sou · GSB347d3 · 2005-01-01 00:00:00 — I de flesta fall har verklig- heten emellertid inte varit så enkel att de politiska målen försvunnit enbart därför att staten bytt verksamhetsformen till aktiebolag. Vid övergången till aktiebolagsform förefaller dock mycket av den politiskt betingade målbilden att ha gått förlorad. Bolagsord- ningarna ser ut som i de flesta aktiebolag: ganska vagt och brett formulerade för att tillåta anpassningar av verksamheten utan att behöva gå via bolagsstämman. Att de politiska målen inte riktigt hängde med vid aktiebolagsbildningen är inte alls konstigt. förmedlades de i frekventa kontakter mellan respektive departe- ment och verksledningarna. Där var/är dessutom generaldirektören ofta också styrelsens ordförande, så kontakten mellan ägaren och den operativa ledningen var synnerligen rak och direkt. Men det finns ingen speciell aktiebolagslag för statliga företag. måste i stället ägarna förse styrelserna med den informationen, och i preciserade, väl dokumenterade former. Så är det långt ifrån alltid . Man kan få intrycket att staten har drivits av ambitionen att de nya aktiebolagen ska bli så kommer- siella som möjligt och t.o.m. eftersträvat att ge dem enbart före- tagsekonomiskt formulerade uppgifter – åtminstone på papperet. Men verkligheten går inte att bolagisera bort – när den gör sig påmind dyker förstås de politiska målen upp igen, men inte som de borde vara för att med framgång kunna hanteras av en bolagsstyrelse. Detta kan skapa effektivitets- och friktionsförluster. Det gäller naturligtvis inte bara styrelsearbetet utan i ännu högre grad det operativa arbetet i företaget, ner på gräsrotsnivån. Otydliga arbetsuppgifter blir inte väl utförda, i synnerhet om det inte finns några mål eller mått och ingen av ägaren uttalad prioritering, exempelvis i förhållande till de ekonomiska målen. I Verksamhetsberättelsen grupperas bolagen i två huvudkate- gorier, utifrån ett målperspektiv: Företag med marknadsmässiga krav Företag med särskilda samhällsintressen. 27 företag återfinns i kategorin med marknadsmässiga krav. På dessa företag ställs marknadsmässiga avkastningskrav och utvärde- ringen sker därefter (Verksamhetsberättelsen s. 22). För att marknadsmässiga avkastningskrav ska vara ett rimligt mål borde dessa företag inte beredas fördelen av monopol på någon del av sin marknad inte heller belastas med åligganden som oundvikligen medför förluster inte heller i övrigt ha uppdrag från ägaren som allvarligt försvå- rar en jämförelse med konkurrenterna i branschen om man utgår ifrån den angivna basen, alltså marknadsmässiga avkast- ningskrav. Det är ingen större överraskning att man bland de 27 företagen i denna kategori finner åtskilliga företag som inte alls arbetar under dessa marknadsmässiga betingelser, utan har med sig en hel del arvegods från sin tidigare inkarnation i statens tjänst. Observera att detta inte alls behöver vara fel: kanske är just den kombination av uppdrag, som det nya aktiebolaget har fått, det från samhällssynpunkt absolut bästa sättet att få jobbet gjort. Felet är snarare att ägaren inte tillräckligt tydligt uttrycker hela uppdraget utan bara valda marknadsmässiga delar att de övriga delarna av ägarens uppdrag (eller restriktioner) hanteras annorlunda: de kanske inte finns explicit angivna överhuvudtaget – de dyker upp , kanske i dialoger med berört departement, precis som de finns som övergripande regeringsbeslut, men utan uttalade mål och ännu mindre några mått hur de marknadsmässiga målen och de övriga målen ska vägas samman för att ägaren ska bli maximalt nöjd finns nästan aldrig angivet. Det bör påpekas att mycket har gjorts för att förbättra tydligheten, enbart . Många artskilda verksamheter, som tidigare bedrivits inom ett enda affärsverk eller ett aktiebolag, har delats upp. SJs verksamhet finns t.ex. nu inom , och , vilket inneburit en viktig renodling av de mångskiftande verksamheterna i det tidigare SJ och därmed också förbättrade möjligheter att både sätta mål och följa upp resultat. Mycket återstår dock att göra och att tempot i denna renodling av verksamheterna borde öka. Det kan räcka med ett exempel för att belysa de nämnda problemen och vad de leder till. Vi kan fortsätta med som exempel. SJ har ett antal mycket marknadsmässiga krav på sig, bl.a. avkastning på eget kapital SJ har monopol på trafiken på vissa sträckor, s k egentrafik, men konkurrerar med andra tågoperatörer om att få trafikera övriga sträckor. Egentrafiken utgör dock den helt dominerande delen av verksamheten (av omsättningen). Den verksamheten drivs emellertid inte efter marknadsmässiga krav utan i enlighet med riktlinjer som fastställts av regeringen (SJ:s hemsida Företagfakta, Verksamhet, ). Det kan vidare noteras att SJ aldrig varit ens i närheten av ägarens mark- nadsmässiga krav. Skuldsättningsgraden var 9(!) , det år då bildades, och negativ . hade bolaget varit likvidationspliktigt om inte ägaren gått in med ett betydande kapi- taltillskott. Också bland företagen med särskilda samhällsintressen finns gott om exempel på bolag som kombinerar sina särskilda sam- hällsintressen med andra verksamheter, som då rimligen också har andra mål: , som har monopol på distribution av recept- belagda läkemedel men som därjämte, delvis i konkurrens med detaljhandeln, säljer s k egenvårdprodukter , som utöver sin huvuduppgift att driva stam- nätet för kraftdistribution också fått möjlighet att delta i den fortsatta utbyggnaden av det nationella optofibernätet som vilken aktör som helst på marknaden. För tre av de 26 bolagen med marknadsmässiga krav anges uttryckligen att de har delvis ensamställning (, och ). I själva verket gäller detta förhållande många fler bolag, t.ex. SJ. Att ett bolag som SJ hamnar i en akut ekonomisk kris behöver inte ha några förtroendeskadliga konsekvenser. Att styrningen av SJ ändå kan få negativa följder för tilliten till statligt ägande har två orsaker: SJ är ett relativt stort företag, med 3 600 anställda; för alla dessa medarbetare är det viktigt att veta vad ägaren förväntar av bolaget att få dessa övergripande mål nedbrutna till den egna organisa- tionsnivån, så att de blir hanterbara och kan upplevas som reella och förpliktigande – vilket förutsätter att de övergripande målen dels finns, dels har acceptabel precision SJ har en bred extern kontaktyta: mot 25 miljoner resenärer (2002): de väger positivt i förtroendevågskålen, eftersom flertalet är nöjda mot de slutliga ägarna, dvs. alla svenska medborgare, som påminns om sitt ägande när de måste skjuta till kapital till verk- samheten i bolaget; väger negativt mot konkurrenterna, som måste ha fått åtskilliga anledningar att förundra sig över SJ:s kalkylmetoder och marknadspolitik : väger mycket negativt detta har redan fått en viss medial uppmärksamhet och den riskerar väl att öka; kan skada förtroendet för statlig affärsverksamhet. Hur ska en intresserad medborgare/ägare få information om mål och resultat i ett bolag i statens portfölj? Statens ambitioner inger förhoppningar: För att kunna värdera företagens prestationer i en hårdare konkurrenssituation krävs en föredömlig tranparens skriver i sin verksamhetsberättelse. I exemplet SJ borde en sådan transparens innebära åtminstone att det i årsredovisningen gick att utröna vilka mål ägaren har gett SJ för de båda huvudgrenarna av verk- samheten (egentrafik respektive upphandlad trafik) hur det har gått i respektive verksamhetsgren. Inget av detta går att hitta. Det enda som går att gissa är att den trafik, som har drivits under marknadsmässiga villkor, alltså den upphandlade trafiken, måste ha gått riktigt dåligt (avsättningar har gjorts för att täcka förlustavtal med , att jämföra med omfattningen på denna trafik, som uppgick till ) och att styrningen av bolaget måste ha haft flagranta brister (unika formuleringar i revisionsberättelsen: kan vi inte uttala oss om huruvida årsredovisningen och koncernredovisningen har upp- rättats i enlighet med årsredovisningslagen och att den därmed ger en rättvisande bild av moderbolagets och koncernens ställning i enlighet med god redovisningssed i ). SJ är inte representativt för de statliga bolagen när det gäller resultatutvecklingen. Däremot finns det gott om paralleller på området blandade verksamheter. Självklart är detta också mycket vanligt inom den privata sektorn, men det som är unikt för statens affärsverksamhet är att en eller flera av dessa verksamheter ofta åtnjuter monopolställning. Om då staten, av samhällsekonomiska eller andra skäl, bestämt sig för dessa kombinationer, borde det vara en renlighetsfråga att vara extremt tydlig när det gäller bolags- styrningen. 3.2Styrning mot vinst eller mot kostnadsminimering? Ett stort antal av företagen med marknadsmässiga krav har i själva verket fått uppdrag av två helt olika typer vissa avsnitt av uppdraget som går ut på att företaget ska göra vinst i vedertagen mening andra avsnitt av uppdraget som egentligen endast syftar till att uppgifterna ska genomföras så kostnadseffektivt som möjligt. De förstnämnda delarna av uppdraget karakteriseras av att målet är en angiven räntabilitet, som då ska kunna uttryckas med den vanliga formeln Det andra uppdragsavsnittet utmärks av att bolaget i själva verket endast kan påverka en enda term i formeln, i regel kostnaderna. I den statliga affärsverksamheten finns gott om exempel på båda typerna av uppdrag. SJ: avtalstrafik erövras i konkurrens med andra operatörer och som alltså borde vara ett uppdrag som går ut på att göra vinst och där är räntabilitet är det rätta måttet Egentrafiken däremot bedrivs i enlighet med riktlinjer som fastställts av regeringen och innehåller rimligen ett antal upp- drag där SJ:s ledning endast i vissa fall kan påverka alla termerna i räntabilitetsformeln. Antag att SJ önskade att helt lägga ned trafiken på en olönsam men regionalt viktig sträcka. Troligen skulle styrelsen kontakta ägaren före ett sådant beslut. Det verkar inte riktigt sannolikt att ägaren då helt skulle avstå från regionalpolitiska aspekter utan överlåta till SJ att fatta beslutet på uteslutande företagsekonomiska grunder. Och vore det i så fall rimligt eller önskvärt? : det s.k. egenvårdssortiment, alltså produkter som kan köpas utan recept, ska vara en vinstaffär, där således räntabili- tetsmåttet är relevant kärnaffär, distributionen av receptbelagda läke- medel, är däremot ett cost center, med gängse företags- ekonomisk terminologi, dvs. ledningen kan i realiteten bara påverka kostnaderna; det beror på att intäkterna bestäms av (som bestämmer prisnivån) och de förskrivande läkarna (som bestämmer kvantiteten) kapitalbindningen i stor utsträckning bestäms av de åtaganden har gjort i avtalet med staten. Det är önskvärt att kunna skilja på resultatet i monopolaffären och i den konkurrensutsatta affären. Det kräver dock en del ansträngning, eftersom egenvårdsaffären personalmässigt är helt integrerad med monopolaffären övriga kostnader ska fördelas enligt fördelningsnycklar, som alltid kan diskuteras. kärnaffär är på motsvarande sätt ett cost center, den nya optofiberaffären ett vinstmaximerande företag. Postens kärnaffär, att distribuera brev och paket, regleras av Postlagen, Postförordningen och PTS, där också intäktsnivån i huvudsak bestäms (Postlagen § 7b Regeringen får föreskriva att priser som ingår i postverksamheten inte får överstiga vissa nivåer); i den delen är Posten alltså ett cost center. I andra delar av Postens verksamhet, t.ex. affären inom det hel- ägda dotterbolaget , ska glesbygdsverksam- heten genomföras enligt avtal med staten och får ekonomiskt stöd (cost center), medan andra delar i huvudsak ska drivas enligt marknadsmässiga villkor (profit center). Dessa skillnader i förutsättningarna, för olika delar av verksam- heten, återspeglas inte i målen för bolagen. Hela verksamheten buntas ihop som om den till alla delar skulle kunna vara vinst- maximerande. Styrelsen, den operativa ledningen och medarbetarna skulle kunna göra ett bättre jobb om de fick tydliga och mätbara mål för dessa helt olika delar av verksamheten Allmänheten, som dels ytterst äger dessa företag, dels är deras kunder, skulle få en chans att bättre begripa under vilka förut- sättningar bolagen arbetar. Förtroendet för statlig affärsverksamhet skulle troligen gagnas av att de uttalade målsättningarna om transparens i informa- tionen till medborgarna satte tydligare spår i det material som faktiskt står till medborgarnas förfogande att de talrika fallen av blandade verksamheter (Cost centers i kombination med profit centers) fick tydligt formulerade uppdrag för respektive uppdragsavsnitt och kvantifierade mål för respektive avsnitt (de kan omöjligen ha samma mål). 3.5Tänkbara förändringar: finansiella mål skilj ut de delar som har lönsamhet som mål och mät deras prestation i räntabilitetsmått (vilket kapitalmått som väljs får anpassas till verksamhetens art) peka ut de avsnitt – ofta kärnverksamheten – som inte alls eller i begränsad omfattning kan påverka intäkter eller kapital- användning och ge dessa delar av verksamheterna ett cost center-uppdrag och mät dem med kostnadseffektivitet (plus relevanta icke-finansiella mått). 3.6Tänkbara förändringar: övriga mål formulera tydliga och mätbara mål (även om det kommer att kräva en del jobb att hitta relevanta mått) och offentliggör dem – se vidare punkt 4 nedan eftersom dessa mål oftast är lika viktiga som de finansiella ska de finnas med i utvärderingen av företagen. I en del fall kan det vara lämpligt att komplettera dessa förtyd- liganden av uppdraget med strukturella åtgärder. Ett exempel är : egenvårdsortimentet ska kunna köpas också i dagligvaruhandeln. (kanske med undantag av några få produkter); det kommer att stimulera att resultatmässigt skilja på sin monopolverksamhet och övrig verksamhet och - vilket är viktigast – ge allmänheten tillgång till ytterligare ett inköpsställe för produkter som egentligen är dagligvaror. 4.Målstyrning med icke-finansiella mått De 26 bolagen med särskilda samhällsintressen har ca 100 000 anställda och omsättningen är . Det borde finnas starka incitament att hitta mått med vars hjälp man kan styra just dessa företag och bedöma om de uträttar den avsedda samhällsnyttan, eftersom traditionella ekonomiska mått inte duger. Regeringen gör samma värdering, att döma av följande mål- formulering i verksamhetsberättelsen: I vilken mån de särskilda samhällsintressena uppfyllts, i de fall sådana finns, bör betraktas som lika väsentlig som annan redovisning. Med lite god vilja kan man säga att det har lyckats i ett par av de 19 bolagen. Det är knappast i linje med de tydligt uttalade målen; dessa mål är alltså inte lätta men inte heller omöjliga att uppnå. Två företag som har lyckats är och Alarm i . Utgångspunkt för bedömningarna i denna bilaga är, liksom tidigare, årsredovisningar och hemsidor för bolagen ifråga. Båda bolagen redovisar tydligt vilka de särskilda samhälls- intressena är. Ytterligare ett par kriterier på att dessa företag insett att den delen av deras verksamhetsinformation är lika väsentlig som annan redovisning: ett avsevärt antal sidor i årsredovisningarna ägnas åt att beskriva de arbetsuppgifter som baseras på de särskilda samhällsintressena beskriva målen (även om det återstår en del för att kvanti- fiera dem) beskriva hot och möjligheter, styrka och svagheter i relation till målen och den beskrivna verksamheten utöver den traditionella finansiella rapporteringen redovisas också mått på den verksamhet som motiverar att företaget finns i kategorin särskilda samhällsintressen; måtten är defi- nierade och redovisas också över tiden, så att det går att följa utvecklingen; dock bör det betonas att på detta område är unikt bra. Tyvärr är dessa två bolag undantag. Vissa ansatser kan spåras i årsredovisningen för , som utöver sedvanliga resultat- och balansräkningar visar upp en del kundrelaterad information (kötider, antal felexpedieringar etc) som åtminstone har med samhällsintresset att göra. Men bland de övriga företagen i denna grupp är det svårt att hitta något som ens med en anspråkslös tolk- ning motsvarar mål. Kritiken kan preciseras så här: i årsredovisningar, som ofta ligger på 60–80 sidor, ägnas de särskilda samhällsintressena en text på ungefär ¼ sida på detta lilla textstump finns det inte utrymme för någon preci- sion i beskrivningen av uppdraget, som alltså får en lika vag som svepande beskrivning – se exemplet nedan några kvantifierade mål finns överhuvudtaget inte redovisningsavsnittet handlar uteslutande om finansiella mål och mått inte ens i notform hittar man någonting som belyser de sär- skilda samhällsintressena i den mån det förekommer siffror utanför den rent finansiella redovisningen beskriver de vilka insatser som har gjorts, inte det som vore mest intressant, nämligen resultaten – se exemplet nedan. är efter det största bolaget inom gruppen Företag med särskilda samhällsintressen. I årsredovisningen beskrivs företagets mål så här: Det övergripande målet för staten är att företaget skall skapa värde. Det innebär att företaget skall uppnå acceptabel avkastning på statens kapital, effektivt skött företag och i förekommande fall tillvarata uttryckta samhälls- intressen. Alltså letar man med spänning i den 68-sidiga årsredovisningen efter dessa uttryckta samhällsintressen. Det närmaste man kom- mer är orden sociala skyddshänsyn, ett uttryck som förekommer på två ställen men utan kommentarer eller precisering risker av social karaktär, en gång, inga preciseringar, mål eller mått. Den enda precisering som finns är att en 18-årsgräns gäller för vissa spel. I övrigt ägnas en stor del av årsredovisningen åt en ingående presentation av produkterna, där t.ex. enbart beskrivningen av Triss får mycket mer utrymme än vad som går att skrapa ihop totalt om Verksamhetsberättelsen och resultat- och balansräkningarna omfattar enbart traditionella finansiella mått. Naturligtvis görs ett stort nummer av den del av vinsten () som går till idrotten, men det kan väl knappast vara den saken som motiverar bolagets inplacering i gruppen särskilda sam- hällsintressen? Vanligt är att dessa företag, åtminstone ytligt, beskriver en del insatser som hör hemma under rubriken samhällsintresse, men utan att precisera målen med dessa insatser (annat än i mycket allmänna termer) och alltså inte heller några mått. får tjäna som exempel på detta, utan att är vare sig bättre eller sämre än andra i detta hänseende. Snarare är något bättre än kollegorna, eftersom bolaget åtminstone arbetar med ett styrkort (balanced scorecard). Styr- kortet mäter tillväxten i kundföretagen, kundnöjdhet (som är stor), styrkan i ALMIs varumärke samt hur nöjda ALMIs medarbetare är. De tre sista måtten mäter dock inget samhällsintresse: de åter- finns i alla privata företag som insett att det finns en värld utanför resultaträkningen. Det helt avgörande målet för ALMIs verksamhet borde vara hur det går för de företag som hjälpt med konsultation och finansiering. Lånen skall i regel vara återbetalda efter 5–, så den perioden är naturlig att följa upp. Att få tillgång till erforderligt siffermaterial borde inte vara någon svårighet: knyt det som ett villkor till långivningen. Ett mått på hur har lyckats skulle man kunna få genom att pricka in ALMIs klienter i matrisen här bredvid: När en klient tar kontakt med klassificeras som en C3:a; vore läget bättre skulle man kunna tala med banken, är det sämre kanske inte ens vågar utvecklas väl tar det sig i bästa till klassen A1, dvs. sammanvägd bedömning av resultat, ställning på marknaden, produktkvalitet, ledningens kvalitet etc.) och det har börjat bygga upp hyggliga säkerheter (eget kapital, reserver, varumärke osv. Går det illa kommer man i stället att återfinna företaget i rutorna C4, D4 eller D3, dvs. utvecklingen har gått fel. skulle ju kunna mäta sina adepters utveckling genom en sådan årlig värde- ring. Den kan man göra i samband med att man ändå har löpande kontakter med de företag som fått råd och stöd. Därefter kan man sammanställa en vägd statistik över hur företagen utvecklas, följa dem över tiden, jämföra olika branscher och lära sig undvika de mest riskabla, kunna genomföra benchmarking både per geogra- fiskt område, branschvis, mot företagens storlek osv. Även om det naturligtvis finns brister också i ett sådant upplägg förefaller det mer relevant än att mäta ALMIs prestationer enbart med siffror på vilka insatser man gjort (antal lån, antal konsulta- tioner inom olika områden, antal utbildningar etc.). Det samlade intrycket är att de statliga företag, som uppges hantera särskilda samhällsintressen, endast i undantagsfall kan tydligt visa vilka dessa intressen är, har formulerat någorlunda preciserade långsiktiga mål för dessa intressen har tillgång till uppföljningssystem och mått som gör det möjligt att följa hur verksamheten utvecklas; dagens uppfölj- ningssystem domineras helt av traditionell finansiell rapporte- ring. kan dessa förhållanden skada förtroendet för statlig affärs- verksamhet, med tanke på omfattningen och den samhälleliga betydelsen av verksamheten i de aktuella företagen. Företag som existerar för att tillgodose samhällsintressen måste anstränga sig både att hitta mål som är relevanta för verksamheten –inte bara politiskt korrekta – och att konstruera mått som verk- ligen tar vara på kärnan i målen. Vanligen finns det inga färdiga sådana mått att hämta från skafferiet. De blir specifika för varje enskilt fall och kräver alltså en hel del kreativitet och tankemöda för att konstruera. Både ägarna, styrelserna och företagsledningarna borde ha ett stort intresse av att dessa mått tas fram. Därför är det inte tillfredsställande att så lite har hänt. En förklaring kan vara att det privata näringslivet inte har kommit längre – det finns alltså inga enkla sätt att hämta förebilder. Ingen ägare har dock tillnärmelsevis så starka motiv som staten för att utveckla instrument för detta. Metoderna – främst styrkort –har funnits i åtminstone . En bred internationell erfarenhet börjar bli tillgänglig. utgå från de formuleringar som redan finns i de avtal med staten, som i de flesta fall är utgångspunkten för det särskilda samhällsintresset och inled en dialog med berört departement för att precisera dessa ofta onödigt vaga formuleringar; använd dessa preciseringar för att formulera tydliga långsiktiga mål; beroende på område kan lämplig sikt troligen variera målen ska kvantifieras; sådana mål finns redan när det gäller den finansiella sidan, det som saknas är alltså kompletterande mål. Om ett företag överhuvudtaget ska höra hemma i kategorin Företag med särskilda samhällsintressen är det naturligt att dessa mål ska väga lika tungt som eller tyngre än de rent finansiella. Målformuleringen ska ske i samverkan med bolagens styrelser och ledningar – ett bland många goda skäl till en förstärkning av bolagsenheten i – se vidare punkt 5. För att uppnå precision, administrativ effektivitet och enhetlig- het, förutsättningar för uppföljning samt skapa underlag för erfarenhetsutbyte bör nästa steg vara att införa styrkort i samtliga statliga bolag, dock med början bland de med särskilda samhälls- intressen. I flera bolag – även i gruppen med marknadsmässiga krav – finns många års erfarenhet av detta, så det är inte svårt att hitta interna exempel och värdefull erfarenhet. Arbetet med detta blir visserligen svårast i bolagen med särskilda samhällsintressen, men det är också där som de icke-finansiella måtten är som mest nödvändiga. För hela denna stora förändring krävs en tids- och resursplan, i annat fall visar erfarenheten att arbetet inte fullföljs; t.ex. är det vanligt att mål enligt styrkortet inte blir föremål för uppföljning och då är inte bara allt arbete förgäves utan också möjligheterna till en återstart borta . Grundvalen för en god ägarstyrning är en tydlig beskrivning av ägarens uppdrag till bolaget. Nästa förutsättning är att ägaren utsett en styrelse som har rätt samlad kompetens för att styra bolaget i den angivna riktningen