sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Som exempel på tillgänglighet utan lika möjligheter anges att göra en särskild handikappingång eller att bära upp en rörelsehindrad för trappor istället för att göra huvud- ingången tillgänglig som en form av särlösning som av många funktionshindrade upplevs som diskriminerande och därför bör undvikas så mycket som möjligt. Det uttalas härvid att lika möjligheter innebär en rätt att få tillträde på samma sätt som andra. Tillgänglighet till den bebyggda miljön För den offentliga miljön, lokaler dit allmänheten har tillträde och allmänna platser, gjorde regeringen bedömningen att enkelt avhjälpta hinder mot tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga skall vara åtgärdade före utgången av . Vad avsåg miljöer där en varsam helhetssyn erfordrades konstaterades dock att undantag från detta krav måste kunna medges och att kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden måste beaktas i detta sammanhang (a.a. s. 42). Vad gäller bostäder angavs att det visserligen inte var realistiskt eller ekonomiskt möjligt att på kort sikt bygga om alla bostäder så att de kan besökas och bebos av personer med funktionshinder, men att en målsättning är att flertalet bostäder på skall vara tillgängliga. I en senare proposition (prop. 2000/01:48) rörande dessa frågor uttalar regeringen att bebyggelsens kulturhistoriska värden ibland medför att det krävs särskild omsorg för att kunna göra dessa Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Enligt regeringens härvid framförda bedöm- ning kan emellertid de flesta miljöer anpassas på ett varsamt sätt, så att de kulturhistoriska värdena tas till vara. Detta kräver, enligt regeringen, ett tidigt samarbete med de antikvariska myndighet- erna, varmed i första hand torde avses länsstyrelser och kommuner (a.a. s. 9). 5.4.2Tillgänglighetskravet enligt gällande rätt Som anges i avsnitt 5.3.3 skall enligt 2 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. byggnadsverk som uppförs eller ändras, under förutsättning av normalt underhåll, under en ekonomiskt rimlig livslängd, uppfylla vissa väsentliga tekniska egenskapskrav, bl.a. i fråga om tillgänglighet och använd- barhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Som där också anges skall dessa krav iakttas med beaktande av varsamhetskraven i 3 kap. 10–14 §§ (1987:10). Vid ändring av byggnaden gäller, till skillnad mot vid uppförande av byggnad, enligt förordningen (1994:1215) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk m.m. att hänsyn också skall tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar. Vidare anges i 17 kap. 21 a § att i byggnader som innehåller lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser skall enkelt avhjälpta hinder mot lokalernas och platsernas tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga undanröjas i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. Sådana föreskrif- ter har meddelats av (BFS 2003:19). Varken i specialmotiven till bestämmelsen om enkelt avhjälpta hinder eller i föreskrifter till denna bestämmelse ges någon vägledning om hur kulturhistoriska värden skall beaktas i detta sammanhang. Som ovan angivits torde huvudinriktningen vara att dessa hinder kan åtgärdas med hänsynstagande till kultur- värdena och att det därför inte annat än i yttersta undantag skall vara nödvändigt att avstå sådana åtgärder p.g.a. att kulturhistoriska värden kan befaras bli förvanskade. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd 5.4.3Överväganden om tillgänglighet till kulturhistoriskt värdefull bebyggelse De syften som ligger bakom de nationella målen för handikappoli- tiken har lika stor betydelse för kulturmiljövården som för andra samhällssektorer. Väsentligt är därmed att alla personer, med och utan funktionshinder, kan ta del av kulturarvet i den byggda miljön. Fördjupade ansträngningar kan inom denna samhällssektor, liksom många andra, behöva ske för att bättre tillgängliggöra och förmedla dessa värden, så att det berättigade krav alla medborgare kan ställa om lika möjligheter till delaktighet i samhällslivet kan förverkligas. Vad gäller kulturarvet och den bebyggda kulturmiljön är detta inte minst av vikt med hänsyn till de oersättliga värden, såväl kunskaps- mässiga som estetiska, som denna bebyggelse är bärare av. De ändamål som motiverar att dessa byggnader bevaras för eftervärlden ger således också skäl för att tillgängliggöra dessa byggnader för alla människor, oavsett deras fysiska och psykiska förutsättningar. Att den bedömning regeringen gjort om att de flesta kultur- miljöer och kulturminnen kan anpassas till tillgänglighetskravet på ett varsamt sätt så att kulturvärden inte förvanskas, får stöd bl.a. av svaren på den enkät som länsstyrelserna har tillställts inom ramen för denna utredning. I denna fråga har flertalet angett att tillgäng- lighetskravet normalt går att förena med ett bevarande av byggnadens kulturhistoriska värden. Med tanke på att det i dessa fall rör de ur denna synvinkel mest bevaransvärda byggnaderna i landet, byggnadsminnena, torde en än förmånligare situation att förena dessa intressen föreligga beträffande övrig kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Till stor del torde möjligheten att förena tillgänglighetsaspekten med ett bevarande av byggnaders kulturvärden i det enskilda fallet vara beroende av kunskaper i dessa frågor och en ambition att finna en från båda synvinklar acceptabel lösning. Handikappombuds- mannen har i detta sammanhang pekat på betydelsen av kunniga och kreativa projektörer. Vad gäller lagstiftningen kan till att börja med konstateras att plan- och bygglagstiftningen enligt vårt förmenande i huvudsak ger tillräckliga och väl avpassade riktlinjer för hur en avvägning skall ske mellan kravet på tillgänglighet och på hänsynstagande till byggnadens kulturvärden. Den närmare utformningen av kontroll- systemet för de byggtekniska kraven, däribland kravet på tillgäng- Överväganden och förslag om bebyggelseskydd lighet, omfattas för övrigt av (M 2002:05) uppdrag (se dir. 2002:97). Kraven på tillgänglighet vid uppförande och ändring av byggnad skall tillämpas av kommunerna i ärenden enligt plan- och bygg- lagen. Någon samordning mellan dessa krav, eller plan- och bygg- lagstiftningen i övrigt, och länsstyrelsernas tillämpning av kultur- minneslagen finns däremot inte. Någon lagreglerad skyldighet för länsstyrelserna att beakta de tekniska egenskapskraven, såsom kravet på tillgänglighet, vid beslut i ärenden om byggnadsminnen finns alltså inte. Som konstateras i avsnitt 5.3.3 kan detta leda till att den erforderliga avvägningen mellan byggnadens skyddsbehov utifrån ett kulturhistoriskt perspektiv och tillgänglighetskravet kanske inte görs i ett ärende enligt 3 kap. kulturminneslagen. Med detta avses inte, som framgår av redovisningen ovan, att länsstyrel- serna skall göra avkall på byggnadens kulturvärden för att tillgodose tillgänglighetskravet. Vad som är viktigt i detta sammanhang är istället att denna avvägning görs i syfte att finna lösningar som kan tillgodose båda dessa ändamål. För att få till stånd det tidiga samarbete som regeringen pekat på som nödvändigt för att kunna anpassa kulturminnen och kulturmiljöer efter personer med nedsatt funktionsförmågas förutsättningar, bör det därför ligga ett värde i att länsstyrelserna redan vid beslutsfattandet uppmärksammar tillgänglighetskravet om det är fråga om en byggnad dit allmänheten har tillträde så att de kultur- historiska värdena kan tas till vara på bästa sätt. En redovisning av i denna fråga kan också ge kom- munerna god vägledning i hur en avvägning skall ske mellan dessa intressen vid tillämpning av 2 § lagen om tekniska egenskapskrav och 17 kap. 21 a § . Därmed kan dessutom ges förutsättningar att undvika en situation där kommunen i bygglovsprövningen ger ett från avvikande besked rörande en åtgärd som innebär ändring av ett byggnadsminne. Vad som kan efterfrågas av länsstyrelserna är naturligtvis inte en detaljerad bedömning av hur tillgänglighetskravet skall kunna uppfyllas för ett byggnadsminne. Det bör däremot inte innebära något större merarbete om gör en mer övergripande bedömning av om tillgänglighetskravet kan aktualiseras för bygg- naden och beaktar detta vid utformningen av skyddsbestäm- melserna eller andra beslut enligt 3 kap. kulturminneslagen. Det kan t.ex. röra vad som bör beaktas om åtgärder kan komma att behöva vidtas för att huvudingången till en offentlig byggnad skall Överväganden och förslag om bebyggelseskydd kunna göras tillgänglig eller vilka hänsyn som bör tas vid en anpassning av en hissanordning i ett hyreshus. Det bör således vara tillräckligt att länsstyrelserna, för de byggnader som anspråk på tillgänglighet kan ställas, anger i vilka avseenden den bedömer att åtgärder kan behöva vidtas för att uppfylla tillgänglighetskravet och vilka övergripande hänsyn som ur bevarandesynpunkt i sådant fall bör tas när de åtgärderna genomförs. Något krav på att länsstyrel- serna skall beskriva hur åtgärder till uppfyllande av tillgänglighets- kravet skall utföras kan däremot inte ställas på detta stadium. De krav som bör ställas på länsstyrelserna i detta sammanhang bör naturligtvis också avse regeringen när den, såsom vi föreslår, fattar beslut gällande en statligt ägd byggnad enligt 3 kap. kultur- minneslagen. I avsnitt 5.3.3 förutskickas att en sådan ordning kan vara behövlig även för de andra tekniska egenskapskraven. Med hänsyn till att detta skulle ställa krav på kompetens inom områden som länsstyrelserna möjligen inte besitter till fullo, föreslås här endast att detta skall gälla egenskapskravet om tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienterings- förmåga. Av dessa skäl föreslås att det i förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. införs en bestämmelse som anger att länsstyrelserna vid tillämpning av bestämmelserna om byggnads- minnen skall iaktta tillgänglighetskravet och, om detta ger anledning att närmare överväga bedömningen i ärendet, i beslutet skall redovisa de överväganden som gjorts i denna fråga. 6 Skydd för lösöre Den andra delen av det återstående utredningsuppdraget är att utreda möjligheten att införa ett skydd för sådant lösöre som väsentligen bidrar till en kulturhistoriska värde. Redan här bör uppmärksammas att uppdraget alltså är begränsat såtillvida att ett skydd för lösöre endast skall övervägas för att bevara det skyddsvärda hos en byggnad. I direktiven anges att vi i fråga om ett sådant skydd bl.a. skall överväga konsekvenserna för äganderätten samt förhållandet till jordabalken, och utsökningsbalken. Att det finns ett behov av skydd för lösöre har framgått bl.a. av de uppgifter länsstyrelserna lämnat till utredningen i en enkät. Nästan alla länsstyrelser har påtalat behovet av att kunna skydda lösöre som bidrar till en kulturhistoriska värde och ett flertal exempel har givits på skyddsvärda objekt och på egendom som skingrats från sådana byggnader. saknas rättsliga möjligheter till ett sådant skydd. Däremot förekommer det för vissa större egendomar, såsom vissa slotts- eller herrgårdsmiljöer, att en sorts skydd kommer till stånd genom att stiftelser eller aktiebolag bildas som får ansvaret för förvaltningen av dessa egen- domar. Detta för att kunna undvika en skingring av egendomen vid generationsskiften. Den problembild som återgivits berör emellertid också mer vardagliga miljöer. Det kan t.ex. röra industriminnen av olika slag, jordbruksfastigheter, samlingslokaler och allmogebebyggelse, dvs. byggnader där den fasta och lösa inredningen utgör en väsentlig faktor för förståelsen av byggnaden. 6.1.2Vad är lösöre? Det finns ingen legaldefinition av begreppet lösöre. Det brukar i allmänt språkbruk definieras som en beteckning för de lösa saker som någon äger. För att förstå de juridiska överväganden som kan behöva göras vid bedömningen av om och hur ett skydd för lösöre kan utformas kan det vara av fördel att ha klart för sig innebörden av de juridiska begrepp som finns avseende den rättsliga klassifi- ceringen av egendom. Det är i första hand innebörden av och skillnaden mellan fast egendom och lös egendom. Fast egendom är enligt 1 kap. 1 § jordabalken jord, vilken är indelad i fastigheter. I 2 kap. 1 § samma balk anges att till fastighet hör byggnad, ledning, stängsel, och annan anläggning som anbragts i eller ovan jord för stadigvarande bruk. Till byggnad hör i sin tur fast inredning och annat varmed byggnaden blivit försedd, om det är ägnat till stadigvarande bruk för byggnaden eller del av denna. Det exemplifieras i bestämmelsen med vissa föremål, såsom hissar, olika ledningar, kranar, kaminer och kakelugnar. Av intresse kan vidare vara att till fastigheter som är inrättade helt eller delvis för industriell verksamhet hör maskiner och annan utrustning som tillförts fastigheten för att huvud- sakligen på den berörda fastigheten användas i denna verksamhet. I dessa fall kan det alltså vara lösa saker som ingår i den fasta egendomen. Undantag görs dock för föremål beträffande vilka ägaren har avgett en inskriven förklaring om att de inte skall utgöra industritillbehör. Vidare undantas generellt från denna bestäm- melse fordon, kontorsutrustning och handverktyg. Utrustningen upphör att vara industritillbehör först när fastigheten inrättas för annat ändamål än industriell verksamhet; alltså inte när driften läggs ner. En förutsättning för att det skall vara fråga om tillbehör till fastighet är att fastigheten och den ifrågavarande egendomen är i samma ägares hand. I annat fall är det fråga om lös egendom. Lös egendom kan definieras negativt på så sätt att det är allt som inte är fast egendom. Det inbegriper därmed lösöre men även byggnader på annans mark, hyres- och arrenderätter samt andra nyttjanderätter, panträtter, värdepapper och pengar m.m. Lösöre är alltså lösa saker. Som exempel kan anges möbler, husgeråd, konstverk och kläder. Begreppet används normalt inte i fråga om annan lös egendom eller lösa saker som är fast egendom. 6.1.3Skydd för lösöre enligt gällande rätt Enligt gällande rätt får en byggnadsminnesförklaring avse byggnad, park, trädgård eller annan anläggning. Skyddsbestämmelserna får inte omfatta mer än byggnaden (samt ett område kring denna) och vad som utgör tillbehör till den (prop. 1960:161 s. 50). En byggnadsminnesförklaring kan därmed beröra både fast egendom och lös egendom, men det senare endast i fråga om byggnad som inte utgör fast egendom p.g.a. att den tillhör annan än fastighets- ägaren. Lösöre kan alltså under inga förhållanden omfattas av skyddsbestämmelserna i en byggnadsminnesförklaring. Det finns dock i kulturminneslagen en möjlighet att skydda lösöre. Det kan i fråga om kyrkliga kulturminnen ske för kyrkliga inventarier. Enligt 4 kap. 6 § kulturminneslagen skall inventarier av kulturhistoriskt värde, som hör till kyrkobyggnad eller annan kyrklig byggnad eller begravningsplats, förvaras och vårdas väl. Över dessa föremål skall vidare föras en förteckning. Vad det egentliga skyddet för dessa föremål består i framgår av 4 kap. 9 §. I denna bestämmelse anges att det krävs tillstånd från för att avyttra de på förteckningen upptagna inventarierna, för att avföra dem från förteckningen, för att reparera eller ändra dem eller för att flytta dem från den plats där de sedan gammalt hör hemma. Tillstånd enligt denna bestämmelse krävs dock inte för föremål som ägs av enskild person eller släkt. Skyddet är därför i praktiken endast avsett att omfatta kyrkans egna föremål. De rättsliga konsekvenserna av att varaktigt knyta lösöre till fast egendom som nedan kommer att beskrivas har därför inte samma bäring på denna skyddsreglering. I fråga om de större kulturegendomarna, såsom slott, herrgårdar och andra större kulturbyggnader av godskaraktär, som har en inredning som i väsentlig mån bidrar till byggnadens kulturhistoriska värde, har som ovan nämnts två huvudsakliga förvaltningsformer kommit till användning för att undvika en framtida skingring av egendomen, t.ex. vid generationsskiften. Dessa är aktiebolagsbildning eller inrättande av en stiftelse. Någon närmare redovisning för dessa förvaltningsformer kommer inte att göras här. Båda sätten tycks i sig kunna ge förutsättningar för en god och hållbar förvaltning av egendomen. I fråga om aktie- bolagsbildning har dock påpekats att denna form inte kan bli ett reellt alternativ för godsegendomar som innehas av en fysisk person så länge huvudregeln enligt jordförvärvslagen (1979:230) är att förhindra en överlåtelse från fysiska till juridiska personer av skogs- och jordbruksegendomar. lade fram ett förslag till hur lösöre som väsentligen bidrar till en kulturhistoriska värde skulle kunna skyddas inom ramen för ett beslut om byggnadsminnes- förklaring (SOU 1995:128 s. 177 ff.). Förslaget byggde på att det skulle krävas samtycke till åtgärden från föremålets ägare. Det skyddade lösöret skulle enligt förslaget förtecknas i skyddsbestäm- melserna till byggnadsminnesförklaringen med angivande av var lösöret skall förvaras, hur det skall underhållas och i vilka avseenden det inte får ändras. Vad gäller borgenärsskyddet konstaterade utredningen att förslaget inte medförde några restriktioner i fråga om överlåtelse av byggnadsminnen eller av skyddade lösören. Lösöret skulle därför kunna tas i anspråk av en ägares borgenärer. Avsikten torde ha varit att skyddsbeslutet skulle gälla även mot en förvärvare av byggnadsminnet och utredningen anför också i betänkandet att möjligheterna till överlåtelse av föremålet i praktiken, som en konsekvens av förslaget, skulle bli starkt beskurna. Kulturarvs- utredningen konstaterade i detta sammanhang att det, om före- målen försvunnit från den byggnadsminnesförklarade egendomen, var svårt att finna en utgångspunkt för en regel som skulle kunna göra en ny innehavare straffansvarig eller skyldig att återställa föremålen. Vidare ansåg utredningen att det skulle föra för långt att införa en allmän skyldighet för förvärvare av lösöre att undersöka om egendomen omfattas av skyddsföreskrifter. I den proposition som behandlar förslag anför regeringen i denna fråga att man delar utredningens uppfatt- ning att lösöret i många fall har stor betydelse för det samlade kulturhistoriska värdet hos en byggnad men att förslaget behöver utredas ytterligare (prop. 1998/99:114 s. 32). 6.3Rättsliga aspekter på ett skydd för lösöre En förutsättning för att ett skydd för lösöre som bidrar till en kulturhistoriska värde skall vara värt att införa är att det går att varaktigt knyta föremålen till den skyddsvärda byggnaden. Det innebär i sin tur att skyddsåtgärden bör vara gällande även mot en förvärvare av föremålet. I detta hänseende måste beaktas att den ovan angivna uppdel- ningen mellan fast och lös egendom kan ha stor betydelse. Den avgör t.ex. vilken rättslig reglering som gäller mellan avtalsparterna vid ett köp. Gränsdragningen mellan fast och lös egendom har emellertid kanske sin största betydelse på det sakrättsliga området, främst i fråga om vilket rättskydd ägaren har i förhållande till tredje man. En skillnad som till viss del kan motiveras utifrån egendomens flyttbarhet. Vid försäljning av fast egendom skyddas köparen mot säljarens borgenärer redan genom avtalet. Fast egendom kan dessutom pantsättas genom registrering. En köpare av lös egendom är däremot normalt inte skyddad mot säljarens borgenärer förrän han har fått egendomen i sin besittning. En förutsättning för pantsättning av lös egendom är att den har överlämnats (traderats) till borgenären. Lösöre är inte rättsligt knutet till en viss byggnad. Vid försälj- ning av en fastighet till vilken en skyddsvärd byggnad hör, ingår inte lösöret i överlåtelsen, om det inte särskilt har avtalats mellan parterna. Detsamma gäller, vilket kanske är av större praktisk betydelse, vid den försäljning som följer på utmätning av fast egendom. Det faktum att lösöret inte utgör tillbehör till byggnaden kan också innebära att byggnaden och det lösöre som bidrar till byggnadens värde inte alltid är i samma ägares hand. En annan iakttagelse, som följer av denna uppdelning, är att det är enklare att administrera ett skydd för en byggnad än vad det är för lösöre. Den fasta egendomen går normalt inte att flytta. Det kan genom inskrivningsförfarandet enkelt klarläggas vem som är ägare till en fastighet och säkra att en förvärvare får kännedom om de regleringar som gäller för fastigheten. Lösöre kan däremot fritt omsättas utan möjlighet till reell kontroll över vad som sker med dessa föremål. Att beakta i detta sammanhang är också att förvärvare av lösöre kan erhålla äganderätt till detta även om han förvärvat det av annan än den tidigare ägaren (godtrosförvärv). 6.3.1Närmare om vissa sakrättsliga aspekter De sakrättsliga problem som kan uppkomma genom att rättsligt knyta lösöre till fast egendom har alltså sin grund i att en sådan åtgärd skulle strida mot den ordning för uppdelningen av lös och fast egendom som ges i 2 kap. jordabalken. Är det fråga om en frivillig överlåtelse av byggnaden bör parterna visserligen kunna överväga konsekvenserna av att det finns lösöre som är knutet till byggnaden. Vid en tvångsförsäljning, såsom efter utmätning eller konkurs, finns däremot inte samma handlingsutrymme, eftersom det i dessa fall finns ett borgenärsintresse att beakta. Bestämmelserna i utsökningsbalken, vilket är den lagstiftning som reglerar hur verkställighet av en enligt närmare angivna kriterier fastställd förpliktelse skall ske, utgår i flera avseenden från den ovan angivna uppdelningen mellan fast och lös egendom. Som exempel för att beskriva detta kan nämnas att en borgenär med säkerhet i fast egendom har rätt att i första hand få utmätning i denna egendom. Vidare finns särskilda regler om hur försäljningen av utmätt fast egendom skall gå till och om fördelningen av de medel som inflyter genom försäljningen. En utgångspunkt i utsökningsrätten är alltså att utmätning och försäljning skall kunna begränsas till viss fast egendom och att de därvid influtna medlen skall täcka de fordringar borgenärer med panträtt eller annan säkerhet i denna egendom har. I detta förfarande beaktas i fråga om lös egendom endast nyttjanderätter, servitut och rätt till elektrisk kraft enligt 12 kap. 33 § utsökningsbalken. Om byggnaden däremot utgör lös egendom uppkommer inte motsvarande sakrättsliga problem med att knyta lösöre till byggnaden. Som ovan angetts kan en byggnadsminnesförklarad byggnad vara lös egendom, om den är belägen på annans mark. Motsvarande problem skulle visserligen kunna antas föreligga beträffande denna byggnad, som genom ett med byggnadsminnes- förklaringen förenat rivningsförbud knyts till den fasta egendom som den är belägen på. Här föreligger dock den skillnaden vid en verkställighetsåtgärd som berör fastigheten, att det inte uppkommer några praktiska problem med att byggnaden även därefter fortsätter att vara i samma ägares hand. Eftersom besittningsskyddet för den nyttjanderätt som byggnadens ägare normalt har haft gäller även i förhållande till en ny köpare av fastigheten, sker ingen förändring i det rättförhållandet. Denna situation motsvarar alltså inte den som kan uppkomma om utmätning och försäljning sker av den fasta egendomen men inte av det lösöre som inte till skada för det kulturhistoriska värdet får flyttas från fastigheten. Vad gäller lösöre skulle dessutom en situation där byggnaden och lösöret inte innehas av samma person kunna medföra att ägaren av lösöret inte har praktiska möjligheter att uppfylla en med ett skyddsbeslut förenad vård- och underhålls- plikt. Av betydelse för att kunna avgöra vilka konsekvenser för utsökningsrätten som ett skydd för lösöre kan få är också om skyddet skall innebära ett överlåtelseförbud. Skulle ett sådant förbud anses föreligga torde nämligen det medföra ett utmätnings- förbud för denna egendom enligt 5 kap. 5 § utsökningsbalken.