sou · GSB364 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av den lagstiftning som rör allmänna vatten och avloppsanläggningar (dir 2002:46). Statsrådet förordnade general- direktören som särskild utredare för detta uppdrag. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. f.d. regeringsrådet , , va-chefen , , departementssekreteraren , , kanslirådet , , överingenjören , , verkställande direktören , Fastighetsägarna , förbundsjuristen , , avdelningsdirektören , , ämnessakkunniga , Närings- departementet, vice ordföranden i och departementssekreteraren , . entledigades med verkan fr.o.m. och fr.o.m. som experter. Rättssakkunniga , , förordnades fr.o.m. som expert och ersattes av rättssakkunniga från samma departement. Hovrättsassessorn förordnades fr.o.m. som sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet . Genom regeringsbeslut överlämnades 5214 Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp, i de delar som rör va-frågor, till Va-lagsutred- ningen för behandling och redovisning i utredningens betänkande. har samrått med (N 2003:03) i de delar som berört lagen om allmänna värmesystem och med sekretariatet i (M 1999:03). Jag överlämnar härmed betänkandet Allmänna vattentjänster (SOU 2004:64). Experterna i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med detta betänkande. Betänkandet har därför utformats i vi-form. Detta innebär inte att samtliga experter i alla delar står bakom de slutsatser som redovisas i betänkandet. I väsentliga delar är utred- ningen ense. Jag är dock ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller. Experten har avgett ett särskilt yttrande. Förslag till lag om allmänna vattentjänster.................................. Förslag till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149) ....... Förslag till lag om ändring av lagen (1976:839) om Statens Förslag till lag om ändring i prisregleringslagen (1989:978) ...... 5.Förslag till lag om ändring i lagen (1991:852) om betalningsföreläggande för fordringar i arbetstvister och fordringar som skall prövas av statens va-nämnd Om va-verksamheten i ................................................ Lagstiftning och utredningar ............................. (Avsnitt 4–10) Rådande företags- och ägarstruktur .............................. Begreppet och formerna .......................................................... Pågående arbete inom Europeiska unionen............................ Privat eller kommunalt, för- och nackdelar .................... Ansvaret för vattentjänsterna........................................ Skäl för offentligt ägande......................................................... Rådigheten över resurserna.................................................... Utrymmet för privatisering ................................................... Beslut om allmänna bestämmelser (ABVA)......................... Beslut om verksamhetsområde ............................................. Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar ....... Förenligheten med RF........................................................... Enkätundersökningen om allmänförklarade va- 10.4.1 Förekomsten av allmänförklarade va- 10.4.2 Avslag på ansökan om allmänförklaring m.m........... 10.4.3 Upphävande av allmänförklaring............................... 10.4.4 Föreläggande enligt 2 § va-lagen................................ 10.4.5 Beslut om syssloman .................................................. Skäl för allmänförklaring ....................................................... Behovet av allmänförklarade va-anläggningar i lagen om Befintliga allmänförklarade va-anläggningar ........................ (Avsnitt 11–23) Försörjningen med allmänna vattentjänster ................. Den allmänna va-anläggningens ändamål ............................. 11.2.1 Ändamålet för den allmänna va-anläggningen .......... 11.2.2 behov av släckvatten ................. Ansvaret för tillkomsten av allmän va-anläggning............... Va-samverkan enligt gällande rätt ......................................... 12.2.1 Olika former för sådan samverkan............................. 12.2.3 Andra samfällighetsformer......................................... Behovet av va-samverkan....................................................... Regleringen av va-samverkan................................................. 12.5.1 Undantag från den kommunala utbyggnadsskyldigheten genom beslut om va- 12.5.2 Kommunens inledande ställningstaganden ............... 12.5.3 Beslut om va-samverkan ............................................. 12.5.4 Innehållet i beslutet om va-samverkan ...................... 12.5.5 Överprövning av beslut om va-samverkan ................ 12.5.6 Inrättande av en gemensamhetsanläggning ............... 12.5.7 Anslutning av tillkommande fastigheter ................... 12.6.1 Kostnader för att få va-samverkan till stånd ............. 12.6.3 Ersättning för onyttiga anordningar.......................... Kommunens ansvar om va-samverkan inte fungerar ........... 13.2.2 Besluten om verksamhetsområde .............................. 13.2.3 Inskränkning av verksamhetsområde ........................ 13.2.4 Överprövning av ................................... Brukningsrätt och avgiftsskyldighet ............................ 14.1.2 Fastighetsägarens brukningsrätt................................ 14.1.3 Fastighetsägarens avgiftsskyldighet .......................... 14.2.1 Anstånd med att bygga ut den allmänna 14.2.2 Förbud mot inkoppling av bristfällig installation..... 14.2.3 Skyldighet till faktisk anslutning ............................... 14.2.4 Utrymmet för småskaliga va-lösningar ..................... 14.2.5 Avgiftsskyldighet för dagvatten- fastighet................ 14.2.6 Avgiftsskyldighet för dagvatten- gata ....................... 14.2.7 Betalningsansvar för avgifter när fastighet byter 15.1.1 Utförande och drift av en allmän va-anläggning samt anordningar för denna ....................................... 15.1.3 Huvudmannens underhållsskyldighet....................... 15.1.6 Vad som ingår i den allmänna va-anläggningen ........ 15.1.7 Inlösen m.m. ............................................................... Utförande och drift av en allmän va-anläggning.................. 15.3.1 Allmänna krav för utförande och drift...................... 15.3.3 Resurshushållning m.m. ............................................. 15.3.4 Återvinning av näringsämnen .................................... 15.3.5 Avloppsplaner m.m. ................................................... 15.3.6 behov m.m................................. 15.3.7 Risk- och sårbarhetsaspekter ..................................... 15.3.8 Närmare om anläggningens utformning ................... 15.3.9 Huvudmannens underhållsskyldighet....................... 15.6.1 Vad som ingår i den allmänna va-anläggningen......... 15.6.2 Särskilt om LTA-system............................................. 15.6.3 Särskilt om lokalt omhändertagande av dagvatten.... 15.6.4 Undantag från vad som skall anses ingå i 15.7.1 Inlösen av enskilda va-anordningar............................ 15.7.2 Ersättning för onyttiga anordningar.......................... 15.9.1 förslag och annan reglering av 15.9.2 Behovet av bestämmelser om MKB i lagen om Rättsförhållandet mellan huvudman och brukare.......... Brukande av allmän va-anläggning ............................. 17.2.1 På vilket sätt bör brukandet regleras?........................ 17.2.2 Kommunens närmare föreskriftsrätt ......................... 17.2.3 Huvudmannens behov av att informera brukarna .... 18.2.2 Va-företagens soliditet................................................ 18.2.3 Internränta på överskott ............................................ 18.2.4 Avkastning på insatt kapital....................................... 18.2.5 Kringgåenden av självkostnadsprincipen .................. 18.2.6 Ersättning för markupplåtelser m.m. ........................ 18.2.7 Kostnader för miljövårdande verksamhet ................. 18.2.8 Försäljning av allmän va-anläggning.......................... Avgifter och taxor ..................................................... 19.1.1 Avgiftsuttagets fördelning ......................................... 19.1.3 Ramdirektivet för vatten ............................................ 19.2.1 Allmänna utgångspunkter.......................................... 19.2.2 Allmänna fördelningsprinciper .................................. 19.2.3 Särtaxa och säsongstaxa.............................................. 19.2.4 Taxa som grund för avgiftsuttag................................ Skadestånd och andra påföljder................................. 21.1.1 Fullgörelse och skadestånd m.m................................ 21.1.2 Avstängning av vattentillförsel .................................. 21.1.3 Återbetalningsskyldighet för kommun..................... Behovet av en särskild reglering............................................ 21.3.1 Skadevållarens ansvar.................................................. 21.3.2 Bestämmande av skadeståndet samt jämkning 21.3.3 Särskilt om jämkning med hänsyn till försäkring..... 21.3.4 Fullgörelse m.m. ......................................................... 21.3.5 Ansvarsregelns tillämpningsområde.......................... 21.4.1 Avstängning av vattentillförsel................................... 21.4.2 Avstängning av avloppsanslutning............................. Återbetalningsskyldighet för kommun................................. Prövning och överprövning av va-frågor ....................... 23.2.1 Tvister om värmeförsörjning...................................... 23.2.2 Ordförande i nämnden ............................................... 23.2.3 Utrymmet för ordförandebeslut................................ 23.2.4 Kravet på förhandling ................................................. 23.2.6 Instruktionen för .......................... III UTVÄRDERINGEN AV LAGSTIFTNINGEN (Avsnitt 24) Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem ................... Bakgrunden till lagstiftning om allmänna värmesystem ...... 24.3.1 Lagen om allmänna värmesystem............................... 24.3.5 Förhållandet mellan lagen om allmänna värmesystem och övrig lagstiftning ........................... Andra utredningar på området.............................................. Fjärrvärme- och naturgasmarknaderna ........................ Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens Förslaget till lag om allmänna vattentjänster ....................... Förslaget till ändringar i anläggningslagen (1973:1149)...... Förslaget till ändringar i lagen (1976:839) om Statens 27.4Förslaget till ändringar i prisregleringslagen (1989:978) samt i lagen (1991:852) om betalningsföreläggande för fordringar i arbetstvister och fordringar som skall prövas av statens va-nämnd ................................................... ramdirektivet för vatten .................................................. Bilaga 3 Något om va-taxor och kommunens beslut om grunderna för avgiftsuttaget............................................ Utredningen har haft tre huvuduppgifter. Den första har gällt privatiseringsfrågan. Den handlar om företags- och ägarstrukturen på va-området, hur den allmänna va-verksamheten skall organiseras och vem som skall äga och driva de allmänna va-anläggningarna. Den andra huvuduppgiften har varit att göra en allmän översyn av va-lagstiftningen, dvs. huvudsakligen lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar och lagen (1976:839) om . Och den tredje att göra en utvärdering av lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem. Vi föreslår i det här betänkandet en ny lag om allmänna vattentjänster. Den bygger i väsentliga delar på den gällande va- lagen, som den skall ersätta, och utgör framför allt en vidareutveckling av denna. Dessutom föreslår vi en del ändringar i lagen om och i anläggningslagen (1973:1149). Slutligen föreslår vi att lagen om allmänna värmesystem skall upphävas. Genom den äldre va-lagen fick kommunen ett direkt ansvar för att tätbebyggelsens behov av gemensamma anläggningar för vattenförsörjning och avlopp blev tillgodosett. Kommunerna fullgjorde den skyldigheten huvudsakligen genom att bygga ut kommunala va-anläggningar som de sedan också drev i egen regi. har en del kommuner bolagiserat denna verksamhet. Det har senare förekommit att ägarandelar i sådana bolag överlåtits till privata intressenter. I ett fall, , har den kommunala va-anläggningen på detta sätt kommit att helt ägas och drivas av ett privat kommersiellt företag. förekommit att hela driften av kommunala va-anläggningar har lagts ut på privata entreprenörer. Vi har enligt direktiven haft att överväga en lagreglering som säkerställer eller åtminstone verkar för att allmänna va-anläggningar ägs av kommuner eller andra offentligrättsliga subjekt och att fortsatta utförsäljningar undviks. Det har inte i vår analys av förhållandena kommit fram några bärande skäl för en privatisering av allmän va-verksamhet. Förutsättningarna för en effektiv drift i offentlig regi förefaller vara minst lika goda som i privat. Eftersom det är fråga om ett naturligt monopol med för samhället och medborgarna nödvändiga vattentjänster, talar det mesta, om inte allt, för att monopolet och infrastrukturen åtminstone bör ägas av det allmänna. Ett upprätthållande av självkostnadsprincipen medger heller inget egentligt utrymme för ett kommersiellt privat monopol på detta område. Utgångspunkterna för vårt lagförslag ligger väsentligen i linje med de ursprungliga intentionerna bakom den gällande lagregleringen, så som vi uppfattat dessa, nämligen att de allmänna vattentjänsterna skall vara en form av samhällsservice som medborgarna skall kunna kräva att få tillgång till där det finns i lagen angivna förutsättningar för detta och som då skall tillhandahållas dem till sina nödvändiga kostnader. Vårt lagförslag innebär att en sådan ordning befästs och utvecklas och att kommunens ansvar i det här avseendet skärps och förtydligas. Vi föreslår att det i första hand och ytterst är kommunen som skall ha ansvaret för denna samhällsservice. Kommunen skall se till att de allmänna va-anläggningar som behövs också kommer till stånd och att dessa sedan består och fungerar som allmänna anläggningar så länge behovet finns kvar. För detta krävs en rådighet över resurserna. Bara kommunala anläggningar skall därför kunna vara allmänna va-anläggningar. Med den offentligrättsliga reglering som vårt system förutsätter tillåter regeringsformens normgivningsbestämmelser heller inte att det finns några andra än kommunala huvudmän för den allmänna va- verksamheten. Eftersom kommunen alltid skall svara för att föreliggande behov av allmänna vattentjänster blir tillgodosedda, kommer det inte att finnas något utrymme för en privatisering och kommersialisering av verksamheten, i varje fall inte såvitt avser ägandet. Möjligheten att upplåta hela driften till privata företag begränsas i vårt förslag framför allt genom krav på en strikt tillämpning av självkostnadsprincipen. Det övergripande ansvaret för verksamheten, som utom annat skall säkerställa det demokratiska inflytandet, innefattar också att det är kommunen och inte huvudmannen som skall bestämma såväl verksamhetsområdet för den allmänna va-anläggningen som taxan för va-avgifterna, åtminstone de normativa inslagen, och även föreskrifterna om va-anläggningens brukande. Beträffande verksamhetsområdet och föreskrifterna om brukandet förutsätts att regeringen delegerar denna föreskriftsrätt till kommunen. Kommunens skyldighet att ordna allmänna va-anläggningar underlättas av att kommunen inte själv behöver äga anläggningarna. Det räcker att kommunala intressen står bakom ett offentligt ägande. Detta skall öppna för ett ökat samarbete mellan kommunerna och olika former av regionala samverkanslösningar. Vi tror att en regionalisering av den allmänna va-verksamheten, som leder till större och färre va-företag, skall kunna bidra till en önskvärd rationalisering med från effektivitetssynpunkt mer ändamålsenliga kommunala brukningsenheter och verksamhets- områden. Ett viktigt steg i samma riktning är vårt förslag om ett undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen som skall göra det möjligt för en kommun att äga och driva va-anläggningar också i grannkommuner, om samordningen medför ett bättre utnyttjande av resurserna. Allmänförklarade va-anläggningar, som inte är kommunala, passar inte in i vår organisation av den allmänna va-verksamheten. Flertalet sådana anläggningar har uppenbarligen spelat ut sin roll. Det finns något praktiskt behov av dem. Utgående statsbidrag var ofta enda anledningen till att de kom till. Vi föreslår att möjligheten att allmänförklara enskilda va-anläggningar utmönstras ur lagstiftningen och att de redan allmänförklarade anläggningarna, som inte i vårt lagförslag behåller sin allmänna status, på olika sätt avvecklas . I den allmänna lagöversynen har vi bland annat övervägt hur lagstiftningen bättre skall kunna tillgodose moderna krav på miljöhänsyn och resurshushållning. Det har lett fram till förslag om ändringar i reglerna om kommunens skyldighet att bygga ut allmänna va-anläggningar, om hur en sådan anläggning skall utföras och drivas och om fastighetsägares skyldighet att genom avgifter bidra till utbyggnadskostnaderna. Kommunens skyldighet att ordna allmän va-anläggning utvidgas i vårt lagförslag från att bara gälla när en sådan anläggning behövs av hälsoskyddsskäl till att också gälla när den behövs av hänsyn till skyddet för miljön. Det kommer att öka kretsen av dem som är berättigade till allmänna vattentjänster. Och det kommer att få betydelse för utbyggnaden av allmänna dagvattenanläggningar och innebära ökade krav på dagvattenhanteringen, exempelvis på reningsåtgärder i vissa fall. Den ökade utbyggnadsskyldigheten kompenseras till en del genom ökade möjligheter för kommunen att kunna ta hjälp av andra kommunala huvudmän för att klara uppgiften. Dessutom får kommunen möjligheten att i undantagsfall förordna att fastighetsägarna själva skall ta hand om sin va-försörjning genom en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149). Kommunen får besluta om en sådan va-samverkan mellan fastighetsägarna om det framstår som en lämpligare lösning än att bygga ut en allmän va-anläggning. Det kan gälla i mindre större sammanhang med goda lokala förutsättningar för småskaliga va- lösningar. Ett beslut om va-samverkan skall dock bara kunna meddelas om opinionsvillkoret i 7 § anläggningslagen är uppfyllt och om det ekonomiskt, organisatoriskt och i övrigt finns förutsättningar för att fastighetsägarna på lång sikt skall kunna svara för vattenförsörjning och avlopp inom området så att skyddet för hälsan och miljön tillgodoses. Gemensamhetsanläggningen inrättas sedan enligt anläggnings- lagen utan tillämpning av väsentlighets-, båtnads- eller opinions- villkoren. Dessa villkor ersätts av kommunens prövning och avvägning mellan det allmännas och de enskildas intressen i beslutet om va-samverkan. Om samverkan medför att befintlig enskild va-anordning blir onyttig, kan fastighetsägaren få ersättning för denna. Inte bara inom ramen för va-samverkan utan också som enskilt alternativ till den allmänna anläggningen inom dennas verksamhets- område, vidgas genom vårt lagförslag utrymmet för bra småskaliga va-lösningar som uppfyller långsiktiga krav på hälso- och miljöskydd. Genom en uppvärdering av hushållningsaspekten kommer sådana enskilda alternativ att kunna hävda sig bättre i konkurrensen med det allmänna. Det bör göra det något lättare för en fastighetsägare som har en egen bra va-lösning, som han vill behålla, att slippa avgiftsskyldighet gentemot huvudmannen för den allmänna anläggningen. Vi trycker i lagen på att en allmän va-anläggning skall utföras och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas från miljö- och hälsoskyddssynpunkt och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser. Och vidare så att också andra allmänna intressen som behöver den, exempelvis räddningstjänsten, kan tillgodoses. Vårt förslag utgår från att regeringen kommer att delegera rätten att bestämma verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning till kommunen. Kommunens beslut skall inte kunna överklagas i annan ordning än enligt kommunallagens regler om laglighetsprövning. Men såväl huvudmannen som berörda fastighetsägare skall kunna väcka talan direkt hos om kommunens utbyggnadsskyldighet. Verksamhetsområdet skall i vissa fall också kunna inskränkas. Fastighetsägare som drabbas av detta får rätt till ersättning. Enligt vårt förslag skall även avvattningssystem som inte är ledningsbundna kunna ingå i en allmän dagvattenanläggning. Huvudmannen skall kunna ta ut både anläggnings- och bruknings- avgifter för att dagvatten genom ett sådant avvattningssystem leds bort från fastigheter utan att det upprättas någon förbindelsepunkt för ändamålet. Beträffande avvattningen av gator och andra allmänna platser föreslår vi att denna vattentjänst inte längre skall vara bunden till en detaljplan utan i stället gälla inom särskilt för detta ändamål fastställda verksamhetsområden. Vattentjänsten skall omfatta avledningen av vattnet men också reningsåtgärder som är påkallade av hänsyn till skyddet för miljön. Den som svarar för att de allmänna platserna ställs i ordning och underhålls skall stå för hälften av reningskostnaderna. Flera förändringar föreslås i det va-rättsliga förhållandet mellan huvudmannen för en allmän va-anläggning och anläggningens brukare. Huvudmannen skall exempelvis till va-försörjningens skydd kunna vägra tillkoppling av fastigheter med va-installationer som har väsentliga brister. Och huvudmannen skall i fortsättningen ha ansvaret för pumpanordning och annan särskild va-anordning på en fastighet som på grund av den allmänna anläggningens speciella konstruktion eller utförande behövs för att fastigheten skall kunna betjänas av anläggningen. Det mellan parterna inbördes gällande skadeståndsansvaret preciseras. Även skador till följd av ytledes eller på annat sätt inträngande vatten på en ansluten fastighet från en allmän va-anläggning skall anses uppkomna i va-förhållandet. Det är grundläggande för hela systemet att produktion och distribution av allmänna vattentjänster skall som annan samhälls- service ske enligt självkostnadsprincipen. Denna princip skall fortsatt gälla med den skärpning som det innebär att avgiftsuttaget inte får överstiga de nödvändiga kostnaderna. Vi diskuterar i betänkandet vilka kostnader som skall anses vara nödvändiga. Den frågan låter sig inte lämpligen besvaras i lagtexten utan får som klarläggas huvudsakligen i rättstillämpningen. Vår diskussion bör därvid kunna tjäna som vägledning. Med visst avsteg från självkostnadsprincipens krav på en rättvis kostnadsfördelning mellan olika brukargenerationer, föreslår vi dock att huvudmannen skall få väsentligt ökade möjligheter att avsätta medel till en investeringsfond för specificerade framtida nyinvesteringar enligt en fastställd investeringsplan. Bland annat för att möjliggöra en rättslig kontroll av att självkostnadsprincipen efterlevs, föreslår vi särskilda regler för redovisning av allmän va-verksamhet. För sådan verksamhet skall i fortsättningen redovisas en särskild resultat- och balansräkning. Av tilläggsupplysningar skall framgå hur huvudmannen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet som huvudmannen drivit. med grunderna för avgiftsuttaget skall för den allmänna va-verksamheten i en kommun alltid beslutas av kommunen, oavsett vem eller vilka som är huvudmän för va- anläggningarna. Kommunen kan dock överlämna åt huvudmannen att beräkna avgifternas storlek i taxan. Enligt vår bedömning är den gällande va-lagens avgiftsregler väl förenliga med de krav på en sådan reglering som uppställs i artikel 9 i ramdirektivet för vatten (2000/60/EG).