sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Anläggningslagen anses vara av i huvudsak privaträttslig karaktär, men innehåller också vissa bestämmelser till skydd för allmänna intressen, främst regler om lokalisering och planenlighet. Även till skydd för enskilda intressen finns bestämmelser. Förutom att ändamålet skall vara av stadigvarande betydelse för fastigheterna – med vilket dock inte menas att behovet av anläggningen måste bestå – gäller som villkor för inrättande av anläggningen att väsentlighets-, båtnads- och opinionsvillkoren i 5– 7 §§ anläggningslagen är iakttagna. Väsentlighetsvillkoret (5 §) innebär att gemensamhets- anläggningen inte får inrättas för annan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen. Avsteg från detta får dock göras om ägarna av de fastigheter som skall delta i anläggningen medger detta. En fastighet kan däremot inte tvångsanslutas om det inte är av väsentlig betydelse för just den fastigheten att ha del i anläggningen. Inte heller kan en fastighet kräva att mot övriga deltagares vilja få anslutas till anläggningen, om detta inte är av väsentlig betydelse för fastigheten. Det krävs givetvis att fastigheten har ett behov av att ha del i gemensamhets- anläggningen. Även om detta behov för tillfället inte finns men kan väntas föreligga kan rekvisitet vara uppfyllt. För tvångsanslutning skall i regel behovet vara påtagligt (prop. 1973:160 s. 151 och NJA 1997 s. 491). Om fastigheten redan har en egen anläggning som fyller samma funktion som gemensamhetsanläggningen, torde väsentlighetsvillkoret inte vara uppfyllt. Dock kan tvångsanslutning komma i fråga om den enskilda anläggningen är utsliten eller av annan anledning inte fyller sin funktion eller om den på grund av exempelvis myndighetsbeslut inte får användas (prop. 1973:160 s. 86). Enligt båtnadsvillkoret (6 §) får en gemensamhetsanläggning inrättas endast om fördelarna av ekonomisk eller annan art av anläggningen överväger de kostnader och olägenheter som anläggningen medför. Bedömningen skall avse de deltagande fastigheterna. Även fördelar som inte direkt påverkar fastigheternas värde skall beaktas, dock inte ägarens rent personliga önskemål. Med olägenhet avses ekonomisk olägenhet, men olägenheten måste inte ta sig uttryck i minskning av fastighetens värde (prop. 1973:160 s. 150). Väsentlighetsrekvisitet och båtnadsvillkoret skall enligt 6 a § anläggningslagen inte prövas i en anläggningsförrättning om det i en fastighetsplan meddelats bestämmelser om gemensamhets- anläggningen och anläggningsbeslutet meddelas under detalj- planens genomförandetid. Motsvarande prövning förutsätts nämligen ske i planärendet. Opinionsvillkoret (7 §) innebär att en gemensamhetsanläggning inte får inrättas om fastighetsägarna eller hyresgäster i deltagande fastigheter mera allmänt motsätter sig åtgärden och har beaktansvärda skäl för det. Syftet med anläggningen skulle annars kunna motverkas. Det kan i sådant fall exempelvis finnas risk för att underhållet av anläggningen försummas (prop. och 150 f). Emellertid kan tänkas situationer när det oberoende av fastighetsägarnas inställning föreligger ett starkt behov av att inrätta en gemensamhetsanläggning. Enligt 7 § andra stycket anläggningslagen gäller därför inte opinionsvillkoret om behovet av gemensamhetsanläggningen är synnerligen angeläget. En gemensamhetsanläggning inrättas genom ett anläggnings- beslut av fastighetsbildningsmyndigheten eller särskilt förordnad förrättningsman. Anläggningsfrågan kan prövas särskilt eller i samband med en fastighetsbildningsförrättning. Förutom ägare av fastighet som skall ingå i anläggningen (och vissa andra) har kommunen rätt att begära förrättning. Gemensamhetsanläggningen – och rätten till utrymme för denna – är enligt 14 § anläggningslagen samfälld för de fastigheter som deltar i anläggningen. Om inlösen skett av mark, vilket är möjligt enligt 12 § anläggningslagen, är denna mark samfälld för de fastigheter för vilka inlösen skett. För anläggningens utförande och drift utgör de deltagande fastigheterna en särskild samfällighet. Lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter (SFL) är tillämplig i fråga om förvaltningen. Samfälligheten kan förvaltas direkt av delägarna eller genom en särskild samfällighetsförening. Delägarna avgör själva vilken förvaltningsform som skall användas. Vid delägarförvaltning har dock varje delägare möjlighet att påkalla sammanträde för bildande av samfällighetsförening. Vid anläggningsförrättning kan frågan om bildande av samfällighets- förening tas upp utan begäran härom, om det är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt att en samfällighetsförening bildas. För föreningsbildning krävs majoritetsbeslut på sammanträdet. Enkel majoritet är tillräcklig. är en egen juridisk person. Den skall ha en styrelse, bestående av en eller flera ledamöter. får enligt 31 § SFL förordna att styrelsen skall bestå av fler ledamöter än som anges i stadgarna när skäl till detta föreligger. får också i stämmans ställe förordna en eller, om synnerliga skäl föreligger, flera ledamöter i styrelsen. befogenheter i dessa avseenden torde främst användas när samfälligheten berör väsentliga allmänna intressen och det kan befaras att dessa annars inte blir tillräckligt beaktade. Undantagsvis torde dock kunna ingripa även av hänsyn till enskilda intressen. Vid anläggningsförrättningen skall grunderna för fördelning av kostnaderna för anläggningens utförande fastställas (15 § första stycket anläggningslagen). Detta sker genom att andelstal anges för varje fastighet huvudsakligen utifrån fastighetens nytta av anläggningen. Andelstal skall även fastställas i fråga om kostnaderna för anläggningens drift. Dock kan bestämmas att dessa kostnader i stället skall fördelas genom att avgifter tas ut för anläggningens utnyttjande (15 § andra stycket anläggningslagen). Om anläggningen förvaltas av en samfällighetsförening skall enligt 40 § SFL bidrag i pengar uttaxeras av medlemmarna om inte föreningens medelsbehov täcks på annat sätt. Detta sker genom att föreningens styrelse upprättar en inkomst- och utgiftsstat för föreningen som skall godkännas på stämman. Styrelsen skall även för stämmans granskning lägga fram en debiteringslängd med angivande av uttaxerat belopp, vad som belöper på varje medlem och när betalning skall ske. Beslut om uttaxering enligt sådan debiteringslängd är verkställbart. Detta gäller dock inte avgifter för anläggningens drift som kan tas ut enligt 15 § andra stycket anläggningslagen. Sådana avgifter måste tas ut av medlem- marna särskilt, exempelvis genom fakturering. För verkställighet krävs att föreningen skaffar sig en exekutionstitel, t.ex. genom att ansöka om betalningsföreläggande (se prop. 1973:160 s. 431 f). Särskild förmånsrätt enligt 6 § första stycket respektive 7 § andra stycket förmånsrättslagen (1970:979) gäller i fast egendom eller tomträtt för föreningens fordran i fråga om belopp som uttaxerats enligt lagen om förvaltning av samfälligheter och som inte förfallit tidigare än från utmätning eller konkursansökan. Före- ningens fordran i sådant fall har alltså företräde framför exempelvis inteckningar i fastigheten. Avgifter enligt 15 § andra stycket anläggningslagen tas inte ut genom uttaxering och förmånsrätten omfattar inte sådan fordran. Eftersom en gemensamhetsanläggning kan inrättas även för byggnad eller annan anläggning på ofri grund, i vilka särskild förmånsrätt enligt ovan inte gäller, kan förmånsrätten medföra att kostnadsansvaret i slutänden övervältras från sådana anläggningar till deltagande fastigheter eller tomträtter. På grund därav gäller enligt 6 § andra stycket anläggningslagen en begränsning i möjligheten att ansluta byggnad eller annan anläggning på ofri grund till en gemensamhetsanläggning. Detta får inte ske om ökad kostnad eller annan olägenhet av betydelse därigenom kan uppstå för annan deltagare i anläggningen. Om ändrade förhållanden i någon fråga inträffar sedan förrättningen avslutats, kan den frågan prövas i ny förrättning om de ändrade förhållandena väsentligt inverkar på frågan. I anläggningsbeslutet kan dock skrivas in möjlighet att ompröva viss fråga oberoende av om ändrade förhållanden inträtt. Vid in- eller utträde ur samfällighet eller ändring av fastighets andelstal kan överenskommelse träffas som, sedan den godkänts av lantmäteri- myndigheten, får samma verkan som beslut vid ny förrättning. Omprövning kan också ske om det eljest finns ett klart behov av detta. Lagen innehåller inga bestämmelser som direkt anger hur eller när en gemensamhetsanläggning upphör att bestå. Att en sådan anläggning kan upphöra genom beslut vid ny förrättning är klart. I regel torde krävas att förhållandena ändrats i sådan mån att förutsättningarna för en gemensamhetsanläggning inte längre före- ligger. Även utan ny förrättning torde gemensamhetsanläggningen upphöra exempelvis om en enskild va-anläggning som inrättats som gemensamhetsanläggning övertas av huvudmannen för en allmän va-anläggning. Om gemensamhetsanläggning som förvaltas av en samfällighetsförening upphör att bestå, skall föreningen enligt 61 § SFL upplösas. En samfällighetsförening kan även upplösas när medlemmarna är ense om att övergå till delägarförvaltning, men av hänsyn till allmänna intressen krävs då medgivande. Enligt 3 kap. lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, som i berörda delar ersatt vattenlagen (1983:291), kan särskilda samfälligheter inrättas för markavvattning där fastighetsägare och väghållare inom verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning i vissa fall, men även huvudmannen för allmän va-anlägging, skall delta i verksamheten. Dessa samfällighetsformer är dock inte av intresse här. föreslog att kommunerna skulle kunna förordna om s.k. va-samverkan och därigenom få utökade möjligheter att få till stånd en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen när va-frågan behövde lösas i ett större sammanhang och alltså annars skulle lösas genom en allmän va-anläggning. Inget av dessa alternativ skulle ha något företräde framför det andra och va- samverkan skulle enligt den föreslagna lagtexten kunna träda i stället för en allmän anläggning i inte obetydlig omfattning. Den kritik som främst riktades mot förslag vid remissbehandlingen avsåg att kommunen ansågs få alltför stora befogenheter att överlåta ansvaret för va-anläggningar på de enskilda fastighetsägarna. Huvuddragen i förslag kommer att redovisas i det följande. Den ytterligare analys och kommentar som förslaget föranleder görs här i anslutning till vårt eget förslag om va- samverkan (se avsnitt 12.5–6). Enligt skulle kommunens grundläggande ansvar begränsas till primärt en skyldighet att se till att en va- anläggning kom till stånd. Utgångspunkten var att den som var bäst lämpad för verksamheten också skulle sköta den. Det ansågs knappast vara ett allmänt intresse att kommunen skulle driva en anläggning om driften kunde skötas mer rationellt – såväl med hänsyn till kostnaden för verksamheten som dess kvalitet – av fastighetsägarna i samverkan, exempelvis genom en gemensamhets- anläggning. Först när kommunen kan sköta ett områdes va- försörjning lika rationellt kunde ett allmänt intresse anses föreligga. Det fanns enligt inget annat alternativ än att kommunen, som har ansvaret för planering och tillsyn av va- verksamheten, skulle avgöra frågan om rationell drift. Utgångspunkten i förslag var att en gemensamhetsanläggning borde inrättas när detta var mest rationellt. Kommunens möjligheter att få till stånd en sådan enligt anläggningslagen bedömdes dock vara begränsade, även om kommunen kunde meddela föreskrifter om gemensamhets- anläggning som förutsättning för bygglov i en detaljplan och även själv ansöka om inrättande av en gemensamhetsanläggning. Särskilt väsentlighetsrekvisitet satte gränsen för att åstadkomma en gemensam lösning, eftersom en fastighet med egen fungerande anläggning inte kunde åläggas att delta. Det ansågs även krävas ett klargörande beslut före en anläggningsförrättning i frågan om va- försörjningen skulle ske genom en allmän eller en enskild anläggning. Förrättningsprocessen riskerade i annat fall att bli lång och kostsam och ändå utmynna i att en gemensamhetsanläggning inte kunde inrättas. förslag innebar sålunda dels att kommunen inte primärt skulle vara utbyggnadsskyldig när va-frågan behövde lösas i ett större sammanhang utan att fastighetsägarna själva i samverkan var ansvariga om det inte var lika rationellt med va- försörjning genom en allmän anläggning, dels att kommunen skulle ta ställning till denna fråga och kunna fatta ett bindande men överklagbart beslut om vilka fastigheter som skulle samverka. Genom att inskränka verksamhetsområdet för allmän va-anlägg- ning skulle möjlighet finnas att genom beslut om va-samverkan låta fastighetsägarna överta ansvaret för va-försörjningen även inom en befintlig allmän anläggning. Sedan kommunen gjort sitt ställningstagande skulle själva va-samverkan ske genom att en gemensamhetsanläggning inrättades. Därvid skulle anläggnings- lagens regler tillämpas. Dock föreslogs att bestämmelserna till skydd för enskilda intressen i 5–7 §§ anläggningslagen inte skulle tillämpas. En avvägning mellan enskilda och allmänna intressen i frågan om anläggningen borde inrättas och i så fall för vilka fastigheter, skulle nämligen ske redan i kommunens beslut om va- samverkan. En fastighetsägare skulle dessutom ha rätt till ersättning för anordningar för vattenförsörjning och avlopp som blev onyttiga genom att en gemensamhetsanläggning inrättades. förslag om va-samverkan fick ett i huvudsak positivt mottagande vid remissbehandlingen. En del remissinstan- ser ansåg dock att ett kommunalt tolkningsföreträde i fråga om vem som kunde antas driva verksamheten mest rationellt inte var lämpligt. Det befarades vidare att va-samverkan skulle kunna leda till att incitamenten till en ansvarsfull planering minskade som kommunerna vältrade över ansvaret för va-försörjningen på de enskilda fastighetsägarna. Ett opinions- villkor motsvarande 7 § anläggningslagen efterlystes av några remissinstanser. Vidare efterfrågades klarlägganden i fråga om fördelningen av kostnader i samverkansförfarandet och beträffande ansvaret för va-försörjningen om va-samverkan misslyckades. Störst kritik riktades dock mot att förslaget inte innebar några begränsningar av vilka anläggningar som kunde omfattas av va- samverkan. Förslaget hindrade inte att ansvaret för större, mer komplicerade anläggningar inom tätbebyggelse skulle komma att åvila fastighetsägarna. Va-samverkan mellan fastighetsägare i stället för inrättande av en allmän va-anläggning motiveras främst av rationalitets- eller flexibilitetsskäl. En gemensamhetsanläggning kan projekteras och anläggas relativt snabbt och utformas på ett sätt som väl tillgodoser såväl fastighetsägarnas som andra intressenters behov. Anlägg- ningen kan dimensioneras just med hänsyn till den faktiska användningen och bör i många fall kunna utföras enklare och billigare än en allmän anläggning, utan att miljö- och hälso- skyddskraven åsidosätts. Tvärtom torde möjligheterna vara goda att anpassa en mindre anläggning till de lokala förutsättningarna i fråga om miljö och hälsa. För kommunen medför den enskilda anläggningen normalt att en allmän va-anläggning inte behöver inrättas. Även om va-lagen möjliggör full kostnadstäckning för kommunen kan det givetvis innebära praktiska fördelar att undgå huvudmannaskapet, under förutsättning att den enskilda lösningen fungerar på ett godtagbart sätt. Från kommunalt håll har anförts att utbyggnadsskyldigheten ibland motverkar eller rent av hindrar att lokalt anpassade eller småskaliga lösningar kan utföras. Skyldigheten att se till att en allmän va-anläggning inrättas innebär ju att det inte är möjligt att låta fastighetsägarna själva samverka kring driften, även om detta skulle bli både effektivare och billigare för brukarna. När fastighetsägarna är ense om en sådan samverkan torde i och för sig inte kommunens utbyggnadsskyldighet lägga hinder i vägen för en samverkanslösning. Kommunens ansvar för va-försörjningen kvarstår dock om det senare skulle visa sig att gemensamhets- anläggningen inte fungerar. Detta har medfört en viss skepsis mot att stödja sådana anläggningar, eftersom det i regel blir mera kostsamt att i efterhand inrätta en allmän va-anläggning. Frågan om vad som är den bästa lösningen kan i många fall vara föremål för olika uppfattningar. När enighet inte kan nås mellan fastighetsägarna torde möjligheterna att få till stånd en gemensamhetsanläggning eller annan form av samverkan vara små, om området omfattas av kommunens utbyggnadsskyldighet. Möjligheterna till tvångsanslutning begränsas ibland av anläggningslagens villkor till skydd för enskilda intressen. Som framgår nedan torde väsentlighetsrekvisitet inte alltid vara uppfyllt när det gäller anslutning av en fastighet för permanent- eller fritidsboende till en va-anläggning. innebära hinder att få till stånd en gemensamhetsanläggning av lämplig omfattning. Om fastighetsägarna inte är intresserade av frivillig samverkan torde kommunen inte kunna undgå skyldigheten att bygga ut en allmän anläggning. Kommunens utbyggnadsskyldighet är motiverad av skyddet för hälsan. I vårt lagförslag utvidgas skyldigheten till att även avse skyddet för miljön. Va-lagstiftningen måste garantera dessa nyttigheter, såväl kvalitativt som kvantitativt. Det finns inte skäl att mer allmänt lägga ansvaret för va-försörjningen på annan än kommunen, som skall ha det övergripande ansvaret för planeringen av denna försörjning. Ett förslag i annan riktning skulle heller inte stämma med intentionerna i utredningsdirektiven. Emellertid är det uppenbart att det inte i alla lägen kan vara motiverat med en , särskilt när denna inte kan anpassas optimalt till det aktuella områdets samtliga behov. Om fördelarna med en gemensamhetsanläggning märkbart överstiger fördelarna med en , är det inte lämpligt att en gemensamhetsanläggning är utesluten enbart för att enighet mellan fastighetsägarna inte råder. Vid fördelsbedömningen bör hänsyn bl.a. tas till om den enskilda gemensamhetsanläggningen medför en effektivare resurshushållning, exempelvis i form av återföring av näringsämnen till det naturliga kretsloppet lokalt. I och för sig torde väl alla kretsloppslösningar som står till buds för en enskild anläggning också vara tillgängliga för en allmän anläggning. Men möjligheten att driva olika typer av anläggningar kan kräva särskilda resurser som det kanske inte lönar sig för den allmänna anläggningens huvudman att hålla sig med. Det avgörande blir förmodligen om den enskilda anläggningen blir billigare än en allmän va-anläggning. Men det förutsätter å andra sidan att driften av den enskilda anläggningen också är säkerställd på lång sikt genom att den eller de som förvaltar anläggningen – organisatoriskt och i övrigt – har den kapacitet och kompetens som krävs. Många exempel finns på gemensamhetsanläggningar där inbördes konflikter mellan deltagarna försvårar eller förlamar arbetet kring anläggningen. av stämmobeslut drar ofta mycket höga kostnader. Det är för en anläggning av det här slaget av största vikt, inte minst med hänsyn till det allmänna intresset, att förmågan att samarbeta kan förväntas bestå på lång sikt. Ett antal faktorer måste alltså beaktas vid bedömningen av om ansvaret för va-försörjningen bör kunna läggas på annan än kommunen när va-frågan skall lösas i ett större sammanhang. emellertid utmynna i att det finns bättre alternativ än en , bör inte va-lagstiftningen hindra detta. förslag till lagstiftning om va-samverkan uteslöt inte att stora anläggningar, till och med inom tätbebyggt område, skulle kunna omfattas av samverkansreglerna. Förslaget i den delen kritiserades främst av ett antal länsstyrelser. Särskilt betonades risken för att fastighetsägarna tvingades själva ta ansvaret för alltför stora och komplicerade anläggningar. Med tanke på att det är kommunen som har såväl det övergripande ansvaret för va-försörjningen som den primära skyldigheten att bygga ut va-nätet, torde det normalt inte heller enligt vår mening finnas förutsättningar att överlåta ansvaret för va-anläggningar av större omfattning på fastighetsägarna eller på annan. För en särskild reglering om samverkan mellan fastighetsägare inom ramen för va-lagens tillämpningsområde måste likväl krävas att de anläggningar som skulle kunna komma i fråga är av viss minsta storlek. En förutsättning för den utbyggnadsskyldighet som en va-samverkan skulle ersätta, är ju att vattenförsörjningen eller avloppet behöver lösas i ett större sammanhang. Detta torde normalt kräva minst 20–30 berörda fastigheter. Reformbehovet gäller möjligheterna att mer eller mindre tvångsvis kunna inrätta enskilda va-anläggningar av åtminstone denna storlek genom fastighetsägarsamverkan. Som torde ha framgått av det tidigare sagda finns det skäl att överväga om särregler för en sådan samverkan mellan fastighetsägare bör införas i lagstiftningen. Men regleringen måste i så fall utformas så att den verkligen främjar en ändamålsenlig va-försörjning och inte motverkar sådan frivillig samverkan som sker i betydande utsträckning. Även om det finns ett behov av särskilda regler om va-samverkan i vissa fall, torde en sådan samverkan i praktiken inte annat än undantagsvis kunna ersätta en allmän va-anläggning. Det måste i det enskilda fallet vara utrett att den ifrågasatta va-samverkan vid en sammanvägning av alla de intressen som skall beaktas i det här sammanhanget framstår som ett lämpligare alternativ än en allmän anläggning. Endast när detta står klart och fastighetsägarna har förutsättningar att samarbeta i frågan, bör presumtionen att kommunen är skyldig att bygga en allmän anläggning brytas. Behovet av särskilda regler är inte av den omfattningen att det finns anledning att överväga ett helt eget regelsystem. Det förefaller inte heller lämpligt att utnyttja reglerna i PBL för att möjliggöra va- samverkan, eftersom detta skulle kräva planläggning särskilt av avlägset belägna bostads- och fritidsområden enbart för att lösa va- frågan. Det är bättre att utgå från anläggningslagens regler. De är särskilt anpassade för sådana anläggningar som det här är fråga om. 12.5.1Undantag från den kommunala utbyggnadsskyldigheten genom beslut om va-samverkan En samordning mellan va-lagen och anläggningslagen i detta sammanhang förutsätter något slags undantag från den kommunala utbyggnadsskyldigheten när det är lämpligare att fastighetsägarna själva samverkar i va-frågan. Ett sådant undantag bör anges redan i det stadgande, nuvarande 2 §, som reglerar kommunens ansvar i detta hänseende i va-lagen. Kommunen bör kunna fullgöra sin utbyggnadsskyldighet genom att antingen ordna en allmän va- anläggning eller en samverkan mellan fastighetsägarna. I och för sig medför en fungerande samverkan mellan fastighetsägarna att behovet av en allmän lösning av vatten- och avloppsfrågan inte gör sig gällande. Genom det föreslagna undantaget behöver kommunen emellertid inte heller bygga ut en allmän anläggning i sådana fall där samverkan inte förekommer men där det finns goda förutsättningar för enskilda lösningar. För att fullgöra sin skyldighet på detta sätt måste kommunen kunna visa att det verkligen är bättre att fastighetsägarna själva driver anläggningen. Frågan om det är lämpligare med en anläggning som fastighetsägarna själva ansvarar för måste avgöras på ett tidigt stadium. Att kommunen, som har det övergripande ansvaret för va- försörjningen, bör få inflytande över frågan är självklart. Om kommunen avser att utföra en allmän anläggning torde denna ha företräde framför en samverkan mellan fastighetsägarna. Det är dock ingalunda givet vilken instans som bör göra denna lämplighetsbedömning. Ett alternativ är att kommunen själv fattar det avgörande beslutet om va-samverkan.