sou · GSB381d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Samtliga där angivna delgivningsformer kan användas under de för- utsättningar som anges i lagen. Vecka 16–18 inkommer borgenärerna med yttranden. När alla borgenärer har yttrat sig eller efter utgången av den förelagda tiden fattar handläggaren beslut om att antingen fastställa skuldsanering eller överlämna ärendet till tingsrätten. Den nuvarande ordningens förfaranderegler i steg 2 innebär att det är svårt att nå en handläggningstid i ärenden som resulterar i att kronofogdemyndigheten fastställer en frivillig skuldsanering eller överlämnar ett ärende till tingsrätten. En hand- läggningstid förutsätter dessutom att det under handläggningen inte inträffar någon omständighet som för- dröjer kronofogdemyndighetens hantering. 6 Se prop. 9.3.3Omständigheter som fördröjer handläggningen Flertalet av de skuldsaneringshandläggare som utredningen haft kontakt med har påtalat att ansökningarna ofta är bristfälliga och att dessa behöver kompletteras innan beslut kan fattas i ärendet. Som exempel kan nämnas att handläggarna på Kronofogdemyndig- heten i uppgett att i av inkomna ären- den behöver ansökan kompletteras. Vid Kronofogdemyndigheterna i , och har handläggarna angett mot- svarande ungefärlig siffra till 75, 50–. Enligt handläggarna är det dock vanligt att de uppgifter som saknas i en ansökan inhämtas per telefon och att det i begränsad omfattning förekommer att gäldenären tillställs ett skriftligt kompletterings- föreläggande. Den vanligaste bristen är att det saknas uppgifter om skuldernas ålder och omständigheterna vid skuldernas tillkomst. Dessutom lämnas ofta knapphändiga uppgifter om orsaken till gäldenärens betalningsproblem. Vid i har handläggarna även uppgett att de inkomstuppgifter gäldenärerna anger i sin ansökan vid en närmare granskning ofta visar sig vara inaktuella. Handläggarna har påpekat att nästan samtliga gäldenärer har varit hos en rådgivare innan de ansöker om skuldsanering. Att en stor andel av ansökningarna trots detta är bristfälliga kan enligt en del handläggare bero på att rådgivarna inte alltid hjälper gäldenären i tillräcklig utsträckning med att upprätta ansökan. Kända borgenärer anmäler inte alltid sina fordringar En annan omständighet som enligt handläggarna ofta fördröjer handläggningen är att kända borgenärer inte alltid anmäler sina fordringar. Problemet gäller framförallt de borgenärer som är pri- vatpersoner eller mindre företag. Dessa tar i allmänhet inte del av kungörelser i PoIT. Professionella kreditgivare och inkassobolag liksom statliga myndigheter och andra företrädare för stat och kommun tar däremot vanligtvis del av införda kungörelser och följer ordningsregeln om att anmäla fordringar skriftligen inom tidsfristen. För att spara tid brukar handläggaren i samband med inledande- beslutet skriftligen anmoda privatpersoner eller mindre företag att inkomma med bevakningar. I de fall borgenären, trots anmodan, inte bevakar sin fordran, tas den i förslaget upp till det belopp som gäldenären angett i sin ansökan. Det förekommer att borgenären kontaktar handläggaren efter det att förslaget har skickats till borge- närerna och uppger att fordringsbeloppet är felaktigt. Handläggaren får då i de fall gäldenären har betalningsutrymme ändra beloppet i förslaget och upprätta en ny betalningsplan samt därefter skicka ett nytt förslag till samtliga fordringsägare. Ytterligare en omständighet som enligt handläggarna ofta fördröjer handläggningen är problem med att delge borgenärer föreläggandet om att yttra sig över förslaget till skuldsanering. Problemet upp- kommer framförallt i de fall gäldenären har lämnat bristfälliga upp- gifter rörande fordringshavarna. En orsak är vanligtvis att en fordran som gäldenären anser tillkomma viss borgenär kan ha överlåtitis, ibland i flera led. En annan orsak kan vara att borgenären har gått i konkurs. Om en sådan fordran inte anmäls till kronofogdemyndig- heten får handläggaren söka efter fordringshavaren. Med hänsyn till kravet på delgivning måste handläggaren alltid försöka få fram information om rätt borgenär och dennes adress, och detta arbete är tidskrävande. Vikten av att kronofogdemyndigheten inte underlåter att vid sin hantering beakta samtliga kända skulder illustreras i ett beslut av . Genom beslutet undanröjde hovrätten på grund av domvilla ett beslut om frivillig skuldsanering, i vilket kronofogdemyndigheten inte tagit upp en skuld som gäldenären angett i sin ansökan (se RH 2000:8). 9.3.4Ett försöksprojekt med hembesök Som framgått är bristfälliga ansökningar en av orsakerna till att hanteringen vid kronofogdemyndigheten blir fördröjd. En fråga som därför har uppmärksammats under utredningens arbete är vilka åtgärder som skulle kunna bidra till att få ner andelen komplette- ringsförelägganden och därmed underlätta myndighetens utred- ningsarbete. I samband med utredningens besök i framkom att i gör rättens medhjälpare alltid ett hembesök hos gälde- nären (se avsnitt 4.2.4). Ett sådant hembesök varar 1–, och erfarenheten är mycket god när det gäller att få fram det underlag som rättens medhjälpare behöver för att kunna lägga fram ett för- slag. För att få en bild av om hembesök kan bidra till att förkorta den totala handläggningstiden, initierade utredningen ett försöks- projekt med sådana besök på i . Projektet, som ägde rum i regi, pågick . Två handläggare arbetade med försöksverksamheten. De gjorde till- sammans två–tre hembesök . Till skillnad från mot- svarande verksamhet i var det av någon anledning alltid två handläggare som tillsammans besökte gäldenären. Hembesöken gjordes enbart hos gäldenärer som inte hade någon invändning mot ett sådant. Dessutom gjordes besöken enbart i ärenden som hand- läggarna bedömde vara komplicerade och i vilka de ansåg att ansökan behövde kompletteras innan beslut kunde fattas. Handläggarnas synpunkter och reflektioner Handläggarna menade att hembesöken var tidskrävande och att besöken inte bidrog till att förkorta handläggningstiden. Däremot ansåg de att själva mötet med gäldenären var värdefullt ur utred- ningssynpunkt. De tyckte att de under besöken fick en mycket bra bild av gäldenärernas situation och att de på ett enkelt sätt fick svar på oklarheter i ansökningarna. Vidare bedömde de att det var ett mervärde i att mötet ägde rum i gäldenärens bostad. Denna fördel fann de dock inte uppväga nackdelen med att varje hembesök var tidskrävande. Härutöver framhöll handläggarna att en fördel med att träffa gäldenären personligen – oavsett platsen för mötet – var att de fick tillfälle att informera denne om innebörden av en skuld- sanering och att svara på frågor. Den slutsatsen handläggarna drog av försöksverksamheten var att de borde träffa gäldenären personligen i betydligt större ut- sträckning än vad de gjort. De ansåg emellertid att detta kan ske genom att de oftare utnyttjar möjligheten att kalla gäldenären till sammanträde. Hembesök kan vara ett alternativ i de fall gälde- nären är sjuk eller av annan anledningen har svårt att ta sig till krono- fogdemyndighetens lokaler. Handläggarna noterade att gäldenärerna var mycket positiva till hembesöken. Gäldenärerna ansåg att mötet gav dem ett tillfälle att ge sin version av orsakerna till deras ekonomiska svårigheter. 9.4.1Handläggningstiden i regel kort Utredningen har erfarit att handläggningstiden i regel är kort vid tingsrätten. Det tar ofta inte mer än cirka en månad från det att ett ärende överlämnats av kronofogdemyndigheten till dess att tings- rätten avgjort frågan om skuldsanering. En bidragande orsak till de korta handläggningstiderna är att tingsrätten sällan behöver inhämta någon ytterligare utredningen utan kan fatta beslut utifrån det överlämnade materialet. Det som kan fördröja handläggningen är om det uppstår problem med att delge en borgenär kallelsen till det obligatoriska sammanträdet. Vid tingsrätten anser man att det framförallt är den administra- tiva hanteringen som tar tid (jfr avsnitt 7.3.3.). Dessutom framhölls att det obligatoriska sammanträdet i vissa fall fördröjer handlägg- ningen. Utredningen kan konstatera att den totala handläggningstiden för ett skuldsaneringsärende ofta är betydligt längre än . Den genomsnittliga totala handläggningstiden för ett skuldsanerings- ärende är ; ibland tar det betydligt . Om den totala tidsåtgången skall kunna begränsas till förutsätts att det inte inträffar någon omständighet som fördröjer kronofogde- myndighetens ärendehantering. Enligt utredningens mening är det inte rättvisande att peka på ett enskilt steg eller några särskilda moment i förfarandet som är orsaken till den långa handläggnings- tiden. I stället är orsaken till att de totala handläggningstiderna är långa förfarandets grundläggande struktur med de tre stegen. Som utredningen har konstaterat tidigare är det svårt för många gäldenärer att i det första steget nå en frivillig överenskommelse med samtliga sina fordringsägare. Om gäldenären då vill gå vidare i sina försök att få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem måste han gå vidare till det andra steget genom att ge in en ansökan om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. Vid handläggningen där kan gäldenären inte beviljas skuldsanering om en borgenär mot- sätter sig det. Även i de fall en borgenär inte anger något skäl för sitt ställningstagande måste gäldenären gå vidare till det tredje steget hos tingsrätten för att få frågan om skuldsanering prövad genom ett beslut. Den främsta orsaken till att de totala handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden är långa är enligt utredningens mening så- ledes att gäldenären måste gå igenom ett steg i taget innan denne kan gå vidare till nästa steg och att fordringsägarna inte har något att förlora på att föra ett ärende vidare till nästa steg. 10 Det oklara myndighetsansvaret I direktiven till skuldsaneringsutredningen anges som ytterligare ett problem med den nuvarande ordningen att det råder oklarhet om rollfördelningen mellan kommunerna och kronofogdemyndig- heterna. Vidare anges att det läggs ned tid på samma utredningsarbete hos kommunen och hos kronofogdemyndigheten, vilket förlänger och fördyrar processen. I utredningens uppdrag ingår att utvärdera rollfördelningen mellan kommuner och kronofogdemyndigheter. Utredningen får i detta sammanhang ta upp och behandla även andra frågor som rör olika myndigheters ansvar för skuldsaneringsfrågor. 10.2Ansvarsfördelningen mellan kommunen och kronofogdemyndigheten Genom skuldsaneringslagen ålades kommunerna att inom ramen för eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer (1 § SksanL). Regleringen innebär att den skyl- dighet som åvilar kommunerna enligt socialtjänstlagen (2001:453), att sörja för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver, preciseras vad gäller privatekonomisk rådgivning till skuldsatta personer. Kommunen skulle bidra med att förebygga överskuldsättning och hjälpa ett antal gäldenärer att finna en lös- ning på sina ekonomiska problem (se även avsnitt 5.2.3). Vidare var tanken att det vid kommunen skall ske en första gallring av de gäldenärer som inte kan komma i fråga för en skuldsanering, genom att dessa får upplysning av en rådgivare om att de inte uppfyller lagens krav för en sådan.1 I skuldsaneringslagen anges inte hur kommunerna skall organi- sera sin verksamhet med budget- och skuldrådgivning. Av för- arbetena framgår att det står kommunerna fritt att organisera sin verksamhet med rådgivning på det sätt de finner lämpligt. ger i stort sett landets samtliga kommuner någon form av ekonomisk rådgivning (se avsnitt 5.3.1). Skillnaderna är dock stora mellan kommunerna i fråga om organisation och de resurser som avsätts för verksamheten. Något om vad skuldsaneringslagen har inneburit för den kommunala rådgivningen Många kommuner erbjöd redan före skuldsaneringslagens tillkomst budget- och skuldrådgivning inom eller inom den konsumentvägledande verksamheten. Genom lagens tillkomst gavs de även uppgiften att medverka i hanteringen av skuldsanerings- ärenden. Enligt Skuldrådgivningskonsulterna2 (SKRÅ) hade budget- och skuldrådgivarna svårigheter att bedriva sin verksamhet på ett ända- målsenligt sätt före lagens ikraftträdande; exempelvis saknades klara riktlinjer för beräkningen av gäldenärens betalningsutrymme och utformningen av förslag till frivilliga överenskommelser. SKRÅ anser att budget- och skuldrådgivarna i och med lagens tillkomst fick ett instrument att bedriva sin verksamhet på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt. Under de år som gått sedan lagens ikraftträdan- de har det utvecklats en klar rättspraxis på området, vilket enligt SKRÅ ytterligare har bidragit till att underlätta budget- och skuld- rådgivarnas arbete. Dessutom anser SKRÅ att lagens tillkomst medverkat till att budget- och skuldrådgivarna som yrkeskår fått större respekt och förståelse hos fordringsägarna. 2Skuldrådgivningskonsulterna () ingår i socialtjänstförvaltningens kundorienterade verksamheter i . Konsulterna erbjuder handledning och råd i skuldsanerings- ärenden samt grundutbildning och fördjupad utbildning i budget- och skuldrådgivning. Behovet av budget- och skuldrådgivning Enligt är budget- och skuldrådgivningens mål att stärka hushållens resurser och att öka deras möjligheter att leva ett självständigt liv.3 De rådgivare som utredningen varit i kontakt med har framhållit att det finns ett stort behov av sådan rådgivning. De har särskilt påtalat följande. Många gäldenärer som söker hjälp hos en rådgivare är inte färdiga att ansöka om skuldsanering. Orsaker- na härtill är varierande. En orsak kan vara att gäldenären i första hand har behov av att komma till rätta med ett pågående missbruk. En annan kan vara att gäldenären lider av psykisk ohälsa och av den anledningen inte orkar med ett skuldsaneringsförfarande. En av de vanligaste orsakerna är att gäldenären först och främst behöver hjälp med att komma till rätta med hyres-, el- och telefonskulder. I annat fall riskerar gäldenären att vräkas från sin bostad eller att få elen eller telefonen avstängd, vilket försvårar möjligheterna att klara av en skuldsanering. En förutsättning för att en gäldenär skall klara av detta är att han lever under ordnade förhållanden. En annan viktig förutsättning för att klara av en skuldsanering är att gäldenären har balans i sin hushållsekonomi. Budget- och skuld- rådgivarna rekommenderar därför aldrig en gäldenär att ansöka om skuldsanering innan denne har ordning på sin hushållsekonomi. I stället koncentrerar rådgivarna sig i första hand på att motivera, stödja och vägleda denne. Den första formella lagtillämpningen görs av kronofogdemyndig- heten. Det sker i samband med att myndigheten prövar en ansökan om skuldsanering. har, som utredningen redogjort för i tidigare avsnitt, således att som första instans pröva om en gäldenär uppfyller lagens krav för att beviljas skuldsanering. Dessutom har myndigheten tillsammans med gäldenären ansvaret för att utredningen i ett ärende blir komplett och korrekt. 3 Se om överskuldsättning 10.2.3Det handläggningsarbete som görs två gånger Utredningen har i tidigare avsnitt närmare beskrivet det praktiska handläggningsarbete som görs hos kommunen och kronofogde- myndigheten i skuldsaneringsärenden (se avsnitten 5.3.2, 6.6 och 6.8). Av dessa beskrivningar framgår att det både hos kommunen och kronofogdemyndigheten läggs ned ett omfattande och relativt tidskrävande utredningsarbete på att kartlägga gäldenärens ekono- miska förhållanden, framförallt kartläggningen av gäldenärens totala skuldbörda. Härtill kommer att båda myndigheterna lägger ned tid på att upprätta förslag till en frivillig överenskommelse. Enligt den nuvarande ordningen har kommunen den rådgivande rollen. är prövningsmyndighet och har utredningsansvaret. Med skuldsaneringslagen som utgångspunkt är det mot den bakgrunden tämligen klart vilka rollerna är. Att myn- digheterna lägger ned tid och resurser på samma slags arbete hänger i stället samman med den praxis som utvecklats angående kravet på gäldenärens egenförsök. Utredningen har i tidigare avsnitt ingående redogjort för egenförsöket och de handläggningsmässiga konsekven- ser detta lett till för kommunen (se avsnitt 5.2.2 och 9.2.3). har konstaterats att kravet på gäldenärens egenförsök lett till att den gäldenär vars avsikt är att ansöka om skuldsanering först uppsöker en rådgivare (se avsnitt 5.10). Inled- ningsvis gör rådgivaren en egen bedömning av om gäldenären upp- fyller lagens krav för skuldsanering. Därefter inriktar rådgivaren sitt fortsatta rådgivningsarbete utifrån denna bedömning. Om gäldenären enligt rådgivarens uppfattning inte uppfyller lagens krav för skuldsanering försöker denne tillsammans med gäldenären att hitta någon annan form av lösning på gäldenärens problem. Detta är något som utredningen känner stor tveksamhet till, eftersom denne då riskerar att på vag grund avstå från att få sin sak prövad av kronofogdemyndigheten. Visserligen var lagstiftarens avsikt att rådgivarna i det första steget skulle göra en första gallring av hopp- lösa fall, men tanken var inte att rådgivarna skulle göra en sådan prövning av gäldenärens förutsättningar att beviljas skuldsanering som det ankommer på kronofogdemyndigheten att göra. rättsosäkerhet är också förknippad med rådgivarens besked till gäldenären. En fråga som utredningen har uppmärksammat är att gränsdrag- ningen mellan och ansvar i fråga om kommunernas budget- och skuldrådgivning är oklar. Detta har också påtalats av revisorer.4 Enligt revisorerna är det viktigt att det övergripande ansvaret för stödet till kommunerna tydligt klargörs. är central förvaltningsmyndighet för verksamhet som bl.a. rör socialtjänst, i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet att handlägga sådana ärenden. Social- styrelsen skall bl.a. följa utvecklingen och utvärdera verksamheten samt därvid samverka med andra samhällsorgan i den utsträckning det behövs. Myndigheten skall vidare vaka över verksamheten ifråga om kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter. Enligt vad utredningen erfarit har inte genomfört någon uppföljning av kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning. Det har inte heller framkommit att Social- styrelsen i någon större omfattning bidragit till att vidareutveckla verksamheten. har huvudansvaret för den statliga konsument- politiken. Ett av verkets övergripande mål för verksamheten är att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt. Verket skall bl.a. särskilt inrikta sin verk- samhet på stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd. 4 Se revisorers rapport /2000:11 Sedan skuldsaneringslagens ikraftträdande har i praktiken varit den myndighet på central nivå som tagit på sig uppgiften att utveckla och följa upp kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning. Verket har utarbetat ett hand- läggningsprogram, som består av fyra delar; budgetråd, kreditråd, skuldsanering och ärendestatistik.5 I detta kan rådgivarna upprätta budgetar och förslag till frivilliga betalningsplaner m.m. Program- met, som uppdateras , säljs av till kom- munerna. Vidare har verket utarbetat ett databassystem, i vilket det finns artiklar, informationsbroschyrer och lagtexter.6 I ett annat databassystem, som har utvecklat, informerar om nyheter som konsumentvägledare samt bud- get- och skuldrådgivare behöver veta.7 Rådgivarna kan dessutom kommunicera med varandra via databasen. Cirka 200 rådgivare, av totalt cirka 560 kommunala tjänstemän, är anslutna till denna data- bas. Förutom att utveckla olika typer av datastöd har Konsument- verket utarbetat en och skuldrådgivare, som ger vägledning om hur man arbetar med rådgivning. Dessutom er- bjuder kurser till rådgivare som är verksamma inom konsumentvägledningen och . följer dessutom upp ärendestatistik i kom- munerna. 10.3.3En svaghet att ansvarsfördelningen är oklar Samtliga rådgivare som utredningen varit i kontakt med har betonat att det är en svaghet för de kommunala rådgivningsverksamheterna att det inte finns något egentligt huvudmannaskap. Problemet har även uppmärksammats i en nyligen utkommen forskningsrapport av rapporten pekar han på att ansvaret på statlig nivå alltmer läggs över på men att det på lokal nivå sker en förskjutning till förmån för rådgivningsverksamhet som organisatoriskt tillhör . Enligt har Kon- sumentverket alltid haft en naturlig kontakt med kommunernas konsumentverksamhet, medan kontaktytorna mot varit begränsade. Han pekar särskilt på att drog in sin skrift om allmänna råd för budget- 6Från Pärm till Pärm 7KOV-direkt (Kunskapsstöd för Konsumentvägledare, budget- och skuldrådgivare m.fl.) 8Se FoU Forskningsrapport 2003:1, Hellre brödlös är rådlös och skuldrådgivningen och att myndigheten därefter inte alls haft någon riktad information eller stödverksamhet till fältet i dessa frågor. I skuldsaneringslagen finns det inte några särskilda bestämmelser om hur gäldenärens tillgångar i form av pensionsförsäkringar eller av tillgodohavanden på ett pensionssparkonto enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande skall behandlas vid en skuld- sanering. I direktiven till anförs som ett problem att det i den praktiska tillämpningen har visat sig svårt att avgöra hur sådana tillgångar skall behandlas i skuldsaneringssamman- hang. I detta kapitel redovisar utredningen sina undersökningar av hur rättstillämpande myndigheter har behandlat sådana tillgångar i en skuldsaneringssituation. 11.2De inkomster och tillgångar som skall tas i anspråk vid en skuldsanering Skuldsaneringslagen utgår från att gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster, efter avdrag för vad som skall förbehållas gäldenären för dennes och dennes familjs försörjning, tas i anspråk för att betala borgenärerna. Utöver inkomsterna saknar gäldenären ofta tillgångar. När en skuldsanering aktualiseras har eventuella tillgångar vanligtvis redan avyttrats. Gäldenären kan för övrigt inte beviljas skuldsanering om han inte har avyttrat samtliga tillgångar i syfte att använda de pengar som flyter in vid sådana försäljningar till betalning av sina skulder. Det ligger i kravet på att gäldenären skall ha ansträngt sig för att fullgöra sina förpliktelser. En skuldsaneringsgäldenär har inte sällan dessutom varit föremål för exekutiva åtgärder, vilket medför att dennes utmätningsbara tillgångar tvångsvis har tagits i anspråk. Skuldsaneringslagen bygger således på att gäldenärens samtliga tillgångar skall tas i anspråk för att betala borgenärerna. I princip finns det, förutom bestämmelserna om gäldenärens förbehåll, inte något undantag härifrån. När det gäller tillgångar i form av bilar, båtar och andra värdefulla lösa saker är det inga särskilda juridiska problem förknippade med att omvandla sådana tillgångar till kontan- ter. Detsamma gäller sådan lös egendom som aktier, obligationer, fondandelar, banksparande etc. Sådana tillgångar är lätta att snabbt förvandla till pengar för att användas till betalning av skulder. Fast egendom kan också utan alltför stora juridiska besvär realiseras och på så sätt omvandlas till pengar. Vissa andra tillgångar som gäldenären kan ha kan emellertid bereda särskilda problem i skuldsanerings- sammanhang. Det gäller sådana tillgångar som på något sätt är låsta, exempelvis pensionsförsäkringar och tillgodohavanden på pensions- sparkonton. Som redan nämnts finns det i skuldsaneringslagen inte några sär- skilda bestämmelser om hur gäldenärens tillgångar i form av pen- sionsförsäkringar eller pensionssparkonton skall behandlas vid en skuldsanering. Sådana bestämmelser finns inte heller i inkomst- skattelagen (1999:1229, IL), lagen (1927:77) om försäkringsavtal (FAL), konsumentförsäkringslagen (1980:38) eller lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande (IPS). Grundprincipen vid en skuldsanering är att gäldenärens samtliga tillgångar skall tas i anspråk för betalning till borgenärerna.