sou · GSB3106 · 2005-01-01 00:00:00 — Det blev de kyrkliga myndigheternas uppgift att svara för den praktiska tillämpningen av Kyrkolagens paragrafer. Om bara Kyrkolagen uppfylldes hade de enskilda prästerna stor frihet att utforma detaljerna i kyrkobokföringen. Detta fick till följd att utseendet på de förda böckerna varierade. Från Kyrkolagens införande och fram till dess vår första egentliga kyrkoboksförordning tillkom förstärktes efterhand kravet på en bättre kyrkobokföring. En viktig orsak var befolkningsstatistikens framväxt genom , som tillkom . organiserades som en egen myndighet, , men denna upphörde och dess arbetsuppgifter övertogs av den då nybildade . Befolkningsstatistikens kvalitet var beroende av kyrkobokför- ingen. De skillnader som fanns mellan kyrkobokförd och mantals- skriven befolkning sågs som en stor brist. En annan brist var avsaknaden av enhetliga formulär för kyrkoböckerna. Den totala enhetligheten kom dock först i och med kyrkoboksförordningen . Den längd som med tiden skulle utvecklas till den för folkbok- föringen viktigaste var förhörslängden. Förhören hölls i kyrkan. Som en slags förberedelse kunde kyrkoherden även avlägga hembesök. Dessa utvecklades sig till husförhör. I och med tabellverkets inrättande kom husförhörslängderna att tjäna som ett viktigt underlag för befolkningsstatistiken. Då krävdes självfallet att de omfattade samtliga innevånare i försam- lingen, vilket inte alltid varit fallet tidigare. Enligt en föreskrift skulle även löpande anteckningar om förändringar införas, såsom uppgifter om födelser, vigslar, dödsfall och flyttningar. Hus- förhörslängdernas ledande ställning i kyrkobokföringen förstärktes ytterligare genom mantalsskrivningsförordning, då längd- erna fick en central roll vid kontrollen av mantalslängderna. I husförhörslängderna förtecknades invånarna familjevis med fadern först, sedan modern och barnen i kronologisk ordning. Vidare fanns en redovisning av församlingsbornas kunskaper, samt en mängd andra typer av anteckningar såsom uppförande och anseende, sjukdomar, lyten, vaccination, militärtjänstgöring m.m. Genom kyrkoboksförordning fick kyrkobokföringen en struktur som den i stort sett behöll fram . Genom förordningen avskaffades husförhörslängden och ersattes av för- samlingsboken. Det inrättades en särskild konfirmationsbok och liksom tidigare skulle det föras in- och utflyttningslängder, födelse- och dopböcker, lysnings- och vigselböcker, död- och begravnings- böcker samt kommunionlängder. Den största betydelsen fick för- modligen den nya förordningen genom att likformighet och enhet- lighet skapades i kyrkobokföringen. I kyrkoböckerna fick inget införas som inte veterligen var med sanningen överensstämmande. Inga raderingar fick göras. Överstrykningar i kyrkböcker måste göras på sådant sätt att det överstrukna förblev läsligt. En sak som inte tillgodosågs var beständigheten. Det fanns inga bestämmelser om skrivmedel, varken för papper eller för bläck. Detta reglerades först genom normalpappersförordningen . Det normala uppläggningssättet för församlingsboken skulle i en territoriell församling vara det topografiska, alltså en uppläggning efter bostad. Med tillåtelse kunde man även lägga upp församlingsboken alfabetiskt efter familjenamn eller kronologiskt efter inflyttningsår. Detta skedde främst inom församlingar där befolkningsrörligheten var stor. Om en sådan uppläggning gjordes skulle det även finnas en fastighetslängd förd efter bostad. innehåller en del uppgifter som ter sig malplacerade, t.ex. uppgiften om att den antecknande var av främmande stam. Härmed avsågs i första hand finne, lapp eller zigenare. Vissa lyten antecknades också i församlingsböckerna, som även skulle innehålla särskilda register över sinnessjuka och dövstumma. De speciella befolkningsförhållanden som existerade framförallt i , men även i , med bl.a. stor omflyttning till, från och inom städerna, kom att framtvinga en folkbokföring som i vissa avseenden skilde sig från landets i övrigt. Huvudstadens territoriella församlingar fick t.ex. tillåtelse att föra en enklare typ av husförhörslängder. I de bägge städerna utveck- lades sedan en form av civil folkbokföring, som kompletterades av kyrkobokföringen hos pastorsämbetena inom församlingarna. –1926 bedrevs i en civil folkbokföring med hjälp av s.k. rotemän som fungerade som civilbokförare och mantalsskrivningsförrättare. Den civila folkbokföringen i stor- städerna reglerades genom särskilda förordningar och kungörelser. Mantalsskrivning och kyrkobokföring har i alltid haft ett samband och påverkat varandra. Författningsmässigt har de dock reglerats i olika lagar och förordningar. års folkbok- föringsförordning blev gällande för såväl kyrkobokföringen som mantalsskrivningen. Begreppet mantal betydde ursprungligen antal man, männi- skor, innevånare. första hälft förändrades betyd- elsen av begreppet till att i stället avse beteckningen för storlek på ett hemman, mätt i avkastning, som underlag för grundskatten. Sin kamerala betydelse förlorade mantalet då grund- skatterna avskaffades. En tidig typ av längder, där mantalet hade sin ursprungliga betydelse av antal människor, var de längder som användes för militära ändamål. Andra längder kunde upprättas för skatte- Det rörde sig då om personella skatter och förteckningar över dessa och kom att kallas mantalslängder. Mantalsskrivningen blev reglerad första gången genom en förordning av . Mantalslängder skulle upprättas vid särskilda förrättningar, där kyrkoherden i början spelade en stor roll och i realiteten var sekreterare. kan betraktas som en skiljelinje i mantalsskrivningens historia. Då tillkom en ny förordning om mantalsskrivning och skattskrivning. Enligt denna skulle mantalsskrivningen förrättas för det påföljande året. Bland de närvar- ande vid mantalsskrivningen märks såväl landshövdingen som pastorn. Också länsman, fjärdingsman, sexmän och rotemästare skulle närvara. En extra kontroll tillkom genom att mantalslängden efter förrättningen skulle uppläsas på allmän sockenstämma den , och dess riktighet skulle då bekräftas av pastor och två sockenmän. Mantalsskrivningsorten skulle vara den där vederbörande var bosatt eller vistades större delen av året. Mantalslängderna skulle inte bara användas för fördelningen av mantalspenningar utan även för andra personella skatter. Längderna kom med tiden också att få allt större betydelse som ett medel för den sociala kontrollen. Bland annat grundades socknarnas under- hållsskyldighet för sina fattiga på mantalsskrivningen. Genom restriktioner kunde församlingarna hindra inflyttning av sådana personer som kunde tänkas bli föremål för fattigvård. Närmande mellan kyrkobokföring och mantalsskrivning genom förordning kunde ändå inte helt upphäva skillnaderna mellan den kyrkobokförda och den mantalsskrivna befolkningen. Den mantalsskrivna befolkningen var genomgående mindre till antalet än den kyrkobokförda. En genomgripande modernisering av folkbokföringen blev efter- hand nödvändig. Brister i det äldre systemet behövde åtgärdas men framför allt medförde den moderna samhällsutvecklingen ett ökat behov av uppgifter för skiftande ändamål. För att effektivisera folk- bokföringen krävdes maskinella hjälpmedel och en effektivare kontrollapparat varigenom felaktigheter och ofullständigheter kunde elimineras efterfrågades också. En ny folkbokföringsförordning (1946:469) som reglerade folk- bokföringen i sin helhet tillkom . Folkbokföringen kom att bestå av tre delar: den tidigare löpande registreringen genom kyrkobokföringen, den tidigare periodiska registreringen genom mantalsskrivningen och den nyinrättade centrala registreringen. Den sistnämnda utfördes dels på länsbyråer, dels på för folkbokföring. Vidare introducerades födelsenumret, som hade diskuterats . Varje kyrkobokförd person fick ett födelsenummer. För gällde en nummerserie från 1 till 999. Kvinnor till- delades jämna nummer och män udda. Tillsammans med födelse- tiden blev födelsenumret en identitetsbeteckning. I förordningen infördes också en definition för bosättningsbegreppet genom den s.k. dygnsvilan. De kyrkoböcker som tidigare fördes blev kvar även i det nya systemet. Den stora nyheten var församlingsliggaren som bestod av personakter. En sådan akt upprättades för varje person. Då någon utflyttade skickades personakten till inflyttningsförsamlingen. Då en person avled, emigrerade eller förklarades obefintlig, skickades akten till den inom nyinrättade Riksbyrån för folkbokföring att förvaras där. Nya handlingstyper i kyrkobok- föringen var också församlingsregistret, avgångsregistret och avgångslängden. var ett register över den folk- bokförda befolkningen och bestod av avtryckskort som fram- ställdes vid länsbyråerna. Till avgångsregistret flyttades korten för dem som flyttat, avlidit, utvandrat eller förklarats obefintliga. Den mest betydande förändringen vad gällde mantalsskrivningen var införandet av en allmän skyldighet att avlämna skriftliga man- talsuppgifter. Mantalsskrivningen skulle nu förrättas av den lokala skattemyndigheten och skulle för varje kommun en mantalslängd gällande för nästkommande kalenderår upprättas. Mantalslängden upptog fysiska och juridiska personer men även fastigheter. Vid mantalsskrivningen skulle i mantalslängden upp- föras alla fysiska personer som förrättningsåret var kyrkobokförda i riket. Den centrala registreringen av befolkningen i länet skulle göras av den s.k. länsbyrån för folkbokföring, som var knuten till läns- styrelsen. En ändrad kyrkoboksanteckning aviserades alltså av pastorsämbetet till länsbyrån på det i församlingsregistret ingående avtryckskortet, och ett nytt avtryckskort framställdes och skick- ades tillbaka till pastorsämbetet. Regional tillsyn över folkbokföringen utövades av domkapitlen. Den centrala ledningen och tillsynen över folkbokföringen utövades av Riksbyrån för folkbokföring. Byrån upphörde då den centrala uppbördsnämnden omorganiserades till en central folkbokförings- och uppbördsnämnd (CFU). tog folkbokföringen steget in i dataåldern. inrättades vid varje länsstyrelse en speciell data- enhet. Vid dessa enheter påbörjades uppläggningen av datoriserade register. En ny folkbokföringsförordning trädde i kraft . CFU uppgick i det då bildade , som blev central myndighet för beskattnings-, uppbörds- och folkbokföringsväsendet. De största förändringarna torde ha varit att bl.a. mantalsupp- gifterna slopades. tillfördes också födelsenumret ytterligare en siffra, den s.k. kontrollsiffran, och beteckningen ändrades till personnummer. En stor förändring innebar övergången till lösbladssystem för församlingsboken. Denna skulle bestå av två delar, det aktuella registret och avställningsregistret. Det aktuella registret var ordnat efter fastigheter. När ett blad på grund av flyttningar eller av andra orsaker endast innehöll avregistrerade personer överfördes det till avställningsregistret, vilket bl.a. fick till följd att avställnings- registret växte med förfärande hastighet. Personakterna skulle ordnas i kameral ordning där man förde församlingsbok och i alfa- betisk ordning där man förde bunden församlingsbok. Försam- lingsregistret och avgångsregistret bestod av datorframställda personavier i stället för de äldre avtryckskorten. Länsstyrelserna var det regionala organet för bl.a. beskattnings- och uppbördsväsendet och hade ansvaret för det nya datasystemet med de s.k. personbanden. Dessa hölls uppdaterade genom uppgifter från pastorsämbetena. Uppgifterna användes för framtagande av stomme till mantalslängden och för underhåll av personuppgifterna i det centrala skatteregistret. Länsstyrelsernas uppgift övertogs av skattemyndigheterna. När fattade sitt beslut om ett överförande av folkbokföringen till ett borgerligt organ var detta slutpunkten i en lång process. Frågan aktualiserades egentligen redan i samband med tillkomsten av kyrkoboksförordning och var föremål för ett tiotal utredningar som på ett eller annat sätt behandlade frågan om huvudmannaskapet för folkbokföringen. Vid 1986/87 framlade regeringen en proposition i folkbokföringsfrågan.3 Ansvaret för folkbokföringen föreslogs överförd till de lokala skattemyndigheterna. Verksamhetsmässiga skäl talade för överföringen till en borgerlig myndighet. De lokala skattemyndigheterna hade redan kompetens i folkbokföringsfrågor och ansågs därför bäst lämpade att ta över. Folkbokföringens organisation skulle utredas av en särskild kommitté och förslaget genomföras från . Vidare anfördes att folkbokföringen var en civil angelägenhet. Det system som rådde kunde kritiseras från religionsfrihets- synpunkt. Regeringen ansåg det viktigt att få till stånd en mer rationell folkbokföring som utfördes av en specialistmyndighet och där det fanns personal med vana att handlägga ärenden av fiskal karaktär. Det samband som redan fanns mellan folkbokföring och de lokala skattemyndigheterna gjorde att regeringen förordade detta alternativ framför försäkringskassorna. I propositionen fick även arkivfrågorna ett eget stycke. Det angelägna i bibehållen kontinuitet med avseende på folkbokförings- materialet betonades. En av den kommande organisationskommit- téns uppgifter skulle vara att utreda hur man skulle gå tillväga med det äldre materialet. 3.3.1Folkbokföringens nuvarande regelverk och organisation fattade således ett principbeslut om en ny organisation av folkbokföringen. I propositionen föreslogs att ansvaret för den löpande folkbokföringen skulle föras över från pastorsämbetena till de lokala skattemyndigheterna. föreslogs ta ställning till de principiella riktlinjerna för den nya organisationen. Omorganisationen skulle enligt förslaget genom- föras . lämnade folkbokföringskommitté slut- betänkandet (SOU 1990:50) Ny folkbokföringslag. beaktade för sina förslag det ändrade huvud- mannaskapet för folkbokföringen. kom fram till att erfarenheterna av de då gällande principerna för 1986/87:158, SkU 1987/88:2. rskr. kyrkobokföringen var i huvudsak goda. Några mer omfattande ändringar i den materiella regleringen ansågs därför inte behövliga. Däremot föreslogs en modernisering och anpassning av lagstift- ningen till aktuella förhållanden bl.a. i fråga om bosättnings- begreppet. Vidare föreslog kommittén att den årliga mantals- skrivningen skulle upphöra. Den svenska folkbokföringen kan således ses som en kontinuerligt vårdad och fortfarande levande institution. Att system, medium och huvudman ändrades påverkar inte den världsunika kontinuiteten. Den nya folkbokföringen är sprungen ur den gamla, följer dess principer och de båda delarna kan, trots systembytet, sägas vara totalintegrerade. Inte minst släkt- och hembygdsforskare anser därför att det är olyckligt att grunden för hela folkbokföringen, den civila socknen, genom strukturomvandling med de ständiga församlings- sammanslagningarna, är stabil. Bristen på kongruens och jämförbarhet mellan den sedan medeltiden någorlunda stabila sockenindelningen och den nuvarande församlingsindelningen kan enligt dessa grupper komma att få negativa konsekvenser för den framtida historiska och demografiska forskningen, som oersättliga kulturella värden, inte minst på ortnamnssidan äventyras. De grundläggande bestämmelserna om folkbokföring finns numera i folkbokföringslagen (1991:481). I lagen ersätts de tidigare begreppen kyrkobokföring och mantalsskrivning med ett enhetligt begrepp, folkbokföring, som avser den löpande registreringen av befolkningens identitets-, bosättnings- och familjeförhållanden. Härigenom avskaffades således det särskilda mantalsskrivnings- förfarandet. I folkbokföringslagen stadgas om bl.a. nyfödda barns folkbok- föring, om folkbokföring vid inflyttning och om rätt folkbokför- ingsort. I lagen definieras också personnummerbegreppet och det finns bestämmelser om avregistrering ur folkbokföringen. Folkbokföring innebär enligt 1 § folkbokföringslagen faststäl- lande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokförings- verksamhet får förekomma i folkbokföringsdatabasen. Folkbok- föring sker genom försorg. Folkbokföringsförordningen (1991:749) innehåller i stort sett föreskrifter för vissa myndigheters skyldighet att skicka underrätt- elser till och om tilldelning av samordningsnummer. Folkbokföring är den grundläggande registreringen av befolk- ningen i . I folkbokföringen registreras fortlöpande vilka som bor i landet och var de bor. Bestämmelser om folkbokföring finns främst i folkbokförings- lagen (1991:481). Enligt folkbokföringslagen avses med folkbok- föring fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdata- basen. De ärenden som folkbokföringsenheter hand- lägger har emellertid sin materiella grund även i annan lagstiftning, t.ex. i fråga om prövning av äktenskapshinder och namnlagen i frågor om namnändring, m.m. Målet för folkbokföringen är att för olika samhällsfunktioner tillhandahålla fullständig och korrekt basinformation. Uppgifter från folkbokföringen ligger till grund för flera viktiga rätts- förhållanden, såsom rösträtt, skattskyldighet och skolplikt. Vidare har rätten till sociala förmåner gjorts beroende av folkbokföringen. Genom folkbokföringen får hela samhället del av basuppgifter om befolkningen genom personbevis och andra registerutdrag samt aviseringar till andra myndigheter. verksamhet med folkbokföring bedrivs vid skatte- kontoren där registrering av folkbokföringsuppgifter och av ändrade uppgifter inom folkbokföringen sker i lokala folkbok- föringsregister. Registreringen görs av de kontor inom vars område personerna är folkbokförda. Registrering sker också i ett centralt referensregister för hela landet. har vissa förbättringar i datasystemen genomförts, som innebär riksåtkomst inom till alla folkbokförings- uppgifter. Tekniskt utgör de lokala registren dock alltjämt 115 separata system. De lokala folkbokföringsregistren används för samordnad register- föring av identifieringsuppgifter för fysiska personer. De utgör också ett nödvändigt hjälpmedel vid prövningen av olika ärenden inom folkbokföringen och används vid framställningen av person- bevis och andra registerutdrag. De viktigaste uppgifterna som registreras i de lokala registren är fastighet, lägenhet, församling och kommun där man är folkbokförd, make, barn, föräldrar, vårdnadshavare och adoption, födelsehemort och födelseort, avregistrering från folkbokföring på grund av dödsfall, flyttning till utlandet eller annat. Utlämnande av allmänna handlingar från de lokala registren sker huvudsakligen i form av personbevis till den person som beviset avser. Personbevis tillhandahålls också via service- telefon och hemsida. Totalt utlämnas ca 2 miljoner personbevis . Utlämnande sker även av andra handlingar, t.ex. skärmbilds- kopior av personbild som bl.a. innehåller uppgifter om biologiska föräldrar respektive adoptivföräldrar. Bilden är ett formulär som används vid handläggningen av folkbokföringsärenden. En sådan bild är mycket efterfrågad vid släktforskning och medför åtskillig tidsåtgång för sekretessprövning vid begäran om utlämnande. Vidare är utlämnande av enstaka uppgifter, främst namn och adress, via telefon mycket vanligt förekommande. Rutiner för samman- ställning av personer som motsvarar vissa kriterier, s.k. massuttag, finns i regel inte för de lokala folkbokföringsregistren. En begäran om sådana sammanställningar hänvisas i stället till aviserings- registret Navet. I det centrala referensregistret finns information om samtliga de personer som laddades in i de lokala folkbokföringsregistren och de personer som därefter blivit folkbokförda eller av annan anledning tilldelats personnummer. gifter om personnummer eller samordningsnummer och grunden för tilldelning av numret samt de senaste registrerade uppgifterna om namn och avregistrering från folkbokföringen. Det framgår även från vilket lokalt register uppgifterna har hämtats. 3.4.2Ett centralt aviseringsregister (Navet) Tillhandhållande av folkbokföringsuppgifter åt olika funktioner inom samhället är ett av de huvudsakliga ändamålen med folkbok- föringsverksamheten. Folkbokföringsuppgifter överförs till andra myndigheter i samhället automatiskt genom ett centralt aviserings- register hos , även kallat Navet, som uppdateras med de ändringar som registrerats lokalt . ändras uppgifter för ca 12 500 personer. Navet får i första hand användas av statliga och kommunala myndigheter för aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter. Myndigheter får också använda registret för uttag av urval av personuppgifter för att tillgodose vissa särskilda behov, t.ex. inom skolverksamheten för uppgifter om personer i olika åldersgrupper. De tjänster som erbjuds är t.ex. regelbunden avisering av ändrade uppgifter, enstaka urval, terminalåtkomst och direktuppdatering. Uppgifterna lämnas vanligen på datamedium, såsom diskett, band eller linjeöverföring. Det går även att få uppgifterna på papperslistor eller adressetiketter. Avgifter för uttag tas ut enligt en prislista byggd på självkostnadsprincipen. Utlämnande från Navet sker även i form av offentlighetsuttag på pappersutskrifter. En begäran om uppgifter om t.ex. alla 20- åringar i en viss kommun anses som en allmän handling eftersom det finns ett färdigt program för att ta fram sammanställningen. Utlämnande som går utöver myndighetens skyldigheter enligt offentlighetsprincipen sker dock inte. Mottagaren har t.ex. inte rätt att välja att uppgifterna skall lämnas på datamedium eller att utskriften skall vara uppställd i viss form. Utlämnande av uppgifter på adressetiketter förekommer inte heller. Det centrala aviseringsregistret Navet har blivit föremål för offentlighetsuttag i stor omfattning. Med de många olika sök- variabler som finns, t.ex. viss födelsetid, visst kön, visst geografiskt område, ges det möjlighet till många varierande uttag. Beställningar görs för alltifrån samhällsnyttiga ändamål till rent kommersiella direktreklamändamål. Navet används för att komma runt de integritetsrestriktioner och andra begränsningar som finns för att använda det statliga personadressregistret (SPAR). Den vanligaste handlingen som begärs att få ut är s.k. personlista. Denna handling har plats för 25 personer per sida och för varje person redovisas personnummer, namn, adress, och folkbokföring (län, kommun och församling). Bestämmelser om de lokala folkbokföringsregistren, det centrala referensregistret och det centrala aviseringsregistret fanns tidigare i lagen om folkbokföringsregister respektive lagen om aviserings- register. Genom införandet av lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet regleras numera behandlingen av personuppgifter för folkbokförings- verksamheten och aviseringsverksamheten i en och samma lag. Lagen tillämpas vid behandling av personuppgifter i Skatteverk- ets folkbokföringsverksamhet, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (1 kap. 1 §). Uppgifter får enligt lagens 1 kap. 4 § behandlas för tillhanda- hållande av information som behövs för 1.samordnad behandling, kontroll och analys av identifierings- uppgifter för fysiska personer och av andra folkbokförings- uppgifter, 2.handläggning av folkbokföringsärenden, 3.fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lag eller förordning, 4.framställning av personbevis och andra registerutdrag, 5.aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter, 6.uttag av urval av personuppgifter, och 7.tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av folkbokförings- verksamheten. är personuppgiftsansvarigt för den behandling av personuppgifter som verket skall utföra (1 kap. 5 §).