sou · GSB3110 · 2005-01-01 00:00:00 — Om en sådan begäran inte görs , faller ansvaret för prövningen på den stat i vilken asyl- ansökan har gjorts. Begäran om övertagande ska besvaras av den anmodade staten räknat från det att begäran gjor- des. När det med ledning av ovannämnda kriterier inte kan fastställas vilken medlemsstat som är ansvarig, är den första medlemsstaten i vilken asylansökan gjorts ansvarig för prövningen. Överföringen av en asylsökande till den medlemsstat som är ansvarig för prövningen måste i normalfallet ske senast efter accepterandet av över- eller återtagande. Undantag görs för sökande som är frihetsberövade eller avvikna. I dessa fall måste av- visning ske senast efter det att accept om över- eller återtagande inkom. En avvisning enligt Dublinför- ordningen kan i normalfallet numera alltid verkställas , oavsett tidpunkten för när ett eventuellt överklagande lämnades in. Ett överklagande har alltså numera inte någon suspensiv verkan. Medlemsstaterna har alla tillträtt Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning och är bundna av internationella och europeiska regler om mänskliga rättigheter. En betydande likhet har alltid funnits mellan medlemsstaternas tillämpning av asylreg- lerna. EU:s medlemsstater är alla rättsstater och välfärdsstater och har i princip samma förutsättningar att tillgodose asylsökandes rättigheter, såväl vad gäller asylprövning som att tillgodose sociala och medicinska behov. Dublinreglerna ger en medlemsstat en viss möjlighet att inte tillämpa ansvarsreglerna utan istället gå in i sakprövning av en per- sons asylskäl. Utrymmet för när man kan underlåta att tillämpa för- ordningens ansvarsbestämmelser fastställs i svensk praxis utifrån utlänningslagens regler. Innan en person kan avvisas från på grund av att ansvaret för prövning av asylskälen ligger hos en annan medlemsstat, företas därför ibland en prövning av sökandens an- knytning till eller av övriga humanitära skäl. I före- kommande fall vägs detta sedan mot intresset av att upprätthålla förordningens ansvarsregler. Eurodac är en elektronisk databas för fingeravtryck som har ska- pats för en effektiv tillämpning av Dublinförordningen. Syftet med Eurodac-systemet är att det skall bistå med att fastställa, vilken medlemsstat som enligt Dublinförordningen är ansvarig för att pröva en ansökan om asyl som lämnas in i en medlemsstat, samt att också i övrigt underlätta tillämpningen av Dublinförordning. togs Eurodac-systemet officiellt i bruk.7 skall alla som söker asyl inom eller utom EU rutinmässigt lämna fingeravtryck som ett led i asylprövningen. Fingeravtrycken sänds till nationella knutpunkter i de länder som deltar i Eurodac-systemet8 och överförs elektroniskt till en central databas i . I har ansvaret för registret. Varje medlemsstat skall skyndsamt ta fingeravtryck av alla fingrar av alla asylsökande som är eller äldre. Förfarandet för att ta fingeravtryck skall fastställas i enlighet med nationell praxis i den berörda medlemsstaten och i enlighet med skyddsbestämmelserna i och . Också Data- skyddsdirektivet är tillämpligt i fråga om medlemsstaternas behandling av personuppgifter inom ramen för Eurodacsystemet. Uppgifter om fingeravtryck får föras in i systemet, när en utlän- ning söker asyl, olagligen passerar en medlemsstats gräns eller vistats illegalt i en medlemsstat. I den centrala enheten registreras inga direkta personuppgifter utan endast uppgifter om fingeravtryck, kön på den från vilken avtrycket tagits, var och när det tagits samt det referensnummer ursprungs- staten använt. 7Förordningen (EG) nr 1560/2003 med tillämpningsföreskrifter till Eurodacförordningen. 8Alla EU-medlemsstater, förutom , samt och . har underhand, och främst genom Amsterdam- fördraget, alltså utvecklats till gemenskapsrättslig fråga. Samarbetet och den fria rörligheten inom utvecklas ständigt genom att nya frågor behandlas och diskuteras. Det rör sig om både frågor, vilka är kopplade till migrationspolitiken och personers fria rörlighet inom , och olika polisiära och kompensatoriska frågor. Redan inledningsvis skall nämnas att har presenterat ett förslag för förenklat utbyte av informations och underrättelser mellan de brottsbekämpande myndigheterna inom EU.9 I det följande redovisas några av de övriga pågående föränd- ringarna. Som nämnts består SIS av nationella enheter i de anslutna staterna. Tekniskt sett är det nuvarande SIS förlegat och det är inte möjligt att snabbt och enkelt lägga till nya funktioner. Rådet beslutade därför att det var nödvändigt att utveckla ett andra generationens Schengens informationssystem (SIS II). Europeiska kommissio- nen (i det följande kommissionen) gavs mandat att utveckla SIS II, och mandatet gäller fram till den 31 december 2006.10 SIS II är tänkt att bli ett grundelement med hjälp av vilket man avser att upprätthålla allmän ordning i ett område som saknar inre gränser. Systemet måste vara kompatibelt med andra redan existe- rande eller framtida databaser på området. SIS II måste uppfylla följande grundläggande krav. 9Förslag 10215/04, Crimorg 46, Enfopol 69, Comix 382, ENFOCOSTUM 10Mer om SIS II se bl.a. meddelande från kommissionen till rådet och om utvecklingen av Schengens informationssystem II och eventuella synergieffekter med ett framtida informationssystem för viseringar KOM (2003) 771 slutlig och KOM (2003) 558 slutlig. Personer som vet eller misstänker att deras uppgifter finns lagrade i SIS försöker inte sällan dölja sin verkliga identitet genom att använda ett falskt namn (t.ex. utlänningar som omfattas av beslut om utvis- ning). Även om resehandlingar som visas upp är äkta fungerar inte en SIS-sökning om enbart namnet anges. SIS II bör därför utfor- mas och förberedas för att kunna behandla biometrisk identifiering och sökning på biometriska data. Systemet kan då samverka enklare med andra projekt, t.ex. VIS (se nedan), vilket förenklar aktiverings- processen . Enligt tidsplanen bör utvecklingen av SIS II inledas . bör de nu medverkande parterna börja anpassa sina nationella system. Även de nya medlemsstaterna skall då kunna ansluta sig till det nya systemet. Enligt rådets beslut skall ett informationssystem för viseringar, VIS, inrättats. VIS skall vara ett gemensamt system för utbyte av uppgifter mellan medlemsstaterna. Systemet skall lagra uppgifter om utfärdande av viseringar och kunna användas till exempel i samband med kontroll vid de yttre gränserna. Det anges att i VIS bör information som skall lagras och behandlas finnas såsom exempelvis alfanumeriska data, fotografier, relevanta hand- lingar och biometriska kännetecken. I rådets riktlinjer anges att när ett digitalt foto och andra biometriska data om viseringsinne- havaren införs i viseringsmaterialet kan de även införas i VIS. I pågående arbete bedöms tre möjligheter som skulle kunna användas som biometriska kännetecken: irisscanning, ansiktsigen- känning och fingeravtryck. Det sistnämnda rekommenderas bli det främsta biometriska kännetecknet, medan ansiktsigenkänning föreslås som en extra kontrollmöjlighet. Användningen av biometriska data i en omfattning som aldrig förekommit tidigare innebär att syste- met kommer att få en ny och i hög grad okänd dimension. Syftet med VIS, såsom det fastställts i rådets riktlinjer, är följande. Underlätta kampen mot bedrägerier. Bidra till att förbättra det konsulära samarbetet och utbytet av uppgifter mellan de centrala konsulära myndigheterna. Underlätta kontroller vid de yttre gränserna eller vid invand- ringskontroller och poliskontroller. Bidra till att förhindra visa shopping. Underlätta tillämpningen av Dublinförordningen. Förenkla de administrativa förfarandena för återsändande av medborgare från tredje land. Bidra till att förbättra genomförandet av den gemensamma viseringspolitiken samt till den inre säkerheten och kampen mot terrorism. Kommissionen planerar att under slutet av lämna förslag om en förordning med närmare bestämmelser om VIS. 3.4.4Inrättande av en europeisk gränskontrollbyrå Kommissionen har föreslagit rådet att en gemensam gränskontroll- byrå inrättas.11 EU:s gränssamarbete syftar till att åstadkomma en integrerad, god och enhetlig personkontroll vid de yttre gränserna och där- igenom bidra till skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa inom EU. Genom att inrätta en byrå vars huvuduppgift är att förbättra samordningen av medlemsländernas praktiska gräns- samarbete skall genomförandet av gemensamma bestämmelser och åtgärder effektiviseras och harmoniseras. Inrättandet av en gemensam byrå är tänkt att leda till en förbätt- rad samordning av det praktiska gränskontrollsamarbetet samt ett mer effektivt genomförande av det befintliga regelverket. Byråns huvudsakliga arbetsuppgifter skall vara att: Samordna det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna rörande kontroll och övervakning av yttre gränser; godkänna, samordna och samfinansiera gemensamma insatser. Utveckla en gemensam modell för riskanalys samt genomföra såväl generella som särskilt anpassade riskanalyser. 11 Utkast till rådets förordning om inrättande av en europeisk byrå för förvaltning av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser, 9018/04, 82, Comix 297. Biträda medlemsstaterna vad gäller utbildning genom en gemen- sam modell för grundutbildning samt genomförande av vidare- utbildning. Bevaka utvecklingen av relevant forskning och vidarebefordra information till kommissionen och medlemsländerna. Ge stöd i form av teknisk utrustning; inventera bestånd och behov samt kunna tillhandahålla viss utrustning enligt nationella önskemål. På begäran stödja medlemsländer som tillfälligt behöver tekniskt och operativt stöd med samordning och rådgivning. Samordna operativt samarbete mellan medlemsstater rörande avlägsnande av personer som olovligt uppehåller sig inom unio- nen. Inrätta och fortlöpande utvärdera verksamheten vid särskilda avdelningar för personkontroll vid land-, sjö- och luftgränser. Byrån skall vara en EU-institution med status som juridisk person. En verkställande direktör skall utses för att självständigt leda och representera byrån. Byrån skall vidare ha en styrelse bestående av en representant från varje medlemsland och två representanter från kommissionen, och beslut fattas med en majoritet som varierar beroende på fråga. Förhandlingar pågår mellan medlemsstaterna i frågan, och det är f.n. ovisst när beslut kan fat- tas. 3.4.5Förslag till rådets förordning om gemenskapskodex om gränspassage för personer Vid Europeiska rådets möte i uppmanades kommissionen att lägga fram ett förslag till en om- arbetning av den gemensamma handboken för personers passage av de yttre gränserna. Denna handbok utarbetades inom det mellan- statliga och införlivades i och med ikraftträdan- det av Amsterdamfördraget i den Europeiska unionens institutionella och rättsliga ramar. Eftersom innehållet inte utgjorde någon typisk gemenskapslagstiftning, såsom exempelvis direktiv eller förordningar, ledde det till en viss tveksamhet kring dess rättsliga status. Hand- bokens legala grund är oklar genom att den är såväl en rättskälla, som skapar både rättigheter och skyldigheter, som en praktisk handledning för gränskontroll- och gränsbevakningspersonal. Uppmaningen till omarbetning syftade därför huvudsakligen till att förtydliga handbokens normativa status och avhjälpa de brister som konstaterats ute på fältet. Kommissionens förslag om en gemenskapskodex går dock längre än enbart en omarbetning av den gemensamma handboken, främst genom att kodexen omfattar all gränspassage för personer, över såväl yttre som inre gräns. Även om kodexen i övrigt till största delen upprepar texten i den gemensamma handboken, har vissa ändringar gjorts av följande skäl nämligen att: Slopa överflödiga bestämmelser (exempelvis dem som före- kommer i andra delar av ). Utveckla delar av handboken mot bakgrund av diskussioner i rådsarbetsgrupperna och rekommendationerna om bästa arbets- metoder. Förtydliga eller uppdatera vissa punkter. De huvudsakliga ändringarna i förslaget jämfört med det nuvarande regelverket är följande. Syftet med förordningen är att införa regler för personers pas- sage av de yttre och inre gränserna (artikel 1). I samband med vistelse som inte överstiger , kan inresa beviljas en tredjelandsmedborgare under vissa förutsätt- ningar (artikel 5). Ett nytt villkor för inresa är att personen inte anses utgöra en risk för medlemsstaternas folkhälsa. Detta skäl åberopas även i direktivet 2004/38/EG om rätten att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorier, i vilket även tillämpningskriterierna anges. Resehandlingar för tredjelandsmedborgare ska systematiskt stämplas vid inresa (artikel 9). Frågan diskuteras parallellt i behörig rådsarbetsgrupp och förslag finns om att stämplings- skyldigheten ska gälla även vid utresa. Det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna ska skötas och samordnas av den europeiska byrån för förvaltning av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna (artikel 14). Särskilda kontroller ska tillämpas vid olika typer av gränser och för olika transportmedel (artikel 16). Bestämmelserna rörande sjögränser är något reviderade och möjligheten till lättnader i kontrollen stryks för deltagare i gruppresor, medan den införs för gränsarbetare. En medlemsstat får, på , återin- föra gränskontroller vid sina inre gränser vid allvarliga hot mot den allmänna ordningen, folkhälsan eller den inre säkerheten. Om hoten kvarstår får medlemsstaten bibehålla sådana kontroller i förnybara perioder (artikel 20). Samråd ska ske med övriga medlemsstater och kommissionen (artikel 21, 22 och 23). Vid ett exceptionellt allvarligt hot i flera medlemsstater får rådet, på förslag från kommissionen, med kvalificerad majoritet besluta att genast återinföra gränskontroller vid samtliga inre gränser eller vid vissa gränser i alla eller flera medlemsstater. Rådet ska besluta med kvalificerad majoritet att upphäva dessa undantagsåtgärder när det exceptionellt allvarliga hotet inte längre föreligger (artikel 24). Bilagorna ska ändras i enlighet med ett föreskrivet kommitté- förfarande (artikel 29 och 30). För utredningens vidkommande är det av särskilt intresse att beakta vad som i kommentaren till förordningen har angetts om varje stats behörighet att utöva polisiära befogenheter inom sitt territorium. I kommentaren till artikel 19, som återger och kompletterar artikel 2.3 i , anges följande. I punkt a) anges att personkontroller inom ramen för polisens all- männa befogenheter får göras inom hela territoriet. Därav följer att kontroller som inom denna ram utförs vid gränsområdet inte är oför- enliga med rätten att passera inre gränser utan kontroll, dock under förutsättning att dessa utförs på samma sätt – särskilt i fråga om frekvens och intensitet – inom hela territoriet. Det bör därför betonas att en medlemsstat inte tillåts ha regler som tillämpas på ett visst sätt endast i gränsområdet, exempelvis genom att fastställa en zon för identitetskontroll av personer genom stickprov eller en visuell kontroll, om denna typ av operationer inte också sker i andra delar av territoriet. Även en mindre omfattande kontroll som utförs vid passage av gränsen eller i områden nära gränsen är otillåten. Det är alltså syftet med kontrollen som avgör om den är tillåten. I punkt b) framhålls det att säkerhetskontroller som utförs före eller under ombordstigning i syfte att skydda passagerarnas säkerhet ombord på ett flygplan eller en båt inte påverkas. Genom dessa kontroller vill man säkerställa att passagerare inte medför farliga vapen, föremål eller ämnen ombord. Kontrollerna kan även syfta till att fast- ställa identiteten hos en resenär som har en biljett där namnet framgår. De kan också vara nödvändiga då den allmänna ordningen eller passa- gerarnas säkerhet kan äventyras genom att passagerare som är kända som oroselement stiger ombord. I punkterna c) och d) betonas att förslaget inte innebär ett undantag från skyldigheten att bära på sig eller inneha dokument och handlingar som föreskrivs i den nationella lagstiftningen och att tredjelands- medborgare heller inte är undantagna från skyldigheten att meddela sin närvaro på en medlemsstats territorium, om denna skyldighet före- skrivs i den nationella lagstiftningen i enlighet med gällande gemen- skapsregler (särskilt artikel 22 i om inrese- anmälan). Förslaget behandlas f.n. inom gemenskapen. 3.4.6Rådets direktiv om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare För att den olagliga invandringen skall kunna bekämpas effektivt och gränskontrollen förbättras har det ansetts väsentligt att samtliga medlemsstater fastställer regler om skyldighet för de transport- företag som transporterar passagerare till medlemsstaternas territo- rium att lämna uppgifter om passagerarna. Mot denna bakgrund har rådet fattat beslut om direktiv därom.12 Enligt direktivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att ålägga transportörerna att, på begäran av de myndigheter som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränser- na, översända information om passagerare som de kan komma att befordra till ett godkänt gränsövergångsställe. Informationen skall innehålla uppgifter om nummer och typ på resehandlingen, natio- nalitet, fullständigt namn, födelsedatum, gränsövergångsstället, transportkod, avgångs- och ankomsttid för transporten, det totala antalet passagerare ombord på transporten samt ursprunglig ort för ombordstigning. Översändningen av uppgifterna befriar inte transportören från skyldigheterna om transportöransvaret enligt artikel 26 Schengen- konventionen. Medlemsstaterna skall också vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa påföljder för transportörer som genom fel eller för- summelse underlåtit att lämna uppgifter eller som lämnar ofullstän- diga eller felaktiga uppgifter. Påföljderna skall vara avskräckande, 12 Rådets direktiv /82/EG av om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare. effektiva och proportionella. Maximibeloppet får inte understiga , och minibeloppet får inte understiga . Direktivet hindrar inte medlemsstaterna att införa eller bibehålla andra påföljder, såsom körförbud, beslag och förverkande av trans- portmedlet. Direktivet hindrar inte heller medlemsstaterna från att bibehålla eller införa ytterligare skyldigheter för transportörer att lämna information och uppgifter. Ärendet bereds f.n. inom . I ett sammanhang som präglas av en åldrande befolkning, sjunkande befolkningssiffror, globalisering och specialisering kan EU och dess grannländer dra nytta av att införa mekanismer som tillåter arbetstagare att röra sig från ett territorium till ett annat för att finnas där efterfrågan på deras kunnande och kvalifikationer är störst. Den nuvarande situationen kännetecknas av bilaterala avtal om lokal gränstrafik som vissa medlemsstater har slutit med angränsande tredje länder. Kommissionen har därför föreslagit rådet två förordningar för inrättande av en ordning för lokal gränstrafik vid medlemsstaternas yttre landgränser och vid tillfälliga yttre landgränser mellan med- lemsstater.13 Syftet med den föreslagna första förordningen (principer för lokal gränstrafik med angränsande tredje länder) är att fastställa bestäm- melser om kriterier och villkor för att inrätta en ordning för lokal gränstrafik vid medlemsstaternas yttre landgränser. Den andra förordningen (tillfälliga yttre landgränserna mellan medlemsstaterna) har sin bakgrund i möjligheterna enligt Schengen- konventionen om beslut om tillfälliga yttre gränserna, vilka också kommer att finnas kvar efter anslutningen mellan de nya medlemsstaterna och de nuvarande Schengenstaterna, och också mellan de nya medlemsstaterna sinsemellan. Därför har det ansetts lämpligt att lägga fram en förordning som utsträcker tillämplig- heten för de föreslagna bestämmelserna om kriterier och villkor för att inrätta en ordning för lokal gränstrafik till att även omfatta de tillfälliga yttre landgränserna. 13 KOM(2003)502 slutlig. Kommissionens förslag har, med vissa förändringar, förelagts , vilket också har i huvudsak godkänt kommis- sionens förslag.14 3.5Internationellt polissamarbete, m.m. Medlemsstaterna i EU har genom Europolkonventionen beslutat att upprätta en europeisk polisbyrå, Europol. har tillträtt kon- ventionen.16 Europols främsta uppgift är att vara ett kriminalunder- rättelseorgan för brottsbekämpande myndigheter i medlemslän- derna inom EU, men även att samordna och initiera utredningar samt bistå medlemsstaterna med expertis. Målsättningen för Euro- pol är att förbättra effektiviteten hos behöriga myndigheter i med- lemsstaterna och deras samarbete när det gäller att förebygga och motverka viss definierad brottslighet, t.ex. grova narkotikabrott eller gränsöverskridande handel med barn som utnyttjas sexuellt. Europol är en knutpunkt för utbyte av information och under- rättelser mellan medlemsländerna. Europol fungerar så, att medlems- länderna tillhandahåller Europol uppgifter främst ur sina . Dessa uppgifter sammanställs och bearbetas samt kompletteras i en del fall med uppgifter från annat håll och analyse- ras sedan hos Europol. Dessa underlag delges sedan medlemsländerna som härigenom får ett bättre underlag för sin operativa verksamhet, vilket kan bidra till flera och bättre samordnade ingripanden mot den typ av brottslig verksamhet som ligger inom Europols mandat, dvs. organiserad, internationell kriminalitet av allvarligt slag. har ansvaret för kontakterna mellan och , dvs. är den nationella enheten. Den nationella enheten har till huvudsaklig uppgift att förse Europol med den information, som från de nationella polisregistren eller motsvarande skall över- lämnas till Europols olika dataregister, samt att ta emot informa- tion som kommer från Europol och vidarebefordra dessa till behö- riga myndigheter enligt konventionen. I är, förutom Polis- myndigheterna, och behöriga myndig- heter. 14Betänkande , A5-0142/2004 slutlig version. 15Mer om Europol se bl.a. och SOU 2001:92, s. 121 f. 1996/97:164, bet. 1997/98:JuU02, rskr. 1997/98:22. Den centrala beståndsdelen i Europol är dess databaserade infor- mationssystem (EIS). Detta består av ett informationsregister med begränsat och ämnesmässigt avgränsat innehåll som tillåter snabb sökning av vissa personuppgifter. De personuppgifter som före- kommer är av standardiserat slag. Det är identifikationsuppgifter som namn, födelsetid och födelseort, kön, medborgarskap och vissa signalementsuppgifter. Vidare får antecknas uppgift om brott och gärningsbeskrivning, tillvägagångssätt, vilken brottslig organi- sation man misstänker att personen i fråga tillhör samt fällande domar. De nämnda uppgifterna är medlemsländerna med vissa undantag skyldiga att utan särskild begäran föra in i informa- tionsregistret från sina egna polisregister. För den analysverksamhet som bedrivs av Europol finns det ett antal arbetsregister av olika varaktighet för analysändamål, s.k. analysregister. Dessa innehåller mer detaljerade uppgifter om de slutsatser som de särskilda analysgrupperna gjort av den informa- tion som Europol samlat in och bearbetat. De nationella enheterna är skyldiga att lämna sådan information som kan ha betydelse för analysarbetet. Någon skyldighet att lämna sådana uppgifter som kommer från säkerhetstjänsterna föreligger dock inte. Vidare finns undantag från skyldigheten att lämna uppgifter, om det i det en- skilda fallet skulle skada väsentliga nationella säkerhetsintressen, äventyra resultatet av en pågående polisutredning eller innebära ett hot mot någons personliga säkerhet. Europolkonventionen innehåller också ett antal regler som tar sikte på enskildas integritetsskydd och skydd för känsliga personuppgifter. Slutligen finns det ett indexregister över analysregistren för att möjliggöra för bl.a. sambandsmännen att ta reda på om det i de pågående analysprojekten finns något av intresse för det nationella polisarbetet.