sou · GSB3112 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett samgående i gemensam nämnd eller kommunalförbund enligt kommunallagens allmänna bestämmelser är mera radikala medel att skapa en samlad kapacitet för flera kommuner. Bortsett från vissa formella problem är det svårt att se några avgörande hinder mot att de används också beträffande överförmyndarverksamheten. En sådan tillämpning behöver inte innebära att den önskvärda lokala anknyt- ningen försvinner. Utredningen föreslår att det i klar- görs att även dessa samverkansformer står till buds för kommunerna. I författningskommentaren behandlas vissa mera tekniska frågor som uppkommer i sammanhanget. Det föreslås inte att två eller flera kommuner skall kunna sam- verka genom att tillsätta en gemensam överförmyndare. En sådan ordning skulle innebära att endast en av kommunerna skulle vara primärt representerad genom en förtroendevald person, något som knappast är förenligt med grundtanken om en lokal medborgarför- ankring av verksamheten. Även andra skäl talar emot ett sådant arrangemang. Överförmyndarverksamheten är en angelägenhet. Det blir kommunernas egen sak att ta ställning till huruvida och hur sam- verkan inom lagens ram skall ske. Att detta inte bör utesluta ett visst statligt engagemang i frågorna hävdas av utredningen i följande av- snitt. 6.2.5Incitament att pröva organisationsform Förslag: Länsstyrelserna bör i sin tillsyn över överförmyndare och överförmyndarnämnder verka för att kommunerna anordnar överförmyndarverksamheten på ett ändamålsenligt sätt. Det är svårt att bortse från att det finns en risk för att kommunerna inte tillräckligt uppmärksammar brister och svagheter i den egna organisationen av överförmyndarverksamheten och vidtar behövliga åtgärder. Konsekvenserna av detta kan inte sägas vara resp. kom- muns uteslutande ensak. Överförmyndarverksamheten består till väsentlig del av viktig myndighetsutövning mot enskilda. Det är ett nationellt intresse att rättssäkerheten upprätthålls, inbegripet att enskilda i möjligaste utsträckning behandlas lika oavsett var de är bo- satta. Även om man håller fast vid principen om överförmyndarverk- samheten som en angelägenhet, bör därför statliga organ tillerkännas ett visst inflytande på verksamhetens organisation, utöver vad som följer av allmänna regler om JO:s tillsyn och straffrättsligt ansvar för berörda befattningshavare. gäller att länsstyrelserna enligt 19 kap. 17 § FB skall utöva tillsyn över överförmyndarnas och överförmyndarnämndernas verksamhet. Enligt 9 § i samma kap. kan till rätten an- mäla behovet av att entlediga en överförmyndare, en ledamot av överförmyndarnämnden eller en ersättare, om det visar sig att denne inte är lämplig. Utredningen föreslår i det följande (avsnitt A 7) att länsstyrelserna skall få en mera aktiv roll i det system som skall trygga underårigas och vuxna hjälpbehövandes behov och intressen. Ett moment i detta är förslaget i avsnitt A 6.4 att länsstyrelserna skall ta ett ansvar för utbildningen av överförmyndarna. Det är enligt utredningens mening logiskt och ändamålsenligt att länsstyrelserna i anslutning till sin granskning av verksamheten också uppmärksammar den organisatoriska sidan av denna. Länsstyrelser- na, som förutsätts inbördes samverka, bör därvid kunna dela med sig av erfarenheter i skilda hänseenden av vad som är funktionsenligt i arbetets uppläggning och genomförande. De bör bl.a. också ha rätt – och plikt – att när de finner det motiverat föreslå berörda kom- muner att övergå till en ordning med överförmyndarnämnd eller att samverka i t.ex. gemensam nämnd eller kommunalförbund. Särskilt när det gäller samverkan mellan kommuner kan ett länsstyrelseini- tiativ med åtföljande överläggningar ge nyttiga resultat. Som fram- går innebär förslaget inte att får befogenhet att före- skriva hur en kommun skall organisera sin överförmyndarverksam- het, den bör endast fungera som en katalysator för kommunernas egna ansträngningar att nå goda lösningar i organisatoriska frågor. Länsstyrelsernas engagemang för kommunernas sätt att anordna överförmyndarverksamheten bör komma till uttryck i . 6.3Nya uppgifter för överförmyndarna? Förslag: Domstolarna behåller uppgiften att anordna godman- skap enligt nuvarande 11 kap. 4 § och att besluta om upphävande av sådana ställföreträdarskap. Överförmyndarna ges emellertid befogenhet att intermistiskt anordna godmanskap resp. utvidga omfattningen av ett redan beslutat godmanskap. Ett sådant beslut skall anmälas till rätten, som ex officio kan häva det, om det anses obefogat. Från överförmyndarhåll har ifrågasatts, om inte överförmyndarna borde ha behörighet att själva anordna godmanskap för hjälpbehö- vande (f.n. 11 kap. 4 § FB) när den enskilde ansöker om det eller samtycker. På motsvarande sätt borde överförmyndarna kunna upp- häva godmanskapet, när huvudmannen själv begär det. Denna fråga blev föremål för särskilda överväganden vid reform. Departementschefen förklarade (prop. 1993/94:251 s. 159) att rättssäkerhetsskäl talade för att besluten att anordna de här god- manskapen även i fortsättningen borde ligga på domstolarna. En ordning där utredningen i ärendet och de inblandades ståndpunkter får presenteras för en domstol som har möjlighet att hålla muntlig förhandling ger, sades det, den bästa garantin för att det inte går slentrian i utredningen. Även frågor om omprövning och upphörande av sådana godmanskap borde ligga kvar på tingsrätterna. De ärenden som diskussionen rör torde även i domstolarna få en i huvudsak formell behandling. Det finns inte heller anledning att betvivla att ärendena i de allra flesta fall blir tillfredsställande utredda av överförmyndarna. Domstolsprövningen utgör emellertid trots allt en extra garanti för de enskildas rättssäkerhet av den vikt att den inte bör avvaras. Utredningen anser därför inte att det finns tillräck- liga skäl att gå ifrån den ståndpunkt som statsmakterna intog . Ett modifierande undantag föreslås dock strax nedan. Som redan har nämnts medför utredningens förslag en delvis annan inriktning när det gäller hanteringen av godmans- Meningen är att god man i större utsträckning än f.n. skall kunna täcka behovet av ställföreträdare i personliga angelägenheter för personer med bristande beslutskompetens. Detta får särskild betydelse inom hälso- och sjukvården. Här kan hänvisas bl.a. till avsnitten B 5.2 och B 8.12.4. Det blir en uppgift för överförmyndar- na att rekrytera personer med delvis annan bakgrund än nuvarande gode män har. För att utan dröjsmål kunna tillgodose behovet av ställföreträdare för t.ex. sjuka behöver överförmyndarna sannolikt i förväg ha vidtalat ett antal lämpliga personer som med kort varsel kan ställa upp i mera kritiska lägen. När ett godmansärende inte kan avgöras , kan rätten anordna godmanskap genom ett interimistiskt beslut (se f.n. 11 kap. 18 och 23 §§ FB). Denna möjlighet skall naturligtvis finnas kvar. Brådskan kan dock i vissa fall, särskilt när det gäller att stödja sjuka eller skadade personer, vara så påtaglig att överförmyndaren på egen hand bör ha befogenhet att interimistiskt anordna godmanskap (och förordna god man) resp. utvidga omfattningen av ett redan beslutat godmanskap. Ett lika skyndsamt beslut kan knappast erhållas från domstolen, eftersom denna ändock i de flesta fall är beroende av underlag från överförmyndaren. Utredningen föreslår alltså att över- förmyndaren ges en sådan befogenhet som sades. Även om denna har aktualiserats genom behovet av företrädare inom hälso- och sjukvården, bör den inte begränsas till att gälla detta område. Beslutet bör anmälas till rätten, som ex officio kan häva det om det anses obefogat. Skall överförmyndarna kunna svara mot önskemålen om en extra snabb handläggning av vissa godmansärenden, främst avseende hälso- och sjukvården, blir det nödvändigt med en viss jourhållning. Denna måste finnas även och sön- och helgdagar och omfatta också viss . Det räcker givetvis att någon representant för myndigheten är tillgänglig på telefon eller via e-post eller telefax e.d. . En bestämmelse i ämnet kan meddelas i förmynderskapsförordningen (motsvarande). Att behovet av jour- beredskap i sin mån får beaktas när beslut skall tas om verksamhe- tens organisation och om delegation har berörts i det föregående. Överförmyndarnas ansvar för utbildningen av gode män och för- valtare – som i varje fall handlar om mer preciserade uppgifter för överförmyndarna – behandlas i avsnitt B 13.3.2. Förslag: I 19 kap. 18 § första stycket införs en bestämmelse om att länsstyrelserna skall tillse att utbildningen av överförmyndare, ledamöter i överförmyndarnämnd och ersättare är tillfredsställande. Länsstyrelsernas framtida roll har behandlats i avsnitt A 7. Som framhållits under avsnitt A 6.2.3 finns det inte förutsättning- ar att införa formella kompetenskrav för överförmyndare, ledamöter i överförmyndarnämnder eller ersättare. För att dessa personer skall kunna klara av dels de uppgifter som de har , dels de uppgifter som tillkommer om utredningens förslag genomförs, är det av central betydelse att de erhåller en god utbildning. saknas enhetliga riktlinjer för utbildningen av överförmyn- dare. genomför visserligen en uppskattad utbildning avsedd för nytillträdda överförmyndare, ledamöter i överförmyndarnämnd och deras ersättare. Det är emel- lertid önskvärt att det härutöver finns någon från centralt håll som kan bistå med råd om hur utbildningen av överförmyndare bör läggas upp samt vaka över att överförmyndarna verkligen får den utbildning som de behöver. Eftersom länsstyrelserna har tillsynsansvaret för överförmyndarna bör det enligt utredningens mening av 19 kap. 18 § framgå att länsstyrelserna skall se till att kunskapsnivån hos över- förmyndarna m.fl. är tillfredsställande. Länsstyrelserna bör inte ges huvudansvaret för utbildningen av överförmyndare på samma sätt som överförmyndarna har utbildningsansvaret för sina gode män och förvaltare, se avsnitt B 13.3.2. I stället bör det, som , vara överförmyndarens eller överförmyndarnämndens ansvar att se till att berörd personal erhåller nödvändig utbildning och fortbildning. Däremot bör länsstyrelserna bistå med råd om hur utbildningen läggs upp och hur samarbete mellan flera kommuner kan organiseras, gärna tillsammans med . Kontroll bör ske av att utbildning kommer till stånd, där det behövs. Redan nu förutsätts i 19 kap. 9 § att länsstyrelserna skall kon- trollera överförmyndarens kompetens och i värsta fall starta ett för- farande för entledigande. Den omständigheten att länsstyrelserna inte har det direkta ansvaret för utbildningen av överförmyndare hindrar naturligtvis inte att personal från länsstyrelserna aktivt deltar i undervisningen av överförmyndare. Det kan antas att kommunerna, liksom , i stor utsträckning anlitar Svenska Kommunförbun- det och dess länsavdelningar i utbildningen. 7Länsstyrelsernas tillsyn och roll i övrigt Genom förmynderskapsreform flyttades tillsynen över över- förmyndarnas verksamhet från tingsrätterna till länsstyrelserna. Det ansågs att tillsynsverksamheten var en uppgift som har klar förvalt- ningskaraktär och som därför inte borde ankomma på domstolarna (prop. 1993/94:251 s. 167). Farhågorna för att länsstyrelserna skulle sakna tillräcklig kompetens ansågs inte tillräckligt befogade; bl.a. hänvisades till länsstyrelsernas omfattande erfarenhet av annan till- synsverksamhet. Den grundläggande bestämmelsen om länsstyrelsernas tillsyn finns i 19 kap. 17 § FB. Den kompletteras av föreskrifter i 20 och 21 §§ förmynderskapsförordningen (1995:379). Enligt dessa skall länssty- relserna med lämpliga mellanrum inspektera överförmyndaren och granska dels det register som han för och dels stickprovsvis utvalda akter. Överförmyndaren skall lämna de upplysningar som den behöver för att kunna utöva sin tillsyn. – beslut i ett ärende enligt 19 kap. 17 § FB får enligt 20 kap. 9 § FB överklagas hos regeringen. Enligt direktiven skall utredningen i denna del inrikta sig på hur länsstyrelserna har axlat tillsynsansvaret och om förbättringar bör göras. 7.2Utfallet av reformen – slutsatser Bedömning: Överförmyndartillsynen bör alltjämt handhas inom länsstyrelseorganisationen. Utredningen har ställt frågor om länsstyrelsernas tillsynsverksam- het i enkäterna till överförmyndarna och till länsstyrelserna själva. I stort sett är det positiva omdömen som lämnas om den nya till- synsordningen. Erfarenheterna från överförmyndarhåll växlar dock, Länsstyrelsernas tillsyn och roll i övrigt och kritik saknas inte. De flesta länsstyrelser har som riktmärke att inspektera överförmyndarna , men ofta är den faktiska frek- lägre, t.ex. , i några fall än lägre. Expertkunskaperna hos har på något håll ansetts väl svaga. JO har vid en intervju till utredningen uttalat att länsstyrelsernas tillsyn varken har visat sig vara så grundlig eller så kompetent som man hade kunnat hoppas. Av svaren från en särskild rundfråga till länsstyrelserna framgår vidare följande. I genomsnitt är 0,25 årsarbetskrafter per länsstyrelse sysselsatta med frågor om tillsyn över överförmyndarna. Från läns- styrelsen i anges att det skulle behövas insatser av 1,5 årsarbetskrafter, om årliga inspektioner företogs hos överförmyn- darna. Antalet registrerade tillsynsärenden vid sidan om inspektio- nerna är genomgående mycket få. Visst informellt samarbete före- kommer över länsgränserna, tämligen svagt utvecklat. har dock anordnats två i princip rikstäckande konferenser om överförmyndartillsyn. Länsstyrelserna planerar att göra dessa kon- ferenser återkommande. Först skall konstateras att en särskild statlig tillsyn av överförmyn- darverksamheten inte kan undvaras. Kvalificerade inspektioner av rättstillämpningen genomförs visserligen regelbundet av JO, men JO har rollen av en extraordinär kontrollinstans som saknar resurser för en generell och återkommande granskning av myndigheter på detta och andra områden. De skäl av principiellt och praktisk natur som ledde till att över- förmyndartillsynen flyttades från domstolarna till förvaltningsmyn- digheter, länsstyrelserna, har alltjämt bärkraft, och någon återflyttning har inte heller föreslagits av någon instans under utredningsarbetet. Inte heller finns anledning att överväga att tillsynsuppgifterna går över till någon annan befintlig myndighet eller till någon nyinrättad – rikstäckande eller regional. Utredningen föreslår alltså att överför- myndartillsynen alltjämt skall handhas inom länsstyrelseorganisa- tionen. Med detta är emellertid inte sagt att allt bör förbli vid nuva- rande ordning, även om man utgår från gällande länsindelning. I avsnitt A 6 har utredningen föreslagit vissa åtgärder beträffande överförmyndarverksamhetens organisation i syfte att höja denna verksamhets kvalitet och verkningsförmåga. Nära till hands ligger Länsstyrelsernas tillsyn och roll i övrigt att till detta koppla en effektivisering och en aktivering av länssty- relsernas roll i systemet. Det yttersta syftet är att befästa skyddet för omyndiga och för vuxna med behov av hjälp i personliga eller ekonomiska angelägenheter. Länsstyrelsernas uppgift är att öva tillsyn över överförmyndarnas verksamhet – vilken i sin tur kan karakteriseras som en tillsyn över förmyndare, gode män och för- valtare. Beträffande länsstyrelsernas verksamhet bör en tyngdpunkts- förskjutning ske i riktning mot stödjande och förebyggande insatser. Inriktningen aktualiserar vissa organisatoriska frågor. Utredningens förslag i dessa delar presenteras i de följande delavsnitten. Den antydan till ett ganska snävt tillsynsbegrepp som gjordes all- deles faller tillbaka på förslag från den tillsatta Tillsyns- utredningen (Ju 2000:06). Enligt delbetänkandet Statlig tillsyn (SOU 2002:14) bör med detta begrepp mera snävt avses i lag angivna uppdrag till offentliga organ att granska för medborgarna angelägna förhållanden och vid behov verka för rättelse. Bl.a. normgivning inom det granskade området från tillsynsorganets sida bör skiljas från den rena tillsynen. – har efter tilläggsdirektiv (Dir. 2003:70) lämnat sitt slutbetänkande Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn (SOU 2004:100). Förslagen i slutbetänkandet har inte kunnat beaktas av denna utredning men kan tänkas påverka ställningstaganden i de frågor som behandlas i detta avsnitt. 7.3Förstärkning av länsstyrelsernas roll Förslag: Länsstyrelsernas roll i förhållande till överförmyndarna bör stärkas och aktiveras. Bl.a. bör länsstyrelserna utveckla sin rådgivande funktion och gemensamt utarbeta allmänna råd till landets överförmyndare. Vidare bör länsstyrelserna verka för att viktig information sprids till överförmyndarna. Inspektionerna bör fortfarande vara ett centralt inslag i den egent- liga tillsynen över överförmyndarna. Sådana inspektioner, som syftar till en granskning av vad som är rätt och fel, görs som framgått också av JO. Utfallet av dessa tyder på att utrymmet för länsstyrel- sernas inspektioner är ansenligt på vissa håll. Målsättningen om att varje myndighet får inspektionsbesök en gång bör ligga kvar (jfr prop. 1974:142 s. 156), men också omsättas i praktiken. Behovet av att göra inspektioner på förekommen anledning, främst med anledning av klagomål, bör uppmärksammas. Länsstyrelsernas tillsyn och roll i övrigt säkert vinna på att lämpliga metoder och rutiner för inspektion dis- kuterades länsstyrelserna emellan; så har redan i viss utsträckning skett. Här bör nämnas något om innebörden av tillsynen, i dess snävare bemärkelse. inspektioner kan mynna ut i uttalanden om att överförmyndaren i sin handläggning i något hänseende inte svarar mot ställda och definierade krav. Om brott av någon befatt- ningshavare misstänks – främst gäller det tjänstefel enligt 20 kap. 1 § – torde i princip vara skyldig att göra anmälan till polis eller åklagare. Möjlighet finns också att länsstyrel- sen enligt 19 kap. 9 § FB gör anmälan till rätten mot en överförmyn- dare eller en ledamot i en överförmyndarnämnd eller en ersättare för prövning av frågan om entledigande. Några särskilda sanktioner i övrigt står inte till buds, annat än den kritik som riktas mot den granskade myndigheten. Kritikens genomslag bli med andra ord delvis beroende av tyngden i de argument som granskaren för fram. I praktiken torde länsstyrelsernas tillsyn över överförmyn- darna ha effekt. (Jfr SOU 2002:14 s.123 ff.) I linje med det sagda har regeringen i flera fall avvisat överklaganden av länsstyrelsers tillsynsbeslut i ärenden som rör överförmyndares verksamhet, med motivering att tillsynsbeslutet inte är verkställbart eller på annat sätt bindande och att det inte heller i övrigt har sådana rättsverkningar att det kan överklagas. Samma hållning har Regerings- rätten intagit när tillsynsbeslut av liknande slag på andra gransk- ningsområden har överklagats till förvaltningsdomstol (se RÅ 1993 not.185 rörande och RÅ 1996 not. 190 beträffande plan- och byggnadslagen). Eftersom det således ytterst sällan torde förekomma att länsstyrelsernas tillsynsbeslut på överförmyndarom- rådet har sådana rättsverkningar att de är överklagbara, föreslår ut- redningen att bestämmelsen i 20 kap. 9 § FB upphävs. Konsekvensen av detta berörs närmare i författningskommentaren. inspektioner har alltså en granskande och korri- gerande innebörd. Men är de av framåtsyftande karaktär. Steget är då kort till rådgivande diskussioner med överförmyndarna och deras tjänstemän. Även i andra sammanhang än vid inspektioner bör vara en instans till vilken överförmyndarna och deras personal kan vända sig för att få råd. Det har i några enkätsvar ifrågasatts om en sådan rådgivning, som strikt sett inte borde räknas som tillsyn, är förenlig med en efterföljande tillsyn eller, om man så vill, inspektion av överförmyndarnas handläggning. En tjänsteman hos kan finna att han har att granska ett överförmyndar- Länsstyrelsernas tillsyn och roll i övrigt beslut som återspeglar ett råd som tjänstemannen själv har lämnat i ärendet. (Jfr skepsis, SOU 2002:14 s. Råden från bör emellertid ta sikte mindre på det kon- kreta avgörandet än på sådant som tolkningen av en lagregel, upplys- ningar om praxis och metodfrågor. Skulle en jävssituation uppstå, kan dilemmat lösas genom att en annan tjänsteman, eventu- ellt från en grannlänsstyrelse, tar över handläggningen av gransk- ningsärendet. F.ö. kan noteras att det i förarbetena till reformen förutsattes att rådgivning i rättsfrågor till överförmyndarna hör hemma i tillsynsfunktionen (prop. 1993/94:251 s.167). Rådgivningsverksamheten bör emellertid ha också en aktiv sida och innebära att länsstyrelserna på eget initiativ sprider information till överförmyndarna om t.ex. rättsfall, JO-uttalanden och iakttagel- ser vid egna inspektioner, och eventuellt lämnar rekommendationer i anslutning därtill. Råden kan också gälla administrativa rutiner samt den utbildning av förmyndare, gode män och förvaltare för vilken överförmyndarna enligt utredningen har att svara (se avsnitt B 13.3.2). Detta kan ske bl.a. på konferenser med överförmyndarna och med anlitande av internetbaserade databaser. Det är tydligt att sådan in- formations- och rådgivningsverksamhet skulle dra nytta av ett sam- arbete med andra länsstyrelser och med och Föreningen (), vilka svarar för en uppskattad rådgivning till överförmyndarna. Drar man ut konsekvenserna av det ansvar som länsstyrelserna har för standarden i överförmyndarverksamheten hamnar man i ståndpunkten att länsstyrelserna inte kan undgå att uppmärksamma det sätt på vilket verksamheten även i stort är organiserad i kom- munerna. Utifrån sina erfarenheter av hur arbetet i de olika kom- munerna fungerar bör länsstyrelserna där det är påkallat verka för en bättre organisation, t.ex. övergång till överförmyndarnämnd eller gemensam sådan kommuner eller samarbete i kom- munalförbund. Frågan har behandlats i avsnitt A 6.2.5, vartill hänvisas. Mellan å ena sidan information och besläktade råd och, å den andra, utbildning av överförmyndarna och deras medhjälpare finns ingen skarp gräns. Utredningen föreslår att länsstyrelserna som en viktig uppgift har att se till att utbildningen av överförmyndarna är tillfredsställande; förutsättningen är alltså att kommunerna svarar för att sådan utbildning kommer till stånd. I denna fråga hänvisas till redogörelsen i avsnitt A 6.4. – Länsstyrelserna måste givetvis sörja för utbildningen av sin egen personal på området. Att denna besitter en hög kompetens är en förutsättning för att Länsstyrelsernas tillsyn och roll i övrigt skall kunna agera med den behövliga auktoriteten i förhållande till kommunerna. har med råd främst åsyftats rekommendationer med an- knytning till ett konkret fall eller utsagor av rent informativ karaktär. På många områden finns emellertid ett behov av vad som kallas allmänna råd, dvs. generella rekommendationer om tillämpning- en av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende, se 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725); de allmänna råden har inte karaktär av rättsregler. Allmänna råd (ibland kallade riktlinjer e.d.) utfärdas ofta av centrala förvaltnings- myndigheter, t.ex. . Också på det område där över- förmyndarna verkar finns ett behov av generella råd, som alltså inte är rättsligt bindande och inte kan bilda grund för regelrätta anmärk- ningar vid tillsyn. De kan gälla utfyllnaden av allmänt hållna bestäm- melser, t.ex. om vilken ersättning som skall utgå till gode män och förvaltare eller i vilka fall möjligheterna för överförmyndarnämnd eller överförmyndare att delegera beslutsbefogenheter bör utnyttjas. Råd av liknande typ kan behövas för att ge stadga och likhet åt den utbildning av gode män och förvaltare som överförmyndarna enligt utredningen primärt skall svara för. Det kan tilläggas att det är kon- stitutionellt tveksamt, om regeringen skulle kunna meddela bindande föreskrifter genom förordning i de ämnen som här blir aktuella (om just ersättningsregler hänvisas till avsnitt B 14.3). Det är givetvis högst önskvärt att de nämnda generella råden gäller lika över hela landet.