sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — hamnprojekt genomförda av tre allmännyttiga företag: Corps of Engineers, Tennesse Valley Authority och . Analysen bygger på fem rapporter från dessa organisationer kom- pletterad med intervjuer i nämnda organisationer. En nackdel med denna studie är att det är svårt att jämföra rapporter från olika organisationer och tider. En intressant observation, som vi kommer att få anledning att återkomma till, var att Tennesse Valley Authority visade sig ha förmåga att skatta slutkostnad med betyd- ligt större säkerhet, än de övriga två organisationerna. Merewitz (1973a, b) har sammanställt data för 193 projekt i offentlig regi som han kategoriserar såsom vattenbyggnads-, tunnelbane-, väg-, byggnads- respektive ad hoc projekt. Med ad hoc projekt avses udda projekt såsom forsknings- och idrotts- anläggningar. Samtliga projekt, med undantag för ett antal tunnel- baneprojekt, är genomförda i –1971 med tyngdpunkt . I genomsnitt förflöt mellan för- och efterkalkyl. Investeringsbeloppen varierade mellan ,03– 1.500 miljoner med ett medeltal på miljoner. Eftersom Merewitz listar tidpunkter och kostnader i Merewitz (1973b) så kan hans kostnadsdata även analyseras av andra forskare, vilket Segelod (1986) har gjort. De enskilda kostnadsuppgifterna och deras jämförbarhet bör dock tolkas med stor återhållsamhet efter- som kostandsdata är hämtade från en mängd olika typer av rapporter och avseende stora projekt genomförda under hela det senaste århundradet. En till antalet projekt mycket omfattande och kontinuerligt på- gående studie är den som har redovisats av The General i (, 1980, 1983, 1988, 1997). motsvarighet till har redovisat och analyserat kostnadsutvecklingen för statligt finansie- rade projekt. Antalet projekt är mycket stort och analysen intressant även om den inte ligger på samma höga abstraktionsnivå som akademiska arbeten brukar ligga. Segelod (1986) studerade kostnadsavvikelser mellan beslut och slutredovisning för de 115 projekt som i slutet av 1970- och slutredovisades till . Det rörde sig om 11 investeringar i vatten- kraftstationer, 37 kraftledningar och 67 transformatorer. En åt- skillnad gjordes mellan ny-, utbytes- och tillbyggnadsinvesteringar. Totalt svarade dessa 115 projekt för av invester- ingsutgifter under de aktuella fem åren eller drygt 5 miljarder i då- Analysen av dessa rapporter till följdes upp med intervjuer med några av projektledarna. I en studie samtida med Vattenfallsstudien studerar Segelod (1986) avvikelser i 35 större anläggningsinvesteringar genomförda av svenska industriföretag som har krävt lokaliseringstillstånd. Det rör sig om investeringar i massafabriker och pappersmaskiner, såg- verk, kemisk- och petrokemisk industri, raffinaderier, cement och annan miljöpåverkande tung industri. Den genomsnittliga anlägg- ningskostnaden för dessa 35 projekt genomförda och första delen av uppgick till 550 miljoner i den tidens penningvärde. Datamaterialet omfattar så- lunda kanske av alla tyngre investeringar av denna karaktär under dessa år. Studien avser inte bara kostnads- överdrag utan även andra former av avvikelser i projekten mellan för- och efterkalkyl, samt kostnadsavvikelser mellan första kalkyl och godkänd budget. Uppgifterna samlades in via en enkät som kompletterades med intervjuer med projektansvariga i 11 av de större projekten. Antalet projekt, 35 stycken, är visserligen litet, men både denna och studien av investeringar är intressanta då de avser investeringar genomförda av vinstdrivande organisationer, till skillnad av övriga här refererade studier som av- ser projekt i offentlig regi. Flyvbjerg et al. (2002, 2003, 2004) analyserar kostnadsavvikel- serna mellan budget och slutredovisning för 258 stora investeringar i järnvägar, broar och vägar genomförda i olika länder under de senaste drygt 80 åren. Författarna till denna studie har till skillnad från t ex Merewitz räknat om de kostnadsuppgifter man har haft från olika källor och i olika valutor till fast penningvärde. och (1986) har gått igenom 35 studier av kostnads- avvikelser. Översikten visar att kostnadsöverdrag är vanliga. Det förekommer projekt som har blivit billigare än förväntat, men i genomsnitt är kostnadsöverdrag regeln. Se vidare tabell 4 som visar det genomsnittliga kostnadsöverdragets för några grupper av stora projekt. Förutom de tidigare nämnda studierna inkluderar tabellen även resultaten från ytterligare några utvalda studier av grupper av projekt. Det verkar svårt att finna en studie som visar att stora an- läggningsprojekt som grupp blir billigare än förväntat. Siffrorna inom parantes avser kostnadsavvikelse omräknat till fast penning- värde. Även om antalet studier och studerade projekt är många så måste man ändock vara försiktig med att dra slutsatser av de refererade studierna då de enskilda projektens jämförbarhet kan ifrågasättas. Visserligen har man i flera av studierna medelst konsumentpris- index tagit hänsyn till inflation, men uppgifterna härrör likväl från olika skriftliga källor, organisationer, kalkylatorer och tidsepoker. Vi blir tvungna att anta att dessa felkällor tar ut varandra när vi studerar större grupper av projekt. De allra flesta studier avser dessutom stora projekt i offentlig regi, såsom t.ex. byggandet av nya vägar, tunnelbanor, hamnar och flygplatser, med de speciella förutsättningar som gäller för stora projekt som ofta figurerar i media och den offentliga debatten. Studier av projekt i privat och vinstdrivande organisa- tioner är mindre vanliga. Med grundval utifrån framför allt Hufschmidt och Gerin (1970), Merewitz (1973a, b), Segelod (1986) och Flyvbjerg et al. (2002) kan vi dock tillåta oss att for- mulera följande påståenden vilka kommer att kommenteras ut- förligt i kapitel 5: P1 Kostnadsöverdrag mellan beslutad budget och redovisad slutkostnad är betydligt vanligare, än motsatsen. (På- ståendet stöds av tabellerna 4, 5 och 6.) P2 Avvikelserna för beloppsmässigt mindre projekt är procentuellt sett större, än för större projekt. (Påståendet stöds av Hufschmidt och Gerin, 1970; et al., 1971; Segelod, 1986; Odeck, 2004) P3 Kostnadsöverdragen varierar med typ av projekt. (Merewitz, 1973a, b; Segelod, 1986; Flyvbjerg et al., 2002) P4 Kostnadsöverdrag tenderar bli större för udda och sällan genomförda projekt. (Merewitz, 1973a, b; Segelod, 1986) P5 Ju som förflyter mellan godkänd budget och rapporterad slutkostnad, desto större tenderar kostnads- överdragen bli. (Summers, 1967; Hufschmidt och Gerin, 1970; , 1970; et al., 1971; Segelod, 1986; Flyvbjerg et al., 2004) P6 Kostnadsöverdrag samvarierar med tidsöverdrag och andra typer av avvikelser mellan budget och slutredovisning. (, 1970; Segelod, 1986) P7 Kostnadsöverdragen är inte alltid mindre för nyare projekt, än för äldre (och , 1962; Summers, 1967; Hufschmidt och Gerin, 1970; , 1970; et al., 1971; , 1981, 1983, 1988). P8 Kostnadsöverdragen är mindre i vissa organisationer, än i andra. (Hufschmidt och Gerin, 1970; et al., 1971; Flyvbjerg et al., 2002) P9 Kostnadsöverdragen är mindre i vissa regioner och länder, än i andra. (Flyvbjerg et al., 2002) Innan vi underbygger och kommenterar dessa påståenden, på- stående för påstående, ska vi se vad vi kan lära oss av studier av av- vikelser för grupper av utvecklingsprojekt, en annan typ av projekt för vilka det finns flera studier av grupper av projekt. 5.Några studier av kostnadsavvikelser för grupper av utvecklings- och IT-projekt Erfarenheterna från studiet av grupper av utvecklingsprojekt har stora likheter med de som har redovisats för grupper av anläggningsprojekt och vi ska därför även granska några sådana studier av utvecklingsprojekt. Den första genomfördes av och (1962) som försökte förstå varför militära flygplansprojekt ofta drabbades av stora kostnadsöverdrag. Deras studie följdes senare upp av Summers (1967) som studerade 68 kostnadsskattningar för 22 militära flygplans- och robotprojekt genomförda i . Både och och Summers korrige- rar materialet för inflation. I den tredje studien analyserar et al. (1971, 1972) av- vikelser för läkemedelsprojekt i två amerikanska företag. Dessutom studerar författarna förekomsten av skattningar och skattarnas attityder till skattningar. För det första företaget förelåg kostnads- data för 49 projekt, skattningar av tidsåtgång och försäljningsvolym för 59 projekt, av totalt 75 granskade projekt genomförda åren 1950–1967. Från det andra företaget förelåg data för 69 projekt. Data från de två företagen är inte direkt jämförbara men även dessa forskare har korrigerat för inflation. Studien visar bl.a. att ett av företagen var bättre på att skatta sina utvecklingsprojekts kostnader och dessutom hade förbättrat sin förmåga att skatta kostnader . Det företag som upp- visade sämst resultat hade inte förbättrat sin förmåga på mot- svarande sätt. En fjärde studie har genomförts av (1990). Han stude- rade 35 utvecklingsprojekt i två svenska verkstadsföretag, samt en grupp om 91 projekt från 54 svenska företag. Som framgår av tabell 5 så hade det ena verkstadsföretaget i genomsnitt fyra gånger så stort kostnadsöverdrag för de studerade utvecklingsprojektet, eller . Även variationsvidden var dubbelt så stor i detta företag. för fram speciellt tre skäl till dessa avvikelser: Den viktigaste att ambitionsnivån har ökat så att den färdiga produkten kan mer, än vad man från början hade planerat. var osäkerhet och resursbrist för det enskilda projektet på grund av att det konkurrerade med andra projekt om tillgängliga resurser. Som framgår av tabellen är kostnadsöverdragen i allmänhet något större för forsknings- och utvecklingsprojekt, än för anläggnings- projekt. Spridningen är dock stor. Faktum är att ju större inslag av ren forskning som projektet har desto större tenderar kostnads- eskalationen att bli. Detta samband belades redan av och (1962) och Summers (1967), och framförs även som ett av skälen till att de militära projekten i GAO:s (1983) studie i tabell 4 visar något högre kostnadsöverdrag. Detta tillåter oss att göra följande påstående: P10 Ju större steg som tas i teknologisk utveckling, desto större tenderar kostnadsöverdraget att bli. (och , 1962; Summers, 1967; et al., 1971; , 1990) Detta påstående kan säga utgöra en förfinad variant av påstående fyra: Kostnadsöverdraget tenderar bli större för udda och sällan genomförda projekt. En annan typ av projekt som ofta drabbas av avvikelser är IT- projekt, eller egentligen mjukvaruprojekt. Det kan röra sig om både mjukvara för datorer som är utvecklad på beställning av en specifik kund eller är producerad för en massmarknad; kräver omfattande anpassning eller kan installeras utan anpassning på en dator. Det verkar inte finnas någon undersökning som är direkt jämförbar med tidigare nämnda undersökningar av anläggnings- och utveck- lingsprojekt men väl några som ger en uppfattning om problemen. Två amerikanska och en kanadensisk undersökning visar på kostnadsöverdrag om i genomsnitt . Se tabell 6. Den mest omtalade studien är dock en enkät av (1995). Den erhöll svar från 365 IT-ansvariga representerande 8.380 IT-projekt och visade att av alla IT-projekt kommer att avbrytas i förtid, samt att kostnadsöverdraget för de övriga ligger på . Tidseskalationen för samma grupp var , och av de 52,av projekten som var genomförda hade nått upp till den ursprungliga kravspecifikationen. Denna undersökning har dock kritiserats av Molökken och (1993) och och (2004) bl.a. för att den uppvisar orimligt stora skill- nader gentemot andra studier av kostnadsavvikelser för mjukvaru- projekt. Jämförelser kan även göras med och (1997a, b, 2000) som har samlat in uppgifter om 91 ej eskalerade och 243 eskalerade projekt där de eskalerade uppvisar siffror i samma storleksordning som de redovisade. Ett skäl, men förmodligen inte hela sanningen, till att och och Manns under- sökningar visar så höga avvikelser kan vara att deras siffror inte an- ger den genomsnittliga kostnadsavvikelsen för mjukvaruprojekt som grupp utan den genomsnittliga avvikelsen för eskalerande mjukvaruprojekt. De höga siffrorna för eskalerade projekt pekar mot att andelen högeskalerande projekt är större bland mjukvaru- projekt, än anläggningsprojekt. Vi ska inte ytterligare fördjupa oss i IT-projekt och orsakerna till att dessa ofta drabbas av förseningar, kostnadseskalation och av- bryts. Vi kan dock konstatera att IT-projekt är mycket komplexa projekt. Stora mjukvaruprojekt såsom utvecklandet av Microsoft Windows är förmodligen något av de mest komplexa projekt som har genomförts. En sak som alla IT-projekt har gemensamt, obero- ende av om de är beställda av en enskild kund eller utvecklade för en massmarknad såsom Windows, är att kunderna inte kan specifi- cera exakt vad programmet ska kunna göra och vad som behöver göras. Detta leder till att den ursprungliga kravspecifikationen ofta kommer att visa sig felaktig och kommer att behöva förändras. För att kunna bestämma kravspecifikationen involverar man kunder i alla faser av projektet. På så sätt har IT-projekt likheter med offentliga projekt där brukare involveras i projektens planering och genomförande. Man kan spekulera över om det är detta förhållande som leder till att vissa IT-projekt klarar tider och kostnader bra, såsom tabell 6 antyder, som det blir stora förändringar i andra projekt som i vissa fall till och med leder till ett avbrytande av projektet. Andelen avbrutna IT-projekt saknar motsvarighet bland anläggningsprojekt. 6.Analys av tio påståenden om kostnadsavvikelser Vårt första påstående var: P1 Kostnadsöverdrag mellan beslutad budget och redovisad slutkostnad är betydligt vanligare, än motsatsen. Det förekommer att stora projekt blir billigare än förväntat, men motsatsen är betydligt vanligare. Som framgick av tabellerna 4 och 5 visar studier av kostnadsavvikelser för grupper av stora projekt nästan undantagslöst på betydande kostnadsöverdrag. Femtio pro- cent är inte ovanligt och ibland kan det röra sig om flera hundra procents kostnadsöverdrag. I t ex Flyvbjergs et al. (2002) material erfor nästan 9 av 10 projekt kostnadsöverdrag trots att detta material är korrigerat för inflation. Vanligtvis har sådana fördel- ningar av kostnadsavvikelser en positiv skevhet på så sätt att kost- nadsunderskridandena är relativt små som ett litet antal projekt uppvisar mycket stora kostandsöverdrag. Figur 2 som visar kostnadsavvikelsernas frekvens för Merewitz (1973b) 193 infra- strukturprojekt illustrerar detta väl. Vi får en normalfördelnings- kurva med positiv skevhet. Flera förklaringar har framförts till att kostnadsöverdrag är be- tydligt vanligare än underskridanden. En typ av förklaringar utgår ifrån individen och antar att de som äskar medel för investeringar är överoptimistiska; en annan typ av förklaringar utgår ifrån institu- förhållanden såsom att investeringsförslag vars invester- ingsutgift underskattas har större chans att få medel för att genomföras. Vi kommer att utveckla dessa två typer av förklaringar mer i detalj i kapitlen 7 och 8. projekt, Mean = Kostnadsavvikelsernas frekvens och fördelning för 193 stora projekt Not: Från Segelod (1986, s. 156). Data hämtade från Merewitz (1973b). P2 Avvikelserna för beloppsmässigt mindre projekt är procentuellt sett större, än för större projekt. Det är ett icke ovanligt påstående att stora projekt mer ofta drabbas av stora kostnadsöverdrag, än små projekt. Studier av grupper av projekt visar dock oftast på motsatsen. Sålunda fann Hufschmidt och Gerin (1970) att beloppsmässigt små projekt varierade mer i ett av de tre företag de studerade, et al. (1970) att små läkemedelsprojekt varierade mer och Odeck (2004) att små vägprojekt varierade mer, medan Flyvbjerg et al. (2004) inte noterade någon bestämd tendens för infrastrukturprojekt. Om vi på den vertikala axeln i figur 2 sätter storlek istället för frekvens så kommer figuren i princip inte att förändras för homo- gena grupper av projekt. Vi får åter igen vanligtvis en typ av normal-fördelningskurva som visar att avvikelserna för beloppsmässigt små projekt varierar mer än för stora projekt. De mindre projekten svarar för både underskridanden och de riktigt stora överskridandena, och de större projekten ligger närmare medeltalet för gruppen som sådan. Det bör understrykas att detta endast gäller homogena grupper av projekt; projekt represente- rande likartad teknologi och eventuellt även genomförda i samma organisation. Förhållandet att små projekt mer ofta drabbas av avvikelser än stora projekt exemplifieras av Segelods (1986) studier av de 115 projekt som rapporterades till och . Figurerna 3 och 4 visar avvikelserna för 67 transformatorprojekt respektive 37 kraft- ledningsprojekt. N stor för ny-, U för utbytes- och T för tilläggs- investering. Offertkostnaden framgår av den vertikala axeln. Enligt överenskommelse med visar den horisontella axeln inte avvikelse i procent utan avvikelse för tiden mellan beslut och slutredovisning. Avvikelsen användes för att räkna om beslutad och redovisad investeringsutgift till fast och jämför- bart penningvärde. Dock, även om vi hade möjlighet att visa den verkliga procentuella avvikelsen för dessa projekt så skulle de principer som dessa figurer vill förmedla inte förändras. Det är de små projekten som varierar mer, än de stora. Som framgår av figurerna 3 och 4 uppvisar stora projekt procentuellt sett mindre avvikelser. En förklaring som framfördes vid intervjuerna i var att stora projekt tillförsäkrades erfaren projektledning och att större vikt lades vid att skatta deras kostnad, än vad som var fallet för de mindre projekten. En annan typ av förklaring bygger på observationen att stora projekt oftast kan delas upp i många små delprojekt. Vi kan dra oss till minnes tabell 2 som visade kostnadsavvikelserna i investerings- budgeten för ett stort pappersbruksprojekt. Trots att projektet som helhet kunde föras i hamn utan kostnadsöverdrag så hade vissa delsystem drabbats av kostnadseskalation på upp emot . Det skulle alltså råda en de stora talens lag, där delprojektens avvikelser i stora projekt tenderar att ta ut varandra. Kostnadsavvikelse för 67 transformator- stationer Not: N står för ny-, U för utbytes- och T för tillbyggnads- investering. Från Segelod (1986:155). Investeringsutgift (MKr) Kostnadsavvikelse för 37 kraftledningsprojekt : N står för ny-, U för utbytes- och T för tillbyggnads- investering. Två extremfall har uteslutits. och (1970) sökte efter förklaringsfaktorer för avvikel- ser mellan kalkyl och utfall för 84 mindre forsknings- och utveck- lingsprojekt, men lyckades inte identifiera någon enskild för- klaringsfaktor giltig för samtliga projekt. Storleken på dessa projekt var i genomsnitt £4.800 och utvecklingstiden 28 månader. En tänkbar förklaring härtill är att det är svårare att identifiera den typ av generella förklaringar som vi här söker i små projekt därför att dessa påverkas mer av att projektens finansiering förskjuts till följd av budgetkrav och intresse, betalningsvillkor, projekt- och företagsspecifika händelser. Vi kan också observera att avvikelserna uppvisar större spridning och fördelningen mindre positiv skevhet för ledningar än för transformatorstationer. Ett skäl som angavs för detta var att led- ningsprojekt innehåller en större andel internt producerat arbete. Transformatorn utgör den dominerande kostnadsposten i en offert för en transformatorinvestering. Den köps färdig från tillverkaren varvid osäkerhet kring denna post reduceras och sprid- ningen blir mindre för transformatorinvesteringar, än för ledningar. Man kan också tänka sig att det förhållandet att hade en fast anställd arbetsstyrka för att utföra anlägg- ningsarbeten kan ha spelat in. Det kan ha bidragit till att man inte enbart sett till att korta anläggningstiden för att på så sätt minska räntekostnaderna, utan även till att få en lämplig beläggning för de som arbetat med dessa projekt och att de små projekten i högre utsträckning har använts för att reglera beläggningen; en effekt som borde vara tydligare för kraftledningar eftersom kostnaderna härför i större utsträckning består av egen arbetsinsats. Om det är så är dock oklart. Slutligen kan vi observera att utbytes- och tillbyggnadsinvester- ingar varierar mer än nyinvesteringar som också beloppsmässigt ofta är större än utbytes- och tillbyggnadsinvesteringar. En för- som angavs var att utbytes- och tillbyggnadsinvesteringar är omgivna med mer osäkerhet eftersom det skulle krävas stora pro- jekteringsinsatser för att kunna avgöra exakt hur stort ingrepp som bör göras när man går in och ändrar i eller renoverar en gammal transformator. Detta att renoveringsprojekt tenderar att drabbas av kostnadsavvikelser är ett välkänt fenomen från byggnads- och fabriksrenoveringar (Segelod, 1986). När man börjar att riva i en gammal anläggning så finner man ofta att det är fler saker som be- höver åtgärdas än vad man från början hade tänkt sig. Och även om man genom noggrannare projektering hade kunnat ta reda på detta före beslut så hade det inte varit ekonomiskt motiverat att göra så eftersom renoveringen ändock måste genomföras. P3 Kostnadsöverdragen varierar med typ av projekt. Som framgick av tabell 2 och 3 varierar genomsnittligt kostnads- överdrag med typ av projekt. I Merewitz (1973b) fall var kostnads- överdragen signifikant lägre än genomsnittet för vattenresurs- och vägprojekt, och högre för ad hoc projekt. Ad hoc projekt var udda projekt som sällan genomförs såsom forsknings- och idrotts- anläggningar. Även för Flyvbjergs et al. :s (2002) infrastruktur- projekt föreligger det en statistisk signifikant skillnaden mellan de tre grupperna: järnvägsprojekt, broar och tunnlar och vägar. Om vi går över till att jämföra figurerna 5 och 6 finner vi att av- vikelsernas spridning skiljer sig åt vad gäller kraftled- ningar och transformatorstationer. Fördelningen för transforma- torer är positivt skev på så sätt att ett mindre antal projekt har drabbats av stora kostnadsöverdrag. Detta är ett mönster som vi känner igen från Merewitz projekt i figur 2. Kraftledningar visar ett betydligt mer ovanligt mönster med en relativt jämn fördelning kring medeltalet. Varför avvikelsernas fördelning varierar på detta sätt mellan olika teknologier är oklart. Vad gäller så kan vi observera att nyinvesteringar av- viker mindre än utbyte och tillbyggnader. Ett skäl till detta kan vara att man ofta upptäcker att ytterligare arbeten som behöver göras när man renoverar en gammal anläggning. Eftersom renoveringar kan ha karaktären av måsteinvesteringar kan det hända att man inte har planerat lika detaljerat för vilka arbete som ska genomföras som vid nyinvesteringar. P4 Kostnadsöverdrag tenderar bli större för udda och sällan genomförda projekt. Som framgick av figur 2 drabbas hoc projekt av störst kost- nadsöverdrag. Exempel på sådana projekt är forsknings- och sport- anläggningar, unika offentliga byggnader och anläggningar. Det är frågan om sällan genomförda anläggningsprojekt som saknar egentliga förebilder. Mönstret känns igen från svenska kommuner (Segelod, 1996) där det är brandstationer, stadshus, simhallar, is- hallar och andra byggnader som kommuner endast bygger en eller ett fåtal utav, som drabbas av störst överskridanden. Det är projekt för vilka det saknas bra förebilder och överförbara erfarenheter, är störst eller först av sitt slag. Mer ordinära byggprojekt såsom skolor och bostäder brukar inte på samma sätt drabbas av över- skridanden och avvikelser. Varför udda och sällan genomförda projekt är mer utsatta för av- vikelser kommer vi att återkomma till under påstående tio – ju större steg som tas i teknologisk utveckling, desto större tenderar kostnadsöverdraget att bli - som kan sägas utgöra en variant av på- stående fyra. P5 Ju som förflyter mellan godkänd budget och rapporterad slutkostnad, desto större tenderar kostnads- överdragen bli. Det förekommer att projekt blir dyrare därför att man har valt att genomföra projektet än ursprungligen tänkt, men motsatsen verkar vara betydligt vanligare.