sou · GSB36d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid skatte- myndigheters medverkan i brottsutredningar infördes det en be- stämmelse (17 §) om att skattemyndighets beslut om rättelse får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och att prövningstill- stånd krävs vid överklagande till kammarrätt. I förarbetena anför- des följande:158 Utredningen har föreslagit att en bestämmelse om överklagande av så- dana beslut som fattas av skattemyndigheten i den brottsbekämpande verksamheten och som direkt berör den enskilde skall tas in i lagen. Det gäller framför allt beslut om rättelse av oriktiga uppgifter, om in- 156Se tidigare lagen (1984:649) om företagshypotek. 157Se också förslagen i prop. 2003/04:27 till ändringar i lagen (1955:227) om inskrivning av rätt till luftfartyg. 1998/99:34 s. 56. formation om pågående behandlingar och att avslå en enskilds begäran om att få ut de uppgifter om honom som behandlas. Regeringen delar utredningens bedömning att skattemyndighetens beslut angående behandling av personuppgifter och som direkt berör den enskilde skall kunna överklagas. Den föreslagna lagen innehåller dock till skillnad mot utredningens förslag endast de särbestämmelser som är motiverade för skattemyndigheternas brottsutredande verk- samhet och hänvisar därutöver till personuppgiftslagen []. Endast i fråga om rättelse av oriktiga uppgifter föreslås bestämmelser i lagen. Beslut om rättelse skall givetvis kunna överklagas. Regeringen före- slår därför att det skall införas en rätt att överklaga sådana beslut till allmän förvaltningsdomstol. För överklagande till kammarrätt skall krävas prövningstillstånd. För övriga beslut som rör behandlingen av personuppgifter gäller personuppgiftslagens regler. Någon särskild bestämmelse om hur be- slut av en myndighet som är personuppgiftsansvarig skall överklagas finns inte i personuppgiftslagen. När det gäller beslut om att avslå en enskilds begäran om att få ut uppgifter finns dock, som Kammarrätten i påtalat, bestämmelser om överklagande i sekretesslagen. Härutöver finns bestämmelser om överklagande av skattemyndighetens beslut, i de fall det saknas andra regler om överklagande, i förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen. Även i lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister intogs det en bestämmelse om överklagande (16 §). Här angavs dock att beslut om såväl registerutdrag som rättelse får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt). I författningskommentaren till bestämmelsen angavs:159 De flesta beslut som fattas av och som gäller be- handling av personuppgifter enligt denna lag är interna eller administra- tiva. Enskilda berörs dock direkt av beslut om information som skall läm- nas efter ansökan enligt 26 § personuppgiftslagen (vad som enligt äldre terminologi kallats registerutdrag) och om rättelse enligt 28 § samma lag. Besluten är av det slaget att de bör få överklagas. Genom denna be- stämmelse föreskrivs att talan mot sådana beslut får föras hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. hos länsrätt i första instans. Prövningstill- stånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 1998/99:72 s. 71, jämför s. 61. Frågan om bestämmelser om överklagande togs särskilt upp av Lagrådet i ett lagstiftningsärende om behandling av personuppgif- ter i brottsbekämpande verksamhet. I lagförslaget i lag- rådsremissen hade bara tagits med en bestämmelse om att Tullver- kets beslut om rättelse enligt 9 § i den föreslagna lagen fick över- klagas (och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kam- marrätt). I 9 § finns emellertid inte några bestämmelser om meddelande av dyli- ka beslut. Där finns däremot en hänvisning av vilken framgår att per- sonuppgiftslagens (PUL:s) bestämmelser om rättelse och skadestånd är tillämpliga. Effekten blir att överklagandebestämmelsen och de på be- sluten tillämpliga bestämmelserna kommer att finnas i olika lagar, den förstnämnda bestämmelsen i den nu föreslagna lagen och de sistnämn- da bestämmelserna i . Orsaken till den uppkomna situationen är att PUL saknar en över- klagandebestämmelse beträffande rättelsebesluten. Tanken har antagli- gen varit att den som är missnöjd med ett beslut skall anmäla detta hos tillsynsmyndigheten (Datainspektionen) genom anförande av formlösa klagomål. Inspektionens beslut kan sedan vara överklagbart enligt 51 § PUL. Genom tillkomsten av 22 a § förvaltningslagen har enskild dock erbjudits möjligheten att överklaga rättelsebesluten direkt hos allmän förvaltningsdomstol. Den föreslagna överklagandebestämmelsen skulle komma att omfat- ta endast rättelsebeslut. En annan närstående kategori beslut som också meddelas enligt PUL är beslut om begärd information. Enligt Lagrådets mening bör överklagandebestämmelsen också omfatta dessa beslut. Visserligen saknar lagen en uttrycklig hänvisning till PUL beträffande informationsbesluten, men detta kan inte vara någon avgörande skill- nad eftersom PUL i vilket fall som helst är tillämplig på båda slagen av beslut. Lagrådet anser att första meningen bör formuleras om och för- slagsvis ges följande lydelse: beslut om rättelse och infor- mation i fråga om personuppgifter i verkets brottsbekämpande verk- samhet får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Huruvida ytterligare beslut skall vara överklagbara bör övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Det är exempelvis tvivelaktigt om så- dana beslut [om automatiserad behandling för underrättelseverksam- het] som avses i 19 § skall gå att överklaga. Om resultatet skulle bli att inga andra beslut än rättelse- och informationsbeslut skall kunna över- klagas, bör i paragrafen tas in en uttrycklig bestämmelse om att andra beslut beträffande ifrågavarande personuppgifter inte får överklagas. 2000/01:54 s. 77 f. Det är inte något tillfredsställande förhållande att bestämmelser om överklagande av beslut finns i en lag och bestämmelser om beslutens meddelande i en annan. Lagrådet anser att regeringen bör över- väga möjligheten att i PUL införa överklagandebestämmelser i fråga om myndigheters rättelse- och informationsbeslut på person- uppgiftsområdet. Regeringen följde Lagrådets förslag till formulering. När det gällde frågan om andra beslut än om rättelse och information skulle kun- na överklagas, ansåg regeringen att sådana övriga beslut som fattas enligt den föreslagna lagen var av antingen administrativ eller intern art. Enligt regeringen kan därför dessa beslut enligt allmänna regler inte överklagas. Bestämmelsen om överklagande försågs med ett fullföljdsförbud avseende andra beslut än beslut om rättelse och beslut om information som tagits med stöd av lagen.161 I lagen (2001:99) om den officiella statistiken togs det in en all- män bestämmelse om att beslut enligt lagen, förutom vissa, särskilt angivna beslut, får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.162 I lagstiftningen om behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution intogs bestämmelser om att myndighetsbeslut om rättelse och om information som skall lämnas enligt 26 § per- sonuppgiftslagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt). Vidare föreskrevs att andra beslut inte får överklagas. I förarbetena anfördes bl.a. följande:163 Regeringen delar utredningens bedömning att beslut angående be- handling av personuppgifter som direkt berör den enskilde skall kunna överklagas. Myndigheters beslut att avslå en ansökan om information om pågående behandlingar kan avse rätten att få besked i fråga om per- sonuppgifter behandlas eller inte samt rätten att få skriftlig information om personuppgifter som behandlas. Överklagande bör vara möjligt i bägge fallen. Besluten bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol och det bör krävas prövningstillstånd för överklagande till kammarrät- ten. Myndigheterna fattar i sin verksamhet även andra beslut som rör be- handlingen av personuppgifter. Dessa beslut är emellertid interna eller administrativa. Administrativa beslut fattas t.ex. vid inrättande av alla 2000/01:54 s. 49. Se 24 § lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i Tull- verkets brottsbekämpande verksamhet. 2000/01:27 s. 63 f. och 97. 2000/01:33 s. 109, jämför s. 348. typer av register. Dessa beslut berör inte den enskilde direkt. Regering- en anser i likhet med utredningen att interna och administrativa beslut inte bör kunna överklagas. En motsvarande bestämmelse som i lagstiftningen om behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution infördes genom en ändring (SFS 2001:413) i socialförsäkringsregisterlagen (1997:934) (21 b §). Också i lagstiftningsärendet om behandling av personuppgifter inom togs i lagrådsremissen upp ett förslag till en motsvarande bestämmelse. Även hade dock Lagrådet synpunkter på lydelsen av bestämmelsen och anförde följande:164 Beträffande överklagande inom av beslut om informa- tion som skall lämnas efter ansökan torde avsikten vara att det skall vara fråga om avslag på en ansökan om information enligt 26 § person- uppgiftslagen. Detta skulle framgå bättre om första stycket gavs följan- de lydelse. Beslut inom om rättelse eller om avslag på ansökan om information enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) får över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas. Lagrådet vill anmärka att andra beslut enligt denna lag inte torde vara avsett att omfatta beslut om skadestånd som grundas på 9 §. Regeringen följde Lagrådets förslag. I lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kri- minalvården intogs emellertid en bestämmelse om överklagande som är utformad lite annorlunda (12 §). I bestämmelsen anges bara att en myndighets beslut om rättelse och om information enligt 26 § personuppgiftslagen får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol (och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt). I bestämmelsen talas det således inte om avslag på ansökan om information och det anges inte heller att andra beslut inte får överklagas. I lagen (2001:558) om vägtrafikregister intogs en motsvarande bestämmelse (34 §). Bestämmelsen utformades även efter förslag från Lagrådet. I lagrådsremissen hade inte beslut om rättelse nämnts i bestämmelsen. Lagrådet noterade att det i förslag till andra lagar om behandling av personuppgifter vanligtvis anges 2000/01:80 s. 273. att rättelsebeslut skall överklagas i samma ordning som informa- tionsbeslut. Lagrådet upprepade vidare sin rekommendation till regeringen att överväga möjligheten att införa överklagandebe- stämmelser i personuppgiftslagen.165 Lagrådet har även senare åter- kommit till den rekommendationen.166 I lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den ar- betsmarknadspolitiska verksamheten togs det dock in en bestäm- melse (18 §) som motsvarar den som finns i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom och som således talar om, förutom beslut om rättelse, beslut om avslag på ansökan om information och som anger att andra beslut enligt lagen inte får överklagas. I förarbetena angavs följande.167 De beslut som fattas rörande personuppgifter som direkt berör den enskilde skall kunna överklagas. Sådana beslut är i allmänhet en myn- dighets beslut att avslå en ansökan om information enligt 26 § person- uppgiftslagen. Även beslut om rättelse bör kunna överklagas. Med hänsyn till att det rör sig om beslut i rättsfrågor snarare än i materiella frågor är det enligt regeringens bedömning lämpligt att be- sluten överklagas direkt till domstol. Det är också önskvärt att besluten överklagas på samma sätt oavsett vilken myndighet som fattat beslutet. Besluten bör därför överklagas till allmän förvaltningsdomstol och det bör krävas prövningstillstånd för ett överklagande till kammarrätten. Övriga beslut berör inte den enskilde direkt och bör därför inte kunna överklagas. Av lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. (6 kap. 7 §) framgår att beslut om rättelse och om avslag på ansö- kan om information enligt 26 § personuppgiftslagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt). Någon bestämmelse om att and- ra beslut angående behandling av personuppgifter inte får överkla- gas finns dock inte i den lagen. Motsvarande bestämmelser om överklagande har införts genom en ändring (SFS 2002:614) i skogsvårdslagen (1979:429) (40 §). I lagen (2003:113) om elcertifikat finns det bestämmelser om att avslag på ansökan om information enligt 26 § personuppgiftslagen 2000/01:95 s. 206. 2002/03:40 s. 241, jämför s. 132. 2001/02:144 s. 47 f. får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och att prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (8 kap. 2 §).168 har föreslagit en bestämmelse i en ny po- lisdatalag om att myndighetsbeslut om rättelse och om information överklagas till kammarrätt.169 I lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom soci- alförsäkringens administration finns det en bestämmelse om att en myndighets beslut om rättelse eller om avslag på ansökan om in- formation enligt 26 § personuppgiftslagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid överkla- gande till kammarrätten (33 §). Andra beslut får inte överklagas.170 har i fråga om vissa myndigheters be- handling av personuppgifter enligt utlännings- och medbor- garskapslagstiftningen föreslagit motsvarande överklagandebe- stämmelser.171 Särskilda bestämmelser om överklagande har också föreslagits av för domstolarnas behandling av person- uppgifter i den rättsskipande och rättsvårdande verksamheten.172 Utredningen föreslår att beslut om rättelse och om information som skall lämnas enligt 26 § personuppgiftslagen skall få överklagas enligt följande. Beslut av tingsrätter, hovrätter och länsrätter skall överklagas hos kammarrätt. Beslut av kammarrätter skall överkla- gas hos Regeringsrätten. Beslut av och Reger- ingsrätten skall inte få överklagas. Beslut av hyres- och arrende- nämnder skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätt. har i fråga om behandling av person- uppgifter i brottsbekämpande verksamhet föreslagit en bestämmelse om att beslut om rättelse och om infor- mation som skall lämnas enligt 26 § personuppgiftslagen får över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Andra beslut skall enligt förslaget inte få överklagas.173 har i fråga om försvarsunderrättelseverksamhet och säkerhetstjänst före- slagit motsvarande överklagandebestämmelser. 2002/03:40 s. 132. 169SOU 2001:92 s. 193 f. 2002/03:135 s. 127. 171SOU 2003:40 s. 239. 172SOU 2001:100 s. 179–182. 173SOU 2002:113 s. 277 f. 174SOU 2003:34 s. 196. tjänstutredningen har föreslagit motsvarande överklagandebe- stämmelser i fråga om myndighetsbeslut.175 Utredningens förslag: En myndighets beslut om information (re- gisterutdrag) enligt 26 §, om rättelse och underrättelse till tredje man om rättelseåtgärder enligt 28 §, om information om automati- serade beslut enligt 29 § andra stycket och om allmänna upplys- ningar om pågående behandlingar enligt 42 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. Andra beslut av myndig- het enligt personuppgiftslagen får inte överklagas. Prövningstill- stånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Bestämmelserna om överklagande gäller dock inte beslut av och regering- en. I fråga om överklagande av beslut av allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol finns särskilda föreskrifter. Utredningens bedömning: Särskilda bestämmelser om hur be- slut av domstolar överklagas bör tas in i de registerlagar som skall reglera domstolarnas behandling av personuppgifter. 13.7.1Myndighetsbeslut som bör få överklagas Utredningen har att föreslå hur myndighetsbeslut enligt person- uppgiftslagen skall kunna överklagas. Den första frågan att ta ställ- ning till är vilka myndighetsbeslut enligt personuppgiftslagen som bör få överklagas. I samband med utformningen av särskilda registerlagar efter ikraftträdandet av personuppgiftslagen har ofta den bedömningen gjorts att myndighetsbeslut som direkt berör den enskilde skall kunna överklagas, medan myndighetsbeslut som ansetts som inter- na eller administrativa – t.ex. beslut om att inrätta ett register – och således inte direkt berör den enskilde inte bör kunna överklagas. En tillämpning av dessa principer har lett till att det införts bestämmel- ser som ofta anger att beslut om rättelse och om information som skall lämnas enligt 26 § personuppgiftslagen (s.k. registerutdrag) får överklagas och som ibland dessutom anger att andra beslut inte får överklagas. (Se avsnitt 13.6.) Vad som angetts får sägas utgö- 175 SOU 2003:87 s. 198 f. ra huvudprinciper, även om bilden är splittrad i fråga om existensen och utformningen av bestämmelser om överklagande i särskilda registerlagar. Utredningen ställer sig bakom principen att myndighetsbeslut som direkt berör den enskilde skall kunna överklagas och att andra myndighetsbeslut, som kan betecknas som interna eller administra- tiva, inte bör få överklagas. Utredningen har med den utgångs- punkten gått igenom bestämmelserna i personuppgiftslagen för att finna de bestämmelser enligt vilka myndigheter kan fatta beslut som direkt berör den enskilde. Utredningen har därvid funnit att följande myndighetsbeslut enligt bestämmelser i personuppgifts- lagen direkt berör den enskilde på ett sådant sätt att de bör få över- klagas: a)beslut om information (registerutdrag) enligt 26 § b)beslut om rättelse och underrättelse till tredje man om rättelse- åtgärder enligt 28 § c)beslut om information om automatiserade beslut enligt 29 § and- ra stycket d)beslut om allmänna upplysningar om pågående behandlingar en- ligt 42 § Det bör således införas en uttrycklig bestämmelse i personupp- giftslagen om att dessa myndighetsbeslut får överklagas. En myndighets beslut om att betala ut skadestånd för behandling av personuppgifter i strid med personuppgiftslagen eller om att avslå en framställning om det bör enligt utredningens mening inte i och för sig få överklagas, eftersom den enskilde i sådana fall alltid har möjlighet att väcka talan om saken vid allmän domstol. Övriga myndighetsbeslut enligt personuppgiftslagen är enligt utredningens mening interna eller administrativa på ett sådant sätt att besluten inte direkt berör den enskilde och därmed inte kan – eller i vart fall inte bör kunna – överklagas. Det bör därför också tas in en uttryck- lig bestämmelse i personuppgiftslagen om att andra beslut av en myndighet enligt lagen inte får överklagas. Nästa fråga utredningen som har att ta ställning till är hur de över- klagbara myndighetsbesluten skall få överklagas. I samband med utformningen av särskilda registerlagar som an- tagits efter ikraftträdandet av personuppgiftslagen har regelmässigt den bedömningen gjorts att myndighetsbesluten skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt, och att prövningstill- stånd skall krävas vid överklagande till kammarrätt (se avsnitt 13.6). Utredningen delar i princip den bedömningen. I nya bestämmel- ser om överklagande har man – till skillnad års datalag – inte anknutit till ordningen för överklagande av beslut att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling, enligt vilken ordning huvudprincipen är att besluten överklagas till kammarrätt. Utred- ningen anser inte heller att det finns någon anledning att anknyta till den ordningen. Det innebär bl.a. att beslut av sådana formellt privaträttsliga organ som avses i 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen (1980:100) och som har allmänna handlingar inte bör jämställas med myndighetsbeslut. Utredningen föreslår alltså en bestämmelse i personuppgiftsla- gen om att överklagbara beslut av myndighet får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt, och att det krävs pröv- ningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Utredningen anser att den bestämmelsen som regel bör vara lämplig vid beslut av alla myndigheter, inklusive myndigheter som lyder under , utom allmänna förvaltningsdomstolar och, kanske, allmänna domstolar. Det kan dock inte uteslutas att det för vissa beslut av vissa myndigheter kan krävas en annan ordning för överklagande eller ett förbud mot överklagande. För sådana fall bör en avvikande ordning lämpligen komma till stånd genom särskilda bestämmelser i en annan lag som helt eller delvis tar över den gene- rella bestämmelsen om överklagande i personuppgiftslagen, se 2 § om personuppgiftslagens subsidiära karaktär. Utredningen anser att det uttryckligen bör anges att den föreslagna ordningen inte gäller beslut av och regeringen. När det gäller domstolarna, i vart fall de allmänna förvaltnings- domstolarna, står det dock klart att det krävs en annan bestämmel- se om överklagande än den föreslagna. En länsrätts beslut kan inte gärna få överklagas hos samma länsrätt, och en kammarrätts eller Regeringsrättens beslut kan inte gärna överklagas hos en länsrätt vars avgörande efter överklagande kan komma under kammarrät- tens bedömning och, efter ytterligare överklagande, under Reger- ingsrättens bedömning. Även beträffande beslut av allmän domstol kan det finnas anledning att göra särskilda överväganden om ord- ningen för överklagande. Sådana frågor som nämnts övervägs redan inom med anledning av förslag (SOU 2001:100). förslag omfattar dock bara domstolarnas behandling av personuppgifter i den rättsski- pande och rättsvårdande verksamheten. Utredningen utgår emeller- tid från att den särskilda ordning för överklagande av domstolars beslut i den verksamheten som kan komma att beslutas förmodli- gen är lämplig också för överklagande av domstolars beslut i den övriga verksamheten. Rimligen bör de överväganden som görs be- träffande den rättsskipande och rättsvårdande verksamheten ha motsvarande giltighet för den övriga verksamheten, i vart fall såvitt gäller synpunkten att en domstols beslut inte i något fall bör över- prövas av domstolen själv. Utredningen anser mot den bakgrunden att det inte finns anled- ning att föregripa de överväganden som görs med anledning av förslag genom att lämna ett eget förslag om hur beslut av domstolar bör få överklagas. Enligt utredningens mening kan de särskilda bestämmelser om överklagande som är nödvändiga för domstolarnas beslut enligt personuppgiftslagen lämpligen tas in i de lagar om domstolarnas behandling av person- uppgifter som förbereds. Sådana särbestämmelser i annan lag tar som sagt över den generella bestämmelsen om över- klagande i personuppgiftslagen (2 §). Som Lagrådet anfört är det generellt sett inte något tillfredsstäl- lande förhållande att bestämmelser om överklagande av beslut finns i en lag och bestämmelser om beslutens meddelande i en annan.176 Utredningen anser emellertid att det förhållandet kan accepteras på det speciella och begränsade område som överklagande av domstols beslut utgör. För tydlighets skull bör det uttryckligen anges i per- sonuppgiftslagen att det i fråga om överklagande av beslut av all- män domstol och allmän förvaltningsdomstol finns särskilda före- skrifter. 13.7.3Andra möjligheter för den registrerade Det förhållandet att enligt den föreslagna bestämmelsen myndig- hetsbeslut enligt personuppgiftslagen får eller inte får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol avskär inte den registrerade från möjligheten att när som helst utnyttja andra rättigheter som kan stå honom eller henne till buds. 176 Se bl.a. prop. 2000/01:543 s. 77 f. Den registrerade kan således hos myndigheten, eller annat behö- rigt organ, kräva skadestånd med anledning av en olaglig behand- ling av en myndighet. Det förhållandet att myndighetens beslut om skadestånd inte får överklagas avskär inte den registrerade från möjligheten att väcka talan om skadestånd vid allmän domstol.