sou · GSB3129d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Den tillkom på förslag från , som motiverade avsteget från kostnadsrik- tigheten med att den småskaliga miljövänliga elproduktionen bör få ekonomiska villkor som stimulerar en fortsatt utbyggnad, och att utformningen av nättariffen för inmatningspunkter på lokalnäten Nätavgiften för småskalig elproduktion kommer att få en avgörande betydelse för sådana produktionsan- läggningars lönsamhet. Nättariffen för dessa producenter borde därför särskilt regleras i lag (SOU 1995:14 s. 82 f). Enligt den praxis som utvecklat i sin pröv- ning av småskaliga elproducenters nättariff fastställs de totala kost- naderna för mätning, beräkning och rapportering i hela konces- sionsområdet, och slås därefter ut på antalet abonnemang i områ- det. Ingen hänsyn tas därvid till vilken kundkategori kunden till- hör. Efter det att krav på timmätning införts också för små elpro- ducenter, innebär detta att också större delen av kostnaderna för mätning, beräkning och rapportering i elproducentens inmatnings- punkt slås ut på övriga nätkunder i området. Det kan vara ekonomiskt rationellt att placera mindre aggregat i grupper. Det normala är därför numera att bygga s.k. vindkrafts- parker snarare än enstaka fristående vindkraftverk. Enligt ellagens definition är en sådan grupp att betrakta som en anläggning (jfr 1 kap. 2 § ellagen). I samband med ellagens omarbetning infördes dock ett andra stycke i 4 kap. 10 § innebärande att flera små pro- duktionsanläggningar, som är belägna i närheten av varandra och gemensamt matar in el på ledningsnätet, skall betraktas som sepa- rata anläggningar vid tillämpningen av denna paragraf (prop. 1996/97:136, bet. 1997/98:NU3, rskr. 1997/98:27). Alltså erhåller även större vindkraftsparker den avgiftsbefrielse som var avsedd att främja mindre anläggningar. Kammarrätten i har uttalat att det av förarbetsutta- landen till ellagen kan utläsas en allmän princip att den som önskar ansluta sig också skall stå för de direkta merkostnader för anslut- ningen som nätägaren härigenom förorsakats.1 Kammarrätten har vidare uttalat att i det fall anslutningen medför kostnader, t.ex. för förstärkning, ombyggnad eller utbyggnad och de kommer fler än anläggningsägaren tillgodo, så skall de inte bedömas som kundspe- cifika och därför bekostas av nätägaren. Kostnaden skall i detta fall slås ut på övriga kunder inom området. I detta överrättsavgörande har dock uttalats att även om kostnader inte är kundspecifika så skall de bäras av producenten om de aktuella åtgärderna inte inne- bär någon direkt nytta för nätföretaget eller för de befintliga kun- derna till nätföretagets elnät. Det aktuella fallet gällde anslutning av ett vindkraftverk där också nätföretaget anfört att leveranskvalite- ten för kunderna snarare skulle komma att försämras. 1 Kammarrätten i dom i mål nr 4389-2001 ./. och Sydsvenska Vind i . Nätavgiften för småskalig elproduktion I detta sammanhang skall påpekas att innehavaren av en småska- lig elproduktionsanläggning, i likhet med andra elproducenter, enligt 3 kap. 15 § ellagen har rätt till ersättning från den nätkonces- sionshavare till vars ledningsnät anläggningen är ansluten. Ersätt- ningen skall motsvara värdet av dels de minskade energiförluster som inmatningen medför i ledningsnätet, dels minskningen av koncessionshavarens avgifter till överliggande nät som blir möjlig genom att anläggningen är ansluten. Vidare gäller enligt 3 kap. 14 § ellagen att kostnaden för en mätare med tillhörande insamlingsutrustning och för dess installation i inmatningspunkten hos en elproducent av nätkoncessionshavaren debiteras elproducenten. Detta gäller dock inte de elproducenter som avses i 4 kap. 10 §. I detta fall belastar kostnaden övriga nättariffer inom området. Denna bestämmelse tillkom i samband med att el- certifikatsystemet infördes (se nedan), vilket innebar ett krav på att mätning måste ske av inmatningens fördelning över tiden för att elproducenten skall kunna tilldelas elcertifikat. De redovisade undantagsbestämmelserna har med tiden lett till problem. Ett sådant är att nätföretag, som inom sitt koncessions- område har särskilt gynnsamma förhållanden för småskalig kraft- produktion, har fått vidkännas betydande kostnadsökningar som de i sin tur måste fördela på sina övriga kunder i området. Detta gäller särskilt områden med bra vindlägen för vindkraftverk. Regelverkets utformning, som gynnar uppförandet av små anläggningar i stora grupper, innebär också att problemet knappast kommer att kunna begränsas till lokalnätsnivå. Reglerna innebär att allt större anläggningar kan komma att anslutas på högre spänningsnivåer än vad som var avsikten då de utformades. Detta skulle ibland kunna leda till krav på orimligt dyrbara för- stärkningar av elnätet. Så har exempelvis planer presenterats på vindkraftsparker i fjällområden, vilka förutsätter anslutning till stamnätet, och som i vissa fall också skulle förutsätta en utbyggnad av stamnätet. De anläggningar som planeras kommer sannolikt att ha större effekt än 1 500 kW. Detta var knappast avsikten när bestämmelsen om befrielse från avgift infördes, då det förutsattes att elproduktionsanläggningarna skulle anslutas till lokalnät. Nätavgiften för småskalig elproduktion Ett andra problem med mycket långsiktiga effekter är att grän- sen om 1 500 kW per aggregat för befrielse från nätavgift fungerar som ett utvecklingshinder. Utvecklingen talar för att allt större aggregat skulle innebära skalfördelar, dvs. att de skulle kunna bidra med en större elproduktion per investerad krona. Som regelverket är utformat skulle det för elproducenten dock innebära en påtaglig kostnadsökning att uppföra nya enheter med större effekt än 1 500 kW, eftersom den indirekta subventionen i form av befrielse från nättariff skulle falla bort. Bestämmelsernas utformning utgör såle- des ett hinder för den fortsatta utvecklingen av miljövänlig elpro- duktion. Det bör också framhållas att det blivit allt svårare för större vindkraftsparker att få respons från nätföretagen att uppföra anläggningarna inom deras områden där stora utbyggnader av näten blir nödvändiga, men där nätföretagens intäkter från vindkraftpar- ken är försumbara och utbyggnaden i stället leder till dyrare nätta- riffer för de befintliga kunderna i nätområdet. (SOU 1999:75), (SOU 1999:44) och (SOU 2000:90) har pekat på det växande problemet med att kostnaderna för befrielsen från avgift får bäras av elkunderna i vissa lokalnät. föreslog att ellagen borde ändras så att ägaren av en vindkraftan- läggning får svara för sin del av kostnaderna för drift, underhåll och förnyelse av elnäten (SOU 1999:75 s. 124). pekade på detta problem, liksom på regelns hindrande inverkan på teknikutvecklingen, och föreslog att avgifts- befrielsen skulle avskaffas i samband med införandet av ett gene- rellt stöd som exempelvis certifikathandel. Utredningen redovisade i betänkandet Elnätsföretag – regler och tillsyn (SOU 2000:90) att lokalnätskunderna på till följd av regeln om avgiftsbefrielse beräknades betala ett påslag om 10–på nättariffen som stöd till den småskaliga elproduktionen. Regeringen överlämnade frågan om nätsubventioner till Elcerti- fikatutredningen (SOU 2001:77)med en begäran att utredningen skulle se över möjligheten att avskaffa avgiftsreduktionen och i stället på något sätt hantera stödet inom certifikatsystemet. Utredningen lät ta fram underlag för att belysa konsekvenserna av ett borttagande av avgiftsreduktionen. Av detta framgick att elproduktionsanläggningar större än , som således skall erlägga normal nätavgift, betalade per kWh i nätavgift. Nätavgiften för småskalig elproduktion enbart en avgift för mätning, beräkning och rapportering som ut- slaget per producerad kWh uppgår till 0,15–0,. Ett avskaf- fande av regleringen i 4 kap. 10 § ellagen skulle således, enligt bedömning, leda till att den småskaliga kraftproduktionen belastades med ytterligare kostnader i storleks- ordningen 0,8–4,per kWh.2 Utredningen menade dock att nackdelarna med avgiftsreduktio- nen är påtagliga och riskerar att leda till suboptimeringar av fram- tida investeringar i miljövänliga elproduktionsanläggningar för för- nybar elproduktion. Övervägande skäl talar därför för ett bortta- gande av regleringen i 4 kap. 10 § ellagen. Det fanns emellertid också anledning att kom- pensera dem som får denna avgiftsreduktion för kostnadsökningen. Utredningen föreslog därför att anläggningar som vid elcertifi- katslagens ikraftträdande hade sådan avgiftsbefrielse som anges i 4 kap. 10 § ellagen som sträcker sig till och med av tilldelas en ersättning som motsvarar en tredjedel av den enligt 3 kap. 9 § lagen om elcertifikat beräknade medelvärdet för ett elcertifikat, dvs. per producerad MWh. Vid ett genomsnittligt certifikatpris på per certifikat motsvarar ersättningen /kWh. Denna nivå motsvarar genomsnittet av de nuvarande nätkostnaderna enligt det underlag som redovisats ovan. Regeringen behandlade Elnäts- och Elcertifikatsutredningarnas förslag i prop. 2001/02:143. Regeringen delade bedömning att den aktuella bestämmelsen i 4 kap. 10 § ellagen bör ses över, eftersom den medför höga och växande nättariffer för kunderna i vissa nätområden och att den kommer att verka hindrande för utvecklingen av miljövänliga elproduktionsanlägg- ningar. Bestämmelsen kan vidare få effekter som inte är önskvärda, och en bestämmelse som från början var avsedd att främja småska- lig elproduktion kan få motsatt effekt. Regeringen delade också synpunkten från flera remissinstanser att den ersättningsnivå på 0,3 certifikat per MWh som Elcertifi- katsutredningen föreslagit inte var tillräckligt underbyggd och att en närmare utredning av konsekvenserna och framtagande av för- slag till ersättningsnivå bör genomföras innan regeringen föreslår att ändra eller ta bort bestämmelsen. 2 underlag var baserat på produktionsanläggningar med hög utnyttjandetid, vilket resulterade i förhållandevis låga avgifter uttryckta i öre/kWh. Nätavgiften för småskalig elproduktion I första hand skall de ekonomiska konsekvenserna för små elpro- ducenter av att ta bort ovan redovisade bestämmelse om avgiftsbe- frielse belysas. En första fråga är då hur många elproducenter som berörs av bestämmelsen och hur mycket el de producerar och levererar med nedsatt nättariff. Detta behandlas i avsnitt 10.3.1. Avsnitt 10.3.2 inne- håller en bedömning av vilka nättariffer som skulle komma att tas ut för dessa produktionsanläggningar om de aktuella bestämmelserna tas bort. Slutligen behandlas i avsnitt 10.3.3 övrigt stöd till småskalig el- produktion, inklusive stöd till förnybar sådan. I avsnitt 10.3.4 upp- skattas slutligen de ekonomiska förutsättningarna för småskalig/för- nybar elproduktion under . Antalet elproducenter med småskaliga produktionsanläggningar kan uppskattas utifrån det register som förs över godkända anlägg- ningar för tilldelning av elcertifikat. fanns i detta register följande slag av godkända elproduktionsanläggningar. Totalt finns 969 vattenkraftanläggningar där den sammanlagda anläggningseffekten inte överstiger 1 500 kW. Den sammanlagda installerade effekten är 355 MW och de producerar uppskattnings- vis 1 400 GWh el . Eftersom flera små produktionsanläggningar, som är belägna i närheten av varandra och gemensamt matar in el på ledningsnätet, skall betraktas som separata anläggningar vid tillämpningen be- stämmelsen om avgiftsbefrielse är de redovisade siffrorna inte helt relevanta. En vattenkraftanläggning kan bestå av flera produk- tionsenheter, generatorer. Den intressanta uppgiften är att det finns 1 018 vattenkraftanläggningar med generatoreffekter som inte överstiger 1 500 kW. Deras sammanlagt installerad effekt är 472 MW och de producerar cirka 1 700 GWh el . Det finns totalt 582 vindkraftsanläggningar med en sammanlagt installerad effekt på 445,5 MW och som producerar ca 724 GWh el . I 539 av dessa anläggningar överstiger den sammanlagda anläggningseffekten inte 1 500 kW (deras sammanlagda install- erade effekten är 292 MW och de beräknas producera ca 475 GWh el ). Nätavgiften för småskalig elproduktion Liksom vad gäller vattenkraften är det dock antalet små produk- tionsenheter som är det viktiga. De redovisade anläggningarna består av cirka 695 vindkraftverk med en installerad generatoreffekt mindre än eller lika med 1 500 kW. Det är dessa som berörs om avgiftsbefrielsen skulle tas bort. Vidare finns totalt 108 biobränsleanläggningar, varav 20 anlägg- ningar med 1 500 kW effekt eller lägre. Deras samlade installerade effekt är 13 MW och de beräknas producera 35,5 GWh el . Det finns slutligen också en solcellsanläggning med en installerad effekt av 8 kW (6 MWh/år). De småskaliga elproduktionsanläggningarna i landet som är base- rade på förnybara energikällor utgörs således av 1 018 vattenkrafts- generatorer, 695 vindkraftverk, 20 biobränsleanläggningar och en solcellsanläggning. Dessa 1 734 enheter har en installerad effekt om drygt 900 MW och producerar ca 2 400 GWh el . Förutom dessa anläggningar, som registrerats som godkända anläggningar inom elcertifikatsystemet, kan även vissa småskaliga anläggningar som ligger utanför certifikatsystemet beröras. Det skulle i så fall gälla mindre olje- eller gaseldade anläggningar. Antalet sådana med en effekt understigande 1 500 kW är dock inte känt. 10.3.2Nättariffer för småskalig elproduktion En arbetsgrupp inom har för utredningens räkning tagit fram nättariffer för små elproduktionsanläggningar. Eftersom sådana inte används har förslagen utformats mot bakgrund av erfarenheter från större inmatningspunkter och vissa antagna ut- gångspunkter. En utgångspunkt har varit att produktionsanlägg- ningarna skall betala för drift, underhåll och förnyelse av den del av elnätet som de nyttjar. Tarifferna antas vara avståndsoberoende. Den del av ett elnät som en produktionsanläggning tar i anspråk kan uppskattas genom beräkningar av hur långt el transporteras från produktionsanläggningen. används i de uttagspunkter som ligger närmast anläggningen. För små produktionsanlägg- ningar innebär detta att en begränsad del av nätet används. Ju större anläggningen är desto större del av det lokala nätet används. I ett lokalt nät som huvudsakligen används för distribution till elanvändare, dvs. inmatning sker från det överliggande regionnätet till lokalnätet, orsakar en inmatningspunkt mindre kostnader än en lika stor uttagspunkt. Inmatningstariffen bör därför vara lägre än Nätavgiften för småskalig elproduktion Hur mycket mindre beror dels på hur stor produk- tionsanläggningen är dels hur det aktuella lokala nätet ser ut. För att uppskatta storleken på tarifferna för inmatning har därför ett medelnät använts. För verkliga elnät kan förhållandena vara så- dana att kostnaderna för producenten blir högre eller lägre. Nättariffen för en produktionsanläggning skall motsvara den del av nätet som elen från produktionsanläggningen tar i anspråk och kostnaderna för mätning, avräkning, m.m. För mindre produktionsanläggningar antas endast kostnaderna för en del av lokalnätet ingå i tariffen för produktionsanläggningen. För större inmatningspunkter ingår större delar av det lokala nätet (se figur 10.1). Detta ger en form av skala där allt högre nättariffer tas ut ju större produktionsanläggningen är. Som underlag för effektberoende avgifter används verkligt uppmätt effekt. Tabell 10.1 visar exempel. Andel av det lokala nätet som tas i anspråk relativt pro- duktionsanläggningens effekt SOU 2004:129 Nätavgiften för småskalig elproduktion Exempel på nätpris för inmatning Effekt (kW) Nätpris som andel av pris för (öre/kWh) motsvarande uttag (%) Hsp = högspänning, Lsp = lågspänning. Ett alternativ till en storleksberoende tariff kan vara att tillämpa en genomsnittlig tariff för samtliga produktionsanläggningar obero- ende av storlek. Ett argument för detta är att flera mindre anlägg- ningar i ett lokalt område får samma inverkan i elnätet som en en- staka större anläggning. Sammantaget leder de redovisade beräkningarna till följande slutsatser. De avgifter för mätning, beräkning och rapportering som den småskaliga elproduktionen nu betalar ligger vanligen /kWh. Med de utgångspunkter som antagits för beräkningarna ovan skulle den småskaliga elproduktionen komma att belastas med ytterligare kostnader i storleksordningen 4– /kWh om regleringen i 4 kap. 10 § ellagen avskaffades. Höj- ningens storlek varierar i hög grad med anläggningens energipro- duktion och effekt. Mindre anläggningar förutsätts utnyttja en mindre del av lokalnätet.3 3 Här redovisade kostnader som skulle tillkomma om tariffbefrielsen avskaffades är högre än de som rapporterades till (0,8–4,/kWh). Detta beror i hög grad på valet av beräkningsunderlag. Äldre produktionsanläggningar ligger ofta bra till i nätet, och då blir transportsträckan kort och nättariffen låg. I exempel har också produktionsanläggningar med låga nättariffer hög utnyttjandetid, vilket reducerar nätkostnaden uttryckt i öre/kWh. Nätavgiften för småskalig elproduktion 10.3.3Övrigt stöd till småskalig elproduktion Avgiftsbefrielsen är inte det enda stöd som är särskilt riktat till småskalig elproduktion. Undre har flera olika stödformer använts. En betydande del av dessa stöd är specifikt riktat till el- produktion med förnybara energikällor (förnybar elproduktion). Som redovisats ovan är huvuddelen av den småskaliga elproduktio- nen baserad på förnybara energikällor. har olika stödformer använts för att främja inve- steringar i förnybar elproduktion och för att sänka driftkostna- derna för sådan produktion. infördes ett indirekt stöd till vindkraft, den s.k. miljöbonusen (bet. 1993/94:SkU34, rskr. 1993/94:279). Bonusen utgick i form av ett avdrag i deklarationen avseende vindkraftspro- ducerad elkraft som kunde göras av den som var skyldig att betala energiskatt för elektrisk kraft. Avdraget motsvarade t.o.m. skattesatsen för hushållselförbrukning i , men låstes till per kWh. sänk- tes avdraget med syftet att därefter trappas av under (se nedan). energipolitiska beslut ingick bl.a. ett investerings- stödsprogram för småskalig elproduktion med förnybara energi- källor (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Det sträckte sig till och med . Programmet innefattade stöd till investeringar i vindkraft, småskalig vattenkraft och biobränsle- baserad kraftvärmeproduktion. Stöd till vindkraft lämnades med högst av investeringskostnaden för upp- förande av nya vindkraftverk med en eleffekt av minst 200 kW. Investeringsstödet till småskalig vattenkraft lämnades med högst av investeringskostnaden för utbyggnad av vattenkraftverk med en effekt om minst 100 kW och högst 1 500 kW. Investeringsstödet till biobränslebaserad kraftvärmeproduk- tion uppgick till per kW, dock högst av god- känd, stödgrundande investering. I budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1, Utgifts- område 21, bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115) föreslog regeringen att ett tillfälligt stöd för el producerad i småskaliga pro- Nätavgiften för småskalig elproduktion duktionsanläggningar till 31 dec- ember 2000. Stödet infördes med anledning av att bestämmelserna om leveranskoncession och mottagningsplikt upphörde att gälla. Det företag som hade leveranskoncession för ett visst område var tidigare skyldigt att köpa el från småskaliga elproduktionsanlägg- ningar inom området. Stödet uppgick till per kWh. förlängdes stödet till och med april månad 2003. I samband med energipolitiska beslut fastställdes också ett nationellt planeringsmål för vindkraft; en årlig produktions- kapacitet på . beslöt även om vissa sär- skilda åtgärder för vindkraft att gälla från (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). Medel avdelades för projekt i samverkan med näringslivet rörande teknik- utveckling och marknadsintroduktion av storskaliga vindkraftstil- lämpningar i havs- och fjällområden. Vidare beslöts att den s.k. miljöbonusen skall behållas under en övergångstid som en successiv nedtrappning sker. Regeringen redovisade i proposi- tionen som motiv för det fortsatta stödet genom skattenedsättning att det är viktigt att övergången till det nya stödsystemet inte inne- bär att utvecklingen mot en ökad användning av förnybar elpro- duktion bromsas på grund av den osäkerhet som investerare och finansiärer kan uppleva under ett introduktionsskede. I likhet med flera remissinstanser ansåg därför regeringen att övergångsreglerna också bör gälla nyinvesteringar i vindkraftverk. Avtrappningen av miljöbonusen inleddes då skatteavdraget sänktes till per kWh för landbaserad vind- kraft och till per kWh för havsbaserad vindkraft. infördes en produktionsgräns för hur länge vindkraftproduktionen i ett kraftverk kan berättiga till skatteavdrag. Elproduktionen i ett vindkraftverk berättigar endast till avdrag så länge den sammanlagda produktionstiden i kraftverket, omräknat till timmar med full last, inte överstiger . 2003/04:1, bet. 2003/04:FIU01, rskr. 2003/04:42). Avtrappningen fortsätter då avdraget sänks till per kWh för landbaserad vindkraft och till per kWh för havs- baserad vindkraft. Nätavgiften för småskalig elproduktion beslutade om energipolitikens inriktning . I detta beslut ingick ett mål för att öka den årliga användningen av el som produceras med användning av för- nybara energikällor. Målet var en ökning med års nivå . Merparten av de ovan redovisade stödsystemen löpte ut . fattade ett beslut om att ett system med elcertifikat skulle införas. trädde lagen (2003:113) om elcertifikat i kraft (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133). De huvudsakliga motiven för att ersätta de traditionella stöd- systemen med elcertifikatsystemet var att öka konkurrenstrycket och drivkrafterna för teknikutveckling inom elproduktionen från förnybara energikällor (prop. 2001/02:143, s. 90). En annan konse- kvens av certifikatsystemet är att finansieringen läggs på markna- den, vilket ger en ökad långsiktighet i systemet. Elcertifikatsystemet är baserat på kvoter för användningen av el från förnybara energikällor. Producenterna av sådan el tilldelas elcertifikat av staten (ett certifikat per producerad MWh el) och elanvändare är skyldiga att inneha elcertifikat i förhållande till sin förbrukning av el under det föregående kalen- deråret (kvotplikt). Elleverantörerna är skyldiga att hantera sina kunders kvotplikt, och har rätt att ta betalt för denna tjänst, såvida kunden inte väljer att själv hantera sin kvotplikt. skall alla kvotpliktiga deklarera fjolårets för- brukning. Deklarationen skall bl.a. innehålla uppgifter om hur mycket el den kvotpliktige har fakturerat/förbrukat under föregå- ende år. Utifrån deklarationen annullerar elcertifikat på den kvotpliktiges konto. Då måste elcertifikat motsvarande kvotplikten finnas där. Den som inte uppfyller kvot- plikten skall betala en kvotpliktsavgift (högst ). Viss elanvändning omfattas inte av kvotplikten. Det gäller t.ex. el som förbrukas vid överföring av el (förlustel), el som en elanvän- dare själv producerat och förbrukat samt el som förbrukas i elin- tensiv industri. Det är innehavare av produktionsanläggningarna där el produce- ras med användande av vindkraft, solenergi, vågenergi, geotermisk energi, vissa biobränslen samt viss vattenkraft som är berättigade att bli tilldelade elcertifikat. Nätavgiften för småskalig elproduktion Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Energimyn- digheten får meddela föreskrifter om vilka krav som skall ställas på biobränslen för att produktionen av el skall berättiga till elcertifi- kat. Vidare gäller att innehavaren av en anläggning där el produce- ras med vattenkraft skall vara berättigad att bli tilldelad elcertifikat om produktionen sker i en anläggning som är i drift vid utgången av och som har en installerad effekt som inte är högre än 1 500 kW, en anläggning som har tagits ur drift före och som därefter tagits i drift efter utgången av 2002, eller en anläggning som tagits i drift första gången efter utgången av 2002.