sou · GSB374d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Ärenden med ensamkommande barn skall redan från ansökningen handläggas av särskilda barnhandläggare. initialutredningen skall överväganden rörande den fortsatta handläggningen göras av en särskild barnbeslutsfattare. Utredningen skall ske enligt en för barnet lämplig utrednings- metodik, med god belysning av grunderna i ärendet. Det bör övervägas att ha närvaro av barnbeslutsfattare i alla utredningar som gäller tortyrärenden, vågskålsärenden och trovärdighets- bedömningar. Barnbeslutsfattarna skall ha särskild barnutred- ningskompetens. Särskilda barnprocessförare, med kunskap om samtal med barn, bör finnas för att driva ärenden i överpröv- ningsinstansen. Frågan om barn som part/rätten för äldre barn att närvara vid sammanträdet bör utredas ytterligare. Stödfunktioner för barnperspektivet: Barnperspektivet skall finnas med i alla frågor som rör landinformation, analyser och praxisfrågor. Någon organisationsförändring är inte nödvändig men ett säkerställande måste ske av att barnärendena kan beaktas inom alla stödfunktioner. Eventuellt kan en barn- processansvarig utses på central nivå eller funktionen barn- praxisansvarig förstärkas. Verksgemensam reseplanering: I stället för nuvarande ordning, där återvändanderesor sköts av den enskilde handläggaren eller i vissa fall inom regionen, skall reseplaneringen skötas centralt och verksgemensamt. Detta avser att öka kompetensen i prak- tiska frågor om resorna och skapa en högre kvalitet i externa aviseringar etc. Vidare kan en renodling av arbetsuppgifterna åstadkommas så att handläggarna kan frigöra arbetstid till bl.a. motiveringsarbete i stället för researrangemang. Även samord- ningsvinster kan uppnås med en gemensam resefunktion. Av ovanstående förslag har endast vissa delar genomförts. Efter projekten har systemet med upprättande av individplan börjat att tillämpas. Projekt har övergått från för- söksstadie inom två regioner till att tillämpas inom samtliga regio- ner. Identitetsarbetet har utvecklats och sorteringsfunktionen på transitenheterna utvecklats. gör en granskning av asylprocessen inom i kvalitetssäkringssyfte samt för en analys av handläggningstiderna. Granskningen avser hela kedjan av insat- ser inom asylprocessen, från riksdag och regering till ansvariga myndigheter och tar i samband därmed bl.a. upp frågor om hur verksamhetens styrning och samordning fungerar. Beträffande handläggningen i asylprocessen har en urvalsundersökning gjorts av några hundra asylärenden. Granskningen skall enligt projektplanen särskilt behandla följande: brister i den tidiga sorteringen av asyl- ärenden, bristande landinformation, dubbelarbete; avsaknad av arbetsrutiner och IT-stöd, otillräcklig utbildning av de anställda, tider i Dublinärenden, problem i biträdesprocessen, hur ofta ären- den flyttas mellan enheter och handläggare, antalet handläggare, anställningsvillkoren för personal, styrmåtten från Migrations- verkets och ledningar, obalanser i ärende- mängden, bristande incitament för handläggare och beslutsfattare att förkorta handläggningstiderna samt brister i uppföljning och utvärderingar inom asylhanteringen. Granskningen beräknas vara slutförd . Även Statskontoret har en pågående översyn av . Denna översyn gäller verksamhetsstyrning och beräknas vara klar . Sammanfattningsvis skall Statskontoret undersöka och bedöma hur regeringens mål når ut och får genomslag i Migra- tionsverkets verksamhet och organisation. Som ett led i uppdraget skall Statskontoret granska kvaliteten och kostnadseffektiviteten av IT-verksamhet. Under delar av har Region och Region bedrivit en särskild försöksverksamhet med förändrad handläggningsform i asylärenden, s.k. Projektet tillkom på initiativ från huvudkontoret och syftar till att 31 Dnr 2003/524 pröva nya handläggningsformer inför en eventuell ändrad instans- ordning enligt NIPU:s förslag. Region startade sin försöks- verksamhet medan Region påbör- jade projektet . Modellverksamheten är i en genomförandefas i samtliga regioner. En särskild projektgrupp har tillsatts för genomförandet. Inom ramen för implementeringsarbetet diskuteras även att införa någon form av intern rättegångsordning. som försöksverksamhet var projekten något annorlunda organiserade mellan regionerna då Region hade en egen grupp som enbart arbetade inom modellverksamheten, medan Region handlade vissa ärenden enligt modellverksam- heten men inom en ordinarie asylenhet, där det även fanns ärenden som handlades på traditionellt vis. Region arbetade med en grupp om nio deltagare: fyra beslutsfattare, tre handläggare och två byråassistenter. En av beslutsfattarna var s.k. administrativ beslutsfattare och gjorde en inledande s.k. screening av ärendena för att sortera ut ärenden där muntlig handläggning inte bedömdes som nödvändig, t.ex. uppenbart ogrundade ansökningar eller ansökningar där det stod klart att tillstånd skulle beviljas. Den administrative beslutsfattaren ansvarade därefter tillsammans med byråassistenterna för handläggning och avgörande i dessa ärenden. Region hade tio personer som ingick i försöksverk- samheten, fördelade på flera enheter. Varje asyl- eller transitenhet hade en beslutsfattare och en eller två handläggare som deltog i projektet. Gemensamt för modellverksamheten i de båda försöksregio- nerna har varit att det efter det inledande skedet i ärendena förord- nats offentligt biträde om det förelegat risk för att sökanden skall avvisas eller utvisas. Ärendena har därefter handlagts enligt föl- jande. Biträdet får del av handlingar från initial- processen och sammanträffar därefter på egen hand med sökanden. Därefter upprättar biträdet en inlaga där yrkandet, grunderna och omständigheterna anges. Tiden för att komma in med inlaga sätts . Sedan den skriftliga inlagan färdigställts och inkommit till kallar verket till ett muntligt sammanträde, van- ligtvis inom från det att yttrandet inkommit. Till sam- manträdet kallas sökanden och hans eller hennes biträde. Vanligtvis närvarar både handläggaren och beslutsfattaren i ärendet. Båda har i förväg läst in sig på sökandens uppgifter samt aktuell länderinfor- mation och praxis. Sammanträdet leds av beslutsfattaren men även handläggaren kan ställa kompletterande frågor. Eftersom bak- grundsfakta redan tidigare redovisats i den skriftliga inlagan är syf- tet med sammanträdet att klargöra eventuella tveksamheter i sökandens uppgifter. Frågorna kan därigenom koncentreras till dem som är avgörande för om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte och sökanden kan få klart för sig vad som är det viktiga i ären- det. Tiden för sammanträdet varierar beroende på ärendets art; ett ärende där frågan gäller sökandens trovärdighet tar vanligtvis medan ett ärende där tveksamheten ligger i om sökandens upp- gifter är tillräckliga för att nå upp till flyktingstatus kan hållas kor- tare. Efter sammanträdet upprättas ett protokoll som sökanden och biträdet får yttra sig över, vanligtvis inom från samman- trädet. bereds sökanden tillfälle att yttra sig slutligt i ärendet. Om slutyttrandet inte föranleder några ytterligare kompletteringar kan beslut ofta fattas inom efter det att yttrandet har inkommit. Viktiga skillnader gentemot den traditionella muntliga handlägg- ningen i asylärenden är att biträdena har en mer aktiv roll samt att sökanden träffar både beslutsfattaren och handläggaren i ärendet. Ansvaret för delar av utredningen som tidigare primärt legat på handläggaren hamnar nu alltså i stället på det offentliga biträdet. Enligt de utvärderingar som har gjorts har handläggningstiden i de ärenden som handlagts enligt modellverksamheten varit ungefär densamma som enligt traditionella utredningar. Beslutsfattandet har av Region bedömts vara relativt oförändrat; besluten har inte blivit längre eller kortare och bedöm- ningarna har inte formulerats annorlunda. Region har också anfört att trovärdighetsbedömningarna i vissa komplicerade ärenden blivit svårare att göra enligt modellverksamheten eftersom biträdet redan lagt fram sökandens skäl i den skriftliga inlagan och kompletterande frågor vid sammanträdet bedöms som otillräckligt. I stället önskas här en fördjupad, kronologisk och detaljerad utredning. Region har, beträffande kvaliteten på besluten, påpekat för- delarna med att kunna förbereda sig inför den muntliga genom- gången utifrån vad som kommit fram genom den skriftliga inlagan. I utvärderingen från Region sägs också att sökanden satts i centrum på ett bättre sätt än tidigare och att arbetssättet innebär en ökad förutsägbarhet för sökanden genom att han eller hon får information om praxisläge och eventuella tveksamheter i ärendet Handläggare och beslutsfattare har upplevt rätts- och bevisläget relativt klart efter den muntliga genomgången men har också känt en trygghet i att diskutera igenom ärendet, speciellt då det är fråga om trovärdighetsärenden. De offentliga biträden som har arbetat inom projektet har i fler- talet fall varit positiva till arbetssättet. Några har dock framfört att de upplever sig ha en dubbel roll på grund av det inledande utred- ningsansvaret. Sammanfattningsvis har projektdeltagarna inom Region upplevt arbetssättet som mycket positivt. Metoden har ansetts som mer rättssäker än den tidigare och medfört en ökad trygghet i beslutsfattandet. Region har dock inte ansett arbetssättet som mer rättssäkert eller att det bidragit till kvalitetshöjning genom bättre beslutsunderlag; dock har tillagts att underlaget av ärenden varit begränsat och att det är svårt att dra några säkra slutsatser. Region har särskilt framhävt att inlagans kvalitet och omfatt- ning inte alltid varit den önskvärda och att det vid den muntliga genomgången i flera fall visat sig att innehållet i inlagan inte varit förankrat hos sökanden, något som snarare försvårar än underlättar den muntliga genomgången. Utvärderingen från Region visar att överklagandefrekvensen varit lägre för de ärenden som handlagts inom projektet än för övriga som handlagts på traditionellt sätt. 7.17Något om och dess hand- läggning och beslut startade sin verksamhet . hade överklaganden av beslut prövats av rege- ringen. är en förvaltningsmyndighet som leds av en generaldirektör. Vid nämnden är drygt 200 personer anställda, varav 20 ordförande och cirka 100 föredragande. Ordförandena är domare och föredragandena jurister. Ungefär en tredjedel av juris- terna är tingsmeriterade. Övriga anställda är en chef för var och en av de sju sakenheterna, vilka är uppdelade efter länder eller med- borgarskap, assistenter vid sakenheterna samt personal vid stabs- enheten, ekonomi- och serviceenheten och personalenheten. I nämnden ingår också 36 ledamöter, som inte är anställda vid nämnden utan endast deltar i avgörandet av vissa ärenden. Leda- möterna är utsedda av regeringen på förslag av riksdagspartierna. De har vanligtvis lång erfarenhet av politiskt arbete, såväl på kom- munal nivå som från . De ärendetyper som handläggs av är uppe- hållstillstånd, avvisning och utvisning, ny ansökan om uppehållstill- stånd (efter lagakraftvunnet beslut), flyktingförklaring och rese- dokument samt svenskt medborgarskap. Av nämndens resurser kan nya ansökningar om uppehållstillstånd beräknas ta en fjärdedel i anspråk. När ett ärende kommer in till får nämnden hela dossié, dvs. alla papper som finns samlade på den enskilda utlänningen, inklusive äldre ärenden. Ärendet överlämnas till en föredragande, som bereder ärendet för avgö- rande. Ärendet utreds och kompletteras, inte sällan med hjälp av svensk ambassad. Det föredras därefter för en ordförande, som ensam kan fatta beslut om ärendet är av enkel beskaffenhet. Om ärendet inte är av sådan beskaffenhet, fattas beslutet i stället av en ordförande och två ledamöter. Ledamöterna får före föredrag- ningen möjlighet att komma till läsa in sig på ärendet. Vid föredragningen deltar ofta en tjänsteman som är expert på det land som ärendet gäller. Praxisbildande beslut fattas i s.k. stor nämnd, som består av två ordförande, varav en är general- direktören och den andre referent och har fått ärendet föredraget för sig, samt fyra ledamöter. Två av handläggare är särskilt utsedda att ansvara för frågor som rör barn. Dessa två bevakar, i samråd med stabsenheten, tillämpningen av och den särskilda bestämmelsen i utlänningslagen om barnets bästa. Barnperspektivet ingår i den bedömning som görs i varje ärende som rör ett barn. Muntlig handläggning förekommer ungefär i form av sammanträde där ordförande och nämndledamöter samt sökanden och hans eller hennes ombud är närvarande. Sådant sammanträde, som kan hållas både på begäran av av sökanden och på eget initiativ, förekommer i huvudsak i asylärenden. är skälet att trovärdighetsfrågor behöver bely- sas. Vid det muntliga sammanträdet penetreras endast de relevanta frågorna och sammanträdet är därför att betrakta som en komplet- terande handläggning. SOU 2004:74 handläggning och beslutsfattande Vid beslutsfattandet är kunskap om de olika länderna av avgö- rande betydelse. Nämndens tjänstemän håller sig kontinuerligt underrättade om den politiska utvecklingen och de villkor, som t.ex. kan vara hur rättsväsendet eller kommunikationerna fungerar, som gäller i de länder varifrån de sökande kommer. Ungefär hälften av föredragandena har ett särskilt ansvar för inhämtandet av infor- mation om ett eller flera länder. Ledamöterna får vid särskilda informationsdagar bl.a. del av situationen när det gäller mänskliga rättigheter i olika delar av världen. Länderkunskapen samlas i bibliotek. Bib- liotekarien kontrollerar inkommande information om de olika länderna. Enligt regleringsbrev skulle beslut om avvisning eller utvisning fattas och den totala väntetiden borde inte vara mer än . Beslut i ärenden om ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet avgörande skulle fattas inom en månad om inte inhibition meddelades eller andra skäl förelåg. I avlägsnandeärendena, dvs. beslut om avvisning eller utvisning, fattade beslut i av de avgjorda asylärendena och i av de avgjorda icke-asylärendena. Beslut i ärenden om ny ansökan om uppehållstillstånd fattades det året inom en månad i av de avgjorda ärendena. I av ärendena meddelades beslut om inhibition. Ändringsfrekvensen hos varierar beroende på ärendeslag. ändrade Migra- tionsverkets beslut i de överklagade ärendena i genomsnitt i av fallen. Av dem som på nytt ansökte om uppehålls- tillstånd efter lagakraftvunnet beslut fick bifall till sin ansökan. inkom till totalt 15 266 ärenden, medan 14 344 ärenden avgjordes. Vid det årets slut fanns 7 628 ärenden i balans. inkom 19 237 ärenden och 17 869 ärenden avgjordes. Balansen ökade till 8 983 ärenden. Enligt prognos för beräknas drygt 18 000 ärenden komma in och 19 270 ärenden bli avgjorda, inne- bärande en balans vid utgången av året om drygt 7 000 ärenden. Den beräknade ökade avverkningstakten kan tillskrivas en utökad organisation. Kommitténs uppdrag har, utöver att se över vissa av utlännings- lagens materiella bestämmelser samt bemyndiganden, varit att göra en översyn av formerna för ärendehantering och beslutsfattande för att kraven på enhetliga och förutsebara beslut inom rimlig tid skall kunna uppfyllas vid ett system med överpröv- ning av beslut i domstol. Uppdraget är i denna del förhållandevis omfattande och tidskrä- vande. Kommittén har bl.a. gjort en översyn av organisationen samt formerna för handläggning och beslutsfattande. Med den tid som har stått kommittén till buds har det inte varit möjligt att lämna detaljerade förslag till förändringar eller hur dessa skall genomföras. Kommittén har i stället valt att peka på problemområ- den och på åtgärder som är nödvändiga att vidta, eller som bör vidtas, för en handläggning i domstol som andra instans. Det kan i sammanhanget noteras att det fortlöpande pågår vissa förändringsarbeten inom . Regeringen har också i beslut rörande stärkt rättssäkerhet i asylproces- sen gett i uppdrag att vidta åtgärder när det gäller arbetssättet vid asylutredningar, utredning av barns asylskäl, länderinformation och beslutsfattande samt tol- kar och översättare vid asylutredningar. har att redovisa sitt uppdrag . Vidare pågår inom sedan ett drygt år tillbaka en omfattande granskning av asylprocessen (avsnitt 7.15). Det arbetet tar, i anslutning till frågan om handläggningstid, också upp aspekter på kvalitetssäkring. Arbetet beräknas vara avslutat . Även Statskontoret gör en översyn av verksamhet. Översynen avser styrningen och beräknas vara klar . 7.18.2Rättssäkerhet, enhetlighet och förutsebarhet vid prövningen Vid en överprövning i domstol krävs att ärendet i första instans prövats på samma sätt oavsett vilken region som har meddelat beslutet. Domstolen bör också få tillgång till samma beslutsunder- lag från varje underinstans. Tyngdpunkten av prövningen måste finnas i första instans, både för att underinstansens beslut skall respekteras och för att överinstansen skall kunna fatta rättssäkra beslut inom rimlig tid. Ärendena måste således vara kompletta, dvs. alla i ärendet relevanta omständigheter liksom alla dokument eller annat som åberopas, måste ha lagts fram när prövningen sker i första instans. Kommittén tar här upp vissa grundläggande frågor för att i detta syfte komma till rätta med bristerna i det nuvarande prövningssystemet. Det nuvarande ordningen inom och för inhämtande av kunskap om de olika länderna synes fungera väl. Också systemet för spridning av landinformationen till beslutsfattare och handläggare, främst genom det databaserade dokumentationssystemet Lifos, är tillfredsställande. För allmänheten är dock landinformationen oftast inte tillgäng- lig. En större öppenhet och tillgänglighet när det gäller denna information skulle möjligen kunna sprida större förståelse och respekt för beslut och därigenom minska över- klagandefrekvensen. Besöksterminaler för allmänheten kunde vara en lösning. Under förutsättning att arbetssättet säkerställs kan också upp- giftslämnaren eller källorna avidentifieras på ett tidigt stadium, vil- ket skulle kunna skapa en ökad öppenhet. Denna metod används för övrigt inom bl.a. och organisationer som Amnesty. Regeringen har emellertid uppdragit åt Migrationsverket32 att se till att en så stor del av verkets aktuella landinformation som möj- ligt blir allmänt och lätt tillgänglig. Verket skall utreda hur detta kan ske på bästa sätt och därvid inhämta information om och redo- visa hur andra länder gör landinformationen tillgänglig för allmän- heten. Uppdraget skall vara slutfört . Kommittén finner därför inte skäl att nu lämna något annat förslag i denna del än att påtala behovet av en allsidig information samt vikten av att informationen i görligaste mån blir tillgänglig för all- mänheten. När det gäller sökandenas möjligheter att få del av den land- information som myndigheterna använder sig av i deras ärende, kan 32 Regeringens beslut , UD2004/547/MAP denna vara begränsad då det rör material som inte tillförts akten i deras ärende. De har dock genom sitt ombud möjligheter att få del av viss information från Lifos. Den landinformation och landanalys som den beslutande myndighetens handläggare gör i ärendet bör enligt kommitténs mening i största möjliga utsträckning, dvs. i de delar den inte är sekretessbelagd, kommuniceras med sökanden som bör ges tillfälle att yttra sig över materialet. På så sätt skulle en bättre balans uppnås i processen och rättssäkerheten främjas. En tvåpartsprocess kan komma att bidra till att öka insynen även för sökanden. Överföring av länderkunskap och landinformation till en dom- stol som andra instans samt parts rätt att få del av informationen där Kännedom om andra länders förhållanden är av största betydelse för bedömningen av utlänningsärenden. Det krävs bl.a. kännedom om de politiska förhållandena, om politiska aktiviteter eller till- hörighet till viss etnisk eller religiös grupp kan leda till förföljelse. För att en riktig bedömning skall kunna göras av sökandens tro- värdighet krävs också sådana faktakunskaper om landet som dess geografi, kommunikationer med andra länder, hur pass utfärdas, vilken utresekontroll som sker m.m. Vissa omständigheter rörande förhållanden i sökandens hemland kan vara svåra att utreda, såsom att sökanden skulle riskera social utstötning, tvingas genomföra en osedvanligt lång militärtjänst- eller om där råder mycket svåra förhållanden utan att det pågår någon väpnad konflikt. Utöver sökandens egna uppgifter får det i sådana fall ankomma på beslutande myndighet att genom till- gänglig länderinformation utreda hur svåra förhållandena är i sökandens hemland och vad dessa förhållanden skulle innebära för sökanden vid ett återsändande. Informationen, som inhämtas från olika källor (se avsnitt 7.3.1), finns nu lagrad hos och . Vid en ändring av instans- och processordningen måste den domstol, som har att överpröva beslut också ha tillgång till samma landinformation. Fråga är då hur den kunskapsbank rörande förhållandena i andra länder som finns hos Migra- tionsverket och på bästa sätt skall kunna föras över till domstol och hur den skall förvaltas där. Vid en ordning där och sökanden skulle vara parter i domstolen kan naturligtvis tillföra ären- det sin kunskap om landet i fråga. Man kan i sammanhanget inte bortse från att sökanden av sekretesskäl ofta inte har insyn i den information som har tillgång till och kan för- medla till domstolen. Det kan därför framstå som om parterna inte är jämställda i processen. En annan viktig fråga är att säkerställa aktualiteten av de uppgifter som läggs till grund för domstolens avgörande. Information om förändringar av läget i ett aktuellt land måste snabbt kunna inhämtas och det måste finnas en uppmärk- samhet på att tidigare ställningstaganden kan behöva omvärderas. En åtgärd för att säkerställa att domstolen förses med relevant landinformation kan vara att låta ett oberoende organ förse par- terna med uppdaterad information om länderna. Det kan dock även med en sådan ordning ifrågasättas om inte beslutande myndigheter självständigt och kritiskt bör kunna granska den lämnade redovis- ningen av förhållanden. Domstolarna har enligt 8 § förvaltnings- processlagen en egen utredningsskyldighet. Domstolen skall såle- des se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Med en allmän och kvalificerad kunskap om förhållandena och om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i de olika länderna bör dom- stolen bäst kunna bedöma de uppgifter som läggs fram av parterna. Även om ett oberoende organ står för och redovisar landinforma- tionen i ett ärende bör alltså domstolarna ha någon bakgrund att bedöma uppgifterna mot. Det kan också komma ifråga att sakkun- niga kallas in i domstolen efter begäran från respektive part för att redogöra för landförhållandena. Domstolen skulle i sådant fall ha att döma i målet efter sedvanlig domstolsprövning av det material som åberopats av parterna. Enhetlig handläggning i regionerna Före regionindelningen hade en linjeorganisation med olika enheter direkt underställda huvudkontoret. Handlägg- ningen, som skiljer sig mer eller mindre åt mellan regionerna, var då möjligen mer enhetlig. Dock kunde även linjeorganisationen ha brister i enhetlighet genom att varje enhet arbetade självständigt. En positiv effekt av införandet av en regional organisation är att mottagningen och tillståndsprövningen har kunnat samlas. Genom regionindelningen kan också handläggningstiderna förkortas i för- hållande vad som var fallet i linjeorganisationen, eftersom nya ärendekategorier snabbare kan identifieras och ärenden med lik- artad bakgrund samlas hos handläggare med särskild kompetens i de aktuella frågorna. Det har framkommit att den inledande hanteringen av asylären- den sker olika på olika transitenheter, men att det också förekom- mer skillnader i handläggningen inom regionerna.