sou · GSB347d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Om man går till de svenska hushållens direktägande av mark- nadsnoterade aktier, vari också ingår aktier innehavda av familje- stiftelser vars inkomster och tillgångar i princip beskattas på samma sätt som för fysiska personer, har detta, som framgår av tabell 3, sjunkit kraftigt men synes ha planat ut på låg nivå . Förklaringarna till denna dramatiska minskning är förmodligen flera. Hushållens innehav av A- och O-listenoterade aktier 1985–2003 i procent av hus- i procent av hus- Källa: SCB:s finansmarknadsstatistik och för åren 1992 även Aktiefrämjandet. 2 I bankernas innehav ingår också deras personalstiftelsers innehav. Bilaga 7 SOU 2004:47 Den första frågan är om den svenska utvecklingen är specifikt svensk eller om utvecklingen varit densamma i andra länder. Någon internationell statistik rörande detta finns inte. Dock finns viss amerikansk statistik. Så finns från New stati- stik över olika ägargruppers innehav av aktier noterade vid NYSEC. Så har det institutionella ägandet ökat från () till (). Hushållen innehav är i statistiken sammanslagna med innehav tillhörande non-profit organizations, huvudsakligen allmännyttiga stiftelser, som i NYSECs statistik således inte ingår i gruppen institutionella investerare. Utvecklingen av hushållens och de allmännyttiga stiftelsernas innehav i och på NYSEC uppvisar flera gemensamma drag, som framgår av tabell 4. Båda har från en andel på 80–av börsvärdet 1950 minskat sin andel till i 2002 och vid NYSEC . har i båda fallen aktiefondernas andel ökat från för år och för NYSEC från år . Hushållens och allmännyttiga stiftelsers aktieinnehav i börnoterade aktier i och vid New Källa: SCB:s Finansmarknadsstatistik och New , Fact Book. Både i och på NYSEC har hushållens och de allmännyttiga stiftelsernas andel av aktievärdet således sjunkit kraftigt men nästan dubbelt så mycket i . Hushållens indirekta innehav har också ökat dubbelt så mycket vid NYSEC till än i där andelen endast är . Det medför att de svenska hushållens minskning framstår som relativt ännu större. Även om således den gemensamma trenden varit en minskning av hushållens aktieinnehav är minskningen i dubbelt så stor jämfört med NYSEC. Även om också andra institutionella skillnader finns kan den hårdare svenska beskattningen vara en faktor bakom den större svenska minskningen av hushållens aktieinnehav. Minskningen av hushållens andel av det totala värdet av aktie- investeringarna torde också bero på andra faktorer än aktiebeskatt- ningen. Flera nya aktörer har släppts in på aktiemarknaden och har till stor del kunnat ta över hushållens roll som kapitalförsörjare. Andra förklaringar är hushållens förvärv av utländska aktier efter valutaregleringens hävande och bristande kapitalresurser för att delta i det stegrande antalet nyemissioner och nyintroduktioner som förekommit på grund av företagens ökade kapitalbehov. Bristen i kapitalresurser kan dock ha uppstått på grund av det stigande allmänna skattetrycket. Men skattesystemet torde också i andra avseenden haft en mer direkt och avgörande betydelse för förändringarna. Att den sjunkande trenden i hushållens aktieägande förefaller ha stannat upp och sedan planat ut kan ses som en följd av skattereform. Före skattereformen låg bolagens skattebelastning inklusive vinstdelningsskatt på utdelad vinst i genomsnitt på 56–. Därtill kom aktieägarens utdelnings- skatt på i allmänhet , vilket medförde en sammanlagd skattebelastning på utdelad vinst på . Denna höga beskattning av utdelning medförde starka inlåsningseffekter på bolagens vinstmedel. Här innebar skattereformen en betydande lättnad med en sammanlagd skattebörda på utdelade vinstmedel på . Aktievinstskatten var däremot något lägre före skattereformen. Av diagram 1 framgår att hushållens direktinvesteringar i aktier 1951 utgjorde av det samlade börsvärdet. 1983 hade de enligt tabell 2 nedgått till 2003 uppgå till av det samlade börsvärdet. Av tabell 2 framgår vidare en betydande övergång från direktplaceringar i aktier till placeringar i först uttalat skattesubventionerade allemansfonder och sedan i aktiefonder. Aktiefondernas starka tillväxt torde till stor del bero på de betydande skattesubventioner som allemanssparandet erhöll. erhölls dels en skattereduktion av gjorda insättningar, dels var avkastningen till stora delar skattefri. och fram till skattereformen 1991 var vinster på aktiefonder skattefria. Genom skattereformen minskade utdelningsskatten väsentligt. vinstskatten något och skattefriheten för aktiefondsvinster avskaf- fades. Dessutom förbättrades andra sparalternativs skattevillkor väsentligt, vilket försämrade aktiesparandets relativa skattevillkor jämfört med andra sparformers villkor. Exempelvis sänktes ränte- beskattningen till från tidigare ofta 50–skatt. I själva verket skulle man kunna hävda att det är anmärk- ningsvärt att hushållens aktiefondssparande inte minskade efter skattereformen i samma utsträckning som hushållens direktägande av aktier minskat. Att så inte skett torde i vart fall till en del kunna förklaras av aktiefondernas relativt sett förmånligare skatte- situation. Innehavet av andelar i svenska aktiefonder med svenska aktier utgör av hushållens direkta och indirekta svenska aktieinvesteringar. Aktiefonderna ger förutom bättre risk- spridning än direktinvesteringar skattefördelar genom symmetrisk behandling av vinster och förluster på aktieförsäljningar och fri omplaceringsrätt. Av tabell 3 framgår också den kraftiga överströmning i hushål- lens aktieinnehav som skett från A-listan till O-listan. Indirekt kan också utläsas de totala värdena av A-listans respektive O-listans aktier. Trots att O-listan 2003 endast stod för av totala värdet på Stockholmsbörsen har hushållens andel av O-listenoterade aktier stigit från till 46 pro- cent av deras innehav , med en stegrad uppgång efter införandet av förmögenhetsskattefrihet för O-listenoterade aktier. Storleken av detta stora innehav skall jämföras med att hushållen endast innehar av det samlade börsvärdet. Den kraf- tiga övergången till O-listenoterade aktier torde huvudsakligen förklaras av den förmånligare skattebehandlingen av O-listenote- rade aktier – såväl vid förmögenhets- som vid arvsbeskattningen. Arvsskatteförmånen har framstått som så betydelsefull att den alltjämt föranleder familjedominerade A-listenoterade bolag att gå över till O-listan trots att aktierna genom en sådan övergång inte kan komma i åtnjutande av förmögenhetsskattefriheten. Skattebehandlingen och begränsningen av skattefrihet för A- listenoterade aktier till ursprungliga huvudägare av sådana aktier har i praktiken gjort företag noterade på A-listan klart mindre intressanta för kapitalstarka fysiska personer att gå in i som huvud- ägare, dvs. förvärva av företagets aktier. Här- igenom begränsas i praktiken förekomsten av med fysiska personer som huvudägare till i stort sett de företag som redan finns på A-listan och vilkas nuvarande ägare redan åtnjuter skatteprivilegiet. En annan effekt är att många företag som med hänsyn till storlek och aktiespridning borde ha övergått till A-listan i allmänhet av hänsyn till aktieägarnas skattesituation föredragit att stanna kvar på O-listan. Det har medfört att antalet O-listenoterade bolag nu uppgår till över 250 stycken medan antalet A-listenoterade bolag sjunkit från 112 till 62. Huvudorsaken till att Stockholmsbörsen inte företagit den omstrukturering av de olika aktielistorna som med hänsyn till företagsutvecklingen hade varit naturlig är enligt börstalesmän osäkerheten om hur detta skulle påverka skattebehandlingen av olika noteringar. Det svenska institutionella ägandet steg kraftigt men har sedan minskat till förmån för en mycket kraftig tillväxt av utländskt ägande, när detta blev tillåtet. Det utländska ägandet har vuxit till mer än det dubbla av hushålls- ägandet, , vilket ändå är en minskning från då det under aktieuppgångens toppår nådde . Det svenska institutionella ägandet ligger på , dvs. mer än så stort som hushållens direktägande. Värdepappersfondernas tillväxt och minskningen av försäk- ringsinstitutens aktieinnehav har redan berörts. Halveringen av icke finansiella företags aktieinnehav, dit hör bl.a. allmännyttiga stiftelsers aktieinnehav, torde till en bety- dande del kunna förklaras av övergången till investeringar i utländska aktier i syfte att öka riskspridningen. Ökningen av sta- tens aktieinnehav är en följd av privatiseringen av statliga företag, som medfört att företagen börsintroducerats. I själva verket avspeglar siffrorna en minskning i statens företagsägande. Att AP- fondernas omorganisation och friare placeringsregler inte avspeglas i en ökning av deras aktieägande torde till stor del beror främst på att den ökade flexibiliteten använts till placeringar i utländska aktier, vilka normalt uppgår till av deras aktie- innehav. PPM-systemet torde ha verkat alltför för att ge något genomslag i statistiken, särskilt som en hel del av de influtna medlen investerats i utländska aktier. Undersökningen omfattar endast aktieinnehav av svenska mark- nadsnoterade aktier, i vilken utsträckning det förekommer skill- nader i reglerna för aktiebeskattningen för olika investerarkate- gorier och hur förekommande skillnader mellan olika investerar- kategorier kan påverka investeringsbeteendet och ägarfördelningen på den svenska börsen. Det bör särskilt påpekas att det skett en mycket stor överströmning till investeringar i utländska aktier bl.a. för att öka riskspridningen. Det gäller särskilt de institutionella investe- rarnas placeringar. Så uppgår AP-fondernas placeringar i utländska aktier till av deras totala aktieinnehav. Vidare har aktiefonderna av sina investeringar i utländska aktier. Hushållens innehav av utländska aktier eller fond- andelar i utländska fonder uppgår till av deras aktie- innehav. Även andra investerargrupper kan antas ha ökat sina investeringar i utländska aktier i betydande utsträckning . har utländska investerare ökat sina svenska aktieinnehav stort. De förändringar i börsaktiernas ägarfördel- ningen som skett beror således i stor utsträckning på ökningen av de internationella aktieplaceringarna i båda riktningarna och begränsar möjligheterna att urskilja i vilken utsträckning skillnader i skattebehandlingen av olika investerar- kategorier påverkat investeringarna på den svenska börsen. Av undersökningen framgår att det föreligger stora skillnader i skatteförutsättningarna för olika typer av investerare. Tabell 1 (se avsnitt 4) visar de relativa skillnader i skattebelastning som förelig- ger i form av en poängbedömning av olika skatteinslags effekter. Ju högre poäng ju mindre fördelaktig är skattesituationen. Hushållen har den klart högsta skattebelastningen på sina aktie- investeringar. Skattebelastningen på hushållens olika investerings- alternativ varierar också kraftigt. Dels skiljer sig skattebelastningen mellan direkta och indirekta aktieinvesteringar. En investering via en aktiefond har en lägre skattebelastning än en direktinvestering. Detsamma gäller i olika utsträckning också indirekta investeringar via pensions- och kapitalförsäkringar. En fördel som uppnås via samtliga vägar för indirekta investeringar är fullt avdrag för aktie- förluster och skattefri omplaceringsrätt. Även om dessa möjlig- heter inte syns i explicita skattesatsskillnader innebär de ändå en skattemässig fördel. SOU 2004:47 Bilaga 7 Men skillnader föreligger också mellan olika typer av hushållens direkta aktieinvesteringar. Förmögenhetsskatten, som utgår på A- listenoterade aktier men inte på onoterade aktier eller aktier note- rade på börsens O-lista, utgör en avsevärd extrabelastning på hus- hållens investeringar i A-listenoterade aktier. Förmögenhetsskatten utgör också en extra belastning på vissa av de indirekta aktie- investeringarna. Dessa skatteskillnader har medfört betydande effekter på hushållens aktieplaceringar. Så har en betydande över- strömning skett från investeringar i A-listenoterade aktier till investeringar i aktier noterade på O-listan. Den totala minskningen av hushållens direkta eller indirekta innehav av svenska aktier kan i vart fall till en del förklaras av att hushållen efter valutaregleringens avskaffande fått möjligheter att investera i utländska aktier. I vilken omfattning detta skett är inte bekant. Av aktiefondernas aktie- investeringar ligger dock numera i utländska aktier. Trots att antalet hushåll som äger svenska marknadsnoterade aktier ökat kraftigt och uppgår till över 2 miljoner, har hushållens andel av svenska aktier nedgått, hur man än räknar. Andelen svenskar, inklusive barn, som äger aktier eller andelar i aktiefonder har sedan 1985 stigit från till Detta torde innebära att antalet svenska hushåll med stora aktieinnehav måste ha reducerats betydligt. Hur stor denna minsk- ning är har inte kunnat utredas liksom inte heller dess orsaker. Hushållens inflytande i företagen torde dock härigenom ha reduce- rats. Reduceringen av den gynnsamma skattebehandlingen av pensionsförsäkringar och i ännu högre grad av kapitalförsäkringar, torde till en del vara skälet till dessa instituts minskning av sina investeringarna i svenska aktier. Skattesituationen för utländska investerares aktieinnehav i är gynnsam, beroende på skattefriheten för aktievinster och skatt på utdelning. Den internationellt sätt låga bolagsskattenivån i medför också att svenska företag torde ha möjlighet att utdela större andel av sin vinst än företag i länder med högre bolagsskattesats. Utöver de tydliga effekterna av skattelagstiftningens utformning på hushållens investeringsbeteende framkommer inte några andra tydliga effekter eller inslag i skattelagstiftningen som i någon avgörande utsträckning synes ha påverkat eller borde kunna påverka investeringsbeteendet än vad ovan nämnts. tefördelar i sig större investeringsmöjligheter. Det kan därför i och för sig finnas anledning att ställa frågan i vilken utsträckning man bör ha stora skillnader i skattereglerna och därmed investerings- villkoren för olika aktörer på samma investeringsmarknad. I vilken utsträckning skillnaderna i skattevillkor också påverkat maktfördelningen i de börsnoterade företagen har inte särskilt utretts. Så mycket synes dock klart att hushållens drastiskt minskade direktägande och det mindre antalet stora aktieinnehav liksom övergången till investeringar i O-listenoterade bolag med- fört ett minskat och ett till koncentrerat inflytande. Likaså har ökningen av det institutionella ägandet, till vilket skatteolikheterna bidragit, ökat det s.k. anonyma ägandet och dess inflytande eller möjligheter till inflytande. Institutionella ägare kan i och för sig också agera långsiktigt i företagen. Men sär- skilt för sådana institutionella ägare, vilkas performance mäts i konkurrens med andra investerares prestationer eller , som sker beträffande aktiefonder och PPM-fonder, är det naturligt att i första hand titta på sin egen kortsiktiga konkurrens- situation och agera efter den och inte efter vad som är långsiktigt riktigt för det företag, i vilket man för tillfället investerat. I den utsträckning som detta sker i någon menlig utsträckning har skatteskillnaderna bidragit till att vi fått ett mindre effektivt näringsliv. Bolagsstyrning i statliga företag Bolagens uppdrag: är ägaren tillräckligt tydlig?........... Målstyrning med icke-finansiella mått ....................... Resurser för ägarstyrning ......................................... Ägarens uppdrag till bolagen: är de tillräckligt tydliga? Styrning mot vinst eller mot kostnadsminimering? Tänkbara förändringar: finansiella mål....................... Tänkbara förändringar: övriga mål ............................. Målstyrning med icke-finansiella mått ........................ Resurser för ägarstyrning ........................................... Rekommendationer: bolagsförvaltningens resurser Statligt ägande – ett föredöme ................................... De statliga företagen befinner sig inte i förtroendekrisens centrum. Likväl har ägaren anledning att vara uppmärksam: förtroendet för de statliga företagens ledningar är lågt det är bara politiker och börsmäklare som ligger ännu sämre till den externa exponeringen är mycket stor: varenda svensk är ägare och ofta också kund, de statliga företagen är landets största bolagsgrupp, mätt i båda omsättning och antal anställda om något händer blir av samma skäl den mediala exponeringen stor, liksom skadorna på förtroendet; korruptionsproblemen i Systembolaget är en god illustration av utsattheten. Tre problemområden fokuseras i denna bilaga: är bolagens uppdrag tillräckligt tydligt formulerade? används målstyrning med icke-finansiella mått där så borde ske? har staten de erforderliga resurserna för en effektiv ägarstyr- ning? 1.1Bolagens uppdrag: är ägaren tillräckligt tydlig? De flesta statliga bolagen har betydligt mer komplexa mål än före- tag inom det privata näringslivet. Det gäller givetvis bolag med särskilda samhällsintressen men oftast också de företag som fått kategoriseringen bolag med marknadsmässiga krav, eftersom även dessa bolag i regel har fått rent företagsekonomiska mål, trots att ägaren i många situationer är tvingad att ta politiska hänsyn. ägaren har underskattat medborgarna förståelse för att dessa politiskt betingade mål faktiskt finns bolagen skulle kunna skötas bättre om staten tydligare och mer öppet (t.ex. i för allmänheten tillgänglig dokumentation) redo- visade den fullständiga målbilden. medborgarnas förståelse för bolagens handlande och därmed också förtroende för statligt företagande skulle öka, som följd av större tydlighet. 1.2Målstyrning med icke-finansiella mått I den statliga bolagsgruppen ingår företag med särskilda sam- hällsintressen, med ca 100 000 anställda och i omsättning. Bedömningen är att dessa bolag endast i några få fall har fått mål och lyckats hitta mått, för att mäta måluppfyllelsen, som ger möj- lighet till en verklig styrning av bolagen. Med tanke på verksam- hetens omfattning och de viktiga samhällsfunktioner, som dessa företag ska fylla, betyder detta inte bara brister i styrning och san- nolikt effektivitet, utan också risker för att förtroendeskadliga händelser ska inträffa. Brister i styrningen brukar få de konse- kvenserna. Dessa bolag borde få klart formulerade icke-finansiella mål, som komplement till de finansiella målen. är det i flera fall svårt att överhuvudtaget hitta några mål med anknytning till bolagets sam- hällsintresse. Likaså borde dessa bolag konsekvent börja använda sig av modern verksamhetsstyrning, främst genom att införa styrkort (balanced scorecard) som ett likställt komplement till den finansiella redovisningen. Dessa åtgärder skulle inte bara öka effektiviteten i bolagen utan också påverka allmänhetens förtro- ende för bolagens ledningar – som just nu är uselt – i positiv rikt- ning. att resurser redan är klart underdimensione- rade, med hänsyn till omfattningen och komplexiteten av den statliga affärsverksamheten att det nya och mycket viktiga insatsområdet nominerings- arbete hotar att bli en papperstiger, eftersom det inte finns några resurser för att förverkliga idéerna. resurser för bolagsförvaltning borde ökas signifikant, kanske . Samtliga resurser borde samlas inom . En expertpool, tillgänglig vid behov för speciella uppgifter, skulle kunna göra stor nytta. Vidare borde bolagsförvaltarna minska sitt styrelseengagemang och öka sina insatser i den nya nominerings- process som utvecklats inom . Staten är största företagsägare, med en total omsättning på nära (2002) och med ca 200 000 anställda. Staten är den största enskilda ägaren på Stockholmsbörsen. Dessutom angår den statliga affärsverksamheten alla svenska medborgare, eftersom det är vi som äger dessa företag. Det betonas också i Regerings- kansliets verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande: Det övergripande målet är att skapa värde för ägarna, det svenska folket Staten är också en i flera hänseenden unik ägare, som från syn- punkten bolagsstyrning arbetar under mycket speciella förutsätt- ningar: Statens ägarsituation har en del likheter med en finansiell institution. Relationen till andelsägarna, alltså de svenska medborgarna, är emellertid unik. I motsats till situationen för flertalet institutionella ägare kan statens andelsägare inte flytta sitt ägande någon annanstans. Medan flertalet finansiella insti- tutioner måste hålla ett öga på kvartalsresultaten – de egna och konkurrenternas – kan staten lugnt lägga ett livstidsperspektiv på sina andelsägares trohet. Det skapar förutsättningar för en långsiktighet i ägandet, och därmed också kraft i ägarstyr- ningen, som andra institutioner bara kan drömma om. Flertalet bolag i den statliga sfären är helägda, medan de finansiella institutionerna i övrigt arbetar med minoritets- poster, ofta nästan försumbara från ett maktperspektiv. Staten har alltså obegränsade möjligheter att kommunicera med sina bolag, exempelvis när det gäller krav på styrning och verksam- hetsrapportering. Det finns ju inga andra ägare vilkas rätt kan trädas förnär. Som alla andra aktieägare styr staten sina bolag via styrelser. Kombinationen av de två ovannämnda faktorerna – obegränsad långsiktighet och helägande – ger emellertid staten unika förut- sättningar att hantera styrelsetillsättningar på ett optimalt sätt: inga maktblock att balansera, inga minoriteter att ta hänsyn till, inga old boys´networks – bara det som är bäst för bolaget och ägarna. Framställningen har begränsats till den verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform och som redovisats i Verk- samhetsberättelse för företag med statligt ägande 2002. Utöver texten i denna skrift utgörs källorna av de berörda företagens års- redovisningar, uppgifter på deras hemsidor samt några intervjuer med medarbetare på bolagsenhet. Ett antal exempel på problem, jämte tänkbara lösningar, redo- visas i denna bilaga. Syftet är inte att peka ut de bolag, som har fått tjäna som exempel. De har valts endast för att konkretisera reso- nemangen. 3.Ägarens uppdrag till bolagen: är de tillräckligt tydliga? En fundamental förutsättning för att en bolagsstyrelse ska kunna göra en fullgod insats är att ägaren tydligt och fullständigt har talat om vad han vill att bolaget ska åstadkomma. I de flesta bolag inom den privata sfären är det grundläggande kravet, tämligen naturligt, att öka värdet av det kapital som ägaren satt in. Till det grundkravet kan det dock fogas en rad ytterligare krav och restriktioner, om t ex risktagande, verksamhetens art, tillåtna risknivåer, etiska rikt- linjer osv. I bolag med en kontrollägare – i princip en ägare med makt att ensam kunna tillsätta styrelsen – har styrelsen i regel inga problem med att få preciserade anvisningar av detta slag. Staten är i högsta grad en kontrollägare, eftersom staten är ensam ägare till sina bolag (viktigaste undantag: TeliaSonera). Det borde skapa för- utsättningar för en handfast kommunikation beträffande vad staten vill ha gjort. Även om kommunikationsvägarna är mycket rakare än i t ex ett noterat bolag är själva budskapet ofta mer komplicerat. Det hand- lar, precis som i många bolag i den privata sfären, om mer än bara en förmögenhetstillväxt. Utöver de kompletterande krav och restriktioner som exemplifierats ovan, tillkommer i många fall andra mål av politisk art. Också detta är naturligt. Många av de statliga bolagen har börjat sin levnad som affärsdrivande verk eller som monopol eller kombi- nationer av myndigheter och monopol, just därför att viktiga poli- tiska mål var knutna till verksamheten. Det kan ha varit sociala mål, viss miniminivå på infrastruktur, regionalpolitiska mål osv. Av de 59 bolag som redovisas i Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande har de flesta just denna bakgrund. Förändrade förutsättningar har lett till att staten har funnit aktie- bolagsformen vara ett bättre alternativ.