sou · GSB357 · 2005-01-01 00:00:00 — Centralt ansvarig för marknadskontrollen i är myn- digheten för livsmedels- och produktsäkerhet, som lyder under hälso- och sportministeriet, men som även utför uppgifter för departementet för jordbruk, natur och fiske. Myndigheten består av en centralt koordinerande enhet och två inspektionsenheter, den ena med ansvar för boskap och kött och den andra för hälso- och veterinärskydd (– KvW). De båda inspektionsenheterna ansvarar för övervakning, information, sam- arbete med forskningsinstitut och utredning av konsumentklago- mål. Klagomålen kan lämnas via en gratis hot-line. KvW har en central enhet och fem regionala kontor. Varje kon- tor har vid sidan av allmänna uppgifter även en mer specialiserad funktion, inriktad på ett specifikt produktområde. Till varje regio- nalt kontor är knutet ackrediterade laboratorier. KvW:s område är stort och omfattar säkerhet för bearbetade livsmedel, jordbruks- och veterinära produkter, kemiska produkter, elektriska produkter, maskiner m.m. Uppgifter anger att 900 tjänstemän på KvW var aktiva i marknadskontroll, varav 100 inom andra områden än livsmedel och jordbruk. Ett datorbaserat informationssystem används för information om tillverkare, importörer, ingripanden och klagomål. Vissa andra områden såsom trafiksäkerhet, fast egendom, läkemedel, arbetarskydd och telekommunikationer hör inte till KvW:s ansvarsområde. Samarbetet med tullen har ägnats särskild uppmärksamhet och det finns ett väl upparbetat system för snabba åtgärder. Myndigheterna ingriper inte endast mot bristande CE-märkning och andra formella kriterier vid behandlingen utan bedömer även varor mot väsentliga säkerhetskrav. KvW:s befogenheter grundar sig på produktlagen (Warenwet). Lagstiftningen i är liksom i i huvudsak sektoriell. Det allmänna produktsäkerhetsdirektivet kompletterar sektorslag- stiftningen. Handels- och industriministeriet är ansvarigt departe- ment för konsumentområdet. Inom sektorerna konsumentvaror, livsmedel, jordbruksproduk- ter och kemikalier/tobak/alkohol agerar regionala och lokala myn- Marknadskontroll i några andra länder digheter, underställda respektive departement. På arbetsmiljö- området är organisationen under departementet regional. Inom maskinområdet antas alla beslut om rättsliga åtgärder på ministeriet i de fall den regionala organisationen inte lyckats rätta till proble- men. En särskild säkerhetsteknikmyndighet, TUKES, är ansvarig central myndighet på tolv produktområden, i huvudsak inom nya metodenområdet (elsäkerhet, ädelmetaller, tryckkärl, explosiv- varor, byggprodukter m.fl.). TUKES samarbetar med myndigheter på länsnivå för mätinstrumentområdet och med lokala myndigheter när det gäller brandfarliga varor och byggprodukter. Myndigheten köper normalt in produkter som ska kontrolleras från tillverkare och importörer. Den är direkt underställd berörda departement (industri-, inrikes- och miljödepartementen). Mellan det finska () och den regionala och lokala organisationen är samarbetet välstrukturerat och särskild utbildning anordnas. RAPEX-kontaktpunkter finns i vissa kom- muner. Samarbetet med tullmyndigheterna är välutvecklat och tullen har rätt att inom konsumentområdet besluta om åtgärder mot farliga varor från tredjeland. Inom tullmyndigheten finns en konsumentskyddsenhet. har ett automatiserat system som gör att vissa riskprodukter kan identifieras. Marknadskontrollen finansieras över statsbudgeten utom inom telekommunikationssektorn där avgifter tas ut av användare och operatörer. Provning äger rum hos privata eller statliga instanser. Om produkterna uppvisar felaktigheter har myndigheterna i vissa fall rätt att få ersättning från tillverkare och importörer för prov- ningskostnaderna. Ansvaret för marknadskontrollen i är liksom i och sektoriellt, men i finns endast en nivå i för- valtningen som utför operativ kontroll (utom på livsmedelsområ- det). Med utgångspunkt från urval av riskobjekt planeras särskilda kontroller inom livsmedelsområdet i samarbete med åtta regionala tullkontor. Det finns en gratis hot-line för konsumentklagomål inom detta område. slås några myndigheter ihop, vilket medför att en instans kommer att ha ansvar för marknadskontrollen inom elsäkerhet, leksaker, gasutrustning, ATEX (elektriska delen), per- sonlig skyddsutrustning (konsumentaspekter) och produktsäker- het. Enligt uppgift sammanhänger inte hopslagningen med Marknadskontroll i några andra länder genomförandet av det nya produktsäkerhetsdirektivet. Marknads- kontrollen är anslagsfinansierad. I genomförs marknadskontroll av ett flertal myndigheter på arbetsmiljö-, miljö-, livsmedels-, hälso-, säkerhets/beredskaps- och post- och teleområdena. Finansieringen sker i huvudsak via anslag. Tillsynen är organiserad på olika nivåer i förvaltningen beroende på vilket område det handlar om. Den bakomliggande lagstiftningen på produktområdet är en produktkontrollag, som kompletterar särlagstiftningen. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har ansvar för marknadskontrollen i inom ett tiotal nyametodenområden inklusive konsumentområdet. Arbetet sköts från central nivå utom på elsäkerhetsområdet där lokal kontroll utövas. Internkontroll används som styrningsprincip för hälso-, miljö- och säkerhetsarbetet hos företagare och importörer, vilket under- lättar myndigheternas arbete. Det tycks inte finnas något medlemsland som har en marknads- kontrollorganisation som täcker alla sektorer. är det land där man finner den mest centraliserade organisationen. Även , och har samlat ansvaret för stora delar av marknadskontrollen inom en organisation. I och omhändertas ett flertal nyametodendirektiv av en särskild myndighet. har valt formen av ett råd (en sär- skild myndighet), i vilket ingår representanter för delstaterna – som sköter den operativa kontrollen – och andra intressenter. I många länder sker tillsyn från flera olika nivåer i förvaltningen, t.ex. i . Mer tyngd- punkt än i på den operativa kontrollen på lokal nivå är van- ligt. Flera länder har utbyggda Internetbaserade informationssystem samt kontaktpunkter för allmänheten och företag och gratis hot- lines. Väl fungerande sådana system tycks i hög grad underlätta arbetet. har etablerat ett nätverk som kopplats till grann- länderna. Samarbetet med tullmyndigheterna är välutvecklat i de flesta länderna. Lagring av information i systemen möjliggör även långsiktigt arbete med skaderapportering och riskanalys. Marknadskontroll i några andra länder och bland andra rapporterar om en sådan infor- mationshantering. I äger samarbete mellan den marknadskontrollerande myndigheten och forskningen rum. I är kontakten med företagen för regelförenklings- och konkurrensaspekter särskilt utmärkande. och bl.a. har särskild utbildning för inspektörer. , , , , och har inrättat särskilda provningslaboratorier för mark- nadskontroll. I rapporter från MJV-programmet 1999 finns beräkningar av hur mycket resurser som lagts ned på marknadskontroll. Det är svårt att dra några slutsatser med utgångspunkt från rapporterna efter- som medlemsländerna redovisar resurserna på olika sätt. Mark- nadskontrollen i de allra flesta medlemsländer förefaller vara anslagsfinansierad. är det de lokala myndigheterna som står för kostnaderna. Någon enstaka sektor, såsom telekomområdet i , är avgiftsfinansierad eller delvis avgiftsfinansierad. Egenkontrollsystem för tillverkare och importörer är utvecklade i och i . 5Den svenska organisationen för marknadskontroll 5.1Behandlingen av marknadskontroll fr.o.m. inträdet i EES I propositionen inför (prop. 1991/92:161) föreslog regeringen att riksprovplatssystemet skulle ändras och anpassa sig till EU:s samlade syn på området rättsligt reglerad kontroll genom teknisk provning. Genom förslaget introducerades regler om teknisk kontroll som medförde förändringar av genom- gripande karaktär i de svenska kontrollordningarna. Anpassningen till EG-reglerna innebar att i stället för statligt monopol och riks- provplatser infördes ett s.k. öppet system där kompetensbedömda organ, såväl privatägda som offentligt ägda, fick rätt att utföra provning och kontroll gentemot EG-reglerna. Myndigheternas roll blev att kontrollera att produkter som släpptes på marknaden uppfyllde kraven i rättsakterna. I propositionen aviserades behov av en utredning om vilka krav som borde ställas på organisation och finansiering av myndigheter- nas produktkontroll, s.k. marknadskontroll, med anledning av . Regeringen uppdrog åt SWEDAC att utreda frågan. I uppdraget utgick regeringen från att resurser för marknadskontroll skulle tas inom ramen för oförändrade ekonomiska anslag. Inledningsvis konstaterade SWEDAC i sin utredning (SWEDAC DOC 93:7) att marknadskontroll redan före EES- avtalet ägde rum inom vissa områden i , bl.a. inom livs- medelsområdet. Utredningen belyste marknadskontroll enligt den nya metoden och det allmänna produktsäkerhetsdirektivet inom sjutton olika myndigheters verksamhet och drog slutsatsen att det fanns två huvudalternativ för en organisation. Antingen borde en eller flera myndigheter inrättas med huvudsaklig uppgift att sköta marknadskontroll eller så borde arbetet anförtros åt redan existe- rande sektorsmyndigheter. Enligt utredningen fanns risk för dubblering av arbetsuppgifter om nya myndigheter inrättades. Den svenska organisationen för marknadskontroll myndigheter som fick ansvaret borde samordna berörda regionala och lokala instanser. Samarbetet mellan myndigheter i , i och med länder från vilka det importerades mycket varor borde förbättras. Myndigheternas möjligheter till åtgärder borde enligt utred- ningen vara anpassade till hur allvarliga brister som uppdagades i marknadskontrollen. Befogenheterna i speciallagstiftningen borde motsvara befogenheter i den svenska produktsäkerhetslagstift- ningen. För att åstadkomma en tillfredsställande effekt av och ett medvetandegörande om marknadskontrollen föreslogs att myndig- heterna dels offentliggjorde sina ingripanden, dels organiserade mottagandet av klagomål från konsumenter och andra användare. Av den nämnda propositionen inför framgick inte hur marknadskontrollen skulle finansieras. SWEDAC ansåg i sin utredning att det inte var möjligt att inom ramen för uppdraget beräkna resursbehovet för marknadskontrollen inom olika områ- den och att det borde ankomma på respektive tillsynsmyndighet att göra en sådan analys. Resurser skulle sannolikt inte frigöras genom övergången till det öppna systemet och marknadskontrollen måste finansieras med nya medel. Resursbehovet väntades öka. På vissa områden, t.ex. konsumentvaruområdet och arbetsmiljöområdet, ansågs inte avgiftsfinansiering möjlig. En alternativ väg kunde enligt utredningen vara en marknadskontrollfond, dvs. de avgifter som kunde tas ut skulle kunna dimensioneras för att täcka även andra områden. Man gissade att ett överskott kunde uppstå inom sektorerna livsmedel, byggprodukter, teleterminaler och elektrisk säkerhet. Inkomsterna skulle kunna kombineras med erhållna sanktionsavgifter. Enligt SWEDAC:s utredning krävde det föreslagna decentralise- rade systemet samordning. En ny myndighet behövdes dock inte för uppgiften. Som enda organisatoriska förändring föreslogs ett samordnande organ för marknadskontroll. En horisontellt ver- kande befintlig myndighet ansågs lämplig i rollen. Kompetensen i kontrollfrågor lyftes fram som en viktig aspekt i valet av myndig- het. I propositionen Marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. 1993/94:161) föreslogs allmänna riktlinjer för marknads- kontroll av produkter till skydd för främst liv, hälsa och miljö. För att fullfölja åtaganden enligt skulle marknads- kontroll enligt regeringen utföras genom särskilt utsedda myndig- heter med ändamålsenliga befogenheter för uppgiften. Den svenska organisationen för marknadskontroll föreslog att ansvaret för marknadskontrollen skulle fördelas områ- desvis på redan befintliga sektorsmyndigheter med utgångspunkt i deras verksamheter. SWEDAC borde utses till samordnings- och kontaktorgan för marknadskontrollerande myndigheter i främst tekniska frågor. Organisationen skulle vara på plats . I propositionen tycks inte ha varit en kandidat för den samordnande rollen, däremot diskuterades Kommerskolle- gium och SWEDAC. Samordningsorganets arbetsuppgifter föreslogs vara att fungera som nationellt samråds-, kontakt- och informa- tionsorgan i övergripande och principiella frågor av teknisk natur, att främja effektivitet och balans i kontrollinsatserna på olika områden genom informations- och erfarenhetsutbyte nationellt och internationellt, att följa och värdera marknadskontrollverksamheten och, om så bedömdes motiverat, uppmärksamma sektorsmyndigheterna på behovet av förändringar grundade på t.ex. riskbedömningar, olycksstatistik, skadekostnader och allmänna erfarenheter från olika sakområden, att ge råd i kontrolltekniska frågor, särskilt till små sektors- myndigheter, att hålla en aktuell förteckning över svenska marknadskon- trollorgan med angivande av deras ansvarsområden, att ge en årlig översikt över den samlade marknadskontrollverk- samheten i , att svara för anmälan av svenska organ för marknadskontroll enligt artikel 5 andra stycket i produktsäkerhetsdirektivet, att vara kontaktpunkt gentemot EFTA- och EG-organ i över- gripande och principiella marknadskontrollfrågor av teknisk natur, att inom sitt ansvarsområde hävda svenska intressen i EES- arbetet t.ex. i den fortsatta utvecklingen av förfaranden och metoder för marknadskontroll. SWEDAC skulle överväga att inrätta ett särskilt råd med repre- sentanter för myndigheterna och borde även få ansvar att bygga upp ett system för informationsutbyte som skulle kunna motsvara både nationella och internationella behov. Den svenska organisationen för marknadskontroll mellan sektorsansvariga myndigheter och tullmyndigheterna skulle bevakas. I propositionen framfördes att det förändrade sättet att bedriva produktsäkerhetsarbete kunde innebära besparingar. Finansie- ringen borde utformas sektor för sektor med hänsyn till rådande förhållanden. I första hand borde generella avgifter och i andra hand omdisponering av befintliga anslag användas. Författningar på berörda sektorsområden skulle ses över och ansvarsgränserna fastställas. Slutliga förslag om ansvarsfördel- ningen mellan direktiven redovisades inte i propositionen. Nöd- vändiga kompletteringar ansågs kunna införas allteftersom erfaren- heter infann sig. Uppstod gränsdragningsproblem borde de lösas av regeringen. Något utpekande sektor för sektor av berörda myndig- heter för marknadskontrolluppgifter har, vad utredningen kunnat finna, således inte ägt rum. tillstyrkte förslaget (1993/94:NU21) och riks- dagen biföll (rskr. 1993/94:328). Utskottet ansåg att det var en fördel med det föreslagna flexibla systemet i uppbyggnadsskedet av marknadskontrollen. I propositionen behandlades även det allmänna produktsäker- hetsdirektivet som trädde i kraft och då ersatte ett råds- beslut om ett gemenskapssystem för snabb information om faror som härrör från konsumentprodukter. Svenska bestämmelser om tvångsåtgärder mot farliga konsumentprodukter fanns redan i pro- duktsäkerhetslagen. De särskilda tillsynsmyndigheter som utsågs under direktivet borde enligt propositionen 1993/94:161 ha befo- genhet att vidta lämpliga sanktioner och åtgärder. Direktivet behandlades även i propositionen Ändringar i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (prop. 1993/94:203). I propositionen ansågs det nuvarande svenska systemet för tillsyn uppfylla direktivets krav och resursförstärkningarna kunna åstad- kommas genom omprioriteringar. Frågan om finansiering skulle tas upp igen när ytterligare erfarenheter vunnits. Av efterföljande propositioner framgår en ökande insikt om behov av ytterligare resurser till marknadskontroll. var intresset riktat ut mot och behovet av en mer effektiv marknadskontroll i EU. har det blivit allt mer uppenbart att resurserna är knappa när det gäller möjligheterna att utföra en tillräckligt omfattande marknadskontroll på konsument- området i . Den svenska organisationen för marknadskontroll I betänkandet Konsumentpolitik i en ny tid (SOU 1994:14) framfördes behov av en mer systematisk marknadskontroll baserad på stickprov, egna undersökningar och kartläggningar. Kommittén ansåg att avgiftsfinansiering borde övervägas ytterligare som alter- nativ till statlig finansiering. I propositionen Aktiv konsumentpoli- tik (prop. 1994/95:140) ansåg man att marknadskontrollen måste förstärkas som en följd av upprättandet av den inre marknaden och det ökade varuutbytet. Riksdagsskrivelsen Konsumentpolitiken i EU – mål och inriktning för det svenska arbetet (1995/96:181) lade tonvikten vid uppbyggnaden i av marknadskontrollen. framförde i rapporten av farliga produkter (rapport 1998:14) att bristande personella resurser var ett problem. Verket ansåg att det var uppenbart att nivån på marknadskontrollen var låg i förhållande till t.ex. eller och att skyddsnivån för konsumenterna inte var i linje med vad man avsett med lagstiftningen. Det fanns risk att företagen kunde börja negligera reglerna. Utredningen konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29) anförde som svenska profilfrågor produktsäkerhets- frågor, skadeförebyggande arbete samt marknadskontroll /.../. I utredningen poängterades vikten av samordning mellan de myn- digheter som berörs av lagstiftningen om produktsäkerhet. Resur- ser som avsatts för olika utgiftsområden borde göra det möjligt för myndigheterna att verkligen bedriva verksamheten. Utredningen ifrågasatte om det varit fallet i fall. I förhållande till det stora tillsynsområdet ansågs nivån på tillsynen klart otill- räcklig. Verket borde tilldelas resurser via statliga anslag. Både antalet kontroller och omfattningen av varje insats behövde utökas. Kontrollerna kunde utföras av verkets personal, fristående företag eller konsumentverksamhet. Utredningen ansåg att kommunerna hade de bästa förutsättningarna att svara för det lokala arbetet, i synnerhet i uppsökande verksamhet. Konsument- verksamhet borde göras till en obligatorisk uppgift genom en särskild lag och tilldelas kommu- nerna från staten för verksamheten. Ytterligare 100 miljoner skulle finansieras av kommunerna. Utredningen lämnade även förslag på förbättrad samordnad skaderapportering och på att SWEDAC borde få en mer pådrivande funktion än dittills. uppgifter borde renodlas, provningar kunde t.ex. utföras av andra laboratorier. Den svenska organisationen för marknadskontroll Propositionen Handlingsplan för konsumentpolitiken 2001–2005 2001/01:135) uppställde fem mål för konsumentpolitiken nationellt och i EU. Ett av målen var skyddet av konsumenternas hälsa och säkerhet och enligt ett delmål skulle arbetet med pro- duktsäkerhet och marknadskontroll förstärkas, särskilt när det gällde barns säkerhet. Förbättrad skaderapportering ansågs vara en viktig förutsättning för produktsäkerhetsarbetet. I propositionen fick förslaget att lagstadga kommunernas konsumentvägledarverk- samhet inte stöd. Regeringens skrivelse Mål och inriktning för det svenska arbetet med konsumentfrågor i EU (2001/02:148) betonar betydelsen av en effektiv och systematisk marknadskontroll som är synlig för mark- nadens aktörer. Vikten av informationsinsamlande och analys därav framhålls, i synnerhet när det gäller skador som barn och ungdo- mar råkar ut för. Denna information utgör även en källa för stan- dardiseringsarbetet. 5.2Konsumentverkets och SWEDAC:s roller Enligt förordningen (1995:1057) med instruktion för Konsument- verket är verket central förvaltningsmyndighet för konsument- frågor med huvudansvar för att genomföra den statliga konsument- politiken. Övergripande mål är bl.a. att stärka konsumenternas ställning och inflytande på marknaden, att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet och att främja konsumentintressena i det inter- nationella samarbetet. Verket får bl.a. utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och utformning av varor. Inom verket finns ett och generaldirektören är också konsumentombudsman. har en samman- hållen strategi för ökad produktsäkerhet, baserad på fem delområ- den – skaderapportering, marknadskontroll, produktsäkerhets- forskning, standardisering och konsumentinformation. Konsu- mentverket bedriver ofta marknadskontroll i form av kampanjer inom särskilda produktområden, särskilt med fokus på områden som påverkar säkerheten för barn. Verket har sektorsansvar för bl.a. leksaksdirektivet och direktivet om personlig skyddsutrust- ning, förutom ansvaret för allmän produktsäkerhet. Verket avtalar via kontrakt med kommunernas konsumentvägle- dare om medverkan i marknadskontroll. Media används för att föra Den svenska organisationen för marknadskontroll ut information om farliga produkter. Marknadskontrollen brukar få en god effekt i den berörda branschen, men den tenderar att klinga av . Planeringen sker med utgångspunkt från skade- rapportering, klagomål och erfarenheter inför särskilda kampanjer. lämnar information till kommunernas konsu- mentvägledare genom bl.a. och anordnar även särskild utbildning för dem. Verket har upprättat en webb- plats för enskilda konsumenter och den anlitas av minst 30 000 per- soner på europeisk och nationell nivå och i . Myndigheten är aktiv i ett flertal nätverk på europeisk nivå, inter- nationellt och i genom det konsumentpolitiska arbete som samordnas av . Standardiseringsverksam- heten är föremål för stort engagemang från verkets sida. Enligt produktsäkerhetslagen (1988:1604) utövar Konsument- verket tillsyn över att lagen och att föreskrifter som har meddelats med stöd av den efterlevs. Myndigheter som enligt andra författ- ningar ska se till att regler om produktsäkerhet i fråga om vissa varor efterlevs är tillsynsmyndigheter även enligt produktsäker- hetslagen. En fråga om åläggande eller förbud enligt lagen har hit- tills alltid fått väckas hos /KO. har ett ständigt utbyte med andra myndigheter och näringslivs- representanter inom ramen för sitt produktsäkerhetsarbete. Projekt drivs löpande och har sådan samverkan bland annat utförts med och Kemikalieinspektionen. Ett särskilt samarbetsavtal har ingåtts med för att för- stärka samarbetet om konsument- och produktsäkerhet samt skydd mot olyckor. Regelbundet tar verket initiativ till kontakter med branschorganisationer för att diskutera aktuella spörsmål och sär- skilda behov/problem som finns på olika områden. I regleringsbrevet behandlades marknadskontroll som verksamhetsgren under verksamhetsområdet säkerhet. Målet var att förstärka arbetet med produktsäkerhet och marknadskontroll, särskilt när det gäller barns säkerhet. Via myndigheten lämnas bidrag till konsumentorganisationer och till forskning vid . Ett vetenskapligt råd har inrättats vid myndigheten. genomfördes 12 marknadskontroll- projekt i vilka olika leksaker och personlig skyddsutrustning kontrollerades. Inom ramen för EU:s skaderapporteringsprogram samverkar med andra myndigheter och med andra länder. samlar in fördjupade uppgifter om Den svenska organisationen för marknadskontroll inträffade skadefall från öppenvårdsmottagningar vid Uni- versitetssjukhus, i och i f.d. . Denna urvalsbaserade insamling har sin grund i EHLASS-systemet. I omfattar insamlingen inte enbart hem- och fritidsolyckor utan alla skador oavsett uppkomstsätt och uppkomstmiljö vilket gör att statistikuppgifterna har ett brett användningsområde av intresse för flera olika myndigheter och som faktabas för olika utredningar. är användare av delar av materialet och får genom systemet bl.a. uppgifter om en olyckas skadeplats, vilken aktivitet som utfördes när olyckan inträffade och vilken produkt som utlöste skadehändelsen eller påverkade skadeförlop- pet. Uppgifter från EHLASS är värdefulla för verkets produkt- säkerhetsarbete och de används bl.a. för att möjliggöra priorite- ringar i marknadskontrollen av produkter. Med hjälp av statistiken kan farliga produkter och utsatta brukare av dessa upptäckas och marknadskontrollerna göras mer riktade och effektiva.