sou · GSB3125d2 · 2005-01-01 00:00:00 — En viktig utgångspunkt i uppdraget var att ett finansieringssystem skall bygga på tydliga och generella principer, som är stabila med avseende på den osäkerhet som råder vad gäller antalet reaktorer i drift. Statskontoret uppfattade det som tydligt att kostnader för tillsyn av nedlagda kärnkraftsreaktorer, kärnavfallsforskning och bered- skap skall täckas med fondmedel. Statskontoret konstaterade däre- mot att det finns oklarheter rörande hur myndigheternas övriga kostnader skall finansieras när kärnkraftsreaktorer stängs och av- gifterna enligt avgiftsförordningarna minskar. Statskontoret redovisade i promemorian Förslag till finansie- ring av kärnkraftmyndigheternas kostnader (Statskontoret PM 2001:16) ett förslag till principer för finansiering av myndigheter- Statens kostnader för tillsyn m.m. Dessa principer baseras på en uppdelning på två ty- per av kostnader: 1.Specifika kostnader per reaktor, dvs. kostnader som är propor- mot antalet reaktorer i drift eller i olika skeden av av- ställning. Exempelvis SKI:s säkerhetstillsyn av reaktorer. 2.Fasta kostnader, dvs. sådana som är oberoende av antalet reaktorer i drift. Exempelvis myndigheternas forskning. Myndigheternas reaktorspecifika kostnader föreslogs av Stats- kontoret att finansieras med avgifter enligt avgiftsförordningarna. Statskontoret menade att utgångspunkten vid beräkning av de reaktorspecifika kostnaderna skulle vara myndigheternas faktiska kostnader för arbetsinsatserna vid respektive reaktor. Statskontoret konstaterar dock, i likhet med myndigheterna, att schablonmässiga avgifter som är lika för alla reaktorer kan tillämpas. Statskontoret föreslog att de fasta kostnaderna skall fördelas på alla reaktorinnehavare, antingen genom en fast avgift eller genom en avgift per producerad kWh. Statskontoret menar att det senare alternativet är att föredra därför att avgiften kopplas till re- aktorinnehavarens intäkter och på så vis inte belastar en reaktor som tillfälligt är avställd. Medlen som skall täcka myndigheternas fasta kostnader föreslogs av Statskontoret att bli fonderade. Stats- kontoret påpekade att det redan finns utarbetade rutiner för att redovisa och betala in avgifter per kWh till Kärnavfallsfonden. Statskontoret konstaterade att en förutsättning för att genomfö- ra förslaget är att det inte finns några oklarheter om vad som är fasta kostnader. Statskontoret ansåg dock att det finns sådana oklarheter. Statskontoret konstaterade vidare att det också finns oklarheter rörande vilka myndighetskostnader som skall finansieras med me- del ur fonderna respektive med medel via avgiftsförordningarna. Genom beslut av regeringen överlämnades ären- det rörande Statskontorets förslag till finansieringsmodell till ut- redningen. Utredarens förslag i det följande innebär att ärendet av- slutas. Statens kostnader för tillsyn m.m. I utredningsarbetet har tre alternativa modeller för att täcka myn- digheternas kostnader diskuterats. 1.Myndigheternas kostnader för tillsyn m.m. täcks med medel via avgiftsförordningarna (SFS 1976:247 och SFS 1991:739). Myn- dighetskostnaderna slås ut på samtliga reaktorer, dvs. både reaktorer i drift och avställda reaktorer, så att samtliga reakto- rer får samma avgift. 2.Myndigheternas reaktorspecifika kostnader täcks med avgifter enligt avgiftsförordningarna och myndigheternas fasta kostna- der täcks med medel som fonderas för myndighetskostnader (Statskontorets förslag). 3.Myndigheternas kostnader delas upp på kostnader som orsakas av omhändertagande av kärnavfall och avställda reaktorer (kärnavfallsprojektet) och kostnader för reaktorer i drift (kärnkraftsprojektet). Myndigheternas kostnader för kärn- avfallsprojektet täcks med medel som fonderas för myndig- hetskostnader. Myndigheternas kostnader för kärnkraftspro- jektet täcks med medel via avgiftsförordningarna. Modell 1 skulle innebära att myndigheterna tar ut avgifter enligt avgiftsförordningarna från både reaktorer i drift och avställda re- aktorer. Eftersom avställda reaktorer inte genererar några intäkter förutsätts att avgifterna då betalas med medel ur fonderna. Syftet med modellen är att undvika successivt ökande avgift för kvarvarande reaktorer i drift. En konsekvens av att alla reaktorer skulle få lika stor avgift är att kostnader för reaktorer i drift kom- mer att belasta fonderna.1 Det innebär att sådana kostnader också måste inkluderas i avgiftsunderlaget. Utredaren finner att denna modell är olämplig eftersom den innebär att kostnader för reakto- rer i drift skulle inkluderas i avgiftsunderlaget. Modell 2 är Statskontorets modell. Den innebär att myndighe- ternas reaktorspecifika kostnader täcks på samma sätt som i nuva- rande modell, dvs. med avgifter till myndigheterna via anslag base- rade på faktiska kostnader och att de fasta kostnaderna finansieras med en avgift per producerad kWh el från kärnkraftsreaktorerna. En förutsättning för modellen är att myndigheterna måste kunna 1 De verkliga myndighetskostnaderna för reaktorer i drift antas vara högre än för avställda reaktorer. Detta leder till att reaktorer i drift kommer att subventioneras av avställda reaktorer om avgiften är lika stor för alla. Statens kostnader för tillsyn m.m. särskilja reaktorspecifika och fasta kostnader. Vad gäller myndighe- ternas fasta kostnader föreligger, enligt Statskontoret, oklarheter om vilka kostnader de är. Statskontoret rekommenderar att SKI:s och SSI:s kostnader för forskning och den s.k. basverksamheten2 bör inkluderas bland de fasta kostnaderna. Då det i de fasta kostna- derna även skulle inkluderas sådana kostnader som kan hänföras till myndighetsarbetet med reaktorer i drift anser utredaren att också denna modell är olämplig. Modell 3 skulle innebära att myndigheterna tar ut avgifter enligt avgiftsförordningarna för allt myndighetsarbete som kan härledas till reaktorer i drift. För det myndighetsarbete som kan härledas till avställda reaktorer och omhändertagande av sådant radioaktivt av- fall som det skall fonderas för skulle medel däremot tas ur fon- derna. Genom att särskilja myndigheternas kostnader för kärnavfallsprojektet skapas en gräns i förhållande till kärnkrafts- projektet. Med denna modell kommer sannolikt avgifterna enligt finansieringslagen att öka, eftersom de kostnader som myndighe- terna redan nu har för kärnavfallsprojektet skall inkluderas i avgiftsunderlaget. Å andra sidan skall avgifterna enligt avgifts- förordningarna då minska i motsvarande omfattning. Detta innebär att problemet med successivt ökande avgifter för återstående re- aktorer i drift dämpas. En tillämpning av modellen förutsätter att myndigheterna skiljer på kostnader för kärnkraftsprojektet och på kostnader för kärnavfallsprojektet. Denna uppdelning av myndig- heternas kostnader måste ändå göras framgent när fonderade medel skall börja användas för att täcka myndigheternas kostnader. Då måste nämligen myndigheterna kunna urskilja sina kostnader för kärnavfallsprojektet för att motivera att dessa kostnader skall be- lasta fonderna. Utredaren konstaterar att denna modell inte har den nackdel som de båda tidigare. Modellen innebär att statens kostna- der för kärnavfallsprojektet i sin helhet täcks med fonderade medel. En konsekvens av modell 3 är att regeringen skall reducera av- gifterna enligt avgiftsförordningarna. Detta kommer då att medföra att avgiftsintäkterna på aktuella inkomsttitlar på statsbudgeten och anslagen till myndigheterna minskar med lika stora belopp. Statens utgifter genom anslag via avgiftsförordningar skulle således minska. Under utredningsarbetets gång har det ifrågasatts om det i dags- läget överhuvudtaget existerar något problem avseende hur myndighetskostnaderna finansieras. En grund för ett sådant ifråga- 2 Kostnader för lokaler, ledning, administration, kompetensutveckling, internationellt samarbete och nationell strålskyddsberedskap. Statens kostnader för tillsyn m.m. sättande har varit att kärnkraftsföretagen är de som betalar myndighetskostnaderna oavsett om det sker via avgifts- förordningarna eller via fonderade medel. Det har i sammanhanget påpekats att problemet gäller prövningen av myndighets- kostnadernas storlek än på vilket sätt de finansieras. Mot bakgrund av utredningsarbetet konstaterar utredaren att avgifter enligt finansieringslagen tas ut för att täcka 1.framtida kostnader för myndigheternas tillsyn av avställda reak- torer, 2.framtida kostnader för myndigheternas tillsyn av avfalls- anläggningar i drift, och 3.myndigheternas tillsynskostnader för avfallsanläggningar i drift och fondförvaltningens administrativa kostnader med fonde- rade medel. Utredaren uppfattar att det inte finns några klara principer rörande huruvida andra myndighetskostnader än direkta kostnader för till- syn av specifika anläggningar skall finansieras med fondmedel. Exempel på sådana andra myndighetskostnader är kostnader för kompetensuppbyggnad och andra förberedande åtgärder som föranleds av kärnavfallsprojektet och kostnader för finansiell tillsyn och förvaltning. Det handlar här i huvudsak om myndighets- kostnader på kort sikt (). Beträffande sådana myndighetskostnader som förväntas efter antagna stängningstidpunkter är principerna däremot klara. Utredaren anser att det bör finnas klara principer rörande vilka kostnader som skall täckas med fondmedel – och alltså vilka kost- nader det skall fonderas för. Utredaren konstaterar att det inte finns sådana klara principer rörande myndighetskostnader på kort sikt som föranleds av kärnavfallsprojektet. Utredarens bedömning är att en rimlig princip är att man fonderar för förväntade myndighetskostnader, dvs. också de förväntade myndighets- kostnaderna på kort sikt. Detta innebär att förväntade myndighets- kostnader behandlas på samma sätt som andra förväntade kostna- der för projektet.3 En sådan princip leder också till att de samlade uttagen av fondmedel bättre återspeglar kärnavfallsprojektets kost- nader. 3 Som anges i kapitel 6 gör industrin uttag på i storleksordningen för sina kostnader som föranleds av kärnavfallsprojektet. Statens kostnader för tillsyn m.m. Utredarens bedömning är att de kostnader hos myndigheterna som skall täckas med fonderade medel bör prövas och beslutas på samma sätt som myndigheternas övriga kostnader. Utredaren finner att det bör vara tydligt för vilka ändamål avgifter enligt finansieringslagen skall tas ut och följaktligen vilka kostnader som sedan skall kunna täckas med fondmedel. Utredaren finner att en rimlig princip är att tillsynskostnader m.m. som orsakas av kärnavfallsprojektet täcks med medel som fonderas. Utredaren förslår därför att lagen utformas så att: Statens kostnader för tillsyn m.m. som följer av kärnavfallsprojektet kan täckas med medel ur fonderna. Detta innebär bl. a. att medel skall fonderas för att täcka: Myndighetskostnader för tillsyn m.m. av kärnkraftsreaktorer som tagits ur drift. Myndighetskostnader för tillsyn m.m. av anläggningar i kärnavfallsprojektet. Myndighetskostnader för kompetensuppbyggnad och annan förberedande verksamhet som föranleds av kärnavfalls- projektet. Myndighetskostnader för statlig finansiell tillsyn och förvalt- ning som föranleds av kärnavfallsprojektet. Myndighetskostnader för information till allmänheten som föranleds av kärnavfallsprojektet. Då fonderade medel skall tillföras myndigheterna finns i princip två möjligheter. En möjlighet är att medel överförs direkt till myndig- heterna från fonderna (nettoprincipen). En annan möjlighet är att myndigheternas kostnader budgeteras och då överförs från fon- derna via anslag (bruttoprincipen). Utredaren föreslår att gängse principer i staten tillämpas för huruvida myndigheter skall tillföras medel direkt eller via anslag. Om i enlighet därmed medel till någon del bör gå direkt till myndigheter förutsätter utredaren att regeringen beslutar om ramar för sådan utbetalning ur fonderna. Statens kostnader för tillsyn m.m. Förslaget förutsätter att myndigheterna gör en fördelning mellan kostnader för kärnkraftsprojektet och kostnader för kärnavfalls- projektet. Vidare skall myndighetskostnaderna kunna fördelas på de olika reaktorinnehavarna, vilket görs redan idag.4 Sådana fördel- ningar bör kunna göras på ett schablonmässigt och rättvisande sätt. En konsekvens av förslaget är att myndighetskostnader för till- syn m.m. av kärnkraftsreaktorer i drift täcks med medel via avgifts- förordningarna och att kostnader som är hänförbara till kärnavfallsprojektet inte skall täckas med medel via avgifts- förordningarna. Det finns också andra myndighetskostnader för tillsyn m.m. som det skall fonderas för. Det gäller kostnader för tillsyn m.m. av omhändertagande av kärnavfall i samband med andra tillstånds- havare än de som har tillstånd att inneha och driva kärnkrafts- reaktorer enligt kärntekniklagen. Utredaren föreslår att dessa myndighetskostnader skall behandlas enligt samma principer. 4 Se bilaga 4 om det s.k. intressentavtalet rörande fördelning på reaktorinnehavare. 9Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten I detta kapitel redovisas överväganden och förslag till åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten. De åtgärder som föreslås är att: 1.Avgiftsprocessen görs om. 2.Kärnkraftsindustrins ansvar vidgas. 3.Statens ekonomiska risk hanteras och begränsas. 4.Tydligare ansvar och uppgifter för statens myndigheter. Utgångspunkten för finansieringssystemet är att kärnkraftspro- duktionen och därmed kärnkraftsindustrin – och inte skattebeta- larna - skall stå för kostnaderna för kärnavfallsprojektet. I enlighet därmed är det i första hand avgifter på leveranserna av el från kärn- kraftverk som, via fondering, skall täcka kärnavfallshanteringens kostnader. Avgifterna är resultatet av en process som inkluderar att avgiftsunderlag tas fram, förslag till avgifter lämnas och beslut om avgifter fattas. I avsnitt 9.1 föreslås förändringar av avgiftspro- cessen. Hade det varit möjligt att i förväg med säkerhet räkna ut vad den framtida kostnaden kommer att bli skulle kärnkraftproduktionen helt enkelt kunna belastas med en avgift som motsvarar kostnaden. Detta är emellertid inte möjligt eftersom det finns en kostnadsosä- kerhet. Vilket ansvar har då kärnkraftsindustrin om inte de fonderade avgiftsmedlen räcker till? I kärntekniklagen har kärnkraftsindu- strins ansvar kommit till uttryck i bestämmelsen (10 §) att de som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall svara för att de åtgär- der vidtas som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall eller däri uppkommet kärnämne som inte används på nytt, och Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka verk- samheten inte längre skall bedrivas. Denna skyldighet enligt kärntekniklagen är emellertid avgränsad till tillståndshavarna. Som anges i kapitel 4 är det ett troligt scena- rio att dessa företag inte kommer att ha någon förmåga att klara de skyldigheter lagen stipulerar den dag deras leveranser och försälj- ning av el upphör. I finansieringslagen krävs att reaktorföretagen tillhandahåller vissa ytterligare säkerheter. De ställda säkerheterna uppgår som tidigare beskrivits till mindre belopp och de är dessutom förenade med en kreditrisk. Kärnkraftsindustrins formella betalningsansvar är följaktligen begränsat . Något ansvar utöver de begränsade säkerhetsbeloppen åvilar inte andra företag i koncernerna. Under utredningsarbetet har framkommit att det bland ägarna till reaktorföretagen finns en uttalad förståelse för att ägarna också i realiteten skall svara för kostnaderna för kärnavfallsprojektet. Den analys av innebörden av gällande regler som gjorts visar att det behövs tydliga regler för att säkerställa att ägarna till reaktorföreta- gen även formellt tar på sig ansvaret för dessa kostnader. I avsnitt 9.2 föreslås att kärnkraftsindustrin ansvar vidgas. I sista hand blir det staten och därmed skattebetalarna som får skjuta till medel om fonderade medel och ställda säkerheter visar sig vara otillräckliga. Risken för att staten och skattebetalarna skall behöva skjuta till medel skall begränsas och behöver därför hante- ras. I avsnitt 9.3 lämnas förslag till hur statens ekonomiska risk skall hanteras och begränsas. Förslagen rörande avgiftsprocessen, kärnkraftsindustrins andra- handsansvar och statens ekonomiska risk kräver att ansvar och uppgifter i staten tydliggörs. I avsnitt 9.4 lämnas förslag om fördel- ning av ansvar och uppgifter i staten mellan olika statliga myndig- heter. Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten Avgifterna enligt finansieringslagen fastställs årli- gen. Av redogörelsen i avsnitt 1.2 framgår att SKI mottar SKB:s kostnadsuppskattningar senast per och , dvs. inklusive sommarledig- heterna, skall lämna sitt förslag till regeringen. I praktiken innebär det enligt utredarens bedömning att SKI inte har utrymme för en mer djupgående analys. Därefter ger berörda re- missinstanser cirka en månad för att yttra sig över förslaget, vilket endast ger tid för en mer översiktlig bedömning. Remissvaren före- ligger november/december och regerings- beslutet måste i praktiken fattas . De statliga organens årliga hantering av avgiftsfrågan sker sålunda under stark tidspress. Statskontoret anger i sin rapport rörande uttagsprocessen1: Processen är hårt pressad genom att beslut om avgifter, säkerheter och uttag ur fonden tas . Tiden för granskning av de olika dokumenten är knapp och någon grundlig uppföljning av hur medlen har använts hinner myndigheten inte med. Statskontoret menar att en förändring av systemet till en treårig process skulle kunna frigöra resurser och ta bort onödig administration. Utredaren har i sitt arbete i första hand övervägt frågan om avgifts- processen med utgångspunkt från behovet av analys av kostnader och risker. Utredarens bedömning är att nuvarande ettårscykel klart begränsar möjligheterna till analys och noggrann behandling inom staten. En nackdel med en årlig omprövning är också enligt utredarens bedömning att den i sig kan ge sken av en noggrannare behandling än vad som i verkligheten är möjlig att åstadkomma. I kärntekniklagen anges i 12 § att reaktorinnehavarna skall pre- sentera ett program för allsidig forsknings- och utvecklingsverk- samhet. På uppdrag av reaktorinnehavarna tar SKB fram ett sådant program. Programmet skall sändas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer för att granskas och utvärde- ras. Utredaren föreslår att avgiftsprocessen, liksom systemet med forskningsprogram, blir treårig. Den utökade tiden skall utnyttjas 1 Se underlagsrapport 4, s. 29. Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten till att fördjupa analysen av såväl kostnader som den ekonomiska risken för staten. Fokus på reaktorinnehavarens förväntade kostnad Ett skäl för att sätta förväntad kostnad för respektive reaktorinne- havare i centrum är att kostnadsbedömningar och avgiftsunderlag inte är transparenta enligt utredaren. har uppmärk- samheten varit riktad mot projektets totala framtida kostnader trots att reaktorinnehavarna inte är solidariskt ansvariga. Varje re- aktorinnehavare har nämligen sitt självständiga kostnadsansvar och det kostnadsansvaret är knutet till en separat fond. Det kan därför inträffa att staten behöver betala för en reaktorinnehavare vars fondmedel och säkerhet är tagna i anspråk som staten får betala tillbaka medel till en annan reaktorinnehavare vars fondme- del inte fullt ut har behövts tas i anspråk. Den förväntade kostnaden behöver enligt utredaren beräknas och anges för var och en av de fyra reaktorinnehavarna (kostnads- bärarna), dvs. 1.Barsebäck Kraft AB, 2.Forsmarks Kraftgrupp AB, 3.OKG AB, och De förväntade kostnaderna för respektive reaktorinnehavare bör enligt utredaren redovisas på särkostnader och samkostnader för reaktorinnehavarna. Detta innebär t.ex. för att den för- väntade rivningskostnaden för (en särkostnad) och andel av den förväntade kostnaden för slutförvaret för använt bränsle (en samkostnad) redovisas. Med förväntad kostnad avses den beräknade genomsnittliga kostnaden (ett medelvärde). På nivån under förväntad kostnad för respektive reaktorinneha- vare kan exempelvis följande kostnadsposter specificeras: 4.Mellanlagring (inkl transporter) 6.Djup- och slutförvaring (inkl. transporter) Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten Respektive reaktorinnehavare bör, liksom enligt nu gällande ord- ning, utföra kostnadsberäkningar och överlämna dessa för gransk- ning av den myndighet som regeringen bestämmer. Reaktorinne- havarna bör klargöra hur kostnadsprofilen ser ut över tiden och de bör också ange vad de bedömer vara särskilt kritiska faktorer. Det bör enligt utredarens uppfattning vara en uppgift för den myndighet som har ansvar för att föreslå avgift att ange vilken in- formationen myndigheten behöver från reaktorinnehavarna och på vilket sätt den skall presenteras. Det bör vara möjligt att anpassa sådan begäran om information då så påkallas. Informationsplikten för reaktorinnehavarna bör därför formuleras generellt i en ny lag, såsom: En reaktorinnehavare skall lämna kostnadsberäkningar och annan information som regeringen eller den myndighet reg- eringen bestämmer anser sig behöva för att bedöma kostnader och risker. Det behöver därför inte, som , anges i lag vilka upp- gifter som reaktorinnehavarna skall lämna till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utredaren förslår att kravet på att avgiften skall täcka reaktorin- nehavarens förväntade kostnader anges i lag. Utredaren föreslår att varje reaktorinnehavare beräknar sina för- väntade sär- och samkostnader och att detta regleras i förordning. Utredaren föreslår vidare att den myndighet som skall lämna förslag om avgift bemyndigas att i föreskrifter utfärda närmare be- stämmelser rörande det underlag som skall lämnas av reaktorinne- havare. Utredaren föreslår motsvarande bestämmelser för andra till- ståndshavare än reaktorinnehavare. Tydliga motiveringar till förslag om avgifter SKB:s kostnadsberäkningar görs som angavs i av- snitt 1.2 med s.k. successiv kalkylering. SKB har valt denna kalkyl- metod eftersom bolaget anser metoden vara lämplig utifrån de be- räkningskrav som nuvarande finansieringslag anger. SKI har fram- fört viss kritik mot delar i kalkylmetoden, men den har i sin helhet inte ifrågasatts av SKI. SKI har också framfört att metoden är komplex och svår att tränga in i för utomstående. Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten ståndpunkt är att det får stå på den framtida agendan att pröva hur nuvarande beräkningsmetodik och dess tillämpning passar in i den analysapparat som krävs för att tillgodose den ordning som föreslås i detta betänkande rörande beräkning av förväntade kostnader, konsistenstester, referee-förfarande, transparens m.m. Utredaren anser att det nu behöver ställas tydliga krav på det underlag som skall bli den granskande myndighetens motivering till att föreslå en viss avgift. Det innebär bland annat att det bör ställas krav på det jämförelsematerial som myndigheten utnyttjar i sin be- dömning och på att de åtgärder som myndigheten vidtar för att säkra kvaliteten i sina bedömningar tydligt redovisas. Den myndighet som har till uppgift att föreslå avgift för respek- tive reaktorinnehavare bör enligt utredaren presentera de beräk- nade kostnaderna så att följande framgår 1.myndighetens bedömning av de förväntade kostnaderna för respektive reaktorinnehavare och för centrala delar av projek- tet, 2.reaktorinnehavarnas bedömningar av förväntade kostnader, 3.skälen för myndigheten att göra andra bedömningar än reaktor- innehavarna om så är fallet, 4.sär- och samkostnader i projektet och hur dessa kostnadsposter fördelas för respektive reaktorinnehavare över tiden, 5.vilket jämförelsematerial som myndigheten utnyttjat i sin granskning (erfarenheter och utredningar från andra länder och från andra stora projekt m.m.),