sou · GSB381d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det föreskrivs i 8 § andra stycket att skuldsaneringen skall ta i anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad 12 Se prop. Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna som skall förbehållas för gäldenären och hans familjs försörjning (det s.k. förbehållsbeloppet). Vid bestämmande av detta förbehålls- belopp föreskrivs att bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsöknings- balken om förbehållsbelopp skall vara vägledande. I förarbetena till skuldsaneringslagen betonades att det av hänsyn till kraven på klarhet, enkelhet och likformighet i tillämpningen är viktigt att reglera vad en skuldsaneringsgäldenär skall tillåtas be- hålla för egen del. Det betonades att denna reglering inte får vara för snäv. Det ansågs önskvärt med en flexibilitet så att för- behållsbeloppet kan anpassas i det enskilda fallet. Det ansågs också värdefullt med en inte alltför långtgående åtstramning med hänsyn till att motsatsen kan medföra att de som verkligen är i behov av skuldsanering annars kan komma att låta bli att ansöka om sådan. framhölls å andra sidan att en skuldsanering skall vara förenad med en icke obetydlig uppoffring från gäldenärens sida och ge borgenärerna en utdelning, som i vart fall motsvarar vad ett exekutivt förfarande kan komma ge dem. Man stannade därvid för att knyta an till de normer som tillämpas i löneexekutiva samman- hang. För att åstadkomma den önskade flexibiliteten föreskrevs dock att löneexekutionsnormen inte skall vara bindande utan endast väg- ledande. I den praktiska tillämpningen har man i stor utsträckning hållit sig till den ovannämnda . Vad som har diskuterats har varit i vilken utsträckning man kan frångå den, vilket har uttryckts som hur stor buffert man kan lämna i betalningsplanen. Detta har resulterat i att flertalet kronofogdemyndigheter alltid föreslår att gäldenären skall få förbehålla sig en viss buffert för oförutsedda utgifter, men att storleken på beloppet har varierat från myndighet till myndighet. Någon enhetlig praxis har således inte utvecklats. Varje myndighet kan sägas ha en egen norm för hur stor buffert som man normalt skall föreslå. Som exempel kan nämnas att man vid i i allmänhet föreslår att gäldenären skall få förbehålla sig för oför- utsedda utgifter.13 Vid Kronofogdemyndigheterna i och ligger motsvarande belopp på 300–respektive 100–. Vid i däremot föreslår 13 De angivna beloppen är hänförliga till 2003. Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna man endast i undantagsfall att gäldenären skall få förbehålla sig en månatlig buffert. Synpunkt från ett inkassoföretag Som utredningen har redogjort för ovan i avsnitt 6.6 har det enligt handläggare på Intrum i blivit allt vanligare att gäldenären vid en skuldsanering får använda sitt eventuella överskott till att betala tandvård och inköp av glasögon. Enligt handläggarna har det även blivit allt vanligare att gäldenären får förbehålla sig kostnader för dylika utgifter under hela betalningsplanens löptid. I den praktiska tillämpningen har, tvärtemot lagstiftarens inten- tioner, det belopp som gäldenären skall få förbehålla sig för egen del vid en skuldsanering, slentrianmässigt bestämts utifrån löne- exekutionsnormen. Härutöver har gäldenären fått förbehålla sig ett mindre belopp för oförutsedda utgifter, en s.k. buffert. Varje krono- fogdemyndighet har haft sin egna interna praxis för storleken på denna buffert. Utredningen kan således konstatera att det belopp som gälde- nären skall få förbehålla sig för egen del vid en skuldsanering i den praktiska tillämpningen inte har anpassats till det enskilda fallet. I stället har standardlösningar präglat tillämpningen i detta avseende. Vid en skuldsanering skall enligt 8 § första stycket 4 p. SksanL bestämmas en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas. Enligt lagstiftaren var avsikten att betalningsplanens utformning skulle bestämmas i varje enskilt fall. I förarbetena till skuldsaneringslagen anförde departementschefen att man kunde tänka sig allt från månatliga till årliga betalningar.14 Vidare anförde hon att vissa borgenärer kunde tänkas få en engångsbetalning, medan betalningarna till 14 Se prop. Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna andra borgenärer delas upp på flera poster. framhöll hon dock att normalt skulle de fordringar som omfattas av en skuld- sanering behandlas lika även i detta hänseende. Hon framhöll även att i de allra flesta fall torde också betalningarna delas upp på flera poster, som betalas jämnt fördelade över hela betalningsperioden. Som exempel på hur betalningarna kunde ske, angav hon att gälde- nären endera kunde betala direkt till de olika borgenärerna, efter anvisningar från dem, eller annars till någon betalningsförmedlare, som ombesörjer att gäldenärens inbetalning fördelas på de olika borgenärerna. I den praktiska tillämpningen har betalningsplanen i princip alltid utformats på det sättet att gäldenären, planen löper, skall betala ett visst belopp direkt till borgenärerna. Detta har medfört att den månatliga betalningen till en enskild borgenär inte sällan varit på mindre belopp, se exempel på en sådan betalningsplan i bilaga 3. I de fall det totala belopp gäldenären skall betala till en borgenär under en skuldsanering varit på ett mindre belopp, har betalnings- planen ofta utformats på så sätt, att beloppet skall betalas som ett engångsbelopp vid det första betalningstillfället (se även avsnitt 6.9.1 ovan). Betalningsplanens utformning ur ett gäldenärsperspektiv Om gäldenären har ett fåtal borgenärer medför månatliga betal- ningar inga större hanteringssvårigheter för gäldenären. I de fall gäldenären har många borgenärer – vilket är vanligt förekommande – kan de månatliga inbetalningarna vara svåra att hantera för den enskilde gäldenären. Ett särskilt problem är detta för de gäldenärer som inte har tillgång till internet och därför inte kan sköta sina betalningar via nätet. De får i stället sköta sina betalningar via de betaltjänster som banker och Postgirot erbjuder. De betaltjänster som erbjuds innebär i huvudsak att en utbetalning görs från gäldenärens konto till en enskild borgenärs konto först efter det att banken eller Postgirot fått en skriftlig betalorder från gäldenären. Gäldenären kan givetvis även betala via kassa, men det är Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna Varje sådan inbetalning kostar . Det kan i sammanhanget påpekas att autogiro eller automatisk överföring sällan är aktuellt, eftersom flertalet inkassoföretag inte accepterar detta betalningssätt på grund av att man anser att det är för kostsamt att vara ansluten till denna tjänst. Betalningsplanens utformning ur ett borgenärsperspektiv Utredningen har uppmärksammat att månatliga betalningar medför höga administrativa kostnader för borgenärskollektivet. En utgift uppkommer nämligen för flertalet borgenärer en inbetalning görs av en gäldenär och består i både mottagaravgift och bokningskostnad. K.I.A.B har exempelvis påtalat för utredningen att dess hantering av inbetalade belopp är förenad med stora kostnader. Företaget har uppgett att varje inbetal- ning, oavsett storleken på beloppet, kostar i mottagaravgift och 12–i bokningskostnad. Vid skuldsaneringslagens tillkomst ansåg lagstiftaren att det inte fanns några skäl att i lagen närmare föreskriva när och hur betal- ningarna enligt planen skulle fullgöras. Tanken var att gäldenären och borgenärerna samt prövningsmyndigheten så långt möjligt skulle ha fria händer att bestämma detta på ett sätt som var anpassat till det enskilda fallet. I den praktiska tillämpningen har dock betalningsplanen kommit att utformas på ett standardiserat sätt, som innebär att gäldenären i princip alltid betalar ett månatligt belopp direkt till varje borgenär. Även om en gäldenär enbart har förmåga att betala belopp som är lägre än till en eller flera av sina borgenärer har betalningsplanen rutinmässigt ut- formats enligt standardmodellen. Möjligheten till flexibla och mer ändamålsenliga lösningsmodeller har sällan utnyttjats. Detta trots att månatliga betalningar medfört höga administrativa kostnader för borgenärskollektivet och dessutom i många fall varit opraktiskt och svårt att hantera för gäldenären. En viss fördel har dock den nuvarande standardmodellen. Det kan nämligen ur rehabiliteringssynpunkt vara ett värde i sig att gäldenären betalar en gång . Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna överväger dessa fördelar inte de nackdelar som den nuvarande stan- dardmodellen har. Utredningen kan således konstatera att den praktiska möjligheten till flexibla lösningar inte har utnyttjats, och tillräcklig hänsyn har därmed inte tagits till enskilda fall. Detta har medfört att planens utformning inte har gynnat borgenärskollektivet. Planens utform- ning har dessutom inneburit hanteringssvårigheter för gäldenären. Den betalningsplan som skall bestämmas vid en skuldsanering skall enligt 8 § fjärde stycket SksanL löpa , om det inte finns särskilda skäl att bestämma en längre eller . I skuld- saneringslagens förarbeten uttalades att någon större avvikelse från huvudregeln aldrig borde förekomma. Det skulle dock vara tänk- bart att avrunda perioden så att den löper till ända vid t.ex. ett halvårs- eller kvartalsskifte.15 Vidare uttalades att ett frångående av huvudregeln med borde bli sällsynt förekommande. En situation kan vara att borgenärerna beträffande en mycket stor skuldmassa sätter som villkor för en skuldsanering att betalnings- planen avser . För det fall gäldenären har förmåga att betala av på sina skulder föreslår kronofogdemyndigheten i princip alltid att betalnings- planen skall löpa . Det är således sällan myndigheten föreslår en längre eller än . I några enstaka fall, då gäldenären lider av en livshotande sjukdom eller är relativt gammal, har dock en kortare betalningsperiod föreslagits (). Utredningen har erfarit att denna tillämpning är allmänt accep- terad av flertalet aktörer. 15 Se prop. Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna Har någon borgenär motsatt sig förslaget skall kronofogdemyndig- heten, om ansökan inte skall avslås, överlämna ärendet till tings- rätten (se 21 § SksanL). Utredningen kommer att redogöra närmare för förfarandet där i avsnitt 7.3.1. Som utredningen har redogjort för ovan var lagstiftarens avsikt att kronofogdemyndigheten under utredningsarbetet skulle sträva mot att åstadkomma ett förslag om skuldsanering som skulle kunna godtas av borgenärerna. Tanken var också att borgenärerna skulle involveras i detta arbete. Om ett förslag inte accepteras av någon borgenär är det således inte tvunget att ärendet över- lämnas till tingsrätten, utan kronofogdemyndigheten har möjlighet att upprätta ett nytt förslag om det kan anses befogat, exempelvis för att undanröja missförstånd. Utredningen har erfarit att man vid kronofogdemyndigheten sällan utnyttjat denna möjlighet. 7Steg 3 och omprövning – Förfarandet vid domstol Utredningens bedömning: I det tredje steget har tillämpningen av skuldsaneringslagen fungerat som avsikten var vid lagens till- komst. Utredningens undersökningar har dock visat att den nuvarande ordningen med att en borgenär kan motsätta sig skuldsanering utan att ange skäl för sin inställning i många fall lett till att tingsrättens resurser utnyttjats i onödan. Vid handläggningen av omprövningsärenden har tillämpningen av skuldsaneringslagen fungerat som avsågs när lagen skapades. I detta kapitel redovisar utredningen sina undersökningar av hur skuldsaneringslagen har tillämpats i det tredje steget, dvs. förfaran- det vid domstol. Utredningen redovisar också sin bedömning av om tillämpningen av lagen i detta steg har fungerat som avsågs vid dess tillkomst. Med hänsyn till att även ärenden om omprövning handläggs av domstol redovisar utredningen även sina undersökningar av hur lagen har tillämpats i denna del. Vid skuldsaneringslagens tillkomst uppskattade lagstiftaren att det skulle överlämnas uppskattningsvis 1 000 ärenden från kronofogdemyndigheterna till tingsrätterna.1 Man gjorde emeller- tid ingen uppskattning av hur många ansökningar om omprövning som skulle komma att ges in till tingsrätterna. 1 Se prop. Steg 3 – Förfarandet vid domstol följer upp hur många ärenden om skuldsanering som kommer in till domstolarna . Vid sin uppföljning har inte gjort någon uppdelning mellan ärenden som överlämnats, överklagats eller avsett omprövning. Uppföljningen har enbart tagit sikte på det årliga totala antalet inkomna ärenden som handlagts enligt skuldsaneringslagen. Av tabell 7.1 framgår att det –2003 kom in i genomsnitt 1 600 ärenden om skuldsanering till tingsrätterna (kolumn 3). Vidare framgår att cirka 800 av dessa avsåg ärenden som överlämnats från kronofogdemyndigheterna till tingsrätterna (kolumn 2). Det kan nämnas att det genomsnittliga årliga antalet överlämnade ärenden –uppgick till 1 150 (se tabell 6.3). har dock antalet överlämnade ären- den stadigt minskat; 2002 och 2003 överlämnades 774 respektive 586 ärenden. Tabell 7.1 Av tabellen framgår det antal ärenden om skuldsanering som överlämnades till tingsrätterna –2003 (se även tabell 6.3). Vidare framgår det antal ärenden som inkom till tings- rätterna och antalet avgjorda ärenden samt antalet överklagade ärenden till hovrätterna. Källa: Kolumn 2 SKV och övriga kolumner DV Om antalet ärenden som kom in jämförs med antalet ären- den som enligt överlämnades , kan den slut- satsen dras att cirka 800 ärenden varit sådana som antingen överklagats från kronofogdemyndigheterna eller som avsett ompröv- ning (se tabell 7.2). Enligt överklagades de aktuella åren cirka 300 beslut till tingsrätterna. Tingsrätterna bör därför ha handlagt cirka 500 omprövningsärenden . Steg 3 – Förfarandet vid domstol Tabell 7.2 Av tabellen framgår det totala antalet inkomna ärenden till tingsrätterna som överklagats från KFM eller som avsett om- prövning 2001– 2003. Dessutom framgår antalet inkomna ärenden till tingsrätterna som överklagats från KFM. Det framgår också hur många ansökningar om omprövning som kommit in till tingsrät- terna. överklagats från KFM eller Källa: SKV och DV 7.3Närmare om steg 3 7.3.1Gällande rätt och motiv Har någon borgenär motsatt sig kronofogdemyndighetens förslag till skuldsanering och ansökan inte skall avslås, skall ärendet över- lämnas till tingsrätten (se 21 § SksanL). Tingsrätten kan besluta om skuldsanering trots att en eller flera borgenärer motsatt sig en sådan, s.k. tvingande skuldsanering. En borgenär behöver inte ange något skäl, utan det är tillräckligt att denne motsätter sig skuldsanering, utan att ange någon grund för sin inställning, för att ärendet skall överlämnas till tingsrätten.2 Vid tingsrättens handläggning gäller lagen (1996:242) om domstols- ärenden (ÄL) om inte annat följer av skuldsaneringslagen. Att de tvingande besluten om skuldsanering skall fattas av dom- stol motiverades i förarbetena med att ett sådant beslut är ett mycket allvarligt och långtgående ingrepp i parternas mellanhavanden.3 Hänvisning gjordes till artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (). Steg 3 – Förfarandet vid domstol När kronofogdemyndigheten överlämnar ett ärende till tingsrätten skall all utredning i ärendet vara bifogad. Avsikten är att tingsrätten inte skall behöva inhämta några ytterligare upplysningar eller vidta några ytterligare förberedande åtgärder. Lagstiftarens avsikt var att ärendet skall vara i sådant skick att tingsrätten på det överlämnade materialet skall kunna fatta beslut om tvingande skuldsanering.4 Tingsrätten har dock möjlighet att inhämta ytterligare utredning om detta skulle bedömas nödvändigt. Frågan om tvingande skuldsanering skall alltid prövas vid ett sam- manträde (22 § tredje stycket SksanL). Till detta skall gäldenären och samtliga borgenärer kallas. Kallelsen skall delges de kända borge- närerna men inte gäldenären. Till sammanträdet får också företrädare för socialnämnden eller annan kallas. beslut – förutom ett beslut om att ärendet skall överlämnas – får överklagas till tingsrätten (29 § SksanL). Tingsrättens beslut får härefter överklagas till hovrätten. Men i hovrätten krävs prövningstillstånd. Det första handläggningsmomentet består i att ärendet registreras i tingsrättens målhanteringssystem. Registreringen innebär bland annat att uppgifter om parternas namn och adress läggs in i syste- met. Vid registreringen är det inte ovanligt att skuldernas referens- nummer läggs in, något som underlättar det kommande arbetet för domstolssekreterarna. De behöver då inte leta bland handlingarna i ärendet varje gång en borgenär kontaktar tingsrätten för att få hjälp med att identifiera en fordran, vilket är vanligt. Utredningen har erfarit att detta administrativa arbete, som utförs av domstols- sekreterare, ofta är tidskrävande, särskilt om gäldenären har många borgenärer (jfr avsnitt 6.4.3). När ärendet har registrerats kallas parterna till ett sammanträde. Även detta arbete utförs av domstolssekreterarna. Till sammanträdet inställer sig i princip alltid gäldenären. Det förekommer också att den budget- och skuldrådgivare, som i steg 1 hjälpt gäldenären med egenförsöket, inställer sig i syfte att bistå gäldenären (se även avsnitt 5.3.2). Det är däremot mycket sällan 4 Se prop. Steg 3 – Förfarandet vid domstol förekommande att någon borgenär inställer sig till sammanträdet; vare sig personligen eller per telefon. Under utredningens arbete har framkommit att det är ovanligt att tingsrätten inhämtar någon ytterligare utredning utöver den som kronofogdemyndigheten bifogat. Det har dessutom framkommit att tingsrätterna så gott som aldrig kallar företrädare för social- nämnden eller någon annan till sammanträdet. Utredningen har noterat att domstolarna saknar datastöd för att beräkna gäldenärernas betalningsutrymme och att upprätta betal- ningsplaner. Under handläggningen av ett skuldsaneringsärende är det därför vanligt förekommande att man vid tingsrätterna vänder sig till kronofogdemyndigheterna för att få hjälp med detta. Den allmänna uppfattningen bland de tingsrättsdomare som utred- ningen varit i kontakt med är att det är hög kvalitet på de utred- ningar som görs vid kronofogdemyndigheterna och att domstolen i flertalet ärenden anser sig ha ett bra beslutsunderlag. En omständighet som samtliga hörda tingsrättsdomare tog upp, var att det är relativt vanligt att en borgenär motsätter sig skuld- sanering utan att ange skäl för sitt ställningstagande. Domarnas uppfattning är att dessa blanka nej vanligtvis saknar rättslig grund och att dessa i stället ofta enbart är uttryck för en allmän motvilja mot att gäldenären beviljas skuldsanering. Enligt domarnas mening är detta ett problem, eftersom domstolarna i dessa fall måste lägga resurser på i många fall onödigt arbete. Dessutom förlängs skuld- saneringsprocessen . Man påtalade särskilt att det ofta är borgenärer med små fordringsbelopp som blankt motsätter sig förslaget till skuldsanering. För att komma till rätta med problemet har några domare börjat skriftligen före- lägga borgenären att ange skälet till varför denne motsätter sig skuldsanering. Detta har vanligtvis resulterat i att borgenären accep- terat kronofogdemyndighetens skuldsaneringsförslag. Sammanfatt- ningsvis ansåg samtliga domare att det inte borde vara möjligt för en borgenär att få till stånd en domstolsprövning om denne inte anger skälet för sitt ställningstagande (jfr avsnitt 3.5.1). Steg 3 – Förfarandet vid domstol 7.4.1Gällande rätt och motiv En av grundtankarna med en skuldsanering var vid skuldsanerings- lagens tillkomst att den slutgiltigt skulle reglera en gäldenärs totala skuldbörda och att den inte skulle kunna rivas upp hur som helst.5 Det hade att göra med lagens rehabiliterande syfte. ansågs det angeläget att det i vissa fall skulle finnas möjlighet till ompröv- ning så att en skuldsanering inte skulle uppfattas som stötande eller inverka menligt på den allmänna betalningsmoralen. I lagen inför- des därför en möjlighet för den borgenär vars fordran omfattas av en skuldsanering, att under vissa förhållanden ansöka om omprövning. Gäldenären har också en sådan möjlighet. Efter ett beslut om skuldsanering är det ingen myndighet, vare sig statlig eller , som bevakar att gäldenären följer betal- ningsplanen eller kontrollerar att de uppgifter som beslutet är grundat på är korrekta. Om gäldenären t.ex. inte följer betalnings- planen, är det således upp till varje enskild borgenär att avgöra om en ansökan om omprövning skall ges in till tingsrätten. En ansökan om omprövning skall alltid prövas av domstol och den kan leda till att en skuldsanering upphävs eller ändras. Bestäm- melserna härom finns i 27 och 28 §§ SksanL. I avsnitt 2.12 har utredningen närmare redogjort för vilka omständigheter som kan leda till nämnda följder. Innan tingsrätten prövar en ansökan om omprövning skall gälde- nären och borgenärerna höras. I övrigt gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden (se 27 § tredje stycket och 28 § andra meningen SksanL). Det första momentet i handläggningen består i att ärendet registreras på samma sätt som ett överlämnat ärende (se avsnitt 7.3.3 ovan). Tingsrätterna kallar vanligtvis gäldenären och borgenärerna till ett sammanträde vid vilket man prövar frågan om omprövning. Den allmänna uppfattningen är att kallelserna skall delges både gäldenären och borgenärerna (jfr 46 § ÄL).6 Det är emellertid ovan- ligt att någon borgenär inställer sig till sammanträdet. s. 77 och s. 171 6Jfr även Lagen om domstolsärenden – En kommentar, , s. 306 f. Steg 3 – Förfarandet vid domstol 7.4.3De grunder som oftast åberopas för ansökningar om omprövning Utredningen har erfarit att det vanligtvis är en borgenär som ansöker om omprövning av skuldsanering. De oftast åberopade grunderna är att gäldenären inte följer betalningsplanen eller att dennes eko- nomiska förhållanden väsentligen förbättrats efter skuldsaneringen. Det förekommer att en borgenär åberopar någon av de andra i skuldsaneringslagen uppräknade omständigheterna som kan utgöra skäl för omprövning, exempelvis att gäldenären har gjort sig skyldig till oredlighet mot borgenärer eller i hemlighet gynnat någon bor- genär för att inverka på skuldsaneringsfrågans avgörande. I viss utsträckning förekommer det att gäldenären själv ansöker om omprövning till följd av att dennes ekonomiska förhållanden har försämrats. 7.4.4Gäldenären följer inte betalningsplanen På ansökan av en borgenär kan tingsrätten upphäva ett beslut om skuldsanering om gäldenären inte följer betalningsplanen, såvida avvikelsen inte är ringa (se 27 § första stycket 4 p. SksanL). Bestämmelsen tar sikte på det fallet att gäldenären medvetet underlåter att följa den betalningsplan denne är skyldig att följa enligt skuldsaneringsbeslutet. Enligt skuldsaneringslagens förarbeten var tanken att varje litet avsteg från vad som åligger gäldenären inte borde medföra att skuldsaneringen omprövas.7 Enstaka, kortvariga betalningsdröjsmål borde således inte medföra att skuldsaneringen upphävdes. I förarbetena angavs att hänsyn borde tas till anledning- en till ett eventuellt betalningsdröjsmål och att ju mer ursäktligt dröjsmålet är desto svagare är skälen för att genom omprövning upphäva skuldsaneringen. I enlighet med uttalandena i skuldsaneringslagens förarbeten har man vid domstolarna i allmänhet inte upphävt en skuldsanering på grund av att gäldenären dröjt med betalning en månad eller två. 7 Se prop. Steg 3 – Förfarandet vid domstol så är fallet har bl.a. framkommit vid utredningens besök hos Kund- inkasso AB K.I.A.B och . Vid företagen har man den erfarenheten att tingsrätten sällan omprövar en skuldsanering om gäldenärens betalningsdröjsmål varat än .