sou · GSB3129d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Eftersom gashandeln är konkurrensutsatt är det troligt att ökade intäkter, antingen på grund av sammanlagringsvinster eller återförsäljning av oanvänd kapacitet, skulle användas till att sub- ventionera sänkning av gaspriserna. Handel med kapacitet skulle således bli ett konkurrensmedel genom korssubventionering. En gashandlare med stora volymer i sin kundportfölj kan samman- lagra större kapaciteter än en gashandlare med mindre kundport- följ, vilket ger stordriftsfördelar. Med svenska förhållanden, där marknaden är koncentrerad till få aktörer, har de stora gashand- larna så stora konkurrensfördelar att mindre aktörer riskerar att slås ut från marknaden. Dessutom innebär korssubventioneringen mellan kapacitet och handel i det här fallet ett inträdeshinder på marknaden eftersom den kan omöjliggöra för nya aktörer att slå sig in på marknaden genom att erbjuda konkurrenskraftiga priser. Nuvarande lagstiftning innebär att det inte uppkommer korssubventionering mellan överföringstarifferna i överliggande nät och gaspriset. Dessutom känner de flesta kunderna igen princi- perna från elmarknaden, vilket underlättar förståelsen för markna- dens uppbyggnad. Detta är positivt för konkurrensen. En nackdel med den nuvarande lagstiftningen är att det inte finns några incita- ment för monopolföretagen att bjuda ut oanvänd kapacitet på en andrahandsmarknad. Konsekvenserna kan därför bli ett ineffektivt utnyttjande av naturgassystemet. I kontakter med naturgasföretag kan konstateras att det råder delade meningar huruvida det med nuvarande lagstiftning är möj- ligt att hantera flera tillförselledningar till . Eftersom flera tillförselledningar planeras bör frågan utredas innan de nya led- ningarna integreras med naturgassystemet. Utredningen har dock inte tillgång till underlag för att bedöma frågan. Värt att notera är att andrahandsmarknader för kapacitet i över- liggande nät tillåts i många andra länder. Bland annat tillåter numera det danska systemansvariga företaget sina kunder att inbördes handla kapacitet i överliggande nät. I de övriga euro- peiska länderna, undantaget , finns möjligheter även för andra aktörer än distributionsnätägarna att boka kapacitet i överfö- ringsnätet. För att skapa förutsättningar för den svenska naturgasmarkna- den att ingå i EUs inre marknad bör en ändring av naturgaslagen utredas. Naturgasföretagen har för avsikt att internt analysera kon- sekvenserna av lagstiftningen med början . Vidare kommer frågan att behandlas inom ramen för arbetet med Euro- paparlamentets och rådets förordning om villkor för tillträde till gasnäten där deltar. Utredningen har därför valt att endast redogöra för frågeställningen i syfte att beskriva marknadens funk- tion och avstår således från att lämna förslag. 13.4 Koncession för distributionsledningar Enligt direktivet skall utredaren ta ställning till de bedömningar som redovisat i rapporten av naturgaslagen. Därvid skall särskilt beaktas behovet av koncession för distributionsledningar samt frågan om systemansvar. I utredningens delbetänkande El- och naturgasmarknaderna - europeisk harmonisering (SOU 2003:113) har samtliga frågor som tas upp i den nämnda rapporten behandlats utom behovet av kon- cession för distributionsledningar. Enligt 2 kap. 1 § naturgaslagen (2000:599) krävs koncession för att bygga och använda naturgasledningar och naturgaslager. Frågan om koncession prövas av regeringen. Skälen för att införa koncessionsplikt framgår av prop. 1999/2000:72. Där sägs att framdragande av en naturgasledning och uppförande av ett naturgaslager kan komma i konflikt med andra intressen t.ex. natur- och miljövård. En naturgasledning och ett naturgaslager kan även ha betydelse på andra områden t.ex. för Försvarsmakten. Det är därför viktigt att uppnå en ur samhällssyn- punkt ändamålsenlig infrastruktur. Det bör exempelvis inte vara tillåtet att dra fram en naturgasledning där det redan finns en sådan och denna har tillräcklig kapacitet. Inte heller bör naturgasled- ningar få dras fram eller naturgaslager byggas på ett sådant sätt att tredje man tillfogas onödigt stor skada. Innehav och drift av en naturgasledning medför förpliktelser av olika slag. Det är därför viktigt att ägaren har de resurser som krävs för att bl.a. kunna garantera en kontinuerlig drift. Naturgaslagen innehåller dock undantag från koncessionsplik- ten. Dels ett för naturgasledning som är belägen efter mät- och reglerstation och dels ett för naturgasledning som uteslutande skall användas inom hamn- eller industriområde. Regeringen får vidare föreskriva undantag från kravet på konces- sion när det gäller vissa slag av naturgasledningar eller vissa slag av åtgärder med naturgasledningar. Koncession krävs inte heller för naturgaslager anslutna till sådana ledningar. Motiven till undantagen från koncessionsplikt anges i samma proposition vara att enligt lag (1978:160) om vissa rörledningar i sin dåvarande lydelse var naturgasledningar som huvudsakligen användes för att tillgodose enskilda hushålls behov inte konces- sionspliktiga. 1977/78:86 s. 86 framgår att undantaget inte uteslöt att ledningen även kunde förse t.ex. företag med naturgas. I praktiken innebar undantaget att naturgasledningar efter en mät- och reglerstation inte var koncessionspliktiga. Såvitt regeringen kände till fungerade detta system bra. Ett annat skäl för att inte kräva koncession för denna typ av naturgasledningar anges vara att dessa dras fram och används efter hand som distributionsbolag träffar överenskommelse med en- skilda fastighetsägare om att leverera naturgas till dessas respektive fastigheter. Regeringen ansåg därför att naturgasledningar som huvudsakligen skall användas för att tillgodose enskilda hushålls och företags behov tills vidare borde undantas från koncessions- plikt. Då naturgasledningar inom hamn- eller industriområde inte har någon påtaglig betydelse från allmän synpunkt, ansåg reger- ingen att även naturgasledningar inom sådana områden tills vidare skulle undantas från koncessionsplikt. I konsekvens med detta borde inte heller koncession krävas för naturgaslager anslutet till icke koncessionspliktig naturgasledning. I propositionen konstateras vidare att den omständighet att kon- cession inte krävs för vissa naturgasledningar innebär att samhället inte kan vidta de sanktioner som gäller för koncessionspliktiga naturgasledningar. Man skulle därför kunna tänka sig någon annan form av koncession för dessa ledningar inom ett visst område. Mot bakgrund av att den nuvarande ordningen fungerade bra ansåg regeringen dock inte att det behövdes några regler motsvarande ellagens om koncession för område. föreslår i rapporten av naturgas- lagen att en koncession för distributionsledning införs. Konces- sionen skall avse ledningar och ledningsnät som ligger efter mät- och reglerstation, dvs. sådana ledningar som till ett lägre tryck än i transmissionsledningarna överför naturgas regionalt eller lokalt. Koncessionen skall avse ett visst geografiskt område och vara av- gränsad i förhållande till en viss mät- och reglerstation. Nya distri- butionsledningar som byggs inom området skall omfattas av kon- cessionen. anger flera skäl till sitt förslag. Den nuva- rande regleringen innebär att förhållandevis långa naturgasled- ningar med relativt hög kapacitet kan byggas utan koncession. Det är därvid en brist att det saknas en central instans som kan avväga samhällsintresset av energiförsörjning mot samhällsintresset av natur- och miljövård eller mot enskildas rätt. Med nuvarande regler finns inget som hindrar byggande av parallella ledningar och därmed uppkomsten av en från samhälls- synpunkt icke ändamålsenlig infrastruktur. Samhället saknar också kontroll över vem som bedriver överföring av naturgas. Det nuvarande undantaget från koncessionsplikten medför också att det företag som investerar i distributionsledningar och bedriver överföringsverksamhet löper risk att konkurrerande företag bygger egna ledningar till särskilt attraktiva kunder. Därigenom skulle distributionsföretagets möjligheter att investera i överföring till mindre attraktiva kunder hotas. Slutligen skulle en koncessionsplikt för distributionsledningar göra det möjligt att fastställa tydliga villkor för anslutningsplikt och utbyggnad av gasnätet inom området. 13.4.4Överväganden avseende koncession för distributionsledningar Utredningens förslag: Undantaget från koncessionsplikt för naturgasledningar belägna efter en mät- och reglerstation avskaffas och en områdeskoncession för naturgasnät införs. Områdes- koncessionen bör medföra en rätt för innehavaren att inom ett lämpligt geografiskt område anlägga och driva naturgasledningar inom området. Områdeskoncessionen bör gälla . Den föreslagna koncessionen är i flera avseenden välmotiverad. Skälen till att ha en koncessionsprövning för naturgasledningar är i stort sett desamma vid byggande av transmissionsledningar som vid anläggande av längre distributionsledningar. Detta gäller också behovet av kontroll över lämpligheten hos den som bedriver distri- butionsverksamhet. Den föreslagna områdeskoncessionen möjlig- gör för företagen att planera en utbyggnad av naturgasnäten på ett rationellt sätt. kan den koncessionsgivande myndigheten genom att vid beviljande av koncession dels ställa villkor och dels bestämma vad som är ett lämpligt område för distribution av naturgas säkerställa att också det allmännas och konsumenternas intressen beaktas i tillräcklig utsträckning vid en utbyggnad. Att distribution av naturgas inom ett visst område skall bedrivas som legalt monopol framstår dock inte som odiskutabelt. Det svenska naturgasnätet är endast i begränsad utsträckning utbyggt och att utestänga konkurrens om en eventuell utbyggnad av nätet kan medföra nackdelar. Konkurrens i denna sektor torde, liksom i andra sektorer, såväl kunna stimulera till som effektivisera en ut- byggnad av naturgasnätet. är dock de ekonomiska villko- ren för att investera i distributionsnätdistributionsledningar som går parallellt med befintliga nät med reglerat tredjepartstillträde och reglerade tariffer sådana att risken för en samhällsekonomiskt olämplig uppbyggnad avmöjligheten att konkurrera får anses vara distributionsnät får anses vara liten. Den nuvarande regleringen av distributionsnät tycks inte i prak- tiken ha givit upphov till några allvarliga problem annat än i enstaka fall. De problem som identifierats kan också lösas på andra sätt än genom en ändrad koncessionsplikt. Mot denna bakgrund förefaller behovet av att nu införa områ- deskoncession för distributionsledningar inte vara stort. finns det anledning att införa krav på en sammanhållen prövning av de frågor som anläggandet av distributionsledningar med en viss längd medför. Att ha en gräns för vilka ledningar som är konces- sionspliktiga är inte utan problem men är det inte rimligt att pröva varje distributionsledning som anläggs oavsett deras betydelse. Som gräns för koncessionsplikten är det naturligt att använda samma gräns som gäller för andra gasledningar enligt 1 § rörledningslagen, dvs. Vidare bör det övervägas om tillstånd skall krävas för att bedriva verksamhet bestående av distribution av naturgas. Genom ett sådant krav på tillstånd för verksamheten, och inte ledningarna, kan samhället utöva kontroll över att de som bedriver distribution av naturgas är lämpliga och också ställa de krav på verksamhetens ut- övande som anses nödvändiga. Dessutom får myndigheterna genom ett sådant tillståndsförfarande kunskap om vilka som fak- tiskt distribuerar naturgas samt var detta sker utan att förfarandet medför ett geografiskt begränsat monopol på verksamheten. Mot ovanstående bakgrund bör undantaget från koncessionsplikt för naturgasledningar belägna efter en mät- och reglerstation avskaffas och en områdeskoncession för naturgasnät införas. Områdeskonces- sionen bör medföra en rätt för innehavaren att inom ett lämpligt geo- grafiskt område anlägga och driva naturgasledningar och en skyldighet att på skäliga villkor ansluta naturgasanläggningar belägna inom områ- det. Områdeskoncessionen bör gälla . Den koncessionsgivande myndigheten bör kunna förena områ- deskoncessionen med villkor, exempelvis om att en i koncessions- ansökan angiven utbyggnad av nätet genomförs . Myndigheten bör också kunna återkalla områdeskoncessionen om koncessionshavaren bryter mot naturgaslagen eller föreskrifter eller villkor utfärdade med stöd av lagen. Förslaget medför att i princip alla naturgasledningar, med undan- tag för ledningar som uteslutande skall användas inom hamn- eller industriområde, blir koncessionspliktiga. Antingen skall kon- cession för naturgasledning eller koncession för område ha med- delats för att en ledning skall kunna anläggas och drivas. Reger- ingen bör dock även fortsatt ha möjlighet att föreskriva om undan- tag från koncessionsplikten. Koncession för område skall inte kunna beviljas om området helt eller delvis avser ett annat koncessionsområde. Koncession för naturgasledning bör endast om det finns särskilda skäl kunna med- delas för sträckor inom koncessionsområden. Sådana särskilda skäl kan vara att innehavaren av områdeskoncession medger att en större kund ansluter sig till en närliggande transmissionsledning, att ledningen skall försörja en berättigad kund som på grund av kapacitetsbrist nekats anslutning till det naturgasnät som omfattas av områdeskoncessionen eller att ledningen har en sträckning som överskrider gränsen för en områdeskoncession. I situationer där det för den enskilde kunden kan vara ekonomiskt motiverat att direkt ansluta sig till ett överliggande nät men där detta skulle medföra att inkomstunderlaget för områdeskoncessionären under- grävdes på ett från samhällsynpunkt olämpligt sätt bör inte konces- sion för naturgasledning meddelas inom ett område. Då det svenska naturgasnätet inte är utbyggt i större om- fattning bör de områden för vilka koncession beviljas omfångsmäs- sigt vara relativt begränsade. Vid beviljande av områdeskoncession för naturgasnät bör det geografiska området bestämmas bland annat med hänsyn till utsträckningen av det befintliga naturgas- nätet och planerad utbyggnad av detsamma samt potentiella kunder inom området. Gränserna för området bör under vissa omständig- heter kunna ändras. Sådana omständigheter kan exempelvis vara tillkommande nya kunder strax utanför området. De befintliga reglerna om koncession för naturgasledning har utformats med ellagens bestämmelser om nätkoncession som före- bild. Det förefaller lämpligt att också de nya bestämmelser som behöver införas i naturgaslagen med anledning av att detta förslag i huvudsak utformas i enlighet med motsvarande reglering i ellag- stiftningen. I motsats till vad som gäller elnätsverksamhet bör dock tariffsättning och redovisning avseende överföringsverksamhet i enlighet med naturgaslagen även fortsatt sakna formell knytning till koncessionerna. I likhet med vad som gäller enligt ellagen bör regeringen kunna bemyndiga tillsynsmyndigheten att pröva frågor om koncession för naturgasledning som inte utgör en förbindelse till utlandet och koncession för område. Särskilda övergångsbestämmelser för de befintliga naturgasled- ningar som inte är koncessionspliktiga behöver också införas. För dessa befintliga ledningar bör det vid en ansökan om konces- sion kunna antas att den som bedriver överföringsverksam- heten är lämplig att också fortsättningsvis göra detta. För att få tillgång till naturgas i måste den importeras från annat land. produceras nästan all gas till den svenska marknaden i , men det förkommer även i viss import från . Oavsett ursprungsland måste naturgasen överföras ge- nom det danska naturgassystemet. Överföring av naturgas från till medför stora transportkostnader på grund av separata transportavgifter i varje nät där gasen transporteras (s.k. pancaking). Ett alternativ till att transportera gasen hela vägen från produk- tionsstället kan vara att byta till sig naturgas genom s.k. swap. En swap är ett finansiellt avtal som innebär att två aktörer på olika platser kan byta gas med varandra för att slippa transportera den. Detta kräver ofta att det är fråga om volymer av viss storlek och är förenat med ekonomiska risker. Swapavtal är än så länge relativt ovanliga i . Naturgasens introduktion i var en direkt följd av en po- litisk vilja att minska oljeberoendet. undertecknades ett ramavtal mellan regeringarna i och i syfte att introducera en svensk naturgasmarknad. Detta ramavtal ligger till grund för importavtalen som funnits mellan och naturgas.1 Avtalen reglerar dels import av naturgas från genom ett leveransavtal, dels import av naturgas från annat land genom det danska naturgassystemet enligt ett överföringsavtal. gäller rättigheten för Nova naturgas att tran- sitera naturgas genom , 1 Det statliga bolaget tecknade avtalet. Bolaget ändrade senare ägarstruktur och namn till . sålde staten av sitt ägande helt. heter bolaget naturgas och har fyra utländska ägare (se ovan i avsnitt 12.2.2). dock högst naturgas . investerade Nova naturgas 220 miljoner DK i en kapa- citetsökning av det danska naturgassystemet. Investeringen har till övervägande del fått betraktas som i förväg betalad avgift för fram- tida överföring av naturgas. Överföringsvillkoren har inneburit att Nova naturgas haft en rörlig kostnad för transitering genom Dan- mark som är lägre än den tariff som erbjuds andra naturgasföretag i . Nova naturgas menar i ett yttrande till att investeringen motsvarar mellanskillnaden mellan nätav- giften som erbjuds Nova naturgas i förhållande till andra naturgas- leverantörer.2 Huruvida Nova naturgas har konkurrensfördelar i förhållande till andra företag på den svenska marknaden som öns- kar transitera naturgas genom det danska naturgassystemet är där- för svårt att avgöra, menar naturgas. innebar att Nova naturgas importerade 200 mil- joner kubikmeter naturgas från till . Avtalet innehöll en första förhandlingsrätt avse- ende naturgas från och innebar att förpliktade sig att inte teckna kontrakt om försäljning av naturgas till annan part innan förhandlingar med Nova naturgas avslutats utan resultat. Enligt Nova naturgas upphörde denna förpliktelse . Ingen annan aktör i har således kunnat köpa naturgas från Dan- mark . Svenska naturgasföretag har uppgett att Nova naturgas fördelaktiga överföringstariffer genom , även , har förhindrat import till konkurrenskraftiga villkor. I takt med att marknadsöppningen får genomslag på marknaden, kan en ökad handel mellan medlemsländerna och eventuellt även tredje land bli aktuell. kommer t.ex. att leverera naturgas till sitt svenska systerbolag . ingår i en helintegrerad naturgaskoncern som äger överföringsnät i och del av överföringsförbindelsen mellan och . Det finns även andra exempel på utländska leverantörer som har lämnat anbud till svenska kunder. Andra europeiska leve- rantörer anser dock att det visserligen är praktiskt möjligt att ex- portera till men att det inte kommer att vara lönsamt. På grund av att det är komplicerat och dyrt att transportera gas från till krävs mycket förmånliga 2 Dnr 780-01-4223. inköpspriser på naturgasen för att tysk gas skall vara lönsam för en svensk köpare.3 14.1.2Leveransvillkor för handel med naturgas Leveransavtalen på naturgasmarknaden skiljer sig från leveransavtal på andra energimarknader. Avtalsvillkoren innehåller delvis verti- kala begränsningar. Trots att avtalens utformning och längd varie- rar finns det gemensamma nämnare för de flesta. I följande avsnitt redovisas egenskaper som är säregna för avtal om naturgasleveran- ser på den svenska marknaden. Informationen om kontraktsvillkoren på den svenska naturgas- marknaden är ofullständig eftersom villkoren utgör företagsinterna affärshandlingar, och innehållet normalt inte är offentligt. Utred- ningens information är därför begränsad till vad som finns att till- gängligt på företagens webbplatser och de till offentliga beslut gäl- lande avtal som inkommit till i samband med ansökningar om icke-ingripandebesked och undantag. Eftersom byggnation av infrastruktur för naturgas är kapitalinten- siv har västeuropeisk naturgasförsörjning varit baserad på lång- siktiga kontrakt för att garantera avkastning på de stora invester- ingarna i produktionen. Långa kontrakt har också tryggat utnytt- jandet av de nationella gasföretagens och de lokala naturgasdistri- butörernas transportnät och deras möjligheter att garantera för- sörjningen. Långa kontrakt har varit ett önskemål från både produ- center och grossister. Kontrakten för handel mellan länder löper i allmänhet , men det är inte ovanligt med kontrakt som sträcker sig både 25 och fram i tiden. Importavtalen mellan det danska företaget och Nova naturgas har avtalsperioder om både 10 och . På slutkundmarknaden i förekommer både långa och korta avtalstider. I kontakt mellan naturgasföretag och slutkunder har utredningen t.ex. konstaterat att industrikunder inledningsvis kan teckna femåriga avtal för att sedan kunna förlänga dessa med 3 , beslut 556/2004. För kraftvärmekunder har det inte varit ovanligt med avtal upp till . Många leveransavtal på den svenska marknaden har precis löpt ut eller är på väg att löpa ut, och därför är nya avtal på väg att tecknas. Enligt pressmeddelanden från företagens hemsidor har t.ex. Energi tecknat två avtal med det danska företaget om leveranser dels , dels åren 2006–2011. Även Öre- sundskraft har tecknat avtal med som sträcker sig . I naturgasmarknadsdirektivets ingress konstaterar kommissionen att medlemsstaterna också i fortsättningen kommer att behöva långsiktiga avtal för sin gasförsörjning.4 Vidare menar man att gashandlarna bör kunna fortsätta att använda sådana avtal så länge de inte strider mot målen för direktivet och så länge de är förenliga med fördraget och dess konkurrensregler. Naturgasföre- tag måste därför ta hänsyn till sådana avtal vid planering av leve- rans- och överföringskapacitet. I många former av avtal förbinder sig köpare att köpa sin vara från en leverantör . kan han inte teckna avtal med annan leverantör för att tillgodose samma behov. Det är inte heller ovanligt att köparen förbinder sig att köpa en bestämd kvantitet . Finns volymsåtaganden i avtalen kan inte köpare fritt välja att avstå från leveransen eller i vilket fall inte avstå från att betala den. De långvariga leveransavtalen på naturgasmarknaden är i allmän- het uppbyggda som s.k. take or pay-avtal. Benämningen är en sammandragning av take and pay or pay. Take or pay är en mot- tagningsplikt som innebär att köparen måste betala för en avtalad volym naturgas oavsett om denne kan ta emot volymen eller inte. Säljaren förbinder sig att sälja upp till en viss volym. Bakgrunden till take or pay-klauserna är krav som kommer från naturgasproducenterna runt om i världen. De stora investeringar som krävs på naturgasfälten förutsätter en viss garanterad efter- frågan på naturgasen som produceras. 4 och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG, skäl nr 25 till antagandet av direktivet. och naturgas har en take or pay-klausul, liksom av- talen mellan Nova naturgas och leverantörerna. Avtalen med slut- kunder har dock sällan en klausul om take or pay. Trenden är att take or pay-nivåerna i avtalen har blivit lägre . Mot att tidigare ofta ha legat på nivån blir nivåer på vanligare. Att mottagningsplikten sänks påverkar oftast andra villkor i avtalen mellan parterna. I avtalen är take or pay-villkoren utformade så att den naturgas som inte förbrukas av köpare inte går helt förlorad. Håller sig köparen inom de kapacitetsgränser som finns avtalade, kan han normalt ta ut naturgasen vid andra tillfällen. Här finns dock oftast en tidsbegränsning på möjligheten att ta ut denna volym och dess- utom måste man först ta ut innevarande års avtalade volym. Efter kontakter med naturgasleverantörer kan utredningen dock kon- statera att det förekommer problem med att hantera befintliga take or pay-avtal.