sou · GSB375 · 2005-01-01 00:00:00 — För att en uppgift skall kunna sekretessbeläggas med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen bör det därför i fortsättningen krävas att det kan antas att det skadar mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Förutom att denna ändring bättre återger vad som gäller inom utrikesförvalt- ningen – där paragrafen har sin största tillämpning – kommer den också att för övriga svenska myndigheter markera den allmänna lättnad i utrikessekretessen som vi anser är eftersträvansvärd. Sekretesslagens bestämmelser med anknytning till internationella avtal skall samordnas för att bli tydligare finns det ett tiotal bestämmelser i sekretesslagen som reglerar sekretess för uppgifter som förekommer hos svenska myndigheter i sådant internationellt samarbete som innefattar informations- utbyte mellan svenska och utländska myndigheter. Bestämmelserna är inte genomgående helt likartat utformade. Flertalet har som gemensam nämnare att de föreskriver sekretess för uppgifter som en myndighet har fått eller förfogar över på grund av ett interna- tionellt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. I princip innebär det att sekretess gäller i den utsträckning det antingen föreskrivs i ett internationellt avtal eller följer av bindande EG-rätt. En följd av bestämmelsernas utformning är emellertid att det finns risk för missförstånd hos myndigheterna i fråga om med vilken styrka sekretess gäller för de uppgifter som omfattas och att absolut sekretess därför tillämpas för ofta. Generellt är bestämmel- serna också i det närmaste omöjliga att förstå för utomstående, som lagstiftningstekniken gör det svårt för lagstiftaren att överskåda eventuella behov av förändringar i sekretesslagen när nya internationella avtal ingås eller nya EG-rättsliga föreskrifter blir tillämpliga i . Vi anser att fyra av dessa bestämmelser – i 7 kap. 14 §, 8 kap. 5 och 6 §§ samt 9 kap. 3 § sekretesslagen – bör samordnas i en ny och tydligare utformad bestämmelse. Gemensamt för dessa fyra bestämmelser är bl.a. att de före- skriver sekretess endast för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och endast till skydd för de enskilda själva. Ett krav för sekretess är dessutom att de bakomliggande inter- nationella avtalen har godkänts av . Vi föreslår att dessa bestämmelser ersätts av en ny, som innebär att sekretess till skydd för enskilda skall gälla för en uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av medlemskap i eller annat av godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. I sak är ingen förändring avsedd, men genom den nya bestäm- melsen blir lagstiftningen tydligare. Det framgår klart att sekretess kan följa direkt av EG-direktiv eller EG-förordningar. Det gäller men framgår inte med självklarhet av gällande orda- lydelse. Att det förhåller sig så kan därför vara svårt för allmän- heten att inse. Genom kravet på att en myndighet skall göra en skadeprövning mot det aktuella avtalet markeras tydligt att sekretessen inte skall vara strängare än vad som föreskrivs i sekre- tessklausuler i det bakomliggande avtalet. Även detta gäller utan att det tydligt kan utläsas i lagtexten. Vi anser att den nya lydelsen väsentligt minskar risken för att sekretessen till följd av missförstånd och feltolkning blir strängare i än vad som faktiskt krävs i det internationella samarbetet. Dessutom kommer bestämmelsen att vara direkt tillämplig när godkänner nya avtal som innehåller bindande sekretessklausuler. På så sätt elimineras risken för att lagstiftaren förbiser eventuella be- hov av ändrade regler i sekretesslagen. Det behövs en ny bestämmelse om sekretess för att skydda allmänna intressen i det internationella arbetet När ingår avtal om informationsutbyte med andra stater eller mellanfolkliga organisationer ställs det ofta krav från avtals- parterna att handlingar och uppgifter som överlämnas till skall hållas hemliga om inte den överlämnande staten eller organisa- tionen godkänner att de lämnas ut (s.k. originator control). sammanhang regleras denna sekretess i separata avtal eller överens- kommelser om säkerhet och särskilt skydd för vissa uppgifter (s.k. säkerhetsavtal). Uppgifter som enligt sådana säkerhetsavtal är hemliga kan i stort sett undantagslöst sekretessbeläggas hos svenska myndigheter med stöd av främst utrikessekretessen i 2 kap. 1 § sekretesslagen, eftersom ett röjande av uppgifterna regelmässigt kan antas komma att störa eller skada mellanfolkliga för- bindelser. Tryckfrihetsförordningen innebär dock att det är den svenska myndighet som förvarar en handling som slutligt skall pröva och avgöra sekretessfrågan. Det får till följd att eller regeringen i en förhandlingssituation inte kan garantera övriga avtalsparter att säkerhetsavtalets krav på sekretess respekteras. Denna situation innebär ofta problem för i det internatio- nella samarbetet med andra stater eller med andra mellanfolkliga organisationer än EU. De lösningar som används för att komma runt detta problem innebär på skilda sätt svårigheter eller nackdelar för . Vi föreslår därför en ny bestämmelse som innebär att sekretess skall gälla till skydd för det allmänna för uppgift som en myndig- het förfogar över på grund av ett med en annan stat eller en mellan- folklig organisation ingånget och av godkänt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. Eftersom de uppgifter som kommer att omfattas av bestäm- melsen regelmässigt kan sekretessbeläggas med stöd av utrikessekretessen, har bestämmelsen inte till syfte att utvidga sek- retessen i det internationella arbetet. Syftet är i stället att skall få en bättre position i internationella förhandlingar. Enligt vårt förslag begränsas bestämmelsens tillämpningsområde dess- utom i två mycket viktiga avseenden. För det första kommer sekre- tessen att vara tillämplig endast på uppgifter som regleras i just den aktuella typen av säkerhetsavtal. Det betyder att sekretessklausuler i t.ex. anslutningsfördragen eller i EG-rättsliga förordningar och direktiv inte kan åberopas som stöd för att vägra utlämnande enligt den nya sekretessbestämmelsen. För det andra ingås merparten av de aktuella säkerhetsavtalen om särskilt skydd för vissa uppgifter av regeringen, men för att den nya sekretessen skall gälla före- slår vi att det krävs att ett avtal underställs prövning. På detta sätt anser vi att möjligheter att effektivt bedriva förhandlingar i det internationella samarbetet förbättras, utan att det riskerar att utvidga sekretessen mer än nödvändigt eller inverka negativt på den öppenhet i EU-arbetet som eftersträvar. Krav på större tydlighet vid avslag på enskilds begäran om att få ta del av allmänna handlingar När en myndighet prövar frågan om utlämnande av en allmän handling och meddelar ett överklagningsbart avslagsbeslut enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen, anges i beslutet normalt vilken bestäm- melse i sekretesslagen som myndigheten stödjer sig på och de skäl som legat bakom en eventuell skadeprövning. När en uppgift är sekretessbelagd på grund av vad som anges i ett internationellt avtal ger emellertid ett avslagsbeslut med ett sådant innehåll ingen egent- lig information, eftersom det aktuella lagrummet i sekretesslagen endast hänvisar till ett icke utpekat avtal. För den enskilde sökande kan det därför vara svårt att få en uppfattning om riktigheten i myndighetens avslagsbeslut. Ofta kan det rent av vara omöjligt för den enskilde att avgöra om det över huvud taget finns ett relevant internationellt avtal som föreskriver sekretess för den aktuella uppgiften eller i vart fall vad avtalet faktiskt kräver av den svenska myndigheten i sekretesshänseende. Vi föreslår därför ett tillägg till 15 kap. 6 § sekretesslagen som innebär att om en myndighet på grund av vad som stadgas i ett internationellt avtal avslår en begäran från enskild att få del av en allmän handling, skall myndigheten i beslutet uttryckligen ange vilket avtal som avses och tillämplig bestämmelse i avtalet. Om sek- retess åberopas på grund av medlemskap i skall myn- digheten i stället ange vilken EG-förordning eller vilket EG-direk- tiv – och vilken tillämplig bestämmelse i föreskriften – den stödjer sig på. Självfallet skall myndigheten också, liksom , ange tillämp- lig paragraf i sekretesslagen och de skäl som avgör en eventuell skadeprövning i enlighet med sekretessklausuler i det internatio- nella avtalet eller i den EG-rättsliga föreskriften. På detta sätt tvingas svenska myndigheter att på ett tydligt sätt göra klart för utomstående vilken prövning de i ett enskilt fall gör av sekretessen för uppgifter som förekommer i det internationella samarbetet. The task given to us has been a comprehensive one, entailing not only the application of the right of access to public records in the light of the new situation that has arisen in a society using informa- tion technology, but also a general review of the Swedish Official Secrets Act. We have presented our previous proposals in three reports: Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (The right of public access to official records with respect to the new technology) (SOU 2001:3), Ordning och reda bland allmänna handlingar (public records in order) (SOU 2002:97) and Ny sekretesslag (A new Swedish Official Secrets Act) (SOU 2003:99). This report brings our work to its conclusion. In this final report we submit proposals with respect to the following: applying to state-owned companies the right of access to public records, the protection that prevails concerning freedom of information should be strengthened with respect to employees in those muni- cipal companies where the principle of the right of access to public records applies, the clarification of the regulations in the Swedish Official Secrets Act concerning secrecy in foreign matters, the co-ordination of the regulations of the Swedish Official Secrets Act with respect to international treaties in order to achieve greater clarity, and the obligation of an authority that refuses to provide a public document on the grounds of secrecy regulations with respect to an international treaty, to indicate which provision in the agreement is applicable. This final report also contains our deliberations concerning the significance of the right of public access to official records and the Swedish Official Secrets Act with respect to the exchange of infor- mation between municipalities and their companies and between the municipal companies themselves. We also discuss the possibility of exchanging information between the various company organs (general meetings, the board, the and accountants) in a muni- cipal company that has to apply the principle of the right of access to public records. The intention behind the right of public access to official records is that this should be a guarantee of the rule of law and should ensure efficiency in administrative matters and democratic governance. Public power is exercised at the discretion of the people. It is there- fore necessary for the general public to be given sufficient insight into public matters in order for there to be a basis for the free formation of opinions and a free flow of information. The right to be given access to public records is of major significance with respect to this insight. The significance of public records as a source of information has also increased as the state and the municipality have taken on the responsibility for new tasks. In this way there has been an increase in the areas in which the principle of the right of public access is to be applied. It is a civic right to be allowed to view public records. This aspect is also important with respect to administrative policies. The right to view public records, freedom of information and the protection of information all contribute to the rule of law and mean that there are more stringent demands concerning the quality of documents and official letters, which can thus contribute to improving the quality of public administration and helping it to fulfil its goals. Openness increases confidence in public institutions and makes corruption and the misuse of power more difficult. The right to view public records may only be restricted if this is justified with respect to one or more of the grounds for secrecy that are itemised in chapter 2 of the freedom of the press act. These restrictions are to be carefully itemised in a special statute or in another statute to which that particular statute refers. The particular statute to which the freedom of the press act refers is the official secrets act (1980:100). The official secrets act also regulates the professional secrecy that applies to employees working in the field of public administration. An obvious prerequisite when framing regulations concerning secrecy is that there should not be a greater degree of secrecy achieved that that which is absolutely necessary to protect the interests that occasioned the regulation in question. We commissioned the for Administrative De- velopment to evaluate the financial consequences of implementing the principle of public access to official records in state-owned com- panies. The evaluation includes an estimate of what the principle of public access to official records currently costs not only state and municipal authorities, but also companies belonging to county councils and municipalities. for Administra- tive Development estimates that the total cost of the principle of public access to official records is no more than million per year. The right to view public records shall also apply to state- owned companies We propose that the regulations in the freedom of the press act concerning the right to see public records shall also apply to the records of limited companies, economic associations, trading com- panies and foundations in which the state has a legally decisive in- fluence. When the official secrets act is applied, such companies are to be placed in the same category as authorities. By legally decisive influence, we mean that the state, on its own or together with municipalities and county councils, 1.owns shares in a limited company or in an economic association amounting to more than half the total votes in a company or association or in some other has that many votes at its disposal in the company or association, 2.is entitled to appoint or dismiss more than half the members of the board of a limited company, economic association or foun- dation, or 3.constitutes all the partners with unlimited liability in a trading company. The principle of public access to official records shall only apply to state-owned companies that are Swedish legal entities: i.e. companies, foundations and associations that are established in accordance with Swedish legislation. The state can exert the legally decisive in- fluence directly, by means of the government or authorities, for example, or indirectly by means of another state-owned company in which the principle of public access to official records applies. The proposal means that what constitutes the public domain in municipal and state-owned companies will be viewed in a uniform . The basis of this proposal is that the case for insight into public activities is equally valid, irrespective of the outer form chosen for the activity in question. The principle of public access to official records contributes to the rule of law and intensifies the demands for quality in the administration. Openness increases confidence in public institutions and makes corruption and the misuse of power more difficult. As a result of our survey, we found that most state- owned limited companies and foundations can be compared to municipal companies. Their task is to provide something that is of general interest for the country and its inhabitants, such as infra- structure and properties for general use, culture, education and research. There is thus no reason to retain the difference between insight into state-owned and into municipal companies. The principle of public access to official records is not to apply to a state-owned company whose shares are listed on a Swedish or foreign stock exchange. We also propose that it should be possible to grant a state-owned company total or partial exemption from the application of the principle of public access to official records. The government shall be allowed to grant such a dispensation if there is a particular reason to do so with respect to the nature of the activity concerned, the competition it is subject to, or other significant economic interests. In order for a dispensation to be granted, there must be a clear difference between the company in question and the municipal com- panies. Such a difference could be that the most of the companys business is conducted abroad. However, if a company has a legal or actual monopoly or has some form of task to perform for society, insight may only be restricted in exceptional cases. This also applies if the company has a pronounced political role to play within its sphere, or if it is or partially financed from public funds. The proposal means that those state-owned companies that are subject to the principle of public access to official records are to apply the regulations of the official secrets act and the archive act with respect to how documents are to be registered, organised and preserved. Documents that have been preserved are an important part of our cultural heritage. To a considerable extent, this also applies to company archives. Making these regulations applicable to the archives of state-owned companies, creates guarantees that the valuable cultural heritage that they constitute will be preserved. The official secrets act as it is presently constituted already con- tains several regulations that protect information in various types of business enterprises. The current regulations are probably sufficient for the needs of most state-owned companies. However, there may exist state-owned companies that have a particular need for confi- dentiality by virtue of their activities. We have not been able to study the business activities of state-owned companies in sufficient detail to be able to submit such proposals. It is our opinion that the implementation of the principle of public access to official records would entail expense as far as investment and running costs are concerned. These costs should be weighed against the gains that arise as a result of better insight, such as increased efficiency and less risk of corruption. Moreover, the preservation of the archives of state-owned companies constitutes a gain for our cultural heritage. Insight into other subjects of civil law The right to view public records also applies to records pertaining to certain bodies that are itemised in the annex to the official secrets act. The annex also details the activity of the body to which the principle of public access to official records applies. Certain of these bodies will be subject to our proposal concerning insight into state-owned companies. They can thus be deleted from the annex. There is still a need to be able to extend the insight into other subjects of civil law apart from municipal and state-owned com- panies. The itemising of such bodies in the annex to the official secrets act must therefore be retained. All legislative work that concerns the transferral of the exercise of public authority to individuals must contain an evaluation of the need for insight, i.e. whether or not to include the individual body in the annex to the official secrets act. It is our considered opinion that there are also grounds to consider applying the principle of public access to official records to addi- tional bodies subject to civil law that have strong links to the public sphere by including them in the annex even though their activities are not the exercise of public authority. This could apply to non- profit associations, for example, and other activities that are largely financed by public funds. The exchange of information both between municipalities and their companies and between and within the companies themselves We have found nothing to indicate that the official secrets act would inhibit municipalities and county councils from obtaining the infor- mation they need in order to exercise their ownership of municipal companies. Neither have we discovered anything to indicate that there is insufficient protection of confidentiality in those authorities exercising the function of ownership. There are no boundaries with respect to confidentiality between the general meeting, the board and the chief executive officer in a limited company or an economic association that are subject to chapter 1 section 9 of the official secrets act. However, given the purport of the official secrets act, the auditor should be considered an authority in his or her own right. It is on the basis of chapter 14 section 1 of the official secrets act that information is submitted to the accountant by the other bodies within the company and any secrecy is transferred in accordance with chapter 13 section 1. We propose that the regulations concerning insight should also apply to state-owned companies. Our deliberations in this respect will thus also apply not only to the relationship between the state and state-owned companies, but also between and within the state- owned companies. Protection for the freedom of communication is to be strengthened for employees in municipal companies subject to the principle of public access to official records We consider that the extent of the freedom of communication with respect to employees in municipal companies must be clarified. This is necessary if the impact of the principle of public access to official records is to be complete. We therefore propose that there should be a referral in the official secrets act to certain regulations in the freedom of the press act and the right to freedom of expression in the constitution. By means of this proposal, the freedom of com- munication for the employees in a company subject to the principle of public access to official records will be the same as that for those employed by a public authority. The increased protection shall not apply to a chief executive officer, since he or she is liable to damages in accordance with the limited companies act or the economic associa- tions act. This increased protection with respect to freedom of communica- tion shall also apply, subject to certain conditions, to the employees of those bodies itemised in the annex to the official secrets act. It applies if the communication publicised concerns the activity specified in the annex. As is clear from what has previously been stated, we propose a general rule that the principle of public access to official records should apply to state-owned companies. If this is implemented, it means that our proposal concerning improved protection for the right of communication should also apply to employees (apart from the chief executive officer) in such state-owned companies. Secrecy concerning foreign matters should be clarified Our investigation of the implementation of secrecy concerning foreign matters by the Swedish administrative authorities indicates that the regulation in chapter 2 section 1 of the official secrets act is used relatively infrequently outside the (which comprises the Ministry for Foreign Affairs, the Swedish embassies and other missions abroad). In this respect there does not seem to be any real difference between the work of the authorities with respect to the EU and other international cooperation with autho- rities. Neither is there any indication that information is subject to secrecy orders to any greater extent than that intended by the legislators.