sou · GSB3133 · 2005-01-01 00:00:00 — 1Motoreffekten för en turbomotor som optimerats för E85, och därigenom fått högre kompressionsförhållande än i bensinfallet, torde när den körs på bensin bli lägre än för en bensinmotor. Detta illustrerar den svåra avvägningen mellan verkningsgrad och motoreffekt. 2Etanol reformeras vid betydligt högre temperatur än DME och metanol men temperaturen är likväl betydligt lägre än för t.ex. bensin och metan. 6Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Det styrmedel som används för att stimulera användningen av biodrivmedel är en skattebefrielse av nämnda bränslen. Skattebefrielsen har varit relativt framgångsrik och lett till en ökad användning av biodrivmedel. Emellertid finns en tydlig problematik med skattebefrielse som hänför sig till att den leder till en överkompensation av t.ex. etanol vid låginblandning av bensin. En överkompensation är enligt artikel 16.3 i EU:s energiskattedirektiv inte tillåten. Det finns också frågetecken kring skattebefrielsens förmåga att klara en viss måluppfyllnad. Mot denna bakgrund har utredningen undersökt möjligheterna att införa ett drivmedelscertifikatsystem. En av de stora fördelarna med ett sådant system är att det ger möjlighet att styra mot ett visst mål. Introduktionen blir också kostnads- effektiv eftersom systemet överlåter till marknaden att välja vil- ket alternativ som att föredra. Detta leder till en optimal resurslokalisering. Nackdelarna med ett sådant system är att det till viss del är svåröverskådligt och att administrationen av systemet är krävande. Vid en sammanvägning av för- och nack- delar anser jag ändå att ett drivmedelscertifikatsystem är att föredra och förordar, efter viss ytterligare utredning av syste- mets utformning, att ett sådant drivmedelcertifikatsystem införs från . Skattebefrielsen upphör i samband med införandet av drivmedelscertifikatsystemet eller avvecklas steg- vis . Andra kompletterande styrmedel som särskilda värderingsregler för bilförmåner för miljöbilar bör vara kvar för att stimulera en ökning av dessa bilar. En ökad an- vändning av miljöbilar som kan drivas med förnybara fordons- bränslen är en förutsättning för att , vid oförändrad drivmedelsspecifikation, skall kunna nå målet om att biodrivmedel skall utgöra av allt drivmedel. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen I kapitlet behandlas några av de mest framträdande generella styr- medlen som är aktuella . Avgränsning måste emellertid göras mot styrmedel eller idéer om framtida styrmedel som inte bedöms ha sådana förutsättningar att fungera på drivmedelmarknaden att det är berättigat att behandla dem här. 6.1Allmänt om styrmedel inom energiområdet Skatters primära uppgift är att ge inkomst till statskassan, dvs. utgöra en fiskal skatt, och därför har energiskatterna oftast utformats som konsumtionsskatter. finns det också ett styrande syfte bakom flera skatter. Detta går också hand i hand med önskan att skatten skall avspegla de externa kostnader konsumtionen för med sig. Om skatteuttaget läggs på en sådan nivå att den motsvarar de externa kostnaderna ger detta teoretiskt en samhälleligt effektiv användning1.De fiskala och styrande syftena kan ofta stå i motsats- förhållande till varandra eftersom skatteintäkterna minskar allt- eftersom styrningen får effekt. Subventioner inklusive skattereduktion är också ett vanligt styr- medel, som används för att stödja driften vid, eller uppförande av, anläggningar som utan dessa stöd inte skulle vara i bruk. Motivet för subventionen kan antingen vara stöd till inhemsk industri eller till någon speciell energiform, vanligen förnybar sådan. Avgifter är också ett sätt att styra, nämligen genom att fördela pengar mellan producenter och konsumenter utan att någon netto- behållning tillfaller statskassan. De marknadsbaserade styrmedel som introducerats i större skala har en avgörande skillnad gent- emot beskattning – de ger inte några intäkter till staten. Å andra sidan har de även en avgörande skillnad mot subventioner och stöd – de orsakar inte staten några större kostnader. Handel med utsläppsrätter är ett sätt att reglera de totala utsläp- pen av koldioxid och andra utsläpp. De totala tillåtna utsläpps- mängderna bestäms på den politiska nivån, men fördelningen av denna totala mängd avgörs via handel på marknadsmässiga grunder. Ett annat marknadsbaserat styrmedel är de s.k. gröna certifikaten vilka innebär att produktion av förnybar energi medför rätt till cer- tifikat. Certifikaten kan sedan säljas på marknaden för certifikat och inbringa pengar till producenten av förnybar energi. Efter- frågan skapas genom en kvot som åligger förbrukarna av energi. 1 En s.k. Pigou-skatt. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Dessa måste redovisa ett visst antal certifikat i förhållande till sin konsumtion av energi. Inkomsterna från certifikaten utgör stöd till producenterna av förnybar energi. Det finns ett starkt intresse för att skynda på introduktionen av biodrivmedel. Om intresset endast hade avgränsats till en önskan om att reducera koldioxidutsläpp oavsett hur detta görs skulle styrmedel som t.ex. koldioxidskatten vara ett av de mest attraktiva styrmedlen. I ekonomisk litteratur märks bl.a. de amerikanska forskarna . arbete2 där för- fattarna rangordnar olika styrmedel. Författarna av den ovannämnda rapporten har utvärderat olika styrmedelsalternativ utifrån dessas förmåga att reducera koldioxid- utsläpp, åstadkomma en ökad produktion av förnybar energi, sti- mulera teknisk utveckling inom energiområdet samt påverkan på välfärden. menar3 att koldioxidskatt eller utsläppsrättshandel är de mest effektiva styrmedelsalternativen. Detta beror på att styrmedlen ger ett förstärkt incitament för kon- sumenter att använda mindre energi, för producenter att använda sig av tekniker med lägre koldioxidutsläpp samt för förnybar pro- duktion att expandera då den är obeskattad. Ett vikigt antagande för att detta skall gälla är att koldioxidskatten eller utsläppsrätts- handelssystemet täcker samtliga sektorer. Annars måste det till en oproportionerligt hög skatt eller utsläppspris för vissa sektorer för att åstadkomma samma reduktion totalt sett, vilket är en uppenbar källa till ineffektivitet. Subventioner till förnybar energi eller tek- nikstöd för forskning och utveckling inom förnybar energi är enligt de minst effektiva metoderna. Eftersom dessa styrmedel inte innebär något incitament för konsumenten att dra ner sin energikonsumtion blir subventionerna onödigt stora. Även om ett system med subventioner inte lägger någon kostnad på kon- sumenten så innebär det ett ineffektivt utnyttjande av skattepengar. I själva verket är det alltså subventioner och inte koldioxidskatt eller utsläppshandel som hotar den ekonomiska tillväxten . Gröna certifikat innebär enligt på ett liknande sätt ett gott stöd till förnybar produktion men ger inget incitament till en minskad konsumtion eller till att utveckla ny mer energieffektiv teknik. Vilket alternativ som är att föredra är naturligtvis beroende 2Carolyn . , Environmental and Technology Policies for Climate Change and Renewable Energy, , Resources for the future, D.C. 3Fisher &a.a. s. 30. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen vad som skall uppnås. Är det explicita målet att gynna förnybar energi är ett system med gröna certifikat ändamålsenligt. I mitt uppdrag ligger att analysera möjligheten att införa någon form av drivmedelscertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja introduktion av förnybara fordonsbränslen. En viktig utgångs- punkt vid en sådan analys är att undersöka andra styrmedel och sedan jämföra dessa med ett drivmedelscertifikatsystem. I budgetpropositionen för lades huvudkomponenterna fast för skattenedsättning av biodrivmedel. Skattenedsättning kunde enligt propositionen ske antingen via pilotprojekt, för vilka medges befrielse från både energi- och koldioxidskatt, eller genom en gene- rell koldioxidskattebefrielse av koldioxidneutrala drivmedel. I propositionen föreslog regeringen att skulle avsättas för skattebefrielsen, varav för pilotprojekt och resterande del för den generella koldioxidskattebefrielsen. I budgetpropositionen för anser regeringen att tidigare avsatt utrymme om bör vara tillräckligt för men att det fordras ytterligare 270 miljoner kr.4 I nämnda proposition föreslog även regeringen att de koldioxidneutrala bränslena skulle befrias inte bara från koldioxidskatt utan även energiskatt. anmäldes systemet med skattebefrielse till kommissionen för prövning hur systemet förhöll sig till EG- fördragets regler om statsstöd. I beslut fann kommission att punktskattelättnaden för koldioxidneutrala bio- drivmedel inte står i strid med statsstödsreglerna.5 Kommissionen har godkänt den totala punktskattebefrielsen för pilotprojekt.6 har anmält nedsättningen av energiskatten till kommissionen för prövning enligt reglerna om statligt stöd. Skattebefrielsen infördes med stöd av dåvarande artikel 8.4 i Rådets direktiv /81/EEG av om harmonisering av 5Kommissionens beslut ärendet N 480/2002 – . 6Kommissionens beslut , ärende N512/2002-Sverige. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen strukturerna för punktskatter på mineraloljor (det s.k. mineralolje- direktivet) infördes skattebefrielsen. Reglerna om skattebefrielse eller skattenedsättning av biodrivmedel återfinns numera i artikel 16 energiskattedirektivet7. Möjligheten till skattenedsättning förut- sätter att det inte införs några rättsliga krav i gemenskapslagstift- ningen för medlemsstaterna att släppa ut minsta andel biodriv- medel (artikel 16.6). Regeringen får enligt 2 kap. 12 § lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) i särskilda fall medge nedsättning eller befrielse från energiskatt och koldioxidskatt på bränslen som används i försöks- verksamhet inom ramen för pilotprojekt som syftar till att utveckla mer miljövänliga bränslen. Enligt förarbetena (prop. 1994/95:54 s. 56 58) har samtliga skattskyldiga möjlighet att ansöka om skatte- lättnader under åberopande av den aktuella bestämmelsen. För- utom tillverkare av produkter kan det bli fråga om t.ex. förbrukare som köpt produkten utan skatt för att använda den för annat än- damål än motordrift och därefter faktiskt använder produkten som motorbränsle. Bestämmelsens generella utformning gör att alla skattepliktiga bränslen omfattas oavsett om det rör sig om pro- dukter som används för motordrift eller för uppvärmning. För flytande drivmedel (etanol och RME) meddelades dispenser och avsåg eller . Några volymer angavs inte i dessa dispenser. Generell skatte- nedsättning medgavs i dåvarande LSE för vissa biodrivmedel utan någon begränsning av total produktionsvolym. För de dispenser som meddelats till och med har såväl volym som tidsperiod angivits. Tidsperioden varierar alltifrån ett till och volymerna från mindre än . Sökandena har på ansö- kan beviljats befrielse från såväl energiskatt som koldioxidskatt fram till utgången av eller till den tidigare tidpunkt då lag- stiftning om generell befrielse från energiskatt och koldioxidskatt för drivmedel som besluten avser träder i kraft. Någon volym anges inte i besluten. I besluten erinrar regeringen om att dessa endast gäller under förutsättning att gemenskapsrätten inte under perio- den som beslutet avser förändras på ett sådant sätt att beslutet står i konflikt därmed, att sökanden fullgör sin upplysningsskyldighet i förhållande till och att de ekonomiska 7 Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen förutsättningarna inte ändras så att överkompensation kan anses föreligga. Eftersom besluten8 är att betrakta som gynnande förvaltnings- beslut är det inte möjligt att upphäva dessa pga. andra omständig- heter än som anges i besluten annat än i mycket speciella fall där sökanden t.ex. angett vilseledande uppgifter i ansökan. Besluten är s.a.s. principiellt orubbliga9. Det finns dock en teoretisk möjlighet (genom att utnyttja upphörandeklausulen) att först införa en gene- rell befrielse (skattesats ) och sedan höja skattesatserna. På detta sätt kan alternativa styrmedel introduceras redan före utgången av även om dessa förutsätter att skattebefrielsen ersätts med det alternativa styrmedlet. Regeringen har gett i uppdrag att handha kontroll och utvärdering av de s.k. pilotprojektsdispen- serna. Utvärderingen syftar till att utgöra underlag vid bedöm- ningen om det föreligger en eventuell överkompensation av företag som handlar med skattebefriade bränslen. Rapporteringen sker årli- gen och den senaste rapporten som meddelades är myndighetens fjärde rapport10. De drivmedel som det gäller är eta- nol, RME, syntetisk diesel, tunga alkoholer och vätgas. Av dessa drivmedel svarar etanol för av den totala kvantiteten drivmedel som omfattas av dispenserna. Rapporten bygger på enkäter och svaren på dessa från företagen som omfattas av dispen- serna, vilka sedan utvärderats av . Rap- porten delar in drivmedel i tre grupper; etanol, RME och övriga biodrivmedel. Etanol: Etanol är det, sett till volym, största biodrivmedlet och svarar som tidigare uppgivits för av de dispenser som utnyttjats. Den inhemska produktionen av biodrivmedel sker i två företag () och . Merparten av etanolen används för inblandning i bensin medan används i ren eller nästan ren form som drivmedel. När inblandning sker med annat bränsle är det enbart med bensin som etanolen blandas. har en intressant förändring 8Jag har inte haft tillgång till alla typer av beslut; avsnittet tar därför sikte på de beslut som meddelats . Det kan finnas beslut som är utformade på annat sätt. Allmän förvaltningsrätt, upplaga 22, 2003, s. 72–73. När det gäller gynnande beslut kan dessa i princip inte återkallas. Återkallelse är emellertid möjlig om den påkallas av tvingande säkerhetsskäl (t.ex. hänsyn till trafikfara, hälsofara eller brandfara). Vidare kan återkallelse ske om den enskilde utverkat det gynnande beslutet genom vilse- ledande uppgifter. Slutligen kan återkallelse ske med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning beslutet grundar sig på. 10Statens , dnr 00-04-194. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen har den största delen av dispenserna utgjorts av inhemskt producerad etanol. har importen ökat kraftigt så att den från att ha utgjort en liten andel av dispenserna, numera är ungefär dubbelt så stor som den svenska produktionen. Länder som etanolen importeras från är , , , och . De stora importörerna är SEKAB, och . De företag som beviljats skattedispens 2003 är: Försäljning av dispensgivna biodrivmedel 2003. Den påtagliga ökning av etanol beror på den pilotprojektdispens om som Agroetanol erhöll. Mängderna av vätgas och tunga alkoholer har inte tagits med på grund av de försumbara volymerna i sammanhanget. I rapporten beskrivs att prisspannet för importerad etanol inklu- sive kostnader för frakt och tullavgift ligger mellan 3.35–/liter. Svensk etanol baserad på spannmål kostar /liter. Agroetanols produktion och avsättning bygger på redan ingångna kontrakt med de största oljebolagen om köp av de volymer som produceras. Kontrakten innebär att Agroetanol har garanterad avsättning för sin etanol till utgången av . RME: RME är ett drivmedel som används i relativt begränsad omfattning på den svenska marknaden. Användningen har legat på en förhållandevis nivå . Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen för en liten andel av de dispensgivna drivmedlen och utnyttjande- graden av dispenserna har varit låg. De beviljade dispenserna var , men endast utnyttjades . Produktionen av RME i är mycket begränsad och av den utnyttjade volymen utgörs av import från huvudsakligen och . De företag som beviljats skattedispens avseende RME för är: Övriga drivmedel: Företaget har haft en produktion av syntetiskt framställt drivmedel. Basråvaran för bränslet har varit naturgas. Trots att basråvaran således inte utgör en förnybar råvara har bolaget omfattats av skattedispen- serna. Oroboros teknik går ut på att omvandla gas till flytande bränsle. Tekniken går också att tillämpa på biogas eller syntesgas. Oroboros avsikt är att utveckla tekniken på naturgas för att sedan börja använda sig av biogas vid framställning av flytande bränsle, Fischer-Tropschdiesel. Fischer-Tropschdiesel kan användas i ren form och behöver inte blandas med konventionell diesel för att användas i dieselmotorer. Följande företag har beviljats dispens för övriga drivmedel: har inte utnyttjat sin dispens. och stad har endast utnyttjat sina dispenser i mycket begränsad skala. Det beräknade skattebortfallet uppgick till . Eftersom dispenserna inte utnyttjats till fullo har det verkliga skattebortfallet stannat vid . Kostnaderna för skattebefrielsen är som följer: SOU 2004:133 Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen a Övriga drivmedel utgörs av Agrofuel AB:s import av en liten mängd tunga alkoholer och företaget produktion av syntetisk diesel som inte redovisat några mängder. har en skattning av mängden bränsle gjorts av som bygger på artiklar om testkörning med Ecopar-bränsle Om användningen av etanol och andra biodrivmedel även fortsätt- ningsvis förutsätter fullständig skattebefrielse uppgår skattebort- fallet vid nuvarande skattenivå till för varje procentenhet av bensinanvändningen som ersätts av ett alternativt bränsle. Att ersätta en procentenhet av dieselförbrukningen kostar ca . Att ersätta av drivmedelsförsäljningen (räknat på nuvarande förbrukningsnivå och skatter) skulle kosta ca . Att ersätta skulle således kosta ca 8 miljarder kr11. Det rättsliga stödet för att befria biobränslen från skatt återfinns i artikel 16 i energiskattedirektivet. I artikeln finns emellertid också en restriktion som innebär att skattebefrielsen inte får innebära en överkompensation av biobränsle i förhållande till det beskattade alternativet. Sålunda föreskrivs i punkt 3 i artikel 16 energiskatte- direktivet att Skattebefrielse eller skattenedsättning som tillämpas av medlemsstaterna skall anpassas till råvaruprisutvecklingen för att undvika överkompensation för merkostnaderna för framställning av produkter enligt punkt 1. Detta innebär att det biobränsle som genom låga produktionskostnader är mest konkurrenskraftigt kommer att styra den generella skattesubventionen. Årsmedelpriset var för bensin /liter och för die- selolja liter. De framräknade siffrorna har beräknats enligt Per Kågesons beräkning i promemorian Bör utnyttja möjligheten till opt-in?, , s. 12. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen SOU 2004:133 Rotterdamnoteringen12 och bruttomarginal för mindre förbru- kare13. Bensin kr/liter Diesel kr/liter Bensin kr/liter Diesel kr/liter Av tabellerna framgår att produktionskostnaden har stigit . Detta innebär att frågan om överkompensation är mycket aktuell. Som exempel på ett biobränsles produktionskostnad används här etanol eftersom detta bränsle är ett av de bränslen som kan produceras alternativt importeras i några betydande mängder . När det gäller etanolen har , Kemi- information AB, på uppdrag levererat underlag 12Produktpris för fossila bränslen bygger på Rotterdamnoteringen för bensin Preem unle- aded, high, cif och för dieselbrännolja EN590, high, cif (Cif= cost, insurance and freight). 13Det är värt att notera att bruttomarginalen torde vara betydligt lägre för storförbrukare av dieselolja. 14Promemoria angående Kompletterande uppgifter med anledning av anmälan enligt EG-fördraget artikel 88.3 avseende punktskattebefrielse av koldioxidneutrala driv- medel (EUN2004/635/NL), . Kommissionens ärendenummer N112/04. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen till en rapport som presenterade . Av tabellen nedan framgår den av uppskattade prisnivån på etanol 2005 och 2010. Uppskattning16 av pris i /på brasiliansk etanol 2005 och 2010. 2005 - öre per liter 2010 - öre per liter Riskpremie (valutarisk) Summa = pris i I samma rapport har gjort jämförande beräk- ningar av kostnadseffektivitet mellan etanol producerad i , vinetanol, och tropisk etanol. Samhällsekonomisk kostnad för svensk användning av etanol för inblandning 2005 15Skattebefrielsen för biodrivmedel –leder den rätt?, En ekonomisk utvärdering av etanol som biodrivmedel, , , Rapport 5433, 2004. 16För närmare angivande av efter vilka parametrar uppskattningen gjorts hänvisas till rappor- ten. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Samhällsekonomisk kostnad för svensk användning av etanol för inblandning 2010. konstaterar att lönsamheten är god för oljebola- gen när det gäller låginblandning av etanol i bensin. Detta gäller redan när priset (Rotterdamnoteringen för 95 oktan) på bensin är /liter. Sammantaget ger detta ett pris på per liter bensin17 exklusive mervärdesskatt. Etanolen kan då kosta ända per liter och ändå vara lönsam18. Med en kostnad på ca (inklusive tull, inblandningskostnader m.m.) för brasiliansk etanol är förtjänsten för oljebolagen ca 2–2,per liter etanol enligt beräkningar. För E85 är kostnaden för produk- tionen ca /liter19. Om samma påslag läggs på etanolen för fasta och rörliga kostnader som på bensinen är kostnaden per liter E85. Kostnaden uppgår då till ca per liter E85, inklu- sive mervärdesskatten. Etanolen kostar vid pump ca /liter. Förbrukningen är ca 1,35 gånger högre i en bil som drivs med E85 för samma effekt i motorn som bensin. Detta ger en kostnad per liter bensinekvivalent om ca (7,4 x 1,35 = ). slutsats är att den nuvarande skattebefrielsen är ett trubbigt styrmedel. Skattebefrielsen innebär enligt Natur- vårdsverket i vart fall en överkompensation när det gäller lågin- blandning av importerad etanol i bensin. 17Med ett pris för 95 oktan på per liter, en bruttomarginal på och en skatt på blir priset ca /liter. 18Etanolen slipper skatten men har en högre hanteringskostnad /liter vid inbland- ning. Frakten kostar något mer än frakten för råolja/bensin. Detta ger ett utrymme för ett etanolpris på ca /liter vid låginblandning (7,80 -0,(inblandningskostnad – 0,10 (högre fraktkostnad än bensin) – motsvarande bensinens bruttomarginal = ). 19E85 innehåller 15 volymprocent beskattad bensin. För varje liter E85 innebär det en kost- nad på ca för bensinen och skatt, dvs. Om etanolen kostar /liter är kostnaden för denna . Total kostnad för en liter E85 är då /liter. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen teras i och trollstation 2004 där myndigheterna påpekar att utvärderingsresul- taten av de data myndigheterna haft tillgängliga pekar på att en full- ständig skattebefrielse är en översubvention med ca /liter ersatt bensinvolym för import av tropisk etanol. Generell befrielse från koldioxidskatt och nedsättning av energiskatten till hälften skulle troligen vara tillräckligt för att nå fem % inblandning i all bensin enligt myndigheternas bedömning. Det skulle minska skattebort- fallet med som annars uppgår till unge- fär en miljard20. Naturvårdsverket21 anser emellertid inte att en generell sänkning av skattebefrielsen är särskilt bra eftersom en sådan åtgärd skulle slå undan benen för de satsningar som inte har med låginblandningen att göra, t.ex. E85-satsningar. Jag har sent under utredningens gång blivit varse om att bränsle innehållande övervägande del etanol importerats som kemisk produkt. Därigenom blir tullen för denna etanol väsentligt lägre än för denaturerad och odenaturerad etanol. Utredningen har inte haft tid och resurser att undersöka frågan vi- dare. Klart är dock att kostnaden för import sjunker ytterligare jämfört med de siffror som presenterats ovan. För- och nackdelar med skattebefrielsen Jag har skickat ut en enkät som riktat sig till framförallt de aktörer som har erhållit beslut om skattebefrielse.