sou · GSB3121d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I några län har förvisso tämligen ambitiösa satsningar kring problemet mäns våld mot kvinnor gjorts, även om dessa inte var en följd av myndighetsuppdragen utan tillkom på verksamhetsinterna initiativ och kunde genomföras med interna och externa projekt- medel. Ett exempel är Operation Kvinnofrid i ett myn- dighetssamarbete som startade och som främst varit inriktat på opinionsbildning. Denna verksamhet har dock inte varit perma- nentad utan bedrivits på deltid av tjänstemän på framför allt läns- styrelsen och och i , samt av en sam- ordnare från polisen. Verksamheten har dessutom varit beroende av tillfälliga bidrag från kommuner och andra organisationer. Osäker- heten i arbetet har därför varit betydande, och det har ständigt fattats nya beslut om verksamhetens fortlevnad. Diskussioner pågår emellertid om möjligheterna att permanenta verksamheten. Ett annat exempel kan hämtas från genom satsningen Projekt 2004, där bland annat opinionsbildning, utbildning och samverkan står i fokus. Betecknande för politikområdet är emellertid att satsningar som dessa inte permanentas, utan arbetet bedrivs ofta som ett tillägg till den vanliga verksamheten. Våldsfrågan uppfattas inte som ett problem som kräver en mer beständig organisation, exempelvis i form av särskilda tjänster eller långsiktiga verksamhetsmål. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete sätt hinner inte kompetens byggas in i organisationen utan blir personberoende och flyktig. De tillfälliga satsningarna får därmed inte någon genomgripande effekt. Denna bristande kontinuitet innebär att arbetet med mäns våld mot kvinnor blir sårbart och beroende av enskilda personers ork och engagemang att ständigt starta och driva nya projekt samt söka nya anslag. För att den kompetens och den medvetenhet som byggs upp ska kunna tas tillvara krävs ett annat angreppssätt än tillfälliga lösningar. Kvinnors utsatthet för mäns våld är ett allvarligt samhällsproblem som kräver att insatser permanentas och problemet etableras i de organisationer det berör. Denna slutsats stärks också av forskning kring olika former av jämställdhetsarbete i politiken och i andra organisationer. Det är dokumenterat proble- matiskt att arbeta med frågor som syftar till att förändra makt- relationer mellan könen. Problemen med genomförande tycks också vara avsevärda just i dessa frågor. Ofta slutar förslag i icke-åtgärd, påtalar i sin avhandling. Hon lyfter fram en mängd skilda former av motstånd mot dessa frågor allt ifrån utbredd passivitet och icke- handling till otillräcklig resurstilldelning och nedsättande behand- ling av de (oftast kvinnor) som försöker förändra ordningen.10 Forskning kring könsstrukturer i organisationer pekar också på att när det sker förändringar i riktning mot ökad jämställdhet fram- kallas ofta en form av rekyl ett återställande, eller till och med ett förstärkande, av den traditionella könsordningen.11 Till denna generella problematik kring motstånd mot jämställd- hetsfrågor, och jämställdhetspolitiska återställare, kan läggas ytter- ligare en dimension som har att göra specifikt med mäns våld mot kvinnor. Denna fråga är dock ytterst kontroversiell och svårhan- terlig i det politiska systemet – och mycket pekar på att motståndet i dessa frågor kan vara särskilt kraftfullt.12 Det handlar inte bara om att frågan rör laddade områden, som länge också definierats som privata (som sexualitet, familj och könsrelationer), utan också om att diskussionen om mäns våld mot kvinnor är politiskt brännbar. Här går maktordningar och intressekonflikter mellan könen inte att dölja. 11Abrahamsson 2002, s. 41. 12Bender & 2001, 2002, Wendt 2002. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete Att lyfta fram ett utbrett våld mot kvinnor pekar ut gruppen män som förövare och som direkt ansvariga för det våld som kvinnor utsätts för.13 När mäns våld mot kvinnor tas på allvar blir också bilden av det jämställda svår att upprätthålla (se vidare i avsnittet Förståelser och kompetens). Med tanke på frågans politiska sprängkraft är det inte underligt att ett starkt motstånd mobiliseras och att mäns våld mot kvinnor på olika sätt tenderar att osynliggöras och omformuleras. Mot den bakgrunden är chanserna små för att olika former av tillfälliga projekt gällande mäns våld mot kvinnor ska få effekt på lite . Sammantaget menar vi att detta talar för att frågan måste få en egen, stadig plattform att vila på och därigenom bli en självklar och profilerad del av de berörda myndigheternas ordinarie verksamhet. I stället för tillfälliga satsningar, i form av projekt eller enstaka utbildningssatsningar, bör åtgärderna mot mäns våld mot kvinnor präglas av systematik och kontinuitet. Ytterligare ett problem av organisatorisk karaktär är att mäns våld mot kvinnor sällan ses som ett eget problemområde som kräver specifik kompetens, exempelvis i form av särskilda enheter, sär- skilda tjänstebefattningar eller specialiserade resurser. En grund- läggande föreställning tycks vara att vilken tjänsteutövare som helst kan hantera problemen. Våld ses ofta dessutom som en del av andra problem, som till exempel missbruk eller andra sociala problem. En studie i visar att enheter inom socialtjänst och landsting endast undantagsvis för statistik över hur många våldsutsatta kvinnor de möter. Argumenten för detta varierar, men man pekar på dålig arbetsledning, att statistik inte efterfrågas, att problemet är extremt ovanligt och att våldet kommer bort då kvinnorna ofta söker för andra problem än själva våldet.14 Detta förhållande gäller inte enbart ; statistik över vålds- utsatta kvinnor som söker hjälp hos olika myndigheter saknas i så gott som alla kommuner.15 Det är ovanligt att det bland socialtjänstpersonal, vårdpersonal, polis eller åklagare finns specialiserade tjänster som är avsedda 14Länsstyrelsen i 2001. 15Amnesty International 2004, s. 59. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete enbart för att arbeta med mäns våld mot kvinnor. Krav på kun- skaper om våldsproblematik ställs sällan eller aldrig. Det är beteck- nande att det, vilket framkommer i kapitel 5, inte ens vid tillsätt- ningen av samordnare i Frideborgsprojekten krävdes någon särskild erfarenhet eller kompetens gällande mäns våld mot kvinnor, utöver ordinarie högskoleexamen. Detta är långt ifrån tillräckligt inte minst med tanke på den kritik som har riktat mot grundutbildningarna vid högskolor och universitet när det gäller ämnesområdet mäns våld mot kvinnor (se vidare kapitel 6).16 Som kontrast kan nämnas hur inte ansåg att kvinnojourernas kompetens var tillräcklig för att dessa skulle kunna ansvara för en nationell kristelefon för våldsutsatta kvinnor, trots att kvinnojourerna på grund av kommunernas lagstadgade men ändå bristande ansvar fortfarande görs till den enskilt vik- tigaste aktören när det gäller bemötande och omhändertagande av våldsutsatta kvinnor (se vidare kapitel 4). I fanns tidigare poliser som var specialiserade på detta problem, men har verksamheten omorganiserats och mäns våld mot kvinnor uppfattas som ett allmänt område som alla poliser ska kunna hantera (se vidare kapitel 5). På detta sätt blir det otydligt vem som har ansvar för frågorna. Ofta tenderar arbetet att byggas upp kring enstaka, mycket engagerade, personer för att sedan dö ut när personen försvinner. Detta eldsjälsproblem är välkänt när det gäller frågor som rör jämställdhet, och i våldsfrågorna kan vi konstatera att problemet är akut (jämför kapitel 5). Även påtalar detta problem och menar att frågor om våld alltför ofta knyts till en enskild person inom en myndighet. Försvinner personen finns ingen som hanterar problemen. På så vis skapas aldrig någon kontinuitet i arbetet. I stället bör ansvaret, menar utredningen, byggas in som en självklar del i varje berörd organisation.17 Vi har redan konstaterat att det i stor utsträckning saknas kom- munala handlingsplaner gällande mäns våld mot kvinnor. Även samtliga myndigheter på central nivå har underlåtit att skriva över- gripande policydokument, riktlinjer och handlingsplaner trots att regeringen har gett dem detta uppdrag. Inga särskilda brottsföre- byggande satsningar har heller gjorts på området, eftersom myn- 17SOU 2002:71, s. 80. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete digheterna valt att tolka det antingen som att detta arbete ingår i övriga uppdrag eller inte ingår i det normala arbetet (se kapitel 4). Sammantaget finns fog för att tala om bristande institutiona- lisering när det gäller våldsproblematiken på många nivåer. Med några undantag saknas särskilda enheter för att hantera problemet, och det saknas särskilda policydokument, handlingsplaner, arbets- rutiner och specialiserade tjänster. Inga särskilda medel avsätts med någon regelbundenhet och det saknas dessutom särskilda kompe- tenskrav på de tjänstemän som i sitt yrke möter kvinnor och barn som drabbats av denna problematik. Detta hör naturligtvis samman med att våld inte uppfattas och förstås som ett eget problem- område där det finns behov av särskild kompetens eller särskilda resurser. Mot principen att inordna våldsverksamheten i redan etablerade verksamheter, ibland kombinerat med tillfälliga satsningar, ställer vi principen om specialiserade enheter där personal har särskild kom- petens, och institutionaliserade, permanenta organisationsformer. Lokalt och regionalt självstyre Det är värt att notera att flera av de problem som vi här lyfter fram, inte minst gällande bristande institutionalisering, uppmärksammats i snart utan att det lett till några större förändringar. föreslog åtgärder i riktning mot en starkare institutionalisering av problemet.18 Förutom att man föreslog en skärpning i socialtjänstlagen menade man också att skulle ges i uppdrag att utarbeta särskilda handlings- program, att socialsekreterare skulle ges ett särskilt ansvar för frågor som rör mäns våld samt att borde utgå ifrån och vidareutveckla arbetet ur ett kvinnoperspektiv. Vidare föreslog man att specialiserade centrum för våldsutsatta kvinnor borde inrättas inom sjukvården. Av dessa förslag blev emellertid intet. I den efterföljande propositionen hänvisades i stället till det kommu- nala och regionala självstyret, det vill säga att kommuner och lands- ting själva måste få lägga upp sina arbetssätt utifrån lokala för- hållanden.19 Det är också värt att notera att det inte finns några nationellt formulerade, tvingande krav på kommunerna att tillhandaha 1997/98:55, s. 39. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete skyddat boende för kvinnor, utöver den allmänna bör-for- mulering i socialtjänstlagen som lägger fast att socialnämnden bör verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp. bör härvidlag särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation.20 Mot den bakgrunden blir det mer begripligt att det är ideella kvinnojourer som står för den viktigaste insatsen för våldsutsatta kvinnor. En slutsats man kan dra av detta är att våldsutsatta kvinnors behov av särskilt stöd och specifik kompetens underordnas kraven på självbestämmande på den lokala och regionala nivån. De nationellt formulerade och generella deklarationerna om vikten av att motverka mäns våld och förbättra stöd till våldsutsatta kvinnor tillmäts således inte någon större betydelse, så snart konkreta och substantiella åtgärder står på spel.21 En annan tolkning är att prin- ciper om vikten av att värna kvinnors kroppsliga integritet enbart är giltig till dess att denna princip kommer i konflikt med andra politiska principer – då den oundvikligen drar det kortaste strået. I den norska maktutredningen uttrycks denna problematik på en mer generell nivå som att frågor som rör jämställdhet ständig tycks ha väjningsplikt; alla andra frågor har självklart företräde.22 Vi menar att det företräde som ges det lokala och regionala självstyret kan betraktas som en form av struktur som motverkar möjligheterna att arbeta med våld ur en könsmaktsför- ståelse. överordnas det lokala självbestämmandet förbätt- rade möjligheter att garantera kvinnors kroppsliga integritet. Vi menar därför att gränserna för det lokala självstyret måste dis- kuteras i detta sammanhang. Det är viktigt att ställa frågan varför somliga politiska områden som exempelvis tillgång till barn- omsorg när barnet fyllt ,23 eller tillgång till äldreomsorg samt förskoleverksamhet på minoritetsspråk24 anses som tillräckligt betydelsefulla för att det kommunala självstyret får stå tillbaka. Detta som det är upp till varje enskild kommun att bestämma om det ska finnas kvalificerad hjälp av olika slag och 20SFS 2001:453, 5 kap. 11 §. 21Wendt 2002, s. 180. 22Skjeie & Teigen 2003. 1993/94:11. Här fastläggs att det är kommunernas ansvar att se till att barnomsorgen organiseras så att varje barn som fyllt ska vara garanterad plats. 1998/99:143. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete tillgång till skyddat boende för kvinnor och barn som utsatts för mäns våld handlingar som är kriminaliserade och som enligt FN:s konvention 1979 är ett brott mot kvinnors mänskliga rättigheter (se kapitel 2). På en konkret nivå kan vi konstatera att hanteringen av våld i stor utsträckning inte är institutionaliserad i den meningen att det allt för ofta saknas kompetenskrav, specialiserade tjänster, tydliga riktlinjer för arbetet, enheter, handlingsplaner mot våld, etc. Därtill visar forskning att den politiska diskussionen ofta väjer för, eller ignorerar, frågan om mäns våld mot kvinnor, inte minst på kom- munal nivå. Det uppfattas som en icke-fråga, som en fråga som inte rör den egna kommunen.25 I den utsträckning som problemet berörs, anses det inte vara av politisk karaktär; det är inget som behöver diskuteras i offentliga sammanhang. Detta synsätt tycks dock vara mest etablerat på lokal nivå. På nationell och internationell nivå har problemet däremot hamnat på den politiska dagordningen i större utsträckning, där mäns våld mot kvinnor allt oftare formuleras som ett könsmaktrelaterat problem.26 ser vi också att denna förståelse tenderar att samsas med andra, ibland motstridiga förståelser (se kapitel 3). När frågan kommer upp på den offentliga dagordningen, omvandlas den ofta till att handla om andra saker än mäns maktutövning. En studie av hur mäns våld mot kvinnor hanteras i offentlig politik i visar på en stor variation i sätten att förstå våldet. Det uppfattas som ett problem gällande så skilda ting som alkohol, arbetslöshet, brist på poliser, allmän moraluppluckring i samhället, för få killar som gör lumpen, skolans brister, etc.27 Till detta kan man lägga det allt mer förekommande sättet att förstå mäns våld mot kvinnor som en fråga om nära relationer eller om kultur (mer om detta i avsnittet Förståelser och kom- petens). På en mer generell nivå kan denna bristande politiska diskussion kring kön och makt uttryckas som att könskonflikter inte betrak- 25Holmberg & 2003. 26Se till exempel prop. 1997/98: 55, skr. 2002/03:140. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete tas som en legitim politisk dimension och att dessa konflikter inte är institutionaliserade i det politiska systemet. Till skillnad från exempelvis den intressekonflikt som föreligger mellan klasser, eller den maktkonflikt som gäller individen gentemot staten, förstås relationen mellan män och kvinnor i grunden som harmonisk och konfliktfri, påpekar saknas en politisk arena för könskonflikter för den dimension som innebär att män och kvinnor kan ha skilda, och ibland motstridiga, intressen.29 Detta hör också samman med den syn på kön som präglar den svenska demokratiska ordningen, där samarbete mellan könen är den förordade politiska strategin. Att lyfta fram män som över- ordnad grupp och relationen mellan könen som konfliktfylld går starkt emot denna föreställningsram. En viktig dimension här, vilken försvårar politiseringen av könsrelationerna, är bilden av den svenska nationen som redan jämställd; exempelvis utnämndes av FN 1995 i till världsmästare i jämställdhet. Statsvetaren har visat hur den svenska nationella identiteten har knutits allt hårdare just till jämställdhet mellan könen och hur den svenska politiska ledningen aktivt spridit, såväl internationellt som natio- nellt, bilden av som ett föregångsland.30 Inte nog med att vi sägs ha kommit längst i världen. Regeringen lägger också fast att vi gärna delar med oss: vi exporterar gärna vår svenska modell för jämställdhet.31 Towns slutsats är att dessa föreställningar och konstruktioner av svenskhet har bidragit till att underblåsa främlingsfientlighet och till att definiera de andra som underutvecklade och kvinnoför- tryckande.32 Denna konstruktion av att det svenska i grunden är jämställt har även andra implikationer. Politiseringen av könskonflikter i försvåras. Föreställningen att jämställdheten redan är uppnådd – och den betydelse som denna föreställning har fått för skapandet av en nationell identitet kan därför verka som ett hinder för ett könsmaktsmedvetet arbete. Så länge som kvinnoförtryck i allmän- het, och mäns våld mot kvinnor i synnerhet, definieras som ett problem som i grunden inte berör Oss utan är något som förläggs 1999/2000:24. 32Liknande analyser görs av de los 2002 samt 2003. SOU 2004:121 Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete till det Icke-svenska, har samlade, kontinuerliga satsningar på frågan svårt att vinna legitimitet. I detta sammanhang vill vi åter fästa uppmärksamheten på det problematiska i att frågan om hedersrelaterat våld, eller frågan om utsatta flickor i patriarkala familjer, definieras som ett problem skilt från det svenska våldet. Förutom att kultur här tenderar att fungera som en form av förklaring till våldet kan man konstatera att problemet återigen omformuleras från att handla om mäns våld mot kvinnor till att handla om andra konflikter. Här uttrycks problemet som flickors utsatthet för en kultur, alternativt en patriarkal familj. Än en gång försvinner män som förövare, män som ytterst ansvariga för våldet. budgetproposition är emellertid även flickorna osynliggjorda. avsätts ytterligare för ung- domar som riskerar att utsättas för så kallat hedersrelaterat våld.33 Våldet uttrycks här i termer av kultur och av generation, snarare än kön, och den ojämlika relationen mellan kvinnor och män för- svinner ur fokus. Som tidigare nämnts ställer sig utredningen positiv till att denna form av mäns våld mot kvinnor uppmärksammas, men problemet gäller hur frågan formuleras. Utifrån den könsmaktsförståelse som utredningen utgår ifrån vill vi peka på riskerna med att hålla isär olika former av våld mot kvinnor (se kapitel 3). Mot bakgrund av de tunga konstruktioner av svenskhet som jämställdhet, och svenska män som bäst på att vara jämställda, måste också frågan ställas vilka konstruktioner av de andra som ligger bakom hur resurser prioriteras. Satsningar på ungdomar utsatta för hedersvåld uppgår till för åren 2003 200734 medan frågan mäns våld mot kvinnor som helhet inte ges i närheten av motsvarande resurser. Här kan man jämföra med de resurser som avsattes för förslagen i Kvinnofridspropositionen, den dittills största samlade satsningen för att motverka mäns våld mot kvinnor. Kostnaden för dessa åtgärder som bland annat omfattade forskning, utbildning, projektmedel, ökat stöd till kvinnojourer med mera uppgick till 41 miljoner kronor.35 Som jämförelse kan också sägas att i den senaste budgetpropositionen gjordes en satsning på mans- och kvinnojourerna som fick extra att dela på, samt 1997/98:55. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete att ombildningen av Rikskvinnocentrum tilldelades 9 miljoner kro- nor i samma budget.36 Det tycks alltså vara betydligt lättare att agera politiskt när det gäller det våld och förtryck som sker i kulturella kontexter vi kan definiera som annorlunda, än att politisera den kvinnounder- ordning och könsliga maktobalans som existerar i det som vi lärt oss att tolka som jämställt. Vi har redan konstaterat att ett avgörande problem är att mäns våld mot kvinnor ofta inte ses som ett eget problemområde som kräver särskilda resurser eller ett särskilt angreppssätt. Ytterst kan detta synsätt sägas handla om vilken förståelse av mäns våld mot kvinnor som dominerar. Grundläggande i det etablerade synsättet är att detta våld i många fall inte ses som ett område där det krävs särskild kompetens och utbildning för att arbeta med frågorna. Våldet ses således inte som ett eget kunskapsfält. I stället är det en fråga som hanteras inom ramen för mer allmänna problem – till exempel övrig kriminalitet, sociala problem, integrationsproblem eller drogproblem. Eftersom inte är organiserad enligt denna för- ståelse, och därmed inte för att möta våldsutsatta kvinnor, tenderar våldet att försvinna (se vidare kapitel 4). Om en våldsutsatt kvinna som är missbrukare söker hjälp är risken stor att enbart missbruket uppmärksammas, eftersom det är detta problem som är definierat och institutionaliserat.37 Frågan om mäns våld mot kvinnor tenderar också, enligt vår utvärdering, att osynliggöras genom att den inordnas under andra områden; exempelvis formuleras den ofta som enbart en del av en slags allmän brottsofferproblematik eller som en aspekt av problematiken familjevåld eller våld i nära relationer (jämför kapitel 4 och 5). Behovet av ökad kunskap inom fältet är något som ständigt åter- kommer i utvärderingar och undersökningar av olika slag om arbe- tet med mäns våld mot kvinnor i . 2003/04:1. 37Se också 2004b. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete national som Nationellt råd för Kvinnofrid pekar i sina rapporter på ett stort kunskapsbehov gällande alla kategorier av myndighets- personal och menar att bättre utbildning om våldsproblematik på grundnivå inom olika utbildningar måste samsas med ökad specialisering. Här betonas också vikten av långsiktighet och kon- tinuitet: Mäns våld mot kvinnor är ett kompetensområde där utbildningen måste ses som en process, och där utbildningar av projektkaraktär inte har tillräckligt stor genomslagskraft på sikt.38 Vi ansluter oss till den synen och menar att utbildning, för att få långsiktig effekt, inte i första hand bör bedrivas i form av tillfälliga satsningar som inte ens är obligatoriska. De måste permanentas (se vidare kapitel 8). Det är dock viktigt att påpeka att den brist på kompetens i våldsfrågor som blir tydlig i olika myndigheter inte enbart kan avhjälpas med en enkel informationshöjning gällande frågan om mäns våld. Det handlar i grunden om att söka nå ett erkännande av att mäns våld mot kvinnor är ett eget kunskapsfält och problem- område som inte kan inordnas i, eller reduceras till, mer accepte- rade och institutionaliserade politiska problem. Synen på vad som uppfattas som nödvändig kompetens i dessa frågor är omstridd och, menar vi, ytterst en fråga om makt. Den kompetensförnekelse som äger rum inom detta fält bör därför tolkas som en form av motstånd mot ett könsmaktsorienterat arbete. Genom att förneka att mäns våld mot kvinnor är ett eget problem- och kompetensområde, och genom att ständigt inordna frågan i andra problemområden, kan frågans koppling till över- gripande könsmaktstrukturer lättare osynliggöras. Linjen att våldet bör hanteras utifrån befintliga, könsneutrala föreståelseramar och inom etablerade institutioner på olika nivåer handlar därmed inte enbart om att slippa vidta särskilda åtgärder (och tillsätta särskilda resurser) utan också i grunden om könspolitik. Följden blir att mäns maktposition och mäns ansvar för våldet osynliggörs, och det kan då heller inte utmanas.