sou · GSB31d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Som RPS anfört i sitt förslag till handlingsprogram kan ett system med anonymitet i princip ha effekt endast beträffande ett s.k. tillfällighets- eller slumpvittne, dvs. en i förhållande till den tilltalade utomstående person som av en händelse har iakttagit eller på annat sätt fått kännedom om ett brott. Ett vittne kan emellertid redan på grund av innehållet i vittnesmålet vara avslöjat även i ett sådant fall. Beträffande målsägande och medtilltalade har ett system med anonymitet däremot endast begräsad effekt. Rent allmänt torde dessa personer i de allra flesta fall vara kända för den tilltalade. Eftersom en majoritet av de allvarligt hotade bevispersonerna själva är medtilltalade och inte vittnen skulle ett system som tillåter anonymitet i domstol endast få liten betydelse för säkerhetsarbetet kring hotade personer. Då en sådan ordning också väcker svåra processuella frågor anser vi i stället att andra säkerhetsåtgärder bör användas för att stödja utsatta bevispersoner. Vårt förslag till ett personsäkerhetsprogram utgör i sig en sådan betydelsefull metod. Andra diskuteras nedan i avsnitt 9.4. Det sagda utesluter dock inte att frågan om anonymitet kan vara av intresse i ett framtida perspektiv. Självklart är det viktigt att fortsätta följa den internationella utvecklingen av frågan, främst då i våra grannländer. Den samordnade strategin mellan länder för att bekämpa den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten kan också ånyo komma att göra diskussionen om anonymitet aktuell. Frågan kommer alltså sannolikt att behöva utredas närmare i annat sammanhang. Som framgått av föregående avsnitt har vi fått i uppdrag att överväga och föreslå åtgärder som kan förhindra att en bevisperson på grund av rädsla vid huvudförhandlingen ändrar en tidigare lämnad uppgift eller avstår från att lämna en sådan. Ett sätt att komma till rätta med problemet kan vara att såsom RPS har föreslagit införa regler om bevisupptagning i domstol före huvudförhandlingen. En annan möjlig åtgärd kan vara att i ökad utsträckning dokumentera polisförhör genom videoinspelning. Nedan beskrivs först nuvarande regler om bevisupptagning (avsnitt 9.4.2). Därefter redogörs för förslaget från RPS (avsnitt 9.4.3). Slutligen följer våra överväganden och förslag i avsnitt 9.4.4. 9.4.2Bevisupptagning enligt gällande rätt Möjligheterna enligt gällande rätt att hålla bevisupptagning i domstol före huvudförhandlingen är begränsade. Enligt omedelbar- hetsprincipen skall bevisningen normalt tas upp vid huvud- förhandlingen. I några situationer får emellertid bevisupptagning ske. Bestämmelserna tillämpas dock sällan. 36 kap. 19 § RB Förhör med ett vittne får enligt 36 kap. 19 § RB äga rum utom huvudförhandling, 1.om det inte är möjligt för vittnet att infinna sig vid huvud- förhandlingen eller 2.om en inställelse vid huvudförhandlingen skulle medföra kost- nader eller olägenheter som inte står i rimligt förhållande till be- tydelsen av att förhöret hålls vid huvudförhandlingen. Den första punkten avser situationer då den som skall höras som vittne är varaktigt sjuk och han eller hon av den anledningen inte kan infinna sig till huvudförhandlingen. I de fall som avses i andra punkten skall rätten göra en avvägning mellan å ena sidan kostnaderna och olägenheterna av ett förhör direkt vid huvudförhandlingen och å andra sidan vikten av att ett sådant förhör kommer till stånd. Av intresse är då målets betydelse, vittnesberättelsens betydelse för målets utgång och om det är av betydelse för rättens bevisvärdering att olika vittnen förhörs vid samma förhandlingstillfälle.18 Bestämmelsen i 36 kap. 19 § RB är enligt 37 kap. 3 § RB tillämp- lig också vid förhör med målsägande och tilltalad. Även medtill- talade och med dem jämställda synes kunna höras utom huvud- förhandling.19 Domstolen kan besluta om bevisupptagning efter det att åtal väckts (se 45 kap. 12 § RB). Vid huvudförhandlingen skall de bevis som upptagits utom huvudförhandlingen tas upp på nytt, om rätten finner detta vara av betydelse i målet och det inte föreligger hinder mot att ta upp beviset, se 35 kap. 13 § första stycket RB. 23 kap. 13 § RB I 23 kap. 13 § RB finns en särskild regel som berättigar en under- sökningsledare att påkalla vittnesförhör med en person redan under förundersökningen i syfte att få fram material för åtalsfrågans be- dömande. Så får ske om någon vid förhör vägrar att yttra sig an- gående omständighet som är av vikt för utredningen och han eller hon, om åtal väcks, är skyldig att vittna i målet. Detsamma gäller om det annars är av synnerlig vikt för utredningen att någon, som är skyldig att vittna i målet, redan under förundersökningen hörs som vittne. Härmed avses t.ex. att personen är ostadig i sin utsaga eller lämnar uppenbart oriktiga eller ofullständiga uppgifter eller att något synnerligen viktigt faktum anses böra på ett mera avgörande sätt fastslås.20 Förhör får inte äga rum innan förundersökningen fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet. Denna förut- sättning tillkom på hemställan av riksdagsutskottet. Bakgrunden var att det annars skulle föreligga en fara för att förhöret kom att ledas i viss riktning och att vittnena kunde komma att avge ensidiga utsagor vilka de sedan vid huvudförhandlingen inte vågade rätta med hänsyn till hotet om ansvar för mened. Vidare skulle det kunna ifrågasättas om inte vittnesförhör kunde begäras med den som misstänktes för brottet.21 18Se Fitger, 36:45 f. 19Se Fitger, 37:11 20Se Fitger, 23:50 och 9 § FUK 21Se Fitger, 23:51 Om förhöret gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs om bevisupptagning utom huvudförhandling. Den misstänkte skall ges tillfälle att närvara vid förhöret. 23 kap. 15 § RB Av annan karaktär är regeln i 23 kap. 15 § RB. Denna bestämmelse avser inte förhör som ingår som ett led i förundersökningen utan handlar om s.k. bevisning till framtida säkerhet.22 Är fara att bevis som skall åberopas vid huvudförhandlingen går förlorat eller då endast med svårighet kan föras, får på yrkande av undersökningsledaren eller den misstänkte rätten genast ta upp beviset. Det kan här handla om situationer där t.ex. ett vittne på grund av sjukdom eller resa inte kan inställa sig till huvudförhandlingen. Bestämmelsen avser inte bara vittnen utan också andra bevis- medel. I paragrafen uppställs till skillnad från 23 kap. 13 § RB inget krav på att det skall finnas någon som är skäligen misstänkt för brottet. Om beviset gäller i tillämpliga delar vad som är föreskrivet om bevis som tas upp utom huvudförhandling. RPS har föreslagit att det införs en möjlighet att genomföra bevis- upptagning under en förundersökning beträffande bevispersoner som är rädda för repressalier. Behovet av en sådan möjlighet är enligt RPS främst strategisk, och bevisupptagningen avser inte att ersätta förhör vid huvud- förhandlingen. Det strategiska ligger framför allt i antagandet att det för motparten framstår som mindre meningsfullt att försöka tysta ett vittne sedan uppgifterna väl en gång lämnats inför domstol. Möjligheten till bevisupptagning under förundersök- ningen skulle också medge utökade möjligheter att biträda andra länder med domstolsförhör efter begäran om internationell rättshjälp. RPS:s föreslår en ny paragraf i 23 kap. RB – en 13 a §. Enligt den får under en förundersökning på undersökningsledarens begäran 22 Bestämmelsen utgör ett komplement till 41 kap. 1 § RB förhör med part, målsägande som inte är part eller vittne upptas av rätten, om det finns särskild anledning anta att den som skall höras genom rädsla eller otillbörlig påverkan inte kommer att berätta sanningen. Förhör skall få hållas även innan förundersökningen fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet. Om förhöret skall gälla vad som föreskrivs om bevisupptagning utom huvudförhandling med det undantaget att vittnen inte skall avlägga ed. Den som skäligen misstänks för brottet och hans försvarare skall ges tillfälle att närvara vid förhöret i den mån det kan ske utan men för utredningen. RPS föreslår vidare ett tillägg i 36 kap. 19 § RB som tillåter bevisupptagning, om det finns särskild anledning anta att vittnet genom rädsla eller otillbörlig påverkan inte fritt kommer att berätta sanningen. Utredningens förslag: RPS och RÅ får i uppdrag att utforma rikt- linjer för videoinspelning av förhör med bevispersoner som riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid. Det står klart att det finns behov av åtgärder som syftar till att förhindra att en bevisperson på grund av rädsla för repressalier vid huvudförhandlingen ändrar en tidigare lämnad uppgift eller avstår från att lämna en sådan. Det är inte ovanligt att allvarliga hot framställs mot bevispersoner i samband med utredningar om grov eller organiserad brottslighet. Detta försvårar givetvis arbetet med att bekämpa den tunga brottsligheten och medför obehag för de enskilda som drabbas. Det är därför viktigt att åtgärder vidtas för att förhindra och motverka denna typ av företeelser. Ett sätt att underlätta för en bevisperson som löper risk att utsättas för repressalier skulle kunna vara att införa regler som möjliggör bevisupptagning inför domstol under förundersök- ningen. De nuvarande reglerna om bevisupptagning täcker som framgått ovan inte denna situation. En fördel med en sådan ordning skulle vara att, om bevispersonen redan har lämnat uppgifter till domstolen, det för den hotande torde framstå som mindre meningsfullt att angripa Men en sådan ordning reser också ett antal principiella frågor. Den första gäller den misstänktes intressen och rättigheter. Konstrueras reglerna på det sättet att den misstänkte och hans försvarare har rätt att vara närvarande vid bevisupptagningen och förhöret måste tas om igen vid huvudförhandlingen, torde i och för sig ingen konflikt med och andra grund- läggande principer uppstå. Någon anonymitet är inte aktuell, och försvaret har möjlighet att ställa frågor.23 Det skulle med andra ord bli endast ett slags förundersökningsförhör i domstol. Men behov av säkring av bevis kan uppstå redan innan det finns en skäligen misstänkt för brottet, t.ex. då polisen misstänker att en viss gruppering ligger bakom ett dåd men det är oklart vilken eller vilka medlemmar som utfört gärningen. En bevisperson kan i ett sådant läge vara precis lika rädd för repressalier från gruppen som om en utpekad gärningsman fanns. Skulle bevisupptagning vara möjlig också i den senare situationen, finns risk för att förhöret leds i en viss riktning och att bevispersonen i samband med ett omförhör vid huvudförhand- lingen inte vågar rätta till detta. En sådan ordning riskerar att strida mot grundläggande processuella principer. Tar man bort kravet på ed för vittnen, minskar visserligen risken för det nu beskrivna problemet. Å andra sidan sjunker då också bevisvärdet och därmed betydelsen av förhöret. Nya bestämmelser om bevisupptagning skulle vidare innebära ytterligare ett förhörstillfälle för bevispersonen. För en person som hotas för de uppgifter han eller hon lämnar skulle detta kunna upp- levas som plågsamt och motverka syftet med bevisupptagningen. Regler som möjliggör bevisupptagning innebär inte heller någon garanti för att en bevisperson kommer att hålla fast vid sina upp- gifter genom hela processen. Även om han eller hon har hörts tidigare, kan uppgifterna komma att ändras vid huvudförhand- lingen. Detta kan även inträffa i högre instans. Härtill kommer att det finns en allmän strävan i reform- arbetet rörande domstolarna att minska antalet omförhör i dom- stol. 23 Jfr JO:s ämbetsberättelse 2002/2003 s. 67 ff. I detta fall ägde en anonym bevisupptagning rum under förundersökningen. P.g.a. av risk för repressalier tilläts ett vittne lämna sin berättelse bakom en skärm i rättssalen. Han var synlig för åklagaren och rätten men inte för de närvarande försvararna. De misstänkta var inte närvarande. Försvararna tilläts ställa frågor men kände inte till vittnets identitet. JO fann vid sin granskning att bevisupptagningen ägt rum under former som stod i strid med lag. Flera skäl talar därför mot att införa en ny möjlighet till bevisupptagning. Problemet med utsatta bevispersoner bör i stället lösas med andra metoder. Ett sätt att stödja en bevisperson är att vid huvudförhandlingen använda sig av de möjligheter som finns att hålla videokonferens. Detta tillvägagångssätt kan underlätta för en bevisperson att våga berätta och hålla fast vid tidigare uppgifter (se avsnitt 3.6.7). Ytterligare ett sätt är att spela in polisförhör på video. Har polisen dokumenterat ett förhör på detta sätt och vägrar bevis- personen yttra sig vid huvudförhandlingen eller ändrar han eller hon då sina uppgifter, kan videofilmen spelas upp.24 På detta sätt kan en bevispersons förutsättningar att orka medverka i processen stärkas. Denna form av dokumentation ger också regelmässigt ett helt annat bevisvärde än uppläsningen av ett utskrivet polisförhör. Metoden att videoinspela polisförhör riskerar inte att komma i konflikt med några grundläggande processuella regler. Det är vidare ett enkelt, billigt och smidigt sätt att säkra uppgifter från ett för- hör. Metoden har använts med framgång i samband med utred- ningar om våld i nära relationer och i några andra utredningar rörande allvarliga hot mot bevispersoner. Vi anser att fördelarna med denna metod överväger och föreslår att den används i större utsträckning . Den närmare användningen av videoinspelning av förhör bör behandlas i gemensamma riktlinjer för polis och åklagare. Vi före- slår därför att RPS och RÅ får i uppdrag att utforma riktlinjer för videoinspelning av förhör med bevispersoner som riskerar att utsättas för brottslighet som riktar sig mot liv, hälsa, frihet eller frid. 24 Se 36 kap. 16 § andra stycket och 37 kap. 3 § första stycket RB Utredningens bedömning: Vårt förslag medför kostnader för staten på uppskattningsvis , varav hänför sig till programmet och till den nya ersättnings- formen. Efter hand som fler personer tas in i programmet förväntas kostnaderna öka med några . En del av kostnaderna för programmet motsvaras av utgifter som polisen har för personskyddsarbete. Mellanskillnaden uppvägs av avsevärda besparingar i form av uteblivna kostnader för det allmänna och för enskilda. 10.1.1Utgångspunkterna för våra beräkningar I kapitel 7 har vi konstaterat att ett personsäkerhetsprogram kräver en särskild organisation inom polisen och kriminalvården. Det bör ankomma på RPS och att besluta närmare om denna organisation. För polisens del har vi dock förutsatt att det bör inrättas speciella personsäkerhetsenheter. Arbetet med programmet bör koncentreras till dessa enheter. Särskilt personsäkerhetsarbete bedrivs av polismyndig- heterna i , och län. Dessa myn- digheter arbetar också med ärenden från andra polismyndigheter i landet. Det är naturligt att dessa befintliga enheter får vara grunden för tre nya personsäkerhetsenheter. Eventuellt skulle en fjärde enhet kunna placeras i norra . De nya enheterna bör ansvara för var sin del av landet. Handläggningen av enskilda ärenden i programmet bör alltså ske vid de nya enheterna. Men kunskap om programmet måste finnas även i de övriga polismyndigheterna. Behov av att tillämpa program- met kan uppstå var som helst i landet, och då behövs personal som kan hantera kontakterna med de särskilda personsäkerhetsenheterna. I varje polismyndighet bör därför finnas befattningshavare som vid sidan av andra uppgifter har särskilda kunskaper om programmet och som kan fungera som mellanhand. Denna modell kan behövas också på andra myndigheter, t.ex. och tullen. Utöver personsäkerhetsenheterna behövs en nationell funktion på RPS som ansvarar för utveckling och andra övergripande frågor rörande programmet. En sådan funktion behövs för att utfärda nationella riktlinjer (se bilaga 2) och för att fatta vissa beslut i enskilda ärenden. Ett nationellt organ behövs vidare för utbildnings- frågor och för kontakter med andra länder. Det nationella sam- ordningsansvaret bör läggas på . Också inom kriminalvården behövs en särskild organisation för programmet. Denna bör placeras på central nivå och ansvara för säkerhetsfrågor rörande fängelsedömda. Slutligen berörs också av våra förslag. Som framgått av kapitel 8 föreslår vi att handläggningen av den nya ersättningsformen skall anförtros . Ansvaret för ärendena om personsäkerhetsersättning torde dock inte påverka organisationen som sådan hos . Internationella erfarenheter visar att skyddsprogram är kostnads- krävande eftersom ett effektivt säkerhetsarbete är förenat med stora utgifter. Dessutom tenderar kostnaderna för ett program att öka år för år beroende på att allt fler beviljas inträde i programmet men få lämnar det. En kostnadsberäkning för ett svenskt program måste till stor del baseras på uppskattningar där den första viktiga faktorn är antalet ärenden, dvs. hur många personer som kan antas komma att behöva skydd av programmet. Utgångspunkten för en sådan prognos bör vara det antal personer som är föremål för speciella säkerhets- åtgärder från polisens sida. Dessa personer kan delas in i två grupper. I den ena gruppen finns personer som är föremål för ett intensivt säkerhetsarbete under en längre eller . Den andra gruppen består av äldre ärenden i vilka polisen redan har vidtagit en rad säkerhetsåtgärder men där vissa kontakter med den hotade är nödvändiga. Utgår vi från nuläget, skulle drygt 200 gamla ärenden (dvs. 200 per- soner som redan blivit föremål för säkerhetsåtgärder) följa med in i programmet och 50–100 nya personer beviljas inträde i programmet första året. Lika många tillkommer sedan följande år osv. Eftersom få försvinner ut ur programmet innebär det att antalet gamla ärenden kommer att öka år för år. I sammanhanget bör påpekas att även de fall där inträde i program- met inte beviljas kan kräva vissa resurser. Förutsättningarna för inträde skall ju utredas, och eventuellt vidtas olika skyddsåtgärder innan beslutet om avslag fattas. En annan viktig faktor i beräkningarna är polisens kostnad för ett ärende. Först och främst beror det naturligtvis på vad man räknar in i kostnaderna. tillämpas olika principer i , och . Vi anser att polisen bör svara för kostnader hänförliga till de direkta säkerhetsåtgärderna såsom skyddat boende nivå 1 och 2, teknisk utrustning, hyrbilar och reskostnader för den hotade. Härutöver kan polisen också behöva stå för andra kostnader som hänför sig till den hotades person och som bedöms nödvändiga för att program- met skall kunna fullföljas, t.ex. mat och läkarvård. Av säkerhetsskäl och tidsskäl är det inte alltid möjligt för polisen att vända sig till de sociala myndigheterna för att ordna bistånd därifrån. På grundval av de erfarenheter som gjorts i det säkerhetsarbete som redan bedrivs kan genomsnittskostnaden för ett ärende där inträde beviljas uppskattas till 150 000–per person och år under den akuta fasen av säkerhetsarbetet. I mer komplicerade fall kan kostnaderna mångdubblas. Om vi antar att det hanteras 75 akuta ärenden i programmet, skulle kost- naden för dessa uppgå till . Härtill kommer vissa kostnader för de äldre fallen som följer med in i programmet och för de fall där inträde inte beviljas. Dessa kostnader kan sammanlagt uppskattas till . Ytterligare en faktor att beakta vid kostnadsberäkningarna är handläggarnas löner. arbetar totalt ett tjugotal poliser samt några civilanställda med avancerat personsäkerhetsarbete. När pro- grammet införs kommer sannolikt mer personal att behövas inom polisen (regionalt och nationellt). Vidare behövs särskilda hand- läggare inom kriminalvården och på . Det är svårt att bedöma hur mycket personal som behövs inom de olika myndigheterna för att handlägga programmet. Vi uppskattar dock att i vart fall 30 personer behövs inom polisen (ett mindre antal på nationell nivå och resten på de särskilda enheterna), fyra inom kriminalvården och en hos . Den totala lönekostnaden för dessa personer uppskattas till . Sannolikt behöver ytterligare personer anställas efter hand som antalet skyddade i programmet ökar. Kostnaderna för programmet skulle därmed uppgå till sammanlagt . Som nämnts förväntas kostnaderna öka . Ökningen kan uppskattas till några miljoner kr . Som framgått ovan har polisen kostnader för person- skyddsarbete. Dessa är dock lägre än de framtida kostnader vi räknar med. Skillnaden beror framför allt på att ambitionsnivån för säkerhetsarbetet höjs i och med programmet. Detta innebär personal- ökningar och höjda genomsnittskostnader. I våra beräkningar har vi inte beaktat driftskostnader (lokaler) och investeringskostnader (fordon). Inte heller kostnaderna för att ibland ta i anspråk andra delar av polisen t.ex. i samband med transporter och fysisk övervakning har räknats in. Hur polisens medel för programmet bör hanteras budgetmässigt inom organisationen bör ankomma på RPS att bestämma. Slutligen bör en uppskattning av kostnaderna för den nya statliga ersättningsformen göras. Ersättning enligt den nya lagen kan ges inte bara till dem som beviljats inträde i programmet utan också under vissa förutsättningar till andra hotade. Vi bedömer att i princip alla som tas in i programmet kommer att få ersättning enligt den nya lagen. Härutöver upp- skattar vi att ytterligare 25 personer kommer att uppfylla kraven för ersättning. Om vi räknar med en genomsnittlig ersätt- ning på blir den totala kostnaden . Våra förslag medför alltså kostnader för staten. Mot detta skall ställas att ett väl fungerande program betyder mycket för möjlig- heterna att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. Genom att kunna erbjuda bevispersoner skydd i ett program kan fler fås att medverka i förundersökningar och rättegångar vilket leder till att ett större antal allvarliga brott kan upp. Sam- tidigt förebygger programmet nya hot- och våldsbrott. De positiva effekterna av programmet är svåra att uppskatta i pengar. I första hand handlar det om att rädda liv och minska mänskligt lidande. Sannolikt rör det sig dock om avsevärda belopp i uteblivna kostnader såväl för det allmänna som för enskilda. Kost- naderna för programmet måste vid en sådan jämförelse anses små. Utredningens bedömning: Våra förslag antas i princip inte ge några andra konsekvenser av det slag som anges i kommittéförordningen. Vi bedömer att våra förslag inte i övrigt får några sådana kon- sekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474), dvs. inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Inte heller när det gäller jämställdheten mellan kvinnor och män får våra förslag några direkta effekter. I de fall en våldsutsatt kvinna beviljas inträde i programmet kan dock våra förslag indirekt sägas ha viss betydelse för jämställdheten. Utredningens bedömning: Ikraftträdande bedöms kunna ske . Våra förslag kräver inte så omfattande förberedelser. Det är också angeläget att programmet kan börja tillämpas . Vi bedömer därför att ikraftträdande bör kunna ske . I paragrafen fastslås att lagen innehåller bestämmelser om ett nationellt program om personsäkerhet. Bestämmelsen innehåller en definition av begreppet bevispersoner. Begreppet har behandlats utförligt i avsnitt 7.2.2. Med bevispersoner avses i personsäkerhetslagen målsägande, vittnen, misstänkta, tilltalade och andra som medverkar i en förunder- sökning eller rättegång rörande grov eller organiserad brottslighet. Med andra avses t.ex. en person som till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse eller särskild åtalsprövning inte har åtalats. Härmed kan avses också en sakkunnig. Paragrafen reglerar den personkrets som kan bli aktuell för pro- grammet. För en närmare redogörelse se avsnitt 7.2.2.