sou · GSB323d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Bör formerna för samarbete ytterligare tydliggöras i verksförordningen eller i myndighetens instruktion? Verksförordningens 16 § tydliggör redan nu att myndigheterna skall ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom EU genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verksamheten utvecklas i de fall myndigheten eller dess personal medverkar och om andra förhållanden som är av betydelse för deltagandet. Där anges också att myndigheten skall ställa den personal till förfogande för deltagande i EU som regeringen begär. I övrigt har regeringen i förhållande till myndigheterna också möjligheten att vid behov precisera ytterligare i regleringsbreven. Inom ramen för olika uppföljningsdiskussioner med Jordbruks- Myndigheternas medverkan i EU-arbetet departementet har ett väl fungerande samarbete bekräftats i de delar som berör marknadsavdelningens verksamhetsområde. Har myndigheten några synpunkter i övrigt på reformbehovet i denna del? Det har utvecklats väl fungerande former för det EU-arbete som faller på marknadsavdelningens uppgifter. Uppföljningsmöten mellan och verkets marknadsavdelning hålls halvårs- alternativt årsvis inom ramen för kvalitets- och målarbete. Rutiner, insatser m.m. kan då ses över och anpassas utifrån de erfarenheter som gjorts på ömse sidor. Som nämnts redan inledningsvis varierar samordningen för arbetet i EU-frågor från departement till departement. Samtliga departement har löpande kontakter med de myndigheter som de ansvarar för. Kontakter sker genom telefonsamtal, e-post, skriftväxling och genom möten. Innan departementen lämnar instruktioner till tjänstemän vid myndigheter inför möten inom EU bereds dessa, ofta tillsammans med myndigheten. Det förekommer då en dialog mellan myndigheten/myndigheterna och departementet och det hålls ofta förmöten för att lägga fast ståndpunkt. Efter mötena inom EU skall återrapportering ske genom ett mötesprotokoll. Att tjänstemän från myndigheterna representerar inom EU förekommer inom samtliga departement och inom , , Utrikes- departementet, och är det mycket vanligt förekommande. För UD: s räkning arbetar bl.a. tjänstemän från Sida, och direkt i verkställighets- kommittéer och rådsarbetsgrupper. Eftersom jordbruks- och fiskeripolitiken är gemensam för EU har ett mycket nära samarbete med samtliga myndigheter inom det området. Samverkan sker genom bl.a. deltagande i kommittéer, referensgrupper och arbetsgrupper i . Tjänstemannaberedningar föregår mötena och förekommer . Vid dessa deltar departementet, berörda myndigheter i och via videouppkoppling representationen i . Myndigheternas medverkan i EU-arbetet genom att myndigheterna bistår departementet med skriftliga underlag. Inom sker samverkan med dels under hand på tjänstemannanivå, dels strukturerat inom ramen för två beredningsgrupper. Det finns en beredningsgrupp för tullagstiftnings- och tullpolicyfrågor där företrädare för , och i vissa fall deltar. I den andra gruppen för tullsamarbetsfrågor ingår representanter för , samt, vid behov, Justitiedeparte- mentet och . I dessa grupper bereds, samordnas och utarbetas svenska ställningstaganden inför behandling av tullfrågor i rådsarbetsgrupper och verkställighetskommittéer. Tjänstemän från departementet svarar normalt för deltagande i rådsarbetsgrupper. Specialister från deltar i betydande utsträckning i kommissionens mer tekniska verkställighets- kommittéer för regeringens räkning. Utredningens bedömning: Vad som anges i verks- förordningen om formerna för samordning mellan regeringen och myndigheterna i EU-relaterade ärenden tillgodoser väl de krav som EU-medlemskapet ställer. Bl.a. för att understryka myndigheternas skyldighet att fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet görs vissa redaktionella ändringar i myndighetsförordningen. Utredningens förslag: I myndighetsförordningen skall bestämmelsen utvidgas till att gälla även annat internationellt samarbete. Som anförts ovan är det enligt regeringsformen regeringen som företräder inom EU. För att få en effektiv och ändamåls- enlig verksamhet i det svenska EU-arbetet krävs att den kompetens som finns inom den svenska förvaltningen används på bästa sätt. Det blir då nödvändigt att myndigheterna ställer sina anställda till förfogande. Myndigheternas medverkan i EU-arbetet Myndigheterna är i olika grad verksamma i EU-arbetet. Vissa myndigheter har i stort sett inte något att göra med i dessa frågor medan andra har ett omfattande och mycket väl utvecklat samarbete. Den ordning som gäller där det är en del av respektive myndighets verksamhet att bistå regeringen i EU-arbetet med såväl personal för deltagande som information och dialog om den verksamhet som pågår får, generellt sett, anses ha visat sig ändamålsenlig och väl fungerande. Det är också svårt att, med utgångspunkt i den svenska förvaltningsmodellen, se någon annan principiell lösning. Frågan är då om den reglering som finns ändå kan förbättras på något sätt. Bör det regleras närmare i myndighetsförordningen eller i instruktioner vad myndigheterna skall göra i EU-arbetet och skall myndigheterna själva ta ett större ansvar för att exempelvis instruktioner lämnats till den tjänsteman man ställer till regeringens förfogande och för att denne fullgör sin återrapporteringsskyldighet? Några myndigheter har efterfrågat uppstramning av samordningen mellan departement och myndighet och menar att bättre rutiner inom skulle leda till en högre effektivitet. Andra myndigheter menar att det saknas behov av en mer detaljerad instruktionsordning, att de informella möten och kontakter som förekommer är tillräckliga och att mer formaliserade rutiner skulle bli alltför resurskrävande. har framförts synpunkter på att myndigheterna borde i större utsträckning ta initiativ för att få instruktioner inför möten. Av regeringens cirkulär om EU-samordningen (cirkulär 1) framgår att de tjänstemän från myndigheterna som representerar i EU-arbetet agerar för regeringens räkning. Regeringen skall alltid lämna den tjänsteman som skall representera regeringen en instruktion och tjänstemannen skall i sin tur lämna regeringen en rapport efter det att mötet avslutats. Enligt utredningens uppfattning blir det härmed också regeringen som ytterst ansvarar för de olika tjänstemän som agerar inom olika EU-organ. Det ankommer alltså på ansvarigt departement att lämna instruktioner till den som företräder i ett EU-organ samt för denne personligen att svara för att en återrapportering sker. Någon möjlighet att ge ett generellt bemyndigande för en Myndigheternas medverkan i EU-arbetet myndighet att företräda inom något av EU: s organ finns således inte. Självklart skall myndigheterna medverka i arbetet med instruktionen och bidra med all den sakkunskap som kan finnas på myndigheten. Likaså skall myndigheten samråda med departementet om vilken person från myndigheten som regeringen bör förordna. Ansvaret för att en instruktion tas fram skall dock ligga på regeringen. För att detta skall fungera är det viktigt att tillämpar goda rutiner och skriftliga förordnanden och instruktioner. Utredningen vill också peka på att det är viktigt att myndigheterna håller regeringen informerad om förhållanden som har betydelse för regeringens och myndigheternas samarbete i EU- frågor. Det bör framhållas att det ankommer på myndigheten att genom utbildning och personalutveckling i övrigt se till att de anställda får erforderlig kompetens för att vara verksamma i och att myndigheten klargör för sina anställda hur de skall arbeta när de företräder inom . Vad sedan gäller frågan om vad myndigheten skall göra i EU- arbetet i stort anser utredningen att det förhållandet att myndigheternas verksamhet är så varierande gör att det är svårt att detaljstyra vad myndigheterna skall göra i myndighets- förordningen. I klargörande syfte kan det dock vara lämpligt att, för de myndigheter som deltar mer aktivt i EU-arbetet, i instruktion eller regleringsbrev ange i vilka EU-organ som myndigheten skall vara verksam. Det problem som några små myndigheter pekat på, nämligen att de har svårt att få resurserna att räcka till om det krävs alltför mycket av dem i EU-arbetet, skulle kunna motverkas om det redan i regleringsbrevet kunde göras klart ungefär vad som kommer att krävas av myndigheten i EU-arbetet. Sammantaget kan konstateras att den reglering som gäller där myndigheterna skall ge regeringen det stöd den behöver och ställa den personal som regeringen begär till förfogande är väl avvägd och skapar goda förutsättningar för den nära samverkan mellan och myndigheterna som är en nödvändig grund för agerande i EU. Det är, som ofta framhållits, viktigt att samverkan sker på ett tidigt stadium i arbetet för att nå hög effektivitet och kvalitet i arbetet och för att undvika att för fram olika budskap i olika förhandlingar om samma fråga. Myndigheternas medverkan i EU-arbetet Enligt utredningens bedömning är det alltså inget behov av eller ens lämpligt med någon mer styrande eller detaljerad reglering av myndigheternas EU-arbete i myndighetsförordningen än den som finns i verksförordningen. Utöver medlemskap i påverkas den svenska statsförvaltningen också av deltagande och agerande inom andra internationella organisationer och verksamheter. På samma sätt som gäller för delaktigheten i arbetet inom EU bör myndigheterna även i dessa sammanhang ge regeringen stöd och vara skyldiga att ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär. Med annat internationellt samarbete avses exempelvis agerande inom , FN och WTO. Vad som angetts ovan om att regeringen skall lämna den tjänsteman som skall företräda en instruktion och om att tjänstemannen i sin tur skall återrapportera till regeringen m.m. bör vara giltigt även i detta sammanhang. Regleringen av myndigheternas medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete finns i 42 § förslaget till myndighets- förordning. Att förenkla de regler som styr samhället är en viktig uppgift för både , regeringen och myndigheterna. Även inom EU och andra internationella organisationer är arbetet med regelreformering prioriterat. I den förvaltningspolitiska propositionen (prop.1997/98:136) anger regeringen bl.a. att arbetet med att reformera och förenkla regler behöver förstärkas och breddas, att kvaliteten i regelstyrningen bör förbättras genom systematisk granskning av existerande och nya regler inom områden som är viktiga för medborgarna och näringslivet samt att förslag till nya regleringar bör grundas på ett allsidigt beslutsunderlag som innehåller genomarbetade analyser av ekonomiska och andra konsekvenser. För att begränsa kostnadsökningar och andra negativa effekter av en reglering skall myndigheterna göra noggranna kalkyler över reglers ekonomiska konsekvenser och kartlägga övriga effekter. Denna skyldighet regleras dels i verksförordningen, dels i förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor, den s.k. SimpLexförordningen. En konsekvensutredning skall göras innan myndigheten beslutar en föreskrift eller ett allmänt råd. Positiva och negativa konsekvenser som framkommer i konsekvensutredningen och i yttranden av dem som berörs av regeln skall vägas mot varandra och utgöra underlag för beslutet om regeln. Enligt direktiven skall utredningen göra en analys av de krav på myndigheterna att göra s.k. konsekvensutredningar som ställs enligt verksförordningen. Utredningen skall bl.a. beakta små myndigheters möjligheter att genomföra sådana utredningar med tillfredsställande kvalitet och skall även överväga om det i vissa fall bör införas undantag från skyldigheten att utföra konsekvensutredningar. Det direkta syftet med en konsekvensutredning är att myndigheten så långt det är möjligt skall försäkra sig om att regleringen verkligen behövs, att den leder till avsedda effekter samt även att myndigheten skall få ett underlag för bedömning av de kostnader som regeln kan medföra. Arbetet med konsekvensutredningar skall leda till att de nya och ändrade regler som införs skall vara enkla och ändamålsenliga. Arbetet syftar också till att öka reglernas kvalitet så att behovet av tolkning minskar, att verka återhållande på kostnaderna för dem som skall efterleva reglerna samt att minska antalet regler och reglernas omfattning, dvs. den totala regelmassan. Av 7 § verksförordningen framgår också att den myndighet som svarar för en regel – så länge den gäller – skall följa upp regelns konsekvenser. Normgivningsmakten, rätten att besluta föreskrifter, vilka gäller generellt och är bindande för enskilda och myndigheter, är enligt 8 kap. regeringsformen fördelad mellan och regeringen. Statliga myndigheter har inte någon direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter. Regeringsformen medger dock att och regeringens normgivningsrätt i viss utsträckning delegeras till myndigheterna. Med stöd av 8 kap. 13 § tredje stycket regeringsformen kan regeringen delegera normgivningsrätt till myndigheterna. Myndigheterna kan efter regeringens bemyndigande besluta om föreskrifter. Myndigheterna kan utan regeringens bemyndigande utfärda allmänna råd. Till skillnad från föreskrifter är allmänna råd inte bindande. Regeringens bemyndigande att utfärda föreskrifter ges i allmänhet i en förordning inom det särskilda ämnesområde som bemyndig- andet gäller. De förekommer också att bemyndigande ges i myndighetens instruktion. I 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725) definieras allmänna råd som sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. I den av Statsrådsberedningen utgivna handboken (Ds 1998:43) anges under rubriken allmänna råd bl.a. följande. Till kategorin allmänna råd hör regler som rekommenderar hur en person lämpligen kan förfara i vissa situationer men där det ändå står den enskilde fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet. Som allmänna råd räknas numera också sådana regler som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller som skall bidra till utvecklingen i en viss riktning av praxis men som inte formellt binder den som råden är riktade till. Allmänna råd utgör i praktiken en stor del av myndigheternas regelgivning. I viss utsträckning gäller uttryckligen samma regler för allmänna råd som för föreskrifter. Med allmänna råd avses endast sådana råd som avser tillämpning av en författning. Råd och rekommendationer om annat än författningstillämpning omfattas alltså inte av detta uttryck. I författningssamlingsförordningen (1976:725) finns föreskrifter om hur lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd skall tryckas, samlas, publiceras m.m. Av 18 § framgår att när en myndighet under regeringen beslutar en föreskrift skall rubriken till den innehålla myndighetens namn och ordet föreskrifter. I ingressen till författningen skall uppgift lämnas om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutande- rätt grundar sig. I 18 c § anges att det hos varje myndighet under regeringen skall finnas en förteckning över samtliga gällande författningar och allmänna råd som har beslutats av myndigheten eller någon föregångare till denna, att regelförteckningen skall tryckas eller mångfaldigas på annat sätt och tillhandahållas allmänheten samt att ett exemplar av regelförteckningen skall överlämnas till regeringen i samband med myndighetens anslagsframställning. I 27 och 28 §§ anges att allmänna råd skall tryckas eller på annat sätt mångfaldigas och tillhandahållas allmänheten, att de, vare sig de är sammanförda med författning eller upprättas fristående, kan tas in i författningssamling samt att allmänna råd som ej tas in i författningssamling bör numreras löpande för kalenderår i en serie som är gemensam för hela myndigheten. För att göra det enklare för dem som har att tillämpa myndigheternas regler kan myndigheterna ge ut särskilda handböcker. Handböcker skall användas för att de som tillämpar reglerna på ett samlat och tillgängligt sätt skall få del av de lag- och förordningstexter, motivuttalanden och rättsfallsreferat som kan vara till nytta vid tillämpning av en speciell regel. Om allmänna råd i något fall kungörs i en handbok så måste det tydligt framgå vad som utgör allmänna råd, dock att det ofta är bäst att kungöra allmänna råd i författningssamling (Ds 1998:43 s. 26–27). Innan myndigheterna beslutar föreskrifter och allmänna råd är myndigheterna skyldiga att utreda reglernas konsekvenser i en konsekvensutredning. Myndigheternas handböcker omfattas inte av kravet på konsekvensutredning. 19.3Reglering av skyldigheten att göra konsekvensanalyser I syfte att begränsa de kostnadsdrivande effekterna i myndigheternas regelgivning utfärdade regeringen begräns- ningskungörelsen (1970:641). Begränsningskungörelsen förbjöd myndigheterna att utan underställning hos regeringen meddela nya eller ändrade föreskrifter, anvisningar eller råd som kunde påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnads- ökningar. Kungörelsen ersattes 1987 av begränsningsförordningen (1987:1347), som ålade myndigheterna att innan nya regler utfärdades utreda deras kostnadsmässiga och andra konsekvenser och låta företrädare för dem vars verksamhet berördes yttra sig. Begränsningsförordningen upphörde att gälla 1994, då innehållet inarbetades i verksförordningen. regleras myndigheternas skyldigheter att göra konsekvens- analyser inte bara i verksförordningen utan även i SimpLexförordningen. Liknande krav finns för arbetet i och för kommittéer och utredningar. I 27 och 28 §§ verksförordningen behandlas myndigheternas föreskriftsrätt och skyldigheten att göra konsekvensutredning. Enligt förordningen skall myndigheten i samband med förslag till föreskrifter och allmänna råd presentera en konsekvens- utredning som bl.a. beskriver problemställningen, målsättningen med förslaget, alternativ till regleringen och ekonomiska konsekvenser för dem som berörs av förslaget. De som berörs skall ges rätt att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen. Undantag från konsekvensutredning medges endast för föreskrifter och allmänna råd som uteslutande rör verksamheten inom myndigheten (interna föreskrifter) eller föreskrifter om avgifter för vilka samrådsskyldighet föreligger enligt 7 § avgiftsförordningen. I vissa brådskade fall får man även vänta med konsekvensutredningen tills efter beslutet. Skyldigheten att göra en konsekvensutredning är undantagslös och omfattar samtliga nya och ändrade föreskrifter och allmänna råd, vare sig det rör sig om en mindre justering eller en betydande förändring. beslutade regeringen förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor, SimpLexförordningen. SimpLexförordningen, som trädde i kraft , gäller utöver föreskrifterna i verksförordningen. Den gäller, precis som verksförordningen, för myndigheter under regeringen. Dessa är enligt förordningen skyldiga att, när de överväger att införa nya eller förändra regler som kan ha effekter för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller övriga villkor, göra en särskild konsekvensanalys . Som skäl för att de små företagens villkor kom att regleras särskilt angav regeringen i förordningsmotiven (Fm 1998:2): har reglers effekter för företagens arbetsförutsätt- ningar och villkor i övrigt på marknaden kommit i blickpunkten. I regeringspolitiken har framhållits vikten av att löpande samt mer metodiskt och effektivt motverka att regler i onödan snedvrider konkurrensförutsättningarna och höjer företagens kostnader. Därför behövs ett nytt system i fråga om hur konsekvensanalyser skall utföras mer effektivt samt praktiska former för detta. Det övergripande målet för systemet är att förbättra förutsättning- arna för ökad tillväxt genom ett regelverk som gäller generellt för företagen men som anpassas bättre till de små företagens villkor. Förordningen innehåller en checklista med tolv olika frågeställningar som myndigheten skall utgå från i arbetet med konsekvensanalysen. Regleringen stämmer i flera avseenden överens med verksförordningens reglering. Syftet är dock begränsat till vilka effekter regeln kan få för små företags arbetsförutsättningar, konkurrenskraft m.m. Analysen skall genomföras i den utsträckning som är påkallad i det enskilda fallet och skall stödjas på frågeställningar enligt en checklista som anges i 3 § SimpLexförordningen. I 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474) anges att också kommittéer och utredningar är skyldiga att göra analyser och beskriva konsekvenserna av givna förslag. I kommittéhandboken (Ds 2000:1) redovisas även SimpLexförordningens checklista och där slås fast att checklistan är avsedd att gälla även för kommittéer och utredningar. finns inte någon förordning som reglerar frågan om konsekvensanalyser. inrättade regeringen dock en statssekreterargrupp med särskilt ansvar för regelförenkling. Året därpå utfärdade gruppen riktlinjer för om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor. Av riktlinjerna framgår att när det inom övervägs nya eller förändrade regler som kan ha effekter av betydelse för små företags villkor så skall en särskild konsekvensanalys enligt SimpLexförordningen göras. Riktlinjerna anger att varje departement skall skapa de organisatoriska förutsättningar som krävs för att konsekvensanalyser skall kunna genomföras i de författningsärenden som handläggs där. Vidare skall varje departement se till att ärendet bereds med Näringslivs- och simplexenheten på . Slutligen anges att varje departement med uppmärksamhet skall följa att motsvarande ordning får effektivt genomslag hos det offentliga utredningsväsendet och hos myndigheterna inom departementets verksamhetsområde. 19.3.6Konsekvensanalyser vid genomförandet av EG- rättsakter Det svenska genomförandet av EG-rättsakter bedrivs som sedvanligt nationellt normgivningsarbete, med den skillnaden att EG-rätten ligger till grund för normgivningen. Hur en EG-rättsakt införs i beror enligt Statskontoret på bl.a. hur frågan tidigare reglerats i svensk rätt, Statskontoret 1998:27 EG-regler och svensk regelkvalitet. EG-förordningar har allmän giltighet och är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Vid genomförandet av EG-förordningar skall dessa därför i princip endast översättas. Ett EG-direktiv är bindande vad gäller det resultat som skall uppnås. Vid införlivande av direktiv finns det ofta möjlighet att välja alternativa sätt för genomförande. Vid arbetet med införande av EG-rättsakter gäller samma bestämmelser för myndigheter som vid sedvanligt föreskriftsarbete. Något undantag från skyldigheten att göra konsekvensanalyser finns inte. Enligt verksförordningen skall myndigheten innan den beslutar föreskrifter eller allmänna råd ge tillfälle att yttra sig i frågan om konsekvensutredningen. I 2 § 10 förordningen (2003:884) med instruktion för Ekonomi- styrningsverket anges att verket skall följa myndigheternas tillämpning av bestämmelserna om konsekvensutredningar i 27 § verksförordningen. Arbetet med konsekvensutredningarna sker hos Ekonomi- styrningsverket inom sakområdet Resultatstyrning och finansiell styrning. Verket får in drygt 400 konsekvensutredningar (2001 och 2002). Dessa hanteras enligt en utarbetad process på myndigheten. Den granskning som sker av de föreskrifter och konsekvensutredningar som tillställs verket är som regel översiktlig. Verket kontrollerar att konsekvensutredningen uppfyller de krav som ställs i verksförordningen. kontrollerar inte det faktiska innehållet eller om den bedömning som gjorts är riktig. Endast om väsentliga uppgifter saknas i utredningen kontaktar myndigheten. Skriftligt påpekande i någon form sker i genomsnitt 1–. Telefonkontakt för att exempelvis begära in kompletterande information eller för påpekande av brister sker cirka .