sou · GSB352d2 · 2005-01-01 00:00:00 — En upphandling av t ex städtjänster, transporter eller livsmedel i en kommun kan avse flera väl definierade objekt (sko- lor, daghem och förvaltningsbyggnader), olika transporttjänster (färdtjänst, skolskjuts) eller olika slag av livsmedel. Vid sådan upp- handling kan ofta vissa leverantörer utnyttja synergier mellan olika delverksamheter (samordnings- och stordriftsfördelar) om de erhåller ett samlat ansvar för hela eller en del av verksamheten. Å andra sidan kan det även finns mindre eller lokala leverantörer som mer kostnadseffektivt kan tillhandahålla enskilda delverksamheter. Vid en traditionell upphandling upphandlas sådana delverksam- heter separat. Därmed går beställaren miste om de samordnings- vinster som kan göras. Därtill innebär detta en extra risk för små leverantörer som i sin budgivning tvingas göra en avvägning mellan risken att få för många kontrakt och risken att få för få. Alternativt kan beställaren slå samman de olika delarna till en helhet som upp- handlas som ett helt paket. Det kan emellertid ha flera nackdelar. Konkurrensen minskar genom att färre leverantörer kan ge bud på hela paketet. I ett längre perspektiv försvåras även möjligheten för nya företag att komma in, eftersom sådana ofta börjar i en liten skala. Därtill kommer att beställaren går miste om de fördelar som en lokal utförare kan erbjuda genom närhet och samordning med annan lokal verksamhet. Ett sätt att undvika detta dilemma är att ge möjlighet till kombinationsbudgivning. I s.k. kombinatorisk upphandling tillåts företag med stor kapacitet att bjuda på (fria) kombinationer av delar som den ger företag med mindre kapacitet möjlig- het att riskfritt via inlagda restriktioner ge anbud på fler delar än de har kapacitet att ta. Budgivningen ökar den potentiella konkur- rensen från små företag som upphandlaren potentiellt kan dra fördel av de större företagens synergier. En ytterligare möjlig effekt är att anbudskarteller försvåras. Tekniken med kom- binatorisk upphandling har varit känd länge, men förhindrats av att det snabbt uppstår komplexa beräkningsproblem för att finna den fördelning av delar mellan anbudsgivarna som minimerar upphand- kostnad. Sedan dessa problem lösts av forskare vid har emellertid metodiken prövats i och utom- lands av ett flertal företag och statliga myndigheter. I genomfördes den första statliga kombinatoriska upphandlingen av vid upphandling av beläggningsarbeten i region dalen . Verkets utvärdering av upphandlingen under detta och följande år visar att kombinatorisk anbudsgivning ökar konkurrensen från framförallt små och medelstora leverantörer och sänker upphandlingskostnaden jämfört med den konventionella metoden1. 1 , S. m.fl., upphandling av beläggningsarbeten 2003 inom Region dalen, ; promemorian beskriver och diskuterar upphandlingen av beläggningsarbete inom Region 2003 där leverantörer fick möjlighet att lämna kombinatoriska an- bud. Det finns inga erfarenheter av upphandling av grundläggande betaltjänster av den art som vi nu föreslår. Därför har utredningen diskuterat konsekvenserna av att upphandling skulle misslyckas. Vi ser dock inte något behov av eller ens möjlighet till att sam- tidigt med en upphandlingsmodell ha en möjlighet för staten att i lag förplikta någon att tillhandahålla tjänsterna. Våra kontakter med de olika aktörerna på marknaden pekar klart på ett intresse bland dessa att erbjuda betaltjänster vid ett upphandlingsförfaran- de. Dessutom kräver möjligheten att förplikta någon att tillhanda- hålla en betaltjänst lagform, vilket gör att de svårigheter med detta som vi pekat på åter aktualiseras. Utan att behålla nuvarande lösning enligt lagen om grundläggande kassaservice med en kopp- ling till vallagen kan vi inte se en genomförbar lösning som fordrar lagform utan att ta med banker och andra kreditinstitut bland dem som kan förpliktas att tillhandahålla en samhällsomfat- tande tjänst. En ytterligare möjlighet i det sammanhanget skulle naturligtvis också kunna vara att staten såsom ägare till Posten gav bolaget i uppdrag att åter bilda bank inom koncernen. Vi har dock bedömt det alternativet som både mindre lämpligt från företags- ekonomisk synpunkt som i praktiken ogenomförbart på grund av de tidigare ställningstaganden till Postens verksamhet som staten i egenskap av ägare har gjort. Efter att ha studerat vissa myndigheters verksamhetsområden har vi stannat för att föreslå att bör få i uppdrag av regeringen att genomföra upphandling av grundläggande betal- tjänster i vissa delar av landet. Uppdraget skall preciseras i årliga regleringsbrev. Upphandlingen skall finansieras genom anslag inom utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning i stads- budgeten, i enlighet med det politikområde som vi i avsnitt 7.3 föreslagit att verksamheten skall falla in under, nämligen Finansiella system och tillsyn. Det bör inte vara möjligt att på en gång avbryta verksamheten i och övergå till upphandlingsförfarandet. I stäl- let måste en övergångsperiod finnas. I föregående avsnitt har vi föreslagit att lagen om grundläggande kassaservice skall upphöra att gälla . om , dvs. skall få avveckla den kassaservice som tillhandahålls genom dotterbolaget . En sådan avveckling måste ske i samverkan med som skall upphandla tjänsterna enligt den nya ordningen enligt vårt förslag. bör därför få i uppdrag att upphandla med verkan från , dvs. avtalen skall kunna börja att gälla från och med detta datum. Detta innebär att uppdraget att förbereda och genomföra upphandlingarna måste börja att gälla minst innan eller . måste därför anslagen för grundläggande betaltjänster fördelas mel- lan vad som skall utgå till och vad som skall utgå till för upphandlingen. avser att påbörja en avveckling av verksamheten innan lagen upphör att gälla, skall bolaget därför ge in en avveck- lingsplan till regeringen. I budgetpropositionen för föreslår regeringen den nya nivån på anslaget som skall täcka kostnaden för de upphandlade betaltjänsterna. 7.6Särskilda åtgärder för de skyddsvärda grupperna Utredningens förslag: skall ges i uppdrag att genomföra en informations- och utbildningskampanj för att hjälpa de skyddsvärda grupperna till nya, enkla och kostnads- effektiva betaltjänster. skall ges i uppdrag att i samråd med hitta en ny lösning för att genomföra utbetalningar till ålderspensionärer som saknar bankkonto. skall ges i uppdrag att utreda om befintliga tjänster inom ramavtalen för statens betalningar kan avropas av , alternativt utarbeta ett underlag för en separat upphandling tillsammans med . uppdrag att upphandla en utsträckt kassaservice till äldre och funktionshindrade i glesbygd ändras till att avse grundläggande betaltjänster. Dagens pensionärer (eller äldre) använder kassaservicetjänster och oftare än övriga grupper i samhället. Utöver de pensionärer som är direkt hänvisade till Svensk Kassa- service finns det många personer som har svårt att ändra sitt beteende pga. hög ålder, sjukdom eller vana. Även invandrare använder i något större utsträckning än befolkningen i helhet beroende på att de kan vara vana vid kassa- servicetjänster från sina hemländer. Före detta asylsökande har också blivit styrda till för att hämta ut sin ersättning och utföra sina bankärenden. Enligt företrädare för handikapporganisationerna har inte funk- tionshindrade i allmänhet något behov av specifika kassaservice- tjänster som till omfattning och innehållet skiljer sig från övriga befolkningens behov. Men det finns undergrupper med särskilda behov av kassaservicetjänster, såsom utvecklingsstörda utan per- sonliga assistenter eller hjälp av anhöriga och psykiskt sjuka, vilka kan ha svårt att hantera alternativa tjänster. För att pensionärer, invandrare, funktionshindrade och andra skyddsvärda grupper ska få tillgång till enkla och kostnadseffektiva betaltjänster behövs information och utbildning. anordnar (), (), Samarbetsorgan för etniska organisationer i (SIOS) samt olika handikappförbund informationsträffar och utbildningar för sina medlemmar som syftar till att t.ex. ge ekonomisk rådgivning, lära sig använda bank på Internet. Även har genomfört informationskampanjer för att öka användningen av bankkonto för utbetalningar av ersätt- ningar. Informations- och utbildningsinsatser måste intensifieras för att de som är stora användare av skall ges möjlighet att ta till sig alternativa tjänster vid en förändring. Utred- ningen föreslår att ges i uppdrag att genomföra en informations- och utbildningskampanj i samarbete med organi- sationer som företräder de olika skyddsvärda grupperna samt kommunernas konsumentvägledare för att hjälpa dessa grupper till nya, enkla och kostnadseffektiva betaltjänster. Informations- satsningarna bör dessutom ske i samverkan med bankerna och . Informationskampanjen bör bedrivas inom två områden. Det första området avser information till kunder vid avvecklingen av med råd om hur de kan hantera sina bankärenden . Det andra området avser information till konsumenter om de alternativ som finns till kassaservice såsom brevgiro, kontokort, telefon och Internetbank. Utbildnings- insatsen kan t.ex. innehålla enklare utbildning i att använda brevgiro för att utföra sina betaltjänster och/eller hur man använder ett kontokort för att göra betalningar och ta ut kontanter, eller mer avancerade utbildningar som syftar till att använda bank på Internet. skall också ges möjlighet att etablera samarbete med bankerna för att kunna hänvisa intresserade till ekonomisk rådgivning och för dem behovsanpassade tjänster. För genomförandet av informations- och utbildningskampanjen bör tilldelas ett anslag av engångskaraktär . Utbetalningar till ålderspensionärer utan bankkonto Det finns ca 45 000 pensionärer som har ett specifikt behov av kassaservice då de får sin pension utbetald via utbetalningskort. De kan hämta sina pengar utan kostnad på eftersom står för den via avtal med Nordea (Postgirot). Gruppen minskar kontinuerligt () och kommer att bestå av ca 20 000 personer, men hänsyn måste ändå tas till denna grupp vid en förändring. Utredningen föreslår därför att skall ges i uppdrag att i samråd med hitta en ny lösning för att genomföra utbetalningar till ålderspensionärer som saknar bankkonto. Uppdraget består i att undersöka om utbetalningarna kan göras i en annan form än via postgirots utbetalningskort och/eller i sam- arbete med en annan aktör än Nordea och . I uppdraget ingår dessutom att tillsammans med och Bankgirot undersöka möjligheten att använda den utbetal- ningsprodukt som är under utveckling enligt ramavtalet om statens betalningar mellan och samt Förenings- . De asylsökande får dagersättning från deras ärende behandlas. För utbetalning av denna ersättning har ett avtal med Nordea (Postgirot) och . Detta innebär att de asylsökande endast kan hämta ut sin ersättning som engångsbelopp hos . har arbetat med att hitta en ny lösning för utbetalningarna då nuvarande rutin inte är tillfredstäl- lande, dock utan att nå en överenskommelse. Enligt nuvarande rutin kan ersättningen endast hämtas som ett engångsbelopp . Då utbetalningen görs per familj kan det handla om relativt stora summor, vilket i sig är en säkerhetsrisk, men också hindrar de asylsökande att ta del av enklare och bekvämare tjänster. Därför torde ett konto som är kopplat till ett kontokort vara ett bättre alternativ som ger innehavaren möjlighet att hämta ut ersättningen i mindre belopp. Utredningen föreslår att skall ges i uppdrag att utreda om befintliga tjänster inom ramavtalen för statens betalningar kan avropas av , alternativt utarbeta ett underlag för en separat upphandling tillsammans med . Utsträckt kassaservice till äldre och funktionshindrande i glesbygd upphandlar utsträckt post- och kassa- service till äldre och funktionshindrade i glesbygd vars situation ofta kompliceras av långa avstånd till olika serviceinrättningar. Detta innebär att lantbrevbäraren tillhandahåller kassatjänster i anslutning till bostaden och hade ca 1 500 hushåll tillgång till denna tjänst. Utredningen föreslår att ges i fortsatt uppdrag att upphandla utsträckt service till äldre och funktions- hindrade i glesbygd, men att uppdraget ändras till att avse grund- läggande betaltjänster. 7.7Behovet och utformningen av en ändamålsenlig bevakning av samhällets behov av grundläggande betaltjänster Utredningens förslag: skall få i uppdrag att bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov. Finansiell verksamhet som ingår i grundläggande betaltjänster står i allmänhet under tillsyn av . Bestämmelser om detta finns framförallt i bankrörelselagen och i den nya ordningen främst i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Vissa verksamheter som ingår i grundläggande betaltjänster, som hantering av dagskassor, kan dock ligga utanför tillsynen för Finans- inspektionen. Det kan t.ex. gälla värdetransporter. Den grundläggande kassaservicen som sådan har inte i något skede stått under Post- och egentliga tillsyn. har dock ett uppdrag att bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov. Med våra förslag upphör lagen om grundläggande kassaservice att gälla utan att någon ny lag tillkom- mer. Det kan då inte bli aktuellt med någon tillsyn i egentlig bemärkelse. Däremot behövs liksom en uppföljning av hur tjänsterna tillhandahålls allmänheten. Post- och uppgift blir enligt våra förslag att upp- handla de grundläggande betaltjänsterna i vissa delar av landet. Givetvis innebär en sådan uppgift även att myndigheten måste följa upp att och hur tjänsterna tillhandahålls. Myndigheten måste göra detta av två skäl. Dels måste myndigheten bevaka att de parter som myndigheten ingått avtal med uppfyller sina åtaganden, dels måste myndigheten inför kommande upphandlingar ha en tillräcklig insyn i förhållandena på marknaderna för sådana tjänster för att kunna bedöma var ett framtida upphandlingsbehov föreligger. Det skulle kunna anses att en sådan uppföljning vore tillräcklig för att bevaka samhällets behov av grundläggande betaltjänster. Utredningen bedömer dock att en från den upphandlande myndigheten fri- stående organisation bör tilldelas uppgiften att fortlöpande bevaka samhällets behov av grundläggande betaltjänster. Bevakningen bör vara en uppföljning av det politiska målet för grundläggande betal- tjänster som vi föreslagit i avsnitt 7.3. Vi har efter att ha studerat vissa myndigheters ansvarsområden funnit att och ligger närmast till hands för uppgiften. En nyttoaspekt som bör följas upp handlar om resultatet i för- hållande till det mål som finns med upphandling av grundläggande betaltjänster, dvs. att garantera alla medborgare en god tillgäng- lighet till grundläggande betaltjänster oavsett boendeort. Denna nytta skall relateras till de statsfinansiella kostnader som upp- handlingen resulterar i. En årlig uppföljning kan fokusera på denna nyttoaspekt. Tillgänglighet avser dels medborgares fysiska tillgänglighet till serviceställen som kan erbjuda betaltjänster, dels tillgänglighet i fråga om förmåga, kunskap och andra möjligheter att nyttja servicen. Ett sätt att värdera nyttan med en god tillgänglighet är att räkna på de kostnader som konsumenter slipper genom att ha servicen kvar i sin närhet. Ett annat mer kvalitativt sätt att värdera nyttan är att mäta konsumenters upplevelse av deras tillgänglighet till servicen. har utvecklat en servicedatabas, dvs. ett geo- grafiskt informationssystem som omfattar befolkningsdata nerbrutet på rutor om , alla landets dagligvaru- butiker samt viss annan kommersiell service, inklusive avseende , kartor med vägattribut samt en programvara för tillgänglighetsberäkningar. Till befolkningsdata och dagligvarubutiker finns dessutom kopplat andra data så som ålder, inkomstuppgifter, omsättning, etc. Enligt går servicedatabasen att utvidga i syfte att beräkna de boendes resavstånd till närmaste serviceställe med kassaservice eller grundläggande betaltjänster med vår föreslagna terminologi. Det går också att beräkna ökade transportkostnader för att resa till näst närmaste serviceställe vid nedläggning av det närmaste stället. har också utvecklat en konsumentenkät för att kartlägga hur konsumenter upplever servicen i sin lokala dagligbutik och var de brukar handla. Denna enkät är framtagen för att utgöra ett planeringsverktyg vid insatser som riktar sig till att utveckla landsbygdshandeln. Enkätundersökningarna genomförs oftast av kommuner och används av dem som ett underlag för att planera serviceförsörjning och åtgärder som bör vidtas för att upp- rätthålla en god servicenivå. finns ca 30 000 svar registrerade i enkätverktyget. En liknande enkät går att utveckla för att följa upp hur konsu- menter upplever tillgängligheten till grundläggande betaltjänster. huvuduppgift är att genom tillsyn upprätt- hålla stabiliteten i det finansiella systemet. Eftersom vi anser att det är angeläget att kundperspektivet beaktas fullt ut i denna fråga, förefaller lämp- ligast för denna uppgift. Vi föreslår därför att får i uppdrag av regeringen att bevaka att de grundläggande betal- tjänsterna motsvarar samhällets behov. Uppföljningen av de grundläggande betaltjänsterna bör ske efter samråd med . Det är dock som självständigt och slutligen skall ta ställning till hur väl de politiska målen har uppfyllts. skall rapportera till regeringen. Regeringen skall i samband med budgetpropositionen återrapportera till om hur de politiska målen har uppfyllts. 8 Konsekvenser av förslagen I detta kapitel redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. Konsekvenserna för statens åtagande vad gäller grundläggande betaltjänster har framgått av föregående kapitel. Detsamma gäller konsekvenserna för boende i lands- och glesbygd samt de grupper som har ett särskilt behov av grundläggande betaltjänster som sta- ten garanterar. Utredningen bedömer att förslagen inte får negativa konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen och därför kommer inte någon detaljerad bedömning avse- ende detta att redovisas. 8.1Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar De undersökningar som utredningen tagit del av visar att småföre- tagare använder i något större utsträckning än befolkningen generellt. uppger att de utför ären- den minst en gång jämfört för befolkningen som helhet. Småföretagare använder tjänster såsom inlösen av utbetal- ningskort (), betalning av räkningar () och insättning på konto (), medan uppger att de lämnar sin dagskassa (MarkTrack 2003). Enligt vår analys har småföretagare inte några särskilda behov av grundläggande betaltjänster som hänger samman med dem som grupp utan deras behov är snarare geografiskt betingat. Den tjänst som småföretagare är i störst behov av, och som endast kan hante- ras via bankkontor, servicebox eller värdetransport, är dagskasse- hantering. En majoritet av Svensk Handels och och () medlemmar har och vill ha daglig in- sättning av dagskassor. En försämrad tillgänglighet till inlämnings- ställen leder sannolikt till ökade säkerhetsrisker för den enskilde företagaren. måste hänsyn tas till att varje näringsverk- samhet som utgångspunkt måste bära sina egna kostnader. Proble- men anses därför vara begränsade till orter där kommersiella alter- nativ saknas eller där det skulle bli orimligt dyrt att anlita t.ex. vär- deföretag på rent kommersiella villkor. Utredningens förslag innebär en omställning för småföretagare på orter med tillgång till kommersiella alternativ. Dessa kunder kommer att vara hänvisade till bankernas kontorsnät för att göra kassaärenden samt till serviceboxar etc. för avlämning av dagskassor. De kan också välja att gå över till alterna- tiva tjänster såsom brevgiro, Internet, bankomater etc. där de flesta banktjänster kan hanteras. Småföretagare som finns i gles- och landsbygd där kommersiella alternativ saknas kommer att få till- gång till grundläggande betaltjänster inklusive dagskassehantering via den upphandling som staten ansvarar för. Detta säkerställer att det även i fortsättningen kommer att vara möjligt att driva företag i lands- och glesbygd med tillgång till en god service inom rimligt avstånd. En fråga som kan ställas är vad konsekvensen blir om det kom- mersiella alternativ som finns på en ort inte är intresserad av att ta emot dagskassor. Detta kan bli en konsekvens av utredningens förslag, men risken bedöms som liten då det finns flera alter- nativ till hantering av dagskassor på marknaden både i form av ban- ker och värdeföretag. Utredningen förslag säkerställer dessutom att upphandlingen av grundläggande betaltjänster görs i områden där kommersiella alternativ saknas. I övriga områden förutsätts att när- heten till ett kommersiellt alternativ är rimligt. Det ingår dessutom i utredningens förslag att bl.a. skall bevaka till- gängligheten till de grundläggande betaltjänsterna efter upphand- lingen och redovisa detta. Om ett missförhållande, liknande det som beskrivits ovan, skulle påtalas bedömer utredningen att en sådan ort skulle omfattas av statens ansvar och att dagskassehan- teringen därmed skulle ingå i den upphandling som Post- och tele- styrelsen genomför. 8.2Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Utredningens förslag innebär att hela eller delar av Svensk Kassa- service AB kommer att avvecklas, beroende på om fin- ner det kommersiellt motiverat att tillhandahålla betaltjänster i sitt serviceutbud eller inte. Om hela avvecklas innebär det att ca 1 600 anställda över hela landet förlorar sina arbeten. Personalen inom och tidigare på de gamla postkontoren har verkat under kontinuerliga kontorsnedläggningar med personalnedskärningar som följd. har även beslutat om ytterligare nedläggningar av kontor som kommer att verkställas –2005. En avveckling av bör sättas i relation till de konsekvenser en fortsatt drift av verksamheten enligt nuvarande uppdrag kan medföra. Då våra beräkningar i basscenariot visar att bolaget även kommer att gå med förlust och sannolik- heten för ett ökat statligt anslag är liten, medför detta att Postens kapital kommer att belastas negativ. Detta kan sannolikt leda till omstruktureringar inom som helhet för att und- vika att den finansiella situationen försämras ytterligare. Då trans- aktionsvolymerna antas minska med den kommande femårsperioden kommer det inte heller vara ekonomiskt försvar- bart att upprätthålla den infrastruktur som basscenariot anger. Detta i sig kommer att leda till att verksamhet måste anpassas till en vikande efterfrågan, med avveckling av servi- ceställen och personal som följd. Ur ett annat perspektiv innebär utredningens förslag troligtvis att arbetstillfällen i lands- och glesbygd kan bevaras. Om t.ex. livs- medels- eller bensinhandlare blir ombud för en upphandlad service på orter där kommersiella alternativ saknas får de ytterligare en tjänst i sitt utbud. Detta kan locka fler kunder till butiken och därmed öka handlarens chans till överlevnad. Handlare på mindre orter verkar i en konkurrensutsatt miljö och måste värja sig mot både etablering av stormarknader och i vissa områden ett vikande befolkningsunderlag. Det kan hävdas att den offentliga servicen i delar av landet för- sämras då utredningens förslag innebär en geografisk begränsning av statens ansvar för grundläggande betaltjänster till områden som saknar kommersiella alternativ. terat att det är orimligt att staten tar ansvar för en rikstäckande infrastruktur med kontinuerligt sjunkande volymerna pga. ändrat beteende. Utredningen anser att på de orter där det är kommersiellt motiverat att bedriva verksamhet får banker och andra kreditinsti- tut sörja för att en god service upprätthålls. 8.3Kostnader för staten och förslag till finansiering Staten ersätter med (mnkr) för bolagets åtagande om en rikstäckande kassaser- vice. Men och därmed Postens kostnad för åtagandet överstiger detta anslag. Detta gör att staten som ägare av Posten dessutom har en indirekt kostnad för den grundläggande kassaservicen då och tidigare Posten Försälj- ning har gått med förlust .