sou · GSB3110d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Med en för personkontroll gemensam lag (se avsnitt 14.1) underlättas avgränsningen genom en hänvisning till att uppgifts- skyldigheten är begränsad till sådana uppgifter som har betydelse för tillämpningen av lagen. Den utlämnande myndigheten har att avgöra huruvida en uppgift har betydelse för personkontrollen. I de allra flesta fall torde detta inte vålla några tillämpningsproblem. En misstanke om att en person tar sig in i landet illegalt, dvs. utan att uppfylla kraven för inresa, eller att en person misstänks för brott har, som framgått, alltid betydelse för personkontrollen. Utredningens bedömning: Gränskontrollmyndigheterna bör ges s.k. direktåtkomst till varandras registeruppgifter eller upp- gifter i databaser, såvitt avser uppgifter vilka har betydelse för personkontrollen. Gränskontrollmyndigheterna bör också ges direktåtkomst till uppgifter i register och data- baser avseende uppgifter som är av betydelse för personkontrollen. I utredningens uppdrag ingår att undersöka huruvida registerlagstift- ningen hindrar att myndigheterna samarbetet och utbyter uppgifter kopplade till underrättelseverksamheten, eller annan brottsbekäm- pande verksamhet. Ovan har utredningen gjort bedömningen att varken vår sekretessreglering eller den s.k. finalitetsprincipen utgör ett hinder mot att myndigheterna utbyter och i övrigt behandlar uppgifter. Att närmare se över hela registerlagstiftningen faller utanför utredningens uppdrag. Emellertid har utredningen funnit anledning att peka på vissa frågor som bör bli föremål för översyn. Med den ovan föreslagna uppgiftsskyldighet för myndigheterna följer att det är möjligt att föreskriva att myndigheterna också skall få direktåtkomst till varandras register och databaser i den del som avser personkontroll.22 22 Med direktåtkomst avses endast ett sätt att lämna ut uppgifter. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten Utredningens förslag om en skyldighet, att vid den obligatoriska yttre gränskontrollen och i annan personkontroll göra en sökning i nationella register, förutsätter också att myndigheterna på ett snabbt och enkelt sätt kan få del av uppgifterna. Även om det informationsutbytet som sker i mångt och mycket fungerar, är detta dels beroende av personliga kontakter mellan tjänstemännen, dels inte så effektivt och säkert som är önskvärt ur bl.a. rättssäkerhetsaspekter. Det är därför av stor betydelse att man ser över frågan om direktåtkomst för myndigheterna. Som redo- visats i avsnitten 4.11 och 5 finns sådan åtkomst till viss del redan reglerad, men det finns skäl att åtkomsten utvidgas till att omfatta fler uppgifter och fler register och databaser, men med behörig- hetsbegränsningar. Nämnas kan att alla myndigheter som med- verkar i personkontrollen bör få åtkomst bl.a. till Polisens pass- register, misstankeregister, belastningsregister och spaningsregis- ter. Åtkomst bör emellertid inte bara vara möjlig till Polisens register, utan också , och Migra- tionsverkets register bör vara tillgängliga för alla myndigheter när de medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, och i övrigt för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet.23 Myndigheterna behandlar personuppgifter och andra upp- gifter i flera olika databaser och register med stöd av skilda författ- ningar. Vissa av Polisens register regleras i polisdatalagen och andra förs men stöd av bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:622). Vid sidan om bestämmelserna i personuppgiftslagen, gäller för Tull- verket lagen (2001.85) om behandling av personuppgifter i Tull- verkets brottsbekämpande verksamhet, för för- ordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verk- samhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. För behandling av personuppgifter finns bestämmel- ser i förordningen (2003:88) om behandling av personuppgifter inom . Huruvida en myndighet har tillgång till uppgifter i en annan myndighets register, manuellt eller genom direktåtkomst, regleras med stöd av den författning som gäller för behandling av uppgifter i just det registret eller den databasen. Samtliga dessa registerförfattningar är under översyn. Förutom beträffande personuppgifts- behandling, där utredningsarbete som nämnts pågår, har alla förslag 23 Se också tullbrottsdatautredningens bedömning om att möjligheterna till direktåtkomst mellan de brottsbekämpande myndigheterna bör utökas väsentligt, både i fråga om uppgifter i underrättelseverksamhet och om uppgifter i brottsutredningar, SOU 2002:113, s248 f. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten remissbehandlats och bereds inom Regeringskansliet.24 Förslagen har redovisats mera utförligt i avsnitt 4.12. Nämnas skall dock, att har föreslagit, att Polisen skall få tillgång till register såvitt avser person- kontrollen.25 förslag innebär att alla brottsbekämpande myndigheter bör kunna få ha direktåtkomst till register i vilka uppgifter hänförliga till brottsbekämp- ningen behandlas.26 Med hänsyn till det nu redovisade beredningsläget och den omfattande mängden register, främst inom Polisens verksamhet, är det inte möjligt att närmare ange till vilka register och vilka upp- gifter däri som myndigheterna bör ges åtkomst eller lämplig nivå på föreskrifterna. Utredningen anser dock, att det är av stor betydelse att utredningens förslag beaktas i pågående översyner. Det är angeläget i sammanhanget att hänsyn tas till den tekniska utvecklingen, såväl på det elektroniska som biometriska området. Även den möjligheten som finns, att samla information på CD-rom, bör beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.27 13.4.2Färre register och större nationell samordning Utredningens bedömning: Ett för hela gemensamt underrättelseregister samt brottsanmälans- eller spaningsregister bör tillskapas. För att uppnå en effektiv personkontroll är det av stor betydelse att alla poliser och övriga gränskontrolltjänstemän snabbt kan få upp- gifter som är av betydelse för personkontrollen. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter att en utlänning har utvisats från eller annat Schengenland, uppgift om att han eller hon gjort sig skyldig till brott, misstänkts för att ha begått brott, är efterlyst i ett verkställighetsärende liksom annan information som kan ha bety- delse för personkontrollen. Som framgår i avsnitt 5 behandlar också 24 Behandlingen av personuppgifter i Polisens verksamhet (SOU 2001.92), proposition planeras . brottsbekämpning Integritet – effektivitet (SOU 2002:113), proposition planeras . Utlänningsdatalagen (SOU 2003:40), proposition planeras . Direktiv 2004:143 Behandling av personuppgifter i verksamhet. 25Se SOU 2003:40, s. 201 f. 26Se SOU 2002:113, s. 248 f. 27Se JO:s beslut , diarienummer 418-2003. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten Polisen sådana uppgifter i olika register. Också de övriga gräns- kontrollmyndigheterna och för register över upp- gifter som är av betydelse för personkontrollen. Omfattningen av antalet register är dock stor, och vissa register är inte nationella utan förs lokalt i respektive polismyndighet, och på skilda nivåer inom och . De tekniska hinder som finns för att enkelt och snabbt få tillgång till information bör undanröjas.28 Det bör vara möjligt att skapa ett system – vilket är tillgängligt för alla myndigheterna – som innebär att en sökning på en person eller ett föremål lämnar svar på vilka uppgifter som finns i samtliga register, eller i vart fall flaggar för att personen eller föremålet förekommer i fler register, en utveckling som ligger helt i linje med regeringens ambition med den s.k. RIF-samordningen (Rättsväsendets infor- mationsförsörjning).29 Även SIS bör ingå i ett sammanhängande system. Andra har gjort liknande iakttagelser om bristerna i de brottsbekämpande myndigheternas informationstekniska system, och efterlyst ett mer sammanhållet och likriktat system för lagring av data.30 En brottsanmälan registreras normalt i ärendehanterings- systemet Rationell anmälningsrutin (RAR). Uppgifterna i registret skall bl.a. utgöra underlag för samordning, bevakning, planering och uppföljning av verksamheten. Emellertid är systemet lokalt, dvs. endast den egna polismyndigheten har tillgång till uppgifterna. Detta betyder att om en person anmälts för brott i ett län, saknar polisen i ett annat län kunskap därom, vilket får till följd att man inte heller kan se sambandet mellan de olika gärningarna. 28Som nämnts i avsnitt 12.3 pågår en teknisk översyn härav. 29Rättsväsendets myndigheter lämnade på uppdrag av regeringen förslag till en samlad strategi för samordning av rättsväsendets informationsförsörjning. fastställde regeringen strategin och uppdrog åt , Riksåklagaren, , , , , och att fr.o.m. arbeta i enlighet med strategin. Enligt strategin skall samordningen inledningsvis omfatta informationsförsörjningen inom brottmålsförfarandet. Samordningen har sedermera successivt utvidgas till att omfatta andra områden där myndigheterna har gemensamma intressen och behandla såväl frågor om verksamhet som teknik och därtill hörande administration, t.ex. säkerhetsfrågor, kommunikationslösningar, standardisering och gränssnitt. Nyttan för verksamheten skall vara styrande för samordningen. En viktig målsättning är att en uppgift normalt sett endast skall behöva registreras en gång och kontrolleras direkt vid källan. Behöriga myndigheter skall få tillgång till informationen och i önskad form. inrättade de berörda myndigheterna ett råd för rättsväsendets informationsförsörjning (). 30Mobilisering mot narkotika, slutrapport, s.65 ff. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten Det allmänna spaningsregistret () är dock ett nationellt, för alla polismyndigheter tillgängligt datasystem, och skall enligt sin ändamålsbeskrivning lagra och systematisera uppgifter med anknyt- ning till misstänkt eller konstaterad brottslighet för att användas i Polisens spanings- och brottsutredande verksamhet. Emellertid förs inte alla spaningsuppslag eller andra misstanker om brott in i registret. För att effektivt kunna bekämpa gränsöverskridande brottslig- het, vilket är ett nationellt problem, bör ett system inrättas, där samtliga polismyndigheter snabbt kan få information om begångna brott eller misstankar om brott i andra delar av landet utöver det egna polisdistriktet. Systemet bör också vara uppbyggt på så sätt, att det inte bara utgår från den misstänkte gärningsmannen utan också kan omfatta transportmedel eller andra föremål som kan ha koppling till gränsöverskridande brottslighet. Därutöver bör det särskilt för personkontrollverksamheten vara möjligt att till systemet koppla beslut som en polismyndighet fattat i ett utlänningsärende, t.ex. beslut om s.k. direktavvisning och personer som är efterlysta för verkställighet. RAR, eller ett liknande register, bör kunna vara grunden till ett nationellt anmälningssystem, och polismyndigheterna bör vidare uppmärksammas på att använda och andra nationella register i större omfattning. Polisen bör givetvis framgent ha ansvaret för ett utvecklat anmälnings- och spaningssystem, med rätt för övriga gräns- kontrollmyndigheter att få tillgång till uppgifterna i systemet. (Jfr den i för flera myndigheter gemensamma databasen och den norska Polisens och gemensamma databas, se avsnitt 8.6 respektive 8.2.2). Särskilt om ett nationellt underrättelseregister Inom har utvecklats ett ärendehanteringssystem för kriminalunderrättelseregistrering (KUR). Genom det systemet har skapats en nationell gemensam databas som varje polismyndig- het har tillgång till. Systemet har dock kritiserats med hänsyn till vilka uppgifter som lagras och hur tillgången har reglerats. Uppgifterna i registret har närmast karaktär av ett diarium och kräver ibland tidsödande sökningar för att angiven handling skall påträffas. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten Ett nationellt underrättelseregister bör enligt utredningen inne- hålla konkreta uppgifter och inte enbart hänvisning till handlingar i andra register.31 Det bör dock uppfylla vissa minimikrav på miss- tanke och inte utvecklats till ett förspaningsregister, där allehanda obekräftade uppgifter eller uppslag som rör enskilda antecknas. Behörighetsgränserna för tillgång till ett underrättelseregister bör också vara snäva. Registret bör vidare kopplas till det ovan före- slagna nationella anmälnings- eller spaningsregistret. En sökning i det senare registret bör markera, att den person eller det transport- medel om vilket uppgift söks också förekommer i underrättelse- registret, för att ge anledning till en fördjupad kontroll. Om inte ett för alla brottsbekämpande myndigheter gemensamt system för underrättelseinformation kan inrättas, bör i vart fall de olika myndigheternas olika system kunna samordnas.32 13.4.3Brister i nuvarande registerförfattningar och pågående reformarbeten De registerförfattningar som styr behandlingen av Polisens, , och behandling av personuppgifter är som framgått under översyn. I utredningens direktiv anges att utredningen, utan att föreslå några förändringar, skall uppmärksamma begränsningar i nuvarande regelsystem för behandling av personuppgifter eller i de regleringar som har före- slagits. I det följande vill utredningen, utan krav på en uttömmande redovisning, peka på ett antal mera framträdande brister och begränsningar. Enligt utredningen är det otillfredsställande, att de tre brotts- bekämpande myndigheternas behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten regleras i tre från varandra skilda regelverk, vilka också skiljer sig åt i struktur och uppbyggnad. Detta är i sig ett hinder för ett effektivt samarbete mellan myndigheterna och försvårar tillskapandet av gemensamma eller samordnade register. Frågan om myndigheternas åtkomst till registeruppgifterna kompli- ceras genom nuvarande ordning och leder till onödiga handläggnings- problem. Med den avgränsning av personkontrollen som utredningen förordar bör emellertid inte en endast för personkontrollverksam- 31Jfr /betänkande Den centrala Polisen (SOU 2000:25) s. 254 f. 32Se , slutrapport, s. 79 f. I nämnda maritima riksanalyscenter arbetar myndigheterna sida vid sida med sina egna register, något som i huvudsak är nödvändigt med hänsyn till nuvarande registerförfattningar. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten heten gemensam registerlagstiftning övervägas. Verksamheten omfattar alla typer av gränsöverskridande brottslighet och har därför närmast en allomfattande brottsbekämpande karaktär. Registerlagstiftningen bör med beaktande av den enskildes integri- tetsskydd istället utformas så, att de brottsbekämpande myndig- heterna kan bedriva ett effektivt brottsförebyggande och myndig- hetsöverskridande arbete och också ges möjlighet att behandla rimligt avgränsade spaningsuppslag i alla sina registersystem. Gemensamt för alla tre redovisade betänkanden De tre reformbetänkande som lämnats (Behandling av personupp- gifter i polisens verksamhet, SOU 2001:92, Brottsbekämp- ning Integritet – Effektivitet, SOU 2002:113, och Utlänningsdatalagen, SOU 2003:40) har alla påpekat, att det finns ett behov av en lag- stiftning som är anpassad till en automatiserad ärendehantering, som är teknikoberoende och som tillåter hantering av elektroniska handlingar. Utredningen ansluter sig till denna ståndpunkt och vill härvid bl.a. understryka behovet av att polismyndigheterna, och övriga brottsutredande myndigheter, i brottsutredande verksamhet kan få använda digitala fotobanker.33 Samtliga utredningar har också observerat och föreslagit lös- ningar för att uppgifter skall få lämnas ut till utländska organ, såväl inom som utom EU. förslag om uppgifts- lämnande till utländska myndigheter och mellanstatliga organisa- tioner, bör tydligare ange om uppgifterna får lämnas ut på medium för automatiserad behandling (förslagets 7 kap. 3 §). Härvid skall noteras, att förevarande utredning föreslagit, att uppgifter som gränskontrollmyndighet begär in från en transportör skall kunna behandlas i automatiserad form, och dessa bör också kunna delges utländska myndigheter och mellanstatliga organisationer på samma sätt (se avsnitt 10.4.3). 33 Jfr JO:s beslut , dnr. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten Behandling av personuppgifter i underrättelseverksamheten – Polis- datalagen och Tullbrottsdatalagen Uppsplittringen i olika registerförfattningar har inte minst bety- delse för underrättelseverksamheten. Utredningen har, som framgått, föreslagit att det skall råda en uppgiftsskyldighet mellan gränskontrollmyndigheterna och att denna skyldighet också omfattar underrättelseinformation. För att uppgifts- skyldigheten skall ges full effekt, måste den mottagande myndig- heten också kunna utnyttja den erhållna informationen i sitt brottsbekämpande arbete och i sin underrättelseverksamhet. Det krävs då att alla myndigheter har samma möjligheter att behandla uppgifterna i sina system för underrättelseverksamhet. Med andra ord, om den mottagande myndigheten inte har samma rätt till per- sonuppgiftsbehandling som den lämnande myndigheten, kan den mottagande myndigheten endast ta del av informationen, men får inte behandla den i sina egna register. För ett effektivt samarbete och en fullgod underrättelseverksamhet krävs således att alla tre myndigheterna, dvs. Polisen, och , har samma möjligheter att behandla personuppgifter i sina register för underrättelse- och spaningsverksamhet. Utredningen erinrar också om att definitionen av underrättelseverksamhet, eller beskrivningen av hur uppgifter för ändamålet att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet skall behandlas, måste vara densamma i alla register- författningar, för att uppgifterna skall kunna omfattas av sekretess hos alla myndigheterna. Föreliggande förslag om en ny polisdatalag respektive en ny tull- brottsdatalag uppvisar vidare skillnader i fråga om hur behandling av personuppgifter får ske i spanings- och underrättelseverksamhet, något som kan få betydelse vid tillämpningen. Behandling av under- rättelseuppgifter kopplade till en person som inte misstänks för brott, men ändå kan ha koppling till brottslig verksamhet, får enligt , behandlas regionalt även om den miss- tänkta brottsligheten inte innefattar brott som kan leda till fängelse; centralt och nationellt gäller tvåårsreglen (förslagets 1 kap. 9 § och 2 kap. 2 §). föreslår för sin del, att denna tvåårsregel alltid skall gälla för att få behandla uppgifterna i register, såväl lokalt som centralt (förslagets 3 kap. 5 §). Med hänsyn till vad som ovan anförts (avsnitt 13.3.2), och med hänsyn till att syftet med personkontrollen är att bekämpa alla brott, inklusive brott mot utlänningslagen, dvs. brott som inte alltid har Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten ett så högt straffvärde, bör det vara möjligt att i underrättelse- register behandla uppgifter om brott, även där det för brottet inte är föreskrivet fängelse . Bland annat bör det vara möjligt att samla och behandla spaningsuppgifter som rör verkställighetsärenden. Det bör också övervägas om inte också uppgifter om personer som har smugglats in i , bör kunna behandlas i underrättelse- och spaningsregister för att därigenom utreda vem som ligger bakom smugglingsverksamheten, även om de som smugglats in i inte gjort sig skyldig till brott utan är offer. Personkontrollverksamheten – polisdatalagen och utlänningsdatalagen Både nuvarande och föreslagna polisdatalag reglerar behandling av personuppgifter i sådan polisverksamhet som avses i 2 § 1–3 polislagen, dvs. den egentliga polisverksamheten. Såsom Utlännings- datautredningen noterat faller härigenom vissa delar av utlännings- kontrollen utanför lagens tillämpningsområde.34 Utlänningsdata- utredningen har gjort bedömningen att den yttre gränskontrollen faller inom polisdatalagens tillämpningsområde, men att det är mer tveksamt om den inre utlänningskontrollen gör det. Med hänsyn till förevarande utrednings förslag i avsnitt 12.1, att syftet med den inre utlänningskontrollen skall vara att bekämpa alla brott mot utlänningslagen och att det också i vissa fall skall vara straffbart att undandra sig verkställighet, torde även denna personkontroll omfattas av polisdatalagens tillämpningsområde. I likhet med Utlänningsdata- utredningen anser utredningen, att det kan ifrågasättas om Polisens behandling av personuppgifter omfattas i samband med att Polisen på uppdrag handlägger ett verkställighetsärende och personen inte håller sig undan. Denna arbetsuppgift torde innefattas i 2 § 5 polislagen och därmed falla utanför polisdata- lagens bestämmelser. Mot denna bakgrund har föreslagit att utlänningsdatalagen skall gälla för berörda myndigheters behand- ling av personuppgifter i verksamheten som gäller yttre gräns- kontroll och inre utlänningskontroll, om inte polisdatalagen m.fl. registerförfattningar på området är tillämpliga (förslagets 1 §). Med förevarande utrednings förslag om syftet med person- kontrollen och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna anser utredningen, att all behandling av personuppgifter i personkontroll- 34 SOU 2003:40 s. 144 f. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten verksamheten istället bör regleras i polisdatalagen. Polisdatalagen bör också utformas så, att den kan tillämpas även för Migrations- verket, och behandling av personupp- gifter i verksamhet som gäller personkontrollen. har också föreslagit att endast de myndigheter som lagen omfattar får ha direktåtkomst till person- uppgifter som behandlas automatiserat av (för- slagets 11 §)35, och alltså inte gälla för och Kustbevak- ningen. Med utredningens överväganden som utgångspunkt, bör lagen även omfatta de två sistnämna myndigheterna. Under alla omständigheter bör i vart fall alla gränskontrollmyndigheter ges direktåtkomst till de uppgifter behandlar, om de är nödvändiga för personkontrollen. och Tull- verket (genom ) har också framställt en begäran att ges direktåtkomst till verksamhetsregister.36 35SOU 2003:40, s 148 f och 201 f. 36Kustbevakningens dnr 504-842/04, och 3565/04. 14Författningsreglering och övriga frågor Utredningens förslag: Bestämmelserna om personkontroll och inre utlänningskontroll bryts ut ur utlänningslagen och sam- manförs i en gemensam lag, Gränskontrollagen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör meddela närmare föreskrifter om medverkan i personkontrollen, myndigheternas samverkan, inklusive kostnadsfördelning, undantag från den obligatoriska personkontrollen, om myndigheternas omhändertagande av falska pass, m.m. samt övriga tillämpningsföreskrifter för gränskontrollagen. Bestämmelser om gränskontroll och inre utlänningskontroll, eller med utredningens förslag personkontroll, finns huvudsakligen intagna i 5 kap. utlänningslagen och 5 kap. utlänningsförordningen, och omfattar endast utländska medborgare. Utredningens förslag i avsnitten 10–13 innebär, jämte andra förslag, att gränskontrollen utsträcks till att omfatta också allmän brottspreventiv och brottsbekämpande verksamhet för att tydligare markera, att kontrollen vid sidan av det migrationspolitiska syftet också har ett vidare ändamål, samt att också svenska medborgare omfattas av kontrollen. Som framgått är ett av huvudskälen för detta förslag, att utlänningslagens specialbestämmelser vid tillämpningen efter Schengeninträdet skapat en osäkerhet om framför allt Polisens roll i personkontrollen. Ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter, liksom informationsöverföringen mellan och inom myndigheterna, uppvisar också olika hinder för en effektiv verksamhet i syfte att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. Författningsreglering och övriga frågor ansvar för och befogenheter vid personkontroll är också reglerade i skilda författningar.