sou · GSB358 · 2005-01-01 00:00:00 — Forskning sker bl.a. vid och inriktningen av forskningen styrs framförallt genom direktiv från det finska hög- kvarteret som i benämns Huvudstaben. Forskningsresul- taten används vid utbildningen av officerare. kan också ge uppdrag till ett universitet att genomföra forskning inom ett speciellt område. Ett exempel är den forskning som pågår på området arktiskt förhållande kopplade till militära operationer och som sker vid i . har även huvudansvar för att se till att totalförsvarsutbildning genom- förs. Försvarets vetenskapliga delegation () har den mest centrala rollen när det gäller forskning knuten till försvarsmakten. Delegationen verkar i anslutning till och är en av statsrådet tillsatt permanent sakkunnig- och samarbetsorganisa- tion mellan universitet, högskolor, forskningsanstalter, industri- företag och försvarsförvaltningen. Dess verksamhetsidé är att befrämja försvaret genom att finan- siera forskningsprojekt, utnyttja fackkunskapen hos representan- terna för tekniska vetenskaper, naturvetenskaper och medicin, medverka till utvecklingen inom dessa områden samt ordna aktuel- la seminarier och konferenser på området. Dess mål är att produce- Försvarshögskolor i andra länder ra sakkunskap för att tillfredsställa försvarets behov av forskning samt att förse försvaret med nya forskningsresultat. Till delegatio- nens forskningsområden hör även administration, ekonomi och statskunskap (säkerhetspolitik). Utom ordföranden består delegationen av 15 medlemmar. Dess- utom hör till organisationen tre lokalsektioner och 13 expert- sektioner. Delegationens administration sköts huvudsakligen i För- svarsministeriets forskningsenhet. 13Konsekvenser av utredningens förslag Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen för det fall dess förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda redovisa en beräkning av dessa konsekvenser. Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. Utredningen bedömer att förslagen inte får några sådana ekono- miska konsekvenser som avses i 14 § kommittéförordningen. Av 15 § kommittéförordningen följer att konsekvensbeskriv- ningar skall göras även när utredningens förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottslighet och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar m.m., för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen anser att dessa förslag inte är av den arten att någon redovisning i dessa avseenden är påkallad. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att genomföra en översyn av Försvarshögskolan. regeringens och uppdragsgivarnas styrning av Försvarshög- skolan, Försvarshögskolans organisation, effektivitet, flexibilitet och resursutnyttjande, och uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kom- petens och den forskning Försvarshögskolan tillför dem. Utredaren skall även lämna förslag till förbättringar inom ovan nämnda områden. Den dåvarande Försvarshögskolan slogs 1997 samman med Militär- högskolan. Sedan den nya myndigheten bilda- des har totalförsvaret genomgått en omfattande omstrukturering som gjort att förutsättningarna för Försvarshögskolan i många av- seende har förändrats inte minst när det gäller personal- och kompetensförsörjning. Inför försvarsbeslutet blev det alltmer uppenbart att För- svarsmaktens personalförsörjningssystem inte förmår tillgodose de behov som följer med myndighetens efterhand ändrade uppgifter. Regeringen beslutade därför om direktiv för en särskild utredare med uppdrag att redovisa en samlad syn på Utredningen omfattade ett brett spektrum av personalförsörjningsfrågor, däribland utbildningen av officerare (2001:23). I försvarsbeslutspropositionen Fortsatt förnyelse av totalförsva- ret (prop. 2001/02:10) konstaterade regeringen att det militära ut- bildningssystemet fortsatt bör reformeras för att tillgodose de fram- tida kompetensbehoven. konstaterade regeringen att ytter- ligare överväganden var nödvändiga för att kunna utforma ett reformerat utbildningssystem. beslutade regeringen om en utredning med uppgift att lämna underlag för den fortsatta utvecklingen av det militära utbildningssystemet. Utredarens uppgift var att analysera det militära försvarets långsiktiga kompetensbehov och därefter klarlägga hur detta bör tillgodoses. Behovet av utbildning skulle analyseras avseende såväl längd och utformning som innehåll. Ut- redningen lade fram sitt slutbetänkande (SOU 2003:43) . Försvarshögskolan skall i första hand genom högre utbildning bidra till att kompetensförsörja totalförsvaret. Av försvarsbesluts- propositionen (prop. 2001/02:10) framgår i allt väsentligt vilka ramarna är för det förnyade personalförsörjningssystem, av vilket Försvarshögskolan utgör en viktig del. Försvarshögskolan är en s.k. totalförsvarsgemensam myndighet och dess verksamhet är i allt väsentligt avgiftsfinansierad. Bakgrunden till att skolan är avgiftsfinansierad har sin utgångs- punkt i utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret och den s.k. LEMO-reformen. Regeringen bedömde att avvägningar om hur de resurser skall användas som statsmakter- na beslutat om bör ligga hos en beställare med nödvändig kompe- tens, exempelvis Försvarsmakten. I anslagsfinansierad verksamhet skulle i stället ansvaret för avvägningar om hur olika resurser skall användas ligga hos regeringen och . Statsmakterna har genom anvisade anslag gett beställaren uppgifter och resurser. Därefter har beställaren att avgöra hur uppgifterna skall utföras och därmed att avväga mellan olika insatser. Försvarshögskolans huvuduppgift är att bedriva utbildning på högre nivåer främst för totalförsvarets behov. Den utbildning skolan bedriver kännetecknas av en stor omsorg om de enskilda studen- terna och hög undervisningstäthet, men även av en högre kostnad per helårsprestation än flertalet civila utbildningar. Skolans lärar- täthet är dessutom jämförelsevis hög. uppdrag att bedöma hur Försvarshögskolans utbildningar förhöll sig till likartad utbildning inom högskolan vad avser nivå och kvali- tet (Rapportserie 1998:37R). En av slutsatserna myndighetens experter drog blev att stabs- och chefsprogrammen sammantaget är fullt jämförbara med minst treåriga civila yrkesutbildningar i hög- skolan. Försvarshögskolan har aldrig varit föremål för någon genom- gripande extern effektivitetsgranskning. Däremot har revisorer på eget initiativ granskat hur regeringen och beställare styr Försvarshögskolan. Beslut fattades om revisorers rapport (1999/2000:5) . Mot bakgrund av regeringens ansvar att följa upp Försvarshög- skolans effektivitet skall utredaren utvärdera regeringens och uppdragsgivarnas styrning av Försvarshög- skolan, Försvarshögskolans organisation, effektivitet, flexibilitet och resursutnyttjande, och uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kom- petens och den forskning Försvarshögskolan tillför dem. Utredaren skall utvärdera den nuvarande styrningen av Försvars- högskolan. Utvärderingen skall omfatta såväl regeringens styrning av myndigheten som uppdragsstyrningen från de huvudsakliga beställarna. Styrningen skall bedömas i förhållande till den inriktning av sko- lans verksamhet som regering och riksdag beslutat i och med genomförandet av totalförsvarsreformen (se prop. 2001/02:10). Utredaren skall bedöma hur omvärldsförändringar kan komma att påverka den framtida utformningen av uppdragsstyrningen, inte minst mot bakgrund av den genomförda Skolreform- utredningen. I detta ligger även att granska Försvarshögskolans flexibilitet och möjligheter att utifrån förändrade behov hos bestäl- lare kunna anpassa sig efter detta. Utredaren skall granska beställarnas avvägningar för att på ett kostnadseffektivt sätt utnyttja befintliga resurser för att lösa de av statsmakterna beslutade uppgifterna. Utredaren skall också bedöma hur myndighetens uppdragsgivare utvärderar och använder den kompetens de tillförs genom Försvarshögskolans utbildningar och forskning. Utredaren skall lämna förslag på hur styrningen kan utvecklas och förbättras. I uppdraget ingår en granskning av Försvarshögskolans utbildnings- och forskningsverksamhet i förhållande till kravet på effektiva av- vägningar mellan att bygga upp egna resurser inom myndigheten och att utnyttja resurser och kompetens hos andra aktörer. Effek- tiviteten bör ses ur ett långsiktigt samhällsekonomiskt perspektiv och utifrån de grundläggande kvalitetskrav som ställs på Försvars- högskolan som utbildningsamordnare. Utredaren skall således ut- värdera Försvarshögskolans nuvarande samverkan med andra rele- vanta aktörer (myndigheter, universitet och militärhögskolor m.m.) både i och i utlandet. Utredaren skall även bedöma hur Försvarshögskolans forskning nyttiggörs och knyts till den egna utbildningen och hur den sprids till andra relevanta aktörer, främst inom totalförsvaret. Utredaren skall också bedöma hur relevant forskning och utbildning som bedrivs utanför eller inom andra delar av totalförsvaret nyttiggörs och används inom myndigheten. Utredaren skall lämna förslag på hur samverkansformerna med andra aktörer och beställare kan förbättras. Därutöver skall utreda- ren göra en bedömning av Försvarshögskolans organisation, effek- tivitet och resursutnyttjande i förhållande till myndighetens huvud- uppgifter. Utredarens utgångspunkt skall vara att Försvarshögskolan även fortsättningsvis skall vara en myndighet under regeringen med i huvudsak oförändrade uppgifter. Det står dock utredaren fritt att föreslå förändringar i uppgiftsfördelningen mellan Försvarshög- skolan, Försvarsmakten, eller annan myndighet. I granskningen av uppgiftsfördelningen mellan dessa myndigheter skall utredaren särskilt ta ställning till de kortare kurser som Försvarshögskolan bedriver och redovisa even- tuella förslag till förbättringar. Utredaren skall i relevanta hänseenden beakta kommande ställ- ningstaganden från regering och riksdag med anledning av betän- kandet Ett reformerat skolsystem för Försvarsmakten (SOU 2003:43). Därutöver skall utredaren beakta resultatet av Utred- ningen om en översyn av verksförordningen i den mån det har betydelse för arbetet (dir. 2001:117). Allmänna krav för uppdraget Utredningen skall bedrivas i samverkan med Försvarshögskolan, Försvarsmakten, , och den särskilde utredare som genomför en översyn av (Dir. 2002:42). Utredaren skall dessutom fort- löpande hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer och stude- randerepresentanter informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att yttra sig. Utredaren skall lägga fram förslag till de eventuella författningsändringar som utredningens förslag ger upphov till. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete . Sammanfattning: Statskontorets rapport nr 2004:2 (rapporten kan laddas ned i sin helhet från ) Statskontorets har av fått i uppdrag att göra en översyn av Försvarshögskolans organisation och resurs- utnyttjande ur ett effektivitetsperspektiv. Statskontoret skall också redovisa omvärldsförändringar som kan få betydelse för hur verk- samheten organiseras och dimensioneras, utreda hur forskningen används i utbildningen samt belysa FHS samverkan med andra myndigheter, universitet och högskolor. FHS ställning som uppdragsmyndighet innebär att en renodlad effektivitetsgranskning inte kan göras. Vid en effektivitetsgransk- ning jämförs resursinsatserna med hur väl organisationen lyckas nå för verksamheten uppställda mål. FHS har som uppdragsmyndig- het inga mätbara mål och det är uppdragsgivarna som styr vad FHS skall göra. Eventuella effekter av FHS utbildning och forskning uppkommer i uppdragsgivarnas verksamhet – men i Statskontorets uppdrag ingår inte att granska uppdragsgivarnas verksamhet. FHS eget ansvar är att utföra sina uppdrag på ett kostnadseffek- tivt sätt. Statskontorets inriktning har därför varit att granska produktiviteten – om det är en rimlig relation mellan de resurser som förbrukas och de prestationer som levereras till uppdragsgivar- na. För en stor del av verksamheten, forskningen, finns dock inget vedertaget sätt att mäta eller ens bedöma produktiviteten. FHS styrkor och svagheter Den bild som några befattningshavare inom FHS ger av verksam- hetens styrkor och svagheter är relativt entydig avseende styrkorna. Samverkan mellan militärer och forskare samt ett tvärvetenskapligt arbetssätt skapar synergieffekter och en positiv utvecklande kultur. Bilden av den egna organisationens svagheter är inte lika entydig men administrationen upplevs inte ge ett fullgott stöd till verksam- Vidare finns en medvetenhet om att kostnaderna upplevs som höga. FHS borde också rikta mer fokus på den verksamhet som expanderar – totalförsvarsanpassad utbildning inom civila ämnen som statskunskap, management, mediekunskap m.m. FHS utbildning ges av deltagarna ett gott betyg. Några uttalan- den av från dem som gått denna utbildning – och som kan jämföra med traditionell universitetsutbildning – visar att de anser att FHS utbildning är klart överlägsen i kvalitet. Det är också naturligt att ställa höga krav på utbildningen – det handlar om kvalificerad ut- bildning av chefer i karriären på betald arbetstid. Statskontoret föreslår ingen principiell förändring av FHS grund- läggande uppgifter. Vi föreslår dock att begreppet forskning preciseras så att det framgår att även studier och stöd till utveck- lingsarbete kan rymmas i FHS uppgifter. Vi föreslår också att den uppräkning som görs av ämnen, som FHS skall utbilda och forska inom, tas bort och ersätts av en mer allmän formulering. En viktigt instruktionsenlig uppgift – som inte kan full- göras på ett bra sätt – är stöd till militära skolor, kvalitetsutveckling av det militära skolsystemet och utvärdering av de militära skolornas kvalitet. Uppgiften bör kvarligga på FHS men finansieras på ett annat sätt än . FHS bör även fortsättningsvis vara fri att ta uppdrag från andra uppdragsgivare än totalförsvarsmyndigheterna. Sådana uppdrag bör dock tas i en mycket begränsad omfattning och avgränsas till de försvarsrelaterade områden som andra högskolor och universitet inte arbetar med. Styrning och ledning av verksamheten FHS är en i huvudsak uppdragsstyrd myndighet. Det innebär att mål- och resultatstyrning från regeringen inte är relevant annat än för de uppdrag som regeringen själv lägger på FHS. Uppdragsstyrningen har möjliggjort att verksamheten, i fasta priser räknat, kunnat expandera med . Om verksamheten varit anslagsfinansierad hade sannolikt en sådan expansion inte ägt rum. Uppdragsgivarna har valt att öka sina be- ställningar hos FHS vilket kan tolkas som ett positivt betyg av verksamheten. Man skall dock ha i minnet att FHS har en mono- polliknande ställning för betydande delar av verksamheten. Uppdragsfinansiering förutsätter viss konkurrens för att syste- met skall leda till effektivitet. En ökad användning av marknads- mekanismer skulle kunna leda till en stärkt ställning för beställarna. En aviserad avreglering av den nivåhöjande utbildningen (ändringar i officersförordningen) kan få en sådan effekt. Anslaget till FHS avseende medel för vetenskaplig grund kan på principiella grunder ifrågasättas. Huvudprincipen bör vara att regeringen finansierar den verksamhet regeringen direkt beställer av FHS men inte subventionerar andra uppdragsgivares verksam- het. Vi föreslår också att rektor och prorektors befogenheter regleras i instruktionen för att få en mer transparent och högskolelik formell reglering av rektors och prorektors uppgifter. De övriga skillnader som finns avseende FHS ledningsform, jämfört med vad som sägs enligt högskoleförordningen, är små och motiverade mht. FHS ställning som uppdragsmyndighet. Organisation ur ett effektivitetsperspektiv Statskontoret anser att nuvarande institutionsorganisation är natur- lig i avvaktan på beslut om en kommande akademisering. Vi före- slår dock att en enhet tillskapas direkt under FHS ledning för att samordna produktionen av stabs- och chefsutbildningen. En sådan ny enhet skulle kunna ta ett samlat ansvar för att få kostnads- effektivitet i FHS kärnverksamhet samt renodla institutionernas verksamhet till ämnesutveckling. Vi föreslår också att () läggs som en linjeenhet direkt under ledningen eftersom denna verksamhet har en särställning i förhållande till de ämnes- inriktade institutionerna. FHS internationella kurser föreslås finan- sieras genom anslag direkt till FHS. Vi föreslår också att FHS inrättar en Ekonomi- och personalstab vid sidan av Ledningskontoret (LK). Nuvarande verksamhet är allt- för organisatoriskt splittrad. Åtgärden syftar till att ge ledningens bättre förutsättningar för att kunna styra verksamheten. Den inre organisationen av linjeenheterna är heterogen och kan behöva ses över för att få en transparent organisation som också underlättar styrningen från FHS ledning. Statskontoret föreslår också att Delegationen för militärhistorisk forskning läggs ner och motsvarande verksamhet överförs till FHS linjeverksamhet. Vi anser också att en internrevision bör inrättas för att övervaka medelshanteringen inom FHS och ge styrelsen ett breddat underlag för uppföljning av verksamheten. Omvärldsförändringar som kan få betydelse för verksamheten Det svenska försvaret befinner sig mitt i, eller i slutat av, en stor omställningsprocess som påverkar inriktning, organisation och re- surser. Återverkningarna på FHS verksamhet har varit tydliga, framförallt när det gäller innehållet i utbildningen och forskningen, men har varit relativt begränsade när det gäller orga- nisation och styrning. FHS verksamhet kan ses som en spjutspets i förändringsarbetet. FHS utbildar de nya högre officerare som skall leda förändrings- arbetet och FHS tar i sin forskning fram ny kunskap som behövs för att totalförsvaret skall kunna klara nya uppgifter. Vad vi kan bedöma så har FHS verksamhet förändrats på ett sådant sätt som förefaller vara både nödvändigt och förtjänstfullt med hänsyn till den pågående ominriktningen av försvaret. Försvarsmakten nyttjas i ökad utsträckning som ett verktyg i den internationella krishanteringen. Eftersom är ett land med begränsade resurser kommer vår medverkan i internationella insatser alltid att ske i samverkan med andra länder, ofta NATO- länder. Statskontorets bedömning är därför att ett mer omfattande samarbete mellan FHS och andra länders försvarshögskolor kom- mer att krävas , bl.a. för att klara NATO-anpass- ningen av utbildningen. Statskontorets bedömning är att minskningen av antalet office- rare kommer att få ett begränsat genomslag i FHS totala utbildningsvolym. En överslagsmässig beräkning tyder på att FHS kan få en minskad militär programutbildning på cirka 50 helårsstuderande men att detta skulle kunna kompenseras av en ökande utbildningsvolym av total- försvarsanpassad civil utbildning. En eventuell kommande avreglering av fackutbildningen och ut- bildningen inom det s.k. tekniska basåret kan komma att återverka på FHS på flera sätt. FHS kanske behöver marknadsföra sig mer mot förband och utbildningsvolymen kommer mer att styras av marknadsmekanismer. FHS kommer sannolikt att möta fortsatta krav på hög kvalitet men också få ökade krav på vad som skall ingå i utbildningen direkt från förband som skickar deltagare. Släpper regeringen kopplingen mellan stabs/chefsutbildning och befordran kan utbildningsvolymen komma att variera i högre grad mellan åren än vad som är fallet. En sådan avreglering medför också att FHS monopolställning avseende den högre officersutbild- ningen kan komma att luckras upp – t.ex. kan Försvars- maktens skolor komma att erbjuda vissa kurser i samarbete med lokala högskolor och universitet. Med ett vidgat perspektiv på försvars-, kris och säkerhetsfrågor följer också en vidgad målgrupp för utbildning i sådana frågor. FHS utbildningsvolym för totalförsvarsanpassad civil utbildning har ökat och fler, kanske framförallt ungdomsstuderan- de, önskar gå denna utbildning. Ur ett totalförsvarsperspektiv bör det vara angeläget att försöka ta vara på det intresse som finns omkring dessa frågor genom att erbjuda fler utbildningstillfällen. Hur forskningen används i utbildningen FHS forskningsvolym har ökat och efterfrågan verkar fortsätta öka. Kostnaderna för forskning, utveckling och stöd har nästan tredubblats . Kostnaderna uppgick till ., varav . avsåg utveckling och stöd. Varför har kostnaderna ökat så kraftigt? Svaret är att FM har ökat sina beställningar och anslaget till FHS har ökat i reala termer. De närmare övervägandena bakom dessa beslut har vi inte infor- mation om. Hypotesen är att omställningen av försvaret för att hantera kriser och internationella kriser har medfört ett nytt behov av kunskap som uppdragsgivarna bedömer att FHS kan tillgodose. En fortsatt ökning av forskningsvolymen skulle kunna innebära att FHS dominerande verksamhet kommer att bli forskning, studier och direkta stödinsatser till FM och andra total- försvarsmyndigheter. Detta bör rimligen leda till att regeringen prövar om en sådan utveckling är önskvärd. FHS håller på att ta fram en strategi för forskningsverksam- heten. Förhoppningsvis kommer då en tydlig precisering av vilka uppdrag som FHS skall ta och vilka uppdrag man skall avstå från. Vidare behöver man klara ut på vilka områden man behöver egna anställda forskare och inom vilka områden man kan lägga ut forsk- ningsuppdrag på andra forskare. Huvuddelen av den forskning som behövs för det svenska försvaret kommer dock att produceras utomlands. Uppdragsgivarna kanske också måste lägga uppdrag att följa utländsk forskning. Enligt uppdraget till Statskontoret skall vi belysa hur FHS forsk- ning används i den egna utbildningen. Frågan är dock svår att besvara eftersom det inte är FHS som styr innehållet i forskning och utbildning. I vilken utsträckning som FHS egna forsknings- resultat används i utbildningen beror på vilka forskningsuppdrag som beställarna lämnar och vilket utbildningsinnehåll som upp- dragsgivarna beställer. Generellt sett torde dock alla intressanta forskningsresultat uppmärksammas i FHS egen utbildningen. Kopplingen mellan FHS forskning och de militära skolornas verksamhet får bedömas som svag. Officersutbildningen sker till inom försvaret och denna utbildning har begränsat stöd av FHS när det gäller att föra ut ny kunskap. FHS stöd begränsar sig till att fastställa kursplaner och litteraturlistor. Samverkan med myndigheter, universitet och högskolor FHS samarbete med universitet och högskolor har utvecklats starkt. FHS kostnader för inhyrda lärare och forskare har exempelvis ökat från . (1998) till . (2002). FHS lånar in och lånar ut lärare, samarbetar med universitet om utbild- ningsproduktion, FHS studerande går på universitetskurser och studenter från universitet går på FHS kurser, osv. Samarbetet sker i första hand för att höja kvaliteten i utbildning och forskning. Möjligheter att minska kostnaderna genom samarbete finns, men alla samarbetsparter ser till att ta betalt för sina insatser i ett samarbete. Statskontorets bedömning är att FHS har utvecklat ett gott sam- arbete med flera universitet och högskolor. På några punkter kan dock ett visst utvecklingsarbete behövas. Statskontoret föreslår att FHS utformar en policy för samarbetet med universitet och högskolor. För köp av lärar-, utbildnings- och forskningstjänster kan (. ) kan det finnas motiv för att pröva, samla och tydliggöra FHS behov av stöd, t.ex. på hemsidan, så att även icke etablerade samarbetspartners får en chans att erbjuda sina tjänster. FHS kan sannolikt erbjuda fler universitet och högskolor sam- arbete om totalförsvarsanpassad utbildning. Vissa gemensamma riktlinjer bör dock finnas när det gäller prissättning, pålägg m.m. I en verksamhet som expanderar finns det ofta en tendens att lösa problem i verksamheten genom att anställa fler personer.