sou · GSB383 · 2005-01-01 00:00:00 — Jag efterfrågar inte stelbenta rutiner för handläggningen. Där- emot får inte rent skönsmässiga bedömningar ligga till grund för besluten. Det behövs övergripande kvalitetskriterier för att undvika att de som ansöker om arbetshjälpmedel behandlas olika på grund av obefogade skillnader i praxis. Mot denna bakgrund efterlyser jag därför kvalitetskriterier som rör handläggningen av arbetshjälpme- del. För att kvaliteten skall kunna säkras behövs inom Arbetsmark- nadsverket personal med särskild kompetens i frågor som rör arbets- hjälpmedel och arbetsplatsanpassningar. finns sådan kompetens inom bland annat . Denna kompetens behöver användas på ett bättre sätt än och också utvecklas. Jag tar inte ställning till hur AMV skall organisera sin verksamhet men betonar att denna särskilda kompetens är viktig för hela vägledningsprocessen. Vid intervjuer med handläggare på arbetsförmedlingar samt vid genomgången av har utredningen funnit att frågan om arbets- hjälpmedel kommer in för sent i vägledningsprocessen. diskuteras lönebidragsnivåer innan behovet av hjälpmedel på arbetsplatsen har utretts. Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen bör prövas innan långsiktiga insatser som lönebidrag beviljas. För vissa arbetssökande kan resultatet bli att lönebidraget inte behövs. Vid andra tillfällen kan lönebidrag betalas ut på en lägre nivå. Innan en anvisning av lönebidrag blir aktuell bör det framgå om hjälpmedels- behovet prövats, vilka hjälpmedel som kan vara aktuella och hur dessa påverkar nivån på lönebidraget. Det finns stora likheter i handläggningen av arbetshjälpmedel vid försäkringskassor och arbetsförmedlingar. Arbetsuppgifterna är till stor del desamma. Det är i huvudsak likartade hjälpmedel och re- gelverken företer likheter. Hos båda myndigheterna rör det sig också om uppgifter som skiljer sig från dem som är mer allmänt förekommande. Ett förbättrat samarbete skulle därför gagna verk- samheten med arbetshjälpmedel. Jag ser flera områden där sam- arbetet bör vara naturligt. Det gäller utvecklingsinsatser avseende hjälpmedel, kompetensutveckling, återlämnande av hjälpmedel, in- köp, utredning, med mera. Samarbetsformer kan utvecklas centralt för övergripande frågor och regionalt/ lokalt i det dagliga arbetet. Några handläggare pekade på problem med hjälpmedel som skall lämnas tillbaka. Dessa hjälpmedel tas inte alltid tillvara på bästa sätt. En hel del skulle kunna användas på nytt men det är svårt att, dels lagerhålla hjälpmedlen, dels upprätta ett tillgängligt register över dem. Vad som påtalades är att om det finns ett väl fungerande och lämpligt hjälpmedel i lager kan det gå mycket fortare för den enskilde att få tillgång till arbetshjälpmedlet. Detta är inte minst viktigt i samband med praktik och arbetsmarknadsutbildningar. kan långa väntetider helt haverera nyttan av praktiken eller utbildningen. Skall det vara meningsfullt med lager- hållning måste det vara en viss omsättning på hjälpmedlen. Det skall också finnas lagerutrymme, personal som tar hand om hjälp- medlen och förtecknar dem och transportmöjligheter. handläggare måste det också vara enkelt att få information om vilka hjälpmedel som finns i lagret och som kan passa en ny sökande. Nyttan måste vägas mot eventuella kostnader och det har inte varit möjligt att inom utredningens ram se över förutsättningarna för hanteringen av de hjälpmedel som återlämnas. De berörda myndig- heterna bör dock ha goda möjligheter att undersöka dessa förut- sättningar. Vid intervjuerna med handläggare vid arbetsförmedlingar och för- säkringskassor framkom att det överlag finns bristande kunskap bland arbetsgivare om de olika arbetsmarknadsstöd, som skulle underlätta förutsättningarna för att anställa personer med funk- tionshinder. I en undersökning av politisk utvärdering (IFAU) Funktionshindrade personer med nedsatt arbetsförmåga – ett arbetsgivarperspektiv, bekräftas detta. visar undersökningen att de arbetsgivare som anställt personer med funktionshinder har en mycket positiv inställning till anställningen. Genom ökad kunskap om anställdas och arbetsgivares möjlig- heter att erhålla stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, skulle säkert fler arbetsgivare bli intresserade av att anställa personer med funk- tionshinder. föreslog i betänkandet ArbetsKraft (SOU 2003:95) att skall få regeringens uppdrag att tillsammans med arbetsmarknadens parter och handi- kapprörelsen planera och genomföra informationssatsningar. Inom ramen för utredningens arbete har bekräftats att det finns ett stort behov av informationssatsningar om arbetshjälpmedel. Både enskilda och arbetsgivare saknar tillräcklig kunskap om vilka möjligheter som kan öppna sig med rätt hjälpmedel på arbetsplat- sen. Det är naturligt att information till arbetsgivare om hjälpmedel ges i samband med andra informationssatsningar om arbetsmark- nadspolitiska stöd. Sådana satsningar kan naturligtvis inte vara av engångskaraktär, utan utgöra en naturlig del i Arbetsmarknadsver- kets uppgifter. Mot bakgrund av genomgången ovan med de kommentarer som lämnats till varje underrubrik föreslår jag att Arbetsmarknadsstyrel- sen och skall förstärka sina insatser när det gäller verksamheterna stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen och bi- drag till arbetshjälpmedel. Nedan presenteras tre förslag från utredningen som leder till att får ett ansvar för arbetshjälpmedel. Detta an- svar behöver formaliseras. är en ideell före- ning med staten, och Svenska Kommunför- bundet som medlemmar. Mitt förslag innebär att regeringen skall ta initiativ till att ges ett uttalat ansvar för arbetshjälpmedel. Utvecklingsinsatser inom området arbetshjälpmedel Utvecklingsinsatser när det gäller arbetshjälpmedel behöver öka. Viktiga insatser görs inom ramen för anslaget till utvecklings- arbetsplatser, där ett stort antal projekt genomförs för att utveckla hjälpmedel i arbetslivet. Teknikupphandling För Funktionshindrade i Arbetslivet (TUFFA) kan också nämnas som en viktig satsning. Det finns också exempel på andra satsningar med stöd av bl. a AMS vid olika och inom ramen för i . Satsningarna har ofta varit starkt inriktade på IT-hjälpmedel. Det utvecklingsarbete som genomförts av Arbetsmarkandsver- ket har varit viktigt men otillräckligt. Utredningens intervjuer med handläggare visade att få har kunskap om detta arbete och bara någon enstaka har medverkat i någon form av utvecklingsinsats. Resurserna för utvecklingsarbetet har också minskat under det senast redovisade året. Arbetslivet kräver särskilda tillämpningar, där hjälpmedlet skall passa i en viss arbetssituation. Det gör att ett mer allmänt utveck- lingsarbete när det gäller hjälpmedel inte är tillräckligt. Ett otill- räckligt utvecklingsarbete leder till att lösningarna blir sämre och att den potential som finns hos olika hjälpmedel inte alltid ut- nyttjas fullt ut. görs också en hel del lokalt där nya lös- ningar prövas, men där arbetet inte dokumenteras. Det som skulle kunna bli en intressant utvecklingsinsats stannar vid en god lokal lösning för just den enskilde individen. Av regleringsbrevet till framgår att 5 miljo- ner kronor får disponeras för utvecklingsinsatser när det gäller ar- betshjälpmedel. Medlen har dock inte använts för detta ändamål . Det är enligt min mening mycket olyckligt. Rätt använda skulle dessa pengar göra stor nytta för att utveckla nya lösningar vid arbetsplatsanpassningar. Mot den bakgrunden, finns det skäl att överväga om någon annan instans kan nyttja dessa medel. är med sin kunskap och erfarenhet ett lämpligt alternativ. har en lång erfarenhet av att initiera och att delta i olika utvecklingsinsatser. har och sedermera stött satsningar på att utveckla hjälpmedel. Många av de hjälpmedel som institutet arbetar med används också i arbetslivet. Trots att det inte ligger inom dess ansvarsområde har man också medverkat i utvecklingsarbete när det gäller arbetshjälpmedel, bland annat på uppdrag av och . Enligt min mening har institutet en god allmän överblick över hjälpmedelsområdet som kan tas tillvara för arbetshjälpmedel. I betänkandet hjälpmedel och ökad livskvalitet (SOU 1996:174) diskuteras bland annat institutets roll när det gäller arbetshjälpmedel. I betänkandet framhålls att HI med sin kompetens borde medverka i FOU och information på områ- det. Detta har dock inte kommit till uttryck i Hjälpmedelsinstitu- tets stadgar. Jag delar uppfattningen i betänkandet och ser det som i högsta grad rationellt att ta tillvarata kom- petens i utvecklingen av arbetshjälpmedel. Mitt förslag är därför att de medel för utveckling av arbetshjälp- medel som tilldelas RFV istället bör anslås till . Det innebär att tillförs ett särskilt anslag på för att tillsammans med Riks- försäkringsverket och genomföra utveck- lingsinsatser inom området arbetshjälpmedel. Verksamheten skall följas upp och utvärderas . Kompetensutveckling inom området arbetshjälpmedel för per- sonal inom arbetsförmedlingar och försäkringskassor som hand- lägger arbetshjälpmedel Handläggning av arbetshjälpmedel skiljer sig till vissa delar från övriga arbetsuppgifter inom både arbetsförmedlingarna och försäk- ringskassorna. Detta påpekade de handläggare som deltog i utred- ningens intervjuer. Skillnaden är förmodligen störst vid försäkrings- kassorna. Handläggare av arbetshjälpmedel skall bedöma behoven av hjälp- medel utifrån vad den enskilde beskriver och utifrån utlåtanden från experter. Vidare skall de ta ställning till vilka hjälpmedel som är aktuella och bedöma offerter. De regler som gäller ger stort ut- rymme för tolkningar. Arbetsförmedlingens eller handläggare är inte experter på tekniska lösningar och arbetsplatsanpassningar. Där- emot skall de ha förmågan och kunskapen att värdera och bedöma de förslag som presenteras och naturligtvis kunna tolka de regler som styr arbetet. Detta kräver att handläggarna måste vara allmänt orienterade om hjälpmedel och arbetsplatsanpassningar. De skall också känna till vart man kan vända sig för att få ytterligare kun- skap, vilka företag som kan bli aktuella och den praxis som utveck- las vad gäller regeltolkningar. Allt detta kräver en fortgående kom- petensutveckling. Både handläggarna vid arbetsförmedlingarna och försäkringskassorna ansåg att de inte fått del av tillräcklig kompe- tensutveckling. Arbetsgivaren erbjuder inte planerade satsningar för att utveckla handläggarnas kompetens i tillräcklig grad. Till en del sammanhänger detta med att verksamheten med arbetshjälp- medel utgör en förhållandevis liten del av myndigheternas arbete och att den helt enkelt inte har prioriterats. För att göra bilden komplett bör dock nämnas att AMS inom ramen för ett utvecklingsprojekt genomför en metodutbildning på universitetsnivå (5 poäng) som syftar till kompetenshöjning av per- sonal inom Arbetsförmedlingen för att mer effektivt handlägga frågor som rör arbetssökande med funktionshinder och genomföra anpassningar av arbetsplatser för goda, varaktiga och utvecklande jobb. bedöms kunna bistå myndigheterna med kompetensutveckling. Jag föreslår därför att institutet tillförs ett särskilt anslag på för att tillsammans med och genomföra in- satser för kompetensutveckling inom området arbetshjälpmedel för personal inom arbetsförmedlingar och försäkringskassor som hand- lägger arbetshjälpmedel. Verksamheten skall följas upp och ut- värderas . Råd och information i samband med att arbetsförmedlingar och försäkringskassor medverkar vid inköp av arbetshjälpmedel Ett av utredningens uppdrag när det gäller arbetshjälpmedel rör upphandling av dessa hjälpmedel. Frågan om upphandling kompli- ceras av att arbetshjälpmedel inte lika lätt går att avgränsa som andra hjälpmedel. är de också anpassade för en kon- kret arbetssituation, vilket begränsar volymerna. En ytterligare omständighet att ta hänsyn till är att den enskilde arbetstagaren formellt är köpare av arbetshjälpmedlet. har utredningen konstaterat att det finns behov av stöd vid inköp av arbetshjälpmedel. De handläggare som intervjua- des framhöll att det är svårt att bedöma offerter. Några menade att de ibland tvingas att helt förlita sig på den information de får från det företag som vill sälja hjälpmedlet. känner varken den enskilde som behöver hjälpmedlet eller handläggaren till om det finns bättre produkter till lägre priser och om det går att ställa ytterligare krav när det gäller anpassningar av ett hjälpmedel till den enskildes särskilda arbetssituation. Utifrån kontakterna med den personal som handlägger arbets- hjälpmedel bedömer utredningen att det primära är att stärka handläggarnas kompetens i samband med inköp av hjälpmedel. Det kan handla om vilka grundläggande krav som skall ställas på hjälp- medel och arbetsplatsanpassningar, som ofta måste vara individuellt utformade samt hur offerter skall bedömas avseende kvalitet och priser. I sammanhanget bör dock understrykas att utredningen inte vill utesluta framtida möjligheter till upphandlingar i form av till exempel avropsavtal. Handläggare vid arbetsförmedlingen eller är sällan specialister på att bedöma tekniska fakta avseende arbets- hjälpmedel. Däremot behöver de vissa baskunskaper som ger dem möjlighet att bättre värdera uppgifter från hjälpmedelsleverantörer i samband med arbetsplatsanpassningar. I sista hand är det den en- skilde som behöver hjälpmedlet som har nytta av den förbättrade kunskapen. besitter omfattande kompetens vad avser kravspecifikationer och kvalitetsbedömningar på hjälpmedelsområ- det. Det vore därför önskvärt att denna kompetens även kan ut- nyttjas av dem som ansvarar för och handlägger arbetshjälpmedel vid arbetsförmedlingar och försäkringskassor. Jag föreslår således att skall kunna ge råd och information i samband med att arbetsförmedlingar och försäk- ringskassor medverkar vid inköp av arbetshjälpmedel. Stödet skall rikta sig till dem som handlägger arbetshjälpmedel och kan till ex- empel avse utbildningsinsatser för handläggare och produktion av kunskapsmaterial. En sådan verksamhet bedöms kräva ytterligare resurser till och det ökade medelsbehovet beräknas till . Verksamheten skall utformas i samråd med och och rymmas inom de resurser som tilldelas för ändamålet. skall verksamheten följas upp och utvärderas. Dagens beloppsgränser för bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen och arbetshjälpmedel upphör att gälla De aktgenomgångar och intervjuer som utredningen låtit genom- föra visar att det är få hjälpmedel som kostar mer än . När de överstiger det beloppet handlar det ofta om datorhjälpme- del som inte berörs av beloppsgränsen. De handläggare som utredningen intervjuat förklarar att de någon eller behöver fundera på regeln om syn- nerliga skäl i samband med beslut om hjälpmedel. Enligt utredningens undersökningar är det också få hjälpmedel som ligger i spannet runt och där man i så fall skulle kunna anta att beloppstaket avgjort vilken arbetsplatsanpassning som genomförts. Utredningens intervjupersoner framhåller dock att taket är ett problem vid handläggningen. finns en uppenbar risk att kvaliteten drabbas av strävan att hålla priset nere. Problemet är dock inte stort i förhållande till antalet ärenden men eftersom kostnadstaket ändå framhålls som ett problem av nästan alla intervjupersoner, bör det inte negligeras. Det kan leda till att vissa inte får den allra bästa lösningen när det gäller arbets- platsanpassningar. Utredningen fann också vid aktstudier och in- Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83 tervjuer att handläggarna ibland försökte finna möjligheter att kringgå reglerna. Genom att taket på rör relativt få hjälpmedel kommer det, med all sannolikhet, inte leda till några märkbara kostnadsökningar om det togs bort. Däremot bedöms handlägg- ningen underlättas. Det är dessutom ologiskt att ha olika regler för datorhjälpmedel och övriga hjälpmedel. Jag föreslår därför att regeln om synnerliga skäl för stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen som överstiger i förord- ningen (2000:630) om särskilda insatser för arbetshandikappade och regeln om synnerliga skäl för bidrag till arbetshjälpmedel som överstiger i förordningen (1991:1046) om ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring i form av bidrag till arbetshjälpmedel skall upphöra att gälla. Begränsningsregler för arbetsgivare upphör att gälla Förordningen om ersättning från sjukförsäkringen i form av ar- betshjälpmedel inskränker de summor som kan betalas ut till en arbetsgivare genom att denne alltid måste stå för minst 10 000 kro- nor. Därutöver lämnas ett bidrag med hälften av kostnaden för ar- betshjälpmedlet. Vid särskilda skäl kan bidrag för mer än hälften av kostnaden lämnas. Detta är en begränsningsregel som skapar problem för både ar- betstagare och arbetsgivare. För vissa arbetsgivare kan den kostnad som uppstår för arbetshjälpmedlet vara betungande. Det gäller inte minst små arbetsgivare med en liten omsättning. Om det i ett så- dant läge anses svårt att hävda särskilda skäl, riskerar arbetsplatsan- passningen antingen att utebli eller genomföras på en lägre nivå. Från brukarenkäten framkom också synpunkten att arbetsgivaren inte bör ha några merkostnader för anställda med funktionshinder. är jag medveten om att begränsningsregeln i vissa fall kan vara ett stöd i handläggarens arbete om arbetsgivaren vill kringgå sitt arbetsmiljöansvar genom att begära bidrag till arbetshjälpmedel. Jag anser dock att fördelarna med att ta bort begränsningsregeln är större än nackdelarna, inte minst mot bakgrund av att majoriteten av arbetsgivare är små med bara någon eller några an- ställda. Mot denna bakgrund föreslår jag därför att den regel i för- ordningen om ersättning från sjukförsäkringen i form av bidrag till arbetshjälpmedel, som begränsar det belopp en arbetsgivare kan er- hålla upphör att gälla och att samma regler gäller för både arbetsgi- vare och försäkrad vid bidrag till arbetshjälpmedel. Dock bör beto- nas att förslaget inte inskränker arbetsgivarens ansvar enligt Ar- betsmiljölagen att anpassa arbetsplatsen. 8.4Konsekvenser av utredningens förslag om arbetshjälpmedel Nedan redovisas konsekvenserna av förslagen. Vissa av förslagen får i första hand betydelse för berörda myndigheters arbetssätt medan andra också medför ekonomiska konsekvenser. Det är svårt att mer exakt bedöma konsekvenserna för några av förslagen. Be- räkningarna måste i dessa fall utgå från relativt grova uppskatt- ningar. Jag vill också påpeka att vissa förändringar när det gäller kostnader är mycket små när de sätts i relation till de totala anslagen. Arbetshjälpmedel för anställda med lönebidrag och i OSA Förslaget innebär att ansvaret för hjälpmedel på arbetsplatsen för anställda med lönebidrag eller i OSA flyttas över från försäkrings- kassorna/RFV till . Det finns ingen tillgänglig statistik som visar hur stor andel av dem som erhåller bidrag för arbetshjälpmedel hos försäkrings- kassorna som är anställda med lönebidrag eller i OSA. De uppgifter utredningen erhållit från handläggare vid försäkringskassor ger inte heller något entydigt besked. När det gäller lönebidrag kan det röra sig inom intervallet från . Ut- redningens genomgång av akter vid kassorna kan inte heller ligga till grund för några bestämda slutsatser. Endast i några enstaka fall har det framgått att den som söker arbetshjälpmedel har en anställ- ning med lönebidrag. Vid utredningens genomgång av akter i hade drygt 20 pro- cent en anställning med lönebidrag. AMS har gjort en egen beräk- ning och funnit att antalet nya beslut om lönebidrag där också ar- betshjälpmedel beviljats uppgick till 1 724 . Många som är anställda med lönebidrag lämnar dock tidigt sina anställningar. Mot den bakgrunden är det realistiskt att räkna med att det är en större andel med lönebidrag vid nyanställningar och under det första anställningsåret än vid senare tillfällen. verket får överta ansvaret för arbetshjälpmedlen räknar utredningen med att fler anställda med lönebidrag kommer att erhålla sådana hjälpmedel eftersom möjligheten att anvisa bidrag till hjälpmedel blir ett alternativ vid omförhandlingar av lönebidragen. Detta ökar kostnaderna för bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen men minskar kostnaderna för lönebidrag. När det gäller anställda i OSA är det endast ett fåtal som berörs av utredningens förslag. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att Arbetsmarknads- verket erhåller ett tillskott till anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade på och att medlen till RFV för anslaget 19:1 Sjukpenning och rehabilitering med mera anslagspost 4 Köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster med mera minskas med motsvarande belopp. Förslaget om ett utökat ansvar för bygger på att institutet skall få full kostnadstäckning för denna utökning ut- ifrån följande omfördelning av medel. tillförs ett särskilt årligt anslag på för att tillsammans med och genomföra utvecklingsinsatser inom om- rådet arbetshjälpmedel. Dessa medel föreslås överföras från an- slaget 19:1 Sjukpenning och rehabilitering med mera anslagspost 4 Köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster med mera. Över- föringen avser de medel på som RFV får disponera för att tillsammans med utveckla angelägna projekt inom arbetshjälpmedelsområdet. RFV har inte utnyttjat möjligheten att disponera medlen för detta ändamål. tillförs ett särskilt anslag på för att tillsammans med och genomföra insatser för kompetensutveck- ling inom området arbetshjälpmedel. Medel för detta ändamål före- slås överföras från de båda myndigheternas anslag för förvaltnings- kostnader med från vardera myndighet. tillförs ett särskilt anslag på för insatser för råd och information i samband med att försäkringskassor och arbetsförmedlingar medverkar vid inköp av arbetshjälpmedel. Uppgiften för är att bi- stå med konsultstöd till handläggarna vid arbetsförmedlingar och försäkringskassor vid dessa inköp. Medel för uppgiften föreslås överföras med från RFV:s anslag 19:1 Sjukpenning och rehabilitering med mera anslagspost 4 Köp av arbetslivsinrik- tade rehabiliteringstjänster och med från AMV:s anslag 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. Ändringar i förordningar avseende bidragsgränser Utredningens förslag om att regeln om synnerliga skäl upphör att gälla i de två förordningar som reglerar försäkringskassornas be- dömning av bidrag till arbetshjälpmedel och arbetsförmedlingarnas anvisning av bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen, får enligt ut- redningens mening begränsade kostnadskonsekvenser för myndig- heterna. De flesta hjälpmedel som är dyrare än ryms redan inom dagens undantag för datoriserade hjälpmedel. Enligt de undersökningar av akter och de intervjuer med hand- läggare som utredningen genomfört är det få hjälpmedel som be- rörs. De allra flesta ligger klart i inköpskost- nad. Dagens regel skapar i första hand administrativa hinder som handläggarna söker att kringgå på olika sätt. Utifrån intervjuer och aktstudier uppskattar utredningen en kostnadsökning på för vardera myndighet. Förslaget att ta bort den begränsningsregel som gäller försäk- ringskassornas bidrag till en arbetsgivare för arbetshjälpmedel, kommer att leda till en viss kostnadsökning. Andelen bidrag till arbetsgivaren uppgår till av alla ansökningar. För att be- räkna kostnadsökningen har utredningen utgått från att den genomsnittliga kostnaden är högre för de arbetshjälpmedel som arbetsgivarna erhåller. Det genomsnittliga beloppet har beräknats till 30 000 per hjälpmedel. Med nuvarande nivå på antalet beviljade bidrag leder förslaget till en ökning av kostnaderna för arbetshjälp- medel på . Medelsförbrukningen skulle därmed uppgå till . Utredningen ser dock den förbättrade möjligheten för arbetsgivare att erhålla bidrag för arbetshjälpmedel ur ett dynamiskt perspektiv. Syftet med förslaget är att fler arbetsgivare skall visa intresse för arbetsplatsanpass- ningar. Detta leder naturligtvis till en större medelsförbrukning, sett till den berörda anslagsposten men kommer fler personer att kunna vara kvar i sina arbeten istället för att uppbära