sou · GSB340 · 2005-01-01 00:00:00 — Miljödomstolarna tillämpar förvaltningsprocesslagen i överklagade förvaltningsärenden Ärenden enligt som inleds i en kommun eller en för- valtningsmyndighet överprövas av miljödomstolarna och . I dessa ärenden tillämpas bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. Miljödomstolarna har således erfaren- heter av att pröva överklagade förvaltningsärenden från kommuner och förvaltningsmyndigheter. Breddad kompetens i de utbyggda miljödomstolarna Överföringen av PBL-målen kommer att kräva resursförstärk- ningar i miljödomstolarna både för att domstolarna får fler mål att hantera och för att kunna upprätthålla den kompetens som krävs för de nya målen. En av fördelarna med handläggningen i miljö- domstolarna och är att de är specialiserade domstolar och därmed har bättre förutsättningar än förvaltnings- domstolarna att koncentrera handläggningen. Skälen för detta är att konkurrensen från andra typer av mål är begränsad och att utrym- met för att fördjupa kunskaperna inom området är bättre än om arbetsfältet är brett. En naturlig följd av den breddade kompetensen hos miljödom- stolarna är att finna en benämning som speglar hanteringen av både miljöbalks- och PBL-mål. och gemensamma förslag... En kortare instanskedja för flertalet PBL-ärenden För PBL-ärendenas del skulle en samordnad organisation kunna leda till en effektivare instansordning. Att knyta överprövningen till miljödomstolarna och ger möjligheter till en kortare och effektivare instanskedja än i de nuvarande förvalt- ningsdomstolarna. Den totala handläggningstiden borde kunna bli kortare Handläggningstiderna i miljödomstolarna är något längre än i länsrätterna när det gäller överklagade ärenden. Det beror till viss del på skillnader i domstolarnas processledning och överprövningens omfattning. En del av de ärenden som överklagas till miljödomstolarna, framför allt de tillståndsärenden som prövats i miljöprövningsdelegationerna, är också förhållandevis komplice- rade och därmed tidskrävande. Eftersom det inte – i vart fall inte i detta skede – föreslås några ändringar avseende de regler som styr processen och överprövningens omfattning eller de materiella reglerna i övrigt bör handläggningstiderna inom en rimlig tid kunna bli desamma som i länsrätterna och förhoppningsvis också kortare. Det är en förutsättning att miljödomstolarna får tillräckligt med ekonomiska och personella resurser så att de kan ha en snabb, ef- fektiv och rättssäker handläggning. För det stora flertalet PBL-mål, dvs. byggloven, blir instanskedjan kortare och därmed borde den totala handläggningstiden bli kortare. Ett stort antal mål prövas dock endast i en domstolsinstans och det är viktigt att denna pröv- ning är korrekt och snabb. Talerätten skiljer sig åt Reglerna om vem som har rätt att föra talan i domstol är olika i och PBL. Ett exempel på detta är att vissa miljöorgani- sationer har rätt att föra talan i mål om tillstånd, godkännande och dispens enligt . Någon motsvarighet finns inte i PBL. Skillnader finns även i fråga om möjligheterna för statliga myndig- heter att överklaga. får enligt över- klaga exempelvis strandskydds- och tillståndsärenden medan , som har den allmänna uppsikten över plan- och bygg- och gemensamma förslag... nadsväsendet i landet, inte har någon motsvarande möjlighet enligt PBL. Behovet av ändring av reglerna om rätten att komma till tals enligt PBL är ett av flera områden som kommer att behandla i det fortsatta arbetet och som kommer att redovisas i slutbetänkandet. Frågan om talerätt har koppling till vilken över- prövning som fortsättningsvis skall ske av de beslut som överklagas enligt PBL. Talerättsfrågor kommer att aktualiseras även i Miljö- balkskommitténs fortsatta utredning om prövningsorganisationen. Domkretsindelningen skär igenom de administrativa gränserna Domkretsindelningen är en fråga som får praktisk betydelse för kommuner, myndigheter och enskilda. Miljödomstolarnas dom- kretsar, som bygger på avrinningsområden, stämmer inte överens med den administrativa indelning i kommun- och länsgränser som gäller för ärenden enligt PBL. Detta förhållande är inte specifikt för PBL-ärenden utan är också aktuellt i de fall det är kommuner eller länsstyrelser som fattar det första beslutet enligt , till exempel avseende strandskyddsdispenser. Praktiska skäl talar för att de områden som miljödomstolarna täcker, och som har sin bakgrund i de tidigare vatten- domstolarnas indelning, bör gälla även i ett system där all till- ståndsprövning sker i förvaltningsmyndighet i första instans. En förändrad organisation för tillståndsprövning enligt kan ge förutsättningar att ändra grunderna för miljödomstolarnas domkretsar, vilket kan vara angeläget från PBL-synpunkt. En sär- skild fråga som dock måste utredas är hur vattenverksamheter även fortsättningsvis kan prövas på ett rationellt sätt, både vad avser till- stånds- och ersättningsfrågor. Det bör också uppmärksammas att de indelningsgrunder som gäller på olika områden inte är koordine- rade och att det kan leda till praktiska problem; både miljödom- stolarna och vattendistrikten indelas utifrån naturliga avrinnings- områden men omfattar ändå olika geografiska områden, som deras områden inte stämmer överens med de administrativa kommun- och länsgränserna. och gemensamma förslag... Sammanfattningsvis kan sägas att ett första steg i form av en sam- ordnad överprövning i miljödomstolarna troligtvis kan få en del positiva effekter direkt. Vissa kan antas uppkomma genom möjlig- heterna till en samlad prejudikatbildning och samordnad överpröv- ning av skilda beslut rörande samma verksamhet. Andra effekter får man på och dessa kräver ändrade materiella regler och därmed ett ökat närmande mellan systemen. Effekterna ur ett PBL-perspektiv beskrivs närmare i nedan- stående avsnitt. 8.3Särskilda effekter av en samordning ur ett PBL- perspektiv I det föregående avsnittet har effekterna beskrivits mer samlat. I detta avsnitt följer mer utförliga beskrivningar av några av ef- fekterna ur ett mer renodlat PBL-perspektiv. Man bör vara medveten om att de flesta överklagade inte ställer krav på en samordning med miljöbalksärenden. Utvecklingen går dock mot att kopplingarna blir fler. 8.3.1Ökad koncentration och ökade möjligheter att prioritera handläggningen av PBL-ärenden Förslaget innebär att överprövningen koncentreras till för när- varande fem miljödomstolar. En nackdel kan vara att miljödom- stolarna kommer att tillföras en stor mängd mål som kommer att kräva syn på plats, eftersom syn är mycket vanligt i PBL-mål. En överföring av PBL-ärendena avseende bygglov skulle därmed för- sämra närheten för rätten eftersom det är domstolen som reser till de platser där syner genomförs. Det finns också en risk att hand- läggningstiderna förlängs till följd av en koncentration eftersom en effektiv resursanvändning kan förutsätta att resorna samordnas. En fördel med en överföring till miljödomstolarna kan vara att miljödomstolarna troligen har bättre förutsättningar att prioritera PBL-målen än vad länsrätterna har. Länsrätterna har att prioritera PBL-målen gentemot en stor måltilldelning i övrigt där vissa av målen har en klar förturskaraktär, t.ex. rörande tvångsomhänder- tagande av barn eller missbrukare. och gemensamma förslag... och miljöbalksmålen vara lika många i miljödomstolarna. Detta kan jämföras med PBL-målen i länsrätterna som utgör endast ca 1 100 av totalt nära 90 000 mål. 8.3.2Särskild kompetens kommer att behövas i miljödomstolarna Miljödomstolarna har en särskild kategori anställda vid dom- stolarna som benämns miljöråd. De skall ha teknisk eller natur- vetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. utgör tillsammans med en lagfaren domare rätten vid avgörande av bl.a. överklagade ärenden. Något utpekat krav på särskild kompe- tens genom krav på att sammansättningen skall vara särskild vid avgöranden av PBL-ärenden finns inte för förvaltningsdom- stolarna. När det gäller överklagade bygglov och andra beslut enligt PBL som prövas i länsrätt prövas överklagandena i ordinär sammansätt- ning, dvs. med en domare och tre nämndemän. Anledningen till detta är att det framför allt är rättsfrågor som prövas. Ett krav på särskild sammansättning skulle därmed innebära en förändrad am- bition avseende dessa ärenden. I sammanhanget bör även erinras om möjligheten att remittera målen till myndigheter som har särskild sakkunskap, ex. och , samt att förordna sakkunniga när behovet uppkommer. I detta skede föreslås ingen förändring avseende de ärenden enligt PBL som regeringen överprövar, dvs. särskilt detalj- planer. Det finns ändå anledning att här nämna något om behovet av kompetens för hanteringen av dessa ärenden för det fall att en överföring skulle ske till domstolar. Den kompetens som efter- frågas vid en överprövning av framför allt detaljplaner skiljer sig från de kompetenskrav som ställs på miljöråden. Vid prövning av detaljplaner m.m. kan det utöver jurister behövas t.ex. arkitekter eller antikvariskt kunniga personer. Ett alternativ till att ha kompetensen inom den egna organisationen kan vara att remittera ärenden till myndigheter och att förordna sakkunniga inom om- råden där särskilda kunskaper behövs. Ytterligare ett alternativ kan vara att låta personer med särskild kunskap ingå i rätten som sär- skilda ledamöter eller särskilt utsedda nämndemän. Detta före- kommer i kommunala mål och fastighetstaxeringsmål i läns- rätter och kammarrätter. och gemensamma förslag... Det är viktigt att miljödomstolarna tillförs den kompletterande kompetens som kan krävas för att pröva överklagade . Vilka kompetenskrav som bör ställas framöver med en lösning enligt denna modell behöver emellertid utredas ytterligare. Kraven kan t.ex. komma att påverkas av eventuella förändringar som kan bli resultaten av arbete med bl.a. översynen av PBL:s olika planformer och översynen av byggfrågornas behand- ling. I länsrätterna är handläggare, dvs. föredragande och notarier, viktiga i beredningen av ärenden. De är också viktiga i miljödom- stolarna. Handläggarna kan avlasta domarna och det förekommer också att föredragandena är specialiserade inom vissa områden. Om handläggningen skall bli effektiv och rättssäker är det viktigt att det finns tillräckligt med handläggare i de utbyggda miljödomstolarna. Utbildningsinsatser kommer att krävas för att de utbyggda miljödomstolarna skall kunna handlägga ärenden enligt PBL. En gemensam instansordning för överprövning skulle alltså kunna vara ett första steg i att närma prövningssystemen i och PBL till varandra. Men samordningsbehoven är betydligt större än så. Genomgången i avsnitt 7.4 visar på en stor spännvidd i sam- ordningsproblemen som det står klart att enbart en gemensam instansordning för överprövning inte löser de samord- ningsfrågor som där pekas ut. Det är emellertid svårt att utan mer utförliga utredningar bedöma hur samordningsbehoven kan tillgodoses och i vilken tur- ordning eventuella förslag bör behandlas. En rimlig hypotes är att de bör hanteras efterhand som det bedöms lämpligt och mot bak- grund av resultatet av de inledande åtgärderna. Merparten av de områden kommittéerna angett som tänkbara för en samordning förutsätter en mer eller mindre omfattande genom- gång av förfaranderegler och/eller av materiella regler i och PBL. I anslutning till en utredning om en gemensam instans- ordning för överprövningar enligt och PBL kan det dock finnas utrymme för att överväga andra frågeställningar. Så kan det exempelvis undersökas hur långt man kan nå i fråga om en tidsmässig samordning av olika förfaranden utan att komma in på en mer långtgående samordning av de båda regelverken. och gemensamma förslag... ligare områden för samordning som aktualiseras bör dock så långt möjligt vara konkreta och avgränsade. Utgångspunkten för det fortsatta utredningsarbetet är att en önsk- värd samordning inte kan åstadkommas i ett sammanhang utan får ske stegvis. Samordningsfrågans vidd och komplexitet ställer krav på hur det fortsatta utredningsarbetet skall bedrivas. För att kunna överblicka det stora ämnesområdet och effektivt driva utredningen framåt är det viktigt att det finns förutsättningar för en samlad insats med en bred praktisk och teoretisk kompetens inom både och PBL. En förbättrad samordning mellan PBL och annan lagstiftning rör inte enbart samordningen med . Ett fortsatt och ut- vidgat arbete avseende samordningsfrågorna skulle också kunna omfatta samordningen med infrastrukturlagarna, fastighetsbild- ningslagen, kulturminneslagen samt andra lagstiftningar som hanterar den fysiska utformningen och vår livsmiljö. Även fördel- ningen av beslutsansvaret mellan domstolar, centrala verk, läns- styrelser och politiska instanser kan behöva ses över vid en för- djupad översyn av samordningsbehovet. Utrymmet för samordning av medborgar- och sakägarinflytande skulle kunna rymmas inom ramen för ett sådant arbete. Ett arbete med en sådan bredd är dock allt för omfattande för att kunna rymmas inom ramen för PBL- kommitténs arbete. Oberoende av det fortsatta utredningsarbetet bör man inom ramen för dagens system fortsätta och fördjupa samordningen, till exempel genom ett närmande mellan olika förvaltningar och ett samarbete kring olika frågor som rör samma verksamhet. 9Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse – ett tänkbart alternativ enligt har övervägt olika alternativ och har funnit att utöver modellen som innebär en överprövning i miljödomstolar är det ytterligare en modell för att korta instanskedjan för PBL-ären- den som är intressant att belysa mer utförligt. Denna modell inne- bär en fortsatt överprövning i förvaltningsdomstolar men instans- kedjan kortas genom att länsstyrelserna tas bort som överpröv- ningsinstanser. En sådan lösning innebär att man kan säkra en domstolsprövning i ett tidigare skede än för det stora flertalet mål, dvs. framför allt byggloven. Hur man skall göra med regeringsärendena kräver ytterligare överväganden. Modellen stämmer väl överens med den allmänna ordningen att myndigheters beslut överprövas i allmänna förvaltningsdomstolar. Den ger också en bättre spridning över landet än miljödomstolsalternativet. 9.1Prövning i förvaltningsdomstol – några utgångspunkter har övervägt olika alternativ och funnit att det utöver modellen med överprövning i miljödomstolar finns anled- ning att redovisa ytterligare en modell för att korta instanskedjan. Frågan är hur ett sådant alternativ skall se ut. Skall man följa den struktur som gäller för hanteringen av jämförbara ärenden enligt annan lagstiftning eller är förhållandena i PBL-ärendena så specifika att man har tillräckliga skäl för att skapa en särskild ordning? Rent allmänt sett är kommittén medveten om att det krävs starka skäl för att skapa särlösningar. Inom domstolsväsendet finns en allmän strävan att renodla prövningssystemen bl.a. genom att successivt avveckla specialdomstolar och förskjuta tyngdpunkten i dömandet till första instans. En strävan är också att Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... tillgodose rätten till domstolsprövning inom den ordinarie pröv- ningen och inte genom den särlösning som rätten till rättsprövning innebär. har inte funnit tillräckliga skäl för att göra avsteg från ordningen att dömandet skall ske i allmänna för- valtningsdomstolar eller allmänna domstolar. En modell för överprövning som har aktualiserats inom ramen för arbete och som innebär en särlösning jämfört med dagens ordning är ett förslag som innebär att länsstyrelserna och en enda kammarrätt skulle vara överprövningsinstanser. Skiss över en modell med endast länsstyrelser och en domstol som överpröv- ningsinstanser har övervägt denna modell. Fördelen med model- len är att instanskedjan skulle bli mycket kort. Nackdelarna är dock betydande. Modellen innebär att en mellaninstans skulle vara första och enda domstolsinstans. Domstolen skulle handlägga alla PBL- ärenden i landet och med tanke på det förhållandevis stora antalet mål, värdet av att ha kännedom om de lokala förhållandena samt att det är mycket vanligt med syn i dessa mål skulle resursåtgången för en domstol bli orimlig. Kravet på prövningstillstånd för prövning kommer inte att kunna behållas, i vart fall inte i sin nuvarande form, om krav på rätt till domstolsprövning skall kunna uppnås. har funnit att det inte finns anledning att beskriva modellen ytterligare eftersom skälen för en speciallösning av detta slag för PBL-ärenden inte är tillräckligt starka. Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... 9.2Alternativa sätt att korta instanskedjan inom det nuvarande systemet 9.2.1Prövning i länsstyrelse eller länsrätt är en huvudfråga Ur ett PBL-perspektiv framhålls den dubbla prövningen på länsnivå som särskilt tveksam när man strävar efter en snabb process och färre instanser. Att det finns två överprövande myndigheter med länen som administrativa indelningsgrunder är följden av den instansordningsreform som skedde , då tyngdpunkten i dömandet fördes ner från kammarrätterna till läns- rätterna. I sammanhanget är det naturligt att diskutera om det är just på länsnivån som en ändring bör ske. Att ta bort någon av de högre domstolsinstanserna, dvs. kammarrätterna eller Regeringsrätten skulle vara ett allt för stort avsteg från den gällande generella ord- ningen. Kommittén har därför inte funnit skäl att utreda detta närmare. Valet står då mellan att ta bort länsstyrelserna eller läns- rätterna ur överprövningskedjan. Denna fråga har utretts tidigare och ännu inte lett till några förslag. Det finns för- och nackdelar med båda instanserna. 9.2.2Förvaltningsdomstolsmodellen förutsätter att länsstyrelserna tas bort ur överprövningskedjan Efter den instansordningsreform som genomfördes flyttades tyngdpunkten i dömandet till länsrätterna. Att ta bort dessa som överprövningsinstanser skulle således innebära en återgång till ett tidigare system. Dessutom skulle kravet på pröv- ningstillstånd knappast kunna upprätthållas om kammarrätten blir första domstolsinstans med hänsyn till de krav som ställs i Europa- konventionen och därmed också i svensk lag. Tar man bort läns- rätterna skulle det således kunna bli fråga om sakprövning i två instanser, dvs. i länsstyrelser och i kammarrätter, till skillnad från om man tar bort länsstyrelserna då sakprövningen endast behöver ske i länsrätterna. Om man tar bort länsstyrelserna som överprövnings- myndigheter skulle man också få en enklare och mer enhetlig ord- ning i förhållande till den ordning som normalt gäller för över- prövning av förvaltningsbeslut, dvs. från en myndighet direkt till Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... är det i andra sammanhang ovanligt med överpröv- ning av länsstyrelser innan domstolsprövning. Andra fördelar med lösningen är att domstolarna har regler om muntlig förhandling, i demokratisk ordning valda nämndemän och att domstolarna inte har någon roll i de tidigare prövningarna. Länsstyrelsernas handläggning anses av många vara effektiv och det anses generellt sett finnas en hög kompetens hos läns- styrelserna. Länsstyrelserna har i olika sammanhang uttryckt en oro för att det kan vara svårt att behålla och rekrytera kompetent personal, bl.a. jurister och arkitekter, om överprövningarna av ärenden enligt PBL tas bort. Det påtalas också en risk att läns- styrelserna går miste om den helhetssyn som de anställda kan få genom bredden i dagens arbete eftersom de har möjlighet att följa de olika skeendena enligt PBL, t.ex. från inledande planering till överklagat beslut om kontrollplan. Skulle länsstyrelserna tas bort som överprövningsinstanser är det därför viktigt att se över möjlig- heterna att säkra kompetensförsörjningen inom länsstyrelserna även fortsättningsvis. En fördel med lösningen är att länsstyrelsernas roller kan ren- odlas. Skulle man ta bort länsstyrelserna som överprövande myn- digheter skulle deras roller enligt PBL renodlas till samråd, tillsyn och kontroll. Genom renodlingen skulle länsstyrelserna förhopp- ningsvis kunna stärka dessa roller. anges en av fördelarna med överprövningen i läns- styrelserna vara den samlade kompetens som finns inom organisa- tionen, t.ex. när det gäller planerings- och miljökunnande. finns inte den breda kompetensen i de allmänna förvaltningsdom- stolarna och troligen skulle det krävas extra resurser i domstolarna för att tillgodose kompetenskraven. Ett alternativ kan vara en ord- ning där de särskilda kompetenserna inom sakområden som kan behövas i ett enskilt ärende hämtas in genom remisser eller sär- skilda förordnanden. I sådana fall kan länsstyrelserna vara viktiga remissinstanser. Det finns en risk för ökade kostnader om länsstyrelserna tas bort. Skälen till detta är bl.a. följande. Det kommer att bli fler ärenden med syn i länsrätterna. Länsstyrelsernas arbete i nuvarande system medför att länsrätterna får ett bättre besluts- underlag än om det skulle komma direkt från kommunerna. Värdet av andra faktorer, t.ex. att domstolsprövning kan garanteras i ett tidigare skede, måste emellertid också beaktas när man tar ställning till de samlade effekterna. Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... Sammantaget är bedömningen att vid ett val mellan att ha läns- styrelser eller länsrätter kvar, talar övervägande skäl för att läns- styrelserna inte längre bör överpröva PBL-beslut om nuvarande förvaltningsdomstolsmodell skall behållas och effektiviseras. Framför allt är det möjligheten att tillgodose krav på rätt till domstolsprövning i ett tidigare skede och att behålla den nuvarande instansordningen för de allmänna förvalt- ningsdomstolar, som talar för att länsrätterna och inte läns- styrelserna behålls i ett alternativ med förvaltningsdomstolar. Den modell som blir följden av en förändring av detta slag, och som kallas förvaltningsdomstolsalternativet, kommer att se ut på följande sätt. (krav på prövningstillstånd) (krav på prövningstillstånd) 9.3Beslut som kan bli aktuella för överprövning i allmänna förvaltningsdomstolar Med den skisserade modellen som grund har övervägt vilka beslut som kan bli aktuella att överpröva i förvalt- ningsdomstolarna efter att länsstyrelserna tagits bort ur instans- kedjan och vilka effekter alternativet kan få för skilda beslut. Kommittén har också övervägt om det finns möjligheter att åstad- komma en ökad samordning mellan PBL och också i detta alternativ. Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... De ärenden enligt PBL som kommer under regeringens prövning är av olika slag. Den största gruppen består av överklagade detaljplaner. Dessutom finns det möjlighet att överklaga läns- styrelsernas beslut enligt 12 kap. PBL om upphävande av detalj- planer och områdesbestämmelser m.m. till regeringen. Denna typ av ärenden är mycket ovanliga. Vidare skall överklagade beslut om bygglov m.m. som rör en fråga av särskild betydelse för bl.a. För- svarsmakten överlämnas av domstol till regeringen för prövning. Det skulle vara en fördel om instansordningen blev enhetlig för alla överklagade . Dessutom har de ärenden som regeringen överprövar ofta ett innehåll som i vart fall i vissa delar innebär en myndighetsutövning mot enskild och därmed enligt skall kunna bli föremål för domstolspröv- ning. Dagens ordning kan således ifrågasättas. En överföring av regeringsärendena till domstolarna är som tidi- gare angetts en omdiskuterad fråga som kräver ytterligare över- väganden. vill därför återkomma i denna fråga i samband med slutbetänkandet. För de ärenden som överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning, dvs. framför allt översiktsplaner, innebär denna modell inga förändringar. Prövningen kommer fortsättningsvis att ske i länsrätter, kammarrätter och Regeringsrätten med krav på prövningstillstånd för prövning i sak i kammarrätt och i Regerings- rätten. 9.3.3Möjligheter och begränsningar för samordning med