sou · GSB314d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Endast ett fåtal av länsstyrelseföre- trädarna vill se enbart en finansieringskälla. Det som efterfrågas är istället en principiell grund och en utgångspunkt för valet av finan- sieringskälla; när skall verksamhet finansieras med förvaltnings- anslag, sakanslag, bidrag respektive avgifter. En sådan grund saknas . Länsstyrelserna har pekat på möjligheten att höja ramarna för såväl anslagskrediten som för anslagssparandet avseende förvalt- ningsanslaget. Detta skulle enligt länsstyrelserna ge en ökad flexi- bilitet över åren i styrningen av verksamheten. Det kan möjligen också ge större planeringsmöjligheter när tidsperspektivet blir snävt, såsom fallet ofta är i fråga om bidrag. Det finns länsstyrelseföreträdare som anser att avgiftsfinansie- ringen bör öka. Aktuell verksamhet kan t.ex. vara tillståndsgivning, tillsyn och eventuellt prövningsavgifter av olika slag samt utbild- ningsverksamhet. Det bör också gälla s.k. produktionsfinansierad verksamhet. finns hos andra länsstyrelseföreträdare en oro över att en ökad avgiftsfinansiering skulle kunna begränsa det arbete som skall utföra enligt sin instruktion m.m. Finansieringen via sektorsmyndigheterna uppfattas av länsstyrel- serna som en omväg och därför borde medlen kunna läggas direkt på länsstyrelserna. Dessa medel behöver inte nödvändigtvis läggas på länsstyrelsernas förvaltningsanslag, utan kan också erhållas som sakanslag. Finansdepartements länsstyrelseenhet menar att dagens utform- ning med ett förvaltningsanslag bör behållas eftersom det ger möjlighet att använda medlen till andra ändamål, t.ex. om ett uppdrag inom ett sakområde har kunnat genomföras på ett billigare sätt än det var budgeterat för. Det finns därför ett värde i att behålla sådana incitament och att undvika en uppdelning av för- valtningsanslaget. Fackdepartementen föreslår att länsstyrelsernas förvaltnings- anslag delas in i flera anslag och på detta vis riktas direkt mot olika verksamheter. Detta anses kunna bidra till en ökad tydlighet och förenkling av den finansiella styrningen, men också till en ökad koppling mellan mål och medel. Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov 10.2.3Länsstyrelsernas syn på förvaltningsanslagets fördelning Länsstyrelsernas syn på förvaltningsanslagets fördelningsmodell skiljer sig relativt mycket åt. Vissa pekar på att den aktuella för- delningsmodellen egentligen aldrig har använts samt anser att den saknar logik och därför bör föras bort från dagordningen. Andra anser att modellen bör uppdateras och användas igen. Mellan dessa ytterligheter finns också förslag till alternativa modeller. Det som många påpekar som väsentligt, oavsett modellens utformning, är stabilitet. Detta ställs mot behovet av förändringar, dels av redan befintliga fördelningsnycklar (t.ex. de befolkningsändringar som skett ), dels förändringar av mer omfattande karaktär som rör sakfrågor. Vissa företrädare betonar det viktiga i att modellen bygger på enkelhet. Flera länsstyrelseföreträdare menar att det finns behov av att skapa en ny utgångspunkt eller omstart för att fördela förvaltnings- anslaget mellan länsstyrelserna. Andra anser att detta skulle vara bortkastad tid eftersom ett återupprättande av Statskontorets fördelningsmodell endast skulle skapa en ny diskussion om vinnare och förlorare. Även om man skulle börja om från noll, skulle detta sannolikt ändå inte vara tillräckligt för att förklara förvaltnings- anslagets fördelning fullt ut. Dessa senare länsstyrelseföreträdare väljer istället en tänkt fördelningsmodell som bygger på olika fördelningsnycklar för olika verksamhetsområden. Under en över- gångsperiod skulle däremot den generella fördelningsmodellen kunna användas. Länsstyrelserna har olika åsikter om hur tillkommande uppgifter bör hanteras i förhållande till en generell modell. Vissa menar att anslagsfördelningen bör göras utifrån särskilda fördelningsnycklar, anpassade till de tillkommande uppgifternas karaktär. Skall man dessutom justera förvaltningsanslagets fördelning genom att upp- datera Statskontorets modell, måste också de medel som har för- delats mellan länsstyrelserna vid tillkommande uppgifter hanteras. Inom miljöområdet har t.ex. anslagsfördelningen byggt på ett antal specifika fördelningsnycklar. Det blir då extra viktigt att ta ställning till hur man gör med sådana fall, dvs. om man skall låta fördelningsnycklarna kvarstå eller göra dessa beräkningar med nya nycklar som grund. Det finns också invändningar mot att grundbeloppet i dagens modell är detsamma för samtliga länsstyrelser. Detta anses bli ett Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov problem då de andra delarna av modellen, som skall reglera för geografiska och sociala skillnader, har blivit konstanta, eftersom de aldrig har ändrats eller uppdaterats. Grundbeloppets andel av fördelningsmodellen anses då orimligt stort. Flera länsstyrelser har lagt fram förslag på olika kriterier som bör ingå i en framtida fördelningsmodell. Det finns förslag på en modell som bygger på både en fast och en rörlig del, bl.a. beroende på länsspecifika förutsättningar. Det har också föreslagits att modellen bör innehålla ett visst mått av flexibilitet i form av rörliga kriterier. Dessa skulle kunna användas vid behov, om vissa på förhand givna nivåer för en verksamhets kostnader passeras t.ex. vid stora infrastrukturprojekt. Kriterier som föreslagits ingå i modellen som fasta variabler är antalet invånare per km2 (ett uttryck för gleshet respektive tät- het/storstad) samt gränsregion. Därtill föreslås också en variabel som skall vara rörlig och som bygger på länets dynamik/expansion. Andra förslag som har tagits upp av några länsstyrelser är tätorts- respektive glesbygdsfaktorer. Tätortsfaktorn handlar om kraftigt växande befolkning och förtätad bebyggelse. En sådan faktor bör uppgå till en likvärdig andel av förvaltningsanslaget jämfört med variabeln landyta som finns i dagens modell. Glesbygdsfaktorn handlar om det motsatta, dvs. kraftigt minskad befolkning och dess konsekvenser för ett levande samhälle. Ytterligare kriterier som lyfts fram är det höga exploaterings- trycket i länet och vad detta får för konsekvenser i form av ett ökat antal ärenden för del kring plan- och bygglov (över- klagandeärenden), bostadsbyggande och bostadsstöd samt infra- struktur. 10.3I skärningspunkten mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna Länsstyrelserna upplever att ansvarsfördelningen mellan dem och sektorsmyndigheterna ibland är otydlig. uppfattas den även som ologisk. Det är, enligt länsstyrelserna, inte alltid helt självklart på vilka grunder regeringen beslutar om vad som är en nationell Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov uppgift och vad som är en regional uppgift. Länsstyrelserna anser att samarbetet mellan dem och sektorsmyndigheterna i huvudsak fungerar bra. Regeringens val av styrning ger dock, enligt läns- styrelserna, inte alltid samarbetet de bästa förutsättningarna. kan det upplevas som en indirekt styrning från sektorsmyndig- heterna. Ett exempel är att länsstyrelserna söker medel från för tillsynsverksamhet, trots att fisketillsyn är en stående uppgift för länsstyrelserna. Sektorsmyndigheterna upplever överlag att ansvarsfördelningen mellan respektive sektorsmyndighet och länsstyrelserna i huvudsak är tydlig. Dock finns det vissa delar i samarbetet som upplevs som mindre tydliga och det handlar då ofta om att roller och ansvars- fördelning är otydligt formulerade. Det kan finnas otydliga formuleringar i regleringsbrev, vilket bidrar till en oklar ansvarsfördelning. Ett exempel kan hämtas från det sociala området. upplever en viss otydlighet genom att myndigheterna får snarlika uppdrag i regleringsbreven. Det nationella och regionala tillsynsansvaret överlappas genom att ansvaret för viss operativ tillsyn ligger både på länsstyrelserna och på regionala tillsynsenheter, vilka har att utöva tillsyn utifrån skilda lagstiftningar. En annan otydlighet kan handla om skillnaden mellan vad som i teorin, dvs. i författningar, är tydligt och hur det fungerar i prak- tiken. Ett exempel kan hämtas från och ansvarsfördelningen kring tillsynen av den kommunala verksam- heten. Den formellt reglerade ansvarsfördelningen upplevs som ganska tydlig inom ansvarsområden. I praktiken har dock resursbristen inom detta område ökat vid länsstyrelserna, vilket medfört att flera frågor förskjuts mot central nivå, t.ex. vad gäller rådgivning gentemot kommunerna. menar att det ibland kan vara positivt med ett gemensamt ansvar även om det kan upplevas som otydlig ansvarsfördelning. Staten är ju trots allt en och samma juridiska person. upplever ansvarsfördelningen som otydlig vad gäller ansvaret för samordning av livsmedelstillsynen. Sektorsmyndigheterna ser inte att de otydligheter som råder på vissa områden medför några större konsekvenser utan snarare handlar det om att otydligheterna kan medföra vissa risker. Det kan till exempel handla om att det finns risk att vissa uppgifter inte görs eller att det finns risk att en uppgift kan försvåras och ta Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov än nödvändigt att genomföra. I det senare fallet blir kon- sekvensen en minskad effektivitet i verksamheten. Otydligheter kan också leda till att tredje part blir drabbad, t.ex. om oklarheter råder kring ansvar för tillsynen. Det kan också leda till ett minskat förtroende för både länsstyrelserna och sektors- myndigheterna. Sektorsmyndigheterna anser att otydligheterna bör kunna minska genom förtydliganden i regleringsbrev och förordningar. Den finansiella relationen mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna Länsstyrelserna har olika erfarenheter av de finansiella relationerna mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna, t.ex. då sektors- myndigheterna betalar ut bidrag till länsstyrelserna. Med en del sektorsmyndigheter fungerar dialogen bra. Dessa sektorsmyndig- heter har också tydliga kriterier för när bidragen skall betalas ut (före, under hand eller efter det att verksamheten har genomförts) och andra villkor som t.ex. krav på återrapportering och liknande. Andra sektorsmyndigheter saknar tydliga kriterier och villkor för bidragen, vilket försvårar bl.a. planeringen av verksamheten för länsstyrelserna. I vissa fall har också uppdragen, enligt länsstyrel- serna, varit underfinansierade. har läns- styrelserna därför arbetat fram en modell, den s.k. Örebro- modellen, för att uppdragen skall få kostnadstäckning. Sektorsmyndigheterna anser att det finns behov av vissa föränd- ringar i de finansiella relationerna till länsstyrelserna. Några myn- digheter pekar på att hanteringen bör göras enklare och att länsstyrelserna bör få disponera vissa anslag. Några sektorsmyndig- heter anser att länsstyrelserna bör kunna tilldelas öronmärkta medel. Länsstyrelserna upplever jordbruksadministrationen som svår att hantera. har föreskriftsrätt i handläggningen av EU-ansökningar. För länsstyrelsernas del uppfattas detta som en form av detaljstyrning som starkt begränsar möjligheterna till prioriteringar i handläggningen. Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov samarbetet mellan dem och avsevärt har för- bättrats sedan utredningen om jordbruksadministrationen (Fi 2001:02) genomfördes. menar att samarbetet har utvecklats och förbättrats . Det målmedvetna arbetet i syfte att förtydliga ansvarsfördelningen mellan och länsstyrelserna har gett resultat. pekar dels på de s.k. , dels på inrättandet av ett Sam- verkansråd. Rådet har inrättats av regeringen vid med representanter på ledningsnivå från och länsstyrelsernas olika samordningsregioner. Rådet är ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte rörande frågor om samverkan, övergripande planering, styrning och andra frågor av strategisk betydelse rörande hantering av stöden till jordbrukarna. 10.4Länsstyrelsernas syn på samordning och samverkan Länsstyrelsernas inställning till samordning och samverkan är positiv. De ser ett behov av att öka denna samordning och sam- verkan inom en rad områden. Däremot finns det delade meningar om hur detta skall gå till. Vissa anser att regeringen skall låta läns- styrelserna själva vidareutveckla samordningen utan att detaljstyra. Andra anser att regeringen skall styra i större utsträckning än vad som görs . Samordning eller koncentration av vissa uppgifter bör enligt länsstyrelserna snarare utgå från kompetens än storlek på läns- styrelse. Dock är det av betydelse att alla länsstyrelser har en till- räcklig organisatorisk storlek. Inom det administrativa området, inklusive IT-området, har samordningen setts som självklar och det är här som arbetet kommit längst. Enligt länsstyrelserna borde mycket mer kunna göras i informationsfrågorna, eftersom det väsentliga torde vara att presentera en verksamhet och inte den enskilda . När det gäller ekonomiområdet kan det t.ex. handla om att samordna frågor som rör intern service t.ex. telefoni (delade växlar), att gå över till elektroniska fakturor och att få ned styckkostnader för t.ex. löneadministrationen. Ett exempel som nämns är också hur länsstyrelserna skulle kunna samordna sig vid krav på licenser för olika datasystem. Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov Kompetensförsörjningsfrågan har lyfts fram som betydelsefull i detta sammanhang. Länsstyrelsernas behov av många olika kompe- tenser, ofta inom relativt smala områden, balanserar inte alltid med tillgången på arbetskraft. Det är inte heller ett behov som alltid är över tiden. Därför är det extra viktigt att länsstyrelserna har möjlighet att samordna viss kompetens mellan länsstyrelserna, i syfte att bl.a. minska sårbarheten hos den enskilda . Även om många länsstyrelser gör så , är den samlade uppfattningen att man skulle kunna göra ännu mer på detta om- råde. När det gäller sakfrågorna anser många länsstyrelseföreträdare att den modell som används inom jordbruksadministrationens område, dvs. att vissa länsstyrelser har fått ett särskilt ansvar för utveckling och samordning inom ett antal regioner av länsstyrelser, borde kunna användas inom fler områden. Länsstyrelserna ser gärna att regeringen ger dem bättre förutsätt- ningar för samordningen i form av t.ex. en gemensam anslagspost i länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Denna anslagspost skulle då kunna användas för finansiering av gemensamma investeringar, t.ex. inom IT-området. Även för samordning inom andra områden än IT-området finns dock behovet av resurser. Vad gäller den fortsatta utvecklingen av samordningen och sam- verkan mellan länsstyrelserna, har några länsstyrelser lyft fram den gruppering i sju olika grupper som länsrådskretsen har gjort för att underlätta samordnings- och utvecklingsarbetet. Denna modell anses kunna appliceras på andra grupper inom länsstyrelseorga- nisationen. Det skulle även kunna prövas i vilken utsträckning länsrådsgrupperna kan ha beslutanderätt. för länsstyrelsefrågor m.m. (bestående av fyra landshövdingar, ansvarig statssekreterare och departementsråd för länsstyrelsefrågor vid ) borde också kunna användas som en sam- ordningsfunktion mer , bl.a. i dialogen mellan länsstyrelse- organisationen och . Att koncentrera en uppgift till en enda eller ett fåtal länsstyrelser har setts som en möjlig lösning. Länsstyrelserna har dock pekat på att koncentrationsalternativet innehåller flera dimensioner. En sådan dimension är själva sakfrågan. Här menar länsstyrelserna att det finns en rad faktorer som man måste ta hänsyn till för att kunna komma fram till slutsatsen att hanteringen av den aktuella sakfrågan skulle kunna koncentreras. Det rör sig t.ex. om huruvida sakfrågan har en starkt geografisk anknytning, där en av förutsätt- Aktörernas åsikter om problem och utvecklingsbehov ningarna för att kunna hantera frågan effektivt är en god lokal och regional kunskap och kännedom. Här antas en koncentration vara mycket svårare att genomföra. En annan faktor är hur stor roll den fysiska tillgängligheten eller den geografiska närheten till läns- styrelsen, kan betyda för medborgaren, företagaren eller vem det är som berörs av den aktuella sakfrågan. Tillgänglighet per telefon eller via Internet kanske inte täcker behovet av fysisk tillgänglighet och därmed inte heller den servicenivå som medborgaren, företagaren, etc. förväntar sig. Koncentration bör, enligt länsstyrelserna, därmed ställas mot lämplig servicenivå. 10.5Regeringskansliets syn på länsstyrelsernas samordning och samverkan Frågan om länsstyrelsernas samordning och samverkan har även diskuterats med företrädare för . Deras uppfatt- ning om hur länsstyrelsernas samordning och samverkan bör utvecklas stämmer till viss del överens med länsstyrelsernas. Man pekar på vikten av att ge länsstyrelsernas de rätta förutsättningarna för samordning, t.ex. genom att regeringen ger tydliga signaler om vilka samordningsinsatser som den anser vara viktiga. Samord- ningen behöver dock inte vara densamma över tiden. Det måste finnas en flexibilitet avseende vilka frågor länsstyrelserna bör sam- ordna sig i. Frågan om koncentration av en uppgift anses vara en nationell fråga och därmed skall beslutet fattas av regeringen och inte av länsstyrelserna själva. När det gäller den aktuella sakfrågan, måste vissa aspekter beaktas; omfattningen av den aktuella verk- samheten, om ett regionalt perspektiv och lokal och regional kännedom är viktigt och hur medborgaren upplever en sådan lösning. 11 Överväganden och förslag Den grundläggande utgångspunkten för arbete har – i enlighet med direktiven – varit att principen om den samordnade statliga länsförvaltningen skall ligga fast. Avsikten med denna princip är att stärka den regionala överblicken och minska sektoriseringen. Tanken är att länsstyrelserna skall svara för hel- hetssynen men också för sektorsperspektivet på den regionala nivån. Just möjligheten att få en regional överblick utifrån såväl ett helhetsperspektiv som ett sektorsperspektiv är en av fördelarna med den samordnade statliga länsförvaltningen. Men länsstyrelser- na kan bara bidra med sin regionala pusselbit. Det måste finnas någon som samlar alla pusselbitarna och som skapar den nationella helheten. är det som skall skapa denna hel- het och ge regeringen såväl helhetsperspektivet som sektors- perspektivet. Länsstyrelserna skall vara statens representant i länet. Detta ger i sig regeringen stora möjligheter att föra ut den nationella politiken i landet. Statens närvaro i länet är betydelsefull. I med allt större koncentration av den offentliga sektorns verksamhet bör länsstyrelsernas roll och verksamhet få en allt större betydelse. Länsstyrelsernas uppgifter bör också ses i ljuset av Ansvars- kommitténs arbete och tankarna i delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) som presenterades . I delbetänkandet har det föreslagits att en av de frågeställningar som bör ges särskild prioritet i det fortsatta utredningsarbetet skall vara utformningen av den regionala samhällsorganisationen. Vidare har föreslagits att en uppgift för kommittén bör vara att analysera och lämna förslag om hur den statliga sektorssamordningen kan effektiviseras och i vilka former staten bör uppträda gentemot den lokala nivån, vilket inkluderar länsstyrelsernas uppgift. ansvarskommittén gör behovet av ett samordnande helhetsansvar för koordinering av statlig verksamhet på regional nivå det särskilt viktigt att överväga hur staten genom länsstyrelserna kan uppträda som en stark och verksamhetsnära aktör även i ett läge med ökat regionalt självstyre. arbete har utgått från det nuvarande styr- och organisationssystemet. I länsstyrelsernas uppgift finns en viss dualism; att se till att nationella mål får genomslag i länet och utifrån allt mer olikartade regionala förutsättningar och förhållanden främja det aktuella länets utveckling. De regionala förutsättningarna skiljer sig kraftigt åt. Det är länsstyrelsernas ansvar att utifrån dessa göra en egen självständig prioritering mellan de olika verksamheterna. Naturligtvis bidrar detta till att verksamheten såväl till omfattning som till finansiering skiljer sig kraftigt åt mellan länsstyrelserna. Ett vidmakthållande av principen om den samordnade statliga läns- förvaltningen, tillsammans med det faktum att har 21 re- gionala länsstyrelser, innebär i sig en acceptans av olikheter i länsstyrelsernas förutsättningar men också av komplexiteten i såväl länsstyrelsernas verksamhet som i den ekonomiska styrningen. Dualismen finns även i regeringens styrning på den regionala nivån. Jämsides med länsstyrelserna verkar staten genom andra myndigheter. Det är centrala verk och sektorsmyndigheter med ansvar för olika nationella frågor som ibland arbetar på regional nivå genom att de har en regional organisation. Både de centrala myndigheterna och länsstyrelserna är underställda regeringen och är i detta avseende jämställda. Båda har en viktig roll i genom- förandet av den nationella politiken och i vissa fall kan båda bidra med underlag i fråga om den regionala bilden. De har ofta gemen- samma uppgifter och ett delat ansvar inom olika områden. Detta ställer stora krav på samarbetet och samordningen mellan de aktuella myndigheterna och länsstyrelserna. Regeringen styr ofta genom att fatta beslut om att sektorsmyndigheterna skall få dis- ponera medel som sedan skall betalas ut till länsstyrelserna. Rege- ringens finansiella styrning av länsstyrelserna genom sektorsmyn- digheterna får ses som en realitet. är myndigheterna och länsstyrelserna i ett beroendeförhållande till varandra genom att de på olika sätt behöver ta del av varandras resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter på bästa sätt. Ansvarsfördelningen mellan dessa myndigheter och länsstyrelserna måste vara så tydlig som möjligt för att kunna fungera i praktiken. Även i interna arbete och organisation åter- kommer dualismen. Sektorsföreträdarna i de olika departementen ser sitt respektive område som prioriterat. har Finans- departementets länsstyrelseenhet ett ansvar för länsstyrelserna som myndighet och ett ansvar för medelstilldelningen. Detta ställer krav på ett gott samarbete departementen emellan och leder ofta till förhandlingar om de olika frågorna. Detta är inget unikt. Rege- ringen har ett kollektivt ansvar och beredningsordningen i utgår från detta. Det som komplicerar bilden är att länsstyrelserna är 21 myndigheter och att de har uppgifter inom nästan hälften av alla politikområden. Det innebär också att nästan alla departement inom sina politikområden har frågor som berör länsstyrelserna. Med utgångspunkt från de perspektiv som beskrivs ovan och i inledningskapitlet samt från aktörernas åsikter om nuvarande styr- system, har utredningen identifierat några övergripande problem- bilder och utvecklingsbehov för den ekonomiska styrningen respektive samordningen och samverkan mellan länsstyrelserna. Utredningen kan konstatera att de problem och utvecklings- behov som har identifierats ger vid handen att nuvarande styr- system och fördelning av ansvaret för styrningen inte ger till- räckliga förutsättningar för en effektiv verksamhet. Utredningen lämnar i det följande ett antal förslag till förändringar. 11.2Problembilder och utvecklingsbehov avseende den ekonomiska styrningen Den ena delen av utredningens arbete avser den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna. Även den ekonomiska styrningen av försöksverksamheten vid i har varit en intressant aspekt att beakta i detta avseende, men utredningen har funnit att Gotlands- modellen inte kan appliceras på den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna generellt. Därför kommer inte Gotlandsförsöket att tas upp särskilt i det följande. Följande problembilder och utvecklingsbehov har utkristallise- rats vad gäller den ekonomiska styrningen: 1.Behovet av en mer samlad styrning från sida. 2.Behovet av utveckling av regleringsbrevet och andra styr- dokument för att skapa en helhetsbild av länsstyrelsernas totala verksamhet och finansiering. 3.En komplex finansieringsbild. 4.Dispositionsrätt till offentligrättsliga avgifter.