sou · GSB361 · 2005-01-01 00:00:00 — Frågan om en särskild brottsofferombudsman har tidigare väckts . har, med hänvisning till bl.a. åklagarens, polisens och domstolens skyldigheter i sammanhanget samt att det ankommer på att övervaka En brottsofferombudsman eller en samordningsuppgift myndigheternas tillämpning av lagar och andra författningar, funnit det svårt att se att det skulle finnas behov av en särskild brotts- offerombudsman (bet. 1989/90:JuU28). Uttalandet gjordes innan inrättades. Frågan har också prövats av (SOU 1998:40). Utredningen anförde att inrättandet av en central myndighet för brottsofferfrågor, med övergripande uppgift att främja brottsoffers rättigheter, behov och intressen, hade inneburit en klar förbättring av samhällets hantering av brottsofferfrågor. Behovet av en särskild brottsofferombudsman, vid sidan av Justi- tieombudsmannen, framstod därför som än mindre. Enligt utred- ningen skulle kostnaderna för att inrätta en särskild brottsofferom- budsman bli betydande och de medel som fanns tillgängliga kunde användas på ett för brottsoffren bättre sätt. Det skulle också med- föra vissa komplikationer att göra chefen för heten till brottsofferombudsman. Utredningen menade att det inte fanns skäl att tillskapa en brottsofferombudsman vare sig som en särskild tjänst eller i förening med chefskapet för Brottsoffermyn- digheten. Här kan också nämnas att ett tidigare förslag från regeringen att inordna i organisation har avvisats av , bl.a. med hänvisning till att frågan om självständighet inte var tillräckligt utredd (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68). finns det åtta ombudsmannaämbeten, nämligen ombudsmän (), Justitiekanslern (), Konsumentombuds- mannen (KO), (JämO), Diskrimine- ringsombudsmannen (DO), (), Handi- kappombudsmannen (HO) och Ombudsmannen mot diskrimine- ring på grund av sexuell läggning (HomO). De två förstnämnda tillkom 1809 respektive 1713, de övriga har tillkommit . JO och JK sysslar med strikt juridisk tillsyn av efterlevnaden av lagar och andra författningar. JK har härutöver bl.a. uppgifter enligt tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen och när det gäller skade- reglering. De övriga ombudsmännen bevakar och främjar utveck- lingen på ett visst område av samhällslivet genom t.ex. opinions- En brottsofferombudsman eller en samordningsuppgift bildning, rådgivning och upplysningsverksamhet. Samtliga om- budsmän, utom BO, hanterar även enskilda ärenden. Alla har olika rättsliga befogenheter. Regeringen har beslutat om direktiv till en utredning som skall se över frågan om en sammanhållen diskrimi- neringslagstiftning (dir. 2002:11 och dir. 2003:69). I uppdraget in- går att se över ansvarsområden och uppgifter samt överväga frågan om en samordning eller sammanslagning för JämO, DO, HO, HomO och BO, samt frågan om någon eller några av ombuds- mannafunktionerna skall vara underställda regeringen eller . Utredningen skall lämna sitt förslag . Vilka uppgifter skulle en brottsofferombudsman kunna ha? En ombudsman på brottsofferområdet bör ha som övergripande uppgift att ta till vara brottsoffers rättigheter och intressen. I detta kan till en början ingå att bevaka utvecklingen på brottsofferområ- det och bidra till genomförandet av lagstiftningen på området och internationella åtaganden. En ombudsman skulle också kunna ha i uppgift att bedriva opinionsbildning, rådgivning och upplysnings- verksamhet samt arbeta med enskilda ärenden och klagomålshan- tering. Slutligen skulle en ombudsman kunna bedriva uppsökande verksamhet och ha tillsyn över andra myndigheter. Vilka är fördelarna och nackdelarna med att inrätta en brottsoffer- ombudsman? En av fördelarna med att inrätta en brottsofferombudsmannafunk- tion är att brottsoffren skulle få en egen instans, dit de kan vända sig med sina frågor och klagomål. En sådan funktion skulle också ge brottsofferfrågorna ett känt ansikte. En ombudsman kan agera friare och med måhända större tyngd än en myndighet kan göra. Under denna utredning har det framkommit att det finns myndighetsföreträdare t.o.m. inom rättsväsendet, som ännu inte känner till och dess verksamhet. Det är säkert lättare att göra en ombudsmannafunk- tion allmänt känd, jämfört med en myndighets verksamhet. Under utredningen har det också framkommit att myndigheterna inte En brottsofferombudsman eller en samordningsuppgift alltid tar det ansvar som de har för brottsoffren. Även här skulle en ombudsman genom uppsökande verksamhet och tillsyn kunna fylla en viktig uppgift. En ombudsman på brottsofferområdet skulle säkert kunna få en stark ställning i vissa avseenden. skulle en ombudsman sakna inflytande i andra sammanhang. Så skulle en ombudsman exempelvis inte kunna ha ett nära samarbete i det praktiska brotts- offerarbetet med myndigheterna inom rättsväsendet som tillsyn måste utövas. När man skall bedöma frågan om inrättandet av en brottsoffer- ombudsman måste man också beakta uppgifter på brottsofferområdet och den verksamhet som myndig- heten bedriver. När Brottsoffermyndigheten inrättades ut- talades (bl.a. prop. 1993/94:143) att myndigheten skulle ha som övergripande mål att främja brottsoffers rättigheter, behov och intressen. I detta låg att myndigheten skulle ha ett ansvar för att brottsoffrens situation följdes upp i olika sammanhang. Myndig- heten skulle fatta beslut om brottsskadeersättning och om använd- ningen av medel i brottsofferfonden. Myndigheten skulle även fungera som i brottsofferfrågor och förmedla sådan information samt information om möjligheterna till brotts- skadeersättning och bidrag ur fonden. Myndigheten skulle inte ut- öva tillsyn över andra myndigheter. (SOU 1998:40) kom fram till att det inte behövdes en särskild brottsofferombudsman, vare sig som särskild tjänst eller i förening med chefskapet för . Frågan är om förutsättningarna är annorlunda . Jag ser svårigheter med att förena myndighetsroll med en traditionell ombudsmannafunktion om en sådan funktion skulle inrättas inom myndigheten. De dubbla rollerna skulle kunna leda till svårigheter för brottsoffer och andra att veta vilka förväntningar de kan ställa på myndigheten respektive ombudsmannen. Vidare kan de båda rollerna råka i konflikt med varandra och på så sätt försvåra arbetet i olika situationer. Jag drar här vissa paralleller med de synpunkter som kom fram vid en ut- värdering av (prop. 2001/02:96, bet. 2001/02:SoU17, rskr. 2001/02:228). I upp- drag ingick att vara både ombudsman och myndighet i mer gängse mening. Utvärderingen visade att de dubbla rollerna medförde svårförenliga krav på som hade utvecklat ett En brottsofferombudsman eller en samordningsuppgift arbetssätt som låg i gränslandet mellan ett allmänt förvaltnings- organs och en barnrättsorganisations. Det konstaterades också att dubbeltydigheten hade lett till svårigheter för barn och ungdomar och andra att veta vilka förväntningar som kunde ställas på Barn- ombudsmannen. – har roll och upp- gifter renodlats. Det finns alltså svårigheter med att ha en ombudsmannafunktion inom en myndighet. I egenskap av ombudsman vid myndigheten kan denne anse att åtgärder som regeringen bestämt att myndighe- ten skall genomföra inte gynnar brottsoffrens intressen, som myndigheten är underställd regeringen. Brottsoffer- utredning konstaterade också att det skulle medföra komplika- tioner att inrätta en ombudsmannafunktion inom myndigheten. Särskilt pekade utredningen på att det skulle kunna uppstå olämpliga jävssituationer. Jag menar att samma problem gör sig gällande även . Därför har jag stannat för att inte föreslå att en ombudsmannafunktion inrättas inom . Är inrättandet av en från fristående brottsofferombudsman ett bättre alternativ? En sådan ombudsman skulle kunna ha alla de uppgifter som jag inledningsvis i detta av- snitt skisserat, utan de nackdelar med dubbla roller och jävssitua- tioner som följer med en inom myndigheten inrättad funktion. Denna fråga måste besvaras i belysning av de uppgifter Brotts- offermyndigheten har och de andra åtgärder som samhället vidtagit för att ta till vara brottsoffrens rättigheter och intressen. har redan många av de uppgifter som en sådan ombudsman skulle få. Det är myndighetens uppgift att ta till vara brottsoffers rättigheter, behov och intressen och att följa upp och bevaka deras situation i olika sammanhang. Myndigheten fungerar som ett i brottsofferfrågor och följer genom handläggningen av brottsskadeärenden och brottsoffer- fonden forskningen och utvecklingen på området. Myndigheten sprider information och kunskap om brottsofferfrågor genom undervisning och föreläsningar samt genom skriftlig information. Vid myndigheten finns en servicetelefon till vilken allmänheten och andra ringer för att få svar på olika brottsofferrelaterade frågor. I domstolsprocessen kan brottsoffer få möjlighet till målsägan- debiträde och stödperson. För barn finns möjlighet att få en sär- skild företrädare. Vidare finns möjlighet till vittnesstöd i tingsrätt och hovrätt genom i huvudsak brottsofferjourerna. För Brotts- offermyndighetens handläggning av ärenden gäller förvaltnings- En brottsofferombudsman eller en samordningsuppgift lagens bestämmelser om bl.a. myndigheters serviceskyldighet. Vidare finns i vissa fall möjlighet till ersättning för kostnader för biträde eller utredning i ärenden om brottsskadeersättning. Om en från fristående ombudsmanna- funktion inrättas skulle det sannolikt innebära att det inte blir sär- skilt många uppgifter kvar för myndigheten. Det skulle rent av kunna ifrågasättas om myndigheten i dess nuvarande form behöver finnas kvar. De återstående uppgifterna, främst brottskadeärende- hantering och regressverksamhet, skulle kanske lika gärna kunna utföras av en särskild nämnd eller något annat organ. Jag tycker att en sådan utveckling vore olycklig. verk- samhet har varit framgångsrik , och det finns mycket som talar för att arbetet kan bli ännu bättre. I likhet med de ställningstaganden som tidigare gjorts bl.a. av och kan jag inte se att behovet av en särskild brottsofferombudsman är särskilt stort. För stöd och hjälp i den rättsliga processen finns ett i princip väl fungerande system med målsägandebiträde och stödpersoner m.m. Här finns därför inga konkreta uppgifter för en ombudsman. Polisen, åklagarna och domstolarna har också ansvar för att brottsoffer informeras och bemöts på ett korrekt sätt och ytterst ansvarar för att brottsoffer får det stöd och den hjälp de behöver. Att myndigheterna sedan inte alltid tar sitt ansvar är ett problem som bör kunna lösas på andra sätt än genom inrättandet av en ombudsman. Jag återkommer strax till det. Jag konstaterar alltså att de flesta uppgifter som skulle kunna vara aktuella för en fristående brottsofferombudsman redan hanteras inom eller utgör ansvarsområden för andra myndigheter. Kostnaden för en sådan ombudsmanna- funktion skulle enligt min mening därför inte uppväga nyttan. De medel som står till buds kan användas på ett för brottsoffren bättre sätt. Resultatet av den pågående utredningen om ombudsmanna- funktionerna kan leda till att man då gör en annan bedömning. Det är dock viktigt att får de redskap den behöver för att brottsofferfrågorna ytterligare skall lyftas fram. Det finns ett behov hos brottsoffer av en självklar plats att vända sig till med olika frågor och klagomål. Den som är missnöjd med myndigheternas hantering av det egna ärendet kan som bekant alltid vända sig till ombudsmän () med sina klago- mål. Bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet finns också i förvaltningslagen (1986:223). är det angeläget att En brottsofferombudsman eller en samordningsuppgift brottsoffer inte skall behöva vända sig till många olika instanser. Därför och då förvaltningslagen i första hand tar sikte på att väg- leda den enskilde under förvaltningsförfarandet föreslår jag att brottsoffer alltid skall kunna vända sig till med klagomål i alla brottsofferrelaterade frågor. I de fall klago- målen gäller andra myndigheters verksamhetsområden, föreslår jag att det uttryckligen av instruktionen för skall framgå att myndigheten skall överlämna dem till den ansvariga myndigheten (jfr 4 § förvaltningslagen). Syftet med Brottsoffer- myndighetens hantering av dessa klagomål är inte att utreda andra myndigheters ansvar, utan att ta till vara erfarenheterna och kun- skaperna för att utveckla brottsofferverksamheten. Myndigheten skall alltså samla dessa kunskaper och erfarenheter så att de kan ligga till grund för bedömningar av vilka insatser som ytterligare behöver göras på brottsofferområdet. Jag återkommer till denna fråga i nästa avsnitt. 4.2Skall få en samordningsuppgift för brottsofferfrågor? Ett brottsoffer kommer ofta i kontakt med flera myndigheter inom rättsväsendet, med myndigheter och andra inom hälso- och sjuk- vårdsområdet och med olika ideella organisationer och andra aktörer. Ofta får brottet också ekonomiska konsekvenser för den drabbade. För att kunna ge brottsoffer det stöd och den hjälp som de har rätt att förvänta sig krävs ett väl utvecklat samarbete mellan dessa myndigheter och aktörer. Den allmänna bestämmelsen i 6 § förvaltningslagen (1986:223) om samverkan mellan myndigheter är inte tillräcklig. Bristen på synliggörande och samordning av brottsofferfrågor gör att det är svårt att överblicka de insatser som görs för brotts- offer. Detta kan leda till att inget arbete alls blir gjort eller till onödigt dubbelarbete. Det kan också leda till svårigheter att prio- ritera rätt för berörda myndigheter och ideella organisationer och till att de kunskaper som finns inte når fram och fullt ut kan ut- nyttjas. Ett fungerande samarbete och en bra samordning kräver också att dessa aktörer håller tydliga gränser för sina respektive ansvarsområden och att de har kunskap om och respekt för varandras roller. Ett effektivt och fungerade samarbete kräver att det finns en bärande struktur med bl.a. kontinuitet, mandat att En brottsofferombudsman eller en samordningsuppgift agera och någon som ansvarar för att samordningen hålls vid liv. Det fortsatta arbetet med brottsofferfrågor behöver därför en ny och bärande struktur. Vilken roll skulle kunna spela i detta sammanhang? Med de uppgifter och den roll som myndigheten utvecklat den funnits, känns det naturligt att den får en framträdande roll när det gäller att samordna brotts- offerfrågorna. Jag föreslår därför att får en samordningsuppgift för brottsofferfrågornas behandling i sam- hället. Att lägga en sådan samordningsuppgift på Brottsoffermyndig- heten skulle skapa kontinuitet och säkra kvaliteten i arbetet i ett längre perspektiv. I samordningsuppgiften ligger bl.a. att inhämta och samla information om hur brottsofferfrågor behandlas hos myndigheter och andra. I den ligger också att mer aktivt följa hur kunskapen om brottsofferfrågor utvecklas hos myndigheterna i rättskedjan och övriga som kommer i kontakt med brottsoffer. Ytterligare en viktig uppgift skulle vara att stimulera till insatser på olika nivåer och att följa upp och utvärdera de insatser som vidtas. Myndigheten skulle även med sin kunskap och kompetens finnas som en resurs och exempelvis kunna bistå med undervisning för att främja utvecklingen. Även internationellt krävs det en samman- hållande myndighet för brottsofferfrågorna med de nya uppgifter som följer av förslaget till EU-direktiv om brottsofferersättning. Utöver Brottsoffermyndigheten har ett särskilt ansvar när det gäller stöd till brottsoffer. Detta har genom lag- ändringar 2001 tydliggjorts så att de omfattar alla brottsoffer (prop. 2000/01:80, bet. 2000/01 SoU18, rskr. 2000/01:259). Social- tjänstlagen (2001:453) klargör också vikten av samverkan mellan olika myndigheter. skulle med sin sär- skilda roll i samordningen av brottsofferfrågorna på ett betydelse- fullt sätt kunna bidra i det arbetet. En samordningsuppgift för brottsofferfrågor måste regleras på olika sätt för att bli verkningsfull. För att samordningsuppgift skall bli tydlig, skall den klart framgå av myn- dighetens instruktion. Lika viktigt är att samordningsuppgifterna blir tydliga för alla andra myndigheter som verkar på brottsoffer- området. Regeringen skulle exempelvis kunna ge respektive myn- dighet i uppdrag att samarbeta med i brottsofferrelaterade samordningsfrågor genom myndigheternas En brottsofferombudsman eller en samordningsuppgift En annan möjlighet kan vara att ge myndigheterna denna uppgift i deras respektive instruktioner. Jag har också föreslagit att brottsoffer alltid skall kunna vända sig till med klagomål i alla brottsoffer- relaterade frågor. Sammantaget innebär de uppgifter som jag nu föreslår att skall ha att myndigheten kommer att få en djup och bred kunskap om hur brottsoffer- frågorna behandlas i samhället. Denna kunskap måste myndigheten på lämpligt sätt vidareförmedla till . Regeringen får därmed underlag för att kunna samordna och styra samhällets insatser på brottsofferområdet. För att brottsoffersamordningen skall fungera fullt ut krävs naturligtvis också att samordningen fungerar bra inom . är brottsofferfrågorna uppdelade på flera departe- ment, främst , och . Det är viktigt att de berörda departementen hittar former för bra samarbete och samordning för att de skall kunna ta en central och aktiv roll i brottsofferarbetet. Enligt min mening är det viktigt att snabbt komma i gång med samordningsarbetet. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att regeringen ger i uppdrag att i samarbete och samråd med andra aktörer på området ta fram ett nationellt samordningsprogram för hur samordningen skall hanteras och fungera på central och lokal nivå. Uppdraget bör förenas med ett återrapporteringskrav. Om mina förslag genomförs, vill jag också erinra om vikten av att det relativt snart sker en ordentlig utvärdering och uppföljning av insatserna så att de erfarenheter och kunskaper som har vunnits kan tas till vara på bästa sätt i det framtida arbetet. 5En särskild nationell samordnare mot våld i nära relationer Det är inte lämpligt att inom in- rätta en särskild nationell samordnare mot våld i nära rela- tioner i enlighet med det förslag som har lämnats i Person- säkerhetsutredningens delbetänkande. Jag har i stället före- slagit (kap. 4) att myndigheten skall få en samordningsupp- gift för alla brottsofferfrågor. har i delbetänkandet Nationell hand- lingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) föreslagit att en särskild nationell samordnare för frågor som gäller våld i nära rela- tioner skall tillsättas. Enligt direktiven skall jag särskilt belysa frågan om det är lämpligt och möjligt att inom ramen för inrätta en särskild samordnare när det gäller våld i nära relationer i enlighet med det förslag som har lämnats i Personsäkerhetsutred- ningens delbetänkande, hur detta i så fall skulle ske och vilka upp- gifter en sådan samordnare skulle ha. pekar på behovet av en förstärkt nationell samordning av insatserna rörande våld i nära relationer. För att tillgodose detta behov bör en särskild nationell samordnare utses. Vidare föreslås att en Nationell handlingsplan skall antas. Samordnaren bör först och främst få i uppgift att delta i genom- förandet av den Nationella handlingsplanen. Utöver detta skall samordnaren initiera ett aktivt samspel mellan myndigheter, kommuner och ideella organisationer på området. En särskild nationell samordnare mot våld i nära relationer bör ges behörighet att samordna också andra nationella insatser mot våld inom familjen och arbeta som opinionsbildare. Sam- ordnaren skall fungera som kunskapsbank och sprida information om lagstiftning och pågående arbete om våld inom familjen. En ytterligare angelägen uppgift för samordnaren bör bli att följa forskningen rörande olika aspekter på våld i nära relationer, främja ett nära utbyte av erfarenheter och idéer mellan forskare, myndig- heter och andra som arbetar med dessa frågor samt nära följa de projekt och utvecklingsverksamheter som får bidrag från brotts- offerfonden och som rör våld inom familjen. Slutligen bör sam- ordnaren få i uppdrag att kontinuerligt utvärdera de olika insatser som vidtas på området våld i nära relationer. Personsäkerhetsut- redningen föreslår att samordnaren bör inrättas inom kommitté- väsendet och därigenom få myndighetsställning. Samordnaren skall inte ta över ansvar som åvilar eller annan myndighet. –2003 fanns ett av regeringen inrättat Natio- nellt Råd för Kvinnofrid. Syftet med rådet var att utgöra ett rådgivande organ till regeringen för frågor som rör våld mot kvinnor. Rådet var ett forum där regeringen kunde utbyta erfarenheter och idéer med företrädare för organisationer och forskare som är engagerade i frågor som rör våld mot kvinnor. finns en interdepartemen- tal arbetsgrupp för mäns våld mot kvinnor med representanter för , , Utbildnings- departementet och . Gruppen skall samordna arbete mot mäns våld mot kvinnor och öka kunskapen inom om mäns våld mot kvinnor. och i samt tog 1996 initiativ till Operation Kvinnofrid. Operation Kvinnofrid är ett samarbete mellan kommuner, landsting, myndigheter, frivilligorganisationer och näringsliv i . Målet är att öka kunskapen om mäns våld mot kvinnor och hur våldet drabbar barnen, samt att utveckla metoder för ett bättre bemötande av offer och våldsutövare och slutligen att få slut på männens våld. En särskild nationell samordnare mot våld i nära relationer myndigheter i ett långsiktigt informations-, utbildnings- och opinionsbildande arbete på flera nivåer, lokalt, regionalt och nationellt. uppmärksammade behovet av en mer strukturerad samordning av insatser för att mot- verka mäns våld mot kvinnor och för att stödja kvinnor som utsatts för våld liksom barn som lever i våldsutsatta miljöer. En Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid skapades i vilken 16 statliga myndigheter, bl.a. , ingår. Inom ramen för denna myndighetssamverkan har Kvinnofridsportalen, ett faktacentrum på Internet, utvecklats. Rikskvinnocentrum (RKC) är ett gemensamt åtagande av regeringen och i län. RKC, som är en specialistenhet inom hälso- och sjukvården, skall vara ett nationellt resurs- och som utifrån ett kvinnoperspektiv skall skapa former för ett gott omhänderta- gande i vården för kvinnor som utsatts för våldtäkt och miss- handel. RKC skall bl.a. bedriva forskning inom den medi- cinska fakulteten och i samarbete med andra discipliner samt aktivt följa det forsknings- och utvecklingsarbete som rör sexualiserat våld. har tagit initiativ till en Nationell samverkansgrupp som arbetar med att synliggöra och med- vetandegöra brottsoffers problem och situation. Samverkans- gruppen, som består av aktörer inom rättsväsendet och olika ideella organisationer, träffas och arrangerar regelbundet utbildningsseminarier om hur myndigheter, kommunala verksamheter och ideella föreningar kan sam- verka på ett lokalt eller regionalt plan. 5.3Skall det inom ramen för inrättas en särskild nationell samordnare mot våld i nära relationer? har till uppgift att främja alla brotts- offers rättigheter, behov och intressen. Regeringen har också, bl.a. i myndighetens regleringsbrev, lyft fram några prioriterade områden för vilka myndigheten skall göra särskilda insatser. Det gäller ut- satta kvinnor, barn och ungdomar och brott med rasistiska, främ- lingsfientliga eller homofobiska inslag. En särskild nationell samordnare mot våld i nära relationer har – både genom de uppdrag där den initierat lokal brottsoffersamverkan och genom de samverkans- organ som finns mot mäns våld mot kvinnor och som myndigheten deltar i – den erfarenhet och kunskap som krävs för att kunna initi- era och aktivt delta i samspelet mellan olika aktörer. Brottsoffer- myndigheten har också arrangerat och konferenser på temat våld inom familjen och fungerar som kunskapsbank när det gäller brottsofferfrågor i allmänhet. Myndigheten har också särskilt prioriterat frågan om mäns våld mot kvinnor. Genom handläggning av brottsskadeärenden och ansökningar om medel från brottsofferfonden följer myndigheten utvecklingen av forskningen inom området.