sou · GSB323d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Många myndigheter anser att den dubbelreglering som finns är onödig. Utredningen delar denna uppfattning och föreslår att bestämmelserna om myndigheternas skyldigheter att göra konsekvensanalyser sammanförs. Regleringen är alltför omfattande för att rymmas inom myndighetsförordningens ram och därför föreslås en särskild förordning om konsekvensanalys vid regelgiving. NNR har tagit upp frågan om skyldigheten att göra konsekvensanalyser skall omfatta även handböcker. NNR anser att handböckerna i många fall inryms i den definition av allmänt råd som finns i författningssamlingsförordningen. För att undvika missförstånd föreslår NNR att det uttryckligen omnämns i författningssamlingsförordningen att handböcker skall anses som allmänna råd i den utsträckning de innehåller rekommendationer om hur man kan eller bör handla med avseende på regeltillämpning. syfte är, som utredningen ser saken, att klargöra hur myndighetens olika regelverk skall tillämpas. Inte minst hur myndigheternas egna föreskrifter skall tillämpas. Att göra konsekvensanalyser även på handböckerna skulle vara att göra ytterligare en konsekvensanalys på redan utfärdade föreskrifter. Använder myndigheterna begreppen föreskrifter, allmänna råd och handböcker på ett riktigt sätt i sin regelgivning behöver, enligt utredningens mening, någon utvidgad skyldighet att göra konsekvensanalyser inte införas. Slutligen bör anmärkas att det finns myndigheter som har till sin uppgift att meddela allmänna råd men för vilka skyldigheten att göra konsekvensanalys enligt 27–28 §§ verksförordningen inte gäller. Dessa myndigheter är då skyldiga att göra konsekvens- analyser endast enligt SimpLexförordningen. Skyldigheten att göra konsekvensanalyser bör utan undantag gälla alla myndigheter som har till uppgift att besluta föreskrifter eller allmänna råd. Detta skall genomföras genom att den nya förordningen på samma sätt som myndighetsförordningen blir direkt tillämplig på alla myndigheter under regeringen. Enligt utredningens direktiv bör förhållandet mellan verksförord- ningen, SimpLexförordningen och samrådsförordningen tydliggöras. Regleringarna bör samordnas och förenklas. Att lägga samman samrådsförordningen med en förordning om skyldighet att göra konsekvensanalyser är dock inte självklart. Samrådsförord- ningen behöver ses över. Bland annat behöver frågan om samrådsförordningen skall gälla även för kommittéväsendet redas ut närmare än vad som är möjligt inom ramen för denna utredning. En samlad översyn av samrådsförordningen bör således göras innan det är möjligt att ta ställning till om samrådsförordningens bestämmelser skall tas in i en helt ny förordning om konsekvensanalyser vid regelgivning. 20Överklagande i anställningsärenden och normgivningsärenden Det har funnits en strävan att befria regeringen från prövning av sådana överklaganden i förvaltningsärenden som inte kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ. kan dock myndigheters beslut i anställningsärenden och normgivningsärenden överklagas till regeringen. Enligt direktiven skall utredningen undersöka om det finns behov av en sådan möjlighet till överprövning av anställnings- ärenden och vilken eller vilka myndigheter som bör göra den överprövning som behövs. Utredningen skall vidare analysera behovet av en rätt för enskilda att få en myndighets beslut i normgivningsärenden överprövade efter överklagande. Detta kapitel inleds med en kort historik om överklaganderätten. Därefter behandlas anställningsärendena och slutligen norm- givningsärendena. Enligt vår medeltida landslag ålåg det kungen att höra och avgöra allmänhetens klagomål. Kungen hade också själv domsrätt och högsta dom över alla domare. började staten inrätta centrala domstolar och ämbetsverk (hovrätter och kollegier). En fast statlig länsförvaltning (landshövdingar med vissa underlydande tjänstemän) växte också fram. Trots att de nya myndigheterna tog upp och avgjorde ansökningar och klagomål fortsatte allmänheten i stor utsträckning att vända sig till kungen för att få ändring av myndigheternas beslut. Eftersom rätten att klaga hos kungen var fastslagen i landslagen, kunde kungen inte undandra sig att i sista hand själv pröva klagomålen. Så kom det sig att den gamla rätten 1983/84:120 s. 4–6, Prop. 1997/98:101 s. 60–63 och s. 43–49. att gå direkt till kungs med klagomål utvecklades till en rätt att få myndighetsbeslut överprövade av närmast högre myndighet och i sista hand av landets högsta styrande organ. Den gamla rätten att gå till kungs blev med tiden alltmer beskuren. Det började med att grupper av besvärsärenden med huvudsaklig karaktär av rättstillämpning flyttades över från regeringen till domstolarna. begränsade man besvärsmöjligheten också i många andra ärendegrupper så att förvaltningsmyndigheter under regeringen blev slutinstans. Utvecklingen i lagstiftningen och i praxis har gått mot att allt fler förvaltningsbeslut kan överprövas domstolsvägen. Efter förslag i propositionen Om regeringens befattning med besvärsärenden (prop. 83/84:120), antog allmänna riktlinjer för regeringens befattning med överklaganden. I riktlinjerna angavs att regeringen i allmänhet inte borde vara besvärsinstans annat än när det behövdes en politisk styrning av praxis. I sådana fall då besvärsprövningens huvudsakliga funktion var att tillgodose ett rättsskyddsbehov borde prövningen normalt läggas på regeringen bara om det inte gick att ordna en tillräckligt kvalificerad besvärsprövning på lägre nivå. Regeringen skulle således befrias från överklaganden som inte krävde ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Riktlinjerna gäller fortfarande. Dock har de metoder som anvisades för genomförandet ändrats bl.a. genom inträde i EU. Vilka förvaltningsbeslut som bör kunna överklagas domstolsvägen är alltså en fråga som skall bedömas – förutom med ledning av vad som angavs riktlinjer – även mot bakgrund av bl.a. krav på rätt till domstolsprövning. infördes i 22 a § förvaltningslagen en allmän regel om att förvaltningsbeslut som är överklagbara, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Regeln skall ses som uttryck för en princip om att den rättsliga kontrollen av ett förvaltningsbeslut bör ske vid domstol (prop. 1997/98:101 s. 60) och innebär att man övergett den gamla regeln om rätten att gå till kungs, dvs. rätten att överklaga till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen. krävs uttryckliga regler för att överklagande skall kunna ske till regeringen. Regeln i 22 a § förvaltningslagen om domstolsprövning av förvaltningsbeslut gäller alla typer av överklagbara beslut utom beslut i administrativa ärenden, dit anställningsärenden räknas, och Att just dessa ärenden är undantagna motiveras i förarbetena med att de är av sådan karaktär att de inte lämpar sig för domstolsprövning och att det typiskt sett inte finns något behov av en domstolskontroll i sådana ärenden (prop. 1997/98:101 s. 63). 20.3.1Vad särskiljer den statliga anställningen? Det pågår en utveckling mot att allt fler av de tradi- skillnaderna mellan privat och offentlig anställning jämnas ut och försvinner. Det rättsliga förhållandet mellan staten som arbetsgivare och dess arbetstagare har under undergått genomgripande förändringar från en offentligrättslig till en privaträttslig relation. vilade anställningen som statlig tjänsteman helt och hållet på offentligrättslig grund. Allt som rörde statstjänstemännens anställningsförhållanden reglerades genom offentligrättsliga föreskrifter och beslut. anses det att även statliga anställningar vilar på civilrättslig grund i form av enskilda anställningsavtal mellan en anställd och dennes anställnings- myndighet. Det finns dock klara offentligrättsliga inslag, t.ex. att anställningsmyndighetens formella ingående av sådana avtal har formen av ett myndighetsbeslut. Inom den kommunala sektorn regleras anställningsförhållandena i mycket liten utsträckning på offentligrättslig väg utan i stället främst genom avtal på samma sätt som på den privata arbetsmarknaden. Strävan har varit att avskaffa onödiga särlösningar inom statens område i personalpolitiska frågor och att ha särskilda regler för offentliganställda endast om den offentliga verksamhetens art kräver det. Vad gäller anställningstrygghet, lönesättning, bestämmelser om jämställdhet, tjänstepensioner och andra förmåner så är det i princip samma förhållanden över hela arbetsmarknaden. En statlig anställning har dock fortfarande en offentligrättslig sida som innefattar tillämpning av bl.a. lagen (1994:260) om offentlig anställning, lagen (1994:261) om fullmaktsanställning och anställningsförordningen (1994:373). Andra särskilda regler som inte gäller inom den privata sektorn är offentlighetsprincipen, regeringsformens bestämmelser om Överklagande i anställningsärenden SOU 2004:23 saklig grund vid tillsättningsförfarande och möjligheten att överklaga beslut om anställning. Oavsett vilka regler som omgärdar anställningsförfarandet inom statens område har varje medborgare – vare sig han eller hon sökt anställningen eller inte – rätt att ta del av handlingarna hos anställningsmyndigheten. I detta sammanhang kan även nämnas den rätt till partsinsyn som en sökande, klagande eller annan part har enligt 16 § förvaltningslagen att ta del av det som har tillförts ett ärende om ärendet avser myndighetsutövning. 20.3.3Förfarandet vid anställning av personal Lagen om offentlig anställning m.m. I samband med att man 1994 skrev om lagen om offentlig anställning och förenklade reglerna för offentligt anställda tog man också bort skyldigheten för myndigheterna att kungöra lediga tjänster. Frågan om förfarandet vid anställning regleras nu genom anställningsförordningen. I dess 6 § anges att en myndighet som avser att anställa en arbetstagare på något lämpligt sätt skall informera om detta så att de som är intresserade av anställningen kan anmäla det till myndigheten inom . Om särskilda skäl talar emot det behöver någon information inte lämnas. I 7 § anges att information om myndighetens beslut om anställning skall lämnas på myndighetens anslagstavla. Dessutom finns i förordningen (1984:819) om statliga platsanmälningar särskilda regler om skyldighet att anmäla lediga anställningar till den officiella arbetsförmedlingen. I fråga om anställning av lärare vid universitet och högskolor finns specialbestämmelser om anställningsförfarandet i 4 kap. högskoleförordningen (1993:100), vilka berörs i avsnitt 20.3.8 om . Begreppen förtjänst och skicklighet har anor års regeringsform som stadgade –Konungen fäste vid alla befordringar afseende endast å de sökandes förtjenst och skicklighet, men icke på deras börd.–. Genom bestämmelsen ändrades den tidigare principen om att adeln skulle ha ensamrätt till högre ämbeten och företrädesrätt till lägre ämbeten. Vid tillsättning av en statlig tjänst skall enligt 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Förtjänst och skicklighet anges bara som exempel; även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. Hänsyn kan exempelvis tas till arbetsmarknads- politiska skäl eller strävanden efter jämställdhet mellan könen på arbetsplatsen. Skickligheten skall enligt 3 § sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Bedömningsgrunderna vid anställning regleras även i 4–5 §§ anställningsförordningen. En fråga är om kravet på saklighet enligt 11 kap. 9 § RF innebär något annat eller mera än det allmänna saklighetskrav som enligt 1 kap. 9 § RF gäller för all offentlig förvaltning i stat och kommun. Så torde inte vara fallet (jfr , Grundlagarna, s. 386). 20.3.4Rätten att överklaga anställningsbeslut Ett anställningsbeslut kan, vare sig det rör sig om en privat eller offentlig anställning, bli föremål för domstolsprövning enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Domstolen kan pröva om arbetsgivaren brutit mot jämställdhetslagen eller någon av de lagar som gäller diskriminering i arbetslivet. Beslut om anställning hos en statlig myndighet kan dessutom, till skillnad från vad som gäller en eller privat anställning, överklagas i administrativ ordning. Talan mot beslut enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister En tvist som rör ett beslut om anställning kan bli föremål för domstolsprövning enligt lagen om rättegången i arbetstvister endast om frågan rör ett brott mot jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) mot etnisk diskriminering i arbetslivet, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning eller lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning. Beroende på vem som väcker talan sker den rättsliga prövningen i tingsrätt eller i Arbetsdomstolen. Om det är arbetstagarorganisa- tionen som för den enskildes räkning väcker talan skall det göras i Arbetsdomstolen, om arbetstagaren själv väcker talan skall det göras vid tingsrätten När ett förvaltningsbeslut kan prövas av domstol enligt lagen om rättegången i arbetstvister får beslutet inte överklagas i administrativ ordning. Detta följer av lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga. Överklagande i administrativ ordning Enligt 35 § verksförordningen får andra beslut av en myndighet än de beslut som enligt 22 a § förvaltningslagen skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga eller andra föreskrifter. Av 22 a § förvaltningslagen följer att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dock inte beslut i administrativa ärenden och beslut i normgivningsärenden. Inom vissa områden och för vissa myndigheter finns det specialbestämmelser som skall tillämpas framför verksförord- ningens regler om överklagande till regeringen. Inom bl.a. Försvarsdepartementets område och för högskolor och universitet överklagas ärendena hos särskilda nämnder med stöd av sådana föreskrifter. Vidare överklagas vissa regionala myndigheters beslut hos deras centrala myndighet. Exempelvis överklagas länsarbetsnämndernas beslut hos . I 22 § förvaltningslagen finns en allmän regel om vem som får överklaga. Rätt att överklaga har den som beslutet angår, om beslutet gått den klagande emot. Enligt praxis kan ett anställningsbeslut överklagas av envar av de sökande. 20.3.5Olika sätt att befria regeringen från prövning av överklaganden i anställningsärenden Som ett led i strävandena att befria regeringen från prövning av förvaltningsärenden och att ge myndigheterna ett ökat ansvar för sin personalförsörjning har särskilda föreskrifter som skär av rätten att överklaga anställningsbeslut till regeringen med tiden blivit allt vanligare. Arbetet med att befria regeringen från överklaganden av anställningsbeslut har varit inriktat på sådana fall där beslutet kan prövas i två instanser under regeringen (tvåinstansprincipen). Att man slopat det tredje ledet i instansordningen – regeringen – står i överensstämmelse med de allmänna riktlinjer för regeringens befattning med överklaganden som antog 1984 (prop. 1983/84:120 s. 29). I förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde anges att sådana beslut skall överklagas hos . Även de allmänna försäkringskassornas anställningsbeslut överklagas dit. Av högskoleförordningen följer att beslut om anställning som fattas av universitet och högskolor överklagas till . Även några andra myndigheters anställningsbeslut, bl.a. , Formas och FAS beslut vid vissa anställningar skall överklagas dit. Vidare följer av vissa myndigheters instruktioner att deras beslut skall överklagas på annat sätt än till regeringen. I de fall där det funnits regionala och lokala myndigheter under den centrala myndigheten har överprövningen skett hos den centrala myndig- heten vars beslut i sin tur inte går att överklaga. På det sättet har regeringen befriats från överklaganden av anställningsbeslut inom domstols- och åklagarväsendet, kriminalvården, polismyndig- heterna, skattemyndigheterna och länsarbetsnämnderna. Exempelvis framgår av 50 och 51 §§ i instruktion att en länsarbetsnämnds beslut om anställning får överklagas hos () med förbud att överklaga vidare samt att AMS beslut om anställning får överklagas hos regeringen. Polismyndigheternas anställningsbeslut kan överklagas till () varvid RPS är sista instans. Merparten av polismyndigheternas anställningsbeslut är arbetsledningsbeslut. Sådana kan inte överklagas och eventuella överklaganden avvisas därför av RPS. Dessa avvisningsbeslut kan i sin tur överklagas till regeringen. Likaså kan beslut om anställning hos RPS överklagas till regeringen. Anställningsbeslut av en lokal kriminalvårdsmyndighet eller Transporttjänsten överklagas hos . beslut i sådant ärende får inte överklagas till regeringen. Hos de institutioner som lyder under (SiS) överklagas beslut av institutionschefen rörande anställning hos SiS, vars avgörande inte får överklagas. I övrigt gäller 35 § verksförordningen. I takt med att myndigheternas struktur förändras och de lokala och regionala myndigheterna blivit enheter inom en och samma myndighet har dock prövningen av överklagade anställnings- ärenden åter kommit upp på regeringsnivå för en del myndigheter, t.ex. . Som enda myndighet gäller för skogsvårdsstyrelserna att deras anställningsärenden kan prövas i tre instanser (, och regeringen). Vidare kan nämnas att sedan den statliga regleringen av kommunala skolledare och lärare avskaffats prövar regeringen inte längre överklaganden i sådana anställningsärenden. Varken eller anställnings- ärenden kan överklagas. Enligt förordning med instruktion för (1994:272) gäller att myndighetens beslut får överklagas bara om det följer av en annan bestämmelse än 22 a § förvaltningslagen (1986:223). Av instruktionen för (1996:1515) följer att beslut i administrativa ärenden får överklagas endast om det är särskilt föreskrivet. Genom införandet av en ny kommunallag (1991:900) avskaffades möjligheten för en kommun att inrätta en särskild pröva beslut om tjänstetillsättningar. Enligt den ordning som gällde tidigare fick kommuner och landsting enligt 7 kap. 3 § kommunallagen utse en särskild nämnd, besvärsnämnd, med uppgift att pröva beslut om tjänstetill- sättningar. 1990/91:117 framgår att cirka 30 kommuner hade utnyttjat möjligheten att inrätta besvärsnämnder samt att tendensen bland landsstingen var att allt fler landsting avskaffade sina besvärsnämnder. Vidare anfördes följande (s. 138). 1970-talets arbetsrättsliga lagstiftning har satt besvärsnämnderna i en ny situation. I väsentliga delar tillämpas på den kommunala sektorn numera samma lagregler som på den privata sektorn när det gäller relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Och inom den privata sektorn saknas överprövningsmöjligheter i fråga om rekryteringsbeslut. Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivetmedger i viss mån förhandlingsskyldighet vid tjänstetillsättningar. Därmed har ett fackligt inflytande garanterats som saknades när möjligheten att inrätta besvärsnämnder tillskapades. Det är i och för sig också – i motsats till vad som är fallet på den statliga sektorn – möjligt att i kollektivavtal reglera förutsättningarna för anställning. Regeringen konstaterar således att den förändrade arbetsrätten har minskat behovet av besvärsnämnder betydligt. Slutsatsen är därför att den nya kommunallagen inte bör innehålla några regler om besvärsnämnder. Om det finns ett behov av en normering i frågor om t.ex. meritvärdering och rekrytering, är det en bättre väg att det lämnas över åt arbetsmarknadens parter att tillsammans lösa sådana frågor inom förhandlingssystemens ram. I och med att möjligheten att inrätta besvärsnämnder avskaffades skars också möjligheten av för dem som söker kommunala tjänster att överklaga tillsättningsärenden. I den gruppen finns exempelvis lärare vid kommunala skolor, socialsekreterare och byggnads- inspektörer. Dock finns möjligheten för en sökande, som bor i kommunen, att som kommunmedlem begära laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen av beslutet. En sådan prövning avser dock i huvudsak formella aspekter. Prövning kan begäras av samtliga kommunens medlemmar. har i första hand till uppgift att pröva överklaganden från totalförsvarspliktiga (pliktärenden). Exempel på sådana beslut är inskrivning för värnplikt eller civilplikt, uppskov med tjänstgöring, vissa förmåner m.m. I nämndens uppgifter – vilket är av intresse i detta samman- hang – ingår även att pröva överklaganden av anställningsbeslut som har fattats av myndigheter under Försvarsdepartementet samt de allmänna försäkringskassorna. Nämndens beslut kan inte överklagas. Nämnden består av ordförande och högst sex andra ledamöter. Ordföranden och ordförandens ersättare skall vara eller ha varit ordinarie domare. Ledamöterna utses av regeringen. har nämnden sitt kansli hos Styrelsen för psykologiskt försvar. Detta innebär att överklagan- dena bereds och föredras av personal anställd vid den myndigheten. I överklagandenämndens årsredovisning framgår hur många anställningsärenden som har registrerats hos myndigheten . Det är inte ovanligt att en klagande överklagar ett stort antal anställningsbeslut som fattas vid samma tillfälle. Varje sådant överklagande registreras som ett enskilt ärende. För att ge en mer rättvisande bild redovisas därför även antalet klagande. Siffrorna visar att tillströmningen av ärenden varit relativt . Av ärendena (206 stycken) gällde 20 anställningar inom Försvarsdepartementets område, 181 de allmänna försäkrings- kassorna och fem övriga anställningsärenden. Av de 181 ärendena från försäkringskassorna kom 121 från en och samma klagande och 44 från två andra klagande. Av de ärenden som prövades bifölls 5 överklaganden (6,), avskrevs 6 ärenden (7,) och avslogs återstoden (86,). avskrivningsbeslut grundades på att en person överklagat flera anställningsbeslut och att nämnden bifallit ett av dessa överklaganden och avskrivit övriga från vidare handläggning. Av de som fick bifall av nämnden tillträdde 3 personer () ifrågavarande befattningar. Vid handläggningen kommuniceras handlingarna med såväl klaganden som den som fått tjänsten. Vidare inhämtas yttrande från anställningsmyndigheten. Sakprövningen sker efter föredragning i nämnden. Nämnden träffar aldrig de personer som ärendena rör. I en rapport från har nämnden gjort en uppföljning av de överklaganden som vunnit bifall hos nämnden. Av rapporten framgår att nämnden mellan och bifallit 21 ärenden, vilket innebär en bifallsfrekvens om . Av dessa avsåg tre stycken kortare vikariat och undantogs därför från uppföljningen. Sammanställningen visar att merparten (12 av ) av de klagande tillträdde tjänsten. Av de sex som valde att inte ta anställningen var två missnöjda med erbjudna arbets- och lönevillkor, medan tre avstod efter förhandling om ekonomisk gottgörelse. Den sjätte hade vid tiden för nämndens beslut fått ett annat arbete. Beträffande de som tillträdde tjänsten framkom i huvudsak följande. I sju fall pågick anställningarna alltjämt (dock att några var sjukskrivna i sådan omfattning att vikarie hade anställts), i två fall skedde omplacering till andra arbetsuppgifter efter ganska , i ett fall förekom provanställning som inte ledde till tillsvidareanställning och i två fall tillträdes tjänsten men upphörde strax därefter då klagandena sade upp sig. har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut fattade inom högskolesektorn och sektorn för kvalificerad yrkesutbildning. Nämnden prövar inte bara beslut om anställning utan även många andra typer av beslut inom denna sektor, såsom beslut om att sökanden till en utbildning inte uppfyller behörighetskraven för antagning samt beslut om att återkräva utbildningsbidrag.