sou · GSB354 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och barn – och familjeminister Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå en samlad statlig organisation, som på ett effektivt och slagkraftigt sätt kan bistå regeringen och övriga aktörer i arbetet med att genomföra den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000: 79 bet. 1999/2000:SoU14 rskr. 1999/2000:240). , generaldirektör för , förordnades till särskild utredare. Som sekreterare i utredningen förordnades , organisationskonsult samt , utvärderare. Som experter i utredningen förordnades , avdelningschef, , , utvecklingschef, utbildnings- stöd, samt , kanslichef, . Som sakkunniga i utredningen förordnades från , ämnesråd, , , enhetschef, , , departementssekreterare, , samt , förbundssekreterare, . Utredningen, som antagit namnet Handisam – utredningen om handikapppolitisk samordning, får härmed överlämna sitt betänkande Handikappolitisk samordning – organisation för strategi och genomförande (SOU 2004:54). Utredningens uppdrag och arbete ................................ Mål och arbetsområden ................................................ Statliga myndigheters ansvar........................................ Ekonomi och administration ....................................... Organisation och resurser............................................ 3.3.1 verksamhet i stort......... Organisation och resurser............................................ Styrning och samordning ............................................. Två andra tvärsektoriella politikområden ............................... 4.4.1 Ansvar och roll för staten gentemot andra Utredningens förslag och överväganden ........................ Övergripande samordning av handikappolitiken ................. 6.2.2 Andra statliga myndigheter samt andra aktörer........ 6.2.3 Rollfördelning inom den gemensamma Den nya myndigheten............................................................ Samordning av sektorsansvar ..................................... Ekonomi- och administrationsstöd ........................... Nya HI:s uppgifter och roll............................................... 6.4.2 Finansiering av det nya institutet .............................. 6.4.3 Organisatoriskt samband mellan den nya myndigheten och det nya institutet........................... Konsekvenser för HO ........................................................... uppgifter – alternativa lösningar..... 6.6.1 Framtida organisation, generella utgångspunkter .... 6.6.2 Överväganden relaterade till respektive alternativ.... Kommittédirektiv (Dir 2003:94).................................................... för arbetsliv och socialvetenskap Tillgänglighet för studenter med funktionshinder vid Högre Utbildning Nedan följer först utredningens förslag och bedömningar i samman- fattning. Därefter följer en kort sammanställning av de viktigaste utgångspunkterna för utredningen med bland annat beskrivningar av nuvarande organisationsstruktur. De generella principiella grundperspektiven i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken har varit utgångspunkt för utredningens arbete. De förslag och överväganden som presenteras skall därför ses i relation till dessa grundprinciper. Den nya organisationsstruktur som utredningen föreslår skall främja de processer och det arbete som krävs för att grund- principerna skall kunna få full genomslagskraft. Förslagen till förändring har vidare som yttersta syfte att bidra till en förändrad statlig organisationsstruktur som ur ett över- gripande perspektiv kan främja handikappolitikens genomförande genom en strategisk kraftsamling på att effektuera målen i handlingsplanen. I mina förslag har jag utgått från vilka uppgifter och roller jag anser att den förändrade statliga organisationsstrukturen skall kunna ta ansvar för. Genom den föreslagna nya organisationsstruk- turen skall följande roller och uppgifter etableras, säkerställas och utvecklas a.Strategisk uppgift och roll överblick över hur målen i den handikappolitiska handlings- planen uppnås ansvara för insatser på en strategisk övergripande nivå tolka handikappolitikens övergripande mål med underlag från utvärderingar påverka prioriteringar och val av forskning kontinuerlig och aktiv dialog med brukarorganisationerna. vilket främst innebär att samordna sektorsmyndigheterna och andra statliga myndigheter. vilket bland annat innebär att initiera och organisera tvärsektoriella utvärderingar samt att analysera genomförda sektorsvisa utvärd- eringar och identifiera behov av insatser. vilket innebär att i förhållande till statliga myndigheter, kommuner, landsting och övriga aktörer initiera främjandeinsatser, bygga upp ett kunskapsinriktat nätverk och förmedla kunskap samt utforma normerande rekommendationer (allmänna råd). vilket innebär att stödja och bistå olika myndigheter, kommuner, landsting och andra aktörer i deras insatser för ökad delaktighet för personer med funktionshinder. Det finns ett behov av ökad samordning mellan olika statliga aktörer inom det handikappolitiska området i syfte att på ett effektivare sätt bidra till ökad delaktighet och jämlikhet för personer med funktionshinder. Min bedömning är att den strategiska, samordnande och utvärderande rollen i princip bör hållas åtskild från den genomförande. Den organisationsstruktur som föreslås har därför två ben: en ny myndighet med en övergripande, strategisk, samordnande och utvärderande roll, och en genomförande- organisation som bland annat utvecklar och tillhandahåller efter- frågade tjänster. Denna genomförandeorganisation utgörs av ett ombildat . Den pådrivande rollen kan dock behöva bedrivas kopplat såväl till den nya myndigheten som till det ombildade HI. Navet i den nya organisationsstrukturen föreslås vara den nya myndigheten. som har den strategiska, samordnande, utvärderande och normerande rollen. Den pådrivande rollen skall främst utföras i samarbete med den genomförande/kvalitetssäkrande organisationen. Genom den föreslagna organisationsstrukturen för funktions- hindrades delaktighet lyfts uppgifterna från Tillgänglighetscentret vid till en ny organisationsstruktur. Därmed elimineras den risk som finns med nuvarande konstruktion, innebärande att HO:s roll att granska myndigheter och TC:s roll att vara stödjande gentemot myndigheterna, upplevs som mot- sägelsefull och otydlig. Sisus bemötandearbete föreslås överföras till den nya organisations- strukturen. Utredningen gör bedömningen att det fortsatta arbetet med bemötandefrågor inte är beroende av en fortsatt organisa- torisk anknytning till Sisus uppdrag med fördelning av statsbidrag. Bemötandearbetet bör föras till den nya organisationsstrukturen vilket skapar förutsättningar för en ökad tydlighet jämfört med dagens organisation. Den föreslagna organisationsstrukturen med den nya myndigheten som nav innebär att möjligheterna stärks för ett ökat samspel mellan – statliga myndigheter och andra aktörer när det gäller att föra arbetet med den nationella handlingsplanen framåt. Vidare menar jag att organisationsstrukturen medför att regeringen ges ökade förutsättningar för att aktivt styra den handikappolitiska utvecklingen. Det är väsentligt att den nya organisationsstrukturen stimulerar och använder de kunskaper och insatser som funktionshindrades egna organisationer har och som de kan utföra. Dessa har därför ett ansvar för att delge sina synpunkter och erfarenheter och staten har ansvaret för att bygga samrådsformer för att möjliggöra detta. Den av mig i detta betänkande föreslagna nya organisationsstrukturen bör både via den nya myndigheten och det nya förändrade institutet på olika sätt främja detta arbete. Rollfördelning inom den nya organisationsstrukturen Genomförandeuppgifter t.ex. i form av utbildning, utvecklings- arbete, utredning m.m. skall inte utföras inom ramen för den nya myndigheten. Av ansvars- och finansieringsprincipen följer att myndigheter eller andra aktörer som i sitt eget handikappolitiska arbete har behov av nya kunskaper eller stöd också bör svara för kostnaderna för insatserna. Min bedömning är att efterfrågan på genomförandeinsatser kommer att öka . Det andra benet i den föreslagna organisationsstrukturen är en aktör som har ett kvalitetssäkrat utbud av genomförandeuppgifter – nya HI. Finansiering av den nya organisationsstrukturen sker dels ur Sisus samt HO:s förvaltningsanslag, dels sker finansieringen från de statsbidrag som ges till nuvarande HI. Av dessa medel föreslår jag att de delar av Sisus och HO:s förvaltningsanslag som används för den nya organisationsstrukturen beräknas utifrån den anslags- förbrukning som skett för bemötandefrågor inklusive THUT vid Sisus samt för Tillgänglighetscentret vid HO. Även de statsbidrag som ges till nuvarande HI ingår i finansieringen av den nya organisationsstrukturen. Uppgifter för den nya myndigheten föreslås vara att: 1.ha en överblick över och följa utvecklingen nationellt sett relaterat till den nationella handlingsplanen 2.lämna underlag för regeringens styrning 3.främja och arbeta pådrivande för att målen i handlingsplanen skall uppnås 4.följa upp och utvärdera utvecklingen avseende funktions- hindrades delaktigt och jämlikhet 5.samordna och stimulera sektormyndigheternas arbete 6.initiera, stimulera och beställa satsningar på –information och kampanjer 7.följa utvecklingen internationellt. Utredningen har övervägt andra organisationsformer som alter- nativ till en ny myndighet, till exempel att lägga uppgifterna på en befintlig myndighet eller en delegation inom . Utredningen har efter övervägande valt att föreslå en fristående myndighet främst för att uppnå en organisatorisk stabilitet och hög kontinuerlig legitimitet. Den nya myndigheten föreslås vara en självständig myndighet under det departement som har ansvaret för samordning av det handikappolitiska arbetet. har även ansvar för den handikap- politiska delegationen. Utredningen föreslår att den nya myndigheten skall inrättas som enrådighetsverk. Skälet är att det finns ett starkt behov av en direkt styrning av myndigheten och att politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Jag föreslår att till den nya myndigheten knyts ett brukarråd med representanter för handikapprörelsen. Detta råd består av de repres- entanter som även sitter som delegater i handikappdelegationen. Min bedömning är vidare att den nya myndigheten bör ha en handikappolitisk förankringsgrupp, om möjligt bestående av de statssekreterare som ingår i Handikappdelegationen. Den nya myndigheten bör besitta stor strategisk förmåga med utvecklingsinriktning och fördjupad utvärderingskompetens. God förtrogenhet med aktuell forskning är angeläget. Stor vikt behöver läggas vid kunskap om statlig och och väl utvecklade kontaktnät på ledande nivåer. Myndigheten behöver också ha en bred och djup kunskap om situation i samhället för personer med funktionshinder samt kompetens om mänskliga rättigheter och diskriminering. Finansiering av den nya myndigheten sker ur de anslagsmedel som disponeras av Sisus för bemötandeuppdraget och av HO för tillgänglighetscentret. Även vissa medel av de statsbidrag som ges till nuvarande HI kan komma att ingå i finansieringen av den nya myndigheten. Min bedömning är att resursbehovet för den nya myndigheten ligger i intervallet 15–. Den nya myndigheten bör lokaliseras till främst på grund av sin stabsfunktion till regeringen, för att underlätta bemanningen med nödvändig kompetens och för att underlätta samarbetet med de nationella brukarorganisationerna. Nya HI:s uppgifter och roll. bör ombildas och få en delvis förändrad roll till att bli ett för funktionshindrades delaktighet. För att markera den förändrade roll nya HI förväntas ha bör man även ändra namn. Den förändrade roll som utredningen föreslår för HI inom ramen för den nya organisationsstrukturen innebär en tyngdpunktsförskjutning från hjälpmedel till design för alla, hjälpmedel i miljö samt tillgänglighet och bemötande. innebär en ökad verksamhet inom utredning/utvecklingsarbete, utbildning, information och rådgivning/konsultation. Institutets roll och ansvar även inom äldreområdet bör lyftas fram och mark- eras genom en stadgeändring i anslutning till att det nya institutet ombildas. Jag vill framhålla att den nya myndighetens samverkan med det ombildade institutet avser genomförande insatser inom ramen för myndighetens arbete med handlingsplanen. Det berör inte direkt HI:s nuvarande verksamheter med direkt bäring på hjälpmedel. Jag föreslår att regeringen tar initiativ till att Hjälpmedelsins- titutet ombildas i enlighet med ovanstående inriktning, fortfarande dock med associationsformen allmännyttig ideell förening. Jag föreslår att staten, via medlemskapet i den allmännyttiga ideella föreningen, tar initiativ till förändrade stadgar innebärande att HI, som prioriterad insats skall genomföra de uppdrag av kvalitets- säkrande karaktär som den nya myndigheten kan initiera enligt ovan. Vidare föreslår utredningen att regeringen som för HI, utser ordförande för nya HI och att man då även bör utse general- direktören för den nya myndigheten att ingå som statens represen- tant i styrelsen för nya HI. Utredningen föreslår också att Brukarråd bör finnas på det nya institutet på motsvarande sätt som på HI. Det nya institutet finansieras dels genom det nuvarande systemet med ett bidrag som lämnas över statsbudgeten till den ideella föreningen, dels genom särskilda projektbidrag på samma sätt som , dels genom ett än mer aktivt uttag av avgifter för exempelvis kompetensutveckling, utredningar och konsultinsatser. När den nya strukturen börjar verka upphör Tillgänglighetscentret vid HO. I och med att tillgänglighetscentret förs från HO till den nya organisationen förändras HO:s roll. Även samordningen av sektorsmyndigheterna förs från HO och likaså de övergripande uppföljningarna av utvecklingen i perspektivet av den nationella handlingsplanen och . HO:s roll blir då än mer koncentrerad till övervakning av diskrimineringslagarna samt till uppdrag i enlighet med lagen om . uppgifter – alternativa lösningar Sisus bemötandearbete föreslås överföras till den nya organisations- strukturen. Information om tillgänglighet (THUT) förutsätts heller inte bedrivas på Sisus. Den verksamhet som då blir kvar är för- delning av statsbidrag till särskilt utbildningsstöd, tilläggsbidrag, korttidsstudiebidrag samt på uppdrag av fördel- ning av förstärkningsbidrag till folkhögskolor. Utredningen konstaterar att huvuddelen av Sisus kvarvarande verksamheter är utbildningsrelaterade. Tre alternativ till organisatorisk lösning för kvarvarande verk- samheter vid Sisus har övervägts: Verksamheterna hålls samman i en egen myndighet, vilket innebär en återgång till det som gällde innan Sisus gavs det s.k. bemötandeuppdraget. Verksamheterna hålls samman men inom en annan myndighet med likartad verksamhet (utbildning, fördelning av statliga medel etc.). Verksamheterna knyts till olika befintliga myndigheter/organisa- tioner med verksamhetssamband genom utbildningsform. Utredningen konstaterar att en uppdelning av Sisus verksamhet efter de olika utbildningsformerna ger det tydligaste verksamhets- sambandet, men att kompetensförluster och personalkonsekvenser kommer att uppstå. Vid den sammantagna bedömningen av lämplig framtida organisa- tionstillhörighet för Sisus kvarvarande verksamheter bör vägas in att Sisus inte endast har att administrera fördelningen av statsbidrag, utan också att följa och utvärdera resp. verksamhet. Sammantaget talar detta för, enligt utredningens bedömning, att kvarvarande verksamhet på Sisus bör hållas samman och föreslås föras till område. Vid en sådan för- ändring kan regeringen ta ställning till vilken myndighet under som lämpligen bör få ansvaret för Sisus kvarvarande verksamhet. Genomförandet av den nationella handlingsplanen för handikap- politiken kan medföra ekonomiska konsekvenser för såväl staten som kommuner, landsting och andra. Dessa konsekvenser är emellertid inte beroende av utredningens förslag. Förslagen till förändring av den statliga organisationen ryms inom ramarna för Sisus och HO:s förvaltningsanslag samt det statliga bidraget till HI. Inga ekonomiska konsekvenser uppkommer därför för staten. Inga påtagliga konsekvenser kan ses av mina förslag, varken för staten, kommuner, landsting eller andra. Utredningen har genomfört kartläggningar av de berörda organisa- tionerna Sisus, HO och HI. Förutom dessa kartläggningar har utredningen också valt att via de nuvarande sektorsmyndigheterna samt via HSO/SRF redovisa synpunkter på nuvarande statlig styrning och samordning. Dessa har även lämnat sin syn på behovet av framtida förändringar. Sisus främjar möjligheterna till utbildning för unga och vuxna med funktionshinder samt verkar för förbättrat bemötande av personer med funktionshinder. Sisus uppgifter beskrivs i sex arbetsområden. Särskilt utbildningsstöd till universitet och högskolor Stöd till omvårdnadsverksamhet vid riksgymnasier för svårt rörelsehindrade ungdomar samt kanslifunktionen till Bemötande, vilket innebär att verka för kompetensutveckling inom offentlig verksamhet när det gäller bemötande Informera studenter om den fysiska tillgängligheten vid landets universitet och högskolor (THUT) HI är en allmännyttig ideell förening med staten, och som medlemmar. verksamhet omfattar sju verksamhetsgrenar enligt nedan: Provning och upphandling, som innebär verksamhet med provning, bedömning och central upphandling av hjälpmedel Forskning och utveckling inklusive standardisering HO har till uppgift att bevaka frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Verksamheten är indelad i två verksamhetsgrenar: Granskning, juridiskt stöd och rådgivning Tillgänglighetscentret är ett nationellt center med uppgift att verka för ett tillgängligt samhälle för personer med funktionshinder. Den statliga sektorn är en primär målgrupp. Samtliga 14 sektormyndigheter och Rikstrafiken har lämnat syn- punkter på hur man ser på samordningen och hur man anser att stöd och samordning bör organiseras och bedrivas fram- över. Sammanfattningsvis har sektormyndigheterna framfört förvänt- ningar på att den nya organisationen ska stödja och främja sektormyndigheternas arbete följa upp och utvärdera ha ett brett kontaktnät bl.a. med överblick över aktörer ge selektivt stöd anpassat till resp. myndighets behov. Handikapporganisationerna har beretts möjlighet att lämna syn- punkter på hur samordningen av den statliga handikappolitiken bör organiseras. Detta har skett i samarbete med HSO och SRF. Det finns förväntningar på att den nya organisationen skall vara ett stöd till regeringen samordna, ge råd och stöd till sektormyndigheterna följa upp och utvärdera vara informationsbank och förmedlare av kunskap vara försedd med tänder eller stimulansmedel nybildas, vara fristående och nytänkande. Den nationella handlingsplanen lägger den ideologiska grunden för hur det handikappolitiska arbetet skall bedrivas. Handlings- planen spänner över alla samhällsområden och markerar att det är hela samhällets ansvar att genomföra dess övergripande mål. I detta ansvar ingår att de åtgärder som skall ske för att uppfylla målen skall finansieras inom ramarna för de reguljära verksamheter som svarar för insatserna mot samhällsmed- borgarna generellt. I arbetet med att åtgärda brister och hinder för delaktighet skall staten vara ett föredöme i sina egna verksamheter. De sektorsmyndigheter som utses av regeringen har ett särskilt ansvar för att de handikappolitiska målen förverkligas inom sina respektive sektorer. Uppdraget att arbeta för ökad kompetens om bemötande är även fortsättningsvis en angelägen uppgift i genomförandet av den nationella handlingsplanen. Sisus har ansvar för detta uppdrag. Insatser för att driva på utvecklingen för att göra samhället tillgängligt och uppdraget att samordna sektorsmyndigheternas arbete är även det fortsatt viktigt för att handlingsplanens mål skall uppnås. Tillgänglighetscentret vid HO ansvarar för dessa uppdrag. HI utgör genom sin ställning som ideell förening med de tre huvudmännen – staten, och Svenska – en samarbetslänk mellan dessa tre viktiga aktörer för genomförandet av handikappolitiken som ett nationellt . Handikapprörelsen utgör genom sitt kontaktnät och sina erfarenheter en resurs på olika nivåer i samhället för sam- verkan med offentliga organ. Regeringens samrådsorgan med handikapprörelsen är Handikappdelegationen. Vid en jämförelse med andra tvärsektoriella politikområden kan inte någon enhetlig modell urskiljas för hur den sektors- övergripande statliga samordningen bör organiseras. En inriktning för den statliga förvaltningspolitiken är fort- gående förändring av myndighetsstrukturen som successiv anpassning till förändrade behov. Omstruktureringar kan behövas för att uppnå enhetlig styrning inom ett politik- område. Den finansiella utgångspunkten för förslag om en förändrad organisationsstruktur för samordning av handikappolitiken är de anslagsmedel som förbrukades för Sisus bemötandefrågor, HO:s Tillgänglighetscentret och de statliga bidragsmedlen till HI. Det finns ett behov av ökad samordning mellan olika statliga aktörer inom det handikappolitiska området i syfte att på ett effektivare sätt bidra till ökad delaktighet och jämlikhet för personer med funktionshinder. A summary of the commissions proposals and assessments can be found below. There is then a short summary of the most important starting points for the commission including a description of the current organisational structure. The overarching basic perspective in the Swedish national action plan for disability policy has been the starting point for the commissions work. The proposals and considerations presented should therefore be viewed in relation to these basic principles. The new organisational structure proposed by the commission shall promote the processes and efforts needed to ensure that the basic principles have the greatest possible impact. Furthermore, the ultimate aim of the proposals for change is to help modify the organisational structure of central government so that it can better promote the implementation of disability policy from an overarching perspective by strategically concentrating resources and efforts to fulfil the objectives in the action plan. I have based my proposals on the tasks and roles I feel this modified central government organisational structure should adopt. The following roles and tasks should be established, safeguarded and developed as a result of the proposed new organisational structure: a)Strategic tasks and roles to provide a staff function to support the government to gain an overview of how the objectives in the disability policy action plan are achieved to take on responsibility for efforts on a strategic overall level to interpret the overarching objectives of disability policy using underlying documentation from evaluations, to influence priority allocation and choice of research to pursue a continuous and dialogue with user organisations. b)Coordinating role primarily coordinating sector authorities and other central government agencies. c)Evaluating role including initiating and organising cross-sectoral evaluations and analysing implemented sector-wise evaluations and identifying the need for measures. d)Promoting role including initiating promotion measures, up a knowledge- oriented network, disseminating knowledge and designing normative recommendations (general guidelines) in cooperation with central government authorities, municipalities, county councils and other actors. e) Supporting and executive role supporting and assisting various agencies, municipalities, county councils and other actors in their efforts to increase participation among people with disabilities. A new organisational structure