sou · GSB326 · 2005-01-01 00:00:00 — Gemensamma regler för detta håller på att utvecklas (jfr det ovan nämnda förslaget till nytt kontrolldirektiv i avsnitt 4.1). Enligt direktivet skall tid som arbetstagaren inte fritt kan disponera över och då han eller hon måste befinna sig på sin arbetsplats, beredd att utföra arbete, räknas som arbetstid. Detta skulle med arbetstidslagens terminologi närmast benämnas jourtid. Eftersom jourtid förekommer i mycket begränsad omfattning i vägtransport- sektorn anser vi att arbetstidslagens jourtidsbegrepp inte bör föras in i vägarbetstidslagen. Eftersom den nya lagen kommer att inne- Ny lag om arbetstid vid visst vägtransportarbete hålla en ny begränsning av veckoarbetstiden (högst 60 tim- mar/vecka och /vecka i genomsnitt under en fyramåna- dersperiod) som skall inkludera sådan arbetstid som kan anses vara jourtid, anser vi att förenklingssynpunkter talar för att den sär- skilda begränsning av jourtid (/månad) som finns i arbetstidslagen inte skall tas in i den nya lagen. Enligt arbetstidslagen begränsas möjligheterna till uttag av övertid dels per fyraveckorsperiod respektive kalendermånad, dels per kalenderår. Det föreslås att begränsningen per fyraveckorsperiod respektive kalendermånad inte tas in i den nya lagen. Skälet härtill är att vägarbetstidslagen tillförs en begränsning av den totala veckoarbetstiden . De nuvarande begräns- ningarna per respektive kalendermånad (till 48 respek- tive ), hindrar inte förläggning av alla övertidstimmar under t.ex. . Det skulle innebära 64 eller 65 timmars arbetstid. Läggs övertidstimmarna ut kan det den veckan bli 88 eller . Den nya begränsningen innebär att det inte någon vecka går att ta ut . Ändringen innebär därmed ett byte av en regel som är mer begränsande och som ger ett bättre skydd sett över en kalender- månad, men som inte hindrar stora uttag av arbetstid eller , mot en regel som ur skydds- synpunkt är bättre under sådana perioder, men som inte innebär samma begränsning under kalendermånaden. Över en fyramåna- dersperiod innebär emellertid de nya bestämmelserna en mer omfattande begränsning än vad som följer av arbetstidslagens nuva- rande regler, eftersom det införs en begränsning av den genom- snittliga maximala arbetstiden till . över året föreslås som nämnts samma begräns- ning gälla för övertidsuttag, dvs. Enligt 13 § arbetstidslagen skall alla arbetstagare ha ledigt för natt- vila. I ledigheten skall tiden mellan och kl. 5.00 ingå. Avvi- kelse får göras om arbetet med hänsyn till dess art, allmänhetens Ny lag om arbetstid vid visst vägtransportarbete behov eller andra särskilda omständigheter måste pågå även natte- tid. Detta undantag är tillämpligt inom vägtransportområdet, enligt den praxis som fastställts av Arbetsmiljöverket19. Det är därför inte relevant att ta in motsvarande bestämmelser i vägarbetstidslagen. Inom ramen för den ytterligare EU-anpassning av arbetstids- lagen som f.n. bereds av regeringen, diskuteras om det bör införas en bestämmelse om dygnsvila, i enlighet med det allmänna arbets- tidsdirektivet. Det direktivet föreskriver en dygnsvila om minst elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod. Utredningen konstaterar att någon sådan bestämmelse inte är rele- vant att ta in i vägarbetstidslagen, eftersom särskilda bestämmelser om dygnsvila finns i EG-förordningen 3820/85. Det är dessa bestämmelser om dygnsvila som skall tillämpas i samband med sådant arbete som omfattas av den nya lagen. I 14 § arbetstidslagen finns bestämmelser om veckovila. Eftersom bestämmelserna om veckovila i EG-förordningen 3820/85 skall tillämpas vid sådant arbete som omfattas av den föreslagna nya lagen, är det inte aktuellt att ta in en bestämmelse om veckovila motsvarande arbetstidslagens i vägarbetstidslagen. Anteckningar om jourtid, övertid och mertid Enligt 11 § arbetstidslagen skall arbetsgivaren föra anteckningar om jourtid, övertid och mertid. Eftersom den nya lagen inte kommer att innehålla någon särskild jourtidsbegränsning, kommer följaktli- gen ingen särskild registrering av sådan arbetstid att krävas. De närmare kraven vad gäller registrering av arbetstid i vägarbetstids- lagen återkommer vi till i författningskommentarerna i kapitel 10. Eftersom vägtransportområdet omfattas av både den allmänt hållna arbetstidslagen (och det till den lagen hörande författningar) och 19 Se t.ex. Arbetarskyddsstyrelsens utlåtande daterat , avseende nattarbete på godsterminaler för lastbilstrafik. I utlåtandet hänvisar styrelsen till undantagsregelns tillämpning på godstransporter. Ny lag om arbetstid vid visst vägtransportarbete särskilda regler avseende kör- och vilotid, torde det i den praktiska tillämpningen av reglerna förekomma vissa oklarheter om vilka regler som gäller. Det framgår t.ex. inte av arbetstidslagen om vägtransportsektorn omfattas av undantaget för s.k. okontrollerbart arbete. Vilket arbete som omfattas av det undantaget framgår endast i förarbeten och arbetsmiljöverkets praxis. Inte heller framgår det av arbets- tidslagen vilka verksamheter som omfattas av undantaget från bestämmelsen om nattvila. Även här är man hänvisad till lagför- arbeten och praxis. Vidare torde oklarhet kunna uppkomma om vilka regler om t.ex. raster och veckovila, m.m. som skall tillämpas. Att EG-förord- ningens bestämmelser om detta gäller är ju alldeles klart, men gäller dessutom arbetstidslagens bestämmelser om rast och veckovila? De nu beskrivna skillnaderna mellan arbetstidslagen och den föreslagna nya lagen torde bidra till att klargöra vilka arbetstids- respektive kör- och vilotidsregler som gäller för dem som omfattas av vägarbetstidslagen. 7Framtida ändringar av om vägtransporter Det förslag till genomförande av vägarbetstidsdirektivet som pre- senteras i detta betänkande bygger på regler som har trätt i kraft och som skall börja tillämpas . Som redogjorts för (avsnitt 6.4) innehåller direktivet bestämmelser som innebär att dess framtida tillämpningsområde, i fråga om tillämpningen på egenföretagare, kommer att bli föremål för politiska beslut. Likaså kommer innehållet i de regler som eventuellt då skall gälla för egenföretagare att ånyo diskuteras. Vi har i den tidigare framställningen också pekat på andra fakto- rer som kan komma att få betydelse för de förslag som presenteras i detta betänkande. I avsnitt 4.1 nämndes att kommissionen har presenterat förslag till ändringar av om kör- och vilo- tider samt färdskrivare (EG-förordningarna 3820/85 och 3821/85) och ett förslag till nytt kontrolldirektiv. I avsnitt 5.4 konstaterade vi att vägarbetstidsdirektivet visserli- gen inte innehåller något beställaransvar, men att det i samband med andra förslag som diskuteras (t.ex. ändring av reglerna om kör- och vilotid) finns delar som om de antas kan komma att innebära införandet av ett sådant på vägtransportområ- det. I avsnitt 6.5 diskuterades vissa kontrollfrågor, bl.a. i ljuset av kommissionens förslag till nytt kontrolldirektiv. Vi pekade där på vissa delar som torde vara svåra att förena med vägarbetstidsdirek- tivet. Dessa redan lagda och kommande förslag om ändringar av EU- reglerna på vägtransportområdet och kompletteringar av befintliga EG-förordningar och direktiv tyder på en ambition att vidare- utveckla den gemensamma transportpolitiken, bl.a. för att få till stånd en mer effektiv och enhetlig efterlevnad av bestämmelserna på området. Kommande ändringar av om vägtransporter I detta kapitel återknyter vi till resonemangen i de tidigare avsnitten i syfte att belysa hur vägtransportdirektivet och den av oss föreslagna vägarbetstidslagen kan komma att påverkas av de nämnda förslagen till ändringar och kompletteringar av gällande regler, om dessa skulle komma att genomföras. Diskussionen foku- seras på kontrollfrågorna och tillämpningen av vägarbetstidsdirek- tivets regler på egenföretagare. 7.1Effektivare regler genom en förbättring av kontrollen Som tidigare nämnts överlämnade kommissionen ett förslag till ett nytt kontrolldirektiv1, som även innefattar regler om kontroll av att vissa av bestämmelserna i vägarbetstidsdirektivet följs. Vidare pågår arbete för att förbättra bl.a. färdskrivarens pre- standa. Vi kan efter att ha tagit del av förslaget till nytt kontrolldirektiv svårligen tänka oss att det är möjligt att genom gemensamma regler inom EU effektivt kontrollera bestämmelserna i vägarbetstids- direktivet (se avsnitt 6.5). Om det föreslagna kontrolldirektivet antas i sin nuvarande form måste enligt vår uppfattning på vägtransportområdet utformas annorlunda än i vägarbetstidsdirektivet. För att åstadkomma en effektiv och enhetlig grundläggande kontroll bör för alla förare tvingande regler gälla, företrädesvis i en gemensam EG-förordning. De bestämmelser som inte bedöms kunna innefattas i en förordning, för att trafiksäkerhetssyftet kan anses underordnat, bör för de förare som är arbetstagare kunna hänföras till det allmänna arbetstidsdirektivet. Detta är också en utveckling som vi har kunnat iaktta genom att EU:s allmänna arbetstidsregler har kommit att omfatta tidigare undantagna grupper (t.ex. alla arbetstagare inom järnvägstransport- sektorn, alla icke mobila arbetstagare inom andra transportsekto- rer, m.fl.). Se avsnitt 3.1. Om egenföretagare skall omfattas av reglerna förstärks argu- menten för att på EU-nivå skilja mellan regler som skall vara tvingande för alla förare (för vilka enhetliga kontroller skall utfö- ras), och regler om arbetstid som till viss del skall vara dispositiva 1 KOM (2003) 628 slutlig. Kommande ändringar av om vägtransporter och som endast skall gälla för förare som är arbetstagare. Se vidare i följande avsnitt. I avsnitt 6.4 har vi redogjort för om och när vägarbetstidsdirektivet skall tillämpas på egenföretagare och vad som skall ske. Där påpekade vi också att det i direktivet görs skillnad mellan egenföretagare som uppfyller definitionen i artikel 3 e första stycket och dem som inte gör det. För de senare skall samma skyl- digheter och rättigheter gälla som för arbetstagare. I detta avsnitt fortsätter vi diskussionen om de frågor som aktualiseras om direktivet skall tillämpas på egenföretagare. Först kan konstateras att det i debatten, både före och efter direktivets antagande, har framförts argument för varför egenföretagare bör omfattas av direktivet, respektive inte omfattas. Bland dem som anser att direktivet skall gälla även för egenföre- tagare nämns att om så inte blir fallet uppstår risk för dels att regler kringgås, dels att konkurrensen mellan företag snedvrids. Från den fackliga sidan hänvisas till användandet av utländsk arbetskraft på den svenska arbetsmarknaden, bl.a. inom byggnads- och transportsektorn. Man pekar på att det har blivit vanligare att utländsk arbetskraft utför arbete åt svenska företag som egenföre- tagare trots att det kan anses att den som utför arbetet arbetar under arbetstagarliknande förhållanden. Arbetet utförs ofta mot en ersättning under den gängse lönenivån. Eftersom personerna i fråga inte anställs blir inte de arbetsrättsliga reglerna tillämpliga. Om direktivet tillämpas för alla förare kan reglerna inte så lätt kringgås. Om det dessutom för de egenföretagare som inte upp- fyller kriterierna i artikel 3 e första stycket, skulle bestämmas att samma regler skall gälla som för arbetstagare försvåras nämnda typ av avtalsförhållanden. I syfte att uppnå dessa förbättringar anser man att vägarbetstidsdirektivets regler för de egenföretagare som inte uppfyller samtliga villkor i artikel 3 e första stycket, skall träda i kraft som för arbetstagare. Från arbetsgivarsidan framförs att vägarbetstidsdirektivet inte bör tillämpas på egenföretagare överhuvudtaget. Det finns prin- cipiella skäl mot lagstiftad begränsning av arbetstiden för andra än Kommande ändringar av om vägtransporter Likaså menar arbetsgivarsidan att en uppdelning i två grupper av egenföretagare är felaktig. De farhågor som tas upp av den fackliga sidan har även påpekats av kommissionen. Vid behandlingen i ministerrådet av kommissio- nens förslag var också den svenska ståndpunkten att alla förare, såväl arbetstagare som egenföretagare, skulle omfattas av direktivet. Ett av skälen bakom denna ståndpunkt var att man bedömde att det fanns risk för att ett ökande antal förare inte skulle komma att omfattas av arbetstidsreglerna. Att på vissa villkor innefatta andra än arbetstagare först var resultatet av en politisk kompro- miss. Det är rimligt att utgå från att de erfarenheter som görs då vägarbetstidsdirektivet endast gäller arbetstagare kommer att ingå i underlaget till den rapport som kommissionen skall överlämna till och rådet senast . 7.2.2Egenföretagare i svensk arbets- och trafiksäkerhetsrätt Den av oss föreslagna vägarbetstidslagen bör endast reglera arbets- tiden för de förare som är arbetstagare. För dem är vägarbetstids- direktivets syfte om säkerhet och hälsa mycket centralt. Det är däremot främmande för svensk tradition att innefatta andra än arbetstagare i en arbetsrättslig lagstiftning. Om egenföre- tagare kommer att omfattas av de nya arbetstidsreg- lerna i vägarbetstidsdirektivet måste ökad trafiksäkerhet och en ytterligare tillnärmning av konkurrensvillkoren bedömas vara de främsta syftena med de nya bestämmelserna. Utgångspunkten bör då vara att dessa förare skall omfattas av arbetstidsreglerna inte i egenskap av företagare, utan som förare. I EU gäller redan nu genom EG-förordningen 3820/85 eller AETR-överenskommelsen samma kör- och vilotidsregler för alla förare inom den tunga yrkesmässiga trafiken, såväl anställda förare som egna företagare. Vidare har i regler om maximal arbetstid per 24-timmarsperiod och vilotid för yrkesförare tidigare reglerats i en indispositiv trafikförfattning, nämligen kungörelse (1972:602) om arbetstid vid vägtransport, m.m., som gällde lika för alla förare, såväl anställda som egenföretagare. Kungörelsen hade ett utpräglat trafiksäkerhetssyfte. Reglerna tog sikte på att begränsa Kommande ändringar av om vägtransporter arbetstiden för förare mellan viloperioder och angav längden på viloperioderna. På transportområdet finns således redan en tradition att reglera körtider i tvingande författningar. I har som ovan nämnts i viss begränsad omfattning även arbetstider reglerats. En liknande lösning bör övervägas , om vägarbetstidsdirektivet skall tillämpas för förare som är egenföretagare. 7.2.3Frågor att lösa om reglerna skall omfatta egenföre- tagare Som nämndes i avsnitt 6.4 skulle en indelning av egenföretagare i olika kategorier medföra att en rättslig kategori tillskapas som inte finns i svensk rätt, nämligen en egenföretagare som inte uppfyller samtliga kriterier i artikel 3 e första stycket och för vilken enligt direktivet samma arbetstidsbegränsningar som för arbetstagare skall tillämpas. Bibehålls skillnaden mellan olika kate- gorier egenföretagare kan det dels leda till rättsliga oklarheter om vem som skall räknas som vad, dels få praktiska konsekvenser genom att befintliga och ändamålsenliga sätt att organisera verk- samheten i t.ex. lastbilscentraler riskerar att brytas upp. Om egenföretagarna kommer att omfattas av vägarbetstids- direktivet anser utredningen, med hänvisning till 8 kap. 3 § rege- ringsformen, att genomförandet bör ske i en särskild lag. Skälet till detta ställningstagande är att bestämmelser om begränsningar av arbetstiden för andra än arbetstagare inte förekom- mer i svensk rätt och att införandet av sådana begränsningar måste betraktas som en ingripande åtgärd. I sammanhanget aktualiseras också en rad principiella, såvitt vi vet tidigare inte prövade frågor. Flera bestämmelser i vägarbetstidsdirektivet är i sin nuvarande utformning inte anpassade för att tillämpas på andra än arbets- tagare. Detta gäller i synnerhet artikel 8 enligt vilken bestämmelser om undantag från artikel 4 om maximal veckoarbetstid och artikel 7 om nattarbete får antas genom kollektivavtal. Detsamma gäller artikel 9 om information och register. Direktivets bestämmelser i artikel 4 b skall inte genomföras för andra än arbetstagare. Om arbetstidsregler skall gälla andra än arbetstagare bör de utformas så att ansvaret för efterlevnaden åläggs föraren. Ansvaret för registrering av arbetstiden bör ligga hos föraren själv. Eftersom syftet med de regler som gäller dessa förare främst måste vara ökad Kommande ändringar av om vägtransporter trafiksäkerhet och jämnare konkurrensvillkor synes ansvaret för kontrollen av att reglerna efterlevs lämpligen kunna ligga hos de myndigheter som utför kontrollen av att kör- och vilotids- reglerna (i EG-förordningarna 3820/85 och 3821/85) följs, dvs. Det är, som tidigare påpekats, rimligt att anta att direktivet kan komma att ändras för att kunna tillämpas på andra än arbetstagare i samband med att den rapport från kommissionen som nämns i artikel 2.1 tredje stycket i direktivet blir föremål för behandling och politiskt beslut av och rådet. Det är också nöd- vändigt att finna lösningar så att inte förare som är egenföretagare kommer att omfattas av mindre flexibla bestämmelser än de som skall gälla för arbetstagare. En möjlighet som skulle kunna över- vägas är att dessa förare ges möjlighet att tillämpa gällande bransch- avtal om maximal veckoarbetstid och nattarbete i stället för mot- svarade bestämmelser i den lagstiftning som skulle komma att gälla för egenföretagare. Utredningen konstaterar att frågan om vägarbetstidsdirektivet skall gälla för egenföretagare torde vara öppen och bli föremål för nya politiska beslut. De två kategorierna egenföretagare bör rimligen hanteras på samma sätt, både i fråga om direktivet över huvud taget skall tillämpas för egenföretagare och avseende tidpunkt för ikraftträdandet av de bestämmelser som i så fall skall gälla. bör inte nu binda sig för lösningar som innebär att direktivets regler skall tillämpas på andra än arbetstagare. Vad gäller frågor om olika kategorier egenföretagare anser utredningen att det vore bättre att även fortsättningsvis endast ha begreppen arbetstagare och egenföretagare. Det finns i en väl fungerande praxis för att dra skiljelinjen mellan dessa grupper. Detta har beskrivits i avsnitt 6.4. Till det kan läggas att Arbetsdom- stolen i ett antal rättsfall2 uttalat sig om inhyrning av arbetsplatser (frisörstolar). I rättsfallen har domstolen kommit in på förhållan- den såsom hur verksamheten utåt sett presenteras för allmänheten, hur bokföring, skatteplikt och försäkringar hanteras samt om det finns någon företagsrisk hos den arbetspresterande parten. 2 AD 1978 nr 7, 1979 nr 12, 1983 nr 134 och 1988 nr 175. Kommande ändringar av om vägtransporter De frågor som tas upp av den fackliga sidan avser generella problem, även om de varierar från sektor till sektor, och torde vara mer påtagliga på vägtransportområdet. I detta sammanhang kan noteras att, inte minst mot bakgrund av EU:s förestående öst- utvidgning, har t.ex. frågan om kontroll och rutiner för att säker- ställa att F-skattesedlar endast innehas av företagare som bedriver näringsverksamhet och inte av personer som egentligen tillhör kategorin arbetstagare, och som därmed berövas sina rättigheter som arbetstagare, blivit aktuell och föremål för politiska åtgärder.3 Vi menar att det är viktigt att man vid behandlingen i parlamen- tet och rådet av kommissionens förslag till nya kör- och vilotids- regler (som skall ersätta dem i EG-förordningen 3820/85) och till nytt kontrolldirektiv är medveten om och beaktar de oklarheter som föreligger i fråga om den framtida tillämpningen av vägarbets- tidsdirektivet på andra än arbetstagare. Om bestämmelserna även skall gälla egenföretagare bör, som nämndes i avsnitt 7.1, övervägas att införliva vägarbetstidsdirektivets obligatoriska minimiregler i en EG-förordning, medan övriga delar av direktivet förs till det all- männa arbetstidsdirektivet. Detta skulle också påverka möjlig- heterna till en enhetlig grundläggande kontroll av reglernas efter- levnad. 7.2.5Vissa medlemsstaters inställning till frågan om egen- företagare Kommissionens förslag om ett särskilt direktiv om arbetstid inom vägtransportsektorn var kontroversiellt genom att det omfattade även förare som är egenföretagare. Denna principiella fråga var central och väckte ett starkt engagemang hos medlemsstaterna, som vid behandlingen i rådet var splittrade i frågan. , och röstade i rådet mot antagandet av direktivet. , där av transportföretagarna är egenföretagare, menade i ett uttalande att det stred mot principen om fri företagsamhet och att inkluderingen av egenföretagare i direktivets tillämpningsområde skulle motverka nyföretagandet inom transportnäringen och begränsa transportföretagens utveck- lingspotential genom att förändra den rättsliga ramen. Man fram- höll i det spanska uttalandet att småföretagarna inte skulle komma 3 Se t.ex. interpellation 2003/04:149 av () till statsrådet om utländsk arbetskraft. Kommande ändringar av om vägtransporter att veta om de agerar som företagare eller i en arbetstagarrela- tion som vilken arbetstagare som helst, eller om de, i sämsta fall, är bundna av de begränsningar, men saknar de rättigheter som gäller för den sistnämnde. Man pekade även på svårigheten att kontrol- lera att reglerna efterlevs av egenföretagarna. Även , som godkände den gemensamma ståndpunkten, eftersom frågan huruvida förare som är egenföretagare skulle omfattas av direktivet blev avhängig av kommissionens konse- kvensutredning, röstade mot antagandet av direktivet. kon- staterade att de särskilda förhållandena i landet i flera avseenden hade beaktats i förslaget till direktiv, men uttalade att inte kunde godkänna en bestämmelse som medför att förare som är egenföretagare skulle omfattas av begränsningarna av arbetstiden.4 väckte talan vid EG- domstolen mot Europeiska unionens råd och yrkade att domstolen skulle ogiltigförklara direktivet 2002/15/EG.5 Till grund för talan anförde bl.a. att det förhållandet att egenföretagare omfattas av direktivets tillämpningsområde kränker den grund- läggande rätten till fri utövning av yrkes- och näringsverksamhet, hämmar bildandet av nya företag och begränsar transportföretagens utvecklingsmöjligheter. Republiken väckte därefter, , talan i EG- domstolen mot och Europeiska unionens råd,6 och yrkade att domstolen skulle ogiltigförklara direktivet i den utsträckning som det avsåg förare som är egenföretagare. Som grund för yrkandet anförde , förutom bristande behörighet för gemenskapen att reglera arbetstiden för förare som är egen- företagare och åsidosättande av proportionalitetsprincipen, att parlamentet och rådet hade åsidosatt principen om fritt yrkes- utövande genom att låta förare som är egenföretagare omfattas av direktivet. åberopade även arbetstidsbegränsningens effekter på små och medelstora företag och menade att begräns- ningen av arbetstiden påverkade deras konkurrensmöjligheter på ett annat sätt än de stora företagens. De båda målen, som förenats av domstolen, är ännu inte avgjorda. Muntlig förhandling inleddes . 4Europeiska unionens råd, dokument 6377/02 ADD 1, s. 4–5. 5Mål C-184/02, EGT C 169/24, . 6Mål C-223/02, EGT C 202/10, 24.8.2002. 8Genomförandet av vägarbets- tidsdirektivet i andra länder Utredningen har under arbetet varit i kontakt med de genom- förande myndigheterna i (), (), (Samferdselsdepartementet och Direktoratet for arbeidstilsynet), (), (, Public Works and ), (Mini- stry of Infrastructure) och (Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen). Vi har besökt , , och . Vid dessa besök diskuterades den närmare innebör- den av vissa begrepp och definitioner i vägarbetstidsdirektivet, vissa tolkningsfrågor, behandlingen av förare som är egenföretagare m.m. Vi har även tagit del av en sammanställning och enkät som utar- betats av i och mot- tagit uppgifter om genomförandet av direktivet i . erhölls per e-post information om genomföran- det av vägarbetstidsdirektivet i och , samt kompletterande uppgifter från . Länderna valdes ut efter samråd med arbetsmarknadens parter och berörda branschorganisationer.