sou · GSB3127 · 2005-01-01 00:00:00 — anser att måste lägga ned ett mycket stort arbete för att förutsättningslöst pröva kompetens- och personalbehovet i den nya organisationen. Det är angeläget att detta arbete görs . Erfarenheter från organisationsförändringar visar att annars riskerar organisationen att gå tillbaka till tidigare invanda strukturer och arbetssätt. Varför är frågan om dimensionering viktig? Ett av regeringens tydligt uttalade mål för förvaltningspolitiken är effektivitet i statsförvaltningen. Effektivitet handlar om kvalitet. Kvalitet i statsförvaltningen kan beskrivas som att en myndighet med bästa möjliga utnyttjande av de mänskliga och ekonomiska resurserna uppnår bästa möjliga resultat för de personer eller det ändamål myndigheten är till för.1 Som framgår av detta är en ändamålsenlig dimensionering av ekonomiska och personella resurser inom en organisation en av flera viktiga faktorer för att organisationen på ett kostnadseffektivt sätt ska kunna nå sina mål. Och handlar det självklart inte bara om en bra dimensionering inom kärnverksamheten utan också organisationens specialist- och stödverksamhet. Dimensionering har med andra ord en stark påverkan på i vad mån en organisation och dess funktioner kan ta det ansvar och uträtta det uppdrag de tilldelats. Dimensionering är en viktig faktor i den interna styrning och kontroll som ledningen för en organisation ansvarar för. Underdimensionering av en funktion riskerar resultera i att funktionen inte klarar sina åtaganden och att det i sin tur får nega- tiva konsekvenser för den övriga verksamheten och/eller motta- garna av organisationens tjänster. Detta riskerar också att få till följd att de medarbetare som arbetar inom funktionen känner otillfredsställelse i och med att de inte får en reell möjlighet att leva upp till de krav och förväntningar som finns på funktionen. En överdimensionering innebär inte bara ett ineffektivt använ- dande av resurser som istället skulle kunna användas i andra delar av verksamheten. En överdimensionering riskerar också att negativt påverka de medarbetare som arbetar inom funktionen i och med att de och deras arbete i praktiken inte efterfrågas i tillräcklig omfatt- ning. En överdimensionering riskerar också att leda till att funktio- nen förr eller senare börjar arbeta med frågor som ligger utanför ramen för dess ansvars- och verksamhetsområde, vilket i sin tur kan resultera i irritation men också merarbete i andra delar av organisationen. En ändamålsenlig och bra dimensionering innebär inte bara att resurserna nyttjas på ett effektivt sätt utan det har också ett starkt signalvärde gentemot den övriga organisationen och dess omvärld vilket i sig positivt påverkar möjligheterna att uppnå målen för verksamheten. 1 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse (SOU 2004:65) Det finns flera sätt att dimensionera organisatoriska funktioner. Ett är att analysera och inventera vad funktionen ska göra, i vilken omfattning detta ska ske, vilket stöd som finns för funktionen samt vilken kompetens som behövs i vilken omfattning för att klara hela och delar av uppdraget. Utifrån detta kan sedan en värdering ske om vilken volym resurser som är rimlig. Ett annat tillvägagångssätt för dimensionering och löpande värdering av resursanvändandet är att göra historiska och jämfö- rande analyser. Med andra ord ha ett värde att utgå ifrån i värde- ringen. I dessa sammanhang är det lämpligt att finna ett antal nyckeltal som i sig indikerar hur dimensioneringen står sig i ett historiskt och/eller ett jämförande perspektiv. Ett tredje sätt för dimensionering är att ledningen utifrån vissa allmänna värderingar om styrningen av och prioriteringen i en verksamhet beslutar sig för att ett visst antal personer ska arbeta med en viss verksamhet. När har övervägt dimensioneringen av de olika funk- tionerna i den nya har i flera fall utgått från vad funktionen ska göra och utifrån det bedömt dimensione- ringen. Tilläggas bör dock att den dimensionering har föreslagit kräver att cheferna och medarbetarna har rätt kompetens samt att de har erforderligt stöd i form av utvecklade IT-system m.m. I vissa fall menar att man inte kan räkna fram hur många medarbetare som behövs för en viss uppgift. Dimensione- ring får i stället bygga på ett strategiskt beslut från ledningen. Det gäller t.ex. hur många som ska arbeta med att utvärdera och följa upp socialförsäkringen på en övergripande nivå. De dimensioneringsbehov som redovisas i kapitel 5–7 uttrycker GEORG:s uppfattning om den potential till effektivisering som finns i den nya myndigheten. Regeringen bör kunna använda det som ett underlag för en dialog med myndigheten om de mål som bör uppnås. Omstruktureringens mål är mer resurser till kärnverksamheten anser att målet för förändringen ska vara att öka resurserna för kärnverksamheten, för produktionen. Nedan visas ett par diagram som åskådliggör utvecklingen av antalet anställda SOU 2004:127 Utmaningar och förutsättningar vid försäkringskassorna och under de senaste 10 åren.2 Det är tydligt att antalet anställda på RFV har ökat som antalet anställda i försäkringskassorna har minskat. Det kan ha funnits goda skäl för en sådan utveckling. måste dock bryta denna trend och föra över resurser från den centrala administrationen till länsorganisationerna. Detta kräver ett omfattande omställningsarbete eftersom de som arbetat med utredningsverksamhet m.m. på central nivå inte utan vidare kan förutsättas vilja eller kunna arbeta med handläggning i läns- organisationen. 2 Källa: årsredovisningar, budgetåren 1993/94-2003 Enligt sin instruktion har den nya ansvar för kunskapsuppbyggnad inom socialförsäkringsområdet och övriga verksamhetsgrenar inom myndigheten. Att ansvara för att tydligt och förståeligt underlag kommer fram och att kunskaperna inom socialförsäkringsområdet höjs bör således vara ett prioriterat område för den nya . Med ansvar för kunskapsuppbyggnad menar att myndigheten ska se till att kunskapsuppbyggnad sker, inte att myndigheten nödvändigtvis själv ska utveckla nya metoder. ska inte heller bedriva forskning inom social- försäkringsområdet. bedömer att en genomgripande översyn av den nuvarande utredningsstatistik- och forskningsverksamheten behöver göras. ledning bör beställa och kunna få en slutrapport om detta . Bl.a. följande behöver övervägas: ansvar och uppgifter när det gäller analys, uppföljning, utvärdering, utveckling och forskning. Hur ovanstående arbete ska organiseras. Hur samverkan mellan och forskningen ska ske. Hur forskning inom socialförsäkringsområdet ska finansieras. Den primära utgångspunkten för översynen är , myndighetens eget och andra intressenters behov av en relativt fristående professionell uppföljnings/utvärderings/utredningsverk- samhet som ligger i framkant. har behov av att följer upp målen för de olika politikområdena samt att myndigheten kommer med förslag till hur försäkringen kan förändras och utvecklas. Myndighetens egna behov handlar främst om utvärdering av socialförsäkringens effekter och verksamhetens effektivitet, liksom produktivitets- och kvalitetsaspekter i verksamheten. Såväl den centrala organisationens som länsorganisationernas behov behöver tillgodoses. I den nuvarande organisationen har RFV en utvärderings- avdelning som ansvarar för statistik, analyser samt allmänt forsknings- och utvecklingsarbete. har inledningsvis placerat denna enhet i Försäkringsdivisionen. SOU 2004:127 Utmaningar och förutsättningar att en särskild utredningsenhet, som bl.a. ansvarar för övergripande makrostudier av socialförsäkringssystemen bör finnas som en stabsenhet direkt under GD. Detta bör vara en förutsättning för den föreslagna översynens arbete. Inom denna enhet bör också ansvar för kontakter med forskning ligga. Denna utredningsenhet bör ha ett stort mått av självständighet. Den bör på eget initiativ kunna följa upp och utvärdera socialförsäkringssystemet och delar av det samt också hur socialförsäkringen och dess regler tillämpas i organisationen. Utvärderingarna bör utgå från en kritisk gransk- ning av de fenomen som studeras. I och med att det även är myndighetens egen verksamhet som studeras förutsätter det en ledning av myndigheten som tål en utvärderingsfunktion med stor integritet. Utvärderingsfunktionen måste ha en så oberoende ställning som möjligt inom myndigheten. Det är en viktig förutsättning för funktionens trovärdighet både internt och externt. I sitt arbete kan den också ta hjälp av forskare och konsulter. Kompetensutveckling för de anställda i behandlas i avsnitt 6.1. GEORG:s uppfattning är att , för att kunna klara av utmaningarna som redovisades i föregående avsnitt, behöver utveckla och bygga upp en gemensam kultur byggd på den nya visionen. Det kommer också att krävas ett utvecklat ledarskap och en hälsofrämjande arbetsplats. 3.2.1En gemensam kultur genom implementering av vision Medarbetarnas reflektioner om kulturen När hade sin stora hearing var en uppgift för de cirka 270 deltagande att diskutera och redovisa vilka värderingar de ville ta med sig in i den nya myndigheten och vilka de ville kasta bort. De värderingar som flest ville ta med sig in i den nya myndigheten var följande: Delaktighet, professionalitet, glädje/ lust, kompetens och effektivitet. De värderingar som man inte ville ta med var främst hierarki, kontroll, förtryck, revirtänkande, inskränkthet och jantelagen. Dessa synpunkter kan vara en bra bakgrund när den nya ska skapa en gemensam kultur genom att implementera visionen. Vad är viktigt för att få genomslag för visionen? En förutsättning för att medarbetarna och cheferna ska kunna arbeta tillsammans i en ny myndighet och klara de krav som ställs är att de har ett gemensamt sätt att orientera sig i verkligheten. De behöver ha en gemensam förståelse för det uppdrag de har. I viktiga avseenden måste det finnas en gemensam syn på vad myndigheten ska sträva efter och hur medarbetarna och cheferna ska agera. En gemensam kultur är grunden för denna sam- stämmighet. Ledningens agerande samt medarbetarnas motivation och del- aktighet är viktiga förutsättningar för ett framgångsrikt föränd- ringsarbete. utgår från att medarbetarna vill utvecklas, vill bidra och vill göra sitt bästa. System och arbetsformer måste utvecklas med det synsättet som grund. Arbetsprocesserna måste utvecklas så att de ger förutsättningar för delaktighet och erfaren- hetsutbyte och former måste skapas som gör det möjligt att som medarbetare bli lyssnad på. Organisationens chefer är motorer när det gäller att implementera visionen i den nya myndigheten. Roller och ansvar ser olika ut på olika nivåer i organisationen. Cheferna närmast medarbetarna blir mycket betydelsefulla när det gäller att omsätta inriktningsbeslut till faktisk handling. Här innebär det att förmedla, bära upp och agera i enlighet med den nya vision. Chefernas roll och ansvar och hur detta ansvar ska följas upp är därför något som måste göras tydligt och synligt. Lika viktigt är att skapa förut- sättningar för cheferna att axla den rollen. Här avses exempelvis tid, stödresurser, kompetensutveckling och olika former av stödmaterial. Av visionen framgår att ledarskap i ska utövas av chefer som bl.a. har tilltro till den enskilda medarbetarens för- måga att ta ansvar, skapar delaktighet genom kommunikation, tyd- liggör målbilden för varje medarbetare och ger löpande återkopp- ling samt ser misstag som en möjlighet till förbättring. Att se på varje fel som en möjlighet till förbättring är i själva verket grunden för allt kvalitetsarbete. För att det ska fungera måste medarbetare vara så trygga att de vågar rapportera fel. Detta synsätt återspeglas också i den personalidé som diskuterats fram inom ramen för GEORG:s personal- och kompetensprojekt. Den högsta ledningen måste stå i spetsen för det kommande för- ändringsarbetet. Organisationen för den nya bygger på att den nya ledningen ska få utrymme att ägna kraft åt detta. För att åstadkomma varaktiga förändringar krävs framförallt att man lever som man lär. Det är därför viktigt att visionen blir verk- lighet genom aktiv handling. Förändringar i arbets- och förhåll- ningssätt tar och måste konsekvent stödjas av andra akti- viteter i organisationen. Förändringen måste synas och märkas i organisationen. Vad ska myndigheten tänka på först? Det gamla måste avslutas. Det är en viktig symbolhandling. Allra bäst är om en ny myndighet startar sin verksamhet i nya lokaler, eftersom en vanlig uppfattning är att mycket sitter i väggarna. anser att den nya ledningen bör överväga att flytta myndighetens huvudkontor till nya lokaler. Mycket kraft måste läggas på att förbereda och utveckla cheferna i den nya myndigheten. Chefsrollen förändras och kraven på cheferna kommer att vara tydligare. Alla chefer måste agera konse- kvent och samstämmigt för att en gemensam kultur ska utvecklas. Innehållet i visionen måste tydliggöras och prioriteras av ledningen. Vad ledningen ser framför sig och vad som är viktigast att fokusera på när den nya myndigheten startar sitt arbete måste vara tydligt och alla chefer måste ha kunskap om detta. För att lyckas skapa en organisation behövs ett medvetet arbete med att stödja uppbyggnad av nya relationer inom organisationen. Nya sätt att samverka behövs. Det ändamålsenliga och rationella behöver ersätta det som tidigare styrts av synsättet att alla ska behandlas lika oavsett olikhet och behov. Sättet att arbeta och etablera former för dialog och återkoppling på olika nivåer i organisationen behöver utvecklas. Utmaningar och förutsättningar SOU 2004:127 Förändringsprocesser innehåller flera delprocesser Förändringsprocesser kan beskrivas och planeras genom olika modeller. Oavsett vilken modell man väljer behöver förändringsprocessen delas upp i avgränsade etapper med tydliga och fastställda mål. Kriterier för måluppfyllelse behöver fastställas. Detta skapar möj- ligheter att ge alla involverade resultat efter varje etapp av föränd- ringsprocessen. Därigenom underhålls motivationen så att luften inte går ur processen . Det ger också underlag för att diskutera anpassning eller förskjutning av strategin baserad på uppnått resultat samt lämplig taktik inför nästa etapp. Bredvid planen för implementeringen/genomförandet av den önskade förändringen löper flera parallella processer. Chefer på olika nivåer behöver vara medvetna om och arbeta med olika mjuka processer under genomförandet. Implementeringen av visionen i den nya kan organiseras i följande avgränsade faser eller etapper: I planeringen sker planering av respektive etapp. Där beskrivs de insatser eller aktiviteter som ska initieras/startas/genomföras på olika nivåer. I planeringsfasen fastställs också de kriterier för mät- ning av uppnådda resultat som ska gälla inom respektive etapp. I start- och förankringsfasen ska myndighetens uppdrag, vision förhållningssätt och värderingar tydliggöras, förmedlas och disku- teras i hela organisationen. Genomförandefasen innebär att de planerade insatserna genom- förs och följs upp i enlighet med de kriterier som lagts fast och att resultaten tydliggörs varefter strategin modifieras. Genomförandet sker över och innehåller en mängd olika aktiviteter. Vidmakthållandefasen syftar till att säkerställa att uppnådda resultat består. Under denna etapp ska önskvärda värderingar och förhållningssätt etableras så att de används av fler och fler. Utvärderingsfasen följer efter uppnått resultat. Den är viktig för att alla som deltagit i förändringsarbetet ska kunna se vad de upp- nått och lärt. Denna etapp avslutar den lärprocess som alla föränd- ringsprocesser också ska utgöra. Den nya ledningen kommer att behöva etablera en informa- tionskanal till alla medarbetare t.ex. via intranätet. Det är viktigt att det finns en regelbunden information från ledningen och att alla vet när och hur detta görs. Viktig resultatinformation avseende hur förändringsarbetet fortskrider kan då vara en del av sådan led- ningsinformation. Genomförandearbetet bör ledas i och av linjen; dvs. av verksam- hetsansvariga. ska bistå och stödja linjen i att driva detta. Varje del måste innehålla följande delmoment: mål, mått för att mäta målen, aktiviteter och tidplan. går inte närmare in på detta, med undantag för en aktivitet. menar att en särskilt viktig aktivitet är start- och förankringsstegets aktivitet ledningen träffar alla. Alla medarbetare bör ges möjlighet att träffa ledningen en första gång och ställa frågor. Försäkringsdelegationerna och socialförsäkringsnämnderna bör inbjudas att delta vid dessa träffar. Dessa möten kan läggas upp på olika sätt. Ledningen reser lämp- ligen ut i landet. Om 300 personer deltar innebär det sammanlagt cirka 50 tillfällen. Det blir många möten. Men en initial storsatsning på att träffa medarbetarna kan visa sig vara av oerhört stor vikt för de 16 000 medarbetarnas förståelse och känsla av att de tillhör samma organisation med samma mål och samma högsta chef. För att vision ska bli en reell ledstjärna som påverkar verksamheten krävs tydliga, modiga och mogna ledare, som vågar lita på sina medarbetare. De ska både själva våga riskera att göra misstag och våga riskera att medarbetarna gör det. Först då kan en utveckling ske. De formella förutsättningarna måste också vara tydliga. Chefernas ansvar ska klart fastställas. kompetens att axla detta ansvar, de ska också ha befogenhet att fatta erforderliga beslut och resurser för att kunna genomföra besluten. Ledarskapet behöver utvecklas och bli tydligare jämfört med för att medarbetarna på ett tryggt sätt ska kunna ta ansvar och utföra uppgifter de får sig delegerade. De personer som anställs på chefsbefattningar behöver också agera så att de får det förtroende som medför att de i praktiken också är ledare. Cheferna måste dessutom förstå att de själva är symboler för helheten i myndigheten och för alla anställda. Som symbol för helheten bildar chefen normer, bl.a. genom sitt beteende. Är chefen ärlig och tydlig blir detta en norm. Är chefen en rädd kappvändare går medarbetarna omkring och försöker tolka signaler och inte göra fel. Det är viktigt att chefen vågar säga som det är. Chefen måste våga lära sig av det som inte gick som planerat och låta det utgöra underlag för fortsatt prioritering av verksamheten. Mod och styrka handlar om att våga göra bort sig, dvs. att avvika från gängse beteenden. Den som är rädd för att göra bort sig får svårt att förändras och utvecklas och kan inte på ett bra sätt leda en organisation eller en del av en organisation i ett omfat- tande förändringsskede. Det är viktigt med en kultur som kan acceptera nya organisationsformer, nya arbetssätt m.m. och inte anser att något är fel för att det avviker från det invanda. Vågar inte cheferna och medarbetarna i myndigheten avvika från det invanda kan det inte bli någon förändring. Chefer ska fatta beslut. har sett flera exempel på de komplicerade och otydliga besluts- och förankrings- processer, inte minst i samband med IT-utveckling, som finns inom den nuvarande socialförsäkringsadministrationen. menar att den otydlighet som nuvarande organisations- och styrningsstruktur inrymmer har fortplantat sig i hela social- försäkringsadministrationen. Det är svårt att förstå vem eller vilka som egentligen beslutar i en viss fråga. I och med att myndigheten bildas finns dock en organisation som möjliggör ett tydligt beslutsfattande. I den nya organisationen ska de som är direkt ansvariga och berörda delta i beredningsarbetet inför ett beslut. Beslut ska sedan fattas av en särskilt utsedd person enligt gällande arbetsordning. När beslutet är fattat ska det gälla. Chefer har rekryterats för att de är de duktigaste handläggarna. Då är det naturligt att chefen förutsätts veta bäst om alla detaljer. menar dock att den bästa sakkunskapen inte är det som gör en person till den bästa chefen. För att chefen ska kunna sitt jobb, som handlar om att fatta strategiskt viktiga beslut, styra och fördela arbetet, entusiasmera medarbetare m.m. krävs att chefen har både kompetens och tid att utföra dessa uppgifter. Detta kräver att handläggning av och beslut om en mängd ärenden måste delegeras till medarbetare som har stor sakkunskap och är väl insatta i olika detaljer. Det personliga mötet mellan chef och medarbetare är det vikti- gaste sättet att leda på. Cheferna längst ut i organisationen är avgö- rande för om ett beslut ska få genomslag och en förändring ska kunna genomföras. Cheferna på alla nivåer måste vara bra på dialog och kommunikation. De blir bärare av den nya ledningens inten- tioner och måste kunna stå för både populära och impopulära beslut för att kunna driva igenom förändringar. De måste också ha en personlig mognad för att kunna hantera de känslor som kommer upp i en förändringssituation. Cheferna kan behöva såväl ledar- skapsutbildning som personlig handledning/coachning. Som tidigare tagit upp är det viktigt att föregår med gott exempel när det gäller låg sjukfrånvaro. Enligt visionen ska också vara en av landets mest utvecklande arbetsplatser. Arbetet har en mycket stor betydelse för individens upplevelse av hälsa. Hälsa är att må bra, att ha tillräckligt med resurser för att klara vardagens krav och kunna förverkliga sina personliga mål. ska främja en positiv hälsoutveckling hos alla medarbetare. Genom ett aktivt hälsoarbete, där fokus ligger på det friska, ska myndigheten vidareutveckla det positiva och försöka utesluta det som är ogynnsamt ur ett hälsoperspektiv. Hälsa på arbetsplatsen handlar därför inte bara om förebyggande hälsoarbete och rehabilitering utan har en vidare innebörd. Vars och ens känsla av sammanhang är central. Om en person känner att hon har kontroll över sin situation kan hon bättre bevara sin hälsa. Både medarbetare och arbetsgivare tjänar på att engagera sig i ett hälsofrämjande arbete. En medarbetare som mår bra är en effektiv medarbetare och en hälsofrämjande arbetsplats är en attraktiv arbetsplats. Medarbetarnas goda hälsa är den viktigaste resursen och också nyckeln till ökad effektivitet för organisationen. GEORG:s personal- och kompetensprojekt har listat följande önskvärda tillstånd och viktiga förutsättningar för en hälsofräm- jande arbetsplats: Du som medarbetare uppfattar din arbetssituation som begrip- lig och strukturerad. Din arbetssituation känns hanterbar och du ges möjlighet att förfoga över de resurser som krävs för att klara påfrestningar som kan ge stress. Ditt arbete och din arbetsmiljö bidrar till att du känner meningsfullhet. Andelen långtidsfriska är hög och vi har låg sjukfrånvaro. Den enskilda arbetsplatsen och individerna där är utgångspunk- ten för det hälsofrämjande arbetet. De mer konkreta åtgärderna för att främja hälsa kan därför se olika ut på olika arbetsplatser. Centralt i allt hälsofrämjande arbete är din och varje enskild medarbetares upplevelse av hälsa och arbetstillfredsställelse. Vi bryr oss om varandra som människor med ett liv även utan- för arbetet. Vi ser möjligheter framför problem, vi söker det friska framför det sjuka. Du tar själv ansvar för din hälsa genom att leva sunt och välja aktiviteter och förhållningssätt som främjar din hälsa. Vi som arbetsgivare erbjuder tid och aktiviteter för friskvård. Kunskap om vad som ger hälsa och hur jag själv kan främja både min egen och andras hälsa förmedlas kontinuerligt. De fysiska och psykosociala arbetsförhållandena stödjer dig i ditt arbete. De är så långt det är möjligt anpassade efter dina förutsättningar. Mänskliga behov har hög prioritet vid införande och utveckling av tekniska hjälpmedel. Användarperspektivet finns alltid med. Om din hälsa ändå sviktar tar vi som arbetsgivare det ansvar som behövs för att hjälpa dig tillbaka till arbete. I vårt systematiska arbetsmiljöarbete följer vi kontinuerligt upp hur alla mår och att arbetsförhållandena främjar, inte skadar eller riskerar att skada hälsan.