sou · GSB376d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Förslag lades att ett stöd skulle kopplas till den faktiska transportsträckan på järnväg. En subvention av själva lyftet befarades av vissa remissinstanser leda till att de höga hanterings- kostnaderna och aktuella hanteringstekniker konserverades. Principiellt motstånd mot statsstöd till enskilda transportmedel framfördes från flera remissinstanser som ansåg att en ökning av kombitrafiken istället borde uppnås genom ökad konkurrens och genom kvalitetsförbättringar. En annan synpunkt som framfördes var att stöd, om det skall ges, bör gå till den som efterfrågar transporter i stället för till transportproducenterna. har i sitt huvudbetänkande4 behandlat en fråga som tangerar den om omlastningsstöd, nämligen driftsstöd till godstransporter på järnväg som inte kan upprätthållas på kom- mersiella grunder. Utredaren konstaterar att den svenska transport- politiken grundas på principen om fri konkurrens mellan transport- slagen inom ramen för gällande regelverk för avgifter med mera. Utredaren ser ingen anledning att föreslå någon förändring av den gällande ordningen. Vi gör bedömningen att ett rent omlastningsstöd inte skulle vara effektivt och att det inte heller ligger i linje med vare sig de över- gripande principerna för transportpolitiken eller med de grund- läggande utgångspunkterna för vårt arbete. Intermodala transporter kännetecknas av att ett antal aktörer samverkar för att en heltäckande transportlösning skall komma till stånd. I enlighet med våra tidigare resonemang om ekonomiska hinder (se avsnitt 2.4) kan de ekonomiska trösklarna i form av höga initialkostnader utgöra ett betydande hinder vid etablering av nya transportlösningar. Inom ramen för EU:s program kan bidrag ges till åtgärder för trafikomställningar, katalysatoråtgärder och samarbets- åtgärder. Syftet med programmet är stödja överflyttning av trafik från väg till järnväg och sjö. Eftersom kraven på godsvolymer är mycket höga för svenska förhållande kommer programmet dock att ha begränsad betydelse för svensk del. Vi förespråkar mot bakgrund av ovanstående att ett initialt stöd till demonstrationsprojekt införs, för att demonstrera möjligheter 4 för resenärer och gods (SOU 2003:104). att övervinna hinder som gör att godstransportkedjan inte kan fungera väl. Stödet bör uppgå till maximalt av den totala kostnaden. Krav på långsiktig kommersiell bärkraft och samverkan mellan flera aktörer bör ställas. Ett årligt bidrag på bör efter ansökan fördelas på ett antal projekt. De projekt som kan komma ifråga skall vara innovativa, innebära miljönytta och bygga på en samverkan mellan flera aktörer, där staten går in med en partiell initial finansiering. När de aktuella transportflödena är i gång kan de tjäna som inspiration och goda exempel för den övriga marknaden. Projekten skall leda till en faktisk, mätbar och hållbar godstrafik- omställning från vägtransport till sjöfart, järnväg eller en kombina- tion av transportsätt där vägtransporterna är så korta som möjligt. Projektet skall vara genomfört och projektets resultat och metoder skall spridas till ledning för andra. Vi gör bedömningen att våra förslag kommer att leda till en reduktion av lyftkostnaden och att detta, allt annat lika, kommer att leda till att brytpunkten mellan kostnaden för en direkt väg- transport och en kombitransport blir lägre. Våra förslag leder till att kostnader för spåranlägg- ningar och hårdgjorda ytor inom kombiterminaler samt för anslut- ningar till dessa kommer att öka. Mot bakgrund av den kart- läggning av dessa kostnader som gjorts av verket självt gör vi gör dock bedömningen att dessa kostnadsökningar ryms inom Ban- verkets samlade planeringsram, inte minst mot bakgrund av regeringens proposition5 om utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 2004–2015. Vårt förslag om bidrag till demonstrationsprojekt tror vi kan få stor betydelse i och med att det kan leda till att ett antal projekt kommer igång som kan verka som förebild. I och med att metoder och resultat från projekten sprids kan exempel på lyckade inter- modala satsningar lyftas fram. 2003/04:95. Utgångspunkten för avgiftsuttaget inom vägsektorn bör vara kortsiktig samhällsekonomisk marginalkostnad. En kilometerskatt bör införas. Vid införandet bör hänsyn tas till utvecklingen inom EU och till det svenska näringslivets konkurrenskraft. bör ta ett utökat ansvar för väganslutningar till strategiska hamnar och kombiterminaler. 7.1Vägtrafiken i ett intermodalt perspektiv Av nedanstående tabell framgår den inhemska intermodala väg- trafikens utveckling . Tabell 7.1 Andel intermodal vägtrafik i Enhetslastat gods i ton Total godsmängd i ton Vi har tidigare (avsnitt 3.1 och 5.1) konstaterat att den intermodala utvecklingen inom sjöfarten och järnvägen varit gynnsam . Utvecklingen av förutsättningarna för den intermodala vägtrafiken är en naturlig följd av att samverkan mellan trafikslagen har förbättrats och att en ökad mängd gods fraktas i intermodala lastenheter. Den positiva utveckling som bland annat förutses för det enhetslastade godset inom sjöfarten kommer att få effekter för den intermodala vägtrafiken. 7.2Beskrivning av dagens skatter och avgifter Den gällande beskattningen inom vägtrafikområdet består av en dieselskatt som betalas per liter bränsle samt fordonsskatt och väg- avgift. Fordonsskatt och vägavgift betalas och är båda diffe- rentierade för olika typer av fordon. Skatten på dieselolja är per liter. Av detta är energiskatt medan 2,598 krronor utgörs av koldioxidskatt. Fordonsskatten varierar i huvudsak beroende på fordonsslag, skattevikt och antal axlar. I tabellen nedan presenteras exempel på fordonsskatt för några typer av fordon. Tabell 7.2 Fordonsskatt 2003 för dieseldrivna exempelfordon i kronor Fordonsskatt kronor/år Lastbil, två hjulaxlar Släpvagn, två hjulaxlar, Totalt ovanstående kombination, 2+2 axlar, Lastbil, tre hjulaxlar, Släpvagn, tre hjulaxlar, Totalt ovanstående kombination, 3+3 axlar, Lastbil utan draganordning, två hjulaxlar, Källa: Rapport 2004:4. Alla lastbilar och lastbilsekipage med en totaltvikt på betalar dessutom vägavgift. Denna avgift, som för svenska fordon betalas på årsbasis, är differentierad med hänsyn till fordonets miljöegenskaper genom att avgiften skiljer mellan lastbilar i olika avgasklasser, men den varierar också beroende på antalet axlar. I tabellen nedan visas exempel på vägavgift för fordon med olika antal axlar. En lastbil med draganordning hänförs alltid till gruppen med fyra eller fler axlar. De olika Euroklasserna är baserade på bilens miljöprestanda. Tabell 7.3 Vägavgift 2003 för tunga fordon i kronor Två eller tre axlar Fyra eller fler axlar Källa: Rapport 2004:4. 7.3Förslag till ett kilometerskattesystem föreslog i sitt slutbetänkande1 , att kilometerskatt skall införas för tunga lastbilar med en totalvikt över . Man föreslog även att släp skall beskattas. Ett förhållandevis enkelt system, men med utvecklingspotential föreslås införas. Det innebär att skatten inledningsvis endast differentieras med avseende på fordonsegenskaper (miljöklass och fordonsvikt), men att det på medellång sikt, när systemet bedöms tillräckligt stabilt, införs differentiering mellan tätort och landsbygd. På lång sikt bör möjligheterna att differentiera systemet ytterligare enligt förslaget analyseras vidare. Vägtrafikskatteutred- ningen anser att det är av stor vikt att införandet av kilometer- skatter skyndas på. Givet det lagstiftningsarbete som krävs och de relativt komplicerade tekniska system som förutsätts anges dock 2008 som en tidigaste tidpunkt när ett svenskt kilometer- skattesystem kan införas. Enligt bedömning skulle det före- slagna kilometerskattesystem omfatta cirka 70 000 svenskregi- strerade och cirka 35 000 utlandsregistrerade lastbilar. Bussar och personbilar föreslås däremot inte omfattas av systemet. Kilo- meterskatten föreslås tas ut på vägar och gator som har statligt eller kommunalt huvudmannaskap samt på de gator inom detaljplanelagt område där kommunen bestämt att det skall vara enskilt huvud- mannaskap. Den stora delen enskilda vägar på landsbygden föreslås således inte ingå i systemet. Utredningen föreslår ett tekniskt system som tillåter stor flexibi- litet, som är förhållandevis okomplicerat och som tillåter successiv systemutveckling. Enligt förslaget kan transportföretagen själva välja vilken teknisk lösning som ska användas. 1 Skatt på väg (SOU 2004:63). omfattar förslaget tre tekniska delsystem: Internet, fordons- utrustning och betalningsapplikation. Alla moment i beskattningsprocessen kan genomföras via Internet, vilket bland annat skapar ett förhållandevis enkelt betal- ningsalternativ för utländska fordon på tillfälligt besök i landet. Internet används också för att tillhandahålla systemmoduler för exempelvis skatteberäkning samt framställning av digitala finger- avtryck. För de flesta fordon kommer det att finnas skäl att använda ett elektroniskt stödsystem för att registrera fordonets färdväg. Väg- trafikutredningen anser det inte vara nödvändigt att föreskriva att en viss teknisk utrustning ska väljas. Man anser att moderna auto- matiska positionsbestämningssystem erbjuder tillfredställande lös- ningar. Betalningsapplikationen omvandlar färdvägsregistrering till be- talningsinformation. Denna kan vara nedlagrad i fordonsenheten, men den kan också återfinnas i den skattskyldiges kontorssystem eller hos den betalningsförmedlare som den skattskyldige anlitat. föreslår att ett kontrollsystem utfor- mas så att risken för upptäckt står i proportion till trafikmängden på vägen. Sanktionen vid upptäckt, tillsammans med risken för upptäckt, skall vara avskräckande. Förslaget innebär att en kon- trollstation upprättas var 50:e kilometer på hela det skattepliktiga vägnätet. Beroende på trafikintensitet upprättas antingen: fast kontrollpunkt i kontinuerlig drift, fast kontrollpunkt i slumpmässig drift, slumpmässig kontroll med mobila enheter. Vid kontrollerna registreras bland annat fordonets registrerings- nummer. Dessa uppgifter jämförs i efterhand med de betalningar som inkommit till beskattningsmyndigheten. Om inte korrekt inbetalning har gjorts bötfälls fordonsägaren. Om ett utländskt fordon, registrerat i ett land med vilket det saknas rutiner för verkställighet av påföljder, inte erlagt betalning förs fordonet upp på en svart lista, för omedelbar åtgärd om fordonet senare observeras på svenska vägar. Kilometerskatten föreslås vara marginalkostnadsbaserad och i princip motsvara den del av de marginella, externa kostnaderna som inte kan anses internaliserade genom dagens skatter på diesel det vill säga genom energiskatt och koldioxidskatt. utredningen illustrerar förslaget med exakta skattesatser, som den framhåller att den inte tar slutlig ställning till om föreliggande marginalkostnadsskattningar, och därmed inte heller till om de skattesatser man räknat fram, är tekniskt korrekta. Beräkningen baseras på en genomsnittlig marginalkostnad där av trafiken uppskattas ske på landsbygd och i tätort. Utredningens analys av möjliga tariffstrukturer utmynnar i förslaget att debitera skatt efter ett fordons totalvikt, differentierat mellan skilda miljöklasser. Strukturen överensstämmer därmed med det kilometerskattesystem som finns i . En sådan struktur anses spegla marginalkostnaderna förhållandevis väl, som systemet blir enkelt och lättförståeligt. Skatten blir den samma för ett fordon oavsett lastfaktor. Vägtrafikskatteutred- ningens analys utmynnar i de skattesatser som kan ses i tabellen nedan. Tabell 7.4 Miljödifferentierade kilometerskattesatser enligt Vägtrafik- skatteutredningens betänkande, kronor/tonkilometer Källa: SOU 2004:63. analys indikerar att föreslagen skatte- struktur innebär en viss överinternalisering av de tyngsta lastbilarna, medan lättare fordon däremot gynnas något. Man framhåller att detta, om man så vill, kan hanteras antingen genom att skatteskalan bryts vid fordon på , så att inga fordon betalar för mer än en 40-tonnare, eller att skatteskalan görs degressiv. Det senare innebär dock att strukturen blir mer komplicerad. Det förslag presenterat innebär en avsevärt starkare miljödifferentiering än motsvarande, existerande och planerade europeiska kilometerskattesystem. Som framgår av figuren nedan är den skattenivå som utredningen räknar fram avsevärt lägre i än i för EURO 3- fordon. För tunga fordon är den föreslagna skatten för EURO 3- 2 Enhanced Environmental Friendly Vehicle. fordon högre i än i och i . För de mindre miljöstörande Euro 5-fordonen är däremot den nivå som räknats fram för lägre jämfört med de andra systemen, undantaget de tyngsta fordonen i . Figur 7.1 Exempel på skatt per kilometer för EURO 3-fordon i några olika länder, jämfört med de föreslagna kilometerskatterna för , kronor/fordonskilometer Källa: SOU 2004:63. Införande av kilometerskatter på denna nivå beräknas grov sett motsvara en intäkt på 4 till för staten. I tabellen nedan illustreras årliga kostnader för vissa typfordon, vid angiven körsträcka på avgiftsbelagt vägnät. För mindre lastbilar (budbilar) är kostnaden måttlig, medan den för tunga fordon uppgår till . Tabell 7.5 Årlig kostnad för kilometerskatt enligt förslag för olika typtransporter, EURO 3 fordon Totalvikt (ton) km-skatt (kr) Källa: SOU 2004:63. framhåller att nivån på kilometerskatter måste ses i ett bredare, transportslagsövergripande perspektiv och refererar till vårt arbete: Det är också viktigt att beakta de ovan skisserade kostnadsökningarna i perspektivet av det arbete som bedrivs i Godstransportdelegationen . Det torde vara önskvärt att förändringarna i skattesystemet i linje med kostnadsansvaret, i den mån det är möjligt, sker på gemen- sam front mellan transportslagen i syfte att nå en bättre total styrning till de mest effektiva transportlösningarna (SOU 2004:63). Vi delar i princip uppfattningen att det är lämpligt att införa kilometerskatter för tunga, dieseldrivna lastbilar. Det är dock viktigt att i sammanhanget beakta den internationella utvecklingen inom området. Enligt vår uppfattning är det avgörande att andra vägtrafikskatter på de fordon som omfattas av systemet sänks så långt som EG-lagstiftningen tillåter. Med tanke på de svårigheter som en generell sänkning av skatten på dieselolja kan antas vara förknippad med krävs att ett återbetalningssystem utvecklas för åkerinäringen. Om andra vägtrafikskatter inte sänks fullt ut faller ett bärande argument för kilometerskatter, nämligen en mer konkurrensneutral beskattning av inhemska och utländska fordon. Vi anser också att det är avgörande att kilometerskatter införs på ett samordnat sätt inom EU med avseende på tid för införande, beskattningens principer och den tekniska utformningen av systemen. En utveckling med nationella lösningar skulle kunna få allvarliga konsekvenser för vägtransportsystemets effektivitet. Sett ur detta perspektiv är det glädjande att det antagits ett EG-direktiv om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen (dir. 2004/52/EG). Direktivet skall säkerställa att en fordonsenhet skall kunna användas i alla betalsystem inom EU och det är därför viktigt att det införs i alla medlemsstater. bör delta aktivt i den för elektroniska vägtullar, som ska bistå kommissionen i dessa frågor. Det arbete som bedrivs inom EU i syfte att revidera gällande Eurovinjettdirektiv är också viktigt för att åstadkomma ett harmoniserat införande av kilometerskatter. Det är betydelsefullt med ett gemensamt regelverk som slår fast hur höga skatter och avgifter som får tas ut och som sätter ramarna för vilken struktur dessa får ges. Genom gemensamma regler kan vi motverka att kilometerskattesystem utformas så att de särskilt drabbar utländska fordon. Det är viktigt att ett kilometerskattesystem är enkelt att tillämpa både för fordonsägare och för de myndigheter som skall administrera systemet. Vi vill också särskilt poängtera betydelsen av att ett kilometerskattesystem omfattar ett pålitligt, fungerande kontrollsystem. Rättvis konkurrens kräver att alla skattepliktiga fordon också tvingas betala för sig. Om det kravet inte uppfylls bidrar ett kilometerskattesystem snarare till att snedvrida konkurrensen, än till att skapa rättvis konkurrens på marknaden. Delegationen har inte haft möjlighet att analysera Vägtrafik- skatteutredningens förslag i alla detaljer. Allmänt sett framstår dock den systemutformning och den avgiftsstruktur som utred- ningen föreslår i huvudsak som rimlig. Vi anser dock att det är olämpligt med en skattestruktur som i förhållande till marginal- kostnaderna drabbar tyngre lastbilar hårdare, medan lättare lastbilar klarar sig lindrigare. De möjligheter att i detta avseende justera skatteskalan som diskuterar bör analy- seras vidare. Det finns dock enligt vår mening skäl att ifrågasätta den kilometerskattenivå som vägtrafikutredningen räknat fram. Vi ser flera skäl till att kilometerskatten bör vara lägre. För det första är det viktigt att näringslivets generella villkor och konkurrensförutsättningar beaktas. Mot denna bakgrund och nära kopplat till de resonemang beträffande gränsöverskridande exter- naliteter som vi för i avsnitt 8.6.2, finns det anledning att anpassa skattenivån nedåt. Koldioxidemissionerna utgör en påtaglig del av lastbilstrafikens marginalkostnader och transporterna är en viktig del i produktionen av konkurrensutsatta produkter. Vi anser vidare att det bör ifrågasättas om det är riktigt att räkna fram skattenivån på ett genomsnitt av tätorts- och landsbygds- externaliteter. En sådan metod medför en systematisk överskatt- ning av skattenivån för huvuddelen av det svenska vägnätet. Vår uppfattning är att det är mer rimligt att utgå från landsortsnivå och så länge kilometerskatten inte differentieras mellan landsbygd och tätort, hantera tätortsproblematiken med andra styrmedel, till exempel miljözoner, trängselskatter och traditionell trafik- planering. Det bör även analyseras vidare om en gemensam kilometerskattenivå över hela landet kan få oönskade regionalekonomiska konsekvenser. Vi anser också att de ganska betydande osäkerheter om nivån på marginalkostnader som faktiskt råder bör föranleda viss försiktig- het. Det motiverar enligt vår mening en försiktig infasning av kilometerskatter. Med en sådan strategi minskar risken för överanpassning och de kostnader för samhälle och näringsliv som det skulle vara förknippat med. Ett marginalkostnadsbaserat kilometerskattesystem, strikt in- fört, skulle med föreliggande miljövärderingar innebära relativt höga skatter under ett inledningsskede, när förhållandevis många fordon har sämre miljöegenskaper. I ett system där samtliga fordon uppfyller miljöklass EEV skulle kilometerskatten exempelvis vara en tredjedel lägre än i ett system där alla fordon är EURO 3-klas- sade. Påtagligt högre kilometerskatter under systemets introduk- tionsfas kan också befaras ge upphov till strukturella anpassningar utanför transportsektorn (exempelvis omlokalisering av verksam- heter) i en större utsträckning än vad som är långsiktigt motiverat. Den högre kilometerskattenivån kan då komma att beaktas som en kalkylförutsättning när avgörande strategiska beslut tas. Införandet av ett kilometerskattesystem är komplicerat och tar tid. Enligt de bedömningar som görs kan ett system tas i bruk Vi anser dock att det vore värdefullt med ett tidigt principbeslut om ett införande av kilometerskatter. Våra övriga förslag bör också behandlas i samband med att ett sådant principbeslut tas. Genom att ta besluten tillsammans kan de totala effekterna på transportsystemet bedömas och finansieringen ske genom en avvägning mellan de olika förslagen. 7.4Vägverkets ansvar för anslutningar till strategiska hamnar och kombiterminaler bör enligt vår uppfattning och som tidigare nämnts ta ett ökat ansvar för anslutande väginfrastruktur till de hamnar och kombiterminaler som ur ett nationellt perspektiv är att betrakta som strategiska. Detta givet att projekten är samhällsekonomiskt effektiva. (I avsnitt 4.3 och 6.5.2 återfinns våra resonemang om vilka hamnar och terminaler som bör betraktas som strategiska.) Vi gör bedömningen att anslutningarna till terminaler och ham- nar är en mycket viktig funktion för ett fungerande intermodalt transportsystem. Vi anser att det är en nationell angelägenhet att dessa anslutningar håller hög kvalitet och bör därför staten ta ansvar för dem. Genom en prioritering av de mest strategiska noderna kan statens resurser i form av anslutande infrastruktur långsiktigt koncentreras till ett begränsat antal terminalpunkter. har gjort en översiktlig inventering av de behov i form av förstärkt väginfrastruktur som finns till de aktuella hamnarna och kombiterminalerna. Verket har också kartlagt vilka åtgärder som finns med i aktuella planer. Vi gör bedömningen att de behov som finns av förstärkt infrastruktur till terminaler och hamnar på statligt vägnät ryms inom ordinarie planeringsramar. (Motsvarande ansvar för och behandlas i avsnitt 3.8 och i avsnitt 5.4.) förslag till kilometerskatter har illustrerats med en avgiftsnivå och en avgiftsstruktur baserad på aktuella marginalkostnadsberäkningar. Ett sådant kilometer- skattesystem beräknas grovt ge en intäktsökning på mellan 4 och 5 Vi anser att denna nivå är för hög och att den skulle få oacceptabla konsekvenser för det svenska näringslivet. Vårt förslag innebär därför att kilometerskatten sätts på en lägre nivå som värnar om näringslivets konkurrenskraft och att åkarna till följd av införandet av skatten så långt som möjligt kompenseras genom en sänkning av andra vägtrafikskatter. Trots detta väntas förslaget medföra vissa kostnadshöjningar för lastbilstrafik. Till en del kan sådana kostnadsökningar motverkas genom anpassningar av verksamheten. En av de viktigaste följderna av ett införande av ett kilometer- skattesystem i enlighet med vårt förslag är att det blir en mer kon- kurrensneutral beskattning av inhemska respektive utländska for- don. Jämfört med dagsläget införs en ny skatt som drabbar inhem- ska och utländska fordon lika, medan kompensationen i synnerhet kommer svenska operatörer till del. En sänkning av den svenska fordonsskatten gynnar endast svenskregistrerade fordon och en sänkning av dieselskatten gynnar framför allt svenska operatörer eftersom de, i större utsträckning än utländska, köper drivmedel i . Den starka miljödifferentiering som förslaget innebär medför kraftigt stärkta drivkrafter för användning av mer miljövänliga for- don. Fordonsflottans förnyelse kan i någon mån påverkas positivt, men framför allt kan en förändring väntas ske så att mindre miljö- störande fordon används mer intensivt, medan körsträckorna för mindre miljövänliga fordon sänks påtagligt. Det är också positivt att den ökade miljöstyrning som finns inbyggd i förslaget får genomslag på all tung lastbilstrafik i landet, även utlandsregistre- rade fordon. beräkning av skattenivå baseras på ett vägt genomsnitt av kostnaderna för de externa marginalkost- naderna i tätort respektive på landsbygd. En sådan beräkningsmetod skulle enligt vårt förmenande leda till en systematisk överskattning av kostnaderna. Vi förordar att så länge inte avgifterna differentieras mellan tätort och landsbygd så skall landsortsnivån gälla för hela vägnätet. Den problematik som finns i tätorter bör tills vidare lösas med hjälp av andra styrmedel. En beräkning utifrån landsortskostnaderna skulle ytterligare sänka den totala nivån. En gemensam europeisk metod för miljövärdering förordas. Det råder fortfarande osäkerheter beträffande beräkningen av skilda marginalkostnadskomponenter. Osäkerheterna är dock inte så fundamentala att strävan efter marginalkostnads- prissättning bör ifrågasättas. Hänsyn bör tas till internationella beroenden vid prissättning av infrastrukturanvändning. På kort sikt finns det inte möjlighet att införa ett system som fullt ut internaliserar de marginalkostnader som trafiken ger upphov till.