sou · GSB3126 · 2005-01-01 00:00:00 — Stora investering kan t.ex. ha finansierats med lån som fortfarande drar stora räntekostnader. Höga ambitioner inom utbildning och omsorg kan också medföra kostnader som är svåra att avveckla fastän standarden kan ha blivit överdimensionerad. Arbete med att ställa om den kommunala ekonomin skiljer sig inte från utvecklingsarbete i övrigt. Problembilder och möjligheter till förändring är snarlika. För att lyckas behövs insikt och krismedvetande, delaktighet och helhetssyn samt att planering utifrån realistiska förhållanden. Handlingsförmågan grundar sig på insikt om att själv äga problemet. Vidare måste det finnas ett gott politiskt samarbete och politiska ledare som kan prioritera utifrån uppsatta mål. Förvaltningen måste vara kompetent och vilja driva igenom tagna beslut. Verksamheten måste regelbundet följas upp och förändringar i omvärlden vägas in. Det gäller att kunna samverka brett inom kommunen och med andra, att aktivt samarbeta med det lokala näringslivet m.m. Stödinsatser för att förbättra kommunernas ekonomi bör kopplas till en samlad utvecklingsstrategi som bygger på en väl genomförd omvärldsanalys och utvecklings- process. 11 Det demokratiska ledarskapet Utvecklingsprocesser i kommuner kan initieras på många sätt. Ansvaret för att driva dem kan rimligen bara ligga på kommun- ledningen. Ledarskapet är en nyckelfaktor i kommunernas och regionens utveckling. Med ledarskap menar vi inte bygdens starke man utan ett funktionellt ledarskap, där personer i organisationer på olika nivåer och med olika uppgifter tillsammans bildar ett processledarskap. En av de viktigaste uppgifterna är att organisera arbetet så att rätt människor är engagerade i varje fas. Flera utredningar, bl.a. Kommundelegationen, påvisar både det politiska och professionella ledarskapets stora betydelse för kommunens ekonomiska utveckling. Ledarskapet är också en nyckel vid samverkan mellan kommuner och med andra offentliga och privata aktörer. Attityder och tillit är avgörande faktorer i sammanhanget. Hur bygger vi upp förtroendefulla relationer för att kunna samverka? Hur ser rollfördelningen ut i utvecklings- och tillväxtarbetet? Vem tar initiativet till att bygga upp relationer mellan aktörerna och vem driver? Hur skapar vi mötesplatser? Hur organiserar vi utvecklingsarbetet? Det kommunala ledarskapet är en nyckelfaktor för kommuners utveckling. Kommunala ledare måste få egen kompetensutveckling, stöd och avlastning för att starta och driva ett processorienterat utvecklings- och tillväxtarbete. En viktig uppgift är att finna former, resurser och organisation för rekrytering av kommunala ledare, ledar- skapsutveckling och processtöd för ledare. 11.2Vad krävs av ledarskapet? Kommunernas politiska ledare är rekryterade ur olika yrkesgrupper och det är inte givet att processledningskunskap ingår bland deras meriter. I små kommuner är kanske bara kommunstyrelsens ord- förande verksam på heltid. De politiska ledarna och tjänstemännen är uppbundna av stort och smått, av problem med kommun- ekonomin och löpande förvaltningsuppgifter. De saknar tid och har svårt att prioritera och leda förändringsarbete. Vår erfarenhet är att kommunledningar har stor nytta av att träffa varandra, för att lära av varandras processer men också för att ventilera dagliga verksamhetsproblem. Viktiga uppgifter är att leda och prioritera framtidsinriktade processer – skapa positiva framtidsbilder, lyfta fram eldsjälar och innovativa idéer, vara uthållig, arbeta med attityder, hitta ett förhållningssätt till en föränderlig omvärld, styra processer med ansvar, legitimitet, helhet och demokratisk ansats delegera utan att abdikera, ställa krav utifrån en tydlig ansvars- fördelning mellan förtroendevalda och tjänstemän men utan detaljstyrning (som rimligen också innebär detaljansvar), skapa möten och strategiska gränsöverskridande allianser, horisontellt och vertikalt, kommunicera och förankra brett samt initiera uppföljning och utvärdering av utvecklingsprocesser, hantera målkonflikten mellan demokrati – attraktivitet – för- nyelse och att främja återväxten i det demokratiska systemet. I en politiskt styrd organisation är förvaltningens expertis på sak- områden nödvändig. kan expertkunskaper ge tjänste- männen sakargument som den politiska ledningen måste kunna hantera i budgetprioriteringar och andra sammanhang. Den kommunala förvaltningsledningen förväntas inte bara leda verk- samheten inom serviceområdena professionellt utan ska också verka i en utvecklingsinriktad kultur, dvs. i en lärande organisation i ett institutionellt sammanhang som bygger på tillit, rutiner m.m., bygga in omvärldsspaning i den kommunala strukturen och kunna omsätta insikt till handling, kunna organisera för tillväxt och utveckling, omsätta politiskt antagna visioner till handling, arbeta med gränsöverskridande allianser, engagera, inspirera och få medarbetare att växa. Rekryteringen av personer till politiska uppdrag blir allt svårare, särkilt i små kommuner. Kommunala ledare måste få egen kompetensutveckling och stöd för att driva ett processorienterat utvecklings- och tillväxtarbete. En viktig uppgift är att finna former, resurser och organisation för rekrytering av kommunala ledare, ledarskapsutveckling och processtöd för ledare. Det behövs resurser och väl genomtänkta program för rekrytering och kompetensutveckling av ledare. Nationella och regionala aktörer kan genom sina beslut underlätta för kommunerna att ha en permanent organisation för utvecklingsarbete vid sidan av de lagstadgade förvaltnings- och myndighetsuppgifterna. 12 Samverkan mellan kommuner Politiska, ekonomiska och demografiska förändringar gör det nödvändigt för många kommuner att söka samarbete. Samarbetet bygger på att det finns ett ömsesidigt behov att agera i en större konstellation eller ett beroende av varandras resurser, t.ex. bättre kunskap, större handlingskraft, ökad effektivisering, och få ut fördelar av det. Samverkan kan syfta till effektivisering och rationalisering genom stordrift. Kommunerna kan spara genom att dela resurser och kostnader. I vissa fall är detta nödvändigt för att över huvud taget kunna upprätthålla en godtagbar servicenivå. Denna typ av samverkan har förekommit och reglerats i avtal i äldre tiders kommunalförbund under större delen av . Samverkan kan också ha utvecklingsmotiv. Det kan vara fråga om att stärka ekonomin och konkurrenskraften, påverka eller föra dialog med viktiga omvärldsaktörer, t.ex. företag, myndigheter och organisationer, eller att genomföra resurskrävande projekt. En rad delprojekt kan ingå under gemensamt namn eller symbol. Generellt sett syftar utvecklingsinriktad samverkan till att öka kommunernas handlingskapacitet genom tillgång till erfarenheter, resurser och arbetssätt över sektorsgränser. Olika lagändringar har ökat de juridiska möjligheterna till samarbete och samverkan. Lagstiftaren ser i huvudsak positivt på samverkan, men vi ska återkomma till de svårigheter som fortfarande finns kvar. Staten har tagit flera olika initiativ till att stimulera samverkan, bl.a. genom ekonomiska bidrag till olika samverkansprojekt. Motiven kan vara statsmaktens strävan att effektivisera den offentliga sektorn. Detta kan i sin tur bl.a. ses mot bakgrund av utmaningar som ökad urbanisering, en ökande andel äldre och ökad konkurrens mellan regioner. Samverkan har också underlättats genom den utvecklingsinriktade regionalpolitiken och stödprogram för landsbygden inom EU. 12.2Utvecklingsinriktad kommunsamverkan – hinder och möjligheter Aktivt näringslivsorienterat arbete är en tämligen ny företeelse i kommunerna och ligger utanför det lagstadgade kommunala upp- draget. Att den egna kommunen upplevs som attraktiv för bl.a. företagsetableringar och inflyttning ger kommunen prestige och ligger ofta ledningen mycket varmt om hjärtat. Det är därför naturligt att kommuner kan se sig som konkurrenter. Speciellt svårt blir det mellan grannkommuner, om den ena framstår som vinnare på den andras bekostnad. Alla våra kommuner bedriver ett mer eller mindre omfattande samarbete. Tyngdpunkten har legat på rationalisering och mindre på utvecklings- och tillväxtfrämjande. Kommunerna be- finner sig i en sökande process. För våra kommuner som i allmän- het är relativt små, är det viktigt med en större utvecklingsbas. De sex kommunerna i samt , och i län har en etablerad samverkanskonstellation, . De analyser som gjorts visar vilken samverkan som det finns förutsättningar att fördjupa inom regionen. En naturlig men viktig slutsats är att mönstren är olika, beroende på vilka verk- samheter som studeras, och att samverkan bör formas från den utgångspunkten. Det finns t.ex. större likheter i näringslivsstruktur mellan , och ytterligare några kommuner i Berg- slagen än inom . har studerat utvecklingsinriktad samverkan i vår region. Syftet med studien är att fördjupa kunskapen om de mekanismer och faktorer som påverkar möjligheter till utvecklingsinriktad samverkan. Den är huvud- sakligen avgränsad till den kommunala nivån och har kommun- perspektivet som utgångspunkt, dvs. hur tjänstemän och politiker i samverkande kommuner tänker och agerar. Vad får kommuner att samverka? Hur upprätthålls samverkan och hur får man det att fungera? Vilka hinder finns och hur kan de hanteras? Påverkans- faktorer på statlig eller internationell nivå, t.ex. lagstiftningen och den globala ekonomin, har inte studerats närmare utan har hanterats som omvärldsfaktorer. Sjuttio utvecklingsinriktade samverkansprojekt kunde identifieras.29 Två exempel på formaliserade samarbeten har valts ut och studerats närmare. Tillväxtgruppen i norra (TVG) är en ekonomisk förening för , och . I () ingår de fem kommunerna i . Exemplen har bidragit till att belysa hinder och möjligheter för mer formaliserad samverkan i utvecklingsfrågor samt hur man lyckats skapa detta, som teoretiskt sett är svårt. I båda fallen har samarbetena helt eller delvis ändrat karaktär över tiden. En kommun har dragit sig ur TVG medan de två övriga fortsätter. KFD har fått nya uppgifter som mer har karaktären av kärnverksamhet. En intressant iakttagelse är att samverkan mer eller mindre kan tvingas fram av externa relationer. Kommuner som t.ex. ser sig ligga i periferin, sluter sig samman för att kunna stärka sin ställning gentemot regioncentra. En större region kan ha svårt att samarbeta med varje enskild kommun och söker en konstellation av kommuner att samarbeta med. En slutsats är att samverkan måste vara väl förberedd och förankrad för att lyckas. Den bör bygga på en gemensam analys av vad som motiverar samarbetet. Syftet och omfattningen måste stå klart för de involverade aktörerna. Den organisatoriska formen måste vara underordnad orsaken till samarbetet och nyckel- aktörerna måste vara kommittade och känna tilltro och förtroen- de för samverkanskonceptet. De ekonomiska och juridiska förut- sättningarna måste också vara klara, liksom de demokratiska aspekterna. Samverkan kan ge ökad handlingskraft men sämre insyn för medborgarna. En grundläggande fråga som har lyfts fram men inte besvarats i våra diskussioner med kommunerna, är hur samverkan påverkar det kommunala självstyret. 12.3Juridiska aspekter på samverkan och incitament för sammanläggning En vanlig invändning är att det finns juridiska hinder för samverkan. Vi har kartlagt de juridiska förutsättningarna för sådan 29 , , 2004 Utvecklingsinriktad samverkan, hinder och möjligheter samverkan i en studie.30 Där konstateras att möjligheterna till sam- verkan är omfattande men varierar beroende på vilken samverkans- form som väljs. Ofta är hindren snarare mentala än juridiska. Det finns begränsningar inom vissa områden, framför allt på de obligatoriska områdena och i de fall då det är fråga om myndighetsutövning. Det ställs då extra höga krav på rättssäker- het, insyn, möjligheter till ansvarsutkrävande m.m. Kommuner kan samverka på den politiska nivån, t.ex. genom kommunalförbund eller gemensam nämnd. Samverkan i kom- munalförbund innebär att förbundet tar över huvudmannaskapet för en eller flera uppgifter från de samverkande kommunerna eller landstingen. De samverkande kommunerna/landstingen behöver således inte upphandla dessa tjänster. Om en gemensam nämnd övertar uppgifter från de samverkande kommunerna eller lands- tingen föreligger sannolikt inte heller någon upphandlingssituation. och gemensamma nämnder kan på mot- svarande sätt som vanliga kommuner och kommunala nämnder delegera beslutanderätt till nämndens eller kommunalförbundets tjänstemän. Vill kommunerna inte samverka på den politiska nivån utan enbart på förvaltningsnivån, kan det uppträda en del svårig- heter. Kommuner kan samverka på förvaltningsnivån via t.ex. avtal, projekt/nätverk eller köp av tjänster. En del problem kan emeller- tid uppstå. Kommunallagen (KL 6:33) hindrar generellt att beslutanderätten delegeras till en tjänsteman som är anställd i en annan kommun. I vissa fall finns dock sådana möjligheter, bl.a. genom special- reglering i och lagen om skydd mot olyckor. Om t.ex. två kommuner vill samverka om telefon-, personal- och ekonomi- tjänsterna, måste antingen en gemensam nämnd eller ett kommunalförbund skapas för att man ska kunna göra det på ett enkelt sätt. Lagen om offentlig upphandling är tillämplig bl.a. i de fall en kommun köper varor och tjänster från en annan juridisk person. 30 , , 2004, Kartläggning av befintliga samverkansmöjligheter mellan kommuner m.m. Lagen är således tillämplig när en kommun köper tjänster från en annan kommun eller landsting.31 Kommunallagens bestämmelse om den kommunala kom- petensen (KL 2:1) anger att en kommun t.ex. inte får driva en väsentligt större verksamhet än vad som behövs för kommunens eget behov. Enligt denna bestämmelse får en kommun som huvudregel endast vidta åtgärder som är till gagn för de egna kommunmedlemmarna. Samverkan skulle alltså underlättas om det infördes speciella regler i kommunallagen som dels tillåter kommuner att delegera beslut till anställda i andra kommuner, dels vidgar kompetensen så att en kommun inom ramen för ett samverkansavtal får tillhandahålla nyttigheter och tjänster i andra kommuner. Det krävs dock att samtliga obligatoriska kommunala uppgiftsområden kartläggs för att få en överblick över de konsekvenser detta skulle få. En mer överblickbar lösning kan därför vara att i de olika speciallagstiftningarna använda den modell som finns i 26 kap 7 § och 3 kap 12 § lagen om skydd mot olyckor. Regeringen bör utreda möjligheterna att underlätta ytter- ligare samverkan mellan kommuner. Det viktigaste om- rådet att utreda är en generell regel om rätt att delegera beslutanderätten till tjänsteman i annan kommun. Samverkan på den politiska nivån Genom att bilda kommunalförbund eller att inrätta gemensam nämnd går det att samverka kring i stort sett alla kommunala uppgifter. Men på det lokalpolitiska planet är man ibland skeptisk till dessa former, eftersom de samverkande parterna måste inrätta gemensamma beslutsorgan. Det finns exempel på att fördjupad samverkan uteblivit därför att kommunerna inte vill samverka på den politiska nivån. Många önskar därför se ökade möjligheter att samverka utan att behöva skapa ett gemensamt politiskt besluts- organ. Om verkligt långtgående kommunsamverkan övervägs är det nödvändigt att tänka över de demokratiska konsekvenserna. 31 , Riberdahl, och Kommentus 2000, Kommunala sam- verkansformer Det kan dock aldrig ha varit lagens syfte att omfatta sådana avtal som i realiteten handlar om interkommunal samverkan. Här finns oftast ingen marknad och det enda intressanta alternativet är samverkan med grannkommunen. Om två kommuner skulle överväga att samverka om all verksamhet så är det i princip möjligt. Varje kommun måste dock behålla en viss egen verksamhet, t.ex. kommunfullmäktige. Skulle kommuner överväga en mycket långtgående samverkan, behöver man sannolikt tänka igenom de demokratiska förutsättningarna. Är det i sådana fall tydligt för medborgarna vilka som har ansvaret? Är kommun- sammanslagning ett bättre alternativ? Det finns inom vårt område åtminstone en kommun och i övriga landet flera, som har aktualiserat sammanläggning med andra kommuner. Det skulle vara intressant att undersöka de närmare motiven till att frågan har kommit upp. Ofta hänvisas till ekonomiska motiv. Om någon av kommunerna har en stor skuldbörda, kompliceras frågan. I budgetpropositionen nämns att om kommuner på eget initiativ skulle vilja belysa konsekvenserna av en sammanslagning, bör detta under vissa förutsättningar kunna göras med statlig delfinansiering. För att stödja sådana processer avser regeringen att senare återkomma med förslag till särskilt bidrag. Om en kommun har en stor skuldbörda blir det naturligtvis praktiskt taget omöjligt för en annan kommun att gå samman med denna utan att riskera den egna kommunens ekonomi. I dessa fall skulle hjälp till skuldsanering kunna medföra att en ny starkare konstellation bildas med framtida förutsättningar att utveckla en sund ekonomi och att stå starkare inom flera andra utvecklings- områden. Om sammanläggning aktualiseras skulle kommuner kunna få ekonomiskt stöd för att belysa konsekvenserna och för att täcka kostnaderna för sammanläggningen. Stöd skulle även kunna ges om någon eller några kommuner har en sådan skuldbörda att en samman- läggning hindras på grund av detta. Överskott av lägenheter och behov av nyproduktion De flesta av våra kommuner har eller har haft stora problem med lägenhetsöverskott. Övertaligheten är främst en effekt av befolk- ningsminskningen och omstruktureringen av samhället, som kommunerna själva inte råder över. De stora överskotten finns inom miljonprogrammets 1960-70-talsbebyggelse. Det är också främst i detta bestånd som lägenheter rivs. Överskottet överens- stämmer generellt sett inte med den efterfrågan på bostäder som finns. Vartefter arbetsmarknaderna växer, blir bostaden en allt viktigare och mer påtaglig lokaliseringsfaktor. I våra kommuner är tillgång till attraktiva bostäder en av de viktigaste infrastrukturella faktorerna i konkurrensen om inflyttare och en mer positiv befolkningsutveckling. Kommuner som nyproducerar bostäder signalerar utveckling och framtidstro. I de flesta av våra kommuner behövs en del nyproduktion men antalet lägenheter som byggs är lågt. Det beror i hög grad på de ekonomiska risker och kreditrestriktioner, som är förknippade med byggandet. Kommunerna och de kommunala bostadsbolagen är ofta dominerande ägare och de enda som är motiverade att bygga. Deras dominans på bostadsmarknaden ökar den ekonomiska risken för såväl de egna hyresgästerna som kommuninvånarna. En del tecken tyder dock på att privata intressenter nu har börjat engagera sig i nybebyggelse i vissa kommuner. I flera av kommunerna har man undersökt möjligheter att bygga om och omforma befintliga bostadsområden. I vissa fall har detta också genomförts. För centralt belägna fastigheter kan det vara ett alternativ. I har en del tomma lägenheter med ett mycket lyckat resultat gjorts om till en äventyrsborg och turistattraktion, , som lockar många besökare. Det har dock ofta visat sig vara lika dyrt eller dyrare än att bygga nytt. Det finns ändå exempel på ombyggnad där man lyckats pressa produktionspriserna. Fortsatt stöd behövs till kommuner så att övertaliga bostäder kan rivas eller byggas om till ändamål som passar i kommunens långsiktiga utveckling. Det är svårt att se att befolkningen i flertalet av våra kommuner skulle komma att växa så starkt att det krävs omfattande nybebyggelse. Däremot ser vi redan nu att efterfrågan och önske- mål om boende förändras, bl.a. genom att andelen äldre ökar och att många befintliga lägenheter inte är lockande eller realistiska boendealternativ. Framför allt bedöms personer från komma att förändra sitt boende. De som bor i villor eller hus i utkanten av centralorten, i mindre tätorter eller på landet väntas efterfråga bekväma bostäder i kommunernas centrala delar och nära service. Olika studier visar att det frigörs 0,7-0,8 lägenheter i det befintliga beståndet för varje nyproducerad lägenhet.32 På det sättet skulle alltså attraktiva bostäder öka i antal och bli tillgängliga för inflyttare som t.ex. kan vara barnfamiljer som söker en lugn boendemiljö. Det förutsätter goda pendlingsmöjligheter och god samhällsservice, bl.a. barnomsorg och skola. Det verkar finnas ett behov av fler boendeformer, t.ex. kooperativ hyresrätt. Ett sätt att stimulera denna form av hyresrätt vore att bostadsinnehavaren, på samma sätt som när det gäller förvärv av villa eller bostadsrätt, får anstånd med reavinst- beskattningen. Fler former skulle öka differentieringen på bostads- marknaden och valfriheten för de boende. 32 m.fl., Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden. Ekonomiska aspekter på bostäder och byggande I flera av våra kommuner är det ekonomiskt mer fördelaktigt att köpa en befintlig villa än att hyra en lägenhet. Prisbilden på orten är det som har störst betydelse. Förhållandet mellan marknadsvärdet och produktionskostnaden (Tobins Q) för bostäder i vår region varierar mellan 0,28 – 0,64.33 Det betyder att marknadsvärdet på det färdigbyggda huset kanske inte motsvarar ens hälften av produk- tionskostnaden. Detta gäller dock inte för hus med attraktiva lägen, t.ex. strandtomt, eller med andra speciella kvaliteter. I många kommuner anses bankerna vara mycket restriktiva eller till och med negativa till att bevilja lån för nybebyggelse, åtminstone utanför centralorterna. Uppfattningen är att bankerna ofta gör en schablonbedömning av marknadsvärdet på orten och grundar sitt beslut på detta. Företrädare för kreditinstitut som vi talat med, anger å sin sida att bankens bedömning grundas på låntagarens återbetalningsförmåga. En faktor i bedömningen kan naturligtvis vara hur andrahandsmarknaden ser ut. Det finns ett antal direkta statliga stöd till nyproduktion av bostäder. Bostadsbyggnadssubvention/räntebidrag till byggande av hyresbostäder och bostadsrätter. Reduktion av fastighetsskatt vid nybyggnation.35 Denna skatterabatt innebär att det inte utgår någon fastighetsskatt alls , därefter utgår halv fastighetsskatt under följande . Detta gäller oavsett upplåtelseform. Tillfälliga, riktade investeringsbidrag m.m. till hyresbostäder i områden där det är bostadsbrist.36 Investeringsstimulans (restitution av mervärdesskatt) är en parallell till investeringsbidrag och utgår bara till högst hyreslägenheter på tillväxtorter samt till studentbostäder. Kreditgarantier via Statens bostadskreditnämnd.38 () beviljar kreditgarantier för nybyggnation och ombyggnad. 34Förordning (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention. 35Lag (1984:1052) om statlig fastighetsskatt, kap 2 §3 36Förordning (2001:531) om statliga investeringsbidrag för byggande av bostäder som upplåts med hyresrätt i områden av bostadsbrist 37Förordning om investeringsstimulans för byggande av mindre hyresrätter och student- bostäder 38Förordning (1991:1924) om statlig kreditgaranti för bostäder infört nya regler som borde kunna underlätta småhusbyggande i glesbygd. Garanti kan numera lämnas från botten och av det beräknade marknadsvärdet. kunde garantin endast lämnas för högst av ett schablonbelopp. Även på orter med låga marknadsvärden förbättras möjligheterna. För t.ex. ett egna hem på maximalt 120 kvm kan garanti lämnas för lån från botten – Vi har märkt att BKN:s verksamhet är obekant för många. Det behövs bättre information om nämndens existens och om kreditgarantisystemet till både banker, byggherrar och allmänhet och bättre dialog kring verksamheten. Då kan garantierna utformas så att de efterfrågas och blir ett verksamt medel för strategisk nyproduktion i våra orter. Reglerna för investeringsbidrag och investeringsstimulans bör omformuleras så att de gäller generellt. Inom vår vår region finns gott om sjöar och därmed möjlighet till strand- och sjönära boende. I kommunerna anser man dock att strandskyddslagens restriktioner är alltför hårda.