sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — De regler i lagrådsremissens, Ny instans- och processordning i utlänningsärenden, lagförslag som upptar humanitära skäl som grund för att någon skall få stanna här i landet, nämligen 3 kap. 6 § 6, 9 § och 17 § andra stycket 2, innehåller inte någon definition eller annan vägledning i fråga om vad som skall anses vara humani- Uppehållstillstånd av humanitära skäl Förslagets 4 kap. 6 § däremot säger att det vid bedöm- ningen om uppehållstillstånd bör återkallas skall tas hänsyn till den anknytning som utlänningen har till det svenska samhället eller om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Vidare sägs att därvid särskilt skall beaktas utlänningens levnadsomstän- digheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen vistats i . I den kritik som Lagrådet riktade mot förslagen i lagrådsremis- sen anmärktes att förslaget till ny utlänningslag inte innehöll någon definition av vad som avses med humanitära skäl för uppehållstill- stånd och att reglerna härom inte var utformade på ett sådant sätt att de gav tillräcklig vägledning för tillämpande myndigheter och domstolar. Lagrådet anförde också att utrymmet för styrning genom författningar på en lägre nivå inte preciserats närmare och pekade på bemyndigandena att besluta om föreskrifter om bl.a. när uppehållstillstånd skall beviljas av humanitära skäl. Vid en prövning i domstol måste rättssäkerhetsaspekterna ges en framträdande roll. I detta ligger att enhetlighet i tillämpningen och förutsebarhet måste kunna säkerställas. Förutsebarheten är viktig såväl för de enskilda personer som ansöker om uppehållstillstånd som för samhället. Om lagstiftningen innehåller klara riktlinjer om vilka skäl av humanitär art som kan medföra att uppehållstillstånd beviljas, kan det antas att kategorier av sökande som inte har till- räckliga skäl för uppehållstillstånd avhåller sig från att ansöka om sådant tillstånd. Det kan också antas att de sökande och deras biträden, om de redan tidigt får rättsläget klart för sig, i mindre utsträckning överklagar ett avslagsbeslut. Kommittén anser därför att det är lämpligast att kriterierna för humanitära skäl för uppehållstillstånd, dvs. vad som enligt nuva- rande praxis och förarbeten utgör humanitära skäl, direkt skall kunna utläsas i lagen. I lagrådsremissens lagförslag innehåller 3 kap. 6 § en uppräkning av de fall utlänningar får ges uppehållstillstånd. Dessa fall omfattar många olika situationer såsom familjeanknytning, annan särskild anknytning, barn i vissa fall, utlänningar som har arbetstillstånd eller sin försörjning ordnad på annat sätt. Även humanitära skäl finns med bland de uppräknade fallen. Den föreslagna bestämmel- sen är förhållandevis svåröverskådlig . Om det i bestäm- melsen också skulle anges ett antal kriterier för humanitära skäl, skulle den bli än svårare att överblicka. För tydlighetens skull bör Uppehållstillstånd av humanitära skäl därför bestämmelsen enligt kommitténs mening delas upp och humanitära skäl för uppehållstillstånd tas upp i en särskild paragraf. I praxis är möjligheterna att få uppehållstillstånd av humanitära skäl begränsade. Kommitténs uppgift och avsikt är att stadfästa denna praxis. I den nya bestämmelsen bör därför slås fast att uppe- hållstillstånd av humanitära skäl kan beviljas i undantagsfall, dvs. när sökanden inte uppfyller kraven för att erhålla flyktingstatus och inte heller kan anses som skyddsbehövande i övrigt enligt bestäm- melserna i 5 kap. UtlL men när sökandens situation ändå är sådan att omständigheterna framstår som synnerligen ömmande. Bestämmelsen bör därför inledas med en definition av begreppet humanitära skäl för uppehållstillstånd som innebär att en samlad bedömning av sökandens situation visar att omständigheterna, vilka oftast men inte nödvändigtvis är av personligt art, är så ömmande att sökanden bör få tillstånd att stanna i landet. Därutöver bör tas upp vissa förutsättningar som skall anses utgöra sådana humanitära skäl att sökanden bör få stanna här. 4.8.4Kriterierna för att uppehållstillstånd skall kunna bevil- jas av humanitära skäl Kommitténs förslag: En generell grund införs som innebär att uppehållstillstånd får beviljas om det vid en samlad bedömning av sökandens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att sökanden bör få stanna i (humanitära skäl). Vissa typsituationer när uppehållstillstånd får beviljas av humanitära skäl – vilka överensstämmer med lagens förarbeten och gällande praxis – regleras i lagtexten: sjukdom och vård- behov, anknytning till som uppstått i väntan på den slutliga prövningen av ärendet samt bestående verkställighets- hinder. Prövningen avser personer som vistas i Även om det är teoretiskt möjligt att ge in en ansökan om uppe- hållstillstånd av humanitära skäl från utlandet, är det i realiteten så att prövningen av humanitära skäl så gott som uteslutande avser Uppehållstillstånd av humanitära skäl utlänningar som redan befinner sig i . har en pröv- ning av asylskäl och övriga skyddsgrunder föregått prövningen av de humanitära skälen. Något skäl att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl för personer som inte befinner sig i finns enligt kommitténs mening inte. De som inte befinner sig i landet vid ansökan har i stället möjlighet att söka från hemlandet på de grunder som upptas i 3 kap. 7 §. Av lagtexten bör framgå att bestämmelsen reglerar under vilka förutsättningar en sökande bör få stanna kvar i , vilket innebär att personen i fråga vistas i och söker om uppehållstillstånd på humanitära grunder härifrån. De personer – oftast barn – som inte vistas i vid ansökan och som får komma hit för att genomgå en operation eller för att få någon speciell vård, t.ex. på initiativ från någon organisation eller annan efter en penninginsamling, beviljas normalt inte uppehålls- tillstånd utan får i stället visering (se avsnitt 2.2.2). En samlad bedömning av sökandens situation Som framgår av avsnitt 4.8.6 riktar sig bestämmelsen till såväl vuxna som till barn. Det står klart att begreppet humanitära skäl är individrelaterat113. Prövningen utgår alltså från sökandens person och varje persons skäl skall prövas för sig. De skäl som sökanden kan ha för att få stanna här är i allmänhet av personlig art, exempelvis fysisk eller psykisk sjukdom, men de kan också vara hänförliga till förhållan- dena i sökandens hemland. Om förhållandena i hemlandet är sådana att det skulle te sig inhumant att tvinga sökanden att åter- vända dit, skall detta beaktas vid bedömningen av om humanitära skäl föreligger. Så kan vara fallet om det, utan att det råder yttre eller inre väpnad konflikt, är mycket svåra förhållanden i hem- landet, s.k. politisk-humanitära skäl, eller om sökanden vid ett åter- vändande skulle utsättas för allvarliga trakasserier eller allvarlig social utstötning. Vid bedömningen skall olika omständigheter av humanitär art som finns i ärendet vägas samman; omständigheter som kanske inte var för sig, men sammantagna, är tillräckliga för att uppehållstill- stånd bör beviljas på humanitära grunder. Vid prövningen skall alltså alltid en samlad bedömning göras av sökandens situation. 1996/97:25 s. 229 Uppehållstillstånd av humanitära skäl Situationen kan t.ex. vara den att sökanden har familjeanknyt- ning som inte är tillräckligt stark för att ge en självständig rätt till uppehållstillstånd, men som tillsammans med anpassning till svenska förhållanden, svår sjukdom eller andra omständigheter i det enskilda fallet anses tillräcklig. Exempel på andra omständig- heter som kan beaktas är sökandens anknytning till sitt hemland eller i vilken mån han eller hon utsatts för traumatiska upplevelser i hemlandet. Det är naturligtvis inte möjligt att förutse alla de situationer som kan finnas och därför inte heller möjligt att uttömmande reglera vilka omständigheter av ömmande karaktär som skall kunna beak- tas vid prövningen. Det får överlämnas åt rättstillämpningen att bestämma i vilka fall de humanitära skälen sammantagna är sådana att uppehållstillstånd bör beviljas. Genom att ställa upp ett krav på att det skall vara fråga om synnerligen ömmande omständigheter markeras att prövningen är restriktiv. Medan den samlade bedömningen kan innefatta enstaka och sär- präglade fall av humanitära skäl, bör vissa kriterier där praxis är fast och entydig kunna anses tillräckliga för att självständigt utgöra humanitära skäl i utlänningslagens mening. Dessa bör så långt möj- ligt anges på sådant sätt att tydliga anvisningar ges åt rättstillämpa- ren. I praxis har det prövats vad som skall gälla angå- ende humanitära skäl för en utlänning med sjukdom eller vård- behov. Genom uttalanden från regeringen och i enskilda ärenden har det skapats fasta hållpunkter för bedöm- ningen i dessa fall. Den praxis som har utvecklats framstår som lämplig att lagfästa i en särskild punkt under de kriterier som själv- ständigt skall anses utgöra humanitära skäl. I hittillsvarande praxis har sjukdomsfall av olika karaktär prövats, såväl kroniska sjukdomstillstånd som mer tillfälliga där tidsbegrän- sat uppehållstillstånd ibland har beviljats för att kunna genomföra behandling i . Även handikapp av olika slag kan ge rätt till uppehållstillstånd av humanitära skäl. För samtliga dessa fall gäller att praxis är restriktiv. I avgörandet reg. 23-94 (se avsnitt 4.3.3) har det slagits fast att det bör vara fråga om livshotande sjukdom eller ett Uppehållstillstånd av humanitära skäl SOU 2004:74 synnerligen allvarligt handikapp för att uppehållstillstånd skall beviljas. Den restriktiva tillämpning som gäller för vårdbehovsfallen bör komma till uttryck i den lagtext som föreslås reglera dessa situatio- ner. Ett alternativ är att i lagtexten ange att det skall vara fråga om just livshotande sjukdom eller ett synnerligen allvarligt handikapp. Fördelen med en sådan lösning är att det tydligt framgår vad som normalt gäller enligt praxis. I vissa situationer där vårdbehov åberopas som skäl för att få uppehållstillstånd anses dock att en något mer generös bedömning kan göras. I första hand gäller detta då det är fråga om barn med vårdbehov. Härutöver kan det också för vuxna personer, enligt uttalanden i det ovan nämnda avgöran- det, bli aktuellt med en mer generös bedömning i vissa fall då sökanden har utvecklat sjukdomen eller handikappet efter inresan i , t.ex. på grund av en här inträffad olyckshändelse. För det fall att det slås fast i lagtext att det skall vara fråga om livshotande sjukdom eller synnerligen allvarligt handikapp för att uppehållstill- stånd skall beviljas, skulle det kunna invändas att sådana fall där en mer generös bedömning får göras kanske inte kommer att beviljas uppehållstillstånd på grund av sjukdom eller vårdbehov. Ett annat alternativ är att i lagtexten föra in ett krav på att det skall föreligga synnerliga skäl för att bevilja uppehållstillstånd i sjukdoms- och vårdbehovsfallen. Bestämmelsen skulle då kunna göras något mer flexibel än om det anges att det skall vara fråga om livshotande sjukdom eller synnerligen allvarligt handikapp. Därige- nom skulle bestämmelsens ordalydelse täcka såväl normalsituatio- nen i vårdbehovsfallen – då det är fråga om en livshotande sjukdom eller ett synnerligen allvarligt handikapp – som de undantagssitua- tioner, då en mer generös bedömning kan göras. Detta alternativ, dvs. att ange att det krävs synnerliga skäl för att bevilja uppehållstillstånd i de aktuella fallen, kan eventuellt leda till tolkningsproblem. De synnerliga skäl som det talas om beträffande vårdbehovsfallen skulle då vara omständigheter som har med vård- behovet i det enskilda fallet att göra; närmast att det är fråga om en livshotande sjukdom eller ett synnerligen allvarligt handikapp, men också att det kan beaktas vad som har föranlett vårdbehovet. Kommittén anser dock att bestämmelsen om humanitära skäl på grund av vårdbehov i första hand bör utformas efter den tydliga praxis som finns och att det således skall anges i bestämmelsen att humanitära skäl alltid skall anses föreligga om sjukdomen är av livshotande karaktär och om handikappet är synnerligen allvarligt. Uppehållstillstånd av humanitära skäl Även psykiska sjukdomar, som t.ex. schizofreni eller anorexi, kan ibland vara så allvarliga att de är av livshotande karaktär. Med hänsyn till att en samlad bedömning av sökandens individuella situation skall göras, behöver man inte befara att de fall där det finns utrymme för en mer generös bedömning inte blir beaktade om situationen i övrigt sammantaget är sådan att synnerligen ömmande omständigheter föreligger. Genom regeringens uttalanden i ärendet reg. 23-94 har relativt fasta riktlinjer angetts för avvägningen mellan de humanitära aspekterna liksom hänsynen till begränsade vårdresurser. Dessa riktlinjer har en allmängiltig utformning och har varit gäl- lande . För att uppehållstillstånd av humanitära skäl skall kunna beviljas i sjukdoms- och vårdfallen är det således inte tillräckligt att det är fråga om livshotande sjukdom eller syn- nerligen allvarligt handikapp utan det krävs också att vården här kan leda till en påtaglig förbättring av utlänningens tillstånd eller är livsnödvändig och att han eller hon inte skulle ha möjlighet att få motsvarande vård i sitt hemland. Riktlinjerna kan enkelt inarbetas i lagtexten för att ytterligare precisera hur prövningen av det enskilda ärendet skall ske. Kommittén föreslår att det, för att främja förutsebarhet och enhetlighet vid prövningen, i bestämmel- sen anges att det skall beaktas om vården i kan leda till en påtaglig och varaktig förbättring av utlänningens tillstånd eller är livsnödvändig samt vilka förutsättningarna är för utlänningen att få vård i hemlandet eller annat land som han eller hon kommer från. Av det aktuella regeringsbeslutet framgår vidare att de ekono- miska åtaganden som direkt eller indirekt kan följa av att ett uppe- hållstillstånd ges skall beaktas. Innebörden av detta uttalande får prövas utifrån vilken sjukdom det är fråga om, hur resurskrävande vården är och en bedömning av om ett uppehållstillstånd i det enskilda fallet kan leda till att fler personer söker sig till för att få motsvarande vård. Det råder inget tvivel om att eko- nomiska åtaganden skall beaktas i fall som dessa. Det kan dock övervägas om det direkt i lagtexten bör uttryckas att ekonomiska åtaganden skall beaktas. Det finns för vissa sjukdomar, t.ex. blödar- sjuka, en klar syn på hur beviljande av uppehållstillstånd skulle påverka ekonomiska åtaganden. För många andra sjuk- domar saknas motsvarande klarhet och det får från fall till fall bedömas hur kostnadskrävande vården är, något som också kan komma att ändras över tiden. Kommittén anser emellertid att det direkt i lagen bör anges att de ekonomiska åtaganden som kan bli Uppehållstillstånd av humanitära skäl följden särskilt skall beaktas vid bedömningen eftersom tillämp- ningen av bestämmelsen då blir mer förutsebar för den enskilde och rättstillämpningen kan bli mera enhetlig. Såväl fysisk som psykisk sjukdom skall, under vissa givna förut- sättningar, kunna leda till att ett uppehållstillstånd beviljas. I detta sammanhang bör också övervägas hur bedömningen av självmords- risk skall regleras. Det är vanligt förekommande, speciellt i nya ansökningar efter ett avslagsbeslut eller i samband med verk- ställighet av ett utvisnings- eller avvisningsbeslut, att självmords- risk görs gällande som skäl för uppehållstillstånd på humanitära grunder. har i ett beslut (UN 382-00) gjort generella uttalanden angående bedömningen av självmordsrisk. Dessa har därefter tillämpats i praxis. Enligt nämndens uttalanden gäller, att i de fall då självdestruktiva handlingar eller uttalanden av detta slag har gjorts under inflytande av en allvarlig psykisk stör- ning eller annat liknande tillstånd som påvisats i en psykiatrisk utredning, kan den enskilde inte anses vara ansvarig för de hand- lingar som hans eller hennes förtvivlan kan leda till (se avsnitt 4.3.3 Vuxnas sjukdom och vårdbehov). Självmordsförsök eller uttalan- den från personen om sådana handlingar kan i dessa fall leda till att uppehållstillstånd beviljas. Detta är den ena av två typsituationer som nämns i beslutet. Den andra situationen är då självdestruktiva handlingar eller uttalanden av detta slag mer är ett uttryck för besvikelse eller desperation efter avvisnings- eller utvisningsbesked och alltså inte i huvudsak beroende av psykisk sjukdom. Enligt vad anfört kan sådana uttalanden inte ensamma leda till bifall. Däremot kan sådana uttalanden och handlingar ändå få betydelse när det gäller att bedöma den humanitära situationen i dess helhet och vid en sammanvägd bedömning leda till att uppehållstillstånd beviljas. Påståenden om självmordsrisk kan alltså delas in i dels fall som kan hänföras till allvarlig psykisk sjukdom, dels andra fall, där uttalanden och handlingar från sökanden vid en helhetsbedömning kan leda till att uppehållstillstånd beviljas. Eftersom det i den första situationen krävs att det föreligger en diagnostiserad psykisk sjuk- Uppehållstillstånd av humanitära skäl dom kan dessa fall väl inrymmas under livshotande sjukdom i bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl. Det kan övervägas om självmordsrisk borde anges i en separat punkt under omständigheter som särskilt skall beaktas som grund för uppehållstillstånd. Det individuella inslaget är emellertid sär- skilt framträdande i dessa fall. Varje påstående om självmordsrisk kan inte leda till att uppehållstillstånd beviljas utan prövningen är beroende av en bedömning utifrån varje enskilt ärende. Tyngden i påståendena kan i viss mån bedömas genom läkarintyg, men enligt praxis måste en individuell bedömning göras också av läkarintygens ståndpunkter och ett läkarintyg som talar om självmordsrisk inne- bär inte med automatik att uppehållstillstånd beviljas. Det är därför mycket svårt att ställa upp några objektiva kriterier som på ett lämpligt sätt avgränsar situationer då uppehållstillstånd skall ges från de motsatta. Därutöver finns en risk för att ett eget rekvisit om självmordsrisk skulle ge felaktiga signaler till de sökande och innebära en risk för att driva fram mer eller mindre allvarligt menade självdestruktiva påståenden eller handlingar. Kommittén anser därför att självmordsrisk inte bör ställas upp som ett eget kriterium som särskilt skall beaktas i bestämmelsen om uppehållstillstånd på humanitära skäl. Den praxis som gäller bör i stället regleras så att självdestruktiva handlingar som beror på allvarlig psykisk sjukdom eller liknande faller inom begreppet livshotande sjukdom. Övriga fall, där det har förekommit själv- destruktiva handlingar och uttalanden utan att dessa berott på en allvarlig psykisk sjukdom, beaktas inom ramen för en helhets- bedömning av sökandens situation. Tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd i sjukdomsfallen I de ärenden som rör sjukdom och vårdbehov förekommer såväl permanenta som tidsbegränsade uppehållstillstånd. Eftersom utlänningslagen innehåller bestämmelser om att uppehållstillstånd i vissa andra situationer skall tidsbegränsas, är det mest konsekvent att också för sjukdomsfallen försöka reglera förhållandet mellan tidsbegränsade och permanenta uppehållstillstånd. Med den restriktiva praxis som gäller är de sjukdomstillstånd som kan ge rätt till uppehållstillstånd oftast så allvarliga att det inte är aktuellt med annat än permanent uppehållstillstånd. Detta bör också gälla som huvudregel. Kommittén föreslår därför att användningen av tids- Uppehållstillstånd av humanitära skäl begränsade uppehållstillstånd regleras på så sätt att det i en särskild bestämmelse anges att uppehållstillstånd i de aktuella ärendena skall vara tidsbegränsat om vårdbehovet är övergående. Exempel på sådana situationer är att en utlänning, som redan befinner sig i , skall genomgå kortare behandling eller operation i . Anpassning till svenska förhållanden och anknytning till I fall då sökanden, i väntan på ett slutligt beslut i uppehållstill- ståndsfrågan, har vistats i och under sådana för- hållanden som medfört att sökanden fått en särskild anknytning till landet, kan anknytningen vara avgörande för att uppehållstillstånd beviljas. Speciellt gäller detta i ärenden som rör barn. Att vistelse- tiden och anpassning till svenska förhållanden kan utgöra skäl för uppehållstillstånd framgår av praxis men har också kommit till uttryck genom de tidigare s.k. tidsförordningarna (se avsnitt 4.3.3). Kommittén anser att dessa omständigheter, för att främja enhetlig- het och förutsebarhet vid prövning hos myndighet eller domstol, skall föras upp som ett särskilt rekvisit vid bedömningen av huma- nitära skäl. Anledningen till att vistelsetiden blivit så lång att utlänningen har kunnat få en särskild anknytning till kan variera mellan fall då handläggningstiden av ärendet har blivit långvarig beroende på bristande resurser hos myndigheterna och fall då det främst beror på utlänningen själv att ärendet inte har kunnat prövas. Vid regleringen av vistelsetid och anpassning till svenska förhållanden i lagtexten är det väsentligt att, i största möjliga mån, undvika att gynna enskilda som medvetet förhalar processen för att på så sätt få ett uppehållstillstånd beviljat. Vid prövningen är det därför lämpligt att skilja på situationer där den enskilde har medverkat till prövningen och fall där sökanden fördröjt prövningen t.ex. genom att inte komma till Migrations- verket på kallelse eller genom att vägra skriva under papper av betydelse för prövningen. Det bör alltså markeras i lagtexten att sådan tid som sökanden själv har hållit sig undan eller på annat sätt fördröjt handläggningen inte skall beaktas vid bedömningen. I detta sammanhang bör dock framhållas att uppehållstillstånd även fortsättningsvis skall kunna beviljas då barn, som ofrivilligt kommit att hållas gömda , är berörda (jfr t.ex. UN 15-92). Uppehållstillstånd av humanitära skäl Det måste också framhållas att tiden i sig, dvs. räknat i månader eller år, inte har någon självständig relevans vid bedömningen. Tiden har endast betydelse som anledning till att en person har hunnit få särskild anknytning till landet. Det ligger i sakens natur att det krävs viss vistelsetid för att det skall vara möjligt att få sådan anknytning till landet att uppehållstillstånd av det skälet kan bevil- jas. Någon maximal vistelsetid som berättigar till uppehållstillstånd finns således inte. Helt avgörande är i stället om sökanden under vistelsen här har hunnit få en särskild anknytning till . För det krävs att sökanden vistats här under sådana förhållanden att särskild anknytning har kunnat uppkomma. En utlänning kan alltså ha vistats här ett flertal år i väntan på slutligt avgörande utan att ha fått särskild anknytning till landet medan en annan kan ha fått sär- skild anknytning trots att vistelsetiden inte varit anmärkningsvärt lång. Begreppet särskild anknytning används i lagstift- ningen. I nuvarande 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL (3 kap. 6 § 5 lagrådsremissen) sägs det att uppehållstillstånd får ges till en utlänning som annars har särskild anknytning till . De utlän- ningar som kan beviljas uppehållstillstånd enligt den bestämmelsen kan vara sådana som har barn i som de skall utöva umgänge med eller utlänningar som har adopterats i i vuxen ålder. I undantagsfall kan det t.ex. också vara fråga om utlänningar som har svenskt påbrå eller som är anhöriga till flyktingar eller andra skyddsbehövande som vistats här eller också som har fått särskild anknytning till landet genom tidigare vistelse här. För att särskilja de situationer som föreligger när särskild anknytning är grund för uppehållstillstånd enligt nuvarande 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL från humanitära skäl i form av särskild anknytning till landet, har kommittén föreslagit att förstnämnda bestämmelse ändras och exemplifieras i enlighet med vad som sägs i författ- ningskommentaren till 3 kap. 7 § i kommitténs författningsförslag.