sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — Har själva hanteringen skett på ett brist- fälligt sätt kan givetvis straffansvar för miljöfarlig kemikalie- hantering aktualiseras. Miljösanktionsavgift kan utgöra en lämplig sanktion för vissa kunskapskrav (jämför bilaga 3, A 10-11). Det har tidigare konstaterats att förbud och begränsningsregler bör anses innefattas i försiktighetsmått (avsnitt 4.2.7). Överträdelser av klara och tydliga förbud eller begränsningar bör i regel anses ha inneburit risk för skador på människor eller i miljön. Har det meddelats föreskrifter om att ett visst ämne inte får användas i ett visst sammanhang, på visst sätt eller att ett ämne inte får användas över huvud taget får det i regel anses innebära att regeringen eller den myndighet som meddelat föreskriften inför beslut om före- skriftens innehåll på ett generellt plan gjort en sådan riskbedöm- ning som avses i straffbestämmelsen, dvs. att befattning i strid med förbudet eller begränsningen innebär risk för skador på människor eller i miljön. Inte sällan har förbud och begränsningar sin grund i EG-rätten och de har då även föregåtts av överväganden inom och förhandlingar mellan medlemsstaterna. Exempel på sådana förbud och begränsningar finns i 10 kap. i Kemikalieinspektionens före- skrifter om kemiska produkter och biotekniska organismer57. Dessa regler implementerar direktivet 76/769/EEG, det s.k. utsläppandedirektivet. Även i föreskrifter finns regler om förbud och begränsningar som har sin bakgrund i EG- direktiv. Dessa föreskrifter gäller ämnen som ingår i kosmetiska och hygieniska produkter.58 58Läkemedelsverkets föreskrifter (LVFS 1993:2) om förbud och begränsningar för vissa ämnen att ingå i kosmetiska eller hygieniska produkter. Straff – de särskilda straffstadgandena Särskilt om reglerna om ozonnedbrytande ämnen När det gäller regeringens förordning om ozonnedbrytande ämnen föreslår vi att överträdelser av regler om krav på ackreditering/certifi- ering, återkommande kontroll av köldmediesystem och rapportering från sådana kontroller bör sanktioneras med miljösanktionsavgift (se bilaga 3, A 16–18). Av dessa överträdelser är det endast kravet på kontroll som även kan anses utgöra ett försiktighetsmått enligt 29 kap. 3 § och därmed omfattas av straffbestämmelsen. Åtalspröv- ningsregeln i 29 kap. 11 § bör leda till att åtal som huvudregel inte väcks för en utebliven kontroll. Det blir dock möjligt att åtala den som exempelvis sätter i system att inte utföra kontroller. Ett mer straffvärt beteende är att använda ämne i strid med de förbud som finns i regeringsförordningen. Sådana överträdelser anser vi bör omfattas av straff och inte av miljösanktionsavgift (jämför bilaga 3, D 16-20). Den som överträder ett sådant förbud straffas enligt vårt förslag till 29 kap. 3 § första stycket. I detta sammanhang är det viktigt att uppmärksamma att regerings- förordningens förbud inte gäller om EG-förordningen om ämnen som bryter ned ozonskiktet innehåller samma förbud.59 Det följer av doktrinen om EG-rättens företräde, som kommit till uttryck i 2 § regeringsförordningen. Det blir då i stället fråga om en över- trädelse av EG-förordningen vilken omfattas av vårt förslag till andra stycke i 29 kap. 3 §. Två förbud som följer direkt av balken I två fall förekommer förbud på kemikalieområdet direkt i balken. Det gäller förbud att använda bekämpningsmedel från luftfartyg enligt 14 kap. 18 § andra stycket och förbud att använda bekämp- ningsmedel mot lövsly enligt 14 kap. 19 § första stycket. Dessa förbud finns intagna i balken och är förhållandevis väl avgränsade och tydliga varför en straffsanktionering av dem inte är problematisk från normhierarkisk synpunkt och inte heller torde föranleda några större tillämpningsproblem. Vi föreslår att dessa straffbestämmelser flyttas från 29 kap. 8 § till andra stycket i 29 kap. 3 §. Att dessa förbud ligger i andra och inte i första stycket innebär att det inte krävs någon skada eller risk för skada vid överträdelse. 59 Se även avsnitt 3.8.1. Straff – de särskilda straffstadgandena En förebyggande hänsynsregel som innebär att skadliga kemiska produkter som kan ersättas med sådana som är mindre farliga eller helt ofarliga så långt som möjligt skall undvikas har funnits i den svenska kemikalielagstiftningen sedan 1973 års lag om hälso- och miljöfarliga varor. Den lagreglerades dock inte . reglering av produktvalsprincipen återfinns i balkens allmänna del, i 2 kap. 6 §. Bestämmelsen omfattar kemiska pro- dukter och biotekniska organismer såväl som varor som innehåller eller har behandlats med sådana produkter eller organismer. Den gäller vid all befattning. I 29 kap. 3 § straffsanktioneras produktvalsprincipen. Några närmare överväganden kring denna straffsanktion redovisas inte i förarbetena. De förslag som lämnas om att kravet på att oakt- samheten skall vara grov tas bort och att straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering utvidgas till att även gälla biotekniska organismer får till följd att också produktvalsprincipens straffsank- tion utvidgas. Straffsanktionen av produktvalsprincipen har varit föremål för särskild kritik. Det har förts fram förslag om att ta bort straffsanktionen eller att i vart fall begränsa straffbarheten till yrkesmässig hantering. Produktvalsprincipen har numera en lång tradition i svensk kemikaliereglering, även om den i straffsammanhang inte torde ha aktualiserats särskilt ofta. Den börjar även få erkännande som en viktig princip i EU:s kemikaliepolitik. Det finns en risk att det skulle sända ut fel signaler om straffsanktionen tas bort helt för produktvalsprincipen. En begränsning av straffsanktionen till yrkesmässig hantering kunde vara motiverad, särskilt om kravet på grov oaktsamhet tas bort. Det är dock viktigt att se produktvals- principen i sitt sammanhang. Produktvalsprincipen innebär att farliga produkter och organismer skall ersättas med mindre farliga produkter eller organismer när det är möjligt. Farliga produkter kan undvikas inte endast genom att de ersätts utan också genom att en teknik eller metod används som medför att användningen kan begränsas eller helt undvaras. Det senare – teknik- och metodval – anknyter till kravet att vidta försiktighetsmått. Kravet på försiktighetsmått och produktvals- principen hänger således nära ihop. Det kan t.ex. finnas situationer där valet av en farlig produkt är godtagbart om rätt teknik och metod används. Produktvalsprincipen är således en del av de Straff – de särskilda straffstadgandena försiktighetsprinciper som gäller på kemikalieområdet, vilket talar mot att särskilja detta i straffhänseende. Vi har därför stannat för att inte ta bort straffsanktionen för produktvalsprincipen. De förslag till ändringar i straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering som lämnas medför en viss utvidgning av straff- sanktionen också vad gäller produktvalsprincipen, bland annat genom att det för straffansvar skall räcka med oaktsamhet som inte är grov. Risken för att kriminaliseringen i denna del går för långt skall emellertid inte överdrivas. Kravet att det skall ha förelegat risk för skador på människor eller i miljön medför en viktig avgränsning som leder straffbestämmelsens tillämpningsområde in på de riktigt straffvärda fallen. 5.4.7Varor, biotekniska organismer och bränsle Varor och biotekniska organismer omfattas De blankettstraffbud som föreslås upphävda omfattar inte varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Det gör dock straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering och i denna del föreslås ingen ändring. En befattning med en vara som strider mot nödvändiga skyddsåtgärder, produktval eller för- siktighetsmått straffas således som miljöfarlig kemikaliehantering enligt 29 kap. 3 §. Straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § omfattar inte i dess nuvarande lydelse biotekniska organismer. Om blankettstraffbuden i 29 kap. 8 § första stycket 22 och 23 upp- hävs bör straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering utvidgas till att omfatta biotekniska organismer. Ingen särreglering av bränsle I nuvarande lydelse av 29 kap. 8 § finns ett särskilt blankettstraffbud avseende bränsle som hänvisar till en särskild bemyndiganderegel i 14 kap. som avser bränsle (29 kap. 8 § första stycket 21 respektive 14 kap. 21 §). Vi ser inget behov av att straffrättsligt särreglera bränsle från övriga kemikalier. Liksom beträffande övriga kemikalier utgör vissa av de föreskrifter som meddelats om bränslehantering sådant som går in under begreppen skyddsåtgärder eller för- siktighetsmått i straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering. Straff – de särskilda straffstadgandena Som exempel kan nämnas bestämmelser om högsta tillåtna bly- eller svavelhalt och olika krav vad gäller hantering av bensin. 5.4.8Kravet på grov oaktsamhet bör tas bort och kravet på risk för skada göras tydligare Kravet på grov oaktsamhet I ett avseende skiljer sig straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikalie- hantering från övriga straffbestämmelser i och det är i fråga om den grad av oaktsamhet som innebär att en gärning skall kvalificeras som brottslig. har det också i andra miljö- straffbestämmelser funnits krav på att oaktsamheten skall vara grov för att straffansvar skall kunna komma i fråga, men efter hand har dessa krav tagits bort. Vi anser inte att det är motiverat att i subjektivt hänseende skilja mellan straffbestämmelserna i miljö- balken. Vi föreslår därför att kravet på grov oaktsamhet i straff- bestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering skall tas bort. En invändning som kan anföras mot att ta bort kravet på grov oaktsamhet är att det utvidgar tillämpningsområdet för denna straffbestämmelse som redan i nuvarande lydelse har kritiserats på grund av dess allmänna utformning. Om kravet på att oaktsam- heten skall vara grov tas bort innebär det en ännu mindre avgräns- ning av det straffbara området. Som tidigare konstaterats löser dock inte högt ställda krav på den subjektiva sidan de problem som en allmänt utformad straffbestämmelse har. Dessutom är det viktigt att se till helheten av nu framförda förslag till ändringar av straffsanktioneringen på kemikalieområdet. Ett upphävande av de vida blankettstraffbud som finns i 29 kap. 8 § gör att det straffbara området på kemikaliesidan totalt sett blir mer avgränsat och fokuserat på straffvärda fall än vad som är fallet. Kravet på risk för skada Genom kravet att det skall ha förelegat risk för skador på människor eller i miljön sker en viktig avgränsning av det straffbara området i 29 kap. 3 §. Med nuvarande lydelse framgår inte kravet på risk för skada på ett tydligt sätt. Att det krävs risk för skador på människor eller i miljön och att det är tillräckligt att det typiskt sett föreligger en sådan risk (s.k. abstrakt fara) har dock alltid varit utgångs- Straff – de särskilda straffstadgandena punkten.60 Vi föreslår därför att kravet på risk för skada ges en tydligare utformning i straffbestämmelsen. Kravet på risk för skada är kopplat till kemikaliens inneboende egenskaper. Det innebär att miljörisker orsakade av annat än kemikaliens farlighet inte faller in under bestämmelsen. Om t.ex. tillverkningen av en viss kemisk produkt orsakar föroreningar eller innebär att ändliga naturresurser måste tas i anspråk är det inte en miljöfara som faller in under bestämmelsen. Inte heller att hant- eringen medför stor energiåtgång eller långväga transporter och därigenom orsakar miljöfara. 5.4.9EG-förordningen om ämnen som bryter ned ozonskiktet Som vi har konstaterat bör straffbestämmelser som sank- tionerar EG-förordningar i vart fall ange vilka artiklar i förord- ningen som är straffsanktionerade (se avsnitt 4.4.2). De artiklar som omfattas av smugglingslagens straffbestämmelser, dvs. de som avser import och export, behöver inte även straffsanktioneras i . Dessa bör därför inte tas med. De artiklar som vi föreslår skall omfattas av straffbestämmelse är de som avser begränsningar när det gäller att producera, använda eller på marknaden släppa ut ämnen. För vissa andra överträdelser av EG- förordningen – anmälnings- och uppgiftsskyldigheter – föreslår vi att miljösanktionsavgift skall kunna påföras (bilaga 3, B 14-18).61 Straffsanktionen av EG-förordningen placeras i andra stycket av 29 kap. 3 §, vilket till skillnad från första stycket inte innehåller något krav på risk för skada. 5.4.10Förhållandet till miljöbrott i 29 kap. 1 § I 29 kap. 1 § första punkten straffbeläggs som miljöbrott de fall där ämnen kommit ut i mark, vatten och luft och i andra punkten samma bestämmelse straffbeläggs förvaring av ämne som medför risker för att ämnen kommer ut. I dessa fall föreligger ofta konkurrens med straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering. Om ett förfarande lett till utsläpp eller innefattar 1997/98:45 del 2 s. 305. 61Detta förutsätter att det utses en tillsynsmyndighet för efterlevnaden av EG-förordningen som kan besluta om miljösanktionsavgift. Det förefaller naturligt att ges denna uppgift. Straff – de särskilda straffstadgandena förvaring som riskerar att medföra förorening är det i regel också fråga om miljöfarlig kemikaliehantering. Liksom enligt nuvarande lydelse bör miljöbrottet i 29 kap. 1 § ha företräde. Straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering har en viktig funktion vid sidan av straffbestämmelsen om miljöbrott. Annan farlig kemikaliehantering än sådan som faller in under miljöbrottsbestämmelsen täcks av 29 kap. 3 §. Det handlar om fall där det inte kunnat konstateras att ett ämne kommit ut i miljön och där det inte heller har varit fråga om förvaring med risk för förorening. Ett exempel utgör förvaring av farliga kemikalier i öppna kärl eller på annat oskyddat sätt där barn, djur eller andra kan komma åt dem. Ett annat exempel utgör användande av en kemikalie som på grund av sin farlighet inte får användas i visst sammanhang eller kanske inte får användas över huvud taget. Om inte riskerna eller eventuella skador har något samband med förorening blir inte miljöbrottsbestämmelsen i 29 kap. 1 § aktuell. En sådan hantering kan emellertid vara högst riskabel, inte minst för människors hälsa, och därmed mycket straffvärd. Andra exempel som faller utanför miljöbrottsbestämmelsens tillämpningsområde men som kan utgöra miljöfarlig kemikalie- hantering är om risk för skada uppstår i samband med befattningar som inte kan anses utgöra förvaringar eller bortskaffande exempel- vis i samband med påfyllnad, bearbetning, tillverkning eller för- säljning. 5.5Otillåten miljöverksamhet (29 kap. 4 §) –Det straffbara området begränsas till de mest straffvärda för- prövningsplikterna. I bestämmelsen anges mer detaljerat än vilka förpliktelser som skall omfattas av straffansvar. –fall av överträdelser mot dessa bestämmelser undantas inte från straffansvar. –Bestämmelserna om överträdelser av villkor bryts ut och reg- leras i en separat straffbestämmelse. Bestämmelsen i 29 kap. 4 § första stycket straff- belägger alla underlåtenheter att följa bestämmelser om förpröv- Straff – de särskilda straffstadgandena ning som finns i balken och i föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Med begreppet förprövning avses alla former av pröv- ningar av myndigheter som förutsättningar för att en verksamhet eller åtgärd skall få startas eller pågå; det kan t.ex. gälla prövning av tillåtlighet, tillstånd eller godkännande eller lämnande av intyg eller samtycke. Även krav på anmälan innan en verksamhet får startas omfattas av begreppet förprövning i denna text. Nuvarande reglering medför ett antal problem. Det straffbara området är omfattande. Samtliga regler om tillståndsplikt eller krav på godkännande eller anmälan som återfinns i balken, de ca 50 förordningar som utfärdats med stöd av balken eller föreskrifter från 10 centrala förvaltningsmyndigheter, de 21 länsstyrelserna och landets 290 kommuner är straffsanktionerade enligt bestämmelsen med upp till fängelse. Straffbestämmelsen har kommit att täcka många typer av tillstånd, godkännanden och anmälningar; överträdelser av allvarligt slag men också många relativt obetydliga överträdelser omfattas. Till exempel omfattas sådant som General- läkarens föreskrifter om tillståndsplikt för den som medför sällskaps- djur på tjänstelokal eller förläggning. Det är inte acceptabelt att ha en sådan omfattande kriminalisering. Straffreglerna är också otydliga och svåra att förutse när viktiga delar av förpliktelser återfinns långt ner i normhierarkin, i föreskrifter från centrala förvaltningsmyndigheter, länsstyrelser eller kommuner. Dessutom innebär straffregelns nuvarande konstruktion att varje ny tillstånds- eller anmälningsplikt som tillskapas med stöd av blir straffsanktionerad. Detta bakbinder myndig- heterna. De kan inte tillskapa tillstånds- eller anmälningsplikter som inte blir straffsanktionerade. Många förpliktelser synes ha tillkommit utan att grundläggande överväganden gjorts av hur de skall sanktioneras och vilket eventuellt straffvärde överträdelser kan ha. Det förekommer också att överträdelser i form av underlåtenhet att söka tillstånd eller göra anmälan även täcks av andra straff- stadganden i 29 kap. Som exempel kan nämnas att föreskrifter om tillstånds- och anmälningsplikt kan utfärdas för naturreservat varvid straffansvar även enligt 29 kap. 8 § första stycket 2 kan aktualiseras. I vissa fall har de olika straffstadgandena som täcker samma förpliktelse olika straffskalor. Detta gäller t.ex. för före- skrifter meddelade av kommuner med stöd av 39 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd om tillståndsplikt för Straff – de särskilda straffstadgandena hållande av djur i vissa fall. Sådana föreskrifter är straffsank- tionerade både genom 29 kap. 4 § och 29 kap. 9 § första stycket 2. Vi har gjort en inventering av föreskrifter som sanktioneras genom straffbestämmelsen om otillåten miljöverksamhet i 29 kap. 4 § första stycket och funnit att framför allt tillstånds- och anmälningsskyldigheter används i stor utsträckning. Utformningen av straffbestämmelsen gör att alla dessa blir straffsanktionerade med upp till fängelse i straffskalan. I avsnitt 5.5.1-5.5.3 redovisas hur bestämmelserna bör konstru- eras och avgränsas. I avsnitt 5.5.4-5.5.7 diskuteras hur vissa för- prövningsplikter bör sanktioneras. Alla förprövningsplikter som omfattas av straffbestämmelsen berörs dock inte i dessa avsnitt. I vissa fall hänvisas i stället till författningskommentaren till 4 §. Slutligen redovisas i avsnitt 5.5.8 hur de nu lämnade förslagen bör ändras om andra förslag genomförs som vi lämnat i tidigare betänkande. 5.5.1Vad bör vara straffbelagt? Vår strävan har varit att göra det straffbara området mer tydligt angivet i lagtexten och mer avgränsat till att omfatta de över- trädelser som verkligen är straffvärda. Som vi framhållit i ett tidigare betänkande bör mindre allvarliga överträdelser föras bort från det straffbara området.62 Straff bör avskaffas för sådana överträdelser som inte alls bör vara sanktionerade och sådana där det räcker med miljösanktionsavgift. De överträdelser som bör vara straffbara bör omfatta förprövningsplikter för verksamheter som typiskt sett medför beaktansvärda risker för skador på miljö eller människors hälsa. Miljösanktionsavgift bör kunna ersätta straffet som sanktion i de fall där straffvärdet är lågt. Verksamheter som skall tillåtlighetsprövas enligt 17 kap. är typiskt sett alltid av den karaktären att underlåtenhet att inhämta tillåtlighetsbeslut bör vara straffsanktionerad. I den delen finns ingen anledning att göra någon ändring av det straffbara området. Tillståndsplikten är ett viktigt verktyg för att upprätthålla sam- hällets möjligheter att förebygga skador och olägenheter; helt oacceptabla verksamheter kan stoppas, olämpliga lokaliseringar kan förhindras och skyddsåtgärder och försiktighetsmått kan före- skrivas. Dessutom kommer verksamheter till myndigheternas kännedom och kan bli föremål för löpande tillsyn. 62 SOU 2002:50 s. 234 ff. Straff – de särskilda straffstadgandena drar sig tillståndsplikten omöjliggör således samhällets prövning och kontroll och risken för att skador och olägenheter skall uppstå ökar. De flesta tillståndsplikter omfattar verksamheter med stora risker för skador och olägenheter i miljön. Vid bedömningen av om straff bör föreskrivas för överträdelser av olika tillståndsplikter är det i miljöstraffrätten naturligtvis risken för skador på och olägenheter i miljön som är av störst betydelse. En utgångspunkt för oss har varit att behålla straffsanktionen för överträdelser av tillståndsplikter. Överträdelser av de centrala tillståndsplikterna i 9 och 11–15 kap. har ett så högt straffvärde att de bör omfattas av 29 kap. 4 §. Det gäller även för godkännanden enligt 11 och 14 kap. Det finns dock tillståndsplikter där överträdelser inte har så högt straffvärde att de behöver straffsanktioneras. Sådana tillstånds- plikter där riskerna i sig inte kräver att straff finns kan beivras på andra sätt, t.ex. genom miljösanktionsavgift. Skyldigheten att ha tillstånd för enskilda avlopp är exempel på sådant som vi anser kan föras bort från det straffbara området och i stället sanktioneras med miljösanktionsavgift. Det finns också tillståndsplikter där det kan räcka med att tillsynsmyndigheterna kan ingripa med de vanliga tillsynsinstru- menten. Den ovan nämnda skyldigheten att ha tillstånd för att medföra sällskapsdjur på förläggning är ett sådant exempel. Tillståndsplikter för hållande av vissa typer av djur i detaljplanelagt område kan också höra dit. Anmälningsplikt omfattar ofta verksamhet som medför mindre risker än tillståndspliktig verksamhet. Även anmälningsplikt är ett viktigt redskap för att samhället skall kunna pröva och kontrollera att inte skador och olägenheter i miljön uppstår. Det talar för att behålla straffansvar för den som underlåter att fullgöra sin anmälningsplikt. Vissa anmälningsplikter är av så stor betydelse för samhällets kontrollsystem till skydd för miljön att överträdelser av dessa fortsatt bör vara straffsanktionerade. Det gäller t.ex. de flesta fall av anmälan av sådan miljöfarlig verksamhet som är s.k. C- verksamhet och de anmälningspliktiga vattenverksamheter som vi i tidigare betänkande föreslagit skall införas63 samt anmälan av nya kemiska ämnen eller sådana verksamheter eller åtgärder som väsentligen kan ändra naturmiljön enligt 12 kap. 6 §. 63 Se SOU 2003:124 s. 179 f. Straff – de särskilda straffstadgandena Det finns också verksamheter och åtgärder som visserligen är anmälningspliktiga men där riskerna för skador och olägenheter är så små att straffansvar inte är motiverat. Sådana anmälningar är av betydelse för att tillsynsmyndigheterna skall kunna fullgöra sina uppgifter och förebygga skador och olägenheter, men det bör räcka med att överträdelser här sanktioneras med en miljösanktions- avgift. Exempel på sådana är krav på anmälan av hotell, pensionat, lokaler där allmänheten erbjuds hygienisk behandling, idrotts- anläggningar, campingplatser m.m., liksom krav på anmälan av att jordbruksmark skall tas ur produktion eller av anordnande av gödselstad för djurspillning. Slutligen bör rent bagatellartade anmälningsplikter som skyldighet att anmäla ändrade adress- och telefonuppgifter inte vara straffsanktionerade. I avsnitt 5.5.4 diskuteras om vissa enskilda förprövningsplikter som är straffsanktionerade genom 29 kap. 4 § bör förbli det. I bilaga 3 anges vissa tillstånds- och anmälningsplikter för vilka miljösanktionsavgift i stället bör övervägas som sanktion. 5.5.2Hur bör bestämmelsen konstrueras? Det är tyvärr inte möjligt att konstruera en självständig straff- bestämmelse för överträdelser av förprövningsplikt. Reglerna om vad som är förprövningspliktigt är alltför omfattande för att föras in i en straffbestämmelse. Bestämmelsen måste därför utformas som ett blankettstraffbud som hänvisar till andra regler. Däremot bör det anges så tydligt som möjligt vilka förprövningsskyldigheter som skall straffsanktioneras.