sou · GSB31d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 1 Med ren förmögenhetsskada förstås sådan ekonomisk skada som uppkommer utan sam- band med att någon lider person- eller sakskada Ekonomisk ersättning till hotade personer Skyddsåtgärder som avses är t.ex. flyttning, byte av lås och ändring av telefonabonnemang. Brottsskadelagen (1978:413) reglerar ersättning av statsmedel för skada till följd av brott, s.k. brottsskadeersättning. Sådan ersättning betalas för personskada och kränkning. Brotts- skadeersättning kan under vissa begränsade förutsättningar utgå även för sakskada och ren förmögenhetsskada, t.ex. om den skade- lidandes möjligheter att försörja sig allvarligt har äventyrats genom skadan eller ersättningen annars framstår som särskilt angelägen. Brottsskadeersättning bestäms enligt principerna i skadestånds- lagen. Ersättningen är dock maximerad enligt särskilda regler. Brottsskadeersättningen kan liksom skadestånd jämkas på grund av medverkan genom vållande på den skadelidandes sida. Den kan vidare sättas ned eller falla bort om den skadelidande ökat skade- risken. Ansökan om ersättning måste göras . Om allmänt åtal har väckts, skall ansökan göras från det att dom eller slutligt beslut har vunnit laga kraft. Har allmänt åtal inte väckts men förundersökning inletts, skall ansökan göras från det att förundersökningen lagts ned eller avslutats. I övriga fall skall ansökan göras från det att brottet begicks. Ansökan om ersättning prövas i princip endast om brottet har anmälts till åklagare eller polismyndighet. Ärenden om brottsskadeersättning prövas av Brottsoffer- myndigheten. Myndighetens beslut får inte överklagas. En person som utsätts för allvarliga hot kan bli sjuk. Han eller hon kan också tvingas sluta sitt arbete i samband med en flyttning till annan ort. Ersättningsformer som då kan aktualiseras är förmåner inom socialförsäkringsområdet, t.ex. sjukpenning och bostads- bidrag. Andra förmåner som kan bli aktuella är olika A-kasse- förmåner såsom arbetslöshetsersättning. Ekonomisk ersättning till hotade personer En annan väg för en hotad person att få hjälp är att vända sig till . har numera ett uttryckligt ansvar för att stödja brottsoffer (5 kap. 11 § SoL). Ett sätt att hjälpa är att ge ekonomiskt bistånd, se 4 kap. SoL. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem till- godosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnads- nivå. får ge bistånd härutöver, om det finns skäl för det. Försörjningsstöd lämnas för bl.a. livsmedel och boende. Det är vistelsekommunen som har ansvar för att stöd och hjälp ges (2 kap. 2 § SoL). Frågan om ekonomisk ersättning till hotade och förföljda personer har behandlats i flera olika sammanhang. Såväl som regeringen har uttalat sig positivt om en statlig ersättning till personer som på grund av förföljelse eller risk för allvarlig brottslighet drabbas av extraordinära kostnader. Trots dessa uttalanden har frågan ännu inte fått sin lösning. Första gången frågan om ersättning kom upp var i samband med att RPS gjorde en utvärdering av lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter, se RPS Rapport 1995:3. Frågan om ekonomisk ersättning till den som måste byta identitet berördes aldrig då lagen om fingerade personuppgifter tillkom, men i samband med utvärderingen konstaterade RPS att den som byter identitet ofta drabbas av olika kostnader. Det kan vara kostnader som har samband med flyttning till en ny bostads- ort eller med försäljning av fastighet eller bostadsrätt. Den enskilde kan också få kostnader, om förföljelsen innebär att han eller hon måste byta arbete. SOU 2004:1 Ekonomisk ersättning till hotade personer RPS ansåg det oklart vilka kostnader som får belasta polisväsendet vid ett identitetsbyte. 8.3.3Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor När RPS lämnat sin utvärdering av lagen om fingerade person- uppgifter tillsattes Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor. Också den utredningen berörde frågan om ekonomisk ersättning till den som fått fingerade personuppgifter men var inte beredd att lämna förslag till någon ny form av ekonomisk ersättning.2 Utredningen uttalade att de kostnader RPS pekat på är aktuella för många som har råkat ut för brott. Utredningen menade också att frågan har betydelse för den stora grupp av personer som riskerar att utsättas för brott. Till den gruppen hör inte endast personer som har bytt identitet utan också kvarskrivna personer och personer som har erhållit sekretessmarkering. Eftersom kost- nader av det slag som RPS tagit upp rör många personer i skiftande situationer ansåg utredningen att frågan om kostnadsersättning borde behandlas i ett större sammanhang. 8.3.4Propositionen om skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. I propositionen Skydd för förföljda personer, samordnings- nummer, m.m. anslöt sig regeringen till den bedömning Utred- ningen om vissa folkbokföringsfrågor gjort av ersättningsfrågan. Regeringen uttalade därvid att det inte då fanns skäl att införa någon särskild form av ekonomisk ersättning för personer som medgetts fingerade personuppgifter.3 I den fortsatta beredningen av frågan om vissa ändringar i lagen om fingerade personuppgifter uttalade sig och Skatte- utskottet om ekonomisk ersättning.4 2Se betänkandet Några folkbokföringsfrågor (SOU 1996:68) s. 168 f. 1997/98 s. 68 f. 1997/98:SkU5 s. 35 Ekonomisk ersättning till hotade personer konstaterade att den som på grund av för- följelse tvingas byta bostadsort och identitet givetvis åsamkas stora kostnader. Utskottet kunde visserligen allmänt sett instämma i regeringens synpunkter. Det måste emellertid enligt utskottet ifrågasättas om resonemanget har bärighet i de fall orsaken till för- följelsen är att den drabbade har uppfyllt sin vittnesplikt. Ut- skottet, som erinrade om att vittnesplikten är sanktionerad (36 kap. 7 och 21 §§ ), ansåg att det måste övervägas om den som förföljs på grund av att han eller hon har uppfyllt sin vittnesplikt skall vara hänvisad till ersättning bara i form av skade- stånd, brottsskadeersättning samt vad som kan utgå inom ramen för . Det borde enligt utskottet övervägas om inte det allmänna bör ta ett ansvar. Enligt utskottet borde regeringen se till att frågan behandlas i lämpligt sammanhang. Också behandlade frågan om ersättning till förföljda personer.5 Utredningen konstaterade att kostnader av olika slag kan uppstå för dem som är utsatta för förföljelse eller har drabbats av brott. Detta gäller inte bara personer som har fått fingerade person- uppgifter utan även dem som erhållit sekretessmarkering och kvar- skrivning. Utredningen konstaterade vidare att de kostnader och andra olägenheter som uppkommer kan vara i stort sett lika för en kvarskriven person som för den som fått fingerade personupp- gifter. Båda åtgärderna är förenade med flyttning till annan ort och den ofta kostsamma omställning som detta innebär. Båda dessa kategorier borde enligt utredningen få ekonomisk ersättning för de merkostnader som uppstår. Med hänsyn till att utredningen inte kunnat lösa finansieringsfrågan för ett större antal förföljda personer begränsades emellertid utredningens förslag om kostnads- ersättning till att gälla de personer som fått fingerade person- uppgifter. menade att, när en person på grund av risk för förföljelse tvingas till en så ingripande åtgärd som att an- vända fingerade personuppgifter, samhället får anses ha misslyckats 5 Se betänkandet Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40) s. 332 f. Ekonomisk ersättning till hotade personer med att skydda honom eller henne på annat sätt. Enligt utred- ningens bedömning kan det dessutom bli dyrare att ge dessa personer det fysiska skydd, t.ex. livvaktsskydd, som krävs än att ge dem ersättning i skälig omfattning för de kostnader som ett iden- titetsbyte för med sig. Det är vidare fråga om ett fåtal fall, menade utredningen, varför kostnaderna antogs bli begränsade. Utredningen ansåg därför att de personer som medges att använda fingerade personuppgifter skall kunna tillerkännas ersätt- ning i skälig omfattning för de kostnader som kan uppkomma i samband med identitetsbytet. Ersättningen skall utgå i den mån de uppkomna kostnaderna inte kan ersättas på annat sätt, t.ex. genom . Enligt utredningen borde ersättningsrätten inte begränsas till att avse personer som tvingas till identitetsbyte på grund av att de har uppfyllt sin vittnesplikt. Personer som har varit målsägande har i många fall en väl så utsatt ställning, och deras medverkan i rätts- processen är nog så viktig, även om den inte är sanktionerad. Också andra personer som tvingas till att använda fingerade person- uppgifter kan komma i fråga för ersättning. Med beaktande av RPS:s kännedom om dessa ärenden borde det enligt utredningen vara styrelsen som fattar beslut och admini- strerar ersättningen. Den enskilde borde dock ha rätt att överklaga beslutet, och överprövning borde lämpligen ske i . Den nya bestämmelsen om ersättning placerades enligt förslaget i lagen om fingerade personuppgifter. 8.3.7RPS:s förslag om skydd av bevispersoner Nästa gång frågan om ekonomisk ersättning till hotade personer togs upp till behandling var i RPS:s förslag till nationellt handlings- program för skydd av bevispersoner. RPS föreslog här att särskild ersättning skall kunna lämnas till de personer som tas in i program- met.6 Enligt förslaget bör ersättning utgå för direkta kostnader som en hotad drabbas av. Exempel på ersättningsgilla poster är kostnader för 6 Se rapport som överlämnades till regeringen Ekonomisk ersättning till hotade personer skydd av personuppgifter, t.ex. namnbyte, tekniska installationer, t.ex. larm, transporter och resor, konsulthjälp, t.ex. psykolog, läkarvård, tandvård och medicin, starthjälp vid omlokalisering, t.ex. möbler, inlösen av bostäder och fordon samt externa tjänster, t.ex. flyttning och städning. RPS har förslagit att ersättningen av säkerhetsskäl bör vara undan- tagen från såväl beskattning som utmätning. Uppgifter om pro- grammet och dem som berörs av det bör inte spridas till fler myndigheter än nödvändigt. 8.3.8Propositionen om stöd till brottsoffer I propositionen om stöd till brottsoffer uttalade regeringen att det kan anses rimligt att samhället i speciella fall ger ekonomisk hjälp till den som på grund av förföljelse eller risk för allvarlig brottslig- het tvingas hemlighålla sitt namn och sin adress och därigenom drabbas av extraordinära kostnader.7 Det kan vara kostnader som har samband med byte av bostadsort eller med försäljning av en fastighet eller bostadsrätt och kostnader i samband med att den enskilde måste byta arbete. Vidare uttalade regeringen att ersättning kan vara lika motiverad exempelvis vid kvarskrivning som då någon fått medgivande att använda fingerade personuppgifter. Något förslag lämnades dock inte. Regeringen konstaterade att det är viktigt att frågan om ersättning till dem som är i behov av skydd behandlas uttömmande och i ett sammanhang. Detta borde enligt regeringen lämpligen göras inom ramen för den fortsatta beredningen av RPS:s förslag om ett nationellt handlingsprogram. 7 Se prop. 2000/01:79 s. 55 f. Ekonomisk ersättning till hotade personer 8.4.1Personsäkerhetsersättning – en ny form av ersättning införs Utredningens förslag: Den som på grund av hot drabbas av kostnader och förluster skall i speciella fall kunna få ersättning från staten. Ersättningen benämns personsäkerhetsersättning. Frågan om ekonomisk ersättning till hotade och förföljda personer har som framgått ovan varit aktuell . Det ingår nu i vårt uppdrag att hitta en lösning. Det står klart att personer som lever under allvarliga hot ofta får extra kostnader i samband med att de försöker skydda sig mot brott. Möjligheterna för en hotad person att enligt gällande rätt få ekonomisk ersättning för höjda levnadskostnader är dock begrän- sade. Som framgått ovan förutsätter t.ex. skadestånd att en eller flera personer kan identifieras som skadevållare. I de fall hotet kommer från en kriminell organisation är det emellertid ofta svårt att peka ut enskilda gärningsmän. måste också skyddsåtgärder vidtas innan ett brott formellt sett kan sägas ha begåtts. Även i de fall skadestånd döms ut blir kanske målsäganden utan ersättning på grund av att gärningsmannen inte kan betala. Vidare är möjligheterna att få ersättning för ren förmögenhets- skada enligt brottsskadelagen begränsade. Inte heller andra ersätt- ningsformer som står till buds ger tillräcklig kompensation. Syftet med försörjningsstöd från och ersättning inom socialförsäkringen är endast att garantera vissa miniminivåer och täcker därför långt ifrån alla kostnader som kan uppstå i en hot- situation. Mot bakgrund av det sagda anser vi i likhet med vad regeringen och tidigare uttalat att det är rimligt att den som på grund av hot drabbas av kostnader och förluster i speciella fall bör ha möjlighet att få ekonomisk hjälp från staten. Vi förslår därför att en sådan möjlighet införs. Den nya ersättningsformen bör benäm- nas personsäkerhetsersättning. Ekonomisk ersättning till hotade personer Utredningens förslag: Den som beviljats inträde i det nya personsäkerhetsprogrammet skall ha rätt till personsäkerhets- ersättning. Ersättning skall kunna utgå även till andra personer som riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid, om det föreligger synnerliga skäl. Nästa fråga att ta ställning till är vilken personkrets som bör vara berättigad till ersättning enligt de nya reglerna. I första hand bör den som beviljats inträde i det nya person- säkerhetsprogrammet kunna få ersättning. Inträde i programmet kommer som regel att innebära ett stort ingrepp i den hotades liv. Det rör sig här om extrema och omänskliga situationer där det inte är rimligt att den drabbade, förutom praktiska bekymmer och psykiska påfrestningar, också skall få sin ekonomi kraftigt för- sämrad. Situationen illustreras tydligt av vår berättelse i kapitel 2. Den nya ersättningsformen kommer i dessa fall att fylla en viktig funktion och sannolikt ofta vara avgörande för att programmet skall kunna genomföras. I speciella undantagsfall bör dock ersättning enligt de nya be- stämmelserna kunna utgå även till personer utanför programmet som riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid. Man kan tänka sig fall där programmet av någon anledning inte är tillämpligt men där hotbilden kräver lika långtgående säkerhetsåtgärder med höjda levnadskostnader som följd, t.ex. mycket allvarliga fall av våld i nära relationer. Det är då rimligt att ersättning kan utgå också i sådana situationer. Något krav på att den hotade har bytt identitet bör inte ställas upp utan möjligheten bör stå öppen också för t.ex. kvarskrivna personer. Det avgörande bör i stället vara om situationen vid en samlad bedöm- ning framstår som lika allvarlig som ett fall i programmet. Detta bör uttryckas så att det måste föreligga synnerliga skäl för att er- sättning skall utgå. Eftersom den nya ersättningsformen vänder sig till en större krets av personer än vad personsäkerhetsprogrammet gör bör ersättningen regleras i en särskild lag och inte i programlagen. Ekonomisk ersättning till hotade personer Utredningens förslag: Personsäkerhetsersättning skall lämnas i skälig utsträckning för utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksamhet och förlust vid avyttring av egendom som orsakas av åtgärder till förebyggande av brott. När ersättningen bestäms skall andra möjligheter för den hotade att få ersättning beaktas. Ersättningen skall fastställas i form av engångsbelopp och betalas med högst tio gånger det prisbasbelopp som gäller då ersättningen bestäms. Syftet med den nya ersättningen är att ersätta den hotade för ekonomisk skada som uppstår till följd av brottsförebyggande åtgärder. Ett inträde i programmet skall inte behöva medföra att den drabbade hamnar i en alltför försämrad ekonomisk situation. Lika viktigt är att den hotade inte heller hamnar i ett bättre ekonomiskt läge. Ersättningen får aldrig utgöra någon form av belöning för en bevispersons insats i rättsprocessen. Det skulle kunna leda till att trovärdigheten sätts i fråga och minska betydel- sen av den hotades uppgifter för polis och åklagare. Vad som bör ersättas är alltså det som inom skadeståndsrätten kallas ren förmögenhetsskada. Exempel på sådana skador är för- lorad arbetsinkomst, intrång i näringsverksamhet och ökade ut- gifter utan motsvarande nytta. För en person som träder in i programmet är det i princip omöj- ligt att arbeta han eller hon tillfälligt är placerad i ett skyddat boende. Efter en definitiv omlokalisering är ambitionen att den hotade skall hitta ett nytt arbete och kunna försörja sig själv. Det kan emellertid ta tid. I ett sådant fall bör den hotade för en övergångsperiod kunna få ersättning för för- lorad arbetsinkomst. Detsamma bör gälla, om han eller hon får ett nytt arbete med en lägre inkomst . Ersättning bör då kunna utgå för mellanskillnaden. Den som har ett företag kan också drabbas av inkomstbortfall. Företaget måste kanske till och med avvecklas (se kap. 2). Även i sådana situationer bör ersättning kunna utgå. Ekonomisk ersättning till hotade personer Ersättning kan vidare behöva utgå för kostnader rörande den hotades boende. En person i programmet måste som regel genom- föra en definitiv flyttning. Dubbla boendekostnader kan då uppstå i samband med att den gamla bostaden avvecklas och en ny ordnas. Härtill kommer att en fastighet, bostadsrätt eller annan egendom kanske måste säljas med kort varsel vilket kan få till följd att säljaren inte får ut det fulla marknadsvärdet utan tvingas sälja till underpris. Ersättning bör i en sådan situation kunna utgå för skill- naden mellan försäljningspriset och marknadsvärdet för försäljningen. Den omständigheten att den hotade måste sälja en fastighet tidigare än vad han eller hon annars hade valt med hänsyn till prisnivån på fastighetsmarknaden, bör däremot inte på- verka ersättningen. Om försäljningen hade kommit till stånd av andra skäl än hotet, hade heller inte mer än rådande marknadsvärde kunnat påräknas. Därmed föreligger ingen förlust i skadestånds- rättslig mening. Ersättning bör vidare kunna utgå t.ex. för kostnader som uppstår i samband installation av larm och annan teknisk utrustning liksom för flyttning och städning. Utgångspunkten när ersättning bestäms bör vara vanliga skade- ståndsrättsliga principer. Det bör dock inte krävas att en hundra- procentig exakthet uppnås beträffande beloppens storlek. I stället bör ersättningen vid en samlad bedömning framstå som skälig. Häri ligger också att de vidtagna åtgärderna som orsakat kostnaderna måste kunna sägas stå i proportion till det faktiska skyddsbehovet. Däremot bör inte tidigare kriminell aktivitet från den enskildes sida påverka ersättningen. Det är angeläget att ersättningsförfarandet är enkelt och att den utsatte får sina pengar en gång för alla. Ersättningen bör därför fastställs i form av engångsbelopp. Andra ersättningsmöjligheter bör beaktas När personsäkerhetsersättning fastställs bör andra möjligheter för den hotade att få ersättning beaktas, t.ex. skadestånd och bistånd inom ram. Utgångspunkten bör vara att dessa och liknande möjligheter att få ekonomisk hjälp skall tömmas ut i första hand. Det bör dock inte ställas upp något absolut krav på att alla andra ersättningsmöjligheter tömts ut. Anledningen är att ersättning Ekonomisk ersättning till hotade personer enligt andra regelverk förutsätter myndighetskontakter av olika slag. Detta innebär alltid risk för att uppgifter om den hotade och programmet avslöjas. Eftersom säkerheten för dem som skyddas och arbetar i programmet inte får äventyras är det rimligt att en bedömning får göras i varje enskilt fall huruvida den enskildes ansträngningar att få annan ersättning varit tillräckliga i förhållande till kraven på säkerhet. En strikt tillämpning av principen om full ersättning för kostnader och förluster skulle kunna innebära att staten i ett enda ersättnings- ärende fick utge mycket stora belopp. Precis som vid brottskade- ersättning bör därför ett tak införas för ersättningen. Beloppsgränsen på detta tak bör bestämmas på samma sätt som vid ersättning för ren förmögenhetsskada enligt brottsskadelagen, dvs. högst tio gånger det prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gäller då ersättningen bestäms. Prisbas- beloppet för är . Utredningens förslag: Ärendena om personsäkerhetsersättning skall prövas av . Beträffande prövningen skall gälla vad som i tillämpliga delar föreskrivs om brottsskade- ersättning. Nästa fråga att ta ställning till är vem som bör ansvara för hand- läggningen av ärenden om personsäkerhetsersättning. Ett alternativ är att uppgiften anförtros åt RPS. För detta talar den nära kopplingen mellan programmet och ersättningen. Den mest naturliga lösningen är emellertid att ansvaret läggs på . För detta talar myndighetens stora kun- skap och erfarenhet från skadereglerande verksamhet för statens räkning. På detta sätt kan prövningen av ärendena om personsäkerhets- ersättning i princip ansluta till vad som gäller brottsskadeersätt- ning. Till exempel bör ansökan om ersättning göras Ekonomisk ersättning till hotade personer från det att utgiften eller förlusten uppstod. Brottsoffermyndig- hetens beslut får inte överklagas. Det bör ankomma på den enskilde att styrka sina anspråk och visa på sambandet mellan risken för brott och de vidtagna åt- gärderna. Detta kan göras genom polisrapporter, domar, intyg från arbetsgivare osv. Det ligger i sakens natur att det blir lättare för den som beviljats inträde i personsäkerhetsprogrammet att visa att olika åtgärder varit nödvändiga. Den enskilde kan då hänvisa till att han eller hon följt de rekommendationer polisen ställt upp för att genomföra programmet, t.ex. flyttning till ny ort och byte av arbete. Angående sekretess i ärende om personsäkerhetsersättning, se avsnitt 7.8. Utredningens förslag: Personsäkerhetsersättningen skall vara fri från skatt och utmätning. En särskild fråga att ta ställning till är om personsäkerhetsersätt- ning bör vara skattepliktig. För skadestånd och brottsskadeersättning gäller att sådan ersätt- ning är skattepliktig, om den ersätter en inkomst som den skadade skulle ha betalt skatt för. Motsvarande princip skulle kunna tillämpas också på personsäkerhetsersättning. Ett belopp som be- talas ut för förlorad arbetsinkomst skulle då bli skattepliktigt medan ersättning för kostnader, såsom flyttkostnad, skulle vara skattefri. Paralleller kan dras mellan skadestånd/brottsskadeersättning och personsäkerhetsersättning. Den nya ersättningsformen syftar till att ersätta de personer som efter en hotbild inträder i programmet för den ekonomiska skada de därigenom förorsakas. Även om ersättningen till viss del skall kompensera inkomstbortfall, kan er- sättningen emellertid inte sägas ha sin grund i något tjänsteåtagan- de eller annat uppdrag. Fokus är i stället att garantera den enskildes personliga säkerhet. Ersättningen bör därför vara skattefri och fastställas som ett nettobelopp. Ekonomisk ersättning till hotade personer Det skäl som anförts ovan till stöd för att låta personsäkerhets- ersättningen vara fri från skatt gör sig gällande också beträffande utmätning. Personsäkerhetsersättningen bör därför vara fri från ut- mätning. En sådan ordning bör inte skada borgenärerna allt för mycket. Tvärtom medför ett inträde i programmet regelmässigt att den hotade tvingas att skaffa sig en inkomst och sköta sin ekonomi, vilket i sin tur innebär möjligheter att betala av på gamla skulder. Borgenärernas intressen kan därför i det långa loppet gynnas av att en person som tidigare misskött sin ekonomi beviljas inträde i programmet. I detta kapitel behandlas några olika processuella frågor med anknytning till skydd av hotade och förföljda personer.