sou · GSB3100d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Utredningen menar att en förbättrad samverkan mellan tillsyns- organen är ett redskap som kan underlätta för den objekts- ansvarige. En direkt reglering av frågan om tillsynsorganens hänsyns- tagande till den objektsansvarige bör därutöver ingå bland de be- stämmelser som bör vara mer generellt tillämpliga. Bestämmelsen skall understryka att tillsynens genomförande skall bedrivas så att den objektsansvariges verksamhet inte störs i större omfattning än som är nödvändigt; tillsynens genomförande skall orsaka så lite påverkan på verksamheten som möjligt. Det kan gälla att tillsynen bedrivs så att den enskilde inte orsakas onödiga kostnader eller besvär. Förebilden till bestämmelsen återfinns i flera sektorslagar. Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter Särskild hänsyn skall tas till den objektsansvarige vid besök hos denne. Begreppet besök avser att täcka vad som i sektorslagarna brukar betecknas besiktning, inspektion eller liknade, dvs. en fysisk närvaro av tillsynsorgan hos tillsynsobjektet/objektsansvarige. Regleringen är ett svar på ovannämnda krav i direktiven att den objektsansvarige inte skall belastas i onödan med tillsynsbesök från olika tillsynsorgan inom kortare tidsperioder, utan att tillsyns- organen bör samarbeta vid sådant besök. Även om denna reglering kan sägas inrymmas inom den mer allmänna regleringen ovan är det utredningens uppfattning att en särskild författningsreglering av denna fråga kommer att underlätta för de objektsansvariga i kontakten med tillsynsorganen. Sammantaget kan en generaliserad reglering av hänsynstagandet till den objektsansvarige vid tillsyn utformas på det sätt som framgår av 10 § i lagförslaget. I avsnitt 6.5.5 har utredningen framhållit och beskrivit fördelar med krav på planering hos tillsynorganen. finns krav på tillsynsplaner eller tillsynsprogram i de olika sektorslagarna. Ett exempel är 18 § lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor: Tillsynsmyndigheterna skall utarbeta ett tillsynsprogram för varje verksamhet. För verksamheter som omfattas av kravet på säker- hetsrapport skall tillsynsprogrammet grunda sig på en analys och en planmässig bedömning av riskerna för allvarliga kemikalie- olyckor i samband med verksamheten. Även inom område, 7 § tillsynsförordningen, återfinns ett sådant krav: En myndighet som har tilldelats operativa tillsynsuppgifter skall för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet. Myndigheten skall 1. ha gjort en utredning om tillsynsbehovet inom sina ansvarsområden och därefter uppdatera utredningen med hänsyn till de förutsättningar som kan ha ändrats, 2. föra ett register över de verksamheter som fordrar återkommande tillsyn, 3. för varje verksamhetsår upprätta en plan, baserad på utredningen enligt 1 och verksamhetsregistret enligt 2, för hur tillsynsarbetet skall bedrivas, Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter [utredningens kursivering] samt 4. regelbundet följa upp och ut- värdera tillsynsverksamheten. För kommunernas del finns exempel på reglering i , se avsnitt 5.2.4. Närmare om utformningen av en bestämmelse om tillsynsplaner Tillsynsplaner baserar sig på målen för tillsynen inom ett tillsyns- område. Syftet med tillsynsplaner är att göra tillsynsarbetet mer effektivt samt att få tillsynen att fungera som ett medel i arbetet med att uppfylla de mål som gäller för tillsynsområdet. Tillsynsplaner skall utarbetas av respektive tillsynsorgan utifrån egna ambitionsnivåer och förutsättningar, och inom de ramar som kan ha formulerats i regleringsbrev eller motsvarande styrdoku- ment. Analysen bör ske utifrån kriterier som risk och väsentlighet, dvs. dels identifiera och bedöma vilka hinder, hot eller risker som finns inom tillsynsområdet, dels bedöma vad som är viktigt att åtgärda för att den tillsedda verksamheten skall fungera riktigt. Dessa framtagna risk- och väsentlighetsbedömningar bör ligga som underlag för tillsynsplanen. I tillsynsplanen bör målen för respektive tillsynsaktivitet anges. Även de tillsynsmetoder som avses användas bör redovisas i planen. Det kan gälla former för informationsinhämtning eller avvägningen mellan traditionell tillsyn, systemtillsyn och tema- I tillsynsplanen skall också tillsynsobjekten beskrivas. Även en bedömning av resursbehov och tidsåtgång för valda tillsynsmetoder bör ingå i planen, liksom en redovisning av nödvändig kompetens. En tillsynsplan bör omfatta i taget, men även inrymma en långsiktig översiktsplanering. Tillsynsplanen bör vara en del av tillsynsorganets verksamhetsplan och även innehålla beskrivningar av hur tillsynsorganet bedömer sin samverkansskyldighet med andra tillsynsorgan. Eftersom risk- och väsentlighetsbedömningarna inte är statiska bör tillsynsplanen följas upp och utvärderas. Sammantaget kan en generaliserad reglering av tillsynsplaner utformas på det sätt som framgår av 9 § i lagförslaget. 7Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen 7.1Regeringens tilläggsdirektiv, delbetänkande och remissinstanserna synpunkter I regeringens tilläggsdirektiv till utredningen anges att utred- ningens uppdrag är att analysera möjligheterna och lämna förslag till tydligare och mer effektiva sanktioner i samband med tillsyn. I delbetänkandet behandlades frågor om ingripandemöjligheter bl.a. i avsnitten 6.9, 6.11.5 och 6.11.6 samt 8.4. En majoritet av remissinstanserna ansåg att det i ett kommande lagstiftningsarbete finns skäl att se över användningen av sank- tioner och andra ingripandemöjligheter i samband med tillsyn. Det gäller , Datainspektionen, SWEDAC, Kustbevak- ningen, , i , i , , , Statens utsädeskontroll, , Kemikalieinspektionen, Statens strål- skyddsinstitut, , , , för regelgranskning, och : . Nedan redovisas några ytterligare synpunkter från remiss- instanserna: Hovrätten över och anser att en möjlighet för ett tillsynsorgan att använda sanktioner mot ett tillsynsobjekt är nöd- vändigt för att göra tillsynsverksamheten effektiv. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen utredningens uppfattning att en fördjupad analys av den statliga tillsynens sanktionsinstrument är påkallad. anser att det vore av intresse att undersöka om sanktionssystemen används på ett sådant sätt som det är tänkt, om sanktionerna är verkningsfulla och om tillsynsmyndigheterna tillämpar dessa regler på ett enhetligt sätt. Kammarkollegiet menar att användningen av sanktioner bör ses över med syfte att uppnå större effektivitet, enhetlighet och tydlig- het för den statliga tillsynen. i skriver att en arbetsuppgift som innebär att bedriva tillsyn måste vara förenad med olika förvalt- ningsrättsliga tvångsmedel för att kunna åstadkomma rättelse. Förutsättningarna för att använda sådana tvångsmedel bör framgå av en kommande tillsynslag. i län menar att olika former av sanktioner skulle kunna läggas fast i en ny övergripande lag om statlig tillsyn av det slag som skisseras i utredningens kap. 8.4. Vidare instämmer styrelsen i resonemanget av att se över och få till stånd mer enhet- liga sanktionsmöjligheter och bestämmelser om överklaganden av beslut i tillsynsärenden. i konstaterar att sanktions- möjligheterna inom de olika tillsynsområdena inte är oklara eller svåra att tillämpa. Det kan dock ifrågasättas varför sanktionssyste- men ser så olika ut i de olika speciallagstiftningarna. Om en till- synslag stiftas bör sanktionsmöjligheterna regleras gemensamt. i anser att det finns skäl att närmare utreda hur användandet av föreläggandeinstitutet fungerat, särskilt rättelse och förenande med vite. Det är svårt att komma till rätta med missförhållanden som bör rättas till. Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning stöder i princip tillsynsorganets möjligheter att tillämpa sanktioner. Frågan om sanktioner måste dock tillämpas med försiktighet. Sanktioner måste utformas med hänsyn till vad som leder till störst effekt. /KO anser att det inte är lämpligt att reglera sanktioner i en särskild lag om tillsyn med hänsyn till de olika funktioner och ändamål de är avsedda att fylla. skriver att det är angeläget att möjligheterna att tillgripa sanktioner i samband med tillsynen ökas. Det är därför viktigt att förutsättningarna för sanktionsanvändningen noga defi- nieras. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen menar att sanktionsmöjligheter behövs för att få efterlevnad av tillsynsbesluten. Dessa bör bli föremål för den fort- satta utredningen. delar utredningens uppfattning att bestämmel- serna om möjligheter att vidta sanktioner i samband med tillsyns- organens verksamhet skall ingå i den nya lagen. Detta är viktigt för praxisbildandet. Det finns även ett stort utbildningsbehov att täcka. Hjo kommun menar att det principiellt finns skäl för att all tillsyn, även den statliga i förhållande till kommunerna kan förenas med sanktioner i den utsträckning som behövs för att skapa lagefterlevnad. Ystads kommun anser bl.a. att det bör övervägas om inte även viteslagstiftningen bör förtydligas. och påpekar att det måste det utredas vilken principiell syn som skall underbygga sanktionssystem som är kopplade till statlig tillsyn över verksamhet i det fortsatta utredningsarbetet. Överväganden bör göras med avseende på vilken roll som den kommunala själv- styrelsen skall spela, även när det gäller möjligheten till över- klagande av tillsynsbeslut. anser att det bör skiljas på när sanktioner riktas mot den enskilde och de fall när de skulle kunna riktas mot kommunala verksamheter som t.ex. räddningstjänstverksamhet. påpekar att det knappast är lämpligt att i en gemensam tillsynslag reglera de sanktioner som är förenade med tillsynen, p.g.a. att syftet och arten av tillsyn varierar så pass mycket att det måste regleras närmare för varje tillsynsfunktion. menar att det inte är lämpligt att straff- belägga utifrån den typ av tillsyn som RFV bedriver. Sanktionen bör istället bestå av allvarlig kritik och leda till att förbättringar genomförs. Klarar inte myndigheten detta kan det bli fråga om byte i ledningsfunktionerna. Sanktioner i form av vite måste kunna kopplas till möjligheter att överklaga. Inom områden där det förekommer monopol på en verksamhet (ex. ) anser RFV inte att den kritiserade myndigheten skall kunna överklaga en uttalad kritik, inte heller bör en enskild person ha den möjligheten. Det finns andra tillsynsorgan, främst som den enskilde kan vända sig till. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen kommun är tveksam beträffande användningen av sanktioner. Sanktioner kan i visa fall vara befogade, men får inte användas i syfte att öka den statliga styrningen. Utredningen använder istället för sanktioner det vidare begreppet ingripanden. befogenheter att ingripa, ibland med hjälp av tvång, under själva tillsynsförfarandet (förfarandebefogenheter) behandlas inte i detta avsnitt. Det gäller exempelvis tillsyns- myndighetens rätt att få den information som efterfrågas eller att få tillträde till en lokal för inspektion. Dessa behandlas i kapitel 8. Också sådana befogenheter som exempelvis har att kalla till extra bolagsstämma liksom andra tillsynsmyn- digheters rätt till omhändertaganden av olika slag (t.ex. djur enligt djurskyddslagen) räknas av utredningen till förfarandebefogen- heterna. I flertalet sektorslagar finns utöver här redovisade administrativa (förvaltningsrättsliga) ingripanden även straffbestämmelser. I några av sektorslagarna är detta den enda ingripandeformen. Två exempel är insiderstrafflagen och jaktlagen. Utredningen har inte övervägt nykriminalisering som ett medel att göra tillsynens sanktioner tydligare och effektivare. Skälet är att utredningsdirektivens inte behandlar straff som en tillsynssanktion. Skyldigheten att anmäla vissa förhållanden till åtal (se exempelvis lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och ) betraktas inte heller som ett ingripande vid tillsyn eftersom den slutliga reaktionen på överträdelsen inte beslutas av tillsynsmyndigheten. Även om en åtalsanmälan gjorts skall till- synsärendet fortsätta. Utredningen återkommer till frågor om åtalsanmälan i kapitel 8. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen 7.2.2Något ytterligare om ingripandemöjligheter enligt dagens regler Möjligheterna att ingripa mot en objektsansvarig enligt dagens sektorslagar består av olika åtgärder och varierar från sektorslag till sektorslag. I bilaga 5 redovisas en genomgång av olika ingripande- möjligheter. Ingripanden kan bestå i att meddela en erinran, dvs. ett på- pekande om att något är fel, besluta om olika förelägganden med möjlighet till vitessanktion eller beslut om rättelse på den objekts- ansvariges bekostnad, återkalla ett tillstånd eller meddela en varning samt i vissa fall besluta om sanktionsavgift. I utredningens genom- gång av ingripandemöjligheterna går det att urskilja sektorslagar inom vilka ingripandemöjligheterna är likartade. Vissa sektorslagar kräver tillstånd eller annan förprövning innan en tillsynspliktig verksamhet får påbörjas. Ingripandemöjligheten består i dessa lagar av att kunna återkalla tillståndet, om inte regelverket för verksamheten följs. I vissa fall finns möjligheten att i stället för återkallelse meddela en varning. Därtill finns enligt dessa författningar en särskild reglering av vissa kriminaliserade förfaranden som sanktioneras av straffbestämmelser. Modellen återfinns på många håll. Alkohollagen, lotterilagen och fastighets- mäklarlagen är några exempel. Andra sektorslagar ger tillsynsmyndigheten möjlighet att före- lägga ett tillsynsobjekt att vidta någon åtgärd eller att förbjuda att något görs. Dessa möjligheter brukar vanligtvis kunna förenas med möjligheten att besluta om vite, men också i vissa fall att kräva rättelse på den objektsansvariges bekostnad. Även i dessa lagar finns särskilda straffstadganden. Exemplen inom denna grupp är också många, bland vilka kan märkas lagen om kvalificerade elektroniska signaturer, lagen om transport av farligt gods och lagen om skydd mot olyckor. Slutligen finns det sektorslagar vilka innehåller båda ovanstående möjligheter till ingripanden, dvs. möjlighet att återkalla ett tillstånd, att förelägga en åtgärd och/eller förbjuda en verksamhet förenat med beslut om vite eller att besluta om rättelse på den objektsansvariges bekostnad. Dessutom innehåller dessa lagar van- ligen straffbestämmelser. Ett sådant exempel är lagen om allmän kameraövervakning. Utanför detta mönster faller ett antal sektorslagar. Här redovisas några exempel. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Lagen om yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården omfattar två verksamhetsområden; tillsyn över vårdgivaren och tillsyn över yrkesverksamma, med två olika beslutande instanser – Socialstyrel- sen respektive (). En vårdgivare kan efter ett föreläggande drabbas av förbud att vidare bedriva sin verksamhet. Förutom återkallelse av legitimation och behörigheter finns beträffande de yrkesverksamma möjligheterna till disciplinära åtgärder i form av erinran och varning. En särskild form av ingripande mot denna grupp är möjligheten att meddela prövotid. Djurskyddslagen innehåller ett flertal olika möjliga ingripanden för olika företeelser, allt från sanktionsavgift i ett fall till straff- bestämmelser. Utanför lagen regleras brottsbalksbrottet djur- plågeri. En annorlunda ingripandemöjlighet har Inspektionen för arbets- löshetsförsäkringen i sin tillsyn över arbetslöshetskassorna enligt lagen om arbetslöshetskassor. Inspektionen har möjlighet att med- dela erinringar och att förelägga om åtgärder för rättelse. Följs inte föreläggandet kan statsbidraget till arbetslöshetskassan helt eller delvis sättas ner. Insiderstrafflagen liksom jaktlagen och lag med anledning av gränsälvsöverenskommelsen mellan och ger enbart möjlighet att ingripa med stöd av vissa straffbestämmelser. Kasinolagen innehåller enbart möjligheten att återkalla ett givet tillstånd. Lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument ger enbart utrymme för sanktionsavgifter. 7.2.3Pågående utredningsarbeten och förslag till förändringar Inom vissa tillsynsområden pågår arbete som berör ingripande- möjligheter vid tillsyn. Det gäller skolan, finanssektorn och pro- duktsäkerhetsområdet, där övervägandena i relevanta delar sam- manfattas nedan. Även inom diskrimineringsombudsmännens område pågår liknande överväganden. Straffavgift som komplement – I lagrådsremissen om Förstärkt skydd för försäkringstagare i livförsäkringsbolag (behandlad i lagrådet ) föreslås att ges Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Nuvarande möjlighet till erinran ersätts av ett beslut om anmärkning och som ett alternativ till återkallelse av en koncession ges möjligheten att meddela varning. Vidare får förena ett beslut om anmärkning eller varning med en straffavgift. Slutligen införs en uttrycklig möjlighet att låta bli att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det vidtagits rättelse. (Denna fråga har fått en liknande lösning i proposition 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finanssektorn). Sanktionsavgift istället för straff – I förslaget till ny produkt- säkerhetslag diskuteras vilken typ av direktverkande sanktion som skall användas gentemot en näringsidkare som överträder lagens bestämmelser. Valet står mellan straff och sanktionsav- gift. Regeringen vill införa bestämmelser om sanktionsavgifter i lagen eftersom sanktionsavgifter anses vara ett modernare och effektivare sätt att sanktionera lagens bestämmelser än straff (prop. 2003/04:121 Ny produktsäkerhetslag). Vite eller sanktionsavgift – I sitt betänkande (SOU 2002:121) Skollag för kvalitet och likvärdighet föreslår skollagkommittén att skall ges rätt att förelägga en huvudman för en verksamhet som står under verkets tillsyn att fullgöra sina åligganden. Föreläggandet skall kunna förenas med vite. I valet mellan vite och sanktionsavgift ansåg kommittén att vite var den lämpligaste sanktionsformen och angav bl.a. att även om sanktionsavgifter såsom redovisats har vissa fördelar är kommittén inte beredd att föreslå detta sank- tionsmedel på skolområdet. Gränsen mellan sanktionsavgift och straff – sank- tionsregler har setts över av i betänkan- det (SOU 2004:37) sanktionssystem och hän- synsregler. Översynen berör främst miljösanktionsavgifter och straffbestämmelser. Tillsyn är, som redovisats i delbetänkandet, en fråga om att avgöra vad som är rätt och vad som är fel i förhållande till de krav på en verksamhet som uppställs i en EG-förordning eller en sektorslag och anslutande författningar. Tillsynens huvuduppgift är således att Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen granska tillsynsobjekten och att verka för att de objektsansvariga följer de regelverk som styr deras respektive verksamhet. För att reglerna för en viss verksamhet skall få genomslag behövs möjligheter till någon form av åtgärder från tillsynsorganens sida när en brist konstateras hos ett tillsynsobjekt. Kraven i regelverken för respektive tillsynspliktig verksamhet skulle annars lätt komma att bli ineffektiva. Därför är det av vikt att tillsynsorganen har möjlighet att ingripa mot en objektsansvarig i syfte att få denne att för framtiden rätta sig efter beslut i ett tillsynsärende. Det är också viktigt att tillsynsorganen kan ingripa mot en objektsansvarig som överträtt en regel där det överträdda inte går att göra ogjort. Möjligheten att ingripa mot en enskild objektsansvarig utgör således ett vilande hot som skall styra samtliga tillsynspliktiga verksamheter mot den nivå som lagstiftningen anger i den för verksamheten särskilda regleringen. För att detta skall uppnås krävs att tillsynens ingripandemöjlig- heter är effektiva. Likaså krävs att de är tydliga. Mer effektiva blir ingripandemöjligheterna om de är ändamålsenliga och mer nyanserade än . Ändamålsenliga blir ingripandena om de är proportionerliga och om de omfattar både mindre allvarliga och mer allvarliga brister i en verksamhet. Nyanserade blir de om de kan anpassas till den enskilda situationen. En brist vad avser ändamålsenlighet består i att det i vissa fall helt saknas författningsreglerade möjligheter till ingripanden från till- synsorganens sida (se bilaga 5). Sådana exempel är som tidigare redovisats insiderlagen och jaktlagen. I andra fall brister ändamålsenligheten i att ingripandemöjlig- heten visserligen är författningsreglerad, men oförbindande för den objektsansvarige. Det saknas t.ex. möjlighet att överklaga beslutet om erinran enligt lagen om arbetslöshetskassor. En annan brist är att det inom flera tillsynsområden saknas möjligheter till mildare ingripanden. Ingripandemöjligheterna enligt dessa sektorslagar är för grova i förhållande till vad som skall åtgärdas. Ingripandet anses inte proportionerligt i förhållande till den brist som konstaterats. Detta kan leda till att ett ingripande inte blir av. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Det har i diskussionen om ingripanden vid tillsyn efterlysts mellanformer av ingripanden som skall vara tillräckligt kraftfulla för att uppnå den aktuella tillsynens syfte, men som lämnar ut- rymme för att i varje särskilt fall ta hänsyn till enskilda för- hållanden. Ingripandena bör kunna nyanseras ytterligare för att bli effektiva, framhålls det. I sektorslagarna finns på vissa håll bestämmelser om sanktions- avgifter. Dessa spelar en stor roll inom de tillsynspliktiga verk- samheter där de förekommer. Utformningen är anpassad till för- hållandena inom verksamheten och några brister vad avser effektivitet har inte kunna ses på dessa områden. Tvärt om före- faller sanktionsavgifter vara effektiva ingripanden. En mer allmänt tillgänglig sanktionsavgift skulle därför kunna vara en möjlighet till mer nyanserade ingripanden inom tillsynen. Genomgången i bilaga 5 visar att det inte på samma sätt saknas ingripandemöjligheter i de fall där den konstaterade bristen i den tillsynspliktiga verksamheten är grov eller allvarlig. Tillsyns- myndigheten kan i dessa fall endera återkalla ett tillstånd (eller annan förhandsprövning) som givits för verksamheten eller för det fall att tillstånd (eller annan förhandsprövning) inte krävs, förbjuda att verksamheten fortsätter. I fråga om de förelägganden som tillsynsmyndigheterna enligt de olika sektorslagarna kan använda för att ingripa mot brister i den tillsynspliktiga verksamheten är det utredningens erfarenhet att det inte föreligger några brister vad avser ändamålsenlighet och nyanse- ring. Möjligheten att utforma föreläggandet för att kunna styra beteendet hos den objektsansvarige är i de allra flesta fall väldigt vitt och ansluter i princip till tillsynens omfattning. Ett exempel bland många, hämtat från strålskyddslagen: får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att denna lag eller föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. En något annorlunda utformning i lagen om allmän kamera- övervakning: får inom ramen för sin tillsynsverk- samhet meddela de förelägganden och förbud som behövs för att denna lag och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen skall följas. eller enligt ellagen: En tillsynsmyndig- het får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av till- synen. Föreläggandets utformning skapar sålunda Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen möjligheter för tillsynsmyndigheten att anpassa ett ingripande efter vad som är behövligt ur sektorslagens perspektiv. I vissa fall är själva tillämpningen av ingripandemöjligheterna inte tillräckligt effektiv. Det gäller främst användningen av vitet, t.ex. vid ett åtgärdsföreläggande, där den befarade tidsutdräkten i hand- läggningen kan leda till att man avstår från att använda det.