sou · GSB335 · 2005-01-01 00:00:00 — Grundskolereformen 1962 medförde en mycket starkt reglerad skola med höga ambitioner beträffande lika tillgång, likvärdighet och kvalitet. När systemet var utvecklat upplevde beslutsfattare i kommunerna samt lärare och rektorer i skolorna att den starka ekonomiska och pedagogiska likriktningen ofta var hämmande för kreativitet, flexibilitet och lokalt ansvar. Frågor om skol- och klasstorlekar, arbetsvillkor för lärare och skol- ledare etc. avgjordes långt ifrån dem som de berörde. Olika utvärderingar visade att den statliga styrningen inte fick det genomslag som man hade tänkt sig. Mål- och resultatstyrning samt decentralisering av beslut var nu det dominerande inslaget i den förvaltningspolitiska debatten. I 1980-års läroplan för grund- skolan gavs något mer frihet genom att tiden för ämnena blev upp- delad per stadium i stället för per årskurs. I och med kommunalise- ringen då målstyrning och ett nytt stats- bidragssystem infördes minskade detaljstyrningen än mer. Införandet av en ny läroplan 1994 (Lpo 94) innebar ytterligare frihet bl.a. genom att uppdelningen av tiden per stadium försvann helt. har det motionerats återkommande i om att timplanen bör tas bort. Under innevarande riksdagsår har detta framförts i partimotioner av , och miljö- partiet. infördes en styrning av tidsanvändningen i läroplanen (Lpo 94) genom formuleringen: Skolan skall sträva efter att erbju- da alla elever daglig fysisk aktivitet inom ramen för hela skoldagen. Frågan om timplanens roll i en mål- och resultatstyrd skola har be- handlats i flertalet utredningar som föregått de stora skolrefor- merna . Alla har konstaterat att det har funnits ett starkt symbolvärde i utformningen av den nationella timplanen, som ofta blivit den dominerande frågan i medias kommentarer till förslag till skolreformer. När en ny läroplan introduceras aktualise- ras förslag om att nya ämnen med särskilt avsatt tid skall infogas i timplanen. Den timplan som finns är således, lik- som sina föregångare, ett resultat av såväl noggranna överväganden som kompromisser. I betänkandet Skola för bildning (SOU 1992:94) diskuterade timplanernas roll och slog fast att timplanerna kanske är det kraftigaste uttrycket för vad som finns kvar av regel- styrningen i skolans inre arbete. Kommittén betonade vikten av att läroplan, kursplan och timplan lämnar ett friutrymme för en pro- fessionell lokal utveckling av skolan utan att den nationella likvär- digheten äventyras. Kommittén föreslog en timplan för grundsko- lan utan stadieindelning men uppdelad i två skeden. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte en timplan utan stadie- indelning. Många motsatte sig dock den föreslagna fördelningen av tiden för ämnena i två skeden, däremot inte den föreslagna modellen med mål för både det femte och nionde skolåret. En rad olika syn- punkter lämnades även på förslaget till timfördelning, särskilt be- träffande de praktiskt/estetiska ämnena som fick minskat antal timmar i läroplanskommitténs förslag. I regeringens proposition En ny läroplan (prop. 1992/93:220) underströks att timplanens bestämmelser inte får utgöra ett hinder för pedagogiskt nytänkande och förändring. Förslagen överens- stämde i huvudsak med . Indelningen av grund- skolan i två skeden godtogs dock inte. Den garanterade undervis- ningstiden för de samhällsvetenskapliga och naturvetenskapliga ämnesområdena fördelades på respektive ämnesgrupper i stället för på de enskilda ämnena. Detta kom även att bli beslut. utbildningsutskott (bet. 1992/94:UbU1) frångick rege- ringens förslag om att fördela tiden för de praktiskt/estetiska ämnena på ämnesgrupp till förmån för en fördelning på de enskilda ämnena. Timplanen som är en bilaga till skollagen trädde i kraft , som Lpo 94. Efter förslag av regeringen i propositionen Förskoleklass och andra skollagsfrågor (prop. 1997/98:6) justerades timplanen fr.o.m. så att mer utrymme gavs för lokala beslut samt att antalet timmar ökade för ämnena slöjd respektive idrott. Rege- ringen menade i propositionen att timplanen av många fortfarande upplevs som ett hinder för ämnesövergripande undervisning och lokal skolutveckling. Man lyfte även fram motsättningen mellan den målstyrning som gäller för skolan och den tidsstyrning som timplanen innebär. fastslogs, liksom tidigare, att det tills vidare fanns behov av att behålla en nationellt fastställd timplan för att värna om likvärdighet och kvalitet. Remissinstanserna var över- lag positiva till förslaget att öka utrymmet för lokala beslut och såg det som ett viktigt steg på vägen mot ett pedagogiskt nytänkande och förändrat arbetssätt. Redan innan fattade beslut om justeringarna i timplanen för idrott och hälsa samt slöjd lade fram sitt slutbetänkande Skolfrågor – Om skola i en ny tid (SOU 1997:121). uppdrag var att stödja den pedagogiska utvecklingen i skolan, identifiera hinder för denna utveckling och föreslå regering och riksdag att undanröja sådana hinder. tén betonade skolans nya funktion i samhället med förändrade rol- ler för såväl elever som lärare. Den slog även fast vikten av decent- ralisering och tron på att det lokala sammanhanget är avgörande för att förändringar ska ske. Man kan skriva in hur många önskvärda mål som helst i de statliga styrdokumenten, men utan en dynamisk, lokal utvecklingsmiljö och utan skolpersonalens aktiva och engage- rade medverkan, faller dessa skrivningar som torra löv till marken. Behovet av stöd till lärarna och att närsamhället blir mer delaktigt i skolans inre arbete betonas i betänkandet, liksom vikten av elev- och föräldrainflytande. Om de statliga styrdokumenten sägs att de ska ge stadga åt skolans verksamhet utan att hindra dess utveckling. I betänkandet föreslogs att skolans nuvarande timplan skulle av- skaffas och att enbart en totalt garanterad undervisningstid regle- ras. huvudförslag innebar att den centrala timpla- nen skulle avskaffas efter en övergångsperiod under vilken effekterna kunde följas som en satsning skulle genom- föras på uppföljning och utvärdering av skolan. Under treårsperio- den skulle de kommuner och skolor som så önskade ges möjlighet att utfärda en lokal timplan oberoende av den centrala timplanens ramar. De kommuner och skolor som ville ha mer tid på sig för att kunna planera övergången till en lokal timplan och först ta del av andra skolors erfarenheter, skulle få möjlighet att göra detta. Som ett alternativ föreslog kommittén en försöksverksamhet där ett be- gränsat antal kommuner skulle ges möjlighet att låta några skolor arbeta med dispens från den centrala timplanen. menade att den centrala timplanen leder till ett schematänkande, som i allt för hög grad utgår ifrån lärarnas och skoladministrationens behov av organisation och i alltför liten ut- sträckning från behovet av flexibilitet i undervisningen. Att en elev i har deltagit i, eller givits möjlighet att delta i, ett visst antal lektioner i ett ämne är inte någon garanti för att eleven har lärt sig någonting i ämnet. Ännu mindre är det en garanti för att eleven har uppnått de mål som kursplanen stipulerar. En strikt tim- redovisning kan däremot invagga såväl skolpolitiker som lärare och föräldrar i en falsk trygghet att eleven har fått den undervisning hon eller han ska ha. Betänkandet tar även upp risker som ett av- skaffande av timplanen skulle kunna medföra. Dessa är framförallt hot mot likvärdigheten, att de praktiskt/estetiska ämnena får mindre plats och att skolorna hamnar i svåra planeringslägen. Kommittén menade dock att de negativa effekterna av att ha kvar timplanen är så stora att det ändå är motiverat att avskaffa den. En övervägande del av remissinstanserna var positiva till kom- mitténs ansats och till slutbetänkandet som helhet, då det ansågs ge en god bild av hur skolans inre arbete behöver förändras. Även om inte alla tillstyrkte förslaget att avskaffa timplanen var de flesta remissinstanser positiva till en försöksverksamhet i ett begränsat antal kommuner. I propositionen Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, för- skoleklassen och fritidshemmet m.m. (prop. 1997/98:94) valde rege- ringen att följa alternativa förslag, dvs. att föreslå en försöksverksamhet. Regeringen delade kommitténs uppfattning att decentralisering är den strategi som även fortsättningsvis skall användas för att utveckla skolan. Läro- och kursplanernas mål skall inte mätas i antal genomförda lektioner, utan i de kunskaper som eleverna faktiskt uppnår. En friare tidsanvändning och en utveck- ling av effektiva kvalitetssäkringsinstrument kunde enligt regeringens uppfattning ge bättre förutsättningar för skolutveckling och för eleverna att nå utbildningsmålen. Regeringen ansåg att timplan redan medger en flexibel tidsanvändning men att man i vissa skolor inte utnyttjat dessa möjligheter. Det ursprungliga skälet till en nationell timplan låg fast, nämligen att värna om likvärdighet och kvalitet. Den inbyggda motsättning som finns mellan målstyr- ning och tidsstyrning fick dock inte innebära att timplanen i prakti- ken upplevs som ett hinder för pedagogiskt nytänkande och ett förändrat arbetssätt. Regeringen föreslog en försöksverksamhet där ett ökat friutrym- me skulle ge möjlighet att ytterligare fokusera på läroprocesserna. Innan försöksverksamheten skulle påbörjas måste det enligt rege- ringens uppfattning finnas garantier för att en sådan försöksverk- samhet inte skulle äventyra likvärdighet och kvalitet i undervis- ningen för enskilda elever eller skolor. I propositionen (prop. 1997/98:94) meddelade regeringen avsikten att ge en arbetsgrupp i uppdrag att utarbeta förslag till hur försöksverksamheten skulle utformas med avseende på utvärdering och kvalitetssäkring. Ut- bildningsutskottet ställde sig positivt till en försöksverksamhet enligt regeringens förslag och fattade beslut i enlighet med utskottets förslag. Utan timplan – med oförändrat uppdrag Som konsekvens av riksdagsbeslutet tillsattes en arbetsgrupp inom med uppdraget att utarbeta förslag till hur en försöksverksamhet med utbildning utan en nationellt fast- ställd timplan skulle kunna utformas med avseende på utvärdering och kvalitetssäkring. Arbetsgruppen presenterade sina bedömningar av förutsättningarna för en försöksverksamhet samt gav förslag till hur en försöksverksamhet skulle kunna utformas i departements- skrivelsen Utan timplan – med oförändrat uppdrag (Ds 1999:1). Arbetsgruppens syn på timplanen En utgångspunkt för arbetsgruppen var huvudmannens uppdrag att utifrån de nationella målen ge alla barn och ungdomar en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Detta uppdrag förblir oförändrat även i en skola utan nationell timplan. Arbetsgruppen konstaterar att det system av kvalitetsinstrument som skall finnas på nationell nivå, i kommunen och på varje skola, bör ge goda förutsättningar att ut- veckla och garantera kvalitet och likvärdighet i förut- satt att systemet som helhet fungerar. Skolan måste arbeta på ett sådant sätt att varje elevs resultat och skolsituation följs kontinuer- ligt. För att klara sitt uppdrag behöver skolan kunna planera och utnyttja sina resurser på ett flexibelt och målinriktat sätt. Kraven på lärarnas kompetens och professionellt ledarskap i skolan kommer att bli högre som nya utmaningar och större personligt ansvar kan göra både lärar- och skolledarrollen mer attrak- tiv och stimulerande. Arbetsgruppen ansåg att man inte kan bortse från att det finns vissa risker förknippade med ett slopande av timplanen, särskilt i ett övergångsskede. Det gäller främst i de fall kommunen och sko- lorna inte tillräckligt har utvecklat sina system för mål- och utvär- deringsarbete. Kommunernas fortsatta ansvar för att kvaliteten upprätthålls, att målen i läro- och kursplaner uppnås och att den totala garanterade undervisningstiden bibehålls måste därför vara mycket tydligt i en skola utan timplan. Enligt arbetsgruppen är det inte längre timplanen som avgör hur undervisningen skall organiseras eller hur lärarresurserna skall dis- poneras. Arbetsgruppen frågade sig om timplanen i stället har blivit ett hinder för önskad skolutveckling och påpekade det paradoxala i att ha en central timplan i en målstyrd skola. Timplanen uppfattas av många lärare som otidsenlig, onödig och hindrande för en effek- tiv undervisning och organisation medan andra lärargrupper känner trygghet i att deras ämnen har en garanterad plats i skolans planering. Oron för att kommunerna utan en sådan styrning skulle genomföra besparingar som särskilt skulle drabba små ämnen (ämnen med litet antal timmar i timplanen) och tjänsteunderlaget för dessa lärargrupper ansågs vara påtaglig. Det faktum att målen i kursplanerna förutsätter att varje ämne måste ha en avsatt tid är inte enligt arbetsgruppen tillräckligt för att lugna denna oro. Den nationella timplanen har varit en viktig del av styrsystemet genom att den på ett nationellt plan har varit ett uttryck för ambi- tionsnivån vid utformningen av kursplanerna. Timplanen har dess- utom haft en roll som utgångspunkt för beslut om skolans orga- nisation. Förutsättningarna hade enligt arbetsgruppen blivit för- ändrade genom mål- och resultatstyrningen och genom det då nya skolutvecklingsavtalet, som hade försvagat kopplingen mellan tim- planen och lärarnas undervisningsskyldighet. Den nationella tim- planen hade därför förlorat sin avgörande betydelse och sin styr- kraft för organisation av undervisningen och disposition av lärar- resurserna. Arbetsgruppen poängterade att kursplaner måste tolkas av lärarna på den enskilda skolan. Målen 5 och år 9 måste ligga till grund för undervisningsplaneringen . Alltför detaljerade kursplaner kan enligt gruppen hämma den pedagogiska utvecklingen och likrikta skolornas verksamhet på ett negativt sätt. Arbetsgruppen ansåg därför att ett slopande av timplanen inte nöd- vändigtvis förutsätter mer detaljerade kursplaner, men menade att även detta bör prövas i försöksverksamheten. Arbetsgruppen instämde med uppfattning att timplanen kan ha inneburit en sorts falsk trygghet där lärare, skol- ledare och föräldrar förlitat sig på att tiden är en garant för elever- nas kunskaper och färdigheter. Mycket av det friutrymme som lära- re och skolledare efterlyser går redan att utnyttja inom nuvarande system, vilket gör timplanen till ett upplevt snarare än ett reellt hinder för den pedagogiska utvecklingen. Trots detta kan det vara väsentligt att ta bort ett sådant hinder. Utan timplan skulle motivet bli större för lärare och skolledare att göra sin tidsplanering efter en medveten pedagogisk diskussion. Arbetsgruppen hävdade att under- visning utan en centralt fastställd timplan betyder ett utökat ansvar men också ett utökat förtroende för lärare och skolledare i skolan. Arbetsgruppens förslag till utformning av försöket Arbetsgruppen såg två syften med försöksverksamheten med slopad timplan – att pröva om den nationella timplanen kan tas bort, men också hur detta i så fall kan ske. De föreslog att en försöksverk- samhet borde innebära en fullständig befrielse från den nationella timplanens uppdelning per ämne och ämnesgrupp. Hur tiden skall disponeras borde bestämmas av skolorna i försöksverksam- heten. Den totala minsta garanterade undervisningstiden skulle dock gälla även för dessa skolor. Två alternativa förslag till försöksverksamhetens omfattning lades fram: ett där ett tjugotal kommuner med ett begränsat antal skolor skulle ges möjlighet att delta och ett där alla intresserade kom- muner och skolor skulle få delta. Arbetsgruppen föreslog att såväl kommunen som skolan skall uppfylla vissa krav för att få delta i försöksverksamheten, i stort ett tydliggörande av de krav som redan ställs inom ramen för mål- och resultatstyrningen av skolan. För- söksverksamheten föreslogs pågå , med start och med en första avrapportering . Arbetsgruppen föreslog att utvärderingen av försöket skulle in- riktas både på om och hur timplanen kan tas bort. Man förordade även att medel skulle avsättas för forskningsinsatser i anslutning till försöket med slopad timplan, då möjligheter ges att studera hur en minskad tidsstyrning påverkar bl.a. det långsiktiga mål- och resultat- styrningsarbetet, undervisningssituationen, undervisningsinnehållet samt det lokala samspelet mellan olika aktörer i skolan. Vidare underströks vikten av att göra olika intressenter, som , lärarorganisationerna och skolledarna, delakti- ga i försöksverksamheten och då särskilt för de utvecklings- och stödinsatser som krävs i samband med försöksverksamheten. Arbets- gruppen såg två alternativ för hur försöket kunde organiseras. Antingen kunde göras ansvarig att i samråd med olika parter följa och stödja försöket eller kunde regeringen tillsätta en delegation eller kommitté med de olika intressenterna represen- terade. Remissyttrandena var i hög utsträckning positiva till arbetsgrup- pens förslag om en försöksverksamhet med två syften – att pröva om och i så fall hur timplanen kan tas bort. Flertalet remissinstanser förespråkade alternativet där alla intresserade kommuner som upp- fyller kraven skulle ges möjlighet att delta. Några remissinstanser förordade dock ett mer begränsat antal deltagande kommuner. underströk bl.a. att en mer omfattande försöksverksam- het riskerar att uppfattas som ett första beslut om slopande av tim- planen och därmed i praktiken ett smyginförande. och hade också synpunkter på hur urvalet av kom- muner skulle påverkas om alla intresserade skulle anslutas till för- söket. Regeringen ställde sig i huvudsak bakom arbetsgruppens slutsat- ser och förslag till utformning av försöksverksamheten. Samman- taget ansåg regeringen att en skola utan nationell timplan stämmer bättre överens med intentionerna bakom en mål- och resultatstyrd skola än vad som gäller . Ett eventuellt slutligt beslut om att ta bort den nationella timplanen borde dock föregås av en försöks- verksamhet i vilken konsekvenserna prövas. Undervisning utan timplan skulle enligt regeringen kunna skapa ytterligare uppmärk- samhet kring kvalitetsfrågorna och stimulera skolorna att pröva olika sätt att arbeta med måltolkning, uppföljning och utvärdering. Regeringen ansåg att alla kommuner borde bjudas in att delta i försöksverksamheten, men att ett urval på högst ett åttiotal kom- muner skulle göras bland de sökande. Begränsningen motiverades utifrån hur många kommuner som kunde förväntas ha intresse att delta och fylla kraven samt vilket antal som ansågs vara praktiskt möjligt att följa inom ramen för försöksverksamheten. Ett åttiotal kommuner skulle dessutom ge goda förutsättningar att göra lämpliga urval för utvärderingen av försöksverksamheten. Skolorna skulle anslutas av kommunerna mot bakgrund av en bedöm- ning mot nationellt fastställda krav och skolornas intresse. Rege- ringen föreslog även att ett antal fristående skolor skulle knytas till försöket. I propositionen uttryckte regeringen att ett avskaffande av den nationella timplanen bör stödja behovet av att individuellt anpassa undervisningen för elever i behov av särskilt stöd. Det är dock vik- tigt, menade man, att särskilt följa denna elevgrupp i försöket. Regeringen instämde med arbetsgruppens förslag om att den totala minsta garanterade undervisningstiden bör gälla även för skolor inom försöksverksamheten. Regeringen beslutade att inrätta en delegation för att genomföra försöksverksamheten bestående av representanter för staten, , lärarorganisationerna och skolledarna samt med uppdrag att söka samverkan med övriga intressenter, såsom elev- organisationerna, och Skola och handikapp- organisationerna. Regeringen menade att det bör ankomma på dele- gationen att mer i detalj fastställa de krav som ska ställas på kom- munerna och skolorna i försöket. Regeringen framhöll vidare att delegationen bör initiera en fri- stående utvärdering av försöksverksamheten samt stödja den forsk- ning som föreslogs i anslutning till försöket. Regeringen föreslog att den nationella utvärderingen skall värdera om kommunernas och skolornas uppföljning, utvärdering och egenkontroll är till- räcklig för att garantera kvalitet och likvärdighet. Utvärderingen bör även ge underlag för att bedöma om det krävs justeringar i de nationella måldokumenten om den nationella timplanen tas bort. I utvärderingen bör såväl elevers, lärares som föräldrars erfarenheter utgöra en grund. I utbildningsutskottets betänkande tillstyrks samtliga förslag i propositionen. Samtliga partier var positiva till en försöksverksam- het utan nationell timplan. anförde emellertid att försöket inte borde begränsas till ett åttiotal kommuner utan vara öppet för alla intresserade och ansåg att en treårig försöksverksamhet var tillräcklig. bereds förslag från flera viktiga utredningar som överlämnats till regeringen och som kommer leda till förändringar i regleringen av skolväsendet. De viktigaste och mest relevanta i för- hållande till försöksverksamheten är förslagen från Skollagskom- mittén respektive som båda bereds inom . Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att göra en översyn av skollagen. Kommitténs upp- gift var att föreslå hur skollagen kan moderniseras genom att för- enklas och förtydligas samt bättre anpassas till ett målstyrt skol- väsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun. Kommittén skulle vidare överväga hur skollagen bör ut- formas för att tydliggöra det kommunala ansvaret för utbildningens kvalitet och likvärdighet samt utreda och föreslå hur en ökad rätt- säkerhet för eleverna kan åstadkommas. Bland annat skulle kom- mittén föreslå förändringar för att harmonisera skollag, läroplaner, andra förordningar och föreskrifter samt utreda och föreslå hur målstyrningen och det kommunala ansvaret för kvalitet och lik- värdighet kan förtydligas och stärkas. Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) till regeringen. Betänkandet innehåller en genomgripande översyn av nuvarande skollag och förslag till ny skollag. Under rubriken i det nuvarande styrsystemet fastslår att det ankommer på staten att upp- märksamma och bedöma konsekvenserna av den tidsstyrning som sker av och gymnasieskolan. Även om de av staten formulerade målen inte är för högt ställda generellt sett kan de, en- ligt , för många elever vara för höga i relation till den tid de får till sitt förfogande. Kommittén konstaterar också att olika individer behöver olika för att kunna nå samma mål. I förskolan, förskoleklassen och vuxenutbildningen är detta i allmänhet möjligt att tillgodose medan det i endast kan ske med svårigheter. Beträffande timplanen föreslår att timplanen skall regleras i skollagen endast vad avser ämnen och totaltid som skall erbjudas . Förslaget innebär samma reglering som för de skolor som ingår i timplaneförsöket och att dessa regler skall gälla även för fristående skolor (enskilda skolor enligt ). föreslår dock att timplanen behålls för den offentliga i avvaktan på timplaneförsö- ket och att definitiv ställning tas först efter det att timplaneförsöket har utvärderats. Förslag till ny struktur för gymnasieskolan beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda och lämna förslag till en framtida utformning av gymnasieskolans studievägsutbud. Kommittén skulle utifrån en analys av samhällets och arbetsmarknadens förändring samt behovet av en breddad rekrytering till högskolan överväga hur gymnasiala utbildningar bör organiseras . Kommittén skulle också överväga formerna för hur alla studievägar kan göras tillgängliga för elever i hela landet och de ekonomiska konsekven- serna av detta. Vidare skulle kommittén analysera effekterna av skolornas storlek vad gäller kvalitet och studievägsutbud. överlämnade slutbetänkan- det Åtta vägar till kunskap – en ny struktur för gymnasieskolan (SOU 2002:120) till regeringen. Kommittén föreslår att dagens 18 program skall ersättas med 8 sektorer. Kommittén föreslår vidare att behörig- hetskraven till gymnasieskolans nationella program behålls men vill ändå stärka de ännu inte behöriga elevernas rätt till utbildning.