sou · GSB3100d2 · 2005-01-01 00:00:00 — För en närmare motive- ring hänvisas till detta avsnitt. I 28 § första stycket anges förutsättningarna för att en objektsansvarig skall vara skyldig att betala en tillsynsbot. Det är inte möjligt att kombinera ett åtgärdsföreläggande, återkallelse eller förbud med en tillsynsbot. I frågan om åtgärdsföreläggande är vite den påtryckning som skall användas. Av andra stycket framgår att de överträdelser för vilka tillsyns- bot kan komma att bli aktuella skall föreskrivas av regeringen. Bestämmelsen har i denna del konstruerats efter förebild från miljösanktionsavgift. I tredje stycket anges de intervall inom vilka regeringen kan besluta om tillsynsbotens storlek och i 29 § anges de omständlig- heter som tillsynsorganen har att beakta vid bestämmande av tillsynsbotens storlek i det enskilda fallet. Storleken av tillsyns- boten skall i detta sammanhang ses som ett sätt att ytterligare gradera ingripandet i form av anmärkning eller varning. I fjärde stycket av 28 § anges att tillsynsboten tillfaller staten. För det fall ett enskilt tillsynsorgan utövar tillsynen och de anses att de bör få behålla tillsynsboten bör det i föreskrifterna om tillämpligheten av tillsynslagen inom dess tillsynsområde särskilt anges att tillsynsboten skall tillfalla tillsynsorganet. Ett exempel är 8 kap. 7 § : En advokat som tilldelas en varning får, om det finns särskilda skäl, även åläggas att utge en straffavgift till samfundet med lägst ettusen och högst . Av 30 § framgår att tillsynsbot påförs oavsett om uppsåt eller oaktsamhet föreligger. Ett strikt ansvar antas befrämja en allmän aktsamhet och noggrannhet vid utövande av verksamhet inom tillsynsområdet. Det finns i princip inte något rättsligt hinder mot att förena ett föreläggande med vite trots att underlåtenhet att vidta den åtgärd som avses med föreläggandet också kan föranleda någon annan sanktion, t.ex. en tillsynsbot. En handling eller underlåtenhet kan därvid komma att omfattas av såväl ett vitesföreläggande som en bestämmelse om tillsynsbot. Om tillsynsboten beslutas och vitet döms ut innebär detta att den objektsansvarige drabbas av dubbla ekonomiska sanktioner. Utredningen anser att detta är ägnat att väcka betänkligheter. I 31 § anges därför ett undantag från möjlig- heten att ålägga tillsynsbot. Med förebild i bl.a. marknadsförings- lagen, konkurrenslagen, produktsäkerhetslagen och förordning om miljösanktionsavgift bör en generaliserad reglering av tillsynsfrågor även innehålla en bestämmelse som anger att anmärkning respektive varning inte kan förenas med tillsynsbot för det fall åtgärden i fråga redan omfattas av ett åtgärdsföreläggande med vite. Tillämpningen av bestämmelser av denna innebörd får ge vägledning vid bedömningen av om s.k. gärningsidentitet dvs. om det är fråga om samma överträdelse i båda fallen, föreligger eller inte. I 32 § anges när och till vem tillsynsboten skall betalas liksom vad som skall iakttas för det fall tillsynsboten inte betalas inom rätt tid. 33 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om skyldighet för en objektsansvarig att fortlöpande planera och kontrollera sin tillsynspliktiga verksamhet (egenkontroll) och om program som närmare reglerar hur sådan kontroll skall utövas (kontrollprogram). Frågan om egenkontroll behandlas i avsnitt 8.2.7. För en närmare motivering hänvisas till detta avsnitt. Bestämmelsen har sin förebild i den reglering som återfinns inom miljöområdet och som kompletteras av förordningen om verksamhetsutövares egenkontroll från vilken viss ledning kan fås. Bestämmelser om objektsansvarigas egenkontroll och kontroll- program återfinns med olika benämningar i flera sektorslagar, bl.a. arbetsmiljölagen, och livsmedelslagen Kravet på egenkontroll bör anpassas till varje verksamheten inom tillsynsområdet, exempelvis beroende av om det är en verk- samhet av närmast hobbyliknade karaktär i motsats till en mer industriellt bedriven tillsynspliktig verksamhet. I annat fall kan kraven på egenkontroll få orimliga konsekvenser för vissa objekts- ansvariga. Den objektsansvariges kontrollprogram för verksamheten bör utarbetas i samverkan med tillsynsorganen inom tillsynsområdet. Kraven på en objektsansvarigs egenkontroll bör anpassas till de särskilda förhållanden som råder inom tillsynsområdet i fråga. Även verksamhetens omfattning har betydelse. Ett egenkontrollprogram utgår vanligen från en beskrivning av den tillsynspliktiga verksamheten och då särskilt dess kritiska punkter, t.ex. i fråga om påverkan på människor, miljö och säker- het. Vidare beskrivs i programmet ansvarsförhållanden samt rutiner för hur den ansvarige löpande skall följa och dokumentera verk- samhetens utveckling och eventuella särskilda händelser (t.ex. olyckor och tekniska problem). Kontrollprogram och den objektsansvariges åtgärder med anled- ning av detta omfattas vanligen av den tillsyn som tillsynsmyndig- heten utövar över objektet. I vissa lagar kopplas kraven på den objektsansvarigas egenkontroll till krav på en återkommande rapportering till tillsynsmyndigheten. Det finns inom många branscher normer för hur en verksamhet bör bedrivas, hur kvalitetskrav skall upprätthållas osv. Det är rimligt att när statliga myndigheter utarbetar föreskrifter om kon- trollprogram hänsyn tas till sådana normer och till de erfarenheter som olika branschorgan och yrkessammanslutningar har. 34 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om avgifter för tillsyn. Bestämmelsen behandlas kapitel 4. För en närmare motivering hän- visas till detta kapitel. 35 § En objektsansvarig skall utan ersättning hjälpa till vid tillsyn genom att lämna prover och föremål som behövs för tillsynen samt redovisa upp- gifter om verksamheten. Regeringen får meddela föreskrifter om att en objektsansvarig skall 1.ersätta ett tillsynsorgan för dess kostnader för provtagning och undersökning av prover, och 2.ha rätt till ersättning för kostnader som hänför sig till tillsynen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.2.1. För en närmare motivering hänvisas till detta avsnitt. I vissa sektorslagar är den objektsansvarige ersättningsskyldighet enligt punkten 1 i andra stycket enbart när det föreligger en över- trädelse, men inte annars. Om en sådan ordning önskas vidmakt- hållas får det, i enlighet med 1 §, regleras i sektorslagen. 36 § Ett tillsynsorgan skall till polis- eller åklagarmyndighet anmäla över- trädelser av vad som gäller för en tillsynspliktig verksamhet, om det finns misstanke om brott. Bestämmelsen behandlas avsnitt 8.2.6. För en närmare motivering hänvisas till detta avsnitt. Har en straffbar överträdelse konstaterats skall tillsynsorganen inte själva göra någon bedömning av om överträdelsen kan för- anleda fällande dom eller om det är ett ringa brott. Tillsynsorganet har att anmäla de faktiska förhållandena och överlåta övrigt straff- rättlig prövning till den efterföljande brottsutredningen (jfr. domskäl i den s.k. Enköpingsdomen). Skyldigheten tillkommer samtliga tillsynsorgan, även i det fall det inom ett tillsynsområde finns flera tillsynsorgan. Inom ramen för de samverkans- respektive. samordningsregleringar utredningen förslår bör sådana situationer kunna lösas. Biträde av polis- och kronofogdemyndighet 37 § Polis- eller kronofogdemyndighet skall i den utsträckning det behövs biträda med verkställighet av beslut enligt denna lag. Bestämmelsen behandlas avsnitt 8.2.9. För en närmare motivering hänvisas till detta avsnitt. 38 § Ett föreläggande enligt denna lag får förenas med vite. Bestämmelsen behandlas avsnitt 7.4.4. För en närmare motivering hänvisas till detta avsnitt. 39 § Ett beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut av regeringen enligt 7 § får dock inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 8.2.2. För en närmare motivering hänvisas till detta avsnitt. 40 § Ett tillsynsorgan får bestämma att dess beslut enligt denna lag skall gälla , även om det överklagas. Frågan om när ett förvaltningsbeslut blir gällande regleras inte i förvaltningslagen. I de olika sektorslagarna förekommer olika varianter. I vissa fall anges att ett beslut gäller . Det gäller t.ex. för vissa beslut enligt liksom vissa beslut enligt produktsäkerhetslagen. I andra anges att beslutet gäller omedelbar såvida inte annat anges i beslutet (exempelvis strål- skyddslagen och lagen om yrkesverksamma inom hälso- och sjuk- vården). En tredje variant är att tillsynsmyndigheten ges rätt att bestämma att beslutat skall gälla även om det överklagas, exem- pelvis vissa beslut enligt produktsäkerhetslagen. föreskrivs en kvalificerande begränsning, såsom att det skall föreligga sär- skilda skäl. Dessa bestämmelser i sektorslagarna skall ses mot bakgrunden av att osäkerhet råder i fråga om ett förvaltningsbeslut blir verkställbart när uttryckliga författningsbestäm- melser saknas.2 Har ett tillsynsorgan funnit att det föreligger skäl för ett beslut om ingripande föreligger vanligtvis ett behov av att ett sådant beslut genast blir gällande, dvs. att den objektsansvarige har att följa beslutet, även om denne avser att få beslutet överprövat. Det kan gälla t.ex. vid en återkallelse av ett tillstånd eller beslut om att förbjuda en verksamhet att fortsätta. Ett beslut om anmärkning är i sig ett milt ingripande avseende en inte alltför allvarlig överträdelse och behöver således inte göras till föremål för en omedelbar verkställighet, varför det kan utgöra ett exempel på när det kan vara lämpligt att avstå från att särskilt förordna att beslutet gäller . Ett annat exempel är om rättsfrågan är svårbedömd och en överprövning därför bör avvaktas, eller ifall 2 Se om denna fråga s. 340 f och , Allmän förvaltningsrätt, 22 upplagan 2003, s.128 f. verkställigheten skulle bli irreparabel och göra ett överklagande meningslöst. Även föreläggande under tillsynsförfarandet kan behöva bli gällande omedelbar så att inte utredningen förhalas genom ett överklagande. Denna lag träder i kraft den Tydligare och effektivare statlig tillsyn Beslut vid regeringssammanträde . En utredare tillkallas med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltnings- politiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genom- förandet av demokratiskt fattade beslut. tillsynens syfte, inriktning och omfattning samt hur avväg- ningar sker mot andra styrinstrument, tillsynsbegreppets innebörd och tillsynens reglering, internationaliseringens effekter på tillsynen, tillsynsmyndigheternas samspel med medborgaren och med tillsynsobjekten, praxis och verksamhetsutveckling i tillsynen samt redovisning, uppföljning och utvärdering av den statliga till- synen. Arbetet skall bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skall utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen samt de problem som förekommer.I den andra delen av uppdraget skall utredaren lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare. Regeringen avser att lämna tilläggsdirek- tiv för den andra delen av uppdraget. Den statliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter riksdag och regering beslutat. Den bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Medborgarna skall genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas till vara. Ett stort antal statliga myndigheter utövar tillsyn som samman- taget omfattar många olika samhällsområden. Delegeringen av offentliga åtaganden till lokal nivå, drift av offentlig verksamhet i privaträttslig form och avregleringar av många marknader samt EU-medlemskap har inneburit ökade och förändrade krav på tillsynen. Flera utredningar har visat att tillsynen är svag på många om- råden. Det kan t.ex. vara en följd av att riksdag och regering inte har gett verksamheten de nödvändiga förutsättningarna i form av tydligt författningsstöd. I många fall har myndigheterna brustit genom att inte ge tillsynen tillräckligt hög prioritet. Begreppet tillsyn är oklart. Det ger dålig vägledning om vad en tillsynsuppgift innebär, såväl för medborgaren som den som har till uppgift att utföra tillsynen eller är föremål för den. Oklarheten förstärks av att tillsynsarbetet i praktiken utförs mycket olika inom olika områden samt av att riksdag och regering inte använt entydiga begrepp i sina försök att konkretisera dess innehåll. Regeringen har i prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i med- borgarens tjänst gjort bedömningen att den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag bör ses över i syfte att göra den mer ändamålsenlig. Tillsynen bör också ges en tydligare innebörd. Regeringen redovisade i propositionen att man avsåg att återkomma till med en samlad redovisning av den statliga tillsynsverksamheten. Den statliga tillsynen bidrar till kontroll och styrning genom att inhämta information om och påverka utvecklingen på de områden där den utövas i syfte att stärka efterlevnaden av reglerna på området. Informationen från myndigheternas tillsyn ingår som underlag för återrapporteringen om måluppfyllelsen till regering och till riksdag. Informationen blir också tillgänglig för allmän- heten så att den kan spridas genom medier etc. Men i första hand är syftet att tillsynsobjekten skall kontrolleras och styras så att deras verksamhet överensstämmer med de regler och mål som riksdag och regering beslutat om. En styrning och kontroll av grundläggande slag utövas av folket i val till riksdag, kommuner och landsting. har tre särskilda kontrollorgan till sitt förfogande. () granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. () utövar tillsyn över hur lagar och andra bestämmelser tillämpas i den offentliga verksam- heten. revisorer () har till uppgift att granska den statliga verksamheten. Regeringen kontrollerar sin förvaltning genom revision utförd av (). Justitie- kanslern () granskar hur myndigheterna lever upp till sina åligganden mot allmänheten. Förutom att delta i allmänna val svarar medborgarna för en kontroll genom att överklaga myndig- hetsbeslut. Denna möjlighet har stärkts genom en generell regel att beslut av förvaltningsmyndigheter får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Medierna står för ytterligare en viktig kontrollfunktion. Kontroll är nödvändig för rättssäkerheten och för att demo- kratin skall fungera. Den förebygger risken för att medborgare blir felaktigt behandlade av myndigheterna, att företag konkurrerar på olika villkor etc. Olika former av efterhandskontroll blir viktigare i takt med att decentraliseringen inom och från staten ökar. Staten behöver genomföra kontroller – där vissa former av tillsyn kan vara ett inslag – för att verifiera att de valda åtgärderna för att nå målen ger avsedd effekt eller för att motivera att nya åtgärder vidtas så att utvecklingen kan styras på rätt väg. Förvaltningspolitiska kommissionen konstaterade (SOU 1997:157) att den förvaltningspolitiska utvecklingen, där renodling av statlig verksamhet utgör ett väsentligt inslag, har lett till en förändrad roll för åtskilliga myndigheter. Ansvaret för verkställig- heten av de politiska besluten har förskjutits nedåt i förvaltningen, inte minst till lokal och regional nivå. Andra sektorer har avregle- rats med bolagiseringar av statliga organ som följd. Inom stats- förvaltningen har tillsynens relativa betydelse ökat när den statliga verksamheten renodlas och statliga åtaganden omprövas inom olika politikområden. , , , , och är några myndigheter med viktiga tillsynsuppgifter. Här har även EU-medlemskapet bidragit till utvecklingen. ningen till och tillämpningen av EG-rätten har gjort att flera myn- digheter som exempelvis och Statens jordbruks- verk har fått ett ökat inslag av tillsyn och regelkontroll. Även många myndigheter som i första hand ägnar sig åt andra uppgifter utövar tillsyn. Enligt en uppgift användes begreppet tillsyn i olika former i de över 2500 författningar som då ingick i SFS. utgör tillsyn en väsentlig del av statsför- valtningens verksamhet. Tillsyn har fått beteckna olika typer av verksamhet. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () redovisar i en rapport drygt trettio begrepp som använts för att beskriva tillsynsuppgiften i olika föreskrifter. De kan enligt i sin tur delas in i olika kategorier: Åtgärder för rättelse av författningsöverträdelser Förebyggande arbete: rådgivning och information Arbete med tillsynsobjektens egenkontroll; kontrollprogram. Karaktären hos tillsynen kan antas hänga samman med vilken typ av verksamhet den riktas mot. Handlar det om privat eller offentlig verksamhet, om verksamheten är målstyrd eller regelstyrd etc. Gäller den t.ex. verksamheter där hälso- och miljörisker skall avvärjas är inslaget av inspektioner och sanktioner ofta större. I verksamhet finns det utöver en ren laglighetsprövning i vissa fall också en tillsyn som mer har karaktären av uppföljning, utvärdering och information. Det finns således ingen enhetlig definition av begreppet tillsyn. Det går emellertid att urskilja vissa minimikrav på vad som kan betecknas som tillsynsverksamhet. Ett sådant är att tillsyn sker på eller regeringens uppdrag och gäller kontroll av verk- samhet som regleras i, eller sker med stöd av, lag eller förordning. Den statliga tillsynsverksamheten måste alltid ha sin utgångspunkt i statens övergripande ansvar för den nationella politikens genom- förande och måste bedrivas med respekt för den kommunala själv- styrelsen. Den statliga tillsynen har utvecklats i riktning mot ökad uppföljning, rådgivning och stöd, bl.a. som en följd av ökad decentralisering. Flera problem i den statliga tillsynen har visat sig vara av mer generell karaktär. Förvaltningspolitiska kommissionen, RRV, , revisorer samt Statskontoret och, på produktsäkerhets- området, SWEDAC, har uppmärksammat bl.a. de oklarheter och svaga punkter som utvecklas nedan. Dessa problem gäller inte alla tillsynsmyndigheter men är exempel på brister som förekommer i så stor utsträckning att de behöver åtgärdas. Tillsynsbegreppets mångtydighet, som har beskrivits i det föregående avsnittet, har inneburit problem. Det har bl.a. tagit sig uttryck i en osäkerhet om vad som är syftet med tillsynen och hur tillsyn skall bedrivas, vilket innebär att det är svårt att bedöma om en myndighets tillsyn är effektiv. En klar och tydlig lagstiftning är grundläggande för en väl fungerande tillsyn. Reglerna måste vara enkla och begripliga och informationen om dem måste vara lättillgänglig. Så är inte alltid fallet och det innebär att förutsättningarna för tillsynen försvåras. På flera områden ger inte föreskrifterna tydligt besked om var tillsynsansvaret ligger och vad det innebär. Användningen av ram- lagstiftning och strävan att decentralisera verksamhet till kom- munerna har ställt den statliga tillsynen inför delvis nya förutsätt- ningar. Det har i hög grad överlåtits till de centrala tillsynsmyndig- heterna att ge ut bindande föreskrifter eller allmänna råd. Prin- cipiellt skall myndigheternas tolkning av lagar och förordningar överensstämma med beslutsfattarnas avsikter. Preciseringen skall ske på professionell grund och bygga på myndighetens sakkunskap. Tillsynsmyndigheterna befinner sig dock ofta i en förhandlings- situation gentemot de verksamheter som skall granskas. En viktig fråga är därför om eller i vilken utsträckning myndigheterna förmår driva en självständig linje och vilken hänsyn de tvingas ta till intressenterna på området. saknas det samstämmighet i de åtgärder som tillsynsmyn- digheter på olika områden kan tillämpa. Likartade överträdelser inom olika områden möts därför av olika sanktioner. Resursfördelningen mellan olika tillsynsområden saknar grund i en bedömning av risken för överträdelser av reglerna eller väsentligheten av att åtgärder vidtas mot sådana överträdelser. Regering och riksdag har på många områden skapat organisa- tioner för tillsyn som är komplexa och svåröverskådliga. Tillsynen inom ett och samma verksamhetsområde kan ibland utövas av flera myndigheter med överlappande eller motstridiga uppdrag. Sam- ordningen mellan berörda tillsynsmyndigheter kan ha brister i fråga om arbetsformer och metoder för tillsynen, vilket kan medföra olägenheter för tillsynsobjekten. Till detta kommer en ibland oklar ansvarsfördelning mellan central, regional och lokal myndighets- nivå. Ett tungt ansvar faller såväl på de centrala myndigheterna som på länsstyrelserna att sträva efter en tydlig organisation och ansvarsfördelning. Inom flera tillsynsmyndigheter kan man se att inspektioner och kontroller ges betydligt mindre resurser än information, råd- givning, utvecklingsinsatser etc. Inspektörer kan prioritera lätta inspektioner för att slippa konfrontationer med tillsynsobjekten. Tillsynen blir enbart reaktiv – myndigheten utövar kontroll endast som ett led i behandlingen av en anmälan – om inte resurser avdelas för egeninitierade åtgärder. Ett mer aktivt och systematiskt förfaringssätt ger bättre förutsättningar att agera förebyggande. Valet av kontrollmetoder sker ofta enligt gamla mönster eftersom det inte finns kunskap om hur en effektiv kontroll bör vara upp- byggd. Det saknas på många håll ett genomtänkt förhållningssätt till t.ex. företags och kommuners egentillsyn. Det finns ofta ett otydligt eller svagt samband mellan tillsyn och tillsynsmyndighetens tillgång till sanktioner då tillsynsobjektet inte uppfyller de ställda kraven. Ett inslag i denna problembild är att tillgängliga sanktioner ibland inte är avpassade till eventuella brister i tillsynsobjektens verksamhet. Det är mot denna bakgrund motiverat att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltnings- politiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genom- förandet av demokratiskt fattade beslut. Tillsynen måste vara an- passad till olika verksamhetsområden, genomföras utan att rätts- säkerheten hotas och ge en god service till medborgarna. Första delen av uppdraget Utredaren skall i en första fas kartlägga den statliga tillsynen samt de problem som förekommer. Utredaren skall bl.a. utnyttja det material som finns i betänkandet från (SOU 1998:105) samt rapporter från RRV, revisorer och . Utredaren har rätt att begära in det material från Statskontoret och tillsynsmyndigheterna som bedöms nödvändigt för uppdragets genomförande. Underlaget skall vara så brett att det blir möjligt att uttala sig om den statliga tillsynen i allmänhet – ge en typologi för tillsynen, beskriva de generella problemens karaktär och omfattning – samt belysa om det finns särskilda problem inom väsentliga samhällsområden såsom utbildning, vård, omsorg, arbetsmiljö och miljöskydd. Detta arbete skall ligga till grund för utredarens förslag till inriktning av arbetet i en andra fas med syfte att finna åtgärder som stärker tillsynen. Utredaren bör belysa utvecklingen av den svenska tillsyns- funktionen i ett internationellt perspektiv. Därvid bör särskilt ut- vecklingen inom EU-länderna uppmärksammas. Denna första del av arbetet skall också ge underlag för diskus- sionen om den statliga tillsynen. Utredaren bör ge en helhetsbild av de tillsynsfrågor som är aktuella. Inte minst är det viktigt för att ur det perspektivet kunna bedöma om det finns obalanser inom staten vad gäller fördelningen av resurserna för tillsyn och hur de i så fall bör omfördelas. En närliggande fråga är hur resurserna för tillsyn skall vägas mot andra åtgärder som myndigheterna vidtar i syfte att uppnå de mål som riksdag och regering har lagt fast. Följande frågor bör belysas i kartläggningen. Tillsynens syfte, inriktning och omfattning Tillsynen är ett av flera sätt för staten att se till att den kan fullgöra sin samhällsstyrande funktion och bör avgränsas från t.ex. upp- följning och utvärdering.