sou · GSB344 · 2005-01-01 00:00:00 — Eftersom minskad arbetstid är något positivt, åtminstone för den enskilde som kommer i åtnjutande av minskningen, är det emellertid inte uppenbart att den implicita beskattningen på fortsatt arbete utgör något problem. Socialförsäk- ringssystemen skulle kunna ses som ett sätt att fördela nedgången i arbetstid jämnare mellan olika grupper. Ett problem med detta synsätt är emellertid att finansieringen av socialförsäkringssystem- Bilaga 5 till LU 2003/04 Att arbeta eller inte arbeta en medför att personer som är nettobetalare till system, dvs. personer med medelhöga och höga inkomster, god hälsa et cetera i genomsnitt väljer att lämna arbetslivet tidigare än de annars hade gjort. Detta medför i sin tur att deras bidrag till produktionen och kanske också till finansieringen av den offentliga sektorn blir mindre än den annars hade blivit. Socialförsäkringssystemen får därför en dubbelt negativ effekt på arbetsutbudet bland de äldre. Med en given skattekvot innebär detta att offentligt finansierade välfärdstjänster undanträngs. I detta avsnitt studeras om en ökad produktivitet kan kompensera för ett minskande arbetsutbud. Vi diskuterar också hur de äldre kommer att påverkas av ett minskan- de arbetsutbud och vilka de fördelningspolitiska effekterna av åt- gärder som stimulerar till ett ökat arbetsutbud kan tänkas bli. En god produktivitetsutveckling kan kompensera för effekterna av ett sjunkande arbetsutbud när det gäller att uppnå en viss nivå på BNP per invånare. Vid en produktivitetsutveckling på en historiskt sett rimlig nivå kommer produktionen och därmed reallönerna att öka också även om den effektiva pensionsåldern sjunker. En ökande fritid behöver inte heller nödvändigtvis utgöra något problem – givet att produktivitetsut- vecklingen är tillräckligt hög kommer produktionen ändå att öka. Om ekonomin däremot befinner sig under restriktionen att skatte- trycket inte får öka och att välfärdstjänsterna i huvudsak ska vara offentligt finansierade och av samma kvalitet som uppstår problem med finansieringen av de offentliga utgifterna. Orsaken är att produktivitetsökningen inom produktionen av välfärdstjänster inte är lika stor som i produktionen av varor och vissa andra tjänster. måste lönerna, åtminstone på lång sikt, öka i samma takt som i andra branscher för att klara av rekryteringen. Detta innebär att en högre produktivitet i ekonomin medför att finansieringsproblemen för den offentligfinansierade välfärdspro- duktionen ökar. Dessutom tenderar efterfrågan på välfärdstjänster att öka snabbare än efterfrågan på varor och andra tjänster. Detta problem, som går under benämningen Baumols dilemma, be- handlas utförligt i huvudbetänkande 2003/04 och bilaga 7.24 24 SOU [2004:19] respektive SOU [2003:57]. Att arbeta eller inte arbeta Bilaga 5 till LU 2003/04 Även utan ovan nämnda restriktioner kan den demografiska utvecklingen i kombination med ett fortsatt minskande arbets- utbud medföra problem. Att tillväxten gör det möjligt att bekosta både tidigare pensionsavgångar och en utbyggnad av äldrevården utgör nämligen ingen garanti för att så kommer att ske. Hur stor del av tillväxtökningen som kommer de äldre till del i form av i första hand ökade utgifter för pensioner, vård och omsorg beror på flera faktorer. En viktig faktor är hur starka de äldre kommer att vara politiskt, vilket är ämnet för följande avsnitt. En annan är vilka incitamentseffekter ökade skatter har på den förvärvsaktiva delen av befolkningen. En tredje faktor är hur stort pensionskapital de äldre har byggt upp. (1996) har studerat hur en åldrande befolkning påverkar de offentliga prioriteringarna och utgifterna. Generellt sett innebär en äldre befolkning att de offentliga utgifterna till pensioner, hälso- och välfärdsprogram ökar. Ju äldre befolkningen är, desto mer kommer de äldres behov påverka preferenserna hos både äldre och medelålders väljare. Att de äldres politiska inflytande kommer att öka i takt med att andelen äldre ökar är också en vanlig uppfattning i den allmänna debatten. Det är emellertid inte säkert att de totala utgifterna kommer att stiga så mycket att de offentliga utgifterna per äldre individ kan öka som andel av BNP, eller ens upprätthållas. Omläggningen av ATP-systemet är ett exempel på att de offentliga utgifterna per pensionär mycket väl kan minska när antalet äldre ökar. empiriska undersökning talar för att de äldres politiska inflytande inte kommer att öka i samma takt som befolkningen åldras. Undersökningen, som bygger på data från 19 för perioden –81, visar att de totala offentliga utgifterna som andel av BNP ökar med andelen äldre. Detta gäller oavsett hur stor andel – inom det intervall som täcks av undersökningen – de äldre utgör i förhållande till den yrkesverksamma befolkningen. Även de sociala utgifterna som andel av BNP ökar när andelen äldre ökar, men bara till en viss punkt. När åldrandet har uppnått en viss nivå leder således en ytterligare ökning av andelen äldre inte till ökade sociala utgifter. I undersökning uppgick denna nivå för de äldres andel av befolkningen i relation till de yrkesaktivas andel av Bilaga 5 till LU 2003/04 Att arbeta eller inte arbeta Undersökningen visar också att de offentliga utgifterna för pensioner ökar som andel av BNP när de äldres andel av den vuxna befolkningen ökar. Efter att antalet äldre överstiger av antalet i yrkes- verksam ålder upphör emellertid ökningen. fann också att de offentliga pensionsutgifterna per person i gruppen minskade i relation till BNP per person efter att andelen äldre i förhållande till andelen yrkesverksamma hade passerat . resultat tyder på att äldres politiska inflytande avtar efter att andelen äldre har uppnått en viss nivå. Majoriteten av länderna i undersökningen, däribland , nådde denna nivå . –2010 kommer denna andel uppgå till , och –2030 till . Om samma mekanismer även kommer att gälla framöver, kan utvecklingen innebära att de offentliga utgifter- na per äldre individ minskar i förhållande till BNP per person. Det finns fler exempel på att stödet per person tenderar att minska efter att gruppen i behov av stödet har uppnått en viss storlek.25 Detta förhållande kan tolkas som att gruppens politiska inflytande tenderar att avta efter att gruppen har nått en viss storlek. Ett annat sätt att uttrycka samma sak är att övriga grupper blir mer restriktiva när gruppen ökar i storlek eftersom kostnaden då blir för stor. I den politiska debatten kan en sådan inställning ta sig uttryck i uttalanden i stil med att resurserna inte räcker till. Oavsett tolkningen kan det utgöra ett problem för de äldre att de är många. Små intressegrupper, med homogena och samman- fallande preferenser, har generellt sett lättare att mobilisera sig. Vid sidan av att de äldre utgör en stor grupp – och kommer att utgöra en ännu större – är den inte heller homogen och saknar därför ett entydigt gemensamt intresse. En nyttomaximerande pensionär har inget direkt intresse av att maximera den andel av samhällets resur- ser som går till andra äldre personer. Ser personen till den egna nyttan blir den generellt sett större om fler och inte färre i den egna åldern arbetar. Att storleken på pensionen är beroende av tillväxten talar också för att många äldre skulle stödja reformer som leder till ett ökat arbetsutbud. Personer som har lämnat arbets- livet och närmar sig eller har nått den ålder då vård- och omsorgs- behoven börjar bli stora har också skäl att stödja reformer som kan leda till att den effektiva pensionsåldern ökar. Det är inte heller 25 Se exempelvis [1986] som visar att ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen tenderar att sjunka när arbetslösheten ökar. Att arbeta eller inte arbeta Bilaga 5 till LU 2003/04 givet att de äldre fäster större vikt vid andra äldres välfärd än vid övriga gruppers välfärd. Många äldre har om inte annat barn och barnbarn som de i högsta grad intresserar sig för. Även om de äldre vore så många och så väl organiserade att de kunde driva igenom skattehöjningar för de förvärvsaktiva finns det krafter som motverkar att de skulle välja att göra det. Den främsta orsaken till det har att göra med att högre skattesatser kan leda till ett minskat arbetsutbud. Om skatterna höjs finns det således en risk att fler yrkesaktiva kommer att föredra mer fritid. Försöket att kanalisera välståndsökningen till de äldre skulle i så fall leda till att en större andel av det tillgängliga utrymmet gick till minskad arbetstid eller tidigare utträden för de yrkesaktiva. Utbudsreformer och fördelningspolitiska aspekter För den manlige industriarbetaren och kvinnan i vårdsektorn som vi stiftade bekantskap med i början av kapitlet spelar ersättnings- nivån i de olika systemen som används vid tidiga utträden och kollektivavtalens utformning en viktig roll. Kollektivavtalen och därmed lönenivån och arbetstempot är anpassade till den stora majoriteten inom ett yrke. Detta innebär att personer som drabbas av funktionsnedsättningar, exempelvis av åldersskäl, kan ha svårt att hinna med i tempot på arbetsplatsen. För att kollektivavtalet ska kunna upprätthållas, utan att personer som inte längre förmår hänga med i tempot ska drabbas alltför hårt ekonomiskt, är det nödvändigt att ersättningsnivån i socialförsäkringssystemen ligger på en förhållandevis hög nivå. Att det är försäkringstagarkollektivet i stort som står för ersättningen innebär emellertid att såväl fack- föreningen som arbetsgivaren har små incitament att bidra till att hitta en annan lösning. gör den höga ersättningsnivån ett utträde förhållandevis attraktivt för den enskilde. Om generositeten i trygghetssystemen sänks i syfte att öka arbetsutbudet bland de äldre är det viktigt att sådana åtgärder kombineras med åtgärder som ökar möjligheten för de anställda att vara kvar. En möjlighet är att arbetsgivaren och fackföreningen i ökad utsträckning medverkar till att anställningsavtalet kan omför- handlas. Detta kan exempelvis ske genom att den anställde får mindre ansträngande arbetsuppgifter, förändrad arbetstid, och sannolikt i flertalet fall också lägre lön. Tillsammans med åtgärder för att anpassa arbetsmiljön – som blir mer lönsamma när den Bilaga 5 till LU 2003/04 Att arbeta eller inte arbeta anställde kan förväntas stanna – kan detta bidra till att även personer som kan prestera maximalt kan vara kvar längre i arbete. Den höga fackliga anslutningsgraden och anställningstryggheten ökar sannolikheten för att en sådan lösning ska fungera utan att det uppstår negativa konsekvenser för den enskilde. Att däremot avskaffa arbetsrätten för personer över exempelvis för att göra det lättare för äldre att hitta ett nytt arbete, riskerar att få större negativa än positiva effekter. Orsaken är att detta minskar arbetsgivarens intresse att anpassa arbetsmiljön och att investera i vidareutbildning. Effekten kan då bli att fler äldre tvingas hålla sig kvar i arbete, men att detta sker i lågbetalda arbeten med låga kunskapskrav. Ett alternativ till omförhandlade anställningskontrakt, som också redan har prövats i viss utsträckning, är att ge bidrag till männi- skors anställning snarare än för att de inte ska arbeta. En av flera nackdelar är att det riskerar att leda till att lönenivån stiger ytter- ligare, vilket kan medföra att fler blir beroende av lönebidrag för att kunna vara kvar i arbete. Dessutom kan det vara ett tveksamt sätt att använda skattepengar när behoven på andra områden är stora. Ett bättre alternativ vore att använda besparingarna i trygghets- systemen till att sänka de sociala avgifterna. Detta skulle minska de totala lönekostnaderna för arbetsgivaren. Om minskningen är tillräckligt stor kan det vara möjligt för arbetsgivaren att minska kraven på den anställde utan att sänka lönen. För att tjänstemän med god hälsa och god ekonomi ska välja att arbeta längre krävs samma sak som för övriga grupper, dvs. en sänkt implicit beskattning av fortsatt arbete. För denna grupp är nedskärningar i olika förmåner inte ett lika effektivt medel att uppnå detta som för övriga grupper eftersom de inte utnyttjar socialförsäkringssystemen för sina utträden i lika hög utsträckning som andra grupper. Lösningen måste i stället bli en sänkt implicit beskattning, antingen genom sänkt inkomstskatt eller höjda tak i socialförsäkringssystemen alternativt slopade avgifter över taken. Om inte detta sker kan personer i denna grupp förväntas lämna arbetslivet tidigare, antingen genom att helt sluta arbeta eller genom att gå ner i arbetstid så att deras inkomster inte hamnar över taken i socialförsäkringssystemen. Detta utgör inte något problem för denna grupp eftersom deras fritid ökar. För samhället är det däremot ett problem att fullt arbetsföra och högproduktiva indi- vider minskar sin arbetstid. En sänkt implicit beskattning för denna Att arbeta eller inte arbeta Bilaga 5 till LU 2003/04 grupp kan därför mycket väl vara välfärdshöjande för hela samhället. Om det är nödvändigt med en sänkt generositet i de sociala trygghetssystemen och sänkta skatter på arbete för att en ökning av de äldres arbetsutbud ska uppnås uppkommer ett fördelnings- politiskt problem. Orsaken är att personer med relativt låga inkomster är mer beroende av socialförsäkringar än andra som personer med relativt höga inkomster ofta tjänar mer på sänkta skatter. Politiken ställs därför inför ett val mellan ett ökat arbetsutbud och därmed ökade möjligheter till offentligt finansi- erad produktion av välfärdstjänster å den ena sidan och en fortsatt hög grad av inkomstutjämning och generositet i de sociala trygg- hetssystemen å den andra sidan. Ett sätt att minska detta dilemma är att införa åldersrelaterad inkomstbeskattning och åldersberoende sociala trygghetssystem. Genom att differentiera utifrån ålder blir det möjligt att stärka de ekonomiska drivkrafterna till arbete just då människor står i valet mellan fortsatt arbete eller ett tidigt utträde. Utan att kostnaderna i termer av minskade skatteintäkter, en minskad grad av omfördelning och lägre ersätt- ningsnivåer blir högre än nödvändigt. Sänkta skatter för äldre i kombination med mindre generösa trygghetssystem kan skjuta upp utträdet för många äldre och, i kombination med sänkta arbets- givaravgifter för äldre, skapa ett utrymme och ett intresse hos arbetsgivaren att anpassa arbetsmiljön och kraven på de äldre. Endast död man duger inget till. De flesta i åldern 50–som är långtidsfrånvarande från arbetet eller inte arbetar får sin försörjning från sjukförsäkringen eller ge- nom förtidspension (sjuk-/aktivitetsersättning). Både sjukskrivningarna och antalet nya förtidspensioneringar varie- rar kraftigt över tiden och påverkas både av konjunkturläget och av politiska beslut. För att få en bild av hur den ohälsorelaterade från- varon utvecklas är det nödvändigt att studera sjukskrivningar och förtidspensioneringar i ett sammanhang. Bland annat eftersom graden av restriktivitet i kriterierna för att bli förtidspensionerad påverkar hur många som är långtidssjukskrivna. För del ligger de samlade ohälsotalen26 på en högre nivå och varierar mer jämfört med flertalet EU-länder. I detta kapitel studerar vi hur an- talet sjukskrivna och förtidspensionerade har utvecklats över tiden. Vi granskar också olika försök till att förklara utvecklingen. Speciell vikt läggs vid de äldres situation, dels för att de äldre står för en stor del av de totala sjukskrivningarna, dels för att en sjuk- skrivning ofta är det första steget mot ett definitivt utträde ur arbetskraften. 26 Ohälsotalet är ett mått med sjukpenning, arbetsskadesjukpenning, rehabiliteringspenning, sjukersättning och aktivitetsersättning (förtidspension och sjukbidrag) från socialförsäkringen. Ohälsotalet innehåller inte dagar med sjuklön från arbetsgivare till anställda under ett sjukfalls 21 första dagar (före ). Bilaga 5 till LU 2003/04 I spelar ohälsan en viktig roll för att förklara varför personer är frånvarande från arbetet eller inte har något arbete. Med ohälsa avses här frånvaro på grund av sjukdom samt sjukbi- drag eller förtidspension av medicinska skäl (numera sjukersätt- ning). I åldern 50–var det av de som inte arbetade frånvarande på grund av ohälsa. Som framgår av tabell 4.1a gällde detta båda kvinnor och män. För personer i åldern 60–var pension och ohälsa de vanligaste tillstånden för dem som inte arbetade. För männen i denna åldersgrupp var pension och ohälsa lika vanliga, men för kvinnorna utgjorde ohälsan den större delen. Tabell 4.1a Inaktivtetsgrad för olika åldersgrupper i , 2000 I procent av samtliga inaktiva i respektive åldersgrupp EU uppvisar ett annat mönster än , och skillnaderna mellan könen är stor, se tabell 4.1b. För männen inom EU i åldern 50–var pension det vanligaste tillståndet bland dem som inte arbetade . För männen som inte arbetade var pensionerade. För kvinnorna inom EU spelar det låga arbetskraftsdeltagandet en viktig roll för utfallet. Bilaga 5 till LU 2003/04 Hushållsarbete/annat var det klart vanligaste tillståndet för kvinnor i åldern 50–59 som inte arbetade. För kvinnorna var pension något vanligare än hushållsarbete. Tabell 4.1b Inaktivtetsgrad för olika åldersgrupper i EU, 2000 I procent av samtliga inaktiva i respektive åldersgrupp I har sjukfrånvaron varierat förhållandevis kraftigt över tiden. –talet minskade den påtagligt för samtliga åldersgrupper. Enligt SCB:s arbetskraftsundersök- ningar halverades andelen sjukfrånvarande uttryckt som andel av sysselsättningen. Minskningen under perio- den var särskilt tydlig i den äldre delen av arbetskraften. Som vi ska se i följande avsnitt finns det flera möjliga förklaringar till den kraftiga nedgången i sjukskrivningarna. Förklaringarna kan se olika ut beroende på om sjukskrivningarna är korta eller långa. En för- har att göra med det kraftigt försämrade konjunkturläget och en ökad arbetslöshet (se avsnitt 5.1). En annan har att göra med villkoren i sjukförsäkringen, som försämrades –talet (se avsnitt 5.2). Att nedgången var särskilt påtaglig bland de äldre kan förklaras med att många av de långtidssjuk- Bilaga 5 till LU 2003/04 Totalt sett beviljades 120 000 förtidspensioner under dessa år.27 –talet vände sjukfrånvaron uppåt för samtliga åldersgrupper, vilket framgår av diagram 4.1. Antalet som mottagit sjukpenning eller rehabiliteringsersättning längre än mer än fördubblades för alla åldersgrupper . Ökningen var särskilt kraftig för de äldre grupperna. Som har nämnts är gruppen 50–kraftigt överrepre- senterad bland de sjukskrivna. svarade denna grupp för nära 100 000 av de då sammanlagt nära 280 000 sjuk- skrivna totalt, inklusive både hel- och deltidssjukskrivna Oavsett åldersgrupp så är antalet sjukskrivna större bland kvinnorna än männen. Diagram 4.1 Antal sjukskrivna i genomsnitt (eller längre), olika åldersgrupper 20–29 år 30–39 år 40–49 år 50–59 år 60–64 år Anm: Sjukskrivna definieras i antalet mottagare av sjuk- eller rehabiliteringspenning. Källa: RFV [a]. I diagram 4.2 relateras antalet sjukskrivna till hur många som finns i befolkningen i olika åldersgrupper, oavsett hel- eller deltidssjukskrivning. Detta gör det ännu tydligare att sjuk- 27 Ds 2002:49. Bilaga 5 till LU 2003/04 skrivningar var vanligast bland äldre. Sjukfrånvaron som andel av befolkningen har varit högst i åldern 50–följt av gruppen 40– under hela mätperioden. De allra äldsta personernas (mellan 60 till ) sjukfrånvaro har dock förbättrats relativt de yngre grupperna . Från att 1993 ha varit gruppen med näst högst sjukfrånvaro till att 2002 ha i stort sett lika stor sjukfrånvaro som gruppen 30–, som har den näst lägsta ande- len sjukskrivna. Förutom skillnader mellan åldersgrupper finns det även skillna- der mellan kvinnor och män. En klart högre andel av kvinnorna än männen har mottagit sjukpenning eller rehabiliteringsersättning i minst , oavsett åldersgrupp. av kvinnorna i befolkningen var sjukskrivna eller längre , jämfört med knappa för männen i samma grupp. Den största skillnaden mellan kvinnor och män fanns i befolkningen där dubbelt så stor andel bland kvinnorna () var sjukskriva jämfört med männen (). Diagram 4.2 Andel sjukskrivna (eller längre) av befolkningen per åldersgrupp Anm.: Sjukskrivna definieras i antalet mottagare av sjuk- eller rehabiliteringspenning. Källor: RFV [a] samt SCB [a]. Bilaga 5 till LU 2003/04 Ett annat sätt att mäta omfattningen av sjukskrivningarna är det så kallade sjuktalet. Sjuktalet definieras som antalet utbetalda dagar med sjukpenning per inskriven försäkrad under en tolvmånaders- period.28 Om sjuktalet ökar kan det både bero på att sjukskriv- ningarna blir fler och på att de varar . Som framgår av diagram 4.3 har utvecklingen av sjuktalet varit dramatisk . Sjuktalet mer än fördubblades för personer mellan perioderna och . I genomsnitt utbetalades med sjukpenning per försäkrad i åldern 60–mellan . I samtliga åldersgrupper har kvinnor ett högre sjuktal än män, dessutom har ökningen i sjuktalet mellan varit kraftigare för kvinnorna. Kvinnor hade ett sjuktal på i genomsnitt mellan . Diagram 4.3 Antal utbetalda dagar med sjukpenning per inskriven försäkrad 16–64 år Källa: RFV. 28 I måttet undantas försäkrade med hel förtidspension eller helt sjukbidrag. Oavsett om utbetalning sker med hel eller del av dag så definieras detta som . Bilaga 5 till LU 2003/04 Faktaruta 4.1 Sjukförsäkringens utformning Personer med en tillfälligt nedsatt arbetsförmåga mottar först sjuklön och därefter sjukpenning. av en sjuk- period betalar arbetsgivaren ut sjuklön. ersätts sjukfrånvaron med sjukpenning som betalas ut av Försäkrings- kassan. Utbetalningen av sjukpenning är inte tidsbegränsad. För den enskilde innebär karensdagen och begränsningen av ersätt- ningsnivån till av den sjukpenninggrundande inkoms- ten upp till taket i socialförsäkringssystemen att det finns en betydande självrisk. Självrisken är mindre för sjukskrivningsperio- der som sträcker sig längre än eftersom flertalet anställda då får en kompletterande ersättning via kollektivavtal. Förtids- pension alternativt sjukbidrag ges till individer med en varaktigt nedsatt arbetsförmåga. Ersättningen är inte tidsbegränsad men är betydligt lägre än sjukpenningen. togs förtidspension bort och ersattes med ett system med aktivitetsersättning och sjukersättning.29 Förtidspension (sjukersättning/aktivitetsersättning) Förtidspension alternativt sjukbidrag, (ersatt med akti- vitetsersättning och sjukersättning), är den andra stora ersätt- ningsformen vid ohälsa. För att uttala sig om den samlade ohälsans omfattning är det nödvändigt att studera utvecklingen av sjukskrivningar och förtidspension alternativt sjukbidrag samman- taget. Framförallt i nybeviljandet av förtidspension har tillämp- ningen av regler och restriktiviteten förändrats över tiden. Detta beror på såväl politiska ställningstaganden som det ekonomiska läget. I tider med stor restriktivitet i beviljandet av förtidspensioner tenderar antalet långtidssjukskrivna att öka. Förtidspensioneringar förekommer både på del- och heltidsbasis. I diagram 4.4 visas utvecklingen av sjukskrivna och förtidspen- sionärer omräknat till helårsekvivalenter. Ökningen av antalet förtidspensionärer har inte varit lika påtaglig som ökningen av antalet sjukskrivna . Men därefter har även förtidspensionerna ökat markant. 29 Aktivitetsersättning ges till personer i ålder i åldern 19–och är tidsbegränsad till att ges under högst i taget. Sjukersättning ges till personer 30–tills vidare eller med tidsbegränsning, beroende på hur varaktig arbetsförmågans nedsättning är. Bilaga 5 till LU 2003/04 de antalet förtidspensionärer från cirka 320 000 till över 400 000. Antalet förtidspensionärer uppvisar inte samma tydliga kontra- cykliska utveckling gentemot arbetslösheten som antalet sjuk- skrivna. En viktig orsak till det är att en förtidspensionering per definition är ett långvarigt tillstånd. Åtminstone har utflödet ur förtidspension i regel skett först när ålderspensions- systemet trätt in eller när individen avlidit. Källa: SCB.