sou · GSB314 · 2005-01-01 00:00:00 — En närmare beskrivning av detta dokument görs under avsnitt 4.3. En annan viktig del i budgetprocessen är mål- och resultat- dialogen. Denna dialog har två syften. Den skall för det första bidra till att följa upp myndigheternas verksamhet och utifrån denna kunskap diskutera verksamheten i ett framåt- riktat perspektiv. Denna verksamhetsdiskussion skall innehålla återkoppling och avstämning av verksamhetens mål, resultat och effekter, myndighetens kompetensförsörjning, jämställdhet, kva- litetsarbete, organisation m.m. Regeringens styrning av myndig- heten kan också diskuteras och eventuellt preciseras här. Dialogens andra syfte är att ge varje myndighetschef möjlighet till ett personligt planeringssamtal med sin minister/statssekre- terare för att få en återkoppling på sitt arbete och sitt ledarskap samt för att diskutera utvecklingsinsatser för myndighetschefen. Eftersom dialogen till stor del bygger på föregående års resultat bör dialogen ligga i nära anslutning till tiden då årsredovisningarna har inkommit till regeringen (se cirkulär nr Fi 2003:1). Vanligtvis planeras mål- och resultatdialogerna in juni . På tjänstemannanivån förbereds promemorior med innehåll från olika budgetdokument (bl.a. årsredovisningen) och andra källor inför dialogen. Tjänstemän deltar sedan tillsammans med ministern eller statssekreteraren under den första delen av mål- och resultatdialogen, dvs. Resultatstyrning är ett styrsystem som handlar om att styra mot resultat genom att sätta upp mål och sedan följa upp eller utvärdera resultatet. Tanken med resultatstyrning är att den organisation som skall uppfylla målet, eller skall bidra till målets uppfyllelse i större eller mindre omfattning, själv skall få bestämma vilka medel som skall användas för att uppnå målet. Resultatinformationen som tas fram genom uppföljnings- och utvärderingsinsatser är sedan tänkt att användas som ett underlag för kommande arbete med planering och prioriteringar. Mål och krav på resultatinformation kan ställas på olika sätt, t.ex. i särskilda regeringsbeslut. I regeringens styrning av myndigheterna kommer en stor del av resultatstyrningen till uttryck i de mål och återrapporteringskrav som finns i det årliga regleringsbrevet till myndigheten. I myndighetsinstruktionen anges myndighetens stadigvarande mål, uppgifter och syfte med verksamheten. är regeringens viktigaste instrument för att operativt styra myndigheternas verksamhet i syfte att verkställa regeringens politik. Brevet innehåller två huvuddelar, en verk- samhetsdel och en finansieringsdel. I verksamhetsdelen anges verksamhetens mål och återrappor- teringskrav. I denna del ges myndigheten också särskilda uppdrag som i regel skall avrapporteras . Verksamhetsdelen innehåller dels mål som gäller på lång sikt, dels mål som anges för en specifik del av verksamheten och för . Till målen fogas vanligtvis återrapporteringskrav. verksamhetsdel speglar en hierarkisk verksam- hetsstruktur med olika nivåer för målen och återrapporterings- strukturen. Politikområdet är den mest aggregerade nivån och här bidrar oftast flera myndigheter till ett och samma långsiktiga mål. Verksamhetsområdet är ett uttryck för hur regeringen anser att myndighetens verksamhet bör styras och följas upp i dess olika delar. Här kan målet vara både kort- och långsiktigt, men verk- samhetsområdet bör i sig vara stabilt . Liksom för politikområdet kan det även för ett verksamhetsområde vara fler än en myndighet som bidrar till dess mål. Den nedersta nivån i denna verksamhetsstruktur är verksamhets- grenen. Den kan röra en specifik del av myndighetens verksamhet och förändras oftare mellan åren än de övriga nivåerna. Regeringen kan genom att ändra mål och återrapporteringskrav eller genom att göra förändringar i verksamhetsstrukturen lägga tyngdpunkten i sin styrning på olika delar av myndighetens verksamhet. andra del är finansieringsdelen som anger de ekonomiska förutsättningarna för myndighetens verksamhet. I avsnitt 4.4. redogörs närmare för den finansiella styrningen. kan det finnas en tredje del i regleringsbrevet. Denna del rör eventuella undantag från ekonomiadministrativa regler. Det kan t.ex. röra sig om undantag från att lämna delårsrapport till regeringen. En närmare beskrivning av länsstyrelsernas regleringsbrev görs i kapitel 5. En myndighet har också en egen instruktion. Myndighetsinstruk- tionen är en förordning som definierar myndighetens arbets- uppgifter och det ansvarsområde som den har att bevaka, utveckla eller på annat sätt hantera. I instruktionen anges också eventuella undantag som myndigheten skall göra från verksförordningens allmänna bestämmelser. Till skillnad från regleringsbrevet är instruktionen tänkt att vara stabil över tiden och den är därför normalt inte något som ändras . är inte den enda möjligheten för regeringen att ge myndigheterna uppdrag. Regeringen kan när som helst ge en myndighet ett uppdrag genom ett särskilt regeringsbeslut. Årsredovisningens syfte är att ge regeringen underlag för bl.a. uppföljning och prövning av myndighetens verksamhet. Den utgör en bas för styrning av myndigheterna. Redo- visningarna är ett av underlagen inför mål- och resultatdialogen samt vid utformningen av budgetproposition och regleringsbrev. Tonvikten i användningen av årsredovisningen ligger på kontroll och uppföljning. Årsredovisningen ska lämnas från myndigheten till regeringen året efter det aktuella räkenskapsåret. Tillsammans med delårsrapporten och budgetunderlaget skall årsredovisningen avse all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form verksamheten bedrivs. 4.4Den finansiella styrningens olika komponenter En statlig myndighets verksamhet kan finansieras på olika sätt. Beroende på finansiering finns olika regler som innebär såväl be- gränsningar som möjligheter. De huvudsakliga finansieringssätten för myndighetens verksamhet är anslag, avgifter eller bidrag. De viktigaste dokumenten för regeringens finansiella styrning av myndigheterna är regleringsbrevet, årsredovisningen och budget- underlaget. I regleringsbrevets finansiella del framgår vilka inkomstkällor myndigheten har samt dispositionsrätt för olika anslag och i före- kommande fall, delar av anslag. Villkor och budget för verksamhet som finansieras av avgifter och bidrag framgår också, liksom myndighetens möjligheter till anslagssparande, krediter och låne- ramar samt övriga villkor för hur tilldelade medel får användas. I årsredovisningens finansiella del redovisar myndigheten verksamhetens resultat, kostnader och intäkter. I årsredovisningen skall resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och sam- manställning av väsentliga uppgifter ingå. I budgetunderlaget redogörs för myndighetens eget förslag till finansiering under de kommande tre budgetåren. Det vanligaste sättet att finansiera en myndighet är genom anslag på statsbudgeten. används tre typer av anslag i statens budget nämligen ramanslag, reservationsanslag och obetecknat anslag. De olika anslagstyperna har skilda egenskaper när det gäller rätt att överskrida det anvisade beloppet och att använda outnyttjade medel ett senare budgetår. Regeringens möjligheter att disponera statens medel ges av . Regeringen tilldelar i sin tur myndigheterna olika rättigheter att disponera medel. Detta regleras delvis i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (nedan kallad budgetlagen) och i anslagsförordningen (1996:1189). Andra delar har kommit att bli mer av etablerad praxis, t.ex. genom uttalanden som gjorts av och regeringen. Ramanslag (ofta benämnt förvaltningsanslag) får tillfälligt över- skridas genom att en anslagskredit utnyttjas och därmed minskar följande budgetårs anslag med motsvarande belopp. Regeringen har enligt budgetlagen rätt att utnyttja en anslagskredit motsvarande högst av anvisat anslag. När regeringen tilldelar an- slagen till myndigheterna brukar regeringen genom beslut i regle- ringsbrev vanligtvis begränsa myndigheternas rätt att utnyttja anslagskrediten till av tilldelade anslag. beslutade regeringen att begränsa anslagskrediten för samtliga ramanslag till högst . De medel som lämnats outnyttjade på ett ramanslag får användas följande budgetår. Regeringen har dock infört en begränsning för myndigheternas möjlighet till anslagssparande (13 § anslagsförord- ningen) så att det endast får disponeras under två budgetår efter det att ramanslaget senast var uppfört på statsbudgeten. Därtill har regeringen infört den s.k. treprocentsregeln (11 12 §§ samma för- ordning) som innebär att myndigheten får disponera överfört anslagssparande som överstiger av anslaget först efter särskilt beslut av regeringen. Ett reservationsanslag får däremot inte överskridas, men outnytt- jade medel får användas följande budgetår, den s.k. reservationen. Regeringen har rätt att disponera outnyttjade medel på ett reser- vationsanslag under längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. För en myndighet gäller högst . Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte heller användas följande budgetår. Antalet anslag som är av typen ramanslag har ökat , dvs. ramanslagets tillämpningsområde har ökat i om- fattning (se Ds 2003:49 En statsbudget enligt nya principer m.m. – konsekvenser för budgetlagen). användes ramanslaget främst för att finansiera myndigheternas förvaltningskostnader (därav begreppet förvaltningsanslag), utgifterna för det militära försvaret samt investeringar i vägar och järnvägar. är av anslagen ramanslag, vilket motsvarar av statsbudgeten (siffror). Den obetecknade anslagsformen används ofta då det redan vid anslagets beviljande står klart hur stort beloppet är som kommer att betalas ut. Det gäller oftast statliga bidrag till olika organisa- tioner och verksamheter. Det saknas dock en konsekvent använd- ning av den obetecknade anslagsformen eftersom ramanslaget har kommit att användas i mycket högre utsträckning . En myndighet kan också finansieras via avgifter och bidrag. Det finns olika typer av bidrag. Till bidragsfinansierad verksamhet räknas utbetalningar från en myndighet till en annan av medel som finansieras via anslag samt donationer och andra bidrag från icke- statliga givare. Utbetalning av bidrag från en myndighet till en annan myndighet (s.k. inomstatliga bidrag) har ökat kraftigt . För- klaringen till detta är att vissa förändringar genomfördes i samband med regleringsbrevsarbetet för . Förändringarna har i praktiken tagit bort möjligheten för regeringen att låta en myndighet fördela dispositionsrätten till ett anslag till en annan myndighet. För arbete med regleringsbrev och andra styr- dokument för finns rekommendationer som rör bidrags- hantering mellan myndigheter. Bl.a. rekommenderas för inomstat- liga bidrag att regleringsbrevet bör ta upp t.ex. hur bidragen skall betalas ut (via icke räntebärande konton) och att utbetalningen bör ske i förväg i nära anslutning till den slutliga användningen (Handledning för arbete med regleringsbrev och andra styrdokument , s. 35). En myndighet kan också bedriva verksamhet som är avgifts- belagd. Det kan handla om verksamhet som finansieras med offentligrättsliga avgifter eller uppdragsverksamhet. En offentligrättslig avgift har tre kännetecken. För det första innebär avgiften ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden, vilket betyder att avgiften nästan uteslutande tas ut av företag eller hushåll. För det andra är det som fattar beslut om att avgiften skall införas. Det är också som har rätt att bestämma avgiftens storlek, men denna rätt har i regel delegerats till regeringen. För det tredje regleras verksamheten i lag och för- ordning, dvs. det är bestämt i en författning att myndigheten har ensamrätt på att inom landet bedriva den avgiftsbelagda verksam- heten. För frivilligt efterfrågade varor och tjänster som tas ut i upp- dragsverksamhet får regeringen bestämma om verksamheten skall vara avgiftsbelagd. Regeringen har i regel delegerat till myndigheten att besluta om avgiftens storlek. Avgiftsintäkter som debiteras mellan myndigheter klassificeras som uppdragsverksamhet, oavsett om de är frivilliga eller inte. Uppdragsverksamheten har i huvudsak tre kännetecken. För det första är det regeringen som har rätt att besluta om att avgiften skall införas och dessutom om avgiftens storlek. I regel har rege- ringen dock delegerat rätten till myndigheten. För det andra är varorna och tjänsterna frivilligt efterfrågade. För det tredje kan det finnas mer än en producent av produkten. Producenten kan således vara faktiskt eller potentiellt konkurrensutsatt. För att en myndighet skall kunna ta ut avgifter för en verk- samhet krävs ett bemyndigande av regeringen, vilket vanligtvis ges i myndighetens instruktion eller i regleringsbrevet. Även för beslut om avgiftens storlek krävs ett bemyndigande av regeringen. Enligt avgiftsförordningen (1992:191) skall myndigheten samråda med () om de avgifter som myndig- heten tar ut. För verksamheten skall det finnas ekonomiska mål. Regeringen har bestämt att full kostnadstäckning generellt skall gälla för sådan verksamhet. Om annan täckningsgrad (mer eller mindre) skall gälla måste regeringen särskilt besluta om detta. Det ekonomiska målet full kostnadstäckning innebär att avgiftssättningen skall motsvara den långsiktiga självkostnaden. Det innebär t.ex. att myndigheten skall ta hänsyn till tidigare uppkomna över- eller underskott i verksamheten. Myndigheten disponerar avgiftsintäkterna om det rör sig om s.k. uppdragsverksamhet. Offentligrättsliga avgifter däremot skall som huvudregel levereras till statsbudgeten på olika inkomsttitlar. Sådan verksamhet är ur myndighetens perspektiv att betrakta som anslagsfinansierad eftersom myndigheten täcker sina förvaltnings- kostnader för verksamheten med anslag. Myndigheten levererar in inkomsterna till statsbudgeten och får således inte behålla dem. Huvudregeln för offentligrättsliga avgifter bör tillämpas när den avgiftsbelagda verksamheten huvudsakligen syftar till att garantera den av statsmakterna beslutade omfattningen och ambitionsnivån, när det är ett svagt samband mellan avgiftens storlek och kostnaden för den enskilda prestationen, när avgiften är satt utifrån en genomsnittligt beräknad kostnad för ett antal berörda myndigheter. Avgift för prövning av ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning är ett exempel. Undantag kan göras när särskilda skäl talar för detta, t.ex. i de fall verksamhetsvolymen är svår att bedöma på förhand. Andra undantag kan vara att verksamheten är efterfrågestyrd på så sätt att avnämarna är beroende av att myndighetens resurser är anpassade till efter- frågan, t.ex. att en besvärande kösituation skulle kunna uppstå, att myndigheten bedriver integrerad verksamhet i form av offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet och uppdragsverk- samhet. Det är som beslutar om att en myndighet får disponera offentligrättsliga avgifter. Ytterligare en del av den finansiella styrningen rör villkoren och reglerna för myndigheternas likviditetsförsörjning. En myndighet har normalt tillgång till ett räntekonto i Riks- gäldskontoret. Räntekontot skall användas för de medel som myndigheten disponerar i den egna verksamheten, t.ex. förvalt- ningsanslaget. Medel från sakanslag skall normalt inte föras till räntekontot. Bestämmelser om räntekonto finns i kapitalförsörj- ningsförordningen (1996:1188). Om likvida medel saknas på kontot kan myndigheten ta krediten i anspråk. Kreditutrymmets storlek är normalt av summan av räntebelagda anslag plus eventuella avgifts- och bidrags- intäkter som myndigheten disponerar. Endast om särskilda skäl föreligger får räntekontokrediten överstiga . Transfereringar i sig har inte syftet att finansiellt styra den myn- dighet som har till uppgift att pröva ansökningar och betala ut medel. Däremot kan finansieringen av myndighetens kostnader för administration etc. sägas ingå i den finansiella styrningen. Utred- ningen väljer att kort beröra transfereringar eftersom de i samman- hanget är relativt omfattande för länsstyrelsernas del. En transferering innebär att en statlig myndighet, i form av bidragsutbetalning, förmedlar pengar från statsbudgeten till annan mottagare. Bidragen kännetecknas av att den eller de myndigheter som är engagerade i transfereringsverksamheten inte erhåller någon egentlig motprestation från bidragsmottagaren. Bidragsmottagaren återfinns i regel utanför staten men även en myndighet kan vara bidragsmottagare eftersom myndigheter kan ha olika roller i transfereringsprocessen. I det enklaste fallet betalar myndigheten ut bidrag till en slutlig bidragsmottagare och finansierar detta från statsbudgeten. I andra fall finansieras den bidragsbetalande myndighetens utbetalningar till slutlig mottagare av en annan myndighet. Myndigheten utför vanligen också administrativa uppgifter i anslutning till bidrags- utbetalningen, t.ex. prioritering mellan bidragssökande. Det kan även förekomma att en myndighet beslutar om bidragsutbetalning till slutlig mottagare trots att bidragen redovisas och utbetalas av en annan myndighet. Exempelvis fattar länsstyrel- serna beslut om vissa av EU-bidrag trots att det är verket som hanterar redovisning och utbetalning av bidragen. De senaste årens utvecklingsarbete avseende den ekonomiska styrningen har fokuserats på och regeringens informa- tionsbehov inom ramen för budgetprocessen. De olika styr- och budgetdokumenten har vidareutvecklats på alla nivåer inom stats- förvaltningen. En strävan har varit att förbättra kvaliteten i den information som tas fram, såväl resultatinformation som finansiell information. I departementspromemorian Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens (Ds 2000:63) togs flera utvecklingsbehov upp. Bl.a. nämndes att resultatstyrning och finansiell styrning bättre måste kopplas samman, att mål och samband mellan olika mål på olika nivåer måste tydliggöras samt att helhetsperspektiv och genomskådligheten i beslutsunderlaget måste öka. I prome- nämndes också att stöd i form av informationssystem och analysverktyg var otillräckligt. uttalade sig (bet. 2002/03:FiU2) om vikten av att mål- och resultatbedömningar tillsammans med budgetförslag integreras i samtliga utgifts- och politikområden. För vissa områden har regeringen också lämnat resultatskrivelser till . Ett utvecklingsarbete pågår kring hur en resultat- skrivelse kan utformas. Ett omfattande utvecklingsarbete har inriktats på att bygga upp ett internetbaserat budgeterings- och rapporteringssystem, kallat . Detta system har varit igång och fungerar som ett gemensamt system i budgetprocessen, både för myndigheter och tjänstemän inom . utgör systemet dessutom stöd i prognosarbete och budgetberäkningar. har också en del av systemet konstruerats för att hantera regleringsbrev, s.k. elektroniska regle- ringsbrev, där ursprungligt regeringsbeslut samt aktuella ändrings- beslut framgår. /2004 publicerades departementspromemo- rian En statsbudget enligt nya principer m.m. konsekvenser för budgetlagen (Ds 2003:49). Promemorian behandlar författnings- mässiga konsekvenser av en övergång till en statsbudget som base- ras på bokföringsmässiga grunder. Den föreslår ändringar i budget- lagen samt riktlinjer för fortsatt utvecklingsarbete kring normering och principer för redovisning i staten. Syftet med förändringarna är bl.a. att åstadkomma förutsättningar för att kunna ge en hel- täckande bild av den statliga verksamheten. Promemorian är föremål för en remissbehandling. 5Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna I detta kapitel ges en närmare beskrivning av den nuvarande ekonomiska styrningen av länsstyrelserna. I avsnitt 5.1. redogörs för länsstyrelsernas finansiering. I avsnitt 5.2 illustreras bl.a. olik- heter i länsstyrelsernas kostnadsbilder och i avsnitt 5.3. beskrivs centrala dokument i styrningen och återrapporteringen av läns- styrelserna och dess verksamhet. Länsstyrelsernas förvaltnings- anslag är en del av denna ekonomiska styrning, men utredningen har – mot bakgrund av direktivens skrivningar – valt att behandla detta anslag särskilt (se kapitel 6). Länsstyrelsernas verksamhet finansieras på många olika sätt. Huvuddelen av verksamheten finansieras genom förvaltnings- anslaget 32:1 Länsstyrelserna m.m. Förvaltningsanslaget står dock endast för drygt två tredjedelar (63,) av finansieringen av länsstyrelsernas totala verksamhet (baserat på länsstyrelsernas års- redovisningar för ). Den resterande tredjedelen är finan- siering genom andra anslag, bidrag, avgifter och finansiella intäkter. Sammanlagt har 26 olika anslag bidragit till att finansiera länsstyrel- sernas verksamhet (källa: PM ). har förvaltningsanslagets andel av läns- styrelsernas totala finansiering minskat som bidragsfinansieringen ökat med lika mycket. Bidragsfinan- sieringen kan bl.a. förklaras med inträde i Europeiska unionen och de EU-bidrag som därmed har kommit till del. Den totala finansieringsbilden 2002 framgår av figur 5.1. Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna Intäkter från avgifter 6, Intäkter från övriga anslag 6, Källa: sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar för . De totala intäkterna uppgick till . Intäkter av anslag är länsstyrelsernas största finansie- ringskälla med länsstyrelsernas förvaltningsanslag som det domine- rande intäktsslaget. Den bidragsfinansierade verksamheten, som uppgick till , motsvarade av in- täkterna. Intäkter från bidrag består till stor del av bidrag från andra myndigheter. av bidragen kommer från EU. Syftet med medlen skiljer sig oftast inte åt, oavsett om finan- sieringssättet är intäkter från bidrag eller anslag som direkt till- delats . De totala kostnaderna för länsstyrelsernas verksamhet uppgick till . har fördelningen av länsstyrelsernas kostnader hållit sig relativt . Fördelningen framgår av figur 5.2. Den största andelen består av personalkostnader, , övriga driftkostnader, samt lokalkostnader, . Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna Finansiella kostnader 0, Övriga driftkostnader 24, Källa: sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar för . Länsstyrelserna har en omfattande uppbördsverksamhet, dvs. läns- styrelserna tar emot avgifter och andra inkomster för statens räk- ning. Dessa intäkter disponeras inte av länsstyrelserna utan redo- visas mot inkomsttitlar på statsbudgeten. inleve- rerades ca till statsbudgeten (se tabell 5.1). Uppbördsverksamheten avser främst de offentligrättsliga avgifter som betalas in till länsstyrelserna. En stor del av uppbörds- verksamheten utgörs dock av EU-medel. Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna SOU 2004:14 Redovisning mot inkomsttitel, samtliga länsstyrelser Räntor på övriga näringslån, Kammarkollegiet Räntor på övriga näringslån, Sjv Avgifter för körkort och motorfordon Kartavgifter för jordbrukets blockdatabas Övriga inkomster av statens verksamhet Övriga inkomster av försåld egendom Återbetalning av övriga näringslån, Kammarkoll. Återbetalning av övriga näringslån, Sjv Återbetalning av tidigare infriade statl. EG-finansierade struktur- och regionalstöd Bidrag från perioden 06 Bidrag från perioden 99 Bidrag från perioden 06 Källa: sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar för . Länsstyrelserna administrerar också transfereringar av olika slag, bl.a. lönegarantier, vilket innebär att de förmedlar bidrag från staten eller andra till olika mottagare. förmedlades bidrag till ett värde av . har länsstyrelserna rätt att disponera vissa avgifter för administration. Det rör sig om avgifter som tas in av vid körkortsärenden enligt förordningen (2001:652) om avgifter inom vägtrafikområdet. utbetalar till respek- tive länsstyrelse medel för den del av ärendehandläggningen som länsstyrelserna utför, baserat på antalet handlagda ärenden under den gångna månaden. Länsstyrelserna får också disponera de avgifter som tas in vid prövning av ansökan om att bedriva pant- banksverksamhet och vid tillsynen av densamma enligt pantbanks- förordningen (1995:1189).