sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Betalningsplanen ska fortlöpande hållas uppdaterad och kan änd- ras vid behov. Ändringarna kan avse både tidsmässiga förändringar och faktiska förändringar av verksamheten eller kostnaderna. Betalningsplanen ska innehålla en översiktlig redovisning av pla- nerade utbetalningar per kvartal under det närmaste året och samt utbetalningar i det längre perspektivet. 3.5Koppling mellan planprocessen och betalningsplanen Plandokumentet lämnas till SKI , även om en del kompletterande dokument ofta lämnas . Förslag om avgifter och säkerheter lämnas till regeringen och beslut fattas . Enligt finansieringslagen och tillhörande förordning är det SKI som beslutar om hur och i vilken utsträckning fonderade avgifts- medel får användas. Som underlag för SKI:s beslut ska reaktor- ägarna lämna en betalningsplan/budget för det närmaste året. Kostnaderna i betalningsplanen ska avse åtgärder som var inberäk- nade i underlaget när avgiften bestämdes. Kostnaderna ska alltså finnas med i plandokumentet. Enligt de av SKI beslutade ersättningsrutinerna ska betalnings- planen för det närmaste året lämnas till SKI före . SKB utgår i betalningsplanen från sin femåriga verksamhetsplan och budget. har SKB i betalningsplanen uppgett ett avsevärt högre belopp än det belopp som fanns med som underlag för beräkning av avgifter, dvs. SKB an- ger att bl.a. platsundersökningarna har blivit dyrare än förväntat. SKI ansvarar för den statliga tillsynen över kärnavfallsprogrammet, dvs. kontrollerar hur reaktorinnehavarna lever upp till det ansvar de fått. SKI ska se till att erforderliga medel sätts av för framtida kost- nader och att avsatta medel används för avsedda ändamål. SKI har i princip tre formella möjligheter till kontroll av kärnav- fallsprogrammet. Den första är att var tredje år granska och yttra sig över SKB:s forskningsprogram. Den andra är uppgiften att föreslå storleken på kärnavfallsavgifter och säkerheter. Den tredje är att besluta om utbetalning av ersättning från kärnavfalls- fonden. I regeringens beslut om att inrätta fonden (prop. 1980/81:90) lyfts den sistnämnda fram som ett effektivt medel att påverka re- aktorinnehavarnas verksamhet. Beslut om utbetalning av medel är en årlig process som följer vissa steg. Hur processen ska gå till regleras i finansieringslagen och till- hörande förordning, samt i de ersättningsrutiner som SKI fastlagt. Betalningsplanen granskas och fastställs av SKI SKB ska inlämna betalningsplanen avseende nästkommande år före . Planen ska uppta de kostnader som fanns med när avgiften bestämdes. Det ska framgå vilka ändamål medlen är av- sedda för och hur betalningarna fördelas mellan reaktorägarna. De planerade utbetalningarna ska redovisas per kvartal under det när- maste kalenderåret. SKI granskar och beslutar om att godkänna betalningsplanen som underlag för utbetalningar av ersättningar ur fonden . Granskningen innebär att kontrollera om betal- ningsplanen innehåller de poster som ingått i plandokumentet, alltså när avgiften fastställdes. SKI kontrollerar alltså att betal- ningsplanen följer de planer SKB har redovisat i FUD-program och den senaste planrapporten. Betalningsplanen ska fortlöpande hållas uppdaterad och kan därmed ändras . Ändringarna kan avse både periodise- ringar och faktiska förändringar av verksamheten i årsplaneringen. SKI beslutar varje kvartal om utbetalning av medel Utbetalning av medel ur kärnavfallsfonden sker i förskott kvartals- vis. Senast före varje kvartalsskifte anmäler reaktor- ägarna vilket belopp som behövs under det närmast förestående kvartalet. Begäran om medel ska baseras på den senaste versionen av betalningsplanen. SKI beslutar inför varje kvartal om att förskott ska utbetalas och begär av att medlen ska utbetalas. I och med att SKB kan ha uppdaterat betalningsplanen kan ett annat be- lopp utbetalas än vad som fanns med i den av SKI godkända planen. I dessa fall måste SKB skriftligt motivera skälen till avvikelsen. Medlen utbetalas efter begäran av reaktorägarna till ett konto hos SKB. De överförs dock direkt till aktuell reaktorinnehavare. SKB som ska täcka sina egna kostnader och betala leverantörer re- kvirerar därefter pengar från reaktorägarnas konton i förskott. SKB ska senast vid utgången av februari månad året efter utbetal- ningarna skriftligen lämna en detaljerad redogörelse för hur medlen har använts. Av redogörelsen ska det framgå hur kostnaderna för- delas kvartalsvis till olika ändamål och mellan reaktorägarna. I samband därmed görs en slutavräkning av de förskotterade medlen. SKI granskar verksamheten med hjälp av externa revisorer. Reglering av under- respektive överuttag under kalenderåret sker i samband med förskottsutbetalningen för efter- följande år. Om avvikelsen i uttaget uppgått till av de förskotterade medlen i genomsnitt för året sker en ränteregler- ing. Betalningsplanen ska enligt de ersättningsrutiner som SKI beslutat om lämnas . Tidpunkten är satt för att SKI ska hinna med att bedöma och fastställa betalningsplanen innan årsskiftet så att medel kan utbetalas i förskott . SKB lämnar enligt SKI ofta planen 1till än överenskommet vilket sätter press på systemet. SKI kan behöva kräva in förklaringar och ytterligare information innan pla- nen kan fastställas. Betalningsplanen uppdateras och ändras vid behov . Att så får ske är fastlagt i beslutet om ersättningsrutiner. Betalningsplanen innehåller en översiktlig redovisning av plane- rade utbetalningar per kvartal, uppdelade på de fyra reaktorinne- havarna. Utbetalningarna redovisas under rubriker som motsvarar ; Säkerhet och teknik, Platsundersökningar, Drift, Kommunikation/strategi/ samordning, samt Verksamhets- stöd. Investeringar i CLAB etapp 2 särredovisas, liksom IT-drift. Därutöver tillkommer overheadkostnader. I betalningsplanen redovisas därmed kostnaderna uppdelade på ett sätt som inte stämmer överens med de 40 kalkylobjekt som finns med i plandokumentet. Som ett komplement till betalningsplanen lämnar SKB även över sin numera femåriga verksamhetsplan och budget . Därmed anser SKB att de uppfyller de krav som finns i finansie- ringsförordningen. I beslutet om betalningsplan för krävde SKI en kvali- tetsmässig höjning i detaljeringsgrad av betalningsplanen och verk- samhetsplanen. En viss förbättring har därefter skett. SKI konsta- terade dock i besluten att kravet på en tyd- ligare koppling mellan plan, betalningsplan, reviderad betalnings- plan och faktiskt utfall ökar i takt med att verksamheten övergår från ett forsknings- och planeringsskede till en mer operativ verk- samhet. SKI gör en bedömning av om betalningsplanen upptar och om- fattar de kostnadsposter som ingått i underlaget för avgiftens fast- ställande enligt finansieringslagen. Betalningsplanen ska enligt myndighetens beslut om ersättningsrutiner följa de planer som re- dovisas i SKB:s forskningsprogram och planrapporter. Beslut om fastställande av betalningsplanen tas av generaldirek- tören. SKB har i betalningsplanerna för be- gärt en högre ersättning än vad som fanns med i plandokumenten . I sammanställningen har det enligt SKI inte lämnats någon förklaring till varför kostnaderna har ökat i förhål- lande till den tidigare inlämnade kostnadsberäkningen (plandoku- mentet). SKI har därför upprepade gånger krävt att SKB i samråd med kraftbolagen ska redovisa skälen till differenserna. har SKI godkänt betalningsplanerna trots att det funnits avvikelser i förhållande till plandokumenten och att orsaken till av- vikelserna inte har förklarats. Om SKI inte skulle fastställa betal- ningsplanen skulle det innebära att utbetalningar av förskott stop- pades. SKI anger att de har kunnat fatta dessa beslut trots avvikelserna eftersom tillräckligt med medel funnits enligt den beräkningsgrund som utgår från finansieringslagen och innebär intjänandetid. Om SKI däremot skulle ha tillämpat den av reaktorägarna förespråkade intjänandetiden så skulle det ha uppstått en brist på medel för de aktuella åren. SKB lämnade 2003 i efterhand en redogörelse för avvikelserna mellan plandokument och betalningsplan. SKB menar att plankal- kylen är en prognos som inte ska uppfattas som en budget i vanlig mening. Överskott och underskott i olika led kan variera såväl mellan olika objekt som inom olika tidsintervall. SKB strävar efter att kostnaderna i plandokumentet, framför allt , så nära som möjligt följer verksamhetsplanen. Bolaget påpe- kar dock att förutsättningarna för plankalkylen i princip lagts fast innan motsvarande underlag beslutas för budgeten . Det finns ingen beloppsgräns för hur mycket SKI får betala ut till reaktorinnehavarna. Det fattas fyra förvaltningsbeslut löpande och ett förvaltningsbeslut , dvs. att medlen använts i enlighet med den fastställda betalningsplanen. Utbetalningar ur fonden sker kvartalsvis i förskott efter avrop från reaktorinnehavarna. SKB samman- ställer ett dokument som visar vad varje reaktorägare har avropat, förbrukat och kommer att behöva avropa kommande kvartal. Pengarna sätts efter önskemål från reaktorinnehavarna in på konto hos SKB, varifrån de direkt överförs till aktuell reaktorinne- Kärnkraftföretagen kan därmed placera pengarna på olika sätt och tillgodogöra sig finansiella in- täkter. Det innebär i princip att kraftföretagen får räntefria lån på i genomsnitt drygt 1,5 månad. SKB rekvirerar medel från reaktorinnehavarna i för- skott för att täcka de kostnader som finns med i betalningsplanen för aktuell månad. SKB betalar därefter sina leverantörer, bland dem och som sköter driften av avfallsan- läggningar i respektive Forsmark. SKI har ingen uppfattning om hur stor andel av medlen som an- vänds av reaktorägarna och deras dotterbolag, dvs. hur mycket som handlar om interndebitering mellan SKB och reaktorägarna. SKB uppger att av kostnader avsåg in- terndebitering. I denna andel ingår även SKB:s lönekostnader. An- delen kan variera mellan olika år beroende av vilken verksamhet som bedrivs. Det finns en stor osäkerhet i bedömningen eftersom SKB inte känner till alla eventuella dotterbolag inom branschen. Uppfattningen är dock att den största andelen av betalningarna går till externa leverantörer. SKB behandlar i betalningshänseende re- aktorägarna på samma sätt som andra leverantörer. SKB genomför regelbunden kvartalsvis kostnadsuppföljning och betalningsplanen uppdateras vid behov. har utfallet överskridit betalningsplanen och även prognosen enligt plandoku- mentet. Att SKB inte tilllämpar samma kontoplan i plandokumen- tet som i betalningsplanen och den löpande kostnadsuppföljningen försvårar möjligheterna till efterkalkyler. efterföljande år (februari) lämnar SKB en redogörelse beträffande använda medel för den verksamhet som betalningsplanen omfattat. Av denna framgår kvartalsvisa avstäm- ningar . I samband därmed görs en slutavräkning av de förskotterade medlen. Den lämnas till SKI tillsammans med avropet för kvartal 2 under innevarande år. SKI granskar verksamheten med hjälp av externa revisorer. Revi- sionen har bl.a. omfattat en granskning av att utbetalda förskott till SKB har ingått i plandokumentet samt att utbetalda förskott har gjorts i överensstämmelse med den betalningsplan som fastställts av SKI. Revisorerna upprättar en revisionspromemoria och utfärdar ett revisionsintyg. genomförs särskilda granskningsuppdrag av vissa kost- nadsposter, som CLAB etapp 2, lokalkostnader och kostnader för s.k. demokratiseringsresor. Revisorerna har också granskat avvikel- sen mellan betalningsplan, reviderad betalningsplan och utfall i syfte att fastställa orsaken till avvikelsen samt när denna konstate- rades. Ingen av granskningarna har gett anledning till erinran. SKI har anlitat samma revisionsbyrå som SKB och . Revisorerna har muntligt meddelat att de inte de inte kan ta fler uppdrag från SKI eftersom de anser att de hamnar i en intressekonflikt. 4.5Reglering av förskott och räntereglering Reglering av under- respektive överuttag avseende de kvartalsvisa förskotten för kalenderåret sker i samband med förskottsutbetal- ningen för det efterföljande året. Det är alltså i mars året efter utbetalningarna skett som SKI beslutar om medlen använts i enlighet med den fastställda betalningsplanen. I samband med detta sker också en räntereglering i det fall under- respektive överuttag har uppgått till av de förskotterade medlen i genomsnitt för året. Ränta ska i dessa fall utgå för varje kalenderkvartal för re- gleringen och ska beräknas med hänsyn till den aktuella räntesatsen för kalenderkvartalet på den ackumulerade fordran respektive skul- den för varje kvartalsperiod. Den räntesats som ska gälla vid ränteregleringen bestäms av SKI enligt rekommendation från . SKI be- slutar om räntesatsen och den är den effek- tiva Stiborräntan med ett tillägg av 1,25 procentenhe- ter. 5Problem med och möjligheter till förbättringar av uttagsprocessen Syftet med kartläggningen av uttagsprocessen är att få en uppfatt- ning om vilka kontrollmöjligheter SKI har och använder inom ra- men för sin tillsyn. Vi har endast studerat uttagsprocessen, alltså vilka rutiner som gäller för utbetalning av medel från kärnavfallsfonden. Systemet innebär dock att kostnaderna ska avspeglas i intäktssidan. I finansi- eringslagen anges att plandokumentet ska precisera kostnaderna . Det faller sig då naturligt att den bud- get/betalningsplan som myndigheten kräver är i överensstämmelse med plandokumentets kostnader . Om avgifterna är för låga och/eller uttagen för höga nu finns det risk för att pengarna inte räcker till att betala de framtida utgifterna för kärnavfallet. I förlängningen är det staten och framtida skatte- betalare som bär denna risk. Möjligheterna att justera ett eventuellt underskott i kärnavfalls- fonden genom avgiftshöjningar blir allt mer begränsade ju närmare man kommer den tidpunkt då fonden ska vara fullt uppbyggd. har den reala avkastningen från fonden varit gynnsam vilket bidragit till att avgifterna har kunnat sänkas . Grundläggande problem med tillsynen Kärnavfallsprogrammet bygger på en rollfördelning som sätter klara gränser för tillsynsmyndighetens möjligheter att påverka. Till dess att SKB lämnar sin ansökan om att få börja projektera slutför- varet har reaktorinnehavarna det fulla och odelade ansvaret för utvecklingen. Om myndigheten försöker tvinga SKB att göra något som ändrar programmets inriktning kan bolaget vägra, med stöd i den grundläggande ansvarsfördelningen som formuleras i lagen. Det är oklart vad SKI får göra inom ramen för sitt till- synsuppdrag. Myndigheten kan påverka intäktssidan genom att lämna förslag om höjning eller sänkning av avgiften. Hur myndig- heten kan använda uttagsprocessen som ett medel att påverka re- aktorinnehavarnas verksamhet behöver dock förtydligas. De snäva tidsramarna för SKI:s granskning av den långsiktiga kalkylen och betalningsplanen gör det svårt att hinna göra några djupare analyser av de enskilda kostnadsposterna eller egna utred- ningar och undersökningar. Den årliga processen med planproces- sen, granskning av betalningsplanen, utbetalning av medel och lö- pande uppföljning av avvikelser gör att systemet är hårt pressat. Både SKI och SKB är starkt präglade av en teknik- och säker- hetskultur som troligtvis sätter gränser för att i praktiken använda de ekonomiska verktygen. Att t.ex. besluta om att inte utbetala medel eftersom kostnaderna inte fanns tidigare i den långsiktiga kalkylen skulle kunna uppfattas som ett hinder att driva utvecklingen framåt. Det skulle också kunna riskera de goda relationerna mellan organisationerna. I stället ber SKI om förklar- ingar och ytterligare upplysningar i efterhand vilket sätter ytterli- gare press på systemet. Det finns en osäkerhet om vilket mandat tillsynsmyndigheten har från statsmakterna att använda de ekonomiska verktygen. I förordningarna anges att SKI ska pröva och granska olika underlag och besluta om hur och i vilken utsträckning medel får användas. Det står också att kostnaderna ska avse åtgärder som fanns med i beräkningen när avgiften bestämdes. Det står inte explicit något om att myndigheten kan vidta åtgärder om underlag inte inkommer eller om budget och utfall inte stämmer över- ens. SKB kan i princip systematiskt lämna en kostnadsberäkning som ger en låg avgift, för att inlämna en betal- ningsplan där kostnaderna har ökat. Praktiska problem med uttagsprocessen SKB ser arbetet med plandokumentet och den årliga budge- ten/betalningsplanen som två skilda processer. Planprocessen genomförs som en konsekvens av finansieringslagen för att ta fram kostnader för hela det långsiktiga kärnavfallsprogrammet. Den lig- ger enligt SKB:s syn framför allt till grund för att fastställa avgifter och säkerheter. Kravet om att reaktorinnehavarna även ska lämna en betalnings- plan finns inte heller klart uttryckt i lagen eller förordningen. Det står dock i finansieringsförordningen att SKI beslutar om hur och i vilken utsträckning fonderade avgiftsmedel får användas. Av myn- dighetens beslut om ersättningsrutiner framgår att en betalnings- plan ska lämnas och vilka rutiner som gäller. inte detta myndighetsbeslut som lika bindande som lag och för- ordning. SKB arbetar med betalningsplanen och kostnadsuppföljning som en del i sin normala verksamhetsplanering. Arbetet med planpro- cessen och verksamhetsplaneringen utförs vid olika avdelningar. SKB uppger att det kan vara svårt att hinna överföra information om ändrade förutsättningar för de olika processerna. Det kan leda till stora skillnader i periodiseringen av kostnaderna utan att skäl anges. SKB använder också olika kontoplaner i planprocessen och betalningsplanen. Detta försvårar SKI:s möjligheter att pröva och granska underlaget för utbetalningar ur fonden och att göra kost- nadsuppföljningar. Tidsplanen för när olika dokument ska vara inne och när de ska godkännas gör det mycket svårt för SKI att hinna med att pröva och granska plandokumentet och betalningsplanen. Kostnaderna i betalningsplanen ska finnas med i plandokumentet och prövningen och granskningen av detta dokument har därför stor betydelse även för uttagsprocessen. Tiden för granskning av plandokumentet är relativt knapp och infaller delvis . behandlas frågan av styrelsen för information, konsultation och beslut. Granskningen omfattar både teknik och ekonomi där en jämförelse görs bl.a. med forskningsprogrammet och tidigare plandokument. Systemet är inte transparent. SKB debiterar kärnkraftsföretagen enligt betalningsplan i förskott. SKB redovisar också kostnaderna i förhållande till betalningsplanen. Vilka reella kostna- der SKB har haft, alltså vilka fakturor som betalats (entreprenörer, kärnkraftsföretagen, forskningsinstitutioner m.fl.) redovisas inte öppet för myndigheten. Det finns ingen kontroll av om kostna- derna är rimliga eller om upphandlingarna sker på rätt sätt. Även detta försvårar uppföljningen och hindrar insyn i utvecklingen av kärnavfallsprogrammet. SKI har använt SKB:s revisorer. De har muntligt sagt upp avtalet och det är därmed oklart hur revisionen ska skötas . SKI:s ledning ser inga problem med att de har använt samma revisorer som tillsynsobjektet. På SKI arbetar en person på heltid med ekonomisk granskning och kontroll. Ytterligare en tjänst har tillsatts inför projekte- ringen av inkapslingsanläggningen. Denna tjänst omfattar även ar- betsuppgifter enligt finansieringslagen. Ledningen anser att resur- serna är tillräckliga för den verksamhet som krävs , men beto- nar att ytterligare uppgifter inte kan tillföras utan nya resurser. Om de fick ökade resurser skulle de främst satsas på egna känslighets- och variationsanalyser av den långsiktiga kostnadsberäkningen, jämförande analyser mot andra länder samt att göra egna, obero- ende analyser av större investeringar i både för- och efterkalkyl. En tolkning av att myndigheten anser att mer kunde göras med ökade resurser kan vara att myndigheten inte har riktigt klart för sig hur långt granskningen kan sträcka sig och vad som ingår i upp- giften. Av kartläggningen framgår att rutinerna för uttagsprocessen kan förbättras genom ett antal åtgärder. Dessa åtgärder skulle ge en ef- fektivare tillsyn och öka möjligheterna att i praktiken använda de ekonomiska verktygen. Det skulle också öka transparensen och därmed förtroendet för hela processen. Statskontoret lämnar här förslag om hur villkoren för den ekono- miska tillsynen av kärnavfallsprogrammet stegvis kan förbättras. Ett tydligare uppdrag till tillsynsmyndigheten Den rollfördelning som gäller för kärnavfallsprogrammet innebär att det är reaktorägarna som planerar, genomför och betalar för avfallshanteringen. Det innebär dock inte att det är reaktorägarna som äger medlen i fonden. Fonden är statlig och medel utbetalas efter beslut av tillsynsmyndigheten. Statskontoret anser att systemet kan förbättras inom ramen för nu gällande bestämmelser genom att tillsynsmyndigheten ges ett tydligare uppdrag. Denna förbättring skulle kunna införas på rela- tivt kort sikt. Statskontoret föreslår därför att finansieringsförordningen ses över och att det tydliggörs hur myndigheten kan använda de eko- nomiska verktygen. När det gäller rutinerna för uttagsprocessen bör det i förordningen hänvisas till föreskrifter som myndigheten får i uppdrag att utforma. Föreskrifterna bör vara bindande för re- aktorägarna och ange tidsfrister och hur kostnader ska redovisas. Det bör också anges vilka sanktioner som sätts in om bestämmel- serna inte följs. Övergå till en treårig process Processen är hårt pressad genom att beslut om avgifter, sä- kerheter och uttag ur fonden tas . Tiden för granskning av de olika dokumenten är knapp och någon grundlig uppföljning av hur medlen har använts hinner myndigheten inte med. Granskning och uppföljning försvåras dessutom av att anvisningarna i beslutet om ersättningsrutiner är oklara och/eller inte följs. Statskontoret menar att en förändring av systemet till en treårig process skulle kunna frigöra resurser och ta bort onödig administ- ration. Statskontoret föreslår därför att överväger möjligheterna att övergå till en treårig process. Genom att övergå till att besluta om avgifter och säkerheter i samband med att forskningsprogrammet behandlas, kan myndigheten ägna mer tid åt granskning och uppföljning. Plando- kumentet skulle därmed vara styrande även för uttagsprocessen. Medel kan även med denna förändring utbetalas kvartalsvis, men enligt plandokumentets prognos . Reaktor- ägarna bör även i denna modell kontinuerligt redovisa till myndig- heten hur och till vad medlen används. Avstämning och uppfölj- ning av hur medlen har använts bör dock göras efter treårsperio- dens slut. Statskontoret ser inga allvarliga problem med en treårig process. En tänkbar invändning skulle kunna vara att ett felaktigt avgiftsbe- slut får större konsekvenser när det gäller i stället . Risken för likviditetsbrist i fonden kan minimeras om det sam- tidigt införs bestämmelser om en anmälningsskyldighet vid större förändringar av verksamheten. Ta bort SKI:s ansvar för den finansiella tillsynen SKI är i grunden en teknisk organisation med ansvar att granska och övervaka kärnkraftsindustrins arbete med att hitta en slutför- varsmetod och en plats där de kan bygga ett slutförvar. En viktig uppgift är därför granskningen och utvärderingen av forsknings- programmet. SKI ställer krav på anläggningarnas tekniska utform- ning från säkerhetssynpunkt och tillståndshavarnas skyldigheter när det gäller verksamheter av betydelse för säkerheten. Tillstånds- prövningarna av nya anläggningar för kärnavfallsprogrammet blir framöver SKI:s viktigaste uppgift. SKI:s huvuduppgift är därmed att vara prövnings- och säker- hetsmyndighet. Den finansiella tillsynen av kärnavfallsprogrammet är en verksamhet som varken passar in eller ges tillräcklig plats i organisationen. Statskontoret föreslår därför att av principiella skäl överväger om den ekonomiska granskningen och kontrollen av kärnavfallsprogrammet kan flyttas till någon annan myndighet med kunskap och erfarenhet av finansiella frågor.