sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Med denna karaktär på bristerna kommer förbudsmöjligheten inte att bakvägen ge utrymme för sådana installationsföreskrifter som huvudmannen inte får meddela enligt 19 § va-lagen. Således skall huvudmannen exempelvis inte, med hänvisning till att kopparbemängt spillvatten skulle skada slamkvaliteten, kunna förbjuda tillkoppling av en vatteninstallation bara för att den innehåller kopparledningar. Uppfyller installationen kraven i gällande byggregler måste den godtas också i det här sammanhanget. En annan sak är att huvudmannen – med stöd av bestämmelsen i 21 § va-lagen om att den allmänna anläggningen skall brukas så att det inte uppstår svårigheter för huvudmannen att uppfylla kraven från miljö- och hälsoskyddssynpunkt – i princip kan ställa sådana kvalitetskrav på allt avloppsvatten som tillförs den allmänna anläggningen att en anslutning ibland förutsätter att avloppsvattnet genom avskiljare eller på annat sätt först undergår viss rening på fastigheten innan det kan tas emot av den allmänna anläggningen. Detta utvecklas närmare i avsnittet om Brukande av allmän va-anläggning (avsnitt 17.1 och 17.2). 14.2.3Skyldighet till faktisk anslutning Fastighetsägarens rätt att bruka den allmänna anläggningen och hans skyldighet att betala avgifter till huvudmannen svarar inte mot någon skyldighet enligt va-lagen för honom att också ta huvudmannens vattentjänster i anspråk eller att ens ansluta fastigheten till det allmänna nätet. Faktisk anslutning kan bara framtvingas med stöd av hälso- och miljöskyddslagstiftningen. I samband med den nuvarande va-lagens tillkomst diskuterades om inte anslutningstvång borde införas åtminstone för sådana fall där kravet på faktisk anslutning är motiverat av va-tekniska skäl (prop. 1970:118 s. 98 ff). Det man då framför allt tänkte på var den nödvändiga omkopplingen av en fastighets avloppsledningar vid övergång till duplikatsystem. Enligt departementschefen saknades det emellertid anledning att införa regler om skyldighet för fastighetsägare att begagna sig av den allmänna anläggningen eller att ge huvudmannen rätt att i allmänna bestämmelser förskriva sådan skyldighet. Huvudmannen ansågs däremot kunna få rätt att i allmänna bestämmelser föreskriva att dagvatten inte får tillföras spillvattenledning. En sådan förbudsföreskrift skulle också gälla mot fastigheter som tidigare haft rätt att göra sådan inledning. Den riktar sig såväl till dem som tidigare haft rätt att leda dagvatten till ledning avsedd för både spill- och dagvatten som till dem som utan tillstånd avlett dagvatten till spillvattenledning. Man räknade med att utsläppsförbudet normalt skulle göra faktisk anslutning till va- anläggningens dagvattenledning till den enda praktiskt möjliga lösningen för fastigheten. Det blev därigenom obehövligt att i lagen föreskriva anslutningstvång för sådana fall. Inte heller i vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster är det vare sig lämpligt eller behövligt med föreskrifter om anslutnings- tvång. Den anslutning som skall kunna framtvingas mot fastighetsägarens vilja skall även i fortsättningen grundas på de skäl och ske i den ordning som anvisas av hälso- och miljöskydds- lagstiftningen. Men det är en inte alltid så lätt pedagogisk uppgift för huvudmannen att i förekommande fall söka klargöra detta för fastighetsägaren. Erfarenheterna från tillämpningen visar tydligt att det i allmänhet ter sig alldeles obegripligt för den enskilde fastighetsägaren att han skall behöva betala avgifter till huvudmannen trots att han är berättigad att lösa fastighetens va- frågor på annat sätt än genom anslutning till den allmänna anläggningen. Denna situation torde i och för sig inte vara vanligt förekommande. Så problemet skall inte överdrivas. Men det är naturligtvis inte bra att det alls finns en diskrepans mellan avgiftsskyldigheten och skyldighet till faktisk anslutning. När det gäller vattenförsörjningen är denna diskrepans inte fullt så besvärande. Att fastighetsägaren exempelvis på grund av ett ringa utnyttjande anser sig kunna hålla till godo med en annars otillräcklig egen vattentäkt, behöver inte hindra förståelsen för att han i alla fall måste vara med och bekosta det allmänna system som de andra fastigheterna i hans område behöver. Men om han har en egen godkänd och fungerande avloppslösning som han vill fortsätta att använda så länge han får, då ligger förståelsen för avgiftsskyldigheten till det allmänna inte lika nära. Det bästa vore enligt vår mening att den här diskrepansen minskades genom en striktare tillämpning av anslutningsskyldig- heten enligt hälso- och miljöskyddslagstiftningen. Den där gällande regleringen synes ge utrymme för detta. När ett allmänt avloppsnät har byggts ut, borde normalt inte längre godtas några enskilda avloppsanordningar som inte klarar sin uppgift med större fördel än den allmänna anläggningen. 14.2.4Utrymmet för småskaliga va-lösningar I utredningsdirektiven framhålls att lagstiftningen bör utformas så att driften av va-anläggningar kan ordnas på ett sätt som möjliggör lösningar som tillgodoser moderna krav på miljöhänsyn och resurshushållning. Till exempel bör lagstiftningen inte motverka småskaliga lösningar när sådana uppfyller långsiktiga krav på hälso- och miljöskydd. Hur driften av allmänna va-anläggningar skall kunna tillgodose moderna krav på miljöhänsyn och resurshushållning återkommer vi till i anslutning till reglerna om själva anläggningen och dess drift (se avsnitt 15). Vårt förslag kommer i och för sig inte att resa några hinder för huvudmannen att välja bra småskaliga lösningar för den allmänna va-verksamheten. Det blir huvudmannens sak att avgöra vilken teknik som bäst tillgodoser verksamhetens ändamål. Lagen kommer i det stora hela inte att innehålla några andra begräns- ningar i detta hänseende än den som ligger i att bara nödvändiga kostnader för produktionen av vattentjänsterna får ingå i beräkningsunderlaget för uttag av avgifter från brukarna. Men eftersom allmänna va-anläggningar är avsedda att lösa va-frågor i större sammanhang, lär det nog sällan bli aktuellt med småskaliga lösningar för att klara produktionen av allmänna vattentjänster. I sådana fall där kommunen kan fullgöra sin utbyggnadsskyldighet genom förordnande om va-samverkan mellan fastighetsägarna, bör däremot utrymmet för småskaliga lösningar bli betydligt större, om inte rent av dominerande. Fastän också detta förutsätts ske i ett större sammanhang, bör en sådan samverkan kunna innehålla flera olika och skilda va-lösningar inom en eller flera gemensamhets- anläggningar, allt efter vad de lokala förhållandena medger. Inom verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning lär emellertid de småskaliga lösningarna normalt bara komma i fråga som enskilda alternativ till den allmänna anläggningen. I regelverket möts de motstående intressena här i den ovan berörda frågan om vilken lösning som med största fördel kan tillgodose den aktuella fastighetens behov av anordningar för vattenförsörjning och avlopp. Med dagens fördelsprövning blir det, som redan konstaterats, ett minst sagt begränsat utrymme för enskilda Även om den alltmer utvecklade tekniken för småskaliga spillvattenavlopp och torra och sorterande avlopps- system fortlöpande höjer kvaliteten på dessa, är det i normalfallet fortfarande svårt att i jämförelse med allmänna system, som enligt lagen måste uppfylla gällande kvalitetsnormer, finna de enskilda lösningarna vara till större fördel än de allmänna. Ett sätt att öka det möjliga utrymmet för enskilda lösningar skulle kanske kunna vara att uppvärdera betydelsen av hushållningsaspekten i detta sammanhang. Förutom att vara billigare för fastighetsägaren, förefaller det vara i just det avseendet som småskaliga avlopps- lösningar ibland anses kunna ha ett visst försteg. Om sålunda det enskilda alternativet skulle visas vara överlägset i fråga om återföring av viktiga näringsämnen till det naturliga kretsloppet och från övriga relevanta synpunkter hålla ganska jämna steg med det allmänna alternativet, skulle denna fördel med den enskilda lösningen kanske kunna anses räcka till för att fastighetsägaren skall slippa avgiftsskyldighet gentemot huvudmannen för den allmänna anläggningen. Detta verkar vara en framkomlig väg och vi föreslår därför att fördelsprövningen i nuvarande 9 § kompletteras med att det vid denna särskilt skall beaktas i vilken mån de jämförda alternativen tillgodoser intresset av en god hushållning med naturresurserna. 14.2.5Avgiftsskyldighet för dagvatten- fastighet Enligt utredningsdirektiven skall särskild uppmärksamhet ägnas åt frågor rörande dagvatten. Bland annat bör förutsättningarna för avgiftsskyldighetens inträde uppmärksammas när det gäller avledande av dagvatten från fastigheter som är bebyggda eller som är avsedda att bebyggas. Det som här åsyftas torde i första hand vara önskemålet från kommunalt håll att kunna ta ut avgift för bortledande av dagvatten från fastigheter utan att det upprättas någon förbindelsepunkt för ändamålet. I många fall lär nämligen avvattningen av fastigheter i ett område miljömässigt kunna ske bättre genom olika former av lokalt omhändertagande (). Berörda fastigheter behöver då inte alltid betjänas av något särskilt ledningsnät. Avrinningen kan ske naturligt – över mark, via diken och bitvis kanske genom ledningar – till anlagda perkolations- magasin, andra fördröjningsmagasin eller på annat sätt. Det från avgiftssynpunkt enda intressanta är om den utförda avvattnings- anläggningen faktiskt fungerar eller inte. Det blir här liksom i övrigt huvudmannens sak att välja den bästa tekniken. Enligt vår mening bör skyldigheten att betala avgifter för vattenavledningen dock inte vara beroende av vilken teknik som valts utan bara av fastighetens behov av denna vattentjänst. Om behovet kan tillgodoses genom den allmänna anläggningen utan att servisledningar utförs till fastigheterna, bör för dessa uppkomma avgiftsskyldighet under samma förutsättningar som annars gäller för denna vattentjänst när fastigheterna får del av den via en upprättad förbindelsepunkt. Det innebär att avgiftsskyldighet också kan uppkomma för obebyggda fastigheter som enligt en detaljplan är avsedda att bebyggas. För en meningsfull bedömning av en sådan fastighets behov av vattentjänsten kan detaljplanekravet knappast undvaras. Andra obebyggda fastigheter skall inte kunna avgiftsbeläggas. Detta är värt att notera, eftersom verksamhetsområdet för tjänsten dagvattenfastighet, med det av oss använda avloppsbegreppet, också kommer att kunna omfatta fastigheter som inte ligger inom en detaljplan. Att avgiftsskyldigheten skall följa vanliga regler betyder dock inte att avgifterna måste bli desamma som om förbindelsepunkt upprättats. I och för sig kan det utgå både anläggnings- och brukningsavgifter, men avgift för exempelvis servisledning och förbindelsepunkt kan naturligtvis inte komma i fråga. I avsaknad av förbindelsepunkt krävs en särskild reglering av när avgiftsskyldigheten skall inträda i dessa fall och överväganden om hur rättsförhållandet i övrigt påverkas av att inte vara lednings- anknutet. Det borde i det förra avseendet vara lämpligt med en ordning som ligger så nära normalfallet med en upprättad förbindelsepunkt som möjligt. Avgiftsskyldigheten bör därför inträda i och med att huvudmannen har utfört den ifrågavarande dagvattenanläggningen och underrättat fastighetsägaren om detta. Det får förutsättas att den här utbyggnaden, liksom varje annan utbyggnad av den allmänna anläggningen, har föregåtts av en ordentlig undersökning av behovet av den ifrågavarande vattentjänsten och att berörda fastighetsägare i detta sammanhang inte bara blivit informerade om utbyggnadsplanerna utan också beretts tillfälle att själva komma in med synpunkter på dessa. När utbyggnaden väl genomförs, får den inte komma som en överraskning för fastighetsägarna. De som inte vill ha vattentjänsten bör ha haft tillfälle att upplysa huvudmannen om Ifall anläggningen i alla fall byggs ut för att betjäna deras fastigheter, får respektive fastighetsägare – för att komma undan avgiftsskyldigheten – på vanligt sätt efter underrättelsen om den utförda anläggningen göra invändning om att fastigheten inte behöver några anordningar för dagvattenavledning, att ett eventuellt föreliggande sådant behov inte tillgodoses genom den utförda anläggningen och att behovet i varje fall skulle med större fördel kunna tillgodoses på något annat sätt. Behovsprövningen blir densamma vare sig det har upprättats förbindelsepunkt för denna vattentjänst eller inte. Men naturligtvis kan det ibland bli svårare för huvudmannen att leda avvattningsfunktionen i bevis när det inte finns något ledningssystem att hänvisa till. Huruvida fastigheten kan anses ha något behov av vattenavledning över huvud taget, får också bedömas på vanligt sätt. Det innebär att prövningen normalt får utgå från presumtionen att fastigheten skall anses ha ett sådant behov, om vattnet från fastigheten inte kan tas om hand genom naturlig avledning till våtmarker eller vattendrag eller genom markinfiltration inom fastigheten eller på angränsande markområden från vilka vattenavledning inte sker genom huvudmannens försorg. Beträffande rättsförhållandet i övrigt när vattentjänsten inte är ledningsbunden försvinner med förbindelsepunkten också den naturliga och skarpa gränsen mellan huvudmannens och fastighets- ägarnas ansvar. Att bestämma vad som hör till den allmänna dagvattenanläggningen och till fastigheternas dagvatteninstalla- tioner, bör väl trots detta inte vara så svårt. Men ansvars- fördelningen i övrigt blir inte alltid lika självklar. Det uppstår nya frågor om gränsdragningen mot den allmänna skadeståndsrätten. Skall exempelvis huvudmannen kunna hållas skadeståndsansvarig på va-rättslig grund ifall brukarfastigheter drabbas av dagvatten- översvämning till följd av att en allmän LOD-anläggning i området inte fyllt skäliga anspråk på säkerhet? Om en ansluten fastighet skadas av inströmmande dagvatten eller annan brist i dagvattenavledningen, är detta – till skillnad från en översväm- ningsskada via en ledningsanslutning – normalt inte att betrakta som en skada i va-förhållandet utan något som får bedömas enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler. Som senare skall utvecklas i samband med analysen av 29 § va-lagen (se avsnitt 21.3.5) kommer vi dock att föreslå en ändring av detta. Enligt vårt förslag skall även skador till följd av ytledes eller på annat sätt inträngande vatten på en ansluten fastighet från en allmän va-anläggning anses uppkomna i va-förhållandet. 14.2.6Avgiftsskyldighet för dagvatten- gata Den andra dagvattenfrågan som utredningsdirektiven lyfter fram gäller möjligheterna att ta ut avgifter för vattenavledning från allmänna platser och principerna för avgiftsskyldighetens fördel- ning i detta sammanhang. Den nuvarande möjligheten att ta ut avgifter för vattenavledning från allmänna platser gäller bara inom detaljplanelagda områden. Med allmänna platser avses här detsamma som i plan- och bygglagstiftningen, dvs. sådan mark som i detaljplan eller områdesbestämmelser har redovisats som allmän plats, t.ex. gator, torg och parker. Som vi tidigare konstaterat beträffande definitionen av begreppet avloppsvatten finns det för va-lagens del anledning att inte längre ha kvar detta begrepps koppling till ett detaljplaneområde utan att i stället låta begreppets innehåll styras av det faktiska behovet av ifrågavarande vattentjänst. Samma skäl gör sig gällande i fråga om avvattningen av allmänna platser. Det är mer ändamålsenligt att kommunen – utan att vara bunden av detaljplaneregleringen – får på vanligt sätt bestämma ett verksamhetsområde också för denna vattentjänst. Men eftersom avgiftsskyldigheten enligt 10 § va-lagen inte är och inte heller bör vara beroende av något individuellt behov hos de enskilda fastigheterna, är det nödvändigt att verksamhetsområdet inte görs större än att avvattningen av de allmänna platserna fortfarande kan anses tydligt ske i va-kollektivets intresse. Annars kan grundlags- enligheten av rätten att ta ut avgifter för ändamålet ifrågasättas. Verksamhetsområdets utsträckning måste kunna förenas med lagens ändamålsbestämning för den allmänna va-anläggningen. Förutom detaljplanereglerade områden, som alltid skall ingå, bör till verksamhetsområdet således inte kunna föras andra områden än sådana för vilka bebyggelsen, i första hand bostadsbebyggelsen, kräver att va-frågorna löses i ett större sammanhang. Det största verksamhetsområdet för vattenavledning från allmänna platser kommer därmed i princip att sammanfalla med verksamhets- området för avvattning av enskilda fastigheter. Liksom för andra vattentjänster skall det kunna finnas flera från varandra skilda verksamhetsområden för avvattning av allmänna platser inom en och samma kommun. Inom ett sålunda bestämt verksamhetsområde föreslår vi alltså att huvudmannen skall kunna ta ut avgifter enligt nuvarande 10 § för att vatten genom den allmänna anläggningen avleds från allmänna platser och andra motsvarande platser. Avgift får dock inte tas ut av fastighetsägarna inom ett sådant verksamhetsområde förrän åtgärder för avledandet blivit utförda inom just det området. Begreppet allmän plats skall fortfarande ha samma innebörd som i (1987:10). Det blir därmed direkt tillämpligt bara inom den del av verksamhetsområdet som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser. Även andra platser inom verksamhetsområdet som kan anses motsvara sådana allmänna platser bör emellertid omfattas av bestämmelsen. Vi föreslår därför att den också skall gälla vattenavledning från sådan väg eller annan platsmark inom verksamhetsområdet som funktionellt och i övrigt motsvarar sådan mark som typiskt sett redovisas som allmän platsmark i en detaljplan. Detta innebär naturligtvis ingen knivskarp gränsdragning men det torde heller inte behövas i det här sammanhanget. Det bör normalt vara ganska givet vilka platser av detta slag som kan anses motsvara allmänna platser. Dessa bör då omfattas av bestämmelsen vare sig de ligger inom eller utanför planlagt område. Även inom planlagt område kan det nämligen finnas platser som på detta sätt motsvarar allmän platsmark utan att vara redovisad som sådan i planen. Särskilt i områden med småhusbebyggelse är det vanligt att en detaljplan utformas med storkvarter. Förutom byggnadstomter för husen innehåller storkvarteren en eller flera kommunikationstomter, dvs. särskilt för hela husgruppen avsatta områden med gemensam mark i form av gator, parker, m.m. Sådana s.k. kvasiallmänna platser är i regel upplåtna för eller nyttjade för allmän trafik. De skiljer sig ofta inte till utformning eller användningssätt från de egentliga allmänna platserna i plan- och bygglagens mening. Vattenavledningen från dessa platser bör därför också kunna ske enligt regleringen i 10 §. När det gäller obebyggda tomter inom verksamhetsområdet, bör detaljplanerekvisitet för avgiftsskyldigheten vara kvar för att tomten skall kunna anses höra till det va-kollektiv i vars intresse vattenavledningen sker. Bestämmelsen i 10 § ger på det här viset huvudmannen möjlighet att finansiera vattenavledningen från allmänna platser och andra motsvarande platser med avgifter från fastighetsägarna inom det område som skall betjänas med denna vattentjänst. Fastighets- ägarnas avgiftsskyldighet motiveras av att bebyggelseområdet i stort behöver tjänsten och att områdets nytta av den naturligtvis också ligger i fastighetsägarnas intresse. Av ändamålet för den allmänna va-anläggningen följer att rätten att ta ut avgifter motsvaras av en skyldighet för huvudmannen att sörja för att de aktuella platserna avvattnas i den mån bebyggelseområdet behöver det. Även i 25 § slås fast att det är va-kollektivet som skall stå kostnaderna för vattenavledningen från dessa platser som motiveras av områdets eget behov. Men däremot inte för merkostnad som uppkommer på grund av att platserna uppenbarligen är större än behovet. Denna merkostnad skall i stället bäras av den som svarar för att platserna ställs i ordning och underhålls. Exempel på platser som är större än vad området behöver kan vara en särskilt bred genomfartsled eller en osedvanligt stor park. Om den allmänna platsen är gata eller allmän väg är det antingen kommunen eller staten som är skyldig att svara för merkostnaden. Skulle också en enskild väg kunna anses vara uppenbart större än vad området behöver, hamnar kostnaden hos samfälligheten som förvaltar väganläggningen. Är det fråga om parkmark torde motsvarande skyldighet åvila kommunen. Bestämmelsen i 25 § är i huvudsak överförd oförändrad års va-lag. vatten- och avloppssakkunniga föreslog i sitt betänkande med förslag till va-lag att avledandet av vatten för sådana platser, i den mån kostnadsansvaret inte åvilade fastighets- ägarna, skulle bekostas av kommunen. Departementschefen ansåg dock inte denna ordning vara lämplig, eftersom bestämmelserna inte enbart skulle gälla områden under stadsplan utan även områden under byggnadsplan. Enligt departementschefen borde den återstående kostnadsandelen i stället betalas av den som har att svara för iordningsställande och underhåll av gata, väg eller allmän plats, dvs. inom byggnadsplaneområdena i regel vederbörande vägförening (prop. 1955:121 s. 97). Det förefaller dock inte helt klart om avsikten sedan också varit att genom bestämmelsen i va- lagen etablera ett rättsförhållande mellan va-huvudmannen och vägföreningen eller annan ansvarig som gör det möjligt för huvudmannen att med stöd av lagbestämmelsen kunna utkräva detta kostnadsansvar. Fördelningsregeln i 25 § har kritiserats för att den berett svårigheter i tillämpningen. Kritiken har inte varit obefogad men vi har ändå kommit fram till att kostnadsansvaret för att vatten avleds från allmänna platser även i fortsättningen bör fördelas på samma sätt som . Det är visserligen inte alltid så lätt att fastställa i vilken mån omfattningen av de allmänna platserna uppenbarligen överstiger det aktuella områdets behov. Och det blir inte lättare av att detta område i fortsättningen också skall kunna omfatta platser som inte är detaljplanereglerade. Men någon enklare och mer precis fördelningsgrund förefaller inte finnas. Eftersom fördelningen normalt inte skall ske mellan några andra parter än huvudmannen för den allmänna va-anläggningen, kommunen och staten, bör nog inte heller parternas förmåga att gå i land med denna uppgift underskattas. Genom vårt förslag att allmänna va-anläggningar också skall byggas ut av miljöskäl tillkommer emellertid, som vi har bedömt det i avsnittet om Försörjningen med allmänna vattentjänster (avsnitt 11.4), en för många va-verk ny miljökostnad i detta sammanhang, nämligen för rening av dag- och dränvatten från fastigheter och framför allt från gator och andra allmänna platser. Som vi där förordat bör ansvaret för denna kostnad, åtminstone såvitt avser vattnet från allmänna platser, delas mellan va-huvud- mannen och andra kostnadsbärare enligt 25 § va-lagen. Denna paragraf bör kompletteras med en bestämmelse om detta. Det förhållandet att också dag- och dränvatten från fastigheter och kvartersmark ofta avleds i samma ledningar som vattnet från allmänna platser, bör med den förut angivna motiveringen för att kostnaderna skall fördelas på det här sättet inte påverka den föreslagna hälftendelningen av reningskostnaderna. Normalt torde nämligen det behov av rening som ibland kan finnas väsentligen härröra från det vatten som avleds från gator och andra allmänna platser. Hälftendelningen innebär att va-kollektivet genom va- huvudmannen alltid får stå för hälften av reningskostnaderna. Den andra hälften kommer ofta att falla på kommunen. Eller så skall den fördelas mellan kommunen och staten, allt efter vilka slags platser det är fråga om. Att någon annan än kommunen eller staten skulle ha ansvaret för sådana allmänna platser eller motsvarande från vilka avlett dagvatten kommer att kräva särskilda reningsåtgärder, torde i praktiken vara sällsynt.