sou · GSB365 · 2005-01-01 00:00:00 — Därtill kommer i globaliseringens spår ett ökat inter- nationellt samarbete med krav på kunskaper inte bara om EU-rela- terade frågor utan även om andra länder, andra kulturer och olika internationella organisationer. måste kunna hantera dessa förändringar i om- världen och stå på en fast värdegrund. I regeringens handlingsprogram En förvaltning i demokratins tjänst lägger reger- ingen fast att målen för förvaltningspolitiken för 2000-talet är Framtida behov i statsförvaltningen en statsförvaltning som med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati är tillgänglig och tillmötesgående. Den har med- borgarnas fulla förtroende och ger näringslivet goda arbets- och till- växtförutsättningar. Den är framgångsrik och respekterad inter- nationellt. I denna förvaltning genomför statliga myndigheter sina uppdrag med hög servicenivå, öppenhet, kompetens och motiverade anställda, dugliga chefer och en stor förändringsförmåga. Det generationsskifte som redan inletts kommer bl.a. att leda till kom- petensbortfall och det kan för statens vidkommande uppstå allvarliga brister på kvalificerad och rätt utbildad arbetskraft (Arbetsgivar- politikutredningen 2002:32). En nyckelfråga för den offentliga verksamheten är hur den i fort- sättningen skall klara personalförsörjningen. När den stora 40-talist- generationen snart börjar gå i pension kommer konkurrensen om arbetskraften att öka ytterligare. Det kommer att ställas utomordent- ligt stora krav på förnyelse och på arbetsförhållanden, som tilltalar de generationer som kommande decennier inträder på arbetsmarknaden, om offentlig sektor skall klara sin personal- och kompe- tensförsörjning (delbetänkande, Utvecklingskraft för hållbar välfärd, SOU 2003:123). kommer en stor del av den mest erfarna och kvalificerad arbetskraften inom statsförvaltningen att gå i pension. I många myndigheter handlar det om upp till en tredjedel av arbetskraften. kommer pensionsavgångarna att vara som störst och de demografiska faktorerna för statsförvaltningens vid- kommande sett ur nyrekryteringssynpunkt som mest ogynsamma. Det handlar om något av en kapplöpning med tiden om man har viljan att skapa sådana arbetsförhållanden att människor arbetar längre upp . Många tänkbara åtgärder har verkan först . Myndigheterna i staten måste därför tillämpa en åldersmedveten arbetsgivarpolitik. I betänkandet konstateras vidare att generationsskiftet i praktiken har inletts för statens vidkommande. Det är ingenting som inträffar . I Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) påpekar utredaren att allt färre personer ur den äldre arbetskraften deltar i arbetslivet. De som kan lämnar arbetslivet med goda pensionsvillkor eller avgångsvederlag. En del stöts ut genom sjuk- dom eller förtidspension. Utredaren betonar att det borde vara Framtida behov i statsförvaltningen rimligt att arbetsgivare av eget intresse utformade en ny politik som är attraktiv för den äldre arbetskraft som man nu är så bero- ende av. Det ligger ett stort ansvar inte minst på offentliga arbets- givare att utveckla en ny och mer flexibel syn på hur anställdas kompetens och erfarenhet kan utnyttjas. Kompetensväxling ställer krav på myndigheterna I personalgruppen av 40-talister återfinns en stor andel av statsför- valtningens chefer och tungt meriterade experter. Här finns också stora grupper administrativ personal inom personal- och ekonomi- området. Den kompetens som successivt kommer att försvinna handlar inte bara om olika sakområden utan även om sådan kompetens som lednings- och förvaltningskom- petens. Många av de äldre statstjänstemännen har arbetat länge i statsförvaltningen och är väl förtrogna med de krav som ställs på en god statstjänsteman. De får ofta rollen att vägleda de yngre medarbetarna i de speciella krav som ställs på personer anställda i statsförvaltningen. Generationsskiften på arbetsplatser har självfallet alltid ägt rum, men situationen fram är unik på så sätt att aldrig har en så stor andel av arbetskraften under en så begränsad tidsrymd gått i pension. För att statsförvaltningen skall klara av denna generationsväxling krävs att myndigheterna tar ett systema- tiskt och kraftfullt grepp om sin kompetensförsörjning. För att säkerställa ledningskompetens framöver måste myndigheterna arbeta aktivt med att få fram goda ledarförmågor som successivt kan ta över ledningen av myndigheterna. Chefsuppdrag på led- ningsnivå i myndigheter kräver erfarna ledare som har haft god tid att växa in i ledarrollen. Den stora gruppen äldre arbetskraft måste tas till vara på ett sådant sätt att deras erfarenheter och kompetens kommer myndigheterna till godo som de yngre genera- tionerna successivt kommer in i och tar över arbetsuppgifter. Den kompetensväxling som måste ske ställer utomordentligt stora krav på ledarskapet i myndigheterna. (SOU 2002:32) konstaterar att ett generationsskifte bland mellanche- ferna ofta leder till att nya yngre chefer ska leda medarbetare som är betydligt äldre än de själva och som har andra referensramar Dessa förhållanden bör enligt utredningen uppmärksammas i sam- band med chefsutveckling. Framtida behov i statsförvaltningen Kompetensväxlingen ställer också krav på nya arbetsformer, där man medvetet och systematiskt arbetar över generationsgränserna. Arbetsformer som team- och grupparbete, arbete i projekt, utnytt- jande av fadder- och mentorskap måste bli vanligare. Ett stort problem, som är relaterat till generationsväxlingen, är att de generationer som följer på den mycket stora 40-talistgeneratio- nen är betydligt färre till antal än denna. Man kan alltså framöver förutse en brist på arbetskraft i . Det medför att konkurren- sen om den kvalificerade arbetskraften kommer att bli större än den är . Om statsförvaltningen ska klara sin kompetensför- sörjning med bibehållen hög kompetens, måste myndigheterna aktivt arbeta på att göra arbetsplatserna så attraktiva som möjligt. Stora delar av statsförvaltningen har ingen svårighet att få tag i kompetent personal, men med ökad konkurrens om arbetskraften kan detta förhållande lätt ändras framöver. rankas i gjorda undersökningar bland studenter och yngre handläggare i staten inte som den mest attraktiva arbets- platsen. På Företagsbarometerns lista över de 100 mest attraktiva arbetsplatserna bland ekonomstuderanden vid universitet och hög- skolor finns endast 12 statliga myndigheter med. På mot- svarande teknologlista finns 12 statliga myndigheter med. På Uni- versums lista över de arbetsplatser som är mest attraktiva för handläggare i åldersgruppen finns 11 statliga myn- digheter bland de 100 högst rankade arbetsplatserna. På samtliga listor återfinns ett antal myndigheter som förmodligen oavsett konjunkturer kommer att ha ett högt attraktionsvärde på grund av arbetsuppgifternas speciella natur, nära centralmakten eller med möjligheter till utlandsstationeringar. Som exempel kan nämnas , , , , Sida och Riksbank. Alla myndigheter har emellertid inte denna karaktär på sina arbetsuppgifter. I ett läge där arbetskraften minskar och vid en eventuell högkonjunktur kan man Framtida behov i statsförvaltningen förutse svårigheter för staten att attrahera och behålla kompetent personal. Vad ställer då de yngre generationerna för krav på en attraktiv arbetsplats? Attityd- och värderingsstudie , De kallar oss unga, har listat ett antal egenskaper hos arbets- platser som unga värderar högt i ett arbete. Högst på listan i ålders- grupperna 16–ligger trevliga arbetskamrater, bra chef/ledning, god arbetsmiljö och intressanta arbetsuppgifter. Därefter kommer omväxlande arbetsuppgifter och goda möjligheter till personlig utveckling. Först på sjunde plats kommer bra lön och löneutveck- ling. För yngre personer i barnafödande ålder är också möjligheter till att förena karriär med familjeliv en väsentlig komponent i en attraktiv arbetsplats. Det blir allt vanligare att unga kompetenta medarbetare ställer sig frågan vad kan arbetsplatsen göra för mig? eller som en medarbetare i en statlig myndighet sade till sin chef Du ska inte tro att det var du som rekryterade mig. Jag rekryte- rade dig. Jag letade efter en chef och en organisation som tillät mig att växa och använda mina kompetenser. Dessa situationer kom- mer med stor sannolikhet att bli alltmer frekventa i ett framtida samhälle, där den kvalificerade arbetskraften är en bristvara i för- hållande till utbudet av kvalificerade arbetsuppgifter. Samhällets mångfald bör genomsyra arbetslivet och staten har ett särskilt ansvar som föredöme i denna strävan. Att ta till vara den kom- petens som finns hos personer med utländsk bakgrund bidrar till att öka kvaliteten i verksamhetenEtt konkret sätt att visa detta bör vara att statsförvaltningen i ökad utsträckning strävar efter att avspegla den arbetsföra befolkningens sammansättning Globaliseringen och den allt större konkurrensen mellan länder ställer krav på att alla resurser i landet tas tillvara. ( , framtiden och mångfalden – från invandrar- politik till integrationspolitik, Prop.1997/98:16) I regeringens budgetproposition 2003/04:1 skriver regeringen att en bättre integrering av invandrade svenskar i arbetslivet är en avgörande fråga för vår demokrati och vår ekonomiska utveckling. Den statliga förvaltningen måste härvid föregå med gott exem- pelregeringen anser att staten ska vara ett föredöme när det gäller etnisk mångfald i arbetslivet. Framtida behov i statsförvaltningen Andelen i boende personer, som antingen själva är födda utomlands eller har en eller två föräldrar födda utomlands, växer och uppgår enligt 2003 till mer än en femtedel av hela befolkning eller drygt 1,9 miljoner människor. Den relativa arbetslösheten bland utlands- födda i åldersgruppen 16–var för och motsvarande siffror för dem som är födda i var . Utrikes födda akademiker har en inriktning på sin utbildning som är efterfrågad på arbetsmarknaden, både och sannolikt även . Trots detta faktum har av dessa ett arbete som motsvarar deras utbildningsnivå, att jämföra av de inrikes födda akademikerna. Det finns en potential på 30 000 icke sysselsatta eller felsysselsatta akademiker som varit i . För att de som varit i (0–) ska kunna komma upp till en sysselsättningsgrad på åtminstone behövs en ökning av sysselsättningen med för män och för kvinnor. Andelen invandrade svenskar sysselsatta i statlig förvaltning är låg och deras representation på högre nivåer är försvinnande liten. Alla statliga myndigheter har till uppgift att ta fram handlings- planer för att främja etnisk och kulturell mångfald bland sina anställda. Enligt Statskontorets kartläggning av vilka myndig- heter som har upprättat handlingsplaner för mångfaldsarbetet har av myndigheterna en fastställd handlingsplan. Ett stort antal myndigheter har alltså inte fullföljt detta uppdrag. Förekomsten av handlingsplaner ökar i takt med storleken på myndigheten. Många myndigheter tycker det är svårt att veta hur man konkret ska gå till väga, när det gäller att hitta och genomföra olika mångfaldsbefräm- jande aktiviteter. De kanske gör en handlingsplan, som exempelvis handlar om rekrytering, och sätter upp vissa mål etc. men när det sedan kommer till olika konkreta ageranden avstannar mångfalds- arbetet. Mångfald bland medborgarna måste möta mångfald i statsförvaltningen Framöver måste utlandsfödda svenskar få möjlighet till arbete i statsförvaltningen i en betydligt större utsträckning än vad som sker . Samhället står inför en arbetskraftbrist och har inte råd att låta välutbildade personer gå utan arbete och utan möjlighet att Framtida behov i statsförvaltningen använda sin kompetens. Det förvaltningspolitiska handlingspro- grammet, En förvaltning i demokratins tjänst, konstaterar, att etnisk och kulturell mångfald är en naturlig del i verksamhets- utvecklingen. För att öka kvaliteten i verksamheten bör den kom- petens som finns hos personer med utländsk bakgrund tas till vara. Det är ett stort kompetensslöseri att inte fullt ut utnyttja kompetensen hos dessa personer. I en global värld är det en rike- dom att ha myndigheter med personal med olika kulturell och etnisk bakgrund. , att det också finns ett annat slags kompetensförlust relaterad till invandrad arbetskraft. Ett antal högt utbildade utrikes födda lämnar . Den förlust av kompetens som detta innebär förstärks av att återinvandringen till är betydligt lägre bland utrikes födda än bland inrikes födda. Det finns naturligtvis flera skäl till detta, men det är sannolikt att benägenheten att utvandra från är större om man inte kommer in på arbetsmarknaden på den nivå för vilken man har utbildning. Med en allt större del av medborgarna som representerar etnisk mångfald, måste myndigheterna i dialogen kunna behandla denna kundgrupp på ett kompetent och respektfullt sätt. Detta är ett annat skäl till att myndigheterna måste öka antalet medarbetare av annat etniskt ursprung än svenskt. Ytterligare ett skäl är den etiska aspekten. Det är inte moraliskt försvarbart att låta stora grupper arbetsföra individer stå utanför arbetsmarknaden med allt vad det innebär av utanförskap, isolering och social nedklassning. För att öka trovärdigheten i myndighetsutövandet måste myn- digheterna kunna möta mångfald hos medborgarna med mångfald bland de anställda. Frånvaron från arbetslivet på grund av ohälsa uppgår enligt till ca 810 000 årsarbeten. Antalet personer som inte deltar i yrkeslivet är alltså mycket stort. Kostnaderna för sjukpenning samt sjuk-/aktivitets- ersättning uppgick för till . Det finns en liten tendens till att de långa sjukskrivningarna i statsförvalt- ningen minskar något i antal. Det är svårt att säga om denna tendens håller . Framtida behov i statsförvaltningen 2002:32) konstaterar, att utvecklingen även för staten är alarme- rande och att den utgör både ett allvarligt arbetsmiljöproblem och ett kompetensförsörjningsproblem. Ett stort antal faktorer påverkar den faktiska sjukfrånvaron. Allmän livssituation och privata förhållanden spelar naturligtvis en stor roll för människors hälsa, men som Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (S 2000:07) påpekar visar nu allt tillgängligt material att sjukfrånvaron är starkt arbetsplatsberoende. Ohälsotalen inom den statliga sektorn är lägre än inom övriga arbetsmarknadssektorer men fortfarande hög jämfört med . Arbetsplatsens betydelse för hälsan beskrivs i Handlingsplan för ökad hälsa i staten på följande sätt: En arbetsplats som är stimulerande, som ger ansvar, stolthet och arbetsglädje producerar mindre sjukfrånvaro. Individerna upplever sig som betydelsefulla och behövda och ser arbetet som en källa till friskhet. Detta betyder inte att sjukfrånvaron i det enskilda fallet beror på arbetsplatsen. I stället är det så att olika arbetsplatser visar olika förmåga att erbjuda arbetsmiljöer som dels minskar individens faktiska sjukdom och som framför allt förkortar sjukdomsperioden. Individen dras tillbaka till arbetet genom positiv stimulans. Arbetet blir en källa till friskhet i stället för en sjukdomsorsak i sig. De faktorer på en arbetsplats som påverkar god hälsa hänger ihop bland annat med ledarskapet, arbetsformer, stimulerande och varie- rande arbetsuppgifter, möjligheter till kompetens- och karriär- utveckling samt egen kontroll över arbetets uppläggning och genomförande. I Handlingsplan för ökad hälsa i staten konstaterar utredaren vidare att Små arbetsplatser har t.ex. en väsentligt lägre sjukfrånvaro än stora.skälet ärmed stor sannolikhet att anställda på små myndig- heter upplever den känsla av egen kontroll och betydelse som i flera undersökningar visat sig vara positiva faktorer för låg sjukfrånvaro. Det är inte acceptabelt, att unga, välutbildade och högpresterande kvinnor blir utbrända på grund av höga egna ambi- tioner kombinerade med otydliga krav, oklara roller och abdikerat ledarskap. Inte heller är det acceptabelt att äldre, tungt meriterade trotjänare i statsförvaltningen blir långtidssjukskrivna av psykisk utmattning orsakad av alltför högt arbetstempo, ny teknik och ständiga förändringar och utan möjlighet till påverkan på arbets- former och arbetsorganisation. För att komma till rätta med ohälsan i arbetslivet måste myndigheterna vidta ett antal åtgärder. Framtida behov i statsförvaltningen (SOU 2002:32) påpekar att Den snabbt ökande sjukfrånvaron är ett mycket stort problem på arbetsmarknaden och även i staten. Det finns anledning för myn- digheterna att nu överväga hur det dagliga arbetet ska organiseras och ledas i de fall man har en stor andel äldre arbetstagare och kanske också en hög sjukfrånvaro. Enligt utredningen finns det metoder att motverka utbrändhet och ohälsa. En nyckel är ett engagerat ledarskap och en rakt igenom professionell ledning av verksamheten. En ökad delaktighet för medarbetarna och ett ökat eget inflytande i arbetet och dess processer är också viktigt. Statens kostnader för sjukskrivningar och förtidspensioner är oacceptabelt höga. Regeringen har i budgetpropositionen 2003 pre- senterat ett mål för att sänka sjukfrånvaron: Frånvaron från arbetslivet på grund av sjukdom skall i förhållande till 2002 halveras . Parallellt ska antalet nya aktivitets- och sjukersätt- ningar minska. Enligt bilaga 1 till regeringsbeslut om upprättandet av Forum för ökad hälsa och lägre sjukfrånvaro i staten är målet med den kraft- samling regeringen nu gör för ökad hälsa inom den statliga sektorn att stärka förvaltningens arbete att skapa en attraktiv och effektiv förvaltning i syfte att verka för regeringens mål att antalet sjuk- dagar ska halveras till 2008. Vidare skriver regeringen att ansvaret för att skapa en attraktiv statlig förvaltning med en god arbetsmiljö vilar på arbetsgivarenStatlig förvaltning ska vara ett föredöme som arbetsgivare i arbetslivet. 7.1.4En förvaltning för det internationella samarbetet Det ökade internationella samarbetet ställer nya krav på statsför- valtningen. Detta gäller inte bara i samarbete inom EU utan även i relationerna till andra internationella fora som FN, och . I myndigheternas arbete tillkommer andra perspektiv med nya arbetsuppgifter och arbetsformer. Nya och annorlunda kompe- tenser krävs av statsförvaltningens tjänstemän. I proposition 1997/198:136, En statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, fram- håller regeringen att medlemskap i unionen och anslutningen till den inre marknaden har inordnat statsförvaltningen i ett delvis nytt system av institutioner, regelverk och procedurer som förändrar villkoren för statsförvaltningens verksamhet. Det påverkar såväl sättet att styra och Framtida behov i statsförvaltningen organisera förvaltningen som arbetssätt och strategier. Interna- tionaliseringen ställer bl.a. höga krav på förmåga att samverka med andra aktörer och den ställer statsförvaltningen inför nya fråge- ställningar en hög kompetens hos statstjänstemännen är viktig för såväl det nationella som det internationella arbetet. medlemskap i ställer krav på att de statstjänstemän som arbetar med EU erhåller förmågan att hantera en mångfald av kulturer, förvaltningstraditioner och ekonomiska och sociala struk- turer. Detta innebär en hög förhandlingskompetens och förmåga att hantera olika förhandlingssituationer samt fördjupad kunskap om , beslutsprocesser, regler och procedurer. Därtill är kraven på goda språkkunskaper mycket höga. Enligt regeringens cirkulär om EU-samordningen (cirkulär 1) agerar de tjänstemän som företräder i EU-arbetet för reger- ingens räkning. I betänkande Från verksförordning till myndighets- förordning (SOU 2004:23) framhåller utredaren att det ankommer på myndigheten att genom utbildning och personalutveckling i övrigt se till att de anställda får erforderlig kompetens för att vara verksamma i och att myndigheten klargör för sina anställda hur de ska arbeta när de företräder inom . 7.1.5Medborgarorientering och den elektroniska statsförvaltningen Regeringen konstaterar i Prop.1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, att medborgaruppdraget förenar och håller samman statens vitt skilda verksamheter. Oavsett vilken verksam- het det handlar om är det uppdraget gentemot medborgaren som förpliktigar. Det är för medborgaren som förvaltningen finns och det är utifrån ett medborgarperspektiv förvaltningen bör vidare- utvecklas. I regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram En förvalt- ning i demokratins tjänst framhåller regeringen vikten av att stats- förvaltningen ställer medborgaren i fokus: Statliga myndigheter skall uppfylla höga krav på tillgänglighet och tillmötesgående, kunna deklarera vilka tjänster som erbjuds och i vilka former detta sker samt ge medborgarna tillfälle till dialog och möj- lighet att lämna synpunkter på den verksamhet de berörs av. I det enskilda ärendet skall man så långt möjligt behöva ha kontakt med Framtida behov i statsförvaltningen bara en myndighet. Alla medborgare med särskilda behov skall ha likvärdig tillgång till de tjänster som erbjuds och till offentlig informa- tion. Som ett led i en större medborgarorientering satsar regeringen på 24-timmarsmyndigheten, vilket syftar på myndigheter som är elek- troniskt tillgängliga för medborgarna dygnet runt. Detta innebär att medborgarna kan inhämta information, ställa frågor, lämna upp- gifter och uträtta ärenden vid den tid och från den geo- grafiska plats som passar bäst vid varje givet tillfälle. 24-timmarsmyndigheten liksom den elektroniska utvecklingen över huvud taget ställer nya krav på statstjänstemännen. I budget- proposition 2003/04:1 framhåller regeringen: Även om informationstekniken är det viktigaste redskapet, ligger den stora utmaningen i att utveckla förvaltningens ledarskap, attityder och förhållningssätt gentemot medborgarna samt att genom samverkan forma en nätverksförvaltning som upplevs som en sammanhållen enhet av medborgare och företag. Ytterst syftar satsningarna på 24-timmars- myndigheten till att bibehålla legitimiteten och förtroendet för den offentliga förvaltningen. 24-timmarsmyndigheten innebär ett paradigmskifte för många statstjänstemän, vilket kräver förändrade kompetenser, arbets- metoder och arbetsorganisation, synsätt och värderingar. I köl- vattnet på en lyckad övergång till 24-timmarsmyndigheten krävs ett arbete med kunskaps- och kompetensutveckling hos stora grupper av statsförvaltningen. Statskontorets skrivelse Staten i omvandling (2001:15) konstaterar att den offentliga sektorn måste förändras, om en elektronisk förvaltning ska innebära en kvalitetshöjning för samhällsservicen. De traditionella myndighetsgränserna behöver brytas upp och ersättas med ett mer nätverksorienterat sätt att arbeta. Det är dock tänkbart att en elektronisk förvaltning bidrar till att göra statsförvaltningen attraktiv som arbetsplats, särskilt för de yngre generationer som kommer ut på arbetsmarknaden. Dessa är vana att sköta de flesta kontakter och ärendehantering elektro- niskt. (SOU 2002:32) konstaterar att genom att välja en elektronisk förvaltning kan de statliga myndig- heterna också bli attraktivare arbetsplatser, inte minst för den unga generation som måste rekryteras in . Regeringens starka betoning på medborgaren i fokus har också resulterat i en tvåårig försöksverksamhet med servicedialoger och Framtida behov i statsförvaltningen serviceåtaganden på ett antal myndigheter. I förordet till valtningens utveckling, utdrag ur budgetpropositionen kon- staterar statsrådet att nya former av dialog mellan myndigheter och medborgare växer fram. Det är viktigt att denna utveckling fortsätter. Servicedialoger och serviceåtaganden är ett exempel på en effektiv metod för att få till stånd en medborgarorienterad för- valtning. I Statskontorets rapport för att lära och lova fram- kommer att försöket med servicedialoger har haft en positiv effekt på service och insyn samt gett en ökad delaktighet, vilket leder till ett högt förtroende för statsförvaltningen. Medborgarorienteringen ställer krav på myndigheterna både vad gäller ledarskap, medarbetarskap, arbetsformer, attityder och värderingar.