sou · GSB386d2 · 2005-01-01 00:00:00 — När det gäller starköl har dock realpriserna sjunkit, i stort sett , med en kraftig nedgång beroende på skattesänkningen. Real- priserna på såväl sprit som vin sjönk , för att öka under resten av decenniet. minskat för både vin och sprit, men minskningen har varit större för vin. Att realpriserna på sprit och vin inte sjönk , utan tvärtom ökade något, beror således på andra faktorer än alko- holskatterna. De successivt ökade och slopade införselkvoterna () har satt stark press på prisinstrumentet. Detta gäller framförallt i och synnerhet i . Alkoholskatte- sänkningarna i och samt österut, som innebar att länder med betydligt lägre alkoholskatter än de svenska blev medlemmar, har ytterligare försvagat detta alkohol- politiska instrument. De stora prisskillnaderna mellan alkoholdrycker köpta i och i våra grannländer har bidragit till att allt mer av svenskens alkoholkonsumtion består av alkoholdrycker som är köpta i ut- landet och införda till . var av all den alkohol som svensken konsumerade köpt på Systembolaget. I var motsvarande andel . Lägger man till folköls- och restaurangförsäljning uppgick den registrerade försäljningen i till av den totala alkoholkonsumtion i länet. I landet som helhet var andelen . ökade resandeinförseln i hela landet. Ökningen var dock större i och än i och övriga . Detta tyder på att alkoholinförseln och den skånska situationen håller på att sprida sig allt längre norrut i . var den ökade alkoholkonsumtionen till stor del ett resultat av ökad resandeinförsel1 och beräknas konsumtionsökningen nästan enbart bero på sådan införsel samt ökad ölsmuggling. Det är framförallt införseln av sprit som ökat kraftigt . uppskattades resandeinförseln av sprit till per invånare eller äldre, beräknas den uppgå till . Detta är en ökning med 84 pro- cent. Dessa beräkningar återges i tabell 14.3, där resandeinförseln och den inhemska försäljningen av de olika alkoholdryckerna redovisas. 1 Med införsel eller resandeinförsel avser vi den alkohol som privatpersoner uppger att de för med sig från utlandet. Med all sannolikhet är det allra mesta av detta avsett för personligt bruk (inklusive familjen, bekanta m.m.) I dessa siffror ingår således inte smuggling av alkohol. Skatte- och prispolitiken SOU 2004:86 baseras på en prognos för hela detta år (se också kap. 14.5). Även vin- och starkölsinförseln har ökat, men inte alls lika mycket som spritinförseln. Vin- och starkölsinförseln har ökat med mellan och . Systembolagets försäljning har ökat kraftigt , speciellt , 2003 visa på endast en mindre ökning . Ökningen var resultatet av en fortsatt ökad försäljning av starköl (+ ) och vin (+ ). Detta år uppnåddes de högsta försäljningsvolymerna någonsin av dessa två slag av alkoholdrycker. har försäljningen av starköl (i ren alkohol) ökat med och försäljningen av vin med . Spritförsäljningen på Systembolaget minskade (1995–2003) med knappt 25 pro- cent. I motsats till försäljningen av starköl och vin sjönk försälj- ningen av sprit på Systembolaget (med ). Den minskade försäljningen av sprit berodde framförallt på att införsel- kvoten höjdes (från 2 till sprit) och den danska spritskattesänkningen . uppvisade försäljningen av starköl och vin på Systembolaget en liten nedgång, , medan spritförsäljningen sjönk med , allt jämfört med (se tabell 4.9). beräknas försäljningen av sprit minska och försäljningen av starköl och vin med vardera. När det gäller starköl är det speciellt importerat starköl som minskat i försäljning (- ) medan försäljningen av det svensktillver- kade sjönk med - . Denna utveckling innebär således att den inhemska försäljningens andel av den totala konsumtionen kommer att sjunka ytterligare , uppskattningsvis till . Detta är särskilt tydligt för sprit, som är den dryck där den inhemska försäljningen står för den i särklass lägsta andelen av den totala konsumtionen. Ser vi stod Systembolagets och restaurangernas försäljning för (enbart Systembolaget: ) av den totala sprit- konsumtionen. var andelen (Systembolaget: ) och för beräknas den till (Systembolaget: ). I detta avseende liknar inte där den inhemska spritförsäljningen stod för av den totala spritkonsumtionen, åtminstone före . I har man försökt undvika en omfattande gränshandel genom att sänka alkoholskatterna, vilket lett till en något högre konsumtion än om man inte vidtagit denna åtgärd. I har vi inte sänkt skatterna , men den ökade införseln har ändå drivit upp konsumtionen betydligt. Båda länderna kommer, troligen, att vid utgången av uppvisa ungefär lika stora konsumtions- ökningar i liter ren alkohol . Den procentuella ök- ningen kommer dock att vara större i , eftersom den svenska konsumtionen var, och är, lägre än den finska. Effekten av kombinationen av fri införsel och lägre priser i våra grannländer är således som allra tydligast när det gäller sprit. Som framgick av tabell 14.3 har ökningen av spritinförseln varit drygt dubbelt så stor som minskningen av den inhemska spritförsäljningen. Enligt våra beräkningar kommer sprit- införseln för att överstiga den inhemska spritförsäljningen. Tabell 14.3 Inhemsk försäljning (Systembolaget och restauranger) samt resandeinförsel (prognos), i liter ren alkohol per invånare Förändring 2002–2004 Liter ren alkohol per -0,26 14.4Bedömning av behovet av en skattesänkning Eftersom svenskarna inte kommer att dricka mindre mängder alko- hol om den svenska alkoholskatten sänks måste argumentet för en skattesänkning vara att alternativet, det vill säga att ingen skatte- sänkning genomförs, skulle vara sämre av andra orsaker. Olika frågor måste här vägas mot varandra, även om de direkta sociala och folkhälsomässiga följderna av en skattesänkning måste väga tungt i en sådan process. Konsekvenserna av att sänka, eller låta bli att sänka, alkohol- skatten bör inte belysas enbart ur ett kortsiktigt tidsperspektiv. Detta gäller inte minst frågan om den svenska alkoholpolitikens legitimitet, trovärdighet och slagkraft . Ett idogt kvar- hållande av höga och, alltmer verkningslösa alkoholskatter kan underminera allmänhetens tilltro till de kvarvarande delarna av den svenska alkoholpolitiken. I ett tänkbart framtida scenario där System- bolagets kundunderlag blir ännu mindre och, framförallt består av välbeställda, som inte påverkas nämnvärt av höga inhemska priser, kan förtroendet för detaljhandelsmonopolet komma att under- grävas. I ett sådant perspektiv riskerar att förlora kontrollen över tillgängligheten till alkohol något som, parallellt med skatterna, är det viktigaste alkoholpolitiska instrument som använts under . Alkoholskatten bör dock inte sänkas mer än vad som är nöd- vändigt för att få en balans mellan resandeinförsel och inhemsk för- säljning. Ju mindre skattesänkningen är, desto mindre blir konsum- tionsökningen totalt sett. Men en alltför liten sänkning kommer troligen inte att ha någon nämnvärd effekt på resandeinförseln, eftersom de alltjämt kvarvarande skatteskillnaderna mellan och flera av våra grannländer skulle innebära att resenärer fortsatte att föra in alkohol i landet. Det gäller, med andra ord, att varken under- eller överdimensionera en skattesänkning. En sänkning kom- mer inte att leda till att resandeinförseln upphör, men målsättningen är att bryta det nuvarande inköps- och konsumtionsmönstret så att resandeinförseln hamnar på en lägre och mer stabil nivå än för när- varande. En stor del av den alkohol som tas in i landet och som olovligt säljs vidare, köps av ungdomar och unga vuxna, som ofta har en redan etablerad hög alkoholkonsumtion. Den kartläggning som ut- redningen genomfört (se kap. 4–5) visade att smugglingen av alko- hol ökat i och att detta främst gäller starköl. Det rör sig om relativt stora kvantiteter som köpts i butiker utomlands, främst i och som förs in i och säljs vidare. Enligt beräk- ningar kommer denna ölsmuggling att vara fördubblad jämfört med . Att sänka alkoholskatten för att dessa grupper av köpare av insmugglad alkohol skulle komma att köpa större andel av sin alkohol på Systembolaget är dock inget hållbart argument. Många av köparna är dessutom under . Denna illegala alkohol- hantering måste främst bekämpas av tull och polis. En måttlig skatte- sänkning skulle, enligt vår bedömning, inte heller påverka omfatt- ningen av denna smuggling i någon större utsträckning. En rejäl skattesänkning, ner till tysk nivå, skulle däremot leda till stora minskningar av smugglingen, men på bekostnad av en kraftigt ökad totalkonsumtion av alkohol i . Försäljningen av alkohol- drycker till ungdomar och storkonsumenter skulle troligen inte heller minska med en sådan åtgärd, men alkoholdryckerna skulle inte längre komma från utlandet, utan sannolikt bestå av billig in- köpt alkohol från Systembolaget. Motivet för en skattesänkning måste därför, i första hand, vara att påverka omfattningen av den legala införseln. När det gäller den illegala alkoholhanteringen, som är etablerad på flera ställen i , anser vi, som nämndes ovan, att sänkta alkoholskatter troligen inte leder till några större för- ändringar av denna verksamhet. Resultatet av en skattesänkning blir dock inte att den illegala alkoholhanteringen ökar, utan snarare att den minskar. Det är också möjligt att en sänkning motverkar en, annars fortsatt, nyetablering av sådan verksamhet. Arbetet mot den illegala alkoholhanteringen måste dock främst skötas av polis och tull. De förslag som presenterades i kapitel 12 kommer att underlätta detta arbete. En omfattande resandeinförsel för även med sig andra oönskade effekter. En är de ökade miljöproblem som den stora införseln av burkar och flaskor som inte tillhör det svenska återvinningssystemet medför, en annan de utsläpp som ett ökat resande såväl med bil som båt bidrar till. I kom man fram till att en sänkning av alkoholskatterna var att föredra framför att bibehålla dem oförändrade (se kap. 10.3). Ett viktigt skäl var att konsumtionsökningen förväntades bli nästan lika kraftig vid en situation utan skattesänkningar (+ ren alkohol) som vid en situation med sådana (+ ren alkohol). Vid oförändrade skatter förväntandes resandeinförseln öka med nästan sex gånger. Varje vuxen finländare som reser till be- räknades ta med sig, i genomsnitt, sprit tillbaka. I har vi delvis denna situation . Alkoholinförseln har här, , ökat gradvis i takt med de stigande införselkvoterna. har dock ökningstakten när det gäller sprit stegrats. Behovet av en skattesänkning är, av flera orsaker, störst när det gäller sprit. Resandinförseln av sprit är den mest omfattande jäm- fört med den av andra typer av alkoholdrycker. har dessutom, som nämndes, ökningen av spritinförseln varit större än vad som gällt övriga alkoholdrycker. Den totala spritkonsumtionen har ökat trots att den inhemska försäljningen minskat. Sprit är också den av alkoholdryckerna där det finns möjligheter att trans- portera relativt stora mängder, räknat i ren alkohol, i samband med flygresor (se tabell 5.5). Spritinförseln uppvisar därför av samtliga införda drycker den största regionala spridningen. uppgick och andel av den totala spritinförseln till sam- manlagt , att jämföras för vin och för starköl. När det gäller sprit har dessutom prisskill- naderna mot och ökat markant sedan dessa länder genomförde betydande spritskattesänkningar respek- tive . Sprit är vidare den alkoholdryck som i har den klart högsta skatten per liter ren alkohol. En skattesänkning på sprit får därför betydligt större genomslag på priset än motsvarande sänkning av vin- och ölskatten. För att åstadkomma en sänkning av priset för spritdrycker på Systembolaget måste skatten sänkas med . För att åstadkomma motsvarande sänkning av starkölspriset på Systembolaget, räknat på starköl som kostar och har en alkoholhalt på 5 volymprocent (med en alkoholskatt på ca ) krävs en skattesänkning med . För att en flaska vin (och en alkoholskatt på ) som kostar skall bli billigare på Systembolaget krävs en ungefär lika stor sänkning av skatten som för starkölet. Våra beräkningar visar vidare att en stor del av prisskillnaderna på spritdrycker mellan å ena sidan och å andra sidan och förklaras av den högre svenska skatten. Även efter en skattesänkning med t.ex. skulle spritskatten, per liter ren alkohol, vara den högsta i jämförelse med övriga alkoholdrycker i . Det är dessutom knappast troligt att folk skulle ersätta sin konsumtion av vin och starköl med sprit vid en spritskattesänkning. I den studie av alkoholförsäljningens priskänslig- het som utredningen beställt framkom nämligen inga signifikanta korspriselasticiteter mellan de olika dryckesslagen (se också avsnitt 14.5.2). Det innebär att, t.ex., sänkta priser på öl under den aktuella mätperioden inte påverkade försäljningen av sprit och vin. Detta talar för att en eventuell spritskattesänkning inte kommer att påverka försäljningen av vin och öl i någon större utsträckning. När vi studerat förändringarna av införseln framkom stora ökningar av spritinförseln i samband med de för- ändringar som skett i införselkvoter och skatter. effekten av höjningen av införselkvoten för sprit från 2 till och en annan följderna av den danska spritskatte- sänkningen . Dessa förändringar påverkade, av naturliga skäl, framförallt spritinförseln. Faktum är dock att efter den danska spritskattesänkningen ökade även vin- och starkölsinför- seln. Detta skulle kunna tolkas som att de som åker över gränsen för att köpa sprit också passar på att inhandla vin och öl. Följakt- ligen är det sannolikt att en sänkt spritskatt även leder till något lägre vin- och ölinförsel än vad som skulle vara fallet om sprit- skatten inte sänks. Sammantaget gör vi bedömningen att spritskatten måste sänkas och att detta bör ske . Sänkningen måste vara såpass stor att den leder till en sänkning av resandeinför- seln genom att en del av befolkningen inte längre kommer betrakta det vara lönsamt att inhandla sprit utomlands. En sänkning av spritskatten skulle leda till i medeltal lägre spritspriser på Systembolaget, men med större relativa sänk- ningar för brännvin, eftersom priset är lägre och skatten därmed svarar för en större del av priset, jämfört med övriga spritsorter. De svenska spritpriserna skulle efter en sådan skattesänkning vara något högre än de danska och skillnaderna skulle vara ungefär desamma, eller t.o.m. något mindre, som före spritskattesänkningen i . Vad som talar emot en sänkning av alkoholskatten generellt sett är dock dess, tidigare nämnda, effekter på folkhälsan. En skattesänk- ning i skulle bidra till att påskynda en utveckling mot högre totalkonsumtion. Vad som speciellt bör beaktas i detta sammanhang är konsum- tionsmönstret bland unga vuxna och storkonsumenter. I en svensk studie undersöktes hur dryckespreferenserna skiljer sig åt mellan olika alkoholvanegrupper (från små- till storkonsumenter) och mellan olika åldersgrupper (Leifman & , 2003). I studien framkom att i de åldrar då konsumtionen är som allra högst, nämligen bland 20–29-åringarna, var spritens andel av konsumtionen ungefär densamma som för de äldre åldersgrupperna, men stark- ölets andel var avsevärt högre (allt omräknat till ren alkohol). Bland män i åldersgruppen 20–uppgick andelen starköl till 56 pro- cent och bland 25–29-åriga män till . Denna andel sjönk därefter gradvis med stigande ålder, från i åldersgruppen 30–39-år till bland 65–80-åringarna. Ett liknande mönster framkom bland kvinnorna, men med lägre andelar. denna studie att vin uppvisade det motsatta förhållandet jämfört med starköl. Med stigande ålder ökade således vinets andel av de intervjuades totala alkoholkonsumtion, både bland män och bland kvinnor. Andelen vin av totalkonsumtionen var dock i alla ålders- grupper högre för kvinnor än för män När det gäller konsumtionen i olika alkoholvanegrupper visade det sig att vinets relativa betydelse minskade med ökad konsum- tion, medan starkölets betydelse ökade. Spritens andel var ungefär densamma i de olika alkoholvanegrupperna. Detta gällde för både män och kvinnor. Dessa resultat visar att det inte nödvändigtvis är den alkoholstarkaste drycken som är mest koncentrerad till stor- konsumenterna. I själva verket visade det sig vara en av de svagaste alkoholdryckerna, starkölet, som ökade i betydelse med ökad kon- sumtion. Bland de manliga storkonsumenterna (> ren alkohol ) svarade starköl, i ren alkohol, för av deras totala alkoholkonsumtion medan spritens andel var . Bland måttlighetskonsumenterna var motsvarande andelar 37 respek- tive . Liknande förhållanden framkom även för kvinnorna. 14.5Effekten på resandeinförsel och konsumtion av sänkt spritskatt I beräkningarna av effekten av sänkt spritskatt utgår vi från en prognos av alkoholkonsumtionen (se tabell 14.4). Enligt denna kommer den totala alkoholkonsumtionen att öka med i jämförelse med , från ca till knappt ren alkohol. Spritkonsumtionen kommer att öka med , från ca till ren alkohol. Denna uppskattning baseras på uppgifter om den faktiska konsum- tionen , alltså efter den finska skattesänkningen. Utgångspunkten är att den relativa förändring som framkommit , jämfört med , blir lika stor (jämfört med samma del av ). Tabell 14.4 Prognos över den totala alkoholkonsumtionen av sprit, vin, starköl och folköl i , uppdelad på olika alkoholdrycker och anskaffningssätt Per invånare , i liter ren alkohol Beräkningarna av effekterna av en spritskattesänkning ger en bild av hur mycket en sådan antas komma påverka spritförsäljningen och spritkonsumtionen , jämfört med om skatten bi- behålls oförändrad och förutsatt att alla andra faktorer som också påverkar försäljningen och konsumtionen inte förändras. Med andra ord antas resandeinförsel, försäljning och konsumtion av alkohol vara lika stor som om inga skattesänk- ningar genomförs. Beroende på en rad andra faktorer skulle dock dessa alkoholmängder kunna minska likaväl som öka . Det mest sannolika i en sådan situation med oförändrad skatt är emellertid att resandeinförseln fortsätter att öka något och den inhemska försäljningen fortsätter att minska. Om ökningen av spritinförseln även fortsätter att vara större än minskningen av den inhemska försäljningen blir skillnaden i ökad spritkonsumtion vid sänkt respektive inte sänkt skatt mindre. Till detta kan tilläggas att om spritskatten inte sänks , sam- tidigt som resandeinförseln fortsätter att öka och den inhemska för- säljningen att minska, blir effekterna av en skattesänkning den 1 ja- nuari 2006 något annorlunda än om skatten sänks . I en sådan situation kan det bli svårare att styra om inköpsvanorna från köp utomlands till inköp i , eftersom den omfattande resandeinförseln pågått och därmed blivit en alltmer etablerad del av svenskarnas inköpsvanor. En skattesänkning ger främst två effekter på resandeinförsel och försäljning. Den ena är en ökad inhemsk efterfrågan på spritdrycker på Systembolaget och restauranger, något som inte har något sam- band med resandeinförseln. Den andra effekten är en minskad re- sandeinförsel av sprit som, till viss del, kommer att ersättas med köp på Systembolag och restauranger. De data från frågeundersökningar, , som utredningen har haft tillgång till, ger dock inga be- lägg för att omfattningen av konsumtionen av smugglad och hem- bränd sprit (illegala sprit) i något större avseende samvarierar med förändringar i den inhemska spritförsäljningen eller i resandeinför- seln, varken i positiv eller i negativ riktning. I beräkningarna av effekter av en spritskattesänkning utgår vi därför ifrån att smugg- lingen och hembränningen av sprit förblir på ungefär samma nivå även efter en sådan. För att få så bra underlag som möjligt har utredningen gett pro- fessor , vid , i upp- drag att beräkna priskänsligheten för de olika alkoholdryckerna på Systembolaget. , vid Centret för social alkohol- och drogforskning, har bidragit med värdefull kunskap om vilka effekter de förändrade införselkvoterna och skattesänkningen i har haft på resandeinförsel och konsumtion i . Den korta tid som utredningen pågått har dock inte gjort det möjligt att, i detta skede, presentera de rapporter som kommer att bli resultatet av och arbeten. De viktigaste resulta- ten av studierna är dock klara och används i beräkningarna nedan, medan rapporterna i sin helhet kommer att bifogas slutbetänkan- det. 14.5.2Priskänsligheten hos de olika alkoholdryckerna Den av utredningen initierade studien av priselasticiteter för System- bolagets försäljning av sprit, vin och starköl har beräknats med hjälp av ekonometriska tidsserieanalyser av kvartalsdata för pe- rioden –2004 (). Resultaten visar att priselasticiteten för sprit uppgår till ca - 0,96. Detta innebär att om priset sjunker så ökar försäljningen med 0,96 pro- cent, under förutsättning att andra faktorer som kan påverka för- säljningen inte förändras. En prissänkning leder således till en ökad försäljning . som analyserats har prisförändringarna varit relativt små varför det är mer osäkert om elasticiteten blir densamma vid stora prisförändringar. Såväl den danska som den finska försäljningsökningen av sprit efter prissänkningarna, respektive , tyder dock även där på en priselasticitet på ungefär - 1,0. Även tidigare svenska studier visar på en elasticitet av ungefär samma storleksordning. Detta ger vid handen att en sänkning av skatten på sprit kommer att innebära en högre försäljning av denna typ av drycker på Systembolaget och restauranger än vad som hade varit fallet om ingen skattesänkning genomförts. Elasticiteten för starköl beräknades till ca - 0,55. En sänkning av priset på starköl leder i så fall till en försäljnings- ökning . Priselasticiteten för vin beräknades till ca - 0,81, vilket innebär att en prissänkning ger en försäljningsökning med . Även korspriselasticiteter beräknades. Med korspriselasticitet av- ses hur många procent efterfrågan på en typ av dryck förändras när priset på en annan typ av dryck ändras med en procent. Inga signi- fikanta korspriselasticiteter framkom i dessa tidsserieanalyser. Detta innebär att en prisförändring avseende en alkoholdryck på System- bolaget inte på ett mätbart signifikant sätt påverkar försäljningen av någon av de andra. Den försäljningsökning av starköl som in- träffade efter skatte- och prissänkningen påverkade exempelvis inte sprit- och vinförsäljningen nämnvärt. Begreppet korspriselasticitet används även när eventuella effekter av en spritskattesänkning på resandeinförseln av sprit studeras. Det rör sig i detta fall om samma typ av dryck, men eftersom en skatte- sänkning förändrar prisrelationen mellan den sprit som säljs i och den som kan köpas utomlands är begreppet korspriselasticitet användbart även i detta sammanhang. 14.5.3Minskad spritinförsel som en följd av sänkt spritskatt Det finns betydande osäkerhet vid bedömningar av hur mycket re- sandeinförseln av sprit skulle påverkas av sänkt spritskatt i (korspriselasticitet) och hur mycket av den minskade införseln som skulle ersättas med sprit köpt i . Flera olika faktorer på- verkar detta, men i olika riktningar. Det faktum att inköpsresor till och pågått och, för vissa, blivit en del av vardagen kan i sig leda till mindre förändringar i införseln än förväntat. Å andra sidan kan en större inhemsk skattesänkning leda till en mer omfattande minskning av införseln än förväntat, efter- som en stor grupp människor inte längre betraktar det som lön- samt att inhandla alkohol utomlands. Extremfallet skulle vara om de svenska alkoholpriserna hamnade på den tyska nivån, då i stort sett all resandeinförsel skulle upphöra. Detta innebär sannolikt att korspriselasticiteten mellan inhemsk och utländsk sprit inte är densamma vid små som vid stora förändringar av det inhemska priset. Det är troligt att det finns en tröskeleffekt då det gäller svenska prissänkningars inverkan på resandeinförseln. Prissänkningar som är lägre än tröskeln får, relativt sett, inte så stora effekter som pris- sänkningar som passerat denna tröskel.