sou · GSB395 · 2005-01-01 00:00:00 — Många företag vänder sig ytterst sällan till kapitalmarknaden och det är för dessa företag således en ovanlig upplevelse att genomgå en process som resulterar i ett prospekt. Om informationskraven då är mer omfattande än vad som är fallet torde inte ha någon avgörande betydelse. Processen som skall gås igenom för att upprätta ett prospekt är redan krävande för företaget, särskilt om företaget genomför såväl ett erbjudande till allmänheten som ett upptagande till handel av finansiella instrument. Merkostnaden för denna grupp är inte oväsentlig men knappast av den art att antalet emissioner eller ansökan om upptagande till handel minskar. Däremot kommer banker och andra kreditinstitut samt företag som finansierar sin verksamhet via kapitalmarknaderna att behöva upprätta mer omfattande prospekt i sin emissionsverksamhet, vilket kan leda till ökade kostnader. Visserligen är förfarandet tänkt att kunna hållas på en rimlig nivå genom upprättande av s.k. grund- prospekt eller med hjälp av prospekt som består av olika dokument. Uppdateringen av dokumenten kommer dock att kräva insatser som går utöver nu gällande bestämmelser. Hos dessa företag finns dock en vana och betydande expertis när det gäller upprättande av prospekt, som bör få till följd att kostnaderna inte ökar i alltför stor omfattning. Fördelen med de nya reglerna är att det kommer att bli enklare att genomföra ett erbjudande eller upptagande till handel i flera EES-stater . Företagen och instituten får genom ett starkt förenklat förfarande tillgång till stora delar av den europeiska kapitalmarknaden. I takt med att marknaderna integreras kommer bestämmelserna att underlätta för aktörerna på området. Detta torde få positiva konsekvenser för kapitalförsörjningen. Skyddet för investerarna stärks genom att de får mer utförlig information att grunda sina beslut på. 10.1.2Konsekvenser för små företag När det gäller små företag och andra företag som är onoterade kommer dessa med stor sannolikhet att drabbas av ökade kostnader för att upprätta ett prospekt. Nya kraven på ett prospekts innehåll för dessa bolag är i allt väsentligt desamma som för noterade bolag. Mindre bolag och onoterade bolag har tidigare kunnat upprätta prospekt som inte har haft samma grundläggande krav på information.1 Dessa bolag jämställs nu med noterade företag som normalt har bättre tillgång till de resurser som krävs för den process det innebär med ett erbjudande till allmänheten. Bördan att upprätta ett prospekt enligt de nya reglerna kommer således att vara mest kännbar för de mindre företagen. De mindre bolagen kommer emellertid att kunna använda de undantag från prospektlagstiftningen som blir mer generösa genom de nya reglerna. Ett erbjudande kan exempelvis vända sig till färre än 100 personer och/eller till s.k. kvalificerade investerare utan att ett prospekt behöver upprättas. Dessa undantagsbestämmelser är tydligare och i vissa avseenden mer generösa än nu gällande bestämmelser (se kapitel 1). Att ett mindre företag kan vända sig till kvalificerade investerare och de ytterligare 100 personerna utan att behöva upprätta ett prospekt enligt dessa bestämmelser är en klar förbättring för dessa företag (se också författningskommentaren till 2 kap. 2 § i kapitel 11). 1 Prospekt för onoterade företag har kunnat upprättas i enlighet med 17 kap. i Finans- inspektionens föreskrifter om prospekt FFFS 1995:21 En viss risk finns dock att riskkapitalförsörjningen via erbjud- anden till en större allmänhet kommer att minska för denna typ av företag. En finansieringskälla mindre får förstås negativa konsekvenser för riskkapitalförsörjningen vilket också är samhällsekonomiskt negativt. Denna risk uppvägs dock av att mängden erbjudanden som blir prospektpliktiga minskar. Ett sätt att motverka de negativa effekterna för små företag skulle eventuellt kunna vara att införa ett register över kvalificerade investerare som diskuterades i kapitel 2. Utredningen förordar dock inte att ett sådant register införs i detta sammanhang. Skälen till det framgår av avsnitt 2.6. kommer att få ett utökat ansvar med anledning av de nya reglerna. Inspektionen skall granska och godkänna prospekten i enlighet med de regler som finns i direktivet. Den kommer också att få ett utvidgat tillsynsansvar. De främsta skälen till att de nya reglerna ställer utvidgade krav på inspektionen är att: den granskning som sker av börsprospekt hos framför allt Stockholmsbörsen kommer att överföras till Finansinspek- tionen, s.k. erbjudandeprospekt (inklusive warrantprospekt) kommer att bli betydligt mer omfattande och behöva granskas mer ingående, utökade krav på innehållet i samtliga kategorier av prospekt, vilket medför att granskningen tar , en allmän höjning av ambitionsnivån vid prospektgranskningen, utökad tillsyn med anledning av de nya reglerna om annonsering och, utökade sanktionsmöjligheter kommer att leda till mer arbete, särskilt om sanktionsmöjligheterna till följd av olika aktörers agerande måste tillämpas ofta. Dessutom förväntas en viss ökad belastning då nya rutiner måste trimmas in och frågor från allmänheten och ingivare av prospekt kan förväntas öka. bör det beaktas att ett antal prospekt som granskas kommer att bortfalla när företagen kan rikta erbjudanden till kvalificerade investerare och till en krets av 100 personer utan att behöva upprätta ett prospekt. Det är svårt att bedöma hur många prospekt som bortfaller, men det torde emellertid innebära lättnader eftersom små erbjudanden dessutom tar relativt stora resurser i anspråk hos . Små erbjudanden brukar enligt uppgift från inspektionen vara för- hållandevis arbetskrävande eftersom de ofta är ofullständiga och en större mängd av kompletteringar behövs. Sammantaget kommer emellertid de nya reglernas omfattning och ökade krav på prospektens innehåll att innebära att Finans- inspektionen får ett utökat ansvar för prospektgranskning och uppföljning av regelverket samt tillsyn. 10.2.2Nuvarande och kommande resursbehov Nuvarande organisation för prospektgranskning hos Finansinspek- tionen består av 3,5 årsarbetskrafter för granskning och en års- arbetskraft för tillsyn och uppföljning och utveckling av prospekt- regleringen. På Stockholmsbörsen arbetar personal motsvarande 1 årsarbetskraft med att granska börsprospekt (börsens börsfähig- hetsgranskning i samband med marknadsnoteringar är inte inräknad). egen bedömning är att tillkommande resurs- behov uppgår till fem personer varav fyra personer kommer att syssla med prospektgranskning och en person med tillsyn och uppföljning av regelarbetet i enlighet med Lamfalussymodellen. Till detta kommer också motsvarigheten till den tjänst som f.n. finns hos Stockholmsbörsen. Sammantaget motsvarar antalet personer som krävs i den nya organisationen för prospektgranskning, tillsyn och regeluppföljning i så fall 10,5 årsarbetskrafter. Den angivna organisationen för prospektgranskning betecknar som en startorganisation och vill inte utesluta att ett allmänt ökat krav från omvärlden på bättre prospekt- granskning kan kräva ytterligare resurser . Resurs- behovet som har redovisats här är dessutom beräknade utifrån ett normalläge. I tider av stor efterfrågan på godkännande av prospekt eller i samband med omfattande prospekt kan det komma att krävas mer resurser. För detta ändamål kan det eventuellt bli nödvändigt för att hyra in konsulter. Därtill kommer ökade krav på IT-resurser. kommer enligt det nya prospektdirektivet att ta emot och SOU 2004:95 Konsekvenser av förslagen lagra ett dokument från ca 500 företag som har upptagit finansiella instrument till handel på reglerad marknad. Dokumenten skall innehålla eller referera till viss information som bolaget offent- liggjort till de finansiella marknaderna . Vidare kommer inspektionen att på sin hemsida hålla en förteckning över samtliga prospekt som godkänts (se avsnitten 4.7 och 5.2). För upprättande av datarutiner för att hantera detta uppkommer enligt inspektionen en engångskostnad om och för det löpande underhållet av informationen en kostnad om . Beräknat resursbehov för framgår av nedan- stående tabell. Praxis är att räkna per tjänst. Då ingår alla omkostnader som lokaler, resor, utbildning etc. Tabell Beräknade resurser för Nuvarande granskning av prospekt Nuvarande tillsyn och regeluppföljning Motsvarande resurs hos Stockholmsbörsen Tillkommande för granskning av prospekt Tillkommande för tillsyn och regeluppföljning Summa årliga resurser för prospekt IT - upprättande av nya rutiner Nuvarande beräknade kostnader för granskning av prospekt och tillsyn och regeluppföljning hos är . Kostnaden för tillkommande resurser är inklusive IT och Stockholmsbörsens kostnader för granskning av börsprospekt. Den sammanlagda årliga kostnaden för att granska prospekt och bevaka regeluppföljning och tillsyn beräknas bli . I finansieringshänseende bör man skilja på granskning av prospekt och en allmän tillsyn som följer av prospektreglerna. Granskningen av prospekt finansieras via direkta avgifter från dem som lämnar in ett prospekt om godkännande. Tillsynen finansieras via myndig- hetens anslag som går via statsbudgeten. Det är dock i praktiken företagen under tillsyn som finansierar inspektionens tillsynsverk- samhet, då dessa betalar in avgifter som i allt väsentligt motsvarar inspektionens anslag.2 Ökade anslag till inspektionen över stads- budgeten innebär således regelmässigt ökade avgifter för de företag som står under inspektionens tillsyn.3 verksamhet för granskning av prospekt skall helt finansieras via avgifter. Av förordning (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos framgår det i 1 § att avgifter som tas ut enligt förordningen skall täcka kostnader för pröv- ning av ansökningar och anmälningar inom inspektionens ansvars- område. Av bilagan till förordningen framgår det att prospekt- granskning är en sådan verksamhet. Avgifterna är för nyemissionsprospekt och för erbjudandeprospekt.4 Dessa avgifter kommer att behöva höjas för att skall kunna finansiera granskningen av prospekt genom avgifter. De avgifter som täcker 3,5 personer måste antagligen minst dubbleras för att täcka de tillkommande 5 personerna som anser behövs för granskning av prospekt. De utökade avgifterna kan eventuellt verka hämmande på den krets som upprättar prospekt. Utredningen anser att det bör finnas en lämplig avvägning mellan storleken på avgifter för att få ett prospekt godkänt och de resurser som läggs ned på granskningen. Det bör inte vara så att avgifternas nivå blir så höga att det får en avskräckande inverkan på finansiering av företag via erbjudanden till allmänheten eller för ansökan om upptagande till handel på en reglerad marknad. Kostnaden för att få ett prospekt godkänt skall dock inte överdrivas i jämförelse med andra kostnader som följer med ett erbjudande till allmänheten eller vid en ansökan om upptagande till handel. Kostnaderna torde bara vara kännbara för de mindre företagen med små resurser. Dessa kommer å andra sidan – som nämnts – att i mindre utsträckning behöva få sina prospekt godkända. 2Förordning (2002:1042) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. 3Det har i olika sammanhang diskuterats om kostnaderna för inspektionens tillsynsverk- samhet i alla delar skall bekostas av instituten under dess tillsyn, se exempelvis SOU 2004:69 s.183. 4Förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos , 4 § och bilagan. Sannolikt måste avgiftstabellens olika poster ändras så att den speglar den granskning som följer av den nya lagstiftningen. Hur posterna skall förändras bestäms som av regeringen efter för- slag från . Den verksamhet som inte får finansieras via avgifter finansieras via statsbudgeten. Verksamheten med regeluppföljning och tillsyn samt utökade IT-resurser beräknas bli vilket således kommer att finansieras via statsbudgeten. Dessutom tillkommer ett extra anslag på för uppbyggnad av IT-resurser. Som redogjorts för ovan betalar dock företagen under tillsyn in mot- svarande avgifter till en särskild inkomsttitel på statsbudgeten. 10.3Allmän översyn av ökad reglering Till marknadsmissbruksutredningen var bifogat ett särskilt yttrande, där kritik framfördes mot att utredningen inte i tillräcklig grad analyserat motivet till och konsekvenserna av sina förslag. I denna utredning finns inte heller någon sådan analys av det slag som efterfrågades i yttrandet. Det kan dock ifrågasättas om det är lämpligt att inom ramen för en enskild utredning, som har som huvudsaklig arbetsuppgift att genomföra ett redan antaget EG-direktiv, göra en sådan analys. Nya prospektregler är dessutom bara ett av flera nya lagstiftnings- initiativ som tagits på värdepappersområdet . Som framgått av utredningen pågår en ytterligare utred- ning för genomförande av ett direktiv med samma övergripande syfte som prospektdirektivet, dvs. att skapa en integrerad marknad för finansiella tjänster och kapital inom EU, och ytterligare direktiv skall sannolikt genomföras . Den analys som efterfrågas bör enligt utredningens uppfattning göras innan direktiven antas, eller av en särskild utredning med uppgift att göra en övergripande utredning som omfattar en samlad bedömning av alla nya regler. Vid en sådan bedömning vore det intressant att få de frågor som ställs i det särskilda yttrandet belysta. Några andra effekter på de områden som räknas upp i 15 § kom- mittéförordningen (1998:1474) finns inte. Inte heller förutses några andra negativa effekter på samhällsfunktioner eller samhälls- intressen. 11.1Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385) 1 kap. 4 § Bestämmelsens första och andra stycke har ändrats, för att bättre överensstämma med bestämmelserna i prospektdirektivet och 2 kap. lagen om handel med finansiella instrument. Ett privat aktie- bolag eller innehavare av finansiella instrument i ett sådant bolag får inte rikta ett erbjudande till allmänheten att teckna eller köpa finansiella instrument utgivna av bolaget. Möjlighet finns dock att vända sig till kvalificerade investerare och till ytterligare högst 100 personer. Begreppet kvalificerad investerare har definierats i 1 kap. 1 § lagen om handel med finansiella instrument. När det gäller publika aktiebolag blir reglerna i 2 kap. lagen om handel med finansiella instrument tillämpliga. Med finansiella instrument avses i detta sammanhang i likhet med gällande rätt aktier eller teckningsrätter i bolaget eller av bolaget utgivna skuldebrev eller optionsbevis. I tredje stycket har en redaktionell ändring gjorts, i syfte att tillse att samma begrepp används i denna bestämmelse i fråga om platsen för handeln som vid publika erbjudanden eller upptagande till handel av finansiella instrument. 7 kap. 21 § I bestämmelsen har en hänvisning till 4 kap. 18 och 20–25 §§ i aktiebolagslagen om emissionsprospekt strukits, då dessa bestäm- melser enligt utredningens förslag skall upphävas. Samtliga bestäm- melser om prospekt kommer enligt förslaget i stället att återfinnas i lagen om handel med finansiella instrument. Ändringen i bestäm- melsen innebär dock ingen skillnad i sak. Av 2 kap. 1 § sistnämnda lag framgår att ett prospekt skall upprättas vid erbjudanden till allmänheten. I det fall ett aktiebolag överlåter egna aktier genom ett erbjudande till allmänheten, blir aktiebolaget således skyldigt att upprätta ett prospekt. Av 2 kap. 2 § lagen om handel med finansi- ella instrument framgår dock att i vissa fall kan undantag från prospektskyldigheten föreligga. 14 kap. 1 a § Bestämmelsen är ny och grundar sig på artikel 4.1 c och 4.2 d i prospektdirektivet. Den har kommenterats i avsnitt 8.3 och 8.4. Enligt första stycket skall vid en fusion, i det fall ersättningen utgår i form av aktier, ett särskilt dokument upprättas. Dokumentets innehåll skall vara likvärdigt med innehållet i ett prospekt, som upprättas vid ett erbjudande till allmänheten av aktier. Av 2 kap. 1 § lagen om handel med finansiella instrument framgår att ett prospekt inte behöver upprättas, om en likvärdig handling enligt 14 kap. 1 a § aktiebolagslagen har upprättats. I det fall den som är skyldig att upprätta en likvärdig handling inte gör detta, och inte heller upp- rättar ett prospekt enligt lagen om handel med finansiella instru- ment, innebär detta ett åsidosättande av såväl reglerna i aktie- bolagslagen som av reglerna i lagen om handel med finansiella instrument. I det fall någon lider ekonomisk skada till följd av denna underlåtenhet finns möjlighet att begära ersättning enligt 15 kap. 1 § aktiebolagslagen. Vidare kan agera enligt bestämmelserna i 6 kap. lagen om handel med finansiella instrument. Av andra stycket framgår att skall avge ett skriftligt yttrande över sin granskning. Om dokumentet bedöms vara likvärdigt med innehållet i ett prospekt behöver yttrandet endast innehålla denna upplysning. I annat fall bör inspektionen utveckla på vilka punkter dokumentet inte har bedömts vara likvärdigt. Tredje stycket anger den minsta tid som dokumentet och Finans- inspektionens yttrande måste finnas tillgängliga före den bolags- stämma då respektive bolag skall fatta beslut om fusionsplanen. 15 kap. 1 § Utredningens överväganden finns redovisade i avsnitt 6.4. Ändringen är föranledd av att bestämmelserna om emissionsprospekt i aktiebolags- lagen upphävs och avser att klargöra att organföreträdarna blir skyldiga att ersätta ren förmögenhetsskada som de vållar genom att överträda reglerna i 2 kap. eller 2 a kap. lagen om handel med finansiella instrument. Genom hänvisningen till denna paragraf i 15 kap. 2 § aktiebolagslagen kommer skadeståndsansvaret att gälla även bolagets revisorer. Som framgår av avsnitt 2.2 föreslår utredningen att aktiebolags- lagens bestämmelser om prospekt upphävs, och att samtliga regler om prospekt samlas i en och samma lag, lagen om handel med finansiella instrument. 11.2Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) 1 kap. 11 § Jfr kommentaren till 1 kap. 4 § aktiebolagslagen. 6 a kap. 21 § Jfr kommentaren till 7 kap. 21 § aktiebolagslagen. 15 a kap. 1 a § Jfr kommentaren till 14 kap. 1 a § aktiebolagslagen. 16 kap. 1 § Jfr kommentaren till 15 kap. 1 § aktiebolagslagen. 11.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument 1 kap. 1 § I bestämmelsen har införts ett antal nya definitioner. Dessa har i huvudsak hämtats från artikel 2 i prospektdirektivet. Artikeln innehåller fler definitioner än de som intagits i bestämmelsen. Utredningen har gjort den bedömningen att övriga begrepp som definieras antingen har kunnat behandlas i andra lagbestämmelser eller i motiven till dessa, eller att begreppen måste anses så självklara att några särskilda definitioner inte behöver intas i svensk lag för att direktivet skall anses genomfört i dessa delar. Definitionen av uppköpserbjudande har sin förebild i mot- svarande definition i take-over direktivet. Definitionen av reglerad marknad är hämtad från artikel 4.14 i direktivet om marknader för finansiella instrument, MiFID. Sådana multilaterala handelsplatt- formar, MTF-plattformar, som definieras i artikel 4.15 i sistnämnda direktiv omfattas således inte av definitionen av reglerad marknad. De nya definitionerna kommenteras i anslutning till de lagrum där de återfinns i lagtexten. Många av definitionerna är svårtill- gängliga. Utredningen har dock gjort den bedömningen att definitioner är nödvändiga för tolkningen av övriga bestämmelser. 2 kap. 1 § Paragrafens första stycke innehåller det grundläggande kravet att ett prospekt skall upprättas när finansiella instrument erbjuds till allmänheten eller upptas till handel på en reglerad marknad. Ett prospekt skall upprättas oavsett om det är fråga om nyemitterade finansiella instrument eller instrument som redan har utgivits. Det avgörande är om erbjudandet riktar sig till allmänheten. Med ett erbjudande till allmänheten av finansiella instrument avses enligt artikel 2.1 d i prospektdirektivet ett meddelande till personer, oavsett form och medium, som innehåller tillräcklig information om villkoren för erbjudandet och de finansiella instru- ment som erbjuds för att en investerare skall ha förutsättningar att fatta beslut om att teckna eller köpa de finansiella instrumenten. Ett typexempel är när ett publikt aktiebolag genomför en före- trädesemission. Ett annat exempel är när stiftare av ett aktiebolag genom annonsering på en hemsida vänder sig till allmänheten för att finna investerare som vill delta vid bildandet av bolaget. Andra situationer när ett erbjudande bör anses lämnat är när en annons innehåller uppgift om att ett prospekt finns tillgängligt eller att den som lämnar erbjudandet skickar brev eller e-post till en krets av personer, exempelvis medlemmar i en idrottsklubb, aktieägarna i ett bolag eller invånarna i en kommun. Som följer av andra och tredje stycket och innehållet i 2 § finns dock undantag från skyldigheten att upprätta ett prospekt. Begreppet reglerad marknad har definierats i 1 kap. 1 §. I finns två kategorier av marknadsplatser som faller in under begreppet reglerad marknad, börs och auktoriserad marknadsplats. När det gäller utländska reglerade marknader framgår av artikel 47 i MiFID att varje medlemsstat skall upprätta en förteckning över de reglerade marknader för vilka de är hemmedlemsstat och översända denna till övriga medlemsstater och till kommissionen. Varje ändring av denna förteckning skall översändas på motsvarande sätt. Kommissionen skall även offentliggöra en förteckning över samtliga reglerade marknader.1 Således finns goda möjligheter för den intresserade att få tillgång till information om vilka marknads- platser som har bedömts vara reglerade marknader. Enligt utredningens förslag föreligger inte någon skyldighet att upprätta ett prospekt vid sådana erbjudanden till allmänheten, där någon riktar ett erbjudande om att köpa finansiella instrument från en krets av innehavare. Så är fallet vid ett uppköpserbjudande. Vid en sådan situation skall dock en erbjudandehandling upprättas, enligt vad som föreskrivs i 2 a kap. 1 §. Denna handling skall, i det fall den ersättning som lämnas utgörs av finansiella instrument, i princip innehålla samma information som skall finnas i ett prospekt. I andra och tredje stycket har införts undantag från skyldigheten att upprätta prospekt. Dessa undantag, som har behandlats i avsnitt 2.4.3 och 2.5, är tillämpliga såväl när ett prospekt skall upprättas vid ett erbjudande till allmänheten eller vid upptagande till handel av finansiella instrument. Ytterligare undantag från skyldigheten att upprätta prospekt vid ett erbjudande till allmänheten finns i 2 kap. 2 § och vid upptagande till handel i 2 kap. 3 och 4 §§. I andra stycket första punkten slås fast att prospektskyldighet inte föreligger i de fall de finansiella instrumenten inte är överlåtbara, vilket exempelvis är fallet med många av de derivat som upptagits till handel på Stockholmsbörsen. 1 En motsvarande bestämmelse fanns i artikel 16 i 93/22/EEG av om investeringstjänster inom värdepappersområdet. Beträffande undantagen i andra stycket andra och tredje punkten motiveras dessa av att regler med samma syfte redan finns i lagen om investeringsfonder. En grundläggande förutsättning för att undantagen skall bli tillämpliga att det fondbolag som förvaltar fonden har erhållit tillstånd enligt lagen om investeringsfonder, eller annars är behörig att bedriva verksamhet här i landet med stöd av UCITS-direktivet2. Utredningen har ansett det befogat att undanta angivna fonder och företag, då det för varje investerings- fond skall finnas en aktuell informationsbroschyr och ett aktuellt faktablad. Dessa handlingar skall bl.a. innehålla den information som krävs för att man skall kunna bedöma fonden och den risk som är förenad med att investera i den, och uppfyller således samma syfte som ett prospekt. Samtliga företag som har erhållit tillstånd att driva verksamhet i enlighet med UCITS-direktivet är skyldiga att upprätta en informationsbroschyr och ett faktablad.