sou · GSB328d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. Kommittén föreslår att i de fall en byggnad är en ändamåls- byggnad skall hyresgästen ha rätt att begära att hyressättningen skall vara kostnadsbaserad. Kommitténs förslag omfattar enbart ändamålsbyggnader inom kultursektorn och universitets- och högskolesektorn. Kommittén föreslår att regeringen tillsätter en besiktningsman för att utreda om det föreligger eftersatt underhåll på kulturbyggnader som har klassats som ändamålsbyggnader. I de fall det har konstaterats att det föreligger eftersatt underhåll skall detta åtgärdas på fastighetsägarens bekostnad. Vidare föreslår kommittén att tvister mellan en hyresvärd och hyresgäst, angående om en byggnad är att betrakta som ändamålsbyggnad samt hur kostnadshyran skall beräknas, får hänskjutas till en statlig nämnd för bestämmande av hyra i ändamålslokal. Ett annat förslag av kommittén är att försäljning av statlig mark skall kunna underlåtas om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till det rörliga friluftslivet. Marken kan överlåtas till som därefter skall kunna överlåta förvaltningen och tillsynen till någon organisation eller hyra ut marken. 12.2.2Resonemang vad gäller förslagens finansiering Om en kommittés förslag medför ökade kostnader eller minskade intäkter för staten skall kommittén föreslå en finansiering. Det går inte att beräkna i vilken utsträckning som det kommer att ske en övergång från marknadshyressättning till kostnads- hyressättning och inte heller om och i så fall i vilken utsträckning det kommer att föra med sig minskade statsfinansiella intäkter. Vilka statsfinansiella konsekvenser som kommer att inträffa blir därför närmast antaganden. Om hyreskostnaden för en myndighet förändras till följd av regelförändring (t.ex. författningsändring) kan det att innebära att anslagen till utgiftsområdet påverkas. Om hyreskostnaden däremot förändras vid hyresförhandlingar till följd av att hyresgästen t.ex. övertar ansvaret för vissa underhållskostnader kan myndigheten spara pengar och de blir då kvar i myndighetens ramanslag. Enligt kommitténs uppfattning bör, i den mån en ökad användning av kostnadshyra leder till minskade intäkter för staten, detta finansieras genom en minskning av anslagen till utgiftsområdet. De ekonomiska konsekvenserna av förslaget att det skall tillsättas en besiktningsman för att utreda om det föreligger eftersatt underhåll på de kulturbyggnader som har klassats som ändamålsbyggnader är svåra att beräkna. Det har för kommittén inkommit uppgifter från kulturinstitutionerna att eftersatt underhåll föreligger men detta har () reserverat sig emot. Kommittén anser att det är rimligt att parterna (hyresvärd och hyresgäst) delar på kostnaderna för besiktningsmannens arbete. Eftersom det inte är utrett om det föreligger ett eftersatt underhåll och därmed inte heller vilka kostnader som kan uppkomma för att åtgärda en bristande underhållssituation är de statsfinansiella konsekvenserna inte möjliga att beräkna. kommitténs uppfattning att i den mån det föreligger kostnader för att åtgärda ett av en opartisk besiktningsman definierat eftersatt underhåll skall kostnaderna härför bäras av fastighetsvärden, i detta fall av (). SFV kan fördela kostnaderna och i den mån SFV kan inleverera medel till staten i enlighet med de krav som ställs på SFV uppkommer inga statsfinansiella konsekvenser. Uppkommer statsfinansiella konsekvenser får det bli en senare fråga att beräkna i vilken utsträckning intäkterna har minskat samt att föreslå en finansiering. Vad gäller förslaget att försäljning av statlig mark skall kunna underlåtas i vissa fall är det inte känt vilken mark som skulle kunna vara aktuell för försäljning och vilka intäkter som staten kan gå miste om genom att marken inte försäljs. Ekonomiska konsekvenser av förslagen kan inte beräknas. Övriga förslag av kommittén beräknas inte leda till några ekonomiska konsekvenser. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar i landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen). Kommittén konstaterar att de förslag som lämnats inte kan förväntas ha någon påverkan för den kommunala självstyrelsen, för brottslighet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga i förhållande till större företag och inte heller vad gäller jämställdheten eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. När det gäller kostnader för förhandlingsstöd och tvistelösningsorgan anser jag att kostnaderna skall delas lika mellan hyresgäst och hyresvärd. Det är inte rimligt att kulturens verksamhetsanslag i så stor omfattning som kommittén föreslår skall bekosta hyrestvisterna. De måste bäras likvärdigt av båda parter. Vidare anser jag att förhandlingsstöd och tvistelösningsorgan bör kunna anlitas oberoende om det är en statlig eller privat hyresgäst. (m), (), (), () Enligt vår åsikt har kommittén avgränsat uppgifterna för statens . Under kommitténs arbete har det framkommit att det förekommer att vissa kulturinstitutioner anser att den hyra som SFV har åsatt dem inte motsvarar en marknadshyra för en öppen marknad, utan är för högt satt. kan statliga kulturmyndigheter som hyr av SFV vända sig till regeringen och anföra klagomål Det är ett förfaringssätt som i verkligheten inte fungerat väl. Två statliga myndigheter som är samma juridiska person kan inte vända sig till hyresnämnd eller annan rättskipande instans. För att förbättra handläggningen av dessa ärenden borde kommittén förslå att den nya statliga nämnden även borde få till uppgift att kunna pröva åsatt marknadshyresnivå mellan två statliga myndigheter. . Egervärn (c), () Kommittén föreslår att staten skall kunna behålla mark som är till nytta för det rörliga friluftslivet. Vi delar den uppfattningen. som tidigare exproprierats bör dock – vid eventuell försäljning – i första hand erbjudas till tidigare ägare eller deras arvtagare. Ett sådant återköp skall grundas på en uttalad önskan från tidigare ägare/arvtagare och till ett pris som fastställs efter överenskommen indexuppräkning. (), (), () Vi delar kommitténs förslag, dvs. att begreppet Ändamålsbyggnad definieras på två sätt, dels med hänsyn till hyresgästens rådighet över sin lokalförsörjning, dels utifrån byggnadens egenskaper. När det gäller dessa definitioner bör hyresgästens rådighet väga tyngst och rådigheten skall ses ur ett hyresgästperspektiv. Avgörande för rådigheten måste rimligen vara att hyresgästen har realistiska och fungerande alternativ till den/de byggnader, som förhyrs. Saknas sådana alternativ bör byggnaden/byggnaderna hänföras till ändamålsbyggnad. Vi finner att kommitténs definition vad gäller hyresgästens rådighet är för snäv och i stort sett kommit att sammanfalla med frågan om byggnadens tekniska egenskaper. Med denna utgångspunkt finner vi att frågan beträffande universitets och högskolors verksamheter inom sammanhållna campusområden har utmynnat i en bedömning, som inte i tillräcklig grad tar hänsyn just till hyresgästens rådighet över sin lokalförsörjning. Därmed får kommitténs förslag också en olycklig utformning för den satsning och det stöd, som samtliga politiska partier uttalar vad gäller betydelsen av högre utbildning och forskning. En definition av ändamålsfastigheter bör ta avstamp i att kostnadsprincipen ska tillämpas, när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. När det gäller byggnaderna inom universitetscampus, rör det sig ofta om ett stort antal byggnader, som successivt har utformats för sitt ändamål och innehåller alla de olika lokaltyper, som är nödvändiga för ett universitets eller en högskolas verksamhet. Det är den sammanhållna helheten som är viktig, inte delarna var för sig och det är en viktig framgångsfaktor för det enskilda . Vad gäller kulturellt särpräglade områden vore det olyckligt om dessa skulle konkurreras ut av kommersiella intressen. För att värna vårt kulturhistoriska arv är det rimligt att också kulturellt särpräglade områden ska kunna klassificeras som ändamålsfastigheter. Enligt vår mening är ett sammanhållet campus eller ett sammanhållet kulturhistoriskt område således ett tillräckligt villkor för att alla byggnader inom detta område ska kunna betraktas som ändamålsfastigheter: Med ovanstående som utgångspunkt kan vi inte finna annat än att hyran i dessa fall bör beräknas såsom en kostnadshyra om hyresgästen vill det. Kulturinstitutioner såsom Operan, , , och bör inte belastas med avkastningskrav med inbyggd riskpremie. Dessa mycket gamla kulturinstitutioner måste anses ha betalt sin avkastning om. bör bekosta både eftersatt underhåll och andra mer oförutsedda kostnader utan något speciellt avkastnings- krav. Dessutom kan det inte vara så att kulturinstitutionens egen budget ska avgöra om löpande underhåll kan göras om det är ett underhåll som SFV inte godkänt som nödvändigt för byggnadens kulturhistoriska värde. Institutionerna är ju en arbetsplats som inte kan bytas ut mot en billigare och ur arbetsmiljösynpunkt, bättre byggnad. Så som skrivningen är , med en beräknad större riskpremie, blir det en försämring jämfört med dagens situation för dessa institutioner. Detta motsvarar på intet sätt de förväntningar som ställts på kommittén. Därför ställer jag mig inte bakom den delen i beslutsrutan. När det gäller modell för kostnadshyra måste det framgå att hyresgäst inte skall tvingas via hyran betala administrations- kostnader vad avser förhandlingsstöd och tvistelösningsorgan för sin motpart. Det är inte rimligt att kulturens verksamhetsanslag ensamt skall bekosta hyrestvisterna. De måste bäras likvärdigt av båda parter. Här står att om en ökad användning av kostnadshyra leder till minskade inkomster för staten så skall dessa bekostas inom anslaget till utgiftsområdet. Höjning och sänkning av anslag inom ett utgiftsområde betraktar jag som ett politiskt beslut i varje enskilt fall. Därför ställer jag mig inte bakom en sådan skrivning. Enligt direktiven ska kommittén utreda möjligheten för staten att behålla mark för att gynna ett rörligt friluftsliv. Kommittén föreslår att staten ska kunna behålla mark om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till det rörliga friluftslivet. Jag vänder mig emot detta förslag och anser att kommittén borde föreslå att det måste föreligga synnerliga skäl för staten att behålla mark. Skälet till detta är att privat ägande generellt sett är att föredra framför allmänt ägande. Normalt bör inte det allmänna äga mark. Stat och kommun har dessutom en stark ställning om hur mark kan användas på grund av rådande lagstiftning bl.a. genom och . Jag har dessutom en annan syn än kommittén vad gäller frågan om försäljning av mark som har exproprierats. Jag anser att om staten säljer en fastighet som har exproprierats ska frågan om återköp utredas. Den ursprunglige ägaren eller dennes arvtagare bör få möjlighet att återköpa fastigheten till pris som fastställs utifrån en indexuppräkning av den ursprungliga expropriations- ersättningen. I grunden anser jag att det är fel att ha avkastningskrav på ändamålsbyggnader. Hyresgästens begränsade rådighet över lokalytnyttjandet lika väl som en hyresmodell där fastighetsägaren får sina kostnader för fastigheten täckta borde motivera att dessa fastigheter undantas från avkastningskrav. Dock avser jag inte lägga ett sådant förslag eftersom en regeländring innebärande sänkning av hyran innebär minskade verksamhetsanslag. Skulle det visa sig att kommitténs förslag inte löser de hyrestvister som förekommer och inte heller tvisterna angående eftersatt underhåll, bör man överväga att återgå till den gamla modellen där kostnader för lokalerna är skilda från verksamhetsanslaget. Detta för att garantera verksamheten. (), (), (), (), () Ett problem som utredningen inte förmått reda ut och lösa handlar om ansvar för hyressättning, när hyresvärden åläggs att utföra större ingrepp genom beslut i riksdag eller i förordning. Det kan gälla arbetsmiljöförbättrande åtgärder, som t.ex. nya regler, anvisningar för förbättrad ventilation. Ett annat exempel är när man i offentliga lokaler fastställer åtgärder för att förbättra tillgänglighet för funktionshindrade. Det kan gälla installation av hiss, textanordning för att underlätta för hörselskadade etc. Det kan också gälla skärpta villkor ur brandsäkerhetssynpunkt. I en ändamålsbyggnad med kostnadshyra innebär sådana åtgärder, om de ska belasta hyran, att medel måste föras över från den direkta verksamheten till hyran. Ett utmärkt exempel på vad vi tar upp är kraven på det s.k. Botanhuset vid . Mot bakgrund av ovanstående anser vi att utredningen borde ha lagt förslag om att komplettera denna utredning med förslag om att se över konsekvenserna för ändamålsbyggnader vid beslut av ovan nämnt slag och också förutsättningarna för tillförande av extra medel till hyran för ändamålsfastigheter när åtgärder krävs över vilka varken värd eller hyresgäst råder. Till detta yttrande har () anslutit sig. Kapitel 4 Definition av hyresmodeller Mot bakgrund av att kommittén i kapitel 3 klargör att hyresgästen i ändamålslokaler har rätt att begära och få kostnadshyra, är det av avgörande betydelse hur kostnadshyresmodellen och alternativet med en marknadshyresmodell definieras. Marknadshyresmodellen beskrivs endast kortfattat som den mest sannolika hyran mellan två oberoende parter på en öppen hyresmarknad. Eftersom det i föregående kapitel görs klart att det för ändamålslokaler inte finns någon rådighet för hyresgästen så kan det per definition inte sägas föreligga någon öppen marknad. Därmed borde det också ligga närmast till hands att dra slutsatsen att marknadshyresmodellen överhuvudtaget inte är tillämpbar på ändamålslokaler. Kommittén väljer dock att definiera alternativet med kostnadshyresmodell på ett sådant sätt att den i praktiken är omöjlig att förverkliga och då framstår det som en betydande brist att alternativet med marknadshyresmodellen inte får en lika utförlig belysning som kostnadshyresmodellen vad gäller dess för- och nackdelar. Hur skall den enskilda kulturinstitutionen annars kunna förverkliga sin rätt att välja hyresmodell? För flertalet hyresgäster i ändamålslokaler har det nämligen inte framstått som någon fördel att ha en marknadshyra. En nackdel har t.ex. varit svårigheten att uppskatta rimligheten i den hyra som begärts eftersom det inte ansetts ligga i hyresvärdens ansvar att öppet redovisa ett sådant underlag i förhandlingarna. Den underliggande tanken med en marknadshyresmodell, att hyran lika gärna kan gå ner som upp beroende på den lokala hyresmarknadens utveckling, har i huvudsak stannat på ett teoretiskt plan; i praktiken har hyrorna stigit. I marknadshyran ingår också ett avkastningskrav med risktillägg som inte ansetts förhandlingsbart av hyresvärden. Det har även funnits en utbredd osäkerhet om vad en omförhandling av hyreskontraktet får för konsekvenser för statsbidraget och särskilt då för den prisomräkning som används i statsbudgeten. Det är mot den bakgrunden man måste förstå kulturinstitutionernas strävan efter att få tillgång till en hyresmodell där det är möjligt att genomskåda hyreskostnaderna, där det är meningsfullt att förhandla trots att man inte kan flytta till andra lokaler, där man inte leker en fiktiv marknad och där hyreskostnaderna inte tär på verksamhetsmedlen. Under denna rubrik redovisas flera olika typer av underhåll som tycks omfatta allt från grundläggande och normala reparationer av enklare slag som t.ex. byte av glödlampor och målning av tak och väggar, över en successiv uppgradering av byggnadens arbetsmiljö som t.ex. vid en reinvestering av ett ventilationssystem eller ett brandskydd, till återuppbyggnad av helt eller delvis raserade byggnader. Det inses lätt att en hyresmodell som inte tydliggör hur kostnaderna för dessa olika typer av underhåll fördelas mellan hyresgäst och hyresvärd eller hur detta skall finansieras, har små möjligheter att fungera i praktiken. Beräkning av kostnadshyra – en modellbeskrivning Med kommitténs beskrivning av hur kostnadsansvaret ska fördelas i en fullständig (själv)kostnadshyra upphävs i praktiken distinktionen mellan hyresgäst och hyresvärd. Hyresgästen skall betala varje enskild åtgärd, stor eller liten, yttre eller inre, och oberoende av om åtgärden är verksamhetsrelaterad eller inte, medan hyresvärden med åberopande av sitt ansvar för fastighetens beständighet skall kunna kräva hyresgästen på dryga kostnader för olika åtgärder. finns det ingen förutsägbar och fungerande ordning för hur de statliga anslagen till dessa verksamheter påverkas inom ramen för en kostnadshyresmodell och kommittén lämnar inte heller något sådant förslag. Därmed uppstår en direkt inlåsningseffekt: utöver det normala och grundläggande underhållet skulle det inte vara möjligt att genomföra några åtgärder utan att det skulle inkräkta på den kulturverksamhet som bedrivs vid institutionen. moderniseringar av äldre ändamålslokaler kan inte genomföras och fastighetsägaren kan inte ta sitt ansvar för fastighetens fortbestånd. En annan brist i kostnadshyresmodellen är frånvaron av en förutsägbar metod för prisomräkning av statsbidraget. Att som kommittén skriver överlåta till regeringen att fastställa vilken justering av lokalkostnadsandelen som bör ske i varje enskilt fall ökar inte förutsägbarheten. Det skulle det däremot göra om det görs en tydlig skillnad mellan olika typer av underhålls- och investeringskostnader. Kostnaderna för det grundläggande och normala underhållet som hyresgäst och hyresvärd enats om i en förvaltningsplan och en investeringsplan skall ingå i hyran och bör räknas upp med ett index som tar hänsyn till dessa kostnaders prisutveckling i samhället. Lika klart bör det vara att större reinvesteringar för att t.ex. uppgradera en äldre fastighet till moderna arbetsmiljöförhållanden inte ska belasta hyresgästen, vare sig i en kostnads- eller marknadshyresmodell. När det gäller extraordinära händelser, så finansieras dessa uppenbarligen av den riskpremie som ingår i hyran. Kapitel 10 Förhandlingsstöd och tvistelösningsorgan Förslaget om ett tvistelösningsorgan understryker vikten av att kostnadshyresmodellen ges en sådan definition att det finns reell täckning för de utfall som kan komma ur ett sådant organ. Med kommitténs förslag finns det ingen ekonomisk täckning i den statliga kulturbudgeten för de kostnader som skulle kunna komma att drabba kulturinstitutionerna. Kapitel 12 Konsekvenser av förslagen Resonemang vad gäller förslagens finansiering Ett grundskott mot institutionernas incitament att ta sitt lokalförsörjningsansvar är när kommittén skriver att i den mån en ökad användning av kostnadshyra leder till minskade intäkter för staten, så skall detta finansieras genom en minskning av anslagen till utgiftsområdet. Förslagets bristande logik visas bl.a. av det inte tar hänsyn till den motsatta utvecklingen, nämligen om en ökad användning av marknadshyresmodellen skulle leda till minskade intäkter för staten. Förslaget bryter också mot den princip som säger att anslagen sänks först när hyresintäkterna minskar som en följd av politiska beslut. Behövs internhyror i statens fastighetsförvaltning? Ekonomisk Debatt 2003, nr 6. Universitetens och högskolornas lokaler – Organisationsformer och prissättning. Arbetsgruppen med uppdrag att se över hyressättningen i vissa statliga ändamålsfastigheter. 1987/88:FiU26 om statlig lokalförsörjning och vissa anslag för /89 inom verksamhets- område. 1991/92:FiU8 Den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av , m.m. 1992/93:FiU8 Ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m. 1997/98:FiU25 Statlig fastighetsförvaltning och lokalförsörjning, m.m. 2001/02:FiU14 revisorers förslag angående Statens ändamålsfastigheter – hyressättning och förvaltning. En berättelse om , 1995. 1928:135 angående dispositionen av vid utmarksdelningen å för allmänt behov avsatta områden. 1970:108 angående riktlinjer för försäljning av krononybyggen i särskilda fall. 1974:166 med förslag till ändringar i naturvårdslagen (1964:822) och skogsvårdslagen (1948:237). 1985/86:1 Ny plan- och bygglag 1987/88:100 bil. 9 med förslag till statsbudget för /89. 1991/92:44 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av , m.m. 1992/93:37 om ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler, m.m. 1993/94:117 Inkorporering av och andra fri- och rättigheter. 1993/94:229 Strandskydd 1995/96:220 Lag om statsbudgeten 1997/98:45 Förslag till miljöbalk 1997/98:137 Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. revisorers förslag 2001/02:RR12 Statens ändamålsfastigheter – hyressättning och förvaltning. SOU 1992:79 Statens fastigheter och lokaler – ny organisation. Betänkande av för ombildning. SOU 1994:136 Statliga myndigheters avtal. Betänkande av Utredningen om statliga myndigheters avtal. SOU 1996:187 Statens ändamålsfastigheter. Princip för förvaltning och hyressättning. Delbetänkande av Utredningen om utvärdering av ombildning m.m. SOU 1997:96 Lokalförsörjning och fastighetsägande, En utvärdering av statens fastighetsorganisation. Slutbetänkande av Utredningen om utvärdering av ombildning. Hyressättning i ändamålsfastigheter m.m., 1996:23. Regeringens styrning och kontroll av den statliga lokalförsörjningen, 1998:31. Tjugonde upplagan, Liber ekonomi. för översyn av hyressättning av vissa ändamålsfastigheter inom statlig förvaltning, m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentarisk kommitté tillsätts med uppgift att utreda frågor om hyressättning av ändamålsfastigheter inom kulturområdet, universitets- och högskoleområdet. Kommittén skall därvid utvärdera och lämna de förslag som föranleds av finansutskottets betänkande 2001/02:FiU14 och revisorers rapport (förslag 2001/02:RR12). diskuterades olika förslag om den statliga lokalförsörjningen och myndigheternas inflytande över sina lokalbehov. I 1988/budgetproposition redovisade regeringen, med anledning av reformeringen av det statliga budgetsystemet, riktlinjer för samordning av den statliga lokalförsörjningen. beslutade om en genomgripande förändring av organisationen för förvaltning av statens fastigheter och lokaler. avvecklades och i stället bildades två aktiebolag, och , samt två nya myndigheter, och Statens lokalförsörjnings- verk. Parallellt med detta blev varje myndighet ansvarig för sin egen lokalförsörjning. Statens monopol som lokalhållare för stats- förvaltningen upphörde således därmed (prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123). Dessa förändringar var grundade på ett antal riktlinjer som beslutades av 1991 (prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107): skall skiljas från brukandet av lokaler och mark. En mer rättvisande bild skall ges av mark- och lokalkostnaderna i statsbudgeten. skall bedrivas med ett så långt möjligt marknadsmässigt avkastningskrav. bör bedrivas i separata resultatenheter som så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart. Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och avkastningen på kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning. Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för fastighetsförvaltningen bör definieras på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom myndighetsformen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform.