sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Likaså kostnaden för djupförvar inklusive FoU/FUD. Det amerikanska transportsystemet tar nästan dubbelt så stor andel i det amerikanska systemet, vilket kan förklaras av landtransporter och längre transportavstånd. Vår mycket översiktliga kostnadsjämförelse tar inte hänsyn till kärnkraftverkens art (tryckvatten- eller kokarreaktorer), storlek eller drifttid, och inte heller mängden kärnavfall som en korrekt jämförelse borde göra. Dock bör vi kunna säga att prognoserna för rivning av kärnkraftverk ligger högre i , medan prognoserna för övriga delar av systemet ligger lägre. Att det skulle före- ligga några markanta stordriftsfördelar i det ungefär tio gånger så stora amerikanska systemet framgår inte. För att kunna göra en kostnadsskattning behöver man en ritning och plan att utgå ifrån. Det gäller både djupförvar och rivning av kärnkraftverk. Om denna plan inte visar sig stämma så kan det komma att krävas förändringar. Nya ritningar och planer måste tas fram och de medel som har lagts ned på att ta fram den gamla planen kan delvis komma att visa sig vara bortkastade. En sådan situation kan uppstå t ex om kraven för att få ta i bruk ett slutlager skärps. Kostnadseskalation kan också uppstå om det när man har börjat riva ett kärnkraftverk visar sig att man måste göra förändringar i planerat rivningsförvarande, kraven för rivning skärps eller att man underskattat tids- och resursåtgången. Sådana överraskningar brukar visa sig redan i början av anläggningsprojekt och drabba det första i en serie av likartade projekt. Risken för kostnadseskalation är alltså störst för rivningen av det första kärnkraftverket. Det bör finnas en läreffekt även vid rivning av kärnkraftverk på så sätt att både kostnaden och osäkerheten i kostnaden för rivning avtar i och med att fler verk rivs. Till följd av att rivning sker så efter avställning kan dock den situationen inträffa att samtliga 12 svenska reaktorer är avställda, eller snart kommer att bli avställda, när det första kärnkraftverket rivs. Det finns då ingen möjlighet att låta de som konsumerar kärnkraftsel betala eventuell kostnads- eskalation. Ett sätt att reducera denna risk vore att riva ett av kärn- kraftverken tidigt för att på så sätt få fram tillförlitligare kostnads- underlag. Om vi går över till att jämföra kostnadsutvecklingen för de amerikanska och svenska systemen blir skillnaderna betydligt större. Kostnadsprognoserna för det svenska systemet ligger på ungefär samma nivå som 1982, eller 1,lägre (egentligen 3,lägre), som det amerikanska systemet kan beräknas ha eskalerat med i fast penningvärde, förmodligen av- sevärt mer om vi jämförde med prognoser gjorda 1982. Se tabellerna 1 och 10. Jämförelser är svåra att göra eftersom inte räknar i fast penningvärde. I det svenska systemet har slutkostnadsprognosen för de poster som avser system som har tagits i drift kraftigt justerats ned (transportsystem och SFR) eller i stort motsvarat prognos (CLAB). De poster som har börjat eskalera är framför allt SKB adm. FoU/FUD, samt i viss mån även rivning av kärnkraftverk. Den förra kostnadsposten bör inrymma mycket av de kostnader som i det amerikanska systemet avser kostnaden för att certifiera och ta i drift ett slutlager, vad som i har be- nämnts site characterization program. Denna kostnadspost har i det amerikanska systemet erfarit mycket stor kostnadseskalation. Från –292 för tre slutförvar , via ,3 miljarder (se tabell 10) till ,5 miljarder . Att räknar i löpande penningvärde kan endast förklara en del av denna stora kostnads- eskalation. Man kan säga att det inte var som man i hade utarbetat en realistisk plan för slutförvar som kunde ligga till grund för en realistisk kostnadsskattning. har Yucca försenats 20–, från idrifttagande 1998 till kanske 2020. Teknologin, människorna och sättet att göra kalkyler verkar vara likartade. Skälet till att det amerikanska projektet drabbats av större kostnads- och tidseskalation måste därför sökas i det organisatoriska kontextet. Varför det amerikanska men inte det svenska projektet har drabbats av kostnadseskalation är oklart, men några observationer kan framföras. För det första måste de amerikanska kalkylerna gjorda ha varit mycket ogenomarbetade. Det verkar vara först som man i tar fram en genomarbetad kostnads- skattning i klass med SKB:s kalkyl eller Scandpowers kalkyl . Ett annat förhållande som kan ha bidragit till att de svenska prognoserna låg nära dagens nivå redan i slutet av 1970- talet kan ha varit att det då förelåg incentiv att fondera medel efter- som de fonderande bolagen erhöll skattekredit på fonderade medel. I princip var det därigenom skattemyndigheten som reglerade av- sättningarnas storlek. Låt oss så gå över till frågan om det svenska kärnavfallsprojektet är ett anläggnings- eller utvecklingsprojekt; Om det bygger på känd teknologi eller förutsätter forskning och utveckling för att ta fram ny teknologi? SKB:s kostnadsredovisningar förmedlar ett intryck av att projektet bygger på känd teknologi och att de tekniska pro- blemen är kända och lösta. T ex kan vi om slutförvar av långlivat avfall läsa: För att inte i oskälig grad inteckna framtida teknikutveckling bör slutförvar och barriärer baseras på känd och beprövad teknik eller teknik, vars utveckling till ett tillämpningsstadium väl kan överblickas. (SKBF, 1982, s. 18) SKB:s arbete med forskning, utveckling och demonstration (FUD) syftar till att ta fram nödvändiga kunskaper, underlag och data för att förverkliga slutförvaringen av använt kärn- bränsle och annat långlivat radioaktivt avfall. har SKB sammanställt och redovisat en säkerhets- analys, SR 97, som visar att förutsättningarna för att enligt KBS- 3-metoden bygga ett säkert djupförvar för använt kärnbränsle i svensk granitisk berggrund är mycket goda. Sammanfatt- ningsvis konstaterades att det i SR 97 inte framkommit några omständigheter som innebär att förvaring enligt KBS-3- metoden skulle ha avgörande brister vad avser krav på säkerhet och strålskydd. Som en konsekvens av detta har SKB i samband med framtagandet av PLAN 2001 beslutat att alternativa metoder inte längre skall inkluderas bland variationerna vid analys av den kalkylmässiga effekten av oplanerade händelser (beräkning av tilläggsbeloppet). [Kommentar: Tilläggsbeloppet uppgår till 11,5-12,av grundbeloppet vid konfidensgrad och 18,8–20,vid konfidensgrad.] (SKB, 2003, s. 20) SKB:s uppfattning delas av tidigare statliga utredare som i SOU (1994:107) drog följande slutsatser om de framtida kostnaderna för avfallshantering och rivning: Åtgärderna inom avfallshanteringsprogrammet baserar sig i väsentlig utsträckning på känd teknik. Detta medför att kostnadsberäkningar för det planerade systemet kan genomföras med tämligen god tillförlitlighet. De översiktliga granskningar som vi låtit göra av de av SKB beräknade kostnaderna visar också att kostnadsuppskattningarna bedöms vara rimliga, möjligen med undantag för rivningskostnaderna. (SOU, 1994:107, s. 238) Denna bild kontrasteras bjärt av den bild som genom ger av det amerikanska kärnavfallsprojektet. Där har det länge framhävts att slutförvar av långlivat radioaktivt kärnavfall är ett stort forsknings- och utvecklingsprojekt. Se t ex figur 10. Växande summor har satsats på forskning och utveckling. av framtagandet av en site characterization plan för hade dokumentationen vuxit från 300 till 5.000 sidor (, 1987). Forsknings- och utvecklingsarbetet har SOU 2004:125 Underlagsrapport 3 tagit än förutsett och detta har lett till att anläggnings- arbetena har försenats och fördyrats. Trots dessa utvecklings- insatser anses den tekniska osäkerheten fortfarande hög: The uncertainties related to barriers revolve largely around the longevity of the waste containers that would be used to isolate the wastes. currently expects that these containers would be constructed with a nickel-chromium alloy that would isolate the wastes from the environment for more than 10,000 years. Minimizing uncertainties about the container materials and the predicted performance of the waste containers over this long time period is especially critical because DOEs estimates of the repository systems performance depend heavily on the waste containers, regulations and EPAs health and safety standards. . A interim report by the panel found no evidence thus far to rule out the use of the proposed container materials but noted that significant work is needed to substantiate the technical basis for predicting the stability of these materials. The report also stated that the uncertainty about the containers long-term performance probably could be reduced substantially through further experiments and analysis. The uncertainties related to the physical characteristics of the site involve a wide variety of issues. According to officials, while some of these issues have been and are continuing to be studied by , remaining uncertainties include the faulting and fracturing of the repository rock over time; the flow of water through the heated portion of the repository; the flow of water through the saturated and unsaturated zones of the repository under natural (prerepository) conditions; the stability of the repository under natural conditions, heated conditions, and conditions involving seismic events; the movement of radioactive material through the repository in the event of a release of this material; the effect of volcanic activity on the repository; and the combined effects of heat, water, and chemical processes in and around the tunnels where the waste containers would be placed. (, 2002, s. 9) Det är svårt att utifrån SKB:s och GAO:s rapporter uttala sig om kärnavfallsprojektets karaktär men det finns en hel del som talar för att detta inte är ett vanligt anläggningsprojekt, utan ett anlägg- ningsprojekt med betydande inslag av forskning och utveckling. För det första finns det inte någon prototyp som kan ligga till grund för design och kostnadsskattningar. Liknande anläggningar är under uppförande i andra länder där kärnkraft finnes, men det kommer ännu att dröja innan någon av dessa anläggningar kan tas i drift. Och några driftserfarenheter som kan bekräfta gjorda antaganden om hur länge slutdeponering kan erbjuda säkert förvar lär vi ännu få vänta på. För det andra består en bety- dande del av kostnaden för att ta ett första slutförvar för långaktivt avfall i drift av forskning och utveckling. I det amerikanska programmet för cite characterization i grova tal . Och för det tredje anges det amerikanska projektet vara ett utveck- lingsprojekt kring vilket betydande tekniska osäkerhet fortfarande kvarstår. Slutsatsen måste bli att det rör sig om ett anläggnings- projekt med betydande inslag av forskning och utveckling. Varför SKB och ger så olikartade bilder av respektive kärnavfallsprojekts karaktär kan vi endast spekulera i. Det kan hänga samman med att man i det svenska projektet valt att bygga på beprövad teknik, som det uttrycks, och att man i istället valt att utveckla ny teknik. Om så är fallet är vi tillbaka till frågan i vad mån det svenska projektet har en karaktär av utvecklingspro- jekt. Det kan också hänga samman med projektens organisering. Det svenska projektet drivs av ett aktiebolag, , ägt av de svenska kärnkraftsproducenterna. SKB producerar de årliga rapporter som här har studerats därför att det enligt lag åligger dem att redovisa kostnaderna för kärnavfallsprojektet till myndigheterna, och kan man tillägga, visa att man har teknik och förmåga att genomföra projektet. I ligger SKB:s uppgift på (). På grund av domstolarnas starka ställning i det amerikanska systemet kan det för finnas ett intresse av att på papper fästa och offentliggöra alla osäkerheter som projektet är behäftat med för att undvika framtida stämningar. Om det osanno- lika inträffar kan man säga: Vi har redovisat detta men ingen har reagerat. Det statliga måste dessutom vara berett att ta på sig ansvaret för slutförvaret långt efter det att det av kärnkrafts- industrin ägda SKB har lämnat över detta ansvar på den svenska staten. Vi har alltså ett system i vilket det kan finnas starka incita- ment för att framhålla alla utfall som kan tänkas inträffa och ett i vilket motsatsen föreligger. Detta skulle kunna vara en förklaring till de olika bilder som ges av förekomsten av osäkerheter i de två systemen. 9.3.4Några faktorer som kan påverka den framtida kostnads- utvecklingen En faktor som talar emot framtida kostnads- eskalation är att det inte föreligger någon tidspress. SKB har haft och kommer att ha mycket god tid på sig att både utveckla kunskap internt och att identifiera och förvärva extern kunskap. Det bör ge förutsättningar för att finna bra tekniska och kostnadseffektiva lösningar. Studier av t ex satsningar på nya affärsområden visar att företag som med framgång har genomfört sådana projekt i egen regi har tagit på sig för att planera sina projekt. Det har gett dem tid att observera och lära sig förstå den affärslogik som gäller i den nya branschen innan de har skridit till verket. I konkur- rensutsatt industri råder dock av marknadsmässiga skäl ofta tids- press på så sätt att det är viktigare att snabbt etablera sig på den nya marknaden än att vänta till dess att man har tillgång till information om och kan välja den ur teknisk och ekonomisk synpunkt bästa lösningen. Någon sådan tidspress föreligger inte i detta fall. Den framtida prisutveckling oklar och outredd. Vid så långsiktiga projekt som det här är frågan om kommer insatsvarornas relativ- prisutveckling att påverka utfallet. Om vi tror på höjd levnads- standard innebär det att lönekostnadens andel av total kostnad vid oförändrad teknologi kommer att öka, och att maskinkapacitet kommer att bli billigare. I realiteten kommer förmodligen den tekniska utvecklingen att göra att vi har tillgång till maskiner som kan göra samma arbete som till betydligt lägre kostnad. Ett förhållande som har förändrat förutsättningarna för att prognostisera den framtida prisutvecklingen för kapital, tjänster och varor är den förändring som landet genomgår från nationalstat till EU-medlemskap med fria gränsöverskridande rörelser för kapital och tjänster. kunde SKB utgå ifrån svenska förhållanden för att prognostisera framtida löne- nivåer. Om man ska prognostisera framtida priser kan det kanske vara bättre att utgå ifrån att svensk lönesättning kommer att anpassa sig till vad som gäller i angränsande länder och EU. Det är svårt att se att långsiktigt ska kunna upprätt- hålla en kraftigt avvikande lönestruktur och beskattningssystem i ett gränslöst . Risken för kostnadsdrivande förändringar. Såsom har framgått av genomgången av studier av kostnadsavvikelser brukar långa plane- rings- och genomförandetider innebära att projekt på grund av externt initierade förändringar blir dyrare. Vissa projekt blir billigare, men de flesta blir dyrare. Förändringar kan bidra både till att höja och sänka kostnaderna, men i genomsnitt tenderar föränd- ringar att bidra till kostnadseskalation. Skälet till att projekt som tar att genomföra tenderar att drabbas av kostnadseskalation är att kraven på projektet förändras eller finansieringen instabil. Vi såg hur stora vatten- kraftprojekt hade blivit dyrare därför att vatten- kraftstationerna hade omoptimerats till det faktum att oljepris- höjningarna hade gjort vattnet mer värdefullt under projektens genomförandetid. På samma sätt kan man vara tvungen att göra förändringar i produktutvecklingsprojekt därför att efterfrågan har förändrats eller för att matcha lanserade konkurrerande produkter. Förändrade marknadsförutsättningar och ryckig finansiering hade i flera av de refererade studierna bidragit till kostnadseskalation, och i IT-projekt bidrog förändringar i krav- specifikationen till kostnadseskalation. Beställarna av mjukvara kunde i utgångsläget inte specificera exakt vad den nya mjukvaran skulle kunna utföra. Eftersom marknaden i konkurrensutsatt industri förändras snabbare än teknologin tenderar långa anlägg- ningstider oftare att leda till kostnadseskalation, än motsatsen, och ju mer medel som har lagts ned på projektet desto dyrare kan för- ändringarna komma att visa sig bli. I kärnavfallsprojektet är förutsättningarna något annorlunda. De externa krafter som kan initiera större förändringar är de krav som tillståndsgivande myndigheter ställer på verksamheten. Om kraven på de behållare som långvariga avfallet ska förvaras i, utformningen av slutförvar eller hur man får gå tillväga vid rivning av kärnkraft- verk skärps eller förändras kommer detta att driva upp slutkostna- den. Denna risk bör dock vara mindre i det svenska prövningsför- farandet genom att stor vikt läggs vid att tidigt förankra de tekniska lösningar som väljes genom ett omfattande samrådsför- farande. Detta samrådsförfarande bör ge SKB goda förutsättningar att tidigt förutse och ta hänsyn till de krav som vid den framtida tillståndsprövningen kommer att ställas på programmet från till- SKB har genom sin höga kunskapsnivå sannolikt också möjlighet att även påverka utformning av standards. Förhållandena är annorlunda i det amerikanska systemet där utförare och tillståndsgivare är mer väl separerade. Det svenska sättet att kontrollera och förankra kärnavfallsprojektet bör ge ut- föraren större möjlighet till båda anpassning och påverkan. Sedan kan naturligtvis förändringar i den design kärnavfalls- projektet har initieras även av andra skäl såsom att det senare visar sig att de tekniska lösningar som har valts och som man har varit överens om inte uppfyller de krav som man har ställt upp. Om detta upptäcks sent kan det visa sig mycket kostsamt. Åt motsatt håll verkar teknisk utveckling. Om vi jämför med industrianläggningar med lång ekonomisk livs- längd såsom pappersmaskiner och kemiska fabriker finns det flera exempel på att anläggningarna inte skulle ha varit lönsamma att driva några decennier efter driftstart om inte vid investeringstill- fället okända tekniska innovation hade tillkommit som gjort det möjligt att höja produktionen eller att producera produkter av högre kvalitet. Utan tekniska innovationer, okända vid beslutstill- fället, och löpande produktivitetsförbättringar, som balanserar ut långsiktigt sjunkande produktpriser skulle många långsiktiga inve- steringar bli olönsamma. Att det kan föreligga sådana positiva kostnadseffekter vid både kärnkraftproduktion och omhänder- tagande av utbränt kärnbränsle framgår även av SKB:s redovis- ningar: angavs effekten för landets 12 kärnkraftsaggregat till 9.430MW; till 10,040MW, dvs. en ökning med 610MW. Det motsvarar ungefär ett aggregat av Barsebäcks- aggregatens storlek. Livslängden för en rektor angavs 1982 till , med en genomgripande renovering vid . SKB har uppföra ett mellanlager för använt kärnbränsle (CLAB). Detta lager byggdes för en lagringskapacitet på ca bränsle men genom införandet av nya lagrings- kassetter har kapaciteten i samma lager senare kunna höjas till , en kapacitetsökning om till förmodligen en relativt låg kostnad jämfört med ursprunglig in- vesteringsutgift. Den mycket långa genomförandetiden bör ge goda möjligheter att tillvarata produktivitetsförbättringar och teknisk utveckling, om inte förändrade standardkrav och olämpliga teknikval nödvändig- gör förändringar som helt kommer att äta upp de vinster som teknisk utveckling kan ge. Dock, den långa planerings- horisonten är i sig själv alltid en osäkerhetsfaktor. Ingen kan med säkerhet säga vilken teknik som finns för att deponera eller upparbeta använt kärnbränsle när djupförvaret för långlivat kärn- avfall är i drift, vem som står som ägare till dagens svenska kärn- kraftsoperatörer, om det till dess har skett ytterligare en allvarlig kärnkraftsolycka av typ Tjernobyl, eller hur opinionen och de politiska partierna då ser på kärnkraftteknologin. Vi behöver bara dra oss till minnes vad som har hänt för att konstatera att det kan vi inte. Vi kan inte förutsäga alla tekniska innovationer, sociala och politiska förändringar som kan komma att ske under en så . Varje plan med en så lång tids- horisont måste vara behäftad med stor osäkerhet; osäkerhet för händelser som vi inte kan förutse eller vars sannolikhet förefaller oss mycket låg. Vad gäller kärnavfallsprojektets karaktär så är det ytterligare en aspekt som behöver beröras nämligen huruvida bör agera pionjär eller imitatör på kärnavfallsmarknaden. Västvärldens kärn- kraftsländer har valt olika strategier för när man ska ta i drift ett slutförvar för långaktivt avfall. Se tabell 13. och av- såg 1994 att ta i drift sina slutförvar respektive 2010. I båda fallen drivs utvecklingen på av politiska beslut och målsätt- ningar som stipulerar ett snabbt utvecklande och idrifttagande av slutförvar. och har valt att vänta med att ta i drift ett slutförvar till 2030 respektive senare än 2040. I fall påverkat av att man har valt att upparbeta an- vänt bränsle före slutförvar. Övriga europeiska stater siktade på 2020 eller . Vad gäller så talade man som tabell 13 avser om att inte börja riva sina kärnkraft- verk förrän efter det att de hade avställts (, 1994). I de flesta länder torde tidpunkten för när slutförvar ska ske ha varit dikterad av tekniska överväganden, och politiska målsätt- ningar och beslut. Frågan när ett slutförvar bör tas i drift är dock inte bara en teknisk och politisk fråga, utan även en ekonomisk fråga. T.ex. angav SKB 1982 kostnaden för en senareläggning av alla slutförvarsanläggningar med till 9.440 miljoner i penningvärde . Den höga kostnaden för en senareläggning motiveras av att avfallet måste mellanlagras . Det bör kanske i detta sammanhang tillfogas att kostnaden för mellanlagring har justerats ned . Om kostnaderna för mellanlagring talar för ett tidigareläggande, så finns det flera faktorer som talar för en senareläggning. Att säkerställa ett system för slutförvar som kan för- hindra spridning av radioaktivt material i berggrunden har visat sig vara en stor utmaning och ett stort forsknings- och utvecklings- projekt. Som framgick av Kleins lärhastighetshypotes kan osäker- heten om var slutkostnaden för ett sådant projekt kommer att stanna inte helt reduceras ex ante. Det har kostat och kommer att kosta stora summor att utveckla, utprova och certifiera ett slut- lager, och det är ännu osäkert vad det kommer att kosta att ta i drift ett sådant lager. bedrivs det utvecklingsarbete parallellt i de flesta kärn- kraftsländer, och eftersom kunskapsspridningen programmen emellan förmodligen är omfattande är det billigare att köpa, än att utveckla den kunskapen. Ett skäl för att vara pionjär är att tidigt skapa sig en position på marknaden, men det argumentet kan inte gälla för i detta fall. Stora kärnkraftsländer såsom , , och bör med sina större ekonomiska resurser och hemmamarknader ha bättre förutsättningar att lyckas skapa sig en position på en eventuell framtida exportmarknad för kärnavfallsteknik. Ett viss kunskapsnivå är nödvändig för att kunna identifiera och upphandla ny teknik, men den kunskapen lär redan nu finnas. En senareläggning ger tid att observera och lära av det utvecklingsarbete som bedrivs världen över, som osäker- heten om slutkostnaden blir lägre om man kan upphandla känd teknik istället för att utveckla okänd teknik. Frågan är om nu- varande tidsplan är den ekonomiskt mest kostnadseffektiva. I ett vidare perspektiv kan man konstatera att tidsplanen varken i eller i andra kärnkraftsländer har bestämts av några beräk- ningar och sökande efter en optimal ekonomisk tidpunkt för ned- läggning och rivning av kärnkraftverk, eller byggande och ian- språkstagande av slutförvar, utan av andra överväganden. I alla fall har inte några sådana beräkningar presenterats vare sig i det svenska eller amerikanska material som här har studerats. Kärnkraftsproduktion är speciell på så sätt att verksamheten ger upphov till stora negativa restvärden för rivning av uttjänta kärn- kraftverk, omhändertagande av rivningsavfall, utbränt kärnbränsle