sou · GSB3112 · 2005-01-01 00:00:00 — Vidare ifrågasattes det bl.a. om det inte – till skillnad mot vad som gällde – borde finnas olika förvaltningsregler be- roende på vem som var förmyndare. Den naturliga intressegemen- skap som gäller mellan föräldrar och barn ansågs t.ex. inte jämförbar med den som är aktuell för en särskilt förordnad förmyndare. Ut- över en modernisering av reglerna om ställföreträdares förvaltning av myndlingars egendom skulle inriktningen särskilt vara en minskad detaljstyrning av föräldrars förvaltning. Principen att domstolarna skall handlägga enbart sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning borde enligt propositionen även gälla beträffande reglerna om förmynderskap. De ärenden som var av övervägande förvaltningsnatur, t.ex. att inspektera över- förmyndarna, kom genom reformen att handläggas av förvaltnings- myndigheter. Vid reformen renodlades vårdnads- och förmynderskapsbegrep- pen. Om ingen av ett barns föräldrar kunde vara vårdnadshavare, skulle vårdnaden anförtros åt en eller två särskilt förordnade vårdnads- havare. De särskilt förordnade vårdnadshavarna skulle därigenom också bli förmyndare för barnet, om inte särskilda skäl talade mot det. Om en av två särskilt förordnade vårdnadshavare dog eller entlediga- des, skulle den andra vårdnadshavaren ensam ha vårdnaden. Väsentliga inskränkningar gjordes i de särskilda reglerna om redo- visning och kontroll av förmyndares förvaltning i fråga om föräldrars förvaltning av barns egendom. Motsvarande regler för förordnade förmyndare, gode män och förvaltare genomgick endast mindre för- ändringar. Reglerna som behandlar underårigas bundenhet när de själva in- går avtal ändrades inte genom reformen. Beträffande föräldraförvaltningen fastställdes att föräldrar som är förmyndare i princip själva skall få bestämma hur den omyndiges tillgångar skall användas eller placeras, förutsatt att det är fråga om egendom som står under deras förvaltning. De flesta föräldraförvalt- ningarna kom därmed att stå utanför en regelbunden kontroll av överförmyndarna. Detta innebar bl.a. att underårigas bankräkningar i regel inte längre skulle vara spärrade mot uttag som görs av föräldrar samt att kraven på att ge in förteckningar och att avge årsredovis- ningar försvann för många föräldrar. De allmänna reglerna i föräldra- balken om hur föräldrar och andra förmyndare skall ha hand om förvaltningen skulle dock gälla även i fortsättningen för sådana för- valtningar. Föräldrar skall alltså enligt lag omsorgsfullt fullgöra sina skyldigheter och alltid handla på det sätt som är bäst för barnet. Vidare skall föräldrar föra räkenskaper och göra anteckningar om förvaltningen i den utsträckning som behövs med hänsyn till den förvaltade egendomens omfattning och karaktär. Det slogs också fast att vissa inskränkningar skulle gälla för alla för- äldrar i deras egenskap av förmyndare. Överförmyndarens samtycke skulle krävas för förvärv och försäljning av fast egendom samt in- teckning i och upplåtande av nyttjanderätt till sådan egendom. Det- samma skulle gälla ingående av skuldförbindelse eller borgensför- bindelse m.m. för barnets räkning. Föräldrar skulle inte heller få ge bort barnets egendom, om det inte rörde sig om vissa personliga presenter eller om understöd till en anhörig eller annan närstående till barnet och överförmyndaren lämnade sitt samtycke. Vidare skulle den som fyllt 16 men inte få driva bokföringspliktig verksam- het endast med överförmyndarens samtycke. Överförmyndarkontrollen behölls genom särskilda regler. Det be- stämdes att värdet på den omyndiges tillgångar skulle utgöra skilje- linjen mellan det kontrollerade och det okontrollerade området. Gränsen för när överförmyndaren skall ha en strängare kontroll över förälders förvaltning än den som följer av överförmyndarens allmän- na tillsyn över förmyndare, gode män och förvaltare drogs vid åtta gånger gällande basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäk- ring. I de fall värdet av den omyndiges tillgångar översteg denna gräns skulle en skärpt kontroll göras av överförmyndaren. Om vär- det understeg gränsen, skulle följaktligen tillgångarna – i vart fall enligt huvudregeln – få förvaltas fritt av föräldrarna. För den som vill överföra egendom till underårig öppnades ytter- ligare en möjlighet att försäkra sig om att egendomen kommer barnet till nytta, nämligen genom överföring av egendom med vill- kor om särskild överförmyndarkontroll. hade egendom kunnat undantas från föräldrarnas förvaltning genom att den över- lämnades till särskild förvaltning, dvs. vid förvärv genom bl.a. gåva eller testamente med villkor att egendomen skall stå under förvalt- ning av annan än förmyndaren, utan bestämmanderätt för förmynda- ren, och med angivande av vem som skall utöva förvaltningen. – Den särskilda överförmyndarkontrollen skulle gälla för egendom som underårig fått genom gåva, arv, testamente eller förmånstagarförord- nande vid försäkring eller individuellt pensionssparande, om sådan kontroll föreskrivits i ett gåvovillkor, ett testamentsförordnande eller ett förmånstagarförordnande. Kontrollen skulle i ett sådant fall omfatta också avkastning och vad som kan komma att sättas i egen- domens ställe. För de förvaltningar som enligt de ovan angivna undantagen även fortsättningsvis skulle stå under överförmyndarens kontroll behölls regler – med anpassningar till de krav deltagande i EES ställde – om att vissa placeringar skulle få göras utan överförmynda- rens samtycke. Som nya placeringsalternativ infördes skuldförbindel- ser utfärdade av kreditmarknadsbolag, andelar i värdepappersfonder Förvärv av aktier skulle, liksom tidigare, kräva samtycke av överförmyndaren för de kontrollerade förvaltningarna. Även förvärv av annan lös egendom skulle kräva sådant samtycke. Bankmedel skulle, utom vid särskild överförmyndarkontroll, i all- mänhet kunna tas ut fritt. Den principiella skyldigheten i kontrollfallen att sälja aktier och andra värdepapper samt lösöre kvarstod. Däremot utvidgades något möjligheten att behålla egendom. Den allmänna inriktningen av förslagen rörande föräldraförvalt- ningen (dvs. avreglering där det var möjligt) modifierades genom att överförmyndaren i vissa fall skulle kunna meddela särskilda före- skrifter. När det av särskilda skäl behövdes, skulle överförmyndaren därför få bestämma bl.a. att reglerna om kontrollerad förvaltning helt eller delvis skall tillämpas på fri förvaltning, att penningmedel skall sättas in på ett spärrat bankkonto som kräver samtycke för alla uttag, att värdehandlingar skall förvaltas av värdepappersinstitut eller att betalning till den underårige skall sättas in på ett spärrat konto. – Den generella skyldigheten att sätta ner värdehandlingar i öppet förvar hos bank upphörde, men överförmyndaren gavs möjlighet att i ett enskilt fall bestämma att förvaltningen av värdehandlingar skall skö- tas av en bank eller ett värdepappersinstitut. I fråga om direktinsättningar i bank innebar reformen att försäk- ringsbelopp, utbetalningar från pensionssparkonton samt utbetalning- ar från dödsbon på grund av bodelning, arv eller testamente som till- faller underårig skulle sättas in på spärrat konto, förutsatt att utbetal- ningarna var större än två basbelopp. Utbetalaren ålades en skyldighet att genast underrätta överförmyndaren om utbetalningen. Skyldigheten för föräldrar att till överförmyndaren lämna en för- teckning över barnens egendom samt en årsräkning som avser för- valtningen inskränktes till de fall då egendomen skall stå under över- förmyndarkontroll eller då överförmyndaren meddelar en särskild föreskrift om att förteckning skall lämnas. Årsräkning skulle dock alltid lämnas, om barnet äger fast egendom m.m. – Sluträkning skulle lämnas, om ett barn vars egendom står under kontroll av en överför- myndare blir myndigt eller föräldrarna till ett sådant barn entledigas som förmyndare, om en överförmyndarkontrollerad förvaltning över- går till fri förvaltning eller om en föreskrift om särskild överför- myndarkontroll återtas. – Överförmyndaren gavs en fortsatt möjlig- het att befria föräldrarna från redovisningsskyldigheten, dock endast om det föreligger särskilda skäl för det. Beträffande den egendomsförvaltning som sker genom förordnade förmyndare, gode män och förvaltare slogs fast att denna skulle vara underkastad i huvudsak samma kontroll som de föräldraförvaltningar som avser egendom av större värde än åtta basbelopp. Bankmedel skulle dock vara placerade på spärrat konto. Reglerna om vård av underårigas rätt i dödsbo behölls i stort oförändrade i så måtto att det även efter reformen krävs samtycke av överförmyndaren för att förmyndare, god man eller förvaltare skall få delta i en rättshandling vid dödsboförvaltning, om samtycke skulle krävas vid förvaltningen av den enskildes egendom i övrigt. Samtycke krävs också vid fördelning av egendomen genom bodel- ning eller skifte, ingående av avtal om sammanlevnad i oskiftat bo samt vid avstående av särkullbarns arvsrätt vid förälders död. Ställ- företrädaren skulle, liksom tidigare, inte få avstå från arv i större utsträckning än vad som sagts. En nyhet var att ställföreträdaren inte heller skulle få avstå från testamente. Arvodet till förmyndare, gode män och förvaltare skulle enligt reformen bestämmas av överförmyndarna, liksom . Samma grundprinciper som förut gällt för fastställande av arvode till gode män och förvaltare skulle gälla för förordnade förmyndare. I enlig- het med vad som varit fallet skulle föräldrar kunna få arvode endast när särskilda skäl talade för det. I överförmyndarorganisationen infördes en möjlighet till delega- tion av beslutanderätt till en tjänsteman även i kommu- ner som har överförmyndare i stället för överförmyndarnämnd. Något krav på att tjänstemannen måste vara anställd av den delege- rande kommunen ställdes inte. Förmynderskap, godmanskap och förvaltarskap skulle inte längre skrivas in vid domstol. Tingsrättens skyldighet att föra förmynder- skapsbok upphörde därmed. Reformen innebar vidare en omfattande överflyttning av förmyn- derskapsärenden till överförmyndaren. Tingsrätterna skulle dock ha kvar ärenden som rör förordnande och entledigande av förmyndare, med motiveringen att sådana frågor har ett nära samband med frågor om vårdnad. Vidare skulle domstolarna behålla uppgiften att be- sluta om anordnande, omprövning och upphörande av förvaltarskap. Frågor om förordnande och entledigande av förvaltare flyttades från domstolarna till överförmyndarna, men domstolarna skulle vara be- höriga att besluta om förordnande av förvaltare i de fall domstolen bestämmer att någon skall ha förvaltare. myndarens beslut i frågor om förordnande och entledigande av för- valtare skulle göras till tingsrätt. Domstolarna skulle behålla uppgiften att besluta om anordnande, omprövning och upphörande av godmanskap enligt 11 kap. 4 § för- äldrabalken. Frågorna om förordnande och entledigande av sådan god man flyttades från domstolarna till överförmyndarna, men dom- stolarna blev behöriga att besluta om förordnande av god man i de fall domstolen bestämmer att någon skall ha god man. Behörigheten att fatta beslut om förordnande av god man som vikarie för förmyndaren enligt 11 kap. 1 § flyttades som huvudregel från tingsrätterna till överförmyndarna. Även frågor om godmanskap enligt 11 kap. 2 § flyttades enligt huvudregeln från tingsrätterna till överförmyndarna. – Slutligen flyttades också alla frågor om godmanskap enligt 11 kap. 3 § första stycket 1–3 från rätten till överförmynda- ren. Däremot skulle rätten behålla behörigheten att förordna god man i mål eller ärenden enligt eller . Överförmyndaren övertog rättens behörighet att besluta om hä- vande av avtal för en omyndigs räkning om sammanlevnad i oskiftat dödsbo samt att förelägga ställföreträdarna vite. Tillsynen över överförmyndarna flyttades från tingsrätterna till länsstyrelserna. Vissa förändringar gjordes även i övrigt vid reformen. Sålunda slogs t.ex. fast att frågor om vårdnad och förmynderskap för en underårig som skall prövas av rätten skall handläggas av tingsrätten i den ort där barnet har sitt hemvist. De dåvarande handläggningsreglerna läm- nades i stort sett oförändrade i väntan på arbetet med reformeringen av ärendelagen. Vidare tillförsäkrades en sambo – även en homo- sexuell sådan – samma rättighet som en make att ansöka och höras i olika förmynderskapsrättsliga ärenden. Kommunikationsskyldighe- ten i ärenden om godmanskap för en sjuk person eller förvaltarskap begränsades till att avse make eller sambo och barn; andra närstående skulle höras i ärendena endast om det fanns behov. Slutligen gjordes i fråga om sekretess ett undantag i 9 kap. 15 § sekretesslagen på så sätt att sekretess fortsättningsvis skulle gälla hos domstol i ärenden om anordnande av förvaltarskap eller godmanskap för en sjuk person oavsett om en part begärt det eller ej. Reglerna om ändring i trädde i kraft . 1994/95:LU3, rskr, 1994/95:29, SFS 1994:1433). Av utredningens direktiv framgår att den särskilde utredaren vid utvärderingen av reform särskilt skall ta sikte på reformens avreglering av föräldrars förmyndarförvaltning och de nya arbets- uppgifter som överförmyndarna och länsstyrelserna fick. Inriktning- en av utvärderingsarbetet kan härledas till betänkande över propositionen 1993/94:251, i vilket de angivna områdena lyftes fram som angelägna när en uppföljning skulle komma till stånd. När det gäller avregleringen av föräldrars förvaltning väckte frågan om denna skulle leda till att lagstiftningens grundläggande syfte att trygga de omyndigas egendom riskerar att komma i kläm (bet. 1994/95:LU3). Utvärderingen har emellertid av praktiska skäl inte alltför snävt kunnat begränsas till de delområden som lyfts fram av och som betonats i direktiven. Särskilt tydligt har detta blivit på föräldraförvaltningens område. Visserligen intar föräldrar en sär- ställning i kretsen av förmyndare och andra ställföreträdare redan p.g.a. intressegemenskapen mellan föräldrar och barn, men reglerna som gäller för förordnade förmyndares, gode mäns och förvaltares förvaltning av egendom knyter an till föräldrars förvaltning, särskilt sådan föräldraförvaltning som överstiger gränsen på åtta basbelopp. Många av bestämmelserna är följaktligen gemensamma eller likart- ade, varför de bör behandlas i ett sammanhang. Ett överordnat syfte med reglerna är dessutom att tillgodose barns och vuxna hjälpbehö- vandes skyddsintressen. Här skall nämnas att utredningsdirektiven f.ö. ger utredaren mandat att även ta upp andra frågor om förmyn- dare, gode män och förvaltare som aktualiseras under utredningsar- betet, om det bedöms motiverat. Ställningstagandet i fråga om räckvidden av utvärderingen leder till att utredningen kunnat angripa vissa problem som inte kan här- ledas till just reform men som i många fall indirekt har be- tydelse för de intentioner rörande förmynderskapslagstiftningen som framfördes vid det tillfället. Exempelvis har utredningen tagit sig an vissa organisatoriska frågor, i syfte att stärka tillsynen (och betingel- serna för denna). Direktiven ger dock knappast stöd för några mer djupgående förändringar av gällande förhållanden i dessa delar. 3Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor om förvaltning och tillsyn 3.1Uppgifter om barns ekonomiska förhållanden, förmyndarförvaltningen och annan förvaltning under överförmyndarnas tillsyn folkmängd uppgick till 8 975 670 personer. Av dessa var 1 941 436 personer i åldern 0–, dvs. underåriga (jfr 9 kap. 1 § FB), vilket motsvarade av befolk- ningen. bodde 1 078 075 personer i som var födda utomlands. Sammanlagt 476 076 utländska medborgare bodde i landet (Befolkningsstatistik i sammandrag 1960–2003, SCB). () producerar inte någon åter- kommande statistik över individers och familjers förmögenhet. sammanställde dock SCB uppgifter om tillgångar och skul- der, av vilka man kan utläsa viss information om barns och deras fa- miljers tillgångar och nettoförmögenhet nämnda år. Slutsatser drogs efter studier och bearbetning av uppgifter om tillgångar och skulder som angetts i kontrolluppgifter eller i självdeklarationen. Resultaten, som redovisades i publikationen Barnens del av kakan. Välstånd och fattigdom bland barn 1991–1999 (SCB:s demografiska rapporter 2002:1), ger sammanfattningsvis följande bild av situationen. Barn kan ha tillgångar av flera olika slag. En uppdelning kan i detta sammanhang göras mellan reala tillgångar (oftast en villa, bostads- rätt, fritidshus eller annan fastighet) och finansiella tillgångar (t.ex. bankmedel, andelar i aktiefonder, börsnoterade aktier och andelar i räntefonder). av nettoförmögenheten hos barn utgjordes av sådana finansiella tillgångar som just bankmedel, aktier eller an- delar i fonder; endast i sällsynta fall var barn ägare av fastigheter. En måhända naturlig slutsats som drogs var att barnens sparande och eventuella tillgångar växte med barnets ålder. Av rapporten, som omfattade sammanlagt 1 911 564 hemmaboende barn, framgick att minst hälften av barnen saknade förmögenhet eller hade små besparingar. Besparingar enligt kontrolluppgift saknades i Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... var medianvärdet av besparingarna för barn i åldern 0–. Den genomsnittliga nettoförmögenheten var dock så stor som . Förklaringen till den stora skillna- den mellan medianen och genomsnittet var enligt rapporten netto- förmögenhetens sneda fördelning – ett fåtal äger mycket. Likväl har många underåriga skulder. Enligt tidskriften hade ungefär 7 400 barn skulder registre- rade i register. Skuldbeloppet uppgick till . Huvudsakligen rörde det sig om skulder till det allmänna, såsom trafikskatter och skatter på realisationsvinster efter värdepappersförsäljning (Råd & Rön nr 4, ). Nyare siffror visar att skuldbeloppet har ökat (se avsnitt A 3.6.5). Det måste an- tas att skuldbeloppen till stor del avser dispositioner som företagits av föräldrarna i egenskap av förmyndare för den underårige, t.ex. när en förälder ådrar sig felparkeringsavgifter för en bil som formellt ägs av den underårige eller när en förälder underlåter att betala skatter, avgifter eller förfallna belopp som är hänförliga till den underåriges egendom. Förutsättningarna för att underårigas tillgångar skall stå under strängare kontroll än vad som annars följer av överförmyndarens all- männa tillsyn över föräldraförvaltningar anges i 13 kap. 2 § FB. En sådan tillsyn blir aktuell om värdet på tillgångarna överstiger åtta basbelopp eller om egendom har tillfallit den underårige med vill- kor om särskild överförmyndarkontroll. Det har saknats praktiska förutsättningar att under utredningsarbetet ge en totalbild av vär- det av de kontrollerade föräldraförvaltade tillgångarna i landet eller omfattningen i övrigt av denna uppgift för överförmyndarna. I en- käten till överförmyndarna (se avsnittet om Uppdra- get och utredningsarbetet) efterfrågades dock hur förhållandena var i vissa kommuner per . Alla de tillfrågade kommunerna hade inte förutsättningar att ta fram uppgifter härom utan att lägga ned ett omfattande arbete, och vissa kunde bara ge ungefärliga belopp (eller siffror som avsåg en annan tidpunkt än den efterfrågade). De angivna värdena byggde på föräldrarnas redovis- ning av egendomen. hade tillsyn över 774 ärenden som avsåg kontrollerade föräldraförvaltningar , medan överförmyndarnämnd hade 828 sådana ärenden. De under- årigas förvaltade förmögenhet, som således stod under överförmyn- darnämndens strängare tillsyn, uppgick i till (vilket var knappt en tredjedel av värdet på de till- Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... gångar som tillhörde personer med god man). Generellt sett var i nästan samtliga kommuner värdet på de underårigas tillgångar under tillsyn lägre än vad som stod under tillsyn beträffande de personer som hade god man av något slag. Antalet godmansären- den enligt 11 kap. 4 § FB som stod under överförmyndarens tillsyn var f.ö. i samtliga fall markant större än antalet kontrollerade för- äldraförvaltningar i kommunerna. Något genomsnittligt värde per kontrollerad föräldraförvaltning kan inte ges, varken för hela landet eller kommunvis, och torde inte heller vara av något större intresse; i vissa mindre kommuner stod t.ex. inte någon eller bara några en- staka föräldraförvaltningar under kontroll. Ett par exempel kan dock ges utifrån vissa mer exakta enkätsvar. I var genomsnitts- värdet på de 90 kontrollerade föräldraförvaltningarna medan motsvarande siffra för 73 kontrollerade förvaltningar endast uppgick till ca . I var genomsnittsvärdet för de 82 kontrollerade föräldraförvaltningarna nästan . I förevarande sammanhang, då en utvärdering av avregler- ing av föräldraförvaltningarna samt tillsynen över sådana förvalt- ningar står i fokus, är det förmyndarnas förvaltning av de underåri- gas medel som är mest intressant att belysa. Enligt 9 kap. 1 § får den som är inte själv råda över sin egendom eller åta sig förbindelser i vidare mån än som följer av vad som skall gälla p.g.a. lag eller villkor vid vissa i pa- ragrafen nämnda förvärv. Bestämmelsen i 9 kap. 1 § syftar till att skydda den omyndige mot följderna av ekonomiskt ofördelaktiga rättshandlingar. Rätten att förvalta den omyndiges förmögenhet och att företräda denne i angelägenheter som rör förmögenheten tillkommer i allmän- het förmyndaren, dvs. I princip är det föräldern själv som i egenskap av förmyndare be- stämmer hur den omyndiges tillgångar skall användas och placeras (jfr 13 kap. 1 § FB). Även för föräldrarna finns dock begränsningar i dispositionsrätten till omyndigs egendom. I 13 kap. FB beskärs för- äldrarnas rätt att bl.a. förvärva och avyttra fast egendom (13 kap. 10 §), ge bort den omyndiges egendom (13 kap. 11 §) samt ta upp lån eller ingå någon annan skuldförbindelse (13 kap. 12 §). Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... gäller oavsett om förvaltningen är fri eller står under särskild kon- troll. Under vissa förutsättningar skall dock, som tidigare nämnts, över- förmyndarens kontroll skärpas. En regel för sådana fall ges i 13 kap. 2 § FB. Denna knyter an till värdet på den omyndiges tillgångar men fångar även in situationer då den underårige fått egendom genom t.ex. arv, testamente eller gåva med villkor om att denna skall stå under överförmyndarens kontroll. Föräldrarna har en uppgiftsskyldighet gentemot överförmyndaren när värdet på tillgångarna överskridit åtta basbelopp (eller när egen- dom har tillfallit den underårige med villkor om särskild överför- myndarkontroll, 13 kap. 3 §). I och med att värdegränsen passerats blir nämligen de strängare reglerna i 13 kap. 3–7 §§ FB tillämpliga och skall fortsättningsvis gälla för förvaltningen. Den strängare kon- trollen kan emellertid fås att upphöra enligt förutsättningar som ges i 13 kap. 9 §, närmare bestämt om värdet på tillgångarna sjunker under fyra basbelopp och det inte finns anledning att låta kontrollen fortsätta som . (Det bortses här från att överförmyndaren en- ligt denna bestämmelse också kan medge undantag från de regler som styr tillsynen.) Överförmyndarna kan även i vissa andra fall få anledning att ut- öva en mer ingående tillsyn över den underåriges tillgångar. En sådan anledning är att den omyndige har fått belopp överstigande två bas- belopp som kommer från arv, testamente eller försäkringar. Pengar som tillfallit den omyndige på detta sätt skall av utbetalaren sättas in på bank och får inte tas ut från banken utan överförmyndarens samtycke. Inskränkningen i rätten att ta ut pengar från bank gäller också pengar som omfattas av särskild överförmyndarkontroll (jfr 13 kap. 8 § och 16 kap. 11 §). Slutligen kan det också finnas orsaker för överförmyndaren att i det enskilda fallet besluta om skärpta regler för föräldrarnas förvalt- ning. På särskild anledning får överförmyndaren då fatta beslut i syfte att trygga en förvaltning, trots att egendomen i och för sig annars skulle höra till föräldrarnas fria förvaltningsområde (13 kap. 19 § första stycket).