sou · GSB322d2 · 2005-01-01 00:00:00 — De förklaringar till hög respektive låg korruption som i regel undersöks i korruptions- litteraturen är framförallt inriktade på betydelsen av samhällets modernisering och ekonomiska utveckling, kultur och traditioner eller den institutionella ordningen. I jämförelser av varför vissa länder har mer korruption än andra brukar därmed prestationer eller värdet hos variabler som rättssystemet, olika institutioner, det sociala kapitalet, demokrati och ekonomisk frihet undersökas. Utan att närmare fördjupa sig i denna del av korruptions- litteraturen kan konstateras att är en region med relativt låga korruptionsnivåer. Men även inom denna region varierar nivåerna ganska mycket (Tabell 2). Korruptionsindex – (länderurval) Not: 1995, 1997 och 2002. Skala 1 (korrupt) – 10 (fritt från K) Länder i södra och östra anses ha mer korruption än länder i norr. tillhör de länder som bedöms som minst korrupta. Förklaringar till position handlar vanligen om ett fungerande politiskt system, en relativt effektiv byråkrati, öppenhet, väl fungerande rättssystem, högt förtroende mellan medborgarna och en låg acceptans för korruption. Men även om inte har erfarit stora korruptionsproblem finns det korruption och områden som är sårbara för korruption. i ett globalt perspektiv är det också så att position försämrats något (2002) I GRECO:s5 undersökning av pekades också på flera bristfälliga förhållanden i den institutionella strukturen, bland annat att det inte fanns någon special myndighet med uppgift att utreda och åtala korruptionsfall. Man pekade på att det svenska systemet är mer utvecklat när det gäller att reagera på signaler om problem än att aktivt söka upp dem, vilket inte minst är problematiskt när det gäller ett så komplext och svårupptäckt problem som korruption. Vidare ansåg man att tjänstemän i offentlig sektor inte i tillräckligt stor utsträckning informeras om behovet av att rapportera misstankar om korruption. Rutinerna för offentlig upphandling efterlevs inte så som det föreskrivs i lag. Vidare ansågs förfaringssätten med vilken den kommunala revisionen utfördes vara bristfälliga (GRECO 2001). Här kan man dock konstatera att det vidtagits en rad åtgärder i som på många sätt ligger i linje med dessa påpekanden. Bland annat inrättade Riksåklagaren en enhet för bekämpning av korruptionsbrottslighet med möjlighet att utföra åklagaruppgifter i hela landet. Enligt Riksåklagaren har analysarbete visat på ett behov att specialisera sig och även få en nationell överblick (Åklagarväsendet 2003). Vidare så kan sägas att de andra påpekanden också är på områden där det finns en vetskap om att de lagstiftningsförändringar som gjorts t.ex. vad gäller upphandling och revision kanske inte har fått full verkan. Svensk lagstiftning i internationell jämförelse Lagstiftningen när det gäller mutor och bestickning i är relativt stark. Dock var det tidigare så i , liksom i många andra länder, att regelverket var mindre utvecklat när det gällde mutor av tjänstemän och politiker i andra länder än på hemmaplan. Internationellt arbete inte minst inom har förändrat detta, 5 GRECO (Group of States Against Corruption) är en sammanslutning av stater med uppgift att utvärdera i vilken mån staterna lever upp till de åtgärder mot korruption som antagits av . vilket inneburit att skatteavdrag för bestickning i utlandet är möjligt, vilket tidigare ibland varit fallet i . Exempel på andra förändringar som skett på lagstiftningsområdet är en utvidgning av mutregler, bisysslors reglering, striktare regler när det gäller offentlig upphandling och viss förstärkning av revisionen både på nationell och nivå. När det gäller finansiering av partier och politiska kandidater har vidhållit sin traditionella linje att inte reglera med lagstiftning, utan med frivilliga överenskommelser mellan partierna. Här blir alltmer ensamt om att välja denna linje (Gidlund 1999: 48–50). De få regler som finns gäller hur partistödet ska fördelas och vad som är att betrakta som muta. Partierna har föredragit att hålla sig till den svenska traditionen på området med frivilliga överenskommelser partierna emellan om vilka riktlinjer som man bör följa i dessa frågor.6 Den korruption och de oegentligheter i offentlig förvaltning och politik som avslöjats i har heller inte i huvudsak varit kopplat till politisk finansiering, men det har förekommit fall. Ett sådant omdiskuterat fall var när avslöjade 1993 att en moderat riksdagsledamot var inblandad i ett förfarande som skulle kunna vara korrupt (1995: 22–23). Riksdagsledamoten var medlem av och drev ett företag som åtog sig uppdrag av lobbykaraktär för företag och organisationer. I ett brev under valrörelsen erbjöd han omkring 20 företag information om beslut om åtgärder beträffande ekonomisk policy, mot en avgift på per dag. Tingsrätten fällde riksdags- ledamoten för mutbrott men Hovrätten frikände senare i sin dom (KU 49 1993/94, Rättsfall från Hovrätten 1995:99).7 6Redan på 1940-talet utreddes frågan där lagstiftning avvisades (SOU 2000:1, s. 172). 7Riksdagsledamoten avgick från sitt förtroendeuppdrag. En jurist vid SCA fälldes av Tingsrätten för bestickning efter att ha betalat ut i konsultationsarvoden till Båda fick villkorliga domar och dagsböter (60 x respektive 40 x ). Tingsrätten ansåg att riksdagsledamotens bisyssla gjordes inom ramen för hans ämbete och att ersättningen därför utgjorde en muta. Hovrättens frikännande grundades på att man inte fann att förfarandet var en del av riksdagsmannens offentliga uppdrag och ersättningen ansågs därför inte som olämplig (Rättsfall från Hovrätten 1995:95). Trots frånvaron av många skandaler kring partifinansiering och korruption går det att peka på flera förändringar som har ägt rum som har bidragit till en ökad diskussion om den svenska hållningen. I samband med lagstiftningsförändringar som genomfördes utvidgades mutansvaret att inkludera individer också andra än de vilkas ansvar och tjänster som förmånerna var avsedda att påverka.8 Detta klargjorde om bestickning riktad mot tredje part som en beslutsfattares (den potentielle mutkolven) politiska parti utgjorde straffbara handlingar. Detta bidrog till en intensifierad debatt om LO:s bidrag till socialdemokraterna, där vissa personer hävdade att detta utgjorde ett villkorat bidrog som var att likna vid muta medan andra hävdade motsatsen (se 1998–1999, 2002). , den dåvarande ordföranden för ansåg att lagen var vag men att en legal utvärdering av LO:s bidrag inte principiellt skulle vara olik från fallet med riksdagsledamoten i näringsutskottet (). I princip kräver den svenska lagen en förbindelse mellan det givna bidraget och ett partis officiella agerande som inte står i enlighet med genomförande av partiprogrammet. Ett bidrag som inte görs med speciella villkor räknas som ett stöd för partiets program som sådant och även om det skulle resultera i favorisering av vissa partiföreträdares karriärer räknas bidraget inte juridiskt som muta (Regeringens proposition 1998/99: 32). Det svenska valsystemet systemet är av traditionen mycket particentrerat, det innebär att det som i princip har avgjort huruvida kandidater kommer in i den parlamentariska församlingen är partiernas nominering av listorna och sedan partiernas framgång i valet. Sedan valet har också väljarna fått en viss möjlighet att på valdagen påverka valet av kandidat genom att avlägga en personröst (et al. 1999: 103). Förespråkare av reformen i den svenska debatten har hävdat att personvalet främjar starka band mellan väljare och valda, att det ökar det politiska intresset och främjar debatten. Motståndarna hävdar istället riskerna att politiken förflyttas från sak till person och att pengars betydelse kan öka. Men då denna reform utreddes ansågs inte att det förelåg skäl att införa lagstiftning (SOU 1993:21: 72–77). 8 Detta tillades kapitel 17 paragraf 7 och kapitel 20 paragraf 2 (Ds 1998:29, 87). menade att frågan skulle följas noga men att det inte förelåg behov av lagstiftning (KU16:1996/97).9 Man menade att det istället var upp till partierna att utarbeta sina egna riktlinjer och att partierna sins emellan gör överenskommelser om frivilliga regler. I ett senare skede gavs en offentlig utredning uppdraget att utvärdera personvalets effekter val. Utredningen skulle utreda om ovidkommande ekonomiska faktorer påverkade valresultatet, om det fanns behov av lagstiftning och utreda de regler som gällde det statliga stödet till partierna. Kommittén föreslog öppenhet och frivilliga överenskommelser som de fördelaktigaste åtgärderna och att kandidaterna skulle erbjudas att delta i ett frivilligt register där kandidaternas finansiella situation redovisades (SOU 1999:136, 15, 135, 207, 211). Det föreslogs ingen lagstiftning, men däremot föreslogs att partierna skulle ha en auktoriserad revisor och att årsredovisningen måste lämnas in till partibidragsnämnden, som beslutar om partistödet, för att ett parti ska kunna erhålla bidrag.10 Detta förslag ingick sedermera i regeringens proposition (Regeringens proposition 2001/02:53) och förslaget trädde ikraft . I demokratiutredningens betänkande (SOU 2000:1, 172–173) föreslogs att partiernas finansiering offentligt redovisas, eftersom det är en förutsättning för att väljare och media ska ha tillgång till uppgifter om vilka som finansierar och hur det sker, och att arbetet med att utveckla detta skulle inledas så fort som möjligt. Man hävdade dessutom att ur ett medborgarintresse är det inte längre försvarbart att enbart förlita sig på frivillighet för att garantera öppenhet och insyn i dessa frågor (SOU 2000:1, 173). När det gäller inställning till korruption visar studier att har en låg acceptans för mutor. I tabell 3 framgår dock att medelvärdet för hur accepterat mutor är i (ju högre desto mer accepterat) ligger något över snittet jämfört med ett urval av 9Införande av personvalsinslag medförde dock krav I på en striktare reglering av valkampanjer, framförallt att redovisa räkenskaper och regler för bidrag(se till exempel motionerna K17:1996/97, K19:1996/97, N256:1996/97, K22:1996/97, K25:1996/97 i KU16:1996/97). 10Tidigare undersökningar har också visat att partföreträdare är tveksamma till lagstiftning medan man är mer positivt inställd till andra typer av åtgärder, som frivillig reglering (Gidlund & 1999: 71–72, 2002). västeuropeiska länder och dessutom har toleransen tenderat att öka over tid till skillnad mot jämförelseländerna. Tolerans för tagande av muta: Medelvärden, där lägre värde indikerar lägre tolerans Genomsnitt för V. , , Note: Bearbetning av data från Inglehart et al. Fråga: Do you think someone accepting a bribe in the course of ones duties is always justifiable, never justifiable, or something in between? (Skala 1–10, där Taking a bribe can never be accepted = 1, and always be accepted = 10.) N = antal svarande. Spridningen i svaren har ökat . Det finns flera tänkbara förklaringar till detta mönster. Det kan bero på att inställningen till mutor har blivit mer differentierad och att människor kan tänka sig situationer där det är berättigat eller att det helt enkel har blivit något mer accepterat. Om det är så att det tenderar att bli mer accepterat är det en källa till oro eftersom attityder är en viktig motkraft mot ökad korruption. Denna förändring verkar delvis ha ägt rum som en viss förändring i förtroende mellan människor. Att förtroendesiffrorna sjönk i (Inglehart et al. 2000), som acceptansen för mutor ökade något är viktigt att notera eftersom högt förtroende och låga korruptionsnivåer har visat sig gå hand i hand. Partifinansiering och korruption – exempel på problem och skandaler Partierna har en avgörande roll i den politiska processen inte minst som länk mellan det civila samhället och staten. Det handlar om rekrytering av kandidater till viktiga poster, aggregering av intressen med mera. Utformning av partifinansieringssystemen har därmed en avgörande roll för hur legitim den politiska processen i sig uppfattas vara och det påverkar också partikonkurrens, partisystem och hur lika möjligheter olika grupper får att delta i beslutsprocessen (Saalfeld 2000: 91). Oavsett hur politiken är organiserad i ett land finns det ett gemensamt problem mellan alla system: hur de politiska organisationerna ska finansieras. Konkurrensen mellan politiska partier är beroende av resurser och den driver upp kostnaderna för kampanjer och intensifierar sökandet efter nya inkomster. Pengar används för att nå inflytande och kan användas för att erhålla andrar resurser eller kombineras med dem för att nå politisk makt. Många länder har fått erfara stora skandaler som gällt politiska partier och det sätt de finansierat sin verksamhet på. Detta har föranlett reformer av partifinansieringen världen runt. Detta är inget nytt men alla skandaler har föranlett större uppmärksamhet och därmed uppmuntrat partierna att engagera sig mer i frågan. Graden och omfattningen av reformerna beror bland annat på det politiska systemet, vilka typer av partier det gäller, vilka alternativa finansieringssystem som finns och hur allvarliga problemen varit (2000: 1–2). På liknande sätt som partiers organisation och roll varierar i olika system så kan dynamiken bakom korruption variera mellan system. Liksom partifinansieringssystem och korruption uppvisar väldigt olika mönster i övergångsstater och utvecklingsstater, är det också fallet inom . har lång erfarenhet av problem med partifinansiering. Man har decentraliserade partier och ganska oberoende kandidater vilket har bidragit till ovanligt dyra valkampanjer och ökad oro för korruption. Idéer om hur systemet bör reformeras är ständigt återkommande, men däremot har det varit svårt att genomföra effektiva reformer. Finansieringen av val i på nationell nivå skiljer sig åt från de flesta europeiska länder på flera punkter. Partierna står för och använder en ganska liten del av de pengar som spenderas, istället är det individuella kandidater och intresseorganisationer som står för den stora delen. Finansieringen i valen är reglerad i lag med krav på redovisning av bidrag och utgifter. Men lagarna har ändå inte förhindrat bidragen från att öka och rika intressegrupper från att bidra med stora summor till kampanjer. I handlar risker för korruption mycket om hur helt lagliga medel riskerar att göra politiken korrupt. Enligt McSweeney (2000: 37, 59) har de åtskilliga reformerna av det amerikanska politiska finansierings- systemet kanske bidragit mer till att förändra hur korrupt påverkan sker än lett till dess minskning. Korruptionen i termer av brott mot befintliga regler har förmodligen minskat, men har korruptionen i termer av pengars inflytande på beslutsfattarna förblivit stor. Amerikansk partifinansiering och korruption Den största politiska valskandalen i , Watergate, gällde formellt inte det republikanska partiet utan en organisation för att återvälja presidenten, som hade egen personal och samlade in stora summor pengar. Det var personalen i denna organisation som var inblandade i sabotage mot opposition, inbrott, utpressning i samband med pengainsamlingar och finansiering av försöket att dölja brotten. Skandalen föranledde en rad förändringar som syftade till att undanröja stora donationer och minska valkost- naderna, genom tak för bidrag och utgifter och krav på redovisning (McSweeney 2000: 40–41). Vidare så begränsades hur mycket individer fick ge. Men raden av reformer har inte lyckats med sitt syfte. Vägarna att kringgå reglerna är många. Det belyses bland annat av att organisationer kan undkomma reglerna genom att driva policyorienterade kampanjer istället för att driva kandidat- orienterade, det vill säga man driver frågor (som ofta ändå är indirekt kopplade för eller emot en kandidat) istället för att uppmana att rösta för eller emot kandidat (Briffault 1999). Det här sättet att kampanja har ökat i betydelse. Omdebatterat är till exempel när presidenten använt inbjudningar till Vita Huset eller presidentens flygplan för att samla in pengar. Clintonregeringen var ämne för en skandal när det framkom att utlänningar bidragit med stora summor vid liknande tillställningar trots att det är förbjudet att ta emot bidrag från utländska medborgare som inte bor i . En stor skandal avslöjades 1990 när det framkom att fem senatorer hade företrätt en ägare, som bidrog till deras valkassa, i ett företag i bank- och lånesektorn som var i finansiella problem och hade ådragit sig intresse från institutionen med uppgift att övervaka detta område. Senatorerna hade fört ägarens talan inför den övervakande institutionen. Den mest aktive senatorn hade fått till ett projekt för att utbilda väljare och till dennes delstatsparti för att öka valdeltagandet. Varken ägaren eller senatorerna fanns ha gjort något olagligt i samband med donationerna eller då senatorerna förde ägarens talan, även om den mest aktive senatorn fick en reprimand i den följande senatsutredningen. Den demokratiska kampanjen kopplades till att stora bidragsgivare gavs poster i administrationen bland annat gällde det ambassadörsposterna i , och (McSweeney 2000: 53–54). drabbades av en rad skandaler under 1980- och 1990- talen. betraktades inte korruption på hög nivå som en angelägen fråga. De problem som förekom gällde lokala skandaler inom byggsektorn och stadsförvaltningar (Saalfeld 2000: 89) Det tyska partierna finansieras huvudsakligen genom medlemsavgifter, statligt partistöd och donationer. Partistödet svarar för ungefär 1/3 av inkomsterna, donationer för ungefär 1/6 och för det stora partierna, och social- demokraterna, svarar medlemsavgifter för ungefär hälften av inkomsterna (Saalfeld 2000: 99–107). Kontroll av partifinansier- ingssystemet i är baserat på några viktiga fundament. Det första är att det finns konstitutionella och lagliga grunder som bestämmer hur partierna får skaffa intäkter. Det andra är att det finns en rad rapporteringsskyldigheter för partierna att regelbundet offentliggöra sina inkomstkällor och utgifter. Slutligen så har författningsdomstolen konsekvent agerat som en institutionell kontrollmekanism gentemot partierna, genom att ha andra intressen och ha möjlighet att blockera partiernas önskemål. Dessutom har författningsdomstolen visat sig var lyhörd för konstitutionella klagomål från minoritetspartier eller individer (Ibid.: 93). Partierna har därmed inte kunnat utnyttja sin ställning för att försvåra för nya partier att bli invalda i parlamentet. I det tyska partifinansieringssystemet har framförallt två frågor varit centrala: i vilken utsträckning donationer har kunnat ge givarna inflytande på politiska beslut men kanske framförallt riskerna med att partierna har blivit oberoende av medlemmarna eftersom en stor del av verksamheten finansieras av staten (Ibid.: 113). Tysk partifinansiering och korruption avslöjades Flickaffären, som bland annat gällde ett stort holdingbolags illegala donationer till de stora politiska partierna och enskilda politiker. Bolaget hade överfört pengar till välgörenhetsorganisationer som i sin tur återbetalade det mesta av detta kontant till bolaget. Dessa pengar användes sedan till en del till donationer till de etablerade stora politiska partierna. Några av de inblandade dömdes senare för skattebrott (Saalfeld 2000: 102–103). avslöjades det också, vilket erkändes av den förre kristdemokratiske förbundskanslern , att tagit emot stora summor pengar som inte redovisats och därför var illegala. Dessa stora hemliga donationer som man mottagit var bland annat till för att bygga upp partiets verksamhet i östra . Partifinansiering blev reglerad i lag i . Det var delvis ett resultat av att omfattande korruption upptäcktes. Partifinansie- ringssystemet karakteriserades av att många olika kanaler och källor till inkomster användes av partierna: medlemsavgifter; bidrag från privata organisationer, inklusive provisioner och mutor från företag; pengar omdirigerades från statliga organisationer till partiernas konto; inkomster från partiernas egna ekonomiska aktiviteter; och bidrag från relaterade organisationer som fackföreningar (1996: 1–2). Mutor och provisioner kunde erhållas av partierna framförallt genom att man fick resurser från statliga företag där man hade en direkt närvaro och kontroll eller genom att det vinnande företaget vid upphandling av kontrakt betalade mutor till partierna motsvarande en fastställd procent på kontraktet (Ibid.: 12–13). De lagar som inrättades innebar att partierna hade rätt till statligt stöd, bidrag till partierna från statliga bolag och institutioner förbjöds, privata bidrag skulle redovisas (och över ett vist belopp tillkännagivande av individens namn) och att straff infördes för att ge eller mottaga illegala bidrag och för partier som inte offentliggjorde sina årliga räkenskaper (1996: 4, 2000: 73). I lagar som introducerades avkrävdes parlamentariker och ledamöter av valda församlingar på regional nivå redovisning av sina personliga finansiella förhållanden, åtaganden som direktörer eller revisorer i företag, och sina utgifter för valkampanjer. Vidare skulle partiernas redovisning av utgifter för valkampanjer vara specificerade på olika områden och partierna skulle även redovisa hur det statliga stödet fördelades mellan partiet centralt och på lägre nivåer (1996: 5). Men lagarna bidrog inte till att minska partiernas tävlan om att utnyttja offentliga resurser för sina egna politiska aktiviteter. Lagarna straffade istället tidigare lagliga sätt att erhålla medel. De redovisningsregler som infördes bidrog inte till öppenhet eller effektiv granskaning och dessutom behölls reglerna om parlamentarisk immunitet. Standardiseringen av utgiftskategorierna var inte klara och gav upphov till olika tolkningar inte minst missbrukades kategorin övriga inkomster. Eftersom det var stora svårigheter att verifiera partiernas räkenskaper blev sanktionsmedel svåra att använda. Den regionala nivån uppgav inte alltid sina intäkter och utgifter fullt ut och den strikta regleringen gjorde det svårt att på laglig väg skaffa resurser (1996: 4–9). Införandet av denna reglering medförde följaktligen inte att partiernas finansiering genom mutor och otillåtna provisioner upphörde eller minskade, snarare bidrog reglering till att öka dessa fenomen i , vilket till slut ledde till de traditionella politiska partiernas kollaps efter avslöjandena om omfattande och utbredd korruption som började rullas upp 1992. Italiensk partifinansiering och korruption I hade korruptionen föranlett krav på reformer av partifinansieringssystemet , men det var inte förrän som korruption blev en fråga för media och allmänheten. Skandalen föranleddes av oljeprischocken och regeringens sätt att införa energibesparings- åtgärder och försök att hålla ner de prisökningar som genererades av utbudskontrollen på energi. Utredningar visade på illegal prissättning och att monopol erhölls genom att omfattande mutor betalades av företrädare för oljeproducenternas kartell till ett statligt elbolag, som i sin tur vidarebefordrade pengarna till partierna. Transaktionerna sköttes via kontakter mellan den före detta ordföranden för bolagens kartell och partisekreterarna för partierna som ingick i regeringskoalitionen (1996: 3, 2000: 72). Flera skandaler gällde infrastrukturbeslut och byggande av hus. kunde generaldirektören och andra chefer för det statliga , som var knutet till ett av regerings- departementen, erhålla stora summor i mutor. Upphandlingarna gick till så att den budgivare som lade ett bud som låg närmast det som beräknats av berört departement vann upphandlingen. Därmed fanns det ett stort incitament att genom mutor på förhand skaffa information om det beräknande beloppet (2000: 71). Den stora korruptionsskandal som började rullas upp 1992 kom att förändra förutsättningarna för partierna och det politiska systemet i . Den omfattande korruption som avslöjades, som gällde de etablerade partierna, raderade ut väljarnas förtroende och innebar att de tidigare finansieringskanalerna försvann.