sou · GSB387 · 2005-01-01 00:00:00 — Dessutom är reglerna generella till sin natur och de berör inte heller särskilt vad som skall gälla vid transport av farligt gods. Utredningen har mot den anförda bakgrunden stannat för att det inte är lämpligt att ta bort kravet på säkerhetsrådgivare för sjötransporter. 6.5.3Även lufttransportföretag bör ha säkerhetsrådgivare De internationella reglerna för lufttransporter med farligt gods finns i ICAO-TI. Inom luftfarten finns dessutom ett certifierings- system som kräver att alla flygföretag som skall frakta gods är certifierade enligt ett särskilt system, kallat AOC. Certifieringen omfattar även transporter med farligt gods och den står under tillsyn. De europeiska flygsäkerhetsmyndigheternas samarbetsorgan för flyg- säkerhet (), som har 38 medlemsländer, har utarbetat ett regelverk med krav på drift- tillstånd för den som mot betalning utför passagerartransporter av passagerare, gods och post, kallat – (JAR-OPS 1). Genom att med- lemsländerna genomför JAR-OPS 1 som nationella regler får man ett europeiskt harmoniserat regelverk. inom har infört JAR-OPS 1 i svensk rätt genom föreskrifter (LFS 2002:78). Inom EU pågår arbete med att omarbeta JAR-OPS 1 till en bilaga i rådets förordning (EEG) nr 3922/91 av om harmonisering av tekniska krav och administrativa förfaranden inom området civil luftfart. Som bilaga till förordningen kommer den att få status som EG-förordning. Det har inte gjorts några ändringar som gäller farligt gods i förslaget till förordningsbilagan i förhållande till vad som gäller enligt JAR-OPS 1. Bestämmelserna i 1 omfattar all flygoperativ kommersiell verksamhet inom ett flygföretag. Ett särskilt avsnitt (kapitel R) hanterar uttömmande kraven på hanteringen av farligt gods. Nedan följer en översiktlig genomgång av JAR-OPS 1 i för- hållande till de krav som ställs på en säkerhetsrådgivare. Med operatör avses, enligt luftfartsverkets definition, person, organisation eller företag som bedriver luftfartsverksamhet. I 4 § Statens räddningsverks föreskrifter om säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods (SRVFS 2002:03) anges att säkerhetsrådgivaren bl.a. har till uppgift att se till att all personal som hanterar farligt gods har tillräcklig utbildning. Detta ansvar ligger enligt JAR-OPS 1 på operatören. Inom operatören läggs ansvaret på flygchefen eller chefen för markoperationerna. Det finns inget krav på att dessa chefer skall ha någon sådan examination som krävs för säkerhetsrådgivare enligt 21 c § förordningen om transport av farligt gods. kräver dock att operatören har kompetent personal i dessa ledningsbefattningar. Utbildningskraven enligt JAR-OPS 1 omfattar all personal som på något sätt hanterar farligt gods. Efter utbildningen testas personalen för att verifiera kunskaperna. En gång skall personalen genomgå en repetitions- utbildning. Utbildningsprogrammen skall vara godkända av Luft- fartsinspektionen. På säkerhetsrådgivaren ligger, enligt 21 a § förordningen om transport av farligt gods att ge råd om verksamhet som rör transport av farligt gods. Även detta ansvar ligger på operatören genom den ansvarige företagsledaren (vanligen verkställande direktören), flygchefen eller chefen för markoperationerna ner till enskilda befattningshavare i flygföretaget. Enligt JAR-OPS 1 har operatören ansvaret för instruktioner, råd och information till personalen. Ansvaret ligger på flygchefen eller chefen för markoperationerna. Det finns också krav på att hanteringen av farligt gods skall vara beskriven i luftföretagens drifthandbok. Enligt JAR-OPS 1 skall varje operatör ha en kvalitetschef som skall övervaka att operativa krav och luftvärdighetskrav följs. detta skall förstås att kvalitetssystemet och kvalitetschefen är funktioner för att ge linjeorganisationen inom ett flygföretag, från företagsledaren ner till den enskilde befattningshavaren, verktygen för att styra verksamheten mot de säkerhetsmål som finns angivna samt att korrigera eventuella feltillstånd. Övervakningen skall innefatta ett system för återrapportering till den verksamhets- ansvarige chefen för att säkerställa att erforderliga korrigerande åtgärder vidtas. Kvalitetssystemet skall innefatta ett program för kvalitetssäkring som innehåller förfaranden som kan verifiera att all verksamhet bedrivs enligt alla tillämpliga bestämmelser, standarder och procedurer. Kvalitetssystemet och kvalitetschefen skall vara godtagbara för och kvalitetssystemet skall vara beskrivet i tillämplig dokumentation. Det är möjligt att fördela kvalitetschefens uppgifter på två personer; en för drift och en för underhåll, under förutsättning att operatören har inrättat en kvalitetsenhet för att säkerställa att kvalitetssystemet tillämpas enhetligt genom hela verksamheten. Kvalitetschefen har ingen operativ funktion utan arbetar inom ramen för kvalitetssystemet, dvs. med att följa upp hur väl verksamheten följer givna regler och instruktioner. Sammanfattningsvis kan sägas att de uppgifter som åvilar en säkerhetsrådgivare enligt reglerna om transport av farligt gods i JAR-OPS 1 till stor del motsvaras av uppgifter som är fördelade mellan flera olika funktioner hos operatören. JAR-OPS 1 är i nu nämnda avseenden tillämplig på all godshantering inom luftfarten och tar i kapitel R - Transport av farligt gods särskilt sikte på transporter av farligt gods, bland annat genom att göra ICAO-TI direkt tillämplig. Det säkerhetssystem som finns i JAR-OPS 1 synes vara mer detaljerat än säkerhetssystemet enligt ISM-koden för sjöfarten när det gäller säkerheten avseende transport av farligt gods. De moment som lagen, förordningen och föreskrifterna om transport av farligt gods beskriver när det gäller säkerhetsråd- givarens uppgifter och utbildning ligger enligt JAR-OPS 1 på olika befattningshavare och på olika nivåer inom flygföretagen. Luft- fartsinspektionens uppfattning är att alla de uppgifter och kunskaper som säkerhetsrådgivaren skall ha täcks av kraven i föreskrifterna även om man för luftfartens del har valt en helt annan lösning när det gäller krav på kunskaper och direkt ansvar för utsedda personer i flygföretagens organisation och personal som tar befattning med farligt gods. Behovet av säkerhetsrådgivare för lufttransporter Under utredningens gång har framfört att det är möjligt att ta bort kravet på säkerhetsrådgivare i flygföretag utan att kravet på säkerhet försämras. har vidare uppgett att kravet på säkerhetsrådgivare innebär en form av dubbelreglering som inte ökar säkerheten utan enbart skapar en administrativ belastning för flygföretagen och en nackdel för de svenska flygföretagen i konkurrensen på den internationella mark- naden eftersom ingen annan medlemsstat kräver säkerhetsrådgivare för lufttransporter. Enligt uppfattning bör dock avlämnare och mottagare av lufttransporter ha säkerhets- rådgivare. Den bedömning, dvs. att det var lämpligt att höja kompetensen för alla som transporterar farligt gods oavsett transportsätt, som gjordes i samband med införandet av kravet på säkerhetsrådgivare för sjö- och lufttransporterna har enligt utredningen alltjämt bärighet. Om det syfte som säkerhetsrådgivardirektivet anger uppfylls genom den reglering som gäller för flyget finns det inte någon anledning att behålla dubbelregleringen. Är det så att syftet inte uppfylls fullt ut är det däremot svårare att minska kraven på säkerhet för lufttransporterna. Som nämnts ovan i avsnitt 6.3.1 har även infört ett krav på säkerhetsrådgivare för luftfarten. är således inte det enda landet som kräver säkerhetsrådgivare för sjö- och luft- transporter. De regler som införts i och som benämns JAR-OPS 1 fanns för införandet av reglerna om säkerhetsrådgivare. Vid remissbehand- lingen i samband med införandet av reglerna om säkerhetsrådgivare för lufttransporter ställde sig positiv till att även luftfarten skulle omfattas av kravet på säkerhetsrådgivare. fördes inte något resonemang om att det redan fanns regler som motsvarade reglerna om säkerhetsrådgivare. Enligt vad som framkommit under utredningens arbete fanns det dock röster inom verket som var emot att kravet på säkerhetsrådgivare skulle införas för flyget. Den reglering som finns i JAR-OPS 1 är visserligen omfattande. Regelverken skiljer sig emellertid åt beträffande var ansvaret i organisationen skall ligga. Enligt föreskrifter fördelas ansvaret för hanteringen av transport av farligt gods på flera olika personer inom ett flygföretags organisation. Det övergripande ansvaret, som inte kan delegeras bort, ligger dock hos den verksamhetsansvarige företagsledaren. Reglerna om säkerhets- rådgivare samlar alla uppgifter på en person. Om en transport av farligt gods genomförs i enlighet med bestämmelserna i respektive regelverk minskar risken för en olycka avsevärt. Vid antagandet av säkerhetsrådgivardirektivet uttalade rådet att vissa olyckor som inträffar vid transport av farligt gods kan vara förorsakade av bristande kunskaper om de risker som är förenade med sådana transporter och att det var nödvändigt att vidta åtgärder för att på ett bättre sätt förebygga de risker som är förenade med sådana transporter. Tanken var att säkerhets- rådgivarens kompetens skulle bidra till en bättre kvalitet i den verksamheten. Detta medför, enligt utredningens uppfattning, att det finns ett särskilt värde i att de uppgifter som ligger på en säkerhetsrådgivare utförs av någon som har en samlad kompetens för frågor om transporter av farligt gods. Om kravet på säkerhetsrådgivare för flygföretag tas bort kommer kompetensen när det gäller transporter av farligt gods att fördelas på olika funktioner och personer i flygföretagen. Detta skapar i och för sig fler säkerhetsbarriärer än den som säkerhetsrådgivaren representerar. Det kommer däremot inte att krävas att de personer som har ansvaret för godshanteringen inom luftfarten har den specialkunskap som en säkerhetsrådgivare har när det gäller transporter av farligt gods. Enligt utredningens uppfattning kan det finnas en risk för att säkerhetsnivån vad gäller hanteringen av farligt gods skulle sjunka om kravet på säkerhetsrådgivare tas bort. Utredningen stannar således för att kravet på säkerhetsrådgivare inte bör tas bort för företag som utövar verksamhet där det ingår att utföra lufttransporter. När EU i förordningsform antagit regler för säkerheten vid lufttransporter kan det dock finnas skäl att på nytt överväga om bestämmelserna om säkerhetsrådgivare för luftfarten behövs för att bibehålla säkerheten, eftersom det svenska kravet på säkerhetsrådgivare innebär ett tilläggskrav i förhållande till en eventuellt kommande EG-förordning. Utredningens överväganden och förslag: Regler om transport- skydd för landtransporter kommer att införas i bilagorna till ADR och i RID. Därmed uppkommer ett så nära samband mellan landtransportskydd och frågor om transport av farligt gods i övrigt att reglerna bör genomföras i lagen om transport av farligt gods. som är transportmyndighet för land- transporter skall, på samma sätt som gäller för övriga regler i bilagorna till ADR och i RID, ges ett bemyndigande att föreskriva om landtransportskydd. Med hänsyn till syftet med reglerna om landtransportskydd är det viktigt att uppgifter som de behöriga myndigheterna tar del av kan sekretessbeläggas. Därför föreslås också en ny sekretessregel i sekretesslagen. Reglerna om transport av farligt gods tar i huvudsak sikte på bestämmelser om skydd för tredje man mot olyckor med det transporterade farliga godset, på engelska kallat safety. Vid ett möte med arbetsgruppen för vägtransport av farligt gods (WP.15) inom ECE beslöts emellertid att föreslå att bestämmelser om skydd mot brottsliga angrepp, på engelska benämnt security, skulle införas i bilagorna till ADR. När det gäller järnvägstransporter har beslutat att motsvarande bestämmelser om skydd mot brottsliga angrepp skall föreslås införas i RID. Tilläggen i bilagorna till ADR och i RID kommer att införas . Några regler med motsvarande innehåll finns varken i bilagorna till ADR eller i RID. Möjligen kan vissa av dagens regler om övervakning sägas verka mot samma mål som skyddet mot brottsligt angrepp riktat mot det farliga godset, s.k. transport- skydd. För sjöfarten har regler om sjöfartsskydd som skall skydda sjöfartsektorn mot brottsliga handlingar införts genom Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamn- anläggningar. Motsvarande regler finns redan för den civila luft- farten och har meddelats genom kommissionens förordning (EG) nr 622/2003 av om åtgärder för att genomföra gemensamma grundläggande standarder avseende luftfartsskydd. Reglerna avseende transportskydd för sjö- och luftfarten avser dock inte särskilt transporter av farligt gods. Bestämmelserna om transportskydd avviker från de regler som finns i bilagorna till ADR och i RID på så sätt att de delvis tar sikte på omständigheter som ligger utanför den egentliga trans- porten. Sådana bestämmelser är exempelvis krav på att områden där farligt gods förvaras skall vara säkra och upplysta, att de personer som färdas i fordon som transporterar farligt gods skall kunna legitimera sig och att särskilda skyddsplaner i vissa fall skall upp- rättas. Reglerna om transportskydd för sjö- och lufttransporter finns som ovan nämnts i EG-förordningar. Förordningar från EG har direkt tillämpning i medlemsländerna. Reglerna har genom lag införts i nationell lagstiftning, se lag (2004:487) om sjöfartsskydd. När det gäller lagen om luftfartsskydd har en proposition (prop. 2003/04:154) avseende förslag till lag om luftfartsskydd lämnats till . Reglerna om landtransportskydd förväntas införas i EU- direktiv som för att gälla i medlemsländerna måste implementeras i den inhemska lagstiftningen. Det krävs således att på lämpligt sätt inför reglerna om transportskydd för landtransporter i en svensk författning. Vidare finns anledning att överväga om det finns behov av någon sekretessbestämmelse för uppgifter som kan komma de behöriga myndigheterna tillhanda. IMO antog regler om sjöfartsskydd genom att ändringar gjordes i . Sjöfartsskydd införs genom en EG-förordning som skall tillämpas (EG nr 725/2004). Sjöfartsskyddet berör såväl fartyg som hamnar. Sjöfartsskyddet är mer omfattande än de kommande bestämmelserna om land- transportskydd i bilagorna till ADR och i RID. krävas att fartyg som skall användas för internationella transporter skall ha certifikat som visar att fartyget uppfyller reglerna om sjö- fartsskydd. Rederier och hamnanläggningar behöver upprätta sårbarhetsanalyser, ta fram skyddsplaner och eventuellt göra systemmässiga förändringar och ombyggnader av det fysiska skyddet. Skyddsplanerna för hamnar skall vara godkända av behörig myndighet och krävs för att dessa skall kunna ta emot internationella transporter. EG-förordningen har kompletterats med en svensk lag om sjö- fartsskydd som börjat gälla från . Behörig myndighet i frågor avseende sjöfartsskydd är för del . Luftfartsskydd definieras som en kombination av åtgärder och mänskliga och materiella resurser som syftar till att skydda den civila luftfarten mot olagliga handlingar. Regler om luftfartsskydd har införts genom och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av om införande av gemen- samma skyddsregler för den civila luftfarten och genom kommissionens förordning (EG) nr 622/2003 av om åtgärder för att genomföra gemensamma grundläggande standarder avseende luftfartsskydd. Eftersom dessa regler meddelats i förordningsform blev de direkt gällande såväl i som i övriga EU-länder och behövde således inte implementeras i svensk lag. har dock valt att placera utdrag ur förordningarna i relevanta samman- hang i sina föreskrifter för att säkerställa tillämpningen av de gemensamma grundläggande standarderna för åtgärder avseende luftfartsskydd. När det gäller de kompletterande reglerna om luftfartskydd har dessa behandlats i en departementspromemoria (Ds 2003:37) Avgiftsutjämningssystem för luftfartsskydd. En proposition (prop. 2003/04:154) till lag om luftfartsskydd har lagts fram för . Huvudsyftet med EG-förordningen om luftfartsskydd är att införa och genomföra lämpliga gemenskapsåtgärder för att förhindra olagliga handlingar mot den civila luftfarten. Ett annat syfte är att lägga grunden för en gemensam tolkning av motsvarande bestämmelser i konventionen. Målen skall uppnås genom fastställande av gemen- samma grundläggande standarder för åtgärder avseende luftfarts- skydd, och införande av lämpliga mekanismer för att övervaka att förordningen efterlevs. Det åligger vidare varje medlemsstat att anta ett nationellt säkerhetsprogram för civil luftfart i syfte att säkerställa tillämpningen av de gemensamma normerna. Behörig myndighet i frågor avseende luftfartsskydd är för del . 7.4Utredningens överväganden och förslag beträffande landtransportskydd 7.4.1Vad kommer reglerna att innebära? Med landtransportskydd avses förebyggande åtgärder som skall vidtas för att minimera risken för stöld eller annat obehörigt för- farande med det farliga godset som kan orsaka skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. Reglerna ställer krav på att områden som används som tillfällig uppställningsplats för farligt gods under transport skall vara säkra, upplysta och, om möjligt, inte tillgängliga för allmänheten. Vidare skall all personal som deltar i en fordonstransport kunna legitimera sig. Farligt gods får enligt reglerna endast överlämnas för transport till transportörer som kan identifieras på lämpligt sätt. Sådan utbildning som anordnas för de som transporterar farligt gods, skall också behandla frågor avseende landtransportskydd. Exempel på vad som skall ingå i utbildningen är identifiering av landtransportsrisker, metoder för att reducera risken för ett brottsligt angrepp och vilka åtgärder som skall vidtas i händelse av ett angrepp. I reglerna kommer också att finnas särskilda krav på de aktörer som deltar i transport av sådant gods som kan vara särskilt riskfyllt att frakta med hänsyn till brottsliga angrepp och som vid missbruk kan orsaka allvarliga konsekvenser såsom massdöd och mass- förstörelse. Det gods som här avses är särskilt angivet och utgörs exempelvis av explosiva ämnen och föremål, brandfarliga gaser, giftiga gaser, giftiga eller smittförande ämnen och radioaktivt material. De krav som ställs på de aktörer som hanterar denna typ av gods är att de skall införa och praktiskt tillämpa särskilda skyddsplaner. En skyddsplan skall upprättas av transportörer och avlämnare som är delaktiga i transporter av farligt gods. exempelvis omfatta genomgång av hur en transport skall genom- föras med avseende på vilka risker som kan vara aktuella. Vidare skall det klart framgå vilka åtgärder som vidtas för att minska riskerna och på vilket sätt rapportering av inträffade incidenter skall ske. Bestämmelserna om landtransportskydd kommer att införas i samma internationella regelverk som reglerar landtransporter av farligt gods i övrigt och kommer härigenom att nära ansluta till dessa frågor. Reglerna om landtransportskydd är av sådan karaktär att en särskild bestämmelse avseende transportskydd bör införas i lagen. På detta sätts lyfts reglerna om landtransport fram på lämpligt sätt. I en paragraf om landtransportskydd bör de över- gripande skyldigheterna anges. I denna paragraf skall anges att den vars verksamhet omfattar landtransporter av farligt gods skall vidta lämpliga åtgärder för att hindra och begränsa obehörigt förfarande med det farliga godset som kan orsaka skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. Av bestämmelsen skall vidare framgå att sådana åtgärder kan vara krav på säkerhetsåtgärder för områden där farligt gods förvaras, krav på särskild utbildning och krav på innehav av legitimation. Det närmare innehållet i reglerna skall dock, på samma sätt som övriga bestämmelser avseende transport av farligt gods, framgå av föreskrifter. Det övervägande antalet regler i bilagorna till ADR och i RID införs genom föreskrifter meddelade av med stöd av bemyndigande i lagen och förordningen om transport av farligt gods. Endast ett ytterst fåtal materiella bestämmelser finns i lagen. De regler om transportskydd som är ifråga avser endast landtransporter och med hänsyn härtill är det lämpligast att ge bemyndigande att föreskriva om land- transportskydd. Av skäl som närmare utvecklas i avsnitt 9 skall Statens rädd- ningsverk också utöva tillsyn över efterlevnaden av reglerna om landtransportskydd. 7.4.3Behov av utökad sekretess En del av syftet med regler avseende transportskydd är att före- bygga brottsliga angrepp. Det är således av stor vikt att uppgifter rörande landtransportskydd inte kommer till allmän kännedom. De uppgifter som kommer att framgå av skyddsplaner och de åtgärder som vidtas för att säkra exempelvis terminaler är exempel på uppgifter som skall kunna hållas hemliga av de myndigheter som skall utöva tillsyn över verksamheten eller som i egenskap av behörig myndighet skall utföra någon annan uppgift med avseende på transportskydd. För det allmänna skall en sådan sekretessbestämmelse framgå av lag. När det gäller bestämmelser om transportskydd för luftfarten finns i 5 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) en bestämmelse som innebär att sekretess gäller för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avseende på den civila luftfarten. I denna bestämmelse har motsvarande reglering införts för sjöfarten . Utredningen föreslår mot denna bakgrund att 5 kap. 2 § sekretesslagen kompletteras med en bestämmelse som ger myndig- heterna rätt att sekretessbelägga de uppgifter som är hänförliga till säkerhets- och bevakningsåtgärd även för landtransporter. De uppgifter som omfattas av landtransportskydd är känsliga uppgifter som, om de kommer till allmänhetens kännedom, kan medföra stora säkerhetsrisker. Det finns därför anledning att låta sekretessen för landtransportskyddet omfattas av tystnadsplikt vilket innebär att uppgifterna inte omfattas av bestämmelserna om meddelarskydd. Utredningens överväganden och förslag: Vilka myndigheter som är behöriga att handlägga uppgifter enligt bilagorna till ADR samt RID, IMDG-koden och ICAO-TI, skall framgå direkt av förord- ningen. Antalet behöriga myndigheter skall begränsas. De behöriga myndigheterna skall vid handläggning av ett ärende eller inför ett beslut samråda med de myndigheter som har särskild kännedom om det farliga gods som skall transporteras. 8.1Regleringen av behörig myndighet I konventioner och EU-direktiv används ofta begreppet behörig myndighet när det gäller att peka ut nationella myndigheter som skall handlägga vissa uppgifter. I dessa regelverk anges inte vilken myndighet eller vilken typ av myndighet som länderna skall utse som behörig myndighet. Frågan om vilken eller vilka myndigheter som skall ha ansvar för de uppgifter som, enligt direktiven eller konventionerna, faller på behörig myndighet får varje land lösa på det sätt som landet självt finner lämpligast. Medlems- och konventionsländerna har en skyldighet att peka ut vilken eller vilka myndigheter som skall vara behöriga. Behörig myndighet är ett begrepp som förekommer frekvent i bilagorna till ADR samt i RID, IMDG-koden och ICAO-TI. I ICAO-TI som endast finns tillgänglig på engelska används termen appropriate national authority. Begreppet behörig myndighet finns definierat i respektive regel- verk. I bilagorna till ADR och i RID anges att behörig myndighet är den myndighet eller annat organ som förordnats som sådan i varje stat i varje enskilt fall enligt landets lagstiftning. Behörig myndighet är i IMDG-koden definierad som nationellt före- skrivande organ eller myndighet utsedd eller på annat sätt erkänd som sådan för ändamål i samband med dessa föreskrifter. I ICAO- TI anges att behörig myndighet är any authority designated or otherwise recognized, by a state to perform specific functions related to provisions contained in these instructions.