sou · GSB375 · 2005-01-01 00:00:00 — Lagstiftaren konstaterade att den privaträtts- ligt bedrivna verksamheten hos kommunerna hade fått en sådan om- fattning att det fanns anledning att införa en lagreglerad handlings- offentlighet i de kommunala företagen i syfte att förbättra medborgar- nas möjligheter till insyn.4 I våra direktiv anges att utvecklingen har gått mot ökad bolagise- ring och privatisering av statlig och verksamhet. Där- med finns det anledning att undersöka om det också fortsättnings- vis bör råda helt olika principer för rätt till insyn i företag som finansieras med allmänna medel beroende på om det rör sig om kom- munala eller statliga företag.5 Vi har därför fått i uppdrag att kart- 1986/87:151 s. 148–149. Se också avsnitt 2.3.1 1993/94:48 s. 18. Se också avsnitt 2.5.1 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. lägga de faktorer som har varit avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i kommunala respektive statliga företag. Vi skall vidare överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offentlighets- principens tillämplighet när det gäller dessa företag.6 I avsnitt 2.3 och 2.5.1 har vi redogjort för de överväganden som gjordes i sam- band med att rätten att ta del av allmänna handlingar infördes i kom- munala företag respektive i vissa andra privaträttsliga subjekt. Nedan kommer vi att redogöra för våra överväganden när det gäller tillämp- ningen av offentlighetsprincipen i statliga företag. Rätten att ta del av allmänna handlingar är rent språkligt en otymp- lig konstruktion. Detsamma kan i viss utsträckning sägas om begrep- pet handlingsoffentlighet. I den fortsatta framställningen kommer dessa utryck att användas i mindre utsträckning. Vi kommer i stället att tala om offentlighetsprincipen och insyn. I de situationer där tex- ten behandlar någon aspekt av offentlighetsprincipen som går ut- över rätten att ta del av allmänna handlingar, t.ex. meddelarfriheten, kommer detta att anges särskilt. 3.2Olika modeller för ökad insyn i statliga företag Det finns två olika lagtekniska lösningar som kan användas om målet är att öka insynen i statliga företag. Den ena modellen inne- bär att vi utökar den bilaga som redan finns till sekretesslagen med privaträttsliga subjekt som kontrolleras av staten. Den andra modell- en innebär att en regel motsvarande den som gäller för kommunala företag införs för statliga företag. Denna modell sönderfaller i några undervarianter beroende på om undantag från offentligheten skall vara möjliga och i så fall i vilken form de skall beslutas. I avsnitt 3.3.3 redogör vi för vårt ställningstagande till vilken modell som bör användas. Modell 1 Utöka bilagan till sekretesslagen En modell skulle kunna vara att föra in statliga företag, antingen hela eller delar av verksamheten, i bilagan till sekretesslagen. I bilagan till sekretesslagen finns uppräknat alla de privaträttsliga subjekt som inte är kommunala företag och där rätten att ta del av all- männa handlingar skall gälla. I de flesta fall är rätten att ta del av all- 6 Dir. 1998:32 s. 30 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. männa handlingar inskränkt till en viss del av organens verksamhet som utgör myndighetsutövning. För vissa stiftelser och ideella för- eningar omfattas dock all verksamhet av handlingsoffentlighet. Modellen innebär att den nuvarande ordningen består, d.v.s. in- synen i statliga företag beslutas från fall till fall. Modell 2 Offentlighet är huvudregel Enligt denna modell införs en ny bestämmelse i sekretesslagen som motsvarar den som gäller för kommunala företag. Det innebär att rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla hos aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser och handelsbolag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Staten skall anses ha ett rätts- ligt bestämmande inflytande bl.a. om den äger aktier i ett aktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller om den har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag eller en stiftelse. Det rättsligt bestämmande inflytandet kan utövas direkt genom regeringen eller myndigheter eller indirekt ge- nom ett annat statligt företag. En variant av denna modell är att ha exakt samma regel för stat- liga företag som för kommunala företag. En annan variant är att ha en sådan regel som huvudregel men införa en möjlighet att undanta vissa företag från offentlighet. Motivet för det skulle vara att det finns skillnader mellan statens och kommunernas företag som moti- verar att offentlighetsprincipen inte tillämpas i alla statliga företag. Om undantag skall vara möjliga blir frågan dels på vilka grunder sådana undantag skall göras, dels på vilken författningsnivå undan- tagen från offentlighetsprincipen skall finnas. Det finns två möjlig- heter, lag eller förordning. Undantag i lag skulle innebära att en ny bestämmelse som mot- svarar den för kommunala företag förs in i sekretesslagen. Bestäm- melsen kompletteras med en mening som säger att rätt att ta del av allmänna handlingar inte skall gälla handlingar hos de organ som räknas upp i en ny bilaga till sekretesslagen (bilaga 2). Undantag i förordning skulle innebära att en ny bestämmelse som motsvarar den för kommunala företag förs in i sekretesslagen. Bestämmelsen kompletteras med en mening som säger att regering- en får föreskriva undantag från rätten att ta del av allmänna hand- lingar i statliga företag. Regeringens rätt att meddela sådana undantag kan preciseras genom att det anges att det får ske t.ex. med hänsyn till Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. företagets konkurrenssituation eller andra väsentliga ekonomiska intressen. 3.3Offentlighetsprincipen skall gälla även för statliga företag Vårt förslag: Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndighet skall i tillämp- liga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, eko- nomiska föreningar och stiftelser där staten utövar ett rättsligt be- stämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. Staten skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om den 1.äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 2.har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 3.utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels- bolag. Vid tillämpningen av 1–3 skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten bestämmer på det sätt som anges i de nämn- da punkterna anses utövat av staten. Tryckfrihetsförordningens regler om rätten att ta del av allmänna handlingar skall också gälla aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där staten tillsammans med en eller flera kommuner eller landsting utövar ett sådant inflytande som anges i 1–3. Rätten att ta del av allmänna handlingar skall inte gälla hos ett aktiebolag vars aktier är noterade på en svensk eller utländsk börs även om staten har ett rättsligt bestämmande inflytande i bolaget. Det skall vara möjligt att undanta även vissa andra statliga företag från tillämpningen av offentlighetsprincipen. Undantag kan göras om det finns särskild anledning med hänsyn till verksamhetens art, företagets konkurrenssituation eller andra väsentliga ekonomiska intressen. Ett undantag från offentlighetsprincipen kan avse hela Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. eller delar av verksamheten. Regeringen meddelar undantagen i för- ordning. 3.3.1Tidigare överväganden kring insyn i verksamhet som bedrivs i privaträttslig form Frågan om att utvidga offentlighetsprincipens tillämpning till andra organ än myndigheter har i olika former varit aktuell ända . Det har funnits olika idéer om hur de organ för vilka offentlighetsprincipen bör tillämpas skall avgränsas. Några uppslag har varit att offentlighetsprincipen skall tillämpas av de organ Kungl. Maj:t beslutar7 eller av bolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda organ om deras åtgärder kan överklagas eller på något annat sätt komma under en myndighets prövning8. I förarbetena reform av tryckfrihetsförordningen angav föredragande departementschef att han ansåg det befogat att överväga en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsom- råde.9 Han angav att överflyttningen av en förvaltningsuppgift från ett myndighetsorgan till ett annat organ, t.ex. ett privaträttsligt subjekt, inte automatiskt borde få den verkan att handlingsoffent- ligheten i motsvarande mån begränsas. Enligt föredragande stats- rådet låg det särskilt nära till hands att behålla insynen i handlingar som rör myndighetsutövning, även sedan denna har tillagts ett enskilt subjekt. hade som en huvuduppgift att pröva i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att göra offentlig- hetsprincipen tillämplig utanför det traditionella statliga och kom- munala myndighetsområdet.10 I kommitténs direktiv angavs att när det gäller att bedöma i vilken utsträckning offentlighetsprincipen bör gälla hos annan än myndighet, är verksamhetens art och graden av anknytning till stat eller kommun avgörande moment. Vad som närmast ansågs komma i fråga var att göra offentlighetsprincipen tillämplig på handlingar i ärenden som avsåg myndighetsutövning hos offentliga företag. Kommittén skulle också undersöka om det kunde finnas skäl att utvidga offentlighetsprincipens tillämpnings- område till att omfatta även fall där förvaltningsuppgifter som inte 1975/76:160 s. 74 10SOU 1983:61 s. 49 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. innefattar myndighetsutövning har överlämnats till särskilda rätts- subjekt. Det antogs i direktiven kunna bli aktuellt framför allt för de kommunala företagens del. På den statliga sidan ansågs en sådan utvidgning kunna komma i fråga endast beträffande särskilda rätts- subjekt som driver annat än rent affärsmässig verksamhet. En ut- vidgning av offentlighetsprincipen fick inte medföra att offentliga företag som driver näringsverksamhet kom i sämre konkurrenssitu- ation i förhållande till de privata företagen. kom fram till att en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning inom den privaträttsligt styrda sektorn som har hand om offentliga uppgifter måste lösas från fall till fall.11 På grund av tidsbrist hann kommittén inte värdera alla offentligt ägda företag utan riktade in sig på sådana privaträttsliga organ till vilka myndighetsutövning överlämnats. Med utgångs- punkt i den kartläggningen lämnade kommittén ett förslag som i allt väsentligt liknar offentlighetsprincipens utvidgning till de organ som anges i bilagan till sekretesslagen. Vi har i avsnitt 2.3 beskrivit de överväganden som gjordes när bilagan till sekretesslagen infördes. Sammanfattningsvis kan sägas att lagstiftaren delade slutsats. En utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndig- hetsområdet borde inriktas på de organ som det framstod som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt, nämligen så- dana som utövade myndighetsutövning mot enskilda.12 Vidare an- gavs i förarbetena att erfarenheterna av bilagans införande borde avvaktas innan någon längre gående utvidgning av offentlighets- principen kunde övervägas.13 Arbetet med frågan om offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag fortsatte. I kommunallagen som trädde i kraft infördes en bestämmelse som innebar att all- mänheten hade rätt att ta del av handlingar hos helägda kommunala företag enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Bak- grunden till bestämmelsen var att det fanns en misstanke om att insynen i de kommunala företagen skilde sig mycket åt mellan kommunerna beroende på om det fanns speciella regler om detta i företagens bolagsordningar eller liknande. Enligt regeringens mening fanns det starka skäl som talade för en ökad offentlighet i sådan 11SOU 1983:61 s. 115 1986/97:151 s. 150 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. verksamhet som drivs i privaträttslig form. Det ansågs dock inte möjligt att gå så långt att införa en generell föreskrift om offentlighet. Verksamheterna var trots allt mycket olikartade hos skilda slag av kommunala företag. Av betydelse ansågs också vara att myndighetsutövning knappast förekommer i de kommunala företag- en. Därför ansåg regeringen att positionerna i första hand borde flyttas fram på frivillig väg. Detta skulle ske genom att kommuner och lands- ting blev skyldiga att besluta i offentlighetsfrågan i samband med att vården av en angelägenhet överlämnades till ett privaträttsligt organ. Det skulle ankomma på kommunen eller att själva besluta vilken omfattning offentligheten skulle ha. Syftet med regle- ringen i kommunallagen var att säkerställa att frågan behandlades av kommunen respektive landstinget.14 Lagrådet kritiserade bestämmelsen i kommunallagen och angav att den hade karaktär av ett provisorium.15 En viktig invändning var att det inte fanns någon möjlighet att överklaga ett företags beslut att vägra lämna ut en handling. Mot den bakgrunden fick i uppdrag att lägga fram sådana förslag till lagändringar som möjliggjorde en överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en enskild person eller organisation att ta del av bolagets handlingar.16 riktade in sitt arbete på att hand- lingsoffentligheten hos kommunala företag i första hand genom lagstiftning måste inordnas i tryckfrihetsförordningens och sekre- tesslagens regelsystem om en reell möjlighet till rättslig prövning av företagsbeslut skulle kunna tillskapas.17 Bestämmelsen i kommu- nallagen gjorde inte någon åtskillnad mellan olika typer av kommu- nala företag beroende på vilken art av verksamhet de bedrev. Kom- mittén ansåg därför att det inte rymdes inom deras uppdrag att ana- lysera de problem insynsreglerna kan ge upphov till i olika typer av verksamhet.18 Kommittén föreslog att tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen skulle göras direkt tillämpliga på kommunala företag där kommunen hade ett visst bestämmande inflytande. Som framgår av avsnitt 2.5.1 valde lagstiftaren denna lagtekniska lösning även om avgränsningen av de berörda företagen formulera- des något annorlunda. Sammanfattningsvis var motivet för att välja den nuvarande lösningen för kommunala företag att den privaträtts- 1990/91:117 s. 1990/91:KU38 s. 17SOU 1992:134 s. 29 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. ligt bedrivna verksamheten hos kommunerna hade fått en sådan om- fattning att det fanns anledning att införa en lagreglerad handlings- offentlighet i de kommunala företagen i syfte att förbättra medborgar- nas möjligheter till insyn.19 Förvaltningspolitiska kommissionen berörde frågor om i vilken form statlig verksamhet bör bedrivas och vilka effekter detta får bl.a. för insynen i verksamheten.20 Kommissionen påpekade i det sammanhanget att frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser borde övervägas. Vidare borde och regeringen i varje fall där en annan form än myndighetsformen väljs för en verksamhet ta ställning till i vilken utsträckning det offentligrättsliga regelsyste- met, t.ex. offentlighetsprincipen, skall vara tillämpligt. Regeringen beslutade att frågan om en utvidgning av offentlighetsprincipen till statliga bolag skulle omfattas av våra direktiv.21 I avsnitt 2.4 har vi redogjort för de motiv som anförts när bilagan till sekretesslagen utökats till nya organ, dvs. när tillämpningen av offentlighetsprincipen utvidgats till nya privaträttsliga subjekt. Där framgår att många utvidgningar motiverats av att verksamhet som utgör myndighetsutövning överlämnats till ett privaträttsligt organ. infördes offentlighetsprincipen i all verksamhet hos elva stiftelser (varav två högskolor) som hade bildats av löntagarfonds- medel. Detta motiverades inte med att verksamheten innefattade myndighetsutövning. I stället angavs att stiftelserna hade inrättats av staten och att förvaltningen avsåg mycket stora belopp som här- rörde från det allmänna. Vidare var det fråga om verksamhet som vanligen drivs direkt av det allmänna.22 Denna typ av argument, som inte hänvisar till att verksamheten utgör myndighetsutövning, har därefter används beträffande ytterligare två organ, Familjemedi- cinska institutet och . Frågan om offentlighet i privaträttsliga organ där staten har någon form av bestämmande inflytande har således inte diskuterats i lag- stiftningssammanhang sedan bilagan till sekretesslagen infördes . De överväganden som skett i samband med att bilagan utökats har i stället gjorts från fall till fall och har varit inriktade på verksamhetens art i det enskilda fallet. För de kommunala företagen förhåller sig däremot saken annorlunda. Där har lagstiftningsproces- sen inneburit att offentlighetsprincipens tillämpning hos privaträtts- 1993/94:48 s. 18 20SOU 1997:57 s. 1997/98:KU22 s. 4 1996/97:142 s. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. liga organ gjorts beroende av graden av anknytning till kommuner och landsting i stället för en bedömning av verksamhetens art i det en- skilda fallet. Denna utveckling började som en del av reformeringen av kommunallagen men har numera en tydlig anknytning till tryckfri- hetsförordningens rättighetssystem. Vi har i avsnitt 2.7 beskrivit lagstiftningen och diskussionerna kring denna när det gäller insyn i privaträttsliga organ i , och . En jämförelse mellan den beskrivningen och redogörelsen ovan visar att tankegångarna liknar varandra i de fyra länderna. Skillnaderna i de gällande reglerna beror på historiska för- hållanden och på att man i olika länder valt att fästa vikt vid olika aspekter. 3.3.2Kommunala företags synpunkter på att tillämpa offentlighetsprincipen Sekretariatet har träffat företrädare för några kommunala företag av olika storlek och med olika verksamhet. Syftet med mötena har bl.a. varit att få en uppfattning om hur tillämpningen av offentlig- hetsprincipen fungerar i bolagens verksamhet. Bolagen bedriver bostadsuthyrning, fastighetsförvaltning, kol- lektivtrafik, kulturverksamhet, hälso- och sjukvård, vatten- och avloppsverksamhet, näringslivsutveckling, energiverksamhet, avfalls- hantering samt parkeringsverksamhet.23 Några av bolagen agerar på en helt konkurrensutsatt marknad, t.ex. elmarknaden, medan and- ras verksamhet ligger närmare traditionell förvaltningsverksamhet. Bolagen är med två undantag direkt eller indirekt helägda av kommun eller landsting.24 Det skiljer mycket mellan bolagens storlek och finansiering. Den högsta omsättningen bland de bolag som vi har träffat är 5,2 miljar- der kronor (AB lokaltrafik) och den lägsta (). Det högsta antalet anställda är cirka 3 600 () och det lägsta en (). 23 , Lunds kommunala fastighets AB, , Tornberget i , AB lokaltrafik, , , stadsteater AB, , , kommuns , , , och . 24 I kommuns har kommunen av rösterna. Resterande röster innehas av företagareklubb och ett femtontal företag. ägs till av kommun. Resterande ägs av fastighetsföretaget . Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. bolag bedriver verksamhet som nästan helt finansieras av skatte- medel medan andra bolag finansierar sin egen verksamhet och genererar överskott. Däremellan finns olika kombinationer av finansiering genom skatter respektive egen produktion. Några av bolagen har inga dotterbolag medan vissa har flera med olika grader av ägande.25 Bolagen är således mycket olika. Trots detta har de lämnat i prin- cip samstämmiga svar på våra frågor om vilka konsekvenser offent- lighetsprincipen inneburit för verksamheten. Ett bolag, , har dock upplevt större problem med tillämpning- en av offentlighetsprincipen än de övriga. Vi redovisar deras synpunk- ter särskilt nedan. De av bolagen som fanns redan när reglerna om offentlighet in- fördes är överens om att det inte medförde några större omställ- ningskostnader. Vissa av bolagen har lagt ner resurser på arkivkon- sulter, arkivlokaler och dokumenthanteringssystem. De tycks dock vara överens om att det är kostnader som bolaget hade haft även om offentlighetsreglerna inte hade gällt. Det enda som kan vara ett prob- lem är de historiska handlingarna, dvs. det ibland ganska omfattande beståndet av handlingar som fanns innan offentlighetsprincipen bör- jade gälla. Det har också framkommit att vissa bolag lämnade ut okontroversiella handlingar redan innan de blev skyldiga att tilläm- pa offentlighetsprincipen. Inget av bolagen tycks uppfatta att hanteringen av frågor om ut- lämnande är särskilt resurskrävande. Något av bolagen hade dock blivit utsatt för en granskning av ledningens resor och represen- tation, vilket ledde till att missförhållanden upptäcktes. Denna gransk- ning medförde ett stort antal frågor om utlämnande av allmänna handlingar vilket således ledde till större kostnader än normalt. De vanligaste situationerna med begäran om utlämnande av all- männa handlingar skiftade naturligtvis mellan bolagen beroende på verksamhet. För flera bolag var dock förfrågningar i samband med upphandlingar ganska vanligt. En annan typ av utlämnandesitua- tioner som förekom hos flera bolag gällde handlingar med anknyt- ning till bolagets representation. 25 T.ex. har ett tjugotal dotterbolag som alla omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Genom koncernens olika bolag bedrivs verksamhet i , , södra , Nynäshamnstrakten och . har fyra dotterbolag varav endast ett omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Övriga dotterbolag ägs tillsammans med bolag utan anknytning till kommun eller landsting. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Bolagen tycks också vara överens om att det sekretesskydd som finns för bolagens och deras kunders affärsförhållanden är tillräckligt. I vissa verksamheter upplevs det dock som ett problem att huvud- regeln är att uppgifter om personalen är offentliga. Bostadsföre- tagen ansåg också att sekretesskyddet för bostadshyresgästerna inte är tillräckligt långtgående, vilket skulle kunna vara en konkurrens- nackdel i förhållande till andra bostadsföretag. Det fanns dock inga konkreta belägg för att en sådan nackdel uppstått i praktiken. Ångfartygs AB:s synpunkter avvek från den ovan an- givna hållningen till effekterna av att tillämpa offentlighetsprin- cipen. Bolaget är mycket gammalt och det upplevdes som en stor omställning att börja tillämpa offentlighetsprincipen. De rutiner som fanns var inte alls tillräckliga för att uppfylla offentlighets- principens krav. Bolagets verksamhet innebär att det har ansvar för kollektivtrafiken på vatten och i princip äger all infrastruktur med anknytning till denna. Det bedriver dock ingen egen trafikverksam- het utan står i stället som beställare av den trafik som privata entre- prenörer bedriver antingen med egna båtar eller, vilket är vanligare, med bolagets båtar. Sammanfattningsvis får detta till följd att bola- gets verksamhet innehåller mycket handlingar i förhållande till an- talet anställda, cirka 25 stycken. Bolaget uppskattade att det löpan- de arbetet med registrering och hantering av handlingar tog en års- tjänst i anspråk. Handlingarna har också ett förhållandevis stort in- tresse för olika aktörer som kan vara intresserade av att sälja tjänster till bolaget. 3.3.3Våra motiv för förslaget Vårt uppdrag är att överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller kommunala respektive statliga företag. Vi delar den uppfattning som tidigare framförts i flera lagstift- ningsärenden, nämligen att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Staten, landstingen och kommunerna engagerar sig i många olika aspekter av samhällslivet vilket innebär att de om- råden där offentlighet gäller utökas.