sou · GSB354d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Dessa fastställdes då beslutade om en ny struktur i arbetet med miljömål och antog mål för miljökvaliteten inom 15 områden. De femton miljökvalitets- målen är allmänt formulerade. Därför fick en rad myndigheter i uppdrag att precisera dem genom att föreslå delmål och beskriva åtgärdsstrategier. , som inrättades av regeringen , är ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå de miljökvalitetsmål som har beslutat. Rådets arbete koor- dineras av ett kansli vid . består av företrädare för centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, en representant för miljörörelsen och en för . viktigaste uppgifter är att: följa upp och utvärdera utvecklingen mot miljökvalitetsmålen rapportera till regeringen om hur arbetet mot miljömålen går och vad som ytterligare behöver göras samordna informationsinsatser från miljömålsmyndigheterna övergripande samordna regional fördelning av miljökvalitets- mål och delmål fördela medel till miljömålsuppföljning, miljöövervakning och viss internationell rapportering. Rådet skall lämna en lämna en skriftlig rapport till regeringen där det ger en samlad uppföljning och bedömning av miljösitua- tionen i förhållande till miljökvalitetsmålen. skall rådet göra en fördjupad utvärdering. Rapporten skall ge underlag till regeringen om huruvida miljökvalitetsmål, delmål eller styr- medel inklusive lagstiftning behöver revideras För att få en tydlig ansvarsfördelning i miljömålsarbetet har regeringen utsett en ansvarig myndighet för vart och ett av de 15 miljökvalitetsmålen. Utöver dessa har fyra myndigheter ansvar för de fyra övergripande miljömålsfrågorna naturmiljö, fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, kulturmiljö och hälsofrågor. De miljömålsansvariga myndigheterna skall tillsammans med berörda sektorer: svara för att lämpliga indikatorer utvecklas ge en samlad redovisning av måluppfyllelsen i övrigt verka för att miljökvalitetsmålen nås. En ytterligare del av myndigheternas miljöarbete är införandet av miljöledningssystem. Regeringen har gett drygt 230 myndigheter i uppdrag att införa miljöledningssystem och staten skall på detta sätt vara ett föredöme i miljöarbetet. Strukturen för myndigheters ansvar i miljöfrågor kan åskådlig- göras i följande tabell: Vissa likheter kan ses mellan miljöpolitiken och handikappolitiken. Alla sektorer i samhället skall ha ett ansvar för båda politik- områdena. Övergripande mål är fastslagna av och mer detaljerade mål finns fastställda. Sektorsansvariga myndigheter finns på båda områdena. Staten skall inom sina egna verksamheter vara ett föredöme. Inom miljöpolitiken finns som har ett övergripande ansvar för helheten och som är en relativt stor myndighet med drygt 500 anställda. Ingen motsvarande myndighet finns på handikappolitikens område. Den övergripande återrapporteringen till regeringen av hur utvecklingen är jämfört med de övergripande miljökvalitetsmålen ligger på som är knutet till . Ett av de politikområden som givit underlag för en fördjupad studie är integrationsområdet. Det går att dra paralleller mellan handikappolitik och integrationspolitik. Insatserna inom politik- områdena berör medborgares förutsättningar till utbildning, arbete, boende etc. och handlar om ett samhälle med jämlika levnadsvillkor för alla. 2003 ger en bild av hur olika samhällsområden fungerar i ett där en stor del av befolkningen är född i ett annat land. Den främsta frågan är vilka hinder och möjligheter villkoren inom ett område kan innebära för människor med utländsk bakgrund samt varför det ser ut på ett visst sätt. Årets rapport fördjupar tidigare kunskap genom att beskriva utveckling, hinder och möjligheter för integrationen inom områdena: barns och ungdomars uppväxtvillkor. arbetar med att skapa förutsättningar för integration i . Verket uppgift är att mobilisera alla de aktörer som har möjlighet att förändra och bidra till mångfald och integration. Därmed är uppgift att vara både en kunskaps- och påverkansmyndighet som utvecklar och kommunicerar förändrande kunskap i samspel med strategiska aktörer. ha det övergripande ansvaret för att nyanlända invandrare får stöd för sin integration i det svenska samhället verka för lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund förebygga och motverka främlingsfientlighet, rasism och dis- kriminering följa och utvärdera samhällsutvecklingen mot bakgrund av samhällets etniska och kulturella mångfald. har ett brett uppdrag och väljer olika arbetssätt för att nå ut i hela eller delar av samhället. Utredningen har under- sökt hur , som är central myndighet, arbetar med att involvera andra samhällssektorer genom statliga myndigheter. Ett konkret exempel är den myndighetsöverenskommelse om utveckling av introduktionen för flyktingar och invandrare som träffats och förnyas mellan AMS, Integrations- verket, , och Svenska Kommunför- bundet. Samarbetet har initierats av . Överens- kommelsen har utvärderats och konstateras ha bidragit till en positiv utveckling av introduktionsarbetet. Samverkan mellan myndigheter och andra aktörer har utvecklats. Utvärderingen visar också på hinder och svårigheter där bristen på för uppgiften avdelade resurser också lyfts fram. Överenskommelsen omfattar även kommuner genom . Överenskommelsen om introduktion har haft betydelse för en effektivisering av introduktionsarbetet oberoende av att inte träffar bindande överens- kommelser för kommunernas räkning. Överenskommelser av motsvarande slag som involverar kommuner och landsting är möjliga för andra politikområden som avsiktsför- klaringar mer än som bindande kontrakt. Utredningen noterar att det årliga förnyandet av överenskommelsen skapar behov av återkommande ledningsmedverkan mellan strategiskt viktiga aktörer. inrättades 1998 med placering i . Antalet anställda var inledningsvis cirka 70 och är drygt 110. Behovet av att arbeta tvärsektoriellt inom integrationsområdet har vissa gemensamma drag med behovet inom det handikappolitiska området, men det finns också skillnader som följer av bland annat resurs- storlek och lokalisering. En skillnad är också det tydliga uppdraget att samordna sektorsmyndigheterna som den nya organisations- strukturen förutsätts ha och som saknar motsvarighet för Integrations- verket. Vid utformningen av en framtida organisation för den samordnade handikappolitiken behöver förutsättningarna för statlig styrning och principer för ansvarsfördelning beaktas, liksom den vägledning som ges i regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram En förvaltning i demokratins tjänst. 4.4.1Ansvar och roll för staten gentemot andra aktörer Målen i den nationella handlingsplanen är övergripande och gäller hela samhället. Personer med funktionshinder skall ha full delaktighet i samhällslivet på alla områden. Handikapperspektivet skall finnas med i alla politikområden och i alla samhällssektorer. De statliga myndigheterna har ett speciellt ansvar att göra sina verksamheter, lokaler och information tillgängliga för alla. På detta sätt skall staten vara ett föredöme för andra. De statliga sektorsmyndig- heterna har ett ansvar för de samhällsektorer där de är verksamma. För att den nationella handlingsplanen skall få genomslag krävs insatser av många andra aktörer. Särskilt kommuner och landsting är med sina breda verksamheter av avgörande betydelse för att uppnå de övergripande målen. Handlingsplanens utgångspunkter innebär att möjligheterna att vara delaktig i samhället är en demokratisk rättighet. De insatser som krävs för att uppnå detta skall inte ses som specifika åtgärder som skall genomföras och finansieras av vård- och omsorgsverksamheterna eller de sociala verksamheterna. Enligt de generella principerna om ansvar och finansiering skall insatserna planeras, genomföras och finansieras av de samhälls- organ och verksamheter som svarar för insatserna för medborgarna generellt i samhället. Ofta är det också så att det är effektivast att planera och utforma produkter och tjänster redan från början så att de passar även för människor med funktionsnedsättningar. På så sätt kan fördyrande anpassningar efteråt undvikas. Detta är grunden för konceptet Design för alla. Den nationella handlingsplanen är fastlagd av . Det är alltså staten som har lagt fast målen, och inriktningen på arbetet för att nå målen. I statens roll och ansvar ingår också den formella styrningen genom utfärdandet av lagar och förordningar. Genom tillsyn över tillämpningen kan staten påverka och styra utveck- lingen. Staten kan också påverka utvecklingen på olika sätt genom ekonomiska styrmedel. Detta kan ske genom avgifter för att begränsa eller genom bidrag för att stimulera. Ett viktigt sätt att påverka utvecklingen i önskvärd riktning är genom att bistå med kunskap och råd. Detta kan ske genom utbildningsprogram och kompetensutveckling genom rådgivning. Staten kan också vara ett föredöme genom att i sina egna verksamheter visa på goda exempel. konstaterar i sitt delbetänkande (SOU 2003:123) Utvecklingskraft för hållbar välfärd, att den statliga modellen för styrning av kommuner och landsting är splittrad. Det går inte att urskilja någon statlig sammanhållen styrningsstrategi. Både mellan och inom olika områden varierar styrningen och det är inte alltid lätt för medborgaren att i detta komplexa system veta vart man skall vända sig för att kräva sin rätt eller för att utkräva det politiska ansvaret. För det fortsatta arbetet med genomförandet av den nationella handlingsplanen är det viktigt att statens ansvar, och hur statens påverkan på andra aktörer skall ske, blir tydlig. Den interna statliga organisationen är viktig för att och de olika myndigheterna skall kunna agera på ett samordnat sätt, men också strategierna för att styra ut mot övriga aktörer behöver utformas långsiktigt och samordnat för att de olika insatserna som görs skall bli effektivare. Samverkan med handikapporganisationerna är av central betyd- else för att handikapperspektivet skall kunna genomsyra alla insatser. Inom dessa organisationer finns mycket kunskap om hur situationen är för personer med funktionshinder och åt vilket håll utvecklingen går. Både för att påverka bemötandet på individuell eller kollektiv nivå och för att följa upp och utvärdera gjorda insatser kan handikapporganisationerna bidra med ovärderlig kunskap. Dessa har därför ett ansvar för att delge sina synpunkter och erfarenheter och staten har ansvaret för att bygga samrådsformerna för att möjliggöra detta. Regeringens riktlinjer för organisation av statsförvaltningen anges bland annat i den förvaltningspolitiska propositionen och i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Av regeringens skrivelse 2000/01:151 framgår att strukturförändringar är en integrerad del av utvecklingen av statsförvaltningen. Syftet är att öka effektiviteten och verksamhetens ändamålsenlighet i förhållande till de mål som lagts fast till exempel i nationella handlingsplanen för handikapp- politiken. Handlingsprogrammet En förvaltning i medborgarnas tjänst syftar till att skapa organisations, styr- och ledningsformer som ger förutsättningar för demokrati, rättssäkerhet och effek- tivitet i hela förvaltningen. Av handlingsprogrammet framgår att en fortgående förändring av myndighetsstrukturen behövs som successiv anpassning till förändrade behov. Det framgår också att en omstrukturering bör vara väl grundad och att de verksamhets- mässiga konsekvenserna behöver följas upp. Verksamhet, personal och kostnader måste beaktas vid en omstrukturering. Eftersom verksamhetsmålen anger både motiv och inriktning för en för- ändring, bör dessa sättas i centrum. När flera myndigheter har närbesläktade eller överlappande verksamhet inom ett politikområde finns risk för effektivitets- förluster. Samma risk finns när parallella myndigheter tillämpar olika styrning och har skilda arbetssätt och fokuseringar. I linje med det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet kan omstruktu- rering behövas för att uppnå en enhetlig styrning inom ett politik- område. Ett viktigt inslag är att utveckla former för samarbete mellan myndigheter. Regeringens inriktning är att renodla den statliga verksamheten. Inriktningen är att värna om de statliga kärn- verksamheterna, till vilka uppgifterna bör koncentreras. Det anges också att konkurrensutsatt verksamhet normalt inte skall bedrivas i myndighetsform. Utredningen konstaterar att den fortsatta handikappolitiska utvecklingen relaterad till den nationella handlingsplanen på strategisk nivå har sin tyngdpunkt i uppgifter som bör bedrivas i statlig regi. När det gäller insatser som innebär stöd eller genom- förande ser utredningen att det finns många aktörer på marknaden och konstaterar att sådana insatser inte behöver vara myndighets- uppgifter. Renodlingen av myndigheternas verksamhet kan förutsätta att nya myndigheter bildas genom att uppgifter bryts ut ur redan befintliga myndigheter. Ny myndighet kan motiveras av att nya uppgifter behöver utföras eller att vissa frågor bedöms som särskilt viktiga. Ny myndighetsstruktur kan också motiveras av ambitionen att få genomslag för en förändrad verksamhetsinriktning. Utredningen vill här peka på ansvars- och finansieringsprincipen som utgångs- punkt för organisationsuppbyggnad inom det handikappolitiska området. Inom ramen för det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet anges också risker med att myndigheter med flera olika verksam- hetsgrenar med inbördes svaga samband kan få svårare att se till helhet och övergripande mål. Sådan fragmentisering bör undvikas och kan enligt utredningen därför utgöra motiv för omstruktu- rering. Utredningen skall enligt direktiven lägga förslag till hur regeringens och övriga aktörers behov av en samlad statlig organisation kan tillgodoses inom de nuvarande ekonomiska ramarna. Dessa ramar utgörs av HO:s och Sisus förvaltningsanslag och de statsbidrag som HI disponerade . Dessa anslagsmedel framgår av tabellen nedan. Sisus förvaltningsanslag 9/16:9 ap 1 HO:s förvaltningsanslag 9/16:10 Statliga bidragsmedel till HI 9/13:3 ap. De kostnader som åren 2002 respektive 2003 finansierades med anslag för bemötandeuppdraget hos Sisus, TC hos HO samt stats- bidraget till HI framgår av nedanstående tabell. Styrning och samordning SOU 2004:54 Kostnader (tkr) (inklusive det Europeiska ) – det statliga bidraget Sisus fick disponera vissa särskilda medel för sina kostnader under det Europeiska . För bemötandefrågor för- brukades för detta ändamål utöver kostnaderna för den reguljära verksamheten. Redovisningarna i de tidigare avsnitten ger, tillsammans med utredningens direktiv, utgångspunkterna för överväganden och förslag. De viktigaste utgångspunkterna kan översiktligt beskrivas i nedanstående punkter. Den nationella handlingsplanen lägger den ideologiska grunden för hur det handikappolitiska arbetet skall bedrivas. Handlingsplanen spänner över alla samhällsområden och markerar att det är hela samhällets ansvar att genomföra dess övergripande mål. I detta ansvar ingår att de åtgärder som skall ske för att uppfylla målen skall finansieras inom ramarna för de reguljära verksamheter som svarar för insatserna mot samhällsmedborgarna generellt. I arbetet med att åtgärda brister och hinder för delaktighet skall staten vara ett föredöme i sina egna verksamheter. De sektorsmyndigheter som utses av regeringen har ett särskilt ansvar för att de handikappolitiska målen förverkligas inom sina respektive sektorer. Uppdraget att arbeta för ökad kompetens om bemötande är även fortsättningsvis en angelägen uppgift i genomförandet av den nationella handlingsplanen. Sisus har ansvar för detta uppdrag. Insatser för att driva på utvecklingen för att göra samhället tillgängligt och uppdraget att samordna sektorsmyndigheternas arbete är även det fortsatt viktigt för att handlingsplanens mål skall uppnås. Tillgänglighetscentret vid HO ansvarar för dessa uppdrag. HI utgör genom sin ställning som ideell förening med de tre huvudmännen – staten, och – en samarbetslänk mellan dessa tre viktiga aktörer för genomförandet av handikappolitiken. Handikapprörelsen utgör genom sitt kontaktnät och sina erfarenheter en resurs på olika nivåer i samhället för samverkan med offentliga organ. Regeringens samrådsorgan med handikapprörelsen är Handikappdelegationen. Vid en jämförelse med andra tvärsektoriella politikområden kan inte någon enhetlig modell urskiljas för hur den sektors- övergripande statliga samordningen bör organiseras. En inriktning för den statliga förvaltningspolitiken är fort- gående förändring av myndighetsstrukturen som successiv anpassning till förändrade behov. Omstruktureringar kan behövas för att uppnå enhetlig styrning inom ett politik- område. Den finansiella utgångspunkten för förslag om en förändrad organisationsstruktur för samordning av handikappolitiken är de anslagsmedel som finansierade Sisus bemötande- frågor, HO:s Tillgänglighetscenter och de statliga bidrags- medlen till HI. Det finns ett behov av ökad samordning mellan olika statliga aktörer inom det handikappolitiska området i syfte att på ett effektivare sätt bidra till ökad delaktighet och jämlikhet för personer med funktionshinder. 6Utredningens förslag och överväganden Den nationella handlingsplanen spänner över alla samhällsområden och markerar att det är hela samhällets ansvar att genomföra dess övergripande mål. Personer med funktionshinder skall inte diskrimineras i några sammanhang utan ha samma rätt som alla andra att delta i samhällslivet. Handikapperspektivet skall finnas med i alla politikområden och i alla samhällssektorer. De statliga myndig- heterna har ett speciellt ansvar och skall vara ett föredöme för andra. De statliga sektorsmyndigheterna har ett ansvar för de samhällsektorer där de är verksamma. För att den nationella handlingsplanen skall få genomslag krävs insatser av många andra aktörer. Inte minst kommuner och landsting är med sina breda verksamheter av avgörande betydelse för att uppnå de övergripande målen. Handlingsplanens utgångspunkter innebär att möjligheterna att vara delaktig i samhället är en demokratisk rättighet. De insatser som krävs för att uppnå detta skall inte ses som specifika åtgärder som skall genomföras och finansieras av vård- och omsorgsverk- samheterna eller de sociala verksamheterna. Enligt de generella principerna om ansvar och finansiering skall insatserna planeras, genomföras och finansieras av de samhällsorgan och verksamheter som svarar för insatserna för medborgarna generellt i samhället. Utredningen har, som tidigare redovisats, tagit dessa generella principiella grundperspektiv som utgångspunkt för sitt arbete. De förslag och överväganden som presenteras nedan i detta kapitel skall därför ses i relation till dessa grundprinciper. Min bedömning är att den av utredningen genomförda kart- läggningen har givit underlag för att föreslå förändringar av den statliga organisationsstrukturen avseende samordning av det handikapp- politiska området. Den nya organisationsstruktur som utredningen föreslår skall främja de processer och det arbete som krävs för att grund- principerna skall kunna få full genomslagskraft. Utredningens förslag och överväganden De förslag till förändring som redovisas i detta kapitel har vidare som yttersta syfte att bidra till en förändrad statlig organisations- struktur som ur ett övergripande perspektiv kan främja handikap- politikens genomförande genom en strategisk kraftsamling på att effektuera målen i handlingsplanen. I mina förslag har jag utgått från de uppgifter och roller jag anser att den förändrade statliga organisationsstrukturen skall kunna ta ansvar för. Jag redovisar därefter den föreslagna organisationsstrukturens båda delar, en ny statlig myndighet och ett ombildat nytt . 6.1Övergripande samordning av handikappolitiken Min bedömning: Den nya statliga organisationsstrukturen skall utformas utifrån det övergripande målet att främja ett strategiskt genomförande av den nationella handlingsplanen för handikapp- politiken. Följande roller och uppgifter skall etableras, säkerställas och utvecklas: Strategisk – Samordnande – Utvärderande Pådrivande – Stödjande/genomförande. Den nya organisationsstrukturen skall ur ett övergripande perspektiv främja handikappolitikens genomförande genom en strategisk kraftsamling på att effektuera målen i handlingsplanen. Insatser av denna karaktär som inte fullt ut utförs av någon befintlig myndighet/organisation, skall etableras, säkerställas och bli utförda. Genom den föreslagna nya organisationsstrukturen skall följande roller och uppgifter etableras, säkerställas och utvecklas Utredningens förslag och överväganden a.Strategisk uppgift och roll Förebygga och bekämpa strukturell diskriminering, främst genom att: ha en stabsfunktion till regeringen med följande inslag: –aktiv dialog med och på begäran av regeringen avge särskilda rapporter –vara kunskapsresurs för regeringen vid exempelvis analyser av utvärderingar –på eget initiativ identifiera problemområden och lämna förslag till åtgärder –på eget initiativ föreslå regeringen ändringar i regel- systemet –bidra med underlag för styrningen av statliga myndigheter. ha överblick över hur arbetet med att nå målen i den handikappolitiska handlingsplanen framskrider generellt sett ansvara för att samordnande, utvärderande och främjande insatser genomförs på en strategisk övergripande nivå så att målen uppnås tolka handikappolitikens övergripande mål med särskilt fokus på myndighetsledningar i deras arbete med att relatera målen till respektive verksamhet med underlag från utvärderingar påverka prioriteringar och val av forskning inom handikappområdet ha en kontinuerlig och aktiv dialog, på strategiskt över- gripande nivå, med brukarorganisationerna. vilket främst innebär att samordna sektorsmyndigheterna och övriga statliga myndigheter utifrån respektive sektors/myndighets förutsättningar, att underlätta samverkan mellan sektorsmyndig- heterna när två eller fler är berörda samt att bidra till: analys och klarläggande av begrepp, resultatmått m.m. tolkningar av sektorsuppdrag och målformuleringar utveckling av metoder för uppföljningar och utvärderingar skapa former/forum för erfarenhetsutbyte Utredningens förslag och överväganden SOU 2004:54 c. Utvärderande roll vilket innebär att initiera och organisera tvärsektoriella utvärderingar analysera genomförda sektorsvisa utvärderingar och identifiera behov av insatser identifiera behov av utvärderingsinsatser i övrigt. vilket innebär att i förhållande till statliga myndigheter, kommuner, landsting och övriga aktörer: initiera främjandeinsatser avseende delaktighet för personer med funktionshinder bland annat genom att aktivt påverka genom information och kunskapsspridning bygga upp ett kunskapsinriktat nätverk och förmedla kun- skap om situationen för personer med funktionshinder och hur genomförandet av handikappolitiken fortskrider utforma normerande rekommendationer (allmänna råd). Stödja och bistå olika myndigheter, kommuner, landsting och andra aktörer i deras insatser för ökad delaktighet, samt stödja, stimulera och genomföra kvalitetssäkrade insatser som: information och kunskapsspridning (skrifter etc.) Utredningens förslag och överväganden Min bedömning: Den strategiska, samordnande och utvärderande rollen bör i princip hållas åtskild från den genomförande. Den pådrivande rollen kan dock behöva bedrivas kopplat till såväl den strategiska/samordnade/utvärderande rollen som den genomförande. Mitt förslag: Den nya organisationsstrukturen utgörs av två organisationer; en myndighet med en övergripande, strategisk, samordnande och utvärderande roll och en genomförandeorganisa- tion som bland annat utvecklar och tillhandahåller efterfrågade tjänster. Navet i den nya organisationsstrukturen föreslås vara en ny myndighet som har den strategiska, samordnande, utvärderande och normerande rollen.