sou · GSB391 · 2005-01-01 00:00:00 — Flyttar den hyresgästen, ligger det i hyresrättens natur att han inte vid avflyttningen skall kunna förpliktas att fortsätta att betala för ett tillval. Inte heller framstår det som skäligt mot en ny hyresgäst att låta sådana tillval som den gamla hyresgästen avtalat med fastighetsägaren bedömas enligt den kostnadstäckningsprincip utredningen föreslår, eftersom det skulle innebära att den nya hyresgästens hyra i praktiken delvis skulle komma att ha bestämts av den gamla hyresgästen. Den hyra som den nya hyresgästen skall betala bör enligt utredningens mening i stället bestämmas på samma sätt som , alltså enligt bruksvärdesprincipen utan tillägg av den nya regeln. Ofta torde det inte innebära någon skillnad jämfört med den hyra som den förra hyresgästen betalat: ett tillval har ju normalt sett höjt bruksvärdet, medan ett frånval sänkt det. kan emellertid ett byte av hyresgäst innebära att en hyra sänks vid en bruksvärdesprövning. Särskilt kan detta förmodas inträffa vid dyra och exklusiva tillval. I sådana fall drabbas fastig- hetsägaren av en ekonomisk förlust. Den risken går att minimera om en hyresvärd har möjlighet att låta en hyresgäst betala kostnaden för tillvalet. Som utredningen funnit ovan, skulle en sådan möjlighet emellertid inte kunna anses skälig mot en hyresgäst, om den inte begränsas. För billigare tillval kan den angivna möjligheten därmed utnyttjas, särskilt i lägenheter med hög hyra, men inte för riktigt dyra tillval. Det anförda kan innebära att det även efter den reform ut- redningen föreslår kan finnas fastighetsägare som är tveksamma till att erbjuda hyresgäster exklusiva tillval, som inte säkert kan betala sig, om hyresgästen flyttar innan han har bott i lägenheten . Utredningen anser emellertid att detta är en konsekvens som får godtas. En fastighetsägare som vill erbjuda exklusiva tillval får ta en viss affärsrisk. En enskild som själv vill utforma sitt kök på ett speciellt sätt och inte erbjuds möjlighet till detta av fastighets- ägaren har möjlighet att i stället – om fastighetsägaren inte lägger hinder i vägen – på egen bekostnad göra den önskade anpassningen av lägenheten. En skillnad jämfört med situationen då det är fastig- hetsägaren som utrustat lägenheten inom ramen för ett system med tillval och frånval är att den hyresgäst som köpt utrustning och installation av någon annan än fastighetsägaren inte riskerar sitt besittningsskydd vid utebliven betalning. Skulle fastighetsägaren inte gå med på en önskad anpassning, kvarstår för hyresgästen i sista hand möjligheten att flytta ifrån lägenheten och i stället köpa ett eget hus, en bostadsrätt eller en kooperativ hyresrätt. De flesta tillval kan betalas på med de regler ut- redningen föreslår. Statistik, som tagit fram och som Fastig- hetsägarna bekräftat i stort sett stämmer även för det privata beståndet, visar att hyresgäster som ett statistiskt genomsnitt inte flyttar oftare än ungefär . Med hänsyn till detta är den risk en hyresvärd tar som erbjuder väldigt exklusiva tillval relativt En hyresgäst som vill ge sin lägenhet en personlig och exklusiv utformning torde hur som helst normalt sett inte sikta på att flytta inom någon snar framtid. För den nya hyresgästen blir lägenhetens utrustning normal- nivån, oavsett i vilken mån den tidigare hyresgästen gjort tillval eller frånval (så länge lägenheten uppfyller lagstiftningens minimi- krav). Utifrån denna normalnivå får den nya hyresgästen sedan göra tillval eller frånval, om sådana erbjuds av hyresvärden. Har priset för den gamla hyresgästens tillval bestämts i en förhandlingsöverenskommelse, t.ex. enligt en kollektivt förhandlad prislista, skulle en tillämpning av kostnadstäckningsprincipen inte innebära att en ny hyresgäst måste godta att en del av hans hyra i praktiken bestämts av en tidigare hyresgäst. I stället har då hyran i dess helhet (inklusive tillvalet) bestämts inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet. Kostnadstäckningsregeln bör där- för kunna tillämpas oavsett byte av hyresgäst, om priset för tillvalet – eller hyresreduktionen för frånvalet – bestämts enligt en kollek- tivt förhandlad prislista eller på annat sätt i en förhandlingsöver- enskommelse. Utredningens förslag: Hyresvärden skall ha underhållsskyldighet för egendom som tillförts en lägenhet genom tillval på samma sätt som för övrig egendom i lägenheten. – Tillval och frånval skall vara möjliga i nyproducerade lägenheter, vilkas hyra omfattas av en presumtionsverkan, under samma förutsättningar som i andra lägenheter. Hyresvärden bör enligt utredningens mening ha underhållsskyldig- het för egendom som tillförts en lägenhet genom tillval på samma sätt som för övrig egendom i lägenheten. I kapitel 4 föreslår utredningen att det skall krävas synnerliga skäl för att ändra en hyra som bestämts i en förhand- lingsöverenskommelse innan hyresavtal slutits för lägenheten. Det skall emellertid vara möjligt att höja hyran i den mån det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten. Bestämmelserna för hyran i nyproducerade lägenheter bör med- ge tillval och frånval i samma utsträckning som i andra hus. Ett undantag från presumtionsregeln bör därför göras även för tillvals- och frånvalssituationer. Den grundläggande regeln om bestämning av hyra är enligt 55 § hyreslagen att hyran skall fastställas till skäligt belopp. Till stöd för denna skälighetsbedömning innehåller 55 § ett antal hjälpregler. Främst bland dessa är regeln att hyran fastställs genom en jäm- förelse med likvärdiga lägenheter. Finns det inga likvärdiga lägen- heter i det jämförelsematerial som åberopats av parterna eller har parterna inte åberopat något jämförelsematerial, får hyresnämnden falla tillbaka på en allmän skälighetsbedömning med hjälp av sin kännedom om hyresläget på orten. Vid en sådan skälighetsbedöm- ning kan åberopat jämförelsematerial användas som bakgrunds- material, även om det inte är direkt jämförbart. Parterna på hyresbostadsmarknaden har anfört att det har pågått en utveckling mot att hyresnämnderna i allt större utsträckning fastställer hyran efter en allmän skälighetsbedömning i stället för den jämförelseprövning som de anser vara en förutsättning för bruksvärdessystemet. Dessutom har de anfört att det sätt på vilket vissa av de beslut formuleras som bygger på en allmän skälighetsbedömning inte ger någon vägledning om vad nämnden har beaktat. Därigenom har det enligt parterna skapats en osäker- het om vilka faktorer hyresnämnden beaktat i besluten. Utredningen har därför fått i uppdrag att undersöka hur bruks- värdesprövningen enligt 55 § hyreslagen i praktiken går till. Om undersökningen ger skäl för det, skall utredningen överväga hur bestämmelsen bör ändras och om det bör finnas ett ökat utrymme för s.k. kvittning för att jämföra lägenheter med olika egenskaper. Utredningen skall också överväga om det kan finnas skäl att meddela närmare föreskrifter om utformningen av besluten i hyres- sättningsärenden. 8.2Undersökning av hyresnämndernas tillämpning av bruksvärdessystemet publicerade en undersökning av hyresnämndernas och användning av jämförelseprövning respektive all- män skälighetsbedömning. Undersökningen avser åren 1995–2001. Den omfattar dels de beslut som överklagats till från alla hyresnämnder, dels alla beslut från fyra utvalda hyresnämnder (, , och ). undersökning gjordes och är ganska omfattan- de. Utredningen har därför valt att utgå från den och komplettera med en hearing med hyresråd från hyresnämnderna i , , och . Därutöver har utredningen inhäm- tat synpunkter från hyresråden vid i samt medverkat vid en konferens med alla hyresråd och domarna från den avdelning i som handlägger överklaganden från hyresnämnderna. Den undersökning har gjort kommer till slutsatsen att hyresnämnderna i stor utsträckning – av fallen – gör en allmän skälighetsbedömning. Andelen fall där direkt jäm- förelseprövning görs understiger alltså . I mer än en tredje- del av fallen beror detta emellertid på att parterna inte åberopat något jämförelsematerial. När jämförelsematerial åberopats, används det som i vart fall bakgrundsmaterial i över två tredjedelar av fallen. Vid hearingen och de övriga kontakter utredningen haft har det bekräftats att denna bild är rättvisande för dagens situation. Det hänger samman med att det som prövas framför allt är enstaka, ibland udda lägenheter. Det är svårt, särskilt för enskilda hyresgäster, att hitta direkt jämförbara lägenheter och få hyres- gästerna i dessa att gå med på en besiktning. var situationen annorlunda. Då prövades i större ut- sträckning hela bestånd, och därmed fanns det också mycket bättre förutsättningar för en direkt jämförelseprövning. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet gav följande bak- grund till den minskade användningen av direkt jämförelseprövning (SOU 2000:33 s. 71 och 73): När bruksvärdessystemet infördes var lägenheterna och hyresvillkoren betydligt mer lika varandra än de är . Det var främst lägenheternas storlek, läge och modernitetsgrad som skilde sig åt. I övrigt var lägen- heternas utformning och utrustning tämligen likartad. Tidsandan ut- märktes av storskaliga och enhetliga lösningar . Under sådana för- hållanden var förutsättningarna i allmänhet gynnsamma när det gällde möjligheten att hitta jämförbara lägenheter. Med en ökande individu- alisering av hyresavtalen ser däremot förutsättningarna väsentligt annor- lunda ut när det gäller möjligheten att hitta lägenheter som kan godtas som jämförbara. - - - En sådan utveckling leder ofrånkomligen till att lägenheternas utrustning, standard och service kommer att variera betydligt. Under sådana förutsättningar blir det också svårare att med nuvarande rättspraxis kunna hitta likvärdiga jämförelselägenheter. Detta kan leda till att hyresnämnderna blir mer benägna att avgöra ärenden genom en allmän skälighetsbedömning, vilket innebär ökade svårigheter att förutse besluten. 8.3Ingen ändring av bruksvärdesprövningen Utredningens bedömning: Reglerna för bruksvärdesprövning bör inte ändras. Hyresnämnderna tar regelmässigt upp vikten av att åberopa jäm- förelselägenheter med parterna. Parterna är således redan i dagens system medvetna om vikten av att åberopa sådana. Det framstår med hänsyn till de insatser som redan görs av hyresnämnderna i detta avseende inte som sannolikt att det är möjligt att genom processledning få parterna att åberopa jämförelselägenheter oftare än vad som är fallet . Åberopar en part inte en jämförelselägenhet, går det ut över parten vid prövningen på så sätt att hyresnämnden i sitt jämförelse- och bakgrundsmaterial kommer att sakna lägenheter som talar till partens förmån. Visserligen kan en part komma att dra nytta av att hyresnämnden tar hänsyn till sin allmänna kännedom om hyres- läget på orten, även när parten inte åberopat något jämförelse- material. kan i sådana fall i viss mån sägas göra en officialprövning. Ett avskaffande av den ordningen skulle emeller- tid i många fall försätta enskilda hyresgäster i ett läge där de i praktiken inte kunde komma till sin rätt på grund av svårigheten att få tillgång till besiktningsbara jämförelselägenheter. Skulle möjlig- heten för hyresnämnden att ta hänsyn till sin allmänna kännedom om hyresläget på orten avskaffas, skulle det sannolikt snarare leda till fler enskilda som inte kom till sin rätt än till fler åberopade lägenheter som kunde användas som jämförelsematerial. Särskilt med hänsyn till att enskilda förutsätts kunna klara av en process i hyresnämnden utan hjälp av juridiskt skolat biträde framstår en sådan konsekvens inte som godtagbar. Vid hearingen kom en principiellt grundad motvilja från hyres- nämndernas sida mot att själv föra in jämförelsematerial i ärendena till uttryck. Med hänsyn till hyresnämndernas roll som opartisk pröv- ningsinstans har en sådan inställning enligt utredningens mening goda skäl för sig. Det framstår sammantaget inte som realistiskt vare sig att få par- terna att i större utsträckning än åberopa jämförelsematerial eller att på annat sätt få tillgång till mer sådant material. 8.3.2Jämförelser av olikartade faktorer Som framgår av kapitel 2, anses utrymmet för s.k. kvittning av olika egenskaper vid bruksvärdesvärderingen vara mycket begrän- sat. Bedömningen av frågan om en minusfaktor skall anses kunna uppvägas av en plusfaktor har av lagstiftaren ansetts inte sällan in- rymma så mycket av subjektiva moment och preferenser att pröv- ningen av en hyressättningstvist kan bli alltför skönsmässig, om kvittning kommer till någon större användning. Vid hearingen och de andra kontakter utredningen haft med hyresnämnderna har också en påfallande negativ inställning till an- vändning av kvittning kommit till uttryck. Kritiken mot metoden har anslutit sig till de argument mot densamma som anges i för- arbetena. Vid kvittning tar olikartade faktorer i de lägenheter som skall jämföras ut varandra. Det är även möjligt att tänka sig ett system där egenskaperna inte kvittas mot varandra utan bara jämförs med varandra i större utsträckning än . Oavsett vilken av dessa båda vägar som väljs, innebär ökade möjligheter att jämföra olikartade faktorer svårare och därmed vanskligare bedömningar vid jämförelseprövningarna. Den sköns- mässighet som kan anses finnas vid en allmän skälighetsprövning kvarstår i själva verket under förklädnad av en skenbart objektiv jämförelseprövning. Med andra ord uppnår man genom en sådan reform inte reellt sett större objektivitet än vid en allmän skälig- hetsprövning. Detta talar med styrka emot ökade möjligheter att jämföra olikartade faktorer. Den omständigheten att av alla hyrespröv- ningar grundar sig på direktjämförelse får inte bortskymma det faktum att det av parterna åberopade materialet används vid hyres- nämndens bedömning i mer än två tredjedelar av alla fall där det åberopats något material. Även när materialet inte används som jämförelsematerial utan som bakgrundsmaterial, så beaktas det. Den helt övervägande delen av bakgrundsmaterialet kommer dess- utom från allmännyttan, vilket gör att allmännyttans hyror slår igenom även vid en allmän skälighetsbedömning. Hyresnämnderna får, enligt den beskrivning de gett oss, genom bakgrundsmaterialet en bild av hyresläget. Den bilden ses sedan mot den fond av kun- skap om hyresläget på orten som besitts inte minst av hyresnämn- dens icke lagfarna ledamöter. Det har framhållits för utredningen att denna mer allmänna bild av hyresläget på orten används framför allt som en sista kontrollstation och inte som huvud- saklig kunskapskälla. Visserligen kan det sägas att det hade varit bättre om det material parterna åberopat hade kunnat användas vid en renodlad jämförelse- prövning än att det, som , oftast används som bakgrundsmaterial vid en allmän skälighetsbedömning. Som utredningen anför ovan skulle en ökad möjlighet att jämföra olikartade faktorer emellertid inte leda till större objektivitet utan bara förklä en allmän skälig- hetsbedömning i skenbart objektiv form. Bedömningarna skulle komma att vara fortsatt vanskliga, och den skönsmässighet som finns i dagens system skulle komma att kvarstå. Parternas behov av förutsebarhet skulle inte bli bättre tillgodosett än efter en sådan lagändring. I en ändring av lokalhyresreglerna bestämdes det ganska att hyran i de fallen i första hand skulle bestämmas med utgångs- punkt i en jämförelse med hyran för andra liknande lokaler på orten (prop. 2001/02:41 s. 51 ff.). Den ändringen kom till för att ge ett ökat genomslag för huvudregeln om jämförelseprövning, alltså av skäl som motsvarar de som ligger bakom utredningsuppdraget i denna del. Bakgrunden till lagändringen var att hyresnämnderna ansetts ställa för höga krav på jämförbarhet. Det är ännu för tidigt att dra några mer bestämda slutsatser om vad ändringen av lokalhyresreglerna fått för effekter. Hyresnämn- den i – som är den hyresnämnd som handlägger flest ärenden enligt dessa regler – har dock angett följande preliminära slutsatser av de nya reglernas tillämpning: Reglerna kan leda till bättre yttranden i lokalhyresärenden. De torde dock inte leda till andra lokalhyror än vad de gamla reglerna skulle ha resulterat i; vad som beaktas som jämförelsematerial beaktades då som bak- grundsmaterial. Däremot kan det förväntas att de nya reglerna – till följd av det större jämförelsematerialet – leder till fler besiktningar. Då besiktningar i ett ärende tar minst en halv dag i anspråk, leder det i sin tur till längre handläggningstider. Mot denna bakgrund bedömer utredningen frågan på följande sätt. Parternas behov av förutsebarhet och krav på att kunna förstå hur en hyresnämnd resonerat måste självfallet tas på allvar. Sannolikheten är emellertid stor att en förändring av det materiella regelverket huvudsakligen skulle leda till att den skönsmässighet som kan uppfattas ligga i den allmänna skälighetsbedöm- ningen skulle ersättas av den skönsmässighet som skulle ligga i värderingen av olikartade faktorer. Med hänsyn till detta samt till att bakgrundsmaterialet beaktas vid hyressättningen och då det kan antas att en regeländring inte skulle få någon faktisk påverkan på denna, anser utredningen inte att det finns tillräckliga skäl för att ändra reglerna om jämförelseprövning. 8.4Tydligare krav på beslutsmotivering Utredningens förslag: Hyresnämndernas skyldighet att motivera sina beslut bör bli mer ingående och ta sin förebild i lagen (1996:242) om domstolsärenden. Skälen bör utformas så att de är lätta att följa för parter och andra. 8.4.1Gällande regler om beslutsmotivering Av 21 § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (nämndlagen) följer att ett beslut av hyresnämnden skall ange de skäl på vilka beslutet grundas, i den mån det är behövligt. Några mer detaljerade bestämmelser om hur ett beslut skall utformas finns inte. Bestämmelsen har oförändrad tagits över – i flera led – från lagen (1968:49) om hyresnämnder, i vars förarbeten följande anförs (prop. 1968:91 bihang B s. 22): [Det är] av väsentlig betydelse att hyresnämnderna kan tillämpa ett relativt snabbt och enkelt förfarande. Det är med hänsyn härtill angeläget att nämnden inte betungas med någon skyldighet att ingående moti- vera sina beslut. Å andra sidan måste krävas att nämnden i vissa fall, åtminstone i korthet, anger de skäl som ligger till grund för beslutet. Regler om beslutsmotivering finns även för andra beslut av domstolar och förvaltningsmyndigheter. För att ge en vidgad bild av motiveringsskyldigheten vid myndighetsutövning redovisar utredningen även vad som krävs av beslut (eller domar) enligt för- valtningslagen samt i allmän domstol och allmän förvaltningsdom- stol. I 20 § förvaltningslagen (1986:223) finns det en ganska utförlig reglering av vad beslut skall innehålla: Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis 1.om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen, 2.om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbild- ning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jäm- förbart, 3.om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jäm- förbart förhållande, 4.om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen, eller 5.om ärendet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand. I allmän domstol gäller följande. Enligt 28 § lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) skall beslut i sådana ärenden, om de går någon part emot, alltid ange de skäl som bestämt utgången. Har ett beslut inte gått någon part emot, skall skälen anges, om det behövs. i tvistemål skall enligt 17 kap. 7 § första stycket 5 ange domskälen med uppgift om vad som är bevisat i målet. Detsamma gäller enligt 17 kap. 12 § första stycket samma balk slutliga beslut i sådana mål, om det behövs med hänsyn till frågans beskaffenhet. Ett beslut som inte är slutligt skall enligt 17 kap. 13 § första stycket samma balk ange de skäl som det grundas på i den utsträckning det behövs. Av beslut i allmän förvaltningsdomstol skall enligt 30 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) framgå de skäl som bestämt utgången. Sammanfattningsvis är reglerna för myndigheters motiverings- skyldighet generellt hållna och inte särskilt ingående. Det före- kommer, bortsett från den skillnad som generellt gör mellan brottmål och tvistemål, inte särskilda regler om hur beslut skall motiveras i vissa ärendetyper. 8.4.2Ändrad regel om beslutsmotivering Av genomgången ovan följer att detaljerade föreskrifter om be- slutsmotivering skulle stå i mindre god överensstämmelse med de regler som i övrigt gäller för motivering av myndigheters beslut, särskilt om föreskrifterna begränsas till ärenden om hyresprövning. stadgar emellertid både förvaltningslagen och ärende- lagen som huvudregel att de skäl som bestämt utgången skall anges, om beslutet går någon part emot. Kravet på beslutsmotivering är således i de flesta fall av myndighetsutövning mer långtgående än vad som gäller för hyresnämnderna. Fråga är, om denna skillnad är motiverad. Visserligen är det, som anges i förarbetena till den gällande regeln om beslutsmotivering, av betydelse att hyresnämnderna kan tillämpa ett relativt snabbt och enkelt förfarande. Det är emellertid enligt utredningens mening väl så väsentligt att den som kommer till hyresnämnden som part får en klar uppfattning om varför nämnden beslutat på ett visst sätt i hans ärende. I detta ligger att hyresnämndernas beslut måste motiveras på ett sådant sätt att parterna fullt ut förstår dem. Utredningen har gjort en genomgång av ett antal beslut från olika hyresnämnder i hyresprövningsärenden. I dessa beslut redo- visas det vanligen på ett bra sätt hur såväl prövningslägenheten som jämförelselägenheterna ser ut och vilken hyra som åsatts respektive lägenhet. Därefter följer emellertid närmast regelmässigt ett kon- staterande av att någon direkt jämförelseprövning inte är möjlig, varefter hyresnämnden vanligen med ospecificerad hänvisning till sin allmänna kännedom om hyresläget på orten, till vad som fram- kommit vid besiktning och till åberopat material bestämmer en viss hyra. I det material utredningen haft tillgång till förekommer det endast sällan att hyresnämnden beskriver vari dess allmänna kännedom om hyresläget på orten består och sedan relaterar denna beskrivning till den beskrivning man gjort av prövningslägenheten och de åberopade lägenheterna. Som läsare saknar man då ett led i de förda resonemangen. Att detta led saknas gör det svårt för par- terna att av besluten utläsa hur hyresnämnden resonerat. Vid utredningens hearing anförde de närvarande hyresråden att en anledning till att motiveringarna varit knapphändiga är att hyresnämnderna inte haft klart för sig att det funnits önskemål om mer fullödiga motiveringar. Frågan om beslutsmotiveringar har därför tagits upp i den årliga konferens som alla hyresråd deltar i för att dryfta gemensamma angelägenheter. Utredningen har då medverkat och belyst problemet. För att ytterligare klargöra vikten av tydligare beslutsmotive- ringar och för att skapa bättre samstämmighet mellan de regler som gäller för hyresnämnderna och de som gäller vid annan myndig- hetsutövning anser utredningen att de praktiska åtgärder som vid- tagits bör kombineras med en lagändring. En sådan bör, med före- bild i vad som gäller enligt ärendelagen, innebära att hyresnämnder- na skall vara skyldiga att ange de skäl som bestämt utgången av ett ärende, om beslutet går någon part emot. Detsamma skall gälla andra beslut, om det behövs.