sou · GSB352d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Varken enligt bankrörelselagen eller, efter ändringarna enligt regeringens proposition Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse (prop. 2002/03:139), enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti finns det någon skyldighet för kontoförande institut som tillhandahåller konton som omfattas av insättningsgarantin att också tillhandahålla betaltjänster knutna till kontot såsom t.ex. checkar, kort eller girering. I sina remissvar i remissbehandlingen inför propositionen om reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse anförde Kon- sumentverket och Konsumentråd att det borde övervägas att införa en skyldighet för banker att tillhandahålla betaltjänster. (Fi 1995:09, dir. 1995:86 och dir. 1999:36) bedömning och bedömningen enligt prome- moria Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler (Ds 2002:5) med omarbetade och ändrade förslag avseende kommitténs förslag i huvudbetänkandet Reglering och tillsyn av banker och kredit- marknadsföretag (SOU 1998:160) var att det inte fanns skäl att införa skyldighet för en bank att tillhandahålla kunden andra tjänster, såsom t.ex. checkar och kort kopplade till kontot. Rege- ringen anför i propositionen (sid. 262) att frågan om s.k. tilläggs- tjänster behandlas av i ett allmänt råd om inlåningskonton och tillhörande banktjänster (FFFS 2001:8). I 3 § anges att kontohavaren, för att på ett effektivt sätt kunna sköta uttag av kontanter, överföringar och betalningar, bör ges möjlighet att koppla tilläggstjänster till ett inlåningskonto, om det inte finns skäl mot detta. har gjort en uppföljning av detta allmänna råd. Av uppföljningen framgår att det finns problem men att de inte är av sådan omfattning att det finns anledning att agera från lagstiftarens sida. Emellertid kommer att bevaka frågan kontinuerligt. gör därför bedömningen att det inte finns behov av att ålägga instituten en skyldighet att tillhandahålla tilläggstjänster. I vår internationella utblick i kapitel 5 har vi konstaterat att i , som har i många hänseenden jämförbara förhållanden med , tillhandahåller deras motsvarighet till Posten inte längre finansiella tjänster. Däremot har infört en rätt för kunder till grundläggande banktjänster. Rättigheten har lagfästs i kreditinstitutslag. I 50 a § kreditinstitutslagen stadgas således nu- mera att en depositionsbank endast av vägande skäl får vägra att öppna ett vanligt inlåningskonto och att bevilja en produkt som är avsedd för användningen av ett sådant konto eller vägra att sköta ett uppdrag som avser betalningsförmedling för en fysisk person som lagligen vistas i en stat som hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Skälet till vägran skall ha samband med kunden eller med kundens tidigare beteende eller med att det uppenbart inte finns något verkligt behov av ett kundförhållande. Kunden skall underrättas om orsaken till vägran. Bestämmelsen skall inte tillämpas, om något annat följer av bestämmelser i lagen om identifiering av kunder eller av lagen om förhindrande och utredning av penningtvätt. Frågan om tillgång för alla till betaltjänster kopplade till vissa inlåningskonton bör anses utgöra ett led i att ge alla tillgång till enkla och effektiva betaltjänster. Det förefaller också naturligt om de aktörer som bedriver verksamhet på området är de som träffas av en skyldighet att tillhandahålla betaltjänster. Posten har inte egna förutsättningar att tillhandahålla betaltjänster utan är beroende av att träffa avtal med banker om att bli bankombud, vilket enligt den nya lagstiftningen motsvaras av att sluta uppdrags- avtal med kreditinstitut. Vi anser därför att frågan om tillgång för alla till betaltjänster kopplade till vissa inlåningskonton måste ut- göra en del i det åtgärdspaket vi lägger i detta betänkande. Vi har övervägt att föreslå en lagstiftning liknande den i men stannat för att pröva möjligheterna att genom en branschöverens- kommelse uppnå samma resultat. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 7.6.3. 7.2.3Betaltjänster i hela landet Utredningens bedömning: Det skall finnas tillgång till grund- läggande betaltjänster i hela landet till rimliga priser. För oområden där marknaden tillgodoser behovet av grundläggande betaltjänster skall staten inte vidta några åtgärder för att öka tillgängligheten. Statens ansvar för grundläggande betaltjänster skall geogra- fiskt begränsas till de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det inte heller finns några jämförbara alternativ. På landsbygd där kommersiella alternativ saknas skall grundläggande betal- tjänster finnas tillgängliga genom lantbrevbäringen, om det inte sker på annat sätt. Enligt utredningsdirektiven skall vi särskilt ta ställning till om statens ansvar för kassaservicen skall begränsas till de orter där det inte är kommersiellt att bedriva kassaserviceverksamhet och där det inte heller finns några andra alternativ. Vi skall också särskilt ta ställning till problemen med dagskassehantering i gles- och lands- bygd och föreslå vilka åtgärder som kan vidtas för att lösa dessa problem. Samhällets behov av och statens kostnader för dessa tjänster måste bli utslagsgivande för bedömningen av om staten som skall säkerställa tillgång till tjänsterna i hela landet eller bara på de orter där det inte är kommersiellt motiverat att bedriva kassa- serviceverksamhet och där det inte heller finns några alternativ. Vår behovsanalys har visat att det i storstäderna finns god tillgång till fysiska alternativ för att uträtta kassaserviceärenden, då stor- bankerna har ett utbrett kontorsnät med kontor som erbjuder sam- ma tjänster som . Det pågår dock en utveckling där kontanthanteringen avvecklas på vissa bankkontor, varvid kunderna hänvisas till . Detta har inneburit att vissa förortscentra saknar alternativ till kassatjänst. Som komplement till bankernas kontorsnät finns i storstadsområdena även god tillgång till andra alternativa kanaler som t.ex. uttagsautomater och butiker för att göra kontant- uttag. Tillgången till Internet och Internetanvändningen är också högre i storstäderna än i övriga delar av landet. Alternativ som Internet- bank har därmed potential att öka ytterligare i storstadsregionerna. Vi har konstaterat att den goda tillgången till kommersiella kanaler i storstäderna innebär att det där bara i mycket begränsad omfattning finns ett behov av kontor. Statens roll bedöms därför inte vara avgörande för att kunderna skall kunna utföra sina transaktioner i storstäderna. I de flesta andra städer och tätorter i finns också alternativ till i form av banker. Det finns också tillgång till uttagsautomater och butiker som erbjuder uttagsmöjlig- heter för dem som har kontokort. Tillgången till Internet är visser- igen något lägre än riksgenomsnittet men detta bör inte tillmätas någon avgörande betydelse särskilt som tillgången till Internet där kan förväntas öka. Ett antal mindre orter saknar dock bankalternativ och där är kunderna hänvisade till för att göra ärenden. I tätortsnära landsbygd och glesbygd är befolkning i allt större utsträckning hänvisad till tätorterna för service. Bankerna har ofta lagt ner kontor i dessa områden, varför det på vissa orter endast finns att tillgå. Tillgången till Internet är också lägre i glesbygd än för riket i genomsnittet. Uppkopplingarna till Internet är som regel långsam- mare vilket kan orsaka praktiska problem i användningen av Inter- netbank. Vi har också konstaterat att en högre andel av boende i glesbygd använder brevgiro för att betala sina räkningar än Inter- netbank. För att hämta ut pengar använder boende i glesbygd i större utsträckning bankkontor medan uttagsautomater används i mindre utsträckning, delvis beroende på att antalet uttagsautomater i glesbygd är relativt få. Vår behovsanalys visar att det är i områden som saknar kommersiella alternativ som det finns ett specifikt behov av grund- läggande betaltjänster i form av fasta serviceställen eller lantbrev- bäring. Trots att har en omfattande verksam- het på orter där det saknas bankalternativ med 261 serviceställen och att dessa genomför ca 3,2 miljoner transak- tioner (2003) motsvarar detta bara av den totala Dessa kontor finns såväl i glesbygd, tätortsnära landsbygd som i storstadsområ- den. Flera av de orter som ingår i denna kategori ligger dock i när- heten av orter där det finns fysiska alternativ, vilket innebär att det verkliga behovet sannolikt är något lägre. Lantbrevbäringen utgör ett viktigt komplement i landsbygd samt glesbygd där andra fysiska alternativ saknas och där det inte finns underlag för ett fast serviceställe. Vi har konstaterat att lantbrev- bäringen betjänar ca 750 000 hushåll över hela landet och upp- skattningsvis använder ca 220 000 kunder lantbrevbäraren för att uträtta kassaserviceärenden. Transaktionsvolymen i lantbrevbäringen uppgick till 2,9 miljoner transaktioner vilket utgör 6,5 pro- cent av den totala volymen inom . Behovet av kassaservicetjänster kommer enligt vår bedömning att minska även i områden som saknar kommersiella alternativ till . Minskningen förväntas följa genomsnittet för riket. Vår behovsanalys visar att småföretagare och föreningslivet, framförallt ideella föreningar har ett behov av att kunna lämna ifrån sig sina dagskassor. En majoritet av Svensk Handels och och () medlemmar har och vill ha daglig insättning av dagskassor. Vi har också kunnat konstatera att en stark utveckling är att de större kunderna som t.ex. butikskedjor eftersträvar helhetslösningar som omfattar allt från transport till uppräkning och insättning. En försämrad tillgänglighet till inlämningsställen leder sannolikt till ökade säker- hetsrisker för den enskilde företagaren. Problemen med dagskasse- hantering gäller framförallt näringsverksamhet. måste beträffande näringsverksamhet beaktas att varje verksamhet som utgångspunkt måste bära sina egna kostnader. Problemen bör där- för anses begränsade till orter där kommersiella alternativ saknas eller där det skulle bli orimligt dyrt att anlita t.ex. värdeföretag på rent kommersiella villkor. I våra kostnadsberäkningar har vi räknat på olika scenarier, varav tre med ett rikstäckande åtagande och två med ett statligt åtagande endast där det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksam- heten och där det inte heller finns några alternativ. I avsnitt 7.2 har vi redovisat vilka kostnader ett oförändrat statligt ansvar skulle medföra. Kostnaden för staten för åren 2004– 2008 beräknas bli ca , varav ca 2,4 miljarder avser operativa förluster. Scenariot med ett förtydligat uppdrag till Posten vad avser riks- täckning med minst ett serviceställe per kommun har tillsammans med basscenariot den lägsta ackumulerade kostnaden för staten . Den ackumulerade kostnaden för staten för perioden har beräknats till ca , varav ca 2,0 miljarder belöper på operativa förluster och resterande på om- struktureringskostnader. En omständighet till av betydelse i detta sammanhang är att vi erfarit att Posten numera eftersträvar en större enhetlighet i sitt tjänsteutbud i olika typer av serviceställen under postemblemet för att underlätta för kunderna att hitta rätt. Vi har därför också räknat på ett scenario där kassaservicetjänster integreras i Postens nät för brev och paket. Detta scenario medför den högsta ackumulerade kostnaden för staten för perioden, ca , varav ca utgör omställningskostnader och ca i kvarvarande restvärde på nyinvesteringar gjorda 2005, beroende på att nuvarande i prin- cip helt avvecklas och att nya investeringar görs för att integrera kassaservicen med Postens nuvarande brev- och paketverksamhet. En jämförelse mellan de olika scenarierna med avseende på acku- mulerad förlust exklusive omstruktureringskostnader visar att de båda scenarierna där statens ansvar begränsas till orter där kommer- siella alternativ saknas och till lantbrevbäringen medför de lägsta förlusterna . Så innebär de båda scenarierna acku- mulerade kostnader för staten om ca . De samlade operativa förlusterna begränsas dock till ca 1,6–1,. Avvägning mellan behov och kostnader Av behovsanalysen framgår att samhällets behov av grundläggande betaltjänster, som vi valt att kalla dem, är koncentrerat till orter där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla tjänsterna och där det inte heller finns några andra alternativ. Boende i dessa områden har i och för sig i likhet med övriga befolkningen tillgång till alternativa tjänster såsom brevgiro och Internetbank för Det avgörande måste dock vara att tjänsterna skall vara jämförbara med de som omfattas av de grundläggande betal- tjänsterna enligt vad vi redogjort för tidigare. De långsiktiga kost- naderna för de scenarier som vi räknat på som har denna begränsning av statens ansvar är också klart lägre än de som bygger på ett rikstäckande statligt åtagande att tillhandahålla tjänsterna. Beträffande platser som betjänas genom lantbrevbäring saknas i många fall andra fysiska alternativ. Många som bor och verkar på landsbygden, därav många äldre, är hänvisade till lantbrev- bäringen framförallt för att uträtta sina betalningar och ta ut kon- tanter men även för dagskassehantering. Även betaltjänster på landsbygden måste därför omfattas av statens ansvar. Det kan finnas andra aktörer än lantbrevbäringen som kan tillhandahålla sådana tjänster på landsbygden. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 7.5. På dessa grunder föreslår vi att statens ansvar för grundläggande betaltjänster i geografiskt hänseende skall begränsas till de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det inte heller finns några andra jämförbara alternativ. Saknas andra alternativ till lantbrev- bäringen måste det säkerställas att genom lantbrev- bäringen tillhandahåller betaltjänsterna på landsbygden. Detta bör vara en del av det statliga ansvaret. Vi har tidigare definierat att grundläggande betaltjänster inne- fattar dagskassehantering, varför denna tjänst enligt vårt förslag skall ingå i statens ansvar i sådana områden. Ett sådant statligt ansvar för grundläggande betaltjänster skulle inte ha någon innebörd om det inte vore förenat med en begrän- sning av vad tjänsterna får kosta i förhållandet till kunden. Det stat- liga ansvaret bör därför också innefatta att priset för de grund- läggande betaltjänsterna skall vara rimligt. I detta ligger att de inte får vara så kostsamma att de inte är överkomliga för flertalet av dem som skulle vilja nyttja tjänsterna. En utgångspunkt bör kunna vara vad tjänsterna kostar i orter där de tillhandahålls på rent kom- mersiella grunder. 7.3Politiskt mål för grundläggande betaltjänster Utredningens förslag: Ett politiskt mål skall fastställas för grundläggande betaltjänster. Målet skall lyda: Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Målet skall fastställas av . Enligt utredningsdirektiven skall vi i den mån utredningen lägger fram förslag som står i strid med de befintliga politiska målen för post- och kassaservice, lägga fram förslag till nya mål. I Budgetpropositionen 2003 anges under utgiftsområde 22 Kom- munikationer att målet för den grundläggande kassaservicen (prop. 2001/02:34, bet. 2001/02:TU01, rskr.2001/02:125) är att: Alla i hela landet skall ha möjlighet att verkställa och ta emot betal- ningar till enhetliga priser. Målet ligger inom politikområdet IT, tele och post. Politikområdet hör under utgiftsområde 22 Kommunikationer i statsbudgeten. Målet är dock inte fastställt av . Någon sådant mål finns inte formulerat i propositionen Grundläggande kassaservice (prop. 2001/02:34). beslut i anledning av propositionen gällde regeringens förslag till lag om grundläggande kassaservice och lag om ändring i postlagen (1993:1684). Första stycket i 1 § lagen om grundläggande kassaservice kan dock sägas innefatta ett politiskt mål. Det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Betalningsförmedling och kontantförsörjning är nödvändiga inslag i en väl fungerande ekonomi och ingår i den meningen i samhällets infrastruktur. Teknikutvecklingen med elektroniska alternativ via Internet respektive utvecklingen av nya produkter och tjänster i banksystemet och handeln har lett till ett kraftigt ökat utbud av enkla och kostnadseffektiva alternativ till kassaservice. finns ett brett utbud av alternativ som också utnyttjas av de allra flesta. Trots framväxten av nya lösningar kan marknaden ännu inte fullt ut garantera att alla kan genomföra betalningar och få tillgång till kontanter. – åtminstone de närmaste fem – kommer det därför alltjämt finnas behov av vissa statliga insatser. Mot bakgrund av den trendmässiga minskade efterfrågan av kassaservice och det ökade utbudet av alternativ, finns det dock skäl att begränsa statens insatser så att de bättre än speglar samhällets behov. Statens stöd föreslås omfatta: –möjlighet att betala räkningar och ta ut kontanter samt hante- ring av dagskassor (grundläggande betaltjänster), –orter och landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla tjänsterna och där det inte heller finns några andra alternativ samt –stöd till vissa skyddsvärda grupper bl.a. genom att säkerställa att branschen tar sitt ansvar för att alla skall få tillgång till betal- tjänster. Staten föreslås därutöver ta ett ökat ansvar för att underlätta över- gången till mer kostnadseffektiva lösningar för de grupper som är beroende av kassaservice. Den långsiktiga inrikt- ningen för det statliga åtagandet bör vara att underlätta övergången till de nya alternativen snarare än att cementera betalningsmönster och fysisk infrastruktur som inte kommer att behövas och som inte är ekonomiskt försvarbara i ett statsfinansiellt perspektiv. I lagen om grundläggande kassaservice stadgas att grundläggande kassaservice skall tillhandahållas till enhetliga priser i hela landet. I propositionen anges (sid. 9 f.) att regeringen lägger stor vikt vid att priset för de olika tjänsterna i grundutbudet av kassa- tjänster inte skall bero på var i landet man bor. Den grundläggande kassaservice som staten skall svara för, anför regeringen i propo- sitionen, skall således alltjämt utgöra en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betal- ningar till enhetliga priser. Utredningen anser att det inte är rimligt med betydande pris- variationer för samma betaltjänster mellan olika delar av landet. Kravet på enhetliga priser är dock med nödvändighet förbundet med att det skall vara en och samma tillhandahållare av service- utbudet. Vi anser inte att detta bör vara en del av det politiska målet för grundläggande betaltjänster. I avsnitt 7.2.3 har vi kommit till slutsatsen att det statliga ansvaret för grundläggande betal- tjänster bör innefatta att priset för de grundläggande betaltjänster- na skall vara rimligt. I detta ligger att de inte får vara så kostsamma att de inte är överkomliga för det stora flertalet av dem som skulle vilja nyttja tjänsterna. En utgångspunkt bör kunna vara vad tjänster- na kostar i områden där de tillhandahålls på rent kommersiella grunder. Genom detta ges garantier för att stora prisskillnader i landet för grundläggande betaltjänster inte uppkommer. Målet för politiken bör därför innefatta att det skall finnas tillgång till grundläggande betaltjänster i hela landet till rimliga priser. I enlighet med utredningens bedömning i avsnitt 7.2.2 anser vi därutöver att det inte är tillräckligt att tjänsterna finns tillgängliga i hela landet till rimliga priser. Vi anser att alla grupper i samhället bör få tillgång även till de nya och mycket mer effektiva betaltjänster som har utvecklats framgångsrikt . Det är därför viktigt att marknadens aktörer tar sitt samhällsansvar för att se till att så sker. Statens roll bör vara att driva på utvecklingen i denna riktning och vi återkommer med förslag till åtgärder för detta i avsnitt 7.4. Till detta kommer att vissa riktade åtgärder kan behövas för att stödja skyddsvärda grupper. Till detta återkommer vi i avsnitt 7.6. Sammanfattningsvis bör det därför ingå i målet för politiken att alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster. Vi föreslår därför att ett nytt politiskt mål formuleras som lyder: Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Vi anser att denna målsättning hanteras bäst som ett politiskt mål. Detta mål skall i vanlig ordning följas upp i samband med budget- propositionen . En myndighet bör också få i uppdrag av regeringen att följa utvecklingen och rapportera till rege- ringen om hur målet uppfyllts. Vi återkommer till denna myndig- hetsuppgift i avsnitt 7.7. ingår den grundläggande kassaservicen i politikområdet IT, tele och post inom utgiftsområde 22 Kommunikationer i stats- budgeten. Historiskt sett har kassaservicen varit en integrerad del i postverksamheten. Utvecklingen har emellertid lett till att detta samband saknas. Detta framhölls redan i propositionen Grundläggande kassaservice (prop. 2001/02:34). Enligt propositionen hade postmarknaden förändrats avsevärt. Posten i praktiken varit ensam postoperatör hade antalet verk- samma postoperatörer successivt ökat för att ha stabiliserats till ett femtiotal. Ingen av de övriga operatörerna bedrev verksamhet av finansiellt slag. I takt med att postmarknaden förändrats hade postlagstiftningen kontinuerligt anpassats i syfte att skapa förutsättningar för en väl fungerande postmarknad. Mot bakgrund av denna utveckling fanns det enligt propositionen inte längre något sådant samband mellan postverksamhet och den finan- siella verksamhet som kassaservice utgör, som motiverade att regle- ringen av tjänsterna hölls samlade i en lag. Regleringen av en grund- läggande kassaservice borde därför enligt regeringen fortsätt- ningsvis ske i en separat lag. Vidare ägs postgirot inte längre av Posten utan ingår i . Den grundläggande kassaservicen tillhanda- hålls i ett nät åtskilt från nätet för postverksamheten. Kassaservice- verksamheten sköts dessutom av ett särskilt bolag. De tjänster som Posten utfört enligt lagen om grundläggande kassaservice har bolaget utfört såsom bankombud enligt bankrörelselagen vilket med den nya lagen om bank- och finansieringsrörelse kommer att motsvaras av ett uppdragsavtal med ett kreditinstitut. De grund- läggande betaltjänsterna bör därför anses utgöra finansiella tjänster. Vi föreslår därför att de grundläggande betaltjänsterna inte skall ingå i politikområdet IT, tele och post utan i stället ingå i politik- området Finansiella system och tillsyn inom utgiftsområde 2 Sam- hällsekonomi och statsförvaltning i statsbudgeten. Slutligen föreslår vi, eftersom frågan om ett politiskt mål för grundläggande betaltjänster är en så pass övergripande fråga av allmän vikt, att målet bör underställas för beslut. 7.4Uppdrag att träffa branschöverenskommelse om tillgång till vissa betaltjänster som tilläggstjänster till konto Utredningens förslag: En särskild utredare skall ges ett upp- drag att söka åstadkomma en branschöverenskommelse om att institut som erbjuder sig att ta emot insättningar som omfattas av garanti för insättningar enligt lagen (1995:1571) om insätt- ningsgaranti skall tillhandahålla vissa betaltjänster som tilläggs- tjänster, t.ex. kort eller check, knutna till kontot på skäliga vill- kor till insättare som önskar sådana tjänster, om det inte finns särskilda skäl emot det. Har utredaren inte kunnat åstadkomma en branschöverenskommelse om tillgång till sådana betaltjänster, skall skälen för detta redovisas. Utredaren skall i sådant fall lämna förslag på åtgärder som hon eller han anser nödvändiga för att vissa betaltjänster som tilläggstjänster till konto som omfattas av insättningsgarantin skall bli tillgängliga för alla. Anser utredaren att ändring av lagstiftning är nödvändig skall förslaget innefatta förslag till författningstext.