sou · GSB3118 · 2005-01-01 00:00:00 — trädde två lagar i kraft; dels lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, dels lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostna- der enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade. Genom dessa lagar infördes en nationell utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS. I förarbetena till lagstiftningen (prop. 2002/03:151 Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade) anförde regeringen bl.a. följande under huvudrubriken (s. 13 f.). I och med införandet av LSS överfördes huvudmannaskapet för om- sorgen om psykiskt utvecklingsstörda från landstingen till kommuner- na. Omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda omfattade insatser för personer i personkretsarna 1 och 2 enligt LSS. Personer med fysiska och psykiska funktionshinder, personkrets 3 i LSS, omfattades av socialtjänstlagen och fick biståndsinsatser för det stöd och den service de hade behov av. Huvudmannaskapsförändringen för omsorgsverksamheten genom- fördes successivt 1996. I de flesta länen skedde överföringen /1995 eller 1995/1996. Den ekonomiska regleringen skedde genom att sänkte skattesatsen och kommunerna höjde skattesatsen i motsvarande mån. I samtliga län, utom , har kommunerna funnit det önskvärt att försöka utjämna kostnadsskillnaderna mellan sig för den övertagna omsorgsverksamheten.5 Detta har gjorts genom länsvisa överenskom- melser, s.k. mellankommunala utjämningssystem. Enligt 17 § LSS får kommuner i ett län lämna ekonomiskt bidrag till varandra om så behövs för att utjämna kostnaderna dem emellan. I lagens förarbeten sägs att utjämningen skall ske övergångsvis. Utjäm- ningen får endast avse kostnader som fanns vid huvudmannaskiftet, vilket alltså innebär kostnader för personer som tillhörde person- kretsarna 1 och 2 (prop. 1992/93:159). Den länsvisa kostnadsutjämningen har lösts särskilt i varje län för sig, vilket resulterat i att det finns flera olika typer av modeller för utjämning mellan kommuner med olika varaktighetstider. I några län kunde kommunerna inte komma överens om hur utjämningen skulle ske. Regeringen utsåg därför en förhandlingsdelegation i dessa län som bistod kommunerna i förhandlingarna. Utjämningssystem mellan kommuner kräver lagstöd. Sådant stöd finns endast för den tidigare omsorgsverksamheten (17 § LSS) och 5 Enbart en kommun ingår i , utredningens anm. Några siffror som gäller äldre och funktionshindrade enligt 16 § lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård. I många länsvisa utjämningssystem finns det klausuler som innebär att den länsvisa utjämningen skall upphöra eller omförhandlas i det fall ett nationellt utjämningssystem införs. 2003 har två statsbidrag utgått till kommuner som kompensation för höga kostnader avseende verksamhet enligt LSS (prop. 1999/2000:115). Statsbidragen har varit en form av högkost- nadsskydd till vissa kommuner. Det ena statsbidraget om skall kompensera kommuner med höga redovisade kost- nader efter justering för skillnader i skatteväxlingar och mellankom- munal utjämning. Det andra statsbidraget på administreras av och lämnas, efter ansökan, till kommuner som har särskilt höga kostnader på individnivå. Dessa bidrag infördes i avvaktan på att ett nationellt system för utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS skall införas. Verksamheten enligt LSS finansieras av såväl kommunerna som staten. Staten finansierar av assistansersättningen. Kom- munerna finansierar övrig verksamhet enligt LSS, förutom insatsen råd och stöd som i de flesta län finansieras av , och resterande av assistansersättningen. Under huvudrubriken i propositionen (s. 16) anförde regeringen även bl.a. följande. Det finns ett statsbidrags- och utjämnings- system som består av ett generellt statsbidrag, en inkomstutjämning mellan kommunerna respektive landstingen, en kostnadsutjämning mellan kommunerna respektive landstingen samt införanderegler. Verksamhet för personer med funktionshinder omfattas dock inte av nämnda system. Inkomstutjämningen och kostnadsutjämningen bygger på att de kommuner och landsting som har en högre skattekraft eller mer gynnsam struktur än genomsnittet betalar en utjämningsavgift till staten. De som har en lägre skattekraft eller mindre gynnsam struktur än genomsnittet får ett utjämningsbidrag från staten. De sammanlagda bidragen och avgifterna för kommunerna respek- tive landstingen uppgår till lika stora belopp vilket innebär att utjäm- ningssystemet är statsfinansiellt neutralt. Kostnadsutjämningen skall utjämna för strukturella kostnadsskillna- der, dvs. skillnader i behov av service och olika förut- sättningar att producera denna service, men däremot inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning eller effektivitet. Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskill- nader. Några siffror som gäller äldre och funktionshindrade Anledningen till att verksamhet för personer med funktionshinder inte omfattas av nuvarande system är främst att det varit svårt att finna mätbara opåverkbara strukturella faktorer som grund för utjämningen. Under huvudrubriken för verksamhet enligt LSS föreslog regeringen i propositionen (s. 17) att ett nationellt system för utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS skall införas. Regeringen föreslog vidare (s. 21) att all verksamhet enligt LSS, med undantag av insatsen råd och stöd, som en kommun har kostnader för samt den ersättning kommunen betalar till försäk- ringskassan enligt 20 § , skall omfattas av kostnadsutjämning. Man anförde bl.a. följande (s. 18 ). När LSS infördes var uppfattningen att de kostnadsskillnader som fanns mellan olika kommuner skulle jämnas ut. Utvecklingen har dock varit den motsatta. Kostnadsskillnaderna är nu så stora att regeringen bedömer att en utjämning av dessa skillnader är nödvändig för att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS. Även förekomsten av de länsvisa utjämningssystemen understryker behovet av en nationell kostnads- utjämning. Den kommunala självstyrelsen har stärkts i och med att staten övergått till att kompensera kommunerna med generella statsbidrag i stället för specialdestinerade statsbidrag. Regeringen anser att denna ordning i huvudsak bör ligga fast. Vidare måste strävan vara att konstruera ett system som är långsiktigt hållbart. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att ett nationellt system för utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS införs och att kostnadsutjämningen tills vidare skall ske i ett separat system. Skälet för det sistnämnda är främst att underlaget för beräkningen av standardkostnaden skiljer sig från underlaget i det ordinarie kostnads- utjämningssystemet. I det ordinarie utjämningssystemet utgörs under- laget av faktorer som anses uppfylla kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen. Underlaget för ett system för kostnads- utjämning för LSS-kostnader utgörs däremot av beslut om insatser som kommunerna fattat []. Även om faktorerna kan anses vara påverkbara saknas det bättre alternativ . Enligt rege- ringens mening är den valda modellen acceptabel för att genomföra en nödvändig utjämning. Det är emellertid viktigt att modellen konti- nuerligt ses över. Beträffande de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen för LSS-kostnader förutsatte regeringen i propositionen (s. 33) att avtalen om dessa skulle komma att upphöra i samband med in- förandet av ett nationellt utjämningssystem. Några siffror som gäller äldre och funktionshindrade bestämmelsen i 17 § LSS, som möjliggör för kommunerna i ett län att lämna ekonomiska bidrag till varandra för att utjämna kostnader dem emellan, dock inte bör upphävas. Beträffande ekonomiska konsekvenser anförde regeringen (s. 34) att förslaget innebär att statens utgifter kommer att öka eftersom bidragen till kommuner- na kommer att belasta statsbudgeten, men att utgifterna dock kommer att kompenseras av lika stora inkomster. Man framhöll att den sammanlagda effekten därmed blir statsfinansiellt neutral. Kommunernas kostnader för fortsätter att öka och uppgick till . Detta är en ökning med eller jämfört med året innan. Kostnaden för verksamheter som andel av kommunernas totala kostnader varierar mellan bland kommunerna. Vården och omsorgen om äldre och funktionshindrade är det område i samtliga kommuner som tar i anspråk den största delen av resurserna för som helhet. utgjorde äldreomsorgens kostnadsandel 54,8 pro- cent av kostnaden för totalt i riket, medan mot- svarande kostnadsandel avseende funktionshindrade utgjorde . uppgick kommunernas kostnader för vård och omsorg om äldre och funktionshindrade till . Denna kostnad är beräknad utifrån bruttokostnad minus interna intäkter och försäljningsintäkter av verksamheter till andra kommuner och landsting, kommunernas ersättning från staten för samt hyresintäkter. Genom att exkludera statens ersättning för (6,) erhålls ett kostnadsmått som speglar kommunernas kostnader för de verksamheter som de har ett betalningsansvar för. Hyresintäkterna är fråndragna för att öka jämförbarheten mellan kommunerna, eftersom dessa redovisas på olika sätt beroende på vem som äger fastigheten kommunen eller en extern hyresvärd. Kommunernas kostnad för samtliga insatser enligt socialtjänst- lagen och hälso- och sjukvårdslagen till äldre i ordinärt och särskilt boende uppgick till . av den totala kostnaden avsåg vård och omsorg i särskilda boendeformer, insatser till äldre som Några siffror som gäller äldre och funktionshindrade bodde i ordinärt boende och av den totala kostnaden avsåg kostnader för öppna verksamheter. Kommunernas kostnader för insatser enligt LSS och samt insatser i ordinärt och särskilt boende enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen till funktionshindrade har beräknats till sammanlagt . av denna kostnad utgjorde kostnad för insatser enligt LSS och . bodde cirka 110 900 äldre permanent i särskilda boendeformer. Det totala antalet personer med insatser enligt LSS har uppskattats till mellan 53 000 och 55 000 personer. trädde ett nationellt utjämningssystem av- seende kostnader för verksamhet enligt LSS ikraft. All verksamhet enligt LSS, med undantag av insatsen råd och stöd, som en kom- mun har kostnader för samt den ersättning kommunen betalar till enligt 20 § , omfattas av kostnadsutjäm- ning. Anledningen till att regeringen föreslog att ett utjämningssystem skulle införas var att regeringen ansåg att kost- nadsskillnaderna mellan olika kommuner var så stora att man bedömde att en utjämning av skillnaderna var nödvändig för att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS. Utjämningssystemet är statsfinansiellt neutralt. Utredningen har genomfört en enkätundersökning som har om- fattat dels en enkät om kommuners och landstings handläggning av ärenden enligt LSS, dels en enkät om kommuners handläggning av vissa ärenden enligt socialtjänstlagen, närmare bestämt ärenden om särskilt boende för äldre. Båda enkäterna skickades till 24 kom- muner (, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och ). Enkäten om handläggning av ärenden enligt LSS skickades även till tre landsting (, och Västra ), eftersom svarar för insatsen rådgivning och annat personligt stöd enligt 9 § 1 LSS. Urvalet av kommuner baseras på ett representativt urval som har gjort för utredningens räkning med utgångs- punkt i kriterierna förortskommuner, större städer, medelstora städer, industrikommuner, landsbygdskommuner, glesbygdskom- muner, övriga större kommuner och övriga mindre kommuner. Svar på enkäterna har inkommit från samtliga adressater utom från och kommuner, som inte har besvarat någon av enkäterna. Missivet till enkätundersökningen finns i bilaga 3. Sammanställningar av svaren på enkäterna finns i bilagorna 4 och 5. I sammanställningarna återges även frågorna som ställdes i en- käterna. Den nu gällande socialtjänstlagen (2001:453) trädde i kraft . Den ersatte socialtjänstlagen (1980:620). När det i detta avsnitt hänvisas till socialtjänstlagen avses den nu gällande lagen, om inte annat anges eller framgår av sammanhanget. Varje kommun svarar för inom sitt område (2 kap. 1 § socialtjänstlagen). Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. (2 kap. 2 § socialtjänstlagen.) Till socialnämndens uppgifter hör bl.a. att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det (3 kap. 1 § socialtjänstlagen). bör genom hemtjänst, dagverk- samheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra (3 kap. 6 § socialtjänstlagen). Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnads- nivå och biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. (4 kap. 1 § social- tjänstlagen.) Begreppet livsföring i övrigt har funnits med allt sedan 1980 års socialtjänstlag trädde i kraft. En begränsning av begreppet skedde , när detta kom att avse endast hjälp i hemmet och särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade (6 f § i Sedan den nya socialtjänstlagens tillkomst avses dock med begreppet (prop. 2000/01:80 s. 92) alla de olika behov som den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet. Det kan vara fråga om bistånd till läkarvård eller tandvård, glasögon, möbler, husgeråd, vinterkläder, vård- och behandlingsinsatser för missbrukare, hemtjänst, särskilt boende för äldre eller funktions- hindrade m.m. Det har enligt förarbetena inte ansetts möjligt att lämna en uttömmande uppräkning av vilka insatser eller behov som skall anses ingå, utan en individuell bedömning måste göras i varje enskilt fall. Som framgått ovan skall den enskilde enligt 4 kap. 1 § social- tjänstlagen under vissa förutsättningar tillförsäkras en skälig lev- nadsnivå genom bistånd av socialnämnden. Regeringen anförde i förarbetena (prop. 2000/01:80 s. 91) att det är viktigt att markera att socialtjänstlagens grundläggande syfte är att garantera att med- borgarna får sina behov av bistånd tillgodosedda. Nivåerna på insatserna måste därför enligt regeringen vara sådana att detta uppfylls. Regeringen framhöll att begreppet skälig levnadsnivå i detta hänseende blir ett uttryck för vissa minimikrav på insatsen vad gäller kvaliteten. Man anförde vidare bl.a. följande. har begreppet [] vållat problem eftersom det har givit upphov till tvister om olika alternativ och kostnaderna för dessa. Vid bedömningen av vilken insats som kan komma ifråga måste en sam- manvägning göras av olika omständigheter såsom den önskade in- satsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål. Det kan enligt regeringens mening inte finnas en obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjänster oberoende av kostnad. I både kommunens och den enskildes intresse ligger att biståndet skall utformas så att det svarar mot det mål man vill uppnå. innebär det att det råder samstämmighet mellan den enskilde och tjänstemannen om lämplig insats. I de fall det inte är möjligt måste tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå ske mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens grundläggande syfte dvs. en yttersta garanti för medborgarnas livsföring i olika avseenden. Detta utesluter emeller- tid inte att kommunen när likvärdiga insatser finns att tillgå, ges möjlighet att välja det billigaste alternativet. 4.1.2Särskilda bestämmelser för äldre människor skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra (5 kap. 4 § social- tjänstlagen). skall även verka för att äldre män- niskor får goda bostäder och skall ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service (5 kap. 5 § första stycket socialtjänstlagen). Kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd (andra stycket samma lagrum). Huvudinriktningen när det gäller omsorger om äldre och per- soner med olika slags funktionshinder är att förstärka möjligheter- na till eget boende. Detta bör enligt regeringen (prop. 1996/97:124, s. 89) vara utgångspunkten även i de fall den enskilde har omfattan- de behov av tillsyn, omvårdnad och vård. När behovet av tillsyn eller kraven på trygghet och säkerhet kan tillgodoses i det egna hemmet bör det enligt regeringen finnas möjligheter att flytta till en särskild boendeform. Regeringen anförde (prop., s. 89) vidare bl.a. följande. Det förekommer många olika benämningar på de olika slag av kollek- tivt boende som ingår i samlingsbegreppet särskilt boende. Tradi- benämningar som ålderdomshem, servicebostäder, gruppboen- de och sjukhem har en historisk bakgrund och kommer att förlora betydelse allteftersom nya boendeformer och benämningar växer fram. När man kan bo kvar i det egna hemmet måste, enligt regeringens mening, det särskilda boendet oavsett vad det kallas kunna erbjuda en god vård som beaktar den enskildes behov av själv- bestämmande, integritet, trygghet och livskvalitet. skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhållan- dena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verk- samhet upplysa om verksamhet på detta område. Kommunen skall planera sina insatser för äldre. I planeringen skall kommunen samverka med samt andra samhällsorgan och organisationer. (5 kap. 6 § socialtjänstlagen.) 4.1.3Särskilda bestämmelser för människor med funktionshinder skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livs- föring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra (5 kap. 7 § första stycket socialtjänstlagen). Vidare skall socialnämnden medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd (andra stycket). Kommunen skall också inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant boende (tredje stycket samma lagrum). På motsvarande sätt som gäller för äldre människor skall social- nämnden göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kom- munen för människor med fysiska och psykiska funktionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om verksamhet på dessa områden. Kommunen skall planera sina in- satser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. I planeringen skall kommunen samverka med samt andra samhällsorgan och organisationer. (5 kap. 8 § socialtjänstlagen.) har tillsyn över i landet. Styrelsen skall följa och vidareutveckla . Till ledning för till- lämpningen av socialtjänstlagen utfärdar allmänna råd. (13 kap. 1 § socialtjänstlagen.) har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna inom länet svarar för. En närmare redogörelse för tillsyn enligt socialtjänstlagen finns i avsnitt 4.7.4. Utredningen hänvisar till detta avsnitt. beslut får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol, om nämnden bl.a. har meddelat beslut i fråga om bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Beslut om sådant bistånd gäller . En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft. (16 kap. 3 § socialtjänstlagen.) Prövningstillstånd krävs vid över- klagande till kammarrätten av beslut enligt socialtjänstlagen (16 kap. 5 § lagen). infördes bestämmelser i den då gällande social- tjänstlagen, som hade till syfte att motverka kommunalt domstols- trots, dvs. fall då verkställigheten av en för den enskilde gynnande dom dröjt eller helt uteblivit. Länsstyrelserna gavs möjlighet att ingripa med vitesföreläggande mot domstolstrots som gällde bi- stånd enligt socialtjänstlagen. Nya bestämmelser om åtgärder mot kommunalt domstolstrots trädde i kraft . De innebär följande. En kommun som underlåter att utan oskäligt dröjsmål till- handahålla bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften tillfaller staten. (16 kap. 6 a § social- tjänstlagen.) Den särskilda avgiften fastställs till lägst och högst . När avgiftens storlek fastställs skall det särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur all- varligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut. (16 kap. 6 b § socialtjänstlagen.) Frågor om särskild avgift prövas efter ansökan av av den länsrätt inom vars domkrets kommunen är belägen (16 kap. 6 c § socialtjänstlagen). Om en kommun efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla biståndet får ny särskild avgift dömas ut. Särskild avgift får dömas ut bara om ansökan enligt 6 c § delgetts kommunen från det att domen om biståndet vunnit laga kraft. (16 kap. 6 d § socialtjänstlagen.) LSS trädde i kraft . Den innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer som omfattas av den s.k. personkretsen. 1.med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.med betydande och bestående begåvningsmässigt funktions- hinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller 3.med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service (1 § LSS). LSS innebär ingen inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag (4 § LSS). Verksamhet enligt LSS skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som anges ovan. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. (5 § LSS.) Personer som anges i 1 § LSS har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1 9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Personer som anges i 1 § 1 och 2 LSS har, under samma förutsättningar, även rätt till insatser enligt 9 § 10. (7 § första stycket LSS.) Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samord- nade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. (7 § andra stycket LSS.) Insatser enligt LSS skall ges den enskilde endast om han begär det. Om den enskilde är eller uppenbart saknar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnadshavare, god man, förmyndare eller förvaltare begära insatser för honom. (8 § LSS.) Insatserna för särskilt stöd och service är 1.rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på sär- skild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder, 2.biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, 4.biträde av kontaktperson, 5.avlösarservice i hemmet, 6.korttidsvistelse utanför det egna hemmet,