sou · GSB372 · 2005-01-01 00:00:00 — Några drag i den utveckling som lett fram till nuvarande system redovisas också. I kapitel 3 redovisas faktorer som har betydelse för efterfrågan på utsäde och därmed på certifieringstjänster. Kapitlet omfattar även en analys av hur utsädesmarkanden kan förväntas utvecklas på medellång sikt, liksom allmänna konkurrensteoretiska utgångs- punkter och en konkurrensanalys av marknader som direkt berörs av utsädeskontrollen. Regelverken och andra institutionella förhållanden, så som olika organisationer och deras respektive roller, beskrivs i kapitel 4. Fo- kus ligger på EG-direktivens innebörd för svensk utsädeskontroll. Utsädeskontrollen, särskilt certifieringsverksamheten och dess organisation inom staten och hos andra aktörer, beskrivs närmare i kapitel 5. I kapitel 6 beskrivs utsädeskontrollens organisation och an- svarsfördelningen mellan staten och andra aktörer i , , , , och . I kapitel 7, slutligen, återfinns utredningens överväganden och förslag. 2 Utsäde och utsädesproduktion Ett effektivt jordbruk, som ger god avkastning av hög kvalitet, är av stor betydelse både för hushållen och för samhällets ekonomi. Många faktorer har betydelse för att ett gott resultat av växtod- lingen skall uppnås, oavsett om det gäller spannmål, potatis, köks- och prydnadsväxter eller andra grödor. En god jord, som är väl dränerad, ett lämpligt klimat och tillgång till en väl balanserad mängd av olika näringsämnen är viktiga förutsättningar. Utsädets egenskaper är också en faktor med avgörande betydelse för od- lingsresultatet. Produktutvecklingen inom växtförädling och ut- sädesproduktion kan dessutom bidra till att behov och användning av kemikalier i jordbruket minskar. Kvalitetskontroll av utsäde, genom offentliga organ eller genom andra aktörer med en mer eller mindre officiell status, är ingen ny företeelse. De kontrollsystem som tillämpas har växt fram . Det gäller både i och i många andra länder. Pro- duktion av utsäde är en process som omfattar många moment, inte minst för att en hög kvalitet skall kunna säkerställas. I det följande redovisas något om kontrollsystemens utveckling och om hur det går till att odla utsäde. Framställningen är avsedd som en bakgrund till följande avsnitt om marknadsförhållanden, regelverken och ut- sädeskontrollens organisation. 2.1.1Utsädeskontroll i äldre tid ökade intresset för förädling av växtsorter och för kvaliteten på utsädet. Det berodde bl.a. på att lantbruket kommit till insikt om de stora skillnader som fanns mellan inhemskt och importerat utsäde inte minst i fråga om sor- trenhet och sortäkthet, vinterhärdighet och andra kvalitetsfaktorer. Det var viktigt att öka avkastningen. Stora delar av , även , drabbades av upprepade svältkatastrofer som en följd av missväxt. Det ledde till en mer omfattande och målmedveten förädling av växtsorter än som tidigare förekommit. Utsädeskvaliteten var dock låg, även utomlands. Tyska undersökningar visade att groningstal kring snarare var regel än undantag.1 Efterfrågan på bättre utsäde gav också upphov till en marknad för oseriösa utsädeshandlare, som sålde orena fröpartier eller på annat sätt utnyttjade köparnas okunskap och underlägsna ställning. Redan tidigt fanns en medvetenhet om att kvaliteten på utsädet har stor betydelse för odlingsresultatet. Olika enkla metoder för att analysera utsädets kvalitet utvecklades utifrån odlarnas erfarenhe- ter. Det finns beskrivningar från enskilda gårdar av hur levande frö kan skiljas från övriga genom blötlägg- ning och provgroning på lakan. Ganska tidigt började utveckla och förbättra metoder för att analysera och kvalitetsbestämma utsäde. beskrev Lant- bruksakademin metoder för att bestämma utsädets grobarhet m.m. och började sprida kunskap om dem. Ett omfattande fusk med utsäde förekom dock ännu mot 1800- talets slut. Det var inte ovanligt att smågrus eller avdödat och färgat ogräsfrö blandades i utsädet för att dryga ut varan. I en cirkulär- skrivelse uppmanade hushållningssäll- skapen att starta verksamhet för att bättre kontrollera fröhandeln. Den första frökontrollanstalten upprättades i i närheten av . Det halländska initiativet kom att bilda skola för hushållningssällskap i andra län och påskyndade ut- vecklingen av frökontrollverksamheten. Omkring fanns ett tjugotal frökontrollanstalter i , som i regel drevs av hushåll- ningssällskapen. har kvalitetskontrollen av utsäde gradvis övergått till att bli en angelägenhet för det allmänna. En liknande utveckling har förekommit också i andra länder, både i och i andra delar av världen. beslutade att inrätta en statlig frökon- trollanstalt. Året därpå startade Statens centrala frökontrollanstalt (SCF) sin verksamhet i norr om . fanns ännu en rad lokala frökontrollanstalter, men de avvecklades suc- 1Friedrich Nobbe, 1876. 2För detta och följande stycken se , L. Utsädeskontrollen, uppsats i antologin växtförädlingens historia, Skogs- och lantbruksakademien 1997. återstod fem sådana frökontrollanstalter, som var belägna i , , , och . Samtliga drevs av hushållningssällskapen. SCF bytte namn till Statens utsä- deskontroll (). övertogs verksamheten vid frökontroll- anstalten i , som drevs i statlig regi fram . De två sista lokala frökontrollanstalterna i och fanns kvar in , då de slogs samman och bolagiserades, varvid Frökontrol- len () bildades. FMAB ägs av sällskapet i län. infördes den första frölagen. Där reglerades minimikrav på vissa slag av handelsutsäde. Den officiella kvalitetsstämpeln för utsäde kallades tidigare statsplombering. används begreppet certifiering. utökades lagens tillämpningsområde till flera slag av utsäde. beslutades att i princip allt utsäde som saluförs skall vara statsplomberat. Krav ställdes också på sambandet mellan olika generationer av utsäde som utbjöds till försäljning. Den beskrivna utvecklingen ledde till att utsädesmark- naden i stort sett sanerades från oseriösa näringsidkare. 2.1.2Utsädeskontroll och angränsande områden Ett ganska omfattande regelverk har med tiden utvecklats i syfte att motverka skadliga organismer, förbättra kvaliteten och skapa inci- tament för produktutveckling inom växtförädling och utsädespro- duktion. Flera regelsamlingar med delvis olika syften, men också med många beröringspunkter, kan urskiljas. Det gäller reglerna för växtskydd, sortlistor, utsädeskontroll och växtförädlarrätt. Reglerna om växtskydd skall motverka att skadliga växtsjukdo- mar, skadedjur eller ogräs sprids. Det finns ekonomiska motiv bakom dessa regler, såväl från ett samhällsperspektiv som med hän- syn till enskilda jordbruksföretag. Konsumentintresset gör sig också gällande i denna del. Vissa växtsjukdomar är t.ex. tox- inbildande och kan ge upphov till giftiga livsmedel. Ett friskt ut- säde kan även bidra till ett minskat behov av kemisk bekämpning i odlingen. Reglerna om utsädeskontroll har i första hand tillkommit i syfte att skydda användarna, lantbrukarna, mot undermåligt utsäde. Den kontrollkedja som upprätthålls genom utsädeskontrollen ger även goda förutsättningar att upptäcka växtsjukdomar och andra skadegörande företeelser. Även reglerna om godkännande för in- tagning på sortlista bärs fram av kvalitetssträvanden. som kan anses nya och har godtagbara kvalitetsegenskaper kan godkännas. Vid utsädesproduktionen provas genom officiell kon- trollodling att varje utsädesparti innehåller den sort som uppgivits. Det finns en nationell sortlista där nya sorter tas in efter prövning och myndighetsbeslut. Dessutom finns en gemensam sortlista för EU-länderna, som bygger på de nationella sortlistorna. Reglerna om sortlistan, utsädeskontrollen och växtskyddet är offentligrättsliga. Därmed menas att det är förhållningsregler som staten, eller en grupp av stater, uppställer för att tillgodose ett all- mänt skyddsintresse. Det åligger vanligen ett statligt organ att ut- öva myndighet och tillsyn för att säkerställa att reglerna efterlevs och skyddet upprätthålls, men vissa åtgärder kan också vidtas av andra än statliga aktörer som godkänts för en specifik uppgift. , och Statens utsä- deskontroll har myndighetsuppgifter på de aktuella områdena. Det gäller även i viss mån FMAB, som jämte har rätt att certifiera vissa klasser av fröburet utsäde. En del av den officiella certifie- ringsverksamheten sker alltså genom en icke offentlig aktör. () ansvarar i första hand för övergripande tillsyn av systemet. Verket har numera inte något ansvar för tillsyn över övriga myndigheter på utsädesområdet. Verket skall också utfärda de föreskrifter som krävs bl.a. för anpassning till EG:s reg- ler. ansvarar för det operativa arbetet med fytosa- nitära frågor t.ex. kontrollåtgärder enligt växtskyddslagstiftningen.3 Det operativa arbetet med sortlistor, kontroll och certifiering av utsäde bedrivs av () och Statens utsädes- kontroll (). Verksamheten vid myndigheterna regleras främst genom föreskrifter från . Ärenden om intagning i sortlistan prövas av SVN. Provodling, som utgör underlag för sortbeskrivningar och intyg om att sorten är särskiljbar, enhetlig och stabil, utförs i regel vid Statens utsädes- kontroll. Lantbruksväxter provas också i fråga om sortens odlings- och bruksvärde. Sådan provning sker vid lantbruksuniver- sitet (SLU). 3 Fytosanitär verksamhet syftar till att förhindra introduktion och spridning av karantänsskadegörare eller till att säkerställa kontroll av sådana växtskadegörare under ansvar av landets växtskyddsmyndighet. En karantänsskadegörare är en växtskadegörare av potentiell ekonomisk betydelse, som är relevant för det aktuella området och som antingen ännu inte finns där eller som inte är väl spridd och står under kontroll av landets växtskyddsmyndighet. Reglerna om växtförädlarrätt har i huvudsak andra syften. Växt- förädlarrätten är en s.k. immateriell rättighet som kan tillkomma en juridisk eller fysisk person, som förädlat fram en ny växtsort. Rät- tigheten gäller i förhållande till andra fysiska och juridiska perso- ner. Syftet med växtförädlarrätten är att skapa ekonomiska incita- ment för växtförädling genom att den som framställt eller låtit framställa en ny växtsort garanteras ekonomisk ersättning då sor- ten används. Ett offentligrättsligt inslag finns även här. Rättigheten uppstår genom myndighetsbeslut. Det gäller också för vissa andra immaterialrättigheter såsom patenträtt och beträffande varumärken och mönster som inte uppnår skydd genom inarbetning. är beslutande myndighet i fråga om registrering av växtförädlarrätt. För att växtförädlarrätt skall kunna beviljas krävs att sorten är ny och att det finns intyg om att sorten är särskiljbar, enhetlig och stabil. Provningen utförs i regel vid , men kan också beställas utomlands. Utsäde indelas i regelverken i stråsäd (spannmål), olje- och fiber- växter (raps, solros, lin m.m.), betutsäde (socker- och foderbetor), foderväxter (gräs m.m.), köksväxter, potatis samt prydnadsväxter. Potatisutsäde är knölar. Övrigt utsäde är fröburet. Reglerna för certifiering av de respektive utsädesslagen är i stora drag lika, men skillnader förekommer beroende på att produktionsförutsättningar och risken för t.ex. växtsjukdomar varierar. För köks- och prydnadsväxter gäller certifieringsregler som är mindre stränga än för spannmål och oljeväxter. Reglerna för certifiering av potatisut- säde innehåller å andra sidan fler aspekter än reglerna för stråsäd och oljeväxter. Utsädet indelas i klasser huvudsakligen beroende på vilken ge- neration utsädet tillhör. En första indelning utgörs emellertid av grundutsäde, som huvudsakligen skall användas för produktion av nytt utsäde i senare generationer och bruksutsäde, som är avsett för odling av växter för konsumtions- eller foderändamål eller för pro- duktionen inom t.ex. livsmedelsindustrin. Efter ett antal generationer, olika beroende på växtslag, måste nytt utsäde av tidig generation, s.k. förädlarmaterial, framställas eftersom kvaliteten försämras i varje ny generation. Det är en viktig orsak till att sambandet mellan de olika generationerna dokumente- ras noggrant i certifieringssystemet. I certifieringssystemet används, mycket förenklat, klasser och benämningar som redovisas i tabellerna 2.1. och 2.2. Syftet med redovisningen i denna del är inte att uttömmande beskriva de olika utsädesklasserna, utan att skapa en grundläggande förståelse för systematiken.4 Utsädesklasser för lantbruksväxter (utom potatis) Utsäde av en förädlad sort som används för att upprätthålla sorten eller för framställ- Utsäde som på förädlarens ansvar är fram- ställt av F-material eller av stamutsäde och är avsett för produktion av nytt stam- bas- Utsäde som är framställt av stamutsäde som levererats från förädlaren eller på förädla- rens begäran av F-material och som är av- sett för produktion av certifikatutsäde. Utsäde som är framställt av basutsäde eller på förädlarens begäran av stamutsäde och, beträffande senare generationer, skall an- vändas som bruksutsäde och inte för pro- duktion av nytt utsäde. C3 (enbart lin) Certifikatutsäde 3:generation Utsäde som är framställt av basutsäde för produktion av bruksutsäde eller certifikat- utsäde i senare generation. Utsäde som är framställt av certifikatutsäde i klass C1 eller på förädlarens begäran från stam- eller basutsäde och är avsett för att användas som bruksutsäde och inte för pro- duktion av nytt utsäde (förutom beträf- fande lin). Certifikautsäde av tredje generationen. Usäde av lin som är framställt av certifikat- utsäde i klass C1 eller C2 eller på förädla- rens begäran av stam- eller basutsäde samt är avsett som bruksutsäde. Utsäde av sju arter av foder- eller oljeväxter, där inget krav på sorter finns. 4 För en mer detaljerad beskrivning av utsädesklasserna hänvisas till Statens utsädeskontrolls hemsida, eller till föreskrifter. För potatis gäller en annan indelning med flera utsädesklasser än för övriga växtslag. Det beror i första hand på att potatis är vegeta- tivt förökad och därmed har en lägre förökningstakt än en fröför- ökad gröda. Genom att tillåta fler generationer kan kostnaden för certifikatutsäde hållas lägre, eftersom mängden utsäde då blir större. Första knölgenerationen, s.k. miniknölar, producerade i växthus från meristem.5 Produktion av utsäde är en process i flera steg. Listan över vilka åtgärder som krävs varierar beroende på slag av utsäde. För potatis, där utsädet utgörs av knölar och utsädet förökas vegetativt, tilläm- pas andra metoder för utsädesodling än för fröburna växtslag. Låt oss i följande ganska förenklade exempel utgå från utsäde av spannmål och följa processen från växtförädlare till slutanvändare, som kan vara en jordbrukare eller ett företag inom livsmedelsindu- strin med egna odlingar. Den officiella utsädeskontrollen gäller inte bara utsäde av nya sorter. En övervägande andel av det certifierade utsäde som säljs är befintliga sorter, som kommer åter för nyför- ökning av utsäde, antingen inom landet eller genom import. De olika åtgärderna beskrivs i det följande i kronologisk ordning för att underlätta förståelsen. I praktiken förekommer att flera olika 5 Meristem är tillväxtpunkter på rotspetsarna. åtgärder, kontroller och ansökningar genomförs eller inges paral- lellt eller i en annan ordning. Produktutveckling av nya växtsorter kallas växtförädling. Denna sker hos växtförädlingsföretagen genom urval eller korsning av be- fintliga sorter. Växtförädlingen kan också ske genom en kombi- nation av urval, korsning och andra åtgärder, för att växförädlings- arbetet skall resultera i sorter som är lämpliga för odling i vissa od- lingszoner, passa speciella odlingsförhållanden eller för att möta andra specifika krav på växtmaterialet som användarna ställer. Några få företag, varav det största i är , bedriver fortlöpande förädling av växtsorter i landet. Växtföräd- lingen sker mot bakgrund av bl.a. forskning om nya växtsorter och utifrån beprövad erfarenhet hos odlare och de företag som verkar på marknaden för växtförädling. En viss import av växtförädlings- material förekommer också. En första provning av nytt sortmaterial sker hos växtförädlings- företaget. Innan sorten är färdig för förökning kan flera sådana för- sök ha genomförts och justeringsåtgärder kan ha vidtagits. Föräd- lingsprocessen, från första generation av en ny sort till dess att cer- tifiering av utsäde av en godkänd sort blir aktuell, kan ta mellan fyra och i anspråk. Produktionscykel från växtförädling till bruksutsäde I figur 2.1 visas de olika leden i växtförädlingen, från experiment- stadium (förädlingsprocess), till produktion av certifikat- och bruksutsäde (prod. Denna produktion sker i huvudsak ge- nom de företag som är detaljister på utsädesmarknaden. Produk- terna används i lantbruket. Föregående led (produktion) avser i först hand högre klasser, A- och B-utsäde, och förökningen sker ofta i växtförädlingsföretagets regi. Fram till ett läge ungefär mellan femte och sjunde generationen har någon officiell kontroll ännu inte skett och det är än så länge, med vissa undantag, inte tillåtet att saluföra utsäde av den nya sorten. För att detta skall vara möjligt krävs att sorten godkänns för intagning i sortlista, men också att det enskilda utsädespartiet har certifierats. För att en certifiering av utsädet skall vara möjlig, krävs att sor- ten är upptagen i officiell sortlista inom EES-området eller i . Växtförädlingsföretagets första ansökan om myndighets- åtgärd avser därför vanligen godkännande för intagning i sortlista. Ansökan inges till och prövas av (). För att ansökan skall bifallas krävs att sorten är särskiljbar, enhetlig, och stabil. Det innebär att plantornas utseende inte får variera mer än godtagbart, att de inte får vara alltför lika sorter som redan registrerats samt att plantorna inte förändras nämnvärt mellan generationerna. Provningen, s.k. DUS-provning, görs av Statens utsädeskontroll (), men officiella utländska provningar godtas också.6 För många arter genomförs provningen utomlands, av myndigheter som SVN slutit avtal med. Dessutom krävs att sorten har ett odlings- och bruksvärde. Odlings- och bruksvärde testas genom provodling hos (). Syftet med provodlingen är att fastställa om sorten har egenskaper som härdighet och sjukdomsresistens (odlingsvärde), men också bl.a. att den ger lämpliga avkastningsvolymer (bruksvärde). De samlade resultaten från de olika provningarna hos och utgör underlag för SVN:s beslut om godkännande för intagning i sortlistan. I detta skede, eller vanligen i samband med ansökan om intag- ning i sortlistan, kan producentföretaget även ansöka om växtför- ädlarrätt inom eller inom EU. Växtförädlarrätten är som nämnts en frivillig immateriell rättighet som likt patenträtt upp- kommer genom registrering. SVN beslutar, efter ansökan från för- ädlaren, om växtförädlarrätt med rättsverkan i . För att växtförädlarrätt skall beviljas krävs, liksom när det gäller godkän- nande för intagning i sortlistan, att sorten är särskiljbar, enhetlig och stabil (DUS-provning). Däremot krävs, i motsats till vad som gäller för beslut om godkännande för intagning i sortlistan, ingen doku- mentation om odlings- och bruksvärde. Den rutinmässiga produktionen av utsäde tar normalt , dvs. en odlingssäsong och den tid som behövs för att efterbehandla (transportera, torka, paketera m.m.) och laboratorieanalysera utsä- det. Resultatet av denna odlings- och kontrollcykel utgörs av en ny generation utsäde. Kontrollen av sorter och utsädeskvalitet sker fortlöpande under produktionen genom en rad åtgärder med delvis olika syften. Åtgärderna sker i huvudsak genom , men privata aktörer som auktoriserats för specifika uppgifter förekommer i ökande omfattning. Ett övergripande syfte med kontrollen i alla dess olika delar är att säkerställa att utsädet har en hög kvalitet till nytta för användarna och i förlängningen för konsumenterna. 6 DUS-provning (DUS-testing) är en vedertagen term i branschen. DUS står för Distinctive (särskiljbar), Uniform (enhetlig) och Stable (stabil). Förökning av den nya sorten sker i tidiga generationer ibland på producentföretagets egna odlingar. I regel odlas dock utsäde, också i tidiga generationer, av enskilda jordbrukare genom avtal med pro- ducentföretaget, s.k. kontraktsodling. Innan förökningen börjar skall en anmälan om fältbesiktning inges till . Anmälan skall, för att fältbesiktning av odlingen skall kunna ske, åtföljas av data om bl.a. odlarens och utsädespro- ducentens namn och adress, uppgifter om odlingens storlek och läge inklusive karta, vilket slag av utsäde som används och om vad som tidigare odlats på det aktuella fältet. Den kontraktsodlande lantbrukaren ansvarar för processen från och med att han tar emot utsädet för odling och fram till att den framodlade produkten avlämnas för efterbehandling. Det innebär att lantbrukarens erfarenhet, kunskaper, intresse och ansvarskänsla har stor betydelse för slutresultatet. Verksamheten i denna del omfattar åtgärder som sådd, bevattning, näringstillförsel, bekämp- ning av växtskadegörare vid behov, samt skörd, torkning och mel- lanlagring av utsädet. kan odlaren få stöd och vägledning av utsädesföretaget. Det gäller i synnerhet om komplikationer drabbar odlingen, såsom ogräsproblem, växtsjuk- domar eller skadeinsekter. sker fältbesiktning av odlingen genom eller genom besiktningsmän som auktoriserats av . Syftet med fältbesiktningen är att bedöma odlingens och plantornas allmänna kondition och huruvida plantorna och fältet svarar mot de uppgif- ter som lämnats i anmälan om fältbesiktning. Fältbesiktningen planläggs noggrant med hänsyn till odlingens status. Under fältbe- siktningen skall besiktningsmannen undersöka hela fältet, bedöma dess yta i förhållande till vad som uppgivits, undersöka att rätt sort odlas, att inblandning av andra sorter inte förekommer och att sjukdomar och växtskadegörare eller skadliga ogräs, t.ex. flyghavre, inte drabbat odlingen. Det är också viktigt att besiktningsmannen samråder med odlaren om det är möjligt. Det gäller särskilt om åt- gärder av något slag krävs för att garantera kvaliteten eller hindra spridning av växtskadegörare. I samband med fältbesiktningen skall ett protokoll upprättas och odlingen godkännas eller underkännas. När fältbesiktningen är utförd lämnas en protokollskopia till odla- ren, en kopia skickas till uppdragsgivaren. behåller original och en kopia. Kontrollodlingarna genomförs hos med prov från högre cer- tifieringsklasser (tidigare generationer) av utsädet. Dessa prov jämförs med de plantor som odlas för förökning. Syftet är i för- sta hand att fastställa sortäkthet hos det utsäde som är under pro- duktion. När utsädesodlingen är mogen skördas utsädet och transporteras från fältet till kontraktsodlarens gård. Där torkas det i speciella an- läggningar och mellanlagras i silo eller på planbotten i avvaktan på vidare transport till utsädesföretaget. Produkten utgörs i detta skede alltjämt av råvara till färdigt utsäde. Flera viktiga steg i kon- trollkedjan återstår. Efter mellanlagring hos kontraktsodlaren levereras utsädet (råva- ran) till en bearbetningsanläggning (utsädesanläggning). Det sker genom kontraktsodlarens försorg och är i regel den sista åtgärd han vidtar i produktionscykeln. I samband med avlämnandet till bear- betningsanläggningen övergår också ansvaret för utsädet till utsä- desföretaget. skall utsädet efterbehandlas och analyseras. Torkning, mel- lanlagring, paketering och annan efterbehandling är kostsamma åt- gärder, som blir onyttiga om utsädet senare måste kasseras. Mot den bakgrunden sker i de flesta fall en vägledande analys av utsädet redan i ett tidigt skede och innan efterbehandlingen påbörjas. Syf- tet med denna är att få en första indikation på utsädets kvalitet. Ett prov tas därför ut från partiet och skickas till ett utsädeslaborato- rium för sådan analys.