sou · GSB3132 · 2005-01-01 00:00:00 — Av dessa perso- ner har 400 beviljats asyl, 600 uppehållstillstånd som skydds- behövande i övrigt och 2 700 uppehållstillstånd av humanitära skäl. har dokumentlösheten ökat lavinartat. saknade av de som sökte asyl i passhandling. Med passhandling avses i detta sammanhang inte bara pass utan även vissa identitetskort och körkort. saknade av de asylsökande passhandlingar. Ökningen av dokumentlösheten var – relativt sett – som störst då det i det närmaste skedde en fördubbling av denna från till . Ökningen har därefter skett successivt. Av naturliga skäl har ökningen – när nu saknar passhandling – stagne- rat . Vid en uppdelning på världsdelar kan konstateras att dokumentlösheten är i princip lika utbredd oavsett var de asyl- sökande kommer ifrån. Den enda världsdel som sticker ut i detta sammanhang är . De asylsökande som kommer därifrån presenterar i väsentlig högre grad passhandlingar. Dokument- lösheten verkar emellertid öka även beträffande denna kategori av personer. Så sent som saknade enbart av de asyl- sökande från Syd- och passhandling. saknade av denna kategori av personer pass- handling. Hur stor andel (i %) av de asylsökande som saknar pass- handling när de ansöker om asyl, uppdelat på världsdelar och år. 2.2.2I vilken utsträckning styrks identiteten efter asyl- ansökan? har – på utredningens uppdrag – genomfört en undersökning för att se om, och i så fall i vilken utsträckning som, identitetshandlingar lämnas in till verket efter det att asylansökan har gjorts. Verket har gått igenom 20 akter med ärenden som i huvudsak avser asylsökande från . Samtliga personer saknade identifikationshandlingar när de ansökte om asyl. Undersökningen visar att de aktuella personerna lämnade in identifikationshandlingar till vid två olika slags tillfällen. Det första tillfället var i samband med att främlingspass hade utfärdats med anteckning om att identiteten inte var styrkt. Då inlämnades handlingar av olika karaktär, t.ex. medborgarskaps- bevis. Det andra tillfället då identifikationshandlingar lämnades in till verket var i samband med ansökan om svenskt medborgarskap. I det läget identifierades samtliga genom intyg från hemlands- ambassad. arbete bedrivs bl.a. på transit-, asyl- och mottag- ningsenheter. På transitenheterna sker registreringen av och grundutredningen i ett asylärende. Dessa enheterna fattar även beslut beträffande ogrundade ansökningar, där avvisning sker enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen (UtlL). På asylenheterna utreds varje enskild asylsökandes skyddsbehov. Asylenheterna fattar också beslut i dessa ärenden. Mottagningsenheterna handlägger frågor som berör den asyl- sökandes vardag, t.ex. beträffande organiserad verksamhet och bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA, se vidare om bistånd enligt denna lag i avsnitt 5.2.1). Dessa enheter ansvarar också för delgivning i beslut avseende asyl- ärendet och för det frivilliga återvändandet. arbete med att klarlägga de asylsökandes identitet pågår såväl inom prövningsfunktionen på transit- och asylenheterna som inom mottagnings– och återvändandefunk- tionen på mottagningsenheterna. Beviskravet för identiteten skiljer sig åt vid olika situationer i processen. Kravet på identitet i olika situationer. Omedelbar verkställig- Asylutredning het enl. UtlL 8:8 Inom asylprövningen använder man begreppet identitet som en del i sökandens bevisning för att de uppgivna asylskälen kan göras troliga. Om sökanden inte ens kan göra sin identitet trolig bedöms inte heller hans eller hennes övriga skäl vara troliga. Om identiteten däremot har gjorts trolig görs en bedömning av skälen och övrig bevisning för att pröva om personens åberopade skäl är tillräckliga för att asyl skall beviljas. Något krav på styrkt identitet finns inte inom asylprövningen. Begreppet identitet är mycket viktigt inom återvändandefunk- tionen. Möjligheterna att verkställa ett avvisningsbeslut från land till land varierar nämligen beroende på om man lyckats övertyga det mottagande landet om att detta har ett ansvar för att motta personen i fråga. Detta luddiga identitetsbegrepp kan närmast beskrivas som tillräcklig identitet för att tas emot av annat land. För att i ett senare skede kunna beviljas svenskt medborgarskap krävs enligt 11 § medborgarskapslagen (2001:82) att personen i fråga har styrkt sin identitet. Enligt 12 § samma lag kan en sökande som inte styrkt sin identitet enligt 11 § naturaliseras endast om denne har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. håller på att införa ett nytt arbetssätt beträffande identitetsutredningar. Utredningarnas syfte är att skaffa fram ett underlag som är tillräckligt för att den sökande antingen skall kunna mottas i ett annat land eller med tiden ha möjlighet att – vid önskemål – kunna beviljas svenskt medborgarskap. Arbetet skall ske strukturerat genom återkommande samtal med den asyl- sökande efter en särskild handlingsplan i varje ärende. Arbetet med identitetsutredning kommer att påbörjas direkt vid utredningen inom transitenheten. Arbetet skall därefter fortsätta på mottagningsenheterna från det att den sökande skrivs in där parallellt och i samverkan med prövningsenheternas arbete med asylbedömningen. Arbetet skall pågå antingen till att den sökande mottas i ett annat land eller beviljas uppehållstillstånd i . Processen hos transitenheten kännetecknas främst av att den ska vara snabb och samla upp tillräckligt mycket uppgifter för att sortera ärenden i olika kategorier. Identitetshandlingar och andra dokument som sökanden ger in som bevisning i asylärendet skall tas emot. Äktheten av dessa handlingar skall kontrolleras så långt det är rimligt. I svårare fall kan transitenheten få hjälp med detta av i . Det skall också upprättas en individuell handlingsplan på transit- enheten. Av planen skall det framgå vilka åtgärder som behöver vidtas för fastställande av sökandens identitet. Den sökande skall informeras om att arbetet med att klargöra hans eller hennes identitet kommer att bedrivas aktivt vid mottagningsenheten direkt från inskrivning. Sökanden skall också informeras om att det är viktigt att han eller hon inkommer med handlingar som styrker vem han eller hon är för att skall kunna kontakta anhöriga om sökanden skulle bli svårt sjuk eller råka ut för en olycka, de asylskäl som har åberopats skall kunna styrkas, kunna få identitetshandlingar i , undvika anteckning i ett främlingspass eller resedokument om ej styrkt identitet, kunna få medborgarskap, då detta kan försvåras eller försenas vid oklar identitet, eventuellt beslut om uppehållstillstånd och arbetstillstånd kan återkallas om det senare framkommer att sökanden har lämnat oriktiga identitetsuppgifter, vid ett avlägsnandebeslut eventuellt kunna åka hem som enskild resa och därmed undvika att väcka uppmärksamhet vid inresa till hemlandet och för att möjliggöra en eventuell praktikplats. Utlänningen kan enligt 5 kap. 5 § utlänningslagen (UtlL) foto- graferas. Fotografierna kan användas vid jämförelser av fotokopior av pass som tas i vissa fall av passpolisen vid inresan till och sparas lokalt hos polismyndigheten i pärmar och ibland även hos . Det finns också teknik för jämförande analys av fotografier. Denna analys kan bl.a. visa om fotografierna har mani- pulerats. Det finns också teknik – s.k. face recognition-system – som kan avgöra om fotografierna avser samma person. Om utlänningen har fyllt kan enligt 5 kap. 5 § UtlL hans eller hennes fingeravtryck också tas. Fingeravtrycken kan sedan användas för sökning i en nationell fingeravtrycksbas. Det kan också göras en förfrågan till de andra nordiska länderna, förutom . går också en elektronisk för- frågan ut till en central databas, som är gemensam för alla länder som har tillträtt . Detta system kallas Euro- dac.1 Bakgrunden till inrättandet av Eurodac är behovet av att kunna fastställa identiteten beträffande såväl asylsökande som personer som grips i samband med att de olagligen passerar Schengenområdets yttre gränser och personer som uppehåller sig illegalt i utan att söka asyl. Syftet med systemet är att kunna säkerställa en effektiv tillämpning av Dublin- konventionen. Det svar som ges på en Eurodacförfrågan är om personen i fråga har sökt asyl i något annat medlemsland eller rest via något av dem eller inte. Om svaret är positivt kan det bli aktuellt att sända utlänningen till det andra landet i enlighet med bestämmelser.2 Det kommer att ta innan tillräckligt med information har samlats ihop för att man skall kunna ha avsedd nytta av Eurodac. Det bör noteras att finger- avtryck från personer med flyktingstatus inte ger någon träff i systemet utan blockeras. När ärendet kommer till mottagningsenheten skall det således finna en handlingsplan påbörjad. Vid varje mottagningsenhet skall det finnas en handläggare som har identitetsfrågor som fördjup- ningsområde. Efter att ärendet har tilldelats en mottagnings- handläggare skall denne ha en dialog med den specialiserade hand- läggaren. De bör gå igenom ärendet tillsammans och sortera in det under en av följande kategorier av ärenden. Enkla återvändandeärenden, vilka bl.a. omfattar Dublinåtagan- den och överföringar eller verkställande av avvisningsbeslut vid säker identitet. Svåra återvändandeärenden, vilka bl.a. omfattar avvisningar vid oklar identitet, statslösa eller omotiverade personer. Övriga återvändandeärenden, vilka bl.a. omfattar polisärenden eller sådana som har praktiska verkställighetshinder. Handläggarna skall även planera fortsatta åtgärder. När den asylsökande skrivs in vid mottagningsenheten företas normalt ett inskrivningssamtal. I nära anslutning till detta samtal skall sökanden kallas till ett första s.k. aktiveringssamtal. Sökanden skall uppmanas att ta med sig alla handlingar som kan styrka hans 1Europeiska rådets förordningar nr 2725/2000 av om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av – EGT L 316 15.12.2000 s. 1 – och nr 407/2002 av om vissa tillämpningsföreskrifter för den först nämnda förordningen – EGT L 62 s. 1. 23 kap. 4 § 2 st 6 UtlL. eller hennes identitet till detta samtal. Vid samtalet skall sökanden informeras bl.a. om vikten av att styrka sin identitet. Genom sam- talet skall sökanden själv förmås att ta fram handlingar för att styrka identiteten och komplettera den identitetsutredning som har gjorts. Vid det första aktiveringssamtalet skall den handlingsplan som har upprättats användas. Handläggaren och sökanden skall planera det fortsatta arbetet med att få fram så mycket som möjligt om den sökandes identitet. Som stöd har handläggaren kunskap t.ex. om vilka handlingar som är möjligt att få fram från olika länder, om folkbokföringssystem och vilka handlingar som normalt krävs för att en person skall tas emot av aktuellt land. Vissa kunskapsfrågor kan också ställas till utlänningen. Det kan röra sig om frågor om födelseort, bostadsort, yrke, familje- och släktför- hållanden och adress i hemlandet. Det kan även handla om frågor om landet, regimen, den aktuella orten, kultur, lokala seder, geografiska och religiösa förhållanden, statsskick, politisk ledning och större dagstidningar. Ett stöd i form av ett strukturerat flödes- schema för vart diskussionen skall leda och kunskaper i lösnings- fokuserad samtalsmetodik är i detta sammanhang viktigt. Som en del av identitetshandlingsplanen upprättas också vid det första sammanträffandet en meritförteckning som sökanden sedan använder i den organiserade verksamheten. Beroende på det individuella behovet i varje ärende skall hand- läggaren därefter bestämma tid för nästa möte och vilka åtgärder som den sökande skall vidta enligt tidsplanen. För att driva identi- tetsutredningen framåt kan sökanden ges i uppdrag att anskaffa handlingar som styrker hans eller hennes identitet genom att rekvi- rera sådana via anhöriga i hemlandet. I samband med detta bör sökanden erbjudas möjlighet att låna telefon eller telefax för att underlätta anskaffandet av dokument. Minst två aktiveringssamtal skall hållas. Vid det andra aktive- ringssamtal skall bl.a. det identitetsuppdrag som sökanden fått vid föregående samtal följas upp. Om sökanden inte har uppfyllt det som överenskommits om, skall han eller hon på nytt informeras om skyldigheten att medverka till styrkande av sin identitet. Eventuella nya identitetsuppdrag skall lämnas. skall en tidpunkt för uppföljning av dessa uppdrag lämnas. Om sökanden inte har kunnat svara på vissa identitetsfrågor vid det första aktive- ringssamtalet, skall även detta följas upp. Ytterligare aktiverings- samtal skall härefter äga rum vid behov, t.ex. om det under utred- ningen inkommer nya uppgifter som rör sökandens identitet och hemvist. Den organiserade verksamheten kan användas för att motivera sökanden att hjälpa till med identitetsutredningen. Det finns t.ex. möjlighet att inte godkänna en praktikplats om den sökande inte har lyckats göra sin identitet trolig. Det kan också vara så att en praktikplats kan vara olämplig om sökanden inte har gjort sin identitet trolig. Asylenheten arbetar också med identitetsutredningsarbetet. Deras arbete syftar emellertid främst till att bedöma om en person kan göra troligt att han eller hon kommer från ett visst land och inte har vistats någon annanstans. Om den sökande i asylärendet inte medverkar till att göra sin identitet trolig bör mottagnings- enheten underrättas om detta. Mottagningsenheten kan sedan besluta om nedsättning av ersättning enligt 10 § LMA. Under denna del av processen är det viktigt att understryka att arbetet med att klarlägga identiteten skall ske förutsättningslöst såväl för att möjliggöra ett mottagande i ett annat land som för att underlätta vägen in i det svenska samhället genom ett slutligt med- borgarskap. I detta läge är det inte lämpligt att t.ex. ta kontakt med utländska ambassader för att skaffa resehandlingar. Det kan där- emot bli aktuellt att göra en s.k. ambassadförfrågning.3 En ambas- sadförfrågning innebär att den svenska ambassaden eller konsulatet i ett land hjälper till med att få uppgifter som den asylsökande har lämnat verifierade. Det kan röra sig om uppgifter om t.ex. den skola som han eller hon gått i eller den plats där han eller hon har bott. Ambassaden använder antingen egen personal för att kontrollera uppgifterna eller anlitar sig av s.k. förtroendeadvokater. Förtroendeadvokater är ofta lokala advokater eller annan inhemsk expertis som ambassaden har samarbetat med och har för- troende för. Det händer även att andra enskilda personer anlitas som informationskällor. har också möjlighet att beställa en språkanalys. Om den sökande beviljas uppehållstillstånd skall arbetet med identitetsutredningen avslutas vid mottagningsenheten vid utskriv- ningen från enheten. 3 7 a § förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. Om asylansökan avslås, men inte överklagas, skall ett konkret återvändandearbete påbörjas. Detta gäller också om den sökande avvisas med omedelbar verkställighet. I de allra flesta fall överklagas emellertid beslutet om avvisning. I dessa fall skall handlingsplanen revideras och identitetsutredningen bör nu inriktas helt på att få fram tillräcklig identitet för mot- tagande i ett annat land. Identitetsarbetet blir en del av åter- vändandearbetet. Även om beslut inte är direkt verkställbart anser verket att det är viktigt att signalera för sökanden att någonting har hänt. Ansökningshandlingar till hem- landet bör förberedas, men inga kontakter med hemlandets myndigheter bör ännu tas. I detta läge skall också inriktningen på den organiserade verksamheten ändras i linje med beslutet om avvisning. beviljar sökanden uppehållstillstånd skall arbetet med identitetsutredningen avslutas vid mottagningsenheten vid utskrivningen från enheten. har avslagit överklagandet skall åter- vändandeplanen revideras på nytt. Kontakter med hemlandets myndigheter skall tas. Den organiserade verksamheten bör normalt avslutas. Utlänningen är nu inte längre asylsökande. Om utlänningen utan giltigt skäl vägrar att medverka till en åtgärd som är nödvändig för att ett avvisningsbeslut skall kunna verkställas bör möjligheten att nedsätta dagersättning enligt 10 § LMA övervägas. Om mottagningshandläggaren under arbetet med återvändande finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall den asylprövande enheten underrättas om detta. Asylprövningen skall sedan besluta i fråga om verkställighet eller vidta de åtgärder som behövs. 2.4Rättsliga och praktiska problem Identitetsproblematiken berör hela samhället och innebär rättsliga och praktiska problem i snart när alla samhälls- sektorer. Bristande identitetsfastställelse försvårar integrationen. Bristande identitetsfastställelse är ett mycket stort polisiärt problem, framför allt vid brottsbekämpning och lagföring. Problemet med dokumentlösa asylsökande m.fl. är ett resursslöseri och ett rättssäkerhetsproblem. Tilltron till asylsystemet står på spel om myndigheterna inte kommer till rätta med problemet. Dokumentlösheten hos asylsökande m.fl. medför en mängd olika rättsliga och praktiska problem såväl för den enskilde som för de rättstillämpande myndigheterna. Ämnet är vitt och berör egent- ligen hela samhället och de mekanismer som gör att livet i kan fungera problemfritt. Rättsligt uppstår ett problem redan vid ansökningsförfarandet. Kan man egentligen söka en förmån i form av skydd eller uppe- hållstillstånd om man inte visar vem man är? Är i så fall doku- mentlösheten ett formellt hinder mot att uppta ansökan till pröv- ning? Frågan kan inte entydigt besvaras. Rent logiskt borde ingen förmån kunna utgå till en person som inte är beredd att tala om vem han eller hon är. Personen i fråga medverkar ju inte till att ett riktigt beslut fattas. Å andra sidan är asyl till sin natur ett rop på hjälp och därmed har identiteten i sig inte så stor betydelse för prövningen av ärendet. Vad som är viktigt i den är att slå fast att den sökande – oavsett vem han eller hon är – med viss grad av sannolikhet är i behov av skydd. Därmed blir identiteten i sig mer ett praktiskt problem och en del av värderingen av ansökan. Det kan oavsett medverkan av den sökande bli ett riktigt beslut som fattas. Berörd myndighet har ju ett utredningsansvar. Situationen påverkar dock såväl myndigheter som sökande i allmänhet på så sätt att allt för stor andel av samhällets resurser används för att utreda identiteter. Detta borde inte behövas eftersom sökanden själv i de allra flesta fall mycket lätt skulle kunna medverka till sakens lösning. Detta resursslöseri är av ondo och måste mot- verkas. Synen på asylrätten står på spel om inte samhället kommer till rätta med problemet. Detta är i högsta grad ett rättsligt Slutligen är dokumentlösheten ett rättssäkerhetsproblem av stor grad. Ges rätt tillstånd till rätt person? Det uppstår även såväl rättsliga som praktiska problem i snart sagt hela samhällslivet när personer som har fått uppehållstillstånd inte har visat vem de är eller, vad värre är, kanske har uppgett fel- aktiga identitetsuppgifter. Möjligheten att delta fullt ut i samhälls- livet påverkas negativt. Barnfamiljer får svårt i skolan, då åldern på barnen kanske inte är riktigt uppgiven. Familjeförhållanden kan bli svårt ansträngda i de fall familjen baserat sitt liv i på en livslögn – är alla uppgivna barn biologiska barn till föräldrarna, är man från det uppgivna landet osv. Detta kan leda till att sociala myndigheter måste ingripa visavi familjen. Svårigheter till ett riktigt yrkesliv och med bl.a. lånemöjligheter är självklara och behöver inte påpekas. Integrationen i samhället försvåras om identitetsför- hållandena inte reds ut tidigt i processen, dvs. helst redan innan beslut fattas i uppehållstillståndsfrågan. Detta kan dock inte alltid göras eftersom myndigheterna i en del fall måste bevilja uppehålls- tillstånd generellt för personer från ett visst land eller område bero- ende på förhållandena där . Utan att egentligen ha skapats för ändamålet är hela samhällets trygghets- och kontrollapparat kopplat till detta system. Person- numren är nyckeln till samhället. Övergripande skäl, bl.a. statistiska skäl, har gjort att personer folkbokförs utan egentlig identitets- kontroll. De uppgivna uppgifterna godtas regelmässigt. Därmed släpps personer in i vårt samhälle fullt ut utan att de vare sig för eller har visat vem de är och de upp- givna uppgifterna bär således rätt in i samhället. Det är dessutom synnerligen försvårande för polismyndigheten att identitetsfrågan behandlas så lättvindligt i samhället. All till- ståndsgivning bygger ju självklart på att rätt person skall få sökt tillstånd, jämför t.ex. körkortstillstånd, utskänkningstillstånd m.m. Kontrollen blir ju meningslös om tillstånden beviljas på lös grund. Passutfärdande och utfärdande av identitetshandlingar är ytter- ligare ett problem. Rent praktiskt kan en annan person som i sig inte styrkt sin identitet intyga den berördes identitet och pass eller en identitetshandling beviljas på helt fel uppgifter. Detta sist nämnda förhållande måste påpekas särskilt och borde inte kunna komma i fråga. Slutligen och inte minst så bygger hela systemet på brotts- bekämpning att rätt brottsling – både vad gäller person och upp- givna identitetsuppgifter – lagförs. En annan persons person- uppgifter kan ligga till grund för ett straff i . Sammanfattningsvis berör identitets- och dokumentlöshets- frågan såväl rättsligt som praktiskt hela samhällslivet – allt från födelse, äktenskap och dödsfall till yrkes- och utbildningsverksam- het. 2.5Rättsläget och praxis internationellt Den danska utlänningslagen – udlændingeloven – ställer inga form- krav för ingivande av en asylansökan. Den innehåller med andra ord inte regler om att asylsökande måste vara i besittning av dokument för att få inge en asylansökan. En asylsökande skall däremot lämna de upplysningar, som är nödvändiga för bedömningen av om ett tillstånd kan ges.4 Asylsökande skall vidare efter tillsägelse person- ligen komma på möte. Han eller hon skall också på begäran ställa sitt pass eller sin resehandling till förfogande vid behandlingen av asylansökan. Om den asylsökande inte medverkar till att identifiera sig eller fastställa sin nationalitet eller resväg till kan han eller hon bli fråntagen sina kontanta bidrag.5 Härefter får den asylsökande endast bidrag för kost, logi och hygienartiklar. Beslutet innebär konkret att den asylsökande endast får mat och hygienartiklar i taget. Om den asylsökande inte medverkar till utredningen kan han eller hon bli skyldig att inställa sig hos polisen , om detta bedöms lämpligt för att försäkra sig om hans eller hennes närvaro eller medverkan till sakens utredning eller utresa från Danmark.6 I är asylsökande skyldiga att visa upp sina dokument. De asylsökande får lämna sina fingeravtryck och blir fotograferade för att de tyska myndigheterna skall kunna fastställa deras identitet. 440 § 1 st udlændingeloven. 542 a § 9–10 st udlændingeloven. 634 § 4 st udlændingeloven. tyska myndigheterna har också tillåtelse att söka igenom deras till- hörigheter. En asylansökan kan bli förklarad uppenbart ogrundad. Den asyl- sökande blir då avvisad genom en snabbprocedur. Vid behandlingen av en asylansökan tar de nederländska myndig- heterna bl.a. hänsyn till om utlänningen – till stöd för sin ansökan – inte har kunna visa upp resedokument, identitetskort eller andra handlingar som är nödvändiga för bedömningen av ansökan. Detta gäller om utlänningen inte har kunnat visa rimligt stöd för att från- varon av dokument inte är hans fel. I det enskilda fallet konstaterar de nederländska myndigheterna först vilka av de dokument, som är nödvändiga för behandlingen av ansökan, som saknas.