sou · GSB34 · 2005-01-01 00:00:00 — I delbetänkandet konstateras att utredningen åter- kommer till ovan-nämnda frågeställningar . Vi anser, i linje med biodrivmedelsdirektivet, att hänsyn tas till vilken inverkan de olika förnybara drivmedlen har på den totala klimat- och miljöbalansen. I kapitel 3, om distribution av förnybart drivmedel, skrivs det att den övervägande majoriteten av ledamöterna i referens- och expertgrupperna anser att en lagfäst skyldighet för bensin- stationerna att tillhandahålla förnybart fordonsbränsle är en olämplig väg för att öka andelen bränsleflexibla fordon eller andra fordon som använder förnybara fordonsbränslen. Detta är en formulering som undertecknad befarar kan misstolkas. Erfarenheten har varit att bolagen på egen hand företagit en tämligen blygsam utbyggnad av både antalet och andelen stationer som tillhandahåller förnybara drivmedel. Detta beror sannolikt främst på grund av den moment 22-situation som råder (få köper bränsleflexibla bilar eftersom det inte finns drivmedel tillgängligt på särskilt många ställen – få producerar och/eller distribuerar drivmedel eftersom det inte finns särskilt många bilar som efter- frågar dem). Bensinbolagens uttryckliga avvisande av en frivillig överenskommelse visar att någon förändring sannolikt inte är att vänta, utan någon form av lagstadgat krav. Utredningen haft mycket kort om tid till sitt förfogande för detta första delbetänkande, och en gedigen konsekvensutredning har därför inte varit möjlig att genomföra. Trots det verkar det dock peka mot att ett tvingande lagkrav på samtliga, eller i princip samtliga, landets bensinstationer kunna leda till orimligt kostsamma och åtminstone i ett inledande skede ineffektiva krav. Någon strategisk utbyggnad verkar det inte heller finnas möjlighet att kräva på denna väg. Vad som kunde ha förtydligats är nämligen att på grund av de komplicerade juridiska ägarförhållanden (med både detaljist- och bolagsägda, respektive -drivna bensinmackar) som råder verkar det inte finnas möjlighet att ålägga bolagen att tillhandahålla drivmedel på en viss andel (ex.vis var femte) av sina mackar per ort/kommun. Lagstiftning måste behandla alla bensin- stationer lika (dock med hänsyn till dispensmöjligheterna), vilket ett sådant krav inte verkar kunna betraktas som att det gör. I utredningens kommande arbete blir det därför av stor vikt att titta på andra möjliga vägar för att åstadkomma en strategisk utbyggnad av stationer för förnybara drivmedel. Ett sådant sätt skulle kunna vara ett system för gröna drivmedelscertifikat, där bensinbolagen åläggs att en viss mängd av deras totala omsättning skall härröra från förnybara drivmedel. Målsättningen bör då vara så hög att den inte enbart kan uppnås med låginblandning, utan att en strategisk utbyggnad av distributionen av biobränslen inleds. Bolagen har då en möjlighet att på egen hand avgöra hur utbygg- naden ska ske mest strategiskt för att – på både kort och – kunna leva upp till målsättningarna för andelen biobränslen som kostnadseffektiviteten maximeras. En annan viktig fråga som utredningen bör titta närmare på i det fortsatta arbetet är hur bensin- och dieselanvändningen i transport- sektorn kan minskas. Genom att minska den absoluta mängden bensin och diesel som förbrukas – exempelvis genom ett minskat transportarbete, kortare transportsträckor eller genom att en större andel transporter sker med tåg – kan vi lättare nå upp till de pro- centuella mål för andelen förnybara drivmedel som föreslås. Det leder självklart också direkt till det viktigaste målet för arbetet; en förbättrad miljösituation. Utredningen föreslår dels att det nationella målet om biodrivmedelsanvändning höjs till dels att en ny lag instiftas om skyldigheten för bensinstationer att tillhanda- hålla förnybart fordonsbränsle. Det nya målet om biodrivmedelsanvändning kommer att nås utan ytterligare åtgärder. Däremot finns svårigheter att nå målet om biodrivmedelsanvändning . Målet nämns i delbetänkandet men kommer att behandlas mer ingående i slutbetänkandet. För att nå målet krävs aktiva åtgärder. måste redan nu agerar och driva på för en övergång från fossila till förnybara driv- medel. Ett högre mål om exempelvis biodrivmedels- användning kopplat till åtgärder visar en tydlig ambi- tionsnivå och ger en för initiativ och åtgärder. Det är viktigt att satsningar görs på flera alternativ av förnybara drivmedel. Utredningen lyfter fram etanol och biogas som de drivmedel som på kort sikt är aktuella men skall ett drivmedel bli aktuellt på lång sikt måste satsningarna börja . Det är fel att t ex. skjuta satsningen på ett drivmedel som vätgas helt . Utredningen föreslår att en ny lag instiftas om skyldigheten för bensinstationer att tillhandahålla ett förnybart fordonsbränsle. har en statlig utredning så tydligt tvekat inför sina egna förslag. En rad problem med lagförslaget påtalas i utredningen tex. att förslaget ej är teknikneutralt (gynnar ensidigt etanol) samt att förslaget hotar att motverka införandet av biodrivmedel snarare än gynna detsamma. Problemet ligger i att utredningen för starkt fokuserat på lagstiftning som ett medel, istället för att titta på målen och på olika typer av åtgärder. När utredningen så starkt konstaterar att det lagförslag som läggs fram inte är bra borde man gå vidare och istället föreslå åtgärder som aktivt gynnar introduk- tionen av biodrivmedel, fler tankstationer för förnybara drivmedel, ökad inhemsk produktion av förnybara drivmedel samt åtgärder för att få fram nya fordonsmodeller mm. En väg att stimulera och snabba på övergången till förnybara drivmedel är olika typer av överenskommelser med berörda aktörer. Särskilda yttranden SOU 2004:4 Lagförslaget, som det presenteras i utredningen, berör cirka 2 400 bensinstationer av de totalt 4 000 som finns i landet. Det billigaste alternativet för dessa bensinstationer är att tillhandahålla etanol. Lagförslaget kommer således med största sannolikhet att ge över 2 000 nya etanoltankstationer utspridda över hela . Detta kan inte betraktas som teknikneutralt. Det är inte ens önskvärt att så snabbt bygga fast sig i ett system som så starkt knyter an till ett enda bränsle som dessutom har vissa nackdelar. Lagförslaget om skyldigheten för bensinstationer att tillhandahålla ett förnybart fordonsbränsle bör absolut inte antas. När det gäller tillsynen över efterlevnaden av lagförslaget före- slås som ansvarig för den centrala tillsynen medan den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggområdet föreslås som ansvarig för tillsynen på lokal nivå. Lagförslaget har kopplingar till såväl plan- och bygg- området som miljö- och hälsoskyddsområdet. Skall kommunerna ha del i tillsynen måste frågan om var i kommunen tillsynen skall ligga överlåtas till respektive kommun, dvs. ansvaret bör ligga på den nämnd som kommunfullmäktige bestämmer, jämför skriv- ningen i 26 kap. 3 § 2 st. Vidare måste finansieringen av den kommunala tillsynen lösas förslagsvis genom att ge kommunerna möjlighet att ta ut en tillsynsavgift. Jag anser att det är fel att utredningen frångår direktivet att utreda skyldighet för bensinstationer att tillhandahålla minst ett förnybart fordonsbränsle och lämna ett sådant lagförslag. Utred- ningen väljer att skjuta fram detta krav till . Detta ger fel signaler till marknaden och kan medföra att förlorar av aktivt handlande från berörda aktörer när det gäller införande av förnybara drivmedel. Utredningen konstaterar att leveransen av förnybara drivmedel är mycket liten och att ett lagkrav om införandet av minst en pump med förnybara drivmedel per bensinmack till största delen skulle gynna etanol samt att en för ensidig satsning på det binder resurser som kunde används till andra ändamål. Jag menar att det är upp till de dynamiska marknadskrafterna att bestämma val av bränsle. Skulle aktörerna välja etanol så är en storskalig utbyggnad av blandpumpar etanol/bensin kostnads- effektiv eftersom dessa pumpar är kostnadsneutrala vid inköp i (större volymer) som de erbjuder bränsledetaljister en möjlighet att förutom bensin även erbjuda alla blandningar av etanol/bensin1. Utredningen förespråkar låginblandning av etanol i bensin som det huvudsakliga sättet att öka användningen av förnybara driv- medel. Jag menar att om man accepterar detta synsätt så kommer det inte hända mycket på marknaden som gynnar förnybara driv- medel. Därmed missar man möjligheten att driva på så att det kommer fler bilmodeller som kan drivas med förnybara drivmedel. Utvecklingen av förnybara drivmedel kommer att tappa i tempo och etanol får en dominerande ställning som förnybart drivmedel. dominerar ett fåtal oljebolag den svenska markanden för distribution av bensin. Det gäller att lägga förslag som kan bryta den oligopolställning som oljebolagen har . Detta har utred- ningen överhuvudtaget inte berört. Oljebolagen förespråkar låg- inblandning av etanol i bensin för att kunna behålla sin domi- nerande ställning på marknaden. När utredningen nu valde att frångå utredningsdirektivet om krav på förnybara bränslen vid bensinstationer borde man ha beaktat förslaget från , (BAFF) 031219: Kartlägg hur fördelningen av stationer är beträffande deras försäljning mätt i volym av drivmedel per station och indela stationerna storleks- mässigt i fyra kvartiler. Därefter borde det vara enkelt att i lagtexten lägga in en övergångsmekanism och kräva att de stationer som representerar 1:a kvartilen (ev. volymer över 4000m3/år) skall ha en pump med förnybara drivmedel och 2:a kvar- tilen (stationer med volymer över 3000m3) skall uppfylla kravet och tredje kvartilen (stationer över 2000m3) skall vara klara och resten enligt dagens skrivning 2008. Utredningen förespråkar att offentliga institutioner, statliga verk och kommuner skall driva på utvecklingen mot ökad användning av förnybart fordonsbränsle. Detta genom att utforma sina upphand- lingar på ett sätt som främjar ökad användning av förnybart for- donsbränsle. Det som blir märkligt är att detta kan ske först , för att driva på utvecklingen är svårt eftersom det finns för få pumpar att tillgå med förnybara drivmedel. Tar man del av oljebolagen årsredovisningar kan man se att de för har ett nettoresultat mellan 74–349 miljoner. Det borde utredas/belysas hur oljebolagen kan stå för en del av kostnaderna för de skador som klimatförändringarna orsakar samhället. Introduktion av förnybara fordonsbränslen En särskild utredare tillkallas med uppgift att föreslå nationella mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordons- bränslen mot bakgrund av den referensnivå på för som antagits genom och rådets direktiv /30/EG av om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel (EUT L 123, , s. 42, Celex 32003L0030), biodrivmedels- direktivet. Utredarens förslag bör vara teknikneutralt och främja en kostnadseffektiv produktion och introduktion av förnybara for- donsbränslen. I uppdraget ingår att med förtur utreda frågan om skyldighet för bensinstationeratt tillhandahålla minst ett förnybart fordonsbränsle 2005 och presentera författningsförslag till ett sådant system. Även frågan om det vägledande nationella målet skall utredas med förtur. Utredaren skall även analysera möjligheten att införa någon form av drivmedelscertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja intro- duktion av förnybara fordonsbränslen. I uppdraget ingår att lämna förslag till hur ett sådant system lagtekniskt kan utformas. Utredningsarbetet skall vara avslutat . Ett delbetänkande skall lämnas . Transportsektorn orsakar stora utsläpp av koldioxid genom användning av fossila bränslen. Transportsektorn står för av de totala utsläppen av koldioxid i . Utsläppen av koldioxid från transporter har, både per capita och som andel av de totala utsläppen, ökat medan utsläppen från flera andra sektorer minskat. Det finns en tydlig koppling mellan ökade inkomster och ökade koldioxidemissioner från transporter i alla industriländer. Åtgärder behöver vidtas för att transportsektorn skall kunna bidra till att uppfylla åtagande under Kyotoprotokollet och det nationella klimatmålet att de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 2012 skall vara lägre än ut- släppen 1990. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm i atmosfären. bör därför utsläppen för vara lägre än koldioxidekvivalenter och invånare för att därefter ytterligare minska. Regeringens transportpolitiska etappmål för en god miljö innebär bland annat att utsläppen av koldioxid från transporter till 2010 bör ha stabiliserats nivå (se prop. 1997/98:56 och prop. 2001/02:20). En introduktion av alternativa drivmedel kan ses som ett möjligt komplement till åtgärderna för att minska den specifika bränsleförbrukningen och effektivisera transportsystemet. I propositionen klimatstrategi (prop. 2001/02:55) anger regeringen att en viktig åtgärd för att begränsa transportsektorns klimatpåverkan är en politik som främjar introduktion och ökad användning av alternativa drivmedel. Regeringen anger i propo- sitionen att man avser att återkomma med förslag till nationellt mål för vidare introduktion av alternativa drivmedel då beslut fattats om de direktivförslag som lagts inom EU. I propositionen anges också att regeringen avser, när ställning tagits till gröna certifikat för el, att utreda om systemet för gröna certifikat även kan vara tillämpligt för alternativa drivmedel och hur ett sådant system kan utformas. Skattestrategi för alternativa drivmedel I propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) pekar regeringen på introduktion av alter- drivmedel som ett led i strategin för effektivare energi- användning och transporter. I syfte att stimulera en fortsatt intro- duktion presenterades en skattestrategi för alternativa drivmedel. Skattestrategin bör, enligt propositionen, utformas så att den på ett kostnadseffektivt sätt bidrar till ökad miljönytta och till sam- hällsekonomiskt effektiva lösningar. I budgetpropositionen (prop. 2001/02:1) lades skatte- strategin fast. Totalt avsattes per kalenderår för skattenedsättning för alternativa drivmedel. För pilotprojekt avsattes per kalenderår och intäktsbortfallet för en generell koldioxidskattebefrielse för koldioxidneutrala driv- medel beräknades till ca . Avsikten var att strategin skulle börja tillämpas 2003 sedan ansökan inlämnats och godkänts av rådet och kommissionen. Strategin är ännu inte godkänd i sin helhet. I avvaktan på ett godkännande har regeringen dels förlängt de befintliga dispenserna för energi- och koldioxid- skatt till utgången av 2003, dels på samma villkor prövat och beviljat nya ansökningar, allt inom ramen för de för skattestrategin avsatta totalt . Samtliga nuvarande dispenser löper ut vid utgången av 2003, och skattestrategin kan därefter sättas i verket. Kommissionen beslutade om ett meddelande om alternativa drivmedel för vägtransporter och om åtgärder för att främja användningen av biodrivmedel (KOM(2001)547), om förslag till biodrivmedelsdirektiv samt om ett förslag till ändring av direktiv /81/EEG (mineraloljedirektivet) vad gäller möjligheten att tillämpa nedsatta punktskatter på vissa mineraloljor som innehåller biobränslen och på biobränslen. Syftet är att bidra till att unionens åtagande enligt Kyotoprotokollet kan uppnås samt att minska EU:s importberoende i enlighet med kommissionens Grön- bok för försörjningstrygghet (KOM(2000)769). I biodrivmedelsdirektivet som publicerades i EUT , ges allmänna riktlinjer innebärande att varje medlemsland sätter nationella, indikativa mål för introduktionen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel utifrån referensvärden gällande för gemenskapen som helhet. Ett antal kriterier för fastställandet av dessa nationella mål angavs också. Referensnivån sattes till för och avser energi- innehåll av på marknaden ersatt bensin och dieselolja för tran- sporter. Enligt direktivet skall medlemsstaterna rapportera till kommissionen om vidtagna åtgärder för att främja biodrivmedel och andra förnybara drivmedel m.m. I den första rapporten efter direktivets genomförande, dvs. , skall länderna även ange nivån på sina nationella vägledande mål för den första fasen. Eftersom tiden är kort till det första rapporteringstillfället bör det vägledande nationella målet för denna fas utredas med förtur. rapport skall motsvarande rapporteras för den andra fasen. antogs en politisk överenskommelse i Ekofin- rådet gällande ett direktiv om omstrukturering av gemenskapens regler för beskattning av energiprodukter och elektricitet (energi- skattedirektivet) vilken bl.a. innebär att en generell skattebefrielse eller en skattereduktion för biodrivmedel är tillåten genom artikel 16. Artikel 16 upphör att gälla om bindande kvoter skulle införas i biodrivmedelsdirektivet. I slutsatserna från toppmötet den 20 stödjer att nationella vägledande mål sätts i överens- stämmelse med referensvärdet för transportändamål . Principer för introduktion av förnybara fordonsbränslen Introduktionen av förnybara fordonsbränslen skall genomföras på ett kostnads- och energieffektivt sätt under beaktande av alla aspekter av en långsiktigt hållbar utveckling. I bedömningen av kostnadseffektivitet bör ett långsiktigt perspektiv användas där möjligheten att uppnå en utveckling med en framtida situation baserad på ny teknik beaktas. Det är också viktigt att bedöma kostnadseffektiviteten i relation till andra möjliga åtgärder inom respektive sektor. Ett införande av förnybara drivmedel enbart som en åtgärd för att på kort sikt minska de totala utsläppen av koldioxid oavsett sektor är knappast kostnadseffek- tivt. Det är dock nödvändigt att väga in även andra möjliga samhällsekonomiska effekter i bedömningen såsom en förbättring av försörjningstryggheten, en ökad sysselsättning samt en diversifiering inom näringslivet. Eftersom de totala utsläppen bör minska betydligt och utsläppen av koldioxid från transportsektorn ökar kontinuerligt och utgör en stor andel av de totala utsläppen är det angeläget med kraftfulla styrmedel för att främja en långsiktigt hållbar utveckling. Ytterligare samhällsekonomiska effekter skulle kunna uppnås om utsläppen av reglerade föroreningar (CO, HC, NOX) och partiklar kan minskas genom åtgärderna. Det är av stor vikt att introduktionen sker så att det ges ett tydligt incitament till utveck- ling av miljöanpassade förnybara drivmedel som kan bli konkurrenskraftiga på marknaden. Det är också viktigt att konsumenterna ges möjlighet att göra miljöanpassade val. Det långsiktiga perspektivet bör vara en viktig utgångspunkt för åtgärder för att främja en introduktion av förnybara fordons- bränslen. Vid utformandet av mål och strategi för introduktion av förnybara fordonsbränslen, på kort (), medellång () och lång (> ) sikt, är det väsentligt att dessa utformas så: –att en god balans erhålls mellan introduktion av dagens förnybara fordonsbränslen på kort sikt och utvecklingen mot framtida konkurrenskraftiga alternativ, –att sådana drivmedel som har en påtaglig klimateffektfördel i ett livscykelperspektiv främjas i första hand, –att mål för introduktion av ny teknik och nya produkter utformas på sådant sätt att näringslivet ges rimliga och stabila förutsättningar för investeringar m.m., –att hänsyn tas till specifika förutsättningar vad gäller processer, råvarupotential och tekniska eller klimatrelaterade förhållanden m.m., –att fördelar och nackdelar med överbryggande teknik beaktas, både för transportsektorn och för el- och värmeproduktionen. Med överbryggande teknik menas att använda alternativa drivmedel av fossilt ursprung för att ut- veckla teknik, infrastruktur och marknad för att främja en övergång till förnybara drivmedel. Det är angeläget att åtgärder för att uppnå klimatmål inte kommer i konflikt med andra miljömål om t.ex. biologisk mångfald, luft- kvalitet, försurning eller övergödning. uppstår måste nyttan av olika åtgärder i möjligaste mån vägas mot varandra. Utredaren skall föreslå nationella mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen mot bakgrund av den referensnivå på för som antagits genom biodrivmedelsdirektivet. Av särskilt intresse är de skatteregler som läggs fast i energiskattedirektivet. Utredaren skall ta fram ett förslag till strategi för introduktion av förnybara fordonsbränslen på kort, medellång och lång sikt. Förslaget bör bidra till att skapa en marknad för förnybara driv- medel som inte premierar vissa tekniska lösningar eller begränsar utvecklingen av alternativ till dagens motor- och bränsletekniker. Utredarens förslag bör med andra ord vara teknikneutralt och främja en kostnadseffektiv produktion och introduktion av för- nybara fordonsbränslen. är nätet av bensinstationer med förnybara bränslen bristfälligt utbyggt vilket minskar möjligheterna att använda alter- nativt drivna fordon. I arbetet skall frågan om skyldighet för bensinstationer att tillhandahålla minst ett förnybart fordons- bränsle 2005 utredas med förtur. Förslag till en heltäckande, nationell distribution av förnybara fordonsbränslen skall presen- teras liksom behov och utformning av eventuella dispenser från ett heltäckande system. Möjligheterna att införa tvingande lagstiftning såväl som frivilliga åtgärder skall belysas. Utredaren skall beakta möjligheten att ställa kraven så att den infrastruktur som byggs upp även skall kunna användas för andra bränslen . I upp- draget ingår att lämna förslag till hur ett sådant system lagtekniskt kan utformas. Låginblandning i bensin, som är vanligt före- kommande och kan användas i befintlig fordonspark, kan ses som ett av stegen mot en övergång till förnybara bränslen. Därför bör dessutom ytterligare låginblandning i bensin och diesel liksom introduktion av förnybara bränslen med egen standard, t.ex. E85 eller biogas, utredas ur olika aspekter och tidsperspektiv. Utredaren skall även analysera möjligheten att införa någon form av drivmedelscertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja intro- duktion av förnybara fordonsbränslen. Målet med ett certifikats- system är att på ett kostnadseffektivt sätt stimulera produktionen av förnybara fordonsbränslen och teknisk utveckling. I uppdraget ingår att lämna förslag till hur ett sådant system lagtekniskt kan utformas. I sitt arbete skall utredaren noga följa tillämpningen av den beslutade skattestrategin för alternativa drivmedel samt vid behov föreslå förändringar och förbättringar av strategin. Utredaren skall också beakta att skattestrategin endast beslutats för en femårs- period. Utredaren skall även beakta fördelar och nackdelar med överbryggande teknik i den långsiktiga introduktionen av förny- bara drivmedel, såväl för transportsektorn som för sektorerna för el och värme. Den forsknings-, utvecklings- och försöksverksamhet om förny- bara fordonsbränslen som pågår inom ramen för Statens energi- myndighets, och verksamhet skall belysas och eventuella behov av förändrad inriktning analyseras. EG-rätten och de begränsningar som den innebär för det nationella handlingsutrymmet är av central betydelse när det gäller att utforma mål och strategier för introduktion av förnybara fordonsbränslen. Utredaren bör i sin analys ägna särskild upp- märksamhet åt de gemenskapsrättliga regler om statligt stöd som syftar till att förhindra att konkurrensen snedvrids på den gemensamma marknaden. Förslag till mål och strategi skall utfor- mas så att de är förenliga med dessa regler. Vid behov bör utredaren även föreslå de eventuella förändringar av regelverket som krävs för att nå de uppsatta målen. Kommissionens riktlinjer för godkän- nande av statligt stöd på miljöområdet (EGT C 37, , s. 3) och den praxis som kommissionen och har utveck- lat bör uppmärksammas i detta sammanhang. Utredaren bör, utöver författningsförslagen ovan, lämna förslag till åtgärder och eventuella författningsändringar, som utredarens överväganden ger upphov till.