sou · GSB319d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Ställningen på arbetsmarknaden för personer med ut- ländsk bakgrund har inte minst –talet varit svag, med hög arbetslöshet och en stor andel utanför arbetskraften. Även per- soner födda i med föräldrar från andra länder, och personer som har svensk utbildning men utländsk bakgrund, har en svagare ställning på arbetsmarknaden. Anknytningen till arbetsmarknaden är också svagare för personer med bakgrund i länder utanför EU än för övriga invandrare, som den största delen av invand- ringen har kommit från sådana länder. Även i den befolkningsprognos som är utgångspunkten i denna långtidsutredning antas den största delen av den framtida invand- ringen komma från länder utanför ett utvidgat EU. Hela nettotill- skottet av personer i befolkningen antas i be- folkningsprognosen komma från just dessa länder. Skälen till den låga sysselsättningsgraden bland de utrikes födda har studerats och flera förklaringar har förts fram, på såväl utbuds- som efterfrågesidan. På utbudssidan kan sådant som utbildning, kunskaper i svenska, vistelsetid i och nätverk i ha betydelse. Skillnaderna mellan olika grupper av personer med ut- ländsk bakgrund är dock stora, varför det inte är möjligt att genera- lisera utbudsfaktorer till hela gruppen. Det förefaller också som om efterfrågesidan är en viktig komponent för att förklara arbetsmark- nadsetableringen för personer med utländsk bakgrund. Det går inte att bortse från att det förekommer diskriminering på arbetsmark- naden som försvårar för personer med utländsk bakgrund att få en fast etablering på arbetsmarknaden. Detta gör att det för dessa grupper inte räcker med att stärka individernas ekonomiska incita- ment till arbete för att främja arbetsutbudet. Det behövs också åt- gärder som främjar efterfrågan på olika grupper av personer med utländsk bakgrund på arbetsmarknaden. I en framtida situation med arbetskraftsbrist är det möjligt att efterfrågan ökar. Möjligen kan man hysa förhoppningar om att detta skulle minska fö- rekomsten av diskriminering och andra faktorer som påverkar ef- terfrågan på arbetsmarknaden av personer med utländsk bakgrund. Mot bakgrund av den historiska utvecklingen är det svårt att se hur den potential för arbetskraftsutbud som finns bland personer med utländsk bakgrund ska kunna realiseras till fullo. Det krävs sannolikt förändringar av såväl regelverk som attityden på arbets- marknaden gentemot dessa personer för att sysselsättningsgraden ska kunna öka mer än vad som antagits i basscenariot. I alternativscenariot baserat på ökad sysselsättning antas att två tredjedelar av skillnaden i sysselsättningsgrad mellan utrikes och inrikes födda skulle försvinna . Detta skulle öka det tota- la arbetsutbudet mätt som antal timmar så att det skulle vara högre än i basscenariot. Detta kan jämföras med den ökning av det totala antalet arbetade timmar på som finns i alternativscenariot jämfört med basscenariot. Al- ternativscenariot ger som nämnts en tillväxt som är 0,2 procenten- heter högre än i basscenariot och möjliggör en ökning av offentlig konsumtion . Arbetskraftsinvandring nämns ibland som en källa till ökat ar- betsutbud och därigenom minskad försörjningsbörda . I den befolkningsprognos som ligger till grund för långtidsutred- ningens scenarier antas en betydande nettoimmigration. Utan den- na skulle befolkningen minska. Dock antas invandringen främst ske i form av flykting- och anhöriginvandring, medan arbetskraftsinvandringen antas bli liten trots EU:s utvidg- ning . Eftersom de flesta länder i , liksom , står inför en demografisk utveckling mot en åldrande be- folkning, finns det knappast potential för någon mer omfattande invandring till från länder i . I stället är det mer san- nolikt att människor från bland annat och östra kan vara intresserade av att migrera till och övriga Europa.78 Potentialen för arbetskraftsinvandring till finns således för- 78 Rauhut, D. [2003]. förmodligen främst i grupper vars landsmän haft svårt att få en fast anknytning till den svenska arbetsmarknaden. För att arbetskraftsinvandring skulle få någon större betydelse för finansieringen av den offentliga sektorn skulle det behövas en mycket omfattande invandring. Detta, i kombination med att potentialen för arbetskraftsinvandring främst finns i länder utanför EU, gör det osannolikt att arbetskraftsinvandring i någon större omfattning skulle kunna vara lösningen på den framtida fi- nansieringen av den offentliga sektorn. Som visas i bilaga 1-2 till långtidsutredningen79 är det ur de offentliga resursernas perspektiv viktigare att de invandrare som redan är i kan komma i ar- bete, än att arbetsutbudet ökar genom arbetskraftsinvandring. 5.3Ökat arbetsutbud kräver förändringar Som framgått i detta kapitel innebär högre tillväxt högre ekono- misk välfärd, oavsett om den högre tillväxten grundar sig på ökad produktivitet eller på ökad sysselsättning. Det är dock bara en hög- re tillväxt genererad genom ökad sysselsättning som på något på- tagligt sätt kan bidra till att öka de reala offentliga resurserna. Po- tentialen för ett ökat arbetsutbud är dock sammantaget inte så stor att den på förmår öka de offentliga resurserna i takt med att efterfrågan på välfärdstjänster ökar när inkomsterna stiger. En ökad sysselsättning som antas i alternativscenariot uppstår inte heller av sig själv. Tvärtom förefaller det finnas en allmän trend mot ett minskat arbetsutbud. Utredningens basscenario kan därför ses som relativt optimistiskt, eftersom arbetskraftsdeltagande och frånvaro förutsätts stanna på dagens nivå och inte sjunka ytterliga- re.80 För invandrare antas vidare att sysselsättningsgraden ökar. För att åstadkomma större positiva effekter på arbetsutbudet, utöver det som antagits i basscenariot, krävs förändringar som innebär att en nedåtgående trend i arbetsutbudet vänds till dess motsats. Slut- satsen i detta kapitel är att åtgärder för att öka arbetsutbudet i för- sta hand bör ha en generell inriktning, snarare än fokusering på en- skilda grupper på arbetsmarknaden. Det handlar bl.a. om fortsatta uppstramningar i socialförsäkringssystemen. Sådana skulle, förut- om att främja ett ökat arbetsutbud, också minska de offentliga ut- 79SOU 2004:11, sid. 146. 80I basscenariot antas dock att den genomsnittliga arbetstiden kommer att fortsätta att sjun- ka. Ett ökat arbetsutbud skulle öka tillväxten och förbättra den offentliga sektorns möjligheter att finansiera välfärdstjänster. Mer generella åtgärder behöver också kompletteras med åtgärder som främst riktar sig till enskilda grupper. Utvecklingen mot ett allt senare inträde på arbetsmarknaden bland yngre bör bland annat mötas genom effektiviseringar av utbildningen för att utbildnings- tiderna därigenom ska kortas. Den trendmässiga utvecklingen går dock mot allt längre studietider. Vidare finns det anledning att ar- beta för att personer med utländsk bakgrund ska få en starkare ställning på arbetsmarknaden, bl.a. förefaller det finnas betydande problem på efterfrågesidan för denna grupp. 6Ökad produktivitet i offentlig verksamhet Möjligheten att förbättra produktiviteten i produktionen av välfärdstjänster är en faktor som skulle kunna motverka den ökade belastningen på den offentliga sektorns finanser . Som framgick i kapitel 3 utgår nationalräkenskaperna från ett antagande om att produktivitetstillväxten i offentlig sektor är noll. Detta in- nebär att produktionen i offentlig sektor kan öka enbart om mäng- den insatta resurser ökar. I långtidsutredningens scenarier, som utgår från nationalräken- skaperna, görs samma antagande. Beräkningar av produktivitetsut- vecklingen inom hela eller delar av den offentliga sektorn ger också stöd för att produktivitetsutvecklingen där är svagare än i andra delar av ekonomin. I detta kapitel diskuteras vilka skäl som talar för respektive emot möjligheterna till produktivitetsförbättring i den offentliga sek- torn. Särskilt utrymme ägnas åt erfarenheterna av den ökade kon- kurrensutsättning som skett av den offentliga sektorns verksamhet . 6.1Produktivitet i offentlig verksamhet En produktivitetsökning innebär att det med en given resursinsats blir möjligt att producera fler tjänster eller att kvaliteten på det som produceras förbättras. Av kapitel 3 framgick att förutsättningarna för produktivitetsutveckling skiljer sig åt mellan olika verksamhe- ter. I vissa aktiviteter är det helt enkelt svårare att genom rationali- seringar eller på andra sätt höja produktiviteten. Ofta rör det sig om arbetsintensiva tjänster, som exempelvis omsorg eller utbild- ning, där det visat sig svårt att minska den tidsmässiga arbetsinsat- sen utan att volymen och/eller kvaliteten på det som produceras försämras. Detta indikerar att den framtida potentialen för produk- tivitetsförbättringar är begränsad för många av de välfärdstjänster Ökad produktivitet i offentlig verksamhet som i i stor utsträckning finansieras genom och produceras i den offentliga sektorn. finns det andra faktorer som talar för att det även i produktionen av välfärdstjänster bör finnas en potential för pro- duktivitetsförbättringar. En sådan faktor är den tekniska utveck- lingen inom bl.a. medicin-teknik och IT som förbättrat behand- lingsmetoder och administrativa processer. 6.1.1Svag produktivitetstillväxt i offentlig verksamhet I den privata produktionen uttrycks en produktivitetsökning ofta i form av ett lägre pris på en vara av en viss kvalitet. Ökningen kan också uttryckas i form av att kvaliteten på varan höjs vid ett givet pris. Produktiviteten beräknas genom att förädlingsvärdet sätts i relation till de resurser som används vid tillverkningen. För väl- färdstjänster som finansieras med offentliga medel och inte pris- sätts på en marknad finns inget marknadspris med vars hjälp föräd- lingsvärdet av produktionen kan beräknas. I nationalräkenskaperna antas förädlingsvärdet i offentlig sektor vara lika med kostnaderna för de resurser som används. Vidare antas att produktivitetsutveck- lingen i offentlig sektor är noll. Vid försök att beräkna den faktiska produktivitetsutvecklingen i offentlig verksamhet sätts kostnads- utvecklingen i relation till någon form av mått på det som produce- ras. används något volymmått, t.ex. antal elever per lärare eller antal operationer. Mer sällan tas hänsyn till utvecklingen av tjänstens kvalitet. Den statistik som skulle krävas för detta saknas oftast. Detta gör att mått på utvecklingen av välfärdstjänsternas produktivitet antingen baseras på antaganden, eller på mått där kostnadsutvecklingen sätts i relation till volymmått. Det man får fram är således i bästa fall approximationer på utvecklingen av den faktiska produktiviteten. Svag produktivitetsutveckling i offentlig sektor enligt det fåtal studier som finns Undersökningar av den faktiska produktivitetsutvecklingen fram till början av 1990–talet indikerar att nationalräkenskapernas anta- gande inte har varit helt felaktigt. Mätningarna, som även de har Ökad produktivitet i offentlig verksamhet svagheter, visar att produktivitetsutvecklingen var låg inom offent- lig sektor och i vissa fall även negativ fram till 1992.81 För utvecklingen –talet och början av 2000–talet finns inga analyser av produktivitetsutvecklingen inom hela den offentli- ga sektorn. Statskontoret (1998) har beräknat produktivitetsut- vecklingen inom ett antal statliga verksam- hetsområden.82 Produktiviteten för de undersökta myndigheterna ökade med i genomsnitt . Statskontorets studie kan dock knappast användas för bedömningar av utvecklingen av den offentliga sektorn som helhet, eftersom de verksamheter som ingår omfattar en begränsad del av den statliga verksamheten. Den statliga sektorn utgör i sin tur bara en del av den totala offentliga sektorn, där kommuner och lands- ting ansvarar för stora delar av verksamheten. Kostnadsbesparingar –talet – effekterna på produktiviteten oklara En stor del av den offentliga produktionen sker i kommuner och landsting, som ansvarar för vård, skola och omsorg. På dessa områ- den genomfördes –talet stora nedskär- ningar, vilka bland annat medförde att kostnaden per barn, elev el- ler äldre sjönk. Detta kan ha haft effekter på verksamheternas kva- litet, men det saknas kvalitetsmått för att göra en sådan bedömning. Eftersom de kostnadsminskningar som uppstod –talet främst uppnåddes genom lägre personaltäthet är det möjligt att kvaliteten försämrades. I m.fl. (2003) dras slutsatsen att ökad lärartäthet bidrar till att i genomsnitt förbättra elevernas resultat och att effekten är störst för elever med ofördel- aktig familjebakgrund. Den sammantagna bilden av utvecklingen av produktiviteten av välfärdstjänster –talet är att kunskaperna om hur pro- duktiviteten i vården, omsorgen och skolan utvecklats är mycket bristfälliga. Detta är i sig anmärkningsvärt. Det betyder att kunskaper saknas om vilka effekter nedskärningar och 81 Ds 1994:24. 82Följande statliga myndigheter ingår i studien: (arbetsförmedlingar- na), , universitet och högskolor (grundutbildning, forskarutbildning), Kro- nofogdemyndigheten, Polisen, , Domstolsväsendet, Kriminalvården, socialförsäkringsadministrationen och åklagarväsendet. Ökad produktivitet i offentlig verksamhet andra förändringar, såsom ändrad ansvarsfördelning, haft på effek- tivitet och kvalitet inom en betydande del av den svenska ekono- min och centrala delar av de offentliga välfärdssystemen. Statistiken över den offentliga verksamheten ska förbättras Det pågår ett arbete med att förbättra mätningarna av produktions- volymer inom offentlig sektor i nationalräkenskaperna. När de nya metoderna används kommer de att påverka beräkningarna av till- växten och produktiviteten inom offentlig sektor. De nya volymbe- räkningarna som planeras att införas i de svenska nationalräkenska- perna löser inte alla mätproblem, men målet är att på lång sikt utveckla metoder som kan mäta kvantitets- och kvalitets- förändringar på ett tillfredsställande sätt.83 Svag produktivitetsutveckling i offentlig sektor även i andra länder Det pågår också ett internationellt arbete inom såväl som EU för att förbättra produktivitetsmätningarna för tjänster och då inte minst för offentliga tjänster. De flesta länder har fortfarande, liksom , ett fast antagande i nationalräkenskaperna om pro- duktivitetsutvecklingen i offentlig sektor, och i de flesta länder är antagandet att produktivitetsutvecklingen är noll. Undantag finns dock, i exempelvis och antas en produktivitetstill- växt i offentlig sektor på per år.84 Bland annat och är på god väg att införa produktivitetsberäk- ningar för offentlig sektor.85 I tyder de beräkningar som gjorts på att produktivi- tetsutvecklingen inom offentlig sektor –talet varit nega- tiv, men att den negativa utvecklingen bröts som ingår i studien, se diagram 6.1. Beräkningar i indikerar en svagt negativ produktivitetsutveckling i den offentliga sektorn mel- lan 1995 och 2001.86 För såväl som bygger beräkningarna på rena volymmått, vilket innebär att ingen hänsyn tagits till eventuella förbättringar i kvaliteten på det som produce- ras. Så är det exempelvis kostnaden per elev i skolan som används 84SOU 2002:118, sid. 242. I ingår inte försvaret i antagandet. 85I bilaga 6 till SOU 2002:118, beskrivs arbetet med metodutveckling i dessa länder. 86Pritchard, A. [2003]. Ökad produktivitet i offentlig verksamhet som mått på produktiviteten och ingen hänsyn tas till om eleverna lärt sig mer eller mindre. Diagram 6.1 Produktivitetsutveckling i offentlig sektor i –1999 Källa: [2001]. Svag produktivitetsutveckling även i privat tjänsteproduktion Produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn skulle kun- na ge en indikation på vilken eventuell potential till produktivitets- förbättring som kan finnas i produktionen av välfärdstjänster. Sta- tistiken kan dels belysa utvecklingen av produktiviteten i tjänste- sektorn rent allmänt i förhållande till varusektorn, dels ge informa- tion om utvecklingen av produktiviteten i den privata produk- tionen av välfärdstjänster. Tyvärr är statistiken även över den privata tjänsteproduktionen bristfällig, särskilt på mer detaljerad nivå, vilket försvårar denna typ av jämförelse. Även statistiken över tjänsteproduktionen i andra länder är be- häftad med betydande mätproblem. Det gör det svårt att på ett meningsfullt sätt jämföra produktivitetsutvecklingen i enskilda tjänstebranscher mellan länder. Ökad produktivitet i offentlig verksamhet En möjlig väg att trots dessa svårigheter få en uppfattning om produktivitetsutvecklingen i tjänster som är näraliggande det som den offentliga sektorn producerar eller som åtminstone är arbetsin- tensiva i likhet med exempelvis omsorgstjänster är att studera pris- utvecklingen på vissa privata tjänster. Tanken är att prisutveckling- en på ger en god indikation på relativ produktivitetsut- veckling mellan olika delar av ekonomin. Givet en fungerande konkurrens kommer prisutvecklingen på spegla skillna- der i produktivitetsutveckling mellan olika delar av ekonomin. Va- ror och tjänster med lägre produktivitetsutveckling kommer att uppvisa en snabbare prisutveckling än sektorer där produktiviteten utvecklas snabbare. I diagram 3.3 visas hur priserna på privata tjäns- ter steg med mer än på va- ror, motsvarande . Denna skillnad indikerar en klart svagare produktivitetsutveckling i tjänsteproduktionen än i varuproduktionen. Det går på samma sätt att jämföra prisutvecklingen på en enstaka tjänst med den allmänna prisutvecklingen. Även här finns mätpro- blem i form av bl.a. förändringar i mätmetod och prisförändringar som kan hänföras till exempelvis skatteförändringar. Givet dessa problem visas ändå i diagram 6.2 ett exempel på en sådan jämförelse av en individuell tjänst. Frisörstjänster är en arbetsintensiv tjänst med små effektiviseringsmöjligheter och som kräver direktkontakt mellan producent och konsument. Förutsättningar som även åter- finns inom exempelvis omsorgen, även om förutsättningarna i öv- rigt skiljer sig åt. Som framgår av diagram 6.2 har pri- serna på frisörtjänster ökat dubbelt så snabbt som den allmänna prisnivån mätt som konsumentprisindex, vilket motsvarar en skill- nad på . Detta ger en tydlig indikation på att produktivitetsutvecklingen i denna typ av arbetsintensiva tjänster är tämligen begränsad i förhållande till annan produktion. Ökad produktivitet i offentlig verksamhet Diagram 6.2 Prisutvecklingen på frisörstjänster jämfört med utveck- lingen av konsumentprisindex Anm.: Priset avser herrklippning, utvecklingen för damklippning är i stort sett densamma, även om prisökning- en är marginellt högre. Källa: SCB och egna beräkningar 6.1.2Svårt att fånga kvalitetsförbättringar Som framgått är statistiken över produktivitetsutvecklingen i of- fentlig sektor bristfällig. Det gäller inte minst utvecklingen . Av det underlag som trots allt finns är det svårt att dra generella slutsatser om att produktivitetstillväxten inom of- fentlig sektor skulle vara särskilt hög. Det finns därför inte heller något historiskt underlag för att hävda att framtida förändringar inom teknik och organisation med självklarhet skulle resultera i en högre, uppmätt produktivitet. En möjlig förklaring till att exempelvis utvecklingen av teknik och läkemedel inom sjukvården och omsorgen inte syns i produk- tivitetsstatistiken är att utvecklingen gjort det möjligt att behandla sjukdomar och patienter som inte kunde behandlas. Nya behandlingsmetoder kan i sig vara kostnadsbesparande och höja produktiviteten, men kan innebära att fler kan behandlas och att de totala kostnaderna för vården därför stiger. Detta kan göra att den produktivitetsökning som faktiskt sker till följd av Ökad produktivitet i offentlig verksamhet teknisk utveckling inte alltid syns i den mer övergripande statisti- ken. Nya behandlingsmetoder kan också vara dyra, vilket kan öka kostnaderna för sjukvården. Dessa kostnader bör dock vägas mot de positiva effekterna på livskvaliteten hos den sjuka som förbätt- rade behandlingsmetoder innebär. Inom äldreomsorgen kan bland annat den tekniska utvecklingen göra att fler kan bo kvar hemma och klara sig med ingen eller be- gränsad hjälp. Andelen äldre som får hjälp har också minskat –talet. Det kan tyda på att den tekniska utvecklingen har bi- dragit till högre produktivitet i samhällsekonomin som helhet. Det kan också betyda att andra faktorer så som ekonomin, ändrade prövningsrutiner etc. har haft betydelse. De äldre som får hjälp av det offentliga har ett mer omfat- tande hjälpbehov . Genomsnittskostnaden för de äldre som får äldreomsorg kan därför öka, utan att det behöver innebära att själva produktionen blivit mindre effektiv. Det är helt enkelt en mer omfattande omsorgstjänst som produceras än tidigare, ofta med betydande sjukvårdsinslag. Hjälpmedel kan dämpa ök- ningen av personalbehoven inom omsorgen, men ett kontinuerligt ökande vårdbehov hos dem som får hjälp motverkar en sådan effekt i statistiken. Den uppmätta kostnaden per person minskar inte i dessa fall, utan ökar, vilket kan tolkas som sjunkande produktivitet. I den ekonomiska statistiken kommer bara denna effekt att synas, inte den förbättring som sker i form av att fler klarar sig själva. Ett annat skäl till att produktivitetsutvecklingen förefaller svag eller t.o.m. negativ är att den statistik som finns inte förmår beskri- va de kvalitetsförbättringar som faktiskt sker. Det är möjligt att samma resursinsats kan ha gett samma volym tjänster, men att kva- liteten på dessa tjänster har förbättrats över tiden. Till exempel skulle förbättrade undervisningsmetoder inom skolan kunna ge eleverna mer kunskaper vid en given resursinsats. som kostnaderna per barn, elev eller omsorgstagare har förändrats, kan således även kvaliteten ha förändrats. Denna effekt avspeglas dock inte i de produktivitetsmått som finns och några riktigt bra alterna- tiva mått finns inte . Ökad produktivitet i offentlig verksamhet 6.2Ändrade produktionsformer med oklara effekter Inte minst –talet, då den ekonomiska krisen nödvändiggjorde omfattande nedskärningar i den offentliga verk- samheten, har olika vägar för att öka effektiviteten i den offentliga sektorn prövats. Syftet med förändringarna var i de flesta fall att minska kostnaderna och höja effektiviteten i verksamheten, men vissa reformer har även syftat till att öka individernas valmöjlighe- ter. Försöken att minska kostnaderna och öka effektiviteten och val- friheten har tagit sig olika former. Det har rört sig om förändringar i ansvarsfördelning mellan offentliga aktörer, förändringar av bud- getprocesser och av andra styrinstrument. Ökade inslag av konkur- rens och privata producenter för att främja effektivitet och utveck- ling av produktionsmetoder har också fått större betydelse. Ansvarsfördelning mellan stat, kommuner och landsting Ansvarsfördelningen mellan stat, kommuner och landsting kan i vissa fall medföra oklarheter och risk för samhällsekonomisk inef- fektivitet. Förändringar i omvärlden kan också göra att en tidigare väl fungerande fördelning av ansvar blir mindre relevant. Så har också ansvarsfördelningen mellan stat, kommuner och landsting förändrats över tiden. Två exempel från produktionen av välfärds- tjänster –talet är kommunaliseringen av skolan och den s.k. ädelreformen. Någon systematisk utvärdering av dessa reformer har inte gjorts.87 Sålunda är kunskapen om vilka effekter förändringar i ansvarsfördelningen haft på kostnader, kvalitet och produktivitet bristfällig på dessa områden. Ansvarsfördelningen behöver kontinuerligt ses över i takt med att de yttre förutsättningarna för verksamheterna förändras. utreds frågor om den framtida ansvarsfördelningen mel- lan stat, kommuner och landsting av Ansvarskommittén.88 Upp- draget till kommittén är vittomfattande: den ska undersöka den nuvarande samhällsorganisationens förutsättningar att klara de of- fentliga välfärdsåtagandena. Kommittén har i ett första delbetän- 87För närvarande pågår en översyn av ädelreformen, där fokus ligger på vården och omsor- gens organisation (Dir 2003:40).