sou · GSB3108 · 2005-01-01 00:00:00 — Berörda lokala polismyndigheter svarar för att hot av lokal natur beaktas i planeringen. De svarar också för planering och förbere- delser som avser distansskydd såsom platsbevakning, hotellbevakning, färdvägs- bevakning och eskort samt Rättslig reglering av betydelse andra åtgärder som bedöms nödvändiga såsom annan spaning eller bevakning (punkt 4). Av Säkerhetspolisens beslut i ett ärende som förutsätter medverkan av annan polismyndighet skall framgå vilka skyddsåtgärder som skall vidtas av annan eller andra polismyndigheter. Före beslutet skall samråd ske med berörda polismyndigheter. Vad som då överenskommits skall dokumenteras på lämpligt sätt. Vid genomförandet av bevaknings- och säkerhetsarbetet leder Säkerhetspolisen närskyddet och lokal polismyndighet annat be- vaknings- och säkerhetsarbete (punkt 5). Närskydd definieras av i dess allmänna råd som del av personskydd och består av livvakt, tekniska skyddsåtgärder och del av skyddsspaning (Bilaga 1 till 201-1). Med skyddsspaning menas spaning syftande till att upptäcka och ingripa vid hot mot och angrepp på ett objekt. Enligt allmänna råd förutsätter planeringen av det bevaknings- och säkerhetsarbete som krävs för den högsta statsledningens säkerhet fortlöpande kontakter med hovmarskalk- ämbetet, , och riksdagspartiernas partikanslier m.fl. Detsamma gäller planeringen av sådant arbete inför statsbesök och liknande händelser. Det be- vaknings- och säkerhetsarbete som i varje särskilt fall erfordras utförs till övervägande del av Säkerhetspolisen. Ofta krävs därut- över insatser av andra polismyndigheter. Inte sällan blir dessa in- satser omfattande och berör flera polismyndigheter. Samordningen av den samlade polisiära skyddsinsatsen sker med utgångspunkt från den hotbild som Säkerhetspolisen sammanställer (punkt 2.1). I en bilaga till regleringsbrev för Säkerhetspolisen för ger regeringen vissa riktlinjer för Säkerhetspolisens verk- samhet. I dessa riktlinjer anges att det till grund för beslut angåen- de livvaktsskydd skall ligga en hotbild. Vidare anges att, utöver underrättelser om konkreta hot, skall beslut om skyddsåtgärder också ta hänsyn till relevant information av mer allmän karaktär. Enligt allmänna råd bedömer Säkerhets- polisen hotbilden avseende skyddspersonerna. (FAP 224-2, punkt 2.2). Av råden framgår att bedömningen görs fortlöpande be- träffande vissa personer och annars på förekommen anledning. Hotbildsbedömningen resulterar i en skriftlig beskrivning av risken för en attack mot personen i fråga (skyddspersonen) som ett utslag av Rättslig reglering av betydelse Bedömningen grundas på vad som är känt vid om möjliga hot mot skyddspersonen och vad som inför ett utländskt besök inhämtas från det aktuella landets säkerhetsorgan. Resultatet beskrivs enligt en femgradig skala: Viss risk för angrepp Betydande risk för angrepp Uppenbar risk för angrepp Enligt allmänna råd informeras, genom Säker- hetspolisens försorg, berörda polismyndigheter om förestående händelser som kan föranleda gemensamma bevaknings- och säker- hetsåtgärder eller som annars bör vara kända av polismyndig- heterna. Rese- och besöksprogram genomgås och förhållanden av betydelse från säkerhetssynpunkt kartläggs. De mer eller mindre omfattande överläggningar som föregår en samordnad insats ut- mynnar regelmässigt i en överenskommelse som utvisar vilka skyddsåtgärder Säkerhetspolisen skall svara för och vilka åtgärder som skall vidtas av polismyndigheterna. Ett protokoll upprättas som utvisar vilka åtaganden som gjorts. Säkerhetspolisen bör även i andra fall informera berörd polismyndighet om att en skydds- person förväntas uppehålla sig i polisdistriktet om detta inte är uppenbart obehövligt eller möter hinder (punkt 2.3). 3.5Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om skyldighet för polismyndigheterna att under- rätta Säkerhetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m. (403-3, RPSFS 1999:10) I 403-3 har meddelat föreskrifter rörande skyldighet för polismyndigheterna att underrätta Säker- hetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m. Enligt dessa skall en polismyndighet genast underrätta Säkerhetspolisen vid misstanke Rättslig reglering av betydelse om brott mot 3–6 kap. , om brottet innebär förgripelse mot Konungen eller annan medlem av kungahuset eller den som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens uppgifter eller mot den centrala statsledningen i övrigt (talman, ledamöter av , statsråd, statssekreterare och kabinettssekreterare, 1 § a och 3 § c). Kapitel 3–6 i nämnda balk innehåller bestämmelser om brott mot liv och hälsa, brott mot frihet och frid, ärekränkning och sexualbrott. 3.6Lagen (1974:191) om bevakningsföretag, m.m. Bevakningsföretags rätt att bevaka enskilda personer för deras skydd regleras i lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Sådana be- stämmelser finns också i förordningen (1989:149) om bevaknings- företag m.m. och i föreskrifter och allmänna råd till lagen (1974:191) om bevakningsföretag och förordningen (1989:149) om bevakningsföretag (579-2, RPSFS 1994:12). I lagen om bevakningsföretag definieras bevakningsföretag som den som yrkesmässigt åtar sig att för annans räkning bevaka fastighet, anläggning, viss verksamhet, offentlig tillställning eller något annat sådant eller också att bevaka enskild person för dennes skydd (1 §). Bevakningsföretag får inte bedriva nämnd verksamhet utan tillstånd (auktorisation). Särskild auktorisation krävs för att bevakningsföretag skall få åta sig bevakning av enskild person för dennes skydd (2 §). Frågan om auktorisation prövas av läns- styrelsen i det län där företaget har sitt säte. skall inhämta yttrande i ett ärende om auktorisation (5 §). Som jag redogjort för i kapitel 3 är det Säkerhetspolisen som enligt förordningarna (1989:773) med instruktion för och (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen leder och bedriver polisverksamhet när det gäller bevaknings- och säkerhets- arbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser. Säkerhetspolisen leder och bedriver även annat personskydd i den utsträckning som Riks- polisstyrelsen bestämmer. Säkerhetspolisen har sitt huvudkontor i där den över- vägande delen av verksamheten utövas. Därutöver bedrivs verksam- het på ett antal platser i landet. Utanför är arbetet för- delat på fem sektioner; Sektion syd, Sektion väst, Sektion nedre mellersta, Sektion övre mellersta samt Sektion . Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen som är general- direktör. Säkerhetspolischefen ansvarar för den löpande verksam- heten och för de uppgifter i övrigt som en myndighetschef har att utföra enligt verksförordningen (1995:1322). Säkerhetspolischefen skall hålla rikspolischefen informerad om verksamheten. Vid Säker- hetspolisen finns en biträdande säkerhetspolischef som är säker- hetspolischefens ställföreträdare. Frågor på Säkerhetspolisens område som på ett väsentligt sätt påverkar andra delar av polisväsendet avgörs av rikspolischefen. Rikspolischefen får också i övrigt besluta i ett ärende om det finns särskilda skäl. Säkerhetspolisen är indelad i fyra huvudenheter. Varje sådan enhet leds av en huvudenhetschef. Två av huvudenheterna ansvarar för operativ verksamhet. Av de övriga två svarar en för administra- tion och en för teknik. Huvudenheterna som ansvarar för operativ verksamhet bedriver arbete inom verksamhetsgrenarna säkerhetsskydd, kontraspionage, terrorismbekämpning och författningsskydd. Med säkerhetsskydd menas enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet och skydd i andra fall av uppgifter som om- fattas av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100) och som rör rikets säkerhet. Säkerhetsskyddet omfattar även skydd mot terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott (terrorism), även om brotten inte hotar rikets säkerhet. Inom säkerhetsskyddet utförs arbete bestående i registerkontroller, råd- givning åt myndigheter samt kontroller av myndigheternas säker- hetsskydd och internsäkerhet. Inom verksamhetsgrenen ligger också ansvaret för personskyddet bl.a. avseende den centrala stats- ledningen. Säkerhetsskyddet är en förebyggande verksamhet. Kontraspionaget syftar till att förebygga och avslöja brott mot rikets yttre säkerhet. I första hand är arbetet inriktat på att före- bygga och avslöja spioneri och olovlig underrättelseverksamhet. Inom terrorismbekämpningen arbetar Säkerhetspolisen med att i bekämpa internationell terrorism. Författningsskyddet har i uppgift att förebygga och avslöja brott mot rikets inre säkerhet, dvs. olaglig verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra vårt statsskick, förmå beslutande politiska organ eller myndigheter att fatta ett beslut i viss riktning eller hindra den enskilde medborgaren från att utöva sina grund- lagsfästa fri- och rättigheter. Författningsskyddets verksamhet är inriktad dels på brott med en främlingsfientlig, rasistisk, anti- semitisk eller homofobisk bakgrund, dels på brott som används som medel för att uttrycka en politisk åsikt eller för att uppnå ett politiskt mål. Författningsskyddet utför kontinuerligt analyser av vilket hot grupper som ligger bakom denna typ av brott utgör. En av huvudenheterna kan sägas ha huvudansvaret för det bevak- nings- och säkerhetsarbete som Säkerhetspolisen ålagts i förord- ningarna med instruktion för respektive Säker- hetspolisen. Sålunda är två av de tre funktioner som Säkerhets- polisens personskyddsverksamhet består av placerade vid denna huvudenhet, nämligen personskyddsroteln och hotbildsfunktionen vid kontraterrorismroteln. Utöver dessa funktioner utgörs huvud- enheten bl.a. av återstående del av kontraterrorismroteln, författ- ningsskyddsroteln, strategiska analysenheten och enheten för internationellt samband. Strategiska analysenheten arbetar med omvärldsanalys och producerar ett hotbildsdokument som utgör basen för Säkerhetspolisens verksamhetsplanering. Säkerhetspolisens andra operativa huvudenhet är inriktad på kontraspionage. Till denna huvudenhet hör säkerhetsskyddsroteln, vars verksamhet till viss del kan hänföras till Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet. Roteln svarar bl.a. för tekniska skydds- åtgärder. , efter mordet på statsminister , inrättades inom kontraterrorismroteln en särskild hotbilds- grupp. Att hotbildsgruppen organisatorisk placerades inom denna rotel har sin förklaring i det alltmer ökande terrorismhotet. Mot den bakgrunden föreföll det naturligt att roteln som sysslade med terrorism också skulle utföra hotbilds- analyser. Hotbildsgruppen, numera kallad hotbildsfunktionen, är fort- farande organisatoriskt placerad inom kontraterrorismroteln. Chefen för roteln är formellt ansvarig för den verksamhet hotbilds- funktionen bedriver. Hotbildsgruppen leds minutoperativt av en kriminalkommissarie. Gruppen består av ett antal polis- män, ett par analytiker med akademisk bakgrund och administratö- rer. Till sin hjälp har gruppen två psykologer, som tillsammans anlitas motsvarande av en heltidsanställning. Dessa bistår gruppen med vissa expertbedömningar. Vid tiden för mordet på utrikesminister var gruppen knappt hälften så stor som den är . Den bestod då av polismän och en psykolog som anlitades motsvarande av en hel- tidsanställning. Den författning som styr hotbildsfunktionens verksamhet är FAP 224-2 föreskrifter och allmänna råd om polis- verksamhet rörande bevaknings- och säkerhetsarbete avseende den centrala statsledningen, statsbesök m.m. (se avsnitt 3.4). Begreppet den centrala statsledningen omfattar som nämnts statschefen – kungen –, , regeringen, statssekreterarna och kabinetts- sekreteraren vid . ingår 404 perso- ner i denna krets. I författningen anges att Säkerhetspolisen har att bedöma hot- bilden beträffande de personer som avses (skyddspersonerna) och att den samlade polisiära skyddsinsatsen skall ske med utgångs- punkt från den hotbilden. I kretsen skyddspersoner ingår inte bara den centrala statsledningen och de som vistas här i samband med statsbesök eller liknande händelser utan även de för vilka Riks- polisstyrelsen i enlighet med bestämmelserna i förordningarna (1989:773) med instruktion för och (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen fattat särskilt beslut om personskydd (se avsnitt 3.2 och 3.3). Också för dessa personer har Säkerhetspolisen alltså att upprätta hotbilder. Hotbildsbedöm- ningen spelar således en avgörande roll när det gäller att bedöma om skyddsinsatser är nödvändiga och i så fall vilka åtgärder som bör vidtas. bestäms för vilka personer hotbilden skall bedömas fortlöpande (s.k. taktisk hotbild eller, som det tidigare hette, generell hotbild). Beslut härom fattas av huvudenhetschefen, ledningsgruppen och/eller rotelchefen. Av de personer som ingår i den centrala statsledningen upprättades vid tiden för mordet på bara särskilda taktiska hotbilder avseende stats- ministern och kungen. Beträffande övriga – statsråd, talman, partiledare som också är riksdagsledamöter etc. – be- dömdes det inte motiverat att upprätta sådana särskilda taktiska hotbilder. I stället upprättades en taktisk hotbildsbedömning avseende som helhet. Denna hotbild tog även upp de enskilda riksdagsledamöter som av olika anledningar bedömdes vara särskilt utsatta. Efter mordet på har taktiska hotbilder upprättats avseende samtliga statsråd och partiledare som är riksdagsledamöter. De taktiska hotbilderna upprättas . När hot- bildsgruppen och rotelchefen gjort sina bedömningar presenteras de för huvudenhetens ledning, som fastställer hotbilderna och fattar beslut om eventuella skyddsåtgärder. De taktiska hotbilderna ligger i princip fast fram till dess att det är dags att upprätta en ny hotbild. Om det inträffar något som påverkar hotbilden justeras den dock. Hotbildsfunktionen gör vidare operativa hotbildsbedömningar. Sådana bedömningar görs normalt efter särskilt beslut av huvud- enhetsledningen. De kan avse speciella händelser, särskilda evene- mang, utländska statsbesök i etc. Operativa hotbilder upp- rättas t.ex. då statministern eller ett statsråd skall resa till vissa länder. De taktiska hotbildsbedömningarna fungerar i de fallen som en bas för de operativa hotbilderna. Hotbildsfunktionen gör även enklare hotbildsbedömningar, s.k. logganteckningar, grundade på mindre omfattande utredningar. En sådan bedömning kan göras med anledning av att information erhålls om någon speciell händelse. Exempelvis kan information i ett statsråds engagemangslista, dvs. planerade program, om att ett statsråd skall delta vid ett öppet möte på en viss plats leda till att en sådan bedömning görs. Hotbildsbedömningar i loggantecknings- ärenden beslutas av chefen för kontraterrorismroteln och behöver således inte underställas huvudenhetsledningen. Det förekommer då och då att vissa departement inom tar kontakt med Säkerhetspolisen och begär att en hotbildsbedömning görs inför ett visst engagemang som statsrådet skall delta i. Om en sådan begäran inkommer upprättar hotbilds- funktionen en särskild hotbildsanalys. De hotbildsbedömningar som hotbildsfunktionen gör avser i enlig- het med FAP 224-2 fem olika kategorier, internationell terrorism, inhemsk extremism, annan opinionsyttring, mental störning och över- förd hotbild. Hotbildsbedömningarna är skriftliga och omfattar vanligen ett par eller flera sidor. De innehåller uppgifter om det som är känt hos om möjliga hot mot skydds- personen. Någon mer detaljerad information om vad bedöm- ningarna grundas på ges dock inte. Bedömningarna utmynnar i en beskrivning av risken för en attack mot skyddspersonen utifrån respektive kategori. Varje kategori värderas för sig och åsätts en siffra enligt den femgradiga skala som de allmänna råden i FAP 224-2 innehåller: 1.Ingen hotbild/risk för angrepp 2.Låg hotbild/Viss risk för angrepp 3.Förhöjd hotbild/Risk för angrepp 4.Hög hotbild/Betydande risk för angrepp 5.Mycket hög hotbild/Uppenbar risk för angrepp När det gäller de olika kategorierna är det beträffande internationell terrorism inga tveksamheter om vad som åsyftas. På denna typ av hot finns experter vid , främst inom kontra- terrorismroteln. Med inhemsk extremism menas sådan verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra vårt statsskick, förmå beslutande politiska organ eller myndigheter att fatta beslut i en viss riktning eller att hindra enskilda medborgare från att utöva sina grund- lagsfästa fri- och rättigheter. På hot från denna kategori finns experter vid , som har i uppgift att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet (se avsnitt 4.1.2 De operativa huvudenheterna). Till kategorin annan opinionsyttring hänförs främst demonstra- tioner som tenderar att övergå i våldshandlingar eller på annat sätt gå utöver de medverkandes demokratiska rättigheter. Demonstran- ter som kastar ägg, skriker otrevligheter eller på annat sätt ut- märker sig hör således hemma i aktuell kategori. Även på denna typ av hot finns främst inom författningsskyddsroteln experter. Till annan opinionsyttring hänförs ibland också fall där Säkerhetspolisen fått kännedom om personer som utan att vara hotfulla eller uppträda på ett avvikande sätt skriver många och påstridiga brev till en skyddsperson. Beträffande kategorin mental störning är situationen annorlunda. Till mentalt störda hänför Säkerhetspolisen kända hotutövare, dvs. personer som uttalat hot mot statsråd och andra i den centrala statsledningen. Till gruppen hänförs också personer som enligt vad som är känt på annat sätt betett sig egendomligt, s.k. enstöringar. Ett exempel på sistnämnda typ av personer är vad man med ett engelskt uttryck kallar stalkers. Med stalker menas en person som på ett onormalt sätt är fixerad vid en annan person, ofta en känd sådan. Eftersom säkerhetspolisen traditionellt saknar närmare kunskap om orsakerna till och drivkrafterna bakom mentalt stördas beteenden anlitas psykologisk expertis som hjälper till att bedöma om en person skall hänföras till denna kategori och om så är fallet hur pass farlig en person bedöms vara. Kända hotutövare och personer som betett sig egendomligt delas in i olika grupper. Till grupp 1 hänförs de personer som på grund av dokumenterad farlighet visat sig kapabla att använda våld eller har motivation och förmåga att utgöra ett hot. Gruppen består av knappt 20 personer. Till grupp 2 hänförs de personer som bedöms utgöra en potenti- ell fara under vissa förutsättningar men där det för bedömningen inte finns någon konkret information som tyder på att personen ifråga utgör ett konkret hot. Denna grupp utgörs av drygt 50 personer. Till grupp 3 hänförs drygt 250 personer som hotbildsfunktionen klassificerar som normala rättshaverister, dvs. de har inte fram- fört något hot men skiljer sig från andra i kontakterna med skydds- personen. Under rubriken till grund för hotbilds- bedömningen och hotbildsfunktionens bearbetning av den åter- kommer jag till hur Säkerhetspolisen får information om personer som kan hänföras till kategorin mental störning samt till hur denna information bearbetas. Till kategorin mental störning hänförs utöver för Säkerhets- polisen kända personer också okända, presumtiva hotutövare, dvs. personer som inte gett sig till känna men som kan tänkas komma att utöva hot eller våld mot skyddspersonerna. Dessa okända per- soner medför att den totala gruppen av mentalt störda består av ett visst mörkertal. Av denna anledning bedömer Säkerhetspolisen alltid risken för attack från personer i aktuell kategori till lägst en tvåa på den femgradiga skalan – låg hotbild/viss risk för angrepp. Med kategorin överförd hotbild menas främst att en person med en hög hotbild för över denna på personer som befinner sig i hans eller hennes omedelbara närhet. Som exempel kan nämnas då premiärminister och den palestinske ledaren under förintelsekonferensen i besökte statsminister . Både och bedömdes ha en hög hotbild och denna överfördes under besöket på . Hotbilden överförs från en person till en annan endast i situationer då båda närvarar till exempel vid ett möte. Säkerhetspolisen har vidgat begreppet överförd hotbild så att ett evenemang med hög risk i sig kan innebära en ökad risk för personer som medverkar eller besöker det. De hotbildsbedömningar som Säkerhetspolisen gör grundar sig huvudsakligen på informationer om hot i de olika kategorierna. En faktor som inte beaktas vid hotbildsbedömningen är t.ex. expone- ring av en skyddsperson i medier. Enligt företrädare för Säkerhets- polisens hotbildsfunktion kan en sådan faktor i och för sig vara relevant men den vägs inte in i bedömningen; det läggs inte i någon korg för diffusa hot. De hotbildsbedömningar som Säkerhetspolisen upprättar betrak- tas endast som interna arbetsredskap och delges normalt varken skyddspersoner eller den öppna polisen. Jag återkommer till detta under . Information till grund för hotbildsbedömningen och hotbildsfunktionens bearbetning av den Arbetet vid hotbildsfunktionen bygger helt och hållet på att så mycket information som möjligt kan hämtas in såväl internt som externt. Denna information bearbetas därefter och analyseras. Intern information får hotbildsfunktionen från andra enheter inom . Extern information erhålls huvudsakligen från , , partikanslierna i , Kungliga Hovstaterna och Staberna, ambassader, utländska säkerhets- och underrättelse- tjänster, polismyndigheter, socialtjänst, sjukvård/psykvård, för- svarsmakten och kriminalvården. Information införskaffas vidare i betydande omfattning via öppna källor såsom massmedier och Internet. Viss information fås genom andra kanaler. Även för- undersökningar kan ge upplysningar av betydelse. När det gäller intern information bereder denna, enligt före- trädare för Säkerhetspolisen, sällan hotbildsfunktionen några problem. När det däremot gäller extern information kan det vara svårt för Säkerhetspolisen att få fram utförliga och relevanta uppgifter. Det finns med ett undantag (se avsnitt 3.5 föreskrifter och allmänna råd om skyldighet för polismyndigheterna att underrätta Säkerhetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m. [403-3, RPSFS 1999:10]) inga författningar som särskilt tar sikte på att information som kan läggas till grund för hotbildsbedömningar skall lämnas till Säkerhetspolisen eller hur det skall ske. Vissa rutiner har utarbetats när det gäller information från framförallt , och Kungliga Hovstaterna och Staberna, dvs. medarbetarna till kungen. Jag återkommer till hur dessa rutiner ser ut och fungerar liksom till annan extern infor- mationsinhämtning i avsnitt 4.5 Samverkan med andra organ och myndigheter. Beträffande information om personer som kan hänföras till kate- gorin mental störning är Säkerhetspolisen, åtminstone i ett initial- skede, helt beroende av externa källor. Sådan information kommer till exempel från och genom att dessa organ vidarebefordrar inkomna brev och e-postmeddelanden som innehåller hotelser eller liknande samt rapporter om hotfulla tele- fonsamtal och besök. Den information som hotbildsfunktionen erhåller bearbetas på skilda sätt. Registerslagningar i polisens register, såsom belast- ningsregistret, misstankeregistret, det allmänna spaningsregistret, kriminalunderrättelseregistret, och Säkerhetspoli- sens centralregister genomförs. Utredningar och uppföljningar görs. vidtas åtgärder i form av spaning, övervakning etc. När det gäller hotfulla brev och e-postmeddelanden som bedöms utgöra olaga hot inleds regelmässigt förundersökning som bl.a. syftar till att Säkerhetspolisen skall kunna identifiera gärningsmannen och vidta förebyggande åtgärder. De personer som klassificerats som mentalt störda hotutövare registreras i Säkerhetspolisens centralregister. Det finns därmed s.k. personärenden på dem. Personer som bedömts tillhöra grupp 1 och 2, dvs. de som psykologisk expertis ansett vara farliga respektive potentiellt farliga, följs upp kontinuerligt; grupp 1 en gång och grupp 2 en gång per kvartal.