sou · GSB328d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Statliga myndigheter utgör inte självständiga juridiska enheter utan utgör endast delar av rättssubjektet staten och de kan således inte processa mot varandra i domstol. För de statliga bolag och myndig- heter som utredningen behandlar innebär detta att kan processa mot en statlig myndighet eller ett statligt bolag i hyresnämnden medan SFV endast kan processa mot statliga bolag i hyresnämnden. Att föreslå en möjlighet för statliga myndigheter att processa mot varandra inför hyresnämnden skulle medföra en förändring av de grundläggande principerna inom Förhandlingsstöd och statlig nämnd Det torde inte vara kommitténs uppgift att föreslå en sådan förändring. Således är det inte möjligt att låta hyresnämnden lösa konflikter mellan statliga myndigheter och hyresnämnden kan inte heller lösa tvister som gäller om en byggnad är en ändamålsbyggnad och hur en kostnadshyra skall beräknas. Enligt lagen (1999:116) om skiljeförfarande får tvister i frågor som parterna kan träffa förlikning om genom avtal lämnas till avgörande av en eller flera skiljemän. Parterna får bestämma hur många skiljemän det skall vara och hur de skall utses. Om parterna inte har bestämt något annat skall antalet skiljemän vara tre. Parterna väljer var sin skiljeman och de två som valts på detta sätt utser den tredje. Är skiljemännen flera skall en av dem utses till ordförande. Skiljemännen skall handlägga tvisten opartiskt, ändamålsenligt och snabbt och de skall i princip följa vad parterna har bestämt. En förutsättning för att ett skiljeförfarande skall bli tillämpligt är att det framgår av parternas överenskommelse att de kan hänskjuta en tvist till skiljeförfarande. Förfarandet med att utse skiljemän för att lösa konflikter är välkänt och systemet är smidigt. Skiljemännen utses vid behov och arbetar bara med de ärenden som de är valda att arbeta med. När tvisten är löst är skiljeförfarandet avslutat och skiljemännen återgår till sin vanliga verksamhet. Även här gäller att statliga myndigheter inte kan tillämpa förfarandet enligt lagen om skiljeförfarande om det uppkommer en hyrestvist mellan de myndigheter som har ingått hyresavtal, eftersom statliga myndigheter är delar av den juridiska personen staten. En alternativ lösning på frågan om hur ett statligt expertorgan skall vara organiserat är att inrätta en helt ny statlig nämnd som endast har att lösa hyrestvister mellan statliga myndigheter eller mellan en statlig myndighet och ett statligt bolag. Det finns statliga nämnder som är små och har begränsad verksamhet. Dessa kan bestå av en Förhandlingsstöd och statlig nämnd ordförande och två andra ledamöter som förordnas av regeringen . Ärenden avgörs på tid och plats som nämndens ordförande bestämmer och nämnden är beslutför när den är fulltalig. Kostnaderna för nämndens arbete delas lika och betalas av parterna. Av det som redovisats framgår att det krävs förändringar i grundläggande juridiska principer för att statliga myndigheter skall få möjlighet att processa mot varandra i hyresnämnden eller i ett skiljeförfarande. Att föreslå sådana förändringar torde inte ingå i kommitténs arbete. Att inrätta en ny statlig hyrestvister inom kulturområdet samt universitets- och högskoleområdet kan däremot vara ett lämpligt alternativ såvida inte nämnden blir allt för stor i förhållande till de antal hyrestvister som man kan förvänta sig. En sådan nämnd medför att kompetensen rörande dessa frågor samlas på ett ställe och innebär kontinuitet i bedömningarna. Förfarandet bör kunna vara snabbt och smidigt samt kunna genomföras till en rimlig kostnad. Med hänsyn härtill föreslår kommittén att uppkomna hyrestvister, som gäller frågan om en byggnad kan betraktas som en ändamålsbyggnad och till vilket belopp kostnadshyran skall fastställas, skall lösas av en statlig nämnd. Denna nämnd kan benämnas för bestämmande av hyra i ändamålslokal. Nämnden bör bestå av en ordförande och en ersättare för ordföranden. Dessa skall vara eller ha varit ordinarie domare eller hyresråd. Vid behov skall ordföranden kunna förordna en expert som främst bör ha till uppgift att beräkna kostnadshyran för ändamålsbyggnaden. Nämnden skall avge ett yttrande om en byggnad är en ändamålsbyggnad och till vilket belopp kostnadshyran skall fastställas. Nämndens yttrande får inte överklagas. Enligt revisorer bör ett tvistelösningsorgan inrättas inom eller i nära anslutning till . Kommittén förslår därför att det ankommer på regeringen att utse en ordförande och en ersättare för denne. Bestämmelser om nämndens uppgifter, organisation och handläggning bör framgå av en förordning med instruktion för nämnden. Bestämmelser om vad som avses med ändamålsbyggnad och kostnadshyra bör tas in i förordningen (1996:312) med Förhandlingsstöd och statlig nämnd instruktion för och motsvarande skall föras in i information och riktlinjer (ägardirektiv) till . Dessutom skall det framgå av förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. att det i förordningen med instruktion för finns särskilda bestämmelser om bestämmande av hyran för vissa ändamålsbyggnader. Vad skall nämnden pröva? Av det som tidigare anförts framgår att det finns behov av att någon annan än regeringen respektive hyresnämnden kan pröva hyrestvister mellan statliga myndigheter och mellan en statlig myndighet och ett statligt bolag. för bestämmande av hyra i ändamålslokal bör ha till uppgift att pröva sådana tvister. Prövningen bör omfatta byggnader som hyrs av en statlig kulturinstitution, ett statligt universitet eller en statlig högskola. Bestämmelserna bör dessutom gälla för byggnader som hyr av Akademiska Hus. Nämnden bör ha till uppgift att pröva dels om en byggnad som förhyrs av dessa hyresgäster är en ändamålsbyggnad, dels till vilket belopp hyran skall fastställas så att den baseras på fastighetsägarens kalkylerade kostnader för kapital, drift och underhåll (kostnadshyra). Nämnden har möjlighet att lämna rekommendation om villkoren i övrigt för förhyrningen. Om nämnden har slagit fast att en byggnad är en ändamålsbyggnad och hyresgästen begär att kostnadshyra skall gälla, har nämnden att fastställa en sådan. Kommittén förutsätter att ett förfarande i av hyra i ändamålslokal blir aktuellt först efter det att parterna har gjort ett allvarligt menat försök att nå en överenskommelse angående hyran. Vilka skall kunna hänskjuta en tvist till nämnden? Med hänsyn till att uppdraget enligt direktiven omfattar statliga byggnader inom kulturområdet och universitets- och högskole- området föreslår kommittén att både statliga bolag och statliga myndigheter som är hyresgäster inom dessa områden skall ha möjlighet att hänskjuta tvister, som gäller om en byggnad är en Förhandlingsstöd och statlig nämnd SOU 2004:28 ändamålsbyggnad och till vilket belopp kostnadshyran skall fastställas, till nämnden. Vidare har det framkommit att det kan uppstå problem för parterna i ett hyresförhållande att fastställa en kostnadshyra, trots att det finns ett beslut om att ett sådant avtal skall ingås. Både hyresgäst och hyresvärd i en ändamålsbyggnad bör därför ha möjlighet att hänskjuta en tvist till nämnden som gäller vilket belopp kostnadshyran skall fastställas till. Detta innebär att hyresvärden och hyresgästerna i de fem kulturinstitutioner, som efter beslut av regeringen har rätt till kostnadshyra, kommer att få möjlighet att vända sig till få en rekommendation om till vilket belopp kostnadshyran skall fastställas. En hyresvärd kan däremot inte göra en framställan hos nämnden om att en byggnad skall vara en ändamålsbyggnad. Om ett statligt bolag och en statlig myndighet inte är överens i en tvist angående hyran och någon av dem inte vill följa det yttrande som nämnden har lämnat, har denne alltid möjlighet att låta hyresnämnden lösa tvisten. Den möjligheten kan inte tas ifrån dem. Detsamma gäller ett hyresförhållande mellan två statliga myndigheter, där en tvist alltid kan hänskjutas till regeringen. Det kan då framstå som mindre lämpligt att hyresgästerna först kan anlita den nämnd som kommittén föreslår och om de därefter inte är nöjda med nämndens rekommendation kan de hänskjuta ärendet till hyresnämnden respektive regeringen. Kommittén förutsätter dock att myndigheter och bolag som berörs av förslaget rättar sig efter nämndens rekommendation. Hur skall förfarandet bekostas? Kostnaderna för processen i för bestämmande av hyra i ändamålslokal skall delas lika mellan hyresgästen och hyresvärden och betalas av parterna. Ur kostnadssynpunkt är det viktigt att parterna försöker nå en uppgörelse innan tvisten hänskjuts till nämnden. 11 Förvaltning av statlig mark Kommitténs förslag: Försäljning av fast egendom (statlig mark) skall kunna underlåtas om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till det rörliga friluftslivet. Marken skall då kunna behållas i statlig ägo. Marken skall kunna upplåtas till kommuner eller organisationer. Vid varje enskild försäljning av statlig mark skall den fastighetsförvaltande myndigheten undersöka om marken kan vara till väsentlig nytta för det rörliga friluftslivet och därvid samråda med om egendomen kan behövas för dess verksamhet. Kommitténs bedömning: Identiska regler för försäljning av statlig mark bör gälla för samtliga fastighetsförvaltande myndigheter. Försäljning av statlig mark skall även fortsättningsvis ske affärsmässigt. Bestämmelsen med innebörden att upplåtelser skall ske på marknadsmässiga villkor behöver inte ändras. Om det finns fler intressenter bör den som är villig att betala den högsta hyran eller kräva den lägsta ersättningen ges möjlighet att hyra marken respektive handha tillsynen eller förvaltningen av marken. Enligt direktiven skall kommittén utreda om reglerna för försäljning av statlig mark bör ändras så att olika allmännyttiga användningsområden för marken prövas innan en försäljning till marknadspris äger rum. Kommittén skall göra överväganden om också hänsyn till det rörliga friluftslivet och turistnäringen skulle kunna vara skäl för staten att behålla mark i sin ägo, och om Förvaltning av statlig mark förvaltningsansvaret i sådana fall kan ges till stiftelser, kommuner eller landsting. Nedan görs en genomgång av det regelsystem som styr förvaltning och försäljning av statens fasta egendom. Det finns även ett avsnitt om allemansrättens innebörd. Vidare redogörs för den motion som utgör bakgrunden till kommitténs uppdrag. Avslutningsvis finns ett avsnitt med överväganden och förslag. Den reglering som finns vad gäller förvaltning och överlåtelse av statens fasta egendom finns i lagen (1996:1059) om statbudgeten, förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. och förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. I 25 § lagen om statsbudgeten anges att när värdet av fast egendom inte överstiger får regeringen besluta att sälja egendomen, om den inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet eller om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten. Enligt 29 § nämnda lag skall försäljning genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot det. I förarbetena till lagen om statsbudgeten (se prop. 1995/96:220) redogörs närmare för bakgrunden till reglerna om överlåtelse av statens egendom. Bestämmelserna i lagen om statsbudgeten reglerar främst kompetensfördelningen mellan och regeringen. Bestämmelserna reglerar vidare under vilka förutsättningar regeringen skall få sälja statens egendom. All statens egendom står dock inte till regeringens disposition. I regeringsformen 9 kap. 8 § undantas från regeringens dispositionsrätt sådan egendom som är avsedd för eller dess myndigheter. Vidare undantas egendom som i lag har avsatts till särskild förvaltning. I propositionen görs uttalanden om affärsmässighet. Affärsmässighet innebär att det skall tillses att priset blir så fördelaktigt som möjligt för staten och att försäljningar till underpris inte äger rum. Vidare skall försäljningsärenden handläggas utan ovidkommande hänsyn. Förvaltning av statlig mark har för vissa typer av fast egendom fattat särskilda beslut som begränsar möjligheten att sälja egendomen (jfr prop. 1995/96:220) bl.a. vad avser områden där marköverlåtelse är eller har varit ett led i att staten stimulerar viss verksamhet, exempelvis egendom upptagen på den s.k. jordfonden. Vad gäller försäljning av viss mark i fjällvärlden har anbefallt särskild återhållsamhet av hänsyn till rennäringens intressen och det allmänna intresset av en så långt möjligt orörd natur i fjällvärlden. har vidare beslutat att vid friköp av fjällägenhet eller del därav får köpeskillingen bestämmas till ett belopp som understiger marknadsvärdet. Avsteg från principen om full affärsmässighet har även tillåtits vid försäljning av krononybyggen i samband med avveckling av åborättsinstitutet (prop. 1970:108, rskr. Som ytterligare exempel kan nämnas de s.k. utmarksdelnings- fastigheterna på där överlåtelse i vissa fall förutsätts kunna ske utan vederlag (prop. 1928:135, rskr. I 1 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter föreskrivs att förordningen gäller för myndigheter under regeringen. Med fastighetsförvaltning avses enligt 2 § förord- ningen ansvar för förvärv, upplåtelse, drift och underhåll samt avyttring av fast egendom för statens räkning. I 3 a § förordningen föreskrivs att myndighet inte får förvalta bostäder för uthyrnings- ändamål utom i några särskilt angivna undantagssituationer. I 7 § nämnda förordning anges att varje fastighet skall förvaltas på ett för staten ekonomiskt sätt så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas. I 12 § förordningen anges att en fastighetsförvaltande myndighet får upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda. Sådana upplåtelser skall ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund skall den fastställas efter vad som är skäligt. Hänsyn bör därvid tas till sådana faktorer som fastighetens särskilda karaktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd. Vad gäller avyttring anges i 14 § nämnda förordning att varje fastighetsförvaltande myndighet skall upprätta och fortlöpande hålla aktuell en plan för försäljning eller annan avyttring av sådana fastigheter som inte behövs för statlig verksamhet och som inte av andra skäl behöver vara kvar i statens ägo. Vidare föreskrivs att efter medgivande av regeringen får förvaltningsansvaret för en fastighet föras över från en fastighetsförvaltande myndighet till en annan. Förvaltning av statlig mark Förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom gäller för försäljning av statens fasta egendom (3 §). I 5 § nämnda förordning räknas upp vilka fastighetsförvaltande myndigheter som får besluta om försäljning av statens fasta egendom, m.m. Följande fastighetsförvaltande myndigheter får besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar inom eller utom landet om egendomens värde inte överstiger : , , , , och . Följande fastighetsförvaltande myndigheter får besluta om försäljning av fast egendom om egendomens värde inte överstiger : , , , , , . Enligt 7 § nämnda förordning avses med egendomens värde det vid en särskild värdering fastställda marknadsvärdet. I 8 § förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom anges de förutsättningar för försäljning som råder. I bestämmelsen anges att en fastighetsförvaltande myndighet får sälja fast egendom om egendomen inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns några särskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten. I andra stycket av bestämmelsen anges att hänsynen till kulturminnesvården, totalförsvaret och naturvården kan utgöra särskilda skäl för att en egendom fortfarande skall ägas av staten. När en försäljning aktualiseras skall den fastighetsförvaltande myndigheten samråda med en annan statlig myndighet om det med hänsyn till egendomens läge eller beskaffenhet eller av andra skäl bedöms troligt att den myndigheten kan behöva egendomen eller att egendomen behövs för intressen som den myndigheten skall bevaka. Om myndigheterna efter samråd inte är ense skall ärendet överlämnas till regeringen för prövning (9 § förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom). En fastighetsförvaltande myndighet skall medverka till att statens långsiktiga planering av mark- och lokalbehov samordnas med kommunernas översiktsplanering. Uppkommer fråga om överlåtelse av fast egendom utan att den framtida dispositionen enligt första stycket är klarlagd, skall den fastighetsförvaltande myndigheten ta reda på kommunens behov av egendomen (10 § nämnda förordning). Förvaltning av statlig mark Förhandsbesked till en kommun om möjligheten att köpa fast egendom för samhällsbyggnadsändamål meddelas av den fastighetsförvaltande myndighet som får besluta om försäljning av egendomen, om kommunen för sin planläggning eller av annan orsak behöver ett sådant besked (11 § nämnda förordning). I 16 § förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom föreskrivs att försäljningen av statens egendom skall genomföras affärsmässigt. För att fastställa egendomens marknadsvärde skall den säljande myndigheten låta beskriva och värdera den (17 § nämnda förordning). Förutom då det är fråga om försäljning av fast egendom till kommun för samhällsbyggnadsändamål eller för expropriations- ändamål skall enligt 21 § nämnda förordning försäljning ske på offentlig auktion eller genom anbudsförfarande. Om myndigheten inte kan få ett tillfredställande pris på en offentlig auktion eller efter ett anbudsförfarande får försäljning ske efter förhandlingar med olika spekulanter. Förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom gäller inte fast egendom som är invärderad på jordfonden, fjällägenheter på kronomarken ovanför odlingsgränsen i och , renbetesfjällen i , kronotorp nedanför odlingsgränsen i de sex nordligaste länen och försäljning som är förenad med rätt till hyra och återköp och liknande förfaranden. Vad gäller försäljning m.m. av statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen föreskrivs i 1 § rennäringsförordningen (1993:384) följande: Regeringen prövar frågor om försäljning av statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Frågor om friköp av fjällägenheter eller del av dessa samt om nedläggning av en fjällenhet prövas dock av . Det sagda innebär att bestämmelserna om att försäljning av fast egendom skall ske under vissa förutsättningar och att försäljning då skall ske till marknadsvärde inte gäller för t.ex. viss mark i fjällvärlden. Statens kronoholmar får säljas endast om naturvårdens, kulturminnesvårdens, friluftslivets, fiskenäringens eller något annat allmänt intresse i övrigt inte är nämnvärt berört. Enligt uttalanden i nämnda proposition finns behov av en bestämmelse som medger undantag från affärsmässighet men att tillämpningen av en sådan bestämmelse bör vara restriktiv. Förvaltning av statlig mark 11.3Särskilt om allemansrätten m.m. När det gäller kommitténs beredning av frågan om försäljning av statlig mark är gällande regler om strandskydd och allemansrätt av visst intresse. Oavsett om egendomen skall försäljas eller stanna kvar i statlig ägo finns begränsningar i utvecklingsområdena för viss del av den mark som hitintills har utnyttjats av Försvarsmakten. Detta måste beaktas i de överväganden som kommittén skall göra när det gäller frågan om förvaltning av statlig mark. Allemansrätten kan beskrivas som en rätt för var och en att i viss utsträckning vistas på mark- och vattenområden som tillhör andra och att där plocka svamp, bär och vissa andra naturprodukter. Nyttjandet får inte innebära att fastighetsägare eller andra med särskild rätt till fastighet tillfogas nämnvärd skada eller olägenhet. Begränsningen brukar ibland sammanfattas med uttrycket inte störa, inte förstöra. Allemansrätten grundas på sedvana. Den har mycket gamla traditioner och var nödvändig för att människor skulle kunna förflytta sig. har allemansrätten utvecklats till att främst möjliggöra friluftsliv på annans fastighet. Allemansrättens innebörd preciseras inte i lagtext. Vissa slutsatser kan dock dras av ett antal lagstadganden. Den ur konstitutionell synvinkel viktigaste paragrafen är 2 kap. 18 § regeringsformen som innehåller regler om egendomsskyddet. Där görs i tredje stycket ett förbehåll om att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivs i lagrummet om ersättning m.m. Förbehållet om allemansrätten fördes in 1994 som egendomsskyddet preciserades i följd av inkorporeringen av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (, se prop. 1993/94:117). Begreppet allemansrätt infördes i 1 § naturvårdslagen. Där föreskrivs att naturen är tillgänglig för alla enligt allemansrätten. Vidare talas där om att alla skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Av intresse är också vissa Förvaltning av statlig mark bestämmelser som kan sägas begränsa allemansrätten i olika avseenden och så att säga motsatsvis ge allemansrätten sitt innehåll. Det gäller främst stadganden om hemfridsbrott och olaga intrång (4 kap. 6 §), skadegörelse (12 kap. 1 §), åverkan (12 kap. 2 §) samt tagande av olovlig väg (12 kap. 4 §). I propositionen till den nämnda grundlagsändringen uttalades att allemansrätten ur markägarens perspektiv kan sägas innebära en inskränkning i äganderätten till fastigheten utan att fastighetsägaren har någon rätt till ersättning för den. I propositionen ansågs det vidare inte vara lämpligt att ge allemansrätten en för framtiden bestämd innebörd och därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som får anses ha sitt stöd i denna (prop. 1993/94:117 s. 19). I förslag till ny miljöbalk (prop. 1997/98:45) framför regeringen samma inställning, nämligen att allemansrättens innebörd inte bör lagregleras. Regeringen finner i likhet med att genom en sådan lagstiftning skulle den sedvanerättsliga grunden för att vistas i naturen ryckas undan och detta skulle kunna medföra en oönskad inskränkning i allemansrätten. Vidare gör regeringen, i likhet med utredningen den bedömningen, att det skulle uppkomma stora svårigheter att generellt och exakt ange allemansrättens innebörd, bl.a. av den orsaken att sedvanan varierar mellan olika delar av landet. gällande reglering av allemansrätten finns bl.a. i 7 kap. 1 § där det under rubriken allemansrätt föreskrivs följande: Var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. Strandskydd infördes , först provisoriskt och sedan permanent genom strandlag. Strandskydds- bestämmelserna infördes i naturvårdslagen. Strandskyddets omfattning och innebörd skärptes . Då infördes generellt strandskydd () på land och i vatten. föreskrifter om tillståndsplikt ersattes med ett generellt förbud mot bebyggelse och vissa åtskilliga andra åtgärder inom strandskyddsområden. I motiven uttalades att strandskyddet syftar till att bevara den Förvaltning av statlig mark möjlighet att bada och idka friluftsliv inom strandområden som allmänheten har enligt allemansrätten (prop. 1974:166 s. 94). Ursprungligen var alltså syftet med strandskyddet uteslutande att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv på allemansrättslig grund. Indirekt har dock strandskyddet, genom att det har upprätthållits strikt, också haft den effekten att det här i landet har bevarats vidsträckta och värdefulla strandområden. Detta arv har, efter förslag av , tagits till vara genom en utvidgning av strandskyddets syfte . syftar strandskyddet således även till att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet (prop.1993/94:229). Reglerna om strandskydd återfinns i . Dess bestämmelser om strandskydd innebär visserligen ett förbud mot att uppföra byggnader m.m. men strandskyddet är inte helt undantagslöst.