sou · GSB3131d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Tjänstemannen får, på motsvarande sätt som gäller för en polisman, lämna rapport- eftergift om brottet med hänsyn till omständigheterna i det sär- skilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda någon annan påföljd än böter.55 Som nämndes hänvisas i fråga om befogenheter och skyldigheter till vad som gäller enligt RB om undersökningsledare. Genom 23 kap. 24 § RB, enligt vilken bestämmelse regeringen får utfärda föreskrifter om bl.a. undersökningsledares verksamhet, blir förundersökningskungörelsen tillämplig i brottsutre- dande verksamhet. Detta innebär även följande.56 har befogenhet att lägga ned förundersökningen57, hålla förhör med var och en som kan antas lämna upplysningar av betydelse för utredningen58 hämta någon till förhör,59 hålla kvar någon för förhör,60 inhämta yttrande från sakkunnig,61 ansöka om kvarstad och interimistiskt ta lös egendom i förvar,62 ta egendom i beslag63 och besluta om husrannsakan64 Likaså framgår av hänvis- ningen att under förundersökningen har skyldighet att iaktta de begränsningar och åligganden som gäller för undersök- ningsledare. Det kan gälla exempelvis att anmäla behov av offentlig försvarare65, ombesörja förhörsvittne66 m.m. Vid förundersök- 53Se 20–22, 26 och 27 §§ lagen om straff för smuggling. 5430 § lagen om straff för smuggling. 5511 kap. 7 § tullagen (2000:1281). 1999/2000:124 s. 158 f.. 5723 kap. 4 § andra stycket och 4 a § RB 5823 kap. 6 § RB, 5923 kap. 7 § RB. 6023 kap. 9 § RB. 6123 kap. 14 § RB. 6226 kap. 2 och 3 §§ RB. 6327 kap. 4 § RB. 6428 kap. 4 § RB. 6523 kap. 5 § RB, 6623 kap. 10 § RB. ningen skall protokoll föras.67 I praktiken är tillämpningsområdet för befogenheter begränsade. Det följer av bestämmel- sen om att åklagaren i angivna fall skall ta över ledningen av förun- dersökningen, av 3 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, där det föreskrivs om skyldighet för åkla- garen att i visst fall vara förundersökningsledare, och av 32 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling, som begränsar egen åtalsrätt till att gälla bötesmål. Som framgick tidigare är den rättsliga regleringen rörande poli- sens och brottsutredande verksamhet till stor del lika. får exempelvis inleda förundersökning enligt 23 kap. RB och leda utredningen på samma sätt som polisen. biträ- der i annat fall åklagaren vid förundersökningarna. Tulltjänstemän får vidta förstahandsåtgärder, ta med personer till förhör och bes- luta om t.ex. olika tvångsmedel, ordningsbot och åtal samt föra talan i domstol i egenskap av åklagare (s.k. tullåklagare). Det administrativa tullförfarandet kan fortgå parallellt med brottsutredningen. Tullbeslut, förseningsavgift och tulltillägg kan beslutas av . infördes dock nya regler om påförande av tulltillägg. Detta sammanhänger med att Europadom- stolen gjort bedömningen att det svenska skattetillägget skall anses som straff för brott i mening. Regeringen ansåg att resonemangen beträffande skattetillägg borde gälla även beträffande tulltillägg.68 Därmed minskade utrymmet för att använda tvång i tullutredningen. Bland annat infördes förbud mot att använda vitesföreläggande i utredningen av en tulltaxeringsfråga, om det kan antas att den enskilde begått en gärning som kan leda till tulltillägg och utredningen avser en fråga som har samband med den miss- tänkta gärningen. Tulltillägg påförs alltjämt av . utreder vissa brott inom framför allt miljöområ- det och fiskeriområdet. är en civil myndighet, som har till uppgift bl.a. att utföra sjöövervakning och annan kon- troll- och tillsynsverksamhet samt miljöräddningstjänst till sjöss. Den övervakning av laglydnaden till sjöss som 6723 kap. 21 § första stycket RB. 2002/03:106 s. 216 f. bedriver kan delas in i områdena polisiär verksamhet, gränskontroll avseende såväl varor som personer till sjöss, fiskeriövervakning och kontroll, sjötrafikövervakning och sjösäkerhetsarbete,69 miljööver- vakning och övrig sjöövervakning. Därutöver ingår det i uppgifter att samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjöinformation. Vidare har myndigheten i uppdrag att följa den internationella utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och medverka i internationellt sam- arbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och annan sjöövervakning. Detta skall ske i samverkan med andra myndigheter.70 Lagen om medverkan vid polisiär övervakning Lagen (1982:395) om medverkan vid polisär övervakning (LKP) innehåller en uppräkning av rättsområden som faller in under polisiära ansvar. har här till uppgift att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller skyddsobjekt och militära skydds- områden, jakt, fiske, bevarande av den miljön och annan naturvård, trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken, åtgärder mot vattenföroreningar från fartyg, dumpning av avfall i vatten, m.m.71 har också getts vissa polisiära befogenheter. LKP förskriver befogenheter för en tjänsteman vid att under vissa förutsättningar bl.a. hålla förhör och gripa misstänkta samt att företa husrannsakan.72 Vid förundersökning rörande brott mot de föreskrifter som avses i 1 § LKP får åklagaren eller, om polismyndighet bedriver viss tillsyn av fartyg i form av inspektion samt kontroll av farligt gods. 70De rättsliga befogenheterna för en kustbevakningstjänsteman vid utövandet av de lag- övervakande uppgifterna finns i främst lagen (1982:395) om medverkan vid polisär övervakning (LKP), tullagen och lagen om straff för smuggling samt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. 711 § LKP. 722 § LKP. Befogenheterna enligt bl.a. 2 § får utövas endast i omedelbar anslutning till den gärning som föranleder åtgärden (5 § LKP). Vidare gäller att de befogenheter som avses i föregående stycke får utövas endast av sådana kustbevakningstjänstemän som uppfyller de krav regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver i fråga om tjänsteställning, utbildning och erfarenhet eller i annat avseende (6 § LKP). Sådana föreskrifter finns i förordningen (1983:124) om medverkan vid polisiär övervakning. Där föreskrivs att de befogenheter som anges i bl.a. 2 § LKP får utövas av che- fen för , chef vid regional ledning vid eller annan tjäns- teman vid som handhar operativa övervakningsuppgifter. Befogenheterna får dock utövas endast av de tjänstemän som genomgått av föreskriven utbildning för detta ändamål. undersökningen, denna anlita biträde av samt uppdra åt kustbevakningstjänsteman att vidta de särskilda åtgärder som behövs för undersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna.73 När åklagare eller polismyndighet begär biträde enligt 7 § LKP är den aktuella brottsutredningen formellt inlottad hos polismyndig- heten. medverkan innebär då i regel att man biträder endast i vissa delar av brottsutredningen.74 Kustbevak- ningstjänstemän har – på motsvarande sätt som polismän – en rap- porteringsskyldighet till sin förman. De har också getts behörighet att meddela rapporteftergift under samma förutsättningar som polismän.75 medverkan i tullkontrollen sker genom utöv- ning av tullkontroll av sjötrafiken. skall vidare på begäran bistå om det behövs för att skall kunna vidta en avsedd tullkontrollåtgärd. Kustbevakningstjänste- männen har i båda dessa situationer samma befogenheter som en tulltjänsteman att hålla förhör, gripa en person samt att ta egendom i beslag. Kontrollverksamheten är främst inriktad mot narkotika- smugglingen och den storskaliga smugglingen av alkohol och tobak.76 Nämnas skall att en tulltjänsteman även enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg har motsvarande befogen- heter som enligt lagen om medverkan vid polisär övervakning. 737 § LKP. 74För kustbevakningstjänstemän som utför övervakning enligt 1 § LKP gäller 4 kap. 1 och 2§§ samt 7 § första stycket polisförordningen (1998:1558). Se även 3 § första stycket för- ordningen om medverkan vid polisiär övervakning. Där finns föreskrifter om bl.a. uppträdande samt skyldighet för en polisman att anmäla om någon skadats till följd av ett ingripande av polismannen. 753 § andra stycket förordningen om medverkan vid polisiär övervakning, jfr 9 § andra stycket polislagen (1984:387). 76Kustbevakningens medverkan regleras, förutom av tullagen och lagen om straff för smugg- ling, huvudsakligen av tullförordningen (2000:1306). Behörighet att leda förundersökning har getts rätt att inleda och leda förundersökning beträffande olagliga utsläpp från fartyg.77 Åklagaren skall dock överta ledningen av för- undersökningen bl.a. så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. har dessutom förundersökningsledare med jour dygnet runt för att kunna fatta beslut i frå- gor avseende brott mot lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. Vid sidan av att biträder polismyndighet eller åklagare vid förundersökningar har även hand- läggningsansvar för egna brottsutredningar. Det innebär att utred- ningarna är registrerade hos och att man där handlägger utredningen från ax till limpa. Dessa utredningar leds antingen av , under spaningsstadiet, eller av åkla- gare, när det finns en person som är skäligen misstänkt. Dessa utredningar rör olagliga utsläpp från fartyg. rappor- terades sammanlagt 228 fall av olagliga utsläpp. På insiderområdet är befogenheter begrän- sade. Att skulle ges uppgifter under förunder- sökningen har övervägts i lagstiftningssammanhang.78 Det har sagts att det i och för sig vore möjligt att låta utföra brottsutredande verksamhet på det sätt som t.ex. skattebrottsen- heterna gör. Dock skulle det ställa stora krav på organisatoriska förändringar inom inspektionen. Vidare medför sekretessbestäm- melserna och den s.k. ändamålsprincipen att inspektionens arbete inte i någon större omfattning skulle gagnas av en sådan indelning. Inspektionen skulle i så fall behöva såväl en tillsynsenhet som en brottsutredande enhet. Enligt regeringen var det därför effektivare att inte ha en sådan ordning. Även har i betänkandet Mark- nadsmissbruk (SOU 2004:69) avvisat tanken att Finansinspektio- nen skulle få större befogenheter i fråga om utredning av insider- brott. Utredningen säger sig ha stannat för att en lösning som går 7711 kap. 4 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. 1999/2000:109 s. ut på att tillföra polis- och åklagarkompetens inte är rimlig med tanke på hur få ärenden som hanteras. Alternati- vet att inom ramen för den nuvarande ordningen utarbeta riktlinjer för samarbetet mellan myndigheterna och marknadsplatserna skulle sannolikt kunna ge positiva effekter i fråga om effektivitet och snabbhet men ger inte den klarhet om ansvarets fördelning som är önskvärd. Ansvaret för att utreda brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk bör, enligt Marknadsmissbruksutred- ningen, redan från början ligga på . Anmäl- ningar om brottsmisstankar som görs till skall överlämnas till . Enligt Marknadsmissbruks- utredningen hindrar detta inte att inspektionen i ett enskilt fall kan ha anledning att granska samma händelse från tillsynssynpunkt och i sin egenskap av behörig myndighet enligt marknadsmissbruks- direktivet. Den valda lösningen innebär inte, enligt Marknadsmissbruksut- redningen, att inte skulle spela någon roll i den brottsutredande verksamheten. Tvärtom måste det anses ingå i ansvaret som behörig myndighet enligt marknadsmissbruksdirekti- vet att ge de rättsliga myndigheterna det stöd och den hjälp som de behöver i den brottsutredande verksamheten.80 I detta ingår bl.a. kompetensöverföring till när det gäller områ- det för finansiella tjänster. Vidare förvärvar inspektionen genom tillsynen fortlöpande aktuell kunskap om utvecklingen på markna- derna, handelsvanor m.m. – kunskap som det åtminstone i vissa fall är viktigt att kan få del av. Slutligen får man räkna med att kan komma att behöva utnyttja internationella nätverk för att få fram viktig information. I betänkandet sägs vidare: I samband med att en anmälan om misstänkt brott enligt lagen om straff för marknadsmissbruk lämnas över av till EBM förutsätter utredningen att ett samråd äger rum mellan myndig- heterna. Om den åklagare som tar emot en anmälan vid EBM väljer att inte gå vidare med denna, t.ex. på grund av att underlaget inte räcker för att inleda förundersökning, kan det ändå finnas anledning för inspektionen att inom ramen för sin tillsynsverksamhet utreda anmä- lan. Om det underlag som lämnas vid en brottsanmälan från exempelvis ett värdepappersinstitut inte räcker för att inleda förundersökning, bör EBM kunna begära biträde från med att komplet- 79SOU 2004:69 s. 130 f. 80SOU 2004:69 s. 131. tera ärendet, t.ex. med avräkningsnotor. Att inspektionen i en sådan situation – under åklagarens ledning – utnyttjar sin frågerätt, bör enligt utredningen anses vara en tillåten förundersökningsåtgärd och torde också krävas för att uppfylla kraven i marknadsmissbruksdirektivet. Såsom framgått tidigare, använder sig inspektionen av frå- gerätten för att komplettera det material som lämnas över till EBM, varför utredningens förslag endast innebär att detta, vid brottsanmäl- ningar, kommer att ske på begäran av åklagaren (jfr prop. 1999/- 2000:109 s. 49). Enligt utredningens förslag införs det en skyldighet för börser och auktoriserade marknadsplatser att rapportera misstänkta fall av mark- nadsmissbruk. Redan detta medför att marknadsplatserna måste räkna med att det kommer att finnas starka önskemål om medverkan från deras sida. Även om man inte kan räkna med att en marknadsplats skall bedriva någon mer långtgående brottsutredande verksamhet, måste man från deras sida vara beredd att ställa upp för samråd, dis- kussioner och analyser i större utsträckning än som kanske har varit efterfrågat. Från Stockholmsbörsens sida har man tidigare efter- lyst ett samarbete mellan börsen, inspektionen och EBM, som skulle kunna formaliseras genom bildandet av utredningsgrupper eller lik- nande. Utredningen ser detta som positiva idéer men kan åtminstone inte se att ett sådant samarbete skulle behöva något författningsstöd. Det förhållandet att en rapport om brottsmisstankar skall överläm- nas till EBM utan att gör någon egen granskning av den rapporterade händelsen hindrar som redan angetts inte att in- spektionen i sin egenskap av tillsynsmyndighet kan ha anledning att undersöka händelsen från andra utgångspunkter. Exempelvis kan en anmälan från en marknadsplats om misstänkt insiderbrott av en pri- vatperson ge inspektionen anledning att granska rutinerna. Betänkandet har remissbehandlats men det har ännu inte föranlett något politiskt ställningstagande. Utredning av miljöbrott sker enligt allmänna straffprocessuella reg- ler. Hos Riksåklagaren finns en särskilt inrättad organisation som består av en central enhet, Miljöbrottsenheten. Dessutom finns specia- liståklagare vid landets åklagarmyndigheter och specialiserade poli- ser hos polismyndigheterna som hanterar ärenden om miljöbrott. Misstänkta brott upptäcks ofta i samband med tillsyn, t.ex. vid inspektioner, granskning av rapporter och andra handlingar, eller genom tips från allmänheten. är enligt 26 kap. 2 § skyldig att anmäla överträdelser av balkens regler till polis- och åklagarmyndigheterna, om det finns misstanke om brott.81 Att inte göra det är tjänstefel. Ofta inleds förundersökningen med att miljöhandläggaren hörs. Inspektören kallas vanligtvis som sakkunnigvittne. Enligt motiven är tillsynsmyndigheten skyldig att, som ett led i tillsynen, till polis- eller åklagarmyndigheten anmäla överträdelser av balkens regler och andra regler som har utfärdats med stöd av balken och som är straffbelagda. skall inte själv göra någon bedömning av om överträdelsen kan föranleda fäl- lande dom eller om det är ett ringa brott utan anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras. Gärningens allvar, om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrättslig mening och liknande bedömningar skall ske i den efterföljande brottsutredningen (prop. 1997/98:45 s. 903). samråder med åklagare före en anmälan. I sammanhanget har poängterats vikten av att anmälan görs , att dokumentation bifogas, att sekre- tessfrågor övervägs (förundersökningssekretess kan bli aktuell, gäller även hos tillsynsmyndigheten), att anmälan inte kommuni- ceras med verksamhetsutövaren samt att brottsrubricering anges. Tillsynsmyndigheterna på miljöområdet har inte några utred- nings- eller tvångsbefogenheter av straffprocessuell karaktär, lik- nande de som polis och åklagare har. Däremot har tillsynsmyndig- heterna andra tvångs- och beslutsbefogenheter av administrativ karaktär. Det gäller rätten att besluta om miljösanktionsavgift, utfärda förelägganden vid vite att inkomma med rapporter eller uppgifter mm. 81 Tillsynsmyndigheter är , generalläkaren, , andra statliga myndigheter och kommuner (26 kap 3 § första stycket ). beslutar om en särskild avgift, miljösanktionsavgift, som skall betalas av näringsidkare (30 kap. 1 § första stycket samt 30 kap 3 § första stycket ). En väl fungerande konkurrens är av avgörande betydelse på såväl kort som lång sikt för att resurserna i en ekonomi skall utnyttjas så effektivt som möjligt. pekade i betänkandet Konkurrens för ökad välfärd (SOU 1991:59) på fyra viktiga resultat som en väl fun- gerande konkurrens leder till. Konkurrensen innebär för det första en rationell produktion och en god resurshushållning. Produktions- effektiviteten maximeras när varje företag inom en bransch produ- cerar en given kvantitet till så liten kostnad som möjligt som produktionen fördelas mellan företagen i branschen så att kostnaderna totalt sett minimeras. Allokeringseffektivitet innebär att resurserna i en ekonomi används på sådant sätt att nyttan för samhället blir så stor som möjligt. betonade för det andra den dynamiska effektiviteten i form av att markna- derna måste vara öppna för nya företag och tillkomsten av nya produktionsresurser. Olika slag av samarbete och andra slag av konkurrensbegränsande åtgärder som svenska företag har tillskapat för att skydda sig mot t.ex. importkonkurrens måste således undan- röjas. Åtgärder som hämmar effektiviteten i ett företag kan också få effekter på tillväxten i ekonomin. En tredje aspekt som kommittén riktade uppmärksamheten på var att effektiv produktion och god resurshushållning ger möjlighet att hålla låga priser. Sålunda pekade man på att förbättringarna i produktionen bör komma konsumen- terna till godo så att de får del av effektivitetsförbättringen. Den fjärde aspekten som lyfte fram var att en väl fungerande konkurrens ger konsumenter och andra köpare valfri- het och möjligheter att påverka utbudet av varor, tjänster och andra 1 Konkurrensen i , rapportserie 2000:1, s. 15 f. samt Konkurrensen i , rapportserie 2002:4, s. 18 f. Konkurrens leder således till en anpassning av utbudet till konsumenternas behov. Konkurrens bidrar till ett effektivare resursutnyttjande i en eko- nomi genom att marknadspriset pressas ned mot kostnaden. Detta avspeglas i ökad produktion och konsumtion och är i första hand ett resultat av att antalet företag ökar på marknaden. Då företagen konkurrerar med varandra tvingas de dessutom att använda sina produktionsresurser optimalt och reducera onödiga kostnader. I den ekonomiska litteraturen kallas detta för en ökad teknisk effek- tivitet vilket innebär att företagens faktiska produktionsvolym när- mar sig den potentiellt maximala volymen som faktiskt kan produ- ceras, givet insatta produktionsresurser. Drivkraften bakom denna förändring är att en intensivare konkurrens påverkar incitaments- strukturen inom företagen till att bli mer resultatinriktad. Orsa- kerna till detta är främst att de anställda och ägarna får bättre möj- ligheter att bedöma hur det egna företaget står sig i förhållande till konkurrenter samt att risken för konkurs blir större. Den maximala produktionsvolymen bestäms av den produk- tionsteknik som företaget använder. I ett längre perspektiv förbätt- ras ofta denna genom innovationer, vilket innebär att en större volym kan produceras givet insatsfaktorerna. Detta är produktivi- tetstillväxt. Ett flertal empiriska studier har påvisat ett positivt samband mellan konkurrens och produktivitetstillväxt till följd av innovationer. På uppstår även andra för samhället positiva effekter till följd av ökad konkurrens. Över tiden kommer mindre effektiva företag att konkurreras ut för att ge plats åt andra, mer effektiva och livskraftiga företag. Denna dynamiska selektion liknar en sorts ekonomisk darwinism och leder till ett effektivare resursutnytt- jande i ekonomin. Analyser baserade på mikrodata visar att in- och utträde av före- tag är av stor betydelse för innovationer och produktivitetstillväxt. Dynamiska effektivitetsvinster till följd av ökad konkurrens på produktmarknaderna kan emellertid näppeligen uppnås utan väl fungerande faktormarknader som fördelar produktionsfaktorer mellan olika företag. Resultaten från ett ökande antal empiriska studier visar att det finns betydande växelverkan mellan konkurrens på produktmarknader och konkurrens på faktormarknader. I teoretiska och empiriska studier har i allt större omfattning fokuserats på begrepp som dynamisk effektivitet. Nationalekono- misk forskning visar även att långsiktiga konkurrensvinster, såsom produktivitetstillväxt genom innovationer och dynamisk selektion, i de flesta fall är större än de kortsiktiga, såsom att priset pressas ned mot kostnaden till följd av att det enskilda företagets möjlig- heter att påverka utfallet på marknaden minskar. Inom vissa sektorer med snabb teknisk utveckling, i synnerhet informations- och kommunikationsbranscherna, är de långsiktiga dynamiska effekterna till följd av konkurrens om möjligt ännu vik- tigare. Dessa branscher kännetecknas av osäkerhet om framtiden, höga utvecklingskostnader och låga rörliga kostnader, stora nät- verkseffekter och en intensiv produkttävlan om konsumenternas gunst. Inte minst nätverkseffekterna är centrala för förståelsen av dessa marknader. Nätverkseffekterna kan vara direkta, vilket kan exemplifieras med att nyttan hos en telefon- eller faxanvändare ökar med antalet teleabonnenter inbegripet antalet anslutna faxap- parater. Effekterna kan också vara indirekta, vilket kan exemplifie- ras av att antalet kringtjänster och kringutrustning ökar med anta- let teleabonnenter och faxanvändare. När företag agerar på en sådan marknad är konkurrenstrycket ofta mycket hårt till dess att en marknadsledare sållats fram. Konkurrensen sker således om marknaden, inte på marknaden. De företag som gjort bättre marknadsbedömningar än andra av vad konsumenterna efterfrågar – inbegripet nödvändiga invester- ingar – kommer att kunna uppvisa vinster, vilket kan avspeglas i priser som vida överstiger produktionskostnaden. Företag som gjort felaktiga bedömningar av bl.a. efterfrågan kommer att kunna uppvisa mindre vinster eller t.o.m. redovisa förluster. På marknader som kännetecknas av konkurrens kommer utvecklingen över tiden att leda till att priserna pressas ned mot produktionskostnaden, bl.a. som ett resultat av att företagen lär av varandra. Detta leder i sin tur till att eventuella övervinster elimineras. Vid varje given tid- punkt kommer dock marknaden att bestå av företag som befinner sig i olika stadier av denna process, och vissa företag kommer att vara mer effektiva och mer lönsamma än andra. Inom branscher som kännetecknas av stor osäkerhet om framtiden och höga kost- nader för forskning och utveckling som de rörliga pro- duktionskostnaderna är låga kan marknadsandelen vara mycket stor för marknadsledaren, parallellt med att det finns ett betydande konkurrenstryck i en dynamisk mening. Sammantaget kan konstateras att flera empiriska studier påvisar ett positivt samband mellan konkurrens och produktivitetstillväxt. De positiva effekterna av en konkurrensfrämjande politik kan inte uppskattas genom att enbart studera statiska effekter på kort sikt.