sou · GSB3103d3 · 2005-01-01 00:00:00 — 6Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS Särskilt personligt stöd Insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS behövs för att tillförsäkra personer som tillhör LSS personkrets ett särskilt kompletterade stöd. Syftet med insatsen är att på motsvarande sätt som andra åtgärder enligt 9 § LSS bidra till att skapa förutsättningar för goda levnadsvillkor och delaktighet i samhället. För att bättre avgränsa insatsen bland annat mot den rådgivning som inne- fattas i myndigheters allmänna serviceskyldigheter anser jag att insatsen bör byta namn. Jag har konstaterat att det finns uppenbara likheter mellan insatsen råd och stöd och åtgärder som kan betecknas som habilitering och rehabilitering. Likheter finns i målsättning, innehåll, arbetsmetoder och kompetens. Möjligheterna till sam- verkansvinster för att utveckla kvaliteten inom insatsen är goda. Enligt min mening är det ett alltför stort avsteg från syftet med råd och stöd att exkludera dessa habiliterings- och rehabili- teringsåtgärder ur insatsen och därigenom så påtagligt begränsa innehållet. Enligt mitt förslag till förtydligande skall insatsen enligt 9 § 1 LSS åter kunna användas för att – helt eller delvis – komplettera åtgärder som kan betecknas som habilitering och rehabilitering om dessa inte tillgodoses på annat sätt. Detta är enligt min bedömning det bästa sättet att säkra en heltäckande kedja av stödåtgärder för de personer som tillhör LSS personkrets. Jag anser att planering, uppföljning och utvärdering, som görs i samverkan med den enskilde, har ett tydligt samband med innehållet och kvaliteten i insatsen och vill därför att möjlig- heten att använda individuell plan utvecklas. Jag har också kon- staterat att behovet av samordning av planerade åtgärder är en central fråga – inte minst för familjer med barn som har flera funktionshinder. Därför bör samordningsprocessen förstärkas. Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS Insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS får benämningen särskilt personligt stöd. I huvudförslaget föreslås insatsen särskilt personligt stöd innehålla kunskapsstöd, psykosocialt stöd och särskilt kom- pletterande stöd. Särskilt personligt stöd skall i huvudförslaget kunna komplettera kvalitativt eller kvantitativt sådan habili- tering och rehabilitering som inte tillgodoses genom insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen. I alternativförslaget föreslås att insatsen särskilt personligt stöd skall innehålla kunskapsstöd, psykosocialt stöd samt utvecklings- och aktivitetsstöd. Särskilt personligt stöd skall i alternativförslaget kunna komplettera kvalitativt eller kvanti- tativt sådan psykologisk, social och pedagogisk habilitering och rehabilitering som inte tillgodoses genom insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen. Detta innebär att åtgärder som kan betraktas som medicinsk habilitering inte ryms inom särskilt personligt stöd enligt alternativförslaget. I det fall alternativförslaget genomförs anser jag att effekterna av detta förslag särskilt skall följas upp av . Vidare föreslås genom tillägg i 10 § LSS att den enskilde skall erbjudas stöd i form av en namngiven samordnare i samband med att insats enligt 9 § 1 beviljas. 6.1Motiv för ett förtydligande av råd och stöd enligt LSS Motivet för att införa LSS var att personer med omfattande och varaktiga funktionshinder och deras anhöriga har en särskilt utsatt situation i samhället. LSS skall på olika sätt underlätta för personer med omfattande och varaktiga funktionshinder att uppnå goda lev- nadsvillkor. Lagen skall tillförsäkra dem ett kvalificerat stöd var de än bor i landet. Samhället har lagt fast en viljeinriktning att perso- ner som tillhör LSS personkrets skall ges möjlighet att leva ett full- värdigt liv i gemenskap med andra. Förutsättningarna för personer med omfattande och varaktiga funktionshinder är så annorlunda än för andra medborgare att det är befogat med särskilt anpassade insatser för att motverka konsekvenserna av funktionshinder. En grundläggande princip är att vissa behöver mer för att få lika mycket. Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS Utgångsläget för detta särskilda stöd måste vara den enskildes individuella behov. Hur och i vilken omfattning dessa behov till- godoses kan vara avgörande för den enskildes möjlighet att uppnå det övergripande målet goda levnadsvillkor. Tidiga och välplanerade insatser för barn och ungdomar kan bli avgörande för deras fram- tida liv. Innehållet i insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS ligger nära vissa delar av hälso- och sjukvården. Jag ser detta som en fördel när det gäller att skapa en heltäckande, samverkande kedja av stöd- åtgärder för personer som tillhör LSS personkrets. Inom olika habiliteringsverksamheter har det utvecklats en kompetens som med utgångspunkt från olika funktionshinder kan ge ett varierat, långsiktigt och individuellt anpassat stöd. Detta borde vara ett positivt utgångsläge för huvudmännen när det gäller att ge de enskilda brukarna det individuella stöd som LSS ger dem rätt till. I detta sammanhang vill jag understryka att personer som tillhör LSS personkrets skall på samma sätt som alla medborgare ha möjlighet att i första hand få sina behov tillgodosedda genom HSL. Det är först om deras behov inte tillgodoses som råd och stöd behöver utnyttjas som komplement för att säkra de enskildas rätt till stöd enligt LSS intentioner. I utredningens direktiv sägs, att syftet med insatsen råd och stöd och förutsättningarna för att få insatsen måste förtydligas. Förtyd- ligandet bör också gälla på vilket sätt råd och stöd kan vara ett komplement till åtgärder som ges enligt annan lagstiftning. Föregående kapitel har beskrivit den fördjupade bild som utred- ningen fått av hur brukare, personal och verksamhetsansvariga ser på situationen kring råd och stöd enligt LSS. Situationen upplevs av många som splittrad och tillämpningen av råd och stöd ser olika ut i olika delar av landet. På många håll finns det en osäkerhet om innehållet i insatsen och hur den skall utveck- las. Regeringsrättens ställningstagande 1997 har klargjort rättsläget kring habiliteringsinsatser, men det finns fortfarande skillnader i bedömningen av och beslut om insatser i gränszonen mellan råd och stöd och habilitering. Det finns också skillnader i bland annat organisering, målsättning, tillämpning och tillhandahållande. Brukarrepresentanter påtalar att borttagandet av habiliteringsinsat- serna leder till sämre kvalitet och försvårar helhetssyn och konti- nuitet. Insatsen blir urholkad och motsvarar inte alltid brukarnas behov. Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS Det är uppenbart att insatsens omfattning varierar kraftigt över landet. Detta ojämna utnyttjande kan tyda på skillnader i tillgäng- lighet, organisering, rutiner och tillgång till expertkompetens. Det kan också bero på skilda målsättningar och politiska inriktnings- beslut. Jag anser att den utveckling som beskrivits under utrednings- arbetet talar för att personer som tillhör LSS personkrets inte får sina behov fullt ut tillgodosedda genom habilitering och rehabili- tering enligt HSL. Regeringsrättens ställningstagande 1997 att habiliteringsåtgärder inte ryms inom 9 § 1 LSS kan innebära att råd och stöd successivt urholkas. Detta kan i sin tur medföra en för- sämring i stödet till personer som tillhör LSS personkrets. En för- sämring som enligt min mening inte var avsikten när LSS infördes . Att lagstiftaren valde att tydliggöra ansvaret kring habilitering och rehabilitering i en annan lagstiftning, HSL, borde inte få som konsekvens att enskilda får svårare att få sina behov tillgodosedda. Den enskildes möjlighet att genom överklagande få en andra bedömning av insatser som bedöms tillhöra habilitering och reha- bilitering enligt HSL har försvunnit. Genom detta begränsas möj- ligheterna för den enskilde att få inflytande över insatsens innehåll och omfattning vilket inte överensstämmer med inriktningen i dagens handikappolitik. Syftet med råd och stöd enligt 9 § 1 LSS är enligt min mening att utveckla ett särskilt anpassat, personligt stöd som i samverkan med den enskilde skall öka möjligheterna till jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället. I insatsen skall ingå individuellt anpassade åtgärder som skall motverka att funktionshindret blir handikappande och insatsen skall medverka till att den enskilde tillförsäkras goda levnadsvillkor. Jag kan se en fara i att huvudmännen, inte minst i ett pressat ekonomiskt läge, kan komma att betrakta alltmer av råd och stöd som habiliter- ingsinsatser och att den enskilde därigenom får svårare att få sina behov tillgodosedda. De grundläggande förutsättningarna för att få insatsen är att den enskilde tillhör LSS personkrets enligt 1 § LSS och att han eller hon eller hans eller hennes legale företrädare begär insatsen. För att insatsen skall beviljas skall det dessutom självklart föreligga ett behov av stödåtgärder, som har ett klart samband med den enskil- des funktionshinder. Min bedömning är att insatsen råd och stöd enligt LSS fort- farande behövs som garanti för att tillförsäkra personer som tillhör Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS LSS personkrets goda levnadsvillkor. Denna insats behövs som kompensatoriskt stöd på motsvarande sätt som övriga insatser enligt 9 § i LSS. Jag vill därför förtydliga insatsen så att den även framöver kan vara det verkningsfulla komplement till andra samhällsinsatser som var ett av motiven vid införandet av LSS. Insatsen skall som komplement kunna fungera som ett skyddsnät för personer som tillhör LSS personkrets när exempelvis och hälso- och sjukvårdens insatser av olika anledningar inte räcker till för att skapa levnadsförhållande som är jämförbara med andra människors. Det är särskilt angeläget att insatsen enligt 9 § 1 LSS kan använ- das som ett övergripande komplement även till åtgärder som kan anses ingå i de breda begreppen habilitering och rehabilitering. Gränsdragningen mellan råd och stöd och habilitering och rehabi- litering skulle då avdramatiseras. Den samsyn som finns beträf- fande målsättning, innehåll, arbetssätt och personalkompetens kan utnyttjas som en fördel inte minst när det gäller samordning och möjligheten att skapa samverkansvinster. Hur stödet organiseras blir då av underordnad betydelse och stödinsatserna kan ges samlat utifrån den enskildes förutsättningar och behov. Fokus i arbetet kan inriktas på planerade, samordnade och allsidiga lösningar utifrån ett individuellt helhetsperspektiv. kan också den enskildes rättigheter bevakas på ett bättre sätt. I det förslag till förtydligande som är mitt huvudförslag kommer jag att utveckla argument för varför insatsen bör kunna användas som kvalitativt och kvantitativt komplement till habiliterings- och rehabiliteringsinsatser enligt HSL. Detta under förutsättning att det individuella behovet och målet med åtgärderna motiverar det och behovet inte tillgodoses på annat sätt. har det dock framkommit starka prin- cipiella invändningar, mot detta huvudförslag, från Landstingsför- bundet och att jag också avser, som försök till kompromiss, att presentera ett alternativförslag till förtydligande. Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS 6.1.1Ny benämning på insatsen – Särskilt personligt stöd Oavsett den slutliga utformningen av innehållet av insatsen anser jag att en ny benämning kan medverka till att förtydliga insatsens innehåll. Jag föreslår därför att insatsen 9 § 1 LSS benämns särskilt personligt stöd. Den nya benämningen ger en tydlig avgränsning mot den allmänna information och rådgivning som många myndig- heter har skyldighet att lämna. Det kvalificerade stödet inom sär- skilt personligt stöd skall liksom tidigare råd och stöd känne- tecknas av särskild kunskap om problem, möjligheter och livs- betingelser för personer med omfattande funktionshinder. Detta kvalificerade stöd bör ges av experter som har en bred kunskapsbas utifrån medicinska, psykologiska, sociala och pedagogiska aspekter av olika funktionshinder. En ny beteckning markerar att det hand- lar om en utvecklad, förtydligad insats i förhållande till nuvarande råd och stöd. 6.2Beskrivning av insatsen, 9 § 1 LSS – Särskilt personligt stöd Grunderna för den moderna svenska handikappolitiken och dess kopplingar till internationella överenskommelser har ingående beskrivits i kapitel 2. Dessa grundläggande värderingar är den allmänna utgångspunkten för mina förslag. Jag vill här lyfta fram några av de värderingar som jag anser vara av särskild vikt för mitt ställningstagande avseende insatsen särskilt personligt stöd. Handikappolitiken syftar till att personer med funktionshinder skall ges möjlighet att vara delaktiga i samhället på samma sätt som andra. En politik som skall förhindra att funktionshindret blir han- dikappande. omsorgslag slogs det fast att de sär- skilda omsorgerna skulle syfta till att ge psykiskt utvecklingsstörda möjlighet att leva som andra och i gemenskap med andra. Det skrevs också in i lagen att de särskilda omsorgerna skulle anpassas till mottagarens individuella behov. I den proposition (1992/93:159) som föregick LSS skrivs följande på sid. 49: Människor med omfattande funktionshinder saknar ofta mycket av det som är självklart för andra människor i det dagliga livet. Bland annat har konstaterat att det kvarstår betydande Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS klyftor på olika områden mellan människor med funktionshinder och andra människor (SOU 1990:19). Det har t. ex. visat sig att social- tjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser inte alltid räcker till för att skapa levnadsförhållanden som är jämförbara med andra männi- skors. Behovet av en särskild lag understryks i propositionen (sid. 49, 50): Jag anser därför att svårt funktionshindrades rättigheter i fråga om stöd och service i det dagliga livet bör regleras i en särskild lag. Omsorgslagen med sina precist angivna rättigheter i fråga om insatser har enligt min uppfattning haft en positiv effekt när det gäller utveck- lingen av samhällsstödet till främst utvecklingsstörda personer. Jag anser därför att omsorgslagen kan utgöra modell för en ny sådan lag omfattande en större personkrets. Dessa grundläggande mål för LSS som presenterades i proposi- tionen (1992/93:159) och senare beslutades i är enligt min mening fortfarande aktuella. Utredningens förslag om förtydligande av insatsen råd och stöd bygger på denna värdegrund. Människor med omfattande funktionshinder skall ges förutsätt- ningar att skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors som möjligt ett liv i gemenskap med andra. Jag vill understryka att insatserna skall vara så utformade att de stärker den enskildes möjlighet att leva ett självständigt och oberoende liv. De skall också skapa förutsättningar för den enskilde att aktivt kunna delta i samhällslivet. Som jag tidigare påpekat ser jag det angeläget att utifrån dessa målformuleringar förskjuta fokus från ord till handling. Den enskilde skall kunna lita på att principer omsätts till praktisk hand- ling. 6.2.2Syfte med insatsen särskilt personligt stöd Syftet med insatsen särskilt personligt stöd är att på motsvarande sätt som tidigare råd och stöd stärka den enskildes ställning som samhällsmedborgare. Särskilt personligt stöd skall underlätta för personer med funktionshinder att leva ett självständigt liv med full delaktighet i samhällslivet. Grundläggande för insatsen är de nationella mål som formulerats i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop.1999/2000:79). Handlingsplanen slår fast att det handikap- politiska arbetet särskilt skall inriktas på att identifiera och Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS undanröja hinder för full delaktighet, att förebygga och bekämpa diskriminering samt att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och själv- bestämmande. Dessa grundläggande mål innebär bland annat att alla skall ha lika rätt och lika möjlighet att bestämma över sina liv och få sina önskemål respekterade. För att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor krävs att barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder får möj- lighet att leva ett så fullvärdigt liv som möjligt. För att de skall ha lika möjligheter som andra och kunna fullgöra sina skyldigheter krävs att samhället och den omgivande miljön är tillgänglig. Det gäller såväl den fysiska tillgängligheten som tillgängligheten till information och service, vård och stöd, kultur, fritidsaktiviteter med mera. Frågor om inflytande och delaktighet måste ges ökad betydelse. Personer med funktionshinder är ofta beroende av olika insatser. Många vittnar om att de inte blir bemötta med den respekt de har rätt till och att de kan känna sig kontrollerade och ifråga- satta. I handlingsplanen skriver regeringen att motivet att införa LSS var att personer med omfattande funktionshinder och deras an- höriga har en så utsatt situation. Ett av syftena med lagen är att de skall tillförsäkras kvalificerat stöd var de än bor i landet. Under utredningsarbetet har jag konstaterat att och hälso- och sjukvårdens insatser inte alltid räcker till för att skapa levnadsförhållanden som är jämförbara med andra männi- skors. De generella insatserna inom hälso- och sjukvård och social- tjänst har enligt min mening ännu inte utvecklats så att de fullt ut tillgodoser de särskilda behov som personer som tillhör LSS per- sonkrets har. Således kvarstår behovet av ett kvalificerat stöd för personkretsen. Insatsen, särskilt personligt stöd, som avses regleras enligt 9 § 1 LSS behövs i lika hög grad som övriga insatser enligt 9 § LSS. I samverkan med den enskilde skall experter med särskild kun- skap och kompetens om svåra funktionshinder – enskilt eller i team – arbeta för att tillgodose de behov den enskilde har. Genom till- gången till denna särskilda kompetens och detta utvecklade arbets- sätt skapas förutsättningar för att nå målet goda levnadsvillkor. Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS 6.2.3Samband med habiliterings- och rehabiliteringsinsatser enligt HSL De uppenbara likheter som finns mellan insatsen råd och stöd en- ligt 9 § 1 LSS och habilitering och rehabilitering som regleras enligt HSL har tidigare beskrivits. Jag vill nu fördjupa denna jämförelse och ge exempel på vilka konsekvenser detta samband kan få för den enskilde. Särskilt personligt stöd föreslås vara en insats som på samma sätt som råd och stöd ligger nära vissa delar av hälso- och sjukvården. Habilitering, rehabilitering och särskilt personligt stöd har många likheter när det gäller syfte, innehåll och arbetssätt. Som jag tidi- gare påtalat anser jag att detta faktum skall ses som en fördel. Möj- ligheten till samverkansvinster borde vara goda när det gäller att utveckla kvaliteten och det är viktigt att inte urholka syftet med den framtida insatsen särskilt personligt stöd. Personer som tillhör LSS personkrets skall ha rätt att inom särskilt personligt stöd få insatser som komplement till habilitering och rehabilitering för att få sina behov tillgodosedda. Därigenom tillförsäkras de också en lagstadgad möjlighet att överklaga ställningstagande som går dem emot inom detta område. I den proposition (1992/93:159) som föregick LSS beskrivs habilitering och rehabilitering på sidorna 116 och 117: Syftet med habilitering och rehabilitering är att ge funktionshindrade bästa möjliga funktionsförmåga och bästa möjliga förutsättningar för delaktighet i samhället. För att uppnå detta syfte behövs bland annat samverkande medicinska, psykologiska, pedagogiska och sociala åtgär- der. Vanligen omfattar habiliteringen medicinska, psykologiska, sociala och pedagogiska aspekter på funktionshindret. Arbetssättet är i regel tvärfackligt lagarbete. I många landsting har habiliteringsverksamheten samordnats för flera grupper av funktionshindrade barn och ung- domar. Vuxenhabiliteringen är ett begrepp för fortsatta insatser för främst unga vuxna som tidigare erhållit stöd, service och behandling eller för unga vuxna som får riktade behandlings- eller stödinsatser som kompensation för tidigare brister i tillgången på kvalificerade stödinsatser. Likheterna framgår tydligt när regeringen i samma proposition (sid. 59, 60) beskriver insatsen rådgivning och annat personligt stöd: Det rör sig om insatser av rådgivande och allmänt stödjande karaktär, där medicinska, psykologiska, sociala och pedagogiska aspekter av funktionshindret beaktas Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS Stödet till barn och ungdomar med funktionshinder och till deras närstående bör syfta till att främja utvecklingen under hela uppväxt- tiden. De flesta behöver flera olika typer av insatser för att få sina behov tillgodosedda. Det rör sig om expertstöd där olika aspekter av funktionshindret beaktas. Personer med svåra funktionshinder och deras anhöriga skall enligt LSS få tillgång till ett särskilt expertstöd som innehåller kvalifi- cerade insatser från flera kompetensområden för att underlätta det dagliga livet. Sambandet med habilitering och rehabilitering belyses också av skrivningar i propositionen om att det är rimligt att vissa experter kan arbeta inom båda verksamheterna. En samordning i en organi- sation förordas, bland annat för att åstadkomma en samlad kom- petens och det betonas att familjer med flerhandikappade barn inte skall behöva vända sig till olika organisationer för att få det samlade behovet av råd och stöd tillgodosett. Även vuxna personer med omfattande funktionshinder bedöms i propositionen ha behov av rådgivning och annat personligt stöd för sin dagliga livsföring (sid. 60): Utgångspunkten är då den enskildes eget önskemål om insatser. Detta förutsätter att han får en utförlig och individuellt anpassad informa- tion som underlag för sina ställningstagande. Det gäller inte minst för personer med kommunikationshinder, begåvningsmässigt funktions- hinder och funktionshindrade personer med invandrarbakgrund. Lik- som då det gäller barn och ungdomar bör stödet vara allsidigt och kunna rikta sig också till anhöriga. Likaså är en långtgående samord- ning av insatserna önskvärd, särskilt för personer med flera funktions- hinder. Det nära sambandet mellan råd och stöd och habilitering och reha- bilitering är ett av skälen till att denna insats primärt är ett ansvar för , medan de övriga insatserna i 9 § är ett kommunalt ansvar. Mot denna bakgrund är det naturligt att landstingen har byggt upp integrerade organisationer. Det riktade statsbidraget till råd och stöd används till stor del för att utveckla habilitering. Tyd- ligast är detta inom barn- och ungdomssektorn, där samordnad barnhabilitering varit ett känt begrepp och arbetssätt . har i sin slutrapport om handikappreformen 1997:4 påtalat att oklarheter om innehållet i insatsen råd och stöd enligt LSS har försämrat tillgängligheten. under- stryker att enskilda som har habiliterings- eller rehabiliteringsin- Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS satser enligt HSL också har rätt att få sina behov prövade utifrån LSS. I den kartläggning av råd och stöd enligt LSS som gjordes (SoS, socialtjänstavdelning) granskades sex policydokument från landstingen. I fyra dokument fanns en uttalad policy att i första hand ge kvalificerad rådgivning samt rehabilitering och habi- litering i enlighet med HSL. I tre av dessa uppges, att behov av råd och stöd enligt LSS enbart prövas om den enskilde ej är nöjd med insatserna enligt HSL. I något av dessa policydokument konstate- rades att om den ordinarie verksamheten har ett brett utbud av lättillgängliga insatser att erbjuda och dessa är av god kvalitet kommer efterfrågan på råd och stöd och storleken på LSS personkrets att minska jämfört med om utbudet är svårtill- gängligt och av sämre kvalitet.