sou · GSB3110 · 2005-01-01 00:00:00 — För betungande beslut i utlänningsärenden har denna princip i vart fall indirekt gällt, eftersom en utlänning efter ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, med en ny ansökan kan få sin sak prövad igen; ny ansökan om uppehållstillstånd, NUT. Regeringen har emellertid i propositionen 2003/04:59, s. 33, uttalat, att en ny ansökan är att betrakta som ett extraordinärt rättsmedel och att ovan beskrivna ordning inte är tänkbar på utlänningsområdet. Ord- ningen med prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd efter laga- kraftvunnet beslut om av- eller utvisning bör enligt regeringen upp- höra. Huvudregeln enligt 8 kap. 11 § första stycket utlänningslagen är att ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av Migra- tionsverket. skall dock verkställa en polis- myndighets beslut om avvisning, domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott, eller beslut om avvisning eller utvis- ning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet prövats, om regeringen eller bestämmer det.50 Om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte 50 8 kap. 11 § andra stycket utlänningslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten kan anträffas utan polismyndighetens medverkan, eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verk- ställigheten, får lämna över ett sådant ärende för verkställighet till polismyndighet. överlämnades drygt 8 800 ärenden till polis- myndighet för verkställighet, att jämföra med , då antalet överlämnande ärenden var drygt 1 500. av de ärendena har överlämnats till de tre största polismyndigheterna; , och . Även antalet för verkstäl- lighet av polismyndighet efterlysta utlänningar har ökat, från cirka 1 1999 till cirka 8 500 vid utgången av . För verkställighet av ett utvisningsbeslut som fattats med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll (se nedan under 4.9.1) svarar eller den myndighet regeringen förordnar. Ett beslut om av- och utvisning skall anses verkställt när utlän- ningen har rest ut ur . Ett beslut av- eller utvisning upphör, om det inte meddelats av domstol, att gälla från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett åter- reseförbud , upphör avvisnings- eller utvisningsbeslutet först när tiden för återresförbudet gått ut.51 Ett beslut om av- eller utvisning upphör naturligen om ett beslut om permanent uppehållstillstånd meddelas. Har ett beslut om av- eller utvisning verkställts och utlänningen därefter anträffas i , skall enligt huvudregeln beslutet verkställas på nytt, om det med- delats ett återreseförbud.52 Tidpunkten för verkställighet, m.m. Ett beslut om av- eller utvisning skall enligt huvudregeln verkställas först sedan det vunnit laga kraft och möjligt. Om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehålls- tillstånd inte heller skall beviljas på annan grund eller det finns andra synnerliga skäl, får besluta om omedelbar verkställighet, dvs. att verkställighet får ske oavsett att beslutet inte vunnit laga kraft.53 Också polismyndighetens beslut får verkställas även om beslutet överklagats,54 men kan besluta om inhibition av verkställigheten med stöd av förvaltningslagen. 518 kap. 15 § utlänningslagen. 528 kap. 16 § utlänningslagen. 538 kap. 8 § utlänningslagen. 548 kap. 7 § utlänningslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Land till vilket verkställighet skall ske När ett beslut om avvisning eller utvisning har fattats och verk- ställighet av beslutet skall ske, gäller enligt huvudregeln i 8 kap. 5 § utlänningslagen, att avvisningen eller utvisningen skall ske till hemlandet eller, om möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till . Om verkställighet inte kan ske enligt huvudregeln eller det finns andra särskilda skäl, finns även möjligheter att sända utlänningen till något annat land. Det bör även nämnas att det av 5 § lagen om särskild utlännings- kontroll framgår att nämnda bestämmelse i tillämpliga delar gäller även i ärenden enligt den lagen. För att underlätta verkställighetsarbetet skall och i beslut om av- och utvisning ange till vilket land som utlänningen skall av- eller utvisas. Vid särskilda skäl får flera länder anges. En utlänning får dock sändas till ett annat land om utlänningen visar att ett mot- tagande kan ske där. I utlänningslagens 10 kapitel finns bestämmelser om straffansvar m.m. för brott mot utlänningslagen. Flera av bestämmelserna har ändrats.55 I detta avsnitt redogörs för straffbestämmelserna och viss statistik som utredningen låtit inhämta (se avsnitten 2 och 7). Av naturliga skäl begås flertalet brott mot utlänningslagen av utländska medborgare. –2000 lagfördes samman- lagt 430 personer för brott mot utlänningslagen. Av dessa hade knappt 50 personer svenskt medborgarskap och totalt 20 personer var också födda i . För tiden –2002 lagfördes drygt 570 personer, varav 54 med svenskt medborgarskap och totalt 25 personer var inrikes födda. En utlänning som befinner sig i utan erforderligt till- stånd, eller om utlänningen eller förundersökningsledare inte ansö- ker om tillstånd, döms till böter (1 §). Med tillstånd avses uppehålls- tillstånd (även förlängt sådant) och visum. Bestämmelsen i 1 § är utformad på det sättet, att en utlänning inte kan undgå straffansvar 55 SFS 2004:206, prop.2003/04:35, bet. 2003/04:SfU6, rskr. 2003/04:164, och SFS 2004:407, prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214. Nuvarande förhållanden och reformarbeten genom att ansöka om uppehållstillstånd först när han eller hon blir anträffad eller först i samband med att åklagaren ansöker om stäm- ning för brott mot utlänningslagen. utvidgades straffbestämmelse till att även omfatta gärningar som begås av oaktsamhet. föreslog i sitt slutbetänkande att straffet för olovlig vistelse skulle skärpas, för att mer stå i propor- tion till vad den som hjälper en utlänning att olovligen vistas här riskerar. Kommittén föreslog mot denna bakgrund att fängelse högst skulle införas i straffskalan.56 Regeringen utta- lade, att även om olovlig vistelse i givetvis bör motverkas finns det inget behov av att döma de utlänningar som vistas här utan tillstånd till fängelse, eftersom de kan utvisas eller avvisas.57 I praktiken förekommer det emellertid relativt sällan att någon som vistas här utan tillstånd åtalas (se nedan). I paragrafen anges också, att i ringa fall skall åtal endast väckas när det är motiverat från all- män synpunkt. För att Polisen i arbetet med att finna personer som håller sig undan verkställighet av ett av- eller utvisningsbeslut skall kunna använda olika spaningsmetoder samt kontroll- och tvångsåtgärder, är det av betydelse att det också är straffbart att hållas sig undan verkställighet. Ett beslut är verkställt när utlänningen rest ut ur och beslutet har vunnit laga kraft. Regeringen har uttryckligen angett, att en utlänning som inte fullgör sin skyldighet att lämna lan- det efter beslut om avvisning eller utvisning också vistas här olovli- gen.58 Om detta uttalande skall förstås på så sätt, att en utlänning som stannar kvar i efter ett verkställbart avvisnings- eller utvisningsbeslut anses befinna sig i utan erforderligt tillstånd och därmed kunna fällas till ansvar med stöd av 1 § är emellertid oklart. På sätt som närmare utvecklas i avsnitt 12.4, är det utred- ningens uppfattning, att bestämmelsen i 1 § dess nuvarande lydelse inte kan tillämpas i denna situation, bl.a. på grund av att inte finns en bestämd tidpunkt för när verkställighet skall ske och att det därför är oklart när fullbordanspunkten är nådd. Som nämnts ovan (avsnitt 4.4.6) får i samband med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut meddela ett återreseför- bud. När domstol p.g.a. brott utvisar en utlänning, skall beslutet kombineras med ett förbud om återresa . 56SOU 2002:69, s. 230 f. 2003/04:35, s. 46. 58Se bl.a. prop. 2003/04:35, s. 56. Nuvarande förhållanden och reformarbeten som trotsar ett återreseförbud efter att beslutet verkställts kan straffas med stöd av bestämmelsen i 4 §. Den som arbetar som anställd i eller som bedriver verk- samhet som kräver arbetstillstånd, utan att inneha sådant tillstånd, döms till böter (1 a §, före 1 § 2). Också den som anställer en utlänning som saknar arbetstillstånd, döms till böter, eller när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst . Även oaktsamma gärningar är straffbara. Arbetsgiva- ren kan också, oavsett om ansvar utkrävs, åläggas att betala en sär- skild avgift. Antalet lagförda personer för brott mot 10 kap. 1 § utlännings- lagen i dess lydelse för har sedan Schengen- inträdet ökat. –2000 lagfördes drygt 300 perso- ner, varav 18 var svenska medborgare; dessa lagföringar avsåg såle- des personer som haft utlänningar som saknat arbetstillstånd anställda. –ökade antalet lagförda personer till drygt 470, och av dessa avsåg sannolikt 37 lagföring för anställ- ning av utländsk arbetskraft, eftersom det rörde sig om svenska medborgare. Också antalet personer som lagfördes för att ha brutit mot ett återreseförbud ökade, från drygt 40 personer till drygt 60. I avsnitt 4.5.1 anges att inresa och utresa över yttre gräns skall ske på de vid de fastställda gränsövergångsställena. Straffansvaret för att på ett otillåtet sätt passera gränsen gäller endast utlänningar. regleras straffansvaret för otillåten passe- ring av gräns i 10 kap. 1 b §. Straffbestämmelsen är inte ny utan har funnits sedan operativa inträde i , men då i 1 § 4. Emellertid har straffskalan har höjts, från . Avsikten med straffskärpningen är att straffet för den som passerar en yttre gräns på ett otillåtet sätt skall stå i pro- portion till vad den som smugglar in utlänningen riskerar. Påföljden har mot denna bakgrund bestämts till böter eller fängelse . Nedan (avsnitt 4.6.2) redogörs för befälhavares skyldighet att i förväg anmäla sin ankomst, sin besättning och uppgifter om passage- rare, samt skyldigheten för en befälhavare på en fritidsbåt att anmäla, när båten anländer på annan ort än ett gränsövergångs- ställe. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte gör anmälan på föreskrivet sätt kan med stöd av 10 kap 2 § 1 dömas till böter, eller när omständigheterna är försvårande, fängelse högst . Samma påföljd kan ådömas den som medvetet lämnar oriktiga uppgifter i en anmälan eller medvetet underlåter att lämna uppgifter om något förhållande av betydelse. Detta gäller inte bara i en för- Nuvarande förhållanden och reformarbeten handsanmälan utan i alla anmälningar som skall göras med stöd av utlänningslagen eller i föreskrift som meddelats med stöd av den lagen. Detsamma gäller för den som i ett ansökningsärende, t.ex. i en ansökan om uppehållstillstånd eller visum, medvetet lämnar orik- tiga uppgifter eller undanhåller uppgifter av betydelse. Lagföringen för otillåten passering av gräns, bristande förhands- anmälningar och lämnande av oriktiga uppgifter är liten; före var straffansvaret samlat i en bestämmelse, 10 kap 2 § utlänningslagen. Enligt den av utredningen inhämtade statisti- ken lagfördes –200 sammanlagt 12 personer, och –2002 9 personer, för brott mot bestämmelsen i dess lydelse före , varav flertalet saknade anknytning till Sverige.59 Någon uppgift om vad gärningarna utgjort har utredningen inte kunnat få fram. Straffansvaret för det som vanligen kallas människosmuggling har samlats i två bestämmelser, 10 kap. 2 a och 5 §§ utlänningslagen. Även bestämmelserna härom har ändrats från genom att brottsrubriceringarna människosmuggling och organise- rad människosmuggling införts, brotten graderats och straffskalorna höjts. Den som uppsåtligen hjälper en utlänning att olovligen komma in i eller passera genom , en medlemsstat i EU eller eller döms för människosmuggling till fängelse i högst (2 a §). Är brottet grovt skall påföljden bestämmas till fängelse lägst och högst . Också försök till människo- smuggling är straffbart. För straffansvar vid passerande av yttre gräns skall mot bakgrund av dessa regler även fortsättningsvis gälla att gränskontroll har eller borde ha passerats. När det gäller passerandet av inre gräns får brottet anses vara fullbordat när utlänningen har rest in i , dvs. när utlänningen har passerat in över svenskt land- eller sjöterritorium. Den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i döms för organise- rande av människosmuggling till fängelse i högst (5 §). Är brottet grovt döms för grovt organiserande av människosmuggling till fängelse i lägst och högst . hade föreslagit att straffbestämmelserna för människosmuggling skulle samlas i en gemensam bestämmelse och 59 Med personer som saknar anknytning till avses personer som inte matchas med SCB:s register för totalbefolkningen (RTB), se avsnitt 7 och bilaga 2. Nuvarande förhållanden och reformarbeten med en gemensam straffskala; fängelse lägst och högst , och om brottet anses som mindre allvarligt till fängelse högst . Den främsta anledningen till den föreslagna höjningen av minimi- straffet var att hemlig telefonavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning skulle kunna användas vid brottsut- redningar, om övriga förutsättningar för användande av dessa straff- processuella tvångsmedel var uppfyllda.60 Regeringen instämde i kommitténs bedömning att en höjning av maximistraffet var nöd- vändig, men inte att det fanns skäl att höja minimistraffet för brott av normalgraden.61 Trots detta finns det , med stöd av den i avsnitt 4.3.4 redovisade straffvärdesventilen, möjlighet att använda hemliga tvångsmedel i en förundersökning om människosmugglig, om det kan antas att straffvärdet i det enskilda fallet överstiger fängelse . –2000 lagfördes 65 personer för människosmugg- ling, varav 20 med svenskt medborgarskap och endast 4 personer var födda i . Beträffande 23 personer saknades uppgift om med- borgarskap; det går emellertid inte att klart fastställa att samtliga också saknade hemvist i Sverige.62 lagfördes endast tre personer för organiserande av människosmuggling varav alla hade utländskt medborgarskap och uppgift om dessa saknades också i registret för totalbefolkningen (RTB). – ökade antalet lagföringar, sammanlagt 39 personer lagfördes för människosmuggling, varav 14 med svenskt medborgarskap, och 27 personer för organiserande därav och ingen av dessa hade svenskt medborgarskap. Totalt var endast fyra av de lagförda personerna födda i . För båda mätperioderna och för båda gärningarna sakna- des uppgift i RTB för sammanlagt 64 personer. I 3 § anges att den som döljer en utlänning eller med annan åtgärd, försöker hindra verkställighet av ett avvisnings- eller utvis- ningsbeslut, kan dömas till fängelse , eller när omständig- heterna är mildrande till böter. Samma påföljd kan ådömas en utlänning som bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av utlänningslagen eller författning med stöd av den lagen. I 3 a § finns en bestämmelse om straffansvar för hjälp till all olovlig vis- telse. Den som döljer en utlänning eller på annat sätt uppsåtligen 60SOU 2002:69, s. 227. mot bakgrund av EG-direktivet och Rambeslutet EGT L328, 5.12.2002 om kampen mot människosmuggling m.m., se prop. 2001/02:37, bet.2001/02:SfU6och rskr, 2001/02:71. 62Se bilaga 2. Nuvarande förhållanden och reformarbeten hjälper en utlänning att olovligen uppehålla sig i , i en annan EU-stat, eller , döms till fängelse i högst , och vid förmildrande omständigheter till böter. För att straffansvar skall föreligga krävs dock att hjälpen sker i vinstsyfte. Också försök till sådant brott är straffbart. –2002 lagfördes ingen person för hjälp till olov- lig vistelse, döljande av utlänning och inte heller för brott mot meddelad föreskrift. För ett fullständigt skydd mot all smuggling av och handel med människor finns i 4 kap. 1 a § bestämmelser om straffansvar för människohandel. Den som med användande av olaga tvång, vilseledande eller annat sådant otillbörligt medel rekryterar, transporterar, tar emot eller vidtar annan sådan åtgärd med en per- son, och därigenom tar kontroll över personen döms för människo- handel till fängelse lägst och högst . Förutsättningen för straffansvar är att syftet med gärningen är att personen skall utnyttjas för sexuella ändamål, i krigstjänst eller tvångsarbete eller utnyttjas i något annat nödläge. Även den som för över eller tar emot kon- trollen över en person straffas för människohandel. I fråga om brott mot barn ställs inte krav på att olaga tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel används. Någon lagföringsstatistik över personer lagförda för människohandel har utredningen inte kunnat inhämta, men nämnas kan att , som är det år bestämmelsen om människohandel tillkom, anmäldes drygt 20 misstänkta fall.63 Regeringen tillkallade en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. göra en genomgång av utlänningslagens materiella bestämmelser och anpassa dessa till en övergång från handläggning hos förvaltningsmyndigheter och regeringen till ett system där över- prövning sker i domstol (dir. 2003:28). Kommittén, som antagit namnet av utlänningslagstiftningen, över- lämnade betänkandet Utlänningslagstiftningen i ett dom- stolsperspektiv (SOU 2004:74). Kommitténs huvudsakliga arbete har gått ut på att ge vissa till- ståndsbestämmelser, nämligen dem som gäller visering, uppehålls- tillstånd av humanitära skäl och arbetstillstånd, en tydligare utform- 63 Se också SOU 2002:69, sid189 f. Nuvarande förhållanden och reformarbeten ning genom att i lagtext precisera de förutsättningar som enligt förarbeten och gällande praxis krävs för att tillstånd skall beviljas. Kommitténs förslag innebär bl.a. att förutsättningarna för uppe- hållstillstånd av humanitära skäl regleras i en egen paragraf i kapitlet om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Kommittén har dock inte föreslagit någon uttömmande reglering av typsituationer för humanitära skäl grund som grund för beviljande av uppe- hållstillstånd. Mot bakgrund av den allmänna hänsyn till barnets bästa, och då kriterierna för uppehållstillstånd av humanitära skäl nu föreslås reg- lerade, har kommittén föreslagit, att den mildare bedömning som skall göras då barn berörs tydligt markeras i en egen bestämmelse. Kommittén föreslår att kriterier för enhetlig visering och nationell visering anges i utlänningslagen, medan regeringens bemyndigande att i förordning meddela föreskrifter kvarstår för andra, speciella viseringsformer såsom transitvisering, nödfallsvisering och liknande. Förutsättningarna för enhetliga Schengenviseringar föreslås fort- sättningsvis regleras i utlänningslagen, men att de praktiska tillämp- ningsföreskrifter som anges i utlänningsförordningen förs över till utlänningslagen, och att det i lagtexten införs kriterier för när enhetlig visering skall utfärdas. Bestämmelsen om nationell visering förs över i oförändrat skick från utlänningsförordningen till utlän- ningslagen. De särskilda viseringsformerna föreslås finnas kvar i utlänningsförordningen. Kommitténs förslag innebär att det, förutom de praktiska tillämp- ningsbestämmelserna som redan finns i utlänningslagen, skall i utlänningslagen införas generella kriterier för när arbetstillstånd får beviljas. I kommitténs förslag ingår också att en bedömning skall göras av bl.a. arbetsavtalets anställningsvillkor och arbetstid, kriterier som bygger på nu gällande riktlinjer från (). Kommittén föreslår också en särskild bestämmelse av inne- börd att arbetstillstånd får ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd. Bestämmelserna om de allmänna definitionerna och uppgifter om vilka tillstånd som krävs samt undantag från tillstånden föreslås samlas i ett kapitel i utlänningslagen, varvid flertal bestämmelser flyttats från förordningen till lagen. De materiella reglerna och för- utsättningarna för tillstånden har samlats i ett kapitel. I dessa har kommittén föreslagit visa förtydliganden och utvidgningar. Bland annat föreslår kommittén en ny bestämmelse i utlänningslagen som Nuvarande förhållanden och reformarbeten anger att tidsbegränsat uppehållstillstånd, utöver de tidigare särskilt angivna samt vissa ytterligare fall, får beviljas endast om det före- ligger särskilda skäl mot att bevilja permanent uppehållstillstånd. Inför en övergång till överprövning av beslut i domstol, har kommittén även haft i uppdrag att se över Migrations- verkets ärendehantering och beslutsfattande. Målet är att kraven på enhetliga och förutsebara beslut inom rimlig tid skall kunna upp- fyllas inom en förändrad instansordning och att systemet skall ha en hög grad av rättssäkerhet. Kommittén konstaterar att det är av stor vikt att tyngdpunkten i prövningen ligger i . Ärendena måste därför vara fullständigt utredda och sökanden måste ha fått tillfälle att föra fram alla de omständigheter som han eller hon vill åberopa, och enhetlig handläggning bör så långt möjligt eftersträvas. Kommittén har funnit att det finns behov av förändring av spridningen och tillgänglig- heten av praxis. Kommittén är positiv till den förändrade form för muntliga sammanträden som tillämpas inom hela Migra- tionsverket, men har inte lämnat några förslag till förändring av utlänningslagens bestämmelse om muntlig handläggning i asyl- ärenden. Ärendet bereds f.n. i med sikte på proposition . 4.5Gränskontroll och inre utlänningskontroll 4.5.1Var och när kontroll skall ske samt dess syfte 4.5.1.1Var och när utlänningskontroll skall ske I och med operativa inträde i har kontrollen av utlänningar vid inre gräns i ett migrationsperspektiv upphört, medan kontrollen vid yttre gräns förstärkts, bl.a. genom att också utreskontrollen blivit obligatorisk. Inre gränser är landgränserna mot och , liksom mellan och . Från går det reguljära färjelinjer till Schengenstaterna , , och , liksom mellan , å ena sidan, och och , å den andra; de sistnämnda länderna är dock ännu inte fullt ut operativa medlemmar i . Trafiken på våra flygplatser går reguljärt såväl till andra Schengenstater som till tredje land. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Som ett led i finns det också undantag från passkravet innebärande, att en medborgare i en Schengenstat inte behöver ha pass när han eller hon kommer till direkt från en annan Schengenstat, dvs. reser in över en inre gräns.64 Annan utlänning skall således ha pass – eller en därmed godkänd ID-hand- ling – även vid inresa vid inre gräns. Av 3 kap. 4 § utlännings- förordningen framgår också att en utlänning, som har ett giltigt resedokument och ett uppehållstillstånd som är utfärdat av en Schengenstat, får resa in i och vistas i . Det finns heller inga krav på hur eller var inresa i över inre gräns sker.65 Däremot skall en utlännings inresa och utresa över yttre gräns alltid föregås av en kontroll.66 Även om det i Schengenkonventio- nen anges att alla personer som passerar en yttre gräns skall kon- trolleras, anges i vår nationella lagstiftning inte annat än att alla utlänningar skall kontrolleras (se utredningens förslag i avsnitt 10.1).67 Alla utlänningar skall kontrolleras, dvs. även personer som är medborgare i en Schengenstat eller EU-stat. Kontrollen skall dock vara mer omfattande av en person som är medborgare i tredje land.68 In- och utresa över yttre gräns skall också ske på bestämda gränsövergångsställen. Polisen får emellertid ge tillstånd till inresa på annan plats. Om en befälhavare av ett fartyg eller annan i en enligt bestämmelserna i utlänningsförordningen lämnad förhands- anmälan angett en ankomsthamn som inte utgör ett gränsöver- gångsställe, och anmälan godkänts av Polisen, anses i praktiken ett tillstånd till inresa på annan plats också ha getts (se avsnitt 4.6.2). För del består den yttre gränsen av hela den svenska sjö- gränsen samt flygplatser och färjeterminaler när det sker trafik till och från en icke Schengenstat. Som nämnts i avsnitt 3 kommer av allt att döma de nya EU-medlemmarna, dvs. , , , , , , , , och , att med start kunna bli fullt ut operativa med- lemmar i .