sou · GSB3131d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett strikt system med en grundläggande princip om absolut åtalsplikt är ägnat att främja allas likhet inför lagen och motverka misstankar om att polis och åklagare tar obehöriga hän- syn vid brottsutredning och åtalsprövning. är det i prak- tiken orealistiskt att alla brott skall kunna utredas och beivras på samma sätt.36 I vissa fall kan åtal undvikas om ett strafföreläggande utfärdas och gärningsmannen godkänner eller betalar det förelagda bötes- beloppet inom angiven tidsfrist. Vid grövre brott kan inte straffö- reläggande komma i fråga. Reglerna om undantag från åtalsplikten är av två slag, åtalsun- derlåtelse och särskild åtalsprövning. Enligt bestämmelserna om åtalsunderlåtelse medges åklagaren rätt att under vissa angivna förutsättningar underlåta att åtala.37 Även förundersökningsplikten är försedd med undantag. En för- undersökning behöver inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda eller det finns förutsättningar för s.k. förunder- sökningsbegränsning.38 Det sistnämnda kan röra det fallet att en utredning skulle kräva oproportionerligt stora kostnader eller att åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. RB kan antas komma att meddelas. Detta utgör, tillsammans med den förenklade utredningsformen enligt 23 kap. 22 § RB och polismans möjlighet att besluta om rap- porteftergift enligt 9 § polislagen undantag från i första hand för- undersökningsplikten. 1994/95:23 s. 43. 1994/95:23 s. 43 f. 37Se bl.a. 20 kap. 7 § RB. 3823 kap. 4 a § RB. och 23 kap. 1 § andra stycket RB. För vissa brott har lagstiftaren valt att införa en särskild åtals- prövning och angett att presumtionen är mot åtal. Utgångspunkten är således att åtal inte skall väckas. Det finns olika typer av åtals- prövningsregler med svagare eller starkare presumtion mot åtal. Ett typfall är att åtal får väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt. Ett annat typfall är att åtal får väckas endast om det är av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt. Den sistnämnda regeln är den av de två där utrymmet för åtal är minst. Den används i vid vissa brott som ansetts vara av det slaget att något allmänt intresse av lagföring normalt inte finns, till exempel ärekränkningsbrott. Vid ärekränkningsbrott begränsas åtalspröv- ningen ytterligare genom att det i de flesta fall krävs att målsägan- den har angett brottet till åtal. Åtalsprövningsregler finns både i och inom specialstraffrätten. De brottstyper för vilka särskild åtalsprövning är föreskriven är i regel sådana där brottet har utpräglat civilrättsliga inslag, rör rätts- förhållanden inom familjen eller vad som annars brukar anses till- höra privatlivet eller där andra sanktionsformer gäller vid sidan av det straffrättsliga regelsystemet.39 En åtalsprövningsregel medför således inte att överträdelsen avkriminaliseras. På miljöområdet infördes en åtalsprövningsregel. Den innebär att i de fall där en miljösanktionsavgift kan komma att utgå åtal bör väckas bara om åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Åklaga- ren hanterar frågan. har föreslagit en omfattande avkriminalisering av de brott som finns i miljöbalken.40 I äldre konkurrenslagstiftning fanns regler om att allmänt åtal för brott mot konkurrenslagen fick väckas endast efter anmälan eller medgivande av ().41 I sam- band med tillkomsten av konkurrenslag ansågs det att åtalsprövningsregeln skulle behållas för att en önskvärd enhetlighet vid bedömningarna skulle uppnås, som det skulle säkerställas att åtal väcktes endast i angelägna fall.42 Vidare uttalades följande: NO, som centralt har överblicken över verksamhetsfältet, har genom denna föreskrift möjlighet att välja mellan olika handlingsvägar lagen ger utrymme för. Bland annat kan komma ifråga att NO går fram med 1994/95:23 s. 86 f. 40Betänkandet sanktionssystem och hänsynsregler, SOU 2004:37. 4139 § konkurrenslag. En motsvarande bestämmelse fanns även konkur- rensbegränsningslag. 1981/82:165 s. 143. stöd av missbruksbestämmelsen i 2 § i stället för att välja att låta saken gå till åtalsprövning. Föreskrifter som anger hur NO bör förfara i fråga om åtalsanmälan eller åtalsmedgivande saknas i lagen. Detta får NO pröva efter mer fria grunder. Allmänt gäller att ingripanden bör komma till stånd när det är angeläget. Därmed är inte säkert att detta skall ske just åtalsvägen. Kan ett ingripande med stöd av 2 § bedömas tillräckligt och påkallat synes detta ofta vara att föredra. Det är visserligen åklagaren som fattar beslut om åtal. Han är alltså inte skyldig att rätta sig efter NO:s önskemål om att åtal skall väckas. I allmänhet bör det dock finnas grund för att godta ombudsmannens bedömning såvitt gäller frågan om huruvida visst förfarande kan påstås strida mot konkurrenslagen. ansåg att, om en straffbestäm- melse skulle tillämpas parallellt med ett system med eftergift av konkurrensskadeavgift, det torde vara nödvändigt att ge Konkur- rensverket ett avgörande inflytande på frågan om åtal skall väckas. Det skulle ske genom en bestämmelse om att åtal får väckas endast efter medgivande av Konkurrensverket.44 För skattemyndigheternas del utförs den brottsutredande verksam- heten vid de skattebrottsenheter, som inrättades under år 1998.45 Skattebrottsutredningar leds av en åklagare. I de län som Eko- brottsmyndigheten ansvarar för, i första hand storstadsområdena, är det åklagare vid den myndigheten som leder utredningarna. I övriga landet är det åklagare vid det allmänna åklagarväsendet. Skattemyndigheternas verksamhet omfattar bl.a. skattebrott och brott enligt aktiebolagslagen.46 Åklagaren som leder förundersökning enligt 23 kap. RB får begära biträde av , för att verkställa förundersökningen.47 1981/82:165 s. 302. 44SOU 2001:74, s. 139. 45Det totala antalet skattebrottsutredare uppgick till 157 personer. Verksamheten vid skattebrottsenheterna byggs emellertid successivt ut. fanns det 167 utredare i landet. uppgick antalet avslutade förundersökningar vid landets skattebrottsenheter till 987. har en utbildning för landets skattebrottsutredare. 46Enligt 1 § lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar omfattar verksamheten brott enligt skattebrottslagen (1971:69), 19 kap. 1 § första stycket 4 aktie- bolagslagen (1975:1385), 11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensions- utfästelse m.m., folkbokföringslagen (1991:481) samt 11 kap. 5 § BrB. Sådant biträde får även begäras i fråga om utredning av brott innan förundersökning inletts, dvs. vid en förutredning. I sådana fall kan åklagaren välja att låta skattebrottsenheten eller polisen utföra arbetet. får i enkla fall, utan att biträde begärs av åklagare, genomföra en förenklad brottsutredning. Detta gäller i fall som avses i 23 kap. 22 § RB, dvs. vid utredningar om brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter, och under förut- sättning att den misstänkte kan antas erkänna gärningen. Slutligen får i fråga om brott på skatteområdet bed- riva spaning och verksamhet som består i att samla och bearbeta information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. RB. får dock inte verkställa beslut om tvångsmedel . har organisatoriskt avskilda skattebrottsenheter, som är självständiga från verksamhet i övrigt, för att undvika att den brottsutredande funktionen sammanblandas med andra funktioner. Organisationen motsvarar vad som gäller för tullen, där tullkriminalen driver sin förundersökning åtskild från fiskala utredningar. Genom den organisatoriska åtskildheten råder det sekretess mel- lan skattebrottsenhet och annan enhet inom . Sekre- tessen har sina begränsningar men är likväl betydelsefull. Vidare utgör organisationen i sig en garanti för att ändamålsprincipen upp- rätthålls. Därmed avses att en åtgärd i skatteutredningen får vidtas endast i den mån det kan motiveras för att fullgöra syftet med utredningen, dvs. att ta fram ett korrekt underlag för beskattning. En åtgärd inom brottsutredningen får på motsvarande sätt vidtas endast om den kan motiveras från brottsutredningssynpunkt. Det är alltså inte tillåtet att med stöd av regelverket för skatteutredningar ta fram uppgifter som behövs i brottsutredningar och tvärtom. Det administrativa skatteförfarandet kan i princip fortgå paral- lellt med brottsutredningen. Taxeringsbeslut, förseningsavgift och skattetillägg kan beslutas av . infördes dock nya regler om påförande av skattetillägg. Detta sammanhänger med att gjort bedömningen att det svenska skattetillägget skall anses som straff för brott i Europakonven- 47 Enligt 2 § lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar. tionens mening.48 Det har minskat utrymmet för att använda tvång i skatteutredningen. Bland annat infördes förbud mot att använda vitesföreläggande i utredningen av en taxerings- eller beskatt- ningsfråga om det kan antas att den enskilde begått en gärning som kan leda till skattetillägg och utredningen avser en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Skattetillägg påförs alltjämt av . Bakgrunden till att skattebrottsenheter infördes var att man hade identifierat tre huvudorsaker till problemen i den tidigare hanter- ingen av skattebrottsutredningar, vilka utgör en viktig del i eko- brottsbekämpningen. En sådan huvudorsak var att flera myndig- heter var inblandade i hanteringen av skattebrottsärendena och att dessa myndigheter var seriekopplade till varandra och därigenom beroende av varandras insatser i ärendehanteringen. Detta i kombi- nation med att myndigheterna gjorde olika prioriteringar skapade flaskhalsproblem. En tredje huvudorsak var att det fanns kompe- tensbrister i utredningsorganisationen. I förarbetena49 uttalades följande: Skattebrottsutredningar har många särdrag i förhållande till brottsut- redningar i allmänhet, bl.a. genom att de kräver särskilda kunskaper om hur skattesystemet och dess kontrollfunktioner fungerar. Skatte- brott förekommer vidare, enligt uppgift från polis och åklagare, i för- hållandevis stor utsträckning som enda eller dominerande brottslighet. Som närmare utvecklats under avsnitt 4.6 fanns omkring 1 200 skattebrottsutredningar vid polisen och för uppskattas antalet rena skattebrottsutredningar uppgå till ca 2 000. Det finns skäl att anta att antalet misstänkta skattebrott är ännu större med hänsyn till att skattemyndigheterna inte synes anmäla alla misstänkta skattebrott till åklagaren. Skattebrottens egenskaper och volym gör det enligt vår me- ning väl befogat att överväga om inte utredningsinsatser beträffande skattebrott kan utföras av någon annan myndighet än polisen. //Problemen med hantering av skattebrottsutredningar avser främst de polisiära resurserna. Ett syfte med att låta en annan myndig- het utreda skattebrott är också att avlasta polisen. Redan med hänsyn till de intentioner som ligger bakom inrättandet av EBM är det således enligt regeringens mening inte lämpligt att låta ett allmänt och grund- läggande utredningsarbete i fråga om alla typer skattebrott utföras inom EBMs organisation. Vi kan därför inte ansluta oss till uppfatt- ningen att EBM skall utreda alla skattebrott oavsett svårhetsgrad. I den beskrivna situationen är det enligt vår mening i stället natur- ligt att överväga om det inte vore möjligt att uppnå betydande fördelar 48Se dom i målet Janosevic mot (ansökan nr. 34619/97). 1997/98:10 s.41-45. i effektiviteten av hanteringen av skattebrottsutredningar om man ut- nyttjar det intima samband som finns mellan skattemyndighetens skatteutredning och skattebrottsutredningen genom att ge skattemyn- digheterna brottsutredande uppgifter i fråga om brott inom skatteom- rådet. Ekobrottsberedningen har också gjort den bedömningen att stora effektivitetsvinster kan uppnås genom en sådan omfördelning av arbetsuppgifter. Beredningen menar att med en sådan organisation kommer man till rätta med huvudorsakerna till problemen med han- teringen av skattebrottsutredningar nämligen de problem som hör samman med seriekopplade myndigheter och de som rör den skatte- rättsliga kompetensen. Ett syfte med en sådan reform skulle också vara att höja ambitionen på skattebrottsområdet, vilket bl.a. innebär att enkla och medelsvåra ärenden i större utsträckning än kan bli fö- remål för utredningsinsatser. Enligt vår mening skulle det vara en viktig fördel för effektiviteten i hanteringen av skattebrottsutredningar om den myndighet som rap- porterar nästan alla misstänkta skattebrott också har ett ansvar att ut- föra den därpå följande brottsutredningen. I en sådan organisation har myndigheten betydligt större möjlighet att anpassa resurserna i de olika verksamheterna till varandra än om olika myndigheter själva an- svarar för respektive utredning. Den största vinsten med att låta skat- tebrott utredas inom skatteförvaltningen ligger just i att enhetliga pri- oriteringar kommer att styra handläggningen från det att skatteutred- ningen inleds till dess att skatteärendet och, i förekommande fall, brottsutredningen avslutas. Till skillnad från polisen behöver inte hel- ler en skattebrottsutredande verksamhet inom skattemyndigheten konkurrera med andra brottsutredningar. Problemen med seriekopp- lade myndigheter och flaskhalsproblem borde därför minska betyd- ligt, om det inrättas en skattebrottsutredande funktion vid skattemyn- digheterna. En sådan omfördelning av arbetsuppgifterna medför också att polisen avlastas i sitt arbete med skattebrottsutredningar. Om skattebrottsutredande funktioner inrättas vid skattemyndig- heterna bör det också resultera i positiva effekter när det gäller den skatterättsliga kompetensen. Som ett exempel på att samlad kompe- tens kan leda till både hög effektivitet och hög kompetens kan nämnas tullen. Från många håll har det framförts att tullens brottsutredande verksamhet, tullkriminalverksamheten, bedrivs mycket kompetent och effektivt. Det kan till stor del antas bero på att tullkriminalen har en dubbel kompetens; man har en kunskap om tullfrågorna som man har den brottsutredande kompetensen. Inom är det tjänstemän med sedvanlig tullutbildning som, efter kompletterande utbildning i fråga om brottsutredning, svarar för utredning av miss- tänkt varusmuggling och andra brott som utreds inom tullkrimina- lerna. Det finns alltså skäl att tro att en samlad kompetens av både skatteutredande och skattebrottsutredande slag stärker möjligheterna till en effektiv brottsbekämpning också när det gäller skattebrott. För att utreda skattebrott behövs emellertid också kompetens i straffrätt, straffprocessrätt och polisiära arbetsmetoder. ningen har inte så stora kunskaper inom dessa områden. En för- utsättning för att en brottsutredande organisation inom skatteförvalt- ningen skall kunna införas är således att den behövliga kompetensen inom dessa områden byggs upp inom den nya organisationen. Sammantaget gör vi den bedömningen att det finns tunga skäl som talar för att effektiviteten i hanteringen av skattebrottsutredningarna påtagligt förbättras om en funktion för utredning av skattebrott in- rättas vid skattemyndigheterna. Om en förvaltningsmyndighet ges brottsutredande uppgifter, som annars i princip endast finns hos polisen, kan det väcka vissa frågor som berör rättssäkerheten. Som brottsmisstänkt har den enskilde vissa särskilda rättigheter som han inte har i en skatteutredning. Även den utredande myndigheten måste iaktta särskilda bestämmelser i fråga om brottsutredningar. Det är således viktigt att en skattebrottsutredande funktion inom skattemyndigheterna organiseras på ett sådant sätt att rättssäkerheten säkerställs. I det sammanhanget är det en betydelsefull fråga i vad mån skatteutredningen får användas för att ta fram underlag som kommer till användning i brottsutredningen, och vice versa. Brottsutredning och skatteutredning har olika syften och regleras av olika regelverk. Bestämmelser om skatteutredning finns i skatte- författningarna och syftar till att ta fram underlag för en korrekt be- skattning. Brottsutredningsförfarandet regleras i första hand i rätte- gångsbalken och syftar till att ta fram underlag bl.a. för åklagarens ställningstagande till om åtal skall väckas. Myndigheten måste således inte endast iaktta de lagliga förutsättningarna för att vidta olika slag av utredningsåtgärder utan också syftet med den utredning som utred- ningsåtgärden vidtas inom (ändamålsprincipen). En åtgärd i skatteut- redningen får alltså vidtas endast i den mån den kan motiveras för att fullfölja syftet med den utredningen, dvs. att ta fram underlag för en korrekt beskattning. En åtgärd inom brottsutredningen får på motsva- rande sätt vidtas endast i den mån den kan motiveras från brottsutred- ningssynpunkt. Det är alltså med andra ord inte tillåtet att, med stöd av regelverket för skatteutredningar, ta fram uppgifter som inte behövs i skatteutredningen men som polisen behöver i brottsutredningen eller vice versa. Ändamålsprincipen skall utgöra ett skydd för den enskilde. Sekretesslagen (1980:100) reglerar bl.a. i vilken mån uppgifter får lämnas mellan myndigheter. I brottsutredning gäller förundersök- ningssekretess enligt bl.a. 5 kap. 1 § sekretesslagen. Uppgifter kan dock lämnas ut till en annan myndighet bl.a. med stöd av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § efter en intresseavvägning i det enskilda fallet. Härigenom är det i de allra flesta fall tillåtet för åklagare, polis och tullmyndighet att lämna ut uppgifter till exempelvis en skatte- myndighet som behöver uppgiften i sitt arbete. I skatteutredningar gäller skattesekretess enligt 9 kap. 1 § sekre- tesslagen bl.a. för uppgifter om den enskildes personliga eller ekono- miska förhållanden. Också i detta fall kan dock uppgifter lämnas ut med stöd av bestämmelser i sekretesslagen, bl.a. 14 kap. 2 § fjärde stycket som innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet m.m., om fängelse är föreskrivet för brottet och brottet kan antas för- anleda annan påföljd än böter. Också den berörda generalklausu- len kan tillämpas i många fall. Samma sekretessregler gäller mellan självständiga verksamhetsgre- nar inom en myndighet (1 kap. 3 § sekretesslagen). Inom tullens om- råde bedrivs den brottsutredande verksamheten organisatoriskt åtskild från den fiskalt inriktade verksamheten, dvs. tullfrågor och brottsut- redningar handläggs av skilda tjänstemän. Sekretessreglerna gäller allt- så i fråga om uppgiftsutbyte inom beträffande uppgif- ter i tullutredningar respektive i utredningar om varusmuggling. Tullens arbetssätt och organisation visar att det är fullt möjligt att bedriva fiskal och brottsutredande verksamhet inom samma myndig- het under former som är betryggande från rättssäkerhetssynpunkt. En viktig fråga är således hur en skattebrottsutredande verksamhet vid skattemyndigheten bör avgränsas och organiseras i förhållande till den fiskala verksamheten. Ekobrottsberedningen har övervägt en ord- ning där skattekriminalen tar över skatteutredningen när förundersök- ning har inletts. Det skulle enligt beredningen förmodligen innebära vissa rationaliseringsvinster eftersom färre personer skulle behöva ar- beta med utredningarna. Beredningen har dock stannat för att föreslå att den fiskala utredningen och brottsutredningen skall handläggas se- parat av olika tjänstemän. En sådan ordning framstår enligt bered- ningen som mer betryggande när det gäller att garantera att ändamåls- principen upprätthålls i utredningsförfarandet. Beredningen har också ansett att en åtskillnad mellan handläggningen av skatteutredning och brottsutredning ligger i linje med vad som tillämpas av hävd här i lan- det och som allmänt torde anses naturlig och rimlig. // Det är enligt vår mening en självklar utgångspunkt för hur en skattebrottsutredande funktion inom skatteförvaltningen skall avgrän- sas och organiseras att den enskildes rättssäkerhet kan garanteras. En sådan organisation bör således inte medföra att de gränser som finns mellan skatteutredning och skattebrottsutredning blir otydliga. tydliggörs dessa gränser bl.a. genom att polisen ansvarar för brottsut- redningen medan skattemyndigheterna står för skatteutredningen. I vart fall i ett igångsättningsskede som det nu är fråga om saknas anled- ning att frångå en tydlig organisatorisk gränsdragning mellan de olika slagen av utredningar. Regeringen föreslår därför att den brottsutre- dande verksamheten skall drivas vid särskilda enheter inom skatteför- valtningen och att skattebrottsutredningarna skall hållas organisatoriskt åtskilda från skatteutredningarna. De särskilda brottsutredande enhe- terna bör enligt vår mening benämnas skattebrottsenhet och inte skattekriminal som Ekobrottsberedningen föreslår. Den avgränsning och organisation som vi föreslår motsvarar såle- des den som gäller för tullen. driver förundersökningen organisatoriskt åtskild från den fiskala utredningen, tullutredningen. De erfarenheter som finns av tullens kriminalverksamhet visar enligt vår mening att den avgränsning och organisation som vi föreslår utgör ett tillräckligt skydd för ändamålsprincipen. Den föreslagna lösningen innebär inte något hinder mot att – på samma sätt som sker – låta en skatterevisor eller annan skatte- tjänsteman som handlägger skatteutredningen fungera som sakkunnig åt åklagaren och skattebrottsenheten inom ramen för förundersök- ningen. Tvärtom kan det vara betydelsefullt att använda skattehand- läggarens kunskaper om de faktiska omständigheterna i ärendet. bör ha ett övergripande ansvar för verksamheten vid skattebrottsenheterna på motsvarande sätt som verket har ett över- gripande ansvar för beskattningsverksamheten i landet. På regional nivå bör skattemyndigheterna ansvara för verksamheten. Riksskatte- verkets och skattemyndigheternas ansvar kommer dock att i bety- dande mån påverkas av åklagarnas funktion i verksamheten. Åklagarna styrs ju i administrativt hänseende av den myndighet de tillhör och av Riksåklagaren. Sekretesslagens regler om förundersökningssekretess bör kompletteras så att de gäller fullt ut även för skattebrottsenhe- terna. Regeringen föreslår därför ändringar i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. De här återgivna förarbetsuttalandena utgjorde motiven för att skattebrottsenheterna inrättades. Noterbart är att regeringen nyli- gen har tillsatt en utredning med uppgift att analysera hur skatte- brottsenheternas verksamhet kan effektiviseras.50 Skattebrottsenhe- ternas tillgång till och behov av sekretessbelagda uppgifter från den administrativa verksamheten skall utredas, bl.a. i relation till Euro- pakonventionen för mänskliga rättigheter. har ansvaret för utredningar av smugglingsbrott. Vid bedrivs brottsutredande verksamhet. får fatta beslut om att inleda förundersökning enligt 23 kap. RB när det gäller vissa smugglingsbrott.51 Den rättsliga regleringen rörande polisens och brottsutredande verksamhet är till stor del lika. De befogenheter och skyldigheter som undersökningsledare har enligt RB gäller i sådana fall . Åklagare måste dock inträda som förundersökningsledare vid samma situationer som enligt 23 kap. 3 § första stycket RB. När förundersökning leds av åklagare får han anlita biträde av Tullverket.52 50Dir 2004:26 () 5119 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 52Jfr 23 kap. 3 § andra stycket RB. Tulltjänstemän får genomföra s.k. primärutredning (jfr 23 kap. 3 § tredje stycket RB), ålägga personer att följa med till förhör, ta med personer till förhör samt besluta om andra tvångsmedel som gripande, beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesikt- ning.53 Till befogenheterna när det gäller tvångsmedelsanvändning är vissa behörighetskrav knutna. Bl.a. fordras att vederbörande har genomgått viss utbildning.54 En tulltjänsteman som får kännedom om ett brott enligt en för- fattning vars efterlevnad har att övervaka skall lämna rapport om det till sin förman så snart det kan ske.