sou · GSB375d2 · 2005-01-01 00:00:00 — För att sekretess skall gälla är det tillräckligt att en svensk myndighet gör antagandet att den utländs- ka myndigheten har begärt hjälp under den förutsättningen att de aktuella uppgifterna hålls hemliga i . Det finns enligt vår Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal uppfattning anledning att särskilja de två typerna av bestämmelser även . Handräckning och annan internationell rättslig hjälp i beskatt- ningsverksamhet I 9 kap. 3 § sekretesslagen finns två olika bestämmelser som berör internationellt samarbete. Bestämmelsen i första stycket fanns med redan vid sekretesslagens införande och skiljer sig i flera av- seenden åt från andra bestämmelser avseende internationella avtal. Till skillnad från de övriga bestämmelserna hänvisar den nämligen inte till att sekretess skall gälla i enlighet med ett internationellt avtal eller enligt en utländsk myndighets begäran. I stället anges att den sekretess som enligt 9 kap. 1 och 2 §§ gäller i beskattningsverk- samhet i också skall gälla i ärenden om handräckning eller bistånd i utländsk beskattningsverksamhet som en svensk myndig- het lämnar åt den stat eller mellanfolkliga organisation som riksda- gen har godkänt avtal med. Bestämmelsen kan således sägas utgöra någon form av mellan- ting av övriga sekretessbestämmelser som hänvisar till internatio- nella avtal och bestämmelserna i 4 kap. 5 § och 5 kap. 7 § om sekre- tess till skydd för främst utländsk myndighetsverksamhet i sam- band med rättsligt bistånd till en utländsk stat eller mellanfolklig organisation. Speciellt är att bestämmelsen uttryckligen anger att precis samma svenska materiella bestämmelser skall tillämpas i ären- den om internationellt rättsligt bistånd, som i fråga om andra svens- ka beskattningsärenden. Dess syfte är alltså endast att utvidga räck- vidden för sekretessen enligt 9 kap. 1 och 2 §§ till att avse också viss sådan beskattningsverksamhet i som en myndighet ut- för för en utländsk myndighets räkning. Sekretessen är alltså inte direkt beroende av vad som föreskrivs i fråga om sekretess i ett in- ternationellt avtal. Med hänsyn till dess tillämpningsområde anser vi att bestämmel- sen inte skulle låta sig ersättas av en generell bestämmelse som hän- visar till den sekretess som gäller med anledning av ett avtal, som t.ex. andra stycket i samma paragraf. Enligt vår uppfattning är det därför inte lämpligt att låta 9 kap. 3 § första stycket ingå i en sam- ordning och gemensam reglering av olika bestämmelser. Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal Vad som återstår efter genomgången ovan är således de nuvarande bestämmelserna i sekretesslagen om sekretess i internationellt sam- arbete, som direkt stödjer sig på internationella avtal som har god- känts av . Det innebär att de bestämmelser i sekretessla- gen som det enligt vår uppfattning kan bli aktuellt att samordna i en gemensam bestämmelse är: 7 kap. 14 § femte stycket – om sekretess för uppgifter som rör utlänningar, 8 kap. 5 § fjärde stycket (första och tredje meningen) – om sek- retess för uppgifter som rör tillsyn över bank- och kreditväsen- det, 8 kap. 6 § andra stycket – om sekretess för uppgifter i statlig verksamhet med utredning, planering och tillsyn m.m. avseende näringslivet, 9 kap. 3 § andra stycket – om sekretess för uppgifter i beskatt- nings- och exekutionsverksamhet. 7.3.2Noggrannhetskravet i 2 kap. 2 § tryckfrihets- förordningen Att rätten för enskilda att ta del av myndigheternas allmänna hand- lingar får begränsas framgår av 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Sådana begränsningar får göras med hänsyn bl.a. till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, till myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan till- syn, till intresset av att förebygga brott samt till skyddet för enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden. Av paragrafens andra stycke framgår att en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag – sekre- tesslagen – eller i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen i för- ordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämp- lighet. Av detta noggrannhetskrav i tryckfrihetsförordningen följer att sekretessbestämmelser skall vara formulerade så konkret och pre- cist att de blir hanterliga för myndigheterna.2 Det sekretesskyddade området skall med andra ord beskrivas så klart och noggrant att 2 Jfr prop. 1975/76:160 s. 76 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal myndigheterna har möjlighet att avgöra vilka uppgifter som omfat- tas av sekretess. Enligt vår uppfattning innebär en sådan precisering av bestämmelserna också minskad risk för extensiv lagtolkning och en oönskad utvidgning av det sekretesskyddade området. När det gäller bestämmelser som reglerar sekretess i det inter- nationella samarbetet på grund av vad som föreskrivs i av godkända avtal med andra stater och mellanfolkliga organisationer, är det emellertid enligt vår bedömning inte möjligt att upprätthålla samma krav på noggrannhet som måste ställas på andra materiella sekretessbestämmelser. Det finns flera orsaker till detta. Bland an- nat är kraven på sekretess i internationella avtal ofta opreciserade och i vissa situationer är sekretessen direkt beroende av vad andra stater har för uppfattning i enskilda fall. Också den stora mängden internationella avtal och bindande EG-rättsliga föreskrifter som innehåller sekretesskrav omöjliggör att en hög grad av tydlighet konsekvent upprätthålls i sekretesslagen. De bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal som finns i sekretesslagen , och som vi redovisar i föregående avsnitt, anser vi mot den bakgrunden vara så noggrant utformade som det rimligen går att kräva. Trots de svårigheter det kan medföra i enskilda fall är det oundvikligt att myndigheterna måste pröva sek- retessen för uppgifter inte bara mot bestämmelserna i sekretesslagen, utan också mot vad som föreskrivs i de bakomliggande internatio- nella avtalen eller EG-rättliga föreskrifterna. Vi anser att denna typ av bestämmelser i sekretesslagen i första hand på ett så tydligt sätt som möjligt måste klargöra för myndigheterna vad som gäller för deras prövning när de skall ta hänsyn till sekretessregler i interna- avtal. Det är däremot mindre betydelsefullt om det finns flera bestämmelser som var och en uttryckligen pekar ut de verk- samhetsområden inom vilka de är tillämpliga eller om det finns ett fåtal mer generella bestämmelser. Det som avgör om en upp- gift skall sekretessbeläggas eller inte är ändå förekomsten och ut- formningen av sekretessregler i internationella avtal som det inte är möjligt att uttryckligen peka ut i sekretesslagen. Det är självfallet viktigt att mer enhetligt utformade bestämmel- ser inte får en så generell utformning att sekretessen för uppgifter i det internationella samarbetet utvidgas utan att har haft möjlighet att ta ställning till det. Vår avsikt är inte heller att utvidga den sekretess som gäller , utan endast att på ett samordnat och tydligt sätt reglera vad som gäller när sekretess föreskrivs i interna- avtal. Som vi tidigare anfört anser vi därför att ett krav för Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal att införa en mer enhetlig reglering är att sekretessen blir tillämplig endast om de bakomliggande internationella avtalen har godkänts av . Med detta menar vi att ett avtal formellt föreläggs för beslut om godkännande. Det är alltså inte tillräckligt att ett utskott eller något annat riksdagsorgan endast informeras om förekomsten av ett avtal.3 På det sättet garanteras att den sekretess för uppgifter som kan bli följden av att ett internationellt avtal ingås alltid har underställts prövning. Under denna förutsättning finns det enligt vår uppfattning inte några konstitutionella hinder mot en samord- ning i ett fåtal mer enhetliga och generella bestämmelser. 7.3.3Det måste göras tydligare vilken sekretess som gäller på grund av internationella avtal är situationen i fråga om sekretess på grund av interna- avtal sådan att det i praktiken är omöjligt för allmänheten att överblicka vilka sekretessregler i olika avtal som kan bli tillämp- liga när någon i ett enskilt fall begär att få ut en handling som rör myndigheternas internationella samarbete. Om flera separata be- stämmelser samordnas i ett mindre antal enhetliga och generella bestämmelser, finns det risk för att det blir än svårare att överblicka vilka regler som faktiskt gäller. Regeringen har också tidigare varit tveksam till att i detta sammanhang införa sekretess som gäller ge- nerellt utan begränsning av tillämpningsområdet.4 En förutsättning för en sådan förändring av lagstiftningen anser vi därför vara att det på något annat sätt tydliggörs vad som gäller. Enligt vår uppfattning kan detta göras på två sätt. För det första måste en generellt tillämplig sekretessbestämmelse vara utformad så att det klart uttrycks vad det är som gäller vid en prövning av om sekretess föreligger för en uppgift på grund av vad som föreskrivs i ett internationellt avtal. Den frågan diskuterar vi i avsnitt 7.4.3. För det andra bör myndigheterna åläggas en skyldighet att närmare ange grunden för att en allmän handling inte kan lämnas ut på be- gäran av enskild, när ett sådant avslagsbeslut baseras på regler om sekretess i ett internationellt avtal eller i EG-rättsliga föreskrifter. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 7.6. 1987/88:41 s. 20 f Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 7.4Vårt förslag till samordning av bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas intressen Vårt förslag (ny 9 kap. 30 §): Sekretess skall gälla för en uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av medlemskap i peiska unionen eller annat av godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ skall avse- ende denna sekretess inte få tillämpas i strid med avtalet. I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst . Meddelarfriheten skall inte inskränkas för uppgifter som myn- digheter förfogar över endast på grund av ett internationellt avtal. 7.4.1Tillämpningsområdet – skydd för enskildas intressen Som vi redovisar i avsnitt 7.3.1 är det framför allt fyra paragrafer i sekretesslagen som innehåller bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal som kan vara lämpliga att samordna i en gemensam bestämmelse. Det gäller 7 kap. 14 § femte stycket, 8 kap. 5 § fjärde stycket, 8 kap. 6 § andra stycket samt 9 kap. 3 § andra stycket. Samtliga de bestämmelserna är i stort sett identiskt utformade och har samma grundläggande syfte. Bestämmelserna innebär att uppgifter som en svensk myndighet fått eller förfogar över på grund av internationella avtal som godkänts av , skall kunna omfattas av den sekretess som krävs enligt det bakom- liggande avtalet. Vi anser att dessa bestämmelser bör samordnas i en gemensam regel. Alla fyra bestämmelserna har till syfte att skydda enskildas per- sonliga och ekonomiska förhållanden. Det rör sig alltså inte i något fall om att en myndighet med stöd av bestämmelserna skall kunna sekretessbelägga uppgifter för att skydda sin egen verksamhet eller den verksamhet som bedrivs av t.ex. en utländsk myndighet. Sekre- tessen kan därför enligt de principer som gäller för sekretesslagen efterges av den eller de enskilda som berörs av uppgifterna. Här skiljer sig bestämmelserna åt från dem som avser sekretess vid rättslig hjälp till utländska stater eller mellanfolkliga organisationer (se avsnitt 7.3.1). En generell bestämmelse avseende internationella avtal som har godkänts av , och som skall ersätta dagens bestämmelser, bör därför få ett tillämpningsområde som begränsar Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal sig till skyddet av enskildas intressen och som enbart möjliggör sek- retess för uppgifter om deras personliga eller ekonomiska förhål- landen. Begreppet ekonomiska förhållanden måste därvid också anses innefatta enskildas affärs- och driftförhållanden. Med hänsyn till denna begränsning av tillämpningsområdet bör bestämmelsen placeras i en ny paragraf i 9 kap. sekretesslagen. Våra överväganden i denna del innebär inte att det saknas behov av en motsvarande ny regel om sekretess till skydd för det allmän- nas intressen. Vi återkommer i avsnitt 7.5 till våra överväganden och förslag i den delen. 7.4.2Sekretess för uppgifter som myndigheter förfogar över De bestämmelser som vi föreslår skall samordnas i en gemensam bestämmelse är inte helt likartat utformade i fråga om vilka uppgif- ter hos en svensk myndighet som kan omfattas av sekretess på grund av ett internationellt avtal. Av 7 kap. 14 § och 8 kap. 5 § framgår att sekretessen omfattar uppgifter som en myndighet har fått eller erhål- lit enligt avtalet. Det är med andra ord endast sådana uppgifter som t.ex. utländska myndigheter överlämnar till svenska myndigheter som kan sekretessbeläggas. I 8 kap. 6 § och 9 kap. 3 § anges i stället att sekretessen är tillämplig på uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av avtalet. Det betyder att även uppgifter som den svenska myndigheten har inhämtat i – och som alltså inte överlämnats från utländska myndigheter – kan omfattas av sekre- tess. Skälet för att denna formulering valdes i de sistnämnda be- stämmelserna är att de sekretessregler som enligt det aktu- ella bakomliggande avtalet (det dåvarande och det nu- varande EU-medlemskapet) är skyldigt att följa, kräver att sekre- tessen kan tillämpas också på sådana uppgifter som de svenska myndigheterna inhämtar själva.5 För att en gemensam bestämmelse skall vara praktiskt tillämp- bar är det alltså inte tillräckligt att den enbart möjliggör sekretess för uppgifter som en svensk myndighet fått från utlandet. Den måste utformas så att alla uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av ett avtal kan omfattas av sekretess, även om uppgifter- na alltså inte har överlämnats från en utländsk myndighet. En sådan förändring i förhållande till vad som gäller enligt 7 kap. 14 § och 1992/93:120 s. 17 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 8 kap. 5 § sekretesslagen torde inte i sig innebära en skärpning av sekretessen. Avgörande för detta är vad som framgår av det aktuella avtalet eller de EG-rättsliga föreskrifterna. Om en tillämplig sekretess- regel t.ex. anger att information som en stat överlämnar till i enlighet med avtalet skall omfattas av minst samma sekretess som gäller i ursprungslandet, kan den svenska myndigheten inte åberopa den regeln för att sekretessbelägga uppgifter som den förfogar över men som inte har överlämnats från den andra staten. Det är alltså utformningen av sekretessreglerna i det bakomliggande avtalet som slutligen avgör vilka uppgifter som kan sekretessbeläggas, något som vi anser måste göras tydligt i den nya gemensamma sekretess- bestämmelsen (se avsnitt 7.4.3). I det här sammanhanget vill vi särskilt peka på betydelsen av ett annat av våra förslag, nämligen att en myndighet i ett avslagsbeslut angående enskilds begäran att få ta del av en allmän handling måste ange vilket avtal och vilken sekretessregel i avtalet den stödjer sig på (se avsnitt 7.6). Enligt vår uppfattning innebär detta krav en god garanti för att myndigheterna inte utsträcker sekretessen längre än vad som är nödvändigt enligt de bindande internationella avtal som har ingått. 7.4.3Ett nytt skaderekvisit för prövning av vilken sekretess som gäller enligt ett internationellt avtal Samtliga bestämmelser som vi föreslår skall samordnas är upp- byggda enligt samma grundläggande princip. Sekretess gäller, i den mån har godkänt avtal om det, för uppgifter som myn- digheten förfogar över på grund av avtalet. Av förarbetena till dessa bestämmelser framgår att ett viktigt syfte är att möjliggöra att upp- gifter i det internationella samarbetet kan omfattas av absolut sek- retess, oavsett vilken sekretess som enligt den svenska huvudregeln annars skulle gälla för uppgifterna.6 förekommer också tydliga uttalanden om att en förutsättning för sådan sekretess är att det bakomliggande avtalet hindrar att uppgifter lämnas ut i det ak- tuella fallet.7 Även om det inte kan utläsas direkt av bestämmelserna, tolkar vi regeringens uttalanden som att sekretess för uppgifter med stöd av dessa bestämmelser gäller i den omfattning och med den styrka 1987/88:41 s. 19, 1992/93:120 s. 17 samt 1996/97:87 s. 19 1987/88:41 s. 19 samt 1990/91:42 s. 71 Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal som är ett krav enligt det aktuella avtalet. Föreskrivs absolut sekre- tess i avtalet är det också absolut sekretess som gäller i . Om en sekretessregel i ett avtal däremot är utformad så att den t.ex. till- låter att en uppgift lämnas ut i ett enskilt fall om den svenska myn- digheten anser att det kan ske utan fara för en enskild, bör självfal- let sekretessen inte vara absolut i för den uppgiften. Mot- svarande anser vi gäller om det i ett avtal föreskrivs att sekretessen i inte får vara sämre än i ursprungslandet. En begäran om utlämnande skall då prövas mot både aktuella svenska sekretessreg- ler och motsvarande aktuella regler i ursprungslandet. Inte heller i det fallet bör det vara möjligt att hävda absolut sekretess om detta inte följer av sekretessbestämmelserna i eller ursprungslan- det. Ordalydelsen i sekretesslagens särskilda bestämmelser om sekre- tess på grund av internationella avtal är emellertid inte sådan att vår tolkning är uppenbar. Tvärtom kan det uppfattas som att ab- solut sekretess alltid gäller för de uppgifter som en myndighet har fått eller förfogar över på grund av ett avtal. Detta medför enligt vår uppfattning en uppenbar risk för att uppgifter sekretessbeläggs i onödan eller i vart fall för att en tillräcklig prövning av sekretes- sens styrka inte görs i de enskilda fallen. Vi anser därför att en ny gemensam bestämmelse bör få en utformning som tydligare marke- rar att sekretessen hos en svensk myndighet aldrig skall vara sträng- are än vad som krävs enligt antingen svenska materiella regler eller särskilda sekretessregler som följer av internationella avtal eller . Den lösning som för oss framstår som den bästa och tydligaste, är att den gemensamma bestämmelsen innehåller ett krav på myn- digheter att företa en konkret prövning av om ett utlämnande i det enskilda fallet skulle strida mot det bakomliggande och av riksda- gen godkända avtalet. Detta kan lämpligen uttryckas genom att det införs ett skaderekvisit av innebörd att sekretess gäller för en upp- gift, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. Myndighe- terna blir med en sådan formulering skyldiga att göra en bedöm- ning av vad som faktiskt krävs enligt avtalet när de prövar om en uppgift kan lämnas ut. Skulle avtalet föreskriva absolut sekretess för en uppgift som myndigheten förfogar över kan det självfallet antas att ett röjande av uppgiften skulle strida mot avtalet. Detsamma kan vara fallet om det i ett avtal finns en sekretessklausul som föreskriver s.k. origina- tor control (se avsnitt 6.2.1). Om exempelvis den utländska ur- Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal sprungsmyndigheten har uttryckt att en uppgift inte får lämnas ut utan dess tillåtelse, måste den svenska myndigheten kontrollera hur den utländska myndigheten ställer sig i det aktuella fallet. Finns det inga invändningar mot ett utlämnande gäller följaktligen ingen sek- retess, under förutsättning att inte uppgiften i fråga också skyddas av någon annan bestämmelse i sekretesslagen. Det motsatta gäller däremot om den utländska myndigheten förklarar att uppgiften inte får röjas. Skulle ett avtal föreskriva att en prövning av skada e.d. skall göras innan en uppgift lämnas ut, ankommer det på den svenska myndigheten att först göra en sådan prövning för att däref- ter konstatera om utlämnandet kan strida mot avtalet eller inte. Ett avtal kan också vara formulerat så att det är de svenska nationella sekretessreglerna som skall tillämpas direkt. I ett sådant fall skall självfallet en vanlig prövning göras enligt sekretesslagens bestäm- melser och av de skaderekvisit som ställs upp i de aktuella paragra- ferna. Vårt förslag i denna del skall också ses mot bakgrund av att vi före- slår att en myndighet som avslår en begäran att få ta del av en allmän handling med hänvisning till den generella bestämmelsen om sekre- tess på grund av internationella avtal, i beslutet skall peka ut såväl det aktuella avtalet som den tillämpliga sekretessföreskriften i avta- let (se avsnitt 7.6). Sammantaget anser vi att den här föreslagna lösningen på ett mycket tydligare sätt än markerar att sekre- tess hos en svensk myndighet inte skall vara strängare än vad som faktiskt krävs av det bakomliggande avtalet. 7.4.4EU-medlemskapet är ett internationellt avtal Flera av de konventioner och avtal som har ingått med and- ra stater eller mellanfolkliga organisationer – och som innehåller regler om informationsutbyte och sekretess – gäller specifika frågor som t.ex. handräckning i beskattningsverksamhet eller rättslig hjälp i brottsutredningar. I dessa fall torde det inte uppstå några tvivel om att det är sekretessregler i just de aktuella avtalen som avses när det i sekretesslagens bestämmelser hänvisas till ett avtal. Sedan blev medlem i EU återfinns emellertid det stora flertalet av sådana sekretessregler inte direkt i internationella avtal. I stället innebär hänvisningarna i sekretesslagen till avtal som godkänt att sekretessregler som ingår som en del av EG-rätten kan vara tillämpliga. Enligt vår uppfattning är det emellertid endast sek- Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal retessklausuler i anslutningsfördragen och i de bindande förord- ningar och direktiv som utfärdas av EU:s institutioner,8 som med stöd av dagens sekretessbestämmelser är tillämpliga till följd av EU-medlemskap.9 Bestämmelsernas tillämpningsområde omfattar alltså enligt vår uppfattning inte särskilda tystnadspliktav- tal som enskilda tjänstemän inom EU undertecknar personligen. Inte heller omfattas särskilda regler om tystnadsplikt som arbets- grupper eller kommittéer, ofta med representanter från medlems- ländernas myndigheter, sätter upp i sitt arbete. Detta genomslag av EG-rätten framgår inte med den utformning som dagens sekretessregler har. För de myndigheter som tillämpar sekretesslagens bestämmelser innebär detta sannolikt inget problem. Det kan däremot vara svårt för allmänheten att inse att hänvisningen i t.ex. 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen innebär att sekretess- regler i skilda kan åberopas av svenska myndighe- ter som skäl för att inte lämna ut en allmän handling. För att göra det tydligt att så är fallet anser vi att det i en ny gemensam bestäm- melse klart skall framgå att sekretess kan gälla för en uppgift som en myndighet förfogar över på grund av medlemskap i iska unionen eller annat av godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. På det sättet redovisas det öppet i sekretesslagen att EG-rättsliga sekretessregler i främst förordning- ar och direktiv i vissa fall kan ha en direkt och omedelbar inverkan på offentligheten hos svenska myndigheter i fråga om information som de förfogar över på grund av samarbetet med de andra med- lemsstaternas myndigheter eller med EU:s institutioner. 7.4.5Ingen inskränkning i meddelarfriheten Den sekretess som föreskrivs i de bestämmelser som vi föreslår skall omfattas av samordningen till en enhetlig bestämmelse är i vissa fall av s.k. kvalificerad art.