sou · GSB314d2 · 2005-01-01 00:00:00 — för försöksverksamheten har det skett stora för- ändringar inom AMV, bl.a. vad gäller styrning och ledning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. fick AMV en ny instruktion (SFS 2001:263) som innebar en tydligare styrnings- och ledningsstruktur. Sedan den nya instruktionen trätt i kraft, dvs. , har utvecklingen varit mycket positiv för AMV på nationell nivå. Enligt AMS har denna resultatförbättring varit påtaglig i de flesta län utom på . Detta trots att , enligt AMS, får relativt sett mer pengar för att klara uppdraget jämfört med övriga län. AMS:s bedömning är att det positiva resultatet på nationell nivå i stor utsträckning beror Utblick i och övriga på det förändrade styrsystemet och det utvecklingsarbete som verket bedriver. Arbetsmarknadspolitiken är ett nationellt uppdrag. Det är därför enligt AMS:s mening viktigt att budskapen i hela landet, såväl externt som internt, är enkla, lättförståeliga och entydiga. Den positiva resultatutvecklingen som skett i verket anses bekräfta denna bedömning. Enligt AMS:s mening föreligger inte dessa för- utsättningar för , varför det inte kan uteslutas att olika styrsignaler, dels från AMS, dels från , kan ha påverkat resultatutvecklingen. Enligt AMS skapar inte de dubbla styrsystemen gynnsamma förutsättningar för att uppnå enhetlighet i arbetsmarknadspolitiken. AMS:s slutsats av försöksverksamheten är att denna inte till alla delar varit gynnsam för det nationella arbetsmarknadspolitiska upp- draget. Inte heller skapar den, enligt AMS, de bästa förutsättningar för att utveckla ett mer enhetligt synsätt i tjänsteutbud, profes- sionalitet och styrmodell inom den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten. 9.3Regeringens styrning av vissa andra myndigheter De myndigheter som har valt att studera närmare är de inom socialförsäkringsadministrationen, skatte- förvaltningen och polisväsendet. har tidigare bestått av () och de tio regionala skatte- myndigheterna, men har ombildats till att omfatta endast en myndighet, . Inom polisväsendet finns () och polismyndigheterna och inom socialförsäkringsadministrationen finns () och försäkringskassorna (som inte är myndigheter). Såväl polisväsendet som socialförsäkringsadministrationen är organisa- toriskt uppdelade länsvis, medan skattemyndigheterna istället in- delats i tio regioner. Utblick i och övriga Regeringen styr socialförsäkringsadministrationen i huvudsak genom RFV. är ställt till RFV, men när det gäller verksamhetsgrenarna Handläggning och Information finns gemen- samma mål och återrapporteringskrav för både RFV och för- säkringskassorna. RFV styr i sin tur försäkringskassorna genom ett årligt regle- ringsbrev. Det är också RFV som gör de nationella sammanställ- ningarna av resultat och jämförelser mellan försäkringskassorna. Försäkringskassornas årsredovisningar lämnas till RFV , dvs. som RFV skall lämna den gemensamma årsredovisningen för hela socialförsäkringen till rege- ringen. För att kunna göra sammanställningar av resultatuppfölj- ningar och analyser, lämnar dock försäkringskassorna en preliminär årsredovisning till RFV en månad i förväg. För den ekonomiska redovisningen är RFV inte beroende av tidigare inrapportering från Försäkringskassorna. Här finns gemensamma rapporteringssystem att hämta information ifrån. sker uppföljning av resultat och ekonomi utifrån ett gemensamt styrkort. RFV har också en stödjande funktion när det gäller IT-verk- samhet och övrig verksamhetsutveckling. Fördelning av medel mellan försäkringskassorna RFV disponerar såväl förvaltningsanslag som olika sakanslag enligt regleringsbrevet för . Efter beslut av RFV disponeras medlen av försäkringskassorna. RFV fördelar även anslagskrediten mellan försäkringskassorna. Den modell som tillämpas har funnits /96 och består av två olika delar; en som rör rehabiliteringsverksam- heten och en som rör övrig försäkrings- och bidragsverksamhet. Rehabiliteringsverksamheten har två fördelningsvariabler, befolk- ning samt ärendevolym. Övrig försäkrings- och bidragsverksamhet har fler variabler. De flesta grundar sig på ärendevolymer och viktas efter den genomsnittliga styckkostnaden för respektive ärendeslag i riket och vägs sedan samman med vissa schablonandelar. Det finns också en möjlighet att väga in en befolkningskomponent i denna Utblick i och övriga Till denna fördelningsmodell får varje försäkringskassa också ett enhetligt belopp för basorganisationen. Efter omorganisationen till den gemensamma myndigheten har den tidigare myndigheten () fått en ännu tydligare roll som central funktion eftersom de tio skattemyndigheterna, numera skatteregioner, formellt är självständiga. Ett av de tyngst vägande skälen för denna organisationsför- ändring var att ge ökad flexibilitet för bl.a. omflyttning av arbets- uppgifter, material och beslutanderätt över landet, utan de formella hinder som myndighetsgränserna utgör. hade skatteför- valtningen varit indelat i län, dvs. med 21 självständiga skattemyn- digheter. RSV menade att detta stora antal myndighetsgränser ökade kostnaderna för bl.a. styrning och uppföljning och att det inte heller bidrog till en optimal arbetsfördelning mellan den centrala och regionala nivån. minskades antalet regioner till tio. Andra skäl för den nu aktuella myndighetsmodellen är bl.a. de olika skattemyndigheternas varierande förutsättningar för verk- samheten (den demografiska och ekonomiska utvecklingen i de olika regionerna), olika möjligheter att rekrytera och behålla per- sonal med rätt kompetens och att samverkan inte sker i önskvärd omfattning. En myndighet har ansetts kunna hantera sådana frågor på ett bättre sätt. Fördelning av medel mellan de olika skatteregionerna Inom skatteförvaltningen är det som äger rätten att fördela dispositionsrätten till skattemyndigheterna (enligt regleringsbrev 2003) när det gäller såväl förvaltningsanslag som sakanslag. Organisationsförändringen kommer i praktiken inte att innebära någon skillnad i ansvaret för fördelningen. Den modell som tillämpas inom är relativt om- fattande och bygger i huvudsak på verksamhetens karaktär, t.ex. ärendegrupper. Inom verksamhetsgrenar, förutom verksamhetsgrenen Brottsbekämpning, finns ett antal indikatorer Utblick i och övriga med olika viktning. Verksamhetsgrenen Beskattning innehåller nio indikatorer, varav några är utformade efter antal arbetsgivare med olika nivåer på lönesummorna. För verksamhetsgrenarna Folkbok- föring respektive Fastighetstaxering är modellen baserad på ett fåtal, relativt enkla indikatorer; invånare samt utländska medborga- re per den 31/12 respektive antal taxeringsenheter. Fördelningen inom verksamhetsgrenen som rör bouppteckningsfrågorna baseras på volymuppgifter. Hur fördelningsnycklarna skall se ut mellan verksamhetsgrenarna bygger på de tre senaste årens redovisade lönekostnader. Utöver detta finns ett antal områden som bygger på specialför- delningar. Här ingår bl.a. vissa verksamhetsfrågor men också medel för lokalkostnader. Modellens innehåll och omfattning beslutas av verksledningen och syftar enbart till att beräkna ekonomiska ramar för regionerna. En revidering och översyn av modellen gjordes , men modellen tillämpades fullt ut först . planerar att göra en ny översyn av modellen . Inom polisväsendet har en liknande diskussion förts som inom skatteförvaltningen, bl.a. med anledning av att () i sitt budgetunderlag för åren 2002 2004 framförde tanken med att göra polisen till en myndighet. Denna organisationslösning har delvis övergetts och istället talas det om en nationell polis som ett synsätt och ett sätt att arbeta med vidareutveckling av polisens verksamhet. RPS har bl.a. pekat ut vissa samverkans- områden där fler län än ett samverkar. Det kan t.ex. röra sig om informationscentraler och uppbyggnad av vissa funktioner och viss specialkompetens som kan användas av flera län. Ansvaret för detta arbete ligger på RPS. är ställt till RPS, men avser hela polisorganisa- tionen. Ansvaret för nationella sammanställningar och analyser ligger på RPS. RPS har utvecklat en nationell resultatmodell som används inom polisväsendet. Modellen är nu föremål för översyn. RPS har även arbetat aktivt med konsultstöd till polismyndigheterna och bl.a. utvecklat gemensamma modeller för kvalitetsbedömningar av verksamheten. Utblick i och övriga också årliga resultatdialoger med ett antal av de 21 länspolis- mästarna. Fördelning av medel mellan polismyndigheterna RPS skall enligt regleringsbrevet för inom anslaget tilldela polismyndigheterna medelsramar. Detta görs i huvudsak utifrån föregående års fördelning. Nytillkomna medel fördelas utifrån särskilda indikatorer, dock inte i någon fastslagen fördel- ningsmodell. är befolkningsmängd den tyngst vägande faktorn, åtföljt av belastningsfaktorer för länen, dvs. olika typer av brott där t.ex. våldsbrott väger tyngre än andra brottstyper och därmed genererar mer resurser. arbetade polisväsendet fram en fördel- ningsmodell. Modellen innebar att behoven av polistjänster ut- gjorde grund för fördelningen av resurserna, vilket i praktiken betydde att folkmängden var avgörande. För medel som skulle fördelas under /95 skulle av fördel- ningen göras efter folkmängden. Resterande fördelning gjordes utifrån lokalhyra, den s.k. storstadsfaktorn, aspiranter samt besluts- paket. Tanken var att modellen skulle implementeras eftersom variationsbredden mellan länen kom att bli . Ökningstakten bestämdes därför till och minskningstakten till . Detta kom dock aldrig att tillämpas då polisorganisationen fick besparingskrav. Fördelningsmodellen och ambitionen att genomföra den levde kvar , men är inte längre aktuell. Som ovan nämnts fördelas tillkommande medel efter olika indikatorer, medan ett grundbelopp baseras på föregående års tilldelning. En budgetdialog mellan rikspolischefen och respektive länspolis- mästare sker också, inom vilken respektive polismyndighets sär- skilda behov diskuteras, t.ex. personalsituationen, ekonomin och regionala förutsättningar. Utblick i och övriga Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kom- muner och landsting infördes . har systemet varit föremål för tre utvärderingar och en fortsatt utveckling. Systemets utgångspunkt är att kommuner och landsting har olika förutsätt- ningar att klara det ansvar som åligger dem. Detta beror bl.a. på skillnader som kommuner och landsting har svårt att påverka. Skillnader i skatteintäkter kan bero på stora skillnader i de beskatt- ningsbara inkomsterna. Skillnader i kostnader kan bero på ålders- sammansättning (t.ex. att en stor andel barn eller en stor andel äldre kräver mer resurser), geografiska betingelser eller var invånar- na bor. Statsmakterna vill med detta system förhindra att skillna- derna blir för stora och därmed se till att servicen till medborgarna skall vara mer likvärdig. Det kommunala utjämningssystemet består av fyra delar, inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen, det generella stats- bidraget och de s.k. införandereglerna. Inkomstutjämningen har sin utgångspunkt i att alla kommuner och landsting skall garanteras en beskattningsbar inkomst per invånare motsvarande genomsnittet i landet. Kostnadsutjämningsdelen består av en rad delmodeller med olika s.k. strukturella faktorer, varav några uppdateras medan andra ligger fast. För t.ex. ligger strukturella faktorer som åldersstruktur, hemspråk och glesbygd till grund för beräkningarna. Dessa faktorer uppdateras . Faktorer för gator och vägar ligger dock fast. Här är det trafik- och klimat- beroende slitage som ligger till grund för beräkningarna. Det generella statsbidraget innehåller dels en del som är invånar- relaterat (lika stort belopp per invånare), dels en del som är ålders- baserat (ett visst belopp per invånare i olika åldersgrupper). De s.k. fasta införandereglerna var ett sätt att begränsa effekterna av den omläggning av utjämningssystemet som gjordes . Kommuner och landsting skulle därmed få möjlighet att anpassa sig till de nya ekonomiska villkoren . Det finns kritik mot det kommunala utjämningssystemet. Kritiken rör bl.a. svårigheten att överblicka alla delmodeller och ingående faktorer. Uppdateringar och ständiga förändringar upp- levs av många som krångligt. Att handlägga själva systemet kräver omfattande administrativa resurser. En statlig parlamentarisk kommitté (dir. 2001:73) som antagit namnet , har arbetat utifrån syftet att bl.a. se över och föreslå förenklingar i Utblick i och övriga Kommittén har i dess slutbetänkande Gemen- samt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88) föreslagit förändringar som bl.a. innebär att antalet delmodeller i kostnadsutjämningen reduceras från 16 till 9 genom att vissa modeller helt tas bort. För de kommuner och landsting som på- verkas negativt av detta, samt påverkas negativt av föreslagna för- ändringar i övrigt, föreslår kommittén att ett nytt strukturbidrag införs vid sidan av utjämningssystemet. Enligt kommittén kommer effekterna av föreslagna förändringar slå igenom successivt . 10Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov Följande kapitel bygger i huvudsak på samtal och diskussioner mellan utredningen och företrädare för flertalet länsstyrelser, olika departement inom och ett 30-tal av sektors- myndigheterna. Syftet har varit att identifiera problem och behov av utveckling. Sektorsmyndigheternas svar på utredningens enkät redovisas också till vissa delar i detta kapitel. Avsnittet är indelat efter ett antal olika frågor. Frågorna är ansvarsfördelning och arbetssätt inom (av- snitt 10.1), den ekonomiska styrningen, där bl.a. resultatstyrningen och regleringsbrevet samt den finansiella styrningen berörs (av- snitt 10.2) och relationen mellan länsstyrelserna och sektorsmyn- digheterna (avsnitt 10.3). I de avslutande avsnitten (10.4 och 10.5) berörs synen på samverkan och samordning mellan länsstyrelserna. Länsstyrelserna anser att regeringen brister i helhetssynen vad gäller styrningen och att alltför ofta ger olika signaler. Länsstyrelserna menar att det finns behov av att arbetar och agerar som en myndighet. Det skulle förbättra den ekonomiska styrningen. Länsstyrelserna efterfrågar en funktion inom som inte bara ansvarar för administra- tionen av länsstyrelserna, utan som även ser till att samla de olika politiska delarna inom länsstyrelsernas verksamhetsområde. Det har bl.a. föreslagits att lägga länsstyrelsefrågorna på Statsråds- beredningen, vilket är ett alternativ som prövats tidigare. Andra företrädare för länsstyrelserna anser att det väsentliga inte är den organisatoriska placeringen utan i stället det samlade agerandet från sida. Den interna samordningen inom är en mycket viktig del för att få till stånd en mer samlad styrning och samsyn på länsstyrelserna och deras roll. Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov styrelseföreträdarna har haft olika syn på frågan om huruvida en central myndighet för länsstyrelserelaterade frågor bör tillskapas. länsstyrelseenhet upplever det som svårt att få genomslag i för principen om den samordnade statliga länsförvaltningen. Det har dock funnits flera utvecklingsprojekt där fackdepartement har varit involverade. Enligt länsstyrelseenheten räcker dock inte resurserna till för att driva sådana projekt. Länsstyrelseenheten anser att kunskapen om länsstyrelserna inom har blivit bättre , men att den behöver bli ännu bättre. Länsstyrelseenheten ser en risk i att dagens ansvarsfördelning inom kan leda till att inte alla fackdepartement tar ansvaret fullt ut för verk- samheter som bedrivs av länsstyrelserna, varken i fråga om verk- samhetens kostnader eller utveckling. Fackdepartementen anser att det ibland är svårt att få genomslag för sina sakfrågor i den utsträckning som vore önskvärt. Det handlar bl.a. om att ansvarsförhållandena inte är helt klara när det gäller att bedriva samordning i ett sektorssystem. Företrädare för länsstyrelserna anser att dagens ekonomiska styrning av länsstyrelserna är omfattande och alltför komplicerad. Det är en kombination av många mål och uppdrag från olika uppdragsgivare med en mängd olika finansieringssätt. Kopplingen mellan mål och medel upplevs som bristfällig och i vissa fall saknas den helt. Enligt länsstyrelserna är det svårt att få en helhetsbild över hur styrningen egentligen ser ut, både i termer av mål och uppdrag och i termer av resurstilldelning. länsstyrelseenhet och fackdepartementen in- stämmer i länsstyrelsernas uppfattning om att dagens ekonomiska styrning av länsstyrelserna är omfattande och alltför komplicerad. Länsstyrelserna uppfattar regleringsbrevet som otydligt och alltför omfattande. Målstyrningen upplevs ofta i stället som en detalj- styrning. Länsstyrelserna anser vidare att det är svårt, om än inte omöjligt, att få en fullständig bild över samtliga länsstyrelsers upp- Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov gifter och uppdrag. ger en ofullständig bild. Många verksamheter sker vid sidan av den som regleringsbrevet ger uttryck för. Dessutom är, enligt länsstyrelserna, en del mål i regle- ringsbrevet motstridiga och detta gör det svårare att prioritera. kan det bli så att riksintressen står mot varandra. Det vore då önskvärt med tydliga prioriteringar från regeringens sida. anses regleringsbrevet inte utgöra det politiska prioriteringsdoku- ment som det, enligt länsstyrelserna, är avsett att vara. I frågan om huruvida varje länsstyrelse bör ha sitt eget regle- ringsbrev och inte som ett gemensamt, har företrädarna för länsstyrelserna olika uppfattningar. Ett argument för 21 olika regleringsbrev är att styrningen bättre skulle kunna anpassas till de 21 länsstyrelsernas olika förutsättningar. Ett annat förslag har varit att bibehålla ett gemensamt regleringsbrev, men att i stället ha 21 olika avsnitt dvs. ett avsnitt per länsstyrelse. Ett tredje förslag har varit att regeringen i större utsträckning skulle kunna öka styrningen av olika grupper av länsstyrelser, t.ex. de grupper som har liknande förutsättningar. länsstyrelseenhet och fackdepartementen an- ser att man bör fortsätta det arbete som pågår med att utveckla regleringsbrevet. Flera departementsföreträdare anser att den fort- satta utvecklingen bör koncentreras på formuleringar av mål och uppdrag. Att ha 21 separata regleringsbrev ses inte som realistiskt genomförbart. Länsstyrelserna anser att den finansiella styrningen är otydlig och alltför komplex. Man vill se en förenkling på detta område för att bl.a. kunna få en tydligare finansieringsbild som kan underlätta såväl styrning som uppföljning. Länsstyrelsernas problem med den finansiella styrningen berör till stor del det stora antalet finan- sieringssätt. Man vill ha en förenkling men ser fördelar med att ha en blandning av olika finansieringskällor. De många finansieringssätten får flera negativa konsekvenser för verksamheten. Länsstyrelserna upplever t.ex. det egna utrymmet för prioriteringar som begränsat. Enligt länsstyrelserna är det snarare ett val av ambitionsnivå för den verksamhet som skall bedrivas inom respektive sakområde. De många finansieringssätten gör det också, enligt länsstyrelserna, svårt att planera verksamheten Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov på lång sikt. Detta ger negativa konsekvenser för personalför- sörjningen t.ex. i fråga om möjligheten att kunna erbjuda anställda tillsvidareanställning eller inte. Många länsstyrelser tvekar att tills- vidareanställa personal då verksamheten till stor del bygger på bidragsfinansiering eller finansiering via ettåriga sakanslag. Läns- styrelserna har dock olika syn på detta. Även för det tvärsektoriella arbetet försämras förutsättningarna av de många finansierings- sätten. De olika sakanslagen och bidragen är ju ofta knutna till en viss sakfråga. Det är också svårt att bedriva ett långsiktigt utveck- lingsarbete. För viss verksamhet som är bidragsfinansierad, vanligtvis genom bidrag från olika sektorsmyndigheter, kan medlen komma läns- styrelserna till godo sent under budgetåret. Det har t.ex. hänt att för verksamhet som skall utföras har bidrag erhållits först det aktuella året. För att kunna genomföra verk- samheten innan bidraget har betalats ut måste medel tas från annan verksamhet. En annan konsekvens av att länsstyrelserna får medel sent under budgetåret är att anslagssparandet riskerar att överskrida gränsen för vad som är tillåtet att behålla till nästa budgetår. Vad gäller verksamhet som finansieras via sakanslag anser läns- styrelserna att anslaget också måste inrymma kostnader för administration. hanterar länsstyrelserna vissa frågor, t.ex. vissa transfereringar, utan eller med endast viss sådan kostnadstäckning. Länsstyrelserna upplever också att vissa ärenden är särskilt svåra att budgetera och planera för. Det kan röra sig om extraordinära upp- gifter, såsom översvämningar och stora infrastrukturprojekt, t.ex. och . Det kan också gälla vissa ärende- grupper där bl.a. tidsfrister för ansökan om bidrag innebär att det blir en stor mängd ärenden , utan att administra- tionen av dessa ärenden har möjlighet att växa i samma omfattning. En sådan ärendegrupp är ansökningar om att bygga telemaster. länsstyrelseenhet och fackdepartementen in- stämmer i länsstyrelsernas bild av att den finansiella styrningen är alltför komplex. Fackdepartementen anser att det är svårt att förstå hur länsstyrelsernas förvaltningsanslag beräknats och vad som egentligen ingår i basen. Fackdepartementen upplever att det vid tillkommande uppgifter för länsstyrelserna ofta blir förhandlingar om finansiering. Möjligheterna att finansiera ny verksamhet upp- levs vara begränsad till sakanslag. Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov Länsstyrelseenheten framhåller vikten av att fackdepartementen tar ansvaret för finansieringen för nya uppgifter i tillräckligt stor utsträckning. Fackdepartementen pekar på att bidrag som länsstyrelserna söker på eget initiativ kan vara en osäker finansieringskälla eftersom de är konjunkturberoende. Sådana bidrag innebär en risk eftersom läns- styrelserna inte kan kalkylera med att få dessa bidrag. Fackdepartementen anser också att det är svårt att få en tydlig bild över hur länsstyrelserna har använt resurserna. Detta gäller framför allt övrig finansiering, dvs. annan finansiering än via för- valtningsanslaget. Fackdepartementen finner det också svårt att göra andra finansiella uppföljningar på grund av att man upplever det som att länsstyrelserna har olika sätt att redovisa kostnaderna. kan det också finnas brister i prognosunderlagen från länsstyrelserna. Ett exempel är bristen på precision avseende prognoser och uppföljning av utfallet för avgiftsfinansierad verk- samhet inom kommunikationsområdet (körkort, tillstånd för övningskörning och yrkestrafik). Avgifterna bedöms och sätts här efter de prognoser för kostnaderna i denna verksamhet som länsstyrelserna lämnar. Det har dock i flera fall varit stora skillnader mellan prognoserna och utfallet. Detta kan i sin tur få effekten att avgifterna kan komma att sättas felaktigt. länsstyrelseenhet upplever inte svårigheter på samma sätt som fackdepartementen. Länsstyrelseenheten menar också att många av de problem som fackdepartementen pekar på kan undvikas genom en förbättrad dialog inom . Utveckling av den finansiella styrningen Företrädarna för länsstyrelserna ser olika på hur den finansiella styrningen skulle kunna utvecklas. Ur ett lednings- perspektiv föredras oftast att så mycket som möjligt läggs på läns- styrelsernas förvaltningsanslag. De som arbetar med sakfrågor inom länsstyrelserna har dock gett uttryck för att övriga medel (sakanslag och bidrag) är bra under förutsättning att villkoren för att få dem inte försvårar planeringen av verksamheten. Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov ledningshåll kan specialdestinerade medel ses som positivt, efter- som det kan uppfattas som en tydlig prioriteringssignal från rege- ringen. Om sådana bidrag och sakanslag blir alltför många kan det dock resultera i en betydande ryckighet som negativt påverkar såväl planering som verksamhet.