sou · GSB393 · 2005-01-01 00:00:00 — beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till en förändrad finansie- ring av lönegarantin. Till särskild utredare förordnades generaldirektör . Till sakkunniga i utredningen förordnades juristen och ekonomen (), ekonomen (LO), chefsjuristen (TCO) och juristen (Företa- garna). arbetsrättsjuristen (Advokatfirman ) samt chefsförhandlaren (). ersattes av juristen (HTF). Från samma datum ersattes av vice verkställande direktören (Företagarna). Att som experter biträda utredningen förordnades departementssekreterare (), departementssekreterare () och ämnesråd (Finansde- partementet). förordnades ämnesråd (). Till sekreterare i utredningen utsågs omvärldsanalytikern . Arbetet har bedrivits under benämningen FINAL, utredningen om finansieringen av lönegarantin. Genom tilläggsdirektiv (2004:23) försköts tidpunkten för redo- visning av uppdraget till . Utredaren överlämnar härmed sitt betänkande. Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag om lönegarantiförsäkring ............................... Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497)..... Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672).......... Förslag till förordning om ändring i lönegarantiförordningen (1992:501) ...................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1283) om lönegarantiregister........................................ Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... 7Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattnings- verksamhet och förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980)................................................................................. Bakgrunden till uppdraget....................................................... Allmänt om direktiven............................................................. Bakgrund och gällande rätt.......................................... Konkurssystemet och lönegarantin ............................. Överprövning av beslut ................................................ Internationella normer om lönegarantin ................................ Allmänt om lönegarantins finansiering................................... Allmänt om lönegarantins administration.............................. Allmänt om kostnaden för lönegarantin................................. Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder....................................................... Liknande system i ........................................................ Lönegarantisystem i vissa andra länder................................... Genomgång av lösningsalternativ.................................. Fondlösning, kollektivavtalsstiftelse ........................... Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell ...... Vissa rättstekniska problem..................................................... 5.3 En obligatorisk lönegarantiförsäkring i privat regi................ 5.4Möjlighet för arbetsmarknadens parter att besluta om 5.5 Konkursförvaltarens roll ......................................................... 5.6Övervakning av arbetsgivarnas skyldighet att betala Överprövning av beslut ........................................................... Tillsyn över försäkringsverksamhet ............................ Kostnadsberäkningar i samband med övergången ........ Kompensation i form av sänkt arbetsmarknadsavgift ......... Behov av buffert..................................................................... 6.3Utbetalning trots att arbetsgivaren försummat att betala Garantifall enligt statlig lönegaranti ..................................... Konsekvenser för små företag............................................... Förslag till lag om lönegarantiförsäkring ............................. Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497)... Särskilt yttrande av sakkunnige , Svenskt Särskilt yttrande av sakkunnige , Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv .................................................................. Bilaga 3 prognosmodell ............................. Mina förslag i punktform 1.Regeringen och arbetsmarknadsparterna träffar överenskom- melse om en frikoppling av lönegarantin från statens budget. En obligatorisk lönegarantiförsäkring i privat regi införs. För- säkringen omfattar såväl organiserade som oorganiserade ar- betsgivare och arbetstagare. 2.I försäkringsmodellen ges en möjlighet för arbetsmarknadens parter till inflytande över finansiering och administration av lö- negarantin. Det sker genom att parterna i en överenskommelse sinsemellan reglerar bland annat vilket försäkringsbolag som skall meddela lönegarantiförsäkringen. Parterna beslutar själva om tillvägagångssätt vid valet av försäkringsbolag. 3.Då en överenskommelse finns dels mellan regeringen och ar- betsmarknadsparterna, dels mellan arbetsmarkandens parter, stiftas en lag avseende lönegarantiförsäkringen och arbetsgivar- nas skyldigheter att betala . Erforderliga anpassningar till det nya finansieringssystemet görs även i lönegarantilagen. 4.För arbetsgivarna gäller en skyldighet i lag att betala premie till lönegarantiförsäkringen. Försäkringen skall ha en enhetlig premie. Arbetstagarnas rättigheter regleras alltjämt i lönega- rantilagen. Arbetstagaren har rätt till garantibelopp även i det fall arbetsgivaren försummat att betala premien. 5.Det försäkringsbolag som meddelar lönegarantiförsäkringen ansvarar för att fastställa premiens storlek, att debitera premien, att pröva, beräkna, besluta och betala ut garantibelopp, att bevaka fordran i utdelningskonkurser och efter kon- kursavslut, ett samlat lönegarantiregister. 6.För enklast möjliga administrativa hantering föreslås ett samar- bete mellan försäkringsbolaget och . lämnar uppgifter om betalningsskyldiga arbetsgivare och om avgiftsunderlag till försäkringsbolaget. Därigenom skall infö- randet av försäkringen inte behöva leda till en utökad uppgifts- skyldighet för arbetsgivarna. 7.För en likformig och rättvis tillämpning av lönegarantilagen inrättas en lönegarantinämnd som prövar alla ärenden av principiell karaktär, skall tvister avgöras i en skiljenämnd. Arbetsmarknadens parter förutsätts träffa en bindande överenskommelse om skiljeförfarandet. I lag anges att detta avtal skall tillämpas även på oorganiserade arbetstagare. 8.Tillsynsmyndigheten i konkurser har ett övergripande ansvar för konkurstillsynen. utövar tillsyn över försäkringsverksamhet. Jag bedömer att det inte finns något behov av tillsyn utöver den som följer av konkurslagstiftningen och den som ryms inom roll. 9.Övergången från statlig lönegaranti till lönegarantiförsäkring i privat regi regleras i förhandlingar mellan regeringen och ar- betsmarknadens parter. Den slutgiltiga utformningen av över- gångslösningen blir följaktligen en produkt av förhandlingsre- sultatet. Motiven för en obligatorisk lönegarantiförsäkring i privat regi I utredningsdirektiven anges ökad samhällsekonomisk effektivi- tet som utgångspunkt för utredningens förslag. Jag menar att den kan komma att öka genom att utredningens förslag medför att kostnaderna för att försäkra det enskilda företaget mot kostnader för lönegaranti vid konkurs nu blir en fråga direkt för arbetsmark- nadens parter. Härigenom blir kopplingen mellan kostnaden i form av försäkringspremie och arbetsgivarens totala kostnader för ar- betskraften direkt synliggjord för såväl den som står för kostnaden – arbetsgivaren – som dem som skyddas av försäkringen – arbetsta- garna. Båda parter kommer att ha starka skäl av att hantera premie- sättningen så att dels arbetsgivaren ej belastas med högre premie än absolut nödvändigt för att uppfylla åtagandet, dels för att premie- uttaget inte onödigtvis inkräktar på löneutrymmet. En medverkan från arbetsmarknadens parter torde förutsätta en stabilitet i det grundläggande regelverket kring lönegarantin. Till exempel kan en förändring av placeringen eller omfattningen av de förmånsrätter som följer av nuvarande förmånsrättslag få direkt effekt på kostnaderna för ett nytt finansieringssystem. villkor för inom vilka områden lönegarantin kan göras gällande är följakt- ligen en avgörande faktor för att parterna skall kunna förutse de kostnader som lönegarantiförsäkringen förväntas ta över från sta- ten. En frikoppling av lönegarantin från statens budget bör således vila på en bred politisk uppslutning kring långsiktigt hållbara eko- nomiska principer för det nya systemet. Utgångspunkter och avgränsningar för lönegarantiförsäkringen Statens offentliga åtagande skall uppfyllas i enlighet med EG- direktiv. Förslaget skall utgå från att en lönegarantilag tillhan- dahåller det grundläggande regelverket. Arbetstagarnas trygg- het vid konkurs skall inte försämras. Den nya finansieringsmodellen skall innebära minskad risk för de offentliga finanserna. Statens ansvar bör endast omfatta de delar som inte kan ombesörjas på ett lika bra eller bättre sätt av någon annan aktör. Den nya finansieringsmodellen skall vara långsiktigt ekono- miskt hållbar, det vill säga modellen skall hantera lönegaranti- utbetalningar i såväl konjunkturuppgångar som konjunktur- nedgångar. Lönegarantisystemet skall vara obligatoriskt och omfatta såväl organiserade som oorganiserade arbetsgivare och arbetstagare. Lönegarantisystemet bör fungera självständigt. Det bör också vara så enkelt och överblickbart som möjligt. Kostnader som arbetsgivarna övertar från staten skall leda till motsvarande minskning av arbetsmarknadsavgiften. Den nya finansieringsmodellen utgår från gällande regelverk, det vill säga den omfattar inte lönegaranti vid företagsrekon- struktion och kommande ändringar till följd av genomförandet av ändringsdirektivet (2002/74/EG). Den nya finansieringsmodellen skall inte innebära någon för- ändring av placeringen eller omfattningen av de förmånsrätter som följer av förmånsrättslagen. Slutligen bör understrykas att den nya finansieringsmodell som be- skrivs innebär inte ett i alla delar komplett förslag utan skall ses som en plattform för vidare diskussion mellan regeringen och ar- betsmarknadens parter. Förslaget förutsätter en överenskommelse mellan regeringen och arbetsmarknadens parter om att införa en obligatorisk lönegaran- tiförsäkring i privat regi. Samtliga arbetsgivare blir enligt lag skyl- diga att betala premie till försäkringen. Premien föreslås bli enhet- lig. Premien får dock inte bestämmas till högre belopp än som an- ses svara mot den risk försäkringen är avsedd att täcka med tillägg för nödvändiga omkostnader. Arbetstagarnas rätt till lönegaranti regleras i lag. Det krävs ingen formell ansökan om garantibelopp från arbetstagaren utom i det fall det rör arbetsgivare som försatts i konkurs i annat nordiskt land eller i annan medlemsstat inom EU. Konkursförvaltaren föreslås ha en i lagen angiven skyldighet att underrätta försäkringsgivaren om garantifall genom att lämna underlag avseende lönefordringar. För en enkel och kostnadseffektiv hantering föreslås att försäk- ringen meddelas av en försäkringsgivare. Försäkringsmodellen ger möjlighet för arbetsmarknadens parter att få ett direkt inflytande över lönegarantins finansiering, förvaltning och administration. Det sker genom att parterna i en förhandling enas om vilken för- säkringsgivare som skall meddela lönegarantiförsäkringen. Parterna avgör själva hur man går till väga vid valet av försäkringsgivare. Försäkringsgivaren ansvarar för premiesättning och debitering av premie. Konkursförvaltaren kommer att ha en betydelsefull roll i lönegarantihanteringen även framgent. Beslutanderätten föreslås dock övergå från konkursförvaltaren till försäkringsgivaren. För- säkringsgivaren har en skyldighet att betala ut garantibelopp när han får kännedom om garantifallet. För att inte belasta arbetsgivarna med ytterligare uppgiftsskyl- digheter föreslås ett samarbete mellan och försäk- ringsgivaren. Vid debitering av försäkringspremien används samma underlag som vid uppbörd av arbetsgivaravgifter. En maskinell ru- tin tas fram för löpande rapportering av avgiftsunderlag från Skat- teverket till försäkringsgivaren. Genom samarbetet med Skattever- ket säkerställs att samtliga arbetsgivare lever upp till skyldigheten att betala premien. Betalas inte premien i rätt tid, får försäkringsgivaren ta ut en för- seningsavgift enligt vad som har bestämts i lagen. Avgiften höjs successivt med som premien förblir obetald. I förslaget ingår att arbetstagaren skall hållas helt skadeslös. Det innebär att arbetstagaren inte skall drabbas om arbetsgivaren slarvat med premiebetalningarna. En lönefordran hos en arbetsgivare som har försatts i konkurs skall betalas oavsett om premie hade erlagts. Genom utbetalningen till arbetstagaren övertar försäkringsgiva- ren arbetstagarens krav gentemot arbetsgivaren. Utdelning i kon- kursen för arbetstagarens fordran som ersatts av garantin tillfaller försäkringsgivaren intill detta belopp. Försäkringsgivaren är ansva- rig för bevakning och återkrav av den fordran som man övertar vid utbetalning. Likformig och rättvis tillämpning En lönegarantinämnd föreslås svara för tolkning och tillämpning av lagen om lönegarantiförsäkring samt av lönegarantilagen. Arbetsgi- vare eller arbetstagare kan begära att fråga som angår honom eller henne skall tas upp till behandling i nämnden. Avsikten är också att samtliga avslagsbeslut och även principiella bifallsbeslut skall fattas av lönegarantinämnden. Försäkringsgivaren tillsätter nämnden. Nämnden finansieras av försäkringsgivaren. För en enhetlig och snabb tvistelösning föreslås ett skiljeförfa- rande. Enhetligheten i dömandet garanteras genom att det bara finns en rättsinstans, gemensam för hela landet. Handläggningen i skiljenämnden är snabb. Arbetsmarknadsparterna förutsätts träffa kollektivavtal om skiljenämnden. I lag bör anges att kollektivavtalet skall tillämpas även på arbetstagare som inte omfattas av det. Av parternas överenskommelse förutsätts framgå hur skiljenämndens ledamöter utses samt att kostnaderna för tvisteförfarandet skall belasta försäkringsgivaren. Arbetstagaren bör dock bära sin egen rättegångskostnad i det fall han har förlorat målet. Vidare bör i kollektivavtalet föreskrivas att den som så önskar har rätt att utan inskränkning hos försäkringsgivaren utfå skiljedomar. Vad gäller uppbörd och indrivning av föreslås att försäk- ringsgivaren skall vara hänvisad till vad som gäller på det civilrätts- liga området i allmänhet, det vill säga att en exekutionstitel kan ut- färdas av kronofogdemyndigheten inom ramen för den summariska processen eller av allmän domstol. I grunden för förslaget om en lönegarantiförsäkring ligger det re- gelsystem som gäller för försäkringsverksamhet och som försäk- ringsbolagen arbetar under. utövar tillsyn över den svenska försäkringsverksamheten. verksamhet inriktas på finansiell analys, operativ tillsyn samt tillstånds- och rättsfrågor. Den avser sådana förhållanden som rör försäkringsgivarens förmåga att betala utlo- vad försäkringsersättning och att infria andra förpliktelser på grund av försäkringsavtal. kontrollerar även att för- säkringsgivarens verksamhet uppfyller de krav som ställs i lagen. Enligt försäkringsrörelselagen (1982:713) skall skaderegleringen uppfylla god försäkringsstandard. granskar så- ledes försäkringsgivarens agerande i förhållande till försäkringsta- gare eller försäkrade i samband med att en skada inträffat. Det gäller bland annat hur snabbt försäkringsgivaren reglerar skadan, om försäkringstagaren eller den försäkrade har fått tillräcklig och tydlig information om hur försäkringen gäller, att det finns väl fungerande rutiner för kontakter med försäk- ringstagare eller försäkrade exempelvis när det gäller behand- ling av klagomål. kontroll omfattar däremot inte frågor som rör huruvida försäkringsfall föreligger eller ersättningens storlek. Det är försäkringsgivaren som ansvarar för att underlaget för att be- döma en skada är tillräckligt. Här kommer lönegarantinämnden att ha en viktig roll genom att nämnden föreslås besluta i samtliga ärenden av principiell karaktär, även vid bifall. för konkurser utövar även i fortsättningen ärendetillsyn över konkursförvaltarnas lönegarantihantering. Förslaget innebär genomgripande förändringar, både vad gäller fi- nansieringen och organisationen. Ett genomförande av förslaget lär därför komma att kräva en viss förberedelsetid. Arbetsgivarna blir skyldiga att betala en premie till lönegaranti- försäkringen. Premien kommer därmed att ersätta den del av ar- betsmarknadsavgiften som i dagens system finansierar lönegaran- tin. Det innebär att arbetsgivarna skall kompenseras genom en minskning av arbetsmarknadsavgiften. Hur stor denna minskning blir preciseras i förhandlingar mellan regeringen och arbetsmarkna- dens parter. Övergången från statlig lönegaranti till lönegarantiförsäkring i privat regi får även vissa andra ekonomiska konsekvenser utöver frågan om kompensation i form av sänkt arbetsmarknadsavgift. Även dessa frågor bör tas upp i förhandlingar mellan regeringen och arbetsmarknadsparterna. Figur En obligatorisk lönegarantiförsäkring i privat regi 1 Förslag till lag om lönegarantiförsäkring Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om finansiering och administ- ration av lönegarantiförsäkring. Lönegarantiförsäkringen tryggar betalning av arbetstagares fordran hos en arbetsgivare som har för- satts i konkurs i eller i ett annat nordiskt land. 2 § Varje arbetsgivare som omfattas av avgiftsskyldigheten enligt 2 kap. socialavgiftslagen (2000:980) skall betala en årlig premie till lönegarantiförsäkringen. 3 § Lönegarantiförsäkring får meddelas av (Bolaget). 4 § Försäkringsgivaren skall fastställa och betala garantibelopp till arbetstagare enligt bestämmelser i lönegarantilagen (1992:497). 5 § Försäkringsgivaren svarar för debitering av försäkringspre- mien. 6 § Försäkringsgivaren får låta vissa åtgärder som innefattar myndighetsutövning utföras av annan. 7 § Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer med- delar närmare föreskrifter om försäkringsgivarens verksamhet och administration enligt denna lag. Försäkringsgivaren skall i tillämpliga delar följa bestämmelserna i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i be- skattningsverksamhet. 8 § Premien fastställs av försäkringsgivaren före ingången av varje kalenderår (premieår). Premien bestäms som en procent (premiesats) av debiteringsunderlaget. Debiteringsunderlaget utgörs av avgiftsunderlaget för arbetsgi- varavgifter enligt 2 kap. socialavgiftslagen (2000:980). 9 § Betalas inte premien i rätt tid får försäkringsgivaren ta ut en förseningsavgift. Förseningsavgiften är minst Y kronor. Avgiften höjs successivt med Z kronor för som premien förblir obetald. 10 § Om det finns särskilda skäl får försäkringsgivaren befria den betalningsskyldige helt eller delvis från skyldigheten att betala för- seningsavgift. 11 § Försäkringsgivaren skall informera arbetsgivarna om föl- jande 2.eventuella ändringar i de bestämmelser som gäller för pre- miebetalning, 3.övriga ändringar som kan anses vara av betydelse för arbets- givarna att känna till. 12 § Principiella eller tvistiga fall skall på begäran av arbetsgiva- ren eller försäkringsgivaren underställas en särskilt tillsatt . Försäkringsgivaren tillsätter nämndens ledamöter. Prövning i nämnden är kostnadsfri för arbetsgivaren. Förvaltarens handläggning ny §Bestämmelser om förvaltarens handläggning finns i konkursla- gen (1987:672).19För betalning av arbetstagares fordran hos en arbetsgivare som har försatts i konkurs i eller i ett annat nordiskt land svarar den försäkringsgivare som framgår av 3 § lönegarantiför- säkringslagen.Arbetstagare har rätt till betal- ning enligt vad som anges i denna lag oavsett om premie erlagts till lönegarantiförsäkringen. Denna lag träder i kraft den (datum). 2 Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497) Härigenom föreskrivs i fråga om lönegarantilagen (1992:497) dels att 1 §, 21–22 §§, 24–26 §§ och 28–30 §§ skall ha följande ly- dels att 11–20 §§, 27 § och 32–33 §§ skall upphöra att gälla, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf med . 1 § För betalning av arbetstagares fordran hos en arbetsgivare som har försatts i konkurs i eller i ett annat nordiskt land svarar staten enligt denna lag (statlig lönegaranti). Om bevakning förekommer i konkursen, skall förvaltaren underrätta den länssty- relse som avses i 22 § om sådana fordringar som omfattas av ga- rantin och som enligt förvaltarens bedömning är klara. Underrättelse om övriga ford- ringar som omfattas av garantin skall lämnas utan dröjsmål sedan fordringarna har blivit utdel- ningsgilla. Om förvaltaren, sedan han har lämnat underrättelse enligt 11 § första stycket, får upplysningar enligt 10 § eller om han på annat sätt får kännedom om något för- hållande som påverkar frågan till vilken del arbetstagarens fordran på uppsägningslön omfattas av förmånsrätt, skall han underrätta . Underrättelse enligt 11 § be- höver inte lämnas om medel har betalats ut i förskott till arbetsta- garen enligt 11 kap. 14 § kon- kurslagen (1987:672), beträf- fande fordran på lön för uppsäg- ningstid senast på fordringens förfallodag och beträffande annan fordran utan dröjsmål sedan den har blivit utdelningsgill. Den förvaltare, som efter att ha lämnat en underrättelse enligt 11 § avser att göra en förskottsbetal- ning till arbetstagaren enligt 13 §, skall underrätta in- nan betalningen görs. Förvaltaren skall för arbetsta- garens räkning bevaka fordringar som enligt hans bedömning är klara. Bevakningen får ske genom att förvaltaren lämnar rätten två kopior av en sådan underrättelse som han har lämnat enligt 11 § och anger att den avser bevakning. Förvaltaren skall genast un- derrätta arbetstagaren om bevak- ningen. Om bevakning inte förekom- mer, skall förvaltaren pröva och meddela beslut i frågan om en fordran i konkursen skall betalas enligt garantin. Om förvaltaren finner att fordran skall betalas enligt ga- rantin, skall han som beslutet meddelas till den läns- styrelse som avses i 22 § sända en underrättelse om beslutets inne- håll. Om förvaltaren, sedan han har funnit att fordran skall betalas enligt garantin, får upplysningar enligt 10 § eller om han på annat sätt får kännedom om något för- hållande som påverkar frågan till vilken del arbetstagarens fordran på uppsägningslön omfattas av förmånsrätt, skall han ompröva sitt beslut avseende ga- rantibelopp som ännu inte har betalats ut. Om omprövningen medför att utbetalning enligt garantin skall ske med ett annat belopp än tidi- gare, skall han sända en underrättelse om beslutets in- nehåll till . Kopia av beslut enligt 16 eller 18 § skall som beslu- tet meddelades sändas till till- synsmyndigheten i konkursen och arbetstagaren. Förvaltaren får rätta beslut som innehåller en uppenbar orik- tighet till följd av skrivfel, räkne- fel eller liknande förbiseende. Konkurs i annat nordiskt land Om en arbetstagare vill göra gällande att garantin skall ersätta en fordran som han har mot en arbetsgivare som har försatts i konkurs i ett annat nordiskt land, skall han ansöka om utbe- talning av garantibelopp hos tillsynsmyndigheten för det län där han vistas. Ansökan prövas av tillsynsmyndigheten. Om en arbetstagare vill göra gällande att garantin skall ersätta en fordran som han har mot en arbetsgivare som har försatts i konkurs i ett annat nordiskt land, skall han ansöka om utbe- talning av garantibelopp hos den försäkringsgivare som framgår av 3 § lönegarantiförsäkringslagen. Garantibelopp betalas av i det län dit den tingsrätt som handlägger kon- kursärendet hör. I de fall som avses i 21 § betalas garantibelop- pet av i det län där arbetstagaren vistas. Garantibelopp får inte betalas ut innan arbetstagarens fordran har förfallit till betalning.