sou · GSB3105d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Resterande belopp fördelas så att pensionsbehållningarna ökas, vilket höjer kommande års pen- sionsutbetalningar. Med regler för överskottsutdelning kommer balanstalet bara till- fälligt överstiga den valda balanstalsnivån för överskott, eftersom de utdelningbara överskotten fördelas på de försäkrade. Genom en utdelningsmekanism kommer systemet med högt balanstal att fungera i princip på samma sätt som där balanstalet ligger nära nivån ett och där den auto- matiska underskottsbalanseringen tvingar balanstalet mot en lägstanivå på 1,00. Därmed blir systemet symmetriskt vad gäller låga och höga balanstal med inbyggda regler som förhindrar dels varaktiga finansiella underskott, dels mycket stora överskott. Av försiktighetsprincipen följer att den nivå på balanstalet som skall avgränsa ett utdelningsbart överskott måste väljas med var- samhet. En för låg balanstalsgräns skulle äventyra pensions- systemets förmåga att upprätthålla snittinkomstindexeringen. Det är önskvärt att fördelningssystemet utformas så att tillgångar tillåts byggas upp i syfte att utgöra en buffert mot framtida påfrestningar. Balanstalsgränsen för utdelning bör vara så pass hög att antalet underskottsbalanseringar inte ökar påtagligt genom att systemet förhindras att uppnå en tillräcklig finansiell marginal på grund av återkommande utdelningar. Om balanstalsgränsen som reglerar utdelning sätts för högt, riskeras en situation där medel ackumuleras i systemet som inte kan komma de försäkrade till del på annat sätt än att ytterligare reducera risken för underskottsbalansering. 2000/01:70 Automatisk balansering av ålderspensionssystemet slog fast att en omotiverat stor buffert inte är önskvärd. 6.1.2Balanstalets spridning och förlopp utan överskottsutdelning Fördelningssystemets årliga inkomster i form av avgiftsinbetal- ningar och årliga utgifter i form av pensioner varierar över tiden. Dessa variationer orsakas bl.a. av att befolkningens årskullar är olika stora och av ekonomiska förlopp som på olika sätt påverkar systemets finansiella ställning. överstiger de årliga avgiftsinbetalningarna till fördelningssystemet utbetalningarna, vilket innebär att buffertfondens tillgångar ökar, allt annat lika. Ett rimligt antagande är att det för tillfället positiva avgiftsnettot kommer att bli negativt omkring , framförallt genom att de stora årskullar som föddes tar ut sin pension. Perioder av under- och överskott utjämnas i fördelningssystemet genom buffertfonden. För att belysa hur fördelningssystemets finansiella ställning kan komma att utvecklas utan överskottsutdelning har utredningen med hjälp av UTÖ-modellen simulerat balanstalets utveckling under förutsatt nuvarande regler, dvs. ning av hur stora tillgångar som får byggas upp i fördelnings- systemet. Totalt har 500 stycken 75-årsförlopp simulerats. Årlig risk för balanstal understigande 1,00, ingen utdelning 500 simulerade 75-årsperioder i basscenario. Diagram 6.1 visar den andel av de 500 simuleringarna där balanstalet understigit 1,00.1 De högsta frekvenserna av underskott i fördelningssystemet inträffar på kort sikt. Då fördel- ningssystemet i utgångsläget uppvisar ett knappt överskott genom att tillgångarna överstiger skulderna med cirka en procent, är det relativt stor risk att balanseringen aktiveras i framskrivningsperioden. Risken för underskottsbalansering minskar . Orsaken till den avtagande risken är att fördelningssystemet bygger upp överskott i flertalet simuleringar. Framskriv- ningarna indikerar en positiv trend för balanstalets utveckling. Detta hänger samman med den avkastning i buffertfonden som antagits föreligga i modellens basscenario. Trots de demografiskt betingade påfrestningarna på fördelningssystemets finansiella ställ- ning kan alltså förlopp inträffa då systemet ackumulerar tillgångar 1 Fördelningssystemets finansiella ställning vid utgången av år t ligger till grund för det balanstal som fastställs år t+2. I utredningens framställningar bortses från denna efter- släpning. Varje års simulerade finansiella ställning behandlas som det årets balanstal. så att en överskottsutdelning kan vara motiverad. Sannolikheten för sådana tillfällen ökar . Diagram 6.2 visar frekvensen av årliga balanstalsnivåer under de 500 simulerade 75-årsperioderna. Fördelning av balanstal, ingen utdelning Procentuell frekvens av årliga balanstal. 500 simulerade 75-årsperioder i basscenario. De mest frekventa nivåerna för balanstalet ligger i intervallet 1,01– 1,15. Balanstalet ligger i detta intervall av de 500× som simulerats. Diagrammet visar också att balanstals- nivåerna uppvisar en skev fördelning. Detta beror på den auto- matiska underskottsbalanseringen som medför att balanstalet endast temporärt kan understiga 1,00. Eftersom fördelningssystemet i dessa framskrivningar inte har försetts med någon begränsning för hur stora överskott som får byggas upp i systemet, stärks systemets förmåga att undvika under- skottsbalansering . I av åren uppvisar balanstalet ett värde understigande 1,00. Som framgått av diagram 6.1 sker detta oftast i början av de simulerade 75-årsförloppen. Så fort balanstalet understiger denna nivå, minskas indexeringen av skulden proportionerligt så att balansen mellan tillgångar och skulder återställs. Balanstalets fördelning i diagram 6.2 uppvisar extremvärden med balanstal överstigande 1,40, dvs. situationer där tillgångarna i systemet överstiger pensionsskulden . Antalet sådana observationer är dock få. I sammanlagt av åren överstiger balanstalet 1,20. Eftersom balanstalet följer en positiv trend över tiden, påverkas fördelningen av längden på den tids- period som simuleras. Ju längre framskrivningsperioden är, ju mer kommer fördelningen att vara förskjuten mot högre balanstals- nivåer. 6.1.3Balanstalets spridning med överskottsutdelning När en regel om överskottsutdelning införs i fördelningssystemet blir följden att det inte mer än tillfälligt tillåts ackumulera tillgångar överstigande den balanstalsgräns som satts, utan dessa delas ut till de försäkrade genom en högre indexering av pensionsbehållningar och pensioner. Med hjälp av UTÖ-modellen har förlopp skrivits fram som visar hur frekvenserna av olika balanstal påverkas av att överskottsutdelning införs. Utdelning när balanstalet överstiger 1,10 I diagram 6.3 förutsätts utdelning av överskott ske när balanstalet överstiger 1,10. Fördelning av balanstal, balanstalsgräns 1,10 för ut- delning Procentuell frekvens av årliga balanstal. 500 simulerade 75-årsperioder i basscenario. Jämfört med fördelningen i diagram 6.2 har balanstalets spridning pressats samman i diagram 6.3 och koncentrerats i intervallet 1,00 till 1,10. Sammanlagt av observationerna hamnar i detta intervall. Eftersom ett tak har lagts på hur stora tillgångar relativt skulderna systemet får uppvisa, försämras systemets förmåga att klara perioder av finansiell belastning utan att underskotts- balansera. Andelen år då balanstalet understigit 1,00 är , högre än i de förlopp utan utdelning som visades i diagram 6.2. Den ökade risken för avsteg från snittinkomstindexeringen genom en underskottsbalansering kan sägas vara den negativa konsekvensen av överskottsutdel- ningen. Den positiva är antalet år där indexeringen förhöjts genom en överskottsutdelning. Andelen år då balanstalet överstigit 1,10, och där överskottsutdelning skett, är . Utdelning när balanstalet överstiger 1,20 I diagram 6.4 visas balanstalets fördelning om balanstalsgränsen för utdelning i stället sätts till 1,20. Fördelning av balanstal, balanstalsgräns 1,20 för utdelning Procentuell frekvens av årliga balanstal. 500 simulerade 75-årsperioder i basscenario. Här har fördelningen antagit en form som mer liknar den i diagram 6.2. Detta hänger samman med att systemet sällan kommer att ackumulera så stora överskott att utdelning sker. En förhöjd index- ering till följd av utdelningsbara överskott förekommer i av de observerade åren i simuleringarna. De flesta in- träffar vid slutet av de simulerade 75-årsperioderna. Eftersom systemet med balanstalsgräns för utdelning om 1,20 förbättrar sin förmåga att klara perioder av finansiell påfrestning, minskar sam- tidigt andelen år med underskottsbalansering jämfört med gränsen 1,10 (diagram 6.3) till . Detta är bara en marginellt högre risk för underskottsbalansering än i ett system utan utdelningsregel (diagram 6.2). Utdelning när balanstalet överstiger 1,00 Det är av flera skäl olämpligt att utdela överskott så fort de upp- kommer. Om utdelning av överskott skulle ske så fort systemets balansräkning uppvisar ett balanstal som överstiger 1,00, skulle andelen år med underskottsbalansering öka och den totala andelen år med överskottsutdelning skulle bli i simuleringar enligt basscenariots förutsättningar. Det betyder att förräntningen av systemets pensionsåtagande nästan skulle avvika från den reguljära indexeringen med inkomstindex.2 Pensionernas årliga indexering skulle då direkt på- verkas av kortsiktiga förändringar av avgiftsunderlaget och även av buffertfondens avkastning. Med en sådan regel skulle buffert- fondens förmåga att utjämna avgiftsnettot omintetgöras och principen att pensionernas värdeutveckling skulle följa snitt- inkomstutvecklingen sättas ur spel. En sådan ordning är enligt ut- redningens mening oacceptabel. 6.1.4Balanstalsförlopp med tre alternativa gränser för utdelning Av diagram 6.2–6.4 har framgått att ju högre balanstalsgräns som väljs, desto färre blir det totala antalet överskottsutdelningar. Därmed blir även den tillkommande risken för underskotts- balansering lägre. Med hjälp av UTÖ-modellen skall i detta avsnitt visas hur risken för underskottsbalansering påverkas av hur hög balanstalsgräns som väljs. Det görs genom att simulera olika förlopp dels utan överskottsutdelning, dels med gränserna 1,05, 1,10 och 1,15. Framskrivningarna har dels gjorts med de antaganden om sysselsättning och kapitalavkastning som utgör ut- redningens basscenario, dels med antagandena i de två alternativa scenarierna. Diagram 6.5 illustrerar de årliga riskerna för underskottsbalans- ering med tre alternativa regler givet basscenariots antagande om framtida variation i kapitalavkastning och sysselsättning. 2 I praktiken skulle förräntningen avvika från snittinkomstindexeringen genom att balanstalet fastställs med fyra decimalers precision. Årlig risk för balanstal understigande 1,00 med olika balanstalsgränser för utdelning Överskottsutdelning 1,05, 1,10, 1,15 samt ingen utdelning. årsperioder i basscenario. Den genomgående lägsta risken för underskottsbalansering är om systemet inte försetts med regler för överskottsutdelning. Genom- snittligt understiger balanstalet 1,00 i av åren under 75- årsförloppet. Denna risk skall jämföras med de tre regelalternativen 1,05, 1,10 och 1,15. Med en balanstalsgräns för utdelning om 1,05 ökar den årliga risken dramatiskt. Den jämförelsevis låga säkerhetsmarginal som denna utformning styr mot medför att frekvensen underskotts- balanseringar höjs påtagligt. är de årliga frekvenserna av balanstal lägre än genomsnittligt . En balanstalsgräns om 1,05 ger alltså systemet dåliga möjligheter att utjämna positiva och negativa avgiftsnetton , eftersom överskottets storlek begränsas till av pensionsskulden. Därigenom uppstår förlopp där buffertfonden till följd av tidigare utdelning inte är tillräckligt stor för att underskottsbalansering skall kunna undvikas när avgiftsnettot sjunker. Simuleringen av regeln 1,05 tydliggör också de demografiska obalansernas inverkan på systemets finansiella utveckling och behovet av en säkerhets- marginal i systemet. Införandet av överskottsutdelning med en balanstalsgräns om 1,10 medför också en förhöjd risk för negativa avsteg från systemets normala indexering. Emellertid är höjningen av antalet år med underskottsbalanseringar inte alls av den omfattning som balans- talsgränsen 1,05 medför. Balanstal understigande 1,00 observeras för av åren. Regeln 1,15 medför en marginell riskökning för underskottsbalansering jämfört med ett system utan över- skottsutdelning. I genomsnitt av åren är balanstalet lägre än i de simulerade 75-årsförloppen. Scenario med lägre aktieavkastning För att undersöka om de riskförändringar som orsakas av olika val av balanstalsgräns enligt ovan är stabila, har utredningen som en känslighetsanalys även skrivit fram förlopp med alternativa antaganden. Som ett alternativ till basscenariots antagande om en förväntad årlig realavkastning på aktier om har i de för- lopp som visas i diagram 6.6 avkastningen på aktier sänkts till . I övrigt gäller samma förutsättningar som används i basscenariot. Årlig risk för balanstal understigande 1,00 med olika balanstalsgränser för utdelning Överskottsutdelning 1,05, 1,10, 1,15 samt ingen utdelning. 500 simulerade 75- årsperioder i scenario med lägre aktieavkastning. Balanstalsgräns för utdelning SOU 2004:105 Den lägre avkastningen i buffertfonden medför att underskotts- riskerna i systemet blir större. I genomsnitt understiger balanstalet 1,00 i av åren under de simulerade 75-årsförloppen om systemet inte tillåts att dela ut överskott. Med en balanstalsgräns för utdelning om 1,05 är balanstalet i genomsnitt lägre än (). Motsvarande siffra för gränsen 1,10 är . Den jämfört med basscenariot lägre avkastningen i buffertfonden medför att balanstalet i de simulerade tidsförloppen inte uppvisar en positiv trend över tiden. Därmed ökar risken för underskottsbalansering, som sannolikheten för över- skottsutdelning minskar. Med regeln 1,15 sker överskottsutdelning mycket sällan. Simuleringsresultaten visar att detta inträffar i av åren (framgår ej av diagrammet). Det betyder att en så hög balanstalsgräns för utdelning inte mer än marginellt leder till en förhöjd risk för underskottsbalansering.3 Sammantaget betyder antagandet om en lägre aktieavkastning att den absoluta risknivån för underskottsbalansering blir högre. Införande av en utdelnings- regel medför dock inte att den tillkommande underskottsrisken ökar lika mycket. Scenario med lägre sysselsättningsvariation I det andra alternativscenariot har standardavvikelsen i sysselsätt- ningens slumpmässiga förändring halverats jämfört med bas- scenariot. Då blir avgiftsbasen i systemet mer stabil , vilket innebär att balanstalet inte kommer att variera lika kraftigt.4 Den lägre sysselsättningsvariationen medför både att underskottsrisken minskar och att möjligheterna att uppnå höga balanstal för utdel- ning minskar. 3För enstaka år är andelen simuleringar med balanstal understigande 1,00 högre för alter- nativet utan överskottsutdelning jämfört med regeln 1,15. Orsaken till detta är att enskilda förlopp med regeln 1,15 underskottsbalanserat i ett tidigare skede och därför varit i finansiell balans vid det aktuella året. 4En halverad variation av antalet sysselsatta i modellen kan motiveras av att variationen i antalet som intjänar inkomstpensionsrätt kan förmodas vara lägre än antalet sysselsatta (som ligger till grund för skattningen av denna variation). Årlig risk för balanstal understigande 1,00 med olika balanstalsgränser för utdelning Överskottsutdelning 1,05, 1,10, 1,15 samt ingen utdelning. årsperioder i scenario med lägre sysselsättningsvariation. Resultatet av framskrivningar med en lägre sysselsättningsvariation framgår av diagram 6.7. Jämfört med diagram 6.5 är den årliga risken för underskott genomgående lägre. Bl.a. har antalet år med balanstal understigande 1,00 på kort sikt sjunkit. Risken för en underskottsbalansering orsakad av vikande avgiftsintäkt har således reducerats, även om den fortfarande påverkas av de demografiskt betingade påfrestningar som sker genom stora årskullars uttag av pension. Balanstalet uppvisar i detta scenario en i genom- snitt positiv utveckling till följd av buffertfondens avkast- ning. Utan utdelningsregel är balanstalet i genomsnitt under 1,00 i av åren. Motsvarande siffra med en balanstalsgräns om 1,05 för utdelning är . Utdelningsgränsen 1,10 medför att av åren uppvisar balanstal under 1,00. Då regeln 1,15 simuleras tillförs ingen väsentlig risk för underskott. Lägre varia- tion i systemets avgiftsunderlag medför att systemet får en för- stärkt möjlighet att ograverat utge en förräntning av pensioner och pensionsrätter som följer utvecklingen av inkomstindex. Känslighetsanalysen i diagram 6.5–6.6 visar något som vid första anblicken kan förefalla vara en paradox. Även om en för systemet sämre framtid inträffar (med lägre avkastning i buffertfonden än vad som förutsattes i basscenariot) blir inte den tillkommande risken för underskottsbalansering om överskottsutdelning införs i systemet avsevärt högre. Förklaringen är, som nämnts, att i eko- nomiskt mindre fördelaktiga förlopp blir utdelningsmöjligheten i systemet låg. Effekten av en utdelningsregel blir då ringa. Jämförelse mellan diagrammen 6.5 och 6.7 visar att om varia- tionen i systemets avgiftsbas sänks, förstärks också möjligheten att undvika underskott. En låg variation i systemets avgiftsinkomster gör valet av regel för överskottsutdelning mindre riskfyllt vad gäller den ökade frekvensen av underskottsbalanseringar. 6.1.5Balanstalsgräns med beaktande av risken för underskott Gällande regler för automatisk underskottsbalansering har införts för att skapa en säkerhetsventil som skall trygga systemets finansi- ella hållbarhet. Genom en reducerad indexering när balanstalet understiger 1,00, återställs jämvikten mellan systemets tillgångar och skulder snabbt och därmed förhindras en varaktig obalans. När det gäller att utforma regler för utdelning av överskott är frågeställningarna andra än vid utformning av mekanismen för underskottsbalansering. Gränsen för ett utdelningsbart överskott kan inte fastställas på samma objektiva sätt som förekomsten av underskott. Detta beror på att överskott är nödvändiga för att trygga systemets förmåga att upprätthålla snittinkomstindexe- ringen. Det är bara en del av det sammantagna överskottet som får delas ut och då med hänsyn taget till att den ökade risken för fram- tida underskottsbalanseringar på grund av utdelning skall vara för- sumbar. Den balanstalsnivå som avgränsar ett utdelningsbart över- skott är den faktor som skall säkerställa att detta villkor är uppfyllt. Underlaget för utredningens förslag till en sådan balanstalsgräns är de olika simuleringarna i UTÖ-modellen. Tabell 6.1 ger vägled- ning för en rekommendation om den balanstalsgräns för utdelning som kan anses uppfylla det angivna kriteriet om försumbar risk. Tabellen visar risk i termer av ökad andel år med balanstal mindre än 1,00 till följd av olika regler för överskottsutdelning.5 5 Att simulera fördelningssystemets dynamik än anser inte ut- redningen vara meningsfullt. En orsak till detta är att i de scenarier där balanstalet igenom- snitt har en positiv trend över tiden ger simulering med mycket en alltför positiv bild av riskerna för underskottsbalansering. SOU 2004:105 Balanstalsgräns för utdelning Sammanfattning av balanstalets fördelning givet olika balanstalsgränser för utdelning i 500 stycken 75-årssimuleringar Andel år då BT<1,00 Ökad andel år med BT<1,00 Andel år med överskotts- Anm: avrundning har gjorts till närmaste procent. Av tabellen framgår att en förändring av balanstalsgränsen vid låga nivåer har stor effekt på antalet år med underskottsbalansering. Medan en utdelningsgräns på 1,02 innebär en ökad andel år med balanstal understigande 1,00 om , faller denna andel om balanstalsgränsen för utdelning sätts till 1,03. Skillnaden mellan en regel på 1,07 och 1,08 är enbart en procentenhet. Effekten av överskottsutdelning planar således ut ju högre den nivå som reglerar utdelning sätts. Med successivt högre balanstalsgräns faller andelen år då balans- talet understiger 1,00. Slutligen återgår andelen år i princip till den risknivå för underskottsbalansering som gäller i ett system utan ut- delning. I basscenariot inträffar detta vid en balanstalsnivå för utdelning om 1,16. Av tabellen framgår också vid vilken balanstalsgräns som den förhöjda risken för underskottsbalansering är högst 5 procent- enheter. I basscenariot gäller detta då utdelning görs när balanstalet överstiger 1,09. Motsvarande nyckeltal har tagits fram för de två alternativ- scenarierna. I enlighet med resonemanget ovan sammanfattas dessa simuleringsresultat i tabell 6.2. Sammanfattning av simuleringsresultat för tre scenarier Andel år balanstal <1,00 utan med 0 procentenheters extra risk för balanstal<1,00 med max 5 procentenheters extra risk för balanstal<1,00 Andel år med utdelning givet Ett slutligt ställningstagande till vad som är en acceptabel risk kan enligt utredningens mening inte göras på rent objektiva grunder. Vägledning kan dock hämtas från riskavvägningar för de försäkrade som gjorts inom ramen för pensionsreformen. Reformen innebär en annorlunda situation för de försäkrade eftersom en förmåns- bestämd och prisindexerad pension har ersatts av en avgiftsbestämd pension där den löpande pensionsnivån i olika avseenden är mer följsam i förhållande till den ekonomiska och demografiska utveck- lingen. beslut att införa en regel om automatisk under- skottsbalansering i fördelningssystemet innebär att i tider med finansiella påfrestningar får systemets sociala mål att betala ut pen- sioner som följer snittinkomstutvecklingen underordnas målet att systemets finansiella balans skall säkras. Det kan vidare anses vara en logiskt tvingande nödvändighet att alla risker i ett avgifts- definierat system fördelas inom försäkringskollektivet. Det politiska ställningstagandet att förändra risksituationen för de försäkrade genom att införa automatisk underskottsbalansering kan operationaliseras i termer av UTÖ-modellen såsom andel år som balanstal understigande 1,00 kan för- väntas i ett system utan överskottsutdelning. Enligt utredningens mening är det rimligt att bedöma risken i ett fördelningssystem med både underskottbalansering och överskottsutdelning mot bak- grund av risken i ett system med enbart underskottsbalansering. Av tabell 6.2 framgår att med basscenariots antaganden kan av åren bli år med balanstal understigande 1,00. Införande av en automatisk regel för överskottsutdelning vid balanstal överstigande 1,09 medför att andelen år med balanstal lägre än skulle öka med 5 procent- enheter, något som utredningen vill hävda är en marginell effekt. De alternativa scenarierna pekar även de på att denna balanstals- gräns för utdelning skulle uppfylla kravet om en marginell risk- ökning för underskottsbalansering. I scenariet med en lägre för- väntad aktieavkastning ökar andelen underskottsår med 3 procent- enheter till följd av regeln 1,09. Undersöks 75-årsperioder där sysselsättningens variabilitet halverats, orsakar balanstalsgränsen 1,09 en ökning av år med balanstal mindre än 1,00 med 2 procent- enheter. Det skall i sammanhanget påpekas att modellsimuleringar inte kan fånga den framtida utvecklingen med precision. UTÖ- modellens resultat är beroende av en rad antaganden om den demo- grafiska utvecklingen, framtida förvärvsmönster m.m. och in- rymmer därför en hög grad av osäkerhet. Eftersom utredningens uppdrag är att bedöma vilka säkerhetsmarginaler fördelnings- systemet kräver för att överskott skall kunna delas ut utan att medföra dramatiskt förändrade sannolikheter för avsteg från snittinkomstindexeringen, måste emellertid framåtblickande analyser göras. Genom att skriva fram fördelningssystemet i en simulerings- modell där olika antaganden om framtiden kombinerats har utred- ningen sökt bedöma hur fördelningssystemets finansiella ställning kan förväntas påverkas av att systemet förses med regler för över- skottsutdelning. Eftersom modellresultaten baseras på framskrivningar av en osäker framtid, är det olämpligt att dra slutsatser som ger sken av exakt- het. En bred bedömning av olika balanstalsgränsers lämplighet kan däremot göras.