sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — analysen kan vara en aning tveksam när det kommer till att analysera relationen pris och konsumtion av diesel i transportsektorn. Det kan dock också vara så att konsumenterna av dieselolja helt enkelt är mindre priskänsliga, i förhållande till bensinkonsumenterna. Det kan också utläsas att priset på bensin i reala värden har hållit sig ganska . Bränsleskattehöjningar har alltså inte ökat drivkraften för ökad effektivisering utan endast fått priset att hålla jämn takt med inflationen. Indexserie pris och konsumtion av bensin, 1981–2001 Källa: Energimyndigheten Energiläget i siffror 2002 samt egen bearbetning. Indexserie pris och konsumtion av diesel, 1981–2001 Källa: Energimyndigheten Energiläget i siffror 2002 samt egen bearbetning. Det behöver inte vara tillräckligt att priset fungerar som styrmedel; det är av lika stor vikt att nivån är tillräckligt hög för att nå utsläppsmålen. Är det möjligt att med större säkerhet ha rätt nivåer på energi- och koldioxidskattesatser om dessa räknas om efter BNP- utvecklingen? I figur 11.3 nedan kan det utläsas att det är ett tydligt samband mellan bensin- och dieseloljekonsumtion å ena sidan, och BNP-utveckling å andra sidan. I slutet av tidsserien ser vi också att den minskande bensinkonsumtionen kompenseras av en ökad dieseloljekonsumtion. Indexserie BNP och konsumtion av diesel och bensin, 1981–2002 Källa: Energimyndigheten Energiläget i siffror 2002 och SCB, samt egen bearbetning. En omräkning av energi- och koldioxidskattesatserna efter inkomstökning (BNP-utveckling) verkar därför vara ett möjligt styrmedel för att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och ökade koldioxidutsläpp från transporter. 11.3.2Vissa allmänna svårigheter med koldioxidskatter Svårigheterna att värdera koldioxidutsläpp är det grundläggande skälet till att koldioxidskatten bestäms av klimatpolitiska mål och ambitioner – dvs. att koldioxidskatten ses som det skuggpris som behövs för att nå ett visst utsläppsmål. Metodologiska problem med att värdera utsläppen behöver dock inte medföra oöverstigliga svårigheter att reglera koldioxid- utsläppen från transporter. Man vet att inkomstökningar i form av reala BNP-ökningar har ett starkt positivt samband med ökade transporter och ökade koldioxidutsläpp; ju rikare vi blir desto mer drivmedel konsumeras. med stigande inkomster finns det uppenbara svårigheter att nå uppställda utsläppsmål vid en hög ekonomisk tillväxt. Av klimat- skäl är det därför motiverat att se till så att inte klimatpolitiken blir verkningslös p.g.a. att vi blir rikare. Märk väl att detta inte skall ses som ett argument för att det är bra att vara fattig ur ett klimatpolitiskt perspektiv, utan bara som ett påpekande att det finns ett klimatpolitiskt problem så länge inkomstökningar också innebär ökad användning av fossila energikällor. Det faktum att bensin och dieselolja är normala varor innebär en högre konsumtion av dessa vid inkomstökningar, varför det kan vara motiverat att anpassa koldioxidskatten så att inte den avsedda styreffekten äts upp av inkomstökningar. Möjligheten att komma nära uppsatta utsläppsmål är relativt god, eftersom det finns många studier som uppskattar hur stora prisökningar på bensin som krävs för att förbrukningen skall nå vissa utsläppsmål. 11.3.3Hur skulle omräkningen gå till? En enkel tillämpning av BNP-omräkning av energi- och koldioxid- skattesatserna kan ske genom en komplettering av den befintliga indexparagrafen. Formeln för omräkning av energi- och koldioxidskattesatser efter KPI och BNP kan då formuleras enligt följande5: Skatt2005= Skatt2004 x (1+KPI+BNP) Skillnaden gentemot nuvarande KPI-indexering är endast BNP- termen, vilken gör att den totala styreffekten (både pris- och 5 I slutbetänkande Bilen, miljön och säkerheten (SOU 1999:62) gjordes en översikt av ekonomiska styrmedel, där bland annat den ekonomiska litteraturen kring drivmedelsskatters effekter på konsumtionen redovisades. Det som är relevant i detta sammanhang är bensinefterfrågans inkomstelasticitet, dvs. hur efterfrågan på bensin förändras när inkomsten ökar. Översiktsstudier (Espey 1988, och 1991, och and Glaister 2002) som sammanfattar hundratals studier kring bensinefterfrågan visar att de långsiktiga inkomstelasticiteterna ligger mellan 0,88–1,2 Detta betyder att en 10-procentig real inkomstökning leder till ungefär 8,8–högre bensinkonsumtion (och därmed också 8,8–högre koldioxidutsläpp). För att konkretisera tankegångarna i detta sammanhang och för att göra det hela enkelt kan vi anta att den långsiktiga inkomstelasticiteten är 1,0, dvs. om BNP ökar så ökar de långsiktiga koldioxidutsläppen (och andra externa effekter förknippade med fossil förbränning) . Vid detta antagande kan vi då bortse från inkomstelasticiteten i BNP-omräkningen. inkomsteffekter) bibehålls. På så sätt regleras koldioxidutsläppen på ett verkningsfullt sätt. Om vi antar att inflationen är och att BNP-tillväxten i fasta priser är så innebär detta att bensinskatten för blir: Bensinskatt2005= 4,79 x (1+0,01+0,025)=4,79 x 1,035=4,96 En nackdel är att BNP kan variera kraftigt . Risken för stora variationer i inflation (KPI) är dock mindre med nuvarande penningpolitik. Om justeringen bygger på BNP bakåt i tiden kan skattesatsen ge felaktiga effekter. Enligt vad som framförs i arbete (SOU 2000:23, s. 355) kan det för att undvika ryckighet vara lämpligt att knyta skatten till den långsiktiga, eller trendmässiga förändringen av BNP. Att ta fram det rätta statistiska måttet för långsiktiga BNP-förändringar kan möjligen vara en svårighet i sammanhanget. Därför bör det kanske av pedagogiska skäl och enkelhetsskäl göras på liknande sätt som vid den KPI-justering som beskrivs ovan. 11.3.4Vilka problem kan det finnas med att justera energi- och koldioxidskattesatser efter BNP-utveckling? Är skatten på rätt nivå ? Eftersom det är svårt att, exempelvis, värdera effekten av ytterligare ett kg koldioxid skall nivån snarare bedömas efter hur nära vi bedöms vara att nå klimatmålen med rådande skattenivåer. Sannolikt bör nivån höjas för att nå målen. Efter det att den är satt på rätt nivå, kan eventuella BNP-omräkningar av koldioxidskatten vara ett viktigt styrmedel för att kontrollera koldioxidutsläppen. Vad händer om klimatmålen ändras? Vid nya utsläppsmål krävs nya skattenivåer. Priset justeras med hjälp av skatten så att den nya rätta nivån förväntas nås med skatten. Därefter sker justering efter real BNP-förändring. BNP-omräkning vid ett eventuellt tekniksprång? Vid stora tekniksprång som förväntas ha effekter på samhälleliga mål bör skattesystemen allmänt ses över. Detta gäller i synnerhet de effektivitetsbetingade skatterna, såsom exempelvis koldioxid- skatter och andra miljöskatter. I ett mycket teknikoptimistiskt perspektiv, där utsläppen minskas fort och radikalt, bör BNP- omräkningen sannolikt ses över eller t.o.m. avskaffas. I ett scenario där det sker kontinuerliga teknikförbättringar kan dessa snarare ses som den förväntade och önskvärda effekten av de effektivitets- betingade skatterna. Medför en BNP-omräkning av energi- och koldioxidskattesatser en fara för en god tillväxt och för välfärd? När det i allmänna ordalag talas om vikten av god ekonomisk tillväxt är det BNP-måttet som avses. Det mesta av forsknings- arbetet – både inom länder, mellan länder och – visar att BNP-tillväxt är korrelerad med positiva faktorer, såsom låg barnadödlighet, antal läkare per invånare, hög utbildningsnivå m.m. BNP är inget välfärdsmått utan ett mått på den samlade ekonomiska aktiviteten ; måttet säger mindre om och svenskarnas egentliga välbefinnande. Högre drivmedelsskatter gör transporter dyrare och kan allmänt sett sägas påverka BNP-tillväxten negativt, eftersom handel förutsätter ett visst mått av transporter (som i många fall också är långa och fossilbränslekrävande). Det är dock viktigt att understryka att syftet bakom koldioxidskatten inte är att minska möjligheten att transportera varor och människor, utan att påverka transporterna att bli mer effektiva (genom exempelvis högre lastfaktor, ökad bränsleeffektivitet, mer distansarbete, andra pendlingsmönster, mer sparsam körning etc.). På detta sätt möjliggörs ett bibehållande av transportflöden (eller till och med ökningar), men med mindre klimatpåverkan. Mycket av det motstånd till höjningar av drivmedelsskatter som finns är emellertid lätt att förstå, eftersom man på kort sikt sällan har några direkta valmöjligheter/alternativ (genom exempelvis byte av bil, förändrade arbetstider, effektiviseringar av logistiksystem etc.). Det skall också i sammanhanget påpekas att BNP-omräkningar av energi- och koldioxidskattesatser gör att skatten sjunker vid recessioner (negativa tillväxttal), vilket är motiverat både ur klimatpolitiskt perspektiv (givet att skatterna i utgångsläget är på den nivån så att klimatpolitiska mål uppnås) och som en expansiv åtgärd som stimulerar till ökade transporter. Bör vänta med att BNP-justera energi- och koldioxidskattesatser tills EU gör samma sak? Om avviker mycket från konkurrentländers skattenivåer, vilket skulle bli fallet vid en hög BNP-tillväxt och om bara svenska energi- och koldioxidskattesatser räknades om efter BNP- utvecklingen, innebär detta fördyringar för svenska transporter och för svensk produktion. Detta talar för en viss försiktighet. Det hade därför underlättat om det i energiskattedirektivet ingick en indexparagraf som inkluderar BNP-förändringar. På så vis hade kostnadsförhållandena avseende transportlösningar förändrats efter samma principer i alla EU-länder. Detta hade sannolikt minskat oron inom svensk industri och transportnäring för risken med högre kostnader än i konkurrentländerna. Vad händer om BNP-utvecklingen skiljer sig kraftigt åt mellan olika regioner i ? Om detta är fallet kommer landsdelar med sämre ekonomisk utveckling dessutom att få högre bensin- och dieselpriser. Denna fördelningsaspekt är viktig att ta hänsyn till. En eventuell kompensation till vissa regioner för att kostnaderna för transporter i vissa regioner ökar relativt mycket bör möjligen ske genom andra åtgärder, såsom exempelvis resebidrag för arbetsresor, bidrag till näringspolitiska expansiva åtgärder, högre barnbidrag i vissa regioner etc. Miljöpolitik är inte motiverad av fördelningspolitiska grunder och miljöpolitik är sannolikt inte heller det bästa sättet att förändra inkomstfördelningen i ett samhälle. Det skall dock framhållas att miljöpolitik så gott som alltid har fördelningspolitiska effekter. Utredningens utgångspunkt är dock att en eventuell BNP- omräkning inte skall ta hänsyn till regionala obalanser i en eventuell utformning av indexomräkningen, men att effekterna av en BNP- omräkning möjligen bör kompenseras på andra sätt i syfte att ta hänsyn till de fördelningspolitiska effekterna. En nackdel med t.ex. kompensation genom regionala skattesatser är att det kan att skapa gränshandel inom , vilket bör undvikas i möjligaste mån. I utredningens uppdrag ligger att se över förfarandereglerna i fordonsskattelagen (1988:327), FSL, och fordonsskatteförord- ningen (1993:1028), FSF, i syfte att förenkla dessa. I samband med detta skall utredaren föreslå de justeringar som bör vidtas för att terminologin i FSL och FSF skall vara i överensstämmelse med EG-rättens terminologi, exempelvis viktbegreppen och klassindel- ningar. Vidare skall analyseras följderna av ett upphävande av lagen (1976:339) om saluvagnsskatt och förordningen (1976:767) om uppbörd av saluvagnsskatt, m.m. Det skall därvid prövas om det är möjligt att föra in dessa bestämmelser i fordonsskattelagen eller dess förordning och, om så är fallet, lämna förslag till utformning (dir. s. 12). Författningsöversynen omfattar ett regelverk som har ändrats vid ett flertal tillfällen i större eller mindre omfattning. Den språkliga utformningen har dock inte ändrats över tiden. I samband med arbetet med de materiella förändringarna och moderniseringarna av bestämmelserna har vi därför strävat efter att även förenkla språket och göra författningarna mer lättillgängliga både för den enskilde och för de myndigheter som skall tillämpa dem. Som ett led i detta arbete har vi strävat efter att göra bestämmelserna könsneutrala där detta varit möjligt. För att öka förståelsen av bestämmelserna har vi så långt möjligt förenklat meningsbyggnaden, använt korta meningar med rak ord- följd och använt moderna och allmänspråkliga ord och uttryck. För att ytterligare öka överskådligheten har vi i stor utsträckning använt punktuppställningar, numrerade led osv. Vi har försökt undvika hänvisningar till andra bestämmelser, där sådana kunnat undvaras utan att minska förståelsen av själva bestämmelserna. Det råder ett nära samband mellan vägtrafikbeskattningen och fordonsregistreringen. Det har därför varit naturligt att, där så varit möjligt, anpassa skattebestämmelserna till de nya författningarna om fordonsregistrering, dvs. lagen och förordningen om vägtrafik- register, med avseende på terminologi och allmän uppbyggnad av författningarna. Bestämmelserna i den föreslagna nya vägtrafikskattelagen har delats in i kapitel med underrubriker efter bestämmelsernas art. Den inbördes ordningen mellan olika bestämmelser har gjorts logisk utifrån ett användarperspektiv. Lagen inleds med gemensamma grundläggande bestämmelser, definitioner och förklaringar samt hänvisningar till andra författ- ningar. Därefter följer två kapitel som omfattar de två nu aktuella vägtrafikskatterna, nämligen fordonsskatt och saluvagnsskatt. I tur och ordning följer därefter kapitel om beskattningsbeslut, särskild avgift, betalning av vägtrafikskatt, effekter av att skatt inte har betalats samt om överklagande. Lagen avslutas med ett kapitel med vissa övriga bestämmelser. Avsnittet inleds med en kort redogörelse för utredningens förslag om en reformerad fordonsbeskattning för lätta fordon. Sedan följer utredningens behandling av frågan om fordonsskattens eventuella infogande i skattekontosystemet samt frågan om ett vägtrafik- skattekonto. Därefter följer särskilda avsnitt om förfarandet, skattetillägg, skattskyldighet och traktorbeskattningen. Härutöver tas en rad i sammanhanget mindre frågor upp, såsom t.ex. avräkningsreglerna, tidpunkten för skattens betalning samt kombitrafik m.m. Avsnittet avslutas med en redogörelse för utredningens överväganden beträffande saluvagnsskatten. Utöver de redogörelser som ges i det följande återfinns kompletterande delar av utredningens resonemang under respektive författnings- kommentar i avsnitt 14. 12.2Utredningens förslag om en reformerad fordonsskatt för lätta fordon Utredningen har i avsnitt 4 redogjort för förslaget om en reformerad fordonsskatt för lätta fordon. För fullständighetens skull redovisar vi här i korthet föreslagna förändringar av fordons- skatten. gäller såväl för motorcyklar som för personbilar, lätta lastbilar och bussar att fordonsskatten beräknas efter fordonens (skatte-) vikt. I syfte att öka miljörelateringen föreslår utredningen nu att fordonsskatten skall vara relaterad till fordonens utsläpp av koldioxid per kilometer. I botten på fordonsskatten skall ligga ett fiskalt grundbelopp om . Detta är lika för samtliga lätta fordon. Därutöver skall för personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar ett koldioxidbelopp läggas till. Detta räknas fram genom att multipliceras med antalet gram koldioxid som ett fordon ger upphov till per kilometer och som överstiger . För fordon som kan drivas med dieselolja skall dessutom det framräknade fordonsskattebeloppet multipliceras med en miljö- och bränslefaktor om 3,5. För motorcyklar skall tills vidare endast grundbeloppet tas ut. Detta beror på att nödvändiga uppgifter om koldioxidutsläpp ännu inte finns registrerade i vägtrafikregistret. talar dock miljö- och andra skäl för att även inkludera dessa fordon i det koldioxidbaserade systemet. 12.3Fordonsskattens infogande i skattekontosystemet och frågan om ett vägtrafikskattekonto Ett naturligt avstamp för en lagteknisk översyn av fordonsskatte- lagstiftningen är att ta ställning till om fordonsskatten och salu- vagnsskatten skall infogas i skattekontosystemet och därigenom åstadkomma att skattebetalningslagens (1997:483), SBL, förfaranderegler kommer att gälla för dessa skatter. Utfallet av denna bedömning får därefter styra valet av ansats. Förutsätt- ningarna för att göra denna bedömning behandlas i det följande. Skattekonto – en kortfattad beskrivning Alla som betalar skatter och avgifter, dvs. löntagare, pensionärer och företag, har ett eget skattekonto hos . Det finns ingen avräkningsordning mellan olika poster på skattekontot, dvs. det går inte att säga att en inbetalning avser en viss skatt eller avgift. Privatpersoner kommer oftast i kontakt med skattekontot en gång , i samband med den slutliga skatten. Företag däremot betalar normalt sett in skatter och avgifter till skattekontot . Vanlig löntagare eller pensionär (privatperson) Alla inbetalningar bokförs på skattekontot. Det gäller både den skatt som arbetsgivare eller pensionsutbetalare drar från lön eller pension och de inbetalningar som den enskilde gör själv. Det- samma gäller den skatt som banken drar från ränta eller utdelning. Avdragen skatt bokförs när den slutliga skatten debiteras. Inbetalning av arvs- och gåvoskatt görs också till skattekontot. Arvsskatten betalas in till den avlidnes skattekonto. Gåvoskatten betalas in till gåvomottagarens skattekonto. Överskott på kontot innebär intäktsränta och underskott inne- bär kostnadsränta. Avstämning görs en gång i samband med att den inbetalda skatten jämförs med den slutliga skatten. Den slutliga skatten debiteras på skattekontot. I samband med slutskattebeskedet (deklarationshandlingen) följer ett kontoutdrag, där överskott eller underskott på kontot framgår. Ett överskott betalas automatiskt ut tillsammans med intäktsränta. Utbetalning sker till anmält konto eller via utbetalningskort. Belopp betalas inte ut. Den enskilde skall själv betala eventuellt underskott tillsammans med kostnadsränta. Egna inbetalningar kan när som helst betalas in till skattekontot för att undvika underskott och kostnadsränta. Företagaren betalar själv in till kontot. Betalningarna skall vara bokförda senast på förfallodagen Det kan bland annat vara fråga om mervärdesskatt, arbetsgivaravgift, F- och A-skatt. hanteras även betalningar av punktskatt via skattekontot (se avsnitt nedan). Kontot stäms av som det förekommit en transaktion. skall skatte- (i vissa fall punktskatte-) deklaration lämnas till . En årlig avstämning görs även i samband med slutskattebeskedet. På begäran kan förtidsåterbetalning ske, om det kan antas att beloppet skulle betalas ut i samband med den årliga avstämningen. En förutsättning är att beloppet skall vara betydande (individuell bedömning). Minsta belopp är (0,av prisbasbeloppet). 12.3.3Punktskatternas infogande i skattekontosystemet är punktskatterna infogade i skattekontosystemet. Detta omfattar således numera även punktskatterna, vilket bland annat innebär att förfarandet för punktskatter regleras i SBL. Detta inbegriper t.ex. bestämmelser om redovisning, registrering, skönsbeskattning osv. Även återbetalningar av skatt enligt punktskatteförfattningarna hanteras numera enligt förfarandet i SBL. Ett beslut om återbetalning anses som ett beskattningsbeslut enligt SBL. Den tidigare förfarande- lagen för punktskatterna, lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, LPP, har i och med detta upphävts. 12.3.4Skattekonto för fordonsskatt m.m. är beskattningsmyndighet för fordonsskatt och saluvagnsskatt. Det är dessutom som handhar skatte- kontosystemet. är – enligt dagens regler – med stöd av bemyndigande från regeringen uppbördsmyndighet för såväl fordonsskatt och saluvagnsskatt som vägavgift. Dessutom hanterar i sitt redovisningssystem skrotningsavgift, felparkerings- avgift samt ett antal egna avgifter kopplade till fordon. Vilka är de vanligaste fordonsägarna? Den vanligaste fordonsägaren är en privatperson som äger ett fordon som aldrig ställs av och där skatten betalas en gång . Bilhandlare som är direktregistrerare ställer av inbytesbilar och får återbetalning. Samma bilhandlare blir inte skattskyldiga vid försäljning utan det blir i stället köparen. Fordonsägare med större fordonsparker där av- och påställningar kan förekomma i mindre omfattning. Hur ser in- och utbetalningsflödet ut ? skickade ut 7,1 miljoner inbetalningskort avseende den ordinarie debiteringen. Dessutom skickades 26 000 fakturor ut avseende 300 000 ordinarie debiteringar. Detta ger cirka 12 debiteringar per faktura. Antalet fakturakunder är cirka 2 500 stycken. Ytterligare 1,2 miljoner inbetalningskort har sänts ut avseende dagliga debiteringar. Cirka 900 000 utbetalningar har gjorts. Av dessa har 300 000 utbetalningar girerats till postgiro- konton. Inom pågår ett projekt som innebär att bankgiro- och bankkonton skall kunna tillföras registret för att kunna användas vid utbetalningar. Dessutom kommer en rutin med samlings- utbetalning att införas om mer än en utbetalning sker till samma fordonsägare. Det innebär en specifikation och en utbetalning på totalbeloppet. Avräkning vid återbetalning av fordonsskatt Vid återbetalning av fordonsskatt avräknas enligt 66 § FSL obetalda skatter och avgifter (se avsnitt 12.12.1 nedan). Avräkningen avser endast fordonsskatt som har förfallit till betalning och som inte har betalats samt dröjsmålsavgift och skattetillägg som belöper på sådan skatt och sådana avgifter för registrering enligt lagen (2001:558) om vägtrafikregister som upp- bärs i samband med uppbörd av fordonsskatt. Vid återbetalning avräknas bara sådana till betalning förfallna obetalda fordonsskatter m.m. som den återbetalningsberättigade är skyldig att betala. I första hand avräknas obetalda skatter för det fordon som återbetalningen avser och i den ordning de skulle ha betalats. Därefter avräknas obetalda skatter för andra fordon som den återbetalningsberättigade äger eller har ägt. Avgifter som påförts med viss skatt avräknas omedel- bart efter den skatten. Därefter avräknas eventuell dröjsmålsavgift som belöper på skatten eller avgiften. Betalning av skatt – brukande av fordon skattekonto saknar avräkningsordning. Betalningar och andra belopp som skall räknas kontohavaren till godo bokförs således utan någon avräkningsordning mellan olika skatter och avgifter på skattekontot. Den skattskyldige kan således inte bestämma att det inbetalda beloppet skall avse viss skatt, t.ex. fordonsskatt. Samtliga skatter och avgifter behandlas nämligen på samma sätt. Ingen skatt eller avgift sätts före någon annan. Däremot finns i 16 kap. 11 § SBL vissa regler om fördelning av skatteskuld. Denna bestämmelse har i samband med punkt- skatternas infogande i skattekontosystemet kompletterats med regler avseende hur en säkerhet, som tagits i anspråk enligt någon av punktskatteförfattningarna, skall fördelas mellan skatt som omfattas av säkerheten och skatt som inte omfattas av denna. På fordonsskatteområdet är betalningen av skatt kopplad till brukandet av ett visst fordon. Fordonsskatten är således inte enbart personrelaterad. Finns det någon efterfrågan på skattekonto? Enligt finns det i stort sett ingen känd efterfrågan från vare sig en- eller flerbilsägare. Det har förekommit ett fåtal enskilda förfrågningar i samband med att den enskilde försummat att betala och därvid påförts dröjsmålsavgift. Det har då framförts önskemål om att kunna betala valfritt belopp i förväg för att täcka eventuella framtida krav. Ett skattekonto för vägtrafikskatt – för vilka? Större delen av de skattskyldiga kan antas inte få någon praktisk fördel vare sig av ett skattekonto eller en koppling till skattekonto- systemet, eftersom de inte har något transaktionsflöde. debiteras och inbetalas skatt. Ett inbetalningskort måste skickas ut precis som . För skattskyldiga med ett stort transaktionsflöde kan ett skattekonto vara fördelaktigt där kreditposter avräknas mot debetposter.