sou · GSB349d2 · 2005-01-01 00:00:00 — IU presenterade 1974 sitt slutbetänkande, i vilket tre mål föreslogs.7 Målen parafraserade den slagord och löd: jämlikhet, valfrihet och samverkan (SOU 1974:69:93–96). I sam- verkansmålet betonades särskilt deltagandet. IU skrev bland annat att, [...] invandrarna bör engageras för svenska samhällsfrågor och att det bör bli lättare för dem att aktivt delta i det svenska politiska och fack- liga arbetet (SOU 1974:69:96). En enig riksdag antog målen 1975 (Prop. 1975:26, bet. 1975:InU6, rskr. Vikten av ett aktivt politiskt deltagande har därefter aldrig ifråga- satts, trots att invandrarpolitiken har utretts . Under 1980- talet granskades den svenska invandrarpolitiken bland annat av () och Diskrimineringsutred- ningen (DU) (SOU 1984:55; SOU 1984:58). Invandrarpolitikens mål utvärderades och valfrihetsmålet preciserades i den efterföljande pro- positionen, men i övrigt låg målen fast (Prop. 1985/86:98, bet. 1985/86:KU23, rskr. Invandrarpolitiken omformulerades sedan under slutet . Den kommitté som tillsattes 1994 för att utreda invandrarpolitiken – även den kallad Invandrarpolitiska kom- mittén – föreslog nya målformuleringar för politikområdet, men utan att tona ner vikten av invandrarnas politiska deltagande (SOU 1996:55). I propositionen, 1997, skrev regeringen att: För att den generella politiken skall präglas av den mångfald som finns i sam- hället, bör i princip alla vara med och utforma den och ta ansvar för den. Detta kan ske först om mångfalden återspeglas i samhällets institutioner och i de demokratiska beslutsprocesserna (Prop. 1997/98:16:24–25). Det politiska deltagandet har alltså varit, och är, ett viktigt mål för invandrarpolitiken. Mätt i valdeltagande verkar politiken emellertid ha misslyckats. Valdeltagandet bland utländska medborgare bosatta i har sjunkit sedan rösträttsreformen genomfördes. Valdeltagandet i kom- munalvalet var knappa . Det betraktades då som en den äldre termen för politikområdet – invandrarpolitik – och inte den nyare termen – integrationspolitik. 7 hade emellertid en arbetsgrupp med uppgift att bereda och vidta invand- rarpolitiska åtgärder tillsatts inom ledd av , som senare kom att bli förste generaldirektör. Den tog namnet Arbets- gruppen för invandrarfrågor och kom att vara inflytelserik över invandrarpolitikens utformning (Bjurlöw 1968:289). framgång men det fanns stora förhoppningar att valdeltagandet skulle stiga med tiden (SCB 1977; 1979:107–112). Förhoppning- arna har emellertid inte infriats. – 2002 – var an- delen som röstade i samma väljargrupp (SCB 2003). Valdeltagandet har alltså minskat och denna minskning har pågått (till 1994, se och 1996:44–55). Med tanke på tidsperiodens längd och processens kontinuitet, har det funnits goda möjligheter att observera och dra slutsatser av det minskade valdeltagandet. Problemet har varit välkänt för regeringen och har uppmärksammats i statliga utredningar, bland annat i 1980- och 1990-talens invandrarpolitiska utredningar, stor- stadsutredningarna och i (se t.ex. SOU 1984:58; SOU 1996:55; SOU 2000:1; och 1996; Integrations- verket 2000). Ett tryck har alltså funnits på staten att komma till rätta med det minskade valdeltagandet bland utländska medborgare bosatta i . Deltagandets tyngd inom invandrarpolitiken, politikens magra resultat och processens kontinuitet talar alltså för att olika strategier borde ha prövats av staten för att öka valdeltagandet. Förvånansvärt få för- ändringar av strategin verkar emellertid ha skett. Den institutionella förklaringsmodell som vi kommer att använda ger möjlighet att för- klara detta. Utgångspunkten för modellen är att orsaker till såväl sta- bilitet som förändring bör sökas historiskt. Institutionalismen förut- säger att stabiliserande strukturer och förändrande krafter bryts mot varandra och att det är i detta spänningsfält som politikområdets utveckling avgörs (jfr och 1989; och 1996; Thelen 1999; och 2002). Institutionsbegreppet består av två delar, för det första regler och för det andra handlingsmönster (1986:19). Båda är produkter av en historisk process (jfr Thelen 1999). Reglerna strukturerar relationen mellan individer, olika kollektiva aktörer (t.ex. mellan staten och invandrarföreningarna) och mellan kollektiva aktörer och individer (t.ex. mellan invandrarverket och en individ). De föreskriver vilka rättigheter och skyldigheter aktörerna har. Detta innebär bland annat att institutionens hierarki anges av reglerna. Någon aktör, i vårt fall till exempel regeringen, kan vara överordnad de övriga aktörerna och därmed ha befogenheter som andra aktörer saknar. Kapitel 6 Statens väljarskola 155 kan i sin tur vara två olika saker: dels rutinmässigt agerande, vilket innebär att en aktör oreflekterat till exempel vidtar samma åtgärd som tidigare; och dels så kallad lämplighetslogik, vilket syftar på den logik som gör att en aktörs handlingar inte styrs av vilken effekt aktören tror att en viss åtgärd har utan istället styrs av vad aktören tror är lämpligt att göra givet dennes position.8 Handlingsmönstren kommer till ut- tryck dels genom de medel som används och dels genom det sätt på vilket de används (och 1989:kap. 2). Vi anser att en strategi kan likställas med en institution så som den definieras ovan: den reglerar aktörernas roller och ger upphov till handlingsmönster. Utifrån denna modell kommer vi alltså att försöka förklara varför statens strategi för att öka valdeltagandet bland utländ- ska medborgare har sett ut på ett visst sätt. För att klargöra reglerna för politikområdet har vi undersökt hur olika aktörers roller definierats av staten och hur relationen mellan olika kollektiva aktörer har sett ut. Det har rört sig främst om statens relation till myndigheter, kommuner, partier och organisationer. För att fastställa handlingsmönster har vi studerat vilka medel staten använt för att påverka valdeltagandet. Teoretiskt antas institutionens grundläggande mönster, det vill säga innehållet i strategin, etableras vid ett formativt moment (Collier och Collier 1991; Skocpol 1992; 1992; Thelen och Steinmo 1992). Efter det formativa momentet är utveckling i en särskild rikt- ning sannolik, i enlighet med då fastställda regler och handlings- mönster (Pierson 2000b). Vår uppmärksamhet kommer därför särskilt att riktas mot de perioder då politiken etablerats eller omformuleras, för att se om det finns stöd för antagandet om ett formativt moment (jfr Pierson 2000b; Thelen 1999; Ikenberry 1994; Buthe ; och 2002). Det som gör utvecklingen beroende av de inledande vägvalen, det formativa momentet, kan sammanfattas i begreppet återkoppling. I denna process finns olika mekanismer som gör institutionen starkare (Pierson 1993:623–628, 2000a:252–253). Dessa kan grovt delas in i två typer som vi kallar vanemekanismer och kostnadsmekanismer. Vanemekanismerna förstärker institutionen genom att dess effekt, till exempel olika policymedel, bekräftar och därmed legitimerar institu- 8 Rutinmässigt och oreflekterat handlande anpassas till såväl regler som handlings- mönster. Sådant agerande kommer också ske utan motstånd och uppfattas som legi- timt. Aktörer inom en institution kan emellertid bryta mot hela eller delar av såväl regelverket som handlingsmönstren. Den handlingen kommer (om den inte är ett rent misstag) att vara överlagd, den kommer att möta motstånd och uppfattas som mindre legitim (och 1991:30–31). tionen (Collier och Collier 1991:27–39). Så länge detta sker ifrågasätts inte institutionens utformning. Ju går ju mer självklar ter sig den rådande ordningen för aktörerna. Om vanemekanismen bryts riskerar emellertid institutionen att bli obsolet (2002:28–32; och 2002:9). Kostnadsmekanismerna har elabore- rats med hjälp av begreppet increasing returns. Idén bakom meka- nismen är att vissa investeringar är bortkastade om en ny väg väljs, och på grund av det kommer utvecklingen inom ett område fortsätta i den riktning som påbörjats. De aktörer som investerat i en viss ut- veckling har incitament att inte agera utanför de uppsatta ramarna (Pierson 1993:623–628, 2000a:252–253). De två kanske svåraste problem som vi kommer att ställas inför är dels att avgöra om en förändring av strategin överhuvudtaget var möj- lig – kanske fanns bara en viss uppsättning aktörer och medel, vilken prövades redan från början – och dels att avgöra när en strategiföränd- ring har ägt rum. Båda problemen är ett resultat av att vi har för få jämförelsepunkter. Ställda inför det första problemet, att försöka avgöra om en annan strategi var möjlig, kommer vi att föra kontrafakt- iska resonemang för att göra våra tolkningar trovärdiga (Przeworski 1995:17–19). På så sätt blir det möjligt att identifiera den utgångs- punkt som strategin vilade på och vilka potentiella alternativ som stod till buds. När det gäller det andra problemet är det svårt att slå fast exakt var gränsen går mellan en strategiförändring och en taktisk förändring inom samma strategis ramar (jfr 2002). Vårt kriterium för att avgöra om en strategiförändring har ägt rum har emellertid varit att antingen handlingsmönstren eller reglerna ska ha förändrats. Med utgångspunkt från förklaringsmodellen är det troligaste resul- tatet att ingen förändring ska ha skett av den strategi staten använt för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare. Det mönster vi förväntar oss utifrån modellen är ett formativt moment då statens stra- tegi läggs fast, och därefter att i stort sett samma regler och handlings- mönster återupprepas, val efter val. Inför valet ska alltså samma strategi ha använts som inför valet om modellen ska få fullständigt stöd. Kapitel 6 Statens väljarskola 157 Statens strategi för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare, 1976–2002 har strategin vilat på utgångspunkten att särskilda insatser krävs för att utländska medborg- are ska utnyttja sin rösträtt. Sådana insatser har också vidtagits men med varierande tyngdpunkt och omfattning. Framställningen är indelad i fem avsnitt. Den inleds med en analys av när strategin formuleras första gången. Därefter följer tre perioder, 1976–1979, 1980–1993 och 1994–2002. En ny period markerar att något slags förskjutning har ägt rum. Avslutningsvis analyseras hela . förutsatte att den nya väljargruppen avvek från övriga väljare genom bristande kunskaper om det svenska samhället och genom att medlemmarna i gruppen hade svårigheter att ta till sig information på svenska. Det fanns alltså behov av att särskilda insatser riktades till gruppen enligt utredningen. Genom denna problem- formulering utgick strategin från att riktade informationsinsatser var av central betydelse för att uppnå ett högt valdeltagande bland de nya väljarna (SOU 1975:15:118). För att utbilda väljarna om det svenska samhället och de polit- iska skiljelinjerna krävdes, enligt utredningen, två typer av informa- tionsinsatser. Dels objektiv samhällsinformation, för vilken stat och kommun skulle vara huvudansvariga, och dels politisk information för vilken de politiska partierna skulle ansvara. Informationen skulle framställas såväl på svenska som på de större invandrarspråken och förmedlas till väljargruppen via ett flertal olika kanaler (Prop. 1975/76:23, bet. 1975/76:KU25, rskr. I utredningens förslag gavs () en central roll. Verket skulle ansvara både för produktion och spridning av sam- hällsinformation. Dessutom skulle det samordna och främja informa- tion från media, kommuner och de politiska partierna. () skulle ansvara för att valteknisk information framställdes och distribuerades. De två statliga verken förutsattes samarbeta om sam- hällsinformationen, och utredningen lämnade konkreta förslag för hur detta arbete skulle gå till. sammanställas i en broschyr, översättas till 14 invandrarspråk och distribueras till samtliga utländska medborgare som fyllt . ansågs väl lämpad för detaljerad information och () och () sågs som viktiga kanaler för att nå ytterligare spridning. RSV uppmanades till exempel att utnyttja tv-programmet för valteknisk information och uppmanades att diskutera med om regional- radioverksamheten kunde utnyttjas för lokalt baserad information. Andra åtgärder som föreslogs var bland annat utnyttjande av särskilda invandrarspalter i den fackliga pressen samt annonsering (SOU 1975:15:118–127). Utöver åtgärder i de statliga verkens regi uppmanades kommuner och landsting att framställa lokalt baserad information och utredning- en föreslog att ett ekonomiskt stöd skulle ges till de politiska partierna för ökade informationskostnader i samband med arbetet med att nå den nya väljargruppen (SOU 1975:15:126). Tydliga riktlinjer gavs alltså angående vilka aktörer som borde engageras samt hur utformning och spridning av informa- tion borde gå till. Redan innan reformen rotts i hamn slogs strategin fast. Strategins regler etablerades i utredningen genom att relationen mellan de olika aktörerna fastställdes. Dessa innebar att såväl insatsmässigt som i relation till de övriga aktörerna gavs en särskilt viktig roll, men utan att hierarkiskt ordnas ovanför de övriga aktör- erna. Verket tilldelades rollen som informationsproducent såväl som samordnare och pådrivare. Strategins handlingsmönster etablerades genom de medel som föreslogs där utredningens förslag känneteckna- des av en tydlig koncentration på informationsinsatser och stor detalj- rikedom när det gällde utformning och spridningen av denna. driver på: 1976–1979 I enlighet med förslag blev den aktör som hade det huvudsakliga ansvaret. Myndigheten hade tidigt engagerat sig i frågan i samband med grundlagsberedningen och ställt sig posi- tivt till en rösträttsreform. Verkets uppdrag i samband med det första invandrarvalet utformades av en statlig ledningsgrupp i form av pro- jekt baserade på rösträttsutredningens förslag, vilket kom att innebära Kapitel 6 Statens väljarskola 159 att inför valet framför allt verkade som informationsprodu- cent och distributör.9 Den huvudsakliga uppgiften var att tillsammans med bland andra kommuner och landsting sprida allmän samhällsinformation (SOU 1975:15:119). Broschyren ABC om val, som innehöll allmän och lättillgänglig samhällsinformation, översattes till 14 olika språk och distribuerades i en miljonupplaga. Ett så kallat basmaterial fram- ställdes och distribuerades till invandrarorganisationer, kommuner, landsting och bibliotek. Vidare utarbetades ett studiematerial som underlag för studieförbundens studiecirkelverksamhet samt några andra slags material, bland annat affischer och en så kallad Språk- nyckel (SOU 1984:11:94; 1976:44).10 gav ut ett specialnummer om reformen på 14 olika språk som distribuerades till 300 000 personer. I specialnumret fanns både allmän information om valet och en presentation av de politiska partierna (1976; 1977:33). Den valtekniska informationen, som RSV ansvarade för, spreds genom en broschyr och genom tv-sändningar (RSV 1976; 1977:78). bedrev vidare utåtriktad verksamhet, bland annat genom tolk- seminarier och regionala rösträttskonferenser.11 Som förberedelse för valet anordnandes även ett provval i och under valdagen inrättades en tolkservicecentral med kapacitet att översätta från ett trettiotal olika språk (1976:44). På eget initiativ beviljade också projektstöd till invandrarorganisationer för så kallad röst- rättsverksamhet (1976:35; 1977b; 1977:82). Efter valet utvärderades de involverade aktörernas insatser av såväl som fristående forskare. Resultaten visade att insatserna på sina håll varit omfattande men också att frågan om enskilda personer nåtts av insatserna varit beroende av bostadsort och språkgrupp (1977b; 1977). Kommuner och landsting hade i varierande utsträckning engagerat sig i det lokala arbetet och informationen på de mindre språken hade varit bristfällig. Vad gällde partiernas insatser 9När riksdagsbeslutet fattats tillsattes en ledningsgrupp i kommundepartementet för att planera insatserna. Ledningsgruppen bestod av representanter från regerings- kansliet, RSV, , (), kommun- och lands- tingsförbunden samt de fem riksdagspartierna. Insatserna finansierade genom sär- skilda medel från kommundepartementet och senare genom anslag beviljat av riks- dagen. Se också anslagsframställning (1976:45). 10Språknyckeln var ett sätt att försöka uppnå enhetlighet vid översättning av termer och begrepp i samband med rösträttsinformationen. 11En informationsvecka på i genomfördes till exempel med syfte att nå samtliga av företagets anställda invandrare (1977b:47). hade de presenterat sig med handlingsprogram och valbroschyrer på invandrarspråk där de tog upp frågor som antogs vara av intresse för invandrare (1977a; SIV1977b; 1977). slutsats var att reformen kunde betraktas som en framgång men att särskilda ansträngningar måste göras så länge val- deltagandet bland röstberättigade utländska medborgare var lägre än bland svenska medborgare. Uppfattningen var att invandrargrupperna så långt möjligt borde få information på det egna språket (1977b; 1977a:25). betonade sålunda rollen som informationsför- medlare men efterlyste även medel för att möjliggöra för invandrar- organisationer och politiska partier att öka sina insatser.12 Inför nästa val – 1979 – utökades de statliga medlen till såväl stat- liga myndigheter som politiska partier och invandrarorganisationer för att bedriva särskilda informationsåtgärder riktade till invandrare (1979a:34).13 SIVs insatser i samband med detta val bestod huvud- sakligen i produktion och distribution av informationsmaterial samt av rådgivning till och samordning av andra aktörers valinformation. Ett basmaterial likartat det från föregående val distribuerades av och (RSV 1977:25; 1979c:44–45). Kortare program med allmän samhällsinformation och valteknisk information centralproducerades för lokalradion (SOU 1984:11:96). gav på nytt ut specialnummer, ett med information från myndigheterna och ett med partipolitisk information. Även invandrarorganisationernas medlems- tidningar gav ut valnummer, vilket finansierades genom det speciella projektstödet.14 Arbetet i samband med dessa val kännetecknades av SIVs centrala ställning som planerare, informationsförmedlare, pådrivare och utvär- derare. De övriga aktörerna – kommuner, invandrarorganisationer, politiska partier – var beroende av hur agerade i rollen som på- drivare när de genomförde sina insatser, inte minst för att de saknade egna ekonomiska medel. Perioden –1979 visade att de regler som formulerades av strukturerade relationen mellan de relevanta aktörerna. Inledningsvis syntes inga problem med denna rollfördel- 12RSV fick medel till den valtekniska broschyren och för informationsinsatser genom SR. De politiska partierna tilldelades extra resurser för politisk information till invandrare. fick extra medel för att kunna stödja särskilda insatser av invandrar- organisationerna (SOU 1984:11). 13SIV betonade särskilt betydelsen av ett sådant stöd i samband med utvärderingen av val. 14Särskilda ansträngningar gjordes även för att nå invandrare med lässvårigheter genom ett seriehäfte som med hjälp av bilder beskrev vad rösträtten och valet innebär. Kapitel 6 Statens väljarskola 161 Strategin förstärktes genom SIVs utvärdering av insats- erna val. Utvärderingens slutsatser innebar att strategins legitimitet ökade eftersom insatserna bedömdes ha varit framgångs- rika och den världsbild som strategin baserades på bekräftades. års val fortsatte aktörerna att agera enligt de handlingsmönster som etablerades 1976. Förhoppningar om partier och projekt: 1980–1993 När insatserna efter valet utvärderades drog delvis andra slutsatser än de gjort efter valet . betonades att effekten av skriftlig information endast i samband med valen inte var särskilt stor. Verket kritiserade också kommunerna och de politiska partierna för bristande engagemang. Det räcker inte för partierna att bara komma ut med information på invandrar- språk före valet, för att sedan glömma invandrarnas existens till nästa val. Troligen skapar ett sådant kontaktsätt mer misstroende än intresse för politiken (1979b:146). Insikten att den centralt distribuerade skriftliga informationen inte givit önskad effekt gjorde att förespråkade en mindre mängd information från de andra aktörerna – invandrarorganisationerna, de politiska partierna, kommunerna och landstingen – och att den infor- mationen skulle ges kontinuerligt och inte enbart vara koncentrerad till valen (1979b:147). Denna slutsats förstärktes av att utvärder- ingar av projekt med uppsökande verksamhet och muntlig information visade goda resultat (SOU 1984:11:97). Verket drog slutsatsen att dess egen funktion som informationsförmedlare borde tonas ner och att ansvaret borde lyftas över på de övriga aktörerna. menade att en huvuddel av informationen till invandrarna borde ges av de politiska partierna och att det statliga stödet borde anpassas för detta syfte (1981). ifrågasatte sin egen överordnade roll i förhåll- ande till övriga aktörer och försökte därmed förändra den strategi som formulerat genom att påverka reglerna. Vid folkomröstningen om kärnkraft hade även utländska medborgare bosatta i rösträtt (SFS 1980:7). tilldelades extra medel för informationsinsatser. Liknande insatser som vid kommunalval genomfördes, om än i minskad omfattning på grund av att riksdagsbeslut fattades sent (SOU 1984:11:79, 97; 1980:70). SIVs planering års val präglades av den omvärdering som inletts val. Rollen som informationsförmedlare tonades ner och överlämnades till de politiska partierna, utan att dessa erhöll några utökade resurser för detta ändamål från statligt håll. Istället minskades det statliga stödet avseende särskilda informations- insatser till invandrare till de politiska partierna något inför valet , från åtta till (SOU 1984:11:98). Inte heller invandrarföreningarnas projektbidrag för valinsatser stärktes. Anslaget kvarstod oförändrat men med den nyformulerade ambitionen att en större andel skulle användas till lokala projekt (Regleringsbrev för avseende ). SIVs förändrade hållning kring hur verksamheten borde bedrivas gav därför i praktiken inte på något håll märkbart avtryck, mer än i form av en krympning av insatserna från centralt håll. Ett informa- tionsmaterial liknande det som använts vid de tidigare valen fram- ställdes i minskad omfattning: SIVs ABC om val och RSVs val- tekniska information slogs samman och gavs ut som ett special- nummer av (SOU 1984:11:100). hade liksom vid tidigare val kontakter med radio och tv. Såväl riks- radion som lokalradion sände extra program med partipolitiska debatt- er på de större invandrarspråken (1981:81). Ett specialnummer av med partipolitisk information gavs också ut igen. Invandrarorganisationernas projekt var inriktade på uppsökande verksamhet, men det förekom även valmöten med information och debatter samt projekt riktade till kvinnor (SOU 1984:11:101). ståndpunkt att huvudansvaret för informationen måste tas av de politiska partierna och att massmedierna mer än tidig- are borde utnyttjas som informationskanal formulerades åter efter valet . års val ansåg verket att huvuduppgiften var att initiera informationsinsatser av partier och massmedier samt att ge praktiska råd i samband med dessa (1983:83–84). Verket yrkade inte längre på något särskilt projektbidrag till invandrarorganisationerna för lokalt informationsarbete i samband med valen, utan uppmanade istället staten att generellt öka verksam- hetsbidragen till invandrarorganisationerna (1983:83–84; SOU 1984:11). SIVs förhoppning var att information skulle förmedlas till de röstberättigade utländska medborgarna från partier, invandrar- organisationer, kommuner och i medier. Det skulle ha inneburit en förskjutning av aktörernas roller så att den inledningsvis formulerade strategin skulle ha förändrats. I praktiken kom det emellertid att inne- bära att omfattningen av SIVs verksamhet minskade utan att de övriga aktörernas verksamhet förstärktes i motsvarande utsträckning. Kapitel 6 Statens väljarskola 163