sou · GSB3125 · 2005-01-01 00:00:00 — De tre barriärerna (kapseln, bufferten och berget) skall ha till uppgift att isolera de radioaktiva ämnena i bränslet från om- Djupförvaret1 skall i sin grundutformning bestå av en nedfartstunnel, schakt, centralområde samt en rad deponerings- tunnlar. I varje deponeringstunnel skall det finnas ett antal depone- ringshål. Efter att kapslarna placerats i deponeringshålen, omgivna av tätande bentonitlera, skall tunneln fyllas igen med en blandning av bentonitlera och krossat berg. Även övriga utrymmen skall fyllas igen när allt bränsle har deponerats. Regeringen har genom beslut gjort be- dömningen att KBS-3-metoden bör användas som planeringsförut- sättning för platsundersökningarna. Regeringen konstaterade vidare i detta beslut att SKB även i fortsättning bör bevaka teknik- utvecklingen avseende olika alternativ för omhändertagande av kärnavfall. Arbetet med att finna en lämplig plats för djupförvaret pågår. inleddes platsundersökningar i och kommuner. De platser som valts ligger i närheten av och . SKB:s mål för plats- undersökningsskedet är att få de tillstånd som behövs för att lokali- sera och bygga djupförvaret och inkapslingsanläggningen. För djupförvaret skall sedan byggskedet kunna inledas på den valda platsen. SKB planerar att ansöka om tillstånd att uppföra inkapslingsanläggningen och att ansöka om tillstånd att anlägga ett djupförvar. Volymerna av kortlivat låg- och medelaktivt avfall kommer att öka när kärnkraftverken rivs. SKB bedömer att en utbyggnad av SFR är den bästa lösningen för denna avfallstyp. En sådan ut- byggnad behöver inte vara klar förrän rivningen av kärnkraftverken är påbörjad. Om kärnkraftverken är i drift kan en utbyggnad av den befintliga SFR-anläggningen bli aktuell för att ta om hand den ökande mängden driftavfall. Annat långlivat avfall än använt kärnbränsle mellanlagras i Clab, vid kärnkraftverken och i Studsvik. Volymen är än så länge liten, men ökar successivt och kommer att öka ytterligare när kärn- kraftverken rivs. För att avlasta Clab kommer SKB enligt planerna att mellanlagra denna avfallstyp under torra förhållanden. Detta planeras ske i ett bergrum i Simpevarp och senare även i SFR. Enligt nuvarande planering behöver inte mellanlagret stå klart 1 Termen djupförvar används här synonymt med begreppet slutförvar för använt kärn- bränsle. Ett slutförvar för långlivat avfall behövs . Figur 2.1 Det fullständiga systemet för att ta hand om kärnavfall enligt SKB:s planer (Källa: , s. 25, SKB 2004). I det följande beskrivs utvecklingen av systemet för att långsiktigt ta hand om avfallet. Den utvecklingen utgör kärnavfallsprojektet och består av vissa centrala delprojekt. såsom det definieras här omfattar om- händertagande av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall och rivningsavfall. Systemet för att långsiktigt ta hand om detta avfall är under uppbyggnad. finns, som beskrivs i det föregående, ett specialbyggt fartyg för transporter av radioaktivt avfall, ett slutför- var för kortlivat låg- och medelaktivt driftavfall i Forsmark och ett centralt mellanlager för använt kärnbränsle i . Flera viktiga delar i systemet finns emellertid endast på planeringsstadiet. Inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle. Slutförvar för använt kärnbränsle. Slutförvar för långlivat låg- och medelaktivt avfall. Slutförvar för rivningsavfall. De platsundersökningar som SKB genomför för att finna en lämplig plats för djupförvaret förutsätter att de aktuella kommunerna vill delta i arbetet. Detta principiella synsätt har ut- tryckligt stöd av regeringen. I ovan nämnda kommuner har plats- undersökningar påbörjats efter det att en övervägande majoritet i respektive kommunfullmäktige varit positivt inställd till sådana undersökningar. Enligt skall, som redan nämnts, en ansökan om att anlägga ett djupförvar på en viss plats lämnas in och en försöksdrift omfattande 400 kapslar påbörjas . Reguljär drift planeras efter en ut- värdering försöksdriften. Allt använt kärnbränsle från det nu- varande svenska kärnkraftsprogrammet skulle i så fall kunna vara slutligt omhändertaget . Huvudalternativet för lokalisering av en inkapslingsanläggning är som nämnts i det föregående i anslutning till Clab i . Ett alternativ som också utreds är Forsmarksområdet. SKB planerar att lämna in en ansökan om lokalisering av en inkapslings- anläggning . I samband med rivningen av reaktorerna uppstår låg- och medel- aktivt rivningsavfall som skall slutförvaras. Någon lokalisering för detta förvar är ännu inte beslutat. Enligt SKB:s planer antas det att en samlokalisering med det befintliga slutförvaret för kortlivat låg- och medelaktivt driftavfall i Forsmark kommer att ske och att detta kan vara 2020. 2.2Fyra rivningsprojekt och ett gemensamt projekt kan anses utgöras av fyra rivningsprojekt och ett gemensamt projekt. Rivningsprojekten utgörs av rivning av reaktorerna på respektive kärnkraftsstation2, medan det gemen- samma projektet omfattar anläggningarna för inkapsling och slut- förvaring av använt kärnbränsle samt drift- och rivningsavfall. Kostnaderna skall täckas av reaktorinnehavarna, men med hjälp av ett finansieringssystem i statlig regi. Inom ramen för detta är en fond knuten till varje reaktorinnehavare. Medel ur en sådan fond får tas i anspråk för reaktorinnehavarens kostnader för dels det egna rivningsprojektet, dels den egna andelen av kostnaderna i det gemensamma projektet. Enligt SKB:s planering skall alltså hela projektet vara avslutat . SKB har i PLAN 2004 uppskattat en trolig total framtida projektkostnad till i dagens penningvärde. Denna kostnadsuppskattning gäller för en konfi- densgrad på . Innebörden av detta är att sannolikheten för en högre (eller lägre) kostnad är . Vid en konfidensgrad på uppskattar SKB kostnaden till . Sannolik- heten för att kostnaden understiger detta belopp är då . Den beräknade merkostnaden för en höjd konfidensgrad från till uppskattas således av SKB till , eller av den framtida kostnad som SKB anser trolig. I Plan 2003 upp- skattades kostnaden för att höja konfidensgraden från till till , eller av den troliga totala fram- tida kostnaden. Mot bakgrund av denna översiktiga redogörelse kan kärnavfalls- projektet beskrivas som ett mycket stort och långsiktigt anlägg- nings- och industriprojekt. Projektet befinner sig enligt utredaren fortfarande i en tidig fas även om de geologiska och biologiska för- utsättningarna analyserats i Äspölaboratoriet och i pågående plats- undersökningar. Teknik för inkapsling behöver utvecklas ytter- ligare. Acceptansen för ett slutförvar hos lokalt berörda kan vara föränderlig. Den allmänna opinionen i har blivit alltmer 2 , , och . vänligt sinnad till kärnkraft under senare år3, men opinionsläget kan naturligtvis förändras som en följd av en större incident eller olycka. En påbörjad slutförvaring kan behöva avbrytas och startas om på annan plats. Nya tekniker för avfallshantering (med fördel- aktiga inslag) kan komma att utvecklas osv. 2.3Ett par jämförelser med andra projekt Beskrivningen i föregående avsnitt är en beskrivning av kärnavfalls- projektet i sig. Genom att därtill sätta projektet i relation till andra projekt – att ta fram likheter och olikheter – skapas referensramar exempelvis vad gäller storleken på uppskattade betalningsflöden, tidsperspektivet, finansiella aktörer och riskfördelning. Det ligger nära till hands att jämföra kärnavfallsprojektet med andra större liknande konstruktionsprojekt. Tunneln under engelska kanalen är ett sådant projekt som har den likheten med kärnavfallsprojektet att finansieringen i princip skulle ske utan direkt statlig medverkan. är ett annat möjligt jäm- förelseobjekt eftersom det var ett stort projekt med ekonomiska risker. Det är också ett projekt där staten är delaktig i finansie- ringen och därigenom bär och hanterar risk. I det följande görs en jämförelse mellan de centrala delarna av kärnavfallsprojektet, dvs. rivning av kärnkraftverk och slutförvar av använt kärnbränsle, och såsom det tedde sig strax före byggstart . Finansieringen av kärnavfallsprojektet kan jämföras med pen- sionsförsäkringar eftersom båda utgör exempel på en finansiering med inbetalningar som föregår utbetalningar långt in . Det finns emellertid också skillnader. I det följande tas också en jämförelse med pensionsförsäkringar som utgångspunkt för att karakterisera kärnavfallsprojektets finansiering. En jämförelse mellan och de centrala delarna av kärnavfallsprojektet Öresundsbrokonsortiet äger och driver kust-till-kust förbindelsen över som är en sträcka. Bron finansierades med lån som garanteras solidariskt av de svenska och danska 3 Se SOM-undersökningen 2003, nr 34. Risken i kommer därför inte till uttryck på kapitalmarknaderna där istället garanterna värderas. Risken i kärnavfallsprojektet kommer heller inte till uttryck på kapitalmarknaderna, men i det fallet helt enkelt därför att projektet inte är direktfinansierat på marknaderna. Bron öppnades för trafik . Öresundsbrokon- sortiets ekonomi påverkas främst av trafikintäkterna där större delen av intäkterna kommer från vägtrafiken. Konsortiets upp- låning uppgår till . Finansieringskost- naderna påverkas givetvis av det allmänna ränteläget. Visst försäk- ringsskydd finns för att täcka grövre konstruktionsfel, oväntat stora underhållskostnader, en terroristhandling m.m. I tabell 2.1 nedan görs en jämförelse mellan kärnavfallsprojektet och . Ett avtal om byggande av förbindelsen slöts mellan och . Byggnationen på- börjades . Jämförelsen tänks ske med bro- projektet så som situationen i princip var före byggstart. Det inne- bär att var betydligt längre fram i sin pro- jektcykel än vad kärnavfallsprojektet kan sägas vara . Det hindrar inte att Öresundbro-investeringen då betraktades som riskfylld på såväl kostnads- som intäktssidan. Tabell 2.1: Jämförelse mellan och de centrala delarna av kärnavfallsprojektet (antag tillbaka i tiden med tänkt byggstart av till före byggstart) slutförvar om 5–) Beräknad byggstart av slut- 1995 och i drift från och förvar för använt kärnbränsle 2010 och i drift ca 2020. tidsgräns för driften. räknad förslutning av för- Konsortium som ägs av Ett bolag som ägs av kärn- ett svenskt och ett danskt bolag, vilka ägs entuell särskild buffert) Garantier till mindre belopp svenska och danska sta- ställda av andra bolag i resp Risken för att fondmedlen inte förmår täcka kost- (och säkerheterna) inte räck- naderna ligger på stat- er ligger på svenska staten. Statens risk uppkommer ge- på sig riskerna genom ofullkomligheter i den fin- Byggstart av slutförvar be- (tillstånd, platsval etc.) tillstånd är på plats. räknas ca 2010.Start av riv- Inga tillstånd är på Beräknat 1995–2000 För slutförvaret beräknat till ca 2010–2020. Rivningsskede ca 2020– i drift 2020 och förslutas Tillgång byggs upp av av- bron öppnas för trafik gifter på elproduktion före Inga monetära intäkter efter 4 För statens garantiåtagande debiteras en riskpremie. ca 25 mdr kr ca 65 mdr kr I stor utsträckning fast- Inga kontrakt tecknade för Tekniskt utförande inte helt miljökrav, teknisk ut- er givna för femårig Ändringskrav kan komma till följd av teknisk utveckling gjord ö och löpande inte framme vid konkret lokalisering/utförande som kan ge upphov till specifika förslutning (sannolikt staten) (efter investeringsfasen) Acceptans (allmänhet, Kärnkraften allmänt en kon- politisk fråga, etc.) fråga före beslut. troversiell politisk fråga. krav centrala för ut- demokratiska grunden för be- slut om lokalisering en fram- dock alternativa strategier) en skall bära risk. och bär risk genom ofull- komligheter i finansiell reg- lering och genom ratificering av den s.k. avfallskonven- risk hanteras inte. Risker i projekt och fin- Jämförelsen mellan och kärnavfallsprojektet visar på likheter och skillnader. Mot den bakgrunden bör följande karakteristika hos kärnavfallsprojektet uppmärksammas: det är ett beloppsmässigt mycket stort projekt, det täcker ett mycket långt tidsperspektiv, den demokratiska grunden för beslut om lokalisering är en framträdande faktor, det befinner sig tidigt i projektcykeln, det fordrar ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete, det finns inga kontrakt eller tillstånd på plats för byggande av slut- förvar eller rivningar, det finns inga långivare eller garanter som ställer krav på bedöm- ningar av projektet, staten bär en ekonomisk risk som inte varit i fokus. Pensioner med förtida inbetalningar – likheter och skillnader med finansieringen av kärnavfallsprojektet finansiering har på ett övergripande plan lik- heter med pensionsförsäkringar.5 Betalningsströmmen i ett pensionsprojekt är omvänd den som gäller för industriprojekt. In- betalningarna kommer före utbetalningarna. Risk och finansie- ringsbilden skiljer sig också från industriprojektet. Industriprojek- tets huvudsakliga kostnadsrisk begränsas ofta till något eller efter projektstarten. Vid pension och kärnavfall återfinns där- emot utbetalningarna längre in Den återstående livslängden för den blivande pensionären är okänd. Individen kanske är död innan pensionsåldern, eller kanske lever . Den försäkrade kan också bli arbetsoförmögen med krav på tidig pensionering. Denna osäkerhet kan emellertid hanteras med hjälp av de stora talens lag och med försäkringsmatematik. Genom beräkning av förväntad livslängd kan premierna sättas så att sannolikheten blir stor att de för systemet som helhet kommer att täcka kostnaderna – även om kraven från varje enskild individ är höljda i dunkel. Utnyttjandet av befolkningsstatistik är en uppenbar fördel för att kunna ställa ut pensionsförsäkringar, liksom möjligheterna att föra ihop ett stort 5 Se även underlagsrapport 7. antal mindre och oberoende risker. Motsvarande fördelar finns emellertid inte beträffande kärnavfallsfinansieringen. I princip är ett sätt att skydda sig inför pensionering och ålder- dom s.k. hedging, dvs. sparande i tillgångar som man behöver under ålderdomen, oberoende av det pris som gäller på marknaden. Typ- exemplet är investering i en bostad på den ort man vill bo som pen- sionär. Ägandet påverkas inte av om fastighetspriserna går upp eller ner. På kärnavfallsområdet kan man på liknande sätt investera i byggnader, bergrum mm som man vet kommer att behövas i fram- tiden. I praktiken är emellertid lokalisering och mycket annat fort- farande obestämt, vilket minskar utrymmet för hedging vad gäller avfall. Kopplingen mellan att bära och kontrollera risk kan vara ett pro- blem i försäkringssammanhang. S.k. moral hazard är t.ex. ett pro- blem rörande vissa försäkringar. Innebörden är i princip att försäk- ringen i sig påverkar sannolikheten för skada genom att individen kan bli mindre försiktig eller benägen att överdriva skadebelopp eller medverka till skada. För att begränsa sådana effekter i samband med pensionsförsäk- ringar utgår ersättning med i förväg bestämda belopp relaterade till gjorda premieinbetalningar. Ersättning baseras på inbetalda pre- mier, på förväntad avkastning och på det av försäkringsbolaget för- valtade kapitalet, minus administrativa kostnader. Det kommer an på försäkringstagaren att välja premie och därmed förväntad ersätt- ningsnivå.6 Utbetalningarna under pensionsförsäkringen blir på så sätt bero- ende av gjorda inbetalningar och förvaltningsresultatet. Någon real konsumtionsnivå garanteras inte. innebär däremot att reala investeringar skall genomföras – oberoende av om fonderade medel räcker eller inte. De avsättningar som görs i pensionsförsäkringssystem ger rätt till nominella framtida utbetalningar. Sådana utbetalningar är inte säkra i termer av en viss real förbrukning. Det finns en osäkerhet rörande försäkringsbolagets framtida betalningsförmåga. Det finns också en osäkerhet rörande den nominella betalningens reala värde. Också i detta avseende skiljer sig därför nuvarande system för kärnavfallsfinansiering från pensionsförsäkringen. Kärnavfallsfinansieringen och ett pensionsförsäkringssystem skiljer sig vidare med avseende på antalet aktörer som gör avsätt- 6 Som jämförelsenorm har här valts en typ av pensionsförsäkring med ersättning som är beroende av vald premienivå och förvaltningsresultat. ningar och hur underskott på ett håll kan kompensera överskott på andra håll. Ett pensionsförsäkringssystem omfattar ett stort antal försäk- ringstagare som gör avsättningar och vars sammantagna karakteri- stika gott kan speglas utifrån befolkningsstatistik. Förväntade betalningsströmmar och sannolikheterna för svängningar i dessa kan mot den bakgrunden uppskattas väl. Större utbetalningar i vissa fall genom att pensionsberättigade lever än genomsnittligt kompenseras av mindre utbetalningar i andra fall där pensions- berättigade avlider . Utfallet i kärnavfallsfinansieringen blir emellertid inte på det sättet det sammanlagda resultatet av en upp- sättning oberoende händelser som kan neutralisera varandra. Tvärtom innebär kärnavfallsfinansieringen att endast fyra aktörer gör avsättningar och att de fyra fonder som bildas hålls åtskilda från varandra så att underskott i något fall inte kan motbalanseras av överskott i något annat fall.7 Det finns i kärnavfallsfinansieringen inte något solidariskt ansvar och staten som sistahandsansvarig kan hamna i den sitsen att be- höva kompensera med skattemedel för underskott i en fond och behöva betala tillbaka överskott i en annan fond. De stora talens lag är tillämplig på pensionsförsäkringar men inte på kärnavfallsfinansieringen. Kärnavfallsfinansieringen och pensionsförsäkringarna skiljer sig också med avseende på aktörernas inflytande över kraven på betal- ningar. Den pensionsberättigade kan välja inbetalningsnivå (premienivå) men i övrigt inte direkt påverka kraven på utbetal- ningar. Ersättning under pensionsförsäkringen baseras som tidigare nämnts på inbetalade och på avkastningen i förvaltningen. Nivån på utbetalningarna är helt avskilda från vilka behov respek- tive pensionsberättigade har och således från nivån på den kostnad den pensionsberättigade skulle vilja ha täckt. Det är försäkrings- bolaget som anger nivån på utbetalningen oberoende av vilka önskemål den enskilde pensionsberättigade kan ha. I kärnavfallsprojektet har däremot de fyra aktörerna möjlighet att välja vem som skall utföra olika delprojekt och vilka typer av kontrakt och prisklausuler som skall accepteras. I delar kan det också förväntas vara de fyra aktörerna gemensamt som kommer att 7 De fyra fonderna skall täcka de kostnader respektive aktör/betalningsmottagare har för rivning m.m. (särkostnaderna). De skall också täcka respektive aktörs/betalningsmottagares andel av de gemensamma kostnaderna för slutförvar m.m. Dessa andelar regleras i ett s.k. intressentavtal mellan de fyra reaktorinnehavarna. Även dessa uppdelade samkostnader är kostnader som endast kan täckas av respektive fond. Till skillnad från pensionsförsäkringen är det inte fonden eller staten som utbetalare av medel som anger nivån på ut- betalningen utan mottagarna av medlen som anger vilka belopp de vill ha täckta. Med utgångspunkt från jämförelsen med pensionsförsäkringar kan kärnavfallsprojektets finansiering översiktligt karakteriseras av att det är en finansiering med förtida avsättningar finansieringsbehovet sträcker sig långt in betalningsmottagarna har inflytande över kraven på betalningar fonderade medel utgör inte något tak för projektets kostnader och anspråken på utbetalningar notan för kärnavfallshanteringen kan inte som i försäkrings- sammanhang uppskattas som det sammanlagda resultatet av en uppsättning oberoende händelser som troligen neutraliserar varandra avfallsprojektets investeringar skall genomföras oberoende av om fonderade medel räcker eller inte staten som sistahandsansvarig kan med skattemedel behöva kompensera underskott hos någon aktör – och behöva betala tillbaka ett överskott i en annan fond Avslutningsvis skall särskilt påpekas att statens risk ökar till följd av att det handlar om fyra separata fonder (Se avsnitt 4.2). Den föregående framställningen i detta kapitel föranleder enligt utredarens bedömning följande sammanfattande kommentarer. När det gäller vanliga investeringar sker stora utbetalningar först och sedan följer en period när investeringen skall återbetala sig och lämna sin avkastning. I kärnavfallsprojektet är ordningen mer lik pensionsförsäkringar. En period med avsättningar ur ett intäkts- flöde föregår rivningskostnad och efterföljande avfallshanterings- kostnad. Nyttan av investeringarna i avfallshanteringen represente- ras då inte av någon monetär avkastning utan utgörs i princip av att platser är återställda och radioaktiva ämnen inkapslade. I jämförelse med flertalet privata investeringsprojekt är ett be- gränsat antal intressenter involverade i finansieringen. Några aktie- ägare och långivare som direkt tar på sig risk i projektet finns inte. Det finns därför heller inte några offentliga ekonomiska bedöm- ningar av projektet utifrån ett aktieägar- eller långivarperspektiv. Projektet är beloppsmässigt mycket stort och det är också mycket långsiktigt. I det nu aktuella referensscenariot antas att slutförvaret försluts 2055–60. Kraven på hållbarhet för konstruktionen handlar om flera tusentals år och att klara kom- mande istider. Projektet är speciellt såtillvida att det måste genomföras – även om utformningen kan diskuteras. De centrala beståndsdelarna i projektet är rivning av verk och slutförvaring av använt kärnbränsle. Ingen av dessa båda dessa verksamheter kan sägas vara någon etablerad bransch. Det finns tekniska erfarenheter. Det finns också kostnadsmässiga erfaren- heter av rivning även om dessa ännu så länge är av mer sporadisk natur. Genomförandet av projektet är i ett tidigt skede. Några detalj- planer för rivningarna av verken finns inte och några upphandlingar är ännu inte aktuella. Lokaliseringen av var ett slutförvar för ut- bränt kärnbränsle skall placeras är fortfarande en öppen fråga och följaktligen finns heller inte några detaljplaner och upphandlingar för den investeringen. Fortgående insatser för forskning och ut- veckling karakteriserar delar av projektet. Lokaliseringsbeslut och tillståndsprövningar är på den framtida agendan. Vilka medel som i slutändan kan ha kommit att behövas för projektets genomförande kommer först att visa sig . De uppskattningar som görs är behäftade med osäkerhet. I kapitel 3 belyses att stora investeringsprojekt kännetecknas av be- tydande kostnadsosäkerhet även när det rör sig om etablerade verk- samheter i mer normala tidsperspektiv som tunnelkonstruktioner, broar och byggnader. Jämfört med de som mottar pensionsbetalningar har reaktor- innehavarna som mottagare av utbetalningar ur fonderna betydande inflytande över kraven på betalningar. Fondtillgångarna i sig utgör inte något tak på hur stora kraven på betalningar kan bli. Förhållandet att det handlar om separata fonder innebär att staten kan hamna i läget att både behöva skjuta till skattemedel och betala tillbaka fondmedel. Den eventuella notan för staten bestäms därför inte av relationen mellan totala fondmedel och projektets samlade kostnader. Osäkerheten rörande den kommande notan för projektet över- förs till en risk för staten som sistahandsansvarig för den. Utifrån ledstjärnan att kärnkraftsindustrin skall bära kostnaderna blir en huvudfråga hur staten kan begränsa och hantera sin risk för att be- höva ta på sig delar av notan. I kapitel 4 beskrivs finansieringen och statens ekonomiska risk närmare. 3Några erfarenheter från stora investeringsprojekt är som inledningsvis nämnts ett mycket stort och långsiktigt projekt. Det är därför angeläget att ta tillvara er- farenheter från andra stora investeringsprojekt. Ett karakteristiskt drag hos många stora projekt visar sig vara att det snarare är regel än undantag att det blir kostnadsöverdrag. Detta förhållande, lik- som andra erfarenheter från stora projekt, belyses i detta kapitel.