sou · GSB3110d3 · 2005-01-01 00:00:00 — 11 Nya regler för utresekontroll Utredningens förslag: När en person reser ut ur över yttre gräns skall de åtgärder som vidtas i samband med inresa över yttre gräns vidtas, såsom kontroll av pass eller därmed likställd identitetshandling samt sökning i SIS och nationella register. Lik- som att när det i samband med att en person reser ut ur över gräns, såväl yttre som inre, finns anledning att anta, att brott som hör under allmänt åtal begåtts, skall bestämmelserna om för- undersökning och om tvångsmedel i 23–28 kap. tillämpas. Vid utresa över yttre gräns skall gränskontrollmyndighet och , när verket medverkar i personkontrollen, där- utöver undersöka om en utlännings rätt till vistelse i landet har upphört. När polismyndighet beslutar om avvisning skall beslutet få för- enas med förbud för utlänningen att återvända till . I tveksamma fall skall ärendet överlämnas till Migrations- verkets prövning. Utredningens bedömning: Några utökande befogenheter att vidta kontroll- och tvångsåtgärder i samband med utresa, vare sig över yttre eller inre gräns, annat än vid misstanke om brott, bör inte införas. Som tidigare nämnts skall en personkontroll alltid vidtas i samband med att en person reser in i eller ut ur över yttre gräns. Av utredningens undersökningar har inte framgått annat, än att per- sonkontroll också sker både vid inresa i och utresa ur . Lik- som enligt nuvarande förhållanden, bör också en person visa upp sitt pass eller ett med pass likställt identitetskort i samband med utresa Nya regler för utresekontroll över yttre gräns. När en person reser ut ur över yttre gräns, bör liksom vid inresa, en sökning i SIS och nationella register göras. Av naturliga skäl finns inte anledning att såsom vid inresa ställa krav på att den utresande skall lämna uppgifter som har betydelse för bedömningen av utlänningens rätt att resa in och vistas i . I samband med inresa över yttre gräns har den gränskon- trollerande myndigheterna också rätt att utföra en kroppsvisitation och en husrannsakan i dolda utrymmen i bilar m.m., i syfte att förhindra illegal invandring. Någon motsvarande undersökning får inte ske i samband med utresa över yttre gräns. I det följande behandlas huruvida möjligheten att vidta sådana eller andra åtgär- der, utan misstanke om brott, bör införas också vid utresa. Utredningen har, som närmare redovisas i avsnitt 10.4.1, upp- märksammat att sökning i SIS inte alltid görs. Mot denna bakgrund har utredningen föreslagit att det i författning skall framgå att sådan sökning skall göras. Utredningen har därvid föreslagit att sökning skall göras också i nationella misstanke- och spanings- register. Sökning i SIS och nationella register föreslås ske både vid inresa och utresa över yttre gräns. Bakgrunden till utredningens förslag, utöver det faktum att sök- ning i SIS inte alltid görs, är att en sådan sökning utgör ett effektivt verktyg i kampen mot gränsöverskridande brottslighet, såväl sådan som har koppling till invandringen som till annan brottslighet. I samband med inträde i gjorde i en undersökning som visade att i inte ringa omfattning förde personer som lämnade landet med sig stöldgods och annan egendom som åtkommits genom brott samt brottsverktyg. Även i har gjort liknande undersökningar, där inriktningen varit att kontrollera brottslighet begången i av medborgare i f.d. inkluderande de baltiska länderna. Av dessa framgår bl.a. dels att brott begångna i av medborgare i nämnda stater ökat, dels att stöldgodset i stor omfattning förs ut ur i preparerade fordon. Till utredningen har också uppgifter lämnats om att det inte är ovan- ligt att stöldgods sänds från med post (jfr avsnitt 7). Mot denna bakgrund föreslår utredningen att syftet med sök- ningen i SIS och nationella register, som alltså skall ske i samband med att en yttre gräns passeras, skall vara dels att undersöka om den in- eller utresande är efterlyst för brott eller kan antas störa säkerheten eller den allmänna ordningen m.m., dels att undersöka om de föremål den in- eller utresande för med sig kan antas ha Nya regler för utresekontroll koppling till brottslig verksamhet. Härigenom uppfyller också syftet bakom bestämmelsen i artikel 6.2 d Schengenkonven- tionen, dvs. att genom utresekontrollen fånga upp efterlysta perso- ner, och att registersökningen blir ett effektivt verktyg för de brotts- bekämpande myndigheternas spaningsverksamhet. Med en sådan ordning kan man således inte enbart förhindra att efterlysta perso- ner, eller personer som kan antas störa den allmänna ordningen och säkerheten, fritt kan röra sig inom Schengenområdet, utan också säkerställa att Polisen och övriga gränskontrollmyndigheter kan förhindra, att föremål vilka har åtkommits genom brott förs ut ur landet. 11.2Befogenhet att vidta en husrannsakan i syfte att upptäcka brott För att en sökning i register skall kunna ske i syfte att kontrollera om stöldgods eller dylikt förs ut ur landet, måste den gränskontrol- lerande myndigheten också ha vetskap om att en person faktiskt för med sig föremål. Som nämnts är det inte ovanligt att föremål som på ett eller annat sätt har koppling till brott, göms i en för ändamålet preparerad bil eller annat fordon. Det är också naturligt att en per- son, som för med sig stöldgods eller annan egendom som har kopp- ling till brott, sällan låter egendomen ligga synlig i fordonet. Inte ovanligt är också att bilar och andra fordon stjäls i för att säljas i annat land. Enligt nuvarande förhållanden, och som nämnts i enlighet med utredningens förslag, får i samband med inresa över yttre gräns hus- rannsakan göras i utrymmen i fordon m.m. i syfte att förhindra att utlänningar reser in i i strid mot bestämmelserna i utlän- ningslagstiftningen. Härvid krävs alltså inte anledning att anta att ett brott har begåtts, dvs. den lägsta misstankegrad som förekommer i svensk rätt för att få använda straffprocessuella tvångsmedel. Undersökningen i detta avseende utgör således ett administrativt tvångsmedel, och syftet med husrannsakan är huvudsakligen att kunna kontrollera invandringen.1 Även om det inte krävs någon brottsmisstanke om brott när husrannsakan görs i samband med inresa över yttre gräns, måste det dock finnas något skäl för att vidta undersökningen. I förarbetena anges att undersökningen inte skall 1 Vad utredningen avser med ett administrativt respektive ett straffprocessuellt tvångsmedel redovisas i avsnitt 4.3.1. Nya regler för utresekontroll göras rutinmässigt, utan att polisen skall ha fått skäl att misstänka att utlänningar och vid ett visst gränsavsnitt försö- ker att illegalt ta sig in i Sverige.2 Vilken nivå misstanken skall nå anges inte, men den behöver inte ha nått upp till den nivån att också en förundersökning skall inledas, vilket är en förutsättning för att få tillgripa de i reglerade tvångsmedlen. Någon motsvarande möjlighet att vid utresa ur företa en husrannsakan i ett fordon eller annat transportmedel, utom ramen för en brottsutredning, finns som nämnts inte. För att vidta en husrannsakan i samband med utresa ur krävs således att det finns en konkret misstanke om brott, dvs. det skall finnas anled- ning att anta att den utresande personen för med sig föremål som har åtkommits genom brott eller föremål som på annat sätt har koppling till brottslig verksamhet. En husrannsakan får inte företas för att upptäcka brott. (Se närmare om rätten att företa husrann- sakan i avsnitt 4.3.4 och 4.6.1). Mot denna bakgrund kan det övervägas om gränskontroll- myndigheterna bör ges rätt att i spaningssyfte göra husrannsakan i fordon och andra transportmedel, dvs. även när det inte föreligger en konkret misstanke om att det i fordonet finns stöldgods eller dylikt. Tillsammans med bestämmelsen om sökning i nationella register och SIS, skulle en sådan ordning sannolikt vara ett effektivt verktyg för att förhindra att personer för med sig stöldgods ut ur , och även i övrigt motverka organiserad gränsöverskridande brottslig verksamhet. Eftersom det är straffbart att smuggla in utlänningar i ,3 kan nuvarande möjlighet att vidta en husrannsakan i samband med inresa över yttre gräns också anses utgöra en undersökning som sker i syfte att upptäcka brott, varför det inte heller skulle vara otänkbart, att gränskontrollmyndigheterna ges rätt att vidta en husrannsakan utan en konkret brottsmisstanke även vid utresa över yttre gräns, men då i syfte att förhindra annan gränsöverskridande brottslighet. För att en sådan ordning skall få full effekt bör möj- ligheten att vidta husrannsakan i spaningssyfte också få ske i sam- band med att en inre gräns passeras. Att husrannsakan i samband med inresa över inre gräns inte får ske, har närmast sin förklaring i att det skulle innebära en begränsning i den enskildes fria rörlighet, något som innebär. Motsvarande argument förfaller inte väga lika tungt, såvitt avser möjligheten att företa en 1981/82:146, s. 48 f. och 67. 310 kap. 2 a § utlänningslagen, 1989:529. Nya regler för utresekontroll husrannsakan i syfte att förhindra att stöldgods m.m. förs ut ur lan- det över inre gräns. I detta avseende skulle kontrollen ha ett brotts- förhindrande och brottsbekämpande syfte, en uppgift som hör till den s.k. egentliga polisverksamheten, något som inte har direkt koppling till personer fria rörlighet inom Schengenområdet. Artikel 2.2 i föreskriver också att Schengen- samarbetet inte begränsar varje enskild Schengenstats rätt att enligt nationell lagstiftning utöva sina polisiära befogenheter på hela terri- . På tullens område har man också, i syfte att förhindra brott mot in- och utförselbestämmelserna och främst för att förhindra narko- tikasmuggling, infört en möjlighet att företa husrannsakan och annan liknande undersökning i samband med passerandet av en inre tullgräns, utan att det föreligger en konkret brottsmisstanke.4 I för- arbetena till tullagstiftningen anges att s.k. selektiva kontroller skall få göras vid in- och utresa över inre tullgräns.5 I förarbetena anges att med selektiv kontroll avses en kontroll som sker på grundval av gjorda iakttagelser, underrättelser, tips, riskprofiler och dylikt, men att misstanken inte nått upp till anledning att anta. Eftersom det kan anses lika angeläget att förhindra annan gräns- överskridande brottslighet som narkotikasmuggling, skulle det kunna övervägas, att införa bestämmelser som ger de gränskontrol- lerande myndigheterna en i förhållande till bestämmelser utvidgad befogenhet, att i samband med en persons utresa ur undersöka fordon och andra transportmedel i syfte att förhindra att stöldgods, m.m. förs ut ur landet. Emellertid finns det omständigheter som med betydande styrka talar mot en sådan ordning. Eftersom de föremål, vilka bör förhindras att lämna , har åtkommits genom brott inne i , bör man i sådant fall också överväga, om en utvidgning av kontrollmöjligheterna bör gälla över hela territoriet. Utredningen finner det svårt att motivera varför samma typ av brott, exempelvis olika former av tillgreppsbrott, 47 § inregränslagen. Genom bestämmelsen i 26 § smugglingslagen utsträcks befogenheten att företa husrannsakan jämfört med bestämmelser, eftersom sådan undersökning får företas även om det inte kan följa fängelse på det aktuella brottet, men misstankenivån är densamma. 1995/96:166, s.55 f. , vars förslag låg till grund för lagstiftningen, föreslog emellertid i sitt betänkande att selektiva kontroller inte skulle få ske när en inre tullgräns passerades. Utredningen ansåg att det inte fanns något utrymme att sänka misstankenivån anledning att anta när det gäller att utföra kontroller vid inre tullgräns, och att därvid använda tvångsmedel såsom husrannsakan och kroppsvisitation. Se vidare SOU 1994:131 s. 237 f. Nya regler för utresekontroll skulle kunna föranleda ingripanden med en lägre grad av misstanke vid en gräns, medan ett ingripande på ett annat område i skulle kräva en starkare grad av misstanke. Det skulle sannolikt uppfattas som diskriminerande att en person som passerar en gräns kan utsättas för kontroller med en lägre misstankenivå än vad som gäller i övriga delar av landet. I praktiken skulle det sannolikt också kunna innebära ett brott mot diskrimineringsförbudet, eftersom det inte kan bortses från att kontrollen skulle kunna komma att inriktas enbart på personer med utländskt utseende eller bilar med utländskt registreringsnummer. Som nämnts krävs för att få vidta en husrannsakan i anledning av brott att misstankenivån når upp till anledning att anta. Detta utgör enligt svensk rätt den lägsta grad av misstanke. Såsom utredningen behandlat i avsnitt 10.3 kan det från rättssäkerhets- synpunkt och med beaktande av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna inte godtas, att den enskilde utan någon grad av miss- tanke skall behöva utsättas för en genomsökning av sina tillhörig- heter. Härtill kommer att ett införande av ett nytt misstanke- begrepp, dvs. en än lägre nivå av misstanke, skulle få till följd att bestämmelserna i om förundersökning och tvångs- medel också skulle behöva överarbetas och anpassas till ett ändrat misstankebegrepp. Det nu anförda talar alltså mot att införa en möjlighet som ger de gränskontrollerande myndigheterna möjlighet, att utan en konkret brottsmisstanke, vid utresa ur eller annars, få undersöka en bil eller annat transportmedel enbart i syfte att för- hindra att föremål som på ett eller annat sätt har koppling till brottslig verksamhet förs ut ur landet. Inte heller bör man införa något nytt misstankebegrepp i den särskilda reglering som rör per- sonkontrollen. Den reglering som rör in- och utförsel av varor och kontrollen för att bekämpa narkotikasmuggling kan här förefalla ha en mera tillåtande syn. Utredningens uppfattning är dock att någon egentlig skillnad inte föreligger mellan den på tullområdet reglerade selektiva kontrollen och en misstankebaserad kontroll. Regeringen påpekade även i lagstiftningsärendet på tullområdet, att skillnaden mellan en selektiv kontroll och en misstankebaserad kontroll kunde uppfattas som semantisk.6 Det är svårt att se annat än att, när de omständigheter som enligt nämnda förarbeten skall föreligga 6 A prop. Nya regler för utresekontroll för att en selektiv kontroll skall få vidtas, också är sådana omstän- digheter som medför att nivån anledning att anta är uppnådd, dvs. att kontrollen är misstankebaserad. En välgrundad riskprofile- ring kan ha ett sådant innehåll att det i själva verket föreligger en konkret misstanke om brott. På samma sätt kan underrättelser från exempelvis en polismyndighet eller annan gränskontrollmyndighet eller från andra länders motsvarighet, innehålla klara påståenden om ett konkret brott och som i vissa fall också direkt pekar ut en viss person som misstänkt. Även om inte en viss person utpekas kan de tillgängliga uppgifterna vara så specifika att den misstänkte direkt kan urskiljas när han eller hon lämnar landet. Underrättelser och annan information kan också avse ett visst slags fordon. Också andra iakttagelser och uppgifter som framkommit under olika spaningsuppdrag inne i landet kan leda fram till en konkret brotts- misstanke. I detta avseende skall inte en tjänstemans erfarenhet och samlade kunskap förringas. I förarbetena till tillkomsten av de s.k. selektiva kontrollerna framhåller också regeringen, att JO i ett beslut uttalat att enbart en tulltjänstemans subjektiva bedömning att en resande i samband med tullkontroll ser nervös ut utgör tillräcklig grund för att verkställa en kroppsvisitation, dvs. att det är tillräckligt för att misstankegraden anledning att anta skall ha uppnåtts.7 Att regeringen och valde att införa begreppet selektiv kontroll, har närmast sin förklaring i att själva ordet misstanke skulle kunna få tulltjänstemännen att missuppfatta detta som att det krävdes formliga bevis för att få göra ett ingripande. Eftersom regeringen ansåg att det var av yttersta vikt att möjlig- heter till effektiv kontroll av narkotikasmugglingen och annan brottslighet inte på något sätt skulle försämras vid inträde i EU, infördes begreppet selektiv kontroll närmast i ett pedagogiskt syfte. Utredningen kan alltså inte uppfatta regelverket på annat sätt , att även vid en tullkontroll vid inre tullgräns krävs att miss- tankenivån nått upp till anledning att anta, och att skillnaden mellan ordningen vid tullkontroll i detta hänseende och vad utred- ningen nu föreslår enbart är skenbar. Bakgrunden till införandet av det särskilda begreppet selektiv kontroll är således desamma som utredningens överväganden på personkontrollområdet. Utredningen anser dock det vara en bättre väg att, istället för att tillskapa nya begrepp när ett tvångsmedel får 7 JO:s beslut (dnr 798–1995) med hänvisning till JO:s beslut , JO:s ämbetsberättelse 1987/88 s. 242 f. Nya regler för utresekontroll tillgripas, i författning ange vilka omständigheter som skall före- ligga för att misstankenivån skall vara uppnådd. Sammantaget anser utredningen således att det inte bör gälla några särskilda regler för när straffprocessuella tvångsmedel såsom husrannsakan och kroppsvisitation, skall få vidtas i personkon- trollen, och då varken vid inresa i eller utresa ur . Utred- ningen har istället gjort bedömningen att så snart det finns anled- ning att anta, att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts, skall bestämmelserna i om förundersökning och om tvångsmedel tillämpas. Som närmare redovisas i avsnitt 10.3.4 föreslår utredningen att det i författning skall anges de omständig- heter som bidrar till att misstankenivån nått upp till anledning att anta. Detta innebär att när en gränskontrollmyndighet i samband med att en person reser ut ur landet, och då oavsett om det sker över en inre eller en yttre gräns, på grund av den utresandes kännetecken eller iakttagelser på platsen och tillgänglig särskild information, får anledning att anta, att denne begått brott, skall en personkontroll ske. Det innebär att bl.a. en husrannsakan eller en kroppsvisitation får företas. I samband därmed får också de för personkontrollen reglerade administrativa tvångsmedlen användas (se avsnitt 10.4 och14.2). Det är utredningens bedömning att ett sådant förtydligande av när misstankenivån är nådd innebär att det också vid utresa är möjligt att på ett effektivt sätt förhindra och bekämpa brott, utan att rätts- säkerheten eftersätts. Härtill kommer den effektivitetshöj- ning som följer med utredningens förslag om ett bättre informa- tionsutbyte mellan gränskontrollmyndigheterna och Migrations- verket, liksom en integrering av en gemensam underrättelse- verksamhet med personkontrollverksamheten. Som framgått har Polisens undersökningar visat att föremål som tillgrips i skickas ut ur landet med post. Även om det kan anses ligga utanför utredningens uppdrag att lämna förslag i fråga om rätten att ta postförsändelser i beslag och vidta en undersökning av dem, har utredningen ändå funnit anledning att diskutera om det inom ramen för personkontroll bör finnas särskilda regler om kon- troll av postförsändelser. Detta särskilt mot bakgrund av att det inom tullområdet finns en sådan särskild reglering. Nya regler för utresekontroll Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen åtnjuter alla medborgare skydd mot bl.a. undersökning av brev och annan förtrolig försändelse. Enligt 12 § samma kapitel får begränsningar göras endast genom lag, och då endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle samt om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet som har föranlett begränsningen, vilket kan ske exempel- vis för att beivra brott. I 22 § anges att om inte annat framgår av lag gäller skyddet även utländska medborgare. Också Europakonventio- nens bestämmelser om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna föreskriver särskilt var och ens rätt till respekt för sin korrespondens (artikel 8). Enligt nuvarande förhållanden finns bestämmelser om att kon- trollera och undersöka postförsändelser i och, som nämnts, i tullagstiftningen. I regler om beslag i 27 kap. anges, att beslag får ske, när det skäligen kan antas att föremålet kan äga betydelse för utredningen om brott eller föremålet avhänts annan genom brott eller att det kan bli förverkat på grund av brott. Att ta ett föremål i beslag förutsätter således att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Ett beslut om beslag utgör alltså, som framgått, ett straffprocessuellt tvångsmedel. Eftersom det ansågs nödvändigt för att utöva viss kontroll av varor som befordras med post, även utan en konkret brottsmisstanke, infördes uttryckliga bestämmelser som gav en befogenhet att öppna och undersöka brev och andra postförsändelser.8 Behovet av att undersöka och öppna post- försändelser motiverades i särskild hög grad av det starka allmän- intresset av att begränsa narkotikabrottslighet. Urvalet får inte ske slumpmässigt utan ett öppnande skall enligt förarbetena kunna ske endast om det finns viss misstanke (anledning anta) om försändelsen innehåller en vara som kan tas i beslag enligt bestämmel- serna i VSL.9 I förarbetena anges, att det räcker att en narkotikahund markerar eller att en genomlysning indikerar att det är fråga om otillåtet införande av en vara för att misstankegraden skall anses uppnådd. Även i detta avseende måste det anses lika angeläget att förhindra annan gränsöverskridande brottslighet som narkotikasmuggling, varför det, liksom i regleringen som rör olovlig införsel, också i 88 § inregränslagen och nuvarande 6 kap. 11 § tullagen, 2000:1281. 1995/96:166, s. 66. Nya regler för utresekontroll regleringen om personkontroll skulle kunna gälla särskilda regler för kontroll av postförsändelser. Emellertid går det inte på samma sätt som gäller för narkotika att på ett enkelt och effektivt sätt kon- trollera om postförsändelsen innehåller stöldgods eller andra före- mål som åtkommits genom brott. Även om en genomlysning visar vad en postförsändelse innehåller, går det inte att därmed också finna anledning att anta, att föremålet har åtkommits genom brott. Vissa undantag finns dock, exempelvis vapen och andra farliga föremål, vilka kan sägas ha en mera direkt koppling till brottslig verksamhet. Även en försändelse innehållande pengar kan ge anled- ning att anta att den har koppling till brott, men sannolikt når man inte upp till misstankegraden anledning att anta enbart med stöd av resultatet vid en genomlysning. Att ge gränskontrollmyndigheterna en i förhållande till rätte- gångsbalkens regler om beslag utvidgad befogenhet, att öppna och undersöka postförsändelser bör enligt utredningen inte ske enbart på grund av de allmänt hållna uppgifter som framkommit under utred- ningens arbete om att stöldgods förs ut ur landet med post. Att utöka Polisens befogenheter att öppna och undersöka postförsän- delser kräver en betydligt mer ingående analys än vad som är möj- ligt inom ramen för förevarande uppdrag. Utredningen erinrar också om sin bedömning, att frågan om det finns ett behov av att generellt utöka Polisens kontrollmöjligheter i syfte att upptäcka brott bör ses över i ett vidare sammanhang och inte bedömas kasuistiskt (se avsnitt 10.3). Utredningen lämnar således inget förslag om ändrade befogen- heter för att kontrollera postförsändelser i syfte att upptäcka brottslig verksamhet i samband med personkontroll. 11.4Kontroll av visum och uppehållstillstånd Som nämnts i avsnitt 4.6.1 ingår i personkontrollen vid yttre gräns att undersöka att uppvisat visum och uppehållstillstånd inte har gått ut eller återkallats. Utredningens undersökningar visar att i samband med inresa i över yttre gräns sker sådan kontroll, men vid utresa är kontrollen sämre. Detta styrks bl.a. av det ringa antalet utlänningar som lagförts för brott mot utlänningslagen för att ha vistats här utan giltigt tillstånd. Än tydligare är de låga antal meddelade återreseförbud (se avsnitt 7). Av uppgifter till utred- ningen framkommer att det är omständigheterna i det enskilda Nya regler för utresekontroll