sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — Sökanden kan också själv till sin ansö- kan bifoga ett yttrande eller ett utlåtande om företagsplanerna från en godkänd eller auktoriserad revisor som är verksam i . Sökanden får själv stå för kostnaderna för revisorns arbete, men kan på detta sätt få sin ansökan prövad snabbare. Ytterligare uppgifter om handläggningen av ärenden om uppe- hållstillstånd för egna företagare finns intagna i interna handbok. Uppehållstillstånd för egna företagare ges regelmässigt i taget. inhämtas resultatredovisning för att kunna bedöma verksamheten. kan permanent uppehålls- tillstånd komma i fråga. 3.5.1Unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig, uppehålla sig och arbeta inom med- lemsstaternas territorier Unionsmedborgares rätt till inresa och vistelse i annan medlemsstat regleras i EG-rätten genom två förordningar och nio direktiv, däribland rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbets- kraftens fria rörlighet inom gemenskapen22. Det pågår dock ett arbete i syfte att samla dessa regler, såväl för yrkesverksamma som icke yrkesverksamma unionsmedborgares rätt att resa in och vistas på en annan medlemsstats territorium, Förslag till Europaparla- mentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium23. För yrkesverksamma, alltså anställda och egenföretagare, förblir det enda villkoret för uppehållstillstånd att de bedriver en ekono- misk verksamhet och styrker detta genom att avge en enkel för- . 3.5.2Tredjelandsmedborgares rätt att arbeta i medlemsstat som anställd eller egenföretagare Inom EU pågår också ett arbete med förslag till direktiv för tredjelandsmedborgares möjligheter att, under vissa förutsätt- ningar, resa in och vistas i medlemsstaterna för att ta anställning eller bedriva verksamhet som egenföretagare24. Dessutom föreslås en särskild reglering för vissa kategorier av arbetstagare såsom praktikanter, säsongsarbetare och gränsarbetare. Direktivförslaget syftar till att göra medlemsstaternas regler om bl.a. arbetstillstånd för tredjelandsmedborgare mer enhetliga och enklare att tillämpa. Flera av EU:s medlemsstater har ett system som skiljer på regleringen av uppehållstillstånd och arbetstillstånd och där ärendena handläggs separerade från varandra. Enligt kommis- sionens förslag bör detta system ersättas med en gemensam ansö- kan och, efter beslut, en gemensam handling som ger rätt till vis- 22EGT L257, 19/10/1968 s. 2–12, Celex 31968R1612 23KOM 2001/257, ändrat genom KOM 2003/199 24KOM 2001/386 telse och arbete, uppehållstillstånd för arbetstagare respektive uppehållstillstånd för egenföretagare. 3.6Regeringens, , Migra- tionsverkets och roll för praxisbildningen har visst självständigt inflytande på praxis genom att endast utlänningen får överklaga beslut i ärenden om arbets- tillstånd. Det innebär att beviljande av tillstånd inte kan överklagas. En ytterligare begränsning av utlänningens rätt att överklaga är att beslut om arbetstillstånd eller återkallelse av till- stånd får överklagas till endast under förut- sättning att frågan har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. Därav följer att ett avslagsbeslut i ärendet om arbetstillstånd inte kan överklagas om utlänningen befinner sig i hemlandet när ansökningen prövas. AMS inflytande över praxisbildningen tar sig uttryck i de all- männa riktlinjer som prövningsinstanserna har att följa. Uppgiften att samråda med före ett tillståndsbeslut låg tidi- gare på AMS, men har alltså numera lagts över på länsarbetsnämn- derna. Regeringens styrningsfunktioner är dels bemyndigandet att föreskriva undantag från kravet på arbetstillstånd, vilket också utnyttjats i 4 kap. UtlF, dels att och Utlännings- nämnen får lämna över principiellt viktiga ärenden för prövning. För att sådant överlämnande skall ske krävs beträffande arbets- tillstånd att det bedöms vara av synnerlig vikt för ledningen av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövar ärendet. Regeringen har meddelat kommittédirektiv för en översyn av regelverket för arbetskraftsinvandring (dir. 2004:21). Enligt direktiven skall en parlamentarisk kommitté se över det regelverk som styr möjligheterna till arbetskraftsinvand- ring. Syftet med arbetet är att ta fram ett regelverk som medger vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES. Kom- mittén skall bl.a. lämna förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga med utgångspunkt i de behov av arbetskraft som finns på arbetsmarknaden. Förändringarna skall syfta till ökad flexibilitet, förenklad administration och långsiktig hållbarhet. En grundläggande utgångspunkt för kommitténs arbete skall också vara att löner, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor för personer som invandrar för att arbeta skall vara i nivå med dem som gäller för arbetstagare som redan finns i landet. Kommittén skall särskilt uppmärksamma förhållandet mellan permanenta uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl och tids- begränsade arbetstillstånd. Behovet av parallella möjligheter för arbetskraftsinvandring bör enligt direktiven övervägas. Kommittén skall också ta ställning till alternativet att hantera arbetstillstånds- ärenden rörande internationellt utbyte i särskild ordning, då dessa ärenden rör arbete som inte är en del av utbudet på den allmänna arbetsmarknaden. Vidare skall kommittén överväga för- och nack- delar med nuvarande ordning att koppla tidsbegränsade arbets- tillstånds giltighet till en viss befattning eller tjänst eller till en viss arbetsgivare. Gäststudenters möjligheter att stanna kvar i och arbeta efter avslutade studier skall särskilt övervägas. En över- syn av procedurreglerna skall göras rörande arbetstillstånd i ären- den där frågan om arbete i är den centrala tillståndsgrun- den. Eftersom dessa handläggs i en egen ordning i förhållande till ansökningar om uppehållstillstånd, skall kommittén överväga hur sådana ansökningar om arbetstillstånd skall prövas och hur över- prövning av negativa beslut i dessa ärenden skall hanteras. Enligt direktiven skall kommittén redovisa sitt uppdrag i ett del- betänkande och i ett slutbetänkande . Delbetänkandet skall innehålla preliminära bedömningar av behovet av arbetskraftsinvandring på såväl kortare som och av de konsekvenser som en ökad arbetskrafts- invandring kan få på arbetsmarknaden och i övrigt. Delbetänkandet skall också innehålla principiella resonemang om inriktningen på eventuella förslag till förändringar i lagstiftningen. I delbetänkandet skall kommittén även lämna förslag till eventuella författningsänd- ringar som kan vara behövliga till följd av svenska åtaganden inom WTO:s allmänna tjänstehandelsavtal GATS25. 25 General on Trade in Services Kommitténs förslag: Reglerna avseende arbetstillstånd samlas under rubriken och utökas med bestämmelser som dels föreskriver vissa kriterier som skall vara uppfyllda för att tillstånd skall kunna ges, dels anger vad som gäller beträf- fande dem som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd eller som skall beviljas permanent uppehållstillstånd av arbetsmark- nadsskäl. Kommittén har enligt direktiven att, utifrån förarbeten, författ- ningar och praxis, lämna förslag till hur förutsättningarna för arbetstillstånd skall preciseras i lag. Utgångspunkten är att reglerna så långt möjligt skall vara utformade så att en enhetlig och förutse- bar tillämpning säkerställs och att en effektiv handläggning uppnås. Kommittén har därvid att utgå från det förslag som lämnades i lag- rådsremissen Ny instans- och processordning i utlänningsärenden. gällande utlänningslag och utlänningsförordning innehåller inga bestämmelser där förutsättningarna för att få arbetstillstånd framgår. Reglerna har i princip överförts oförändrade till lagråds- remissens lagförslag. Av förslagets 3 kap. 20–22 §§ framgår således endast att arbetstillstånd skall ges och får avse visst slag av arbete och förenas med de villkor som behövs, att reglerna för när uppehållstillstånd skall sökas också gäller för arbetstillstånd, att samråd skall ske med arbetsmarknadens parter vid prövning av frå- gor om arbetstillstånd som är principiellt viktiga eller annars är av större vikt och att regeringen får utfärda ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd. Lagrådet anförde i sin kritik mot lagrådsremissens lagförslag att en konstruktion av regelsystemet avseende arbetstillstånd enligt samma modell som använts inte var godtagbar, vilket skulle vara särskilt påtagligt om prövningen i överinstans skulle övergå från förvaltningsmyndighet till domstol. I stället måste åtminstone vissa kriterier för meddelande av beslut i fråga om arbetstillstånd läggas fast i lag. För det fallet skulle också någon vägledning kunna erhållas för tillämpningen av 21 § beträffande vilka frågor som kan tänkas ha principiell betydelse eller annars vara av större vikt. Lag- rådet har förordat att huvudreglerna avseende såväl arbetstillstånd som andra tillstånd skall framgå av lagen medan det genom bemyn- diganden ges en möjlighet för regeringen och i vissa fall Migra- tionsverket att föreskriva om undantag. Kommittén delar Lagrådets uppfattning att lagreglerna, om de skall tillämpas i domstol, inte bör vara av en så allmän natur att de inte ger något besked om förutsättningarna för att arbetstillstånd skall kunna beviljas. I stället skall de grundläggande förutsätt- ningarna kunna utläsas ur lagtexten. gäller att den som får stanna här på grund av att han eller hon har ett långsiktigt arbetserbjudande, kan beviljas permanent uppehållstillstånd om det är fråga om högutbildad arbetskraft eller andra särskilt kvalificerade yrkeserfarna personer med särskild betydelse för näringslivet eller kulturlivet i regionen. Något arbets- tillstånd behövs därför inte för dessa personer. Vidare får den som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd, t.ex. i anknytningsärenden regelmässigt också arbetstillstånd. Enligt kommitténs mening bör också vad som gäller vid dessa förhållanden kunna utläsas ur lag- texten. 3.8.2Förutsättningar för att arbetstillstånd skall beviljas Kommitténs förslag: De grundläggande förutsättningarna för att arbetstillstånd skall kunna beviljas förs in i en särskild para- graf i utlänningslagen. I denna paragraf anges vilka grupper av arbetstagare som kan beviljas tillstånd samt att det i vissa fall krävs en arbetsmarknadsprövning, dvs. en kontroll av att beho- vet av arbetskraft inte kan fyllas inom landet eller EU-länderna för att tillstånd skall beviljas. Vidare anges att det vid pröv- ningen skall beaktas att anställningsvillkoren inte är sämre än vad som gäller på den svenska arbetsmarknaden, att arbetstiden är sådan att utlänningen kan försörja sig här och att bostads- frågan är löst. Som ovan nämnts finns det varken i utlänningslagen eller utlän- ningsförordningen några bestämmelser med kriterier för att arbetstillstånd skall kunna beviljas. Förutsättningar för tillstånd kan i stället återfinnas i praxis och i de riktlinjer som AMS utfärdar och som grundar sig på tidigare riksdagsbeslut. När det gäller personer som har ett erbjudande om anställning som kräver arbetstillstånd är det i huvudsak fråga om tre kategorier arbetstagare som kan få tillstånd, nämligen inom områden där det råder tillfällig brist på arbetskraft, säsongsarbetare och deltagare i internationellt utbyte. För de två förstnämnda kategorierna gäller att arbetstillstånd endast beviljas om arbetskraftsbehovet inte kan fyllas inom landet eller från ett annat EU-land. Likaså gäller för samtliga att anställningsvillkoren – lön, försäkringsskydd och övriga villkor – skall överensstämma med vad som allmänt gäller på den svenska arbetsmarknaden, vilket skall framgå av arbetserbju- dandet. Arbetskraft som kommer från länder utanför EES-området skall inte få tillåtas att bli koncentrerad till arbetsplatser där svårig- heter att rekrytera arbetskraft kan hänga samman med lönesätt- ning, arbetsmiljö, lokala förhållanden eller liknande faktorer. Arbetstiden skall också vara av en sådan omfattning att arbetstaga- ren kan försörja sig på sin lön och bostad skall vara ordnad före inresan till . Dessa grundläggande förutsättningar för att arbetstillstånd skall kunna beviljas bör anges i lagen. När det gäller områden där det råder tillfällig brist på arbetskraft, står möjligheten att få arbete här i pricip bara öppen för kvalificerad eller erfaren arbetskraft inom sådana yrkesområden där arbets- givarna har svårt att rekrytera arbetskraft inom landet eller något annat EU-land. Inom vilka yrken sådan brist förekommer fastställs av AMS, som lämnar ett yttrande inför prövningen av tillstånds- frågan. Beträffande säsongsarbetarna har den tid de har möjlighet att arbeta här bestämts till mellan och . Då det kan uppkomma behov av att förlänga eller ändra tidsperioden, är det inte lämpligt att fastställa den i lag utan perioden bör regleras i förordning. De personer som deltar i internationellt utbyte kan vara av olika kategorier, bl.a. lednings- och specialistpersonal inom internatio- nella koncerner och de som sysslar med forskning och undervis- ning, kultur eller idrott. Likaså kan det vara praktikanter inom ramen för internationella praktikantutbytesavtal eller personer som vill arbeta som au pair. De anställningar som det här är fråga om är i allmänhet inte tillgängliga på den öppna arbetsmarknaden. Någon egentlig arbetsmarknadsprövning görs inte i dessa fall utan frågan löses genom ett generellt yttrande från AMS. 3.8.3Permanent uppehållstillstånd i stället för arbetstill- stånd och arbetstillstånd vid tidsbegränsat uppehålls- tillstånd Kommitténs förslag: En särskild bestämmelse bör införas i lagen som klargör att permanent uppehållstillstånd, i stället för arbetstillstånd, får beviljas en utlänning som uppfyller kraven för arbetstillstånd om han eller hon har särskilda kvalifikationer inom ett visst yrkesområde och har ett långsiktigt arbetserbju- dande. Likaså bör en bestämmelse införas om att den som har tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas arbetstillstånd. Arbetskraftsinvandring för permanent vistelse skiljer sig från arbetstillstånd i allmänhet på så sätt att enbart ett uppehållstillstånd beviljas. Eftersom det i dessa fall meddelas ett permanent uppe- hållstillstånd, krävs det enligt 1 kap. 5 § UtlL (2 kap. 6 § lagråds- remissens förslag) inget separat arbetstillstånd. I uppräkningen av grunderna för att bevilja uppehållstillstånd i 2 kap. 4 § UtlL finns dock inte någon uttrycklig grund som reglerar egentlig arbets- kraftsinvandring. Tillståndsgrunden i 2 kap. 4 § 6 UtlL, att utlän- ningen har arbetstillstånd eller sin försörjning ordnad på annat sätt är i första hand avsedd för andra situationer, även om det kan sägas att den som beviljas permanent uppehållstillstånd vid egentlig arbetskraftsinvandring också har sin försörjning ordnad på annat sätt. Enligt AMS riktlinjer skall denna typ av arbetskraftsinvandring gälla personer med särskild kompetens inom ett visst yrke eller ett visst företag. Arbetsmarknadsprövningen blir då inte av central betydelse, men det blir nödvändigt med en prövning för att göra klart om anställningen uppfyller kravet på långsiktighet så att den sökande skall få permanent uppehållstillstånd eller om anställ- ningen är sådan att personen skall få tidsbegränsat arbetstillstånd. En särskild bestämmelse bör därför införas som reglerar dessa fall. Redan nu gäller att den som har fått ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd normalt också får arbetstillstånd. Som ovan nämnts, är en av grunderna för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas att utlänningen har arbetstillstånd eller sin försörjning ordnad på annat sätt. Däremot framgår inte att den som redan har fått tids- begränsat uppehållstillstånd, vilket kan vara fallet t.ex. vid upp- skjuten invandringsprövning, kan beviljas arbetstillstånd. dessa fall inte krävs att en arbetsmarknadsprövning görs, och inte heller att villkoren beträffande arbetstid och bostad i den före- slagna paragrafens tredje stycke är uppfyllda, bör en särskild para- graf införas också för dessa fall. 3.8.4Möjlighet att överklaga beslut rörande arbetstillstånd? Kommitténs bedömning: Någon ändring beträffande möjlig- heterna att överklaga ett beslut rörande arbetstillstånd föreslås inte . kan beslut om avslag på en ansökan om arbets- tillstånd endast överklagas i samband med ett beslut om utvisning eller avvisning. Beslutet kan endast överklagas av sökanden. Med nuvarande ordning prövas alltså sådana beslut som inte innefattar förordnande om utvisning eller avvisning endast av en instans. Det kan ifrågasättas om detta är en lämplig ordning. Europa- domstolen har slagit fast att man skall ha möjligheter att få sin sak överprövad i åtminstone en instans när det gäller ens civila rättig- heter och skyldigheter. Även om ett beslut om arbetstillstånd inte kan sägas utgöra en civil rättighet i konventionens mening, kan det vara av sådan betydelse för den enskilde att det kan synas rimligt att avslagsbeslut skulle få överklagas till domstol även i fall där det inte har samband med ett utvisnings- eller avvisningsbeslut. Vid en ny instans- och processordning skall ju de materiella reglerna också vara anpassade till att kunna tillämpas i domstol. Det arbete som pågår inom EU med förslag till direktiv för tredjelandsmedborgarens möjligheter att resa in och vistas i en medlemsstat för att ta anställning eller bedriva verksamhet som egen företagare syftar till att göra medlemsstaternas regler om bl.a. arbetstillstånd enhetligare och enklare att tillämpa. Förslaget inne- fattar också en rätt att självständigt överklaga beslut om arbets- tillstånd. Om förslaget genomförs kommer en översyn av vissa regler i utlänningslagen att behöva göras. Enligt direktiven för översyn av regelverket för arbetskraftsinvandring (dir. 2004:21) skall också den kommittén särskilt se över procedurreglerna för arbetstillstånd och överväga hur överprövning av negativa beslut i sådana ärenden skall regleras. Kommittén finner därför inte anled- ning att nu föreslå någon ändring av de nuvarande reglerna i fråga om möjlighet att överklaga beslut om avslag på ansökan om arbets- tillstånd. 4Uppehållstillstånd av humanitära skäl 4.1Humanitära skäl – förr och – som grund för uppehållstillstånd utlänningslag talas det endast om politiska flyktingars rätt till i riket (2 §). Lagen gav en möjlighet att föreskriva krav på uppehållstillstånd genom kungörelse, men innehöll där- utöver endast formella regler om innebörden av att uppehållstill- stånd hade meddelats. Det saknades således riktlinjer i lagtexten för när uppehållstillstånd skulle ges. gjordes vissa ändringar i utlänningslagen. Dessa innehöll inga materiella ändringar av bestämmelserna om uppe- hållstillstånd. Förarbetena till lagstiftning innehåller emellertid vissa uttalanden om utlänningar som åberopat humani- tära skäl för att få stanna i (prop. 1968:142 s. 114). Dessa uttalanden har därefter gällt som riktlinjer för pröv- ningen av uppehållstillstånd. I propositionen talas det om att humanitärt motiverad invandring som inte avsåg asylsökande främst borde ske genom kollektiva åtgärder, i samråd med bl.a. FN:s flyktingkommissarie. Av denna ståndpunkt följer att enskild invandring av andra hjälpbehö- vande än asylfall bör tillåtas endast i undantagsfall, när synnerliga skäl föreligger, främst om utlänningen på ett eller annat sätt har stark anknytning till . Propositionen innehöll dock inte någon ytterligare exemplifiering på vad som skulle kunna utgöra sådana synnerliga skäl. proposition talas också om vad som senare kom att benämnas politisk-humanitära skäl. Det konstaterades därvid att en särskild form av humanitärt motiverad invandring hade utvecklats i Uppehållstillstånd av humanitära skäl anslutning till reglerna om politisk asyl. I denna grupp ingick dels s.k. ekonomiska flyktingar, dvs. sådana som hade lämnat sitt land på grund av missnöje med de ekonomiska förhållandena där, dels medborgare i krigförande land, vilka visserligen inte riskerade att utsättas för förföljelse i hemlandet men i stället riskerade straff för brott för vilka utlämning från inte fick ske, framför allt militära brott. Eftersom hade låtit utlänningar av dessa kategorier stanna i landet av allmänt humanitära skäl, uttalades att det var önskvärt att denna praxis upprätthölls i fråga om utlänningar som inte kunde få en i något annat land1. I förarbetena behandlades även, i allmänna ordalag, möjligheten att precisera förutsättningarna för tillståndsprövningen direkt i lagtexten. Enligt föredraganden borde förvaltningsmyndigheterna ha ett ganska vidsträckt utrymme för sin prövning, inom ramen för mera allmängiltigt utformade riktlinjer. Riktlinjerna borde därför inte bindas vid hur förhållandena såg ut , utan inriktas på att klarlägga vilken inverkan olika faktorer borde ha på tillståndsärendenas avgörande2. Genom en lagändring infördes reglerna om de facto- flyktingar och krigsvägrare i utlänningslagen. Lagändringen syftade endast till att lagfästa gällande praxis i fråga om utlänningar som inte var politiska flyktingar, men som hade lämnat sitt land på grund av missnöje med de politiska förhållandena där. Den nya bestämmelsen i 2 § tredje stycket UtlL löd: Utlänning som, utan att vara politisk flykting, på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland ej vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd härför, skall ej utan särskilda skäl förvägras att vistas i riket. Detsamma skall gälla den som övergivit krigsskådeplats eller som flytt från sitt hemland för att undgå före- stående krigstjänstgöring (krigsvägrare). Det betonades i förarbetena att det inte var möjligt att göra någon fullständig uppräkning av vilka skäl som skulle kunna hänföras till den nya skyddsregeln i 2 § UtlL (prop. 1975/76:18 s. 108 f). Uppehållstillstånd av humanitära skäl utlänningslag angavs rätten till att stanna i direkt i lag för politiska flyktingar (3 §), krigsvägrare (5 §) och de facto- flyktingar (6 §). Krigsvägrare och de facto-flyktingar definierades i huvudsak på samma sätt som . Bestämmelserna om uppe- hållstillstånd ändrades så att tillstånd generellt skulle vara ordnat före inresan till . Förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd definierades i 31 § UtlF (1980:377). Enligt denna bestämmelse fick uppehållstillstånd ges i följande fall: 1)om utlänningen var flykting eller krigsvägrare, 2)om det förelåg sådant fall som angavs i 6 § utlänningslagen (de facto-flyktingar) eller om det annars var motiverat av humani- tära skäl, 3)om utlänningen hade fått tillstånd att arbeta här eller hans för- sörjning här var ordnad på något annat sätt, 4)om utlänningen hade familjeanknytning till en person som var bosatt här eller annars hade särskild anknytning till , eller 5)om vistelsen avsåg studier eller besök. Utlänningslagen hade alltså dittills enbart stadgat att politiska flyktingar, krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar hade en princi- piell rätt att stanna i riket, om det inte förelåg synnerliga respektive särskilda skäl som talade emot det. Dessutom fanns en reglering om uppehållstillstånd för studier i utlänningskungörelsen. Möjlig- heten att bevilja uppehållstillstånd av andra humanitära skäl grun- dades alltså huvudsakligen på praxis. 1980 angavs i stället samlat i en bestämmelse vilka förutsättningar som kunde föranleda uppehållstillstånd. Som framgår av bestäm- melsen togs humanitära skäl här upp som en egen grund. (SOU 1979:64) framhöll i sitt betän- kande att det dittills inte hade angetts i utlänningslagen på vilka grunder uppehållstillstånd kunde ges. Kommittén ansåg det därför angeläget att en sådan reglering infördes3. Förslaget syftade dock inte till någon saklig ändring i förhållande till gällande praxis. Enligt kommitténs förslag skulle förutsättningarna för uppehållstillstånd regleras i utlänningslagen. De grunder för uppehållstillstånd som föreslogs av kommittén var i huvudsak identiska med dem som 3 a.a. s. 123