sou · GSB398d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Kommunerna har stora svårigheter när det gäller att redovisa kostnader för elever med utvecklingsstörning i grund- och gymnasieskolan. Vår djupstudie bekräftar den bild som Skol- verkets jämförelsetal ger av dessa svårigheter. Helt klart är emellertid att det är lättare för en elev i särskolan att få sitt behov av särskilt stöd tillgodosett, än för en elev mottagen i särskolan som går i grund- eller gymnasieskolan eller för en elev med utvecklingsstörning där föräldrarna har tackat nej till särskolan. Detta påverkar i sin tur föräldrarnas möjligheter till ett fritt val av skolform. Eleverna i särskolan är inte garanterade att få det timantal som anges i förordningen för särskolan, . En av orsakerna är att det råder oklarheter om hur timmarna ska fördelas över nio respektive tio skolår. Det är dock anmärk- ningsvärt att inte ens alla de elever som går i särskolan, enligt den nedan redovisade utredningen av , får en undervisningstid som uppgår till det i förordningen angivna timtalet. Samverkan och inkludering är beroende av en resurshantering som främjar sådan verksamhet. Resursfördelningssystem som låser resurser till speciella organisatoriska lösningar motverkar inkluderingssträvanden, medan fördelningssystem som tar större hänsyn till individuella behov underlättar samverkan och flexibla lösningar. Vi menar således att det sätt på vilket man fördelar resurser till särskolan respektive till elever med utvecklingsstörning i grund- och gymnasieskolan har betydelse för möjligheterna till samverkan såväl inom som mellan skolformerna. Vi kan konstatera att en grundmodell, som med vissa variationer tillämpas i några av de kommuner vi har varit i kontakt med, är särskilt gynnsam när det gäller samverkan och inkludering. I denna modell går huvuddelen av resurserna ut som ett generellt, verksamhetsbaserat stöd, kombinerat med en möjlighet till ett extra elevrelaterat stöd. jämförelsetal visar stora skillnader i kostnader Kommunernas totala kostnader för särskolan uppgick till , vilket i fasta priser innebär en ökning i för- hållande till 2001 med 359 miljoner konor eller ca åtta procent.1 Det finns ett växande antal fristående särskolor och kostnaderna för dessa uppgick till . Kostnaden per elev i den obligatoriska särskolan med kommu- nala huvudmän uppgick till och i gymnasie- särskolan till , vilket kan jämföras med motsvarande kostnader för på och gymnasieskolan på . Totalt har kostnaden per elev (exkl. skolskjuts) ökat i den obligatoriska särskolan jämfört med föregående år, medan kostnaderna i gymnasiesärskolan har minskat med en procent. I den obligatoriska särskolan har alla delkostnader utom läromedelskostnader ökat. I gymnasiesärskolan har däremot alla delkostnader minskat, utom kostnaderna för skolskjutsar och elevvård. Undervisningskostnaden per elev har ökat 1 235 (2003). Barnomsorg,, skola och vuxenutbildning. Jämförelsetal för huvudmän. i den obligatoriska särskolan och minskat i gymnasiesärskolan. Jämförelsetalen visar för samma stora skillnader mellan kommuner som vi påvisade i vårt delbetänkande . Totalt varierar kostnaderna i den obligatoriska särskolan mellan och per elev exkl. skolskjutsar, även om man bortser från extremvärdena, dvs. de högsta och lägsta kostnaderna. Undervisningskostnaderna varierar för av kommunerna. I gym- nasiesärskolan varierar totalkostnaden per elev exkl. skolskjutsar och undervisningskostnaderna . Många orsaker till variationer anger i sin rapport två orsaker till den stora variationen. Som ett skäl anges att elever i särskolan har ett starkt varierande stödbehov, som kan påverka den genomsnittliga kostnaden i kommuner med ett litet elevantal. Ett andra skäl är att kostnaderna för elever integrerade i grund- eller gymnasieskolor kan redovisas på olika sätt. För att få en bättre bild av kostnadsfördelningar och kostnads- skillnader har vi låtit genomföra en speciell studie i fem kommuner. Den genomförda studien är relativt liten, men den bekräftar i stort de erfarenheter vi har gjort i samband med kommunbesök och andra träffar med kommunföreträdare. Uppdraget har genomförts av inom ÖhrlingsPrice- waterhouseCoopers och redovisades för kommittén i mars 2004.2 Studien omfattar enbart den obligatoriska särskolan och upp- gifterna har hämtats från fem kommuner av varierande storlek. I studien ingår också jämförande uppgifter från samtal med före- trädare för och . Härutöver har använt kontrollmaterial från tidigare granskningar av skola och sär- skola. redovisar i sin rapport en rad orsaker till kostnads- skillnaderna. En viktig skillnad när det gäller kostnaderna hänger samman med om verksamheten organiseras i små eller stora grup- peringar, vilket i sin tur styr personalkostnaderna. 2 Bernhage, (2004). Resurser och resurstilldelning i obligatoriska särskolan. också hur stor andel av en lärares tid som utgör undervisningstid, vilket varierar mellan kommunerna. Ytterligare skillnader i perso- nalkostnader kan hänföras till vilka personalkategorier som an- vänds i undervisningen samt personalens löner. Slutligen finns det skillnader i elevernas undervisningstid. konstaterar således att: Elevernas totala undervisningstid varierar med i de undersökta kommunerna. En orsak till denna skillnad är att vissa elever inte ens får den stipulerade undervisningstiden för elever i särskolan, , en annan är att en del kommu- ner lägger ut timantalet på nio, andra . Lärartätheten varierar kraftigt mellan olika skolor. Personalsammansättningen varierar genom att man använder sig av såväl olika typer av pedagoger som av barnskötare och elevassistenter. I en del kommuner har man en hög andel elev- assistenter och barnskötare och ett mindre antal pedagoger, vilket påverkar kostnadsbilden. Personalens löner och personalomkostnader varierar mellan kommunerna, vilket påverkar kostnaden per elev. Elevkostnaderna varierar mellan årskurserna såtillvida att äldre elever har fler undervisningstimmar. Jämförelser mellan olika skolors elevkostnader tar inte hänsyn till antalet elever i olika årskurser. Gruppstorlekarna varierar såväl mellan kommunerna som mellan skolorna i en och samma kommun. Särskolans elever får för få undervisningstimmar undersökning visar att antalet undervisningstimmar varierar i kommunerna. Samtliga kommuner lägger ut särskolans timplan , men i realiteten går många barn bara i särskolan. Enligt uppgifter slutar således ca hälften av eleverna i grundsärskolan och av eleverna i träningsskolan skolgången 9. De elever som bara går får därför inte den undervisningstid som har fastställts i timplanen för den obligatoriska särskolan, . tar i sitt betänkande upp detta problem och föreslår att eleverna i den obligatoriska särskolan ska garanteras samma undervisningstid som och härutöver få garanti för att få ett bestämt antal undervisningstimmar under det frivilliga tionde året3. Kostnadsuppföljningar och kostnadsjämförelser görs sällan I uppgift ingick att undersöka sambandet mellan resurs- fördelningssystem och organisatoriska lösningar. I utredarens diskussioner med kommunföreträdarna framgick att flera kom- muner inte anser sig ha någon riktigt bra resursfördelningsmodell. Flera kommuner uppgav också att de utreder resurs- hanteringen. De resursfördelningsmodeller som redovisar är i princip av två slag. Den ena modellen är en anslagsmodell, där resurserna fördelas utifrån den personal som finns på skolan och utgår från ett visst elevunderlag. Den andra utgår från ett tydligt elevrelaterat belopp. Det förekommer även viss kombination av de två modellerna. Viss hänsyn tas dock till att vissa elever kan vara mer personalkrävande och resurstilldelningen till elever i tränings- skolan är t.ex. ofta högre än till elever i grundsärskolan. Det före- kommer också att resursfördelningssystemen tar hänsyn till elevernas ålder. undersökning visar att det sällan förekommer någon kostnadsuppföljning eller jämförelse av vad det kostar att ge en elev mottagen i särskolan undervisning i särskola eller i grundskola. Kommunernas resursfördelningsmodeller är dock oftast utformade så att de skiljer på resurser till elever integrerade i grundskole- klasser och till elever i särskoleklasser. Däremot styr modellerna inte hur resurserna sedan används i respektive verksamhet eller enhet. Man har från kommunledningens sida egentligen inte heller någon insyn i hur resurserna faktiskt fördelas och efterfrågar inte heller sådan information. Skolledning och arbetslag styr Generellt sett får elever mottagna i den obligatoriska särskolan mer stödinsatser än de elever som går i och är i behov av särskilt stöd. Det är oftast rektorn eller skolans arbetslag som avgör hur stödet ska ges och det finns ingen översiktlig bild på förvaltningsnivå över hur det ser ut i de olika kommunerna. Personal med ansvar för resurshantering på central nivå uppger i intervjuer att fördelningssystemen tar hänsyn till både antal elever och elevers olika behov. En djupare analys, som också bygger på tidigare erfarenheter av revision i många kom- muner, visar dock att det förekommer markanta avvikelser i vad som tilldelas och vad som sedan förbrukas. I rapporten framhålls att kommunernas politiker i en jämförelse mellan och särskolan generellt har både svårare att få insyn i och att styra hur resurserna i den obligatoriska särskolan används. Det är persona- lens syn på vad som är rätt sätt att organisera undervisningen på som styr mer än den kostnad som uppstår vi olika val av organi- sation. Skolledningen väljer också organisation utan att alltid vara säker på att man kan hålla sig inom den tilldelade ramen. I de större kommunerna, som har en utbyggd verksamhet i form av grundsär- skolor/träningsskolor, framhåller personalen i högre utsträckning att det är denna organisationsmodell som gagnar eleverna bäst. I de mindre kommunerna med färre elever mottagna i särskolan före- kommer olika former av integrering i större utsträckning. Stort frirum för skolans aktörer En doktorsavhandling från bekräftar slut- satserna i vår studie.4 I avhandlingen har författaren studerat vilka föreställningar ett antal intervjuade beslutsfattare i en kommun har om hur den kommunala styrningen går till. De beslutsprocesser som beskrivs i avhandlingen framställs som relativt svaga som styr- instrument. I beskrivningarna framträder att ett stort frirum lämnas till skolans aktörer, att man fokuserar kostnadsramarna och att formella och informella samtal är styrande faktorer. Slutligen konstaterar författaren att enighet eftersträvas vid beslutsfattande. Verksamhetens utformning ansåg man antingen utgå från skolan som institution och dess verksamhet eller från elevens förutsätt- ningar. De intervjuades beskrivningar pekade mot att den special- pedagogiska verksamheten främst sågs som en konsekvens av skolans kultur och i mindre grad utgick från elevernas individuella olikheter och behov. 4 , Pija (2004). Makten att definiera. En studie av hur beslutsfattare formulerar villkor för den specialpedagogiska verksamheten. Svårt att redovisa vad elever med utvecklingsstörning i grund- och gymnasieskola kostar Kommunerna har också svårt att redovisa vad de elever som är mottagna i särskolan, men går i andra skolformer kostar. Vad man menar med integration skiljer sig också åt. S.k. integrerade elever behöver inte i någon högre utsträckning få sin undervisning till- sammans med övriga elever. Integrering använder man som begrepp även om eleverna bara är lokalintegrerade och kanske bara läser tillsammans med övriga elever. Hur undervisningen faktiskt går till vet bara den enskilda skolan. Det gör också att kommunerna har svårt att redovisa kostnaderna för särskoleelever i andra skolformer. Detta framgår också av Skol- verkets jämförelsetal. konstaterar dock att de extra belopp som tilldelas integ- rerade elever vanligtvis ligger på i genomsnitt mellan 4–, vilket motsvara en kostnad på mellan 100 000–. För elever i träningsskolan är beloppet högre. När man inte har kontroll över vad olika organisatoriska lös- ningar faktiskt kostar, har man inte heller något underlag för att göra kostnadsjämförelser och diskutera förändringar. Faktorer som försvårar respektive underlättar inkludering En av uppgifter var att undersöka faktorer i resursfördel- ningssystemen som försvårar respektive underlättar inkludering. konstaterar här att resursfördelningsmodellerna i de undersökta kommunerna oftast är utformade så att de skall ge enskilda skolor en jämn resurskvalitet. Hur resurserna sedan används avgörs av arbetslagen. Om arbetslaget anser att mindre grupper över lag är bättre än riktade insatser mot vissa elever går således resursen till detta. Detta förfaringssätt kan naturligtvis gynna såväl den enskilda eleven som hela gruppen. Det kan dock finnas en fara för att den enskilda eleven inte får sina behov till- godosedda om skolan använder denna modell generellt. Ytterligare en aspekt på resursfördelningen är den som vi fram- för i vårt delbetänkande, nämligen att en separat anslagsfördelning till särskolan gör att resurserna garanteras på ett annat sätt än medlen inom de stora skolanslagen. Vi framhåller att det t.ex. är lättare att anpassa anslagen efter antalet elever och lättare att ta hänsyn till förekomsten av elever i särskilt stort behov av stöd. I en stor skolbudget konkurrerar en enskild elevs behov med såväl skolans generella resursbehov, som med andra elevers behov av särskilt stöd. Det är också detta som har lett till att det är lättare att garantera resurser för barn som mottas i särskolan. Men därmed tvingas också föräldrarna att ibland välja grundsärskola för sina barn, även om de hade föredragit att låta barnen gå i . Resursfördelningsmodellen blir således styrande för föräldrarnas val av skolform. Detta förhållande har vi redogjort närmare för i vårt delbetänkande. undersökning visar att ett enhetligt sätt att bedöma resursbehov som tar hänsyn till vad varje elev behöver och garanterar att resursen går till dessa elever underlättar inkludering. Ett elevrelaterat belopp skulle således kunna gynna samverkan och inkludering. En av de kommuner som ingick i studien har en resursfördelningsmodell som innebär att skolorna tilldelas resurser för en basorganisation. Därefter fördelas resurser ut till skolorna i form av extra personal. Personalstyrkan styrs av de behov av stöd som eleverna vid respektive skola har. Genom att en och samma personalgrupp bedömer samtliga elevers behov, garanterar denna modell att alla elever får det stöd som de är i behov av, oberoende av om de går i särskola eller i grundskola. I denna kommun har huvudmannen en god bild av exakt vilka resurser som utgår till elever i behov av särskilt stöd och hur de används i praktiken. En särskoleelev får generellt något mer i extra stöd än i jämförbara kommuner. Internationell undersökning bekräftar finansieringssystemens betydelse för integrering I en studie gjord av for Development in Special Needs Education, som vi relaterar till i vårt delbetänkande, beskri- ver man olika modeller av finansieringssystem.5 En modell kan betecknas som behovsbaserad. Finansieringen grundas på graden av behov, där behov definieras som antalet elever i behov av särskilt stöd. Beslutsprocessen sker på regional nivå eller på skolnivå. 5 for Development in Special Needs Education (1999). Finansiering av specialundervisning. En studie i 17 länder om förhållandet mellan finansiering av specialundervisning och totalintegrering. annan modell, den så kallade verksamhetsbaserade modellen, för- delar resurser i två steg. Regeringen fördelar medel till kommu- nerna via ett system med behovsskattningar, därefter tar respektive kommun vid och fördelar medel ut till verksamheterna. Principen bakom fördelningen är att ju mer som tas till segregerade verksam- heter, desto mindre får den ordinarie verksamheten. Det finns en tredje modell där regioner, provinser, län eller skolområden beslutar om fördelning av medel för stöd, när det gäller stora stöd- behov. är ett exempel på detta även om man går mot att besluten i högre grad ska fattas på den enskilda skolan. Vi redogör närmare för detta i vårt delbetänkande, där vi beskriver det s.k. . I vissa länder knyts medel till elever och till det funktionshinder eleven har. Föräldrarna kan i princip välja vilken skola de önskar för sitt barn. Modellen kan beskrivas som en behovsbaserad modell på elevnivå. Ju mer en elev behöver desto mer medel knyts till eleven. I ett sådant system väljer föräldrarna ofta att låta eleven gå i en ordinarie skola. Studien visar att länder med ett starkt decentraliserat system generellt är nöjda med sina fördelningssystem. Inkludering verkar främjas där kommunerna fattar beslut på grundval av information från skolan eller rådgivande center och där fördelningen till segre- gerade miljöer direkt påverkar fördelningen till ordinarie verk- samhet. Decentraliseringen medför dock en risk för stora regionala olikheter och att förhållandena kan komma att variera kraftigt. Denna internationella bild bekräftar våra egna erfarenheter av en stor variation mellan kommuner när det gäller kostnader för elever med utvecklingsstörning. Studien visar också att en elevbunden medelstilldelning kan ha vissa nackdelar. Det kan innebära att en diagnostisering och kate- gorisering är nödvändig för att identifiera tydliga behov, som leder till mer resurser. kan det vara svårt att hitta rätt kriterier för med ett sådant system. Det är också i ett inkluderande perspek- tiv mer stämplande för eleverna. Det är snarare verksamheterna i sin helhet som behöver stärkas för att kunna tillgodose alla elevers behov. Från har vi erfarit att skolfolk och forskare med oro ser på att det genom en federal lag, No child left behind 2002, är nödvändigt att kategorisera elever i tolv olika kategorier för att få rätt till federala stödresurser6. 6 It takes a good reason to take them out, 2003. 1Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) har lämnat ett förslag på ny skollag (SOU 2002:121). Förslaget bygger på ett skolväsende som omfat- tar alla offentligt finansierade skolor och där samma bestämmelser så långt det är möjligt föreslås gälla för skolorna oavsett om huvudmannen är , statlig eller enskild. Den strukturella uppbyggnaden med inledande bestämmelser, offentlig skola och enskild skola, är densamma för samtliga skolformer. När det gäller förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola samt same- skola finns även regler för fritidshemmen. Vi ställer oss bakom förslag till struktur av dessa skolformskapitel. 1 kap. Allmänna föreskrifter Paragrafen är ny och anger skollagens tillämpningsområde. Den motsvarar delvis 1 kap. 1 och 8 §§ samt 2 a kap. 1 §. Paragrafen överensstämmer med förslag till [1 kap. 1 §] utom beträffande begreppet vuxenutbildning för utvecklings- störda som vi föreslår skall benämnas utbildning för vuxna med utvecklingsstörning. Första stycket anger att utbildning inom skolväsendet kan anord- nas både av det allmänna och av enskilda. Termen skolväsende blir det samlande begreppet för samtliga skolformer i skollagen. I andra stycket räknas samtliga skolformer upp som ingår i skol- väsendet. Varje skolform föreslås få varsitt kapitel i skollagen. har vidare beträffande särskolan föreslagit att den delas upp i skolformerna grundsärskola och gymnasiesärskola vilket vi ställer oss bakom. Det nuvarande begreppet obligatorisk särskola ersätts av begreppet grundsärskola och den nuvarande uppdelningen av obligatorisk särskola i grundsärskola och tränings- skola utmönstras. Av tredje stycket framgår att fritidshem, som enligt gällande skollag omfattas av den särskilda regleringen för förskoleverksam- het och skolbarnsomsorg, ingår i skolväsendet såsom komplement till förskoleklass och skolformer inom vilka skolplikt kan fullgöras. I fjärde stycket anges att vissa bestämmelser i lagen också gäller sådan utbildning eller sådan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. Ändringen har behandlats i avsnitt 3. Bestämmelsen motsvarar delvis nuvarande 1 kap. 4 § skollagen. Den överensstämmer med förslag till [2 kap. 1 §] förutom att en redaktionell ändring har gjorts så att begreppet vuxenutbildning för utvecklingsstörda har ersatts med utbild- ning för vuxna med utvecklingsstörning. I bestämmelsen anges de skolformer som kommunen är huvud- man för. Bestämmelsen motsvarar delvis nuvarande 1 kap. 5 § skollagen. Vi föreslår att förutom att kan vara huvudman för gymna- sieskola och vuxenutbildning så kan också vara huvudman för gymnasiesärskola och för utbildning för vuxna med utvecklingsstörning. I bestämmelsen anges de skolformer som kan vara huvudman för. Bestämmelsen motsvarar delvis nuvarande 1 kap. 6 och 7 §§. Den överensstämmer med förslag till [2 kap. 3 §]. I bestämmelsen anges de skolformer som staten är huvudman för. Paragrafen är ny och första stycket anger att enskilda kan godkännas som huvudmän för i bestämmelsen uppräknade utbildningar. Para- grafen överensstämmer med förslag till [2 kap. 4 §]. I andra stycket punkt 1 anges att det som prövas är om huvud- mannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildning inom skolväsendet. Punkten 2 motsvarar 9 kap. 6, 6 a, 8 och 8 b §§ nuvarande skollag. Med det offentliga skolväsendet avses lägeskommunen i de fall ansökan avser en enskild förskole- klass, enskild grundskola eller enskild grundsärskola, samverkans- området när ansökan avser en enskild gymnasieskola eller en enskild gymnasiesärskola, när ansökan avser en enskild specialskola och Sameskolstyrelsen när ansökan avser en enskild sameskola. I tredje stycket anges att godkännandet även avser en prövning av förutsättningar att bedriva fritidshem eftersom en enskild som godkänns som huvudman för förskoleklass och för skola där skol- plikt råder även är skyldig att anordna fritidshem för eleverna. Den ändring som vi föreslår i första stycket innebär förutom en språklig justering av begreppet utvecklingsstörda till begreppet med utvecklingsstörning en materiell ändring så att begreppen autism och autismliknande tillstånd inte längre finns med i bestämmelsen. Endast den grupp elever som uppfyller kriterierna för inskrivning i särskola på grund av sin utvecklingsstörning skall avses. Den nuvarande skollagen trädde i kraft och då angavs i 1 kap. 4 § att för barn och ungdomar som inte kan gå i grund- skolan och gymnasieskolan därför att de är psykiskt utvecklings- störda finns särskolan. I förarbetena (prop. 1985/86:10 s. 43–44 ) likställdes med psykiskt utvecklingsstörda bl.a. personer med barndomspsykos. (SFS 1993:800) ändrades skollagen till följd av tillkomsten av lagen om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS). Skollagen 1 kap. 16 § fick då sin nuvarande lydelse. Då infördes begreppet autism och autismliknande till- stånd. I förarbetena till LSS, prop. 1992/93:159, s. 54 anges att det var vanligt att använda begreppet autism istället för barndomspsykos. Någon skillnad i sak var dock inte avsedd. jämställs inte personer med autism eller autismliknande tillstånd (Aspergers syndrom, Tourette m.fl.) generellt med personer med utvecklingsstörning, utan flera av dessa barn och ungdomar är normalbegåvade eller uppvisar en ojämn begåvnings- profil. Denna grupp har dock rätt till särskilt stöd som gäller för alla elever i de olika utbildningsformerna. LSS - lagen däremot kan ge både personer med utvecklingsstörning samt personer med autism och autismliknande tillstånd rätt till stöd och service. har föreslagit att bestämmelsen flyttas till [21 kap. 3 §] skollagen men med samma lydelse som nuvarande 1 kap. 16 § skollagen. Ändringarna har behandlats i avsnitt 4.1. Punkterna 1–3 i bestämmelsen reglerar i vilken skolform skolplik- tiga barn skall gå. Till sitt materiella innehåll motsvarar dessa punkter 3 kap. 2 och 3 §§ i den nuvarande skollagen. Punkten 4 i bestämmelsen motsvarar nuvarande 8 kap. 3 § skollagen. föreslår den här angivna disponeringen i sitt lagförslag i [4 kap. 3 §].