sou · GSB314 · 2005-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över den ekonomiska styrningen av länsstyrelsernas verksamhet och därvid bedöma om nuvarande styrsystem och för- delning av ansvaret för styrningen ger tillräckliga förutsättningar för en effektiv verksamhet. förordnades generaldirektören att vara särskild utredare. Till expert förordnades organisationsdirektör , Statskontoret och enhetschef , . Som sekreterare anställdes från kanslirådet . På grund av föräldraledighet bytte utredningen sekre- terare . Departementssekretare anställdes som sekreterare från . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Det ofullständiga pusslet (SOU 2004:14). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Guide för läsaren...................................................................... Indelningen av statsförvaltningen........................................... 2.2Sektoriserad eller samordnad förvaltning ur ett 2.3.1 Länsstyrelserna får själva bestämma organisation och kompetens med några få undantag ....................... 2.3.2 Länsstyrelsernas arbetsuppgifter och finansiering ..... 2.3.3 Många aktörer är inblandade i länsstyrelsernas Ansvarsförhållanden och samarbetsparter ..................... 3.1.1 Roller och ansvar i fråga om länsstyrelserna ............... Sektorsmyndigheterna och länsstyrelserna ............................ Begreppet ekonomisk styrning ............................................... Den statliga budgetprocessen i korthet.................................. Resultatstyrningens olika komponenter................................. Den finansiella styrningens olika komponenter..................... Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna ............... Olika kostnadsbilder m.m. ...................................................... Styrning och återrapportering ................................................. Mål- och resultatdialogen ............................................. Särskilt om länsstyrelsernas förvaltningsanslag .............. Förvaltningsanslaget mellan 1998 ............................. ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna ..... Problembilden ser olika ut beroende på perspektiv ............... 7.2ESV föreslår generella riktlinjer för bl.a. val av finan- 7.3ESV anser att en central funktion för länsstyrelsernas finansiella styrning behövs....................................................... Om undantag från det generella regelverket .......................... Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna ........ 8.1.1 Begreppen samordning och samverkan ....................... 8.1.2 Koncentration av verksamhet ...................................... 8.1.3 Olika styrmöjligheter för ökad samordning ............... 8.2Regeringens styrning för en ökad samordning och sam- verkan mellan länsstyrelserna .................................................. 8.2.1 Vad regeringen har sagt och gjort i samordnings- 8.2.2 Exempel på formaliserad samverkan och kon- Länsstyrelsernas nuvarande samordning och samverkan ...... 8.3.1 Samordning sker i sakfrågor men på olika sätt och av olika skäl ............................................................ 8.3.2 Samordning sker i administrativa frågor ..................... 8.3.3 Samordning mellan vissa länsstyrelser är infor- mell till sin karaktär ...................................................... Samverkan mellan länsledningarna ............................ Samordningen inom IT-området............................... Det formella regelverket........................................................ 8.4.1 Länsstyrelsernas synpunkter på eventuella Utblick i och övriga ............................ Länsstyrelserna i några nordiska länder................................ 9.2Vidgad samordnad länsförvaltning vid i Styrningen vid i ............. Erfarenheter av försöksverksamheten....................... Regeringens styrning av vissa andra myndigheter ............... Det kommunala utjämningssystemet ................................... Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov ... Den ekonomiska styrningen ................................................. 10.2.1 Resultatstyrningen och regleringsbrevet................... 10.2.2 Den finansiella styrningen ......................................... 10.2.3 Länsstyrelsernas syn på förvaltningsanslagets I skärningspunkten mellan länsstyrelserna och Länsstyrelsernas syn på samordning och samverkan ........... syn på länsstyrelsernas samordning Överväganden och förslag .......................................... Utredningens inledande överväganden................................. Problembilder och utvecklingsbehov avseende den 11.2.1 Behovet av en mer samlad styrning från 11.2.2 Behovet av utveckling av regleringsbrevet och andra styrdokument för att skapa en helhetsbild av länsstyrelsernas totala verksamhet och 11.2.3 En komplex finansieringsbild..................................... 11.2.4 Dispositionsrätt till offentligrättsliga avgifter .......... 11.2.5 Behovet av att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna.... 11.2.6 Behovet av nya principer för Möjligheter till utvecklad samordning och samverkan 12.2.1 Ekonomiska konsekvenser ......................................... 12.2.2 Sysselsättning och offentlig service i olika delar 12.2.3 Övriga konsekvensbeskrivningar............................... Bilaga 3 Översyn av länsstyrelsernas finansiella styrning ......... Bilaga 4 Enkät till sektorsmyndigheterna .................................. Bilaga 5 Sammanställning av samarbetsområden mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna.................. Om Statskontorets fördelningsmodell för läns- Utredningen bedömer att dagens styrsystem och fördelning av ansvaret för styrningen av länsstyrelserna inte ger tillräckliga för- utsättningar för en effektiv verksamhet. Utredningen har därför lämnat en rad olika förslag till förändringar. Utredningen ser ett behov av en mer samlad styrning från sida när det gäller länsstyrelserna. Utredningen föreslår följande: ändring i departementsförordningen för att ge Finansdeparte- mentet en tydligare samordningsroll utifrån principen om den samordnade statliga länsförvaltningen, utveckla dialogen inom och med berörda myndigheter, att en statssekreterargrupp för länsstyrelsefrågor tillskapas inom , att länsstyrelseenheten ansvarar för fortsatt utveckling av länsstyrelsernas interna redovisning, resursförstärkning av länsstyrelseenhet. Utredningen ser också ett behov av att utveckla dels länsstyrelserna regleringsbrev, dels andra myndigheters regleringsbrev som berör länsstyrelserna, för att skapa en helhetsbild av länsstyrelsernas totala verksamhet och finansiering. Utredningen föreslår att: länsstyrelsernas regleringsbrev renodlas genom att vissa uppgifter överförs till instruktionen, alla uppdrag som rör länsstyrelserna samlas i länsstyrelsernas regleringsbrev, länsstyrelsernas regleringsbrev skall innehålla budget för alla typer av avgifter, länsstyrelsernas regleringsbrev utformas efter länsstyrelsernas olika förutsättningar, bidragsutbetalande myndigheters regleringsbrev skall innehålla tydliga villkor för utbetalning till länsstyrelserna. Mot bakgrund av bl.a. länsstyrelsernas komplexa finansieringsbild och utvecklingsbehoven i den ekonomiska styrningen föreslår utredningen följande: länsstyrelsernas finansiering skall bygga på generella principer, behovet av utökad räntekontokredit bör ses över, en översyn av länsstyrelsernas offentligrättsliga avgifter bör genomföras, ansvarsförhållandena mellan länsstyrelserna och sektorsmyn- digheterna bör klargöras inom ett antal områden, förvaltningsanslagets fördelning bör utgå från en verksamhets- anpassad modell. Utredningen har också sett över möjligheterna till utvecklad sam- ordning och samverkan mellan länsstyrelserna och föreslår följan- de: länsstyrelserna bör underlätta samordningen genom utveckling av den interna beslutsprocessen, regeringen bör se över behov av koncentration, att 44 § i länsstyrelseinstruktionen förtydligas för att underlätta samordningen mellan länsstyrelserna. Regeringen har givit ett tredelat uppdrag; att se över och föreslå hur den ekonomiska styrningen av läns- styrelserna kan utvecklas, att pröva fördelningen av länsstyrelsernas förvaltningsanslag samt att föreslå hur samverkan och samordning mellan länsstyrelserna kan utvecklas. I uppdraget ligger också att bedöma om nuvarande styrsystem och fördelning av ansvaret för styrningen ger tillräckliga förutsätt- ningar för en effektiv verksamhet. De centrala myndigheternas roll i styrningen av länsstyrelserna i förhållande till regeringens styrning skall identifieras och prövas. uppdraget ingår också att, ur styrningshänseende, särskilt upp- märksamma försöksverksamheten vid i . Utredningen har utgått från att principen om den samordnade statliga länsförvaltningen ligger fast, dvs. att staten så långt som möjligt skall organisera sig samordnat på regional nivå. Utred- ningen har också utgått från att det nuvarande styrsystemet med 21 länsstyrelser och ett regeringskansli med 10 departement ligger fast. Som utgångspunkt i sitt arbete har utredningen valt regeringens perspektiv, dvs. hur regeringens styrning kan utvecklas och bli mer effektiv. har utredningen också tagit i beaktande att denna styrning bör ge förutsättningar för länsstyrelserna att kunna bedriva en effektiv verksamhet. När det gäller den ekonomiska styrningen har utredningen valt att följa den utgångspunkt som gäller generellt för staten, dvs. att skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, en resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i användandet av resurser som staten förfogar över. Översynen av utvecklingen av samordningen och samverkan är begränsad till att gälla den mellan länsstyrelserna, dvs. det interna arbetet inom länsstyrelseorganisationen. Utredningen har inte fokuserat på frågan om behov av föränd- ringar i själva ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och de centrala myndigheterna. Det centrala har istället varit att utreda om det finns otydligheter i den nuvarande ansvarsfördelningen. 21 myndigheter på regional nivå Länsstyrelserna är 21 statliga organ på regional nivå med ett särskilt samordningsansvar. är en självständig myndighet direkt underställd regeringen. Länsstyrelserna har en stor bredd i sin verksamhet inom många olika områden och många aktörer inom är in- blandade i regeringens styrning av länsstyrelserna. På Finans- departementet finns länsstyrelseenheten som ansvarar för länssty- relserna när det gäller förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden samt länsstyrelserna som myndigheter. Bredden i länsstyrelsernas verksamhet innebär också att de har mer eller mindre omfattande kontakter och samarbeten med ett stort antal sektorsmyndigheter. Ekonomisk styrning är ett samlingsbegrepp för finansiell styrning, dvs. att styra resurser, och resultatstyrning, dvs. att styra mot resultat. Utredningen redogör för hur den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna ser ut . Ett av regeringens viktigaste instrument i den ekonomiska styr- ningen av länsstyrelserna är regleringsbrevet. Det är ett ettårigt dokument som innehåller mål för verksamheten med krav på åter- rapportering, uppdrag och anvisningar för hur verksamheten skall finansieras. Länsstyrelsernas omfattande och breda verksamhet finansieras på många olika sätt. För en genomsnittslänsstyrelse finansieras huvuddelen av verksamheten, ca 2/3, genom länsstyrelsernas s.k. förvaltningsanslag. Den resterande tredjedelen finansieras genom andra anslag, bidrag och avgifter. finansierades länsstyrelserna med 26 olika anslag samt ett stort antal bidrag, vilka till stor del erhölls från andra myndigheter. Valet av finansierings- källa är inte alltid konsekvent. Både länsstyrelserna och upplever att den eko- nomiska styrningen är komplicerad och omfattande i den meningen att det är en kombination av många mål och uppdrag från olika uppdragsgivare med en mängd olika finansieringssätt. Fördelningsgrunderna för länsstyrelsernas förvaltningsanslag, länsstyrelsernas största inkomstkälla, bygger på en modell som Statskontoret tog fram . Modellen bygger på tre fördel- ningsgrunder; folkmängd, landyta och kommunantal. Modellen har inte använts sedan den togs 1998. Istället har uppgifter som tillkommit i huvudsak fördelats utifrån verk- samhet och situation. Utredningen beskriver hur samordningen och samverkan mellan länsstyrelserna ser ut . Regeringen har på olika sätt påtalat vikten av att länsstyrelserna vidareutvecklar former för samordning i gemensamma frågor och ett gemensamt resursutnyttjande mellan länsstyrelserna. Länsstyrelserna är positiva till samordning och samverkan, men det finns skilda uppfattningar om hur detta skall gå till. Den samordning som sker är både formaliserad och frivillig. Exempel på formaliserad samverkan är Jordbruksadministra- tionen och den planerade Vattenadministrationen. Länsstyrelsernas samordning och samverkan som bygger på fri- villighet är redan omfattande, men varierar beroende på fråga och område. Ett exempel där man har kommit långt är IT-området. På länsledningsnivå har länsråden bildat sju grupper med olika ansvarsområden. Syftet är att bättre kunna samordna och gemen- samt utveckla verksamheten och därmed också förbättra styrningen och ledningen i länsstyrelseorganisationen. Utredningen behandlar också frågan om författningsmässiga hinder för samordningen. har haft tre huvuddelar att hantera enligt direktiven (2002:114, se bilaga 1); att se över och föreslå hur den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna kan utvecklas, att pröva fördelningen av länsstyrelsernas förvaltningsanslag samt att föreslå hur samverkan och samordning mellan länsstyrelserna kan ut- vecklas. Den första delen handlar om att lämna förslag till hur den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna kan utvecklas. Härvid skall bl.a. konstruktionen med ett förvaltningsanslag för att finan- siera länsstyrelsernas förvaltningskostnader prövas. De centrala myndigheternas roll i styrningen av länsstyrelserna i förhållande till regeringens styrning skall identifieras och prövas. I uppdraget ingår också att, ur styrningshänseende, särskilt uppmärksamma försöks- verksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning vid Läns- styrelsen i . I den andra delen är uppgiften att pröva fördelningen av för- valtningsanslaget för länsstyrelsernas förvaltningskostnader mellan länsstyrelserna. Statskontoret tog fram en fördelningsmodell för länsstyrelsernas ramanslag inför /96. Modellens tillämplighet med avseende på länsstyrelsernas nuvarande verksam- het skall bedömas. I den tredje delen är uppgiften att se över möjligheterna till en utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna. I ut- redningens uppdrag ligger att lämna förslag till hur en sådan sam- ordning och samverkan kan utformas och organiseras samt vilka områden som bedöms lämpliga. I arbete har det grundläggande varit att identifiera problem i den ekonomiska styrningen och behov av utveckling av denna styrning. Detsamma har gällt möjligheterna till en utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna. Utredningen har löpande fört diskussioner med två referens- grupper och inhämtat synpunkter från dessa. Den ena referens- gruppen har bestått av företrädare för sex departement från totalt elva olika enheter. Den andra referensgruppen har bestått av företrädare för länsstyrelserna med en bred förankring genom deltagande av bl.a. landshövdingar, länsråd, administrativa chefer och linjechefer. Utöver dessa två grupper har experter från Ekonomistyrnings- verket och Statskontoret bistått utredningen. Utredningen har på olika sätt inhämtat underlag och synpunkter från länsstyrelserna. Utredningen har besökt ett flertal länsstyrelser och särskilda diskussioner har förts på ledningsnivå. Vad avser den del av uppdraget som har gällt pågående försöksverksamhet vid i , har utredningen besökt den aktuella och fört samtal med bl.a. länsledning och led- ningsgrupp. Utredningen har också använt sig av enkäter i sitt arbete. Till chefsjuristerna eller motsvarande vid samtliga länsstyrelser har frågan ställts om eventuella författningsmässiga hinder när det gäller samordning och samverkan mellan länsstyrelserna (se kapi- tel 8). Vidare har ett 30-tal sektorsmyndigheter besvarat en enkät om länsstyrelserna (se bilaga 4). I enkäten ställdes frågor om sam- arbetsområden och ansvarsfördelningen, kontakter samt finansie- ringsordningen (se kapitel 3 och kapitel 10). Dessa sektors- myndigheter har också bjudits in till ett möte och diskussion om enkätresultatet. Utredningen har under hand fört dialog med de fackliga orga- nisationerna på central nivå. Inom ramen för uppdraget har också gett i uppdrag att särskilt titta på den finansiella styrningen av länsstyrelserna. Slutligen har utredningen under arbetets gång också haft kon- takter med ett antal pågående (och vissa numera avslutade) utredningar som berör denna utrednings frågor, bl.a. Utredningen har valt regeringens perspektiv som utgångspunkt för sitt arbete, dvs. hur regeringens styrning kan utvecklas och bli mer effektiv. har utredningen också tagit i beaktande att denna styrning bör ge förutsättningar för länsstyrelserna att kunna bedriva en effektiv verksamhet. Dessa perspektiv har fått stort utrymme i utredningens arbete. I kapitel 10, om aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov, beskrivs dock enbart olika synpunkter som framförts från de olika aktörernas perspektiv. Av direktiven framgår att en av utgångspunkterna för utred- ningen är att principen om den samordnade statliga länsförvalt- ningen ligger fast. har tolkat detta som att statsmakternas bärande tanke är att staten så långt det är möjligt, skall organisera sig samordnat på regional nivå. Utredningen skall även, enligt direktiven, utgå från det nuvarande styrsystemet. Detta har utredningen tolkat som att bl.a. det nuvarande systemet med 21 länsstyrelser och ett regeringskansli med 10 departement ligger fast. I arbetet med den ekonomiska styrningen har utredningen valt att följa den utgångspunkt som gäller generellt för myndigheter, att den ekonomiska styrningen syftar till att skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, en resursfördelning i enlighet med poli- tiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i använ- dandet av de resurser som staten förfogar över (budgetpropositionerna 2002/2003:1, vol. 2 och 2003/2004:1, vol. har den ekonomiska styrningen varit föremål för ett viktigt utvecklingsarbete i så måtto att sambanden mellan styrningen av resurser och styrningen mot resultatet stärks och tydliggörs. Detta har således även varit utredningens utgångs- punkt i dess arbete. När det gäller förvaltningsanslaget har utredningens utgångs- punkt varit att pröva om den modell som Statskontoret tog fram är ändamålsenlig också . Utredningen har inte fokuserat på frågan om behov av för- ändringar i själva ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och Det har dock under arbetet framkommit att ansvarsfördelningen i några fall uppfattas som oklar. Utredningen redovisar detta i kapitel 10 och kapitel 11. Rörande samordning och samverkan har utredningen i enlighet med direktiven begränsat frågan om samordning och samverkan till att gälla den mellan länsstyrelserna, dvs. det interna arbetet inom länsstyrelseorganisationen. I en ambition med ökad samordning och samverkan länsstyrelserna emellan har utredningen tolkat det som att det också ligger en målsättning att effektivisera verksam- heten. För att underlätta för läsaren beskrivs i det följande de olika kapitlen och hur de hänger samman. Beroende på hur väl läsaren är insatt i de olika frågeställningarna kan vissa avsnitt läsas mer kursivt. Kapitel 2 ger en bakgrundsbild av statsförvaltningens utveckling från efterkrigstiden fram till , med fokus på roll. I samma kapitel ges också en kortfattad bild av hur länsstyrelserna ser ut , dess uppgifter, finansiering och medaktörer. I kapitel 3 går utredningen närmare in på ansvarsförhållanden i fråga om länsstyrelserna. Inledningsvis beskrivs hur ansvaret för länsstyrelserna ser ut inom och mellan de olika departementen. Andra viktiga aktörer för länsstyrelserna är sek- torsmyndigheterna. I avsnitt 3.2 ges en närmare beskrivning av hur deras relation med länsstyrelserna ser ut. Kapitel 4 7 handlar om den ekonomiska styrningen och dess två delar, resultatstyrning och finansiell styrning. I kapitel 4 ges en generell bild av den ekonomiska styrningen i statsförvaltningen. Med kapitel 4 som bakgrund kommer utred- ningen i kapitel 5 och kapitel 6 in på den nuvarande ekonomiska styrningen av länsstyrelserna. Kapitel 5 ger en bild av finansieringen, där ett stort antal finan- sieringskällor ingår. I avsnitt 5.2 illustreras bl.a. olikheter i läns- styrelsernas kostnadsbilder. I kapitlets sista del, avsnitt 5.3, kom- mer utredningen in på styrningen av länsstyrelserna, med fokus på centrala dokument. Mot bakgrund av direktiven tar utredningen särskilt upp läns- styrelsernas förvaltningsanslag, vilket är ämnet i kapitel 6. ges en historik kring anslaget samt en kort beskrivning av för- delningsmodellen som tagits fram för att fördela förvaltnings- anslaget mellan länsstyrelserna. För att underlätta läsningen har en del av den mer tekniska beskrivningen lagts som bilaga till utredningen (se bilaga 6). I kapitel 7 ges en sammanfattning av ESV:s redovisning av utredningens uppdrag med uppgift att lämna förslag på hur den finansiella styrningen av länsstyrelserna kan utvecklas. I uppdraget ingick att analysera olika former av finansiering av verksamheten och hur detta påverkar möjligheterna för styrning och uppföljning. Efter blocket om den ekonomiska styrningen, kapitel 4 7, går utredningen i kapitel 8 in på samordning och samverkan. Kapitel 8 inleds med utredningens syn på samordning och samverkan. Vidare kommer utredningen in på begreppet koncentration som en form av samverkan. Regeringens styrning för en ökad samordning och samverkan behandlas i avsnitt 8.2. I avsnitt 8.3 redovisas en rad exempel på den samordning och samverkan mellan länsstyrelserna som sker . Avslutningsvis går utredningen, i avsnitt 8.4, in på vad det formella regelverket medger kring samordning och samverkan mellan länsstyrelserna. I kapitel 9 gör utredningen en utblick i och i övriga . I avsnitt 9.1 ges en kortfattad beskrivning av motsvarig- heterna till länsstyrelserna och den ekonomiska styrningen av dessa i , och . Vidare har utredningen, utifrån ett styrningsperspektiv, tittat närmare på försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning vid i . Avsnittet om återfinns under 9.2. Slutligen ges i avsnitt 9.3 bl.a. några korta beskrivningar av styrningen av skatteförvalt- ningen, polisväsendet och socialförsäkringsadministrationen. I kapitel 10 har utredningen sammanfattat de olika aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov avseende den eko- nomiska styrningen och länsstyrelsernas samordning och samverkan. Aktörerna består av företrädare för ett flertal länsstyrelser, olika departement inom samt ett 30-tal sektors- myndigheter. I kapitel 11 redovisas utredningens överväganden och förslag och i kapitel 12 återfinns utredningens konsekvensanalys. I detta kapitel ges en översiktlig bakgrundsbild av stats- förvaltningens utveckling från efterkrigstiden och fram till samt en beskrivning av länsstyrelserna . I avsnittet 2.2 återfinns statsförvaltningens utveckling med fokus på roll. I avsnitt 2.3 beskrivs länsstyrelsernas uppgifter och finansiering m.m. Frågan om hur staten väljer att organisera sig är en av de bärande delarna i den statliga förvaltningspolitiken eftersom valet av organisationsmodell kan påverka övriga möjligheter att styra. En utgångspunkt i organisationshistorien har varit den geo- grafiska. Den har dock inte alltid varit den avgörande.