sou · GSB3100 · 2005-01-01 00:00:00 — Det är däremot ovanligt att myndigheten inte får besluta om avgiftens storlek, men däremot disponera avgifts- intäkterna (modell 2). Denna styrform gäller för Läke- medelsverket. Det är likaså ovanligt att myndigheten beslutar om av- giftens storlek, men inte disponerar intäkterna (modell 3). Endast ett fåtal exempel förekommer, nämligen Inspek- tionen för strategiska produkter, Statens räddningsverks8 verksamhet med brandfarliga och explosiva varor samt vissa delar av verksamheten inom PTS. ESV bedömer att regeringen beslutar om avgiftsnivån för 60 pro- cent av de tillsynsavgifter som statliga myndigheter tar ut och att myndigheterna beslutar om avgiftsnivån för resterande . ESV:s bedömning av hur stor del av avgiftsintäkterna från tillsyn som disponeras av myndigheterna respektive redovisas mot in- komsttitel tyder på att omkring hälften av intäkterna disponeras. 6Luftfartsinspektionens verksamhet finansieras i princip av de avgiftsintäkter som tas ut av affärsverket . Vissa prisrestriktioner gäller för affärsverket. 7PTS får inom ramen för ett maximalt totalbelopp för avgiftsuttag bestämma avgifternas storlek för respektive objekt. 8Avgifterna framgår av myndighetens föreskrifter. Finansiering av offentlig tillsyn Även om uppgifterna är osäkra kan slutsatsen dras att det är stora volymer avgiftsintäkter som hanteras på myndighetsnivå. För tjänster eller nyttigheter vilka kommunerna enligt lag är skyldiga att tillhandahålla, som t.ex. tillsyn, får avgifter bara tas ut om det finns ett bemyndigande i sektorslag, som i 27 kap. 1 § där det föreskrivs att kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets verksamhet med prövning och tillsyn. Andra exempel på bemyndiganden för en kommun att ta ut avgifter i samband med tillsyn finns i djur- skyddslagen och strålskyddslagen. Däremot saknas sådana bemyn- diganden i skollagen och socialtjänstlagen. Vanligen reglerar inte bemyndigandet i sektorsförfattningarna vare sig principer eller närmare regler om avgiftsuttagen. Varje enskild kommun beslutar därför om ekonomiskt mål och utform- ning av avgifterna för sin tillsyn. Enligt kommunallagens allmänna principer får dock inte avgiftsintäkterna vara högre än vad som svarar mot kommunens kostnader för den tjänst som tillhandahålls (självkostnaden). Vid utformningen av avgiftsuttagen måste kom- munen även beakta den s.k. likställighetsprincipen. Den innebär att en kommun skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Inom vissa tillsynsområden finns rekommendationer om avgifts- uttag vilka inte är tvingande för kommunerna. De avser t.ex. allmän ambitionsinriktning för avgifters kostnadstäckningsgrad9 inom område eller utgörs av förslag och andra rekommen- dationer om avgiftskonstruktioner från Svenska Kommunförbun- det. Sammanfattningsvis kan konstateras att varje enskild kommun, för huvuddelen av den bedrivna tillsynen, beslutar om en avvägning mellan hur stor del som skall finansieras med skatt respektive med avgift. Detta innebär att kommunfullmäktige beslutar dels om till- synens ekonomiska mål, dels om hur avgifterna skall utformas. Detta leder till att finansieringen av tillsynen i landets 290 kom- muner varierar. 9 Regeringen vill understryka vikten av att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån avgiftsfinansieras. Tillsynen över hela område bör som som huvudprincip vara avgiftsfinansierad, prop. 1997/98:45 del 1 s. 516. Finansiering av offentlig tillsyn Inom livsmedelsområdet tillämpas en annan finansieringsmodell. bestämmer avgiftens storlek genom att meddela föreskrifter om exempelvis vilka avgiftsgrupper som skall gälla för respektive tillsynsverksamhet m.m. Kommunen bestämmer dock vilken avgift som enligt föreskrifterna skall betalas för varje avgifts- pliktig verksamhet. Kommunens beslut om tillämplig avgiftsklass skall grundas på närmast föregående års förhållanden10. De årliga avgifterna är utformade som högsta tillåtna årskostnad för olika kategorier av livsmedelsanläggningar. Inom respektive kategori baseras avgiftens storlek på antal sysselsatta personer. Kommunen skall betala in av de årliga tillsyns- avgifterna till . Kommunernas sammanlagda in- betalning till uppgick till cirka 15 mil- joner kronor. Det innebär att de årliga tillsynsavgifterna som kommunerna tar ut uppgår till . Reste- rande av de årliga avgifterna används av kommunerna för att finansiera tillsynen. Inom de områden kommunerna bedriver tillsyn gäller enligt sektorslagarna följande för kommunernas möjligheter att ta ut avgifter respektive att bestämma avgifternas storlek och disponera avgiftsinkomsterna: Det är värt att notera att den kommunala tillsynen inom skol- och socialtjänstområdena inte får finansieras med avgifter. 10 Förordning (1989:1110) om avgift för livsmedelstillsyn m.m. samt för . Finansiering av offentlig tillsyn Utredningens slutsats är att den genomsnittliga avgiftstäcknings- graden är låg. Dessutom varierar den kraftigt mellan olika kom- muner samt mellan olika tillsynsområden. Inom miljö- och hälso- skyddsområdet i vid mening uppskattades11 kostnaderna till ha täckts genom avgifter. Inom djurskyddet (vilket redovisas som en del i det förra) uppgav12 av kommunerna att deras tillsyn helt finansieras genom avgifter och att hälften av tillsynen eller mindre finansieras med avgifter. Dessutom tillämpas inte enhetliga avgiftskonstruktioner i landets olika kommuner. Inom exempelvis miljö- och hälsoskydds- området varierade timtaxorna , med ett genomsnitt på (år ). Frågan om i vilka fall skatte- eller avgiftsfinansiering skall tillämpas har uppmärksammats av remissinstanserna. Varför tas avgifter ut i vissa verksamheter, men inte i andra? Här efterlyser ett flertal remissinstanser principer eller kriterier för när avgifter skall respek- tive inte skall tas ut. I detta avsnitt diskuterar utredningen för- och nackdelar med skatte- respektive avgiftsfinansiering av tillsyn. Statsmakterna kan alltid, såvida inte överstatliga bestämmelser eller överenskommelser hindrar detta, besluta att en viss tillsyn skall finansieras med skatt genom att ett anslag tilldelas en statlig myndighet. I så motto utgör skattefinansiering utgångsläget i alla överväganden om en viss tillsyns finansiering. Det främsta skälet för skattefinansiering är att den erbjuder en för hela landet enhetlig finansieringsform. Med skattefinansiering riskerar inte tillsynen att styras av ekonomiska hänsyn som inte har med syftet med tillsynen att göra. 11Jämförelser av kostnader för miljö och hälsa, , 2004. 12Hur effektiv är djurskyddstillsynen? (RiR 2003:1). Finansiering av offentlig tillsyn Ett annat skäl är att administrationskostnaderna hos tillsyns- myndigheten generellt sett blir lägre om verksamheten skattefinan- sieras än finansieras med avgifter. Ytterligare ett skäl är att ett avgiftssystems eventuella negativa fördelnings- och konkurrenspolitiska effekter, vilka kan leda till snedvriden konkurrens på nationell eller internationell nivå, kan undvikas. Det främsta skälet mot en skattefinansierad tillsyn är att den utgör en belastning på statsbudgeten. Från verksamhetssynpunkt kan det även hävdas att statsmakterna resursmässigt kan bedriva mer tillsyn om både avgifts- och skattefinansiering tillämpas, än om enbart skattefinansiering tillämpas. Motsvarande gäller även för kom- munernas utövande av tillsyn. Att enbart tillämpa skattefinansiering kan strida mot andra prin- ciper. Det anses exempelvis ofta rimligt att den som orsakar det allmänna kostnader också skall betala för dem. Inom miljöområdet, exempelvis i fråga om kärnteknisk verksamhet, förstärks detta synsätt genom den s.k. PPP-principen, vilken innebär att förorena- ren skall betala de kostnader som denne orsakar13. Skattefinan- siering kan även vara utesluten till följd av att anger att avgiftsbeläggning skall tillämpas för en viss tillsyn. Ett skäl för att avgiftsbelägga tillsynen är att kunna begränsa skatteuttaget och att på så sätt avlasta statsbudgeten. Avgifter från de tillsedda kan vara det enda sättet att få finansiering till en offentlig tillsyn över en viss verksamhet. Avgifter kan även införas för att styra en viss marknad eller påverka beteendet hos vissa tillsynsobjekt. 13 Principen deklareras bl.a. i regeringens skrivelse till 2001/02:172 Nationell strategi för hållbar utveckling, FN:s Rio-dokument och (artikel 174). Finansiering av offentlig tillsyn Det starkaste skälet emot avgifter är att sådana generellt sett alltid har en viss hämmande effekt på näringsverksamhet genom att de innebär kostnader för utövarna. Exempelvis kan avgifter som är relativt höga i förhållande till företagens ekonomiska storlek hindra små företag från att vilja etablera sig på en marknad. Detta kan bli effekten av t.ex. tillståndavgifter eller kombinerade tillstånds- och tillsynsavgifter. Om betalningsförmågan i avgiftskollektivet varierar mycket kan vissa avgiftskonstruktioner upplevas som orättvisa. Det kan t.ex. handla om att samtliga tillsynsobjekt inom ett avgiftskollektiv inte kan identifieras. Detta kan medföra att vissa tillsynsobjekt tvingas betala avgifter medan andra, som borde betala, slipper eller att man helt tvingas avstå från att införa avgiftsfinansiering. Om avgiften är direkt kopplad till kostnaden för inspektion hos tillsynsobjekten kan det, åtminstone teoretiskt, få till följd att tillsynsmyndigheten ändrar sitt beteende. Det kan tänkas att myndigheten förlägger inspektioner till objekt som har hög betal- ningskraft och undviker objekt med låg betalningskraft eller som kraftigt opponerar sig mot debiteringen. Oavsett sannolikheten för det ena eller andra finns ett visst mått av incitament för ett handlande som inte helt överensstämmer med tillsynens syften. Potentiella problem av dessa slag torde dock kunna elimineras, eller åtminstone reduceras, genom de villkor som ställs upp för avgifts- beläggningen. Avgifter i en tillsyn innebär alltid kostnader hos såväl tillsyns- organ som tillsynsobjektet för administration av avgiftssystemet. Administrationen omfattar bl.a. arbete med att beräkna avgifternas storlek, budgetering och uppföljning av intäkter och kostnader, arbete med myndighetsföreskrifter om betalning, information och fakturering. Avgiftssystemet måste också fortlöpande underhållas och anpassas till nya omvärldsfaktorer. Orimligt höga administra- tionskostnader för finansieringen minskar självklart möjligheterna till avgiftsfinansiering av den egentliga tillsynen. Finansiering av offentlig tillsyn 4.3.2Krav på framtida finansieringssystem Kraven på system för finansiering av tillsyn är beroende på betrak- tarens perspektiv. Fördelar och nackdelar värderas olika beroende på om finansieringen bedöms av skattebetalaren, den objekts- ansvarige, tillsynsorganet eller någon annan. Dessa olika perspektiv, som exempelvis kan vara statsrättsliga, statsfinansiella eller mark- nadsrelaterade, innebär att de system som bestäms för att finansiera en viss tillsyn alltid måste utformas utifrån de omständigheter som råder i det särskilda fallet. Tillsynens inriktning och omfattning får aldrig styras av finansieringsformen Tillsynsobjektens förmåga eller villighet att betala avgifter till till- synsorganen får aldrig vara de faktorer vilka styr tillsynens inrikt- ning och omfattning. Denna skall alltid styras av statsmakterna. Styrningen måste dock av praktiska skäl ge möjligheter för tillsyns- organen att inom vissa angivna ramar närmare, i t.ex. tillsynsplaner, besluta om tillsynens inriktning. Vid avgiftskonstruktionen bör effekterna på tillsynens omfatt- ning beaktas. Myndighetens rätt att besluta inom vissa ramar kan styras genom att regeringen exempelvis beslutat om ett avgiftstak eller om att en fast avgift i kombination med timtaxa för extra- arbete skall tillämpas. Om avgifter förekommer skall de enligt utredningens uppfatt- ning, och i enlighet med huvudprincipen budgetpro- position, redovisas mot inkomsttitel. Avgiftsintäkterna bör normalt sett inte disponeras av myndigheten. Myndigheten be- höver då inte bli misstänkt för att sätta ekonomiska intressen före syftet med tillsynen. Vissa remissinstanser har framfört att det förekommer brister i kopplingen mellan tillsynen och dess finansiering. Detta har medfört att resurser som avsatts för tillsyn använts till andra ändamål. Teoretiskt kan detta förekomma oavsett om finansiering sker med avgifter eller med skatt. Är tillsynen avgiftsbelagd och avgiftsintäkterna redovisas mot inkomsttitel fungerar inte heller alltid kopplingen mellan verksamhet och finansiering. Den totala omfattningen och finansieringen av tillsynen är, som redovisades i delbetänkandet, svår att överblicka. Finansiering av offentlig tillsyn med anslags- och avgiftsfinansiering för olika typer av tillsyns- objekt är svåra att överblicka. Detta är dock inte en finansie- ringsfråga utan snarare en fråga om hur uppföljning av statlig och verksamhet sker. Statsmakterna har inte ställt generella krav på att myndigheterna skall särredovisa tillsyn så att uppgifterna kan sammanställas. Finansieringen bör vara konkurrensneutral Vid avgiftsbeläggning, men inte vid skattefinansiering, av tillsynen kan konkurrenssnedvridningar uppkomma. Avgiften kan genom sin nivå eller utformning komma att gynna vissa företag på bekostnad av andra företag inom en viss bransch eller på samma marknad. En viktig strävan bör således vara att avgiftssystemen är konkurrensneutrala. En fråga som uppkommer i detta sammanhang är om det är mer konkurrensneutralt om ett företag betalar en avgift som baseras på de kostnader detta orsakar staten eller på den betalningsförmåga företaget har. Om avgifterna grundar sig på betalningsförmåga, eller företagsstorlek, är det viktigt att statsmakterna tar ställning till vem som skall betala det som de mindre företagen inte betalar via avgifter; konkurrenterna eller skattebetalarna. En grundläggande förutsättning för att avgiftsfinansiering skall vara möjlig är att de som skall betala avgifterna är definierade och identifierade. Alla inom en bransch som står under tillsyn bör i princip omfattas av avgiftsuttag. Om inte alla kan identifieras är det viktigt att statsmakterna tar ställning till hur det finansiella underskottet skall finansieras. Finansieringen bör uppfattas som rättvis även i övrigt Förutom att finansiering bör vara rättvis ur konkurrenssynpunkt bör den vara rimligt accepterad av berörda objekt. Ett avgiftssystem bör vara enkelt att förstå för den som skall betala. En god förankring hos berörda torde minska risken för överklaganden av avgifter samt resurskrävande diskussioner om finansieringen. Vid avgiftsbeläggning måste därför berörda tillsyns- objekt ges möjlighet att lämna synpunkter vid utformningen av Finansiering av offentlig tillsyn För statliga myndigheter finns detta krav i verks- förordningen. Finansieringen bör inte vara hämmande Vid avgiftsbeläggning bör utformningen av avgiftssystemet inte medföra negativa effekter för utvecklingen av viss bransch eller marknad. Det kan t.ex. gälla en från näringspolitisk synvinkel önskvärd expansion inom ett visst spjutspetsområde. I princip handlar det här om en avvägning mellan närings- och finanspolitik. Vill statsmakterna inte belasta en viss bransch med tillsynsavgifter måste verksamheten finansieras genom skatter. Finansieringen bör bidra till en effektiv tillsyn Det är önskvärt om finansieringen kan bidra till att tillsynen bedrivs på ett effektivt sätt och att tillsynen inriktas mot verk- samheter där risken för brister och/eller där konsekvenserna av eventuella brister är som störst. Att avgiftskonstruktionen beaktar någon form av riskkriterium skulle därför vara önskvärt. Det kan emellertid vara svårt att åstadkomma ett sådant koppling varför kravet då måste modifieras till att avgiftskonstruktionen i vart fall inte bör motverka syftet med tillsynen. För tillsynsmyndigheterna innebär anslagsfinansiering bättre möjligheter att på bedöma vilka resurser som kan disponeras för tillsynen jämfört med avgiftsfinansiering där myn- digheten disponerar av avgifterna. Finansieringen bör vara enhetlig Mer enhetliga former för finansiering av tillsyn är enligt utred- ningens delbetänkande önskvärd. Några remissinstanser har in- stämt, vissa har dock uttryckt tveksamheter med hänsyn till de stora variationerna i den tillsyn som bedrivs. Med tanke på variationerna kan det diskuteras vad enhetlighet betyder. Flera remissinstanser anser att det bör finnas principer om när tillsyn skall skatte- eller avgiftsfinansieras. Om tillsynen helt skattefinan- sieras är finansieringen definitionsmässigt enhetlig. Om tillsynen däremot finansieras med avgifter finns skäl att diskutera enligt vilka Finansiering av offentlig tillsyn principer avgiftssystemet bör vara utformat och i vilken grad enhetlighet bör eftersträvas. Enhetlighet betyder då att dessa prin- ciper respekteras, men att avgiftssystemen ändå kan skilja sig åt mellan olika tillsynsområden. Hit hör även frågan om det är ett problem att enhetlighet inom landet inte gäller de avgifter som kommunerna tar ut. En uppfatt- ning bland remissinstanserna är att det egentligen inte spelar någon roll om just de kommunala tillsynsavgifterna varierar mellan kommunerna; det finns åtskilliga andra kommunalt bestämda avgifter som inte är lika över hela landet och som också påverkar företagens konkurrenskraft. En annan uppfattning är att rätts- tillämpning, och obligatoriska avgiftsuttag från enskilda, bör vara lika över hela landet. Detta gäller i princip för statliga tillsyns- avgifter. Det hävdas även att konkurrensneutraliteten inte fullt ut upprätthålls om företag får betala olika avgifter för tillsyn beroende på verksamhetsort. Med enhetligt avses här att en eller flera av följande tre para- metrar skall vara lika i hela landet: De enskilda avgifternas storlek. Den tillämpade avgiftskonstruktionen. Det ekonomiska målet (kostnadstäckningen) för en tillsyns- avgift. För de avgifter vilka tillämpas av statliga tillsynsmyndigheter, och offentligrättsliga avgifter överhuvudtaget, gäller i princip att av- gifterna skall vara lika över hela landet. Det skall inte spela någon roll var i landet tillsynsobjektet är beläget. Samtliga tre parametrar kan dock variera när landets 290 kom- muner utövar tillsyn inom ett antal olika samhällsområden. Dock skall avgifterna i princip vara lika inom kommunen. Det är en fördel om samma avgift tas ut för en specifik tillsyn oavsett vilken kommun eller statlig myndighet som utför tillsynen. I detta fall förutsätts även avgiftskonstruktionen och det ekonomiska målet vara lika över landet. För att åstadkomma detta måste i princip en tvingande norm för statliga och kommunala tillsynsavgifter införas. En komplikation är att en detaljerad (och icke flexibel) reglering av avgifternas storlek och betalningsvillkor måste införas. Vidare kan centralt beslutade nivåer för avgifter medföra att vissa kom- muner inte kommer att få sina kostnader täckta, medan andra Finansiering av offentlig tillsyn kommer att uppvisa överskott i verksamheten. Mot detta skall dock ställas att kommunerna sällan tar ut avgifter vilka motsvarar deras kostnader för tillsynen. Betydelsen av enhetliga avgifter kan begränsas till att betyda att avgiftskonstruktionen och/eller det ekonomiska målet för en specifik tillsyn bör ensas. Det kan genomföras utan att avgifternas storlek är lika över hela landet. Detta skulle innebära att avgift för en viss tillsyn tas ut enligt en mall, en särskild avgiftskonstruktion. För att i någon mån likställa avgiftsuttagens storlek kan det ekonomiska målet normeras. Det skulle kunna innebära att hela eller en specificerad andel av kostnaden för tillsynen skall täckas, eller att kostnaderna för vissa angivna moment i tillsynen skall täckas med avgifter. Finansieringen bör vara förutsebar Finansieringen bör för de tillsedda objekten vara förutsebar. Vid avgiftsfinansiering bör tillsynsobjekten på ett rimligt sätt kunna förutse t.ex. de årliga avgiftsbelopp som skall betalas. Timtaxa för tillsyn framstår utifrån denna princip som mindre lämplig. Viss framförhållning bör tillämpas om en övergång från skatte- till avgiftsfinansiering övervägs. Avgift bör motsvaras av en motprestation En avgift för tillsyn är en offentligrättslig avgift, dvs. den innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Gränsdragningen mellan tillsynsavgift och skatt måste alltid beaktas då avgiftsbeläggning övervägs. Skälet är kompetensför- delningen mellan regeringen och enligt följande. Enligt regeringsformen är det som skall fatta beslut om att införa skatter och offentligrättsliga avgifter. kan dele- gera rätten att bestämma storleken på sådana avgifter till regeringen eller till kommun. Denna befogenhet har också utnyttjats i stor utsträckning. Bara om medgivit det kan regeringen över- låta åt en myndighet att bestämma nivån på en offentligrättslig avgift. Beslut om skatter kan i princip inte delegeras från till regering eller myndigheter. Finansiering av offentlig tillsyn Det framförs ofta kritik från enskilda objektsansvariga om att man tvingas betala för tillsyn man aldrig får del av. Avvikelser mellan omfattningen av den tillsyn ett enskilt tillsynsobjekt blir föremål för och den avgift som betalas kan av naturliga skäl variera över tiden, t.ex. till följd av tillsynsorganets riskprioriteringar. När det gäller de avgifter som tas ut av ett visst avgiftskollektiv (ett antal definierade tillsynsobjekt inom ett tillsynsområde) bör avgifterna såväl till sin omfattning som över tiden motsvaras av den berörda tillsynsmyndighetens verksamhet. Baseras avgiften på de kostnader som utövaren orsakar tillsyns- myndigheten tas avgifter ut oberoende av hur stort eller litet före- taget och dess betalningsförmåga är. Dessa avgifter är kostnads- baserade och följer därmed de huvudsakliga riktlinjer som anges i förarbetena till regeringsformen. Baseras avgiften i stället på före- tagets ekonomiska storlek finns risk för att det kostnadssamband som är centralt för statsrättsliga avgifter frångås. Här kan avgiften tas ut lika för alla men i relativa tal, t.ex. samma procentsats på företagets omsättning. Ett motiv till en sådan avgiftskonstruktion är att avgiftsuttaget därmed inte blir orimligt stort i förhållande till företagets storlek. Viktigt att notera är dock att statens kostnader för tillsyn i vissa fall är beroende av ett företags ekonomiska storlek. I dessa fall upprätthålls kostnadssambandet trots att av- gifterna är baserade på företagets omsättning. Om avgiftsfinansiering tillämpas bör en tydlig koppling mellan tillsynens omfattning och avgifterna finnas. Det kan tolkas som att avgift enbart skall tas ut av de företag som blir föremål för tillsyn. Men det kan även tolkas som att det samlade avgiftsuttaget skall motsvaras av de samlade kostnaderna för tillsynen inom ett givet tillsynsområde. Flera remissinstanser har uttryckt tveksamhet mot avgifter som tas ut av enbart den som blir föremål för tillsyn. Timdebitering för faktiska besök hos enskilt objekt kan enligt utredningen således vara en tveksam avgiftskonstruktion utifrån denna aspekt. Principen om att motprestation bör erhållas från samhällets sida måste normalt beaktas då finansieringen helt eller delvis skall ske med avgifter. Avgiften bör därför uppvisa ett kostnadssamband med den verksamhet som samhället tillhandahåller de betalande. Vissa remissinstanser har framfört synpunkten att det bör pre- ciseras vilka moment i tillsynen som bör avgiftsbeläggas. Enligt utredningen är detta kopplat till bl.a. myndighetens bemyndigande för avgiftsuttag samt definitionen av tillsyn. Finansiering av offentlig tillsyn inga allmänna riktlinjer om vilka moment i tillsynen som skall ingå i kostnadsunderlaget. Oavsett om någon enhetlig definition tilläm- pas eller inte är det av värde att statsmakterna vid en avgifts- beläggning av en viss tillsyn anger vilka kostnader som avgifterna skall täcka.