sou · GSB3118d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Genom att kommunen meddelar ett avslag på grund av platsbrist ges den enskilde möjlighet att överklaga beslutet till länsrätten. Om sedan en för den enskilde gynnande dom meddelas kan sanktionssystemet vid domstolstrots användas som påtryck- ningsmedel för att kommunen skall tillhandahålla det bistånd som den enskilde är berättigad till. Skälet är således att man vill ge den enskilde möjlighet att utkräva sin rätt genom att överklaga beslutet. Ett gynnande beslut som inte verkställs har inte gått den enskilde emot, varför det heller inte är överklagbart. Ett flertal av de kommuner som har besvarat utredningens enkät anser att rutinen att avslå ansökningar, då verkställighet inte kan ske inom rimlig tid, bidrar till att skapa rättssäkerhet för den enskilde. JO har i ett beslut (se avsnitt 1.3.9 för en närmare redogörelse för beslutet) understrukit vikten av att nämnden, när den enskilde har rätt till en viss insats, klarlägger om insatsen kan tillhandahållas inom rimlig tid. Om det kan förväntas bli svårt att verkställa ett beslut om bistånd ligger det enligt JO, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, nära till hands att anse att ansökan bör avslås. Av och länsstyrelsernas rapport framgår dock (s. 19) att endast av de enskilda som erhållit ett avslag på en ansökan om bistånd enligt dåvarande 6 f § socialtjänstlagen (1980:620) överklagade beslutet till länsrätten. Till gällde överklagandena särskilt boende och till hemtjänst och övriga insatser. Det är således en mycket liten andel av de äldre som utnyttjar möjligheten att utkräva sina rättigheter genom att överklaga, trots att det är ostridigt att den enskilde har rätten på sin sida. Flera av de kom- muner som har besvarat utredningens enkät har uppgett att den äldre generationen i mycket liten utsträckning är benägen att över- klaga på grund av respekt för auktoriteter, att de inte vill vara till besvär eller helt enkelt för att de inte orkar. Många kommuner har dock uppgett att de bistår de enskilda med hjälp att överklaga. Att beslut om avslag trots bedömt behov förekommer i så olika stor utsträckning i olika län beror, såvitt utredningen kan bedöma, Varför avslås ansökningar trots ett bedömt behov? till stor del på vilken information ger till kommuner- na i länet. Av utredningens externa kontakter har framkommit att i vissa län uppmanar kommunerna i länet att avslå ansökningar i de fall kommunerna bedömer att verkställighet inte kan ske inom rimlig tid. I flertalet län går dock ut med den motsatta uppmaningen, nämligen att ett bifallsbeslut alltid skall meddelas om behov av sökt insats föreligger. Man hänvisar därvid bl.a. till Regeringsrättens praxis (bl.a. RÅ 1988 ref. 40), av vilken framgår att resursbrist inte i något fall kan anses utgöra ett godtagbart skäl för avslag på en ansökan om insats (se av- snitt 1.3.8). Utredningen har bl.a. genom enkätundersökningen kunnat kon- statera att flertalet av de kommuner som avslår ansökningar trots ett bedömt behov fortsätter att arbeta med ärendet även efter det att ansökan formellt har avslagits. Den enskilde behöver oftast inte heller göra någon ny ansökan, utan kan erbjudas ett särskilt boende när en plats finns att tillgå trots att ansökan har avslagits. då kommunen arbetar vidare med ärendet erbjuds den enskilde ofta annat stöd, t.ex. utökad hemtjänst. Vid utredningens kontakter med tjänstemän i kommunerna och övriga externa kontakter har ytterligare ett skäl för att avslå ansökan trots ett bedömt behov framkommit. Det har framförts att denna handläggning i vissa fall syftar till att fungera som en tydlig signal från handläggaren till de ansvariga politikerna, att tilldel- ningen av resurser till verksamheten inte är tillräcklig för att kommunen skall kunna leva upp till sina skyldigheter enligt social- tjänstlagen och LSS. 9.1.2Beslut om vissa insatser enligt LSS Av och länsstyrelsernas rapport framgår (s. 16) att avslag på ansökningar om insatser enligt LSS trots ett bedömt behov förekommer i ganska begränsad omfattning vid en jämförelse med ansökningar om särskilt boende enligt social- tjänstlagen. har totalt 223 ansökningar om insatser från kommunen enligt 9 § 2 10 LSS avslagits i landet, trots att behov av insatsen har bedömts föreligga. Från 228 av landets kom- muner har uppgetts att det inte har fattats några beslut om avslag enligt LSS trots bedömt behov . På samma sätt som vid beslut om särskilt boende enligt socialtjänstlagen står kom- Varför avslås ansökningar trots ett bedömt behov? munerna i ett mindre antal län för huvuddelen av det totala antalet avslag enligt LSS trots bedömt behov. Att notera är att antalet avslag enligt 9 § 2 10 LSS trots bedömt behov totalt sett har ökat med jämfört med , då sammanlagt 176 avslag meddelades. Besluten om per- sonlig assistans har ökat mest när det gäller antalet avslag trots bedömt behov. Antalet ej verkställda beslut om denna insats har dock minskat. Korttidstillsyn och daglig verk- samhet är de insatser beträffande vilka en minskning av antalet avslag trots bedömt behov har noterats vid en jämförelse mellan de båda åren. Dock har antalet ej verkställda beslut om dessa två insatser i stället ökat. Den klart dominerande andelen av de ansökningar som avslogs trots bedömt behov gällde boenden, 127 ansökningar gällde bostad med särskild service för vuxna och 31 ansökningar gällde korttidsvistelse. Enligt och länsstyrelsernas rapport (s. 29) angav kommunerna att orsaken till att ansök- ningar om insatser enligt LSS avslogs, trots ett bedömt behov, till nästan uteslutande del berodde på brist på bostäder med särskild service. Även när det gäller ärenden om insatser enligt LSS har rättssäkerhetsskäl åberopats som skäl för att avslå ansökan då verkställighet inte kan ske inom rimlig tid. Syftet har således även här varit att bereda den enskilde möjlighet att överklaga beslutet. Jämfört med beslut om särskilt boende enligt socialtjänstlagen överklagades avslagsbesluten enligt LSS i större utsträckning. I drygt hälften av fallen då avslag trots bedömt behov enligt LSS hade meddelats, överklagades beslutet av den enskilde. Möjligheten att överklaga utnyttjas alltså i större utsträckning av de funktions- hindrade jämfört med de äldre, även om faktum kvarstår att närmare hälften av besluten enligt LSS inte överklagas trots att det finns ett behov av en insats. Utredningen har inte kunnat finna några skillnader i de rättsliga överväganden som görs av kommunerna respektive länsstyrelserna, då kommunerna väljer att avslå respektive då länsstyrelserna väljer att uppmana kommunerna att avslå ansökningar om insatser enligt LSS, i de fall det inte är möjligt att verkställa aktuell insats inom rimlig tid, jämfört med då avslag ges på ansökningar om särskilt boende enligt socialtjänstlagen. I dessa delar hänvisas därför till vad som anförts i föregående avsnitt. Varför avslås ansökningar trots ett bedömt behov? 9.2Beslut av landsting om s.k. råd och stöd Det förekommer i mycket liten utsträckning att ansökningar om råd och stöd avslås trots att gjort bedömningen att behov av en insats föreligger. Enligt och länssty- relsernas rapport (s. 13) förekom det att en ansökan om råd och stöd avslogs trots ett bedömt behov. förekom totalt två avslag trots bedömt behov av råd och stöd. Utredningen känner inte till omständigheterna i de aktuella ärendena. Av 1 kap. 1 § regeringsformen framgår att all offentlig makt i utgår från folket och att den offentliga makten utövas under lagarna. Den offentliga makten skall, enligt 1 kap. 2 § rege- ringsformen, utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Att alla människor har lika värde är en självklarhet. Principen kommer till uttryck i olika sammanhang. Som exempel kan nämnas att regeringen i propositionen Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79, s. 23), har anfört att personer med funktionshinder är medborgare med lika rättigheter och skyldigheter som andra medborgare. Utredningen har redogjort mer utförligt för propositionen i av- snitt 1.3.4. förekommer det inom äldre- och handikappomsorgen att gynnande myndighetsbeslut om olika in- satser fattas, utan att de sedan verkställs inom rimlig tid. Detta innebär problem av olika slag. Från rättssäkerhetssynpunkt är det oacceptabelt att enskilda inte får tillgång till de rättigheter gent- emot det allmänna som lagstiftningen ger dem. Det är inte förenligt med grundläggande principer i en rättsstat att myndigheter fattar gynnande beslut för den enskilde, och sedan inte verkställer besluten inom rimlig tid. Detta urholkar medborgarnas förtroende för det allmänna och utgör ett hot mot rättsstaten. Den enskilde, som har fått ett gynnande beslut, upplever vidare en maktlöshet och rättsosäkerhet, eftersom han eller hon inte vet när ett fattat beslut kommer att verkställas. Avslagsbeslut trots att myndigheten bedömt att det finns ett behov av insatsen urholkar på samma sätt medborgarnas förtroende för det allmänna. Den maktlöshet och rättsosäkerhet som nämnts drabbar även enskilda som får avslag på en ansökan trots ett bedömt behov. Utredningen har i avsnitt 8 respektive 9 analyserat dels varför gynnande beslut av kommuner och landsting inte verkställs, dels varför kommuner och landsting avslår ansökningar trots ett be- dömt behov enligt socialtjänstlagen eller LSS. Utredningen hänvisar till dessa avsnitt, där även statistikuppgifter redovisas. Sammanfattningsvis kan det sägas att framför allt resursbrist, brist på planering och uppföljning, rekryteringsproblem och brist på expertstöd tycks vara faktorer som gör att gynnande beslut inte verkställs inom rimlig tid. När det gäller avslagsbeslut trots bedömt behov utgör brist på bostäder i särskilda boendeformer, både för äldre och funktionshindrade, det huvudsakliga skälet till avslags- besluten. Att ej verkställda gynnande beslut och avslagsbeslut trots bedömt behov förekommer i så pass stor omfattning som framgår av avsnitt 8 och 9, innebär enligt utredningens mening att man kan tala om systemfel hos kommuner och landsting. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att även om det endast hade varit fråga om ett fåtal ärenden där gynnande beslut inte verkställs inom rimlig tid eller där ansökningar om förmåner avslås trots bedömt behov, utgör det ett allvarligt problem eftersom det urholkar för- troendet för rättsstaten. I många fall leder de nu anförda före- teelserna dessutom till svårigheter och lidande för de enskilda. Det finns inte någon entydig definition av begreppet kommunalt lagtrots. Enligt (SOU 1993:109, s. 30) har som lagtrots betecknats handlande eller underlåtenhet av kommuner och landsting, som innebär att de medvetet sätter sig över tvingande lagregler av offentligrättslig karaktär. Kommittén försökte dock inte för egen del att definiera begreppet. Enligt utredningens uppfattning föreligger kommunalt lagtrots när kommuner eller landsting underlåter att verkställa egna gyn- nande beslut om insatser enligt socialtjänstlagen eller LSS och när en kommun eller ett landsting avslår en ansökan om en insats enligt socialtjänstlagen eller LSS, trots att behov av insatsen anses före- ligga och de lagliga förutsättningarna i övrigt för att bevilja ansökan finns. Någon avgränsning av begreppet till rena fall av tredska har utredningen inte gjort. Utredningen anser att åtgärder behöver vidtas mot de beskrivna fallen av kommunalt lagtrots och föreslår sådana åtgärder nedan. Det bör i detta sammanhang sägas att det finns påtagliga skill- nader vid tillämpningen av socialtjänstlagen och LSS, framför allt mellan olika kommuner. Det förtjänar att påpekas att ett stort antal kommuner och landsting tillämpar lagstiftningen på ett godtagbart sätt. I andra kommuner finns betydande brister. Som utredningen angett i annat sammanhang framförs ofta ekonomiska svårigheter som orsak till bristerna. Utredningen har inte till uppgift att göra bedömningar av kommuners och landstings ekonomiska villkor och har inte heller möjlighet att styra de ekonomiska prioriteringar som enskilda kommuner och landsting har att göra. Utredningen saknar också förutsättningar att bedöma i vad mån ekonomiska faktorer kan förklara de skillnader mellan olika kommuner, som utredningen konstaterat. Uppgifter ur bl.a. och länsstyrelsernas rapporter (se avsnitt 1.3.6) tyder dock på en olik- artad kultur i olika kommuner vid bedömning av hur tillgängliga medel skall fördelas. Som exempel på vad utredningen, vid kontakt med länsstyrelser, fått kännedom om i fråga om tillämpningen kan följande nämnas. En socialnämnd fattade beslut om kraftiga indragningar av redan beviljade insatser enligt social- tjänstlagen och LSS. Därvid drogs bl.a. beviljade och pågående insatser i form av ledsagning in. Indragningarna gjordes sedan kommunfullmäktige inte beviljat socialnämnden ett begärt tilläggs- anslag med . I en annan kommun har en hand- läggare vid en socialnämnd av en överordnad hotats med omplace- ring på grund av att handläggaren fattat för många beslut om särskilt boende för äldre. Det gjordes inte gällande att besluten i sak var felaktiga. Principerna om att den offentliga makten utövas under lagarna och med respekt för alla människors lika värde kan allvarligt ifråga- sättas, om vissa kommuner underlåter att på ett korrekt sätt tilläm- pa de beslut som fattat. Den nu aktuella lagstiftningen bygger på en likformig tillämpning över hela landet och detta garanteras genom en möjlighet till överprövning i domstol. Staten kan inte acceptera att kommuner och landsting fortsätter att sätta sig över tvingande lagar. Om det skulle visa sig att det inte är möjligt att få till stånd en korrekt tillämpning av de lagar som beslutat finns det enligt utredningens uppfattning bara ett alternativ, nämligen att ändra lagstiftningen genom att sänka ambitionsnivån i denna. Ur samhällets perspektiv skulle det själv- fallet innebära ett stort misslyckande, om man inte kan tillförsäkra enskilda människor de rättigheter som genom olika lagar tillerkänt dem. Det är dock utredningens förhoppning att man skall kunna komma till rätta med de angivna formerna av kommunalt lagtrots genom de förslag och bedömningar som utredningen presenterar i detta betänkande. Utredningen kommer i avsnitt 15 att lämna förslag till åtgärder som avser att komma till rätta med problemet med underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa egna gynnande beslut om insatser enligt socialtjänstlagen eller LSS. Vid de överväganden över lämpliga åtgärder som gjorts har utredningen beaktat vad som anförts i avsnitt 4.6.1 om den kommunala självstyrelsen. En sär- skild konsekvensanalys över utredningens förslag i förhållande till den kommunala självstyrelsen görs i avsnitt 19.2. 11 Bättre handläggning av ärenden Utredningens bedömning: Den formella handläggningen av ärenden enligt socialtjänstlagen och LSS behöver förbättras. Återkommande utbildning i förvaltningsrätt är en viktig åtgärd för att höja rättssäkerheten för de personer som ansöker om bistånd och insatser. Det är angeläget att länsstyrelserna lämnar kommuner och landsting vägledning bl.a. om den formella handläggningen av ärenden. Det är även angeläget att länsstyrelserna i den omfatt- ning som deras verksamhet tillåter, utövar tillsyn över denna handläggning. För att förbättra handläggningen bör till- handahålla allmänna råd om handläggning och dokumentation. bör också tillhandahålla materiell vägledning. Utredningen har under sitt arbete från olika håll bl.a. från , länsstyrelser, , pensio- närs- och handikapporganisationer samt kommunanställda fått information om att det brister i främst kommunernas formella handläggning av ärenden. Det har t.ex. lämnats uppgifter om att handläggningstiden i vissa ärenden är alltför lång. Handläggningen lever alltså inte upp till förvaltningslagens (1986:223) krav att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts (7 §). Det har vidare anförts att det förekommer att ärenden blir liggande utan att beslut fattas, till dess att det finns en möjlighet att tillgodose det behov som en ansökan avser. Först då fattas det ett bifallsbeslut. Det uppges även förekomma att enskilda som vänder sig till kom- munen och ansöker om en förmån, t.ex. äldreboende, får uppgift om att kommunen inte kan tillhandahålla den sökta förmånen. Kommunen erbjuder istället den enskilde en annan typ av förmån, t.ex. hemtjänst. Den enskilde får dock inte något beslut om avslag Bättre handläggning av ärenden på sin ansökan om äldreboende. Han eller hon berövas därmed möjligheten att överklaga. Att brister i viss omfattning förekommer i kommunernas hand- läggning har bekräftats av . Utredningen har inte fått någon mer omfattande information om hur situationen är i landstingen. För att säkerställa kvaliteten i ärendehandläggningen både hos kommuner och landsting är det dock enligt utredningens mening en viktig uppgift att återkom- mande utbilda de anställda i förvaltningsrätt. Detta är en uppgift som det främst ankommer på kommunerna och landstingen att ansvara för. Även länsstyrelserna i egenskap av regional tillsyns- myndighet har dock ett ansvar här. Länsstyrelserna fyller en viktig uppgift som regional tillsyns- myndighet för kommuner och landsting vid deras tillämpning av socialtjänstlagen och LSS. Det är viktigt att länsstyrelserna bistår kommuner och landsting med vägledning bl.a. om den formella handläggningen av ärenden enligt socialtjänstlagen och LSS. Utred- ningen har vid sina kontakter med sistnämnda myndigheter fått uppgift om att det finns ett behov av stöd från länsstyrelserna i dessa frågor. Det är även angeläget att länsstyrelserna i den omfatt- ning som verksamheten tillåter, utövar tillsyn över kommuners och landstings handläggning av ärenden enligt socialtjänstlagen och LSS. En annan viktig åtgärd är att i egenskap av tillsynsmyndighet tillhandahåller allmänna råd om handläggning och dokumentation. Detta är något som kommunanställda ofta efterlyst, vid kontakter med utredningen. Det har framkommit att många anställda i brist på annan vägledning fortfarande tilläm- par de allmänna råd om handläggning och dokumentation inom , som upphävde . Utredningen har vid kontakt med fått veta att arbetet med att ta fram nya allmänna råd om handläggning och dokumentation inom pågår och beräknas bli klart senast . Utredningen anser att det är viktigt att också tillhandahåller annan vägledning, även materiell sådan, för att för- söka åstadkomma en högre kvalitet beträffande själva beslutsfattan- det. I detta sammanhang finns det anledning att peka på Social- styrelsens publikation Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS, Stöd för rättstillämpning och handläggning, som gavs ut . Denna publikation har från olika håll, bl.a. från länsstyrelser och Bättre handläggning av ärenden kommunanställda, framhållits som ett exempel på en god väg- ledning. Utredningen vill avslutningsvis återknyta till avsnitt 1.3.3, där det bl.a. framgår att beslutat att för regeringen tillkänna- ge vad revisorer föreslagit beträffande nationella mål i kommunernas äldreomsorg. revisorer föreslog bl.a. att för regeringen som sin mening skulle tillkännage vad revisorerna anfört bl.a. om att stärka Socialstyrel- sens normerande roll och om att stärka tillsynen. Beträffande dessa tillkännagivanden beslutade regeringen att i regleringsbrevet för ange mål med krav på återrapportering för verksam- hetsgrenarna tillsyn och normering. Vad gäller verksamhetsgrenen normering skall enligt regleringsbrevet utveckla sin normering inom områden där det finns behov av statlig vägledning. skall för regeringen redovisa behoven av normering och myndighetens åtgärder för att tillgodose dessa. Det anges att särskild vikt bör läggas vid uppföljning av vidgade rätt att ge ut föreskrifter. Som framgått av avsnitt 1.3.3 är Social- styrelsen medveten om behovet av fler allmänna råd och rättssam- manställningar. 12 Bättre samverkan och planering Utredningens bedömning: I likhet med och Social- styrelsen bedömer utredningen att det är angeläget att varje kommunledning ser till att samverkan mellan berörda förvalt- ningar fungerar och att kommunernas övergripande boende- planering uttryckligen beaktar behoven hos äldre och funktions- hindrade. Utredningen delar även myndigheternas uppfattning att stor vikt bör läggas vid analyser av framtida behov, och vid att kompetens för detta måste säkras inom . Det är mycket viktigt att länsstyrelserna på ett aktivt sätt verkar för att kommunerna och landstingen planerar för att kunna tillgodose framtida behov. För att möjliggöra en effektiv planering för äldre och funktionshindrade bedömer utredningen även att det finns anledning att se över om 7 a § lagen om behandling av person- uppgifter inom bör ändras. Denna fråga har tidi- gare aktualiserats av . Under avsnitt 1.3.7 har utredningen redogjort för och kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? Utredningen hänvisar här till detta avsnitt för en närmare redogörelse av rapporten. Som framgått under avsnitt 1.3.7 anför och Social- styrelsen i sammanfattningen av sin rapport (s. 9) att det är ange- läget att varje kommunledning ser till att samverkan mellan berörda förvaltningar fungerar och att kommunernas övergripande boende- planering uttryckligen beaktar behoven hos de äldre och hos personer med funktionshinder. Man framhåller att stor vikt bör läggas vid analyser av framtida behov, och att kompetens för detta måste säkras inom . I den aktuella rapporten (s. 66) anger och Social- styrelsen att det som uppfattas som mest angeläget när det gäller Bättre samverkan och planering att överbrygga de hinder som har med planeringsprocessen att göra, är att samordna planeringen för särskilda boendeformer med planeringen för den övergripande bostadsförsörjningen i kommu- nen. Det gäller enligt rapporten också att se till att det finns mark i lämpliga lägen och att ha en god framförhållning när det gäller detaljplaner. och anför vidare i sin rapport (s. 66) att ansvaret för särskilt utsatta gruppers boende i många kommuner har kommit att vila helt på . Man anför att det nu gäller att inte låta bostadsförsörjningen för särskilda grupper ligga kvar som en alldeles egen och avskiljd verksamhet, utan att den samordnas med övrig bostadsförsörjningsplanering. Man fram- håller att detta är viktigt inte minst med tanke på att det mesta av de äldres boende både nu och måste kunna lösas inom det ordinära bostadsbeståndet. Man anför att om detta inte lyckas riskerar kommunerna att få helt oöverstigliga kostnader för särskilt boende. och anför också (s. 66) att man skulle kunna säga att hemtjänst, boendestöd, bostadsanpassningsbidrag, utbyggnad av särskilda boendeformer och bostadsbyggandet delvis fungerar som kommunicerande kärl; satsningar inom det ena om- rådet kan ge vinster inom något av de andra områdena. Ett utökat samarbete mellan förvaltningarna skulle enligt de båda myndig- heterna kunna ge bättre underlag för behovsbedömningar och verk- samhetsplanering. I och (s. 58) anförs även att en växande andel äldre i befolkningen och minskande samhällsresurser gör det till en angelägen uppgift för kommunerna att genom förebyggande insatser se till att de äldre kan behålla sin hälsa och funktionsförmåga för att därmed skjuta upp ett eventuellt behov av särskilt boende. Man framhåller att en aktivt uppsökande verksamhet därmed blir grundläggande för att få grepp om behovet av särskilda boendeformer för att kunna planera och ha en framförhållning inför framtida behov. Vad gäller behovet av bostäder för personer med funktionshinder, anför man i rapporten att olika strategier behöver utformas med avseende på såväl olika åldrar som utifrån olika funktionshinder. och anför också (s. 52) att uppsökande verksamhet och planering för personer med funktionshinder brister i många kommuner.