sou · GSB3111d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Fall 1) Kandidat A har blivit listvald i krets I och i krets II. Fall 2) Kandidat A har blivit personvald i krets I och listvald i krets II. Fall 3) Kandidat A har blivit personvald i krets I och krets II. I de båda första fallen tillämpas samma regler för dubbelvals- avveckling som gällde före införandet av personvalet dvs. listtrohet, vilket i praktiken innebär att ersättaren hämtas från den lista som har erhållit flest röster i valkretsen. I det sista fallet kommer dock inte ersättaren regelmässigt att hämtas från den lista som har erhållit flest röster i kretsen. Här gäller visserligen att ersättaren precis som i det två först nämnda fallen skall hämtas från den lista som bidragit till att den ursprungliga kandidaten erhöll plats. Är det flera listor som bidragit till platsen så skall ersättaren hämtas från den lista som bidragit mest. Men med personvalet behöver emellertid den personvalde inte alltid komma från den lista som har erhållit flest röster i valkretsen. Det gör att den som skall besätta det lediga mandatet mycket väl kan hämtas från en lista som har fått förhållandevis få röster i valkretsen. Ju fler listor som ett parti går fram med i valkretsen, desto mindre förutsägbar blir givetvis ersättarfrågan. Förekommer t.ex. som i vårt fall kandidaten A på två listor – X och Y – där personrösterna på lista X bidrar mer än personrösterna på lista Y till att A blir personval, skall således ersättaren hämtas från lista X, oavsett om lista Y är den lista i valkretsen som erhållit flest röster. Att reglerna skulle tillämpas i enlighet med vad som redovisats stod också klart när de introducerades i vallagen. Reglerna för dubbelvalsavveckling vid personval har endast tillämpats vid valen 1998 och 2002. Det är enligt kommittén en alltför att bygga på för att ändra de grundläggande principerna för den ersättarordning som gäller för den som har blivit personvald. De konsekvenser av den nuvarande ordningen som föranlett kommittén att i detta skede ändå ta upp frågan har inte heller – som sagts – vid dess tillkomst på något sätt varit okända för lagstiftaren. De konsekvenser som kan konstateras är närmast förorsakade av partierna själva genom deras list- och kandidatpolitik. Det finns givetvis anledning att fortsättningsvis noga följa frågan särskilt mot bakgrund av de väljarreaktioner som kan uppkomma. Det finns dock inte skäl för att nu föreslå någon annan ordning. Bestämmelser om överklagande av val finns i 19 kap. vallagen. I övrigt innehåller lagen följande bestämmelser om överklagande av beslut: beslut om att fastställa valkretsindelning enligt 2 kap. 8 och 9 §§ får överklagas hos (2 kap. 12 § andra stycket), den centrala valmyndighetens beslut enligt 3 kap. 2 § om antalet valkretsmandat vid val till och beslut enligt 3 kap. 6, 8 och 9 §§ om antalet valkretsmandat för val till landstings- och kommunfullmäktige får överklagas hos (3 kap. 12 §), beslut i ärenden om indelning i valdistrikt får överklagas hos (4 kap. 8 § första stycket), om en valnämnd har beslutat att inte godta ett hinder mot att ta emot ett uppdrag som valförrättare, får detta beslut överklagas hos (4 kap. 8 § andra stycket), den centrala valmyndighetens beslut i ärenden enligt 5 kap. om registrering av partibeteckningar och anmälan av kandidater får överklagas hos (5 kap. 21 §), den centrala valmyndighetens beslut i ärenden om valsedlar enligt 6 kap. får överklagas hos (6 kap. 17 §), den centrala valmyndighetens eller beslut i ett ärende om rättelse i röstlängd får överklagas hos (7 kap. 14 §). Kommitténs förslag: Nuvarande bestämmelser om överklag- ande samlas i ett kapitel i den nya lagen. Flertalet bestämmelser är oförändrade i sak. Tidsfristerna för överklagande av olika slag av beslut anges uttömmande i vallagen. Ett beslut av eller den centrala valmyndigheten att fastställa utgången av ett val skall få överklagas också av en kandidat som inte varit upptagen i den aktuella röstlängden, såvitt avser förordnande av honom eller henne som ledamot, efterträdare eller ersättare. Det skall av vallagen framgå att ett omval till eller avser endast det antal fasta mandat och utjämningsmandat som tilldelades den berörda valkretsen vid det upphävda valet. I enlighet med de allmänna principer som ligger till grund för utformningen av den nya vallagen, bör samtliga bestämmelser om överklagande samlas på ett ställe. Detta har i kommitténs lagförslag skett i 15 kap. För tydlighetens skull bör kapitlet inledas med en bestämmelse som klargör att beslut eller andra åtgärder enligt lagen får överklagas endast i den utsträckning som anges där. Bestämmelsen i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol kan således aldrig bli aktuell inom det område som regleras av vallagen. Det följer visserligen av domstolspraxis att ett förbud mot överklagande hos domstol kan åsidosättas med stöd av den i artikel 6 i stadgade rätten till domstolsprövning av bl.a. civila rättigheter (se t.ex. RÅ 2002 not. Föreskrifter om val avser emellertid medborgerliga rättigheter och därmed inte sådana civila rättigheter som sagts. Det är därför inte möjligt att under åberopande av göra gällande en rätt till domstolsprövning av beslut eller andra åtgärder enligt vallagstiftningen. Vidare bör det i den nya lagen uttömmande anges vilka tidsfrister som gäller för överklagande av olika slag av beslut. I förhållande till nuvarande lag innebär detta att överklaganden av beslut i ärenden om valsedlar skall göras från den dag klaganden – dvs. berört parti – fick del av beslutet. överklaganden göras från det överklagade beslutet kungjordes såvitt avser beslut av om fastställande av valkretsindelning för val till landstings- och kommunfullmäktige, om antalet valkretsmandat för val till landstings- och kommunfullmäktige och om indelning i valdistrikt samt beslut av den centrala valmyndigheten om antalet valkretsmandat vid val till och om registrering av partibeteckning eller anmälan av kandidater. Det materiella innehållet i bestämmelserna om överklagande bör inte ändras, förutom i två avseenden. Bakgrunden till den första ändringen är att i sin utvärdering av val anförde följande (rapport 2003:1 s. 18): För att en kandidat ska kunna väljas in gäller att villkoren för valbarhet är uppfyllda på valdagen, bl.a. att en person för att kunna bli invald i landstings- och kommunfullmäktige återfinns i skattemyndighetens folkbokföringsregister som folkbokförd den dagen i rätt landsting respektive kommun. i har vid sin valbarhetskontroll i ett val till landstings- och två till kommunfullmäktige funnit att en kandi- dat, som stått i tur att bli invald, inte varit folkbokförd på valdagen. har därför inte utsett de berörda kandidaterna till ledamot respektive ersättare. De här aktuella kandidaternas flyttnings- anmälningar var dock gjorda före valdagen men skattemyndigheten beslutade först efter valdagen att retroaktivt folkbokföra dem. På valdagen var villkoren för valbarhet följaktligen uppfyllda. Kandidaterna överklagade beslut om valutgången men avvisade överklagandena med motivering- en att kandidaterna inte hade rätt att klaga över valutgången. Enligt 19 kap. 2 § vallagen får ett beslut överklagas av den som enligt röstlängden har rösträtt vid valet och av ett parti som deltagit i valet. I dessa fall fanns klagandena upptagna i röstlängd men i annan kommun än i det valområde där de kandiderade (ärenden dnr 29-2002, 34-2002 och 35-2002). anser att det som redovisats ovan starkt strider mot det allmänna rättsmedvetandet. Det är nödvändigt att kandidater, som i ett fall som detta oriktigt påverkas av ett beslut själv får möjlighet att överklaga det – inte att den rätten enbart är förbehållen annan person eller ett parti. Vallagen bör möjligt ändras i detta avseende. Kommittén anser i likhet med att nuvarande bestämmelser leder till ett orimligt resultat i fall som det nu beskrivna. Ett beslut av att fastställa utgången av ett val bör därför få överklagas också av en kandidat som inte varit upptagen i den aktuella röstlängden, såvitt avser frågan om förordnande av honom eller henne som ledamot, efterträdare eller En bestämmelse med denna innebörd har därför tagits in i kommitténs förslag till ny vallag (se 15 kap. 3 §). En andra ändring bör göras såvitt avser reglerna för omval till eller . Vid val till och tillämpas ett system med fasta mandat och utjämningsmandat. När det gäller fördelas de fasta valkretsmandaten på varje valkrets proportionellt mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen. Utjämningsmandaten fördelas mellan partierna så att fördelningen av alla mandat i , med undantag av de fasta valkretsmandat som har tillfallit parti med av rösterna, blir proportionell mot de i fördelningen deltagande partiernas röstetal i hela riket. Om ett parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten har erhållit fler mandat än som motsvarar den proportionella representationen i för partiet, bortses vid fördelningen av utjämningsmandaten från partiet och de fasta valkretsmandat detta har erhållit. Sedan utjämningsmandaten har fördelats mellan partierna, tillförs de valkretsar. Dessa bestämmel- ser finns i 3 kap. 8 § regeringsformen. I 18 kap. 24–29 §§ vallagen finns bestämmelser om fördelningen av mandat vid val till . Ett förordnande om omval skall avse den valkrets som berörs av de oegentligheter som föranleder omvalet. Resultatet av ett omval skulle därför kunna medföra t.ex. att fördelningen av utjämnings- mandat blir en annan än vad som följde av det tidigare valet. Det kan också bli att en parti som tidigare legat över fyra- respektive treprocentsspärren hamnar under denna. Det måste i vallagen finnas uttryckliga bestämmelser som hanterar en sådan situation. Enligt kommitténs mening är det inte rimligt att i en sådan situation låta ett omval avse hela riket respektive hela . Resultatet av det tidigare valet måste därför kvarstå oförändrat utom såvitt avser den berörda valkretsen. De fasta mandaten och i förekommande fall utjämningsmandaten som tilldelats den berörda valkretsen vid det upphävda valet påverkas då inte av att omval skall göras i kretsen. Omvalet avser då samtliga mandat som tilldelats kretsen. Detta innebär att ett parti som före omvalet låg över men vid omvalet hamnar under fyra- respektive treprocentsspärren får behålla de mandat partiet erhållit i övriga valkretsar. Däremot deltar partiet givetvis inte i fördelningen av mandat i den valkrets som omvalet avser. Det bortses alltså i sådant fall från partiets resultat i valkretsen. Detsamma gäller för ett parti som vid det tidigare valet hamnat under tre- respektive fyraprocentsspärren. Ett sådant parti deltar över huvud taget inte i fördelningen av mandat i den valkrets som omvalet avser utom, när det gäller val till , i de fall som avses i 3 kap. 7 § andra stycket andra meningen regerings- formen (den s.k. tolvprocentsregeln). En bestämmelse med den innebörd som sagts har tagits in i förslaget till ny vallag (se 15 kap. 13 § tredje stycket). 12.14Åtgärder för ökat valdeltagande m.m. En oroande utveckling är tendensen till ett sjunkande valdeltagande. I flera motioner under den allmänna motionstiden och 2003 har också ett antal åtgärder för ökat valdeltagande aktualiserats men också behovet av särskilda studier för att få en ökad kunskap om varför väljare avstår från att rösta (2002/03:K230, 2002/03:Sf289 och 2003/04K236). Flera av förslagen tar sikte på att göra det lättare att förtidsrösta, bl.a. genom nya former för distri- bution av röstkort. Andra förslag tar sikte på särskilda insatser för att öka valdeltagandet i befolkningsgrupper med lågt valdeltagande. Ytterligare några efterlyser mer handfasta åtgärder från valmyndig- heternas sida medan andra (2002/03:K219, 2002/03:K337, 2002/03:K368) framhåller att informationen om valsystemet måste bli bättre (se bet. 2003/04:KU13). Valdeltagandet uppgick i riksdagsvalet , när det var som högst, till . Det har därefter minskat kontinuerligt och uppgick i riksdagsvalet . Tendensen är densamma för de kommunala valen. Det gäller också valen till . Det genom- snittliga valdeltagandet i medlemsländerna har sjunkit oavbrutet från en nivå på till 2004. De tre val till som har hållits i har följt samma utveckling. Vid valet uppgick valdeltagandet till , vid valet och vid valet . I rapporten röstar och varför (Ds 2003:54) redovisas analyser av valdeltagandet kommunval. I rapporten konstateras att valdeltagandet följde ett mönster som är känt från Äldre, infödda, sammanboende, hög- utbildade och höginkomsttagare röstar i större utsträckning än yngre, invandrare, ensamstående, lågutbildade och låginkomst- tagare. Utfallet kan enligt rapporten till stora delar förklaras av skillnader i föreningsaktivitet, förtroende för andra, intresse för politik, partiidentifikation, tilltron till valhandlingens effektivitet samt synen kring röstningen som en medborgerlig plikt. I rapporten från valen (Rapport 2003:1) har bl.a. redovisat hanteringen av röstkort och genomförandet av poströstningen. Vad som kunnat konstateras är att röstkorten i något eller några fall inte delats ut på exakt rätt dag , men att detta haft en mycket begränsad omfatt- ning och rört enstaka postdistrikt. Röstkorten till utlands- svenskarna kom också i många fall fram alldeles för sent för att kunna användas vid röstningen. Vidare har kunnat konstateras för poströstningsperioden att det funnits brister i fråga om öppettider och antal poströstningsställen, otillräckliga lokalutrymmen och i vissa fall också oordning i lokalerna, brister i tillgänglighet för funktionshindrade och mot slutet av perioden köbildning på vissa ställen. Av omröstningen (Rapport 2003:2) framgår att röstkort som skickas ut till varje röstberättigad är inneslutet i en folder som innehåller information om hur man går till väga för att rösta. Frågor som gäller valdeltagandet och tänkbara åtgärder har också tagits upp av flera statliga utredningar. I Kommundemokrati- utredningens betänkande Att vara med på riktigt (SOU 2001:48 s. 273) tas bl.a. frågan upp om det generellt sett låga valdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund och vilka åtgärder som bör kunna vidtas för att öka valdeltagandet. Enligt utredningens bör ett sådant arbete bygga på ett samarbete mellan partier, kommuner, etniska och andra organisationer samt andra aktörer. Nätverk bör skapas för detta arbete som i första hand bör bedrivas lokalt. I betänkandet Valdeltagande och Europaparlamentsval (SOU 2000:81 s. 13-17) har vidare Rådet för utvärdering av val tagit upp ett antal förklaringar till det låga valdeltagandet Europaparlamentsvalen – bristande engagemang i EU-frågor, EU- motståndets politisering, partiernas aktivitet och massmediernas roll. Rådets slutsats var att partierna måste bli aktivare men att också större resurser borde anslås till partierna för få mer aktiva och informativa valrörelser. Andra tänkbara åtgärder var att undvika sommarval eller att samordna Europaparlamentsvalet med de övriga valen. Men även förbättringar i det nuvarande valsystemet föreslogs, bl.a. försök med IT-röstning och utökad brevröstning . anslog också till riksdagspartiernas information till invandrare års val (dnrJu2002/4640/) och till riksdags- partierna för information om EU-relaterade frågor (dnrJu2002/2671/D). Frågan om i vilken utsträckning skall svara för aktiv information och uppmaningar till väljarna att rösta har närmare behandlats av Valtekniska utredningen . Enligt utredningen föreföll det rimligt att ge myndigheten (som organisatoriskt var en del av ) – om den, som utredningen också föreslog, organiseras som en fristående nämndmyndighet med en bred politisk och medborgerlig förankring – en mer aktiv roll i förhållandet till väljarna. Enligt utredningen borde det i så fall av vallgen uttryckligen framgå att skall verka för att väljarna utnyttjar sin rösträtt (se SOU 2000:125 s. 20). Kommitténs bedömning: Den centrala valmyndigheten har en viktig uppgift att informera väljarna om de allmänna valen. Men med kommitténs förslag om att samla hela det lokala ansvaret för genomförande av val hos kommunerna ställs också ett ökat informationskrav på kommunerna. Ett lågt valdeltagande riskerar att urholka den representativa demo- kratins legitimitet. Ett ökat valdeltagande är därför viktigt för att de valda församlingarna skall kunna göra anspråk på att företräda folkviljan och för att medborgarna skal vara delaktiga i de olika samhällsfrågorna. Som kommittén redogjort för har valdeltagandet i de nationella valen minskat kontinuerligt . Det gäller också valen till . Det är en oroande utveckling. Men den är på intet sätt unik för . Tendensen är densamma för i stort sett samtliga länder i . Enda undantagen är de länder som har röstplikt. Frågan om vilken informationsroll bör ha har övervägts i den s.k. Demokratipropositionen (prop. 2001/02:80 s. 41 f.). Enligt regeringens mening kan en valmyndig- het endast genomföra åtgärder som är opartiska och sakliga. En valmyndighet får aldrig riskera att bli försatt i en situation där väljarna kan uppfatta att myndigheten har gjort ett politiskt ställningstagande eller på annat sätt försökt påverka väljarna i valet. En valmyndighet bör därför inte agera t.ex. genom utbildnings- eller folkbildningsverksamhet i demokratifrågor utöver den utbildning som sker av valförrättare eller röstmottagare. Detta följer av kravet på att valresultatet måste uppfattas som riktigt, oantastligt och tillkommet genom en ordning som är fri från påverkan från myndigheternas sida. delade denna bedömning. Kommittén gör ingen annan bedömning. I moderna demokratier är det i första hand en uppgift för de politiska parti- erna och folkrörelserna att åstadkomma ett högt valdeltagande. Vad som sagts utesluter givetvis inte att en valmyndighet har en viktig uppgift att sakligt och opartiskt informera väljarna om de allmänna valen. Det kan bidra till att väljare använder sin rösträtt. Den informativa verksamheten kan handla om att t.ex. ge saklig och opartisk information om hur den representativa demokratin fungerar och att de fria och allmänna valen är en del av denna. Det kan också handla om att beskriva och förklara de administrativa rutinerna kring valen, t.ex. hur personröstning fungerar i val- systemet. Denna informationsuppgift gäller självklart inte bara för den centrala valmyndigheten utan också för övriga valmyndigheter i valadministrationen, särskilt för kommunerna som föreslås få hela det lokala ansvaret för genomförande av val (se kap. 4). Mot bakgrund av de väljarundersökningar som finns kan det enligt kommitténs mening vara särskilt viktig att rikta sådan information till förstagångsväljare och väljare med utländsk bakgrund. Den centrala valmyndighetens informationsansvar är lagfäst i vallagen (1 kap. 15 § andra stycket). I enlighet med de principer som ligger till grund för utformningen av den nya vallagen har någon motsvarande bestämmelse inte tagits med i den föreslagna nya lagen. Någon särskild reglering i vallagen för valmyndigheterna behövs inte. En informationsskyldighet föreligger enligt de allmänna reglerna för myndigheternas verksamhet. Frågan om tänkbara åtgärder har också på nytt aktualiserats av regeringen i samband den parlamentariskt sammansatt kommitté som tillkallats med uppgift att göra en samlas översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). I uppgiften ingår bl.a. att analysera orsakerna till det låga och sjunkande valdeltagandet. är begränsat till att se över bestämmelserna i vallagen. De över- väganden vi gjort i frågan om åtgärder för att öka valdeltagandet får härigenom sin naturliga begränsning. 13Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dess konsekvenser redovisas i betänkandet och om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. I 15 § kommittéförordningen sägs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företag arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I 16 § kommittéförordningen sägs att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande. Nedan behandlas kostnadsberäkningar enligt 14 § och övriga konsekvensbeskrivningar enligt 15 § kommittéförordningen. Kostnaderna för administrationen av allmänna val täcks i huvudsak via anslaget i statsbudgeten för Allmänna val och demokrati och av kommunerna. I det följande behandlas den del av anslaget som avser val. Från anslaget betalas statens kostnader för valsedlar och annat valmaterial – vilket bl.a. innefattar information till väljarna och utbildning av valadministrativ personal vid länsstyrelserna och kommunerna – samt ersättningar till vissa myndigheter och . Från anslaget betalas även kostnader för utveckling och underhåll av valdatasystemet. Lönekostnader för medverkande personal hos kommunerna, inom länsstyrelserna och vid de svenska utlandsmyndigheterna särredovisas inte utan belastar kommunerna respektive myndig- heternas anslag. Däremot belastas valanslaget av de extra kostnader som myndigheterna har av val. Det gäller t.ex. länsstyrelsernas extrakostnader för löner, resor m.m. och utlandsmyndigheternas kostnader för distribution av utlandsröster. Anslagsbelastningen beror till största delen på vilka val som hålls . användes av anslaget för föreberedelser och genomförandet av val. genomfördes en folkomröstning om införande av euron. För att genomföra omröstningen beslutade om ett särskilt anslag. Kostnaderna för omröstningen inklusive kostnaderna för fortsatt utvecklingsarbete för valdatasystemet uppgick till . beräknas av anslaget användas för genomförandet av valet till Europa- parlamentet. Någon exakt beräkning av de totala kostnaderna för val finns inte. Den senaste beräkningen som har gjorts avser allmänna val (SOU1992:108, s. 108). Enligt denna beräkning svarade staten för av kostnaderna och kommunerna för . Röstmottagningen svarade för drygt hälften av kostnaderna, varav kommunernas kostnader för valförrättare utgjorde och poströstningen . Kommunernas kostnader för valförrättare utgjorde i sin tur av kommunernas samlade valkostnader. Förslaget om att hela det lokala ansvaret för genomförande av val samlas hos kommunerna innebär nya uppgifter för kommunerna. Kommunerna ansvarar för att det finns en vallokal till varje valdistrikt där väljarna kan rösta på valdagen. Med kommitténs förslag skall kommunerna också svara för förtidsröstningen i respektive kommun (dvs. den röstning som motsvaras av den s.k. poströstningen). Vid valet lämnades 1,6 miljoner Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar poströster, vid folkomröstningen 1,8 miljoner och vid EU-valet 650 000. Förslaget avser primärt att kompensera för utebliven poströst- ning till följd av den fortsatta omorganisationen av och dess servicenät. Förslaget om att hela det lokala ansvaret för förberedelser och genomförande av val samlas hos kommunerna innebär emellertid inte några ökade kostnader för röstningen som sådan. Däremot innebär det att kostnaderna för röstningen omfördelas från staten till kommunerna. När det gäller förändringar av kommunala uppgifter skall enligt kommitténs direktiv den s.k. finansieringsprincipen tillämpas. Principen är inte lagfäst men har godkänts av och tillämpats (prop.