sou · GSB315 · 2005-01-01 00:00:00 — Vårdpersonal, liksom personal vid myndigheter, kan ibland upp- fatta tolkar som ett störningsmoment i sin yrkesutövning. Erfarenheter av tolkade samtal som blivit krångliga, eller tagit långt mer tid än vad man tänkt sig, kan förstärka denna inställning. Likafullt är tolken ofta en nödvändig aktör i de flesta av det moderna samhällets institutioner. För att kunna garantera vård, social service och rättsskipning på lika villkor för alla måste därför, som jag ser det, tre viktiga behov till- godoses. Det ena är att det måste finnas utbildade tolkar som kan utföra ett kvalificerat arbete. Det andra är att dessa personer anlitas när de behövs (att man alltså undviker att anlita okvalificerad arbets- kraft). Det tredje är behovet av grundläggande utbildning i kommu- nikation, i kommunikation över språk- och kulturgränser, i kommu- nikation via tolk, bland människor som arbetar inom olika institu- tioner. Citat ur Kontakt genom tolk, Dialogos förlag, 1998. Docent , Tema Kommunikation, Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda behovet av tillsyn och kvalitets- kontroll över tolkförmedlingarnas verksamhet och, om det finns behov, ge förslag på hur denna tillsyn och kvalitetskontroll kan utformas (dir. 2001:114). beslutade rege- ringen om tilläggsdirektiv, varvid utredningstiden förlängdes till (dir. 2003:136). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv avseende förlängning av utrednings- tiden till (dir. 2003:59). förordnade regeringen författaren och journa- listen som särskild utredare. kunde på grund av sjukdom inte fullfölja uppdraget. Regeringen förordnade tidigare departementsrådet till särskild utredare. förordnades som sekrete- rare jur. kand. . förordnade regeringen som experter: integrationsutvecklare. chef , Kammarkollegiet, auktoriserade rätts- tolken , , verksam- hetschef , Tolkcentralen i , departe- mentssekretare , , aukto- riserade rätts- och sjukvårdstolken , Tolkför- bund, sekreterare , , civilekonom , och avdelningsråd , . förordnades kansliråd , Justitiedeparte- mentet som expert. Utredningens assistent har varit . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnar vi vårt betänkande Tolkförmedling – kvalitet registrering tillsyn (SOU 2004:15). Utredningsuppdraget är därmed avslutat. Förslag till lag om tolkförmedlingar ...................................... Uppdraget att utreda tolkförmedlingar .......................... Hur vi har arbetat med uppdraget........................................... Avgränsningar i uppdraget ...................................................... Tolktjänster som finansieras med allmänna medel ................ 2 Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar......... 2.1En lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar 2.1.1 Behov av kvalitetshöjning inom 2.1.2 Rättssäkerheten för tolkanvändarna............................ 2.1.3 Tolktjänster finansieras i huvudsak av allmänna 2.1.4 Konkurrensen mellan privata och kommunala Införande av en särskild lag om tolkförmedlingar ................. 2.2.1 av tolktjänster skall omfattas av lagen........................................................... Villkor för registrering.................................................. 2.2.3 En registrerad tolkförmedlings skyldigheter............... 2.2.4 Ansvar för tolkarnas kompetens och utbildning ........ 2.2.5 Tolkförmedlingens ansvar för att god tolksed Särskilt om kommunala tolkförmedlingar.............................. Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar ...................... Varför behövs det tillsyn?........................................................ 3.2.1 Skäl för att en branschorganisation inte kan ha registrerings- och tillsynsansvar................................... 3.2.2 Skäl för att en myndighet skall ha registrerings- 3.3.1 Upphävande av registrering och varning ..................... 3.3.2 möjlighet att tvinga någon att upphöra med tolkförmedlingsverksamhet............. Upphandling av tolktjänster.................................................... 4.1.1 Information och utbildning om upphandling ............. Finansiering och konsekvensanalys............................... 5.1.1 Avgift för prövning av en ansökan om 5.1.2 Beräkning av årlig tillsynsavgift ................................... 5.2 Konsekvensanalys för tolkförmedlingar................................. 5.2.1 Administrativa och andra åtgärder som tolkförmedlingar måste vidta med anledning av 5.2.2 Förbättrad konkurrens mellan privata och 5.2.3 Ikraftträdande av lagen................................................. 5.2.4 Informationsinsatser med anledning av en ny lag ...... 5.3Vad händer om tolkförmedlingsverksamheten inte Förslaget till lag om tolkförmedlingar.................................... Del III Bakgrund och analys 7 Reglering av tolkanvändningen .................................... 7.1Myndigheters grundläggande principer för ärende- 7.1.1 Användningen av tolk enligt förvaltningslagen .......... 7.1.2 Användningen av tolk inom rättsväsendet.................. 7.1.3 Användningen av tolk inom hälso-, sjukvård- och 7.1.4 Användningen av tolk enligt Nordisk språkkonvention och Nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster............................... Utvecklingen av tolkförmedlingar ......................... Utvecklingen av tolkförmedlingar 1970–1990 ..................... Utvecklingen av tolkförmedlingar 1990–2002 ..................... Behovet av tolkförmedlingar och utvecklingstendenser...... Konkurrens mellan tolkförmedlingar ........................... Förutsättningar för en väl fungerande konkurrens.............. Konkurrensutsättning av verksamhet..... Statsmakternas syn på konkurrens ............................ Marknaden för tolkförmedling.............................................. Vad förklarar nuvarande marknadssituation?....................... Problem vid tolkförmedling .................................................. Tolkförmedling – en upphandlingsmarknad ............. Konkurrens mellan offentliga och privata aktörer.... Kommunallagen och tolkförmedling......................... Konkurrenslagen – samarbete mellan företag ........... Tolkarnas situation ur ett konkurrensperspektiv ..... Upphandling av tolkförmedlingstjänster ...................... Lagen om offentlig upphandling ........................................... 10.2.2 Förenklad upphandling och urvalsupphandling........ 10.3.1 Uteslutningsgrunder och kvalifikationskrav på 10.3.2 Krav på tjänsten som upphandlas............................... 10.3.3 Utvärderingsgrund och utvärderingskriterier ........... 10.3.4 Kommersiella villkor och administrativa 10.3.5 Offentlighet och sekretess ......................................... Delade och kombinerade anbud ............................................ Uppföljning av avtal ............................................................... Köp från egna bolag ............................................................... Offentligt ägda tolkförmedlingars anskaffning av tolkar.... Avbrytande av upphandling ................................................ Kontakttolkarnas arbetsmarknadssituation, kompetens Olika former av tolkning och brist på auktoriserade 11.1.1 Antalet verksamma tolkar i ........................... 11.1.2 Kammarkollegiets auktorisation av tolkar ................ 11.1.3 Utbildning av tolkar ................................................... 11.1.4 Behovet av tolkar ........................................................ Arbetsmarknad, arbetsvillkor och arbetsmiljö för tolkar.... Tolken – arbetstagare, uppdragstagare eller egen 11.3.1 Tolkars arbetsrättsliga ställning................................. 11.3.2 Tolkar och det skatterättsliga systemet..................... 11.3.3 Tolkens ersättning vid sjukdom ................................ 11.3.4 Tolken och arbetslöshetsförsäkringen ...................... Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 2001:114) ................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv (Dir. 2002:136) ..................................... Bilaga 3 Tilläggsdirektiv (Dir. 2003:59) ....................................... Sammanställning av resultat från enkätundersökningen bland tolkförmedlingar .............. Bilaga 5 Enkät till tolkförmedlingar ............................................. Organisationer med anknytning till utredningen om tillsyn över tolkförmedlingar .......................................... har genom invandringen fått tillgång till en enorm språkresurs. Vi har fått ett samhälle som präglas av kulturell, etnisk och religiös mångfald. Den språkliga mångfalden täcker omkring etthundrafemtio språk. Samhället har också succes- sivt tagit vara på denna språkpotential för att bygga upp och ut- veckla tillgången på tolkar. Invandringen till kan delas in i tre faser: arbetskrafts- invandring , anhöriginvandring till mitten av 1980- talet och en allt större flyktinginvandring . Den kraftiga inflyttningen till har ställt olika delar av samhällets tolkser- vice inför en rad problem av varierande karaktär. Det har till exempel funnits brist på auktoriserade tolkar i åtskilliga språk och problem i samband med auktorisation av tolkar. Därtill kommer resursproblem inom speciellt kontakttolkutbildningen och konkur- rens mellan offentliga och privata tolkförmedlingar. Tolkförmedlingarna för språkliga tjänster, utom teckenspråks- tolkning, har utvecklats . dominerades tolkförmedlingarna av kommunala enheter med upp- gift att ta sig an frågor som rörde invandrare och flyktingar - i för- sta hand inom den egna kommunens socialtjänst. Efterhand mötte de kommunala tolkförmedlingarna förfrågningar om tolkservice från (), som då svarade för mot- tagandet av flyktingar och även delvis från dåvarande , hälso- och sjukvården samt polis- och rättsväsendet. Tolkförmedlingar i privat regi har tillkommit . Vi har beräknat att det finns drygt 40 kommunala och knappt 20 privata tolkförmedlingar. Marknaden för tolkar är koncentrerad till ett begränsat antal be- ställare. och landstingen, svarar för över hälften av alla tolktimmar, som uppgick till drygt en miljon. Omsättningen var enligt enkäten , varav de kommunala förmedlingarna svarade för ca och de privata för ca . Därtill kommer kostnader för anlitande av tolkar. Finansieringen sker nästan uteslutande med offentliga medel. Under utredningsarbetet har vi fått uppgifter om bl.a. felaktiga be- handlingar inom hälso- och sjukvården och rättsövergrepp inom rättsväsendet till följd av mindre kompetent tolkning. Det finns till och med exempel på tolkar som har bedrivit olaga underrättelse- verksamhet i samband med asylutredningar eller rättegångar. Det finns ingen generell rätt för den enskilde med bristfälliga kunskaper i svenska språket att kräva kompetent tolk i kontakter med myndigheter. Behovet av att anlita tolk bedöms och bestäms av samhällets företrädare. Däremot existerar det i flera lagar bestämmelser med sådan innebörd att myndigheten vid behov skall, bör eller må anlita tolk när den enskilde inte behärskar svenska språket. Utredningsarbetet har framför allt inriktats mot följande fråge- ställningar där det förekommer problem i samband med tolkför- medling. Ingen registrering eller tillsyn över tolkförmedlingar Kammarkollegiet har ansvar över att föra register och utöva tillsyn över auktoriserade tolkar och translatorer enligt förordning (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Kammar- kollegiet kan upphäva en auktorisation om tolken uppsåtligen gör orätt i sin verksamhet eller annars förfar på oredligt sätt. Det finns emellertid ingen tillsyn över tolkförmedlingar, inte heller något krav på prövning att bedriva verksamheten eller regi- strering av verksamheten. Tolkförmedlingarna har i stort sett ut- vecklats utan central styrning. Indirekt har utvecklingen styrts genom de krav som ställs på myndigheterna att använda tolk, vilket kommer till uttryck i olika lagar, i synnerhet förvaltningslagen. Tolkförmedlingsverksamheten är under ständig förändring. På den kommunala sidan har tolkförmedlingarna minskat från drygt hundra enheter till ca fyrtio förmedlingar. Utvecklingen går mot större enheter. Vår enkätundersökning visade att de kommunala tolkförmedlingarna utvidgat och utvecklat sin verksamhet mot externa kunder, vilket principiellt sett inte varit förenligt med kommunallagens bestämmelser och kan skapa pro- blem i konkurrensen mellan förmedlingarna. Tillkomsten av privata tolkförmedlingar påverkar konkurrenssituationen. Samtliga kommunala tolkförmedlingar utom tre bedriver för- medlingsverksamhet åt andra kommuner eller kunder som inte till- hör den egna kommunen. Nästan samtliga kommunala förmed- lingar har dimensionerats för att klara två till större efterfrågan av tolktjänster än vad som följer av den egna kommu- nens beställningar av tolkar. Kommunala tolkförmedlingar svarar för mer än hälften av marknadens totala omsättning och är i högre grad än privata förmedlingar verksamma i glesbygd. Grunden för hur verksamhet skall utformas och dri- vas finns i kommunallagen (1991:900). Den gäller för både kom- mun och landstingskommun. Den kommunala verksamheten styrs bl.a. av lokaliserings-, likställighets- och självkostnadsprinciperna. Här bör också nämnas den grundläggande principen om förbud för kommun att driva s.k. spekulativ verksamhet, dvs. att driva verk- samhet som är förknippad med ett ekonomiskt risktagande. Kommuner och landsting får alltså endast driva näringsverksam- het under förutsättning att detta görs utan vinstsyfte och avser att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlem- marna i kommunen. Det finns dock inget hinder för att en kom- mun bedriver tolkförmedling i egen regi som riktar sig till de egna kommunmedlemmarna. En sådan samordningsfunktion har utred- ningen dock inte ansett utgöra en tolkförmedling i aktuellt avse- ende. Privata tolkförmedlingar, som exempelvis drivs enligt aktie- bolagslagens regler, kan agera utan att vara bundna av de regler som styr verksamhet. Beställare av tolktjänster skall i normalfallet utse leverantö- rer/tolkförmedling med stöd av en upphandling i konkurrens enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). Kommunala tolkförmedlingar lämnar anbud till såväl den egna kommunen som andra kommuner, landsting och statliga myndigheter. Av vår undersökning framgår att för merparten av de kommunala tolk- förmedlingarna utgjorde mer än tre fjärdedelar av deras omsättning intäkter från andra beställare än den egna kommunen. Tolkförmedling är nästan helt en s.k. upphandlingsmarknad. Förmedlingarna har ett begränsat antal offentliga beställare som kunder, tjänsterna finansieras med allmänna medel och företagets överlevnad/framgång beror på utfallet av upphandlingar. Vidare kan sägas att konkurrensen vid tolkförmedling främst utspelas på lokala eller regionala marknader. Ett begränsat antal förmedlingar bedriver verksamhet i större områden än så. Flera förmedlingar samverkar i vissa fall för att klara beställarens uppdrag. Vid upphandling av tolktjänster, i likhet med all annan upphand- ling, förutsätts att beställaren i förfrågningsunderlaget preciserar den tjänst som skall köpas bland annat med avseende på kvalitet. Vi har fått indikationer på att det finns brister i förfrågningsunder- laget och att upphandlingarna ofta tenderar att främst bli en kon- kurrens om priset där kvalitetsfrågorna kommer i bakgrunden. Vi har också funnit att beställningar av tolktjänster inte görs enligt upphandlingsreglerna, s.k. otillåten direktupphandling. En annan viktig förutsättning för en väl fungerande konkurrens, och en godtagbar eller rimlig kvalitet på tolktjänsterna är att beställaren följer upp tolkförmedlingens åtaganden. Beställaren gör normalt inte sådana uppföljningar i tillräcklig omfattning. Till detta kan ha bidragit, förutom att uppföljningen är kostnadskrävande, att det kan vara svårt för beställaren att bedöma kvaliteten på ett genomfört tolkuppdrag. Tolkarnas utbildning och arbetsmarknadssituation Det är stor brist på auktoriserade tolkar och tolkar med speciell kompetens. Av vår enkätundersökning framgår att det finns drygt 15 000 tolkar registrerade hos tolkförmedlingarna. De flesta är emellertid registrerade hos två eller tre tolkförmedlingar. Ytterligare ca en tredjedel av de registrerade tolkarna är inte aktiva. Av de återstå- ende omkring 5 000 aktiva tolkarna i är 825 auktoriserade av Kammarkollegiet. har Kammarkollegiet möjlig- het att auktorisera tolkar i 34 språk medan det talas ytterligare ett drygt hundratal språk, inom vilka tolkning förekommer. Vi har funnit att det finns problem för tolkarna i deras yrkesmäs- siga utövning, företrädesvis av arbetsrättslig art. Det finns även problem som rör kompetensfrågor. Tolkens arbetsrättsliga relation till tolkförmedlingen är ofta oklar. Distinktionen mellan upp- dragstagare och arbetstagare är otydlig. Definitionerna mellan näringsidkare och anställd är inte enhetlig i de olika regelverken. Kvaliteten hos de tolkar som används, alltså tolkens utbildning, skicklighet och erfarenhet, är högst skiftande. En stor andel av de tolkar som regelbundet arbetar inom yrket har mycket god, ofta dokumenterad kompetens och lång erfarenhet. Alltför många tolkar saknar emellertid tillräckliga kvalifikationer. Tolkutbildning- ens resurser är dessutom ytterst begränsade och har i relativa termer försämrats den senaste femårsperioden. Registrering och tillsyn av tolkförmedlingar Vi föreslår en lag för registrering av och tillsyn över tolkförmed- lingar. Det tyngsta argumentet för att införa en lag är att kvalitets- säkra kontakttolkningen, dvs. den språkliga tolkning mellan en sökande i något ärende hos en myndighet eller annan statlig eller verksamhet och en person inom den verksamheten. Tillsyn och kvalitetskontroll kan medföra att kompetensen bland tolkarna höjs, att myndigheterna kan lita på att de får kvalitet i tolkningen och att den enskilde kan känna att hon eller han får adekvat stöd i form av kompetenta tolkar. En central del i förslaget är kravet på att förmedlingarna skall arbeta för att auktoriserade tolkar anlitas. Lagen skall omfatta alla tolkförmedlingar som yrkesmässigt för- medlar tolktjänster till statlig eller verksamhet. Villkor för registrering är att förmedlingen bedöms lämplig för uppgiften och inte är i konkurs, likvidation eller har näringsförbud. Ett annat skäl för att införa en lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar är att det saknas nationell överblick över kontakttolkningen och kostnaderna för densamma. Merparten av kostnaderna för tolkningen finansieras av det allmänna. Det är ett samhälleligt intresse att veta att kvaliteten på de tjänster man köper via tolkförmedlingar är god och att verksamheten följs upp av en oberoende instans. Genom en lag om registrering och tillsyn över tolkförmedlingar kan myndigheter, statliga verksamheter och kommuner få bättre garanti för att allmänna medel används effektivt och att kvaliteten på tolktjänster säkerställs. För att garantera att tolktjänsterna håller en hög kvalitet bör till- syn ske över alla tolkförmedlingar, oberoende av storlek på för- medlingen, var förmedlingen är belägen i landet eller vem som är huvudman för förmedlingen. Syftet med tillsynen är att få insyn i en tidigare närmast oregle- rad verksamhet. En effektiv uppföljning av svensk tolkservice för- utsätter en statlig tillsyn av verksamheten. Ansvaret för registrering och tillsyn Vi föreslår att en central myndighet skall ha ansvaret för registre- ring av och tillsyn över tolkförmedlingar. Kammarkollegiet fram- står som den mest lämpade myndigheten att ansvara för dessa upp- gifter. Kammarkollegiet har lång erfarenhet av tillsyn över tolkar och översättare och känner väl till tolkförmedlingsbranschen. Det finns dessutom en rådgivande som är knuten till Kammarkollegiet och som kan bistå myndighe- ten i olika ärenden med tolkförmedlingar och tolkar. En väl fungerande tillsyn förutsätter att tillsynsmyndigheten har de verktyg och befogenheter som behövs. föreslås ha rätt att begära in de uppgifter och handlingar från en registrerad tolkförmedling som myndigheten behöver för att kunna fullfölja tillsynen. Myndigheten bör exempelvis kunna genomföra inspektioner hos tolkförmedlingar. Vi föreslår att tillsynsmyndigheten får ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för registrering och tillsyn. Om tillsynsmyndigheten finner att tolkförmedlingen bl.a. inte uppfyller de villkor som ställs i lagen skall tillsynsmyndigheten ha möjlighet att upphäva registreringen. Om förseelsen inte anses till- räckligt allvarlig skall tillsynsmyndigheten istället kunna meddela varning. Kammarkollegiets rådgivande frågor bör kompletteras med representanter för privata tolkför- medlingar när förmedlingarnas nya branschorganisationer hunnit etablera sig. Vi anser vidare att det finns ett behov av statistiskt underlag för att öka kunskapen om tolkförmedlingarnas arbete och bedöma utvecklingen inom branschen. Det borde vara av intresse för användare av tolktjänster, beställare och myndigheter, att få insyn i branschen. kan med stöd av bestämmelserna i lagen begära in vissa statistikuppgifter om tolkförmedlingarnas verksam- het. Exempel på sådana uppgifter kan vara antal tolktimmar och tolkuppdrag, tolkuppdragens fördelning på språk, tolkanvändare med fördelning på samhällsfunktion (asylutredningar, rättsväsen- det, sjukvården, med mera), tolkuppdragens fördel- ning på auktoriserade och icke auktoriserade tolkar. Det bör ankomma på tillsynsmyndigheten att avgöra hur och vilka upp- gifter som skall samlas in och i vilken form dessa skall presenteras. Vi har funnit att det bör utvecklas en s.k. god tolkförmedlingssed, eller uppförandekodex, som omfattar hela branschen med syfte att bättre säkerställa en hög kvalitet på tolktjänsterna. En god tolkförmedlingssed kan medverka till att stärka förmed- lingarnas professionella anseende och ge upphandlare av tolktjäns- ter information om vilka tolkförmedlingar som följer ett kvalitets- dokument för förmedling av tolktjänster. Det kan också innebära en tydlig signal från tolkförmedlingarnas sida till deras kunder att kvalitetsaspekterna i förmedlingsverksamheten har hög prioritet. För användarna av tolk, de tolkbehövande, skulle införandet av god tolkförmedlingssed stärka rättssäkerheten vid behandling av frågor som rör deras egen person. God tolkförmedlingssed kommer i första hand att utvecklas i samarbete med branschorganisationerna och genom tillsynsmyn- dighetens praxis i registrerings- och tillsynsärenden. Kompetensutvidgande bestämmelser för tolkförmedling Kommunala tolkförmedlingar följer inte alltid kommunallagens principer om självkostnad, lokalisering och likställighet. Kommu- nala förmedlingars försäljning av tolktjänster till andra än den egna kommunen eller kan vara oförenlig med kommunalla- gens bestämmelser. Genom att införa tydliga och klara regler för hur kommunala verksamheter får bedriva tolkförmedlingsverksam- het säkerställs dels tillgången på tolktjänster över hela landet dels bättre konkurrensneutralitet mellan privata och kommunala tolk- förmedlingar som verkar på samma marknad. Det bör därför införas en kompetensutvidgande rätt för kom- muner, landsting och kommunala företag att bedriva konkurrens- utsatt verksamhet på området för tolkförmedling. Förslaget inne- bär att tolkförmedling undantas från de angivna princi- perna i kommunallagen. införs krav på att förmedlings- verksamheten särredovisas. Genom detta förslag förtydligas rätten för kommunala tolkför- medlingar att bedriva verksamhet med nuvarande inriktning. Det skall även ses i ljuset av att de kommunala tolkförmedlingarna sva- rar för mer än hälften av marknadens totala omsättning samt att de kommunala tolkförmedlingarna i högre grad än privata förmed- lingar är verksamma i glesbygd. Vid upphandling av tolktjänster beskriver beställarna inte alltid den tjänst som skall köpas på ett tillfredsställande sätt i förfrågnings- underlaget.