sou · GSB3122d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I en dryg fjärdedel av yttrandena föreslogs en vårdplacering enligt LVU eller SoL. LVU- placeringarna hade nästan uteslutande föreslagits som enda insats, medan en dryg tredjedel av SoL-placeringarna var tänkta att förenas med andra insatser. I en dryg femtedel av yttrandena föreslog kontaktperson som insats. En överlämnandepåföljd innebar i de flesta fall vård i hemmiljö tillsammans med en samtals- kontakt. kunde det vara i kombination med kontaktperson. Samtalskontakten var ofta uppbyggd kring teman som det aktuella brottet och dess konsekvenser, familje- och skolsituation, relationer till kamrater, etik och moral samt droger. I de fall social- tjänsten föreslog en kontaktperson som vårdinsats var tanken att den dömde skulle få hjälp till en mer strukturerad fritid, stöd, social närvaro samt en mer positiv vuxenkontakt. BRÅ:s utvärdering gav vid handen att när det gäller utformningen av samtalskontakt arbetar i de flesta kommuner inte efter någon speciell samtalsmetod eller teori, utan 1997/98:96 s. 142-143. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd den som bedriver samtalskontakten vägleds av sin utbildning och sin erfarenhet. När det gäller kontaktperson visade utvärderingen att detta vanligen innebar att den unge ska träffa sin kontaktperson en till . Insatsen skulle oftast pågå i första hand för att sedan omprövas. I en knapp femtedel av yttrandena föreslogs olika former av programverksamhet. Stommen i de flesta programverksamheterna utgjordes av olika typer av samtal med , i grupp eller enskilt. Det som skiljde program från en vanlig samtalskontakt var att samtalen i programmen oftast kretsade kring i förväg bestämda teman och att det på förhand var bestämt hur man skulle träffas. Det vanliga i de av BRÅ intervjuade kommunerna var att programmet hade byggts upp med de enskilda handläggarnas erfarenheter som grund. Programmen byggde således oftast inte på teoribaserade modeller. Bedömning: och , BRÅ samt regionala FoU-enheter torde kunna göra värdefulla insatser i fråga om att sprida kunskap om vilka insatser som har positiv effekt på unga lagöverträdare och som kan motverka återfall i brottslighet. Det finns dessutom mycket att vinna på en ökad samverkan mellan kommunerna. Inte minst ur likabehandlings- synpunkt är det viktigt att kommunernas utbud av insatser för unga lagöverträdare är homogeniserat. För att kunna föreslå insatser av olika slag är det nödvändigt att besitter kunskaper om vilka insatser som kan vara verksamma. Det är även viktigt att man gör rätt prioriteringar vid arbetet med unga lagöverträdare. Det är emellertid först som behovet av evidensbaserad kunskap och värdet av utvärd- erade metoder uppmärksammats på bred front. Det finns därför begränsad kunskap om vilka insatser som har positiv effekt på unga lagöverträdare och som kan motverka återfall i brottslighet. Självfallet är det viktigt att förhållandena härvidlag förbättras. Ett ytterligare problem är emellertid att den kunskap som ändå finns inte når ut i tillräcklig omfattning. Det finns därför behov av något organ som kan utgöra en sammanförande länk Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd mellan den teoretiska och praktiska världen. har det vid inrättats ett metodinstitut, IMS. Utredningen anser, som framgår av avsnitt 18.3, att och skulle kunna fylla en viktig uppgift i detta sammanhang. Även BRÅ och regionala FoU-enheter torde kunna göra värdefulla insatser på detta område. Det har även visat sig att det råder stora brister vad gäller social- tjänstens dokumentation av ärenden, bl.a. i form av journalföring, och det försvårar möjligheterna att utvärdera de insatser som vidtas. För att arbete skall vinna legitimitet är det dock viktigt att det finns möjligheter att utvärdera det arbete som bedrivs (jfr avsnitt 5.1.9). Landet består av ett stort antal kommuner och dessa är sinsemellan olika rustade för att ta hand om unga lagöverträdare. Det finns enligt utredningens mening mycket att vinna på en ökad samverkan mellan kommunerna. Inte minst ur likabehandlings- synpunkt är det, som vi påtalat i avsnitt 5.2.2, viktigt att kommun- ernas utbud av insatser för unga lagöverträdare är homogeniserat. I förarbetena till påföljdsreform för unga lagöverträdare betonades att överlämnande till vård inom utgör en brottspåföljd och att samhällets reaktioner på brottet i dessa fall till sitt innehåll i huvudsak består av insatser. Man uttalade att det är väsenligt för påföljdssystemets trovärdighet att samhällets reaktion på brott följer en konsekvent och fast linje så att inte systemet upplevs som vagt och innehållslöst. Man insåg att påföljden överlämnande till vård inom är behäftad med särskilda svårigheter i fråga om kravet på konsekvens, inte minst på grund av att val av åtgärder avgörs utifrån den dömdes behov vid varje given tidpunkt och behovet kan komma att förändras och dessutom bedömas på olika sätt av olika beslutsfattare. En första förutsättning för ett fungerande och konsekvent reaktionssystem är dock att de inblandade känner till de givna förutsättningarna. För den unge lagöverträdarens del bör krävas att han får ett tydligt besked om vad som förväntas av honom från Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd samhällets sida om påföljden bestäms till överlämnande till vård inom . Lagstiftaren fann därför att domstolen – när den bestämmer påföljden till vård inom – skall meddela en särskild föreskrift i domen som riktar sig till den unge om vad han har att genomgå i fråga om vård och behandling, när den planerade vården eller åtgärderna skall ske med stöd av SoL. För att kravet på konsekvens skulle få tillräcklig genomslagskraft ansåg man att möjligheten att undanröja ett överlämnande till vård inom borde utvidgas ytterligare. Ett undanröjande skulle vara möjligt inte bara om den vård som socialnämnden redovisat i sitt yttrande inte lagligen kunde komma till stånd utan även i fall då ändrade uppfattning om vilka insatser som borde göras för den dömde. Ett undanröjande i nämnda situation skall dock äga rum först sedan man bedömt att resultatet annars skulle uppfattas som stötande.8 För att reaktionssystemet skall framstå som konsekvent och trovärdigt menade man vidare att det är av avgörande betydelse att uppföljningen av vad som sker med den unge efter överlämnandet fungerar tillfredsställande. Lagstiftaren ansåg att rutinerna för uppföljning av vården måste förbättras och att socialnämnden skulle åläggas rapporteringsskyldighet till åklagaren i de fall då den planerade vården enligt vårdplanen inte kommer till stånd. I departementspromemorian Påföljder för unga lagöverträdare föreslogs, i förhoppning om att uppföljningen skulle göras säkrare, att socialnämnden skulle åläggas en skyldighet att regelbundet efter domen underrätta åklagaren om hur vård- och behandlingsarbetet fortskred.9 Regeringen ansåg emellertid att det fanns en påtaglig risk för att en sådan ordning skulle innebära en onödig arbetsbelastning för personal såväl inom som hos åklagarmyndigheterna. Man ansåg vidare att den information som verkligen är av intresse för åklagaren – att den planerade vården inte har kommit till stånd – skulle riskera att gå förlorad i den omfattande informationshanteringen.10 I propositionen redovisades att vissa remissinstanser hade påtalat att utbudet av påföljder efter ett undanröjande av en dom på överlämnande till vård inom är begränsat. Det konstaterades härvid att detta i och för sig är riktigt och att en allmän strävan är att undvika kriminalvårdspåföljder för ungdomar, 9Ds 1997:32 s. 92-93. 1997/98:96 s. 155-156. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd vilket oftast är det som kan komma i fråga vid ett undanröjande. Detta menade man talade för att det bör finnas en möjlighet att inte besluta om undanröjande vid fall av misskötsamhet från den unges sida. Man ansåg därför att det borde införas en möjlighet för domstolen att i stället meddela den unge en varning. Enligt vad som framkom vid BRÅ:s utvärdering genomförde i en majoritet av fallen den vård som angavs i yttrandenas vårdplan, ibland kompletterad med ytterligare insatser utöver dem i planen. Det var heller inte ovanligt att den unge i stället fick mer ingripande insatser än vad som hade planerats. I av de studerade fallen visade det sig dock att den unge fick mindre vård än vad rätten förutsatte. Skälet härtill var oftast att den unge själv avbröt vården. BRÅ konstaterade att det inte är självklart hur stora avvikelser från vårdplanen som krävs för att en återrapportering till åklagaren skall ske. Man menade att då vården avbryts torde dock kravet på återrapportering vara odiskutabelt. I 31 av de 199 studerade fallen hade vården avbrutits. Endast hälften av dessa hade emellertid återrapporterats av till åklagaren. Det fanns även ett tiotal fall där insatserna hade blivit färre eller mindre ingripande än planerat. Inget av dessa hade återrapporterats till åklagaren. BRÅ skickade i anledning av sin undersökning en enkät till i alla landets kommuner och kommundelar. Det gick inte för BRÅ att utifrån beskrivningar i enkäten se några systematiska skillnader mellan de fall som återrapporterades och de som inte återrapporterades. Det skiljde sig till exempel inte åt när det gällde vilken typ av insats som avbrutits.11 I enkäten fanns en fråga om hur ofta kontaktar åklagaren i de fall vårdplanen inte följs. uppgav att de i princip alltid eller ofta kontaktar åklagaren i dessa fall. av i kommunerna uppgav dock att de sällan eller i princip aldrig gjorde det. Som skäl till att åklagaren inte kontaktades när vårdplanen inte följdes angavs främst tidsbrist eller för hög arbetsbörda. Andra vanliga svar var att man ersatt vården med andra insatser som man ansåg mer lämpliga och att man hade 11 Vad händer med unga lagöverträdare? Om överlämnande till vård inom ., 2002:19, s. 38. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd bristande rutiner för samarbetet med åklagarna, bristande kunskap om lagens krav samt att det förelåg ett rent förbiseende. Ett par svarande socialnämnder hade även svarat att det är svårt att veta hur stora avvikelser som kan accepteras innan återrapportering sker.12 Enligt BRÅ var det uppenbart att reformen i denna del inte har realiserats fullt ut eftersom det inte finns några enhetliga rutiner för när vården skall anses ändrad eller avbruten på ett sådant sätt att detta ska återrapporteras till åklagaren. Förslag: bör ge vägledning till i kommunerna i fråga om hur och när återrapportering till åklagaren skall äga rum. En första förutsättning för att socialnämnden skall kunna rapport- era de fall där vårdplanen inte följs är att man har en god koppling mellan vårdplanens innehåll och de åtgärder som vidtas. Inte minst om personalomsättningen är hög är detta viktigt. Det krävs därför att ärendena dokumenteras på sådant sätt att information inte går förlorad. Problemet med dubbla roller blir tydligt när det kommer till frågan om återrapportering till åklag- aren när överlämnandepåföljden inte fungerar som tänkt. Utredningen har redan betonat att det är viktigt med ökad kunskap inom om lagstiftningen och den egna rollen när det gäller verkställigheten av överlämnandepåföljden. För att kunna upprätthålla den straffrättsliga principen om konsekvens är det nödvändigt att man inom har god kunskap om vårdplanens betydelse i detta hänseende. Det är också, för att överlämnandepåföljdens legitimitet inte skall kunna ifrågasättas, väsentligt att uppgjorda vårdplaner följs i största möjliga utsträckning. Vidare är det viktigt att har klara rutiner och tydliga riktlinjer för hur och när återrapportering skall äga rum. BRÅ:s utvärdering visar på att den ordning som föreslogs i departementspromemorian, som redogjorts för ovan, förmodligen skulle ha inneburit en säkrare uppföljning av vad som sker efter en 12 A.a. s. 38. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd Det går dock inte att bortse från de skäl som anfördes mot den i promemorian föreslagna ordningen. Att kravet på konsekvens upprätthålls i praktiken är emellertid mycket viktigt för överlämnandepåföljdens trovärdighet. Det går därför enligt utredningens mening inte att nog betona det angelägna i att social- tjänsten i samråd med åklagarna fullgör sina skyldigheter i fråga om uppföljning av insatser efter en överlämnande- påföljd. Utredningen vill även på nytt framhålla att det är av avgörande betydelse för att det rådande systemet skall fungera att ett större menings- och kunskapsutbyte mellan socialsekreterare, åklagare och företrädare för domstol kommer till stånd. För att ytterligare skapa bättre förutsättningar för att det blir ett ändamålsenligt möte mellan och rättssystemet anser utredningen att bör ge vägledning till i fråga om dess återrapporteringsskyldighet till åklagaren. Domstolen skall ha möjlighet att ändra innehållet i en pågående överlämnandepåföljd Förslag: Domstolen skall, om åklagaren har väckt talan om undanröjande av förordnande om överlämnande till vård inom , ha möjlighet att i stället ändra innehållet i den pågående överlämnandepåföljden. Domstolen skall alltså kunna föreskriva att den unge skall genomgå vård enligt en av ny föreslagen och till domstolen ingiven vårdplan, som därmed ersätter en tidigare vårdplan. Lagstiftarens utgångspunkt är som nämnts att påföljdssystemet för unga lagöverträdare skall bygga på principen att barn och ung- domar som har begått brott i första hand skall bli föremål för insatser inom . Man har vidare som ambition att de åtgärder som vidtas skall syfta till att åstadkomma en positiv förändring och att främja en gynnsam utveckling, genom bl.a. vård och behandling. Behovsprincipen är en ledstjärna för arbete. Detta innebär att det skall finnas ett behov av de åtgärder som sätts in och att insatserna ska pågå endast så länge de behövs. Den unges förhållanden och behov vid varje tid måste alltså beaktas. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd naturligt att detta kan medföra svårigheter för att skriva relevanta hållbara vårdplaner. BRÅ:s utvärdering har vidare visat dels att ofta inte underrättar åklagaren när man ersatt vården med andra insatser som man anser mer lämpliga, dels att det förekommer att rätten i ärenden om undanröjande i stället beslutar om ändrad vård. Gällande rätt innebär att domstol vid ett undanröjande enligt 38 kap. 2 § BrB endast kan döma till annan påföljd. Såväl social- tjänstens som domstolens agerande saknar därför stöd i lag. Mot bakgrund härav och med beaktande av att det är behovsprincipen som till stor del styr arbete, framstår dagens system inte som tillräckligt flexibelt. Att det dessutom saknas lämpliga alternativa påföljder att döma till efter ett undan- röjande av överlämnandepåföljden, är en stor nackdel. Av det ovan sagda följer att det kan förekomma situationer som talar för att en överlämnandepåföljd skall bestå trots att förutsätt- ningar att undanröja påföljden i och för sig är för handen. Utred- ningen anser därför att det bör införas en lagstadgad möjlighet för domstolen att ändra innehållet i en pågående överlämnandepåföljd. Domstolen skall alltså kunna föreskriva att den unge skall genomgå vård enligt en av ny föreslagen och till domstolen ingiven vårdplan, som därmed ersätter en tidigare vårdplan. När det gäller ungdomstjänst har domstolen redan enligt den rådande ordningen möjlighet att ändra eller upphäva en föreskrift härom (31 kap. 1 § fjärde stycket BrB). Det bör t.ex. med hänvisning till nämnda lagrum vara möjligt att sätta ned antalet timmar om det utan den dömdes egen förskyllan uppstår hinder mot att fullfölja ungdomstjänsten hos en viss arbetsgivare och det endast återstår ett fåtal timmars arbete. Detsamma bör vara fallet om den dömde efter domen blir förhindrad att fullgöra ungdomstjänsten på grund av allvarlig sjukdom eller skada. – Vi återkommer i kap. 10 med närmare överväganden angående ungdomstjänst. Åklagaren skall kunna meddela varning Förslag: Om den unge missköter en överlämnandepåföljd skall åklagaren, om han bedömer det vara en tillräcklig åtgärd, kunna meddela den unge en varning. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd De av utredningen ovan föreslagna åtgärderna kommer rimligen att medföra att antalet fall som återrapporteras till åklagare ökar i väsentlig mån. Inte endast de grövsta fallen kommer att åter- rapporteras till åklagaren, utan de rapporterade överlämnande- påföljderna kommer i varierande mån att ha misskötts eller på annat sätt ha avvikit från de givna förutsättningarna. Mindre allvarlig misskötsamhet vid något enstaka tillfälle skall dock fortfarande inte behöva rapporteras. Det är ändå troligt att åklagaren i en hel del av de rapporterade ärendena kommer att göra bedömningen att ärendet inte skall föras vidare till domstol. Av pedagogiska skäl anser utredningen att det skulle vara en fördel om åklagaren i en sådan situation har möjlighet att meddela den unge en varning. En möjlighet till detta bör därför införas. 8.3.6Utbildningsinsatser och former för samverkan Förslag: i kommunerna skall verka för att social- tjänsten och rättsväsendet regelbundet utbyter information och erfarenheter på ett övergripande och generellt plan. BRÅ konstaterade i anledning av utvärderingen av reform att ett nära samarbete mellan åklagare och socialtjänst är en förutsättning för att dessa två kulturer ska förstå varandras villkor i arbetet med unga lagöverträdare. Man påpekade vidare att rätts- väsendets samverkan med både är en förutsättning för och en väg till bättre kompetens inom om rättssystemets behov i ungdomsmål. Den strukturerade samverkan som finns i vissa kommuner har enligt vad utredningen erfarit fallit mycket väl ut. Att sådan samverkan kommit till stånd synes dock till stor del ha varit beroende av personligt engagemang från initiativtagarna till samverkansprojekten. konstaterade det nödvändiga i att det finns ett gott samarbete mellan de myndigheter som handlägger ungdomsärenden. Man ansåg det dock inte vara en framkomlig väg att försöka lagstifta fram ett gott samarbete, utan man ställde förhoppningar till att en specialisering på ungdoms- ärenden inom myndigheternas verksamheter skulle leda till förbättringar i detta hänseende. Kommittén avstod från att lägga fram förslag om nya obligatoriska samarbetsorgan, men man Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd framhöll vikten av att myndigheterna verkar för att det kommer till stånd någon form av fast organisation för att tillgodose det stora behovet av samverkan.13 Även Utredningen om handläggning av ungdomsmål betonade vikten av att samarbetet mellan de berörda myndigheterna fungerar för att handläggningen av sådana mål skall vara effektiv. Också denna utredning fann att frågan om samarbete inte lämpar sig för författningsreglering utan att myndigheterna i stället borde finna lokala lösningar som passar förhållandena på orten. Man pekade på att samverkansgrupper med representanter för de berörda myndigheterna, inklusive domstolarna, skulle vara ett bra sätt att förbättra samarbetet. Utredningen ansåg det vara naturligt att åklagarna, med sin centrala position i handläggnings- kedjan, var de som i första hand skulle se till att sådana grupper bildades.14 Utvärderingen av påföljdsreform tyder emellertid på att de förhoppningar som ställts på ökad samverkan och ökat samarbete inte har infriats, utan att det återstår mycket att göra i denna fråga. Med hänsyn till de mervärden ett gott samarbete mellan och rättsväsendet kan skapa och mot bakgrund av att det är mycket angeläget att öka kompetensen främst inom social- tjänsten men även inom rättsväsendet anser vi att det nu bör säkerställas att rutiner skapas som leder till att en samverkan kommer till stånd i landet mellan de olika aktörer som verkar vid ungdomsbrott. har numera, , en skyldighet att ta initiativ till att det kommer till stånd en samverkan kring barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa.15 Målgruppen omfattar även barn och ungdomar med ett socialt nedbrytande beteende, t.ex. kriminalitet. På uppdrag av regeringen har Social- styrelsen, i samverkan med RPS och Myndigheten för skol- utveckling, tagit fram en övergripande samverkansstrategi.16 Det är enligt utredningens mening därför naturligt att även tar ett huvudansvar för samverkan i fråga om handläggningen av ungdomsmål. Vi förslår därför att i kommunerna skall verka för att och rättsväsendet regelbundet utbyter information och erfarenheter. 13SOU 1993:35 del A s. 250-258. 14SOU 1999:108 s. 106-108. 155 kap. 1 a § SoL. 16Socialstyrelsen, Socialtjänstavdelningen, Individ- och familjeenheten, Dnr 00-7710/2003. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd föras enbart på ett övergripande och generellt plan och alltså inte behandla enskilda ärenden. Även om det inte kan införas någon skyldighet för rättsväsendet att medverka vid de av anordnade sammankomsterna torde det vara en självklarhet för myndigheterna och dessas ledning att lägga vikt vid att låta sig representeras i nu nämnda sammanhang. Förslag: Domstolen skall förordna om ett överlämnande till vård inom endast när den unge efter en kvalifice- rad bedömning har befunnits löpa risk för fortsatt brottsligt beteende och därför är i behov av kraftfulla åtgärder från sida. Det är ett stort antal unga lagöverträdare som överlämnas till vård inom . meddelades ca 2 550 sådana domar. Innehållet i påföljden kan bestå av många olika typer av åtgärder från sida. Det kan röra sig om allt från mindre ingripande åtgärder till mycket ingripande sådana. Som exempel på kraftfulla åtgärder kan nämnas att den unge skall delta i strukturerade öppenvårdsprogram, såsom MST, eller placeras på institution. BRÅ:s utvärdering av påföljdsreform visade, så som har framgått av den ovan lämnade redogörelsen, att den vanligast före- kommande insatsen vid överlämnande till vård inom var samtalskontakt med och att dessa samtal ofta kretsade kring det aktuella brottet och dess konsekvenser, familje- och skolsituationen, relationen till kamrater, etik och moral samt droger. Andra vanliga insatser enligt utvärderingen var förordnande av kontaktperson och någon form av programverksamhet. I de flesta programverksamheterna utgjordes stommen av olika typer av samtal med , i grupp eller enskilt. Det som skiljde program från en vanlig samtalskontakt var att samtalen oftast kretsade kring i förväg bestämda teman och att det på förhand var bestämt hur man skulle träffas. De ovan nämnda insatserna var alltså de vanligast förekommande insatserna vid BRÅ:s granskning. Inte sällan var de också den enda insatsen enligt vårdplanen, något som indikerar att det inte ansågs finnas behov av mera ingripande åtgärder. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd mening måste detta tyda på att det förekommer fall då unga lagöverträdare döms till överlämnandepåföljden utan att det föreligger något egentligt vårdbehov. Att i sådana situationer döma någon till en särskild vårdpåföljd måste naturligtvis i sig vara ägnat att skapa misstro mot påföljdssystemet. Situationen torde dock vara föranledd av att det saknas andra lämpligare påföljdsalternativ för dessa unga lagöverträdare. Det är utredningens uppfattning att unga som begår brott skall överlämnas till vård inom när de efter en kvalificerad bedömning har befunnits löpa risk för fortsatt brottsligt beteende och därför är i behov av kraftfulla åtgärder från sida. Om överlämnandepåföljden på detta sätt reserveras för de unga som är i verkligt behov av åtgärder kan socialtjänst- ens insatser koncentreras till de fall där de verkligen behövs och där också bli mer omfattande än vad som kanske finns utrymme för . För att överlämnandepåföljden alls skall bli tillämplig skall den unge således ha ett uttalat behov av behandlingsinsatser för att minska risken för att han återfaller i brott.