sou · GSB329 · 2005-01-01 00:00:00 — Tre vägar till den öppna högskolan SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över reglerna för tillträde till grundläggande hög- skoleutbildning. fastställdes direktiv för utredaren (dir. 2003:38, bilaga 1). Regeringen har därefter fastställt tilläggsdirektiv för utredaren genom beslut (dir. 2003:107). Med stöd av bemyndigandet förordnades enhets- chefen som särskild utredare. Utredaren och undervisningsrådet förordnades som sekreterare i utredningen respektive . förordnades som experter departementssekreteraren , rektorn , studeranden , utredaren , biträdande antagningschefen , undervisningsrådet , professorn , kanslirådet och kanslirådet . förordnades även rättssakkunnige som expert. Kommittéassistent har varit . Utredningen har antagit namnet . får härmed överlämna sitt betänkande Tre vägar till den öppna högskolan. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Ett öppet arbetssätt har eftersträvats...................................... Vissa avgränsningar har gjorts................................................. 1.3Många äro kallade................................................................. 62 Tillträdesreglerna – ett regelsystem med få vänner......... Två frågor man inte kommer förbi ......................................... Vem skall bestämma om tillträdet till högskolan?................. Antagningen till högskolan: effektiv men opersonlig ........... Visioner och verklighet............................................................ Vad talar för att en ny tillträdesreform skall lyckas? Elev- och skolstrategier – så överlistas systemet Alla regelverk leder till anpassningsbeteenden....................... 3.2Elev- och skolstrategier för att överlista det nuvarande Studieframgång – går den att förutsäga? Vi vill ha de bästa studenterna! men vill de bästa studenterna ha oss? Är goda förkunskapskrav tillräckliga? Olika sätt att betrakta studieframgång ................................... Hur väl förmår vi förutsäga studieframgång?......................... Kopplingen till högskolans examination................................. Sökande och antagna – en mångfacetterad bild ............. Några inledande kommentarer................................................ Hur ser gruppen sökande ut? Hur ser gruppen antagna ut? Hur ser gruppen studerande i högskolan ut? Är våra studenter (för) gamla? Direktövergången bör öka ................................................. Hur ser övergången till högskolan ut ?......................... Hur ser ålderssammansättningen ut för olika Hur gamla är nybörjarna vid några olika lärosäten?............. Vad påverkar (försenar) tidpunkten för studiestart? Vad påverkar (förlänger) tiden inom högskolan? Kan en ungdomskvot vara en lösning? Utbudsförändringar sannolikt mer effektivt........................ 20,0-problematiken – beklaglig men förväntad............ Vad menas med 20,0-problematiken?................................... 7.2Vad anger högskoleförordningen vid likvärdiga meriter? Är 20,0-problematiken ett nytt fenomen? Vad är då förklaringen till 20,0-problematiken? Vad kan man då göra åt 20,0-problematiken? Kan tillträdesreglerna bidra till breddad rekrytering? Från den slutna till den öppna högskolan.......... 8.2Sökande utan plats och platser utan sökande – på samma 8.3Tillträdesreglerna som instrument för en breddad 8.4Politiken för en öppen högskola och dess konkreta 8.5 Social snedrekrytering är en process..................................... 8.6Breddad rekrytering till högskolan – en kedja med Dags för nästa steg................................................................. Den internationella utvecklingen pekar i samma riktning .. DEL III TILLTRÄDESREGLERNAS BESTÅNDSDELAR Huvuduppgifterna – att ge information och hantera Vad skall tillträdesreglerna klara av? Skillnaden mellan behörighet och urval ................................ Förslag till en definition av tillträdesreglernas syfte ............ En utvidgning av nämnda definition............................. Behörighetskravens syfte – sammanfattande credo.......... Grundläggande behörighet – den gemensamma Särskild behörighet – den sökande förtjänar överblick........ 9.8Standardbehörigheter – ett gott syfte men ett Varför blev det inte bra? Vad kan man då göra i stället? Vilka alternativ finns för utformningen av de särskilda Urval – legitimitet och det eviga önskemålet om Olika typer av rättvisa............................................................ Vad tycker gymnasieeleverna?............................................... Vilka vägar vill jag se till högskolan?..................................... Gymnasiebetygens roll i urvalet ................................... Den kursutformade gymnasieskolan .................................... Så fungerar gymnasieskolans målrelaterade Vad mäter betygen? Allt sämre ställt med likvärdigheten ..................................... Möjligheten att tillgodoräkna konkurrenskompletterade betyg trissar upp jämförelsetalet ........................................... Vad göra för att fortsätta att använda gymnasiebetyg som urval till högskolan?....................................................... Allmänt om högskoleprovet.................................................. Regler och riktlinjer för högskoleprovet.............................. Vad är syftet med högskoleprovet? Utvecklingen av högskoleprovet........................................... Högskoleprovets framtida roll.............................................. Arbetslivserfarenhet och yrkeslivserfarenhet ................ Hur används arbetslivserfarenhet vid antagning till högre utbildning?................................................................... Vad var syftet med att införa arbetslivserfarenhet vid antagning till högre utbildning?............................................ Bör arbetslivserfarenhet tillgodoräknas vid antagning till högre utbildning?................................................................... Utredningens syn på arbetslivserfarenhetens framtida Andra särskilda prov ................................................. Hur används andra särskilda prov? Hur ser tillståndsprocessen ut? Hur vill utredningen att andra särskilda prov används i Hur används alternativt urval? Exempel från några universitet och högskolor..................... Positiv särbehandling vid antagning till högre utbildning Hur vill utredningen att alternativt urval används i Vad säger reglerna om särskilda skäl? Vad var syftet bakom införandet av urvalsgrunden Hur används urvalsgrunden särskilda skäl? Hur bör användandet av särskilda skäl förändras?............... Reell kompetens – inte ett undantag utan en regel .............. universitets- och högskoleförbunds arbete med DEL IV FÖRSLAG TILL NYA TILLTRÄDESREGLER Utgångspunkter och argument ............................................. Gymnasieskolans utbildningsresultat –2002 ................ Områdesbehörigheter – ett nytt sätt att organisera Argumenten bakom förslaget ............................................... Konsekvensanalys avseende förslagen om särskild Meritvärdering och urval ........................................... Betyg som urvalsgrund – skäl och överväganden till Urvalsgrunden högskoleprov – skäl och överväganden till utredningens förslag......................................................... De av högskolan beslutade urvalsgrunderna som en tredje väg in i högskolan........................................................ Konsekvensanalys avseende förslagen om meritvärdering och urval........................................................ Anstånd och studieuppehåll ...................................... Vad menas med anstånd och studieuppehåll? Hur regleras anstånd och studieuppehåll ?................... bedömningar och förslag.......................... Förberedelsetid för universitet och högskolor..................... Förberedelsetid för sökande .................................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Bilaga 1A Kommittédirektiv........................................................... Bilaga 1B Tilläggsdirektiv................................................................ Bilaga 2 Hur bedömer lärosätena studenternas förkunskaper? Bilaga 3 Några internationella tendenser på tillträdesområdet..... Denna utredning har haft till uppdrag att se över och lämna förslag till nya regler för tillträde till grundläggande högskoleutbildning, bl.a. mot bakgrund av ambitionerna att öka direktövergången till högskolan, premiera elevernas insatser i gymnasieskolan på annat sätt än , minska incitamenten för konkurrenskomplettering samt bidra till en breddad rekrytering. Utredningen fick sitt upp- drag via ett regeringsbeslut . har strävat efter ett öppet arbetssätt och att träffa många olika grupper och personer med kunskap om och intresse av högskolans tillträdesregler. Två egna större aktiviteter har också genomförts: ett forskarseminarium och en hearing . Tillträdesreglerna – ett regelsystem med få vänner Tillträdesreglerna har få om ens några vänner. Nästan alla är missnöjda med dem. Detta beror framför allt på att vi ställer så väldigt många – och ofta oförenliga – krav på vad tillträdes- reglerna skall åstadkomma. Tillträdesreglerna skall bl.a. prognosti- sera studieframgång, signalera önskvärda beteenden, bidra till utbildningspolitiska målsättningar, vara enkla, överblickbara, sta- bila, rättvisa, rättssäkra, kostnadseffektiva och legitima, och allt detta kan inte ett administrativt regelsystem åstadkomma på samma gång. Inte heller ger reformer på tillträdesområdet alltid de effekter vi hoppats på eftersom vi allt som oftast hoppar över vad- frågorna innan vi ger oss i kast med hur-frågorna. Tillträdesregler kan heller aldrig betraktas som något isolerat. De hänger nära samman med frågor om dimensionering, studieorgani- sation och resursfördelning. Man kan säga att tillträdesfrågor och dimensioneringsfrågor i princip är två sidor av samma mynt. När det gäller makten över tillträdesfrågorna anser jag att den bästa mixen ligger i mitten, dvs. att statsmakterna formulerar tyd- liga och realistiska mål för vad tillträdesreglerna skall åstadkomma, medan universitet och högskolor ges ett större inflytande än för att hitta vägarna dit. Det är viktigt att tillträdesregler fungerar både på papperet och i verkligheten. Därför bör tomrummet mellan de generella utbildningspolitiska målsättningarna och de antag- ningstekniska detaljerna fyllas igen med något som skulle kunna kallas för tillträdespolicy eller kanske tillträdespolitik. Elev- och skolstrategier – så överlistas systemet Alla regelverk leder till anpassningsbeteenden. Gymnasieelever kodar snabbt av högskolans tillträdesregler och gör sina egna insats- och avkastningskalkyler. Det regelsystem som vi haft har lett till att ett antal tydliga elev- och skolstrategier uppstått. Att utredningen väljer att kalla dem för elev- och skolstrategier beror på att flertalet av dem förutsätter en allians mellan elev och lärare/skolledning. Framför allt kan vi urskilja sex tydliga strategier som alla syftar till att optimera jämförelsetalet – inte till att skaffa sig för hög- skolan relevanta kunskaper – och där regelverket tillåter, i vissa fall uppmuntrar, dessa strategier: Att byta nationella program mot specialutformade Då kan man välja bort t.ex. ett språk eller Fysik B och i stället läsa några lokala kurser. Att skaffa reducerat program Då kan man bli av med krävande kurser av vad som fordras för ett slutbetyg utan att det ger något som helst poängavdrag. Att läsa utökat program Detta borde vara i grunden något positivt, men används ofta för att manipulera jämförelsetalet. 4.Att inte ta ut ett slutbetyg utan ett samlat betygsdokument Då kan man fortsätta att läsa på komvux och slipper dessutom ifrån vissa kärnämnen. 5.Att läsa om redan godkända kurser på komvux Denna s.k. konkurrenskomplettering har i princip inneburit ett fjärde gymnasieår. Att välja lätta kurser framför svåra där sådana valmöjligheter finns Högskolans antagningsregler belönar en kurs i svampplockning på samma sätt som en matematik- eller en språkkurs. Studieframgång – går den att förutsäga? Studieframgång är ett mångdimensionellt begrepp som kan ges många olika betydelser. När vi i antagningssammanhang talar om studieframgång avses som regel att studenten skall klara sina stu- dier, dvs. producera sina poäng i rätt takt. Men studieframgång kan också ges betydligt fler och mer sammansatta innehållsliga betydel- ser. För att klara av en högre utbildning krävs enligt min uppfattning att minst fyra olika förutsättningar föreligger: goda förkunskaper, god motivation, en god studiesocial situation samt att högskolan har viljan och förmågan att ta emot och ta hand om studenten. Det psykometriska paradigmet bygger på att med relativt enkla instrument beskriva personer i ett fåtal egenskaper och sedan nyttja denna beskrivning för att predicera senare studieframgång med statistikens hjälp, oftast i form av en enkel linjär regressionsanalys. I stort sett säger dock alla studier på området – och det rör sig om ett stort antal vid detta lag – att med resultat från högskoleprov eller kännedom om betyg kan vi förklara och förstå av en individs framtida studieframgång. Resten – alltså – vet vi inte vad den beror på och kan följaktligen inte heller förut- säga. Rent generellt gäller dock att betyg och högskoleprov har de bästa prognosegenskaperna, även om det alltså inte rör sig om sär- skilt höga värden. Andra urvalsinstrument har betydligt sämre pro- gnosegenskaper, t.ex. intervjuer och personlighetstester, medan vissa urvalsinstrument inte alls bygger på psykometriska utan helt andra grunder, t.ex. prioritetsordning och arbetslivserfarenhet. Sökande och antagna – en mångfacetterad bild Den bild som ofta förmedlas av de som söker till högskolan, av de som antas och av de som studerar stämmer inte särskilt väl överens med den faktiska. Exempelvis sökte drygt 300 000 individer till högskolan , men av dessa läste redan – eller hade läst tidigare – i högskolan. av förstahandsansökningar avsåg fristående kurser och majoriteten av ansökningar hanterades följaktligen av universitet och högskolor direkt. av alla sökande är eller äldre, och en för- hållandevis stor andel av alla sökande har redan minst en akademisk examen i bagaget. Antalet registrerade studenter i högskolan var närmare 330 000 . Hälften av alla dessa var . Kvinnornas andel av alla högskolestudenter är men varierar från beroende på ämnesområde. av alla högskolenybörjare 2001/02 hade en svensk gymnasieutbildning i botten. Övriga hade någon annan utbild- ningsbakgrund såsom utländsk utbildning, folkhögskola etc. Hälf- ten av alla högskolenybörjare /02 hade studerat på komvux före högskolestudierna. Är våra studenter (för) gamla? En av utgångspunkterna för utredningen är att direktövergången från gymnasiet till högskolan bör öka. För att kvalificera bilden av övergången till högskolan kan vi konstatera att direktövergången varierar kraftigt mellan könen, mellan olika län och framför allt mellan olika program i gymnasieskolan. Bland de traditionellt sett studieförberedande programmen – naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammen – är direkt- För övriga nationella pro- gram är direktövergången . Tittar man på ålderssammansättningen bland olika utbildningar inom högskolan ser vi också att vissa utbildningar befolkas av yngre medan andra befolkas av äldre. I någon mening kan vi därför tala om en tudelad högskola: en för yngre och en för äldre. Det innebär också att en eventuell generell ungdomskvot inte kommer att fungera särskilt väl, eftersom potentialen för att lyckas med en sådan varierar kraftigt från utbildning till utbildning. Det är viktigt att identifiera sådana faktorer som påverkar tid- punkten för en individs studiestart, men kanske ännu viktigare är att identifiera faktorer som i onödan förlänger studietiden, efter- som det riktigt intressanta trots allt är vid vilken ålder en individ lämnar högskolan för att försöka etablera sig på arbetsmarknaden. Jag gör ett försök att lista båda typerna av faktorer. Om ambitionen är att öka direktövergången så finns potentialen för detta inte bland eleverna på naturvetenskaps- och samhälls- vetenskapsprogrammen, utan bland de andra 14 gymnasieprogram- men. Lyckas vi öka direktövergången från dessa program så kommer också den breddade rekryteringen i stor utsträckning på köpet. 20,0-problematiken – beklaglig men förväntad 20,0-problematiken är beteckningen på den situation som uppstår när en person inte blir antagen utan bortlottad trots att hon eller han har högsta möjliga jämförelsetal på sitt betyg: 20,0. Detta är inte någon ny situation men omfattningen är större nu än någon- sin. blev 262 personer med 20,0 bort- lottade och antalet ökar kraftigt för varje ny antagningsomgång. I huvudsak är problemet än så länge koncentrerat till läkar- och vete- rinärutbildningarna. Förklaringen till 20,0-problemet står att finna i tre faktorer: efterfrågeöverskott, betygssystemet i sig och möjligheten att kon- kurrenskomplettera. Den viktigaste förklaringen står sannolikt att finna i att efterfrågan på exempelvis läkarutbildning kraftigt över- stiger utbudet av tillgängliga utbildningsplatser. Den andra för- klaringen utgörs av det målrelaterade betygssystemet, i vars grund- idé ligger att alla personer faktiskt skall kunna nå målen, vilket då också inkluderar målen för det högsta betyget. Den tredje för- klaringen utgörs av möjligheten att konkurrenskomplettera. Vill man komma tillrätta med 20,0-problematiken måste man sannolikt sätta in åtgärder på inom alla dessa tre områden. Inom ramen för antagningssystemet handlar det dels om att minska inci- tamenten för konkurrenskomplettering, dels om att hitta andra sär- skiljande instrument än . Det särskiljningsinstrument som kan användas med kort varsel är högskoleprovet, som till skillnad från betygen har goda rangordnande egenskaper. På något kan man också tänka sig att utveckla ett antal områdesprov för att klara av urvalet. Kan tillträdesreglerna bidra till breddad rekrytering? har vi en situation där många sökande blir utan plats och där många platser blir utan sökande – på en och samma gång! Det betyder att vi i princip kan tala om två högskolor i en: en urvals- högskola och en rekryteringshögskola, vilket bekräftar tesen om att tillträdesregler aldrig kan betraktas isolerade från dimensionerings- frågor. Om vi vill bli framgångsrika i vår ambition att bredda rekryte- ringen så måste vi inse att det handlar om långsiktigt och syste- matiskt arbete där en mängd olika insatser måste samverka. Det handlar om samarbeten och allianser med skolor, kommuner, studieförbund etc., information och marknadsföring, studievägled- ning, utbildningsutbudet, distributionsformer, antagningssystemet, bedömning av reell kompetens, mottagande och introduktion, stödinsatser, lärarfortbildning och pedagogisk utveckling. Tillträdesreglerna kan förvisso bidra till en breddad rekrytering, men det finns skäl att kritiskt ifrågasätta sättet som de har använts på , dvs. att via generella och kvantifierbara inslag i regelverket (kvotgrupper, generella tilläggspoäng etc.) försöka åstadkomma breddning och mångfald. Sannolikt blir man mer framgångsrik i sådana ambitioner – vilket också flera studier bekräftar – genom att använda mer selektiva, målsökande åtgär- der. Kort och gott: att universitet och högskolor inom ramen för tydliga nationella rekryteringsuppdrag får ett större inflytande för vägarna dit, kanske också genom att en del av grundutbild- ningsanslaget kopplas till hur väl universitet och högskolor lever upp till sina egna ambitioner på området Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval Som ett förslag på en definition av tillträdesreglernas uppgifter föreslås att de skall 1.ge sann, relevant och begriplig information om de krav en viss högskoleutbildning ställer samt 2.i de fall inte alla behöriga sökande kan antas till en viss utbildning på ett legitimt, begripligt och rättssäkert sätt göra ett urval bland dessa. Dessutom bör man ta ställning till om tillträdesreglerna dessutom har till sin uppgift att 3.genom sin utformning premiera relevant ämnesfördjupning och/eller ämnesbredd i gymnasieskolan samt 4.aktivt bidra till en breddad rekrytering med avseende på kön, social bakgrund, etnisk bakgrund och funktionshinder. Den grundläggande behörigheten bör utgöra den breda kopp- lingen mellan den gymnasiala nivån och högskolenivån och så att säga uttrycka den minsta gemensamma nämnaren. Utformningen av den särskilda behörigheten bör ha som utgångspunkt att ge den presumtive studenten en begriplig och pedagogiskt upplagd information. Utredningens huvudförslag för utformandet av den särskilda behörigheten är därför ett reviderat system för standard- behörigheter benämnt områdesbehörigheter. När det gäller urval beskrivs de tre parallella vägar till högskolan som föreslås: betyg, prov och av högskolan beslutat urval. Grund- tanken bakom att ha tre – i någon mening likvärdiga – vägar till högskolan är att alla urvalsinstrument har tämligen begränsade pro- gnosegenskaper rent generellt och dessutom som regel är behäftade med andra svagheter. Därför bör en mix av urvalsmetoder efter- strävas, i enlighet med det gamla ordspråket lägg inte alla ägg i samma korg. Det av högskolan beslutade urvalet skall kunna bestå av andra särskilda prov än högskoleprovet; beaktande av tidigare utbildning eller arbetslivserfarenhet; kunskaper eller erfarenheter som är sär- skilt värdefulla för den sökta utbildningen eller det yrkesområde utbildningen förbereder för eller annan för utbildningen saklig omständighet. Gymnasiebetygen har en väldigt stor betydelse för urvalet till högskolan. Det målrelaterade betygssystemet bygger emellertid på uppfattningen att kunskap och prestationer inte på något sätt är normalfördelade bland eleverna, utan – tvärtom – att alla elever skall kunna uppnå målen för ett visst betyg, även målen för det högsta betyget. Med andra ord: ett målrelaterat betygssystem lämpar sig inte särskilt väl för rangordnande ändamål. De målrelaterade betygen i gymnasieskolan har också under de år de varit i drift visat upp ett antal negativa effekter, framför allt i termer av betygsinflation och kraftig variation i betygs- sättningen mellan skolor och kommuner. Detta har i sin tur spätts på av de i princip obegränsade möjligheterna till konkurrens- komplettering. Den frågeställning jag brottats med är därför denna: hur kunna rädda kvar gymnasiebetygen vid antagningen till högskolan mot bakgrund av deras brister som rättssäkert och pålitligt urvals- instrument? Det svar som jag kommer fram till är att detta förut- sätter ett väsentligt förändrat sätt att meritvärdera betygen. Dessa förslag återfinns under förslagsdelen. Högskoleprovet har också en förhållandevis stor betydelse för urvalet till högskolan, inte minst som den tänkta målgruppen för provet förändrats till att numera omfatta alla sökande, och inte bara s.k. 25:4-or som provet ursprungligen avsåg. Högskoleprovet har i huvudsak goda rangordnande egenskaper, men bygger trots allt i huvudsak på det testkunnande som fanns . Provet missgynnar dessutom sökande med annat modersmål än svenska. Det finns därför goda skäl att modernisera provet, och då ta hänsyn till resultaten av de brett upplagda utvärderingar av provet som genomförts .