sou · GSB391 · 2005-01-01 00:00:00 — Av direktiven följer att det system utredningen föreslår – således även ett kostnadsbaserat system – skall innefatta en möjlighet till prövning av hyrans skälighet. Vid utredningens överväganden har det visat sig att beräkningen av kostnaderna för ett hyreshus är förenad med stor osäkerhet. En kost- nadshyresmodell kan inte beskrivas på ett exakt sätt, och den prak- tiska tillämpningen av sådana modeller kan variera (jfr SOU 2004:28 s. 71 ff.). Resultatet av en beräkning kan variera med 20–beroende på vem som gör beräkningen utan att man kan säga att någon av beräkningarna är felaktig. När det gäller kostnadshyres- sättning av vissa statliga byggnader har det också visat sig omöjligt att i detalj föreskriva hur en kostnadshyra skall beräknas, och det har i stor utsträckning förekommit skilda meningar om värdet av de faktorer som beräkningarna skall grunda sig på (SOU 2004:28 s. 129). Den osäkerhet som är förenad med en kostnadshyresmodell är alltför stor för att en fastighetsägare skall kunna antas våga lita till en prövning i efterhand som sker med utgångspunkt i kostnads- Ett system för särskilda nyproduktionshyror bör därför inte bygga på sådana kriterier. Utredningen återkommer nedan till frågan om en kostnads- hyresmodell skulle kunna tillämpas i samband med en förhands- prövning av en hyra. 4.2.3Verkan av en förhandlingsöverenskommelse I den överenskommelse mellan hyresbostadsmarknadens parter som är en viktig bakgrund till utredningens direktiv föreslås det att villkor som gäller ett nyproducerat hus och avtalats mellan en fastighetsägare och en hyresgästorganisation skall vara bindande, om inte synnerliga skäl talar för motsatsen. I direktiven redovisas detta förslag men betonas att det skall vara möjligt att pröva avtalade hyresvillkors skälighet. Förslaget från parterna innebär alltså att en förhandlingsöverens- kommelse skall gälla, om det inte läggs fram väldigt starka skäl för att den är felaktig. Med juridisk terminologi kan detta uttryckas som att förhandlingsöverenskommelsen får en presumtionsverkan. En sådan modell skulle enligt utredningens bedömning skapa en möjlighet till önskad förutsebarhet för fastighetsägarna. skulle modellen säkerställa att sådana hyror som omfattas av en presumtionsverkan och därmed i praktiken blir mycket svåra att ändra inte bestäms utan medverkan av en hyresgästorganisation med den trygghet för hyresgästerna detta innebär. Förslaget ger det kollektiva hyressättningssystemet och dess parter en betydelse som är större än den de har enligt gällande rätt. måste man hålla i minnet att det även i dagens system kan slutas mer långtgående avtal när en hyresgästorganisation förhandlar än när en enskild hyresgäst gör det. Det är endast en hyresgästorganisation som får avtala bort vissa rättigheter som hyresgäster annars har i fråga om standard och underhåll och som får avtala om hyreskompensation för införande av system för självförvaltning. Det kollektiva hyresförhandlingssystemet har alltså även i gällande hyreslagstiftning ansetts särskilt lämpat att tillgodose hyresgästernas trygghet och intressen. I detta system säkerställs det också att den organisation som företräder hyresgästerna i ett hus har tillräckliga kvalifikationer för sin uppgift. Den roll en hyresgästorganisation får med den nu diskuterade modellen kan för övrigt i viss mån jämföras med den roll arbets- marknadens parter har i många europeiska länder inom ramen för s.k. allmängiltigförklaring av kollektivavtal. En sådan reform som föreslagits av hyresbostadsmarknadens parter skulle sammanfattningsvis utvidga det kollektiva förhand- lingssystemets betydelse när det gäller nyproducerade hus men inte innebära någon radikal kursändring i denna fråga. Nackdelen med en presumtionsverkan är framför allt att nya hyresgäster får svårare att få en prövning till stånd av sina hyror. skulle en ny hyresgäst som slöt ett hyresavtal för en lägenhet vars hyra omfattades av en presumtionsverkan vara väl medveten om att så var fallet; en förutsättning för att en förhand- lingsöverenskommelse skall medföra presumtionsverkan bör enligt utredningens mening vara att den måste ha slutits före hyresavtalet, så att inte en hyresgäst som slutit ett avtal i tron att det skall kunna prövas fullt ut av hyresnämnden i efterhand riskerar att drabbas av en presumtionsverkan. Hyresgästen skulle således stå inför ett fritt val, som han genom hyresgästorganisationens medverkan skulle vara skyddad mot att hyran blev oskälig. Nackdelen av den inskränkta prövningsmöjligheten bör därför inte överdrivas. Under förutsättning att systemet utformas på ett sådant sätt att hyran kan ändras i klara fall av missbruk av presumtionsreglerna anser utredningen att intresset av att få till stånd en större ny- produktion av hyresbostäder väger tyngre än nackdelen av hyres- gästernas inskränkta prövningsmöjlighet. Systemet innebär att en fastighetsägare själv kan välja om han vill sluta en förhandlingsöverenskommelse med en hyresgästorganisa- tion och på så sätt komma i åtnjutande av presumtionsverkan eller om han i stället vill sluta avtal med de enskilda hyresgästerna; ut- redningen återkommer nedan till frågan om vilken verkan sådana avtal bör ha. Utredningen förutsätter att både den etablerade hyresgäst- rörelsen och andra hyresgästorganisationer är lojala mot ett system med presumtionsverkan för förhandlingsöverenskommelser och medverkar till förhandlingar, om en fastighetsägare önskar sådana. Ett system med de angivna utgångspunkterna utgör enligt utred- ningens bedömning en framkomlig väg för att stärka förutsebar- heten avseende hyrorna och därmed gynna nyproduktionen av hyresbostäder. I avsnitt 4.3 kommer utredningen att överväga den närmare utformningen av ett sådant system. finns det anledning att behandla vad som skall hända, om de kollektiva förhandlingarna strandar. 4.2.4Förhandsprövning i hyresnämnden? Utredningens utgångspunkt är att förhandlingsöverenskommelser om nyproduktionshyror kommer att kunna komma till stånd. Det kan emellertid tänkas att parterna i de kollektiva förhandlingarna inte kommer överens om nyproduktionshyrorna. Utredningen har för sådana situationer, där de kollektiva förhandlingarna strandat, diskuterat om det för nybyggda lägenheter som ett komplement till den modell som redovisas i närmast föregående avsnitt även skall kunna slutas individuella hyresavtal med begränsade prövnings- möjligheter och i så fall under vilka förutsättningar. Vidare har utredningen diskuterat möjligheterna till förhandsbesked från hyresnämnden. Förhandsprövning av individuella hyresavtal Om en fastighetsägare och en hyresgäst slutit ett hyresavtal, skulle det kunna finnas en bestämmelse om att detta under vissa förut- sättningar skulle vara bindande, om inte synnerliga skäl talade för motsatsen. Även ett enskilt avtal skulle alltså kunna tillmätas presumtionsverkan. Detta skulle kunna åstadkommas genom att det i avtalet fördes in ett förbehåll mot vanlig hyresprövning under högst . För att skydda hyresgästerna skulle en bestämmelse om presum- tionsverkan för individuella hyresavtal behöva innebära att en sådan verkan inträdde först om förbehållet mot vanlig hyresprövning godkänts av hyresnämnden. I den modell utredningen framför allt diskuterat skulle hyres- nämndens prövning ta sin utgångspunkt i de förhållanden under vilka avtalet slutits. En sådan prövning skulle kunna utformas så att hyresnämnden skulle ha att godkänna ett förbehåll, om inte synner- liga skäl talade emot ett godkännande med hänsyn till omständig- heterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Nämnden skulle i en sådan modell inte bedöma skäligheten i den avtalade hyran enligt bruksvärdesreglerna eller några andra kriterier, utan prövningen skulle närmast avse om hyresgästen fått all nödvändig information. En modell av detta slag skulle skapa goda möjligheter för fastig- hetsägare att bygga nya hyreshus på förutsebara villkor även i de fall där de kollektiva förhandlingarna strandat. särskilt positiv för mindre fastighetsägare. Den skulle emellertid innebära att enskilda hyresgäster kunde avtala om hyror som av- sevärt överstiger bruksvärdet utan vare sig en reell möjlighet till senare justering eller den trygghet som ligger i en hyresgästorgani- sations medverkan vid hyressättningen. Den genomsnittlige hyres- gästen skulle komma att ha en svag förhandlingsposition gentemot fastighetsägaren. Hyresrätten skiljer sig från t.ex. bostadsrätt eller egnahem därigenom att den skall stå till buds för personer som inte vill ta de ekonomiska risker som är förenade med andra typer av boende. Hyresrätten skall vara en trygg boendeform. Som ett skydd för hyresgästerna finns bl.a. reglerna om bruks- värdesprövning. Den inskränkning utredningen ovan föreslår i bruksvärdesprövningen genom införandet av en presumtionsregel för nyproduktion utgår från att hyresgästernas intressen har tagits till vara av en organisation som företräder dessa. Något motsvaran- de skydd som säkerställer att privata fastighetsägare inte kan ut- nyttja en marknadssituation för att sluta avtal om höga hyror finns inte i den nu diskuterade modellen. Starka konsumentpolitiska skäl kan således anföras mot denna modell. Av direktiven framgår det dessutom att utredningen skall söka finna lösningar som samtliga tre organisationer på hyresmarknaden står bakom. Det har under utredningsarbetet visat sig att denna förutsättning inte skulle vara möjlig att uppfylla med den nu redovisade modellen. Utredningen lägger därför inget förslag av denna innebörd. Förhandsprövning av hyrans skälighet Ovan har utredningen diskuterat – och avfärdat – en prövning av hyran i efterhand med utgångspunkt i kostnadskriterier. Frågan är om det skulle vara möjligt att konstruera ett system med sådan prövning på förhand. Vid en förhandsprövning får en fastighetsägare ett besked om vilken hyra han kan få ta ut och kan med utgångspunkt från det beskedet avgöra om huset skall byggas eller inte. sebarhet skulle således på sätt och vis bli tillgodosett i ett system med förhandsprövning enligt kostnadskriterier. Å andra sidan leder den osäkerhet som är förenad med kostnads- hyressättning och som redovisas ovan till att det knappast kan antas utbildas en praxis enligt fasta kriterier. Det kommer även att bli svårt för en hyresnämnd att göra en bedömning som inte blir lätt att angripa. Osäkra bedömningsgrunder och avsaknad av tydlig praxis kan förväntas leda till många överklaganden. Det finns goda skäl att avstå från att skapa system som redan på förhand kan förväntas få en sådan effekt. Vidare skulle en prövning i hyresnämnd på förhand med utgångspunkt i kostnadskriterier närma sig ett system med hyres- reglering. Ett sådant system har klara nackdelar och bör inte in- föras. Utredningen anser därför inte att en prövning med utgångs- punkt i kostnadskriterier är en framkomlig väg, även om den sker på förhand. Möjligheter att hantera strandade förhandlingar inom det kollektiva förhandlingssystemet Även om det inte i lagstiftningen ges någon möjlighet till presum- tionsverkan i en situation där de kollektiva förhandlingarna strandat, behöver detta inte utesluta att en sådan situation kan hanteras av parterna själva inom ramen för sådana tvistlösnings- mekanismer som parterna själva byggt upp, såsom eller (vilka beskrivs i kap. 2). Detta är emellertid en fråga för parterna på hyresbostads- marknaden, inte en fråga för lagstiftaren. 4.3Den närmare utformningen av ett system med presumtionsverkan för förhandlingsöverens- kommelser Utredningens förslag: För att en förhandlingsöverenskommelse skall kunna tillmätas presumtionsverkan måste vissa krav vara uppfyllda. Överenskommelsen skall gälla en bostadslägenhet i ett nybyggt hus eller en lägenhet som byggts om från t.ex. lokal eller förråd till bostad. Den måste även ha slutits mellan en fastighets- ägare och en hyresgästorganisation som är etablerad på orten. En förhandlingsöverenskommelse kan slutas beträffande såväl ett be- fintligt (men nybyggt) som ett planerat hus. En hyra som omfattas av presumtionsverkan får inte användas som jämförelsematerial vid bestämmande av en annan hyra. Om det föreligger synnerliga skäl, bryts presumtionen för den förhandlade hyrans riktighet. Med synnerliga skäl avses klara oegentligheter vid förhandlingarna. Utan hinder av presumtionen får hyran ändras i den mån det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten eller till tillval eller frånval som hyresgästen har gjort. Presumtionen gäller inte förhandlingsersättning till en hyresgästorganisation. efter det att den första hyresgästen i lägenheten fått tillträde till den upphör presumtionen för lägenhetens hyra att gälla. Systemet bör i princip omfatta nybyggda hus. En ombyggnad av hyreslägenheter skapar normalt inte fler bostäder och bör därför inte omfattas av systemet. Däremot bör en ombyggnad av utrym- men som inte används till bostäder omfattas av regleringen. Det kan röra sig om att vindsförråd i ett hyreshus byggs om till bostäder eller om en ombyggnad av lokaler till bostäder. Denna avgränsning är för övrigt i princip densamma som i förordningen (2001:531) om statligt investeringsbidrag för byggande av bostäder som upplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist och för- ordningen (2003:506) om investeringsstimulans för byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder. En effektiv ordning med presumtion för kollektivt förhandlade hyrors riktighet förutsätter att det är möjligt att slutföra de kollektiva förhandlingarna redan innan ett hus börjar byggas. I hyresförhandlingslagen behöver det därför klargöras att en för- handlingsordning kan ingås även för ett hus på planeringsstadiet. I praktiken torde det bli fastighetsägaren som tar initiativet till en förhandling och därmed bestämmer på vilket stadium i bygg- processen den sker. En förhandling kan gå till på det sättet att fastighetsägaren för hyresgästorganisationen presenterar ett under- lag i form av bl.a. kalkyler och ritningar (som kan, men inte be- höver vara, bygglovshandlingar) och att hyresgästorganisationen med stöd av detta material och sin erfarenhet samt med beaktande av de intressen den har att tillgodose gör en bedömning av rim- ligheten i den begärda hyran. Når parterna ett resultat som båda är nöjda med, sluts en förhandlingsöverenskommelse. Når de inget sådant resultat, får fastighetsägaren välja mellan att bygga huset ändå och få hyran bedömd enligt bruksvärdesprincipen, att skrin- lägga sina planer på ett nytt hyreshus eller att, om en sådan möjlig- het skapas av organisationerna på hyresbostadsmarknaden och deras medlemmar, låta tvisten lösas av ett partssammansatt tvist- lösningsorgan. Fråga är med vilken hyresgästorganisation en fastighetsägare skall ingå en förhandlingsordning – och därefter en förhandlingsöver- enskommelse – för ett hus som ännu inte är byggt. En annan fråga rörande behörig hyresgästorganisation är hur hyresnämnden skall besluta i en – låt vara närmast teoretisk – situation där flera hyres- gästorganisationer var för sig begär en förhandlingsordning för ett sådant hus. Regleringen av en hyresgästorganisations rätt till förhandlings- ordning fäster vikt vid det antal lägenheter som förhandlingsord- ningen kan förväntas komma att omfatta (10 § hyresförhandlings- lagen). I ett nytt hus kommer förhandlingsordningen alltid att om- fatta alla lägenheter till en början, och när det gäller tiden efter det att hyresgästerna har möjlighet att lämna det kollektiva förhand- lingssystemet, uttalas det i kommentaren till hyresförhandlings- lagen att man i allmänhet torde kunna utgå från att flertalet av lägenheterna även efter hyresförhållandets tre första månader kommer att omfattas av förhandlingsordningen. Den omständig- heten att det i ett hus på planeringsstadiet oftast inte torde finnas några tilltänkta hyresgäster spelar därför mindre roll. När fastighetsägaren skall förhandla om kommande hyror för att utröna om det alls är lönt att bygga ett visst hyreshus – en situation där det vanligen ännu inte finns några hyresgäster – framstår det som naturligt att han gör det med en organisation som är etablerad på orten. Det kan röra sig om den allmänt etablerade hyresgäst- rörelsen i form av men också om en lokal, etablerad hyresgästorganisation. Skulle det före- komma att flera hyresgästorganisationer får anses etablerade på en ort, bör fastighetsägaren ha rätt att välja med vilken organisation han vill förhandla så länge ett hus befinner sig på planeringsstadiet. Har en fastighetsägare slutit en förhandlingsöverenskommelse med en hyresgästorganisation som är etablerad på orten, bör alltså denna överenskommelse gälla även om en annan hyresgästorgani- sation är bättre etablerad. En förening kan givetvis inte anses etablerad på orten, om den består av personer som agerar som bulvaner för fastighetsägaren i syfte att förhandla fram för denne gynnsamma hyror men sedan inte själva bosätter sig i lägenheterna. En sådan förening framstår närmast som fiktiv. Har en bulvansituation av detta slag förelegat vid slutandet av en förhandlingsöverenskommelse, bör överens- kommelsen inte tillmätas presumtionsverkan. Det kan även finnas situationer som inte är renodlade bulvan- situationer men där man ändå måste fråga sig om en förening bör anses etablerad i lagens mening. Den närmare gränsdragningen avseende vad som skall anses som en etablerad hyresgästorganisa- tion är inte möjlig att göra i lag utan får – med de ovan gjorda ut- talandena – överlämnas till rättstillämpningen. Fråga är när ett hus så att säga börjar vara på planeringsstadiet, alltså i vilket skede det på en – normalt sett obebyggd – fastighet skall anses finnas ett hus på planeringsstadiet. Enligt utredningens mening bör det för att så skall anses vara fallet ha vidtagits konkreta och seriösa åtgärder i form av i vart fall upprättande av handlingar. Ett hus bör inte längre anses vara på planeringsstadiet, när de egentliga byggnadsarbetena påbörjats. Med detta avser utredningen den tidpunkt då gjutning av källargolv eller bottenplatta påbörjats, alltså samma avgränsning som i föreskrifter om statlig bostadsbyggnadssubvention. 4.3.4Innebörden i begreppet synnerliga skäl Begreppet synnerliga skäl bör avgränsas så att det endast undan- tagsvis kan anses uppfyllt, som det säkerställer att en hyresgäst inte blir bunden av en hyra som en hyresgästorganisation t.ex. blivit lurad att gå med på. Vid en avvägning mellan dessa intressen anser utredningen att kravet på synnerliga skäl bör vara uppfyllt när det förekommit klara oegentligheter vid de kollektiva förhandlingarna. Det rör sig framför allt om de situationer som enligt 28–36 §§ lagen (1915:218) om avtal och andra rättshand- lingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen) leder till avtals ogiltighet: hot, tvång, svek, ocker samt de s.k. generalklausulerna i 33 och 36 §§ avtalslagen. Med de senare avses situationer där det skulle strida mot tro och heder att åberopa en rättshandling med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst eller det annars skulle vara oskäligt att tillämpa ett avtalsvillkor. Fall av oegentlig- heter vid hyresförhandlingar kan vara där det står klart att en fastighetsägare presenterat ett oriktigt underlag vid förhandling- arna och det måste antas att felet påverkat hyran i mer än ringa mån. Det kan givetvis också röra sig om sådana ovanliga situationer som att en företrädare för endera parten uppenbart inte varit i stånd att sköta förhandlingarna på grund av sjukdom eller annan orsak och detta måste ha stått klart för andra parten eller en företrädare för denne eller att en företrädare för den ena parten av någon orsak som är hänförlig till den andra – såsom hot, mutor e.d. – underlåtit att sköta sitt uppdrag som han borde. Det undantag från den vanliga hyreslagstiftningen som presum- tionen utgör i fråga om ett visst hus bör inte gälla än vad som är företagsekonomiskt motiverat. En väl avvägd tidrymd är enligt utredningens mening från den dag då den första hyresgästen i lägenheten tillträdde den. då presumtionen gäller kan kostnaderna för drift och underhåll av ett hus ändras såväl nominellt (på grund av inflation) som reellt (på grund av kostnadsökningar i samhället eller förändringar av skatter och avgifter). Det framstår därför som skäligt att hyran kan ändras . En justering av en hyra som bestämts av parterna i de kollektiva förhandlingarna torde i normalfallet komma till stånd efter kollek- tiva förhandlingar. I sådana fall där parterna inte kommer överens eller där en enskild hyresgäst är missnöjd med resultatet av de kollektiva förhandlingarna måste det dock finnas kriterier för hyresnämndens prövning. Eftersom den ursprungliga hyran inte bestämts med utgångspunkt i bruksvärdesprincipen, är det själv- klart att inte heller en hyresjustering kan utgå från denna. Däremot framstår det som naturligt att den allmänna hyresutveckling som äger rum på en ort får återspeglas även i det nyproducerade beståndet. På så sätt kan de ändrade kostnaderna för förvaltning av de nyproducerade bostäderna grovt sett bli täckta utan att det där- med sker något överkompensation. Med hänsyn till allmännyttans hyresnormerande roll torde den allmänna hyresutvecklingen på en ort vanligen kunna antas vara densamma som den allmänna hyres- utvecklingen i allmännyttan på orten. Vad som avses med detta är den genomsnittliga procentuella förändringen av bruksvärdes- hyrorna i allmännyttan. Skulle en fastighetsägare under ett eller ha underlåtit att ta ut en hyreshöjning han skulle ha rätt till enligt en bestämmelse av denna innebörd, bör det inte medföra att fastighetsägaren ett senare år får ta ut en högre hyreshöjning än vad det årets allmänna hyresutveckling på orten motiverar. En rätt till hyresjustering i enlighet med det anförda kommer att utgöra ett undantag från presumtionsregeln om en kollektivt för- handlad inflyttningshyras riktighet . Enskilda hyresgäster kommer därmed att ha möjlighet att få hyresjusteringar prövade rättsligt fullt ut. Detta är också fullt rimligt med hänsyn till att sådana justeringar, till skillnad mot inflyttningshyrans storlek, inte varit kända för dem, när de flyttade in i sina lägenheter. Likhetsprincipen i 21 § hyresförhandlingslagen innebär att samma hyra skall bestämmas för sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om lägenheternas beskaffenhet och övriga omständigheter kan anses vara skillnad mellan dem i fråga om bruksvärdet. Inom ett och samma hus medför denna bestäm- melse enligt utredningens bedömning inte några påtagliga problem för tillämpningen av presumtionsbestämmelsen, eftersom de be- dömningar som där kan behöva göras är relativt enkla. Exempelvis kan det i ett visst fall vara skäligt att en lägenhet högt uppe i ett hus får högre hyra än en lägenhet långt nere i huset. Bestämmelsen medför emellertid problem, om en förhandlingsordning omfattar såväl nyproducerade som äldre hus, eftersom avsikten är just att det skall kunna råda andra hyresnivåer i det nyproducerade huset än i övriga hus i samma förhandlingsordning. För sådana nyproducerade lägenheter där inflyttningshyran om- fattas av en presumtionsverkan anser utredningen därför att lik- hetsprincipen i hyresförhandlingslagen bör begränsas till att avse sådana lägenheter i samma hus som också omfattas av en presum- tionsverkan. 4.3.8Jämförelser mellan nyproduktionshyror och andra hyror Utredningen får enligt direktiven inte föreslå regler som skulle kunna medföra att hyresnivån i det befintliga lägenhetsbeståndet påverkas. Direktivens krav i detta avseende kan uppfyllas genom att en lägenhet, där hyran bestämts enligt en förhandlingsöverenskom- melse på sådant sätt att det krävs synnerliga skäl för att ändra den, inte får användas som jämförelselägenhet vid en bruksvärdespröv- ning.