sou · GSB3129d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Modellen diskuteras relativt utförligt i den ovan nämnda , där den jämförs med tre andra modeller för el- handelns organisering. Rapportens bedömningar och slutsatser redovisas i avsnitt 11.2.2 nedan. presenterade en promemoria om konkurrensen på elmarknaden (InfoPM 3/2004). Där berörs också alternativa modeller till dagens elhand- elssystem, bl.a. den som förespråkats av . Modellen anses vara intressant, främst för att den skulle skapa en marknad för eleffekt. Det påpekas att elkonsumenterna sällan möter marginalkostnaden för elanvändningen då de oftast betalar ett fast pris. framhålls att statistiken över hushållens elanvänd- ning har en låg detaljeringsgrad, vilket gör det svårt att bedöma hur hushållen skulle kunna påverka sin elanvändning om känslighet för elpris och bristkostnader ökas. Det påpekas också att det inte går att se några incitament till prispress på utbudssidan, då konsumen- ten inte kan välja elleverantör. Därtill betonas att ett ensidigt införande av modellen i kan innebära försämrade villkor för industrin eftersom ett eventuellt införande av modellen troligen skulle leda till högre energirelaterade kostnader genom högre priser då industrin inte kan teckna bilaterala avtal. Det sägs även att pre- mierna för riskförsäkringar möjligen kan bli högre. Utrednings- tjänsten efterlyser en mer djuplodande analys av effekterna. 11.2 Den alternativa elmarknadsmodellen Som redan angivits har varianter av den alternativa modellen dis- kuterats under . Underlaget för diskussionerna har dock varit relativt knapphändigt och modellen har inte varit specificerad i någon detalj. Över tiden har dessutom modellstrukturen på några punkter väsentligt förändrats. Utredningen har därför låtit utarbeta en aktuell modellbeskrivning. Han har till ut- redningen lämnat promemorian Kortfattad beskrivning av förslag till reformering av elmarknaden. Den återfinns som rapport 5 i betänkandets bilagedel, och den fortsatta diskussionen av modellen är baserad på denna beskrivning. I detta avsnitt återges modellens grundläggande struktur. Där- efter refereras den analys och bedömning av modellen som och redovisat i den nämnda rapporten till Elforsk. Vid ett sammanträde har utredningen relativt utförligt dis- kuterat modellen med . Därvid har modellens funktionalitet ifrågasatts på flera punkter, och dessa invändningar redovisas i avsnitt 11.3. Slutligen diskuteras i det avslutande avsnittet 11.4 utredningens syn på en radikal omorganisation av elmarknaden. Modellens grundstruktur kan sammanfattas i följande punkter. I princip skall alla konsumenter och producenter handla el till samma spotpris . Priset skapas genom att producenterna lägger bud till spot- marknad med auktionsförfarande. lämnar underlag till prisbildningen genom att prognostisera den samlade efterfrågan, och informera kon- sumenterna om detta. bör ensamt svara för prisbalanseringen på elmark- naden. Nätföretagen behåller dagens uppgifter, men skall dessutom sälja el till konsumenterna. Nätföretagen debiterar konsumenterna spotpriset för mottagen el plus överföringsförluster, men inga påslag därutöver. Nät- och prisförsäkringsverksamhet separeras och nätföretagen tillåts inte att sända mätvärden till andra än konsumenterna. Konsumenterna tar ut efterfrågad el från nätet (handlar el genom att trycka på strömbrytaren) och debiteras spotpris för uttagen el plus nätförluster av sitt nätföretag. Konsumenter och producenter kan prisförsäkra sig, men detta skall ske vid sidan om den reglerade elmarknaden. Modellen innebär således att alla elkonsumenter debiteras ett och samma spotpris per timme.7 Konsumenten har möjlighet att pris- försäkra sig, och därmed betala för att undvika prisrisker, men ut- gångsläget är att de debiteras det aktuella spotpriset. Den kon- sument som inte vidtar särskilda åtgärder möter alltså spotpriset, till skillnad från dagens inaktiva konsumenter som vanligen handlar el till ett s.k. tillsvidarekontrakt utan kortsiktiga prisvariationer. framhåller vissa utvecklingsmöjligheter som han menar skulle kunna följa om modellen infördes. De kan kort samman- fattas enligt följande. tidsskillnaden mellan prognos, prissättning och leveranstimme bör kunna minskas kraftigt, en sådan utveckling mot prisbildning i realtid bör leda till en mer noggrann och lätthanterlig frekvensbalansering, information om det aktuella priset bör enkelt och billigt kunna distribuera till konsumenterna, mätningen bör kunna förenklas, timmätning i kombination med leverans till spotpris bör skapa incitament till effektiv energianvändning, en långtgående standardisering av riskförsäkringarna bör bli möjlig, nättariffen bör kunna förenklas (en sakligt grundad nättariff bör vara en fast årsavgift som är relaterad till konsumentens maximala effektuttag), konkurrensen kommer att ligga i prisbildningen på spotmark- naden, och bör speciella budregler utvecklas för att säkra en genomlyst och trovärdig prisbildning, på den finansiella marknaden bör man kunna skapa en behovs- relaterad riskhantering så att enskilda parter kan använda marknaden för att hantera risk, dagens elskatt i fasta ören/kWh ger inga incitament till att spara på effekt men bör kunna förändras till en skattesats som rela- teras till det löpande spotpriset. 7 I termer av Bergman-Amundsens redovisning är förslaget en variant av spot price pass- through där kunden har ett BES-kontrakt (). Den föreslagna modellen diskuteras av –i den ovan nämnda Elforsk-rapporten.8 De tar upp två varianter av modellen som skiljer sig från varandra med avseende på var balans- ansvaret är placerat. I en variant finns, liksom i dagens system, ett decentraliserat balansansvar även om det är nätföretagen i stället för elhandelsföretagen som har denna uppgift. I den andra vari- anten är balansansvaret, liksom i den här refererade modellbe- skrivningen, centraliserat till systemoperatören, dvs. Svenska kraft- nät. En konsekvens i den senare varianten är att betydligt färre aktörer har anledning att handla på spotmarknad och att på ett eller annat sätt måste göra egna kort- siktiga prognoser på den totala elanvändningen. Bergman-Amundsens bedömning är att den första av dessa två varianter är överlägsen den . Jämfört med nuvarande system pekar man på vad man menar är två väsentliga fördelar. Den ena är att kostnaderna för att framställa och förmedla mätvärden är lägre. Den andra är att elkonsumenterna skulle konfronteras med priser som på ett bättre sätt än speglar elproduktionens faktiska marginalkostnader. Detta skulle troligen öka elefterfrågans kortsiktiga priskänslighet och därmed minska behovet av s.k. topp- effekt. En väsentlig nackdel med modellen är enligt Bergman- att den, åtminstone initialt, överför finansiella risker från elhandelsföretag till elkonsumenter. Detta innebär en om- fördelning av risk från aktörer som har en relativt låg kostnad att bära risk till aktörer som har en relativt hög kostnad att bära risk. Visserligen förutsätts att nya aktörer på elmarknaden kommer att erbjuda prisförsäkringar, men huruvida detta kommer att ske är osäkert. Speciellt skulle modellen varaktigt leda till reducerad kon- kurrens och ett mer begränsat utbud av alternativa kontrakt på el- marknaden. Den stora vinsten anses ligga i att kostnaden för att hantera mät- värden skulle bli lägre. Men dessa kostnader är inte så stora och det är sannolikt att de med tiden kan bli betydligt lägre. Kostnaden för de konkurrensbegränsningar som en sådan reform skulle medföra torde däremot växa . Speciellt kan konkurrerande el- handelsbolag spela en viktig roll när det gäller att utveckla pro- dukter som konsumenterna sätter värde på. De kan också bidra till 8 och , a.a. att nya företag etablerar sig som elproducenter och därmed skapar konsumentvärden genom ökad konkurrens på elmarknaden. menar vidare att de samhällsekonomiska vinster som hänger samman med en bättre följsamhet på margi- nalen mellan konsumentpriser och kostnader skulle kunna reali- seras genom en ganska begränsad reform. Mot en större reform talar också att en sådan med nödvändighet skulle medföra omställ- ningskostnader. I sammanfattning anser att det i frånvaro av kvantitativa uppskattningar av samtliga relevanta effekter inte är möjligt att jämföra fördelar och nackdelar av en reformering av den svenska elhandeln i enlighet med de framförda förslagen. Ändå talar en hel del för att nackdelarna skulle överväga. 11.3 Analys och överväganden Modellbeskrivningen i rapport 5 är översiktlig, vilket gör modellen svår att utvärdera. Som nämnts har den också på flera punkter för- ändrats över tiden. Frågor om hur den i detalj skulle kunna och borde utformas uppkommer på punkt efter punkt. För en mer ut- förlig utvärdering skulle det därför i första hand krävas en för- djupad och mer detaljerad modellbeskrivning än den som står till buds. Detta är också nödvändigt för att möjliggöra beräkningar av den föreslagna omorganiseringens ekonomiska effekter. Det har därför inte varit möjligt för utredningen att göra någon helhetsbedömning av modellen. (Möjligheten och lämpligheten av att alls genomföra en sådan diskuteras i ett följande avsnitt.) I stället har endast ett par centrala frågor diskuterats relativt ingå- ende. Utredningen har koncentrera sin granskning till ett par funktionella områden som bedömts vara av särskild betydelse för prisbildningen, konkurrensen och elkonsumenternas situation på den föreslagna marknaden. Först måste det emellertid slås fast att en tillämpning av modellen skulle strida mot på ett flertal punkter. Dessa aspekter behandlas i det närmast följande avsnittet nedan. Därefter redovisas i avsnitt 11.3.3 utredningens synpunkter i dessa frågor. De friheter som de europeiska medborgarna garanteras genom Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen – fri rörlighet för varor, friheten att tillhandahålla tjänster och eta- bleringsfrihet – kan endast säkras på en fullständigt öppnad mark- nad. Elmarknadsdirektivet syftar till att möjliggöra för de euro- peiska medborgarna att fritt kunna välja leverantör och för alla leverantörer att inom gemenskapen leverera fritt till sina kunder. En av de grundläggande rättigheterna som direktivet syftar till att säkerställa är som ovan sagts att kunderna fritt skall kunna välja elleverantör. Direktivet föreskriver därför bl.a. att medlemsstaterna skall se till att kunderna kan byta leverantör.9 Till skydd för kon- sumenterna föreskrivs att en konsument skall kunna göra det utan kostnad. Varje elleverantör skall till slutförbrukarna redovisa varje enskild energikällas andel av den genomsnittliga bränslesamman- sättning som företaget använt samt den in- verkan som elproduktionen haft på miljön, åtminstone i form av utsläpp av koldioxid och kärnbränsleavfall. Modellen innebär i praktiken, att kunden inte kan byta leve- rantör eftersom den lokala nätägaren kommer att ha monopol på elleveranser inom nätområdet. Genom att all handel med el skall ske via kommer all el som säljs inom landet ha samma bränslesammansättning och miljöpåverkan. Slutkunden fråntas därigenom möjligheten, att genom ett aktivt val av elleverantör bl.a. påverka vilka energikällor som används för produktion av den el som den enskilde kunden förbrukar. Elmarknadsdirektivet föreskriver också, för att säkerställa att tillträdet till nätet blir effektivt och icke-diskriminerande, att systemen för distribution och överföring drivs genom åtskilda en- heter när vertikalt integrerade företag existerar.10 Således skall den nätansvarige vad avser juridisk form, organisation och besluts- fattande vara oberoende av annan verksamhet avseende produktion och leverans av el. Modellen innebär, som tidigare konstaterats, att det lokala nätbolaget även kommer att fungera som leverantör av el. Även i detta avseende kommer således modellen att stå i strid med elmarknadsdirektivet. 9Artikel 3 i Europarparlamentets och rådets direktiv /54/EG. 10Artiklarna 10 och 15 i och rådets direktiv /54/EG. För att säkerställa ett effektivt marknadstillträde för alla mark- nadsaktörer inklusive nya aktörer och att detta är icke-diskrimi- nerande innehåller elmarknadsdirektivet också bestämmelser om att medlemsstaterna skall införa en särskild ordning för tredje parts tillträde till överförings- och distributionssystemen.11 Genom att modellen föreskriver att all producerad el skall bjudas in på spot- marknaden och att all handel av el skall ske via torde modellen även i detta avseende komma att stå i strid med direktivet. I modellen nekas andra leverantörer än nätägaren till- träde till nätet och de fråntas därigenom möjligheten att tillhanda- hålla sina tjänster till kunderna. Modellen, om den införs, torde i flera väsentliga avseenden komma att stå i strid med elmarknadsdirektivet och dess syften, att låta kunderna fritt välja elleverantör och leverantörerna att inom gemenskapen fritt leverera till sina kunder. Ett genomförande av modellen förutsätter en ändring av elmarknadsdirektivet. Såväl EG:s som de svenska konkurrensreglerna har till syfte att skydda en effektiv konkurrens. blir tillämp- liga om det s.k. samhandelskriteriet uppfylls, dvs. att förfarandet kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Av EG:s praxis följer att även avtal och förfaranden som till synes endast berör en, eller en del av en medlemsstat, kan ha samhandelseffekt. Förfaranden som hämmar konkurrensen och omfattar en medlemsstats hela territorium kan ofta vara sådana att de medför att uppdelningen av marknader på nationell basis befästs och därmed hindrar integra- tionen mellan medlemsstaterna. Den svenska konkurrenslagen är tillämplig på avtal och förfaranden som påverkar den svenska marknaden. De konkurrensrättsliga reglerna är inte tillämpliga på ett för- farande av aktörer på en marknad som till fullo styrs av lagstiftning. För att skall kunna tillämpas förutsätts att ett företags konkurrensbegränsande agerande har tillkommit på eget initiativ.12 Detsamma gäller för den svenska konkurrensrättens tillämplighet. Om företagens handlande är en direkt och avsedd 11Artikel 20 i Europarparlamentets och rådets direktiv /54/EG. 12Mål C-359 och 379/95 Kommissionen och mot Ladbroke Racing 1997 sI- 6265, p 33–34. effekt av en i lagform beslutad reglering eller en ofrånkomlig följd av denna blir inte den svenska konkurrenslagen tillämplig. Däremot har den svenska konkurrenslagen ansetts vara tillämplig på åtgärder som är en följd av förordningar som utfärdats med stöd av den s.k. restkompetensen i 8 kap. 13 § 1 st. 2 p i RF, men också inom om- råden där statsmakterna haft stort inflytande men avstått från att uttrycka detta inflytande genom lagstiftning.13 I modellbeskrivningen har inte klargjorts huruvida modellen skall implementeras genom lagstiftning eller genom avtal inom branschen. Inte heller har det klargjorts hur långt en eventuell lag- stiftning skall sträcka sig. Det kan därför inte nu fastslås om det blir aktuellt att tillämpa konkurrensrätten på modellen men det är ändock av intresse att något granska om denna är förenlig med konkurrensrätten. Enligt (Artikel 81 i ) är avtal och förfaranden som på ett märkbart sätt kan påverka handeln mellan medlemsstater och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden förbjudna. Detta gäller särskilt om inköps- och försälj- ningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs, om produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begränsas eller kontrolleras, eller om marknader och inköpskällor delas upp. Den svenska konkurrenslagen, (§ 6), överensstämmer i väsentliga delar med den EG-rättsliga regleringen. Om modellen skulle genomföras på sådant sätt att de kon- kurrensrättsliga reglerna blir tillämpliga kan det ifrågasättas om inte förfarandet kommer att stå i strid med såväl de svenska som . Modellen innebär ju, att försäljningspriset gent- emot konsumenterna fastställs på och endast det pris som fastställts där får gälla gentemot kunderna. Kunderna kan så- ledes inte påverka prissättningen på el genom att byta elleverantör. Ett dylikt förfarande kan därför stå i strid med förbudet att fast- ställa priser. I modellen skall all producerad el säljas på . Detta förfarande kan innebära att marknaden begränsas på ett otillåtet sätt. Vidare bygger modellen på att marknaden delas upp mellan de olika aktörerna genom att endast de lokala nätbolagen ges rätt att leverera el till konsumenterna inom respektive nät- område. Även ett sådant förfarande kan komma att stå i strid med de konkurrensrättsliga reglerna. 13 T.ex. KKV dnr 1815 och 1821/93, 10131014 och 1016/96 (1997- 04-23) som angick diverse leverans och samarbetsavtal avseende naturgas.. Enligt modellbeskrivningen skall spotmarknaden ha monopol på prisbildning med avseende på fysisk el. Auktionsförfarandet på skall ensamt svara för prisbalanseringen på elmark- naden. spotmarknad, Elspot, är en marknadsplats för handel med kraftkontrakt för leverans . På spotmarknaden fastställs det så kallade systempriset (jämviktspris för utbud och efterfrågan) genom auktion. Deltagarna lämnar bud om hur stor mängd kraft de önskar sälja respektive köpa vid olika prisnivåer under varje timme nästföljande dygn. Senast dagen innan måste alla bud vara lämnade och systempriset beräknas baserat på de lämnade buden. Leverans sker därför mellan 12 och efter det att buden har lämnats, det vill säga nästföljande dygn. Det går även att lämna blockbud för en bestämd volym för ett antal på varandra följande timmar. Säljare kan även lämna flexibla timbud. På dagens spotmarknad byggs alltså efterfråge- och utbuds- kurvor upp genom att köparnas respektive säljarnas individuella budstegar aggregeras. Jämviktspriset bestäms av kurvornas skär- ningspunkt, dvs. vid den nivå när den aggregerade efterfrågan över- ensstämmer med det aggregerade utbudet. Det jämviktspris som slutligen bildas genom detta budförfarande brukar kallas för marknadskrysset på . Detta illustreras i figur 11.1.14 En avgörande skillnad mellan spotmarknadens funktion och dess funktion på den alternativa elmarknaden ligger i hur efterfrågan på el representeras på spotmarknaden. Elkonsu- menterna antas enligt modellen inte mer än undantagsvis vara aktiva på . De skall i stället uttrycka sin efterfrågan genom att trycka på strömbrytaren. Därigenom skapas dock inte något bud till spotmarknaden. I stället innefattar modellen en ställföreträdande konsument i form av en efterfrågeprognos. förutsätts leverera en aggregerad efterfråge- prognos till Elspot, för varje kommande timme. 14 Figuren är hämtad från rapport 1, Utredning av råkraftmarknaden. Illustration av jämviktspris på Spotmarknaden Det är oklart vilken typ av efterfrågeprognos som antas kunna leverera. Skall konstruera en prognos i form av en efterfrågekurva, dvs. skatta både prisnivå och pris- elasticitet? Eller är det snarare den efterfrågade kvantiteten (oavsett pris) som skall kunna uppskatta? Det är ut- redningens uppfattning att skulle kunna pro- ducera båda dessa slag av efterfrågeprognoser i situationer då marknadsförhållandena är normala, stabila och därmed väl förut- sägbara. Däremot är det tveksamt om (eller någon annan enskild aktör) fortlöpande skulle kunna leverera någorlunda korrekta och användbara totalprognoser i lägen då elmarknaden är orolig eller då marknadsförhållandena på något sätt är extrema. Den prognostiserade efterfrågan kommer att skära den aggre- gerade utbudskurvan, som byggts upp av producenternas bud, och därmed indikera en prisnivå, som i modellbeskrivningen kallas referenspris. Referenspriset meddelas alla konsumenter som vid den aktuella timmen har att ta ställning till om de önskar köpa el eller inte (genom att hantera strömbrytaren). I efterhand summeras den faktiska efterfrågan vid referensprisnivån. Liksom på dagens elmarknad kommer den realiserade efterfrågan inte att helt över- ensstämma med det aggregerade utbudet vid samma prisnivå. Om Svenska kraftnäts prognos visar sig vara en överskattning kommer konsumenterna att inhandla en lägre volym till referens- prisnivån än motsvarande volym på den aggregerade utbudskurvan. I detta fall betalar alltså konsumenterna ett högre pris än jämvikts- priset. Om i stället skulle underskatta efterfrågan blir utfallet det omvända. En större volym än jämviktsvolymen kommer att handlas till referensprisnivån. Kostnaden för obalansen måste betalas och det blir slutligen konsumenterna som får svara för dessa kostnader t.ex. genom att tar ut kost- naden via nätavgiften. I det nuvarande systemet är det elleveran- törerna och balansföretagen som primärt svarar för dess kostnader. Det finns alltid, även på dagens elmarknad, en viss obalans som måste åtgärdas, dvs. produktionen måste regleras upp eller ned. En prisbildning enligt modellen skulle dock enligt utred- ningens uppfattning skapa större obalanser än på dagens marknad, och modellens prismekanismer har också sämre förutsättningar att åtgärda dem. Framför allt tre förhållanden talar för dessa slutsatser. Som redan berörts är det tveksamt om har förutsättningar att kunna leverera någorlunda korrekta och användbara efterfrågeprognoser i lägen då elmarknaden är orolig eller marknadsförhållandena på något annat sätt ät extrema. De elleverantörer och större kunder som lämnar köp- bud på dagens spotmarknad har däremot en större närhet till slutanvändarna. De har att förutse efterfrågan för mindre, mera välspecificerade konsumentgrupper och arbetar inte med total- prognoser av efterfrågan. Tillsammantaget bör detta betyda att de har betydligt bättre möjligheter än att för- utsäga efterfrågan också i situationer av obalans. För att kunna agera som köpare på dagens spotmarknad måste företaget antingen självt ha balansansvar eller köpa tjänsten från ett annat företag. Balansansvaret innebär ett ekonomiskt ansvar för att elsystemet tillförs lika mycket el som förbrukas av de konsumenter för vilka företaget är balansansvarigt. Det finns i dagens system således ett ekonomiskt incitament för el- leverantörerna att bedöma efterfrågan korrekt för sina kunder. I modellen har kravet på balansansvar avskaffats på konsument- sidan, medan förutsätts producera en aggre- gerad efterfrågeprognos. Motsvarande incitament saknas så- ledes i den föreslagna modellen. Säljarna på dagens spotmarknad kan agera gentemot ett dygnspris. De korta ledtider som modellen förutsätter, där priset sätts till leveranstimmen, innebär att man måste ha kon- tinuerlig övervakning av både produktion och förbrukning. Det skapas en marknad med betydligt större flexibilitet i efter- frågan, men därmed också större variabilitet på utbudssidan som söker möta efterfrågan. Kraftigare utbudssvängningar kommer att leda till ökade kostnader för bl.a. primär- regleringen. Avslutningsvis måste det också understrykas att ges en mycket otydlig och svårhanterlig roll på modellmarknaden. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att på en öppen kon- kurrensutsatt marknadsplats låta det systemansvariga statliga affärsverket också ha ansvaret för den totala elupphandlingen för landet. är dessutom själv en betydande elköpare genom sina upphandlingar av förlustel. På den alternativa elmark- naden har verket dessutom att hantera balansansvaret. Svenska kraftnäts ställning på elmarknaden skulle bli både besvärlig och olämplig. En elproducent känner ganska väl till övriga producenters kost- nadsbild. Som redovisas i avsnitt 2.8 svarar de fyra största svenska elproducenterna för av utbudet, och den största () för . Med den starka dominansen av ett fåtal elproducenter på den svenska elmarknaden är förutsättningarna goda för ett informellt prissamarbete. Enligt modellen skall elproducenterna bjuda in sin totala pro- duktion på börsen. Säljbuden gäller således inte endast marginell produktion vid sidan av bilateral försäljning. Om denna total- produktion tvingas in på spotmarknaden etableras en solid oligo- polstruktur.