sou · GSB328 · 2005-01-01 00:00:00 — Inriktningen av utredningsarbetet .......................................... 2.2Reformeringen av den statliga lokalförsörjningen och Den statliga lokalförsörjningen ................................... Den statliga fastighetsförvaltningen............................ Utvärderingen av reformen ..................................................... 2.5Arbetsgruppen med uppdrag att se över hyressättningen i vissa statliga ändamålsfastigheter.......................................... 2.6 Bakgrund till utredningsuppdraget......................................... 2.6.2 Ett antal motioner på området..................................... Definitioner i äldre propositioner, betänkanden m.m. .......... 3.2.1 Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av , m.m. (prop.1991/92:44)......................................................... 3.2.2 Statens fastigheter och lokaler – ny organisation (SOU 1992:79).............................................................. 3.2.3 Statens ändamålsfastigheter. förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) ......... 3.2.4 revisorers förslag angående Statens ändamålsfastigheter – hyressättning och förvaltning (2001/02:RR12)......................................... Förteckning över ändamålslokaler ............................... Uppgifter lämnade vid kommitténs hearing........................... Överväganden och förslag ....................................................... 3.6.2 Skäl att föreslå en definition......................................... 3.6.3 Förslag på definition av ändamålsbyggnad.................. 3.6.7 Vem skall bestämma vilka byggnader som är 3.6.8 Campus och andra avgränsade områden...................... Översikt över hyressättningsmodeller.................................... 4.2.1 Marknadshyror eller marknadsliknande hyror (marknadshyresmodell)................................................ 4.2.2 Kostnadshyror (kostnadshyresmodeller).................... 4.3Hyressättningsmodeller i statliga bolag och 4.3.5 Skolfastigheter i .................................. Överväganden och förslag....................................................... 4.4.2 Beräkning av kostnadshyra – en Utvecklingen av hyror och driftkostnader ...................... 5.2.1 Hyresutveckling inom ............ 5.2.2 Hyresutveckling inom ............. 5.3.1 Driftkostnader inom ............... 5.3.2 Driftkostnader inom ................ Principer för hyressättning .......................................... (1996:23) ....................................................................... 6.2.4 Slutsatser av Utredningen om utvärdering av 6.2.5 Konsekvenser av förslaget från Utredningen om utvärdering av ombildning........ 6.2.6 Särskilt om resurstilldelningssystemet inom 6.2.7 Översyn av hyressättningen i vissa statliga ändamålsfastigheter av en särskilt tillsatt 6.2.8 Förslag av revisorer ................................. 6.3Rådande kriterier och principer för hyressättning – av kommittén inhämtade uppgifter....................................... 6.3.2 Synpunkter av universitet och högskolor.................. Synpunkter av kulturinstitutioner ............................. 6.4 Närmare om uppdragets innebörd ........................................ 6.5Hur har tillämpningen varit av Överväganden och förslag ..................................................... 6.6.1 Hyressättningsprinciper m.m. – skall en ändring 6.6.2 I vilka fall skall kostnadshyra tillämpas?.................... 6.6.3 Hur skall kostnadshyresmodellen konstrueras? 6.6.4 Bör man sträva efter längre hyresavtal? 6.6.5 Bör rätt till insyn fastställas i regleringsbrev eller på annat sätt?............................................................... Särskilt beträffande kulturinstitutioner........................ Synpunkter från kulturinstitutioner ..................................... 7.2.2 Synpunkter från ...................... 7.2.3 Synpunkter från med 7.2.4 Synpunkter från ............. 7.2.5 Synpunkter från ............ Överväganden och förslag.......................................... Ansvar för underhållsåtgärder .................................... Universitet och högskolor..................................................... Överväganden och förslag..................................................... 8.5.2 Fördelning av ansvaret för underhåll......................... 8.5.3 Fördelning av ansvaret för drift ................................. Gemensamt upprättade underhållsplaner.................. 9.3.1Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. (prop. 1997/98:137) ............................................................... 9.3.2Statskontorets rapport styrning och kontroll av den statliga lokalförsörjningen (1998:31) ..................................................................... 9.3.3 revisorers förslag angående Statens ändamålsfastigheter – hyressättning och förvaltning (2001/02:RR12)....................................... 9.4Regeringens styrning av myndigheternas Förordningen om statliga myndigheters Basbudgetering och prisomräkning av Hur förändrade hyreskostnader påverkar anslagen.............. De fem kulturinstitutionerna som har Överväganden och förslag ..................................................... Information om lokalförsörjningen till Regeringens styrning av lokalutnyttjandet................ Förändrade hyreskostnaders påverkan på Gynnade respektive missgynnade myndigheter........ Förhandlingsstöd och statlig nämnd ........................... 10.3.2 Skäl för ett förhandlingsstöd...................................... 10.3.3 Uppbyggnad av ett frivilligt förhandlingsstöd.......... 10.4.2 Tvistelösning hos och Skolfastigheter 10.4.3 Alternativa tvistelösningsorgan ................................. 10.4.4 Överväganden och förslag.......................................... Förvaltning av statlig mark ........................................ Särskilt om allemansrätten m.m............................................ 11.3.2 Innebörden av allemansrätten.................................... Till kommittén framförda synpunkter ................................. Överväganden och förslag..................................................... 11.6.2 Försäljning av statlig mark ......................................... 11.6.3 Undantag från affärsmässighet vid försäljning? 11.6.4 Vilken mark skall vara kvar i statlig ägo? 11.6.5 Ersättning för upplåtelse ............................................ Konsekvenser av förslagen......................................... 12.2.2 Resonemang vad gäller förslagens finansiering......... Reservationer och särskilda yttranden ................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Förteckning ....................................................................... Kommittén skall enligt direktiven dels göra en fortsatt översyn av hyressättningen av ändamålsfastigheter, dels se över tillämpningen samt konsekvenserna av hyressättningsprinciperna för ändamåls- anpassade lokaler inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet. Enligt direktiven skall kommittén vidare utreda och lämna förslag till vilka principer som hyresvärd skall utgå ifrån för att kunna fastställa hur hyressättning av ändamålsfastighet och kommersiell fastighet skall ske. Kommitténs förslag för ändamålsbyggnader gäller endast ändamålsbyggnader inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet. beslutade om en genomgripande förändring av organisationen för förvaltning av statens fastigheter och lokaler. avvecklades och i stället bildades två bolag, och , samt två myndigheter, () och . Varje enskild myndighet blev ansvarig för sin egen lokalförsörjning. Syftet med förändringen av organisationen var att uppnå en effektivare lokalförsörjning och en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning. revisorer lämnade en skrivelse till , Statens ändamålsfastigheter – hyressättning och förvaltning (2001/02:RR12), och anförde att regeringen i sin styrning av de berörda verken och myndigheterna inte på ett tillfredsställande sätt har vidarebefordrat ståndpunkter. Revisorerna anförde att enligt är självkostnad den naturliga utgångspunkten för hyressättningen i de fall där hyresgästen har begränsade alternativ och därmed är beroende av en statlig hyresvärd. Revisorerna anförde vidare att ståndpunkt är att hyresgästen skall ha god insyn i förvaltningen oavsett om marknadshyra eller kostnadshyra tillämpas samt att förvaltningsplaner skall upprättas gemensamt av hyresvärd och hyresgäst. Regeringen bör, enligt revisorerna, uppmärksamma konsekvenserna av att de statliga myndigheternas anslag justerades i samband med att myndigheterna fick eget lokalförsörjningsansvar och inrätta ett rådgivande statligt expertorgan som skall kunna lämna yttrande vid konflikt om vilken hyresmodell som skall gälla. tillkännagav att det är angeläget att en utredning tillsätts så att frågorna om hyressättningsprinciper för statens ändamålsfastigheter får en hållbar och för alla intressenter acceptabel lösning. Med anledning av motionen, 2001/02:Fö259, tillkännagav vidare att det bör övervägas om hänsynen till det rörliga friluftslivet och turistnäringen kan vara skäl att behålla mark i statlig ägo (bet. 2001/02:FiU14, rskr. 2001/02:165). Begreppet ändamålsfastighet har använts utan någon egentlig definition. Det är inte markens utformning eller egenskaper som är av intresse när begreppet ändamålsfastighet skall definieras, utan utgångspunkten bör i stället vara byggnaden på fastigheten. Den korrekta benämningen bör därför i stället vara ändamålsbyggnad. Kommittén anser att en ändamålsbyggnad kan definieras dels utifrån hyresgästens starka anknytning till byggnaden och avsaknad av rådighet över sin lokalförsörjning, dels utifrån byggnadens egenskaper. Byggnader där hyresgästen saknar rådighet över sin lokalförsörjning är byggnader som har blivit symboler för den verksamhet som bedrivs där och som är så intimt förknippade med verksamheten att man kan uppfatta det som att hyresgästen inom överskådlig tid inte kan eller får flytta därifrån. Hyresgästen har därmed en särskilt stark anknytning till byggnaden. Om hyresgästen på detta sätt har en stark anknytning till byggnaden och saknar rådighet över sin lokalförsörjning kan byggnaden anses vara en ändamålsbyggnad. Det är främst några av kulturinstitutionerna som kan omfattas av denna definition, men den torde gälla även för några byggnader som tillhör landets äldsta universitet. Härutöver kan vissa byggnader anses vara ändamålsbyggnader på grund av sina egenskaper. En byggnad kan således vara en ändamålsbyggnad om den har byggts eller anpassats för ett speciellt ändamål och den inte utan särskilt omfattande ombyggnad kan användas för annat ändamål. Eftersom kommitténs uppdrag omfattar byggnader inom kulturområdet samt universitets- och högskoleområdet bör definitionen om byggnadens egenskaper gälla för byggnader för föreställningsverksamhet, musei- och utställningsändamål, konstnärlig utbildningsverksamhet samt grundutbildnings- eller forskningsverksamhet. Det krävs endast att ett av dessa kriterier är uppfyllt för att en byggnad skall betraktas som en ändamålsbyggnad. Den definition som kommittén föreslår gäller för statliga byggnader inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet. Kommittén har i författningsförslagen valt att använda termen lokal för byggnad eller del av byggnad för att uppnå en överensstämmelse med hyresrätten i övrigt. En statlig hyresgäst som hyr lokaler av en statlig hyresvärd i en byggnad som är en ändamålsbyggnad har rätt att i hyresförhandlingar begära och få kostnadshyra. Om hyresvärden och hyresgästen inte är överens om huruvida byggnaden är en ändamålsbyggnad och till vilket belopp kostnadshyran skall fastställas, får tvisten lösas av den statliga av hyra i ändamålslokal som kommittén föreslår. Kommittén har haft i uppdrag att lämna förslag till definition av de två hyresmodeller som bör användas, marknadsmässig hyresmodell och kostnadshyresmodell. Marknadshyra definieras inte utifrån beräkningar utan istället sker jämförelser med hyreskostnaderna på liknande marknader och därefter bestäms hyran med utgångspunkt härav. För att en marknadshyra skall kunna existera måste således en konkurrenssituation föreligga. I praktiken måste en faktiskt angiven marknadshyra definieras utifrån förutbestämda kriterier som t.ex. moderna kontorslokaler, butiker i centrumläge etc. Med marknadshyra menas den mest sannolika hyran mellan två oberoende parter på en öppen hyresmarknad. Marknadshyra kan även definieras som mest sannolik hyra vid nyteckning av hyreskontrakt på en öppen och fri marknad. SFV har utvecklat en modell för s.k. marknadsliknande hyra, som används för hyressättning av lokaler där någon marknad inte finns för hela lokalen. Sådana lokaler delas upp efter lokaltyp, t.ex. kontor, lager och utställningslokaler, där det för varje lokaltyp anses finnas relevanta marknader. Delhyrorna vägs sedan samman till vad som får representera en marknadshyra för hela lokalen. En kostnadsbaserad hyra tillämpas som regel bara när en marknadshyra eller en marknadsliknande hyra inte kan användas till följd av att det inte finns några direkta jämförelseobjekt. En fullständig kostnadshyra skall täcka fastighetsägarens kostnader för kapital, underhåll och drift. I kapitalkostnaderna ingår ränta, avskrivningar och ett avkastningskrav. I driftkostnaderna ingår även kostnader för administration. Kommittén redovisar en översiktlig modell för att ta fram en kostnadshyra. Modellen innebär bl.a. att hyresgästen och hyresvärden bör upprätta en förvaltningsplan och en investeringsplan för hyresobjektet och att de bör ha en gemensam uppfattning om avskrivningsregler och kapitalkostnader. Kommittén har haft i uppdrag att utreda och lämna förslag på vilka principer som hyresvärd och hyresgäst skall utgå ifrån för att fastställa hur hyressättning av ändamålsbyggnader och kommersiella fastigheter skall ske samt om de avkastningskrav som ställs för lokaler inom kulturområdet är ändamålsenliga. Regeringen har inte fastställt någon eller några modeller för hur hyran i lokaler som förvaltas av statliga myndigheter skall bestämmas, vilket innebär att olika statliga fastighetsförvaltare tillämpar olika hyresmodeller. Den hyressättningsprincip som huvudsakligen används för kulturinstitutioner samt universitet och högskolor är marknadshyra eller marknadsliknande hyra. använder kostnadshyra för nybyggnader, hyresgästanpassningar, vissa ombyggnader och för ändamålslokaler vid omförhandlingar. SFV skall tillämpa kostnadshyra för de fem kulturinstitutioner som efter beslut av regeringen skall ha kostnadshyra och vidare tillämpas kostnadshyra för ett antal donationsfastigheter. Kommittén anser att huvudprincipen även framöver skall vara att marknadshyressättning skall gälla men föreslår att kostnadshyra skall kunna användas för byggnader som utifrån de kriterier som kommittén ställer upp kan definieras som ändamålsbyggnader. Enligt förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning har universitet och högskolor rätt att teckna hyresavtal utan att inhämta regeringens medgivande. Övriga myndigheter får binda staten i hyresåtaganden om högst utan regeringens medgivande. Kommittén anser att längre avtal kan innebära stora fördelar när det gäller att förutse framtida kostnader och när det gäller att fördela höga underhållskostnader över . Detta är särskilt angeläget för ändamålsbyggnader. Kommittén föreslår därför att hyresavtal för samtliga ändamålsbyggnader får tecknas utan att regeringens medgivande först inhämtas. För övriga byggnader föreslås ingen förändring i detta avseende. När parterna i hyresförhållandet tillämpar kostnadshyra skall hyresgästen ha full insyn beträffande alla kostnadskomponenter och underhållsplaner. Vid marknadshyressättning skall full insyn gälla endast för kostnader för drift och underhåll. De ovan redovisade förslagen skall genomföras genom förslag till ändring av förordningar och ägardirektiv. Särskilt beträffande vissa kulturinstitutioner Regeringen har beslutat att huvudbyggnaderna för , , med , och skall ha kostnadshyra. Av dessa fem institutioner har endast träffat avtal med SFV om hyressättning. Regeringen fastställer ett avkastningskrav på de fastighets- förvaltande myndigheterna som de sedan för ut i organisationen. Avkastningskravet utgörs av den riskfria statslåneräntan och en riskpremie. Som myndighet begränsas SFV av att de inte kan fondera medel för att försäkra sig emot oförutsedda händelser. Därmed kan de inte hantera större risker i verksamheten. Kommittén finner att det vid hyressättning av ändamålsbyggnader skall ingå ett avkastningskrav och att det i avkastningskravet skall ingå en riskpremie bl.a. eftersom det måste finnas medel för extraordinära händelser. Den huvudsakliga anledningen till att avtal endast har kommit till stånd mellan SFV och en av de kulturinstitutioner som skulle få kostnadshyra är att kulturinstitutionerna anser att det föreligger ett s.k. eftersatt underhåll. Det råder emellertid delade meningar om det föreligger eftersatt underhåll. Det innebär stora svårigheter att på ett objektivt sätt fastställa vad som är eftersatt underhåll. Kommittén föreslår att regeringen tillsätter en oberoende besiktningsman för att bedöma vilket underhållsbehov som föreligger på de olika kulturinstitutionerna och om det föreligger eftersatt underhåll. Om eftersatt underhåll föreligger skall detta åtgärdas. Förslaget gäller de fem kulturinstitutioner för vilka det föreligger ett regeringsbeslut att kostnadshyra skall gälla samt för andra kulturinstitutioner som bedöms vara ändamålsbyggnader. Ett antal kulturinstitutioner och lärosäten har till kommittén redovisat hur ansvaret för att utföra underhållsåtgärder fördelar sig mellan hyresvärden och hyresgästen, om det finns någon skillnad i ansvarsfördelningen mellan hyresgästen och dennes olika hyresvärdar samt om underhållsplanerna är upprättade gemensamt av parterna. Fördelningen av ansvaret för underhållsåtgärder grundar sig huvudsakligen på bestämmelserna i jordabalken. Detta innebär att hyresvärden i princip ansvarar för underhållet av byggnaden och den fasta inredning som är till för stadigvarande bruk av byggnaden. Hyresgästen har ansvaret för underhållet av de föremål som han har tillfört fastigheten och som är avsedda för den speciella verksamhet som bedrivs i byggnaden. Det tycks inte föreligga någon större skillnad beroende på om hyresvärden är ett statligt bolag, en statlig myndighet eller ett privat bolag. Underhållsplanerna är till övervägande del upprättade av hyresvärden. De flesta av de byggnader som SFV förvaltar är byggnadsminnen eller kulturhistoriskt värdefulla enligt förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. Det krävs särskild kunskap för att vårda och bevara dessa byggnaders kulturmiljövärden. hänsyn härtill anser kommittén att hyresvärden även framöver skall ha ansvaret för underhållet av dessa byggnader. Om en hyresgäst i en byggnad som inte omfattas av förordningen om statliga byggnadsminnen önskar utföra en del av det inre underhållet föreslår kommittén att hyresvärden skall medge det. Kommittén föreslår vidare att hyresgästens inställning, om hur ansvaret för driften skall fördelas, skall gälla. Underhållsplaner skall enligt regeringens riktlinjer till bolag och regleringsbrev till myndigheter upprättas gemensamt av hyresgästen och hyresvärden. Det har emellertid framkommit att planerna i stor utsträckning endast upprättas av hyresvärden varför kommittén anser att det i riktlinjer och regleringsbrev skall tydliggöras att underhållsplanerna skall upprättas gemensamt av parterna i hyresförhållandet. Kommittén har haft i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur regeringen skall förstärka styrningen av myndigheters och institutioners mål när det gäller effektivt lokalutnyttjande. Regeringen önskar information om myndigheters och institutioners långsiktiga planering av sin lokalförsörjning så att de inte ekonomiskt eller på annat sätt binder upp staten genom olika hyresavtal. Myndigheterna och institutionerna har ett helhetsansvar för sina lokaler, vilka skall vara ändamålsenliga för den verksamhet som bedrivs där. Det är viktigt att huvudansvaret för lokalförsörjningen även framöver åvilar de enskilda myndigheterna och institutionerna. Kommittén förslår att myndigheter och institutioner skall redovisa sina kostnader för de lokaler som de redan har ingått hyresavtal om och framtida förändringar i lokalinnehavet. Redovisningen skall omfatta innevarande år samt de tre närmast följande åren och lämnas till regeringen i samband med årsredovisningen. Myndigheters behov av generella lokaler, såsom kontorslokaler, kan bestämmas utifrån antalet anställda. För myndigheter och institutioner som hyr lokaler i ändamålsbyggnader bestäms lokalernas storlek däremot av annat än antalet anställda. Det är svårt att påverka och effektivisera dessa myndigheters och institutioners lokalutnyttjande eftersom flera av dem hyr lokaler i byggnader som har blivit symboler för verksamheten och de av den anledningen har svårt att flytta därifrån eller för att expansion ingår som en del av verksamheten. Kommittén anser att det inte behöver införas bestämmelser om att hyresgäster i ändamålsbyggnader skall effektivisera sitt lokalutnyttjande, men det bör ligga i de enskilda hyresgästernas intresse att sträva efter att effektivisera sin lokalförsörjning. Förhandlingsstöd och statlig nämnd Kommittén har haft i uppdrag att utreda om ett s.k. statligt expertorgan skall inrättas för att lämna yttrande om hyresgäst och hyresvärd är oense om vilken hyresmodell som bör tillämpas. Under kommitténs arbete har det framkommit att företrädare för statliga myndigheter och institutioner inom kulturområdet kan uppleva att de som hyresgäster är i underläge i förhandlingar med hyresvärden och att de kan behöva stöd och hjälp i samband med förhandlingar. Kommittén anser att ett s.k. förhandlingsstöd kan byggas upp så att statliga kulturinstitutioner som hyr lokaler av statliga eller privata hyresvärdar kan få hjälp inför och vid hyresförhandlingar. Som framgår ovan föreslår kommittén att en byggnad skall betraktas som en ändamålsbyggnad när hyresgästen har en särskilt stark anknytning till byggnaden eller om byggnaden har byggts eller anpassats för föreställningsverksamhet, musei- och utställningsändamål, konstnärlig utbildningsverksamhet eller grundutbildnings- eller forskningsverksamhet och den inte utan särskilt omfattande ombyggnad kan användas för annat ändamål. Hyresgästen i en ändamålsbyggnad kan begära och få kostnadshyra. Det kan emellertid förekomma att parterna inte kommer överens om huruvida byggnaden är en ändamålsbyggnad och till vilket belopp kostnadshyran skall fastställas. En sådan tvist måste då lösas av någon utomstående. Det har vidare framkommit att några av de kulturinstitutioner som enligt beslut av regeringen skall ha kostnadshyra ännu inte har slutit avtal med hyresvärden. Statliga myndigheter är delar av den juridiska personen staten och de torde inte kunna processa mot varandra i domstol. Tvister mellan statliga myndigheter skall i stället hänskjutas till regeringen för beslut. I praktiken är emellertid möjligheterna små för de enskilda myndigheterna att få hyrestvister prövade av regeringen, vilket innebär att det finns behov av att någon annan löser dessa tvister. En hyrestvist mellan ett statligt bolag och en statlig myndighet kan normalt lösas av hyresnämnden. Utgångspunkten vid hyresnämndens bedömning är dock att marknadshyra skall gälla och hyresnämnden tar inte upp frågor om byggnader är ändamålsbyggnader och hur en kostnadshyra skall beräknas.