sou · GSB324 · 2005-01-01 00:00:00 — Det ska vara tillräckligt flexibelt för att möta olika individuella behov och förhållanden på stationerings- orterna. Det måste därför vara uppbyggt av separata komponenter för att möta olika krav. Systemet bör inte heller detaljreglera de utsändas liv. Utredningen har övervägt alternativa modeller för att konstruera ett utlandsvillkorssystem. I internationella organisationer före- kommer att man samlar flera komponenter i en enda ersättning som skall täcka alla merkostnader av ett visst slag. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Men det skulle bli svårt att överblicka och begripa ett sådant system. I praktiken skulle ersättningen ändå behöva bestå av flera delar; merkostnadstäckning, bostadsförmån, hardshipkom- pensation osv. Klumpsummor skymmer beståndsdelarna i systemet och skapar osäkerhet om de olika tilläggens ändamål. Skattefrågor- na blir också svårare att överblicka och hantera. Utlandsvillkoren bör ses som ett paket Utredningen anser att den grundläggande modellen med ett system baserat på olika komponenter, som används av de flesta utrikesförvaltningar, bör användas även i fortsättningen. Även om det nuvarande systemet med tiden blivit alltmer komplicerat har det i många delar motsvarat verksamhetens krav. Vad som behövs är inte att ersätta dagens utlandsvillkorssystem med en helt ny typ av system. Däremot behöver systemet göras enklare och mer ändamålsenligt. Pengarna bör inriktas mot de punkter där de gör mest nytta för att säkra personalförsörjningen av verksamheten. Ett utlandsvillkorssystem som baseras på en regel för varje tänk- bar situation blir enligt utredningens uppfattning alltför stelbent. Bättre är ett system med grundregler som tillämpas flexibelt och förnuftigt av arbetsgivaren. Det är en illusion att mera detaljregler ger en högre grad av rättvisa. Mindre tid och resurser går åt till administration och tolkningstvister om utlandsvillkoren kan för- i enkla ordalag. Av dessa skäl bör komponenterna inte vara alltför många. Det handlar i allt väsentligt om merkostnadstillägg, medföljarkom- pensation, hardshipkompensation, bostadsförmån, reseförmåner, ersättning för barns utbildning och tillsyn, flyttningsersättning och försäkringsskydd. Varje komponent är att betrakta som en viktig byggsten till stöd för de utsända i deras verksamhet och liv på stationeringsorten. Dessa huvuddelar i systemet bör göras tydliga så att de anställda förstår syftet med dem och vad pengarna skall användas till. Hur de är konstruerade i detalj behöver däremot inte alla känna till. Utredningen har därför övervägt varje del i systemet separat utan att förlora ur sikte det faktum att ersättningarna och förmånerna tillsammans bildar ett paket, i många fall av betydande värde. Detta måste man också ha i tankarna när man bedömer konsekvenserna för enskilda utsända av utredningens förslag och bedömningar. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Ett nytt utlandsvillkorssystem bör grundas på merkostnads- principen, dvs. att de utsända skall få kompensation för de ökade utgifter som uppkommer på grund av utlandsstationeringen. Denna princip har alltid gällt för utlandsvillkorssystemen såväl i som i andra länder. Den definierar också skattefriheten för utlandstilläggen. Enligt regeringens direktiv skall utredningen i sin översyn av skattereglerna utgå från att endast sådana kostnads- ersättningar och förmåner som avser ökade kostnader på grund av utlandsstationeringen skall vara skattefria. Utredningen har i sin utvärdering och analys av det nuvarande utlandsvillkorssystemet kommit fram till att det inte på alla punkter uppfyller det kravet. I dessa fall föreslår utredningen att skattefriheten tas bort eller beskärs. Detta behöver inte betyda att det är förbjudet för arbets- givaren att ge de utsända ekonomiska förmåner som går utöver det skattefria området. Men det måste i så fall ske genom beskattade ersättningar. Reglerna om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner till utlandsstationerade anställda vid och Sida har varit uppe till diskussion . Det är nu dags att sätta punkt för dessa diskussioner genom regler om beskattning och skattefrihet som ligger i linje med de allmänna principer som bildar grunden för vårt skattesystem. och Sida är enligt utredningens mening betjänta av regler om beskatt- ningen av utlandsersättningarna som inte med jämna mellanrum blir ifrågasatta. Det får inte råda någon tvekan om att ett nytt utlandsvillkorssystem är legitimt från skattesynpunkt. De skattefria delarna av utlandsvillkorspaketet skall kompensera de utsända för merkostnader på grund av verksamheten och livet utomlands. Men man måste enligt utredningens mening vid den skattemässiga bedömningen acceptera att kompensationen inte i alla delar kan spegla varje enskild individs konsumtionsmönster. Utlandsvillkoren skall ge en skälig kompensation för normala mer- kostnader som baseras på utlandsstationeringens krav. Att i detalj reglera hur folk använder dessa pengar är inte möjligt och inte heller önskvärt. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Systemet måste således till en del bygga på schabloner. Ett system där varje merutgift som en utsänd har, t.ex. för livsmedel, skulle ersättas mot kvitto eller betalas direkt av utlandsmyndig- heten skulle bli alldeles för tungt att administrera. Men kan det finnas skäl för att vissa ersättningar som ligger inbäddade i ett schabloniserat utlandstillägg i stället bör betalas direkt av arbetsgivaren. 5.3Grunder för ett nytt utlandsvillkorssystem Enligt direktiven skall utredningen belysa i vilken utsträckning nu gällande synsätt, som till stor del påverkats av proposition, är relevant för de krav verksamheten ställer. Utredningen redovisar i detta avsnitt de synsätt som ett nytt utlandsvillkorssystem bör vila på. Utgångspunkterna beslut om utlandsvillkoren var i korthet. 1.Löneplanslön skulle utbetalas netto efter skatt med ett påslag mot- svarande A-skatten plus ett barntillägg. 2.Utlandstillägg, som skulle ge kompensation för merkostnader svara mot den levnadsnivå som företrädare för svenska intressen behöver upprätthålla för sina åligganden beakta de förmåner som företrädare för andra länder har beakta att hustrurna i regel är uteslutna från möjligheten att genom eget arbete höja familjens inkomstnivå Den justerade löneplanslönen och utlandstilläggen bildade den skatte- fria utlandslönen. Det skedde en samlad behovsprövning av utlands- lönen. Detta fick exempelvis till följd att en höjning av löneplanslönen ledde till sänkning av utlandstilläggen. Utlandsvillkoren reglerades i författning. När reglerna efter för- handlingsrättsreformen flyttades över till kollektivavtal förutsatte parterna att utlandstilläggen skulle bestämmas med tillämpning av principer. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten 5.3.2Parternas intentioner enligt U-ALFA Enligt en partsgemensam protokollsanteckning till U-ALFA består gottgörelsen till den utsände av lön och merkostnadserättningar. 2.Ersättningar (skattefria) för allmänna merkostnader som beräknas uppkomma p.g.a. arbetstagarens uppgift som officiell företrädare för utvidgad försörjningsplikt för en arbetstagare med familj Vad som främst skiljer års principer är att hänvisningarna till att utlandstilläggen skall svara mot en viss levnadsnivå och beakta vad företrädare för andra länder får ut tagits bort. Detta markerar klart att det kan accepteras att skattefria kost- nadsersättningar och förmåner används för att höja levnads- standarden för mottagaren. Merkostnadsmotivet lyfts fram som den övergripande principen bakom ersättningarna och förmånerna. Punktsatserna är allmänt hållna. Den första synes syfta på utlandstjänstens särart för berörda personalkategorier. I den andra punktsatsen klargörs att schablon- iserade ersättningar och förmåner skall anpassas till merkostnader- na på orten. Den tredje innebär att kostnaderna för de represen- tativa åliggandena skall beaktas och den sista att den utsändes ökade kostnader för familjen på grund av utlandsstationeringen skall kompenseras. Det utlandsvillkorssystem som skapades genom riksdags- beslut uttryckte utrikesförvaltningens behov och den tidens sociala attityder och värderingar. Utredningens strävan har varit att placera utlandsvillkorssystemet i dagens värld. Tankarna om att svenska företrädare utomlands måste leva på en särskild nivå är förlegade. Rättvisande jämförelser med nivåerna i andra länders utrikesförvaltningar är nära nog omöjliga att göra. Om man skall uttala någon uppfattning på den punkten är utredningens att de svenska utsändas ersättningar ligger på en hygglig medelnivå. Lönerna är sämre men tilläggen i vissa fall Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Tillämpningen av merkostnadsprincipen skall garantera att de utsända kan behålla den levnadsstandard de haft i . Ett nytt synsätt bör vara tydligt och på ett begripligt sätt ange de grunder för lönesättning och för ersättning för merkostnader m.m. som bör gälla. Därför är utredningens skiss en beskrivning av en struktur snarare än principer. Strukturen tar kort och gott upp de komponenter som den samlade gottgörelsen till den utsände kan innehålla. 1.Hemmalön (fast lön) 2.Lönetillägg (beskattade), i förekommande fall, för uppdraget, för hardship och för den utsändes familjeförhållanden 3.Ersättning (skattefri) för merkostnader med hänsyn till omfattningen av arbetstagarens uppgifter som officiell före- trädare för att arbetstagaren skall kunna upprätthålla samma levnadsnivå som i 4.Ersättning till arbetstagare med medföljare som saknar eller har låg inkomst i form av ett skattefritt grundskydd – lika för alla med- följare. 5.Ersättning för avgifter för att ha barn i förskola och skola i den mån avgifterna innebär merkostnader. 6.Ett antal (skattefria) förmåner, såsom t.ex. fri bostad, reseförmåner (ersättning för utgifter för resor som föranleds av utlandsstatio- neringen) och ett adekvat försäkringsskydd. Utredningen går kortfattat igenom strukturen punkt för punkt. Hemmalönen skall bilda basen i ersättningen till den utsände. Den förutsätts således inte justeras i samband med beslutet om för- flyttning (omstationering) annat än i de fall där det sker en reell befordran av den utsände, t.ex. att en handläggare i befordras till en chefstjänst vid en utlandsmyndighet. Lönetillägg skall kunna ges till den utsände under utsändnings- tiden. Utredningen anser att tre omständigheter vid behov skall kunna vägas in i lönetillägget – uppgifterna på stationeringsorten, hardshipförhållanden och undantagsvis familjeförhållanden. Löne- tillägg som avser arbetsuppgifterna bör prövas individuellt medan utredningen anser att hardshipförhållanden bör kompenseras med tillägg som är lika för alla utsända på en ort. Eftersom tillägget är ortsbundet skall det givetvis bortfalla vid hemkomsten. Det ligger i sakens natur att de tillägg som undantagsvis kan komma i fråga med hänsyn till familjeförhållandena prövas individuellt. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Merkostnadserättningarna skall bestämmas med hänsyn till kost- nadsläget på stationeringsorten. Tyngden i de representativa upp- gifterna varierar beroende av den utsändes tjänsteställning och funktion. Merkostnaderna är därför inte lika för alla. Utredningen slår med den sista punktsatsen fast att det inte är riktigt att – som enligt principer – ge förutsättningar för en viss önskvärd levnadsstandard genom skattefria ersättningar. Merkostnadsersätt- ningarna samlas i merkostnadstillägget, som ersätter grundtillägget. Medföljartillägget bör konstrueras som ett grundskydd. Det bör inte vara avhängigt av den utsändes eget merkostnadstillägg. Förmånerna består av utgifter som arbetsgivaren betalar för bostad, barnens skolgång, resor etc. Enligt utredningens uppfattning är det inte befogat att ha två olika skattebestämmelser i inkomstskattelagen för den lilla gruppen statligt anställda som är stationerade utomlands. I direktiven har regeringen angett som utgångspunkt för utredningen att samma skatteregler i den mån det är möjligt och skäligt bör gälla för alla i den nämnda gruppen. På de områden där merkostnads- principen motiverar undantag från beskattning har utredningen preciserat och satt gränser för skattefriheten. Reglerna om detta bör vara de samma för alla statligt anställda som är stationerade utomlands. Det finns ingen anledning att göra skillnad beroende på om man är anställd av och Sida eller någon annan myndighet. Reglerna bör således gälla såväl för dem som faller under U-ALFA som för dem som hör till URA-området. Detta behöver inte betyda att förmånerna och ersättningarna skall ligga på samma nivåer. Den som med förflyttningsskyldighet stationeras utomlands under sin karriär i statlig tjänst kan tvingas dra på sig merkostnader som inte drabbar den som tar något enstaka utlandsuppdrag. Utredningen föreslår att de nya skattebestämmelserna infogas i 11 kap. 21 § inkomstskattelagen (1999:1229, IL). Förslaget innebär att 11 kap. 21 a § IL skall upphöra att gälla. Skattebestämmelserna medför att det skattefria området begränsas för vissa ersättningar enligt U-ALFA. Däremot utökas det skattefria området när det gäller vissa ersättningar som utbetalas enligt URA. Utredningen ser inte några risker med detta från skattesynpunkt. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten omständigheter som talar för att det i vissa fall kan vara skäligt att de skattefria ersättningar som kan utgå enligt URA förbättras. Ett exempel är medföljandetillägget, som av uppenbara skäl bör utges på samma grunder för alla medföljare till statligt utsända och där utredningen utvidgar det skattefria området i förhållande till URA:s nuvarande beloppsgräns. Genom harmoniseringen av skattebestämmelserna skapas ett handlingsutrymme för parterna när det gäller att skapa ett nytt utlandsvillkorsavtal. Utlandsvillkoren är reglerade i kollektivavtal. Utredningen har efter sin genomgång av regler och praxis inte funnit anledning att föreslå någon ändring i den nuvarande för- delningen av reglerna mellan kollektivavtal och författning. Där- emot anser utredningen för sin del att det inte bör finnas mer än ett centralt kollektivavtal om utlandsvillkor på det statliga avtals- området och att detta i vissa avseenden bör stramas upp. Utred- ningen har under arbetets gång fått flera belägg för att förekomsten av två avtal, U-ALFA och URA, för olika kategorier av statligt anställda som är stationerade utomlands vållar slitningar ute på utlandsmyndigheterna och problem för administratörerna. En ut- sänd skall inte behandlas under olika avtal beroende på om veder- börande hemma sitter på UD, ett annat departement eller på en myndighet. Särlösningar för vissa grupper som inte kan av i det centrala avtalet får parterna förhandla om lokalt. I ett nytt samlat utlandsavtal kan – liksom i dagens URA – ges en grund för att tidsbegränsa anställningar utomlands/utlandsupp- drag till själva utlandstjänstgöringen utöver de regler som finns i 4–6 §§ lagen (1982:80) om anställningskydd. Villkorssystemet i U-ALFA bör reformeras med hänsyn till de moderna synsätt som utvecklats inom arbetsgivarpolitiken, t.ex. ökad lokal styrning och förstärkning av arbetsgivarrollen. Den förändrade familjebilden medför allt starkare krav på individ- anpassade lösningar. Enligt utredningens mening är det lämpliga Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten vägvalet att utveckla en kontraktsmodell för att bestämma den samlade kompensationen till den som skall stationeras utomlands. En kontraktsmodell innebär en övergång till ett system där arbetsgivare och anställd före beslutet om en utlandsstationering (eller en nyanställning med placering vid en utlandsmyndighet) noga går igenom de villkor som skall gälla under tjänstgöringen. Inte sällan kan arbetsuppgifterna vara mer kvalificerade än de som den anställde lämnar. Den anställde får förtroendearbetstid och andra förmåner som skiljer sig från dem som tillämpas hemma. Arbetsgivaren och den anställde får i lönesamtalet komma överens om ett eventuellt tillägg till grundlönen. Detta tillägg skall vara tidsbegränsat, beloppsbestämt och skall bortfalla vid hem- komsten. Men för den som haft ett sådant fast lönetillägg bör hemmalönen vid hemkomsten omprövas på samma grunder (arbets- uppgifter etc.) som gällde när lönetillägget kom till. Det bör således inte finnas någon garanti eller automatik i att den utsände får växla in hela sitt eventuella tillägg. Undantagsvis kan ett beskattat tillägg till den utsände med hänsyn till familjeförhållandena komma i fråga. Utredningen tänker främst på familjer med barn som har särskilda behov. Det är inte att krångla till det att förorda ett tidsbestämt tillägg utan det är ett sätt att göra systemet tydligt för arbetstagarna och överblickbart för arbetsgivaren. Med en svagt utvecklad arbets- givarroll kan systemet bli lönedrivande, men det blir i så fall alla system som innefattar någon form av prövning av lönen utom- lands. Man måste komma ihåg att anställda t.ex. kan skickas ut på både längre och kortare uppdrag eller att uppdrag utomlands avbryts eller att en mängd andra saker kan förändras . Det är därför inte lämpligt att bara bestämma en ny högre grundlön för den anställde när denne skickas ut. torde det för övrigt då och då förekomma diskussioner om lönesättning (höjda löner) i samband med utlandsstationering enligt U-ALFA. Och arbetsgivaren betalar om det behövs, med stöd av bestämmelserna i , bilaga 2, 6 §. Detta bidrar inte till ökad transparens i systemet. Det beskattade hardshiptillägget och de skattefria merkostnads- ersättningarna bör enligt utredningen läggas fast genom en generell normering i avtal, som innehåller de ramar och belopp som bedöms vara ändamålsenliga. Dessa ersättningar blir således inte föremål för någon form av förhandling mellan arbetsgivaren och den anställde. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Det måste finnas en trovärdighet i att skattefria ersättningar endast utbetalas efter en noggrann prövning som primärt åvilar arbetsgivaren. Därför måste arbetsgivaren ges det avgörande in- flytandet när det gäller att besluta om ersättningar och förmåner. I väsentliga delar överensstämmer modellen ovan med URA- avtalets s.k. utlandskontrakt. Men U-ALFA tillämpas på sju gånger fler utsända än URA och för dem som utlandsstationeras med vill- kor enligt U-ALFA är det ofta fråga om ett led i en yrkeskarriär och inte en enstaka händelse. Detta kräver att modellen anpassas efter dessa utsändas behov. Det förtjänar att påpekas att modellen självfallet avses vara tillämplig på samtliga statsanställda som sänds ut under likartade omständigheter. Bedömningsvis krävs ett större mått av samordning än enligt dagens , som en detaljreglering inte bör komma i fråga. 5.7Utredningens ställningstaganden om utlandsvillkoren enligt U-ALFA I detta avsnitt redovisar utredningen ett sammandrag av de förslag, överväganden och bedömningar som rör utlandsvillkoren som systematiskt och fördjupat behandlas i de följande kapitlen. Av- sikten med detta är att ge läsaren en samlad bild. De ställningstaganden utredningen gjort grundas på en prövning av frågor om skattefrihet eller skatteplikt för utgående ersättningar och förmåner och i vissa fall om behovet av en begränsning av det skattefria området (jfr avsnitt 5.1). Grundtillägget är centralt bland utlandsvillkoren. Trots detta är det påfallande att dess uppbyggnad är föga känt av dem det träffar, i första hand de utsända, men också av dem som tillämpar det. Till- lägget är i sig mycket komplext, svårt att överblicka och i praktiken omöjligt att beräkna enbart med ledning av avtalet och UtN:s föreskrifter. I vilken utsträckning de schablonersättningar som in- går i grundtillägget motsvarar faktiska utgifter är en fråga som knappast kan besvaras. Förutsättningen för en fortsatt schablo- nisering är att det sätts gränser för skattefriheten. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten angeläget att ta till vara olika möjligheter att minska detaljregle- ringen. Enligt utredningens mening skall grundtillägget vara skattefritt. Vissa förändringar krävs dock för att definiera och sätta gränserna för det skattefria området. De begränsningsregler som föreslås leder till minskad progressivitet i grundtillägget, dvs. skillnaderna i ersättningsnivåer mellan olika grupper av utsända minskar. Enligt utredningen är en sådan effekt rimlig ur ett merkostnadsperspektiv. Utredningen bedömer att indelningen i merkostnadsgrupper bör ses över. De sex merkostnadsgrupperna bör minskas till fyra: 2.De funktioner som ligger i nuvarande mkg 5 resp. 4. 3.De funktioner som ligger i nuvarande mkg 3. 4.De funktioner som ligger i nuvarande mkg 2 resp. 1. Utredningens förslag innebär ingen förändring beträffande del- posterna livsmedel och transporter i grundtillägget. De skall även i fortsättningen anses som skattefria delar av grundtillägget. dras den normala livsmedelskostnaden och den normala transportkostnaden i av vid beräkning av grundtillägget. Denna självkostnad schablonberäknas till en kvotdel av den statliga genomsnittslönen och uppgår till ca . Utredningen anser att ett självkostnadsavdrag bör göras med när ett nytt avtal konstrueras. Beloppet bör dock knytas till prisbasbeloppet. Den nuvarande delposten hushållshjälp föreslås utmönstras. I lagtexten görs därför inget undantag från beskattning för denna delpost. Däremot bör ett skattefritt element för merkostnader för hushållshjälp – dock endast på vissa orter och beträffande vissa kategorier anställda – kunna ingå i delposten särskilda merkost- nader i grundtillägget. En utgångspunkt är att arbetsgivaren (inom ramen för en avtalsreglering) prövar på vilka stationeringsorter som det finns ett reellt behov av hushållshjälp och i vilken omfattning. I övrigt kan ersättning för hushållshjälp endast utgå på ambassad- rådsnivån. De kategorier som har direktreglerad hushållshjälp (ambassadörer m.fl.) bör ha det även fortsättningsvis. När det gäller delposten speciella merkostnader inom nuvarande grundtillägg bedömer utredningen de ingående 7 delfaktorerna var för sig. Begränsningsregler införs enligt följande. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Delfaktorn avstånd kan anses som ett skattefritt element i grundtillägget med vissa begränsningar. Tre nivåer, , 1 000 och rekommenderas. Delfaktorn service kan anses som ett skattefritt element i grundtillägget med vissa begränsningar. Högsta möjliga ersätt- ning bör stanna vid de nivåer som gäller för nuvarande merkost- nadsgrupp 4. Delfaktorn kläder skall i skattehänseende betraktas som lön och bör utmönstras ur grundtillägget. Delfaktorn utrustning kan anses som ett skattefritt element i grundtillägget med vissa begränsningar. Högsta möjliga ersätt- ning bör stanna vid den nivå som gäller för nuvarande merkost- nadsgrupp 4. Delfaktorn övrigt kan anses som ett skattefritt element i grund- tillägget med vissa begränsningar. Ersättningen får högst mot- svara av summan av livsmedelsposten och transportposten på stationeringsorten. Det finns två syften med utredningens sätt att ange begräns- ningarna av olika delar av grundtillägget. För det första definieras vad som avses med uttrycket den normala ökningen av utgifterna för livsmedel och transporter samt andra särskilda merutgifter på stationeringsorten i den föreslagna 11 kap. 21 § p. Detta görs på ett sådant sätt att den skattefria delen av grundtillägget enligt U- ALFA kan beloppsbestämmas i kronor oavsett när den nya lagstiftningen träder i kraft och oavsett vilka beloppsmässiga förändringar som gjorts av grundtillägget med hänsyn till pris- utvecklingen fram till dess. Det andra syftet är att ge parterna en klar gräns för grundtilläggets storlek i ett nytt utlandsvillkorsavtal. Enligt utredningens samlade bedömning är det nödvändigt att parterna – inom ramen för den reform av hela det statliga utlands- villkorssystemet (främst kollektivavtalen U-ALFA och URA) som utredningen förordar – omprövar grundtilläggets uppbyggnad. Skälen för utredningens bedömning är främst två.