sou · GSB3116 · 2005-01-01 00:00:00 — Erfarenheterna talar för att det kan ge bra utbyte att se sig om i andra världar än ens egen när man söker idéer till nyorientering, utveckling och förbätt- ringar. Detta gäller i hög grad även skolan. 6.2Organisations- och ledningsstruktur i företagen har man i många företag, på ett grundläggande sätt, förändrat själva tänkandet bakom verksamhetens organisations- struktur. Den traditionella hierarkiska organisationen inom indu- strin har i första hand karakteriserats av en skarp uppdelning mel- lan planering och tillverkning; mellan tjänstemän och kollektivan- ställda. Organisationen har därmed kunnat beskrivas som avdel- ningar, som var och en specialiserat sig på att utföra sin egen del av arbetet för att uppnå de gemensamma målen. Ofta har det funnits vattentäta skott mellan de olika aktörerna i verksamheten. Samord- ning och styrning har skötts av särskilda funktioner. De olika avdelningarna har således bara kontrollerat och tagit ansvar för sin egen del av hela processen mot kund. 1 Se t.ex. , 1997. Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? sen innefattar processen både inköp, marknad och försäljning. Det här sättet att organisera har lett till problem som intern konkurrens om resurser, tröghet i informationsflödet, konflikter mellan grup- per med olika professioner, brist på samordning och långsam åter- föring av information från kunder till produktion, planering och ledning. Kunder och leverantörer uppfattas ofta som utomstående och formella parter och mottagare av företagets produkter och inte som medverkande och aktiva mottagare av varor och tjänster i hela komplexet av produktion och konsumtion2. Den hierarkiska organisationsstrukturen med specialiserade funktioner som samordnades av ledning och staber var kanske ändamålsenlig när man arbetade med masstillverkning med långa produktlivscykler, liten anpassning av individuella produkter samt material- och arbetskraftsintensiv produktion med lågutbildade medarbetare. Därefter har företagen utvecklats till i princip det rakt motsatta med kundanpassade lösningar, korta produktlivscykler och ett stort tjänsteutbud. Snabb information, korta beslutsvägar och nära samarbete med kunden har ställt krav på att tänka om helt när det gäller organisationsstrukturen. organiserar man ofta i huvudprocesser eller huvudflöden, där ett tvärfunktionellt arbetslag får gemensamt ansvar för hela den värdeskapande processen från order, via materialinköp och pro- duktion i olika steg till leverans och transport till slutkunden3. Den överordnade styrparametern är Värdeskapande för kunden. Arbetslaget styrs av mål, som medlemmarna själva delvis är med och formulerar. Planeringsfunktionen är integrerad i arbetslaget. Gränser mellan olika funktioner i processen och mellan olika speci- alistfunktioner överskrids eller utplånas. Den nya organisationen kräver kunskaper längs hela flödet. Den nödvändiga samordningen och avstämningen sker kontinuerligt i det arbetslag som ansvarar för processen. Bred kompetens gör att medarbetarna kan agera längs hela flödet och rycka in där det behövs. Medarbetarna behö- ver därför kunna behärska mer än en operation i processen. Inom arbetslaget sköter man själva stora delar av kontakten med kunder och även med leverantörer. Informationen sprids snabbt inom laget. Runt huvudprocessen finns specialister som ger stöd åt arbetslagen, när dessa beställer djupkompetens. Skillnaden mellan traditionella och nya sätt att se på organisatio- nen illustreras nedan på följande sätt: 2Produktivitetsdelegationen, expertrapport 5 1990. 3Se t.ex. Tägtström, , Helmrich, 1996. Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? Traditionella organisationer och processorganisationer Via mål och gemensamma värderingar Realkapital, råvaror, personal Nöjda kunder, nöjda medarbetare, Tilltro till människans förmåga och En viktig erfarenhet inför övergången till den nya organisationen är nödvändigheten att träna arbetslagen i detta sätt att fungera. Inte minst gäller detta att sätta mål och följa resultat och effekter. Efter- som planerings- och uppföljningsfunktioner integreras i lagen, har det varit nödvändigt att låta medarbetarna i arbetslagen själva han- tera data som förut någon särskild funktion skötte. Detta förut- sätter kompetensutveckling eller att uppgiften sköts av samma per- soner som tidigare återfanns i stabsfunktioner men numera flyttat ut i själva produktionen. Övergången innebär också andra sats- ningar på att bredda medarbetarnas kompetens. När det gäller ledning av arbetslagen har man prövat att använda sig av en roterande samordnarfunktion inom laget. Den funktionen har inte inneburit ett formellt arbetsledaransvar med arbetsmiljö- ansvar, utvecklingssamtal osv. Detta sätt att organisera ledningen har inte alltid slagit väl ut. Det ser nu ut att bli vanligare att arbets- lagen åter formellt leds av en lagledare med ett personallednings- ansvar, medan arbetslaget mera tar det gemensamma produktions- och samordningsansvaret. Behovet av personalledning kan nämli- gen inte täckas av en samordnare. Vissa beslut kan inte fattas gemensamt och produktionschefen kommer för långt bort och har ansvar för alltför många medarbetare för att det ska fungera. Effekterna av denna typ av genomgripande förändringar i sättet att strukturera arbetet i ett företag har ibland varit dramatiska4. Framför allt har man ofta lyckats med att halvera ledtider, minska storleken av det kapital som binds i lager och reserver samt för- bättra relationen till kunderna. Erfarenheter visar dock att det kan 4 Tägtström, , Helmrich 1996. Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? vara svårt, framför allt för produktionsledningen, att frigöra sig från den gamla hierarkiska chefsrollen och låta lagen styra sin pro- cess, vilket är en förutsättning för att de ska lyckas5. I stället ska produktionschefen vara mer av visionär, mer av förändrare, mer av den som håller ihop arbetet mot gemensamma mål. Vidare är det ofta svårt att smälta samman olika kulturer som t.ex. mark- nad/försäljning/produktion6. Bedömningen är dock att en återgång till den hierarkiska, funktionsspecialiserade och detaljstyrda organi- sationen inte är aktuell7. I stället måste man inom företagen arbeta med att öka och bredda kompetensen. Det innebär bl.a. att träna medarbetarna i att samarbeta i processer, att kontrollera sin eko- nomi, att samarbeta med kunder och att delta aktivt i mätningen av ledtider, kvalitet och arbetstillfredsställelse. 6.3Kan skolan lära av företagens organisationsstruktur? Kraven på organisation och styrning i skolan förändras lika mycket som i företagen Den logik som styrt uppbyggnad och processer i den traditionella skolans verksamhet har ju i princip varit av samma slag som den industriella logiken. Själva processen har varit hierarkisk och regel- styrd och givit litet utrymme åt kreativitet och varierade lösningar av den pedagogiska uppgiften. Utvecklingen inom industrin med kundanpassade lösningar, korta produktlivscykler och ett stort individualiserat utbud av varor och tjänster motsvaras inom skolan av individualiserad undervisning, stort utbud av valmöjligheter och behov av en mångfald individuella lösningar. Även i skolan är begreppet verksamhetsstyrning i stor utsträckning tillämpbart och önskvärt för att inte struktur och arbetssätt ska släpa efter i för- hållande till de nya behoven. 5Om ledning i processorganisationer se (1998) s. 72 ff. 6Bonde (2001). 7Brulin & , 1995. Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? Även skolan behöver se över sitt sätt att bygga upp organisa- tionsstrukturen och sitt sätt att säkra att strukturen fungerar Ett exempel på en förändrad organisationsstruktur i skolan är inrättandet av lärarlag eller arbetslag, vilkas uppgifter kan påminna om det sätt att arbeta som alltmera vinner insteg i industrin. Denna förändring i svensk skola har i början upplevts som ganska toppstyrd och ordet arbetsenheter eller arbetslag har därför råkat i vanrykte bland skolans personal. Enligt den enkät som redovisas i kapitel 7 har mer än hälften av skolorna inrättat lärarlag och en knapp majoritet av dem har delat in hela personalen i arbetslag med blandat yrkesinnehåll. I de intervjuer som utred- ningen genomfört i framgångsrika skolor hade alla skolor organise- rat sig i lärarlag eller arbetslag. Erfarenheterna ifrån näringslivet visar också att det inte är enkelt att få en arbetslagsorganisation att fungera. Framför allt behöver uppmärksamhet ägnas åt frågor om uppdrag och ansvar för arbetslaget, om ledning och ledarskap, om mål- och resultatstyrning och åt frågan om kompetensutveckling. Erfarenheterna från industrin, där arbetslag inrättats som gemen- samt tar ansvar för en hel process, är mycket tydliga i det avse- endet, nämligen att det är genom dessa lag som ledningen måste arbeta med sin styrning. En styrning som grundas på kundvärden förutsätter helt enkelt en processorganisation med tvärfunktionella team som gemensamt tar hand om kundens behov i sin helhet8. Motsvarande måste gälla även i skolan fast det där handlar om ele- ven eller en grupp elever, inte om kunder. Erfarenheter från företa- gen visar dock att när det har uppstått problem i arbetslagsorgani- sationen har en del företag följt sina gamla instinkter och gått in med direktstyrning av olika slag9. I stället borde kraft ha satsats på att hjälpa arbetslagen och ge dem tilltro, ansvar, resurser och möj- ligheter att styra sitt eget gemensamma arbete. De chefer som haft is i magen, vågat satsa på arbetslagen, sett till att de fått hjälp och låtit dem utvecklas i en takt som de mäktat med har ofta fått utdel- ning på detta tålamod. 8Brulin & (1995) 75ff. 9Se (2001). Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? 6.4Styrning i näringslivet: Från traditionell ekonomistyrning till verksamhetsstyrning Den dominerande trenden inom näringslivet innebär att företagen går från traditionell ekonomi- styrning till verksamhetsstyrning. Verksamhetsstyrning kopplas oftast till den typ av processorganisation som beskrevs ovan. Ekonomistyrningen i företagen utvecklades ursprungligen under det tidiga för att hantera de krav som nämndes i föregå- ende avsnitt, med långa produktlivscykler, liten anpassning av indi- viduella produkter samt material- och arbetskraftsintensiv produk- tion. har fokus har flyttats från ett ständigt bearbetande av en standardiserad produktionsprocess till att utveckla kundrelationer baserade på en långt gående anpassning till kundens individuella behov och önskemål. Medan tidigare råvaror, kapital och teknik dominerade som produktionsfaktorer har alltså denna utveckling mot ökad individualisering och mångfald gjort att humankapitalets betydelse kommit att betonas kraftfullt. Processen riktas mot kun- den, styrs av kundens behov och involverar kunden i arbetet med att tillgodose sina behov. En processorganisation innebär nya krav på styrningen. När processtänkandet slog igenom började man i företagen ifrågasätta ekonomistyrningens absoluta hegemoni. Ett skäl var att den enbart baseras på finansiell och därmed historisk information, så som den kan avläsas i resul- tatrapporter och balansräkningar. Den finansiella informationen måste därför balanseras och kompletteras med information om kunder, marknad, konkurrenter, personal och effektivitet för att ge underlag för en bra styrning av verksamhetens processer. Verksamhetsstyrning i företagen. Styrning av processer. Den första företeelse som slog igenom fullt ut när företagen skulle utveckla sin verksamhetsstyrning var kvalitetsstyrningen. bör- jade man på allvar fokusera på hur-frågorna. Idén var att säkra kvaliteten i det arbete som utförs i verksamheten genom att bestämma rutiner och arbetsprocesser som beskriver hur det ska utföras för att ge bästa resultat och därefter på olika sätt följa upp att man arbetar på just detta sätt. Man mäter för att kunna arbeta med en ständig förbättring av kvaliteten i verksamhetens processer Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? och för att förvissa sig om att man arbetar på det sätt som ger den säkraste kvaliteten. En bra mix av resultat- och processnyckeltal möjliggör en mer proaktiv styrning där man inte behöver avvakta resultatet innan man kan vidta relevanta åtgärder för att förbättra. Balanserade styrkort är en vidareutveckling av den kvalitetsstyr- ning som drivits i företag och i offentlig förvalt- ning med kända pådrivare som SIQ10 och med koncept som TQM11. Balanserade styrkort är en metod som används för att bryta ner organisationens strategi till en balanserad samling av mät- bara nyckeltal. Det betyder helt enkelt att man skaffar sig nya nyckeltal, som mäter andra faktorer än de finansiella nyckeltalen. Dessa nyckeltal blir viktig styrinformation för företagets styrelse och verkställande ledning. De får genom den här typen av nyckeltal en mer balanserad och innehållsrik bild av företagets tillstånd och vilka styråtgärder som man behöver vidta för att råda bot på brister eller utveckla verksamheten ännu mera. För alla nyckeltal kan man sätta mål och komplettera det hela med handlingsplaner för att nå målen. Samspelet mellan Vad och Hur är, enligt , den viktigaste förutsättningen för att få verksamhetsstyrningen att fungera. Tyvärr finns det en generell erfarenhet av att man i verk- samheten vill separera de båda processerna och därmed förhindra en naturlig länkning av samspelet mellan dem. Vid framtagande av balanserade styrkort finns ambitionen att arbeta med såväl utfalls- mått som processmått. Syftet är att komplettera mera traditionella resultatmått med en uppföljning riktad direkt mot den process, de aktiviteter som ska leda till förbättrat resultat. 6.5Vad kan skolan lära om verksamhetsstyrning? I skolan måste man balansera informationen om betygsresultat med information om förutsättningar för att klara och utveckla sitt upp- drag framåt i tiden. Det kan vara information om dagens och mor- gondagens elever, lärarresurser, utvärdering av arbetsprocesser m.m. Man behöver veta mera för att kunna styra framåt. 10SIQ för kvalitetsutveckling. 12Se bilaga 2. Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? behöver, för att låna begrepp från näringslivet, en blandning av resultatnyckeltal och processnyckeltal. Det går således att utveckla även skolans verksamhetsstyrning med hjälp av t.ex. balanserade styrkort. Några kommuner har också till stor del genomfört detta. Vilka nyckeltal utöver resultat- och balansräkning m.m. kan då användas för att mäta hur verksamheten fungerar? Processnyckeltal är ett begrepp som nämndes ovan. Pro- cessnyckeltal skapas därför att man är övertygad om att ett visst sätt att bete sig eller ett visst sätt att arbeta leder till bra resultat. I ett företag kan man t.ex. säga sig att ju mera tid en försäljare till- bringar ansikte mot ansikte med en kund, desto mer säljer han. Alltså följer man upp exakt hur mycket tid som försäljaren till- bringar ute hos kunderna. Ett mål fastställs som t.ex. att säljaren ska tillbringa av sin tid hos kunder. Därmed har man ett nyckeltal att följa upp. Ett sådant nyckeltal är lätt att översätta till skolans förhållanden. Ett viktigt nyckeltal för skolan skulle i ana- logi med detta kunna vara den tid som lärarna tillbringar i direkt kontakt med eleverna. Detta bygger på antagandet att mera värde skapas för eleven ju mera tid han får tillsammans med läraren. Observera dock att själva tiden ska vara värdeskapande, dvs. inne- bära ett direkt möte där läraren och eleverna eller en särskild elev får en kontakt som tillför lärande eller ökar förutsättningarna för lärande. Tid med elev är inte synonymt med undervisningstid enligt den traditionella definitionen. En promenad med eleven är också tid med elev. Självklar finns det dock en gräns för hur stor andel av en lärares tid som kan vara direkt elevtid. Det behövs alltid tid för planering, uppföljning, reflektion och diskussion. I företagen är begreppet ledtid ett vanligt mått när man vill mäta och följa upp effektivitet. I industrin betyder ordet ledtid vanligen tiden från det att en order tas emot tills dess att kunden har varan. I andra sammanhang kan ledtid betyda den tid som går åt från det att ett problem eller ett behov upptäcks tills dess att det är omhänder- taget eller ett beslut är fattat. Ett bra exempel på ett ledtidsnyckel- tal i skolan skulle kunna vara sådana nyckeltal som mäter vilken tid olika processer i ett elevvårdsärende tar. Det finns mycket kvalitet och troligen stora kostnader att spara på att effektivisera och snabba upp processen i elevvårdsärenden. Säkert finns det många andra processer där det kan vara av värde att följa upp ledtiden. Exempel på andra nyckeltal kan vara antalet gemensamma projekt i ett lärarlag, antalet genomförda utvecklingssamtal, antalet elevledda lektioner per termin eller andra tal som mäter tillämpningen av Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? metoder och principer som ger pedagogisk framgång och goda skolresultat. Om man sätter mål för dessa nyckeltal och följer upp dem får man en verksamhetsuppföljning som kompletterar betygsinformationen eller den information som t.ex. resultaten av de nationella proven ger. Analysen av resultaten är också viktig. Om ett visst processnyckeltal inte har något samband med goda resultat slutar man att använda detta tal som ett mått på hur väl verksamheten fungerar. Gemensamma system för att mäta och följa upp processer och arbetssätt accepteras inte alltid så lätt i skolan Erfarenheter från försök att införa styrning i skolan med hjälp av central uppföljning genom balanserade styrkort är att man kommer rakt på den gräns som omgärdar själva professionen. Vilken peda- gogik och vilket arbetssätt som används framstår som en fråga där den enskilda skolan eller t.o.m. den enskilde läraren själv vill bestämma. Det kan bli svårt att enas om användandet av ett nyck- eltal som andelen av den totala undervisningen som sker i lärar- lagets regi i en kommuns alla grundskolor. Den typen av pro- cessmått som kommer för nära pedagogiken, dvs. verksamhetens kärna, tycks vara svåra att komma överens om13. 6.6Styrning och ledning inom hälso- och sjukvården En professionell yrkesutövare kännetecknas av autonomi och ansvar samt lite intresse av att styras utifrån14. Hälso- och sjukvår- den är en professionell verksamhet. Läkarna är en professionell yrkeskår. Det är därför intressant för denna utredning att jämföra förutsättningarna för ledning och styrning i skolans värld med för- utsättningarna inom sjukvården, en verksamhet med starka profes- sionella värderingar och professionella medarbetare. Man talar om tre styrlogiker som går att urskilja inom hälso- och sjukvården. 13Exempel från , bilaga 2. 14Definitionen hämtad från bilaga s. 3. Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? bygger på att grupper med lång grundutbildning och tydlig koppling mellan yrkesutövning och forskning slår vakt om den egna autonomin och styrningen. Den professionella logiken inom sjukvården kännetecknas av en snabbt ökande specialise- ring och komplexitet i kunskapsbas och arbetsfördelning. Den professionella aktören är skolad att själv diagnostisera situatio- nen, lägga upp sitt arbete och ta ansvar för det utifrån profes- sionell kunskap och etik. Av tradition har man ansett att kom- petensen inte kan styras eller värderas av någon annan än den som har samma utbildning och tillgång till kunskapsutveck- lingen inom den egna professionen. Begrepp som diagnos och behandling byggd på vetenskap och beprövad erfarenhet är ett kännemärke för hur läkaren betraktar sin verksamhet. har dock denna professionens egenstyrning och dess praxis inom sjukvården kommit att ifrågasättas. har präglat de senaste årens försök att styra, organisera och mäta sjukvården och dess resultat. Det administrativa idealet är transparens, tydlighet, styrning, samordning och effektivitet. Ambitionen är att skapa förutsättning för att verksamhetens resultat lyfts fram och kan presenteras för andra. Administra- tionen är ett av ledningens verktyg för att kunna leda och för- dela arbetet. Denna logik kolliderar med den professionella logiken. bygger på att politikerna som medborgarnas valda företrädare ska styra och fatta beslut, fördela resurser och se till att vi har en hälso- och sjukvård i medborgarnas intresse. Politikerna ansvarar genom sina beslut för att befolkningen ska få den vård som de vill ha eller som man anser behövs. Dessa olika logiker har alltså skilda sätt att uppfatta problem, lös- ningar och samband. Det finns goda skäl att anta att denna kom- plexitet gör att det är relativt svårt att styra sjukvården. Nya dia- gnos- och behandlingsmetoder, ökade kostnader som resurserna är begränsade tvingar fram krav på ökad effektivitet. Den övergripande utvecklingstendensen är densamma i hela västvärlden. Vi går från en professionsdominerad logik mot en alltmera sammanvävd professionell administrativ och ekonomisk Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? De tre logikerna existerar dock fortfarande vid sidan av var- andra även om tyngdpunkten mellan dem förskjuts. har man hanterat många av de olika logikernas konflikter genom att skilja dem åt. Länge skilde man mellan medicinskt och ekonomiskt ansvar. Det är nästan omöjligt att dra en sådan skiljelinje mel- lan profession, administration och politik. Ekonomin blir ett allt viktigare styrmedel i takt med att de ekonomiska resurserna krym- per i förhållande till behov av vård och ständig utveckling av de medicinska möjligheterna. Därför blir det nödvändigt att väva ihop de olika logikerna och arbeta med att förbättra den information som ger ett trovärdigt underlag för styrningen. System för information om behandlingsresultat, information om vård- behov, ekonomisk information och information som belyser pro- cesseffektivitet m.m. behöver utvecklas i takt med varandra. Det hela utgör ett mycket komplext mönster. De professionella medar- betarna inom hälso- och sjukvård får ägna en förhållandevis mycket större del av sin arbetstid åt att arbeta med vad de uppfattar som administrativa uppgifter. Ju mera fördjupad och funktionsspeciali- serad en profession blir, desto mera komplex blir helhetsbilden och desto svårare blir de processer som handlar om samspelet mellan olika specialister. Svårare blir troligen också uppgiften för de gene- ralister som samspelar med alla dessa specialiserade funktioner. Det är ledningens uppgift att utöva ett ledarskap som gör att styrningen transformeras till handling. I en professionell verksam- het betyder detta både att försvara professionens värden och att styra den mot effektivitet och tydlig redovisning av resultaten och mot en helhetsbild. I en multiprofessionell verksam- het som sjukvården betyder det också att samla medarbetare från olika professioner och få dem att arbeta mot gemensamma mål. I detta sammanhang är det intressant att se på den forskning och praktik som beskrivs under , Kom- plexa som ger den svenska förkortningen KAS. Denna forskning är ett av stegen på den väg som leder bort från ett mekaniskt, rationalistiskt systemtänkande. Detta tänkande innebär att man delar upp system i små beståndsdelar som var för sig kan analyseras, bytas ut, tas bort eller förändras. Istället blir relationen mellan olika delkomponenter i systemet och vad som händer mel- Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? lan dessa delar intressant. Agerandet hos en del i systemet påverkar andra delar i ett ständigt dynamiskt samspel. Det är ledningens viktiga uppgift att intressera sig för detta samspel och dessa rela- tioner kopplat till systemets effektivitet och resultat. I komplexa system är oförutsebarhet och paradoxer något givet liksom en hög grad av osäkerhet.