sou · GSB375d2 · 2005-01-01 00:00:00 — För del innebär detta en hanterbar formulering av sekretessbestämmelsen, men lösningen påverkades av att de flesta medlemsstater hade problem med enskildheter av olika slag i föreskrifterna. En annan möjlighet är att skriver under avtalet och avger en s.k. unilateral deklaration, i vilken det för- att oavsett avtalet kommer att tillämpa gällande nationell rätt, dvs. tryckfrihetsförordningens och sekretessla- gens bestämmelser. Så har skett i t.ex. säkerhetsavtal med det europeiska rymdorganet (). Denna variant kan in- nebära att försätts i en situation som kan försvåra eller förhindra möjligheterna till internationellt samarbete. Ett tredje alternativ är att helt enkelt accepterar den giv- na skrivningen trots att det inte är möjligt att fullt ut garantera Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal att avtalets innehåll följs. Så är t.ex. fallet vad gäller EU:s säker- hetsavtal med Nato. Ett fjärde alternativ, som självklart också finns i teorin, är att väljer att helt avstå från att ingå avtal med innehåll av detta slag. Som regel är det emellertid endast teoretiskt möjligt. Att ingå sådana avtal som det handlar om här är en förutsättning för att som land skall kunna verka i samförstånd med andra be- rörda länder och mellanfolkliga organisationer samt för att skall kunna utveckla sin egen säkerhetspolitik och andra former av internationellt samarbete som är väsentliga för landets politik och ekonomi m.m. Det beskrivna problemet gör sig framför allt gällande när ingår samarbetsavtal med andra mellanfolkliga organisationer än EU. Som exempel kan nämnas avtal med Nato och ESA12 och tidi- gare också med VEU13. I och för sig kan motsvarande situationer i undantagsfall uppstå även inom EU-samarbetet, men som med- lemsland har i de fallen en helt annan möjlighet att tillämpa nationell lagstiftning utan att det på ett betydande sätt inverkar ne- gativt på ställning inom unionen. I förhållande till andra mellanfolkliga organisationer eller till enskilda stater intar däremot inte alltid en sådan ställning att det är möjligt att fullt ut hävda svenska ståndpunkter inom exempelvis sekretessområdet utan att det påverkar avtalssituation negativt. När de upp- gifter som skall utväxlas mellan avtalsparterna dessutom är så käns- liga att hanteringen av dem kräver ett eget säkerhetsavtal, ligger det i sakens natur att det är särskilt svårt för att i en förhand- lingssituation få till stånd avtalslösningar som inte innehåller villkor om originator control. Om inte accepterar sådana villkor finns det därför risk för att helt eller delvis kan komma att utestängas från viktigt internationellt samarbete där sekretess för uppgifter är av avgörande betydelse. Främst gäller detta på för- svars- och säkerhetsområdet. Vi anser sammanfattningsvis att det finns ett stort behov av en bestämmelse i sekretesslagen som ålägger svenska myndigheter att under vissa förutsättningar sekretessbelägga uppgifter utan vanlig skadeprövning – dvs. att absolut sekretess skall kunna gälla – om det krävs på grund av ett internationellt säkerhetsavtal, även om syftet inte är att skydda enskildas personliga eller ekonomiska för- 12Europeiska rymdorganet () Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal Den nya bestämmelse som vi i avsnitt 7.4 föreslår skall införas i sekretesslagen till skydd för enskildas intressen bör därför kompletteras med en motsvarande, men i fråga om räckvidden mer begränsad, bestämmelse som har till syfte att skydda det allmännas intressen i det internationella samarbetet. 7.5.2Bestämmelsen utformning – begränsning av tillämpningsområdet För att en generell bestämmelse som avser internationella avtal och som skyddar det allmännas intressen inte skall medföra risk för att sekretessen utvidgas på ett sätt som inte är nödvändigt för att un- derlätta internationellt samarbete, bör dess tillämpningsområde tydligt begränsas. Vi anser att detta bör göras på två sätt, vilka båda enligt vår uppfattning är mycket betydelsefulla. För det första har vi erfarit att de ovan redovisade problemen främst uppstår i samband med vissa avtalsförhandlingar med andra mellanfolkliga organisationer än EU och i en del fall med andra sta- ter, nämligen när de utväxlade uppgifterna är så känsliga att det krävs ett särskilt säkerhetsavtal för att reglera hanteringen av dem. Sekretessen bör därför kunna tillämpas endast på sådana avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter som vi diskuterar i föregående av- snitt. Inskränkningen betyder att en myndighet aldrig kan åberopa sekretessklausuler i anslutningsfördragen, i EG-rättsliga förord- ningar och direktiv (jfr avsnitt 7.4.4) eller i avtalet om EES, för att sekretessbelägga uppgifter enligt den föreslagna bestämmelsen. Det spelar i det avseendet ingen roll om uppgifterna i sig rör EU som organisation, dess institutioner, medlemsländerna eller andra stater. På detta sätt begränsas bestämmelsens tillämpningsområde väsent- ligt, eftersom allt internt EU-arbete faller utanför. Det innebär allt- så att de sekretessklausuler som kan finnas i EG-rättsliga föreskrif- ter, och som har till syfte att skydda EU:s eller medlemsstaternas allmänna intressen, inte kan åberopas enligt den nya bestämmelsen. Om en sådan sekretessklausul i en EG-rättslig föreskrift avser att skydda också enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, kan emellertid den föreslagna nya 9 kap. 30 § sekretesslagen bli till- lämplig (se avsnitt 7.4). Ytterligare en viktig begränsande följd av att sekretess endast skall gälla när det förskrivs i särskilda säker- hetsavtal, är att bestämmelsen inte kan åberopas för att sekretess- belägga uppgifter med stöd av enskilda sekretessklausuler som in- Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal går som en del i ett vanligt internationellt samarbetsavtal med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Detta gäller oavsett om avtalet rör försvars-, polis- eller beskattningssamarbete eller något annat område. För det andra är det vanligt att den typ av internationella säker- hetsavtal som vi diskuterar ovan ingås av regeringen och inte av . Vi anser emellertid att det inte är möjligt eller lämpligt att i sekretesslagen införa en generell bestämmelse om sekretess på grund av internationella avtal som har ingåtts av annan än riksda- gen. Det bör inte komma i fråga att sekretessklausuler i avtal som ingås av regeringen eller av myndigheter blir direkt bindande med stöd av en sådan generell bestämmelse. När regeringen anser att den i en internationell avtalssituation egentligen inte kan för- binda sig att följa en sekretessklausul i ett säkerhetsavtal på grund av att det skulle strida mot den svenska offentlighetsprincipen, finns i praktiken endast de tre lösningar som redovisas i avsnitt 7.5.1. Vårt förslag innebär således att det införs ett reellt fjärde alternativ, näm- ligen att det aktuella säkerhetsavtalet underställs pröv- ning och att sekretess enligt avtalet därigenom blir direkt tillämplig i med stöd av den nya bestämmelsen. På samma sätt som för den gemensamma och enhetliga bestäm- melsen till skydd för enskilda personer som vi också föreslår, bör det vara möjligt att i vissa fall förhindra utlämnande av sekretessbe- lagda uppgifter till andra svenska myndigheter med stöd av be- stämmelsen till skydd för det allmännas intressen (jfr avsnitt 7.4.7). Den nya bestämmelsen bör därför innehålla en regel om att före- skrifterna i 14 kap. 1–3 §§ sekretesslagen inte får tillämpas på sekre- tessbelagda uppgifter, om det skulle strida mot säkerhetsavtalet att de lämnas ut till andra myndigheter. Den föreslagna bestämmelsens syfte är att genom att ingå särskilda säkerhetsavtal skall kunna garantera avtalsparterna att hemliga uppgifter kommer att omfattas av sekretess. Denna sekre- tess gäller till skydd för det allmännas verksamhet, närmare be- stämt med hänsyn till förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Vi anser därför att bestämmelsen bör infogas som en ny paragraf i sekretesslagens andra kapitel (2 kap. 4 §).14 Det skall dock understrykas att den föreslagna bestämmel- sen inte har till syfte att utvidga sekretessen i det internationella 14 Bestämmelsen samordnas därigenom med andra bestämmelser om sekretess med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer (jfr sekretessgrunden i 2 kap. 2 § första stycket 1 tryckfrihetsförordningen) Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal I de fall då sekretess kan komma att föreligga enligt bestämmelsen kommer sekretess enligt vår bedömning att i stort sett undantagslöst gälla också enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen och i vissa fall även enligt 2 kap. 2 § eller andra bestämmelser i samma lag. Det väsentliga med den nya bestämmelsen är i stället att det blir möjligt för att agera öppet mot andra parter i det inter- nationella samarbetet – och på samma villkor som dessa – när den information som skall utbytas är av sådan karaktär att avtalsparter- na redan i förhandlingssituationen kräver garantier för att uppgif- terna kommer att hållas hemliga i . Sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar bör på grund av bestämmelsens huvudsakliga tillämpningsområde vara densamma som enligt 2 kap. 1 § (utrikessekretessen) och 2 kap. 2 § (försvars- sekretessen), dvs. Meddelarfriheten för uppgifter som omfattas av sekretessen en- ligt dessa två sist nämnda bestämmelser i 2 kap. sekretesslagen är inskränkt endast i yttersta undantagsfall. I de allra flesta fall kom- mer uppgifter som kan sekretessbeläggas med stöd av den nya be- stämmelsen också att omfattas av sekretess enligt någon av dessa två paragrafer. Vi ser mot den bakgrunden inte att det finns anled- ning att föreslå någon inskränkning i meddelarfriheten för uppgif- ter som eventuellt kommer att omfattas av sekretess endast enligt den föreslagna nya bestämmelsen i 2 kap. 4 § sekretesslagen. 7.6Vårt förslag om krav på större tydlighet vid avslag på enskilds begäran att ta del av allmän handling Vårt förslag (nytt stycke i 15 kap. 6 §): Om en myndighet vägrar att lämna ut en allmän handling på grund av att sekretess gäller en- ligt 2 kap. 4 §, 8 kap. 5 § fjärde stycket, 24 § andra stycket eller 9 kap. 3 eller 30 §, skall myndigheten i avslagsbeslutet ange vilket avtal som avses och tillämplig bestämmelse i avtalet. Om avtalet avser medlemskap i unionen, skall myndighe- ten i stället ange tillämplig EG-rättslig föreskrift och tillämplig be- stämmelse i föreskriften. Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal När en myndighet prövar frågan om utlämnande av en allmän handling och meddelar ett överklagningsbart avslagsbeslut enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen, skall myndigheten i beslutet ange vilken bestämmelse i sekretesslagen den stödjer sig på. Detta krav är i och för sig inte uttryckligen angivet i sekretesslagen, men följer såväl av 20 § förvaltningslagen (1986:223) som av allmänna förvaltnings- rättsliga principer. Genom denna hänvisning till ett visst lagrum i sekretesslagen – tillsammans med motivering av en eventuell skade- prövning – får vanligtvis den enskilde tillräcklig information för att kunna göra en bedömning av riktigheten i beslutet. När det gäller sekretess på grund av internationella avtal kan det emellertid förhålla sig annorlunda. Som exempel kan tas ett av- slagsbeslut som hänvisar till 7 kap. 14 § första och femte styckena och som anger att absolut sekretess gäller. Ett sådant beslut ger egentligen ingen annan information än att uppgiften omfattas av sekretessbestämmelsen och att det finns ett internationellt avtal. Beslutet ger ingen konkret vägledning i fråga om riktigheten i att tillämpa absolut sekretess. Om detta är korrekt eller om en skade- prövning borde ha gjorts är ju beroende av hur sekretessreglerna i det bakomliggande avtalet är utformade. Vi är medvetna om att denna oklarhet för enskilda inte skulle avhjälpas om en myndighet i stället skulle hänvisa till absolut sekretess enligt någon av de två generella bestämmelser som vi föreslår. I och för sig är förutsätt- ningarna för myndighetens prövning tydligare uttryckt i de före- slagna bestämmelserna (jfr avsnitt 7.4.3 och 7.5), men de är också mer generellt utformade och ger inte svar på frågan vilka bakomlig- gande och tillämpliga internationella avtal som finns inom en viss verksamhet eller vilka sekretessklausuler dessa avtal innehåller. Detta problem, som alltså finns , anser vi kan avhjäl- pas genom att det i 15 kap. 6 § sekretesslagen uttryckligen före- skrivs att när en myndighet i ett avslagsbeslut hänvisar till en be- stämmelse i sekretesslagen om sekretess på grund av internationella avtal, skall myndigheten i beslutet också ange vilket avtal den stöd- jer sig på och vilken sekretessregel i avtalet som är tillämplig i det aktuella fallet. Om sekretessen följer av medlemskap i , bör beslutet i stället ange t.ex. den tillämpliga EG-förordningen och den aktuella sekretessregeln i förordningen.15 Härigenom ges 15 En sådan hänvisning till en EG-förordning kan inte bli aktuell om sekretess gäller enligt den föreslagna 2 kap. 4 § sekretesslagen, eftersom den sekretessen inte är tillämplig i det interna EU-samarbetet (jfr avsnitt 7.5.2) Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal enskilda en reell möjlighet att ta ställning till om det finns anled- ning att överklaga beslutet eller inte. Den stora vinsten med en sådan bestämmelse är emellertid enligt vår uppfattning en annan, nämligen att myndigheterna i ett enskilt fall tvingas ta ställning till hur sekretessen på grund av ett avtal fak- tiskt skall tolkas. På detta sätt kan man väsentligt minska risken för att myndigheter utan närmare prövning i det enskilda fallet avslår en begäran om utlämnande, t.ex. med hänvisning till att absolut sekretess gäller. I kombination med det förslag som vi också läm- nar om att en myndighet alltid skall göra en form av skadeprövning mot det aktuella internationella avtalet eller den EG-rättsliga före- skriften, anser vi att lagstiftningen blir tydligare och lättare att för- stå för såväl myndigheter som enskilda. Vi anser också att offentlig- heten i det internationella samarbete stärks genom att risken minskar för att uppgifter felaktigt sekretessbeläggs på otydliga grunder. Vårt förslag om att det skall ställas krav på tydliga och precisera- de skäl i avslagsbeslut som hänvisar till sekretess på grund av inter- nationella avtal, är inte beroende av att det görs en samordning av och införs enhetliga bestämmelser om sådan sekretess. Tvärtom an- ser vi att detta krav är berättigat och skulle vara av stor betydelse också om det infördes under de förutsättningar som gäller för sekretess i det internationella samarbetet. Vårt förslag begränsar sig därför inte till de fall då beslutet stödjer sig på någon av de av oss föreslagna två generella bestämmelserna. Det omfattar även övriga bestämmelser i sekretesslagen som innebär att sekretessen gent- emot enskilda i grunden beror på ett internationellt avtal. Utöver de gällande bestämmelser som vi föreslår skall samordnas i en ny paragraf (9 kap. 30 §) och bestämmelsen som vi föreslår skall gälla till skydd för det allmännas intressen (2 kap. 4 §), bör kravet på denna tydlighet i avslagsbeslut således gälla också sekretess hos på grund av avtal som myndigheten själv ingår med utländska myndigheter (8 kap. 5 § fjärde stycket), motsvarande sekretess hos (8 kap. 24 § andra stycket) samt sekretess i ärenden om skattehandräckning m.m. på begäran av en utländsk myndighet (9 kap. 3 §). 8.1Förslaget till lag om ändring i Ändringen i 5 kap. 1 § andra stycket är en följd av att vi föreslår att 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen skall upp- höra. Den sekretessen skall i stället regleras gemensamt med annan sekretess i den nya 9 kap. 30 § samma lag. I sak innebär förslaget ingen förändring (se avsnitt 7.4.8). 8.2Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Bestämmelsen innehåller den regel som innebär att offentlig- hetsprincipen skall tillämpas i företag där kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Ett tillägg görs i bestäm- melsen så att offentlighetsprincipen även skall gälla i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Våra överväganden kring detta förslag framgår av avsnitt 3.3.3. Vad som avses med ett rättsligt bestämmande inflytande framgår enligt vårt förslag av 11 §. Statens inflytande kan utövas genom olika organ. För de aktie- bolag vi studerat är det vanligt att inflytandet utövas av regeringen via något av departementen inom . Regeringen ut- övar genom departementen i många av de fall vi kartlagt också infly- tande i stiftelser. Inflytande kan även utövas av myndigheter under regeringen. Det finns vissa myndigheter som lyder under . En av dessa, , äger ett aktiebolag, . Inflytan- det i detta bolag skall självfallet också anses utövat av staten. Statens inflytande kan även härledas via ett aktiebolag, ett handels- bolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse där staten direkt utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Motsvarande gäller för kommuners och landstings rättsligt bestämmande inflytande. Ideella föreningar omfattas inte av vårt förslag, se avsnitt 3.3.4. Det innebär också att ett inflytande som utövas av en ideell före- ning som kan anses stå staten nära inte kan betraktas som att staten utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. 10 § (ny) Bestämmelsen är ny. Den innehåller reglerna för när ett statligt före- tag kan undantas från offentlighetsprincipen. Våra överväganden i den delen framgår i avsnitt 3.3.5. Ett svenskt aktiebolag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande men som är noterat på en svensk eller utländsk börs skall inte omfattas av offentlighetsprincipen. I övrigt skall beslut om undantag fattas för hela eller delar av varje enskilt företag. under avveckling uppstår sannolikt ingen större konflikt med offentlighetsprincipens syften om det undantas från tillämp- ningen. För att ett undantag skall bli aktuellt måste det finnas en konkret skillnad mellan det statliga företaget och de kommunala företagen. En sådan skillnad skulle kunna vara att huvuddelen av företagets verksamhet är förlagd utomlands eller att företaget har ett mycket stort antal dotterbolag. Att företaget har en speciell konkurrens- situation kan också ha betydelse för bedömningen. Inte ens starka skäl för undantag bör automatiskt innebära att undantag görs. Intresset av insyn i verksamheten måste alltid vägas mot skälen för undantag. Om ett företag har rättsligt eller faktiskt monopol eller någon form av samhällsuppgift kan det endast i undantagsfall bli aktuellt att inskränka insynen. Ett företag som har en tydligt ut- talad roll inom sitt politikområde bör inte heller undantas från offentlighet annat än i undantagsfall. Detsamma gäller om företaget helt eller till stora delar finansieras genom anslag från det allmänna. I bestämmelsen finns definitionen av rättsligt bestämmande infly- tande. Motsvarande bestämmelse för de kommunala företagen finns i 1 kap. 9 § sekretesslagen. Definitionen ändras i princip inte. Det är dock statens, kommuners och landstings gemensamma in- flytande som är avgörande. Våra närmare överväganden kring detta finns i avsnitt 3.3.4. Där framgår bl.a. att bestämmelsen endast gäller svenska juridiska per- soner. Bestämmelsen motsvarar 1 kap. 9 § fjärde stycket i dagens sekretess- lag. 13 § (ny) Bestämmelsen är ny. Anställda i kommunala och statliga företag skall ha samma skydd för sin meddelarfrihet som anställda i myndig- heter. Det innebär att de är skyddade mot att arbetsgivaren efter- forskar vem som har lämnat ett meddelande till media. De är också skyddade mot att arbetsgivaren vidtar någon åtgärd som inte är tillåten enligt tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihets- grundlagen. Det innebär att de är skyddade mot att t.ex. bli uppsagda på grund av att de lämnat meddelandet. Vi utvecklar våra övervägan- den i denna del i avsnitt 3.7.3. Verkställande direktören i ett aktiebolag eller en ekonomisk före- ning är undantagen från bestämmelsen. Det beror på att det annars finns risk för att det uppstår en konflikt med den associationsrätts- liga tystnadsplikten och den därmed förknippade skadeståndsskyldig- heten. Vi motiverar förslaget att undanta verkställande direktören närmare i avsnitt 3.7.3. Det stärkta skyddet för meddelarfriheten skall även gälla anställda hos de organ som anges i bilagan till sekretesslagen. Förutsättningen för det stärkta skyddet är dock i de fallen att den anställde lämnat ett meddelande som rör den verksamhet som är upptagen i bilagan. 14–16 §§ Bestämmelserna finns i 1 kap. 10, 12 och 13 §§ sekretesslagen. Förslaget innebär att rekvisitet om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser ändras till om det kan antas att det skadar mellanfolkliga förbindelser. Den nya lydelsen mot- svarar bättre vad som i praktiken gäller inom utrikes- förvaltningen. En störning av förbindelserna måste vara så allvarlig att det på något sätt kan inverka negativt på (skada) för- bindelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer för att en uppgift skall kunna sekretessbeläggas. Det förhållandet att röjandet av en uppgift kan antas leda endast till att det uppstår irritation inom en annan stats ledning, eller andra mindre störningar som inte har någon påtaglig negativ inverkan på roll i det internationella samarbetet, skall alltså i sig inte vara tillräckligt för sekretess (se närmare om paragrafens tillämpning i avsnitt 5.4). 4 § (ny) Paragrafen är ny och motsvarar i princip den föreslagna nya 9 kap. 30 §, med den skillnaden att den avser att skydda det allmännas intresse – hänsynen till rikets säkerhet och dess förbindelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer – och inte enskildas intressen. Uppgifter som en svensk myndighet förfogar över på grund av internationella avtal om informationsutbyte skall kunna sekretessbeläggas. Förutsättningen är att det krävs enligt ett separat avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter (s.k. säkerhetsavtal) som efter godkännande ingår med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. En avgörande skillnad i förhållande till motsvarande bestämmelse i 9 kap. 30 § är att sekretess enligt förevarande paragraf inte kommer att gälla för uppgifter som är hem- liga på grund av vad som föreskrivs i EG-rättsliga föreskrifter eller i andra internationella samarbetsavtal än just de nämnda säkerhets- avtalen. Paragrafen tillåter således inte att sekretessklausuler i anslut- ningsfördragen eller i EG-förordningar eller EG-direktiv åberopas för att sekretessbelägga uppgifter till skydd för det allmännas intres- sen (däremot kommer sådana sekretessklausuler att kunna åberopas enligt 9 kap. 30 §, när syftet är att skydda enskildas intressen). Paragrafens syfte är att i avtalsförhandlingar med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer, skall kunna garantera att hemliga uppgifter vars hantering regleras i ett säkerhetsavtal och som överlämnas till kommer att vara sekretessbelagda hos svenska myndigheter. Genom skaderekvisitet om röjandet av upp- giften skulle strida mot avtalet markeras att sekretessen hos en svensk myndighet inte skall vara strängare än vad som faktiskt krävs i det bakomliggande internationella säkerhetsavtalet. Se närmare om bestämmelsens tillämpning i avsnitt 7.5. Den längre sekretesstiden () beträffande handlingar som anger villkor i slutet avtal skall tillämpas även i affärsverksamhet hos ett statligt företag enligt 1 kap. 9 §. Våra överväganden beträffande detta finns i avsnitt 3.4.2. Förslaget innebär att bestämmelsen i 7 kap. 14 § femte stycket upp- hör.