sou · GSB381d3 · 2005-01-01 00:00:00 — 12 Överväganden och förslag I direktiven till utredningen anges vissa utgångspunkter för utred- ningens arbete. En utgångspunkt är att regleringen även skall ha till syfte att vara rehabiliterande, borgenärsgynnande och preventiv. En annan utgångspunkt är att det även fortsättningsvis skall finnas möjlighet till domstolsprövning, eftersom frågorna rör de inblanda- des civila rättigheter och skyldigheter. I samband med skuldsaneringslagens tillkomst betonades vikten av att skuldsaneringsförfarandet utformades så att snabbhet och enkelhet främjades. För de skuldsatta som behövt gå igenom för- farandets samtliga tre s.k. steg har det dock visat sig bli en utdragen och tung process. Utredningen har erfarit att förfarandet medfört höga administrativa kostnader för borgenärskollektivet. En tredje utgångspunkt för utredningen är därför att förfarandet skall för- enklas och effektiviseras utan att den allmänna betalningsmoralen tar skada eller att förtroendet för den lagreglerade skuldsaneringen rubbas. En målsättning för utredningens arbete har varit att regelverket kring skuldsaneringen skall vara tydligt och enkelt att tillämpa. Där- igenom skapas förutsättningar att få ett effektivare skuldsanerings- förfarande. En fjärde utgångspunkt för utredningens arbete är att såväl det allmännas som enskildas kostnader vid en skuldsanering skall hållas nere. Utredningens bedömning: Skuldsaneringslagens grundläggan- de struktur med tre steg bör inte behållas. Förfarandet bör i stället – ur effektivitetssynpunkt – koncentreras till ett för- farande vid endast en myndighet eller domstol. Som utredningen har konstaterat i tidigare avsnitt har tillämpning- en av skuldsaneringslagen fungerat tämligen väl i många avseenden. Det har dock framkommit att lagen inte tillämpats med den flexi- bilitet som var avsikten vid dess tillkomst. Det har dessutom visat sig att förfarandet varit såväl omständligt som tungrott och hand- läggningsmässigt tidskrävande. Utredningens bedömning är att den främsta orsaken härtill varit förfarandets grundläggande struktur med de tre stegen. En första fråga man därför kan ställa sig är om det är nödvändigt att förfarandet består av tre steg eller om man kan effektivisera förfarandet genom att slopa något av dessa, utan att lagens syften går förlorade. Enligt utredningens mening är därvid följande att beakta. Det första steget har sin utgångspunkt i att gäldenären själv först skall söka nå en uppgörelse med borgenärerna, det s.k. egenför- söket. som lagen funnits har detta steg mer och mer kommit att förknippas med det arbete som kommunernas budget- och skuldrådgivare gör inom ramen för de råd och anvis- ningar som de enligt 1 § SksanL skall lämna skuldsatta personer. I viss utsträckning träffas också frivilliga uppgörelser mellan gälde- nären och dennes borgenärer. De gäldenärer som har valt att söka hjälp hos kommunen för att klara egenförsöket har i de flesta fall inte enbart fått hjälp med att få till stånd en frivillig uppgörelse med borgenärerna. Denna kontakt mellan gäldenären och kommunen har dessutom normalt kommit att omfatta information, vägledning och rådgivning kring privatekonomiska frågor i allmänhet. Ur rehabiliteringssynpunkt framstår detta i och för sig som ändamålsenligt, men ur effektivitets- synpunkt kan man dock ifrågasätta om detta är en lämplig ordning, särskilt med tanke på att egenförsöket i många fall kommit att få en mer formell karaktär. har utredningen redovisat (se avsnitt 5.7.2) att det är svårt att få till stånd någon frivillig överenskommelse om skuldsanering om gäldenärens ekonomiska situation är sådan att denne inte har något alls eller mycket litet att erbjuda borgenärerna som avbetalning. Egenförsöket fyller då inte någon egentlig funktion, utan försenar i stället prövningen för de gäldenärer som i övrigt uppfyller lagens krav för att få skuldsane- ring. Det enda som ur effektivitetssynpunkt talar för att behålla kravet på ett egenförsök, är att det kan underlätta handläggningen hos kronofogdemyndigheten genom att gäldenären får hjälp med att fylla i sin ansökan om skuldsanering och dessutom kan få in- formation om det fortsatta förfarandet. Tyngdpunkten i det lagreglerade skuldsaneringsförfarandet ligger hos kronofogdemyndigheten (steg 2). I den praktiska tillämpning- en har det visat sig att denna del av förfarandet till övervägande del fungerat som det var tänkt vid lagens tillkomst. Den kritik som kan riktas mot tillämpningen är att den kommit att präglas av standard- lösningar. Därtill kommer att kronofogdemyndigheten från tid till annan fått kritik för att handläggningstiderna varit alltför långa (se avsnitt 9.3.1). Förfarandet hos domstolen har, liksom hanteringen kring kravet på egenförsöket, tenderat att ofta bli en ren forma- litet. Här kan det finnas anledning att peka på att det endast undantagsvis inträffar, att en gäldenär inte blir beviljad skuldsane- ring av tingsrätten i ett av kronofogdemyndigheten överlämnat ärende (jfr tabell 6.2 i avsnitt 6.5. Egenförsöket och domstolsförfarandet har således kommit att utvecklas mot att ofta bli rent formella moment i skuldsanerings- förfarandet, som därmed leder till att en skuldsanering kommer igång först efter en onödig tidsutdräkt. Ur effek- tivitetssynpunkt är det därför en hel del som talar för att skuld- saneringsförfarandet bör begränsas till ett förfarande vid endast en myndighet eller domstol. Då återstår att pröva om en sådan reform kan genomföras utan att skuldsaneringslagens syften går förlorade. Utredningens överväganden i denna del kommer att redovisas i anslutning till de förslag som följer nedan. Utredningens förslag: Den gäldenär som vill ansöka om skuld- sanering skall inte behöva göra ett eget försök att nå en frivillig uppgörelse med sina borgenärer innan han ansöker om skuld- sanering hos kronofogdemyndigheten. Kravet på gäldenären, att denne måste göra ett egenförsök, var en följd av att skuldsaneringssystemet genomgående skulle bygga på gäldenärens eget agerande och att denne aktivt skulle bidra till den utredning som krävs. Tanken var att det allmänna, i denna del genom kommunen, skulle bidra med information, vägledning och rådgivning kring privatekonomiska frågor i allmänhet och kring frågor om skuldsanering i synnerhet.1 Utredningen har erfarit att egenförsökskravet för de flesta gälde- närer är så betungande att de ofta måste ta hjälp av en professionell rådgivare. Det har visat sig att det i praktiken ofta är en tjänsteman som gör utredningen om gäldenärens skuldsättning och dennes ekonomiska förhållanden. Det är också normalt denne som tillskriver samtliga borgenärer och redogör för gäldenärens eko- nomi samt kommer med ett förslag till frivillig uppgörelse. Utredningen har tagit del av uppgifter som lämnats av kommunala rådgivare att många gäldenärer, möjligen ibland som en följd av många års ekonomiska problem, har såväl psykiska som andra per- sonliga problem. Mot den bakgrunden är de krav som i detta sam- manhang ställs på dem så stora, att de inte själva mäktar med att vara så aktiva som lagstiftaren tänkt sig. De kommunala rådgivarnas främsta syfte med sitt arbete är att gäldenären skall få kontroll över sin ekonomi. Detta är en viktig förutsättning för att denne skall klara av en skuldsanering och där- med bli ekonomiskt rehabiliterad men har egentligen inget samband med det i lagen uppställda kravet på honom. Många av de gäldenärer som söker rådgivning hos den kommunala budget- och skuldrådgivningen saknar betalningsutrymme eller har ett mycket litet sådant. Som utredningen konstaterat har dessa gäl- denärer svårt att nå en frivillig uppgörelse med samtliga borgenärer i det första steget. Redan mot bakgrund härav framstår således kravet på gäldenärens egenförsök ofta som onödigt tidskrävande. Som utredningen redogjort för tidigare, har och föreslagit att egenförsökskravet skall lindras (se avsnitt 3.5.1). Förslaget innebär att den gäldenär som endast har ett litet eller inget betalningsutrymme alls inte skall behöva göra ett försök att nå en uppgörelse med sina borgenärer. Vidare innebär förslaget att kravet på gäldenärens ansträngningar skall lindras i de fall det framstår som meningslöst att söka nå en uppgörelse. 1 Se prop. I rapporten anges att uppskattningsvis 35–av de förslag som fastställs av kronofogdemyndigheten är s.k. nollförslag (se avsnitt 3.5.1). Dessutom anges att det mycket sällan går att få till stånd en frivillig uppgörelse när gäldenären saknar betalnings- utrymme eller har ett mycket litet sådant. I rapporten framhålls att den föreslagna lagändringen innebär att en stor andel av skuldsane- ringsgäldenärerna borde passera snabbare till kronofogdemyndig- heten. Det framhålls även att onödigt dubbelarbete kan undvikas. Utredningen delar och be- dömning att en skuldsanering i de fallen skulle komma igång snab- bare om kravet på ett egenförsök lindras. Nackdelen med en sådan ordning är att det inte alltid är möjligt för gäldenären att bedöma om denne tillhör den grupp av gäldenärer där det inte krävs något egenförsök. Om gäldenären vänder sig till en skuldråd- givare kan inte heller denne alltid, utan att utreda förhållandena mer noggrant, avgöra om ett sådant försök är nödvändigt. Rådgivarnas arbete med att kartlägga gäldenärens ekonomiska situation, framförallt kartläggningen av samtliga skulder, i anslut- ning till gäldenärens egenförsök, har visat sig bli tidskrävande. Deras arbete i denna del underlättar visserligen i viss mån kronofogde- myndighetens handläggning, men lagstiftarens avsikt var inte att dubblera det arbete kronofogdemyndigheten har att göra genom att rådgivaren gör en sådan fullständig utredning som det ankommer på kronofogdemyndigheten att göra.2 Rådgivarna lägger ned ett omfattande arbete med att kartlägga gäldenärens totala skuldbörda. Detta har såvitt utredningen kan bedöma främst två orsaker. Till skillnad från en lagreglerad skuldsanering hos kronofogde- myndighet eller i domstol omfattar en frivillig uppgörelse endast de kända skulder där borgenären gått med på en skuldsanering. Det innebär att en träffad frivillig överenskommelse om skuldsanering skulle kunna stjälpas om det dyker upp en tidigare okänd skuld efter det att överenskommelsen träffats. I sådana fall riskerar gäldenären att längre fram i tiden bli krävd på en skuld som denne inte kan betala. Om det skulle bli aktuellt att driva in en sådan skuld genom löneutmätning, finns det en överhängande risk att gäldenären inte har ekonomisk förmåga att fullfölja betalningsplanen enligt den frivilliga överenskommelsen. När gäldenärens betalningsutrymme skall beräknas vid en löneutmätning tar man inte hänsyn till en 2 Se prop. Överväganden och förslag SOU 2004:81 Det är därför viktigt att kunskap nås om gäldenärens samtliga skulder. Ett annat skäl till det omfattande arbetet i denna del är den praxis som har utvecklats angående de krav som ställs på egenförsöket.3 Här krävs att gäldenären har tillskrivit samtliga sina fordringsägare. Det är således även här av stor betydelse att rådgivarna hjälper gäldenären med att ta reda på dennes samtliga fordringsägare. Om egenförsöket tas bort som krav för att få skuldsanering, skulle rådgivarnas arbete med att söka fordringsägare kunna be- gränsas i de fall där det av olika skäl inte är aktuellt med en frivillig överenskommelse mellan gäldenären och borgenärerna. Av vad som framkommit om inriktningen på verksamheten med den kommunala budget- och skuldrådgivningen, kan utredningen konstatera att behovet av råd och anvisningar till skuldsatta per- soner är stort. Att ta bort egenförsökskravet medför inte att detta behov på något sätt kommer att minska, möjligen kan de kommu- nala insatserna i denna del komma att ändra inriktning något. Skuldsaneringsförfarandet ställer stora krav på gäldenären, både vad gäller att lämna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden och en aktiv medverkan i övrigt. Även om egenförsökskravet tas bort kommer därför säkerligen flertalet gäldenärer även i fortsättningen att vända sig till en rådgivare för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering. Erfarenheterna från tyder på att så blir fallet (se avsnitt 4.3.2 jämfört med 4.3.3). I samband med utredningens besök hos kommunala rådgivare har dessa visat oro för att kommunerna kan komma att skära ner på sin rådgivande verksamhet om kravet på gäldenärens egenförsök tas bort. De har påtalat att det i så fall finns en överhängande risk att möjligheterna för skuldsatta personer att få råd och stöd kan komma att begränsas. Utredningen vill i detta sammanhang betona att budget- och skuldrådgivning är av fortsatt stor betydelse, även om kravet på gäldenärens egenförsök tas bort. Om egenförsökskravet tas bort för gäldenären kan i många fall rådgivarnas tidskrävande arbete med att kartlägga gäldenärens samt- liga skulder komma att minska. Dessutom kan man räkna med en inte obetydlig tidsvinst, genom att gäldenären slipper att skicka ett förslag till samtliga sina fordringsägare och avvakta svarstidens ut- gång. I de ärenden där det redan från början står klart att det saknas förutsättningar för en frivillig uppgörelse, behöver gäldenären eller 3 Se NJA 1998 s 698, RH 1996:43 och 46 samt RH 1997:113 i praktiken rådgivaren inte vare sig upprätta eller skicka något förslag till borgenärerna. I stället kommer rådgivaren vid behov att hjälpa gäldenären med att upprätta en ansökan om skuldsanering. blir det i stället kronofogdemyndigheten som tillställer borgenärerna ett förslag och därmed undviks dubbelarbete för det allmänna. Om själva skuldsaneringen löser gäldenärens akuta och acku- mulerade problem i form av stor skuldsättning, kommer rådgivarnas verksamhet i det nya systemet att mer rikta in sig på att gäldenären skall klara av sin ekonomi under en eventuell avbetalningsperiod och för tiden därefter. Man bör med andra ord se skuldsaneringen och rådgivarnas arbete som två nödvändiga delar i en process som syftar till att ekonomiskt rehabilitera en gäldenär. Den kommunala rådgivningen bör verka på det område där man är bäst och gör störst nytta, i stället för att energi och resurser läggs på sådant där utfallet i form av frivilliga uppgörelser är magert. Utredningen menar att en för såväl den enskilde som för sam- hället angelägen skuldsanering kan komma igång snabbare om kravet på gäldenärens egenförsök tas bort. Dessutom kan det gynna borge- närerna, eftersom dessa slipper att hantera förslag till uppgörelser i två omgångar, vilket efter vad utredningen erfarit kan leda till betydande administrativa kostnadsbesparingar (jfr avsnitt 5.9.1 och 5.9.2). Utredningen föreslår därför att det vid den allmänna skälighets- bedömningen inte längre särskilt skall beaktas de ansträngningar gäldenären har gjort för att på egen hand söka nå en uppgörelse med sina borgenärer (egenförsökskravet). Sammanfattningsvis innebär den föreslagna lagändringen att skuldsaneringsförfarandet kan effektiviseras och de totala hand- läggningstiderna kortas. 12.4Kommunens uppgifter och ansvar Utredningens bedömning: Kommunen skall även ha den rådgivande rollen. Utredningens förslag: Kommunen skall ge budget- och skuld- rådgivning till skuldsatta personer samt lämna råd och stöd under en skuldsanering. Som nämnts ovan har kommunen enligt den nuvarande ordningen den rådgivande rollen i det första steget. Även om egenförsöks- kravet tas bort ställer förfarandet i övrigt stora krav på gäldenären. Förutom att lämna ingående uppgifter om sina ekonomiska förhål- landen i en skuldsaneringsansökan, kräver förfarandet även i övrigt en aktiv medverkan från gäldenärens sida. Att gäldenären får de råd och anvisningar han kan behöva är därför en viktig förutsättning för att förfarandet skall fungera i enlighet med sina syften. Tanken är också att rådgivarna även i fortsättningen skall ge råd till och verka för frivilliga uppgörelser för alla de gäldenärer som av olika anledningar inte kan komma i fråga för en lagreglerad skuldsanering. Det har visat sig att kommunernas budget- och skuldrådgivning varit organiserad i olika förvaltningar beroende på var man kommit i landet. I någon kommun har varit huvudman med gott resultat och i en annan kommun har det ankommit på att handha verksamheten och även det med gott resultat. Det viktiga synes inte vara hur man organiserar verksam- heten utan att man har en genomtänkt organisation, med gäldenären i fokus. Utredningen har därför inte velat peka ut någon särskild som skall ha hand om denna verksamhet, utan lämnar det till varje kommun att bestämma. Huvudsaken är att det finns tillräckligt många budget- och skuldrådgivare för att täcka upp det behov som finns i kommunen. I är målsätt- ningen att det bör finnas en budget- och skuldrådgivare per 53 000 invånare. Utredningen menar att det torde vara i minsta laget men konstaterar att det finns kommuner i som helt saknar budget- och skuldrådgivning. Utredningen har inte velat ange hur många budget- och skuldrådgivare som kan vara ett lämp- ligt antal per kommuninnevånare. En särskild fråga är gäldenärens behov av råd och stöd parallellt med att en ansökan behandlas hos kronofogdemyndigheten eller tingsrätten och efter ett beslut om skuldsanering. Vid de kontakter utredningen haft med den kommunala budget- och skuldrådgiv- ningen runt om i landet har framkommit att gäldenären parallellt med själva skuldsaneringen behöver få hjälp med att få ordning på sin ekonomi genom t.ex. budgetrådgivning. Genom att slopa egen- försökskravet räknar utredningen med att det i kommunerna bör finnas resurser till den långt mer angelägna uppgiften att stödja gäldenären med budgetrådgivning parallellt med att gäldenären för- söker klara skuldsaneringsbeslutets avbetalningsplan. Gäldenären kan på detta sätt få professionell vägledning och stöd från det att denne vänder sig till en rådgivare fram till dess att skuldsaneringen är avslutad. Om gäldenären på detta sätt får råd och stöd både före och under en skuldsanering kan det i ett längre perspektiv öka möj- ligheten för gäldenären att bli ekonomiskt rehabiliterad. Det ovan anförda skall ses i ljuset av att utredningen funnit det vara mycket viktigt att gäldenären under hela skuldsaneringen, dvs. normalt , skall kunna vända sig till kommunen för att få råd och stöd. Härigenom finns det bättre förutsättningar att nå den rehabiliterande effekten av en skuldsanering, Det har visat sig inte vara helt ovanligt att gäldenärer fortsätter att skuldsätta sig efter det att de fått skuldsanering. För att uppnå samtliga ovan angivna fördelar måste det generella ansvar som kommunen har enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) ytterligare preciseras. Detta kan ske genom att det i skuldsaneringslagen särskilt anges att kommunen skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer samt lämna råd och stöd under en skuldsanering. I många av landets kommuner erbjuds också redan nu dessa tjänster inom ramen för befintlig verksamhet med budget- och skuldrådgivning. 12.5Central myndighet för samordningen av den kommunala budget- och skuldrådgivningen Utredningens förslag: skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för. Sedan skuldsaneringslagens tillkomst har det rått stor osäkerhet om vilken central myndighet som skall ha det övergripande samord- nande ansvaret för kommunernas budget- och skuldrådgivning. Här har och varit inblandade på olika sätt. Som utredningen tidigare beskrivit har Kon- sumentverket varit den centrala myndighet som tagit sig an upp- giften att utveckla och följa upp kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning (se avsnitt 10.3.2). Enligt utredningens mening har skött detta på ett alldeles utmärkt sätt. Härtill kommer att bedriver ett övergripande hushållsekonomiskt arbete och har upparbetade kanaler till kommu- nerna. Inom verket finns dessutom kompetens och erfarenhet av skuldsaneringsfrågor. Mot denna bakgrund anser utredningen att är bäst lämpat att samordna kommunernas verk- samheter med budget- och skuldrådgivning, oavsett inom vilken förvaltning den enskilda kommunen organiserat sin budget- och skuldrådgivning. För att ge legitimitet åt verk- samhet är det viktigt att den har stöd i lagen. Det övergripande samordningsansvaret innebär att Konsument- verket kan fortsätta att följa upp och vidareutveckla de kommunala verksamheterna med budget- och skuldrådgivning. Vidare innebär det att verket kan biträda kommunerna med information och råd i deras verksamhet samt främja samverkan mellan kommunerna av- seende budget- och skuldrådgivning. Genom att ge denna samordnade funktion kan det i förlängningen bidra till att ytterligare höja kompetensen bland budget- och skuldrådgivare och främja en enhetlig inriktning på rådgivningsarbetet. Utredningens bedömning: Skuldsaneringsförfarandet bör kon- centreras till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten. Utredningens förslag: skall som första instans pröva en ansökan om skuldsanering och fatta beslut i ärendet även om en eller flera borgenärer motsätter sig en skuldsanering. Den enskilde skall ha rätt att få beslutet över- prövat av domstol. Enligt den nuvarande ordningen beslutar kronofogdemyndigheten om s.k. frivillig skuldsanering och domstol om s.k. tvingande skuld- sanering. Att välja domstol för de tvingande besluten motiverades i förarbetena med att ett sådant beslut är ett mycket allvarligt och långtgående ingrepp i parternas mellanhavanden. I sammanhanget hänvisades till artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). och har i RSV Rapport 2002:5 föreslagit att kronofogdemyndigheten skall få fatta tvingande beslut om skuldsanering med möjlighet för parterna att överklaga beslutet till tingsrätt. I rapporten framhölls att kvaliteten på kronofogdemyndigheter- nas beslut är hög och att den totala skuldsaneringsprocessen skulle bli avsevärt kortare om den myndigheten fick möjlighet att med- dela beslut om skuldsanering även när en eller flera borgenärer motsätter sig en sådan. och pekade i rapporten särskilt på att det nuvarande systemet innebär att en borgenär har möjlighet att skjuta på ett skuldsaneringsbeslut genom att motsätta sig en skuldsanering hos kronofogdemyndig- heten, utan att behöva motivera sin inställning. Att en borgenär enligt den nuvarande ordningen har den möjlig- heten medför att den borgenär som av principiella skäl är emot att en gäldenär beviljas skuldsanering kan förlänga processen i ett en- skilt ärende , utan att ha något egentligt rättsligt argument för sin ståndpunkt. I den praktiska tillämpning- en har det också visat sig att det är tämligen vanligt förekommande att borgenärer motsätter sig en skuldsanering utan att ange orsak härför (se avsnitt 7.3.4). Ur ett effektivitetsperspektiv är det svårt att se några fördelar med att en borgenär har möjlighet att få till stånd en domstolsprövning utan att ange något som helst skäl till varför han motsätter sig ett förslag till skuldsanering. En fördel med att införa en ordning som innebär att kronofogdemyndigheten som första instans prövar en ansökan om skuldsanering och fattar beslut i ärendet, är att onödiga och kostnadskrävande domstolsprocesser kan undvikas. En annan fördel är att de totala handläggningstiderna kan förkortas. Även om det ur effektivitetssynpunkt skulle innebära många för- delar att koncentrera skuldsaneringsförfarandet till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten, är det enligt utredningens mening inte givet att detta är det bästa alternativet. före- slog exempelvis i sitt betänkande att förfarandet skulle koncentreras till domstol och att en god man vid behov skulle förordnas för att bistå gäldenären med utredningen och förslaget om skuldsanering. I och har en sådan ordning visat sig fungera väl (se kapitel 4). Utredningens bedömning är dock att lagstiftaren vid skuldsaneringslagens tillkomst tog ställning för att förfarandet bör ligga hos kronofogdemyndigheten.