sou · GSB319d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 1.2.1 Ökad efterfrågan på välfärdstjänster ........ 1.2.2 Alternativa sätt att möta efterfrågan ........................... Välfärdspolitikens mål och medel................................. Transfereringar och välfärdstjänster............................ 2.1.2 Välfärdspolitikens expansion och förändring ............. 2.2.1 Olika synsätt som grund för politiken........................ 2.2.2 Svårt att utvärdera politikens måluppfyllelse.............. Förutsättningarna för välfärdspolitiken förändras................. Välfärdssystemens framtida utmaningar........................ En möjlig utveckling fram .................................... Arbetskraft och sysselsättning..................................... Produktivitet och löner ................................................ De offentliga välfärdssystemen.................................... 3.1.5 ökar den demografiska utmaningen...... En oförändrad ambition för välfärden är inte nog ................. Priser i omvandling....................................................... 3.2.2 Dyrare tjänster, men ökad efterfrågan ........................ Innehåll Långtidsutrednignen /04 3.2.3 En ökad alternativ finansiering kan skönjas ................ 3.2.4 Fler och bättre välfärdstjänster kräver nya Ökade resurser till välfärdstjänsterna nödvändigt.................. Höjda skatter medför samhällsekonomiska kostnader.......... Samhällsekonomiskt effektiva skatter ......................... Internationaliseringen ökar marginalkostnaderna ...... Starka drivkrafter för kommunala skattehöjningar................ 4.2.1 Ökad efterfrågan kan höja kommunalskatterna ......... 4.2.2 Höjda kommunalskatter ingen långsiktig lösning ...... 4.2.3 Systemens utformning riskerar ge ineffektiva 4.2.4 Breddad skattebas ger inte mer Ökade skatter ingen lösning på lång sikt................................ Arbetsledd tillväxt ökar de offentliga resurserna ................... 5.1.1 Tillväxt genom ökad sysselsättning ............................. 5.1.2 Tillväxt genom högre produktivitet............................. 5.1.3 Ökad tillväxt ger begränsade resurstillskott................ Ökat arbetsutbud kräver trendbrott ....................................... 5.2.1 Det genomsnittliga arbetsutbudet minskar................. 5.2.2 Allt färre män mellan arbetar .................. 5.2.3 Viss potential kan finnas i enskilda grupper................ Ökat arbetsutbud kräver förändringar.................................. Ökad produktivitet i offentlig verksamhet .................... Produktivitet i offentlig verksamhet..................................... 6.1.1 Svag produktivitetstillväxt i offentlig verksamhet .... 6.1.2 Svårt att fånga kvalitetsförbättringar ......................... Ändrade produktionsformer med oklara effekter................ Ansvarsfördelning och styrsystem............................. 6.2.2 Konkurrensutsättning och privata producenter ....... 6.2.3 Erfarenheter av privatiserad produktion ................... 6.3 Möjligheterna till ökad produktivitet ................................... 6.3.1 Utnyttja kommunala erfarenheter............................. 6.3.2 Omfattande rekryteringar kan sänka 6.3.3 Ökad konkurrens i välfärdsproduktionen ................ 6.4Ökad produktivitet i offentlig verksamhet viktigt, men Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen ......... Vad finansieras med skatter och varför?............................... Möjligheten till ökade avgifter på välfärdstjänster............... 7.2.1 Nuvarande avgifter är få och små .............................. 7.2.2 Avgifter dämpar efterfrågan....................................... Möjligheterna till fler alternativa finansieringslösningar..... 7.3.1 Alternativa lösningar inom socialförsäkringarna...... 7.3.2 Alternativ finansiering av välfärdstjänster................. Nya medel kräver nya mål ..................................................... /04 har i likhet med sina föregångare till syfte att utgöra ett underlag för den ekonomiska politiken. En cen- tral uppgift är att analysera utmaningar och möjligheter som den svenska ekonomin står inför på och studera vad de be- tyder för den ekonomiska politiken. ska ock- så bidra till debatten om ekonomins utveckling och den ekonomis- ka politikens utformning. har dessutom till uppgift att ge en samlad bedömning av den makroekonomiska utvecklingen på . Denna bedömning utgör ett komplement till de prognoser på kort och medellång sikt som utarbetas på bl.a. De långsiktiga bedömningarna tjänar inte som prognoser utan ska sna- rare ses som illustrationer av tänkbara utvecklingar av den svenska ekonomin utifrån ett antal antaganden om exempelvis den interna- utvecklingen och politikens inriktning. huvudbetänkande har utarbetats av tjäns- temän vid . Till skillnad från andra statliga ut- redningar har regeringen inte fastställt några direktiv för långtids- utredningen. Utredarna väljer de ämnen och de metoder som de bedömer bäst svarar mot utredningens syfte; att tjäna som underlag för den ekonomiska politiken och den ekonomisk-politiska debat- ten. Den första långtidsutredningen presenterades 1948 och utfördes på uppdrag av den då nya ekonomiska samarbetsorganisationen (nuvarande ). /04 är den nittonde i ordningen. I de första utredningarna dominerade frågor om den ekonomiska tillväxtens förutsättningar. Det fanns inslag av planering i beräk- ningarna – och 1960 talen. Med hjälp av detaljerad in- formation om utvecklingen i olika delar av ekonomin sammanställ- des en totalbild av ekonomins utveckling, som sedan spreds till be- slutsfattare i samhället. Syftet var att etablera en gemensam syn på den ekonomiska utvecklingen, vilket antogs kunna bidra till en mer stabil utveckling. Långtidsutredningarna utvecklades metodmässigt under 1970 och 1980-talen till följd av bättre statistiskt underlag och förbättra- de möjligheter att använda ekonometriska modeller. Utredningarna dominerades av detaljerade beskrivningar av den ekonomiska ut- vecklingen . På 1970 och 1980 talen kom också s.k. kravkalkyler till användning i långtidsutredningarna. Dessa var ett slags prognoser i vilka utredningen utifrån vissa antaganden för- sökte precisera vilka krav som behövde ställas på t.ex. lönebild- ningen för att en önskad utveckling skulle kunna uppnås. Efterhand blev behovet av detaljplanering allt mindre intressant som det ifrågasattes om det var möjligt att göra detaljera- de prognoser för utvecklingen av delar av ekonomin. Tyngdpunk- ten i långtidsutredningarna har legat på analyser av strukturella frågor. Långtidsutredningarna har traditionellt fokuserat möjligheterna att åstadkomma en god tillväxt. De långsiktiga tillväxtförutsättningar- na har varit centrala i analysen, som olika restriktioner för tillväxten har behandlats. Betydligt mindre utrymme har ägnats utformningen och finansieringen av välfärdssystemen. I /20001 fanns emellertid en relativt omfattande analys av möjligheterna att finansiera väl- färdssystemen via skatter. I /04 fördjupas denna inriktning. Huvudtemat i utredningen är förutsättningarna att finansiera de välfärdstjänster som kan förväntas vara efterfråga- de . En rättvis fördelning av välfärden och en långsiktigt relativt god ekonomisk utveckling utgör därvid viktiga grundförut- sättningar.2 2En bredare diskussion och analys av de generella förutsättningarna för den ekonomiska tillväxten återfinns i den förra långtidsutredningen (SOU 2000:7). Som ett komplement till huvudbetänkandet finns i bilagorna till långtidsutredningen fördjupningar i olika frågor. I bilagorna be- handlas bland annat scenariobilden, dvs. en tänkbar bild av den långsiktiga ekonomiska utvecklingen, arbetsutbudet och olika aspekter av fördelningspolitiken. I några bilagor behandlas också frågor som inte berörs närmare i huvudbetänkandet, t.ex. miljöpoli- tik och svensk konkurrenskraft. 1.2.1Ökad efterfrågan på välfärdstjänster huvudbetänkande fokuserar på välfärdssy- stemens, i synnerhet välfärdstjänsternas, finansiering. Även tjäns- ternas produktion och fördelning berörs. Utredningens utgångs- punkt är att välfärdstjänsterna alltjämt ska vara väl utbyggda och bidra till omfördelning och till trygghet för medborgarna. I grun- den handlar därför långtidsutredningen om hur välfärdssystemen ska kunna värnas och stärkas. Inriktningen är att skapa förutsätt- ningar som gör att efterfrågan på välfärdssystemens tjänster ska kunna tillgodoses även . Utredningens scenarieframskrivningar visar på en positiv utveck- ling när det gäller hushållens disponibla inkomster, vilket innebär förbättrad ekonomisk välfärd för hushållen. Det är sannolikt att denna inkomstförstärkning kommer att leda till ökad efterfrågan på välfärdstjänster, såväl vad gäller omfattning som kvalitet. Välfärds- tjänster omfattar i denna utredning tjänster inom vård, omsorg och utbildning. Dessa betalas ofta helt eller delvis av skattemedel, men produceras i såväl offentlig som privat regi. Välfärdstjänsterna ingår i de offentliga välfärdssystemen som i övrigt omfattar främst transfe- reringar i form av socialförsäkringar och bidrag. Även om utred- ningen valt att främst fokusera utvecklingen av välfärdstjänsterna, är det troligt att också andra delar av välfärdssystemen, t.ex. social- försäkringssystemen, kommer att utsättas för en ökad efterfrågan . På finns det också andra skäl än stigande inkomster som talar för att efterfrågan på välfärdstjänster tilltar. Den demo- grafiska utvecklingen medför att andelen äldre i befolkningen ökar. Även om de äldre successivt har fått bättre hälsa kan den ökade an- delen äldre förväntas leda till att behoven av vård och äldreomsorg ökar. Detta ökar kraven på resurser till den offentliga sektorn, inte minst i form av personal. finns det tydliga tecken på att staten, kommunerna och landstingen har problem att möta nya, tillkommande, krav. –talet har det sammantagna utbudet av välfärdstjänster ökat i väsentligt mindre grad än under tidigare decennier. Då har ändå stora resurser tillförts vissa områden, t.ex. handikappom- sorgen. Sådana satsningar har balanserats med neddragningar i and- ra verksamheter. I barnomsorgen har personaltätheten minskats och i äldreomsorgen har resurserna i ökad grad styrts över från lät- tare serviceinsatser till mer vårdkrävande fall. Svårigheterna att få resurser och behov att gå ihop har också resulterat i växande rekryteringsproblem för den offentliga sektorns del. Det problem som långtidsutredningen uppmärksammar är en konsekvens av att vård, omsorg och utbildning i så hög grad finan- sieras med skatter. Problemet är hur en växande efterfrågan på des- sa tjänster ska kunna tillgodoses, då möjligheterna till kontinuerliga skattehöjningar får anses vara begränsade. Problemet försvåras av att kostnaderna för att producera välfärdstjänsterna kan förväntas öka. Det är i sin tur ett resultat av att möjligheterna att förbättra produktiviteten i produktionen av välfärdstjänsterna i allmänhet är mindre än i annan produktion. Vård, omsorg och utbildning är per- sonalintensiv verksamhet, varför produktionen i regel har svårt att växa utan att personalstyrkan ökar i motsvarande grad. följer lönerna i den offentliga sektorn utvecklingen i näringslivet, vilket belastar de offentliga systemen. Denna problematik, även kallad Baumols (kostnads-)sjuka, diskuteras närmare i utredningen. 1.2.2Alternativa sätt att möta efterfrågan Vilka möjligheter står då till buds för att klara finansieringen av en utveckling av välfärdssystemen? I långtidsutredningen undersöks ett antal olika möjligheter. Eftersom välfärdssystemen bygger på skattefinansiering är en höjning av skatteuttaget den åtgärd som ligger närmast till hands. I utredningen undersöks därför först om ett ökat skatteuttag är en möjlig och rimlig väg. Den andra väg som belyses är om ökad tillväxt kan underlätta välfärdssystemens finan- siering. Ännu en möjlighet som undersöks är om produktiviteten inom den offentliga sektorn kan öka för att på så sätt begränsa kost- nadsökningarna för välfärdssystemen. Den fjärde väg som utred- ningen behandlar är om ökad alternativ finansiering, dvs. nansiering eller privatisering, kan bidra till en utveckling av väl- färdstjänsterna . Förutom ovanstående handlingsalternativ har det offentliga yt- terligare en möjlighet: att helt enkelt skjuta upp eller avstå från åtgärder som kan underlätta finansieringen av välfärdssystemen. Eftersom det alltjämt skulle finnas en efterfrågan på välfärdstjäns- ter som inte tillgodoses (antingen i fråga om omfattning och/eller kvalitet) skulle det med största sannolikhet leda till framväxten av lösningar vid sidan om de etablerade välfärdssystemen. En sådan utveckling kan leda till ett minskat förtroende för de offent- liga välfärdssystemens förmåga att leverera det som förväntas. Sy- stemets legitimitet kan därigenom försvagas. En rättvis fördelning av välfärden är det främsta motivet till am- bitionen att utforma ett väl fungerande välfärdssystem som omfat- tar alla medborgare. Därför är fördelningseffekter centrala i en dis- kussion om hur välfärdssystemen kan förändras. Det är viktigt att fördelningseffekterna inte hämmar nödvändiga föränd- ringar i välfärdssystemen. Det är inte långtidsutredningens uppgift att besvara den i grunden normativa frågan hur långt omfördel- ningsambitionerna bör sträcka sig. vill i stället fästa uppmärksamheten på frågan hur grundläggande komponenter i välfärdssystemen ska kunna finansieras . Långtidsut- redningen vill därmed bidra med ett underlag för det fortsatta arbe- te som bör utmynna i en precisering av vad de offentliga välfärdssy- stemen bör omfatta. I detta betänkande behandlas främst perioden fram , i vissa fall är perspektivet längre. De problem som långtidsutred- ningen uppmärksammar och försöker finna vägar att hantera, kommer att fördjupas . Eftersom förutsättningarna är rela- tivt gynnsamma , finns det anledning att utnyttja till att förbättra möjlighe- terna att hantera de ökade problem som sannolikt uppkommer längre fram. Tonvikten i huvudbetänkandet ligger på svårigheterna att i framti- den klara finansieringen av välfärdstjänsterna: vård, omsorg och utbildning. Då välfärdstjänsterna är en del av välfärdspolitiken ges i kapitel 2 en övergripande bild av välfärdspolitikens mål och medel. I kapitel 3 beskrivs den ekonomiska och demografiska utvecklingen fram utifrån långtidsutredningens scenarieberäkningar. Kapitlet bygger på bilaga 1-2 till långtidsutredningen /04, vil- ken ger en mer utförlig bild.3 I kapitlet ges en bakgrund till de framtida utmaningar som måste hanteras i anslutning till de offent- liga välfärdssystemen. De återstående kapitlen tar fasta på tänkbara vägar att möta de framtida utmaningarna. I kapitel 4 diskuteras om det är möjligt och rimligt att höja skatteuttaget. I kapitel 5 behandlas möjligheterna att genom ökad tillväxt finansiera välfärdssystemen. Eftersom det är avgörande hur tillväxten kommer till stånd, behandlas två alter- tillväxtvägar: tillväxt genom ökad produktivitet och tillväxt genom en ökad sysselsättning i ekonomin. I kapitlet diskuteras också möjligheten att öka arbetsutbudet i ekonomin. I kapitel 6 undersöks möjligheterna att öka produktiviteten i den offentliga sektorn, och då särskilt i produktionen av välfärdstjänster. I kapitel 7 diskuteras möjligheterna att öka inslagen av alternativ finansie- ring av de tjänster som tillhandahålls av det offentliga. Utred- ningen avslutas med en sammanfattning. 3 SOU 2004:11. 2 Välfärdspolitikens mål och medel De skattefinansierade välfärdstjänsterna – här definierade som vård, omsorg och utbildning – är i fokus för långtidsutredningens hu- vudbetänkande.4 För att sätta in välfärdstjänsterna i sitt samman- hang ges i detta kapitel en kort beskrivning av välfärdspolitiken. I kapitlet redogörs för de medel som används och diskuteras de mo- tiv som ligger bakom den förda politiken. Den bild som framtonar är att det är långtifrån självklart vad välfärdspolitiken bör omfatta och hur den ska utformas. Bakgrunden är att den till stor del har sin grund i begrepp som rättvisa och jämlikhet – båda omtvistade och normativa begrepp. Den ekonomiska politikens syfte är att skapa förutsättningar för en hög välfärd och en rättvis fördelning av denna. När välfärdspoliti- ken ska definieras kan därför i praktiken en stor del av alla offentli- ga åtgärder inbegripas, inte minst åtgärder som syftar till att för- bättra tillväxten i ekonomin. Denna utredning har valt att med väl- färdspolitik mena de medel som främst används för att omfördela välfärden. En god ekonomisk utveckling betraktas i betänkandet som en viktig grundförutsättning för välfärdspolitiken. 4 Socialförsäkringarna utgör också en tjänst (försäkringstjänst), men de inkluderas inte här i begreppet välfärdstjänster, i stället ingår de i de offentliga transfereringarna. Utöver välfärds- tjänsterna finns det en stor mängd andra varor och tjänster som skattefinansieras, såsom försvar, samhällsskydd och rättsväsende, vilka ingår i den offentliga sektorns utgifter, se vidare diagram 2.2. Välfärdspolitikens mål och medel De huvudsakliga medlen som används för att omfördela välfärden är, förutom via skattepolitiken, transfereringar och skattefinansiera- de varor och tjänster. De offentliga transfereringarna utgör av den of- fentliga sektorns utgifter. Transfereringarna utgörs till största de- len av socialförsäkringsersättningar, som betalas ut i samband med tillfälliga och permanenta inkomstbortfall. Ersättningar betalas ut vid sjukdom, arbetslöshet, föräldraledighet, vård av barn, ålders- pension och förtidspension5. I transfereringarna ingår också olika former av bidrag, t.ex. bostadsbidrag, barnbidrag, studiestöd och socialbidrag. Av diagram 2.1 framgår hur de offentliga transfere- ringarna har utvecklats . Diagram 2.1 Offentliga transfereringar till hushåll, 1970–2002 Anm.: Diagrammet ger ingen exakt information om hur stor andel av BNP som tas i bruk på detta sätt. Regeländringar, delvis av teknisk karaktär, påverkar kvotens storlek. Jämförelse över tiden och med andra länder är därför vanskliga. 5 Benämns sjukersättning eller aktivitetsersättning, beroende på vilken ålders- grupp ersättningen riktas till. Välfärdspolitikens mål och medel Det andra centrala inslaget i välfärdspolitiken, skattefinansierade varor och tjänster, utgör ca hälften av den offentliga sektorns utgif- ter.6 Denna post kallas i nationalräkenskaperna offentlig konsum- tion.7 Den offentliga konsumtionen fördelas på de olika ändamål som framgår av diagram 2.2. De kostnadsmässigt mest omfattande tjänsterna finns inom hälso- och sjukvård, omsorg och utbildning, dvs. det som i denna utredning benämns välfärdstjänster. Efterfrå- gan på de övriga tjänster som ingår i begreppet påverkas inte i lika hög grad som välfärdstjänsterna gör av den demografiska utveck- lingen. Diagram 2.2 Offentlig konsumtion, andel av totala konsumtionsutgif- Fritid, kultur och Anm.: Social trygghet omfattar i huvudsak barnomsorg och äldreomsorg. Övrigt omfattar i huvudsak kommunikationer. 6Den offentliga sektorns resterande delar utgörs av räntor och investeringar i främst infra- struktur. 7Offentlig konsumtion är den skattefinansierade verksamhet som bedrivs i offentlig eller privat regi inom t.ex. sjukvård, utbildning och allmän förvaltning. Den offentliga produktion som finansieras med avgifter ingår däremot inte i begreppet. I avsnitt 7.2.1 ges en bild av omfattningen av avgiftsfinansieringen av de offentliga tjänsterna. Välfärdspolitikens mål och medel Kommunerna och landstingen bär en stor del av det direkta ansva- ret för de tjänster som finansieras med skatter. Bland kommuner- nas uppgifter ingår omsorgen om barn, gamla och handikappade, men också grund- och gymnasieskolan. Landstingen ansvarar för hälso- och sjukvården samt delar av tandvården. De tjänster som produceras av staten är sammantaget inte av lika stor ekonomisk betydelse. Exempel på statligt tillhandahållna tjänster är polis, för- svar och högre utbildning. I diagram 2.3 visas hur den offentliga konsumtionen har utveck- lats . –talet, var det främst hälso- och sjuk- vården som byggdes ut. är det framför allt utgifterna för omsorg som har ökat. Diagram 2.3 Offentlig konsumtion, 1970–2002 Anm.: Diagrammet ger ingen exakt information om hur stor andel av BNP som tas i bruk på detta sätt. Regel- ändringar, delvis av teknisk karaktär, påverkar kvotens storlek. Jämförelse över tiden och med andra länder är därför vanskliga. Välfärdspolitikens mål och medel 2.1.2Välfärdspolitikens expansion och förändring Expansionen av välfärdspolitiken tog fart –talet, då det som kommit att kallas den generella välfärdspolitiken byggdes ut.8 Vad som egentligen menas med generell välfärd är inte helt lätt att precisera. I vissa fall syftar det på att tilldelningsreglerna i sy- stemen är generella (dvs. ej riktade). I andra fall är det ett generellt omfång som avses, och då i bemärkelsen att det har ett stort om- fång.9 Den svenska välfärdspolitiken innehåller komponenter av båda dessa slag. Jämfört med många andra länder utmärker sig den svenska välfärdspolitiken på så sätt att den innehåller färre riktade inslag. En annan skillnad är att välfärdstjänsterna i och de nordiska länderna främst tillhandahålls genom den offentliga sek- torns försorg. I de kontinentaleuropeiska länderna involveras priva- ta aktörer i betydligt större utsträckning i produktionen av väl- färdstjänster. Allt mer har kommit att finansieras med skatter Välfärdssystemens utbyggnad har skett med hjälp av skatter, och också genom upplåning. I takt med utbyggnaden har skattekvoten, de sammanlagda skatteintäkterna som andel av BNP, ökat. talet ökade skattekvoten kraftigt från till av BNP (se diagram 2.4). Takten i den skattefinansierade utbyggnaden av välfärdssystemen har senare avtagit och talet har skattekvoten legat kring . har reallönerna efter skatt i stäl- let ökat.10 8För en genomgång av välfärdssystemens utbyggnad och den offentliga sektorns utveckling, se t.ex. , M. [1996]. 9Det finns också andra sätt att definiera den generella välfärdspolitiken än de ovannämnda. I , P. [1999] ges en mer utförlig beskrivning av olika ansatser att tolka begreppet. 10Se bilaga 1-2 till långtidsutredningen (SOU 2004:11). Välfärdspolitikens mål och medel Diagram 2.4 Utgifts- och skattekvot, –2002 Anm.: Brott på tidsserierna förekommer pga. nya beräkningsprinciper för nationalräkenskaperna. Diagrammet ger ingen exakt information om hur stor andel av BNP som tas i bruk på detta sätt. Regeländring- ar, delvis av teknisk karaktär, påverkar kvotens storlek. Jämförelse över tiden och med andra länder är därför vanskliga. Källa: Bilaga 7 till långtidsutredningen (SOU 2003:57) och . I en växande ekonomi med ett redan högt skattetryck, begränsas utrymmet för ytterligare förbättringar i välfärdspolitiken om skat- tetrycket inte kan höjas eller produktiviteten i den offentliga verk- samheten inte kan förbättras. Det blir i det fallet svårt för den of- fentliga sektorn att tillgodose hushållens ökade efterfrågan på väl- färdstjänster. I kapitel 4 i denna utredning diskuteras frågan om det är möjligt att höja skatten för att finansiera en utveckling av väl- färdstjänsterna. I kapitel 6 behandlas möjligheten till produktivi- tetsförbättringar i den offentliga sektorn. Inom vissa områden har det offentliga åtagandet trappats ned Ett ökat statligt budgetunderskott talet ledde till att den offentliga sektorn började utsättas för ett omvandlings- tryck som syftade till att öka effektiviteten och produktiviteten i delar av sektorn. Förändrade attityder och krav hos medborgarna har också legat bakom omvandlingen av sektorn. Välfärdspolitikens mål och medel rat i att ett antal statliga monopol har avskaffats, att graden av bo- lagisering har ökat och att verksamheter har lagts ut på entrepre- nad. Energi-, telekommunikations- och transportmarknaderna är ex- empel på marknader som har öppnats för konkurrens.