sou · GSB3107d3 · 2005-01-01 00:00:00 — När revisorerna låter sig påverkas i någons intresse före- kommer det också visar med sin forskning att information modifieras för att bättre passa de granskades egna intressen.57 56Vedung (1998) Utvärdering i politik och förvaltning, ger fyra kontrollperspektiv. Jag nämner sex eftersom jag lägger till arbetsgivaransvaret och det personalperspektiv som därför inte kan bortses från. Med det sjätte perspektivet som jag kallar för andra utförande mellanhänder menar jag alla andra former av utförare i olika former av politiska kon- stellationer, privata ekonomiska eller ideella NGO, icke politiska organisationer, entre- prenörer och anhöriga som utför uppgifter enskilt eller genom de nätverk de har tillgång till och där valda politiker genom politiska beslut är ytterst ansvariga för finansiering och/eller det som utförs. /Riberdahl i Forskarvolym 1, Maktdelning SOU 1999:76 s. 242 ff. gör en intressentmodell avseende revision i offentlig verksamhet och nämner då följande intressenter: Huvudman, finansiär, medborgare/kommunmedlem, anställda, kreditgivare, leverantörer/kunder. 57Ahlbäck (1999) visar att det förekommer att RRVs tjänstemän förhandlar om sitt granskningsresultat till förmån för statliga myndigheters chefer. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Sedan kan fullmäktige använda informationen från revisorerna på det sätt de bedömer vara det mest framgångsrika för att minska oönskade effekter av hur de förtroendevalda tar sitt ansvar och för att behålla eller öka önskad variation av hur ansvaret kan tas. Det betyder som jag ser det, att fullmäktige skall kunna lära sig av den information som förmedlas från revisorerna och agera eller reagera med utgångspunkt från det. Att granskas av sina egna – en sorts extern kollegebedömning Den Kommunala förtroendevalda revisionen granskar de förtroen- devalda verkställarnas revisionsansvar på den förtroendevalda full- mäktigeförsamlingens, beslutsfattarens, uppdrag. Vad dessa funktioner har gemensamt, det kollegiala, är att de är förtroendevalda.58 Meningen med de olika funktionerna skiljer dem åt, de har olika funktion och därmed olika ansvar i denna särskil- jande funktion där den politiska makten delas upp mellan beslu- tande, kontrollerande och verkställande uppgifter. Om denna skill- nad i makt och ansvarsdelning inte skulle märkas när de utför sitt arbete i praktiken, eller om den enes kunskaper och uppgifter igno- reras och inte tas tillvara för att klara av det egna ansvaret bättre är det att hissa varningsflagg för olika former, grader eller mönster av korruption.59 Kollegebedömningen, i form av att förtroendevalda granskar för- troendevalda, är en form av extern utvärdering. En utvärdering är extern eller intern relativt någon. Det är inte givet att objektivitet är bättre i externa uppföljningar av konsulter som arbetar på uppdrag av myndigheten vars verksamhet de granskar. De kan vara intresse- 58Vedung (1998) kategoriserar utvärderingars organiserade princip ur ett statsvetenskapligt och samhällsvetenskapligt perspektiv. Han skiljer på (1) substans- och ekonomiska modeller, det är modeller som utgår från mål, förväntningar på resultat, effektivitet och produktivitet, och indikatorer som skall följas för det och (2) modeller som är direkt inrik- tade på interventionernas sakresultat. Det är institutionella modeller som pekar ut vilka personer som skall göra utvärderingen det regelverk och institutionella normverk som utvärdering skall följa. Som institutionella modeller för utvärdering i politik och förvaltning nämnder Vedung profesionella modeller (kollegebedömning och självvärdering) och SOU- modellen. 59Avser inte att gå in på korruption och missbruk av makt i politisk demokrati för övrigt här. Här är korruption relaterat till kontrollfunktioner i politik o förvaltning sett ur kunskap om olika former av utvärdering. Korruptionen ligger i undanglidandet vid självutvärdering. Se Vedung (1998), citat s. 109. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna rade av att få nya kontakter och uppdrag och då finns det risk för en inställsam rapport.60 Granskningen och prövningen av hur andra förtroendevalda har klarat av sitt ansvar kan jämföras med att motsvarande system med granskning och ansvarsutkrävande av sina egna. Dels förekom- mer den på andra nivåer i det politiska demokratiska systemet t.ex. där väljarna utkräver ansvar av sina folkvalda . Denna institutionella form av granskning av sina egna finns också i andra system, exempelvis inom olika yrkesprofessionella system där inom institutionen examinerade (t.ex. auktoriserade revisorer, medi- cinskt ansvariga, advokater, forskare) kontrolleras av kollegor och döms av andra kollegor. Granskningen och bedömningen är avsedd att användas så att skrået kan lära sig om vilka brister som finns, för kontroll, säkring och utveckling av kvalitet och förbättra de egnas anseende. Den som ansvarar för bedömningen har möjlighet att vidta åtgärder för förbättring- eller olika former av sanktion. De granskade kan t.ex. få kritik på det som behöver förbättras eller fråntas legitimation. Genom kollegebedömningen får de institutionellt ansvariga kun- skap för att säkerhetssystem, rutiner, utbildning, etc. förbättras för att klara av ansvaret bättre . Vad är det som kännetecknar den kommunala revisionen och skiljer det från andra former av revision? Det särskiljande är att det är ett kontrollsystem inom det politiska demokratiska systemet, de politiskt direkt folkvalda utser sina egna politiska förtroendevalda kontrollanter. Vid kontrollen av de egna, krävs av den kommunala revisionen dessutom att de förtroendevalda revisorerna tar hjälp av sakkunniga biträden inom de speciella sakområden som behövs för att kunna granska de förtroendevaldas ansvarstagande inom dessa. Revisionsansvar – vad är det för ansvar som granskas? Vad är det då för kollegialt ansvar som kontrolleras? Genom all- männa val kan medborgarna i kommunerna utkräva politiskt ansvar av de förtroendevalda som de själva valt direkt till fullmäktige. 60 Vedung (1998). Det finns en enkel och överskådlig tabell på s. 106 ff samt ref. till (1978) s. 141 ff. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Fullmäktigeledamöterna kan i sin tur för mandatpe- rioden utkräva ansvar av dem de valt som ansvariga för uppgifter i beredningar, styrelser och nämnder. Det är dessa indirekt förtro- endevaldas ansvarstagande i uppdraget som de fått av fullmäktige, som granskas av de, på motsvarande sätt av fullmäktige utsedda re- visorerna. Det som granskas och prövas av de förtroendevalda revi- sorerna kallas för revisionsansvar. Det viktigaste ansvaret för förtroendevalda Sett ur kommunalrättsligt perspektiv är det ett politiskt demokra- tiskt och juridiskt ansvar som kontrolleras och det görs av förtro- endevalda revisorer som granskar andra förtroendevalda. Den kommunala revisionen är en folkstyrd kontrollfunktion som är till för att granska och bedöma revisionsansvar. Det finns inte mycket skrivet om vad revisionsansvar är i förarbeten, forsk- ning eller utredningar. I särskilda be- tänkande om förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lag- trots framgår, trots de fåordiga beskrivningarna om vad det är, att revisionsansvaret är den viktigaste formen av ansvar för de förtro- endevalda, att de förtroendevalda också är ansvariga inför fullmäk- tige för hur de anställda sköter sina uppgifter och att revisionsan- svaret är således heltäckande.61 Det finns omständigheter som gör att de förtroendevaldas olika biträden inte omfattas av revisionsan- svar, det är den koppling som finns mellan revisionsansvaret och det politiska ansvaret.62 Vad som menas med revisionsansvar behöver tydliggöras för att åtminstone bli tydligare för dem som närmast berörs av det och som har förväntningar på sig relaterat till det. Otydlighet om vad det är för ansvar som revisorerna har rätt att vid kontroll lägga sig i för att kunna fylla sin kontrollfunktion kan användas som argu- ment för att försvaga revisorernas funktion eller att revisionsansva- ret granskas sett ur något enstaka perspektiv i stället för att det granskas och tillvaratas sett i den politiska demokratins ansvar för demokrati, rättssäkerhet och ekonomi. Om det finns otydlighet om vad det är som den kommunala re- visionen har rätt att granska ökar risken för att ansvarsfrågor und- viks vid kontrollen eller vid bedömningen av ansvarstagandet vilket 61SOU 1993:109 ss. 35 ff, citat s. 36. 62SOU 1998:71, citat s. 96. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna ändå är en riskfaktor när olika aktörer kontrollerar och utvärderar sig själva. Ingen gräver i sitt anletes svett fram fakta, som är oför- delaktiga för en själv.63 Skall revisionen kunna förmedla information till fullmäktige i syfte att skapa förändring till det bättre så gäller det att minimera risken för att oönskade avvikelser i ansvarstagandet döljs. Ju tidi- gare de uppmärksammas desto större förutsättning att de kan kor- rigeras i fullmäktiges och allmänhetens tjänst. Att tydliggöra vad som ingår i revisionsansvaret ökar förutsättningarna för att de olika politiska funktioner kan ägna sig åt det som enligt kommunallagen avses i de beslutande, verkställande och kontrollerande funktio- nerna. Revisionsansvar innehåller politiskt demokratiskt, rättsligt, och ekonomiskt ansvar Förtroendevalda i kommuner och landsting omfattas av rättsligt och politiskt ansvar och de har ett ekonomiskt ansvar gentemot medborgarna och samhället. Det politiska revisionsansvaret regle- ras i kommunallagen och är direkt gentemot fullmäktige. I kom- munallagen framgår att fullmäktige har två normativa sanktions- former att använda sig av om fullmäktige beslutar vägra ansvarsfri- het. Det är att besluta om att återkalla det politiska uppdraget för den/de förtroendevalda (4:10) och att besluta att skadeståndstalan skall väckas gentemot den/de förtroendevalda (5:25 b). Revisionsansvaret kan betraktas som en blandning av rättsligt, politiskt och ekonomiskt ansvar. Ansvaret är rättsligt reglerat i kommunallagen. Det utkrävs politiskt av fullmäktige och har det rättsliga ansvarets kausala ansvarsform när fullmäktiges ansvarsut- krävande beror på händelser som inträffat under löpande mandat- period.64 I kommunallagen regleras att revisorerna skall pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk syn- punkt tillfredställande och rättvisande sätt, om nämndernas interna kontroll är tillräcklig. De skall anmäla misstanke om ekonomiska brott och åsidosättande av förvaltningsrättsliga avgöranden. I betänkande framgår att Syftet med verksamhet är att i egen eller andras regi tillhanda- 63Vedung (1998) citat s. 108 f. 64Lundin s. 313. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna hålla effektiv service till kommuninvånarna. Målet kan formuleras som maximal service per skattekrona.65 Det finns mest beskrivningar av det ekonomiska, mindre av det rättsliga och minst av det politiskt demokratiska ansvaret relaterat till revisionsansvaret. Det säger dock inget om hur viktigt det ena eller andra är för att politiskt ansvar skall kunna tas, granskas, prövas och utkrävas av förtroendevalda på lokal nivå. Det ansvars- tagande som är lättast att mäta behöver inte vara det viktigaste. Det går inte att intyga iakttagandet av beslut om politiska demokratiska processer och principer eller rättssäkerhet och laglighet med samma kunskaper och metoder som används för att kontrollera redovisningsskyldighet och rättvisande räkenskapsredovisning. Är det tänkt så att det skall granskas hur de förtroendevalda har följt de folkstyrda besluten sett ur kommunernas funktion att verka för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet på lokal nivå behöver kunskaper och metoder utvecklas och bedömningen i ansvarspröv- ningsprocessens omfatta samtliga tre funktioner. Politiskt förtroendevalda är alltid ansvariga för den inriktning som beslutas Kommunernas allmänna befogenheter och skyldigheter, de förtro- endevaldas revisionsansvar och förutsättningarna för utkrävande av revisionsansvar som följer av dessa föreskrivs i kommunallagen. En grundprincip i den kommunala verksamheten är att det är politiskt förtroendevalda som ansvarar för beslutsfattande, verkställighet och granskning av dessa. De förtroendevalda revisorernas granskning och bedömning omfattar därmed förhållanden där det politiska inslaget är fram- trädande. Det är vare sig möjligt eller önskvärt att involvera alla i alla be- slut. Beroende på vilken demokratiinriktning som är vägledande i den aktuella situationen kommer inslaget av inflytande genom re- presentativitet eller direkt deltagande att variera. En av huvudupp- gifterna för den politiska demokratins ledare i representativ demo- krati, i det här fallet fullmäktigeförsamlingens förtroendevalda, är att besluta vem som skall involveras i olika beslut. 65 SOU 1998:71. Citat s. 52. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna gångspunkt är att ju mer omfattande som människor påverkas av besluten desto viktigare är det att de skall delta i att fatta dem.66 Vad som är eller borde vara politiska uppgifter och politiskt ansvar och hur det bäst tas i kommunen kan det råda olika uppfatt- ningar om beroende på vilken politisk och kommunideologisk in- riktning som representeras. Detta visar sig i den förda politiken och fullmäktiges beslut om den kommunala verksamhetens mål och inriktning och det påverkar troligtvis vad de förtroendevalda prioriterar att ägna sig åt i kommunen.67 Ovan beskrevs att den svenska modellen av representativ demo- krati på lokal nivå, bygger på fastställda rättviseprinciper och pro- cedurer med inslag av deltagande av och dialog med dem som be- rörs. Om den tänkta svenska modellen för demokrati skall märkas och utvecklas i den lokala demokratin är det av betydelse hur full- mäktige väljer att hantera sitt ansvar i demokratin. Förtroendevalda är revisionsansvariga även när besluts genomförande överlåts åt andra I de svenska kommunerna , så är det de valda politiska repre- sentanterna som har det politiska ansvaret även när befogenheter att utföra uppgifter överlåts till andra. De förtroendevaldas revisionsansvar markerar att de har det yt- tersta politiska ansvaret för verksamheten. Det gäller även om de har delegerat omfattande maktbefogenheter till egna anställda eller andra biträden med olika för verksamhetens förhållanden speciali- serad kunskap, som finns i eller utanför den kommunala politiska förvaltningsorganisationen. När uppdraget överlåts att utföras av andra kan det ske med olika betoning på effektivitets- demokrati- eller rättssäkerhetsaspekter. Att de förtroendevaldas biträden inte har revisionsansvar är en markering som visar att det formella ansvaret för den kommunala verksamheten är ett politiskt ansvar som följer av den svenska po- litiska demokratin. Även om makt och uppgifter principiellt förde- las och via uppdrag och delegation förs vidare, till biträden i admi- nistration och verksamhet, offentliga eller enskilda mellanhänder 66Bunge (1999). 67Strandberg (1998) Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994. Forskningen visar de politiska partiernas ideologiska skiljaktigheter om den kommunala självstyrelsen och hur utformningen av demokrati och effektivitet på lokal nivå i grunden påverkar det svenska samhällets utformning. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna som skall verkställa och fatta situationsanpassade beslut om insat- ser, så är beslutet och ansvaret för det politiskt. Så betraktas det eftersom det ytterst handlar om att fördela gemensamma resurser och maktbefogenheter enligt överenskomna procedurer och prin- ciper i den politiska demokratin om vem som får vad, hur och när. De förtroendevaldas revisionsansvar inför fullmäktige möjliggör för fullmäktige att få insyn och information för att göra sin be- dömning av hur de revisionsansvariga sköter förtroendeuppdraget i kommunen. Medborgarna skall därmed försäkras möjlighet att få insyn så att de i ett öppet demokratiskt samhälle har förutsätt- ningar att utkräva parlamentariskt politiskt ansvar av den politiska styrelsen, fullmäktige, på lokal nivå. De förtroendevaldas biträden har inte något motsvarande ansvar, de har inget politiskt ansvar inför fullmäktige. Regering och riksdag har återkommande avvisat överväganden om att vidga kretsen av revisionsansvar till anställda, de tar inte politiskt ansvar. De förtro- endevalda har revisionsansvar för att verksamheten, oavsett den utförs av de kommunalt anställda eller överlåts på andra i annan regi, bedrivs enligt gällande demokratiska principer och procedurer och så att syftet med verksamheten uppnås. Revisionsansvaret är både individuellt och kollektivt Revisionsansvaret är lika för alla förtroendevalda som berörs och det är heltäckande till följd av att revisorerna granskar all verksam- het . var revisionsansvar kollektivt men sedan det förekommit att hela nämnder vägrats ansvarsfrihet, när felet be- gåtts av en förtroendevald och utan nämndens kännedom, ändrades detta. kan därför revisionsansvaret också utkrävas indi- viduellt. Det kollektiva revisionsansvaret är regeln eftersom utgångs- punkten är att hela beredningen/styrelsen/nämnden är delaktig i och ansvarig för hela verksamheten. I de situationer som det klart framgår att en enskild förtroende- vald har försökt förhindra nämnden att agera mot fullmäktiges be- slut eller gällande lagstiftning eller agerat så att en skada skett skall den enskildes agerande bedömas. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Revisorernas bedömningsgrunder av revisionsansvariga redovisas öppet Fullmäktigeförsamlingens ledamöter omfattas inte av revisionsan- svar. För de förtroendevalda som har uppdrag både i fullmäktige och i beredning/styrelse/nämnd är det därför viktigt att kunna skilja på i vilken funktion de förtroendevalda som blir föremål för kritik har agerat. Om de förtroendevalda revisorernas egna förvaltningsuppgifter omfattas av revisionsansvar eller inte beror på i vilken form som fullmäktige valt att organisera revisorernas förvaltningsuppgifter. Den rättsliga bedömningen är att det är olämpligt att revisorerna bedriver verksamhet under revisionsansvar.68 Revisionens granskningsprocesser är underlag för revisorernas ansvarsprövning. Ansvarsprövningen är deras samlade bedömning av hur revisionsansvaret har skötts. Om revisorerna riktar anmärk- ning mot förtroendevalda skall de ange orsaken till det och full- mäktige skall inhämta förklaringar över de anmärkningar som har framställts i revisorernas berättelse.69 Fullmäktiges bedömningsgrunder redovisas inte alls För fullmäktige finns inga motsvarande krav att ange orsaken till sitt beslut vid prövning av frågan om ansvarsfrihet70. Är be- dömningsgrunderna helt okända för de revisionsansvariga betyder det dessutom att deras handlande inte kan värderas ansvarsetiskt. Om grunderna för bedömning av ansvarstagandet redovisas relate- rat till de förutsättningar som gäller för situationen och samman- hanget i kommunen, får de förtroendevalda veta vilka förvänt- ningar fullmäktige har på dem och det går att följa upp och granska om det blir en skillnad till det bättre efter att det åtgärdats. Det betyder också att allmänheten kan bilda sig en uppfattning om vad fullmäktige gör av det förtroende de fått av väljarna och vad de bedömer som viktigt vid genomförandet av beslut. Vilken betydelse revisionsansvaret ges i praktiken beror således på vilka riktlinjer eller utgångspunkter som fullmäktige gett som vägledning för den kommunala revisionens granskning och ge- nomförande av ansvarsprövningsprocessen. Det beror också på 68Lundin (1999) s. 319. 70Kommunallagen 5:25 a och b samt 31. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna fullmäktiges egna bedömningsgrunder för när revisionsansvar skall utkrävas eller inte och på vilka former av korrigerings- eller sank- tionsåtgärder som fullmäktige i så fall väljer att använda sig av. Hur förmedlas bäst information om det viktigaste ansvaret? Att förmedla information, enligt gällande regler för offentlighet och sekretess, baserad på fakta från granskning av revisionsansvarsta- gandet är revisorernas funktion. Att vara granskad och bli bedömd, få besked om resultatet av revisorernas analys av ansvarstagandet är rimligtvis både lättare att förmedla och ta emot när beskedet som ges uppfattas som positivt än negativt av den granskade, granskaren och bedömaren. Om revisorernas information förmedlas så att den kan tas tillvara av de granskade och fullmäktige och de vidtar de åtgärder de kan för förbättring i sina olika roller så håller också det för en ansvarsetisk bedömning. Då praktiseras de moraliska prin- ciper som den svenska demokratimodellen ska vila på av de folk- valda i fullmäktige och av de revisionsansvariga. För allmänheten innebär det en ökad öppenhet och insyn i den politiska processen i kommunen somt kan bidra till ökad tillit till förtroendevaldas handlande och ökad legitimitet för det politiska demokratiska systemet i kommunerna. De förtroendevalda revisorernas särskilda utgångspunkter Revisorernas uppdrag regleras i kommunallagen Följden av revisorernas funktion som fullmäktiges viktigaste kon- trollinstrument är att den har en central betydelse i förverkligandet av de folkvaldas vilja och utfästelser. Granskningsuppdrag i förhål- lande till verkställande politiska funktionerna regleras formellt i författningar och respektive fullmäktiges lokala föreskrifter; kom- munallagen (främst nionde kapitlet), revisionsreglemente och di- rektiv från fullmäktige. I egenskap av myndighet gäller för reviso- rerna vad som stadgas i regeringsformen och även bl.a. tryckfri- hetsförordningen, sekretesslagen och förvaltningslagen. Därutöver gäller att revisorerna skall utföra uppdraget enligt de normer som framgår av God revisionssed i verksamhet.71 förstärktes revisionens roll i lagstiftningen motive- rat av att förändringar i den kommunala verksamheten sedan 1960- 71 , Riberdahl i Maktdelning forskarvolym , SOU 1999:76, God Revisionssed i verksamhet 2002, i Normer för redovisning och revision i den offentliga sektorn (2002) FAR Förlag. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna talet medfört ökad volym och komplexitet i de kommunala verk- samheterna samt ökade beslutsbefogenheter för de förtroende- valda. Förstärkningen var också ett resultat av frågor som restes i 1990-tales allmänna debatt efter att det framkommit exempel på oegentligheter och korruption. Det väckte frågor om den kommu- nala revisionen klarade av sitt uppdrag. Genom att ha demokratiskt valda representanter som arbetar oberoende på uppdrag av fullmäktige i den förtroendevalda revisio- nen markeras en kommunaldemokratisk vilja att garantera full- mäktiges insyn och kontroll över hur beslut fattas och hur de fat- tade besluten genomförs. Revisorerna är det enda formaliserade lagstadgade organet som har uppgiften att granska hur förtroende- valda fullgör sitt ansvar. Det betonas återkommande att revisionen skall vara ett kommunaldemokratiskt kontrollinstrument för be- dömning av om nämnder, styrelser, beredningar och enskilda för- troendevalda lever upp till fullmäktiges politiska intentioner, mål och beslut. Revisionen är hela fullmäktiges verktyg och det är ett innevånar- eller medborgarperspektiv som bör sättas i förgrunden i dess arbete. Uppgiften är att leverera underlag för fullmäktiges år- liga ansvarsprövning av samtliga förtroendevalda i nämnderna. De olika granskningsinsatserna skall också genomföras för att åstadkomma direkta effekter som stöd för ändamålsenlighet och effektivitet.72 Revisionsgranskningen kan ses som ett mått på hur väl eller illa de revisionsansvariga, individuell och kollektivt, sköter sitt upp- drag. Revisorernas granskning gäller inte fullmäktiges beslut, fullmäk- tige agerar på direkt uppdrag av folket.