sou · GSB315 · 2005-01-01 00:00:00 — Det innebär att tolken inte får ta ställ- ning för ena parten, att tolken endast skall översätta det som sägs och inte får ändra eller lägga till ord. Tolken skall också hålla sig neutral och får inte ge uttryck för egna åsikter eller värderingar. Dessutom skall tolken avsäga sig uppdrag på eget initiativ om han inte är kompetent för uppdraget eller om han av annan anledning är olämplig, t.ex. jävig. Vi anser att tolkförmedlingarna skall verka för att alla tolkar de anlitar skall utföra sina uppdrag i enlighet med god tolksed. Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar 2.3Särskilt om kommunala tolkförmedlingar Vårt förslag: En kommun, ett landsting eller ett kommunalt företag får, utan hinder av bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommu- nallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller lands- tingets område eller dess medlemmar, förmedla tolktjänster till andra uppdragsgivare än den egna kommunen eller . Verksamheten skall bedrivas på affärsmässig grund och redo- visas särskilt. Skälen för att införa kompetensutvidgande regler för kommunala tolkförmedlingar är främst att de kommunala tolkförmedlingarna svarar för mer än hälften av marknadens totala omsättning samt att de kommunala tolkförmedlingarna i högre grad än privata förmedlingar är verksamma i glesbygd. Det skulle uppstå betydande negativa effekter för tolkverksamheten och ytterst för användarna av tjänsterna om de kommunala förmedlingarnas verk- samhet skulle begränsas med hänsyn till bestämmelser i kom- munallagen. Förmedling av tolktjänster utgör en nödvändig sam- hällsfunktion och vårt förslag säkerställer ett utbud av tolktjänster i glesbygd. En s.k. hela-landet-strategi bör således vara riktgivande för en god tolkservice. Vi föreslår således att det införs ett undantag från bestämmel- serna i kommunallagen för kommunala tolkförmedlingar. När monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet be- drivs tillsammans inom samma organisatoriska enhet är det som regel mycket svårt och resurskrävande att följa upp vilka kostnader som tillhör en viss verksamhet. Erfarenheterna visar att det i sådana fall finns små möjligheter för den som ansvarar för verksamheten eller en tillsynsmyndighet att upptäcka att monopolverksamheten får subventionera den konkurrensutsatta verksamheten. Detta kan i sin tur leda till att konkurrensen helt eller delvis sätts ur spel. Därför bör det ställas höga krav på transparens och insyn i kom- munala tolkförmedlingar som bedrivs i förvaltningsform och i konkurrens med andra aktörer. Det skall vara enkelt att följa enhetens ekonomiska resultat och upptäcka om verksamheten subventioneras med budgetmedel. För att lösa detta problem föreslås att kommuner, landsting och kommunala företag som har registrerat entolkförmedling enligt den föreslagna lagen ser till att den bedrivs affärsmässigt och att verksamheten redovisas särskilt. Därigenom kan man få en ökad Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar garanti att kommunala tolkförmedlingen inte subventioneras med allmänna medel. Förslaget skall ses bl.a. mot bakgrund av att kom- muner enligt kommunallagen inte normalt skall ta affärsrisker genom att bedriva näringsverksamhet i konkurrens med andra aktörer. Detta gäller redan för flera kommunala tolkförmedlingar som har en egen balansräkning och resultatredovisning. Den ekono- miska redovisningen skall bl.a. innehålla en (sär)redovisning av kostnader, intäkter och verksamhetens ekonomiska resultat och skall medtas i årsredovisningen. I betänkande Konkurrens på lika villkor (SOU 2000:117; kap. 8) finns underlag för vilka kostnader som skall medtas vid redovisning av konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs av offentliga aktörer (främst kommuner, landsting och statliga myndigheter). anser att det ekonomiska utfallet av den kommunala verksamheten bör särredovisas och att samtliga relevanta kostnader som uppkommer i den konkurrens- utsatta verksamheten skall beaktas. Vi har inga skäl att frångå rådets rekommendationer i denna del. Vi föreslår att redovisnings- handlingarna skall hållas tillgängliga för tillsynsmyndigheten på området för tolkförmedling. Det kan även konstateras att de redovisade kraven på öppenhet och genomlysning av konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs av offentliga aktörer överensstämmer med principerna i EG:s s.k. transparensdirektiv. 3Tillsyn över registrerade tolk- förmedlingar 3.1Varför behövs det tillsyn? Vi har föreslagit en skyldighet för samtliga tolkförmedlingar, utom de kommunala verksamheter som enbart betjänar den egna kom- munens behov av tolktjänster, att registrera sin verksamhet hos en central statlig myndighet. Denna skyldighet gäller både verksamma och nyetablerade förmedlingar. Eftersom det är en skyldighet att registrera verksamheten krävs det tillsyn av densamma. Tillsynen i sig skapar insyn i en tidigare närmast oreglerad verksamhet, som huvudsakligen finansieras med allmänna medel. För att uppnå effektiv tillsyn av svensk tolkservice krävs det att tillsynen är kontinuerlig. Vi föreslår därför i samma lag att tillsynen förläggs till samma myndighet som har hand om registreringen av verksamheten. Vårt förslag: Tillsynsansvaret bör ligga på en statlig myndighet. Våra direktiv ger oss i uppdrag att undersöka om det finns behov av tillsyn över tolkförmedlingar och om så är fallet utreda om tillsyns- ansvaret skall ligga på en branschorganisation eller en myndighet. Ett tillsynsansvar skulle kunna ligga på en etablerad och väl för- ankrad branschorganisation. Det finns exempel på detta inom andra branscher. Inom tolkförmedlingsbranschen finns dock ännu inte någon branschorganisation som har en sådan ställning att den kan ta registrerings- och tillsynsansvar. Vi anser att det inom tolkförmedlingsbranschen inte finns något annat alternativ än att registrering och tillsynsansvar måste ligga på en statlig myndighet. Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar Tillsynsorganet kommer även att ha ett ansvar för att god tolkför- medlingssed utvecklas och tillämpas. Det är därför väsentligt att tillsynsorganet har erfarenhet av liknande arbete och goda kunska- per om tolkbranschen. En annan faktor av icke oväsentlig betydelse är tillsynsorganets opartiskhet. Det organ som skall utföra tillsynen bör inte själv använda de tolktjänster som tolkförmedlingarna för- medlar och som kan ge upphov till intressekonflikter mellan regi- strerings- och tillsynsorganets organisation och tolkförmedling- arna. Det är av det skälet betydelsefullt att registrerings- och tillsyns- organet är nationellt och opartiskt. De förmedlingar som kommer att omfattas av den föreslagna lagen finns över hela och bedrivs både som verksamhet och som privaträttsliga objekt. Vi bedömer mot bakgrund av tolkförmedlingsbranschens ut- veckling att det totala antalet förmedlingar inte kommer att öka väsentligt och att de mindre kommunala förmedlingarna kan komma att läggas ner, köpa tjänster av andra eller övergå i privat- rättslig form. Antalet tolkförmedlingar som kommer att registreras och bli föremål för tillsyn beräknas omfatta totalt ett sextiotal enheter. De olika tolkförmedlingarnas verksamhet skiljer sig väsentligt åt. Den största förmedlingen omsätter och de minsta förmedlingarna mindre än . 3.2.1Skäl för att en branschorganisation inte kan ha registrerings- och tillsynsansvar Vårt direktiv har gett oss i uppdrag att undersöka möjligheten om en myndighet eller en branschorganisation kan ha tillsynsansvar. Av den anledningen har vi analyserat om en branschorganisation kan ha registrerings- och tillsynsansvar. Eftersom vårt förslag om registrering och tillsyn av tolkförmed- lingar är tvingande anser vi redan av den anledningen att en branschorganisation inte bör ha hand om registrering och tillsyn, men det finns också andra skäl. Förutsättningen för att en branschorganisation skall kunna ha ett tillsynsansvar över lagstiftningen är att organisationen är obero- ende och väl förankrad i den bransch inom vilken den skall verka samt att organisationen betraktas som objektiv av branschutövarna. Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar Medlemskapet i branschorganisationen måste vara öppet för alla förmedlingar oavsett ägarform. måste också vara organiserad på ett sådant sätt att intressekonflikter inte uppstår mellan den del som bedriver tillsyn och den del av branschorganisationen som beviljar medlemskap. För detta krävs en relativt stor och väl fungerande organisation. Medlemsföretagen måste representeras av både kommunala och privata förmedlingar för att organisationen skall kunna företräda hela branschen. Organisationen måste av medlemmarna och av branschen betraktas som opartisk och kompetent för uppgiften. Det finns en etablerad branschorganisation, (), med främst kommunala tolkförmedlingar som medlemmar i samarbetsorganet. Organisationen representerar drygt tjugo för- medlingar. Vi har tagit del av stadgar och riktlinjer för TSR för att kunna bedöma om TSR skulle vara lämpligt som tillsynsorgan. Bland de kriterier som skall uppfyllas för att bli medlem i TSR märks att skall ha aktivt bedrivit sin verksamhet . Vidare sägs att om verksamheten tidigare bedrivits i kom- munal regi med goda vitsord och sedan övergått i privat ägo med samma personal, kan tiden från verksamhet tillgodo- räknas. Kravet på verksamhet för privata förmed- lingar för att de skall kunna bli medlemmar i utgör dessutom ett hinder för nyetablerade privata förmedlingar. Ett annat krav på medlemskap i är att tolkförmedlingen skall kunna verifiera årlig kvalitetshöjning, exempelvis genom att fler uppdrag tillsätts med auktoriserade tolkar och genom förbätt- rade rutiner för testning av tolkar. En annan branschförening har börjat byggas upp under höst- en 2003 av privata förmedlingar. Den kommer att ingå som en branschförening i Tjänsteföretagen. Vi anser att för många frågor av både rättslig och praktisk natur återstår att lösa för att en branschorganisation skall kunna ta ansvar för registrering och tillsyn. Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar 3.2.2Skäl för att en myndighet skall ha registrerings- och tillsynsansvar Det bärande argumentet för att en myndighet skall ha registre- rings- och tillsynsansvar är att vårt förslag om registrering är tving- ande samt att det inte finns någon befintlig branschorganisation som kan ta det ansvaret. Det finns även andra skäl som talar för att en myndighet snarare än en branschorganisation skall ha registre- rings- och tillsynsansvaret över tolkförmedlingarna. En effektiv tillsyn kräver nämligen att de som arbetar med till- synsfrågor har juridisk kompetens, god kännedom om tolk- branschen samt har möjlighet att ägna tid åt denna arbetsuppgift. I detta ligger att tillräckliga resurser måste avsättas för tillsynsverk- samheten. På grund av det relativt ringa antalet verksamheter spridda över hela landet som skall granskas är det lämpligt att till- synsorganet är en statlig myndighet för att man på så sätt skall kunna tillvarata kompetensen hos tillsynsorganet och minimera kostnaderna för tillsynen. Det är också viktigt att registrerings- och tillsynsmyndigheten inte regelbundet nyttjar de tjänster som tolkförmedlingarna till- handahåller. Eftersom registrerings- och tillsynsmyndigheten föreslås ha möjlighet till ingripande åtgärder såsom upphävande av registrering och vite är opartiskhet och juridisk kompetens de viktigaste skälen till att vi föreslår att en myndighet skall ha tillsynsansvaret. Det finns flera myndigheter som teoretiskt skulle kunna vara aktuella som registrerings- och tillsynsorgan, men som av olika anledningar inte är lämpliga. Detta gäller bl.a. och () som upphandlar och regelbundet använder tolkförmed- lingstjänster och därför inte bör ha tillsynsansvaret över tolkför- medlingar. har kunskap och ansvar för integrationsfrågor och kunde av den anledningen vara en tänkbar myndighet för att utföra tillsyn. Vi anser emellertid att inte bör göras till registrerings- och tillsynsmyndighet främst av den anled- ningen att verket endast i ringa omfattning handhar tolkservice- frågor. Länsstyrelserna har en regional organisation och stor erfarenhet av tillsynsärenden och skulle därför kunna vara ett tänkbart alter- nativ. Vi anser dock att det med hänsyn till det relativt låga antalet Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar tolkförmedlingar som kommer att omfattas av lagen att det inte är vare sig kostnadseffektivt eller rationellt att bygga upp en speciell funktion för registrering och tillsyn med kompetens hos varje läns- styrelse. är det endast inom storstadsområdena som det finns flera förmedlingar verksamma, i övriga delar av är förmedlingarna lokaliserade till de större flyktingmottagande kommunerna. Mot bakgrund av det som anförts anser vi att det endast finns ett alternativ när det gäller valet av registrerings- och tillsynsmyndig- het. Kammarkollegiet framstår som den mest lämpade myndigheten att ansvara för registrering av och tillsyn över tolkförmedlingar. Kammarkollegiet har lång erfarenhet av auktorisation av och tillsyn över tolkar och översättare. Det finns inom myndigheten god kännedom om tolkförmed- lingsbranschen och vi anser därför att Kammarkollegiet har de bästa förutsättningarna att fullgöra ett registrerings- och tillsyns- ansvar. Kammarkollegiet har dessutom erfarenhet av att utveckla god tolksed och har såvitt vi kan bedöma goda förutsättningar att ut- veckla även god tolkförmedlingssed på ett ändamålsenligt sätt. Det finns dessutom en rådgivande sättarfrågor som kan bistå Kammarkollegiet i olika ärenden med tolkförmedlingar och tolkar. Kammarkollegiet avgör vilka organi- sationer som skall erbjudas att delta i nämnden. Om Kammar- kollegiet får registrerings- och tillsynsansvar för tolkförmed- lingarna bör den rådgivande nämnden kompletteras med sådan expertis som krävs. Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar Vårt förslag: skall se till att den föreslagna lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs. får begära in de uppgifter och handlingar från en registrerad tolkförmedling som myndigheten behöver för att kunna fullfölja tillsynen enligt lage. Myndigheten får förelägga en registrerad tolkförmedling att lämna sådana upp- gifter och handlingar. Föreläggandet får förenas med vite. För att uppnå en väl fungerande tillsyn är det av väsentlig betydelse att tillsynsmyndigheten ges de verktyg och befogenheter som behövs. bör därför bl.a. kunna företa inspek- tion hos tolkförmedlingar för att fullfölja tillsynen. Inspektionerna behöver inte företas hos alla tolkförmedlingar utan myndigheten får själv bestämma i vilken omfattning och hur ofta inspektionerna skall genomföras. Vi anser att myndigheten dock bör planera och genomföra inspektioner hos samtliga tolkförmed- lingar regelbundet och med lämplig tidsintervall. skall kunna ta del av samtliga handlingar som behövs för tillsynen. Exempel på sådana handlingar kan vara dokument som styrker förmedlingens kompetens, dokumentation från avgivna anbud, befintligt register över tolkar etc. Vi anser vidare att det finns ett behov av statistiskt underlag för att öka kunskapen om tolkförmedlingarnas arbete och bedöma utvecklingen inom branschen. Det borde vara av intresse för användare av tolktjänster, beställare och myndigheter, att få insyn i branschen. Vi anser likaså att tillsynsmyndigheten med stöd av dessa be- stämmelser bör kunna begära in vissa statistikuppgifter om tolk- förmedlingarnas verksamhet. Exempel på sådana uppgifter kan vara antal tolktimmar och tolkuppdrag, tolkuppdragens fördelning på språk, tolkanvändare med fördelning på samhällsfunktion (asyl- utredningar, rättsväsendet, sjukvården, med mera), tolkuppdragens fördelning på auktoriserade och icke auktoriserade tolkar. Det bör ankomma på tillsynsmyndigheten att avgöra hur och vilka uppgifter som skall samlas in och i vilken form dessa skall presenteras. Flertalet uppgifter finns redan lagrade hos de skilda aktörerna, i varje fall de större tolkförmedlingarna, som producerar egna statistiska sammanställningar över sin verksamhet. Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar befogenheter föreslås också vara förenade med en möjlighet att fatta beslut om vitesföreläggande. 3.3.1Upphävande av registrering och varning Vårt förslag: skall upphäva registrering för den tolkförmedling som inte längre uppfyller villkoren i lagen eller i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller i övrigt handlar i strid med sina skyldigheter enligt denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Om det kan anses tillräckligt får varning meddelas i stället för att registre- ringen upphävs. Om tillsynsmyndigheten finner att en tolkförmedling inte upp- fyller de villkor som ställs i lagen eller inte betalar föreskriven årlig avgift till tillsynsmyndigheten föreslås tillsynsmyndigheten som yttersta åtgärd ha möjlighet att upphäva registreringen. En sådan åtgärd bör endast vidtas då överträdelserna inte är av ringa karaktär eller består av upprepade överträdelser. För att en sådan åtgärd skall kunna vidtas krävs att det framstår som klart olämpligt att tolk- förmedlingen fortsätter att vara registrerad, genom att överträdel- serna är så allvarliga att rättelse inte är möjlig. Vid enstaka överträdelser eller förseelser av mindre allvarlig art föreslås tillsynsmyndigheten istället kunna meddela varning. Det framstår för oss som naturligt att tillsynsmyndigheten inte i första hand tillgriper en så ingripande åtgärd som upphävande av registre- ring. 3.3.2Tillsynsmyndighetens möjlighet att tvinga någon att upphöra med tolkförmedlingsverksamhet Vårt förslag: Om någon utövar tolkförmedling utan att vara registrerad skall tillsynsmyndigheten förelägga förmedlingen vid vite att upphöra med verksamheten. Förslaget innebär att tillsynsmyndigheten efter att ha fått känne- dom om att någon bedriver tolkförmedlingsverksamhet utan att ha Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar registrerat sig har möjlighet att förelägga förmedlingen att upphöra med verksamheten. I de fall en verksamhet säljer tolktjänster till andra än den egna kommunen eller om en privat tolkförmedling ej registre- rat sig ter det sig naturligt att tillsynsmyndigheten i första hand påtalar att verksamheten skall vara registrerad. Som en yttersta åtgärd har dock tillsynsmyndigheten möjlighet att använda sig av vite för att tvinga kommunen eller den oregistrerade privata för- medlingen att upphöra med verksamheten. Vårt förslag: Om det för en registrerad tolkförmedling inträder någon omständighet som innebär att den inte längre uppfyller villkoren för registrering, skall tolkförmedlingen genast anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Tolkförmedlingarna får genom förslaget en skyldighet att anmäla omständigheter till tillsynsmyndigheten som innebär att de inte uppfyller villkoren för registrering längre. Exempel på sådana omständigheter kan vara att förmedlingen begärs i konkurs, likvi- dation eller får näringsförbud. En omständighet som är av tillfällig natur skall inte innebära att registreringen upphävs. I dessa situationer måste tolkförmedlingen ges lämpligt tidsutrymme att rätta till förhållandet. Likväl skall omständigheten anmälas till tillsynsmyndigheten. Vi har under vårt arbete med några av utredningens centrala frågor – registrering och tillsyn av tolkförmedlingar samt konkurrens- och upphandlingsfrågor – funnit en rad förhållanden som inte är nämnda i direktiven men som likväl är nära förknippade med vårt uppdrag och av den anledningen bör uppmärksammas. Vårt intresse i detta kapitel har därför fokuserats till några centrala frågor om upphandling, den grundläggande kontakttolk- utbildningens kvalitet och dimensionering samt tolkarnas arbets- marknadsvillkor. Våra iakttagelser är av sådan betydelse för den fortsatta utveck- lingen av svensk tolkservice att vi funnit det angeläget att lägga fram särskilda rekommendationer i dessa frågor. 4.1.1Information och utbildning om upphandling Vår rekommendation är att regeringen ger i uppdrag åt att utforma en särskild information till beställare av tolktjänster och tolkförmedlingar för att få till stånd en mer ändamålsenlig upphandling. Beställare av tolktjänster beskriver inte alltid tillfredsställande i förfrågningsunderlaget den tjänst som skall köpas med avseende på kvalitet. Det finns också brister som rör beställarens uppföljning av tolkförmedlingens åtaganden. Därmed kan upphandlingarna på området tendera att främst bli en konkurrens om priset där kvali- tetsfrågorna inte uppmärksammas tillräckligt. Det är dessutom viktigt att förmedlingsföretagen så långt som möjligt ges förutsättningar att konkurrera på lika villkor. detta gäller kan effekterna bli en ineffektiv resursanvändning, mindre varierat produktutbud eller minskad mångfald och ytterst lägre konsumentnytta. De olika förutsättningarna för kommunala och privata tolkför- medlingar med avseende på verksamhetens finansiering och eko- nomiskt risktagande kan även försvåra nyetablering. Vikten av lika konkurrensvillkor bör även ses mot bakgrund av att tolkförmedling är en upphandlingsmarknad med ett begränsat antal bestäl- lare/kunder. Om förmedlingen förlorar en kund kan det få stora konsekvenser för verksamheten. En stor del av problemen som rör förmedling av tolktjänster och inte minst tjänsternas kvalitet skulle kunna elimineras om den offentliga upphandlingen bedrevs i effektiva former. Vi kan konstatera att bristerna vid upphandling av tolktjänster inte väsentligt avviker från vad som gäller på många andra områden där tjänster upphandlas av offentliga beställare. Slutsatsen styrks av en rad utredningar av , revisorer, , m.fl.1 Det bör också sägas att brister vid upphandling av tolk- tjänster som resulterar i dålig kvalitet på tjänsten kan drabba enskilda i betydande utsträckning. Detta bör ses mot bakgrund av det stora inslaget av myndighetsutövning i sammanhanget. En effektiv upphandling förutsätter – vid sidan av kännedom om upphandlingsreglerna – kunskap om konkurrensen på olika områden (marknadskoncentration, produktutbud, prissättning m.m.) och avtalsrätt. Det kan även som nämnts vara svårt att upp- handla en del tjänster med hänsyn till svårigheterna att precisera tjänstens kvalitet i förfrågningsunderlaget. Kravet på olika former av specialistkompetens vid offentlig upp- handling talar generellt för att inköpen inom en myndighet sam- ordnas med stöd av en särskild funktion eller enhet på området. Här kan det dock vara svårt för små myndigheter att bygga upp och vidmakthålla en effektiv inköpsfunktion med hänsyn till att myndigheten kan ha ett begränsat antal upphandlingar . Behovet av information och utbildning styrks av vår undersök- ning om förhållandena vid upphandling av förmedlingstjänsterna. En sådan särskild information kan stimulera myndigheterna att i 1 arbete utmynnade i betänkandena Effektivare offentlig upphandling – för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt (SOU 1999:139) och Mera värde för pengarna (SOU 2001:31). ökad utsträckning prioritera insatser som syftar till att skapa bättre rutiner på området. Vår rekommendation är att de offentliga beställarna tar fram nya rutiner för upphandling av tolkar så att beställning av tolk- tjänster kan göras utifrån en rangordning av leverantörerna i enlighet med gällande rättspraxis. Det förekommer relativt ofta att offentliga beställare tecknar avtal m.fl. tolkförmedlingar om att dessa skall tillhandahålla tolkar. Avrop av tolkar görs dock inte med hänsyn till en rangordning av förmedlingarna, dvs. det är inte givet att den tolkförmedling som lämnat det förmånligaste anbudet får de flesta beställningarna av tolktjänster. Den yttersta konsekvensen kan rentav bli att den effektivaste förmedlingen får det minsta antalet uppdrag. En viktig förutsättning för att utveckla marknadens effektivitetsförhållanden är att konkurrensen mellan förmedlingarna inte sätts ur spel av beställaren genom parallella ramavtal där beställningar inte görs utifrån en rangordning mellan förmedlingarna.