sou · GSB3122d3 · 2005-01-01 00:00:00 — 15Påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse I direktiven sägs att utredaren skall analysera såväl frågan om det finns anledning att behålla påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse som frågan om domstolen bör ges möjlighet att, i stället för att förena en skyddstillsyn med fängelse, besluta om skyddstillsyn i förening med sluten ungdomsvård. 15.2En beskrivning av den rättsliga regleringen 15.2.1Förutsättningarna för att döma till skyddstillsyn Skyddstillsyn kan användas då brottet med tillämpning av den aktuella straffskalan och bestämmelserna i om straffmätning ligger på fängelsenivå (28 kap. 1 § BrB). Som skäl för skyddstillsyn skall domstolen beakta om det finns anledning anta att en sådan påföljd kan bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet (30 kap. 9 §). Skyddstillsyn är liksom villkorlig dom ett lindrigare straff än fängelse. Skyddstillsyn är alltid förenad med övervakning, i vart fall i ett inledande skede, och kan förenas med allmänna föreskrifter om den dömdes livsföring . Den kan vidare förenas med en föreskrift om samhällstjänst eller kontraktsvård eller om att den dömde skall med eget arbete biträda målsäganden när egendom har skadats. Avsikten är att skyddstillsyn skall vara en behandlingsform och som sådan en motsvarighet till de behandlingsformer som kan erbjudas i anstalt. Det brukar sägas att övervakningen är avsedd att fylla dels en kontrollfunktion, dels en stödfunktion. Det finns möjlighet att kombinera skyddstillsyn antingen med böter eller med fängelse på som lägst och som högst tre Påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse Om domstolen förenar skyddstillsyn med fängelse får den inte döma till böter och inte heller meddela föreskrift om samhällstjänst (28 kap. 3 §). Domstolen får förordna att fängelse som har dömts ut i förening med skyddstillsyn skall verkställas utan hinder av att domen inte har vunnit laga kraft om förhållandena kräver detta. Det är inte möjligt att förena skyddstillsyn med sluten ungdoms- vård. 15.2.2Förutsättningarna för att använda påföljdskombina- tionen skyddstillsyn och fängelse Möjligheten att kombinera skyddstillsyn med ett kortvarigt tidsbestämt fängelsestraff infördes i samband med att påföljderna ungdomsfängelse och skyddstillsyn med anstalts- behandling avskaffades.1 I samband därmed uttalade departementschefen att anstalts- behandlingen inte längre föreföll ha något självständigt ändamål.2 Han underströk att verkställigheten inte skiljde sig på någon väsentlig punkt från vanliga korttidsstraff och menade att det behandlingsinnehåll som erbjöds under anstaltsbehandlingen lika väl kunde åstadkommas inom ramen för ett vanligt fängelsestraff. Det sades vidare att den nya kombinationen med fängelse, till skillnad från vad som gällde beträffande anstaltsbehandlingen, inte skulle motiveras utifrån någon behandlingssynpunkt.3 Den nya kombinationen skulle användas endast när allmänpreventiva hänsyn motiverar det. Det fanns därför inte några skäl att begränsa användningen till de yngre åldersgrupperna. Mot den bakgrunden förordade departementschefen att bestämmelsen skulle ges den lydelsen att fängelse jämte skyddstillsyn fick dömas ut om det bedömdes som oundgängligen erforderligt av hänsyn till allmän laglydnad att skyddstillsynen förenas med fängelse. Syftet med frihetsberövandet borde vara att tillföra skyddstillsynen ett ytterligare moment av skärpa för det gränsskikt där valet står mellan skyddstillsyn och en betydligt allvarligare påföljd. Ett lång- varigt frihetsberövande skulle kunna undvikas genom möjligheten 1NJA II 1979 s. 219. 1978/79:212 s. 53 ff. s. 54 f., 73 f. Påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse att kombinera skyddstillsyn med ett frihetsberövande på upp och då kanske främst när det gäller unga lagöver- trädare. Departementschefen förklarade att avsikten med den föreslagna kombinationen var att föra in ytterligare ett alternativ i påföljdssystemet. Genom lagstiftning omformulerades förutsättningen för att använda kombinationen. Skälet härtill var att man ville klarare ange i vilka fall kombinationen skall komma till användning.4 Hänvisningen till den allmänna laglydnaden fick sin motsvarighet i begreppen straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet. Skyddstillsyn får efter ändringen förenas med fängelse enligt 28 kap. 3 § BrB endast om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet. Brottslighetens art utgör däremot inte skäl för att tillgripa kombinationen skyddstillsyn och fängelse. Departementschefen förklarade att det skall krävas mycket starka skäl för att tillgripa kombinationen. Hon menade att möjlig- heten bör utnyttjas endast i de fall då alternativet är att döma den tilltalade till ett längre fängelsestraff. Det underströks att avsikten alltså inte var att kombinationen mera allmänt skall användas för att skärpa skyddstillsynspåföljden. I de fall sådan skärpning anses nödvändig i ett enskilt fall skall denna normalt komma till stånd genom att skyddstillsynen kombineras med ett bötesstraff. Regeln om när påföljdskombinationen skall väljas återfinns i 30 kap. 11 §. Den paragraf i vilken de grundläggande bestämmel- serna om påföljdskombinationen i fråga finns, 28 kap. 3 § BrB, måste således läsas tillsammans med 30 kap. 11 §. I litteraturen har det framhållits att det är svårt att fastställa vilka faktorer som bör styra påföljdsvalet mellan ett längre fängelsestraff och kombinationen skyddstillsyn i förening med fängelse . Det har påpekats att en viktig poäng med möjligheten till kombinationen är att man av humanitetsskäl kan avstå från att utdöma fängelsestraff inom intervallet 12–16 månader. Man kan därmed undvika tröskeleffekter vid tillämp- ningen av presumtionen att fängelse skall ådömas om domstolen vid straffvärdebedömningen finner att brottet bör medföra fängelse eller mer (den s.k. ettårsgränsen).5 1987/88:120 s. 74, 108. 5Se Jareborg, , m.fl., Straffrättens påföljdslära, , 2000, s. 148. Påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse De allmänna reglerna i om fängelse är i princip tillämpliga även för ett fängelsestraff som har dömts ut i kombina- tion med skyddstillsyn. Det finns alltså en betydelsefull begräns- ning i möjligheten att använda påföljdskombinationen beträffande unga lagöverträdare eftersom regeln i 30 kap. 5 §, som begränsar möjligheten att döma unga personer till fängelse, är tillämplig. Det krävs således att synnerliga skäl föreligger för att döma den som begått brott innan han fyllt till fängelse, också då fängelse- straffet döms ut i kombination med skyddstillsyn. Det är enligt förarbetena främst överväganden kring brottets straffvärde som kan leda till att kravet på synnerliga skäl för frihetsberövande skall anses uppfyllt.6 Detta har bekräftats i rättspraxis. I förarbetena till reform sades att behovet av att döma ut korta frihetsberövanden torde minska dels genom förslaget att påföljden överlämnande till vård inom skall kunna förenas med en föreskrift om ungdomstjänst, dels förslaget att villkorlig dom skall kunna förenas med en föreskrift om samhällstjänst.7 Det sades vidare att för en sådan effekt talade också de övriga skärpningar som genom reformen vidtogs beträffande överlämnandepåföljden för att den skulle kunna utgöra ett trovärdigt alternativ till frihetsberövande påföljder. I förarbetena påpekades det att någon formell inskränkning av möjligheten att döma den som har begått brott innan han fyllt till skyddstillsyn i kombination med fängelse enligt 28 kap. 3 § inte finns, men att behovet av att använda denna påföljdskombination torde minska avsevärt genom reformen av påföljdssystemet för unga lagöverträdare.8 Man förväntade sig alltså en avsevärd reducering av antalet domar med påföljdskombinationen skydds- tillsyn och fängelse. Som nämnts framgår det av förarbetena till bestämmelsen i 30 kap. 11 § BrB att det krävs starka skäl för att tillgripa kombinationen skyddstillsyn och fängelse och att möjligheten bör utnyttjas endast i de fall då alternativet är att döma den tilltalade till ett längre fängelsestraff. De åtgärder som företogs i samband med reform vid sidan av införandet av påföljden sluten 1987/88:120 s. 103. 1997/98:96 s. 148, 166. Påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse ungdomsvård var främst inriktade på att minska behovet av att döma ut korta frihetsberövanden. Något annat egentligt alternativ till kombinationen skyddstillsyn och fängelse än sluten ungdomsvård tillhandahölls alltså inte genom reformen.9 Den särskilda bestämmelsen för användningen av fängelsestraffet beträffande unga lagöverträdare i 30 kap. 5 § föreskriver inte samma restriktivitet med att döma till fängelse för den som har begått brott efter det att han fyllt 18 men innan han fyllt . För denna åldersgrupp får domstolen döma till fängelse, eventuellt i förening med skyddstillsyn, bara om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det (30 kap. 5 § andra stycket). 15.3Användningen av påföljdskombinationen minskade drastiskt genom reform I BRÅ:s regeringsuppdrag att följa upp och utvärdera påföljden sluten ungdomsvård inom ramen för det straffrättsliga systemet ingick att utreda bl.a. huruvida påföljden har ersatt fängelse för ungdomar i åldersgruppen 15–och skälen till att fler unga döms till sluten ungdomsvård än som tidigare dömdes till fängelse i denna åldersgrupp. BRÅ:s redovisning av uppdraget har återgetts i avsnitt 14.2. Här redovisas den del av resultatet som närmare rör utvecklingen av påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse. Den av BRÅ gjorda analysen, som omfattar åren 1990–2000, visar att sådana fängelsestraff som dömts ut i kombination med skyddstillsyn svarade för mellan av de frihets- berövande påföljderna för 15–17-åringarna , alltså före reformen. Av analysen framgår vidare att såväl antalet fängelsestraff som påföljdskombinationen fängelse och skyddstillsyn minskade drastiskt när reform trädde i kraft. I princip reducerades båda kategorierna i samma utsträckning genom reformen, ungefär till en tiondel av deras forna storlek. Antalet ungdomar som erhöll påföljdskombinationen uppgick till 1999 och 2000.10 9Se , , Sluten ungdomsvård, Rättsliga reaktioner på de ungas brott före och efter införandet 1999, , 2002, s. 57 ff. 10Siffrorna avser antalet ungdomar som vid tiden för domen inte var fyllda . Motsvarande siffror för de ungdomar som vid tiden för brottet inte var fyllda var tre respektive fem. Påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse Enligt BRÅ har en effekt av reformen således varit att sluten ungdomsvård inte bara kommit att ersätta renodlade fängelsestraff utan även i stort sett ersatt den tidigare relativt vanliga påföljds- kombinationen skyddstillsyn och fängelse med sin begränsade fängelsetid . Detta har enligt utvärderingen bl.a. fått till följd att den genomsnittliga verkställighetstiden för samtliga frihetsberövande påföljder blivit längre. De siffror som redovisas i utvärderingen kan jämföras med BRÅ:s officiella lagföringsstatistik för åren 2001–2003. Antalet ungdomar i åldersgruppen 15–som erhöll skyddstillsyn med fängelse uppgick till fem, två respektive två.11 Det sammanlagda antalet domar för den åldersgruppen uppgick till 4 700–5 000. Tendensen att påföljdskombina- tionen fängelse och skyddstillsyn minskade kraftigt genom reformen synes alltså hålla i sig. Bedömning: Vi anser att det finns skäl att behålla påföljds- kombinationen skyddstillsyn och fängelse för unga lagöver- trädare. Däremot saknas tillräckliga skäl för att införa påföljds- kombinationen skyddstillsyn jämte sluten ungdomsvård. I vårt uppdrag ingår att överväga om det finns anledning att behålla påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse för unga lag- överträdare. En självklar utgångspunkt för bedömningen är att det krävs beaktansvärda skäl för att avskaffa ett existerande och i vissa fall mycket användbart påföljdsalternativ, särskilt när ändringen som i förevarande fall skulle avse endast en begränsad grupp av lagöverträdare. Vad som skulle kunna utgöra ett skäl för att ta bort påföljds- kombinationen för unga är om man finner ett nytt ändamålsenligt alternativ. Som nämnts tillhandahölls inte genom reform något annat egentligt alternativ till påföljdskombinationen än sluten ungdomsvård. 11 Uppgifterna i BRÅ:s årliga officiella lagföringsstatistik avser ålder vid domen. De redovisade siffrorna avser alltså antalet ungdomar som vid tiden för domen inte var fyllda . Motsvarande siffror, för de ungdomar som vid tiden för brottet inte var fyllda , är troligtvis högre eftersom några ungdomar kan antas ha hunnit fylla vid tiden för domen. Påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse Ett sådant alternativ skulle kunna vara att införa en möjlighet för domstolen att förena en skyddstillsyn med sluten ungdomsvård. Ett annat är att socialtjänstpåföljd förenas med sluten ungdoms- vård. Utredningen har behandlat dessa tänkbara påföljds- kombinationer i avsnitt 14.4.3 med anledning av de allvarliga brister i samhällets insatser för unga efter verkställigheten av sluten ungdomsvård som har påvisats i utvärderingen av reform. Som närmare har redovisats i det nämnda avsnittet är de nackdelar som är förenade med sådana påföljdskombinationer så påtagliga vi avstått från att lägga fram något förslag i den riktningen. Vi har i stället förordat en ny utformning av verkställigheten av domen på sluten ungdomsvård. Det bör i detta sammanhang framhållas att vi har funnit att förslaget om en ny utformning av verkställigheten sluten ungdomsvård inte enbart framstår som det mest fördelaktiga alternativet när det gäller säkerställandet av en god eftervård för LSU-dömda. Förslaget kan därutöver antas medföra en väsentlig reducering av den ökning av verkställighetstiden för frihets- berövande påföljder som påvisades i utvärderingen. Vi menar sammantaget att det inte finns tillräckliga skäl för att ersätta påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse för unga lagöverträdare med någon av de nämnda påföljdskombinationerna. Ett annat skäl som skulle kunna anföras för att begränsa tillämpningsområdet för påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse till vuxna lagöverträdare är det förhållandet att domstolarna numera sällan använder kombinationen beträffande åldersgruppen 15–. Som nämnts har sluten ungdomsvård i stort sett ersatt den tidigare relativt vanliga kombinationen. Det skulle mot den bakgrunden kunna hävdas att kombinationen inte längre har något syfte att fylla för den berörda åldersgruppen. Det finns emellertid begränsningar i domstolarnas möjligheter att döma till sluten ungdomsvård som är värda att beakta i detta samman- hang. Domstolen skall nämligen inte bestämma påföljden till sluten ungdomsvård om det med hänsyn till den tilltalades ålder vid lagföringen eller annars finns särskilda skäl emot det (31 kap. 1 a § första stycket andra meningen). Särskilda skäl mot att bestämma påföljden till sluten ungdomsvård kan enligt förarbetena vara t.ex. att det har förflutit så mellan brottet och lagföringen att den tilltalade åldersmässigt inte längre passar in vid ett särskilt ungdomshem eller att allvarlig och omfattande brottslighet har Påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse begåtts såväl före som efter och huvuddelen av brottsligheten begåtts efter denna tidpunkt.12 Om domstolen sålunda finner att den unge inte bör dömas till sluten ungdomsvård och ett annat alternativ därför måste väljas kan det alltså framstå som nödvändigt att döma till fängelse. Domstolen bör därvid ha möjlighet att i stället för ett längre fängelsestraff bestämma påföljden till skyddstillsyn och fängelse. Det torde nämligen i dessa fall inte sällan kunna konstateras att den unge har ett sådant behov av vård och stöd att skyddstillsyn är en för honom lämplig påföljd. Som skäl för att behålla påföljdskombinationen bör också fram- hållas den tidigare nämnda möjligheten att använda kombinationen för att undvika tröskeleffekter vid ettårsgränsen. Vid en samlad bedömning menar vi att det inte finns tillräckliga skäl för att avskaffa påföljdskombinationen. Det bör sålunda även fortsättningsvis finnas en möjlighet att undantagsvis döma lagöverträdare i åldersgruppen 15–till skyddstillsyn i kombination med fängelse. 1997/98:96 s. 166 f. 16Häktning och annan övervakning av unga som misstänks för brott Enligt direktiven skall utredningen undersöka vilka möjligheter som finns att för unga ersätta häktning med andra former av placering eller andra åtgärder för övervakning i kontrollerade former . En särskild fråga som bör övervägas är om det är möjligt att genom placering på särskilda ungdomshem minska användningen av häktningsinstitutet. Vidare skall utred- ningen pröva om det är möjligt att placera häktade ungdomar på särskilda ungdomshem. Utredningen skall även belysa vilka åtgärder som behöver vidtas för att möjliggöra placeringar utanför de allmänna häktena. I detta sammanhang nämns i direktiven att det finns skillnader vad gäller tillgodoräknande av tid för frihetsberövande beroende på i vilken form den misstänkte unge har berövats friheten med anledning av brott. Den frågan behandlas inte här, utan i kap. 17. Med tvångsmedel i brottmål avser man vissa ingripanden dels mot person, dels med avseende på egendom. Det förra benämns personella tvångsmedel och kan indelas i straffprocessuella, förvalt- ningsprocessuella och civilprocessuella. Den straffprocessuella häktningen används i princip i brottsutredande syfte, dvs. för att man skall kunna få till stånd en effektiv lagföring när ett brott är begånget. När ett straffprocessuellt tvångsmedel används uppstår ett ingrepp i en persons rättssfär, i hans personliga frihet och integritet. Det är i regel fråga om ingrepp i den enskildes grund- Häktning och annan övervakning av unga som misstänks för brott läggande fri- och rättigheter som är skyddade i grundlagen (regeringsformen). Detta innebär att särskilda krav gäller både för lagstiftningen om tvångsmedel och för tillämpningen av dessa regler. Mot bakgrund av de integritetsskyddande bestämmelserna i regeringsformen gäller vissa allmänna principer för användande av tvångsåtgärder. Vi återkommer till dessa principer vid redogörelsen för bestämmelserna om häktning, reseförbud och anmälnings- skyldighet. Det skydd för mänskliga fri- och rättigheter som finns i regeringsformen förstärks genom de internationella instrument på området som har tillträtt (se nedan). Generella förutsättningar för häktning Häktning kan ske på huvudsakligen tre grunder, s.k. häktnings- grunder. Den första är att någon är på sannolika skäl misstänkt för ett tämligen allvarligt brott (24 kap. 1 § RB). Är det i straffskalan för brottet föreskrivet fängelse skall häktning ske om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas. Är brottet lindrigare men kan det ändå följas av fängelse får den misstänkte också häktas under vissa särskilt angivna förutsättningar, s.k. särskilda häktningsgrunder. Häktning får i sådant fall ske om det med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållanden eller någon annan omständighet finns risk för att han (1) avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff, (2) genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning eller (3) fortsätter sin brottsliga verksamhet. De särskilda häktningsgrunderna benämns flykt-, kollusions- respektive recidivfara. Generellt gäller dock att häktning får ske endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (proportionalitetsprincipen). Vidare gäller att den misstänkte inte får häktas om det kan antas att han endast kommer att dömas till böter Den andra häktningsgrunden innebär att den som är okänd eller saknar hemvist i i vissa fall kan häktas (24 kap. 2 §). Häktning och annan övervakning av unga som misstänks för brott Den tredje häktningsgrunden gör det möjligt att i vissa av de ovannämnda fallen häkta även den som endast är skäligen misstänkt för ett brott om det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning (24 kap. 3 §). I 24 kap. 4 § finns bestämmelser som begränsar möjligheterna till häktning i vissa fall. Om det på grund av den misstänktes ålder, hälsotillstånd, eller annan liknande omständighet kan befaras att häktning skulle komma att medföra ett allvarligt men för honom, får häktning ske endast om det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas. Vill den misstänkte inte underkasta sig sådan övervakning, skall häktning ske. Paragrafen är naturligtvis tillämplig också beträffande ungdomar i åldern 15–. Möjligheten till häktning av unga är dock ytterligare inskränkt genom en bestämmelse i 23 § LUL. Särskilda krav för häktning av unga personer I LUL finns bestämmelser som rör handläggningen hos polis, åklagare och domstol av mål och ärenden om brott där den misstänkte inte har fyllt . Den som är får häktas endast om det finns synnerliga skäl (23 §). Bestämmelsen innebär i förening med 24 kap. 4 § RB att den som är får häktas endast när det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan anordnas och det dessutom föreligger synnerliga skäl för häktning. I förarbetena till 23 § LUL sades följande. Principen om att övervakning av unga har företräde framför häktning har, då det gäller unga , sådan styrka att det dels inte krävs någon utredning om att häktning kan antas medföra men för den misstänkte, dels skall vara uppenbart att betryggande övervakning inte kan anordnas för att häktning skall få ske. Det första ledet är ett uttryck för uppfattningen att häktning av unga misstänkta alltid kan antas innebära allvarligt men för honom och därför i största möjliga utsträckning bör undvikas. I det andra ledet ligger ett ytterligare understrykande av att möjligheterna att ersätta häktning med annan åtgärd skall grundligt prövas innan domstolen beslutar om häktning.1 Över huvud taget borde enligt förarbetena alla möjligheter tas till vara för att undvika häktning. Förarbetena till LUL hänför sig till tiden före den nya social- tjänstlagstiftningens tillkomst. Ett motsvarande uttalande gjordes 1 NJA II 1964 s. 176 f. Häktning och annan övervakning av unga som misstänks för brott dock i samband med att den nya sociala vårdlagstiftningen trädde i kraft.2 I förarbetena till bestämmelsen i 6 § LVU om omhändertagande berördes frågan om häktning av unga personer. Det sades att häktning som regel skulle kunna underlåtas när det finns ett beslut om omhändertagande enligt 6 § LVU. Det tillades att ett sådant beslut bör kunna utgöra ett alternativ till häktning också för ungdomar i åldrarna . () har utvecklat hur samarbetet mellan polis, åklagare och socialnämnd bör gå till när det gäller unga brottslingar.3 JO uttalade därvid att häktning av den som är får förekomma endast i extrema situationer. JO har också uttalat att kravet på synnerliga skäl i princip skall vara uppfyllt även när det gäller anhållande av en person i den åldern eftersom de skäl som ligger till grund för restriktiviteten gör sig gällande även i fråga om anhållningsbeslut.4 I 24 kap. anges förutsättningarna för frihets- berövanden i form av gripande, anhållande och häktning. Häktning beslutas alltid av domstol (5 §). De generella förut- sättningarna för häktning, vilka har redovisats i föregående avsnitt, ges i 1–4 §§. I avvaktan på domstolens beslut eller i avvaktan på ytterligare utredning kan den misstänkte anhållas av åklagare (6 §). Om det finns skäl att anhålla någon får han gripas (7 §). Om det inte längre finns skäl för ett anhållningsbeslut skall åklagaren häva detta (10 §). I annat fall skall han hos domstolen begära att den misstänkte häktas. Häktningsframställan skall göras utan dröjsmål och senast tredje dagen efter anhållningsbeslutet (11 och 12 §§).