sou · GSB358 · 2005-01-01 00:00:00 — Den nya blev en fristående myndighet direkt under Försvarsdepartementet. flyttades också några delar av FOA över till den nya . Merparten av försvarets myndigheter inordnades i den nya myndig- heten FM som bildades . samt några andra försvarsgemensamma myndigheter ingick inte i denna myn- dighet utan förblev egna myndigheter. För innebar det ändå en förändring eftersom anslagsfinansieringen ersattes med avgiftsfinansierade beställningar från FM och andra uppdragsgivare. Därutöver var avsikten att rege- ringen skulle styra verksamheten genom bl.a. mål och krav som anges i instruktion, regleringsbrev och andra beslut. 4.5Militärhögskolan ersätts av Försvarshögskolan konstaterade regeringen att kopplingen mellan civilt och militärt försvar blivit allt viktigare. Det fanns enligt regeringen starka skäl som talade för att skulle slås samman med dåvarande FHS. Med en gemensam skola skulle ansvar och resurser samlas och totalförsvarstanken främjas. till- satte regeringen en organisationskommitté. Kommitténs uppgift var att förbereda ett samgående mellan . beslutade riksdagen1 att och dåvarande FHS skulle slås samman till en ny för- svarsgemensam myndighet med namnet Försvarshögskolan (FHS). Motivet för beslutet var att stärka totalförsvarstanken genom en likartad utbildning av cheferna inom totalförsvaret. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:106–112. mellan militärt och civilt försvar hade blivit tydligare genom ett vidgat säkerhetsbegrepp. Enligt instruktionen (1996:1476) skulle skolan ha till uppgift att utbilda yrkes- och reservofficerare för krigs- och fredsbefattningar på högre nivåer. Vidare skulle FHS verka för kompetensuppbyggnad och chefsutveckling för total- försvarets behov. Vid högskolan skulle det också bedrivas forsk- ning och samverkan skulle ske med civila högskolor, institut och myndigheter. FHS gavs en central roll avseende akademisk kvali- tetssäkring i ett nytt system. En särskild utredare fick i uppdrag att redovisa hur utbildnings- verksamheten för anställd personal inom försvaret kunde utnyttjas bättre. I ett delbetänkande2 föreslog inrättande av militärhögskolor på tre orter för den grundläggande officersutbild- ningen. Slutbetänkandet3 föreslog en högskolelik struktur med ut- bildningsprogram, fem för yrkesofficerare och ett för reservoffice- rare. Betänkandet föreslog att FHS skulle få ansvaret för några av de nivåhöjande programmen, samt ha en samordnande roll för kvalitetssäkring och meritvärdering av officersutbildningen. FHS fick även ansvar för samarbete med övriga högskoleväsendet och för den röda tråden avseende innehållet i utbildningarna. Utreda- ren förutsatte att utbildningen i sin helhet skulle kunna akademi- seras. genomfördes en större organisationsöversyn inför bildandet av den nya FHS. Den resulterade i en reducering av personalbehovet med , lägre kostnader för köp av tjänster och en effektivisering av administrationen. I den nya FHS infogades totalförsvarsuppgifterna som en egen enhet med namnet (). Efterhand skulle institutets samarbete med övriga institu- tioner utvecklas. Sammanslagningen av och den dåvarande FHS var inte okontroversiell. Regeringen hade i ett tidigare skede avvisat förslag om en sådan sammanslagning men ändrat uppfattning. Så här redovisade regeringen motivet för sammanslagningen. De avgörande faktorer, vilka talar för att en sammanslagning av Mili- tärhögskolan och Försvarshögskolan är ändamålsenlig och skulle ge positiva effekter, är således totalförsvarsbegreppet, det samlade ansva- ret för och det likartade behovet av utbildning av högre chefer inom totalförsvaret samt synergieffekterna med en kraftsamling av resur- 2SOU 1998:42 s. 17–18. 3SOU 1998:42 Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav. Härigenom markeras ytterligare totalförsvarstanken och grun- den läggs för en fristående högskola för hela totalförsvarets behov. Det nya skolsystemet som blev resultatet av trädde i kraft . Då togs de första studerandena in till respektive program – yrkesofficersprogrammet, taktiska program- met, stabsprogrammet och chefsprogrammet. Dessutom startades det helt nya fackprogrammet. Utbildningsmålen var i stort sett desamma som i det tidigare skolsystemet. De huvudsakliga förändringarna gällde tillvägagångs- sätt och genomförande. Avsikten vara att göra utbildningen mer högskolemässig, på alla nivåer i det militära skolsystemet, men framförallt vad gäller FHS. Det handlade i praktiken om antag- ningssystem, poängsättning, utbildningens koppling till forskning, kvalitet på lärare och kvalitetssäkring av verksamheten i övrigt. För FHS innebar förändringen att en del av ansvaret för kvali- tetssäkring av utbildningarna lades på skolan, framför allt avseende införande av den civila högskolans krav i fråga om t.ex. antagning och studiedokumentation, men också kvalitetssäkring av kurs- och utbildningsplaner m.m. FHS gavs också ansvaret för ämnesutveck- lingen för de ämnen där utbildning bedrevs i det militära skol- systemet. Vidare fattade FM beslutet att alla lärare som skulle verka inom det militära skolsystemet skulle genomgå en särskild utbild- ning i högskolepedagogik för att kunna utveckla utbildningsverk- samheten. Ansvarsfördelningen mellan FHS och FM vållade vissa bekym- mer. FHS skulle ha ett ansvar för att utveckla sin egen verksamhet men FM skulle styra verksamheten och genom sina beställningar. skulle regeringen ha en viss övergripande styrning av verksamheten. Från finns den nyinrättade utbildningsinspek- tionen (Utbildningsinspektören med utbildningsavdelningen) vid . Utbildningsinspektören leder och samordnar FM:s utbildningsverksamhet. I hans uppgifter ingår att svara för beställningar av utbildning av bl.a. FHS. Han skall också ansvara för uppföljning och kvalitetssäkring av utbildningsverksamheten genom bl.a. inspektioner. tillkallade regeringen en ny utredning om utvecklingen av det militära försvarets utbildningssystem. I sitt betänkande (SOU 2003:43) föreslår utredningen ett mer differentierat och individualiserat skolsystem som är anpassat till ett s.k. flerkarriär- system. Olika utbildningsinriktningar skall finnas redan under den grundläggande officersutbildningen. Utredningen föreslår vidare att det taktiska programmet och fackprogrammet ersätts med ett mer flexibelt och större utbud av kurser. Stabs- och chefs- programmet skall finnas kvar. Utredningen presenterar också två alternativ för att akademisera FHS. Några av utredningens förslag har lett till beslut av regeringen. Regeringen har beslutat om ändringar i officersförord- ningen (1994:882) i syfte att skapa ett mer flexibelt system för ut- bildning och befordran av officerare. Ändringarna innebär bl.a. att : fackprogrammet ersätts med fackutbildning som inte är pro- grambunden, en taktisk utbildning med valbara kurser införs i stället för det nuvarande taktiska programmet, övriga program ersätts av kurser som får sammanföras till ut- bildningar, omfattningen av grundläggande officersutbildning och vidare- utbildning av officerare fastställs av FM i samråd med FHS, kopplingen mellan skolsteg och militära grader tas bort, möjligheten att tjänstgöra som reservofficer i grundorganisa- tionen utökas i tiden, FM får möjlighet att anställa den som inte avlagt yrkes- eller reservofficersexamen som yrkes- eller reservofficer. Den anstäl- lde skall genomgå en särskild officersutbildning. 5 Styrningen av Försvarshögskolan Styrningen av FHS har som all myndighetsstyrning sin utgångs- punkt i regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten, finansmakten, utnämningsmakten och kontrollmakten. Vad som sätter en särskild prägel på styrningen av FHS är att skolan, liksom de andra s.k. stödmyndigheterna inom försvarsområdet, är dels ägarstyrd av regeringen och dels uppdragsstyrd av de myndig- heter som beställer utbildning och forskning hos FHS. Denna styrmodell hänger samman med att FHS verksamhet finansieras både med avgifter från de uppdragsgivande myndig- heterna och med anslag från regeringen. Anslaget utgör bara en liten del, , av FHS intäkter. Resten står avgifterna för. Följden blir att regeringens styrning av FHS genom föreskrifter i regleringsbrevet och instruktionen, tillsättning av styrelse och rektor, m.m. spelar en mindre roll. Huvudrollen har de uppdrags- givande och avgiftsbetalande myndigheterna, framförallt FM, som är den helt dominerande beställaren hos FHS. Vid styrning genom avgiftsfinansierade uppdrag finns följande tre styrrelationer 1.mellan regeringen och den utförande myndigheten (FHS), 2.mellan de beställande myndigheterna (FM m.fl.) och den ut- förande myndigheten (FHS), 3.mellan regeringen och den beställande myndigheten (FM m.fl.). Regeringen bestämmer FHS uppgifter och huvudsakliga inriktning och ansvarar för att följa upp produktiviteten och den långsiktiga utvecklingen av skolans verksamhet. Regeringen kan också styra FHS indirekt genom att ställa krav på FM:s och de övriga upp- dragsgivande myndigheternas beställningar hos FHS och åter- rapportering av användningen av den beställda utbildningen och forskningen. FM m.fl. styr i sin tur verksamheten vid FHS genom de uppdrag som de lämnar till skolan. Detta ställer krav på kompetens att specificera beställningarna och utvärdera effekterna av den beställda verksamheten. FHS verksamhetsområde avgränsas till att omfatta totalför- svaret och den fredstida krishanteringens behov, FHS:s uppgifter vad gäller forskning förtydligas och utvidgas genom att begreppet forskning i FHS instruktion byts ut mot forskning, studier och stöd till utvecklingsarbete, uppräkningen i FHS instruktion av ämnen inom vilka FHS skall bedriva forskning tas bort, uppgiftsfördelningen mellan FHS och andra myndigheter bör inte ändras. FHS har enligt sin instruktion följande grundläggande uppgifter högskoleutbildning av yrkes- och reservofficerare på högre nivåer, kompetensuppbyggnad och chefsutveckling för främst total- försvarets behov genom utbildning av civil och militär personal, annan kursverksamhet för främst totalförsvarets behov, Utredningens utvärdering av styrningen av FHS har inte visat på något behov att ändra dessa uppgifter i några viktigare avseenden. Det finns dock skäl att på några punkter precisera uppgifterna och avgränsningen av skolans verksamhetsområde. Enligt 1 § förordning (1996:1476) med instruktion för skall den kompetensuppbyggnad, chefsutveckling och kursverksamhet som FHS bedriver avse främst totalförsvarets Forskningen skall bedrivas främst inom vissa uppräknade ämnen med anknytning till totalförsvaret. FHS skulle alltså, ev. i konkurrens med andra universitet och högskolor, kunna ta uppdrag på utbildnings- och forskningsområdet som inte har något som helst med totalförsvaret att göra, som lämnas av myndigheter eller företag utan någon som helst anknytning till totalförsvaret och som avser utbildning av personer som inte tillhör totalförsvaret. Detta kan knappast ha varit statsmakternas avsikt. Enligt utredningens mening bör därför ordet främst strykas ur bestämmelsen. Däremot kan begreppet totalförsvarets behov vara för snävt med hänsyn till den verksamhet som FHS bedriver och bör bedriva. FHS bör i sin verksamhet inte vara begränsad till sådant som ligger inom politikområdet Totalförsvar. Inom FHS verksamhetsområde finns också utbildning och forskning i frågor om skydd mot svåra påfrestningar på samhället under fredsförhål- landen. Bestämmelserna bör därför ändras så att det tydligt framgår att till FHS grundläggande uppgifter hör även utbildning och forskning för den fredstida krishanteringens behov. Det kan till- läggas att i sitt betänkande Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (SOU 2004:41) har föreslagit ett liknande förtyd- ligande för FOI:s del. I 1 § andra stycket i instruktionen för FHS förtecknas de ämnen inom vilka FHS skall bedriva sin utbildning och forskning. Förteckningen är ganska detaljerad. FHS räknar själv i sin arbets- ordning upp ämnena. FHS uppräkning skiljer sig på flera punkter från instruktionen. FHS bedriver utbildning inom alla de områden som anges i instruktionen men ibland under andra beteckningar. Därutöver bedriver FHS utbildning i ämnen som saknar direkt motsvarighet i instruktionen, t.ex. kommunikationsvetenskap, språk och pedagogik. Statskontoret säger i sin rapport att det är naturligt att benäm- ningen på ämnen ändras med tiden och att ämnena förändras med tanke på de grunduppgifter som är aktuella för FHS. Därtill kommer att det inte är FHS som avgör vilken utbildning och forskning som uppdragsgivarna beställer. Detta talar enligt Stats- kontoret för att FHS instruktion inte bör innehålla en precis avgränsning av vilka ämnen som skolan skall ha på dagordningen. En uppräkning av ämnen är knappast nödvändig för styrningen av verksamheten. Vilka ämnen som skall finnas avgörs av beställarnas efterfrågan. Det blir möjligt för FHS att vara mer flexibel i sin verksamhetsplanering och föra en öppnare dialog med sina upp- dragsgivare. Utredningen delar Statskontorets uppfattning att förteckningen över ämnen i 1 § andra stycket i instruktionen bör tas bort. Den allmänna formulering av FHS ämnesavgränsning som Statskontoret föreslår skall ersätta förteckningen är enligt utredningens mening inte behövlig. FHS forskningsområde blir väl avgränsat genom att forskningen, enligt den av utredningen föreslagna ändringen i instruktionen, skall tillgodose totalförsvarets och den fredstida kris- hanteringens behov. Statskontoret föreslår också att begreppet forskning i instruk- tionen kompletteras med studier och stöd till utvecklingsarbete. FHS har kompetens som är användbar för dem som bedriver ut- vecklingsarbete inom totalförsvaret. Dessa engagerar FHS för stu- dier av en viss problematik eller medverkan i arbetsgrupper. Det handlar inte om forskning utan snarare om konsultliknande in- satser. Denna verksamhet har ökat . Det finns ingen anledning att hindra den. Utredningen anser därför att den av Statskontoret förslagna kompletteringen bör göras i instruktionen. Med hänsyn till vad som sagts om FHS grundläggande upp- gifter anser utredningen att 1 § i FHS instruktion bör få följande lydelse: Försvarshögskolan har till uppgift att för totalförsvarets och den freds- tida krishanteringens behov bedriva: högskoleutbildning av yrkes- och reservofficerare på högre nivåer för krigs- och fredsbefattningar, kompetensuppbyggnad och chefsutveckling genom utbildning av civil och militär personal, forskning, studier och stöd till utvecklingsarbete. Om bestämmelsen utformas på det sättet görs det klart att FHS kan röra sig inte bara på totalförsvarsområdet, utan också ta upp ämnen och frågor som rör samhällets sårbarhet och krisberedskap. Det blir en kodifiering av det som sker . Vad som däremot kommer att ligga utanför FHS verksamhetsområde är utbildning och forskning med syfte, innehåll, beställare och deltagare som är helt civila. Men det är liksom fullt möjligt och ofta önskvärt att FHS har civila myndigheter och organisationer som uppdragsgivare och civila personer som elever så länge som utbild- ningen eller forskningen sker för totalförsvarets eller den fredstida krishanteringens behov. Bestämmelsen bör inte tolkas restriktivt. Det kan täcka även sådana behov för totalförsvaret och den freds- tida krishanteringen som inte kan förutses . Bestämmelsen blir också styrande för FHS kompetensförsörj- ning. Den definierar generellt kompetensen hos de personer som FHS bör sträva efter att rekrytera och utveckla. Om dessa perso- ners kompetens efterfrågas för andra behov än de som anges i bestämmelsen bör personerna åta sig uppdragen i fråga under tjänstledighet eller som bisysslor. En av FHS särskilda uppgifter enligt 2 § andra stycket i instruk- tionen är att stödja utbildningen vid FM:s skolor, verka för hög kvalitet i skolornas utbildning, bistå med utvärdering av skolornas utbildningar och verka för kvalitetssäkring av utbildningarna. Statskontoret påpekar i sin rapport att FHS engagemang på detta område är mycket begränsat. Anledningen är att FHS saknar finan- siering. Anslag får inte användas för ändamålet och FM beställer inte sådana tjänster som avses i bestämmelsen. Detta medför att FHS inte fullgör sin instruktionsenliga uppgift. Statskontoret anser att uppgifterna bör ligga kvar på FHS och att finansieringsfrågan måste lösas. Det kan enligt Statskontoret ske på två sätt, antingen genom att FHS får rätt att disponera anslag för att utföra upp- gifterna i fråga eller genom att regeringen ålägger FM att beställa den avsedda stödverksamheten av FHS. Utredningens syn på saken är följande. FM ansvarar för skolor- nas verksamhet, dess kvalitet och utvärderingen av den. Det bör följaktligen ingå i FM:s uppgift som ansvarig för skolorna att bedöma vilka stödtjänster som behövs och beställa dessa. Sådana uppdrag behöver inte nödvändigtvis läggas på FHS. För den hän- delse regeringen anser det angeläget att någon utvärdering eller annan åtgärd på detta område kommer till stånd genom FHS försorg kan regeringen lägga ett särskilt uppdrag om detta på FHS. Mot denna bakgrund anser utredningen att bestämmelserna i 2 § andra stycket i instruktionen om att FHS skall stödja utbildningen vid FM:s skolor bör tas bort. FHS grundläggande uppgifter på utbildnings- och forsknings- området anges i 1 § förordningen med instruktion för . I 2–3a §§ finns bestämmelser om särskilda uppgifter som FHS skall utföra inom verksamhetsområdet. Bestämmelserna om FHS uppgifter har återgetts ovan i avsnitt 3.1. avgiftsfinansiering även i fortsättningen skall vara huvudprin- cipen för finansieringen av FHS verksamhet, anslagsmedlen för uppbyggnad av FHS vetenskapliga grund skall finnas kvar. Från håll har stark kritik riktats mot avgiftsfinansie- ringens roll i styrningen av försvarets s.k. stödmyndigheter, däribland FHS. Avgiftsfinansieringen har inte fått de avsedda effekterna. Den har inte lett till ökad effektivitet i myndigheternas verksamhet, bättre möjligheter för FM, som är den största bestäl- lande myndigheten, att genom sina beställningar påverka innehållet i utbildningen hos FHS. FM har inte förmått ställa tillräckligt starka krav på FHS. Avgiftsfinansieringen har inte heller gett större utrymme för regeringen att styra i övergripande frågor. Utred- ningen anser att denna bild bör modifieras mot bakgrund av den utveckling som blivit belyst bl.a. genom den av utredningen beställda externa utvärderingen. FM:s beställarkapacitet har stärkts genom inrättandet i Hög- kvarteret av funktionen som utbildningsinspektör och förstärk- ningen av utbildningsavdelningen. Beställningarna av forskning från FHS sker till största delen inom ramen för FM:s s.k. FoT- process. Denna process fungerar på det hela taget bra mellan FM och FHS. Detta utesluter inte att den kan bli ännu effektivare. gör i sin översyn av Totalförsvarets forsknings- institut (FOI) samma bedömning i fråga om de mycket omfattande forskningsuppdrag som FM lämnar till FOI. bedömer också att avgiftsfinansiering är den främsta garantin för relevans när det gäller val av forskningsprojekt och optimalt utnytt- jande av tillgängliga resurser i den slags verksamhet som FOI bedriver (SOU 2004:41). Även process för beställning av forskning för regeringens behov från FHS har blivit mera målinriktad. I rapporten om utvärdering av FM:s styrning av FHS säger ut- värderaren att det visserligen enligt tidigare utredningar har varit svårt för FM att utforma tydliga krav på utbildningens omfattning och innehåll. Men genom förändringar verkar det enligt utvärderaren som om strukturen för beställningar har stra- mats upp avsevärt, både vad gäller utbildning och forskning. Målen för utbildningen är för det mesta klara och tydliga. FM har kort sagt blivit en bättre beställare. Utredningen drar slutsatsen att avgiftsfinansiering tills vidare bör var den huvudsakliga finansieringsformen för FHS. Utred- ningen har inte mött några starka önskemål eller övertygande argu- ment för en återgång till anslagsfinansiering som huvudprincip. Utredningen har i sin bedömning tagit hänsyn till att frågan om akademisering av FHS ännu inte är avgjord. En eventuell akademi- sering kommer att påverka balansen mellan avgifter och anslag. Därtill kommer att den tillkallade utredningen om styr- och finansieringsformer i försvaret har som en av sina uppgifter att analysera och utvärdera styrningen av avgiftsfinansierad uppdrags- verksamhet inom försvaret. Den nuvarande avvägningen mellan avgifts- och anslagsfinansie- ring av FHS verksamhet är inte given för alltid. Det kan finnas fler uppgifter än de som är anslagsfinansierade som det är ange- läget att FHS utför men som de uppdragsgivande myndigheterna inte är beredda att stödja genom beställningar. Exempel kan vara delar av den ovan nämnda uppgiften för FHS att stödja utbild- ningen vid försvarets skolor och ytterligare uppdrag på det inter- nationella området. Säkerställandet av den vetenskapliga grunden för FHS utbildning och forskning har varit finansierat med anslag. Beloppet har varit i stort sett oförändrat sedan anslagets tillkomst. Statskontoret har i sin rapport föreslagit att anslagsmedlen för för vetenskaplig grund tas bort så att uppdragsgivarna ser den fulla kostnaden för sina beställningar. Utredningen anser emellertid att det i avvaktan på lösningen av akademiseringsfrågan inte finns någon anledning att ta bort dessa anslagsmedel. FHS verksamhet finansieras /96 i huvudsak med avgifter. Dessa utgör av FHS intäkter. Avgifts- finansieringen infördes genom den s.k. LEMO-reformen då de s.k. stödmyndigheterna inom totalförsvaret övergick från att var anslags- finansierade till att i huvudsak eller delvis vara avgiftsfinansierade. Syftet med avgiftsfinansieringen var att FM skulle få ökade möj- ligheter att styra stödmyndigheterna. skulle statsmakter- na behålla ett inflytande över dessa myndigheter Med avgiftsfinansiering följer att FHS, som utförande myndig- het, blir beroende av de myndigheter, FM m.fl. som beställer ut- bildning och forskning av FHS. FM skulle få stort inflytande över officersutbildningen och försvarsforskningen. Beställar- och utförar- modellen skulle skapa effektivitetstänkande och kostnadsmed- vetande hos FHS. Skolan skulle bli tvungen att anpassa sin verk- samhet till de beställande myndigheternas krav. () har i rapporten för ut- vecklad styrning och kontroll av avgiftsfinansierad verksamhet (RRV 1997:61) pekat på vissa allmänna förutsättningar för att beställar- och utförarmodellen skall fungera. En av förutsättningar- na är att både utföraren och beställaren har valfrihet. Bland faktorer som motverkar de positiva effekterna av modellen nämner RRB att beställarens valfrihet är liten på grund av att utföraren har monopol och att bådas valfrihet begränsas om de beställda tjänsternas inne- håll är reglerade. revisorer granskade hur regeringen och beställarna styr FHS (Rapport 1999/2000:5, 1999/2000:RR 10). Granskningen inriktades mot frågan hur avgiftsfinansieringen tillämpades vid FHS. Riksdagsrevisorerna fann FHS och FM:s valfrihet är starkt begränsad. FM och FHS har inte fått tydliga roller som beställare respektive utförare. FHS har monopol på den högre officersutbildningen och FM har inte kunnat styra utbild- ningen. FHS utsätts inte för något yttre tryck att effektivisera sin verksamhet. Avgiftsfinansieringen hade inte medfört de positiva effekter som skulle vara möjliga. fanns det enligt reviso- rerna mycket som talade för att avgifter kunde bidra till att FHS verksamhet bättre anpassas till behoven hos både det militära och det civila försvaret. Avgiftsfinansieringen måste dock, menade revisorerna, vara uppbyggd på ett sådant sätt att beställarna faktiskt påverkar utföraren. Revisorerna lämnade flera förslag med syfte att öka affärsmässigheten i FHS verksamhet. Dessa bifölls delvis av (2001/01:FöU04). revisorer har i ytterligare ett par granskningar riktat kritik mot avgiftsfinansieringen av stödmyndigheterna i försvaret.