sou · GSB3129d3 · 2005-01-01 00:00:00 — kunden vid varje givet tillfälle. En konkurrensutsatt marknad måste sätta kunden i centrum, men innebär också att kunden själv kan välja att utnyttja eller avstå de möjligheter som står till buds. Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Jag har inget att erinra mot den komplettering i förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet som utredaren före- slår. Avseende denna fråga vill jag emellertid återigen understryka att de argument för ett undantag som framfört tidi- gare alltjämt är relevanta för att motivera varför , i likhet med andra europeiska länder, ska införa ett undantag för företag som har färre än 100 000 kunder från det nu aktuella förbudet. har låtit KPMG göra en särskilda analys angående utredningens konsultrapport från till styrelse och vd som indikation på kors- subventionering mellan nätföretag och elhandelsföretag. Resulta- tet av denna analys stödjer inte farhågorna om korssubventionering som utredaren motiverar det föreslagna förbudet med. På intet sätt och inte i något sammanhang har det därför, enligt uppfattning, kunnat påvisas misstanken om att korssubventione- ring förekommer mellan företag i elbranschen. Detta har också framförts till i brev av jämte en redovisning av KPMGs rapport. Härutöver hänvisas till särskilt yttrande avgivet av sakkunnig i Delbetänkande av El- och gasmarknadsutredningen 2003:113 och remissvar över samma del- betänkande. Särskilt yttrande av sakkunnige Förslaget till centralt anläggningsregister Jag delar inte utredningens tro på att inrättandet av ett s.k. centralt anläggningsregister skulle lösa eller förbättra elmarknadens funk- tionalitet på det sätt utredningen gör gällande. Så kan t.ex. ett sådant register knappast lösa dagens huvudproblem med sena eller uteblivna mätaravläsningar. Likaså är det svårt att förstå varför uppgifterna i ett centralt anläggningsregister skulle bli mer korrekta än i de enskilda nätföretagens egna register, från vilka uppgifterna med största sannolikhet hämtas. För att uppnå en bättre fungerande leverantörsbytesprocess torde det vara tillräckligt att införa ett enhetligt system för benämning av anlägg- ningsidentiteter. Detta kan lämpligen ske genom användande av EAN-koder. Ett sådant system med EAN-koder har ju också införts i bl.a. våra grannländer och samt synes också på frivillig väg vara på väg att införas i . För att få till stånd en bättre identifiering av elkunderna är det troligen tillfyllest att tillåta att dessa får identifieras med hjälp av person- och organi- sationsnummer. För det fall ett centralt register ändock skulle bedömas medföra vissa fördelar är de risker som är förknippade med inrättandet av ett riksomfattande centraliserat register av sådan art att dessa risker i sig är skäl nog att inte genomföra utredningens förslag i denna del. Här kan nämnas de ofrånkomliga betydande risker som före- ligger med avseende på frågor som t.ex. datasäkerhet, sekretess och integritet. Detta gäller särskilt som förslaget innebär att ett stort antal företag/myndigheter avses ha mer eller mindre obegränsad tillgång till registret. Det måste tyvärr konstateras att utredningen har i stort negligerat dessa minst sagt allvarliga risker i sin redovis- ning av förslaget till register. Till detta kommer kostnadsaspekten. De kostnader som detta stora centrala anläggningsregister för med sig, vägs inte upp av den eventuella nytta den kan ge. Detta speciellt med beaktande av det nya regelverk om avläsning som införs 2006. De kostnads- och nyttoberäkningar härvidlag som redovisas av utredningen bär inte sannolikhetens prägel. Om det nu i alla fall skulle övervägas att införa ett register av sådant slag som utredningen föreslår, uppkommer den principiella frågan om detta register skall hanteras av staten. Enligt min mening kan det naturligtvis inte vara ett statligt åtagande att föra ett regis- ter som i realiteten huvudsakligen är ett privat kundregister. Det måste självfallet som beträffande all annan kommersiell verksamhet vara en uppgift för aktörerna på marknaden. Om dessa skulle finna det nödvändigt att införa ett centralt register kan en möjlighet vara att välja en lösning motsvarande den som valts inom teleområdet; en lösning som synes ha fungerat väl. Ellagen innehåller i 8 kap. 4 § ett absolut krav på att en elleverantör endast får leverera el i uttagspunkter där någon åtagit sig balans- ansvaret. Samma krav skall enligt utredningens förslag till ändrad ellag (6 kap. 3 § ellagen) gälla också . Avsaknad av balans- ansvarig bör därför alltid leda till återkallelse av meddelat tillstånd; ett förhållande som enligt min mening skall framgå direkt av lag- texten. Vad angår utredningens förslag till författningstext har vissa delar av detta, bl.a. vad avser det föreslagna anläggningsregistret, erhållits i ett sådant sent skede av utredningsarbetet att det inte varit möjligt att göra en seriös analys av det. Det kan dock konstateras att för- fattningstexten måste ses över och i vissa delar få en mer stringent utformning än vad nu är fallet. Det måste bl.a. av lagtexten klart och tydligt framgå vad ändamålet med det föreslagna s.k. anlägg- ningsregistret är. Särskilt yttrande av sakkunnige Yttrandet avser kapitel 10 i utredarens betänkande. En utredare har tillkallats för att bland annat kartlägga konsekven- serna av att bestämmelsen om att de småskaliga elproducenterna endast skall betala för den del av nättariffen som motsvarar årlig kostnad för mätning och rapportering tas bort. Utredaren ska även föreslå ett alternativ till att ta bort bestäm- melsen. Utredaren har gått ett steg längre än uppdraget och föreslagit att bestämmelsen tas bort. Utredaren har även framtagit ett alternativ till borttagande av bestämmelsen men föreslår inte dess införande. Utredaren föreslår även borttagande av undantagsbestämmelsen för småskalig elproduktion avseende kostnaden för mätutrust- ningen och dess installation i mätningspunkten (3 kap. 14 § el- lagen), något som inte ingick i uppdraget och där dessutom inne- börden av detta avsnitt i ellagen har missförståtts. Utredaren ger stort utrymme till beskrivningen av tidigare stöd och av elcertifikatsystemet, men har inte uppmärksammat det över- skott av certifikat som finns i detta system, vilket pressar priserna och sannolikt kommer att gör så eftersom överskottet beräknas bestå under . Utredaren ger likaså ett stort utrymme att beskriva den småska- lig elproduktionens inverkan på elnäten men tar då enbart med den negativa delen, ej den positiva. Beskrivningen är således inte neu- tral. Utredaren finner att ersättningsnivån kommer att ligga på 50–/kWh för småskalig elproduktion, jag finner att den kommer att ligga på 47–/kWh baserat på forwardpriser på och realistiska priser på elcertifikat (miljöbonus är inte medtaget eftersom det är under avtrappning och upphör efter 2008). Vad gäller produktionskostnaderna utgår utredaren från en av Elforsk lämnad rapport, där av olika skäl samtliga kost- nadselement ej medtagits och där spannet mellan låg och hög pro- duktionskostnad är stort. Utredaren konstaterar att en försvarlig del av spannet täcks av intäkterna och drar därav slutsatsen att den småskaliga elproduktionen tål en nätavgift. Något försök till en mer noggrann bestämning av produktionskostnaderna görs inte, ej heller beaktas den av SERO för vind- och småskalig vattenkraft framtagna beräkningen av produktionskostnaderna avseende (bilaga 1 och 2), vilka visar kostnader som oftast ligger över intäkterna utan att marginal för risk och vinst inräknats. Några övriga konsekvenser för producenterna eller för situatio- nen på elmarknaden redovisar inte utredaren. Det av framarbetade förslaget till nätavgift ger småskalig elproduktion en kostnadsökning på 4–/kWh. För storskalig elproduktion redovisade en nät- avgift på 1–/kWh. och utredarens förslag är svåröverskådligt och innehåller kostnadskomponenter som är av diskriminerande karaktär och torde strida mot EU:s Direktiv /77/EG, både vad gäller hinder för utveckling av förnybar elproduktion som reglerna om icke diskriminering. har konflikterna mellan småskaliga producenter och nätbolag ökat och en olycklig polarisering har uppstått. Med utredarens förslag kommer konflikterna att ytterligare öka med ökad belastning av prövningsinstanserna som följd. Förslaget medför även en ökad administration för nätbolagen eftersom monopolreglerna enbart tillåter en maximerad vinst och när intäkterna från producenterna ökar måste tarifferna till elkun- derna minska i motsvarande grad. Det är därför förvånansvärt att förslaget till nätavgifter ursprungligen kommer från nätbolagen. För att minska konflikterna och den ojämna kostnadsbelast- ningen på både producenter och nätbolag bör ett utjämningssystem införas. För detta ändamål bör en fond skapas, vilken bör admini- streras av en särskild partssammansatt nämnd i likhet med för elektrisk ström, vilken fanns i det tidigare monopolsystemet på elmarknaden. En sådan nämnd skulle medföra många fördelar som att avlasta och rättsyste- met, fördela medel ur utjämningsfonden samt utgöra ett forum för lösningar av konflikter där båda parter är representerade liksom . Det skulle minska den frustration många pro- ducenter känner eftersom de befinner sig i ett underläge mot nät- bolagen, både kunskapsmässigt och vad gäller möjligheter att få ta del av underlag till anslutningskostnader liksom att de tvingas acceptera kostnader för att överhuvudtaget kunna genomförs sina projekt inom givna tidsramar. För att uppfylla åtaganden enligt Direktiv /77/EG föreslår jag att gränsen för undantagsbestämmelse för nätavgift flyttas från 1,5 MW till 10 MW, vilket är den gräns som EU Kom- missionen satt för småskalig vattenkraft. Vidare föreslår jag att en fond skapas finansierad med schablonavgifter från småskalig elpro- duktion upp till 10 MW samt kvotpliktsavgifter från elcertifikat- systemet, en regleringsnämnd tillskapas samt att en utredning till- sättes för att utreda principer för tariffsättning på elnätet. Jag tolkar direktivet till utredaren som att konsekvenserna av ett borttagande av undantagsbestämmelsen i 4 kap. 10 § ellagen skall belysas samt att ett alternativ till ett borttagande ska föreslås. Utredaren har enligt min uppfattning gått ett steg för långt, själv föreslagit ett borttagande av bestämmelsen samt redovisat ett alter- nativ, vilket dock utredaren inte vill föreslå. En mening med att redovisa konsekvenserna är rimligen att uppdragsgivaren mot bak- grund av konsekvenserna ska kunna ta ställning till ett borttagande eller ej alternativt ersätta med annan föreslagen lösning. Utredaren har givit en omfattande beskrivning av de tidigare stödsystemen för småskalig elproduktion, elcertifikatsystemet samt den småskaliga elproduktionens inverkan på elnäten där enbart de negativa delarna lyfts fram. Det vore rimligt för jämvikten om även de positiva delarna behandlades, det har jag istället gjort i ett senare avsnitt. Jag anser att utredaren brustit i objektivitet på denna punkt. Själva konsekvensbedömningen, den som uppdragsgivaren ville ha redovisad, har enbart kortfattat behandlats. Den som ska ta ställning till huruvida den bestämmelse som avses i detta fall kan tas bort eller ej behöver tillgång till korrekt underlag avseende den småskaliga elproduktionens intäkter och produktionskostnader samt övriga faktorer som påverkas av en sådan förändring. Nedan följer min bedömning av de konsekvenser ett borttagande av bestämmelsen kommer att få för producenterna, nätbolagen samt övriga delar av energisektorn som påverkas av denna ändring. Vad är småskalig elproduktion? Efter oljechockerna ansåg staten det viktigt att stödja inhemsk energiproduktion och man bedömde att om småskalig sådan skulle kunna utvecklas behövdes ett stöd eftersom denna produktion är behäftad med skalnackdelar. Utan närmare utred- ning valdes 1 500 kW som gräns för stöd och , , var det närmast vattenkraften som avsågs. har denna gräns kommit att avse all förnybar elproduktion i , medan har definierat småskalig vattenkraft som anläggningar med högst 10 MW effekt. valde således gräns tidigt och med nuvarande utveckling av förnybar elproduktion finns anledning att se över denna låga gränssättning. Varför småskalig elproduktion? I ett strängt marknadsekonomiskt energisystem borde inte finnas utrymme för småskalig elproduktion eftersom den p.g.a. skalnack- delar har högre produktionskostnader än den storskaliga. Men så gott som alla EU-länder har stödsystem för småskaliga produktionsformer eftersom de har samhällsfördelar som väl väger upp, en del av dessa anges nedan. Mindre anläggningar belägna ute i elnäten hjälper till att hålla uppe spänningsnivån, minskar sårbarheten vid störningar och kan i vissa fall hålla en mindre del av ett lokalnät med elförsörjning vid bortfall av huvudinmatningen. Innovations- och utvecklingssteg inom elproduktion brukar först provas och få mogna i mindre anläggningar för att kvalificeras där innan de anses färdiga för storskaliga anläggningar. Många energiengagerade är verksamma inom småskalig produktion och kvalificerar sig därmed som rekryteringsbas för större energi- bolag. De småskaliga energiproducenterna arbetar nära gräsrotsnivån och har därigenom de bästa förutsättningarna att sprida kunskap och information om energi. Eftersom småskalig produktion och konsumtion i allmänhet ligger nära varandra minskas således behovet av distansproducerad elkraft. Energibesparingen kan vara baserad på produktionen hos en individuell distribuerad produktionsanlägg- ning. Den förbränningsfria småskaliga elproduktionen ersätter vanligen importerad fossilproducerad elkraft och med denna förknippade skadliga utsläpp, inte enbart koldioxid utan även svaveldioxid, kvä- veoxider m.m. Samma gäller när vi exporterar förnybar el, då mot- svarande fossila produktion inte behövs. Småskalig elproduktion sker vanligtvis i glesbygdsområden och skapar där sysselsättning och inkomster. Det blir allt viktigare att ha möjligheter till alternativa verksamheter som energiproduktion när traditionella näringsgrenar som jordbruk, skogsbruk, boskaps- skötsel fiske m.m. sviktar allt mer. Småskalig elproduktion skapar fler arbetstillfällen än storskalig eftersom den är mer personalinten- siv per producerad energienhet. Det är en anledning till att pro- duktionskostnaden är högre men det är en fördel ur sam- hällets synpunkt. Småskalig elproduktion sker vanligen i mindre företag eller enskilda företag. Både EU och staten önskar att småföretagandet ökar och verksamheten med småskalig elproduktion är ett utmärkt område för kreativa och entreprenörsinriktade personer. Världsmarknaden för utrustningar och teknik avseende förnybar elproduktion ökar kontinuerligt. De länder som stimulerar inhemsk småskalig elproduktion har som ett resultat fått en industriell utveckling, vilken givit exportframgångar och ökad sysselsättning. Villkoren för småskalig elproduktion i Eftersom den småskaliga elproduktionen har samhällets acceptans att få ingå i mångfalden av produktionsslag har den följande stödsystem. Miljöbonus, gäller enbart vindkraft , /kWh därefter avtrappande till 0 vid ingången av 2009. Elcertifikat, tilldelas all förnybar elproduktion med undantag av befintlig vattenkraft över 1 500 kW. Nybyggnad och produk- tionshöjningar i sådana kraftverk berättigar emellertid till certifikattilldelning. Undantag från nätavgift, frånsett avgiften för mätning och rapportering. Ersättningar till småskalig elproduktion Den totala intäkten för småskalig elproduktion består av tre delar, och är intäkterna beräknade till Ersättning för såld elkraft Ersättning för sålda certifikat För vindkraft tillkommer den tillfälliga miljöbonusen som är /kWh. Forwardpriserna på ligger på ca /kWh och enligt bedömning kommer de att stiga till /kWh . Priset på elcertifikat har varit ca /kWh men bedöms sjunka till eftersom det stora överskot- tet av certifikat, , pressar priset på certifikaten. Detta överskott kommer att ligga kvar till 2009 även om ingen ny certifikatproduktion tillkommer. Om ändå detta sker riskerar pri- set att ytterligare sänkas. Ersättningen för s.k. nätnytta, lokalnätägarens minskade kostna- der för nätförluster m.m. på grund av lokal inmatning, ligger i all- mänhet på 1–/kWh. Utredaren har angivit för låga produktionskostnader. Utgångs- punkten har varit den av Elforsk 2003 utgivna rapporten från nya anläggningar, nr 03:14, vilken av olika anledningar ej tar med samtliga kostnadselement. Denna rapport visar emellertid ett kostnadsspann på ca /kWh för produktionskostnaderna för vind- och vattenkraft, varvid utredaren valt den nedre delen av spannet och kommit till för låga kostnader, vilket resulterat i att med de samlade intäkterna för den småskaliga elproduktionen, 50–/kWh, täcks en för- svarlig del av staplarnas högkostnadsdelar (spannet). Att dra en slutsats så summariskt när dessa kostnader har en avgörande bety- delse för de konsekvenser som senare dras är inte försvarbart. Bakom slutsatsen ligger även ett val av ett elpris (högt) från pro- gnoser medan produktionskostnaderna är beräknade nivå. Realistisk prisnivå och skall vara intäkter på 47–/kWh. Därutöver har vindkraften under en kortare övergångsperiod miljöbonus, /kWh vilket trappas ned till 0 vid ingången av 2009. Jag har framlagt produktionskostnader som framtagits genom SERO (bilaga 1 och 2) på /kWh men utreda- ren har inte tagit hänsyn till dem, heller ej kommenterat dem. Att enbart få produktionskostnaderna täckta stimulerar inte till investeringar då risker och behov av en viss vinst kräver en margi- nal utöver produktionskostnaderna. I den första utgåvan av försla- get till kapitel 10 pekar utredaren på detta behov av marginal, men det har försvunnit i senare versioner av förslag till kapitel 10. Affärsrisken för småskalig elproduktion, i första hand vind- och vattenkraftverk, är riskerna för ett dåligt vindår resp. ett torrår, kraftiga räntevariationer, förändringar i de energipolitiska förut- sättningarna samt ändringar i regelverket. Dessa riskfaktorer bruka påpekas av finansieringsinstitut som ger de politiska stödsystemen lågt värde i sina kalkyler och i motsvarande grad kräver högre egeninsats och högre räntor. Speciellt vattenkraft är utsatt för detta då regelverket har ändrats så att en dammägare numera är strikt ansvarig för dammolyckor samt att en kraftverksägare måste tåla en omprövning av vatten- domen (miljötillståndet) så att av brutto- intäkten kan gå förlorad utan kompensation. En vattenkraftägare har i tillståndet vanligen angivet vilka vattennivåer som ska vid- makthållas i dammen varför en ev nedläggning av kraftstationen ger fortsatt skyldighet att underhålla dammen och vattenståndet alter- nativt ansöka om tillstånd att riva ut dammen, vilket bruka medföra lika mycket motstånd och kostnader som att uppföra en ny damm- anläggning. En marginal för risker och vinst bör sättas till av inve- steringen och blir då ca /kWh. För vattenkraften bör den sättas något högre, kan vara rimligt, och marginalen blir då ca /kWh. Täckningsbehovet inklusive vinst/riskmarginal blir då för vind- kraft 58–/kWh och för vattenkraft 60–/kWh. Baserat på en produktionskostnad av ca 36–/kWh och en intäkt på 50–/kWh bedömer utredaren att en försvarlig del av produktionskostnaderna täcks in och att det därför finns eko- nomiskt utrymme för att småskalig elproduktion ska kunna erlägga en nätavgift 4–/kWh. Produktionskostnaderna enligt uppgifter inhämtade av SERO ger också ett avsevärt spann beroende på anläggningens storlek, vind- förhållanden och fallhöjder. Spannet är ca /kWh mellan låg resp hög produktionskostnad. För de små vattenkraftverken varie- rar produktionskostnaderna huvudsakligen med storlek och utnyttjad fallhöjd. Små anläggningar och låga fallhöjder ger högre produktionskostnader, och dessa varierar /kWh, exklusive marginal för risk/vinst. För vindkraften lig- ger produktionskostnaderna på 48 till /kWh huvudsakligen beroende på vindförhållanden och avskrivningstid. En marginal för risk och vinst måste finnas för att en verklig utbyggnad resp. ett vidmakthållande av äldre verk ska komma till stånd. Dessa kostnader måste täckas av realistiska intäkter och långsik- tigt tror jag att 49–/kWh är realistiskt. Man kan då konsta- tera att det enbart i vissa fall som det blir kostnadstäckning och att det inte blir något över till en marginal. Många kraftverksägare löser detta problem genom att inte ta ut ersättning för eget arbete samt att inte kräva avkastning på eget insatt kapital, men detta är inte en realistisk väg för att få till stånd en varaktig utbygg- nad av förnybar elproduktion. Att i en sådan situation lägga på en nätavgift skulle få mycket negativa konsekvenser och ytterligare öka finansiärernas misstro till stabiliteten i denna sektor. Utredarens förslag till nätavgift Utredaren har uppdragit åt att utarbeta en tariff- modell för småskalig elproduktion. har i sin tur låtit uppgiften huvudsakligen utföras av nätbolagen hos , Syd- kraft och Fortum. Inga små nätbolag har deltagit i detta arbete. Förslaget utmynnar i att småskalig elproduktion ska delta i kost- naden för transporten av el på nätet. Detta föder frågan om vem som ska stå för kostnaderna för transport av el på näten. En grundprincip för transport av varor är att det är kunden som betalar den (fritt leverantören). I vissa fall inkluderas transporten i varans pris (fritt kunden) men i utredarens förslag skall både pro- ducent och kund på något sätt dela på transportkostnaden vilket närmast kan beskrivas som fritt någonstans på elnätet. En sådan leveranspunkt är mycket otydlig och kommer att leda till många konflikter. En utgångspunkt för förslaget är att en producent ska erlägga avgift för den del av elnätet som ianspråktages av inmatningen på det lokala nätet. För att exemplifiera detta har ett medelnät kon- struerats och man visar i diagramform (kap. 10, sidan 7, figur 1) hur stor andel av lokalnätet som tas i anspråk av olika storlekar av kraftverk. Här kan man dra den slutsatsen att tre lokala kraftverk på ca 600 kW ianspråktar hela medelnätet, något som förefaller högst osannolikt. Modellen visar också att de producenter som matar in el på lokalnätet från överliggande nät inte erlägger någon nätavgift på lokalnäten, trots att de ianspråktar detta för sin leve- rans av el till slutkund. Dessa producenter betalar enbart på det nät de ianspråktager i sin anslutning, och där är nätavgiften lägre. Man kan också notera att den föreslagna modellen låter elproducenter som matar in på de lokala näten betala högre avgifter eftersom dessa nät importerar kostnader från överliggande nät vilka adde- ras till de effekt- och energikostnader som uppstår i lokalnäten. Detta innebär att lokala producenter får betala för nät som de överhuvudtaget inte ianspråktar. Dessa två fall torde utgöra klara fall av diskriminerande regler och visar att det bör göras en översyn av nättariffernas konstruktion. Den föreslagna nätavgiften kommer att förorsaka många konflikter och prövningsärenden. och utredaren har förslagit en nätavgift för småskalig elproduktion som överhuvudtaget är svår att förstå och som synes leda till högre avgifter än motsvarande avgifter för större kraftverk, där redovisade en Särskilda yttranden SOU 2004:129 kostnad på 1–/kWh mot 4–/kWh i det nu lagda förslaget från utredaren. Utöver konflikter mellan producenter och nätbolag kommer ett införande av förslaget att leda till ökad administration för nätbola- gen eftersom dessa ständigt måste justera sina tariffer till slutkund när lokal elproduktion tillkommer (eller försvinner) eftersom deras vinst som monopolföretag enligt ellagen är maximerad. Det är därför obegripligt att detta förslag ursprungligen har väckts av nät- bolagen och aktivt drivs av dessa, i första hand de stora nätbolagen. EU:s direktiv om främjande av förnybar elproduktion Enligt EU:s direktiv /77/EG ska medlemsländerna stimulera tillkomsten av förnybar elproduktion så att vissa mål uppnås .