sou · GSB3107d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Utredningen om den kommunala revisionen har haft i uppdrag att göra en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt. I utredningens uppdrag har bl.a. ingått att analysera om nuvarande regler för fullmäktiges ansvarsprövning har fungerat tillfredsställande och att överväga möjliga åtgärder för att stärka och utveckla denna process. fattar alla fullmäktigeförsamlingar i beslut om att bevilja eller vägra ansvarsfrihet för förtroendevalda i styrelser, nämnder och fullmäktigeberedningar. Trots att denna process upp- repas , finns inte någon samlad kunskap om vad som egent- ligen utgör underlag för fullmäktiges bedömning och beslut i ansvarsfrågan. Det är inte klarlagt varför fullmäktige väljer att följa eller inte följa den kommunala revisionens förslag vid sitt slutliga ställningstagande i ansvarsfrågan. Det finns inte heller någon sam- lad kunskap om vilken betydelse den kommunala revisionens kon- trollfunktion har i praktiken. Mot denna bakgrund har utredningen anlitat forskaren – doktorand vid , Inter- i . I hennes uppdrag har ingått att intervjua förtroendevalda i ett antal fullmäktigeförsam- lingar i kommuner och landsting. Syftet med undersökningen har varit att få en ökad kunskap om fullmäktiges syn på dels den kom- munala revisionens förutsättningar och funktionssätt, dels ansvars- prövningsprocessen – hur den fungerar och hur den borde fungera. Intervjuundersökningen har genomförts och bygger på samtalsintervjuer med ett 90-tal fullmäktigeledamöter i tolv kommuner och landsting. Urvalet av kommuner och landsting har gjorts för att få en så allsidig infor- mation som möjligt, dvs. synpunkter från fullmäktigeledamöter med olika erfarenhet av ansvarsprövningsprocessen. De intervjuade ledamöterna representerar olika delar av landet samt kommuner och landsting av olika storlek och med olika organisation och par- tipolitisk styrning. I undersökningen har intervjuresultatet relaterats till kommu- nernas institutionella förutsättningar, aktuella samhällsvetenskap- liga teorier och diskussioner i offentliga utredningar och i forsk- ning om demokrati och politiskt ansvar på lokal nivå. Delar av materialet kommer att vara underlag i forskarens avhandlingsarbete om förtroendevaldas ansvar i lokal demokrati. Författaren svarar själv för innehållet i rapporten. På utredning- ens begäran har författaren ombetts att hålla framställningen på ett sätt som gör rapporten så tillgänglig som möjligt för alla intresse- rade läsare. Utredningen anser att rapporten utgör ett värdefullt bidrag i den fortsatta diskussionen om hur ansvarsprövningsprocessen i kom- muner och landsting kan utvecklas och förbättras. DEL 1 Vad är den kommunala revisionens ansvar? Varför är det som det är med den kommunala revisionen?............ Tillvaratar fullmäktige revisionens funktion?.................................. Rapportens syfte och frågeställningar.............................................. Rapportens utgångspunkter och disposition................................... Del 2 Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i Vad är det för ansvarstagande som skall kontrolleras? Maktdelning mellan beslutande, verkställande och kon- trollerande politiska funktioner .............................................. Den svenska demokratimodellen – demokratiska proce- durer enligt rättvisa principer.................................................. Representativ demokrati med inslag av direkt deltagande Förtroendevaldas ansvarstagande och ansvarsutkrävande är demokratiska värden............................................................ Ansvar för demokratins värden............................................... Ansvar för utveckling av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet i kommunerna....................................................... Demokratilogiken som grund för ansvarstagande och Ansvarsetiskt stöd för bedömning av förtroendevaldas Kommunalrättsligt stöd för bedömning av ansvars- Ett fritt mandat som granskas och utkrävs före, under och efter mandatperioden........................................................ Den kommunala revisionens funktion – granskare åt folk- valda och allmänheten ....................................................................... Granskare i fullmäktiges tjänst................................................ Granskare i allmänhetens tjänst............................................... Vad är ett demokratiskt kontrollinstrument?.................................. Revisionssystem – interaktiva kontrollinstrument ................ Revisionsansvar – vad är det för ansvar som granskas?................... Det viktigaste ansvaret för förtroendevalda ........................... De förtroendevalda revisorernas särskilda utgångspunkter............ Revisorernas uppdrag regleras i kommunallagen ................... Rättslig bedömning av kontrollinstrumentet ......................... God sed för vägledning av granskning, bedömning och Slutsatser om vad förtroendevalda revisorer skall vara särskilt bra på............................................................................ Slutsatser del 2: Kontrollinstrumentets bidrag till utveckling av demokrati, effektivitet och rättssäkerhet i kommunerna beror främst på fullmäktige............................................................... Ett demokratiskt kontrollinstrument – vart tog Del 3 Hur är det i praktiken? Om det ansvar som granskas av förtroendevalda revisorer ............ Vad är det som de förtroendevalda revisorerna granskar?..... Vad borde de förtroendevalda revisorerna granska mera?..... Kommentar om det ansvar som revisorerna granskar............ Om den kommunala revisionens ansvar och funktion.................... Vad tar den kommunala revisionen ansvar för ?.............. Vad borde den kommunala revisionen förbättra för att ta sitt ansvar? Kommentar om revisorernas ansvar och funktion................. Om vad som påverkar hur väl den kommunala revisionen Partipolitisk maktpolitik försvårar ansvarstagande i de olika politiska funktionerna .................................................... De olika politiska funktionernas ansvarsdelning är okänd eller följs inte ................................................................ Om hur det borde vara för att den kommunala revi- sionen skall fungera.................................................................. Kommentarer om ansvarsdelningens påverkan på den Om hur revisorer utses ..................................................................... Revisorer med stor integritet, god kommunikationsför- måga och kommunperspektiv ................................................. Hur borde det vara när revisorer utses? Kommentarer om att utse revisorer........................................ Hur är det med revisionens reglemente och revisionsbiträde ........ Hur borde det vara med revisionens reglemente och Kommentarer om revisionens reglemente och revi- Hur det fungerar med beredning av revisionens budget ................ Hur det borde fungera med revisionens budget .................... Kommentarer om beredning av revisionens budget.............. Hur det är med revisionens granskningsplan .................................. Hur det borde vara med revisionens granskningsplan........... Kommentarer om revisionens granskningsplan..................... Hur fungerar granskningsprocessen ? Hur borde granskningsprocessen fungera?.......................... Kommentarer om granskningsprocessen ............................. Om kommunikation mellan fullmäktige och revisionen.............. Hur är kommunikationen .............................................. Hur borde kommunikationen fungera ................................. Kommentarer om kommunikationen................................... Om hur fullmäktige tillvaratar information från revisionen ........ Hur tillvaratas information från revisionens återkopp- Om hur fullmäktige borde tillvarata informationen från Kommentarer om hur information från revisionen till- varatas av fullmäktige ............................................................. Om revisorernas bedömning och ansvarsprövning....................... Hur är det med revisorernas bedömning och ansvars- Hur revisorernas bedömning och ansvarsprövning borde Kommentarer om revisorernas bedömning och ansvars- Om hur det är med fullmäktiges bedömning och åtgärder i Inte beviljad ansvarsfrihet behövs som en hygienfak- tor i offentlig förvaltning ..................................................... Hur borde det vara med fullmäktiges bedömning och Kommentarer om fullmäktiges åtgärder och bedömning Övrigt – Fullmäktige betonar utbildningsbehovet........................ Kommentarer om utbildnings- och förbättringsbehov ....... Del 4 Sammanfattande slutsatser och nya frågor ............... Den kommunala revisionen är en viktig funktion för politisk demokrati på lokal nivå ............................................ Fullmäktige kan tillvarata revisionen bättre ......................... Granskningsarbetets värde beror på revisorernas och De förtroendevalda revisorerna har en särskild funktion .... Partipolitisk makt och otydlig ansvarsdelning försvårar Hur kontrolleras det när olika mellanhänder utför upp- drag åt kommunen?................................................................ Fullmäktige tillvaratar inte de egna påverkansmöjlighe- Osäkert om fullmäktige är mogna för öppen redo- visning men det bör vara så ................................................... Ansvaret följer av lagstiftning men kan bara praktiseras av de förtroendevalda själva................................................... Okunskap om revisionen som fullmäktiges och allmän- hetens korrigerande funktion................................................ Bilaga 1 Studiens avgränsning, tillvägagångssätt och urval... 139 Denna rapport presenteras på uppdrag av den statliga Utredningen om den kommunala revisionen. I rapporten behandlas främst full- mäktiges syn på revisionens funktion och på ansvarsprövningspro- cessens betydelse för den lokala demokratin . Underlaget för rapporten utgör också en del av det forsknings- arbete, om de förtroendevaldas ansvar i den politiska demokratin och revisionens betydelse för demokratisering på lokal nivå och , som pågår vid , i . I rapporten behandlas översiktligt den kommunala revisionens funktion och ansvarsprövningsprocessens betydelse som en del i den svenska utformningen av folkstyret och kommunernas funk- tion att verka för demokrati, rättsäkerhet och effektivitet på lokal nivå. Referensmaterialet som används i rapporten består dels av tidi- gare forskning och aktuella offentliga publikationer om förtroen- devaldas ansvar i den politiska demokratin i kommunerna.1 Rapporten bygger också på material från samtalsintervjuer med ledamöter som representerar fullmäktiges presidium och grupp- ansvariga/motsvarande för de partier som ingår i respektive full- mäktige, i ett urval av tolv kommuner, landsting och regioner i landet. Min avsikt är att trovärdigt förmedla en översikt av de beskriv- ningar och erfarenheter som förmedlas om fullmäktiges och den kommunala revisionens funktion, arbetsformer och om gransk- nings- och ansvarsprövningsprocessernas betydelse i kommunerna . Genom att tillvarata dessa beskrivningar ges en del förklaringar av varför det är som det är med den kommunala revisionen och fullmäktigeförsamlingens ansvarsprövning i lokal demokrati. 1 Med kommuner avses kommuner, landsting och regioner i kommunallagens mening. Om inte alla tre omfattas i sammanhanget framgår det av texten. De intervjuade delar med sig av erfarenheter från praktiken som, bland mycket annat, visar på skillnader i att ha partipolitisk makt och att ta politiskt ansvar i olika politiska funktioner, och konse- kvenserna av det i lokal demokrati . För fullmäktige har redan den kommunala revisionens gransk- nings- och ansvarsprövningsprocess en stor betydelse som kon- trollfunktion och för informationsåterföring till de granskade och fullmäktige. Men revisionens funktion kan utvecklas och tillvaratas bättre som stöd för de förtroendevaldas ansvarstagande och för fullmäktiges bedömning i ansvarsfrågan. I sin granskning och ansvarsprövning redovisar revisorerna sina iakttagelser och motiverar sina bedömningar av ansvarstagandet i de olika aktuella situationerna. Revisorerna har argument som redovisas öppet till berörda och som underlag för fullmäktiges ställningstagande i ansvarsfrågan. Sedan tar det slut med öppenhet, delaktighet, insyn och ansvarsetik i ansvarsprövningsprocessen. Fullmäktiges bedömning av revisionsansvaret som ligger till grund för beslut i ansvarsfrågan i den aktuella situationen redovisas inte. idéer och argument för vad som bedöms vara oönskat eller önskat handlande av de revisionsansva- riga i den aktuella kommunspecifika situationen berör närmast de revisionsansvariga, revisorerna och allmänheten om revisionen skall vara fullmäktiges och allmänhetens demokratiska kontrollfunktion i kommunerna. De medverkande i rapporten bidrar till att vi vet lite mer om hur det är med den kommunala revisionen och ansvarsprövnings- processen i kommunerna. Det väcker nya frågor att undersöka vidare och ger nya möjlig- heter att välja mellan olika alternativ att handla varav en del kanske kan bidra med att skapa en gnutta ökad legitimitet för den politiska demokratin i lokalsamhället i kommunerna . Ett särskilt tack till er 87 förtroendevalda fullmäktigerepresen- tanter som medverkar i studien. Jag vill också uttrycka ett varmt tack till alla er som på olika sätt har hjälpt och gjort det möjligt att genomföra fokusgrupperna och intervjuerna i kommunerna, landstingen och regionen och arbetet med studien. Denna rapport har sammanställts på uppdrag av den statliga Ut- redningen om den kommunala revisionen (Fi 2003:9) för att belysa revisionens betydelse för den lokala demokratin. I uppdraget ingår att intervjua förtroendevalda i minst tio fullmäktigeförsamlingar om deras syn på revisionens funktion och ansvarsprövningsproces- sen. Det har visat sig att några få kommunala fullmäktigeförsamlingar inte har tillvaratagit informationen från de kommunala revisorernas prövning av revisionsansvaret på det sätt som de förtroendevalda revisorerna avsett. Det som dessa få men stora kommuners full- mäktigeförsamlingar gjort, har skapat rubriker i massmedia och den pågående Utredningen om den kommunala revisionen ställer frå- gan hur fullmäktige kan bortse från den information som fullmäk- tiges och medborgarnas kontrollinstrument förmedlar. Risken finns då att uppdraget som de förtroendevalda revisorerna har inte uppfattas meningsfullt. Vad ger då förtroendevalda i andra fullmäktigeförsamlingar med erfarenheter av ansvarsprövning och ansvarsutkrävande för be- skrivningar av revisorernas funktion och ansvarsprövningsproces- sen? Några av dem som intervjuats representerar kommuner och landsting vars fullmäktige alltid har tillstyrkt ansvarsfrihet, andra inte. Rapporten avser att bidra till ökad kunskap och överblick om den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt och om hur ansvarsprövningsprocessen fungerar eller borde fungera i lokal demokrati sett ur fullmäktiges perspektiv på revisionsansva- ret. De beskrivningar som tillvaratas här förmedlas från fullmäktiges perspektiv på den kommunala revisionen. Rapporten utgör en be- gränsad del av det insamlade material som för övrigt tillvaratas i ett pågående forskningsprojekt om förtroendevaldas ansvar i lokala demokratiseringsprocesser. Studien har genomförts och materialet har samlats in vid samtalsintervjuer med 87 fullmäk- tigeledamöter i tolv av landets kommuner, landsting och regioner. I de kommuner och landsting/regioner som medverkar i studien har representanter för de partier som ingår i fullmäktige samt fullmäk- tiges presidium inbjudits att delta. Från sina olika erfarenheter i kommunerna delar de med sig av beskrivningar av den kommunala revisionens betydelse och arbetsformer i ansvarsprövningsproces- sen, hur det är och hur det borde vara. Urvalet av kommuner har gjorts för att få del av så mycket information som möjligt förmedlad av förtroendevalda med olika erfarenhet av ansvars- prövningsprocessen och fullmäktiges ansvarsutkrävande av förtro- endevalda i styrelser och nämnder. De medverkande representerar olika kategorier av kommuner, landsting och regioner med olika representativitet, partipolitisk styrning och form av organisation. Den kommunala revisionens institutionella utformning och sy- stemet med förtroendevalda revisorer i lokal demokrati i vägleder valet av referenslitteratur i rapporten. framgår inte bara i Regeringsformen utan också i kommunallagens inled- ningskapitel att kommunernas verksamhet lokalt vilar på principen om demokrati. Där finns också kommunalrättsliga instrumenten som stöd för de förtroendevaldas enskilda och gemensamma hand- lande. I rapportens andra del beskrivs det hur det är tänkt att det skall fungera, med makt- och ansvarsdelning mellan olika politiska nivåer och funktioner, i dagens representativa demokrati med inslag av direkt deltagande och dialog i kommunerna. Det är de för granskning- och ansvarsprövningsprocessen särskiljande demokra- tiska och ansvarsetiska förutsättningarna som beskrivs. Dessa utgångspunkter omfattar dem som har fått förtroendet att ta ansvar inom den politiska demokratin i kommunerna . En sådan grundprincip i den kommunala verksamheten är att det är politiskt förtroendevalda som ansvarar för beslutsfattande, verk- ställighet och granskning. Fullmäktige är den högsta och enda direktvalda beslutande församlingen i kommunen. Som folkvalda står de till svars och utkrävs ansvar av folket vid allmänna val. Revisionsansvaret följer av det uppdrag som förtroendevalda i styrelser, nämnder och fullmäktigeberedningar fått av kommun- fullmäktige. Det är ett individuellt och gemensamt, politiskt demo- kratiskt, juridiskt och ekonomiskt ansvar, för att det, som följer av i demokratisk ordning fattade beslut, genomförs så att avsikterna med beslutet förverkligas i kommunen. De förtroendevalda revisorernas granskning och bedömning omfattar därmed ansvarsförhållanden där det politiska inslaget är framträdande. De förtroendevaldas olika biträden, (anställda i den kommunala förvaltningen eller genom andra privata eller ideella organisationer), omfattas inte av revisionsansvar, oavsett det infly- tande som de har i de olika politiska arbetsprocesserna. Den gransknings- och ansvarsprövningsprocess som görs av de egna förtroendevalda, är en form av extern utvärdering, en kollege- bedömning av hur andra förtroendevalda har klarat av att ta sitt ansvar. Motsvarande institutionella form av utvärdering av sina egna finns också i andra system i samhället. Utgångspunkten är att det demokratiska kontrollinstrumentet, den kommunala revisionens granskningar och bedömningar av re- visionsansvaret, är till för att minska oönskade effekter och behålla eller öka önskad variation av de förtroendevaldas ansvarstagande, sett ur demokratiskt, rättsligt och ekonomiskt perspektiv på kom- munernas funktion i samhället. Kommunrevisionens institutionella förutsättningar som demo- kratiskt kontrollinstrument finns, men det beror främst på full- mäktiges förmåga om den förtroendevalda revisionen tillvaratas som fullmäktiges och allmänhetens kontrollinstrument eller inte. förstärktes revisionens betydelse i kommunallagen, sett ur effektivitets- och rättssäkerhetsperspektiv. Men om den kommu- nala revisionen får den avsedda betydelsen i kommunernas lokala demokratiska perspektiv, mer än att den leds av förtroendevalda, beror på fullmäktige och vilka direktiv de ger till sina förtroende- valda revisorer, till de revisionsansvariga och i sina ägardirektiv, t.ex. Det betyder att om kontrollinstrumentet är verkningsfullt eller inte beror på samspelet mellan fullmäktige och revisorerna och ytterst på om respektive fullmäktige tillvaratar revisionsfunktionen fullt ut som sin och allmänhetens demokratiska kontrollfunktion. Det handlar också om revisorernas förmåga att initiera och kommunicera sina granskningsresultat med de granskade, vad det är revisorerna bedömer och hur de återför information om an- svarstagande till fullmäktige. Därefter beror det på vilka bedöm- ningsgrunder, korrigerings- och sanktionsmöjligheter som full- mäktige väljer att använda sig av i sina ställningstaganden och beslut i ansvarsfrågan. I rapportens tredje del redovisas översiktligt de intervjuades ut- talanden om betydelsen av den kommunala revisionen, hur det är eller borde vara med dess granskning och revisionens och full- mäktiges ansvarsprövningsprocesser i kommunerna . Den gemensamma uppfattningen är att revisionen sedan ett fåtal år tillbaka är ett kommunalrättsligt välreglerat kontrollorgan vars kontroller i ansvarsprövningsprocessen, granskningsrapporter och revisionsberättelse är en absolut förutsättning för fullmäktiges år- liga bedömning och beslut i ansvarsfrågan. Fullmäktige ger den kommunala revisionen en stor betydelse i den kommunala demokratin. Den beskrivs som en avgörande för- utsättning för att fullmäktige skall kunna förvalta det förtroende de fått som valda representanter att ta ansvar för och verka för demo- kratins legitimitet ur ett lokalt perspektiv. Revisionens funktion är betydelsefull och fullmäktige behöver de förtroendevalda revisorerna, och deras sakkunniga biträden, för att veta att revisionen kontrollerar de förtroendevaldas revisionsan- svar för genomförande av det fullmäktige beslutat. Fullmäktige be- höver veta att de kommunala besluten genomförs och att styrelsers nämnders interna kontroll av verksamheterna fungerar oavsett i vilken form eller av vilka som besluten verkställs. Fullmäktige skulle kunna tillvarata informationen från revisio- nens återkoppling på bättre sätt än vad som sker . Revisorernas återrapportering av granskningsresultat och bedömning av ansvars- prövning borde ges utrymme och en sådan utformning så att det inte blir ett beslutsärende i mängden av andra på fullmäktiges mö- ten. Resultaten visar också att den kommunala revisionens funktion och ansvarsprövningsprocessen tillvaratas som bäst när det är på följande sätt i kommunen; Partipolitisk maktpolitik ger vika för ansvarspolitik, i enlighet med kommunallagens och fullmäktiges intentioner; Makt- och ansvarsdelning mellan beslutande, verkställande och kontrollerande politiska funktioner framträder tydligt, i stället för att de försvagas eller suddas ut vid genomförandet av full- mäktiges beslut och i ansvarsprövningsprocessen; Fullmäktigeledamöter har tillräcklig kunskap om den förtroen- devalda revisionens funktion för att ställa frågor om vilka direktiv de kan ge till fullmäktiges olika uppdragstagare eller i ägardirektiv och om resultat av revisorernas granskning och bedömning samt när de känner till vilken rätt till upplysningar de har och därmed kan vara delaktiga och ha inflytande i ansvarsprövningsprocessen när fullmäktige gör sin bedömning och fattar beslut i ansvarsfrågan; Fullmäktige tillvaratar sina påverkansmöjligheter vid utform- ning av revisionens och de granskades reglementen och direk- tiv/anvisningar och har en återkommande dialog, med bibehål- len respekt för de beslutsbefogenheter och den ansvarsdelning som gäller för de olika politiska funktionerna. Förtroendevalda i styrelser och nämnder ges rättvisande, be- griplig och konstruktiv kritik av revisorer som visar gott om- döme, hög integritet och god kommunikationsförmåga och som tar hjälp av sakkunniga med motsvarande kompetens inom granskningsområdet som de revisionsansvariga genomför fullmäktiges beslut – inte bara efteråt. Dessa ´revisorsegenskaper´ är som viktigast när det krisar till sig och när revisionsansvariga inte tar ansvar på ändamålsenligt sätt; Fullmäktige och revisorerna behöver ge mer utrymme för att in- formera varandra sett ur de olika funktionernas ansvar.