sou · GSB340 · 2005-01-01 00:00:00 — Det har dock redan fram- förts synpunkter på tillämpningen. Det finns frågetecken när det gäller hur genomförandet av miljökvalitetsnormer skall påverka det kommunala beslutsfattandet och befintliga kommunala planer. Bland annat efterlyses ett liknande synsätt som finns i 16 kap. 5 § . I denna paragraf anges att en verksamhet får tillåtas om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträck- ning. En annan fråga som ställts är hur kommunerna skall förhålla sig till åtgärdsprogram när det inte finns någon koppling mellan dessa och PBL. Det är angeläget med närmare utredningar om framför allt hur miljökvalitetsnormer skall kunna genomföras i praktiken och vilken betydelse som normerna därvid skall ha vid beslutsfattande enligt både och PBL. Uppdelningen skapar osäkerhet för kommuner, myndigheter, närings- liv och enskilda Kraven på skilda förfaranden och beslut enligt de uppdelade syste- men kan skapa en osäkerhet inte bara för de myndigheter som skall tillämpa reglerna utan också för den enskilde. är det inte säkert att ett positivt beslut enligt en av lagarna innebär att verk- samheten slutligen kommer att medges. Ett bygglov är till exempel ingen garanti för att verksamheten får bedrivas, eftersom det också kan krävas såväl tillstånd enligt som kontroll av egen- skapskraven enligt BVL. De skilda instansordningar som finns för de olika prövningarna komplicerar prövningarna ytterligare och medverkar till att det kan ta mycket att få fram alla beslut som krävs för att en verksamhet skall kunna påbörjas. Systemet innebär ju att det finns möjligheter att överklaga flera beslut som rör samma verksamhet och att därmed kunna få samma fråga över- prövad med risk också för att olika instanser gör olika bedömningar av samma sakfråga. Ett exempel är att även om ett bygglov för en verksamhet vinner laga kraft kan ett tillstånd enligt och gemensamma syn... till verksamheten överklagas och upphävas med bedömningen att verksamheten strider mot ett riksintresse trots att prövningen i bygglovsärendet inneburit ett ställningstagande att verksamheten inte strider mot det aktuella riksintresset. Det kan i detta sammanhang konstateras att det från olika håll förts fram att genomförda reformer inte alltid nått sina syften, utan att tillämpningen ibland snarare blivit mera komplicerad. Om ett prövningssystem med rätt eller orätt uppfattas som alltför kom- plicerat utvecklas lätt olika mekanismer för att gå runt systemet. Särskilt planförfarandet kritiseras ofta från både företrädare för den sida som vill bygga, som hävdar att det är för omständligt och tar , och från företrädare för motstående intressen, som påstår att de samrådsprocesser som genomförs upplevs som meningslösa. 7.5Dagens syn på och PBL och två tänkbara utvecklingslinjer Sättet att se på och arbeta med planeringsfrågor i betydelsen plane- ring av markanvändning och bebyggelseutveckling å ena sidan, och miljöfrågor å den andra, varierar beroende på skilda kulturer. Planeringsfrågor har till övervägande del betraktats som lämplig- hetsfrågor där olika allmänna och enskilda intressen vägs mot varandra i en politisk process och där tyngdpunkten i arbetet ligger på den kommunala nivån. Miljöfrågorna har vuxit fram utifrån insikten att det i vissa avseenden krävs mera absoluta ramar för eller begränsningar av handlingsfriheten, att dessa ramar måste sättas med utgångspunkt i objektiva, vetenskapliga, kriterier och måste bestämmas på en mera överordnad nivå, tidigare nationell och i ökad utsträckning europeisk. Synsättet på det inbördes förhållandet mellan politikområdena kan växla beroende på perspektiv. Från planeringssynpunkt är det naturligt att se planeringsprocessen i sig som det centrala och miljökraven som en av många aspekter som skall vägas in i plane- ringsarbetet. Från miljösynpunkt är det mera naturligt att se miljö- mål och hållbarhet som det övergripande och markanvändnings- planeringen som ett instrument i arbetet för en hållbar utveckling. De två alternativa utvecklingslinjer som man skulle kunna tänka sig är antingen att försöka behålla och PBL som två och gemensamma syn... parallella lagsystem med olika inriktning och syften eller att genom en aktiv samordning successivt smälta samman lagsystemen. Den första utvecklingslinjen med två parallella lagsystem också i fortsättningen skulle innebära att kommunernas prövning enligt PBL i princip inte behöver ändras. Överprövningen kan ligga kvar i förvaltningsdomstolarna och till stor del inriktas på en kontroll av att kommunernas beslut ligger inom det handlingsutrymme som lagen ger. Miljökraven behandlas vid prövningen enligt miljö- balken. En fördel med detta är att det inte krävs så stora ändringar i de befintliga lagarna. leder det till prövningar i olika instansordningar som sammantaget tar och som ibland innebär onödiga dubbelprövningar. Det innebär också en fort- löpande osäkerhet om en verksamhet kan få komma till stånd även om den godtagits av kommunen vid prövningen enligt PBL. En ytterligare prövning enligt kan ju visa att verksamheten ändå inte kan tillåtas. Om den utvecklingslinjen väljs skulle sam- ordningssträvandena inriktas till exempel på att göra gränserna mellan prövningen enligt de olika systemen tydligare och att inom vissa områden samordna förfarandet. Den andra utvecklingslinjen skulle innebära att man mera aktivt samordnar prövningen. Kommunerna skulle i större utsträckning ha att redan vid prövningen enligt PBL beakta olika miljökrav, på samma sätt som man redan nu gör på grund av vissa EG-regler. Om redan prövningen enligt PBL garanterar att miljökraven uppfylls ökar förutsättningarna att minska dubbelprövningen. Enklare ärenden skulle då kunna prövas bara enligt PBL. I ärenden där miljöfrågorna är det avgörande kanske PBL-delen av prövningen i stället kan förenklas. För att inte olika praxis skall uppstå när lik- artade frågor prövas enligt och PBL är det med denna utgångspunkt av avgörande betydelse att överprövningen kan sam- ordnas, dvs. att samma domstolar prövar överklagade ärenden enligt båda lagarna. De båda utvecklingslinjerna beskrivs här på ett förenklat sätt. Även om man väljer den andra utvecklingslinjen med en mer långt- gående samordning av lagarna kan samordningen ha olika karaktär beroende på vilket problem som skall lösas. En samordningsåtgärd kan, som kommittéerna tidigare nämnt, även innebära att man drar en tydlig linje mellan regelverken. och gemensamma syn... 7.6Slutsatser om behovet av fortsatt samordning 7.6.1Strävan bör vara att successivt öka samordningen och PBL har två i praktiken skilda prövningssy- stem. I några avseenden har regelsystemen koordinerats (exempel- vis i fråga om hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljö- balken och miljökvalitetsnormer) men skillnaderna i organisation, materiella regler och förfarande vid prövningar är sammantaget stora. handlar prövningen enligt och PBL i många avseenden om samma eller likartade markanvändnings- frågor. En hållbar utveckling är ett övergripande mål i båda lagarna. I avsnitt 7.4 ges en överblick över samordningsproblem som kommittéerna har identifierat och områden som är tänkbara för en samordning. Den bild som framträder, och som bekräftas av före- trädare för kommuner, myndigheter och enskilda, är att behovet av samordning mellan och PBL blivit allt tydligare. Det handlar i stor utsträckning om de parallella regelsystemen och de prövningar i skilda instanser som i många fall fordras när projekt av olika slag skall utvecklas. De parallella prövningarna kan leda till en stor tidsutdräkt och betydande kostnader innan ett projekt kan förverkligas. De nuvarande prövningssystemen och de skilda instansordningarna kan framstå som svårbegripliga och ineffektiva för både verksamhetsutövare och allmänheten. Det går också att anföra exempel på vad som är onödiga dubbelprövningar och pröv- ningar enligt båda lagarna som sammantaget är otillfredsställande. De olika instansordningarna gör att prejudikatinstanserna kan komma till olika avgöranden i samma fråga. Vid införlivandet av EG-rättsliga regler på miljöområdet har det visat sig nödvändigt att göra ändringar som påverkar båda pröv- ningssystemen. Det har gällt vissa regler av materiell innebörd, exempelvis miljökvalitetsnormer och reglerna om de skyddade områden som ingår i Natura . Det har också gällt förfarande- regler där utvecklingen både i PBL och miljölagstiftningen innebär ökade krav både på underlag av olika slag och på allmänhetens insyn och inflytande vid prövningen. Utvecklingen innebär att området för och omfattningen av prövningar enligt båda lagstift- ningarna har ökat och att den bristande samordningen leder till ökade praktiska problem för alla berörda. Det är sannolikt att dessa problem kommer att öka ytterligare om man inte gör någonting ordentligt åt samordningsfrågorna. Det är inte möjligt att helt und- och gemensamma syn... vika parallella prövningar enligt olika lagar och att sådana pröv- ningar kan ge olika resultat. I de fall som prövningarna aktualiserar samma eller likartade frågeställningar är det emellertid svårt att politiskt motivera ett system som innebär att en kommun enligt PBL kan tillåta en exploatering som man kan förutse inte kommer att godtas vid en prövning enligt . Kommittéernas bedömning är sammantaget att nackdelarna med de parallella prövningssystemen redan är betydande och att sam- ordningsproblemen kan förväntas öka. Det är därför angeläget att närmare utreda möjligheterna att åtgärda de problem som de paral- lella regelsystemen kan ge upphov till. Strävan bör vara att succes- sivt öka samordningen mellan lagarna för att därigenom få både en ändamålsenlig och enhetlig tillämpning i sak och ett samlat för- farande som är så snabbt och smidigt som möjligt med iakttagande av kraven på rättssäkerhet och demokratiskt inflytande. 7.6.2En samordning kan vara positiv för både och PBL Det uttrycks ibland en oro för att en ökad samordning måste ske på det ena eller andra regelverkets bekostnad. Kommittéernas uppfattning är emellertid att effekten tvärtom kan komma att bli den motsatta. Det finns möjligheter att ta till vara de fördelar som finns i respektive system så att de också kan komma till nytta i det andra systemet. Genom ett ömsesidigt utbyte kan båda systemen förbättras både när det gäller det materiella innehållet och tillämp- ningen. En ökad samordning kan leda till att det blir enklare att se hel- heten, till exempel kopplingen mellan kommunala planer och framtida verksamheter. Ett närmande mellan systemen kan exem- pelvis väcka diskussioner rörande begreppet hållbar utveckling och dess olika dimensioner. Det knyter också an till arbetet med de nationella miljömålen som ett centralt instrument för att nå miljö- balkens mål om en hållbar utveckling. Länsstyrelsernas, kom- munernas och övriga berördas arbete för att klara miljömålen bör ses som en del i ett mer integrerat arbete med de markanvänd- ningsfrågor som hanteras enligt och PBL. De skilda synsätten när det gäller planering och miljökrav, dvs. antingen med planeringsprocessen som något centralt där miljö- kraven är en bland flera aspekter som skall vägas in i planerings- och gemensamma syn... arbetet eller markanvändningsplaneringen som ett instrument i arbetet för en hållbar utveckling, behöver kanske inte motverka varandra utan kan i stället styras av den konkreta besluts- situationen. I ett område där en nyexploatering är aktuell kan det vara naturligt att se miljöaspekterna som en bland flera aspekter som skall beaktas under processen som leder till antagandet av en plan. I en situation där en miljökvalitetsnorm överträds kan själva konstaterandet att överträds vara ett incitament för att ändra planen. 7.7Komplexa samordningsproblem talar för stegvisa reformer Hur långt en samordning skall gå bör man inte binda sig för . Möjligheterna att samordna och PBL kommer att vara begränsade i viktiga avseenden. Ingen av kommittéerna har i upp- drag att utreda en fullständig sammanläggning av och PBL. De fortsatta resonemangen utgår från att det också fortsätt- ningsvis är en angelägenhet att fastställa planer för markanvändningen och besluta om bygglov. Kommittéerna utgår också från att det normalt är lämpligt att låta ett begränsat antal statliga myndigheter fortsätta att tillståndspröva miljöfarliga verk- samheter och vattenverksamheter. Den bild som framträder av samordningsproblemen och möjlig- heterna att åtgärda dessa är komplex. Det skulle krävas ett omfat- tande utredningsarbete för att hitta långsiktigt ändamålsenliga lös- ningar på de olika problemen. Det handlar både om hur förfarandet i olika typer av ärenden skall regleras och om ambitionsnivån i sak. Ett exempel på en fråga som inte har något enkelt svar är i vilken utsträckning hänsynsregler bör kunna tillämpas i PBL-ärenden av olika slag. Man måste över huvud taget vara med- veten om de delvis skilda synsätten i prövningssystemen, där PBL bygger på ett kommunalt beslutsfattande med ett stort inslag av politiska lämplighetsbedömningar, medan miljöbalksprövningar främst sätter gränser för markanvändningen utifrån tekniska och miljömässiga överväganden. De svårigheter som möter gör att det fordras noggranna överväganden utifrån de grundläggande målen och materiella kraven i lagstiftningarna. Om tyngdpunkten för vissa typer av projekt skall läggas i ett av prövningssystemen, hur och gemensamma syn... skall man då kompensera för den brist som följer av den uteblivna prövningen enligt det andra prövningssystemet? Att samordningsfrågorna är både omfattande och komplexa talar enligt kommittéernas mening för stegvisa reformer. Fortlöpande praktiska erfarenheter bör avgöra hur långt man kan gå. Det är viktigt att man då beaktar de intressen som kan finnas såväl hos myndigheter som hos enskilda parter. När det gäller enskilda parters intressen handlar det både om den som är byggare, exploa- tör eller verksamhetsutövare och om de närboende eller andra som kan ha motstående intressen. Det är nödvändigt att de olika praktiska frågor som aktualiseras får en tillräckligt noggrann genomgång. Erfarenheterna bland annat från införandet av visar att större förändringar av lag- stiftningen kan innebära betydande tillämpningsproblem om berörda frågor inte är tillräckligt utredda och lagstiftningen inte är tillräckligt tydlig. Eftersom syftet med en reform till stor del är att effektivisera tillämpningen är det viktigt att nuvarande tillämp- ningsproblem inte ersätts av nya. Det är också angeläget att man får tillräcklig tid att politiskt överväga hur långt man slutligt vill gå i en samordning. Kommittéernas uppfattning är att det fortsatta utredningsarbetet bör vara inriktat på delreformer. 7.8Ett första steg bör vara en samordnad instansordning för överprövning Kommittéerna har utifrån den gemensamma synen på samord- ningsfrågorna kommit fram till att ett första steg i form av en sam- ordnad instansordning för överprövning skulle ge en grund för det fortsatta samordningsarbetet. Det fortsatta arbetet bör således inriktas på att utreda effekterna av en gemensam instansordning för överprövning. En utgångs- punkt är att det i princip är fråga om parallella pröv- ningar. Myndigheterna bör emellertid ha ansvaret för att förbättra samordningen mellan ärendena och att driva fram dessa . Om en verksamhet fordrar prövning enligt både och PBL bör en överprövningsinstans kunna koordinera parallella över- klagningsärenden. En möjlighet skulle kunna vara att låta det sist inkomna ärendet hanteras med viss förtur för att på så sätt kunna och gemensamma syn... handläggas och avgöras tillsammans med ett annat ärende som det har koppling till. Effekterna av enbart en samordnad instansordning för överpröv- ning bör inte överskattas. Prövningarna skulle fortfarande kunna leda till olika resultat eftersom prövningarna görs enligt respektive lag. Det är inte heller säkert att en gemensam instansordning för överprövning är ett tillräckligt skäl för en verksamhetsutövare att genomföra prövningar enligt båda regelverken . Pröv- ningarna skulle i många fall fortfarande påbörjas i olika instanser, ofta med en statlig prövningsmyndighet enligt eller en myndighet enligt PBL. Redan det förhållandet att stora delar av regleringen som rör samhällsbyggande och miljökrav hanteras i en samordnad över- prövningsorganisation kan i sig få positiva effekter. En samordning av överklagade ärenden enligt och PBL som begränsar sig till att tidsmässigt koordinera förfarandena bör leda till en ökad effektivitet i de fall det fordras prövningar enligt båda lagarna. En samordnad organisation kan ha den effekten att de materiella bedömningarna, bland annat i prejudikat- hänseende, koordineras. Förutsättningarna för en enhetlig praxis kan öka. Ett sådant exempel är en utvecklad samordning i fråga om miljökonsekvensbedömningar för planer och sådana för verksam- heter och åtgärder. Organisationen skulle ge förutsättningar att utveckla en samlad och djupare kompetens i de olika markanvänd- ningsfrågor som följer av de båda regelsystemen. Acceptansen för regleringen kan öka om överprövningen sker inom samma instanskedja och man tydliggör att man väljer en organisation där man kan överpröva stora delar av en verksamhet eller en åtgärd från planering till uppföljning av verksamheten. För verksamhetsutövare och allmänheten skulle en sådan samordnad organisation framstå som mer begriplig och överskådlig än den nuvarande. En annan fördel är att värdefulla erfarenheter för fram- tida ytterligare samordningsåtgärder skulle kunna vinnas. 8Miljöbalkskommitténs och PBL- kommitténs gemensamma förslag till framtida prövningsorganisation Kommittéerna har efter gemensamma överväganden bedömt att en möjlighet skulle vara att låta vissa PBL-ärenden, i första hand bygglovsärenden, överprövas hos miljödomstolarna som då skulle behöva byggas ut så att de också får kompetens i PBL-frågor. Både vissa PBL-ärenden och miljöbalksärenden som inleds i en kommun skulle överklagas till länsstyrelserna och vidare till utbyggda miljö- domstolar. skulle vara slutinstans. Regeringsprövningen av PBL-ärenden bör utredas ytterligare innan ändringar föreslås. De PBL-beslut som överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning, bl.a. beslut avseende över- siktsplan, bör även fortsättningsvis handläggas i förvaltningsdom- stolarna. En förändring av detta slag gör det nödvändigt att överväga dom- kretsindelningen för att bättre passa PBL-ärendena, namnbyte på domstolarna och vilket kompetenstillskott som kan behövas i domstolarna. 8.1Överprövning av miljöbalks – och PBL-ärenden i utbyggda miljödomstolar 8.1.1Vilka beslut kan bli aktuella för en överprövning i utbyggda miljödomstolar? En utgångspunkt kan vara att låta överprövningen av vissa PBL- ärenden ske inom den organisation för regionala miljödomstolar som finns på område. En förutsättning är att det handlar om utbyggda miljödomstolar som har kompetens även inom PBL-området. Det bör först övervägas vilka PBL-beslut som kan bli aktuella för en sådan överprövning. Ur ett samordningsperspektiv är det en fördel om samordningen mellan och PBL kan ske i så stor utsträckning som och gemensamma förslag... möjligt i de fall överprövningen avser det materiella innehållet i bestämmelserna. Det innebär att det skulle vara en fördel om ären- den enligt PBL som regeringen handlägger förs över till miljö- domstolarna eftersom de numera ofta är kopplade till enskilda projekt och frågor med koppling till aktualiseras, bland annat på grund av tillämpningen av miljökvalitetsnormer. Ett bortförande av ärenden från regeringen har diskuterats och önskemålen om en rätt till en överprövning i ett poli- tiskt organ i stället för en domstol är starka, särskilt från kom- munalt håll. Om regeringsärendena skall omfattas av samordningen bör inte avgöras nu utan i stället avvakta bland annat den kom- mande översynen inom ramen för arbete rörande överprövningens omfattning och rätten att komma till tals. Analy- serna och förslagen i dessa delar kan påverka synen på möjlig- heterna att överföra PBL-ärendena till domstol. När det gäller de beslut som fattas med stöd av PBL och som överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning, bland annat översiktsplaner, så är det inte beslutens innehåll som över- prövas och därmed gör sig inte behovet av samordning med miljö- balken gällande på samma sätt som för övriga PBL-beslut. För dessa mål är i stället erfarenhet av överprövning av beslut av poli- tiska församlingar viktigast och därför bör dessa beslut även fort- sättningsvis överprövas i förvaltningsdomstolarna. Samordningen bör således i detta första skede begränsas till beslut om bygglov och andra beslut som fattas av kommunerna och som inte avser beslut att anta, ändra eller upphäva planer eller områdesbestämmelser. Dessutom bör ärenden om uttag av tilläggs- avgift, där ansökan görs hos länsrätt som första instans, föras över till de utbyggda miljödomstolarna. De ärenden som föreslås överförda är antalsmässigt det stora flertalet beslut som fattas med stöd av PBL. 8.1.2En utbyggd Miljööverdomstol bör vara slutinstans men prejudikatbildningen bör ses över En utgångspunkt skulle vidare vara att låta , som är knuten till , vara slutinstans i alla de ärenden enligt och PBL som påbörjas i kommun eller förvalt- ningsmyndighet. är slutinstans i ärenden enligt som har inletts i en kommun eller för- och gemensamma förslag... kompetens skulle få byggas ut så att den även omfattar PBL-frågor och en namnändring övervägas. En hovrätt som är slutinstans i både miljöbalks- och PBL-ärenden kan ge anledning att se över prejudikatbildningen. Det diskuteras i delbetänkande i avsnitt 8.2. 8.1.3Överprövningen bör ske inom länsstyrelsernas ordinarie organisation överprövar länsstyrelserna ärenden enligt och PBL inom den ordinarie organisationen. I vissa fall överprövas beslut enligt och PBL som rör samma projekt. En samordnad instansordning för överprövning aktualiseras således även på länsstyrelsenivån. Det bör så långt möjligt ske en intern samordning inom länsstyrelserna när en sådan situation uppstår. Överprövningen av kommunala ärenden enligt och PBL bör därför även i fortsättningen ske inom länsstyrelsernas ordinarie organisation, och alltså inte hos de miljöprövningsdele- gationer som tillståndsprövar vissa miljöfarliga verksamheter. 8.2För- och nackdelar med en samordnad instansordning för överprövning i utbyggda miljödomstolar I avsnitt 7.8 beskrivs konsekvenser som generellt följer av en sam- ordnad instansordning för överprövning. Här tar kommittéerna upp några för- och nackdelar av att samordningen sker i utbyggda miljödomstolar. Ökad koncentration men viss försämring av tillgängligheten till dom- stolen för de enskilda i PBL-mål Miljödomstolarna är färre till antalet än länsrätterna, 5 stycken jämfört med 23. Det behöver utredas hur många regionala dom- stolar som skulle behövas för prövningen av både miljöbalks- och PBL-mål. Flera faktorer behöver vägas in vid dimensioneringen av organisationen, bland annat förslag att överföra miljödomstolarnas tillståndsprövningar av vattenverksam- heter och stora miljöfarliga verksamheter till administrativa och gemensamma förslag... En sådan förändring skulle minska antalet ärenden i miljödomstolarna. Tillskottet av PBL-mål skulle innebära ett dubblerat målunderlag i miljödomstolarna. Mycket talar för att det ändå skulle behövas i vart fall fem regionala domstolar som prövar både miljöbalks- och PBL-mål. Nackdelen med koncentrationen är att resandet i målen kommer att bli relativt omfattande. håller länsrätterna syn i unge- fär vart femte bygglovsärende, dvs. ungefär 200 mål . Det är framför allt de anställda vid domstolarna som kommer att märka av koncentrationen eftersom muntlig förhandling oftast kombineras med syn på platsen i PBL-målen.