sou · GSB3108 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Mot bakgrund av bl.a. mordet på utrikesminister beslutade regeringen att bemyndiga chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en utvärdering av personskyddet för den centrala stats- ledningen. Med stöd av bemyndigandet förordnades f.d. justitie- kanslern som särskild utredare. Till sekreterare förordnades hovrättsrådet . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnas betänkandet Personskyddet för den centrala statsledningen (SOU 2004:108). Uppdraget är härigenom slutfört. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:531) om yrkes- verksamhet på hälso- och sjukvårdens område .......................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:1413) om rättspsykiatrisk undersökning ......................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt.......................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder ..................... Mitt uppdrag och hur arbetet bedrivits.......................... Hur utredningsarbetet bedrivits ............................................. Den fortsatta framställningen ................................................. En historisk tillbakablick............................................. 2.1Personskyddsverksamheten i fram till mordet på 2.2Utredningar rörande personskyddsverksamheten efter efter mordet på statsminister , Del 1 (SOU 1987:14).............................................................. 2.2.2 Rapport av Parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på (SOU 1988:18) ... om polisens verksamhet vid särskilda händelser, (Ju dnr 87-2685).................................. Säkerhetspolisens inriktning och organisation (SOU 1988:16)............................................................... 2.2.5 Rapport av den särskilde utredaren för gransk- ning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister (SOU 1989:1)........... 2.2.6 Interna utredningar....................................................... Rättslig reglering av betydelse...................................... Polislagen (1984:387)............................................................... 3.2Förordningen (1989:773) med instruktion för 3.3Förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen, m.m. ............................................................ 3.4Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om polisverksamhet rörande bevaknings- och säkerhets- arbete avseende den centrala statsledningen, statsbesök m.m. (224-2, RPSFS 1994:8) .............................. 3.5Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om skyldighet för polismyndigheterna att underrätta Säker- hetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m. (FAP- artikel 403-3, RPSFS 1999:10)................................................. Lagen (1974:191) om bevakningsföretag, m.m. ..................... De operativa huvudenheterna ...................................... 4.4.2 Säkerhetsskyddsrotelns verksamhet avseende den Samverkan med andra organ och myndigheter ...................... 4.5.3 Kungliga Hovstaterna och Staberna ............................ 4.5.5 Samverkan med övriga myndigheter och Förhållandet till enskilda skyddspersoner............................ 4.6.1 Information i samband med tillträdet ....................... Kontakter efter tillträdet............................................ Personskyddsverksamheten i några andra länder ......... Analys- och utvecklingsavdelningen ......................... 5.3.2 Säkerhetsenheten för republikens president............. 5.4.1 Nationella bevaknings- och skyddssamordnaren – 5.4.2 Underrättelse- och säkerhetstjänsten – AIVD ......... Kort om polisorganisationen...................................... Personskyddet för utrikesminister under Mordet på utrikesminister ................................ Det rättsliga efterspelet.......................................................... 6.5Säkerhetspolisens bedömning av hotbilden mot Säkerhetspolisens muntliga redovisning av hot- 6.6Framförda synpunkter på Säkerhetspolisens hotbilds- 6.6.1 Synpunkter av medarbetare till ............. 6.6.2 Synpunkter av andra ................................................... 6.6.3 Säkerhetspolisens bemötande av kritiken.................. Mina slutsatser och förslag ........................................ Några utgångspunkter för mina överväganden .................... 7.2.1 Bör begreppet den centrala statsledningen 7.2.2 Bör personskydd vara obligatoriskt för vissa 7.2.3 Vilka intressen skall styra personskyddet?................ 7.2.4 Vilka hot bör förebyggas? 7.2.5 Bör personskydd fortfarande bygga på 7.3 Min bedömning av nuvarande ordning................................. 7.3.2 Underlaget för Säkerhetspolisens bedömningar....... 7.3.3 Samspelet mellan Säkerhetspolisen och övriga 7.4Min bedömning av hur personskyddssystemet tillämpats i samband med mordet på ............... En förändrad hotbildsbedömning.............................. 7.5.2 Bör hotbildsarbetet ske inom 7.5.3 Information från , 7.5.4 Information från den öppna polisen.......................... 7.5.6 Informationen från Säkerhetspolisen till statsråden och andra skyddspersoner........................ Dimensioneringen av livvaktsskyddet....................... 7.5.8 Den öppna polisens medverkan i personskyddet ..... 7.5.9 Statsrådens resor med statsrådsbilar.......................... Konsekvenser i övrigt ............................................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område ........... 9.2Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1991:1413) om rättspsykiatrisk undersökning ................... 9.3Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt .................................... 9.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder................ Personer som jag sammanträffat med under utrednings- Som särskild utredningsman har jag haft i uppgift att genomföra en utvärdering av personskyddet för den centrala statsledningen. I uppdraget har ingått att göra en kartläggning och analys av regel- verket och rutinerna för personskyddet för den centrala statsled- ningen i vårt land, att undersöka hur systemet för personskydd har tillämpats i anslutning till mordet på utrikesminister och att studera hur personskyddet för den centrala statsledningen är ordnat i andra med jämförbara länder, särskilt de nor- diska och vissa länder inom EU. I uppdraget har också ingått att överväga om det finns behov av förändringar av personskydds- systemet och att i så fall lämna förslag till sådana förändringar. För att inhämta information har jag under mitt utredningsarbete sammanträffat med knappt 100 personer. Jag har företagit resor till motsvarighet i , , , , och . Jag har vidare gått igenom ett stort antal akter och andra handlingar hos . Jag har också tagit del av annan dokumentation såsom domar, offentliga utredningar, beteendevetenskapliga rapporter och en undersökning av . Jag har bl.a. mot bakgrund av den allmänna debatt som förts om personskyddsverksamheten efter mordet på strävat efter att kunna lämna en öppen redovisning av nuvarande person- skyddssystem och mina överväganden. Säkerhetspolisens verksam- het på bl.a. personskyddsområdet kringgärdas emellertid av sär- skilda sekretessregler. Jag har i betänkandet försökt finna en rimlig balans mellan sekretesskravet och intresset av öppenhet. Några utgångspunkter för mina överväganden Begreppet personskydd omfattar både tekniska åtgärder för att förbättra säkerheten för en person samt personella insatser av polis för att avslöja och förhindra angrepp på personen. Tekniska åtgär- der kan avse installationer av särskilda låsanordningar, tillhanda- hållande av larmtelefoner etc. Personella insatser kan ha formen av livvaktsskydd, annat skydd i form av bevakning, t.ex. platsbevak- ning eller färdvägsbevakning samt skyddsspaning. Till den centrala statsledningen hänförs enligt gällande ordning statschefen, inklusive talmannen och leda- möter, regeringen och dess ledamöter samt statssekreterarna och kabinettssekreteraren. Säkerhetspolisen har det huvudsakliga ansvaret för personskyd- det av den centrala statsledningen och svarar bl.a. för livvaktsskydd och tekniska skyddsåtgärder. Polismyndigheterna ute i landet svarar för platsbevakning, färdvägsbevakning m.m. Jag har inför mina överväganden haft följande utgångspunkter. Jag anser inte att det i mitt uppdrag ingår att göra någon allmän översyn av huruvida begreppet den centrala statsledningen bör vidgas till att omfatta även andra personer än de som omfattas med dagens ordning. Jag föreslår dock att partiledare i riksdagspartierna inkluderas i begreppet den centrala statsledningen även om de inte är ledamöter i . En fråga som har ställts efter mordet på stats- minister är om inte det bör vara obligatoriskt för vissa skyddspersoner att ha personskydd. Jag anser, i likhet med flera tidigare utredningar, att den person som är aktuell för skydds- åtgärder själv måste få avgöra om skyddet skall sättas in och i vilken omfattning det skall ske. En annan fråga är vilka intressen som skall styra personskyddet. Som utgångspunkt anser jag att det bör vara de speciella faror som är förknippade med uppdraget i den centrala statsledningen som bör vara motivet till personskydd. Säkerhetspolisens ansvar för personskyddet bör inte sträcka sig längre än så. En annan sak är att den som behöver personskydd på grund av sitt uppdrag måste skyddas mot också andra risker. Enligt min mening måste personskyddsfrågor bedömas inte bara utifrån kända hot utan även med utgångspunkt i risken för oför- En viktig faktor i sammanhanget är att många i den centrala statsledningen exponeras i massmedierna. De blir därigenom väl kända och känns lätt igen när de rör sig ute i sam- hället. Jag anser att personskyddsåtgärder även i fortsättningen måste bygga på en bedömning av riskerna för angrepp både i form av mer långsiktiga hotbilder, s.k. taktiska hotbildsbedömningar och sär- skilda analyser inför olika händelser och engagemang, s.k. operativa hotbildsbedömningar. Min bedömning av nuvarande ordning Säkerhetspolisen förmår att på ett tillfredsställande sätt bedöma kända hot och risker. En nackdel med dagens hotbildsbedömningar är att man genom att utgå från kända hot utesluter eller förbiser att det kan finnas okända eller latenta hot och risker. En annan svaghet med de långsiktiga hotbildsbedömningarna var tidigare att individuella bedömningar normalt bara upprättades av- seende kungen och statsministern. Övriga – statsråd, talman, partiledare i m.fl. – omfattades av en hotbildsbe- dömning som upprättades generellt för som helhet. En brist med dagens hotbildsbedömningar är vidare att de bara uppdateras var sjätte månad såvida inte några särskilda omständig- heter motiverar att hotbilden övervägs på nytt . Underlaget för Säkerhetspolisens bedömningar Informationen i de engagemangslistor för statsråden som regelbundet översänder till Säkerhetspolisen ger inte tillräckligt underlag för bedömningarna av om, och i så fall vilka, personskyddsåtgärder som skall sättas in. Ett särskilt problem är att uppgifter om ändringar i engagemangen ofta når Säkerhets- polisen i ett sent skede och ibland först då engagemanget redan ägt rum. Det förefaller också som rutiner för över- sändande av engagemangslistor inte är enhetliga. Enhetliga rutiner synes vidare saknas för hantering av hotbrev och andra meddelanden som kan vara av be- tydelse för Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar. förefaller inte annat än undantagsvis rappor- tera incidenter m.m. som inträffar under statsrådens möten utanför departementen. En annan brist är att normalt inte underrättar Säkerhetspolisen om olika kontroversiella frågor som är aktuella inom ett departement och som kan öka riskerna för det ansvariga statsrådet. Information av betydelse för Säkerhetspolisens hotbildsbedöm- ningar synes bara i blygsam omfattning komma från polismyndig- heterna i landet. Jag ser det vidare som en brist att Säkerhetspolisen på grund av gällande sekretessregler inte ens på förfrågan kan få vissa väsentliga uppgifter från sjukvården och kriminalvården och att det generellt sett tycks saknas förutsättningar för ett närmare samarbete mellan Säkerhetspolisen och berörda myndigheter. Samspelet mellan Säkerhetspolisen och övriga polismyndigheter leder Säkerhetspolisen närskyddet – främst livvaktsskyddet – och polismyndigheten på aktuell ort det s.k. distansskyddet – huvudsakligen platsbevakning vid arrangemang där statsråden m.fl. medverkar. Från flera skyddspersoner har framförts kritiska syn- punkter på distansskyddet medan man generellt tycks vara nöjd med livvakterna och deras agerande. Jag anser, i likhet med andra utredningar, att det när det gäller personskyddsverksamheten finns en gråzon i fråga om ansvarsför- delningen mellan Säkerhetspolisen och övriga polismyndigheter. Som jag tolkar gällande regelsystem finns det också en diskrepans mellan å ena sidan instruktionerna för och Säkerhetspolisen och å andra sidan föreskrifter på området. En annan brist är att det inte finns något system för åter- rapportering från den lokala polismyndigheten till Säkerhetspolisen om hur distansskyddet fungerat i de enskilda fallen. Min bedömning av hur personskyddssystemet tillämpats i samband med mordet på utrikesminister Säkerhetspolisens rutiner för upprättande av s.k. taktiska hot- bildsbedömningar var för mordet inte bra. De upp- rättades alltför sällan och var för statsrådens del alltför generella. Jag har dock inte underlag för att påstå att hotbildsbedömningen avseende skulle ha blivit en annan om en särskild taktisk hotbild upprättats i nära anslutning till mordet. Tvärtom har jag inte funnit några uppgifter som skulle kunna tyda på att det före mordet fanns några kända hot riktade mot . Min genomgång av listorna på hennes engagemang som avser tiden då mordet skedde illustrerar väl de brister som jag påtalat i annat sammanhang. Även om informationen från hade varit tydligare och mer detaljerad är jag dock övertygad om att Säkerhetspolisen med hänsyn till omständigheterna inte skulle ha haft anledning att göra någon annan bedömning av behov av personskydd än den som faktiskt gjordes. Säkerhetspolisen utgick vid sin hotbildsbedömning från kända hot i enlighet med de föreskrifter och allmänna råd som Riks- polisstyrelsen utfärdat i FAP (Föreskrifter och Allmänna råd – Polisen). Hade Säkerhetspolisen även tagit hänsyn till eventuella eller latenta hot hade hotbilden avseende med hänsyn till den exponering hon var utsatt för sannolikt sett annorlunda ut. Mot bakgrund av gällande regelverk finner jag emellertid inte an- ledning att rikta kritik mot Säkerhetspolisen för att den vid sin bedömning inte tog sådan hänsyn. En fråga som dock förtjänar att ställas är om inte författningen borde ha ändrats . Medarbetare till har framfört viss kritik mot Säker- hetspolisens personskydd av henne. Uppgifterna har bemötts av Säkerhetspolisen. Jag har i avsaknad av närmare dokumentation, framför allt hos , ingen möjlighet att i efterhand utreda vad som faktiskt inträffat vid de händelser som kritiken rör. Jag kan dock konstatera att händelserna verkar ha uppfattats på skilda sätt. Jag kan vidare konstatera att distansskyddet i form av platsbevakning i flera fall tycks ha fallerat och att Säkerhetspolisen inte fått kännedom härom genom kontakter med den lokala polisen. Jag anser det angeläget att man skapar en ordning som innebär att inte bara kända hot utan också eventuella eller latenta hot kan motverkas. Jag ser inte ett utökat informationsinhämtande riktat mot potentiella våldsutövare som en framkomlig väg. Inte heller anser jag att personskydd generellt sett bör ges åt ett betydligt större antal personer eller att skyddsåtgärder bör vara beroende av vissa personers funktioner i den centrala statsledningen. I stället bör kategorierna för dagens hotbildsbedömningar – internationell terrorism, inhemsk extremism, annan opinionsyttring, mental störning och överförd hotbild – kompletteras med en ny kategori bedömningar som knyter an till skyddspersonens situation. Grund- inställningen bör vara att det alltid föreligger en viss men låg risk för att latenta eller eventuella hot skall realiseras. Skyddspersonens situation kan dock medföra att risken är högre eller t.o.m. mycket högre. Många faktorer kan påverka hotbildsbedömningen. Några exempel är i vilken utsträckning personen exponeras i massmedi- erna, hur medierna skildrar personen, om personen framstår som kontroversiell eller företräder en åsikt som många tar avstånd från eller om personen, exempelvis ett statsråd, är ansvarig för ett för- slag som väcker starka känslor bland allmänheten. En hotbildsbe- dömning som den föreslagna ger enligt min mening utrymme för ett mera flexibelt personskydd där insatserna kan anpassas till vad de aktuella förhållandena faktiskt kräver. Den nuvarande beteckningen mental störning som en kategori för hotbildsbedömningar är missvisande och bör ändras till den mera adekvata benämningen hot som kan knytas till enskilda personer. Den taktiska hotbilden bör alltid bedömas separat för stats- chefen, statsministern, de övriga statsråden, talmannen och parti- ledarna. För övriga bör särskilda hotbildsbedömningar göras när det är motiverat på grund av omständigheterna. Säkerhetspolisen bör ompröva de taktiska hotbilderna mer kon- tinuerligt än var sjätte månad. Grunderna för hotbildsbedömningen bör även fortsättningsvis kunna regleras i föreskrifter och allmänna råd (FAP). Bör hotbildsarbetet ske inom kontraterrorismroteln? Jag föreslår att hotbildsfunktionen inte längre skall ingå i kontra- terrorismroteln utan i stället bli en egen rotel. För arbetet med hotbildsbedömningarna anlitar Säkerhetspolisen experter, framför allt inom psykologin. Jag anser det angeläget att Säkerhetspolisen tar hjälp av experter också på andra områden. Jag anser det vidare viktigt att Säkerhetspolisen etablerar kontakt med universitets- och högskolevärlden så att de senaste rönen inom bl.a. beteendevetenskap kan tas till vara. Information från , och hovet Information om skyddspersonernas planerade program Jag ställer mig i allt väsentligt bakom att engagemangslistorna för statsråden bör innehålla information i enlighet med en förteckning som Säkerhetspolisen presenterade för . Det är viktigt att genom tydligare riktlinjer samt bättre och regelbunden uppföljning skapar enhetliga rutiner för vilken information som skall lämnas till Säkerhetspolisen och hur detta praktiskt skall gå till. Vid utarbetandet av riktlinjerna bör Säkerhetspolisens önskemål tillmätas avgörande betydelse. och Säkerhetspolisen bör ha en kontinuerlig dialog rörande rutinerna kring engagemangslistorna. Ändringar med kort varsel i statsrådens program kan medföra problem. Det är naturligtvis omöjligt att binda statsråden vid program som en gång bestämts. Ett sätt att i vart fall delvis komma till rätta med problemet är att förbättra och fördjupa kontakterna mellan och Säkerhetspolisen. Med den förändrade hotbildsbedömning som jag föreslår kommer i utökad omfattning att behöva lämna uppgifter om partiledarnas planerade program. Uppgiftslämnandet bör an- komma på säkerhetschefen i . Partikanslierna i , som är de som har tillgång till relevanta uppgifter, har förklarat sig villiga att medverka till att informationen lämnas till säkerhets- chefen. Viktigt är att partikanslierna och säkerhetschefen i samråd försöker finna fungerande rutiner för hur programändringar skall kunna komma till Säkerhetspolisens kännedom. Information om inkomna hotbrev m.m. bör strama upp sina rutiner avseende inkomna hot. riktlinjer behöver utformas rörande vad som skall skickas till Säkerhetspolisen och i vilken ordning det skall ske. Riktlinjerna bör utarbetas efter samråd med Säkerhetspolisen. En typ av information som kan vara av betydelse för hotbilds- bedömningen och som jag anser att bör vidare- befordra till Säkerhetspolisen är brev och andra meddelanden som, utan att innehålla direkta hot, ger uttryck för en avog eller egen- domlig inställning till statsrådet eller de sakfrågor som han eller hon ansvarar för. Information om inträffade incidenter Jag anser det angeläget att skapar rapporterings- rutiner för incidenter som inträffar utanför , exempelvis då ett statsråd deltar i ett möte på stan, och som kan vara av betydelse för Säkerhetspolisens personskyddsarbete. Information om kontroversiella frågor Jag föreslår att förser Säkerhetspolisen med upp- gifter rörande frågor som allmänheten uppfattar som kontroversi- ella. Kontroversiella frågor kan också drivas av enskilda riksdagsleda- möter eller ett riksdagsparti som inte har regeringsmakten. Riks- dagens säkerhetschef har uppgett att han är beredd att kontinuer- ligt förse Säkerhetspolisen med sådan information. Andra åtgärder för att förbättra information till Säkerhetspolisen För att förstärka och förbättra information till Säkerhetspolisen föreslår jag att en tjänsteman vid placeras i . Denna person, som bör ha god känne- dom om och erfarenhet av Säkerhetspolisens personskydds- verksamhet, skall ha i uppgift att samordna kontakterna mellan och Säkerhetspolisen. Information från den öppna polisen Jag föreslår att Säkerhetspolisen intensifierar sina ansträngningar att genom aktivt arbete försöka öka informationen från den öppna polisen. Jag kan inte se några bärande skäl för varför inte skall kunna lämna ut rättspsykiatriska undersökningar till Säkerhetspolisen när en domstol kan göra det i vissa fall. Jag föreslår därför att det i förordningen (1991:1413) om rättspsykia- trisk undersökning införs en bestämmelse om att en rättspsykia- trisk undersökning får lämnas ut när en polismyndighet begär det och det behövs för personskyddet för den centrala statsledningen. Sekretessen för rättspsykiatriska undersökningar kommer därmed att brytas för Säkerhetspolisens personskyddsarbete. När det gäller den förhållandevis lilla grupp personer som gjort sig kända genom att allvarligt hota personer i den centrala stats- ledningen anser jag det befogat att Säkerhetspolisen kan få infor- mation från hälso- och sjukvården som är av direkt och avgörande betydelse för hotbildsbedömningen. Jag föreslår därför att det i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område införs en bestämmelse om att hälso- och sjukvårdspersonal är skyldig att lämna ut sådana uppgifter som behövs i verksamhet för personskydd för den centrala statsledningen om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av polismyndighet. Bestämmelsen kommer därmed att bryta tystnadsplikten för personal i både allmän och enskild tjänst. På motsvarande sätt som från hälso- och sjukvården kan Säker- hetspolisen behöva få uppgifter från kriminalvården. Jag föreslår mot den bakgrunden att det i förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt och i förordningen (1998:642) om verk- ställighet av frivårdspåföljder införs bestämmelser om att kriminal- vården skall lämna Säkerhetspolisen uppgift om en intagens respek- tive den dömdes personliga förhållanden när Säkerhetspolisen i ett särskilt fall begär det och uppgiften behövs för personskyddet för den centrala statsledningen. Information från Säkerhetspolisen till statsråden och andra skyddspersoner Jag anser att informationsmöten mellan Säkerhetspolisen och skyddspersonerna och deras närmaste medarbetare bör hållas regel- bundet och åtminstone en gång . Vilka av skyddspersonens medarbetare som bör delta i dessa möten måste ytterst vara en fråga som skyddspersonen får bestämma.