sou · GSB322 · 2005-01-01 00:00:00 — Det får således med utredningens ställningstagande bli fråga om en politisk sanktion om det skulle visa sig att ett parti eller kandidat inte följer lagens bud. När det sedan gäller frågan om statligt stöd till politiska partier föreslår utredningen att sådant stöd inte skall få beviljas ett parti som underlåter att offentligen lämna en redovisning över sina intäkter. Visserligen lämnar utan undantag landsting och kommuner kommunalt partistöd enligt kommunallagen. Det är emellertid inte en obligatorisk stödform utan landstingen och kommunerna bestämmer själva i vilken utsträckning sådant stöd skall lämnas partierna. Detta stöd bör därför inte villkoras. Enligt utredningens förslag skall redovisningsperioden för valkandidater vara . Redovisningsperiodens sista dag är valdagen. Mot bakgrund härav föreslår utredningen att lagen bör träda i kraft före det allmänna val den första gången skall tillämpas på. Förslag till lag om offentliggörande av politiska partiers och valkandidaters intäkter m.m. Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om skyldighet för politiska partier att redovisa hur de finansierar sin politiska verksamhet och för personer som driver en personvalskampanj (valkandidater) att redovisa hur de finansierar sina kampanjer. Bestämmelserna för politiska partier gäller endast för partier som är juridisk person. 2 § Ett politiskt parti som vid det senaste valet har fått mandat i eller i eller i kommunfullmäktige eller i skall upprätta en redovisning över hur partiet har finansierat sin politiska verksamhet. 3 § En enskild valkandidat som vid de senaste valet har utsetts till ledamot eller ersättare till eller till eller till kommunfullmäktige eller har utsetts till företrädare eller ersättare vid val till skall upprätta en redovisning över hur han eller hon har finansierat sin personvalskampanj. Intäkter som skall redovisas 4 § Redovisning enligt 2 § skall innehålla upplysningar om åtminstone följande intäkter 1. offentligt partistöd, 3.inkomster från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande, 4.bidrag från andra delar av partiets organisation inklusive sidoorganisationer, 5.bidrag från privatpersoner, 6.bidrag från företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt från stiftelser och fonder. Partiernas räkenskaper över sina intäkter skall även innehålla motsvarande slag av uppgifter om intäkter i verksamhet som bedrivs i stiftelse eller i bolag eller i någon annan verksamhetsform om partiet har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Redovisningsperioden skall vara – . 5 § Redovisning enligt 3 § skall innehålla upplysningar om åtminstone följande uppgifter 1.de totala utgifterna för valkandidatens personvalskampanj, 2.de egna medel som har använts i kampanjen, 3.bidrag från privatpersoner, 4.bidrag från den egna partiorganisationen inklusive sido- organisationer, 5.bidrag från företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt från stiftelser och fonder. Redovisningsperioden skall vara . Redovisnings- periodens sista dag är valdagen. 6 § Värdet av varje bidrag och namnet på givaren skall nämnas särskilt i redovisningen enligt 4 och 5 §§ om värdet uppgår till . Med bidrag avses ekonomiska bidrag, varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som erhållits vederlagsfritt, dock inte sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster. Namnet på en privatperson får inte uppges utan dennes uttryckliga samtycke om värdet av det bidrag hen eller hon har lämnat är . Vidare skall den sammanlagda summan av anonyma bidrag anges och varje enskilt anonymt bidrag som uppgår till . 7 § Redovisning enligt 2 § skall skrivas under av partiets ledare, ordförande eller motsvarande och innehålla en förklaring om att partiet inte har haft några andra intäkter än de som uppgivits samt vara godkänd av revisor. 8 § Redovisning enligt 3 § skall skrivas under av valkandidaten och innehålla en förklaring om att han eller hon inte har haft några andra intäkter än de som uppgivits. 9 § Vid riksdagsval och Europaparlamentsval skall partiernas intäktsredovisningar sändas till och vid landstings- och kommunalval till respektive kommun- fullmäktige senast efter räkenskapsårets utgång 10 § Vid riksdagsval och Europaparlamentsval skall ledamöternas och ersättarnas intäktsredovisningar sändas till och vid landstings- och kommunalval till landstingfullmäktige respektive kommunfullmäktige senast efter det att valresultatet har fastställts. 11 § Intäktsredovisningarna är som sådana offentliga hos , landstings- och kommunfullmäktige. De uppgifter som lämnas i intäktsredovisningarna får behandlas helt eller delvis automatiserat för att ge allmänheten en samlad information om hur partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina kampanjer. Denna lag träder i kraft ... Förslag till lag om ändring i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Ansökan om stöd enligt denna lag görs skriftligen hos . Ansökan bör göras före utgången av god revisionssed kräver. god revisionssed kräver. inte beviljas om ansökan brister inte beviljas om ansökan brister i de avseende som sagts. i de avseende som sagts. får inte heller beviljas om de 2 § lagen (0000:00) om offentlig- görande av politiska partiers och Partistöd och kanslistöd betalas såvitt möjligt ut . Utbetalningarna görs av kvartalsvis med en fjärdedel varje gång. Första utbetalning görs inom efter det att ansökan har gjorts. Utbetalningarna sker till respektive partis riksorganisation. På begäran av partiet kan dock kanslistödet eller del därav betalas till riksdagsgruppens kansli. Denna lag träder i kraft den ... 1 Senaste lydelse 2002:70. Regeringens direktiv 2002:83, 2003:66 och 2003:130 återges i sin helhet i bilaga 1–3. Uppdraget har varit att överväga hur man kan öka allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en personvalskampanj finansierar den. Uppdraget har omfattat partier och kampanjer på alla nivåer och alla typer av stöd, alltså även stöd från juridiska personer, t.ex. fackliga organisationer. I uppdraget har också ingått att redovisa och utvärdera hur riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter har fungerat i praktiken, liksom att följa hur frågan om offentlighet för intäkter har hanterats i samband med val. Uppdraget har dock inte innefattat någon kartläggning av de politiska partiernas eller valkandidaternas finansieringskällor. Uppdraget har inte heller innefattat överväganden om förbud eller andra begränsningar för partiernas eller valkandidaternas finansiering. Utredningen har i anslutning till allmänna val låtit genomföra flera särskilda studier. På utredningens uppdrag har i undersökt i vilken omfattning riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse om att åstadkomma öppenhet för sina intäkter är känd bland allmänheten och i vilken utsträckning man litar på att kandidaterna i valet öppet redovisar vilka som är finansiärer (bilaga 5). , vid , har undersökt dels hur mycket riksdags- ledamöternas personvalskampanjer kostade vid riksdagsvalet , dels vilken inställning ledamöterna har till ett lagfäst krav om att partierna och kandidaterna offentligen skall redovisa hur de finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en personvalskampanj finansierar den. I studien ingår också att redovisa resultat från SOM-undersökningen 1998, Riksdags- kandidat 1998 och och göra jämförelser av personvalskampanjer i 1998 och val samt redovisa de viktigaste resultaten mot centrala bakgrundsfaktorer (bilaga 6). Professor och fil.dr. vid , , har studerat riksdagskandidaternas personvalskampanjer val. Studien är en uppföljning av en tidigare undersökning av personvalskampanjer och deras finansiering. Studien visar hur många kandidater som har bedrivit personvalskampanjer, om och på vilket sätt stöd från de regionala partiorganisationerna utgått till kandidaterna, vad som varit avgörande för att kandidaterna har fått stöd från sitt parti, vilka regler som har gällt för finansieringen av personvalskampanjerna, , vilka former för kampanjstöd som förekommit vid sidan av den regionala partiorganisationens stöd, om kampanjkostnaderna ökat sedan 1998 års val samt inställningen till frågan om ett lagfäst krav på att de personer som driver en personvalskampanj offentligen skall redovisa hur dessa har finansierats. Även inställningen till pengars betydelse i politiken och risken för korruption ingår i undersökningen (bilaga 7). vid , , har genomfört en studie av partifinansiering som en riskzon för korruption. Studien har ett jämförande perspektiv där även den svenska situationen berörs. Risker för korruption i allmänhet och i samband med partifinansieringen behandlas. Vissa utblickar görs till och för att närmare granska typ av korruptionsproblem och val av regleringssystem. Utifrån korruptionslitteraturen diskuteras problembilder, tendenser, tänkbara förklaringar till korruption inom partifinansierings- området (bilaga 4). har även genomfört en studie av kostnaderna för och finansieringen av personvalskampanjer kommunal- och landstingsval i två landsting och två kommuner. I undersökningen belyses närmare kandidaternas erfarenheter av kampanjfinansiering, i vilken utsträckning deras partiorganisationer har uppmanat dem att bedriva personvalskampanjer, egen ekonomisk insats, hur kampanjmedlen har hanterats inklusive redovisats, allmänhetens möjlighet till insyn i finansieringen och kandidatens egen attityd till kampanjfinansieringen liksom inställningen till en författningsreglerad redovisningsplikt kontra en självreglering (bilaga 8). Därutöver har på utredningens uppdrag professor emeritus från revisionell utgångspunkt granskat hur riksdags- partiernas ömsesidiga överenskommelse om en öppen redovisning av partiernas intäkter har fungerat i praktiken samt prövat om överenskommelsen kan utvecklas ytterligare i syfte att öka allmänheten insyn i partiernas intäkter (bilaga 9). För diskussioner om det statliga partistödet och det redovisningskrav som ställs på partierna för att få sådant stöd har utredningen haft kontakter med . För en närmare genomgång av riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse angående redovisningen av partiernas intäkter har utredningen träffat berörda företrädare för samtliga riksdagspartier, företrädesvis partiernas partisekreterare och ekonomichefer eller motsvarade. Utredningen har under hand informerat riksdagspartierna om sitt arbete. Vid ett särskilt anordnat seminarium har företrädare för riksdagspartierna, företrädesvis partisekreterare och ekonomichefer eller motsvarande fått del av de viktigaste preliminära resultaten från de studier som utredningen låtit genomföra. Utredningen har också inhämtat partiernas synpunkter på kommande förslag. De synpunkter som kommit in har beaktats vid utformningen av förslagen. Genom berörda departement i (), () och (Administrations- och samordningsministeriet) har utredningen fått del av motsvarande lagstiftning om offentliggörande av partiernas och valkandidaternas intäkter. Utredningen har också besökt de berörda ministerierna för att närmare diskutera ländernas regleringar på området. Parallellt med utredningens uppdrag har inom ramen för en generell politik mot korruption frågan om en reglerad parti- och kandidatfinansiering behandlats inom FN och . Inom EU har också flera instrument mot korruption tagits fram. Utredningen har i sina överväganden så långt möjligt beaktat den internationella utvecklingen på området. 1.3Allmänna utgångspunkter för utredningsarbetet Pengar spelar en viktig och nödvändig roll i allt politiskt arbete. De politiska partier utgör härvid inget undantag. Resurser behövs för att organisera verksamhet, få ut budskap och ställa upp i val. Många partier och kandidater är förtrogna med de problem som uppstår på grund av bristande resurser och ojämn fördelning av resurser. Villkoren är utan tvivel skiftande. I begynnelsen är ofta de ekonomiska villkoren förknippade med vilka samhällsgrupper och intressen som bildat partiet, men även vilka intressen som tar ansvar och stöder verksamheten. Det aktiva stödet från medlemmar och sympatisörer tar sig olika former och inbegriper frivilligt arbete, mötesbesök, opinionsbildning och ekonomiska bidrag. Att ge bidrag och ekonomiskt stödja partier och kandidaters politiska verksamhet är en viktig form av politiskt deltagande som inte bör underskattas i en demokrati. Nästan oavsett tidens gång lever också sinnebilden för den goda finansieringen kvar. Den är att små men regelbundna bidrag och avgifter från ett stort antal människor bör finansiera partiers verksamhet (Duverger 1954). Med en sådan gräsrotsfinansiering (medlemsfinansiering) finns enligt detta ideal förutsättningar för utvecklande av goda beroendeförhållanden mellan partiledning och medlemmar. Sådana förhållanden skapar betingelser för att medlemmar får ett betydande inflytande över ett partis inriktning och inte minst politikens utformning. Denna modell för finansiering har också setts som det positiva och det demokratiska alternativet till den s.k. plutokratiska finansieringen där ett partis verksamhet i hög utsträckning finansieras med färre men större bidrag, donationer eller anslag från organiserade intressen. Med den plutokratiska finansieringen följer betydande risker för att partier utvecklar etiskt tvivelaktiga beroenden till mäktiga finansiärer. Även om gräsrotsfinansieringen ännu spelar en viss roll för partier i europeiska länder har den i praktiken för många partier upphört att spela huvudrollen (se t.ex. i Nassmacher ). Förutom bristande förmåga hos medlemmar att med stigande kostnadsutveckling ta på sig ett ökat ekonomiskt ansvar och en med tiden krympande medlemskår har det för många partier blivit svårt att kompensera brist på pengar med frivilliga insatser av valarbetare. En strategi från partiernas sida har då varit att rikta intresset mot de stora bidragen. När inte heller stora privata bidrag funnits att tillgå har i många fall offentliga stöd blivit en viktig problemlösning. De offentliga anslagen har inte enbart varit lösning på mer eller mindre akuta ekonomiska problem utan även en metod att söka lösa andra problem som främst förknippas med plutokratisk finansiering, nämligen ojämn fördelning av resurser och korruption. Olika former av offentliga bidrag har införts i många länder. Särskilt i har den offentliga finansieringen, med någon form av direkt ekonomiskt stöd till partier och valkandidater fått ett starkt genomslag (Pinto-Duschinsky 2002). Offentliga bidrag får inte enbart konsekvenser för resurstillgången. En ytterligare konsekvens är att statens roll och ansvar inom finansieringsområdet påtagligt ökat. Det gäller då inte endast i frågor om fördelning av medel mellan partier utan i hög grad i utvecklandet av strategier för att lösa problem och risker som förknippas med finansieringsfrågan. Offentliga stöd skapar i sin tur nya beroendeförhållanden. Beslutsfattare frestas att ständigt höja anslagen till sina egna partier och därmed också påverka konkurrensförhållandena till partier och kandidater utanför de politiska församlingarna. Politisk korruption var länge förknippad med fattiga utvecklingsländer. Den föreställningen har fått revideras. Avslöjanden om korruption har duggat tätt från olika delar av den demokratiska världen, inte minst från s.k. mogna demokratier i . tycktes länge förskonat, men de senare årens utveckling har varit oroande. Bland annat har korruption och oegentligheter avslöjats med förtroendevalda och tjänstemän inblandade och i några fall har hela politiska eller administrativa ledningar tvingats avgå på nivå. Undersökningar visar att riskzoner för korruption (dvs. områden som karaktäriseras av många tillfällen till korruption, att korrupta erbjudanden är vanliga eller att aspekter som är gynnsamma för korruption är närvarande) i är relativt lika de som finns i andra europeiska länder (se , Partifinansiering – en riskzon för korruption, bilaga 4). Parti- och kandidatfinansiering tillhör riskzonerna för korruption. I flera europeiska länder har de stora korruptions- skandalerna rört den s.k. politiska finansieringen (pengar som används för valagitation men även till partiernas organisationer), medan denna riskzon enbart tangerats för svenskt vidkommande (se bilaga .4) Begreppet politisk korruption täcker ett vidare fält (se avsnitt 8) men brukar innefatta ett utnyttjande av offentlig befattning men också att detta ska gälla för egen . Den definitionen är svår att använda inom partifinansieringsområdet av framförallt två skäl. För det första gäller vinningen knappast den privata sfären utan ett parti eller en kandidat. För det andra så exkluderas kandidater som utmanar politiker som sitter på politiska poster eftersom de inte innehar en tjänst eller uppdrag. Det hindrar ju inte en sådan kandidat att ta mot donationer mot löfte om otillbörligt gynnande i den händelse att han eller hon blir vald (Pinto-Duschinsky 2002). De flesta definitioner av korruption som berör denna riskzon är inriktade på riskerna för hur olika finansieringskällor ska kunna påverka partier och kandidater på ett otillbörligt sätt. Det gäller ytterst skillnaderna mellan en formell skyldighet att handla i allmänintresset och handlingar som i stället syftar till att undergräva allmänintresset (, bilaga 4). Korruptionen inom finansieringsområdet har många ansikten och en rad olika typer av oegentligheter brukar räknas in under beteckningen (Pinto-Duschinsky 2002: 71–72): Politiska bidrag som strider mot existerande lagar inom parti- och valfinansieringsområdet. Det innebär att t.ex. illegala donationer räknas in här. Ett känt exempel är Kohlgate som stred mot tysk partifinansieringslagstiftning. Att partier eller kandidater accepterar pengar i utbyte mot en icke auktoriserad förmån eller löfte om förmån i den händelse som aktören blir vald. Detta torde vara den typ som allra mest förknippas med korruption inom det aktuella fältet. Icke auktoriserat användande av statliga resurser för partipolitiskt syfte brukar också räknas hit. Detta är en form som inte är så ovanlig bland statsbärande partier. Det kan gälla utnyttjande av materiella resurser eller personella statliga tjänster i valkampanjer. Pengar som kommer från korrupta transaktioner som offentliga befattningshavare varit inblandad i slussas vidare till parti eller enskilda kampanjkassor. Här kan självfallet finnas inslag av korruption som innebär att vissa delar av pengarna stoppas i egen ficka. Bidrag från kriminella källor eller källor med tvivelaktigt rykte. Bidrag från kriminell verksamhet, kopplingar till exempelvis knark- och maffiapengar. Användning av pengar för förbjudna syften. Det kan gälla s.k. röstköp där väljare erbjuds gåvor av olika slag men även pengar. Korruption och partifinansiering tycks vara oundvikligt länkade. Partier och politiker har med sin centrala position i det offentliga beslutsfattandet en utsatthet i förhållande till intressen som alltid har behov av att få politiskt inflytande och gehör hos politiska företrädare. Även om man bortser från de mer extrema fallen som syftar till att köpa inflytande, finns fält där relationerna mellan parti och finansiär får ett indirekt och mer sofistikerat utseende. Det kan gälla en aktör som ger ett betydande bidrag till ett parti och därmed förväntar sig att få gehör hos politiska beslutsfattare (1983:52). Detta behöver inte ens vara klart uttalat därför att partiledning eller kandidat söker att förutse tänkbara reaktioner hos sina stora bidragsgivare liksom man söker antecipera väljarnas åsikter. Detta har i amerikanska sammanhang framhållits som en av fördelarna med ett privat finansieringssystem (Heard 1960:94). Riskerna finns dock att denna sensitivitet innebär en begränsning av partiernas handlingsfrihet, att det i vissa lägen kan innebära att ett parti avstår från att föra fram ett förslag av rädsla för att förlora stora bidragsgivare (1964:163). I liksom i andra delar av världen har lagstiftare ökat uppmärksamheten på de problem och risker som parti- och kandidatfinansiering medför. Tendensen är en minskad självreglering och en ökad rättslig reglering inom området. Variationen ifråga om den rättsliga regleringen är dock stor; i vissa fall har det varit fråga om mer genomgripande reformering i andra ytterst begränsade åtgärder. tvingat fram reformer. Andra orsaker har att göra med förändringsprocesser av olika slag. I länder som gått från diktatur till demokrati har utvecklandet av regelsystem inom finansieringsområdet setts som ett led i demokratiserings- och konsolideringsprocesserna. I de s.k. mogna demokratierna har inte minst den ökade politiska medialiseringen, den snabba utvecklingen inom kommunikationstekniken liksom professionaliseringen av valkampanjerna ökat fokuseringen på val och valkampanjer. I sådan konkurrens uppstår lätt en upptrappning av insatta resurser, det som betecknande brukar kallas arms race, vilket även tenderar att öka jakten på de stora bidragen. Den inriktning som valts på reformerna hör först och främst samman med vilka problem man sökt att lösa. Bristande resurser, ojämn fördelning av resurser mellan partier och kandidater, stigande valkostnader har exempelvis berett vägen för olika former av offentliga stöd eller restriktioner av skilda slag som syftar till att få bättre kontroll på kostnadsutvecklingen. I andra reformer har behovet av etiska regler, insyn och öppenhet varit vägledande bland annat utifrån argumenten att partierna innehar en central roll i det politiska systemet, att väljaren ska kunna få veta vem eller vilka som stöder ett parti eller en kandidat. En nödvändig förutsättning för att åstadkomma detta är att se till att det blir öppenhet och insyn i partiernas och kandidaternas finansiering. I länder som upplevt korruptionsskandaler med efterföljande förtroendekriser har man ofta tvingats till åtgärder av starka opinioner. Även här blir det nödvändigt att tillse att öppenhet och insyn blir möjlig. För detta krävs någon form av rapportering, ibland har lagstiftarna även infört regler om namngivande av bidragsgivare eller allehanda restriktioner för att både ge och ta emot bidrag. Härtill kommer mer eller mindre rigorösa kontroll- och sanktionssystem (se närmare kapitel 9). Det finns även ett ökat internationellt samarbete inom ramen för FN, och EU för att åstadkomma mer av gemensamma riktlinjer inom finansieringsområdet, reglering som ska skapa förutsättningar för öppenhet och insyn i partiers och kandidaters ekonomiska transaktioner och därmed förhindra och bekämpa korruption (se närmare kapitel 10). Offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter Regeringen har i propositionen Demokrati för det nya seklet aviserat ett initiativ för att förbättra insynen i finansieringen av politiska partiers politiska verksamhet och personvalskampanjer. Enligt den bedömning regeringen då gjorde talade starka skäl för att insynen i dessa fall bör regleras genom lagstiftning (prop. 2001/02:80 s. 115). De skäl som anfördes i propositionen för ökad insyn och öppenhet i finansieringen tog i huvudsak sin utgångspunkt i personvalsreformen eftersom frågan om en sådan offentlighet härigenom hade fått en än större aktualitet. Följande skäl anfördes. För att kunna bedriva en effektiv kampanj för ett personval fordras ofta stora ekonomiska resurser, och det är då särskilt viktigt att insyn och öppenhet råder om finansieringen. Väljarna har ett berättigat krav att kunna använda sådan information som underlag för sina ställningstaganden. Öppenhet är ett sätt att stärka det politiska systemets legitimitet och förebygga korruption.