sou · GSB3129 · 2005-01-01 00:00:00 — utövar tillsyn över efterlevnaden av ellagen utom vad avser frågor om elsäkerhet och driftsäkerheten hos det nationella elsystemet. tillsyn omfattar inte heller 7, 10 och 11 kapitlet samt elleverantörernas skyldigheter enligt 8 kapitlet ellagen. får enligt 12 kap. 3 § första stycket meddela de förelägganden som behövs för att trygga efter- levnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. De förelägganden som kan meddela för att trygga efterlevnaden av de regler över vilka myndigheten har tillsyn täcker ett brett område. Ett stort antal bestämmelser i ellagen, föreskrifter och koncessionsvillkor kan utgöra grund för föreläg- gande. Förelägganden kan avse åtgärder som skall vidtas eller avbrytas och gälla exempelvis överträdelser av regler gällande redo- visning och revision, anslutningsskyldighet, överföring av el av god kvalitet eller överträdelser vad gäller regler om mätning och rap- portering. har enligt 12 kap. 2 § ellagen rätt att på begä- ran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En sådan begäran får förenas med vite. En begäran om uppgifter eller utfående av handlingar kan gälla bokföringsmaterial, provningsprotokoll, loggar från informations- system, m.m. förelägganden och begäran om uppgifter eller handlingar är enligt 12 kap. 5 § överklagbara till allmän för- valtningsdomstol, dvs. Ett beslut om föreläggande och en begäran om uppgifter eller handlingar gäller först sedan det vunnit laga kraft. Detta innebär att det i vissa fall kan ta avsevärd tid innan föreläggandet eller begäran gäller och kan verkställas. Enligt 12 kap.3 § andra stycket gäller förelägganden som avser elsäkerhet eller driftsäkerheten hos det nationella elsystemet ome- delbart och får verkställas. menar att den nu gällande ordningen vad gäller giltighet och verkställighet av de aktuella besluten möjliggör för företag som utan egentliga skäl vill fördröja en prövning, liksom för företag som enbart vill obstruera i ett tillsynsärende, att avse- värt förlänga handläggningstider och därmed fördröja slutliga avgö- randen. Myndigheten anser att detta är otillfredsställande med hän- syn till tillsynens effektivitet. Direkt negativa konsekvenser för nätföretagens kunder eller för deras tilltro till möjligheten av kon- troll av nätmonopolen kan också bli följden. Myndigheten pekar på vikten av att myndigheten ges skarpa instrument för att kunna fylla sin roll som ett effektivt tillsyns- organ. Nätverksamhet omfattar stora ekonomiska värden och det kan t.ex. i vad gäller myndighetens centrala uppgift att bedriva tarifftillsyn i vissa fall föreligga en tydlig intressekonflikt mellan myndighetens behov av upplysningar och nätföretagets beredvillig- het att bistå med uppgifter och handlingar för denna granskning. redovisar exempel där företag genom över- klaganden fördröjt lagakraftvinnandet av förelägganden om mätar- avläsning och ingivande av redovisning så länge att antingen före- läggandet inte längre kunde verkställas eller dröjsmålet inneburit en märkbar ekonomisk för nätföretaget. Som andra exempel på inträffade eller helt sannolika situationer nämns tillsyn över nättariffers skälighet där kompletterande upp- gifter kan vara erforderliga, eller att en begäran om uppgifter är nödvändig för att myndigheten skall kunna gå vidare i en gransk- ning av undermålig elkvalitet eller i en fråga om anslutningsskyl- dighet. I sådana fall kan ett företag genom en enkel vägran att lämna komplettering eller efterfrågade uppgifter få till stånd en prövning i länsrätt. Erfarenhetsmässigt tar en sådan prövning ofta i länsrätt och det kan ta innan ett lagakraft- vunnet beslut om förelägganden föreligger. Prövningen kan således avsevärt fördröja slutliga bedömning. Myndigheten betonar att förelägganden eller en begäran som förenats med vite, liksom , skall vara överklagbara och att nätföretaget genom att begära inhibition vid ett överklagande skulle kunna förhindra verkställigheten av ett beslut. Myndigheten framhåller att vissa ärendekategorier hos myndig- heten, t.ex. när det gäller elkvalitet och anslutningsskyldighet, är näraliggande viktiga skyddsintressen för den enskilde och/eller samhället. hänvisar slutligen till att ellagen fram till överväganden gällande ellag haft föreskrifter om omedel- bar verkställighet. Utredningen delar uppfattning att det vad avser vissa av myndighetens beslut finns skäl som talar för att besluten gäller . Liksom vad som gäller för begäran om upp- lysningar som är nödvändiga för tillsyn enligt konkurrenslagen bör en begäran om att få uppgifter som behövs för att kunna bedriva tillsyn enligt ellagen gälla . Besluten bör dock vara över- klagbara. Vid en överklagan kan den som klagar då begära inhibi- tion, dvs. att domstolen beslutar att begäran inte skall gälla förrän domen har avkunnats. När det gäller prövning av villkor för an- slutning så har regeringen i den tidigare nämnda lagrådremissen föreslagit att beslut i dessa ärenden skall gälla . övriga förelägganden bedöms däremot inte lämpligen kunna gälla eller vara verkställ- bara utan den ordning som infördes för beslut bör fortsatt gälla. Besluten kan inte anses röra frågor av den karaktär som vanligen motiverar omedelbar giltighet och individens behov av att kunna få frågan slutligt prövad innan beslutet gäller får i dessa fall anses väga tyngre än behovet av en effektivare tillsyn. 3.11Preskription av fordringar mot konsument och har i en gemensam skri- velse till utredningen lämnat förslag om ändring av nuvarande preskriptionstid för fordringar mot konsumenter avse- ende förbrukad och överförd el. Myndigheternas förslag syftar till att stärka konsumenternas ställning på elmarknaden och att ge nätföretagen ett starkare incitament att avläsa elmätarna enligt gäl- lande regler. En förkortad preskriptionstid skulle också ge elleve- rantörerna och nätföretagen ett tydligt incitament att skicka ut avstämningsfakturor i rimlig tid. Avläsning av elmätare skall enligt före- skrifter ske var tolfte månad. Enligt de allmänna avtalsvillkor som förhandlats fram av och skall debitering grundad på avlästa mätvärden ske minst en gång och då avtal upphör om inte särskilda skäl föreligger. Det är ett vanligt problem att det dröjer och från det att avläsning skulle ha skett till dess att avstämningsfaktura kommer. Differensen mellan preliminärt beräknad förbrukning och verklig förbrukning kan vara , i vissa fall till och med . Förslaget innebär att en näringsidkares fordran mot konsument för elförbrukning eller överföring av el skall preskriberas efter det att avstämningsfakturering skulle ha skett enligt god sed på marknaden. Som skäl för förslaget anför myndigheterna bland annat att sena avstämningsfakturor på stora belopp ställer stora krav på konsu- menternas ekonomiska reserver och ofta beror på försummelser från näringsidkarnas sida. Det är dessutom svårt för en elkonsu- ment att veta hur mycket el man har konsumerat och kostnaden för denna, särskilt om det rör förbrukning som skett . För majoriteten av hushållskunderna är det näst intill omöjligt att kontrollera sina elräkningar. Myndigheterna anser att det är orimligt att en elkonsument som regelbundet betalar preliminärfakturor skall behöva leva i ovisshet om det kan finnas ytterligare någon skuld till elbolagen och i så fall hur stor denna skuld är. Det är i stort sett omöjligt för kon- sumenten att i förväg känna till skuldbeloppets storlek och kunna reservera pengar för betalning. Utvecklingen mot ökad fjärravläsning torde också underlätta för nätföretagen att läsa av och rapportera mätarställningar inom den tid som behövs för att undvika preskription enligt den föreslagna regeln. Som skäl för regler om att en fordran upphör att kunna utkrävas brukar anföras i huvudsak dels att förhindra rättspro- cesser om förhållanden som är så gamla att bevismedlen om dessa ofta saknas eller är otillförlitliga, dels att var och en inte skall behöva spara bevismedel om ett visst förhållande .14 De grundläggande reglerna om preskription finns i preskrip- tionslagen (1981:130). Lagen gäller enligt 1 § i den mån inte annat är särskilt föreskrivet. Den allmänna preskriptionstiden är enligt 2 § från fordringens uppkomst. I samma paragraf bestäms dock tiden för preskription till om fordran avser en vara, tjänst eller annan nyttighet som en näringsidkare i sin yrkesmässiga verk- samhet har tillhandahållit en konsument huvudsakligen för enskilt bruk. 14 Se K. , Lärobok i obligationsrätt, 6 uppl. 1986, s. 273. Enligt 8 § innebär preskription att borgenären förlorar rätten att kräva ut sin fordran, dvs. näringsidkaren kan inte med domstols eller exekutiv myndighets hjälp få till stånd en betalning. Preskrip- tion av en huvudfordran innebär att även fordran på ränta och exempelvis borgen inte kan utkrävas. En preskriberad fordran är således inte ogiltig. Exempelvis kan en preskriberad fordran enligt 10 § under vissa förutsättningar användas för kvittning. Enligt 12 § är avtal om att fordran mot konsument skall preskri- beras än ogiltiga. Preskription kan enligt 5 § bland annat avbrytas genom att kon- sumenten får ett skriftligt krav från näringsidkaren. I så fall börjar en ny treårig preskriptionsfrist att löpa för avbrottet. Utredningen har förståelse för de problem som kan uppstå för konsumenter när elföretagens avräkningsfakturor kommer att om- fatta förbrukning. En särskild reglering av preskriptionen för fordringar avseende till konsumenter överförd och såld el är dock inte oproblematisk. Preskriptionslagen innehåller en allmän reglering av grundläggande obligationsrättsliga frågor. Som ovan angivits har lagstiftaren infört en särskild förkortad preskriptionstid för näringsidkares fordringar mot konsumenter och det bör finnas starka skäl för att införa en särskild reglering för vissa typer av fordringar mot konsumenter. Vissa av de motiv som anges för myndigheternas förslag är sådana att de, med hänsyn till syftena med preskriptionregler, lämpligen regleras på annat sätt än genom ändringar i preskrip- tionslagen. De skäl som framförs för förslaget gäller också i princip vissa andra varor, tjänster och nyttigheter som tillandahålls konsumen- ter. Närmast tillhands att jämföra el med ligger gas, vatten, fjärr- värme och olika teletjänster. Det är svårt att se något bärande motiv till att konsumenter av el behöver skyddas från processer och bevisföring om förbrukning eller överföring i högre utsträck- ning än konsumenter av exempelvis vatten. Detta gäller även om fordringar avseende el för den enskilde konsumenten kan vara till beloppet större än fordringar avseende de nämnda nyttigheterna. Även om elleverantören har en starkare ställning måste man enligt utredningens mening också beakta att en förkortad pre- skriptionstid oförskyllt skulle kunna drabba vissa elleverantörer. Dessa saknar till skillnad från konsumenten normalt en avtalsrätts- lig relation till nätföretaget som är det företag som faktiskt råder över mätaravläsningen och dess kvalitet. En elleverantör har inte heller enligt ellagen givits några medel att framtvinga en före- skriftsenlig avläsning och rapportering av konsumenternas mätar- ställningar. Elleverantörernas prissättning är normalt i mycket högre utsträckning än nätföretagens baserad på rörliga avgifter. Nätföretaget riskerar således att förlora mindre än elleverantören vid en utebliven årsavräkning. Utredningen anser det inte självklart att elleverantören skall bära en större risk än , i form av för- kortad preskriptionstid, för att nätföretaget inte på ett korrekt sätt läser av och rapporterar en konsuments elmätarställning. Mot bakgrund av ovanstående bedömer utredningen, trots de problem som myndigheterna pekat på, att det inte är lämpligt att införa en särskild kortare preskriptionstid för fordringar gentemot konsumenter avseende försåld och överförd el. I detta kapitel behandlas den konkurrensutsatta del av elmarknaden som brukar benämnas elhandelsmarknaden eller slutkundsmark- naden. Förslag lämnas om ett antal åtgärder som syftar till att effektivisera marknadsfunktionerna. Elmarknaden är en komplex marknadsplats vars olika delar inte kan fungera självständigt utan är inbördes beroende på olika sätt. Att marknaden fungerar tillförlitligt och har samhällets förtroende är ett grundläggande krav. Till skillnad från råkraftsmarknaden är elhandeln i huvudsak fort- farande nationell. Enskilda elleverantörer agerar i huvudsak på de nationella marknaderna även om de större företagen är verksamma som elleverantörer på mer än en nationell marknad. Elhandelsföre- taget köper in el från en elproducent och/eller på elbörsen och säljer el till elanvändaren. Företaget kan också själv pro- ducera stora volymer av den el som säljs vidare och agera både som elproducent och elleverantör. Det måste finnas en balansansvarig för varje uttagspunkt för el på den svenska marknaden. Att vara balansansvarig innebär att man är ekonomiskt ansvarig för att tillförsel och förbrukning är lika stora i de uttagspunkter man ansvarar för. Balansansvaret utgår från ett avtal med systemoperatören. En elleverantör kan antingen själv vara balansansvarig eller köpa tjänsten av en annan aktör, men även en slutkund kan vara balansansvarig. Normalt köper dock en svensk slutförbrukare el från ett företag som är etablerat i och som direkt eller indirekt har avtal om balansansvar med . Det har skett omfattande strukturella förändringar av slut- kundsmarknaden. I detta avsnitt beskrivs dels elhandelns utveck- ling, dels förändringarna i ägandestrukturen.1 I avsnitt 4.2 behand- las elleverantörernas och de balansansvarigas uppgifter mer i detalj. Innan elmarknaden öppnades sålde eldistributörerna el till kunder i det egna nätet på tillsvidarebasis. Eldistributören hade monopol på försäljningen varför kunden inte hade möjlighet att vända sig till någon annan leverantör. I och med att marknaden öppnades delades eldistributionen upp i elhandel och nätverksam- het. En mer ingående beskrivning av kraven på åtskillnad mellan dessa verksamheter återfinns i utredningens delbetänkande El- och naturgasmarknaderna - europeisk harmonisering (SOU 2003:113), samt i kapitel 5 i detta betänkande. Efter marknadsöppningen bedrevs även fortsättningsvis elförsälj- ningen till kunder i egna nät enligt samma principer som tidigare, dvs. De kunder som var mer aktiva och över- vägde att byta elleverantör erbjöds andra avtalsformer. Elleverantö- rernas främsta konkurrensmedel var de tidsbegränsade fastprisav- talen där konkurrenssituationen lett till att bruttomarginalen var lägre än vid tillsvidareförsäljning. Konkurrensen på marknaden ökade med fallande priser och pressade marginaler. Vissa elleverantörer valde att gå in i olika for- mer av samarbeten för att stärka sin position på marknaden. Många kommunalt ägda elhandelsföretag valde att samarbeta i allianser medan andra företag valde att t.ex. sluta partnerskapsavtal med de stora kraftföretagen och därigenom bli dessa företags återförsäljare. Utförsäljningen av elföretag ökade också . När elmarknaden konkurrensutsattes fanns kravet att den konsument som ville agera på marknaden skulle ha en elmätare med timvis mätning. Övriga elanvändare var bundna till den s.k. leveranskoncessionären i nätområdet. Kostnaden för att installera mätaren gjorde att det inte var lönsamt att byta elleverantör för 1 Beskrivningen bygger i stora delar på (ÖpwC) rapport i ägarstrukturerna på den svenska elmarknaden, rapport 2. merparten av elanvändarna. infördes ett pristak på för elmätaren i ett försök att främja en effektiv konkurrens. togs kravet på elmätare bort helt för mindre kunder och ersattes med ett system med avräkning genom schabloner. Efter marknadsöppningen kan de elleverantörer som haft en kund- stock med tillsvidareavtal antas ha haft en konkurrensfördel. Mar- ginalerna i tillsvidareavtalen har varit högre än i fastprisavtalen, som har varierat utifrån konkurrenssituationen. Nytillträdda aktörer hade vanligen inga tillsvidarekunder. Enligt under- sökning minskar nu antalet kunder som har tillsvidareavtal. Detta gör att den tidigare fördelen för elhandelsföretag med stor andel tillsvidareavtal sannolikt minskar, vilket innebär en förbättring av konkurrensläget för nya aktörer. –2000 inträffade även andra förändringar på marknaden. Elhandelsföretagen började i större utsträckning an- vända sig av för att anskaffa kraft. Nya aktörer började komma in på marknaden både från andra branscher och från utlan- det. Det kom nya typer av kunderbjudanden där företagen försöker nå nya kunder eller rikta in sig mot vissa grupper. Vid schablonavräkningsreformens införande ansågs det viktigt att följa upp leverantörsbytesprocessen. redovisade resultatet av en enkätundersökning som visade att utnyttjat möjligheten att byta leverantör och förhandlat med sin elleverantör om priset efter schablonreformens genom- förande.2 Det antal kunder som omförhandlade avtal eller bytte leverantör var inledningsvis något lägre än förväntat. Det var främst kunder med en förhållandevis stor elförbrukning som var aktiva på marknaden. har liknande undersökningar genomförts av bl.a. . Branschen har noterat ett ökande antal leverantörs- byten. Enligt den senaste undersökningen hade av alla hushållskunder bytt elleverantör och hade omförhandlat villkoren med sin leverantör. hade en majoritet av de tillfrågade antingen bytt leverantör eller 2 Kunden är lös!-konsumenternas agerande på de omreglerade el- och telemarknaderna (RRV 2000:20). omförhandlat sitt avtal (). En stor andel av de som bytt leverantör är nöjda med hur bytet fungerat. Andelen nöjda har ökat från år år 2004.3 Det ökade intresset för att omförhandla avtal torde kunna ses mot bakgrund av den prisskillnad som rått mellan fastpris- och tillsvidareavtal . De kunder som omförhandlat avtalen torde emellertid utgöra flertalet av de kunder som varit aktiva, vil- ket skulle innebära att de är kvar hos sin tidigare elleverantör. Den relativt låga kundrörligheten kan således anses utgöra ett hinder för nya aktörer på elmarknaden. Elleverantörernas inköp av el En elleverantör utan egen produktion köper in el via eller genom bilaterala avtal med elproducenter. säljs sedan vidare till slutkunder. Enligt denna affärsmodell lägger elleverantö- ren sedan i sin tur på en marginal på inköpspriset. Denna marginal skall täcka elleverantörens hanteringskostnader, risker och ge ut- rymme för avkastning. Utvecklingen på marknaden efter det att marknaden öppnades innebar att omfattningen av riskmomenten inte framträdde fullt ut. Riskerna med elhandels- verksamhet har dock framträtt mer klart under de senaste vintrar- nas perioder med höga priser, med början /2002. De höga priserna har inneburit problem för vissa elleverantörer hos vilka lönsamheten påverkats negativt. Volymerna i terminshandeln på sjönk 2003. Sjun- kande volymer på en börs kan leda till högre avgifter för berörda aktörer. Möjligheterna att etablera konkurrenskraftig verksamhet inom elhandel försämras då. Flera större aktörer har haft problem med kundhanteringen.4 Problemen har t.ex. rört informationsutbytet med nätföretagen vilket påverkat bl.a. leverantörsbytena. För att företagen skall kunna hantera dessa frågor och skapa en konkurrenskraftig verk- samhet krävs i regel investeringar i IT-system. Det innebär en relativt sett stor fast kostnad. För att möta de ökande hanter- ingskostnaderna försökte många elförsäljare att utöka sin kundbas. Ett ökat antal kunder kan dock medföra ytterligare hanteringspro- 3TEMO: Byte av elleverantör – Den svenska marknaden efter elmarknadsreformen, T- 110698, . 4ÖPwC, Rapport 2. blem för de berörda aktörerna. Sådana problem kan uppstå om kunderna är fördelade över många olika nätområden. Utvecklingen i antalet elhandelsaktörer visas i figur 4.1. Vid marknadsöppningen 1996 fanns det 221 elhandelsföretag. Antalet har därefter sjunkit och ligger på 97 företag som säljer el till slutkunder.5 Det finns därmed 124 elhandelsföretag färre än när marknaden öppnades. Därtill kommer att företag har trätt in på marknaden , varför antalet företag som lämnat marknaden totalt sett är högre än 124. Kamp o m kunderna Källa: Rapport 2 Flertalet av de 97 elhandelsföretagen är förhållandevis små. Många har slutit avtal med något av de tre stora kraftföretagen och säljer el till kunder inom ett begränsat område. bearbetar färre än 20 företag aktivt kunder över hela landet. Efter schablonreformen ökade antalet rikstäckande leverantörer till ett 50-tal, vilket innebär att valmöjligheterna mer än halverats fram till maj 2004.6 5På Svenska kraftnäts förteckning över EDIEL-aktörer i fanns 153 registrerade elleverantörer . Av dessa bedriver 97 aktiv försäljning av el till slutkund. I de fall flera företag ingår i en koncern har koncernen räknats som ett elhandelsföretag. Företag som upphört med verksamhet, men som är registrerade har uteslutits. Källa: Rapport 2. 6ÖPwC:s uppskattning utifrån genomgång av elförsäljare 1996–2004. Källa: Rapport 2. Förändringarna på elhandelsmarkanden är inte begränsade till för- ändringarna i antalet elhandelsföretag på marknaden. Även ägande- strukturen har förändrats genom att aktörer lämnat marknaden och andra aktörer trätt in. En av de huvudsakliga förändringarna i ägarstrukturen på elmark- naden är det sjunkande antalet kommunalt ägda elhandelsföretag. Antalet sådana företag har sjunkit från 143 stycken 1996 till 56 stycken 2004. Relativt sett är dock kommunalt ägande fort- farande vanligt. Antalet elhandelsföretag som har andra ägare än kommuner har sjunkit från 78 företag till 2004. Av dagens 41 icke kommunägda företag ägs 24 av distributionsfören- ingar och 16 har privata ägare. Även elhandelsmarknaden har gått mot en ökad koncentration.8 har efter marknadsöppningen förvärvat 15 elhandels- företag och tillförts drygt 300 000 kunder. har förvärvat cirka 30 företag, inklusive de som förvärvades vid köpet av Gran- inge. Härigenom har tillförts drygt 600 000 kunder. Sam- mantaget har de företag som ingår i Fortum förvärvat cirka 15 elhandelsföretag med knappt 200 000 kunder. Även några av de 8 Antal kunder som företag förvärvat är beräknande utifrån antalet kunder som de uppköpta företagen hade 1996. större kommunala energiföretagen har förvärvat företag och härigenom tillförts kunder. Det finns även företag som har vuxit organiskt genom att värva kunder på den öppna marknaden. Flera olje- och bensinbolag har gått in på elhandelsmarknaden eftersom de bedömde att elförsäljning var ett naturligt komplement till deras traditionella produkter. har etablerat sig på den svenska elmarknaden, varav fyra riktat sig mot konsu- mentmarknaden. Två av företagen har senare lämnat den svenska elhandelsmarknaden. Dessa företag har haft problem som svag lönsamhet och höga hanteringskostnader, bl.a. till följd av svå- righeter som uppstått i samband med leverantörsbyten. Intresse från utländska elhandelsföretag att ta sig in på den svenska marknaden var i början mycket svalt. De företag som inledningsvis etablerade sig i vände sig i första hand till större företag och kommunalt ägda elhandelsföretag. Efter scha- blonreformen ökade intresset för hushållskunderna och flera utländska företag etablerade sig på slutkundsmarknaden. Vid sidan av företag med anknytning till energiområdet har intresset varit svagt för elhandelsmarknaden även om vissa etable- ringar förekommit. Det utländska ägandet av elleverantörer på den svenska marknaden har ökat sedan marknaden öppnades . Då var av företagen utlandsägda. Motsvarande siffra är . De två stora utlandsägda elleverantörerna är och Fortum, men det finns även ett antal mindre elhandelsföretag med utländska ägare. Andel utländskt ägande av svensk elhandelsmarknad Andel utländskt ägande av svensk elhandelsmarknad Anm: kundstock ingår i sin helhet i och 2003, då bolaget förvärvades av . Källa: ÖPwC Analys. De utländska företagen kan inordnas i två grupper.