sou · GSB35 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en sär- skild utredare med uppdrag att göra en översyn av . Chefen för förordnade Riks- marskalken som särskild utredare fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. departe- mentssekreteraren , överstelöjtnanten , departementssekreteraren , utvecklings- och utredningssamordnaren , projektledaren , förbundssekreteraren , samordnaren , representanten för och representanten för civilpliktsrådet . Departementssekreteraren förordnades som sekreterare i utredningen fr.o.m. . Utredningen överlämnar betänkandet Från klassificering till urval en översyn av . Uppdraget är härmed slutfört. och inskrivningsväsendets historia .............. 2.1.1 Tiden före ....................................... 2.1.2 Från fram till slut...... 2.1.3 Dagens system .............................................................. 2.3.1 Förslag till ett nytt inskrivningssystem....................... 2.3.2 Övriga förslag som berör .......................... 2.4Proposition 2001/02:11 Bättre villkor för totalförsvars- organisation och ekonomi .......................... De centrala staberna................................................................. 4.1Bakgrund och utgångspunkter för det fortsatta 4.2.1 Lång framförhållning i planeringen ............................. Aviseringar inför mönstringen..................................... 4.2.3 Information, hälsodeklarationer och annan korrespondens före mönstringen................................. Mönstringen vid regionkontoren................................. 4.2.5 Ytterligare utredningar inom ramen för Skälen för att inte skrivas in för tjänstgöring ......................... Andra studier av mönstringsprocessen................................... Försök med utflyttad mönstring............................................. Ett reformerat mönstringsförfarande ..................................... 4.6.1 En ny definition av termen mönstring ........................ Ett ökat intygsförfarande ............................................. En differentierad mönstring......................................... Stöd under grundutbildning .................................................... Inskrivning och utbildningsreserv ................................. Förslag till ett förändrat inskrivningsförfarande.................... Förändringar av utbildningsreserven ...................................... Innebörden av personalredovisning........................................ Utredningens definition av personalredovisning................... 6.3.1 Gallring av register .................................. Finansiering av personalredovisningen................................... Sammanslagning av personalredovisningen............................ Avgiftsfinansiering eller anslagsfinansiering .......................... Utvecklingen på kort sikt...................................................... en 24-timmars myndighet............................... styrning och utvecklingsarbete ................. 8.1.1 En utvecklad mål- och resultatdialog ........................ Myndighetens interna styrning............................................. 8.2.2 En funktion för uppföljning och utvärdering........... 8.2.3 En organisationsöversyn av de centrala staberna...... Ett vetenskapligt råd .............................................................. Förändringar i nuvarande personärendehantering ............... Det externa urvalet................................................................. Organisation av det externa urvalet ...................................... Konsekvenser av redovisat resonemang ....................... Organisatoriska och styrningsmässiga konsekvenser .......... Förslaget till lag om ändring av lagen (1994:1809) om Fria tankar om pliktsystemet...................................... I föreliggande betänkande presenterar jag i enlighet med direktiven resultatet av den översyn av , fortsätt- ningsvis kallat , som var mitt uppdrag. har utbildningsvolymen av totalförsvarspliktiga som tjänstgör minskat från ca 35 000 till ca 17 000 . Med utgångspunkt från Försvarsmaktens perspektivplanering som delvis ligger till grund för det kommande försvarsbeslutet finns det inte skäl att tro att utbildningsvolymerna kommer att öka i den närmsta framtiden. ökar de framtida åldersklasserna av 17-åriga män för att därefter sjunka till dagens nivå. ökar åldersklasserna stadigt från dagens nivå på ca 45 000 män till 60 000 män. sjunker sedan åldersklasserna igen för att 2014 vara under 50 000 män. Intresset bland unga kvinnor att antagningspröva och fullgöra plikttjänstgöring har också ökat och det finns skäl att tro att det fortsätter. Slutsatsen är att den framtida mönstrings- och uttagnings- processen måste vara mer flexibel än dagens förfarande för att kunna hantera volymförändringar både på behovs- och urvalssidan. Urvalsprocessen bör vara snabb, smidig och effektiv. Den bör medföra så små ingrepp för den enskilda individen som möjligt och därför bara mäta det som oundvikligen behövs för att ta ut den efterfrågade volymen totalförsvarspliktiga samt för att placera rätt person på rätt befattning ur både den totalförsvarspliktiges och den utbildningsansvariga myndighetens perspektiv. Jag föreslår ett reformerat mönstringsförfarande där , genom ett ökat intygshanterande, kan utöka andelen totalförsvars- pliktiga som av medicinska, psykologiska eller sociala skäl inte kallas till mönstring. bör även begära att de mönstrande skickar in hälsodeklarationen i förväg för att möjliggöra en mer effektiv hantering. En förutsättning för att en ökad intygshantering skall kunna tillämpas i större omfattning är att det finns en grundläggande kravprofil för uttagning till grundutbildning. I detta har Försvars- makten ett stort ansvar. bedöms alla totalförsvarspliktiga män som har förutsätt- ningar att genomgå grundutbildning. Endast en mindre del kallas emellertid in för sådan utbildning. Denna obalans blir allt större på grund av stora ålderskullar. Det ter sig därför allt mindre viktigt att vidmakthålla nuvarande system där varje individ klassificeras. Mönstringen bör därför ändra karaktär från klassificering till urval och inskrivningsprovet bör utformas så att förutsättningar för en differentierad mönstringsprocess skapas. Den differentierade mönstringen bör utformas så att endast de mätvärden som oundgängligen behövs för att skapa ett tillräckligt beslutsunderlag för inskrivningen tas fram. För att möjliggöra ett sådant förfarande bör de befattningskrav som utbildningsanord- narna beslutar om förenklas. Förslagen syftar till att effektivisera mönstringskedjan. Vidare föreslår jag att får i uppdrag att i samråd med berörda parter utreda möjligheten att genomföra en form av inskrivningsprov i gymnasieskolor eller i andra lokaler i syfte att ytterligare öka möjligheterna att minska antalet som behöver inställa sig vid regionkontoren för mönstring. Slutligen föreslår jag att verksamheten Stöd under grundutbild- ning, dvs. den verksamhet då stöder utbildnings- anordnarna med psykologer m.m. för att minska antalet avhopp från grundutbildningen, fortsättningsvis finansieras via anslag. Jag föreslår att inskrivningen till befattning sker en gång . I ett renodlat urvals- förfarande är det en fördel om den slutliga fördelningen sker när alla har genomgått urvalsprocessen och det föreligger ett fullgott beslutsunderlag. Även för den enskilde totalförsvarspliktige bör ett system med ett inskrivningstillfälle enligt mitt förmenande vara att föredra då hela åldersklassen kan jämföras avseende lämplighet och motivation. En annan stor fördel för den enskilde, och även för och Försvarsmakten, är att ett inskriv- ningstillfälle förmodligen kommer minska antalet ärenden om ändrade inskrivningsbeslut. Vidare föreslår jag att inskrivningen till utbildningsreserven avslutas och att utbildningsreserven avskaffas. Om behov föreligger av ökat antal i grundutbildning kan det tillgodoses genom att fler tas ut ur den åldersklass som är aktuell för tjänstgöring. Vid inskrivningen blir man uttagen till grundutbildning eller ej ianspråktagen. har två huvuduppgifter, mönstring och inskrivning av pliktpersonal samt personalredovisning. Arbetet med att säkerställa att de bemanningsansvariga myndigheternas krigsorganisationer har på grund av utvecklingen inom totalförsvaret minskat i om- fattning. Jag föreslår att begreppet personalredovisning hos definieras som den verksamhet som bedrivs i syfte att dels redovisa de bemanningsansvarigas krigsorganisationer och dels redovisa vilka personer som kan disponeras av totalförsvaret. Jag föreslår att personalredovisningen inom samman- förs till en gemensam funktion i syfte att säkerställa kompe- tensbehovet och skapa utrymme för effektivisering. För att ytter- ligare säkra kompetens inom området föreslår jag att den grundläggande verksamheten inom personalredovisningen finansieras med anslag medan ytterligare verksamhet inom området förblir avgiftsfinansierat. Vad avser de verksamhetsstödjande systemen konstaterar jag att systemen stöder verksamheten på ett fullgott sätt. Det finns inte behov av större investeringar, utöver den investe- ring som beslutade att påbörja, inom något av systemen. Det underlag som har kommit utredningen till del tyder på att förutsättningarna för ett rationellt IT-stöd inom på lång sikt är relativt goda. De system som är i drift kan enligt med relativt små investeringar fortsätta att användas minst 2012 och jag har inte funnit några skäl till en annan bedömning. Det bör dock påpekas att det självklart finns risk att en snabb omvärldsförändring eller teknisk utveckling av något slag kan påverka denna bedömning. Regeringen styr numera underställda myndigheter genom s.k. målstyrning. Det minskar behovet av detaljregler och ger myndig- heterna större utrymme för anpassning till styrande villkor och större flexibilitet. Denna styrning förutsätter dels tydliga mål- formuleringar och dels återkommande överläggningar mellan och myndigheterna. Jag föreslår därför att dagens mål- och resultatdialog mellan (Försvarsdeparte- mentet) och utvecklas genom att ett förberedande möte som leds av chefstjänstemän från (Försvarsdepartementet) hålls före den ordinarie mål- och resultatdialogen. På så sätt säkerställs att dialogen mellan departe- mentsledningen och verksledningen kommer att beröra strategiska och politiskt prioriterade frågor samt att det finns utrymme för det personliga planeringssamtalet. Ett värdefullt hjälpmedel för att enklare kunna följa verksam- hetens utveckling och resultat är att utveckla ett fåtal nyckeltal som på ett relevant sätt indikerar om avvikelser sker gentemot upp- ställda mål. Jag föreslår att sådana nyckeltal utarbetas. Det skulle underlätta såväl dialogen med som verksled- ningens interna styrning. I saknas en central funktion som oberoende kan utvärdera och följa upp verksamheten och analysera huruvida satsade resurser är i proportion till verksamhetens resultat. Därför föreslår jag att inrättar en särskild funktion för detta ändamål (controller). Jag föreslår vidare en tydligare uppdelning mellan stabsfunk- tionen och produktionsenheter. Det finns t.ex. skäl att skilja den centrala produktionen från verksledningens beslutsstöd och skapa en central produktionsavdelning. Förslagsvis kan en eller flera av de verksgemensamma funktioner jag föreslår läggas i en sådan central produktionsavdelning. Slutligen föreslår jag att en central funktion med uppgift att biträda verksledningen med långsiktiga strategi- och utvecklingsarbete skapas. För att stödja i utvecklings- arbetet föreslår jag att ett vetenskapligt råd bildas. Jag föreslår därför att genomför en organisations- översyn av de centrala staberna. inkommer till ett stort antal ärenden med begäran om ändringar i fattade beslut, s.k. personärenden. Antalet ärenden har emellertid minskat från ca 45 2000 till ca 21 800 ärenden . I syfte att säkerställa en enhetlig och rättssäker hantering av dessa ärenden föreslår jag att huvudparten sammanförs till en gemensam funktion. Slutligen föreslår jag att de inskrivningsnämnder som finns vid regionkontoren, och som har till uppgift att hantera vissa över- klaganden av beslut, avskaffas och att alla fall av överklaganden hanteras på likartat sätt. bedriver viss urvalsverksamhet åt bl.a. Rikspolis- styrelsen. Jag konstaterar att denna externa urvalsverksamhet till viss del påverkar möjlighet att hantera de större åldersklasserna . Jag anser att noga bör analysera denna situation och vid eventuella konflikter alltid sätta möjligheten att utföra kärnverksamheten, dvs. mönstring och personalredovisning, främst. Jag föreslår att arbetet med det externa urvalet organiseras som en separat intern enhet för att tydliggöra denna ordning. Konsekvenser av mina förslag Förslagen skapar möjlighet att renodla verksamheten vid region- kontoren och öka resurserna för att mönstra de kommande ålders- klasserna. Viss produktion slås förslagsvis samman till en central produktionsenhet. De ekonomiska vinsterna kommer att till en början behövas för att hantera de större mönstringskullarna och kan därefter leda till besparingar i verksamhet. För- slaget att anslagsfinansiera en del av personalredovisningen innebär att anslag kommer att behöva föras från berörda myndigheter till . Förslagen om en differentierad mönstringsprocess och ett ren- odlat urvalsförfarande tillsammans med de förenklade befattnings- beskrivningar som är en förutsättning för att mina förslag skall kunna genomföras fullt ut bör innebära större möjligheter att hantera ett ökat intresse bland kvinnor att antagningspröva och fullgöra grundutbildning. Det bör även leda till en utveckling av testerna vid mönstringen och det bör skapa möjlighet att utforma tester som i högre utsträckning mäter allas färdigheter oberoende av kön eller ursprung. Avslutningsvis redovisar jag ett fritt resonemang om de effekter den minskade pliktutbildningen har på vårt samhälle. genomgår mindre än en tredjedel av alla unga män i en åldersklass grundutbildning inom totalförsvaret. blir det ännu färre. Därmed bortfaller likaså de sidoeffekter som följt av en allmän plikttjänstgöring till nytta för samhällsgemen- skapen och för majoriteten av unga män. Jag tänker t.ex. på träning i ledarskap, hantering av krislägen, social skolning, kännedom av samhällsfunktioner och omvärldsorientering. Om statsmakterna vill kompensera detta bortfall finns ännu de nödvändiga verktygen för att hantera det. Behovet och önskvärdheten av en sådan kortare allmän utbildning i samhälls- tjänst bör utredas. lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 §, 3 kap. 1 § och 11 kap. 1 § och 3 4 §§ i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt ändras enligt följande och att 3 kap. 10 11 §§ samt 11 kap. 2 § och 5 § tas bort. Varje svensk man som är totalförsvarspliktig är för utred- ning som avses i 1 § skyldig att vid genomgå mönstring, om det inte är uppenbart att han saknar för- måga att fullgöra värnplikt och civilplikt. Varje svensk man som är totalförsvarspliktig är efter beslut av för vidare utredning än vad som av- ses i 1 § skyldig att vid Total- genomgå mönstring. Om resultatet av mönst- ringen visar att den total- försvarspliktige har förutsätt- ningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt, skall placera honom i en eller flera befattningsgrupper samt skriva in honom för värn- plikt eller civilplikt eller i en Om resultatet av mönst- ringen visar att den total- försvarspliktige har förutsätt- ningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt och det finns behov hos de bemanningsansvariga myndig- heterna skall placera honom i en eller flera befattningsgrupper Befattnings- grupper skall finnas för chefer, för specialister och för övriga. samt skriva in honom för värnplikt eller civilplikt. Befatt- ningsgrupper skall finnas för chefer, för specialister och för övriga. Om resultatet av mönst- ringen visar att den total- försvarspliktige saknar förut- sättningar att fullgöra värnplikt och civilplikt, skall Total- besluta att han inte är skyldig att fullgöra sådan tjänstgöring. Om resultatet av mönst- ringen visar att den total- försvarspliktige saknar förut- sättningar att fullgöra värnplikt och civilplikt, skall Total- besluta att han inte är ianspråktagen. Om det behövs med hänsyn till försvarsberedskap, får regeringen föreskriva att total- försvarspliktiga som har skrivits in i utbildningsreserven i stället skall skrivas in för värnplikt eller för sådan civilplikt som omfattar en längre grundutbildning än . Inskrivningen i utbildnings- reserven upphör , räk- nat från utgången av det kalen- derår när den totalförsvarspliktige skrevs in. Om det behövs med hänsyn till försvarsberedskap, får regeringen besluta att inskriv- ningen inte skall upphöra. Inskrivningen skall dock alltid upphöra vid utgången av det kalenderår den totalförsvarsplik- tige fyller . Vid skall det finnas en eller flera inskrivningsnämnder för att genomföra förnyad prövning av vissa beslut av verket. består av en ordförande som utses av verket, och valda ledamöter till det antal som regeringen före- skriver. För varje landsting, eller kommun som inte ingår i ett landsting, inom inskrivnings- nämndens verksamhetsområde skall minst en ledamot väljas. De valda ledamöterna utses av de landsting och kommuner som skall vara företrädda i nämnden. För ordföranden och de valda ledamöterna skall det finnas ersättare. Dessa utses på samma sätt som de ordinarie ledamöterna. Totalförsvarets pliktverks be- slut enligt 3 kap. 1 och 3 §§ skall prövas på nytt av myndigheten om det begärs av den som beslutet avser. Om önskemålet inte kan tillgodoses av tjänste- man på myndigheten kan beslutet överklagas till för total- försvaret. Totalförsvarets pliktverks be- slut enligt 3 kap. 1 och 3 §§ skall prövas på nytt av en inskriv- ningsnämnd, om det begärs av den som beslutet avser och önske- målet om ändring inte tillgodoses genom beslut av en tjänsteman vid verket. Vid prövning av ärenden enligt första stycket är inskrivnings- nämnden beslutför, när ord- föranden och minst två andra ledamöter är närvarande. En begäran om förnyad pröv- ning skall vara skriftlig och ha kommit in till från den dag då den som beslutet avser fick del av detta. I begäran skall anges den ändring som önskas och skälen för ändringen. En begäran om förnyad pröv- ning skall vara skriftlig. I be- gäran skall anges den ändring som önskas och skälen för ändring. Endast följande beslut enligt denna lag får överklagas: 2.beslut om inskrivning enligt 3 kap. 4 §, 3.beslut i andra ärenden om ändring av ett inskrivningsbeslut än som avses i 1, 4.beslut i ärenden om rätt att vara vapenfri, 5.beslut i ärenden om uppskov, 6.beslut i ärenden om avbrott iutbildningen enligt 5 kap. 12 14 §§ och om tillgodo- räknande av tjänstgöringstid enligt 5 kap. 17 §, samt 7.beslut enligt 8 kap. 6 8 och Beslut enligt 8 kap. 6 8 och 11 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Andra beslut får överklagas hos den myndighet som regeringen bestämmer. Lag (2002:276). Endast följande beslut enligt denna lag får överklagas: 1.beslut om inskrivning enligt 3 kap 1 och 3 4 §§, 2.beslut i andra ärenden om ändring av ett inskrivningsbeslut än som avses i 1, 3.beslut i ärenden om rätt att vara vapenfri, 4.beslut i ärenden om uppskov, 5.beslut i ärenden om avbrott iutbildningen enligt 5 kap. 12 14 §§ och om tillgodo- räknande av tjänstgöringstid enligt 5 kap. 17 §, samt 6.beslut enligt 8 kap. 6 8 och Beslut enligt 8 kap. 6 8 och 11 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Andra beslut får överklagas hos den myndighet som regeringen bestämmer. Lag (2002:276). beslut får inte omprövas enligt för- valtningslagen (1986:223). Min uppgift enligt direktiven är att göra en översyn av Total- , i det fortsatta kallat , i syfte att utvärdera myndighetens verksamhet och resursutnyttjande och lämna förslag till eventuella förändringar avseende organisation och resursutnyttjande. Regeringen har i direktiven särskilt tagit upp vissa frågor som skulle belysas. Dessa frågor gäller: hur nuvarande styrning av fungerar, behovet av IT-investeringar , hur kan tillgodogöra sig den forskning och ut- veckling inom för myndigheten relevanta områden, ansvarförhållanden mellan och bemanningsansva- riga myndigheter främst avseende kravprofilerna för olika befattningar samt möjligheten till ett anpassat mönstringsförfarande. I direktiven anger regeringen att behovet av översynen är att myndigheten aldrig varit föremål för en genomgripande extern granskning. Sedan myndigheten bildades har den pågående om- struktureringen av totalförsvaret medfört att behovet av total- försvarspliktiga som genomför grundutbildning minskat. kommer antalet 18-åriga män som är skyldiga att mönstra öka . Direktiven till utredningen beslutades och utredaren och sekreteraren förordnades varvid arbetet påbörjades. Utredningen har haft 10 sammanträden med experterna. Jag har diskuterat samtliga kapitel med experterna utom kapitlet med fria tankar om pliktsystemet. Det har behandlats i särskild ordning. Utredningen har samverkat med under arbetets gång. Myndigheten har bistått med resurser och underlag. Utredningen har även träffat företrädare för (Försvarsdeparte- mentet) Försvarsmakten och /. Utredningen har informerat företrädare för arbetstagarorga- nisationerna vid under arbetets gång. Minnesanteck- ningar från utredningens möten med experterna har publicerats på intranät i syfte att hålla myndighetens personal informerad om utredningens arbete. Samtliga regionkontor har besökts under arbetets gång. 2Pliktverkets och inskrivningsväsendets historia trädde en värnpliktslag i kraft som bland annat innebar att varje svensk man var värnpliktig från och med det år han fyllde . Han skulle då inställa sig till inskrivningsförrättning. Begreppet inskrivning härrör från att vara inskriven i rullorna som värnpliktig. Inskrivningsväsendet fick i och med den nya lagen en fastare organisation och utökade uppgifter, framför allt avseende redovisning av värnpliktiga. Landet indelades i 31 olika inskriv- ningsområden med en tydlig koppling till länsindelningen och till det regemente som fanns i området. Regementschefen var tillika chef över inskrivningsområdet. Inom varje inskrivningsområde fanns en eller flera inskrivningsnämnder bestående av en lokal militär befälhavare, en av landshövdingen utsedd juridiskt skolad person samt två civila ledamöter utsedda av landstingen. Huvud- uppgiften var att fatta beslut om inskrivning av de prövande. Nämnden biträddes av militärläkare eller annan särskilt utsedd läkare. Inom inskrivningsområdet fanns en inskrivningsrevision med landshövdingen som ordförande. I övrigt ingick befälhavaren över inskrivningsområdet samt tre civila ledamöter. Inskrivna värn- pliktiga kunde anföra besvär över fattade beslut till inskriv- ningsrevisionen. Resultatet av inskrivningsförrättningen insändes till bl.a. lant- försvarets kommandoexpedition och sammandragen av inskriv- ningsresultaten låg till grund för de statistiska bearbetningar som gjordes vid generalstabens statistiska avdelning. värnpliktslag (1901:58) innebar den slutliga övergången till allmän värnplikt och upphävandet av indelningsverket. Värn- pliktstiden sträckte sig från det år man fyllde 21 till det år man I och med detta omorganiserades även inskrivnings- väsendet. Inskrivningsområdena behölls men inom respektive område infördes rullförningsområden, vanligtvis tre per inskriv- ningsområde. Varje rullförningsområde var uppdelat på i regel två landstormsområden för särskild redovisning av dem som på grund av ålder överfördes till landstormen. Infanteriregementschefen var fortfarande chef för inskrivningsområdet.