sou · GSB3136 · 2005-01-01 00:00:00 — 18 Regeringens remiss till lagrådet, Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd ringar.19 Därför anser regeringen att avstängningsrätten på natur- gasområdet – i likhet med rätten till avhysning och avstängning av överföring av el- och vattenleverans – bör vara formaliserad i lag och försedd med begränsningar. På så sätt uppnås en förutsebarhet och enhetlighet för alla parter samt ett ökat skydd för konsumen- terna. Det är min uppfattning att det anförda även gäller för leverans av fjärrvärme. Med hänsyn till att det är fråga om en uppvärmnings- form som i stor utsträckning används för uppvärmning av bostäder finns det skäl att införa en kundskyddande lagreglering även på fjärrvärmeområdet i avbrottsfrågor. Den fråga som kan ställas är om detta skydd vid avbrott i fjärrvärmeleveranserna endast skall gälla för konsument. Till skillnad mot vad som gäller på elområdet tecknas inte indivi- duella leveransavtal med varje enskild i ett flerbostadshus. Detta innebär att t.ex. en hyresgäst eller en bostadsrättsinnehavare kan komma att stå utanför det skydd mot avstängning som en konsu- ment åtnjuter. Å andra sidan får det nog anses finnas större möjlig- heter för en hyresvärd eller en bostadsrättsförening, som ju är en ekonomisk förening där bostadsrättshavaren är medlem, att full- göra betalningar och andra villkor i avtalsförhållandet. Dessutom finns det ett visst skydd, om än bräckligt vid akuta situationer, för hyresgäster och bostadsrättsinnehavare genom de möjligheter till påtryckning på hyresvärden resp. bostadsrättsföreningen och ansvarsutkrävande som gällande lagstiftning på de områdena ställer upp.20 Mot denna bakgrund finner jag inte skäl att föreslå en utvidgning av kundskyddet att gälla för även andra kunder än kon- sumenter. För att möjligheten att stänga av fjärrvärmeleveransen för en konsument skall få användas bör konsumenten ha gjort sig skyldig till en försummelse som är att betrakta som ett väsentligt avtals- brott. Om försummelsen avser ett mindre belopp eller om det rör sig om enstaka betalningsförsummelser av inte alltför betydande belopp bör alltså en avstängning inte få ske. Avstängningsåtgärden måste således stå i rimlig proportion till konsumentens avtalsbrott. För att fjärrvärmeleveransen skall få avbrytas bör dessutom krä- vas att konsumenten ges möjlighet att vidta rättelse inom skälig tid. 19 Ett sådant förfarande kan utgöra missbruk av dominerande ställning enligt 19 § konkurrenslagen (1993:20), se t.ex. avgörande MD 2002:11. 20 För hyresförhållanden se 12 kap. jordabalken (1970:994) och för bostadsrätter se bostadsrättslagen (1991:614). Åtgärder för ett förstärkt kundskydd När det gäller betalningsförsummelser bör förutsättningarna för avstängning formaliseras genom ett krav på att konsumenten skall delges en underrättelse om att fjärrvärmeleveranserna kan komma att stängas av. Genom att så sker får konsumenten verkligen vet- skap om vad som gäller och det bör även inskärpa allvaret i situa- tionen. Om fjärrvärmeleveranserna stängs av kan det upp- stå risk för personskador eller sakskador i vissa fall, varför det bör motverkas att så sker. Normalt omfattas ett hot om avstängning av fjärrvärmeleveranserna, i förening med en uppmaning att betala, av inkassolagens (1974:182) regler. Det innebär att fjärrvärmebran- schen har att iaktta principerna om god inkassosed. Det anförda leder till slutsatsen att skyddet för konsumenten bör stärkas, dels genom särskilda regler som hindrar avstängning i vissa akuta situationer, dels genom att socialnämnden eller den nämnd som annars fullgör uppgifter inom , skall underrättas vid en förestående avstängning. Sådan avstängning bör, liksom fallet är inom ellagstiftningen och föreslås bli inom natur- gaslagstiftningen, 21 inte tillåtas om omständigheterna i det enskilda fallet ger anledning befara att en avstängning skulle medföra inte obetydlig personskada eller omfattande sakskada. Det bör poängte- ras att den föreslagna bestämmelsen inte innebär någon utrednings- skyldighet för fjärrvärmeföretagen. Handlar konsumenten otill- börligt mot sin avtalspart bör denna bestämmelse inte hindra en avstängning. Även ellagens bestämmelser och de föreslagna reglerna i en ny naturgaslag22 om delgivning av uppmaning att betala och om underrättelse om att överföringen annars kan komma att avbrytas, bör gälla på fjärrvärmeområdet. Ett meddelande om den uteblivna betalningen skall lämnas till socialnämnden i den kommun där konsumenten får fjärrvärme levererad. Skulle det visa sig att socialnämnden har anledning att lämna bistånd till den enskilde, kan en prövning inom ramen för socialtjänstlagen (2001:453) komma ifråga. Om det då visar sig att det föreligger en rätt till bistånd för konsumenten kan kommunen ingripa genom att dels betala skulden, dels åta sig betalningsskyldighet för den förfallna fordran. Det bör, för att motverka att rätten till avstängning används som ett medel i en tvist mellan parterna, i lag föreskrivas att en fordran som är föremål för tvist inte får ligga till grund för en avstängning. 21Se regeringens remiss till lagrådet, Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. 22Se föregående not. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Förslag: En lagstadgad rätt bör införas för potentiella och befintliga kunder och konsumenter att få till stånd en förhand- ling rörande pris och andra viktiga avtalsförhållanden. För befintliga kunder gäller rätten när leverantören enligt avtal har rätt att ensidigt besluta om pris, effekt eller övriga viktiga leve- ransförhållanden. I mitt uppdrag ligger att studera behovet av och förutsättningarna för att inrätta en förhandlingsordning vad gäller prissättningen av fjärrvärme. Ett sådant förfarande är, såsom uppdraget utformats, inte begränsat till någon kundkategori eller ens till att det skall fin- nas ett rättsförhållande mellan de oeniga parterna. Förhandlings- ordningen kan alltså användas såväl inom ett avtalsförhållande såväl som vid förhandlingar om att ingå ett avtal. Det normalavtal som jag föreslår skall utarbetas kommer att innehålla standardiserade villkor som skall gälla i ett avtalsförhål- lande. De kommer alltså, som utgångspunkt, inte att vara föremål för en individualiserad förhandling. Vissa villkor är av större betydelse för kunden än andra. För- modligen kommer framtagandet av ett normalavtal inte att i till- räcklig grad trygga fjärrvärmekunderna mot den ensidighet som till inte obetydlig del präglar avtalsrelationen mellan fjärrvär- meleverantör och fjärrvärmekund. Det finns därför skäl att ytterli- gare förstärka kundens situation genom att införa en möjlighet att påverka innehållet i vissa för kunden mer betydelsefulla villkor. Det är min uppfattning att villkor av sådan särskild betydelse för kun- den skall göras till föremål för en individualiserad förhandling. Vilka villkor som bör omfattas av förhandlingsrätten bör därför övervägas närmare i det följande. 6.4.1Vilka villkor skall omfattas av förhandlingsrätten? När fjärrvärmekunderna upplever att de befinner sig i en utsatt situation beror det till stor del på det rådande ensidiga vill- korsbestämmandet från leverantörens sida. Detta gäller speciellt prissättningsmekanismen för fjärrvärmeleveranser. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Ett avtal om leverans av fjärrvärme löper som huvudregel tills vidare. Fjärrvärmeleverantören förbehåller sig i avtalsvillkoren ofta rätt att ensidigt förändra det fastställda priset för leverans av fjärr- värmen . Eventuella prisjusteringar skall föregås av ett visst förfarande av informativ karaktär. Justeringarna skall avise- ras till kund inom ett visst tidsintervall innan det att dessa träder i kraft. Intervallet följer av de allmänna bestämmelser för leverans av fjärrvärme som gäller i avtalsförhållandet. Prisändringar till följd av ändrade skatter, avgifter eller andra myndighetsbeslut kan ofta genomföras utan föregående underrättelse. Det kan även hända att en fjärrvärmeleverantör förbehåller sig rätten att ändra andra gällande villkor än priset under löpande avtalstid. Av de allmänna avtalsvillkor som Svensk Fjärrvärme tagit fram förekommer ingen sådan möjlighet i förhållande till konsument. Däremot har leverantören rätt att ändra avtalsvill- koren gentemot en näringsidkande kund. Möjligheten står öppen under förutsättning att ändringarna har beslutats i samråd med de branschorganisationer som de allmänna avtalsvillkoren tagits fram i samråd med, dvs. Fastighetsägarna , , , och . De prishöjningar som fjärrvärmeleverantörer ensidigt genomfört har varit relativt stora sett ur kundernas perspektiv och har ibland även skett under ett och . Prishöjningarna och sättet de skett på har på ett beklag- ligt sätt skapat en viss misstro mot och massmedialt negativ upp- märksamhet kring fjärrvärmeleverantörerna och deras verksamhet. Denna misstro måste, som jag inledningsvis konstaterat, övergå i ett förtroende för fjärrvärmebranschen för att fjärrvärmen skall kunna utvecklas och bli en på alla nivåer allmänt accepterad upp- värmningsform. Fjärrvärmeprisets stora betydelse för fjärrvärmekunderna, sam- mantaget med de hinder som en övergång till andra uppvärmnings- alternativ möter, gör att det finns anledning att ytterligare stärka fjärrvärmekundernas ställning och därmed förtroendet för fjärr- värmen. Detta kan enligt min mening lämpligast ske genom att kunden ges en möjlighet att påverka och kontrollera huvudsakligen prissättningen. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd På fjärrvärmeområdet tillämpas som ovan konstaterats ofta olika former av prisvillkor för olika kategorier av fjärrvärmekunder. De priser som i huvudsak kommer i fråga är dels pris för anslutning till fjärrvärmenätet, dels pris för leverans av fjärrvärme. När det talas om fjärrvärmepriser är det normalt sistnämnda pris som avses. Priset för anslutning av en kund till fjärrvärmenätet är nästan ute- slutande en engångskostnad. Beroende på att det råder olika och specifika förutsättningar för anslutning av en fastighet till ett fjärr- värmenät – i form av längd, terrängförhållanden m.m. – varierar anslutningskostnaden från fall till fall och priset blir därigenom föremål för viss individualiserande hantering . Priset för leverans av fjärrvärme utgör en huvudsakligen löpande kostnad för kunden. Det kan vara sammansatt av ett antal olika komponenter – fasta såväl som rörliga – vilka kan variera beroende på om kunden är näringsidkare eller konsument. Med hänsyn till variationen av delkomponenter i det som utgör fjärrvärmepriset kan det, i stället för att tala om pris, finnas skäl att tala om ett pris- system. När jag i det följande talar om pris avses dock summan av alla delkomponenter i fjärrvärmeprissystemet. Oavsett hur ett pris- system är uppbyggt med olika priskomponenter kan det konstate- ras att det är fjärrvärmeleverantören som fastställer vilka kompo- nenter som betalning skall ske för och vilket pris varje sådan kom- ponent skall betinga. Fastställandet föregås i det stora flertalet fall inte av någon förhandling eller annan individualiserande diskussion med fjärrvärmekunden. Kunden är därför som utgångspunkt att bedöma som pristagare, dvs. kunden får acceptera det pris fjärrvär- meleverantören erbjuder. Vilket fjärrvärmepris som skall tillämpas i ett leveransförhållande är en avtalsfråga. I föregående avsnitt redogjorde jag för mina tan- kar kring ett normalavtal. Med ett normalavtal som grund bör det kunna öppnas en möjlighet eller en rätt för en kund att även för- handla om priset. Denna rätt till förhandling uppkommer vid teck- nande av ett nytt avtal och när en leverantör vill ändra priset i ett befintligt avtal samt innebär en motsvarande skyldighet för fjärr- värmeleverantören, dvs. en skyldighet att förhandla, i dessa situa- tioner. Visserligen finns det en förhandlingsmöjlighet. Några regelrätta förhandlingar torde dock i det stora flertalet fall inte komma till stånd under rådande förhållanden där kunden är prista- gare. Förhandlingar sker, där sådana förekommer, huvudsakligen när kunden intar en starkare ställning, dvs. är av en viss storlek och Åtgärder för ett förstärkt kundskydd har ett visst energibehov som gör det attraktivt för fjärrvärmeleve- rantören att ingå i sådana förhandlingar. Införandet av en förhand- lingsskyldighet kan därför bidra till ett ökat inflytande och delta- gande för kunden i prissättningen av fjärrvärmen, speciellt i de fall ett befintligt avtal medger ensidiga prisändringar. Ett till priset starkt knutet villkor är den effekt som anslutningen eller abonnemanget skall omfatta. Den abonnerade effekten, eller kapaciteten som den ibland benämns, styr anslutningens fasta avgifter genom att de beräknas efter den effekt eller kapacitet kun- den behöver. En del leverantörer delar in kunderna i kategorier beroende på effektens storlek. Enligt en av Svensk Fjärrvärme utarbetad avtalsmall skall effek- ten initialt anges direkt utskriven i avtalet om leverans av fjärr- värme. Den fastställs och regleras på det sätt som framgår av gällande prisbestämmelser. Ändringar av den abonne- rade effekten kan alltså ske under löpande avtalstid. Det betyder att om kunden förändrar sitt energiuttag, exempelvis genom energi- besparande åtgärder, kan det även komma att påverka abonne- mangseffekten och därmed kundens fasta kostnad. Effekten kan t.ex. beräknas utifrån det energiuttag som en kund har haft (vintern) det föregående eller de två föregående kalenderåren. En annan tänkbar metod är timmätning, en metod som det står öppet för branschen att införa på elmark- naden. Detta är emellertid inte etablerad teknik inom fjärrvärmen. Skälet till detta är att det är tekniskt mer komplicerat att fastlägga den momentana effekten. Bra mätutrustning saknas därför för när- varande. Med hänsyn till den starka kopplingen till prissättningen av abonnemanget kan möjligen en förhandlingsrätt anses föreligga redan genom rätten att förhandla om priset. Det kan dock, då fråga kan uppkomma om en fjärrvärmeleverantör uppfyllt sin förhand- lingsskyldighet, finnas skäl att särskilt klargöra förhandlingsrätten i denna del. Jag anser därför att det bör öppnas en möjlighet att för- handla även om den abonnerade effekten eller kapaciteten. Möjlig- heten ger kunden ekonomiska incitament till minskat effektuttag med även långsiktiga fördelar för leverantören i form av ett lägre behov av produktionskapacitet. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Det kan diskuteras om det inte – i den utsträckning som det av ett avtal följer en möjlighet för fjärrvärmeleverantören att ensidigt under löpande avtalstid ändra villkor i avtalet – bör i vart fall finnas en möjlighet att få förhandla om ändringen. Som ovan konstaterats ger de allmänna avtalsvillkor som Svensk Fjärrvärme utarbetat inte några sådana möjligheter gentemot en konsument men väl gent- emot en näringsidkande kund. Det kan dock inte uteslutas att andra gällande avtal innehåller sådana möjligheter. Det bör därför öppnas en möjlighet att även beträffande andra villkor få till stånd en förhandling, i vart fall när ensidiga ändringar är möjliga. Om ingen annan verkan uppnås kan införandet av en sådan möjlighet styra avtalsskrivningen dit att avtalen, så långt det är möjligt, fri- görs från villkor som ger möjlighet till ändringar i avtalsvillkoren under löpande avtalstid. 6.4.2Vad innebär förfarandet? Den förhandlingsrätt som jag föreslår innebär att en kund ges en valmöjlighet att påkalla förhandling eller att avstå sådan förhand- ling i vissa angivna frågor. Avsikten är alltså inte att införa någon absolut förhandlingsskyldighet för fjärrvärmeleverantörerna. För- handlingsskyldigheten uppkommer först när kunden påkallat för- handlingen. Det bör påpekas att förhandlingsrätten för fjärrvärme- kunden eller den motsvarande skyldigheten för fjärrvärmeleveran- tören inte innebär att det uppkommer en skyldighet för parterna att komma överens. Den skall snarare ses som en skyldighet för parterna att muntligen med god vilja diskutera frågan med syftet att nå en lösning som båda parter kan vara nöjda med. Parterna bör så långt det är möjligt och rimligt även träffas. Utgångspunkten för förhandlingen bör vara att vardera parten på ett tydligt sätt skall delge motparten sin uppfattning om vilket pris som bör gälla i avtalsförhållandet. Det bör ankomma på fjärrvär- meleverantören att inför förhandlingen vidta lämpliga åtgärder så att fjärrvärmekunden får all den information som behövs för att kunna bilda sig en uppfattning om fjärrvärmeverksamheten och andra för förhandlingen viktiga omständigheter, t.ex. om prissätt- ningen av fjärrvärmeleveranserna. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Vid förhandlingen skall även informationsmaterial presenteras som förklarar fjärrvärmeleverantörens prissystem och dess del- komponenter samt grunderna för den tillämpade eller föreslagna prisnivån, t.ex. skälen för varför priset skall ligga på en viss angiven nivå. På detta sätt ökar möjligheterna för parterna att få förståelse för varandras situation och därmed att träffa en överenskommelse som parterna kan bli rimligen nöjda med. 6.4.3För vem och när står rätten till förhandling öppen? Avsikten med förhandlingsrätten är att öka fjärrvärmekundens möjlighet att påverka priset och därmed kundens trygghet i sin valda uppvärmningsform. Rätten till förhandling om fjärrvärmepri- set skall gälla alla kategorier av fjärrvärmekunder, dvs. de som har ett avtal om leverans av fjärrvärme med en fjärrvärmeleverantör. Det finns som jag ser det inga bärande skäl att införa olika ord- ningar för olika kundkategorier, dvs. för konsumenter och för andra kunder. Som utgångspunkt gäller avtalsfrihet. En konsekvens av detta är att ingångna avtal skall hållas och gälla . Förhand- lingsrätten bör därför endast kunna aktualiseras om avtalet medger att fjärrvärmeleverantören gör ensidiga ändringar av avtalsvillkor. En sådan anledning kan vara att fjärrvärmeleverantören aviserat en prishöjning eller annan ändring av de gällande avtalsvillkoren. Det kan diskuteras om rätten till förhandling även skall gälla för potentiella fjärrvärmekunder. Denna kategori av kunder står utanför fjärrvärmen som uppvärmningsform men har intresse av och vilja att under för dem rätta förhållanden ansluta sig till ett fjärrvärme- nät och teckna ett avtal med en fjärrvärmeleverantör. En sådan kund befinner sig inte i en så utsatt position som en redan etablerad fjärrvärmekund. De kan med öppna ögon värdera det pris och de övriga villkor som lämnats av fjärrvärmeleverantören och utnyttja sina möjligheter till val mellan till buds stående uppvärmningsfor- mer. Det föreligger därför inte samma starka behov av att skydda potentiella kunder. Att byta uppvärmningsform är ofta förenat med varierande men inte obetydliga kostnader. I den situation att någon överväger att byta uppvärmningsform och övergå till fjärrvärme torde det vara mer vanligt att anslutningspriset blir föremål för någon Åtgärder för ett förstärkt kundskydd form av förhandling. Priset för anslutning till fjärrvärmenätet utgör ju en initial och för valet av energiform betydelsefull engångskost- nad. Även priset för leverans av fjärrvärme står klart för en potenti- ell kund och ingår i övervägandena om byte eller val av uppvärm- ningsform. Någon rätt till förhandling föreligger dock inte. Om förhandlingsskyldigheten även skall omfatta priset för anslutning till fjärrvärmenätet bör det rimligen övervägas att införa en förhandlingsmöjlighet även för potentiella kunder. Visserligen befinner sig en potentiell kund i en mindre utsatt position. Det är dock så att en sådan kund, trots insyn i anslutningskostnader och pris för leverans av fjärrvärme, också kan känna en osäkerhet inför den ensidighet som präglar ett avtalsförhållande på fjärrvär- meområdet och avstå sådan anslutning till nackdel för fjärrvärmens utbyggnad. Det kan därför vara lämpligt att förhandling på begäran skall ske i dessa fall för att öka kundens förtroende genom ett informationsutbyte och en dialog mellan de förhandlande parterna. Enligt vad jag erfarit förekommer sådana förhandlingar i stor ut- sträckning . En skyldighet att förhandla i dessa fall torde därför inte få nämnvärda konsekvenser för fjärrvärmeföretagens kostnadsbild. Vidare bör det noteras att det initiala priset för leve- rans av fjärrvärme ligger till grund för senare prishöjningar. Ett högt ingångspris kan, trots motiverade senare prishöjningar, med- föra en betungande och oskälig prisnivå för en fjärrvärmekund. Jag anser därför, mot denna bakgrund, att även potentiella kunder bör ges förhandlingsrätt. Förhandlingsrätten skall gälla såväl priset för anslutning som för leverans av fjärrvärme. För att förhandlingsskyldighet skall uppkomma för en fjärrvär- meleverantör bör givetvis den potentielle kunden ha en verklig möjlighet, såväl teknisk som ekonomisk, att ansluta sig till fjärr- värmesystemet i fråga. Varje begäran om förhandling från icke- anslutna bör alltså inte föranleda att förhandlingsskyldigheten upp- kommer. En begränsning av rätten till förhandling resp. förhand- lingsskyldigheten bör därför ske till potentiella kunder i fjärrvär- mesystemets närområde, vilkas anslutning inte ingriper i utfor- mandet av ett rationellt och ändamålsenligt fjärrvärmesystem. Det blir då en tillsynsfråga att avgöra om en vägran att fullgöra för- handlingsrätten föreligger i det enskilda fallet. När förhandlingsrätten inträder beror på vilken utgångssituation som kunden befinner sig i. Om kunden är en icke-ansluten kund uppkommer förhandlings- skyldigheten när denne har en reell avsikt att ansluta sig till fjärr- Åtgärder för ett förstärkt kundskydd värmenätet i fråga och de övriga förutsättningarna, om t.ex. teknisk och ekonomisk rimlighet, är uppfyllda. För en kund som är ansluten till ett fjärrvärmesystem och har ett befintligt avtal som gäller och avtalet är på väg att löpa ut eller har sagts upp till omförhandling inträder förhandlingsrätten under samma förutsättningar som för en potentiell kund. Dessa förutsättningar torde generellt vara uppfyllda och förhandling kan då i princip påkallas även under det tidsbegränsade avtalets giltig- hetstid. För anslutna kunder med ett tillsvidareavtal inträder förhand- lingsrätten endast under förutsättning att det mellan parterna gäl- lande avtalet medger ensidiga ändringar av villkor under löpande avtalstid. I sådant fall inträder förhandlingsrätten när leverantören aviserar en villkorsförändring. 6.4.4Hur skall rätten till förhandling genomföras? En annan fråga att ta ställning till är på vilket sätt rätten till för- handling skall införas. Förhandlingsrätten för fjärrvärmekunderna bör kunna framgå av de normalavtal som skall utarbetas enligt vad jag föreslagit i föregå- ende avsnitt. Normalavtalen skall tas fram och tillämpas på frivillig basis som en del i fjärrvärmebranschens självreglering, Någon möj- lighet att tvinga fjärrvärmeleverantörerna att följa normalavtalet finns inte med den valda linjen, utan efterföljden därav är beroende av en aktiv och stark branschorganisation. Det kan därför vara lämpligt att rätten till förhandling underkastas lagreglering om man ser ett behov av att säkerställa att rätten kommer till tillämpning. En brist med en ordning där rätten till förhandling följer av avtal är att den som inte har ett avtal, dvs. är en potentiell kund, inte kommer att tillerkännas någon sådan förhandlingsrätt, vare sig om priset för anslutningen eller för leverans av fjärrvärme. För att uppnå det skydd som jag anser att även potentiella kunder bör ha, torde det mot denna bakgrund vara tvunget att införa en lagregle- rad förhandlingsrätt. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd En rätt till förhandling kan alltför lätt urholkas om det inte finns en möjlighet till insyn i de förhandlingsresultat som uppnås. Förhand- lingen mynnar, om den lyckas, ut i ett avtal mellan de förhandlande parterna.