sou · GSB387 · 2005-01-01 00:00:00 — Inskränk- ningar måste, i den mån de alls är tillåtna, alltid ske i lagform. Vidare är föreskrifter om brottspåföljder och andra rättsverkningar av brott i huvudsak en fråga för lagstiftning inom det obligatoriska lagområdet. De nu redovisade principerna för normgivningsmakten får betydelse för utformningen av utredningens förslag i några hänseenden. De i 2 kap. regeringsformen upptagna bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter ger medborgare visst skydd mot det offentliga. Enligt 2 kap. 6 § är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bland annat husrannsakan och liknande intrång. Med husrannsakan förstås varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen. Vidare är varje medborgare tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Reglerna framgår av 2 kap. 8 §. Av reglerna i regeringsformen framgår att ett bemyndigande i lag inte räcker för att regeringen eller en myndighet skall få föreskriva om husrannsakan eller liknande intrång. Inte heller torde ett lämnat samtycke från den som utsätts kunna åberopas som stöd för ett sådant intrång. I den mån olika former av besiktningar eller andra inspektioner kräver att polisen eller någon annan har tillträde till slutna utrymmen, krävs det därför att en sådan rätt för besiktnings- mannen eller polismannen regleras i lag. Bestämmelsen i 2 kap. 8 § regeringsformen om rätten att för- flytta sig anses vara ett nödvändigt moment i den politiska friheten. När ett fordon stoppas vid vägkanten för t.ex. en inspektion innebär det att rätten att förflytta sig med det aktuella fordonet inskränks tillfälligt. Polisens rätt att stoppa fordon regleras i polislagen (1984:387). Däremot regleras inte möjligheten att hindra fortsätt färd annat än i förordningen om transport av farligt gods. Av ovanstående redogörelse kan den slutsats dras att det behövs någon form av ny lagreglering på området när det gäller möjlig- heten att hindra fortsatt färd. Lagform är också motiverad för den grundläggande regleringen av myndighetsutövningen i ett antal andra fall där mer eller mindre ingripande åtgärder aktualiseras. Däremot synes de nya reglerna om landtransportskydd och de däri ingående kraven om att ha med legitimation i och för sig inte kräva lagform. Utredningen finner dock att reglerna är så viktiga att de Utgångspunkter för en ny reglering bör framgå av lagen. En närmare beskrivning av reglerna om landtransportskydd finns i avsnitt 7. 3.3.4Strukturen i en ny reglering Den materiella regleringen av transporter av farligt gods är mycket omfattande. Sammanlagt finns regelsamlingar för de fyra olika transportslagen som fyller omkring 4 000 sidor. Det är inte aktuellt att i svensk författning införa denna reglering. Detta har varit allmänt accepterat . Trots detta sker viss materiell reglering i lag och förordning. Det är dock inte lätt att få klart för sig varför dessa materiella bestämmelser finns författningsreglerade medan den stora massan av materiella regler finns endast som myndighetsföreskrifter. Här skall också pekas på att regleringen för landtransporter är kraftigt framträdande i lagen och framför allt, förordningen. För de andra transportslagen saknas materiella regler i det närmaste totalt. Trots denna obalans i författningsregleringen för sjö- och luft- transporter har alla materiella regler införts genom föreskrifter och regleringen fungerar för dessa transporter. Mot den redovisade bakgrunden har utredningen stannat för att man i lagen skall ha så få materiella regler som möjligt. I stället bör lagen koncentreras och ta upp endast de regler som behövs enligt vad som ovan sagts om kravet enligt läran om normgivningsmakten samt för att de materiella reglerna skall kunna införas. Detta leder till att lagen i princip endast blir en ramlag för samtliga transport- slag och att den enbart innehåller de viktigaste reglerna på området för förståelse och bakgrund till vad som regleras. Dessutom kommer bemyndiganden och delegeringsregler att finnas i lagen. I förordningen kompletteras lagens bemyndiganden med utpekande av de myndigheter som skall göra det egentliga arbetet med att införa de materiella reglerna genom föreskrifter. Slutligen har vi myndigheternas föreskrifter där de egentliga materiella reglerna skall finns. Utgångspunkter för en ny reglering Lagens struktur och innehåll Med den nu skisserade strukturen kommer lagen att innehålla följande typer av regler. För det första kommer författnings- regleringens tillämpningsområde att bestämmas i lagen. Detta sker genom en målparagraf och några regler där tillämpningsområdet bestäms. Vidare kommer lagen att innehålla regler om en allmän och en särskild säkerhetsnivå som skall följas vid transporter av farligt gods. Ett par paragrafer kompletterar dessa regler i särskilda frågor om säkerhetsrådgivare och landtransportskydd. Regler om tillsyn har en given plats i lagen. Sedan kommer vissa regler som måste finnas med i lagen med hänsyn till normgivningsmakten, nämligen förelägganden, förbud och viten samt straffbestämmelser. Om ett beslut skall överklagas hos en domstol, skall föreskrifter om detta tas in i lag. Detta framgår av 11 kap. 4 § regeringsformen. Sådana bestämmelser får alltså inte tas in i förordning. I 22 a § förvaltningslagen finns i och för sig en allmän och kompletterande regel om att beslut av förvaltningsmyndigheter får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Trots detta bör reglerna tas upp i lag. Det har ett värde ur informationssynpunkt att en lag som ger beslutanderätt i vissa frågor till en myndighet också i sådana fall anger om besluten kan överklagas och hos vem det i så fall skall ske. Slutligen lämnas i lagen delegationsbestämmelser i form av bemyndiganden för regeringen att meddela ytterligare bestämmelser och peka ut beslutande myndigheter. Dessa regler har samlats i en särskild paragraf i lagen för att öka överblicken över de bemyndiganden som lämnas. Förordningen om transport av farligt gods skall följa upp lagens bestämmelser och ge kompletterande normer inom området. Emellertid har dagens förordning blivit gammal och den har dessutom en slagsida åt landtransporterna till. I princip saknas regler för sjö- och lufttransporter i förordningen. Dessutom före- kommer materiella regler i förordningen som i vissa fall avviker från de materiella reglerna i myndigheternas föreskrifter eftersom de bakomliggande internationella regelverken har förändrats. Exempelvis har klassindelningen av farligt gods ändrats i dessa Utgångspunkter för en ny reglering regelverk utan att detta återspeglas i förordningen. Detta är givetvis inte tillfredsställande. I förslaget till förordning har utredningen utgått från att en ny förordning enbart skall innehålla regler som är nödvändiga för att lagens bestämmelser skall kunna genomföras. Vidare skall för- ordningen innehålla så få materiella regler som möjligt. Det sagda har lett till att förslaget till förordning i huvudsak innehåller bestämmelser som utpekar vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut i frågor som rör transporter av farligt gods. Således anges i förordningen vilka myndigheter som har rätt att besluta om föreskrifter. Dessa myndigheter kallas liksom i dagens författningsreglering transportmyndigheter och har begränsats till tre stycken. Dessa är , och . Vidare anges vilka myndigheter som är behöriga myndigheter i frågor som anges i de bakomliggande internationella regelverken om transporter av farligt gods. I detta sammanhang pekas också tillsynsmyndigheterna ut. En strävan har för utredningen varit att också beträffande dessa myndigheter begränsa antalet så att utgångspunkten om transportorienterade regler kan vidmakthållas. Slutligen lämnas ett stort antal bemyndiganden att besluta i olika frågor liksom att rapportera eller vidta andra åtgärder i anslutning till regelverket. På detta sätt har många regler som finns i dagens förordning kunnat utmönstras från förslaget. De materiella reglerna på området återfinns i myndigheternas föreskrifter. Varje transportmyndighet har att meddela beslut om vilka regler som skall gälla inom respektive transportslag. Genom den struktur som lag och förordning har enligt förslaget uppstår ingen motsättning mellan reglerna i dessa författningar och de regler som meddelas genom föreskrifter. Regler om transport- säkerhet finns enligt förslaget endast i myndigheternas föreskrifter. De internationella regelverk som ligger till grund för föreskrifterna ändras vart annat år. Genom att alla materiella transportsäker- hetsregler meddelas genom föreskrifter uppnår man en smidig och enkel process för införande av nya regler. Utgångspunkter för en ny reglering 3.3.5Begränsade möjligheter till regelförenkling Inom området för transporter av farligt gods kan tyckas att det borde finnas mycket att göra beträffande regelförenkling. har, i samverkan med andra berörda myndigheter och organisationer, också haft uppdrag att arbeta med att försöka förenkla reglerna inom detta område. Detta arbete har utmynnat i vissa resultat men den huvudsakliga konklusionen är att det inte är mycket som nationellt kan göras för att förenkla reglerna. Förklaringen till varför så är fallet är att har anslutit sig till de bakomliggande konventionerna. Dessa är bindande för del och man har att följa de regler som beslutas. Arbetet med att förenkla reglerna får därför inriktas på det internationella arbetet. Utredningen har fäst vikt vid att finna lösningar som underlättar för företag och organisationer som arbetar med transporter av farligt gods; särskilt har detta gällt mindre sådana. Emellertid kan man svårligen tänka sig att undanta vissa företagsformer från tillämpningen av regelverket. Genomförandet av en transport har samma riskpotential oavsett om det sker för internationella stor- företag eller för enmansföretag inom åkeribranschen. Reglerna måste således göras likadana för alla transporter. Utredningen har mot den beskrivna bakgrunden stannat för att inte föreslå några särskilda regler för små eller medelstora företag. Det skall i detta sammanhang också framhållas att mindre företag har möjlighet att skaffa sig kompetens genom att anlita en utom- stående säkerhetsrådgivare och på detta sätt påverka den administrativa bördan. En säkerhetsrådgivare skall som huvudregel finnas för all verksamhet där det ingår att transportera farligt gods. Dessutom finns regler i myndigheternas föreskrifter som under- lättar för små och medelstora företag. Som exempel kan nämnas undantag för farligt gods förpackat i begränsade mängder och lokala transporter av farligt gods på väg eller i terräng samt de undantag som nämns i 3 § Statens räddningsverks föreskrifter om säkerhetsrådgivare (2003:02). 4Tillämpningsområdet för en ny lag Utredningens överväganden och förslag: Utredningen föreslår att en ny inledande paragraf införs där lagens allmänna tillämpnings- område och syfte framgår. Vidare lyfts det generella aktsamhets- kravet enligt den föreslagna lagen fram. Utredningen föreslår inte någon ändring av definitionerna av begreppen transport och transportmedel i lagen om transport av farligt gods. Däremot krävs en justering av definitionen av farligt gods eftersom detta begrepp har fått en något utvidgad innebörd i de internationella regelverken. Några praktiska problem har dagens begrepp inte medfört. De gränsdragningsfrågor som kan upp- komma vid transporter med olika transportslag i transportkedjan och när det gäller att avgöra när transporten avslutas får lösas i praxis. Den harmonisering mellan transportslagen som är nöd- vändig är av sådan karaktär att den endast kan behandlas i ett internationellt sammanhang. 4.1Övergripande bestämmelser i de internationella instrumenten och i lagen I såväl ADR- och RID-direktiven som i IMDG-koden och ICAO- TI anges regelverkens tillämpningsområden, vilka är att reglera transporter av farligt gods. Det finns vidare definitioner av vad som utgör en transport, vad som avses med transportmedel och givetvis vad som är farligt gods. Innebörden av dessa begrepp är centrala för tillämpningen av regelverken. Lagen om transport av farligt gods innehåller inte någon över- gripande bestämmelse om vilket tillämpningsområde lagen har. Det finns dock en bestämmelse som anger att en transport av farligt gods endast får ske på de villkor och under de förutsättningar som anges i lagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter. Vidare finns en regel som anger att de åtgärder och den försiktighet skall Tillämpningsområdet för en ny lag iakttas som krävs för att hindra eller motverka att det farliga godset orsakar skador på människor, djur, egendom och i miljön. Slutligen anges att transportmedel och andra transportanordningar skall vara av sådan beskaffenhet att de står emot påkänningarna vid transport. För att bestämma lagens tillämpningsområde finns också definitioner av begreppen transport, transportmedel och farligt gods. I förordningen om transport av farligt gods finns en definition av begreppet avsändare. Vid den jämförelse mellan lagens definitioner av dessa begrepp och de som finns i ADR- och RID-direktiven samt i IMDG-koden och i ICAO-TI som görs i de följande avsnitten skall man ha i åtanke att lagens definitioner omfattar samtliga transportslag. De internationella regelverken definierar endast de begrepp som används inom respektive transportslag. Att lagen innehåller definitioner som gäller för samtliga trans- portslag märks framför allt beträffande sådana termer som är trans- portspecifika. Paradexemplet är definitionen av transportmedel. I den svenska regleringen har man velat få ett enhetligt begrepp som också utvidgar tillämpningsområdet något i förhållande till ADR och RID-direktiven. I de följande avsnitten beskriver utredningen de olika begreppen och förhållandet mellan dem. Vidare diskuteras hur dessa definitioner bör behandlas i en ny lagstiftning om transport av farligt gods. Den lag om transport av farligt gods som gäller innehåller inte någon övergripande bestämmelse om vad lagens mål eller syfte är. Lagen är i stället uppbyggd kring vissa definitioner samt säkerhets- bestämmelser för transporterna, vilket gör att lagens mål är svår- tillgängligt. Det förefaller ha rått enighet om lagens syfte redan när nuvarande lag infördes. Det konstaterades i förarbetena till lagen att farligt gods var oumbärligt i det moderna industrisamhället (Ds K 1980:10 s. 41). Transporter av farliga ämnen kunde därför inte förbjudas helt och hållet trots att sådana transporter medförde risker för skador. I stället uppställde man stränga krav för genom- förandet av transporterna. Mot denna bakgrund formulerade departementschefen sin syn på målet med lagstiftningen på följande sätt. Den offentliga regleringen av transporter av farligt Tillämpningsområdet för en ny lag gods skall ge en rimlig säkerhet åt människor, miljö och egendom. skall den möjliggöra en rationell och effektiv trans- portverksamhet, både för näringsliv och för myndigheter (se prop. 1981/82:94 s. 10). Någon ändring av de mål som kan sättas upp för en reglering av transporter av farligt gods har inte skett sedan lagen infördes. Regelsystemet har dock utvecklats på det internationella planet. Detta har också medverkat till svårtillgänglighet beträffande lagens syften och mål. Det kan därför finnas anledning att uttryckligen i lagen införa en målsättningsparagraf som klart anger vilket syfte lagen har. Utredningen föreslår därför att lagen inleds med två paragrafer som anger syftet med lagen. I en inledande paragraf sägs att lagen skall tillämpas på för- beredelse inför och utförande av transport av farligt gods för att hindra, förebygga, begränsa och motverka att transporten eller obehörigt förfarande med godset skall orsaka skada på liv, hälsa, miljö eller egendom. Med denna bestämmelse vill utredningen understryka syftet med de åtgärder som skall vidtas enligt före- skrifterna. Bestämmelsen tar sikte på hela transportkedjan vilket innefattar allt från upprättande av transporthandlingar och före- skrifter om transportabla tryckbärande anordningars utsläppande på marknaden till lossningen av godset hos mottagaren. Vidare kommer lagen att omfatta även bestämmelser om landtransport- skydd vilket uttrycks genom orden obehörigt förfarande med godset. I en andra paragraf anges att den som är delaktig i en transport av farligt gods skall vidta de åtgärder och iaktta den försiktighet som fordras för att lagens syfte skall uppfyllas. Vidare anges att transportmedel, förpackningar och andra transportanordningar som används skall vara godkända och lämpliga för transport av farligt gods. Med denna bestämmelse vill utredningen lyfta fram att alla, såväl fysiska som juridiska personer, som är delaktiga i en transport, t.ex. avsändare, avlämnare, transportörer, mottagare, lastare, förpackare, fyllare och användare av containers och tankar, har ett ansvar för att transporten genomförs på ett säkert sätt. I paragrafens andra stycke har införts en bestämmelse som anger att en transport av farligt gods endast får ske på de villkor och under de förutsättningar som anges i lagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Ett sådant stadgande finns redan i den nuvarande lagen. Utredningen har emellertid funnit det angeläget att lyfta fram bestämmelsen på ett tydligare sätt. Tillämpningsområdet för en ny lag Dessa båda inledande paragrafer har enligt förslaget fått en placering i lagen som skall ange den ram inom vilken transporter av farligt gods skall utföras. Det är givetvis inte tillräckligt att en transport av farligt gods uppfyller lagens syfte. Transporterna av farligt gods skall utföras i enlighet med de föreskrifter som finns i lag och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. 4.3Transporten innebär förflyttning och därmed sammanhängande hantering av godset Med begreppet transport i lagen om transport av farligt gods avses förflyttning av farligt gods med transportmedel samt sådan lastning, lossning, förvaring och annan hantering av det farliga godset som utgör ett led i förflyttningen. Förflyttning av farligt gods är dock inte bara att kommersiellt gods tas från ett ställe till ett annat. En förflyttning av farligt gods sker även av sådant farligt gods som ständigt finns ombord på ett transportmedel. Exempelvis drivmedel som behövs för att båten, flygplanet eller bilen skall kunna köras och läkemedel som kan finnas ombord för de anställdas eller passagerarnas behov. Ett annat exempel är de vapen som militära fordon är bestyckade med. Begreppet transport i ADR-direktivet innefattar vägtransport på allmän väg med fordon, inbegripet lastning och lossning av farligt gods. I RID-direktivet anges att transport är en järnvägstransport av farligt gods innefattande såväl lastning och lossning som om- lastning till annat transportslag samt sådana stopp som är nöd- vändiga på grund av betingelserna för transporten. I bilaga A till ADR-direktivet och i bilaga 1 till RID-direktivet avses med transport förflyttning av farligt gods inklusive därav förorsakade uppehåll och av trafiken betingad förvaring av det farliga godset i fordon, tankar och containrar före, under och efter förflyttningen. Det anges vidare att definitionen även innefattar förvaring av farligt gods för att byta transportsätt eller transport- medel under förutsättning dels att transporthandlingar som visar avsändnings- och mottagningsort kan visas upp, dels att tankar och inte öppnas. Vidare anges i ADR-direktivet att transporter som endast utförs inom ett slutet område och i RID-direktivet att transporter som endast utförs inom ett företags område, inte skall omfattas av definitionen av transport. I lagen anknyter man till dessa Tillämpningsområdet för en ny lag definitioner när där anges att som transport anses inte förflyttning som sker endast inom ett område där tillverkning, lagring eller förbrukning av farligt gods äger rum. Begreppet transport enligt IMDG-koden avser den specifika förflyttningen av en last från ursprung till destination. I ICAO-TI finns inte någon definition av begreppet transport. Någon sådan definition finns inte heller i föreskrifter. När det gäller definitionen av begreppet transport i lagen om transport av farligt gods överensstämmer denna med definitionerna i direktiv och konventioner utom såvitt avser vägtransporter. Enligt definitionen i lagen avses med transport även sådana transporter som endast sker på enskilda vägar och i terräng. ADR-direktivet definierar transport som sådan vägtransport som helt eller delvis utförs på allmän väg. Lagen om transport av farligt gods har i detta avseende ett något vidare tillämpningsområde än vad ADR- direktivet kräver. Lagen omfattar nämligen även transporter som inte utförs på allmän väg utan t.ex. i terräng och på enskild väg. 4.3.1Gemensamt transportbegrepp bör användas Frågan är om det i lagen skall göras skillnad på definitionen av vad en transport är beroende på vilket transportslag det är fråga om. har begreppet transport samma innebörd oavsett transportsätt. Definitionen har funnits med sedan lagen antogs 1982, dvs. före EG-direktivens tillkomst. En fördel med dagens system är att ingen del av en transport hamnar utanför definitionen i samband med byte mellan olika transportmedel. Vidare går strävandena inter- nationellt mot en harmonisering av de olika transportslagen. Ut- redningen ser därför inte något skäl till att låta de olika transport- slagen ha skilda definitioner. Särskilt om definitionen av vägtransporter ADR-direktivet omfattar endast transporter som helt eller delvis utförs på allmän väg. I lagen om transport av farligt gods finns inte någon sådan begränsning utan den gäller även om godset endast transporteras i terräng eller på sådan väg som inte är allmän. kan medge undantag från lagens bestämmelser vid transport av farligt gods i terräng eller på annat än allmän väg. Tillämpningsområdet för en ny lag bilagorna till ADR-direktivet finns möjlighet till undantag från bestämmelserna vid transporter av mindre mängder farligt gods. Att nu göra bestämmelsen snävare och låta lagen endast omfatta transporter som helt eller delvis utförs på allmän väg är enligt utredningens uppfattning inte lämpligt. Transporterna medför trots allt en risk oavsett var de genomförs. I den mån det är lämpligt kan transportmyndigheten även enligt den föreslagna författningsregleringen göra de undantag som krävs. 4.3.2Omlastning omfattas av transporten Enligt lagen om transport av farligt gods omfattas av begreppet transport även sådan omlastning av gods som utgör ett led i för- flyttningen. Lagens definition av transport täcker således all omlastning oavsett om den sker mellan olika transportslag eller mellan samma transportslag. När det gäller den internationella regleringen för de olika tranportslagen kan dock vissa tillämpningsproblem uppstå efter- som dessa föreskrifter inte är fullt ut harmoniserade. Problemen är dock enbart hänförliga till dessa föreskrifter eftersom lagens definition av transport täcker in samtliga transportslag. Den harmonisering som här kan vara nödvändig är av sådan karaktär att den endast kan behandlas i ett internationellt sammanhang. Är det lämpligt att gå ifrån dagens system med en gemensam definition av begreppet transport för att komma tillrätta med den gränsdragningsproblematik som uppstår i samband med omlastning av gods från ett transportslag till ett annat? Utredningens uppfattning är att denna fråga skall lösas i samband med anpassningen av de internationella regelverken. Med tanke på att man i dessa sammanhang strävar efter en harmonisering av transportslagen, så kan det förväntas att den dubbelreglering som kan uppstå och de oklarheter som finns kommer att lösas . Att den svenska lagen bör ha ett gemensamt transport- begrepp som täcker även omlastning mellan olika transportslag förefaller mot den angivna bakgrunden vara naturligt.