sou · GSB3107d3 · 2005-01-01 00:00:00 — 3.Kausalitetskravet, att aktören verkligen vidtagit den åtgärd som skall värderas etiskt. 30When we consider political responsibility, it is clear that the area of accountability for choices, decisions, exercises of judgment, is broader than the area of duty. And it is vaguer. Pennock, J. The problem of responsibility, citat s. 9. I , C. (Ed.) Responsibility, Nomos III. Citat s. 9. 31SOU 2001:1, i kapitlet Politik för folkstyre , s. 241, Vårt försvar för demokratin utgår alltså från moraliska principer. Däremot inbegriper vår demokratiupp- fattning inte beslutens innehåll, bara dess former. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Likväl måste en aktör ofta kompromissa såväl vid beslutsfattande som vid genomförande av åtgärder. Men, skriver , efter- som det bara är insiktsfulla och autonoma individer som kan för- väntas representera moraliskt ansvar, är personansvarsprincipen den som anknyter till den västdemokratiska och som kan relateras till politikernas ansvar inför väljarna. Kollektivansvarig- hetslinjen menar i stället att endera bär alla involverade individer ansvar för organisationens beslut eller också bär kollektivet ansva- ret snarare än enskilda individer.32 Det individuella ansvaret har kommunalrättsligt stärkts för att inte alla i nämnden skall utkrävas ansvar för någon enskilds ledamots bristande ansvar. Kommunalrättsligt stöd för bedömning av ansvarstagande Kommunallagen, dess förarbeten samt tillämpningspraxis, upp- dragsformuleringar och reglementen från fullmäktige definierar nämndledamöternas uppdrag.33 Fullmäktiges roll är beslutsbefogenheter och ansvar inriktat på övergripande politiska prioriteringar och ärenden av principiell ka- raktär. I fullmäktige ges det utrymme för partipolitisk debatt och överläggningar inför beslut. Fullmäktiges ledamöter omfattas inte av revisionsansvar. Det är nämnder, styrelser och fullmäktigeberedningar som omfattas av ett juridiskt och revisionellt ansvar för förvaltningen och för verkstäl- ligheten av fullmäktiges beslut. För nämnder och styrelser är där- med det partipolitiska handlingsutrymmet litet och revisionsansva- ret stort. Att i oträngt mål avstå partivis betyder att man inte tar det an- svar som följer med uppdraget.34 I kommunallagen finns inget stöd för att skylla på partipiskan, det är en faktisk företeelse, inte en juridisk skriver Riberdahl. 32Lundquist, L. Kapitlet Etik och förvaltning, s. 130–139 i , B. (2002a) (red) Politik som organisation. Se vidare (1996) som i kapitlet Demokratisk autonomi, behandlar autonomiprincipens betydelse i historiskt perspektiv för utveckling av demokratimodeller i ett framåtsyftande perspektiv som berör samtliga olika politiska beslutsnivåer och med kombinationer av direktdemokratiska och representativa inslag. Han utvecklar en auto- nomiprincip som stöd för hur man avgränsar legitim makt baserad på en vilja att noga ange grundvalarna för demokratiskt samtycke för att inte inkräkta på andras rättigheter. 33För den som är närmare intresserad av ordförandens uppgifter och ansvar finns det en redogörelse för detta i , Riberdahl, a a s. 79–104. 34Riberdahl, (2003) Nämndledamöters revisionsansvar vid reservationer och avståenden. Förvaltningsrättslig tidskrift, , citat s. 489. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna förtroendevald avgör själv under individuellt ansvar hur han eller hon handlar för att klara av uppdraget i nämndarbetet. Tillämpningen av lagar och genomförandet av fullmäktiges be- slut skall ske på ett sådant sätt att förtroende och legitimitet för det offentliga åtagandet inte skadas. De förtroendevalda har ansvar för att beslut bereds, fattas, verkställs och att den interna kontrollen inom sina respektive styrelser och nämnder fungerar. Att sätta sig över en lag innebär att sätta sig över folkets yttersta företrädare.35 För att leva upp till sitt ansvar har den enskilde förtroendevalde olika instrument att tillgå; De förtroendevalda är skyldiga att förbereda sig och sätta sig in i ärendena före sammanträdet och de har tillsynsskyldighet över förvaltningen.36 De förtroendevalda har ansvar för vilka frågor som står på agendan och har initiativrätt att väcka ett ärende hos nämnden även om det inte står på dagordningen. Därigenom har den en- skilde förtroendevalde ansvar för vad som inkluderas och ex- kluderas när agendan sätts. Eventuell försummelse att agera kan därmed inte belastas någon annan än var och en av de för- troendevalda.37 Den kommunalrättsliga bedömningen är att en förtroendevald som utnyttjar sin initiativrätt, styrkt i protokoll, som agerar för att få nämnden att handla ändamålsenligt och enligt kommunal- rätten kan gå fri ifrån utkrävande av revisionsansvaret.38 De förtroendevalda har också ansvar för att ge direktiv eller ta fram alternativa lösningar så att det sker en tillfredställande ut- redning och beredning av ett ärende innan det fattas beslut. En ledamot är skyldig att närvara vid nämndens sammanträden och att delta i beslutsfattande. De har också en rättighet att reservera sig för att markera en avvikande uppfattning t.ex. på rent politiska grunder. 35All offentlig makt utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsikts- bildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. grundlagar och riksdagsordningen, 1999. , , Citat RF 1:1 s. 17. 36Riberdahl, K., Promemoria Nämndledamöters revisionsansvar, , . 38Riberdahl, (2003) Nämndledamöters revisionsansvar vid reservationer och avståenden. För- valtningsrättslig tidskrift, , s. 479–489, Riberdahl, C., Promemoria Nämnd- ledamöters revisionsansvar, , . Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna tionsrätten vid beslutsfattande har stor betydelse för bedöm- ning av om revisionsansvar kan utkrävas eller inte. De har även rätt att avstå från att delta i omröstning eller be- slut.39 Rätten att avstå är avsedd att användas endast undantags- vis och för att underlätta politiska markeringar för att inte rubba den partipolitiska balansen.40 Riberdahl ger som exempel att om en ledamot mer eller mindre systematiskt avstår från att delta i beslutsfattandet fullgör han eller hon inte de skyldighe- ter som följer med uppdraget. Vid beslut som gäller myndighetsutövning föreligger däremot röstplikt. Ett fritt mandat som granskas och utkrävs före, under och efter mandatperioden Debatten om parlamentarism har påverkat utform- ningen av den nu gällande kommunallagstiftningen.41 Den kommu- nala parlamentarismen som metod att förbättra den kommunala demokratin har enligt forskningen haft betydelse för den politiska debatten men målet att skapa ett parlamentariskt system med fun- gerande majoritetsregeringar och en tydlig opposition har inte upp- nåtts. I stället konstateras att tendensen till samregeringar och upp- lösning av gamla blockgränser fortsätter i kommunerna.42 Hur de förtroendevalda som valda representanter väljer att hantera olika intressenters önskemål och krav på lojalitet, är konkreta problem som det är upp till varje ledamot att själv ta ställning till. Den valda representanten i kommunen har ett personligt mandat, ett s.k. obundet mandat, vars ställning som förtroendevald regleras i kom- munallagens fjärde kapitel. Några bestämmelser om partigrup- pernas ställning och roll finns inte alls i kommunallagen. Det är de förtroendevalda som är beslutsfattarna, fria att använda sitt mandat såväl i fullmäktige som i ansvaret att verkställa fullmäktiges beslut i styrelse- och nämndarbetet, fortfarande enligt kommunallagstift- ningen där det inte står något om majoriteter eller minoriteter. 40Björkman, Riberdahl, 1997. 41I kommunallag infördes principer som avsågs stimulera den politiska debatten i kommunerna. Detta gjordes för att öka förutsättningarna för ansvarsutkrävande och för att vitalisera fullmäktigeinstitutionen. 42Gustafsson, A., s. 235 f. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Mot bakgrund till de fria mandat är det följdriktigt att medborgarna skall ha möjlighet att bedöma hur de valda hanterar den frihet och det förtroende som de fått. Forskarna i Demokrati utan ansvar43 uppmanar till att sanktionsteorin i kombination med mandatteorin måste tillvaratas också i praktiken. För de förtroen- devaldas uppgifter, handlingar och beteenden, betyder det att de, enligt mandatteorin formulerar vad de avser ägna sig åt medan de enligt sanktionsteorin har att handla och bete sig så att de klarar en ansvarsprövning i förhållande till den förmåga de haft att fatta och genomföra de utlovade besluten.44 Räcker det? Det är ju för mandatperioden som det blir något gjort. Det är då den kommunala revisionen kan tillvaratas som granskare åt det folkvalda fullmäktige och i allmänhetens tjänst. Den kommunala revisionens funktion – granskare åt folkvalda och allmänheten Granskare i fullmäktiges tjänst Genom revisionsansvaret är de förtroendevalda ansvariga inför fullmäktige för hur de själva och deras biträden sköter sina uppgif- ter. i detta perspektiv blir de förtroendevalda revisorernas an- svar att kontrollera vad och hur förtroendevalda i styrelser, nämn- der och beredningar tar sitt ansvar för att på ett ändamålsenligt sätt verkställa att beslut genomförs inom ramen för de uppgifter och regelverk som gäller för kommunerna och med den inriktning som följer av uppdraget från fullmäktige så att de avsedda effekterna med de i demokratisk ordning fattade besluten uppnås. Kontroll- funktion för de förtroendevaldas revisionsansvar är den kommu- nala revisionen. Från förtroendevalda med revisionsansvar, har också efterlyst att det måste finnas ekonomiska förutsättningar för att kunna ta an- svar för verkställande av beslut i den kommun de representerar. I domstol har förtroendevalda dömts även när de uttalat att de inte kan verkställa beslutet i kommunen på grund av att det saknas för- utsättningar. Det har exempelvis gällt kommunala beslut om tillämpning av lagar som stiftats i demokratisk ordning på en annan 43Petersson, O., , , , L., Narud, H.M., (2002) Demokrati utan ansvar. , samt med referens till Pitkin, H. (1967) The Concept of Representation. 44Ibid s. 21. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna politisk nivå, beslut som följer av ramlagar och rättighetslagar, om vad som är skälig levnadsnivå i kommunen eller kommunmedlem- mars rättigheter i den aktuella kommunen. Ett sådant fall som upp- märksammats var när förtroendevalda i kommun 1995 hävdade att den socialbidragsnivå som länsrätten fastställt var för hög för den kostnadsnivå som var rimlig i . De förtro- endevalda som fattade beslutet dömdes till dagsböter. Granskare i allmänhetens tjänst , SOU 1993:90, efterlyste en särskild, grundlig översyn av den kommunala revisionen i syfte att stärka dess självständiga ställning. , SOU 1996:169 påminde om och ställde sig bakom detta förslag för motverkande av att politisk makt koncent- reras och försluts från insyn och debatt och för utveckling av den kommunala revisionens funktion som granskare i allmänhetens tjänst. Kommittén efterfrågade kommuner och landstings självständiga initiativ och lokalt anpassade ansträngningar att utveckla revisio- nens oberoende ställning som granskare i allmänhetens tjänst. Kommittén betonade revisionens funktion att kontrollera och bi- dra till medborgarnas tilltro till rättssäkerhet och demokrati så att allmänheten ges garantier för att den skattefinansierade verksam- heten sker demokratiskt, effektivt, lagligt offentligt och i övrigt i samklang med allmän moral och allmänt rättsmedvetande.45 De uppmärksammade behoven av att motverka oegentligheter och ekonomisk brottslighet inom de kommunala verksamheterna var tyngdpunkten i direktiven till Kommunrevisionsutredningen.46 Uppdraget var att göra en översyn av den kommunala revisionen och att föreslå de lagändringar och andra åtgärder som ansågs mo- tiverade för att öka effektiviteten och kompetensen i revisionsar- betet och stärka de förtroendevalda revisorernas självständiga ställ- ning. Utredningens syn på systemet med förtroendevalda revisorer presenterades i termer av effektivitet och service åt kommuninne- vånarna.47 I Den Kommunala Revisionen – ett demokratiskt kon- trollinstrument presenterades förslag som medförde lagändringar 45SOU 1996:169, citat s. 130. 46Kommunrevisionsutredningen, dir. 1997:56. 47Ibid s. 52. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna i kommunallagen, aktiebolagslagen och i lagen om årsredovisning m.m. i vissa företag. Utredningens uppdrag och resultat inriktades på överväganden om laglighetsgranskning, åt- gärder för ökad effektivitet och säkring av kompetens och kunskap genom de förtroendevalda revisorerna och deras skyldighet att ta sakkunniga biträden till sin hjälp.48 Det betyder att om den kommunala revisionen vidareutvecklas sett ur allmänhetens och den lokala demokratins perspektiv, beror på vad de oberoende revisorerna tar för självständiga initiativ till granskning, angreppssätt och bedömningar sett ur allmänhetens och den lokala demokratins perspektiv och om fullmäktige ger an- visningar i reglementen och uppdragsbeskrivningar till sina förtro- endevalda kontrollanter där allmänhetens och demokratins per- spektiv uppmärksammas. Vad är ett demokratiskt kontrollinstrument? Revisionssystem – interaktiva kontrollinstrument Organisationer som inte får ett slags signal när de gör något rätt, och ett annat slags signal när de gör något fel, kommer i längden att göra mer fel än rätt.49 Den förtroendevalda revisionen agerar på uppdrag av den direkt- valda fullmäktigeförsamlingen och skall följa, granska och med stöd av resultatet av den samlade årliga granskningen 48De förändringar som särskilt betonades eller förstärktes gällde kravet på att fullmäktige skall lyckas rekrytera och välja förtroendevalda revisorer som fyller medborgarnas rättmätiga krav på opartiskhet, effektivitet och kompetens, att valet av revisorer sker med bredast möjliga representativitet; att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunniga med speciell kompetens med kunskap om verksamhet, dess lagstiftning, förvaltning, styrsystem och god revisionssed inom revision; att revisorerna skall granska samtliga delar av den kommunala verksamheten i styrelser, nämnder och företag ; att revisionen mellan kommunens verksamheter i styrelser, nämnder och företag samordnas för att förbättra överblicken av den samlade kommunala verksamheten; varje revisors rätt att löpande väcka ärenden, som rör granskningen, i fullmäktige eller dess beredningar, styrelser och nämnder; vikten av att revisorerna kan skilja sina frågor från de partipolitiska och att revisorerna iakttar kravet på opartiskhet i sitt uppdrag; för- tydligande om att de förtroendevalda som omfattas av revisionens granskningsuppdrag har individuell upplysningsskyldighet till revisorerna; tidigareläggning av överlämnandet av årsredovisningen till fullmäktige och revisorerna för att den skall ha god aktualitet och utrymme för diskussion om revisorernas iakttagelser samt att det är styrelser och nämnder som inom sina ansvarsområden ansvarar för att den interna kontroll som utförs är tillräcklig tydliggjordes. 49Rothstein, B. (2002) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. Citat s. 242. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna ansvarspröva de förtroendevalda. Då gör revisorerna sin bedöm- ning i frågan om ansvarsfrihet som sedan lämnas till fullmäktige, som underlag till deras slutliga bedömning och beslut i ansvars- frågan. Därefter tar fullmäktige ställning till om de förtroendevalda genomfört sina uppdrag enligt fullmäktiges beslut i de olika poli- tiska organen. Förtroendevalda revisorer i lokal demokrati kan ses som ett in- teraktivt kontrollsystem50, där förtroendevalda granskar förtroen- devalda för att få information om hur beslut och verksamhet genomförs i förhållande till dess avsikter. Denna kunskap kan an- vändas för att de förtroendevalda skall; Informationen används så att de förtroendevalda kan lära sig bli bättre på att klara av det poli- tiska ansvaret genom att korrigera det som är oönskat och till- varata det som är önskat. Informationen används för att fatta beslut om olika typer av sanktion när inte de förtroendevalda följt uppdraget eller de demokratiska procedurerna och princi- perna. Fullmäktige är kommunmedlemmarnas enda direktvalda och högsta beslutande församling i kommunerna men det saknas in- formation och återkoppling till medborgarna i vilken omfattning eller på vilket sätt fullmäktige beaktar de politiskt ansvarigas förut- sättningar och förmåga att klara av och förbättra demokratin, ef- fektiviteten eller rättssäkerheten på lokal nivå. Om fullmäktiges bedömning alls omfattar de värden som utmärker de demokratiska arbetsformerna vet vi därför inte. Den kommunala revisionen, med instämmande av fullmäktige, har tidigare främst kritiserat förtroendevalda för oegentligheter, ekonomisk brottslighet eller olämpligt agerande. så har den stärkta kommunala revisionen främst avstyrkt ansvarsfrihet i de fall nämnder brustit i styrning och kontroll över verksamheten 50 Luhmann, (1995). I sin teori om hur förändringar skapas i sociala system i samhället skriver Luhmann att det är genom en blandning av kognitiva förväntningar – att agera i syfte att lära för att skapa en skillnad till det bättre och därmed öka förmågan att framgent klara av det som avses, och normativa förväntningar som inte har med lärande att göra utan som finns i syfte att behålla de normer som är gällande. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna inom sitt ansvarsområde.51 I flera av dessa fall har fullmäktiges slutliga ställningstagande i ansvarsfrågan inte följt revisorernas för- slag. Eftersom fullmäktige vare sig motiverar varför de beviljat an- svarsfrihet eller varför de inte följer revisorernas förslag så vet ingen (mer än möjligtvis de som deltog i beslutet) vad fullmäktige har för användning av informationen från det demokratiska kon- trollinstrumentet. Förtroendet för de folkvalda i den politiska demokratin försva- gas när de saknar förutsättningar eller visat bristande förmåga att sköta sig själva eller den verksamhet som omfattas av det politiska uppdraget. Från SOM undersökningarna och från datainsamling som CEFOS gjort åt , så vet vi att en majoritet av den svenska befolkningen tycker att det skulle vara ett mycket eller ganska bra förslag att i stället alltid låta experter fatta beslut i viktiga frågor.52 En stor majoritet av de tillfrågade förtro- endevalda tycker däremot inte det, de tycker att det är ett dåligt förslag. De anser att de förtroendevalda skall fatta viktiga beslut. Gäller detta även de kommunala revisorerna så kvarstår ändå frågan vad fullmäktige har den kommunala revisionen till. Det behöver inte enbart bero på den kommunala revisionen att fullmäktige inte går på revisorernas linje. Det finns ju fler som kan ha intresse i frå- gan och därför borde frågan om bedömningen av de förtroende- revisionsansvar hanteras med den öppenhet som följer av demokratins värden. Om fullmäktige sällan följer revisorernas förslag kan revisionen i medborgarnas ögon framstå som verkningslös. Uppdraget som revisor riskerar också att uppfattas som meningslöst.53 Vad medborgarna eller revisorerna tycker kommer inte att be- skrivas här. Om det är så att fullmäktige uppfattar revisionen som verkningslös eller meningslös skall vi låta dem uttala sig själva om senare i rapporten. 51Sammanställning från och 2004. 52Rapport från och (2000), Kommun- politikern – Om demokratin. 53Dir 2003:09, citat från s. 3. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Vad är en kontrollfunktion till för? Den Kommunala Revisionen är en demokratisk institution som har den förtroendevalda kontrollerande politiska funktionen i kommu- nernas politiska organisation. Det är ett kontrollinstrument som verkar genom granskning un- der ansvarsprövningsprocessen och kommunicerar sina iakttagelser med berörda och förmedlar sin information och bedömning till fullmäktige. Fullmäktige har i sin tur att ta emot revisionens an- svarsprövning utan omprövning av deras bedömning och slutligen själva bedöma vad som kan behöva göras och fatta beslut om ansvar skall utkrävas eller inte.54 Här ger jag kontrollfunktionen en generell betydelse och defini- erar att den är till för att minska oönskade effekter och behålla eller öka önskad variation av revisionsansvar.55 Med denna definition betyder det att om kontrollen skall ha nå- gon effekt så behöver det finnas en beredskap att ta vara på den information som kommer från de förtroendevalda revisorerna. Re- visorerna behöver ju också klara av att ägna sig åt det som den är till för, den kommunala revisionens uppdrag, på ett sådant sätt så att själva kontrollen i sig inte skapar oönskade effekter. Avsikten med de granskningar och kontroller som görs är att ge information om hur de förtroendevalda har skött sitt revisionsan- svar. Informationen från revisionen är till för att förbättra och kor- rigera det som behövs för att de avsedda effekterna med den kom- munala verksamheten och fullmäktiges beslut skall uppnås. Ur vems perspektiv kontrolleras och bedöms ansvarstagandet? Revisorernas arbete förmedlar information som ger ny kunskap om de förtroendevaldas ansvarstagande. Vid utvärdering av politik och förvaltning är det kontrollsyftet och främjandesyftet som kan ge ny kunskap om det politiska ansvarstagandet. 54Andra demokratiska kontrollinstrument utanför den kommunala organisationen är JO och JK som utövar tillsyn av lagligheten, särskilt i styrelser och nämnder med specialreglerade verksamheter i kommunerna. Se (1999) Tabell 1.3 Kontrollinstrument som gransk- ande informationsförmedlare eller mekanism för faktiskt ansvarsutkrävande. Där ges en över- skådlig uppställning som gäller statliga kontrollinstrument, s. 45. 55Bunge, M. (1999) Social Science under Debate. A philosophical Perspective. 335 f. När Bunge, filosofen i samhällsvetenskap skriver om kontroll- funktioners betydelse i ett demokratiskt samhälle föreslår han att begreppet ges en generell definition med motsvarande innebörd. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna syftet är att granska vad som skall förverkligas enligt meningen med fullmäktigebeslutet, det institutionella regelverk och de nor- mer som gäller, och få svar på vad som har skett. Poängen med det främjande syftet är att få svar på om det som avses bli bättre efter genomfört beslut blir det. Vad det är som revisionen ägnar sig åt att söka information och kunskap om styr förstås också över vilka perspektiv som tas som utgångspunkt för vad, hur och när kontroll sker och ur vilket per- spektiv som den information som kontrollen ger analyseras. När de förtroendevalda revisorerna kontrollerar de förtroende- ansvar kan det göras ur flera relevanta perspektiv; det poli- tiska-, myndighets-, medborgar-/kommunmedlem, brukar- perso- nal-, andra utförande mellanhänders-, huvudmanna-, finansiär-, kreditgivare-, leverantörer- och kundperspektiv. Beroende på vilket eller vilka av dessa perspektiv som tillåts dominera eller om det görs en samlad bedömning av genomförande och effekter sett ur samtliga dessa perspektiv påverkar förstås vilken information som ges tillbaka till fullmäktige och vad de kan tänkas använda informationen från revisionen och den nya kun- skapen till.56 Vad används revisorernas information till? Under revisorernas gransknings- och ansvarsprövningsprocess ar- betar de inte i något vakuum. Revisorernas förmåga att agera som kontrollinstrument och kommunikationen med de granskade på- verkar vad och hur informationen från revisorerna hanteras och tillvaratas.