sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — Tillståndet skulle dock vara tidsbegränsat eftersom det inte gått att fastställa mannens rätta identitet60. Två makar, som varit medborgare i , fick avslag på sina asylansökningar. Avvisningarna kunde inte verk- ställas eftersom makarna hade avsagt sig sina medborgarskap i . Efter det att makarna fått tidsbegränsade uppehållstill- stånd, träffade och en överenskommelse om återtagande av egna medborgare av innebörd att ett återtagande kunde ske även om personen invände att han eller hon hade ansökt om befrielse från medborgarskap i den återtagande staten. I över- enskommelsen reglerades dock inte uttryckligen den situationen att personen före avtalets ikraftträdande hade befriats från sitt tidi- gare medborgarskap. hänvisade till ett tidigare regeringsbeslut där det ansetts att den som avsagt sig sitt rumänska medborgarskap själv hade medverkat till att hinder mot verkställig- het hade uppstått och att det därför inte fanns något verkställig- Uppehållstillstånd av humanitära skäl hetshinder som kunde ge rätt att stanna här. Nämnden bedömde det inte uteslutet att makarna kunde tas emot i . Den långa tid makarna hade vistats här, , berodde till stor del på omständigheter som de själva rått över. De hade bl.a. undanhållit sig verkställighet av avvisningbeslutet. De humanitära skälen var därför inte sådana att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning61. Området för att bevilja uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl har delvis inskränkts 1997, när de som tidigare benämnts de facto-flyktingar och krigsvägrare fördes över till en generell kategori av övriga skyddsbehövande. I samband med det skulle möjligheten utgå att bevilja uppehållstillstånd av politisk- humanitära skäl i situationer när det skulle te sig inhumant att tvinga en person till hemlandet t.ex. på grund av pågående krig. I samband med riksdagsbehandlingen uttalade dock socialförsäk- ringsutskottet att det även efter lagändringen skulle komma att finnas situationer då uppehållstillstånd kan ges på politisk-huma- nitära grunder med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl62. praxis innehåller också exempel på att det även efter lagänd- ringen har beviljats uppehållstillstånd med hänvisning till politisk- humanitära skäl. Det har gällt fall då det inte har rått någon väpnad yttre eller inre konflikt i hemlandet, men då förhållandena där lik- väl har varit sådana att det skulle vara inhumant att tvinga utlän- ningen att återvända. Ett sådant ärende gällde två systrar från , som sökte asyl och åberopade förföljelser på grund av deras religiösa tillhörighet och också att de riskerade fängelsestraff eftersom deras pass delvis för- störts efter utresan. De åberopade också anknytning till en i bosatt bror. konstaterade att de inte hade asylskäl och inte var skyddsbehövande. Med hänsyn till den rådande situationen i när det gällde mänskliga rättigheter och nyckfullheten i de irakiska myndigheternas agerande skulle det dock te sig inhumant att tvinga systrarna att återvända till hemlan- det. Nämnden fann att uppehållstillstånd på humanitär grund kunde beviljas även för andra fall än som uttryckligen angetts i 1996/97 SfU 5 s. 54 Uppehållstillstånd av humanitära skäl förarbetena till den aktuella bestämmelsen, dvs. sjukdom och per- sonliga förhållanden. Nämnden framhöll också att det kan före- komma fall där den allmänna situationen i ett land är sådan att det skulle te sig stötande att skicka tillbaka någon dit utan att det var fråga om sådana omständigheter som skulle grunda rätt till asyl som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Uppehållstillstånd på humanitär grund borde därför kunna beviljas även då situationen i hemlandet inte berott på krig eller inbördeskrig. Vid en samlad bedömning fann nämnden att systrarna skulle beviljas permanent uppehållstillstånd63. I ett annat fall beaktade regeringen att tre syskon från , 9, , hade levt med uppslitande och traumatiska händelser . De hade vistats hos olika familjer sedan deras föräldrar dödats och de hade inga andra anhöriga i hemlandet. I hemlandet skulle deras framtid vara högst osäker på grund av de politiska förhållandena där. I hade de en äldre syster som hade permanent uppehållstillstånd. Regeringen fann att de enskilda omständigheterna i ärendet inte var för sig skulle vara tillräckligt för att bevilja uppehållstillstånd på humanitär grund men att det vid en sammantagen bedömning fanns tillräckligt starka skäl. De fick således permanent uppehållstillstånd64. I helhetsbedömningen av de humanitära skälen i ett enskilt ärende skall också tas med faktorer som talar mot att bevilja uppehållstill- stånd. Enligt 2 kap. 4 § sista stycket UtlL gäller att det vid pröv- ningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt den paragrafen skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. I detta begrepp ryms bl.a. frågan om sökanden har begått brott, framför allt under sin vistelse i . Hur avvägningen skall göras i dessa fall har fastslagits i regeringsavgöranden som meddelades . Denna praxis har därefter lagts fast i förarbetena till den nuvarande bestämmelsen om beaktande av utlänningens vandel, som infördes 1995. Regeringens uttalanden i lagstiftningsärendet ansluter till vad som uttryckts i de tidigare regeringsavgörandena; bland annat sägs det att anmärk- ningar mot en utlännings vandel i princip bör manifesteras genom Uppehållstillstånd av humanitära skäl lagakraftvunna domar och att därutöver bör endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet kunna beaktas65. Regeringen konstaterade också att det som framkommit om utlänningens vandel måste vägas mot de skäl som utlänningen åberopat för uppehållstillstånd. Vid mycket starka humanitära skäl borde avslag komma i fråga endast om vandelsanmärkningarna var så allvarliga att de skulle kunna medföra avslag för en flykting. Regeringen anförde vidare: Det kan å andra sidan vara fråga om en utlänning som åberopar anknytning till i någon form och där anknytningen ligger på gränsen till vad som skulle kunna läggas till grund för att bevilja till- stånd. I det senare fallet bör även mindre allvarligare anmärkningar i fråga om levnadssättet kunna läggas till grund för ett avslag – givetvis under förutsättning att det rör sig om otvetydigt konstaterade anmärkningar. När det gäller anknytningsförhållanden där det finns barn med i bilden måste självfallet stor hänsyn tas till barnens situation och om de skulle drabbas av en separation från någon av föräldrarna66. De regeringsavgöranden som innehåller riktlinjer för synen på brottslighet under vistelsen i avgjordes , då fem ärenden bedömdes67. Fyra av ärendena avsåg personer från Bosnien-Hecegovina. Dessa beviljades permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl på grund av den rådande situationen i hemlandet. Det första ärendet gällde en 34-årig kvinna, som dömts till vill- korlig dom och dagsböter för snatteri, samt hennes 2-åriga dotter. Regeringen fastslog att, vid prövningen av om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte i situationer som denna, den aktuella brotts- ligheten måste vägas mot styrkan av de humanitära skäl som talar för att bevilja uppehållstillstånd. I fall med humanitära skäl av avse- värd styrka borde tillstånd vägras endast i undantagsfall, då det var fråga om mycket allvarlig brottslighet. I situationer med mindre starka humanitära skäl kunde emellertid även mindre allvarlig brottslighet medföra att tillstånd inte beviljades. Vid valet mellan att bevilja tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd fram- hölls att tidsbegränsade uppehållstillstånd ofta innebär nackdelar för både samhället och den enskilde. Emellertid kunde tidsbegrän- sade uppehållstillstånd vara motiverade för att markera att brotts- lighet inte accepteras. Så kunde vara fallet vid brott där påföljden 1994/95:179 s. 48 Uppehållstillstånd av humanitära skäl blivit svårare än böter eller när det är fråga om mindre allvarlig brottslighet som är upprepad och systematisk. Beträffande kvinnan ansågs det att endast ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skulle ha beviljats i normalfallet. Vid en samlad bedömning, där även hennes hälsotillstånd vägdes in, fann man dock att de humanitära skälen var av sådan art att hon skulle beviljas permanent uppehållstill- stånd. De övriga fallen med personer från var följande. En familj med två barn där fadern gjort sig skyldig till snatteri och godkänt ett strafföreläggande med påföljden 30 dagsböter beviljades permanent uppehållstillstånd. Regeringen påpekade i beslutet att det brott som mannen hade begått var av mindre allvar- lig art och det hade inte upprepats. En man, vars hustru och deras fyra barn redan tidigare rest in i och sökt asyl, hade under vistelsen i dömts för snatteri och stod under åtal för ytterligare ett snatteri samt var polisanmäld för egenmäktighet med barn. Regeringen ansåg att han visat ett brottsbeteende under sin vistelse här och att han därför endast skulle beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd. En man, som dömts för hot mot tjänsteman , snatteri och misshandel vid vardera ett tillfälle beviljades endast tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av att han gjort sig skyl- dig till upprepad brottslighet och även dömts till fängelse. Det sista av de fem ärendena gällde en 27-årig man från , som kommit till . Han var sammanboende med en kvinna som hade permanent uppehållstillstånd. De väntade också barn tillsammans. Mannen hade dömts för misshandel och grov misshandel till fängelse. Mannen bedömdes inte ha asylskäl men på grund av den rådande situationen i hans hemland kunde ett avvisningsbeslut inte verkställas. Regeringen ansåg därför att det skulle strida mot humanitetens krav att inte låta honom stanna i , men eftersom brottsligheten var så allvarlig skulle uppehållstillståndet tidsbegränsas. I ett senare ärende, , har bevil- jat permanent uppehållstillstånd för en kvinna och hennes två barn, av vilka ett var och det andra ännu inte , från Kosovo. Mannen i familjen beviljades endast tidsbegränsat uppehållstillstånd Uppehållstillstånd av humanitära skäl eftersom han gjort sig skyldig till upprepad trafikbrottslighet. Familjen hade haft ytterligare ett barn som fötts under vistelsen här men avlidit som spädbarn och var begravt här. konstaterade i beslutet att det inte gick att verkställa avvisningar till och vidare att familjen hade vistats här i ungefär , att åtmin- stone det äldsta barnet fick anses ha fått anknytning till svenska förhållanden. Mot den bakgrunden fann att mannens brottslighet inte skulle hindra att övriga familjemedlem- mar fick uppehållstillstånd och att det också fanns humanitära skäl av sådan styrka att tillståndet för dem skulle vara permanent. För att flyktingstatus skall beviljas krävs enligt 3 kap. 2 § UtlL att utlänningen i fråga känner en välgrundad fruktan för förföljelse av närmare angivet slag. I begreppet välgrundad fruktan omfattas såväl subjektiva aspekter, dvs. vilken fruktan sökanden själv känner, som objektiva aspekter, där det främst bedöms hur hög risken är för att sökanden kommer att utsättas för förföljelse vid ett åter- vändande till hemlandet. Hur de subjektiva och objektiva över- vägandena skall vägas in i den samlade flyktingskapsbedömningen har diskuterats i internationell rättsvetenskaplig litteratur69. För bevisprövningen är det dock väsentligt vilka krav som kan ställas i fråga om förföljelse hotar i sökandens hemland. En ståndpunkt som redovisats i internationell doktrin är att flyktingskap föreligger om det finns en verklig risk (real chance) för att sökanden utsätts för förföljelse vid en återkomst till hemlandet.70 En annan framförd ståndpunkt, som bygger på avgöranden från och brittiska House of Lords, är att en ansökning skall bifallas så snart det kan fastställas att det finns en rimlig möjlighet (reasonable possibility or chance) för att sökanden kommer att förföljas i hem- landet.71 Hänsyn får också tas till hur allvarlig den påstådda förföl- 69Wikrén-Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, sjunde upplagan, s. 162 70Grahl-Madsen, , del 1, 1966 (faksimil 1984) s. 181 71Hathaway, The of Refugee Status, 1992, s. 75 ff Uppehållstillstånd av humanitära skäl jelsen skulle vara. Om det är fråga om en särskilt allvarlig förföl- jelse, bör riskbedömningen ske med särskilt stor försiktighet.72 Inom asylrätten finns internationellt accepterade principer rörande bevisbördefrågor. Enligt dessa gäller till exempel att den asylsökande har bevisbördan för att han eller hon är flykting.73 Det åvilar alltså den som söker asyl att lägga fram alla relevanta fakta och omständigheter som han eller hon vill åberopa som grund för sin ansökan. Även den prövande myndigheten har dock viss utred- ningsskyldighet när det gäller att ta fram tillgänglig bevisning. Om en sökande har lämnat en allmänt trovärdig och sannolik berättelse, men där vissa uppgifter inte låter sig bevisas, skall den beslutande myndigheten lägga sökandens påståenden i dessa delar till grund för sitt beslut. Regeln om bevislättnad bör alltså tillämpas endast när all tillgänglig bevisning har lagts fram och kontrollerats samt utredaren har övertygat sig om sökandens allmänna trovär- dighet.74 Begreppet välgrundad fruktan finns utöver flyktingdefinitionen också i 3 kap. 3 § första stycket 1 UtlL. Enligt denna bestämmelse definieras skyddsbehövande i övrigt med utlänning som i andra fall än flyktingbestämmelsen har lämnat sitt hemland därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för att utsättas för dödsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling. Rekvi- sitet välgrundad fruktan skall tolkas på samma sätt som i flyk- tingparagrafen. Beviskravet är detsamma vid tillämpningen av 3 kap. 2 § som 3 kap. 3 § första stycket 1 och 8 kap. 1 § UtlL och sökandens berättelse bör godtas om den framstår som trovärdig och sanno- lik.75 Enligt art. 3 i mot tortyr m.m. har konven- tionsstaterna förbundit sig att inte utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns skälig anledning (sub- stantial grounds) att tro att han eller hon skulle vara i fara att utsät- tas för tortyr. mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning har 72Wikrén-Sandesjö, a.a, s. 163 73UNHCR:s handbok par. 74UNHCR:s handbok, par. 204 och Wikrén-Sandesjö, a.a, s. 172 samt beslut av mot tortyr m.m. i målet Karoui mot 1996/97:25 s. 98, 102 och 294 Uppehållstillstånd av humanitära skäl framhållit att risken för tortyr måste vara mer än bara teoretiskt möjlig och att det måste föreligga mer än bara en misstanke om ris- ken. Risken behöver dock inte nå upp till att den är högst sannolik. Enligt svensk lagstiftning finns också en bestämmelse i 8 kap. 1 § UtlL, av innebörd att avvisning eller utvisning inte får verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen skulle utsättas för tortyr etc.76 En annan kategori av skyddsbehövande i övrigt är 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL, personer som behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller miljökatastrof i hemlandet. Här används inte begreppet välgrundad fruktan utan skydds- grunderna kan i allmänhet fastställas helt objektivt, utan att det krävs några särskilda bevisregler. Begreppet välgrundad fruktan återkommer i 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL och avser personer som känner sådan fruktan för förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet. Enligt moti- ven till bestämmelsen avses samma grad av förföljelse i dessa fall som för flyktingar.77 Tolkningen av begreppet välgrundad förföl- jelse avses också vara densamma i båda fallen.78–79 Liksom för flyktingar bör även när det gäller uppehållstillstånd av humanitära skäl gälla som utgångspunkt att sökanden har att åberopa de grunder han eller hon vill göra gällande och lägga fram de omständigheter som kan vara relevanta för hans eller hennes ansökan. De situationer då uppehållstillstånd kan beviljas på grund av humanitära skäl omfattar olika grunder, där beviskravet kan variera beroende på vilka grunder som är tillämpliga. Något särskilt fast- lagt beviskrav eller generella principer rörande bevisningen finns alltså inte här. Beviskraven och myndigheternas egen utrednings- skyldighet beror delvis på vilka omständigheter som åberopas. Några av de omständigheter som kan åberopas som grund för uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl är sådana att de är 76Guidelines A/53/44, annex IX, punkt 6 1996/97:25 s. 101 78Wikrén-Sandesjö, a.a, s. 180 79Utredningen om flyktingstatus för personer som är förföljda på grund av kön eller sexuell läggning har i sitt betänkande SOU 2004:31 föreslagit att utlänningar som tillhör denna kategori fortsättningsvis skall beviljas flyktingstatus Uppehållstillstånd av humanitära skäl relativt enkla att klarlägga, t.ex. förekomst av verkställighetshinder. I fall då beslutande myndigheter har att bedöma ett påstående om verkställighetshinder bör myndigheten också ha tillgång till rele- vanta uppgifter om sökandens hemland. Vanligtvis bör dessa fall alltså inte innebära några problem ur bevishänseende och det behö- ver inte ställas några särskilda beviskrav på sökanden. Även omständigheterna i sjukdomsfall kan vanligtvis utredas väl. Sökanden bör själv ha att styrka allvaret i sin sjukdom eller sitt handikapp genom läkarintyg. I praxis krävs, för att uppehållstill- stånd skall ges, också att vården inte kan tillhandahållas i sökandens hemland. Även om sökanden bör kunna prestera åtminstone någon bevisning rörande förhållandena i hemlandet, i vart fall genom sin egen berättelse och uppgifter om tidigare utförd behandling, kan inte samma beviskrav ställas på sökanden i denna fråga som beträf- fande allvaret i hans eller hennes sjukdom. Det kan alltså inte krä- vas att sökanden på ett uttömmande sätt måste redovisa vilka behandlingsmetoder som kan erbjudas i hemlandet och vilka resul- tat som kan uppnås därigenom. Ytterligare en omständighet som myndigheterna har att beakta i sjukdomsfallen är vilka ekonomiska åtaganden som skulle bli följden för om uppehållstillstånd beviljas för att behandla en viss sjukdom. Det kan inte krävas att sökanden skall prestera någon bevisning om eventuella konsekven- ser för ekonomi av att hon eller han skulle beviljas uppe- hållstillstånd, utan dessa bedömningar får ankomma på de beslu- tande myndigheterna. När det gäller sökandens anknytning till har sökanden själv att visa de omständigheter som talar för att han eller hon skall få uppehållstillstånd. Omständigheter såsom sökandens skolgång och relationer genom arbete eller andra sociala nätverk är sällan tvistiga och är därför oproblematiska ur bevishänseende. En annan fråga är om de åberopade omständigheterna är tillräckliga som anknytning för att uppehållstillstånd skall beviljas. Detta utgör dock den materiella bedömningen som beslutande myndighet har att göra och är inte ett specifikt beviskrav. Vissa omständigheter rörande förhållanden i sökandens hemland kan vara svårare att utreda, såsom att sökanden skulle riskera social utstötning, tvingas genomföra en osedvanligt lång militärtjänst- eller få ett långt fängelsestraff för utevaro från militärtjänst- . I refererad praxis har beviskraven för sådana omständig- heter ställts lågt. Sökandens påståenden har i de refererade fallen godtagits då det inte kunnat uteslutas att det förhållit sig som Uppehållstillstånd av humanitära skäl De nu nämnda omständigheterna var dock inte ensamt avgörande för att bevilja uppehållstillstånd.80 Vissa politisk- humanitära skäl rör förhållandena i sökandens hemland, nämligen då det råder svåra förhållanden där utan att det pågår någon väpnad konflikt. Utöver sökandens egna uppgifter får det i övrigt ankomma på beslutande myndighet att genom tillgänglig länder- information utreda om det råder svåra förhållanden i sökandens hemland och vad dessa förhållanden skulle innebära för sökanden vid ett återsändande. Det kan tänkas att vissa av sökandens påståen- den om myndigheternas agerande i hemlandet inte går att verifiera helt och hållet, men att de i sådana fall får godtas om de framstår som förenliga med vad som har framkommit i övrigt.81 Vid den samlade bedömningen av frågan om uppehållstillstånd grundat på humanitära skäl skall myndigheterna även beakta om det finns skäl som talar mot att bevilja uppehållstillstånd, såsom brottslighet eller misskötsamhet från sökanden. Av naturliga skäl får det ankomma på den beslutande myndigheten att ta fram och visa eventuella sådana skäl. Beviskraven är här högt ställda och det bör enligt praxis vara fråga om lagakraftvunnen brottmålsdom eller andra förhållanden som är otvetydigt konstaterade för att omstän- digheterna skall beaktas som skäl mot uppehållstillstånd.82 4.5Har praxis förändrats över tiden? Det görs då och då gällande att praxis har blivit alltmer restriktiv när det gäller bedömningen av humanitära skäl för uppehållstill- stånd. Kommittén har därför vid en hearing inhäm- tat synpunkter från bl.a. olika organisationer och andra som sysslar med flykting- och invandrarfrågor. Den allmänna meningen var att det blivit svårare att få uppehållstillstånd i nu än före den nu gällande utlänningslagens tillkomst. Från främst Migrationsver- ket och påpekades att flera faktorer har påver- kat bilden av hur humanitära skäl tillämpas i praxis. Viktigast är att vissa förordningar med generösa tidsregler har upphävts, att rege- ringen har fattat betydelsefulla beslut som påverkat den allmänna bilden av humanitära skäl och att ändringar i lagstiftningen har medfört inskränkningar i anhöriginvandringen. 80UN 317-97, UN 327-97, UN 391-00 Uppehållstillstånd av humanitära skäl beaktas att lagändringar angående indelningen i olika skydds- grunder har påverkat vilka grupper som kan hänföras till dem som får beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. Genom ändringar 1997 utmönstrades begrep- pen de facto-flyktingar och krigsvägrare som en ny till- ståndsgrund infördes för skyddsbehövande i övrigt i 3 kap. 3 § UtlL. Detta påverkade också indelningen för de grupper som beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. Framför allt innebar lagändringen en inskränkning i tillämpningsområdet för de poli- tisk-humanitära skälen. kunde personer som hade flytt sitt hemland på grund av yttre eller inre väpnad konflikt, men inte bedömdes som flyktingar, få uppehållstillstånd som de facto-flyk- tingar. Genom lagändringen flyttades denna grupp av sökande till skyddsbehövande i övrigt. Vissa av dem, som inte har ansetts upp- fylla kriterierna för skyddsbehövande i övrigt, har i stället fått uppehållstillstånd av humanitära skäl på politisk-humanitära grun- der. Lagändringen kan alltså sägas ha förändrat tillämpningsområ- det för humanitära skäl, men inte för rätten att stanna oberoende av skyddsgrund. I samband med att begreppet de facto-flyktingar togs bort ur lagstiftningen konstaterade regeringen att den aktuella regeln, i den praktiska tillämpningen, hade legat till grund för ett inte obetydligt antal asylbeslut till utlänningar med begränsat skyddsbehov83. Änd- ringen kan därför ha lett till en faktisk inskränkning i rätten att stanna i , oberoende av skyddsgrund, och kan på så sätt uppfattas som en skärpning av praxis. –1991 fattade regeringen beslut beträffande barn- familjer som vistats här från ett till från asylansökan. De beviljades uppehållstillstånd av humanitära skäl. Reglerna upphäv- des med hänvisning till svårigheten att göra en rimlig avvägning mellan motstridiga omständigheter och till att en tidsregel lätt kan leda till orättvisor och vad som kan uppfattas som 1996/97:25 s. 98 Uppehållstillstånd av humanitära skäl I ett vägledande beslut förklarade regeringen att vistelsetiden i ett asylärende inte skall ha särskild vikt vid bedömningen av humanitära skäl. För att tillgodose rättviseaspek- terna efter detta beslut infördes en tidsförordning (SFS 1991:1999) av övergångskaraktär.