sou · GSB3132 · 2005-01-01 00:00:00 — uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Genom beslut bemyndigade regeringen migrationsministern att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur utlänningslagen skall ändras för att asyl- sökande som inte medverkar till att klarlägga sin identitet eller resväg skall kunna beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd (dir.2004:20). Som särskild utredare förordnades fr.o.m. dåvarande regiondirektören vid Region . Som experter förordnades fr.o.m. kanslirådet , departementssekreteraren , avdelnings- direktören , departementssekreteraren , departementssekreteraren , ställföreträdande generaldirektören , asylrådet och kommissarien . Som ytterligare experter förordnades fr.o.m. kammarrättsassessorn och kanslirådet och fr.o.m. folkbokföringsjuristen . Till sekreterare förordnades fr.o.m. hovrätts- assessorn . Utredningen har antagit namnet . Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:109) har utredningen fått tiden för att redovisa uppdraget förlängd. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg (SOU 2004:132). Uppdraget är härmed avslutat. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) ...... Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) ................................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.............................................. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799) ................................................................................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar......... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande.......................................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. ........................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. ....... Utredningens uppdrag och arbete................................. 2.2.2 I vilken utsträckning styrks identiteten efter Fastställande av identitet.......................................................... Rättsliga och praktiska problem.............................................. Rättsläget och praxis internationellt ....................................... Internationella överenskommelser m.m. ................................ Nationella bestämmelser och praxis........................................ Beviljande av uppehållstillstånd.................................... Återkallelse av uppehållstillstånd................................. 3.3 Pågående utredningsarbete m.m. ............................................ 3.3.2Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta Utredningen om skyddsgrundsdirektivet ................... Vad innebär folkbokföring? När skall folkbokföring ske?................................................... Person- och samordningsnummer.......................................... När skall någon avregistreras från folkbokföringen? Vem fattar beslut?.................................................................... Sociala förmåner och sjukvård ..................................... 5.2.1 Bistånd enligt lagen om mottagande av Bistånd enligt socialtjänstlagen.................................... Hälso- och sjukvård...................................................... Utbildning och arbete ................................................. Barns rätt till utbildning .......................................................... Vuxnas möjlighet till utbildning ............................................. 6.3.2 Möjligheter till arbetsmarknadsutbildning och praktisk arbetsplatsorientering för vuxna ................... Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg – en ny ordning 7.1Varför är det viktigt med klarläggande av identitet och 7.2 Krav på medverkan................................................................. 7.3Vilka personer bör beviljas tidsbegränsade Hur bör tidsbegränsningen göras? Tidsbegränsningen i normalfallet............................... Den yttersta tidsgränsen............................................. Sociala förmåner m.m............................................................. Hälso- och sjukvård .................................................... Utbildning och arbete................................................. Konsekvenser och genomförande................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... 9.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) .............................................................................. 9.2Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) .............................................................................. 9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl............................................ 9.4Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799) .............................................................................. 9.5 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar....... 9.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande........................................................ 9.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. ......................... 9.8Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. ..... a. prop. Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (UD 1997:04) Samarbetsorgan för etniska grupper i utlänningsförordningen (1989:547) United Nations High Commissioner for Refugees utlänningslagen (1989:529) Utredningen har bl.a. haft i uppdrag att kartlägga och analysera förekomsten av dokumentlöshet hos asylsökande och andra utlän- ningar som söker uppehållstillstånd. Utredaren har också haft till uppgift att undersöka vilka rättsliga och praktiska problem, som dokumentlösheten medför och hur detta återspeglas i rättstillämp- ningen. En annan av utredningens uppgifter har varit att överväga under vilka förutsättningar och på vilket sätt asylsökande m.fl. skall för- mås att medverka till att få fram nödvändiga handlingar och doku- ment samt på vilka andra sätt åtgärder kan vidtas för att på ett tidigt stadium i asylprocessen klarlägga asylsökandes m.fl. identitet och resvägar. Utredningen har även haft till uppgift att föreslå hur utlännings- lagen skall ändras för att asylsökande som bedöms vara i behov av skydd här eller skall beviljas uppehållstillstånd på annan grund och som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och resväg, skall kunna beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Med dokumentlöshet avses främst att den asylsökande inte upp- visar pass, andra typer av identifikationshandlingar eller resehand- lingar. De dokument som uppvisas kan också vara förfalskade. Dokumentlösheten har ökat lavinartat . saknade av de som sökte asyl i passhand- lingar, dvs. pass eller vissa slags identitetskort och körkort. saknade av denna persongrupp passhandling. Dokumentlösheten är i princip lika utbredd oavsett var de asylsökande ursprungligen kommer ifrån. medborgare i länder som ligger i Syd- och presenterar emellertid i väsentligt högre grad än övriga passhandlingar. Rättsliga och praktiska problem Identitetsproblematiken berör hela samhället och innebär rättsliga och praktiska problem i snart när alla samhällssektorer. Bristande identitetsfastställelse försvårar integrationen och är ett mycket stort polisiärt problem, framför allt vid brottsbekämpning och lagföring. Problemet med dokumentlösa asylsökande m.fl. är ett resurs- slöseri och ett rättssäkerhetsproblem. Tilltron till asylsystemet står på spel om myndigheterna inte kommer till rätta med problemet. Tidsbegränsade uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg – en ny ordning Asylsökandes m.fl. identitet och resväg bör klarläggas för att värna om asylrätten och för att dokumentlösheten medför problem i asylprocessen och för den enskilde samt av säkerhetsskäl. Det bör därför krävas att asylsökande och personer som söker uppehålls- tillstånd på annan grund i största möjliga mån aktivt medverkar till klarläggandet av sin identitet och resväg. Att bevilja vissa personer – som beviljas permanenta uppehållstillstånd – tidsbe- gränsade uppehållstillstånd skulle kunna motivera en del av dessa att medverka till klarläggandet av sin identitet och resväg. För att väsentligt minska dokumentlösheten måste emellertid de tidsbe- gränsade uppehållstillstånden förstärkas med andra åtgärder, se nedan under rubriken förmåner m.m. Det är mycket viktigt att handläggare agerar klart och konsekvent. Det är också viktigt att de tydligt informerar de asylsökande om vilken medverkan som förväntas av dem i olika avseenden. bör därför införa sitt nya arbetssätt beträffande identitetsutredningar. Vilka personer bör beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd? Om en utlännings identitet inte kan klarläggas är det svårt att bifalla en asylansökan. Eftersom utlänningens skyddsskäl måste prövas i förhållande till det land eller de länder som han eller hon kommer ifrån kan dock en person undantagsvis beviljas asyl om personen i fråga kan göra sannolikt från vilket land som han eller hon har flytt. Detsamma gäller uppehållstillstånd som skydds- behövande i övrigt. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att personer som beviljas asyl eller uppehållstillstånd som skydds- behövande i övrigt även fortsättningsvis normalt beviljas perma- nenta uppehållstillstånd. Utredningen föreslår vidare att asylsökande m.fl. i övrigt som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och resväg – om de bedöms ha andra, tillräckliga skäl för uppehållstillstånd – beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Hur bör tidsbegränsningen göras? Utredningen föreslår att de tidsbegränsade uppehållstillståndens längd normalt bör vara . Om det finns synnerliga skäl, bör det emellertid finnas möjlighet att bevilja ytterligare ett tidsbegränsat uppehållstillstånd . Sådana synnerliga skäl kan vara när en asylsökande i viss mån har bidragit till utredningen om sin identitet och resväg och det bedöms finnas goda utsikter att hans eller hen- nes medverkan skall kunna leda till att permanent uppehållstillstånd framöver beviljas. Tidsbegränsade uppehållstillstånd i sig kan tänkas motivera vissa personer att medverka till att klarlägga sin identitet och resväg. För att en väsentlig andel av de asylsökande m.fl. skall förmås att med- verka i denna process måste emellertid de tidsbegränsade uppe- hållstillstånden enligt utredningens mening förstärkas med andra åtgärder. De aktuella tidsbegränsade uppehållstillstånden har sin grund i ett bristfälligt utredningsunderlag om identitet och resväg. Det råder fortfarande en osäkerhet kring om dessa personer skall få tillstånd att permanent bosätta sig i . därför inte att det är rimligt att de fullt ut omfattas av alla sociala rättigheter som normalt tillkommer de utlänningar som inleder en permanent bosättning i landet. De måste däremot få en rimlig levnadsnivå och en meningsfull vistelse i även de har tidsbegränsade tillstånd. Enligt utredningens mening är det därför rimligt att ifrågavarande personer fortsätter att i allt väsent- ligt behandlas om asylsökande. Utredningen föreslår därför att en person som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg bör ha rätt till insatser enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Utredningen anser vidare att det är viktigt att de aktuella perso- nerna – som de har beviljats uppehållstillstånd – i största möjliga mån finns tillgängliga för medverkan till utred- ningen om sin identitet och resväg. Eftersom det rör sig om perso- ner som inte har styrkt – eller ens i tillräcklig mån velat medverka till att styrka – sin identitet är det även av säkerhetsskäl viktigt att veta var dessa befinner sig. Utredningen föreslår därför att en person som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg bör bo i anläggning och inte har rätt till bostadsersättning för eget boende. Hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl. lämnas med stöd av en överenskommelse mellan staten och . Denna överenskommelse går utöver landstingens offentligrättsliga åtagan- den. Även personer som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg bör enligt utredningens mening ha rätt till hälso- och sjukvård enligt denna överenskommelse. Utredningen föreslår därför att överenskommelsen bör utökas till att omfatta även den aktuella persongruppen. Personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg bör – framför allt av arbetsmiljö- och säkerhetsskäl – enligt utred- ningens mening inte kunna undantas från kravet på arbetstillstånd. De bör inte heller kunna beviljas arbetstillstånd. Som redogjorts för i föregående avsnitt anser utredningen inte att det är rimligt att personer som beviljas tidsbegränsat uppehålls- tillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg skall ha rätt till samma förmåner som personer som är bosatta i . Det lämpligaste sättet att åstadkomma detta är enligt utredningens mening att inte folkbokföra dessa personer i . Utredningen föreslår därför att personer som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till klarläggande av sin identitet och resväg inte skall folkbokföras i . Utredningen föreslår vidare att dessa perso- ner inte heller skall anses bosatta i enligt socialförsäkrings- lagen . En utlänning som har sökt permanent uppehållstillstånd men endast har beviljats ett tidsbegränsat tillstånd har inte rätt att överklaga beslutet. Beslut i fråga om flyktingförklaring och om nedsättning av dagersättning enligt LMA kan emellertid överklagas. Detta innebär att den aktuella personen i realiteten kan överklaga den bedömning som gjorts om hans eller hennes medverkan till utredningen om identitet genom att överklaga något av dessa beslut. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det inte skall vara möjligt att överklaga tidsbegränsade beslut på grund av bristande medverkan till klarläggandet av identitet och resväg. Det har under utredningens arbete framkommit att framför allt identitetshandlingar som inte har förevisats av asylsökande m.fl. för ibland uppvisas i andra sammanhang, t.ex. i sam- band med hindersprövning och vid polisens trafikkontroller. kommer dessa uppgifter sällan till kännedom. Det vore enligt utredningens mening önskvärt om samarbetet mellan och olika myndigheter kunde öka. Upp- gifter om identitets- och resehandlingar borde i större utsträckning kunna lämnas till . Utredningen anser att det bör införas en generell underrättelseskyldighet till beträffande dessa handlingar. Utredningen har – på grund av den begränsade utredningstiden – inte haft möjlighet att lämna något förslag i denna del och anser att frågan bör utredas särskilt. Utredningens förslag bedöms medföra en marginell kostnads- ökning för staten, om antalet asylsökande och slutligen beviljade permanenta uppehållstillstånd inte minskar på grund av förslagen. Om antalet asylsökande och slutligen beviljade permanenta uppe- hållstillstånd däremot minskar på grund av förslagen, kommer det enligt utredningens mening att uppstå en kostnadsminskning för staten. Förslagen kommer att medföra ökade kostnader för Migra- tionsverket de berörda personerna är bosatta i anläggningsboende. Denna kostnadsökning kommer för staten i sin helhet att kompenseras eller skjutas upp eftersom schablonersätt- ning till kommunerna för samma personer uteblir under vänte- tiden. Utredningen förslag kommer enligt utredningens bedömning bl.a. att innebära att en större andel av de som beviljas uppehålls- tillstånd i kommer att ha identifierats. Identitetsfastställelse underlättar de aktuella personernas integration i det svenska sam- hället. Utredningens förslag bedöms därför öka möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens författningsändringar föreslås träda i kraft . En ansökan om uppehållstillstånd som har getts in till före ändringen i utlänningslagen bör emel- lertid prövas enligt äldre bestämmelser. Remit of the Inquiry The remit of the Inquiry has been, initially, to chart and analyse the extent to which asylum seekers and other aliens seeking permits lack documents. The Inquiry has also been instructed to investigate the legal and practical problems that a lack of docu- mentation entails and how this is reflected in the application of the law. Another task of the Inquiry has been to consider under what circumstances and in what way asylum seekers and others should be induced to cooperate in procuring necessary papers and docu- ments and in what other ways measures can be taken to clarify the identity and itineraries of asylum seekers and other aliens, at an early stage in the asylum process. In addition, the Inquiry has had the task of proposing ways to amend the Aliens Act so as to introduce the possibility of tempo- rary permits for asylum seekers who are deemed to be in need of protection here or who must be granted permission to stay for some other reason and who do not cooperate in clarifying their identity. Asylum seekers without documents What is meant by a lack of documents is primarily that the asylum seeker does not present a passport, other types of identity papers or documentation. The documents that are presented may also be forgeries. The number of asylum seekers who lack documentation has exploded in recent years. In 1997, of the people seeking asylum in lacked a passport or an equivalent document (certain types of identity cards and driving licences). quarter of 2004, of the people in this group lacked a passport or equivalent document. The lack of documents is more or less equally widespread no matter where asylum seekers originally come from. Asylum seekers who are nationals of countries in North and South , how- ever, are considerably more likely than others to present passports or equivalent documents. Legal and practical problems Problems in establishing identity have broad ramifications and are associated with legal and practical problems in virtually every sector of society. The lack of an adequately established identity makes integration more difficult and is a great problem for the , above all in connection with crime prevention and legal proceedings. The problem of asylum seekers and other aliens without docu- ments is a waste of resources and a difficulty for legal certainty. If the authorities do not manage to deal with the problem, confidence in the asylum system is at risk. Temporary permits in cases where identity and itinerary are unclear: new arrangements The identity and itinerary of asylum seekers and other aliens should be clarified to safeguard the right of asylum and because a lack of documents causes problems in the asylum process and for the individual. In addition, there are security reasons. Therefore asylum seekers and people seeking a permit for other reasons should be required to actively cooperate as far as possible in clarifying their identity and itinerary. Granting temporary resident status to certain people who are now granted permanent resident status could induce some of these individuals to cooperate in clarifying their identity and itinerary. However, in order to achieve any substantial reduction in the number of people lacking documentation, temporary permits must be backed up by other measures (see below under Social benefits, etc.). It is very important that officials at act with clarity and consistency. It is also important that they make it clear to asylum seekers how they are expected to cooperate in different respects. should therefore introduce its new procedures for identity investigations as soon as possible. Who should be granted a temporary permit? If an aliens identity cannot be clarified it is often difficult to approve an application for asylum. However, since the reasons why the alien needs protection must be assessed in the light of the country or countries that he or she comes from, in exceptional cases a person can be granted asylum if he or she can show with a high degree of probability from which country he or she has fled. The same applies to permits for people otherwise in need of protection. Against this backdrop, the Inquiry proposes that people who are granted asylum or a permit as a person otherwise in need of protection should continue to be normally granted permanent permits. In addition, the Inquiry proposes that asylum seekers and other aliens who do not cooperate in clarifying their identity and itinerary should be granted temporary permits if they are deemed to have other adequate reasons for being allowed to stay. What should temporary mean? The Inquiry proposes that temporary permits should have a normal duration of two years. However, if there are excep- tional grounds for doing so, it should be possible to grant a further two-year temporary permit. One example of exceptional grounds is when an asylum seeker has made some contribution to the investigation into her or his identity and itinerary and there are considered to be good that her or his cooperation will lead to a permanent permit being granted at some future time. Social benefits, etc. It is quite conceivable that a temporary permit as such may induce certain people to cooperate in clarifying their identity and itinerary. However, in order to encourage a substantial proportion of asylum seekers and other aliens to cooperate in this process, the Inquiry considers that the temporary permits must be backed up by other measures. The reason for granting these temporary permits is that there is insufficient information available to the investigation into a persons identity and itinerary. There is still uncertainty about whether these people will receive permission to settle permanently in . The Inquiry therefore takes the view that it is unreasonable for them to enjoy all the social rights normally extended to aliens starting out on permanent in the country. On the other hand, they must have a reasonable living standard and a meaningful stay in even during the time they hold a temporary permit. In the opinion of the Inquiry, it is therefore reasonable that the people in question continue to be treated as asylum seekers in all essential respects. The Inquiry therefore proposes that a person who is granted a temporary permit because of inadequate cooperation in the investigation into her or his identity and itinerary should be entitled to support provided for in the Reception of Asylum Seekers and Others Act.