sou · GSB3110d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Den tidigare utredningen föreslog, att inre utlänningskontroll i vissa fall skulle få genomföras, även om det inte finns anledning att anta att en utländsk medborgare saknar rätt att uppehålla sig i . Skälen för förslaget var främst, att en inte obetydlig del av den inre utlänningskontrollen skedde i samband med att polisen kom i kontakt med personen i fråga av en annan anledning än att 11 Se , Organiserad kriminalitet, grov narkotikabrottslighet, slutrapport . 12 SOU 1997:128, s. 111 f. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll göra en personkontroll, exempelvis i en trafikkontroll eller vid anmälan om brott, och att det i sådana sammanhang med bestäm- melsens utformning knappast ansågs finnas laglig grund för att vidta en inre utlänningskontroll. Därutöver menade utredningen, att Polisen i samband med en utlännings inresa i , borde få göra icke misstankebaserade kontroller, eftersom det måste vara mindre integritetskränkande att då utsättas för en inre utlänningskontroll. Regeringen instämde i utredningens förslag, och i den lagråds- remiss som föregick regeringens förslag till om polissam- arbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen, lämnades också förslag om ändring i 5 kap. 6 § utlänningslagen som stämde överens med utredningens förslag.13 Lagrådet avstyrkte emellertid förslaget mot bakgrund av att ändringen skulle, om än inte formellt, så dock i praktiken komma att strida mot diskrimine- ringsförbudet. Regeringen fullföljde, med hänvisning till Lagrådets kritik, inte förslaget utan överlämnade sedermera frågan till före- varande utredning. En ordning, där de kontrollerande myndigheterna ges möjlighet att mer rutinmässigt få vidta en inre utlänningskontroll, skulle naturligen vara en effektiv metod för att förebygga och bekämpa att personer inte vistas i utan att också ha rätt till det, liksom att bekämpa olika former av människosmuggling. Inom Polisen finns också starkt stöd för en sådan ordning. före- språkade i sitt slutbetänkande s.k. selektiva kontroller i nära anslut- ning till gränserna. Kommittén ansåg, att begreppet särskild anled- ning i nuvarande reglering i 5 kap. 6 § utlänningslagen ger utrymme för sådana kontroller.14 Den brottslighet som kontrollen syftar till att förhindra och bekämpa skiljer sig inte från annan specialstraffrättslig eller allmän straffrättslig brottslighet. Och den inledande lagföringen regleras, som nämnts, av bestämmelser i polislagen och . Reglerna är i princip undantag från grundlagens integritetsskydds- bestämmelser. Endast vid ett fåtal undantagsfall får Polisen utsätta någon för kontroll, eller använda tvångsmedel, utan att det finns anledning därtill. Rätten att stoppa ett fordon för att kontrollera trafiken är ett exempel på de få fall då ingripande från Polisens sida kan ske utan misstanke om brott.15 Ett annat är att en polisman har rätt att bereda sig tillträde till ett hus eller andra ställen, om det kan 1999/2000:64. 14Människosmuggling och offer för människohandel, SOU 2002:69, s. 256 f. 1522 § 4 polislagen, 1984:387). Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll antas att en person som befinner sig där behöver hjälp.16 En polis- man har också särskilda befogenheter i den skyddande och före- byggande verksamheten.17 För att få tillgripa straffprocessuella tvångsmedel krävs däremot att det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Som framgår av avsnitt 9.4 har utredningen som utgångspunkt angett, att gränskontrollmyndigheterna inte bör ges ökade befo- genheter, att i samband med personkontroll få tillgripa tvångs- medel, och inte heller att någon lägre misstankenivå än den lägsta nivån, nämligen anledning att anta bör införas för person- kontrollverksamheten. Kontroll- och tvångsåtgärder, vilka tillåts utan att det finns en misstanke om brott, skulle riskera att komma i strid med diskrimineringsförbudet och även innefatta en allvarlig inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Mot- svarande synpunkter gör sig gällande i fråga om inre utlännings- kontroll. Om kontroll skulle kunna ske utan att det fanns anled- ning att anta att brott har begåtts, skulle det innebära att en viss brottskategori, dvs. brott mot utlänningslagen och människo- handel, skulle bekämpas och utredas i en annan ordning än vad som i övrigt gäller för brott som faller under allmänt åtal. Eftersom den inre utlänningskontrollen i huvudsak avser att endast ingripa mot brott mot utlänningslagen, skulle en sådan ordning lätt få till följd att särregler kom att gälla för utlänningar med en uppenbar risk för diskriminering. Utredningen anser därför inte, att inre utlännings- kontroll skall få ske utan att det finns en misstanke om att brott mot utlänningslagen eller människohandel har begåtts. I denna del ansluter sig utredningen alltså till den bedömning som Lagrådet tidi- gare gjort. Det finns däremot skäl att förtydliga när en misstankebaserad inre utlänningskontroll skall få vidtas. ansåg, som nämnts, att en särskild anled- ning till kontroll torde föreligga, när en kontroll vidtas med stöd av en välgrundad analys av samlade underrättelser och annan infor- mation eller efter gjorda riksprofiler. Detta material skulle enligt kommittén kunna utgöra grund för en selektiv kontroll, utan att någon tas ut för kontroll för att han eller hon exempelvis uppträtt på ett misstänkt sätt. Utredningen delar bedömning om värdet av den beskrivna informationsbasen. En kontroll som grundas på en sådan analys och information i det enskilda konkreta fallet är 1621 § polislagen. 1723–24 §§ polislagen. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll emellertid ingenting annat än ett sätt att beskriva, att misstanke- nivån når upp till nivån anledning att anta. Se om motsvarande bedömning när det gäller den selektiva kontroll som utövar, avsnitt 11. All tillgänglig särskild information, som kan bestå av bl.a. under- rättelser, gjorda hotbildsanalyser eller riskprofileringar av personer eller fordon samt annan information som har behandlats eller bear- betats, bör som framgått av avsnitt 10.3.4 vara omständigheter, vilka utgör grund för att i ett enskilt fall misstanke föreligger om att ett brott kan ha begåtts och således kunna motivera, att person- kontroll i ett brottsbekämpande syfte sker. Någon annan bedöm- ning bör inte komma ifråga, när personkontroll skall företas som inre utlänningskontroll. De kontrollerande myndigheterna har tillgång till en omfattande information, bl.a. om res- vägar och metoder vilka används av dem som vill ta sig in och vistas här illegalt, för att kunna fatta välgrundade beslut om att det i det enskilda fallet finns anledning att anta, att en överträdelse eller ett brott mot utlänningslagen har begåtts. Med ett mera effektivt sam- arbete mellan och inom gränskontrollmyndigheterna och Migra- tionsverket, samt med andra länders polis- och gränskontroll- myndigheter, bör gränskontrollmyndigheterna framledes kunna få ett ännu bättre underlag för sina ingripanden. På det sätt som föreslagits för personkontroll vid gräns i ett brottsbekämpande syfte, bör det därför i lag anges, att inre utlän- ningskontroll får ske, när det av tillgänglig särskild information, finns anledning att i ett visst fall anta att ett brott har begåtts. Här- igenom ges gränskontrollmyndigheterna tydliga riktlinjer för kon- trollverksamheten, som det är möjligt att bibehålla rätts- säkerheten och skyddet för den enskildes personliga integritet och undvika risk för otillbörlig diskriminering. En person får alltså inte utsättas för en kontroll enbart för att denne har ett utländskt utseende eller för att han eller hon allmänt beter sig misstänkt. Utseende och beteende måste givetvis vägas in, men det måste också finnas andra omständigheter som utgör grund för att det skall finnas anledning att anta att en överträdelse eller ett brott mot utlänningslagen eller människohandel har begåtts. Tjänstemännens erfarenhet och utbildning är också viktiga omständigheter för korrekta beslut om ingripande. Eftersom den inre utlännings- kontrollen syftar till att förhindra och bekämpa alla brott mot utlänningslagen och människohandel, kan förstås även svenska Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll medborgare och utländska medborgare med tillstånd att uppehålla sig i , komma att utsättas för en inre personkontroll. Utredningen föreslår alltså att inre utlänningskontroll får ske endast när det med hänsyn till en persons kännetecken eller andra iakttagelser på platsen och tillgänglig särskild information, finns anledning att anta, att denne under vistelsen i landet har gjort sig skyldig till brott mot utlänningslagen eller människohandel (jfr avsnitt 10.3.4). Personkontroll vid verkställbara beslut om utvisning eller avvisning Slutligen bör nuvarande praxis lagfästas, så att det blir möjligt att tillgripa administrativa åtgärder mot dem mot vilka det föreligger ett verkställbart beslut och utvisning eller avvisning. De åtgärder som här kommer i fråga är de som i övrigt gäller för personkon- trollen (se avsnitt 12.3). Förutsättningen för personkontroll i dessa fall är dock att det på annat sätt än genom kontrollen i sig klarlagts, att ett verkställbart beslut om utvisning eller avvisning föreligger. Om ett beslut om uppsikt har meddelats, tillämpas i stället den ordning som gäller för misstankebaserad personkontroll (se avsnitt 12.4.2). 12.3Vilka kontroll- och tvångsåtgärder skall få tillgripas i samband med en inre utlänningskontroll? Utredningens förslag: När inre utlänningskontroll får ske i ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv, skall bestämmelser i om förundersökning och tvångsmedel tillämpas. Därutöver skall samma kontrollåtgärder som enligt nuvarande förhållanden, men med visst utvidgande, få vidtas, se avsnitt 14.2. De senare åtgärderna, med ett undan- tag, får också tillgripas när personkontroll sker mot dem vilka det föreligger ett verkställbart utvisnings- eller avvisningsbeslut. Vidare skall det tydligare framgå, att den för vilken det råder passfrihet skall kunna visa det också vid en inre utlännings- kontroll. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon skyl- dighet för utländska medborgare att ständigt medföra pass eller annan därmed likställd identitetshandling. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll Eftersom en inre utlänningskontroll endast får företas när det finns anledning att anta, att ett brott mot utlänningslagen eller människohandelsbrott har begåtts, dvs. när det föreligger en för- undersökningssituation,18 skall liksom i annan personkontroll i ett brottsbekämpande syfte, bestämmelser om förundersökning och tvångsåtgärder tillämpas. Denna reglering är således densamma som när en personkontroll sker vid en gräns mot bakgrund av att man funnit anledning att anta att ett brott har begåtts. Utredningen hänvisar i denna del till sitt förslag i avsnitt 10.4.4. Inledningsvis har nämnts, att enligt nuvarande förhållanden är en utlänning skyldig att på en polismans, eller i förekommande fall en kustbevakningstjänstemans, begäran uppvisa pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . En utländsk medborgare är också skyldig att efter Polisens eller kallelse komma till Polisen eller Migra- tionsverket för att lämna upplysningar om sin vistelse här. Utlän- ningen kan också hämtas med eller utan föregående kallelse. I utlänningslagen finns också bestämmelser om en skyldighet att stanna kvar för utredning. Bestämmelserna om skyl- digheten att komma till Polisen eller för att lämna uppgifter har närmast sin förklaring i att en utländsk medborgare, lika lite som en svensk medborgare, har någon skyldighet att stän- digt bära på sig sitt pass eller en med pass likställd handling (se avsnitt 4.6.2). Skyldighet för den kontrollerade att uppvisa sitt pass eller annan identitetshandling bör finnas kvar. Bestämmelsen bör dock förtyd- ligas, så att det klart framgår att den, för vilken det enligt bestämmel- serna i utlänningslagen gäller passfrihet, också skall kunna visa detta. Utredningen har dock inte funnit skäl att föreskriva, att en utländsk medborgare, lika lite som en svensk medborgare, ständigt skall bära med sig en identitetshandling. En sådan skyldighet skulle inte innebära att den inre utlänningskontrollen blev effektivare. Däremot bör, liksom , en utlänning vara skyldig att senare visa upp handlingen för Polisen eller , och också att stanna kvar för utredningen samt kallas eller hämtas till förhör. Även bestämmelser om omhändertagande av pass och andra rese- handlingar, förvar och tagande av fingeravtryck bör vara tillämpliga i samband med den inre utlänningskontrollen. Som redovisas i avsnitt 18 Beslut om förundersökning behöver inte fattas för att en inre utlänningskontroll skall få företas, men för att få tillgripa straffprocessuella tvångsmedel krävs ett sådant beslut. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll 14.2 bör dessa dock i vissa hänseenden utvidgas i förhållande till vad som föreskrivs. Därutöver bör vid den inre utlänningskontrollen få vidtas samma kontrollåtgärder som gäller vid all annan personkontroll: kropps- visitation för att utröna en persons identitet eller resväg till , undersökning av sådana utrymmen, där personer kan inrymmas i syfte att förhindra människosmuggling, m.m. (se avsnitt 10.4.2). Eftersom en inre utlänningskontroll får utföras först när det före- ligger en förundersökningssituation, gäller dessa bestämmelser vid sidan av bestämmelserna i om straffprocessuella åtgärder och i polislagen om användande av vissa tvångsmedel (se vidare avsnitt 10.4.4). Utredningen har, som framgått (se avsnitt 10.4.1), ansett, att en effektiv inresekontroll kräver att de kontrollerande myndigheterna gör en sökning i SIS, liksom i nationella register, för att därigenom kunna kontrollera om en person kan anses utgöra en fara för den allmänna ordningen och säkerheten, m.m. En sådan rutinmässig kontroll är minst lika viktig för den inre utlänningskontrollen. brister det i detta avseende, och det tillhör närmast undantagen att så sker i samband med inre utlänningskontroll. En bidragande orsak är tekniska svårigheter; SIS är inte kopplat till ett centralt söksystem utan kräver mer omfattande registerslagning, vilket uppfattas som tidsödande och därför ofta underlåts.19 Det bör dock föreskrivas, att framgent skall sökning göras såväl i SIS som i nationella centrala register. Utredningen behandlar registerfrågorna vidare i avsnitt 13.4. Slutligen bör det även i samband med den inre utlänningskontrol- len vara möjligt att efterfråga aktuella passageraruppgifter, m.m. hos en transportör. Dessa uppgifter kan vara av betydelse för att bedöma huruvida den kontrollerande har rest in i eller sätt. De nu redovisade administrativa åtgärderna får vidtas även i sam- band med en personkontroll mot den vilken det föreligger ett verk- ställbart beslut om utvisning eller avvisning, utom vad gäller trans- portörs uppgiftsskyldighet, vilka inte har relevans i förevarande sammanhang. 19 Enligt uppgift pågår ett förändringsarbete i detta avseende, såvitt avser Polisens möjlighet till snabb och enkel tillgång till uppgifterna i SIS. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll 12.4Den inledande utredningen om en asylsökandes resväg och identitet samt beslut om uppsikt Utredningens bedömning: Utredningen förordar att man åter- går till en ordning, där ansökan om asyl görs hos Polisen och att Polisen i samband därmed gör den inledande utredningen om den asylsökandes resväg och identitet och fortsätter denna utredning, också sedan ärendet överlämnats till Migrationsver- ket för prövning av ansökan om uppehållstillstånd. Utredningen anser att möjligheten att ställa en utlänning under uppsikt bör tillämpas i större omfattning än vad som sker . 12.4.1Polisens medverkan i utredningen om den asyl- sökandes identitet och resväg handlägger alla asylansök- ningar, och är huvud- ansvarig för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut.20 ansvarar emellertid för verkställighet av sina egna avvisningsbeslut, samt för dem vilka över- lämnar till Polisen.21 Utgångspunkten för att i samband med till- komsten av utlänningslag kom att överta handläggningen av alla asylärenden, uppgavs vara, att beslutsgången i asylärenden måste vara rättssäker och effektiv.22 Detta ställde, enligt förarbe- tena, stora krav på att beslutsunderlaget var fullständigt och att beslutsfattaren hade en hög kompetens samt att felaktiga beslut kunde orsaka irreparabla skador. Även om man gjorde bedöm- ningen att många polismän hade den sakkunskap som krävdes, var det i praktiken betydligt svårare att inom Polisen göra bedöm- ningen av vilka ärenden polismyndigheten fick pröva och vilka som skulle överlämnas till prövning. Dessutom var polismyndigheterna olika benägna att överlämna ärendet till ver- kets prövning, varför det var svårare att skapa en enhetlig praxis på området. Detta sammantaget gjorde att alla beslut i asylärendet 1988/89:86, bet. 1988/89:SfU 19 och 22, rskr. 325 och prop. 1997/98:173, bet. 1998/99:SfU4, rskr. 1998/99:28. 218 kap. 11 och 17 §§ utlänningslagen. 1988/89:86, s. 79 f. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll skulle prövas av . Därigenom skulle man få en större rättssäkerhet i processen. Skälet till att även kom att överta huvud- ansvaret för verkställigheter, var att beslut om avvisning eller utvis- ning skall verkställas under värdiga former. skulle ges möjlighet att tillsammans med de humanitära frivilligorganisa- tionerna och andra internationella organisationer utveckla for- merna för ett samarbete om återvändande. Avsikten var att hela processen mer skulle komma att handla om att förmå dem som avvisats eller utvisats att självmant lämna landet än att behöva till- gripa tvångsåtgärder. Sammantaget fick ansvaret för att möjliggöra återvändandet för de utlänningar som accepterar myndigheternas beslut och självmant lämnar landet, liksom att förmå så många som möjligt att välja detta alternativ. Polismyndig- hetens uppgift skulle närmast vara att se till att de som vägrade att rätta sig efter besluten också lämnade landet, dvs. svara för hand- räckning och tvångsmedel. Härigenom skulle myndigheternas ansvarsområden också renodlas; Polisens främsta uppgift är att bekämpa och utreda brott. Vid tillkomsten av utlänningslag hade det humanitära inslaget i utlänningsprocessen inte ännu en lika framträdande plats som den senare har kommit att få. lade stats- makterna fast, att den svenska migrationspolitiken skall vara human, tydlig och konsekvent. Den skall bygga på bl.a. en helhetssyn och respekt för mänskliga rättigheter.23 I samma lagstiftningsarbete beslutades att i princip alla utlänningsärenden skulle handläggas av och . De skulle vidare överta Polisens ansvar för utredningen av ansökningar om uppehålls- tillstånd och svenskt medborgarskap, ansvaret för förvarstagande samt ansvaret för registrering av fingeravtryck. Den nu rådande ordningen har naturligtvis flera fördelar. Genom att verkställighetsansvaret flyttats över till fullföljs den process som tidigare påbörjats och verket får ett heltäckande ansvar, och verksamheten har därigenom fått mindre repressiva drag. Emellertid har nuvarande ordning också vissa nackdelar. Sedan 1989 års utlänningslag har antalet asylsökande kraftigt ökat, liksom det förhållandet att nästan alla asylsökande saknar pass eller annan identitetshandling (2003 saknade identitets- handling). Även den organiserade människosmugglingen har ökat. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll har antalet till Polisen av över- lämnade verkställighetsärenden också kraftigt ökat. Som nämnts ovan används en stor del av Polisens för utlänningskontrollen till- delade resurser just till verkställighetsarbetet. Ett omfattande arbete läggs ned på att finna de personer som håller sig undan, men också för att på nytt fastställa den avvisades eller utvisades identitet. Även om under sin utredning kun- nat fastställa den asylsökandes identitet, är det inte ovanligt att en utlänning, sedan denne meddelats ett avvisnings- eller utvisnings- beslut uppger en ny identitet, varför Polisen måste göra en ny identitetsprövning, inte minst för att klargöra till vilket land verk- ställighet skall ske. I propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv24 föreslogs, att rättssäkerheten ytterligare skulle förstärkas, bl.a. skulle en förbättrad identitetskontroll eftersträvas, vilken skulle grundas på noggranna utredningar på ett tidigt stadium. I samband med att gavs befogenheter att bistå Polisen i samband med inresa eller utresa, uttalades också att verkets närvaro vid gränsen hade stor betydelse såväl för verkställighetsarbetet som för utredandet av en asylsökandes resväg och identitet.25 Som redo- visats i avsnitt 10.2 har emellertid delaktighet i in- och utresekontrollen i praktiken helt upphört. Även om Migra- tionsverket påbörjat ett projekt med inriktning på att i ett så tidigt skede som möjligt aktivt arbeta för att fastställa en asylsökandes identitet, kvarstår problemen med identitetslösheten. Den nuvarande ordningen får negativa följder inte bara för och Polisens verksamhet med utlännings- ärenden, utan också för den asylsökande. Under de normalt långa väntetiderna, såväl under tid asylansökan prövas som under tid efter ett avvisningsbeslut arbetar med att få fram resehandlingar, skaffar sig många sökande fastare anknytning till genom bosättning och skola. Som nämnts (se avsnitt 7.2) är det flera asylsökande som gömmer sig för att und- vika verkställighet. Ofta följer också ett lokalt engagemang, med eller utan mediauppmärksamhet, för den asylsökande efter en längre tids vistelse. En verkställighet i detta skede väcker då ofta starka känslor, vilket komplicerar strävan att återvändandet skall kunna genomföras på ett humant och värdigt sätt. 1996/97:25. 1989/99:81, s 12 f. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll Ett annat problem som uppmärksammats är att i och med att ansvarar fullt ut för utredningen av ett asyl- ärende, går Polisen miste om viktig information om utlänningens resväg och andra uppgifter om hur denne har kommit till . Dessa uppgifter är av mycket stor betydelse för Poli- sens arbete med att förhindra och bekämpa olika former av männi- skosmuggling och annan gränsöverskridande brottslighet. Även om har mycket god kunskap och kompetens om ut- länningslagstiftningen, saknar det i allt väsentligt kunskap om det brottsutredande arbetet. Dessutom handläggs olika asylärenden hos olika handläggare, varför inte alla gånger sambandet mellan en berättelse och en eventuellt organiserad smugglarverksamhet och annan brottslighet kan uppmärksammas. , och i viss omfattning också har i stället valt en ordning, där Polisen, utan att fatta några beslut, har ansvaret för det inledande förhöret med en asylsökande (se avsnitt 8). Om identiteten inte klarläggs under detta förhör, fortsätter Poli- sen att asylansökan prövas utreda frågan. Polisen anses med sin särskilda utbildning och kompetens ha bättre förutsätt- ningar att få fram uppgifter om den asylsökandes identitet m.m., än vad migrationsmyndighetens personal har. Polisens utredning underlättar inte bara ett senare verkställighetsärende, utan har också betydelse för kampen mot människosmuggling. I och har Polisen också ansvaret för verkställigheten. Utredningen har övervägt om en motsvarande ordning bör införas också i vårt land. En säkerställd identitet är mycket viktig för att man korrekt skall kunna bedöma den sökandes trovärdighet vad avser asylberättelsen. Kunskaper om resväg och identitet är också väsentliga för att kunna planera en återresa, om den asylsökande senare kommer att avvisas.