sou · GSB324d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det kan också ligga en integritetsaspekt i att arbetsgivaren inte lägger sig i den utsändes konsumtionsmönster. Men en annan följd av schabloniseringarna är att de utsända har svårt att urskilja vilka, eller vilken del, av deras egna kostnader som utgör merkostnader. väger tyngst av grundtilläggets delar – den svarar för av hela tillägget. De merkostnader som avses ersättas utgör levnadskostnader. Huruvida dessa med ett skatterättsligt synsätt kan vara att anse som ökade levnadskostnader med hänsyn till utlandstjänstens särskilda villkor är en fråga som utredningen har att ta ställning till. Mot den här bakgrunden är det nödvändigt att gå igenom och bedöma delfaktorerna var för sig. Delfaktorn avstånd (avsnitt 7.11.2) avses täcka merkostnader som uppstår p.g.a. avståndet till , t.ex. de ökande svårigheterna och kostnaderna för att hålla kontakten med släkt och vänner i hemlandet. En stor kostnad kan förstås vara kostnaderna att flyga hem av helt privata skäl, vid sidan av de reseförmåner som annars utgår. Telefonkostnaderna för att t.ex. hålla kontakten med hem- mavarande barn eller föräldrar kan bli höga. kostnaderna för en daglig tidning kan bli ganska stora. Ersätt- ningen är beräknad på dessa grunder. Enligt utredningens mening finns det visst fog för grundtanken bakom denna ersättning. Det kan vara rimligt att avståndet till – och rum – ger vissa ökade kostnader. Kostnaderna i fråga beror av utlandstjänsten. Utredningen gör därför bedömningen att en begränsad ersättning inom delfaktorn avstånd bör kunna anses vara skattefri även i fortsättningen. Utredningens uppfattning är att sättet att beräkna ersättningens storlek i nuvarande avtal är förlegad. Det uttrycker en ambition till exakthet men är ändå i verkligheten en grov schablon. Utredningen anser att en ersättning bör kunna accepteras som ett skattefritt element i grundtillägget, under förutsättning att den utgår t.ex. i tre nivåer, med högst , resp. . Detta ger ett lägre högsta belopp än . Det ankommer på parterna att utforma de avtalsbestämmelser som behövs. Utredningen utgår självfallet från att det inte heller kan komma i fråga att ha olika ersättningsnivåer i denna delfaktor beroende på den utsändes inplacering i mkg. Delfaktorn service, rekreation och kontakter i verksamhetslandet Delfaktorn service (avsnitt 7.11.3) beräknas med en metod som enligt utredningens mening med fog kan sägas vara närmast helt obegriplig för utomstående. Här staplas procentsatser och andra faktorer på varann. Som framgått i avsnitt 7.11.1 kan delfaktorn även generera negativa belopp genom det inbyggda självkostnads- avdraget, en effekt som knappast kan ha varit avsedd av parterna. Det framgår inte närmare av UtN:s föreskrifter vilken typ av kostnader som ersättningen avser att träffa. Enligt utredningen kan här exempelvis avses den utsändes kostnader för fysiska aktiviteter (gym) som i kan utgå som en personalvårdsförmån, men som inte erbjuds i utlandstjänsten och andra dylika förmåner m.m. De kostnader som nämnts är av den arten att ersättningarna i delfaktorn service i princip kan anses vara skattefria. Men även om det således finns exempel på merkostnader så är det enligt utredningen uppenbart att nu gällande belopp och pro- gressiviteten i ersättningarna är alldeles för höga. För att ge parterna ett riktmärke anger utredningen att högsta möjliga skattefria ersättning i ett nytt avtal som högst bör stanna vid de belopp som gäller i mkg 4. Belopp som i ett nytt avtal överstiger dessa bör behandlas som lön. Effekten av detta är att det högsta skattefria beloppet för en ambassadör i sänks med ca och för en ambassadör i med . bör progressiviteten i ersättningen minskas. Parterna bör emellertid arbeta fram helt andra grunder och metoder för att beräkna delfaktorn. Delfaktorn hardship inom grundtillägget Utredningen har i kapitel 9 föreslagit att nuvarande skattefria hard- shiptillägg skall ersättas av ett skattepliktigt och pensionsgrundan- de tillägg. Hardshipkompensation i form av resor föreslås behållas. Som framgår av sättet att beräkna delfaktorn hardship inom grundtillägget (se avsnitt 7.11.4) avses den motsvara de ökade lev- nadskostnader som uppstår på grund av vissa hardshipresor. Dessa resor har enligt utredningen ett klart samband med utlandstjänsten på dessa orter. Det finns heller inget att erinra mot de belopp som är fastställda. Enligt utredningens bedömning bör denna delfaktor i nuvarande utformning anses som ett skattefritt element i grundtillägget. Parterna får bedöma om det föreligger behov av förändringar. Kostnader för inköp av personliga kläder m.m. utgör i skatte- hänseende privata levnadskostnader. Praxis för vad som i det här avseendet normalt kan anses utgöra ökade levnadskostnader är utomordentligt restriktiv. Det finns inte anledning att anse att de utsända bär s.k. arbetskläder. Utredningen bedömer redan på denna grund att ersättningar i delfaktorn kläder (avsnitt 7.11.5) i sin helhet skall betraktas som lön. Utredningen finner med hänsyn till sin inställning i princip- frågan om skatteplikt inte anledning att ta upp beloppsfrågor m.m. Utredningen förutsätter att parterna ser till att delfaktorn ut- mönstras ur grundtillägget. Utredningen behandlar i kapitel 13 bl.a. frågan om särskild flyttersättning. Enligt utredningen kan ett skattefritt element för inköp av kläder anses rymmas i denna engångsersättning. Kostnaderna som ersätts inom denna delfaktor (avsnitt 7.11.5) utgör, i vart fall till vissa delar, privata levnadskostnader. Utred- ningen bedömer dock att kostnaderna har ett klart samband med tjänstens särskilda krav på representation. De ersättningar som utgår kan därför i princip anses vara av skattefri natur. Det finns två frågor som kräver vidare överväganden. För det första är de utgående beloppen för höga. Schablonberäkningen av delfaktorn och kopplingen till den statliga genomsnittslönen leder till en överkompensation som inte är ringa och rent allmänt synes de merkostnader som kan anses hänförliga till del- faktorn vara rätt begränsade. Vissa av kostnaderna får anses vara av initial karaktär. En del merkostnader för löpande slitage finns dock alltid. En viss progressivitet i delfaktorn är i sig befogad med hän- syn till sambandet med kravet på representation. För det andra kan en fortsatt värdesäkring av ersättningen med hjälp av genomsnittslönens utveckling inte tillåtas. För att ge parterna ett riktvärde anger utredningen att högsta möjliga skattefria ersättning i den föreslagna mkg 1 bör stanna vid det belopp som gäller i mkg 4. Belopp som i ett nytt avtal överstiger detta bör behandlas som lön. Effekten av detta är att det högsta skattefria beloppet för en ambassadör sänks med ca . I de föreslagna mkg 2 resp. mkg 3 och 4 bör de nu- varande ersättningsnivåerna i mkg 4 () resp. 3 () kunna tjäna som vägledning. Parterna bör värdesäkra ersättningarna med ett lämpligt index. Enligt utredningen kan även ett skattefritt element för utgifter av initial natur för anskaffande av utrustning anses rymmas i den i kapitel 13 behandlade flyttningsersättningen. Det är enligt utredningens mening motiverat att behålla nuvarande ordning för att ersätta inköpsresor beträffande de orter där varu- brist råder. Vilka orterna är bör bestämmas av arbetsgivaren. Sättet att beräkna merkostnaderna kan accepteras från skattesynpunkt. Det kan enligt utredningen överlåtas åt parterna att utan särskilda begränsningar vad gäller belopp hantera denna delfaktor. Delfaktorn tar uppenbarligen sikte på att ersätta utgifter som inte faller under andra delposter inom grundtillägget eller andra del- faktorer inom speciella merkostnader. Vad dessa utgifter består av framgår inte av UtN:s föreskrifter. Att det i allt väsentligt är fråga om privata levnadskostnader är enligt utredningens mening klart. Utredningen bedömer att det kan finnas ett utrymme för en ersättning av den här arten även i fortsättningen. Det ligger i sakens natur att göra en schablonberäkning av beloppen. Det är lämpligt att liksom knyta ersättningsbeloppen till livsmedelsposten och transportposten, eftersom ersättningen skall återspegla det allmänna kostnadsläget på orten. Att även lägga in de speciella mer- kostnaderna i underlaget skulle innebära att dessa s.a.s. skulle ersättas två gånger. Därför kan inte hushållshjälpsenheten ingå i underlaget med hänsyn till utredningens bedömningar i den delen. Ersättningen bör enligt utredningens bedömning begränsas till högst av summan av livsmedelsposten och transportposten. Överskjutande belopp skall betraktas som lön. Dessa ställningstaganden får till följd både en begränsning av beloppens storlek och att ersättningen inte längre blir progressiv. Från skattesynpunkt är enligt utredningens mening dessa föränd- ringar av delfaktorn också nödvändiga förutsättningar för en fort- satt skattefrihet. För att ge en uppfattning om förändringen av ersättningen kan anföras att för nuvarande mkg 3 och högre mkg skulle de högsta möjliga skattefria ersättningen sjunka med till för och i med till . Det ankommer på parterna att utforma de avtalsbestämmelser som behövs även i denna del. Utredningen föreslår att medföljandetillägget enligt U-ALFA inte längre skall vara skattefritt i sin helhet. En begränsningsregel införs som innebär att medföljandetillägg för make, maka eller samman- boende, skattefritt får utges med ett belopp som motsvarar högst två tolftedels prisbasbelopp (f.n. ) per utlandsmånad. Regeln bör infogas i den föreslagna 11 kap. 21 § inkomstskatte- lagen (1999:1229, IL). Belopp som arbetsgivaren betalar utöver två tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad skall behandlas som lön. Utredningen föreslår vidare att avsättningar till premie för pensionsförsäkring för medföljande make, maka eller samman- boende, skattefritt får göras med högst ett tolftedels prisbasbelopp (f.n. ) per utlandsmånad. En bestämmelse om detta bör infogas i den föreslagna 11 kap. 21 § IL. Utredningen föreslår att den s.k. överhoppningsbara tiden när det gäller ersättning från arbetslöshetskassan skall ökas från nu- varande till för medföljare till statsanställda som statio- neras utomlands. En bestämmelse av denna innebörd föreslås infogas i 17 a § lagen (1997:328, ) om arbetslöshetsförsäkring. Utredningen föreslår också att medföljare till statsanställda som stationeras utomlands skall omfattas av s.k. SGI-skydd, vilket inne- bär att den sjukpenninggrundande inkomst som gällde för med- följaren före utresan från skall gälla vid åter- komsten. En bestämmelse om detta föreslås infogas i 3 kap. 5 b § lagen (1962:381, AFL) om allmän försäkring. Utredningen har slutligen ett antal rekommendationer i frågor som ankommer på arbetsgivarna och parterna att fatta beslut om. Det gäller i fråga om bl.a. medföljartillägg och medföljarnas pensio- ner. Sådana frågor behandlas i utredningens överväganden. Medföljarnas situation har diskuterats . har behandlat frågan . Utrikes- utskottet har t.ex. framhållit1 att utrikesförvaltningen måste ges möjlighet att sörja för att dess anställda och makar får acceptabla ekonomiska villkor utomlands och hemma. I diskussionen har det bl.a. hetat att medföljarnas dåliga villkor påverkar personalförsörjningen genom att de försvårar för Utrikes- departementet (UD) och Sida både att rekrytera och behålla skick- liga diplomater och biståndshandläggare. Utredningen har dock inte kunna finna några belägg för detta. UD:s och Sida:s verksam- het har alltjämt en stark attraktionskraft. Utredningen har inte heller i sin utvärdering funnit att medföljarnas situation leder till avhopp. Det kan möjligen i några enstaka fall ha varit en bidragande orsak till att en anställd lämnat utrikestjänsten. Däremot har utredningen i sin utvärdering sett tecken på att medföljarnas situation – främst vad gäller karriäravbräck och förlust av pensionsunderlag samt svårigheterna att finna adekvat arbete på stationeringsorten – kan påverka en anställds benägenhet att söka utlandstjänst. Detta kan försvåra bemanningen av utlands- myndigheterna, dvs. möjligheten för arbetsgivaren att stationera rätt person på rätt plats. Om detta problem är så stort att det mera påtagligt påverkar verksamheten ute på utlandsmyndigheterna är svårt att avgöra. Risken är dock enligt utredningens bedömning tillräckligt stor för att vissa åtgärder nu bör vidtas för att underlätta medföljarnas situation. Det gäller de ekonomiska villkoren men också några andra frågor. Utredningen ser således medföljarfrågan i första hand som en fråga om långsiktig personalförsörjning av den statliga verksam- heten utomlands och därmed om hur ytterst kommer att representeras och uppfattas i andra länder. har redovisat samma grundläggande synsätt2. I andra länders utrikesförvaltningar m.m. väntas makar och sam- bor i den yngre generationen genomgående bli allt mindre benägna 1Betänkande 1989/90:UU14. 2Betänkande 2001/02:UU2y. att ställa upp som medföljare. Denna tendens förstärks om utlandsvillkoren inte ger en rimlig kompensation för de merkost- nader och nackdelar som en utlandsstationering innebär för med- följare och barn. Frågorna om medföljarnas karriäravbrott, bristan- de möjligheter att få adekvat arbete, pensionsförluster etc. anses även i andra länders utrikesministerier vara bland de viktigaste och mest komplicerade att lösa. Men anser man sig sakna lösningar. Såvitt utredningen kan bedöma ligger jämförels- evis väl framme i det här hänseendet. Detta kan sammanhänga med att familjebilden ändrats mycket påtagligt och snabbt i . Det ändrade sättet att leva – tvåförsörjarfamiljen – beskrivs väldigt tydligt i intervjuerna med både utsända och medföljare. Av intervjuerna framgår bl.a. att ett överskuggande problem är svårigheterna för medföljare att få arbete på stationeringsorten och riskerna för kompetensbortfall. Medföljartilläggets storlek i pengar har inte berörts spontant av de intervjuade, men några ser det som orättvist att medföljartillägget inte är lika för alla medföljare. Pensionsfrågan upplevs som ett större problem än tillägget. I de flesta andra utlandsvillkorssystem (se kap. 18) ingår någon form av ekonomisk kompensation för medföljare, genom med- följartillägg eller lönekompensation. De belopp som utgår är begränsade och inte avsedda att kunna täcka inkomstbortfall. Även pensionslösningar – ofta liknande UD:s – förekommer, men i mer begränsad utsträckning. Brittiska Foreign Office uppmanar t.ex. de utsända att använda sin s.k. spouse compensation för att förbättra medföljarens pensionsskydd. 8.2.2Ändrad familjebild och nya livsmönster Alla är eniga om att familjebilden och livsmönstren har förändrats dramatiskt . Utredningen beskriver därför endast kort dessa frågor i avsnitt 8.5.3. Det går att sam- manfatta läget med att säga att utvecklingen har lett till en situation där var och en skall försörja sig själv, både under förvärvs- livet och därefter. För att lyckas med en adekvat personalförsörj- ning av en verksamhet som är så speciell som utlandstjänsten måste staten som arbetsgivare så långt det är möjligt och skäligt ta sär- skilda hänsyn till medföljarna. Men finns det naturligtvis en gräns för det statliga åtagandet vad gäller medföljarna. Enligt utredningens mening, som också stöds av utredningens intervjuer, kan det finnas anledning att anta att fler utsända med en förvärvsarbetande partner inte kommer att åtföljas av denne. De utsända kommer enligt denna tankegång i ökad ut- sträckning att välja att långpendla mellan stationeringsorten och den ort där partnern vistas. Detta blir enligt utredningen sannolikt en följd av att karriäravbrott inte alltid kan accepteras av parterna i förhållandet inte minst på grund av riskerna för kompetensförlust och professionellt utanförskap. Detta grundläggande problem kan inte lösas fullt ut med ökade ekonomiska förmåner, såvitt utred- ningen erfarit vid sina samtal med medföljare i denna situation. Däremot kan lätt inses att reseförmånerna i det här perspektivet blir allt betydelsefullare. Dessa omständigheter måste vägas in vid bedömningen av reseförmånerna (kap. 12). 8.2.3Ett grundskydd för medföljarna Även om anställda vid och Sida har förflyttningsskyldighet handlar utlandsstationeringen också om ett personligt val av den utsända och medföljaren. Staten som arbetsgivare har förvisso ett ansvar för att utsända och deras familjer skall få täckning för sina ökade kostnader för att arbeta och leva utomlands. Men det kan inte vara statens uppgift att ställa till rätta alla de konsekvenser som en utlandsstationering kan få. Staten som arbetsgivare kan inte ta ansvaret att genom utlandsvillkorssystemet täcka en medföljares inkomstbortfall och ersättningarna till medföljarna bör inte heller fullt ut motiveras med det förlegade argumentet att den utsände får en ökad försörjningsbörda. Att renodla dessa principer leder tanken fel. Utredningens synsätt är i stället att utlandsvillkors- systemet av personalförsörjningsskäl bör kunna innehålla element av vad som mer pragmatiskt närmast kan betecknas som ett slags grundskydd som får vägas av mot andra åtaganden från arbets- givarens sida inom ramen för utlandsvillkorssystemet. Grundskyddet bör finnas för de medföljare som saknar eller har låg inkomst på stationeringsorten helt oavsett medföljarens inkomst- förhållanden i före utresan. Villkoren för att den utsände skall kunna få medföljartillägg och för att pensionskompensation skall utgå till medföljaren bör följaktligen inte vara kopplade till att arbetsgivaren skall analysera medföljarnas privata ekonomiska för- hållanden i – grundskyddet bör inte ses som en arbets- löshetsförsäkring och inte heller som ett socialbidrag. Det av- görande är medföljarens arbets- och inkomstförhållanden på statio- neringsorten. Merkostnadsmotivet för skattefrihet är vad gäller medföljande- tillägget uttunnat vid jämförelse med grundtillägget. Detta följer av att en stor del av medföljandetillägget i U-ALFA är framräknat som en viss procentsats, olika beroende av den utsändes funktion, av den statliga genomsnittslönen brutto. är det tveksamt från skattesynpunkt att en ersättning för utebliven inkomst hos medföljaren kan motivera ett skattefritt tillägg hos den utsände. Enligt utredningen är det bl.a. mot den bakgrunden man får se den i 11 kap. 21 a § IL införda begränsningsregeln i fråga om det skattefria utrymmet för medföljartillägg beträffande de stats- anställda vars utlandsvillkor regleras i URA. Utredningen bedömer att personalförsörjningsskäl talar för att utlandsvillkorssystemet måste kunna innehålla en ersättning för de medföljare, som saknar eller har låg egen inkomst, i form av ett tillägg. Ett sådant tillägg är i sig motiverat av de fördyringar som i ett samlat perspektiv kan uppstå i medföljarsitutionen. Enligt utredningens bedömning är det nödvändigt att i ett nytt system utgå från att det utrymme som finns för skattefrihet för ett medföljartillägg måste begränsas. Med hänsyn till att en ny skatte- regel skall vara tillämplig på alla utlandsstationerade statsanställda, även de kategorier som har förflyttningsplikt, bör dock det maximala skattefria beloppet i den här delen kunna höjas i jäm- förelse med reglerna i 11 kap. 21 a §. får medföljar- tillägget inte bli så högt att incitamentet för medföljare att ta ett arbete på stationeringsorten försvagas. Utredningen anser att en rimlig gräns för skattefriheten bör vara två tolftedels prisbasbelopp, omräknat per utlandsmånad penningvärde. Jäm- fört med gränsen i 11 kap. 21 a § IL, som omräknat motsvarar , innebär förslaget således en höjning av det skattefria taket med ca . I den struktur för ett nytt utlandsvillkorssystem, som utred- ningen beskrivit i kap. 5, ingår möjligheten till ett tidsbestämt löne- tillägg med hänsyn till familjesituationen under en utlandsstatio- nering. Ett sådant eventuellt tillägg, som endast torde utgå undan- tagsvis, blir i förekommande fall beskattat. Motivet är i grunden det samma som för den obeskattade delen, nämligen en god personal- försörjning av verksamheten. När det gäller själva sättet att räkna fram ett tillägg finns givetvis en frihet för arbetsgivaren/parterna att bestämma tillägget på båda sidor om den skattemässiga ribba som utredningens förslag lägger. Utredningen betonar att denna skattemässiga ribba inte utgör ett fast belopp som med automatik skall tillförsäkras alla medföljare. Utredningen vill peka på att det inte längre finns behov av en stark koppling till grundtillägget vid beräkningen. Inget hindrar att man använder schabloner av olika slag, men utredningen vill här i enlighet med sin allmänna syn rekommendera att genomsnitts- lönen tas bort som grund för värdesäkring. I nuvarande system är medföljandetillägget olika beroende på den utsändes funktion. Utredningen har beträffande grundtillägget angivit 4 merkostnadsgrupper i föregående kapitel. Utredningen vill här uttrycka tveksamhet till en uppdelning av medföljartillägget beroende på den utsändes inplacering i merkostnadsgrupp utan anser att det bör utgå lika för alla medföljare, oavsett den utsändes inplacering i merkostnadsgrupp. Däremot vill utredningen fästa uppmärksamhet på frågan om ortsanpassning. Det är enligt utredningen rimligt att tillägget, som är ett grundskydd under själva utlandsvistelsen, anpassas till pris- nivån på resp. ort. Enklast kan detta göras med hjälp av ett externt inhämtat livsmedelsindex (jfr avsnitt 7.8.1). En sådan ordning ger en bättre riktning på använda medel. Som framgår av avsnitt 8.4 har infor- merats om den särskilda pensionsförsäkringen för medföljare. I utskottsbetänkandena har också framhållits att pensionsfrågan är en av de viktigaste medföljarfrågorna. Det in- tryck som utredningen har från intervjuerna både med utsända och medföljare ger också entydigt bilden av att pensionsfrågan upplevs som mer angelägen än frågor om medföljartillägget. Enligt utredningens bedömning är det inte realistiskt att satsa på en förbättring av pensionsvillkoren för medföljarna inom det all- männa pensionssystemets ram. Som framgår av socialförsäkrings- utskottets bedömning i betänkandet (1993/94:SfU24) kan avsteg från principen att pensionen grundas på livsinkomsten göras endast i vissa särskilt angivna fall. Med ytterligare avsteg från livsinkomst- principen riskerar pensionssystemet att utvecklas på ett instabilt sätt och utskottet ser därför helst att inga ytterligare avsteg görs. Utredningen vill därför på den här punkten rekommendera berörda arbetsgivare att vidareutveckla den pensionslösning som finns i nuvarande system och som har redovisats för . Detta kan ske genom höjda premieavsättningar. En höjning av premierna motiveras av att livsinkomstprincipen gör pensionsbort- fallet till en återhållande faktor vad gäller viljan att följa med den utsände. Därmed finns ett personalförsörjningsskäl även beträffan- de den här delen av medföljarkompensationen. En premiebetalning av nu aktuellt slag skulle utan en undantags- regel emellertid betraktas som en skattepliktig förmån för den utsände arbetstagaren. Det krävs ett uttryckligt undantag för att premiebetalningarna skall förbli skattefria. Skattefriheten bör beloppmässigt begränsats till ett tolftedels prisbasbelopp per utlands- månad, vilket motsvarar prisnivå. Belopp över denna gräns skall behandlas som en skattepliktig förmån. Med ut- landsmånad avses en månad som medföljaren har varit bosatt utomlands på grund av den stationerades vistelse utomlands. Endast för en pensionsförsäkring skall vara skatte- befriade. Det innebär att i sin tur att utbetalade belopp från för- säkringen skall tas upp som intäkt av tjänst av den medföljande. Det bör i sammanhanget tilläggas att även om beskattning har skett av som varit högre än ett tolftedels prisbasbelopp skall hela det utfallande beloppet från försäkringen beskattas. Utredningen har inte anledning att gå in i nivåfrågor men vill ändå på den här punkten markera att en substantiell höjning av premieavsättningarna är önskvärd. Den föreslagna begränsnings- regeln ger utrymme för en sådan höjning.