sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — djupförvar och rivning av kärnkraftverk fortsätter att svänga, och det finns anledning att misstänka att de så kommer att fortsätta att göra, tills dess erfarenhet finns av att riva svenska kärnkraftverk och en första del av djupförvar för långlivat avfall har tagits i drift. Det finns därför anledning att bevaka kostnadsutvecklingen för just FoU/FUD, djupförvar och rivning. Det är svårt, och i vissa avseenden ogörligt, att utifrån SKB:s årliga redovisningar följa upp hur delprojekten och kostnads- skattningarna förändras . En sådan uppföljning skulle avsevärt underlättas om SKB , inte bara redovisade nedlagda och prognostisera framtida kostnader, utan även jämförde de aktu- ella kostnadsskattningarna med närmast föregående års kostnads- skattningar och i fotnoter lämnade förklaringar till större avvikelser mellan årens kostnadsskattningar. SKBF/SKB:s och GAO:s rapporter förmedlar kontrasterande bilder av djupförvarprojektets risker. SKB betonar att projektet baseras på känd och beprövad teknik och att inga avgörande brister vad avser krav på säkerhet och strålskydd skulle föreligga; en upp- fattning som delas av SOU (1994:107). å den andra sidan betonar tekniska osäkerheter i projektet. En förklaring kan vara att det inte bara, som sin kollega , har att troliggöra för till- ståndsgivande myndigheter att man har teknik för säkert slutförvar av långaktivt radioaktivt avfall, utan även ett intresse av att synlig- göra alla risker för att undvika framtida stämningar. Det statliga måste vara berett att ta på sig ansvaret för slutförvaret långt efter det att det av kärnkraftsindustrin ägda SKB har lämnat över detta ansvar på den svenska staten. En slutsats från studiet av forsknings- och utvecklingsprojekt har varit att ju större inslag av forskning och utveckling som ett anläggningsprojekt har, desto större tenderar kostnadseskalationen bli. Även i detta avseende ger SKB och olikartade bilder. och övriga studerade källor betonar att det amerikanska Yucca är ett anläggningsprojekt med stort in- slag av forskning och utveckling. Av de i tabell 1 (se fotnot) tidigare angivna miljarderna bokförs ungefär hälften av kost- naderna för att certifiera slutförvaret som kostnader för forskning och utveckling, och hälften som anläggningsarbeten. Ett skäl till att projektet har blivit försenat 20–anges vara att inte har tillskjutit medel till forskning och utveckling i tidigare planerad omfattning. I SKB:s beskrivningar betonas projektets karaktär av anläggningsprojekt hårdare. Om bristen på förebilder och behovet av att utveckla och certifi- era nya tekniska lösningar talar för kostnadseskalation, så talar den långa tidsperiod som ansvariga har till sitt förfogande mot kost- nadseskalation. Det föreligger inte någon tidspress som kan tvinga fram dåliga tekniska och ekonomiska lösningar. och har valt att gå före och tidigt ta i drift slut- förvar för långaktivt avfall; och har valt att relativt andra länder senarelägga idrifttagandet av ett sådant slut- förvar. I flera av kärnkraftländerna torde idrifttagningstidpunkten snarare vara dikterade av politiska målsättningar och beslut och tekniska överväganden, snarare än ekonomiska överväganden. bedrivs det utvecklingsarbete parallellt i de flesta kärn- kraftsländer, och eftersom kunskapsspridningen programmen emellan förmodligen är omfattande borde det vara billigare att köpa, än att utveckla ny kunskap. Ett skäl för att vara pionjär är att tidigt skapa sig en position på marknaden, men det argumentet kan i detta fall inte gälla för . Stora kärnkraftsländer såsom , , och bör med sina större ekonomiska resurser och hemma-marknader ha bättre förutsättningar att lyckas skapa sig en position på en eventuell framtida exportmarknad för kärnavfallsteknik. Ett viss kunskapsnivå är nödvändig för att kunna identifiera och upphandla ny teknik, men den kunskapen lär redan nu finnas. En senareläggning ger tid att observera och lära av det utvecklingsarbete som bedrivs världen över, som osäker- heten om slutkostnaden blir lägre om man kan upphandla känd teknik istället för att utveckla okänd teknik. Frågan är om nu- varande tidsplan är den ekonomiskt mest kostnadseffektiva. I har man valt att lägga ansvaret för att omhänderta kärnkraftens restprodukter på kärnkraftsbolagen och deras organ. som ansvaret för den långsiktiga övervakningen av slut- förvaret ligger på staten. Med tanke på att det finansiella ansvaret för större olyckor, den långsiktiga förvaringen av radioaktivt avfall och vissa andra fall som kan inträffa, endast kan bäras av staten, är det naturligt att staten vill försäkra sig om att risken för att staten ska behöva skjuta till medel minimeras. Problemet för staten är att kärnkraftbolagen och SKB har ett stort informations- och kun- skapsövertag gentemot staten och dess organ. Staten försöker på olika sätt utjämna informationsasymmetrin men det är uppenbart att det finns ett behov av att ytterligare utjämna denna informa- tionsasymmetri. Risken för kostnadseskalation är endast en av flera större risker som kan komma att påverka kärnavfallsprojektet genomförande och finansiering. Andra faktorer som positivt eller negativt kan på- verka projektet är t ex teknisk utveckling, säkerhetskrav och certi- fieringsprocessen för nya kärnavfallsanläggningar, när kärnkraft- verken kommer att ställas av, en allvarliga kärnkraftsolycka någon- stans i världen och avkastningen på fonderade medel; faktorer vars bedömning försvåras av den mycket långa planeringshorisonten. Den risk som är enklast att jämföra med risken för kostnadseskala- tion är risken för att avkastningen på fonderade medel inte blir den man tänkt. Om t.ex. förräntningen blir lägre än förväntat motsvarar detta en kostnadseskalation om för projektet som helhet. Mellanlager och slutförvar för lågaktivt avfall är redan idrifttagna. Något större kärnkraftverk har ännu inte rivits och slutförvar återstår att certifiera, bygga och ta i drift. Sannolik- heten för att de senare posterna drabbas av avvikelser är därför större, än för de förra. Låt oss anta att SKB adm. FoU/FUD, in- kapslingsanläggning, djupförvar och rivning drabbas av kostnads- eskalation. En sådan kostnadseskalation kan uppgå till relativt siffror innan kostnadseskalationen får värre konsekvenser, än en sänkning av avkastningen på fonderade medel under . För en post som rivning motsvarar lägre avkastning en kostnadseskalation . Frågan är om sannolikheten för att kärnavfallsprojektet kommer att drabbas av en kostnadseskalation om är högre än risken för att avkastningen på fonderade medel blir lägre än förväntat under . Dessa räkneexempel bygger på antagandet att tidsplanen inte på- verkas av kostnadseskalation, men förseningar och kostnadseskala- tion tenderar att samvariera. Tillkommande arbete och förändringar leder till förseningar och kostnadseskalation. I vad mån kostnads- eskalation kopplad till förseningar leder till att fonderade medel inte förmår att täcka kostnaderna för kärnavfallsprojektet beror av fonderade medels avkastning. Så länge som avkastningen i reala termer är positiv mildras effekterna av kostnadseskalation. Avslutningsvis presenteras några slutsatser och förslag. 1.Den prognostiserade totala kostnaden per kärnkraftverk för det svenska kärnavfallsprojektet ligger på samma storleksnivå som det amerikanska. Kostnadsprognosen för rivning av kärnkraft- verk är dock lägre i det svenska systemet. 2.Det svenska kärnavfallsprogrammet har inte erfarit någon kost- nadseskalation sedan SKBF:s första planrapport . Kost- nadsprognoserna har dock varierat en del . Upp till ökade de för att sedan successivt minska när prognoserna åter igen pekade uppåt. i , ligger prognosen ungefär på samma kostnadsnivå som prognos. 3.De tre delsystem som har tagits i drift, transportsystem, CLAB och SFR, uppvisar snarare kostnadsdeeskalation, än kostnads- eskalation. CLAB uppvisar en mindre kostnadseskalation om , medan transportsystem och SFR underskrider den ursprungliga prognosen med respektive . 4.Enligt prognoser har av projektet ännu genomförts. Huvuddelen av de återstående kostnaderna ligger på ännu ej idrifttagna system såsom inkapslingsanläggning, riv- ning och djupförvar. återstående kostnader är hänförbara till dessa tre delsystem. Det är också dessa delsystem som tillsammans med SKB adm. FoU/FUD har svarat för den kostnadseskalation som progno- serna har visat . Prognosen för återstående kostna- der har faktiskt för projektet som helhet ökat åren 1996–2004, från att tidigare ha minskat. Detta och det faktum att praktiska erfarenheter ännu saknas av inkapslings- anläggning, rivning och djupförvar gör att man bör noggrant följa dessa delsystems fortsatta kostnadsutveckling, förutom SKB adm. FoU/FUD, så att man kan anpassa avgiftsnivån till förändringar i prognoserna för projektets slutkostnad. 5.Ännu har inte något svenskt kärnkraftverk rivits eller något slutförvar för långaktivt avfall tagits i drift. Liknande anlägg- ningar är under uppförande i andra länder men ännu saknas det förebilder från anläggningar i drift. Vilka standardkrav som kommer att gälla när tillståndsprövning sker kan man inte med säkerhet förutse. har ett starkt inslag av utvecklingsprojekt och kostnadsfördyrande överraskningar kan därför tillstöta. Å andra sida finns också faktorer som talar för att projektet inte ska behöva drabbas av kostnadseskalation. Det föreligger inte någon tidspress eller medelsbrist. Projektansvariga kan ta den tid som behövs för att utforma och välja bra tekniska och ekonomiska lösningar. Förändrade standardkrav kan komma att nödvändiggöra kostnadsfördyrande förändringar i projektet, men denna risk mildras av att kärnkraftsinnehavarna förmodligen har ganska bra möjlighet att genom det svenska samrådsförfarandet förutse och påverka utformningen av de krav som kommer att ställas vid en framtida tillståndsprövning. Avsaknaden av tidspress, medelbrist, och behov av att anpassa produkten till marknadens svängningar bör dessutom leda till att SKB har goda möjligheter att ta tillvara de kostnadsreducerande vinster som teknisk utveckling och lärande kan ge, i jämförelse med projekt inom den konkurrensutsatta sektorn. Vad gäller standardkrav bör vi betänka att det gäller att kunna förutse vilka krav som kommer att ställas den dagen när slutförvar och rivning ska tillståndsprövas, och det är naturligt- vis svårt att förutse exakt vilka krav som kommer att ställas om 10–. Om De lösningar som SKB har utarbetat inte god- känns kan detta innebära betydande kostnadsökningar och senare- Risken för detta bör dock reduceras genom det svenska samrådsförfarandet. 6.Kärnavfallsprojektet har i praktiken kommit att delas upp i två delar; rivning av kärnkraftverk och omhändertagande av radio- aktiva restprodukter. Vad gäller omhändertagandet så bedrivs ett omfattande forsknings- och ut- vecklingsarbete, det s.k. FUD-programmet. Kärntekniklagen stipulerar att det som senare kom att benämnas FUD-pro- grammet ska innefatta både omhändertagandet av restproduk- ter och rivning av kärnkraftverk. Hitintills har dock pro- grammet varit inriktat mot restproduktdelen. Rivning av av- ställda kärnkraftverk har inte givits samma prioritet. Likväl be- räknas rivning av kärnkraftverk svara för av åter- stående kostnader för ännu ej idrifttagna delsystem. För att kunna säkerställa att rivning av kärnkraftverk kan bekostas av avgifter från kärnkraftsel vore det därför ur kostnadsprognos- synpunkt önskvärt att ökad fokus gavs åt att ta fram underlag för att göra kostnadsskattningar av rivning av kärnkraftverk. Osäkerheten kring rivningskostnaderna späds på av att de svenska skattningarna framstår som låga jämfört med amerikanska skattningar. 7.Osäkerheten kring rivningskostnaderna bör kunna reduceras avsevärt när man har rivit ett av de svenska kärnkraftverken och på så sätt fått praktisk erfarenhet av vad det innebär att riva ett kärnkraftverk. Till följd av att rivning sker så efter av- ställning kan dock den situationen inträffa att samtliga 12 svenska reaktorer är avställda, eller snart kommer att bli av- ställda, när det första kärnkraftverket rivs. Det finns då ingen möjlighet att låta de som konsumerar kärnkraftsel betala even- tuell kostnadseskalation. Ett sätt att reducera denna risk vore att riva ett av kärnkraftverken tidigt för att på så sätt få fram tillförlitligare kostnadsunderlag. Detta skulle dock i väntan på slutförvar ge extra kostnader för mellanlagring av radioaktivt rivningsavfall. 8.Tidpunkten för rivning av kärnkraftverk, byggande av in- kapslingsanläggning och djupförvar verkar ännu inte ha ut- värderats ekonomiskt. Liksom i andra länder är det oftare tekniska och politiska överväganden, samt lagstiftning, som har bestämt tidsplanen, än ekonomiska överväganden. Här kan det finnas möjlighet att finna en mer kostnadseffektiv tidsplan. 9.Om avkastningen på fonderade medel blir lägre än för- väntat motsvarar detta en kostnads- eskalation om för de delsystem som återstår att ta i drift, dvs. för SKB adm. FoU/FU, inkapslingsanläggning, rivning och djupförvar, eller en kostnadseskalation om för rivning eller för djupförvar års siffror. Så länge som förräntningen är tillräckligt hög kan dessutom kostnadseskala- tion teoretiskt sett bytas mot en senareläggning. Frågan är vad som är mest sannolikt, en lägre avkastning än förväntat under eller en ökning av kostnaden för rivning . är som det mycket långsiktiga projekt det är mycket känsligt för förändringar i förräntningen på fon- derade medel. Detta är dock endast ett räkneexempel, ty effekten av sänkt förräntning och kostnadsöverdrag kan natur- ligtvis lika väl adderas som ta ut varandra. 10.Det är svårt att följa upp kostnadsprognoserna för de en- skilda delprojekten utifrån SKB:s årliga redovisningar. investeringar har omförts till drift och delprojekt har för- ändrats. Det skulle vara betydligt enklare att följa upp kost- nadsutvecklingen för kärnavfallsprojektets delprojekt om SKB i sina årliga rapporter ställde föregående års prognos mot årets och i fotnoter gav förklaring till eventuella förändringar i del- projekten och deras kostnader. 11.Sedan det svenska systemet utformades har förut- sättningarna dels för staten att utöva kontroll, dels för SKB att göra långsiktiga prognoser delvis förändrats och detta verkar inte riktigt ha uppmärksammats. För det första är det tveksamt om man numera fortfarande kan utgå ifrån priser och lönestrukturen på den svenska marknaden när man gör prognoser över de närmaste 10–20 åren. Lönestrukturen kommer förmodligen att anpassa sig till vad som gäller inom EU vilket kan ha konsekvenser för de framtida kostnaderna för rivning, uppförande och drift av slutförvar. Det vore önskvärt att analysera vad en sådan harmonisering till prisnivån inom EU skulle kunna komma att betyda för kärnavfallsprojektets kostnader, för att på så sätt reducera den osäkerhet som denna utveckling har skapat med avseende på SKB:s kostnadsprognoser. För det andra håller statens möjlighet att utöva effektiv kontroll på att förändras. När det svenska systemet skapades var ett svenskägt bolag med några sydsvenska kommuner som huvudägare, och ett statligt verk. är utlandsägt och ett bolag som kan komma att börsintroduceras. Statens insyn och möjlighet att på- verka kärnkraftsinnehavarna har därmed minskat. Detta och upp- lösandet av nationalstaten påverkar förutsättningarna för att utöva kontroll via samråd, en modell som i och för sig varit mycket fram- gångsrik och förmodligen bidragit till att hålla nere kostnaderna för förändringar, men vars förutsättningar delvis håller på att eroderas. Eftersom samrådsmodellen har varit framgångsrik har det inte för ett litet land som funnits anledning att ta kostnaderna för att bättre separera utförare och kontrollorgan, och tillskapa kontrollorgan som har resurser att oberoende av utförarna göra egna utvärderingar. Möjligen kan även detta vara en sak som kommer att förändras på 10–i och med att nu- mera är en del av EU. 12.Sverige var tidigt ute med att reglera organisation och finansie- ring av kärnkraftens restprodukter. En utgångspunkt var att det är kärnkraftsbolagen som ska ha det samlade tekniska och finansiella ansvaret för hantering och förvaring av kärnkraftens restprodukter, samt att den som brukar kärnkraftsproduktio- nen också ska stå för kostnaderna för denna produktion. Kost- naderna för dagens produktion av kärnkraftsel ska inte få be- lasta framtida generationer. Problemet med kärnkraftens radioaktiva restprodukter rymmer både en teknisk och en ekonomisk del. Det tekniska problemet handlar om att utforma bra tekniska lösningar för rivning av kärn- kraftverk och omhändertagande av kärnkraftens restprodukter. Denna uppgift ligger på kärnkraftinnehavarna och deras sam- verkansbolag . Verksamheten övervakas av bl.a. SKI och SSI. En viktig fråga har varit att inte bara finna en teknisk bra lösning utan att även finna en lösning som kan förankras i samverkanspro- cessen och vinna den acceptans som är nödvändig för att projektet ska kunna genomföras. Det ekonomiska problemet handlar om att se till att den som brukar kärnkraftsproduktionen också ska stå för kostnaderna för denna produktion. Kostnaderna för dagens produktion av kärnkraftsel ska inte få belasta framtida generationer. Rent admi- nistrativt kan problemet delas upp i två delar dels förvaltning av fonderade medel, dels bestämning och användning av avgifter. stämning av kostnader förutsätter att det finns en teknisk lösning att räkna på. Hitintills har bestämning av kostnader haft betydligt lägre prio- ritet än såväl teknik som fondering. Det är sant att eventuell fram- tida kostnadseskalation kan genom senareläggning om för- räntningen på fonderade medel är högre än prisutvecklingen för de åtgärder som ska utföras, men endast en korrekt skattning av kost- naderna kan garantera att det är konsumenterna av kärnkraftsel som också får betala kostnaderna för kärnkraftens restprodukter. Det finns inget annat sätt att uppfylla denna målsättning. Fonderade medels förräntning ägnas i det nuvarande systemet betydligt större vikt, än avgiftens storlek. Man tycks tänka att man kan klara eventuella kostnadsökningar genom att placera fonderade medel tillgångar med högre risk. Man bör dock här uppmärksamma att man inte kan erhålla högre avkastning på fonderade medel utan att acceptera en högre risknivå för gjorda placeringar. Mot bak- grund härav ger myndigheterna väldig låg prioritet åt att granska prognoserna för kärnavfallsprojektets framtida kostnader. Granskningen av dessa kostnader låg tidigare på kärnbränsle (NAK), men sorterar nu under en av SKI:s tre avdelningar, Avdelningen för kärnavfallssäkerhet, K-avdelningen, där kostnadsaspekten är en av flera frågor som denna avdelning handhar. Detta kan jämföras med förvaltningen av fonderade medel som har en egen fristående organisation. Med dessa resurser måste det vara svårt att garantera att de som förbrukar kärnkraftsel också betalar för kärnkraftens restkostnader och att föreslå avgifter som garanterar att så sker. Det förefaller nödvändigt att ge gransk- ningen av kärnkraftens kostnader högre prioritet för att garantera att kärnkraftselens förbrukare även betalar dess kostnader. 13.Kärnkraftsproduktion är speciell på så sätt att verksamheten ger upphov till stora negativa restvärden för rivning av uttjänta kärnkraftverk, omhändertagande av rivningsavfall, utbränt kärnbränsle och driftavfall; utbetalningar som ligger decennier efter det att kärnkraftsverket har tagits ur produktion. Ingen annan teknologi ger upphov till lika stora utbetalningar lika långt efter det att intäkter slutat flyta in, och ingen annan tek- nologi lämnar lika långlivat avfall som måste övervakas i tusen- tals år. Allt vad som kommer att kunna påverka projektet fram till driftstart för djupförvar kan vi inte förutse. Vi kan bara blicka bakåt i tiden för att kon- statera att oförutsedda händelser kan komma att inträffa. Något kärnkraftverk har ännu inte rivits, erfarenheter av djup- förvar saknas och hur staten ska ta över ansvaret för djupförvar är ännu oreglerat. Med denna långa tidshorisont och stora ännu oreducerade osäkerhetsfaktorer bör man vara medveten om att förändringar i projektet kan komma att behöva genomföras, och det finns därför anledning att även fortsättningsvis följa kostnadsutvecklingen speciellt för de delar av projektet som ännu ej har tagits i drift. 2.Kostnadsskattningar och avvikelser i stora projekt När vi talar om kostnadsavvikelser tänker nog de flesta på av- vikelser mellan godkänd investeringsbudget och slutredovisning av genomfört projekt. Dock, den kalkyl som ligger till grund för be- slut att genomföra en investering är sällan den första kostnads- skattningen. Det kan ha förflutit och gjorts både 2–3, kanske till och med 7–8, utredningar och kostnadsberäkningar innan ett stort investeringsprojekt slutligen får styrelsens god- kännande. Och precis som för tiden efter investeringsbeslut ten- derar kostnaderna stiga mellan första kalkyl och kalkyl för beslut. Det förekommer att prognoserna för investeringsutgiften under- skrids men motsatsen är vanligast, och de största ökningarna brukar komma i början av projekteringsprocessen, dvs. mellan den första och andra kalkylen. Ett skäl kan vara att den första kalkylen är en mycket enkel överslagsberäkning. I något fall kanske den även är satt till ett belopp som gjort det möjligt att få utreda inve- steringsidén. När man sedan börjar utreda projektidén stöter man på problem och behov som man inte hade tänkt på när den första överslagsberäkningen gjordes. En stor risk med en stor industriell investering är att den pro- duktionsanläggning som man bygger inte ska kunna producera den vara som den är byggd för att producera. Om en anläggning inte snabbt kan tas idrift på grund av tekniska problem så kan ränte- kostnaderna snabbt äta upp framtida vinst och göra anläggningen olönsam. Projekteringsarbetet brukar därför inriktas mot att säker- ställa att de delar av investeringen som är centrala för att anlägg- ningen ska fungera i en driftssituation också kommer att fungera. För den tekniska funktionaliteten mer perifera delar av anlägg- ningen såsom byggnader och kringutrustning behöver inte ha kostnadsskattats annat än som en klumpsumma vid tiden för inve- steringsbeslut. På samma sätt kan miljökrav göra det nödvändigt att före beslut säkerställa att anläggningen klarar uppställda krav. Den kostnadsskattning som presenteras ledning och styrelse brukar även innehålla en buffert för oförutsett. Det kan röra sig om , ibland mer ibland mindre, beroende på typ av projekt och vem det är som har gjort kalkylen. Denna buffert kan finnas både som en lätt identifierbar post kallad oförutsett, eller helt eller delvis fördelad på övriga poster i projektbudgeten. Det förekommer att ledningen inte vill ha någon ospecificerad post, och i sådana fall får vi anta att projektansvarig har fördelat bufferten på övriga kost- nadsposter. Då det kan finnas buffertar på olika ställen i projekt- budgeten kan det vara svårt att få ett bra grepp om hur mycket oförutsett som egentligen ryms i budgeten. Erfarna projektledare vet att det är enklare att klara sig undan kostnadsöverdrag med en bra buffert, och i vissa ledningar skär man i budgeten för att skapa kostnadspress och därigenom garantera att medlen används på ett effektivt sätt. Man godkänner en budget som man vet är snålt till- tagen och är beredd på att detta kan innebära att projektansvarig kommer att behöva äska mer medel. När investeringsbeslutet är taget och projektet genomförs vidtar regelbundna kostnadsuppföljningar, och på samma sätt som för de kalkyler som görs före beslut, brukar de större överraskningarna visa sig i början av genomförandeprocessen. När en fjärdedel, eller i alla fall en tredjedel, av projektet har genomförts brukar man ha en ganska bra bild av var slutkostnaden kommer att hamna. Ett anläggningsprojekt delas ofta in i fyra faser.