sou · GSB358 · 2005-01-01 00:00:00 — Möjligen har detta varit fallet med FHS i den administrativa verksamheten – verksamheten är relativt stor men det finns ändå kvalitetsbrister i vissa delar av verksamheten. Statskontorets bedömning är att en översyn av de administrativa kostnaderna är befogad, och visst översynsarbete pågår redan. Men det finns anledning att öka kraven på verksamheten och förbättra den administrativa verk- samheten t.ex. inom ekonomiområdet. Vårt förslag är att FHS inleder ett samarbete med någon eller några andra högskolor för att göra en bench-marking studie av den icke-operativa verksamheten. Metodiken finns utvecklad via studier som Statskontoret tidigare gjort inom högskoleområdet. Metodi- ken kan ytterligare utvecklas genom att göra även kvalitativa jämförelser av enskilda verksamheter. I reala termer har FHS utbildning blivit allt dyrare – men sanno- likt även bättre. FHS chefs- och fackutbildning är särskilt dyr – även jämfört med andra chefsutbildningar i . Det kostar att lyfta en kapten till överstelöjtnant – en mot- svarande generell satsning på chefsutbildning finns knappt i någon annan yrkesgrupp. En högre officer kan ha en sammanlagd militär utbildning på 7–bakom sig, mer än vad många läkare har. Den största möjligheten att sänka utbildningskostnaderna ligger utanför FHS eget mandat – genom att anpassa utbildningen till individens behov. Programutbildning ger vissa studeranden mer utbildning än vad de behöver som andra inte får det djup i utbildningen som de behöver. Uppföljningen av genomförd utbildning bör inte bara avse nöjda elever och nöjda beställare utan göras som en djupare analys av genomförd utbildning mot de studerandens arbetssitua- tion efter . En sådan analys bör göras av en oberoende part så att både relevansen i FM:s utbildningsbeställningar kan granskas liksom FHS förmåga att bibringa de studerande kunska- per, färdigheter, attityder och värdegrunder. Vi föreslår ett antal åtgärder som FHS bör kunna överväga för att minska kostnaderna för främst den militära programutbild- ningen, t.ex. att ta bort pendlingsersättningarna för de militära lärarna. Det bör dock i första hand ankomma på FM att lösa detta. Vi anser också att man kan överväga att införa studier på halvfart så att den studerande inte helt behöver lämna sitt ordinarie arbete och kanske också använda en del av sin fritid för egenstudier. FM bör också i sin utbildningsbeställning få bättre underlag för att göra avvägningar mellan kostnader och innehåll/kvalitet. Vi tror också att planeringsprocessen kan ses över. Nuvarande nedbrytning av många högt ställda mål och krav, som ÖB och HKV ställer, riske- rar att göra utbildningen alltför bred och att djupet i den utbildning som behövs för det fortsatta yrkeslivet inte blir tillräcklig. Personalkostnaderna per årsarbetskraft har ökat med (realt) . Genomsnittslönen på FHS är också högre än inom universitets- och högskoleområdet. Officerarnas relativt goda löneutveckling samt FHS ambition att rekrytera mer kvalificerad personal har medverkat till detta. Exempel på åtgärder som FHS skulle kunna överväga för att minska sina personalkost- nader är att minska personalomsättningen avseende officerare som rekryteras via FM genom att direktanställa personal till vissa befatt- ningar. Det borde också vara möjligt att öka andelen debiterbar tid från till mellan 70–. Utvärdering av styrningen av En studie beställd av 12/3 2004 Något om begreppen för att analysera styrning............................ Kvalitetskriterier avseende styrning ............................................... Förordning, regleringsbreven, direktiv och uppdrag .................... Dialogen och den informella styrningen........................................ Styrningen från försvarsmakten.......................................... Beställning av utbildning................................................................. Beställning av forskning.................................................................. Styrningen från andra myndigheter .................................... Styrning sett från försvarshögskolans horisont............................. Försvarsmaktens styrning av försvarshögskolan........................... Regeringens styrning av förvarshögskolan .................................... Slutsatser om styrningens kvalitet.................................................. Utvärdering är en systematiskt undersökning av någots värde, enligt en grov men direkt översättning av den vanligaste definitio- nen a systematic inquiry into the worth or merit of an object. Det finns flera poänger med den definitionen; just här vill jag lyfta fram två. För det första anges klart och tydligt att utvärdering skall göras systematiskt, dvs. med vetenskapliga metoder, oftast då sam- hällsvetenskapliga undersökningsmetoder. Det innebär inte att en utvärdering skall vara ett vetenskapligt arbete, men man skall an- vända tillförlitliga metoder för datainsamling, dra slutsatser på em- pirisk grund och öppet redovisa sina arbetsprocesser. För det andra är utvärdering en bedömning av värde; worth or merit. Det innebär att en utvärdering måste komma till en slutsats om det utvärderade objektet är bra eller ej. Det finns en omfat- tande teoribildning kring värdebegreppet, men vi kan nöja oss med att konstatera att värde både har en kvantitativ mätbar sida, och en upplevd psykologisk sida. Det räcker förstås inte för en utvärdering att konstatera att föremålet för utvärdering är bra i största allmän- het; en sådan utsaga måste preciseras. Något om begreppen för att analysera styrning. Det är komplicerat att analysera styrning eftersom det är ett feno- men som kan ta många uttryck. Det blir lättare om man håller isär några olika begrepp. För det första kommer den här analysen att handla om de styr- kanaler som kommer till användning. Genom styrkanalerna sänds styrsignaler från den styrande organisationen till den organisation som förväntas bli styrd. Det är viktigt att hålla isär begreppen styr- kanaler och styrsignaler. Det finns flera styrkanaler, men det är inte givet att de sänder samma styrsignaler – eller att de över huvud taget innehåller några styrsignaler. Styrkanaler är med andra ord de instrument en styrande orga- nisation förfogar över för att påverka inriktning och omfattning av verksamheten i den styrda organisationen. De styrkanaler som förfogar över i förhållande till Försvarshögskolan är; (1) olika former av instruktioner och påbud om verksamheten, t.ex. förordningar, särskilda direktiv, regleringsbrev; (2) utnäm- ningar, främst då av rektor, styrelseordförande och styrelseleda- möter; (3) den finansiella styrningen; samt (4) den informella styrningen, t.ex. genom den dialog som förekommer kring regleringsbrev och årsredovisning. Styrsignaler handlar om innehållet i styrningen; vad är det den styrande organisationen uttrycker att den styrda organisationen ska göra? återkommer ofta till att Försvarshögskolan skall redogöra för kvalitet och effektivitet i utbildningen: Styr- signalen är just att man efterlyser en redovisning, den säger i och för sig inte att kvalitet och effektivitet i sig skall utvecklas – även om man skulle kunna förmoda att det ligger implicit i det åter- kommande kravet på återrapportering. De styrande organisationerna är först och främst regeringen och Försvarsmakten. Även andra organisationer och miljöer kan på- verka vad som händer på Försvarshögskolan; t.ex. andra myndig- heter inom totalförsvaret – framför allt de som ger många utbild- ningsuppdrag. Försvarsmaktens styrkanaler är först och främst den beställning av utbildningsprogram som görs . Där styrs på ett mycket konkret sätt vad Försvarshögskolan skall leverera, för hur många elever och till vilken kostnad. Försvarsmakten beställer även forskning, vilket utformas som uppdrag. Styrkanalen är då det forskningsprogram som beställs och de budgetmedel som ställs till förfogande för att genomföra det. Försvarsmakten styr också verk- samheten indirekt genom att många av lärarna på För förordnas från Försvarsmakten. Det konkreta innehållet i undervisningen präglas av erfarenhet och kunskap som finns hos de officerare som förordnas till Försvarshögskolan. Frågan är var organisationens gränser skall dras. Är styrelsen en del av den organisation som styrs, eller är den en styrkanal? Det ligger självklart i ordet att styrelsen styr, men är den, som en del av organisationen, utsatt för och skall förhålla sig de styr- signaler som andra sänder. I den här studien betraktas själva ut- nämningen av styrelse och ledning som styrkanaler, men i den löpande verksamheten betraktas de som del av den styrda organisa- tionen. Vi kommer med andra ord inte att analysera hur styrelsen utövar sin styrning av verksamheten vid . Ser man det från Försvarshögskolans synpunkt, utsätts organisa- tionen för styrsignaler från en rad håll, och genom flera olika styr- kanaler. I grund och botten finns det en omvärld som förändras och vars utveckling skapar ett förändringstryck på Försvarshög- skolan. Det säkerhetspolitiska tänkandet har förändrats sedan Sovjet- unionen upplöstes: Det förekommer nya hot mot säkerheten, det objekt vars säkerhet skall garanteras är kanske inte lika självklart – i alla fall betydligt mera komplext – och det finns en betydande osäkerhet kring hotens omfattning och natur, samt med vilka medel säkerhet skapas och försvaras. Alla dessa förändringar skapar ett omvandlingstryck som påverkar – och därmed styr – vad som händer på Försvarshögskolan. Till del kommer de till uttryck via de ovan nämnda styrkanalerna, men de förmedlas också från en vidare omvärld. Styrsignaler kommer från många håll, via flera kanaler, och till del med olika styrande avsikt. Det är givetvis inte självklart att en styrsignal får avsedd effekt. Styrsignalen är ett uttryck för en vilja att styra, men om det blir som avsett beror på vilka andra signaler som når den styrda organisationen. För att komplicera bilden ytter- ligare kan vi även betrakta Försvarshögskolan som en styrkanal, dvs. som ett instrument att styra och påverka Försvarsmakten. De styrsignaler om jämställdhetsarbete som riktas mot Försvarshög- skolan i regleringsbrevet skall kanske snarare ses som en ambition att styra de värderingar som präglar officerskåren och kommer till uttryck i officerares arbete, än att just påverka Försvarshögskolan. En utvärdering ska komma till en slutsats om det utvärderade objekets egenskaper, dvs. om det är bra i någon mening eller ej. Frågan är då på vilka grunder styrningen av Försvarshögskolan kan bedömas. När är styrning bra, vilka kvalitativa egenskaper1 har styrning den är bra? Ett första kriterium är att styrningen ska vara tydlig. Det bör vara klart vad som avses både för den organisation som styrs och för andra som observerar styrsignalerna. Att vara tydlig i styrsam- manhang innebär att vara konkret. Utan att föregripa analysen, vet vi att det inte är ovanligt att t.ex. regleringsbrev kan anvisa att en 1 Frågan är vilka kriterier som skall användas. De kriterier som tillämpas i bedömningen har utvecklats inom ramen för studien. Det finns kvalitetskriterier i andra sammanhang, t.ex. de så kallade SMART-kriterierna. De avser mål, dvs. används för att analysera om mål är klokt och rätt formulerade. Som begreppen används här är mål snarare att betrakta som styr- signaler, och en bedömning av mål fångar inte upp processen. Det finns andra system för kvalitetsuppföljning som är inriktade på verksamheter och organisationer. och Kompetensråd, ger information om sådana kriterier för kvalitetsbedömning. I den här studien används de fyra kriterierna ovan eftersom inga av de andra tagits fram för att bedöma helheten av den styrning som regering och andra intressenter riktar mot en orga- nisation. myndighet skall utveckla och mäta kvalitet i sina prestationer – utan att säga så mycket mer än så. Kvalitetsutveckling kan göras med vitt skilda ambitionsnivåer och för att vara framgångsrik bör den kopplas till ett tydligt syfte. En styrsignal som den illustrerade skulle knappast kunna betecknas som tydlig – även om orden i sig kan ge intryck av att vara tydliga. Om begreppen är abstrakta blir inte anvisningen konkret, även om språket i sig är tydligt. För det andra är bra styrning konsekvent. Styrsignaler kan och bör givetvis förändras över tiden allteftersom den organisation som styr utvecklar nya mål för styrningen eller ser nya problem i den organisation som styrs. Styrningen bör dock inte vara ryckig och skall inte peka i olika riktningar . När det gäller de styrande organisationer som, så att säga, kommunicerar sina av- sikter genom flera styrkanaler, gäller att styrsignalerna bör vara samstämmiga mellan dessa. Ett tredje kriterium, viktigast men också mest svårbedömt, är att styrningen bör vara relevant i förhållande till organisationens pro- blem. Om t.ex. den styrda organisationen har svårigheter med att definiera och utveckla sin roll inom försvarsmaktens olika forsk- ningsorgan och styrningen från inte anvisar hur de problemen kan lösas, skulle det kunna vara en brist och en svaghet. Det här kriteriet gäller, i den här analysen, främst styr- ningen från Försvarsmakten och regeringen. Det går knappast att ställa krav på andra organisationer som påverkar Försvarshögskolan att de skall ha något sådant helhetsperspektiv. Däremot bör rege- ringen - och även Försvarsmakten – styra på ett sådant sätt att de bidrar till en ändamålsenlig och effektiv försvarshögskola. Det fjärde kriteriet är att styrning bör vara kostnadseffektiv, dvs. de organisationer som styr bör inte lägga ned mer tid på att uppnå resultat än nödvändigt. Om t.ex. beredningen av regleringsbrev och dialogen kring årsredovisning ianspråktar mycket arbetstid kan dess effektivitet ifrågasättas, oavsett om man når målen med styr- ningen eller ej. Styrningen av Försvarshögskolan kan betraktas från skilda håll. Den kan studeras utifrån den styrande organisationens perspektiv. Man kan då bedöma om just den organisationen når sitt syfte och om dess styrning har de kvalitetskriterier som beskrevs ovan. Skif- tar man perspektiv och ser på styrningen från det styrda objektets sida, ser bilden annorlunda ut. De flesta organisationer utsätts för motstridiga styrsignaler, och även om styrningen från ett håll har de kvalitativa egenskaper som nämndes, kanske det delvis mot- verkas av styrning från andra håll. Den här utvärderingen ligger tonvikten på regeringens och Försvarsmaktens styrning, men kom- mer även att bedöma de styrsignaler som når Försvarshögskolan från andra håll. Om man bedömer styrsignaler från Försvarshögskolans perspek- tiv kan man sannolikt konstatera att omgivningen ger många och skiftande styrsignaler. Summan av styrsignaler lär inte uppfylla de kvalitetskriterier som nämndes, dvs. att vara konsistenta, tydliga, relevanta och kostnadseffektiva. Så är det för de flesta organisatio- ner; de utsätts för många och varandra motsägande styrsignaler. Det finns ingen instans som kan säga att olika organisationer inte får eller skall driva sina intressen i förhållande till andra organisa- tioner. Men i ett fall som detta, med Försvarshögskolan, kan man säga att när omvärlden bjuder komplexa styrsignaler ligger det i ägarens intresse och ansvar att hjälpa organisationen förhålla sig till andra styrsignaler. Ägarens styrning bör då, förutom att vara kon- sekvent, tydlig, relevant och effektiv, även tolka, avvisa, eller be- kräfta andra styrsignaler. Försvarshögskolan är en myndighet under regeringen, så det är naturligt att börja analysen med att studera hur regeringen styr myndigheten. I en tidigare promemoria har utredningen beskrivit de olika styrkanalerna så den här rapporten går direkt till att ana- lysera innehållet i styrningen. Förordning, regleringsbreven, direktiv och uppdrag Förordningen med instruktion för Försvarshögskolan specificerar uppgifter, ledning och några centrala aspekter av organisationen (forsknings och utbildningskollegium samt forsknings- och utbild- ningsnämnd, och ). Det är en kort instruktion om knappt 4 sidor text. Vad gäller uppgifter säger förordningar att Försvarshögskolan skall bedriva: Högskoleutbildning av yrkes- och reservofficerare på högre nivåer för krigs- och fredsbefattningar Kompetensuppbyggnad och chefsutveckling för främst totalför- svarets behov genom utbildning av civil och militär personal, Annan kursverksamhet för främst totalförsvarets behov. Vid skall det också bedrivas forskning. Vidare specificerar instruktionen att Försvarshögskolan får ta ut avgifter för sin verksamhet, och storleken på dessa bestäms av hög- skolan. Två aspekter till på verksamheten preciseras; Försvarshög- skolan skall delta i samarbete inom ramen för partnerskap för fred och den skall samverka med universitet och andra högskolor. Det är helt enkelt en klar och tydlig instruktion, som uttrycker vad som skall göras men lämnar det mesta av genomförandet öppet för organisationen och de som beställer uppdrag därifrån. är, som styrsignaler sedda, också relativt be- gränsade. Det är tunna dokument. Jag har studerat regleringsbreven , dvs. De är ganska lika till innehåll och omfång. De varierar mellan sju och åtta sidors text. Innehållet är till detsamma, nämligen en repetition av uppdraget i instruktionen, samt uppdrag och finansiella anvis- ningar. fick Försvarshögskolan åtta uppdrag som specificerades på ett detaljerat sätt. Det rörde t.ex. utvecklingen av ett kvalitets- säkringssystem för delar av utbildningen, och sedan olika studier. preciserade också 5 återrapporteringskrav, bland annat om åtgärder för kvalitetssäkring i utbildningen. Av anslaget på fördelade sig drygt 8 miljoner på chefs- och specialistutbildning och drygt 9 miljoner på forskning och utveckling. ökade anslagen successivt upp till . Det mest intressanta här är att anslaget till forsk- ningen ökade från 9 till att omfatta hela anslaget från regeringen. säger att medlen skall användas för att stärka forskningen och att inriktningen på forskningen skall ske genom dialog med Försvarsdepartementet. Vidare sägs det att skall användas för att säkra den vetenskapliga grunden i verksamheten. Den preciseringen tillkom tidigare och kan ses som en styrsignal om vikten av hög kvalitet och relativt oberoende forskningsverksamhet. Det finns några återkommande teman i regleringsbreven. Det ena gäller olika aspekter på kvalitetsarbete, t.ex. uppdrag och åter- rapporteringskrav kring vad högskolan gör för att kvalitetssäkra ut- bildningen. 2001 kommer nya återrapporteringskrav om detta och de nyckeltal, kvalitetsmått och indikatorer som där nämns är tyd- ligt inspirerade från de regleringsbrev skriver för universitet och högskolor. Som styrsignal betraktat innebär det att regeringen dels betonar vikten av kvalitet i utbild- ning och forskning, dels att man ställer liknande krav på Försvars- högskolan som man ställer på civila universitet och högskolor. Genom att ställa samma (liknande) återrapporteringskrav markeras ju att det inte är någon principiell skillnad på vilka krav man kan ställa vad gäller kvalitet och återrapportering. Ett annat återkommande tema gäller miljöfrågor; med mål att in- föra miljöledningssystem. Detta nämns i regleringsbrevet och återkommer åren därefter. Det tredje området gäller jämställd- het och genusfrågor. Detta nämns i reglerings- brevet och återkommer samt åren därefter. Det innebär bland annat att högskolan skall driva ett pedagogiskt ut- vecklingsarbete om detta. Båda dessa områden tillkom som del av de generella direktiv som regeringen ställer till alla myndigheter. I fallet med Försvarshögskolan har departementet under arbetet med regleringsbrevet utvecklat jämställdhetsfrågor till att gälla just peda- gogisk utveckling, vilket verkar vara en förnuftig, praktiskt och an- vändbar tillämpning för Försvarshögskolan. Vad kan man säga om de styrsignaler som uttrycks i reglerings- breven? För det första bekräftas huvuduppgiften och i en del avseenden utvecklas och förtydligas den. Där instruktionen nämner partnerskap för fred, kommer regleringsbreven en del år med förtydliganden om vad samarbetet skall avse och hur det skall bedrivas. Det samma gäller de civila högskolorna. För det andra kan man nog säga att regleringsbreven blivit bät- tre. De är mindre detaljstyrande än vad de varit i början av perioden. Man kan dock undra över återrapporterings- kraven. Till en del uttrycker de sannolikt att man inte fått svar på de frågor man ställde i tidigare regleringsbrev. Annars skulle rim- ligtvis inte samma återrapporteringskrav komma igen ? Sär- skilt kom uppdrag och återrappor- teringskrav som i och för sig var klädda i ett tydligt språk, men som under det kunde tolkas och tillämpas på många olika sätt – an- tingen knappt alls, eller mycket ambitiöst. Genom att öka anslagen till forskning och vetenskaplig grund sänds en styrsignal som har betydelse för den pågående debatten om akademisering. Det är en styrsignal som stärker högskolans egen vilja i det avseendet2. Regeringen har visserligen en del anvis- ningar om forskningens innehåll som kanske till viss del motsäger innehållet i just den styrsignalen, eftersom det minskar högskolans egen flexibilitet i medelsanvändningen. Annars är det påfallande lite som sägs om den pågående akademiseringsfrågan, och eftersom den under dessa år varit den mest besvärliga frågan avseende högskolans framtid är det snarare en brist i styrningen än en signal i sig. Even- tuellt kan tystnaden betyda att Försvarshögskolan utan uttryckligt uppdrag inte heller fått i uppgift att fortsätta arbeta med frågan tills dess att Försvarsmakten kunnat redovisa sin bedömning av huru- vida examensrätt verkligen gynnar officersutbildningen eller om den istället medför begränsningar i handlingsutrymme och problem för utbildningen. Frågan är då hur regleringsbreven uppfattas av Försvarshög- skolan? När man tar del av regleringsbreven sägs det att man läser dem tillsammans med budgetpropositionen och behand- ling av propositionen. Det är med andra ord tre texter man för- håller sig till. Det är därmed inte bara regeringens styrsignal, utan även debatten i och utskottens betänkanden som kan få ett styrande innehåll – och en styrande verkan. Genom att utnämna ledning och styrelse som besitter specifik kompetens eller som har en erfarenhet som gör dem särskilt lämp- liga att driva vissa frågor, anger regeringen färdriktning för led- ningens arbete. Det som särskilt skall uppmärksammas här är de styrsignaler som regeringen uttrycker genom utnämningen av styrelse- ordförande, styrelseledamöter, samt rektor. Regeringen utser också prorektor, men där har inte skett några förändringar på den posten , så vi ägnar inte det så stor uppmärksamhet. Man kan tillägga att om det inte sker någon förändring, så är styr- signalen att det arbete som utförs står i överensstämmelse med regeringens vilja, och bör fortsätta på samma sätt. Men det kan vara 2 kan då anföras att eftersom anslaget till den vetenskapliga grunden i reella termer minskades genom att inte PLO-omräknas tom 2003 sände regeringen en styrsignal i motsatt riktning. att tolka in för mycket styrsignaler i en situation där styrningen inte sker på så detaljerad nivå. Styrelsen har förändrats och det är i sig en kraftfull styrsignal. Förändringarna har skett genom att: 1.Styrelsen har blivit mindre, man har gått från fjorton ledamöter till åtta ledamöter . 2.Styrelsen har fått en ny ordförande med annan kompetens och erfarenhet än tidigare ordförande. 3.Flera styrelseledamöter har bytts ut, och styrelsen har en mera akademisk profil . 4.Försvarsmakten är fortfarande representerad i styrelsen, men på en annan nivå . Andra organisationer inom totalför- svaret är inte längre representerade i styrelsen. 5.Styrelsen har omvandlats till att bli en styrelse med fullt ansvar för verksamheten. Av de åtta ledamöterna i den nuvarande styrelsen är fem kvar sedan styrelsen ombildades, medan tre är nya.