sou · GSB339d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett tillstånd att sända fri-TV skall innebära en rätt att använda ett visst närmare angivet sändningsutrymme för att sända en eller flera programtjänster och tilläggstjänster som har anknytning till programmen. Däremot bör ett tillstånd att sända betal-TV inte innebära att företaget tilldelas ett sändningsutrymme eller får en ovillkorlig rätt att sända sina program. Tillståndet skall innebära en rätt att sända det eller de program som anges i tillståndet. För att få utöva sändningsrätten skall emellertid krävas att avtal slutits med ett operatörsföretag om att sända inom dess sändningsutrymme och därmed ingå i dess utbud. Radio- och bör dock i sär- skilda fall kunna medge undantag från kravet på att ingå avtal med operatörsföretaget (se vidare i författningskommentaren). Till skillnad från vad som gäller anser utredningen att till- ståndstidens längd bör anges i lagen. De skäl för en lagreglering som redovisats i avsnitt 6.2.3 såvitt gäller operatörsföretagets tillstånd har bärkraft även i fråga om programföretagens tillstånd. Vi anser att det bör finnas dels tillstånd med längre giltighetstid, dels till- stånd som löper men som är förenade med en rätt till förlängning om det inte finns särskilda skäl emot det. De längre tillstånden är tänkta för TV-företagen i allmänhetens tjänst. Vi anser att är en väl avvägd giltighetstid för dessa tillstånd. Det bör dock tas in en bestämmelse i lagen om att giltighetstiden för till- ståndsvillkor får vara kortare än tillståndstiden. Ett sexårigt tillstånd bör enligt vår uppfattning vara förenat med en rätt till förlängning om om inte regeringen har sagt upp tillståndet senast före tillståndstidens utgång. Detta motsvarar vad som gäller för tillstånd med en giltighetstid om . Det som talar för att vid sidan av de längre tillstånden ha ett system med korta tillstånd är främst att det ger en möjlighet att vid behov ingripa mot ett programföretag som inte sänder i enlighet med de uppgifter som lämnats under ansökningsförfarandet och som varit bestämmande vid urvalsprocessen eller åsidosätter tillstånds- villkor utan att det finns grund för att återkalla tillståndet. Det gäller både programföretag som vill sända fri-TV och sådana som valt att sända betal-TV. En annan fördel med korta tillstånd är att det skapar större flexi- bilitet. När det gäller betal-TV-företagen kommer dock den tid som avtalas med operatörsföretaget att vara av avgörande betydelse för sändningsrättens utövande i praktiken. Det finns ingenting som hindrar att sätts längre eller kortare än tillståndets giltig- hetstid. Avtalet kan sålunda gälla än tillståndet om det tas in ett villkor om att avtalet gäller under förutsättning att programföretaget har ett giltigt sändningstillstånd. Utredningen anser att är lämplig för de kortare tillstånden med en rätt till förlängning om i två omgångar om inte särskilda skäl talar emot det. I praktiken blir därmed tillståndstidens längd även i dessa fall , under förut- sättning att bl.a. tillståndshavaren sköter sina åtaganden enligt till- ståndet. Till frågan om vad som är att betrakta som särskilda skäl återkommer vi i författningskommentaren. Regleringen av innehållet i sändningarna sker dels genom bestäm- melser i radio- och TV-lagen, dels genom att det ges möjlighet för regeringen att meddela villkor för sändningstillstånden. Vi har redo- gjort närmare för detta i kapitel 2. Kortfattat innebär den nuvarande ordningen att endast regler som gäller för innehållet i alla slags sändningar regleras i radio- och TV-lagen. Övrig reglering i fråga om sändningarnas innehåll sker genom att det i sändningstillstånden tas in villkor som skall uppfyllas för att programföretaget skall ha rätt att sända. Detsamma gäller vissa tekniska och andra frågor. Vilka villkor som får ställas anges uttömmande i 3 kap. 1–4 §§ RTVL. Utredningen anser att denna ordning bör bestå. Övergången till digital sändningsteknik gör dock att det finns anledning att refor- mera vissa delar av villkorskatalogen. Samtyckeskravet (3 kap. 8 § RTVL) Vårt förslag: Kravet att ett tillstånd endast får förenas med villkor som den sökande har samtyckt till skall endast gälla för villkor som rör innehållet i sändningarna. får ett beslut om sändningstillstånd endast innehålla villkor som den sökande godtagit. Denna ordning infördes när den tidigare gällande avtalsmodellen avskaffades. På detta sätt upprätt- hölls en avtalsliknande situation. Vi anser att det bara finns anledning att ställa upp godkännande som en förutsättning när det är fråga om villkor som har med innehållet att göra. Samtyckeskravet samman- hänger med dels att programföretagens redaktionella självständighet måste värnas, dels att programföretagen har bäst möjligheter att bedöma vad som är praktiskt genomförbart i dessa avseenden. I fråga om vissa villkor av mer teknisk natur saknas däremot anled- ning att låta programföretagen ha inflytande över dessa. Den sökande skall dock även beträffande sådana villkor fortsättningsvis ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som tillståndsgivaren avser att förena med tillståndet innan beslut om tillstånd meddelas. Skyldigheten att använda viss radiosändare (3 kap. 2 § 8 RTVL) Vår bedömning: Möjligheten att i ett sändningstillstånd föreskriva skyldighet att använda viss radiosändare bör behållas men bör inte användas i tillstånd att sända TV-program med digital sändnings- teknik. Bestämmelsens föregångare fanns i radiolagen (1966:755) och hade till syfte att möjliggöra att danska sändningar, i avsikt att förbättra mottagningsförhållandena i , kunde sändas ut från svensk botten. I det tillstånd som gäller för de finska sändningarna finns krav på att Nackasändaren används (prop. 1995/96:160 s. 164). I propositionen till radio- och TV-lagen påpekades även att krav på användning av viss sändare kan behöva ställas också med anledning av införandet av ny teknik (a. prop. s. 164). Utredningen om elektronisk kommunikation anförde i sitt del- betänkande Lag om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60) att bestämmelsen i fråga bör anses falla inom ramen för infrastruktur- regleringen och att den, om den skall behållas, hör hemma i lagen om elektronisk kommunikation. Utredningen framhöll vidare att artikel 8.3 i ramdirektivet anger att de nationella regleringsmyndig- heterna skall bidra till utvecklingen av den inre marknaden bl.a. genom att avlägsna kvarvarande hinder för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät, tillhörande faciliteter och elek- troniska kommunikationstjänster på det europeiska planet och säkerställa att företag som tillhandahåller elektroniska kommunika- tionsnät och kommunikationstjänster inte behandlas olika under lika omständigheter. Reglerna i 1.3 i ramdirektivet och 5.2 i auktorisa- tionsdirektivet anger emellertid att det nya regelverket inte påverkar de åtgärder som i enlighet med gemenskapslagstiftningen vidtagits på gemenskapsnivå eller nationell nivå för att arbeta för mål som avser allmänintresset, särskilt när det gäller reglering av innehåll och audiovisuell politik. Utredningen om elektronisk kommunikation betonade särskilt att dess förslag till bestämmelser om tillstånd att använda radiosändare innebar en möjlighet att uppställa villkor om täckning inom landet och att de syften som ligger till grund för 3 kap. 2 § 8 RTVL bör kunna uppfyllas genom ett sådant villkor. Ett annat förhållande som utredningen om elektronisk kommu- nikation pekade på var att om den aktuella villkorspunkten skulle tas bort det troligen inte längre finns någon grund för att meddela tillståndsvillkor som – på sätt som sker i tillstånden för analog utsändning för , , UR och TV4 – ålägger programföretagen att köpa utsändningstjänster av . Såvitt gäller de analoga utsändningarna ansåg utredningen att det inte kunde bortses från risken att en reform skulle medföra fördyringar. Sammantaget bedömde utredningen om elektronisk kommunikation att det fanns skäl som talar för att den nuvarande regleringen i punkten 8 bör upphävas. Med hänsyn till de ställningstaganden och uttalanden som gjort i frågan och då det inte utan vidare är klart att regleringen strider mot direktiven avstod utredningen dock från att lägga fram ett konkret lagförslag. I nu gällande tillstånd för sändning av TV-program med digital teknik finns inte några krav på användning av vissa radiosändare. När de analoga sändningarna har upphört finns det ingen anledning att ha kvar detta villkor. Det finns således skäl för att upphäva punkt 8. När det gäller sändning av ljudradio är dock en digitali- sering inte nära förestående. Det finns därför behov av att behålla möjligheten att föreskriva sådan skyldighet i tillstånd att sända ljudradio. Utredningen vill framhålla, bl.a. mot bakgrund av vad utredningen om elektronisk kommunikation anförde, att det finns ett särskilt intresse av att skapa konkurrens i fråga om själva över- föringen, dvs. den verksamhet som bedriver. Frågan har beröringspunkter med den delen av vårt uppdrag som rör möjlig- heterna att skapa ökad konkurrens i kabel-TV-näten. Vi återkommer till dessa frågor i vårt slutbetänkande. Tills vidare anser vi således att punkt 8 bör vara kvar men att den inte bör komma till an- vändning vid tillstånd att sända digital-TV. för radio och TV lämna uppgifter som är nödvändiga för nämndens bedömning om sända program stämmer överens med de villkor som har meddelats enligt denna lag (3 kap. 2 § 16 RTVL) Vårt förslag: Vi föreslår att 3 kap. 2 § 16 upphävs. Bestämmelsen är motiverad av att kan ha behov av annat än inspelningsmaterial, t.ex. programtablåer och sponsors- avtal, för att kunna utöva tillsyn över efterlevnaden av tillstånds- villkoren. Som redogörs för närmare i avsnitt 6.5.2 föreslår vi att det införs en allmän skyldighet för den som har fått tillstånd att sända att på begäran ge bl.a. tillgång till upp- lysningar och handlingar som myndigheten anser är nödvändiga för dess bedömning om sändningsverksamheten stämmer överens med radio- och TV-lagen och de villkor som meddelats med stöd av lagen. Det blir därmed överflödigt att dessutom föreskriva en skyl- dighet att lämna uppgifter till i tillstånds- villkor. Vi föreslår därför att punkt 16 upphävs. Villkor om att ägarförhållandena och inflytandet i ett företag som erhåller tillstånd inte får förändras mer än i begränsad omfattning (3 kap. 4 § RTVL) Vår bedömning: Vi ser inte att det mot bakgrund av gemenskaps- rätten finns något hinder mot att behålla 3 kap. 4 § RTVL i sin nuvarande lydelse. Syftet med detta villkor är att undvika maktkoncentration på mediemarknaden. Vi har i avsnitt 6.2.4 föreslagit att det införs en möjlighet att ställa upp ett motsvarande villkor i tillståndet till operatörsföretag. Eftersom syftet med ett sådant villkor är att mot- verka koncentration av makt och ägande och det inte skall göras någon skillnad mellan olika subjekt utifrån nationalitet eller etable- ringsland har utredningen ansett att ett sådant krav inte strider mot etableringsfriheten, den fria rörligheten för tjänster eller konkurrens- rätten. Vi gör samma bedömning i fråga om det nu aktuella villkoret för programföretag. Det innebär att vi inte ser något hinder mot att behålla 3 kap. 4 § RTVL i sin nuvarande lydelse. Villkoren i de olika tillstånden för fri-TV respektive betal-TV Vår bedömning: Vi anser att alla tillståndsvillkor som kan ställas på programföretag bör framgå av bestämmelser som är tillämpliga på både fri-TV och betal-TV även om samtliga villkor inte kommer att bli aktuella i båda formerna av tillstånd. Vi anser att samtliga tillståndsvillkor som kan ställas på program- företag bör framgå av bestämmelser som är tillämpliga på både fri- TV och betal-TV. Det innebär emellertid inte att alla villkoren kommer att aktualiseras i tillstånd till såväl fri-TV- som betal-TV- Vissa villkor kommer naturligtvis att gälla i båda typer- na av tillstånd medan andra enbart bör ställas i endera fallet. Vi går här igenom vissa av i nuvarande 3 kap. 2 § RTVL angivna villkor som inte nämnts ovan men som kan förtjäna en kommentar. Villkoren i punkterna 1–3 om att sända program till hela landet eller till en viss del av landet, att sända under en viss minsta tid och att sända ett visst minsta antal program i varje område kan endast bli aktuella att tillämpa i fri-TV-tillstånd. För betal-TV- företagen rör detta nämligen frågor som bör regleras i avtalet mellan programföretaget och operatörsföretaget. Punkterna 4 och 6, som gäller skyldighet att bereda utrymme för sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade enligt 2 kap. 1 § andra stycket respektive att bereda utrymme för sändningar som sker med stöd av tillstånd av regeringen, kommer också sannolikt endast att med- delas i fri-TV-tillstånden och då framförallt i tillstånden till public service-bolagen. När det gäller punkten 5, att anpassa sändningar så att de blir tillgängliga för funktionshindrade, har detta krav ställts på SVT och TV4. Det finns dock inget som hindrar att sådana villkor ställs även på övriga programföretag. Det kan i detta sammanhang nämnas att utredningen enligt sina direktiv (Dir. 2003:30) har att överväga behovet av lagändringar för att förbättra tillgängligheten till TV-program för personer med funktionshinder. Vi kommer att behandla den delen av uppdraget i vårt slutbetänkande. Punkten 7 om att använda en viss sändningsteknik samt samverka med andra tillståndshavare i tekniska frågor kommer i princip endast att bli aktuell för fri-TV-tillstånden eftersom operatörsföre- taget handhar alla tekniska samordningsfrågor för sändningarna av betal-TV. Företaget kommer i sin tur att ha villkor om teknisk sam- verkan i sitt tillstånd. Villkor med stöd av punkten 7 bör dock med- delas i sådana tillstånd där ett programföretag getts rätt att utöva sändningsrätten enligt tillståndet utan att först träffa avtal med operatörsföretaget om att ingå i dess utbud. Det kan bli aktuellt att ställa krav på att programföretaget kost- nadsfritt skall sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det (p. 15) i tillstånd för såväl fri-TV- som betal-TV-tjänster. I sitt remissyttrande över slutbetänkande (SOU 2001:90) föreslog Styrelsen för psykologiskt försvar bl.a. att regeringen till de digitala sändningstillstånden fogar ett villkor att sända VMA, som är ett varnings- och informations- system. Vi har anledning att överväga frågan i vårt slutbetänkande i samband med den del av vårt uppdrag som innebär att vi, mot bakgrund av medlemskap i , skall överväga om det bör göras någon ändring av bestämmelserna om vilka skyldigheter att sända myndighetsmeddelanden som kan åläggas programföretagen (Dir. 2000:43). Villkoret att utforma sändningarna på ett sådant sätt att de inte endast kan tas emot av en begränsad del av allmänheten i sändnings- området (p. 17) innebär i klartext ett förbud mot att kryptera sänd- ningarna. Syftet med kryptering kan, men måste inte nödvändigtvis, vara ett sätt att kunna ta betalt för programtjänsten i fråga. Det kan naturligtvis inte bli aktuellt att meddela ett sådant villkor i tillstånd att sända betal-TV. Däremot är det angeläget att kunna ställa villkor om att sändningarna från public service-företagen skall ske okodat. Även för de sändningar som utan att vara public service är fritt tillgängliga för alla kan det finnas ett intresse från statens sida att ta med ett villkor om krypteringsförbud. Detta gäller inte minst sänd- ningar som omfattas av vidaresändningsplikten enligt 8 kap. 1 § RTVL. 6.3.2.6Särskilt om programtjänster som omfattas av vidaresändningsplikt enligt 8 kap. 1 § RTVL Villkor för att omfattas av vidaresändningsplikt enligt 8 kap. 1 § RTVL Vårt förslag: Vi föreslår att det i 3 kap. RTVL införs en bestäm- melse som innebär att det i ett tillstånd att sända fri-TV får införas en förklaring om att sändningarna skall omfattas av vidaresändnings- plikt enligt 8 kap. 1 § RTVL. En sådan förklaring får införas endast om sändningsverksamheten utövas opartiskt och sakligt samt sänd- ningarna innehåller ett mångsidigt utbud där det skall ingå nyheter. Förklaringen skall innehålla uppgifter om dessa krav. För att omfattas av vidaresändningsplikt enligt 8 kap. 1 § RTVL skall en sändning dels vara avsedd att tas emot i området utan villkor om särskild betalning, dels ske med stöd av ett sändnings- tillstånd förenat med krav på opartiskhet och saklighet samt ett villkor om ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. Kravet på att sändningen skall vara avsedd att tas emot i området utan villkor om särskild betalning innebär att sändningen måste vara okrypterad eller, om så inte är fallet, att programföretaget kostnadsfritt måste tillhandahålla konsumenten ett programkort som avkodar sändningen i fråga. I övrigt måste sändningstillståndet alltså innehålla krav på opartisk- het och saklighet samt ett villkor om ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. har endast de programtjänster som sänts analogt i marknätet – och därutöver en digital program- tjänst från public service-bolagen – omfattats av sändningsplikten. Utredningen har i delbetänkandet Must carry (SOU 2003:109) föreslagit att sändningsplikten skall omfatta samtliga sända programtjänster som sänds av avgiftsfinansierade programföretag och högst tre sända programtjänster som sänds av annan tillståndshavare. När det gäller de avgiftsfinansierade programföre- tagen har vi i nämnda betänkande framhållit att, så länge SVT organiserar sitt programutbud i enlighet med sitt uppdrag att utöva sändningsverksamhet i allmänhetens tjänst, hela SVT:s (och UR:s) utbud bör betraktas som en helhet vid prövning av förutsättning- arna för att omfattas av vidaresändningsplikten (a. bet. s. 74 f). Utredningen har vidare framhållit att en förutsättning för att sändningsplikten skall omfatta en viss – icke avgiftsfinansierad – programtjänst är att den sänds under krav som i stora delar över- ensstämmer med dem som gäller för public service-företagen. Därför kan exempelvis inte enbart förekomsten av nyheter i en program- tjänst innebära att kravet att programutbudet skall innehålla nyheter är uppfyllt. De nyheter som sänds måste dessutom vara av viss kva- litet och kvantitet. Liksom kommer därför i praktiken de krav som ställs på programtjänsterna med must carry-status att vara mer långtgående än vad som framgår av lagtexten i 8 kap. 1 § RTVL. Nuvarande tillstånd med villkor om ett mångsidigt program- utbud är relativt detaljerade i fråga om kravets närmare innebörd. Att i lagtexten närmare ange sådana detaljkrav är enligt vår mening inte ändamålsenligt. I stället förordar utredningen en ordning där tillståndsgivaren i varje enskilt fall skall avgöra om en program- tjänst sänds under sådana högt ställda krav att den skall omfattas av nätinnehavarnas must carry-skyldighet. Vi föreslår därför att till- ståndsgivaren i ett tillstånd skall kunna införa en förklaring om att sändningarna omfattas av vidaresändningsplikten. En sådan förkla- ring skall lämnas endast under förutsättning att sändningsverksam- heten kommer att utövas opartiskt och sakligt samt att det ställs upp relativt detaljerade krav i fråga om ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyhetssändningar. Kraven bör i stort sett likna dem som gäller för public service-sändningarna. I förklaringen skall kraven närmare preciseras, särskilt gäller det kravet att sända ett mångsidigt utbud. Det ankommer på att utöva tillsyn över att kraven uppfylls. Vid bristande uppfyllelse skall förklaringen kunna återtas. Vi återkommer till frågan i författnings- kommentaren. Genom att villkora vidaresändningsplikten till sändningar som sker med stöd av tillstånd som innehåller en förklaring som nämnts blir vidaresändningsplikten klarare, tydligare och mer förut- sägbar för kabeloperatörer. Möjligheten att omfattas av en vidaresändningsplikt kan betraktas som en förmån för ett programföretag. Enligt EG-rätten får en sådan förmån inte begränsas på så sätt att enbart inhemska företag kan komma i åtnjutande av den. Av intresse är därmed om det är möjligt att ställa krav på en sändning från en annan EES-stat som rör innehållet i sändningarna. Bestämmelsen om vidaresändningsplikt riktar sig mot kabelopera- törer och behandlar inte programföretagens rätt att sända i . Regleringen grundas på artikel 31 i direktivet om samhällsomfattande tjänster (USO-direktivet) och ligger enligt utredningen utanför TV- direktivets räckvidd. Vidaresändningsplikt får enligt USO-direktivet endast införas när det är nödvändigt för att uppfylla klart fastställda mål som avser allmänintresset. Regleringen skall vara proportionerlig och öppen för insyn. Skyldigheten skall ses över regelbundet. Enligt utredningens bedömning skulle det strida mot regleringen i USO-direktivet att låta vidaresändningsplikten omfatta sändningar som inte uppfyller tämligen långtgående krav förankrade i allmänna intressen av betydande vikt. Dessa krav måste ställas upp oberoende av sändningarnas ursprung. Av samma skäl är det nödvändigt att kunna sanktionera ett bristande uppfyllande av de krav som utgör en förutsättning för must carry-status. Om sålunda en programtjänst som förklarats omfattas av sänd- ningsplikt inte uppfyller de krav som ställts upp för must carry- skyldigheten måste tillståndsgivaren kunna återkalla förklaringen. Vi återkommer till förutsättningarna för att ett återtagande skall få ske i avsnitt 6.5.2. Om en förklaring återtas förlorar program- tjänsten sin must carry-status och kabeloperatörer är därefter inte skyldiga att förmedla den gratis i sina kabelnät. Som framgår av avsnitt 6.3.2.4 har en tillståndshavare vid tillstånds- periodens slut normalt rätt till förlängning i två omgångar om det inte finns särskilda skäl emot det. En sådan förlängning bör omfatta också en förklaring om vidaresändningsplikt. Den föreslagna ordningen kräver dels att en ny paragraf införs i kapitel 3, dels att en ändring görs i 8 kap. 1 § RTVL. Dessutom blir vissa tillägg i tillsyns- och påföljdsbestämmelserna nödvändiga. Skyldighet att tillhandahålla programsignal Vårt förslag: Vi föreslår att det i radio- och TV-lagen införs en bestäm- melse som innebär att den som innehar ett tillstånd där det intagits en förklaring om att sändningarna omfattas av vidaresändningsplikt, på begäran skall tillhandahålla den programbärande signalen för en programtjänst till den som enligt 8 kap. 1 § är skyldig att vidare- sända denna eller som sannolikt inom rimlig tid skulle omfattas av en sådan skyldighet, om programtjänsten distribuerades i nätet utan kostnad för själva mottagningen. I delbetänkandet Must carry (SOU 2003:109) föreslog utredningen att vidaresändningsplikt enligt 8 kap. 1 § RTVL skall gälla för var och en som äger eller annars förfogar över ett elektroniskt kom- munikationsnät som används för överföring av TV-sändningar till allmänheten genom kabel om ett betydande antal hushåll anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar. Detta betyder att även andra trådnät än traditio- nella kabel-TV-nät, t.ex. bredbandsnät och kopplade telenät, har en vidaresändningsskyldighet om övriga förutsättningar är uppfyllda. Programföretagen förfogar enligt 48 § URL över rätten till återut- sändning av sända program, den s.k. signalrätten. Vidaresändnings- plikten får anses förutsätta att programföretagen ger erforderligt samtycke till vidaresändningen. Det finns inte någon lagreglerad skyldighet för ett programföretag att tillhandahålla en nätoperatör programsignalen för vidaresändning. Som anfördes i delbetänkandet Must carry anser vi att det finns en risk för att avsaknaden av en leveransplikt kan innebära en hämsko på teknik- och marknadsutvecklingen för alternativa sätt att distribuera TV-program. Ett företag som vill erbjuda abonnen- ter ett brett utbud av TV-program via ett annat kabelnät än det traditionella kabel-TV-nätet måste för att få kunder sannolikt kunna distribuera must carry-kanalerna.