sou · GSB381d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Utredningen har tidigare föreslagit att betalningsplanen som huvud- regel skall utformas på det sättet, att gäldenären en gång skall erlägga betalning till borgenärerna via ett uppsamlingskonto. Dessutom har utredningen föreslagit att betalningsplanen skall börja löpa när en skuldsanering inleds. Den föreslagna ordningen bygger på att gäldenären från och med beslutet om att inleda skuldsanering sätter in sitt betalningsutrymme på kontot . För att det inte skall råda oklarhet om hur stort belopp gäldenären skall sätta in och för att det även i övrigt skall fungera är det nödvändigt att kronofogdemyndigheten i beslutet anger det belopp gäldenären skall sätta in på kontot och när denna insättning skall ske. 12.10.3 Utredningen hos kronofogdemyndigheten Utredningens förslag: skall kalla gäl- denären till ett sammanträde om det kan antas vara till fördel för utredningen. Enligt den nuvarande ordningen ansvarar kronofogdemyndigheten, jämte gäldenären, för att utredningen i skuldsaneringsärenden blir korrekt och komplett. Utredningens förslag innebär inga föränd- ringar härvidlag. Det finns dock anledning att i visst avseende gå in på själva utredningsarbetet. Som utredningen har redogjort för tidigare förekommer det sällan att kronofogdemyndigheten kallar gäldenären till ett sammanträde. De kontakter handläggaren har med gäldenären sker vanligtvis per telefon eller brev. Utredningen har erfarit att detta sätt att sköta utredningsarbetet ofta är tillräckligt för att handläggaren skall få ett tillräckligt bra beslutsunderlag. Vid en koncentration av skuldsane- ringsförfarandet till kronofogdemyndigheten finns det dock anled- ning att överväga om ett sammanträde bör vara ett obligatoriskt inslag i myndighetens utredningsarbete. Här bör särskilt beaktas att utredningens förslag innebär att det inte längre äger rum något obligatoriskt sammanträde vid tingsrätten. Vid skuldsaneringslagens tillkomst ansåg lagstiftaren – med hänsyn till – att förfarandet borde innehålla ett muntligt inslag. Detta motiverades med att borgenärerna ris- kerade att mot sin vilja få sina fordringar av- eller nedskrivna och att detta i allra högsta grad berörde deras civila rättigheter.19 Som utredningen redogjort för ovan kräver inte ett obligatoriskt inslag av muntlighet i förfarandet. I stället är det tillräckligt att det finns möjlighet till detta om någon berörd begär det. I ärendelagen, som gäller vid tingsrättens handläggning av överklagade ärenden, finns sådana regler.20 En särskild fråga är om ett sammanträde bör vara ett obligatoriskt inslag under handläggningen i första instans. Kronofogdemyndig- hetens utredning ligger till grund för myndighetens beslut i varje enskilt ärende. Det är angeläget att utredningsarbetet leder till ett så bra beslutsunderlag som möjligt. I samband med det försöks- projekt med hembesök, som på utredningens initiativ bedrevs vid i , ansåg de medverkande handläggarna att själva mötet med gäldenären var värdefullt ur utredningssynpunkt (se avsnitt 9.3.4). Utredningen är av den uppfattningen att ett personligt möte med gäldenären i många fall kan ha ett värde i sig. talar kravet på ett effektivare förfarande emot att införa ett obligatoriskt sammanträde vid kronofogdemyndigheten. Utredningen anser där- för att kronofogdemyndigheten skall hålla ett sammanträde i de fall det kan antas vara till fördel för utredningen. Sammanträdet skall även kunna hållas på annan plats än i kronofogdemyndighetens lokaler, t.ex. i gäldenärens bostad, inte endast när denne är sjuk eller av annan anledning inte kan ta sig till myndigheten. Utredningens förslag bör leda till att kronofogdemyndigheten kommer att kalla gäldenärer till sammanträde i större omfattning än vad som varit fallet. 20Se 14 § ÄL och prop. 1995/96:115 s. 106 f. Utredningens förslag: Ett beslut om skuldsanering får verk- ställas på samma sätt som en dom och utan hinder av att det inte vunnit laga kraft, om inte något annat förordnas med anledning av ett överklagande. Enligt den nuvarande ordningen är ett beslut om skuldsanering inte verkställbart förrän beslutet vunnit laga kraft. Om ett beslut över- klagas är gäldenären därför under handläggningen i överrätt inte skyldig att följa den betalningsplan som tingsrätten bestämt. Ut- redningens förslag om att kronofogdemyndigheten skall få fatta tvingande beslut om skuldsanering innebär att motsvarande för- hållande kommer att gälla om ett beslut överklagas till tingsrätten. En naturlig följd av utredningens förslag om att betalningsplanen skall börja löpa när en skuldsanering inleds och att betalning skall ske till borgenärerna en gång via ett uppsamlingskonto är att ett beslut om skuldsanering bör bli gällande . Under handläggningen av ett överklagande i domstol kommer det då inte att råda någon tveksamhet om hur gäldenären skall förfara i en sådan situation. Denne skall fortsätta att på uppsam- lingskontot sätta in det belopp kronofogdemyndigheten har bestämt och överföra dessa pengar till borgenärerna vid det första årliga betalningstillfället. Utredningen anser att en sådan ordning har flera fördelar. Borgenärerna kommer inte att gå miste om betalning under domstolens handläggning (jfr avsnitt 8.7.1). Dessutom leder det till att en skuldsanering kommer i gång snabbare. Ett beslut om skuldsanering bör således få verkställas på samma sätt som en dom och utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. Det bör dock finnas möjligt för domstol att förordna om annat med anledning av ett överklagande. 12.12Omprövning av ett beslut om skuldsanering Utredningens förslag: skall som första instans pröva en ansökan om omprövning av ett beslut om skuldsanering och fatta beslut i ärendet. Den enskilde skall ha rätt att få beslutet överprövat av domstol. Utredningen har tidigare föreslagit att skuldsaneringsförfarandet skall koncentreras till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten. Förslaget innebär att myndigheten som första instans skall pröva en ansökan om skuldsanering och fatta beslut i ärendet även om en eller flera borgenärer motsätter sig en skuldsanering. Enligt utred- ningens mening ter det sig då också naturligt att handläggningen av ärenden om omprövning flyttas över till kronofogdemyndigheten. I enlighet med vad som framgått ovan om de krav som Europa- konventionen uppställer i fråga om domstolsprövning samt en munt- lig och offentlig rättegång, är det inget i konventionen som hindrar att kronofogdemyndigheten som första instans handlägger ärenden om omprövning, under förutsättning att den enskilde har rätt att överklaga myndighetens beslut till domstol. har det kommit in i genomsnitt cirka 500 an- sökningar om omprövning till tingsrätterna . Det är ett för- hållandevis litet antal ansökningar och vissa tingsrätter har således fått in ett begränsat antal ansökningar. Dessa få ansökningar har varit administrativt krävande att hantera för tingsrätterna (se avsnitt 7.5). Inte minst beroende på att tingsrätterna saknat, och allt- jämt saknar, administrativt datastöd för beräkningen av gäldenärens betalningsutrymme och för att upprätta nya betalningsplaner. Ur effektivitetssynpunkt är det således inget som talar för att tings- rätterna även i fortsättningen som första instans bör handlägga ärenden om omprövning. som gått sedan skuldsaneringslagen trädde i kraft har man vid kronofogdemyndigheterna, vilket utredningen även pekat på tidigare, byggt upp en väl fungerande organisation för handlägg- ningen av skuldsaneringsärenden. Ärendena handläggs exempelvis vid särskilda enheter av handläggare som är specialiserade på skuld- saneringsfrågor. Dessutom har man hos kronofogdemyndigheten det datastöd som krävs för en effektiv hantering av ärenden om skuldsanering. För att det allmännas resurser skall kunna tillvaratas på bästa sätt bör, enligt utredningens mening, därför handläggningen av ärenden om omprövning flyttas över till kronofogdemyndigheten. Vid handläggningen hos kronofogdemyndigheten gäller förvalt- ningslagen (1986:223). Det saknas därför anledning att införa sär- skilda förfaranderegler i skuldsaneringslagen. Utredningen kommer att redogöra närmare för detta i författningskommentaren (se av- snitt 14.1). 12.12.2 Gäldenären följer inte betalningsplanen Utredningens förslag: Om en gäldenär inte följer betalnings- planen, såvida avvikelsen inte är ringa, och en borgenär av den anledningen ansöker om omprövning kan ett beslut om skuld- sanering upphävas eller ändras. Utredningen har erfarit att det förekommer att en gäldenär, vars ekonomiska förhållanden väsentligen har försämrats inte själv an- söker om omprövning, trots att denne inte har ekonomisk förmåga att följa betalningsplanen. Om en borgenär i en sådan situation ansöker om omprövning av den anledningen att borgenären inte erlagt betalning enligt betalningsplanen, finns enligt den nuvarande ordningen ingen laglig möjligt för prövningsinstansen att ändra betalningsplanen (se avsnitt 7.4.4). Antingen blir det fråga om att avslå ansökan om omprövningen eller att upphäva gäldenärens skuld- sanering. Utredningen anser att den nu gällande ordningen kan leda till i allra högsta grad oönskade konsekvenser. Särkilt gäller detta de gäldenärer som till följd av sjukdom eller annan anledning inte har förmåga att på egen hand ansöka om omprövning. Med beaktande av skuldsaneringslagens rehabiliterande syfte anser utredningen där- för att det även skall finnas utrymme att ändra ett beslut om skuld- sanering om gäldenären inte följer betalningsplanen. 12.12.3Gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligt förbättras eller försämras Utredningens förslag: På ansökan av en gäldenär kan ett beslut om skuldsanering ändras om dennes ekonomiska förhållanden väsentligen förändrats efter skuldsaneringen. Utredningen har tidigare föreslaget att en betalningsplan skall löpa i högst men att den vid omprövning skall kunna förlängas till som längst . Det senare tar sikte på de fall då gäldenärens ekonomiska förhållanden har väsentlig förbättrats och då det finns anledning att vid en omprövning förlänga den ursprungliga betal- ningsplanen. Utredningen anser att det bör vara möjligt för gälde- nären att förhindra en eventuell förlängning genom att själv ansöka om omprövning. Enligt den nuvarande ordningen saknar gäldenären den möjligheten och är i stället hänvisad till att underrätta sina borgenärer om den förbättrade ekonomiska situationen (se avsnitt 7.4.5 jfr med avsnitt 7.4.6. 12.13Beslut om nedsättning av en statlig fordran Utredningens förslag: skall få besluta om nedsättning av en fordran om det finns särskilda skäl. Som särskilda skäl skall särskilt beaktas om gäldenären är på obestånd och denne genom en nedsättning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem. Av 5 § lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. följer att kronofogdemyndigheten i fråga om skatt, avgift, böter eller annan staten tillhörig fordran som vid verkställighet enligt UB handläggs som allmänt mål får besluta om nedsättning av en fordran och godta förslag om skuldsanering om förutsättningarna för skuldsanering enligt skuldsaneringslagen är uppfyllda.21 Detta gäller dock endast om övriga borgenärer som skuldsaneringen angår gör motsvarande eftergift. Det är möjligt att beviljas skuldsanering även om någon eller några borgenärer motsätter sig detta. Utredningen anser därför att kronofogdemyndigheten i sin borgenärsroll skall ha möjlighet att göra en egen självständig bedömning och gå med på en skuldsane- ring utan att behöva ta hänsyn till vad övriga borgenärer har för uppfattning. Utredningen anser dessutom att det skall vara möjligt för krono- fogdemyndigheten att besluta om nedsättning av en fordran även om myndigheten gör den bedömningen att gäldenären inte uppfyller förutsättningarna för skuldsanering enligt skuldsaneringslagen. En- ligt utredningens mening bör denna möjlighet finnas om gäldenären är på obestånd och denne genom en nedsättning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem. En sådan ordning skulle under- lätta möjligheterna för många gäldenärer att få till stånd en frivillig uppgörelse och som av någon anledning inte uppfyller kraven för skuldsanering. 21 Det kan anmärkas att har föreslagit att bestämmelsen skall föras in i skattebetalningslagen (1997:483). Se SOU 2003:97 s. 44. Utredningens förslag: Bestämmelserna om återköp av pensions- försäkringar och avslutning av pensionssparkonton i in- komstskattelagen (1999:1229) förtydligas. Av bestämmelserna skall klart framgå att som synnerligt skäl för återköp eller förtida avslut skall särskilt beaktas att försäkringstagaren eller pensions- spararen är på obestånd och att denne genom ett återköp eller en återbetalning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem. Utredningen har redogjort för hur tillgångar i form av pen- sionsförsäkringar och tillgodohavanden på pensionskonton (allt i fortsättningen kallade pensionstillgång) har hanterats i skuldsane- ringssammanhang (se kap. 11). Där framgår att de dåvarande tio skattemyndigheterna inte tillämpat en enhetlig praxis vid deras pröv- ning av om en pensionstillgång skall få återköpas eller utbetalas vid dispensprövningen enligt inkomstskattelagen (1999:1229). Ett återköp eller utbetalning innebär att gäldenären kan få möjlighet att disponera över tillgången och använda denna till att betala en del av sina skulder. Den olika praxis som funnits över landet har medfört problem, eftersom en gäldenär i detta hänseende i en del av landet inte behandlats på samma sätt som en gäldenär i en annan del av landet. Då det numera endast finns en skattemyn- dighet, , kan det i och för sig bidra till en mer enhetlig praxis på dispensområdet. Utredningen anser dock att frågan ändå måste få en lösning så att osäkerhet inte råder om hur en pen- sionstillgång skall hanteras i skuldsaneringssammanhang. I den mån en pensionstillgång utgör en kapitalplacering möter det inget hinder att låta värdet av en sådan tillgång komma gäldenärens borgenärer till godo. Möjligen kan det finnas ett intresse av att skydda värdet av en sådan tillgång för det fall tillgången utgör ett sätt att garantera gäldenärens försörjning efter arbetsför ålder. Här bör dock beaktas att det privata pensionssparandet är ett komplet- terande pensionsskydd, där grundskyddet tillgodoses på annat sätt. Som redan nämnts ett flertal gånger bör lagen vara borgenärs- gynnande så att de tillgångar som gäldenären har, först och främst tas i anspråk innan det kan bli aktuellt med en skuldsanering. Här har man emellertid accepterat att gäldenären skall få lov att behålla t.ex. en bostadsrätt eller ett småhus där värdet på dessa tillgångar är tämligen begränsat. Boendesociala skäl har naturligtvis i det sammanhanget haft en avgörande betydelse på så sätt att gäldenären inte skall behöva flytta om denne därigenom ändå inte kommer att frigöra något större kapital. Nämnas bör dock i det sammanhanget att i viss mån även kostnaden för den alternativa bostaden haft betydelse, eftersom denna ofta skulle ha lett till väsentligt högre boendekostnader. Det är inte helt otänkbart att anlägga samma betraktelsesätt på en pensionstillgång mot bakgrund av att den normalt har en ut- präglad social funktion i det att den skall stå för någon form av trygghet på gäldenärens ålderdom. Ett krav på att gäldenären i varje läge skall nödgas realisera en pensionstillgång kan angripas ur rättvisesynpunkt. Det är inte möj- ligt att återköpa alla pensionstillgångar på grund av försäkrings- avtalets konstruktion eller av försäkringstekniska riktlinjer. Den gäldenär som innehar en sådan pensionstillgång kommer då inte att kunna återköpa sin försäkring och torde på grund härav enligt nu gällande praxis inte alltid bli diskvalificerad att få skuldsanering; han eller hon kommer alltså att få en skuldsanering som hon får behålla pensionstillgången. Utredningen är emellertid inte rätt forum att närmare undersöka om det är lämpligt att ändra de försäkringsmässiga bestämmelser som i första hand reglerar möjlig- heterna för återköp. Däremot anser utredningen att bestämmelserna i inkomstskatte- lagen bör förtydligas så att det klart framgår att en gäldenär vid en skuldsanering kan få tillgång till sitt pensionskapital. I bestäm- melserna bör därför anges vilka omständigheter som skall utgöra synnerliga skäl att bevilja dispens. Det bör då särskilt beaktas om en försäkringstagare eller pensionssparare är på obestånd och denne genom återköpet respektive en utbetalning kan få en varak- tig lösning på sina ekonomiska problem. Enligt utredningens uppfattning utgör detta även ett synnerligt skäl för dispens, men mot bakgrund av den osäkerhet som tillämpningen fått bör detta förtydligande göras (jfr avsnitt 11.4.6, dispensprövning). De föreslagna ändringarna gör det även möjligt att i vissa ömmande fall ta hänsyn till vikten av att värna om pensionsskyddet. Krono- fogdemyndigheten kan då, som , i varje enskilt ärende göra en individuell bedömning om värdet av en pensionstillgång skall använ- das till att betala borgenärerna. Den individuella bedömningen bör vara restriktiv. Särskild hänsyn bör tas till den enskilde gäldenärens kommande behov av försörj- ning för sin ålderdom. Som tidigare redovisats är det normala att en tjänstepensionsförsäkring ägs av arbetsgivaren. Följaktligen utgör en sådan försäkring inte en tillgång hos försäkringstagaren. En tjänstepensionsförsäkring vägs därför sällan in i den allmänna skälighetsbedömningen. Om gäldenären däremot har ett eget privat pensionssparande vägs detta in i bedömningen, vilket även gäller de gäldenärer som inte är berättigade till tjänstepension. En fråga man kan ställa sig är varför de som saknar tjänstepension och enskilda näringsidkares pensionsskydd inte skall jämställas med det en lön- tagare med tjänstepension har. Beaktas bör då att pensionssystemet bygger på att den enskilde normalt har tjänstepension. Med tanke på det varierande pensionsskydd som finns, bör det finnas visst utrymme, att en gäldenär med viss begränsad pensionstillgång be- viljas skuldsanering som denne får behålla värdet av en pensionstillgång om sparandet har samband med tjänsteutövning eller näringsverksamhet. Men även i övrigt bör en sådan lösning vara möjlig om det framstår som direkt stötande att gäldenären inte får behålla tillgången. En särskild fråga är hur den individuella bedömningen bör på- verkas av att en gäldenär fortsatt att pensionsspara efter det att han fått ekonomiska svårigheter. Givetvis bör detta vägas in i den all- männa skälighetsbedömningen. Har gäldenären fortsatt att göra stora pensionsavsättningar som denne underlåtit att betala av på sina skulder, bör denna omständighet, vilket även är fallet enligt den nuvarande ordningen, påverka dennes förutsättningar att beviljas skuldsanering. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Av 15 § samma förordning framgår att om förslagen i ett betänkan- de har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekven- serna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för bl.a. sysselsättning och för jämställdheten mellan kvinnor och män. Enligt utredningens bedömning, vilken närmare utvecklas i detta avsnitt, kommer förslagen inte att medföra några merkostnader för det allmänna eller att påverka den kommunala självstyrelsen. De framlagda förslagen väntas inte heller i övrigt få några sådana kon- sekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen. Utredningens bedömning: Utredningens förslag kommer inte att medföra några merkostnader för kommunerna eller staten. För staten möjliggör förslagen i stället en effektivare ärende- hantering som kan leda till kostnadsbesparingar. För kreditgivare, inkassoföretag och offentliga aktörer väntas förslagen innebära minskade kostnader. Storleken på denna minskning är dock svår att uppskatta, men den torde inte bli ringa. har gjort en beräkning av kommuner- nas löpande kostnader för verksamheterna med budget- och skuld- rådgivning. Beräkningen, som avser åren 2000–2002, är baserad på förbundets uppgifter om genomsnittslönen res- pektive år för en rådgivare och de uppgifter om antalet årsarbetskrafter som kommunerna rapporterat till . Som framgår av tabell 13.1 nedan har förbundet beräknat att den totala kostnaden för kommunerna uppgår till . Tabell 13.1 Svenska Kommunförbundets beräkning av kommuner- nas kostnader för budget- och skuldrådgivning 2000–2002. Total kostnad för en kommun med 15 200 invånare (median) Det nuvarande skuldsaneringsförfarandet bygger på att det all- männa på olika sätt bistår skuldsatta personer med att komma till rätta med sina ekonomiska problem samt att verka för frivilliga uppgörelser där skuldsaneringslagen inte är tillämplig. Utredningens förslag innebär inga förändringar i denna del. Kommunerna skall således även vara det offentliga organ som skall lämna råd och anvisningar till dessa personer. Utredningens förslag om att kommunerna också skall lämna råd och stöd under en skuldsanering innebär en ytterligare precisering av kommunernas skyldighet. Detta förslag kommer att medföra ökade kostnader för kommunerna. Utredningens bedömning är att denna kostnadsökning kan finansieras genom de kostnadsbesparing- ar som förslaget om att slopa egenförsöket innebär. Utredningen har tidigare konstaterat att de kommunala rådgivar- na ägnar en inte obetydlig del av sin arbetstid åt att hjälpa potentiella skuldsaneringsgäldenärer med egenförsöket. Förslaget om att slopa egenförsöket som ett krav för skuldsanering innebär att rådgivarna inte kommer att behöva ägna lika mycket arbetstid åt denna typ av hjälp. Därmed kommer resurser att frigöras som kan omfördelas till att finansiera förslaget om att kommunerna även skall lämna råd och stöd under en skuldsanering. Som utredningen har redogjort för har genom olika åtgärder bidragit till att utveckla och stödja de kom- munala verksamheterna med budget- och skuldrådgivning. Verket har dessutom kontinuerligt följt upp dessa verksamheter. Nämnda åtgärder och uppföljning har finansierats inom ramanslag och anslag för stöd till konsumentvägledning. Utredningen har föreslagit att skall få ansvaret för att samordna kommunernas budget- och skuldrådgivning. Enligt krävs resurstillskott för att verket på skall kunna fullgöra en sådan skyldighet. har beräknat de löpande kostnaderna enligt följande. kostnader för kursverksamhet uppgår för när- varande till , varav avser genom- förandet av kurserna samt planering och administration. Om kostnadsfritt skall kunna erbjuda fler råd- givare kurser och även kunna utveckla kursverksamheten har verket beräknat att den årliga kostnaden kommer att uppgå till totalt . nuvarande kostnader för verksamhets- och utvecklingsstöd uppgår till . För en mer aktiv insats avseende exempelvis metodutveckling, underhåll och utveck- ling av datastöd, nytt informationsmaterial, nya handböcker, kvali- tetssäkring, uppföljning och utvärdering av verksamheten, kommer dessa kostnader enligt att öka med . Den årliga kostnaden för verksamhets- och utvecklingsstöd kan då beräknas komma att uppgå till totalt . De personalkostnader har för arbetet med budget- och skuldrådgivningsfrågor ingår i de ovan redovisade nu- varande kostnaderna. För att kunna upprätthålla befint- ligt stöd krävs enligt verket resursförstärkning med en halv tjänst, vilket innebär en kostnad om . Om Konsument- verket åläggs en stödskyldighet krävs ytterligare resursförstärkning, varvid den totala personalkostnaden kan beräknas uppgå till . Sammanfattningsvis har beräknat de löpande årliga kostnaderna till för att kunna upprätthålla det nuvarande stödet till den kommunala budget- och skuldrådgiv- ningen.