sou · GSB329d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 9Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval I detta kapitel beskrivs tillträdesreglernas två primära uppgifter: att via behörighetskrav ge information om utbildningars start- nivå respektive att – i de fall inte alla behöriga sökande kan antas – hantera en urvalssituation. Syftet med och utformningen av behörighetsbestämmelserna diskuteras liksom olika principer för att hantera ett urval. 9.1Vad skall tillträdesreglerna klara av? Som beskrivits i kapitel 2 så ställs det många – och ofta svårfören- liga – krav på vad högskolans tillträdesregler egentligen skall mäkta med. Innan man ger sig in i en diskussion om hur behörighets- och urvalsregler bäst skall utformas bör man först ha försökt enas om vad de skall åstadkomma. Det finns många exempel på reforme- ringsförsök av tillträdesreglerna där man mer eller mindre oreflek- terat givit sig direkt i kast med hur-frågorna utan att vad-frågorna först varit klart besvarade. Att tydligt formulera svaren på vad-frågorna kan sannolikt vara besvärligt, eftersom det förutsätter att man tydligt deklarerar bak- omliggande fördelningsprinciper och rättviseuppfattningar, men något hållbart tillträdessystem kan aldrig skapas utan att detta görs. Den givna ansvarsfördelningen bör, enligt min uppfattning, vara den att statsmakterna tydligt anger vad tillträdesreglerna syftar till, medan universitet och högskolor i större utsträckning än bör få ansvara för vägarna dit. I högskolelagen (HL) pekar ut två grundläggande intentioner när det gäller behörighet och urval till grundläggande högskoleutbildning. För det första: I 1 kap. 8 § HL framgår angående behörighet att Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval Den grundläggande högskoleutbildningen skall väsentligen bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella eller specialutformade program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper. För det andra: I 4 kap 1 § HL anges följande angående studenternas rätt till antagning: Så långt det kan ske med hänsyn till kvalitetskravet i 1 kap. 4 § första stycket skall högskolorna som studenter ta emot de sökande som uppfyller behörighetskraven. Det vill säga: anger i högskolelagen att den grundläggande högskoleutbildningen skall bygga på gym- nasieskolans grund och att alla behöriga studenter så långt som möjligt skall antas. Inte minst den andra av dessa två punkter är viktig att notera, näm- ligen att universitet och högskolor förväntas ta emot alla sökande som uppfyller behörighetskraven. Med andra ord: urval är i princip att betrakta som ett nödvändigt ont som helst bör undvikas. 9.2Skillnaden mellan behörighet och urval Med viss risk för att peka på en självklarhet vill utredningen ändå framhålla att behörighetsregler och urvalsregler har två fundamen- talt olika uppgifter, vilket också innebär att behörighetsregler och urvalsregler har olika karaktärer. Dock är det viktigt att ändå så långt som möjligt försöka betrakta dem i ett sammanhang. För det första: frågor om behörighet kan besvaras med ett ja eller ett nej; den sökande är antingen behörig eller icke behörig, något mellanting gives icke. Den person som saknar behörighet till en viss utbildning kan få information om vad som saknas och hur detta bäst kan inhämtas. T.ex. Dina matematikkunskaper är otill- räckliga för just denna utbildning, men om du läser in Matematik B så blir du behörig. Bedömningar av behörighet är dessutom möj- liga att överklaga. Inom ramen för Lissabonkonventionen om akademiskt erkännande förutsätts också de länder som underteck- nat och ratificerat konventionen acceptera utbildning från de andra länderna inom ramen för konventionen för behörighet om inte en påtaglig skillnad kan påvisas – och denna bevisbörda ligger på det mottagande eller högskolan, inte på studenten. Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval Behörighetskraven skall säkerställa att studenten har rimliga för- utsättningar att klara av en viss utbildning. Att gå så långt som till att säga att behörighetskraven skall garantera studieframgång kan man emellertid inte gå, eftersom det är fler faktorer än förkunska- per som avgör om en individ de facto klarar av en viss utbildning eller inte (se kapitel 4), t.ex. den studiesociala situationen och det sätt på vilket universitet och högskolor faktiskt tar emot och intro- ducerar en ny student. För det andra: frågor om urval är däremot av en annan karaktär. Där kan man i princip aldrig lämna några som helst säkra svar, än mindre ge några garantier. I takt med att allt fler personer får allt högre betyg kan man inte ens garantera att en viss individ kommer in på en given utbildning ens med maximalt meritvärde. När det gäller urval, dvs. den faktiska möjligheten att komma in på en över- sökt utbildning, blir ofta svaret till en potentiell student ungefär så här: Förra terminen krävdes det 19,38 för att komma in, men vil- ken poäng som krävs är vanskligt att säga. På frågan vad man då kan göra för att förbättra sina chanser att bli antagen får då sva- ret bli något i stil med Försök förbättra ditt resultat på högskole- provet eller läsa upp dina betyg på komvux. Frågor om urval är dessutom – till skillnad från frågor om behörighet – inte möjliga att överklaga. Vi bör dock, som tidigare framgått, komma ihåg att universitet och högskolor enligt högskolelagen skall sträva efter att bereda alla behöriga sökande en utbildningsplats, och att urval bara skall till- gripas så att säga i nödfall. Vi skall också komma ihåg att en relativt stor andel av högskolans samtliga utbildningar faktiskt kan ta emot alla behöriga sökande, och till sådana utbildningar är urval således helt ovidkommande. Men eftersom urvalsfrågor handlar om att fördela utbildnings- platser – eller skall vi säga livschanser – så är de alltid betydligt mer kontroversiella än behörighetsfrågor. Urval – i de fall det måste förekomma – handlar i princip om att bestämma vem som inte skall få påbörja en viss utbildning, och så kommer det alltid att vara till de utbildningar där söktrycket överstiger de tillgängliga platserna. Har vi en utbildning med 200 sökande och 20 platser måste vi alltid räkna med missnöje och frustration från en stor grupp av de stu- denter som inte kommer in, i synnerhet om den eller de urvals- instrument som använts strider mot majoritetens känsla för rimlig- het och rättvisa. Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval 9.3Förslag till en definition av tillträdesreglernas syfte Mot bakgrund av att slagit fast att högskolan skall bygga vidare på gymnasieskolans grund och att alla behöriga sökande så långt som möjligt skall antas borde man kunna gå vidare och ut- veckla detta till en definition av vad tillträdesreglerna skall åstad- komma. Denna skulle i sin tur skulle kunna vara utgångspunkten för den policy – nivåmässigt mellan de generella högskolepolitiska målen och det tekniska regelverket – som jag efterlyst i kapitel 2. Enligt min syn på denna fråga, och i enlighet med ovan återgivna intentioner, skulle en sådan definition kunna bestå av inledningsvis dessa två punkter: 1.ge sann, relevant och begriplig information om de krav en viss högskoleutbildning ställer samt 2.i de fall inte alla behöriga sökande kan antas till en viss utbild- ning på ett legitimt, begripligt och rättssäkert sätt göra ett urval bland dessa. Dessa två punkter borde man dessutom relativt enkelt kunna nå konsensus kring, därmed inte sagt att det är helt enkelt att leva upp till dem – åtminstone gör inte dagens tillträdesregler det i särskilt hög utsträckning. , relevanta och begripliga behörighetskrav Låt mig kort kommentera de i definitionen ovan använda adjek- tiven: Under punkten 1, som i klartext handlar om tillträdesreglernas behörighetsfunktion, har jag valt att använda adjektiven sann, rele- vant och begriplig. Med detta menar jag följande: Utbildningens verkliga startnivå måste överensstämma med de behörighetskrav som anges och vice versa. Detta kräver en fun- gerande dialog mellan högskolan och gymnasieskolan, kännedom om de kunskaper och färdigheter gymnasieskolan faktiskt ger och slutligen ett förtroende för gymnasieskolans sätt att lösa sin uppgift att förbereda eleverna för fortsatta studier oavsett om det är ett huvudsyfte eller ett bisyfte för gymnasieprogrammet i fråga. Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval Inte heller får informella förkunskapskrav – av vilken typ de än månde vara – förekomma inom högskolan. Behörighetskraven måste ha relevans för den aktuella utbildningen. Den information som behörighetskraven ger riktar sig dessutom åt två håll: mot den presumtive studenten och mot högskolan. Behö- righetskraven utgör i princip ett kontrakt som på ett tydligt sätt skall återspegla kopplingen mellan gymnasieskolan och högskola (eller skall jag drista mig till att säga återskapa). Därmed menar jag att det är ett gemensamt ansvar för de två utbildningsnivåerna att utforma behörighetskraven. I den öppna högskolans tidevarv åligger det inte högskolan att ensidigt diktera förkunskaps- villkoren, utan en anpassning måste ske till det förändrade upp- draget, vilket inte alls är synonymt med att kvaliteten behöver sän- kas. Det är exempelvis inte lämpligt med en situation där statsmakt- erna å ena sidan beslutat att alla gymnasieprogram skall kunna ge behörighet till högskolan formellt och reellt, medan universitet och högskolor å andra sidan till och från försöker avgränsa vägarna genom att utforma särskilda behörighetskrav som mer eller mindre är direkt anpassade till NV- och SP-programmen. Dessutom: behörighetskraven får aldrig vara konjunkturbero- ende. Behörighetskraven skall ange utbildningens faktiska start- nivå – de helt nödvändiga förkunskaperna – alldeles oavsett om ut- bildningen i fråga har ett högt eller lågt söktryck. Att plötsligt under en pågående antagningsomgång sänka behörighetskraven för att fylla tomma platser får aldrig förekomma (vilket inte är helt ovanligt ! ); detta strider inte minst mot grundläggande krav på rättssäkerhet. Behörighetskrav måste vara begripliga för den presumtive studen- ten. De skall kunna ligga till grund för en långsiktig studie- planering. Det system med standardbehörigheter som vi tillämpar hade, när det sjösattes, som en av sina utgångspunkter att öka just överskådligheten. Som tillämpningen kommit att bli bjuder emellertid inte standardbehörigheterna de presumtiva studenterna på någon större överskådlighet alls. Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval Legitimt, begripligt och rättssäkert urval Under punkten 2, som behandlar tillträdesreglernas urvalsfunktion, har jag valt att använda adjektiven legitim, begriplig och rättssäker. Med detta menar jag följande: Eftersom urval till en översökt utbildning handlar om att fördela inte bara utbildningsplatser, utan i vissa fall även livschanser, är det viktigt att urvalsmetoderna har en hög grad av legitimitet bland de berörda, på samma sätt som ett skattesystem måste upprätthålla en god legitimitet bland skattebetalarna. Problemet är dock att urvalsinstrument med hög grad av legitimitet bland potentiella studenter (t.ex. intervjuer) inte alltid är helt enkla att förena med andra ofta önskade egenskaper som god prognosförmåga och/eller kostnadseffektivitet. Strävan måste emellertid alltid vara att urvalsbestämmelserna skall vara legitima. Också urvalsbestämmelser måste – i likhet med behörighetsregler – vara begripliga. Även om man aldrig i en konkurrenssituation kan ge några säkra utfästelser till en viss person bör i alla fall urvalet, och de grunder detta baserar sig på, varit tydligt och transparent. Genom en god begriplighet bidrar man också på ett fruktbart sätt till att närma sig de andra två kriterierna: legitimitet och rättssäker- het. Rättsäkerhet handlar bl.a. om regler som är klara, adekvata och publicerade vilket är en strävan som självklart också bör gälla hög- skolans urvalsbestämmelser. Men rättssäkerhet handlar också om att kunna besvära sig över fattade beslut, vilket är ett dilemma när det gäller just urval till grundläggande högskoleutbildning, där en sådan rätt saknas och knappast heller är möjlig att införa. 9.4En utvidgning av nämnda definition Resonemanget kring en definition av tillträdesreglernas syfte och uppgifter bygger alltså på att de skall ge sann, relevant och begriplig information samt att de i förekommande fall skall kunna hantera en Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval urvalssituation på ett legitimt, begripligt och rättssäkert sätt. Men tillträdesreglerna skall kanske ha fler uppgifter än så? I ljuset av direktiven till skulle följande två punkter fullt rimligt kunna läggas till i definitionen: 3.genom sin utformning premiera relevant ämnesfördjupning och/eller ämnesbredd i gymnasieskolan samt 4.aktivt bidra till en breddad rekrytering (med avseende på kön, social bakgrund, etnisk bakgrund och funktionshinder). Här blir det naturligtvis genast lite mer komplicerat. Finns viljan (och modet) att tydligt tala om att tillträdesreglerna också skall ha dessa uppgifter, eller är det något som de förväntas klara av i alla fall? Är punkterna 3 och 4 i alla stycken förenliga med punkterna 1 och 2 i den tidigare definitionen? Tvingas vi då till vissa kompro- misser? I så fall vilka? Ett aktuellt exempel på sådana besvärliga gränsdragningar är debatten om relationen mellan likabehandlings- lagens diskrimineringsförbud och det alternativa urvalet, dvs. den fria kvoten. Det är under alla omständigheter min uppfattning att stats- makterna bör ta ställning till hur en definition av tillträdesreglernas egentliga uppgifter bör uttryckas, och att på så sätt ge vad-frågorna de nödvändiga svaren innan systemet i vid mening ger sig i kast med att hantera hur-frågorna. 9.5Behörighetskravens syfte – sammanfattande credo Åter till behörighetskraven: Jag vill sammanfattningsvis ställa upp följande punkter vad gäller behörighetskravens syfte och funktion: Behörighetskravens huvudsyfte är att ge sann, relevant och begriplig information om de krav en högskoleutbildning ställer. Denna information riktar sig åt två håll: mot den sökande respektive mot högskolan. Behörighetskraven utgör ett kontrakt som skall återspegla den faktiska kopplingen mellan gymnasieskolan och högskolan. Det bör därför vara ett gemensamt ansvar för gymnasieskolan och högskolan att utforma dessa krav. Behörighetskraven skall uttrycka helt nödvändiga förkunskaper. Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval Behörighetskrav får aldrig vara konjunkturberoende. 9.6Grundläggande behörighet – den gemensamma nämnaren Den grundläggande behörigheten till högskolan utgör den breda kopplingen mellan den gymnasiala nivån och högskolenivån och uttrycker så att säga den gemensamma nämnaren för all högre ut- bildning. Den grundläggande behörigheten bör därför kopplas till det i och för sig relativt svårfångande begreppet högskolemässig- het, dvs. det som kännetecknar högskoleutbildning i jämförelse med annan utbildning i allmänhet och annan eftergymnasial utbild- ning i synnerhet. Jag väljer därför att se den grundläggande behö- righeten i ljuset av de allmänna kraven för grundläggande högsko- leutbildning som fastställt i högskolelagen 1 kap. 9 §, dvs. Den grundläggande högskoleutbildningen skall ge studenterna –förmåga att göra självständiga och kritiska bedömningar –förmåga att självständigt urskilja, formulera och lösa problem, samt –beredskap att möta förändringar i arbetslivet. Jag anser det rimligt att regeringen – precis som – fastställer nivån på den grundläggande behörigheten i dess stora drag i hög- skoleförordningen. Sedan är det ofrånkomligen så att universitet och högskolor alltid måste göra motsvarandebedömningar i för- hållande till högskoleförordningen, eftersom en förordningstext rimligen inte kan hantera alla de äldre utbildningsformer eller ut- ländska utbildningar som också ger grundläggande behörighet och som förtecknas i författningar eller i antag- ningsmyndigheternas bedömningshandböcker. Den grundläggande behörigheten utgör grunden för de ytterli- gare behörighetskrav som måste ställas (dvs. de sär- skilda behörighetskraven). Det är dock viktigt att den grundläg- gande behörigheten har en reell betydelse, dvs. att den faktiskt kan ligga till grund för ett inte alltför begränsat antal utbildningar. beslut – som fattades mot bakgrund av förarbets- uttalandena i propositionen Den öppna högskolan – att yrkeshög- skoleexamen skall bygga på grundläggande behörighet är exempel- vis ett sådant beslut som jag välkomnar. Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval Den grundläggande behörigheten, som den formuleras i författ- ningstexter, skall dessutom vara vägledande för högskolans egna bedömningar av en sökandes reella kompetens. Bedömningar av den faktiska förmågan att tillgodogöra sig en viss utbildning skall vara avgörande, inte det sätt på vilket en person skaffat sig dessa kunskaper, än mindre utseendet på det dokument på vilket perso- nen kan, eller inte kan, styrka sin kompetens. I kapitel 17 formulerar jag ett förslag till en reviderad grundläg- gande behörighet. Förslaget kan bl.a. ses mot bakgrund av erfaren- heter från kvalitetsgranskningar, förslagen till en svensk språkpolitik i utredningen i mun, den europeiska respektive globala utvecklingen, men självfallet också mot bak- grund av skrivningarna i utredningens egna direktiv. Därför väljer jag att föreslå en grundläggande behörighet vars nivå utgörs av av de poäng som krävs för ett slutbetyg, i vilka skall ingå lägst betyget Godkänd i kärnämneskurserna Svenska, Engelska och Projektarbetet. Argumenten bakom detta förslag liksom resonemang kring tänkbara konsekvenser av för- slaget återfinns alltså i kapitel 17. 9.7Särskild behörighet – den sökande förtjänar överblick Om den grundläggande behörigheten utgör den breda kopplingen mellan gymnasieskolan och högskolan utgör den särskilda behörig- heten den mer specifika kopplingen mellan gymnasieskolan och en viss utbildning eller ett visst utbildningsområde inom högskolan – en koppling som kan utformas på olika sätt. I 1 kap 9 § högskolelagen anges de allmänna målen för den grundläggande högskoleutbildningen (se ovan under grundläggan- de behörighet). Där anges dessutom följande som enligt min upp- fattning bör relateras till den särskilda behörigheten: Inom det område som utbildningen avser skall studenten, utöver kun- skaper och färdigheter, utveckla förmåga att –söka och värdera kunskap på vetenskaplig nivå –följa kunskapsutvecklingen, och –utbyta kunskaper även med personer utan specialkunskaper inom området. Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval I detta avsnitt diskuteras erfarenheterna av systemet med standard- behörigheter samt tre möjliga sätt att organisera den särskilda behörigheten framgent. 9.8Standardbehörigheter – ett gott syfte men ett otillfredsställande resultat uttrycks den särskilda behörigheten i s.k. standardbe- hörigheter. 93-utredningen som presenterade det ursprung- liga förslaget menade att systemet med särskilda behörig- hetskrav borde göras mer överskådligt för studenten. Den som vill skaffa sig behörighet för en viss utbildning skall också före få veta vad som faktiskt krävs. 93-utredningen betonade vikten av en systematik i formuleringen av behörighetskraven som gör det möjligt att överblicka hur man bäst förbereder sig för hög- skolestudier, oavsett vid vilket universitet eller högskola som studi- erna skall bedrivas. Det är som har regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om standardbehörigheter, och därmed be- sluta om innehållet i dessa. anger också vilken standardbehörighet som skall gälla för utbildningar som leder till yrkesexamen med undantag för konstnärliga utbildningar. För pro- gram som inte leder till yrkesexamen och för kurser väljer lärosä- tena själva standardbehörighet. Lärosätena har möjlighet att hos ansöka om att få ställa högre krav än de som anges i standardbehörigheterna. De har också rätt att besluta om undan- tag från kraven om det finns särskilda skäl för det. Tanken med standardbehörigheterna var från början att ett begränsat antal standardbehörigheter var för sig skulle täcka stora utbildningsområden inom högskolan. Redan från början blev dock antalet standardbehörigheter 36, vilket var betydligt fler än de färre än 16 som regeringen föreslagit tillträdesproposi- tion. har antalet standardbehörigheter ökat ytterligare och är nu uppe i 42. En del av standardbehörigheterna avser väldigt små utbildningsområden, i något fall handlar det om enstaka ut- bildningar. Lärosätena avviker i viss utsträckning från att följa de rekom- mendationer som indelning i utbildningsområden för standardbehörigheterna kan sägas utgöra. Lärosätena ger också i förhållandevis hög grad dispenser från kraven i standardbehörig- Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval De många avvikelserna och undantagen gör att standard- behörigheterna i realiteten är ännu fler än de befintliga 42. Detta innebär att syftet med standardbehörigheterna inte uppnåtts – tvärtom! Systemet kan långt ifrån sägas vara tydligt och överblick- bart. 9.9Varför blev det inte bra? När systemet med standardbehörigheter infördes inför hösttermi- nen 1997 var det i och för sig ett välkommet uttryck för ett nytt sätt att tänka. Få och breda behörigheter som skulle täcka in det mesta av högskolans utbildningsutbud, ökad överblick för den enskilde, framförhållning i den enskildes studieplanering osv. Men i praktiken märktes ganska tidigt att systemet höll på kantra, nästan innan det ens sjösatts. Hur kunde det bli så? Jag menar att följande faktorer bidrog till detta: I stort sett blev systemet med standardbehörigheter bara en kodifiering av de behörighetskrav som redan fanns sedan gammalt. Man etiketterade egentligen bara om befintliga behö- righetskrav i olika standardbehörigheter och satte en sifferbe- teckning på dem. Någon större förändring i sak blev inte fallet. Systemet med standardbehörigheter blev – trots gym- nasiereform och dess ambition att alla gymnasieprogram skall kunna ge behörighet till högskolan – väldigt fixerat vid i synnerhet NV-programmet och även T- och SP-programmen. Kurser från övriga program behandlades tämligen styvmoder- ligt, i termer av ersättningskrav. Att inte den grundläggande behörigheten kom att innehålla explicita krav på kunskaper i svenska och engelska skapade ett flertal problem, dels tvingades man konstruera extra många standardbehörigheter bara för att få med olika kombinationer med och utan svenska och engelska, dels riktades ett hårt tryck från universitet och högskolor mot att besluta om krav på svenska och engelska i så många standardbehörig- heter som möjligt, helst av allt i alla. Frågan drevs så långt som till en omröstning i , där dåvarande generaldirektörens linje – som egentligen byggde på den tämli- gen självklara principen att verket inte hade mandat att sätta statsmakternas beslut om grundläggande behörighet ur spel Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval via standardbehörigheterna – till slut segrade, fast med knap- past möjliga marginal. föreskriver om vilken standardbehörighet som skall gälla för en utbildning som leder till en yrkesexamen. För övriga utbildningar får universitet och högskolor själv välja standardbehörighet. Standardbehörigheterna i sig ger ingen egentlig vägledning, utan betecknas bara D.1, D.2, D.3, D.4.1, D.4.2 osv. Det går därför inte med bästa vilja att säga att syste- met är särskilt tydligt eller ens pedagogiskt upplagt; den potentielle studentens behov står i alla fall inte i fokus för den information systemet med standardbehörigheter ger. 9.10Vad kan man då göra i stället? Ja, grundtankarna bakom systemet med standardbehörigheter anser jag fortfarande äger en hög grad av giltighet.