sou · GSB31d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Skyddsåtgärderna som vidtas blir ingen motpresta- tion för lämnade uppgifter i utredningen. Fler exempel på viktiga arbetsmetoder finns i nämnda bilaga. En annan viktig fråga som har med polisens arbetsmetoder att göra gäller möjligheten att arbeta under täcknamn. Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i sitt delbetänkande Ökad Ett nationellt program om personsäkerhet effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) behandlat denna fråga. Beredningen har föreslagit att en polisman för att förhindra, av- slöja eller utreda brott skall få uppträda under skyddsidentitet. Med skyddsidentitet skall avses att polisen använder oriktiga uppgifter om sig själv. De uppgifterna får antecknas i register och i dokument som utfärdas i skyddsidentiteten. Polismannen får därigenom möj- lighet att använda på olika sätt vilseledande, oriktiga eller i annat fall bristfälliga uppgifter under ett uppdrag och att få körkort, pass och andra sådana handlingar utfärdade i sin skyddsidentitet. Polis- mannen skall ha full rättshandlingsförmåga i sin skyddsidentitet. En möjlighet att använda skyddsidentitet skulle bli ett effektivt hjälpmedel i arbetet med att skydda hotade personer. Om de sär- skilda handläggarna skulle ha en sådan möjlighet, skulle säkerheten för dem själva, deras anhöriga och de personer som skyddas öka. Dessutom skulle den metod som används vid ett sådant arbete bättre kunna skyddas från insyn, t.ex. genom att det blir möjligt för de deltagande poliserna att göra betalningar och hyra skyddsbostäder i sina skyddsidentiteter. Kriminalvården skall enligt vårt förslag ansvara för handläggningen av programmet beträffande fängelsedömda (se avsnitt 7.1.4). Ansva- ret inträder då verkställigheten inleds och kvarstår fram till den villkorliga frigivningen. Polisen skall dock ansvara för programmet under s.k. § 34-placeringar. Vad som sagts ovan om polisens arbete med programmet är i stora delar tillämpligt också på kriminalvården. Även en hotad i anstalt behöver kontaktpersoner och hjälp med olika saker t.ex. skydd av sina personuppgifter. En särskilt viktig åtgärd för kriminalvården är att föranstalta om hög säkerhet kring den dömde för att mot- verka repressalier. Inför den villkorliga frigivningen bör ett nära samråd ske mellan kriminalvårdens och polisens handläggare. Kvarstår hotbilden efter frigivningen, övergår ansvaret för programmet på polisen. Den hotades framtid behöver planeras ; ny bostad, nytt arbete osv. Det kan också vara lämpligt att utse särskilda övervakare för personer i programmet. Ett nationellt program om personsäkerhet Har den dömde anhöriga och är de också intagna i programmet, ligger som framgått av avsnitt 7.1.4 ansvaret för dem på polisen. Utredningens förslag: Polisen får besluta om utträde, om någon av förutsättningarna för att tillämpa programmet inte längre föreligger. Internationella erfarenheter visar att personsäkerhetsprogram i princip bara har ett tillflöde av personer men nästan inga avhopp. Det bör dock vara möjligt för polisen att besluta om utträde ur det svenska programmet, om någon av förutsättningarna för att tillämpa det inte längre föreligger. Beslut om utträde bör fattas av de sär- skilda enheter som handlägger programmet. Det innebär t.ex. att utträde bör kunna ske om den enskilde inte längre vill medverka i programmet. Deltagandet bygger på frivillig- het, och föreligger inte längre något samtycke, bör beslut om utträde fattas. Det bör vidare vara möjligt att besluta om utträde, om den hotade har åsidosatt villkoren för programmet. Har den enskilde gjort sig skyldig till allvarlig misskötsamhet, bör han eller hon inte längre kunna räkna med något skydd i programmet. Begår den skyddade ett brott, bör det som huvudregel bli aktuellt med utträde. Det- samma gäller om den skyddade har äventyrat säkerheten för egen eller annans del, t.ex. genom att avslöja uppgifter om andra som skyddas i programmet. I mindre allvarliga situationer bör polisen i första hand utfärda en varning. Utträde bör också kunna bli aktuellt om det inte längre före- ligger en sådan hotbild att skydd av programmet behövs. Har hotet t.ex. kommit från en ensam gärningsman och avlider denne, kan behovet av programmet helt försvinna. Utredningens förslag: Ett avslagsbeslut på en ansökan om inträde i programmet eller ett beslut om utträde ur programmet kan över- klagas till RPS. Ett nationellt program om personsäkerhet En viktig fråga att ta ställning till är möjligheterna att få beslut rörande programmet prövade. Inom förvaltningsrätten gäller som huvudregel att beslut får över- klagas. Enligt förvaltningslagen (1986:223) överklagas beslut hos allmän förvaltningsdomstol om inte annat har föreskrivits (22 a §). Rätten till överklagande har dock vissa begränsningar. Den gäller t.ex. inte polisens brottsbekämpande verksamhet (32 § FL). Med brottsbekämpande verksamhet avses den brottsförebyggande verk- samheten, huvuddelen av övervakningsverksamheten samt polisens spanings- och utredningsverksamhet.3 Polisens arbete med personsäkerhetsprogrammet måste sägas ut- göra en del av det brottsbekämpande arbetet. Det rör sig närmast om en särskild arbetsmetod för polisen på detta område. Förvalt- ningslagens regler om överklagande och domstolsprövning torde därmed inte vara tillämpliga på beslut som rör programmet. Inte heller regler om rätt till domstolsprövning kan anses tillämpliga eftersom frågan om medverkan i programmet inte kan sägas röra en civil rättighet 4. Ett avslagsbeslut på en ansökan om inträde i programmet eller ett beslut om utträde ur programmet kommer emellertid att ha stor betydelse för den hotade. Starka rättsäkerhetsskäl talar därför för att den enskilde ändå bör ha möjlighet att överklaga sådana beslut. Förfarandet bör göras enkelt. Den lämpligaste lösningen är att prövningen görs inom polisorganisationen. Uppgiften bör läggas på RPS som enligt vårt förslag kommer att ha ansvaret för program- met på nationell nivå. Rätten att överklaga bör vara tidsbegränsad. Fristen bör sättas för beslutet. RPS:s beslut bör inte gå att överklaga. Däremot bör det stå den enskilde fritt att ansöka om inträde på nytt. 1985/86:80 s. 82 Ett nationellt program om personsäkerhet Utredningens förslag: Sekretess skall gälla inom hela den offent- liga förvaltningen för uppgift om verksamhet enligt personsäker- hetslagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamheten skadas. Sekretess skall vidare gälla inom hela den offentliga förvaltningen för uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende enligt personsäkerhetslagen eller lagen om personsäkerhets- ersättning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. För att arbetet med personsäkerhetsprogrammet skall fungera måste sekretesslagstiftningen vara utformad på ett ändamålsenligt sätt. Uppgifter om dem som skyddas i programmet liksom uppgifter om polisens arbetsmetoder och rutiner får inte hamna i orätta händer. Skulle sådana uppgifter spridas t.ex. till företrädare för en kriminell organisation som förföljer en person i programmet, kan den skyd- dade komma att utsättas för livsfara. Ett avslöjande kan också skada andra som tagits in i programmet liksom handläggarna. Härtill kommer att säkerhetsarbetet måste börja om från början. får sekretesslagstiftningen inte lägga hinder i vägen för ett nödvändigt informationsutbyte mellan de myndigheter som behöver samarbeta i ett ärende rörande programmet. Som framgått ovan kan ett nära samarbete mellan t.ex. polisen och vara nödvändigt för att säkerhetsarbetet skall lyckas i ett enskilt fall. Utländska erfarenheter visar att ett fungerande personsäkerhets- program kräver ett starkt sekretesskydd. Samma erfarenhet har de svenska poliser som arbetar med avancerat personsäkerhets- arbete. Som framgått av kapitel 3 har i och för sig uppgifter om enskilds förhållanden redan enligt gällande lagstiftning ett starkt sekretesskydd hos flera av de myndigheter som kommer att arbeta med program- met. Presumtion för sekretess föreligger t.ex. både inom polisen, Ett nationellt program om personsäkerhet hälso- och sjukvården och . Men inom vissa andra verksamhetsområden som också kan beröras av ett personsäkerhets- ärende råder presumtion för offentlighet för uppgift om enskilds personliga förhållanden, t.ex. inom kriminalvården och försäkrings- kassorna. Också sekretessbestämmelsen rörande polisens arbets- metoder vid t.ex. personskydd har ett rakt skaderekvisit. För att åstadkomma ett så heltäckande skydd som möjligt bör sekretess införas rörande programmet. Denna bör avse dels uppgifter om polisens arbete, dels uppgifter om enskilds personliga förhål- landen. Utredningen har övervägt att reglera sekretessen i båda dessa hänseenden i en enda bestämmelse i 5 kap. sekretesslagen. En sådan konstruktion skulle dock avvika från den sedvanliga uppdelningen i sekretessbestämmelser till skydd för det allmännas verksamhet (kap. 2–6) och sekretessbestämmelser till skydd för enskilda (kap. 7–9). Därmed finns en risk för att den nya bestämmelsen inte skulle uppmärksammas av dem som skall tillämpa den till skydd för en enskild. Av systematiska skäl och för att regleringen skall bli tydlig före- slår vi i stället två nya bestämmelser. Den ena bör placeras i 5 kap. och avse uppgifter om polisens arbete såsom metoder och rutiner, skyddade boenden, handläggarnas namn osv. Den andra bör tas in i 7 kap. och avse uppgifter om enskilds personliga förhållanden, t.ex. uppgift om att en viss person har beviljats inträde i programmet eller var han eller hon hålls gömd. När det gäller den enskilde bör sekretess gälla även uppgift i ärende enligt den nya lagen om statlig ersättning, se kap. 8. En särskild fråga då det gäller sekretessen till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden är hur den nya bestämmelsen förhåller sig till folkbokföringssekretessen, reglerna om kvarskriv- ning och fingerade personuppgifter samt vårt tidigare förslag om skyddad folkbokföring. Beträffande en person som är med i programmet kan man tänka sig att de nämnda reglerna delvis lappar över varandra då det gäller uppgifter om personnummer och adress, t.ex. då en person som har sekretessmarkering tas in i programmet. I ett sådant fall fäller den strängare sekretessen utslaget.5 Man skulle därför kunna hävda att för personer i programmet det räcker med att tillämpa program- sekretessen. Den enskilde skulle behöva varken kvarskriva sig eller 5 Se prop. 1979/80:2 del A s. 70 Ett nationellt program om personsäkerhet Detta resonemang förutsätter dock att myndigheterna som skall tillämpa den stränga sekretessbestämmelsen känner till att programmet tillämpas. För att skydda sig mot misstag i den praktiska hanteringen av känsliga personuppgifter kan man därför förvänta sig att reglerna om kvarskrivning (eller skyddad folkbok- föring) också kommer att tillämpas beträffande personer i pro- grammet. Detsamma gäller reglerna om identitetsbyte. Hur stark sekretess som än gäller i teorin beträffande den gamla identiteten finns mycket att vinna i säkerhet med ett identitetsbyte. Som framgått ovan kommer polisen att behöva samarbeta med andra myndigheter för att säkerhetsarbetet skall fungera effektivt. Detta innebär att uppgifter om programmet kan förekomma i olika typer av verksamheter. De nya sekretessbestämmelserna bör därför vara tillämpliga i hela den offentliga förvaltningen. På så sätt blir uppgifterna skyddade i all myndighetsverksamhet där de förekom- mer oavsett hur de har hamnat där, t.ex. om den enskilde själv har lämnat uppgifter till en myndighet. Det ligger ett ansvar både på polisen och den enskilde att vid kontakter med andra myndigheter upplysa om att de nya sekretessbestämmelserna är tillämpliga. Skaderekvisitet i de nya bestämmelserna bör vara omvänt, dvs. det bör föreligga presumtion för sekretess. Endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamheten skadas eller utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men får uppgiften lämnas ut. Ett starkt sekretesskydd underlättar informa- tionsutbytet mellan de myndigheter som är involverade i arbetet med att hjälpa och stödja en hotad. En annan särskild fråga gäller om sekretessen bör vara begrän- sad i tiden. I de flesta sekretessbestämmelser finns en sekretesstid fastslagen. Sekretesstidernas längd varierar beroende på skydds- intresset. När det gäller skyddet för enskilds personliga förhållan- den är sekretesstiden i regel maximerad till femtio eller . I vissa bestämmelser saknas dock tidsgränser. Resultatet blir då att sekretessen i princip gäller . I ärenden rörande programmet kvarstår hotbilden normalt , och det kan bli aktuellt att skydda mer än en generation i en hotad familj. Även mycket gamla uppgifter behöver därför om- fattas av sekretess. Någon sekretesstid bör med hänsyn härtill inte slås fast i de nya bestämmelserna. Den som röjer en uppgift han är skyldig att hemlighålla enligt de nya bestämmelserna eller olovligen utnyttjar en sådan hemlighet kan dömas för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i Ett nationellt program om personsäkerhet högst (20 kap. 3 § BrB). Begås gärningen av oaktsamhet, döms till böter. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Utredningens förslag: Ett vittne skall få vägra att yttra sig i syfte att inte röja uppgift som hänför sig till verksamhet enligt person- säkerhetslagen. För att personsäkerhetsprogrammet skall fungera måste den tyst- nadsplikt som gäller utom rätta få genomslag också vid förhandling i domstol. En bevisperson som skyddas i programmet p.g.a. av risk för repressalier från de tilltalade skall inte behöva avslöja uppgifter om programmet under ett förhör i samband med rättegången. Detta skulle utsätta de inblandade för fara och spoliera allt säkerhets- arbete. Det bör därför införas en möjlighet för den som hörs som vittne att vägra yttra sig om omständigheter som hänför sig till programmet. Enligt 36 kap. 6 § RB har ett vittne rätt att vägra yttra sig om omständigheter som skulle innebära att en yrkeshemlighet uppen- baras, om inte synnerlig anledning förekommer att vittnet hörs därom. Ett motsvarande undantag bör finnas även vad gäller rätten att vägra yttra sig om programmet. Vid bedömningen av om det föreligger synnerlig anledning får domstolen, för det fall uppgiften bedöms ha relevans i målet, göra en avvägning mellan vikten av en fullständig utredning och andra omständigheter, t.ex. säkerheten för en hotad person. 7.10Framtida samarbete med andra länder Utredningens förslag: När det svenska programmet antagits bör internationella samarbete på personsäkerhetsområdet ut- vecklas. Vidare bör det nordiska samarbetet rörande verkställighet av frihetsstraff utvidgas till att avse även dömda personer som riskerar att utsättas för brottslighet riktad mot liv, hälsa, frihet eller frid. Ett nationellt program om personsäkerhet 7.10.1Allmänt om internationellt samarbete Ett viktigt inslag i personsäkerhetsarbete är att flytta den hotade personen långt bort från själva hotet. är dock ett relativt litet land, och det är därför inte alltid lätt att uppnå tillräcklig säkerhet vid en flyttning inom landet. I sådana situationer bör i stället finnas möjlighet att sända den enskilde till ett annat land. Vid internationellt samarbete i personsäkerhetsärenden sköts nor- malt kontakterna mellan länderna via nationella kontaktpunkter. En förfrågan skickas från avsändarlandet med en beskrivning av det aktuella fallet. Ofta reser därefter handläggare från mottagarlandet till avsändarlandet för att träffa den hotade och göra en bedömning av ärendet. Båda ländernas handläggare uppträder då av säkerhets- skäl under täcknamn. Om mottagarlandet ger klartecken, följer sedan vittnesskyddshandläggare från avsändarlandet med när den hotade skall installeras i det nya landet. Mottagarlandet tar över säkerhetsansvaret medan avsändarlandet betalar för den skyddades kostnader för en överenskommen tid. Betalningen sker vanligen från ett täckföretag till ett annat. Internationellt samarbete av nu beskrivet slag förutsätter regel- mässigt att de länder som deltar har ett fullt utbyggt nationellt program och att lagstiftningen gör det möjligt för handläggarna att arbeta under skyddad identitet liksom med täckföretag. Även om det ännu inte enligt svensk rätt är möjligt för polisen att använda täck- namn (se avsnitt 7.5.2) öppnar ändå ett svenskt program möjligheter till ett utvecklat samarbete och utbyte med andra länder. Detta skulle vara ett värdefullt inslag i vårt eget personsäkerhetsarbete som andra länder skulle kunna få hjälp att gömma hotade personer i . Länder som kan bli aktuella som samarbetspartners är t.ex. de länder som deltar i Europols vittnesskyddsarbete. Detsamma gäller länder utanför med erfarenhet av personsäkerhets- program såsom . De svenska kontakterna med andra länder bör skötas av RPS. 7.10.2Särskilt om nordiskt samarbete Som i så många andra sammanhang skulle ett nordiskt samarbete vara värdefullt även på vittnesskyddsområdet. Föreberedelser pågår också för ett sådant samarbete. En arbetsgrupp som lyder under Ett nationellt program om personsäkerhet ländernas rikspolischefer har bildats för att bana väg för ett kom- mande utbyte av hotade personer mellan länderna. I det nordisk förberedelsearbetet har en särskild fråga uppmärk- sammats. Det gäller möjligheten för en hotad person att verkställa fängelsestraff i ett annat nordiskt land. Straffdomar som har meddelats i ett annat land är normalt inte verkställbara i . Denna regel har dock undantag, och ett sådant är lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. (Motsva- rande regler finns i de andra länderna.) Regleringen tar sikte på situationer där den dömde har anknytning till ett annat nordiskt land än domslandet och han har för avsikt att vistas i det landet efter frigivningen. Tanken är då att den dömdes återanpassning skall främjas genom att verkställigheten sker i det andra landet. I 5 § lag behandlas förutsättningarna för att en i annat nordiskt land meddelad dom på ordinärt frihetsstraff skall få verk- ställas i . Här föreskrivs att i , , eller meddelad dom, varigenom dömts i till faengsel eller haefte, i till tukthus eller fängelse, i till fangelsi eller vardhald och i till fengsel eller hefte, på begäran må verkställas här i riket, om den dömde när verkställighet skall ske är svensk medborgare eller har hemvist i . I samma bestämmelse sägs vidare att om den dömde uppehåller sig här i riket, även eljest domen må verkställas här, om det med hänsyn till omständigheterna finnes lämpligast. I 8 § första stycket lag regleras det motsatta förhållandet, dvs. verkställighet i ett annat nordiskt land av fängelsestraff som ådömts i . En dom på sådant straff må verkställas i , , eller , om den dömde när verkställighet skall ske är medborgare eller har hemvist i den andra staten. Uppehåller han sig i någon av nämnda stater, må även eljest domen verkställas där, om det med hänsyn till omständigheterna finnes lämpligast. I de nordiska överläggningarna har frågan väckts, om den nordiska verkställighetslagstiftningen skulle kunna användas i situationer då den dömde är utsatt för allvarliga hotelser och verkställigheten av den anledningen behöver äga rum i ett annat land. Från danskt håll har t.ex. framhållits att det vore värdefullt om medlemmar i danska motorcykelgäng, s.k. rockers, kunde verkställa fängelsestraff i . Också från svensk sida finns ett behov av att i vissa fall kunna flytta verkställigheten till ett annat nordiskt land. Ett nationellt program om personsäkerhet Som framgått ovan är emellertid den nuvarande lagstiftningen inte utformad med tanke på situationer där den dömde riskerar att utsättas för brott. Bestämmelserna behöver därför ändras för att ett utbyte skall vara möjligt också i den typen av fall. En sådan ändring kräver ett gemensamt ställningstagande från de berörda länderna. Frågan bör därför beredas vidare inom ramen för det nordiska lagstiftningsarbetet. För att ge ett exempel på hur frågan skulle kunna lösas har utred- ningen dock arbetat fram ett förslag till ändring av den nordiska verkställighetslagen. Enligt detta förslag får överförande av verk- ställighet av ett frihetsstraff ske, om den dömde riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot hans liv, hälsa, frihet eller frid. 8Ekonomisk ersättning till hotade personer En allvarligt hotad person utsätts inte bara för mänskligt lidande utan drabbas också ofta av ekonomiska problem. Den hotade måste kanske flytta till en annan ort vilket kan dra med sig extra kost- nader för boende och flyttning samt minskade inkomster i sam- band med byte av arbete (se vår berättelse i kap. 2). Det sagda gör sig särskilt starkt gällande beträffande de personer som kommer att omfattas av det nya personsäkerhetsprogrammet. Ett inträde i programmet kommer regelmässigt att innebära stora förändringar i den hotades liv med ökade kostnader som följd. I vårt uppdrag ingår därför att lämna föreslag på en reglering som möjliggör ekonomisk ersättning till denna grupp. Men också förföljda personer utanför programmet kan drabbas av liknande kostnader och förluster. Detta gäller inte minst kvinnor som utsatts för allvarligt våld i en nära relation och som tvingas flytta för att undkomma nya våldsbrott. Mot denna bakgrund ingår i vårt uppdrag att överväga ersättning även i sådana situationer. Nedan ges först en beskrivning av olika möjligheter att få ekono- misk ersättning enligt gällande rätt, t.ex. skadestånd (avsnitt 8.2). Därefter görs en genomgång av de förslag och uttalanden som tidi- gare gjorts rörande frågan om ekonomisk ersättning till hotade och förföljda personer (avsnitt 8.3). Slutligen redogör vi i avsnitt 8.4 för vårt förslag till en ny ersättningsform. Ekonomisk ersättning till hotade personer 8.2Ersättningsmöjligheter enligt gällande rätt En möjlighet för en hotad och våldsutsatt person att få ekonomisk ersättning är reglerna i SkL. Den grundläggande regeln om skadeståndsskyldighet finns i 2 kap. 1 § SkL. Enligt denna bestämmelse skall den som uppsåt- ligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada ersätta skadan. Något krav på att den skadeståndsgrundande handlingen skall vara brottslig ställs inte upp. Ett sådant krav ställs däremot när det gäller s.k. kränknings- ersättning. Enligt 2 kap. 3 § SkL skall den som allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära ersätta den skada som kränkningen innebär. Detsamma gäller vid ren förmögenhetsskada.1 Ersättning för sådan skada förutsätter vållande genom brott (2 kap. 2 § SkL). Skadestånd till den som har tillfogats personskada omfattar enligt 5 kap. 1 § SkL bl.a. ersättning för sjukvårdskostnad, in- komstförlust, intrång i näringsverksamhet, sveda och värk samt lyte eller annat stadigvarande men. När ersättning för inkomstförlust bestäms skall olika förmåner som den skadelidande har rätt till avräknas, t.ex. ersättning som betalas på grund av obligatorisk försäkring enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Ersättning för framtida inkomstförlust fast- ställs i form av livränta eller engångsbelopp eller som livränta jämte engångsbelopp. Skadestånd med anledning av kränkning bestäms enligt 5 kap. 6 § SkL efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens art och varaktighet. Därvid skall särskilt beaktas bl.a. om handlingen varit ägnad att framkalla allvarlig rädsla för liv eller hälsa. I vårt delbetänkande Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) har vi lämnat förslag till utökade möjligheter för brottsoffer att få skadestånd. Vi har föreslagit att det i SkL införs en bestämmelse om skyldighet för en gärningsman att ersätta målsägandens kostnader för åtgärder som behövs för att skydda sig mot ny brottslighet från samme gärningsman.