sou · GSB32 · 2005-01-01 00:00:00 — Det innebär att det för varje ålderspensionär endast kommer att finnas 2,2 personer jämfört med nuvarande antal som uppgår till 3,4. Försörjningspotentialen minskar med andra ord med drygt en tredjedel under den närmaste 50–årsperioden. En av de mer centrala frågorna är därför hur välfärden – familjestöd, stöd vid arbetslöshet och ohälsa, pension, sjukvård och äldreom- sorg – ska när antalet äldre ökar i högre takt än de yrkesverk- samma. 4SCB:s prognos över befolkningen 2003–2050. 5Avser 20–. Bilaga 14 till LU 2003/04 Diagram 2.1 Försörjningskvoten beräknad som antalet i förhållande till antalet i ålder 20–i befolkningen Källa: SCB, befolkningsprognos 2003–2050. Antalet pensionärer beräknas ha ökat med ca 200 000 . Bristen på arbetskraft accentueras när de stora fyrtiotalist- grupperna börjar gå i pension . finns det risk för att de senaste årens utveckling, där allt fler träder in i arbets- kraften allt senare och allt fler lämnar arbetslivet allt tidigare, fort- sätter. För att motverka detta har bl.a. ålderspensionssystemet re- formerats, som möjligheten att kvarstå i arbete till förbättrats. Den faktiska pensionsåldern ligger emellertid runt 58–59 år.6 Detta indikerar tillsammans med de stigande sjuktalen att vi är långt ifrån en verklighet där viljan och orken gör att folk arbetar till – än mindre därefter. Arbetsutbudet hos de som befinner sig blir därmed en allt viktigare faktor för den framtida tillväxten och möjligheten att upprätthålla välfärden och finansieringen av de offentliga trygghetssystemen. Ett annat sätt att belysa den demografiska utvecklingens konse- kvenser är att studera antalet arbetade timmar per capita (se dia- gram 2.2). Givet att medelarbetstiden för olika åldersgrupper för- blir oförändrad kommer antalet arbetade timmar per capita att 6 Resultatet är dock beroende av hur man väljer att hantera yngre förtidspensionärer i denna typ av beräkning. Exkluderas förtidspensionärer stiger den genomsnittliga pensionsåldern till ca 62–. Bilaga 14 till LU 2003/04 minska med fram till 20507 enbart som en effekt av den förändrade ålderfördelningen. Minskningen kan dock komma att bli ännu större om de förvärvsaktiva, på motsvarande sätt som under tidigare decennier, fortsätter att ta ut delar av det löneut- rymme som skapas vid produktivitetstillväxten i form av ökad fri- tid. Diagram 2.2 Arbetade timmar per capita –2050 Källa: SCB, Egna beräkningar. Dessutom kommer troligen det demografiska trycket att bli be- tydande även på framtida utgifter för ohälsa och studiestöd. Ande- len personer som står utanför arbetskraften på grund av studier el- ler ohälsa varierar med ålder (se diagram 2.3). De huvudsakliga skä- len till att personer står utanför arbetskraften varierar. De flesta studerande finns bland de yngre ålderskategorierna. På motsvaran- de sätt är andelen sjuka och förtidspensionärer större bland de äld- re. Gruppen övriga är förhållandevis jämnt fördelad mellan olika ålderskategorier. När arbetskraftens sammansättning ändras så att de yngre och äldre ökar som övriga grupper minskar eller är oförändrade, kan antalet studerande och sjuka förväntas öka. Om andelen personer som står utanför arbetskraften i de olika ål- dersgrupperna p.g.a. studier eller ohälsa förblir oförändrad, kom- mer det totala antalet personer som står utanför arbetskraften att 7 Beräkningarna baseras på SCB:s befolkningsprognos och arbetskraftsundersökningen. Bilaga 14 till LU 2003/04 öka med ca 80 000 personer eller med enbart som en följd av de befolkningsförändringar som förutses fram . Diagram 2.3 Personer utanför arbetskraften som andel av befolkning- en 2000 Källa: SCB, . För att klara av att upprätthålla en hög produktion och tillväxt un- der kommande decennier, blir det centralt att arbetskraftsutbudet, för de som befinner sig i förvärvsaktiv ålder, motsvarar den efter- frågan på arbetskraft som kommer att finnas. Det kan ske genom att den befintliga arbetskraften förlänger sin arbetstid eller att delar av den arbetskraftsreserv som finns kan lockas tillbaka till arbets- marknaden. Det är därför viktigt att kartlägga de incitamentsprob- lem som kan finnas i dagens skatte- och bidragssystem. De kan på ett påtagligt sätt bidra till att människor inte erbjuder sin arbets- kraft i den utsträckning som vore önskvärt utifrån ett samhällseko- nomiskt perspektiv. Bilaga 14 till LU 2003/04 2.6Vilken betydelse har ekonomiska drivkrafter för arbetsutbudet? Den empiriska forskningen har inte lett fram till någon entydig bild av hur mycket arbetsutbudet påverkas när de ekonomiska drivkraf- terna förändras. En innehållsrik sammanställning av äldre arbeten ges i Killingworth (1988) och en modern överblick återfinns i och (1999). Traditionellt har man inom forsk- ningen tillskrivit skatternas utformning en relativt stor betydelse för valet av arbetstid. En viss konsensus finns fortfarande om att skatter minskar arbetsutbudet om dock i måttlig omfattning.8 De studier som finns har spelat en betydande roll bl.a. i utformningen av de skattereformer som genomförts i ett stort antal länder . har dock fokus flyttats från att enbart analysera inkomstskattesystemets effekter på arbetsut- budet till att studera de kombinerade effekterna av skatter och bi- dragssystem när individen arbetar i mindre omfattning eller inte alls. Det är i regel inte lätt att generalisera resultat från empiriska stu- dier genomförda på olika data och olika förhållanden. En samman- ställning av sammanlagt 11 studier på svenska data ges i Skatte- växlingskommitténs expertrapport , löner och syssel- sättning.9 Även om resultaten förevisar en stor spridning så fram- hålls att de flesta elasticiteter har förväntat tecken. Medianen för löneelasticiteterna10 är 0,08 för män och ungefär 0,3 för kvinnor, vilket innebär att männen ökar sitt arbetsutbud vid en enprocentig ökning av nettolönen – motsvarande ökning av arbetsutbudet för kvinnor är . Dessutom är de kompenserade löneelasticiteterna i allmänhet skattade med positivt tecken. Vilket innebär att förändringar i skatte/bidragssystemet har konsekvenser för såväl arbetsutbud som välfärd. har forskningsresultat framkommit som dessutom visar att bidragssystemens utformning kan ha större ef- fekter på arbetsutbudet än ändrade skatteregler (Kruger & , 2002). 8SOU 1996:117, bilaga 4. 10Löneelasticiteten beskriver hur känsligt individens arbetsutbud är för ändrade löner. Bilaga 14 till LU 2003/04 2.7Arbetsutbudet som diskret val I de traditionella ansatser som använts för att studera de ekono- miska drivkrafternas betydelse för arbetsutbudet har forskarna strävat efter att åstadkomma noggranna beskrivningar av budget- mängden. Budgetmängden utgörs av alla de möjliga nivåer på dis- ponibel inkomst som individen/hushållet kan uppnå genom att ändra sin arbetstid. Informationen om budgetmängden integreras sedan i en modell för individens val av arbetstid. På grund av att det är komplicerat att beräkna disponibel inkomst så blir i regel model- lerna komplicerade och även känsliga för mätfel i de variabler som används för att beräkna disponibel inkomst. En uppsats som rönt stor uppmärksamhet just för att den mild- rar några av dessa nackdelar är van Soest (1995). Här betraktas val av arbetstid som val mellan diskreta arbetstidsklasser, exempelvis att inte arbeta, att arbeta deltid eller att arbeta heltid. Detta i kon- trast till de traditionella ansatserna där individerna i stället antas välja sitt arbetsutbud fritt utefter en kontinuerlig skala av timmar. Denna till synes enkla förändring underlättar estimeringen av de statistiska modellerna. För det första är det enklare att konstruera budgetmängden, vil- ket är väsentligt framförallt när analyserna utförs på hushållsnivå. För det andra skapas bättre förutsättningar för att även inkludera effekten av inkomstberoende bidrag och subventioner i de estime- ringar som görs. Den diskreta metoden passar därför bättre vid analyser av interaktionen mellan arbetsutbudet och bidragssyste- men. Ett exempel är den metod som diskuteras i Moffit (1986). I känner vi enbart till tre studier där den diskreta an- satsen använts för analys av arbetsutbud, skatter och bidrag. And- rén (2003) analyserar det simultana valet av arbetstid, socialbidrag och bostadsbidrag, samt barnomsorg för ett urval av ensamstående mödrar. Resultaten tyder på relativ stor känslighet för ändringar i bidragssystemen. En ökning av socialbidragsnormen (1,) visar sig ha en relativt liten effekt på benägenheten att använda av- giftsbelagd barnomsorg (-0,) men en större negativ ef- fekt på arbetsutbudet (-0,). Å andra sidan har en reduk- tion av barnomsorgsavgiften (-1,) en relativt stor effekt på socialbidragsutnyttjandet (-0,) men en relativt liten men dock positiv effekt på arbetsutbudet (0,). Resulta- ten visar att en reducering av barnomsorgskostnaden leder till en ökning av arbetsutbudet hos de kvinnor som redan arbetar snarare Bilaga 14 till LU 2003/04 än att motivera ensamstående mödrar som inte arbetar till att börja arbeta. Ytterligare en studie av ensamstående mödrar redovisas i Pylk- känen (2003) och återigen tyder resultaten på relativ stor känslig- het i arbetstiden p.g.a. ändringar i skatte- och bidragssystemen. Ett intressant resultat är att incitamentseffekterna varierar kraftigt be- roende på inkomst. För individer med låg inkomst är effekten stor som effekten tycks vara betydligt lägre för de med hög inkomst. I , (2003) studeras hushållens val av arbetstid och utnyttjandet av socialbidrag och bostadsbidrag. Re- sultaten redovisas dels som elastiticiteter men också som effekter av en tänkt skattereform. Resultaten tyder över lag på relativt små incitamentseffekter. En ökning av mannens lön medför en ökad arbetstid , motsvarande ökning för kvinnan är . Ett intressant resultat i uppsatsen är att även om genomsnittsef- fekterna är små, så är detta inte fallet för hushåll i de lägre inkomst- intervallen. Detta visar på svårigheten med att sammanfatta resultat från den här typen av studier enbart i form av genomsnittliga effek- ter. Det är nödvändigt att studera hela fördelningen för att få en uppfattning om effekten av ändrade skatte- och bidragsregler. Av denna inledande problemorientering framgår att marginaleffek- ternas betydelse för arbetsutbudet inte är helt okomplicerat. Den empiriska forskningen inom området är som beskrivits ingen trygg ledstjärna, utan resultaten tenderar att vara känsliga för val av me- tod och tidsperiod. Att på ett tydligt sätt beskriva de beräkningar som genomförs i rapporten, blir därmed fundamentalt för att kunna föra en vidare diskussion kring resultaten och dess implikationer. I kapitel 3 finns därför en grundlig redogörelse för hur undersökningen har gjorts. Där diskuteras och beskrivs definitioner och skillnader mellan de olika begrepp som används i rapporten. I kapitel 4 inleder vi analy- sen med att studera inkomstförluster vid arbetslöshet och sjukdom. Begreppen tröskeleffekt och ersättningsgrad introduceras, två be- grepp som beskriver inkomstskillnaden mellan att arbeta och att vara sjukskriven eller arbetslös. Just denna statusförändring skiljer Bilaga 14 till LU 2003/04 dessa båda begrepp från de marginaleffekter som beräknas i kapitel 5. Marginaleffekten visar i stället vad som händer vid en mindre förändring av individens löneinkomst. Avslutningsvis jämförs de ekonomiska drivkrafterna i de svenska socialförsäkringssystemen och arbetslöshetsförsäkringen med mot- svarande system i sex andra EU-länder. De länder som jämförs i denna internationella utblick är , , , , , och . 3Så här har undersökningen gjorts 3.1.1Tre olika mått på ekonomiska drivkrafter I denna studie används tre mått som på olika sätt visar i vilken grad det lönar sig att arbeta. I enlighet med den praxis som vanligtvis tillämpas i fördelningsanalyser antas att individens ekonomiska standard är beroende av hushållets gemensamma ekonomi. Det ekonomiska utbytet av arbete för en individ blir därför detsamma som förändringen i hushållets disponibla inkomst. Måtten har olika egenskaper och ger därför sammantaget en fyllig beskrivning av de ekonomiska drivkrafternas karaktär och styrka: Marginaleffekten visar hur stor andel av en liten bruttolöne- ökning som hushållet inte får behålla till följd av ökad skatt, ökade avgifter och minskade bidrag. Ju högre marginaleffekt, desto mind- re ökar hushållets disponibla inkomst och desto svagare blir indivi- dens ekonomiska drivkrafter att öka sin arbetsinsats. En marginal- effekt på innebär att hela löneökningen går bort och att hushållets disponibla inkomst inte ökar alls. Tröskeleffekten visar hur stor andel av bruttolönen hushållet kompenseras för när individen går från arbete till arbetslöshet eller sjukskrivning till följd av minskad skatt, ökade bidrag och minska- de avgifter.11 Ju högre tröskeleffekt, desto större kompensation och därmed svagare ekonomiska drivkrafter för individen. När tröskel- effekten är får hushållet full kompensation för bortfal- len bruttolön. Ersättningsgraden visar hur stor andel av den disponibla in- komsten, som hushållet får behålla när individen går från arbete till 11 Tröskeleffekten beräknas i princip på samma sätt som marginaleffekten med den enda skillnaden att den visar vad som sker vid steget mellan att arbeta och att vara arbetslös eller sjukskriven, medan marginaleffekten beräknas vid en liten (marginell) förändring av lönein- komsten som är lika stor för alla personer. Så här har undersökningen gjorts Bilaga 14 till LU 2003/04 arbetslöshet eller sjukskrivning. Ju högre ersättningsgrad, desto mindre minskar den disponibla inkomsten och desto svagare blir individens ekonomiska drivkrafter. När ersättningsgraden är är hushållets disponibla inkomst densamma när indivi- den är arbetslös eller sjukskriven som när individen arbetar. Yw = hushållets disponibla inkomst vid arbete Y´ nw = hushållets disponibla inkomst vid icke arbete Ww = individens bruttolön vid arbete Wnw = individens bruttolön vid icke arbete = 0 Y1 = hushållets disponibla inkomst vid arbete Y2 = hushållets disponibla inkomst vid ökad bruttolön W1 = individens bruttolön W2 = individens bruttolön + 3.1.2Måtten har olika egenskaper En principiell skillnad mellan måtten är att marginaleffekten visar vad som händer med hushållets disponibla inkomst när en person arbetar lite mer eller får något bättre betalt för det arbete han eller hon utför, medan de andra måtten beskriver vad som händer med hushållets disponibla inkomst när en person går mellan att arbeta och att vara arbetslös eller sjukskriven. Bilaga 14 till LU 2003/04 Så här har undersökningen gjorts Tabell 3.1 Mått på kortsiktigt ekonomiskt utbyte av arbete bruttolöneinkomst (/år) (arbete/ej arbete) hushållets disponibla inkomst vid (arbete/ej arbete) Vi använder två mått för att belysa det privatekonomiska utbytet av att ta steget till arbete därför att de visar delvis olika saker. Tröskeleffekten visar den renodlade effekten av de inkomstrelate- rade skatte- och bidragsystemen.12 Intresset riktas då på hur mycket av bortfallet av bruttolön som hushållet kompenseras för genom minskad inkomstskatt, ökade bidrag och minskade avgifter.13 Vid beräkning av ersättningsgraden riktas intresset i stället mot det privatekonomiska utbytet av arbete i relation till hushållets dispo- nibla inkomst. Ersättningsgraden tar större hänsyn till att individen, delvis via hushållet, har andra inkomster än individens egen brutto- lön. Det får bland annat till följd att ensamstående, speciellt om de saknar barn, ofta har lägre ersättningsgrad än sammanboende. Det återspeglar det faktum att ensamstående ofta har starkare ekono- miska drivkrafter än sammanboende beroende på att de inte har någon annan inkomst som kan mildra effekterna av den inkomst- förlust som uppkommer vid arbetslöshet eller sjukskrivning. Er- sättningsgraden kan också tolkas i termer av hur hushållets eko- nomiska standard förändras.14 För en och samma person är ersättningsgraden respektive trös- keleffekten oftast inte lika stora15. En person med låg lön, som le- ver tillsammans med en person med hög lön, kan t.ex. ha en hög ersättningsgrad eftersom låginkomsttagarens inkomst betyder för- hållandevis lite för hushållets totala inkomst. 12Immervoll, H. och O´Donoghue, C. [2002]. 13Ingen explicit hänsyn tas till hur många personer som finns i hushållet och därmed inte heller till i vilken grad hushållets ekonomiska standard påverkas. 14Om hushållets disponibla inkomst justeras för hushållets storlek och stordriftsfördelar i syfte att skatta den ekonomiska standarden görs detta i både ersättningsgradens täljare och nämnare. Den relativa förändringen i disponibel inkomst och i ekonomisk standard blir därmed samma sak. 15Ersättningsgraden och tröskeleffekten är lika stora endast för de personer vars bruttolön är lika stor som hushållets disponibla inkomst. Personer vars bruttolön är mindre än hushål- lets disponibla inkomst har lägre tröskeleffekt än ersättningsgrad. Korrelationen mellan ersättningsgrad och tröskeleffekt är 0,73 för ensamstående men endast 0,40 för sammanbo- ende. Så här har undersökningen gjorts Bilaga 14 till LU 2003/04 ha en låg tröskeleffekt när inkomstskatten är progressiv och hushållet inte har några inkomstberoende bidrag. När personer med lika stora bruttolöneinkomster blir arbetslösa kommer ersättningsgraden att visa på större ekonomiskt bortfall för den ensamstående än för den sammanboende, allt annat lika. Tröskeleffekten visar att minskningen av den disponibla inkomsten sett i relation till arbetsinkomstens storlek blir lika stor för båda. Nedanstående exempel, där vi för enkelhetens skull antar att hus- hållen inte har några barn och inte några andra inkomster än lön och arbetsmarknadsstöd, illustrerar detta: En ensamstående person med en årslön på betalar i skatt, vilket ger en disponibel inkomst på . Blir personen arbetslös ger den 80–procentiga er- sättningsnivån en bruttoersättning på . Skatten sjunker till och den nya disponibla inkomsten blir därför . Hushållets disponibla inkomst minskar med . = 1- (16 000)/ 82 000 = 1- (16 000)/120 000 Två sammanboende har vardera samma lön som personen i exempel 1. Den disponibla inkomsten blir 2*82 000=164 000 kronor. Om en av personerna blir arbetslös blir den disponibla inkomsten 82 000+66 000=148 000 kronor. Hushållets disponibla inkomst minskar med . = 1- (16 000)/164 000 = 1- (16 000)/120 000 Tröskeleffekten är oavsett om personen är ensamstå- ende eller sammanboende. Den bortfallna lönen kompenseras i lika hög grad av skatte- och bidragssystemen för både den ensamståen- Bilaga 14 till LU 2003/04 Så här har undersökningen gjorts de och den sammanboende. Är personen ensamstående blir ersätt- ningsgraden . Om personen i stället är sammanboende blir ersättningsgraden . Förlusten, , är lika stor i relation till bruttolönen, men sett i relation till hushållets disponibla inkomst betyder detta relativt mindre för den samman- boende. Levnadsstandarden minskar mindre för den sammanboen- de personen. Reformer som leder till en lika stor förändring i inkomst vid ar- bete som vid arbetslöshet – t.ex. en höjning av barnbidraget – inne- bär att ersättningsgraden förändras. Den absoluta skillnaden i dis- ponibel inkomst vid arbete och arbetslöshet påverkas inte av detta, men skillnaden framstår som mindre när den sätts i relation till en ny, högre disponibel inkomst. Detta gör att ersättningsgraden blir större. Tröskeleffekten påverkas emellertid inte av förändringar i hushållets övriga inkomster eller reformer som leder till lika stora förändringar av inkomsten vid arbete som vid arbetslöshet. Detta kan få betydelse vid jämförelser av måtten vid olika tidpunkter.16 3.1.3Skillnader gentemot andra begrepp i studier av systemens samlade effekt Många olika begrepp används när de ekonomiska drivkrafterna ana- lyseras. Definitionerna kan dessutom skilja sig åt i olika studier. Begreppen kompensationsnivå eller ersättningsnivå, som vanligt- vis används inom socialförsäkringen, tar ingen hänsyn till effekter av skatter och bidrag. I försäkringarnas bruttokompensation beaktas inte skatteeffekter. När belyser incitamenten till arbete används ibland ave- rage effective tax rate (AETR) som anger hur mycket av skillnaden mellan bruttolön och bruttoersättning som försvinner i form av skatter och inkomstberoende bidrag. Skillnaden gentemot tröskelef- fekten – som vi definierar den – är att man inte beaktar ersättningen från den aktuella försäkringen. EU använder marginal effective tax rate (METR) både för små och stora inkomstförändringar. Den METR som beskriver ändringen mellan arbetslöshet och arbete är samma sak som tröskeleffekten. Marginalskatten visar exempelvis hur stor del av en marginell in- komstökning från en ökad arbetsinsats som betalas i skatt. 16 Brewer, M. och , T. [2002]. Så här har undersökningen gjorts Bilaga 14 till LU 2003/04 marginaleffekten beräknas inkluderas dessutom effekter av att bi- drag minskar som inkomstberoende avgifter kan öka. I flertalet studier avses med marginaleffekten bara de höjda skat- ter och minskade bidrag som den enskilde direkt ser i sin plånbok. Man bortser från effekter som kan vara svårare att beräkna men som finns med i denna studie, exempelvis att avgifter för barnom- sorg kan öka och att man kan få betala mer i underhållstöd. Man kan dessutom gå ytterligare ett steg i beräkningarna, jämfört med vad vi gjort i denna studie och även beakta den skatt som arbetsgi- varen betalar och de indirekta skatter hushållen betalar när inkoms- ten används till konsumtion. Man får då vad som kallas den totala marginaleffekten (skattekilen). Då vi i denna studie mäter föränd- ringen i disponibel inkomst och andra inkomstslag där indirekt skatt m.m. ingår är det i detta sammanhang inte relevant att mäta skattekilen. I de statistiska beräkningarna redovisas ersättningsgrad, tröskelef- fekt och marginaleffekt i form av genomsnitt för olika grupper (be- räkningen görs dock på individnivå). Det framgår också hur många individer som har låga respektive höga värden på ersättningsgrad, tröskeleffekt och marginaleffekt. Beräkningarna genomförs med hjälp av en mikrosimuleringsmo- dell som används för konsekvensanalyser av ändrade skatter och bidrag bland annat inom . Modellen (FASIT) har utvecklats i samarbete med SCB. Det datamaterial som ligger till grund för de statistiska beräk- ningarna är SCB:s undersökningar av hushållens ekonomi för åren 1997 och 2000.17 Analyser som avser baseras på en prognos av hur hushållens faktiska inkomstförhållanden kommer att se ut och bygger undersökning, men som med olika metoder har skrivits års ekonomiska och demografiska förhål- landen och till reglerna som gällde . Undersökning- arna utgörs av ett representativt urval av hela befolkningen och om- fattar cirka 15 000 hushåll bestående av 34 000 urvalsindivider. Analyserna här avser dock endast individer i åldern 20–. Ål- derspensionärer, företagare, studerande samt personer som invand- 17 Fram kallas SCB:s inkomstfördelningsundersökning Undersökningen av hus- hållens inkomster (HINK), därefter Undersökningen av hushållens ekonomi (HEK). Bilaga 14 till LU 2003/04 Så här har undersökningen gjorts rat eller utvandrat har exkluderats. Därefter kvarstår cir- ka 17 000 urvalsindivider. Beräkningarna baseras på de skatte- och bidragsregler som gäller under respektive år. Den disponibla inkomsten räknas fram som summan av löne- och företagarinkomster, kapitalinkomster, skattepliktiga och skat- tefria inkomster minus skatter och övriga negativa transfereringar. Förändringen i avgift för barnomsorg beaktas också. Alla inkoms- ter och utgifter avser ett helt kalenderår. De resultat som redovisas är inte helt jämförbara med den tidigare sig arbete?18. Resultaten i den rapporten byggde på prognoser över hushållens inkomster och ut- gifter för ett urval . I den rapport som här presenteras an- vänds i stället de faktiska inkomster och utgifter som registrerats för .