sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — Fridlysningen av misteln gäller inte markägaren om skörd av misteln sker för att vårda värdträdet, och om den berörda popula- tionens fortbestånd inte påverkas negativt. Samtliga grod- och kräldjursarter är nu fridlysta i hela landet. Om man av särskilda skäl, t.ex. forskning, behöver samla in exemplar av fridlysta arter kan man ansöka om dispens. 5.3.3En ny samlad straffreglering bör införas Straffbestämmelserna om artskydd är splittrade och har en undan- skymd plats i straffkapitel. Detta återspeglar inte allvaret i och den vikt som bör tillmätas frågor om skydd för djur- och växtarter. Det finns därför skäl att lyfta fram och samla straff- bestämmelserna om artskydd i en mer central bestämmelse i Straff – de särskilda straffstadgandena 29 kap. Ytterligare ett skäl till att samla de artskyddsrelaterade straffbestämmelserna i en bestämmelse är att nuvarande splittrade reglering inte på ett tydligt sätt visar hur det bakomliggande regel- verket hänger ihop. Det finns exempel på fall i rättstillämpningen då det hänvisats till fel bakomliggande regel, vilket även gör att fel straffbestämmelse tillämpats (punkt 11 i stället för punkt 28 i nuvarande 29 kap. 8 §). Ambitionen bör alltid vara att så långt möjligt skapa självständiga brottsbeskrivningar. En svårighet ligger i att artskyddsbestäm- melserna med nödvändighet måste kopplas till långa uppräkningar av olika djur- och växtarter. Dessa uppräkningar eller listor lämpar sig inte att föras upp på lagnivå. Det skulle leda till en detaljerings- grad som riskerar att tynga lagtexten alltför mycket. För artskydds- bestämmelsernas del synes det därför inte vara möjligt att undvika straffbestämmelser av blankettstraffbudkaraktär; det närmare inne- hållet – vilka arter som avses – får sökas på annat ställe. Det förekommer även i andra sammanhang att straffbestämmelser kopplas till detaljerade listningar, t.ex. i narkotikastrafflagen. I narkoti- kastrafflagen straffbeläggs olika förfaranden med narkotika. Vad som är att hänföra till narkotika avgörs av innehållet i dels internatio- nella överenskommelser som biträtt, dels vad regeringen förklarat vara att anse som narkotika. I en bilaga till regeringens förordning om kontroll av narkotika räknas de substanser upp som är att anse som narkotika. Skillnaden jämfört med narkotikastraff- lagen är att artskyddets omfattning varierar beroende på vilken djur- eller växtart som avses och även – genom länsstyrelsernas regionala fridlysningar – för olika delar av landet. Artskydds- brottens listningar blir därmed mer komplicerade. Vem fyller ut det straffbara området? artskyddskapitel innehåller ett antal bemyndiganden till regeringen eller annan myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om artskydd. En fråga är om även föreskrifter som meddelats av myndighet under regeringen bör vara straffsanktionerade. Vi har i tidigare avsnitt konstaterat att detta ur flera aspekter är tveksamt och att huvudregeln bör vara att vad som är straffbelagt enligt 29 kap. skall regleras av och endast fyllas ut av regeringen, inte av statliga förvaltnings- myndigheter eller kommuner (se avsnitt 4.3). Straff – de särskilda straffstadgandena Skälen mot att straffsanktionera föreskrifter som meddelats på lägre normgivningsnivå än av regeringen väger mindre tungt när straffbestämmelserna är preciserade och väl avgränsar det straffbara området. Straffbestämmelserna på artskyddsområdet hänvisar till bemyndigandena i 8 kap. Till skillnad från många andra av balkens bemyndiganden är de som gäller rätten att meddela föreskrifter om fridlysning i 8 kap. 1 och 2 §§ preciserade, avgränsade och även tydliga i såväl vad det får meddelas föreskrifter om, som i vilka fall föreskrifter får meddelas. I praktiken ligger detta mycket nära det fallet att bestämmelserna meddelats på lagnivå. Det utrymme som regeringen och andra myndigheter efter vidaredelegation från regeringen ges är i princip endast att välja ut arter och bestämma hur långtgående skydd inom den ram som angetts i lagbestämmelsen arterna skall ges. Från principiell synpunkt framstår blankettstraffbuden som hänvisar till bemyndigandena i 8 kap. 1 och 2 §§ därför som mindre problematiska än de fall då blankettstraffbud hänvisar till bemyndiganden som är mycket litet avgränsade och som ger vida ramar. Även från tydlighets- synpunkt får dessa straffbestämmelser anses godtagbara. Med den utformning regleringen på lagnivå har skulle det därför kunna övervägas att trots allt godta att även föreskrifter som meddelats av andra myndigheter än regeringen är straffsank- tionerade. Från straffvärdesynpunkt finns det knappast anledning att göra någon markant skillnad mellan t.ex. länsstyrelsernas före- skrifter om regionala fridlysningar av arter och de föreskrifter om fridlysningar som gäller i hela landet och som antas av regeringen. meddelas fridlysningsbestämmelser på tre olika nivåer, nationellt av regeringen och av samt regionalt av länsstyrelserna. Även om det skulle kunna godtas att behålla straffsanktionen av regleringarna på alla nivåer finns det anledning att invända mot hur det ser ut. ger regelverket en splittrad bild som inte är ägnad att skapa tydlighet. frid- lysningsföreskrifter borde lyftas in i och samordnas med regeringens artskyddsförordning. Det kan knappast vara nödvändigt med två parallella regleringar om fridlysning på nationell nivå. På samma sätt borde fridlysningar som meddelas regionalt av länsstyrelse och som avses vara straffsanktionerade av tydlighetsskäl lyftas in i regeringens artskyddsförordning tillsammans med övriga fridlys- ningsbestämmelser. Det skulle skapa samordning och bidra till en tydligare reglering. Dessutom skulle det innebära att inriktningen att endast regeringen och inte andra myndigheter skall kunna Straff – de särskilda straffstadgandena meddela föreskrifter som fyller ut det straffbara området upprätt- hålls. Även när det gäller föreskrifter om utsättning i naturmiljön meddelade med stöd av 8 kap. 3 § samt föreskrifter om handel m.m. meddelade med stöd av 8 kap. 4 § bör det krävas att föreskrifterna meddelats av regeringen för att omfattas av straffbestämmelsen. I förhållande till dagens ordning blir det ingen skillnad eftersom föreskrifter med stöd av 8 kap. 4 § meddelats av regeringen. Inga föreskrifter har meddelats med stöd av 8 kap. 3 §. 5.3.4Straffsanktion av föreskrifter om handel m.m. Bör rekvisitet ta befattning med vara kvar? Alla brott mot föreskrifter om handel m.m. med artskyddade djur eller växter som meddelats med stöd av 8 kap. 4 § är inte straff- sanktionerade. Liksom motsvarande straffbestämmelse i den numera upphävda lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter, är straffbestämmelse begränsad till fall då någon tar befattning med djur, växter, ägg, rom, bon eller produkter av djur eller växter (29 kap. 8 § första stycket 11). Av förarbetena framgår att denna begränsning av straffbarheten varit avsedd. Den infördes efter Lagrådets påpekande att det inte var möjligt att bedöma hur omfattande de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet kommer att bli och att det därför kunde ifrågasättas om inte det föreslagna straffansvaret som om- fattade alla föreskrifter gick för långt.44 Regeringen instämde i att inte alla föreskrifter borde vara straffsanktionerade. Det som angavs vara avsett att straffsanktioneras var överträdelser av före- skrifter beträffande själva befattningen med de skyddade djuren och växterna.45 Till en början gällde denna begränsning även straffsanktionen av den dåvarande EG-förordningen på CITES-området. I samband med att nuvarande EG-förordning trädde 1997 lyftes straffsanktionen avseende denna förordning över till en särskild straffbestämmelse med en utformning som inte var kopplad till befattning med djuret eller växten.46 1994/95:117 s. 102 f. 1994/95:117 s. 46. 1996/97:75. Straff – de särskilda straffstadgandena Att införa brottsförutsättningar som på olika sätt begränsar kriminaliseringen är i och för sig steg i rätt riktning, särskilt när det handlar om blankettstraffstadganden med stor räckvidd. Den begräns- ning som har gjorts genom kravet på att gärningen skall avse befattning med djuret eller växten är emellertid inte särskilt tydlig och heller inte lyckad i sitt sammanhang. Hur skall man t.ex. tolka kravet på befattning om någon bjudit ut ett skyddat djur till försäljning? Är det att ta befattning med djur? Om samma tolkning av befattningsbegreppet görs som i straffbestämmelsen om miljö- farlig kemikaliehantering47 bör svaret blir jakande; även en för- medlare eller handelsagent bör i enlighet med det resonemang som förs där anses ta befattning med den vara som avses säljas. Det finns emellertid exempel på fall i rättstillämpningen där utbjudande till försäljning på artskyddsområdet inte ansetts utgöra befatt- ning.48 I förarbetena förs inget resonemang om vad som avsågs föras bort från straffbestämmelsen genom kravet på att det skall vara fråga om befattning. Det som synes ha varit för ögonen och som man inte ansåg borde omfattas av kriminaliseringen är det exempel som Lagrådet gav, nämligen föreskrifter om krav på att tillstånd eller annan handling skall uppvisas vid införsel eller utförsel av vissa djur m.m.49 Detta krav härrör emellertid från den dåvarande EG- förordningen och ger ingen vägledning i frågan om vad som bör vara straffbart i de föreskrifter som meddelas med stöd av 8 kap. 4 §. Brottsförutsättningen att det skall vara fråga om befattning med djur eller växter skapar otydlighet och riskerar att leda till olikartade och oönskade resultat i tolkningen. Den bör därför tas bort. Hur bör det straffbara området avgränsas? Av bemyndigandet i 8 kap. 4 § framgår att föreskrifterna får avse in- och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning eller handel. De gärningar som är straffbara bör anknyta till denna beskrivning. In- eller utförsel som sker i strid med förbud eller villkor är även straffbelagt genom smugglingslagen. Eftersom smugg- lingslagen enligt 29 kap. 11 § andra stycket i dessa fall skall ha 47Se författningskommentaren till 29 kap. 3 §. 1994/95:117 s. 102. Straff – de särskilda straffstadgandena företräde framstår det som en onödig dubbelreglering att ta med in- och utförseln i straffbestämmelse. För att kunna skilja ut vissa mindre allvarliga överträdelser som inte bör omfattas av det straffbara området bör det krävas att överträdelse skett av sådana föreskrifter som avser förbud eller tillstånd. Det innebär bland annat att anmälningsskyldigheter och skyldigheter att föra förteckningar eller inge uppgifter inte är straffsanktionerade. Vad som avses med förbud framgår tydligt genom artskyddsförord- ningens bestämmelser (se exempelvis nuvarande 7 och 9 §§, jäm- förda med 18 c §); någon risk för att otydlighet skapas genom att ordet förbud används i detta sammanhang kan vi inte se. Det som förs bort från det straffbara området kan i stället beläggas med miljösanktionsavgift. I bilaga 3, B 1–3 föreslår vi att vissa anmäl- nings- och uppgiftsskyldigheter på artskyddsområdet sanktioneras med miljösanktionsavgifter. I EG:s CITES-förordning artikel 16 anges de bestämmelser som medlemsstaterna är skyldiga att straffbelägga eller på annat sätt vidta sanktioner mot. Medlemsstaternas sanktioner skall anpassas efter överträdelsens art och svårhetsgrad. I linje med vad som tidigare anförts talar tydlighets- och legalitetsskäl för att det i vart fall anges vilka artiklar i EG-förordningen som är straffsanktion- erade (se avsnitt 4.4.2). Även här bör utelämnas sådant som straff- sanktioneras enligt smugglingslagen, dvs. de bestämmelser (artiklar) som avser import och export och liknande. Enligt artikel 8.5 skall de förbud mot kommersiella aktiviteter som gäller A-listade arter (artikel 8.1) även gälla exemplar av arter som finns upptagna på B-listan. Förbuden skall dock inte gälla om den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten har över- tygats om att exemplaren har förvärvats och införts i enlighet med gällande lagstiftning. Man kan fråga sig vad det innebär att myndig- heten har övertygats och hur detta skall tillämpas i en straff- process. Handel med en B-listad art som har förvärvats och införts i enlighet med gällande regler är inte förbjuden enligt EG-förord- ningen och skall heller inte omfattas av straffansvar. En grund- läggande regel för straffprocessen är att det är åklagaren som har bevisbördan för det som läggs den tilltalade till last. Tillämpningen av den aktuella bestämmelsen i EG-förordningen bör inte föranleda Straff – de särskilda straffstadgandena några avsteg från denna grundläggande regel. Det bör således ligga på åklagaren att visa att en B-listad art inte förvärvats eller införts enligt gällande lagstiftning, för att ansvar skall kunna dömas ut. Det finns en uppgiftsskyldighet som enligt EG-förordningen skall vara sanktionerad – utöver fall då felaktiga eller vilseledande uppgifter lämnats – och det är skyldigheten enligt artikel 6.3 att vid ansökningar om tillstånd eller intyg till införsel, export eller återexport informera om tidigare avslag i en medlemsstat. straffbeläggs överträdelser av bestämmelser om uppgiftslämnande enligt EG-förordningen genom 29 kap. 9 § första stycket 11 miljö- balken. Denna bestämmelse avser uppgifter om förhållanden av betydelse för tillstånd eller tillsyn. Vad som omfattas av det straffbara området enligt nuvarande lydelse är inte helt klart. Lydelsen är missvisande och utgör av allt att döma ett arv från en tidigare reglering som även avsåg tillsyn. Ett förtydligande bör ske där den relevanta artikeln anges. Straffbestämmelsen bör därför ändras så att det anges att det är uppgiftsskyldighet enligt artikel 6.3 i EG- förordningen som är straffsanktionerad. Denna uppgiftsskyldighet bör vara straffsanktionerad med den lägre straffskala som gäller i straffbestämmelsen i 29 kap. 9 § (se avsnitt 5.10). 5.3.6Problem med överlappande regleringar Från olika håll har framförts kritik om att regleringen på artskydds- området är svårtillgänglig, otydlig och onödigt komplicerad. Till stor del förefaller detta bero på de överlappande regelverk som finns genom EG-förordningen, regeringens artskyddsförordning och artskyddsföreskrifter. EG:s CITES-förordning har ett skydd som är inriktat på import, export, återexport, handel och andra kommersiella aktiviteter samt förflyttning. Om inte förbud gäller så kräver förordningen som huvudregel tillstånd, intyg eller godkännande för dessa åtgärder. Längst gående skydd har de arter som upptagits i bilaga A i EG- förordningen. Regeringens artskyddsförordning kompletterar EG- förordningen genom dels bestämmelser som i vissa delar går längre för de arter som finns upptagna i bilagor till EG-förordningen, dels bestämmelser om skydd för andra arter än de som EG-förord- ningen reglerar. Det kan vara arter som anges i fågel- eller art- och habitatdirektiven eller i andra internationella överenskommelser Straff – de särskilda straffstadgandena biträtt eller arter som enligt nationell svensk bedömning kräver särskilt skydd. Trots att regeringens artskyddsförordning endast anges vara ett komplement till EG:s CITES-förordning finns det i vissa situa- tioner bestämmelser i förordningarna som reglerar exakt samma sak. Som exempel kan nämnas 9 § i regeringens artskyddsförord- ning som förbjuder handel med djur upptagna i bilagan till denna förordning. Brunbjörn är ett sådant djur. Brunbjörnen är emellertid även upptagen på A-listan i EG:s CITES-förordning. Artikel 8 i EG-förordningen förbjuder handel med A-listade arter. I 10 § i regeringens artskyddsförordning görs undantag för de arter som omfattas av förbud mot kommersiella aktiviteter i EG-förord- ningen. Det finns fall i rättstillämpningen där bestämmelserna tillämpats på fel sätt och där det dömts för överträdelse mot regeringsförord- ningen när det rätteligen borde ha varit EG-förordningens straff- sanktion som tillämpats. Även de överlappande regleringarna i fridlysningsbestämmelserna leder som tidigare anförts till otydlighet och svårigheter i tillämp- ningen. För att illustrera detta kan som exempel nämnas apollo- fjärilen som ges huvudsakligen samma skydd enligt regeringens artskyddsförordning som enligt artskyddsföre- skrifter. fridlysning av apollofjärilen förefaller sakna bemyndigandestöd eftersom bemyndigandet för Naturvårds- verket är begränsat till att gälla andra arter än dem som tagits upp i bilagan till regeringens artskyddsförordning (1 d § artskyddsför- ordningen). Bristen på tydlighet gör det svårt för tillämpande myndigheter och – i synnerhet – för den enskilde att se vad som är straffbart. De överlappande regleringarna skapar problem. En omarbetning borde ske så att de materiella reglerna framträder på ett tydligare sätt. Fridlysningsbestämmelser som skall vara straffsanktionerade bör samlas på ett ställe, i regeringens artskyddsförordning. Vidare bör regeringens artskyddsförordning utformas så att det på ett tydligare sätt än framgår vad som regleras där respektive i EG:s CITES- förordning. Om regeringens artskyddsförordning omarbetades så att bestämmelserna materiellt inte överlappar EG-förordningen skulle regleringen vinna mycket i tydlighetshänseende. Straff – de särskilda straffstadgandena 5.3.7En skärpt straffskala för grovt brott bör införas Artskyddsbrottslighet är en typ av brottslighet som omsätter stora summor pengar och som kan ha drag av yrkesmässighet. Den kan också vara av stor omfattning och ske systematiskt. Om brotts- ligheten avser särskilt hotade arter kan den leda till bestående skador. Ett jaktbrott som avsett ett hotat, sällsynt eller annars särskilt skyddsvärt vilt eller utförts i större omfattning kan bedömas som grovt brott och föranleda en straffskala från sex månaders till fängelse (44 § jaktlagen). Ett artskyddsbrott däremot kan inte med nuvarande reglering, oavsett vilka djur eller växter som det avsett, i vilken omfattning det skett eller hur stor skada i övrigt som det skapat, föranleda en sådan skärpt straffskala. Vi vet att handeln med skyddade djur och växter omsätter mycket höga belopp. När det gäller sanktionsmöjligheter är det viktigt att beakta att artskyddsbestämmelserna inte endast skyddar de arter som finns naturligt i vårt land utan även hotade arter från andra delar av världen. är genom internationella överenskommelser förpliktat att skydda även dessa arter och beivra brott mot dem. För att markera artskyddsbrottslighets höga straffvärde och för att ge domstolarna erforderligt handlingsutrymme när allvarliga fall av artskyddsbrott skall prövas bör en skärpt straffskala avseende grova fall införas. En sådan straffskala bör omfatta lägst sex månaders och högst fängelsestraff, vilket motsvarar grova brott i jaktlagstiftningen. En omständighet som kan göra att artskyddsbrott är att anse som grovt är att det avsett särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art. Det finns grader av skyddsvärdhet bland de arter som omfattas av artskydd. I vissa fall då det handlar om särskilt hotade arter, t.ex. sådana som är upptagna på A-listan till EG:s CITES-förordning kan det räcka med förlust av enstaka djur- eller växtexemplar för att skadan skall vara stor. En särskilt skyddsvärd art är i behov av skydd utan att vara hotad eller sällsynt. Det kan t.ex. vara en art som varit hotad eller sällsynt eller en art som minskat i antal och vars långsiktiga överlevnad därför riskeras. Andra omständigheter som kan föranleda bedömningen att brottet är att anse som grovt är om det har utgjort ett led i en brottslig verksamhet som utövats systematiskt och , i större omfattning, eller i vinstsyfte. Straff – de särskilda straffstadgandena drag av yrkesmässighet är en omständighet som talar för att den bör anses grov. 5.3.8Konkurrens mellan olika regleringar Vid artskyddsrelaterad brottslighet kan en konkurrenssituation uppstå mellan straffbestämmelser och straffbestäm- melserna i jakt- och fiskelagstiftningen. Det kan även uppstå en konkurrenssituation i förhållande till straffbestämmelserna i smugglingslagen då det handlar om förbud mot import och export av skyddade arter. Till skillnad från konkurrenssituationen i förhållande till jakt- och fiskelagstiftningen är den situationen att ansvar aktualiseras såväl enligt som enligt smugglings- lagen reglerad i . Av 29 kap. 11 § andra stycket framgår att straffbestämmelser får stå tillbaka om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt smugglingslagen. Genom de änd- ringar vi föreslår kommer antalet konkurrenssituationer i förhåll- ande till smugglingslagen att vara mycket få. Förhållandena till jakt- och fiskelagstiftningen är mer kompli- cerade. Jaktlagens bestämmelser innebär att vilt levande däggdjur och fåglar är fredade med undantag för skyddsjakt och sådan tillåten jakt som sker under vissa reglerade perioder. Fiskar, kräft- djur och musslor fredas av fiskelagstiftningen. Jakt- och fiske- regleringen hamnar således i konkurrens med fridlysningsbestäm- melser som meddelas med stöd av . I vissa fall ges jakt- och fiskebestämmelserna företräde, t.ex. i förhållande till fridlysningsbestämmelser meddelade med stöd av (8 kap. 1 § andra stycket och 1a § sista stycket artskyddsförordningen). I andra fall avses bestämmelser få genomslag, t.ex. enligt 3 § första stycket fiskelagen där det anges att fiskelagens bestämmelser inte skall tillämpas om de strider mot föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. . Ytterligare ett exempel på hur konkurrenssituationen hanteras är jaktlagens jakthäleribestämmelse som innehåller en subsidiaritetsregel som ger straffbestämmelser före- träde oavsett vad straffet skulle bli enligt de olika lagarna (46 § jaktlagen). Sistnämnda bestämmelse i jaktlagen kan få märkliga konse- kvenser eftersom jakthäleri har en straffskala för grova fall som omfattar fängelse lägst och högst . Straff – de särskilda straffstadgandena sträng straffskala finns inte för artskyddsbrotten i i deras nuvarande lydelser. Subsidiaritetsregeln i jakthäleribestäm- melsen infördes då denna straffbestämmelse hade en lägre straff- skala. Därefter har straffet för jakthäleri skärpts, men regeln om subsidiaritet har fått stå kvar oförändrad. Genom förslaget att införa en straffskala för grova fall av artskyddsbrott framstår jakthäleriets subsidiaritetsregel som mer adekvat. 5.3.9Straffbestämmelsen i 29 kap. 10 § bör tas bort Bestämmelsen om förbud att ta befattning med djur eller växter eller annat som åtkommits genom brott mot artskyddsbestäm- melser infördes ursprungligen i naturvårdslagen och flyttades därefter över till 29 kap. 10 § . För att kunna dömas till ansvar krävs att gärningsmannen vet eller har skälig anledning anta att djuret, växten, ägget, rommen eller boet åtkommits genom brott mot artskyddsbestämmelserna. Det är inte alla typer av artskyddsbrott som kan vara förbrott till 29 kap. 10 §. Endast brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. 1 eller 2 §, dvs. fridlysningsbestämmelserna, kan utgöra sådant förbrott som kan föranleda ansvar enligt 29 kap. 10 §. Att ta befattning med ett exemplar av en djur- eller växtart som sålts eller köpts i strid med förbud enligt EG:s CITES-förordning eller i strid med föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 4 § utgör således inte brott enligt 29 kap. 10 §. Däremot kan den handlingen i sig vara straffbar enligt dessa bestämmelser. Med tanke på den omfattning bestämmelserna i förordning och föreskrifterna som regeringen meddelat med stöd av 8 kap. 4 § har är det svårt att se något egentligt tillämpningsområde för straffbestämmelsen i 29 kap. 10 §. Det som bör vara straffsanktionerat omfattas av dessa bestämmelser vilka dessutom kan föranleda medverkansansvar50. Något behov av straffsanktion därutöver förefaller inte föreligga. Straffbestämmelsen i 29 kap. 10 § bör därför utgå. 50 23 kap. 4 § . Straff – de särskilda straffstadgandena 5.4Miljöfarlig kemikaliehantering (29 kap. 3 §) –De vida och otydliga blankettstraffbuden på kemikalieområdet upphävs.