sou · GSB316 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2002:85) att utredningen om utvärdering av digital radio m.m. – digitalradioutredningen (Ku 2001:03) skulle utföra sitt arbete som en parlamentarisk kommitté. Uppdraget utgjorde en fort- sättning på det arbete som genomförts av en särskild utredare och som redovisats i delbetänkandet Digital radio. Kartläggning och analys (SOU 2002:38). Med utgångspunkt i vad som framkommit i delbetänkandet har kommittén haft i uppdrag att göra en samlad analys av den digitala radions framtidsförutsättningar och ta ställ- ning till den digitala radions framtid. Genom beslut förordnade chefen för departementet, statsrådet , kanslirådet som ordförande i kommittén. Som övriga ledamöter förordnades riksdagsledamöterna samt nuvarande partisekrete- raren , f.d. riksdagsledamöterna . Som experter förordnades verksjuristen , kanslirådet , kanslirådet och departementssekreteraren . Genom beslut entledigades och förordnades departementssekreteraren som expert i kommittén. förordnande gällde t.o.m. . Genom beslut förordnades generalsekre- terare som ordförande fr.o.m. . beslutades om entledigande av med verkan fr.o.m. . Genom beslut förordnades som expert fr.o.m. . Genom beslut förordnades hovrättsassessorn som kommittésekreterare fr. o. m. . Förordnandet gällde t.o.m. . Kammarrätts- assessorn förordnades som sekreterare i kommittén fr.o.m. . Kommittén har antagit namnet . Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Digital Radio. Till betänkandet är bifogat två reservationer. Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)................................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område........ Kommitténs uppdrag och dess genomförande ....................... Delbetänkandet och remissinstanserna ......................... Historik och dagens analoga radiomarknad........................... 1.2Radiolyssnande och annan medieanvändning, forskning 1.3Olika tekniker för distribution av trådlös digital Digitalradiosändningar i åren 1995–2001................... Utvecklingen i andra länder..................................................... Branschens ställningstaganden till digitalradio....................... Regelverket med anknytning till ljudradions område....... Översikt över regelverket avseende ljudradiosändningar .... Radio- och TV-lagen (1996:844)................................ 2.1.4 Lagen (2003:389) om elektronisk 2.1.6 Lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område .............................. Tillståndsgivningen för analoga ljudradiosändningar........... 2.2.1 Tillståndsgivningen till public service-bolag ............. 2.2.2 Tillståndsgivningen till privat lokalradio ................... Tillståndsgivningen till närradio................................. Tillståndsgivningen för digitala ljudradiosändningar........... 2.3.2 Tillståndsgivningen till public service-företag .......... 2.3.3 Tillståndsgivningen till privat radio ........................... 2.4Särskilda frågeställningar angående regelverket som lyfts fram i delbetänkandet ............................................................ 2.4.1 Utgångspunkter för det framtida regelverket avseende digital radio.................................................. 2.4.3 Fördelning av sändningstillstånd till lokalradio Förhållandet mellan programföretag, multiplexoperatör och sändaroperatör...................... 2.5Remissyttranden över särskilda frågeställningar angående regelverket som lyftes fram i delbetänkandet...... 2.5.1 Utgångspunkter för det framtida regelverket avseende digital radio.................................................. Förhållandet mellan programföretag, multiplexoperatör och sändaroperatör...................... 2.6Lokalradiobranschens förslag till regelverk för privat Den analoga ljudradiomarknaden ......................................... 3.2Radiolyssnande och annan medieanvändning, forskning Olika tekniker för distribution av trådlös ljudradio ............ Digital Radio Mondiale .............................................. IBOC (HD Radio)..................................................... 3.3.4 ISDB-T (Digital 3.3.5 DVB-T (Digital Video ) ....................... Strålning, energiförbrukning, m.m........................................ Allmänt om strålning.................................................. 3.6.2 Energiförbrukning för DAB jämfört med FM.......... Gränsvärde/referensvärde........................................... 3.7.2 SR:s utvecklingsprojekt för DAB-radion .................. 3.7.4 Kommersiell lokalradio och närradio ........................ Utvecklingen i andra länder................................................... Kostnader för DAB-sändningar m.m............................ 4.1Delbetänkandets uppgifter om kostnader för DAB- Allmänt om kostnader................................................ 4.1.2 Kostnader för dagens analoga radiosändningar......... 4.1.3 Kostnader för de digitala sändarnäten ....................... Kostnaden per sändarnät ............................................ 4.1.5 Kostnader för privat radio om utrymme delas 4.1.6 Jämförelse med kostnader för marksänd digital 4.1.7 Sändarnäten för radio och TV delar på kostnader .... 4.1.8 Möjligheter att begränsa kostnaderna för 4.3.1 Allmänt om DAB-näten i .............................. 4.3.2 Allmänt om kostnader för digitala marknät.............. 4.3.3 Kostnader för DAB-nät m.m. med avseende på 4.3.4 Kostnader för DAB-nät med avseende på privata 4.3.5 Kostnader för DAB-nät med avseende på 4.3.6 Kostnader för digitalradiosändningar via satellit ...... Ekonomiska förutsättningar för utveckling av svensk Mediepolitiska ..........och konsumentpolitiska aspekter 6.1.3 Digitala ljudradiosändningar och dess betydelse 6.2.2 Övergång till digitala sändningar ............................... Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions Allmänt om de tre olika alternativen..................................... 7.1.1 Införande av DAB-sändningar i större skala............. 7.1.2 Etappvis utveckling av DAB-sändningar................... Upphörande av DAB-sändningar .............................. 7.2Incitament för privata aktörer att bedriva DAB- 7.2.2Incitament genom införande av nationella sändningstillstånd för den analoga kommersiella 7.2.3 Incitament för att underlätta driften av lokala 7.2.4 Incitament till övriga kommersiella aktörer.............. 7.3 Digitala radiosändningar införs i större skala....................... 7.3.2 Programföretagens intresse av att inleda DAB- sändningar i större skala ............................................. 7.3.3 Tillverkningsindustrins och handelns intresse av att DAB-sändningar i större skala inleds................... 7.3.4 Konsumenternas intresse av att DAB-sändningar i större skala inleds...................................................... 7.3.7 Kostnader och ekonomiska konsekvenser ................ Den tekniska utvecklingen ......................................... 7.4 Etappvis utveckling av DAB-sändningarna .......................... 7.4.2 Programföretagens intresse av en etappvis utveckling av DAB-sändningarna.............................. 7.4.3 Tillverkningsindustrins och handelns intresse av en etappvis utveckling av DAB-sändningarna .......... 7.4.4 Konsumenternas intresse av en etappvis utveckling av DAB-sändningarna.............................. 7.4.7 Kostnader och ekonomiska konsekvenser................ Den tekniska utvecklingen......................................... Försökssändningarna med DAB-standarden upphör.......... 7.5.2 Programföretagens intresse av att DAB- 7.5.3 Tillverkningsindustrins och handelns intresse av att DAB-sändningarna upphör .................................. 7.5.4 Konsumenternas intresse av att DAB- 7.5.7 Kostnader och ekonomiska konsekvenser................ Den tekniska utvecklingen......................................... Överväganden och förslag.......................................... Distribution av ljudradio ....................................................... 8.2.1 Digital distribution av ljudradio ................................ 8.2.3 Analog distribution av ljudradio................................ Fortsatta DAB-sändningar i ..................................... 8.3.1 Etappvis utveckling av DAB-sändningarna i 8.3.2 Sändningsverksamhetens omfattning under den 8.4 Mångsidigt programutbud i , m.m........ 8.4.1 Fördelning av kapacitet i sändarnäten till public service-bolag och kommersiella aktörer .................... 8.5Incitament till innehavare av analoga lokalradiotillstånd att bedriva DAB-sändningar.................................................. 8.5.1 Val av modell för att underlätta driften av digitala 8.6 Förslag till lagändringar som syftar till att skapa incitament att bedriva DAB-sändningar............................... 8.6.1 Möjlighet att förena tillstånd att bedriva digitala ljudradiosändningar med villkor om eget material och program med lokal anknytning, m.m. ................ 8.6.2 Utökat tillämpningsområde för bestämmelserna i radio- och TV-lagen om sändningars innehåll .......... 8.6.3 Möjlighet att förena ett tillstånd att sända analog lokalradio med villkor om sändningars innehåll från ett tillstånd att bedriva lokala digitala 8.6.4 Möjlighet att förena tillstånd att sända analog lokalradio med villkor om sändningars innehåll från ett tillstånd att bedriva digitala ljudradiosändningar till hela landet............................ 8.6.5 Upphörande av villkor om sändningars innehåll....... 8.6.6 Förlängning av sändningstillstånd, redovisning av sändningsverksamhet, m.m. ....................................... 8.6.7 Utökad tillämplighet av bestämmelserna i lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område..................................................... 8.6.8 En fast och en rörlig del av koncessionsavgiften ...... 8.6.9 Fastställande och betalning av den rörliga delen av koncessionsavgiften, ränta, m.m............................ 8.7 Behövs ytterligare lagändringar avseende särskilda frågeställningar som DAB-standarden ger upphov till? 8.8 Ytterligare utredningsåtgärder............................................... Förslaget till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område...... (för de tyska public service- Bit (måttenhet vid dataöverföring) Conditional Access (kryptering av signal så att den endast är tillgänglig för de hushåll som beställt Compact Disc (kompaktskiva) Digital Audio Broadcasting (digital ljudradio) Dynamic Label Segment (Textfunktion i digitalradio (Danskt public service-företag) Digital Radio Mondiale (Teknisk plattform som kan distribuera digital radio i frekvensutrymmet under för utveckling och marknadsföring av DAB- Digital Video (Sändningsstandard utarbetad av det internationella organet DVB) (sändningsstandard för digital-TV) public service-företagen i de europiska länderna) Elektronisk Programguide (Information om pågående och kommande program) (Europeiskt standardiseringsorgan inom telekommunikations- och radioområdet) High Definition TV (, kräver större frekvensutrymme och ger en skarpare bild än In-Band On-Channel (Teknisk plattform antagen som standard för digitala ljudradiosändningar i ) Terrestrial Integrated Services Digital Broadcasting (Teknisk plattform, utarbetad av det Japanska publicservice-företaget , att användas för sändningar av både digital marksänd TV och digital kilo bit (1 000/s) bit (1 000 000 bit/s) (Standard för bild- och ljudkomprimering vid digital överföring) Nordic Radio Digital Initiative (Samarbetsorgan mellan bl.a. public service-företagen i de nordiska Norsk Rikskringkasting (Norskt public service- Radio Data System-Traffic Message Channel Application Protocol (Industristandarder som ger mobilanvändaren tillgång till Internet- liknande tjänster i GSM-näten) Yleisradio (Rundradion, Finländskt public service- Uppdraget för denna kommitté – – har varit att göra en samlad analys av den digitala radions framtidsförutsätt- ningar samt ta ställning till den digitala radions framtid. Uppdraget har utgjort en fortsättning på det utredningsarbete som genomförts av en särskild utredare och som redovisats i delbetänkandet Digital Radio. Kartläggning och analys, (SOU 2002:38). I delbetänkandet aktualiserades det en rad frågeställningar och regeringen har gett kommittén i uppdrag att med utgångspunkt i dessa frågeställningar göra en samlad analys av den digitala radions framtidsförutsätt- ningar genom att bedöma bl.a. den ekonomiska bärkraften, utveck- lingen för olika sändningstekniker och intresset hos olika aktörer. Kommittén har vidare haft i uppdrag att ta ställning till den digitala radions framtid i genom att förorda endera att digital mark- sänd radio införs i större skala, att försöksverksamheten fortsätter ännu eller att de digitala sändningarna upphör. I kapitel 1 Delbetänkandet och remissinstanserna redovisas en sam- manfattning av uppgifterna i delbetänkandet avseende ett flertal om- råden samt remissinstansernas synpunkter på dessa uppgifter. I kapitel 2 Regelverket med anknytning till ljudradions område redogörs för lagstiftning och övrig reglering avseende ljudradio- sändningar, bl.a. tillståndsgivningen för såväl analog som digital sändningsteknik. Även här redovisas remissinstansernas synpunkter på delbetänkandet i denna del. Kapitel 3 Kompletterande uppgifter är en uppföljning av utvecklingen inom de områden, som redogjorts för i kapitel 1 och som är av grundläggande betydelse för analysen av förutsättningarna för digital radio i . Utöver uppgifter om den analoga ljudradiomark- naden samt radiolyssnande och annan medieanvändning redogörs för utvecklingen av olika tekniker för distribution av digital radio, frekvensplanering, DAB-mottagare, digitalradiosändningar i , utvecklingen i andra länder samt branschens ställnings- taganden. Eureka 147 DAB är den standard för digital marksänd radio som är mest etablerad i . har rekom- menderat DAB som standard i och sändningsverksamhet med DAB-standarden pågår i ett flertal europeiska länder. När det gäller utvecklingen i har () bedrivit DAB-sändningar i det nationella DAB-nätet. Sändningarna har haft en befolkningstäckning på . antog SR en ny digital strategi och har SR sänt sju digitala kanaler, varav de flesta varit unika för det digitala utbudet. I har DAB-sändningarna en befolkningstäckning på och täckningsgraden förväntas uppgå till . DR har sänt åtta nationella kanaler i DAB. Även i har det skett en utökning av DAB-sändningarna . avvaktar dock med ytterligare investeringar i DAB-standarden tills standarden fått ett större internationellt genomslag. Vad gäller utvecklingen för DAB-mottagare kan det konstateras att ett flertal nya modeller lanserats , såväl stationära som portabla och mobila och priserna på mottagarna har sjunkit från tidigare höga nivåer. I har försäljningen av mot- tagare ökat. hade det sålts cirka 200 000 DAB- mottagare i och enligt uppgifter från DRDB såldes det cirka 100 000 DAB-mottagare där. Problemet med låga försäljningssiffror för DAB-mottagare i har dock generellt sett kvarstått även . En orsak som anförts som förklaring till att utvecklingen för DAB-standarden ännu inte fått något större genomslag i är att varken regeringar eller ljudradiobranschens aktörer har beslutat sig för att DAB skall vara den framtida distributionstekniken för digital ljudradio. En annan orsak är att det inte funnits tillgång till billiga DAB-mottagare på marknaden I t.ex. har en statlig utredning uttalat att framtiden för radio ligger i att skapa en situation där olika digitala tekniker, såsom DAB, satellitradio, mobiltelefoni och mobilt Internet används tillsammans. I har emel- lertid samarbetet mellan samtliga berörda aktörer lett till att såväl BBC som privata programföretag bedriver DAB-sändningar. Dessa tillhandahåller ett stort utbud av digitala kanaler och täckningsgraden för sändningarna ökar successivt. Utbudet av DAB-mottagare i har också ökat och mottagarna mark- nadsförs av stora butikskedjor runt om i landet. Utöver DAB finns det ytterligare standarder som kan användas för att distribuera digitalradio, häribland Internet och DVB-T. Pro- blemet med dessa standarder är att de inte har varit anpassade för mobil täckning. Inom har det be- drivits ett utvecklingsarbete som syftar till att skapa en ny standard som möjliggör mobil täckning. Standarden benämns DVB-H (Digital Video ) och den bygger i grunden på DVB-T-standarden. Dess tekniska standard beräknas bli fastställd omkring /2004 och den skall vara klar för kommer- siella sändningar . I kommer testsändningar med DVB-H-standarden i ett nytt fjärde digitalt sändarnät att inledas . I har ljudradioaktörerna ställt sig bakom ytterligare inves- teringar i DAB-standarden. SR och () har framfört förslag för utbyggnad av DAB-näten och avveckling av FM-näten. Deras förslag redovisas i kapitel 4 respektive kapitel 3. I kapitel 4 redogörs för kostnader för DAB-sändningar m.m. Inled- ningsvis redovisas delbetänkandets uppgifter om kostnader samt remissinstansernas synpunkter på dessa uppgifter. Härefter redovisas de kompletterande uppgifter som kommittén inhämtat. Kostnads- beräkningarna utgår från att de två koordinerade och delvis utbyggda DAB-näten i inledningsvis skall användas av både SR och privata aktörer. SR har presenterat tre olika alternativ för utbyggnad av DAB-näten samt avveckling av FM-näten (FM1-FM4; P1-P4), medan RU presenterat ett förslag samt kommenterat SR:s tre alter- nativ. I kapitel 4 redovisas de kostnader, som skulle uppstå vid ut- byggnad av de två befintliga DAB-näten samt avveckling av de fyra FM-näten, utifrån SR:s samtliga tre alternativ. De olika alternativen skiljer sig åt när det gäller utbyggnads- och avvecklingstakten för näten. I kapitel 4 återfinns också ett exempel på distributionskost- nader för kommersiella aktörer om dessa skulle inleda DAB-sänd- ningar. SR:s alternativ 2 är det av SR:s tre alternativ som bäst överens- stämmer med RU:s förslag, se tabell 4.17, kap. 4. Alternativet innebär att det nationella DAB-nätet skall vara utbyggt med en befolknings- täckning på , , år . Det regionala nätet skall enligt alter- nativet vara utbyggt med en befolkningstäckning på , , år . Vidare bygger alternativet på att de analoga FM-näten skall avvecklas kontinuerligt; FM2 , FM1 , FM3 och FM4 . RU:s förslag innebär att det regionala nätet skall vara utbyggt med en befolkningstäck- ning på , och med minst 85 pro- cent . RU:s förslag utgår vidare från att de analoga FM- sändningarna skall kunna vara avvecklade . När det gäller alternativ 2 kan SR:s utökade distributionskostnader, jämfört med distributionskostnaderna för de analoga FM-sändningarna , beräknas uppgå till cirka en miljard inklusive mervärdesskatt fram till och med . Detta förutsätter dock bl.a. full kostnadstäckning i de båda DAB-näten. I annat fall ökar kostnaderna ytterligare. Ekonomiska förutsättningar för utveckling av svensk radio De ekonomiska förutsättningarna för utveckling av svensk radio åter- finns i kapitel 5. Den ekonomiska situationen för public service- företagen, den privata radiobranschen och närradion, som framgick av delbetänkandet, har varit i stort sett oförändrad . Public service-företagen befinner sig i en tillståndsperiod som inleddes och som sträcker sig till utgången av . skall företagens ekonomiska förutsättningar ligga fast. Det är alltså svårt att behandla SR:s och UR:s ekonomiska för- utsättningar att investera i digital radio utan att beakta public service-företagens verksamhet i dess helhet. Kostnaderna för DAB-sändningar är stora och ett teknikskifte från FM till DAB kan förutses pågå . De dubbla sändningskostnaderna kan därmed beräknas uppgå till betydande belopp. Vad gäller den privata lokalradion anser flera bedömare att ett framgångsrikt teknikskifte från FM till DAB förutsätter ett mång- sidigt programutbud samt att i vart fall den privata radiobranschen, vid sidan av public service-företagens sändningar, inleder DAB-sänd- ningar . RU har emellertid till kommittén redovisat uppgifter att de privata radioföretagen befinner sig i ett svårt ekonomiskt läge. Detta gäller framför allt de radioföretag som erhöll sina sändnings- tillstånd med stöd av den numera upphävda lokalradiolagen. RU menar att det måste ske en förändring av koncessionsavgifterna för att dessa programföretag skall kunna inleda DAB-sändningar. För närradions del är möjligheterna att bidra med de investeringar som krävs för att inleda digital radio mycket små eftersom närradion har begränsade resurser överhuvudtaget. Situationen för den privata radiobranschen och närradion är alltså att de båda verkar under sådana ekonomiska förhållanden att de har svårt att finansiera en satsning på en ny teknik. Mediepolitiska och konsumentpolitiska aspekter I kapitel 6 presenteras de mediepolitiska och konsumentpolitiska aspekterna av frågan om förutsättningarna för digitala ljudradiosänd- ningar. Det konstateras att målet för de statliga insatserna på medie- området gäller även vid val av ny teknik. Frågan huruvida den digitala sändningsteknikens fördelar, jämfört med den analoga, också inne- bär mediepolitiska fördelar för konsumenter, programföretag och radion som medium, skall således bedömas mot bakgrund av bl.a. värnandet om yttrandefrihet, informationsfrihet, etableringsfrihet, mångfald och tillgänglighet. Även betydelsen för public service-verk- samheten skall beaktas. En övergång till digital sändningsteknik innebär att radioföretagen kan sända fler kanaler och program och konsumenterna kan ta del av ett större och bredare utbud. Detta möjliggör en ökad mångfald och ett gynnande av yttrandefriheten och informationsfriheten. Public service-företagen får genom använ- dande av digital sändningsteknik möjlighet att ännu bättre uppfylla sitt public service-uppdrag och erbjuda ett mångsidigt utbud som tillgodoser skiftande behov och intressen hos landets befolkning. Digitalisering möjliggör en konvergens mellan olika medier samt mellan medie-, tele- och IT-sektorerna. Om radion inte digitaliseras utan förblir analog, finns det därför risk för att radion och dess utbud marginaliseras. Mot bakgrund av radions stora betydelse för public service-verksamheten är det enligt kommitténs mening viktigt att public service-bolag och andra aktörer inom ljudradiobranschen ges goda förutsättningar att använda ny teknik för att utveckla och förnya sin verksamhet. För konsumenternas del handlar en övergång från analog till digital radio främst om mervärdet med ett större och bredare utbud av kanaler, program och tjänster samt kostnaderna med att behöva ersätta de analoga mottagarna med digitala mottagare. Faktorer som, enligt kommittén, kommer att ha betydelse för om konsumenterna är beredda att investera i nya radiomottagare är bl.a. utbudet av program och tjänster, ljudkvaliteten, sändningarnas täckningsgrad, information om DAB-sändningarna och dess innehåll och tjänster samt ett stort utbud av användarvänliga mottagare till rimliga priser. Ytterligare en faktor som enligt kommitténs mening kommer att ha betydelse för konsumenternas investeringsvilja är med vilken säkerhet de kan förutse att den nya tekniken kommer att ersätta FM-sänd- ningarna. Handlingsvägar för ljudradions digitalisering i Analysen av framtidsförutsättningar för och konsekvenser av den digitala radion redovisas i kapitel 7 Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i . I enlighet med kommitténs direktiv skall analysen göras utifrån tre olika alternativ: att digital marksänd radio införs i större skala, att försöksverksamheten fort- sätter ännu eller att sändningarna upphör.