sou · GSB376 · 2005-01-01 00:00:00 — Godstransporter – noder och länkar i samspel Slutbetänkande av Godstransportdelegationen 2002 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Regeringen bemyndigade chefen för departementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att lämna förslag till åtgärder från statens sida för att främja samverkan mellan trafikslagen. Direktivet för kommittén (dir. 2002:98) framgår av bilaga 1. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén. Av tilläggsdirektiven (dir. 2003:65) som finns i bilaga 2 framgår att kommittén även skall analysera prissättningen av infrastrukturen i syfte att uppnå konkurrens- neutralitet mellan trafikslagen. Som ordförande i kommittén förordnades verkställande direktör . Som ledamöter förordnades förbundsdirektör , rådgivare , avdelningschef , programansvarige , transportansvarige , analyschef , verkställande direktör , 1:e vice ordförande , verkställande direktör , vice verkställande direktör , direktör , direktör , enhetschef , verkställande direktör , avdelningsdirektör samt transportchef . Som experter förordnades departements- sekreterare och ämnesråd . förordnades som ledamot processägare , sedan på egen begäran entledigats från uppdraget. förordnades som ledamö- ter verkställande direktör och transportdirektör , sedan och på egen begäran entledigats. Som expert förordnades kansli- råd . förordnades en rådgivande parlamentarisk referensgrupp till delegationen. I enlighet med tilläggsdirektiven har referensgruppens arbete omfattat de delar av delegationens arbete som berör avgiftsfrågorna. I den parlamentariska referens- gruppen har följande personer ingått: , de Gröna, , , , liberalerna, , , samlingspartiet, , och , Socialdemokraterna. förordnades som sekrete- rare. har varit kommitténs assistent och ansvarig för produktionen av heloriginal. Kommittén som har antagit namnet Godstransportdelegationen 2002 överlämnade ett delbetänkande (SOU 2003:39) Godstransporter i samverkan – tekniska hinder, forskning och utbild- ning. Vi överlämnar härmed vårt slutbetänkande Godstransporter – noder och länkar i samspel (SOU 2004:76). Utgångspunkter och utvecklingstendenser .................... 2.3Utvecklingstendenser med betydelse för intermodala Hinder för utveckling av intermodala transporter................. Strategiska logistiknoder – hamnar och kombiterminaler .... Den intermodala utvecklingen inom sjöfarten....................... Beskrivning av dagens avgifter inom sjöfarten....................... 3.3Nya farledsavgifter (Ds 2003:41) och regeringens Överväganden om avgifter inom sjöfarten............................. 3.5.5 Sammanfattning av förslag till sjöfartsavgifter............ Finansiering av förslagen och Infrastrukturplaneringen inom sjöfartssektorn ..................... 3.8Sjöfartsverkets ansvar för farledsanslutningar till De svenska hamnarna............................................................... Konkurrens och transparens i hamnarna ................................ Utpekande av strategiska hamnregioner................................. Den intermodala utvecklingen inom järnvägen...................... Beskrivning av dagens banavgifter .......................................... 5.4Banverkets ansvar för anslutningar till strategiska hamnar och kombiterminaler .................................................. Infrastruktur för godstrafik på järnväg................................... Vårt arbete med terminalfrågan............................................... Det svenska kombiterminalnätet............................................. 6.3 Gränsdragning mellan infrastruktur och suprastruktur ........ 6.4Terminalkostnad i relation till den totala 6.5Analys av och förslag till former för statligt engagemang Bakgrund och utgångspunkter..................................... 6.5.2 Utpekande av strategiska terminaler ........................... 6.5.3 Investeringar och underhåll – anslutande Stöd till demonstrationsprojekt................................... Vägtrafiken i ett intermodalt perspektiv ................................ Beskrivning av dagens skatter och avgifter............................. Förslag till ett kilometerskattesystem .................................... 7.4Vägverkets ansvar för anslutningar till strategiska 8.1Gällande kostnadsansvar och transportpolitiska Begreppet samhällsekonomisk marginalkostnad ................. Beräkning av marginalkostnader........................................... Konkurrensneutraliteten inom och mellan trafikslagen...... 8.5Sambandet mellan marginalkostnadsprissättning och finansiering och planering av infrastrukturen ...................... Prissättning och internationella beroenden.......................... Hur bör avgiftssystemet utvecklas?...................................... Slutsatser från arbetet i den första Direktiven till den nya Godstransportdelegationen ............ 9.3Statens beredning av svenska ståndpunkter i det 9.3.2 Arbetet i EU: s institutioner ...................................... 9.3.3 Ökat krav på nationell beredning av EU-frågorna.... 9.3.4 Samarbetet med svenska organisationer .................... Arbetsgrupper på transportområdet.......................... 9.4Förslag till vidareutveckling av den svenska beredningen av internationella frågor på godstransportområdet.............. Utformning av grupperna........................................... 9.5Frågor som vi bör prioritera i framtida internationellt arbete på godstransportområdet............................................ Uppföljning av den första Godstransportdelegationens Det transportpolitiska delmålet om en hög transportkvalitet för näringslivet........................................... 10.2.2 Myndigheternas arbete med uppföljning av Bilaga 3 Strategiska noder och stråk ........................................... Bilaga 4 Den svenska terminalstrukturen ................................... Bilaga 5 Terminaler i ....................................................... Bilaga 6 Internaliseringsgrad för godstrafik inom respektive Bilaga 7 Kartläggning av internationella organisationer ............ Vårt huvuduppdrag har varit att föreslå åtgärder från statens sida för att främja samverkan mellan trafikslagen i arbetet med att uppnå ett långsiktigt hållbart transportsystem. Vi har också fått till uppgift att analysera prissättningen på nyttjande av infrastrukturen i syfte att uppnå konkurrensneutralitet mellan trafikslagen. I vårt delbetänkande Godstransporter i samverkan (SOU 2003:39) har vi presenterat en analys av vilka hinder som finns för en ökning av den intermodala trafiken samt behandlat frågor om forskning och utbildning inom godstransportområdet. Våra förslag utgår från ett antal principer som formulerades av den första Godstransportdelegationen1 och som enligt direktiven även skall ligga till grund för vårt arbete. Dessa principer är följande: Godstransporter bör vara marknadsstyrda. Den som har varor att förflytta bör stå i centrum. Statens roll bör vara att skapa förutsättningar. De transportpolitiska målen bör vara styrande. En ytterligare aspekt som den första delegationen beaktade i sitt arbete och som vi också vill lyfta fram är att staten har ett särskilt ansvar för att främja de svenska företagens konkurrenskraft. Eftersom vi enligt direktivet skall utgå från ett trafikslagsöver- gripande synsätt blir dessutom samverkan mellan trafikslagen – intermodaliteten – en mycket central utgångspunkt. Frågan om terminalernas roll i det intermodala transportsyste- met har varit en viktig del av vårt arbete. 1 Godstransporter för tillväxt – en hållbar strategi, (SOU 2001:61). Vår uppfattning är att de senaste årens utveckling totalt sett pekar på goda möjligheter för de intermodala transporterna att utvecklas. gäller det för transportbranschen att, i samverkan med sina kunder och med staten som förutsättningsskapare, tillvarata dessa möjligheter. Staten kan enligt vår uppfattning bidra till att stärka den positiva utvecklingen genom att peka ut ett antal hamnar och kombitermi- naler som strategiska. Utpekandet bör bland annat ligga till grund för statens prioriteringar av anslutande infrastruktur till dessa noder. Sjöfarten spelar och kommer även fortsatt att spela en viktig roll för de stora transportflödena i och mellan och omvärlden. Potentialen för expansion är god som kraven på infrastrukturen är jämförelsevis måttliga. Vi anser att utgångspunkten för farledsavgifterna bör vara kortsiktig samhällsekonomisk marginalkostnad och att avgifterna bör bidra till finansieringen av kostnader för handelssjöfarten. Tillhandahållandet av lots bör enligt vår upp- fattning huvudsakligen avgiftsfinansieras separat utanför systemet med farledsavgifter. När det gäller isbrytning anser vi att denna bör finansieras via statsbudgeten och inte täckas av farledsavgifterna. Även kostnaderna för fritidsbåtsverksamhet bör finansieras på annat sätt än genom avgifter på handelssjöfarten. Infrastrukturplanering för sjöfarten bör i större utsträckning samordnas med den långsiktiga planering som finns för vägar och järnvägar, och bör ta ett ökat ansvar för farleds- anslutningar till strategiskt viktiga hamnar. Hamnarnas betydelse ökar i takt med ökande sjöfart och i takt med att intermodala transportlösningar blir allt vanligare. Landets hamnar har således goda förutsättningar att utvecklas och expandera. Vi föreslår att ett antal strategiska geografiska hamnregioner, med särskild betydelse för godstransporter, pekas ut. Utgångs- punkten för utpekandet är bland annat de strategiska gods- transportstråk som presenterades av den första Godstransport- Regeringen bör initiera och medverka i samtal med berörda parter inom varje region om rollfördelningen mellan de olika hamnarna, villkoren för statligt engagemang samt frågor om tillgänglighet med mera. Givet att samtalen leder till överens- kommelser bör hamnarna i de utpekade regionerna ges en sär- ställning bland annat vid prioritering av statliga infrastruktur- satsningar. Järnvägstransporterna är, och kommer även fortsatt att vara, av stor betydelse för den svenska godstransportmarknadens funktion. Avgörande för den internationella trafikens utveckling är hur väl EU lyckas att genomföra den påbörjade harmoniseringen av sektorn. Vi anser att utgångspunkten för banavgifterna bör vara kortsiktig samhällsekonomisk marginalkostnad och att marginalkostnader för buller bör ingå i banavgiften för godstrafik. bör ta ett utökat ansvar för spåranslutningar till strategiska kombiterminaler och hamnar. Vi tycker att fördelningen av spårkapacitet och priori- teringen mellan gods- och persontrafik på järnväg bör göras utifrån en samhällsekonomisk bedömning av transportens nytta. Vi före- slår också att konsekvenserna av ett mer omfattande införande av ett nytt Europaanpassat signalsystem bör utredas. Effektivt fungerande kombiterminaler är en mycket viktig del för att få till stånd fungerande intermodala transportkedjor i vilka järnvägens förutsättningar kan nyttjas fullt ut. Vi föreslår att ett antal strategiska kombiterminaler pekas ut och att respektive terminalhuvudman får ta ställning till om de vill ingå i det strategiska kombiterminalnätet och ansluta till de villkor som följer av detta. Villkoren innebär bland annat att terminalerna skall vara tillgänglig för alla aktörer. Vi anser vidare att staten genom bör ta ansvar för drift och underhåll samt för investeringar i spåranläggningarna och hårdgjord yta i de terminaler som ansluter sig. Det bör vara uppgift att fördela spårkapaciteten i de aktuella terminalerna, vilka även bör utpekas Avslutningsvis förslår vi att ett stöd till inter- modala demonstrationsprojekt införs. Vägtrafiken är av avgörande betydelse för att en tillfredställande transportförsörjning skall komma till stånd. Detta gäller inte minst för kortare transporter och för transporter till och från destinationer dit andra trafikslag inte når. Liksom för de ovan nämnda trafikslagen anser vi att utgångs- punkten för avgiftsuttaget inom vägsektorn bör vara kortsiktig samhällsekonomisk marginalkostnad. För att uppnå detta bör en kilometerskatt införas för tunga, dieseldrivna lastbilar. Vi anser dock att den nivå som beskrivit i sitt betänkande är för hög och att det är avgörande att andra väg- trafikskatter för de aktuella fordonen sänks så långt som gällande EG-lagstiftning tillåter. Vid införandet bör hänsyn tas till utveck- lingen inom EU och till det svenska näringslivets konkurrenskraft. Vi anser att bör ta ett utökat ansvar för väganslut- ningar till strategiska hamnar och kombiterminaler på samma sätt som vi föreslagit när det gäller järnväganslutningar. Vi konstaterar att det fortfarande råder osäkerhet beträffande beräkningen av skilda marginalkostnadskomponenter. Osäkerheter- na är dock inte så fundamentala att strävan efter marginalkostnads- prissättning bör ifrågasättas. Vi förordar vidare att skall verka för att en gemensam europeisk metod för värdering av miljö- relaterade marginalkostnader kommer till stånd. Vid prissättning av de olika trafikslagen anser vi att det är mycket viktigt att hänsyn tas till internationella beroenden. Vår internationella strategi innehåller förslag till hur statens beredning av svenska ståndpunkter i det internationella arbetet kan förbättras. Vi anser att följande områden bör prioriteras i framtida internationellt arbete inom godstransportområdet – intermodala transporter, infrastruktur, konkurrensfrågor, miljö och säkerhet. Vi anser också att i det internationella arbetet bör bli bättre på att lyfta fram den nordliga dimensionen och de specifika förutsättningar som denna innebär. Vårt huvuduppdrag är enligt direktivet 2002:98 (bilaga 1) att, mot bakgrund av de övervägande som gjordes av den första Godstrans- portdelegationen1, föreslå åtgärder från statens sida för att främja samverkan mellan trafikslagen i arbetet med att uppnå ett långsiktigt hållbart transportsystem. I vårt delbetänkande Godstransporter i samverkan (SOU 2003:39) har vi presenterat en analys av vilka hinder som finns för en ökning av den intermodala trafiken samt behandlat frågor om forskning och utbildning inom godstransportområdet. Frågan om terminalernas roll i det intermodala transportsyste- met har varit en central del av vårt arbete. En av våra uppgifter var enligt direktivet att lämna förslag till hur Europeiska kommissionens förslag till direktiv om tillträde till marknaden för hamntjänster skulle kunna genomföras i svensk lag- stiftning. röstade dock nej till förslaget efter förlikning mellan ministerrådet och . Efter uppdrag i tilläggsdirektiv 2003:65 (bilaga 2) har vi också fått till uppgift att analysera prissättningen på utnyttjande av infra- strukturen i syfte att uppnå konkurrensneutralitet mellan trafik- slagen. Ytterligare uppgifter har varit att följa och främja svenskt arbete i internationella organ inom godstransportområdet samt att lämna förlag till strategier för det internationella arbete som bedrivs av regeringen och av myndigheterna inom området. Enligt direktiven skall vi också följa upp de förslag som den första delegationen lade fram i sitt slutbetänkande. De frågor vi följt upp är bland andra följande: 1 Godstransporter för tillväxt – en hållbar strategi (SOU 2001:61). det transportpolitiska delmålet om en hög transportkvalitet för näringslivet Vi har under vårt arbete samverkat med (N 2001:09) och (Fi 2001:08). tar i sitt huvudbetänkande2 upp ett antal frågor som är starkt kopplade till vårt arbete. Det gäller bland annat frågor om terminaler och om stöd till olönsam godstrafik, vilka även behandlas i detta betänkande. Som stöd för vårt arbete har vi låtit genomföra tre kartläggningar och en studie. på har kartlagt pågående arbete och principer rörande kostnadsansva- ret. har kartlagt den svenska terminalstrukturen. () har kartlagt europeiska landbaserade intermodala terminaler. TFK har genomfört en studie av kostnader i hamnar och intermodala landbaserade terminaler. Trafikverken, () och de organisationer och företag som övriga ledamöter i delegatio- nen representerar har under arbetets gång bidragit med underlags- material och analyser. I kapitel två behandlas trafikslagsövergripande frågor om centrala utgångspunkter för vårt arbete och om utgångspunkterna för våra förslag vad gäller hamnar och kombiterminaler. Våra förslag för att stärka intermodaliteten följer därefter i kapitel tre till sju. Förslagen presenteras uppdelade i kapitel efter de olika delmomenten i en tänkt transportkedja. 2 Järnvägar för resenärer och gods (SOU 2003:104). Kedjan börjar med en sjötransport och slutar med en lastbils- transport. Figur 1.1 Förslagen i betänkandet presenteras uppdelade i kapitel tre till sju – utifrån nedanstående tänkta transportkedja I kapitel åtta behandlas frågan om kostnadsansvaret utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv i enlighet med våra tilläggsdirek- tiv. Utgångspunkterna i detta kapitel ligger till grund för de mer detaljerade förslag vad gäller prissättning av infrastrukturen som finns i kapitel tre, fem och sju. I kapitel nio behandlas en strategi för det internationella arbetet inom godstransportområdet. I kapitel 10 följer vi upp den första Godstransportdelegationens förslag, och i kapitel 11 gör vi en sam- manfattande analys av samtliga förslag i betänkandet. Våra förslag utgår från ett antal principer som formulerades av den första Godstransportdelegationen1 och som enligt direktiven även skall ligga till grund för vårt arbete. Dessa principer är följande: Godstransporter bör vara marknadsstyrda. Den som har varor att förflytta bör stå i centrum. Statens roll bör vara att skapa förutsättningar. De transportpolitiska målen bör vara styrande. En ytterligare aspekt som den första delegationen beaktade i sitt arbete, och som vi också vill lyfta fram, är att staten på en öppen transportmarknad har ett särskilt ansvar för att främja de svenska företagens konkurrenskraft sett ur ett internationellt perspektiv. Eftersom vi enligt direktivet skall utgå från ett trafikslagsöver- gripande synsätt blir dessutom samverkan mellan trafikslagen – intermodaliteten – en mycket central utgångspunkt. Avregleringar har präglat godstransporterna i . Inom vägtrafiken avskaffades behovsprövningen . Även den internationella vägtrafiken inom EU-området är avreglerad . Godstrafiken på järnväg har öppnats för marknadsinriktad konkurrens inom landet och snart även inom . Sjöfarten har sedan gammalt fungerat i stort utan statlig reglering av marknadstillträdet för såväl nationell som internationell trafik. Flygfrakten inom är avreglerad. För interkontinental flygfrakt krävs dock i många fall 1 Godstransporter för tillväxt – en hållbar strategi (SOU 2001:61). bilaterala luftfartsavtal för att få tillgång till överflygnings- och landningsrättigheter. Den svenska godstransportmarknaden är i allt väsentligt mark- nadsstyrd. Ingripanden i marknaden som görs med utgångspunkt från transportpolitiska eller andra politiska mål måste ta stor hän- syn till detta förhållande, liksom till den internationella situationen. Vi utgår från att godstransporter i grunden skall vara marknads- styrda. En sund konkurrens på lika villkor är en viktig drivkraft på en väl fungerande transportmarknad. Den som har varor att förflytta skall stå i centrum De totala godsflödena bör sättas in i ett logistiskt sammanhang. Transporterna bör således ses som en integrerad del av produktions- och distributionssystemet samt betraktas från ett transportköpar- perspektiv. Logistiken inom industrin måste fungera störningsfritt – från råvara via produktion och lagerhållning till den färdiga produkten hos kunden. Höga krav ställs på korta ledtider, preci- sion och flexibilitet i transporterna. Varuägarnas och slutkundernas intressen tillgodoses bäst på en väl fungerande transportmarknad. stora utrikeshandelsberoende, vårt geografiska läge och avstånden inom landet ställer stora krav på väl fungerande transpor- ter. En viktig utgångspunkt vid åtgärder inom transportområdet måste därför vara att beakta det svenska näringslivets konkurrens- kraft. Vi utgår från ett kundperspektiv på godstransportkedjorna, där såväl nationell som internationell transportefterfrågan måste beak- tas. Statens roll skall vara att skapa förutsättningar Statens kan utöva sin roll som förutsättningsskapare på en mark- nadsstyrd godstransportmarknad på flera sätt. På en öppen trans- portmarknad har staten ett särskilt ansvar för ramar och spelregler i form av bland annat konkurrenslagstiftning och regelverk för de olika trafikslagen. Staten måste främja företagen i främst genom att ge dem internationellt likvärdiga konkurrensförutsätt- ningar. Staten är också ansvarig för att kontrollera att regelverket efterlevs. Staten styr inriktningen och omfattningen av den nationella infrastrukturen samt samverkar med andra länder inom bland annat EU om internationella förbindelser och leder. Skatter och statliga avgifter beslutas och uppbärs av staten. Staten stöder dessutom forskning och utveckling inom transportområdet. Staten fungerar också, till följd av dess övergripande ansvar för transportpolitiken, som samordnare mellan trafikslagsföreträdarna. Inom vissa områden av transportmarknaden har staten dessutom en dominerande aktiv roll i form av ägare av operatörer. Vi har utgått från att statens roll på godstransportmarknaden, som förutsättningsskapare och som katalysator för en önskad utveckling, fortlöpande skall förtydligas. Gränsen mellan statens olika roller som förutsättningsskapare respektive ägare bör vara tydlig. Vi har i vårt arbete utgått ifrån beslutade transportpolitiska mål. Det övergripande transportpolitiska målet är att säkerställa en sam- hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörj- ning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Effektivitet och hållbarhet är nyckelbegrepp i målformuleringen. Effektivitet innebär att tillgängliga resurser används där de bäst bidrar till välfärdsutvecklingen i landet. Hållbarhetsbegreppet om- fattar ekonomisk, ekologisk, kulturell och social hållbarhet. Ett sådant hållbart transportsystem är en av förutsättningarna för väl- färdsutvecklingen i landet. Godstransporterna spelar här en mycket viktig roll för den ekonomiska utvecklingen i stort, och samvaria- tionen mellan godstransporter och tillväxten i samhället har registrerats. Det övergripande målet kompletteras med delmål för tillgänglig- het, transportkvalitet, regional utveckling, säkerhet, miljö och jäm- ställdhet. Hur främjas samverkan? I våra direktiv slås fast att uppgiften är att lämna förslag som kan stimulera en mer samhällsekonomiskt effektiv användning av de olika trafikslagen i de fall där en kombination av olika trafikslag – intermodalitet – framstår som ekonomiskt, miljömässigt och säker- hetsmässigt önskvärd. De olika trafikslagen fyller delvis olika funktioner i transport- systemet, och det är viktigt att de förutsättningar som staten skapar leder till en så rationell användning av den totala transport- apparaten som möjligt. För vissa typer av transportuppdrag – bland annat entreprenadarbete, distributionstrafik och vid uttag av skogs- råvara – finns i praktiken inga andra alternativ än väg- transport. Detsamma gäller för transporter på kortare avstånd. Vid längre transportavstånd ökar däremot förutsättningarna för kombi- nerade transportlösningar som inkluderar järnvägs- och sjö- transporter. Vid dessa transporter krävs dock i de flesta fall en vägtransport i en eller i båda ändar av transporten.