sou · GSB311 · 2005-01-01 00:00:00 — därefter måste sparandet i staten vara positivt för att det totala sparandet i offentlig sektor skall uppgå till av BNP. Räntor, utdelningar m.m. Finansiella tillgångar, netto Källa: SCB[c], egna beräkningar. 1 För en beskrivning av SESIM se bilaga 9 till /04,, SOU 2003:110. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Utgifterna för garantipension utgör ett undantag från den ovan beskrivna principen för standardsäkring av transfereringssystemen. Enligt gällande regler skall garantipension endast räknas upp i takt med inflationen, vilket också gjorts i beräkningen. Skälet till det är att denna form av pensionsersättning skall minska enligt pensionsöverenskommelsen. Trots att systemets utgifter växer snabbare än inkomsterna är sparandet positivt . Det innebär att systemets finansiella ställning förbättras år efter den initiala nedgång som de senaste årens värde- förluster inneburit. Pensionssystemets finansiella utveckling är känslig för avkastningen på tillgodohavandena i AP-fonderna och PPM-systemet. Beräkningarna bygger på en årlig nominell avkastning om på alla fondtillgångar. I beräkningen har ingen hänsyn tagits till en eventuell ytterligare överföring från pensionssystemet till staten , som en kompensation för de åtaganden som fördes till statsbudgeten som en del av pensionsreformen. De svenska kommunerna har i en internationell jämförelse mycket omfattande åtaganden. I primärkommuner och landsting ligger ansvaret för barnomsorg, grund- och gymnasieskola, sjukvård och äldreomsorg. av alla anställda i den offentliga sektorn var sysselsatta i kommunerna eller landstingen 2002. stod kommunsektorn för av de offentliga konsumtionsutgifterna. Det är i kommunerna och landstingen som den framtida efterfrågeökningen på sjukvård och omsorg ska hanteras. Dagens finansiella problem, som förorsakats av de senaste årens snabba ökning av konsumtionen och antalet sysselsatta, kan dock inte skyllas på den demografiska utvecklingen utan beror på en för snabb kostnadsutveckling när inkomstutvecklingen varit god. är de demografiska förutsättningarna tvärtom så goda att den kommunala konsum- tionen endast behöver öka i mycket långsam takt för att bibehålla en oförändrad standard per brukare. I primärkommunerna behöver verksamheterna endast öka med sammanlagt , eller med , för att bibehålla en Bilaga 1–2 till LU 2003/04 oförändrad insats av arbetstid per brukare. Inom landstingssektorn växer behoven i snabbare takt. Här måste konsumtionen öka med , eller , för att garantera en oförändrad standard per brukare. Dessa bedömningar bygger på oförändrade behov av de olika tjänsterna per invånare förutom inom äldreomsorgen, och att verksamheternas omfattning kan anpassas fullt ut till antalet brukare år från år2. Det är först som efterfrågan på de tjänster som produceras i kommunsektorn förväntas öka i en snabbare takt. ökar de kommunala konsumtionsutgifterna med en dryg procentenhet av BNP. ökar antalet kommunalt anställda med drygt 60 000 personer, mer än –2015. Detta är inledningen till då de kommunala verksamheterna måste expandera kraftigt för att kunna bibehålla dagens standard. Utvecklingen diskuteras i avsnitt 7.7. -0,4 -0,1 -0,1 -0,1 Källa: SCB [c] och egna beräkningar. Verksamheten i kommunsektorn finansieras huvudsakligen med skatteinkomster och statsbidrag. I beräkningen har antagits att statsbidragen ökar i takt med att underlaget för de statliga direkta 2 Ett undantag är att en förbättrad folkhälsa antas leda till att behovet av äldreomsorg per invånare gradvis minskar. Se avsnitt 6.3 för en mer utförlig diskussion av beräknings- metodiken. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 skatterna växer, och att kommunerna finansierar utgiftsbehov som inte kan täckas av dessa och egna skatteinkomster genom att ändra utdebiteringen. Detta innebär att det finns rum för en sänkning av den genomsnittliga kommunalskattesatsen med från den nivå som gäller 2005. tvingas kommunerna åter höja utdebiteringen med en dryg krona för att täcka växande utgiftsbehov. Både utgifterna för den offentliga konsumtionen och för trans- fereringsutgifterna ökar med en procentenhet av BNP . förväntas utgifterna för de offentliga investeringarna minska, också de med en procent av BNP. Det sistnämnda beror på att priset på investeringsvaror ökar i något långsammare takt än priser generellt i ekonomin, eller med . Volymmässigt växer de offentliga investeringarna i samma takt som den offentliga konsumtionen. Sammantaget innebär det att de primära offentliga utgifterna, dvs. alla utgifter förutom ränteutgifter, ökar med en procentenhet av BNP . De primära inkomsterna, dvs. alla inkomster förutom kapital- inkomster, minskar som andel av BNP . Skattekvoten sjunker marginellt. Nettot av de primära offentliga inkomsterna och utgifterna är lika med det primära finansiella sparandet. är det primära överskottet uttryckt som andel av BNP på ungefär samma nivå som 2002, efter att ha varit något starkare än så under de mellanliggande åren. I beräkningen har antagits att överskottsmålet upprätthålls . Överskott om av BNP i genomsnitt under en så gör att den offentliga sektorns finansiella ställning förbättras påtagligt. Kapitalinkomsterna netto slår om från ett underskott motsvarande en procent av BNP 2002 till ett något mindre överskott 2020 på . Den förbättring av kapitalinkomstnettot som följer av den långa perioden med stabila överskott bidrar till att finansiera försämringen i det primära sparandet. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 De offentliga finanserna Tabell 7.6 Offentliga finanser –1,0 –0,5 -10,5 -20,6 -28,9 Källa: SCB [c] och egna beräkningar. av beräkningen släpps sparmålet och överskottens storlek minskar då gradvis. Denna utveckling kommer att fortsätta , då överskotten vänds till underskott, se avsnitt 7.6. På grund av det goda utgångsläge som byggts upp kommer dock underskotten inte bli av en sådan storlek att skuldutvecklingen blir ohållbar. Den förbättrade finansiella ställningen framgår av tabell 7.6 och diagram 7.1. Den konsoliderade bruttoskulden, som är den skulddefinition som används i Tillväxt och stabilitetspakten, sjunker stadigt från av BNP 2000 till 2020. Om man till den konsoliderade bruttoskulden lägger till övriga finansiella tillgångar som finns i staten och pensionssystemet får man den offentliga sektorns nettoskuld. Inkluderas dessa tillgångar förbättras den finansiella ställningen så mycket att skulder och tillgångar i stort sett var i balans 2000. innebär de stora sparandeöverskotten att en finansiell nettofordran motsvarande av BNP byggs upp. De offentliga finanserna Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Diagram 7.1 Den offentliga sektorns finansiella ställning 1980-2020 Källa: SCB [e] och egna beräkningar. 7.7En strategi för långsiktigt hållbara offentliga finanser Befolkningens åldrande fortsätter även efter 2020 Den utmaning för de offentliga finanserna som befolknings- utvecklingen ger upphov till upphör inte 2020. Tvärtom förutser aktuella befolkningsprognoser att antalet äldre fortsätter att öka snabbare än befolkningen under ytterligare cirka 15–, se diagram 7.2. Därefter planar den så kallade äldrekvoten ut på en ny och högre nivå. Det är med andra ord inte en temporär topp i andelen äldre som skall hanteras, utan en permanent uppgång till en högre nivå. Utvecklingen är likartad i de flesta mer utvecklade länder, och beror på en kombination av fallande födelsetal och stigande medellivslängd. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Antal personer som andel av befolkningen , 1950–2100 Källa: SCB [2003a]. Mot denna bakgrund infinner sig frågan om dagens offentliga välfärdssystem är långsiktigt hållbara. Kommer det att vara möjligt att bibehålla en oförändrad standard i de skattefinansierade välfärdssystemen när antalet personer som yrkesarbetar i bästa fall växer svagt, medan antalet ålderspensionärer ökar med 50–? Visserligen ökade andelen äldre i befolkningen relativt snabbt . var det dock möjligt att bygga ut pensionssystem, äldreomsorg och sjukvård genom att höja skatterna och anställa framför allt kvinnor som kom ut på arbetsmarknaden. Morgondagens expansion kan inte mötas på samma sätt. Utrymmet att ytterligare höja skatterna är begränsat, som rekryteringsproblemen inom stora delar av den offentliga sektorn ser ut att bli betydande. Den demografiska utvecklingen är svår att ändra Långa befolkningsframskrivningar är naturligtvis osäkra. Framtiden innehåller många olika utvecklingsmöjligheter, och väldigt få i Bilaga 1–2 till LU 2003/04 befolkningen 2100 är födda . Den övergripande utvecklingen med allt fler äldre och relativt sett färre kommer dock med stor sannolikhet att förverkligas. För att inte den uppgång i äldrekvoten som visas i diagram 7.2 skall realiseras, måste det antingen till en mycket kraftig uppgång i födelsetalen eller en närmast katastrofal dödlighetsutveckling. I det förstnämnda fallet handlar det om födelsetal långt över de 2,1 barn i genomsnitt per kvinna som krävs för att befolkningen skall reproducera sig själv. I det senare fallet måste överlevnadsfrekvensen i höga åldrar åter falla till de nivåer som rådde . Ett tredje sätt att förändra befolkningens åldersstruktur är en större invandring. För att invandringen på allvar skall förändra befolkningens ålderssammansättning behövs det dock mycket stora inflöden av unga människor3. Problemet med detta, förutom de sociala problem som kan tänkas uppstå, är att även invandrarna blir äldre. Om invandrarnas ålder inte kan styras helt till unga åldersgrupper, och om de stannar kvar i landet även när de blir äldre, är det i praktiken omöjligt att i någon större utsträckning påverka förändringsmönstret i diagram 7.2 genom ökad invandring. Kan den offentliga sektorn hantera den framtida befolknings- utvecklingen? Offentligfinansiell hållbarhet kan definieras som en intertemporal budgetrestriktion. De offentliga utgifterna och inkomsterna måste över en längre tidsperiod utvecklas på ett sätt som gör att skuldkvoten är stabil. För att bedöma hållbarheten beräknas nuvärdet av alla framtida primära inkomster och utgifter. Om nuvärdet är noll kommer den offentliga sektorns finansiella ställning att vara densamma i slutåret som i startåret, vilket betyder att inga förändringar i skatte- och transfereringssystemen behöver göras om skuldsituationen i startåret är tillfredställande. De offentliga inkomst- och utgiftssystemen är då hållbara i betydelsen att de inte behöver ändras för att klara den demografiska och ekonomiska utveckling som ligger till grund för kalkylen. Om det inte är fallet kommer antingen en stor skuld- eller tillgångsstock att byggas upp. Det förra fallet innebär att 3 Se t.ex. SCB [2002] för en beräkning av de invandringsflöden som behövs för att påverka demografin. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 utgiftssänkningar eller inkomstförstärkningar är nödvändiga, i det senare finns ett utrymme för ofinansierade utgiftsökningar eller skattesänkningar. Till detta rent finansiella hållbarhetskriterium kan ett mer socialt/politiskt hållbarhetskriterium läggas. En offentligfinansiell hållbarhet kan alltid uppnås genom att utgifterna sänks eller skatterna höjs. I extremfallet kan utgifterna bli så låga att ambitionen att upprätthålla dagens välfärdsstat måste överges, eller skatterna bli oacceptabelt höga. Syftet med beräkningarna i detta avsnitt är att undersöka om välfärdssystemen kan bibehållas på dagens nivå med ett oförändrat skatteuttag, eller om stora förändringar tvingas fram när det demografiska efterfrågetrycket ökar. En framskrivning för perioden Som tidigare nämnts är det demografiska utgiftstrycket svagt , medan det förväntas öka kraftigt . En bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet måste därför baseras på en framskrivning av inkomster och utgifter över en längre tidsperiod än till 2020. Framskrivningen bör göras så lång att det diskonterade nuvärdet av olika transaktioner går mot noll, dvs. de har då inte längre någon betydelse för dagens beslut. För denna beräkning har en framskrivning gjorts till 2100. En sådan kalkyl skall naturligtvis inte betraktas som en prognos över vad som kommer att hända. I stället skall den ses som en indikator på om dagens system är hållbara eller ej, givet den information om framtiden som finns tillgänglig. Beräkningen undersöker om dagens regelsystem kan hantera den befolknings- utveckling som nuvarande prognoser förutser. Beräkningarna i detta avsnitt bygger på samma principer som redovisats tidigare i detta kapitel. En BNP-utveckling beräknas som en funktion av ett demografiskt bestämt arbetskraftsutbud och en antagen produktivitetstillväxt. Andelen kvinnor och män som är sysselsatta respektive i arbete antas vara oförändrad för varje åldersklass och ursprung efter 2020. Den genomsnittliga vecko- arbetstiden per sysselsatt antas fortsätta att minska i långsam takt. En genomsnittlig arbetsvecka är kortare 2050 . De offentliga finanserna Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Tabell 7.7 Makroekonomisk utveckling Genomsnittlig procentuell förändring efter 2020 Befolkning, 20-64 år Genomsnittlig nivå efter 2020 Sysselsättningsgrad, 20-64 år Källa: Egna beräkningar. Den makroekonomiska utvecklingen avviker inte påtagligt från den . Både befolkningen i åldersgruppen 20–och antalet sysselsatta växer i genomsnitt . Antagandet om en gradvis fallande medelarbetstid gör att antalet arbetade timmar i stort sett är oförändrat. Även produktivitetstillväxten i näringslivet och den offentliga sektorn antas vara de samma som i tidigare beräkningar, . Dessa antaganden ger upphov till en genomsnittlig BNP-tillväxt på . Hushållens konsumtionsutgifter förväntas kunna växa i något snabbare takt. Med dessa tillväxttakter kommer BNP per capita att vara dubbelt så hög 2054 som 2002, och så hög 2076, medan motsvarande årtal för hushållens konsumtionsutgifter per capita är 2039 och 2063. är BNP per capita närmare 3,75 gånger så stor som 2002. Som jämförelse kan nämnas att den genomsnittliga tillväxten var , och att BNP per capita var cirka 2,4 gånger större 2002 än 1950. Det makroekonomiska scenariet ger ett underlag för de offentliga inkomsterna i form av viktiga skatteunderlag som hushållens konsumtionsutgifter och lönesumma. Med hjälp av dessa kan de offentliga primära inkomsterna beräknas vid oförändrade skattesatser. Till följd av att viktiga skattebaser som Bilaga 1–2 till LU 2003/04 hushållens konsumtionsutgifter och pensionsutbetalningarna växer något snabbare än BNP, ökar de primära inkomsterna med av BNP , se diagram 7.4. Att inkomstkvoten faller något efter 2035 beror på att hushållens sparkvot, som sjunker under de närmaste decennierna, åter stiger. Hushållens konsumtionsutgifter kommer då att växa i en långsammare takt än BNP. De offentliga konsumtionsutgifterna ökar i en takt som gör att servicenivån per brukare är oförändrad. Oförändrad servicenivå innebär i detta sammanhang en oförändrad personalintensitet, dvs. att antalet arbetstimmar per barn i barnomsorgen eller äldreomsorgsberättigad är oförändrat över tiden. Lönerna i den offentliga sektorn antas, till skillnad mot perioden , öka i samma takt som i näringslivet. Även transfereringsutgifterna skrivs fram enligt ovan beskrivna principer. Antalet ersättningsberättigade bestäms av den demografiska utvecklingen och utvecklingen på arbetsmarknaden, medan den genomsnittliga ersättningsnivån per brukare räknas upp i takt med genomsnittslönen. Som framgår av diagram 7.3 finns det ett utrymme att sänka kostnaderna för den offentliga konsumtionen och investeringarna något som andel av BNP. är det demografiska utgiftstrycket svagt jämfört 2015 till 2035. Den offentliga konsumtionen behöver i genomsnitt endast öka för att bibehålla en oförändrad standard per brukare. Detta är något långsammare än befolkningsökningen. ökar den nödvändiga volymtillväxten för en oförändrad standard och uppgår under till . ökar den offentliga konsumtionen sammanlagt med jämfört med . Eftersom medelarbetstiden sjunker även i den offentliga sektorn innebär det att antalet sysselsatta i den offentliga sektorn ökar med . är cirka 1,6 miljoner personer, eller av samtliga sysselsatta, anställda i den offentliga sektorn. Totalt sett ökar utgifterna för konsumtion och investeringar som andel av BNP med , för att sedan ligga kvar på denna nivå eller sjunka något. Transfereringsutgifterna som andel av BNP ökar med . Pensionsutbetalningar står för den absoluta merparten av denna ökning, medan övriga trans- fereringar endast ökar marginellt i förhållande till BNP. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 minskar de offentliga utgifterna för konsumtion, investeringar och transfereringar något som andel av BNP. Diagram 7.3 Offentliga utgifter som andel av BNP, förändring i procentenheter jämfört med Konsumtion och investeringar Transfereringar Källa: Egna beräkningar. Det bör uppmärksammas att den offentliga konsumtionens tillväxt i beräkningen är mycket återhållsam i historisk jämförelse, se diagram 6.7. Beräkningen bygger på att dagens offentliga utgiftssystem bibehålls genom den standardsäkring som beskrivits ovan. Standardsäkringen innebär att de som är beroende av olika typer av sociala ersättningar för sin försörjning, arbets- löshetsförsäkring, sjukförsäkring, förtidspension, barn- och studiebidrag, etc., kommer att ha samma inkomstutveckling som en genomsnittlig löntagare. För de offentligt producerade tjänsterna innebär en oförändrad standard att antalet arbetstimmar per barn inom barnomsorgen, per person med äldreomsorg, etc. är oförändrat på dagens nivå. En ofinansierad ambitionshöjning i form av en ytterligare utbyggnader av transfereringssystem eller den offentliga tjänsteproduktionen är inte möjlig. Sannolikt kommer en oförändrad standard per brukare i den Bilaga 1–2 till LU 2003/04 skattefinansierade verksamheten att ses som otillräcklig , när hushållens privata konsumtionsutgifter per capita fördubblas till 2040 och tredubblas omkring 2060 jämfört med . Morgondagens kommun- och landstingspolitiker kommer att i ökad utsträckning vara tvungna att prioritera vilka tjänster som skall finansieras med skattemedel, och vem som skall få tillgång till dessa tjänster. kommer efterfrågan på olika typer av välfärdstjänster sannolikt att öka i betydligt snabbare takt än vad en rent demografiskt framskrivning antyder. Diagram 7.4 Den offentliga sektorns primära inkomster och utgifter Källa: Egna beräkningar. Den försiktiga utgiftsframskrivningen till trots ökar de primära utgifterna som andel av BNP med , se diagram 7.4. De primära inkomsternas och utgifternas utveckling ger upphov till ett primärt finansiellt sparande som gradvis försämras , eftersom utgiftskvoten ökar betydligt snabbare än inkomstkvoten, se diagram 7.4 och 7.5. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Diagram 7.5 Den offentliga sektorns finansiella sparande som andel av BNP Finansiellt sparande Primärt finansiellt sparande Källa: Egna beräkningar. När försörjningsbördan planar ut på en högre nivå efter 2035 stabiliseras inkomst- och utgiftskvoternas utveckling. Omkring 2060 uppstår en andra puckel i den primära utgiftskvoten när de stora åldersklasser som föddes når den ålder då de har som störst behov av sjukvård och äldreomsorg, jämför försörjningsbördans utveckling i diagram 7.2. Även om de primära inkomsterna och utgifterna i det närmaste återgår till balans efter 2065, så kommer ett gradvis försämrat räntenetto att leda till allt större underskott i det finansiella sparandet. Hur snabbt detta sker beror på realräntan, som i beräkningen antas vara . Beräkningarna indikerar att ytterligare förstärkningar av det offentliga sparandet kan bli nödvändiga för att motverka en sådan utveckling. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Diagram 7.6 Den offentliga sektorns skuldutveckling Justerad Maastrichtskuld Offentlig nettoskuld Källa: Egna beräkningar. Det höga sparandet får till följd att den offentliga sektorns finansiella ställning förbättras påtagligt. av BNP sjunker med drygt gradvisa försämringen i sparandet till att den offentliga skulden åter börjar växa som andel av BNP. Det faktum att oförändrade skatteregler inte riktigt förmår vända det finansiella sparandet till överskott gör att skuldkvoten ökar stadigt efter 2030. uppgår den justerade maastrichtskulden till av BNP, jämfört med 2002. Det är i kommunsektorn verksamheterna ligger Den kraftiga utgiftsökningen från omkring 2015 som visas i diagram 7.4 kommer att till stor del ligga i kommunsektorn. Bortsett från pensionssystemet är det i kommuner och landsting den absoluta merparten av alla demografiskt känsliga verksamheterna finns. Kommuner och landsting har ansvar för äldreomsorg och sjukvård, medan det demografiska utgiftstrycket Bilaga 1–2 till LU 2003/04 är betydligt mer begränsat i staten. I beräkningen ökar kommunsektorns primära utgifter som andel av BNP med , medan statens primära utgifter justerat för statsbidragen till kommunerna är oförändrade som andel av BNP. Denna kraftiga utgiftsökning i kommunsektorn kan finansieras på två sätt. En möjlighet är att kommunerna själva får stå för finansieringen genom höjda kommunalskatter. Vid en sådan utveckling förutsätts staten öka statsbidragen till kommuner och landsting i samma takt som skatteunderlagen växer utan att nya krav på en motprestation ställs. Denna tillväxt i statsbidragen är dock inte tillräckligt för att fullt ut finansiera den utgiftsökning som den demografiska utvecklingen medför. Kommuner och landsting kommer då att själva tvingas göra en avvägning mellan krav på högre utgifter och höjda skattesatser. I beräkningen stiger den genomsnittliga kommunala utdebiteringen med , från till . För att inte skattekvoten skall stiga totalt sett förutsätter en sådan utveckling att staten kompenserar hushållen genom sänkta skatter i samma utsträckning som kommunerna höjer dem. En annan möjlighet är att den demografiska efterfrågeökningen finansieras genom ökade statsbidrag. Det betyder att den kommunala utdebiteringen kan vara oförändrad medan stats- bidragen måste öka i en betydligt snabbare takt än den skatteunderlagen växer i. För att finansiera de demografiskt betingade utgiftsökningarna i kommunsektorn vid oförändrade kommunalskattesatser måste statsbidragen öka med sammanlagt av BNP . Eftersom statsbidragen till kommunerna ligger under det statliga utgiftstaket innebär en sådan utveckling att de takbegränsade utgifterna ökar snabbare än BNP. I båda finansieringsalternativen förväntas enskilda kommuner och landsting efterleva det lagstadgade balanskravet. Kommun- sektorn finansiella sparande är därmed stabilt och den kommunala skuldställningen kommer inte att försämras. Det betyder att det grundläggande finansieringsansvaret för den demografiska utvecklingen är statligt. I det första fallet genom att staten avstår en del av sitt skatteutrymme till kommunerna, i det andra genom en mer direkt utgiftsökning. Det är i staten som de betydande underskotten i den offentliga sektorns finansiella Bilaga 1–2 till LU 2003/04 sparande kommer att ligga, och det är statsskulden som då åter kommer att öka som andel av BNP. Båda strategierna kommer sannolikt att leda till problem vad gäller ansvarsfördelningen för utgiftsutvecklingen, eftersom det finns ett starkt tryck att öka utgifterna utöver det vad demografin kräver. I de fall kommunerna höjer utdebiteringen kommer det att vara svårt att matcha de kommunala skattehöjningarna med lika stora statliga skattesänkningar. Eftersom endast en mindre del av löntagarna betalar statlig inkomstskatt kan det bli svårt att sänka de statliga skatterna på ett sätt som neutraliserar de kommunala skattehöjningarnas negativa effekter på effektivitet och fördelning. Om staten åtar sig att höja statsbidragen i takt med den demografiska efterfrågan kommer kommunernas incitament att hålla tillbaka utgiftsutvecklingen att vara svagare. Sannolikt kommer meningarna att vara delade om huruvida stats- bidragsökningen är tillräcklig för att finansiera en oförändrad standard i verksamheterna eller inte. Risken finns att kommuner och landsting väljer att höja skatterna trots de högre statsbidragen.