sou · GSB3107d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Denna avgö- rande svårighet sägs bero på okunskap och otillräcklig information om vad som gäller för förtroendevaldas politiska ansvarstagande i olika funktioner. Det beror också på att de partipolitiskt starkaste personerna utses till kommunstyrelsen, att förtroendevalda har flera uppdrag i olika politiska funktioner (fullmäktige, styrelser, nämnder, förbund, etc.) och att dessa inte vill eller inte klarar av att byta ansvarsperspektiv när de flyttar sig från ett uppdrag till ett an- nat. Det sägs också bero på att omfattande makt delegerats till chefer eller på att det blivit så genom vanor som inte utvärderats och förändrats. Det är ett tydligt resultat som visar att fullmäktigeledamöterna vill veta mer, få vara delaktiga och agera mer för att öppet och bättre tillvarata information från revisorerna. Sammanfattande slutsatser och nya frågor De är tveksamma till sin förmåga men beredda att försöka redo- visa sina bedömningar öppet och vad de gör för att korrigera oöns- kade avvikelser från fullmäktiges håll. Detta tror de inte är lätt men viktigt och avgörande för att framgångsrikt kunna förbättra tilltron till den politiska demokratin, åtminstone på lokal nivå. Då kan det egna demokratiska kontrollinstrumentet bättre fylla sin funktion – att för fullmäktige och allmänheten kontrollera att det som folksty- ret beslutat genomföra blir gjort, att utfallet stämmer överens med beslutets avsikter och att oönskade avvikelser korrigeras fortast möjligt när det behövs. Granskningsarbetets värde beror på revisorernas och revisionsbiträdenas kompetens Kontrollen av det fullmäktige beslutat förväntas ske ur fler aspekter än ekonomi och rättvisande räkenskaper. Redovisningsteknik är inte medlet för att klara av att verkställa fullmäktiges beslut, det kräver kontroller av underlag för politiska bedömningar sett ur fler perspektiv i genomförandet. Tillämpning av lagar, besluts bered- ning, genomförande och resultat förväntas bli kontrollerade i för- hållande till de demokratiska procedurer och principer som gäller för kommunen och enligt fullmäktiges beslut. I teori och praktik omfattar den kommunala revisionens kontroller samtliga demo- kratiska värden. Det förekommer att revisorernas analys är för svag eller att de egentliga orsakerna till problem inte berörs. Detta har resulterat i att fel person/funktion kritiserats, att kritiken presenterats på fel sätt och att t.ex. svårigheter att följa ekonomiska ramar upprepas eller förvärras. har fullmäktige ändå kunnat märka att samtalen med revisionen och revisionens rapporter blivit vä- sentligt bättre. Att rapporterna är begripliga för allmänheten är mycket viktigt för att revisionen skall kunna vara fullmäktiges och allmänhetens demokratiska kontrollinstrument. Revisorerna har egna eller upphandlade biträden, stöd och kun- skaper om vad som bör göras och hur ansvar bäst utförs i praktiken i olika verksamheter. Detta stöd behöver tillvaratas mer och ut- vecklas för att hela den demokratiska arbetsprocessen och fler situ- ationer i den politiska demokratins sammanhang skall omfattas av kontroll. Goda seder, metodologiska angreppssätt, normer, anvis- ningar och arbetsformer behöver utvecklas för att omfatta eko- Sammanfattande slutsatser och nya frågor nomi, rättssäkerhet och demokrati, är det en tonvikt på redo- visning och ekonomiska förhållanden. Revisionens arbetsmetoder och analyser behöver klara av att kontrollera att beslut genomförs enligt demokratiska procedurer och principer som överenskommits för att rättssäkerhets-, eko- nomi som demokratiseringsprocesser skall förbättras och utvecklas i kommunen. Beslut om genomförande av förbättringsbehov och tillvaratagande av lokal utvecklingskraft måste kontrolleras och granskas i fler termer än ekonomiska. Biträden inom olika special- områden är viktigt, men fullmäktige efterfrågar att de utvecklar sina analyser och sitt språk så att kritik riktas till den aktör/funk- tion om är orsak till problemet, att texter är läsbara för allmänheten och att samtal kan föras mellan dem som berörs med bibehållen och ömsesidig respekt. De förtroendevalda revisorerna har en särskild funktion De förtroendevalda revisorerna utses för att de är lokalt kända som trovärdiga personer med gott omdöme och hög integritet. De får aldrig huka för partipolitisk makt. Den förtroendevalda revisionens funktion är viktig för fullmäk- tige och den har en särskild uppgift: att kontrollera vad som blir gjort genom folkstyrets beslut för mandatperioden. Det är en självständig funktion – precis som den beslutande och de verkställande funktionerna – som fått förtroende och uppdrag av fullmäktige- lånade befogenheter från fullmäktige, fria att agera i sin funktion så är det är tänkt enligt kommunallagen och så ut- trycks det av fullmäktigeledamöterna. När den partipolitiska debatten är avslutad fattar fullmäktige be- slut, det tar man ansvar för som det uttrycktes av de intervjuade. Men de förklarar också öppet och trovärdigt att detta klarar full- mäktige inte alltid av. Partipolitisk makt och otydlig ansvarsdelning försvårar politiskt ansvarstagande En del av fullmäktigeledamöterna uttrycker att de inte alltid klarar av att stå emot trycket från kraftfull partipolitik även om det borde vara så. Då används informationen från revisorerna till att slå ner på Sammanfattande slutsatser och nya frågor varandra i partierna i stället för att informationen tillvaratas för åt- gärder för förbättrat politiskt ansvarstagande för kommunens bästa. Då ges vika för partiintresset i stället för att det fria mandatet tillvaratas sett från fullmäktiges håll. När detta sker, att även de själva som direkt folkvalda viker sig för någons i stället för det gemensamma intresset; när de har svå- righeter att klara av att öppet och med gott omdöme balansera motstridiga intressen sett ur ekonomiskt-, rättssäkerhets- eller de- mokratiskt politiskt ansvarsperspektiv – då är behovet extra stort av en revision med hög integritet som tar sitt ansvar i sin funktion. I kommuner där fullmäktige har fullt upp med att hålla de parti- politiska känslorna i styr, väl medvetna om att de själva bättre borde klara av fylla sin funktion på den stolen – där pratas det mindre om att den kommunala revisionen också är allmänhetens och hela kommunens revisorer. Där fullmäktige har gjort upp med sig själva, tydliggjort sin funktion och andras funktioner, eller där de samarbetar över parti och blockgränser för att värna om sin kommun oavsett det är ett lokalt styre med få eller flera partier – där efterlyses även att reviso- rerna skall ägna sig mer åt vad det blir för resultat för människorna och för kommunen av det som faktiskt blir gjort. Sedan skall revi- sorerna informera om det på ett för allmänheten begripligt sätt. Hur kontrolleras det när olika mellanhänder utför uppdrag åt kommunen? De intervjuades beskrivningar visar att de respekterar revisionen och räknar med att den fortsätter att utvecklas för att stödja för- bättring av det politiska ansvarstagandet och genomförandet av fullmäktiges beslut. Ett område som fullmäktige inte vet om revi- sionen kontrollerar tillräckligt är vad som sker när andra än den anställda personalen utför uppgifter åt kommunen. Styrelser och nämnder har ansvar för den interna kontrollen inom sina ansvars- områden men fullmäktige är osäker på hur långt denna sträcker sig när uppdrag ges till andra än de egna utförarna. För att kunna uttala sig i ansvarsfrågan vill fullmäktige få ökad insyn och kunskap om vad som sker när uppgifter och makt delegeras och olika former av företag, förbund, privata och ideella organisationer får uppdrag att utföra olika uppgifter i samarrangemang med kommunen som be- Sammanfattande slutsatser och nya frågor eller delfinansieras av kommunala medel. Flera av de inter- vjuade är osäkra på vad som sker då och vet inte om de har rätt att ge direktiv eller få del av information från revisorerna om hur dessa sköter sina uppgifter. En del känner till granskningsrapporterna från de egna kommunala företagen men de dominanta resultaten visar det motsatta. När dessa frågor ställs poängteras det av flera att det är mycket möjligt att det är bättre direktiv och kontroll av utförandet när det överlåts på andra än de egna verksamheterna. Fullmäktige tillvaratar inte de egna påverkansmöjligheterna Fullmäktige använder inte till fullo möjligheterna att besluta om inriktning i form av reglemente, anvisningar och direktiv som väg- ledning för revisorernas kontrollfunktion. Då vet inte heller full- mäktige vilka utgångspunkter och kontrollperspektiv, för vem och vad de kontrollerar eller i vilken omfattning revisorerna har full- mäktiges eller allmänhetens perspektiv som utgångspunkt i sin granskning och analys av hur förbättring av effektivitet, rättssäker- het och demokrati utvecklas på lokal nivå. Mycket av det viktiga arbete som revisorerna ägnar sig åt tillva- ratas under hand som granskning och ansvarsprövningsprocessen pågår. Fullmäktige beskriver själva att de borde bli ännu bättre på att tillvarata informationen från revisorerna. efterfrågar de då djupare analyser från revisionen och mer konstruktiv kritik, även riktad mot fullmäktige, från revisorernas perspektiv sett. Fullmäktige kan också bli bättre på att använda informationen från revisorerna mer för att korrigera och förbättra under hand. Detta betonas väsentligt mer än sanktionsåtgärder som kommer i efterhand när en oegentlighet redan har begåtts. I de medverkande kommunerna är det så att fullmäktige mer vill tillvarata och behö- ver revisorernas granskning och ansvarsprövning som underlag för sin egen bedömning och beslut i ansvarsfrågan. Sammanfattande slutsatser och nya frågor Osäkert om fullmäktige är mogna för öppen redovisning men det bör vara så Fullmäktige är tveksamma till sin egen förmåga, om de är mogna för att öppet redovisa vilka utgångspunkter, ställningstaganden och kontrollperspektiv, som gäller för fullmäktiges bedömning och grunder för beslut om ansvarighet och ansvarsutkrävande av de egna i sin kommun. Även om de är osäkra på hur de kommer att klara av att formu- lera sina argument för bedömning, är uppfattningen att redovisning av fullmäktiges bedömningsgrunder är ett viktigt steg som kan förbättra öppenhet, insyn och legitimitet för demokratin och som stärker och förbättrar det politiska ansvarstagandet i kommunerna. Uppfattningen är att det kan bli svårt men att det är viktigt att det blir så och att bedömning och ställningstagande måste baseras på de revisionsansvarigas lokala förutsättningar, samband och aktu- ella situationer som verkar i. Det framkom också noggrant över- vägda exempel för när gränsen är nådd för vad som är acceptabelt. Flera av exemplen relaterades till erfarenheter och konkreta situationer i kommunen där de diskuterat principer eller som stöd för prövning av det politiska ansvaret och fullmäktiges bedömning och beslut i ansvarsfrågan. På motsvarande sätt som revisorerna gör sin analys med utgångspunkt ifrån god kännedom om den specifika situation och det sammanhang som gäller för de revisionsansvariga i sin kommun är det en motsvarighet till en sådan öppen redovisning av fullmäktiges argument baserad på lokalt anpassad bedömning som avses. Ansvaret följer av lagstiftning men kan bara praktiseras av de förtroendevalda själva Kravet på öppen redovisning av bedömningsgrunder behöver fram- gå och ges stöd i kommunallagstiftningen om det skall bli gjort. Men det som för övrigt beskrivs som åtgärder för att förstärka ansvarsprövningsprocessen har inte med starkare lagstiftning att göra. Ett villkor för förbättring är att det finns ett ömsesidigt intresse att lära om och lära av varandra sett ur den situation som är och ett gemensamt intresse av att bidra till en väl fungerande relation till berörda i de politiska arbetsprocesserna. är inte ens alla fullmäktigeledamöter delaktiga i fullmäktiges ansvarsta- Sammanfattande slutsatser och nya frågor gande, än mindre i bedömningen av andras. Förhoppningar om po- litiskt ansvarstagande på lokal nivå grusas av måttligt inspirerande självuppfattningar som beskrivs i form av transportkompani eller röstboskap. Där trenden vänts beskrivs ett motstånd i den poli- tiska förvaltningsorganisationen från en del av dem som får släppa taget om gamla vanor för att makt- och ansvarsdelning förändras. Men fullmäktigeledamöter som känner sig delaktiga uttrycker sin kännedom om fullmäktiges frågor, deltar i överläggningar mer än tidigare, har lättare att träffa allmänheten och inger hopp om framtiden i form av fördjupad lokal demokrati och möjligheter till utveckling i kommunerna. Det handlar också om att inte backa för arbetsinsatser, förändring av invanda attityder och vanor. Då är an- svar ett verb igen, det kan inte genomföras av lagstiftningen bara tas av dem som i praktiken vet att de berörs och som får vara del- aktiga. Okunskap om revisionen som fullmäktiges och allmänhetens korrigerande funktion Alla ledamöter i fullmäktige har inte någon uppfattning om vad det är för beslut som revisionen granskar. De känner inte till vilken rätt fullmäktige har att få återkoppling av om deras beslut fullföljs enligt de förutsättningar som är givna för genomförandet. Vad fullmäktige utgår från vid sin bedömning av de revisionsan- svarigas ansvarstagande är också oklart, både för dem som bedöms och för allmänheten. Det är inte i överensstämmelse med idéer om öppenhet och insyn i de demokratiska processerna och det är inte förenligt med ansvarsetiken. Hur kan det vara så? Det är flera faktorer som återkommande visar sig förhindra detta. Det är dels det som beskrivs som makt och partipolitik i fullmäktige, därmed utgör fullmäktige sitt eget hot. Fullmäktige själva har inte tillvaratagit sin självkorrigerande funktion för att ansvarstagandet skall tas på ett mer ändamåls- enligt sätt i de olika politiska funktionerna. Vare sig fullmäktige eller den kommunala revisionen, i funktionen som den granskande politiska makten, har haft förmåga att hantera problemet på ett sådant sätt att det gett bestående resultat. Det är dels maktpolitik i styrelsen som upprepat beskrivs som problem. En majoritet i styrelsen tillåts omfördela makten mellan den direktvalda beslutande fullmäktigeförsamlingen och den indi- Sammanfattande slutsatser och nya frågor rekt valda verkställande styrelsen. Därigenom styr av fullmäktige valda över mer än det som de av folket valda har beslutat i den aktuella kommunen//regionen. Där är det majoriteten i styrelsen och partierna som utgör det hot, som främst omnämns, och som tillåter att makten omfördelas mellan den beslutande och verkställande politiska makten. Kommunmedborgarna kan inte ut- kräva ansvar av styrelsen och dess ledamöter, styrelsen är inte folk- vald. Det är bara fullmäktige som kan utkräva ansvar av dem som de delegerat ansvaret till. För granskning, kontroll och prövning av detta delegerade ansvar, ansvarar den kommunala revisionen. De tre demokratiska makterna har relationer till varandra. De verkar genom demokratiska processer och förfogar inte över några tvångsmedel för att förändra relationerna till varandra. Om revisionen skall ha en relation till fullmäktige som bidrar till förbättring av de egnas ansvarstagande, behövs en gemensam uppfattning om vad revisionen är till för. Var och en behöver också klara av att ha en stark identitet i sin roll. Då går det lättare att föra en dialog med andra och öppet förmedla vad som är svårt. Med denna öppenhet ökar också informationsspridningen och kunskap kan förmedlas utåt. Fullmäktige förväntar sig av revisionen att den fortsatt utvecklas som demokratiskt kontrollinstrument och som granskare i full- mäktiges och allmänhetens tjänst, att de alltid baserar sina gransk- ningsresultat på fakta och att revisorernas bedömning sker i för- hållande till avsikterna med fullmäktiges beslut. Revisorerna skall också bli bättre på att säga ifrån, även till fullmäktige. Deras resul- tat skall förmedlas med beaktande av gällande bestämmelser om sekretess, på ett för förtroendevalda och allmänheten begripligt språk för att vara legitimitetsskapande. Enligt fullmäktige bidrar det till att folk i allmänhet litar mer på kommunpolitiker. Det borde även förbättra väljarnas underlag för ställningstagande an- svarsutkrävande vid allmänna val. Vi lär oss inte bara genom goda erfarenheter och inte heller en- bart genom utveckling i teori eller praktik. Det finns ingen teori hållbar för prövning av politiskt ansvarstagande i den folkstyrda praktiken i ett ständigt föränderligt samhälle. Troligtvis har ingen med ansvar kunnat formulera en teori som går att omsätta i prakti- kens alla oförutsägbara situationer. Däremot har intervjuerna för- medlat att det finns förtroendevalda praktiker som tror att det enda sättet att växa i ansvar är att ansvar tas och att det ges möjligheter till fortsatt förbättring. Sammanfattande slutsatser och nya frågor Kännedom om det som är, även om det borde vara gjort eller ogjort, kan bidra till att ge information till förändring av det som är oönskat och att lära sig av och behålla det som är önskat. De intervjuade som ställt sina erfarenheter till förfogande för att bidra med sina aspekter på den kommunala revisionens funktion hör till dem som betonar den politiska demokratins och kommu- nernas demokratiska värde. Även om de intervjuade uppger att de, tillsammans med revisorer och övriga förtroendevalda, behöver träna sig på att föra dialog i situationer när det politiska ansvaret är svårt vill de inte bidra till att vare sig kritik eller konflikter som på- träffas inom de förtroendevaldas ansvarsområde undviks så att de blir ohanterliga och riskerar den lokala demokratins legitimitet. Av dem som delat med sig vet vi redan att förtroendevalda kan föra dialog och sprida kunskap om svåra politiska bedömningar för att ansvarstagande skall kunna tillvaratas, förbättras och utkrävas. har den kommunala revisionen fått allt större betydelse som demokratiskt kontrollinstrument på lokal nivå. Den är åtminstone fullmäktiges garant för att det sker kon- troll och informationsåterföring av vad och hur de förtroendevalda gör när de tar sitt revisionsansvar. Revisionens granskningar och ansvarsprövningsprocessen ger möjligheter till förbättrat politiskt ansvarstagande och är en förutsättning för fullmäktiges bedömning i ansvarsfrågan. Hittillsvarande resultat visar också att både revisio- nens funktion och fullmäktiges egen ansvarsprövningsprocess be- höver utvecklas och tillvaratas bättre om den svenska modellen för folkstyre skall utvecklas så som det är tänkt på lokal nivå. Om revi- sionen skall vara fullmäktiges och allmänhetens kontrollfunktion är det en förutsättning att fullmäktiges, såväl som revisionens, be- dömningsgrunder för de förtroendevaldas ansvarstagande är kända och redovisas öppet för dem som berörs av dem. (1999). Att kontrollera staten. Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. , U., Riberdahl, C. (1997), Det kommunala förtroendeupp- draget, , Publica. Bunge, M. (1999) Social Science under Debate. A philosophical Per- spective. (2000) Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid. (1998), On Democracy. (2001). Demokrati som procedur, i Idéer om demokrati. , R (2003). Demokratin och dess antagonister. och Demokratiakademin, . (2003). Accountability, Democratic Theory, and Higher Education. Educational Policy, Vol 17:1. Dwivedi, O. P., & Jabbra, J. (1988) Public service accounta- bility: A comparative perspective. West , CT Kumarian . J, (Ed) (1960). Yearbook of the Philosophy. The Liberal Arts Press, . , O. och Weigård, J. (1999). Habermas politiska teori. Stu- dentlitteratur, . FAR God Revisionssed i verksamhet 2002. Normer för redovisning och revision i den offentliga sektorn. (1996). Demokratimodeller Daidalos, . , och , P. (1988). (1999) . Demokratins konstitutionella legitimitet,i Demokratins konstitutionella val (2001), , . Larfors, K. (2000) revision – Oberoende eller inte? Luhmann, N. (1995). 1984) Social systems. Univer- sity Press, , . , O. (1999), revision, en rättslig analys. (2001). Medborgardemokratin och eliterna. Student- litteratur, . Montin, S. 2002 Moderna kommuner. (2000) Den kommunala revisionens trovärdighet. Stats- vetenskapliga institutionen, . , O. (2002). Statsbyggnad – den offentliga maktens organi- sation. , , , ,, L., Narud, H.M., (2002) Demo- krati utan ansvar. (Ed.) (2000) Debating Governance. Authority, Steering and Democracy. (2001) Decentralisering, governance och institutionell för- ändring i , B. (red) (2001). Politik som organisation. Pitkin, H. (1967) The Concept of Representation. Riberdahl, C. (2003) Nämndledamöters revisionsansvar vid reser- vationer och avståenden. (red), (2002a), Politik som organisation. (2002b) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. 1998, Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994. grundlagar och riksdagsordningen, 1999. Vedung, E. (1998), Utvärdering i politik och förvaltning. Student- litteratur, . (1996). Den instabila demokratin En strategi för den kommunala självstyrelsens framtid. Wibeck, V. (2000), Fokusgrupper. Om fokusgrupper och fokuserade gruppintervjuer som undersökningsmetod. Det nya seklets förtroendevalda Om politikerantal och representativi- tet i kommuner och landsting 2003. (2004) , och . Kommunpolitikern – Om demokratin. (2000) Svenska Kommunför- bundet och . Översyn av den kommu- nala revisionen. Kommittédirektiv, En översyn av den kommunala revisionens förut- sättningar och funktionssätt. Regeringens proposition 1998/99:66 En stärkt revision Regeringens proposition 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet Regeringsformen (1974:152) Riberdahl, C. Promemoria, Nämndledamöters revisionsansvar. SOU 1993:109, Lokal demokrati i utveckling. SOU 1996:169 Förnyelse av kommuner och landsting. SOU 1996:169 Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuner och landsting. Montin (red) Bilaga V till slutbetän- kandet. SOU 1998:71, Den Kommunala Revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument, . SOU 1999:64, , S. Representativ demokrati, i Demokrati- utredningens skrift nr 24. . SOU 1999:76, Maktdelning, forskarvolym 1.Artiklar av , , , , , . SOU 200:1 En uthållig demokrati. Politik för folkstyrelse på 2000- talet. Studiens avgränsning, tillvägagångssätt och urval Denna rapport handlar om vilken betydelse den kommunala revi- sionen och ansvarsprövningsprocessen har för fullmäktige i kom- munerna . Det finns inte tillgång till några tidigare studier med systematiskt grundade slutsatser inom problemområdet. Det som presenteras här är ett sätt att översiktligt börja beskriva den kommunala revi- sionens funktion, ansvar och ansvarsprövningsprocessen och dess relation till fullmäktige i kommunerna . I denna rapport är det endast intervjuresultat från fullmäktiges beskrivningar av den kom- munala revisionens ansvar att granska och pröva de förtroende- revisionsansvar som förmedlas. I rapporten begränsas, enligt uppdraget från utredningen, de teoretiska avsnitten och redovis- ning av metodologiska angreppssätt för att ge väsentligt mer utrymme åt resultaten från samtalsintervjuerna. Former för ansvarsutkrävande av de förtroendevaldas biträden, i eller annan regi egen för utförande av uppgifterna, berörs inte i rapporten. De omfattas inte av revisionsansvar oavsett det inflytande de har över resultatet av de olika politiska arbetspro- cesserna.1 Begrepp och faktorer som påverkar ansvarsprövningsprocessen relateras till aktuella samhällsvetenskapliga teorier om sociala sy- stem, kommunernas institutionella förutsättningar och teoretiska spörsmål som förs fram i offentliga utredningar och forskning om demokrati och politiskt ansvar i svenska kommuner och landsting . De intervjuade fullmäktigeledamöterna ombads dela med sig av sina erfarenheter och uppfattningar från fullmäktiges perspektiv på