sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — Den som t.ex. köper en fastighet och som känner till att det finns avfall där bör kunna göras straffrättsligt ansvarig för förvaring trots att någon annan placerat avfallet på fastigheten. Ansvar för miljöbrott kan således föreligga 1980/81:108 s. 115 och JuU 1980/81:37 s. 7. Straff – de särskilda straffstadgandena inte endast genom aktivt handlande utan också genom under- låtenhet.11 En fastighetsägare kan dock inte göras ansvarig i straff- bestämmelsens mening i samtliga fall av underlåtenhet att avbryta en förvaring som sker på fastigheten och som riskerar att leda till förorening. Om fastighetsägaren inte känner till och inte heller haft anledning att känna till att avfall placerats på fastigheten är denne inte straffrättsligt ansvarig. En annan sak är att fastighetsägaren kan bli ansvarig för efterbehandlingsåtgärder enligt 10 kap. . 5.1.3En ny punkt 4 – ändring av yt- eller grundvattennivå Miljöbrottsbestämmelsen är i stor utsträckning föroreningsinriktad och återspeglar på så sätt den händelse som initierade införandet av straffbestämmelsen, nämligen . Utvecklingen på miljöområdet, inte minst införandet av som en bred miljöskyddande lagstiftning, talar för att också den centrala miljö- brottsbestämmelsens tillämpningsområde bör spegla denna bredare syn på miljöskyddet som kommit till uttryck . Utanför miljöbrottsbestämmelsens tillämpningsområde faller åtgärder med vatten som har lett till eller riskerar att leda till negativ påverkan på miljön. är många av dessa beteenden straffbara genom kontrollsystemsbrott. De flesta åtgärder med vatten är förprövningspliktiga (jämför 11 kap. ) varför straffbestämmelsen i 29 kap. 4 § om otillåten miljöverksamhet aktualiseras. Det framstår som märkligt och omotiverat i för- hållande till föroreningsfallen att inte även dessa förfaranden skulle kunna omfattas av en miljöstraffbestämmelse som har miljön som primärt skyddsobjekt. Att miljöbrottsbestämmelsen inte är tillämplig får bland annat till konsekvens att dessa fall oavsett hur omfattande miljöskador som uppstått eller riskerats inte kan bedömas som grova med den skärpta straffskala som gäller för grovt miljöbrott. Vi föreslår därför att miljöbrottsbestämmelsen utvidgas till att även omfatta verksamheter eller åtgärder som leder till att yt- eller grundvattennivåer ändras och som därigenom orsakar eller riskerar att orsaka skada i miljön. Dammbyggnader, markavvattningar och åtgärder som innebär bortledande av grundvatten är företeelser som kan omfattas. En utvidgning av miljöbrottsbestämmelsen före- 11 Fastighetsägaren intar i sådana fall den garantställning som förutsätts för underlåtenhets- ansvar, jämför Strahl, , Allmän straffrätt i vad angår brotten 1976, s. 319 f. samt Jareborg, , Allmän kriminalrätt 2001, s. 191 f. Straff – de särskilda straffstadgandena slås som avser verksamheter eller åtgärder som ändrar yt- eller grundvattennivån på ett sätt som orsakar skada eller riskerar att skada. Ändringar av vattenföringen kan leda till sådana ändringar av vattennivåer som omfattas av bestämmelsen. Eftersom en stor del av dessa åtgärder faller under det förpröv- ningspliktiga området kommer det att uppstå en konkurrens- situation mellan miljöbrottet och straffbestämmelsen avseende otillåten miljöverksamhet i 29 kap. 4 §. Enligt subsidiaritetsregeln i 4 § sista stycket har miljöbrottsbestämmelsen företräde. Om tillstånd har lämnats och verksamheten eller åtgärden omfattas av tillståndet och ryms inom villkoren för tillståndet, döms inte till ansvar för miljöbrott. Det framgår uttryckligen av undantaget för om behörig myndighet tillåtit förfarandet. 5.1.4Tillåtelse, allmänt vedertaget och försvarligt Tillåtelse från behörig myndighet Från det straffbara området har uttryckligen i miljöbrottsbestäm- melsen undantagits förfaranden som tillåtits av behörig myndighet. För straffrihet krävs att det är fråga om en sådan tillåtelse av myndighet där de aktuella miljöskyddsintressena har varit föremål för prövning.12 Som exempel på myndigheter som kan vara behöriga att meddela tillåtelse till en verksamhet anges i förarbetena bland annat och vattendomstol, dvs. miljö- domstolarnas föregångare. Av förarbetena framgår att även ett besked från en länsstyrelse enligt dåvarande 27 § miljöskyddskungör- elsen om att en anmälan rörande en viss verksamhet inte föranleder någon åtgärd skulle anses utgöra tillåtelse i den mening som åsyftas i straffbestämmelsen.13 Detsamma skulle gälla dispenser från förprövningsplikt enligt miljöskyddslagen meddelade av Naturvårds- verket eller länsstyrelser enligt dåvarande ordning. Tillåtelseundantagets räckvidd och omfattning skall ses i ljuset av och de föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Tillåtet måste förfarandet anses vara om tillstånd eller dispens meddelats för det. För vissa miljöfarliga verksamheter finns regler om anmälningsplikt. Enligt 27 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd skall den myndighet som handlägger 1980/81:108 s. 17. Straff – de särskilda straffstadgandena ett anmälningsärende meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbud om det behövs, förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd eller, om sådana åtgärder inte beslutas, under- rätta den som har gjort anmälan om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida. Mot bakgrund av de uttalanden som gjordes när miljöbrottsbestämmelsen infördes talar mycket för att ett besked enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd om att en anmälan inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida skall anses utgöra tillåtelse i den mening som avses i straffbestämmelsen. Har däremot en anmälan inte föranlett något besked från myndigheten är det inte självklart att myndig- heten kan anses ha tillåtit förfarandet. Det torde i och för sig inte krävas att beslutet getts skriftlig form för att tillåtelseundantaget skall vara uppfyllt.14 Med hänsyn till myndigheternas rutiner är det dock förmodligen inte särskilt vanligt med muntliga beslut. Undantaget vid tillåtelse gäller inte utan vidare i situationer där felaktiga uppgifter lämnats till underlag för myndighetens prövning eller där uppgifter som hade bort beaktas vid denna prövning förtigits. För att leda till straffrihet skall tillåtelsen ha meddelats av den myndighet där de aktuella miljöskyddsintressena varit föremål för prövning. Det innebär exempelvis att ett bygglov enligt eller en fastighetsbildning enligt fastighetsbildningslagen normalt inte kan åberopas. Misstag om att ett tillåtlighetsbeslut meddelats kan frita från ansvar för uppsåtligt brott, men inte nödvändigtvis från oaktsam- hetsbrott. I oaktsamhetsbedömningen får prövas om det fanns fog för uppfattningen att tillåtelse förelåg. Enbart den omständigheten att tillsynsmyndigheten underlåtit att ingripa kan i regel inte anses tillräckligt. En verksamhetsutövare kan således inte med straff- befriande verkan tolka tillsynsmyndighetens tystnad som att verk- samheten tillåtits. Inte heller att en företrädare för myndigheten uttalar sig i allmänna positiva ordalag kan uppfattas på detta sätt.15 Att ett förfarande tillåtits av myndighet har naturligtvis betydelse i straffrättssammanhang även om detta inte som i bestämmelsen om 1980/81:108 s. 17 om tillåtelse till ett förfarande i en eller annan form. 15Jämför NJA 2001 s. 579 där verksamhetsutövaren hade haft fortlöpande kontakt med en miljöskyddsinspektör, bl.a. i samband med klagomål om nedsmutsning. Att inspektören gett uttryck för uppfattningen att de åtgärder som verksamhetsutövaren avsåg att vidta tedde sig godtagbara kunde enligt inte innebära att kommunen därmed lämnat tillstånd till nedsmutsningen eller att verksamhetsutövaren kunde ha upp- fattat det på detta sätt. Straff – de särskilda straffstadgandena miljöbrott uttryckligen reglerats i den enskilda straffbestämmelsen. Har en myndighet med behörighet därtill tillåtit ett förfarande kan det knappast anses brottsligt. För att ändå ha kvar ett uttryckligt undantag i miljöbrottsbestämmelsen talar den omständigheten att tillståndsprövning i stor utsträckning sker av sådan verksamhet som annars formellt skulle falla in under bestämmelsen. För tydlig- hetens skull finns därför skäl att ha kvar ett uttryckligt tillåtlighets- undantag i dessa fall. Allmänt vedertaget och försvarligt Att beteenden som är allmänt vedertagna eller försvarliga undantas från det straffbara området gäller i regel underförstått i alla straff- bestämmelser. I miljöbrottsbestämmelsen anges detta uttryckligen. Frågan är om detta är lämpligt, eller om det vållar mer problem än reda. efter att miljöbrottsbestämmelsen trätt i kraft fick i uppdrag att se över de allmänna reglerna om ansvarsfrihet. I direktiven framhölls att rättsläget var oklart och att det även med en mycket omsorgsfull lagstiftningsteknik vore omöjligt att täcka upp alla fall då ett handlande formellt faller under en straffbestämmelse som ett straffrättsligt ingripande av olika skäl kan framstå som uppenbart opåkallat eller direkt olämpligt.16 Lagstiftningsåtgärder skulle dock inte anses betydelselösa. Enligt direktiven fanns utrymme för en mer generös tillämpning av de allmänna undantagen från straffansvar. För att en sådan utveckling skulle åstadkommas ansågs av legalitetshänsyn nödvändigt att den gavs stöd i lagstiftningen. På förslag av kom därefter ansvars- frihetsgrunderna samtycke och straffrättsvillfarelse att lagregleras i 24 kap. jämte de ansvarsfrihetsgrunder som redan fanns upptagna där såsom nöd, nödvärn m.m.17 kom fram till att det inte var möjligt att utforma lagregler som täcker alla objektiva ansvarsfrihetsgrunder. Även med de av kommittén föreslagna ändringarna kvarstår ett antal situa- tioner i vilka domstolarna måste medge ansvarsfrihet utan stöd av lag. 17SOU 1988:7, prop. 1993/94:130, bet. 1993/94:JuU27 och rskr. 1993/94:321. Straff – de särskilda straffstadgandena Vid sidan av de ansvarsfrihetsgrunder som regleras i 24 kap. finns således ett utrymme för tillämpning av oskrivna regler om ansvarsfrihet när det föreligger en kollision mellan ett straffskyddat intresse och något annat intresse som bör sättas före. I detta sammanhang brukar talas om ansvarsfrihet på grund av social adekvans. I enlighet med allmänna straffrättsliga regler måste en begränsning av straffansvaret avseende vad som är allmänt vedertaget och även försvarligt anses underförstådd i många brotts- bestämmelser. Om undantagen avseende det allmänt vedertagna respektive försvarliga följer redan av den allmänna straffrätten kan man fråga sig vilken betydelse det har att de särskilt omnämns i miljöbrotts- bestämmelsen? Det finns för- och nackdelar med att uttryckligen i den särskilda straffbestämmelsen ange att dessa undantag gäller. Å ena sidan är miljöbrottet en bestämmelse som enligt sin lydelse kan fånga upp många företeelser i vårt dagliga liv som inte avses vara straffbelagda; bilkörning, gräsklippning med motorgräsklippare, snöskoteråkning osv. Det talar för att ha kvar undantagen uttryck- ligt manifesterade i lagtexten. Å andra sidan ligger det ett värde i att miljöstraffbestämmelserna följer vad som gäller straffrätten i övrigt och att de kan läsas mot bakgrund av generellt tillämpliga straff- rättsliga regler. Som angetts måste för många straffbestämmelser underförstått anses gälla undantag för det som är allmänt veder- taget eller försvarligt. Tydligheten ökar knappast om avsikten inte är att reglera annat än vad som gäller allmänt. Snarare riskerar det att skapa större osäkerhet. Det är dessutom ofta så att de allmänt hållna rekvisit som används, såsom allmänt vedertaget, inte nämnvärt bidrar till att tydliggöra gränsdragningen. Särskilt bekymmersamt blir det om – vilket har förekommit i tillämpningen – vad som anses allmänt vedertaget sker efter en prövning av lokala förhållanden så att det varierar mellan olika regioner och landsdelar. I samband med lagstiftningsarbetet vid miljöbrottsbestämmelsens tillkomst framhöll departementschefen att det kunde förutsättas att uppfattningen om vad som skall anses vedertaget eller annars för- svarligt förskjuts i takt med den ökade insikten om miljöfrågornas betydelse.18 Under de som gått sedan bestämmelsen infördes har en hel del hänt på miljöområdet. Insikten om miljö- frågornas betydelse är betydligt större och uppfattningen om 1980/81:108 s. 19. Straff – de särskilda straffstadgandena vad som skall anses allmänt vedertaget eller försvarligt har, som departementschefen förutspådde, förskjutits. överblickar vi på ett bättre sätt tillämpningsområdet för miljöbrottsbestämmelsen än vad som var fallet då bestämmelsen tillkom och området för det undantagna har också förskjutits . Behoven av att särskilt markera dessa undantag har därför minskat. Övervägande skäl talar därför för att ta bort de uttryckliga undantagen avseende gärningar som är allmänt vedertagna eller försvarliga i straffbestämmelsen. Det är viktigt att framhålla att detta inte är en ändring som är avsedd att utvidga det straffbara området. Förarbetenas exempel om trafik och beprövade metoder inom jordbruket skall självklart vara undantagna även i fortsätt- ningen. 5.1.5Miljöbrottet som uppsåts- och oaktsamhetsbrott Uppsåtliga brott anses i allmänhet allvarligare än brott som begås av oaktsamhet. Gränsen mellan uppsåt och oaktsamhet är emellertid inte skarp och klar. Redan konstaterade att de båda skuldgraderna i vissa fall står nära varandra och att det därför finns skäl att inte låta rättsverkningarna bli alltför olika. Straff- skalorna borde enligt kommissionen vara överlappande.19 Även konstaterade att det straffvärdemässigt inte går att göra stora skillnader mellan fall av okvalificerat uppsåt och fall av grov medveten oaktsamhet.20 I dessa situationer är det alltid fråga om medvetna risktaganden av allvarligt slag. Tanken bakom att det skulle föreligga en straffvärdemässigt fallande skala mellan de olika skuldformerna uppsåt, medveten oaktsamhet och omedveten oaktsamhet bygger på att det anses vara ett mer klandervärt och antisocialt beteende att begå brott upp- såtligen. Det finns fog för den uppfattningen under förutsättning att alla andra omständigheter är lika vid en sådan jämförelse. Är de inte det faller jämförelsen. Som tidigare konstaterats befinner sig en stor del av miljö- brottsligheten i gränsområdet mellan uppsåtliga och oaktsamma gärningar (se avsnitt 4.5.1). Den i vissa fall diffusa och närmast konstlade gränsen mellan uppsåt och oaktsamhet leder till att det inte är befogat med stora skillnader mellan uppsåts- och oaktsam- 19SOU 1923:9 s. 131 f. 20SOU 1996:185 s. 116 och 406. Se dock i SOU 1986:14 s. 148. Straff – de särskilda straffstadgandena hetsbrott i straffvärdebedömningar. I den samlade bedömningen av en gärnings straffvärde måste bland annat de skador som uppstått eller riskerat uppstå tillmätas stor betydelse. För miljöbrottslighet finns det anledning att generellt se allvarligt på farliga riskbete- enden. Det gäller såväl uppsåtliga som oaktsamma riskbeteenden. Även om uppsåt inte föreligger bör det därför finnas möjligheter att bedöma ett miljöbrott som allvarligt och med högt straffvärde. Uppenbar nonchalans i förhållande till effekter på miljön, med- vetna risktaganden eller underlåtenhet att inhämta kunskap och hålla sig informerad kan medföra svåra miljöskador eller risk för sådana skador. Det finns exempel från senare år på en skärpt syn vad gäller oaktsamhetsbrott. Straffskalorna för de grova varianterna av vållande till annans död och vållande till kroppsskada eller sjukdom har skärpts21 och vidgades den i lagtexten exemplifierande uppräkningen av omständigheter som kan medföra att dessa brott är att bedöma som grova.22 En omständighet som nämns särskilt är om gärningen innefattat ett medvetet risktagande av all- varligt slag. Såväl risken för skada som skadans allvarlighet avses inverka på bedömningen.23 En annan omständighet som efter lag- ändringen särskilt nämns och som kan medföra att brottet är att anse som grovt är om gärningsmannen gjort sig skyldig till försum- melse av allvarligt slag i sammanhang där det krävts särskild uppmärksamhet och skicklighet. I det senare ledet är avsikten att även vissa fall av omedveten oaktsamhet skall kunna ingå.24 För miljöbrottets del har synen på uppsåtliga brott som något väsentligt allvarligare än oaktsamma brott lett till att endast uppsåtligt miljöbrott kan bedömas som grovt med en straffskala från sex månaders till fängelse. Från straffvärdesynpunkt kan denna skillnad knappast motiveras. Det är viktigt att det finns möjligheter att göra en helhetsbedömning av brottets allvar. Rimligen bör även ett oaktsamt brott som medfört eller kunnat medföra allvarliga konsekvenser för miljön kunna bedömas som grovt och därmed omfattas av den strängare straffskala som gäller för sådana fall. Ansvar för grovt brott bör således utvidgas till att även kunna gälla oaktsamhetsbrott. I praktiken torde ansvar för grovt brott aktualiseras vid – utöver uppsåtliga handlanden – i 1993/94:44 s. 49 f. 2000/01:85 s. 44 f. Straff – de särskilda straffstadgandena första hand handlanden som begås av oaktsamhet som ligger nära ett uppsåtligt handlande dvs. fall av medveten oaktsamhet. Det kan emellertid inte uteslutas att flagranta fall av omedveten oaktsamhet med allvarliga miljöskador eller risk för sådana som följd skulle kunna vara att bedöma som grovt brott. Att gärningsmannens avsikt, insikt eller vårdslöshet har betyd- else för straffvärdet hos en gärning framgår av 29 kap. 1 § andra stycket . Vad den tilltalade insett eller borde ha insett om den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit samt de avsikter eller motiv gärningsmannen haft skall särskilt beaktas vid bedömningen av straffvärdet. För att en korrekt bedömning av brottets allvar skall kunna göras fordras att polis utreder och åklagare processar också kring den subjektiva sidan av brottet. Det kan finnas risk för att man, kanske av resursskäl, nöjer sig med att ha kommit upp till straffbar oaktsamhetsnivå och sedan inte utreder den subjektiva sidan närmare. Det fordras även att dom- stolarna gör en noggrann prövning av det som lagts fram beträffande gärningsmannens skuld. är det mycket sällan som det i domar avseende miljöbrottslighet förs resonemang kring den subjektiva sidan, uppsåtet eller oaktsamheten. 5.1.6Undantaget för ringa fall bör flyttas till 29 kap. 11 § Om de skador som orsakats eller riskerats varit av ringa betydelse är gärningen undantagen från det straffbara området. Ringaundan- taget för miljöbrottsbestämmelsen bör fortsättningsvis regleras gemen- samt med övriga ringaundantag i 29 kap., dvs. i 11 §. Det har fördelar från tydlighetssynpunkt. Kravet på betydande olägenhet bör dock kvarstå oförändrat i straffbestämmelsen. Att ringaundantag görs genom den generella bestämmelsen i 11 § innebär att bedömningen skall göras i förhållande till gärningen i dess helhet. En sådan ordning kan inte anses ligga långt från de bedömningar som redan med nuvarande lydelse görs angående vad som är att anse som ringa. Den överensstämmer också med de ringa- bedömningar som görs i förhållande till andra straffbestämmelser i . De omständigheter som gör att gärningen anses ringa skall föreligga före eller senast vid tiden för gärningen. Det kan t.ex. vara fråga om att den utsläppta mängden framstår som obetydlig. har i ett avgjort mål i ringabedömningen vägt in Straff – de särskilda straffstadgandena skadeavvärjande åtgärder som kunde antas komma att vidtas efter det att gärningen begåtts.25 Det var fråga om ett utsläpp av dieselolja på en asfalterad markyta och ned i en dagvattenbrunn och där saneringsinsatser sattes in omgående och ledde till att all olja kunde sugas upp utan att några skador uppstod. Förhållandena var emellertid speciella eftersom det genom ett tidlåssystem exakt gick att konstatera när utsläppet skulle starta och man kunde räkna med en snabb upptäckt . Lyckade saneringsinsatser bör annars som regel endast kunna leda till strafflindring, inte till bedömningen att ett fullbordat brott inte föreligger (jämför bestämmelsen i 29 kap. 14 §). Avsikten med ringaundantaget är att undanta bagatellartade förse- elser från det straffbara området (jämför avsnitt 5.11.1). Exempel på ringa och därmed straffria fall av miljöbrott kan vara utsläpp av en mycket liten mängd av ett ämne eller om ett ämne endast är av obetydlig farlighet. Utsläppet kan ändå ha orsakat eller riskerat att orsaka viss skada. Utrymmet att bedöma utsläpp av typiskt sett mycket farliga ämnen med toxiska, bioackumulerande och icke nedbrytbara egenskaper som ringa måste anses vara mycket litet. 5.1.7Straffskalan bör inte ändras Straffskalor anger endast en generell ram för påföljdsbedömningen. Straffmätning och påföljdsval måste alltid ske med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet. Straffvärdet kan variera beroende på såväl de objektiva omständigheterna som på gärnings- mannens uppsåt eller grad av oaktsamhet. Försvårande omständig- heter kan vara att gärningen begåtts systematiskt, medfört ekonomisk , varit omfattande, inneburit vilseledande av myndighet eller stora risker för människors hälsa, miljön eller utrotningshotat djur eller växtart. I subjektivt hänseende sker t.ex. en gradering av gärn- ingsmannens oaktsamhet. Den som av nonchalans väljer att vara mindre noggrann och därmed förorsakar miljöskadliga effekter eller risk för sådana måste bedömas strängare än den som faktiskt försökt att vidta åtgärder för att förebygga miljöskadliga effekter men ändå misslyckats. I miljöbalksförarbetena anges som exempel på brott inom miljö- straffrättens område som bör föranleda fängelsepåföljd (s.k. art- brott) bland annat att uppsåtligen hälla ut farliga kemikalier eller 25 Högsta domstolens avgörande i mål B 2882/02, dom . Straff – de särskilda straffstadgandena att uppsåtligen göra sig skyldig till betydande överutsläpp för eko- nomisk skull.26 En invändning som har riktats mot straffskalan för miljöbrottet är att den har för stort omfång, dvs. att det är ett stort spann mellan minimi- och maximinivå. Det har anförts att straffskalorna borde graderas eller skiktas mer. Straffskalor med böter eller fängelse i högst är inte unika för straffbestäm- melser. I finns ett flertal exempel, t.ex. framkallande av fara för annan (3 kap. 9 §), olaga tvång (4 kap. 4 §), och för- (13 kap. 8 §). Det finns olika principer för straffskalors konstruktion. Straff- skalan kan vara heltäckande och således omfatta alla tänkbara fall av ett brott. Den kan ta sikte på normalfallen av brottet och kom- pletteras med förhållandevis generösa möjligheter att avvika från den i straffbestämmelsen angivna skalan. Slutligen kan den vara inriktad på huvuddelen av de fall som ryms inom bestämmelsen som det kan finnas möjlighet att i undantagsfall avvika från straffskalan. Den sist nämnda typen är den som utnyttjas i svensk rätt.27 Om straffskalorna är för snäva blir domstolarnas möjligheter att inom straffskalorna ta hänsyn till olika speciella omständigheter i enskilda fall mindre. Om straffskalorna är för vida innebär det å andra sidan en risk för att domstolarna styrs i alltför liten utsträck- ning och att praxis riskerar att bli ojämn. En avvägning måste göras. I förarbetena till uttalades att straffskalorna i 29 kap. bör ha en sådan utformning och skärpa att de lämnar utrymme för att vid straffmätningen i det enskilda fallet fullt ut beakta det straffvärde som ett åsidosättande av bestämmelser till skydd för miljö och hälsa kan ha.28 En gradering skulle t.ex. kunna innebära en straffskala för lind- riga fall med enbart böter eller böter och ett kortare fängelsestraff samt en strängare straffskala för allvarligare brott med enbart fängelse i straffskalan. Frågan är hur denna gräns skall dras.