sou · GSB364 · 2005-01-01 00:00:00 — Men det får ske enligt övergångsbestämmelser och i övrigt så långt möjligt under samma villkor som gäller för andra allmänna va- anläggningar. Dessa villkor kommer att förändras en del. Hur verksamheten skall bedrivas påverkas också på annat sätt. Den förordade utvidgningen av kommunens utbyggnadsskyldighet enligt 2 § va-lagen innebär exempelvis att inte längre kommer att kunna avtala bort sin skyldighet i detta hänseende till den nuvarande huvudmannen för den allmän- förklarade va-anläggningen i . Någon möjlighet till nya auktorisationer kommer vi däremot inte att föreslå. Som senare skall utvecklas förefaller detta institut inte längre fylla något praktiskt behov. Att behålla det i en ny va-lag skulle dessutom kräva en relativt omfattande särreglering. Detta framför allt som en följd av regeringsformens normgivnings- bestämmelser. Den här gjorda analysen har sammanfattningsvis lett fram till slutsatserna att kommunerna på anförda skäl bör behålla en rådighet över va-resurserna och att regleringen i va- lagen bör verka för en sådan ordning. Den valda lösningen av privatiseringsfrågan innehåller inga förbud mot privata inslag i va- branschen, vilket annars förmodligen skulle kunna göra det svårare att förena den med vad EG-rätten kan komma att innehålla på detta område, utan bygger i stället vidare på den skyldighet som kommunerna redan har enligt 2 § va-lagen, att sörja för att allmänna va-anläggningar som behövs också kommer till stånd. Lösningen är att göra det tydligare att kommunen inte kan fullgöra skyldigheten på annat sätt än genom att se till att det är en som inrättas och att den sedan består som en så länge den behövs. Och eftersom det för möjligheterna att råda över resurserna är viktigare att äga anläggningen än att driva den, görs såväl huvudmannaskapet som anläggningens allmänna status beroende av vem som äger anläggningen och inte som av vem som driver den. I lösningen ligger också att kommunen inte nödvändigtvis måste ensam ha den fulla rådigheten över resurserna utan det räcker att ha det indirekt eller tillsammans med andra kommuner. Det öppnar för olika former av kommunala samverkanslösningar. Ett ökat sådant samarbete borde kunna göra det lättare för kommunerna att framöver ta ett något större ansvar enligt va-lagen för en väl fungerande vattenförsörjning och avloppshantering i kommunen. kan det förväntas komma att bidra till en önskvärd regionalisering med från effektivitetssynpunkt mer ändamålsenliga kommunala brukningsenheter och verksamhetsområden. I det syftet förslås det dessutom bli kompetensenligt för kommunala huvudmän att äga va-anläggning och bedriva va-verksamhet också i andra närliggande kommuner. Förslag: Kommunen skall besluta om taxeföreskrifterna med grunderna för avgiftsuttaget och får överlämna till huvud- mannen att beräkna avgifternas storlek i taxan. Regeringen eller efter regeringens bestämmande kommunen får meddela föreskrifter om brukande av allmän va-anläggning. Verksamhetsområdet för en sådan anläggning skall beslutas av regeringen eller, på regeringens delegation, av kommunen. Möjligheterna att organisera va-verksamheten styrs också av regeringsformens bestämmelser om normgivning. Dessa talar om hur för parterna i ett va-förhållande bindande föreskrifter, som inte utgörs av avtal eller annan privat rättsbildning, formellt skall komma till. gällande regeringsform (RF) definierar inte vad den menar med föreskrifter. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 203) är det dock rättsregler som avses, dvs. regler som är bindande för myndigheter och enskilda och som utgör generella föreskrifter. Det senare kravet är uppfyllt om föreskriften exempel- vis avser situationer av visst slag eller vissa typer av handlingssätt och riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Det är bara offentliga organ som kan besluta om normer enligt RF. Normgivningsmakten tillkommer primärt , som utövar den genom lagstiftning. Föreskrifter som inte kräver lagform kan beslutas av regeringen i förordning. Även förvaltnings- myndigheter och kommuner kan genom delegation få viss rätt att utfärda offentliga föreskrifter. Privaträttsliga subjekt kan däremot inte ges en sådan makt, inte ens om de anförtros förvaltnings- uppgifter med myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § RF. Beslut av huvudman för en allmän va-anläggning om taxa och om allmänna bestämmelser för anläggningens brukande innehåller utan tvekan sådana rättsliga föreskrifter som avses i regeringsformen. Det kan ifrågasättas om detta inte också gäller huvudmannens beslut om verksamhetsområde för anläggningen, eller om det i stället utgör ett förvaltningsbeslut. Hur därmed än må förhålla sig kan konstateras att de befogenheter som va-lagen ger huvudmannen att utfärda rättsliga föreskrifter uppenbarligen strider mot regeringsformens bestämmelser i ämnet, eftersom huvudmannaskapet kan innehas av såväl en fysisk person som annat enskilt rättssubjekt. Enligt den nuvarande regeringsformen kan sådana befogenheter bara delegeras till en huvudman som är kommun. Va-lagens i det här avseendet avvikande reglering förklaras av att lagen kom till 1970, då regeringsform ännu gällde. Tydligen förelåg det inte samma konflikt med den grundlagen. Och enligt övergångsbestämmelserna till regeringsform skall äldre författning eller föreskrift äga fortsatt giltighet utan hinder av att den inte har kommit till i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av denna regeringsform. Bemyndigande, som har beslutats av Konungen och gemensamt eller av ensam, får utnyttjas även efter den tidpunkt då den nya regerings- formen började tillämpas, tills bestämmer annorlunda. Det har dock förutsatts att äldre bemyndiganden skall bringas i överensstämmelse med RF vid en översyn av va-lagen. Hur kan då en sådan överensstämmelse uppnås i en ny va-lag med den organisation av verksamheten och de allmänna anläggningarna som förut har skisserats till en lösning av privatiseringsfrågan? Vilken beslutsordning skall med andra ord gälla för tillkomsten av taxa, allmänna bestämmelser och verksamhetsområde? lösning av normgivningsfrågorna var att kommunen efter laglighetsprövning skulle anta huvudmannens förslag till taxa och allmänna bestämmelser för anläggningens brukande. Kommunen skulle sedan kunna uppdra åt huvudmannen att besluta om sådan ändring av taxan som endast avser en anpassning till kostnaderna för anläggningen. Verksamhetsområdet för allmänförklarade anläggningar skulle bestämmas av läns- styrelsen och för övriga allmänna anläggningar av kommunen. Grundlagsenligheten av förslag har dock ifrågasatts. När det gäller beslutsordningen för taxa och allmänna bestämmelser synes den allvarligaste invändningen vara att kommunen därigenom skulle komma att besluta om sådana rättsförhållanden mellan enskilda rättssubjekt inbördes som kan lagstifta om. Vad gäller besluten om verksamhets- område förutsätter förslaget att sådana beslut inte utgör norm- beslut enligt regeringsformen. Den av föreslagna beslutsordningen passar heller inte i alla delar den av oss planerade organisationen av va- verksamheten. Den ger inte tillräckligt utrymme åt kommun- fullmäktiges politiska styrning av taxebesluten. Förslaget begränsar fullmäktiges roll till någon slags judiciell prövningsinstans som endast kan ta ställning till lagligheten av huvudmannens taxebeslut. Fullmäktige får inte själv utforma den taxa man vill ha. Det kan dock på goda grunder hävdas att det just är i sådana avseenden som det demokratiska inflytandet borde kunna göras gällande. De olika normbesluten behandlas i det följande var för sig. Enligt 8 kap. 2 § RF skall föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag. Sådana föreskrifter tillhör det obligatoriska lagområdet från vilket inte får delegera någon föreskriftsrätt. Enligt 8 kap. 3 § RF skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhåll- anden, meddelas genom lag. Avgifter till det allmänna räknas hit, om den enskilde befinner sig i en sådan situation att han rättsligt eller faktiskt kan anses tvingad att erlägga avgiften. Beträffande sådana offentligrättsliga föreskrifter är det möjligt att delegera föreskriftsrätten i de ämnen som räknas upp i 8 kap. 7 § RF. Där anges exempelvis föreskrifter som avser skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa och föreskrifter som avser näringsverksamhet, utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö samt jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård. Lagrummet är ganska allmänt hållet och förutsätter att det i varje enskilt lagstiftningsärende tas närmare ställning till det berörda bemyndigandets omfattning. Om utnyttjar sin rätt att delegera till regeringen, kan enligt 8 kap. 11 § RF medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. delegation kan däremot inte riktas direkt till en myndighet under regeringen eller till kommuner. En större delegationsmöjlighet följer av 8 kap. 9 § andra stycket RF. Den gäller föreskrifter om sådana betungande avgifter till det allmänna som enligt 8 kap. 3 § RF skall meddelas av . Befogenhet att meddela sådana föreskrifter kan delegera såväl till regeringen som direkt till en kommun, och detta utan krav på anknytning till något av de i 8 kap. 7 § uppräknade ämnena. Ett beslut om taxa enligt va-lagen innebär ett meddelande av sådana föreskrifter om betungande offentligrättsliga avgifter som sagts. Det är inte meningen att beslutet skall ha någon annan karaktär i en ny va-lag. fattas beslutet av huvudmannen för den allmänna va-anläggningen. Det är vanligtvis en kommun. Ingenting hindrar emellertid att någon annan är huvudman. Privat ägande och drift av en allmän va-anläggning är förutsatt genom möjligheten i 31 § va-lagen att allmänförklara enskilda va- anläggningar. Men som redan konstaterats kan den här aktuella föreskriftsrätten enligt RF bara delegeras till en kommun, inte till ett enskilt rättssubjekt. Va-kollektivets avgiftsskyldighet gentemot huvudmannen för den allmänna va-anläggningen skall även i fortsättningen regleras genom en va-taxa. Det är en utgångspunkt för vår utredning och den har goda skäl för sig. Med den av oss förordade organisationen av den framtida va-verksamheten, som går ut på att kommunerna skall råda över de allmänna va-resurserna, bör det följdriktigt också vara kommunerna och inte huvudmännen som skall bestämma va- taxan eller åtminstone de normativa inslagen i denna taxa. I vad mån skattefinansiering av den allmänna va-verksamheten kan komma i fråga, är det bara kommunen som kan avgöra. Men det är också en viktig fråga för den kommunala demokratin att ta ställ- ning till hur avgiftsskyldigheten för de allmänna vattentjänsterna skall fördelas mellan de kommunmedlemmar som får del av dessa tjänster. Det är taxans föreskrifter om denna fördelning som har normativ karaktär. Vi föreslår att de normativa taxebesluten skall fattas av kommunerna. Det står i överensstämmelse med regeringsformens bestämmelser. Och det är ju heller ingen främmande uppgift för kommunfullmäktige. En stor majoritet av landets kommuner tillämpar redan denna beslutsordning. Även bland de övriga finns sedan gammalt en bred erfarenhet av taxefrågor på hela det kommunaltekniska området. Varje kommun skall alltså besluta om hur taxan för de allmänna vattentjänsterna skall se ut i den egna kommunen. Det gäller för all allmän va-verksamhet där, även sådan som ägs av annan huvudman. Om kommunen inte själv är huvudman för den allmänna va-anläggningen, därför att denna exempelvis ägs av ett kommunalt bolag eller av en annan kommun, måste kommunens taxebeslut dock inte ta ställning till själva avgiftsbeloppen i kronor och ören räknat. Beslutet kan i sådant fall lämpligen begränsas till de kommunalpolitiskt önskvärda föreskrifterna om hur avgifts- skyldigheten enligt nuvarande 26 § va-lagen skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Det bör sedan av praktiska skäl kunna ankomma på huvudmannen för anläggningen, som ju har ansvaret för rörelsens resultat, att i enlighet med de av kommunen beslutade principerna för avgiftsuttaget bestämma nivån på avgifterna. Huvudmannens beslut om detta synes närmast vara att betrakta som ett förvaltningsbeslut utan normativ karaktär. Visst gäller beslutet generellt för alla brukarna, men det uttrycker ingen regleringsvilja från huvudmannens sida. Beslutet utgör bara en tillämpning av va-lagens avgiftsregler och kommunens taxeföreskrifter. Det faller automatiskt ut som resultatet av en ren räkneoperation. För maximalt avgiftsuttag får huvudmannen med tillämpning av reglerna i va-lagen fördela samtliga nödvändiga kostnader för va-verksamheten mellan brukarfastigheterna på det sätt som kommunen närmare har bestämt i sitt taxebeslut. Va- taxan blir komplett som taxa genom huvudmannens utfyllnad med beloppen. Att konstruera en taxa utan bestämda avgiftsbelopp kommer inte att innebära några svårigheter för kommunen. De använda taxeparametrarnas betydelse får i stället viktas med hjälp av relationstal. Hur det kan gå till visas i en bilaga till betänkandet (se bilaga 3). Där beskrivs förutsättningarna för en sådan beräkning vid tillämpning av det av Svenskt Vatten utgivna basförslaget till va- taxa, som utgör den vanligast förekommande taxemodellen i landet. Dessutom redogörs där för de huvudsakliga komponenterna i denna taxa och för de olika avgiftsparametrarnas betydelse. Ett ännu enklare sätt för kommunen att besluta om taxeföreskrifterna skulle kanske kunna vara att kommunen precis som beslutar om hela taxan med belopp och allt men anger att beloppen endast står för avgiftsparametrarnas relativa vikt i taxan och att de inte är nominellt bindande för huvudmannen. Det får sedan bli huvudmannens sak att beräkna de slutliga avgiftsbeloppen i överensstämmelse med de relationer som följer av nivån på de av kommunen angivna beloppen. Den kommunala självstyrelsen berättigar emellertid kommunen att helt eller delvis skattefinansiera den allmänna va-verksamheten i kommunen. För att kunna utöva denna rätt måste också en kommun som inte innehar huvudmannaskapet för den allmänna va- anläggningen ha möjlighet att i alla fall på ett bindande sätt besluta även om själva avgiftsbeloppen i taxan. Men om en kommun i sådant fall gör detta, måste kommunen också ta på sig ett ansvar för kostnadstäckningen under den taxeperiod för vilken kom- munen binder avgiftsuttagets storlek. Ett eventuellt underskott , som inte täcks av tidigare års överskott, måste kommunen under sådana förhållanden vara beredd att gå in och täcka med skattemedel eller på något annat sätt som inte belastar va-kollektivet. Kommunen skall nämligen inte kunna styra huvudmannens skötsel av verksamheten på annat sätt än genom sitt direkta eller indirekta inflytande över själva va-företaget eller genom tillskott av kapital till detta företag. Kommunfullmäktiges taxebeslut skall exempelvis inte kunna låsa taxan och sedan kräva att huvudmannen skall täcka ett därigenom uppkommet underskott i verksamheten med medel som huvudmannen i enlighet med gällande bestämmelser har fonderat för andra ändamål. Gentemot huvudmannen skall kommunen på detta sätt ha ett slags ersättningsansvar för den taxa som kommunen beslutar med bindande verkan för huvudmannen och brukarna. Ett sådant ansvar för taxeföreskrifterna skall finnas även om dessa inte förenats med bestämda avgiftsbelopp. Ansvaret skall då gälla att föreskrifterna verkligen ger huvudmannen den avsedda rätten att ta ut avgifter. Om det vid en rättslig prövning slås fast att huvudmannen inte kan grunda avsedd uttagsrätt på de beslutade föreskrifterna, skall kommunen ersätta honom de avgiftsmedel som han därigenom mister. En ytterligare förutsättning för grundlagsenligheten av kommunens taxeföreskrifter är att de, som anges i 8 kap. 3 § RF, avser ett förhållande mellan enskilda och det allmänna. När kommunen är huvudman för den allmänna anläggningen är detta inget problem. Något tveksammare kan det kanske vara ifall huvudmannaskapet innehas av ett kommunalt bolag, som ju i och för sig är en privaträttslig organisation. På det här området får emellertid ett sådant bolag inte tillgodose något annat än allmänna Bolaget har i enlighet med bestämmelsen i 11 kap. 6 § tredje stycket RF anförtrotts förvaltningen av en allmän va- anläggning i kommunen och den myndighetsutövning som följer med huvudmannaskapet för denna anläggning, som att exempelvis bestämma förbindelsepunkter för brukarfastigheterna och bestäm- ma när avgiftsskyldigheten skall inträda för dessa fastigheter. Så länge berörda kommuner har ett rättsligt bestämmande inflytande över ett sådant bolag, måste bolaget rimligen anses tillhöra den krets av det allmänna som avses i regeringsformens bestämmelse. Det innebär att kommunfullmäktige kan ges bemyndigandet att meddela normativa taxeföreskrifter som rör förhållandet mellan enskilda brukare och huvudmän för allmänna va-anläggningar i den här använda meningen, dvs. anläggningar som ägs av en kommun eller av en juridisk person över vilken kommuner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. När det däremot gäller andra allmänna va-anläggningar, som i enlighet med nu gällande va-lagsbestämmelser ägs av helt privata och från kommunalt inflytande fristående huvudmän, synes dessa svårligen kunna hänföras till den krets som kan anses som det allmänna. Det rättsliga förhållandet mellan en sådan privat huvudman och anläggningens enskilda brukare kan knappast vara annat än ett förhållande mellan enskilda inbördes. som rör ett sådant förhållande tillhör det obligatoriska lagområdet och kan inte delegeras. Det nu anförda innebär att den av oss föreslagna besluts- ordningen för taxeföreskrifter inte kan gälla för allmänförklarade va-anläggningar som inte tillika är kommunala anläggningar. Om auktorisationsförfarandet skulle finnas kvar i lagen, kommer beslutsordningen inte heller att kunna tillämpas på nytillkomna allmänförklarade anläggningar. För dessa måste i så fall en helt annan ordning inrättas. 9.3Beslut om allmänna bestämmelser (ABVA) I fråga om rätten att besluta om allmänna bestämmelser för brukande av en allmän va-anläggning är grundlagsförutsättningarna ungefär desamma som för taxebesluten. Här finns dock inte någon möjlighet motsvarande den i 8 kap. 9 § andra stycket RF att delegera föreskriftsrätten direkt till en kommun. Delegationen måste med tillämpning av 8 kap. 3, 7 och 11 §§ RF ske via Och kravet på anknytning till något av de i 7 § uppräknade ämnena skall vara uppfyllt. Enligt punkterna 1 och 4 i uppräkningen är det möjligt att delegera föreskriftsrätt avseende skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa samt jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård. I punkten 3 nämns bland annat utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö. Den i uppräkningen gjorda hänvisningen till skyddet för hälsan och till natur- och miljövård borde rymma de föreskrifter som det här är fråga om. Förutom intresset av en god hushållning med naturresurserna skall behövliga föreskrifter om brukande av den allmänna anläggningen ytterst inte tjäna något annat syfte än att tillgodose va-lagens skyddsintressen att värna om hälsan och – som vi senare kommer att föreslå – miljön. Det torde alltså i och för sig vara möjligt att via regeringen delegera rätten att meddela före- skrifter om va-anläggningens brukande till kommunen. Beträffande kravet enligt 8 kap. 3 § RF att föreskrifterna måste avse ett förhållande mellan enskilda och det allmänna gäller här detsamma som i fråga om taxeföreskrifterna. Om föreskriftsrätten utövas av annan än , kan den således inte tillämpas på andra allmän- förklarade va-anläggningar än de kommunala anläggningarna. Men frågan är om en ordning med kommunen som beslutande också är den lämpligaste, nu när huvudmannen kan få fatta dessa beslut. Alternativen är att föreskrifterna antingen tas in i lagen eller i en av regeringen beslutad förordning. De kommunala huvudmännen för allmänna va-anläggningar har som sina allmänna bestämmelser för brukande av anläggningarna nästan genomgående antagit ett normalförslag till sådana bestämmelser som utarbetats av deras branschorganisation . Som regel är det bara i fråga om detaljer som de antagna bestämmelserna annat än språkligt avviker från normalförslaget. Det är tydligt att huvudmännen normalt inte funnit anledning till någon särskild reglering av brukandet med hänsyn till lokala förhållanden. Det synbarligen ringa behovet av lokalt anpassade föreskrifter kan väl i och för sig tala för att kommunfullmäktige inte skulle belastas med dessa frågor utan att de i stället borde regleras i lag eller förordning med generell giltighet för alla allmänna va-anläggningar. Mer övergripande bestämmelser om brukandet hör hemma i lagen. Vi har tagit in sådana bestämmelser från normalförslaget till ABVA i vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster. Även om man nog inte heller bör vara utan flera av de övriga bestämmelserna i detta normalförslag, förefaller dessa dock inte vara av sådan karaktär att de lämpligen bör meddelas genom lag och knappast heller i förordning av regeringen. I vad mån det i praktiken behövs några detaljföreskrifter om utsläppsförbud och liknande är det förmodligen bara huvudmannen som kan ha någon välgrundad uppfattning om. Det talar för att sådana föreskrifter bör beslutas så nära huvudmannen som möjligt. Vi föreslår att de behövliga föreskrifterna av detta slag skall meddelas på lokal nivå av kommunen. Det anknyter till den ordning som råder. Det stora flertalet kommuner fattar ju , såsom huvudmän för sina va-anläggningar, besluten om allmänna bestämmelser. Även i de fall där kommunen inte själv innehar huvudmannaskapet, bör man kunna räkna med att huvud- mannen får möjlighet att påverka föreskrifternas innehåll inför ett beslut i frågan av kommunfullmäktige. Det förefaller ganska naturligt att huvudmannen i praktiken svarar för den huvudsakliga beredningen av ärendet. Eftersom föreskrifterna om anläggningens brukande har bedömts vara av normkaraktär och då regeringsformen i dessa frågor inte medger direktdelegation till kommunen, kräver den av oss föreslagna beslutsordningen att regeringen i lagen om allmänna vattentjänster bemyndigas att meddela föreskrifterna. Det bör också uttryckligen anges i lagen att regeringen i sin tur har möjlighet att delegera frågan till kommunen. Vårt förslag bygger på förutsättningen att regeringen kommer att utnyttja denna möjlighet. Den behövliga lagregleringen av brukandet och kommunens föreskriftsrätt i detta avseende behandlar vi vidare i avsnittet om brukande av allmän va-anläggning (avsnitt 17). Ifall besluten om verksamhetsområde också skulle anses vara sådana normgivningsbeslut som avses i regeringsformen, gäller samma grundlagsförutsättningar för rättsenligheten av dessa beslut som ovan har angetts för beslut om allmänna bestämmelser för brukande av allmän va-anläggning. Ett beslut om verksamhetsområde innebär att va-lagens offentligrättsliga regelsystem med dess rättigheter och skyldigheter i va-förhållanden blir gällande mellan huvudmannen och fastighetsägarna i området. Den innebörden skall beslutet ha också i fortsättningen. Beslutet, som kan omfatta i stort sett all tätbebyggelse i en kommun, torde utan vidare uppfylla kravet för ett normgivningsbeslut när det gäller generell tillämpbarhet. Det kan däremot förefalla mer tveksamt om det verkligen utgör ett beslut om rättsliga normer. Ett beslut om verksamhetsområde innefattar ju egentligen bara en avgränsning av ett geografiskt område inom vilket vattenförsörjning och avlopp skall ordnas genom en allmän va-anläggning. Det är inte i sig förenat med föreskrifter av något slag. Men de indirekta rättsverkningarna är likafullt ofrånkomliga.