sou · GSB3109d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Förslag: Ett särskilt råd vid skall ha det övergripande ansvaret för systemet med energideklarationer. I rådet bör ingå företrädare för berörda myndigheter och representanter för berörda intressenter. Rådet bör ha en egen arbetsinstruktion och budget. Som framgår av kapitel 5 föreslår vi att skall vara registermyndighet och utöva den huvudsakliga tillsynen över att skyldigheten att energideklarera en byggnad fullgörs. Kommunerna föreslås utöva tillsyn över att en energideklaration finns anslagen i flerbostadshus och byggnader med lokaler samt i sådana specialbyggnader vars golvarea överstiger . Enligt förslaget skall kommunerna ha rätt att förelägga en byggnadsägare att vid vite anslå en deklaration. Beroende på om det är nybyggnad, försäljning eller upplåtelse av nyttjanderätt som utlöser kravet på energideklarering, eller att en byggnad är indelad som specialbyggnad och dess golvarea översti- ger , uppkommer olika förutsättningar för tillsynen. Vid nybyggnad ger nuvarande regelverk tillsynsmyndigheten god kon- troll över nya byggnationer, eftersom dessa föregås av kommunala beslut. Vid försäljning är förutsättningarna goda för tillsynsmyn- digheten att få information om att ägarbyte har skett, eftersom en ny ägare är tvungen att ansöka om lagfart hos en inskrivningsmyn- dighet för att juridiskt bli ägare till en förvärvad fastighet. Vid ut- hyrning och andra upplåtelser av nyttjanderätt till en byggnad, eller del av en byggnad, finns dock inte information att tillgå eftersom sådana upplåtelser inte registreras i något allmänt register. Ett för- slag till lag om lägenhetsregister har i och för sig tagits fram vid Lagen föreslås ersätta lagen (1995:1537) om lägenhetsregister, som har trätt i kraft endast i och kommun. Enligt förslaget skall folkbokföring på lägen- het införas i hela landet . Om förslaget genomförs blir det möjligt för tillsynsmyndigheten att få information om när en bostadslägenhet hyrs ut och därigenom få en uppfattning om vilka byggnader med bostäder som skall energideklareras. Enligt vårt förslag kommer vidare alla deklarationer att läggas in i en central databas, vilket översiktligt har beskrivits i kapitel 5. Det finns inte något hinder för att uppgift om en upprättad och regi- strerad deklaration automatiskt kan föras vidare till Lantmäteriver- kets byggnadsregister. Från byggnadsdelen i fastighetsregister kan sedan information om upprättade deklaratio- ner fortlöpande lämnas till kommunerna. Såsom har angetts i kapitel 5 och 9 spelar energiexperterna en central roll i deklarationsverksamheten. Energiexperten är den som på ett kompetent sätt upprättar deklarationen på uppdrag av äga- ren. Han är också den som för ägarens räkning ansvarar för att deklarationen registreras. I och föreslås att en myndighet, med hjälp av en styrgrupp eller ett sekretariat, ges ansvar för den löpande verksamheten med energideklarationer. Styrgruppen föreslås ha ett övergripande samordningsansvar. Vidare sägs om styrgruppen (s. 22 i rapporten) att gruppen bör vara intressentsammansatt och utgöras av representanter för exem- pelvis fastighetsmarknadens parter, hyresgästerna, offentliga fastig- hetsägare, villaägare, energikonsulter och besiktningsmän, advoka- ter, fastighetsmäklare, arkitekter, energibolag, men lyda under ansvarig myndighet. I förberedelsefasen föreslås att en referens- grupp knyts till styrgruppen och att ett antal arbetsgrupper tilldelas utredningsuppgifter. I rapporten föreslogs dock inte vilken myn- dighet som skulle ges ansvaret. I och , där energideklarering bedrivits på ett sätt som i stora drag liknar vårt förslag, förekommer olika organi- satoriska lösningar. I har man valt att låta två fristående privata organ (Registreringsudvalg), som upphandlas , svara för verksamheten (energimärkning). Registreringsutvalgets administration har finansierats med avgifter vid upprättandet av deklarationer. I har man valt en offentlig förvaltning av ansvaret. Förutom införandet av ett system med energideklarationer före- skriver direktivet bl.a. att minimikraven för byggnaders energipre- standa (dvs. byggreglerna) skall ses över minst och vid behov uppdateras för att återspegla den tekniska utvecklingen inom byggnadssektorn. Ett genomförande av direktivet enligt vårt förslag (se kapitel 5) kommer att medföra att energideklareringen har förutsättningar att utgöra en central motor för energihushållning i det svenska bygg- nadsbeståndet. Deklarationerna i sig utgör en drivkraft till vilken kan knytas olika stödåtgärder och privata initiativ. Verksamheten kommer också att ge uppslag för forsknings- och utvecklingsinsat- ser samt att ge ett bra underlag för bedömning och utvärdering av styrmedelsinsatser såsom t.ex. informationsinsatser och byggregler. Eftersom Energimyndigheten är ansvarig myndighet för energista- tistiken och dessutom har stort behov av energistatistik för utred- ning och analys, bör den centrala databasen göras tillgänglig för myndigheten liksom för forskningsändamål. Med rätt utformning av databasen ges ett värdefullt bidrag till svensk energistatistik och kunskapsuppbyggnad. En samordning bör därför ske med Energi- myndighetens arbete med att förbättra energistatistiken för bebyg- gelsen. Närmare föreskrifter om bl.a. direktåtkomst till uppgifterna i registret bör meddelas när utformningen av deklarationerna och registret är klarlagd. för regelverkets ikraftträdande och i det initiala skedet kommer det att krävas att avsevärda resurser sätts in för att anpassa metoder och verktyg av olika slag för den praktiska verk- samheten. Ansvarig myndighet måste utöver vad som beskrivits ovan, kontrollera att överenskommelser om frivilliga åtaganden med företrädare för olika branscher efterlevs, ansvara för att ut- bildningsmaterial och referensvärden tas fram och utvecklas, svara för kontakter med standardiseringsorganisationer nationellt och internationellt, utarbeta rapporter till Europeiska kommissionen, bygga upp och svara för informationsverksamhet samt svara för kommunikation med allmänheten. Verksamheten behöver därut- över fortlöpande utvärderas och anpassas efter nya krav och ny kunskap. Beroende på hur mycket av förberedelsearbetet som är genomfört då en central myndighet tar över det formella ansvaret, kan listan över uppgifter göras längre. Det bör i sammanhanget betonas att systemet för energideklarationer inte heller kommer att byggas upp en gång för alla. Resultat från utvär- deringar och tillkommande ny kunskap kommer under överskådlig framtid att ge förutsättningar för utveckling och förbättringar av systemet. Kompetens som finns hos branschen i vid bemärkelse, och hos olika myndigheter, kommer att utgöra en viktig resurs i verk- samheten. kan dessa aktörer för sin egen del dra nytta av erfarenheter från verksamheten. Vår uppfattning är att en förbätt- rad samordning av myndigheternas verksamhet kring energihus- hållning inte bara är till nytta för verksamheten med energideklara- tioner, utan också för det nationella energihushållningsarbetet. Sålunda finns goda skäl för att flera aktörer, såväl privata som stat- liga, ges inflytande över verksamheten. Beträffande de mer mark- nadsnära aktiviteterna har en omfattande informationsverksamhet om energihushållning i byggnader. Kon- sumentverket utgår från konsumentperspektivet i sin verksamhet och bedriver omfattande information riktad bl.a. till den enskilde byggnadsägaren. riktar sig också till konsu- menter med information och har ansvar för stödet till den kommu- nala energirådgivningen. utfärdar regler för byggnader och svarar för ett flertal statliga stöd som rör byggnader samt ansvarar för miljömålet God bebyggd miljö. har en central roll när det gäller de svenska utsläppsmålen för växthus- gaser. Forskning och utveckling om energifrågor inom byggområdet stöds huvudsakligen av två myndigheter – och Formas. insatser har fokus på byggnadens installationer och omfattar både FoU-stöd och marknadsnära akti- viteter såsom teknikupphandling och information. Formas har ansvar för energiinriktad byggforskning. Vid ges bygg- nadsfrågorna större vikt och även om myndigheten inte förfogar över egna FoU-resurser, kräver verksamheten att ny kunskap tas fram om olika aspekter av byggnaden. Generellt gäller att samtliga myndigheter samarbetar med bran- schen, även om detta sker i varierande omfattning och på olika sätt. En första fråga beträffande det centrala ansvaret för verksam- heten med byggnaders energideklarationer är om verksamheten skall administreras av ett privaträttsligt eller ett offentligrättsligt organ. Eftersom EG-direktivet föreskriver en skyldighet för bygg- nadsägare att tillhandahålla en energideklaration vid försäljning och uthyrning och att det svenska regelverket enligt vårt förslag kom- mer att innehålla sanktioner, kan förvaltningsuppgifterna förväntas innefatta myndighetsutövning. Vidare har regeringen i propositio- nen Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd m.m. (prop. 1995/96:61 s. 9) anfört följande. Statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsform. Den formen har numera sådana egenskaper att staten i de allra flesta fall knappast har anledning att ens överväga delegering av en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ. I några fall kan det dock vara aktuellt att överväga att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Sådana övervägan- den kan vara aktuella då det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan. Men även i vissa fall då staten själv finansierar och driver en verksamhet kan behovet av en självstän- dig framtoning för verksamheten utgöra skäl för att utnyttja en privat- rättslig verksamhetsform. Om en statlig uppgift innefattar myndig- hetsutövning, måste delegeringen ske med stöd av lag. Om myndighetsformen väljs är det enligt vår uppfattning främst två myndigheter, och , som kan komma ifråga för att ansvara för verksamheten med energideklara- tioner. är central förvaltningsmyndighet1 för frågor om användning och tillförsel av energi. Myndigheten verkar för att trygga tillgången på el och annan energi på villkor som är konkurrenskraftiga med omvärlden. Dessutom skall myndigheten verka för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv energiförsörjning, i båda avseendena med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat. leds av en generaldirektör som vid sin sida har en styrelse. Vid myndigheten finns ett insynsråd, som skall ha insyn i den verksam- het som följer av att myndigheten är nätmyndighet enligt ellagen samt bevaka konsumenternas intressen på elmarknaden. Vid myn- digheten finns vidare en beslutande nämnd – – som har till uppgift att inom myndighetens verksam- hetsområde verka för fördjupad samverkan med näringslivet om forskning, utveckling och demonstration samt besluta om stöd inom de områdena. Det som talar för att skall ges ansvaret för systemet med energideklarationer är myndighetens 1 Förordning (1997:868) med instruktion för . engagemang och kompetens när det gäller energifrågor, väl ut- vecklade kontakter med branschen och goda resurser för utveckling och utredningar. är central förvaltningsmyndighet2 för frågor om be- byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, fysisk planering, byggande och boende. Myndigheten har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i landet, bl.a. när det gäller de regler som styr själva byggprocessen. ger ut föreskrifter om byggande, vilka bl.a. omfattar energihushållning. leds av en generaldirektör, som vid sin sida har en sty- relse. Vid myndigheten finns en samlingslokaldelegation, som avgör ärenden om statligt stöd till vissa typer av lokaler. Delegatio- nen består av en ordförande och högst sju andra ledamöter. För talar myndighetens centrala roll och kompetens när det gäller olika aspekter av byggandet. Inte minst viktigt är i samman- hanget ansvaret för byggreglerna, vilka har nära beröring med ener- gideklarationerna och som enligt direktivet fortlöpande skall ses över. Det finns inte några statsfinansiella skäl för att lägga ansvaret för verksamheten med byggnaders energideklarationer hos t.ex. ett av staten ägt aktiebolag. Andra skäl, som motiverar att en annan orga- nisationsform än myndighetsformen bör väljas, gör sig inte heller gällande. Ansvaret för uppgifterna bör därför enligt vår mening läggas hos ett offentligrättsligt organ. Rationella skäl talar dess- utom för att detta bör vara en redan befintlig myndighet. Vidare anser vi att styrnings- och effektivitetsskäl talar för att ges ansvaret för verksamheten. är den myndig- het som är närmast berörd – direkt och indirekt – av systemet med energideklarationer. Verket är den centrala förvaltningsmyndighe- ten för byggande och boende och har rätt att utfärda byggregler, vilket är nära kopplat till kravet om löpande översyn av byggreg- lerna. angår systemet med energideklarationer i hög grad flera myndigheter och privata aktörer. Vi föreslår därför att det vid inrättas ett särskilt råd där flera myndigheter och repre- sentanter för berörda intressenter kan samverka. 2 Förordning (1996:124) med instruktion för . Rådet, som till sig bör ha knutet ett kansli, skall besluta om strategiska frågor, svara för utvärderingar, ta initiativ till föränd- ringar i inriktningen och ansvara för den löpande verksamheten. Det detaljerade ansvaret bör anges i instruktion och i dess regleringsbrev. För rådet bör även upprättas en egen arbetsinstruktion. Rådet bör ha en egen budget för sin verksamhet och delegation att fatta ekonomiska beslut upp till vissa beloppsgränser. Budgeten bör täcka kostnader för att bedriva den verksamhet som finns beskriven under överväganden, samt personalkostnader för kans- liet. Rådets medel bör anvisas under särskild anslagspost och anslagsäskandet skall ske i samband med ordinarie äskande. Verksamheten redovisas i årsredovisning. skall svara för personal- och löneadministration för kans- liets personal. Förutom ordföranden, som bör utses av regeringen, bör rådet inte ha fler än tio ledamöter, bland vilka vi föreslår att berörda myndigheter och representanter för utförare och avnämare av energideklarationer blir representerade. Myndigheter som bör komma i fråga är förutom i första hand Energimyndig- heten, Formas och . Vi vill särskilt betona vikten av att och tillsammans skall kunna utgöra en stark drivkraft för att i samverkan och på lika villkor utveckla verksamheten med energideklarationer. Detta är också ett starkt skäl för att verksamheten bör hållas skild från den löpande verksamheten inom . Bland de icke statliga aktörerna anser vi det värdefullt om byggherre- och, fastighetsföretag, mäk- larföretag, boendeorganisationer och besiktningsföretag kan före- trädas i rådet. representation säkerställer att samverkan sker mellan och rådet i frågor om byggregler och energideklarationer. Rådets placering vid säkerställer en övergripande samord- ning. Figur 10.1 Översiktlig beskrivning av organisation för byggnaders energideklarationer och tillsynsansvar för energideklarationer samt ansvar för byggregler Utgör administrativt stöd för kansliet till det nya rådet avläsning (2009) Bedömning: Förberedelsearbetet för att EG-direktivet skall kunna förverkligas i ett nationellt regelverk bör intensifieras. Ett provisoriskt och förenklat deklarations- förfarande bör införas –2008 för vissa typer av byggnader. En energideklaration som upprättas enligt detta förfarande bör ha kortare giltighetstid än en deklaration som upprättas enligt det ordinarie förfarandet. Staten bör i överens- kommelser med organisationer för ägare av berörda byggnads- typer lägga fast villkoren och formerna för förfarandet. Enligt EG-direktivet skall ett regelverk för energideklarationer träda i kraft . Om det föreligger brist på energiexperter får dock införandet skjutas upp till . Enligt vårt förslag kommer regelverket i att träda i kraft . Lagens ikraftträdande är dock inte en tillräcklig förutsättning för att systemet med energideklarationer skall kunna sjösättas. Rutiner för ackreditering/certifiering av energiexperter, liksom utbildning av sådana, måste tas fram. Vidare krävs det att verktyg för deklara- tionsarbetet finns tillgängliga och att system för register och data- hantering byggs upp. Stora utrednings- och utvecklingsinsatser måste därför initialt komma till stånd. Flera av dessa insatser kan i sin tur påverkas av det europeiska standardiseringsarbetet och i vil- ken takt förordningar och föreskrifter kan utvecklas för att anpas- sas till kommande krav. Mot denna bakgrund föreslår vi att förbe- redelsearbetet intensifieras och att särskilda övergångsbestämmel- ser tillämpas för åren 2006–2008. Vi argumenterar i kapitel 12 också för att särskilda resurser bör avsättas för förberedelsearbetet . De mest kritiska faktorerna vid införandet av systemet med energideklarationer är den tidpunkt när energideklarering kan påbörjas, antalet byggnader som skall deklareras, tidsåtgång för att upprätta deklarationer, den flexibilitet som finns inbyggd i systemet, och tillgången på experter och hur snabbt de kan öka i antal. 11.1Tidpunkt när energideklarering kan påbörjas Införandet av systemet med energideklarationer är i stor utsträck- ning beroende av förberedelsearbetet . En mängd uppgifter skall lösas. Det europeiska standardiseringsarbetet, som i hög grad påverkar deklarationernas framtagande och utformning, påbörjades med svenskt expertdeltagande i flera arbetsgrupper och med ett svenskt sekretariatsansvar för en av kommittéerna. Ambitionen är att preliminära standarder, som kan ligga till grund för energideklarationerna, skall presenteras vid utgången av , medan den formella hanteringen inte beräknas vara avslutad förrän . I sammanhanget skall dock nämnas att avsaknad av standarder inte ger anledning till att skjuta upp allt förberedelsearbete. Flera europeiska länder planerar för en introduktion av deklarationerna utan hänsyn till standarder och avser att senare revidera de nationella reglerna, när dessa är beslu- tade. Vi anser att den svenska strategin bör vara att i så stor utsträck- ning som möjligt beakta dessa standarder redan från början. Endast när den ambitionen äventyrar möjligheten att uppfylla de grundläg- gande kraven i direktivet bör provisoriska lösningar användas. är det viktigt att vara öppen för att kontinuerligt för- bättra verktyg, metoder och organisation i takt med att erfarenhe- ter vinns. De standarder som tas fram är i vissa fall av generell karaktär och behöver kompletteras med data som är nationellt betingade. En del av dessa existerar , medan andra behö- ver tas fram, vilket är resurskrävande. De uppgifter som föreligger om köpt energi och som är ett vär- defullt underlag vid deklaration av alla byggnadstyper, behöver normaliseras. Metoder för detta skall utvecklas. När det gäller beräkningsprogram kan det konstateras att det inte finns något passande program på den svenska marknaden , även om kunskapen inom området får anses vara god. Programmen måste alltså tas fram, vilket kan ske på flera olika sätt. Sannolikt handlar det om flera program eller varianter av samma programvara, som är anpassade för olika byggnadstyper. Här har andra länder valt olika vägar från att utveckla egna till att från utlandet köpa in befintliga program, som sedan modifierats. Åtgärdsförslagen för energideklarationer skall kopplas till pro- gramvarorna, men kan initialt tas fram oberoende av dessa, för att senare integreras. De åtgärder som föreslås skall vara tekniskt rela- terade till den byggnad som deklareras. Detta gäller särskilt om byggnaden ifråga har unika egenskaper. Ofta är en åtgärd relaterad till andra åtgärder och till den ordning i vilken åtgärderna genom- förs. De kan också få konsekvenser för inomhusklimatet. Åtgär- derna måste därför ses i ett systemperspektiv och dessa samband måste klargöras. Förslag till åtgärder som skall bifogas deklaratio- nen hämtas från sammanställningar i den databas vi beskriver i annat sammanhang och presenteras på ett standardiserat sätt för att tjäna som underlag för en senare upphandling av entreprenör. Omsorg skall därför läggas vid att utforma förslagen och det sätt som de presenteras, så att upphandling underlättas. Slutligen skall kostnaderna för de olika åtgärderna uppskattas, så att de kan prio- riteras i de förslag som lämnas till byggnadsägaren. Det finns en stor erfarenhetsbank att ta del av, men denna måste systematiseras. Vår förhoppning är att bl.a. professionella fastighets- och besikt- ningsföretag, som besitter stor kunskap i dessa frågor, kan dela med sig av sina erfarenheter. Innan beräknings- och normaliseringsverktygen med tillhörande åtgärdsförslag kan omsättas i praktisk verksamhet, skall de verifie- ras i praktiken. Syftet är att göra verktygen så effektiva som möj- ligt, så att tiden för själva deklareringen nedbringas till ett mini- mum med bibehållen hög kvalitet på resultatet. En förutsättning för att byggnader skall kunna deklareras är att det finns tillgång till kompetenta personer. De krav vi anser bör ställas på deras kompetens har vi beskrivit i kapitel 9, även om det slutgiltiga ställningstagandet till del beror av de metoder som fast- ställs för att ta fram deklarationerna. Utbildningen av experter är beroende av att regeringen har utsett en myndighet som kan ut- färda föreskrifter om de krav som skall ställas på en energiexpert. Utbildningen är avsedd att genomföras av marknadens parter. Med stor sannolikhet kan detta komma till stånd först , även om förberedelsearbetet kan påbörjas . System för kvali- tetskontroll skall utvecklas av det råd vi föreslår vid i samarbete med SWEDAC. Systemets utformning har stor bety- delse, eftersom det bl.a. reglerar verksamhetens kvalitet. Utform- ningen av den deklaration som lämnas till en ny ägare av en bygg- nad, eller som anslås i entrén i ett hyreshus, kan i sammanhanget synas vara trivial. Vår uppfattning är dock att den kommer att ha stor betydelse som drivkraft för att åtgärder för effektivisering av energianvändningen verkligen kommer att genomföras. Det hand- lar dels om vad deklarationerna skall innehålla, men framför allt om hur informationen presenteras. Till förberedelsearbetet med början hör också att utveckla och successivt bygga upp en databas för att bl. a. registrera deklarationerna. I utformningen av hela systemet för energideklarationer gäller det att finna en bra balans mellan kostnad och kvalitet, bl.a. nog- grannhet i prestandabedömningen och att åtgärdsförslagen är kor- rekta. Generellt kan sägas att ju mer resurser som sätts in under förbe- redelsearbetet, desto tidigare kan upprättandet av deklarationer på- börjas och dess effektivare blir upprättandet av dem. Det kan också konstateras att energitekniskt komplicerade byggnader, som vissa typer av byggnader med lokaler, kommer att kräva mest utveck- lingsinsatser för att kunna deklareras. För att påbörja den löpande verksamheten krävs sannolikt att personalrekrytering genomförs inom den ansvariga myndigheten. Detta kan ske först när regeringen har meddelat detta ansvar. De data om energianvändning som erfordras vid energideklare- ringen kan i stor utsträckning komma att härröra från uppgifter lämnade av nätföretag. Det är därför viktigt att nätföretagen utan kostnad för byggnadsägare lämnar sådana uppgifter, i de fall dessa inte har tillgång till dem. lämnar uppgifter på årsbasis (kalenderår) och målsättningen bör vara att uppgifterna ansluter till det beräkningssätt som kommer att utvecklas för bedömning av energiprestanda. 11.2 Antalet byggnader som skall deklareras Initialt kommer kravet på energideklarationer att vara mycket stort. Av småhusen bedöms ca 65 000 behöva besiktigas p.g.a. ägarbyte. Av de ca 135 000 byggnader som utgör flerbostads- hus bedömer vi att ca 120 000 behöver deklareras som regelverket är i kraft. Det främsta skälet till detta är att minst en lägenhet hyrs ut i merparten av alla flerbostadshus .