sou · GSB338 · 2005-01-01 00:00:00 — En första fråga är då om överprövningen bör ske i miljödomstolarna även i fortsättningen eller om det kan vara aktuellt att flytta prövningen till förvaltningsdomstolarna. Från principiella utgångspunkter finns det skäl som talar för att prövningen av överklagade mål och ärenden enligt bör ske i förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Flertalet ärenden som överprövas i miljödomstolarna, bland annat tillståndsärenden från miljöprövningsdelegationer och tillsynsärenden från kommuner och länsstyrelser, är förvaltningsärenden. Före miljöbalksreformen överprövades också vissa miljöbeslut i förvaltningsdomstolarna medan andra beslut överklagades hos . I det nuvarande prövningssystemet kan vissa beslut av regeringen bli föremål för prövning i Regeringsrätten enligt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Karaktären på överklagningsärendena har samband med processordningarna i de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna. Den viktigaste processlagen i de allmänna domstolarna är . Motsvarigheten i förvaltningsdomstolarna är förvaltningsprocesslagen. En huvudtanke i vårt betänkande är att all tillståndsprövning i första instans skall ske i förvaltningsmyndighet. Vid överprövningen av sådana tillståndsärenden skulle domstolarna, enligt vad som gäller enligt 20 kap. 3 § andra stycket , tillämpa bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. Om överprövningen skulle ligga kvar på miljödomstolar som är knutna till allmänna domstolar, skulle dessa i ett stort antal mål tillämpa processregler som normalt bara tillämpas i förvaltningsdomstolarna. Det skulle också, enligt de resonemang vi för i de följande avsnitten, kunna bli aktuellt med en överprövning av vissa förvaltningsärenden i . En sådan ordning skulle innebära att det finns två högsta instanser – Regeringsrätten och – för tolkning av reglerna i förvaltningsprocesslagen. Det anförda visar att prövningen av överklagade mål och ärenden enligt till stor del är en förvaltningsrättslig uppgift som förvaltningsdomstolarna i och för sig är lämpade för. Vi menar dock att det finns skäl som talar för att låta överprövningen ligga kvar på miljödomstolarna. För det första bedömer vi att miljödomstolarna även i fortsättningen kan pröva överklagade förvaltningsärenden enligt . Den ordningen har gällt sedan trädde i kraft . Av våra erfarenheter att döma har miljö- domstolarna vid prövningen av överklagade förvaltningsärenden kunnat tillämpa de principer som följer av förvaltningsprocesslagen. Visserligen har det förekommit processuella problem vid bland annat tillståndsprövningen, men vår uppfattning är att dessa inte främst har sin grund i de olika processreglerna i och förvaltningsprocesslagen. Däremot förefaller det i och för sig fördelaktigt att frångå den nuvarande ordningen som innebär att olika processregler gäller vid tillståndsprövningen beroende på om ärendet inleds i länsstyrelse eller i miljödomstol. Det behöver också vägas in att vissa mål och ärenden enligt lämpar sig väl för en prövning i allmän domstol. Tillståndsprövningen av vattenverksamheter är inte en renodlad förvaltningsuppgift. Prövningen har civilrättsliga inslag, främst vad gäller frågor om markåtkomst och ersättning för skada och intrång. I miljödomstolarna förekommer också stämningsmål, där enskilda väcker talan om exempelvis ersättning för skada på grund av miljöfarlig verksamhet. Sådana civilrättsliga frågor prövas normalt vid allmän domstol. En överflyttning av överklagade ärenden till förvaltningsdomstolar skulle också fordra överväganden om en lämplig utformning av organisationen för överprövning. För att kunna bygga upp och hålla den kompetens som behövs för överprövningen av bland annat komplicerade tillståndsärenden, skulle det i förvaltningsdomstolarna behöva inrättas en organisation med ett begränsat antal miljödomstolar liknande den som finns i de allmänna domstolarna. Mot bakgrund av det anförda bedömer vi att det inte är aktuellt att flytta överprövningen från miljödomstolarna till förvaltningsdomstolarna. Vår slutsats är i stället att inrättandet av miljödomstolarna i själva verket inneburit ett närmande mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna. Miljödomstolarna har i ett stort antal överklagade ärenden från kommuner och länsstyrelser redan tillämpat de principer som följer av förvaltningsprocesslagen och som i sista hand uttolkas av Regeringsrätten. Dessutom har miljödomstolarna, som delvis bygger på de tidigare vattendomstolarna, genom sina erfarenheter av att tillståndspröva miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter den kompetens som behövs för överprövning av överklagade tillståndsärenden. Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att låta miljödomstolarna även i fortsättningen ha hand om prövningen av överklagade mål och ärenden enligt . är instansordningen för överklagade tillståndsärenden olika beroende på var ärendet inletts. Miljöprövningsdelegationernas beslut avseende B-verksamheter överprövas vid miljödomstolarna, vars avgöranden överprövas av . Det fordras prövningstillstånd för att skall ta upp målet till prövning. Dessa mål får inte överklagas till . Ett mål som inleds i en miljödomstol får överklagas till och . Prövningstillstånd fordras inte för prövning i , däremot för prövning i . Det här betyder sammantaget att är slutinstans i de ärenden som inletts hos en förvaltningsmyndighet och i mål som inletts hos miljödomstolarna. Enligt våra direktiv bör en framtida instansordning utformas med så få instanser som möjligt; antalet nivåer i instanskedjan bör vara högst tre vid prövning av tillstånd och villkor. Som vi har beskrivit ingår tre nivåer i instanskedjan vid prövning av tillståndsärenden. För att inte få en mindre effektiv instansordning än den nuvarande bör ambitionen vara att även i fortsättningen begränsa instanskedjan till tre nivåer. Vid övervägandena om instansordningen för överklagande bör beaktas utvecklingen av domstolsorganisationen . Inriktningen har varit att renodla domstolarnas verksamhet och betona att tyngdpunkten i domstolsprövningen skall ligga i första instans. I det här sammanhanget aktualiseras departementspromemorian Hovrättsprocessen (Ds 2001:36), i vilken föreslås bland annat att prövningstillstånd skall krävas i hovrätten vid överklagande av tvistemål och ärenden. Det föreslås därvid att alla mål från miljödomstolarna, inklusive exempelvis mål om ersättning för skada och intrång, skall kräva prövningstillstånd i . Förslagen i promemorian bereds inom . Frågan är då hur instansordningen bör utformas om tillståndsprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter i första instans flyttas till förvaltningsmyndigheter. Är det möjligt att avstå från prövning på någon av de tre nivåerna i domstolssystemet (miljödomstol – – )? Överklagande av tillståndsärenden direkt till Om alternativet med en fristående tillståndsmyndighet för all tillståndsprövning skulle bli aktuellt, kan man möjligen överväga en överprövning från den myndigheten direkt till , motsvarande den instansordning som gäller för ärenden prövade av . avgörande skulle sedan kunna överklagas till . En enda fristående tillståndsmyndighet skulle komma att ha en mycket hög kompetens i alla de frågor som verksamheter av olika slag aktualiserar. Miljödomstolarna skulle därför kunna avlastas dessa överklagningsmål. Genom en förkortad instanskedja skulle effektiviteten kunna bli högre. En sådan instansordning skulle emellertid inte stämma överens med den utveckling som eftersträvas inom domstolarna och som syftar till att tyngdpunkten i domstolsprövningen skall ligga i första instans. Ett eventuellt förslag om att prövningstillstånd skall krävas i hovrätten vid överklagande av tvistemål och ärenden skulle inte kunna omfatta tillståndsärenden som överklagas direkt från den fristående myndigheten till , eftersom det finns ett krav på i vart fall en fullständig domstolsprövning (Ds 2001:36). skulle med andra ord alltid få göra en fullständig prövning av de överklagade tillståndsärendena. En annan nackdel med det här alternativet är att instansordningen skulle bli olika för olika typer av ärenden enligt . Flertalet förvaltningsärenden skulle överklagas till miljödomstolarna medan tillståndsärendena skulle gå direkt till . Det är inte lämpligt att låta miljödomstolarnas avgöranden överklagas direkt till Att låta miljödomstolarnas avgöranden överklagas direkt till är inte lämpligt, bland annat av det skälet att inte kan ge prövningstillstånd på den grunden att det finns skäl att ändra miljödomstolens avgörande (ändringsdispens); prövningstillstånd kan meddelas framför allt i mål som har ett prejudikatvärde (prejudikatdispens). Den sållning av överklagade mål och ärenden som sker inom den vanliga instansordningen blir därmed inte möjlig. Utgångspunkten bör vara att är slutinstans i tillståndsärenden Vår utgångspunkt är att bör vara slutinstans i överklagade tillståndsärenden. Det skulle i själva verket bli resultatet om man utan att ändra dagens regler flyttar tillståndsprövningen av A- verksamheter och vattenverksamheter i första instans från miljödomstolarna till förvaltningsmyndigheter. Enligt 23 kap. 8 § får nämligen domar och beslut i mål som i första instans har prövats av en kommun eller en förvaltningsmyndighet inte överklagas. är alltså slutinstans i ett stort antal förvaltningsärenden, bland annat tillståndsärenden som rör B-verksamheter. är rikstäckande och har möjligheter att bidra till prejudikatbildningen på hela område. Förslaget att prövningstillstånd skall krävas i hovrätten vid överklagande av tvistemål och ärenden, vilket skulle omfatta alla mål från miljödomstolarna (Ds 2001:36), bör kunna förenas med att är slutinstans i tillståndsärenden. Den fortsatta hanteringen av det framlagda förslaget, bland annat vad gäller utformningen av grunderna för att meddela prövningstillstånd i hovrätten, får beaktas i det fortsatta arbetet. Om blir slutinstans i tillståndsärenden blir instanskedjan inte längre än . En sådan instansordning bör därför uppfylla kravet på en effektiv överprövning. Det finns här skäl att betona att instanskedjans längd inte är den enda faktor som påverkar effektiviteten i överprövningen. Viktigt är också att varje nivå i kedjan kan genomföra sin prövning på ett effektivt och rättssäkert sätt. Om avgöranden av hög kvalitet kan nås redan i första instans, vilket är syftet med de förslag vi lämnar i det här betänkandet, kan tidsutdräkten begränsas i de fall som överklagande sker. I de mål som inleds i miljödomstol bör överklagande även i fortsättningen kunna ske på vanligt sätt, dvs. först till och därefter till . Det gäller bland annat mål om ersättning på grund av skada och intrång. En utgångspunkt i våra förslag är att överprövningen av mål och ärenden enligt bör ligga kvar på miljödomstolarna. Antalet miljödomstolar kan påverkas av fortsatta utredningar om att samordna och PBL. Möjligheten att knyta överprövningen av vissa PBL-ärenden, i första hand bygglovsärenden, till utbyggda miljödomstolar skulle aktualisera en diskussion om antalet miljödomstolar. Ett rimligt antagande är att antalet domstolar som överprövar både miljöbalks- och PBL-ärenden skulle vara i vart fall fem. Det skulle också få undersökas vilka grunder som borde gälla för indelningen av miljödomstolarnas domkretsar. I kapitel 7 redovisar vi och gemensamma syn på samordningsfrågorna. Skulle en överflyttning av vissa PBL-ärenden till utbyggda miljödomstolar inte bli aktuell, får miljödomstolarna sammantaget färre mål att hantera genom vårt förslag att flytta tillståndsprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter i första instans till förvaltningsmyndighet. Tillståndsprövningen av de mest komplicerade verksamheterna utgör en väsentlig del i verksamheten vid miljödomstolarna. Övervägande skäl skulle därför tala för att minska antalet miljödomstolar; en möjlig förändring skulle vara att endast ha en miljödomstol i norra och två miljödomstolar i . Att låta vara slutinstans även i tillståndsärenden som rör A-verksamheter och vattenverksamheter väcker frågor om prejudikatbildningen. En viktig funktion hos överinstanserna är att bidra till en god rättsbildning genom vägledande avgöranden. En god rättspraxis behövs inte bara för prövningsmyndigheterna längre ner i organisationen. För sökanden och andra parter bidrar den till en större förutsebarhet vid prövningar av olika slag och därmed större rättssäkerhet. Nuvarande prövningsorganisation enligt innebär att det i praktiken finns två prejudikatinstanser. är den högsta instansen och dess prejudikat får också störst tyngd. är högsta instans på många andra rättsområden och kan därför meddela prövningstillstånd endast i ett begränsat antal miljömål . Prejudikaten kan också förväntas avse frågor av huvudsakligen rättslig natur. Det är alltså inte troligt att i någon större utsträckning kommer att pröva frågor som har ett tydligt inslag av tekniska eller naturvetenskapliga bedömningar, bland annat av det skälet att domstolen inte har någon motsvarighet till miljöråd. Som exempel på sådana frågor kan nämnas bedömningen av vad som är bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § vid tillståndsprövning av industrianläggningar. är slutinstans i ett stort antal mål som rör tillstånd till B-verksamheter som prövas hos länsstyrelserna i första instans. avgöranden får särskild betydelse även av den anledningen att domstolens prövning av mål och ärenden enligt är rikstäckande. Det kan diskuteras om det är lämpligt att är slutinstans i vissa typer av ärenden. Det kan hävdas att tillståndsprövningen enligt innehåller frågor som bör kunna bli föremål för prövning i . Några exempel på sådana frågor är räckvidden och den närmare innebörden av de allmänna hänsynsreglerna, gränsdragningen av sakägarbegreppet samt tolkningen av bestämmelser om tillstånds- och anmälningsplikt. Tillståndsprövningen utgör myndighetsutövning mot enskilda. De krav som följer av och beslut i enskilda ärenden är i en inte obetydlig utsträckning straffsanktionerade. Händelseutvecklingen i de olika ärenden som rör tunneldrivningen genom är ett exempel på att svårtolkade tillståndsfrågor i slutändan kan bli föremål för prövning i . Frågan om tillståndspliktens omfattning uppkommer här visserligen i ett straffrättsligt förfarande, men fallet visar att tolkningsfrågor i tillståndsärenden kan ha stor betydelse för även andra frågor av ingripande art för den enskilde, såsom utdömande av straffsanktioner. Möjlighet till prövning i vissa fall i En möjlighet som kan diskuteras för att förbättra möjligheterna till prejudikatbildning på område är att koppla regler om fullföljdsförbud i till en regel om att ett avgörande av den domstolen i vissa fall får överklagas till , en s.k. ventil. Bestämmelser av det här slaget finns i flera andra lagstiftningar där hovrätten är slutinstans, bland annat i mål om underhåll till make eller barn (se 18 kap. 4 § första stycket , 20 kap. 12 § första stycket , 23 § bötesverkställighetslagen och 10 a § tredje stycket lagen om felparkeringsavgift). Bestämmelserna skulle kunna utformas på samma sätt som de nu angivna bestämmelserna, dvs. att i ett visst fall får tillåta att ett avgörande överklagas om det finns särskilda skäl för att prövar om det finns skäl för prejudikatdispens. behöver inte peka ut vilken prejudikatfråga som skulle kunna ta upp till prövning. Ventilen skulle inte kopplas till en viss typ av fråga. Syftet skulle vara att ge en möjlighet att ta upp frågor av det slag som har diskuterats i det föregående. Fullföljdsförbud med möjlighet för en fristående instans att överklaga i prejudikatfrågor En variant på den förra möjligheten är att låta en fristående instans ha möjlighet att överklaga avgöranden i prejudikatfrågor. Den fristående instansen skulle ha möjlighet att föra ett mål av prejudikatintresse vidare till för dispensprövning, men skulle inte nödvändigtvis själv förfoga över dispensinstitutet. Den här möjligheten väcker frågor om vems intressen som den fristående instansen skall bevaka. Skall överklagandet kunna ske både utifrån enskilda och allmänna intressen? Är det rimligt att en fristående instans får till uppgift att avgöra vilka enskilda intressen som skulle kunna bli föremål för prövning hos ? Om svaret på den frågan är nej, är det rimligt att en möjlighet till prövning i öppnas i frågor som rör allmänna intressen men inte i frågor som rör enskilda intressen? De frågor som ställs visar på svårigheterna att utforma ett sådant här rättsligt institut på ett lämpligt sätt. 8.3Våra alternativ redovisade i skisser Vi redovisar i det följande de alternativ för prövningsorganisation som blir följden av våra överväganden om tillståndsprövningen i första instans och överprövningen. redovisas i skisser som översiktligt beskriver prövningsorganisationen i dess helhet. Organisationen omfattar inte bara tillståndsärenden, utan även ett stort antal andra mål och ärenden som hanteras av kommuner, länsstyrelser, andra statliga myndigheter, miljödomstolar och . En skiss över den nuvarande prövningsorganisationen finns i bilaga 2. pt (utom i mål som startat hos miljödomstol) + bygglov m.m. enligt PBL pt (utom i mål som startat hos miljödomstol) tillstånd WC m.m. dispenser miljösanktionsavgifter andra MB-beslut + bygglov m.m. enligt PBL pt (utom i mål som startat hos miljödomstol) tillstånd WC m.m. dispenser miljösanktionsavgifter andra MB-beslut + bygglov m.m. enligt PBL Reservation av (), (), () och () med anledning av kapitel 6, Prövningen av infrastrukturprojekt Vi har inga principiella invändningar mot den nuvarande ordningen för prövning av infrastrukturprojekt. Verkens sektorsansvar kräver en helhetssyn och det innebär att det finns klara fördelar med att verken har ansvar även för miljöprövningen inom sina ansvarsområden. Den nuvarande ordningen innebär att trafikverken måste ta mycket stor hänsyn till länsstyrelsernas synpunkter och därför finns mycket lite att vinna på att flytta prövningen till oberoende myndigheter. En överföring av beslutsfattandet från trafikverken till oberoende myndigheter ställer också krav på en omfattande kunskapsuppbyggnad i dessa oberoende myndigheter som inte kan mötas med motsvarande effektivisering i trafikverken. Vi är därför tveksamma till en sådan förändring eftersom risken är stor att det leder till ökade samhällskostnader och ökad byråkrati utan att ge några miljövinster. (M 1999:03) Beslut vid regeringssammanträde . skall se över möjligheterna att effektivisera och förenkla miljöprövningen utan att hälso- och miljöskyddskraven åsidosätts. Därvid skall bl.a. en utgångspunkt vara intresset av att handläggningstiderna hålls så korta som möjligt utan att möjligheten att uppnå miljömålen försvåras eller allmänhetens rätt till insyn och deltagande åsidosätts. Kommittén skall även vidareutveckla den vision om den framtida prövningsorganisationen som presenterades i delbetänkandet under utveckling Ett principbetänkande (SOU 2002:50), principbetänkandet. Förslag till ändringar i prövningsorganisationen skall syfta till en renodling av domstolarnas roll till att huvudsakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda eller mellan enskilda och det allmänna. I utredningsarbetet skall kommittén beakta miljöprövningens betydelse för näringslivet och angelägna samhällsintressen samt särskilt beakta konsekvenser för små och medelstora företag. skall samråda med av plan- och bygglagstiftningen (M 2002:05), . skall bistå utredningen om ett system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (N 2001:08), , med det underlag som behövs för den utredningens undersökning av hur en handel med utsläppsrätter kan komma att påverka och samverka med miljölagstiftningen. Resultatet av undersökning och de eventuella ändringar i som den utredningen föreslår skall beaktas i kommitténs fortsatta arbete. Kommittén skall i ett delbetänkande presentera de effektiviseringsförslag som kan genomföras med nuvarande prövningsorganisation. Övriga förslag som täcks av detta och tidigare uppdrag får presenteras i delbetänkanden eller i slutbetänkandet. Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). Kommittén har antagit namnet (M 1999:03). För att försäkra att skyddet för människors hälsa och miljön upprätthålls och för att leva upp till åtaganden inom EU och internationellt är det nödvändigt med en miljöprövning av nya eller ändrade verksamheter som påverkar miljön. Miljöprövningen skall ske på ett sådant sätt att allmänheten ges möjligheter till demokratisk insyn och inflytande. Med hänsyn till angelägna samhällsintressen och berörda enskilda intressen är det viktigt att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt. I kommitténs principbetänkande presenterades en vision av hur skulle kunna göras mer effektiv och tydlig samt hur bestämmelser för olika typer av verksamheter skulle kunna samordnas bättre än . En del i denna vision är att all tillståndsprövning i första instans sker hos ett mindre antal förvaltningsmyndigheter. Visionen om den framtida prövningsordningen förutsätter en annan myndighetsorganisation än den nuvarande. En sådan organisationsutredning ligger utanför det nuvarande uppdraget till kommittén. Det skall vara enkelt att starta och driva företag i och ge företag bästa möjliga förutsättningar att etableras och utvecklas. Därför måste också de regler som gäller för företag vara ändamålsenliga, rättvisa och enkla att hantera som samhällets nödvändiga krav på verksamheterna måste uppfyllas. Samordningen mellan bestämmelserna i och m.fl. lagar är en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs. I uppgiften ingår att överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan PBL och m.fl. lagar. saknar ett motsvarande uppdrag. och handel med utsläppsrätter enligt Kyotoprotokollet har regeringens uppdrag att ta fram ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för handel med utsläppsrätter i enlighet med Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och förslaget till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, 10.10.1996, s. 26, Celex 31996L0061). I uppdrag ingår att undersöka hur användningen av flexibla mekanismer skall samverka med befintlig lagstiftning. Arbetet har betydelse för miljölagstiftningen och kan bidra med underlag. Det är många olika faktorer som har betydelse för den tid det tar att genomföra miljöprövningen av en verksamhet. Handläggningstiderna måste hållas så korta som möjligt utan att möjligheten att uppnå miljömålen försvåras och allmänhetens rätt till insyn och deltagande åsidosätts. Det är därför angeläget att se över om prövningsinsatserna är rätt anpassade till miljöfrågornas betydelse för att säkerställa att prövningen uppfyller miljökraven och inte blir mer långtgående än vad som behövs från miljösynpunkt. Det finns även skäl att utreda om tiden från första myndighetskontakt till ett lagakraftvunnet avgörande kan förkortas. Såväl de miljömässiga som de ekonomiska och sociala dimensionerna i hållbar utveckling kan därigenom tillgodoses. En fråga av betydelse i sammanhanget är att många verksamhetsutövare upplever att de krav som ställs på underlagen för miljöprövningen är alltför omfattande och krångliga. Möjligheterna att förenkla miljöprövningen utan att möjligheten att uppnå mål försvåras och utan att EG-lagstift- ningens krav åsidosätts bör därför ses över. En bredare genomgång av frågan om samordningen mellan och plan- och bygglagstiftningen görs nu av .