sou · GSB3103 · 2005-01-01 00:00:00 — Den viktigaste principen för att genomföra Ett tillgängligare är ansvars- och finansieringsprincipen. Inte heller denna princip innebär någon nyhet. går den att urskilja i resonemang förda av den och den har därefter utvecklats bland annat i det nationella handlingsprogram- met för handikappfrågor (skr. 1982/83:131) och i slut- betänkandet års handikapputredning. Principen är inte lagfäst och har varierat mellan olika samhällsområden. Nedan följer definitioner av tillgänglighet och ansvars- och finansieringsprincipen. För att personer med funktionshinder skall kunna vara aktivt delaktiga i samhället krävs att generella och individuella hinder undanröjs och/eller kompenseras. och användbarhet kan avse fysisk miljö, tillgång till information och kommunikation, men även bemötande och attityder. Varje sektor i samhället skall utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktions- Kostnaderna för de nödvändiga anpass- ningsåtgärderna skall finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) innehåller de politiska mål som gäller . De nationella målen är: en samhällsgemenskap med mångfald som grund att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder För att uppnå målen skall det handikappolitiska arbetet särskilt inriktas på: att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande Både mål och medel är bekanta , nytt är emellertid att de ges formen av en nationell handlingsplan. I propositionen beskrivs hur myndigheternas arbete bör struktureras och åtgärder som bör vidtas. Tyngdpunkten ligger således på hur målformu- leringarna skall omsättas i praktiken. Regeringen tillkallade genom beslut (dir. 2003:4) en särskild utredare med uppgift att föreslå en samlad statlig organisa- tion som på ett effektivt och slagkraftigt sätt kan bistå regeringen och övriga aktörer i arbetet med att genomföra den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (). Den särskilde utredaren överlämnade sitt betänkande Handikappolitisk samordning – organisation för strategi och genomförande (SOU 2004:54). I betänkandet förslås en ny orga- nisationsstruktur bestående av två delar: en ny myndighet med en övergripande, strategisk, samordnande och utvärderande roll, och en genomförandeorganisation som bland annat utvecklar och till- handahåller efterfrågade tjänster. 2.3.7Delaktighet i den politiska beslutsprocessen I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken poängteras att vallokaler bör vara tillgängliga för personer med funktions- hinder. En sådan bestämmelse har numera införts i 4 § andra stycket vallagen (1997:157). Genom en ny bestämmelse i 4 kap. 33 § kommunallagen (1991:900) har kommuner och landsting ålagts att verka för att förtroendevalda med funktionshinder skall kunna delta i handlägg- ningen av ärenden på samma villkor som andra förtroendevalda. 2.3.8Tillgänglighet till offentliga lokaler och på allmänna platser infördes ändringar i (1987:10) som innebär att tydliga krav skall ställas på tillgänglighet i samband med iordningställande och ändring av allmänna platser och områ- den för andra anläggningar än byggnader. Krav infördes också på att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbar- heten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga skall undanröjas i lokaler och på allmänna platser i den utsträckning som följer av föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Bover- ket har genom BFS 2003:19 utfärdat föreskrifter till , som syftar till att öka tillgängligheten för rörelse- hindrade personer. I gäller lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder. Lagens syfte är att ge människor med funktionshinder ökade möj- ligheter till en jämlik och rättvis behandling i arbetslivet (prop. 1997/98:179). Förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder återfinns även i lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. trädde lagen (2003:307) om förbud mot diskri- minering i kraft. Lagen utvidgade skyddet mot diskriminering för bland annat personer med funktionshinder till att gälla flera sam- hällsområden som de ovan nämnda lagarna skärptes. Till de samhällsområden som omfattas av lagen hör bland annat arbetsmarknadspolitisk verksamhet, näringsverksamhet, social- tjänst, socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkring och hälso- och sjukvård. har i betänkandet Skolans ansvar för kränkningar av elever (2004:50) föreslagit en ny lag om för- bud mot kränkning av elever. Den föreslagna lagen innebär bland annat att den som bedriver skolverksamhet blir skadeståndsskyldig mot elev som skolan diskriminerar på grund av funktionshinder. Dessutom föreslås ett speciellt förbud mot att diskriminera funk- tionshindrade elever genom att försumma skäliga åtgärder för att göra skollokalerna lika tillgängliga och användbara för dem som för andra elever. Regeringen tillsatte den parlamentariska (N 2002:06). Direktiven till kommittén (dir. 2002:11) har rubriken diskrimineringslagstift- ning. Kommittén skall bland annat överväga frågan om en gemen- sam lagstiftning mot diskriminering för alla eller flertalet diskrimi- neringsgrunder och samhällsområden. Kommittén skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till . har 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsfor- men följande lydelse: Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i sam- hället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Tillägget innebär bland annat att funktionshinder omnämns i bestämmelsen. Författningsändringen har bland annat föregåtts av förslag från utredningen om bemötande av personer med funk- tionshinder (nia) och handikapputredning. Vi befinner oss i ett skede där stor enighet råder om värdegrunden för handikappolitiken. Trots detta har det genom olika utrednings- arbeten, bland annat nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) och Funktionshinder och välfärd betänkande av Kommittén Väl- färdsbokslut (SOU 2001:56), framkommit att personer med funk- tionshinder inte har likvärdiga levnadsförhållanden. Det finns bland annat problem avseende bemötande, tillgänglighet och välfärd. Detta innebär emellertid inte att värdegrunden saknar betydelse. Tvärtom bör den användas för att ytterligare förbättra förhållan- dena. Viktigt är nu att vidareutveckla arbetet med genomförandet av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och att förskjuta fokus från ord till handling. Bristerna ligger inte i mål- formuleringarna. I direktiven ges uppgiften att förtydliga vissa frågor avseende LSS. En orsak till att oklarheter uppstått kan vara att de allmänna uttalanden som utgör värdegrund inte präglar den praktiska tillämpningen av lagen. Värdegrund och verklighet bör överens- stämma. Det finns annars risk för att respekten för lagstiftningen minskar. Något som i sig kan medföra osäkerhet om rättsläget. Detta problem är inte nytt och har tidigare behandlats i olika förar- beten. Jag vill här erinra om några tidigare skrivningar. handikapputredning diskuterade i sitt huvudbetänkande Handikapp – Välfärd – Rättvisa (SOU 1991:46) i avsnitt 3.4 mål- styrningens problem och möjligheter. De grundläggande värde- ringar och principer som skall prägla en viss lag brukar återfinnas i s.k. målsättningsparagrafer. beskriver mål- styrningen som en färdriktning som politikerna anger att de tilläm- pande myndigheterna bör följa. Myndigheterna får ett överordnat ideologiskt bestämt mål för sin verksamhet och kan utifrån dessa försöka utforma den lokala tillämpningen i överensstämmelse med dessa målbeskrivningar. För den enskilde medborgaren är det emellertid enligt utredningen oklart vad dessa målbeskrivningar kan användas till, eftersom de saknar rättsligt värde (sid. 107). menar vidare att genom att målbeskriv- ningarna är frikopplade från en plikt för det allmänna att uppfylla dem, så tenderar de politiska beslutsfattarna att formulera utom- ordentligt ambitiösa målskrivningar i lagtexterna. Det är i den poli- tiska processen, till exempel i ett riksdagsutskott, svårt att hålla en rimlig ambitionsnivå i dessa sammanhang – Vem vill inte allt det goda åt alla? Målsättningarna blir därmed ofta substanslöst for- mulerade (sid. 108). arbete kom att ligga till grund för LSS. I de allmänna utgångspunkterna i lagförslaget anför det föredragande statsrådet att handikappolitiken mer har varit honnörsord än prak- tiska handlingar, mer paroller än paragrafer. Jag vill i detta sammanhang även lyfta fram några rader ur propo- sitionen (2000/01:80) om ny socialtjänstlag med mera. Det är i och för sig inte SoL som är föremål för detta utredningsarbete. LSS är emellertid en pluslag till SoL. De värderingar och målsättningar som har gällt för överens- stämmer därför i stort sett med den ovan under punkt 2.3 redo- visade värdegrund som skall prägla tillämpningen av lagstiftningen rörande personer med funktionshinder. I propositionen (prop. 2000/01:80) konstateras under rubriken utgångspunkter (sid. 80) att genom socialtjänstreform lades de grundlägg- ande målsättningarna och värderingarna som gäller för social- tjänsten fast. De principer som därvid avses är helhetssyn, fri- villighet, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser skall tas tillvara. Individens delaktighet och egna ansvar skall beaktas. skall också präglas av frivillighet och självbestämmande, kontinuitet, flexibilitet, normalisering, närhet och valfrihet. I propositionen betonas att dessa grundläggande värderingar alltjämt skall gälla. påpekas att det är ange- läget att begreppen konkretiseras och manifesteras i det dagliga arbetet, så att de inte utvecklas till honnörsord utan konkret innehåll. Min uppfattning är att den enskilde skall kunna lita på att de principiella utgångspunkter som återfinns i lagstiftningen genom- syrar den praktiska tillämpningen. I annat fall kan principerna uppfattas som tomma ord. är det viktigt att vara inför- stådd med att målsättningsparagrafer i sig inte innebär några över- klagningsbara rättigheter. Jag delar dock inte den ovan refererade uppfattningen att målbeskrivningar saknar rättsligt värde. Dessa utgör tolkningsdata vid bestämmelsernas tillämpning hos myndig- heter och domstolar. Värdegrunden påverkar således indirekt tolk- ningen. Det finns olika metoder för hur man skriver lagar. Vilken metod man väljer beror på det syfte man vill uppnå med lagen. Valet av metod påverkas också av den tid då lagen stiftas samt det samman- hang som lagen ingår i. präglas av att lag- stiftaren generellt sett har föredragit mer allmänt utformade lagar – så kallad ramlagar framför mer detaljerad lagstiftning. I fråga om sociallagstiftningen har begreppet rättighetslag börjat tillämpas och i anslutning härtill skyldighetslag. Sedan LSS infördes används även begreppet pluslag. 3.2Ramlagstiftning eller mer detaljerad lagstiftning Det finns inte någon konsekvent tillämpad definition av vad som avses med ramlag. Lagstiftningstekniken etablerades och förklarades med att förhållandena i det moderna samhället änd- rades snabbt och att det därför behövdes regler som var lätta att anpassa till utvecklingen. Det fanns en vilja att övergå från detalj- regler till målinriktade ramregler, att motverka sektorisering och främja helhetssyn och integration. Kännetecknande för ramlagar är att de innehåller mål och riktlinjer. Lagbestämmelserna är ofta abstrakta och allmänt avfattade. Den närmare innebörden av bestämmelserna förutsätts komma att konkretiseras genom reger- ingens eller centrala förvaltningsmyndigheters regler eller genom kommuners, myndigheters eller domstolars praxis. SoL och HSL är exempel på ramlagstiftning. Till fördelarna med ramlagstekniken hör att lagarna hållit , trots stora samhällsförändringar. Ramlagarna har inneburit ett effektivt sätt att uppnå de mål lagstiftaren angett till exempel i fråga om välfärd. Lagstiftningstekniken har främjat flexibilitet och där- Det är verksamheterna som har förändrats, inte lagens ordalydelse. Ramlagstekniken är användbar när staten vill reglera vissa verksamheter i kommuner utan att inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Ramlagen ger kommunerna möjlighet att genom politiska beslut anpassa verksamheterna efter lokala behov och förutsättningar. Ramlagstiftningens negativa sidor är främst hänförliga till rätts- säkerhetsaspekter rörande förutsebarhet och enhetlig tillämpning. Domstolarnas prejudikatbildning medför emellertid med tiden att såväl förutsebarheten som enhetligheten ökar. Rätten att få över- prövning är också ett av de viktigaste medlen att upprätthålla rätts- säkerheten. Statlig tillsyn och formaliserade handläggningsrutiner bidrar också till rättssäkerhet. Ett exempel på ramlagstiftning är 7 § andra stycket LSS, där det bland annat sägs att den enskilde genom insatserna enligt 9 § LSS skall tillförsäkras goda levnadsvillkor. Vad som avses med goda levnadsvillkor definieras inte i lagtexten. Stadgandet är ett exempel på en så kallad generalklausul. Detta innebär att den angivna kvali- tetsnivån goda levnadsvillkor bestäms av rättspraxis. Förändras förhållandena i samhället, bör även domstolarnas tillämpning änd- ras. Generalklausulen kan däremot bibehålla sin lydelse. Till ramlagstiftningen hör även programförklaringar (ofta i form av portalparagrafer) och målformuleringar, som till exempel 5 § LSS, vars lydelse är följande: Verksamhet enligt denna lag skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som anges i 1 §. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Generellt sett har lagstiftningstekniken utvecklats från detalj- reglering mot mer allmänt avfattade bestämmelser, som komplette- ras av myndighetsföreskrifter och rättspraxis. Detaljerade lagbestämmelser återfinns bland annat i lagstiftning som syftar till att skydda en svagare part, till exempel en konsu- ment eller till att tillförsäkra en särskild grupp dess rättigheter, till exempel personer med funktionshinder vissa insatser enligt LSS. Olika lagar varierar i fråga om hur generellt tillämpliga de är. Vissa lagar är mer allmänt tillämpliga – det vill säga de är tillämpliga på ett stort antal situationer – medan det motsatta gäller i fråga om speci- allagar. LSS kan betecknas som en speciallag i förhållande till SoL och HSL. De sistnämnda lagarna gäller för alla – inklusive personer med funktionshinder som kan komma ifråga för samhällets soci- altjänst eller hälso- och sjukvård. LSS omfattar däremot endast vissa personer med funktionshinder. Det finns en tolkningsregel som säger att innehållet i en special- lag gäller framför allmän lag. Om innehållet i en mer allmänt hållen lag i ett visst avseende skulle strida mot vad som sägs i en special- lag, äger bestämmelsen i speciallagen således företräde. Genom LSS infördes ytterligare ett begrepp pluslag. I förarbe- tena till LSS sägs att lagen skall vara en pluslag till SoL och HSL. Av 4 § LSS framgår att LSS inte får innebära någon inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt annan lag. Skulle en lagkonflikt uppstå mellan LSS och en mer allmän lag, bör begreppet alltså innebära att den för den enskilde förmånligaste bestämmelsen skall gälla. Ordet rättighetslag kan leda tankarna åt olika håll. Civilrättsligt ligger det nära till hands att tänka på äganderätt, nyttjanderätt etc. Förvaltningsrättsligt når kanske tanken först de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen, till exempel yttrande- frihet, informationsfrihet och mötesfrihet. Det som man normalt menar med rättighetslag inom förvaltningsrätten är emellertid lagar som bestämmer enskildas rättigheter mot kommuner och lands- ting. LSS brukar beskrivas som en rättighetslag, medan till exempel HSL beskrivs som en skyldighetslag. Det finns emellertid inga klara och entydiga definitioner av begreppen rättighets- och skyl- dighetslagstiftning. Allmänt uttryckt är en rättighetslag en lag som ger enskilda möjlighet att kräva ut en rättighet av något slag, till exempel en insats enligt LSS. En skyldighetslag däremot är en lag som anger en skyldighet för det allmänna utan att ge enskilda med- borgare en individuell rätt att kräva fullgörelse. Det är viktigt att vara försiktig med hur dessa beteckningar används. Risk finns annars för att man befäster vagheter och oklarheter. Beteckningarna rättighets- och skyldighetslag innebär inte att samtliga bestämmelser i en lag är hänförliga till dessa kategorier. Det är ytterst få lagar som enbart kan anses höra till den ena eller andra kategorin. LSS anses emellertid vara en renodlad rättighets- lag. För att undvika gränsdragningsproblem och för att ge mer nyanserade beskrivningar av olika regelverk är det mer meningsfullt att analysera de enskilda bestämmelserna i en viss lag ur ett rättig- hets- och skyldighetsperspektiv än att försöka hänföra hela lagen till en viss kategori. Ett exempel på en lag med en blandning av bestämmelser är SoL. SoL innehåller grundläggande bestämmelser om kommunernas skyldigheter att bedriva vissa verksamheter. Men SoL ger även den enskilde möjligheter att kräva vissa rättigheter. Ett exempel på en rättighetsbestämmelse är 4 kap. 1 § SoL. Enligt bestämmelsen har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem till- godosedda på annat sätt rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och sin livsföring i övrigt. Han/hon skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndsbeslut kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Rättighetslagstiftning ger positiva associationer. Det är därför viktigt att begreppet förbehålls lagar som verkligen tillerkänner den enskilde en förmån. I annat fall kan den enskilde förledas att tro sig ha en bättre rättsställning än vad som verkligen är fallet. har det utkristalliserats vissa kriterier som måste vara uppfyllda för att en rättighetsbestämmelse skall anses före- ligga. Det verkar råda enighet inom doktrinen om vilka krav som bör ställas, även om olika tolkningar finns för när de kan anses uppfyllda. Rättigheten skall vara noggrant preciserad både vad gäller förutsättningar och innehåll och den skall vara utkrävbar. För att vara utkrävbar fordras möjlighet till överprövning. Detta inne- bär att den enskilde genom ett domstolsutslag skall kunna hävda sin rätt mot den ansvarige huvudmannen. krävs också statlig tillsyn och kontroll av de myndigheter som har hand om förvalt- ningen. Beträffande LSS kan en särskild avgift (sanktionsavgift) utgå om en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande inte tillhandahålls utan oskäligt dröjsmål. Den skyldighet som åsyftas i en lagregel är ofta en huvudmans ansvar. I SoL regleras kommunernas skyldigheter och i HSL lands- tingens och kommunernas skyldigheter. tingens beslut om hur de skall bedriva den verksamhet de är skyl- diga att tillhandhålla kan inte överprövas i sak genom förvaltnings- besvär. Däremot har medlemmar av en kommun eller ett landsting – det vill säga i huvudsak de som bor där – alltid rätt att få laglig- heten av kommunens eller beslut prövad genom att begära laglighetsprövning (tidigare kommunalbesvär) hos läns- rätten. 3.5Rättighetsbestämmelsen rådgivning och annat personligt stöd I uppdraget ingår att föreslå förtydliganden beträffande syftet och förutsättningarna för insatsen rådgivning och annat personligt stöd enligt LSS. Bakgrunden till uppdraget är att regeringen anser att oklarheter finns i fråga om tolkningen av innebörden av denna insats. Det har ovan konstaterats att LSS i sin helhet brukar betecknas som en rättighetslag. Detta innebär att lagens regel om rådgivning och annat personligt stöd enligt LSS – det vill säga det som i dagligt tal kallas råd och stöd – är en rättighetsbestämmelse. Bestämmelsen i 9 § första stycket punkt 1 LSS har följande lydelse: 9 § Insatserna för särskilt stöd och service är 1. rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder, Såsom tidigare nämnts krävs för att en rättighetsbestämmelse skall anses föreligga att rättigheten är noggrant preciserad både vad gäller innehåll och förutsättningar. Förutsättningarna i detta fall framgår av 7 § LSS, medan 9 § första stycket punkt 1 anger dess innehåll. Det kan konstateras att bestämmelsen om rådgivning och annat personligt stöd är ganska allmänt avfattad. Rättigheten är inte till- räckligt pregnant uttryckt för att den skall kunna tillämpas utan att man tar del av motiv och rättspraxis. Teoretiskt sett hör rättighets- bestämmelser ihop med en konkret och detaljerad lagstiftnings- teknik, medan skyldighetsbestämmelser förknippas med ramlag- stiftning. I praktiken får emellertid omständigheterna avgöra hur bestämmelserna skall avfattas för att på bästa sätt uppnå lagstifta- Med hänsyn till att rådgivning och annat personligt stöd är en rättighet vars innehåll förväntas ändras med beaktande av nya erfarenheter är det viktigt att bestämmelsen inte är allt för rigid. Däremot bör insatsen vara tillräckligt klart preciserad för att gränsdragningsproblem inte skall uppstå gentemot annan lagstift- ning. Genom överklagningsmöjligheten enligt 27 § LSS och Social- styrelsens och länsstyrelsernas tillsyn enligt 25 26 §§ LSS är övriga kriterier för en rättighetsbestämmelse uppfyllda.