sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — När det gäller skattetillägg kan dessa uppgå till ansenliga belopp och gälla förfaranden som ofta omfattas av de centrala brotten på skatteområdet – skattebrott och vårdslös skatte- uppgift. Motsvarande gäller för tulltillägg och brott mot smugg- lings- och tullagstiftningen. Miljösanktionsavgifterna används således på ett annat sätt än skatte- och tulltillägg. Som regel är det samma förfarande av den enskilde som ligger till grund för besluten både när det gäller att ta ut skatte- respektive tulltillägg och att döma till ansvar för de olika brotten. Behovet av att kunna medge befrielse är därför större när det gäller skatte- och tulltillägg än för miljösank- tionsavgifter. Det är viktigt att begränsa måttet av bedömningar i det enskilda fallet som skall göras vid beslut om miljösanktionsavgifter. Systemet skall vara enkelt och schabloniserat för att underlätta ett snabbt beslutsfattande. En utvidgning av utrymmet för befrielse i för- hållande till är dock nödvändigt. Vi föreslår därför att det blir möjligt att underlåta att ta ut avgift när särskilda skäl föreligger. Uttrycket särskilda skäl visar att det handlar om undantagssituationer och att utrymmet är begränsat. De situationer där det är möjligt att underlåta att ta ut avgift omfattas självklart av detta. När omständigheter som ligger utanför den ansvariges kontroll leder till att överträdelser sker bör således särskilda skäl anses föreligga. Det kan också tänkas finnas andra situationer när den ansvarige är helt utan för det inträffade då avgift inte bör utgå. Det betyder inte att det skall krävas att uppsåt eller oakt- samhet föreligger för att miljösanktionsavgift skall kunna påföras; det skall dock finnas ett utrymme att beakta den subjektiva sidan. Som exempel på en situation då den ansvarige får anses ha varit helt utan kan nämnas en detaljhandlare som saluför kemiska produkter utan erforderlig märkning och där det i försäljarled – hos tillverkare eller importörer – funnits så grund- läggande brister att detaljhandlaren inte rimligen borde ha insett att märkning krävs. Tillverkare eller importör kan ha brustit i fråga om skyldighet att klassificera produkten, eller kanske har produkten sålts till detaljhandlaren utan någon som helst information om dess I sådana fall bör rimligen inte detaljhandlaren åläggas miljösanktionsavgift. Enskildas personliga förhållanden, t.ex. sjukdom, bör undantags- vis kunna ha betydelse. Utrymmet för att beakta sådana omständigheter när det gäller ansvar för juridiska personer får dock betraktas som mycket litet. Endast små företag, där det saknas möjlighet att överföra ansvar på annan person än den som varit förhindrad att se till att överträdelsen undvikits, bör kunna befrias från miljö- sanktionsavgift på denna grund. Okunnighet om regelverket kan inte anses utgöra särskilda skäl. Det bör inte heller finnas utrymme att anse att särskilda skäl föreligger när någon annan än den som enligt bestämmelserna har ansvaret för en förpliktelse har åtagit sig att verkställa den och inte följer sitt åtagande. När det gäller omständigheter som rör den objektiva sidan – själva saken – bör undantagsvis en bagatellartad överträdelse kunna leda till befrielse. Om en anmälan gjorts till fel myndighet kan det utgöra särskilda skäl att inte ta ut avgift. Den som t.ex. gör en anmälan av en transport av avfall till den kommunala nämnd som har hand om miljöfrågor i stället för till skulle kunna befrias från avgift. Självklart finns inget utrymme för rent politiska bedömningar av om avgiften är motiverad eller ej. På samma sätt som när det gäller straff, kan det när miljösanktions- avgifter aktualiseras uppkomma situationer när sakfrågan är svår- bedömbar. Om t.ex. olika myndigheter på goda grunder har olika uppfattning om vad som gäller är det tveksamt om det över huvud taget föreligger en förpliktelse. I sådana fall skall inte avgift tas ut. Som tidigare anförts bedömer vi att det inte kommer att finnas många situationer där både straff och miljösanktionsavgift kan utgå för samma överträdelse, men med hänsyn till den generella formulering som de centrala brotten mot miljön med nödvändighet får kan vi inte utesluta detta (se avsnitt 3.2). I dessa fall skall en åtalsprövning ske enligt 29 kap. 11 § . Om åtal väcks och miljösanktionsavgift påförts vid domstillfället kan detta beaktas inom ramen för straffmätningen enligt 29 kap. 5 § första stycket 8 . Om däremot straff utdöms först och frågan om miljösanktionsavgift skall tas ut uppkommer därefter, finns ingen motsvarande regel med möjlighet att beakta det faktum att straff påförts. Antalet sådana fall bedömer vi vara mycket litet. I dessa sällan förekommande situationer bör dock regelverket ge möjlighet att när miljösanktionsavgift skall beslutas ta hänsyn till om ett straff har påförts. Detta bör därför kunna vara ett exempel på ett sådant särskilt skäl som kan leda till att miljösanktionsavgift inte tas ut. Det betyder dock inte att det skall anses föreligga särskilda skäl i alla fall då både straff och miljösanktionsavgift utgått – det måste beaktas i vad mån det är fråga om samma överträdelse, dvs. om det är en verklig överlappning mellan reglerna men också i viss mån avgiftens storlek. Om miljösanktionsavgiften är låg och över- trädelserna endast i någon liten del överlappar är det inte självklart att särskilda skäl föreligger. Inte heller är det självklart att särskilda skäl föreligger mot att ta ut avgift av en juridisk person av det skälet att en fysisk person drabbats av straff. I vissa situationer med fåmansbolag där den fysiska och juridiska personen i princip är densamma kan situationen dock vara annorlunda. En annan situation som bör kunna omfattas av uttrycket särskilda skäl är när alltför förflutit mellan anklagelsen för överträdelsen och påförandet av avgift. I dessa fall finns en risk för att krav på domstolsprövning och avgörande inom skälig tid inte uppfylls. Vad som är skälig tid enligt konven- tionen varierar från fall till fall och beror på målets komplexitet, parternas agerande och myndigheters och domstolars handläggning. I straffprocessen finns möjlighet att vid straffmätningen beakta denna tidsaspekt. Enligt 29 kap. 5 § första stycket 7 före- skrivs att rätten vid straffmätningen i brottmål skall beakta om en i förhållande till brottets art ovanligt har förflutit mellan domstillfället och den tidpunkt då brottet begicks. Någon direkt lagstadgad möjlighet att beakta om prövning inom skälig tid inte skett finns inte för miljösanktionsavgifter. Genom den nu före- slagna vidgningen av grunderna för att befria från miljösanktions- avgift införs en möjlighet att beakta tidsaspekten. Vi vill dock betona att det bör handla om undantagssituationer. I fallen Janosevic m.fl. mot fann att brutit mot på grund av den tidsutdräkt som förekommit. I de målen rörde det sig om betydligt än vad som är brukligt i ärenden om miljösanktionsavgift – i ett fall hade det tagit hos skattemyndigheten och och i länsrätten. I ett annat fall hade länsrätten avvisat ett överklagande efter skattemyndighetens beslut. Den tid som kan bedömas som skälig är med tanke på sakfrågornas svårighetsgrad visserligen sannolikt kortare när det gäller miljösanktionsavgift än många ärenden om skattetillägg. Utrymmet för att anse att särskilda skäl finns för att inte ta ut miljösanktionsavgift med hänvisning till tidsåtgången bör emellertid vara begränsat. För att bibehålla ett enkelt system med begränsat utrymme för bedömningar i enskilda fall bör inte någon möjlighet till partiell jämkning, dvs. möjlighet att sätta ned avgiftsbeloppet, införas. Behovet av en sådan nedsättning får anses mindre när det gäller miljösanktionsavgifter än för t.ex. skattetillägg som i regel avser avsevärt högre belopp. I detta sammanhang kan även erinras om att det enligt 30 kap. 5 § första stycket är möjligt för tillsynsmyndigheten att sätta en längre betalningsfrist än huvud- regeln och att dessutom dela upp betalningarna i olika poster. Detta kan enligt uttalanden i förarbetena ske exempelvis när en påförd avgift med hänsyn till sin storlek, företagets likviditets- förhållanden och liknande kan hota företagets existens om den tas ut inom just trettiodagarsperioden.55 Motsvarande kan gälla enskilda personer med små ekonomiska marginaler. 3.7När får avgiftsbesluten verkställas? Även fortsättningsvis skall verkställighet, dvs. indrivning, av en miljösanktionsavgift kunna ske trots att beslutet överklagats. Verk- ställighet skall dock inte kunna ske utan att den som enligt beslutet skall betala fått kännedom om beslutet. Utgångspunkten för betalningsfristen ändras därför till när beslutet om miljösanktions- avgift delgivits den betalningsskyldige. Vid ett överklagande kan domstolen stoppa (inhibera) verkställighet. En miljösanktionsavgift skall enligt 30 kap. 5 § första stycket miljö- balken betalas efter det att avgiften har beslutats eller den som anges i beslutet. Regleringen ger tillsyns- myndigheten en möjlighet att i beslutet ge den betalningsskyldige visst anstånd med att betala avgiften genom att förlänga den frist inom vilken avgiften skall betalas. kan även dela upp betalningarna på olika delposter. Av förarbetena framgår att möjligheten att frångå trettiodagarsfristen kan tillämpas exempelvis när en påförd avgift med hänsyn till sin storlek, företagets likviditetsförhållanden och liknande kan hota ett företags existens 1997/98:45 del 2 s. 317. om den tas ut inom denna frist.56 Sedan tidsfristen gått ut får beslutet enligt 30 kap. 5 § andra stycket verkställas, dvs. indrivning av avgiftsbeloppet får ske, oavsett om överklagande har skett. Eftersom en sådan omedelbar verkställighet innebär att sanktionen verkställs innan frågan om förutsättningar förelegat för att ta ut en avgift prövats av domstol, kan det ifrågasättas om det strider mot rätten till en rättvis rättegång och oskuldspresumtionen i artikel 6 i . Av praxis följer att oskuldspresumtionen inte skall ges den tolkningen att den helt förbjuder att påföljder verkställs före domstolsprövning. En stat måste emellertid hålla bestämmelser om omedelbar verkställighet inom rimliga gränser så att inte den enskildes rätt att försvara sig i domstolsprocessen försämras. hade i fallen Janosevic m.fl. mot uppe till prövning om de svenska reglerna om omedelbar verk- ställighet av skattetillägg strider mot oskuldspresumtionen. Domstolen påpekade inledningsvis att det är särskilt viktigt att en stat håller bestämmelser om omedelbar verkställighet inom rimliga gränser när lagstiftningen är utformad på så vis att den enskilde skall motbevisa en straffrättslig presumtion samt att särskild försiktighet måste iakttas när det är fråga om omedelbar verkställighet av en administrativ myndighets beslut. En stats finansiella intressen kan rättfärdiga standardiserade bestämmelser och legalpresumtioner beträffande skatter och skattetillägg och omedelbar verkställighet av skatter, men sådana intressen i sig kan enligt domstolen inte rättfärdiga omedelbar verkställighet av skattetillägg. Ett system som tillåter verkställighet före domstolsprövning av betydande skattetilläggs- belopp är enligt domstolen öppet för kritik och bör bli föremål för noggrann granskning. Trots att besluten om skattetillägg varit verkställbara hade ingen del av beloppen betalats av två av de klagande. En klagande hade betalat en mindre del av skatteskulden. För dem som inte hade betalat något skattetillägg skulle skatteskulden i sig ha räckt för att försätta dem i konkurs. Under dessa omständigheter gjorde bedömningen att oskuldspresumtionen inte hade kränkts i något av fallen. Frågan har även behandlats av Regeringsrätten som, med hänvisning till bl.a. möjligheterna att få anstånd med att betala skatt och skattetillägg enligt 17 kap. 2 § skattebetalningslagen, inte ansåg att 1997/98:45 del 2 s. 317. den omedelbara verkställigheten stod i strid med oskuldspresum- tionen.57 I samband med övervägandena kring skattetillägget konstaterade regeringen att det inte av domarna mot kunde utläsas att det var oförenligt med artikel 6 att verkställa ett beslut om skattetillägg innan domstolsprövning av frågan kommit till stånd. Frågan om möjligheterna att få anstånd ansågs ändå ha betydelse eftersom ett anstånd kan göra att de ekonomiska verkningarna av en skattemyndighets beslut tillfälligt blir mindre betungande för den enskilde i avvaktan på en domstolsprövning.58 Därför borde inte skattetillägg verkställas i tvistiga fall förrän frågan om skatt- skyldighet har prövats av domstol. Reglerna har ändrats så att om den skattskyldige begär omprövning av eller överklagar skatte- tillägget till länsrätten och begär anstånd med att betala skatte- tillägget, beviljas anstånd (17 kap. 2 a § skattebetalningslagen). Anståndstiden får bestämmas till längst efter dagen för skattemyndighetens beslut i omprövningsärendet eller, vid över- klagande till länsrätten, efter dagen för länsrättens beslut med anledning av överklagandet. krav på att säkerhet skulle ställas vid anstånd har tagits bort. I samband med översynen av skattetilläggen gjordes även en översyn av tulltilläggen. Beträffande tulltilläggen gjordes delvis andra överväganden. Tulltilläggen ansågs inte ha så ingripande betydelse för den enskilde som skattetilläggen. För tulltilläggen finns gemen- skapsregler inom EU om omedelbar verkställighet och om möjlig- het att skjuta upp verkställigheten bland annat om det finns risk att en skada som inte går att reparera skulle orsakas gäldenären. Principen om omedelbar verkställighet behölls för tulltilläggen och någon ny anståndsbestämmelse infördes inte eftersom gällande bestämmelser ansågs ge tillräckligt skydd. För miljösanktionsavgifternas del finns inga möjligheter att erhålla anstånd med att betala avgiften till dess domstol prövat frågan om miljösanktionsavgift skall utgå. Däremot kan den domstol som skall pröva ett överklagande av en miljösanktionsavgift stoppa verkställigheten av (inhibera) beslut att påföra en avgift. Det följer av bestämmelsen i 28 § förvaltningsprocesslagen, som har följande lydelse: 57RÅ 2000 ref. 66 II. 2002/03:106 s. 77 f. Domstol, som har att pröva besvär, kan förordna att det överklagade beslutet, om det eljest skulle lända till efterrättelse , tills vidare icke skall gälla och även i övrigt förordna rörande saken. Av lagmotiven framgår att bestämmelsen är avsedd för fall där ett beslut kan ha sådana verkningar för den enskilde att det är svårt eller t.o.m. omöjligt för honom eller henne att – om beslutet sedermera upphävs av högre instans – vinna kompensation för den förlust som åsamkats genom det ursprungliga beslutet.59 I kom- mentarer i doktrinen anges att verkställighet bör stoppas om de åtgärder som ett beslut föranleder inte kan återgå om beslutet senare upphävs av högre instans och att generell försiktighet med verkställighet bör iakttas om ett beslut medför ingrepp i den enskildes frihet eller egendom.60 Möjligheterna att stoppa verkställigheten enligt 28 § förvalt- ningsprocesslagen förutsätter att ärendet överklagats till domstol. Enligt nuvarande reglering kan en miljösanktionsavgift komma att verkställas innan den som anspråket riktas mot fått kännedom om beslutet, dvs. innan denne ens haft möjlighet att överklaga beslutet till domstol. Det hänger samman med att utgångspunkten för betalningsfristen enligt 30 kap. 5 § inte är beroende av om och när delgivning sker enligt 30 kap. 4 §. Verkställighet kan således ske av en miljösanktionsavgift trots att den betalnings- skyldige inte delgivits detta beslut.61 Anledningen till den omedelbara verkställigheten av miljö- sanktionsavgifter är att hindra överklaganden som sker enbart i syfte att skjuta upp betalningsskyldigheten.62 Det anses inte att räntevinster och liknande ekonomiska fördelar bör komma den till godo som överklagar för att skjuta på verkställigheten. Från rätts- säkerhetssynpunkt kan det i och för sig inte anses föreligga något absolut krav att ta bort den omedelbara verkställigheten av beslut om miljösanktionsavgifter. Av överväganden i fallen Janosevic m.fl. mot följer att frågan om den omedel- bara verkställigheten är förenlig med oskuldspresumtionen beror på om det kan väntas uppkomma en skada som inte helt kan kompenseras genom en eventuell återbetalning av det indrivna beloppet . Det är framförallt i konkurssituationer läget kan bli känsligt. 1971:30 s. 422 f. 60Leidhammar, Schörner, Förvaltningsprocess 1999, s. 36. 1997/98:45 del 2 s. 317. 1997/98:45 del I s. 545 f. Av de rättssäkerhetskrav som ställs enligt följer inte något absolut förbud mot omedelbar verkställighet. På samma sätt som vid t.ex. bötesstraff skulle kunna krävas att beslutet vunnit laga kraft innan verkställighet får ske. En sådan ändring, som i och för sig väl tillgodoser rättssäkerhetskrav, riskerar att minska miljösanktionsavgiftens effektivitet som styrmedel och medföra fler överklaganden i syfte att hindra verkställighet. Den lösning med anståndsförfarande som har valts på skatteområdet förefaller inte motiverad när det gäller miljösanktionsavgifter efter- som det i regel inte handlar om den typen av långa handlägg- ningstider för miljösanktionsavgifternas del. Miljösanktionsavgiftens syfte är att vara en snabb och effektiv reaktion från samhällets sida på mindre allvarliga överträdelser. Det förutsätter också att snabb verkställighet kan ske. Den omedelbara verkställigheten kan komma att stå i strid med rättssäkerhetskrav om bestående skador uppstår för den som anspråket riktas mot. Även om också enskilda personer skall kunna påföras miljösanktionsavgift får dessa risker anses mindre på miljösanktions- avgiftens område än när det gäller skattetillägg eftersom skatte- tillägg oftare avser betydligt större belopp. Om det ändå skulle uppstå problem vid beslut om miljösanktionsavgift finns möjlighet för domstolen att i det enskilda fallet bedöma risker för skador och stoppa verkställigheten enligt 28 § förvaltningsprocesslagen. I ett avseende bör emellertid nuvarande lagstiftning ändras. är reglerna i 30 kap. utformade så att verkställighet kan ske utan att den som enligt beslutet om miljösanktionsavgift skall betala fått kännedom om beslutet och därmed fått möjlighet att överklaga till domstol. Det framstår mot bakgrund av de resone- mang som förts inte som acceptabelt. Utgångspunkten för betalningsfristen bör därför vara när beslutet om miljösanktions- avgift delgivits den betalningsskyldige. En ändring föreslås i denna del. 3.8Utformningen av förordningen om miljösanktionsavgifter – några synpunkter Vi lämnar inga förslag till förordningstexter. Det betyder att vi inte tar ställning till hur bilagan till förordningen om miljösanktions- avgifter bör utformas i detalj. I vårt utredningsarbete har vi stött på vissa problem med förordningens reglering. I det följande lämnar vi därför några synpunkter som bör uppmärksammas vid en omarbetning av förordningen om miljösanktionsavgifter och dess bilaga. Allvaret i en överträdelse måste beaktas. Miljösanktionsavgifter bör som framhålls i avsnitt 3.3 endast omfatta sådana överträdelser som inte bör sanktioneras genom straffsystemet. Det betyder att överträdelser som är klart straffvärda och där straff bör följa inte skall kunna föranleda miljösanktionsavgift. Det gäller inte endast i förhållande till 29 kap. . Utgångspunkten måste vara att förfaranden som straffbelagts genom eller annan strafflagstiftning inte också bör beläggas med miljösanktionsavgift. Som exempel kan nämnas smugglingslagstiftningen. Bland de tillståndsplikter som vi föreslår bör avkriminaliseras finns förbud att utan tillstånd föra ut vissa produkter ut landet. Överträdelser av ett sådant förbud medför straffansvar enligt lagen om straff för smuggling och bör därför inte beläggas med miljösanktionsavgift. De överträdelser som beläggs med miljösanktionsavgift fyller samma funktion som straffstadganden inom straffrätten. Samma krav på legalitet, förutsebarhet och tydlighet gör sig gällande som vid utformningen av straffbestämmelser. Exempel på en mindre lyckad utformning är överträdelse av märkningsbestämmelser på kemikalieområdet som i stället för att inrikta sig på saluförande, dvs. erbjudande att sälja, beskrivs som överlåter (jämför 5.7 i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter). Rimligen kan inte vara avsett att endast de fall då överlåtelse har skett skall kunna träffas av miljösanktionsavgift utan det bör räcka med att de omärkta produkterna finns på hyllorna, dvs. erbjuds till försäljning. Därutöver måste överträdelserna som kan föranleda miljösanktions- avgift också vara så pass preciserade att det är relativt enkelt att konstatera om överträdelse skett eller inte. Det bör inte krävas ingående utredningar eller bedömningar för att kunna konstatera om en överträdelse föreligger. Ett exempel på en reglering som av detta skäl kan vara olämplig att sanktionera med miljösanktions- avgift är vissa regler om gödselspridning i jordbruket. I 6 § Jord- bruksverkets föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket63 finns bestämmelser om förbud att sprida gödsel under vissa tider eller 63 SJVFS 1999:79. inom vissa områden. I det fall föreskriften totalförbud mot spridning under exempelvis torde det vara för- hållandevis lätt att konstatera om överträdelse skett. Flera av före- skrifterna är emellertid sådana att det fordras bevisning om andra förhållanden av betydelse t.ex. markens beskaffenhet. Detta kan vara svårt att hantera inom ramen för systemet med miljösank- tionsavgifter som bygger på enkelhet och schablonisering. Vi anser därför att straff bör behållas för dessa överträdelser (se avsnitt 5.10.1 punkten 6). När det gäller hur grunden för förpliktelsen beskrivs kan förhållandet till EG-rätten fordra särskilda överväganden. I de fall överträdelser skall beläggas med miljösanktionsavgift inom sak- områden där det finns både en EG-förordning och nationella bestämmelser är det viktigt att noggrant analysera vilket regelverk förpliktelsen grundar sig på – EG-förordningen eller de nationella reglerna. Som exempel kan nämnas miljösanktionsavgiften som gäller förbud för användning av CFC för påfyllning av befintliga kyl-, värme- eller andra klimatanläggningar (punkt 5.3 i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgift). Denna förpliktelse regleras i artikel 4 i EG-förordningen om ämnen som bryter ned ozon- skiktet. I bilagan till förordningen om miljösanktionsavgift anges att förpliktelsen har sin grund i 3 § i regeringens förordning om ämnen som bryter ned ozonskiktet.64 På grund av doktrinen om EG- rättens företräde, som för övrigt kommit till uttryck i 2 § regeringsförordningen om ämnen som bryter ned ozonskiktet, kan dock denna förpliktelse inte baseras på den svenska regerings- förordningen. I stället borde EG-förordningen ha angivits som grund för förpliktelsen. Vi har i avsnitt 4.4.4 påtalat att det tydligare bör framgå var gränsen går mellan EG-förordningar och svenska regeringsförordningar. Exemplet visar att denna fråga har stor praktisk betydelse. Att bestämma beloppen är en grannlaga uppgift. De skall visser- ligen vara schabloniserade, men skall avspegla både det allvar som ligger i överträdelsen och kunna avpassas till olika aktörer. Det kan finnas anledning att ha lägre avgifter för enskilda än för företag. Det kan även finnas anledning att skilja på företag 64 SFS 2002:187. Vi har i tidigare betänkande varit negativa till att ett företags omsättning införs som en faktor som bör beaktas när de individuella avgifterna fastställs.65 Däremot har vi angett att vissa avgifter kan behöva skiktas mer i bilagan. En sådan skiktning kan utgå från verksamheters omfattning beskriven i objektiva ordalag utan att anknyta till ekonomiska redovisningar. Indelningen i A-, B respektive C-verksamheter enligt bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd kan här tjäna till ledning. I vissa fall uppstår frågor kring om en eller flera miljösanktions- avgifter skall påföras.