sou · GSB357 · 2005-01-01 00:00:00 — skall på begäran tillhandahålla , , , Fis- keriverket, , , Kemika- lieinspektionen, Kommerskolle- gium, , krono- fogdemyndighet, Livsmedelsver- ket, , Natur- vårdsverket, Post- och telestyrel- sen, Radio- och , Riksbank, Statens rädd- ningsverk, , Sjöfarts- verket , , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll och uppgifter som förekommer hos och som rör import eller export av varor. skall vidare på begäran tillhanda- hålla Säkerhetspolisen uppgifter som förekommer hos och som rör export av varor. Denna förordning träder i kraft den 1Utredningens uppdrag och arbete Av kommittédirektiven för utredningen (bilaga 1) framgår att kra- ven på marknadskontroll i existerande och förutsebar EG-lagstift- ning, behovet av marknadskontroll inom olika områden samt kost- nader för denna och myndigheternas sanktionsmöjligheter ska redovisas liksom fördelningen mellan myndigheterna av ansvaret för marknadskontrollen. Direktiven nämner särskilt marknads- kontrollen inom byggproduktområdet. Utredaren ska även redovisa och lämna förslag till olika finansie- ringsvägar för marknadskontrollen och, där så bedöms befogat, lämna förslag till en effektivare organisation. Strävan ska vara att finansieringen sker på annat sätt än över myndighetsanslaget. För- och nackdelar med olika finansieringsformer ska belysas. Förslagen ska utformas förutsättningslöst i förhållande till nuva- rande organisation och behov av ändrade lagar, förordningar och nya föreskrifter inom området ska övervägas. Vidare ska utredaren beakta Styrelsen för ackreditering och tek- nisk kontrolls skrivelse till om ändring i tullagen samt propositionen Handlingsplan för konsumentpolitiken 2001–2005 (prop. 2000/2001:135) rörande marknadskontroll under produktsäkerhetslagen och i utredningen inkludera de områden som propositionen beskriver avseende marknadskontroll. Direktivet innehåller en avgränsning genom att kontrollen på jordbruks- och livsmedelsområdet samt på läkemedelsområdet inte omfattas av uppdraget då dessa har en annan uppbyggnad. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har upprätthållit en kontinuerlig dialog med berörda myndigheter. Enkäter har tillställts myndigheterna och de har läm- nat uppgifter som utgjort ett betydelsefullt underlag i utredningen. En sammanställning av informationen från myndigheterna redo- visas i bilaga 2. Bilagan inkluderar den lista på berörda rättsakter som ska sammanställas enligt utredningsuppdraget. Synpunkter från näringslivsrepresentanter m.fl. har inhämtats vid två möten och i bilaterala kontakter. Näringslivsorgan m.fl. som deltagit med representanter i möten anordnade av utredningen framgår av bilaga 4. Därutöver har ett flertal kontakter tagits med olika näringslivsorgan, bl.a. inom byggområdet. Information om marknadskontrollen i andra länder har samlats in dels genom informella kontakter i nätverk för marknads- kontrollansvariga på inre marknaden, dels via förfrågningar till ambassader. Utredningen har besökt kommissionens general- direktorat för hälsa och konsumentskydd och för näringslivsfrågor liksom den ansvariga enheten för marknadskontroll inom belgisk förvaltning. Den särskilde utredaren för genomförande av EG:s direktiv om allmän produktsäkerhet och den särskilde utredaren för tydligare och effektivare statlig tillsyn har konsulterats i enlighet med upp- draget i utredningsdirektiven. Samråd har ägt rum med Närings- livets () och med Kommunför- bundet. En utredning om utformningen av marknadskontroll inom byggproduktområdet med underlag har över- lämnats från till utredningen genom regerings- beslut.1 I utredningsdirektivet avgränsas utredningens uppdrag så att vissa sektorer inte omfattas. Utöver detta har utredningen tillämpat vissa ytterligare avgränsningar. Utredningsarbetet har påverkats av att det nya direktivet om allmän produktsäkerhet2 ännu inte är genom- fört i och att översynen av direktiven enligt den nya meto- 1Regeringens beslut i anledning av M1999/7/Knb och M1999/211/Knb 2Direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet; proposition Ny produktsäkerhetslag (prop. 2003/2004:121) Utredningens uppdrag och arbete den3 är påbörjad men inte avslutad. Båda dessa faktorer har medfört vissa problem vad gäller möjligheten att med fullständig säkerhet identifiera vilka regler som berörs. När det gäller det nationella regelverket och direktiv enligt äldre regleringsmodell är kraven på marknadskontroll inte alltid enty- diga. Mot denna bakgrund har utredningen, i dialog med myndig- heterna, identifierat de regler som medför krav på marknadskon- troll. I betänkandets beskrivande del behandlas i huvudsak den nya metoden, det allmänna produktsäkerhetsdirektivet och andra hori- sontella aspekter som berör en större grupp myndigheter. Utredningen har valt en horisontell ansats och har i det stora hela avstått från att lämna några förslag som rör sektorsbaserade regler. 3 KOM(2003)240 slutlig av – Meddelande från kommissionen till rådet och om ett förbättrat genomförande av direktiven enligt den nya metoden Den engelska termen market surveillance översätts oftast i olika rättsakter med marknadsövervakning. Begreppet marknadskontroll lanserades dock tidigt i och har fått genomslag. Eftersom marknadsövervakning eller annan liknande term inte medför någon ökad tydlighet föreslår utredningen fortsatt användning av begrep- pet marknadskontroll. I utredningsdirektiven beskrivs marknadskontroll som myndig- heternas kontroll och säkerställande att produkter som släpps på marknaden eller tas i bruk uppfyller föreskrivna krav samt vidtagande av åtgärder då så inte är fallet. Marknads- kontrollen utförs i regel genom stickprovsvisa undersökningar av produkter på marknaden. Det konstateras i kommittédirektiven att förhandskontroll eller återkommande kontroll och besiktning inte utgör marknadskontroll samt att skyldigheten att tillse att endast produkter som uppfyller ställda krav släpps ut på marknaden förut- sätter att medlemsstaterna bedriver marknadskontroll. Marknadskontroll kan således definieras som den kontroll som äger rum när en vara släpps på marknaden eller först tas i bruk och som innebär att en myndighet kan vidta åtgärder för att säkerställa att en vara uppfyller ställda krav. Marknadskontrollen utförs i två steg. Det första innebär myn- dighetens övervakning av marknaden, direkt genom inspektion eller indirekt med hjälp av olika informationskällor. I det andra ste- get ska de upptäckta problemen åtgärdas. Det kan ske genom fri- villig rättelse från berörda företags sida eller genom tvingande myndighetsåtgärder. EG-direktiv enligt den s.k. nya metoden (termen förklaras i avsnitt 3.2) och liknande direktiv förutsätter oftast att medlems- staterna utför marknadskontroll. Skyldigheten brukar dock uttryckas i generella termer av att medlemsstaterna ska vidta nöd- vändiga åtgärder för att säkerställa att endast produkter som upp- fyller kraven i direktivet får finnas på marknaden. I det allmänna produktsäkerhetsdirektivet föreskrivs en uttrycklig skyldighet att utöva marknadskontroll. Direktivets bestämmelser tillämpas på alla aspekter hos alla konsumentvaror, utom när motsvarande krav med samma syfte finns i annan EU-lagstiftning beträffande den sär- skilda risken. Det betyder att både områden som omfattas av andra rättsakter och det område som regleras genom rent nationella reg- ler, dvs. det icke harmoniserade området, kan beröras av direktivet. Icke harmoniserade områden, även då de inte rör produkter avsedda för konsumenter, föranleder ibland tillsyn i form av mark- nadskontroll. I definitionen av marknadskontroll ingår inte kontroll i kon- struktions- och tillverkningsskedet och inte heller återkommande kontroll eller besiktning för att kontrollera om en produkt i användning fortfarande uppfyller regelverket trots förslitning. Kontroll av tillverkningssystem och näringslivets på frivillig väg genomförda egenkontroll kan minska behovet av marknads- kontroll, men utgör inte marknadskontroll. Det allmänna produktsäkerhetsdirektivet som har omfattande krav på marknadskontroll ställer ibland motsvarande krav på pro- dukter som redan är i användning eller som säljs begagnade. Som exempel kan nämnas kraven på återkallelse. eller först ta i bruk Utredningsuppdraget inkluderar som nämnts inte läkemedels-, jordbruks- och livsmedelsområdena. Regler för varor med avseende på allmän ordning eller militära ändamål behandlas inte i betänkan- det. Med begreppen vara och produkt avses i betänkandet indu- strivara.1 och produkt används synonymt. För den praktiska delen av marknadskontrollen, själva inspektio- nen, används i utredningen begreppen operativ kontroll eller kon- trollorganisation. Den operativa kontroll som inte är nära kopplad till sektorsmyndigheternas arbete behandlas kortfattat i betänkan- det. Med sektorsmyndigheter avses centrala förvaltningsmyndig- heter utom i de fall då tillsynsuppgifterna utövas av en särskild inspektionsmyndighet. Då avses inspektionsmyndigheten. Marknadskontrollen skiljer sig från annan tillsyn genom att det i princip är via stickprov på marknaden som myndigheterna kan kontrollera att varor uppfyller ställda krav inom de berörda regel- områdena. 1 I tulltaxan görs en åtskillnad mellan jordbruksprodukter och industriprodukter. De senare återfinns i kapitlen 25–99. En av hörnstenarna inom EU är principen om varors fria rörlighet. Principen grundar sig på artikel 28 i EG-fördraget, vilken anger att kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna. Det enda undantaget från principen är de restriktioner som anges i artikel 30 i EG-fördraget eller som följer av sådana tvingande hänsyn till allmänintresset som erkänts i EG- domstolens praxis. Restriktionerna måste dessutom vara nödvän- diga och proportionerliga. För att uppnå fri varurörlighet har EU skapat enhetliga regler för produktkrav på de flesta områdena. I de fall EU ännu inte utarbetat enhetliga regler tillämpas principen om ömsesidigt erkännande. Enligt denna princip får en medlemsstat inte förbjuda att en vara från ett EU-land, annat EES-land eller säljs på medlems- statens territorium, även om varan är tillverkad enligt andra tek- niska krav eller kvalitetskrav än de som medlemsstaten ställer på sina egna varor. för produktkrav och principen om ömsesidigt erkännande av produkter medför i princip att det är möjligt att kontrollera produkter genom förhandskontroller eller när de kommer in på en medlemsstats nationella marknad. Det innebär i sin tur att det måste ställas höga krav på en effektiv och fungerande marknadskontroll för att förhindra förekomsten av far- liga produkter på marknaden. För del skedde övergången till EU:s system först genom , sedan genom EU-medlemskapet . Svenska myndigheter med ansvar för olika pro- duktområden fick då nya skyldigheter och de blev också mer bero- ende av samarbete med andra myndigheter inom EES och EU. Medlemsstater som inte upprätthåller en effektiv nivå på mark- nadskontrollen kan lätt bli hål i skyddsnätet runt och på inre marknaden och lämna spelrum för oseriösa tillverkare och impor- törer. Kontroll av att reglerna efterlevs är därför en förutsättning för att konsumenter och företag ska ha förtroende för systemet. För de nya medlemsstaterna i EU är det nödvändigt att mark- nadskontrollen fungerar. Uppbyggnaden av marknadskontrollen har pågått länge i dessa länder genom särskilda EU-assistans- program. Utvidgningen är i själva verket en av de mer betydelse- fulla orsakerna till förslagen om stärkt marknadskontroll i Strategin för den inre marknaden –20062 och översynen av den nya metoden. Nya länder i EU:s närområde och handelsarrangemang med tredjeland3 ägnas alltmer intresse från EU:s sida. Marknadskontroll är ett viktigt element i strävandena att integrera marknaderna. I takt med att handeln över gränserna intensifieras – EU har en av de mer liberala regimerna i världen när det gäller de tekniska kraven – och produktutvecklingen sker snabbare och snabbare blir också marknadskontrollen alltmer krävande. De ökande externa handelsrelationerna medför att samarbetet mellan tullmyndigheterna och marknadskontrollmyndigheterna blir allt mer betydelsefullt. Marknadskontrollen har uppmärksammats i ökad utsträckning i globala handelssamman- hang, bl.a. i FN:s ekonomiska konvention för . I en alltmer internationaliserad ekonomi är det angeläget för mindre länder som att efterlevnad av regelverket – som bara kan garanteras genom effektiv marknadskontroll – verkligen äger rum. Om konsument- och konkurrensaspekter tillåts samverka för en väl fungerande marknad påverkas dessutom tillväxten på ett positivt sätt. måste därför förstärka marknadskontrollen. Förutom att det är ett starkt nationellt intresse så är det också ett tvingande krav enligt ett flertal EG-rättsakter. Kraven väntas preci- seras och utökas alltmer. 2Meddelande från kommissionen till rådet, och till Ekonomiska och sociala kommittén och om Strategin för inre marknaden, prioriteringar 2003–2006, KOM (2003) 238 final 3Tredjeland används i betänkandet för länder utanför EES. I tullsammanhang betyder tredjeland länder utanför EU. 3Marknadskontroll m.m. enligt EU:s system 3.1EG-direktiv som reglerar produktkrav Den harmonisering som skett av medlemsstaternas produktkrav har kommit till uttryck genom olika EG-direktiv. Varje direktiv omfattar ett specifikt produktområde eller specifik aspekt och innehåller de säkerhets- och egenskapskrav som en produkt måste uppfylla för att få släppas på marknaden. Produktdirektiven har utformats enligt två olika metoder, den s.k. gamla metoden och den s.k. nya metoden. I direktiv enligt den gamla metoden är de tekniska kraven mycket detaljerade och direktiven täcker ofta begränsade produktområden. Direktiv enligt denna metod finns för t.ex. motorfordon, livsmedel, läkemedel och kemikalier. Genom en rådsresolution1 1985 antogs en ny metod för teknisk harmonisering. Direktiv enligt nya metoden innehåller endast de grundläggande säkerhetskrav som en produkt ska uppfylla samt den kontroll som produkten måste genomgå. De närmare tekniska detaljerna återfinns i standarder utarbetade av de europeiska stan- dardiseringsorganen på uppdrag av kommissionen. Tillämpning av dessa standarder är frivillig för tillverkarna men en vara som upp- fyller tillämpliga standarder förutsätts uppfylla de tvingande kraven i direktivet. Industrin kan välja att inte tillämpa standard utan istället på annat sätt uppfylla kraven, t.ex. genom att låta produkten genomgå kontroll hos ett oberoende organ. Det finns cirka 25 direktiv enligt nya metoden. Rådsresolutionen om nya metoden kompletterades 1989 med en rådsresolution om en helhetssyn för bedömning av överensstäm- 1 Rådets resolution av om en ny metod för teknisk harmonisering och stan- dardisering med en ny ram för harmonisering av nationella föreskrifter för industriprodukter Marknadskontroll m.m. enligt EU:s system melse2 och två beslut med mer detaljerade anvisningar för prov- nings- och certifieringsförfaranden3. Som ett resultat av dessa rätts- akter skapades ett ramverk för kontrollfrågor, baserat på interna- och europeiska standarder. Provning och certifiering läm- nades över till privata organ som kompetensbedömts för uppgiften. Förhandskontroll i myndighetsregi avskaffades inom de berörda sektorerna. antogs ett reviderat produktsäkerhetsdirektiv. Direktivet kompletterar de övriga produktdirektiven på så sätt att för aspekter som inte behandlas i något annat direktiv gäller pro- duktsäkerhetsdirektivet. Direktivet gäller alla produkter som är avsedda för konsumenter eller sannolikt kommer att användas av konsumenter och som tillhandahålls kommersiellt. Kravet på marknadskontroll avser framför allt de produktdirek- tiv som är utformade enligt den nya metoden. Bestämmelserna i direktiven som behandlar marknadskontroll är dock mycket gene- rellt utformade. I produktsäkerhetsdirektivet föreskrivs däremot uttryckligen att medlemsstaterna ska inrätta eller utse myndigheter som övervakar marknaden. Direktivet anger vidare att myndig- heterna ska se till att endast säkra produkter säljs och att de ska ha befogenhet att ingripa mot farliga produkter. Även annan EG-lagstiftning än nyametodendirektiv kan inne- hålla regler som föranleder marknadskontroll. Av kosmetikadirek- tivet (76/768/EEG) framgår att: Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att endast sådana kosmetiska produkter som motsvarar kraven i detta direktiv och dess bilagor släpps ut på marknaden. Kemikalie-, livsmedels-, läkemedels- och motorfordonsområdena utgör exempel på sektorer som liksom kosmetika harmoniserats genom den s.k. gamla metoden. Inom dessa områden förekommer ofta utbyggda kontrollsystem med krav på obligatorisk typkontroll av typgodkännandemyndighet. Ett stort antal tekniska detaljer brukar anges i rättsakterna. Direktiven kan vara optionella, vilket innebär att medlemsländerna kan underlåta att införa reglerna om 2Rådets resolution av om en helhetsmetod för bedömning av överensstämmelse. 3Rådets beslut om moduler för olika stadier i förfaranden vid bedömning av överensstämmelse avsedda att användas i tekniska harmoniseringsdirektiv, ersatt av rådets beslut 93/465/EEG av om moduler för olika stadier i förfaranden vid bedömning av överensstämmelse samt regler för anbringande av EG-märkning om överensstämmelse, avsedda att användas i tekniska harmoniseringsdirektiv. Marknadskontroll m.m. enligt EU:s system de bara inte stoppar produkter från andra medlemsländer som uppfyller dem. Det är vanskligt att bedöma hur stor mängd produkter som regleras via olika metoder. Det icke-harmoniserade området har ansetts omfatta från till av produkterna på marknaden. Nyametodenområdet sägs täcka 25–av den sammanlagda produktmängden på industrivaruområdet4. Kanske kan nya metoden, det allmänna produktsäkerhetsdirektivet och det icke harmoniserade området sägas omfatta av alla industri- produkter på marknaden. Övriga produkter omfattas av andra typer av rättsakter. Utöver nu angivna inrremarknadsdirektiv finns det direktiv som ställer krav på användning av produkter. Det gäller t.ex. direktiv på arbetsmiljöområdet med stöd av artikel 137 i EG-fördraget. Krav i sådana direktiv är utformade som minimikrav. Lagstiftningen hind- rar inte medlemsstaterna från att ha strängare lagstiftning. Förhål- landet är normalt detsamma med den miljölagstiftning som inte innehåller varukrav. 3.2Direktiv enligt den nya metoden och liknande direktiv Direktiven enligt den nya metoden syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå och innebär fullständig harmonisering av säkerhets- aspekter. Medlemsstaterna måste vidta åtgärder så att produkter endast kan släppas ut på marknaden eller tas i bruk om de inte medför risker för människors säkerhet och hälsa eller hotar andra allmänna intressen som direktiven omfattar. Direktiv enligt den nya metoden medför en skyldighet för med- lemsstaterna att organisera och bedriva övervakning av marknaden på ett tillräckligt effektivt sätt och i en tillräcklig omfattning för att upptäcka produkter som inte uppfyller kraven. Marknadskontrol- len är en central del av nyametodendirektivens förvaltning. De flesta nyametodendirektiv innehåller inte någon specifik bestäm- melse om hur marknadskontroll ska bedrivas. Genom att den nya metoden tillåter harmonisering av vida pro- duktområden täcks en stor del av varureglerna inom EU av rätts- 4 , subser. 3, Dismantling of barriers, Vol.1, Technical Barriers to Trade Marknadskontroll m.m. enligt EU:s system akter av denna typ. I bilaga 2 till betänkandet listas de berörda direktiven och deras svenska genomförande. radio- och teleterminalutrustning (99/5/EG) lågspänningsutrustning (73/23/EEG) elektromagnetisk kompatibilitet (89/336/EEG) anordningar för förbränning av gasformiga bränslen (90/396/EEG) effektivitetskrav för varmvattenpannor (92/42/EEG) energiffektivitetskrav för kylskåp och frysar (96/57/EG) energieffektivitetskrav för förkopplingsdon till lysrör (00/55/EG) tryckbärande anordningar (97/23/EG) enkla tryckkärl (87/404/EG) utrustning för användning i explosionsfarliga omgivningar (ATEX, 94/9/EG) explosiva varor för civilt bruk (93/15/EEG) maskiner (98/37/EG) buller från utrustning som är avsedd att användas utomhus (00/14/EG) byggprodukter (89/106/EEG) skidliftar (00/9/EG) hissar (95/16/EG) icke-automatiska vågar (90/384/EG) leksaker (88/378/EEG) personlig skyddsutrustning (89/686/EEG) medicintekniska produkter (90/385/EEG, 93/42/EEG, 98/79/EG) fritidsbåtar (94/25/EG) mätinstrument (04/22/EG). Ett klassiskt direktiv enligt nya metoden innehåller de olika kom- ponenterna5 metoder för presumtion om överensstämmelse med kraven moduler för bedömning av överensstämmelse 5 Den nya metoden och dess ingående delar förklaras i det följande. För en mer utförlig förklaring hänvisas till Europeiska kommissionens Riktlinjer för genomförandet av direktiv som grundar sig på den nya metoden och helhetsmetoden, som kan nås via hemsidan /comm/enterprise/newapproach Marknadskontroll m.m. enligt EU:s system Det finns emellertid ganska omfattande olikheter mellan direk- tiven. Ett exempel på en sådan olikhet är om direktiven endast omfattar regler för utsläppandet på marknaden eller om de också gäller stadiet ta i bruk. Direktivet om byggprodukter hör till de ovanligare direktiven eftersom det inte innehåller några väsentliga säkerhetskrav för själva produkterna utan de tekniska egenskaps- kraven avser den färdiga byggnaden eller anläggningen. En del av rättsakterna skiljer sig än mer från de andra och före- skriver t.ex. inte CE-märkning. Exempel på sådana produktområ- den är förpackningar och förpackningsavfall (94/62/EG) höghastighetståg (96/48/EG) driftskompatibiliteten hos transeuropeiska järnvägar för kon- ventionella tåg (01/16/EG) marin utrustning (96/98/EG) transportabla tryckbärande anordningar (99/36/EG). Myndigheternas roll har påverkats av den nya metoden. Tillsynen är enklare såtillvida att de inte längre hålls ansvariga för en heltäck- ande förhandskontroll av varor, svårare genom att de fått skyldig- het att se till att bara varor som uppfyller kraven finns på markna- den. Till myndigheternas uppgifter har tillkommit ansvar för bedömning och kontroll av granskarna, dvs. Kontrollen har således fått mer en karaktär av systemtillsyn. Direktivet syftar till att komplettera och fylla ut den gemenskaps- rättsliga lagstiftningen om produktsäkerhet och tillämpas på pro- dukter i den utsträckning det i andra EG-rättsakter saknas bestämmelser om risker och andra aspekter som rör produktsäker- het. Direktivet omfattar områden som är för smala för annan harmonisering, som cigarrettändare, men även områden som skulle kunnat harmoniseras via nya metoden, t.ex. barnomsorgsproduk- ter. Marknadskontroll m.m. enligt EU:s system Enligt direktivet har tillverkare och importörer en skyldighet att endast släppa ut säkra produkter på marknaden. Medlemsstaterna å sin sida ska kontrollera att alla produkter på marknaden som är avsedda för konsumenter uppfyller säkerhetskravet. Om så inte är fallet måste rapportering ske enligt direktivet, som innehåller två olika informationsförfaranden. Det nya direktivet skulle ha varit genomfört , men hade ännu endast ett fåtal länder genomfört direktivet i nationell lagstiftning. Direktivet skärper och förtydligar bestämmelser i det tidigare produktsäkerhetsdirektivet, men lägger även till vissa nya krav. De viktigaste ändringarna är följande: förtydligande av det allmänna säkerhetskravet tydligare inkluderande av produkter som spridits från yrkes- mässig användning till konsumentmarknaden skärpta krav på tillverkare och distributörer tydligare status för standarder under direktivet tydligare struktur för myndighetssamverkan nationellt och i EU ett nytt europeiskt nätverk för samarbete mellan medlems- länder stärkta befogenheter att ingripa för myndigheter i medlems- staterna utökade krav på snabb rapportering till kommissionen vid åtgärder i medlemsstaterna