sou · GSB391 · 2005-01-01 00:00:00 — får dock i så fall inte ändra hyran från en tidigare tidpunkt än efter ansökningstillfället, om det inte finns skäl till det. I rättspraxis har skäl ansetts finnas bl.a. när en hyresvärd påkallat förhandlingar om ny hyra från en viss tidpunkt och det inte varit hyresvärdens fel att det inte kommit någon förhandlingsöverens- kommelse till stånd. Blir det ett stort antal tvister inför hyres- nämnden, kan nämnden enligt 9 § nämndlagen välja ut ett antal pilotfall och sedan avgöra övriga fall utan muntlig förhandling, om det är uppenbart att sådan inte behövs. Systemet är likväl påtagligt omständligare för både hyresvärden och hyresgästerna än det kollek- tiva systemet, vilket i sig framstår som ett motiv för parterna i de kollektiva förhandlingarna att komma överens. Det har övervägts att införa en möjlighet att föra olösta tvister i det kollektiva för- handlingssystemet direkt till hyresnämndens prövning, men förslag om detta har inte genomförts, eftersom en sådan möjlighet ansetts försvaga det kollektiva förhandlingssystemet. Om en förhandlingsöverenskommelse inte kommer till stånd, finns även en möjlighet att få tvisten prövad av partssammansatta centrala förhandlingsorgan. På allmännyttans område finns , som omfattar och Hyresgästförening- en , och på den privata sidan finns , bestående av Fastighetsägarna och . Inom allmännyttans bestånd har parterna i sina förhandlingsordningar åtagit sig att följa Hyres- marknadskommitténs avgöranden. Skall enligt förhandlingsord- ningen tvister avgöras av sådana partssammansatta organ, anses en förhandling mellan parterna inte avslutad, förrän organet avgett sitt utlåtande. En hyresvärd eller hyresgästorganisation som bryter mot sin skyl- dighet att förhandla kan enligt 26–29 §§ hyresförhandlingslagen bli skadeståndsskyldig. En hyresgäst som inte är nöjd med en förhandlingsöverenskom- melse kan utnyttja sin möjlighet till av hyran enligt hyres- lagens regler. Som framgår nedan är en sådan klandermöjlighet emellertid förenad med vissa karensregler (bl.a. att den i förhand- lingsöverenskommelsen bestämda hyran inte kan ändras från en tidigare tidpunkt än efter det att förhandlingsöverens- kommelsen började tillämpas). Hyresgästen har, när det gäller prövningen av en hyra som tillkommit genom en förhandlingsöverenskommelse, enligt 22 § hyresförhandlingslagen även en annan möjlighet, som innebär att hyran kan ändras redan från den tidpunkt då den avsetts börja tillämpas, alltså utan tillämpning av hyreslagens karensregler. Han kan nämligen från den första förfallodagen för betalning av den nya hyran begära hyresnämndens prövning av sin egen hyra eller av förhandlingsersättningens skälighet. Som en bakgrund till den individuella prövningsrätten sägs i förarbetena (prop. 1977/78:175 s. 93): En förutsättning för att ett lagbundet kollektivt förhandlingssystem skall kunna godtas bör enligt min uppfattning vara att det i själva systemet byggs in tillfredsställande garantier för den enskildes rättssäkerhet. Vid hyresprövningen enligt 22 § hyresförhandlingslagen skall bruksvärdesprincipen tillämpas – dock, enligt rättspraxis, som huvudregel med den begränsningen att hyran genom prövningen kan sänkas endast till den nivå som gällt före den senaste för- handlingen eller till den lägre nivå som hyresgästorganisationen yrkat i denna förhandling, en begränsning som inte gäller vid pröv- ning enligt hyreslagen. Har en lika stor lägenhet lägre hyra och den lägenheten omfattas av samma förhandlingsordning, tar emellertid en annan princip över. Då har hyresgästen nämligen enligt 21 § hyresförhandlings- lagen rätt till den lägre hyran, om inte hyresvärden kan visa att det finns sådana skillnader i bruksvärdet mellan lägenheterna att en hyresskillnad är motiverad (den s.k. likhetsregeln). Likhetsregelns syfte är att se till att de hyresgäster som inte är medlemmar i hyres- gästorganisationen inte missgynnas vid hyressättningen. hyran, gäller den ändrade hyran endast gentemot den hyresgäst som klagat. Finns det ingen förhandlingsordning för en fastighet, är hyres- förhandlingslagen inte tillämplig beträffande hyrorna för lägenheter på den fastigheten. Detsamma gäller, om det inte finns – eller inte skall anses finnas – någon förhandlingsklausul i hyreskontraktet samt om det visserligen finns en förhandlingsordning men däremot ingen förhandlingsöverenskommelse. I dessa situationer gäller be- stämmelserna i hyreslagen, som enligt 1 § femte stycket är tvingan- de till hyresgästens förmån. Hyreslagens bestämmelser om hyrans storlek gäller även, när en enskild hyresgäst med stöd av den möjlig- het till hyresprövning som finns i hyresförhandlingslagen vill få sin hyra prövad, trots att det finns en förhandlingsöverenskommelse. När en fastighetsägare vill höja hyrorna för lägenheter som inte omfattas av det kollektiva förhandlingssystemet, måste han enligt 54 § hyreslagen skriftligen meddela hyresgästerna detta. Om detta inte leder till någon överenskommelse, måste hyresvärden ansöka hos hyresnämnden om villkorsändring enligt hyreslagens regler. Detta måste hyresvärden göra beträffande varje lägenhet, eftersom hyreslagen avser individuella avtal, inte ett kollektivt förfarande. Hyresgästen har motsvarande möjlighet att ansöka om hyressänk- ning för lägenheten. En klausul innebärande automatisk hyreshöj- ning en gång har i rättspraxis bedömts som oskälig. En ansökan till hyresnämnden får göras tidigast efter det att meddelandet lämnats till motparten. beslut får sedan enligt 55 c § hyreslagen inte avse tiden före det månads- skifte som inträffar närmast för an- sökningen eller, om avtalet sagts upp, tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning skett. Rör det sig (som vanligen är fallet) om ett hyresavtal för obestämd tid, får hyresnämndens beslut inte avse tiden innan förflutit efter det att de förut gällande villkoren började tillämpas. Är hyresavtalet ingånget för bestämd tid, får ändringsbeslutet inte avse tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning har skett eller, om ansökan om villkorsändring utan uppsägning gjorts hos hyresnämnden, den tidpunkt till vilken avtalet tidigast hade kunnat sägas upp. Är hyrestiden längre än och sker villkorsändringen på hyresgästens initiativ, får beslutet likväl avse tiden efter det månadsskifte som inträffar närmast för ansökningen, dock tidigast sedan hyres- förhållandet varat i följd. Det finns inte någon sista tidpunkt för att ge in ansökan till hyresnämnden. Verkan av att vänta med att ge in ansökan blir helt enkelt att det dröjer längre innan en ny hyra kan tas ut. ett stort antal hyrestvister av likartad beskaffenhet mellan en hyresvärd och dennes hyres- gäster, får nämnden, som nämns ovan, enligt 9 § nämndlagen välja ut ett antal typfall, som man prövar efter muntlig förhandling, och sedan avgöra övriga tvister utan muntlig förhandling, om det är uppenbart att sådan förhandling inte behövs. får, när det finns skäl till det, enligt 55 c § hyres- lagen förordna att ett beslut om villkorsändring skall gälla från en tidigare tidpunkt än vad som har redovisats. Finns det särskilda skäl för det, får hyresnämnden förordna att ett beslut om villkorsändring får verkställas utan att det vunnit laga kraft. Denna bestämmelse skall tillämpas restriktivt. Däremot har regeringen tagit ställning mot in- förandet av en möjlighet till interimistisk prövning under ett för- farande (senast i prop. 2001/02:41 s. 37 ff.). får även medge anstånd med betalningen av en hyreshöjning. inte medgett sådant anstånd, har hyresgästen en månad på sig att betala den höjning av hyran som kan bli konsekvensen av en villkorsändringstvist, innan den ute- blivna betalningen kan användas som grund för förverkande av hyresrätten. Kommer hyresvärden och hyresgästen överens i en villkors- ändringstvist om hyran, gäller deras överenskommelse, även om den överenskomna hyran strider mot bruksvärdesreglerna. Ett fordringsanspråk på grund av hyresförhållande preskriberas enligt 61 § hyreslagen efter det att hyresgästen lämnade lägenheten, om inte annat avtalas. 2.7Hur hyran bestäms i särskilda situationer Finns det en förhandlingsordning för ett hus men har en lägenhets- innehavare valt att stå utanför förhandlingsordningen enligt hyres- förhandlingslagens regler, gäller den s.k. passivitetsregeln i 54 § hyres- lagen. Förutsättningen är dock att hyresavtalet gäller för obestämd tid. Passivitetsregeln innebär följande: Om ett meddelande med rekommenderad post från hyresvärden om hyreshöjning innehåller vissa uppgifter, krävs det att hyresgästen opponerar sig mot höjningen , som inte får understiga , för att han eller hon inte skall bli bunden av den. De uppgifter som meddelandet måste innehålla för att få denna verkan är bl.a. hyres- höjningens storlek angiven i kronor, datum för höjningen (som inte får inträffa före för bestridande), sista dag för att opponera sig och information om möjligheten till prövning hos hyresnämnden. Opponerar sig hyresgästen, måste hyresvärden begära hyres- nämndens prövning av hyran enligt de vanliga regler om detta (54 § hyreslagen) som redovisas ovan. Om en hyra blivit gällande enligt passivitetsregeln, får en ny hyra, som efter prövning hos hyresnämnden ersätter denna gamla hyra, tillämpas från det datum då den gamla hyran började gälla, förutsatt att ansökan om prövning av den gamla hyran gjorts . I en sådan situation gäller alltså inte sexmånaders- regeln. Vid upplåtelser av möblerade och omöblerade rum och vid andrahandsupplåtelser av andra bostadslägenheter gäller enligt 55 d § hyreslagen följande regler, om upplåtelsen inte sker för fri- tidsändamål: Om hyresgästen har betalat en hyra som överstigit bruksvärdet, kan han hos hyresnämnden kräva tillbaka det överstigande beloppet från hyresvärden från betalningen, dock senast från det att hyresgästen lämnade lägenheten. I sam- band med en sådan prövning kan hyresgästen även få sin framtida hyra fastställd med tillämpning av bruksvärdesreglerna. Redan en ytlig översikt ger vid handen att det råder olika förut- sättningar på hyresbostadsmarknaden i olika länder, vilket i också avspeglas i att denna marknad inte generellt sett omfattas av . Ett exempel på hur förhållandena skiljer sig mellan och andra länder är att de mest utsatta medborgarna på många håll i omfattas av system för socialt boende, på engelska social housing, där hyrorna bestäms enligt särskilda regler. I sådana länder är det möjligt att behovet av generella regler som säkerställer skäliga hyror är mindre än i , där vi inte har någon sådan särreglering. Regler om hyra måste ses i samband med befintliga bidragssystem och annan – särskilt social – lagstiftning i ett land för man skall kunna få en rättvisande bild av hur systemet fungerar i det landet. I har de fria marknadsmekanismerna inskränkts på hyres- området genom bruksvärdessystemet. Den lösning som där valt är ovanlig i ett internationellt perspektiv. Grundtanken att skydda hyresgäster mot marknadsmekanismernas fulla genomslag på hyresmarknaden återspeglas emellertid i många länders lag- stiftning i olika grad och på olika sätt. Inte minst med hänsyn till att bostadspolitiken och de lagregler som gäller för hyressättning skiljer sig mycket åt mellan olika länder har utredningen inte ansett det motiverat att göra någon mer ingående studie av utländsk rätt. Med hänsyn till den relativt stora likheten mellan de nordiska samhällena och nordisk rätt på många områden vill utredningen emellertid lämna en kortare redovisning av vilka regler som finns i våra nordiska grannländer. Den huvud- sakliga källan för denna redovisning är en skrift från , Hyressättning i de nordiska länderna. I har man tre former av hyressättning. Den friaste hyressättningen gäller för hus byggda . Där får en hyresvärd ta ut marknadshyra för nya hyresavtal. Hyres- ökningarna får dock sedan inte överstiga ett nettoprisindex eller en i förväg bestämd hyrestrappa. Hyran för hus som är byggda tidigare kan bestämmas enligt två olika modeller, där varje kommun får bestämma vilken modell som skall tillämpas. Hyran för flertalet lägenheter bestäms med beaktande av en om- kostnads- eller kostnadstäckningsprincip. Vid tillämpningen av kostnadstäckningsprincipen utgår man från av hyresnämnden kända normaltal för varje budgetpost. Om hyresvärden har högre kost- nader, måste han visa både kostnadens faktiska storlek och att denna kostnad var nödvändig för att värden skulle kunna fullgöra sina förpliktelser mot hyresgästerna. Det finns för dessa lägenheter en fastställd nivå för vad som skall anses vara skälig avkastning. För en mindre andel av lägenheterna bestäms hyran genom en jämförelse med hyran för andra, jämförbara lägenheter i kvarteret eller området. Hyran får inte överstiga nivån i jämförelselägen- heterna med mer än tio–femton procent. I får parterna fritt bestämma hyran för nya hyresavtal, så länge den inte med mer än ca. överstiger den hyra som normalt kan erhållas vid avtalstidpunkten för en lägenhet av lik- nande slag och med liknande avtalsvillkor. Under löpande avtals- period kan hyran ändras endast under vissa, begränsade förut- sättningar, t.ex. efter index, dock högst en gång . kan hyresgästen få hyran ändrad till s.k. gängse hyra, vilket innebär genomsnittet av avtalade hyror för likvärdiga lägenheter oavsett när avtalen ingåtts. Detta system innebär att hyran anpassas till marknadshyran men att detta sker långsamt och i små steg. Ett problem här är dock avsaknaden av statistik om hyresnivåer; de uppgifter som finns avser huvudsakligen nyproduk- tion (Langsether, s. 96 f.). I råder en ganska långtgående avtalsfrihet. I det privata be- ståndet råder full avtalsfrihet beträffande hyror. Avtalsfrihet råder även om principerna för hyresjusteringar. Har sådana inte avtalats från början, kan hyran inte höjas. Det är vanligt att hyresjusteringar regleras genom indexklausuler. En hyresgäst har möjlighet att få sin hyra sänkt, om den utan sådan orsak som kan anses godtagbar i hyresförhållanden väsentligt överstiger gängse hyra för lägenheter som har samma hyresvärde och används för samma ändamål inom området. Vid avgörandet av vad som skall vara gängse hyra skall man utgå från en bild av hyres- bostadsmarknaden på orten. Även hyresvärden har möjlighet att få en oskälig hyra ändrad. Avtalsfriheten gäller endast i den mån lägenheterna är byggda utan statligt stöd. Har sådant stöd utgått, får endast självkostnads- hyra tas ut. 4 Hyrorna för nybyggda lägenheter Utredningens bedömning: Den som överväger att bygga ett hyreshus kan inte alltid förutse om hyran kommer att täcka produktionskostnaderna, om den prövas enligt bruksvärdesprin- cipen. Detta problem blir särskilt påtagligt på orter där allmän- nyttan inte bygger nya bostäder samt i en situation där kostnaderna för produktion av hyresbostäder ökar. Hyresrätten är en av flera former av boende. Den passar särskilt väl för den som inte vill ta den ekonomiska risk som är förenad med att köpa sin bostad, som inte vill engagera sig i sitt boende på det sätt som krävs av den som har ett eget hus eller en bostadsrätt eller som räknar med att inom en relativt snar framtid byta bostad. Hyresrätten har således fördelar både för enskilda och – genom att möjliggöra en rörlighet i befolkningen – för samhället, inte minst näringslivet. Det är angeläget att det finns ett tillräckligt stort utbud av hyresbostäder för att täcka efterfrågan. På vissa håll i landet finns det gott om tomma hyresbostäder. Av statistik framgår det således att det finns ett antal kommuner där mellan av de allmän- nyttiga bostäderna står tomma; någon motsvarande statistik för privata hyreshus finns inte. Den generella bilden är emellertid den motsatta: På fler- talet orter understiger andelen lediga allmännyttiga bostäder av beståndet, och på många orter understiger andelen lediga allmännyttiga bostäder en procent – inte minst i , men även på orter i såsom och , i såsom och och i såsom och . På många orter är det således svårt att få tag på hyresbostäder över huvud taget. Även om det finns lediga lägenheter av mindre attraktivt slag på en ort, kan det dessutom vara så att det på samma ort finns en brist på attraktiva hyresbostäder. Brist på hyresbostäder är negativ för enskilda och kan även hämma en nödvändig flexibilitet på bostadsmarknaden. Det är även en allmän uppfattning att det höga trycket på hyresbostadsmark- naden på vissa orter – inte minst i – har lett till att det uppstått en svart marknad för hyresavtal, trots att det är straffbart att ta betalt för sådana. I ett läge där det finns en efterfrågan på hyresbostäder borde det på en väl fungerande bostadsmarknad även byggas nya sådana bostäder. Behovet av nya hyresbostäder har emellertid inte täckts. Detta har många förklaringar. I rapporten (Ds 2003:6) till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () anges följande huvudsakliga orsaker till bristen på nybyggnation av hyresbostäder: På efterfrågesidan har det funnits en ökande efterfrågan på centralt belägna bostäder, alltså bostäder i områden där det varit svårast att öka utbudet. På utbudssidan har det funnits problem med bl.a. planerings- processen och med konkurrensen på byggmarknaden. När det gäller regelverket har skattereglerna varit förmånligare för bostadsrätt än för hyresrätt. Vidare har hyressättnings- systemets utformning dämpat viljan att bygga; utredningen återkommer nedan till på vilket sätt detta inverkat. Orsakerna till att det inte byggs nya hyresbostäder är således flera. Hyressättningssystemets utformning är bara en av flera bidragande faktorer. Rättar man bara till en av många brister i systemet, är det inte säkert att effekterna på byggandet blir särskilt stora. Utred- ningens uppdrag är emellertid begränsat till att gälla frågan om hur hyressättningssystemet kan förbättras så att det inte utgör en be- gränsande faktor för nyproduktion av hyresbostäder. En hyresgäst i en nybyggd lägenhet har möjlighet att begära att hyran för lägenheten skall prövas mot lägenhetens bruksvärde. Vid den prövningen spelar produktions- kostnaderna principiellt sett inte någon roll. Hyran skall, som fram- går av kapitel 2, i stället bestämmas med hänsyn till lägenhetens standard, läge m.m. För de kommunala bostadsföretagens del sätts dock i praktiken hyrorna med utgångspunkt i en kostnadstäckningsprincip. Denna har tidigare framför allt tillämpats på företagsnivå, vilket betytt att ett nytt hus inte nödvändigtvis burit sig självt kostnadsmässigt utan att hyresgästerna i det befintliga beståndet varit med och betalat för byggandet av nya bostäder. Så var t.ex. fallet i det s.k. S:t Eriks- målet (rättsfallet RH 1999:91). har emellertid de kom- munala bostadsföretagen i ökande utsträckning låtit nyproduktionen bära sig själv. För de privata bostadsföretagens del bestäms hyran för en ny- byggd lägenhet som huvudregel efter jämförelse med hyran för en likvärdig lägenhet i ett hus som ägs av ett kommunalt bostadsföre- tag på orten. Finns det på orten inte något kommunalt bostadsföretag eller bygger det eller de kommunala bostadsföretag som finns på orten inte några nya hus, så saknas det naturliga jämförelselägenheter i den kategori som är hyresnormerande, alltså det allmännyttiga beståndet. Detta skapar en påtaglig osäkerhet för de privata fastig- hetsägarna om vad en prövning av hyrorna i ett eventuellt nytt hus kan komma att grunda sig på. Denna brist på förutsebarhet av- seende hyresprövningen kan på ett olyckligt sätt bidra till att privata fastighetsägare väljer att inte bygga nya hyreshus. Finns det däremot på orten ett kommunalt bostadsföretag, som bygger nya hus, bör bruksvärdessystemets uppbyggnad inte utgöra något problem för nyproduktionen. Den omständig- heten att kommunala bostadsföretag tidigare kan ha underprissatt nyproduktionen och att sådant enligt vad fann utrett i skett även relativt kan emellertid göra att det finns farhågor – befogade eller ej – bland privata fastighetsägare om att de till följd av bruksvärdessystemets uppbyggnad riskerar att inte få igen sina pengar, om de bygger nya hyreshus. Sådana far- hågor bör enligt utredningens mening undanröjas. Därtill kommer en annan faktor. är risken för de privata fastighetsägarna visserligen i allmänhet begränsad, förutsatt att allmännyttan bygger nya hyresbostäder. Det hänger samman med att kostnaderna för nyproduktionen minskar, vilket underlättar att vid en prövning av hyran för nyproducerade lägenheter hitta sådant jämförelsematerial i det produce- rade beståndet att nyproduktionen lönar sig. I en framtida situation där produktionskostnaderna ökar kommer jämförelselägenheterna emellertid att ha hyressatts med utgångspunkt i en lägre produk- tionskostnad, vilket gör att de privata fastighetsägarna kan få svårt att förutse att nyproduktion av hyresbostäder skulle löna sig även på orter där allmännyttan relativt byggt nya hyreshus. Mot bakgrund av dessa förhållanden finns det enligt utred- ningens uppfattning anledning att justera hyressättningsreglerna så att de inte motverkar uppförandet av nya hus i de situationer utred- ningen berör ovan. Justeringarna bör givetvis inte medföra större påverkan på hyressättningssystemet än vad behovet motiverar. Av direktiven följer att de förslag utredningen kan komma att lägga i denna del inte får medföra att hyresnivån i det befintliga lägen- hetsbeståndet påverkas. Som framgår av det anförda bör en reform innebära att man skapar större förutsebarhet för den fastighetsägare som funderar på att bygga ett nytt hyreshus. En annan viktig utgångspunkt, som inte står i motsättning till detta, är att en reform även bör värna om hyresgästernas intresse av skäliga hyresavtal. Utredningens förslag: Har hyran för en nyproducerad lägenhet bestämts i en förhandlingsöverenskommelse, som slutits innan det första hyresavtalet ingåtts för lägenheten, skall hyran vara bindan- de, om inte synnerliga skäl talar för motsatsen. En sådan förhand- lingsöverenskommelse bör med andra ord ges en presumtions- verkan. Utredningens bedömning: Det bör inte införas några särskilda kriterier för nyproduktionshyror. Inte heller bör någon presum- tionsverkan införas beträffande avtal mellan fastighetsägare och enskilda hyresgäster. En reform måste ta sin utgångspunkt i att en fastighetsägare utan hinder av bruksvärdessystemets uppbyggnad skall kunna förutse att han genom hyran kommer att få produktionskostnaderna för sitt hus täckta. Fastighetsägaren skall således inte behöva riskera att hyran vid en bruksvärdesprövning sänks under denna nivå. Utredningen har övervägt olika tänkbara sätt att åstadkomma detta och redovisar dessa mer utförligt nedan. I korthet rör det sig om följande modeller, som alla skulle tillämpas efter uppförandet av ett hus: Särskilda kriterier skapas för nyproduktionshyror. Har en hyra bestämts i en förhandlingsöverenskommelse, får hyran inte ändras, om det inte föreligger synnerliga skäl. kan ge ett förhandsbesked om hyran för en lägenhet antingen med utgångspunkt i kostnadskriterier eller efter en mer formell prövning. En formell prövning skulle inne- bära att en hyra inte får ändras utan att det föreligger synnerliga skäl, om den har bestämts i ett enskilt avtal mellan en fastig- hetsägare och en hyresgäst och hyresnämnden har godkänt den efter en prövning av att hyresgästen fått all nödvändig information. 4.2.2Särskilda kriterier för nyproduktionshyror Utredningen har övervägt hur ett system skulle kunna utformas där hyran för nyproducerade hus bestäms med ledning av skäliga kostnader för framför allt produktion, drift och underhåll av husen. I ett sådant system skulle frågan om avskrivningstider bli central. Förutom de angivna parametrarna skulle man vid konstruktionen av ett kostnadsbaserat system även behöva beakta frågan om man vid bestämmandet av hyran skulle få ta hänsyn till en kalkylränta, dvs. ett avkastningskrav på fastighetens kapitalvärde, och hur stor denna i så fall skulle vara.