sou · GSB330 · 2005-01-01 00:00:00 — De anordnande organisationerna är självständiga i förhållande till stat, kommun och andra intressenter, bildningsarbetet anordnas utanför det all- männa skolväsendet, studierna är öppna för alla, människorna kommer till folkbildningen av fri vilja och de som deltar bestämmer själva över sina studier. menar att detta speglar hur man inom pluralistisk teori ser på ideella organisationers närvaro och agerande i politiken och att statens bidrag till folkbildningen vilar på pluralistiska motiv. jämför bidragets praktiska utformning med bidragets motiv och drar slutsatsen att relationerna mellan staten och folk- bildningen har starka korporativistiska inslag. Hon undrar om de inte är för starka, om integreringen är så omfattande att folk- bildningen kan sägas ha växt samman med staten – koopterats. Därmed riskerar folkbildningens demokratigrund att gå förlorad. I Varken privat eller offentligt (2001) prövar denna tanke. En korporativistisk modell kan antas fungera på områden som, likt folkbildningen, är komplexa och svårstyrda med stora krav på kunskap och insikt. En traditionell myndighet kan då ha svårt med en nödvändig anpassning till situationen. Modellen kan fungera i relation till ideella föreningar om alla intressenter om- fattas och den statliga styrningen tar hänsyn till den ideella sär- arten. Ifråga om FBR konstaterar att samtliga intressenter visserligen ingår, men att systemet tenderar att inte släppa in nya, intressen. Vissa interna förhållanden försvagar också FBR:s karak- tär av ideell förening. Principiellt uttrycker regering och riksdag att hänsyn ska visas till särarten, men den ekonomiska styrningen står i konflikt med denna grundsyn. Den korporativa modellen antas leda till att de som omfattas av den får tillgång till information och ökade möjligheter till in- flytande. Samarbete och kompromisser leder till att konflikter och konfrontationer undviks. Genomförandet av politiska beslut under- lättas och blir effektivare. Enbart den första punkten om informa- tion och inflytande gäller för FBR, de övriga är inte aktuella. Om den korporativa modellen tillämpas utan att förutsättningar finns riskerar organisationerna att antingen bli fångar hos sär- intressen eller koopteras och bli statens förlängda arm. För FBR:s del menar att styrelsen både markerat sin integritet gent- emot medlemmarna och sökt undvika konflikter. ser i fallet FBR inte mycket som stämmer med den korporativa förvaltningsmodellens logik. Orsaken kan vara att man misslyckats i tillämpningen. Fördelarna skulle kanske ha visat sig om staten tagit mer hänsyn till folkbildningens ideella särart och om FBR åtgärdat svagheter i sin demokratiska struktur. Hon menar dock att sådana förändringar skulle vara svåra att genomföra. Det kan också vara så att teorin stämmer dåligt. Den konflikt- dimension som den korporativa modellen utgår ifrån finns kanske inte inom folkbildningsområdet. En komplikation som pekar på är att de krav på rätts- säkerhet som gäller för offentlig förvaltning inte är självklara för privata rättssubjekt som ideella organisationer. Som exempel på detta säger hon att det är oklart hur en prövning av jäv skulle utfalla i FBR:s fall. 3.1.2Statens roll och styrning ansåg i rapporten – styrning och kontroll (RRV 1999:44) att statens signaler till folkbildningen är mångtydiga. Det är t.ex. inte klart om folkbildningen ska vara ett instrument för att implementera statlig politik eller om den ska vara en fristående och oberoende bildningsagent. Det är väsentligt att staten är konsekvent och tydlig mot folkbildningen. Svår- förenliga och/eller orealistiska krav och förväntningar från huvud- finansiären kan innebära svårigheter för folkbildningen att ta sina egna mål på allvar och utveckla en effektiv styrning. RRV:s bedöm- ning var att statens mångtydighet gentemot folkbildningen kan ha inneburit svårigheter för folkbildningen att bedriva sin styrning effektivt. Formellt styr staten folkbildningen via statsbidragsförordningar, propositioner och utskottsbetänkanden. (2001) har pekat på en ökande tendens från staten att vid sidan av dessa dokument föreskriva hur folkbildningsarbetet ska gå till. Hon exemplifierade med det särskilda bidrag för verksamhet för perso- ner som var eller riskerade att bli arbetslösa, som fanns 1992/93– 1995/96. När dessa resurser fördes in i regeringens satsning på , åtföljdes av de av en rad i lagtext reglerade krav på folkhögskolorna. Andra exempel på att särskilda villkor ställts är bidraget för utvecklings- och försöksverksamhet (1998–2001) och bidraget för studerandeorganisationer inom folkhögskolan (2000– 2002). De båda bidragen ingår i det allmänna anslaget till folkbildningen. framhåller också en tendens till ökade krav på åter- rapportering från FBR till staten och krav på att rådet ska utföra vissa utredningsuppdrag. Att regleringsbrev med villkor för bidra- gens användning ersatts med årliga riktlinjedokument har, konstaterar , inte inneburit någon förändring ur styr- ningssynpunkt. tog i sitt betänkande En uthållig demo- krati (SOU 2000:1) upp samma problematik. Genom att organisa- tionerna i ökande grad kommit att tas i anspråk av stat och kommun för genomförande av uppgifter inom olika politikområden blir de integrerade med den offentliga sfären. Regeringens styrning går, menade utredningen, utöver de relativt vaga målformuleringar, som staten arbetat fram tillsammans med folkbildningens företrädare. Detta är inte förenligt med tanken att folkbildningen ska ha en fri och frivillig karaktär. slutsats blev att folk- rörelserna tycks spela en mindre roll i den folkbildande verksam- heten, där stat och kommun i stället spelar en allt viktigare roll. Enligt (1999) är det inte klart hur staten tänker sig att målstyrningen ska gå till. En tolkning av propositioner och andra texter är att staten inte har för avsikt att målstyra folk- bildningen utan att den ska målstyra sig själv. I så fall är det inte rimligt att tala om statens mål utan om de mer allmänna motiv och syften som staten har för sin bidragsgivning. RRV förordade en styrning som har en ideologisk funktion, dvs. en styrning mot utbildning och dialog och mot olika former av främjande uppföljning och utvärdering. En sådan målstyrning fram- stod som mest framkomlig för folkbildningens del. Formen kräver att folkbildningen tar sina egna mål på allvar och att gapet mellan retorik och praktik inte framstår som så besvärande stort som . FBR borde utveckla och systematisera sin uppföljning av de obligatoriska styrdokumenten för att stimulera folkbildningens styrning mot mål och kvalitet. En mer aktiv kontroll skulle ge FBR möjlighet att i större utsträckning spåra och följa intressanta och kritiska tendenser i hur verksamheten faktiskt bedrivs, ansåg RRV. Staten skulle kunna bidra till att öka förut- sättningar för att stärka styrningen mot mål och kvalitet genom att på ett tydligare sätt tilldela rådet en aktiv tillsynsroll och utveckla budgetdialogen med FBR. Även menar att ideologisk styrning, genom att målen internaliseras av dem som arbetar inom folkbildningen, är den framkomliga vägen för mål- styrning av folkbildningen och hävdar att denna modell huvud- sakligen tillämpats. En sådan styrning har dock försvårats av den ryckighet och de styrande krav som kännetecknat statliga och kommunala åtgärder , ansåg rådet i sitt svar till regeringen. En liknande hållning har . Eftersom det inte tycks finnas någon bestämd definition av vad som avses med målstyrning, är det oklart hur den var tänkt att utformas. En realistisk form är en ideologisk styrning där målen är vaga och det viktiga är att de internaliseras på lägre nivåer och därmed blir riktningsgivande. Så har målstyrningen av folkbildningen inte kommit att fungera (, 2001). När ideella organisationer verkar med offentligt stöd skapas, enligt , problem med ansvarsförhållandena, som ska vara tydliga i offentlig förvaltning. Dels har organisationerna flera olika inkomstkällor, dels har de medlemmar som själva antas besluta om verksamhetens inriktning och utformning. Flera uppdragsgivare kan därmed resa rättmätiga krav på ansvar. Därför framstår den ideella sektorns ansvar i förhållande till stat och kommun som oklar . Är ideella organisationer ansvariga och i så fall för vad, för vem, med vilka medel och sanktioner? Statskontoret (2003) framhåller att ansvarsförhållandet mellan staten och rådet bör göras tydligare. Därigenom skulle rådets olika roller bättre kunna hållas isär. Av stadgarna framgår inte att staten har möjligheter att tilldela rådet särskilda uppdrag. Statskontoret pekar också på att statens revision av FBR behöver klargöras i samband med att övertar ansvaret för årlig revision av ideella föreningar. RRV konstaterade att verksamheten, utöver anordnarnas mål och statens övergripande syfte, styrs av intressenter på den lokala nivån. Verksamheten påverkas av krav och förväntningar från medlems- organisationer och kommuner liksom från deltagare och ledare. Den faktiska verksamheten kommer att påverkas av sådant, inte minst av allmänhetens efterfrågan. Om krav och önskemål inte överensstämmer med folkbildningens och statens ideal finns en (potentiell) konflikt mellan målen att tillhandahålla god folkbild- ning och att överleva som organisation. Vid sidan av myndighetsuppgiften ska FBR tillgodose medlem- marnas behov. Det finns stora skillnader såväl mellan folkhög- skolor och studieförbund som inom kretsen av folkhögskolor och studieförbund. Det innebär, enligt RRV, risk för att intresse- konflikter kan prägla det partssammansatta FBR. Man kan då förvänta sig förhandlingslösningar utifrån särintressena snarare än lösningar färgade av gemensam värdegrund och helhetssyn. RRV konstaterade att FBR generellt haft en försiktig hållning som kravställare gentemot folkbildningens anordnare, t.ex. när det gäller uppföljnings- och kontrollrutiner. Om folkbildningsreformens grundläggande intentioner ska kunna förverkligas finns det anled- ning för FBR att ta en mer aktiv och styrande roll ansåg RRV, som drog slutsatsen att FBR borde inta en förhållandevis aktiv tillsyns- roll som inkluderar främjande och i vid mening kontrollerande uppgifter. ställde sig i sina synpunkter till regeringen (2000) avvisande till en sådan utveckling. Folkbildningens fria roll förutsätter att varje folkhögskola och studieförbund själva formu- lera sina mål för att styra aktiviteterna och deras innehåll. Rådet pekade på att arbetet med att sammanställa och värdera den verk- samhet som genomförts har utvecklats och insatserna för upp- följning, utvärdering och egenkontroll har förbättrats. Fastare ruti- ner har införts för uppföljning av statsbidragsvillkor, verksamhets- resultat och genomförda utvärderingar. Tydligare krav ställs på uppföljning av egenkontrollen inom studieförbund och folkhög- skolor utifrån gemensamma riktlinjer. Rådet ansåg att man som organisation med vissa myndighets- uppgifter ska vara återhållsamt med att utforma detaljerade regel- och kontrollsystem. ska verksamheten rapporteras, följas upp och utvärderas så att statens behov tillgodoses. Ansvaret för att verksamheten överensstämmer med statens syften med stats- bidraget och med FBR:s bidragsvillkor vilar ytterst på varje folk- högskolas och studieförbunds styrelse. betona- de att rådet inte har rollen som tillsynsmyndighet utan måste utgå från att ledningarna, styrelserna och revisorerna för de olika enheterna tar detta ansvar på ett tillräckligt sätt. Rådets ska ut- forma så klara regler som möjligt för bidragens användning, verk- samhetens rapportering och uppföljning så att egenkontrollen stöds. Dessa regler och riktlinjer innebär inte att vilken verksamhet som helst kan anses bidragsberättigad. FBR bedömde att studieförbund och folkhögskolor i stort sett insett att rådet har en komplicerad roll och att det finns förståelse och respekt för att rådet ibland måste fatta obekväma beslut. En större samsyn ansågs ha vuxit fram mellan FBR och medlemmarna mot bakgrund av de diskussioner som pågått . Där- med skulle goda förutsättningar finnas för en rationell arbets- och ansvarsfördelning mellan rådet och medlemmarna. Rådets myndig- hetsuppgifter har förtydligats och medvetenheten ökat hos med- lemmarna om att FBR, när det gäller statsbidragets användning, måste företräda statens intressen. FBR:s uppfattning, att ansvaret för att verksamheten överens- stämmer med statens syften och rådets bidragsvillkor vilar på de enskilda styrelserna, återspeglas i det arbete som () inledde 2000 och som ledde till styrelsebeslut . Förbundet genomförde ett projekt in- riktat på de etiska frågorna i studieförbundens arbete. I rapporten (2003) betonas att studieförbundens verksamhet måste genomsyras av hög kvalitet för att vara trovärdig och framgångsrik. En förutsättning för detta är en levande etikdiskussion såväl inom studieförbunden som mellan studieförbunden på lokal, regional och central nivå. antog de överens- kommelser, som projektet resulterade i. fattar bl.a. anordnaransvaret, en studiecirkels kännetecken och omfattning, information till cirkeldeltagare, definition av verksam- hetsformen kulturprogram och verksamhet vid institutioner. Statskontoret har på uppdrag av SUFO 2 analyserat Folkbildnings- rådets myndighetsroll i syfte att pröva och lämna förslag till lämp- liga former för styrning och kontroll samt uppföljning av rådets myndighetsuppgifter (Statskontoret 2003:15; SOU 2003:125). Liksom RRV pekade Statskontoret på otydlighet och bristande konsekvens i relationen mellan staten och FBR. Rådet ansågs ändå ha aktivt och tillsynes framgångsrikt lyckats hantera den dubbla rollen att vara i myndighets ställe och fullgöra myndig- hetsuppgifter. Enligt Statskontorets bedömning finns det skäl att ytterligare bejaka folkbildningens villkor och särart. Folkbildningens aktörer kan få ett större ansvar vilket skulle bidra till en minskad detalj- styrning. Folkbildningen har också involverats inom allt fler politikområ- den som arbetsmarknad, regional utveckling, folkhälsa och miljö- politik. Särskilda uppdrag har formulerats och finansierats vid sidan av det generella statsbidraget. För sådana uppdrag finns tvärtom, menar , skäl att stärka styrningen. Statskontoret redovisar i sin rapport tre alternativ för att utveckla styrningen av folkbildningen. Alternativen baseras på olika legala och förvaltningspolitiska förutsättningar och på folkbildningens ökande beroende av omvärlden. Statskontoret framhåller att samt- liga alternativ rymmer problem som måste vägas in i en slutlig bedömning. Alternativen utesluter inte heller varandra. Bibehållande och förtydligande av nuvarande roll Motiven för detta alternativ är desamma som 1991. Folkbildningen bör själv fördela statsbidraget, så att dess aktörer bättre kan foku- sera på frågor kring innehåll och kvalitet. Rådets stadgar bör ses över bl.a. när det gäller att ta in nya medlemmar samt formerna för upplösning av FBR. Möjligheten att låta staten utgöra en av FBR:s medlemmar bör övervägas. Därigenom skulle kontaktytorna i ökad utsträckning formaliseras vilket ger ökad transparens och insyn. Staten behöver inte göra anspråk på inflytande på samma sätt som nuvarande medlemmar när det gäller styrelsens sammansättning. Staten skulle t.ex. kunna utse en ledamot som adjungeras till styrel- sen. Inriktningen mot egenkontroll och verksamhetsutveckling bejakas. Modellen förutsätter att staten klargör sin syn på mål- och resultatstyrning av folkbildningen och utvecklar formerna för extern uppföljning och utvärdering. En svaghet med modellen, menar , är att roll- konflikten mellan myndighets- och medlemsrollen består och riskerar att fördjupas. Konflikten gäller främst mellan de legitima krav på demokratisk struktur och beslutsfattande som finns i en ideell förening och de förvaltningsrättsliga krav på likabehandling och opartiskhet som ofta förutsätter auktoritära beslutsprinciper. Ett annat problem är att fokuseringen på volymjakt och kvantitet – i den mån den bedöms som problematisk – kvarstår. Om staten blir en av medlemmarna uppstår nya problem. Vem är egentligen ansvarig för verksamheten och kommer regeringen att kunna granska verksamheten på ett oberoende sätt? Avtal mellan staten och folkbildningens aktörer En anledning till att välja denna modell är, enligt Statskontoret, att de skäl som låg till grund för beslutet har ökat i betydelse. Folkbildningens autonomi behöver i högre grad värnas för att klara ett ökat omvärldsberoende. Folkbildningens autonomi skulle kun- na stärkas genom ett avtal mellan staten och folkbildningens aktörer. , förslagsvis , avtalar staten och FBR om inriktningen av statens bidrag till folkbildningen. Syftet med bidraget uttrycks på en övergripande nivå. Rollfördelningen mellan staten och folkbildningens aktörer klar- görs. FBR får större ansvar för hur statsbidraget ska användas och regeringen ger inte årliga riktlinjer. Verksamheten blir inte föremål för sedvanlig resultatstyrning, utan en extern utvärderings- och tillsynsfunktion (myndighet) gör den utvärdering och kontroll, som ska ligga till grund för statens omprövning vid förlängning av FBR:s myndighetsroll försvinner. Istället framstår rådet som ideell förening och företrädare för dess medlemmar. En svaghet med modellen är, anser Statskontoret, att den begränsar möjligheterna att ta initiativ och att folkbildningens aktörer har behov av informella kontakter och möjligheter till att direkt påverka utbildningspolitiken. Modellen är relativ oprövad och kan ge upphov till styrningsproblem och kan rymma oförut- sedda problem. Dessutom kan den ge upphov till oklarheter mellan vad som är statens ansvar och vad som ingår i rådets ansvar för att fullgöra förvaltningsuppgifterna. Modellen förutsätter att ger regeringen ett bemyn- digande att avsätta resurser under flera budgetår. Motiv för denna modell är att skilja mellan de offentliga förvalt- ningsuppgifterna och medlemsuppgifterna. Staten har ett behov av att samverka med folkbildningen, som tilldelas betydande resurser. Genom att en myndighet inrättas, kan rollerna mellan staten och folkbildningen hållas isär. En ökad tydlighet skapas beträffande offentligrättsliga principer och folkbildningens anord- nare får större utrymme för att fokusera innehållsfrågor. Statskontoret förordar, om alternativet väljs, att en ny myndig- het bildas som ger möjlighet till egen framtoning för folkbild- ningen. En nämndmyndighet eller en myndighet med styrelse med fullt ansvar kan övervägas. Dessa kännetecknas av en kollektiv beslutsform. Styrelsen bör ges en central roll. Det kan övervägas om regeringen ska utse ordförande samt några ledamöter och att de nuvarande medlemsorganisationerna i FBR utser majoriteten av ledamöterna. Därigenom skulle såväl legitimitet som sakkunskap säkerställas. Regeringen anger på ett övergripande plan syfte och inriktning för statsbidraget. Myndigheten och dess styrelse får i uppdrag att formulera mål och inriktning för verksamheten och ange lämpliga former för uppföljning och utvärdering, som därmed i hög grad skulle kunna utgå från folkbildningens förutsättningar. Verksam- hetsanpassning av resultatstyrningen skulle kunna ske genom att regeringen, med hänvisning till folkbildningens särart, tydligare kan ange att resultatstyrning inte är tillämplig i alla delar. Modellen innebär att staten återtar ansvaret för förvaltnings- uppgifterna och FBR:s nuvarande mandat upphör. Därmed råder inte någon oklarhet mellan myndighets- och medlemsroll. FBR kan fortsätta som ideell förening med uppgift att sköta medlemsupp- dragen. Statskontoret pekar på att en konsekvens kan bli att folkbild- ningen går miste om den samlande kraft som FBR utgör . Utan myndighetsuppdraget finns kanske inte tillräckligt starka incita- ment för folkbildningens egna organisationer att gå samman i centrala frågor. 3.1.4Medlemmarnas syn på rådets två roller ska enligt gällande stadgar (antagna 2003-11- 05) för medlemmarnas räkning fullgöra det som regering och riks- dag kräver för att statsbidrag ska utgå till den verksamhet, som bedrivs av studieförbund och folkhögskolor. FBR kan också svara för andra uppgifter som medlemmarna uppdrar åt rådet att hand- lägga. Dessa medlemsuppdrag är (2003) att svara för folkbildnings- politisk bevakning och informationsverksamhet, att samordna folk- bildningens internationella kontakter, att administrera folkbild- ningens digitala mötesplats Folkbildningsnätet, samt att svara för centrala informationsinsatser om folkhögskolornas kursutbud via Folkhögskolornas informationstjänst (FIN). organisation förändrades 1995 som resultat av en översyn som inleddes . Förändringen innebar att styrel- sens självständighet i förhållande till rådets medlemmar marke- rades. Styrelsens ledamöter skulle vara så oväldiga som möjligt, dvs. de skulle ha en helhetssyn på folkbildningen och inte i första hand bevaka enskilda intressen. På så sätt skulle rådets integritet och beslutskapacitet öka och de tre medlemmarnas roll som intresse- organisationer renodlas. 1998 gjorde på uppdrag av rådets tre medlemmar en ny översyn av . Resultaten presenterades i rapporten I medlemmars ställe. När det gällde rollfördelningen mellan FBR och medlemmarna upplevdes, på grund av rådets ambi- tion att arbeta oväldigt, att medlemmarna inte kände sig repre- senterade i den organisation som de själva byggt upp. Intrycket var att rådets existens generellt hade försvagat medlemmarnas roll och identitet. menade att den främsta grunden för rådets existens och legitimitet ligger i dess förmåga att upprätthålla och främja en balans mellan rollen som ideell förening och den i myndighets ställe. Hennes slutsats var att den ideella änden av gungbrädet vägde alltför lätt medan myndighetsänden vägde för tungt. Det fanns alltså behov av att stärka medlemsinflytandet och därmed bryta en pågående utveckling i motsatt riktning. Översynen ledde till att rådet 1999 ändrade sina arbetsformer för att öka medlemsinflytandet i övergripande och principiellt viktiga frågor. I rådets stadgar infördes att ett samrådsförfarande skulle ske mellan rådets styrelse och medlemsorganisationerna i frågor av övergripande karaktär. Sådana frågor är rådets verksamhetsplan, budget och det budgetunderlag som ska lämnas till rege- ringen, medlemsuppdragens innehåll, större förändringar i bidrags- reglerna, ansökningar om statsbidrag till nya studieförbund och folkhögskolor, samt fastställande av långsiktiga utvärderingsplaner. Behovet av att se över FBR:s förhållande till sina medlems- organisationer markerades ytterligare när 2001 inledde ett arbete inriktat på uppgifts-, resurs- och roll- fördelningen mellan förbundet och rådet. I rapporten , rela- tioner och resurser (2003) gjordes bedömningen att rådet utfört sina arbetsuppgifter väl. Trots det ansågs anledning finnas att föra samtal om hur styrningen av rådet ska formas för att stiftarna ska ha möjlighet att påverka verksamheten i önskvärd utsträckning. Den interna demokratiska processen måste ges mer tid när det gäller medlemmarnas möjlighet att bereda och förankra de ärenden som ingår i samrådsförfarandet. Rådets myndighetsuppdrag behöver renodlas och rollfördelningen mellan förbundet och rådet för- tydligas. Medlemmarnas uppdrag till rådet måste bli tydligare och avgränsningarna mot FBR:s myndighetsuppdrag behöver specifice- ras. Statskontoret (2003) noterade att många av dem som intervjua- des i deras studie ansåg att FBR:s ställning innebar en fördel i kommunikationerna med medlemmarna. Rådet uppfattades inte som en myndighet, vilket skapar ett mjukare samtalsklimat. De beslut som rådet fattar är redan förankrade, vilket innebär större acceptans och underlättar verkställande. Den demokratiska för- ankringen i beslut om bidragsfördelning framhölls som viktig. Statskontoret ansåg att detta också kan innebära en svaghet, att det finns en risk för intressekonflikter i samband med beslutsfattandet. 3.2.1Statens syften med statsbidraget