sou · GSB381d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett sätt vore att man tog bort kopplingen till den löneexekutiva och bestämmer förbehållet på ett friare sätt. Det skulle onekligen leda till en ökad flexibilitet. En mycket påtaglig nackdel med en sådan ordning skulle emellertid vara att kraven på klarhet och förutsebarhet skulle bli eftersatta på ett sätt som knappast är acceptabelt. Om betalningsplanen i stället med vissa intervaller – t.ex. en gång – skulle justeras med hänsyn till ändrade förhållanden, skulle man visserligen vinna ytterligare i flexibilitet, men det skulle bli mycket resurskrävande, eftersom varje ärende vid fem tillfällen skulle bli föremål för en översyn. Ytterligare ett sätt vore att välja att knyta an till någon annan existerande norm (t.ex. socialbidragsnormen eller den norm som utarbetas av ) eller att skapa en särskild norm för skuldsaneringsinstitutet. Utredningen anser att det knappast vore något att vinna med att knyta an till någon annan nu existerande norm. Tillämpningen skulle inte bli enklare. Dessutom är den löne- exekutiva den som i sak bäst svarar mot de krav som ställs på en norm i förevarande sammanhang. Det förefaller inte heller vara en framkomlig väg att skapa en särskild för skuldsanerings- institutet anpassad norm. En sådan skulle med all säkerhet komma att bli utformad på ett sätt som inte i någon betydande mån skulle avvika från den löneexekutiva. Enkelhet och klarhet skulle alltså inte gagnas av en sådan lösning. Överhuvudtaget skulle valet av en annan norm inte alls påverka det övergripande problemet med att bestämma en betalningsplan som är hållbar . Sammanfattningsvis blir slutsatsen att den nuvarande ordningen om hur gäldenärens förbehållsbelopp skall bestämmas bör behållas. Detta bör vara tillräckligt för att man i den praktiska tillämpningen skall kunna bestämma förbehållsbeloppet på ett sätt som gör det möjligt för gäldenären att klara av en femårig betalningsplan. Utredningens förslag: Den betalningsplan som bestäms vid en skuldsanering skall börja löpa när skuldsaneringen inleds. och har i sin rapport föreslagit att den betalningsplan som bestäms vid en skuldsanering skall börja löpa när en skuldsanering inleds.14 I rapporten framhölls att många borgenärer haft invändningar mot regeln om förbud mot exekutiva åtgärder efter ett beslut om att inleda skuldsanering som det innebär att gäldenären fram till dess ett beslut om skuldsanering fattas kan förfoga över sitt ekonomiska överskott. I rapporten konstaterades att tiden mellan inledande och ett slutligt beslut om skuldsanering i många fall varit oacceptabelt lång. Det påtalades särskilt att det varit otillfredsställande att borgenärerna gått miste om pengar som annars hade varit tillgängliga för utmät- ning i de fall kronofogdemyndigheten eller domstolen slutligen har avslagit ansökan. Vid beslut om skuldsanering börjar betalningsplanen att löpa efter det att beslutet om skuldsanering har vunnit laga kraft, dvs. gälde- nären skall inte börja betala enligt planen förrän tidigast efter det att beslutet om skuldsanering fattades (jfr avsnitt 8.7). Alltsedan inledandebeslutet är gäldenären normalt helt befriad från löneutmätning. Som utredningen beskrivit i tidigare avsnitt upp- manas gäldenären ofta att spara sitt månatliga betalningsutrymme eller ett belopp som motsvarar vad som annars skulle ha utmätts (se avsnitt 6.6.). Vid beslut om skuldsanering har det sparade beloppet fördelats mellan gäldenärens borgenärer om krono- fogdemyndigheten inte gjort den bedömningen att gäldenären varit i behov av att använda pengarna till en s.k. nödvändig utgift, t.ex. inköp av glasögon. I skuldsaneringslagens förarbetena motiverades verkställighetsförbudet med att det var nödvändigt för att göra det möjligt för gäldenären att reda upp sina ekonomiska förhållanden. Det fortsatta förfarandet skall inte störas av pågående verkställighet mot gäldenären.15 Trots möjligheten för gäldenären att under pågående förfarande disponera sitt betalningsutrymme till s.k. nödvändiga utgifter, utgår man i den praktiska tillämpningen från att gäldenären skall spara det betalningsutrymme som uppkommer från inledandebeslutet fram 14Se RSV Rapport 2002:5 till dess ett beslut om skuldsanering fattas. Den nuvarande ordningen medför således att den faktiska betalningsperioden blir längre än för en del gäldenärer och att den dessutom varierar i längd beroende som löper mellan inledande- beslutet och det slutliga beslutet om skuldsanering. Om den betalningsplan som skall bestämmas vid en skuldsanering börjar löpa när skuldsanering inleds, kan en skuldsanering komma i gång snabbare och därmed bidra till att förfarandet effektiviseras. En annan fördel är att samtliga gäldenärer som beviljas skuldsane- ring kommer att behandlas lika på så sätt att betalningsperiodens längd inte kommer att vara beroende av handläggningstiden hos kronofogdemyndigheten. En nackdel kan dock vara att gäldenären inte kommer att ha samma möjlighet att utnyttja sitt eventuella betalningsutrymme till t.ex. angelägen tandvård eller inköp av glas- ögon. Å andra sidan är det inget som hindrar att hänsyn tas till sådana kostnader vid beräkningen av gäldenärens förbehållsbelopp. Utredningen föreslår därför att det införs en föreskrift om att den betalningsplan som skall bestämmas vid en skuldsanering börjar löpa när skuldsanering inleds. På detta tidiga stadium kan det vid beräkning av gäldenärens betalningsutrymme visa sig, att denne inte har möjlighet att betala något alls på skulderna. Det innebär naturligtvis att någon betal- ningsplan inte kan börja löpa. Skulle kronofogdemyndigheten senare komma fram till att det finns ett sådant utrymme, skall myndig- heten kunna fatta ett interimistiskt beslut om att betalningsplanen börjar löpa eller, om det slutliga skuldsaneringsbeslutet kan för- väntas , låta betalningsplanen börja löpa från tidpunkten för det beslutet. Utredningens förslag: Betalningsplanen skall som huvudregel utformas på det sättet att gäldenären skall betala ett belopp till sina fordringsägare en gång . Betalningarna sker via ett uppsamlingskonto som gäldenären skall öppna i samband med att en skuldsanering inleds. Utredningens undersökningar, som tidigare redovisats (se avsnitt 7.5.2), har visat att man i den praktiska tillämpningen utformat betal- ningsplanen med många småbetalningar, ofta till samtliga borgenärer I de fall man valt att låta gäldenären endast betala till vissa borgenärer, har detta lett till att gäldenären fått svårt att hålla reda på till vem och när betalning skall ske. Utredningen har erfarit att det är vanligt förekommande att en gäldenär har många borgenärer. I de fall gäldenären inte har tillgång till internetbank eller annan billig form av betalningsservice kan dennes kostnader för själva betalning- en därför bli betydande. Därtill har utredningen erfarit att många månatliga betalningar leder till betydande kostnader även för borge- närerna. Utredningen anser det därför angeläget att ändra utform- ningen av betalningsplanen. På sätt som utredningen tidigare beskrivit (se avsnitt 4.2.3) öppnar en gäldenär i ett konto i en bank, normalt en av borge- närerna, och till det kontot gör gäldenären månatliga betalningar. Domstolens avbetalningsplan går ut på att borgenärerna en gång får betalning från det kontot. I är det sedan den bank i vilken kontot är öppnat som åtar sig att sköta distributionen av medlen till borgenärerna i enlighet med betalningsplanen. Utredningen har funnit att den ordning som tillämpas i med betalning till varje borgenär endast en gång är mycket ändamålsenlig och gynnar såväl gäldenären som dennes borgenärer. Med en sådan ordning som den danska skulle gäldenären få förbe- hålla sig den kostnad som ett sådant konto skulle vara förenat med, vilket enligt vad utredningen erfarit vid kontakt med bankerna, skulle komma att uppgå till . Liksom i skulle det inte utgå ränta på det kapital som sätts in på kontot. Enligt utredningen vore det önskvärt att en bank bland gäldenärer- nas fordringsägare fick ombesörja fördelningen av medlen till övriga borgenärer , i enlighet med en betalningsplan, som krono- fogdemyndigheten eller domstolen tillställt banken. Vid kontakt med har framkommit att bankerna i kan tänka sig att låta gäldenären öppna ett sådant uppsam- lingskonto, men man är från bankernas sida inte beredd att, såsom de danska bankerna, handha fördelningen till övriga borgenärer. Man har hänvisat till att det antingen kräver omfattande investeringar i ett datastöd eller att fördelningen skulle få ske utan sådant stöd. I båda fallen skulle det bli så kostsamt att det inte kunnat anses eko- nomiskt försvarbart. Här menar utredningen att bankerna tyvärr sett väl statiskt just på skuldsaneringsfrågan och inte sett skuld- saneringsproblematiken i ett större kreditsammanhang. Enligt utredningens mening innebär bankernas inställning visser- ligen att det ställs större krav på gäldenären när denne själv skall handha kontot. Detta utgör däremot inget hinder mot en ordning där de månatliga betalningarna ersätts med insättningar på ett konto från vilket gäldenären genom en betalningsorder eller lik- nande betalar borgenärerna i enlighet med kronofogdemyndighetens betalningsplan. Bankernas inställning kan naturligtvis öppna för andra aktörer att administrera ett sådant konto på det sätt som är fallet i , vilket enligt utredningens uppfattning vore önskvärt. En särskild fråga är om uppsamlingskontot skall vara spärrat så att gäldenären inte kan disponera de medel som finns insatta på det. I träffas ett avtal mellan gäldenären och den kontoföran- de banken om att gäldenären inte kan disponera medlen på kontot. En sådan ordning är inte möjlig att genomföra i eftersom bankerna här inte velat åta sig att stå för fördelningen till övriga borgenärer en gång . Detta måste därför gäldenären själv göra genom en betalorder eller liknande. Hela skuldsaneringstanken bygger på att gäldenären skall rehabi- literas ekonomiskt. Denne bör därför normalt ges förtroendet att själv sköta kontot. Gäldenären kommer således att ha fri disposi- tionsrätt till kontot. Det kommer inte heller att vara fredat från utmätning. Därför är det särskilt viktigt att denne inte ådrar sig ny skuldsättning betalningsplanen löper, eftersom det skulle kunna innebära att medel som satts in på kontot utmäts för dessa nya skulder. Vid tiden för den årliga betalningen till borge- närerna kan det i så fall saknas medel på kontot om gäldenären inte hunnit täcka upp det utmätta beloppet. Det finns dock en nackdel med årliga betalningar; först efter inledandebeslutet kommer borgenärerna att få veta om gälde- nären skött de månatliga insättningarna till uppsamlingskontot och därmed kan följa den betalningsplan som bestämts vid beslutet om skuldsanering. Det innebär i sin tur att en borgenär först genom en ansökan om omprövning kan få en skuldsanering upphävd på grund av utebliven betalning. Utredningen anser att denna nack- del inte överväger de fördelar som följer med årliga betalningar. Dessutom anser utredningen att bestämmelsen om att det i princip endast är möjligt att få skuldsanering en gång i livet utgör en garanti för att gäldenären kommer att sköta de månatliga inbetalningarna till kontot (se 5 § SksanL). Härtill kommer att utredningens förslag innebär att de kommunala budget- och skuldrådgivarna aktivt kan verka för att gäldenären sköter sina inbetalningar till kontot genom råd och stöd betalningsplanen löper. Huvudregeln bör alltså vara att gäldenären erlägger betalning till sina borgenärer via ett uppsamlingskonto en gång . Om gäldenären endast har en eller två borgenärer bör gälde- nären kunna betala direkt till denne eller dessa i stället för att betalningen går via ett konto. Så kan även vara fallet om gäldenären endast har ett engångsbelopp att betala till borgenärerna. Utredningens förslag: En betalningsplan skall löpa i högst . Vid omprövning skall dock betalningsplanen kunna förlängas till som längst . Betalningsplanen löper i de allra flesta fall . Möjlig- heten att vid särskilda skäl bestämma betalningsplanen till annat än har utnyttjats mycket sällan. Utredningen har kunnat se att har kortats ned något för äldre eller svårt sjuka personer. Betalningsperioden har även kommit att bestämmas till i de fall man för skuldsaneringsbeslutet kunnat göra den bedömningen att gäldenären till följd av framtida sämre ekonomiska förhållanden inte kommer att kunna betala något belopp alls. Så kan vara fallet om gäldenären för skuldsaneringsbeslutet har ett visst betalningsutrymme men man redan då kan se att gäldenären , t.ex. , kom- mer att ha lägre inkomster eller högre kostnader. Förslag har förts fram om att man inte skall kunna besluta om längre betalningsplaner än . Som argument för detta har framförts att det inte sällan förekommer frivilliga uppgörelser med utanför det lagreglerade området. Man har menat att om det inte vore möjligt att få till stånd längre skuldsanerings- perioder hos kronofogdemyndigheten, skulle borgenärerna ges ett incitament att gå med på förslag på frivilliga uppgörelser. Även rehabiliteringsskäl har förts fram för korta betalningsperioder, efter- som gäldenären ofta haft en svår ekonomisk situation innan det kan bli aktuellt med skuldsanering. att gäldenären har varit föremål för löneutmätning och därmed levt med snäva ekonomiska ramar. Utredningen menar att det med skuldsaneringslagen är tämligen etablerat och accepterat bland medborgarna, att en skuldsanering för en gäldenär med betalningsutrymme innebär att han måste betala av på sina skulder och att han sedan är skuldfri avseende de skulder som omfattas av skuldsaneringen. Just det förhållandet att betalningsperioden är så pass lång som torde medföra att skuldsaneringen har medborgarnas acceptans. Skulle betalningsperioden kortas ned till t.ex. som föreslagits, finns en risk att medborgarna börjar ifrågasätta institutet som sådant. Utredningen är heller inte övertygad om att borgenärerna i större omfattning skulle välja frivilliga överenskommelser om möjligheten till längre betalningsperiod än togs bort. Här bör beaktas att det i praktiken numera är som gäller, även om en längsta tid för en betalningsplan inte är lagreglerad. Vid skuldsaneringslagens tillkomst framhölls vikten av att ett skuldsaneringssystem bör utformas så att det i realiteten ger borge- närerna vinst jämfört med vad som var fallet för lagens tillkomst. Här bör beaktas att det bland skuldsanerings- gäldenärerna är många som inte har något betalningsutrymme alls eller ett mycket litet sådant (se tabell 5.4–6 i avsnitt 5.7.2 och tabell 6.4 i avsnitt 6.8). Det betyder å andra sidan inte att skuldsanerings- systemet som sådant inte är borgenärsgynnande (se avsnitt 8.4). Man kan i de allra flesta fall utgå ifrån att borgenärerna till skuld- saneringsgäldenärer, som inte åläggs någon betalningsplan, även utan skuldsanering skulle ha blivit utan betalning på sina fordringar. Vid skuldsaneringslagens tillkomst angavs att det huvudsakliga syftet med ett skuldsaneringssystem var att det skulle verka rehabi- literande på så sätt att svårt skuldsatta personer kan få en möjlighet att lösa sina ekonomiska problem och därigenom få en chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv.17 Enligt utredningens mening är det bäst ur rehabiliteringssynpunkt att betalnings- perioden inte blir alltför lång. Vid en sammanvägning av de olika intressen som gör sig gällande vid en skuldsanering och för att skuldsaneringssystemet även fort- sättningsvis skall leva upp till kravet på att vara borgenärsgynnande, är det enligt utredningens mening alldeles nödvändigt att behålla 16Se RSV Rapport 2002:5 s 22 den nuvarande ordningen med en som längst femårig betalnings- plan i det stora flertalet skuldsaneringar. Som redogjorts för under avsnitt 7.4.3 har det inte sällan före- kommit att borgenären, vid omprövning på grund av att gäldenären fått ett större betalningsutrymme, begärt att betalningsplanen skall förlängas. En sådan fråga är f.n. föremål för Högsta domstolens pröv- ning. Anledningen till att borgenärerna begär förlängning hänger samman med att det är först efter att det gått som de får kännedom om att skuldsaneringsgäldenären fått högre inkomster. De anser sig därför ha gått miste om ett förhöjt betalningsutrym- me. Här bör nämnas att det normalt inte heller är möjligt att ålägga skuldsaneringsgäldenären att retroaktivt betala ett högre belopp. Utredningen har erfarit att de största borgenärsföreträdarna regel- bundet utför inkomstkontroller av skuldsaneringsgäldenärerna och att den kontrollen avser inkomster som ligger ett eller till- baka i tiden. Utredningen anser att det inte är rimligt, att konsekvensen för den som fått en betydande inkomstökning och som därför haft ett väsentligt större betalningsutrymme, begränsas till att han för resten av den tid som återstår av den ursprungliga betalningsplanen skall betala ett högre belopp. Utredningen menar att det enda rimliga är att betalningsplanen förlängs på ett sådant sätt, att det som gäldenären undgått i betalning bör denne åläggas att betala under en förlängd betalningstid. Ett par exempel. Exempel 1: Vid skuldsaneringsbeslutet saknade gäldenären betal- ningsutrymme på grund av att han hade för låg inkomst. Skuldsane- ringsbeslutet kom därför inte att innehålla någon betalningsplan. erhåller han en inkomst som medger ett betalnings- utrymme om efter avdrag för viss buffert. Detta kommer till borgenärernas kännedom . Vid tiden för omprövningen har det gått ytterligare . Omprövningen bör då leda till att skuldsaneringsgäldenären skall erlägga betalning med och att den betalningsplan som bestäms kommer att löpa , vilket motsvarar återstående tid av en tänkt femårig betalningsplan (1 ½ år) jämte den tid före omprövningen under vilken han haft det höga betalningsutrymmet (1 ½ år). Exempel 2: Vid skuldsaneringsbeslutet bestämdes det månatliga belopp som skulle sättas in på uppsamlingskontot till . har skuldsaneringsgäldenärens betalningsutrymme stigit till Detta kommer till borgenärernas kännedom när det återstår av den ursprungliga betalningsplanen. har då skuldsaneringsgäldenären erlagt för litet jämfört med om omprövning hade skett i samband med inkomstförändringen, vilket motsvarar . Omprövningen bör då leda till att skuldsaneringsgäldenären skall erlägga betalning med och att betal- ningsplanen förlängs då han också erlägger det beloppet.18 På så sätt kommer borgenärerna att erhålla ett belopp som motsvarar ungefär det som de inte erhållit på grund av den sena omprövningen. I exempel 2 bör observeras att det inte bör bli en slentrianmässig förlängning med det antal månader som skuldsaneringsgäldenären betalat ett för lågt månatligt belopp. När det gäller omprövning kommer utredningen i det följande att föreslå att skuldsaneringsgäldenären själv skall kunna ansöka om omprövning när dennes ekonomiska förhållanden väsentligen för- bättrats. Denne kan på så sätt själv förhindra en eventuell förlängning av betalningsplanen genom att själv vara aktiv när detta inträffar. Utredningen anser att det bör finnas en yttersta gräns för läng- den på betalningsplanen och därmed förlängning av denna. Och mot bakgrund av vad utredningen erfarit när det gäller borgenärer- nas möjlighet att få kunskap om skuldsaneringsgäldenärens ändrade inkomstförhållanden, bör det inte vara möjligt att förlänga betal- ningsplanen till . Det innebär t.ex. att en betalningsplan som löper , inte bör förlängas till , medan t.ex. en betalningsplan som löper inte kan förlängas med . Utredningens bedömning: Förfarandereglerna för handlägg- ningen hos kronofogdemyndigheten bör i huvudsak inte ändras. I tidigare utvärderingar har det framförts ett antal förslag som syftat till att förkorta handläggningstiderna och att effektivisera hand- läggningen av skuldsaneringsärenden; bl.a. att i vissa avseenden 18 23 400 / 2 500 = ca 9 utmönstra kungörelse- och delgivningsförfarandet och att skärpa kravet på att borgenärerna skall anmäla sina fordringar för att de skall beaktas i skulsaneringsförfarandet. Utredningen har prövat om dessa förslag, och andra, är lämpliga och ändamålsenliga att genomföra, men funnit att så inte är fallet. I det följande redovisar utredningen i korthet vissa av sina överväganden i dessa delar. I skuldsaneringslagen ställs det i vissa fall krav på att ett beslut skall kungöras (se avsnitt 6.4.2). Att utmönstra kungörelseförfarandet kan sägas ta sikte på att över huvudtaget effektivisera skuldsane- ringsförfarandet. För en enskild borgenär är det viktigt att det på något sätt ges möjlighet att få kännedom om att en skuldsanering är aktuell för gäldenären. Den möjligheten ges genom att inledandebeslutet kun- görs. Med hänsyn till den enskilde borgenärens intresse av att kunna anmäla sin fordran i förfarandet är det därför ett måste att inledandebeslutet kungörs. Frågan är då om det är nödvändigt att ett beslut om skuldsanering ges offentlighet genom en kungörelse. Ett beslut om skuldsanering registreras efter kungörelsen hos kreditupplysningsföretag och en kreditgivare eller annan kan genom en vanlig kreditupplysning få kännedom om när någon har beviljas skuldsanering. Kreditupplys- ningsföretagen är inte beroende av kungörelserna utan hämtar sina uppgifter från utsökningsregistret. Trots detta anser utredningen att det finns ett befogat intresse av att beslut om skuldsanering alltid skall kungöras. En borgenär som av någon anledning missat att bevaka sin fordran och som gäldenären inte tagit med i sin an- sökan, har efter beslutet möjlighet att göra sin fordran gällande genom att överklaga beslutet. Enligt utredningens mening är det därför med hänsyn till borgenärsintresset inte lämpligt att utmönstra bestämmelsen om att beslutet skall kungöras. De handläggare som utredningen varit i kontakt med har påtalat att en omständighet som ofta leder till att handläggningen i enskilda ärenden fördröjs är problemen med att delge samtliga borgenärer föreläggandet om att yttra sig över förslaget om skuldsanering (se avsnitt 9.3.3). Delgivningsproblem är inte något unikt för handläggningen av skuldsaneringsärenden, utan förekommer mer eller mindre i alla rättsliga förfaranden som kräver ett inslag av delgivning. De rätts- verkningar som är förknippade med en skuldsanering är enligt lagen ingripande. För att upprätthålla kravet på rättssäkerhet är det där- för enligt utredningens mening nödvändigt ha kvar kravet på att föreläggandet alltid skall delges borgenärerna. Ytterligare en omständighet som fördröjer handläggningstiden är att borgenärer inte alltid anmäler sina fordringar till kronofogde- myndigheten inom den i kungörelsen angivna tiden (se avsnitt 9.3.3). och har i sin rapport 2002:5 föreslagit att borgenären själv måste vara aktiv under skuldsane- ringsprocessen och anmäla sin fordran för att den skall beaktas vid en skuldsanering. Deras förslag går ut på att den borgenär som inte anmäler sin fordran förlorar rätten att kräva gäldenären på betal- ning; borgenärens fordran skulle således komma att prekluderas. Att skärpa kravet på att borgenärerna måste anmäla sina fordring- ar för att dessa skall beaktas och att de inte heller skulle få justera fordringsbeloppen efter anmälningstidens utgång, är en åtgärd som i och för sig skulle kunna bidra till att förkorta handläggnings- tiderna. är det viktigt att beakta att syftet, att förfarandet skall gynna borgenärskollektivet, inte får gå förlorat och att tillför- litligheten till systemet inte får minska. Utredningen anser därför att det inte är ändamålsenligt att skärpa kravet på att borgenärerna skall anmäla sina fordringar för att dessa skall beaktas vid en skuld- sanering. 12.10.2 Beslut om att inleda skuldsanering Utredningens förslag: Vid beslut om att inleda skuldsanering skall kronofogdemyndigheten för tiden till dess att frågan om skuldsanering har avgjorts bestämma vilket belopp gäldenären skall sätta in på uppsamlingskontot och när denna insättning skall ske.