sou · GSB319d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 122 För en sammanställning av studier, se [1990]. Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen nansiera dessa tjänster med avgifter, i stället för med skatt, liksom möjligheterna att med hjälp av avgifter åstadkomma en mer påtaglig minskning av efterfrågan. Det går knappast att med avgifter i någon betydande grad nå högre effektivitet, större inkomster eller lägre efterfrågan, utan att detta också får oönskade fördelningseffekter. Ett viktigt argument för att skattefinansiera välfärdstjänster är att dessa tjänster ska komma alla till del som är i behov av dem. För att välfärdstjänsterna ska kunna fortsätta att förbättras och vidare- utvecklas krävs betydande resurstillskott. Dessa kan knap- past frambringas ur nuvarande avgiftssystem utan betydande för- delningspolitiska konsekvenser. Framför allt är det hushåll med svag ekonomi som riskerar att drabbas. En väg att undvika dessa negativa fördelningseffekter skulle vara att avgränsa avgiftshöjningarna till grupper med relativt goda in- komster. Det skulle t.ex. kunna innebära ökade inslag av inkomst- relaterade taxor och högkostnadsskydd. Förslag i denna riktning återfinns i bilaga 7 till denna långtidsutredning.123 Det finns dock flera problem med en sådan avgränsning. Ett är att de tillskott som avgiftshöjningarna ger upphov till då skulle bli än knappare. Ett annat problem är de tilltagande marginaleffekter, och därmed sammanhängande samhällsekonomiska kostnader på (inte minst) arbetsutbudet, som en sådan differentiering skulle få till följd. Sammanfattningsvis förefaller det inte möjligt att avgiftsfinansie- ra en mer påtaglig expansion av offentlig verksamhet utan att detta får genomgripande följder för dessa tjänsters fördelning. 7.3Möjligheterna till fler alternativa finansierings- lösningar I avsnitt 7.2 analyserades möjligheterna att genom högre avgifter på offentligt tillhandahållna välfärdstjänster skapa ökade resurser till denna verksamhet. I detta avsnitt analyseras möjligheterna att i stället försöka åstadkomma ett sådant resurstillskott genom ett ökat inslag av privata lösningar. Framför allt behandlas ett ökat in- slag av privat verksamhet på två delområden. I det första fallet avses ett ökat inslag av privata lösningar i socialförsäkringssystemen, och i det andra fallet behandlas ett ökat inslag av privat finansierade väl- färdstjänster. 123 SOU 2003:57. Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen 7.3.1Alternativa lösningar inom socialförsäkringarna Socialförsäkringarna uppvisar, som tidigare berörts, ett antal sär- drag jämfört med annan offentlig verksamhet. Systemen finansieras i större utsträckning av avgifter än av skatter, och åstadkommer i första hand en omfördelning av inkomster över livet snarare än mellan olika inkomstgrupper. Socialförsäkringarnas uppgift att för- säkra mot inkomstbortfall, och premieinbetalningarnas koppling till lönernas storlek, gör att systemens intäkter och kostnader ten- derar att utvecklas på ett relativt likartat sätt. Stigande reallöner innebär att såväl premieinbetalningarna, som de inkomster som ska försäkras, gradvis växer över tiden. För att verklig balans ska råda krävs dock att medborgarnas möjligheter att försörja sig genom arbete är relativt stabila över tiden. Om riskerna för inkomstbort- fall ändras måste premierna och/eller villkoren för ersättning ses över. Reella förändringar förutsätter ändrade villkor och regler En viktig utgångspunkt i socialförsäkringssystemen är att dessa försäkringar ska vara obligatoriska, men också lika för alla. Ut- gångspunkten är att ingen hänsyn ska tas till att riskerna för in- komstbortfall kan skilja sig åt för olika grupper på arbetsmarkna- den. Därför betalar alla samma andel av lönen i premie. Det främsta skälet till att dessa försäkringar handhas i offentlig regi är att den utformning som valts är svår att åstadkomma med privata lösningar. Även om det skulle gå att vidmakthålla nuvaran- de principer i ett försäkringssystem i helt privat regi kvarstår frågan vad som då egentligen har uppnåtts. Det är svårt att se att det au- tomatiskt skulle frigöras resurser till annan skattefinansierad verk- samhet. För att en privatisering av socialförsäkringarna ska leda till påtag- ligt minskade kostnader måste det ändrade huvudmannaskapet kombineras med att villkor och ersättningsnivåer ändras. En grundläggande princip i nuvarande försäkringssystem är prin- cipen om enhetlighet, dvs. att samtliga försäkrade ska betala samma premie oavsett risk. Om huvudmannaskapet för försäkringssyste- men förs över på arbetsmarknadens parter finns det större möjlig- heter att differentiera premierna mellan olika avtalsområden. Det skulle i så fall innebära att grupper på arbetsmarknaden med större Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen risk för arbetslöshet, sjukdom och föräldraledighet skulle få betala högre än vad som är fallet . Oavsett om det är arbets- givaren eller arbetstagaren själv som står för denna extra premie blir det mindre kvar i plånboken för den med hög risk. har socialförsäkringarna ändrats vid ett flertal tillfällen, oftast i restriktiv riktning. Ersättningsnivåer har sänkts och karensdagar införts. Inom sjukförsäkringen har en sjuk- löneperiod införts. Dessa förändringar innebär ett ökat inslag av egen finansiering. En fortsatt utveckling i denna riktning kan frigö- ra ytterligare skatteinkomster till annan verksamhet. Socialförsäk- ringssystemen skulle därmed i högre grad finansieras med . En möjlig besparingspotential ligger i att socialförsäkringarna i ökad utsträckning finansierar sig på egen hand, utan bistånd av skattemedel. Ett försvagat försäkringsskydd kan således frigöra ett visst ut- rymme för annan offentlig verksamhet. Huruvida ett ändrat hu- vudmannaskap gör det är inte lika självklart. I så fall måste överfö- ringen kompletteras med förändringar av villkor, regler och kon- trollverktyg. Det är svårt att se hur mer påtagliga vinster ska kunna göras utan att de ekonomiska villkoren försvagas för grupper på arbetsmarknaden som löper hög risk för sjukdom och arbetslöshet. Starka fördelningspolitiska argument kan anföras mot en sådan omläggning. mottog hushållen sammanlagt i ersättningar vid sjukdom och arbetslöshet124. Det motsvarar av kostnaderna för den offentliga konsumtionen, dvs. kostnaderna för offentligt tillhandahållna tjänster som uteslutande finansieras av skatter. Därför krävs det relativt omfattande minsk- ningar i försäkringsutbetalningarna för att en mer påtaglig ökning av den offentliga konsumtionen ska kunna åstadkommas. Det bör i detta sammanhang också understrykas att de skattein- komster som på detta sätt kan frigöras är av engångsnatur. En gradvis ökad efterfrågan på välfärdstjänster kräver tillskott som växer över tiden. En förändring i riktning mot mer egenfinansiering av socialförsäkringarna kan emellertid bara göras en gång. 124 Beloppet inrymmer statens utbetalningar för sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring, för- tidspensioner, arbetslöshetsförsäkring, AMU-bidrag, aktivitetsstöd och andra former av arbetsmarknadspolitiska stöd. Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Rådande trender måste brytas I långtidsutredningens basscenario antas belastningen på socialför- säkringssystemen (med undantag för pensionssystemet) vara rela- tivt oförändrad framöver. Antagandena i beräkningarna om ett ökat arbetskraftsdeltagande bland invandrare och äldre innebär att soci- alförsäkringssystemens åtaganden för dessa grupper begränsas nå- got. En utveckling med oförändrad belastning på socialförsäkrings- systemen som antas i basscenariot står i motsats till utvecklingen . Den har i stället inneburit att allt större delar av befolk- ningen, och då även , kommit att få sina hu- vudsakliga inkomster från socialförsäkringssystemen. För att resur- ser ska kunna omfördelas från de allmänna försäkringssystemen till produktionen av välfärdstjänster krävs det att denna trend bryts och vänds i motsatt riktning. Den ekonomiska krisen i 1990–talets början förde med sig en på- tagligt minskad sysselsättning. Antalet arbetslösa ökade, och ett stort antal personer kom också att hamna helt vid sidan av arbets- marknaden. En därefter förbättrad konjunktur och en gradvis ökad efterfrågan på arbetskraft har resulterat i ett ökat antal sysselsatta och färre arbetslösa. Däremot har antalet personer vid sidan om arbetsmarknaden inte minskat. stod i ålders- gruppen 16–helt utanför arbetsmarknaden. hade denna andel ökat till . Det är således fler som står utan- för arbetsmarknaden än det var under det år då den ekono- miska krisen var som djupast. En del av ökningen i antalet personer utanför arbetskraften för- av den utbyggnad som skett i utbildningssystemet. Antalet utbildningsplatser på högskolan och möjligheterna till reguljär och kompletterande gymnasieutbildning har ökat påtagligt. Dessa utbildningssatsningar är en avgörande orsak till varför arbetskraftsdeltagandet har fortsatt att minska. I högre åldersgrupper (25–) förklaras nedgången i arbets- kraftsdeltagandet i högre grad av en ökad upplevd ohälsa. Det har skett en betydande ökning av de som i SCB:s arbetskraftsunder- sökningar () anger att de står utanför arbetsmarknaden på grund av bristande arbetsförmåga, se diagram 7.3. Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Personer utanför arbetskraften som andel av befolkning- en i åldern 25–64 år Källa: SCB [a]. Ökningen i andelen arbetsoförmögna har varit särskilt omfattande i högre åldrar. I åldern 55–har andelen ökat från vid 1980–talets slut, till för kvinnorna och för männen. För kvinnor och män i åldrarna 25–har andelen arbetsoförmögna ökat från . Även bland ungdomar registreras en relativt kraftig ökning i andelen arbets- oförmögna. som allt fler uppger bristande arbetsförmåga som skäl att stå utanför arbetsmarknaden är det allt färre bland de äldre (55– ) som säger att de av egen vilja avstår från arbetsinkomster. Bland kvinnorna i åldersgruppen 55–har denna andel sjunkit från 2002. För männen i mot- svarande åldersgrupp registreras en nedgång från . Det har med andra ord i de äldre åldersgrupperna skett en påtaglig förskjutning i skälen till varför man befinner sig utanför arbets- marknaden. Parallellt härmed har belastningen på socialförsäkrings- systemen ökat. Till den ökade andelen arbetsoförmögna kan läggas den ökning som skett i sjukfrånvaron bland dem som har ett Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Under en genomsnittlig vecka var av de sysselsatta, enligt , frånvarande från arbetet hela på grund av sjukdom. hade denna andel ökat till . I relativa tal innebär det en ökning av denna del av sjukfrånvaron med bortemot . I denna utredning har det förutsatts att en ökad produktivitet och stigande reala inkomster för med sig en ökad efterfrågan på fritid. I beräkningarna tar sig detta uttryck i form av en viss konti- nuerlig nedgång i de förvärvsarbetandes arbetstider (0,). Andelen sysselsatta bland befolkningen i yrkesverksam ål- der förutsätts i beräkningarna däremot inte ändras. Den ökade ef- terfrågan på fritid tillfredsställs således fullt ut genom gradvis kor- tare avtalade arbetstider. I bilaga 5 till långtidsutredningen förs en diskussion om att kra- ven på arbetsmiljön förefaller öka i takt med att de materiella lev- nadsbetingelserna förbättras. Med en sådan utveckling kan det bli allt svårare att upprätthålla motivationen för arbetet vid olika typer av funktionsnedsättningar eller olustkänslor inför arbetet. Om ar- betsmiljön i detta läge inte kan hålla jämna steg med ökande krav kan följden bli att arbetsutbudet minskar. I långtidsutredningens scenarioberäkningar har denna faktor och dess eventuella konse- kvenser för arbetsutbudet inte beaktats. Sannolikt behöver förändringar vidtas Huvudfrågan i avsnitt 7.3.1 har varit vilka resurser som genom pri- vatiseringar kan frigöras från socialförsäkringssystemen i syfte att förbättra förutsättningarna för produktionen av välfärdstjänster. En slutsats är att en privatisering av de nuvarande socialförsäkring- arna inte kan lösa den offentliga sektorns långsiktiga finansierings- problem. De eventuella vinster som kan göras är av engångsnatur och ger inte utrymme för de stadigt växande resurstillskott som är nödvändiga. Förändringar i försäkringssystemen kan emellertid behöva vidtas oavsett frågan om välfärdstjänsternas framtida finansiering. De an- språk som riktas mot socialförsäkringssystemen har kontinuerligt vuxit. Allt fler får sin huvudsakliga försörjning från systemen. Un- der de senaste 10–15 åren har det funnits en tydlig tendens mot en ökad självupplevd ohälsa. Det har resulterat i allt fler långa sjuk- Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen skrivningar bland anställda och att antalet förtidspensionärer har ökat. För att stärka incitamenten till arbete bedömer utredningen att det bl.a. behövs fortsatta uppstramningar i socialförsäkringssyste- men. En fortsatt utveckling i riktning mot att allt fler i yrkesverk- sam ålder får sin huvudsakliga inkomst från socialförsäkringssy- stemen kan allvarligt försvåra möjligheterna att finansiera dessa sy- stem, men också möjligheterna att värna om annan offentlig verksamhet. 7.3.2Alternativ finansiering av välfärdstjänster Att välfärdstjänster i så hög grad finansieras genom skatter är ett resultat av politiska beslut. Ytterst syftar denna politik till att väl- färdstjänster som vård, omsorg och utbildning ska fördelas efter behov och inte efter betalningsförmåga. I detta avsnitt beskrivs en tänkbar framtida utveckling som går i motsatt riktning, dvs. där välfärdstjänsterna i ökad grad finansieras med egna pengar. Om inkomsterna för offentlig verksamhet inte kan stärkas åter- står i princip två möjligheter för att överbrygga klyftan mellan ef- terfrågan och utbud. En möjlighet är att den offentliga sektorn upphör med vissa verksamheter som således väljs bort. En annan möjlighet är att den skattefinansierade servicen avgränsas till ett begränsat basutbud och att medborgarna på egen hand får möjlig- het att komplettera detta basutbud med egna, frivilliga betalningar. Den första möjligheten innebär att skattemedel omfördelas från vissa verksamhetsområden som prioriteras ned till förmån för and- ra områden som även i fortsättningen ska skattefinansieras. Här- igenom uppstår ett utrymme för förbättringar och vidareutveck- ling. För att detta utrymme ska kunna fortsätta att växa krävs dock med tiden ytterligare bortprioriteringar. Med en sådan utveckling kommer samma skatteintäkter att finansiera allt färre verksamhets- områden jämfört med . En sådan utveckling kan redan skönjas, inte minst i statens bud- get. Utgiftsområden som utsatts för stora neddragningar är statens stöd till bostadsbyggandet och till det militära försvaret. Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen verksamhet där privata lösningar blivit allt mer tongivande är be- vakning och säkerhet. Vaktbolagen svarar för uppgifter som förr betraktades som polisiära åtaganden. Också infrastruktursats- ningar finansieras i ökad grad på andra sätt än genom skatter. En allmän brist på resurser försvårar möjligheterna att finansiera så- dant som enbart en viss del av landet eller en viss grupp i samhället beräknas dra nytta av. Flera infrastruktursatsningar har därför kommit att finansieras med löften om framtida avgifter. I ett läge där det finns gränser för vad som kan finansieras med skatter kan detta vara den enda möjligheten att få till stånd angelägna invester- ingar. Även kommunerna och landstingen har tvingats till mer eller mindre omfattande prioriteringar. Äldreomsorgen är ett exempel som diskuterats tidigare. Allt färre pensionärer ges tillgång till lät- tare serviceinsatser i form av hemtjänst. Resurserna måste i ökad grad gå till de äldre som behöver mer omfattande vård. För att vissa behandlingar och operationer inom hälso- och sjukvården ska utfö- ras krävs att man betalar själv. Tandvården är ett annat område där inslaget av privat finansiering ökat som den offentliga subventionen minskat. Otillräckliga resurser och växande behov innebär att ytterligare bortprioriteringar med tiden blir nödvändiga. I denna process blir det efterhand allt färre områden som kan finansieras med enbart skatter. Därmed kommer också utrymmet för vad som i fortsätt- ningen kan prioriteras bort att bli allt snävare. beräknas hushållens inkomster öka väsentligt. En sådan utveckling underlättar möjligheterna att finan- siera en ökad andel av välfärdstjänsterna på privat väg. Men även om hushållens egen betalningsförmåga ökar finns det betydande områden där det av flera skäl kan vara svårt att förena ett tillbaka- dragande av det offentliga åtagandet med ambitionen om ett fort- satt välfärdssamhälle. Ett samhälle där inte alla barn ges möjlighet till grundläggande utbildning, eller där svårt sjuka inte får hjälp där- för att de saknar ekonomiska resurser, kan knappast karaktäriseras som en välfärdsstat. Det finns en kärna av välfärdstjänster där det gemensamma åtagandet helt enkelt inte kan försvinna. Problemet är att denna kärna är ganska stor. Sjukvård, grundläg- gande utbildning, omsorg om barn och gamla svarar för merparten av den tjänsteproduktion som finansieras med skatter. På dessa områden är det lätt att inse att det offentliga åtagandet bör vara omfattande. Detsamma gäller för andra betydande, men något Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen mindre kostnadstunga, områden som polisen, åklagarväsendet och . Det innebär i så fall att fortsatta bortprioriteringar snarare måste handla om att inom olika verksamheter finna delom- råden som går att skala bort. Det är dock svårt att göra enkla bortprioriteringar av större ekonomisk tyngd. De områden som drar de största kostnaderna förefaller snarare vara de områden där det är svårast att göra bortprioriteringar. Inom hälso- och sjukvården pågår ständigt en prioriteringsdis- kussion i takt med att nya behandlingsmetoder tillkommer. Denna prioriteringsdiskussion kommer sannolikt att fortsätta och fler om- råden än kan komma att lyftas ut från det offentliga åtagandet i takt med att resurserna inte räcker till allt. Inom skolan är det svårare att skönja en utveckling som innebär att delar av verksamheten sorteras ut. En annan möjlighet är infö- randet av särskilda avgifter för sidotjänster vid sidan av själva un- dervisningen. En indikation på en sådan utveckling är att flera kommuner infört avgifter på skolmaten i gymnasieskolan. I många andra länder, där undervisningen är gratis, betalas såväl skolmat som undervisningsmaterial av föräldrarna. Inom förskola och barnomsorg talar starka effektivitetsskäl för en offentligt finansierad barnomsorg för att ett högt arbetsutbud därigenom ska kunna upprätthållas. Hur omfattande denna subven- tionerade barnomsorg ska vara är däremot en fråga som det kan läggas olika aspekter på. Även inom äldreomsorgen har det under den senaste tioårsperi- oden skett en betydande prioritering av individer med mer omfat- tande omsorgs- och i vissa fall rena vårdbehov. Andelen äldre som får lättare serviceinsatser i form av hemtjänst har gradvis minskat. Sannolikt kommer denna utveckling att fortsätta om resurserna är knappa också fortsättningsvis. Kompletterande finansiering – ett alternativ En möjlighet att åstadkomma en mer permanent lösning på detta prioriteringsdilemma kan vara att i stället avgränsa det offentliga åtagandet i höjdled. I princip innebär det att ett tak sätts i respekti- ve verksamhet för vad som bör vara ett gemensamt åtagande finan- sierat med skatter. Över denna gräns kan den enskilde göra egna kompletteringar. En sådan uppdelning innebär att dagens välfärds- tjänster även i fortsättningen i huvudsak kan finansieras med skat- Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Ett ökat spelrum ges dock för att komplettera denna skattefi- nansierade basservice med egen finansiering. Härigenom skapas en ventil, genom vilken en stadigt ökad efterfrågan kan få sitt utlopp. I takt med att hushållens inkomster stiger och kompletterande marknader utvecklas kommer allt mer pengar att kunna kanaliseras till den del av välfärdstjänsterna som finansieras direkt av hushållen. En sådan lösning innebär att möjligheter skapas för att efterfrågan och tillgången på välfärdstjänster ska kunna utvecklas i samma takt. Skattefinansieringen av välfärdstjänster sker i huvudsak ge- nom att subventioner betalas ut till dem som tillhandahåller dessa tjänster. För att finansiering direkt av hushållen i ökad grad ska bli ett komplement till en skattefinansierad basservice bör antagligen subventionerna delvis läggas om så att de mer direkt tillfaller dem som är berättigade till dessa subventioner. Det innebär att hushål- len ges öronmärkta bidrag för köp av vissa tjänster. Stödet kan på samma sätt som tidigare fastställas på basis av behov. Skillnaden är att även de som väljer andra (och dyrare) lösningar får del av dessa subventioner. Härigenom blir det lättare att upprätthålla en accep- tans för de skatter som tas ut. Med öronmärkta bidrag är det också möjligt att till viss del styra den efterfrågan som inte kan tillfredsställas med skatter. Möjlighe- terna att omvandla subventionerna till bidrag är dock inte lika stora överallt. Effekterna på fördelning och effektivitet kan variera. På de områden där öronmärkta bidrag gäller kommer tillväxten av alter- lösningar att underlättas. En omvandling av subventionerna till bidrag innebär också att ett ställningstagande görs avseende vilka former av privata lösningar som ska stimuleras. Genom öronmärkta bidrag kan den ökade ef- terfrågan styras mot sådana lösningar som innebär att tjänsterna tillhandahålls av professionella aktörer. Därigenom ökar möjlighe- terna att bibehålla skattebasen och kvaliteten på de tjänster som i ökad grad finansieras med privata medel. Ett uppenbart problem är däremot att det utrymme som finns för en ökad privat efterfrågan inte kommer att vara lika stort i alla hushåll. De hushåll som har en bättre ekonomi kommer att ha stör- re förutsättningar att köpa fler och bättre tilläggstjänster än de hushåll som har det sämre ställt. En sådan utveckling kan emeller- tid knappast undvikas om resurstillskotten ska komma till stånd på privat och frivillig väg. Detta gäller oavsett om det sker genom av- giftshöjningar, bortprioriteringar av befintlig verksamhet, eller ge- nom att privata tilläggslösningar främjas. Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen En offentligt finansierad basnivå som kan kompletteras med egna betalningar behöver dock inte stå i strid med principerna för en generell välfärdspolitik. En sådan tudelning av finansieringen accepteras inom delar av socialförsäkringen. Det offentliga åtagan- det för pensionerna är tydligt avgränsat som den som vill kan komplettera genom ett eget pensionssparande. I de flesta fall finns även kompletteringar genom avtal på arbetsmarknaden. Fler- talet anställda omfattas också av en kompletterande sjuk- och ar- betslöshetsförsäkring som parterna på arbetsmarknaden har avtalat fram. Den fördel som ligger i en avgränsning i höjdled är att en bestå- ende gräns sätts för vad det gemensamma åtagandet på olika områ- den ska få kosta. I övriga alternativ måste dessa gränser ändras över tiden. Erfarenheter från tidigare reformer visar dock att det krävs ett omfattande arbete för att åstadkomma förändringar som skapar en sådan långsiktig stabilitet. 7.4Nya medel kräver nya mål I enlighet med nuvarande principer ska välfärdstjänster tillhanda- hållas i mån av behov och betalas efter förmåga. Av dessa skäl fi- nansieras välfärdstjänsterna i betydande grad med skatter och till- handahålls i stor utsträckning av offentliga myndigheter, som sta- ten, kommunerna och landstingen. I takt med att hushållens inkomster förbättras är det sannolikt att kraven på fler och bättre välfärdstjänster ökar.