sou · GSB344 · 2005-01-01 00:00:00 — Stora satsningar på livslångt lärande där staten inte bara tillhandahåller och finansierar vidareutbildning och omskol- ning för personer över exempelvis utan också står för en större del av individens försörjning skulle däre- mot innebära en ytterligare försvagning av de offentliga finanserna då effekterna av den demografiska utvecklingen talar för ökad återhållsamhet med offentliga medel. En mer generös studiefinansiering skulle sannolikt också inne- bära att individen i mindre utsträckning gör en egen bedöming av utbildningens kvalitet och de möjligheter den ger till en högre lön och en ökad förmåga att arbeta längre. Möjligheterna att ett livslångt lärande faktiskt leder till ett ökat arbetsutbud och en ökad produktivitet minskar därmed i motsvarande utsträckning. Orsa- ken till det är att det är viktigare för individen att göra ett val som verkligen ökar möjligheterna att arbeta längre och eventuellt också få en högre lön ju större del av kostnaden för investeringen som personen själv har tagit på sig. Om personen i stället fick en studielön på exempelvis av den tidigare lönen krävs det inte mycket för att satsningen ska vara lönsam för den enskilde. Därför kommer sannolikt efterfrågan på denna typ av utbildnings- investeringar att vara betydligt större än vad som vore samhälls- ekonomiskt lönsamt. Att det finns en möjlighet att satsningarna leder till ett ökat arbetsutbud är inte i sig ett tillräckligt argument för att genomföra dem. Vid sidan av att den möjligheten av ovan nämnda skäl kan tänkas vara liten med en sådan finansieringsform beror detta på att det finns andra sätt att uppnå detta mål. Det finns flera sätt att stärka de ekonomiska drivkrafterna för enskilda individer att genomföra satsningar som ökar möjligheterna att arbeta kvar längre. Ett sätt är att begränsa möjligheten att erhålla sjukpenning . En annan är att ändra ersättningsnivåer och tak i systemen. Höjda tak i pensionssystemet skulle exempelvis reducera problemet med att högre löner och fler arbetade år inte leder till högre pension inom inkomstintervall där många anställda ligger. Efter en sådan åtgärd skulle utfallet för en medelinkomsttagare i pensionsexemplet likna det för en lågin- komsttagare i den meningen att en högre lön och fler arbetade år faktiskt också leder till en högre pension och livsinkomst. skulle en sådan åtgärd också innebära en ökad kostnad och en högre pension till personer som ändå hade valt att arbeta kvar . Det finns också en risk att en sådan åtgärd skulle leda Bilaga 5 till LU 2003/04 Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet till att vissa anser sig ha råd att sluta arbeta tidigare. Att effekterna på arbetsutbudet skulle bli negativa är däremot osannolikt eftersom ett höjt tak i pensionssystemet skulle leda till en minskad implicit beskattning på fortsatt arbete. Som framgick av kapitel 3 tenderar detta i sin tur att leda till ett ökat arbetsutbud bland berörda grupper. En tredje, och mer radikal, möjlighet är att ersätta övriga sociala trygghetssystem med ålderspensionssystemet efter . I följande avsnitt studeras effekterna på de ekonomiska drivkrafterna till arbete, utbildning och hälsa av den första och tredje reformmöjligheten. 8.2.2En 49-årig medelinkomsttagares utbildningsbeslut med stärkta ekonomiska drivkrafter Tabell 8.4 behandlar fallet med en medelinkomsttagare som står inför ett utbildningsbeslut med stärkta ekonomiska drivkrafter. Två möjligheter studeras. Den första är att sjukpen- ningen begränsas till efter och att personen därefter erhåller sjukersättning. Den andra är att personen endast är berättigad till ålderspension efter 61. I de första två kolumnerna i tabell 8.4 behandlas fallet att personen erhåller sjukersättning sjukskrivning, vilket tidigare motsvarades av förtidspension. Detta fall kan också illustrera en sänkning av ersättningsnivån i sjukförsäkringen eftersom sjuk- ersättningen är lägre än sjukpenningen. Jämfört med fallet att personen arbetar till 61 och därefter erhåller sjukpenning till 65 kommer ersättningen före pension vara lägre. I kolumn ett redovisas fallet att personen inte vidareutbildar sig. Vid 62 uppgår sjukersättningen till i stället för de som sjukpenningen skulle ha uppgått till.112 Den lägre ersättningen leder till att pensionen uppgår till i stället för de som den hade uppgått till om personen kunnat vara sjukskriven även före 65. Pensionen är också lägre än om personen hade valt att vidareutbilda sig vid 49 och arbetat kvar till 65. Även om skillnaden är relativt 112 Till skillnad från sjukpenningen räknas sjukersättningen upp år för år. Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Bilaga 5 till LU 2003/04 liten uppfyller pensionssystemet i och med denna förändring kriteriet att fler år i arbete och högre lön ska leda till en högre pension. till det diskonterade nuvärdet är skillnaden relativt stor. Som andel av basfallet uppgår nuvärdet till jämfört med de som sjukpenning mellan 61 och 65 resulterar i och de som vidareutbildning med premie och arbete till 65 innebär. Tabell 8.4 En medelinkomsttagares inkomster vid arbete, studier samt vid ohälsa, efter reform Inkomst i kr av arbete, studiebidrag, sjukpenning, sjukersättning och ålderspension. Sjukpenning vid 61, nuvärde 2029-64, mkr2 andel av max, procent3 1 sjukpenning erhåller personen sjukersättning. Den beräknas som av den så kallade antagandeinkomsten som i sin tur beräknas som genomsnittet av de tre högsta omräknade bruttoårsin- komsterna under de i detta fall närmast föregående fem åren. 2 Inkomsterna från till , nuvärdesberäknat med 3 procents diskonteringsränta. 3 Procentuell andel av inkomsten för en person som arbetat till utan studieuppehåll. Källa: och egna beräkningar. Den andra kolumnen i tabell 8.4 behandlar fallet att personen utbildar sig vid 49 och erhåller en utbildningspremie men slutar arbeta vid 61. Pensionen skulle då uppgå till vid 65 och nuvärdet till av basfallets nuvärde. Kostnaderna för ett utbildningsval som inte leder till fler år i arbete har således ökat. Detta ökar personens incitament att välja en utbildning som stärker den egna ställningen på arbetsmarknaden, vilket i sin tur ökar sannolikheten för att det livslånga lärandet ska ha positiva samhälls- Bilaga 5 till LU 2003/04 Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Detta sker emellertid till priset av att utbildningsbeslutet förknippas med en högre risk. I kolumn tre och fyra i tabell 8.4 behandlas fallet att kraven för att erhålla sjukpenning skärps och att personen inte når upp till dessa krav. Personen hänvisas därför till ålderspension om han eller hon väljer att inte fortsätta att arbeta. En annan tolkning av kolumn tre och fyra är att de representerar effekterna av en reform där sjukpenningen och sjukersättningen ersätts med uttag av ålderspension efter . Oavsett om personen blir sjukskriven eller väljer att pensionera sig kommer ersättningen då att vara densamma. En mindre långtgående förändring vore att sätta en gräns för när sjukpenning och sjukersättning berättigar till pen- sionsrättigheter . Om personen får en ersättning som motsvarar uttag av ålderspension sjunker både pensionen och det dis- konterade nuvärdet drastiskt. Om personen väljer att inte studera uppgår pensionen till och det diskonterade nuvärdet till , vilket motsvarar av nuvärdet i bas- fallet. Om personen utbildar sig och erhåller en utbildningspremie uppgår det diskonterade nuvärdet till , vilket utgör av basvärdet. Vid en ersättning på denna nivå ger pensions- och socialförsäkringssystemen således starka incitament till utbildningssatsningar som gör det möjligt att arbeta längre. hamnar ersättningen på en nivå som knappast är förenlig med den grad av inkomsttrygghet som det stora flertalet åtmin- stone anser är önskvärd. En annan nackdel med en sådan reform är att den ökar riskerna med en utbildningssatsning. En person som erhåller ersättning motsvarande uttag av ålderspension vid 61 får ett diskonterat nu- värde som är högre om personen inte utbildat sig jämfört med om den utbildat sig och erhållit en premie. Denna skillnad mellan utfallet med respektive utan en utbildningssatsning som ger en premie är större än om personen hade arbetat kvar till 65 eller erhållit sjukförsäkring efter 61, då den uppgår till . Förklaringen till detta är att in- komstbortfallet under studieåret har en större vikt i fallet med ersättning motsvarande uttag av ålderspension vid 61 eftersom per- Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Bilaga 5 till LU 2003/04 sonen då har haft färre år med pensionsgrundande inkomst i livet. som detta sannolikt påverkar viljan att investera i ett livslångt lärande för den enskilda individen ökar det också vikten av att personen väljer en utbildning som faktiskt gör det möjligt att stanna kvar längre i arbete. 8.2.3En 40-årig medelinkomsttagares utbildningsbeslut med stärkta ekonomiska drivkrafter I tabell 8.5 redovisas fallet med en medelinkomsttagare som funderar på att vidareutbilda sig . Jämfört med fallet att personen kan arbeta kvar till 65 efter att ha vidareutbildat sig blir pensionen lägre om personen inte vidareutbildar sig, slutar vid 61 och därefter får sin försörjning från sjukpenning och sjukersättning . I det senare fallet blir pensionen . Om personen vidareutbildar sig och erhåller en utbildningspremie blir pensionen , medan den utan utbildningspremie blir . Även om skillnaden för- modligen är alltför liten för att ha någon större inverkan på utbildningsbeslutet är det en fördel att pensionen åtminstone inte blir lägre om personen vidareutbildar sig och arbetar sammanlagt , vilket ju var fallet om personen erhåller sjuk- penning till 65. Tillsammans med den förhållandevis stora inkomstskillnaden före pension blir incitamentseffekten trots allt betydande. Med sjukersättning blir det diskonte- rade nuvärdet av värdet i basfallet jämfört med respektive utan utbildningspremie och arbete till 65. Om personen däremot bara arbetar till 61 efter att ha vidareutbildat sig uppgår nuvärdet till och pensionen vid 65 till . Som framgår av kolumn tre och fyra i tabellen krävs det återigen att ersättningen begränsas till vad som motsvaras av uttag av ålderspension för att incitaments- effekterna ska bli stora. Bilaga 5 till LU 2003/04 Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Tabell 8.5 En medelinkomsttagares inkomster vid arbete, studier samt vid ohälsa, efter reform Inkomst i kr av arbete, studiebidrag, sjukpenning, sjukersättning och ålderspension. Sjukpenning vid 61, nuvärde 2020–64 (mkr)1 andel av max (procent)2 1Inkomsterna från till , nuvärdesberäknat med 3 procents diskonteringsränta. 2 Procentuell andel av inkomsten för en person som arbetat till utan studieuppehåll. Källa: och egna beräkningar. 8.2.4En 49-årig låginkomsttagares utbildningsbeslut med stärkta ekonomiska drivkrafter Sista fallet utgörs av en låginkomsttagare som är hänvisad till sjukpenning och sjukersättning alternativt en ersättning motsva- rande uttag av ålderspension efter 61. Frånvaron av takeffekter för låginkomsttagare innebar att pensions- och socialförsäkringssyste- men redan i utgångsläget gav vissa incitament till arbete, utbildning och hälsa. Som framgår av tabell 8.6 blir incitamentseffekterna stora med en förändrad tillämpning eller ett förändrat system, åtminstone i fallet med ersättning motsvarande ålderspension. Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Bilaga 5 till LU 2003/04 Tabell 8.6 En låginkomsttagares inkomster vid arbete, studier samt vid ohälsa, efter reform Inkomst i kr av arbete, studiebidrag, sjukpenning, sjukersättning och ålderspension. Sjukpenning vid 61, nuvärde 2029-64, mkr1 andel av max, procent2 1Inkomsterna från till , nuvärdesberäknat med 3 procents diskonteringsränta. 2 Procentuell andel av inkomsten för en person som arbetat till utan studieuppehåll. Källa: och egna beräkningar. Om personen inte vidareutbildar sig och är hänvisad till ersättning motsvarande ålderspension uppgår pensionen vid 65 till jämfört med om personen hade kunnat få sjukpenning före pension. Det diskonterade nuvärdet vid ersättning motsvarande ålderspension blir 7,09 miljo- ner kr jämfört med om personen får sjukpenning . Detta motsvarar av nuvärdet i basfallet, dvs. om personen inte vidareutbildar sig och arbetar till 65. För medelinkomsttagaren var motsvarande siffra , vilket talar för att incitamentseffekterna blir ungefär desamma för dessa inkomstnivåer. Om personen i stället hade kunnat få sjuk- penning före pension skulle det diskonterade nuvärdet ha uppgått till av värdet i basfallet. Skillnaden mellan fallet där personen erhåller sjukpenning under sina fyra sista år i arbetskraften och fallet där personen sjukskrivning erhåller sjukersättning är stor. Om det är möjligt att erhålla sjukpenning under en följd av år även efter försvinner de ekonomiska drivkrafterna till arbete, utbildning och hälsa. Det finns emellertid ett problem med att ändra tillämpningen Bilaga 5 till LU 2003/04 Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet av ett system. Om det har varit möjligt att få sjukpenning under en följd av år finns det förmodligen förväntningar om att det ska vara möjligt även framöver. Detta minskar incitamenten att ta sig ur, eller undvika att hamna i, långtidssjukskrivningar. Om möj- ligheten tas bort innebär det en minskad ersättning till personer som avstått från exempelvis rehabilitering eller från att vidare- utbilda eller omskola sig till ett yrke som är förenligt med personens hälsostatus på grund av de bristande ekonomiska driv- krafterna i socialförsäkringssystemen. Den varierande tillämp- ningen av sjukförsäkringen kommer då inte bara ha lett till bristande incitament utan också till att personer drabbas ekono- miskt genom att de får en lägre ersättning än de hade räknat med. Dessutom kan de generösa villkoren för sjukskrivning ha lett till ökad ohälsa på grund av att sjukskrivningar i sig kan medföra en försämrad hälsa och en social utslagning. Våra pensionsexempel visar att de ekonomiska drivkrafterna till arbete, utbildning och hälsa är svaga med nuvarande utformning av trygghetssystemen. Om det bedöms som angeläget att stärka dessa drivkrafter för att öka arbetsutbudet kan det göras med förhållandevis små förändringar av det nuvarande systemet. Exempel på sådana åtgärder är en minskad generositet i sjukförsäk- ringen och höjda tak i pensionssystemet. För att uppnå en kraftigare förstärkning av de ekonomiska drivkrafterna till arbete är det nödvändigt med mer genomgripande förändringar av de nuvarande systemen. Effekterna av en sådan åtgärd har studerats i tabell 8.4-8.6, nämligen att ersätta övriga socialförsäkringssystem med ersättning motsvarande uttag av ålderspension efter 61 vid exempelvis sjukdom. Den låga graden av inkomsttrygghet i fallet där ersättningen vid nedsatt arbetsförmåga efter motsvaras av uttag av ål- derspension illustrerar svårigheten att skapa tillräckliga incitament till arbete, utbildning och hälsa med hjälp av ersättningsnivåerna i de olika socialförsäkringssystemen. Som tidigare nämnts kan den politiska avvägingen mellan incitament och ersättningsnivåer kom- ma att förändras i takt med att de demografiska problemen gör sig gällande och förmögenhetsuppbyggnaden fortsätter. är det ändå svårt att tänka sig att ersättningsnivåerna inom en över- Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Bilaga 5 till LU 2003/04 blickbar framtid ska sättas på en sådan nivå att detta i sig ger tillräckligt starka incitament till arbete, utbildning och hälsa. I kombination med andra åtgärder kan emellertid mindre justeringar leda till betydande incitamentseffekter. En sådan åtgärd som redan har nämnts är att införa en gräns för när uttag av sjukpenning, sjukersättning och arbetslöshetsersätt- ning är pensionsgrundande . Vid sidan av att detta skulle ge ökade incitament till arbete och utbildning skulle det också minska skillnaden i ersättningsnivå mellan dem som tar ut ålderspension och dem som erhåller ersättningar från andra trygghetssystem. En sådan förändring skulle också innebära direkta besparingar i form av minskade statliga inbetal- ningar till pensionssystemet. Till detta kommer eventuella bespa- ringar i form av minskade administrations- och kontrollkostnader och minskade utbetalningar från socialförsäkringssystemen som kan uppkomma på grund av att förändringen leder till minskad efterfrågan på bland annat sjukskrivning. Arbete är tillflykten för dem som inte har något bättre att sysselsätta sig med. kapitel har visat att äldres arbetsutbud i huvudsak kan sägas bero på produktiviteten samt de ekonomiska drivkrafterna i skatte- och socialförsäkringssystemen. I detta kapitel redovisas tre scenarier för äldres arbetsutbud för perioden fram till och med . De äldres samlade arbetsutbud jämförs också med arbetsut- budet för hela befolkningen. Utfallen i de olika scenarierna i termer av äldres samlade arbetsutbud samt andelen av det totala arbetsut- budet som äldre svarar för beror på de antaganden som görs om bland annat äldres arbetskraftsdeltagande och sjukfrånvaro. Anta- gandena baseras i sin tur på den tidigare genomgången av hur politiken påverkar bland annat pensionsbeslut och sjukskrivningar. Storleken på effekterna av de olika tänkbara reformerna som disku- teras i scenarierna är inte baserade på empiriska skattningar utan baseras på antaganden. Reformerna som diskuteras påverkar med stor sannolikhet arbetsutbudet i den riktning som anges i de olika scenarierna men effekternas storleksordning är oklar. I kapitlet diskuteras också hur troliga de olika scenarierna är. Tre scenarier har studerats, ett trendscenario, ett basscenario och ett sysselsättningsscenario. I trendscenariot bedöms hur det fram- tida arbetsutbudet kommer att påverkas givet att inga mer bety- dande insatser görs för att påverka arbetsutbudet. Trenden med ett minskande arbetsutbud per person bland de äldre kommer därför att fortsätta som andelen äldre ökar. De demografiska faktorerna får därför fullt genomslag i form av ett minskande arbetsutbud. I övriga två scenarier, basscenariot och sysselsättningsscenariot, tar politiken fasta på att den demografiska utvecklingen kommer att leda till en ökad försörjningskvot både i och internatio- nellt. Förändringar i skatte- och trygghetssystemen som dämpar arbetsutbudet kommer därför att motverkas och i viss utsträckning vändas till sin motsats. Vid sidan av förändringar i systemens gene- Bilaga 5 till LU 2003/04 rositet kommer en stärkt administrativ kapacitet i olika kontroll- funktioner och mer enhetliga regler och ersättningsnivåer att bidra till att balansen i systemen kan upprätthållas. Skillnaden mellan bas- och sysselsättningsscenariot består i hur långtgående refor- merna är. I trendscenariot består dagens system mer eller mindre intakta. Det nya ålderspensionssystemet mäktar inte med att bromsa utveck- lingen mot tidigare utträden. En orsak är att övriga socialförsäk- ringssystem och de avtalade pensionerna förtar mycket av de posi- tiva incitamentseffekterna av ålderspensionssystemet, vilket har framgått i tidigare kapital. Dessutom innebär de ökade kostnaderna för ohälsan och den demografiska utvecklingen att det blir nödvän- digt att öka skatteuttaget. På grund av den internationella skatte- konkurrensen, som ökar svårigheterna att beskatta lättrörliga skattebaser, väljer politikerna att i första hand ta ut den högre skatten i form av högre kommunalskatter. Detta leder till en gene- rell ökning av marginaleffekterna, vilket i sin tur leder till att arbetsutbudet minskar i vissa grupper, däribland de äldre. Sammantaget innebär en minskad sysselsättningsgrad, en ökad frånvaro och en minskad arbetstid att arbetsinsatsen per person sjunker i samtliga grupper. Utvecklingen av det genomsnittliga antalet arbetade timmar per person i respektive grupp som följer av antagandena i trendscenariot redovisas i diagram 9.1. Antagandena redovisas och diskuteras i följande avsnitt. För män i åldern 55–sjunker det genomsnittliga antalet arbetade timmar från drygt 2003 till knappt 2020. Detta kan jämföras med att den genomsnittliga arbetstiden per person i hela gruppen män mellan uppgick , vilket innebär att arbetsutbudet per person i gruppen sammantaget minskar . För män i åldern 60–mer än halveras det genomsnittliga antalet arbetade timmar, sett till hela . Bilaga 5 till LU 2003/04 Ett minskat arbetskraftsdeltagande står för den största delen av nedgången för båda grupperna av män. Enligt utvecklingen i tabell 9.1 är andelen bland männen i åldern 55–som står utan- för arbetskraften mer än så hög 2020 jämfört med , och det trots en väsentligt förbättrad hälsa. För de äldsta männen, , mer än fördubblas andelen som står utanför arbetskraften . timmar per person i respektive grupp, Män, 55–59 år Män, 60–64 år Kvinnor, 55–59 år Kvinnor, 60–64 år Anm: Utvecklingen 1970 till 2002 baseras på empiriska data medan utvecklingen därefter baseras på egna antaganden. Källor: SCB [a], SCB [b] och . För kvinnor innebär trendscenariot en nedgång i det genomsnitt- liga antalet arbetade timmar för gruppen 55– och för gruppen 60––2020. Jämfört med 1970 ökar det genomsnittliga antalet arbetade timmar eftersom arbetskraftsdeltagandet var lågt 1970. Bland kvinnor i gruppen 60–tillhörde endast var tredje arbetskraften . Det väsentligt högre arbetskraftsdeltagandet motverkas emellertid i första hand av en ökad frånvaro. För kvinnor i gruppen 60–innebär den ökade frånvaron och den minskade genomsnittliga arbetstiden att arbetsinsatsen per person i Bilaga 5 till LU 2003/04 gruppen endast ökar –2020 trots att arbetskraftsdeltagandet är högre vid slutet av perioden. För kvinnor i gruppen 55–räcker däremot ökningen i arbetskraftsdeltagandet till en ökning av den genomsnittliga arbetsinsatsen sett till hela perio- den. Att antalet arbetade timmar per person i respektive grupp också sjunker för kvinnor och framåt innebär att konver- gensen mellan mäns och kvinnors arbetsutbud blir ytterst begrän- sad. Att detta är en realistisk utveckling stöds av att utvecklingen –2001 uppvisar stora likheter mellan kvinnor och män i respektive åldersgrupp. Konvergensen skulle i så fall ha avslutats omkring . Att kvinnor även framöver kan förvän- tas arbeta färre timmar än män och lämna arbetslivet vid en lägre ålder kan motiveras med att kvinnor i genomsnitt föredrar att bilda familj med något äldre män. Som framgick av kapitel 3 är det vanligt att kvinnor och män i ett förhållande lämnar arbetslivet i nära anslutning till varandra. I diagram 9.2 redovisas det totala antalet arbetade timmar i res- pektive grupp. Variationen i storleken på de olika grupperna spelar stor roll för det totala antalet arbetade timmar. När de stora fyrtiotalistkullarna kom in i de yngre grupperna –talet steg gruppernas totala arbetsutbud kraftigt även om arbetsutbudet per person i respektive grupp endast ökade marginellt. För de äldsta grupperna, 60–, in- träffar motsvarande ökning som det totala arbetsutbudet för grupperna 55–börjar sjunka kraftigt när de stora fyrtiotalistkullarna börjar gå över till den äldre gruppen. Bilaga 5 till LU 2003/04 Diagram 9.2 Totala antalet arbetade timmar i respektive grupp, trendscenariot Män, 55–59 år Män, 60–64 år Kvinnor, 55–59 år Kvinnor, 60–64 år Anm: Utvecklingen 1970 till 2002 baseras på empiriska data medan utvecklingen därefter baseras på egna antaganden. Källor: SCB [a], SCB [b] och . Som framgår av diagrammet sjönk det samlade arbetsutbudet för de båda manliga grupperna stadigt –1995. Till viss del kompenserades detta av att arbetsutbudet från de båda kvinn- liga grupperna steg. steg det samlade arbetsutbudet för samtliga grupper. Ökningen var speciellt kraftig för gruppen eftersom återhämtningen från den djupa nittiotalskrisen sammanfaller med fyrtiotalistkullarnas inträ- de i dessa grupper. Dessutom ökade antalet arbetade timmar per person i samtliga grupper . och framåt innebär antagandena i trend- scenariot att arbetsutbudet sjunker för grupperna 55–.