sou · GSB3101d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Livförsäkrings- bolagen skall alltjämt enligt det konsoliderade livförsäkrings- direktivet ha möjlighet att räkna in förlagslån i kapitalbasen. Många av de centrala begreppen i artikel 18 som baseras på aktsam- hetsprincipen sammanfaller med gällande principer i svensk försäk- ringslagstiftning, såsom grundsatserna att tillgångarna, utifrån för- säkringsverksamhetens beskaffenhet, skall vara tillräckligt likvida, lämpligt diversifierade och effektivt förvaltade. Övergången mot en mer kvalitativt inriktad reglering i enlighet med tjänstepensions- direktivet innebär således inte någon dramatisk förändring i detta avseende, snarare att den konkretisering av grundläggande princi- per som katalogen av tillåtna tillgångsslag, samt detaljerade till- gångslimiter innebär inte anses vara ett tillräckligt flexibelt och effektivt regleringsinstrument. Regleringen och tillsynen av tjänstepensionsinstitut skall i stället enligt aktsamhetsprincipen syfta till att kvalitetssäkra de processer i tjänstepensionsinstitut som leder fram till investeringsbeslut. Detta möjliggörs bl.a. genom krav på att tjänstepensionsinstitut skall utarbeta och till lämna in detaljerade skriftliga riktlinjer för placeringspolicyn, där metoder och processer för placeringsverksamheten skall beskrivas. Därmed klargörs att det är tjänstepensionsinstituten själva som har det yttersta ansvaret för att placeringarna sker med iakttagande av de kvalitativa reglerna som anges i lag, se vidare avsnitt 6.13. Regleringen av ett tjänstepensionsinstituts samlade kapital- placeringar och tillsynen därav skall som framgått vara kvalitativt inriktad i enlighet med aktsamhetsprincipen. Samtliga tillgångar som hänförs till tjänstepensionsverksamhet skall placeras på ett aktsamt sätt i lämpliga tillgångsslag utifrån vad som bäst gagnar förmånstagarnas intressen. Vidare får investeringar i det uppdrags- givande företaget inte överstiga av tillgångarna. samlade investeringarna i en grupp med inbördes anknytning vari ett uppdragsgivande företag ingår får inte överstiga av tillgångarna. Upplåning skall få ske endast för att tillgodose till- fälliga likviditetsbehov eller för att uppfylla kraven om en tillräcklig kapitalbas. Placeringsreglerna i FRL som behandlar vilka tillgångar som får svara mot försäkringstekniska avsättningar samt tillgångslimiter i skuldtäckningstillgångar i 7 kap. 10 och 10 b §§ FRL är för detalje- rade för att vara förenliga med tjänstepensionsdirektivets bestäm- melser. Detta gäller även för placeringsreglerna i 24 § UFL. Dessa regler skall därför inte längre gälla för verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring. De begränsningar som anges i artikel 18.7 i direktivet skall gälla för tillgångar som täcker tekniska avsättningar, med undantag av tillgångar som svarar mot avsättningar för villkorad återbäring och fondförsäkring. Det betyder att högst av skuldtäck- ningstillgångarna får vara investerade på icke reglerade marknader, att högst får vara investerade i tillgångar realiserbara i andra valutor än dem som åtagandena är betalbara i samt att de enhandslimiter som finns uppräknade i FRL alltjämt skall gälla för tjänstepensionsverksamhet. Då de kvantitativa reglerna i artikel 18.7 är ett direkt utflöde av aktsamhetsprincipen skulle det kunna hävdas att de inte behöver uttryckas i lagtexten. Det kan inte sägas vara aktsamt att investera en stor del av tillgångarna i marknader med bristande genomlysning där värderingen av tillgångarna är osäker. Det är inte heller aktsamt att i för stor utsträckning utsätta försäkringstagarna för valutarisk som kan undvikas genom matchning mot åtagandena eller före- tagsspecifik risk som till låg kostnad är möjlig att diversifiera bort. Utredningen anser emellertid att det är motiverat att införa vissa kvantitativa begränsningar. Det finns som framgår av avsnitt 6.4 inte särskilt starka skäl för att tjänstepensionsförsäkring och privat pensionsförsäkring skall omfattas av olika placeringsregler då produkterna, åtminstone vad gäller avgiftsbestämda försäkringar, i allt väsentligt är desamma. Detta skulle, i linje med ambitionen om en funktionellt inriktad reglering, tala för att införa så restriktiva kvantitativa gränser som direktivet tillåter, dvs. att utnyttja även golvreglerna i artikel 18.5. Med stöd av argumenten mot en alltför rigid kvantitativ reglering och med beaktande av att tjänstepensionsdirektivet är ett första steg mot en kvalitativt inriktad reglering för alla försäkrings- produkter och försäkringsinstitut menar utredningen att det finns skäl att gå längre i denna process och endast införa de gränser som enligt direktivet kan krävas av utländska pensionsinstitut. Enligt uppgift kommer sådana regler att införas i andra länder. Därmed skulle konkurrensneutralitet i fråga om investeringsregler gälla för svenska och utländska försäkringsinstitut. föreslår i sitt slutbetänkande att tillgångslimiterna i FRL skall avskaffas i den utsträckning det är möjligt i förhållande till det konsoliderade livförsäkringsdirektivet, se SOU 2003:84 s. 96 ff. Detta skulle innebära att endast gränser för just investeringar i oreglerade marknader, investeringar i tillgångar som inte är valuta- matchade och investeringar i samma företag skulle kvarstå, om än med något mer restriktiva procentsatser än de här föreslagna. Om förslag får gehör skulle således regleringen av likartade försäkringsprodukter, såvida de kvantitativa reglerna i artikel 18.7 införs för tjänstepensionsförsäkring, kunna harmonise- ras. I den fortsatta beredningen av placeringsregler för livförsäk- ringsbolag bör detta eftersträvas. Investeringsgränserna för skuldtäckningstillgångarna som här föreslås skall ses som absoluta maximigränser, framför allt vad gäller 30-procentsgränserna för investeringar på oreglerade mark- nader och i omatchade tillgångar. Då tillsynen enligt aktsamhets- principen skall vara förebyggande och inriktad på de individuella institutens processer för riskhantering kommer sannolikt Finans- inspektionen att behöva ingripa långt innan dessa nivåer blir aktuella. De föreslagna investeringsreglerna skall gälla för understöds- föreningar som meddelar tjänstepension samt för de skuldtäck- ningstillgångar hos livförsäkringsbolagen som motsvarar de försäk- ringstekniska avsättningarna för tjänstepension. Tjänstepensions- kassorna kommer således till skillnad från livförsäkringsbolagen att omfattas av vissa investeringsregler på fria tillgångar. Skillnaden i reglering är som beskrivits ovan en effekt av separationskravet av livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Denna skillnad torde dock inte behöva vara så betydande i praktiken. Avgörande för bedömningen av huruvida en investering är utförd på ett aktsamt sätt är om processen som ligger bakom investerings- beslutet håller tillräckligt hög kvalitet, dvs. om investeringsbeslutet är en följd av en väl utarbetad investeringsstrategi och om förvalta- ren är omsorgsfull och skicklig och ställer förmånstagarnas intres- sen främst. Om dessa krav ställs på livförsäkringsbolagens placering av skuldtäckningstillgångar kommer de sannolikt också att vara uppfyllda för hela placeringsportföljen. Det finns inte någon anledning för livförsäkringsbolaget att inte använda de utarbetade beslutsprocesserna och metoderna för att mäta placeringsrisker då bolaget placerar de fria tillgångarna. Dessutom skall metoderna för riskhantering beskrivas i det av institutet utarbetade placeringsriktlinjerna som omfattar hela placerings- portföljen, vilket ger möjlighet att ingripa i enlighet med stabilitetsprincipen om placeringen av fria tillgångar inte anses vara tillfredsställande. Gränsen för investeringar i uppdragsgivande företag som för tjänstepensionskassor gäller även för fria tillgångar innebär en mer påtaglig regleringsskillnad mellan instituten. Denna regel är dock mer relevant för tjänstepensionskassor då dessa institut är slutna föreningar och vanligtvis har få uppdragsgivande företag vilket gör att risken för intressekonflikter av den typ regeln syftar till att för- hindra är större än i livförsäkringsbolag som har ett stort antal företagskunder. Stiftelserna skall endast träffas av de föreslagna reglerna om aktsamhet och begränsningarna i enhandsengagemang i uppdrags- givande företag som gäller samtliga tillgångar. Stiftelser är inte för- säkringsinstitut; de får inte göra några pensionsutfästelser och har därför inga försäkringstekniska avsättningar eller skuldtäcknings- tillgångar. De kan således inte beröras av de placeringsregler som avser tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsättningar. Detta gör att det inte är möjligt att ha en identisk placerings- reglering av pensionsstiftelser och försäkringsinstitut så länge som det ställs högre krav på skuldtäckningstillgångarna än på de fria till- gångarna. I valet mellan att införa mer restriktiva regler än för andra tjänstepensionsinstitut och att så långt som möjligt bibehålla pensionsstiftelsernas mer liberala placeringsregler synes det naturligt att välja det sistnämnda då det i denna form av tryggande är arbetsgivaren själv som ansvarar för pensionsutfästelserna. Som framgår av ovanstående skall pensionsstiftelser som hör till bank och kreditmarknadsföretag i sin placeringsverksamhet följa reglerna i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Dessa regler, som är harmoniserade med , står inte i strid med de placeringsregler som här föreslås gälla för pensionsstiftelser, utan kan ses som kompletterande regler för stiftelser som tryggar pensioner i kreditinstitut. Det har varken från branschen eller från tillsynsmyndigheterna framförts att ett införande av reglerna i artikel 18.1 f om inve- steringar i ett uppdragsgivande företag skulle medföra övergångs- problem. Utredningen har med hänsyn härtill inte funnit skäl att utnyttja möjligheten i artikel 22.4 att skjuta på tillämpningen av de investeringsreglerna. Direktivets förbud mot förhandsgodkännande och systematisk anmälan av investeringsbeslut får till följd att en tjänstepensions- kassas stadgar i fortsättningen inte skall ange hur medel skall place- ras. Varje stadgeändring måste nämligen enligt nuvarande ordning godkännas av innan den får verkställas. En tjänstepensionskassas interna placeringsregler skall i stället tas in i särskiljda placeringsregler, se nästa avsnitt. Utredningens förslag: Tjänstepensionskassor och pensions- stiftelser skall vara skyldiga att upprätta placeringsriktlinjer. Ansvaret för riktlinjerna skall åvila styrelsen. skall lämna in placeringsriktlinjer för tjänstepensionsverksamheten till tillsynsmyndigheten senast när de börjar användas och när de ändras. Till placeringsriktlinjerna skall fogas en analys av vad riktlinjerna väntas få för konsekvenser för institutet och de ersättningsberättigade. Direktivets krav om att placeringsriktlinjerna skall innehålla uppgifter om metoder för att mäta placeringsrisker, processer för riskkontroll och den strategiska allokeringen av tillgångar i förhållande till pensionsåtagandenas art och varaktighet skall tillgodoses genom myndighetsföreskrifter. Artikel 12 ålägger ett tjänstepensionsinstitut att utarbeta och minst följa upp skriftliga riktlinjer för placerings- verksamheten. Riktlinjerna skall i vart fall innehålla sådana upp- gifter som metoder för att mäta placeringsrisker, processer för riskkontroll och den strategiska allokeringen av tillgångar i förhål- lande till pensionsåtagandenas art och varaktighet. SOU 2004:101 Överväganden och förslag väsentlig förändring av placeringspolicyn skall riktlinjerna ofördröjligen ses över. Reglerna om placeringsriktlinjer för försäkringsbolag finns i 7 kap. § FRL, vari stadgas att försäkringsbolag skall upprätta och följa placeringsriktlinjer och att dessa skall innehålla principerna för placering av samtliga tillgångar, med särskild redovisning av princi- perna för placering av de tillgångar som används för skuldtäckning. Livförsäkringstagare och de som erbjuds att teckna en sådan för- säkring skall enligt huvudregeln informeras om det huvudsakliga innehållet i riktlinjerna. har med stöd av bemyndigande utfärdat föreskrifter om försäkringsbolagens informationsskyldighet för försäkringsbolagen att under vissa för- utsättningar lämna information till livförsäkringstagare, se avsnitt 6.9. omfattades endast skuldtäckningstillgångarna av reglerna om placeringsriktlinjer. ändrades reglerna i 7 kap. § FRL, varvid placeringsriktlinjerna utvidgades till att omfatta samtliga tillgångar och inte bara sådant kapital som mot- svarar de försäkringstekniska avsättningarna, dvs. Ändringen motiverades av att det av stabilitetsskäl och ur tillsynsperspektiv är viktigt med ett styrnings- och kontroll- underlag även för bolagets fria tillgångar, se prop. 2003/04:109 s. 49 och bet. 2003/04:FIU26. Enligt 8 kap. 8 § FRL ankommer det på styrelsen att fastställa placeringsriktlinjerna. Styrelsen ansvarar också för att riktlinjerna följs och skall fortlöpande pröva om de behöver ändras. Finans- inspektionen kan med stöd av 19 kap. 3 § FRL begära att få ta del av ett livförsäkringsbolags riktlinjer och har möjlighet att förelägga bolaget att vidta rättelse dels om riktlinjerna inte är tillfreds- ställande med hänsyn till rörelsens omfattning och beskaffenhet, dels om riktlinjerna överträds. Det finns dock inte något krav på en löpande anmälan av dessa på samma sätt som det finns för de för- säkringstekniska riktlinjerna. Understödsföreningar och pensionsstiftelser omfattas för när- varande inte av några bestämmelser om placeringsriktlinjer. Till följd av direktivets bestämmelser måste för tjänstepensions- kassor och pensionsstiftelser nu uppställas krav på upprättande av placeringsriktlinjer. Ansvaret för riktlinjerna bör liksom i livförsäk- ringsbolagen åvila styrelsen. En mer kvalitativt inriktad investeringsreglering kommer som framgått av avsnitt 6.12 att ställa nya krav både på tillsynsmyndig- heten och på tjänstepensionsinstituten. Instituten har själva ansva- ret för att upprätta metoder för riskhantering och beslutsrutiner som säkerställer att placeringarna sker med iakttagande av de kva- litativa reglerna som anges i lag. Då nuvarande placeringsregler i FRL om tillåtna tillgångsslag och tillgångslimiter enligt förslaget inte kommer att gälla för tjänstepensionsverksamhet blir Finans- inspektionens bedömning om lagöverträdelser mer komplex efter- som varje enskilt instituts situation och förutsättningar måste tas i beaktande. Institutens egna placeringsriktlinjer kommer att få en central roll i den nya processinriktade tillsynen. Att utvärdera hur försäkrings- bolagen hanterar de risker som följer av verksamheten ingår i tillsyn. Övergången mot en mer kvalita- tivt inriktad, förebyggande reglering och tillsyn som följer av för- slagen i avsnitt 6.12 förutsätter att utvärdering omfattar en granskning av institutens metoder och rutiner för att identifiera, mäta och hantera risker i placeringsportföljen i för- hållande till åtagandenas typ och varaktighet, bolagets strategi för att upprätthålla skuldtäckningen, samt av institutet utformade konsekvensanalyser av investeringsbesluten. För att underlätta den offentliga tillsynen föreslår utredningen att en anmälningsskyldighet för placeringsriktlinjer skall införas. Samma regler om inlämnande till som gäller för försäkringstekniska riktlinjer i livförsäkringsbolagen bör gälla för placeringsriktlinjer. Detta innebär att livförsäkringsbolagen och tjänstepensionskassorna skall inlämna placeringsriktlinjer för tjänstepensionsverksamheten till senast när de börjar användas och när de ändras. Motsvarande bör gälla pensions- stiftelserna. Till placeringsriktlinjerna skall fogas en analys av vad riktlinjerna väntas få för konsekvenser för institutet och de ersätt- ningsberättigade. Instituten bör fortlöpande se över placerings- riktlinjerna. Direktivets krav om att placeringsriktlinjerna skall innehålla uppgifter om metoder för att mäta placeringsrisker, processer för riskkontroll och den strategiska allokeringen av tillgångar i för- hållande till pensionsåtagandenas art och varaktighet bör tillgodo- ses genom myndighetsföreskrifter om placeringsriktlinjerna och deras innehåll. Frågor om tillsyn behandlas närmare i avsnitt 6.17, varvid även frågeställningen om tillsynen av att riktlinjerna för placerings- verksamheten efterlevs på ett korrekt sätt kan motivera att en och samma myndighet bör ha ansvaret behandlas. I avsnitt 6.9 har kravet på information om placeringsriktlinjer diskuterats. Utredningens förslag: Tjänstepensionskassor skall omfattas av samma regler om kapitalkrav, med undantag av bestämmelserna om garantibelopp, som gäller för livförsäkrings- bolag. Enligt artikel 17 skall ett tjänstepensionsinstitut, som står för åtagandet att täcka en biometrisk risk eller garanterar en viss avkastning eller en viss förmånsnivå ständigt, som en buffert inneha kompletterande tillgångar utöver vad som motsvarar de tekniska avsättningarna. Storleken på de kompletterande tillgång- arna skall återspegla typen av risk och tillgångssammansättningen avseende samtliga de pensionsplaner som institutet förvaltar. Vid beräkningen av den lägsta storleken på de kompletterande tillgång- arna skall om solvensmarginal för livförsäkringsbolagen användas. Om det är berättigat av aktsamhetsskäl får mera detalje- rade föreskrifter fastställas av medlemsstaterna. Livförsäkringsbolagen omfattas inte av tjänstepensions- direktivets bestämmelser om lagstadgat kapitalkrav då solvens- reglerna i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet redan gäller för dessa institut. Enligt artikel 22 får en medlemsstat skjuta upp tillämpningen av reglerna om kapitalkrav till . skridande verksamhet får dock inte bedrivas av ett institut som inte uppfyller kapitalkraven. Reglerna om konsolideringskrav för livförsäkringsbolagen återfinns i 1 kap. 8 a § samt 7 kap. 22, 23 och 26 §§ FRL. Enligt 1 kap. 8 a § FRL skall ett försäkringsbolag, utöver till- gångarna som motsvarar de försäkringstekniska avsättningarna, ha en tillräcklig kapitalbas. Kapitalbasen skall minst uppgå till en nivå som beräknats med utgångspunkt i verksam- hetens art och omfattning, den s.k. solvensmarginalen. För livför- säkringsrörelse beräknas solvensmarginalen i allt väsentligt som av de försäkringstekniska avsättningarna. Kapitalbasen får aldrig vara mindre än det s.k. garantibeloppet. Garantibeloppet skall som huvudregel enligt 7 kap. 26 § FRL minst uppgå till ett belopp som motsvarar . kan dock tillåta att garantibeloppet sätts ned med högst en fjärdedel om det handlar om ett ömsesidigt försäkringsbolag. Om kapitalbasen understiger solvensmarginalen eller garantibeloppet har Finans- inspektionen befogenhet att vidta åtgärder. I 7 kap. 22 § FRL finns bestämmelserna om vilka poster som kapitalbasen i en livförsäkringsrörelse får omfatta. Enligt huvud- regeln ingår i kapitalbasen inbetalt aktiekapital eller inbetalt garantikapital, obeskattade reserver samt övrigt eget kapital med avdrag för fond för orealiserade vinster och utdelning. Finans- inspektionen har getts möjlighet att låta kapitalbasen omfatta även andra poster. Bestämmelserna om hur solvensmarginalen beräknas finns i 7 kap. 23 § FRL, vari bl.a. föreskrivs att underlaget för solvens- marginalen utgörs av samtliga försäkringstekniska avsättningar. Solvensmarginalens storlek är beroende av om det är försäkrings- bolaget eller den enskilde försäkringstagaren som står den finansiella risken. Bestämmelserna innebär att solvensmarginalen kan sättas lägre i de fall då försäkringstagaren står risken. I 7 a kap. FRL finns bestämmelser om gruppbaserat kapitalkrav. Understödsföreningar omfattas inte av något Inte heller för pensionsstiftelser gäller sådant krav. Då bestämmelserna i inte är anpassade till EG-rätten saknas bestämmelser om krav på konsolideringskapital för tjänste- pensionskassorna. Utredningen föreslår att tjänstepensionskassor skall omfattas av samma regler om kapitalkrav som gäller för livför- säkringsbolag . Bestämmelserna om garantibelopp bör dock inte gälla för tjänstepensionskassorna. Ett krav om att kapitalbasen minst skall uppgå till ett belopp som inte står i proportion till verk- samhetens omfattning skulle vara onödigt betungande för tjänste- pensionskassorna då dessa som framgår av kapitel 3 i regel är mindre institutioner än livförsäkringsbolag sett till förvaltat kapital. Reglerna i UFL om minsta tillåtna antal medlemmar för att tjänstepensionskassorna inte blir så små att den aktuariella risk- spridningen på skuldsidan hotas. Det finns risk att de nya reglerna om kapitalkrav inte kommer att kunna uppfyllas direkt av vissa tjänstepensionskassor, varför möjligheten att införa övergångsregler bör utnyttjas. Pensionsstiftelser skall enligt de inledande bestämmelserna i artikel 17 inte omfattas av reglerna om kapitalkrav, då det är det uppdragsgivande företaget och inte stiftelsen som gör pensions- utfästelsen. I artikel 19 tillförsäkras tjänstepensionsinstituten rätten att anlita i annan medlemsstat etablerade och auktoriserade kapitalförvaltare eller förvaringsinstitut. En medlemsstat har enligt artikeln vidare rätt att föreskriva skyldighet att anlita förvaringsinstitut. Redan nuvarande svenska lagstiftning möjliggör att auktoriserade kapitalförvaltare eller förvaringsinstitut från en annan medlemsstat anlitas av ett tjänstepensionsinstitut. Krav på anlitande av för- varingsinstitut saknas i svensk rätt för försäkringsbolag, tjänste- pensionskassor och pensionsstiftelser och någon ny bestämmelse därom synes inte erforderlig. Direktivets här behandlade bestäm- melser föranleder alltså inte några ändringar av den svenska lag- stiftningen. Utredningens förslag: För svenska försäkringsbolag skall gälla ett delvis nytt anmälnings- och underrättelseförfarande vid deras verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring i andra EES-länder. För svenska tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser, för vilka det helt saknas bestämmelser om verksam- het utomlands, införs ett formaliserat förfarande för gränsöver- skridande tjänstepensionsverksamhet inom EES motsvarande det som skall gälla för försäkringsbolagen. Ett i vissa avseenden nytt anmälnings- och underrättelse- förfarande skall gälla också för EES-försäkringsgivare som avser att meddela tjänstepensionsförsäkringar i . Utländska institut som utan att vara EES-försäkringsgivare omfattas av tjänstepensionsdirektivet skall ha rätt att med stöd av tillstånd eller registrering i hemlandet bedriva gränsöverskridande verk- samhet i . För dessa institut skall gälla i huvudsak samma regler som för EES-försäkringsgivare. I artikel 20 fastslås principen om rätten att bedriva tjänstepensions- verksamhet över gränserna. Direktivet behandlar inte s.k. sekundäretablering, dvs. upprättande av en filial, agentur eller liknande driftställe i ett annat land. Sekundäretableringsrätt till- kommer dock försäkringsbolagen enligt det konsoliderade livför- säkringsdirektivet. Medlemsstaterna skall enligt artikel 20.1 tillåta företag som är etablerade inom deras territorier att ge uppdrag åt tjänste- pensionsinstitut som är godkända i andra medlemsstater. En med- lemsstat skall även tillåta tjänstepensionsinstitut som är godkända inom det egna territoriet att åta sig uppdrag för företag som är etablerade inom andra medlemsstaters territorier. Ett tjänstepensionsinstitut som önskar åta sig uppdrag för ett företag i ett annat medlemsland måste i enlighet med vad som anges i artikel 9.5 godkännas i förväg av behörig myndighet i hem- landet. I övrigt räcker det emellertid att till den myndigheten göra en anmälan om avsikten att åta sig uppdrag i en annan medlemsstat, se artikel 20.2. Anmälan skall enligt artikel 20.3 innehålla uppgifter om värd- landet, uppdragsgivaren och de viktigaste särdragen i den aktuella pensionsplanen. När hemlandsmyndigheten har mottagit en anmälan om gräns- överskridande verksamhet skall den vidare- befordra anmälan till värdlandsmyndigheten och informera insti- tutet därom, se artikel 20.4.