sou · GSB314 · 2005-01-01 00:00:00 — SOU 2004:14 Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna Inom vissa verksamheter som länsstyrelserna hanterar finns en underfinansiering, främst där finansieringen sker med offent- ligrättsliga avgifter. Det gäller bl.a. avgifter för lönegarantier. För tillsynen av stiftelser finns en underfinansiering för en majoritet av länsstyrelserna (källa: länsstyrelsernas årsredovisningar för ). Ersättningsnivån till länsstyrelserna för utbetalningar av löne- garanti är baserat på det förslag som lämnade i sin utredning (RRV 1995:14) och har inte ändrats . Ersättningsnivån är per kontrolluppgift. Beräkningar som ESV har gjort visar att kostnaderna för hantering av lönegarantiärenden har ökat , från till (ESV 12-387/2003 Översyn av länsstyrelsernas finansiella styr- ning). Det innebär att länsstyrelserna får ersättning för drygt hälften av kostnaderna för hanteringen. För stiftelser är länsstyrelserna dels tillsynsmyndighet, dels registermyndighet. Stiftelserna kan vara föremål för antingen full- ständig eller begränsad tillsyn. Länsstyrelserna skall också vid behov utöva tillsyn över stiftelser som inte är registrerade samt lämna alla stiftelser råd och upplysningar. Länsstyrelsernas stiftelseverksamhet utgör ett exempel på ett område där frågan om kostnadstäckning för verksamheten genom avgifter kan variera mellan länen beroende på antalet stiftelser, tillgång till annan stiftelseexpertis, struktur på stiftelserna m.m. För länsstyrelsernas del har det ekonomiskt ansträngda läget fått negativa effekter på bl.a. tillsynsverksamheten, som har skett i en alltför begränsad omfattning. Detta framgår bl.a. av rapporten i förändring (RRV 1997:47) samt i flera av RRV:s revisionspromemorior , i departementspromemorian (Ds 2000:67) Att granska sig själv: en om den kommunala miljötillsynen samt betänkande (SOU 2001:4) Kemikalie- inspektionen: översyn av verksamhet, resurser och finansiering. Av länsstyrelseinstruktionen framgår att samtliga länsstyrelser har uppgifter inom en rad olika verksamheter (se avsnitt 2.3). Trots att uppdraget är lika i grunden finns det regionala olikheter, vilket gör att länsstyrelsernas förutsättningar, behov och därmed prio- Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna riteringar ser olika ut. Såväl verksamhet som finansiering skiljer sig åt mellan länsstyrelserna. Verksamhetens omfattning kan variera mellan de olika läns- styrelserna, t.ex. har lantbruksfrågorna olika tyngd och prioritet i respektive län. Som framgått av avsnitt 5.1 sker finansieringen av länsstyrel- sernas verksamhet på olika sätt. Den dominerande finansierings- källan är förvaltningsanslaget. För de olika verksamheterna varierar beroendet av förvaltningsanslaget som finansieringskälla. Detta kan illustrerar med hur fördelningen av förvaltningsanslaget på olika verksamheter såg ut 2002 för samtliga läns- styrelser. Denna fördelning framgår av figur 5.3. Fördelningen av förvaltningsanslaget på olika verksam- heter 2002, samtliga länsstyrelser Livsmedel,djurskydd m.m. Källa: sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar för . Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna I det följande visas några verksamheters andel av de totala kost- naderna fördelat per länsstyrelse (en lista över länsbeteckningarna finns i bilaga 2). De totala kostnaderna speglar länsstyrelsernas totala förbrukning av medel, oavsett finansieringssätt. var t.ex. de genomsnittliga totala kostnaderna för lantbruksverksamheten . För i var motsvarande siffra . De totala kostnaderna för lantbruksfrågorna var också mindre i norrlands- länen. Det bör noteras att i även om- fattas av verksamheterna arbetsmarknad och skogsbruk och därför inte blir riktigt jämförbar. Lantbruksverksamhetens andel av de totala kostnaderna fördelat per länsstyrelse Källa: Samanställningar från länsstyrelseenheten baserat på länsstyrelsernas årsredovisningar för Görs samma jämförelse på kommunikationsområdet, får vi den motsatta bilden. i har den högsta andelen kostnader för kommunikationsverksamheten. Länsstyrel- serna i , och lägger också ned mycket resurser på denna verksamhet. Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna området ingår bl.a. körkortsärenden. Omfattningen av denna verksamhet beror på länets invånarantal – ju fler invånare desto fler ärenden. Kommunikationsverksamhetens andel av de totala kost- naderna fördelat per länsstyrelse Källa: Samanställningar från länsstyrelseenheten baserat på länsstyrelsernas årsredovisningar för I den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna är regleringsbrevet, budgetunderlaget och årsredovisningen centrala dokument. Mål- och resultatdialogen är också ett mycket viktig inslag i styrningen och i relationen mellan länsstyrelserna och . Ett gemensamt regleringsbrev utformas för samtliga 21 läns- styrelser. kan i några delar vara specifikt riktat till vissa länsstyrelser t.ex. vad gäller rennäringsfrågor och fjällför- Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna valtning eller det regionala utvecklingsansvaret i de län som saknar kommunala samverkansorgan eller som inte omfattas av någon regional försöksverksamhet. anger mål och åter- rapporteringskrav för ett budgetår i taget. Inriktningen på rege- ringens styrning av länsstyrelserna har emellertid varit i stort sett densamma under . I arbetet med regleringsbrevets utformning ansvarar Finans- departementets länsstyrelseenhet för dokumentet som sådant. Enheten har också ansvaret för utformningen av den finansiella delen och vissa avsnitt i verksamhetsdelen, t.ex. sådant som avser gemensamma och mer övergripande mål. Fackdepartementen är ansvariga för respektive delar när det gäller målen, återrapporte- ringskraven och uppdragen för de olika sakfrågorna. Länsstyrelserna utgör nästan hela politikområdet Regional sam- hällsorganisation (98,av politikområdets anslagstilldel- ning för ). Resterande del utgörs av de regionala själv- styrelseorganen i de län som bedriver försök med ändrad ansvars- fördelning mellan stat och kommun. Målet för politikområdet Regional samhällsorganisation är att Länen skall utvecklas på ett sådant sätt att de nationella målen får genomslag som hänsyn tas till olika regionala förhållanden och förutsättningar. I regleringsbreven har regeringen delat in verksamhetsdelen i tre verksamhetsområden med underliggande verksamhetsgrenar, se tabell 5.2. En översikt av strukturen i länsstyrelsernas regle- ringsbrev för Källa: Länsstyrelsernas regleringsbrev för . Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna har regleringsbrevet varit indelat i verksamhetsgrenar med sakfrågorna som utgångspunkt. struktur har då mer varit ett uttryck för de olika sakfrågorna snarare än för uppgifternas karaktär. Den nya indelningen som gäller syftar, enligt länsstyrelseenhet, till att bättre åskådliggöra vad regeringen ser som länsstyrelsernas viktigaste uppgifter (verksamhetsområdena) och få in en mer sektorsövergripande styrning av de underliggande verksam- hetsgrenarna. Verksamhetsgrenen miljötillsyn rör t.ex. såväl miljö- och naturvårdsaspekter som aspekter inom kulturmiljö och ren- näring. För all tillsyn har regeringen också utformat ett övergripande mål på verksamhetsområdesnivå. Detta är tänkt att signalera betydelsen av att åstadkomma en effektiv tillsyn, vilken skall bidra till ett önskat samhällstillstånd oavsett sakfråga. På verksamhets- områdesnivå är återrapporteringskraven så utformade att de skall ge basstatistik och ligga fast över . Här frågar regeringen bl.a. efter tillsynens omfattning och kvalitet för de sakfrågor där länsstyrelserna bedriver tillsyn. På verksamhetsgrensnivå är tanken att verksamhetsgrenarna skall kunna skifta mellan åren, beroende på vad regeringen väljer att fokusera sin styrning på. Detta betyder bl.a. att regleringsbrevet endast tar upp en delmängd av läns- styrelsernas verksamhet i verksamhetsgrenarna. I regleringsbrevets finansiella del finns den ekonomiska över- sikten. Det saknas dock en fullständig bild av länsstyrelsernas finansiering. Detta beror bl.a. på att endast de anslag som läns- styrelserna har dispositionsrätt till framgår samt vissa avgifts- intäkter. Hela den del som finansieras via bidrag från andra myndigheter återfinns i respektive utbetalande myndighets regle- ringsbrev. Det nya elektroniska koncernrapporteringssystemet ger inte heller en helhetsbild av länsstyrelsernas finan- siering. Däremot uppdateras regleringsbrevet löpande genom att man tar med alla beslutade förändringar om regleringsbrevet under innevarande budgetår. fokuserar således delvis på olika delar av läns- styrelsernas verksamhet i verksamhets- respektive finansierings- delen. De mål och återrapporteringskrav som regeringen tagit med i verksamhetsdelen återfinns inte med nödvändighet i den finan- siella delen. Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna I budgetunderlaget skall länsstyrelserna lämna förslag till finan- siering av verksamheten under de tre kommande budgetåren. Inne- hållet i underlaget styrs av 9 kap. 3 § förordning (2000:65) om årsredovisning och budgetunderlag. Därutöver har länsstyrelseenhet begärt in ytterligare information utifrån enhetens behov. De kompletterande uppgifterna handlar om bedömningar av väsentliga risk- och framgångsfaktorer , verksamhetsplaneringsdoku- mentet samt övriga uppgifter som ifrågavarande länsstyrelse be- dömer väsentligt att framhålla. För att alla länsstyrelser skall lämna informationen på ett likartat sätt har länsstyrelseenheten utformat en mall för budgetunderlaget. I detta arbete har således inte fackdepartementen varit involverade. I budgetunderlaget finns således möjlighet för länsstyrelserna att lämna vikig styrinformation till . Länsstyrelse- enheten är den primära användaren av underlagen, men fack- departementen får också ta del av dessa. Länsstyrelseenheten sam- manställer samtliga länsstyrelsers budgetunderlag och använder detta som ett underlag i budgetprocessen. Budgetunderlagen an- vänds också som ett underlag i mål- och resultatdialogen. Länsstyrelseenheten håller på att se över budgetunderlaget för länsstyrelserna, så att dessa bättre motsvarar den information som enheten behöver för att styra länsstyrelserna. Enligt enheten är tanken att både informationsbehov och former för informations- inhämtning skall ses över. Översynen kommer också att ta hänsyn till att åtminstone en viss del av informationen planeras komma att inhämtas i systemet . Innehållet i årsredovisningen styrs av regleringsbrevet och de lagar och förordningar som länsstyrelserna har att följa. Länsstyrelserna lämnar sina årsredovisningar till länsstyrelseenheten . Länsstyrelseenheten och övriga berörda departement be- arbetar och analyserar därefter årsredovisningarna, dels för att kunna sammanfatta uppnådda resultat och insatser, dels för att kunna ge en återkoppling till länsstyrelserna och deras ledningar. Den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna Länsstyrelseenheten har ett sammanhållande ansvar för analys- arbetet med årsredovisningarna. Länsstyrelsernas resultat sammanfattas skriftligen i en prome- moria. Sammanställningen skickas till samtliga länsstyrelser. Denna promemoria används som underlag för interna diskussioner inom många länsstyrelser samt som underlag vid mål- och resultat- dialogerna. Mål- och resultatdialoger hålls mellan poli- tiska ledning och länsstyrelsernas ledningar. Som underlag för dialogen används förutom årsredovisningarna även budgetunderlag och andra rapporter och promemorior som är väsentliga för den berörda . För länsstyrelsernas del hålls denna mål- och resultatdialog med sju utvalda länsstyrelser . Detta är, enligt länsstyrelseenheten, en direkt konsekvens av länsstyrelsernas antal ställt i relation till vad som är möjligt att åstadkomma under en förhållandevis då bl.a. årsredovisningarna är aktuella. Enligt länsstyrelseenheten är dock tanken att samtliga länsstyrelser skall omfattas av denna mål- och resultatdialog över en treårs- period. 6Särskilt om länsstyrelsernas förvaltningsanslag I detta kapitel beskrivs förvaltningsanslagets utveckling och den modell som Statskontoret tog fram för fördelning av anslaget. En mer teknisk beskrivning av Stats- kontorets modell finns i bilaga 6. Utredningen skall enligt direktiven pröva fördelningen av för- valtningsanslaget mellan länsstyrelserna med utgångspunkt från den fördelningsmodell som Statskontoret tog fram och som genomfördes inför . Modellens tillämplighet med avseende på länsstyrelsernas nuvarande verksamhet skall be- dömas. Förvaltningsanslaget utgör ca två tredjedelar av länsstyrel- sernas intäkter och är därmed den största finansieringskällan. För- delningsmodellen för förvaltningsanslaget har självklart en kopp- ling till frågan om vad förvaltningsanslaget skall finansiera, dvs. hur förvaltningsanslaget skall användas. Frågan om huruvida fördel- ningsmodellen bör bestå blir därför till stor del också beroende av hur förvaltningsanslaget används i förhållande till andra anslag, avgifter och bidrag som finansierar länsstyrelsernas verksamhet. var förvaltningsanslaget till läns- styrelserna föremål för omfattande förändringar. Detta berodde på besparingskrav, att arbetsuppgifter upphörde och nya tillkom, att länsindelningen ändrades och att antalet län minskade från 24 till 21 samt att försöksverksamheten med ändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun genomfördes. Särskilt om länsstyrelsernas förvaltningsanslag SOU 2004:14 infördes Statskontorets modell för fördelningen av förvaltningsanslaget mellan länsstyrelserna. Mellan budgetåren 1994/95 1998 minskade länsstyrelsernas för- valtningsanslag med totalt (se RRV rapport 1999:34 Myndigheters finansiering i ett besparingsskede). Detta hängde sam- man med att regeringen i samband med 1994/budgetpro- position ställde generella besparingskrav om på samtliga myndigheters förvaltningsanslag 1998. Medlemskap i och förändrade arbetsuppgifter I och med att blev medlem i EU fick länsstyrelserna nya och utökade uppgifter inom flera områden. De mest omfattande uppgifterna gällde administrationen av EU:s jordbruksstöd. För /96 tilldelades länsstyrelsernas förvaltningsanslag för denna verksamhet (på årsbasis eftersom /96 förlängdes i samband med övergången till kalenderår). Medlen fördelades efter en särskild modell som hade tagits fram inom ramen för Statskontorets ut- redning (se bilaga 6). Medlen lades dock in som en del i för- valtningsanslaget i regleringsbrevet. hade just lantbruksområdet haft ett s.k. staket, dvs. regeringen detaljstyrde i regleringsbrevet hur mycket pengar som var och en av länsstyrelserna skulle lägga på denna verksamhet. Detta förekom dock endast inom lantbruksområdet. inträde i EU ledde också till att länsstyrelserna fick en ny uppgift inom den regionala utvecklingspolitikens område, näm- ligen att hantera . Även inom området fiske fick länsstyrelserna ytterligare uppgifter. Dessa var dock inte av samma omfattning som inom lantbruksområdet och det regionala utvecklingsområdet. upphörde andra uppgifter helt eller delvis eller flytta- des från länsstyrelserna till annan myndighet. Vidare upphörde länsstyrelsernas uppgift att vidmakthålla den statliga civilförsvarsorganisationen. Dessa förändringar innebar att (83+24) togs bort från förvalt- Särskilt om länsstyrelsernas förvaltningsanslag Ytterligare förändringar av mindre omfattning (såväl tillkommande som upphörande uppgifter) genomfördes, vilket gav effekt på förvaltningsanslaget. 24 länsstyrelser blev 21 genomfördes också en ny länsindelning i . Länsstyrelserna i och slogs samman till i län fr.o.m. . De tre länsstyrelserna och , och Skara- borgs län bildade tillsammans den nya i Västra Göta- lands län. Förändringarna ledde till såväl omställningskostnader som besparingskrav på de båda nya länsstyrelserna. Försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning inleddes en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun i de tre länen , och . I de tre länen bildades särskilda regionala självstyrelseorgan som övertog vissa uppgifter (programarbete om länets långsiktiga utveckling och länsplaner för regional transport- infrastruktur) från länsstyrelserna. Vissa medel gick därmed över från länsstyrelsernas förvaltningsanslag till dessa regionala själv- styrelseorgan. omfattade försöksverksamheten även (fr.o.m. ). Regeringen och dåvarande uppdrog till Statskontoret att se över resursfördelningen mellan länsstyrel- serna för dåvarande förvaltningsanslaget Länsstyrelserna m.m. (Dnr. C95/592/LST). Som bakgrund och skäl till denna översyn angav regeringen förändringar i uppgifter, bl.a. föranlett av EU-medlemskap och förändringar av ansvar mellan stat och kom- mun. Regeringen ansåg att det på grund av ovanstående föränd- ringar fanns skäl att se över huruvida resursfördelningen mellan länsstyrelserna var ändamålsenlig eller inte. Statskontoret lämnade två förslag till fördelningsmodell att välja mellan (se bilaga 6). Särskilt om länsstyrelsernas förvaltningsanslag Regeringen valde en fördelningsmodell där förvaltningsanslaget fördelades utifrån variablerna folkmängd, landyta och kommun- antal. Liksom Statskontoret ansåg regeringen att av förvaltningsanslaget skulle fördelas enligt modellen. Resterande skulle kunna fördelas enligt andra kriterier eller behov. Därmed skulle regeringen kunna undvika för stora skillnader i anslagsnivåer mellan åren. Fördelningsmodellen kom att användas första gången till anslagsfördelningen för . Modellen genomfördes dock med en relativt stor justering jämfört med Statskontorets förslag. Anslagsförändringarna, dvs. neddragningar och ökningar av anslag genomfördes endast till . Det innebar t.ex. att en länsstyrelse som enligt modellen skulle ha haft ytterligare i anslag, endast erhöll . På motsvarande sätt behövde en länsstyrelse, som enligt modellen skulle behöva dra ned , endast dra ned . Därutöver har vissa andra justeringar gjorts. Någon justering av modellens förklaringsvariabler har inte skett . Statskontorets modell har inte använts . Istället har förändringar av förvaltningsanslaget genomförts med utgångspunkt från verksamhet och situation. Beräkningar för tillkommande och upphörande uppgifter I de fall då nya uppgifter har tillkommit eller då tidigare uppgifter har upphört har uppgifternas omfattning och komplexitet tagits med i beräkningen av anslaget. Detta har gjorts på olika sätt . I tabell 6.1 har utredningen valt att exemplifiera hur några förändringar av förvaltningsanslaget har beräknats. Eftersom ut- redningen valt exempel är tabellen inte heltäckande. Särskilt om länsstyrelsernas förvaltningsanslag Exempel på tillkommande och upphörande uppgifter och fördelningsgrunderna för dessa (+/-) Baspeng 10 000 tkr/län, resterande per äldre i länen om 100 nya tjänster areal antal A- resp. 3 nivåer; län <5 kom- muner, 5 20 kommuner, 25 000 tkr(nya/utökade 1997/98:45. uppgifter): Antal miljö- 7 000 tkr (införande av Lika mellan alla län Källa: länsstyrelseenhet. Särskilt om länsstyrelsernas förvaltningsanslag Tabell 6.1 visar att det finns många förklaringar till såväl hur ett belopp har räknats fram (i tabellen för belopp) som hur detta sedan har fördelats mellan länsstyrelserna. har be- loppet redan varit känt när det har rört sig om att ändra finansieringssättet från sakanslag till förvaltningsanslag. I vissa fall har utfallet baserats på förhandlingar. Fördelningen har ibland gjorts efter överenskommelser eller avtal mellan länsstyrelserna och de myndigheter som berörs och ibland efter vissa för uppgifterna, relevanta variabler som t.ex. folkmängd och antal kommuner. Fördelningen av förvaltningsanslaget har således gjorts på en rad olika sätt, men inte utifrån Statskontorets modell. 7ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna I detta kapitel redovisas en sammanfattning av det uppdrag som har gett (). Uppdraget i dess helhet finns i bilaga 3. I uppdraget ingick att lämna förslag på hur den finansiella styrningen kan utvecklas samt att analysera olika former av finansiering av verksamheten (via förvaltningsanslaget, via andra anslag eller på annat sätt) och hur detta påverkar möjligheterna för styrning och uppföljning. För den offentligrättsliga verksamheten skulle ESV även se på finansie- ringsformens effekter på kostnadstäckningen för verksamheten hos de enskilda länsstyrelserna, samt pröva frågan om ansvaret för upp- följning av avgifterna och ansvaret för att föreslå avgiftsändringar. ESV har, enligt uppdragets formulering, använt sig av två typfall för att redogöra för ett par enskilda länsstyrelsers finansiering. Typfallen har varit Länsstyrelserna i respektive län. i valdes då kan sägas vara en genomsnittlig länsstyrelse i såväl omfattning av verksamhet som hur fördelningen mellan olika finansieringskällor ser ut. Läns- styrelsen i län valdes då denna har en av den största andelen bidragsfinansiering bland länsstyrelserna. 7.1Problembilden ser olika ut beroende på perspektiv ESV bedömer att den finansiella styrningen och kontrollen av länsstyrelserna i mångt och mycket fungerar tillfredsställande. Den problembild som ESV har tagit fram, visar dock på behov av åtgärder i syfte att förbättra styrningen och uppföljningen av den verksamhet som länsstyrelserna bedriver. ESV har beskrivit problem och svårigheter både utifrån regeringens och länsstyrel- sernas perspektiv. ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna En helhetsbild av länsstyrelsernas finansiering saknas I takt med att länsstyrelsernas finansieringsbild och samman- sättningen av denna har förändrats – med en ökad andel bidrags- och avgiftsfinansiering och en minskad andel finansiering via förvaltningsanslaget – har det blivit ännu svårare än tidigare att få en helhetsbild över finansieringen för regeringen och . Länsstyrelsernas regleringsbrev omfattar av länsstyrelsernas verksamhet, dvs. anslag och avgifter som läns- styrelserna själva disponerar. Det innebär att mer än en fjärdedel av verksamheten är beroende av andra finansieringskällor och regleras på annat sätt än i länsstyrelsernas regleringsbrev. Koncernrapporte- ringssystemet ger inte heller någon helhetsbild i detta av- seende. Sämre möjligheter ges till styrning av bidragsfinansierad verksamhet Till skillnad från hur förvaltningsanslaget och dess storlek prövas inom ramen för budgetprocessens regler, bedömer ESV att det finns en viss risk att bidragsfinansierad verksamhet vid den enskilda inte blir föremål för samma prövning av regeringen. Något motsvarande regelverk som finns för anslag, utomstatliga bidrag och avgifter saknas för inomstatliga bidrag, dvs. bidrag som ges mellan två myndigheter. Beslut om dessa bidrag till läns- styrelserna ligger därmed huvudsakligen på de centrala verken. För all hantering av inomstatliga bidrag (också mellan andra myndigheter än länsstyrelserna) gäller således att den utbetalande myndigheten får ett relativt stort manöverutrymme i den finansiella styrningen. Om regeringen avstår från att reglera bidragshante- ringen i ett regeringsbeslut, kan den bidragsgivande myndigheten t.ex. välja tidpunkt för utbetalning och antal utbetalningstillfällen. Därtill kan bidrag som en myndighet inte har förbrukat under budgetåret ograverat föras över till nästa budgetår. Anslag däremot omfattas av den s.k. treprocentsregeln som innebär att myndig- heten endast får disponera ett anslagssparande som uppgår till högst av det tilldelade anslaget. Den överskjutande delen förs bort som en indragning såvida regeringen inte beslutar om något annat. ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna Enligt ESV upplever länsstyrelserna att det inte finns någon tydlig logik vid val av finansieringskälla för olika verksamheter som de skall bedriva. Framförallt gäller det stadigvarande verksamhet som enligt länsstyrelserna bör finansieras med förvaltningsanslag istället för bidrag. Emellanåt är det också oklart om ett bidrag som länsstyrelserna skall använda till transfereringar även helt eller delvis skall täcka administrationskostnaderna för transfereringen.