sou · GSB352d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Statens insatser genom Posten har underlättat bankernas om- strukturering av såväl kontorsnät som produkt- och tjänsteutbud. Nya kontorslösa banker har etablerats där kunder kunnat hänvisas till för enklare ärenden som kräver kostsam betjäning. Bankernas ersättning till medger inte kostnadstäckning vilket innebär att underskotten i kassaservicen till en del kan sägas spegla en indirekt subvention till banksystemet Enligt bankernas bedömning har nedläggningar av bankkontor nu klingat av. Det finns inga nu uttalade planer från bankernas sida på att i någon större omfattning avveckla ytterligare kontor. Underskottet i tär på Postens kapital vilket försvårar en stabil ekonomisk utveckling av postverksamheten. Om statens ersättning för betaltjänsterna liksom beträffande kassa- servicen fortlöpande skulle komma att understiga Postens verkliga underskott för verksamheten, måste förr eller senare staten gå in med ett aktieägartillskott. Detta kan då komma i konflikt med om statligt stöd. Det enda av de fem scenarierna som vi har redogjort för i avsnitt 6.5 som representerar en ur ett ekonomiskt perspektiv uthållig utveckling är Upphandlingsalternativet (S3). Övriga scenarier visar en viss återhämtning av resultatet efter att de omfattande omstruk- tureringarna har gjorts , men därefter vänder kurvan återigen nedåt och allt pekar på att de operativa förlusterna konti- nuerligt kommer att öka. Detta kommer att skapa ett behov av ytterligare omstruktureringar för att anpassa verksamheten till efterfrågan. Utredningens kontakter med banker och handel visar att det bör finnas aktörer som mot ersättning är beredda att erbjuda grund- läggande betaltjänster i områden där kommersiella alternativ sak- nas. Det är också utredningens bedömning att det finns andra aktörer än som kan vara lämpligare som tillhandahållare än Posten för de grundläggande betaltjänsterna. Det är då fråga om aktörer som redan finns på marknaden och har en infrastruktur som kan användas för tjänsterna. Det handlar framförallt om aktörer inom handeln i förening med bankväsendet samt om före- tag inom värdehanteringsbranschen. Sådana aktörer torde i många fall kunna tillhandahålla en högre servicenivå än vad har gjort, t.ex. i fråga om öppettider och geografisk tillgänglighet. Det är också fullt möjligt att tjänsterna blir billigare gentemot kunderna. Ett skäl för upphandling av en aktör som tillhandahållare av tjänsterna är att anpassa statens stöd efter det faktiska behovet över tiden. Ett annat skäl är att på så vis utnyttja hela samhällets infrastruktur för att upphandla det mest kostnadseffektiva utförandet. Våra kostnadsberäkningar beträffande upphandlings- scenariot i kapitel 6 visar också på en sådan besparing. Posten bör ges rimliga förutsättningar att utveckla postverksamheten (brev, paket och logistik). Sammantaget saknas motiv för att ensam skall ha uppdraget att erbjuda kassaservicetjänster. Postens engagemang inom betaltjänstområdet bör i fortsättningen utgå från affärsmässiga överväganden och erbjudas bara om det anses ligga inom ramen för Postens grundläggande affärsidé. Posten bör dock alltjämt ha som en uppgift att tillhandahålla lantbrevbärarnätet i viss omfattning. Vi återkommer till denna fråga. Möjligheterna att använda sig av andra aktörer än Posten för att på så vis kunna erbjuda en bättre service till allmänheten till lägre kostnad för staten bör tas till vara. Genom att andra aktörer som använder en infrastruktur för andra ändamål ges tillfälle att också tillhandahålla grundläggande betaltjänster kan en bättre anpassning ske till de fallande transaktionsvolymerna för betal- tjänster. Regleringen för grundläggande kassaservice bör således anpassas till de förändrade förutsättningarna på marknaden. Om ingen förändring sker kommer statens kostnader för att upprätt- hålla rikstäckande kassaservice enligt nuvarande omfattning att öka successivt , som serviceutbudet stadigt kommer att försämras i takt med en fortlöpande neddrag- ning av antal serviceställen och öppettider. Vi har därför kommit fram till att upphandlingsalternativet är det alternativ som långsiktigt ger det bästa utfallet för såväl samhället i stort som . Även ur ett konsumentperspektiv ser vi fördelar med upphandlingsalternativet eftersom det här finns en utvecklingspotential jämfört med dagens servicenivå. Anledningen till att upphandlingsscenariot långsiktigt är bäst för samhället är framförallt att det bygger på att använda infrastruktur som används för andra ändamål. För att utse lämpliga aktörer som tillhandahållare av grundläggande betaltjänster har vi således funnit att ett förfarande med offentlig upphandling är det lämpligaste sättet. Upphävande av lagen om grundläggande kassatjänster Slutsatsen av ovanstående resonemang blir att vi anser att det inte är lämpligt att genom lag förpliktiga att tillhandahålla grundläggande betaltjänster. Det är inte heller en möjlighet för staten att utan att iaktta ingå avtal med om att bolaget skall tillhandahålla betaltjänsterna. Vi anser därmed att lagen om grundläggande kassaservice bör upphävas. Betaltjänsterna bör i stället upphandlas. Vi har erfarit att vallagskommitté kommer att föreslå att ansvaret för den förtida omröstningen skall övergå på kommunerna och att detta skall vara genomfört inför de allmänna valen . Mot denna bakgrund bör det vara lämpligt att lagen om grundläggande kassaservice upphör att gälla . En avveckling av verk- samheten bör få ske till i takt med att det nya förfarandet med offentlig upphandling av tjänsterna kommer i gång och avtal om att tillhandahålla tjänsterna börjar att gälla. För att den upphandlande myndigheten skall få viss framförhållning för att kunna påbörja upphandlingsförfarandet bör , om bolaget avser att avveckla någon del av den verk- samhet som det är skyldigt att tillhandahålla enligt lagen om grund- läggande kassaservice innan lagen upphör att gälla , vara skyldigt att lämna en avvecklingsplan till regeringen . Denna plan bör då kunna ligga till grund för upphandlingen. Som vi har redovisat i avsnitt 7.4 anser vi att det är viktigt att alla i samhället får del av enkla och effektiva sätt för betalningar. Vi ser därför att det är viktigt att ett sådant uppdrag lämnas till en särskild utredare för att på så vis försäkra sig om att alla grupper får del av betaltjänsterna. Upphandlingen kan inte ersätta detta. Upphandlingen skall ses som ett komple- ment till att de kommersiella aktörerna tar sitt ansvar för att alla får tillgång till enkla och effektiva betaltjänster. Det finns också ett behov av en fortlöpande bevak- ning av att samhällets behov av grundläggande betaltjänster till- godoses på motsvarande sätt som enligt lagen om grundläggande kassaservice har ett uppdrag att bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov. Vi återkommer till den- na fråga i avsnitt 7.7. I avsnitt 7.2.3 har vi konstaterat att beträffande platser som betjänas via lantbrevbäring saknas i många fall andra fysiska alter- nativ på rimligt avstånd. Många som bor och verkar på lands- bygden, därav många äldre, är därför i praktiken hänvisade till lant- brevbäringen framförallt för att uträtta sina betalningar och ta ut kontanter men även för dagskassehantering. Vi har bedömt att grundläggande betaltjänster skall finnas tillgängliga även på lands- bygden och att detta måste omfattas av statens ansvar när tjänster- na inte tillhandahålls på kommersiella grunder. För att iaktta kravet på offentlig upphandling anser vi att ett uppdrag till Posten att tillhandahålla grundläggande betaltjänster genom lantbrevbäringen bör utformas som en verk- samhetsinriktning för i dess bolagsordning. Det är då inte fråga om att tillhandahålla denna tjänst direkt till staten utan avser i stället att som underleverantör tillhandahålla den assistans genom lantbrevbäringen som är nödvändig för att den eller de som avser att tillhandahålla grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet skall kunna täcka även de delar som betjänas av lantbrev- bäringen. skall i enlighet med vårt förslag till bolagsordning ha som en verksamhet att erbjuda annan aktör att tillhandahålla betaltjänster genom lantbrevbäringen, om alternativ saknas. Andra sådana underleverantörer kan också tänkas. Det viktiga bör vara att lösningen ger god tillgänglighet på rimliga villkor för kunderna. Det skulle kunna vara fråga om tidningsdistributörer på landsbygden, t.ex. om en bank väljer att samarbeta med en tidnings- distributör i enlighet med ett uppdragsavtal för ett eller flera om- råden i landet. Ett sådant samarbete med tidningsdistributörer kräver i så fall att sådana praktiska lösningar kan åstadkommas så att betalningstjänster kan utföras på för kunderna rimliga tider . I en situation där Posten är ensam om att som underleverantör erbjuda ett distributionsnät för grundläggande betaltjänster på landsbygden kan farhågor uppkomma om att Posten kan sätta för höga priser för sina tjänster. För att undvika detta bör det i bolagsordningen klargöras att skall erbjuda den som avser att tillhandahålla grundläggande betaltjänster genom lantbrevbäringen att utföra tjänsterna. Syftet med denna verksam- het för Posten skall inte vara att bereda vinst till aktieägaren, dvs. Det måste anges särskilt i bolagsordningen. Givetvis måste Posten ha rätt att ta ut priser för sina tjänster som ger kostnadstäckning för bolaget. Det bör understrykas att det för denna verksamhet inte skall utgå någon ersättning till Posten från staten genom anslag. Det är i stället den som anlitar Posten som underleverantör som skall ersätta Posten. Det är bara tillhandahållandet av själva den servicekanal som lantbrevbäringen utgör som skall bedrivas utan vinstsyfte, dvs. utförandet av tjänsten gentemot kund. Andra centrala funktioner såsom administration av t.ex. försörjning till lantbrevbärarna med kontanter, blanketter, clearingfunktioner och IT-stöd ingår inte i det som Posten skall ha som en samhällsuppgift att utföra. Den verksamhet som Posten bedriver utan vinstsyfte måste redovisas särskilt. Posten bör utöver verksamheten att tillhandahålla en service- kanal genom lantbrevbärarna ha möjlighet att tillhandahålla betal- tjänster på kommersiell grund. , t.ex. tillsammans med andra aktörer, välja att själva offerera tjänsterna gentemot staten i en upphandling, skall ersättning utgå från staten till Posten men då på grund av avtalet. Om Posten anser det vara kommersiellt motiverat att tillhandahålla vissa betaltjänster bör detta också vara möjligt för bolaget. För sådan verksamhet skall dock inte utgå något stöd. Bolaget bör liksom kunna välja att lägga sådan verksamhet i ett dotterbolag. Det innebär att utredningens förslag inte innebär några hinder för Posten att genom fortsätta med den verksamhet som bedrivs under förutsättningen att verksamheten kan bedrivas på kommersiell grund utan statliga anslag eller, i vissa delar av landet, med ersättning på grund av avtal efter en upphandling. 7.5.3Upphandling av grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet Utredningens förslag: skall få i uppdrag av regeringen att upphandla de grundläggande betaltjänsterna. Upphandlingen skall avse de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det inte heller finns några jämförbara alternativ. Uppdrag att vidta förberedelser för avtal skall gälla . Upphandlingen skall vara avslutad och avtal börja gälla från och med tidigast och . Den offentliga upphandlingen i uppgår till ca (SOU 1999:139). En betydande del av de verksam- heter som köps av myndigheter har upphandlats . I andra fall har man först övergått från egen- produktion till upphandling. Motivet är att upphandling i konkur- rens är ett mer kostnadseffektivt sätt att köpa varor och att få tjänster utförda än att bedriva verksamhet i egen regi. Ett annat motiv är att upphandlingsformen gör det möjligt att politiskt styra och finansiera viss verksamhet utan att snedvrida konkurren- sen mellan olika utförare på det sätt som kan ske när statligt stöd ges till en utförare utan föregående upphandling. Upphandling i konkurrens leder som regel till att kostnaderna kan sänkas jämfört med produktion i egen regi. Detta har flera orsaker. En är direkta konkurrenseffekter genom att utförarna får starkare incitament att pressa kostnaderna och att beställaren kan välja mellan flera alternativ. En annan är att utförare kan komma in som kan utnyttja stordrifts- och samproduktionsfördelar genom att samordna verksamheten med annan verksamhet. En tredje är att beställaren ofta tvingas att mer noggrant än tidigare definiera inne- hållet i de tjänster som skall utföras och de kvalitetskrav som skall ställas på dessa. En baksida av detta är att det även uppkommer kostnader för att genomföra upphandlingen, i första hand genom utformning och övervakning av kvalitetssäkringssystem. Upphandlingen innebär att de aktörer som är intresserade att mot ersättning tillhandahålla någon eller några av de tjänster som innefattas i grundläggande betaltjänster erbjuder sig att mot ersätt- ning för tillhandahålla tjänsten med den täckning och servicenivå som den upphandlande myndigheten angett i krav- specifikationen. Givetvis skall den som tillhandahåller tjänsten ock- så ta ut avgifter för detta av kunden. Avgiften skall dock vara rimlig. En utgångspunkt bör kunna vara vad samma slag av tjänst normalt kostar på marknaden där den tillhandahålls på kommer- siella grunder. I våra kontakter med tänkbara kandidater till att lämna anbud vid sådan upphandling har vi kommit fram till att de som kan vara intresserade framförallt är vissa storbanker med egna kontor och med hjälp av ombud/uppdragstagare framförallt inom livsmedels- handeln, spelombud och petroleumhandeln samt vissa nischbanker med ombud/uppdragstagare i handelsföretag i den egna handels- kedjan. Även banker i förening med såvitt avser lant- brevbäringen är en tänkbar part vid en upphandling. till det sistnämnda bör dock ett alternativ kunna vara banker i förening med tidningsutdelande företag inom tidningsbranschen, på platser där särskild tidningsdistribution finns på landsbygden. En utförare bör kunna kombinera tillhandahållandet av tjänst- erna tillsammans med andra tjänster eller produkter som denne tillhandahåller i sin kärnverksamhet, såsom en livsmedelshandel eller bensinstation i sådana delar av landet där betaltjänsterna inte kan tillhandahålls på kommersiella grunder och där andra alternativ saknas. Att utnyttja befintlig infrastruktur för att tillhandahålla betaltjänsterna, bör innebära en betydande samhällsekonomisk besparing gentemot att bibehålla en särskild infrastruktur bara för betaltjänsterna. T.ex. bör det vara fullt möjligt med den nya lagstiftningen för bank- och finansieringsrörelse att tillhandahålla betalningsförmedling och kontantuttag i kassalinjen hos uppdrags- tagare i form av handelsföretag m.m. till banker och andra kredit- institut. Upphandling bör öppna för att nya aktörer kan komma in på den finansiella marknaden. Den ekonomiska strukturen i glesbygds- områden kan genom detta komma att förändras. Det bör i detta sammanhang påminnas om att vi föreslår att tillgång till service- ställen för insättning på konto inte är ett statligt åtagande, utom till den del det kan ingå i hanteringen av dagskassor. Beträffande uttag av kontanter föreslår vi att detta begränsas till uttag på vissa värde- handlingar, såsom kort, utbetalningskort från post- eller bankgiro samt check. Eftersom tjänsterna insättning på konto och uttag på konto i kassa utan användning av värdehandling bara med hjälp av en uttagsavi inte skall omfattas av upphandlingen, överlåts till- handhållandet av dessa tjänster i stället till marknaden. Flera banker har också redan slutit avtal med andra aktörer så som dagligvaru- handel och bensinhandel om möjlighet att bl.a. göra uttag och insättningar via korttjänsterna vilket bör säkerställa en god tillgäng- ighet för dessa tjänster även i många glesbygdsområden. En statlig myndighet bör få i uppdrag att upphandla grund- läggande betaltjänster i sådana delar av landet där det inte är kom- mersiellt motiverat att tillhandahålla tjänsterna och där det inte heller finns några andra alternativ. Båda dessa rekvisit skall vara uppfyllda för att upphandling skall ske. Kravet på att det inte heller skall få finnas några andra alternativ på en ort eller på landsbygden för att en upphandling skall få ske innebär att om det t.ex. finns ett bankkontor på en ort så skall upphandling av en betaltjänst på orten eller i närbelägen landsbygd inte ske och detta även om det i och för sig inte anses kommersiellt motiverat att tillhandahålla betaltjänster på orten. Myndigheten bör dock inför en upphandling ta till vara den kompetens som finns hos länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan och samverkansorgan när det gäller att bedöma den lokala servicen och servicebehovet för att tillförsäkra sig om lokalkännedom inför bedömningen av behovet av upphandling av grundläggande betal- tjänster. Varje upphandling bör därför ske efter samråd med dessa organ. Uppdraget till myndigheten bör framgå av dess instruktions- förordning. Det kan preciseras i de årliga regleringsbrevet till myn- digheten där de finansiella ramarna också skall framgå. Det bör vara tillräckligt att behovet av samråd med länsstyrelse, regionala själv- styrelseorgan och samverkansorgan framgår av regleringsbrevet. Det finns en uppenbar risk med ett system där staten åtar sig ett ansvar på områden där marknaden inte tillgodoser samhällets behov att marknaden koncentrerar sig på de lönsamma delarna och låter staten ta hand om de mindre lönsamma. För att i möjligaste mån motverka en sådan utveckling bör staten tolerera en viss tröghet i systemet. Det faktum att en bank har lagt ner ett kontor på en ort eller upphört med kontanthanteringen på kontoret bör inte genast leda till att en upphandling sker av tillhandahållande av grundläg- gande betaltjänster på orten. En kortare övergångsperiod bör i allmänhet få accepteras för att se om utvecklingen leder till att någon annan aktör tar över utan att staten träder in. Perioden måste vara tillräckligt lång för att det skall kunna bedömas att ingen annan aktör är beredd att på marknadsmässiga villkor tillhandahålla betaltjänster på orten som den inte får vara oacceptabelt lång från servicesynpunkt. Länsstyrelse, regionalt självstyrelseorgan eller samverkansorgan bör kunna ge den upphandlande myndig- heten vägledning beträffande om det är sannolikt att någon annan aktör inom rimlig tid kan tänkas tillhandahålla tjänster på kom- mersiell grund eller om tjänsterna måste upphandlas. Den regionalt förankrade kompetens som finns hos ovanstående aktörer bör även i andra delar av upphandlingsarbetet kunna vara en resurs för den upphandlande myndigheten. Även om ett sådant förfarande kan leda till försämrad service , skulle det motsatta, dvs. att staten träder in efter att den på kom- mersiella villkor tillhandahållna servicen dragits in, kunna leda till ökande kostnader för staten genom att marknadsaktörerna lämnar mindre lönsamma delar av verksamheten med vetskapen om att staten ändå kommer att träda in. Det måste också finnas en viss flexibilitet i systemet på så vis att en nedläggning av ett kontor på en ort kan uppvägas av att tjänsteutbud har ökat i en annan när- belägen ort. Den upphandlande myndigheten måste dock alltid, och i varje enskilt fall, noga avväga de ibland motstående intressena om statens kostnader för att upphandla grundläggande betaltjänster mot det övergripande målet om att människor och företag i alla delar av landet skall ha tillgång till såväl kommersiell som offentlig service i tillräcklig omfattning. På samma sätt måste den upphandlande myndigheten fort- löpande följa utvecklingen för de grundläggande betaltjänsterna inför förlängningar av avtal och nya upphandlingar. Utnyttjas en tjänst, såväl ett fast serviceställe som t.ex. en lantbrevbärarlinje, i så pass liten utsträckning att kostnaderna för tjänsten inte framstår som skäliga med hänsyn till utnyttjandet bör tjänsten inte längre finansieras med statliga medel efter avtalsperiodens slut. Upphandlingen skall även omfatta landsbygd där betalservice inte finns att tillgå inom rimligt avstånd, i en närbelägen ort. Upphandlingen bör avse varje tjänsteslag för sig. Det kan finnas olika tillhandahållare beroende på om det avser betalningsförmed- ling, uttag av kontanter eller dagskassehantering. Även inom dessa tjänsteslag kan olika tillhandahållare finnas för olika sätt att till- handahålla tjänsterna. Så kan en leverantör befinnas lämplig för att tillhandahålla uttagsautomater medan en annan är lämplig för uttag av kontanter i kassa på vissa värdehanlingar. Upphandling måste avse en väl avvägd period. bör kunna variera beroende på vilken typ av tjänst som är i fråga. Hantering av dagskassor är en typ av tjänst där ett kortare upp- handlingsintervall bör tillämpas. Det är viktigt att en sådan tjänst fungerar väl för kunderna, dvs. företagen och om den inte gör det bör möjligheten att byta leverantör finnas. Beträffande andra tjänster kan det vara värdefullt med längre avtalsperioder för att kundgrupper som framförallt äldre skall finna sig tillrätta med vart de skall vända sig. En avvägning måste dock i alla hänseenden göras till att behov kan finnas av att byta leverantör om det skulle visa sig att tjänsten inte fungerar tillfredsställande. Det är inte i alla avseen- den tillräckligt att avtalet innehåller hävningsklausuler i händelse av kontraktsbrott. Å andra sidan får inte avtalsperioden vara så kort att anbudsgivare tvekar inför de investeringar som fordras utan avtalsperioden måste vara anpassad till att nedlagda investeringar kan betala sig. Förlängningsklausuler bör kunna tillämpas för att uppnå tillräckliga avtalstider med hänsyn till investeringskostnader. I avsnitt 7.2.1 har vi bedömt att statens ansvar skall avse grund- läggande betaltjänster. Detta skall omfatta betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar. I avsnittet har vi också diskuterat på vilket sätt tjänsterna bör tillhandahållas. Det sätt på vilket tjänsterna skall tillhandahållas bör kunna anpassas över tiden till behovet hos olika grupper. En viktig aspekt bör därvid vara att den allmänna trenden i samhället att minska kontanthanteringen inte bör motverkas. Den upphandlande myndigheten bör också ha frihet att ägna sig åt ny- tänkande. Kan tjänster som t.ex. brevgiro få en större användning om handledning vid behov finns tillgänglig på fasta serviceställen kan detta vara ett lämpligt alternativ, om det skulle visa sig kostnadseffektivt i övrigt. Att nu i detalj beskriva hur det tjänste- utbud som upphandlingen skall omfatta skall se ut vore emellertid att föregripa den upphandlande myndighetens arbete. Det bör vara en stor del av arbetet med att genomföra en upphandling av grundläggande betaltjänster att i kravspecifikationen för respektive tjänsteslag utforma tjänsten så att den bäst svarar mot samhällets behov som tjänsteutformningen är kostnadseffektiv. Upphandling bygger på styrning via kontrakt. Den ställer därför krav på beställarens förmåga att genom kontrakt definiera, mäta och övervaka kvaliteten i de tjänster som upphandlas. En första förutsättning för att en framgångsrik upphandling kan genomföras är därför att beställaren har eller skaffar en sådan förmåga genom utveckling av system för kvalitetskontroll. En andra förutsättning är att upphandlingen är utformad så att det uppstår en verklig konkurrenssituation. Om det bara finns en möjlig producent är ofta produktion i egen regi den bästa lösningen. Vid offentlig upphandling är det vanligt att en myndighet i en och samma upphandling handlar upp flera varor och tjänster av liknande typ.