sou · GSB357 · 2005-01-01 00:00:00 — På de områden som ännu inte harmoniserats inom EU finns vissa nationella register, t.ex. det . Ett sådant register måste kunna motive- ras med stöd av sådana undantag som anges i artikel 30 i EG-för- draget eller som framgår av praxis, exempelvis skydd av människors och djurs hälsa och liv. Det torde vara osannolikt att uppbörd av tillsynsavgifter skulle anses vara ett skäl som motiverar ett register. EG-rätten föreskriver i vissa fall registrering av berörda närings- idkare, t.ex. på livsmedelsområdet. Även om dessa register till- kommit för att underlätta tillsynen används de som underlag för avgifter. Utredningen har tagit del av myndigheternas bedömningar av möjligheter till avgiftsfinansiering (de finns återgivna för varje myndighet i bilaga 2 under Resursåtgång och finansiering). De flesta myndigheterna ser inte möjligheter till utökad avgiftsfinan- siering. Den vanligaste orsaken är att det är svårt att avgränsa ett avgiftskollektiv inom ramen för ett brett ansvarsområde. I några fall gör man bedömningen att avgiftsuttag skulle vara betungande för verksamheter som ofta utgörs av små företag eller skulle drabba dem för godtyckligt. Ytterligare en orsak är svårigheten att ta ut en avgift som inte blir för betungande för avgiftskollektivet men ändå leder till att kostnaden för marknadskontrollen täcks. Förutsätt- ningarna för avgiftsfinansiering har inte i någon väsentlig omfatt- ning förbättrats jämfört med de bedömningar som gjordes i anslut- ning till inträdet i EES. Myndigheternas synpunkter avseende bristande möjligheter till avgiftsfinansiering kan delas in i följande kategorier: Svårt avgränsa kollektiv: , , , . Uppbördshanteringen bär sig inte: , . Drabbar branschen på fel sätt: , . Oklarhet om finansieringen p.g.a. att det rör sig om en förändrad situation eller initialsvårigheter: , , , , (till dels). Utredningens slutsats är att det utifrån de principiella utgångs- punkter som här har redovisats inte går att införa avgiftsfinansie- ring av marknadskontrollen i någon större skala. Utredningen vill särskilt peka på svårigheten att åstadkomma tillräcklig grad av pre- cision med avgiftssystemen och på risken för att avgifter skapar handelshinder. Om marknadskontrollen i högre utsträckning än ska avgiftsfinansieras krävs någon form av harmonisering av avgiftsuttaget på EU-nivå. Utredningen gör vidare bedömningen att det vid en större ökning av antalet avgiftsfinansierade myndigheter skulle uppstå en tung börda för vissa näringsidkare som skulle komma att åläggas avgifter från ett stort antal myndigheter. Ett gemensamt drag för de avgiftssystem som tillämpas är att avgifter tas ut av eller via en relativt begränsad grupp stora aktörer. Inom flertalet övriga sektorer där marknadskontroll bedrivs är det svårt att identifiera ett avgiftskollektiv. Kostnaderna för provning utgör för vissa myndigheter en inte oväsentlig del av kostnaderna för marknadskontroll. För dessa myndigheter skulle det vara en lättnad om kostnader för provning kunde överföras på ansvarig näringsidkare i de fall proven visade att uppställda krav inte uppfylls. På motsvarande sätt skulle det också kunna övervägas om en administrativ avgift ska kunna tas ut när en vara inte uppfyller redlighetskrav såsom märkning m.m. i linje med de möjligheter som övervägts i det ovan redogjorda exemplet avseende . Utredningen utgår ifrån att verksamheter som är avgifts- finansierade fortsätter att vara det. När behov av marknadskontroll identifieras inom nya sektorer bör det övervägas om avgiftsfinan- siering ska tillämpas. Däremot finner inte utredningen det möjligt att föreslå avgiftsfinansiering på de områden som anslags- finansieras. Mot bakgrund av marknadskontrollens betydelse, bl.a. för ekonomisk tillväxt (mer om detta i avsnitt 11) bör gemensam finansiering över ett större antal utgiftsområden vara motiverat. Om kraven på marknadskontroll och därmed resursbehovet ökar väsentligt jämfört med utredningens bedömning bör formerna för finansiering prövas ånyo. I ett sådant samman- hang borde förutsättningarna för en generell marknadskontroll- avgift övervägas. Ett sådant mer horisontellt perspektiv på finansie- ringen av tillsyn behandlas f.n. av (Ju 2000:06), som bl.a. har till uppgift att föreslå principer för hur den statliga tillsynen bör finansieras. Bedömning: För del gör utredningen bedömningen att marknadskontrollen bäst effektiviseras genom att verket tilldelas förstärkta resurser för marknadskontroll och en central operativ personalstyrka på avdelas för marknadskontroll, samarbetet mellan verket och kommunerna utvecklas, med frihet för kommunerna att använda relevant personal för marknadskontrollen och anpassa uppgiften till den egna organisationen, samarbetet med blir aktivare liksom med andra myndigheter, och att samarbetet med näringslivet utvecklas så att myndigheter och företag i samverkan medverkar till en bättre ordning på marknaden. En grundförutsättning för att arbetet med marknadskontrollen inom område stegvis ska kunna byggas upp och genomföras i den takt som de berörda direktiven förutsätter är att medel anvisas via statsbudgeten. bör pekas ut som ansvarig myndighet för marknadskontroll av byggprodukter. Utredningen bedömer att resurser måste ökas. Medicinteknik är en viktig tillväxtbransch. Fungerande marknadskontroll skapar förutsättningar för företagen att verka och utvecklas. För att marknadskontrollen ska vara effektiv ska det alltid klart framgå vilken instans som har ansvar för marknads- kontrollen inom ett produktområde. I de flesta fall är specialist- kompetens nödvändig hos den instans som ansvarar för kon- trollen. Att bevara en oförändrad ordning för marknadskontrollen inom ansvarsområde är otillräckligt för att möta kra- ven på en effektiv marknadskontroll. Av detta skäl behövs för Kon- sumentverkets del förstärkningar centralt på myndigheten vid sidan om den befintliga ordningen med kontrakterad personal i kommu- nerna. Personal vid som mer koncentrerat ägnar sig åt marknadskontroll kan förmedla sakkunskap, utgöra specia- liststöd för kommunens personal i marknadskontrollarbetet och göra kontroller på platser där avtal med de kommunalt anlitade saknas. Personalen kan agera som utryckningsstyrka och vid behov komplettera befintliga insatser i kommunerna med akuta ingripan- den och komplicerade bedömningar. Sannolikt torde en förstärk- ning för del motsvarande fem till tio personer med dylika operativa befogenheter vara tillräckligt för att avsevärt stärka marknadskontrollen inom ansvars- område. Denna specialiserade personal hos verket bör kombineras med ett utbyggt nät av kontaktpersoner/inspektörer i kommunerna. Avtalen med kommunerna ska formuleras så att en garanti finns att personer är tillängliga för aktiviteten marknadskontroll och så att kampanjer inte riskerar att förhindras av tillfäl- lig tidsbrist i kommunerna. Till skillnad från rådande ordning menar utredningen att det inte behöver vara just konsumentväg- ledare som utför marknadskontrollen utan att det är kommunernas sak att bestämma vilken personalgrupp eller grupp personer anlitad av kommunen som kan komma ifråga. Den gruppen kan sedan få tillgång till utbildning av . Konsumentvägledarna har fler uppgifter än just marknads- kontroll och deras erfarenhet kan på många sätt vara värdefull, men vad som behöver säkras i systemet är – snarare än att specificera en särskild yrkeskategori – att det finns personer med relevant kom- petens och instruktioner som kan uppfylla skyldigheten marknads- kontroll. I de fall det saknas personal i vissa kommuner för mark- nadskontroll kan arbeta för att kommuner sins- emellan ingår avtal för att säkra den geografiska täckningen vid sidan om insatser av verkets egen marknadskontrollfunktion. Myndigheten kan även samverka med andra myndigheter genom samarbetsavtal eller med andra organisationer. Det torde även för kommunerna vara av ett klart intresse att det finns en effektiv marknadskontroll. Detta bör beaktas när det gäller upprättandet av avtal med kommuner som utför uppdrag åt Kon- sumentverket. Ett aktivt samarbete med är viktigt i sammanhanget. Genom att farliga produkter från tredjeland i ökad grad kan stop- pas redan vid gränsen bedöms samarbetet bidra till att minska omfattningen av förekomst av avvikande produkter i butikerna. Utredningen anser att bör använda den personal som beskrivits ovan för att snabbt reagera på varningar från Tull- verket om misstänkta varupartier. Vid sidan om samarbetet med och andra myndigheter kommer det även att bli nödvändigt att stärka verkets samarbete har utbyte och kontakter med näringslivet när det gäller marknadskontroller. Den nya produktsäkerhetslagen innebär att detta samarbete ytterligare kommer att behöva stärkas. Genomförandet av det nya produktsäkerhetsdirektivet innebär att samarbete och informationsfunktion mot andra myndigheter blir än viktigare och måste öka i intensitet. har tagit fram en strategi för hur man ska arbeta med information, utbildning och annat utbyte. Behoven ser olika ut för olika produktområden och strategin kan väntas utvecklas utifrån de erfarenheter som erhålls. Från fall till fall får man ta ställning till vilken stödfunktion verket kan erbjuda. För den aktivitetsnivå som beskrivs ovan är det största proble- met den bristande finansieringen. I ett flertal utredningar och pro- positioner har påpekats att det behövs mer resurser till Konsu- mentverket för marknadskontroll. Utredningen har undersökt men inte funnit att det finns någon självklar möjlighet till ett avgifts- system för eftersom produktområdet är för heterogent för ett konkurrensneutralt avgiftskollektiv. Marknads- kontrollen skulle emellertid bli mindre resurskrävande om sam- arbetet med berörda branscher utvecklades ytterligare. I Stor- understöds de lokala näringsidkarna med information för att förebygga att ingripanden i efterskott, när farliga produkter redan nått marknaden, måste äga rum. Samarbetet manifesteras i ett Enforcement Concordat1, som är en del av regelförenklingssträvan- den. En bättre balans mellan myndigheternas och näringslivets insatser (systemkontroll från myndighetens sida, egenkontroll, information om oseriösa aktörer från företagens) skulle även i kunna uppnås med ytterligare samarbete. Utredningen bedömer att det kommer att vara problematiskt för produktsäkerheten i om inte marknads- kontroll tilldelas resurser i nödvändig utsträckning. I sammanhanget är viktigt att understryka att de begränsade resurser som finns att tillgå för att bedriva marknadskontroll inom ett brett produktområde gör det särskilt viktigt att Konsumentver- kets insatser är effektiva och inriktas på produkter där problem finns eller där utvecklingen är sådan att ökade problem kan väntas uppstå. Tillgången på tillförlitlig skadestatistik är ytterst viktig för 1 Se /regulation/publicsector/enforcement/enforcement.htm att verket ska kunna styra sina insatser på ett effektivt sätt. Det är därför nödvändigt att av fördjupad ska- destatistik med sin grund i EHLASS-systemet fortgår och utveck- las. Som nämnts i tidigare avsnitt finns inom bygg- området fyra direktiv enligt den nya metoden som förutsätter marknadskontroll och det är nödvändigt att resurser görs tillgäng- liga för denna kontroll. De aktuella direktiven avser byggproduk- ter, hissar, skidliftar och värmepannor. Byggproduktområdet är ett av de största produktområdena omfattningsmässigt och ekono- miskt. Förutsättningar för att utföra marknadskontroll av CE-märkta byggprodukter enligt byggproduktdirektivet växer nu stegvis efter- som sådana produkter finns tillgängliga på marknaden. Omfatt- ningen av CE-märkta byggprodukter ökar i den takt som harmoni- serade tekniska specifikationer kommer fram. I avsnitt 6.16.2 har redovisats innehållet i den svenska bygglag- stiftningen och hur ansvaret är fördelat. De tekniska egenskapskrav som anges i byggproduktdirektivet avser färdiga byggnader och anläggningar. Bestämmelserna återfinns i lagen (1994:847) om tek- niska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Beträffande byggpro- dukter anges att de är lämpliga om de har sådana egenskaper att det byggnadsverk där de ska ingå kan uppfylla de väsentliga egenskaps- kraven. Det är inte klarlagt hur byggproduktdirektivet och det allmänna produktsäkerhetsdirektivet förhåller sig till varandra. Som framgått i avsnitt 6.16.2 ställs kraven på t.ex. byggprodukter från skilda utgångspunkter. bedömer att bör pekas ut som ansvarigt för marknadskontroll av byggprodukter. ansvar beträffande marknadskontroll bör, i takt med att standarder kommer fram och en gemensam europeisk uppfattning om marknadskontrollen av byggprodukter klarnar, byggas upp och byggas ut i enlighet med denna europeiska uppfattning. En grundförutsättning för marknadskontrollen är att medel anvisas via statsbudgeten, ett medelsbehov som är svårbedömt. Medicinteknik utgör exempel på ett område med en tydlig kopp- ling mellan aktiv marknadskontroll och ökad säkerhet (t.ex. genom kontrollen av dialysapparater) och mellan aktiv marknadskontroll och företagens möjligheter att verka och utvecklas. I uppgifter ingår tillsyn av industrins kliniska prövningar av medicinteknisk utrustning. Det finns ett samband mellan möjlighet till kliniska prövningar i och företagens möjligheter att verka i landet. I branschen finns både globala före- tag som är snabba att uppmärksamma tillgången till nationell infra- struktur och svenska småföretag vars verksamhet är starkt beroende av densamma. Det är emellertid svårt att avgränsa själva marknadskontrollen från andra aktiviteter hos myndigheten och göra en bedömning av kostnaden för just denna kontroll. Utredningen kommer dock inte till någon annan slutsats än de tidigare utredningarna inom området (se avsnitt 6.16.3 och faktablad i bilaga 2) utan anser att en ordent- lig resursförstärkning behövs, eftersom det kan ifrågasättas om myndigheten når upp till EU:s minimikrav. Inom området tillämpas dessutom övergångslösningar från flera av de nya medlemsländernas sida, så även utvidgningen medför ökat behov av marknadskontroll. 8.9.4Behovet av samordnande myndigheter och av expert- kompetens hos myndigheter Ett antal rättsakter med marknadskontrollinslag är på väg inom det miljö- eller energirelaterade området. Direktivförslaget om eko- design av energianvändande produkter är ett sådant förslag, utfor- mat som ett ramdirektiv. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att det samordnande ansvaret för marknadskontrollen och styrningen inom ett område alltid framgår klart, särskilt när det gäller ramlagstiftning av den föreslagna, mycket omfattande karaktären. Det förefaller finnas svagheter inom flera områden när det gäller metoder för och styrning av den operativa kontrollen. Direktivet om buller från utrustning avsedd att användas utomhus är exempel på ett sådant område där formerna för den operativa kontrollen inte etablerats fullt ut. Marknadskontrollen inom områden där det behövs särskild specialistkompetens för mätningar m.m. måste tas om hand av tydligt samordnande myndigheter, med expertkompe- tens inom berörda områden. 8.10En svensk EU-strategi angående marknadskontroll För att skapa bättre förutsättningar för en fungerande inre marknad ska utifrån en bas av stärkt marknadskontroll i fortsätta att verka för: en behandling på politisk nivå av marknadskontrollen i EU genom att den efter översynen av den nya metoden behand- las i lämpliga strategier, resultattavlor etc. att marknadskontrollen får en jämn och effektiv nivå i EU att svenska myndigheter i administrativt samarbete om marknadskontroll eftersträvar en effektiv arbetsfördelning i EU med tonvikt på områden där har särskild kom- petens eller särskilt intresse. I översynen av den nya metoden i EU ska särskilt verka för: att marknadskontrollen behandlas på likartat sätt i allmänna produktsäkerhetsdirektivet och nyametodendirektiven, med beaktande av förekommande risker att förenkling av skyddsklausulförfaranden och informa- tionsförfaranden kommer till stånd att oklarheter i regelverket som möjliggör gråzonsimport klargörs att förtroendet för CE-märkningen stärks att effekterna för medlemsländernas marknadskontroll av EU:s tredjelandsarrangemang blir klargjorda, t.ex. rapporte- ringsfunktioner. ska verka för att skaderapporteringssystemen utveck- las i EU så att riskanalysarbetet underlättas och att konsument- och arbetstagarinflytandet i standardiseringen ökar. I samband med utarbetandet av nya rättsakter som medför marknadskontroll av varor ska bevakas från svensk sida att de metoder som behövs för marknadskontroll verkligen introduce- ras i rättsakterna samt att det görs klart i vilken utsträckning nya regler omfattar krav på marknadskontroll för medlemsstaterna. Möjligheten att finna former för finansiering av marknads- kontroll som inte bryter mot EG-rättsliga regler bör tas upp i lämpligt sammanhang i EU. har hållit en hög profil i EU när det gäller produktsäkerhet och marknadskontroll och svenska myndigheter har även varit syn- nerligen aktiva när det gäller kunskapsöverföring inom dessa områ- den till de nya medlemsstaterna och de nya grannländerna till EU. Även andra länder i EU har anordnat konferenser om marknadskontroll (t.ex. 2000, 2002). Marknadskontroll för industrivaror behandlades i den första handlingsplanen för den inre marknaden som antogs av rådet i . Ett av målen i planen var att förstärka pro- duktkontrollerna genom att stärka nyametodendirektiven och det allmänna produktsäkerhetsdirektivet. Regeringen avfattade 1996/1997 en skrivelse till om inre marknaden (skrivelse 1996/97:83). Behovet av en förstärkt marknadskontroll fick en framskjutande plats i skrivelsen. Konsumentsäkerheten och kon- kurrensförutsättningarna för företagen betonades liksom den kommande utvidgningens eventuella effekt på behovet av mark- nadskontroll. På svenskt initiativ anordnades en om marknadskontroll tillsammans med kommissionen. Efter kon- ferensen sände handelsministern och konsumentministern tillsam- mans brev till sina motsvarigheter i andra medlemsländer och upp- manade länderna att utveckla marknadskontrollen och öka sam- arbetet mellan medlemsländerna. I brevet framfördes att kommis- sionen måste påskynda sitt arbete med gemensam lagstiftning om produktkontroll. Kommissionären höll ett tal vid konferensen där han betonade sektorsansvariga myndigheters roll, kontroll av efterlevnad och samarbetet med tullmyndig- heterna: // Swedish national arrangements aim to ensure that responsibility for market surveillance lies where it belongs, with the sectoral market inspection authorities. I begin by placing market surveillance firmly in the context of enforcement. I cannot emphasize too strongly that enforcement of the Single market rules is vital. Confidence on the part of businesses – especially small, job-creating businesses – and citizens, depends on even-handed enforcement of the rules. Firms in particular find it very difficult to operate competitively in the Single market if enforcement is uneven. This does not mean uniformity of the arrangements themselves. But it means that market surveillance in each member State must establish an acceptable level of confidence in products, and business confidence that the market operates openly, evenly and in a non-discriminatory way throughout the EEA. We still have some way to go. As far as customs is concerned, it is essential for the Single Market that there is a robust common system. Member States may not carry out market surveillance by using customs mechanisms at internal bor- ders, so controls at the external border must be able to exclude dange- rous products from the outset. adopted Regulation (EEC) No 339/93 on checks for conformity with the rules on product safety in the case of goods imported from third countries for this pur- pose // Ytterligare en konferens, en nordisk, hölls i i samarbete med . Syftet var att fördjupa kontakterna och utbyta erfarenheter. I slutsatser från konferensen kom man fram till att arbetet måste stärkas horisontellt – SWEDAC fick ansvaret för att samordna detta – och vertikalt och att kontakterna med näringslivet måste förbättras. Gemensamma projekt har därefter genomförts. Under det svenska ordförande- skapet anordnade tillsammans med kommissio- nen en europeisk konferens om produktsäkerhet och marknads- kontroll. Samarbetet på nordisk nivå har fortsatt bl.a. genom att tagit initiativ till ett nordiskt-baltiskt partnerskapsprojekt för marknadskontroll för åren 2004–2006 i vilket ingår , , , , , , , , och samt det . Syftet är att genom förbättrat samarbete på den operativa nivån möta nya krav som uppkommer genom utvidgningen och att på samma gång understödja den ekonomiska potentialen i regionen. 8.10.2Behov av åtgärder i som bas för agerande Man kan konstatera att hjälpte till att väcka liv i debatten om marknadskontroll i EU. När initiativ på EU-nivå för att för- stärka marknadskontrollen nu är på väg på bred front, bör se till att leva upp till de krav som så ivrigt förespråkats. En ambition för i EU bör vara att synliggöra att mark- nadskontrollen fungerar väl i landet, bl.a. för att undvika att uppfattas som ett land där varor som inte uppfyller ställda krav kan dumpas. Sektorer där det finns undantag för någon av med- lemsstaterna kräver extra uppmärksamhet. För att åstadkomma en europeisk samsyn om kontrollens utformning bör myndigheterna vara aktiva inom sektorsområden i administrativt samarbete – med grannländer, i den nordliga dimen- sionen och i EU. Där så är möjligt kan svenska myndigheter ta ansvar inom EU för marknadskontrollen inom vissa områden eller segment av områden där det finns särskild kunskap i eller särskilt intresse för att göra det. 8.10.3Att beakta avseende utvecklingen i EU Det är angeläget att på basis av en förstärkt marknads- kontroll i fortsätter att sträva efter att marknadskontroll behandlas på politisk nivå i EU – i lämpliga strategier, resultattavlan för inre marknaden etc. även efter att översynen av den nya meto- den ägt rum. En fungerande marknadskontroll medför klara spel- regler, vilket är av stor vikt för mindre medlemsstater. Översynen av den nya metoden bör bevakas så att inte onödig diskrepans uppstår i förhållande till produktsäkerhetsdirektivet. Det kan gälla sanktioner, skyddsklausuler, sekretess, informations- system, tillsynsansvar avseende distributörer m.m. I viss mån gäller detta även i förhållande till den föreslagna rättsakten om ömse- sidigt erkännande. Om rättsakterna och metoderna skiljer sig för mycket åt kan det bli betungande för myndigheterna. På den tek- niska nivån understöds redan utvecklingen mot ökad likriktning i förfarandena för provning m.m. Problemen med gråzonsimport till EU, privatimport via bl.a. internet av maskiner och båtar m.m. skapar problem för marknads- kontrollerande myndigheter. Frågeställningar med anknytning till sådan import är angelägna att få belysta från svensk sida i den kommande behandlingen av översynen av den nya metoden. Syftet bör vara att reda ut oklarheter och verka för att tillämpningen ska vara densamma i hela EU. När det gäller begrepp som har att göra med släppa på marknaden, importör/auktoriserad representant och tullkontroll behandlas dessa frågor i översynen. EU:s avtal om ömsesidigt erkännande med länder utanför EES- området medför att marknadskontrollerande myndigheter ska godta produkter som certifierats i tredjeland. Om åtgärder vidtas mot en sådan produkt är det kommissionen som hanterar frågan bilateralt, dvs. en svensk myndighets ingripande kan komma att behöva hanteras av kommissionen gentemot ett land utanför gemenskapen. Det finns därför anledning att noga följa hur för- valtningen av avtalen utvecklas. Förenklade skyddsklausulförfaranden hör till de frågor som anses viktiga att bevaka från svensk sida i den kommande över- synen.