sou · GSB350 · 2005-01-01 00:00:00 — I artikel 28 erkänns barnets rätt till utbildning. Enligt samma artikel skall konventionsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att säker- ställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är fören- ligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med konventionen. Vidare stadgas att inget barn får utsättas för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende (artikel 16) och att konven- tionsstaterna skall skydda barnet mot alla former av utnyttjande som kan skada barnet i något avseende (artikel 36). innehåller också särskilda bestämmelser om barn med funktionshinder. I artikel 23 erkänner konventionssta- terna att ett barn med fysiskt eller psykiskt handikapp bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerstäl- ler värdighet, främjar självförtroende och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället. övervakar konventionens efterlevnad. I sina kommentarer över andra rapport till kommittén (1997) uttryckte kommittén sin oro över det ökade antalet händel- ser av rasism och främlingsfientlighet och delade regeringens oro att nuvarande lagstiftning om bl.a. olaga diskriminering inte var tillräckligt effektiv. Regeringen uppmuntrades att fortsätta den an- givna vägen och förändra lagstiftningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att motverka rasism och främlingsfientlighet så att barn skyddas mot alla former av diskriminering. Kommittén upp- märksammade också problemet med mobbning i skolan och upp- manade regeringen bl.a. att vidta åtgärder för att förebygga mobb- ning i skolorna.5 konvention mot diskriminering inom undervisningen En konvention som särskilt tar sikte på utbildningsområdet är konvention mot diskriminering inom undervisningen. Den ratificerades av 1969. I en inledande artikel i konven- tionen definieras uttrycken diskriminering och undervisning. Härefter anges vilka fall som – om de är tillåtna i en stat – inte an- ses utgöra diskriminering i konventionens bemärkelse. Artiklarna 3–7 innehåller en uppräkning av de konkreta åtgärder som staterna har att vidta för att uppfylla konventionens bestämmelser. Enligt artikel 3 i konventionen förbinder sig fördragsslutande stat bl.a. att ändra varje författningsbestämmelse eller förvaltningspraxis som innebär diskriminering inom undervisningen. Med diskriminering avses varje åtskillnad, uteslutning, begränsning eller fördel på grund av ras, färg, kön, språk, religion, politiska eller andra åsikter, natio- nellt eller socialt ursprung, ekonomiska villkor eller börd, vars syfte eller verkan är att omintetgöra eller inskränka likställighet inom undervisningen. Den initierade ett arbete inom FN i syfte att få till stånd internationella regler om funktionshindrades rätt till full delaktighet och jämlikhet. antog standardregler om grundläggande rättigheter för personer med funktionshinder. Reglerna, som inte är juridiskt bin- dande men som är avsedda att vara normbildande och utgöra grund för moraliska och politiska beslut i medlemsstaterna, innehåller tydliga principiella ståndpunkter när det gäller rättigheter, möjlig- 5 Se tredje rapport till för barnets rättigheter s. 31 f. heter och ansvar. Reglerna anvisar även konkreta förslag hur en stat kan undanröja hinder för personer med funktionsnedsättningar och för hur ett tillgängligt samhälle kan skapas. I standardreglerna som är 22 stycken, finns ett antal huvudområden för delaktighet på lika villkor, bl.a. tillgänglighet (regel 5) och utbildning (regel 6). I regel 6 fastslås att staterna erkänner principen om lika möjligheter till utbildning för barn och vuxna med funktionshinder och att den skall vara en integrerad del av den ordinarie utbildningen. Special- undervisning kan i vissa fall övervägas för att tillgodose behovet av utbildning, men målet är då att förbereda för en undervisning i det ordinarie skolsystemet. Salamancadeklarationen om principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever i behov av särskilt stöd antogs av den inter- nationella konferensen om specialundervisning som 1994 arrange- rades av och . Den uttrycker uppfattningar hos deltagarna i konferensen men har ingen rättsligt tvingande inne- börd. I deklarationen betonas att skolorna skall ge plats för alla barn oavsett deras fysiska, intellektuella, sociala, emotionella, språkliga eller andra förutsättningar. Elever i behov av särskilt stöd skall, enligt deklarationen, ha tillgång till ordinarie skolor som sät- ter barnets behov i centrum och utgår från barnets behov. 2.2Skolans ansvar mot elever 2.2.1Statliga och kommunala skolor Här skall till en början behandlas det ansvar för skada tillfogad skolelever som kan åläggas det allmänna – kommun, landsting, sta- ten – såsom huvudman för skolverksamheten. Vad som kommer i fråga är då skadestånd enligt reglerna i skadeståndslagen (1972:207; SkL). Skadeståndsskyldighet enligt den lagen är grundad på uppsåt eller oaktsamhet – vållande – hos den ansvarige själv eller hos annan som denne svarar för. De lagrum som här är av intresse är framför allt 2 kap. 1 § samt 3 kap. 1 och 2 §§. I 2 kap. 1 § sägs att den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada skall ersätta skadan. Skadeståndsregeln gäller alltså inte s.k. ren förmögenhetsskada, sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada (se definitionen i 1 kap. 2 §). Av 2 kap. 2 § framgår, att ansvar för ren förmögenhetsskada i dessa sammanhang krävs att skadan vållats genom brott, och enligt 2 kap. 3 § skall den som allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära er- sätta den skada som kränkningen innebär. – De nämnda paragra- ferna har här intresse närmast med tanke på möjligheten att skada orsakats genom ett oaktsamt beslut eller handlande av någon som företräder det allmänna såsom organ för detta, t.ex. kommunfull- mäktiges ordförande. Normalt lär emellertid skada vållas genom beslut eller åtgärder av någon myndighet som bestämmer om skolans verksamhet eller av dess personal. Enligt 3 kap. 1 § skall den som har arbetstagare i sin tjänst ersätta dels personskada eller sakskada som arbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten, dels ren förmögen- hetsskada som arbetstagaren i tjänsten vållar genom brott, dels skada på grund av arbetstagaren kränker någon annan på sätt som anges i 2 kap. 3 § (dvs. allvarligt kränker någon genom vissa brott) genom fel eller försummelse i tjänsten. Detta ansvar gäller även staten, kommun eller landsting såsom arbetsgivare. Som framgår förutsätts också här för ansvar för ren förmögenhetsskada och för kränkning att skadan vållats genom brott. Om person- eller sak- skada har förekommit, räcker det däremot att konstatera att skadan bevisligen vållats genom fel eller försummelse i tjänsten. Innebörden av fel eller försummelse skall behandlas nedan på tal om 3 kap. 2 §. Vad angår kravet att skadan skall ha vållats i tjänsten kan sägas, att arbetsgivaren normalt svarar för vad en ar- betstagare gör på arbetsplatsen såvida inte det är fråga om helt oförutsebara handlingar som inte har något att göra med hans ar- betsuppgifter. Vid skada utanför arbetslokalen krävs vanligen ett närmare samband med arbetsuppgifterna för att det skall vara fråga om ett handlande i tjänsten. I särskild grad gäller detta när arbets- tagaren uppsåtligen vållar skada, t.ex. genom misshandel.6 Inom skolverksamheten lär 3 kap. 1 § kunna bli aktuell framför allt när en elev lider personskada – eleven kanske misshandlas eller mobbas av kamrater på grund av bristande tillsyn eller liknande för- summelser från skolans sida. Som personskada räknas också skada 6 Se härom prop. 1972:5 s. 479 ff, och , Skadeståndsrätt, 6 uppl. 2000 avsnitt 17.2 och 17.3 med hänvisningar samt och , Skadeståndslagen. En kommentar (2002) s. 80 ff. på elevens psykiska hälsa.7 Man kan också tänka sig att lärare eller annan personal kränker elever genom brottslig gärning, t.ex. ofre- dande eller förtal. Egendomsskador och rena förmögenhetsskador lär ha mindre betydelse i detta sammanhang. Ett särskilt, något strängare ansvar för det allmänna stadgas i 3 kap. 2 §. Staten eller en kommun (varmed likställs bl.a. landsting) skall ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse i myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar, samt skada på grund av att någon annan kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutöv- ning. Här gäller alltså ett utvidgat ansvar för sådana ekonomiska förluster som räknas som ren förmögenhetsskada. När en elev lider sådan skada, t.ex. genom fördröjd skolgång, är det alltså betydel- sefullt om skadan vållats vid myndighetsutövning. Paragrafen innebär också en annan utvidgning av ansvaret i för- hållande till 3 kap. 1 §, nämligen i sådana fall där myndighetsutöv- ning anförtrotts åt någon utanför den statliga eller kommunala or- ganisationen; gör sig denne skyldig till ett fel eller försummelse vid myndighetsutövningen, svarar det allmänna för uppkommen skada på samma sätt som om den skyldige varit stats- eller kommunalan- ställd (jfr uttrycket verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar). Bestämmelsen skulle kunna uppfattas så, att kommunen blev ansvarig också för verksamhet i fristående skolor när det gäller myndighetsutövning beträffande elever som är skol- pliktiga i kommunen; i så fall skulle ansvaret också gälla fel eller försummelse av annan kommun där sådana elever får gå i skolan. Ett så långtgående ansvar har dock aldrig ansetts föreligga. Elevens kommun lär bara svara för kontrollen över att skolplikten fullgörs, i övrigt lär ansvaret vila på huvudmannen för den skola där felet begåtts. – Däremot lär en kommun stå kvar som ansvarig när un- dervisningen uppdragits till annan på entreprenad. De frågor som framför allt får intresse, när en elev tillfogas skada i en skolas verksamhet, är dels vad som utgör myndighetsutövning, dels när fel eller försummelse förekommit. Med myndighetsutövning menas i detta sammanhang sådana be- slut eller åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. En myndighet bestämmer över den enskildes rättigheter eller skyldigheter eller 7 Jfr situationen i NJA 2001 s. 755, särskilt JR skiljaktiga motivering. ingriper med faktiska åtgärder i den enskildes förhållanden utan att denne har rätt att motsätta sig den. Det typiska är alltså den enskil- des beroendeställning i förhållande till myndigheten. Skolelever är typiskt sett i en sådan beroendeställning när det gäller exempelvis intagning, betygssättning eller disciplinära åtgärder från skolans sida. Själva undervisningen utgör däremot inte myndighetsutöv- ning. Det räcker emellertid för att 3 kap. 2 § skall bli tillämplig att ska- dan vållats vid myndighetsutövning; det skadegörande handlan- det behöver bara ha visst närmare samband med myndighetsutöv- ningen. Om exempelvis en skolmyndighet fattar ett i och för sig korrekt beslut beträffande en elev men glömmer att ge eleven före- skrivet meddelande om beslutet eller ger meddelandet ett missvi- sande innehåll, har sålunda felet inte begåtts genom själva beslutet men i sådant samband med detta att skadan anses vållad vid myn- dighetsutövning. Och om skolan underlåter att ingripa för att skydda en elev mot mobbning eller liknande trakasserier, anses eventuella fel också begångna vid myndighetsutövning.8 Vad angår den förutsättningen för skadestånd, att fel eller för- summelse förekommit, innebär det ett krav på vållande – uppsåt eller oaktsamhet – i det allmännas verksamhet. Bevisbördan ligger här på den skadelidande. Frågan om fel eller försummelse före- kommit skall bedömas objektivt och från den enskildes synpunkt; det avgörande blir vad den enskilde rimligen kunnat begära från det allmännas sida. Har en myndighet inte uppfyllt detta krav, förelig- ger fel eller försummelse. Sådana personliga ursäkter för den fe- lande tjänstemannen som otillräcklig utbildning eller bristande er- farenheter fritar inte det allmänna från ansvar. Av betydelse är här vilken typ av fel det är fråga om. Om en för- fattningsbestämmelse eller en bindande myndighetsföreskrift inte iakttagits, kan det allmänna i allmänhet inte undgå skadestånds- skyldighet, knappast heller om man åsidosätter ett tydligt prejudi- kat som visar hur myndigheten skall handla. Är det däremot fråga om en besvärlig juridisk tolkningsfråga eller en skönsmässig pröv- ning lär bara uppenbart oriktiga bedömningar medföra ansvar. Oacceptabla dröjsmål från en myndighets sida att agera i ett ärende lär också i allmänhet medföra skadeståndsskyldighet, möjligen med 8 Jfr NJA 2001 s. 755. Se vidare om innebörden av vid myndighetsutövning , a.a. avsnitt 26.3.3 och , a.a. s. 88 ff, 95 ff. undantag för fall då dröjsmålet beror på en resursbrist som inte det allmänna kan lastas för.9 Efter dessa linjer får man bedöma en skolas handlande mot en elev. Har skolan och dess personal gjort vad som rimligen kunnat fordras i den aktuella situationen utan att kunna förhindra skada, klarar sig skolans huvudman från ansvar.10 Vad särskilt gäller diskri- minering från skolans sida, lär beslut och åtgärder av detta slag normalt vara att betrakta som fel eller försummelse; det förutsätts då att man på skolans sida varit medveten om att den diskrimine- rade intog en särställning och att inte handlandet av särskilda skäl varit försvarligt. Vad angår skadeståndets storlek, finns regler om personskada, som här inte skall närmare återges, i 5 kap. 1–5 §§ SkL. Ersättning för kränkning behandlas i 5 kap. 6 § SkL. Där föreskrivs att ska- destånd i sådana fall bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens art och varaktighet; man skall då särskilt beakta om handlingen haft förnedrande eller skändliga inslag, varit ägnad att framkalla allvarlig rädsla, riktat sig mot någon med särskilda svårig- heter att värja sin personliga integritet, inneburit missbruk av ett beroende- eller förtroendeförhållande eller varit ägnad att väcka allmän uppmärksamhet. Som synes är det flera av dessa faktorer som kan tänkas bli tillämpliga när elever utsätts för mobbning av andra elever eller trakasserier från lärares sida. – Av det föregående framgår att det enligt 2 kap. 3 § fordras en allvarlig kränkning genom vissa brott för att skadestånd skall utgå. Som sådan kränk- ning anses regelbundet bl.a. sexual- och våldsbrott. Om den skade- lidande genom att börja ett slagsmål provocerat ett brottsligt handlande, t.ex. våld, ofredande eller ärekränkning, som inte är oproportionerligt allvarligt i förhållande till provokationen, anses den skadelidande i sådan grad ha gett upp sin personliga integritet att kränkningen inte bör bedömas som allvarlig.11 Har den skadelidande varit medvållande till sin skada kan ska- deståndet jämkas – vid personskada dock i princip bara om med- vållandet är grovt (se 6 kap. 1 § SkL). Bl.a. vid ren förmögenhets- skada kan däremot skadeståndet nedsättas efter skälighet så snart den skadelidande varit oaktsam. När det gäller skadestånd för kränkning är medvållandeparagrafen inte tillämplig; om medvållan- 9Se närmare om det sagda , a.a. s. 91 ff med hänvisningar. 10I NJA 2001 s. 755 ogillades skadeståndstalan av sådana skäl. Rättsfallet behandlas närmare nedan (avsnitt 5.2) 11Se , a.a. s. 60 f med hänvisning till vissa lagmotiv. det består i provokation kan det dock som nämnt utgöra ett skäl att helt ogilla skadeståndskravet. 2.2.2Ansvar för fristående skolor Som framgår av det föregående lär en kommun inte ansvara enligt 3 kap. 2 § för fel eller försummelse i fristående skolors verksamhet, även när det gäller skolpliktiga elever i kommunen. I stället vilar ansvaret på den fristående skolan på grund av dess rättsförhållande till eleven. I allmänhet blir det då fråga om ett kontraktsförhållande till denne; även när en förmyndare slutit avtal om skolgången lär eleven anses vara kontraktspart. Enligt allmänna kontraktsrättsliga regler svarar den som driver skolan för fel och försummelser begångna av skolans ledning och dess personal gentemot eleven. Skadeståndsansvaret omfattar per- son- och sakskada samt ren förmögenhetsskada; vad angår kränk- ning, är ansvaret inskränkt till vissa brott på samma sätt som före- skrivs i 2 kap. 3 § och 3 kap. 1 § SkL (se ovan). I den mån skolan anlitar självständiga medhjälpare för undervisningen på grund av entreprenadavtal eller liknande, lär den i regel svara för medhjälpa- rens handlande i anslutning till uppdraget. Frågan vad som utgör fel eller försummelse – vållande – torde bedömas på motsvarande vis som då det gällde ansvar för det all- männa. Man får ställa väsentligen samma krav på fristående skolor och dess personal som på kommunala skolor av motsvarande slag. Jämkning på grund av medvållande är möjlig enligt samma regler som gäller för det allmännas ansvar. Skollagen (1985:1000) innehåller regler om det offentliga skolvä- sendet för barn och ungdom – förskoleklassen, , gym- nasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan. Vidare regle- ras där förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, fristående skolor av olika slag som drivs av enskilda, riksinternatskolor och andra sär- skilda utbildningsformer, vuxenutbildning, vuxenut- bildning för utvecklingsstörda, svenskundervisning för invandrare Utanför lagens område faller en rad speciella utbildningsanstalter, bl.a. folkhögskolor.12 I skollagen föreskrivs beträffande utbildning för barn och ung- dom bl.a. att verksamheten skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och att var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egen- värde och respekt för vår gemensamma miljö; särskilt skall den som verkar inom skolan främja jämställdhet mellan könen samt aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden (1 kap. 2 §). Genom bestämmelsen marke- ras att alla vuxna i skolan har en skyldighet att ingripa mot krän- kande behandling. Vidare ställs krav på ett förebyggande arbete i skolan. I motiven understryks att varje form av kränkande behand- ling mellan elever eller mellan elever och vuxna är helt otillåten och helt strider mot de grundläggande värden som gäller; det är en självklar rättighet för barn att slippa mobbas och det är vuxensam- hällets ansvar att ge barn den rättigheten. Mobbning, våld och ra- sism får aldrig accepteras. Vidare framhålls att även sexuella trakas- serier måste betraktas som en allvarlig form av kränkande behand- ling och att trakasserier på grund av sexuell identitet är lika ofören- ligt med respekten för andra människors värde.13 Rörande utbildning för vuxna innehåller lagen motsvarande före- skrifter (1 kap. 9 §). I skollagen saknas materiella bestämmelser om åtgärder mot ele- ver som uppträder störande eller missköter sig på annat vis. Enligt 3 kap. 11 § får disciplinär åtgärd mot en skolpliktig elev avse ele- vens närvaro i skolan, dock endast i ringa omfattning. Vad som av- ses är utvisning för återstoden av en lektion och kvarhållande efter skoldagens slut. Möjligheter att avstänga en stö- rande elev från skolan är borttagen . I motiven framhölls att problem som sammanhänger med brister i en elevs uppförande i regel kan lösas av skolans personal genom samtal med eleven och andra metoder som inte har karaktär av disciplinära åtgärder.14 Närmare regler om disciplinära åtgärder finns i skolformsför- ordningarna, olika för grundskole- och gymnasieskolnivåerna. På båda håll blir det fråga om en upptrappning av åtgärderna stegvis. 12En rad sådana speciella utbildningar nämns i författningskommentaren till 2 § förslaget till lag om förbud mot kränkningar av elever. – Angående särskilda utbildningsformer som faller under skollagen, se närmare 10 kap. 13Se om det sagda Skollagen med kommentarer (2002) s. 2002 f med redogörelse för uttal- anden i paragrafens förarbeten. 1985/86: 10 s. 60 f. För del gäller att en elev som uppträder olämpligt eller gör sig skyldig till en mindre förseelse skall uppmanas att ändra sitt uppförande; om detta inte hjälper skall läraren kontakta vårdnadshavaren; ett nästa steg är att anmäla saken till rektorn och hänskjuta den till elevvårdskonferensen, och i sista hand kan – om inte annat hjälper – elevvårdskonferensen anmäla förhållandet till styrelsen för utbildningen, som har att överväga lämplig åtgärd. Avstängning av dessa skolpliktiga elever är dock som sagt inte till- låten. (Se 6 kap. 9 och 10 §§ grundskoleförordningen, 1994:1194.) Beträffande gymnasieskolan är det första steget uppmaning till eleven att ändra beteendet och det andra en utredning av läraren beträffande orsaken till beteendet. Det tredje steget är en utredning av rektor rörande samma fråga, varvid denne skall försöka få eleven att bättra sig och eventuellt ge eleven en skriftlig varning; rörande åtgärder som rektor vidtar på detta stadium skall vårdnadshavare underrättas. Vid allvarligare förseelser kan ärendet också direkt gå till utredning av rektor. – Ett fjärde steg är att eleven får avstängas från undervisningen helt eller delvis av ter- minen då syftet med vidtagna åtgärder inte uppnås, om elevens uppförande kan inverka skadligt på andra elever eller om det finns andra särskilda skäl; eleven kan också förvisas från gymnasieskola , högst tre terminer utöver den termin då beslutet med- delades. Sådana beslut skall fattas av styrelsen för utbildningen ef- ter en allsidig utredning. I avvaktan på styrelsens beslut har rektor möjlighet att interimistiskt avstänga elev med omedelbar verkan, dock längst . (Se närmare 6 kap. 21–25 §§ gymna- sieförordningen, 1992:394.) Beslutet kan överklagas genom för- valtningsbesvär. Inom vuxenutbildningen kan deltagare bl.a. vid upprepade eller allvarliga förseelser avstängas eller förvisas från vuxenutbildningen på högst . (Se närmare 6 kap. 4–7 §§ förordningen 2002:1012 om vuxenutbild- ning.) Enligt förslag av skollagskommitté (SOU 2002:121) skall rektor och lärare i akuta situationer kunna vidta tillfälliga åt- gärder för att tillförsäkra alla elever en trygg skolmiljö och studiero och för att komma till rätta med elever som uppträder störande el- ler hotfullt. Bl.a. skall en elev kunna förflyttas till en annan skolen- het för att ge övriga elever en acceptabel skolmiljö. Avstängning från undervisning och förvisning från utbildningen skall endast få förekomma inom gymnasieskolan och vuxenutbildningen. ken är, att konstruktionen med disciplinära åtgärder som sätts in i bl.a. bestraffningssyfte skall överges; kommittén betonar i stället rektors och lärares skyldighet att skapa en trygg skolmiljö och ar- betsro för alla elever samt ge elever som behöver särskilt stöd i sin sociala utveckling ett sådant stöd.15 Att tvångsvis flytta en grund- skoleelev, som utsätter kamrater eller lärare för mobbning, trakas- serier eller övergrepp, till annan skolenhet anses emellertid inte som en bestraffning. Avgörande skall vara om det inte finns andra sätt att ge övriga elever en acceptabel skolmiljö.16 I sammanhanget kan vidare nämnas, att enligt betänkandet skol- lagen bör innehålla en bestämmelse som klart fastslår skolans an- svar för att förebygga, upptäcka och ingripa mot kränkande be- handlingar i alla dess former, utan att några former av kränkningar särskilt anges – något som kunde medföra att icke omtalade bete- enden skulle uppfattas som mindre allvarliga.17 förslag övervägs i departe- mentet. Enligt förordning (2002:1160) med instruktion för Statens skol- verk är central förvaltningsmyndighet för det offentliga skolväsendet samt när inte annat föreskrivits också för förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg som det allmänna anordnar (1 §). har tillsyn över alla dessa verksamheter (3 § 1 p.). Vi- dare har vissa uppgifter också beträffande annan utbild- ning.