sou · GSB381 · 2005-01-01 00:00:00 — Det bör åter påpekas att det är en totalbedömning av samtliga omständigheter som skall vägas in vid prövningen av en ansökan om skuldsanering. Vilka skulder som omfattas av en skuldsanering regleras i 6 § SksanL. Dessutom regleras där frågan om fordringsägarnas rätt till ränta och dröjsmålsavgift. Huvudregeln är att en skuldsanering omfattar alla penningfordring- ar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då beslut meddelas om att inleda skuldsanering. Den avgörande tidpunkten är således fordringens uppkomstdag, oavsett om borgenären är ett enskilt eller offentligt subjekt. Det bör särskilt påpekas att en fordrans förfallodag normalt saknar betydelse i skuldsaneringssammanhang. Även en fordran som förfaller kommer därför oftast att omfattas av skuld- saneringen.16 I skuldsaneringslagen anges uttryckligen att borgenärens rätt till ränta och dröjsmålsavgift bortfaller för tiden efter inledande- beslutet. Om det senare visar sig att den inledda skuldsaneringen inte skulle leda till ett beslut om skuldsanering äger borgenären rätt till ränta och dröjsmålsavgift även för tiden efter inledandebeslutet. I skuldsaneringslagen är de skulder som inte omfattas av ett beslut om skuldsanering, uppdelade i två kategorier. Den första kategorin är fakultativ, dvs. kronofogdemyndigheten eller rätten får i varje enskilt fall bestämma om dessa skulder skall omfattas av skuld- saneringen eller inte. Den andra kategorin är tvingande på så sätt att dessa skulder aldrig kommer att omfattas av en skuldsanering. Till den första kategorin skulder hör fordringar som är beroende av villkor, inte till beloppet fastställda eller inte förfallna till betal- ning. Exempel på fordringar som är beroende av villkor är vissa borgensåtaganden. Är skuldsaneringsgäldenären borgensman inne- bär det normalt att borgenären har ett anspråk på honom som är villkorat av att huvudgäldenären brister i sina skyldigheter gentemot borgenären. Om huvudgäldenären har betalat och alltjämt betalar till borgenären enligt de villkor som gäller har i den praktiska tillämpningen ett dylikt villkorat borgenskrav undantagits från skuldsaneringen. Fordringar som till beloppet inte är fastställda kan t.ex. vara skadeståndsfordringar; skadeståndsskyldigheten kan vara fastställd men skadeståndsbeloppet alltjämt obestämt. Exempel på fordringar som inte är förfallna till betalning är fordringar på återbetalning av statliga studielån. har i rättsfallet NJA 1997 s. 717 slagit fast att skulder avseende icke 16 Se prop. förfallna statliga studielån normalt inte skall omfattas av en skuld- sanering. I praktiken innebär detta att skuldsaneringsgäldenären beviljas anstånd av () med åter- betalning av de belopp som förfaller som betalnings- planen löper. Efter avbetalningsperiodens utgång skall gäldenären återuppta betalningen. Avslutningsvis kan nämnas att skatteskulder är exempel på fordringar som för inledandebeslutet kan vara varken till beloppet fastställda eller förfallna till betalning. Vidare anges i 6 § tredje stycket SksanL skulder som aldrig skall omfattas av en skuldsanering. 2.10Innehållet i en skuldsanering I 7 och 8 §§ SksanL regleras innehållet i en skuldsanering. Om en gäldenär beviljas skuldsanering skall bestämmas vilka fordringar som skall omfattas av skuldsaneringen, vad som skall gälla för dessa fordringar samt en betalningsplan som visar när och hur kvar- stående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas. Självfallet upprättas inte någon betalningsplan i de fall gäldenären saknar betal- ningsförmåga. Innan det belopp som skall fördelas mellan fordringsägarna bestäms, tas hänsyn till vad gäldenären skall få förbehålla sig för sin egen och sin familjs försörjning. Bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken om förbehållsbelopp är då vägledande. I och med att inte är bindande ges utrymme för den flexibilitet som är nödvändig för att gäldenären i varje enskilt fall skall ha reella möj- ligheter att fullfölja den avbetalningsplan som skall bestämmas. I den praktiska tillämpningen är det inte ovanligt att gäldenären till- godoräknas ett visst belopp för oförutsedda utgifter, en s.k. buffert. Storleken på denna är varierande och det har inte utvecklats någon enhetlig praxis på området. Normalt tillämpas en femårig betalningsperiod. Om det finns särskilda skäl kan en längre eller bestämmas. Av för- arbetena framgår att avsteg från femårsperioden bör tillämpas restriktivt.17 I den praktiska tillämpningen har det förekommit avsteg från femårsperioden då gäldenären lidit av en livshotande sjukdom eller haft en hög ålder. 17 Se prop. 2.11Förbud mot exekutiva åtgärder Efter kronofogdemyndighetens inledandebeslut får utmätning för fordringar som uppkommit inte äga rum innan frågan om skuldsanering avgjorts. Verkställighetsförbudet gäller däremot inte för det slag av fordringar som aldrig kan omfattas av en skuld- sanering (se 25 § andra stycket jämförd med 6 § tredje stycket SksanL). Här kan nämnas att utmätning är möjlig avseende en fordran för vilken borgenären har panträtt, till den del panten för- slår till betalning av fordringen. Verkställighetsförbudet gäller från att en skuldsanering har inletts till dess frågan om skuldsanering slutligen avgjorts. Kronofogde- myndigheten har inte någon möjlighet att bestämma annat. Om ett skuldsaneringsärende överlämnas eller överklagas till tingsrätten gäller förbudet alltjämt. Domstolen har emellertid möjlighet att upphäva förbudet. Verkställighetsförbudet gäller inte skulder som har uppkommit efter inledandebeslutet. Det är alltid tingsrätten som handlägger ärenden om omprövning, och förutsättningarna för omprövning av ett beslut om skuldsane- ring regleras i 27 och 28 §§ SksanL. En gäldenär och en borgenär vars fordran omfattas av ett beslut om skuldsanering är behörig att ansöka om omprövning. På ansökan av en borgenär kan rätten upphäva eller, i visst fall, ändra beslutet. Om skälet till ansökan är att gäldenärens ekonomiska för- hållanden väsentligen förbättrats efter skuldsaneringen skall borge- nären ge in sin ansökan för skuldsanerings- beslutet. På ansökan av en gäldenär kan rätten ändra betalningsvillkoren om det efter beslutet om skuldsanering har inträffat omständig- heter som inte kunnat förutses i samband med beslutet eller om det finns synnerliga skäl. Bestämmelsen tar sikte på de fall då gäldenärens inkomstsituation har försämrats märkbart till det sämre och den bestämda betalningsordningen inte längre framstår som realistisk. Som utredningen redogjort för i avsnitt 2.2 föregicks skuldsanerings- lagens tillkomst av en lång debatt. Vid lagens tillkomst underströk vikten av att en kontinuerlig uppföljning av den nya lag- stiftningen kom till stånd.1 erhöll i sitt regleringsbrev för /96 regeringens uppdrag att utvärdera skuldsaneringslagens tillämpning i de första och andra stegen. Utvärderingen redovisades i rapporten av skuldsaneringslagen som består av delrapporterna Organisatorisk del, Gäldenärers och borge- närers erfarenheter, Statistik om skuldsaneringen vid kronofogde- myndigheterna, Juridisk del, Kommunernas budgetrådgivnings- verksamhet och sammanfattning, slutsatser och förslag.2 Mot bakgrund av vissa påtalade problem när det gäller skatte- och kronofogdemyndigheternas uppgifter i skuldsaneringsförfaran- det företog revisorer en granskning av skuld- saneringslagens tillämpning. Granskningen resulterade i rapporten av skuldsaneringslagen (1995/96:3) som remiss- behandlades. Därefter har revisorerna anmält sin granskning till med förslag angående tillämpningen av skuldsaneringslagen.3 Som ett led i beredningen av revi- sorers förslag anordnade en offentlig utskottsutfrågning angående erfarenheterna av tillämpningen av skuldsaneringslagen.4 beslöt revisorer att inleda en ny granskning av skuldsaneringslagens tillämpning med särskild inriktning mot myndigheternas och kommunernas 1993/94:LU26 s. 8 2Se 1995/96:28 resp. 30-34 Granskningen resulterade i rapporten av skuld- saneringslagen (1999/2000:11). Revisorerna anmälde granskningen till med förslag angående tillämpningen av skuldsaneringslagen.5 har dels i verkets fördjupade anslagsframställan för budgetåren 1997–1999, dels i en skrivelse6 till regeringen lämnat vissa förslag till ändringar i skuldsaneringslagen som syftar till att effektivisera handläggningen av skuldsaneringsärenden. tog initiativ till ett gemen- samt projekt med i syfte att bl.a. komma med förslag till förbättringsåtgärder. Detta resulterade i en Rapport från skuldsaneringsprojektet i december 2001.7 behandlade vissa frågor och lämnade några förslag om skuldsanering i betänkandet Starka kon- sumenter i en gränslös värd.8 I detta kapitel redovisas ovan nämnda myndigheters utvärde- ringar av skuldsaneringsförfarandet samt deras förslag till förbätt- ringar. sammanfattade sin utvärdering av skuldsanerings- lagen i den sammanfattande rapportdelen /96:34. Vissa förslag till lagändringar framfördes också. konstaterade att lagen inledningsvis i enlighet med lagstiftarens intentioner hade tillämpats restriktivt. En viss uppmjukning i tillämpningen hade dock kunnat kon- stateras. Lagen hade också tillämpats på ett relativt enhetligt sätt. Vissa smärre skillnader i tillämpningen hade dock noterats, t.ex. när gällde möjligheten att få bo kvar i en bostadsrätt eller fastighet samt skatteskulders behandling. Det hängde samman med regionala skillnader vad gäller möjligheten att sälja bostäder respektive vissa skattemyndigheters inställning till skuldsanering. 6Se dnr Ju 1997/1885 7Se RSV Rapport 2002:5 8Se SOU 2000:29 s. 198 f. myndigheternas bedömning av vilka krav som skulle ställas på egen- försöket hade också till viss del varierat. Detsamma gällde uppfatt- ningen om gäldenärerna skulle beviljas lite extra pengar, s.k. buffert, i det förbehållsbelopp som de skulle leva på så länge betalnings- planen löper. Antalet personer som beviljats skuldsanering hade visat sig bli färre än beräknat. menade att det troligen fanns flera samverkande förklaringar till detta. De viktigaste ansågs vara följande. alltför stränga krav på egenförsöket oklara bedömningar av arbetslöshetens art viss rädsla från överskuldsatta med borgenslån att söka skuld- sanering Syftet med lagen var att den skulle vara rehabiliterande, borgenärs- gynnande och verka preventivt. Såvitt kunde bedöma fanns inget som tydde på att lagen inte varit vare sig rehabi- literande eller preventiv. Lagen fick enligt verkets mening också anses ha varit gynnande för borgenärerna. Tillämpningen uppfyllde också högt ställda krav på rättssäkerhet. Någon risk för att betal- ningsmoralen skulle urholkas på grund av skuldsaneringslagens införande hade heller inte noterats. Själva förfarandet visade sig däremot inte vara så snabbt och enkelt och följaktligen inte heller så billigt som lagstiftaren hade beräknat. Långa liggtider och visst dubbelarbete borde kunna undanröjas. Borgenärssidans agerande bedömdes också ha bidragit till viss ineffektivitet i förfarandet genom att de motsatte sig gäldenärens eget försök till uppgörelse. Långa beslutsvägar inom banken och låg förhandlingsvilja för att uppnå frivilliga lösningar var ytterligare förklaringar till de långa handläggningstiderna. Anledning att föreslå större förändringar i skuldsaneringsför- farandet efter endast bedömdes ändå inte föreligga. Däremot ansågs det finnas visst behov av justeringar och förtydliganden som skulle kunna effektivisera förfarandet. Renodling av arbetsuppgifterna i första och andra steget avvisade i sin utvärdering vissa förslag om att ta bort något av de tre stegen i förfarandet. Det ansågs inte vara möjligt att låta kronofogdemyndigheten fatta beslut om tvingande skuld- sanering. Vidare uteslöts möjligheten att låta tingsrätten som första instans handha skuldsaneringsärenden, vilket bedömdes skulle komma att leda till en fördyrning av förfarandet. Inte heller bedömdes det vara möjligt att övervältra på gäldenären eller kommunens rådgivare att presentera ett beslutsunderlag för tingsrätten. Enligt verket skulle emellertid en renodling av arbetsuppgifterna för rådgivare hos kom- munerna och handläggare hos kronofogdemyndigheterna utifrån varje yrkeskategoris kompetens kunna effektivisera arbetet. Man menade att budgetrådgivningen borde sköta det förebyggande, rådgivande och stödjande arbetet, men med tyngdpunkt på budget- och skuld- rådgivning. I de fall rådgivaren, vid förhandlingsvilja från borgenärer- na, ändå åtog sig ett skuldsaneringsärende borde rådgivaren inte pröva ärendet utifrån skälighetsaspekten utan bara utifrån gäldenärens ekonomiska situation. Verket ansåg att det i första hand borde falla på kronofogdemyndigheten att tolka skälighetskriteriet och att det alltjämt borde vara hos kronofogdemyndigheten som det lagregle- rade förfarandet tog sin början. Budgetrådgivning parallellt med att skuldsaneringsansökan behandlas hos kronofogdemyndigheten ansåg att gäldenären i större utsträckning borde få budgetrådgivning parallellt med att en ansökan om skuldsanering behandlas hos kronofogdemyndigheten. Råd och stöd till gäldenärer, rådgivare och handläggare påtalade behovet av information, stöd och utbild- ning för alla som är inblandade i budget- och skuldrådgivnings- förfaranden. Dittills hade verket på eget initiativ tagit på sig ett ansvar för dessa frågor. Förutom att tydligare information borde ges till gäldenären i rådgivningssituationen samt under hela pro- cessens gång föreslogs att det borde uppdras åt lämplig instans att utarbeta förslag till utbildning och kompetens för de som skall arbeta med dessa frågor, det borde fastslås vilket ansvar , Riksskatte- verket, och skulle ha för utbildning, utveckling av enhetliga hjälpmedel för rådgivare och handläggare, erfarenhetsutbyte samt uppföljning m.m., kommunernas rådgivare borde i större utsträckning få stöd från chefer och politiker och vid behov även handledning samt dess- utom klara direktiv för sitt arbete, samarbetet och kontakterna mellan rådgivare, kronofogdemyn- dighet och olika borgenärer borde intensifieras och det borde övervägas om det i skuldsaneringslagen skulle tas in regler som bemyndigar att utarbeta tillämp- ningsföreskrifter och rekommendationer. lämnade ett flertal förslag som på olika sätt berörde kravet på kvalificerad insolvens i 4 § första stycket 1 p. SksanL. Det borde förtydligas att bestämmelsen gäller gäldenärens för- måga att komma ur obeståndet och inte förmåga att betala sina skulder. Det borde göras mer realistiska bedömningar av arbetslösa gäldenärers möjligheter att komma ut på arbetsmarknaden. Kvalificerat insolventa personer borde få bättre möjligheter att få skuldsanering även i de fall där betalningsutrymmet är svårt att räkna ut för hela perioden. påpekade att det var angeläget att det klargörs när en skuld skall anses ha uppkommit. Ett annat förslag från var att en ansökan om skuldsanering inte borde kunna avslås med hänvisning till att det inte är borgenärsgynnande om inte gäldenären kan betala något alls. föreslog att det borde ställas lägre krav på om- fattningen av gäldenärens och i förekommande fall rådgivarens egenförsök. Borgenärernas agerande borde också beaktas. Efter norsk modell föreslog verket att 4 § tredje stycket SksanL skulle ändras så att det av bestämmelsen framgår att egenförsöket skall vara relaterat till gäldenärens egna förutsättningar. Med hänvisning till vikten av att förbehållsbeloppet har en nivå som gör det möjligt att fullfölja en skuldsanering, ansåg Konsu- mentverket att det borde utredas om det fanns något bättre sätt än dagens att fastställa gäldenärens förbehållsbelopp under skuldsane- ringsperioden. föreslog att kungörelse- och delgivningstider borde förkortas. har dels i sin fördjupade anslagsframställan för budgetåren 1997–1999, dels i en särskild skrivelse9 till regeringen fört fram vissa förslag som syftar till att effektivisera handlägg- ningen av skuldsaneringsärenden. 9Se dnr JU 1997/1885 Koncentration till vissa tingsrätter föreslog att ett skuldsaneringsärende skall kunna överlämnas (se 21 § SksanL) eller överklagas (se 29 § SksanL) endast till en tingsrätt per län. Ett ärende om skuldsanering skall om någon borgenär motsätter sig ett skuldsaneringsförslag överlämnas till tingsrätt. Ärendet kan emellertid inte överlämnas förrän samtliga borgenärer har del- getts förslaget (se 19 § SksanL). föreslog att kronofogdemyndigheten, så snart någon borgenär har motsatt sig ett förslag till skuldsanering, får överlämna ärendet till tingsrätten även om någon borgenär inte skulle ha delgetts förslaget. beslut att inleda skuldsanering kan över- klagas till tingsrätt (29 § första stycket SksanL). Vidare kan tings- rätten i vissa fall besluta att ett skuldsaneringsärende skall återför- visas till kronofogdemyndigheten. Ett sådant återförvisningsbeslut får överklagas om tingsrätten ger sin tillåtelse till det (30 § andra stycket SksanL) föreslog att nu nämnda beslut inte skall kunna överklagas. föreslog att fordringarna i en skuldsanering skall tas upp till de belopp de uppgick till den dag då beslut om att inleda skuldsanering fattades (fristdag) oavsett vad som hänt därefter, t.ex. att en solidarisk medgäldenär gjort en avbetalning. Vidare föreslogs att det skall åligga skuldsaneringsgäldenären att spara sitt eventuella överskott efter ett inledandebeslut. Enligt 25 § SksanL får utmätning inte äga rum under handlägg- ningen av ett skuldsaneringsärende. Däremot finns det inget i bestämmelsen som uttryckligen hindrar att kronofogdemyndig- heten tar i anspråk medel som tillkommer gäldenären genom avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid åter- betalning av skatter och avgifter. påtalade att detta utgör ett problem och att det strider mot principen att alla borgenärer skall behandlas lika. revisorer har granskat tillämpningen av skuldsaneringslagen. Granskningarna har anmälts till med förslag. Den första granskningen anmäldes och för- slagen, jämte ett antal motioner i ämnet, har behandlats av Lagut- skottet.10 I samband därmed berörde utskottet till viss del de förslag som och hade lämnat i sina utvärderingar. revisorer anmälde sin andra granskning till i oktober 2000.11 3.4.1Riksdagens revisorers granskning och förslag Revisorernas förslag behandlade bl.a. frågor av organisatoriskt slag såsom styrfunktioner gentemot kronofogdemyn- digheterna och om åtgärder som förebygger behov av skuldsanering. De förslag som framfördes var sammanfattningsvis följande. Frågan om resursfördelning mellan de olika kronofogdemyndig- heterna måste uppmärksammas mer och regeringen borde granska och utvärdera hur fördelar resurserna mellan sina underliggande myndigheter. kunde enligt revisorerna ha en betydelsfull roll att fylla för att samordna arbetsmetoder och lagtolkningar när det gällde tillämpningen av skuldsaneringslagen. ansåg därför att regeringen borde granska hur fullgjorde dessa uppgifter och i samband härmed utvärdera 1995/96:RR9 resp. 1996/97:LU6 huruvida har de formella befogenheter som erfordras för att kunna samordna och effektivisera arbetet med skuldsanering. Enligt revisorerna var arbetet med förebyggande åtgärder en angelägen uppgift. Hit hörde åtgärder på systemnivå som mot- verkar behovet av hjälpinsatser från det allmänna. En skärpt tillsyn av konsumentkreditlagen var också något som skulle kunna komma i fråga. Revisorerna ansåg att frågan om åtgärder för att långsiktigt förebygga behov av skuldsanering borde ut- redas. Revisorerna föreslog också att skuldsaneringsärenden inte borde handläggas av mer än en tingsrätt per län. Tingsrätten ges ett ökat ansvar I en riksdagsmotion12 förordades att tingsrätterna borde ha ett samlat ansvar för alla beslut om skuldsanering. Kronofogdemyndig- heterna skulle således inte ha något med förfarandet att skaffa. ansåg dock att det inte borde komma i fråga att tings- rätterna skulle överta de uppgifter i det andra steget som fullgörs av kronofogdemyndigheterna. revisorer och föreslog att skuld- saneringsärenden borde handläggas vid färre tingsrätter, t.ex. en tingsrätt per län, i stället för som vid landets samtliga tings- rätter. Detta kommenterades av på så sätt, att en eventuell förändring för tingsrätternas del i fråga om handläggningen av skuldsaneringsärenden måste anpassas till andra reformer som kan komma att beröra domstolsväsendet. Såväl revisorer som uppehöll sig vid frågor som har att göra med respektive Kon- sumentverkets roll i skuldsaneringsförfarandet men också resurs- fördelningen inom dessa myndigheter.13 12Se 1995/96:L30 13Dessa frågor behandlades i motionen /97:L710. Beträffande resursfördelningen mellan olika kronofogdemyndig- heter anförde att resursfördelningen vid tiden för revi- sorernas granskning torde ha skett på grundval av de antaganden som gjordes av ärendeutvecklingen i samband med skuldsanerings- lagens tillkomst. Därefter har resursfördelningen däremot kunnat göras på grundval av antalet faktiskt inkomna ärenden hos olika kronofogdemyndigheter. konstaterade att de långa handläggningstiderna utgjorde ett problem. I samband därmed pekade man på att det fanns ett antal förslag som syftade till att påskynda förfarandet. Det framgår av lagutskottets betänkande att frågan om förenk- ling av delgivningar vid tingsrätten hade aktualiserats från domstols- håll. Vidare framgår att kravet på ett obligatoriskt sammanträde i tingsrätten hade ifrågasatts. 3.4.3Riksdagens revisorers granskning och förslag Revisorerna inriktade sin granskning mot kommunernas och krono- fogdemyndigheternas uppgifter och ansvar. och tingsrätternas, och roller berördes också. Revisorerna undersökte även om de gäldenärer som gått igenom en skuldsanering hade blivit skuldfria och rehabiliterade. I rapporten framhöll revisorerna att det gavs in allt färre ansök- ningar om skuldsanering och påpekade några omständigheter som kunde ha påverkat ärendeutvecklingen. Det gällde bl.a. kommuner- nas betydelse för rådgivningen i steg 1 och vilken kännedom skuldsatta hade om möjligheten att få skuldsanering. Revisorerna genomförde en kommunenkät. Av den framkom att frivilliga uppgörelser där den kommunala rådgivningen medverkat tidigare haft större betydelse för ärendeutvecklingen vid krono- fogdemyndigheterna än man dittills trott. I en stor andel av de ansökningar om skuldsanering som getts in till kronofogdemyndig- heten hade rådgivarna spelat en viktig roll. av ansökningarna hade upprättats tillsammans med kommunen. Det hade också gjorts ett stort antal frivilliga uppgörelser i steg 1, som annars kunde ha kommit i fråga för formell prövning i steg 2 och steg 3. Revisorerna kom fram till att det gjordes en icke oväsentlig gallring av ärenden i steg 1 och att det var klart att kommunerna hade en betydelsefull roll, såväl för ärendeutveck- lingen som för kronofogdemyndigheternas prövning av ärendet. Revisorerna pekade även på att konjunkturen också kunde ha en betydelse för ärendeutvecklingen. Hushållens skuldsättning hade ökat , vilket – enligt revisorerna – kunde innebära en risk för att fler personer kunde hamna i ekonomiska svårigheter. Revisorerna framhöll särskilt att det förebyggande arbetet inte hade prioriterats och att myndigheterna tillsammans borde diskutera hur deras verksamhet skulle kunna utvecklas för att förebygga behovet av skuldsanering. Färre ärenden men längre handläggningstider Revisorerna betonade att det var hos kronofogdemyndigheterna som problemen med långa handläggningstider varit störst. Ärendena hade visserligen blivit färre och de hade kontinuerligt fortsatt att minska, men de hade också blivit mer komplicerade. Enligt revisorerna blev det en lång och tung process för de skuld- satta som behövde gå igenom samtliga steg. Revisorerna ansåg att borde följa ärendeut- vecklingen och vidta de åtgärder i fråga om resursfördelning som behövdes för att skillnaderna i ärendehanteringen hos de olika kronofogdemyndigheterna skulle jämnas ut. Vid sin granskning fann revisorerna att kommunerna fortfarande satsade mycket olika resurser på budgetrådgivningen.