sou · GSB319d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I samtliga kommuner ligger nu skat- tesatsen på den maximalt tillåtna nivån, vilket gör att skattetaket sannolikt fungerar som en broms för ytterligare höjningar av skat- tesatserna. En mer radikal förändring av skatte-och välfärdssyste- mens finansiering, som föreslås bland annat i den s.k. SACO- modellen48, skulle innebära att kommunernas ansvarsområden minskar genom att staten tar över finansieringsansvaret för vissa välfärdstjänster. Därigenom blir det staten som ansvarar för de om- råden som står under ett ökat efterfrågetryck. Staten kan bättre än kommunerna beakta de totala samhällsekonomiska effekterna av skattehöjningar, vilket skulle minska risken för alltför höga skatter. Nackdelar med ett sådant system är bland annat att det minskar det kommunala självstyret, att ingen lokal anpassning av t.ex. ambi- tionsnivån i verksamheten kan ske och att färre olika lösningar för tillhandahållande av välfärdstjänster kan prövas. I sitt första delbe- tänkande föreslår att den i sitt fortsatta arbete bl.a. ska överväga struktur och uppgiftsfördelning för tunga sam- hällsområden, däribland ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala nivån.49 47Ett nytt förslag till kommunalt utjämningssystem presenterades (SOU 2003:88). I förslaget har dock denna problematik ej beaktats. 48Förslaget presenteras i expertrapport 13 till (SOU 2002:47). 49SOU 2003:123, sid 7. 4.2.4Breddad skattebas ger inte mer resurser hävdas i debatten att kommunernas finansieringsproblem skulle kunna lösas genom att skattebasen för kommunerna bredda- des, t.ex. genom en fastighetsskatt. Det finns i princip inga skattebaser i som inte utnyttjas för kom- munal eller statlig skatt. En breddad skattebas vid en given total skattekvot skulle innebära att kommunerna får ökade skatteintäkter. skulle de statliga skatteintäkterna – lik- som statsbidragen till kommunerna – minska i samma omfattning. Det blir då en fråga om i vilken utsträckning kommunernas intäk- ter ska komma direkt från kommunalskatter eller gå omvägen via staten. Det kan konstateras att de svenska kommunerna i ett inter- nationellt perspektiv har en stor andel egna skatteintäk- ter.50 En ökad andel egna skatteintäkter för kommunerna kan vara ef- tersträvansvärd i sig för att stärka det kommunala självstyret och ansvaret för utvecklingen i den egna kommunen. 4.3Ökade skatter ingen lösning på lång sikt Sammantaget innebär förekomsten av marginalkostnader för skat- teintäkter att kontinuerliga höjningar av skatteuttaget inte kan be- dömas vara en långsiktig väg för att finansiera en utveckling av väl- färdssystemen. har kommunal- och landstingsskatter- na höjts med i genomsnitt en krona. Höjningarna har genomförts då den demografiska utvecklingen är gynnsam med avseende på efterfrågan av välfärdstjänster. Det finns en uppenbar risk att kommuner och landsting även fortsättningsvis kommer att möta ökad efterfrågan på välfärdstjänster med höjda skatter, inte minst när den demografiskt betingade efterfrågan ökar. Trots att kontinuerliga skattehöjningar inte bedöms vara en långsiktig väg att möta en ökad efterfrågan på välfärdstjänster, finns en uppenbar risk att just detta kommer att ske under de när- maste åren. Kommunerna, som har det största ansvaret för väl- 50 Lotz, J. [2004]. färdstjänsterna, bär endast en liten del av de samhällsekonomiska kostnaderna för en skattehöjning. I föregående kapitel undersöktes möjligheterna att förbättra skatte- inkomsterna genom höjda skattesatser och breddade skattebaser. I detta kapitel riktas fokus mot hur en resursförstärkning kan upp- nås genom ekonomisk tillväxt som innebär att de beskattningsbara inkomsterna ökar. Inledningsvis i detta kapitel redovisas två alternativa scenarier för den ekonomiska utvecklingen fram . Syftet är att belysa att det framtida utrymmet för skattefinansierad konsumtion påver- kas av hur tillväxten kommer till stånd. I det ena alternativscenariot åstadkoms den högre tillväxten genom en mer positiv utveckling av sysselsättningen. I det andra fallet åstadkoms den högre tillväxten genom en högre produktivitetstillväxt i näringslivet. Beräkningsre- sultaten åskådliggör att en tillväxt baserad på ökad sysselsättning har en mer positiv inverkan på utrymmet för skattefinansierad pro- duktion än en tillväxt som enbart baseras på en ökad produktivitet. Den andra delen av kapitlet ägnas åt att diskutera vilken potential som finns att öka sysselsättningen och därmed öka de offentliga resurserna. 5.1Arbetsledd tillväxt ökar de offentliga resurserna Välfärdstjänster finansieras i huvudsak av skatter. Basen för beskattningen är invånarnas förvärvsinkomster, främst löner och inkomster av näringsverksamhet. Andra inkomster som är beskatt- ningsbara är sjuk- och föräldrapenning, arbetslöshetsersättning och pensioner. Även denna del av skattebasen är beroende av hur lö- nerna utvecklas. Högre löner för med automatik med sig att också ersättningsnivåerna i trygghetssystemen höjs. Lönernas domine- rande roll i skattebasen innebär att utvecklingen av sysselsättning och lönenivåer är av avgörande betydelse för hur skattebasen ut- vecklas. Kostnaderna för vård, omsorg och utbildning är i hög grad be- stämda av löneutvecklingen till följd av att dessa verksamheter är uttalat personalintensiva. Merparten av kostnaderna är som regel kostnader för personal. Möjligheterna till kontinuerliga produktivi- tetsförbättringar, dvs. att gradvis fler och bättre tjänster kan till- handahållas utan att personalens storlek ändras, är förhållandevis små. För att fler och bättre tjänster ska kunna erbjudas krävs som regel personalförstärkningar. En ekonomisk tillväxt baserad på en ökad produktivitet i när- ingslivet, och därigenom höjda reallöner på arbetsmarknaden som helhet, innebär att kostnaderna för produktionen av välfärdstjäns- ter stiger eftersom lönerna ökar även här. Dessa kostnadsökningar balanseras av att också skatteinkomsterna stiger. Sammantaget upp- står ett visst nettotillskott, men denna resursförstärkning är liten i förhållande till den produktionsökning som skett i när- ingslivet. Om tillskottet till produktionen i stället är en följd av ökad sys- selsättning blir utfallet bättre för den offentliga sektorns del. Ökad sysselsättning i näringslivet bidrar inte på samma sätt som i fallet med ökad produktivitet till att öka kostnaderna för offentlig sek- tor. Tvärtom kan de offentliga åtagandena komma att begränsas om den ökade sysselsättningen för med sig minskade utbetalningar i form av arbetslöshetsersättning, socialbidrag och sjukersättningar. I så fall kan en större del av de samlade skatteinkomsterna användas för andra ändamål, som t.ex. produktion av välfärdstjänster. Dess- utom ger sysselsättningsökningen, på samma sätt som i fallet med höjda reallöner, upphov till större skatteinkomster. Effekterna av en ökad sysselsättning i näringslivet är således dubbelt positiva. I alternativscenarierna prioriteras offentlig konsumtion De två alternativscenarier som här ska redovisas har konstruerats med utgångspunkt från att så mycket som möjligt av utvecklingen ska vara lika i de två fallen. Det innebär att tillväxten är densamma i de två scenarierna – i genomsnitt sett över hela perioden fram . BNP ligger på samma nivå i de två fallen, medan BNP per arbetad timme är olika. Samma mål som i basscenariot gäller vidare för den offentliga sektorns finansiella sparande. De regelverk som styr pensionssystemet, andra transfere- ringssystem och skatteuttaget är också lika i de tre fallen. I basscenariot styrs den offentliga konsumtionens utveckling helt av demografin. I de två övriga scenarierna ger den högre till- växten utrymme för en mer positiv utveckling. Den fråga som ställs är hur mycket större detta utrymme kan bli till följd av högre till- växt, och vid givna regler för offentliga transfereringar, skattesatser och nivån på det offentliga sparandet. I alternativscenarierna förutsätts de ökade skatteinkomsterna fullt ut användas till offentlig konsumtion. Beräkningarna ska, bl.a. av detta skäl, ses som räkneexempel. I verkligheten kan det inte uteslutas att vinsterna av en mer positiv ekonomisk utveckling ock- så till viss del kan komma att användas på annat sätt. En möjlighet är höjda ersättningsnivåer i trygghetssystemen. En annan möjlighet är sänkta skattesatser. Beräkningarna är avsedda att ge en bild av vad en högre ekonomisk tillväxt som mest kan ge i extra utrymme för offentlig konsumtion.51 5.1.1Tillväxt genom ökad sysselsättning I det första alternativscenariot kommer en högre tillväxt till stånd genom ökad sysselsättning i ekonomin. Totalt sett ökar antalet ar- betade timmar, definierat på detta sätt, mellan , vilket motsvarar en årlig ökning med i genomsnitt (se tabell 5.1). Det kan jämföras med utvecklingen i basscenariot, där antalet arbetade timmar endast ökar med totalt mellan . I scenariot med högre syssel- sättning är 134 000 fler personer sysselsatta än i basscenari- ot. Den bättre sysselsättningsutvecklingen innebär att regeringens sysselsättningsmål nås i alternativscenariot. I basscenariot uppgår andelen sysselsatta i åldersgruppen 20–till . I alternativscenariot ökar denna andel gradvis så att den når . Det sysselsättningstillskott som uppstår kan återföras till två grupper som i utgångsläget har en relativt svag ställning på arbets- marknaden: nämligen äldre och utlandsfödda. I alternativscenariot förutsätts sysselsättningsgraden för kvinnor och män i åldern 55– återgå till den nivå som rådde för gruppen som helhet –talet. Det innebär att antalet arbetstimmar per invånare i 51 För en mer utförlig diskussion om alternativscenarierna, se bilaga 1-2 till denna långtidsut- redning (SOU 2004:11). denna åldersgrupp ökar mellan . Den andra grupp som ökar sitt arbetsutbud är de utrikes födda. kvarstår endast en tredjedel av dagens skillnader mellan inri- kes och utrikes födda personer på arbetsmarknaden, jämfört med tre fjärdedelar i basscenariot. Den ökade sysselsättningen leder till en snabbare BNP-tillväxt och en bättre utveckling av skatteintäkterna jämfört med i bassce- nariot. Den offentliga sektorns ekonomiska förutsättningar för- bättras också av lägre offentliga utgifter i samband med att antalet personer som försörjs med sociala ersättningar gradvis minskar i antal. Framför allt minskar utbetalningarna i form av arbetslöshets- ersättning, förtidspensioner och socialbidrag. Eftersom produktivi- tetstillväxten och timlönerna är lika i de två fallen kommer in- komstindex, som bestämmer storleken på pensionsutbetalningarna, att utvecklas på i stort sett samma sätt. I alternativscenariot uppstår därmed ingen ytterligare belastning på välfärdssystemet i form av större pensionsutbetalningar. Tabell 5.1 Några nyckeltal för perioden –2020 i basscenariot och i ett scenario med ökad sysselsättning Genomsnittlig årlig procentuell förändring Källa: scenarioberäkningar i bilaga 1-2 (SOU 2004:11). En tillväxt som kommer till stånd genom ökad sysselsättning i ekonomin underlättar möjligheterna att finansiera de offentliga väl- färdssystemen. Detta kan ske både genom ökade skatteintäkter och genom minskade offentliga utgifter i form av ersättningar från trygghetssystemen. Om hela det tillskott som uppstår används till att öka den offentliga konsumtionen skulle denna kunna öka snabbare än vad som är fallet i basscenariot. I basscenariot är ökningen av den offentliga konsumtionen helt betingad av den demografiska utvecklingen. Något utrymme för höjningar av ambitionsnivån avseende välfärdstjänsternas kvalitet eller kvantitet finns i detta fall inte. Med den bättre sysselsätt- ningsutvecklingen i alternativscenariot uppstår ett visst utrymme för reformer. Om hela detta utrymme tas i anspråk för att öka pro- duktionen av skattefinansierade tjänster kan den offentliga kon- sumtionen höjas över den nivå som upp- nås i basscenariot. 5.1.2Tillväxt genom högre produktivitet I det andra alternativscenariot uppnås en högre tillväxt genom en högre produktivitetstillväxt i näringslivet till följd av effektivare produktionsmetoder. Scenariot är konstruerat på ett sådant sätt att produktionen på totalnivå, dvs. BNP, växer i samma takt som i det föregående alternativscenariot, vilket innebär en genomsnittlig BNP-tillväxt på mellan . För att nå en sådan tillväxt krävs att produktiviteten i näringslivet ökar jämfört i basscenariot (se tabell 5.2). Trots att BNP ökar i samma takt som i det tidigare redovisade alternativscenariot kommer inte resurstillskottet till den offentliga sektorn att bli av samma omfattning. De effektivare produktions- metoderna i näringslivet, och de reallöneförbättringar som följer av dessa, för visserligen med sig ökade skatteintäkter, men också öka- de utgifter för den offentliga sektorns del. Utgifter i form av höjda löner för offentliganställda och höjda ersättningsnivåer i offentligt finansierade trygghetssystem. En annan skillnad mot det tidigare redovisade alternativscenariot är att det inte uppstår någon motsva- rande besparing på utgiftssidan i form av ett minskat antal personer i behov av sociala ersättningar. Tabell 5.2 Några nyckeltal för perioden –2020 i basscenariot och i ett scenario med högre produktivitetstillväxt Genomsnittlig årlig procentuell förändring Källa: scenarioberäkningar i bilaga 1-2 (SOU 2004:11). Scenariot åskådliggör den tydliga koppling som finns mellan eko- nomisk tillväxt och den offentliga sektorns utgifter. Denna kopp- ling förklarar också varför det reala utrymmet för offentlig verk- samhet inte blir större än det blir i basscenariot trots att BNP, även i detta scenario växer i förhållandevis gynnsam takt. En starkt bidragande orsak till denna koppling mellan ekono- misk tillväxt och den offentliga sektorns utgifter är att en stor del av utgifterna utgörs av löner till offentligt anställda. En snabbare produktivitetstillväxt i näringslivet skapar utrymme för en högre löneökningstakt utan att lönsamheten sjunker i denna sektor. För att den offentliga sektorn ska kunna rekrytera och behålla arbetskraft måste lönerna höjas även här oavsett hur produktivite- ten utvecklas i denna del av ekonomin. Ett annat skäl till de offentliga utgifternas följsamhet till skatte- basens utveckling är att åtskilliga av de offentliga transfereringarna är realt säkrade, vilket innebär att det finns en automatisk uppräk- ning som direkt eller indirekt är kopplad till löneutvecklingen. Ett exempel är pensionerna, som utgör drygt hälften av de offentliga transfereringarna till hushållen. I det nya pensionssystemet finns en automatisk koppling mellan nivån på de utgående pensionerna och den allmänna löneutvecklingen via inkomstindex. Även för försäk- ringssystem som ersätter förlorad arbetsinkomst, som t.ex. sjuk- försäkringen och föräldraförsäkringen, finns en betydande kopp- ling till lönernas utveckling. Sammantaget innebär utvecklingen i scenariot med en högre produktivitetstillväxt att den offentliga konsumtionen kan öka med i genomsnitt mellan . Detta kan jämföras med basscenariots . Den offentliga konsum- tionen kommer därmed att ligga högre än i basscenariot I det tidigare redovisade alternativscenariot uppgick denna skillnad till , vilket är ett drygt så stort till- skott. Det bör understrykas att även en produktivitetsledd tillväxt är centralt för välfärden i och med att tillväxt ökar samhäl- lets samlade resurser. En politik som medför en högre tillväxt in- nebär därför en ökad välfärd för samhället i stort, dock inte med automatik ökade resurser till den offentligt finansierade välfärden. Däremot ökar den ekonomiska tillväxten hushållens resurser och därmed också förmågan att betala för välfärdstjänster. 5.1.3Ökad tillväxt ger begränsade resurstillskott I ovan redovisade scenarier förutsätts hela det uppkomna reformut- rymmet användas till att förstärka den offentliga konsumtionen. Alla extra skatteintäkter kanaliseras till att öka produktionen av skattefinansierade tjänster. Ingenting av överskottet tas i anspråk för andra reformer, som t.ex. skattelättnader eller höjda ersätt- ningsnivåer i trygghetssystemen. Trots att hela det uppkomna ex- trautrymmet används för offentlig konsumtion blir ändå effekterna relativt begränsade. Den högre ekonomiska tillväxten tillåter den offentliga konsumtionen att endast växa någon eller några tiondels procentenheter snabbare än vad fallet är i basscenariot (se tabell 5.3). Tabell 5.3 Offentlig och privat konsumtion per invånare 2002–2020 Genomsnittlig årlig procentuell förändring -2,0 -1,8 -2,1 Källa: scenarioberäkningar i bilaga 1-2 (SOU 2004:11). Av tabell 5.3 framgår att en tillväxt som genereras genom en ökad sysselsättning i ekonomin ger ett större kvantitativt bidrag till möj- ligheterna att öka den offentliga konsumtionen än en tillväxt som enbart baseras på ökad produktivitet. med högre produktivitet för därtill med sig att skillnaden i tillväxt mellan offentlig och privat konsumtion blir större än vad fallet är i basscenariot (se nedersta raden i tabell 5.3). Den snabbare utveck- lingen av den privata konsumtionen kan ge upphov till att ytterliga- re krav också ställs på de tjänster som finansieras av skatter. I så fall riskerar tillskottet i tillväxt att bidra till att den offentliga sektorns finansieringsproblem snarare skärps än lättas. Även i scenariot med ökad sysselsättning medför den högre till- växten en något snabbare utveckling av den privata konsumtionen jämfört med i basscenariot. Det tillskott som uppstår i den privata konsumtionen är dock mindre än den förstärkning som sker i den offentliga konsumtionen. Den offentliga konsumtionen kan i alter- nativscenariot med en högre sysselsättning öka och invånare räknat, vilket är ungefär samma ökningstakt som talet (se tabell 3.6 och tabell 5.3). Trots de antaganden som i detta alternativscenario gjorts om en påtagligt ökad sysselsättningsgrad för utlandsfödda samt personer i åldersgruppen 55–bidrar inte den högre tillväxten till någon mer avgörande förändring i hur den offentliga konsumtionen ut- vecklas i förhållande till den privata konsumtionen. I detta sam- manhang bör också understrykas att det finns en gräns för den po- tential som finns i form av outnyttjad arbetskraft. Sysselsättnings- graden för äldre, utlandsfödda, eller andra grupper på arbetsmark- naden kan inte höjas hur långt som helst. När alla reserver har tagits i anspråk kan inte sysselsättningsgraden öka mer och då kan inte längre denna faktor bidra till en ytterligare ökning av den of- fentliga konsumtionen. 5.2Ökat arbetsutbud kräver trendbrott i ett historiskt perspektiv är en tillväxt baserad på ett ökat ar- betsutbud inte självklar. Den historiska utvecklingen har inneburit att tillväxten bestämts av produktivitetens utveckling. I det första alternativscenariot antas arbetsutbudet öka så att sys- selsättningsgraden når . Vilka möjligheter finns det att uppnå en sådan eller en ännu större höjning av arbetsutbudet? Man kan närma sig denna fråga på olika sätt. En väg är att studera den generella utvecklingen av arbetsutbudet i den yr- kesverksamma befolkningen. Hur ser den historiska utvecklingen ut vad gäller genomsnittlig arbetstid, arbetskraftsdeltagande, sys- selsättning och frånvaro, och vad kan det säga om den framtida ut- vecklingen? En annan väg att gripa sig an frågan är att i stället se mer till om det finns några enskilda grupper vars arbetsutbud är klart lägre än övriga gruppers. I detta avsnitt studeras potentialen för ett ökat arbetsutbud ur båda dessa infallsvinklar. 5.2.1Det genomsnittliga arbetsutbudet minskar till den historiska utvecklingen är den långsiktiga trenden en successiv minskning av arbetsutbudet, mätt som antal arbetade timmar per person i yrkesverksam ålder52. Det totala antalet arbeta- de timmar i ekonomin är i stort sett detsamma som , trots att befolkningen vuxit med . Utvecklingen ska också ses mot bakgrund av att kvinnor- na kommit ut i arbetslivet och lönearbetar i en helt annan utsträckning . Effekterna på arbetsutbudet av befolkningsökningen och av kvinnornas inträde på arbetsmark- naden har motverkats av ett sjunkande arbetsutbud bland männen och ett senarelagt inträde i yrkeslivet på grund av studier. Det genomsnittliga antalet arbetade timmar bland personerna har minskat de senaste knappa 30 åren, vilket framgår av diagram 5.1. Särskilt tydlig är nedgången som skedde under den ekonomiska krisen –talet. Som också framgår av diagram 5.1 finns betydande skillnader i utvecklingen mellan könen. Männen arbetar allt mindre, även om det finns en tendens till stagnation i den nedåtgående utvecklingen . Kvinnornas totala arbetsutbud ökade däremot kontinuer- ligt fram till slutet av 1980–talet och har efter en viss nedgång i samband med 1990–talskrisen legat kvar på i stort sett oförändrad nivå. Skillnaden mellan mäns och kvinnors totala arbetsutbud har inte förändrats nämnvärt . 52 Här definieras yrkesverksam ålder som 20–. Ökad tillväxt /04 Diagram 5.1 Uvecklingen av genomsnittligt antal arbetade timmar per person i befolkningen i åldern 20–, 1976–2002 Källa: SCB [a] samt egna beräkningar. Vilka faktorer ligger bakom denna allmänna utveckling mot ett minskat genomsnittligt arbetsutbud? Förklaringarna kan grovt de- las in i två delar. Den första utgörs av den genomsnittliga arbetsti- den för dem som arbetar (se diagram 5.2).53 Den andra utgörs av andelen personer i åldern 20–som inte är i arbete. De som inte arbetar kan i sin tur delas in i tre olika grupper: de som är sysselsatta men av någon anledning är frånvarande från arbetet, de som är med i arbetskraften men är arbetslösa och de som av oli- ka skäl står helt utanför arbetskraften. 53 För dem som faktiskt arbetar () under den aktuella mätveckan. De som är frånvarande hela veckan, för exempelvis semester, ingår därför inte. Diagram 5.2 Befolkningen fördelad på arbetsmarknadsstatus Generellt kan sägas att den genomsnittliga arbetstiden per person i arbete sjunkit något –talet, och att andelen i befolkningen som av olika anledningar inte arbetar har ökat. Bak- om denna generella utveckling döljer sig dock stora skillnader mel- lan såväl olika åldersgrupper som mellan kvinnor och män. Viss minskning av den genomsnittliga veckoarbetstiden för personer i arbete Den genomsnittliga veckoarbetstiden för personer i arbete har sjunkit något –talet. Även om den totala bil- den uppvisar en relativt liten förändring, döljer den dock två helt skilda utvecklingar för män och kvinnor. För männen har den ge- nomsnittliga arbetsveckan kontinuerligt förkortats och minskats med knappt sett över hela perioden. har kvinnorna kontinuerligt ökat sin arbetstid med motsvarande totalt drygt . En viktig förklaring till detta är en minskning av deltidsarbete bland kvinnorna – arbetar av kvinnorna heltid jämfört med 1987.54 De skilda utvecklingarna för män och kvinnor har medfört att skillnaden i veckoarbetstid mellan könen har mins- kat kraftigt –talet. 54 SCB[a]. Avser andelen heltidsarbetande bland de anställda kvinnorna. Den genomsnittliga veckoarbetstiden för män i arbete är dock fortfarande längre än den genomsnittliga veckoarbetsti- den för kvinnor i arbete. är det osäkert om ett ökat heltidsarbete kan bidra till en fortsatt ökning av kvinnornas genomsnittliga veckoarbetstid. I takt med att en allt större andel av kvinnorna arbetar heltid, är det troligt att ökningen av andelen heltidsarbetande kommer att avta. Därmed kan trenden mot en genomsnittligt sjunkande veckoar- betstid bli mer uppenbar. En viktig förklaring till det lägre arbetsutbudet är att kvinnor hi- storiskt tagit ett större ansvar för barn och hushåll. Kvinnorna har tagit och tar fortfarande ut en betydligt större andel av föräldrale- digheten och arbetar också i större omfattning än männen deltid med barn. Det lägre arbetsutbudet gäller dock inte bara kvinnor med barn, utan även yngre och äldre kvinnor utan små barn.