sou · GSB374d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Vilka bifallsärenden som skall sållas ut för publicering kan lämp- ligen bestämmas av praxisenheten, i samråd med rättschefen. Den särskilda bestämmelsen som behandlar prövningen av ärenden enligt utlänningslagen som rör barn (11 kap. 1 a § UtlL) stadgar att det vid bedömningen om tillstånd normalt skall klarläggas vad barnet har att anföra. Barnets synpunkter skall inhämtas om det inte är olämpligt och det skall tas den hänsyn till vad barnet anfört som dess ålder och mognad motiverar. Det är viktigt, inte bara att barnet får komma till tals, utan också att barnärenden prioriteras och handläggs av särskilt utbildad per- sonal. har vidtagit vissa åtgärder för att säkra att barnets bästa skall beaktas i ärendena, bl.a. har ett barnråd inrättats. har också i en intern utredning pekat på att handläggningen av barnärenden är speciell och skall prioriteras samt fastslagit att särskilda handläggare skall ägna sig åt dessa ären- den. och har i samarbete med utvecklat en metod för samtal med barn i asylprocessen. Denna ger utredare ett stöd att samtala med barn och ungdomar och att bättre kunna lyssna, fråga, förstå och hantera barns utsatthet i prövningen av deras skydds- behov. En ökad satsning på utbildning av barn- handläggare skall göras. Regeringen har tagit initiativ till att korta handläggningstiderna för utredning av de ensamkommande barnens skäl för uppehålls- tillstånd. I regleringsbrevet avseende anges att beslut om uppehållstillstånd eller avvisning i sådana ären- den skall fattas från det att ansökan gjordes. Regeringen har också uppdragit åt att vidta olika åtgärder för en effektivare asylprocess, där också handläggningen av barnärenden ingår som en särskild punkt. Där sägs bl.a. att utredningarna av barns egna asylskäl bör förbättras, att skall vidta åtgärder för att säkerställa att barn kommer till tals och att barnets utsagor och situation redovisas i ärendet. Mot denna bakgrund finner kommittén inte skäl att nu föreslå några ytterligare åtgärder när det gäller handläggningen av barn- ärenden. 7.18.5Utbildningsbehov hos personal och offentliga biträden Förutom ett allmänt utbildningsbehov vid förändrade rutiner inom , är det främst när det gäller asylprocessen som utbildningsinsatser kommer att behövas. En ordning liknande den som använts inom projekt modellverksamhet innebär att arbets- sättet för många av handläggare och besluts- fattare kommer att förändras, vilket kan medföra behov av utbild- ning för dessa kategorier. En ny processordning innebär också ett nytt arbetsmoment som processförare i överinstansen. Migrations- verkets NIPU-projekt har behandlat frågan om att skapa en ny befattning i form av särskilda processförare för detta ändamål. Också de offentliga biträdenas arbetsuppgifter förändras. Biträ- dets ansvar för att föra fram relevanta omständigheter som sökan- den vill åberopa lyfts fram jämfört med vad som är fallet, då personal svarar för den helt övergripande delen av utredningen. I utvärderingar från modellverksamheten har det visat sig att vissa biträden känner tveksamhet rörande omfattningen av deras utredningsansvar. För att modellverksamheten skall fungera som tänkt och utred- ningen skall bli av god kvalitet är det också väsentligt att kvaliteten på biträdena är jämn och hög. Utbildningsinsatser för biträdena kan komma att behövas rörande arbetssättet och ansvarsfördel- ningen i modellverksamheten. Kommittén har bl.a. föreslagit ett större inslag av och något för- ändrade former för muntlighet i asylprocessen. Något behov av ändring av bestämmelsen i 11 kap. 1 § UtlL, som i huvudsak mot- svaras av lagrådsremissens 11 kap. 1 och 3 §§ och reglerar muntlig handläggning i asylärenden, uppkommer inte till följd av förslaget. Övriga kommitténs synpunkter på förändringar som bör genomföras föranleder inte heller några författningsändringar utan kan genomföras med hjälp av interna verksinstruktioner. För att utlänningsärendena skall kunna handläggas på ett rätts- säkert sätt i en ny instans- och processordning med domstolspröv- ning i andra instans, krävs att handläggningen är enhetlig och för- utsebar och att besluten fattas inom rimlig tid. Enligt kommitténs mening är det viktigt att tyngdpunkten av prövningen ligger i . Det innebär att ärendena, vid prövningen där, måste vara fullständigt utredda, så att inte nya grunder eller omständigheter skall behöva åberopas i andra instans mer än undantagsvis. Det innebär också att handläggningen i måste vara enhetlig i samtliga regioner. Om tyngdpunkten ligger i så bör det kunna förut- sättas att verkets beslut respekteras i högre grad än nu och att antalet överklaganden därmed blir färre. För att uppnå detta bör handläggningen vid , främst i asylärenden, ha en mer domstolsliknande karaktär. Därvid bör akterna vara ordnade på ett rättssäkert och överskådligt sätt med dagboksblad och aktbilagering av handlingarna. Någon form av enhetliga regler bör också skapas för handläggningen, som i asyl- ärenden ärenden bör ha ett stort inslag av muntlighet. Muntlig- heten bör då inte vara endast muntlig handläggning i förvaltnings- lagens mening utan muntlig på så sätt att sökanden får tillfälle att lägga fram sin sak till den som skall fatta beslutet. Kommittén för- ordar här en ordning som i huvuddragen överensstämmer med den försöksverksamhet som bedrivits i och . Det muntliga inslaget bör liksom nu utgöra ett komplement till det skriftliga materialet. Därav följer också att innehållet i ett muntligt sammanträde kan variera beroende på omständigheterna i det enskilda ärendet. En alltför detaljstyrd reglering av innehållet i den muntliga utredningen skulle riskera att fördröja handläggningen av enklare eller klarare ärenden. Det måste därför finnas utrymme för flexibilitet i handläggningen utifrån det enskilda ärendets karaktär. För att bättre balans skall kunna uppnås mellan parterna i proces- sen, dvs. att sökanden erfar att han eller hon inte befinner sig i underläge, bör parterna så långt möjligt få tillgång till den land- information som tillförts akten och få lämna synpunkter på infor- mationen. Aktuell landinformation i ärendena, när de överförs till andra instans, skulle eventuellt kunna sammanställas av något oberoende organ. Kommittén finner dock inte möjlighet att inom ramen för detta arbete närmare utreda hur ett sådant organ skulle kunna utformas. En annan utväg kunde vara att efter begäran av part kalla in sakkunniga i domstolen för att redogöra för land- förhållandena, varefter domstolen avgör målet efter prövning av vad parterna åberopat. Besluten bör vara formulerade på ett sätt som gör att sökanden inte får uppfattningen att hans eller hennes ärende inte har blivit individuellt prövat. Mallar för utformningen av beslutet kan med- föra stora förtjänster och bör därför kunna användas även fort- sättningsvis. Däremot bör mall inte användas vid skrivning av skä- len; skrivningen måste således vara individuell. För att besluten skall kunna fattas inom rimlig tid, krävs också att handläggningstiderna på olika sätt förkortas. I det samman- hanget kan framhållas vikten av att ärendenas sortering på transit- enheten sköts av erfarna – gärna de erfarnaste – handläggare. Rikt- linjer för vilka ärenden som skall vara av förturskaraktär skulle också vara av värde. Ett annat sätt att förkorta handläggningstiden är att identiteten utreds snabbt när det gäller personer som saknar pass eller andra identitetshandlingar. Systemet med språktester bör fortsätta som ett led i detta arbete. Även delgivningssystemet bör ses över i syfte att snabbare kunna fatta beslut i ärendena. En möj- lighet skulle kunna vara att redan i tillämpa för- enklad delgivning på samma sätt som sker i domstol, eller kanske hellre att endast tydligare interna riktlinjer tas fram för kallelseförfarandet. När det gäller prejudikatavgöranden pekar kommittén på vikten av samordning och enhetlighet liksom på bristen av allmänt till- gängliga publikationer av praxis i utlänningsärenden. Eftersom mycket arbete redan pågår för att förbättra handlägg- ningen av barnärenden finner kommittén inte skäl att nu komma med egna förslag i den delen. 8 Genomförande av förslagen Kommittén har, i enlighet med direktiven, lämnat förslag till preci- sering av utlänningslagens materiella bestämmelser rörande vise- ring, arbetstillstånd och uppehållstillstånd av humanitära skäl så att dessa skall kunna tillämpas i ett system med överprövning i dom- stol. Kommittén har också lämnat förslag till vissa förändringar när det gäller utlänningslagens bemyndiganden. Utgångspunkten har varit att de materiella bestämmelserna skall spegla vad som redan gäller enligt praxis och förarbeten. En annan utgångspunkt har varit att förslagen till författningsändringar inte skall bidra till ökade kostnader på de aktuella utgiftsområdena. Kommittén har att göra en bedömning av de konsekvenser som kan bli följden om de föreslagna ändringarna genomförs. Det kan vara svårt att avgöra vilka effekterna blir av att specifika rekvisit förs in i lagtexten. Trots att förslagen utgör en kodifiering av vad som redan gäller enligt praxis och förarbeten, kan lagregler- nas utformning få betydelse vid en framtida rättstillämpning och medföra att fler eller färre viseringar, arbetstillstånd eller uppe- hållstillstånd kommer att beviljas. Om fler ansökningar om uppe- hållstillstånd bifalls, innebär det inte bara att fler personer får till- stånd att bosätta sig här utan också att ett antal anhöriga i förläng- ningen kommer att invandra. Likaså kan reglernas utformning komma att påverka antalet utlänningar som söker sig till för att här söka asyl. Även om inte alla som söker sig hit får tillstånd att stanna, kommer de att vistas här till dess deras ansökningar slutligt har prövats, med åtföljande kostnader. Den föreslagna bestämmelsen med förutsättningarna för att visering skall beviljas upptar de rekvisit som redan gäller enligt . Därutöver innehåller bestämmelsen ett andra stycke som stadgar att visering inte får beviljas – vilket är i enlighet med gällande praxis – om det framstår som sannolikt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlän- ningen inte kommer att lämna eller Schengenområdet efter viseringstidens utgång. Rättstillämparen har alltså att beakta, för- utom kraven på pass, om syftet med resan är acceptabelt, om per- sonen har medel för sin försörjning etc., sannolikheten för att syf- tet med besöket i själva verket är att komma hit för att stanna, vil- ket också måste stå klart för den som läser bestämmelsen. Enligt kommitténs mening kan en sådan utformning av bestämmelsen inte medföra någon nämnvärd förändring i antalet – grundade eller ogrundade – viseringsansökningar eller beviljade viseringar och därmed inte heller någon ökad risk för att fler utlänningar stannar kvar här efter viseringstidens utgång. Några ökade kostnader skulle således förslaget i denna del inte innebära. Bestämmelserna om arbetstillstånd är en kodifiering av gällande praxis. Förslaget medför därför inte någon förändring beträffande de kategorier av personer som kan beviljas arbetstillstånd. Det bör heller inte medföra någon förändring när det gäller antalet släk- tingar som kan tänkas följdinvandra. Ökade kostnader uppkommer således inte vid ett genomförande av förslaget. I fråga om humanitära skäl för uppehållstillstånd innehåller försla- gets bestämmelse en definition av begreppet humanitära skäl enligt utlänningslagens mening, dvs. att det krävs synnerligen ömmande omständigheter för att uppehållstillstånd av det skälet skall beviljas. Vidare innehåller bestämmelsen vissa uppräknade fall där utgångs- punkten enligt praxis och förarbeten är att uppehållstillstånd skall beviljas om förutsättningarna är uppfyllda. Det kan möjligtvis ifrågasättas om en sådan utformning av bestämmelsen skulle kunna ge signaler om att det för framtiden skulle bli lättare att få uppe- hållstillstånd av humanitära skäl. Det är emellertid kommitténs mening att paragrafens lydelse inte skulle få den effekten utan att den tvärtom klargör för läsaren att tillämpningen är avsedd att vara mycket restriktiv. När det t.ex. gäller de särskilda rekvisiten livs- hotande sjukdom och synnerligen allvarligt handikapp torde lydel- sen snarare ha en avhållande effekt på en del personer som avser att söka uppehållstillstånd på den grunden. I lagtexten klargörs att sjukdomen eller handikappet inte ensamt är avgörande för om uppehållstillstånd skall beviljas utan att det också krävs att adekvat vård inte kan erbjudas i hemlandet och att de ekonomiska åtagan- dena som kan bli följden för inte talar emot att uppehålls- tillstånd ges, vilket skulle kunna vara fallet vid stor följdinvandring av personer med den aktuella sjukdomen. Kommitténs bedömning är således att utformningen av bestämmelsen inte ger anledning att anta att det skulle bli någon förändring när det gäller antalet perso- ner som får uppehållstillstånd av humanitära skäl och inte heller att fler personer skulle söka sig hit i tron att det skulle bli lättare än att få stanna här av humanitära skäl. Inga särskilda kostnader skulle alltså bli följden vid ett genomförande av förslaget. Nuvarande utlänningslag innehåller en portalparagraf som stad- gar att i fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Det innebär att när ett barn är berört, skall dess bästa alltid beaktas. I nuvarande förslag införs en ny bestämmelse som klargör vad som enligt praxis och förarbeten gäller i fråga om barns ansökningar om uppehållstillstånd av humanitära skäl, nämligen att de omständig- heter som föreligger i ett barns ärende inte behöver vara av samma allvar och tyngd som krävs i fråga om vuxna personer för att uppe- hållstillstånd skall beviljas. Avsikten med bestämmelsen är tydliggöra vad som specifikt gäller beträffande barns bästa i fråga om barns rätt till uppehållstill- stånd av humanitära skäl så att tillämpningen kan bli något mer generös än . De lägre kraven för barn skall ses i förhållande till vad som gäller för vuxna personer. Avsikten är också att klargöra att prövningen skall göras av barnets egna skäl, dvs. i barnets ärende och inte som en del av familjens ärende. Fler slags sjuk- domar hos barn, eller inte fullt så allvarliga sjukdomstillstånd som , kan tänkas utgöra grund för barn att få uppehållstillstånd av humanitära skäl förutsatt att barnet i fråga inte kan få adekvat vård i hemlandet och att kostnaderna för inte blir alltför stora. Ett domstolsutslag i mildrande riktning kan få prejudicerande effekt och till följd därav en rättstillämpning där fler barn, och därmed även barnets familj, beviljas uppehållstillstånd av humani- tära skäl. Det kan också leda till att fler barnfamiljer söker sig till för att här söka asyl. Kommittén vill peka på dessa omstän- digheter men framhålla att det är kommitténs bedömning att några större kostnadsökningar inte bör uppstå eftersom en tydligare bestämmelse kan medföra att uppehållstillståndsfrågan avgörs på ett tidigare stadium i processen och på ett rättssäkrare sätt. Sammanfattningsvis kan sägas om lagförslagen såvitt gäller de olika tillstånden, att de tillstånd som kan antas bli beviljade i fram- tiden är i enlighet med lagstiftarens intentioner och att det inte kan beräknas bli några kostnadsökningar som inte är bud- geterade. För det fall att något fler utlänningar söker sig till medför det givetvis något ökade kostnader. Eventuella kostnader skulle delvis kunna uppvägas av att besluten blir av högre kvalitet. Förslagets ändringar i fråga om bemyndiganden innebär att regeringens möjligheter att i förordning meddela föreskrifter i viss mån inskränks, bl.a. till följd av att kriterierna för att olika tillstånd skall beviljas har preciserats i utlänningslagen och vissa bestämmel- ser har förts in i lagen från utlänningsförordningen. Ändringarna föranleder inte några ökade kostnader. De övriga lagändringar som förslaget innehåller är i huvudsak förtydliganden av vad som gäller. Några kostnader kan inte förutses med anledning av förslagen. När det gäller handläggningstiderna, dvs. tiderna innan en ansö- kan är behandlad och tiderna som de sökande kommer att vistas här innan deras ärenden avgörs, bör de föreslagna förändringarna i lagtexten inte ha någon inverkan i negativ riktning. Möjligen kan tydligare regler när det gäller visering, arbetstillstånd och uppe- hållstillstånd medföra något förkortade handläggningstider. Även en marginell förkortning av handläggningstiderna medför bety- dande besparingar med det antal asylansökande som kommer till . Tydligare regler kan också få till följd att vissa ogrundade ansökningar uteblir eller att färre beslut överklagas. Vad som emellertid i högre grad kan påverka handläggningstidernas längd är handläggningen vid och vid den eller de domsto- lar som kommer att överpröva besluten. Lagförslagen i sig får inte till följd sådana förändringar i handläggning att några ökade kostnader skulle uppkomma. Kommitténs förslag i denna del innebär bl.a. att handläggningen i i vissa ärenden skulle få en mer domstolsliknande karaktär med större inslag än nu av muntlighet. Möjligen skulle den ökade muntligheten kunna antas medföra vissa merkostnader men den modellverksamhet som genomförts pekar inte på att så är fal- let, i vart fall har handläggningstiden inte blivit längre genom ökad muntlighet. Enligt kommitténs mening bör den föreslagna ord- ningen få till följd att handläggningen blir rättssäkrare och att handläggningstiderna förkortas liksom att beslut respekteras i större omfattning. Detta skulle medföra färre över- klaganden och minskade kostnader. Kommittén har även föreslagit vissa åtgärder beträffande hand- läggningen i övrigt, t.ex. att ärendehanteringssystemet och aktbild- ningen ses över samt att riktlinjer för förtursärenden utarbetas. Förslagen i dessa delar kan inte antas leda till annat än marginella kostnader . Sett på bör försla- gen i stället bidra till en mer effektiv handläggning och därmed utgöra en kostnadsbesparing. Ett annat kommitténs förslag rör en ökad tillgänglighet beträf- fande praxis och prejudikatavgöranden. Redan enligt nuvarande ordning finns ett system för vilka avgöranden som läggs in i databas . Dessutom arbetar Migrationsver- ket för en utökad tillgänglighet för allmänheten genom besökster- minaler. Det är kommitténs uppfattning att förslaget i denna del kan utvecklas inom de redan befintliga kostnadsramarna. Slutligen har kommittén också pekat på vikten av en allmän översyn av handläggningsformerna i barnärenden samt särskild kompetens hos handläggare och beslutsfattare i dessa ärenden. Med hänsyn till att arbete redan pågår inom för att uppnå en förbättrad handläggning i barnärendena och att rege- ringen föreslagit vissa åtgärder skall vidtas1, har kommittén har inte funnit anledning att lämna något självständigt förslag i dess delar, vilket innebär att någon bedömning av eventuella kostnader för de tilltänkta åtgärderna inte behöver göras. 8.1.3Utgifter för invandrare och flyktingar verksamhet kostade totalt och ökade kostnaderna till totalt . Huvuddelen av pengarna, eller , gick till mottagnings- verksamheten inom asylprocessen. En ökad ström av asylsökande får kostnadsmässiga effekter på flera olika sätt. Den största kostnaden kan hänföras till boende eller förvar till dess att en ansökning slutligen prövas. Andra kostnader är för själva asylprövningen och prövningen i andra ärenden samt biträdeskostnader. För dem som inte får sin ansökan om uppehållstillstånd beviljad uppkommer kostnader för återvän- dande, s.k. eskortresor. 1 Regeringens skrivelse 2003/04:53, Resultat och kostnader i asylprocessen kommer kostnaderna för prövning av överklaganden i . För varje person eller familj som får stanna i kan erfaren- hetsmässigt en viss invandring av anhöriga förväntas. Den följd- invandring som man har att räkna med är, sett över tiden, enligt i genomsnitt för en barnfamilj ytterligare två per- soner och i övrigt fyra personer för varje person som får uppehålls- tillstånd här. För beräkning av kostnaderna för en ökning av asylsökande använder en beräkningsmodell för utgiftsutveck- lingen avseende asylprövningen vid verket, mottagningsverksam- heten, offentliga biträden och återvändande. Modellen utgår från en genomsnittlig inskrivningstid av per sökande med en kostnad om per flyktingdygn. Beloppet omfattar bl.a. boende, ersättningar till enskild, kommuner, landsting och organi- serad verksamhet. Utan kostnader inklude- rade skulle en ökning av antalet asylsökande med 300 personer föra med sig en kostnad om 25,6 milj. kr. Vid ett så förhållandevis litet antal tillkommer inga kostnader för ytterligare personal. Om däremot ökningen skulle uppgå till 3 000 personer uppnås en bryt- punkt där behov av personal uppkommer med kostnader till följd. Kostnaderna för 3 000 personer kan beräknas till 316,2 milj. kr. För en ökning med 10 000 asylsökande blir den ökade kostnaden 1 miljard 54 milj. kr. Lagens innehåll och tillämpning 1 § I denna lag finns föreskrifter om lagens innehåll och tillämpning (1 kap.) krav för att utlänningar skall få resa in i, vistas och arbeta i (2 kap.) visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd (3 kap.) tillfälligt skydd (4 kap.) skyddsbehövande (5 kap.) återkallelse av tillstånd (6 kap.) avvisning och utvisning (7 kap.) kontroll- och tvångsåtgärder (8 kap.) förvar och uppsikt (9 kap.) verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (10 kap.) verkställighet av beslut om förvar (11 kap.) handläggningen av ärenden hos (12 kap.) överklagande (13 kap.) domstolar i utlänningsmål (14 kap.) skyldighet att lämna uppgifter (15 kap.) offentligt biträde (16 kap.) kostnadsansvar (17 kap.) straffbestämmelser (18 kap.) och särskilda bemyndiganden (19 kap.) Ett nytt kapitel om tillfälligt skydd (2 a kap.) har tillkommit i utlänningslagen sedan lagrådsremissen skrevs. Paragrafen har där- för justerats med hänsyn härtill. 7 § Med avses i denna lag konventionen om tillämpning av av , och med Schengenstat avses en stat som har tillträtt eller anslutit sig till eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. Paragrafen motsvarar 1 kap. 1 § UtlF. Den har förts över till defi- nitionerna i utlänningslagen eftersom uttrycken Schengenkonven- tionen och Schengenstat används i lagen. Kraven för att utlänningar skall få resa in, vistas och arbeta i 1 § Utlänningar som reser in i eller vistas i skall ha gällande pass. Paragrafen motsvarar 1 kap. 2 § första stycket UtlL och 2 kap. 1 § lagrådsremissen. 2 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Migrations- verket får föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass. Rege- ringen får vidare föreskriva i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar. Paragrafen motsvarar 1 kap. 2 § tredje stycket UtlL och 2 kap. 2 § lagrådsremissen. 3 § Utlänningar som reser in i eller vistas i skall ha ett tillstånd att resa in i och vistas i under en viss (visering), om de inte har uppehållstillstånd. Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 3 § UtlL och 2 kap. 3 § lagråds- remissen. Undantagen från viseringskravet för nordiska medbor- gare och regeringens möjlighet att föreskriva ytterligare undantag från viseringskravet anges i kapitlets 6 och 7 §§. 4 § Utlänningar som vistas i mer än skall, om de inte har visering, ha uppehållstillstånd (tids- begränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 4 § och 2 kap. 2 § UtlL samt 2 kap. 4 § och 3 kap. 4 § lagrådsremissen. Undantagen från till- ståndskravet för nordiska medborgare och regeringens möjlighet att föreskriva ytterligare undantag från tillståndskravet anges i kapitlets 6 och 7 §§. 5 § Regeringen får föreskriva krav på uppehållstillstånd i redan efter en kortare vistelsetid i än . Paragrafen motsvarar 1 kap. 4 § andra stycket sista meningen UtlL och 2 kap. 5 § lagrådsremissen.