sou · GSB3133 · 2005-01-01 00:00:00 — Kostnadseffektiviteten i produktion och användning av förny- bara fordonsbränslen i syfte att minska utsläppen av växthus- gaser är sämre än i andra sektorer. På finns dock möjligheter att drastiskt minska kostnaderna och genom att transportsektorn förutspås öka kraftigt måste åtgär- der inom denna sektor vidtas. Jag har dock bedömt att under- laget för att göra beräkningar av framtida kostnadsreduktioner är dåligt. För att klara det föreslagna målet på biodrivmedel till 2010 minskar, med fortsatt total skattebefrielse, skatte- intäkterna med nära jämfört med fallet om ingen substitution alls gjorts. Detta är nära en miljard mer än den minskning som blir fallet för målet till 2005. De förslag jag lämnat kommer i viss mån att förbättra för- sörjningstrygghet och sysselsättning samt skapa förutsättningar för en diversifiering av näringslivet. Genom att import av bio- drivmedel dock kommer att dominera tillförseln minskas de positiva effekterna i detta avseende. Effekterna på hälso- och miljöfarliga avgasemissioner utöver CO2 genom en övergång till förnybara fordonsbränslen är täm- ligen små för lätta fordon men i vissa fall något högre för tunga fordon. Orsakerna till den relativt lilla fördelen i det första fallet är att emissionerna för konventionella drivmedel som bensin och dieselolja sänkts drastiskt genom nya och kommande avgaskrav. I något fall finns också negativa konsekvenser av en övergång till biodrivmedel. I speciella fall där problemen med luftkvalitet är stora kan biodrivmedel (och övriga alternativa drivmedel) motiveras av miljöskäl. Överlag är dock inverkan på avgasemissionerna så pass liten att de positiva effekterna på CO2 och övriga klimatgaser är det främsta miljömässiga motivet för införande av biodrivmedel. 8.1Kostnadseffektivitet, samhällsekonomiska effekter mm 8.1.1Kostnadseffektivitet och statens minskade intäkter Som konstaterats i tidigare kapitel – och som också framhållits redan i kommittédirektiven – är kostnadseffektiviteten för satsningar på biodrivmedel med syfte att minska utsläppen av kli- matgaser sämre än flertalet åtgärder inom andra sektorer. Beräk- ningar av kostnadseffektiviteten för olika biodrivmedel, bl.a. importerad etanol, har utförts av Naturvårdsverket1. På grund av den låga produktionskostnaden för etanol producerad från socker- rör visade sig dock kostnadseffektiviteten vara bättre än förväntat. Någon fullständig beräkning av kostnadseffektiviteten för alla aktuella biodrivmedel har inte gjorts i slutbetänkandet då de anta- ganden som måste göras för att utföra sådana beräkningar blir ganska grova. Det är omöjligt att få fram tillräckligt och sam- tidigt också trovärdigt underlag för beräkningarna. I stället har här beräkningar gjorts av hur stora intäkter som staten förlorar på grund av skattebefrielsen. Den beslutade punkskattebefrielsen för biodrivmedel ökar, års beräknade nivå av skattebortfallet på 900 miljoner, med ytterligare 270 miljoner till 1 170 miljoner per kalenderår . Till detta kommer de minskade skatteintäkterna för biogas som även den är punktskattebefriad. Något egentligt tak för skattebortfallet finns emellertid inte. Nuvarande skattebefrielse för biodrivmedel gäller och leder självfallet till minskade skatteintäkter även efter 2008 såvida skattebefrielsen förlängs. För att göra en beräkning av hur stor minskningen skulle bli till 2010 måste en del antaganden göras. De två viktigaste är antagandena om hur mycket bensin och dieselolja som förbrukas inom transportsektorn och hur stor effektiviseringsvinsten (eller förlusten) är för förnybara fordons- bränslen när de ersätter de fossila drivmedlen. I delbetänkandet gjordes en prognos för användningen av bensin och dieselolja . Denna prognos har också legat till grund för de beräkningar som redovisas här. Den andra viktiga faktorn är vilken effektiviseringsvinst (eller förlust, i vissa fall) som görs vid övergång från ett fossilt drivmedel till ett biodrivmedel. Detta kan illustreras med ett exempel. 1 Skattebefrielsen för biodrivmedel – Leder den rätt? Rapport 5433, , 2004. att effektiviteten är bättre för ett biodrivmedel än för bensin. Det innebär att biodrivmedel i så fall ersätter ben- sin. Notera att biodrivmedelsdirektivet till skillnad från ovanstå- ende beräkning förutsätter en ren substitution TWh mot TWh. Totalt sett leder kompensationen för effektiviseringen när alla drivmedel beaktas, beroende på vilket scenario som avses, till en minskning av energianvändningen av biodrivmedlen mellan 4,4 och jämfört med om dessa (i medeltal) hade haft samma effek- tivitet som bensin respektive dieselolja2. I absoluta tal är det fråga om nivåer från (pessimistiska scenariot 2005) till (optimistiska scenariot 2010), dvs. inte helt försumbara volymer. Effektiviseringsaspekten brukar ofta försummas i denna typ av beräkningar men den ökar förstås i betydelse desto mer fos- sila drivmedel som substitueras. Det bör noteras att effektiviteten de fall där dieselmotorer ersätts med ottomotorer minskar. Ett sådant exempel är när biogasdrivna bussar ersätter dieseloljedrivna bussar (ökad energianvändning). Eftersom skatten på bensin och dieselolja inte är densamma måste man också ta hänsyn till vilket av dessa drivmedel som bio- drivmedlen ersätter. Det är i många fall ganska entydigt men tvek- samma fall förekommer självklart. I tabell 8.1. visas de minskade skatteintäkter som de olika scena- rierna enligt kapitel 3 leder till. 2 Notera att en effektiviseringsvinst inte nödvändigtvis innebär en lägre volymetrisk bränsleförbrukning. Även om t.ex. E85 ger en effektiviseringsvinst är ändå energiinnehållet (per liter) för E85 så mycket lägre än för bensin att den volymetriska förbrukningen blir högre än för bensin. Minskade skatteintäkter (scenarier enligt kapitel 3) 2005 (Mkr) 2010 (Mkr) Etanol, låginbl. FAME, låginbl. Uppdelat som ersättning för bensin respektive dieselolja erhålls minskade skatteintäkter enligt tabell 8.2. Som framgår av tabellen är minskningen av skatteintäkterna störst för bensinersättning. Ifall en justering av skattebefrielsen med hänsyn till den beskrivna över- kompensationsproblematiken görs kommer minskningen av skat- teintäkterna inte att bli lika stor som i fallet ovan. Minskade skatteintäkter uppdelat som bensin- respek- tive dieselersättning 2005 (Mkr) 2010 (Mkr) För basscenarierna 2005 och 2010 minskar skatteintäkterna med 1 307 respektive . Enkla överslagsberäkningar ger ofta något högre siffror. Den största orsaken till denna diskrepans är att ingen hänsyn då tas till att en liter etanol i form av låg- inblandning, trots en viss effektiviseringsvinst, inte fullt ut ersätter en liter bensin. Skattebortfallet blir alltså inte så stort som man kunde ana. Notera att utfallet i basscenariot ovan baseras på en substitution av bensin och dieselolja motsvarande på ener- gibas. Det är ju inte alls säkert att ett så stort genomslag nås i prak- tiken. Med en substitution på i enlighet med det nationella målet erhålls en minskning av skatteintäkterna på . Räknas biogas bort från ovanstående siffror erhålls en minskning av skatteintäkterna på . Detta är marginellt mindre än de som budgeterats . Mitt förslag till nationellt mål är således fullt ut finansierat. För perioden måste skatterna på bensin och dieselolja höjas för att skatteintäkterna inte skall minska och under förutsättning att biodrivmedlens andel fortsatt ökar. De nödvändiga skattehöjningarna är dock lägre än Vägtrafikskatte- utredningens förslag. Det är dock värt att än en gång poängtera att för att kompensera för de minskade skatteintäkter måste skatten på bensin och dieselolja höjas. Mitt förslag till gröna certifikat är avsett att, med en eventuell övergångsperiod, ersätta skattebefriel- sen . Som framgått av kapitel 3 finns relativt få konkreta planer för utbyggnad av ny produktionskapacitet till 2010 om kriteriet att finansieringen för dessa anläggningar skall vara klar används. Den totala potentialen för sådana anläggningar inklusive befintlig pro- duktion summerades till i kapitel 3. Den tillkommande kapaciteten är på knappt fördelat på biogas (0,) och RME (0,). Det ger en viss ökning av vår egen försörjning och bidrar på så sätt till att öka försörjningstrygg- heten. Dock kanske inte i den omfattning som förväntades innan utredningen initierades. Det mesta av ökningen av förnybara fordonsbränslen kommer att ske i form av import från tredje land eller införsel från EU. Detta ger också, liksom den inhemska produktionen, en förbätt- ring av den framtida försörjningstryggheten genom att länderna i EU, och tredje land (t.ex. ) har stabilare politiska för- hållanden än de stora oljeexporterande länderna i . Genom att de största oljereserverna finns i kommer EU:s och beroende av importen från dessa länder att öka . Mot den bakgrunden kommer försörjningstrygghetens betydelse sannolikt att öka framgent. Ett flertal anläggningar för produktion av biogas finns under byggnation eller planeras. Deras produktionskapacitet skulle i det optimistiska scenariot inte uppgå till och kapaciteten för anläggningar där beslut om finansiering finns uppgår till . Produktionsanläggningar för biogas är ofta små och användningen av biogasen sker som regel lokalt. Någon uppskattning av effekterna på sysselsättningen har inte gjorts men genom anläggningarnas storlek torde de vara mer arbetsintensiva än exempelvis produktionsanläggningar för RME och etanol. Som konstaterats i kapitel 3 finns möjligheter att ganska snabbt uppföra anläggningar för produktion av RME eftersom det i detta fall (jämfört med andra drivmedel) är förhållandevis enkelt och bil- ligt att bygga upp kapaciteten. Ekonomiska faktorer avgör när och om produktionsanläggningar för RME kommer att uppföras i men planer där finansiering är klar finns för att till 2010 nå en kapacitet på upp till . Produktionsanläggningar för RME är inte särdeles arbetsintensiva och den största sysselsätt- ningseffekten torde finnas i kringnäringarna. Det är osäkert om någon fler anläggning för produktion av eta- nol från spannmål kommer att uppföras . Agroetanol har i en tidigare inlaga till utredningen angett att antalet anställda vid fabriken i () är ca 35 personer3. I kring- näringen beräknas 400 personer vara sysselsatta. Agroetanol hänvi- sar också till USA4 och Australien5 där 18 personer respektive 24 personer sysselsätts per producerad etanol. Ifall en ny anläggning skulle byggas i är det sannolikt att den blir större än den i ; kanske på upp till eller ännu större. Om man förutsätter en vidare rationalisering av drift, underhåll m.m. för denna större anläggning är det troligt att det behövs färre personer i relation till producerad mängd etanol än för Norrköpingsanläggningen. Låt oss anta 50 personer per etanol. I kringnäringarna skulle dock, med siffror enligt ovan, mellan 800 och 2 400 personer sysselsättas. Även om en viss ökning av sysselsättningen kan förväntas vid utbyggnad av produktionskapaciteten för förnybara fordons- bränslen är den liten i förhållande till det totala antalet anställda i 3Werling K (2003), Synpunkter till utredningen om förnybara fordonsbränslen, . 4Todd Sneller, , 2002, . 5Bog Bordon, , 2002, . Enligt statistik från uppgick antalet sysselsatta till 3 922 400. Eftersom en total skattebefri- else för biodrivmedel i detta sammanhang kan betraktas som en åtgärd för att befrämja sysselsättningen (även om det ju förstås finns en mängd övriga motiv) måste den ställas i relation till andra åtgärder för att öka sysselsättningen. Den årliga kostnaden för en total skattebefrielse för låginblandning av etanol är , med hänsyn taget till effektiviseringsvinster i användningen, ca . Ifall antalet sysselsatta i en anläggning av ovan- nämnda slag inklusive kringnäringar är 850 personer motsvarar skattebortfallet ca och anställd. Även om andra kostnader, som t.ex. kostnaden för att minska CO2 bör beaktas i en fullständig kalkyl, finns sysselsättningsbefrämjande åtgärder på marknaden som är mer kostnadseffektiva än att producera bio- drivmedel. I kapitel 4 beskrevs inverkan av utsläpp av växthusgaser i ett livs- cykelperspektiv. Därför koncentreras översikten av miljöeffekterna i detta avsnitt på emissionerna från fordonen. Det bör noteras att sammanställningen bara är översiktlig och för mer ingående under- lag hänvisas till litteraturen. Genom att emissionerna från nya bensin- och dieseldrivna for- don minskat till följd av skärpta avgasbestämmelser minskar även de eventuellt positiva hälso- och miljöeffekter som förnybara for- donsbränslen kan ha. Som förtydligande kan nämnas att detta gäller utsläppskomponenter utöver fossil koldioxid eftersom problemati- ken med de sistnämnda emissionerna kvarstår för de fordon som drivs med fossila drivmedel. Eftersom ytterligare skärpningar av emissionsbestämmelserna utöver redan beslutade direktiv kan för- väntas kommer biodrivmedlens fördelar med avseende på emissioner förutom CO2 att minska än mer framgent. Institutet har sammanställt ett antal rapporter där trafi- kens externa effekter och samhällsekonomiska kostnader beräk- nats6 7. De så kallade ASEK-värdena (ASEK, arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyler) kan användas för att räkna ut de 6Översyn av samhällsekonomiska metoder och kalkylvärden på transportområdet – ASEK, Rapport 2002:4. 7Trafikens externa effekter. Uppföljning och utveckling , 2004:4. samhällsekonomiska kostnaderna för trafikens emissioner. Som förväntat visar det sig att kostnaderna för koldioxiden är helt dominerade. Detta gäller i synnerhet för de lätta fordonen där emissionsutvecklingen har hunnit längre än för de tunga fordonen. Kostnaderna för koldioxiden hanteras av koldiox- idskatten och kommenteras inte vidare här. För att få en uppfattning om storleksordningen av de samhälls- ekonomiska kostnaderna för emissioner utöver CO2 kan följande enkla beräkning göras. I de avgaskrav för personbilar som träder ikraft för nya bilar, och för samtliga bilar, tillåts bensindrivna8 bilar släppa ut /km kväveoxider (NOX). De flesta bilmodeller på den svenska marknaden uppfyller för övrigt kraven. Enligt ASEK underlaget uppgår den samhällsekonomiska kostnaden för NOX utsläppen i en medelstor svensk stad till ca /kg. Med en årlig körsträcka motsvarar detta . Om man antar att en bil driven med biodrivmedel skulle halvera dessa utsläpp blir skillnaden jämfört med bensin . I praktiken ligger dessutom många ben- sinbilar betydligt under gränsvärdet, dels beroende på att tillverka- ren behöver marginal till gränsvärdet, dels eftersom kommersiellt tillgänglig teknik till relativt låg kostnad finns som kan minska utsläppen långt mer än det som lagkraven stipulerar9. Det finns naturligtvis andra emissionskomponenter än NOX att ta hänsyn till. Partikelemissioner står t.ex. i en del fall (dieselbilar utan partikelfilter) för större samhällsekonomiska kostnader än i fallet ovan. Emellertid finns även här teknik (partikelfilter) för att minska utsläppen till försumbara nivåer. Det bör också noteras att det finns emissionskomponenter som inte är reglerade i direktiven (så kallade icke-reglerade emissioner) som har hälso- och miljöeffekter som inte direkt tas hänsyn till i ASEK siffrorna. Dock blir en mycket viktig slutsats som kan dras att, eftersom emissionerna för konventionella fossila drivmedel som bensin och dieselolja kommer att minska ytterligare som följd av de strängare avgaskraven, så kommer också motiven för förnybara fordonsbränslen i det avseendet att minska. 8För att ge en fullständigare bild av emissionskraven kan nämnas att NOX gränsvärdet för dieselbilar är /km. I stället är kraven för CO och HC emissioner hårdare för dieselbilar än för bensinbilar. Partikelkrav finns än så länge bara för dieselbilar. 9För de bilar som i certifieringsdatabaser har lägst utsläpp av NOX är nivån på eller under /km. Den samhällsekonomiska kostnaden är i det fallet (med beräkningsförutsättningar enligt tidigare) och . Det förekommer fall där motivet för att använda förnybara for- donsbränslen är att minska de hälsofarliga emissionerna (såväl reglerade som icke reglerade) till lägre nivåer än i gällande bestäm- melser. I dessa fall bör riktade insatser för fordonsflottor som t.ex. bussar, taxibilar, distributionsfordon m.fl. vara mest kostnads- effektiva. Ofta brukar tunga fordon i tätort nämnas som ett sådant insatsområde men motiven för detta är inte helt klarlagda. Utred- ningen har gått igenom en hel del material inom det området men kan tyvärr konstatera att underlaget för prioriteringar av sådana insatser är mycket bristfälligt. Möjligen kommer de pågående forskningsprojekten inom Emissionsforskningsprogrammet (EMFO) att kunna generera sådant underlag. Fordon som drivs med förnybara drivmedel har i många fall en potential till lägre emissioner än fordon som drivs med bensin och dieselolja. Att drivmedlen har en potential till lägre emissioner innebär inte alltid att denna potential kan utnyttjas direkt. I flera fall behövs med forskning och utveckling innan potentialen kan realiseras. Någon omfattande genomgång av emissionsmässiga för- och nackdelar görs inte här utan i stället noteras ett antal problem- områden för respektive drivmedel. Endast de drivmedel som är aktuella på kort sikt omfattas av denna översikt eftersom det redan tidigare konstaterats att emissionsproblemen på kom- mer att kunna lösas oavsett val av drivmedel. Översikten i avsnitten nedan kan ses som en identifiering av forsknings- och utvecklingsbehov. Många personbilar av tvåbränsletyp för biogas och bensin startas på bensin. Eftersom den övervägande delen av emissionerna () genereras under kallstartfasen blir emissionsför- delen för biogasdrift jämfört med bensindrift i praktiken liten. Den potential till lägre emissioner som biogas har kan realiseras först när kallstartstrategin optimeras. Forsknings- och utvecklingsinsat- ser bör därför prioriteras inom detta område. Problem med katalysatorhållbarheten för biogasdrivna fordon har uppmärksammats. Även i detta fall krävs mer undersökningar samt FoU-insatser för att lösa problemet. Etanol har i ottomotorer (lätta fordon) problem med kallstarten som resulterar i högre emissioner av CO och HC än för bensin. FoU-insatserna för etanolbilar bör inriktas för att lösa detta pro- blem. Det är värt att nämna att problemet med kallstarter inte föreligger för etanoldrivna dieselmotorer (tunga fordon). blandas tändförbättrare i drivmedlet för etanoldrivna die- selmotorer (tunga fordon). Detta leder till en avsevärd fördyring av etanolbränslet. För tunga dieseldrivna fordon utvecklas efter- behandling (katalysatorer) för att minska NOX emissionerna. Tek- nik (t.ex. avgasåterföring, EGR) för att redan i förbrännings- rummet minska NOX bildningen finns också under utveckling. FoU-insatserna för tunga etanoldrivna dieselfordon bör inriktas på att minska eller eliminera behovet av tändförbättrare samt att appli- cera liknande teknik för NOX rening som till dieseloljedrivna for- don. Fordon som drivs med RME och andra drivmedel från biodiesel kategorin har högre NOX emissioner än motsvarande fordon som drivs med dieselolja. Teknik som minskar NOX emissionerna till samma nivå som för dieselolja har utvecklats och bör appliceras på de fordon som är avsedda för användning av ren RME. Samma teknik som i övrigt kommer att användas för att minska NOX emissionerna för dieseloljedrivna motorer kan också appli- ceras när RME används. Förutom NOX emissionerna är emissionerna av partiklar ett annat känt specifikt problem för dieselmotorer. Den partikelfilter- teknik som utvecklas för dieselmotorer kan användas även med RME som drivmedel. 8.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Jag har utöver det lagförslag för distribution som lämnades i del- betänkandet inte lämnat något ytterligare lagförslag. Miljödeparte- mentet handhar nu frågan och diskuterar med branschen även alternativet med en frivillig överenskommelse. Synpunkter har framförts om att kommunerna, vid ett eventuellt införande av en sådan lag, måste få resurser för att utöva tillsyn av att lagen efter- följs. I många kommuner finns lokala miljöbilsdefinitioner och regler för ekonomiska incitament för dessa miljöbilar. Jag har inte lämnat något konkret förslag som omfattar sådana lokala incitament, men konstaterade i kapitel 6 att det finns anledning att se över ifall kommunernas ekonomiska incitament för fri parkering bör få ett starkare författningsstöd. De lokala investeringsprogram (LIP) och klimatinvesteringspro- gram (Klimp) som administrerats av har för bio- gas haft en mycket stor betydelse för utvecklingen av produktion och distribution av drivmedlet samt marknaden för fordon. Genom att dessa bidrag bara kunnat sökas av kommunerna har också kommunala insatser krävts utöver bidragen för att projekten skall kunna genomföras. Sannolikt hade många av projekten inte kom- mit till stånd utan dessa program. LIP och Klimp programmen har haft en ganska underordnad betydelse för utvecklingen när det gäller övriga drivmedel. Det finns skillnader i drivmedelspris mellan olika EU länder. kommer skillnaderna sannolikt att minska något genom att minimiskatterna enligt energiskattedirektivet höjs. Höjningen är dock inte så stor att detta helt kommer att utjämna skillnaderna mellan länderna. Vidare är skatterna ofta lägre på exempelvis die- selolja som används för annat ändamål än till transporter. En rela- tivt omfattande smuggling lär förekomma av t.ex. lågbe- skattad märkt eldningsolja från . Enligt EG-rätten är med- lemsstaterna skyldiga att säkerställa att märkt olja inte kan använ- das i motorfordon avsedda för vägtransport och att fastställa sank- tioner som skall tillämpas vid överträdelse av detta förbud10. Märk- ningsdirektivet innebär att samtliga medlemsstater är tvungna att använda den märkningsprodukt (Euromarker) som anges i kommissionsbeslutet. Resurser för denna kontroll verkar dock inte finnas i tillräcklig omfattning i för att stävja smugglingen. Frågan är om de förslag jag läm- nat i viss mån kan förvärra situationen. Vid ett eventuellt införande av Gröna Certifikat för drivmedel kommer en del av kostnaderna att överföras på konsumenten och drivmedelspriserna kan därför öka såvida inte drivmedelsskatterna sänks för att kompensera för detta. Det kan innebära att skillna- derna i skattesats jämfört med andra länder vad avser t.ex. skatten på dieselbrännolja för annat ändamål än transporter ökar. Detta utgör i sig ett incitament för ökad brottslighet. Genom att en omfattande smuggling redan förekommer borde i vilket fall som helst insatserna för att minska denna brottslighet ökas. 8.4.2Drivmedel av fossilt ursprung Det finns ett antal biodrivmedel där fossila varianter av samma drivmedel också förekommer. Några sådana exempel är: Fossilbaserad Fischer-Tropsch dieselolja kontra biobaserad diesel Fossil etanol kontra bioetanol 10 Artikel 3 i rådets direktiv /60/EG av om märkning av för beskattningsändamål av dieselbrännolja och fotogen, det s.k.k märkningsdirektivet EGT L 291, 6,12,1995 s 46. Fossil metanol kontra biometanol Fossil ETBE kontra bio-ETBE Fossil MTBE kontra bio-MTBE Flera alternativ än de som nämnts ovan är också tänkbara. I förslaget för Gröna Certifikat har ett system för godkännande av leverantörer förutsatts bli nödvändigt. En uppföljning av att dessa bestämmelser efterlevs krävs också. Utöver detta förordar jag en stickprovskontroll för att utröna drivmedlets ursprung. Ett test som kan avslöja detta är den så kallade kol 14 (C-14) metoden. Några inledande tester gjordes av på uppdrag av Ecotraffic11. Kostnaden per prov var då ca men kan sannolikt bli lägre med större volymer. Ifall ett system för kontroll av drivmedlets ursprung enligt vad jag beskrivit ovan införs kommer risken för brottslighet inom området att minska. 8.5Konsekvenser för offentlig service i olika delar av landet Några konsekvenser av mina förslag för offentlig service i olika delar av landet har inte kunnat identifieras.