sou · GSB3107 · 2005-01-01 00:00:00 — Kommittén konstaterar också att revisorernas verksamhet innebär en möjlighet till fort- löpande korrigering och utveckling av beslut och verksamhets- former. Den kommunala revisionen som demokratiskt kontrollinstrument Kommuner och landsting har skyldighet att säkerställa den demo- kratiska insynen i och kontrollen av all verksamhet som de ansvarar för. Det gäller verksamhet i såväl egen som enskild regi. Det gäller verksamhet i såväl förvaltningsform som företagsform. Revisionen har här en central roll. I olika sammanhang – bl.a. i betänkande Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontroll- instrument (SOU 1998:71) och i propositionen En stärkt revision (prop. 1998/99:66) framgår att revisionen är ett demokra- tiskt kontrollinstrument för bedömning av om nämnder, fullmäk- tigeberedningar och enskilda förtroendevalda lever upp till fullmäk- tiges politiska intentioner, mål och beslut. Det betonas också att revisionen är hela fullmäktiges verktyg och att det är ett invånar- eller medborgarperspektiv som bör sättas i förgrunden. Vidare be- tonas att fullmäktiges förhållningssätt till revisionen är avgörande Demokrati bygger på förtroende för revisionens förutsättningar och möjligheter att fungera som ett demokratiskt kontrollinstrument. Hur fullmäktige ser på revisionen som sitt kontrollinstrument belyses i denna utredning bl.a. av rapport Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå. Rapporten ingår som separat bilaga till detta betänkande och sammanfattas i avsnitt 7 i det följande. Vad kännetecknar ett meningsfullt demokratiskt kontroll- instrument I avhandlingen revision – en rättslig analys (1999) pres- enterar tre grundläggande faktorer som måste finnas för att den kommunala revisionen skall betecknas som ett menings- fullt kontrollinstrument. Dessa är trovärdighet, bedömningsgrun- der och återkoppling. Kontrollinstrumentets trovärdighet beror på dess kompetens och oberoende. Kompetensen bedöms i form av rättslig, ekonomisk respektive kunskapsmässig kompetens. Oberoendet kan vara objektivt eller subjektivt. Det objektiva oberoendet innebär avsak- nad av band till granskningsobjektet och granskningens intressen- ter. Det subjektiva oberoendet är mer svårfångat och utgörs av revisorns egen förmåga att bortse från ovidkommande fakta och endast beakta vad som är sakligt relevant. slutsats är att kommunrevisionen lider brist i fråga om det objektiva oberoendet och att orsakerna till detta är flera. En orsak är kopplingen till de politiska partierna och att revisorerna måste granska och eventuellt rikta kritik mot sina egna partikamrater. En annan orsak är att revisorerna utses av fullmäktige. En stor del av fullmäktiges leda- möter har även andra uppdrag inom kommunen eller och utgör därför en del av revisionens granskningsobjekt. Den andra faktorn som krävs för att revisionen skall kunna betecknas som ett meningsfullt kontrollinstrument är att det finns bedömningsgrunder eller värderingskriterier som är kända. Revi- sionens bedömningsgrunder är enligt delvis tillfredställda genom kommunallagens regler om kommunens ekonomiska för- valtning och vid laglighetsgranskning i de specifika lagreglerna. Kommunallagen anger också att revisionen skall granska enligt god revisionssed, som ger viss vägledning. Den goda revisionsseden kri- tiseras dock för att inte vara tillfredsställande utvecklad och känd. Demokrati bygger på förtroende Den tredje faktorn som lyfts fram är återkoppling. För att revi- sionen skall bli meningsfull krävs att resultatet meddelas till upp- dragsgivaren och att denna har möjlighet att reagera. Detta krav delas in i rapporteringsfrihet och ansvarsutkrävande. Den största bristen i fråga om återkoppling är – enligt att revisions- ansvaret inte är klarlagt. Denna avsaknad av explicita rättsregler och rättspraxis gör att omfattningen av revisionsansvaret inte klart kan definieras. drar den slutsatsen av sina resonemang att det beror på fullmäktiges vilja om kommunrevisionen är ett effektivt kontroll- instrument. En väl utvecklad intern kontroll är viktig Det är oerhört viktigt att allmänheten kan ha ett stort förtroende för såväl den offentliga verksamheten som näringslivet. I debatten om etik och moral i samhället ställs också med rätta stora krav på både förtroendevalda och näringslivsföreträdare om att dessa skall uppträda och verka på ett ansvarsfullt och förtroendeingivande sätt. Självklart är det förödande för tilltron till det demokratiska systemet om inte omoraliska beteenden och kraftfullt stoppas – oavsett om de är relativt sällsynta och handlar om begränsade belopp. Det är därför viktigt att återkommande disku- tera frågor om etik och moral i varje kommun och landsting. Minst lika viktigt är att det också finns en väl utvecklad intern kontroll som säkerställer en hög säkerhet och effektivitet i verk- samheten och en god hushållning med de tillgängliga resurserna. Det huvudsakliga innehållet i den interna kontrollen kan med för- del fastställas av varje kommun och landsting i ett särskilt intern- kontrollreglemente som klargör behovet av riskanalys, åtgärds- planer och åtaganden för de ansvariga m.m. Den kommunala revisionen stärker den lokala demokratin Kommunernas och landstingens verksamheter är centrala i väl- färdspolitiken. Den kommunala nivån finns i medborgarnas vardag – skola, vård och omsorg m.m. – och beslutsfattarna är geografiskt nära. Den kommunala nivåns förmåga att förverkliga politiska Demokrati bygger på förtroende visioner i form av ändamålsenslig verksamhet och att möta med- borgarnas krav på service och tillgänglighet är avgörande för hur demokratin utvecklas. Demokrati bygger på förtroende och förutsätter ansvarstagande och möjlighet att utkräva ansvar. För att medborgarnas tilltro till förtroendevalda skall kunna upprätthållas, krävs bl.a. att de förtro- endevaldas beslut och verkställigheten av dessa beslut granskas och bedöms. En väl fungerande revision och ett tydligt ansvarsutkräv- ande är därför viktiga delar i den lokala demokratin och i den kommunala självstyrelsen. Det som ur ett kommunalrättsligt perspektiv ser som en bristande objektivitet i den kommunala revisionen – bl.a. den parti- politiska kopplingen – är enligt utredningens mening generellt sett en tillgång för revisionens kompetens sett ur ett demokratiskt per- spektiv. För att bedöma om en nämnd har levt upp till fullmäktiges beslut och mål krävs politisk erfarenhet och kännedom om de lokala förhållandena i kommunen eller , något som de förtroendevalda revisorerna har och som bidrar till att skapa legitimitet för de bedömningar som revisorerna gör. Den goda revisionsseden är väl känd Med stöd av bl.a. den genomförda enkätundersökningen (bilaga 4) drar utredningen slutsatsen att den goda revisionsseden är såväl känd som utvecklad i kommuner och landsting. I Kommunför- bundets och skrift God revisionssed i kom- munal verksamhet finns allmänna synpunkter och vägledande exem- pel som underlag för bedömningen i ansvarsprövningen. Där anges bedömningsgrunder som kan föranleda revisorerna att överväga anmärkning och/eller avstyrkt ansvarsfrihet. Det är dock viktigt att komma ihåg att den goda revisionsseden inte är en gång för alla given. Den formas och utvecklas successivt av revisorerna själva och utgår från den kommunala sektorns särskilda förhållanden, vilket också framhållit (bet. 1990/91:KU38). God revisionssed betonar att revisionen måste grunda sin sam- manfattande bedömning av om nämnder och fullmäktigebered- ningar fullgjort sitt uppdrag på sakliga argument. Motsvarande krav på att fullmäktige skall lyfta fram sina bedömningsgrunder till insyn och debatt för allmänheten, finns däremot inte i författningar Demokrati bygger på förtroende eller doktrin – vilket ur ett demokratiperspektiv är anmärk- ningsvärt. I avsnittet Ansvarsprövningen kan stärkas (avsnitt 10) förslår därför utredningen att fullmäktige skall motivera sina beslut i ansvarsprövningsfrågan. Revisionens roll som demokratiskt kontrollinstrument måste värnas Den kommunala demokratin förutsätter att fullmäktige, styrelsen och nämnderna samt inte minst de politiska partierna diskuterar sättet att utöva, granska och bedöma ansvar. Ett otydligt ansvars- utkrävande kan undergräva förtroendet för den kommunala demo- kratin hos medborgarna, staten, media m.fl. intressenter. Det är särskilt viktigt att fullmäktige reflekterar över revisionens roll som demokratiskt kontrollinstrument. Om fullmäktige sällan följer revisorernas förslag kan revisionen i medborgarnas ögon framstå som verkningslös. Uppdraget som revisor riskerar också att uppfattas som meningslöst. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att det egent- ligen finns goda förutsättningar för en välfungerande revision. Lag- stiftarens avsikt är tydlig och i kommuner och landsting finns själv- ständiga, erfarna revisorer med hög integritet. Lagen tillhandahåller instrumenten, men resultatet beror på hur reglerna faktiskt tillämpas. Det handlar nu om fullmäktiges förmåga, inställning och vilja om revisionen skall kunna fungera som ett skarpt demo- kratiskt kontrollinstrument i fullmäktiges och allmänhetens tjänst. Revisionens roll som kommunaldemokratiskt kontrollinstru- ment måste både värnas och vårdas. Det är fullmäktige som i prin- cip helt bestämmer revisionens förutsättningar. Genom valet av revisorer, beslutet om ekonomiska resurser och andra villkor för revisionen samt inte minst genom sina ambitioner vad gäller kom- munikation och dialog – påverkar fullmäktige i stor utsträckning hur revisionen skall fungera. Det är självklart också viktigt att revisorerna är synliga i olika sammanhang och aktivt verkar för att tydliggöra revisionens upp- drag, syfte och resultat. 5Den svenska kommunala revisionen är unik Den svenska modellen där förtroendevalda granskas av förtro- endevalda har en lång tradition och är unik. Den kommunala revisionen har successivt utvecklats till full- mäktiges viktigaste kontrollinstrument och utgör därmed en väsentlig del i det kommunaldemokratiska systemet. har den kommunala revisionen stärkts och blivit mer offensiv. Revisionen har blivit tydligare, skarpare och mer framåtblickande. Revisionens trovärdighet handlar både om revisorernas obe- roende och om fullmäktiges och de politiska partiernas förmåga att hantera ansvarsprövningsprocessen på ett konstruktivt sätt. 5.1Revisionen har gamla anor Den svenska kommunala revisionen är en förtroendevald revision. Den vilar på regeringsformens bestämmelser om själv- styrelse och kan spåras tillbaka till och långt förbi kom- munalförfattningar. I takt med att kommunernas uppgifter ökade kring förra sekel- skiftet växte den ekonomiska förvaltningen. Den alltmer omfat- tande förvaltningen krävde ett kontrollinstrument – den kom- munala revisionen. Lagregleringen av revisionen var dock från början mycket blygsam. översyn av kommunallagarna medförde att revisorerna valdes för granskning av nästföljande års verksamhet. Det var en viktig förändring eftersom revisionen då kunde fungera både som kontroll- och rationaliseringsinstrument. kommunallag innebar att lands- och stadskommuner kom att lyda under samma lag. Kommunerna ansågs emellertid så Den svenska kommunala revisionen är unik olika att revisionsreglerna inte kunde göras för detaljerade. Regle- ringen fick därför karaktären av ramlag. Reglerna om revisionsbe- rättelsen blev dock tydligare. Den skulle nu innehålla specifika uttalanden om anmärkningar och ansvarsfrihet. kommunallag innebar att kommuner och landsting kom att regleras av samma lag. Revisionen gavs en ökad betydelse och revisionsreglerna samlades i ett eget kapitel för att markera dess självständighet och oberoende. Lagstiftaren såg det som positivt att revisionen i allt större utsträckning ägnade sig åt förvaltningsrevi- sion istället för som tidigare enbart räkenskapsgranskning. Regle- ringen avsåg att underlätta revisorernas inriktning på förvaltnings- revision. kommunallag medförde en rad förändringar som innebar nya förutsättningar för den kommunala revisionen – bl.a. större frihet för kommuner och landsting att bestämma sin organisation, införande av högre grad av målstyrning samt individuellt ansvar för nämndledamöter. Detta ställer större krav på en effektiv kontroll och granskning. Det visar också lagstiftarens vilja att ge ökade möjligheter till ansvarsutkrävande. Andra förändringar som ökat intresset för och betydelsen av en effektiv revision är t.ex. det stora antalet kommu- nala företag och skärpta krav på en god ekonomisk hushållning. 5.2Revisionen har stärkts och blivit mer offensiv har den kommunala revisionen stärkts ytterligare genom olika lagändringar. Detta har bl.a. motiverats med att för- ändringarna i den kommunala verksamheten inne- burit ökad volym och komplexitet samt större beslutsbefogenheter för kommunerna. Behovet av förstärkning var också en följd av 1990-talets allmänna demokratidebatt och den mycket livliga debatten om revisionens oberoende och kompetens. Innehållet i den kommunala revisionen har också påverkats av kommunernas och landstingens allt mer ansträngda ekonomiska situation. Revisorernas farhågor kring den kommunala ekonomin har – tillsammans med deras stärkta ställning och en allt mer professionell kår av sakkunniga biträden – drivit på denna utveckling. Detta har lett till en mer offensiv och tydlig revision. Mot bakgrund av en genomgång av senare års ansvarsprövnings- processer och utredningens diskussioner med förtroendevalda kan Den svenska kommunala revisionen är unik vi konstatera att detta inneburit att revisorerna allt oftare kritiserat nämnder som inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att fullgöra sitt uppdrag i enlighet med fullmäktiges beslut, lag och förordning. Revisorernas kritik har även blivit skarpare och mer djupgående. En viss omprioritering av revisionens inriktning har också genomförts från enbart bakåtblickande till mer framåtblickande. Det har bl.a. skett genom att revisorerna i många kommuner och landsting utvecklat sin dialog med ansvariga i nämnder för att före- bygga och peka på risker och behov av åtgärder. Denna s.k. positiva revision kan numera sägas ha ett visst lagstöd genom revisorernas initiativrätt blivit lagfäst (4 kap. 17–17 a §§ och 5 kap. 23 § KL). 5.3Revisionens uppdrag är omfattande och annorlunda Revisorerna granskar all verksamhet Revisionen är fullmäktiges instrument för granskning av hela den kommunala verksamheten. Revisorerna skall med oberoende, själv- ständighet, saklighet och integritet granska och främja verksam- heten och följa nämnders ansvarstagande, beslutsfattande och verkställighet. Den kommunala revisionen är unik när den prövar såväl att nämnder sköter verksamheten på ett ändamålsenligt och eko- nomiskt tillfredsställande sätt, som att den interna kontrollen och styrningen är tillräcklig och att räkenskaperna är rättvisande. Den kommunala revisionen är också unik i det avseendet att den – till skillnad från t.ex. den statliga revisionen – förser fullmäktige med underlag inför den slutliga ansvarsprövningen. Den kommunala revisionen kan sammanfattningsvis sägas ha tre syften: att tillvarata kommunens respektive intressen att ge underlag till fullmäktiges ansvarsutkrävande att bidra till legitimitet och förtroende till den kommunala eller landstingskommunala verksamheten. Den svenska kommunala revisionen är unik Revisorerna utövar inte partipolitik Att vara förtroendevald revisor är en speciell form av kommunalt uppdrag. De förtroendevalda revisorerna fattar inte några parti- politiska beslut. Revisorerna är en del av det politiska systemet – de rekryteras bland kommunmedlemmarna, nomineras av partierna och väljs av fullmäktige – men i sitt revisionsuppdrag utövar de inte partipolitik. Den förtroendevalda revisorns kompetens består i att ha en poli- tisk och ytterst medborgerlig förankring som grund för att pröva om den politik och de uppdrag som fullmäktige demokratiskt beslutar om också genomförs. Revisionens kännetecken är oberoende och objektivitet Revisorerna har genom kommunallagen fått det viktiga uppdraget att bedriva en oberoende och objektiv granskning av kommunens eller verksamhet. Vikten av oberoende markeras i de valbarhetsregler och jävsbestämmelser som gäller för revisorerna. Den s.k. objektivitetsprincipen regleras i regeringsformen och innebär att opartiskhet och saklighet alltid skall genomsyra revi- sorernas agerande, bedömningar och uttalanden. Det är viktigt att varje revisor är oberoende i förhållande till såväl granskade nämnder och fullmäktigeberedningar som uppdrags- givaren fullmäktige. Enligt god revisionssed skall oberoendet i för- hållande till de granskade och uppdragsgivaren beaktas genom revi- sorernas rätt att självständigt välja vad som ska granskas självständigt välja angreppssätt, metoder och sakkunniga för granskningens genomförande självständigt göra analyser och bedömningar och föra fram dessa. Oberoendet i förhållande till den eller de granskade är ovillkorligt, medan oberoendet i förhållande till uppdragsgivaren handlar om att revisorerna inte kan acceptera direktiv från fullmäktige i sådan utsträckning att självständigheten äventyras. Revisorn måste också ha en oberoende ställning i förhållande till det parti och den majoritet som hon eller han sympatiserar med. Revisorer får aldrig ta partipolitiska hänsyn. Den svenska kommunala revisionen är unik 5.4Revisionen har flera intressenter I kommunallagen och dess förarbeten anges ingen annan intressent för revisionen än kommunfullmäktige. I den kommunala revisio- nens fall är det således bara huvudmannen fullmäktige som är erkänd av rättsordningen. Den kommunala revisionen har dock fler intressenter. Förutom de som granskas är det främst medborgarna och staten. Andra intressenter är t.ex. anställda, entreprenörer, leverantörer, kunder/brukare och långivare. Revision i fullmäktiges intresse Fullmäktige har fått i uppdrag av väljarna att leda kommunens eller verksamhet. För detta har fullmäktige till sitt förfo- gande bl.a. en politisk organisation bestående av nämnder och beredningar samt en tjänstemannaorganisation. Full- mäktige har också suverän makt att pröva och utkräva ansvar, vilket är tämligen unikt i offentlig verksamhet. Fullmäktiges ansvarsprö- vning avser såväl hela nämnder och beredningar som enskilda förtroendevalda. Gentemot medborgarna är fullmäktiges ansvarsprövning en pro- cess som visar fullmäktiges bedömning av hur nämnderna genom- fört verksamheten – dvs. om den bedrivits i enlighet med full- mäktiges mål och beslut eller inte. I fullmäktiges mandat från kom- muninvånarna ligger också ett krav på kontroll. Revisorerna är fullmäktiges redskap för att granska hela den kommunala verk- samheten och för att få underlag för den årliga ansvarsprövningen. Genom kommunikation och dialog, revisionsrapporter och granskningspromemorior etc. återkopplar revisorerna resultatet av sin granskning till dels den/de som granskats, dels fullmäktige. Den avslutande revisionsberättelsen är enbart kvittot på en oftast omfat- tande granskning och dialog som skett med de grans- kade och fullmäktige. Som revisorernas uppdragsgivare råder fullmäktige till stor del över revisorernas förutsättningar. Fullmäktige ansvarar för att revi- sorerna kan genomföra den revision som lagstiftaren avser. Full- mäktiges inställning och relation till revisorerna har därför stor betydelse för revisionens arbetsförutsättningar. Den svenska kommunala revisionen är unik Revision i medborgarnas intresse Gentemot medborgarna är fullmäktiges prövning och beslut om ansvar inklusive beslut om vilka eventuella konsekvenser denna prövning skall leda till – en process som visar hur fullmäktige ser på den genomförda verksamheten, dvs. om den ligger i linje med full- mäktiges mål och beslut eller inte. Fullmäktiges diskussioner och beslut har betydelse för hur medborgarna bedömer situationen och för hur de agerar i kommande val. Revisionen, som på fullmäktiges uppdrag granskar hela den kommunala verksamheten, skall förse fullmäktige med underlag för denna slutliga ansvarsprövning. framhåller i sitt slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) att kom- munrevisionen i är ett viktigt demokratiskt instrument för kontroll och insyn. Kommittén anför bl.a. att revisionen i kom- muner och landsting skall ge allmänheten garantier för att den skattefinansierade verksamheten sker demokratiskt, effektivt, lag- ligt och offentligt och i övrigt i samklang med allmän moral och all- mänt rättsmedvetande. Kommittén framhåller också att revi- sorernas opartiska ställning och politiska mod är av stor betydelse för medborgarnas tilltro till rättsäkerhet och demokrati. Revisionen har en viktig roll som kunskapsförmedlare i det poli- tiska systemet och till medborgarna. Revisionens uppdrag handlar bl.a. om att utifrån ett invånar- och medborgarperspektiv granska hur de kommunala medlen används. Kommun- och landstingsmed- lemmarna får genom revisorernas granskning oberoende och objek- tiv information om den kommunala verksamheten sköts på ett bra sätt. Revision i statens intresse Staten har det yttersta ansvaret för landets ekonomi. Den kom- munala ekonomin utgör en betydande del av samhällsekonomin och den kommunala verksamheten finansieras delvis av statsbidrag. Staten har därmed ett intresse av att kommunerna har en god eko- nomisk hushållning. Staten har också det yttersta ansvaret för medborgarnas intres- sen. Oavsett om det är stat, kommun eller landsting som har ansva- ret för viss verksamhet måste medborgarnas grundläggande krav på förutsebarhet och likvärdig behandling tillgodoses. Den svenska kommunala revisionen är unik heller acceptera att t.ex. medborgerliga fri- och rättigheter kränks i en enskild kommun eller landsting. Under har inriktningen på den statliga styrningen förändrats även om bilden inte är helt entydig. Å ena sidan har utvecklingen gått mot att kommuner och landsting fått ökad frihet att bestämma över organisation, regeltillämpning och användningen av ekonomiska resurser. Å andra sidan har en utveckling i motsatt riktning kunnat iakttas. Exempel på det senare är bl.a. den ökade andelen rättighetslagstiftning och olika åtgärder från statens sida för att påverka den kommunala sektorns ekonomi. I dessa sammanhang har även de förtroendevalda revisorernas roll lyfts fram. I enlighet med propositionen om åtgärder mot kommunalt dom- stolstrots (prop. 2001/02:122) har revisorerna från fått vidgade möjligheter att granska ärenden som rör myndighets- utövning mot enskilda, t.ex. LSS-ärenden. I Ekonomiförvaltnings- utredningens betänkande (SOU 2001:76) framhölls bl.a. att revi- sorerna bör få en utökad uppgift i fråga om bedömningen av kom- munernas ekonomi. Det gäller bl.a. bedömningen av resultat och måluppfyllelse i delårsrapporter och årsbokslut. Regeringen har i denna del följt utredningens förslag (prop. 2003/04:105). Riks- dagen har fattat beslut i ärendet . En klart positiv utveckling av den kommunala revisionen har kunnat iakttas . Den kommunala revisionen har stärkts och blivit mer offensiv. Revisionen har också blivit tydli- gare, skarpare och mer framåtblickande. Den svenska modellen där förtroendevalda granskas av förtro- endevalda är unik. Genom förtroendevalda revisorer som arbetar oberoende och objektivt, men på uppdrag av fullmäktige, markeras en kommunaldemokratisk vilja att garantera fullmäktige insyn i och kontroll över hur beslut fattas i verksamheten och hur de fattade besluten genomförs. Revisionens trovärdighet handlar enligt utredningens mening framför allt om två saker. Dels handlar det om revisorernas obero- ende, dvs. deras förmåga att förhålla sig självständiga, opartiska och sakliga. Dels handlar det om fullmäktiges, och även de politiska Den svenska kommunala revisionen är unik partiernas, förmåga och vilja att hantera ansvarsprövningsprocessen på ett konstruktivt sätt.