sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — Men även andra motiv har förts fram, exempelvis att öka fokus på forskningen genom att samla projekten i forskningsområden. Kompetenser och forskningsbehov förefaller nu i många fall likna varandra, något som ytterligare kan förstärka forskningsavdelningars och institutioners ställning i organisationen. Av konsultstudien framgår att de flesta inom organisationen upp- lever att ansvarsfördelningen är tydlig. Studier av regelverken – främst arbetsordningar och delegeringsföreskrifter – bekräftar detta. Som en konsekvens av att resultatansvar och ekonomiskt ansvar delegerats långt ner i organisationen ses vissa svårigheter att på avdelnings- och högre nivåer greppa det formella ansvar man har, särskilt i förhållande till starka och långa projekt. Konsultstudien exemplifierar detta med att projektledare ibland går in på ansvars- områden, exempelvis kompetensutveckling, som formellt åligger forskningsavdelningschef eller institutionschef. Intern styrning och organisation Den mest framträdande bristen ligger emellertid i den obalans som enligt mångas mening finns mellan å ena sidan forsknings- områdesföreträdare och forskningsområdesgrupper och å den andra produktionen i form av avdelningar/institutioner och pro- jekt. Trots att de förstnämnda – enligt arbetsordningen – har som huvuduppgift att svara för kontakterna med marknaden samt inrikta forskningsverksamhet och enskilda projekt, saknar man verkningsfulla styrmedel för detta. Några uppdragsgivare har uttryckligen sagt att det är svårt att förstå rollfördelningen mellan FOF, avdelningschef och projektledare. Det medverkar till att man ibland tar genvägar in i FOI via projektledare – ett förfarande som enligt vår mening kanske kan vara bekvämt och lämpligt i det enskilda fallet men är till men för en samlad styrning och priorite- ring. Utredningen finner att iakttagelserna i konsultstudien på den här punkten överensstämmer såväl med våra egna iakttagelser som internrevisionens4, vilken pekat på liknande brister inom dåvarande FOA – brister som i så fall har ärvts av FOI. Utredningen noterar att saknar ekonomiska styrmedel att påverka projektstocken. Delegeringsbestämmelserna innebär att det ankommer på AC att besluta om de flesta uppdragen utanför samlingsbeställningarna. Vidare kan vi notera att sex av de åtta forskningsområdesgrupperna domineras av representanter för forskningsavdelningarna. Dessa sakförhållanden stärker uppfattningen att det råder en obalans i ansvars- och rollfördelningen i FOI. Intervjuerna med externa kunder visar att man sällan tycker sig se nyttan av FOI:s samlade kompetens i det enskilda uppdraget. Här uppfattar man att samordningen mellan forskningsavdelningarna är dålig och styrningen från ledningen svag. Även internt uppfattar man samverkan mellan forsknings- avdelningarna som svag. är de informella kontakterna med forskarna över enhetsgränserna omfattande. De intervjuade bedömer att värdet av FOI:s tjänster skulle kunna vara större med fler gränsöverskridande projekt, av samma karaktär som de befint- liga paraplyprojekten. 4 Delrapport avseende genomförd granskning av forskningens styrmedel inom FOA 2000- 05-25. Intern styrning och organisation Som ett mått på samverkan har utredningen valt att se på i vilken utsträckning projekt sätts samman med resurser från olika avdel- ningar vilket speglas i graden av interndebitering för köpta/sålda forskningsresurser var denna andel av intäkterna, i genomsnitt på FOI. Mellan avdelningarna är variatio- nen stor – mellan . Graden av specialisering torde här spela in. Lägst var den således vid avdelningarna NBC-skydd och Flygteknik, högst vid avdelningen Systemteknik. var antalet avdelningsövergripande projekt 174 stycken, dvs. ca 20 pro- cent. Detta kan tolkas så att den samverkan som förekommer resursmässigt är ganska marginell. Utredningen kan se en rad mer eller mindre påtagliga orsaker till den svaga samverkan. Hit hör exempelvis att skilda kulturer kan ha utvecklats i organisationens olika delar liksom den ovan påtalade obalansen mellan olika avdelningar. Vi vill särskilt lyfta fram två konkreta förhållanden: Delegerad budgetering och verksamhetsplanering m.m. I princip sker upprättandet av budget, verksamhetsplaner, försäljningsplaner etc. ute på respektive avdelning med endast en summering på cen- tral nivå. Samtliga kostnader och anslag/intäkter som vid årets ingång kan förutses, dvs. tidiga beställningar och en bedömning av resterande, budgeteras på respektive avdelning . Det ekonomiska handlingsutrymmet för verksledningen och marknadsfunktionen under löpande budgetår är därmed begränsat. Visserligen finns ett mål att bygga upp ett myndighetskapital i form av ett ackumulerat överskott från den avgiftsfinansierade verksamheten men syftet med detta kapital är emellertid begränsat till att tjäna som en buf- fert (riskkapital) för oförutsedd, negativ utveckling av verksam- heten. Den geografiska spridningen av FOI:s avdelningar är i sig troligen ett naturligt hinder för samverkan, dagens välutvecklade informa- tions- och kommunikationsteknik till trots. Avdelningarna ligger i , och på sju olika platser i . Placeringarna är ofta kopplade till vissa fasta anläggningar eller en viss kund. Intern styrning och organisation I konsultstudien granskas styreffekterna av bl.a. den centrala mark- nadsplanen och forskningsstrategin. En så gott som samstämmig uppfattning är att dessa dokument spelar liten roll för att inrikta verksamheten. Större påverkan har istället FoT-planen och de verk- samhetsplaner, försäljningsplaner etc. som avdelningarna själva utarbetar var och en för sig. Mot bakgrund av att FOI:s verksamhet nu ominriktas mot ökad andel forskning för civila intressenter, inom och utom totalför- svaret samt på en internationell marknad måste, enligt utredningens mening, FOI:s samlade verksamhet planeras systematiskt, lång- siktigt och styras av övergripande och väl förankrade styrdoku- ment. Institutets kvalitets- och miljöledning integreras i det nya verksam- hetsledningssystemet. En tidigare utvärdering av arbetet med USK/ISO 9000 vid FOA och FFA visade bl.a. på behovet av ett uthålligt engagemang från ledningens sida liksom att utbild- ning/medverkan i kvalitetsarbetet starkt påverkar synen på hur kundrelationer och organisation fungerar och borde fungera. De som varit mest engagerade visade sig också vara de mest nöjda. Utredningen konstaterar att det som framkommit vid denna utvärdering väl stämmer överens med de erfarenheter som dragits på andra håll vid införande av liknande system. Liksom beträffande det nya verksamhetsledningssystemet i sin helhet, där FOI för sin del räknar med en införandeperiod , är det alldeles för tidigt att bedöma hur effektiva de nya processerna och styrdoku- menten kommer att bli. Ett undantag är miljöledningssystemet där institutet satt upp mätbara mål och där man i efterhand kunnat konstatera att flertalet uppfyllts. Mått på den inre effektiviten Enligt regleringsbrevet för ska FOI genom resultatindika- torer, nyckeltal eller på annat sätt visa i vilken omfattning myndig- hetens verksamhet bedrivits effektivt och med god hushållning. Av redovisningen ska om möjligt framgå en jämförelse mellan de två Intern styrning och organisation närmast föregående åren. Utvecklingen ska analyseras och kom- menteras. Utredningen har jämfört med motsvarande återrapporterings- krav för åren 2000–2002 och funnit ganska stora variationer. Från de första årens efterfrågan på preciserade nyckeltal5 i femåriga tids- serier (gällde det endast FFA) till ett ganska allmänt krav för att redovisa en bedömning av hur kostnadsproduktivi- teten utvecklats samt att jämföra detta med de två närmast föregående åren. Vi konstaterar att kraven på redovisning från regeringens sida har växlat kraftigt. Det saknas därför ett sammanhängande kvanti- tativt underlag som gör det möjligt att följa hur den inre effektivi- teten utvecklats , exempelvis en femårsperiod. FOI har ett antal mått på slutprestationer och verk- samhet6. Flertalet kan användas för att följa upp hur organisationen respektive produktionen utvecklats men, med något undantag, knappast för att utvärdera hur effektiv organisationen är eller vilka slutliga effekter produktionen leder till. FOI har ställt antalet timmar i extern forskningsverksamhet mot forskningsaktiviteter utan sådan finan- siering (s.k. forskningsnära verksamhet) och övrig tid för lednings- och stödverksamheter. Resultatet visar på en 8-procentig ökning av de debiterbara resurserna vilket leder FOI till slutsatsen att kost- nadsproduktiviteten mätt på detta sätt ökat. I FOI:s riktlinjer för VP med budget för preciseras ytter- ligare ett antal mått som varje avdelning ska beräkna och analysera för , respektive mål som löpande ska följas upp.7 5För FOI:s första verksamhetsår avsåg kravet följande nyckeltal: Konsultkostnadsstruktur, förhållandet lokaler och personal/yta respektive kostnad, utbildning och personalsatsningar, timkostnadsutveckling samt overheadkostnader. 6Slutprestationer, indikatorer och andra mätetal, fastställda av ÖD . 7Kostnadsproduktiviteten (avd. totala kostnader/timmar i externt finansierad forsknings- verksamhet); Debiteringsgraden (antal timmar i externa projekt/totalt antal närvarotimmar; OH-% (ledning och administration + forskningsnära verksamhet/omsättningen), Mål för interna köp och sälj av forskningsresurser; Mål för produktionen i form av antal rapporter, samarbeten m.m. Intern styrning och organisation Utredningen gör följande sammanfattande iakttagelser om hur FOI:s interna styrning och organisation fungerar: FOI:s interna styrning och organisation fungerar på det hela taget väl. Att verksamheten bedrivs i projektform och att fort- löpande justeringar av såväl organisationsstruktur som styrnings- processer genomförs, är enligt vår mening väl ägnat att anpassa verksamheten till yttre krav. konstaterar vi att det finns ett antal svagheter. Till del är dessa sådana som identifierades också i de tidigare organisatio- nerna, något som antyder att de kan vara svåra att lösa. Som exempel kan nämnas: 8 svårigheter att sköta försäljnings- och marknadsansvar, då detta i huvudsak hanteras av produktionssidan i form av följdorder, bristande förmåga att på myndighetsnivå samordna verksam- heten och prioritera mellan forskningsområden, styrgruppernas (ung. nuvarande ) bristande förmåga att följa upp projekt, stödja projektledare m.m. otydlighet i ansvar/befogenheter, speciellt vad gäller forsk- ningsområdesföreträdare, splittring på många forskningsområden/styrgrupper motverkar krav på tvärprojekt. Mot bakgrund av att FOI:s verksamhetsfält kan komma att breddas till områden som ligger utanför totalförsvarsforskning , bl.a. för att i högre grad nyttiggöra resultaten för rent civila tillämpningar, blir det enligt utredningens mening än viktigare att nu försöka komma tillrätta med dessa problem och brister. Enligt vår mening rör det sig främst om följande: Organisationsstrukturen, främst matrisen, kan vara svår att för- stå vilket i sin tur kan bidra till att forskningsproduktionen är besvärlig att styra. Indelningen i forskningsområden är av tradition nära kopplad till Försvarsmaktens behov. Fastän den gällande indelningen inte uppfattas som något större problem för dem som arbetar inom organisationen, kan den innebära ett hinder vad gäller att nå nya kunder. Eftersom ett ökat antal 8 Erfarenheter dokumenterade i protokoll från organisationsutredningen inför sammanslag- ningen. Intern styrning och organisation uppdragsgivare och avnämare utanför Försvarsmakten förut- sätts tillkomma, i många fall med brister i miljökunskap och beställarkompetens, anser utredningen detta vara en allvarlig nackdel. Redan nu har vi sett tendenser att uppdrag går vid sidan om den formella organisationen, direkt in i projekten, en genväg som ur styrningssynpunkt får betecknas som mindre lyckad. Ansvars- och rollfördelningen följer av matrisorganisationens utformning och den långtgående delegeringen i FOI. Utred- ningen finner att den stora svagheten här är obalansen i kopp- lingen mellan marknadssida och produktionssida – i forsk- ningsområdesgrupperna – något som kan innebära risk för att nya behov inte blir tillräckligt uppmärksammade och omhän- dertagna till följd av bindningar i befintlig verksamhet och kompetens. Vad gäller den inre samverkan var ju ett huvudmotiv bakom sammanslagningen av FFA/FOA att nå synergieffekter och att säkra kompetenser. Utredningen har visserligen inte sett några tecken på att detta misslyckats, i varje fall inte på makronivå, men alltjämt finns det vissa barriärer i organisationen – mellan de olika forskningsavdelningarna. Även om en del utgör naturliga samverkanshinder, exempelvis den geografiska spridningen, anser utredningen att åtgärder bör vidtas för att sänka dessa hinder och därmed ta hem fler effektivitetsvinster, exempelvis inåt i form av ökad flexibilitet och resurs- utnyttjande och utåt i form av bättre förutsättningar att svara upp mot kundernas behov och önskemål. Centrala styrdokument är viktiga styrmedel i en organisation med långtgående delegering. Utredningen noterar att en del av dessa dokument tycks spela en liten roll i styrningspro- cessen. I det fortsatta arbetet med att införa det integrerade verksamhetsledningssystemet bör man därför ägna särskild uppmärksamhet åt att väga insatser mot nytta vid framtag- ningen av de olika styrdokumenten. Viktiga processer och styr- dokument behöver vidare förankras bättre på berörda nivåer i organisationen. Med detta sammanhänger också vikten av att FOI fortsätter utveckla relevanta, seriella mått på effektivitet och god hushåll- ning. Förutom att följa upp produktiviteten i myndigheten bör Intern styrning och organisation de fungera som larmklocka och initiera åtgärder för att fort- löpande höja den inre effektiviteten. 5.5Utredningens överväganden och förslag Vår utvärdering har således visat att det finns ett antal problem vad gäller FOI:s styrning och organisation. Problembilden är i stort densamma både hos externa intressenter och egna anställda. FOI:s marknad har varit ganska statisk vad gäller kund- krets och typ av efterfrågan. Det framgår bl.a. av att intäkterna från huvudkunderna – , Försvarsmakten och FMV – har varit relativt stabila –2002. Vår bedömning är emellertid att FOI nu kommer att ställas inför en mera dynamisk efterfrågan med åtföljande krav på anpassning av såväl strukturorganisation som styrprocesser. De tre främsta orsa- kerna till detta är, som tidigare nämnts, att: Försvarsmakten står inför stora förändringar och utmaningar. FoT-processens roll blir därmed allt viktigare. Den utvidgade synen på försvar och krisberedskap, inne- fattande sådana svåra påfrestningar som kan drabba samhället i fred, genererar nya kunskapsbehov och delvis nya aktörer. Till stora delar kan och bör dessa kunna mötas av FOI. Utanför området försvar och krisberedskap har FOI ambi- tioner att få en tydligare och starkare roll i det svenska forsk- ningssystemet. Sammantaget finner utredningen att de framtida behoven av FOI:s tjänster kan komma att växa och delvis ändra karaktär som de kommer från fler håll . Detta ändrade marknads- läge innebär att FOI nu bör rustas för att möta en mer dynamisk situation. Vi skisserar i det följande ett antal åtgärder som bör vidtas med avseende på intern styrning och organisation. Samtliga är av den art att det ankommer på myndigheten själv att närmare utforma och införa dem. Intern styrning och organisation 5.5.2Tydliggör organisationsstruktur och intern ansvarsfördelning Målet för förändringarna bör vara att bättre kunna möta behoven av forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete från myndigheter och andra intressenter med uppgifter inom det nya krisberedskapssystemet utan att ge avkall på stödet till de tradi- kunderna inom Försvarsmakten. För detta anser utredningen att åtgärder behövs i följande avse- enden: Ett system för samordning och inriktning av FoU för den civila krishanteringen bör skapas med utgångspunkt i KBM:s uppgift att samordna forskning för krisberedskapen (som föreslagits i kapitel 4), Ansvars- och rollfördelningen inom FOI bör justeras så att marknadsfunktionen ges reella möjligheter att hantera alla nya beställningar. Den rollen behöver stöttas genom förstärkning av såväl administrativa som ekonomiska styrmedel. FOI:s forskningsområdesindelning bör successivt anpassas och göras mer transparent gentemot externa intressenter. Utredningen konstaterar att verksledningen/marknadsfunktionen genom olika åtgärder fr.o.m. 2004-01-01 har fått en något starkare ställning bl.a. vad gäller att nå nya avnämare av institutets tjänster. Till ändringarna hör: En Strategi- och marknadsavdelning i stabsställning har inrättats. I förhållande till den tidigare Staben har den fått nya eller förstärkta uppgifter bl.a. vad gäller att nå ut på nya marknader, samt att sam- ordna och i vissa delar driva FOI:s kompetensförsörjning och kvalitetsutveckling. Stödet till verksledningen har stärkts. Förutom den nya stabs- avdelningen har ett integrerat verksamhetsledningssystem börjat tas i bruk, en Ledningsgrupp tillkommit och en befattning som Ledningssamordnare inrättats. Till Ledningsgruppens uppgifter hör att verka för att FOI:s verksamhet tydligt inriktas mot att möta kundernas och uppdragsgivarnas behov. Vidare har ÖD fått ett övergripande systemansvar för ekonomi- och verksamhetsstyrning Även dessa åtgärder bör kunna medverka till att samla och prioritera FOI:s insatser på en utvidgad marknad. Intern styrning och organisation I syfte att tydliggöra den reella inriktningen av verksamheten inom forskningsområdena och förbereda för en möjlig breddning av kundbasen har nya benämningar på forskningsområdena införts . Utredningen finner att institutet genom dessa åtgärder slagit in på rätt väg vad gäller att anpassa styrning och organisation till den ändrade marknadssituationen. Enligt vår mening behöver ytter- ligare insatser vidtas. Vi har tidigare föreslagit att FOI:s engage- mang vad gäller FoU för civil krisberedskap förtydligas genom en instruktionsändring samt att ett system för samordning och inrikt- ning av FoU på detta område byggs upp. Vad gäller myndighetens organisationsstruktur och interna ansvarsfördelning föreslår vi åtgärder även i följande avseenden: För att göra matrisorganisationen tydligare främst gentemot omvärlden bör marknadsfunktionens, inkl. de nuvarande forsk- ningsområdesföreträdarnas, befogenheter omprövas i syfte att skapa en bättre balans mellan marknadsfunktion respektive forsk- ningsproduktion. Vidare behöver forskningsområdesindelningen anpassas till nya forskningsbehov och avnämargrupper. Vad gäller marknadsfunktionens befogenheter har vi tidigare pekat på det olämpliga i att genvägar till nya uppdrag tas direkt via projekten. Vi anser att det begränsar FOI:s möjligheter att samlat styra verksamheten och att det motverkar kraven på ökad flexi- bilitet och en effektiv resurshushållning. Förhållandet innebär också risker för att verksamhet och kompetens konserveras. Vi vill med detta inte ifrågasätta att marknadsföringen av FOI:s verksam- het är något som i princip alla anställda ska medverka i. Enligt vår uppfattning bör dock alla typer av nya uppdrag, även följdbeställ- ningar, alltid kanaliseras via ansvariga inom marknadsfunktionen för att säkra överblick och därmed bidra till att undvika dubbel- arbete samt fånga upp synergimöjligheter i marknadsföring och produktion. Det kan övervägas att i samband med en mera kundinriktad forskningsområdesindelning ändra benämningen forskningsområ- desföreträdare till marknadsansvarig eller liknande. Beredning och uppföljning av uppdrag förutsätts, liksom , ske gemensamt Intern styrning och organisation för marknads- och produktionsfunktionen i forskningsområdes- grupper/motsvarande. Formella beslut om avgivande av offert samt ingående av avtal avseende uppdrag som inte fattas av verksledningen bör fattas av chefen för och marknadsavdelningen eller marknads- ansvarig. Marknadsansvariga behöver vidare få ett eget budget- utrymme som täcker arbetet med bl.a. kundkontakter, berednings- och offertarbete samt uppföljning. Detta kan i sin tur innebära att ett behov av kompetensutveckling och/eller nyrekrytering upp- kommer för innehavare av dessa poster. Vad gäller forskningsområdesindelningen anser utredningen att den bör kunna anpassas bättre till framtida marknadsbehov. En utgångspunkt kan vara att i större utsträckning anpassa eller utvidga indelningen till olika kunder eller grupper av kunder och deras behov. Exempelvis skulle nyssnämnda samverkansområden för krishantering och civil beredskap kunna beaktas liksom även forskning som uppenbart kan nyttiggöras av civila intressenter, exempelvis miljöinriktad forskning. Vi vill i detta sammanhang också erinra om att regeringen i prop. 2001/02:158 om Samhällets säkerhet och beredskap framhöll betydelsen av en välutvecklad forskningsverksamhet för att åstad- komma en effektiv planering på det civila beredskapsområdet. Prioriterade områden var enligt regeringen: forskning om sårbar- heten i infrastruktursystemen, krishantering, IT-säkerhet, NBC, EU:s civila krishantering och nya säkerhetspolitiska hot. Den stra- tegi för forskning om samhällets krisberedskap som KBM därefter tagit fram på regeringens uppdrag belyser också det framtida kun- skapsbehovet fördelat på vissa bestämda kunskapsområden. Med något undantag är det svårt att urskilja huruvida FOI:s nuvarande forskningsområden kan möta forskningsbehov inom dessa områden. (Försvarsdepartementet) pågår diskus- sioner och ett arbete som syftar till att föreslå en verksamhets- struktur för utgiftsområde 6, Försvar samt beredskap mot sår- barhet inför budget- och försvarspropositionerna . Förslaget kan eventuellt komma att innebära en ändring av nuva- rande struktur. Intern styrning och organisation Vi utgår från att den process för systematisk samordning och inriktning av FoU för civil krisberedskap som vi föreslagit kommer att avkasta ett konkret och avnämarförankrat underlag om en lämp- lig forskningsområdesindelning. Utöver vad som sagts ser utredningen det inte som sin uppgift att komma med förslag till en ny forskningsområdesindel- ning vid FOI. På kort sikt anser vi att innehållet i FOI:s nuvarande forsknings- områden, genom exempelvis utåtriktad information, borde kunna göras mera transparent för externa intressenter. Det bör bli enklare, särskilt för nya kunder, att hitta vägen in i FOI. 5.5.3Öka samverkan mellan avdelningarna FOI har, genom sin kompetens inom ett stort antal för försvaret viktiga forskningsområden och den insikt som finns inom myn- digheten om försvarets problembild, en unik möjlighet att belysa breda problemområden. Av bl.a. konsultstudien har det fram- kommit önskemål om bättre möjligheter att utnyttja myndighetens samlade kompetens. uppdrag förutsätter att det finns en beställare som är beredd att finansiera sådana insatser och som också kan ta hand om de resultat som kommer fram. Det kräver också att FOI arbetar för att få sådana beställningar. Möjligheterna att få till stånd en forsk- ningsverksamhet som har mera inslag av breda projekt förutsätter således att såväl kund som leverantör har ändamålsenlig struktur och tillgång till resurser för att beställa respektive ta initiativ till och genomföra breda projekt. Utredningen ser uppenbara fördelar med att fler sådana tvär- projekt kommer till stånd: kundernas önskemål att utnyttja FOI:s samlade kompetens kan tillgodoses, en gemensam FOI-syn i vissa frågor, exempelvis hotbilder, kan skapas och spridas, tillgängliga resurser kan utnyttjas effektivare över tiden etc. Som vi tidigare redovisat kan det skönjas vissa konkreta hinder bakom förhållandet att den inre samverkan mellan FOI:s avdel- ningar är svag och att myndigheten ibland kan uppfattas som en galleria av forskningsinstitut snarare än en myndighet.