sou · GSB3106 · 2005-01-01 00:00:00 — De närmare förutsättning- arna för att ta ut avgift bör, i enlighet med vad som gäller för folkbokföringsverksamhet, fastställas av regeringen. Enligt vår mening bör avgift utgå för att täcka de kostnader som följer av den utökade service som det innebär att lämna uppgifter via Internet, eller annat utlämnande utöver arkivmyndigheternas skyldigheter enligt tryckfrihetsförordningen eller arkivlagen. Regeringen har bestämt att full kostnadstäckning normalt skall gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet, vilket framgår av 5 § avgiftsförordningen (1992:191). Det ekonomiska målet full kostnadstäckning innebär att myndigheten skall sätta avgifterna så att den långsiktiga självkostnaden täcks vid en 17 Se prop. 2000/01:33 s. 119 f. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Enligt föreskrifter och allmänna råd till avgiftsförordningen (ESV Cirkulär 1999:6) innebär detta att avgifterna skall sättas så att intäkterna på ett eller täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader.18 I kostnadsunderlaget för att bestämma avgifterna för arkivmyndigheternas utlämnande kan ingå kostnader för t.ex. IT-stöd för utveckling och förvaltning av datorsystem, drift och underhåll, fakturahantering och kundstöd. 7.7.2Avgift för utlämnande via Internet Det har mot bakgrund av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen och ett uttalande från Offentlighets- och sekretess- kommittén (OSEK) diskuterats vilka möjligheter en myndighet har att ta betalt för utlämnande av uppgifter via Internet. Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen gäller att allmän handling som får lämnas ut skall på begäran genast eller på stället utan avgift tillhandahållas den, som önskar ta del därav, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tagas i anspråk för ljudöverföring. Kan handling ej tillhandahållas utan att sådan del därav som inte får lämnas ut röjs, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. Enligt 13 § samma kapitel har den som önskar ta del av en allmän handling även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Enligt OSEK är rätten enligt 2 kap. 13 § tryckfrihets- förordningen att få avskrift eller kopia av allmän handling förmodligen att se som en särskild rätt i förhållandet till rätten enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen att ta del av handling på stället. Klarlagt är enligt OSEK att denna rätt däremot inte innefattar någon rätt för den sökande att bestämma på vilket slags material eller i vilken form en avskrift eller kopia skall göras. Härvid framhåller OSEK vidare att en myndighet inte kan anses ha uppfyllt sin skyldighet enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen genom att en allmän handling finns åtkomlig för en sökande via myndighetens hemsida. Ett sådant förfarande innebär ju inte att den enskilde får en avskrift eller kopia av en allmän handling. Eventuellt kan förfarandet i stället ses som ett tillhandahållande på 18 Jfr prop. 1989/90:138. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter stället enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen. Detta torde dock enligt OSEK kunna diskuteras, bl.a. eftersom det skall vara fråga om ett tillhandahållande av ett visst informationsinnehåll på begäran av en enskild.19 OSEK:s uttalande skulle kunna tolkas som att ett utlämnande av uppgifter via Internet alltid är ett utlämnande enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen, vilket i så fall motsvaras av att ta del av uppgifterna på stället, utan möjlighet för den utlämnande myndig- heten att ta ut avgift. Orsaken härtill är att utlämnandet inte medför att den enskilde får en kopia eller avskrift av myndigheten, utan eventuellt framställer en sådan med hjälp av sin egen dator- utrustning. Dessutom förfogar myndigheten över handlingarna under den tiden den enskilde tar del av dem genom att de alltjämt befinner sig hos myndigheten. Detta kan jämföras med att få tillgång till handlingen hos myndigheten och där skriva av eller avbilda den. Enligt vår mening omfattas emellertid ett sådant utlämnande av uppgifter på Internet inte av tryckfrihetsförordningens bestäm- melser av det skälet som OSEK själv nämner, nämligen att utläm- nandet inte har skett på begäran av en enskild. Tryckfrihets- förordningens offentlighetsprincip bygger enligt 2 kap. 14 § tryck- frihetsförordningen på att en begäran om att få ta del av en allmän handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen, vilket även framgår av 12–13 §§ samma kapitel. För att en sådan begäran skall efterkommas gäller vidare att den som önskar få ut en handling kan precisera vilken handling som avses eller i vart fall kan lämna så detaljerade upplysningar om handlingens innehåll att myndigheten utan större svårigheter kan identifiera denna. Myn- digheten måste således få klart för sig vilken eller vilka handlingar som avses.20 Offentlighetsprincipen innebär inte, att någon utom- stående själv får i ett arkiv eftersöka icke närmare preciserade handlingar och ta dem ur arkivet. Principen bygger på att efter- frågade handlingar och volymer skall tillhandahållas av vederbör- ande tjänsteman som före utlämnandet skall undersöka om någon handling inte får lämnas ut enligt sekretessbestämmelserna.21 Det tillhandahållande i form av direktåtkomst för enskilda via Internet som här diskuteras skall utgöras av uppgifter som är äldre än och som inte kan omfattas av sekretess. 19Se SOU 2001:3 s. 226. 20Jfr JO 2002/03 s. 510. 21Jfr RÅ 1980 Ref 2:42. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter om publicering av ett omfattande historiskt material och det skall lämnas ut utan föregående särskild begäran av enskild att få ut en närmare preciserad handling/uppgift. Ett sådant utlämnande kan inte anses omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser. En allmän publicering av uppgifter på Internet är därför enligt vår mening inte ett utlämnande enligt tryckfrihetsförordningen. Det är närmast att likna vid att myndigheten sätter upp informa- tion på en anslagstavla som allmänheten när som helst kan läsa. Sådan information är, även om den anslås i myndighetens lokaler, inte ett utlämnande på stället enligt tryckfrihetsförordningen, eftersom det inte sker på begäran. Enbart den omständigheten att en enskilds tillgång till uppgifter via Internet genom ett avgiftskrav eventuellt måste föregås av en kontakt med myndigheten, kan inte anses medföra en begäran om utlämnande av allmän handling enligt tryckfrihetsförordningen. En begäran att få ta del av en allmän handling måste vara så preciserad att myndigheten kan identifiera handlingen. Rätten enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av allmänna handlingar gäller vidare originalhandlingar. Den sökande kan inte bestämma på vilket slags material eller i vilken form ett utlämnande skall ske. De folkbokföringsuppgifter som arkivmyndigheterna kommer att publicera på Internet utgörs av digitala bilder av det ursprungliga folkbokföringsmaterialet, vilket har överförts från papper till datamedium genom skanning. Vad som härigenom görs tillgängligt är således endast elektroniska kopior av de original- handlingar som finns i pappersformat. Hur detta digitala material skall betraktas i förhållande till tryckfrihetsförordningens bestäm- melser om allmänna handlingar har varit föremål för diskussioner inom utredningen. Det är emellertid vår uppfattning att när en enskild önskar ta del av uppgifter som arkivmyndigheterna gjort tillgängliga på Internet får denne endast del av en frivilligt upprättad kopia av en allmän handling. En sådan kopia omfattas inte av myndighetens skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen att lämna ut allmänna handlingar. Sammanfattningsvis kan enligt vår uppfattning ett frivilligt ut- lämnande av uppgifter via Internet inte jämställas med myndighets skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen att lämna ut allmänna handlingar på stället. En annan sak är att en arkivmyndighet naturligtvis inte kan hänvisa en enskild som i enlighet med tryckfrihetsförordningens regler begär att få en preciserad allmän handling utlämnad, att Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter denna handling finns att tillgå via Internet mot betalning. En sådan begäran skall handläggas enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen och avgift får tas ut för avskrift eller kopia i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen och avgifts- förordningen. Härvid gäller att myndigheten inte är skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift. Om den en- skilde däremot framställer särskilt önskemål att få uppgifterna utlämnade på medium för automatiserad behandling, t.ex. Internet eller cd-romskiva, bör det enligt vår mening finnas möjlighet för myndigheten att ta ut en avgift för ett sådant utlämnande. Dataskyddsdirektivets regler om enskildas rättigheter i samband med behandling av personuppgifter är av central betydelse för skyddet av de registrerades personliga integritet. För att otillbörligt intrång i den personliga integriteten i största möjliga mån skall undvikas har det ansetts nödvändigt att enskilda tillskrivs särskilda rättigheter. Mot bakgrund härav finns i personuppgiftslagen bestämmelser om bl.a. information, rättelse och skadestånd. Att enskilda ges möjlighet till insyn i vad som finns registrerat om dem är bl.a. av betydelse för att de skall kunna kräva rättelse av felaktiga uppgifter. När personuppgiftsansvariga behandlar uppgifter i strid med gällande regler, har det ansetts att de enskilda skall kunna få ersättning för skada och kränkning av den personliga integriteten. Inom de särskilda registerförfattningarnas områden har det av rättssäkerhetsskäl vidare ansetts viktigt att myndigheternas beslut i frågor som rör rätten till information och krav på att behandlade uppgifter är korrekta, kan överklagas av enskilda i den för förvaltningsbeslut gällande ordningen. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Vårt förslag: Personuppgiftslagens bestämmelser om informa- tion skall i princip gälla för arkivmyndigheternas behandling av personuppgifter. Bestämmelsen i 7 a § arkivförordningen (1991:446) skall anses tillämplig på arkivmyndigheternas behandling av folkbok- föringsuppgifter. Bestämmelsen innebär att en arkivmyndighet inte behöver lämna besked och information enligt 26 § person- uppgiftslagen när det gäller personuppgifter i arkivmaterial som tagits emot för förvaring av myndigheten, om detta visar sig vara omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats. Personuppgiftslagens bestämmelser om information till den registrerade, vilka vi redogör kortfattat för i avsnitt 4.6.3, är av grundläggande betydelse för skyddet av den personliga integriteten. Hos arkivmyndigheterna behandlas en stor mängd personuppgifter och det är av integritetsskäl angeläget att den enskilde får information om att personuppgifterna behandlas, syftet med behandlingen, vad för slags uppgifter som behandlas och vem som är personuppgiftsansvarig. Detta framgår direkt av den lagreglering vi föreslår. När det gäller den enskildes rätt till information i övrigt anser vi att personuppgiftslagens bestämmelser i princip skall vara tillämpliga i arkivmyndigheternas verksamhet med behandling av folkbokföringsuppgifter. I ett avseende anser vi emellertid det befogat med undantag från personuppgiftslagens regler om information. Det gäller det undan- tag från bestämmelserna i 26 § personuppgiftslagen som gäller för arkivmyndigheterna enligt 7 a § arkivförordningen (1991:446). Enligt denna bestämmelse behöver en arkivmyndighet inte lämna besked och information enligt 26 § personuppgiftslagen när det gäller personuppgifter i arkivmaterial som tagits emot för förvaring av myndigheten, om detta visar sig vara omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats. Denna bestämmelse skall anses tillämplig när det gäller arkivmyndig- heternas behandling av folkbokföringsuppgifter. Motsvarande informationsskyldighet som den enligt 26 § personuppgiftslagen fanns tidigare i 10 § datalagen (1973:289), tillhandahållande av s.k. registerutdrag. Skyldigheten att lämna registerutdrag gällde dock inte för uppgifter i personregister som Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter tagits emot för förvaring av en arkivmyndighet. Undantaget moti- verades av att en tillämpning av 10 § datalagen skulle få betydande konsekvenser för arkivmyndigheternas verksamhet som enskilda med stöd av offentlighetsprincipen kan få del av sina uppgifter.22 har också behandlat frågan. Kommittén konstaterade att arkivmyndigheterna lagrar en otrolig mängd personuppgifter och att arkivmyndigheterna inte en gång kan på begäran lämna information till registrerade, eftersom det förmodligen tar att ta fram informationen.23 Motsvarande omständigheter är för handen även när det gäller de folkbokföringsuppgifter som arkivmyndigheterna förvarar. Det rör sig om en mycket stor mängd personuppgifter och myndigheterna saknar egentliga sökmöjligheter i materialet. har enskilda rätt att med stöd av offentlighetsprincipen få del av sina uppgifter. Vi anser därför att arkivmyndigheterna, i enlighet med bestäm- melsen i 7 a § arkivförordningen, inte skall vara skyldiga att lämna information enligt 26 § personuppgiftslagen om detta visar sig vara omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbets- insats. Detta innebär i praktiken att arkivmyndigheterna, i sin verksam- het med folkbokföringsuppgifter, inte kommer att behöva lämna information enligt personuppgiftslagen. Enligt 23 § personupp- giftslagen skall den personuppgiftsansvarige självmant informera en enskild om behandling av uppgifter som samlas in från den enskilde själv. Folkbokföringsuppgifterna består av material som överläm- nats från eller annan myndighet. Uppgifterna har således inte samlats in av arkivmyndigheterna från den enskilde själv. Enligt 24 § personuppgiftslagen skall den registrerade informeras även när uppgifter samlats in från någon annan källa än honom själv. Sådan information behöver dock inte lämnas om det finns bestämmelser om registreringen i en lag eller annan författning. När behandling av personuppgifter hos en myndighet regleras i särskild författning på det sätt som vi nu föreslår, med bestäm- melser om vad som får registreras och hur uppgifter i övrigt får hanteras, krävs det enligt personuppgiftslagen således inte att sådan information ges. 1981/82:189 s. 35 ff. 23Se SOU 1997:39 s. 392 f. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Enligt 27 § personuppgiftslagen gäller bestämmelserna om information inte i den utsträckning det är särskilt föreskrivet i lag eller annan författning att uppgifter inte får lämnas ut till den registrerade. Som ovan redovisats anser vi att bestämmelsen i 7 a § arkivförordningen (1991:446), som innebär att arkivmyndighet inte behöver lämna information enligt 26 § personuppgiftslagen, skall anses vara tillämplig i myndigheternas verksamhet med folkbok- föringsuppgifter. Undantaget i 7 a § arkivförordningen Det har diskuterats om undantaget i 7 a § arkivförordningen är tillämpligt även på det folkbokföringsmaterial som genom skanning har konverterats till digitala bilder, detta eftersom undantaget uttryckligen avser material som tagits emot för förvaring av arkivmyndighet. Det har med utgångspunkt i 2 kap. 6–7 §§ tryckfrihetsförordningen, med bestämmelser om till myndighet inkommen och hos myndighet upprättad handling, ifrågasatts om de skannade bilderna utgör hos myndighet upprättad handling och således inte är handling som tagits emot för förvaring. Enligt vår uppfattning måste emellertid även de genom skanning framställda bilderna anses vara handlingar som tagits emot för förvaring av arkivmyndighet i den mening som avses i 7 a § arkivförordningen. Stadgandet i 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen tar sikte på handlingar som framställts eller utarbetats inom myndigheten. Termen upprättad har här erhållit en från det allmänna språkbruket något avvikande innebörd. Samtliga handlingar, som en myndighet fabricerat, kan givetvis sägas vara upprättade av eller hos myndigheten, men genom ordet upprättad har i förevarande sammanhang markerats, att handlingarna skall bli allmänna och därmed i princip tillgängliga för envar först då de föreligger i sitt definitiva skick.24 Ordet upprättad avser således att skilja mellan handlingar som är allmänna och sådana som ännu inte blivit allmänna, eftersom de inte föreligger i sitt definitiva skick. De handlingar som är aktuella, folkbokföringsmaterialet, är allmänna handlingar hos arkivmyndigheten redan i och med att de överlämnats till myndig- heten, tagits emot. Det faktum att arkivmyndigheten senare 24 Se , Offentlighetsprincipen, 5:e uppl., s. 66. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter konverterar handlingarna kan inte anses förändra dess karaktär eller i övrigt ha någon självständig betydelse vid bedömningen av om handlingarna är allmänna eller inte. Jämförelse kan göras med bestämmelserna i 2 kap. 12–13 §§ tryckfrihetsförordningen om utlämnande av allmänna handlingar. Enskild som begär en allmän handling utlämnad kan inte kräva att få ut handlingen i viss form. Handlingen skall enligt 2 kap. 12 § tillhandahållas så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Sökanden är även berättigad att själv kopiera handlingen genom att denna får skrivas av, avbildas eller tagas i anspråk för ljudöverföring. Kan hela handlingen inte lämnas ut på grund av sekretess skall den i övriga delar göras tillgänglig genom avskrift eller kopia. Sökanden har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen. Sådan avskrift eller kopia som nämnts innebär inte att någon ny allmän handling har upprättats hos myndigheten (jfr avsnitt 7.7.2). Vidare kan särskilt anmärkas att det i 7 a § arkivförordningen talas om personuppgifter som tagits emot för förvaring av myndig- heten. Det framgår också av det ovan anförda att den väsentliga förutsättningen för undantagets tillämplighet är att det rör sig om material som tagits emot av arkivmyndighet, inte hur omhänder- taget material vid varje given tidpunkt förhåller sig till tryckfrihets- förordningens bestämmelser om allmänna handlingar. Bestämmel- sen i 7 a § arkivförordningen måste anses ha till syfte att skilja på allmänna handlingar som arkivmyndighet tagit emot för förvaring och sådana som arkivmyndigheten i sin självständiga verksamhet har upprättat utan ett föregående överlämnande från annan myn- dighet. Endast vad avser den senare formen av handlingar gäller 26 § personuppgiftslagen fullt ut, varmed följer att arkivmyndig- heten är skyldig att lämna registerutdrag. Ett uttryckligt undantag från 26 § personuppgiftslagen I utredningen har också diskuterats om det bör införas ett uttryck- ligt undantag från de skyldigheter som åligger den personuppgifts- ansvarige enligt 26 § personuppgiftslagen direkt i lagen om behand- ling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna. Det har från arkivmyndigheternas sida anförts att det inte är tillräckligt med det undantag som finns i 7 a § arkivförordningen. Som skäl härför har angivits att det är oklart vad som avses med en Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter oproportionerligt stor arbetsinsats, eftersom detta ännu inte prövats i praxis. Arkivmyndigheterna anser det också olämpligt att myndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter skall regle- ras i tre olika författningar, den särskilda lagen, personuppgifts- lagen och arkivförordningen. Enligt arkivmyndigheterna försvårar det för myndigheternas personal när det inte är tydligt för enskilda vad som gäller. Möjligheten till inskränkningar i rätten till information enligt 26 § personuppgiftslagen, i form av s.k. registerutdrag, har analyserats av . Utredningen före- slår att det i personuppgiftslagen skall införas en regel som innebär att information enligt 26 § samma lag inte behöver lämnas i den utsträckning detta visar sig vara omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats. Jämförelse har härvid skett med bestämmelsen i 7 a § arkivförordningen. Enligt Personuppgiftslags- utredningens mening är rätten att på begäran få ett registerutdrag grundläggande för den registrerade och det kan därför inte komma i fråga att göra några ingripande inskränkningar i den rätten. Utredningen konstaterar att det som brukar anföras som särskilt betungande för personuppgiftsansvariga är att i vissa fall söka fram alla de personuppgifter om den registrerade som behandlas. Om den personuppgiftsansvarige bara efter väldigt stora ansträngningar kan få fram uppgifter om en person, är det mindre sannolikt att dessa uppgifter kommer att användas på ett sätt som innebär ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Personuppgifts- lagsutredningen anser bl.a. därför att det är befogat och inte inne- bär någon beaktansvärd inskränkning i integritetsskyddet att uttryckligen i personuppgiftslagen ange att skyldigheten att lämna registerutdrag inte gäller i den utsträckning det visar sig vara omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats att lämna utdrag.25 I enlighet med vad som angivits inledningsvis i detta avsnitt anser vi precis som att rätten att på begäran få ett registerutdrag är av grundläggande betydelse för den enskilde och för skyddet för den personliga integriteten. Vi delar därför uppfattningen att det inte bör komma i fråga att göra några mer ingripande inskränkningar i rätten till information. har noga analyserat möjligheten till inskränkningar i rätten till registerutdrag. 25 Se SOU 2004:6 s. 195 f. och s. 275 ff. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter anser vi det inte möjligt att för arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter föreslå mer ingripande inskränkningar i denna rättighet. Vad föreslår är vidare identiskt med vad som gäller enligt 7 a § arkivförordningen och vad vi, som ovan anförts, anser bör tillämpas vid arkivmyn- digheternas behandling av folkbokföringsuppgifter. Vi bortser härvid från att det i och för sig kan ifrågasättas om det verkligen är nödvändigt att ange att registerutdrag inte behöver lämnas ut om det skulle visa sig vara omöjligt. I fråga om innebörden av begreppet oproportionerligt stor arbetsinsats anför att detta får bedömas i det enskilda fallet med beaktande av samtliga omständig- heter. Det kan t.ex. ha betydelse om den personuppgiftsansvarige har en större mängd ostrukturerat material eller väldigt många regelrätta register att söka igenom.26 Ovan har vi som bakgrund till bestämmelsen i 7 a § arkivlagen beskrivit motsvarande regel i den gamla datalagen samt redogjort för uppfattning om möjligheterna för arkiv- myndigheterna att lämna registerutdrag. Mot bakgrund härav är det vår uppfattning att arkivmyndigheternas verksamhet typiskt sett är sådan att det medför en oproportionerligt stor arbetsinsats att lämna registerutdrag enligt 26 § personuppgiftslagen. Detta torde vara fallet även i fråga om arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter. Vad som i det enskilda fallet medför en oproportionerligt stor arbetsinsats bör emellertid slutligen få avgöras av domstol. Vi föreslår därför även, bl.a. med hänsyn härtill, att arkivmyndigheternas beslut om information skall få överklagas, se avsnitt 7.8.3. När det gäller hur arkivmyndigheternas undantag från 26 § personuppgiftslagen närmare bör regleras anser vi som tidigare anförts att 7 a § arkivförordningen skall anses vara tillämplig, även om detta innebär att arkivmyndigheterna blir tvungna att tillämpa tre olika författningar när det gäller behandling av folkbokförings- uppgifter.