sou · GSB323d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Nämnden har sitt kansli hos . Nämnden består av en ordförande och sju andra ledamöter. Ordföranden och dennes ersättare skall vara eller ha varit ordinarie domare. Av de övriga ledamöterna skall minst tre vara jurister. Nämndens ärenden handläggs av personal på juridiska avdelning och avgörs av nämnden efter föredragning. beslut går inte att överklaga. Nämnden har flera domstolsliknande drag och det kan nämnas att den anses vara en nationell domstol i den mening som avses i artikel 234 (tidigare 177) i EG-fördraget. Vid nämnden finns en väl utvecklad praxis för såväl bedömningsgrunder och meritvärderingar som formella frågor. Reglerna om förfarandet vid anställning av lärare är betydligt mer omfattande än vid statliga anställningar i övrigt. Bestämmelserna finns i 4 kap. högskoleförordningen. Förutom själva förfarandet regleras också hur ärendena skall beredas vid högskolan och vilka bedömningsgrunder som skall gälla. Exempelvis skall information om lediga tjänster spridas genom annonsering (enligt anställningsförordningen räcker det med att på ett lämpligt sätt informera om att man avser att anställa). Vidare skall anställningsärendena beredas av fakultetsnämnden eller annat särskilt organ, vissa yttranden skall inhämtas och bedömningen skall göras utifrån särskilt angivna kriterier. Av statistik från överklagandenämnden framgår att det kommer in cirka 150 överklaganden i tillsättningsärenden till nämnden. Nämnden avslår i de allra flesta fall överklagandena. har mellan 2 till 10 överklaganden bifallits och klaganden fått den aktuella anställningen. I några ärenden har nämnden undanröjt anställningsbeslutet på formella grunder och visat ärendena åter till anställningsmyndigheten. De ärendena redovisas under rubriken övrigt. Bland övrigt finns även andra ärenden än sådana som lett till beslut om undanröjande. Ytterligare några ärenden skrivs av och några avvisas. Statistik från överklagandenämnden visar följande siffror. Varav : Bifall Avslag Avskrivna Vid den senaste lärarutredningen tog man upp frågan om överklagande av beslut om anställning av lärare (, SOU 1996:166). Utredningen konstaterade att rätten att överklaga är viktig för tilltron till rekryteringsförfarandet, särskilt med hänsyn till den utökade lokala friheten vid anställningsförfarandet som utredningen föreslagit. föreslog att en ordning med prövningstillstånd skulle införas hos . Som skäl för förslaget angavs dels att tillsättningsproceduren skulle bli mindre utdragen, dels att det borde införas former för att skilja de sakligt och principiellt viktiga överklagandeärendena från de övriga. pekade också på att, även med en ordning med prövningstillstånd, skulle rätten till överklagande vara mera omfattande i det svenska systemet än i motsvarande system i jämförbara länder. Regeringen delade inte utredningens uppfattning utan ansåg det vara tveksamt om ett system med prövningstillstånd kunde anses vara det mest effektiva sättet för att få en snabbare handläggning av anställningsärenden (prop. 1996/97:141). prövade regeringen 169 ärenden som rörde överklagande av anställningsbeslut. I två av dessa beslutade regeringen att anställa någon annan än den som anställningsmyndigheten hade anställt. I det ena fallet, som gällde en anställning som kommissarie vid en polismyndighet, skedde detta med motiveringen att klaganden var den för arbetsuppgifterna i tjänsten skickligaste. I det andra fallet, som avsåg en anställning som distriktsveterinär, redovisade regeringen inte några skäl för avgörandet. I sju fall visade regeringen ärendet åter till beslutsmyndigheten för ny prövning, utan att uttala sig om vem som borde få anställningen, på grund av formella brister i förfarandet hos anställningsmyndigheten (fel beslutsnivå, ofullständiga uppgifter i annonsen om den lediga anställningen). I ytterligare några ärenden beslutade regeringen på formell grund (bristande överklagbarhet eller saklegitimation) att inte ta upp överklagandet till prövning. Enkäter gjorda i visar att antalet överklaganden har halverats . – prövade regeringen cirka 70 ärenden. Av dessa ändrade eller upphävde regeringen överklagade anställningsbeslut i fem fall. I ett av fallen var motiveringen att den anställda personen inte uppfyllde det krav på akademisk grundexamen som anställningsmyndigheten själv hade ställt upp i en annons. I ett annat fall upphävdes beslutet därför att anställningsmyndigheten hade åsidosatt sin skyldighet att informera om lediga anställningar och att göra anmälan till arbetsförmedlingen. I de tre övriga fall där ändring skedde redovisade regeringen inget särskilt motiv för sitt avgörande. prövades ett 70-tal överklaganden och inte i något fall ändrades anställningsbeslutet. prövades ett 100-tal anställningsärenden av regeringen. Bland dessa kom ett fyrtiotal från . I fem fall upphävdes beslutet och återförvisades ärendet till anställningsmyndigheten för ny handläggning. 20.3.10 Uppgifter från myndigheterna Av de knappt 200 enkätsvar som utredningen fått in har de flesta myndigheterna svarat på frågorna som rör anställningsärenden. Av de myndigheter som har svarat på frågan om till vem deras beslut i anställningsärenden överklagas (cirka 175 stycken) har av myndigheterna angett att de har överklagande- hänvisning till regeringen. Bland övriga myndigheter har överklagandehänvisning till , till och hänvisning till någon central myndighet eller, i några enstaka fall, andra lösningar. I detta sammanhang bör nämnas att domstolarna, som inte omfattas av enkäten, har överklagandehänvisning till Domstols- verket när det gäller de allra flesta anställningsbesluten, dock att vissa anställningsbeslut överklagas till regeringen eller till . –har myndigheterna fått beslut överklagade i följande utsträckning (universitet och högskolor undantagna). Inte något ärende: Sju–tjugo ärenden: SIDA, , och . Överklagandena har ofta samband med de omorganisationer som sker hos myndigheterna. Till exempel i samband med att enheter läggs samman eller verksamheten förändras på olika sätt. För nämndmyndigheterna gäller att inte någon av de som svarat på enkäten har överklagandehänvisning som avviker från verksförord- ningens bestämmelse. Inte heller har någon av myndigheterna fått ett anställningsbeslut överklagat som utredningen angett. Bland myndigheterna anser drygt hälften att möjligheten att överklaga skall finnas kvar, antingen att regeringen skall fortsätta att pröva ärendena eller att prövningen skall flyttas över på en särskild nämnd. anser att möjligheten skall avskaffas. Några menar att prövningen skall läggas på allmän förvaltningsdomstol och några har ytterligare förslag. De som tycker att möjligheten skall finnas kvar anser att det är viktigt av rättssäkerhetsskäl eller rättviseskäl med någon form av kontroll och uppföljning av anställningsförfarandet. Man menar att även om skicklighetskriteriet vid tillsättandet av en statlig tjänst har en stark koppling till myndighetens verksamhet och väger tungt vid urvalsprocessen samt att myndigheternas verksamhet är mycket skiftande och skicklighetskriteriet troligen är svårbedömt för besvärsinstansen så bör möjligheten att överklaga bibehållas. Detta trots att myndigheterna själva måste anses ha bäst förutsättningar att bedöma individens kompetens och lämplighet i förhållande till verksamheten. Någon myndighet menar att så länge ett anställningsbeslut anses utgöra myndighetsutövning så bör det kunna överklagas. Flera myndigheter tycker att det är viktigt att frågorna regleras lika för alla statliga myndigheter och anser att en överklagandenämnd kunde vara ett alternativ. Nämnden kan gärna vara partssammansatt, med exempelvis som företrädare för staten. Någon annan menar att ett nytt slags organ inte bör införas, eftersom det då finns risk att överklagande fokuseras i onödan. Om regeringen behöver avlastas kan förvaltningsdomstolarna eller Arbetsdomstolen vara tänkbara alternativ. Det viktiga med organisationen är att den är så beskaffad att ärendena kan hanteras skyndsamt. De som menar att möjligheten att överklaga anställningsbeslut bör tas bort helt argumenterar bl.a. kring myndighetens ansvar för den egna verksamheten. Man menar att det ligger i myndighetens eget intresse att i samverkan med arbetstagarorganisationerna finna den för tjänsten mest kvalificerade. I sin tur skall ansvar för vad myndigheten gör utkrävas från regeringens sida. att dagens förhållanden är otidsenliga, att staten bör bli en modern arbetsgivare och att en överklagandemöjlighet då inte passar in. , , har anfört följande. Myndigheterna bestämmer enligt 17 § verksförordningen själva sin organisation. Myndighetschefen är enligt 7 § är ansvarig för att organisationen är väl utformad och ansvarar enligt 8 § för myndighetens arbetsgivarpolitik. Mot den bakgrunden anser SKI att det inte finns något skäl för att behålla rätten att överklaga beslut i anställningsärenden. Det finns således heller inget skäl för att inrätta en överklagandenämnd. Det finns andra rättsregler som ger den enskilde möjligheter att överklaga ett anställningsbeslut i de fall denne på något sätt anser sig diskriminerad. Anställnings- förfarandet i den offentliga verksamheten bör så långt möjligt likställas med den ordning som gäller för privat verksamhet. 20.3.11 skrivelse till regeringen Det har pågått en diskussion om möjligheten att överklaga beslut i anställningsärenden. Som ett led i den diskussionen gav in en av styrelsen beslutad skrivelse till regeringen med en hemställan om att regeringen skulle avskaffa rätten till överklagande av anställningsbeslut. Verket anförde bl.a. följande. Försvarsmakten, , och har i en framställning till hemställt att verkar för att rätten att överklaga ett anställningsbeslut avskaffas. Dessa myndigheter har som skäl för detta främst framhållit följande. För att främja rörligheten på arbetsmarknaden samt skapa en mer enhetlig reglering mellan den offentliga och den privata arbetsmarknaden bör möjligheten att överklaga anställnings- beslut tas bort, det är svårt för en överklagandeinstans, som normalt avgör ärendet på handlingarna, att bedöma personlig lämplighet, rättsverkningarna av ett bifall till ett överklagande kan kringgås, rättssäkerhetsaspekterna tillgodoses genom annan lagstiftning, de fackliga organisationernas insyn i myndigheternas verksamhet medverkar till att den enskildes intressen beaktas i anställningsärendet. 20.3.12 Europarättens krav på domstolsprövning I artikel 6 anges bl.a. att envar har rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol. När det gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter har fastslagit att artikel 6:1 är tillämplig under förutsättning att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild – fysisk eller juridisk – person och en annan person eller myndighet, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten och att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet. Innebörden av begreppet civil rättighet har utvecklats kontinuerligt genom den praxisbildning som sker i och med tiden har praxis kommit att bli omfattande. Till civila rättigheter hänförs bl.a. frågor om tillstånd att förvärva, behålla eller utnyttja egendom, om tillstånd att bedriva viss privat näringsverksamhet, om rätt till skadestånd, om sociala rättigheter och om familjerättsliga rättigheter. Även arbetsrättsliga tvister rörande anställningsförhållanden anses gälla civila rättigheter och faller in under artikel 6:1. Dock gäller undantag för sådana tjänstemän vilkas tjänsteutövning är av särskild betydelse för staten eller som direkt eller indirekt medverkar i utövande av offentlig myndighet (Pellegrin mot , dom 8.12.1999, SvJT 2000 s. 87). Huruvida just anställning är att betrakta som en civil rättighet är inte helt klart. Fri- och rättighetskommittén skrev i sitt slutbetänkande SOU 1994:117 s. 158. Något krav på att tjänstetillsättningsärenden m.m. skall kunna prövas av domstol uppställs inte heller i , då sådana ärenden inte faller in under begreppet civila rättigheter och skyldigheter. Personalärenden som rör uppsägningar, avskedanden m.m. kräver däremot att den enskilde har tillgång till domstols- prövning, vilket är uppfyllt i nuvarande svensk rätt. I Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m. (prop.1997/98:101) 2 Ds 1997:29, i SvJT 2000 s. 87. anför regeringen under rubriken på domstolsprövning följande (s. 55). Det är mer vanskligt att med någon säkerhet uttala sig om vad som inte omfattas av begreppet civila rättigheter och vad som alltså faller utanför tillämpningsområdet för artikel 6. Domstolspraxis saknas och man är huvudsakligen hänvisad till kommissionspraxis i mål som inte tagits upp till prövning och som alltså inte underställts domstolen. Av denna kommissionspraxis framgår emellertid att bl.a. skatteprocessen, medborgarskapsfrågor, asylprocessen och vissa typer av offentlig- rättsligt reglerade skadeståndskrav mot det allmänna samt tvister om anställning och avskedande av offentliganställda torde falla utanför tillämpningsområdet. Härefter har i målet Pellegrin mot (se ovan) tagit ställning till principerna för tillämpligheten av artikel 6:1 på tvister om anställning i offentlig tjänst. Fallet gällde en person som var kontraktsanställd av ett ministerium som chef för ett u-landsprojekt. Det uppkom en tvist vid domstol om hans fortsatta anställning i ministeriet och frågan var om denna tvist omfattades av artikel 6:1. ansåg att det vara fråga om utövande av offentlig makt och konstaterade att artikel 6:1 därför inte var tillämplig.3 erinrade i fallet om sin tidigare praxis i fråga om offentliganställda tjänstemän, vilken byggt på en distinktion mellan tvister om rekrytering, befordran och avslutande av tjänstgöring, på vilka artikel 6:1 i princip inte varit tillämplig, och tvister om pension, lön eller andra ekonomiska förmåner, vilka fallit inom tillämpningsområdet för artikel 6:1 och angav att man nu slog fast nya principer som i fortsättningen skulle vara vägledande för tillämpningen av artikel 6:1 i konventionen. framhöll att det inte var avgörande för tillämpningen av artikel 6:1 om en tjänsteman hade en offentligrättslig status eller var kontraktsanställd samt även att endast tjänstemän som utövar offentlig makt och av vilka staten kan kräva särskild lojalitet är undantagna från tillämpningen. Det skulle alltså vara karaktären av uppdraget som avgör om man har rätt till domstolsprövning, inte på vilken grund man är anställd. Detta nya kriterium som slagit fast tycks innebära att alla anställningsärenden inte längre automatiskt faller utanför begreppet civil rättighet. De fall då anställningsärenden kan aktualiseras torde dock röra bestämmelser om exempelvis diskriminering. Något krav på en generell rätt till domstols- 3 , andra upplagan s. 141. prövning av anställningsärenden synes inte heller nu finnas enligt . rekommendation om statsanställdas ställning i rekommendation R (2000) 6 om statsanställdas ställning i antogs av ministerrådet . I denna rekommenderas medlemsstaterna att i sin lagstiftning och praxis hämta vägledning i de principer som framgår av bilagan till rekommendationen. Inom har det också utarbetats en promemoria med kommentarer till rekommendationen (Explanatory Memorandum). En punkt i bilagan handlar om förfarandet vid anställning (punkt 5). Där anges bl.a. att medlemsstaterna should provide for legal protection of applicants to public positions including – – – a legal remedy for the candidates against the decision of the competent authority. Enligt promemorian med kommentarer syftar rekommendationen i denna del till att prevent recruitment procedures from being manipulated for the purpose of politication of public officials or nepotism. Frågan är vad som menas med legal remedy i detta sammanhang. Innebär det att förbigångna sökande i anställningsärenden bör kunna få skadestånd om beslutsmyndigheten åsidosatt kravet på saklighet eller handlagt ärendet felaktigt, kunna överklaga anställningsbeslutet till en högre förvaltnings- myndighet eller till regeringen, eller ha möjlighet att få anställningsbeslutet överprövat av en domstol? Någon säkert svar kan knappast ges. Vår nuvarande ordning med överklagande till ett politiskt organ (regeringen) synes i vart fall tveksam med hänsyn till den tanke bakom europaråds- rekommendationen som går ut på att förebygga en politisering av förvaltningspersonalen. Inom EG-rätten finns inte några direktiv eller förordningar som reglerar frågan om rätt till överprövning av anställningsärenden. Inom EU:s egna organ finns en rätt till överprövning i Första- instansrätten av anställningsärenden och andra med anställningen sammanhängande frågor, såsom exempelvis pensioner. I detta sammanhang bör också nämnas att för högskolan begärt förhandsavgörande i ett ärende om bl.a. tillämpligheten av en nationell lagstiftning om kvotering till följd av kön vid anställning. uttalade då att är fristående från de organ som fattat det beslut som är föremål för överklagande och att nämnden är tillräckligt oberoende för att kunna anses vara en domstol i den mening som avses i artikel 177 (nu artikel 234) i fördraget. Utredningens förslag: Möjligheten att överklaga myndig- heternas anställningsbeslut skall avskaffas. Möjligheten att överklaga anställningsbeslut inom universitets- och högskoleområdet till skall dock behållas. Möjligheten att överklaga myndigheters beslut om anställning till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen har anor tillbaka till 1600-talet. Denna möjlighet har kopplats samman med den gamla uppfattningen om tjänstemäns rätt till befordran. Det har hävdats att ett syfte med reglerna varit att säkerställa ett rättvist tjänstemannaurval. De sökandes rättsskyddsbehov och anställningsbeslutets gynnande effekt för den som utses har anförts som argument för att en klagomöjlighet bör finnas. Den utveckling som pågått mot att minska skillnaderna mellan privat och statlig anställning har dock fört med sig att dessa argument förlorat i bärkraft. vilar även statliga anställningar på en civilrättslig grund i form av enskilda anställningsavtal mellan anställningsmyndigheten och arbetstagaren. Även i övrigt tillämpas i princip samma lagregler som inom den privata sektorn när det gäller relationen mellan Överklagande i anställningsärenden SOU 2004:23 arbetsgivare och arbetstagare. Dock finns fortfarande vissa särregleringar för den statliga anställningen. Vid tillsättning av en statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Av bestämmelser i framgår att det numera är skickligheten som skall sättas främst. Hur man arbetat (förtjänst) och andra schematiska befordringsgrunder har fått en allt mindre betydelse. I stället sker anställningen av personal främst på grundval av individuella lämplighetsbedömningar utifrån myndighetens behov i det speciella fallet. Myndigheterna gör sådana bedömningar i större utsträckning . Personliga egenskaper, bl.a. ifråga om samarbetsförmåga, är som regel av stor betydelse för arbetsgivaren. Dessa frågor är svåra att bedöma för en överklagandeinstans som inte har träffat sökandena och som inte heller känner de personer som han eller hon har att arbeta tillsammans med. Den överprövning som kan göras leder knappast till en bättre bedömning i detta avseende än den som myndigheten själv har möjlighet att göra. Prövningen är dessutom av begränsad karaktär då denna endast berör klaganden och den som fått tjänsten, inte de övriga sökande som eventuellt varit aktuella vid anställningsmyndighetens prövning. Myndigheterna själva måste således anses ha de bästa förutsättningarna att bedöma individens kompetens och förmåga, relaterade till den lediga anställningen. Ett beslut om anställning kan under vissa förhållanden, som redovisats i avsnitt 20.3.4, efter överklagande bli föremål för rättslig prövning vid tingsrätt eller i Arbetsdomstolen om det är fråga om brott mot jämställdhetslagen eller någon av de andra diskrimineringslagarna. Offentlighetsprincipen gör att enskilda kan ta del av ansöknings- handlingar i ett ärende och kontrollera hur ett anställningsärende handläggs. Den som är missnöjd med handläggningen kan alltid vända sig med en anmälan till eller Justitiekanslern som har att granska myndigheternas handläggning. Eftersom ett anställningsärende avser myndighetsutövning kan den enskilde kräva skadestånd av staten om en myndighet gjort fel. Med dessa garantier för saklighet och rättvisa kan det knappast längre hävdas att anställningsbeslut måste kunna överklagas. Ett annat argument som förts fram är att redan vetskapen om att beslutet kan överklagas motverkar att en myndighet åsidosätter kravet på objektiv bedömning i anställningsärenden. vill för sin del inte utesluta att överklagandemöjligheten kan utgöra ett stöd för det objektivitetskrav som följer redan av 1 kap. 9 § RF som föreskriver att alla förvaltningsmyndigheter – statliga såväl som kommunala – i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet. Vidare bör beaktas att det numera finns en facklig insyn och ett fackligt inflytande som är ägnat att understryka kravet på noggrannhet och omsorg vid beredningen av anställningsärenden. Av de uppgifter som utredningen inhämtat framgår att endast några få av de beslut som överklagas ändras. Ytterligare några visas åter till anställningsmyndigheten på grund av formella fel. Mot detta bör ställas att ett överklagande kan medföra stora olägenheter för såväl den anställde som myndigheten. När ett ärende överklagats bereds det hos överklagandeinstansen. Yttranden inhämtas från anställningsmyndigheten. Klaganden och den som beslutsmyndigheten anställt bereds tillfälle att yttra sig. Handläggningen tar tid och ofta hinner överklagandet inte prövas innan anställningen skall tillträdas. Den som har fått anställningen kan ha sagt upp sig från sin tidigare anställning och stå utan anställning om överklagandet bifalls. Denna verkan av ett bifall till överklagandet inträder , utan något uppsägnings- förfarande. Hela systemet leder till att anställningarnas giltighet hålls svävande . Detta medför otrygghet och, om överklagandet bifalls, stora olägenheter för den som först anställts. Det kan också, även om den aspekten inte får överdrivas, motverka rörlighet på arbetsmarknaden. Den individuella lönesättning som tillämpas medför för övrigt att anställningsmyndigheten i en mening kan kringgå överinstansens beslut genom att erbjuda den som fått bifall till sitt överklagande en lön som är sådan att det inte är intressant för den klagande att tillträda anställningen. Ett beslut om lönenivå som sådant kan inte överklagas. Dock kan man tänka sig en domstolsprövning av ett lönesättningsbeslut med stöd av någon av diskrimineringslagarna. Sammanfattningsvis kan konstateras att med de arbetsrättsliga principer som utgör grunden för statlig anställning har skälen för att det skall gå att överklaga beslut i anställningsärenden minskat betydligt i styrka, som bedömningen av vem som är bäst lämpad för en anställning, med de kriterier som skall lyftas fram, görs bäst av anställningsmyndigheten. Behovet av garantier för saklighet och objektivitet i anställningsärenden tillgodoses på andra sätt än genom möjlighet att överklaga. Möjligheten står inte heller i proportion till de nackdelar som den för med sig. Av anförda skäl föreslår utredningen att möjligheten att överklaga anställningsärenden i princip avskaffas. Ett avskaffande av möjligheten att överklaga leder även till en mer likformig reglering av den offentliga respektive den privata arbetsmarknaden. Lösningen innebär också att myndigheterna själva fullt ut får ta ansvar för sin arbetsgivarpolitik. Med en lösning där överklagandemöjligheten i anställnings- ärenden till regeringen avskaffas bör även den överprövning av anställningsbeslut som görs av avskaffas.