sou · GSB3118 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om kommuners och landstings underlåtenhet att verkställa egna beslut om insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt att föreslå lämpliga åtgärder för att motverka denna underlåtenhet. Med stöd av detta bemyndigande förordnades f.d. justitieombudsmannen som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om verkställighet av vissa gynnande kommunala beslut (S 2003:07). förordnades kammarrättsassessorerna och som sakkunniga i utredningen. entledigades från sitt uppdrag med verkan fr.o.m. . entledigades från sitt uppdrag med verkan fr.o.m. . Fr.o.m. förordnades rättssakkunniga och kammarrätts- assessorn som sakkunniga i utredningen. har dåvarande jur. stud. , , tjänstgjort som prak- tikant i utredningen. Fr.o.m. anställdes rådmannen som huvudsekreterare i utredningen. Fr.o.m. anställdes den tidigare sakkunnige som sekreterare i utredningen. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Beviljats men inte fått (SOU 2004:118). Uppdraget är med detta slutfört. Utredningens uppdrag och utgångspunkter ................... Närmare om utredningens arbete ........................................... Utgångspunkter för utredningen............................................ 1.3.1 Regeringens proposition Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) ....................... 1.3.2 Regeringens skrivelse Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken 2002/03:30) .......................................................... 1.3.3 revisorers förslag till Nationella mål i kommunernas äldreomsorg (2002/03:RR4) .............................................................. 1.3.4 Regeringens proposition Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) .................... 1.3.5 Regeringens skrivelse Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för handikappolitiken 2002/03:25) .......................................................... 1.3.6 och länsstyrelsernas rapporter om ej verkställda beslut och domar enligt LSS kan inte behovet av särskilda boendeformer 1.3.8 Vissa avgöranden från Regeringsrätten ....................... 1.3.9 beslut den 6 septem- Några siffror som gäller äldre och funktionshindrade ...... 2.1Kostnader för olika verksamhetsområden inom social- Statistik över vård och omsorg till äldre ................................. Statistik avseende vissa funktionshindrade............................. 2.4Något om det kommunala utjämningssystemet avseende Något om socialtjänstlagen ..................................................... 4.1.2 Särskilda bestämmelser för äldre människor ............... 4.1.3 Särskilda bestämmelser för människor med Tillsynen enligt socialtjänstlagen ................................. Överklagande av beslut................................................. Något om LSS........................................................................... Insatser enligt LSS......................................................... 4.2.3 Huvudmän enligt LSS, m.m. ........................................ Tillsynen enligt LSS ...................................................... Överklagande av beslut ................................................ 4.3 Något om rättighets- och skyldighetslagstiftning................. 4.3.1 Begreppen rättighetslag och skyldighetslag ................ 4.3.2 LSS och socialtjänstlagen som rättighetslagar ............ 4.4Utsökningsbalkens regler om utmätning och annan 4.5Något om vite, sanktionsavgifter, tjänstefel och Något om kommuner och landsting..................................... Den kommunala självstyrelsen .................................. Något om länsstyrelserna och deras tillsynsfunktion ......... 4.7.4 Länsstyrelsernas tillsyn över i vid Något om den lagstiftning som föregick socialtjänst- 5.1.1 Lagen (1918:422) om fattigvården............................. 5.1.2 ...................................Lagen (1956:2) om socialhjälp Socialtjänstlagen (1980:620) Något ......................om den lagstiftning som föregick LSS 5.2.1 Lagen (1944:477) om undervisning och vård av 5.2.2 Lagen (1954:483) om undervisning och vård av 5.2.3 Lagen (1967:940) angående omsorger om vissa 5.2.4 Lagen (1985:568) om särskilda omsorger om 5.2.5 Lagen (1985:569) om införande av lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt behandling av frågor om kommunalt domstols- eller lagtrots .............................................. Kommunalbot (SOU 1989:64) ............................................. 6.2Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) ..................................................................... 6.3Kommunalt domstolstrots och lagtrots – ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (, Ds 1995:27)...................................... 6.4Lindqvists nia nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) ................... 6.5Regeringens proposition Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken 1999/2000:79) ............................................................. 6.6Kommunalt domstolstrots (, Ds 2000:53)............................................................................. 6.7Regeringens proposition Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122)....................................... Vissa andra förslag m.m. som kan ha betydelse för 7.2Regeringens proposition Kvalitet, dokumentation och anmälningsplikt i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), m.m. 2004/05:39) ................................................................. Offentlighets- och sekretesskommittén............................... LSS- och hjälpmedelsutredningen......................................... Utredningen om den kommunala revisionen....................... Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner Beslut av kommuner .............................................................. 8.1.1 Beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende ... 8.1.2 Beslut om vissa insatser enligt LSS ............................ Beslut av landsting om s.k. råd och stöd .............................. Varför avslås ansökningar trots ett bedömt behov? Beslut av kommuner .............................................................. 9.1.1 Beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende ... 9.1.2 Beslut om vissa insatser enligt LSS ............................ Beslut av landsting om s.k. råd och stöd .............................. Bättre handläggning av ärenden................................. Bättre samverkan och planering................................. En ökad användning av individuell plan? Individuell plan enligt LSS..................................................... Individuell plan enligt socialtjänstlagen................................ Avslag på ansökningar om insatser enligt social- tjänstlagen eller LSS trots ett bedömt behov................ Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS......................................... En utvidgad granskningsmöjlighet för revisorerna .............. En rapporteringsskyldighet införs ........................................ 15.2.2 Följder av rapporteringsskyldigheten för kom- muner och landsting ................................................... 15.2.3 Följder av rapporteringsskyldigheten för läns- 15.2.4 Valet av tidpunkt för rapportering............................. Åtgärder som utredningen övervägt ..................................... 15.3.1 Tillämpning av utsökningsbalkens bestämmelser på kommuners och landstings gynnande beslut ...... 15.3.2 Bör vitessanktioner införas eller skadeståndsskyldigheten utvidgas för kommuner och landsting?.............................................................. 15.3.3 Bör straffansvaret eller skadeståndsskyldigheten utvidgas för förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting? 15.4.1 Allmänna överväganden.............................................. 15.4.2 Avgiftens storlek, m.m. .............................................. Särskilda problem vid rekrytering av kontaktpersoner.... 17Oönskade konsekvenser med anledning av att sanktionsavgifter införs även rörande gynnande 18 Ändringar i bestämmelserna om kommunalt Konsekvenser av utredningens förslag ........................ 19.1.1 Revisorer i kommuner och landsting ........................ 19.1.2 Kommuner och landsting i övrigt.............................. 19.1.4 De allmänna förvaltningsdomstolarna ...................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ Konsekvenser i övrigt ............................................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Bilaga 3 Missiv till utredningens enkätundersökning ............... Enkätsvar om kommuners handläggning av vissa ärenden enligt socialtjänstlagen (2001:453) SoL...... Enkätsvar om kommuners och landstings handläggning av ärenden enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Lagen (1993:389) om assistansersättning Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- Socialtjänstlagen (1980:620) eller socialtjänstlagen har det uppmärksammats att det i stor utsträckning förekommer att kommuner och landsting inte verkställer gynnande beslut enligt socialtjänstlagen och LSS inom rimlig tid samt att ansökningar avslås trots ett bedömt behov av biståndet eller insatsen i fråga. De problem som detta leder till har uppmärksammats i olika sammanhang, se t.ex. reviso- rers förslag till Nationella mål i kommunernas äldre- omsorg (2002/03:RR4). har i samarbete med läns- styrelserna sammanställt statistik över förekomsten av ej verkställda beslut och domar enligt LSS och socialtjänstlagen. I de två senaste rapporterna återfinns även sta- tistik över antalet avslag trots att nämnden har bedömt att ett behov av biståndet eller insatsen föreligger. trädde nya bestämmelser i kraft som har till syfte att motverka kommunalt domstolstrots. Bland annat infördes nya bestämmelser i socialtjänstlagen och i LSS, som innebär att en sanktionsavgift skall kunna åläggas kommuner och landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar angående insatser enligt dessa lagar. Till grund för bestämmelserna om kommunalt domstolstrots ligger promemoria Kommu- nalt domstolstrots (Ds 2000:53). Vid remissbehandlingen av pro- memorian anförde ett flertal remissinstanser att kommuners underlåtenhet att i vissa fall verkställa sina egna gynnande beslut är ett betydligt större problem än domstolstrots och att det är mycket angeläget att åtgärder vidtas för att komma till rätta med detta problem. I propositionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) aviserade regeringen (s. 26 f.) att den avsåg att återkomma i frågan om lämpliga åtgärder för att komma till rätta med problemet med underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa sina egna gynnande beslut om insatser enligt LSS och Innan åtgärder övervägdes, avvaktades Social- styrelsens kartläggning och analys. I och länsstyrelsernas senaste rapport presen- teras statistik över antalet ej verkställda beslut och antalet avslag trots bedömt behov avseende . Totalt fanns drygt 4 000 beslut enligt socialtjänstlagen och LSS som inte var verkställda. avslogs totalt drygt 2 000 ansökningar enligt social- tjänstlagen och LSS, trots att behov av biståndet eller insatsen bedömdes föreligga. Kommunerna svarade för huvuddelen av de ej verkställda besluten och avslagen trots bedömt behov. Enligt direktiven till denna utredning skall utredaren analysera varför det förekommer att beslut av kommuner och landsting inte verkställs och varför det förekommer beslut om avslag trots bedömt behov enligt socialtjänstlagen och LSS. Med utgångspunkt i denna analys skall utredaren föreslå åtgärder som kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda i förhållande till de rättigheter aktuell lagstiftning ger. Utredningen har under sitt arbete sammanträffat med ett flertal myndigheter, organisationer och övriga som på olika sätt berörs av de förslag som utredningen lämnar i detta betänkande. Flera resor har gjorts för sammanträffanden med tjänstemän vid kommunernas socialnämnder eller motsvarande, landstingens råd- och stöd- enheter samt länsstyrelsernas sociala enheter. Utredningen har även genomfört en enkätundersökning. Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner och landsting? Utredningen har kunnat konstatera att det finns ett flertal orsaker till att beslut av kommuner och landsting inte verkställs. När det gäller beslut om plats i särskilda boendeformer1 anges den främsta orsaken vara brist på platser. Resursbrist uppges ofta vara den huvudsakliga orsaken till att antalet platser i de särskilda boende- formerna inte är tillräckligt. Kostnaderna för omsorgen om äldre och funktionshindrade har ökat som de 1 Med särskilda boendeformer avses här särskilda boenden och korttidsboenden för äldre och funktionshindrade enligt socialtjänstlagen samt bostäder med särskild service för funktions- hindrade enligt LSS. ekonomiska resurserna i många kommuner inte anses vara till- räckliga. En annan viktig orsak till de ej verkställda besluten är en bristande planering i kommunerna, både på kort och på lång sikt. Det kan handla om ett bristfälligt underlag för en tillförlitlig bedömning av det framtida behovet av särskilda boendeformer. Brister i planering och samordning över förvaltningsgränserna är också mycket påtagliga. Vid kontakter med bl.a. tjänstemän i kommuner och vid läns- styrelser har anförts att det hos fullmäktigeledamöterna i många kommuner finns bristfälliga kunskaper om lagstiftningen och för- hållandena i kommunen och att detta påverkar kommunernas anslagshantering. Det förekommer också på många håll brister i uppföljningen av fattade beslut. I många fall saknas rutiner för uppföljning av besluten. När det gäller ej verkställda beslut om insatser enligt LSS, utgör besluten om kontaktperson cirka hälften och svarar för den över- lägset största andelen. Som huvudorsak till problemen att verkställa denna insats anges svårigheter att rekrytera kontaktpersoner. Att hitta en kontaktperson som passar till den enskilde brukaren anges också som en svårighet. Att ett gynnande beslut inte verkställs kan också bero på den enskilde. Den enskilde tackar exempelvis i vissa fall nej till det boende som erbjuds, eftersom boendets geografiska placering, utformning, standard etc. inte motsvarar den enskildes önskemål, eller då boendet inte upplevs vara anpassat till den enskildes behov. I många kommuner anses ärendet inte som avslutat trots att den enskilde tackat nej, eftersom behovet kvarstår. Beslutet kvarstår därmed tills vidare som ej verkställt. svarar för insatsen rådgivning och annat personligt stöd enligt LSS, s.k. råd och stöd. Det råder oklarheter om vilka typer av insatser som kan utgöra råd och stöd. Regerings- rätten har funnit att habiliteringsinsatser inte kan anses som råd och stöd enligt LSS. En översyn av insatsen har gjorts av LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06), som har haft regeringens upp- drag att bl.a. förtydliga insatsen. Med hänsyn till den rådande osäkerheten om innehållet i insatsen och då landstingens verk- samheter enligt LSS skiljer sig åt i stor omfattning, är det mycket svårt att göra en djupare analys av omfattningen av proble- met med ej verkställda beslut om råd och stöd och eventuella orsaker härtill. Varför avslås ansökningar trots ett bedömt behov? När det bedöms att möjligheter saknas att verkställa ett beslut inom rimlig tid förekommer det i en del kommuner att ett avslag på en ansökan meddelas, trots att ett behov av den sökta insatsen anses föreligga. I landstingen förekommer detta i mycket liten ut- sträckning. Antalet avslag trots bedömt behov varierar mycket kraftigt mellan olika län och kommuner i landet. I några län före- kommer avslag trots bedömt behov i betydligt större omfattning än i övriga. information till kommunerna i länet tycks spela en stor roll i detta avseende. I de län där antalet ej verkställda gynnande beslut är mindre finns en tendens till att avslag trots bedömt behov förekommer i större utsträckning och omvänt. Vanligen framförs rättssäkerhetsskäl som argument för att meddela ett avslagsbeslut i stället för ett gynnande beslut, i de fall kom- munen inte kan verkställa beslutet inom rimlig tid. Genom att kommunen meddelar ett avslag på grund av platsbrist ges den enskilde möjlighet att överklaga beslutet till länsrätten. Till stöd för denna handläggning åberopas ofta ett beslut av JO. När det gäller beslut om avslag enligt socialtjänstlagen överklagas dessa beslut dock i mycket liten omfattning, trots att den enskilde bedöms vara i behov av aktuellt bistånd. Avslagsbeslut enligt LSS trots ett bedömt behov av sökt insats överklagas endast i ungefär hälften av fallen. Principerna, som fastslås i regeringsformen, om att den offentliga makten utövas under lagarna och med respekt för alla människors lika värde kan allvarligt ifrågasättas, om vissa kommuner underlåter att på ett korrekt sätt tillämpa de beslut som fattat. Staten kan inte acceptera att kommuner och landsting fortsätter att sätta sig över tvingande lagar. Om det skulle visa sig att det inte är möjligt att få till stånd en korrekt tillämpning av de lagar som beslutat finns det enligt utredningens uppfattning bara ett alternativ, nämligen att ändra lagstiftningen genom att sänka ambitionsnivån i denna. Ur samhällets perspektiv skulle det själv- fallet innebära ett stort misslyckande, om man inte kan tillförsäkra enskilda människor de rättigheter som genom olika lagar Det är dock utredningens förhoppning att man skall kunna komma till rätta med problemen med ej verkställda beslut och avslag trots bedömt behov genom de förslag och bedömningar som utredningen presenterar i detta betänkande. Med utgångspunkt i de iakttagelser som utredningen har gjort under sitt arbete görs i detta betänkande i huvudsak följande be- dömningar och lämnas följande förslag. Bättre handläggning av ärenden Enligt utredningens bedömning behöver den formella handlägg- ningen av ärenden enligt socialtjänstlagen och LSS förbättras. Återkommande utbildning i förvaltningsrätt är en viktig åtgärd för att höja rättssäkerheten för de personer som ansöker om bistånd och insatser. Det är angeläget att länsstyrelserna lämnar kommuner och landsting vägledning bl.a. om den formella handläggningen. Det är även angeläget att länsstyrelserna utövar tillsyn över denna handläggning. För att förbättra handläggningen bör tillhandahålla allmänna råd om handläggning och dokumentation. bör också tillhandahålla materiell vägledning. Bättre samverkan och planering Det är angeläget att varje kommunledning ser till att samverkan mellan berörda förvaltningar fungerar och att kommunernas över- gripande boendeplanering uttryckligen beaktar behoven hos äldre och funktionshindrade. Stor vikt bör läggas vid analyser av framtida behov. Kompetens för detta måste säkras inom . Det är mycket viktigt att länsstyrelserna på ett aktivt sätt verkar för att kommunerna och landstingen planerar för att kunna tillgodose framtida behov. För att möjliggöra en effektiv planering för äldre och funktionshindrade, bedömer utredningen även att det finns anledning att se över om 7 a § lagen (2001:454) om behand- ling av personuppgifter inom bör ändras. En ökad användning av individuell plan Individuell plan enligt 10 § LSS bör, enligt utredningens mening, användas i större omfattning än . LSS- och hjälpmedels- utredningen (S 2001:06) har föreslagit att den enskilde skall er- bjudas att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom eller henne, i samband med att insats enligt LSS beviljas. Detta förslag bör på ett effektivt sätt kunna bidra till en ökad användning av individuell plan. Avslag på ansökningar om insatser enligt socialtjänstlagen eller LSS trots ett bedömt behov är inte förenliga med gällande rätt Enligt utredningens bestämda uppfattning är det inte förenligt med gällande lagstiftning att avslå ansökningar om bistånd enligt social- tjänstlagen eller insatser enligt LSS genom att åberopa att ett gyn- nande beslut inte bedöms kunna verkställas inom rimlig tid, när samtliga förutsättningar för att meddela ett bifallsbeslut föreligger. I dessa fall skall ett bifallsbeslut ovillkorligen meddelas. På grund av den låga överklagandefrekvensen får förfarandet, att i de aktuella fallen avslå ansökningar, motsatt effekt i förhållande till den av- sedda – att stärka den enskildes rättssäkerhet. En utvidgad granskningsmöjlighet för revisorerna Utredningen föreslår att revisorernas granskning i kommuner och landsting även får omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot en enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer sina egna gynnande beslut. Utredningen föreslår att en rapporteringsskyldighet skall införas för kommuner och landsting beträffande ej verkställda gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen och 9 § LSS. Rapportering skall ske till , kommunens eller revisorer samt fullmäktige. Det finns flera syften med rapporteringsskyldig- heten. Kommunernas och landstingens uppföljning av gynnande beslut förbättras, som även möjligheterna att planera verksamheten påverkas i positiv riktning. Vidare får fullmäktiges ledamöter – som ytterst är ansvariga för fördelningen av medel – bättre information om situationen beträffande ej verkställda gyn- nande beslut. Revisorernas granskning och länsstyrelsernas tillsyn underlättas. Dessutom blir frågan om ej verkställda gynnande beslut synlig även för invånarna, i och med den föreslagna rapporteringsskyldigheten till fullmäktige. Nämnden skall, enligt utredningens förslag, till och revisorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut som inte har verkställts från och med dagen för beslutet. För varje beslut skall nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjs- målet. Rapporteringen skall ske en gång . Motsvarande rapporteringsskyldighet skall även gälla beslut som varit verkställda, men där verkställigheten avbrutits. Rapporterings- skyldigheten skall gälla beslut som inte har verkställts på nytt från och med den dag då verkställigheten avbröts. Rapporteringen skall även här ske en gång . Rapporteringsskyldigheten till fullmäktige föreslås ske genom att nämnden lämnar en statistikrapport över hur många av de gynnande besluten som inte har verkställts från och med dagen för besluten, vilka typer av insatser dessa beslut gäller samt hur som förflutit för respektive beslut. Rapporteringen skall utformas på ett sådant sätt att den inte strider mot sekretesslagstiftningen och skall ske en gång . Motsvarande rapporteringsskyldighet skall även gälla beslut som varit verkställda, men där verkställigheten avbrutits. En av de bärande tankarna bakom förslagen i detta betänkande är att ge kommuner och landsting verktyg för att de skall kunna full- göra sina uppgifter på ett bättre sätt. Detta föreslås ske bl.a. genom den beskrivna rapporteringsskyldigheten. För att kunna åstad- komma att gynnande beslut verkställs inom skälig tid krävs dock, enligt utredningens mening, även ett effektivt yttersta påtryck- ningsmedel. Utredningen föreslår att en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt socialtjänstlagen eller en insats enligt LSS, som någon är berättigad till enligt ett beslut av kommunen eller , skall åläggas att betala en särskild avgift.