sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — I Stockholmsberedningens delbetänkande Trängselavgifter (SOU 2003:61) diskuteras utförligt vad som avses med skatt respektive avgift, s. 101 ff. Det konstateras inledningsvis att valet av benämning – skatt eller avgift – saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen (prop. 1973:90, s. 219 f.). Det förekommer att pålagor som egentligen är att betrakta som skatt benämns avgift. Det är svårt att ur ett statsrättsligt perspektiv dra en skarp och tydlig gräns mellan vad som är en skatt och vad som är en avgift. Det är av avgörande betydelse huruvida det utgår någon form av kompensation vid erläggande av skatten eller avgiften. Vid en skatt finns det inget krav på motprestation, utan intäkternas användning beslutas av . Vid en avgift förutsätts någon form av motprestation. I praktiken blir då skattens/avgiftens syfte och utformning av central betydelse i fråga om det statsrättsligt skall ses som en skatt eller en avgift. Om det är fråga om en avgift finns det svårigheter att bestämma vilka kostnader som avgiften skall täcka och till vilket belopp avgiften skall bestämmas. 8 De tekniska och ekonomiska möjligheterna att separera koldioxiden vi förbränning är inom överskådlig tid inte aktuella för applikation på fordon. inte överstiga statens kostnader för tillhandahållandet av motprestationen. (a.a., s. 105). Av visst intresse för utredningen och den framtida vägtrafikbeskattningen är den eventuella möjligheten att införa en skatt/avgift vid registrering för att stimulera bränsleeffektiva fordon och fordon med önskvärda trafiksäkerhetsegenskaper (se avsnitt 11). En avgift förutsätts i linje med det sagda allmänt sett vara kostnadstäckande, dvs. att avgiften skall stå i rimlig proportion till de kostnader som den avgiftsbelagde ger upphov till. 2.6.4Måluppfyllelse och samhällsekonomisk effektivitet måste betydelsen av att nå ett visst mål (t.ex. en 70- procentig reduktion av växthusgaser, nollvisionen, ren luft etc.) vägas mot kostnaderna för att uppnå målet. I betydande utsträckning görs denna avvägning genom valet av styrmedel. Ett tydligt och mycket orealistiskt exempel skulle vara att förbjuda all trafik. Detta skulle naturligtvis drastiskt minska utsläppen av koldioxid och realisera målet om noll döda i trafiken. De samhällsekonomiska kostnaderna av ett sådant radikalt styrmedel hade dock av de flesta ansetts som alltför stora, trots att målen nåddes. Ett annat tydligt exempel, också det mycket orealistiskt, skulle vara att avskaffa alla transport- och miljöpolitiska styrmedel, såsom exempelvis koldioxidskatter av rädslan för att dessa styrmedel påverkar samhället negativt i form av lägre ekonomisk tillväxt. I detta fall finns det nog också en överväldigande majoritet som anser att det finns ett visst behov av styrning. Även om dessa exempel är orealistiska framgår tydligt behovet av att väga betydelsen av att nå ett visst mål mot kostnaden för att nå målet. Det är dock tyvärr i många fall ganska svårt att hitta den optimala nivån av styrning och val av styrmedel. Vad är den korrekta nivån på miljö och trafiksäkerhet och vilka styrmedel skall föredras? Under vissa förutsättningar – i synnerhet när det inte råder osäkerhet om fördelarna och nackdelarna (nyttorna och kostnaderna) – är det ingen skillnad mellan att välja en reglering och en skatt som styrmedel för att nå ett visst mål. Problemet är att det mycket ofta finns en stor osäkerhet om kostnader och nyttor. Det är helt enkelt svårt att få information om värdet av att minska transporterna (t.ex. i form av lägre ekonomisk aktivitet, färre ) och också svårt att väga dessa kostnader mot värdet av att minska de externa kostnaderna. Om det bedöms viktigast att nå ett visst mål bör någon form av reglering användas. För koldioxidutsläppen skulle t.ex. en integrering av transportsektorn i handelssystemet för utsläppsrätter vara ett sätt att garantera att ett visst utsläppstak inte överskrids. Om det i stället bedöms vara viktigast att kostnaderna för att nå ett visst mål inte blir för stora bör en skatt användas. Se avsnitt 3.3.3 i betänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) för ytterligare beskrivning av styrmedelsval under osäkerhet. Svårigheten att hitta korrekt nivå på styrmedlen är en viktig anledning till att utredningen eftersträvar en likformig beskattning, som möjliggör justeringar i skattesystemet allt eftersom ny kunskap växer fram. 2.6.5Teknikneutralitet – långsiktigt mål att harmonisera lagkrav och skattesatser på fordon och bränsle kan man förvänta sig renare bränslen samt renare och mer bränsleeffektiva fordon. Hur kan denna utveckling påskyndas på ett effektivt sätt? Det är högst motiverat att fordon och bränslen konkurrerar på sina egna villkor och att inte myndigheter favoriserar en speciell teknisk lösning eller ett specifikt bränsle. Det är därför allmänt sett önskvärt att ett styrmedel baseras på det som orsakar problemet. Detta innebär att lagkrav för och beskattning av fordon respektive bränsle bör, i den mån det är möjligt, utformas efter objektiva och teknikneutrala egenskaper. Ett välkänt problem med teknikstyrning är svårigheten att stimulera en önskvärd ytterligare utveckling. En styrning mot teknik är därför i bästa fall bara statiskt effektiv. Incitament till ytterligare säkerhetsutveckling är svagare när man väl är över ribban. Annorlunda uttryckt betyder detta att teknikstyrning är sämre ur ett dynamiskt effektivitetsperspektiv och ger svagare incitament till ytterligare teknisk utveckling. En teknikstyrning missgynnar därför de tekniker som är bättre än vad lagen kräver, vilket naturligtvis inte är en önskvärd effekt. Det är svårt att komma ifrån en del gränsdragningsproblem om vilka teknikvarianter som skall inkluderas och hur de skall specificeras. Dessa problem fortplantas till såväl lagkrav som ekonomiska incitament. Sannolikt är gränsdragningarna beroende av vilken teknik som används, vilket också då bör vägas in i en slutlig bedömning. Trots att det allmänt sett är eftersträvansvärt att utforma teknikneutrala styrmedel behöver detta inte utesluta att det ibland ändå kan vara motiverat att stödja vissa tekniker. Exempelvis får lagkrav på bilbälte anses vara en mycket lyckad teknikstyrning, trots kvalitetsskillnad på bilbälten. Enligt den amerikanske företagsekonomen (1991 och 1995)9 kommer en rätt utformad miljöpolitik att leda till förbättrad konkurrenskraft. Hårdare miljökrav leder emellertid endast till bättre konkurrenskraft om innovationerna och effektivi- tetsförbättringarna är större än de ökade kostnaderna av miljö- politiken. Huruvida detta krav är uppfyllt kommer i praktiken att variera, beroende på i vilken utsträckning producenterna kan vältra över kostnaderna av en nationell miljöpolitik på konsumenterna utan att tappa marknadsandelar gentemot konkurrenter i andra länder. 2.6.6Är det möjligt att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och ökade koldioxidutsläpp? Är högre energieffektivitet alltid bättre ur ett miljöperspektiv? Svaret på den frågan är inte helt enkelt. I en modell av verkligheten där man håller allt annat är svaret ett klart ja. Man får helt enkelt ut mer output vid en given input, t.ex. större produktion utan att öka energiåtgången, längre transportsträckor med lika stor mängd bränsle. Det bör dock även framhållas att en högre energieffektivitet exempelvis i fordon också kostar i form av utvecklings- och produktionskostnader. Det är emellertid också viktigt att påpeka att en högre energieffektivitet gör det mer attraktivt (billigare) att öka output, t.ex. producera mera eller köra längre sträckor och att miljövinsten av ökad energieffektivitet i viss mån äts upp av ökad konsumtion. Om utvecklingen går mot mer bränsleeffektiva fordon (lägre bränsleförbrukning per fordonskilometer) kommer också bränslekostnaden per kilometer att minska. Således måste koldioxidskatten höjas ytterligare för att de koldioxidreduktioner som uppnåtts av en mer bränsleeffektiv fordonspark inte skall ätas 9 Porter (1991), Americans och och (1995), Towards a New of the Environment – Competitiveness Relationships. upp av ökade transportsträckor. Notera också att ökade inkomster, mätt som BNP/capita, ökar antalet nya fordonsköp och bränsle- konsumtionen. Därför kan det vara relevant att justera styrmedlen för ökade reala inkomster. Se avsnitt 11.3 för en diskussion om möjligheterna att räkna om koldioxidskatten efter BNP-utveckling. 2.6.7Varför inte bara använda drivmedelsskatter för att minska transportsektorns koldioxidutsläpp? Ur ett styrmedelsperspektiv är rörliga skatter allmänt sett att föredra, eftersom de ligger närmare det faktiska användandet. Koldioxidskatten på drivmedel är i detta avseende utmärkt och verkar genom att den som släpper ut mer koldioxid också betalar för detta, oavsett om det är på grund av längre körsträcka eller om det beror på att det specifika fordonet har en hög bränsleåtgång per kilometer. Eftersom koldioxidskatten betalas vid varje tankning är den ett styrmedel som ligger mycket nära användandet. Fordons- skatten är en fast årlig pålaga och påverkar den årliga kostnaden för att äga en bil. Genom en koldioxidrelatering av fordonsskatten tydliggörs variationen mellan olika fordons koldioxidutsläpp. Genom det ekonomiska incitamentet tydliggörs också att det är dyrare att äga en bil som släpper ut mycket koldioxid och stimulerar på så sätt ägandet av bränslesnålare bilar. Om ägandet av bränslesnåla fordon ökar, minskar behovet också av framtida höjningar av koldioxidskatten (givet att körsträckorna inte ökar). Teoretiskt sett skall en koldioxidskatt som sätts på den nivå som avspeglar de externa kostnaderna ge en samhälleligt effektiv användning – en så kallad Pigou-skatt10. Utsläppen av koldioxid per kilometer varierar mellan fordon. För att uppnå trafiksektorns mål om lägre utsläpp av koldioxid från transportsektorn kan en differentiering av fordonsskatten efter koldioxidutsläpp vara en viktig komplettering till andra styrmedel, såsom koldioxidskatt på fossila drivmedel, anpassade hastigheter m.m. Det är dock inte möjligt att nå en samhälleligt effektiv lösning enbart genom förändringar av bränsle- och fordonsskatterna i 10 I Pigous klassiska verk The Economics of Welfare (1924) uppmärksammades att de företagsekonomiska produktionskostnaderna inte alltid överensstämmer med de samhällsekonomiska. Det är skillnaden mellan de företagsekonomiska och de samhälls- ekonomiska kostnaderna som också utgör den logiska grunden för storleken av den skatt (vid negativa externa effekter) eller den subvention (vid positiva externa effekter) som syftar till att få kostnaderna överensstämmande. Genom skatten kan då företaget (eller individen i förekommande fall) internalisera de externa effekterna. Det är ganska klart att det finns mindre kost- samma utsläppsreduktioner inom andra sektorer och i andra länder. Om vi emellertid skall utgå från etappmålet för koldioxid i transportsektorn, kan vi fortfarande komma olika långt ifrån den samhälleligt effektiva lösningen. Det är möjligt att hitta en mer effektiv (i betydelsen att komma närmare en god hushållning av samhällets resurser) beskattning genom användandet av nya styrmedel och förändringar i befintliga, vilka ger större utsläppsreduktioner till en lägre kostnad än . Det är i detta sammanhang som en höjning av koldioxidskatten på fossila bränslen inom transportsektorn ofta förordas. Två olika aspekter är viktiga att ta hänsyn till. Avspeglar nivån på koldioxidskatten de externa kostnaderna (eller kostnaderna för att uppnå klimatpolitiska mål)? Räcker det med en koldioxidskatt? (SOU 2000:23) och (SOU 1999:62) ansåg, allmänt sett, att långsiktiga reala höjningar av bränslepriset genom bränsleskatter är det mest kostnadseffektiva sättet att minska trafiksektorns koldioxidutsläpp. Dock kan styrningen mot minskade koldioxidutsläpp förstärkas genom differentiering av fordonsskatten. En eventuell osäkerhet i uppskattningar av bensinefterfrågans elasticitet avseende prisförändringar bör också nämnas. Befintliga studier bygger på historiska data. Det är därför rimligt att förvänta sig att fortsatt anpassning till högre bensinpriser sker till högre kostnader. De enkla och billiga anpassningarna görs antagligen först, varför befintliga studier kanske överskattar framtida effekter av prisförändringar. Om detta stämmer kan detta vara ett ytterligare argument att stimulera produktion och köp av koldiodioxideffektiva fordon med hjälp av fordonsskatten vid sidan av koldioxidskatten. Detta för att uppnå befintliga och kommande etappmål för transportsektorns koldioxidutsläpp. Staten behöver intäkter även till annat än exempelvis vägunderhåll, men eftersom beskattning också kan användas för att påverka beteenden är det motiverat att överväga olika beskattnings- alternativ. Att anpassa fordonsbeskattningen beroende på intäktsbehov är naturligtvis möjligt även med en koldioxiddifferen- tierad fordonsskatt. Fördelen med det förslag som vi lämnar i fråga om lätta fordon (avsnitt 4) är att det också medverkar till att minska koldioxidutsläppen per fordon. 2.6.8Direktivet om handel med utsläppsrätter I propositionen 2003/04:31Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser redovisas hur EG:s direktiv om ett system för handel med utsläpps- rätter av växthusgaser inom gemenskapen (handelsdirektivet) skall genomföras.11 Handeln med utsläppsrätter kommer i ett första steg att innefatta de verksamheter som beskrivs i handelsdirektivets bilaga I. Utsläppshandeln skall därmed omfatta kraft- och värmeverk som har en installerad effekt över 20 MW, oljeraffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik samt anläggningar som producerar papper och pappersmassa. Detta innebär att transportsektorn inte ingår. får emellertid medlemsstaterna under vissa villkor ensidigt vidga systemet till att omfatta andra sektorer och växthusgaser. I handelsdirektivets artikel 24.1 anges följande. får medlemsstaterna tillämpa handel med utsläppsrätter i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv för verksamheter, anläggningar och växthusgaser som inte anges i bilaga I, förutsatt att kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 23.2 godkänner att sådan verksamhet, sådana anläggningar och växthusgaser inbegrips, med beaktande av alla relevanta kriterier, särskilt konsekvenserna för den inre marknaden, möjliga snedvrid- ningar av konkurrensen, systemets miljömässiga integritet och det planerade övervaknings- och rapporteringssystemets tillförlitlighet. Huruvida transportsektorn bör ingå eller inte i handelssystemet har analyserats i promemorian Trafiksektorns koldioxidutsläpp vid europeisk handel med utsläppsrätter.12 Allmänt sett innebär systemet att ju frikostigare tilldelningen blir till de företag som ingår i handelssystemet, desto svårare och mer kostsamt blir det för övriga sektorer. Dessutom ökar de totala åtgärdskostnaderna om handeln begränsas till att bara innefatta de ovan nämnda anläggningarna. Detta p.g.a. att marginalkostnaderna för att minska koldioxid- utsläppen en ytterligare enhet skiljer sig åt mellan sektorerna. Det är billigare att minska utsläppen i de handlande sektorerna än i exempelvis transportsektorn. Genom att inkludera transport- 11Europaparlamentets och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (EUT L 275 25.10.2003, s. 30). 12Promemoria Trafiksektorns koldioxidutsläpp vid europeisk handel med utsläppsrätter (2002- 11-29). sektorn i handelssystemet kommer marknadsmekanismerna att se till att marginalkostnaderna blir lika och att därmed den totala åtgärdskostnaden minskar. Det finns därför goda skäl till att även fortsättningsvis se till möjligheterna att inkludera transportsektorn i handelssystemet. Detta skulle leda till lägre totala åtgärdskostnader för att uppnå klimatmålet och medföra att nivåerna på drivmedelsskatterna inte behöver höjas lika mycket som annars skulle vara fallet. Även behovet av andra nivåjusteringar av befintliga, och utformningar av nya, styrmedel minskar vid ett inlemmande av transportsektorn i handelssystemet. Mot detta står konkurrensskäl och administrativa skäl. Det är angeläget att inte missgynna svensk produktion (i förhållande till utländsk) och produktion inom EU (i förhållande till produktion utanför EU). Om unilateralt inlemmar transportsektorn och detta innebär att industrin i övrigt finner det lönsamt att sälja utsläppsrätter till transportsektorn och minska sin produktion, missgynnas möjligen svensk industri i förhållande till utländsk. Samma resonemang gäller, fast sannolikt i mindre utsträckning, för de flesta branscher, för det fall att EU:s handelssystem innefattar transportsektorn (och övriga världen är generös i sin tilldelning av utsläppsrätter till industrin). Utredningen har svårt att bedöma de tillkommande administra- tiva kostnaderna för att inkludera transportsektorn i systemet. För svenskt vidkommande torde det endast vara fråga om att oljebolagen skulle vara tvungna att inneha utsläppsrättigheter motsvarande transportsektorns användning av fossila bränslen. Den grundläggande och begränsande faktorn för säker trafik är människans tålighet mot yttre våld. Generellt kan åtgärder för att öka trafiksäkerheten delas in på följande sätt. Aktiv säkerhet avser hur olyckan kan undvikas genom exempelvis mitträcken, sidoområdesåtgärder, följsamma motorer, kraftfulla bromsar, användarstöd m.m. Passiv säkerhet avser skyddsfunktioner när olyckan har skett, genom exempelvis deformationszoner, bilbälten, krockkuddar, cykelhjälm m.m. Ett viktigt mål för ett säkert vägtransportsystem är att skydda dem som efter bästa förmåga följer gällande regelverk. Vid utvecklingen av ett mer säkert vägtransportsystem krävs därför en förståelse för sambanden mellan trafikanters beteenden, passiv och aktiv säkerhet samt betydelsen av hastigheten i systemet. I Underlag till regeringens inriktningsproposition 2001 redovisade m.fl. (s. 6–8) nollvisionens dimensioneringsmodeller. Är ytterligare incitament till trafiksäkra fordon motiverade? Fordonets säkerhet är en viktig parameter vid fordonsköp. Konsumenterna har också i allt större utsträckning möjlighet att få tillförlitlig information om förmågan hos olika fordons säkerhets- egenskaper att skydda förare och passagerare. Det är dock tveksamt om konsumenterna tar tillräcklig hänsyn till sådana säkerhetsaspekter som påverkar övriga medtrafikanter (fotgängare och cyklister och andra fordonsägare). Om denna hänsyn är otillräcklig kan extra samhälleliga åtgärder vara motiverade. Investeringar i användarstöd i fordonet och köp av i övrigt trafiksäkra fordon kommer också medtrafikanterna till del genom minskad olycksrisk och lindrigare skador. Att skydda medtrafikanterna verkar dock inte vara högt prioriterat vid fordonsköp, vilket inte minst tar sig uttryck genom SUV/stadsjeeparnas försäljningssuccé. Fordonens egenskaper kan generellt delas in i de som skyddar användarna (t.ex. krockkudde), skyddar andra (t.ex. underkörningsskydd, snäll kaross- utformning), och stöttar ett säkert användande (t.ex. alkolås, bältespåminnare, dynamisk hastighetsanpassning). Nuvarande läge i fråga om fordonsparkens (personbilarna) egen- skaper avseende den passiva trafiksäkerheten kan sammanfattas med att personbilarnas förmåga att skydda förare och passagerare är god, 13 Fältrating (t.ex. säkerhetsranking), laboratorieförsök (Euro NCAP, dvs. Assessment Program), expertbedömningar/konsumentupplysning m.m. fordonsflottan är viktmässigt spridd och geometriskt inkompatibel, personbilarnas förmåga att skydda fotgängare och cyklister är dålig, och Fordonsflottans karakteristika enligt ovan kan till stor del ses som ett resultat av nuvarande och tidigare åtgärder samt marknadens förmåga att utveckla säkra fordon så länge de efterfrågas av fordonsköpare. Fordonsköparen tar i första hand hänsyn till fordonets förmåga att skydda förare och passagerare vid fordonsköpet och i mindre utsträckning till andra trafikanter. Det som är mest aktuellt att stimulera är således egenskaper som inte har en naturlig marknad och som det inte tas tillräcklig hänsyn till i samband med fordonsköp. Frågan är hur? Incitament bör utifrån ett effektivitetsperspektiv i första hand rikta in sig på nybilsförsäljningen, eftersom den som köper en ny bil är ställföreträdare för fem till tio andra personer, som kommer att äga fordonet innan det skrotas. Genom att nybilsköparna rekryterar rätt bilar med rätt utrustning till fordonsflottan kan säkerhetsnivån öka avsevärt. Detta antyder att förmånsbeskatt- ningen skulle kunna vara ett verkningsfullt medel för att åstadkomma detta. har det också pågått en kapprustning i fordonsflottan (mer utrustade, större, högre prestanda m.m. och därmed tyngre) bilar. En viktig förklaring till denna utveckling är att man, allt annat lika, sitter säkrare i en tung bil än i en lättare bil. Detta har alltså verkat som en drivkraft för att konsumenterna väljer allt tyngre personbilar. Ett fordons massa har emellertid i princip bara betydelse när fordonet kolliderar med andra personbilar (ca en fjärdedel av alla kollisioner sker mellan två personbilar), och då har den som störst betydelse vid frontal- och bakändeskollisioner. Viktens betydelse spelar en roll, men effekten blir stor först då ett fordon har en vikt som avviker mycket från fordonsflottans medelvikt. Oavsett hur ett t.ex. fordonsskatte- system utformas bör det således i vart fall inte styra mot ökad viktspridning. Kollisioner mellan personbilar och fotgängare har likheter med kollisioner mellan tunga lastbilar och personbilar. I bägge fallen är viktskillnaderna mycket stora och möjligheten att skydda ligger i mångt och mycket hos den tyngre parten. De tunga fordonen har endast i ytterst begränsad omfattning utformats för att i kollision skydda andra bilar och oskyddade trafikanter. Det är där- för viktigt att finna vägar att stimulera fortsatt utveckling inom de områden som representerar bilens inre säkerhet och skydd av andra. En ökad användning av fordon som är snälla mot oskyddade trafikanter skulle minska antalen dödade och skadade till följd av olyckor där bilar och oskyddade trafikanter är inblandade, dvs. minska den marginella externa olyckskostnaden per fordonskilo- meter för denna typ av olyckor. En ökad användning av fordon med användarstöd (t.ex. alkolås) minskar också den marginella externa (och interna) skadekostnaden genom färre antal olyckor totalt sett. I detta perspektiv är det angeläget att hjälpa bilköpare att till fordonsflottan rekrytera fordon med goda trafiksäkerhets- egenskaper. Hur bör styrningen mot säkra fordon utformas? Det är allmänt sett önskvärt att ett styrmedel baseras på objektiva egenskaper och att det därmed lämnar så lite utrymme som möjligt för subjektiva tolkningar som, exempelvis, skulle kunna gynna en viss teknisk lösning eller missgynna tekniska lösningar av bättre kvalitet. Styrmedlet bör alltså inte vara diskriminerande i betydelsen att det styr utvecklingen mot att använda en speciell teknik, dvs. styrmedlet bör vara teknikneutralt. Det skall dock framhållas att det finns flera tekniker som på olika sätt bidrar eller kan bidra till en ökad trafiksäkerhet. Så långt det är möjligt är det motiverat att ställa funktionskrav, till skillnad från att ställa krav på användande av en viss teknik. Av de mer betydelsefulla, potentiellt trafiksäkerhetshöjande teknikerna14 kan nämnas Intelligent Stöd för Anpassning av hastighet (), bältespåminnare, antisladdsystem (Electronic Stability Programme ESP), alkolås, whiplashskydd, fotgängarskydd och underkörnings- skydd för tunga fordon. En principiell och sammanvägd bedöm- ning är att samhällelig teknikstyrning kan vara motiverad under begränsade perioder.