sou · GSB365 · 2005-01-01 00:00:00 — När myndigheterna själva får prioritera den utbildning som ska genomföras, är tendensen att de lägger all utbildning på myndig- heternas sakområden. Dessutom har inte alla myndigheter resurser att anordna egna utbildningar i förvaltningskunskap. För myndig- heter med få anställda är det en omöjlighet. De har inte ens en personalomsättning som är tillräckligt stor för att ha underlag för regelbundna förvaltningsutbildningar. Kraven på att de ska leva upp till förvaltningspolitiken är emellertid lika stort. Medborgarna förväntar sig och måste kunna förvänta sig samma kompetenta behandling från en myndighet vare sig den har 2 eller 23 000 an- ställda. Om skall få den kompetenta statsförvaltning som krävs för att genomföra förvaltningspolitiken måste regeringen tydligt framhålla kravet på förvaltningskunskap hos myndigheternas per- Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden sonal och följa upp kravet med möjligheter att genomgå utbildning inom detta område. Skall utbildningen i förvaltningskunskap få annat än marginell påverkan på statsförvaltningens över 200 000 anställda krävs en massiv utbildningssatsning. Det är utredningens uppfattning att en statsförvaltning i utveckling och förnyelse måste vara öppen för att ändra arbetssätt och arbets- former allteftersom nya krav på verksamhetens genomförande upp- kommer. Den måste också tillgång till personalpolicies, modeller, verktyg mm för att ha som stöd i effektiviseringen av verksam- heten. För att hantera generationsskiftet kommer det att krävas att myn- digheterna hittar andra och nya former för arbetets utförande. Ensamarbete i hierarkiska system gynnar inte kompetensväxling och lärande. Den stora 40-talistgruppen besitter ovärderliga erfa- renheter, kunskaper och kompetenser som måste komma myndig- heterna till godo. måste de nya och dagsaktuella kun- skaper och oprövade idéer som de yngre generationerna bär med sig sammanvävas med de äldre generationernas erfarenheter och kompetens, för att största utvecklingseffekt skall uppnås. Detta kan ske om arbetet organiseras mer i form av t.ex. projekt, team och grupper där medarbetare med olika ålder och erfarenhet gemensamt löser arbetsuppgifter, delar med sig av långvariga erfar- enheter eller färska kunskaper och på så sätt skapar ny kompetens, som kan föras vidare in . Nätverk och benchmarking mellan avdelningar i en myndighet eller mellan olika myndigheter för att lära av varandra över gene- rationsgränserna är andra sätt att också ta till vara erfarenheter och kompetens hos den äldre arbetskraften. Dessa arbetsformer gynnar även möjligheterna för invandrade svenskar att komma in i det svenska arbetslivet. Det är lättare att lära sig språk och svensk arbetskultur, om man hittar arbetsformer där det är naturligt att arbeta nära kollegor och få stöd och råd i samverkan med dessa. Det är sannolikt att dessa kollektiva arbets- Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden former också är fördelaktiga ur hälsosynpunkt. Det är lättare att få till stånd prioriteringsdiskussioner, tala om roll- och ansvarsfrågor, få avlastning när arbetsbördan är för stor om man arbetar i ett team, än om man sitter på en ensam kammare. De yngre gene- rationer som kommer ut på arbetsmarknaden och framöver, och vilka staten måste attrahera som arbetskraft, är vana från skola och universitet att lösa uppgifter tillsammans med andra. En hierarkisk arbetsplats med mycket ensamarbete tilltalar knap- past dagens ungdomar. Arbete som till stor del utförs i samverkan med kollegor ställer nya krav på ledarskap och medarbetarskap. Här behöver cheferna stöd. Det handlar om att balansera gediget stöd till individer med ledarskap för grupper av anställda, som kanske till och med till- bringar sin mesta arbetstid inte i chefens närhet utan i ett tvär- projekt inom myndigheten. Personalpolicies och andra stödinstrument Alla de krav som ställs på chefer och medarbetare i de moderna myndigheterna måste tydliggöras och dokumenteras. Alla myn- digheter har inte tydliga chefs- och medarbetarpolicies. Enligt IPFs kartläggning Ny chef i statsförvaltningen känner de flesta av de intervjuade cheferna inte till om det finns någon chefspolicy inom myndigheten. I de fall där man vet att det finns en sådan policy vet man inte riktigt vad som står i den. Chefs- och medarbetarpolicies behövs för att klargöra roller, ansvar, kompe- tenskrav och förväntningar på såväl chefer som medarbetare. Stats- tjänstemannarollen med dess krav på etiska förhållningssätt och medborgarorientering måste klart fastläggas, om regeringens för- valtningspolitik ska få genomslagskraft. I utarbetandet av policies för chefs- och medarbetarskap, liksom vid framtagandet av planer för kompetensförsörjning och kompetensutveckling, kan myndig- heter behöva stöd. De flesta myndigheter har en mycket hög arbetsbelastning. Det är inte kostnadseffektivt att varje myndighet själv utarbetar model- ler eller upphandlar konsulter inom områden där hela statsförvalt- ningen i grunden har samma eller liknande behov. Regeringens uppdrag till myndigheterna, som till exempel att göra mångfalds- och jämställdhetsplaner med tillhörande aktionsplaner, kan vara svårt för myndigheter att uppfylla helt enkelt av den anledningen Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden att de kanske är osäkra på hur man bäst kan gå till väga. I dessa sammanhang underlättar det naturligtvis för myndigheterna om de kan få tips, idéer och kanske någon modell för hur de ska arbeta för att leva upp till kraven. Regeringen anser att det finns anledning för myndigheterna att arbeta med kompetensförsörjningens långsiktiga och strategiska inriktning (Regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram). Generationsskiftet innebär att staten står inför mycket stora kom- petensförsörjningsproblem. För att få en överblick över läget för kompetensförsörjningen i statsförvaltningen begär regeringen in redovisningar från myndigheterna för hur de klarar sin kompetensförsörjning. Regeringens budgetproposition 2003/04:1 konstaterar att alla myndigheter inte lämnar in tillfredsställande redovisningar. Vissa myndigheter lämnar bristfälliga redovisningar med inga eller vaga mål för sin kompetensförsörjning samt oklara uppgifter. Detta instrument måste enligt utredningen utvecklas och förfinas. har de uppgifter som regeringen har begärt in från myndigheterna i kompetensförsörjningsplanerna i huvudsak handlat om olika former av personalstatistik. Regeringen har efter- frågat t.ex. åldersstrukturer, könsfördelning, rörlighet och sjuktal men ingenting om innehållet i kompetensen. I den vägledning för myndigheternas kompetensförsörjningsplaner som regeringen har gett ut finns kort beskrivet en bredare definition av begreppet kompetensförsörjning. Enligt den rapport, Att styra med generella krav i staten, som Eko- nomistyrningsverket, KKR och Statskontoret på regeringens upp- drag har utarbetat , anser många myndigheter att regeringen alltför sällan ger återkoppling på myndigheternas rapportering. Detta kan vara en bidragande orsak till myndigheternas bristfälliga redovisningar vad gäller kompetensförsörjningen. 8.6.1Behov av fördjupning av myndigheternas redovisningar Utredningen anser att kraven på redovisning av myndigheternas kompetensförsörjning måste breddas innehållsmässigt och för- djupas för att bli ett kraftfullt instrument för statens övergripande Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden kunskap om kompetensförsörjningen i myndigheterna framöver. Kompetensförsörjning handlar inte i huvudsak om personalstatistik utan även om hur myndigheterna identifierar och analyserar kom- petensbehov, så att de kan göra riktiga rekryteringar. Det handlar om hur myndigheterna behåller, förvaltar och förädlar kompetens och hur de breddar sin kompetens med mångkulturella perspektiv. Det handlar om utvecklingssamtal, karriärplanering, lärandeformer och kunskapshantering. Myndigheterna måste, enligt utredningens uppfattning, få bättre återkoppling på hur det material som regeringen begär in används. är detta mycket otydligt för många myndigheter, vilket säkert bidrar till den delvis bristfälliga redovisningen från myndigheterna. En fylligare redovisning skulle vara värdefull ur flera synpunkter. Regeringen skulle kunna få en samlad och tydlig bild som underlag för sina strategiska ställningstaganden, bland annat vad gäller vilka utbildningar och vilka kompetenser som efterfrågas inom stats- förvaltningen, vilka kompetenser som försvinner med den stora 40- talistgenerationen och vilket slags kunskap och kompetens som är lätt- respektive svårtillgänglig att hitta på arbetsmarknaden. Den skulle få en uppfattning om hur myndigheterna kopplar kompe- tenskrav till verksamhetskrav och hur de arbetar med att utveckla den interna kompetensen, vilka metoder och verktyg de använder för att behålla och förädla denna kompetens. En annan aspekt på en fylligare redovisning av kompetens- försörjningen från myndigheterna är att dessa skulle kunna lära och få inspiration av varandra och kanske möjlighet att direkt kopiera någon bra idé om materialet sammanställdes och delades ut till myndigheterna. Om regeringen på ett tydligare sätt efterfrågar för- djupade kompetensförsörjningsplaner, kan detta tjäna som ett incitament för myndigheterna att arbeta mer metodiskt med kom- petensfrågorna. är det många myndigheter som t.ex. inte gör systematiska kompetensanalyser. Att inte göra detta innebär en risk för att man rekryterar fel kompetens, kompetens som ser lika- dan ut som tidigare och som inte är avpassad efter nya krav. Lika- dant är det många myndigheter som inte utarbetar kompetens- profiler på sin personal, vilket gör att de har en osäker grund att stå på, när det gäller att definiera vilka behov av kompetensutveckling som föreligger. I en effektiv myndighet måste man arbeta aktivt med kompetensanalys, kompetensprofiler och kompetenskart- läggningar för hantera sin kompetensförsörjning på optimalt sätt. Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden Utredningen anser att det är av stor vikt för statsförvaltningens framtida kompetensförsörjning att det finns någon som har upp- draget att utveckla och bredda innehållet i beställningen av dessa planer. Därtill behöver resultatet sammanställas och slutsatser av detta dras. Resultatet måste sedan på ett meningsfullt sätt åter- kopplas till myndigheterna samt följas upp med åtgärder. En syste- matisk bearbetning och hantering av fördjupade kompetens- försörjningsplaner från myndigheterna är en omfattande och tids- krävande uppgift, som är av stor vikt för den strategiska kompe- tensförsörjningen inom statsförvaltningen. 8.7Slutsats av behovsbild och överväganden Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera dels att regeringen behöver en kraftfull operatör för genomförandet av en offensiv förvaltningspolitik, dels att myndigheterna, om de ska klara av att leva upp till de mål för statsförvaltningen som regeringen ställer upp inom förvaltningspolitiken, behöver stöd från en gemensam nationell instans inom bl.a. följande områden: tolkning av och regeringens önskemål och krav på myndigheterna stöd i arbetet med verksamhetsstyrning, verksamhets- och kvalitetsutveckling stöd vid utveckling och förnyelse av organisation och arbets- former fördjupade chefsutvecklingsprogram för alla chefer på lednings- och mellannivå omfattande förvaltningsutbildningar för statstjänstemän nätverksbygge, benchmarking och kontaktskapande mellan myndigheter fördjupning och breddning av redovisningarna av myndig- heternas kompetensförsörjningsplaner stöd genom central upphandling av konsulter inom kvalitets- och kompetensområdet stöd med hjälp av modeller, metoder, verktyg, skrifter mm Denna gemensamma samlande operativa funktion bör lämpligen ligga utanför . Den bör ha till uppgift att med- verka till utveckling av en effektiv statsförvaltning, som i sin helhet kännetecknas av hög produktivitet, god kvalitet och bra service till Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden nytta för beslutsfattare, medborgare och näringsliv och därmed de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effekti- vitet. 9Marknadens och universitetens roll i kompetensutveckling av statstjänstemännen Utredningens kartläggning har visat på ett stort behov inom stats- förvaltningen bland annat av kompetensutveckling. Kompetensut- veckling är ett brett begrepp som innefattar olika former av lärande, av vilka ren utbildning är en form. För att genomföra utbildning krävs en professionell organisation. Det behövs också resurser för att göra analys av utbildningsbehov, utforma utbild- ningsinsatser, administrera och genomföra dessa samt utvärdera gjorda satsningar. På marknaden finns många aktörer som har specialiserat sig på att anordna olika former av utbildningar. Det finns utbildningar riktade mot personer med olika slags uppdrag, arbetsuppgifter och positioner och det finns utbildningar inom ett otal sakområden. Universitet och högskolor har ett uppdrag från regeringen att ansvara för att anordna utbildning på eftergymnasial nivå. En fråga som har återkommit under utredningens gång har varit, om inte marknadens aktörer snarare än en gemensam funktion inom statsförvaltningen skulle kunna tillhandahålla den utbildning som behövs för statstjänstemännen. Utbildningen inom statsför- valtningen är av två slag, dels utbildning som är kopplad till för- valtningspolitiken och rollen som tjänsteman i staten, dels utbild- ning som inte har någon sådan koppling. Regeringen har en vision för statsförvaltningen som helhet och en önskan att bygga en gemensam förvaltningskultur och etik. Detta synsätt måste genomsyra myndigheternas hantering av de utvecklingsområden som nämns i utredningen. Utbildningsinsat- serna måste genomföras på en plattform bestående av statsförvalt- ningens speciella förutsättningar. Om marknadens aktörer skall ha en roll i utbildning av statstjänstemän måste det handla om sådana Marknadens och universitetens roll utbildningsinsatser som är oberoende av och kan lyftas ur ett sam- manhang, som exempelvis utbildningar inom vissa fackområden. När det handlar om utbildning inom områden som är direkt berörda av de förutsättningar som gäller för statsförvaltningen, ser inte utredningen att det är möjligt att helt överlämna denna till marknadens aktörer. Marknadens ofta mycket professionella utbildningsaktörer har i huvudsak varit inriktade mot, har erfarenhet av och tar exempel från privata företag, vilkas arbetsför- utsättningar i mycket skiljer sig från dem som gäller i statsförvalt- ningen. Det är skillnad på att arbeta i en organisation vars huvud- uppdrag är att generera vinst mot att arbeta i en organisation som arbetar på politiskt uppdrag gentemot medborgarna. Skillnaden är vad som är verksamhetens mål och vilka medlen är för att uppnå målen. I privata företag är verksamheten ett medel för att få lön- samhet. Om verksamheten inte blir lönsam kan denna läggas ned. I statsförvaltningen är målet att producera en verksamhet som sam- hället behöver och som är till nytta för medborgarna. Medlen för att åstadkomma denna erhålls genom anslagna pengar. Denna skill- nad genomsyrar verksamheten på arbetsplatser inom statsförvalt- ningen respektive privata sektorn. Den påverkar ledar- och medar- betarskap, den påverkar synen på kvalitetsarbetet kring verksam- heten, den påverkar arbetsmiljö och arbetsorganisation och den påverkar kontakten med omvärlden. För att en utbildningsinsats skall få genomslag måste den bottna i en verklighet som individen känner igen. Utbildning, som gäller ledarskap i statsförvaltningen, kunskap om den svenska förvalt- ningen och kvalitetsarbete i statliga myndigheter, måste enligt utredningens synsätt anordnas med statliga förtecken. Många lärare och föreläsare i utbildningarna bör tas från statsförvaltningen och kursdeltagarna i sin helhet komma därifrån, så att ett rikt erfaren- hetsutbyte inom förvaltningen kan äga rum. Detta utesluter inte att vissa delmoment i sådana utbildningar mycket väl kan genomföras av fristående konsulter från privata marknaden. Det väsentliga är att det statliga perspektivet inte tappas bort, utan att en statlig instans är med vid planering och uppläggning av utbildningsaktivi- teterna. Den viktiga uppgiften att bygga upp förvaltningspolitisk kompetens hos statstjänstemännen kan inte endast överlåtas till marknaden, vilken varken har kompetens eller visat tydligt intresse för att anordna sådan utbildning. Marknadens och universitetens roll Utredningen har också mött frågan om inte det ordinarie utbild- ningssystemet, här närmast universitet och högskolor, skulle kunna tillhandahålla utbildning i förvaltningskunskap för statstjänstemän. I många länder finns det förvaltningshögskolor, vilka ofta är för- knippade med en karriär inom statsförvaltningen. har valt att inte ge en så tydlig identitet åt statstjänstemännen. I den svenska förvaltningen arbetar personer med mycket skiftande bak- grund och många väljer att arbeta växelvis i statlig och privat verk- samhet. Därför har det inte funnits vare sig någon egentlig grund för eller något intresse från universitet och högskolor att anordna en samlad universitetsutbildning i förvaltningskunskap. Områden som berör statsförvaltningen återfinns dock utspridda inom ramen för olika utbildningar, som t.ex. juridik, statsvetenskap och företagsekonomi. Det finns universitet och högskolor som eventu- ellt kan tänka sig att anordna uppdragsutbildningar inom förvalt- ningsområdet, men detta måste då ske med full kostnadstäckning. Marknadens aktörer, universitet och högskolor har inte varit rustade för eller visat tydligt intresse för att möta statstjänstemän- nens behov av kunskaper. Som utredningens omvärldsanalys har påvisat har inget av de länder utredningen tittat på låtit marknadens aktörer ta hand om utbildningen av statstjänstemän. Med en gemensam funktion på central nivå inom statsförvaltningen som beställare skulle de dock kunna fylla en roll som utbildningsanord- nare och samarbetspartner. Kompetensutveckling är emellertid så mycket mer än ren utbild- ning, vilket är det som marknaden, universitet och högskolor i för- sta hand kan tillhandahålla. Kompetensutveckling är lärande på bred front, något som går långt utöver ren kunskapsinhämtning. Det handlar om att hitta lärande arbetsformer där människor arbe- tar och utvecklar verksamheten tillsammans. Inom myndigheterna kan det röra sig om teamarbete, cirkulationstjänstgöring, mentor- och fadderskap, utvärderingsmöten etc. Det kan också handla om uppbyggnad av nätverk, benchmarking eller erfarenhetsutbyte inom eller mellan myndigheter. Det handlar i stor utsträckning om att skapa en lärande miljö i vardagen. Där kan marknad, universitet Marknadens och universitetens roll och högskolor inte bidra. I skapandet av den lärande organisationen kan en gemensam funktion i statsförvaltningen spela en roll som nätverksbyggare och kunskapsmäklare mellan myndigheter. 10Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten Mot bakgrund av den behovsbild som tecknats ovan är det utred- ningens övertygelse att regeringen och statsförvaltningen behöver ett kvalificerat stöd i genomförandet av förvaltningspolitiken. De utmaningar som statsförvaltningen står inför i form av generations- växling och arbetskraftsbrist, ohälsa, mångfald, internationalisering och teknikutveckling är av en sådan dignitet, att det sätt på vilket dessa hanteras kan bli avgörande för, om statsförvaltningen skall kunna konkurrera om framtidens arbetskraft genom att framstå som en attraktiv arbetsplats. Utredningen har regeringens uppdrag att med utgångspunkt i resultaten av utvärderingen lämna förslag till inriktning, omfatt- ning, finansiering och ledning av den framtida verksamheten. Utifrån en ingående kartläggning har utredningen analyserat och utvärderat KKR:s verksamhet och vilka effekter myndighetens verksamhet har medverkat till i utvecklingen inom statsförvalt- ningen. Även om denna kartläggning ger en helt övervägande posi- tiv bild av myndighetens verksamhet utifrån givna förutsättningar måste KKR:s framtida finansiering och uppdrag övervägas, efter- som utvecklingsanslaget D3, det så kallade äldreanslaget, kommer att förbrukas . Med utgångspunkt i ovanstående resonemang om begränsade möjligheter för marknad, universitet och högskolor att tillhanda- hålla utbildning inom det förvaltningspolitiska området och kom- petensutveckling i ett bredare perspektiv till medarbetare inom statsförvaltningen har utredningen övervägt tre alternativ för den framtida KKR-verksamheten Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten KKR:s verksamhet till en annan myndighet 10.1.1Kan KKR avvecklas? Som första alternativ har utredningen prövat vilka konsekvenserna blir om KKR avvecklas. Motivet till en avveckling grundas på att finansieringen via äldreanslaget upphör . Ett utrymme på ca i förvaltningsmedel prisnivå finns i princip intecknat på statsbudgeten för KKR . KKR har finansierat utvecklings- och genomförandeverksam- het med medel från det så kallade äldreanslaget, D3-anslaget. För- valtningsanslaget har i huvudsak använts till att finansiera anställd personal och overheadkostnader vid . Med en handlingslinje som innebär avveckling av KKR skulle en för regeringen och statsförvaltningen betydelsefull operativ genomförande organisation för förvaltningspolitiken upphöra. KKR:s roll som stabsorgan till skulle alternativt kunna utföras i vissa delar av () eller Statskontoret. Båda dessa myndigheter har haft begränsade uppdrag med anknytning till statsförvaltningens kompetensförsörj- ning samt kompetens- och verksamhetsutveckling. Varken ESV eller Statskontoret har dock resurser för att kunna ta på sig utökade stabsuppgifter. KKR:s främjande och stödjande roll inom förvaltningspolitiken mot de statliga myndigheterna skulle förloras. Alternativt skulle naturligtvis regeringen kunna överväga att utveckla dessa delar inom . skulle då få överta operativa uppgifter som inte är förenliga med uppbyggnaden och utformningen av . Utredningen bedömer att avvecklingsalternativet inte är relevant, om regeringens ambitioner på det förvaltningspolitiska området skall kunna förverkligas. En avveckling av KKR skulle innebära att det inte skulle finnas någon gemensam nationell funktion utanför som hade uppdraget att säkerställa att förvaltµ- ningspolitiken, vad gäller kompetens- och verksamhetsutveckling, genomförs och utvecklas i statsförvaltningen. De statliga myndig- heterna skulle heller inte få det stöd vid genomförandet av förvalt- ningspolitiken som framkommit i utredningens kartläggning att de behöver och efterfrågar. Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten 10.1.2Kan KKR-verksamheten föras över till en annan myndighet? I enlighet med regeringens direktiv till utredningen har en analys gjorts av KKR:s ansvar, förhållande och resurser i relation till andra myndigheter inom det förvaltningspolitiska området, i första hand () och Statskontoret. Under utredningsarbetet har från några håll frågan uppkommit om inte KKR-verksamheten borde överföras till . verksamhet är i vissa delar näraliggande . Utredningen har emellertid avfört ett sådant alternativ då är en ren arbetsgivarorganisation. I frågor som berör ledarskap, medarbetarskap och kompetensutveck- ling är det enligt utredningens bedömning värdefullt om de fackliga organisationerna på olika sätt kan involveras i verksamheten. I detta sammanhang har utredningen övervägt ett förslag om att föra över KKR:s verksamhet till ESV eller Statskontoret. Stats- kontoret framhåller emellertid i sitt Underlag för fördjupad pröv- ning av Statskontoret (2004/202-1) att Statskontoret tillhanda- håller inte personalpolitisk kompetens, anordnar inte utbildningar och tar inte uppdrag som motsvarar KKR:s myndighetsinriktade verksamhet. Det finns således inte någon överlappning mellan myndigheternas verksamhet.