sou · GSB3106 · 2005-01-01 00:00:00 — behov av direktåtkomst till folkbokförings- uppgifter hos arkivmyndigheterna skulle vara att – med angivande av personnummer – snabbare och enklare än kunna hämta uppgifter från en personakt eller annat dokument som förvaras hos arkivmyndighet. Varje annan sökmetod än att använda person- nummer skulle vara alltför tidsödande, och kanske till och med ogörligt med hänsyn till bristande kunskap hos dagens folkbok- föringspersonal om kyrkobokföringsmaterialets struktur. Eftersom det inte planeras några effektiva sökrutiner i arkivmyn- digheternas folkbokföringsmaterial (jfr avsnitt 3.5) är det med hänsyn härtill, enligt inhämtad uppgift vid kontakt med Skatte- verket, svårt att finna något stöd för att bör ha direktåtkomst till materialet. Detta innebär att det inte finns någon anledning att ändra dagens ordning där arkivmyndigheternas personal på förfrågan från tar fram önskad uppgift. Mot denna bakgrund saknas enligt vår mening skäl för att sam- ordna arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter med den behandling som sker enligt lagen (2001:182) om behand- ling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. 7.6.2Arkivmyndigheternas behov av direktåtkomst till uppgifter i folkbokföringsverksamhet Vår bedömning: Arkivmyndigheterna bör medges direkt- åtkomst till uppgifter i folkbokföringsverksamhet. Genom våra författningsförslag föreligger de legala förutsätt- ningarna för sådan direktåtkomst. överfördes som framgått ansvaret för den löpande folkbokföringen från till skattemyndigheterna. Skattemyndigheterna övertog inte de fysiska handlingar som kyrkan använt, utan byggde upp ett eget datasystem där de upp- gifter som behövdes registrerades. folkbokför- ingsmaterial överlämnades till landsarkiven. Den löpande folkbok- föringen för tiden före finns således hos respektive landsarkiv, och folkbokföring därefter finns i folk- bokföringsdatabas. Landsarkivens folkbokföringsarkiv och folkbok- föringsdatabas innehåller därmed samma typ av uppgifter, men för olika tidsperioder. För att landsarkiven skall kunna ta fram uppgifter ur det folkbokföringsmaterial som förvaras hos dem finns ett stort behov av tillgång också till uppgifter i folkbokföringsdatabas. En uppgift som ofta behövs för att söka i landsarkivens folk- bokföringsmaterial är upplysning om var i en person är född, dennes födelsehemort. Uppgiften måste tas fram hos när en sökande, som efterfrågar uppgift ur materialet, inte kan ange korrekt födelseförsamling vid sin begäran hos arkiv- myndighet om utdrag ur födelse- och dopbok m.m. Som angivits i avsnitt 7.4 efterfrågas uppgifter från det folkbok- föringsmaterial som förvaras hos landsarkiven i många olika sammanhang. Av enskilda efterfrågas uppgifter bl.a. för släktforsk- ning och utredningar om arvingar, namnbyte, adoptioner och lag- farter m.m. får förfrågningar från exempelvis polismyndigheter eller socialförvaltningar om släktingar till påträf- fade avlidna eller svårt sjuka personer. Många medicinska forsk- ningsprojekt bygger på att släktskap kan utredas. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter kan ta fram dessa olika typer av uppgifter ur folkbokförings- materialet är således en förutsättning för att arkivmyndigheterna skall uppfylla arkivlagens övergripande mål om rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Den uppgift i folkbokföringsverksamhet som landsarkiven behöver få tillgång till genom direktåtkomst är således i första hand födelsehemort. Denna uppgift används som ingång i kyrkobokföringsmaterialet och underlättar väsentligt arkivmyndig- hetens sökning i såväl det pappersbaserade materialet, som består av olika böcker och längder, som i det digitaliserade materialet. Det senare materialet utgörs av inskannade bilder utan några sådana särskilda sökmöjligheter som är vanligt när det gäller annan auto- matiserad behandling, såsom namn, personnummer eller annat. Uppgift om födelsehemort är nödvändig för att landsarkivens personal, med utgångspunkt från var och när en viss namngiven person är född skall kunna ta fram den kyrkobok där dennes födelse har registrerats. Utifrån informationen i denna kyrkobok kan sedan de övriga uppgifter som är efterfrågade i det enskilda ärendet tas fram om personen i fråga. Ytterligare ett tydligt exempel på behov av direktåtkomst för arkivmyndigheterna är i samband med sekretessprövning vid hand- läggning av forskarförfrågningar. I vissa ärenden kan aktuella adressuppgifter eller andra personuppgifter behöva undersökas innan uppgifter kan lämnas ut. Den som efterfrågat uppgifter om sig själv kan ha lämnat namn- och adressuppgifter som behöver kontrolleras, så att de avser rätt person. Framförallt kan det vara fråga om att konstatera huruvida en efterfrågad person har skyddad adress eller om andra omständigheter som är av betydelse vid en sekretessprövning föreligger. I vissa ärenden, särskilt landsarkivens handläggning av släkt- utredningar i arvsärenden, är det viktigt att kunna konstatera om en person lever eller inte. Av ovanstående redovisning framgår klart det behov som arkiv- myndigheterna har av direktåtkomst till uppgifter i folkbokföringsverksamhet. Mot bakgrund härav är det vår mening att arkivmyndigheterna bör ges möjlighet till direktåtkomst till erforderliga uppgifter. Fråga om direktåtkomst för andra myndigheter till uppgifter i folkbokföringsverksamhet behandlas i regeringens proposition om behandling av personuppgifter inom skatt-, tull- Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Regeringen framhåller att flertalet folk- bokföringsuppgifter inte kan anses känsliga från integritetssyn- punkt. Uppgifterna omfattas heller inte av någon starkare sekretess utan presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Enligt reger- ingens mening kan det från integritetssynpunkt inte anses innebära någon skillnad om en myndighet hämtar in uppgifter genom direktåtkomst eller på något annat sätt med hjälp av automatiserad behandling. Regeringen ansåg därför att en myndighet skall få ha direktåtkomst till de uppgifter som myndigheten själv får registrera.8 I enlighet härmed får en myndighet enligt 2 kap. 8 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folk- bokföringsverksamhet ha direktåtkomst till uppgifter som avses i 3 § första och tredje stycket samma kapitel om myndigheten enligt lag eller förordning får behandla dem. I det senare lagrummet anges bl.a. födelsehemort. Genom den författningsreglering som vi föreslår avseende arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter får arkivmyndigheterna behandla varje uppgift som ingår i den svenska folkbokföringen. Härmed avses uppgifter som omfattas av den gällande materiella lagstiftningen för verksamhet med folkbokföring. Således omfattas även uppgifter som avses i 2 kap. 3 § lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. I och med att arkivmyndigheterna således får behandla de uppgifter som anges i detta lagrum finns de legala förutsättningarna för att medge arkivmyndigheterna direktåtkomst till de efterfrågade uppgifterna. Enligt mening finns inga hinder mot att ge arkivmyndigheterna direkt- åtkomst till uppgifter i folkbokföringsverksamhet. Våra förslag: Enskilda skall få ha direktåtkomst till folkbok- föringsuppgifter som är äldre än , enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar, och en obegränsad direktåtkomst till folkbokföringsuppgifter som är äldre än . Uppgifter som är äldre än skall inte omfattas av sekretess enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen (1980:100). 8 Se prop. 2000/01:33 s. 145. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Det folkbokföringsmaterial som förvaras hos de statliga arkiv- myndigheterna är en del av det nationella kulturarvet. Efterfrågan på uppgifter ur detta material är mycket stort hos såväl enskilda som organisationer och myndigheter. Enskilda vill ha tillgång till uppgifterna för bl.a. släkt- och hembygdsforskning men behöver dem också för kontakter med andra myndigheter. Det är en grundläggande uppgift för arkivmyndigheterna att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar. tillhandhåller och landsarkiven kyrkobok- föringsuppgifter på mikrofilm. Tillgängligheten till uppgifterna för allmänheten och forskare har därmed ökat väsentligt, i jämförelse med om materialet endast hade funnits på papper. Mot bakgrund av den stora efterfrågan på de folkbokförings- uppgifter som finns hos arkivmyndigheterna är det en naturlig utgångspunkt för våra förslag att ytterligare underlätta tillgången till dessa uppgifter genom att ge enskilda möjlighet till direkt- åtkomst. En sådan direktåtkomst kan också förväntas effektivisera arkivmyndigheternas arbete, genom att myndigheterna kan kon- centrera sina resurser till utlämnande av material som inte kan bli föremål för direktåtkomst. Förslitningen av originalmaterialet kommer också att minska, vilket är en viktig faktor i samman- hanget, eftersom materialet skall sparas . Direkt- åtkomst kan vidare få positiva konsekvenser för arbetsmiljön då personalen slipper att hantera stora och tunga arkivvolymer. Våra förslag medför inte i sig att folkbokföringsuppgifter kommer att tillhandahållas genom direktåtkomst. De bestämmelser vi föreslår innebär endast en möjlighet för arkivmyndigheterna att lämna ut folkbokföringsuppgifter via direktåtkomst. införs vissa integritetsskyddande regler, som enligt vår mening bör kringgärda ett sådant utlämnande. Direktåtkomst kan som tidigare angivits medges endast om upp- gifterna är offentliga eller om sekretessen inte hindrar att uppgif- terna lämnas ut, t.ex. genom att det enligt lag eller förordning finns en skyldighet att lämna ut de aktuella uppgifterna. Möjligheterna att medge direktåtkomst begränsas alltså av sekretesslagens regler. För folkbokföringsuppgifter kan sekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen gälla i högst . Sekretess- lagens bestämmelser medför vidare att uppgifter inte kan lämnas ut Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter utan att frågan om sekretess gäller eller inte har prövats i varje enskilt fall av utlämnande och för varje uppgift för sig.9 Ett utlämnande i form av direktåtkomst innebär att mottagaren fritt kan avgöra vilka uppgifter denne vill ta del av, utan föregående prövning av sekretessfrågan i det enskilda fallet. Någon skyldighet enligt lag eller förordning för arkivmyndigheterna att lämna ut sekretessbelagda folkbokföringsuppgifter till enskilda föreligger inte. Av detta följer att endast uppgifter som med säkerhet inte kan omfattas av sekretess kan göras tillgängliga för enskilda genom direktåtkomst. Sekretess för folkbokföringsuppgifter gäller i högst . Således kan direktåtkomst för enskilda medges endast avseende folkbokföringsuppgifter som är äldre än . Med hänsyn till att det aktuella folkbokföringsmaterialet utgörs av handlingar som förts fortlöpande skall i enlighet med bestämmelserna i 1 kap. 10 § sekretesslagen tiden härvid räknas från den tidpunkt då uppgiften antecknades i handlingen. Folkbokföringsmaterialet innehåller ibland mycket känsliga uppgifter. Även om direktåtkomst skall gälla som huvudregel bör med hänsyn härtill inte alla uppgifter som är äldre än vara tillgängliga för enskilda genom direktåtkomst. Det bör enligt vår mening ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att med iakttagande av skyddet för de registrerades personliga integritet närmare bestämma till vilka uppgifter i folkbokföringsmaterialet direktåtkomst kan medges.10 När det gäller vilka typer av uppgifter som härvid kan bli föremål för direktåtkomst kan först konstateras att sekretess för folkbok- föringsuppgifter endast gäller om det av särskild anledning kan antas att någon lider men om uppgifterna röjs. Presumtionen är alltså att uppgifterna är offentliga. För uppgifter om namn, adress, personnummer, civilstånd eller nationalitet gäller normalt inte någon sekretess.11 Jämförelse kan härvid göras med det massut- lämnande av folkbokföringsuppgifter som gjort till . Utdrag i datorformat av hela mantalslängd över befolkningen respektive har lämnats ut med uppgift om födelsedatum, efternamn, förnamn, gatuadress, postadress, födelseförsamling, mantalsskrivningsför- samling och kyrkobokföringsförsamling.12 Dessa typer av uppgifter 9Jfr SOU 2003:99 s. 207. 2000/01:33 s. 145 angående direktåtkomst till folkbokföringsuppgifter hos . 11Se m.fl., Sekretesslagen En kommentar, s. 7:77. 12Se beslut och Diarienr 42-2001/2195. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter torde, när de är äldre än , utan vidare kunna bli föremål för direktåtkomst för enskilda. De uppgifter som främst bör bli föremål för övervägande om de enligt särskilda föreskrifter skall vara undantagna från direktåtkomst för enskilda är enligt vår mening uppgifter om bl.a. adoption, dödsorsak, faderskap, hälsa, könsbyte och äktenskaplig börd. Med hänsyn till att det primärt är landsarkiven som är person- uppgiftsansvariga för behandlingen av folkbokföringsuppgifter ligger det nära tillhands att anse att de, efter regeringens bemyn- digande, skall bestämma till vilka uppgifter i folkbokförings- materialet direktåtkomst kan medges. Eftersom det finns sju olika landsarkiv i landet samt ytterligare två arkiv med landsarkivs uppgifter riskerar emellertid en sådan ordning att leda till att det kommer att gälla olika regler för direktåtkomst beroende på hos vilken arkivmyndighet folkbokföringsuppgifterna förvaras. Vi anser därför att det enligt eventuellt bemyndigande från regeringen bör åligga att besluta om närmare bestämmelser för direktåtkomst och att dessa regler skall gälla för samtliga berörda arkivmyndigheter. Eftersom det härvid i första hand är fråga om att beakta skyddet för de registrerades personliga integritet bör en sådan reglering tas fram i nära samråd med Datainspektionen. Givetvis bör även synpunkter från nyttjargrupper beaktas. I fråga om uppgifter som är äldre än anser vi att samtliga uppgifter bör kunna göras tillgängliga för direktåtkomst. När det gäller uppgifter som är så gamla torde intresset av att skydda den personliga integriteten ha avklingat och vara så litet att det, med beaktande av det stora allmänintresse som finns att folkbokföringsuppgifter är lätt tillgängliga, framstår som naturligt att göra samtliga uppgifter tillgängliga via direktåtkomst. Liknande överväganden har gjorts i och som har en mot- svarande tidsgräns för fritt utlämnande av folkbokföringsuppgifter på t.ex. Internet (se avsnitt 5.1 och 5.3). I förslaget till bestämmelse som reglerar enskildas rätt till direktåtkomst anges att sekretess inte hindrar direktåtkomst till uppgifter som är äldre än . Nödvändigheten av denna bestämmelse följer av 7 kap. 16 § sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse kan nämligen personuppgifter omfattas av sekretess även om de är äldre än . Folkbokföringsuppgifter som är äldre än utgör personuppgifter i den mån de avser levande personer. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller sekretess för personupp- gift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgif- ter behandlas i strid med personuppgiftslagen. Uttrycket person- uppgift har i paragrafen samma innebörd som i personuppgifts- lagen. Genom bestämmelsen föreskrivs ett generellt förbud att lämna ut personuppgifter, utan begränsning i tiden, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Även om bestämmelsen i praktiken endast är tillämplig vid massutlämnande13 måste den teoretiskt beaktas av myndigheten vid alla utlämnanden av personuppgifter, oavsett om uppgiften finns i ett personregister, på ett papper, i ett ordbehandlingsdokument, i en dator eller bara i en tjänstemans huvud och oavsett i vilken form utlämnandet sker. Bestämmelsen måste också beaktas oavsett om sökanden avser att ha personupp- giften i ett datoriserat personregister eller behandla den på något annat sätt som omfattas av personuppgiftslagen. Den prövning som myndigheten härvid måste göra skall avse om sökanden kommer att hålla sig till alla de bestämmelser som finns i personuppgifts- lagen.14 Enligt vår mening skall arkivmyndigheterna inte behöva beakta om uppgifter som är äldre än eventuellt kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen, innan de kan lämnas ut via direktåtkomst. Att enskilda medges direktåtkomst till folkbok- föringsuppgifter, t.ex. genom utlämnande på Internet, innebär att en arkivmyndighet kan avgöra för vilka ändamål person- uppgifterna kommer att behandlas. En tillämpning av 7 kap. 16 § sekretesslagen, som innebär att en arkivmyndighet måste pröva om alla mottagare av uppgifter som publicerats på Internet kommer att följa alla bestämmelser i personuppgiftslagen, skulle därför omöjliggöra eller i vart fall onödigt försvåra en eftersträvansvärd möjlighet att underlätta tillgången för allmänheten till äldre folkbokföringsuppgifter. Bestämmelsen bör därför inte vara tillämplig när det gäller utlämnande genom direktåtkomst av folkbokföringsuppgifter som är äldre än . En förutsättning för att undantag från sekretessen skall få regleras i någon annan författning än sekretesslagen är enligt 1 kap. 2 § sekretesslagen att den lagen innehåller en hänvisning till undantagsbestämmelsen. Vi föreslår därför att det i 7 kap. 16 § andra stycket sekretesslagen förs in en bestämmelse om att sekre- 13Jfr m.fl., Sekretesslagen En kommentar, s. 7:81. 14Jfr SOU 2004:6 s. 253. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter tess enligt första stycket inte hindrar att uppgift lämnas ut enligt vad som föreskrivs i lagen om behandling av folkbokförings- uppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna. Genom den föreslagna regleringen undantas sekretess enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen i fråga om folkbokföringsuppgifter som är äldre än . Vårt förslag: Personuppgiftsansvarig arkivmyndighet skall få ta ut avgift för att lämna ut folkbokföringsuppgifter på medium för automatiserad behandling. Rätten för arkivmyndighet att ta ut avgift får inte innebära inskränkning i rätten att enligt tryckfrihetsförordningen ta del av och mot fastställd avgift få kopia eller utskrift av allmän handling. 7.7.1Avgiftsuttag vid elektroniskt utlämnande Det grundläggande syftet med folkbokföringen är att tillgodose samhällets behov av folkbokföringsuppgifter. Vidare finns det ett stort allmänt intresse av att folkbokföringsuppgifter som förvaras hos arkivmyndighet är lätt tillgängliga. Dessa omständigheter talar mot att avgifter skall tas ut i arkivmyndigheternas verksamhet med behandling av folkbokföringsuppgifter. Avgiftsuttag medför också att en viss administration hos myndigheterna blir nödvändig. Enskilda har normalt möjlighet att få tillgång till uppgifter med stöd av tryckfrihetsförordningen (TF). Offentlighetsprincipen i 2 kap. TF garanterar rätten för enskilda att kostnadsfritt ta del av information i form av allmänna handlingar på stället hos den myndighet som förvarar handlingen och att mot fastställd avgift få del av kopia eller utskrift. För sådant utlämnande finns särskilda bestämmelser om avgifter i 15–24 §§ avgiftsförordningen (1992:191). Av 15 kap. sekretesslagen (1980:100) samt 4 och 6 §§ förvaltningslagen (1986:223) följer att myndigheter har en service- skyldighet gentemot enskilda eller andra myndigheter som innebär att information under vissa omständigheter skall tillhandahållas avgiftsfritt. Ett eventuellt avgiftsuttag får heller inte motverka syftet med en myndighets verksamhet. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Regeringen markerade i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst att en enkel, säker och kostnadseffektiv till- gång till samhällets grundläggande information, eller grunddata, är av väsentlig betydelse såväl för den offentliga förvaltningen som för medborgare och företag. framhölls att de möjligheter som tillkommit att enkelt ta del av myndigheters information till följd av deras IT-anpassning måste tas till vara. Med grunddata avsåg regeringen offentlig information med bred användning som är av vikt för samhällets effektivitet.15 Möjligheten att få ta del av allmänna handlingar enligt offent- lighetsprincipen får, utöver bestämmelserna i avgiftsförordningen, inte inskränkas ytterligare genom särskilda bestämmelser om avgift. Däremot är det möjligt vid utlämnande av uppgifter, t.ex. på medium för automatiserad behandling, som inte omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser, att låta en arkivmyndig- het få ta ut viss avgift för tillhandahållandet. Således kan diskuteras om en arkivmyndighet vid utlämnande på elektronisk väg till enskilda, t.ex. via Internet eller på cd-romskiva, bör ha möjlighet att få ta ut avgift. En jämförelse kan härvid göras med vad som gäller i Skatteverk- ets folkbokföringsverksamhet. Enligt Registerförfattningsutred- ningen borde reglerna om avgift för uttag av folkbokförings- uppgifter bygga på principen att kostnaden för utlämnande av uppgifter skall fördelas mellan dem som tar del av uppgifterna i proportion till mängden uppgifter som de får del av. Utredningen var därför av den uppfattningen att automatiserat utlämnande av folkbokföringsuppgifter bör vara avgiftsbelagt.16 gäller enligt 2 kap. 12 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet att får ta ut avgifter för att lämna ut uppgifter ur folk- bokföringsdatabasen enligt de närmare föreskrifter som meddelats av regeringen. Rätten att ta ut avgifter får dock inte innebära inskränkning i rätten att ta del av och mot fastställd avgift få kopia eller utskrift av en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningen. Regeringen framhöll bl.a. att när enskilda vill ta del av en större mängd uppgifter på medium för automatiserad behandling – vilket inte omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser – av t.ex. marknadsföringsskäl eller av andra orsaker som betingas av bedri- ven näringsverksamhet, finns det anledning att låta dem som drar 1997/98:136 s. 60 ff. 16Se SOU 1999:105 s. 273 f. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter nytta av uppgifterna bidra ekonomiskt till den verksamhet från vilken utlämnandet sker. Vid utlämnande på elektronisk väg till enskilda bör de utlämnande myndigheterna således få ta ut avgifter. Avgifter bör också få tas ut vid utlämnande till andra myndig- heter.17 Även om de folkbokföringsuppgifter som förvaras hos arkiv- myndigheterna inte i första hand används i marknadsföringssyfte eller i övrigt i näringsverksamhet, oaktat detta också förekommer, anser vi att de ovan nämnda principerna bör vara vägledande även i fråga om utlämnande av folkbokföringsuppgifter från arkivmyndig- heter. Det torde härvid i första hand vara utlämnande via Internet som kan bli förenat med avgift, men även utlämnande i större eller mindre omfattning på t.ex. cd-romskiva eller via e-post bör vara möjligt att avgiftsbelägga. Utlämnande av uppgifter på Internet eller i övrigt på medium för automatiserad behandling går utöver arkivmyndigheternas skyldig- het enligt tryckfrihetsförordningen. Ett sådant utlämnande går också utöver den upplysningsskyldighet som myndigheter har enligt 15 kap. 4 och 5 §§ sekretesslagen (1980:100) att på begäran av enskild respektive myndighet lämna ut uppgifter. innebär ett sådant utlämnande ett tillhandahållande av en särskild service som på ett påtagligt sätt underlättar enskildas kontakter med myndigheterna och deras tillgång till eftersökta uppgifter. Utlämnande på medium för automatiserad behandling medför vanligen också att mottagaren själv kan bearbeta uppgifterna. Mot denna bakgrund anser vi det rimligt att arkivmyndigheterna ges möjlighet att ta ut avgift för utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling.