sou · GSB328 · 2005-01-01 00:00:00 — Akademiska Hus menar vidare att i ett antal större byggnads- komplex inryms också en avgränsad del lokaler som i samma bemärkelse är av ändamålskaraktär. Begreppet ändamålslokaler täcker både hela byggnader och delar av större byggnader. Den övervägande delen av Akademiska Hus fastigheter är belägna i de större städerna med en väl fungerande lokalhyres- marknad. Ändamålslokaler på dessa orter är alltid exceptionella till sin utformning och funktion. I ett begränsat antal fall äger Akademiska Hus fastigheter utanför universitets- och högskoleorterna. Det kan t.ex. vara fältstationer för utbildning och forskning inom biologiområdet och rymdcampus utanför . På dessa platser blir ändamålsbegreppet tillämpligt även för ganska ordinära lokaler (i en större byggnad) på grund av avsaknaden av en normal lokalhyresmarknad. Vid en genomgång av Akademiska Hus fastighetsbestånd per framgår att sammanlagt drygt 130 000 kvm lokaler klart är av ändamålskaraktär. I förhållande till koncernens samlade bestånd om 3 240 000 kvm uthyrningsbara lokaler utgör dessa ändamålslokaler . Om man utgår från bokfört värde är andelen ändamålslokaler något högre. Detta beror på att ändamålslokaler ofta är kapitalintensiva på grund av stor installationstäthet, stora våningshöjder eller onormalt stora serviceytor som inte ingår i den hyresgrundande arean. Listan över ändamålslokaler upptar drygt 80 objekt. Ändamåls- lokalerna fördelar sig på olika objektkategorier enligt följande. – djursjukhus, kliniska Årshyran för dessa lokaler uppgår till . Som regel ingår inte värme, el, kyla, vatten och ånga i hyran för dessa typer av lokaler. Dessa kostnader är mycket stora och varierar över tiden. Debitering sker efter faktisk förbrukning och till självkostnad. Akademiska Hus menar vidare att en del av de större samlingslokalerna och biblioteksbyggnaderna på campusområdena bör anses vara ändamålslokaler i samma betydelse. Om avgräns- ningen görs till separata, särskilt utformade byggnadskroppar för huvudsakligen centrala biblioteksfunktioner och mycket stora samlingslokaler på ett campus utökas de ändamålslokaler som ägs av med ytterligare omkring 100 000 kvm. () anser att de ändamålsfastigheter som verket förvaltar är de fem kulturfastigheter som enligt regeringens beslut skall ha kostnadshyra i stället för marknadshyra. fastigheter är Operans, , , Natur- historiska och Historiska museets huvudbyggnader. 3.5Uppgifter lämnade vid kommitténs hearing Vid kommitténs hearing redovisade SFV och flera av de inbjudna lärosätena och kulturinstitutionerna sin syn på hur en ändamåls- fastighet bör definieras. Enligt SFV kan en ändamålsfastighet definieras på olika sätt bl.a. beroende på vad man har för avsikt med definitionen. En rimlig definition är en byggnad, som i hög grad utformats för sitt ändamål och som kommit att bli en symbol för den verksamhet som bedrivs i byggnaden. Mer korrekt borde det kallas ändamålsbyggnad. anser att bedömningen om det rör sig om en ändamålsfastighet eller en placeringsfastighet inte enbart skall baseras på byggnadens tekniska utformning utan att hänsyn även skall tas till alternativa möjligheter till uthyrning/förhyrning samt hyresgästens behov av lokalerna med den speciella utformning som föreligger. Bedömningen skall grundas på såväl den tekniska utformningen av byggnaden som till det geografiska läget. Det är inte lämpligt med långa kriterie- och gränsdragningslistor som mall för att bedöma huruvida en byggnad är av ändamålskaraktär. Campuskonceptet innebär att det går att få en högre effektivitet och en bättre forskning och utbildning om alla lokaler är samlade än om de ligger utspridda var och en för sig. Det går inte att bryta ut delarna och bedöma huruvida den ena fastigheten är av ändamålskaraktär och den andra strikt kommersiell. Ett samman- hållet campus är således ett tillräckligt villkor för att alla byggnader inom detta område skall betraktas som ändamålsfastigheter. menar att en ändamålsfastighet är en specialfastighet som är speciellt byggd för sitt ändamål. Den saknar alternativa användningsmöjligheter eller kan endast med stor svårighet ändras till annat ändamål. anser att alla lokaler byggs för ett speciellt ändamål vilket innebär att alla byggnader i någon mening utgör ändamålsfastigheter. Begreppet ändamålsfastighet kan därmed strykas. Det normala lokalbehovet för ett universitet eller en högskola kan delas upp i lärosalar, hörsalar, arbetsplatser och uppehållsrum för studenter laboratorier, försöksrum/specialrum av olika slag kontorsarbetsplatser, ofta i nära anslutning till lärosalar övrigt som kan vara restauranger/caféer, lokaler för student- sociala aktiviteter m.m. Det är mycket sällan man finner en befintlig byggnad som svarar mot dessa behov. Samtliga lokalkategorier ställer speciella krav på huskonstruktioner, ventilationslösningar m.m. En annan svårighet är att lokalbehovet ofta gäller stora, sammanhängande komplex av lokaler. Alla dessa faktorer begränsar lärosätenas valmöjligheter och därmed möjligheten till förhyrningar på en konkurrerande marknad. anser att en ändamålsfastighet ur hyresvärdens perspektiv är en fastighet som inte har någon eller endast ringa alternativ användning. från hyresgästens synvinkel är det svårt att hitta likvärdiga lokaler i en annan byggnad. Enligt utgör en mycket liten andel av totala lokalyta ändamålslokaler. Det kan exempelvis röra sig om växthus och anläggningar. är ett campusuniversitet och om campusområdet anses utgöra en ändamålsfastighet så finns alla i ändamålsfastigheter. önskar att en sådan inställning skall råda. bedömer att man inte kan definiera en ändamålsfastighet utifrån några kriterier som rör själva byggnaden. I stället rör det sig om en fördelning av risk mellan brukare och fastighetsägare. I sådana fall är det rimligt att brukaren tar på sig en större risk för verksamhetsknutna byggnader. Detta leder även till lägre kapitalkostnader då det inte finns behov av riskpremie för fastighetsägaren. Man bör hellre tala om ändamålsavtal, där brukaren tar på sig ett större ansvar, än om ändamålsfastigheter. är uppbyggt på en kostnadshyra som innehåller kapitalkostnader beräknade på ett visst förutsägbart sätt samt drift- och underhållskostnader som definieras i en förvaltningsplan som tagits fram gemensamt av parterna. En ändamålsfastighet kan definieras som en fastighet där någon av parterna vill ha ett ändamålsavtal. Enligt uppfattning skall i sådant fall den andra parten vara förpliktigad att gå med på ett sådant avtal. anser att en ändamålsfastighet är en fastighet som byggts och inretts för ett uttalat syfte att hysa en statlig kulturinstitution som är unik i sitt slag. Verksamhetskraven är mycket speciella och starka i sin påverkan på byggnadens utformning och tekniska lösningar. De är så starka att det knappast finns en alternativanvändare av fastigheten utan väsentliga ombyggnader eller väsentliga alternativkostnader. anser att en ändamålsfastighet är en fastighet vars utformning har tillkommit för att tjäna en i fastigheten specifik verksamhet, som inte kan bedrivas i andra fastigheter. Enlig Statens musiksamlingar avser begreppet ändamålsfastighet en byggnad som är anpassad till ett speciellt ändamål. Statens maritima museer menar att begreppet bör definieras utifrån den rådighet institutionen har över fastigheten. Någon entydig definition av begreppet ändamålsfastighet finns inte och gränsen mellan en generell fastighet och en ändamålsfastighet är flytande. Bestämmelserna i 1 och 2 kap. jordabalken skiljer på fastighet och byggnad. Enligt jordabalken är fast egendom jord och denna är indelad i fastigheter. En byggnad är tillbehör till en fastighet. Denna distinktion är viktig när kommittén skall försöka fastställa en lämplig definition. Vid kommitténs hearing framkom skilda uppfattningar om hur en ändamålsfastighet bör definieras. Flera av de lärosäten och kulturinstitutioner som berörde frågan instämde i stor utsträckning i de definitioner som förts fram i äldre betänkanden och proposi- tioner. Några av deltagarna menade emellertid att bedömningen skall göras utifrån såväl den tekniska utformningen av byggnaden som till dess geografiska läge. Någon ansåg däremot att en ändamålsfastighet inte kan definieras utifrån kriterier som rör själva byggnaden utan att man i stället bör utgå från en fördelning av risk mellan fastighetsägaren och hyresgästen, där det är rimligt att hyresgästen tar på sig en större risk för byggnader som är knutna Sammantaget tycks den vanligaste åsikten vara att en ändamålsfastighet är en byggnad som i vart fall på kort sikt saknar eller har en mycket liten alternativ användning eller att den har byggts för sitt speciella ändamål. 3.6.2Skäl att föreslå en definition Begreppet ändamålsfastighet har använts utan någon egentlig definition. Ändamålsfastighet har varit det gängse begreppet för en byggnad som saknar eller har en mycket liten alternativ användning eller som är anpassad efter den verksamhet som bedrivs där. Enligt bestämmelserna i jordabalken avser fastighet mark. Det är dock inte markens utformning och egenskaper som är av intresse när man skall fastställa begreppet, utan utgångspunkten är den byggnad som finns på fastigheten. På en och samma fastighet kan finnas flera olika byggnader. Några av dessa kan vara generella byggnader med stort användningsområde, medan andra kan vara anpassade för sitt speciella ändamål. Ett skäl att föreslå en definition är att terminologin skall vara juridiskt korrekt så att oklarheter om möjligt undviks. Den korrekta benämningen bör således utgå från byggnaden och därmed i stället vara ändamålsbyggnad. Ytterligare ett skäl att fastställa en definition är att de hyresgäster som hyr en byggnad som betraktas som en ändamålsbyggnad kan, enligt vad kommittén föreslår i det följande, ges möjlighet att vid hyresförhandlingar med hyresvärden begära och få kostnadshyra i stället för marknadshyra. Om det för parterna i hyresförhållandet inte är någon skillnad om hyresobjektet är en kommersiell byggnad eller en ändamålsbyggnad saknas anledning att försöka fastställa en definition av begreppet. 3.6.3Förslag på definition av ändamålsbyggnad För att komma fram till en lämplig definition av begreppet ändamålsbyggnad bör frågan diskuteras ur några olika perspektiv. Ett alternativ är att utgå från hyresgästens anknytning till byggnaden och rådighet över sin lokalsituation. Ett annat alternativ är att definiera begreppet utifrån byggnadens egenskaper. Hyresgästens anknytning till byggnaden och rådighet över lokalförsörjningen I och med att lokalförsörjningsreformen genomfördes fick de enskilda myndigheterna ett helhetsansvar för sin verksamhet och därmed ansvar för sin egen lokalförsörjning. Det innebär att myndigheterna själva får bestämma vilka lokaler de skall hyra och hur stor del av anslaget som skall användas för hyreskostnader. Om hyresgästen har möjlighet att byta lokaler och välja en annan hyresvärd så har han också möjlighet att ta ansvar för sin egen lokalförsörjning. Om hyresgästen däremot saknar förutsättningar att byta lokal är principen om hyresgästens lokalförsörjningsansvar borta. Hyresgästen saknar därmed rådighet över sin lokalförsörjning. Några kulturinstitutioner bedriver sin verksamhet i byggnader som i hög grad har formats för den verksamhet som bedrivs där och hyresgästen har en särskilt stark anknytning till byggnaden. Dessa byggnader har blivit symboler för respektive kulturinstitutions verksamhet. Härutöver har våra äldsta universitet några mycket gamla lokaler som tillhör kulturarvet. Även dessa byggnader är välkända symboler för universiteten och deras verksamhet. Symbolbyggnader är så intimt förknippade med verksamheten att man kan uppfatta det som att myndigheterna och institutionerna inom överskådlig tid inte kan eller får flytta därifrån och avsikten torde vara att verksamheten även fortsättningsvis skall bedrivas där. Hyresgästerna har alltså en särskilt stark anknytning till byggnaderna och kan anses sakna rådighet över sin lokalförsörjning beträffande dessa byggnader. Begreppet ändamålsbyggnad har tidigare definierats utifrån byggnadens utformning och anpassning till den verksamhet som bedrivs där. 1991/92:44 beskrevs skiljelinjen mellan olika delar av fastighetsbeståndet på följande sätt. En stor del består av s.k. placeringsfastigheter, dvs. En annan del består av ändamålsfastigheter, dvs. byggnader som saknar, eller har en mycket liten, alternativ användning och/eller har skräddarsytts för sitt ändamål. Skilda verksamheter kräver olika anpassningar av byggnaderna. Ett stort antal verksamheter, exempelvis de som bedrivs i kommersiella lokaler, fordrar inte några omfattande och särpräglade anpassningar och det är lätt att ersätta en avflyttad hyresgäst med en ny utan att det krävs stora ombyggnader. Det finns däremot, förutom byggnader som kan betraktas som symbolbyggnader, byggnader som är specialanpassade till den verksamhet som bedrivs i lokalerna på det sättet att byggnaden kan vara uppförd för eller på annat sätt anpassad till verksamheten. Det krävs då stora ombyggnadsåtgärder för att anpassa byggnaden till en ny hyresgäst. En del av dessa byggnader kan anses vara ändamålsbyggnader på grund av sina speciella egenskaper. Ett problem är att klargöra var gränsen går när en specialanpassning är så omfattande att byggnaden är att hänföra till en ändamålsbyggnad. Ett alternativ är att hålla fast vid den definition som har tillämpats trots att gränserna är flytande. Ett annat alternativ är att försöka räkna upp ett antal anpassningar som är så speciella att de automatiskt innebär att byggnaden är att betrakta som en ändamålsbyggnad. Med hänsyn till att utredningsuppdraget omfattar byggnader både inom kultur- samt universitets- och högskoleområdet riskerar en sådan uppräkning att bli ytterst omfattande. Dessutom föreligger risk att en uppräkning inte blir fullständig. Vidare krävs att anpassningen är av en viss omfattning och storlek för att påverka bedömningen. Det framstår som ytterst vanskligt att göra denna gränsdragning eftersom det inte går att sätta upp klara riktlinjer för vad för slags anpassningar som skall finnas i en byggnad för att den skall betraktas som en ändamålsbyggnad. Sammantaget finner kommittén att det inte framstår som lämpligt att definiera en ändamålsbyggnad utifrån en detaljerad uppräkning av olika kriterier som måste vara uppfyllda. En definition liknande den som har använts får anses vara tillräcklig och förhållandevis enkel att tillämpa. För att klargöra att definitionen omfattar byggnader som är särpräglade för verksamhet inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet bör det dock i definitionen göras en uppräkning av olika verksamheter som bör bedrivas i dessa byggnader för att de skall falla in under definitionen. Kommittén anser således att en byggnad kan anses vara en ändamålsbyggnad om den har byggts eller anpassats för föreställningsverksamhet, musei- och utställningsändamål, konstnärlig utbildningsverksamhet eller grundutbildnings- eller forskningsverksamhet och den inte utan särskilt omfattande ombyggnad kan användas för annat ändamål. Begreppet ändamålsbyggnad kan definieras dels utifrån hyresgästens anknytning till byggnaden och rådighet över sin lokalförsörjning, dels utifrån byggnadens egenskaper. För att en byggnad skall betraktas som en ändamålsbyggnad krävs endast att ett av dessa kriterier är uppfyllt. Byggnader där hyresgästen saknar rådighet över sin lokalförsörjning är byggnader som har blivit symboler för den verksamhet som bedrivs där och som är så intimt förknippade med verksamheten att man kan uppfatta det som att hyresgästen inom överskådlig tid inte kan eller får flytta därifrån. Hyresgästen har en särskilt stark anknytning till en sådan byggnad. Om hyresgästen på detta sätt har en stark anknytning till byggnaden och saknar rådighet över sin lokalförsörjning kan byggnaden anses vara en ändamålsbyggnad. Det är främst några få av kulturinstitutionernas byggnader som passar in på denna definition, men den torde gälla även för några byggnader som tillhör landets äldsta universitet. Statliga myndigheter som bedriver sin verksamhet i bl.a. moderna lokaler, utställningslokaler och avancerade laboratorier torde ha möjlighet att byta lokaler, eftersom byggnaderna inte är symboler för verksamheten och därmed har de också rådighet över sin lokalförsörjning. En del av dessa byggnader kan ändå anses vara ändamålsbyggnader på grund av sin speciella utformning. För att definiera dessa byggnader som ändamålsbyggnader måste man utgå från byggnadens egenskaper och utformning. En byggnad kan alltså vara en ändamålsbyggnad om den har byggts eller anpassats för föreställningsverksamhet, musei- och utställningsändamål, konstnärlig utbildningsverksamhet eller grundutbildnings- eller forskningsverksamhet och den inte utan särskilt omfattande ombyggnad kan användas för annat ändamål. Enligt direktiven har kommittén i uppdrag att utreda frågor om hyressättning av ändamålsbyggnader inom den statliga förvaltningen. De förslag på definition som kommittén lämnar omfattar alltså statliga byggnader inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet. En statlig hyresgäst som hyr lokaler av en statlig myndighet eller ett statligt bolag i en byggnad som betraktas som en ändamålsbyggnad har rätt att begära och få kostnadshyra. Detta gäller oberoende av om hyresgästen är en statlig myndighet eller ett statligt bolag. Det är därmed inte nödvändigtvis så att hyresgästen vill ha kostnadshyra, men hyresgästen har rätt att få det om en begäran framställs. Enligt uppgift är med det fastighetsförvaltande bolaget den enda icke statliga högskola som Akademiska Hus hyr ut lokaler till och för den övervägande delen av högskolans lokaler är Akademiska Hus hyresvärd. Kommittén anser därför att även byggnader som hyr av Akademiska Hus kan omfattas av den föreslagna definitionen. Kommittén föreslår att en ändamålsbyggnad kan definieras på två olika sätt. En och samma byggnad kan emellertid innehålla både generella lokaler och specialanpassade lokaler. Dessa speciella lokaler kan t.ex. vara ytterst avancerade laboratorier. En del av en byggnad kan alltså ha byggts eller anpassats för ett speciellt ändamål och kan inte utan särskilt omfattande ombyggnad användas för annan verksamhet. En sådan del av en byggnad, eller med andra ord en lokal, som uppfyller de kriterier som uppställts för att en byggnad skall betraktas som en ändamålsbyggnad kan därmed anses utgöra en s.k. ändamålslokal. Om det i en byggnad finns både generella lokaler och ändamålslokaler kan dessa olika lokalkategorier ha olika inflytande på byggnaden om man vill bestämma om den är en ändamålsbyggnad eller inte. En sådan uppdelning torde ha störst betydelse för frågan om vilken hyressättningsprincip som skall tillämpas på de olika lokalerna. Den delen av en byggnad som innehåller specialanpassade lokaler kan betraktas som en eller flera ändamålslokaler medan den övriga delen av byggnaden består av generella lokaler. I det här fallet delas lokalerna upp i olika kategorier och därmed finns det ändamålslokaler i en i övrigt generell byggnad. Olika hyres- sättningsprinciper kan gälla för de olika lokalkategorierna. Om det i en byggnad finns flera typer av lokaler kan den lokaltyp som överväger eller utgör en viss andel, påverka bedömningen av om byggnaden är en ändamålsbyggnad eller inte. Vid bedömningen kan man exempelvis utgå från hur stor del av den totala ytan som respektive lokalkategori upptar eller kostnadernas fördelning på de olika lokalkategorierna. Resultatet kan dock bli olika beroende på vad beräkningen grundas på. En hyresvärd har möjlighet att förskjuta kostnader mellan ändamålslokaler och generella lokaler i samma byggnad utan att hyresgästen har vetskap om det. Det framstår därför som lämpligast att vid en bedömning utgå från ytans fördelning på de olika lokaltyperna. Hur stor andel av byggnadens yta som skall vara ändamålslokaler för att byggnaden skall anses vara en ändamålsbyggnad kan diskuteras. En enkel och lättanvänd uppdelning bör vara att den lokalkategori som överväger till ytan påverkar bedömningen. Om byggnaden efter en sådan sammanvägning är att betrakta som en ändamålsbyggnad kan hyresgästen ha rätt att begära och få kostnadshyra för hela byggnaden, förutsatt att han hyr hela byggnaden. Om det däremot i en och samma byggnad finns flera hyresgäster som hyr olika typer av lokaler bör hyressättningen bestämmas utifrån en uppdelning av lokalerna. Olika hyressättningsprinciper kan då gälla för de olika lokalkategorierna. , som bl.a. äger landets fängelser, har fastigheter med anläggningar, exempelvis tunnlar, i marken avsedda för verksamheten. För en sådan fastighet kan beteckningen ändamålsfastighet användas eftersom anpassningen till verksamheten avser själva anläggningen i marken. En fastighet kan vidare betecknas som en ändamålsfastighet om den eller de byggnader som finns på fastigheten i sin helhet är att betrakta som ändamålsbyggnader. I författningsförslagen har kommittén valt att använda termen lokal för byggnad eller del av byggnad för att uppnå en överensstämmelse med den terminologi som används inom hyresrätten i övrigt. Definitionen omfattar byggnader som hyrs av antingen en statlig kulturinstitution, ett statligt universitet eller en statlig högskola. Det finns ett stort värde i att ha en enhetlig definition som omfattar alla de byggnader om uppdraget avser, oberoende av om de hyrs ut av SFV eller Akademiska Hus. Definitionen bör därför i sin helhet tas med både i instruktionen för SFV och i information och riktlinjer för , trots att definitionen i och för sig omfattar fler typer av byggnader än vad som ingår i respektive hyresvärds fastighetsbestånd. Den definition som föreslås bör således föras in i förordningen (1996:312) med instruktion för för att omfatta de myndigheter som hyr av SFV. Motsvarande definition skall gälla även för Akademiska Hus hyresgäster, vilket innebär att definitionen bör framgå även av information och riktlinjer (ägardirektiv) till Akademiska Hus. 3.6.7Vem skall bestämma vilka byggnader som är ändamålsbyggnader? Huvudbyggnaderna för Operan, , , och är de byggnader inom kulturområdet som betraktas som ändamåls- byggnader. Regeringen har beslutat att en kostnadsbaserad hyressättning skall gälla för dessa byggnader. Med den definition som kommittén förslår kan fler byggnader komma att betraktas som ändamålsbyggnader. Detta gäller för det första byggnader som kan betraktas som ändamålsbyggnader utifrån hyresgästens starka anknytning till byggnaden och avsaknad av rådighet över sin lokalförsörjning. Till denna grupp kan hänföras kulturinstitu- tioners byggnader och byggnader inom universitetsområdet som tillhör kulturarvet och som förvaltas av SFV, såsom exempelvis , , , och universitetens huvudbyggnader i respektive . Det torde finnas kulturbyggnader som inte ingår i exemplifieringen ovan, men som ändå till följd av hyresgästens särskilt starka anknytning till byggnaden och avsaknad av rådighet över sin lokalförsörjning eller byggnadens egenskaper kan betraktas som en ändamålsbyggnad. Om hyresvärden och hyres- gästen inte kommer överens huruvida en byggnad är att betrakta som en ändamålsbyggnad och till vilket belopp kostnadshyran skall fastställas, måste den frågan lösas av någon utomstående. har tvister mellan statliga myndigheter hänskjutits till regeringen för avgörande, men den ordningen har i praktiken inte fungerat. Såsom närmare utvecklas i kapitel 10 föreslår kommittén därför att en statlig nämnd, benämnd för bestämmande av hyra i ändamålslokal, får lösa sådana tvister. Inom universitets- och högskoleområdet är det främst byggnader som har byggts eller anpassats för sitt speciella ändamål och som inte utan särskilt omfattande ombyggnad kan användas för annat ändamål som är att betrakta som ändamålsbyggnader. Hyresgästen kan i hyresförhandlingar med hyresvärden begära och få kostnadshyra för dessa byggnader.