sou · GSB375 · 2005-01-01 00:00:00 — Arkivlagens regler har också en nära koppling till bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering m.m. Skall statliga företag jämställas med myndigheter när det gäller rätten att ta del av allmänna handlingar måste de således också inordnas i arkivlagens regelverk. Det har skett med de organ som är upptagna i bilagan till sekretesslagen och de kommunala företag som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen. är de statliga företagen, precis som andra företag, underkastade regler om bevarande av vissa typer av handlingar. En- ligt bokföringslagen (1999:1078) skall handlingar som innehåller räkenskapsinformation bevaras . De skall bevaras i ordnat skick och på betryggande och överskådligt sätt.62 Det innebär att vissa rutiner för bevarande av handlingar måste finnas . Arkivlagens krav går dock längre än de angivna, eftersom de bl.a. avser alla allmänna handlingar och bevarande . De minimikrav som arkivlagen ställer bör inte bli alltför betung- ande för företagen. Det måste vara av stor betydelse för företagen själva att ha god ordning och säker förvaring även för äldre hand- lingar. Våra kontakter med kommunala företag visar också att de åtgärder som vidtagits när det gäller organisation och bevarande av allmänna handlingar i de allra flesta fall upplevs som nödvändiga för företagets egen skull. I avsnitt 3.3.3 föreslår vi att även företag där kommuner, landsting och staten tillsammans har ett rättsligt bestämmande inflytande skall 62 7 kap. 2 § bokföringslagen Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. omfattas av offentlighetsprincipen. För sådana företag är det inte själklart vilken myndighet som skall vara arkivmyndighet. För kommunala företag som ägs av flera kommuner eller landsting till- sammans gäller att arkivmyndigheten i den kommun eller det lands- ting som ägarna kommit överens om är arkivmyndighet.63 Arkiv- myndighet för de organ som är uppräknade i bilagan till sekretess- lagen är de statliga arkivmyndigheterna.64 Vi föreslår att i de fall där kommuner, landsting och staten tillsammans har ett rättsligt be- stämmande inflytande i ett företag skall arkivmyndighetens upp- gifter fullgöras av de statliga arkivmyndigheterna. Att arkivlagen görs tillämplig på statliga företag innebär, som an- getts ovan, bl.a. att företagen skall upprätta arkivförteckning och arkivbeskrivning. Vi diskuterar övergångsfrågor i avsnitt 3.3.6. Vi föreslår där att offentlighetsprincipen endast skall gälla de hand- lingar som kommit in eller upprättats från och med den dag lagen träder i kraft. Det innebär att handlingar som redan finns inte är allmänna. Arkivlagens krav kommer således inte att gälla dessa handlingar. Arkivförteckningen och arkivbeskriv- ningen behöver således inte omfatta sådana handlingar. Vi gör där- för bedömningen att det inte behövs några övergångsbestämmelser till vårt förslag till ändringar i arkivlagen. Enligt lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna hand- lingar till andra organ än myndigheter för förvaring får bl.a. rege- ringen besluta att allmänna handlingar hos en myndighet under vissa förutsättningar får överlämnas till ett enskilt organ och för- varas där . Regeringen har meddelat sådana föreskrif- ter i förordningen (1994:1495) om överlämnande av allmänna hand- lingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Flera av de före- tag som omfattas av vårt förslag förvarar allmänna handlingar med stöd av denna förordning. Överlämnandelagen reglerar endast handlingar hos en myndighet som överlämnas till ett enskilt organ. I 1 kap. 9 § tredje stycket sekretesslagen regleras kommuners och landstings möjlighet att besluta att allmänna handlingar hos ett företag som tidigare omfattats av 1 kap. 9 § får vara kvar hos företaget även om kommu- nens eller rättsligt bestämmande inflytande har upp- hört. Utan den bestämmelsen hade arkivlagens regler inneburit att företaget när det rättsligt bestämmande inflytandet upphört hade varit 638 § tredje stycket arkivlagen 648 § första stycket arkivlagen Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. tvunget att lämna de allmänna handlingarna till arkivmyndigheten.65 Enligt vår uppfattning finns det ett motsvarande behov av att kunna besluta om att ett statligt företag för får behålla sina allmänna handlingar även när ett rättsligt bestämmande infly- tande inte föreligger längre. 3.5Kriterier för insyn i andra privaträttsliga subjekt Vår bedömning: Vi lämnar inga slutliga förslag om vilka statliga företag som skall omfattas av undantag från offentlighetsprincipen. Därför lämnar vi inte heller något förslag om vilka organ som kan tas bort ur bilagan till sekretesslagen på grund av att de kommer att omfattas av huvudregeln om offentlighet. Det finns alltjämt ett behov av att kunna utvidga insynen till andra privaträttsliga subjekt än kommunala och statliga företag. Uppräkningen av organ i bilagan till sekretesslagen måste således finnas kvar. En bedömning av behovet av insyn måste vara ett naturligt inslag i all lagstiftning som rör överlämnande av myndighetsutövning till enskild. När det gäller privaträttsliga organ med stark anknytning till det allmänna, t.ex. genom finansieringen, finns det utrymme för en ut- vidgad insyn även om organets verksamhet inte utgör myndighets- utövning. Vi har ovan föreslagit att offentlighetsprincipen som huvudregel skall tillämpas av statliga företag precis som av kommunala företag. Det innebär att statliga företag som omfattas av förslaget och står upptagna i bilagan till sekretesslagen kan tas bort. Bilagan och 1 kap. 8 § sekretesslagen kommer dock att ha betydelse även i fort- sättningen. Det finns tre grupper av organ som kan bli aktuella att ta in i bilagan. Den första är ideella föreningar som kontrolleras av det allmänna genom staten, kommuner och landsting. Den andra gruppen är före- tag där det finns ett statligt eller kommunalt inflytande som inte är tillräckligt stort för att kvalificera sig som rättsligt bestämmande inflytande i sekretesslagens mening. Den tredje gruppen är privat- rättsliga subjekt där det inte finns någon form av bestämmande 65 2 a § och 14 §§ arkivlagen Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. inflytande från det allmänna. Frågan är vilka kriterier som skall gälla för att organ i någon av dessa grupper skall tas upp i bilagan. Tanken bakom insynen i kommunala företag enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen och i statliga företag enligt vårt förslag är att ett stort bestämmande inflytande från det allmänna i ett privaträttsligt subjekt innebär att subjektet skall betraktas som en del av statens eller kommunens förvaltning vid tillämpningen av offentlighets- principen. Detta behov finns inte när graden av anknytning till staten, ett landsting eller en kommun är mindre. måste utgångspunkten vara att intresset av insyn i offentlig verksamhet är lika starkt även om den bedrivs i ett organ med liten eller ingen an- knytning till det allmänna. När bilagan till sekretesslagen infördes löstes konflikten mellan kravet på öppenhet i den offentliga för- valtningen och privaträttsliga subjekts relativa slutenhet genom att utvidgningen av offentlighetsprincipens tillämpning inriktades på de organ som framstod som mest angelägna, nämligen sådana som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Vårt förslag om insyn i statliga företag innebär att de privaträtts- liga organ som har störst anknytning till det allmänna, oavsett om det är staten, kommuner eller landsting, skall tillämpa offentlig- hetsprincipen. Det medför att organ som kan bli aktuella för bi- lagan ofta har liten eller ingen anknytning till det allmänna. I den situationen bör det avgörande för om offentlighet skall gälla hos ett privaträttsligt subjekt vara verksamhetens art. I förarbetena till bilagan diskuterade departementschefen om det gick att i en generell regel avgränsa sådan verksamhet som bör omfattas av offentlighetsprincipen. Han ansåg dock att det inte var möjligt utan att frågan måste avgöras från fall till fall. Ett särskilt starkt skäl för den bedömningen var att införandet av offentlighets- principen hos ett privaträttsligt subjekt innebär att detta under- kastas en omfattande offentligrättslig reglering som bl.a. innefattar straffansvar i vissa situationer. Därför är det nödvändigt att det en- kelt går att avgöra om ett enskilt organ skall tillämpa offentlighets- principen eller inte. Dessa argument för att frågan om offentlighet måste avgöras från fall till fall bär enligt vår uppfattning fortfarande. En annan aspekt av att det är tydligt vilka organ som skall tillämpa offentlighetsprincipen är att öppenheten blir lättare att hävda för den som vill använda den. Som utgångspunkt anser vi att de överväganden som gjordes om när ett organ skall tas in i bilagan, se avsnitt 2.3, även i fortsättningen skall ligga till grund för bedömningen. Det innebär att det i första Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. hand är verksamhet som utgör myndighetsutövning mot enskild som skall tas in i bilagan. Enligt vår uppfattning gäller det särskilt om orga- net som driver verksamheten helt saknar annan anknytning till det allmänna. Det krävs stöd i lag för att kunna överlämna en uppgift som innefattar myndighetsutövning till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till en enskild individ.66 I ett sådant lagstiftningsärende finns det således alltid möjlighet att pröva om offentlighet bör gälla i den verksamhet som överlämnats till ett privaträttsligt organ. Vi har inte haft möjlighet att undersöka i vilken utsträckning detta görs även i fall när resultatet blir att ett organ inte förs in i bilagan. Det kan således vara så att lagstiftningsärenden om att överlämna en uppgift som innebär myndighetsutövning alltid innehåller en bedömning av behovet av insyn. Vi vill i alla fall understryka att det måste vara ett naturligt inslag i alla lagstiftning som rör överläm- nande av myndighetsuppgifter till privaträttsliga organ. När det gäller organ som har stark anknytning till det allmänna men ändå inte omfattas av insyn på grund av 1 kap. 9 § sekretess- lagen eller motsvarande regel för statliga företag enligt vårt förslag, t.ex. för att det är en ideell förening, anser vi att det finns ett större utrymme att besluta om insyn än för rent privaträttsliga subjekt. Detsamma gäller om ett privaträttsligt organs verksamhet i stor utsträckning finansieras med allmänna medel. I dessa situationer bör offentlighet kunna gälla även i verksamhet som inte utgör myndighetsutövning. Det innebär en mera generös syn på öppenhet än vad som angavs i förarbetena till bilagan. Denna typ av motiv för insyn har redan angivits för några organ i bilagan, bl.a. de stiftelser och stiftelse- högskolor som har bildats med medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna. Argument för insyn genom en plats i bilagan för den här typen av organ är att det är frågan om verksamhet som vanligen bedrivs av det allmänna, att organet upprättats av staten med medel som härrör från det allmänna, att verksamheten finansieras med allmänna medel och att verksamheten mest innebär kontakter med andra organ som skall tillämpa offentlighetsprincipen. I Statskontorets konsekvensanalys diskuteras två organ som inte omfattas av vårt förslag om insyn i statliga företag. Det beror på att de har annan associationsform än aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk 66 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. förening eller stiftelse. är en ideell förening och är en egen associationsform. Vi har inte haft möjlighet att överväga om de bör omfattas av offent- lighetsprincipen genom att tas in i bilagan till sekretesslagen. 3.6Informationsutbytet mellan kommunerna och deras företag samt mellan och inom företagen Vår bedömning: Vi har inte funnit något som tyder på att sekre- tesslagen skulle hindra kommuner och landsting från att få de upp- gifter de som ägare behöver från de kommunala företagen. Det har inte heller kommit fram något som tyder på att sekretesskyddet hos myndigheter som utövar ägarfunktioner inte är tillräckligt. Det finns inga sekretessgränser mellan bolagsstämman, styrelsen och verkställande direktören i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Revisorn bör dock anses som en egen myndighet i sekretesslagens mening. Upp- giftslämnande till revisorn från de andra bolagsorganen sker med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen och eventuell sekretess överförs enligt 13 kap. 1 §. 3.6.1Denna del av uppdraget I vårt uppdrag ingår att vi skall undersöka hur sekretesslagen på- verkar kommunernas möjligheter att informera sig om vad som hän- der i deras företag och hur lagen påverkar möjligheterna till infor- mation inom och mellan kommunala företag. Detsamma gäller för motsvarande problem på det statliga företagsområdet. De slutsatser som kan dras efter denna undersökning skall presenteras tillsam- mans med förslag till de eventuella lagändringar som behövs. Bakgrunden till denna del av uppdraget är att i en skrivelse till bl.a. uppgett att vissa problem har uppstått efter introduktionen av handlingsoffent- lighet hos kommunala företag.67 ansåg att sekre- tessbestämmelserna innebär att sekretessbelagda uppgifter inte kan lämnas mellan företaget och dess ägare, kommunen. Förbundet an- såg också att uppgifter inte utan vidare kan lämnas mellan moder- 67 dnr Ju 96/4010 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. och dotterföretag samt att, formellt sett, olika bolagsorgan, t.ex. bolagsstämma, verkställande direktör, bolagsstyrelse och revisorer, kan komma att betraktas som särskilda myndigheter. 3.6.2Uppgiftslämnande mellan företagen och ägaren samt mellan företagen Genom 1 kap. 9 § sekretesslagen jämställdes kommunala företag med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen. Det innebär bl.a. att företaget får lämna uppgifter som omfattas av sekretess till en annan myndighet om det är tillåtet enligt sekretesslagen eller någon annan lag som sekretesslagen hänvisar till.68 Det innebär att före- taget är skyldigt att lämna en uppgift till en annan myndighet som begär det. Skyldigheten gäller dock inte om sekretess eller arbetets behöriga gång hindrar att uppgiften lämnas.69 Företaget och de myndigheter som representerar kommunens ägande, vanligen kommunstyrelsen och i vissa fall kommunfull- mäktige, är olika myndigheter i sekretesslagens mening. Om en uppgift inte omfattas av sekretess, för att det inte finns någon tillämplig sekretessbestämmelse eller för att sekretess inte gäller i det enskilda fallet, kan företaget utan vidare lämna uppgiften till ägaren. Är det ägaren som begär att få ut uppgiften är företaget i princip skyldigt att lämna ut uppgiften. Om en uppgift i ett enskilt fall enligt företagets bedömning omfattas av sekretess kan den läm- nas till ägaren endast om sekretesslagen tillåter det. Sekretesslagen innehåller dock flera möjligheter för myndigheter att utbyta upp- gifter. Sekretess hindrar inte att företaget lämnar en uppgift till ägaren om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.70 Inte heller i andra fall hindrar sekretess att en uppgift lämnas från en myndighet till en annan om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.71 Detta undantag får dock inte tillämpas beträffande upp- gifter som omfattas av sekretess enligt bl.a. 7 kap. 1 och 4 §§ (hälso- och sjukvård samt socialtjänst), 8 kap. 9 § (uppdragssekretess) och 9 kap. 4 § (statistiksekretess). Under förutsättning att den uppgift 681 kap. 3 § första stycket sekretesslagen 6915 kap. 5 § sekretesslagen 7014 kap. 1 § sekretesslagen 7114 kap. 3 § sekretesslagen. I m.fl. s. 14:23–14:30 finns en utförlig kommentar till hur intresseavvägningen skall göras. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. företaget vill lämna till ägaren inte omfattas av sekretess enligt någon av dessa bestämmelser kan företaget således göra det efter en intresseavvägning. Om det är ägarmyndigheten som begär att få ut uppgiften skall företaget lämna ut den om intresseavvägningen ut- faller så att sekretess inte utgör något hinder.72 Kommunstyrelsen respektive skall ha uppsikt över verksamhet som bedrivs i företag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen.73 Syftet med bestämmelsen är att betona styrelsens ansvar för den sidan av den kommunala verksamheten. Det ansågs dock inte nödvändigt att i lag införa en rätt för styrel- sen att inhämta upplysningar från kommunala företag. I stället bor- de det vara en uppgift för fullmäktige att se till att nödvändiga åt- gärder vidtas för att tillgodose styrelsens behov av uppgifter från de kommunala företagen.74 Enligt kommunallagen skall fullmäktige se till att den får ta ställ- ning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell be- skaffenhet eller annars är av större vikt fattas i ett aktiebolag som kommunen äger till . Detsamma gäller i en stiftelse som kommunen eller ensamt bildat.75 Sådana händelser som avses är t.ex. ändringar i bolagsordningen, förändringar av aktie- kapitalet, fusion av företag, förvärv eller bildande av dotterföretag, förvärv eller försäljning av fastigheter över en viss beloppsgräns samt införande och ändring av avgiftstaxor. Frågor som rör den löpande driften omfattas inte av bestämmelsen. Det står fullmäk- tige fritt att välja lämplig metod för att tillförsäkra sig rätten att uttala sig i frågan innan bolaget fattar sitt beslut. Ett sätt kan vara att föra in bestämmelser om detta i bolagsordningen eller stiftelse- förordnandet, ett annat att träffa avtal med bolaget eller stiftelsen.76 Ett sådant avtal innebär inte att det uppstår en uppgiftsskyldighet som kan åberopas för att lämna ut uppgifter som omfattas av sekre- tess. Det bör dock kunna vägas in vid en bedömning av om en upp- gift som omfattas av sekretess kan lämnas ut med stöd av general- klausulen (14 kap. 3 § sekretesslagen). Om företaget lämnar en uppgift som omfattas av sekretess till fullmäktige eller styrelsen är frågan vilket skydd den får där. Den upp- sikt styrelsen är skyldig att utöva kan troligen inte jämställas med 7214 kap. 3 § jfr med 15 kap. 5 § sekretesslagen 736 kap. 1 § kommunallagen 1990/91:117 s. 753 kap. 17 § första stycket 3 och tredje stycket kommunallagen 2001/02:80 s. 137 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. tillsyn som avses i 13 kap. 1 § sekretesslagen.77 Det innebär att tillämp- ningen av den aktuella sekretessbestämmelsen inte automatiskt över- förs till styrelsen när uppgiften lämnas dit. För att sekretess skall kunna gälla hos styrelsen krävs att det finns en överföringsbestäm- melse beträffande den aktuella sekretessbestämmelsen eller att sek- retessbestämmelsen är formulerad så att den även omfattar att upp- giften finns hos styrelsen. Det senare är fallet beträffande sekretess enligt 6 kap. 1 § (skydd för företagets affärsförhållanden) och 8 kap. 10 § (skydd för affärs- förbindelsers ekonomiska förhållanden). Dessa bestämmelser gäller även hos en myndighet som utövar ägaruppdrag i ett bolag, en förening, en samfällighet eller stiftelse, dvs. hos såväl styrelsen som fullmäktige. Dessutom gäller 6 kap. 2 § första stycket (skydd för det allmänna vid förvärv etc.) hos alla myndigheter oavsett verk- samhet, således även hos styrelsen och fullmäktige. En praktisk situation där det inte är lika klart att sekretess gäller hos styrelsen är om uppgiften rör att verkställande direktören har alkoholproblem. En sådan uppgift omfattas av sekretess hos före- taget.78 Denna sekretess gäller dock inte hos kommunstyrelsen eller , eftersom det inte är frågan om styrelsens per- sonalsociala eller personaladministrativa verksamhet. Det finns inte heller någon tillämplig överföringsbestämmelse. I ett aktiebolag utser styrelsen verkställande direktör. Verkstäl- lande direktörens uppgift är att sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. En uppgift om att ett kommunalt företags verkställande direktör inte kan fullgöra sina uppgifter kan vara av vikt för kommun- eller möjligheter att fullgöra sin uppsiktsskyldighet. Kommun- eller har dock inga direkta möjligheter att vidta åtgärder utan det är förbehållet bolagets styrelse. Vi har inte haft möjligheter att studera kompetensfördelningen inom kommuner och landsting så grundligt att vi kan avgöra om detta problem endast rör kommunens förhållande till sina företag eller om mot- svarande fråga kan uppstå t.ex. beträffande en för- valtningschef. Uppsiktsskyldigheten är ett utslag av kommun- och landstingsstyrelsernas övergripande ansvar för den kommunala verk- samheten. Insynsintresset i verksamhet som rör uppsikt över kom- munala företag är således mycket stort. 77Jfr m.fl. s. 13:2 och 1998 s. 48. I 1995 redovisas dock en annan uppfattning (s. 86). 787 kap. 11 § sekretesslagen Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Vid våra möten med företrädare för kommunala företag har inte någon av dem uttryckt att de känt sig förhindrade att lämna upp- gifter till kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige. De menar att dessa organ endast vill ha del av uppgifter som är okontrover- siella för företagen att lämna till ägaren. Vi har inte heller från före- trädare för kommuner och landsting fått några konkreta exempel på att de inte fått de upplysningar från sina företag de behöver för att kunna agera som ägare. I detta sammanhang kan också påpekas att det eventuellt bristande sekretesskyddet hos kommuner och landsting för uppgifter från företagen inte är en följd av att offentlighetsprincipen infördes i de kommunala företagen. Sammanfattningsvis konstaterar vi således att frågan om det be- hövs uppgiftsskyldigheter i lag för de kommunala företagen har diskuterats tidigare. Trots att detta skedde innan offentlighetsprin- cipen infördes i de kommunala företagen anser vi att det inte kom- mit fram skäl att nu göra en annan bedömning. I vårt arbete har vi inte fått något belägg för att kommuner och landsting inte i prakti- ken har möjlighet att få de upplysningar man behöver från sina före- tag. Beträffande uppgifter om enskilda, t.ex. en bostadshyresgäst, kan i stället sekretessgränsen mellan företaget och ägarorganen an- ses utgöra en förbättring för den enskildes integritet i förhållande till vad som gällde innan offentlighetsprincipen infördes i före- tagen. När det gäller skyddet hos kommuner eller landsting för uppgifter från företaget anser vi inte att det har kommit fram något som visar att detta inte är tillfredsställande. Vi vill här framhålla det stora insynsintresset i verksamhet som rör uppsikt över de kommu- nala företagen, eftersom det är fråga om förvaltningen av kommu- nens förmögenhet. Resonemanget ovan gäller förhållandet mellan företagen och äga- ren. Det kan i vissa delar överföras till förhållandet mellan kommunala företag. Det gäller bl.a. möjligheterna för ägarna att genom bolags- ordningar eller ägardirektiv bestämma vilka uppgifter som skall lämnas mellan kommunens företag. Om sådana klausuler skulle röra utbyte av uppgifter som kan omfattas av sekretess så innebär de inte att tystnadsplikten bryts direkt med stöd av 14 kap. 1 § sek- retesslagen. Som vi angett ovan bör det dock vägas in vid en be- dömning av om uppgifter skall lämnas ut med stöd av generalklau- sulen (14 kap. 3 § sekretesslagen). Vi lämnar i detta betänkande ett förslag som innebär att offentlig- hetsprincipen även skall tillämpas av statliga företag. Resonemangen ovan om de kommunala företagen gäller i princip även de statliga. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Statens olika organ har samma möjligheter som kommuner och landsting att genom bolagsordningen eller andra avtal ålägga sina företag uppgiftsskyldigheter. Resonemanget beträffande tillämpliga sekretessbestämmelser blir också detsamma.