sou · GSB342 · 2005-01-01 00:00:00 — Frågan om ledningsuppdragen, myndighetsutövningen Administrativt merarbete för både universitet och landsting Fråga uppkommer då om de fördelar som man vinner genom omregleringen är av så stort värde att det finns anledning att godta de olägenheter som detta skulle innebära. I avsnitten 2 och 3 nedan kommenterar UFA de olika för – och nackdelarna med en över- gång till en ny reglering av anställningarna för de berörda arbetsta- garna. 14.2Fördelar med en omreglering av anställningarna Genom att arbetstagarna endast kommer att ha en enda arbetsgi- vare, nämligen högskolan, kommer olika frågor om vem som har arbetsgivaransvaret i olika situationer att bli klarare. Eftersom hög- skolan blir ensam arbetsgivare, svarar den i princip för samtliga arbetsgivarens skyldigheter gentemot arbetstagarna och har även de befogenheter som tillkommer arbetsgivaren. Högskolan svarar således för samtliga löneutbetalningar till de anställda, vilket omfattar olika arvoden och tillägg som arbetstagaren får rätt till genom sitt arbete inom hälso- och sjukvården. Att högskolan blir ensam arbetsgivare medför också en exklusiv behörighet att pröva frågor om anställ- ningens upphörande, disciplinpåföljder m.m. oavsett inom vilken huvudmans område som eventuella fel eller försummelser har ägt rum. Däremot kommer sjukvårdshuvudmannen att fortfarande ha ett arbetsledningsansvar för lärarna i fråga när de tjänstgör som läkare inom hälso- och sjukvården. Vissa gränsdragningsproblem kan också uppkomma t.ex. i arbetsmiljö- och rehabiliteringsfrågor. Det nu sagda innebär naturligtvis, att måste svara för ett fullgott underlag inför samtliga beslut som högskolan är skyldig att fatta rörande den berörda personalen, oavsett om besluten har en positiv eller negativ verkan för individen i fråga. Detta är en konsekvens av att arbetsgivarförhållandena har klar- lagts. Innebörden är att arbetstagarna har en arbetsgivare och arbetar under ett enda kollektivavtal. Det befattningsarvode som de har uppburit i anställningen som läkare kommer då att lösas in av högskolan och utgöra en del av den ordinarie lönen. Om en läkare som uthyrs medverkar i joursystemet och arbetar övertid, skall eventuella lönetillägg betalas ut av högskolan, som i sin tur debite- rar sjukvårdshuvudmannen för sina kostnader. Av lätt insedda skäl måste sjukvårdshuvudmannen i den situationen svara för att hög- skolan får ett korrekt underlag för löneutbetalningen. En annan sak är att när en läkare tjänstgör inom hälso- och sjukvården måste han eller hon iaktta de arbetstider som gäller för arbetsplatsen, liksom i övrigt följa gällande föreskrifter för arbetet där. Dessutom är också en uppdragstagare skyldig att underkasta sig arbetsledning från uppdragsgivarens sida. Detta rubbar dock inte det grundläggande förhållandet att kollektivavtalet mellan arbetstagarens fackliga orga- nisation och högskolan är det enda som kommer att gälla i fråga om hans eller hennes anställning. I tidigare avsnitt har UFA närmare analyserat vilka effekter en omreglering av anställningsvillkoren skulle innebära i fråga om arbetstiden. UFA gör bedömningen att omregleringen av de förenade anställningarna bör göra det möjligt för parterna att anpassa varje enskild arbetstagares arbetsinsats inom hälso- och sjukvården på ett sätt som bättre än tillgodoser såväl verksamhetens behov som den enskilde individens intresse. Även om utgångspunkten i och för sig är densamma, nämligen att arbetstiden sett över en längre tidsperiod kommer att fördela sig med två tredjedelar av tjänstgö- ringen förlagd till högskolans verksamhet och återstoden till hälso- och sjukvården bör det vara möjligt att anpassa den närmare för- delningen av arbetstiden för varje individ mellan åren på ett flexibelt sätt. Det handlar då dels om, hur stort behov av specialist- kompetens som sjukvårdsmannen har, dels vilket behov högskolan har av den personens medverkan i utbildningen och forskningen. Ett väsentligt inslag i den bedömningen blir även varje individs per- sonliga önskemål inför instundande arbetsår. Genom att två anställningar ersätts med en enda bör det även bli enklare att bedöma tillåtligheten av olika bisysslor. Med dagens system kan det inträffa att en bisyssla som är tillåten enligt hög- skolelagens regler om bisyssla som avser forsknings – och utveck- lingsarbete inom anställningens ämnesområde rimmar mindre väl med landstingens krav på förtroendet för en läkares sätt att utföra sitt arbete. Därför bör den aktuella paragrafen, 3 kap. 7 § högskole- lagen, kompletteras med ett stadgande om att en bisyssla inte får skada allmänhetens förtroende för sjukvårdhuvudmannens verk- samhet. Pensionsrätten för arbetstagare med förenade anställningar har varit föremål för mer eller mindre provisoriska lös- ningar. råder ett kollektivavtalslöst tillstånd mellan parterna. Genom att all lön utbetalas av den statliga arbetsgivaren, blir konsekvensen att alla ersättningar blir pensionsgrundande. Sjukvårdshuvudmannen kommer dock att svara för pensionskost- naderna i proportion till arbetstagarens tjänstgöring inom hälso- och sjukvården. Detta blir då ett mellanhavande mellan lärosäte och landsting. 14.3Olägenheter med en omreglering av de förenade anställningarna En omreglering av de förenade anställningarna innebär, såsom när- mare redovisats i avsnittet 14.2. ovan, att ett antal olägenheter med nuvarande system bör kunna elimineras. Konsekvensen synes dock bli att ett antal nya problem kan uppkomma. I detta avsnitt redovi- sar UFA närmare, vilka olägenheter som kan inträffa om de för- enade anställningarna ersätts med en enda statlig anställning. UFA har analyserat förutsättningarna för lärosätena och berörda sjukvårdshuvudmän att träffa avtal i de frågor som utredningen avser utan att tillämpa , t.ex. att genom ett stadgande i för- fattning uttryckligen undanta dessa avtal från tillämpningsområdet för . UFA har därvid kommit fram till att detta inte är möjligt med hänsyn till de krav på upphandling som EG-rätten ställer. Fråga uppstår då om konsekvenserna av att blir tillämplig är av den arten att det blir betungande för parterna, främst då lands- tingen att tillämpa lagen. UFA gör bedömningen, att ett visst merarbete blir oundvikligt, men att de ekonomiska och administrativa konsekvenserna inte kommer att bli så betungande att man av det skälet bör underlåta att överväga en omreglering av de förenade anställningarna. Såvitt UFA kan bedöma måste parterna under alla förhållanden träffa avtal om de närmare förutsättningarna för berörda lärares tjänstgöring inom hälso- och sjukvården. Eftersom blir till- lämplig måste sjukvårdshuvudmannen i förväg klargöra de närmare förutsättningarna under vilka arbetet skall bedrivas, och lärosätena måste då lämna anbud som följer det av sjukvårdshuvudmannen upprättade anbudsunderlaget. Den principiellt stora nackdelen torde framför allt vara att beslut om upphandling kan komma att överklagas till länsrätten beträffande såväl valet av anbudsgivare som utform- ningen av anbudsunderlaget. Med hänsyn till de förutsättningar som gäller för samarbetet mellan sjukvårdshuvudmän och lärosäten genom ALF-avtalen bedömer UFA den risken som i stort sett obefintlig. De kompetenskrav som ställs på uppdragstagarna i före- ning med övriga krav som lagen berättigar beställaren att formulera måste sammantaget anses vara av den arten att det inte kan anses realistiskt för andra än lärosäte som är bundet av att lägga ett relevant anbud. Till detta bör läggas att både landstingen och universiteten är stora organisationer med kompetens i och erfarenhet av upphandlingsfrågor. På begäran av UFA har och upprättat en dokumentation över hur en tänkt upp- handling skall kunna genomföras. Dokumentet biläggs betänkandet som bilaga 4. De ställningstaganden som förs fram i promemorian är författarnas egna och utgör således inte något uttryck för UFA:s uppfattning. Kombinationstjänsterna som brygga försvinner Genom att de förenade anställningarna avvecklas kommer arbetsta- garna att endast ha en arbetsgivare. I det vardagliga arbetet bör inte några konkret iakttagbara nackdelar uppkomma. Såsom skall de berörda individerna ha både rättighet och skyldighet att tjänstgöra inom sjukvården. Problemet bör dock inte underskattas. Eftersom anställningarna hos sjukvårdshuvudmannen har upphört finns en risk för att individerna inte längre kommer att känna sig delaktiga i verksamheten inom hälso- och sjukvården, som huvudmannen inte längre uppfattar dem som full- värdiga medarbetare i verksamheten. För att verksamheten skall kunna fungera väl under de nya förut- sättningarna krävs därför ett omfattande och uthålligt engagemang från både lärosäte och sjukvårdshuvudman för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för den berörda personalen. Enligt skall respektive landsting och univer- sitet bilda ett gemensamt ledningsorgan, där och uni- versitetets ledningsnivåer är representerade och verkar på jämbör- diga villkor. I detta organ skall alla frågor av principiell betydelse för den grundläggande läkarutbildningens kliniska anknytning och den kliniskt inriktade medicinska forskningen behandlas. Det fram- står som en angelägen uppgift för detta organ att hantera eventuella uppkommande problem av här beskrivet slag. UFA har i tidigare kapitel berört de komplikationer som kan upp- stå när endast högskolan skall sätta lönen för de berörda arbetstagarna. För det första förlorar ett belö- ningsinstrument, något som är ägnat att minska dess engagemang för arbetstagarna i fråga. För det andra ställs högskolan inför grannlaga avvägningsproblem när lönesättningen för dessa arbets- tagare skall värderas i förhållande till andra lärare. För det tredje kan osäkerhet uppstå hos arbetstagarna i frågan om vilket värde som insatser inom hälso- och sjukvården kommer att tillmätas inför lönerevisionerna. Dessa nackdelar skulle kunna minskas om huvudmännen gemen- samt enades om kriterier för lönesättning av dessa befattningar. Administrativt merarbete för universiteten och landstingen Ett genomförande av UFA:s förslag kommer att medföra ett admi- nistrativt merarbete för såväl universiteten som landstingen. Hur omfattande detta kommer att bli är svårt att bedöma, inte minst mot bakgrund av att det inte nu går att med säkerhet uttala sig om omfattningen av eventuella mervärdesskatterättsliga konsekvenser. Den stora arbetsbelastningen kommer att hänföra sig dels till genomförandet av upphandlingen, dels till fakturahanteringen när universiteten skall ta betalt av landstingen för genomförda arbets- insatser. Även här är det relevant att konstatera att båda sidor består av stora organisationer med erfarenhet av att hantera såväl betydande betalningsströmmar som komplexa ekonomiadminist- rativa uppgifter. Genomgången ovan visar, att det krävs ett omfattande förändrings- arbete för att UFA:s förslag skall kunna genomföras på avsett sätt. UFA vill på intet sätt bagatellisera de praktiska svårigheter som parterna kan komma att ställas inför. finner UFA, att de förtjänster som ett genomförande av förslaget medför är tillräckligt stora för att uppväga nackdelarna. UFA vill här särskilt understyrka att ett klart och entydigt arbetsgivarbegrepp införs, något som torde vara till fördel för alla inblandade. För varje arbetstagare kommer det att i större utsträckning än stå klart vilka arbets- rättsliga regler som skall gälla i anställningen, och vem som har ansvaret såväl som arbetsgivare som i fråga om arbetsledningen. Pensionsfrågan för de berörda läkarna kommer att få en naturlig lösning, och alla ersättningar som arbetstagaren blir berättigad till på grund av arbete inom hälso- och sjukvården kommer att bli pen- sionsgrundande, eftersom dessa utgör en del av lönen från univer- sitetet. På ovan anförda skäl finner UFA att de fördelar som kan nås genom ett sammanhållet arbetsgivaransvar, ökade möjligheter till en mer flexibel arbetsorganisation samt en ökad klarhet och rätts- säkerhet i regeltillämpningen sammantaget är av så stort värde, att de uppväger de olägenheter som en omreglering av de förenade anställningarna kan förorsaka för berörda parter. 14.5Ändringar i högskolelagen med anledning av UFA:s förslag UFA:s förslag medför behov av vissa ändringar i högskolelagen. Eftersom det inte finns någon föreskrift som medger en högskola att stadigvarande hyra ut arbetstagare för arbete inom en annan verksamhet måste lagen kompletteras med en regel som möjliggör detta. Förslaget innebär formellt sett ett ingrepp i berörda arbetsta- gares rättsliga ställning, eftersom de formellt blir ålagda att arbeta hos någon annan än sin arbetsgivare. I fråga om bisysslereglerna har UFA i 8 kap. redovisat vilka pro- blem som finns. UFA finner det motiverat att det i högskolelagen införs en regel, som säger att en bisyssla som är ägnat att skada förtroende för sjukvårdshuvudmannens verksamhet inte bör vara tillåten, även om den väl låter sig förenas med anställningen hos högskolan. Enklast löses detta problem genom att nuvarande regel i 3 kap. 7 § HL kompletteras med ett nytt stycke. 14.6Garantier för den enskilde arbetstagaren En omreglering av anställningsvillkoren enligt UFA:s förslag bör medföra en ökad trygghet för den enskilde arbetstagaren. För anställningen kommer endast ett enda kollektivavtal att gälla, något som bör underlätta för den enskilde att bedöma sin arbetssituation. Vidare bör arbetstagarna erbjudas vissa garantier i fråga om innehållet i arbetsuppgifterna. Det måste således finnas en nedre och en övre gräns för hur mycket tjänstgöring inom hälso- och sjukvården som den enskilde arbetstagaren skall kunna åläggas. Författningsmässigt bör detta komma till uttryck genom det i för- ordning föreskrivs att det skall finnas minimi- och maximiregler för omfattningen av tjänstgöringen inom hälso- och sjukvården men det konkreta innehållet bör av naturliga skäl fastställas i avtal mel- lan berörda universitet och sjukvårdshuvudmän. Syftet med dessa garantier är att förstärka den enskilde indivi- dens rättssäkerhet. Han eller hon skall ha såväl en rättighet som en skyldighet att tjänstgöra inom hälso- och sjukvården. Avsteg från garantibestämmelsernas maximi- och minimiregler förutsätter där- för att de båda huvudmännen och den enskilde individen är ense om detta. Det bör vara möjligt för en lärare, att , t.ex. ett eller , helt befrias från tjänstgöring inom sjukvården och från undervisningsskyldigheten för att helt koncentrera sig på sin forskning. På motsvarande sätt skall den läkare som önskar arbeta en större del av sin arbetstid inom sjukvården få möjlighet att göra det, om parterna kan enas om detta. UFA:s förslag tar endast sikte på de villkor som bör gälla för tjänstgöringen som läkare. Om sjukvårdshuvudmannen vill anlita uppdragstagaren för andra uppgifter, t.ex. chefsuppdrag eller admi- nistrativa uppgifter, måste överenskommelse om detta träffas med såväl arbetsgivaren som uppdragstagaren i varje enskilt fall. UFA finner dock att detta är frågor som inte lämpar sig för en författ- ningsreglering utan förutsätter att berörda lärosäten och landsting tillsammans med de fackliga företrädarna kan utarbeta lämpliga kriterier för att anlita dessa arbetstagare för sådana uppgifter. 14.7Konsekvensändringar i vissa övriga författningar med anledning av UFA:s förslag Ett genomförande av UFA:s förslag innebär att ändringar måste göras i ett antal olika författningar. UFA vill särskilt framhålla den föreslagna ändringen i 6 kap. 33 § KL. Denna ändring är direkt avgörande för sjukvårdshuvudmannens möjligheter att också i fram- tiden anlita de läkare som har en förenad anställning för led- ningsuppgifter. Vidare föreslår UFA att en författningsregel införs av innebörd att de läkare som tjänstgör inom hälso- och sjukvården på grund av ett uppdragsavtal mellan universitet och landsting skall betraktas som läkare i allmän tjänst. Med hänsyn till såväl det nya som UFA:s förslag framstår lag om vissa anställningar som läkare vid upplåtna enheter m.m. som föråldrad. UFA föreslår därför att lagen upphävs i sin helhet och ersätts med en ny lag om vissa åligganden för sjuk- vårdshuvudmännen angående den grundläggande högskoleutbild- ningen för läkarexamen. UFA har vidare övervägt att föreslå en lagregel av innebörd att de landsting som är bundna av centrala och regionala skall förpliktas att upphandla en viss andel läkararbetstid från det lärosäte, som har avtal med. UFA har av flera skäl avstått från att göra detta. Ett skäl är att en sådan lagtext skulle bli både komplicerad och oprecis till sin konstruktion. Det framstår inte heller som klarlagt att ett sådant åläggande är förenligt med den kommunala självsty- relsen. UFA har emellertid lagt avgörande vikt vid att ett genomförande av sådana lagregler kan uppfattas som ett uttryck för misstro mot landstingens vilja att leva upp till andan i ALF-avtalen. Enligt UFA:s uppfattning är detta tillräcklig orsak för att inte överväga några regler av det slaget. Såsom nämnts tidigare bör de läkare som innehar förenade anställningar också bör betraktas som läkare i allmän tjänst. En generell föreskrift om detta bör därför införas i 1 kap. LYHS. 14.8Sjukvårdshuvudmannens inflytande vid anställning av lärare med tjänstgöringsskyldighet inom hälso- och sjukvården UFA har framhållit vikten av att sjukvårdshuvudmannen får ett betydande inflytande vid rekryteringen av de befattningshavare som utredningen avser. UFA har övervägt att föreslå komplette- ringar i högskoleförfattningarna av den innebörden men har slutli- gen stannat för att inte göra det. Skälen är följande. gäller att en förenad anställning inte får ledigförklaras utan ett föregående godkännande från sjukvårdshuvudmannen. Den regeln kan bibehållas även om UFA:s förslag genomförs. För detta behövs endast en mindre ändring i 4 kap. 2 § HF. skoleförordningen möjlighet för ett lärosäte att betona skicklighe- ten i läkaryrket i de kvalifikationskrav som skall anges, när en anställning förklaras ledig. Till detta kommer att det inte finns något hinder mot att utöka antalet sakkunniga vid tillsättning av en sådan befattning med en person som kan bedöma skickligheten i läkaryrket. Det finns således goda möjligheter att redan med nuva- rande regelverk öka sjukvårdshuvudmännens inflytande över anställningsbesluten. UFA avstår därför från att föreslå någon för- ändring av nuvarande regler. UFA:s förslag innebär att vissa lärare som innehar kombine- rade anställningar skall i stället inom ramen för sin läraranställning vid arbeta som specialistläkare inom hälso- och sjukvård. De arbetstagare som önskar behålla sina nuva- rande kombinerade anställningar bör få göra detta. För de arbetsta- gare som är anställda med fullmakt eller innehar fullmaktslik- nande anställningar bör överenskommelse om ett ändrat innehåll i anställningen kunna träffas utan att fullmakten respektive den full- maktsliknande anställningens innehåll rubbas. 15 Konsekvenser av UFA:s förslag 15.1Ekonomiska konsekvenser för högskolan och sjukvårdshuvudmännen UFA konstaterar inledningsvis, att ett genomförande av förslagen får till följd att sjukvårdshuvudmännen kommer att bli ansvariga för delar av avsättningen för pensionen åt de drygt 600 arbetstagare som har kombinerade anställningar. Även om utgångspunkten är ökad flexibilitet, vilket innebär att sysselsättningsgraden inom hälso- och sjukvården kommer att variera såväl emellan individer som för en och samma individ sett över en längre tidsperiod, torde det sammanlagt röra sig om en tredjedel av den totala kostnaden för pensionen. UFA gör dock bedömningen att förslaget inte bör medföra någon större kostnadsökning för sjukvårdshuvudmännen. Skälet är följande. Såsom UFA redovisat i 7 kap. har staten och huvudorganisatio- nerna på arbetstagarsidan träffat avtal för om att det läkar- arvode som arbetstagaren uppbär från sjukvårdshuvudmannen i fråga om rätten till pension skall jämställas med en inkomst från statlig anställning, men att avtalet har löpt ut utan att ha ersatts med något nytt. Sjukvårdshuvudmannen gör inte några pensionsinbetal- ningar för arbetstagare med kombinerade anställningar. Enligt UFA: s bedömning är det inte rimligt att detta förhållande kan till- låtas bestå oavsett hur anställningsvillkoren konstrueras för de berörda arbetstagarna. En självklar förutsättning måste vara att var- dera huvudmannen svarar för sin del av den totala kostnaden, i vil- ken förutom annat även avsättningar för pensioner ingår. Konsekvenser av UFA:s förslag UFA konstaterar, att det i ett initialskede kommer att uppstå kost- nader på grund av administrativt merarbete, eftersom sjukvårdhu- vudmannen måste upphandla läkartjänster från högskolan enligt : s regler. Belastningen kommer främst att drabba sjukvårds- huvudmännen som ansvarar för att anbudsunderlaget uppfyller lagens krav, och att handläggningen sker enligt dess regler. Också högskolan kommer att vidkännas ett visst merarbete, eftersom man måste upprätta ett anbud som motsvarar sjukvårdshuvudmannens anbudsunderlag. UFA vill på intet sätt bagatellisera de svårigheter som kan upp- komma när det nya systemet skall genomföras. Dock finner UFA det troligt att när parterna genomfört de första upphandlingarna, så kommer systemet att kunna fungera effektivt. En annan form av administrativ kostnad som kan belasta sjuk- vårdshuvudmännen är att det kan uppkomma merarbete i fråga om momsredovisningen. Eftersom sjukvårdshuvudmännen hante- rar stora mängder av momspliktiga inkomster och utgifter finner UFA emellertid fog för bedömningen att det merarbete som kom- mer att uppstå inte torde vara alltför betungande sett i relation till sjukvårdshuvudmännens totala verksamhet. Slutligen konstaterar UFA, att en administrativ olägenhet upp- kommer för båda parter om ett antal arbetstagare väljer att kvarstå i de gamla anställningarna som kollegorna övergår till de nya anställningarna. Det är omöjligt att bedöma hur många indivi- der det kommer att röra sig om, och hur dessa i så fall kommer att fördela sig på olika orter, varför UFA bedömer det som ogörligt att genomföra någon seriös beräkning av de eventuella ekonomiska konsekvenserna. 15.2Konsekvenser för jämställdheten m.m. I UFA: s beskrivning av dagens system framgår att det inte finns någon exakt angivelse för hur mycket arbetstagarna skall arbeta hos respektive huvudman, utan det finns bara i praxis godtagna riktvär- den. Som UFA tidigare understrukit innebär detta en rättsotrygg- het för de berörda arbetstagarna, som inte har full klarhet i vilken arbetsinsats som krävs av dem. Om UFA: s förslag genomförs bör den naturliga följden bli att den enskilde arbetstagaren vid varje Konsekvenser av UFA:s förslag given tidpunkt har full vetskap om vad som förväntas av honom eller henne i de båda verksamheterna. En tydligare formulering av kraven på arbetsinsatser och för- läggningen av dessa och rum gör det lättare för arbetstagaren att planera sitt privatliv, något som i sin tur är ägnat att bidra till en ökad jämställdhet. UFA konstaterar vidare, att det i uppdraget även ingår att bedöma förslagens konsekvenser för regionalpolitiken och de inte- grationspolitiska målen. Såvitt UFA kan bedöma torde förslagen inte ha några konsekvenser av betydelse för uppnåendet av dessa mål. 15.3Behov av ytterligare åtgärder I 1 kap. konstaterade UFA att det finns fler lärarkategorier inom högskolan än läkare som innehar förenade anställningar. Om UFA:s förslag genomförs finns det skäl att överväga om inte anställningarna för dessa lärare bör omregleras på motsvarande sätt. Eftersom dessa grupper inte omfattas av UFA: s uppdrag, lägger inte UFA några förslag som berör dem. 16.1Förslaget till lag om ändring i högskolelagen Det ingår inte i högskolans reguljära uppgifter att stadigvarande hyra ut sin arbetskraft till andra verksamheter. I 1 kap. 2 § finns ett allmänt formulerat åliggande för högskolan att samverka med det omgivande samhället.