sou · GSB358 · 2005-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av Försvarshögskolan. Chefen för förordnade förre generaldirektören att vara särskild utredare. Som sakkunniga att ingå i utredningen förordnades kanslirådet och departementssekreteraren . Som experter förordnades kom- mendörkaptenen , brigadgeneralen , forskningsledaren , skattedirektören och sektionschefen . Civilekonomen anställdes som sekreterare i utredningen fr.o.m. . Utredningen, som har antagit namnet Försvarshögskoleutred- ningen, överlämnar härmed betänkandet Försvarshögskolan – en över- syn (SOU 2004:58). Uppdraget är därmed slutfört. Försvarshögskolans uppgifter, verksamhet och organisation – en översikt............................................ 4.3Militärhögskolan och Förvaltningshögskolan slås 4.4 Myndigheten Försvarsmakten bildas...................................... Det nya skolsystemet............................................................... Styrningen av Försvarshögskolan .................................. Regeringens styrning av FHS .................................................. Uppdragsgivarnas styrning av FHS ........................................ 5.6Regeringens styrning av uppdragsgivarnas beställningar Utvärdering av styrningen ....................................................... Styrelse och rektor........................................................ 6.3.2 Nämnder, råd och delegation....................................... Institutioner och avdelningar....................................... Effektivitet och produktivitet ..................................... Produktivitet i utbildningsverksamheten.................. Produktivitet i forskningsverksamheten................... 9Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av Försvarshögskolans kompetens och Utvärdering av utbildning.......................................... Utvärdering av forskning ........................................... Utvärdering av användningen av FHS forskning Konsultens sammanfattande slutsatser...................... Förändringar i Försvarshögskolans omvärld .................. 10.3.1 Omvärldsförändringar som påverkar 10.3.2 Internationella insatser ............................................... 10.3.3 Nationellt försvar........................................................ 10.3.4 Det militära skolväsendets reformering .................... 10.3.5 Totalförsvarets behov och framtida Samverkan med myndigheter, universitet och 11.2.3 Undersökning av vad som kan erbjudas andra 11.3.1 Samverkan enligt regelverket...................................... 11.3.2 Områden för samverkan............................................. Försvarshögskolor i andra länder................................. Bakgrund – andra länders försvarshögskolor ....................... 13 Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Sammanfattning: Statskontorets rapport nr 2004:2............... Utvärdering av styrningen av Försvarshögskolan.................. 4Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och den forskning Försvarshögskolan tillför dem................................................ Utredningens uppgift har varit att göra en översyn av Försvars- högskolan (FHS). Enligt regeringens direktiv skulle utredningen utvärdera regeringens och uppdragsgivarnas styrning av FHS, sko- lans organisation, effektivitet, flexibilitet och resursutnyttjande samt uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och den forskning som FHS tillför dem. I uppdraget har också ingått att lämna förslag till förbättringar på dessa om- råden. Utredningen har varit inriktad på frågor om styrning, organisation och effektivitet. Den handlar därför mer om formerna för FHS verksamhet än om själva utbildningen och forskningen vid skolan. Utredningen skall utgå från att FHS även i fortsättningen är en fristående myndighet under regeringen. Men utredningen är inte förhindrad att föreslå förändringar i uppgiftsfördelningen mellan FHS och andra myndigheter. Att lösa den s.k. akademiseringsfrågan har inte varit utred- ningens uppgift. Den har stor betydelse för hur FHS skall styras, finansieras och organiseras. Flera av de frågor som utredningen har att behandla kan inte få hållbara lösningar innan akademiserings- frågan är löst. Utredningen utgår från FHS som skolan ser ut men understryker det angelägna i att akademiseringsfrågan får en permanent lösning. Den pågående reformeringen av Försvarsmakten (FM), dess kom- petensförsörjning och utbildningssystem får konsekvenser för ut- bildningens inriktning, omfattning och innehåll. Det ställer höga krav på FHS förmåga att anpassa och förnya sig. FHS har i likhet med andra statliga myndigheter i stor utsträck- ning befogenhet att själv besluta om sin organisation och sitt arbetssätt. Det bör FHS ha även i fortsättningen. Utredningen har tagit hänsyn till den omfattande översyn av den egna organisa- tionen som FHS har genomfört. Många av utredningens förslag om ändringar i fråga om skolans organisation och resurs- utnyttjande m.m. riktar sig till FHS. Skolan har själv att ta ställning till dessa förslag. Utredningens utvärdering av styrningen av FHS har inte visat att FHS uppgifter behöver förändras i några viktigare avseenden. Uppgiftsfördelningen mellan FHS och andra myndigheter bör inte ändras. Det finns dock enligt utredningens mening anledning att precisera avgränsningen av FHS verksamhetsområde i förordningen med instruktion för FHS. Utredningen föreslår att FHS verksam- hetsområde avgränsas till att omfatta totalförsvarets och den freds- tida krishanteringens behov. Det gäller även behov inom detta område som inte kan förutses . Vidare förslår utredningen att FHS uppgifter vad gäller forskning förtydligas och utvidgas genom att begreppet forskning i instruktionen byts ut mot forskning, studier och stöd till utvecklingsarbete. Uppräkningen i instruk- tionen av ämnen inom vilka FHS skall bedriva forskning kan tas bort. Den avgränsning som ligger i att forskningen skall tillgodose totalförsvarets och den fredstida krishanteringens behov är enligt utredningen mening tillräcklig. Den tidigare kritiken mot avgiftsfinansieringens roll i styrningen av FHS har framför allt gått ut på att FM:s förmåga att beställa utbild- ning av FHS inte har varit tillräcklig. Utvärderingen av styrningen av FHS har lett till bedömningen att strukturen för beställningar har stramats upp avsevärt , både vad gäller utbildning och forskning. Utredningen drar slutsatsen att avgiftsfinansiering tills vidare bör vara den huvudsakliga finansieringsformen för FHS. När det gäller avvägningen mellan avgifts- och anslagsfinansiering anser utredningen att anslagsmedlen för uppbyggnad av FHS veten- skapliga grund bör finnas kvar. Utredningen utesluter inte att det kan finnas fler uppgifter som det är angeläget att FHS utför, men som de uppdragsgivande myndigheterna inte är beredda att stödja genom beställningar, och som därför bör finansieras med anslag. Regeringens styrning av Försvarshögskolan Den av utredningen anlitade utvärderaren har kommit till slut- satsen att regeringens styrning av FHS är relativt vag i övergripande frågor men tydlig i detaljfrågor. Utredningen har inte funnit anled- ning att ifrågasätta denna bedömning. har utvecklats till det bättre vad gäller mål- formuleringar och rapporteringskrav. Mål- och resultatdialogen mellan FHS och Försvarsdepartementet sköts av allt att döma väl. Men utredningen föreslår att Försvarsdepartementet och FHS till- sammans utvecklar mer precisa mål och mera talande resultatmått så att regeringens styrande avsikt blir klar även i övergripande frågor. Regeringen har utsett ny rektor, styrelseordförande och styrelseledamöter för FHS. Utredningen anser sig dock inte ha underlag för några säkra slutsatser om vilka styrsignaler regeringen eventuellt har avsett att ge genom dessa utnämningar. har numera en sammansättning som i stort sett stämmer överens med de principer som regeringen brukar tillämpa när styrelser med fullt ansvar tillsätts. Men eftersom det är ange- läget att styrelsen, som har fullt ansvar för FHS verksamhet, inte står vid sidan av styrkanalen mellan regeringen och FHS, bör styrelsens roll i styrningen klarläggas så att alla inblandade parter har en enhetlig bild av den. Uppdragsgivarnas styrning av Försvarshögskolan Den formella strukturen hos FM, som är den helt dominerande uppdragsgivaren, för beställningar av utbildning hos FHS har fått en stadga som den knappast hade tidigare. Rutinerna för beställ- ningarna och målen för de beställda utbildningarna är för det mesta klara och tydliga. Processen för beställning av forskning är också på det hela taget ändamålsenlig. Utvärderingen har dock visat att det finns utrymme för förbättringar. Utredningen anser att FM bör vidta åtgärder för att begränsa personalomsättningen bland de personer i Högkvarteret som ansvarar för beställningarna. Även regeringen lägger forskningsuppdrag på FHS för rege- ringens behov. Utredningen föreslår att regeringen följer upp och redovisar resultatet av dessa forskningsuppdrag. Regeringens styrning av uppdragsgivarnas beställningar från Regeringen ställer numera inga särskilda krav på FM:s, Krisbered- skapsmyndighetens (KBM:s) eller andra myndigheters beställningar av utbildning och forskning av FHS. Detta ligger i linje med upp- dragsstyrningsmodellen. Men utredningen föreslår att regeringen med vissa mellanrum uppdrar åt de uppdragsgivande myndigheter- na att redovisa vilken nytta och användning de har av den beställda utbildningen och forskningen i sin verksamhet. Utredningen bedömer att FHS har en i huvudsak ändamålsenlig organisation. FHS har också i sitt eget arbete med att förbättra och utveckla organisationen själv uppmärksammat och vidtagit åtgärder mot de brister som Statskontoret har funnit i den översyn som kontoret gjort på utredningens uppdrag. De förslag i fråga om FHS organisation som utredningen nu lägger fram riktar sig dels till regeringen och dels till FHS. Utredningen föreslår att regeringen tar in grundläggande bestäm- melser om rektors uppgifter i FHS instruktion, i likhet med vad som gäller för rektorer vid universitet och högskolor. Bestämmel- serna om Delegationen för militärhistorisk forskning kan enligt utredningen däremot utgå ur instruktionen. Det bör ankomma på FHS själv att avgöra om det behövs en särskild delegation för detta ändamål och hur den i så fall skall vara utformad. Utredningen föreslår att FHS behåller sin institutionsorganisa- tion och att institutionernas interna organisation görs enhetlig. Det kan finnas skäl för FHS att pröva att samla ansvaret för produk- tionen av stabs- och chefsutbildningen på ett ställe inom FHS. Några ytterligare åtgärder som utredningen anser värda att pröva för FHS är dels att precisera styrelsens delegation av befogenheter till rektor i den interna arbetsordningen och dels att inrätta en internrevision. Däremot finns det enligt utredningens uppfattning inte någon anledning att förändra den ställning som har inom FHS. Utredningen föreslår att FHS jämför sin icke operativa verksamhet med andra högskolor eller myndigheter genom s.k. benchmarking för att ta del av deras erfarenheter av effektivisering av administra- tionen. FHS skulle enligt utredningen också kunna pröva några åtgärder för att minska sina personalkostnader, t.ex. genom att tillsvidareanställa något fler officerare och försöka behålla de in- lånade lärarna än . Andra åtgärder att pröva är att öka den debiterbara tiden från till 70–och att sär- redovisa stöd- och utvecklingsinsatser från forskning för att möj- liggöra en tydligare uppföljning. De priser som FHS sätter på sin utbildning och forskning är enligt utredningens bedömning i huvudsak konkurrenskraftiga. Men FHS bör ändå pröva ett antal åtgärder för att minska sina kostnader för framför allt de militära utbildningarna. Sådana åtgärder kan vara bl.a. att erbjuda studier på halvfart där detta är möjligt, se över individutvecklingen inom stabsutbildningen, minska antalet lärar- ledda timmar, utforma offerter till FM på alternativa kostnads- nivåer, se över processen för utformningen av utbildningen och fastställa en forskningspolicy. Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av Försvarshögskolans kompetens och forskning Utredningens utvärdering visar att FHS uppdragsgivare i allmänhet är nöjda med kvaliteten på såväl utbildning som forskning vid FHS. Bland uppdragsgivarna kan man särskilja två olika förhållnings- sätt till utvärdering. Den ena modellen, som tillämpas framför allt av FM, bygger på nära kontakter mellan beställaren och utföraren (). Den andra, som tillämpas framför allt av KBM, bygger på en mer systematiserad och metodologiskt medveten utvärderings- verksamhet. Båda modellerna har sina fördelar och nackdelar. Den första kan bidra till att utvärderingsresultaten kommer till använd- ning och den har låga kostnader. Men den måste bedömas som mindre tillförlitlig. Den andra modellen ger mer tillförlitlig infor- mation. Risken med externa utvärderingssystem, som dessutom är dyra, är dock att resultaten inte kommer till användning. Utredningen föreslår att FHS överväger att för de mer omfattan- de kurserna införa ett mer stringent betygssystem än det som finns , att externt genomförda användarutvärderingar görs oftare, att de befintliga systemen för deltagarutvärdering utvecklas genom bättre enkätmetodik och användbara sammanställningar av infor- mationen, att utvärderingen av forskningen bör stärkas genom externa granskningar av vetenskaplig kvalitet och användningen av forskningen, på samma sätt som i andra delar av högskolevärlden, samt att FHS och beställarna av forskning gemensamt vidtar åtgärder för att förbättra spridningen av forskningsresultaten. Förändringar i Försvarshögskolans omvärld Utbildningen och forskningen vid FHS är av stor betydelse för den pågående förändringen av försvaret. De beslutade änd- ringarna i officersförordningen innebär att FHS roll i den högre officersutbildningen kommer att förändras. Färre officerare kom- mer att behöva utbildas i militära program av det nuvarande slaget men fler kan behöva utbildas på kortare kurser. Kraven på snabbhet och flexibilitet i anpassningen av FHS kursutbud kommer att öka. Utredningen föreslår att FHS gör prognoser om de framtida utbildningsvolymerna, analyserar konsekvenserna av ändringarna i officersförordningen och gör en bedömning av hur skolan skall möta en ökad efterfrågan på utbildning och forskning inom områ- dena fredstida krishantering och civil beredskap. FHS arbete med att internationalisera utbildningen vid skolan bör fortsätta. Samverkan med myndigheter, universitet och högskolor Utredningen bedömer att FHS har utvecklat ett gott samarbete med flera universitet och högskolor. Det finns skäl att ytterligare utveckla denna samverkan. Utredningen förslår att FHS i detta syfte utformar en strategisk policy för samarbetet med universitet och högskolor, erbjuder samarbete om utbildning i totalförsvar och krishantering med ytterligare universitet och högskolor och utarbe- tar tydliga riktlinjer för prissättning, pålägg och kostnadstäckning att gälla i samarbetet med andra. FHS har ett relativt omfattande utbyte med andra länders försvarshögskolor. Detta bör öka. Utredningen föreslår att FHS får i uppdrag att redovisa sitt samarbete med andra länders för- svarshögskolor och möjligheterna att utnyttja resurser och kompe- tens vid sådana skolor. Utredningens uppgift har varit att genomföra en översyn av Försvars- högskolan (FHS). Enligt direktiven skall utredningen utvärdera regeringens och uppdragsgivarnas styrning av FHS, FHS organisation, effektivitet, flexibilitet och resursutnyttjande, uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och den forskning som FHS tillför dem. Utredningen skall även lämna förslag till förbättringar inom de ovan nämnda områdena. Utredningens utgångspunkt skall enligt direktiven vara att FHS även i fortsättningen skall vara en myndighet under regeringen med i huvudsak oförändrade arbetsuppgifter. Det står dock utredaren fritt att föreslå förändringar i uppgiftsfördelningen mellan FHS, Försvarsmakten (FM), () eller annan myndighet. Direktiven bifogas i sin helhet som bilaga 1. Utredningen inledde sitt arbete . Utredningen har haft sju sammanträden med sakkunniga och experter. Utredningen uppdrog åt Statskontoret att göra en översyn av FHS organisation och resursutnyttjande. Statskontoret har redovisat uppdraget till utredningen i rapporten översyn av Försvarshögskolan (Statskontoret 2004:2). Sammanfatt- ningen av rapporten bifogas som bilaga 2. Utredningen har anlitat konsulten för att göra dels en utvärdering av styrningen av FHS och dels en utvärdering av upp- dragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och den forskning som FHS tillför dem. Konsultens rapporter bifogas som bilaga 3 och bilaga 4. Under arbetets gång har utredningen samverkat med FHS, FM, (), och utredningen (Fö 2002:4). Utredaren och sekreteraren har informe- rat om utredningsarbetet vid ett sammanträde med och medverkat vid en styrelseutbildning. Utredningen har också sammanträffat särskilt med företrädare för , FM och KBM för att diskutera frågor av betydelse för utredningen. Dessa myndig- heter har även försett utredningen med underlagsmaterial. Utredningen har informerat företrädare för berörda centrala arbetstagarorganisationer och studeranderepresen- tanter om utredningsarbetet och inhämtat deras synpunkter. Utredningen har beaktat övervägandena i betänkandet Från verks- förordning till myndighetsförordning (2004:23) om bl.a. styrelser med fullt ansvar. I stora drag behandlar betänkandet de olika frågorna i den ordning som de tas upp i direktiven. Efter några inledande kapitel innehåller betänkandet således kapitel om styrningen av FHS, skolans orga- nisation, dess resursutnyttjande, effektivitet och produktivitet, ut- värderingen av uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av FHS kompetens och forskning, förändringar i FHS omvärld samt FHS samverkan med andra myndigheter, universitet och hög- skolor. Kapitlen är i allmänhet disponerade så att de inleds med utred- ningens förslag och överväganden. Därefter redovisas bakgrunds- material om nuläget m.m. I detta avsnitt redovisar utredningen några av de utgångspunkter som utredningen har haft för sitt arbete. I några fall kan de utläsas direkt ur direktiven. I andra fall är de resultatet av överväganden som utredningen har gjort under sitt arbete. Utredningens översyn har varit inriktad på frågor om styrning, organisation, effektivitet, resursutnyttjande och utvärdering. Det handlar alltså mer om formerna för FHS verksamhet än om inne- hållet i den utbildning och forskning som FHS bedriver. FHS en myndighet under regeringen En viktig utgångspunkt för utredningen enligt direktiven är att FHS även i fortsättningen skall vara en myndighet under rege- ringen. Att knyta FHS organisatoriskt fastare till Försvarsmakten (FM) eller någon högskola eller universitet är alltså inget alternativ för utredningen. Däremot är det fritt fram för utredningen att före- slå förändringar i uppgiftsfördelningen mellan FHS och andra myndigheter. Styrning av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet FHS tillhör den grupp av myndigheter inom totalförsvaret som sedan ett tiotal år är uppdragsstyrda och avgiftsfinansierade. Rege- ringen har tillkallat en särskild utredare som skall utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. I utredarens uppdrag ingår enligt direktiven att särskilt analysera och utvärdera styr- ningen av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet inom försvaret. Utredaren skall bl.a. uppmärksamma beställarkompetens i olika hänseenden inom FM och frågan om FM:s möjligheter att utvärde- ra prestationer och prissättning. Utredaren skall också pröva hur uppdragsverksamhetens mål bör vara formulerade och vilka komp- letterande resultatindikatorer som kan användas för att skall kunna följa upp verksamheten. Utredaren skall ge förslag till sådana förbättringar som utvärderingen ger anledning till. Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med bl.a. Försvars- högskoleutredningen. Denna utredning har emellertid avslutat sitt arbete innan utredningen om styr- och finansieringsformerna har nått så långt i sitt arbete att någon samverkan i sakfrågor kan ske. Den senare utredningen omfattar all avgiftsfinansierad uppdrags- verksamhet inom försvaret och skall vara avslutad . anser att den för sin del bör fullgöra sitt uppdrag enligt direktiven. Utredningens resultat kan i relevanta delar ingå i underlaget för styr- och finansierings- utredningens arbete. Den fråga som kanske mer än någon annan är avgörande för FHS framtid är akademiseringen av officersutbildningen, dvs. inrättan- det av FHS som högskola/universitet med examensrätt. Den frågan ligger inte på utredningens bord. Den har diskuterats och utretts flitigt i snart utan något resultat. Senast har Skol- reformutredningen behandlat frågan i sitt betänkande Ett reforme- rat skolsystem för Försvarsmakten (SOU 2003:43). Betänkandet har remissbehandlats och bereds f.n. i . Försvars- högskoleutredningen skall enligt sina direktiv i relevanta hän- seenden beakta kommande ställningstaganden från regeringen och med anledning av betänkandet. Några sådana ställnings- taganden finns ännu inte i fråga om akademisering. En akademisering får långtgående konsekvenser på snart sagt alla FHS områden. Det gäller inte bara utbildningens innehåll. Akade- miseringen påverkar också styrningen och finansieringen av FHS, organisationen och utvärderingen av skolans verksamhet samt sko- lans relationer till andra myndigheter och högskolor, dvs. alla de frågor som utredningen har att behandla. Dessa frågor kan knap- past få hållbara lösningar innan frågan om akademisering har blivit slutligt avgjord – åt ena eller andra hållet. Det är inte utredningens sak att lämna förslag om hur frågan om akademiseringen skall lösas. Men med tanke på dess betydelse för FHS och hur skolan skall styras, finansieras och organiseras i fort- sättningen vill utredningen understryka det angelägna i att frågan får en permanent lösning. Utredningen måste i sina överväganden utgå från FHS som skolan ser ut . På några punkter har dock utredningen valt att avvakta med förslag med hänvisning till osäkerheten i fråga om akademiseringen. FHS är varken en högskola med akademisk status eller en förvaltningsmyndighet av traditionellt slag. Detta medför att de generella regler som gäller för var och en av dessa kategorier av myndigheter inte utan vidare kan göras tillämpliga på FHS. Lös- ningarna måste vara anpassade till FHS roll och verksamhet. FHS och den pågående reformeringen av Försvarsmakten Den pågående reformeringen av försvaret kommer att innebära fortsatt reducering av antalet officerare och förändrade krav på deras kompetens. FM bedriver ett omfattande arbete med att förnya och bättre styra sin kompetensförsörjning. Detta arbete har beskrivits i FM:s underlag till försvarsbeslutet . Reformeringen av FM och dess kompetensförsörjning och ut- bildningssystem, där en eventuell akademisering är en viktig pusselbit, får konsekvenser för FHS både i form av färre elever i officersutbildningarna och i fråga om utbildningens inriktning och innehåll. Eventuellt kan antalet kortare kurser bli flera, medan de långa programmen kan tänkas minska.