sou · GSB340 · 2005-01-01 00:00:00 — att målet skall prövas i sak, tar det ytterligare ungefär att få ett slutligt avgörande enligt medianen. Det är dock i genomsnitt endast ett ärende av fem som prövas i sak. I Regeringsrätten får man, sett som genomsnitt för alla typer av ärenden, vänta något mer än för att få besked om prövningstillstånd ges eller inte. Ytterst få ärenden får prövningstillstånd i Regeringsrätten. Handläggningstiderna för överklaganden i miljödomstolarna är inte helt jämförbara med handläggningstiderna för PBL-mål. Uppgifter om fördelningen av mål och ärenden samt handläggningstider till detta är bl.a. att det är svårt att jämföra komplexiteten i målen. Jämförelsen antyder dock att det tar att få ett mål avgjort i miljödomstol än ett PBL-mål i länsrätt; uppskattningsvis ca mer. 7Miljöbalkskommitténs och PBL- kommitténs gemensamma syn på behovet av en samordning av och PBL och är ense om att det finns brister i samordningen av och PBL och att effekterna av dessa kan förväntas öka om inga åtgärder vidtas. Strävan bör vara att successivt öka samordningen mellan regelsystemen. Hur långt en samordning skall gå bör man inte binda sig för . Stegvisa reformer är därför att föredra. En gemensam instansordning vid överklaganden skulle vara ett första steg för att närma de båda regelverken varandra. I både och uppdrag ingår att lämna förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen och i samband med detta se över prövningsorganisationen. skall särskilt överväga frågan om man bör eftersträva en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt miljö- balken och ärenden enligt angränsande lagstiftning, till exempel PBL. har ett mer övergripande uppdrag att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i och miljö- balken. De parallella uppdragen i fråga om samordning av och PBL har sin bakgrund i en utveckling som lett till allt fler kopplingar mellan de båda regelverken och en insikt om att detta ökar samordningsproblemen. Mycket talar för att den utvecklingen kommer att fortsätta, bland annat genom att EG-direktiv på miljö- området påverkar innehållet i både och PBL. Det samlade uppdraget att se över möjligheterna till samordning mellan och PBL väcker många frågor. Uppgiften nu bör vara att närmare undersöka vilka brister som finns i samord- ningen och inom vilka områden en samordning är tänkbar. och gemensamma syn... mittéernas redovisningar kommer tillsammans med resultatet av den efterföljande remissomgången att ligga till grund för regering- ens tilläggsdirektiv om utredningsarbetets fortsatta inriktning. 7.2Några utgångspunkter för en samordning av och PBL Ett medborgarperspektiv bör anläggas på samordningsfrågorna. För verksamhetsutövare och allmänhet kan det vara svårt att förstå varför det vid utvecklingen av ett projekt skall krävas olika pröv- ningar i skilda instansordningar. Inte sällan kan det bli fråga om flera samråd som delvis rör samma frågor innan myndigheterna slutligt avgjort om projektet får komma till stånd. Företrädare för både näringslivet och myndigheter har framfört klagomål på att det i vissa fall kan bli fråga om långt utdragna prövningar enligt både och PBL. Regelsystemen kan på så sätt leda till att angelägna investeringar blir försenade. Det är visserligen normalt möjligt att driva processerna enligt de båda regelverken men finner den som behöver exempelvis både bygg- lov och tillstånd enligt att det av praktiska eller eko- nomiska skäl är bättre att ta en prövning i taget. Om den första prövningen leder till ett godkännande är det naturligtvis frustre- rande om den efterföljande prövningen leder till en annan utgång. Förhållandena kan bli särskilt komplicerade när en verksamhet kräver en ny eller ändrad detaljplan. Inledningsvis bör några förhållanden uppmärksammas. För det första finns det inte ett behov av samordning mellan och PBL i alla de beslutssituationer som kan aktualiseras. I själva verket finns det i flertalet fall inte några samordningsproblem, eftersom det bara fordras beslut enligt en av lagarna. För det andra bör något sägas om uttrycket dubbelprövning. Att verksamheter och åtgärder prövas enligt både och PBL behöver inte innebära problem. Så länge inte en långtgående materiell samordning görs mellan regelverken kan det finnas skäl för en prövning enligt båda lagarna. Det är framför allt om man i båda förfarandena prövar samma eller lik- artade frågor som det kan vara en onödig dubbelprövning. Kom- mittéerna utgår i de nu aktuella betänkandena så långt möjligt från den innebörden av uttrycket dubbelprövning. och gemensamma syn... För det tredje kan man mena olika saker med samordning. En samordningsåtgärd kan vara att man drar en tydlig skiljelinje mellan de båda lagarna och tydligt anger vad som prövas enligt respektive lag. Exempel på detta kan vara att man bestämmer att en viss typ av verksamhet enbart skall prövas enligt PBL eller att det enbart skall göras en lokaliseringsprövning enligt PBL. Sådana samordningsåt- gärder kan kräva ändringar eller kompletteringar av både förfaran- deregler och materiella regler. En annan samordningsåtgärd kan vara att man koordinerar lagreglerna så att olika prövningar inte leder till olika resultat, eller så att prövningarna i vart fall inte leder till onödiga effektivitetsförluster. Det kan man göra på flera sätt, till exempel genom att låta två parallella överklaganden prövas i samma instans. Med detta som bakgrund bör uppgiften inledningsvis vara att undersöka vad som förenar och PBL och vad som skiljer dessa regelverk åt, samt att undersöka vari samordningspro- blemen består och vilka områden som är tänkbara för en samord- ning. 7.3Något om vad som förenar och PBL och vad som skiljer dem åt och PBL är parallella regelverk med flera beröringspunkter. Båda lagarna handlar om markanvändningsfrågor i vid bemärkelse. Målet om en hållbar utveckling ingår i de in- ledande bestämmelserna om lagarnas syfte, även om begreppet hållbar utveckling i PBL utgör en del av ett vidare formulerat mål när det gäller samhällsbyggandet i stort. De grundläggande hus- hållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. gäller även på PBL-området. Översiktsplaner enligt PBL har en vägledande funk- tion när det gäller tillämpningen av dessa bestämmelser vid pröv- ning enligt . Reglerna om miljökvalitetsnormer har delvis samordnats. Tillstånd eller dispens enligt får enligt huvudregeln inte strida mot en detaljplan eller områdesbe- stämmelser. som och PBL i många avseenden ligger nära varandra finns det viktiga skillnader. Det märks redan i de grundläggande synsätten på planerings- och bebyggelsefrågor å ena sidan och miljöfrågor å andra sidan. PBL är en lagstiftning för ut- veckling av samhällsbyggandet. och gemensamma syn... sakligen utifrån vad som anses vara en lämplig markanvändning efter en avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen. Miljölagstiftningen utgår från erfarenheten av att skyddet för den gemensamma miljön kräver att det sätts gränser för handlingsfri- heten. Lagstiftningen karaktäriseras av att den i olika avseenden ställer krav på de åtgärder och begränsningar som behövs för att skydda mark-, vatten- och luftmiljön. Inslaget av så kallade stopp- regler, dvs. bestämmelser som sätter mer eller mindre absoluta gränser för vad som är tillåtet, är betydligt större i än i PBL. De skilda synsätten i och PBL har haft betydelse för utformningen av prövningssystemen. PBL bygger på att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. De överväganden som fordras i frågor om planering och bebyggelse är till övervägande del av politisk karaktär. Staten har getts vissa möjligheter att ingripa i det kommunala beslutsfattandet enligt PBL, men grunderna för detta är ganska snävt angivna. Prövningssystemet i ser annorlunda ut. Balken inne- håller flera olika verktyg på skilda ämnesområden (regler om skyd- dade områden, tillstånds- och anmälningskrav för verksamheter, kemikalielagstiftning, avfallshantering osv.). Verktygen, bland annat i fråga om tillsyn och tillståndsgivning, fördelas på ett ganska stort antal kommunala och statliga myndigheter. Ansvaret för beslutsfattandet fördelas huvudsakligen utifrån vad som bedöms lämpligt med hänsyn till den kompetens som uppgiften kräver. är inslaget av politiska överväganden inte lika tydligt som i det kommunala beslutsfattandet enligt PBL; de tekniska, natur- vetenskapliga och rättsliga frågorna är i stället dominerande. De skilda prövningssystemen innebär även att organisationerna för prövning av ärenden är olika i och PBL. Skillnaden består bland annat i att överprövningen av kommunala beslut enligt PBL sker i förvaltningsdomstolar eller hos regeringen, medan överprövningen av ärenden enligt sker i ett mindre antal miljödomstolar knutna till några allmänna domstolar. och gemensamma syn... 7.4Problem och samordningsområden som har identifierats Bristande samordning kan innebära betydande problem för både enskilda och myndigheter. Det är därför intressant att peka på några av de problem som har uppmärksammats. Uppräkningen är inte uttömmande men ger ändå en överblick över samordningsbe- hovet. Onödiga dubbelprövningar och ofullständiga prövningar För vissa typer av anläggningar kan det finnas onödiga krav på prövning enligt både och PBL. Ett exempel som presenterades vid ett gemensamt möte med och och som på ett bra sätt beskriver problemen med tillämpningen av samma regler rörde en etablering av tre vind- kraftverk på norra nära Hall-Hangvar. Kommunen hade gjort bedömningen att etableringen inte krävde detaljplaneläggning. Däremot krävdes både bygglov enligt PBL och tillstånd enligt . Kommunen beviljade bygglov efter att ha gjort bedömningen att lovet var förenligt med de allmänna intressen som skall tillgodoses enligt 2 kap. PBL och därmed också hushållnings- bestämmelserna i 3 och 4 kap. . Miljöprövningsdelega- tionen, som prövade tillståndsfrågan, gjorde dock bedömningen att platsen inte var lämplig med hänsyn till hushållningsbestämmel- serna i 3 och 4 kap. och avslog ansökan. Det medgivna bygglovet överklagades och beslutade att upphäva be- slutet med motiveringen att bygglovet inte uppfyllde de allmänna intressena i 2 kap. PBL eftersom det stred mot hushållningsbe- stämmelserna. Kammarrätten delade bedömning och regeringen fastställde beslut. Avslaget på tillstånds- ansökan enligt överklagades också och miljödomstolen gjorde bedömningen att platsen för den planerade verksamheten var lämplig och således inte stod i strid med hushållningsbestäm- melserna. Däremot ansågs inte kravet på minsta intrång och olägenhet uppfyllt. gav inte prövningstillstånd i målet. Det kan ifrågasättas om de nuvarande dubbla systemen för pröv- ning av vindkraftverk är ändamålsenligt utformade. Det kan vara svårt att skilja på de båda prövningarna, som ofta aktualiserar och gemensamma syn... SOU 2004:40 samma eller likartade frågeställningar. Det gäller sådana frågor som lokaliseringen, anläggningens inverkan på landskapsbilden, minsta avstånd till närmaste bebyggelse och bullerfrågor. Möjligheten att låta i vart fall mindre anläggningar prövas enligt enbart en av lagarna bör undersökas närmare. En sådan samordningsåtgärd väcker dock frågor om eventuell komplettering av både förfarande- regler och materiella regler i den lagstiftning som väljs för en mer samordnad prövning. Krav på både en bygglovsprövning och en prövning enligt miljö- balken kan gälla för flera typer av anläggningar (se 8 kap. 2 § PBL) Ett exempel är anläggande av golfbanor. Det krävs bygglov för att anlägga banan. är det vanligtvis fråga om vattenverksam- het (bortledande av ytvatten eller grundvatten) och relativt ofta aktualiseras frågor om dispens från strandskyddet eller från före- skrifter för skyddade områden. En annan typ av anläggning som kräver prövning enligt både och PBL är anläggande av motorbanor, där det krävs både bygglov och en anmälan om miljö- farlig verksamhet enligt . Inrättande av fasta cisterner kräver bygglov och kan prövning enligt krävas eftersom det kan bli fråga om miljöfarlig verksamhet på grund av föroreningsrisk. Det kan även finnas projekt som inte prövas på ett tillfredsstäl- lande sätt enligt någon av lagarna. Det har exempelvis framförts kritik mot utredningen av miljökonsekvenserna av externa köp- centra. I det fallet handlar det dock inte om dubbla prövningar, eftersom sådana köpcentra inte är föremål för någon formaliserad miljöprövning enligt . Det har också framförts kritik mot miljöprövningen av tunnlar. Där är bilden mer komplex. Tunnlar fordrar bygglov enligt PBL och de kan prövas som vattenverksamheter – på grund av uttag av grundvatten – enligt . kan de också utgöra delar av infra- strukturprojekt vilka prövas enligt lagen om byggande av järnväg eller väglagen och som i vissa fall också tillåtlighetsprövas enligt . Det kan också krävas tillstånd av kommunen för viss verksamhet till följd av att det finns kommunala föreskrifter meddelade med stöd av , till exempel för att hålla häst inom detaljplane- lagt område. Det finns kopplingar från PBL till , men också kopp- lingar åt det motsatta hållet. Den kommunala planeringen har be- tydelse för beslutsfattandet enligt . och gemensamma syn... uttryck genom att man vid tillståndsgivning enligt skall bedöma förenligheten med detaljplan och områdesbestämmelser och undantag får medges endast om avvikelserna är mindre och förenliga med planen. När det gäller tillämpningen av 3 och 4 kap. skall enligt 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden, regionplan eller översiktsplan finnas tillgänglig och myndigheten skall i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med planen. Trots dessa bestämmelser uppfattar verksamhetsutövaren prövningen enligt i vissa fall som en förnyad prövning avseende frågor som redan bedömts i planerna, till exempel av- seende lokalisering och inverkan på landskapsbilden. Den kom- munala planeringens genomslag i praktiken i samband med till- ståndsgivningen varierar och detta skapar en osäkerhet, inte minst i kommunerna. Det kan för många berörda finnas nackdelar med att förfarandena på två så närliggande områden som och PBL är så olika. De skilda prövningssystemen kan i vissa fall leda till att flera prövningar för ett och samma projekt sammantaget tar mycket . Resultaten av prövningarna kan också bli olika. Förfarandena kan ställa krav på både verksamhetsutövare och berörda närboende att delta vid ett flertal möten där det kan vara svårt att hålla isär de relevanta frågeställningarna. De inblandade kan uppleva att det är fråga om onödiga dubbelprövningar trots att så inte är fallet. Med de olika synsätt som präglar prövningarna enligt miljö- balken och PBL begränsas delvis möjligheterna till samordning. Det återspeglas i kommittéernas direktiv. Ett av Miljöbalkskom- mitténs uppdrag är att undersöka om all tillståndsprövning i första instans bör ske i administrativa myndigheter. Det är därvid inte lämpligt att låta tillståndsprövningen av alla miljöfarliga verksam- heter och vattenverksamheter handhas av kommunerna. Utgångs- punkten är att tillståndsprövningen av dessa verksamheter i stor utsträckning bör ske i ett mindre antal statliga myndigheter. är det däremot en utgångspunkt att planering och bygglovsprövning är en angelägenhet. Det är inte aktuellt att flytta ansvaret för dessa uppgifter till den statliga nivån. och gemensamma syn... Förutsättningarna är mindre låsta när det gäller prövningen av överklagade ärenden. En viktig del av uppdrag är att utreda möjligheterna till en ny organisation för överprövning. Det skall bland annat undersökas om det går att förkorta instans- kedjorna, som i vissa fall innehåller fem nivåer (kommun – länsstyrelse – länsrätt – kammarrätt – Regeringsrätten). Ett alter- nativ som bör utredas är att samordna överprövningen av vissa PBL-ärenden, i första hand bygglovsärenden, med överprövningen av ärenden enligt . I avsnitt 7.8 utvecklar kommittéerna sina tankar på en gemensam instansordning för överklaganden. Ett område där regelverken inte är samordnade och dubbelpröv- ningar kan förekomma är miljökonsekvensbedömningar. Behovet av att försöka samordna processerna i denna del påtalas ofta. På flera håll i landet arbetar man aktivt med att samordna processerna rörande enskilda projekt. Skilda förfaranderegler och materiella regler kan begränsa samordningsmöjligheterna. Genomförandet av EG-direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan i lagstiftningen kan innebära tydligare krav på en miljökonsekvensbedömning både vid utarbetande av detaljplan och vid tillståndsprövning enligt . Om inte regelsystemen koordineras finns det här en tydlig risk för onödiga dubbelkrav. Det pågår i olika sammanhang arbeten som har betydelse för hur regleringen avseende miljökonsekvensbedömningar på bör utformas för att stämma överens med EG-direktiv och bli så effektiv som möjligt i rättstillämpningen. har lämnat förslag när det gäller planer och program i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende av vissa planer och program (SOU 2003:70). har behandlat förfarandet vid miljökonsekvensbedömningar i delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Dessutom har gjort en översyn av tillstånds- och anmälningsplikten för miljö- farliga verksamheter. En uppfattning som förde fram i det ovannämnda delbetänkandet var att det skulle behövas ett gemen- samt system för att fånga upp olika slag av projekt som skall och gemensamma syn... genomgå en miljökonsekvensbedömning; både miljöfarliga verk- samheter, vattenverksamheter och sådana projekt som miljöprövas enligt andra lagar än , men också sådana som faller utanför dessa områden. framhöll att en möjlig utgångspunkt för en särskild utredning om detta skulle kunna vara att låta 6 kap. bli startpunkten för all miljö- konsekvensbedömning. Alla typer av projekt och planer skulle kunna förtecknas gemensamt och av förteckningen skulle framgå vilket förfarande som skall tillämpas (om det exempelvis fordras tillstånd, anmälan eller annat), vilken myndighet som ansvarar för bedömningen osv. har ännu inte haft anledning att närmare över- väga hur en framtida reglering av kraven på miljökonsekvensbe- skrivningar bör utformas. Kommittén delar dock Miljöbalkskom- mitténs uppfattning att frågan om hur miljökonsekvensbedöm- ningar bör regleras behöver utredas närmare och att frågan är av sådan omfattning att den bör utredas i särskild ordning. Bedömningar av verksamheters och projekts lokalisering sker enligt PBL, och andra lagstiftningar. När det gäller sådana prövningar finns det i andra lagar kopplingar till hus- hållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. En fråga som därför kan aktualiseras är i vilket sammanhang som det är lämpligast att pröva lokaliseringen. För projekt som prövas enligt både och PBL övervägs nu lokaliseringen enligt båda regelverken. Det kan hävdas att det vore effektivare att be- döma lokaliseringen enbart enligt PBL. Så torde också i stor ut- sträckning vara fallet i några andra EU-länder, till exempel och . Frågan om en samordning i den här delen kan aktualiseras i anslutning till en mer långtgående samord- ning av förfarandena enligt och PBL. Med en reglering av detta slag skulle prövningen av till exempel mindre enstaka vindkraftverk kunna förenklas. Prövningen av lokaliseringen skulle då i princip ske enligt PBL och prövningen enligt balken skulle kunna begränsas till att föreskriva villkor om att vissa generella krav om buller och skuggstörningar skall iakttas. och gemensamma syn... kunna anges i generella föreskrifter av regeringen eller i allmänna råd av ansvarig central myndighet. Av betydelse är emellertid att lokaliseringsfrågan uppfattats som en central del i miljöprövningen av verksamheter. Att låta lokaliseringsbedömningen helt utgå från prövningen enligt skulle fordra noggranna analyser av i vilken utsträck- ning som motsvarande bedömning sker enligt PBL. kan det ta att få ett slutligt tillstånd att bedriva en verksamhet på grund av att det utöver tillstånd krävs ändring av gällande detaljplan. Olika alternativ för att snabbare få till stånd ändringar av detalj- planer kan övervägas. Frågan om en ny eller ändrad verksamhet strider mot plan kanske i vissa fall skulle kunna prövas i samband med tillståndsprövningen enligt på det sättet att kom- munen ges viss möjlighet att efter ett förenklat förfarande göra behövlig planändring med tillståndsprövningen. Där detta inte är möjligt eller lämpligt bör miljöbalkstillståndet kunna villkoras med att nödvändig planändring sker. Motsvarande skulle också kunna övervägas vid den prövning som sker genom arbets- planer enligt väglagen och järnvägsplaner enligt lagen om byggande av järnväg. Den kommun som vill skulle kunna avstå från en full detaljplaneprövning om ändå en planprövning görs i det andra ärendet. Detaljplaneprövningen skulle kanske kunna ske i för- enklad form i anslutning till den andra planprövningen. För- ändringar av nu skisserat slag kräver dock ytterligare överväganden, bland annat med hänsyn till att en viktig uppgift för detaljplanen är att reglera förhållanden mellan enskilda och det allmänna, att be- slutsunderlaget måste vara tillräckligt och att berörda enskilda parter och andra får de möjligheter som behövs för att komma till tals. Bygglov och tillsyn enligt Vissa av verktygen i kan leda till onödiga dubbelpröv- ningar. Det handlar då inte bara om de formaliserade tillstånds- och anmälningsförfarandena utan också om tillsynsregler. och gemensamma syn... En central bestämmelse är 26 kap. 9 § enligt vilken till- synsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att följa exempelvis balkens allmänna hänsynsregler. Ett annat exempel är bestämmelserna om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § som fångar upp vissa verksamheter eller åtgärder som inte omfattas av de formaliserade tillstånds- och anmälningsförfarandena. Kravet på samråd gäller för en verksamhet eller en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Anmälan skall ske till tillsynsmyndigheten som i sådana fall får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. för telekommunikation och miljöstationer för sopsor- tering är exempel på anläggningar som kan omfattas av balkens till- synsregler. Eftersom det normalt krävs bygglov enligt PBL kan det för sådana anläggningar innebära onödiga dubbel- prövningar. Räckvidden av tillsynsverktyg är i praktiken mycket stor. Om det skall vara möjligt att undvika onödiga dub- belprövningar och även i övrigt samordna prövningar enligt miljö- balken och PBL, kommer det att behövas en analys av de angivna tillsynsbestämmelserna. Det kan exempelvis behöva övervägas om räckvidden av 12 kap. 6 § skall begränsas. Miljökvalitetsnormer och den kommunala planeringen Miljökvalitetsnormer är ett instrument av ett helt annat slag än vad som diskuterats. Reglerna om miljökvalitetsnormer har en annan utformning än de mer traditionella reglerna om bygglovs- och tillståndsprövningar, där man utgår från en individuell bedöm- ning av enskilda verksamheter eller projekt. Miljökvalitetsnormerna utgår i stället från miljöförhållandena totalt sett i omgivningen och anger vilka gränser som gäller i fråga om till exempel halten av luftföroreningar. Av detta följer också att miljökvalitetsnormerna framför allt får betydelse i en situation när normerna inte . Det finns vissa regler för hur en sådan situation skall hanteras, bland annat i form av regler om upprättande och genomförande av åtgärdsprogram. och gemensamma syn... finns det en direkt koppling mellan PBL och 5 kap. 3 § som innebär att miljökvalitetsnormer skall iakttas vid planering, planläggning och annat beslutsfattande som innebär en prövning av lokaliseringen enligt PBL. Erfarenheterna av miljökva- litetsnormer är än så länge begränsade.