sou · GSB337d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Vi har haft anledning att särskilt uppmärksamma problem med avgränsning mellan bemyndiganden i 9, 14 respektive 15 kap. En översyn av samtliga bemyndiganden i balken i syfte att skapa en klar systematik och tydlighet är motiverad. Det finns också oklar- heter kring flera av bemyndigandena i förordningar under balken. Inom avfallsområdet har vi uppmärksammat några frågor som delvis hänger samman med problemen kring bemyndiganden. Vi har i avsnitt 5.5.7 beskrivit de oklarheter som finns i regleringen av tillstånds- och anmälningsplikter när det gäller avfallstransporter. Dessa regler är i behov av en översyn. Frågorna kommer såvitt vi kan bedöma att aktualiseras inom ramen för det uppdrag Natur- vårdsverket fått att se över och utvärdera regler på avfallsområdet.3 Även andra regler på avfallsområdet ger upphov till problem. Skyldigheten enligt 38 § avfallsförordningen för fastighetsägare eller nyttjanderättshavare att anmäla vissa åtgärder med avfall synes omfatta alltför många bagatellartade förfaranden. 2Se t.ex. 24 kap. 1 § första stycket. 3Regeringens beslut , dnr M2003/3993/Knb. Konsekvenser av förslagen och avslutande synpunkter framförts att det finns behov av regler om anmälningsplikt för andra aktörer än fastighetsägare eller nyttjanderättshavare när det gäller avfallshantering, t.ex. byggentreprenörer och andra som utför arbeten på en fastighet. En annan fråga som det finns anledning att se närmare på är hur innehav av giftormar kan få en lämplig reglering. Detta har behand- lats i avsnitt 5.5.4. Vidare bör förhållandet mellan artskyddsregleringen och jakt- och fiskelagstiftningen komma till klarare uttryck i regleringen (se avsnitt 5.3.8). I vår översyn av hur uppgiftsskyldigheter förhåller sig till rätten att vara passiv (kapitel 6) har vi inte funnit anledning att föra fram förslag till ändringar i reglering. Frågorna är, som vi där anfört, inte unika för miljörätten vilket talar för att de bör ges en generell lösning. Om ett vitesförbud införs för vissa specifika situationer bör det ske inom ramen för en allmän förvaltnings- rättslig reglering i exempelvis förvaltningslagen eller viteslagen 7.3Ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen Vi föreslår att systemet med miljösanktionsavgifter byggs ut för mindre allvarliga överträdelser. I denna del skulle ändringarna kunna förväntas leda till att mer resurser tas i anspråk hos tillsyns- myndigheterna som skall utreda och besluta om avgifter. kommer våra förslag till avkriminaliseringar att innebära en minskad belastning för tillsynsmyndigheterna vad gäller anmälningar av misstankar om brott. När det gäller allvarliga och straffvärda fall eller svårutredda och svårbedömbara överträdelser innebär våra förslag att dessa förs bort från området för miljösanktionsavgifter, vilket minskar tillsynsmyndigheternas arbetsbörda. Sammantaget bedömer vi att resursåtgången hos tillsynsmyndigheterna varken kommer att öka eller minska till följd av de förslag vi nu lägger fram. Även om inte de ändringar vi nu föreslår innebär ökade kost- nader tar hanteringen av miljösanktionsavgifter resurser i anspråk för bland annat de kommunala tillsynsmyndigheterna i en inte obetydlig omfattning. Det har förts fram förslag om att kommunerna borde få behålla de miljösanktionsavgifter som de beslutar om. Jämförelse har gjorts med felparkeringsavgifter där kommunen behåller en del av beloppen. Vi anser av flera skäl att en sådan ordning inte är lämplig när det gäller miljösanktionsavgifter. Konsekvenser av förslagen och avslutande synpunkter Miljöregleringen är inte någon utpräglat fråga. Miljösank- tionsavgifterna bör, liksom inbetalade böter, tillfalla staten. De ändringar som görs i straffbestämmelserna innebär till viss del avkriminaliseringar. Våra förslag bygger på att rättsväsendets resurser skall användas för de mer allvarliga och straffvärda över- trädelserna. För de allvarliga fallen innebär förslagen skärpningar. De resurser som frigörs till följd av avkriminaliseringar bör således användas för att beivra de mer allvarliga fallen. För samhällets del bör ändringarna därför inte ses som besparingar, utan som en bättre användning av resurser. Vår översyn har i övergripande delar varit inriktad på att göra sanktionssystemet – straffbestämmelserna och reglerna om miljö- sanktionsavgifter – tydligare och mer avgränsat. Ett sådant tydlig- görande bidrar till att öka den enskildes möjligheter att rätta sig efter lagar och andra regler, något som i sig kan ha en viss brottsförebyggande effekt. Ändringarna bör även kunna leda till att vissa former av straffvärda gärningar blir lättare att utreda och lagföra. Över huvud taget bör de klargöranden och förtydliganden som föreslås i regelverket uppfattas som positiva såväl av myndigheter som tillämpar reglerna som av företag och enskilda. Förslaget att miljösanktionsavgifter skall kunna drabba även andra än näringsidkare innebär att bestämmelserna blir neutrala i förhållande till i vilken form verksamheten bedrivs, privat eller offentligt. Verksamhetsutövarna drabbas lika vilket är mer rättvist från konkurrenssynpunkt. Genom avkriminaliseringarna förs många mindre allvarliga överträdelser bort från det straffbara området. Det innebär att sådana överträdelser inte längre skall anmälas till polis och åklagare. Detta tillsammans med den ökade tydligheten i regelverket bör vara till fördel inte minst för små företag. Avslutningsvis vill vi innan vi lämnar sanktionsavsnittet föra fram några frågor som vi anser att det finns särskild anledning att upp- märksamma . Våra förslag bygger på den nuvarande ordningen på miljörättens område med individuella prövningar av verksamheter. Inriktningen har varit att straffbestämmelserna skall vara robusta och kunna gälla . Miljörätten är dock ständigt under utveckling och nya behov av straffbestämmelser kan självfallet uppstå. Konsekvenser av förslagen och avslutande synpunkter nuvarande ordningen bygger i stor utsträckning på individuellt satta krav och villkor i enskilda beslut. En tänkbar utveckling för framtiden är att generella föreskrifter i större utsträckning än kommer att reglera samhällets krav på verksamhetsutövare. Om förpliktelserna på miljöområdet blir reglerade i föreskrifter i stället för i enskilda beslut kan straffbestämmelserna komma att behöva ändras. Det kan då bli aktuellt att utöka straffsanktionerna av generella föreskrifter. En allt större del av den miljörättsliga regleringen har sitt ursprung i EG-rätten. Vi har tidigare beskrivit de frågor och problem som detta kan ge upphov till i förhållande till straffsank- tioner (avsnitt 4.4). Det är viktigt att representanter, vid framtagandet av dessa EG-rättsakter, verkar för att den EG-rättsliga regleringen blir så tydlig som möjligt. EG-reglernas förhållande till gällande nationell rätt fordrar särskilda överväganden så att över- lappande regleringar eller annan otydlighet kan undvikas. När bestämmelser om sanktioner aktualiseras bör noggrant övervägas vilken sanktionsform som skall användas; om straff eller miljösank- tionsavgift är lämpligt eller om annan sanktion är tillräcklig. Skall nya straffbestämmelser införas bör inriktningen vara att utforma dessa som självständiga straffbestämmelser med fullständiga, tydliga och väl avgränsade brottsbeskrivningar. Vid införandet av påtalades att även om balken innebar en samordning av regler på miljöområdet på lagnivå fanns det en risk för att regelverket även fortsättningsvis skulle vara oöverskådligt genom de många föreskrifter som meddelas med stöd av balken.4 I avsnitt 4.2 och 4.3 har vi också pekat på att det omfattande regelverket och det faktum att så många myndigheter är inblandade medför särskilda svårigheter. Bland annat för att sam- ordna föreskriftsarbetet tillskapades när balken infördes ett särskilt samrådsorgan vid (Tillsyns- och föreskriftsrådet).5 Regelverkets omfång ställer inte bara höga krav på samordning mellan myndigheter under regeringen. Våra erfarenheter pekar på att det finns ett större behov av samordning än vad som är möjligt att uppnå inom ramen för Tillsyns- och föreskriftsrådets arbete. Det behövs en samordning av föreskrifter som meddelas på olika nivåer. Detta behov kan sannolikt endast tillgodoses på central nivå. 1997/98:45 del 2 s. 449. 1997/98:45 del 1 s. 579 f. Konsekvenser av förslagen och avslutande synpunkter I våra ställningstaganden kring frågor om sanktionssystemet ingår miljösanktionsavgifterna som en viktig del. Vi föreslår ingen ändring när det gäller vem som skall besluta om miljösanktions- avgift. Även i fortsättningen bör detta vara en uppgift för tillsyns- myndigheterna. Det har funnits och finns till viss del fortfarande frågetecken kring tillsynsmyndigheternas tillämpning av bestäm- melserna om miljösanktionsavgifter. Ett inte obetydligt antal av landets kommuner har ännu inte beslutat om avgift i något fall. Även om mycket talar för att situationen har blivit bättre allt- eftersom kunskapen om reglerna ökat, finns anledning att även fortsättningsvis uppmärksamma och följa upp tillämpningen. Vi föreslår inga särlösningar på miljöstraffrättens område när det gäller straffansvar för juridiska personer eller möjligheten att utdöma företagsbot. Vi anser att det är frågor som i stället bör ges generella lösningar på straffrättens område. Det finns många för- delar med att sanktioner kan riktas mot juridiska personer (se av- snitt 4.6.1). Företagsboten borde kunna komma till användning i större utsträckning än vad som skett. Bland domstols- avgöranden från senare tid finns också exempel på fall där företags- bot har dömts ut för miljöbrottslighet. Regleringen kan emellertid förbättras. Det är angeläget att de olika förslag som har arbetats fram om ändringar för att underlätta ansvarsutkrävande från juridiska personer leder till lagändringar . Hur rättstillämpningen utvecklas har inte bara med utform- ningen av lagregler och andra bestämmelser att göra. Inställning och kompetens hos utredande och rättstillämpande myndigheter har också betydelse. På denna punkt har mycket hänt hos många av tillsynsmyndigheterna samt polis och åklagare . Organisations- och utbildningsfrågor har där hamnat i fokus på ett helt annat sätt . Det är viktigt att satsningarna på utbildning och de organisatoriska förstärkningarna får fortgå och att resurser till det avsätts även fortsättningsvis inom respektive myndighetsorganisation. Det helt övervägande antalet anmälningar om miljöbrottslighet görs av tillsynsmyndigheterna. Samverkan mellan tillsynsmyndig- heter och polis och åklagare är därför särskilt viktig. Ytterst handlar det om förtroende och förståelse för varandras roller. Även dessa frågor är viktiga att uppmärksamma i arbetet med att vidare- utveckla kompetensen och organisationen. Brott mot straffbestämmelserna i handläggs i de allmänna domstolarna av domare som sällan har specialkunskap i Konsekvenser av förslagen och avslutande synpunkter Eftersom dessa mål är utspridda på samtliga domstolar blir det förhållandevis få mål som varje enskild domare kommer i kontakt med, vilket gör det svårt att upparbeta kompetens på området. Inriktningen bör vara att öka kompetensen också inom domstolarna på miljöstraffrättens område. Vid de domstolar som är miljödomstolar eller Miljööverdomstol får förutsättas att denna kompetens finns. Det är inte önskvärt att ändra nuvarande ordning och låta miljödomstolarna och pröva även brottmål i den sammansättning som gäller i dessa domstolar. Brottmål bör prövas av tingsrätt respektive hovrätt i den samman- sättning som gäller enligt för sådana mål. Den kompetens som de lagfarna domarna i miljödomstolar eller Miljööverdomstol har bör dock kunna tas till vara för handlägg- ningen av brottmål avseende miljöbrottslighet. Det torde inte vara annat än undantagsvis som dessa domare är jäviga att handlägga ett brottmål på grund av deras tidigare deltagande i prövningar i miljömål. Det är således en bra ordning vid de domstolar som är miljödomstolar eller Miljööverdomstol. Att låta miljöbrottmålen handläggas enbart vid dessa domstolar är emellertid knappast lämpligt. Dessa domstolar är så få att avstånden skulle bli oaccept- abelt långa för parterna i ett brottmål. Det viktiga är att det finns särskild kompetens i domstolarna för att handlägga och avgöra brottmål med miljörättslig anknytning och att kompetensen är spridd runt om i landet och inte skiljer stort mellan olika domstolar eller olika regioner. En lösning för de regioner där det inte finns miljödomstolar eller Miljööverdomstol är att någon eller några domare specialiserar sig inom miljöstraff- rätten och dömer i alla sådana brottmål vid den domstol där han eller hon tjänstgör och eventuellt också i dessa mål vid flera domstolar. Det förefaller ligga väl i linje med tankarna kring den pågående reformeringen av domstolsväsendet.6 6 I regeringens handlingsplan för reformeringen av domstolsväsendet anges att inriktningen bör vara att skapa förutsättningar för en mer långtgående specialisering av domarnas arbets- uppgifter, skr. 1999:106 s. 8. Av en förstudie som genomförts av i samarbete med framgår att såväl ombud som domare anser att bl.a. miljöbrott är ett angeläget område för specialisering, 2003:3 s. 29 f. Det finns fortfarande betydande osäkerheter i hur nya allmänna hänsynsregler skall tillämpas och vilka kravnivåer de mot- svarar. Att klarlägga kravnivån är en dynamisk process som fordrar både rättspraxis och vägledningar av olika slag. Den processen – som är avgörande för genomlagskraften hos bestämmelserna – har påbörjats. För att den skall fungera på bästa sätt fordras –att tillståndsmyndigheterna – med stöd av remissmyndigheterna – ställer krav på tillräckligt ingående underlagsmaterial vid tillståndsprövningar för en prövning enligt de allmänna hän- synsreglerna –att myndigheterna, särskilt länsstyrelserna och Naturvårds- verket, aktivt driver mål och ärenden där frågor om tillämp- ningen av de allmänna hänsynsreglerna aktualiseras –att domstolarna i domskälen i större utsträckning än vad som skett redovisar hur man anser att en viss hänsynsregel skall tillämpas och varför den valda kravnivån är rimlig medan en annan, högre kravnivå är orimlig –att det finns branschspecifikt vägledningsmaterial för särskilt sådana verksamheter som utövas av små och medelstora företag Enligt vårt ursprungliga direktiv (bilaga 1) skall vi vid vår utvärd- ering av tillämpningen av ägna särskilt intresse åt tillämpningen av allmänna hänsynsregler hos dom- stolar och myndigheter. Hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas när det gäller ärenden om tillstånd eller motsvarande prövning som följer av liksom i frågor som rör den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen skall vara en grundläggande utgångspunkt för kommitténs arbete. Vi har valt att studera tillämpningen av de allmänna hänsyns- reglerna i mål och ärenden om tillstånd och tillsyn genom att samla in och analysera avgöranden från myndigheter och domstolar. Vi har därför samlat in samtliga avgör- anden enligt från sex kommunala miljönämnder, tre länsstyrelser och samtliga fem miljödomstolar. Vi har också samlat in samtliga avgöranden från Miljööverdom- stolen, samt de avgöranden från som gäller tillämpningsområde. Undersökningen startade med insamlingen från miljönämnderna som pågick – och fortsatte sedan med länsstyrelserna – . Avgör- andena från miljödomstolarna samlades in – . För och Högsta domstolens del har insamlingen pågått – 2003. I vårt tidigare delbetänkande, under utveckling. Ett principbetänkande1 har vi närmare beskrivit uppläggningen och genomförandet av undersökningen och lämnat en lägesrapport för våra studier av tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna. Den rapporteringen täcker genomgångarna av beslut från miljönämnder och länsstyrelser, samt avgöranden från och till och med . Det är svårt att enbart utgående från beslut och domar få en riktig uppfattning om hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas i mål och ärenden. För en mer fullständig bild fordras också en genomgång av underlaget för avgörandet, dvs. ansökningshand- lingar och remissyttranden. För att något bredda vår undersökning har vi också ställt frågor till balkens aktörer om hur tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna redovisas i ansökningar och miljö- konsekvensbeskrivningar och vilket vägledningsbehov som finns. Frågorna ställdes i samband med en frågeundersökning vi genom- förde som ett underlag för förslag beträffande förfarandet vid upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar, och resultatet redo- visas i delbetänkandet En effektivare miljöprövning2. Detta kapitel inleds med en kort sammanfattning av tidigare redovisade undersökningar (avsnitt 8.1). Därefter redovisas resultatet av den inte tidigare presenterade genomgången av avgöranden från 1SOU 2002:50, kapitel 3, s. 41. 2SOU 2003:124, avsnitt 2.4.2, s. 111. miljödomstolarna (avsnitt 8.2) och den fortsatta genomgången av avgöranden från och (av- snitt 8.3). Kapitlet avslutas med våra slutsatser som grundas på genomförda analyser av avgöranden, vår frågeundersökning och synpunkter som framförts till oss i andra sammanhang (avsnitt 8.4). Våra slutsatser efter genomgången av beslut från de kommunala miljönämnderna var att införandet av allmänna hän- synsregler inte inneburit så stor skillnad jämfört med vad som gällde tidigare. Den nya lagstiftningen kunde i de flesta fall inte anses ha lett till andra bedömningar och krav än vad den gamla lagstiftningen skulle ha gjort. I den mån det ställdes nya typer av krav gällde dessa främst kemikalieanvändning och säkerhetsfrågor. Vi konstaterade att de inbördes skillnaderna mellan kommunerna vid tillämpningen av hänsynsreglerna var större än skillnaderna mellan tillämpningen av gammal och ny lagstiftning. Efter genomgången av beslut från länsstyrelserna drog vi slutsatsen att myndigheterna är väl medvetna om hänsynsregler. speglar besluten en osäkerhet om hur reglerna skall omsättas till konkreta krav i de enskilda fallen. Vi uppfattade att detta tydde på ett behov av stöd och vägledning i form av praxis, anvisningar och annat för att hänsynsreglerna skall få fullt genomslag. Genomgången av avgöranden från och visade att eftersläpningen var stor när det gällde i vilken takt materiella krav slår igenom. Varken Miljööver- domstolen eller hade då, vid utgången av 2001, avgjort några mål som gav vägledning för tillämpningen av miljö- balkens nya hänsynsregler och vi bedömde att det skulle komma att ta mycket innan en praxis utbildas i överinstanserna. Synpunkter från remiss av lägesrapporten har skickat det delbetänkande som innehåller lägesrapporten med de ovannämnda synpunkterna har för yttrande till en bred krets av remissinstanser. Det har från remissinstansernas sida inte framförts några invändningar mot slutsatserna. Några remiss- instanser har kompletterat eller förstärkt dem. Några kommuner påpekar att det främst är i de centrala till- ståndsärendena som de allmänna hänsynsreglerna måste beaktas. Utrymmet att tillämpa dem på lokal nivå där det handlar om små åtgärder med relativt blygsamma miljökonsekvenser är begränsat. Flera länsstyrelser har beskrivit att hänsynsreglerna i hög grad är levande vid diskussioner under ärendehandläggningen. Många myndigheter understryker att behovet av vägledande praxis är stort. Några länsstyrelser framför också att centrala myndigheter i större utsträckning borde ge ut allmänna råd eller vägledning för tillämpningen av hänsynsreglerna i olika typer av ärenden eller situationer och ha en mer aktiv roll genom rådgivning och åter- föring av goda exempel. Ansökningshandlingarna och förutsättningarna för en tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna Svaren på våra frågor om hur hänsynsreglerna behandlas i miljö- konsekvensbeskrivningar och i ansökningarna i övrigt ger samman- fattningsvis följande bild. Miljödomstolar och andra myndigheter, liksom en miljöorganisation har påpekat att det underlag som finns i tillståndsansökningar för att kunna bedöma hur kraven i de allmänna hänsynsreglerna upp- fylls är mycket allmänt hållet. Säkerhetsfrågor, transportfrågor, följdföretag, energihushållning och risker i samband med över- svämningar saknas eller behandlas endast översiktligt i underlaget. En av domstolarna pekar på att konsekvenserna för fisket ofta inte tas upp alls och en annan att uppgifter om avvecklingsskeden och kemikaliefrågor ofta är dåligt belysta. Enligt visar erfarenheterna att redovisningen av hur de allmänna hänsynsreglerna uppfylls är bristfällig och kan förbättras. Det gäller enligt verket särskilt råvarufrågor, transport- frågor och energifrågor. Olika centrala verk framför likartade synpunkter inom sina respektive sakområden. Exempelvis påtalar att det är sällsynt med en säkerhetsbeskrivning i underlaget. För miljö- farliga verksamheter som inte omfattas av krav på säkerhetsrapport har säkerhetsfrågorna en undanskymd roll, medan infrastruktur- ärendena börjar hålla god kvalitet i detta avseende. SGU anser att naturmiljön och geologiskt betingade risker – genom exempelvis översvämningar, ras, skred eller strålning – skulle behöva lyftas fram bättre. anser att underlaget ofta är av bättre kvalitet när det gäller miljöfarlig verksamhet än när det gäller vattenverksamhet. konstaterar stora brister när det gäller att bedöma påverkan på kulturmiljön. Både verksamhetsutövare och myndigheter efterlyser vägledning när det gäller innehållet i miljökonsekvensbeskrivningar och uttolk- ningen av de allmänna hänsynsreglerna. Särskilt understryks behovet av praxis och praxisåterföring, men även av branschspecifik vägled- ning. 8.2Genomgång av avgöranden från miljödomstolarna –I de mål som har prövats av miljödomstolar som första instans är det i huvudsak vid prövning av miljöfarliga verksamheter som de allmänna hänsynsreglerna har lämnat avtryck i ansök- ningshandlingar, remissyttranden, domskäl och villkor. Vid prövning av vattenverksamheter redogör sökandena ofta för hur man anser sig uppfylla hänsynsreglerna, men dessa redo- görelser har dock sällan eller aldrig lämnat några mer kon- kreta spår i remissyttranden, domskäl eller villkor för tillståndet. En anledning till skillnaderna är att målen om miljöfarliga verksamheter bara gäller stora anläggningar, medan vatten- verksamheterna även innefattar små anläggningar. I det senare fallet är hänsynsreglerna normalt inte av lika stor betydelse. –Det börjar komma domar från miljödomstolarna som behandlar frågor om transporter och energihushållning. ställs då krav på fortsatta utredningar . Hur långt- gående krav som kan ställas är fortfarande en öppen fråga. –I många fall är domarna – både redogörelsen för besluts- underlaget och domskälen – kortfattade. Det gäller särskilt när det inte finns några tvistiga frågor; det framstår i och för sig som naturligt eftersom domstolarna oftast är inriktade på att lösa konflikter. Officialprövningen verkar inte komma i förgrunden. Det är då svårt att göra en rättslig analys av hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpats. Sådana kortfattade domar har mindre värde som vägledning för verksamhets- utövare och för lägre instanser. I allmänhet är domstolarnas argumentering mer utvecklad i frågor där det finns motstridiga uppfattningar. Vi har från landets fem miljödomstolar samlat in domar som har meddelats mellan och . Insamlingen har bara gällt avgöranden där domstolen varit första instans och vi har alltså inte gått igenom domstolarnas avgöranden som gällt överklagade länsstyrelsebeslut. De domar vi samlat in gäller tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. och till vattenverksamhet enligt 11 kap., villkorsändringar enligt 24 kap. 8 §, utdömanden av viten samt miljöskadestånd enligt 32 kap. Vi har också frågat efter domar i mål om omprövning av villkor enligt 24 kap. 5 §, men några sådana domar har inte före- kommit . 8.2.1Olika slag av domar De insamlade domarna fördelar sig på de olika kategorierna av mål enligt följande. Tabellen redovisas som ett underlag för vår under- sökning.