sou · GSB337d2 · 2005-01-01 00:00:00 — –dispenser från Kemikalieinspektionens föreskrifter om använd- ningen av det cancerframkallande och miljöfarliga ämnet triklor- eten som bland annat används som avfettningsämne inom verk- stadsindustrin Det torde i allmänhet vara svårt att bestämma vilken konkurrens- fördel som olika dispenser enligt balken medför. Vilken ekonomisk fördel finns det för en privatperson som får dispens från strand- skyddet för att uppföra en friggebod som en kompletteringsbyggnad, eller en ny villa på en obebyggd tomt i ett kustnära område? För som får dispens från strandskyddet för att anlägga en väg nära ett vattendrag? För en företagare som bedriver skogsbruk och som får dispens från föreskrifter för ett vattenskyddsområde för att bedriva bergtäkt? För en småindustri som får dispens från föreskrifter om användningen av kemiska ämnet trikloreten? De ekonomiska fördelar som finns med olika dispenser och undantag måste skilja sig väsentligt åt. Det torde inte vara möjligt att genom generella regler i ange hur den ekonomiska fördelen skall beräknas för de många olika typer av dispenser som kan bli aktuella enligt balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. En eventuell konkurrensfördel kan bara beräknas genom en kalkyl i varje enskilt fall. Även på kemikalieområdet måste man antagligen titta på varje dispens- och undantagsbestämmelse för sig innan man kan bestämma vilken eventuell konkurrensfördel som kan uppkomma med dispenser och undantag, och följaktligen hur en lagreglering av dispensavgifter kan utformas. Synpunkter av detta slag lämnades också från några remissinstanser som yttrade sig över Miljöbalks- utredningens förslag. såg svårigheter i att ta fram underlag för föreskrifter av aktuellt slag. avstyrkte förslaget och pekade bland annat på att förslaget innebar att avgiftstaxan skulle grundas på en genomsnittlig ekonomisk fördel av en dispens, vilket i det enskilda fallet skulle kunna innebära att avgift tas ut trots att ekonomisk fördel över huvud taget inte upp- stått för ett företag. Verket ansåg att konkurrensneutralitet endast torde kunna uppnås genom en individuellt fastställd avgift kalkyl- erad utifrån det enskilda företagets kostnadsförhållanden. Regeringens bedömning i propositionen med förslag till en ny lag om motorfordons avgasrening och motorbränslen visar dess- utom att utrymmet för dispensavgifter på kemikalieområdet kan vara litet bland annat på grund av EG-rättsliga regler. Det bör i sammanhanget erinras om att det i flera fall tas ut en prövningsavgift för myndighetens arbete med att hantera ansök- ningar om dispens från regler i . Det gäller till exempel ansökningar om dispens från bestämmelserna om strandskydds- område () och ansökningar om dispens enligt bestämmelserna om deponering av avfall (för varje hel timme handläggningstid). Sammanfattningsvis förefaller det svårt att finna gemensamma, eller ens likartade, grunder för att ta ut avgifter för olika slags dispenser enligt balken. Det torde i många fall vara nödvändigt att göra en kalkyl i varje enskilt fall som dispens eller undantag med- delas enligt balken. Att beräkna avgiften utifrån varje enskilt före- tags ekonomiska förhållanden skulle vara mycket resurskrävande. Ett sådant system torde inte heller ha varit tanken bakom utred- ningsuppdraget. Vår slutsats är att det är svårt att i några enkla och tydliga lag- regler ange grunderna för att ta ut avgifter för att utjämna kon- kurrensfördelar till följd av olika dispenser enligt balken. Vi före- slår därför inte några generella regler om dispensavgifter i miljö- balken. Om det uppkommer ett behov av att på ett avgränsat område i införa dispensavgifter i syfte att utjämna konkurrens- fördelar, får reglerna om detta utformas på ett lämpligt sätt utifrån de förutsättningar som gäller på det aktuella området. Det ligger utanför vårt uppdrag att utreda på vilka områden det skulle kunna vara aktuellt med dispensavgifter. 1 kap. mål och tillämpningsområde Paragrafen ändras så att den del av bestämmelsen som gäller tillämpningen av 3 och 4 kap. vid frågor och prövningar enligt utgår. Innehållet i den delen flyttas till en ny bestäm- melse i 2 kap., 6 b §. På det sättet kommer 1 kap. 2 § således enbart hänvisa till lagar utanför . 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 9.2. Den införs som en ny allmän hänsynsregel för alla slag av verksamheter och åtgärder i stället för den särskilda regeln för täkter i 12 kap. 2 § första stycket andra meningen. Enligt nuvarande bestämmelser ingår skyddet av den biologiska mångfalden i skyddet av miljön och i skyddet mot misshushållning med naturresurser i 2 kap. 3 §. Den nya bestäm- melsen innebär inte någon ändring i sak, utan är endast en erinran om och ett förtydligande av vilka krav som enligt förarbetena till redan gäller.1 Bestämmelsen skall ses som en hjälp- bestämmelse till 2 kap. 3 § och har därför en utformning som ansluter till den bestämmelsen. På samma sätt som anges i 2 kap. 3 § andra stycket gäller även för den nya bestämmelsen att för- siktighetsmåtten skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra försämrade livsbetingelser för hotade växt- och djurarter. I växt- och djurarter inbegrips i detta sammanhang även exempelvis svampar och lavar. Kraven på hänsyn gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla 1997/98:45 del 1 s. 206. dem, vilket framgår av 2 kap. 7 § som enligt vårt förslag även skall omfatta den nya bestämmelsen i 3 a §. 6 a, 6 b och 6 c §§ Paragraferna är nya. De kommenteras i avsnitt 9.3.1 och baserar sig på våra tidigare principförslag som finns sammanfattade i avsnitt 9.1.2 Paragraferna anger vilka moment som kan ingå vid val av plats för verksamheter och åtgärder. Paragrafen motsvarar nuvarande 2 kap. 4 § andra stycket. Med lämplig plats avses en plats som är lämplig med hänsyn till miljö- balkens mål enligt 1 kap. 1 §. Det är samma lämplighetsbedömning som skall ske enligt nuvarande 2 kap. 4 § första stycket3, med undantaget att det här inte skall göras någon bedömning utgående från 3 och 4 kap. Den bedömningen skall i stället ske enligt 6 b §. Paragrafen motsvarar den del av 1 kap. 2 § som gäller tillämpningen av 3 och 4 kap. i frågor och prövningar enligt . Inne- hållet i bestämmelsen har ändrats genom att 3 och 4 kap. skall tillämpas vid all tillståndsprövning enligt 9, 11 och 12 kap., dvs. inte enbart vid prövning av tillståndspliktiga verksamheter utan även vid frivillig tillståndsprövning. Tillämpningsområdet har också utökats till att avse även verksamheter som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § och 12 kap. 6 §. Bestämmelsen skall dock endast tillämpas när det gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden. Vi har tidigare föreslagit att täkter skall prövas på samma sätt som andra miljöfarliga verksamheter.4 Om vårt förslag genomförs kan kravet på tillämpning av 3 och 4 kap. vid tillståndsprövning enligt 12 kap. utgå. Vi har också föreslagit att vissa vattenverksamheter skall om- fattas av ett anmälningsförfarande. Om det förslaget genomförs, 2Miljöbalken under utveckling. Ett principbetänkande, SOU 2002:50, kapitel 4, s. 73. 1997/98:45, del 1 s. 219. 4En effektivare miljöprövning, SOU 2003:124, kapitel 4 s. 203. bör tillämpningen av 3 och 4 kap. omfatta även detta slag av anmälningsärenden. Paragrafen ersätter den nuvarande i 16 kap. 4 §. Innehållet har inte förändrats. Ändringen beror på att den nya bestämmelsen om att välja en lämplig plats där ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön (6 a §) skall gälla i den utsträckning det inte kan anses orimligt. Sammantaget innebär det att alla bestämmelserna under , 3 ,3 a, 5 och 6 §§) tillsammans med regeln om val av lämplig plats (6 a §) skall genomgå en gemensam rimlighetsavvägning enligt denna paragraf. Första stycket andra meningen ändras för att uppfylla grundlagens krav. Ändringen kommenteras i kapitel 10. Det nya bemyndigandet gör det möjligt för regeringen att till kommun vidaredelegera rätten att meddela föreskrifter i områden som skyddats med stöd av bestämmelser i 7 kap. En kommun bör dock endast meddela före- skrifter i sådana områden som den beslutat inrätta – inte i de fall då t.ex. beslutat om inrättandet. Detta bör liksom framgå av bemyndigandet. 29 kap. Straffbestämmelser och förverkande Det bör tydligare än framgå av lagtexten om straffbestäm- melserna avser överträdelser av skyldigheter som föreskrivits i balken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Dessa två olika fall bör i sin tur tydligt skiljas från överträdelser av beslut i enskilda fall som meddelats med stöd av balken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Paragrafen har behandlats i avsnitt 5.1. Genom ändringarna omfattas såväl brott som begås uppsåtligen som av oaktsamhet. Straffbestämmelsen i 2 § föreslås därmed upphävas. Ändringen innebär en skärpning i förhållande till tidigare eftersom även miljöbrott som begås av oaktsamhet skall kunna anses som grovt brott. Det är framförallt allvaret i de skador som uppstått eller riskerat att uppstå som bör vägas in i bedömningen av om brottet är att anse som grovt. Uppräkningen i andra stycket är inte uttömmande utan endast exemplifierande. I punkten 1 beskrivs den brottsliga gärningen som släpper ut i stället för förorenar. Brottet kommer med den nya lydelsen att fullbordas redan vid utsläppet, vilket innebär en viss – dock i de allra flesta fall endast marginell – tidigareläggning av fullbordans- punkten. Genom att lägga till orden eller bortskaffar i punkten 2 tydlig- görs att förvarandefallet även omfattar den situationen då någon har låtit deponera bristfälligt emballerat miljöfarligt material utan avsikt att ta vidare befattning med det. Det är således inte fråga om någon utvidgning av det straffbara området, utan om ett förtyd- ligande av vad som redan gäller med nuvarande lydelse. Inga ändringar görs i punkten 3. Liksom tidigare omfattas således störningar som orsakas av buller, skakning eller strålning av bestämmelsen. Punkten 4 är ny och avser verksamhet eller åtgärd som ändrar yt- eller grundvattennivåer så att skada eller risk för skada i miljön uppstår. Paragrafens tillämpningsområde utvidgas till att även omfatta åtgärder med vatten som inte är föroreningsinriktade. Eftersom en stor del av dessa åtgärder faller under det tillstånds- pliktiga området (jämför balkens 11 kap.) kommer det i dessa fall att uppstå en konkurrenssituation mellan miljöbrottet och straff- bestämmelsen avseende otillåten miljöverksamhet i 4 §. Enligt sista stycket i 4 § har miljöbrottsbestämmelsen företräde. Straffansvar kan föreligga inte endast för den som agerar aktivt utan även för den som underlåter att agera. En verksamhetsutövare som inte agerar och avbryter ett utsläpp kan således göra sig skyldig till miljöbrott. I avsnitt 5.1.2 kommenteras förvaring som sker genom underlåtenhet. Den som förvarar bristfälligt emballerat avfall eller annat ämne som läcker ut i mark, vatten eller luft kan göras ansvarig för att genom passivitet ha orsakat utsläppet enligt Det som läggs denne till last är att inte ha avbrutit förvaringen eller sett till att emballaget eller förvaringskärlet hindrat utsläpp. För att en underlåtenhet skall vara straffbar krävs enligt allmänna straffrättsliga principer att det har förelegat en skyldighet att vara aktivt verksam. Med miljö avses i bestämmelsen människans yttre fysiska omgivning.5 Miljöbegreppet är detsamma i alla punkter. Som exempel på sådant som inte avsetts omfattas kan anges störningar i arbetsmiljön som uppkommer vid och som till sin verkan är begränsade till en viss arbetsplats. En dessvärre inte ovanlig företeelse är att miljöfarliga ämnen hälls ut i avloppet. Om ämnet går ut i avloppssystemet eller dag- vattenledningsnätet får i regel utsläpp till mark eller vatten anses ha skett. I begreppet mark måste även anses ingå en asfalterad eller på annat sätt hårdgjord markyta.6 Om olja runnit ut på en markyta som särskilt iordningsställts som en försiktighetsåtgärd för att undvika läckage kan utsläpp till mark visserligen ha skett, men har iordningsställandet av markytan utförts så att fara för skador på människors hälsa, djur eller växter eller annan olägenhet i miljön inte kunnat uppstå föreligger inget brott. För straffansvar enligt punkterna 1–2 och den nya punkten 4 räcker att s.k. abstrakt fara förelegat, dvs. det fordras inte en konkret risk för skada i det enskilda fallet utan det är tillräckligt att omständigheterna varit sådana att det typiskt sett förelegat risk för skada. Hänsyn får tas till föroreningens art och kvantitet, recipientens beskaffenhet, förekomsten av andra föroreningar, sättet för tillförseln liksom andra inverkande omständigheter.7 Allmänna erfarenheter och rön angående ämnens inverkan på omgivningen är av grundläggande betydelse. Vilken grad av abstrahering som kan godtas är inte alltid klart. I de fall det rör sig om ett konstaterbart farligt ämne bör det vara tillräckligt att det visas att viss mängd av ämnet släppts ut och kommit utanför mänsklig kontroll, eller förvarats på sådant sätt att det inte finns någon kontroll över huruvida ämnet kommer ut i miljön. Även vissa allmänt sett ofarliga ämnen kan om de släpps ut på vissa platser eller i vissa mängder innebära fara för miljön, t.ex. saltutsläpp i en känslig biotop. Om samma kvantiteter salt släpps ut i havet innebär det inte med nödvändighet risk för skador. 1980/81:108 s. 15. 6Se Högsta domstolens avgörande i mål B 2882/02, dom . 1980/81:108 s. 12. Straffansvaret omfattar även s.k. kumulativa föroreningar dvs. då den miljöskadliga effekten uppstår på grund av kumulation med andra föroreningar.8 I ett sådant fall blir det beskaffenheten hos just den aktuella recipienten som skall beaktas. Om å andra sidan beskaffenheten hos just den aktuella recipienten utesluter fara för miljöskada, t.ex. för att där finns ett jordlager som hindrar sprid- ning, kan ändå ansvar för miljöbrott föreligga. Det bör i sådana fall vara tillräckligt för ansvar att skaderisk förelegat vid utsläpp till recipienter av den typ som varit aktuell. En särskild fråga rör tidsperspektivet. Skadlighet kan visa sig . För straffbarhet bör räcka att det visas att ett ämne är skadligt. Något krav på att skadligheten skall visa sig inom viss begränsad tid finns inte. Utgångspunkten för skydd för miljön är att främja en hållbar utveckling där även kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö (jämför 1 kap. 1 §). En risk för skada som föreligger endast efter mycket kan visserligen komma att påverka bedömningen av brottets allvar, men utgör i princip inte något undantag från straffbarhet i sig. I syfte att undvika att bestämmelsen kräver en risk för risk byts hälsorisker för människor ut mot skador på människors hälsa. Här finns i den nuvarande lydelsen en blandning av fare- och skaderekvisit som kan vara förvirrande. Riskmomentet är redan uttryckt i bestämmelsen genom rekvisitet kan medföra. Någon ändring av materiell betydelse avses inte genom denna ändring. Exempel på annan olägenhet i miljön kan vara när människors möjligheter till användning av naturen för rekreation omintetgörs eller avsevärt försvåras.9 Olägenhet kan även uppstå genom förändringar i biotopen som påverkar landskapsbilden, exempelvis i form av väsentligt ökad vassväxt i en sjö, eller påverkan genom kvalificerad nedsmutsning. Eftersom olägenhet är ett mer diffust begrepp och kan innefatta många slag av mindre allvarlig påverkan än då skada skett krävs för straffbarhet att olägenheten varit betydande. Om tillstånd har lämnats och den verksamhet som bedrivits eller åtgärd som vidtagits omfattas av tillståndet döms inte till ansvar för miljöbrott. Det framgår uttryckligen av undantaget för när behörig myndighet tillåtit förfarandet. 1980/81:108 s. 14. I förhållande till tidigare lydelse har undantagen avseende det som är allmänt vedertaget respektive försvarligt tagits bort. Dessa undantag får liksom i många andra brottsbeskrivningar i stället anses underförstådda genom bland annat den inom straffrätten allmänt gällande läran om social adekvans. De fall som undantas torde i praktiken inte vara särskilt kontroversiella eller tilldra sig stor uppmärksamhet. Att exempelvis köra bil eller klippa gräs med motorgräsklippare orsakar visserligen visst buller och utsläpp, men är inte beteenden som bör föranleda ansvar för miljöbrott. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 5.2. Den ersätter nuvarande straffbestämmelser i 29 kap. 8 § första stycket 2–5 och 7–8 samt 9 § första stycket 1. Med uttrycket olovligen uppehåller sig avses överträdelser av bestämmelser om tillträdesförbud för skyddade områden. Uttrycket syftar inte till att reglera fall då t.ex. markägarens tillstånd inte föreligger. För straffansvar krävs att överträdelsen sker av före- skrifter eller beslut i enskilda fall som meddelats med stöd av 7 kap. I dessa fall föreligger typiskt sett skada eller olägenhet eller risk för skada. Även enstaka besök på exempelvis en häckningsplats för hotade fåglar kan spoliera en häckning. Det finns därför ingen anledning att för dessa föreskrifter uppställa krav på skada eller olägenhet eller risk för skada. Mycket bagatellartade överträdelser, t.ex. intrång av oaktsamhet några fåtal meter in på område med tillträdesförbud kan bedömas vara ringa och omfattas då inte av straffansvar. Beteenden som medför risk för skada och som utgör över- trädelser av föreskrifter eller beslut i enskilda fall som meddelats med stöd av 7 kap. omfattas av straffbestämmelsen. En faktisk skada behöver således inte konstateras för att straffansvar skall inträda. Bedömningen av vad som är att anse som risk för skada bör ske utifrån vilka risker som typiskt sett föreligger. Samma typ av bedömning skall alltså göras som vid bedömningen av risk enligt 29 kap. 3 § eller vid bedömningen av om utsläpp kan medföra ansvar för miljöbrott. Det betyder att det inte krävs en konkret risk för skada i det enskilda fallet utan det räcker att beteendet typiskt sett medför risk för skada.10 Vid bedömningen av vad som skall uppfattas som skada eller annan olägenhet eller risk för skada måste hänsyn tas till det skydd bestämmelserna för varje område är avsedda att ge. Är avsikten med ett skyddat område att skydda en hotad skalbaggsart kan gärningar som normalt sett inte uppfattas som skadliga, t.ex. att förstöra eller avlägsna död ved som är nödvändig för skalbaggarnas överlevnad, omfattas av straffbestämmelsen eftersom det kan medföra skada. Både gärningarnas art och omfattning måste bedömas i ljuset av bestämmelserna för varje område. Med olägenhet avses annan påverkan än sådan som innebär skador. Som exempel kan nämnas buller och klotter som inte kan betecknas som skador. Den som i strid med föreskrifter spelar hög musik på ett störande sätt eller rider eller kör moped på vägar som reserverats för gående kan anses orsaka olägenheter. Gränsen mellan vad som är att betrakta som skada respektive olägenhet är inte alltid lätt att dra. Sådana frågor måste överlämnas åt rättstillämpningen. För biotoper och strandskyddsområden är det till skillnad från de områdesskydd som behandlas i bestämmelsens första stycke fastställt direkt i lag närmare vad respektive skydd innebär. Dessa regleras därför särskilt i andra stycket. Paragrafen är ny och kommenteras i avsnitt 5.3. Den ersätter nuvarande straffbestämmelser i 29 kap. 8 § första stycket 9–11 och 28. De ändringar som har gjorts innebär bl.a. att endast sådana föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. som regeringen beslutat är straffsanktionerade. I praktiken får detta betydelse främst vad gäller straffsanktioneringen av fridlysningsbestämmelser i punkterna 1 och 2. Dessa måste tas in i en regeringsförordning för att över- trädelser av dem skall vara straffbara. När det i punkten 3 talas om att sätta ut växt i naturmiljön innefattas även sådd av frö eller plantering av sådan del av växt som 10 Se avsnitt 5.1 och författningskommentaren till 29 kap. 1 § samt avsnitt 5.4.8 och författningskommentaren till 29 kap. 3 §. medför att en växt börjar att växa på platsen. finns inga sådana föreskrifter som avses i punkten. Uppräkningen i punkten 4 avser djur, växt, ägg, rom, frö eller bo, eller del eller produkt därav, eller annan vara. Såväl levande som döda djur och växter omfattas. Begreppet annan vara har lagts till för att uppräkningen fullt ut skall motsvara vad som i EG:s CITES- förordning anges som exemplar av arter (se artikel 2 t i EG- förordningen). Otillåten in- eller utförsel har inte tagits med efter- som sådana förfaranden omfattas av smugglingslagen. När det gäller föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 4 § är det endast sådana som avser förbud och tillstånd som omfattas av straffbestämmelsen. Det innebär t.ex. att anmälningsskyldigheter och skyldigheter att föra förteckningar eller inge uppgifter inte är straffsanktionerade. Sådana förpliktelser kan i stället omfattas av systemet med miljösanktionsavgifter. Punkten 5 avser beslut i enskilda fall. Dessa kan antingen vara meddelade med stöd av EG-förordningen eller med stöd av 8 kap. 4 § i balken. Genom uppräkningen av artiklarna 8.3 och 9.2 i EG- förordningen (vilka skall tillämpas tillsammans med den generella bestämmelsen om villkor i artikel 11.3) utesluts bland annat villkor som avser in- eller utförsel från straffbestämmelsen. Överträdelser mot sådana villkor omfattas i stället av smugglingslagstiftningen (3 § tredje stycket smugglingslagen). En skärpt straffskala för grovt brott införs. Skälen för detta anges i avsnitt 5.3.7. Uppräkningen av omständigheter som kan göra brottet grovt är exemplifierande och inte uttömmande. Ändringarna i paragrafen, som kommenteras i avsnitt 5.4, innebär bl.a. att kravet på att oaktsamheten skall vara grov för straffansvar har tagits bort. Samma subjektiva rekvisit gäller därmed för samtliga brott i . Paragrafens tillämpningsområde har utvidgats till att även avse biotekniska organismer. Genom ändringarna har de vida blankettstraffbuden på kemikalie- området (nuvarande 29 kap. 8 § första stycket 21–23) kunnat upp- hävas. Paragrafen omfattar de straffvärda fallen av överträdelser av föreskrifter samt även de fall av befattning med kemikalier som strider mot säkerhetsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått som borde ha vidtagits men som det inte meddelats föreskrifter I avsnitt 5.4.4 kommenteras vad som avses med försiktighets- mått och i avsnitt 5.4.5 vad som bör gälla vid överträdelse av klara och tydliga föreskrifter om förbud eller begränsningar. I det sist nämnda fallet bör överträdelsen i regel anses ha inneburit fara för skador på människor eller i miljön. När straffbestämmelsen överfördes till ändrades den brottsliga gärningen från att som i lagen om kemiska produkter beskrivas som hanterar eller importerar till tar befattning med. Begreppet hantering definieras i 14 kap. 4 § i balken. Hantering omfattar i stort sett all befattning som kan förekomma utom införsel eller utförsel.11 Också den befattning som en handelsagent tar med huvudmannens produkter när han eller hon verkar för deras avsättning utgör hantering.12 Befattning är således ett vidare begrepp än hantering och innefattar även införsel och utförsel. Farerekvisitet har gjorts tydligare. För straffansvar räcker att s.k. abstrakt fara förelegat, dvs. det behöver inte visas att det förelegat en konkret risk i det enskilda fallet utan det räcker att omständig- heterna varit sådana att det typiskt sett förelegat risk för skador. Till andra stycket har inledningsvis förts två förbud som framgår direkt av balken, dels förbud att sprida bekämpningsmedel från luftfartyg, dels förbud att sprida bekämpningsmedel mot lövsly. Dessa bestämmelser motsvarar nuvarande 29 kap. 8 § första stycket 19–20.