sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — FOI ska enligt regleringsbrevet i årsredovisningen redovisa dels åtgärder som vidtagits för att nyttiggöra forskningsresultaten utan- för totalförsvaret, dels exempel på tillämpningar av forsknings- resultaten utanför totalförsvaret. I årsredovisningen redo- visas ett antal åtgärder i form av främst medverkan i projekt eller samarbete med forskningsinstitutioner och myndigheter. Dess- utom ges exempel på utnyttjande av FOI:s forskningsresultat och kompetens för olika civila ändamål. Det är inte möjligt att av redo- visningen – som motsvarar vad som begärs i regleringsbrevet – dra några bestämda slutsatser om hur verksamheten har utvecklats över tiden. Inte heller kan man sluta sig till vilken praktisk betydelse FOI:s verksamhet har för den civila sektorn. Det finns i det här sammanhanget anledning att påminna om, vilket framgår av kapitel 3, att FOI inte har några särskilda medel för spridning av forsk- ningsresultat utanför totalförsvaret. Vad gäller FOI:s samverkan med den civila forskningen finns det större möjligheter att kvantifiera aktiviteterna och få en uppfatt- ning om hur de utvecklats. Som framgår av kapitel 8 har FOI en väl utvecklad och ökande samverkan med svenska universitet och hög- skolor. Antalet forskningsprojekt i samverkan med universitet och högskolor, som var 1997, ökade till nästan det dubbla – 132 projekt – . mer än fördubblades antalet FOI-medarbetare som var anställda på deltid som adjunge- rade professorer eller lektorer vid olika universitet och högskolor. handleddes 120 doktorander av FOI:s forskare. Även den internationella forskningssamverkan har ökat kraftigt. Antalet forskningsprojekt vid FOI med internationell samverkan var 120 till antalet . Motsvarande tal var 10 projekt, och var det 50 projekt. Det saknas kvantitativa uppgifter om utvecklingen av FOI:s samarbete med industrin. Beskrivningar av situationen i och förändringar av produktions- apparaten – organisation och arbetssätt, personal och kompetens- försörjning etc. – kan ge information som kan bidra till en bedöm- ning av hur förutsättningarna för en effektiv verksamhet är eller hur de har förändrats över tiden. Om man exempelvis visar att organisationen blivit mer effektiv eller att personalens kompetens höjts, kan man därigenom göra troligt att produktionsresultatet förbättrats. Det finns därför anledning att diskutera vilka slutsatser om effektiviteten i FOI:s produktionsapparat som kan dras av redogörelserna i vissa av de föregående delarna av betänkandet. Det gäller i första hand tre av de föregående kapitlen. I kapitel 5 disku- teras den interna organisationen och styrningen inklusive kvalitets- arbetet. I kapitel 7 behandlas frågor som rör personal och kompe- tensförsörjning, och i kapitel 8 FOI:s samverkan internationellt, samverkan med universitet och högskolor samt med industrin. I alla dessa kapitel redovisas förhållanden som speglar effektiviteten i FOI:s produktionsapparat och hur den har utvecklats. Som framgår av kapitel 5 har FOI:s medarbetare en till över- vägande del positiv uppfattning om hur den interna styrningen fun- gerar vid FOI. Övergången från anslags- till uppdragsfinansiering anses av både kunder och medarbetare ha ökat FOI:s effektivitet, och internt betraktas den matrisorganisation som byggts upp efter övergången genomgående som en principiellt riktig lösning. Möj- ligheterna till insyn, styrbarhet och snabb återkoppling från kunden nämns som fördelar med matrisorganisationen. Kunden får tillgång till en kontakt, som har överblick över olika kompetenser inom FOI. Indelningen i forskningsområden är starkt påverkad av Försvars- maktens struktur och behovsprofiler och känns därför ibland främ- mande för andra kunder. En av tankarna bakom skapandet av matrisorganisationen var att den skulle bidra till att ge FOI ökade möjligheter att dra nytta av sin samlade kompetens, och att kunderna därigenom skulle kunna erbjudas ett resultat som gick utöver summan av delarnas. Att döma av intervjuerna förefaller kundernas uppfattning vara att detta i praktiken har blivit fallet endast i begränsad utsträckning. Även internt bedöms samverkan mellan FOI:s olika delar vara allt- för svag, och fler gränsöverskridande projekt efterlyses. Den interna styrningen av FOI är tydligt decentraliserad. De centrala styrdokumenten – särskilt marknadsplanen – spelar liten praktisk roll. Projekten och institutionerna har en stark ställning. Det möjliggör snabba och effektiva beslutsprocesser och enkla kontaktvägar, men innebär att intern samverkan tenderar att bli svagare. Det försvårar också ledningens arbete i en situation då verksamheten står inför förändringar. Sammanfattningsvis är intrycket att produktionsapparaten utvecklats mot högre effektivitet. De svagheter som finns kommer framför allt till uttryck i brister då det gäller att ta vara på möjlig- heterna att åstadkomma samverkan mellan FOI:s olika delar. Svag- heterna förefaller emellertid inte främst ligga i utformningen av matrisorganisationen utan i hur den i praktiken fungerar. Förbätt- ringar är därför, enligt utredningens mening, möjliga att uppnå utan att nuvarande organisation förändras i grunden (se kapitel 5). Sådana förbättringar förutsätter också att kunderna har ett intresse av breda projekt. Inom FOI pågår arbete med att bygga upp och implementera ett gemensamt verksamhetsledningssystem, som bygger på ISO 9001 och ISO 14001. bedrevs inom FOA ett kvalitetsarbete med utgångspunkt från Utmärkelsen , som fått olika starkt genomslag inom skilda delar av verket. Genom att kvalitetsarbetet nu på ett tydligare sätt än tidigare blivit en verks- angelägenhet, och eftersom det finns krav från kunder på att det ska genomföras, finns det anledning att räkna med att det kommer att få konkret inverkan på arbetssätten i organisationen. Det tar dock erfarenhetsmässigt från introduktion av systematiskt kvalitetsarbete till det att det får brett genomslag i praktiken. Ett omfattande arbete med kvalitetssäkring har emellertid pågått inom verket. Det består av organisationens interna kvalitetssäkring av projektrapporter, en relativt omfattande publicering i vetenskapliga rapporter och genomgångar av de olika avdelningarna med utnyttjande av extern – delvis internationell expertis. Utredningens intryck är att FOI:s arbete för att kvalitets- säkra produkterna och för att löpande se över verksamheten vid avdelningarna är – jämfört med vad som är vanligt vid svenska myndigheter – mycket ambitiöst och systematiskt. Personalens kompetens och vetenskapliga kvalitet är, som fram- går av kapitel 7, omvittnat hög. Uttalanden från kunder och inter- nationell expertis stöder det påståendet. Uppdragsstyrningen har dessutom medverkat till att kompetensen fått en inriktning som bättre är tidigare överensstämmer med kundernas behov. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall genomföra en översyn av i syfte att utvärdera myndighetens resursutnytt- jande och organisation. Utredaren skall också utvärdera myndig- hetens samverkan med civila aktörer och internationella forsk- ningsorgan, hur myndighetens forskningsresultat används utanför totalförsvaret samt hur myndigheten drar nytta av den forskning som bedrivs utanför totalförsvaret. Utredaren skall också bedöma hur myndighetens uppdragsgivare använder den forskning som givits i uppdrag att utföra. Där- utöver skall utredaren också utvärdera nuvarande styrning av myn- digheten samt bedöma lämpligheten av en eventuellt ökad grad av avgiftsfinansiering. fattade beslut om att Försvarets forsknings- anstalt och Flygtekniska försöksanstalten skulle läggas ned och att en ny myndighet, , skulle fort- sätta den samlade verksamheten från . Verksamheten vid styrs av regering och riksdag i förordningen (2000:1074) med instruktion för , i det årliga regleringsbrevet för myndigheten samt genom särskilda uppdrag. har enligt sin förordning till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning och internationell säkerhet. Verksamheten skall bedrivas med beak- tande av krav på relevans, integritet, vetenskaplig kvalitet och effektivitet. Enligt regleringsbrevet för för skall myndighetens kompetens också kunna nyttiggöras utanför totalförsvaret samt som stöd till svensk indu- stri och vid export av krigsmateriel. Förslag som rör forskning och teknikutveckling inom totalförsvaret Regeringen överlämnade propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) till . I propositionen lade regeringen fram förslag om bl.a. inriktningen av Försvarsmaktens anskaffning av materiel samt forskning och teknikutveckling. Regeringen föreslog att Försvarsmaktens anskaffning av materiel och anslagsfinansierade anläggningar samt inriktning av forskning och teknikutveckling skall ha sådan flexibilitet att den kan utgöra en integrerad del av Försvarsmaktens förmåga att kunna anpassas mot nya hot och risker som kan uppstå . Vidare föreslog regeringen att forskning och teknikutveckling samt utveckling och anskaffning av försvarsmateriel skall inriktas så att de tillgodoser Försvarsmaktens förnyelse. Regeringen uppdrog åt en särskild utredare att analysera och lämna förslag till hur nationell och internationell forskning skall kunna nyttiggöras som användbar kunskap och för praktiska tillämpningar för behov inom totalförsvaret. Regeringen uppdrog också en särskild utredare att kartlägga nuläge och förändringsfaktorer för materielförsörjningen samt föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder. Utredarna över- lämnade sina slutbetänkanden till regeringen den 28 och . I slutbetänkandet Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22) föreslogs bl.a. förbättrade processer och arbetssätt för styrning, inriktning och nyttiggörande av forskning och utveckling samt satsning på tekniskt inriktad forskning och utveck- ling i tidiga skeden av materielprocessen. I Materielförsörjnings- utredningens slutbetänkande Försvarsmateriel på nya villkor (SOU 2001:21) föreslogs bl.a. att materielförsörjningsprocessen ändras så att större vikt läggs vid dess tidiga faser samt att roller och samver- kansformer utvecklas. Vidare föreslogs åtgärder bl.a. för att stärka förmågan till internationellt samarbete och för att samverka med industrin i ett långsiktigt industripolitiskt perspektiv. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (2001/02:10) som regeringen överlämnade till redovisade regeringen sin syn på hur det militära försvarets forsk- ning och materielförsörjning bör utvecklas under försvarsbesluts- perioden. Till grund för regeringens ställningstaganden låg främst de förslag som redovisades av och Utredningen av forskning och utveckling inom totalför- svaret samt i Försvarsberedningens rapport struktur för ökad säkerhet - nätverksförsvar och krishantering (Ds 2001:44). I pro- positionen framhölls att det finns behov av en övergripande strategi för det militära försvarets forskning och materielförsörjning. Stra- tegin skulle genomföras successivt bl.a. i samband med budgetpro- cessen. Regeringen meddelade sin avsikt att återkomma till riks- dagen när en samlad strategi föreligger. Inom Försvarsdepartemen- tet finns en projektgrupp som arbetar med fram- tagandet av strategin. I gruppens arbete beaktas de delar av betänk- anden lämnade av och Utred- ningen Översyn av forskning och utveckling inom totalförsvaret som inte redan beaktats av regeringen. Även andra rapporter, skrifter och underlag används i arbetet. Behovet av en översyn Med hänsyn till den pågående omstruktureringen av totalförsvaret där forskning och teknikutveckling spelar en allt viktigare roll, anser regeringen att det finns skäl att se över Totalförsvarets forsk- ningsinstitut. Ytterligare ett skäl som talar för en översyn är att det är föregångarna till Totalförsvarets forsknings- institut - dåvarande respektive Flyg- tekniska försöksanstalten - blev föremål för någon genomgripande extern granskning. Mot bakgrund av regeringens ansvar att följa upp Totalförsvarets forskningsinstituts effektivitet bör en utredare tillkallas med upp- gift att utvärdera myndighetens resursutnyttjande och organi- sation. Av särskilt intresse är en utvärdering av nuvarande styrning av . I detta ingår att utvärdera hur regeringens styrning av fungerar i förhållande till den inriktning som regering och riksdag beslutat i och med genomförandet av totalförsvarsreformen (se prop. 2001/02:10, 1999/2000:30 samt 1998/99:74). Det ingår också att bedöma hur Försvarsmaktens och upp- dragsstyrning av fungerar. Även bedömningar av hur omvärldsförändringar kan komma att påverka den framtida utformningen av uppdragsstyrningen skall belysas. Utredaren skall lämna förslag till hur styrningen kan utvecklas och förändras. Utredaren skall också bedöma lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering vid samt lämna förslag till hur formerna för eventuell ökad avgiftsfinansie- ring kan se ut. Utredaren skall utvärdera myndighetens nuvarande organisation samt myndighetens resursutnyttjande. Utredaren skall beakta Totalförsvarets forskningsinstituts interna utvecklingsarbete. Utredaren skall lämna förslag till eventuella förändringar avseende organisation samt resursutnyttjande. Utredaren skall utvärdera Totalförsvarets forskningsinstituts nuvarande samverkan med civila aktörer (myndigheter, universitet och högskolor) och med internationella forskningsorgan. Utred- aren skall även bedöma hur resultaten av Totalförsvarets forsk- ningsinstitut arbete nyttiggörs utanför totalförsvaret samt vilka åtgärder myndigheten vidtar för att sprida sina forskningsresultat. Utredaren skall också bedöma hur resultaten av forskning som bedrivs utanför totalförsvaret nyttiggörs och används inom myn- digheten. Med hänsyn till totalförsvarsreformen skall utredaren lämna eventuella förslag till hur samverkansformerna med civila aktörer och internationella forskningsorgan kan förbättras samt föreslå eventuella förbättringsåtgärder avseende användandet av myndighetens forskning utanför totalförsvaret samt hur myndig- heten drar nytta av forskning som bedrivs utanför totalförsvaret. Utredaren skall också bedöma hur myndighetens uppdragsgivare använder den forskning som givits i uppdrag att utföra samt lämna förslag till ev. förbättringsåt- gärder. Utredningens utgångspunkt skall vara att Totalförsvarets forsk- ningsinstitut även fortsättningsvis skall vara en myndighet under regeringen med i huvudsak nuvarande uppgifter. Det står dock utredaren fritt att föreslå förändringar i uppgiftsfördelningen mellan och Försvarsmakten, eller annan myndighet. Allmänna krav för uppdraget Utredaren skall beakta vad som anförts om forskning och utveck- ling i prop. 2001/02:10, 1999/2000:30 samt 1998/99:74. Utredaren skall också beakta målen för integrationspolitiken i vilka ingår lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk tillhörighet. Vidare skall utredaren beakta statens ansvar att vara ett föredöme vad gäller etnisk mångfald. De generella direktiv som finns i kom- mittéförordningen (1998:1474) skall gälla för utredaren. Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med berörda myndig- heter, universitet och högskolor samt, vid behov, berörd industri. Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra syn- punkter. Utredaren skall skriftligen redovisa sitt arbete senast den 1 novem- ber 2003. Utredaren skall löpande hålla (För- svarsdepartementet) informerat om arbetes genomförande. Tilläggsdirektiv till utredningen om en översyn av Totalförsvarets forsknings- institut (Fö 2002:04) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir 2002:42) har chefen för tillkallat en särskild utredare med uppdrag att bl.a. utvärdera nuvarande styrning av myndigheten, myndighetens resursutnyttjande och organisation, myndighetens samverkan med civila aktörer och internationella forskningsorgan, hur myndighetens forskningsresultat används utanför totalförsvaret samt hur myndigheten drar nytta av den forskning som bedrivs utanför totalförsvaret. Utredaren skall enligt direktiven redovisa uppdraget . Utredaren blev anställd som statssekreterare i varför en ny särskild utredare tillkallades med verkan fr.o.m. . Med hänsyn till detta förlängs utredningstiden. Uppdraget skall redovisas . Kundnytta och inre effektivitet Underlag för regeringens FOI-utredning Syfte och genomförande.......................................................... Summering av de båda intervjuundersökningarna ................. Externa intervjuer: Uppdragsprocess och kundnytta......... 2.2.1 FoT – Försvarsmaktens forskning och 2.2.2 FOI:s marknadsarbete .................................................. Samarbetet mellan FOI och kund, allmänt ................ Styrning av uppdragen ................................................. Från anslag till uppdragsstyrning................................ Hur bidrar beställarna till FOI:s kompetens ............. Nytta av FOI:s tjänster och resultat........................... Möjligheterna att tillgodogöra sig resultaten från Spridning av resultaten hos kunden............................ 2.3.9 Kunskap från universitet och högskolor och Utrymme för andra leverantörer än FOI ................. Är FOI en effektiv producent av beställd och förväntad nytta?.......................................................... Interna intervjuer: FOI:s styrning och inre effektivitet ...... Organisation och styrning........................................... Styrning genom marknadsplan, forskningsstrategi Barriärer och kontakter över Prissättning och konkurrenskraft ............................... FOI:s vision och verksamhetsidé ................................ Uppdragsprocess och uppdragsstyrning..................... Kundens nytta av forskningsresultaten....................... , utvärderingar samt kvalitetssäkring..... Inom ramen för regeringens översyn av FOI, har utredningen upp- dragit åt att genomföra två undersökningar i form av djupintervjuer. Den ena undersök- ningen har riktat sig till FOI:s kunder och den andra till med- arbetare inom FOI. Den externa intervjuundersökningen har syftat till att i huvudsak ge en bild av uppdragsgivarnas syn på uppdragsprocessen, uppgift- sfördelningen mellan de berörda organisationerna samt vilken nytta de har av FOI:s arbete och resultat. Intervjuer har gjorts med före- trädare för FOI:s viktigaste uppdragsgivare och intressenter. Den interna intervjuundersökningen har i huvudsak fokuserat på frågor om FOI:s inre effektivitet, synen på uppdragsprocessen och samspelet mellan uppdragsgivare och uppdragstagare. Intervjuer har genomförts med ett urval av FOI:s avdelnings- och institutions- chefer, forskningsområdesföreträdare och projektledare. Intervjuerna genomfördes och omfattade 22 externa och 15 interna intervjuer. projektgrupp har bestått av , och . 1.2Summering av de båda intervjuundersökningarna Det mest slående i resultaten från de externa respektive interna intervjuerna är deras samstämmighet och den överlag positiva bild som tecknas av FOI som forskningsorganisation. Självbilden hos medarbetarna vid FOI stämmer väl överens med den bild kunderna har av myndigheten. Det kan vara ett utslag av de långvariga, nära och ofta personliga relationer som finns mellan kunderna, vilka är förhållandevis begränsade till antalet, och FOI:s personal. FOI:s medarbetare har en relativt god uppfattning om hur deras resultat omsätts hos kunden och kundens företrädare känner ganska väl till hur FOI arbetar och organisationens styrkor och svagheter. Inte på någon punkt går uppfattningarna helt isär mellan externa och interna intervjupersoner, även om nyanser och betoningar kan skilja, vilket också framgår av sammanfattningarna av de externa och de interna intervjuerna (på sidan 5 respektive 31). I en gemensam summering av de båda intervjuomgångarna är det några resultat som särskilt förtjänar att lyftas fram. De intervjuade anser att FOI:s övergång från anslagsfinansiering till uppdragsstyrning har ökat myndighetens effektivitet. Kunder- nas insyn har ökat, kunderna är mer intresserade av resultaten och FOI har blivit en effektivare forskningsproducent. Allmänt upp- fattas FOI ha blivit en öppnare och mer lyhörd organisation, med en starkare kundorientering. Men FOI har fortfarande en mono- polställning inom försvarsforskningen, där huvudkunderna i fler- talet fall inte kan välja en alternativ leverantör. Kompetensen hos FOI:s medarbetare bedöms generellt som mycket god, i många fall finns spetskunskap. FOI:s verksamhet upplevs fungera väl, men synpunkterna på organisation, styrning, ansvarsfördelning och balans är många, av naturliga skäl från i första hand intervjuade medarbetare. Gemensamt för både externt och internt intervjuade är betoningen av de starka och väl funge- rande projekten och bilden av forskningsavdelningarna som stup- rör, med en bristande samordning dem emellan. Uppdragsprocessen mellan FOI och kunden fungerar i princip tillfredsställande. Forskningsresultaten kommer till nytta hos kun- den, men inte i den utsträckning som skulle vara önskvärt. Det finns en klar förbättringspotential, där FOI redan kommit en bra bit på vägen när det gäller formerna för presentation och över- föring av resultat till kunden. Förbättringar efterlyses också hos kunden vad gäller stabilitet, beställarkompetens och intresse, fram- för allt hos Försvarsmaktens Högkvarter och departementen. FOI präglas starkt av sina två stora kunder, och . FOI:s inflytande över forskningens inrikt- ning och utformningen av projekt bedöms som stor. Försvars- maktens FoT-process, som är styrande för huvuddelen av FOI:s verksamhet, upplevs av både externa och interna intervjupersoner som stel och konserverande. Många ställer frågan om FOI förmår att tillräckligt snabbt ställa om forskningen efter den pågående om- inriktningen av det svenska försvaret och förändringar i omvärlden. Osäkerhet råder också bland såväl externa som interna intervju- personer beträffande FOI:s roll och : som en natio- nell försvarsforskningsresurs, ett internationellt konkurrenskraftigt försvarsforskningsinstitut och aktör på marknader utanför för- svarssektorn. 2Externa intervjuer: Uppdragsprocess och kundnytta Avsnittet Uppdragsprocess och kundnytta baseras på externa intervjuer med 22 företrädare för FOI:s kunder, bland dessa Försvarsmakten, FMV, Försvarshögskolan, försvars- och utrikes- departementen, och , samt uppdragsgivare inom försvarsindustrin. Avsnittet inleds med en diskussion kring uppdragsprocessen mellan FOI och kunden, bl.a. roller i processen, beställardialogen, styrningen av uppdragen, alternativ till FOI, FOI:s marknads- och kundorientering samt hur beställarna kan bidra till FOI:s kompe- tens. Den andra avdelningen handlar om kundernas nytta av FOI:s tjänster och resultat och hur FOI kan bidra till att resultaten kom- mer till användning hos kunderna. Vidare tas spridningen av resul- taten hos kunden upp, hur kunskap från universitet och högskola förs in i processen, i vilken mån utrymme finns för andra leveran- törer än FOI, försvarsforskningens roll samt slutligen frågan om kunden ser FOI som en effektiv producent av beställd och för- väntad nytta. Dialogen mellan beställare och FOI fungerar överlag bra. Det är det generella intrycket, med några undantag, från intervjuerna med företrädare för FOI:s kunder. FOI är lätta att ha att göra med, de är engagerade i sina projekt och de levererar resultat av god klass. som man i stort sett är nöjda med FOI som leverantör av försvarsforskning, har de intervjuade ett antal kritiska syn- punkter på hur uppdragsprocessen fungerar. Bristerna finns såväl hos beställaren som hos FOI och i själva processen.