sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — Forskning beställs av FOI och FHS och utgör, i monetära termer, ca hälften av den totala FoT-verksamheten. Dessa aktörer utnyttjar i sin tur även försvarsindustrins forskningsresurser samt kompetens hos universitet och högskolor. Teknikutveckling handläggs av FMV, som i sin tur vänder sig till både försvarsindustrin och andra aktörer som t.ex. FOI och FHS. Inom Försvarsmakten bedrivs studier för att analysera behov av förnyelse och utveckling inom olika områden samt för att utforma förslag till alternativ och handlingslinjer. Studierna syftar till att ge underlag för beslut eller andra ställningstaganden i närtid, med beaktande av konsekvenserna på lång sikt. Tidsperspektivet är normalt 5–fram i tiden för att ge erforderlig framförhållning i förhållande till den ordinarie planeringsverksamheten. Karaktäristiskt för många studier är strävan att analysera såväl effekt som kostnad i ett sammanhang och att genomföra effekt- värderingar inom en konkret strategisk, operativ eller taktisk ram. Studierna stöds av forskning, tidig utforskande utveckling och för- söksverksamhet för att värdera nya tekniska möjligheter och hot. Studierna är sålunda en fördjupning av ett specifikt problem som kräver extraordinära resurser och/eller deltagande från andra enheter. Inom studieverksamheten läggs beställningar på FOI för ca i form av en årlig beställning av studiestöd. Denna beställning omfattar expertstöd till enskilda studier och genom- förande av vissa andra studier. Omfattningen varierar över åren. beställdes expertstöd till av studierna. Studieprocessen initieras genom att Försvarsmakten tar fram studieförslag. I de fall då man konstaterar att det finns behov av expertstöd från FOI, ger FOI:s kontaktpersoner förslag på lämp- liga personer. Därefter konkretiseras de enskilda studierna i dialog med FOI:s experter och med den från FM som leder studien. Centralt i Försvarsmakten avvägs samtliga studier så att de ryms inom den tilldelade ekonomiska ramen. När en studie har påbörjats sker all kontakt direkt mellan den som är ansvarig för genomförandet av studien (ordföranden) och experten på FOI. Ansvaret för studiens genomförande och resultat ligger på ordföranden. När studien är genomförd lämnas resultatet till uppdragsgivaren (normalt en av ledningarna i Högkvarteret), som avgör hur resultatet ska användas. Det finns dock studier beställda av Försvarsmakten som genom- förs på FOI. Ett exempel är FoRMA (forskning om Revolution in Military Affairs) som styrs av chefen för perspektivplaneringen (från offert till beställning och genom regelbundna uppföljnings- möten). För själva genomförandet av studien ansvarar den av FOI utsedda projektledaren. Resultaten överlämnas till Försvarsmakten i form av milstolpar och slutrapporter. Försvarsmakten har beställt operationsanalytiker från FOI för att få ett vetenskapligt metodstöd i vissa processer (främst studieverksamheten men även för andra analysformer). lades en samlad beställning av 32 operationsanalytiker för tjänstgöring i Förvarsmakten (merparten inom HKV). Kostnaden är ca . Denna process initieras genom att Försvarsmakten till FOI anmäler behov av ett visst antal operationsanalytiker med viss kompetens. Efter en dialog tar FOI fram en offert som Försvars- makten använder som grund för beställning. FOI har arbetsgivaransvaret för operationsanalytikerna men de arbets- leds av Försvarsmakten. Uppföljning sker genom milstolpsredo- visning och milstolpsfakturering. Uppdragen från FMV till FOI är dels Högkvarterets beställningar av teknikutveckling inom FoT-ramen, som till en del förs vidare av FMV till FOI, dels FMV:s beställning av stöd från FOI (expertis, provning, teknikanalyser) så att FMV ska kunna fullgöra sin anskaffningsroll, inom ramen för beslutade materielbeställningar. Dessa senare beställningar ligger utanför FoT-ramen. FMV:s s.k. sekundärbeställningar till FOI kommer således från FoT-uppdragen till FMV och från materieluppdragen. Beställning- arna bidrar till att utnyttja den uppbyggda kompetensen hos FOI som stöd i verksamheten och för teknikutveckling, men bidrar också till att bygga upp ny kompetens. FMV:s beställningar stöder vidare överföringen av FOI:s teknikkunskap till industrin. Beställ- ningarna handhas decentraliserat inom FMV och sker inom ett utvecklat nätverk mellan FOI och FMV. När det gäller att hos FOI initiera de FoT-uppdrag, som går vidare från FMV till FOI, gäller att FMV måste ha beställning från FM för att kunna lägga en beställning på FOI. Såväl FMV som FOI vet vad som ska komma – det är i princip bestämt redan i FoT- gruppen – men man kan inte starta uppdraget förrän beställningen kommer. FMV upphandlar forskning och stöd av FOI på i princip samma sätt som man upphandlar av industrin. Ett generellt avtal finns upp- rättat mellan FMV och FOI (Avtal rörande samverkan mellan inom forskning- och teknikutveckling) som främst reglerar avtalsformella ting mellan de avtalsslutande parterna. Genomgående i FMV:s upphandling av tjänster från FOI är att FMV begär offert för varje uppdrag och gör beställningar per upp- drag. Någon motsvarighet till årliga samlingsbeställningar, som de från FM, finns inte (med undantag för den flygtekniska forsk- ningen där FMV, för Försvarsmaktens räkning, hanterar projekten samlat). 4.3Uppdragsstyrningen från vissa civila myndigheter I detta avsnitt behandlar vi uppdragsstyrningen från de tre största statliga myndighetsbeställarna vid sidan av FM och FMV, nämligen FHS, SRV och KBM. FHS och FOI har upprättat ett ramavtal som reglerar alla förhål- landen mellan myndigheterna. Därutöver sker förfrågan för varje uppdrag för sig. FHS har utnyttjat FOI som planerings- och genomförande- ansvariga för ett antal kurser som kvalitetssäkras vid . Dessa kurser är Robusta optroniksystem, Robusta sam- bandssystem, Robusta radarsystem och till del Robusta informa- tionssystem. Dessa uppdrag är ställda till FOI:s avdelningar för Ledningsystem resp. Sensorteknik i . Vidare har en större utbildningsinsats påbörjats som är kopplad till Försvarsmaktens utveckling och det nätverksbaserade försvaret. FHS och FOI delar här i stort jämnt på uppdraget. FOI:s roll är att redovisa forskningsläget inom en rad teknikområden som är centrala för Försvarsmakten. FHS utnyttjar vidare FOI som stöd för utveckling av det metod- laboratorium som finns vid FHS. Främst avses då FOI kompetens inom MSI området (människa-system-interaktion). Detta uppdrag utförs av FOI:s avdelning för Ledningssystem i . uppgick FOI:s intäkter från uppdrag åt FHS till 6,4 mnkr (6,). FHS:s motiv för att utnyttja FOI, framför universitet och hög- skolor, är att FOI har en mycket stor del av sin forskning inriktad mot försvarssektorn. Därmed har man en god förståelse för den militära miljön och dess krav. FOI kan också applicera och disku- tera den forskning som genomförs (såväl internt inom FOI som externt) i den militära miljön. Att så kan ske är ett mycket viktigt krav från FHS. Vi har inte funnit några problem i relationerna mellan FHS och FOI. Att det inom vissa områden kan finnas konkurrens mellan FHS och FOI om uppdrag framstår för utredningen som naturligt och inte som något problem. Visserligen bedrivs forskning inom båda myndigheterna avse- ende t.ex. internationell säkerhet där FHS tar fram rapporter som ämnesmässigt överensstämmer med FOI:s rapporter om kriser i olika delar av världen, säkerhetspolitik m.m. En viss överlappning är oundviklig. Utredningen ser det dock närmast som en fördel att säkerhetspolitiska bedömningar från olika källor därmed kan ställas mot varandra. ändrades relationen mellan SRV och FOI vad gäller rollerna som beställare – utförare. har SRV slutit ramavtal med olika avdelningar inom FOI (och ). Det gamla systemet med ramavtal byggde på att SRV betalade en summa till FOI och därefter kunde göra avrop mot avtalen, via en förenklad upphandling. kvarstår inget av dessa avtal. Nya avtal sluts på uppdragsbasis. Den följande redovisningen bygger i mycket på erfarenheter från det gamla systemet med ramavtal. Merparten av de uppdrag som FOI utfört åt SRV har rört sig om utveckling, anpassning, metodutveckling m.m. En mindre del har varit rena forskningsuppdrag. uppgick FOI:s intäk- ter av uppdrag åt SRV till 13,7 mnkr (4,). FoU-uppdrag har initierats av båda parter. När en projektidé fötts har det följts av en dialog mellan parterna i syfte att precisera uppdragets syfte och mål. Vissa gånger har initiativet kommit från SRV men oftast har FOI varit den mest aktiva parten när det gällt att initiera projekt/uppdrag. En förklaring till detta kan enligt SRV vara den obalans som rått mellan parterna vad gäller kunskap och kompetens inom såväl sakområde som generellt för FoU-frågor. har dialogen med FOI upplevts som otydlig och det har varit svårt för SRV att få snabba och konkreta besked. En bidragande orsak till detta kan enligt SRV vara att FOI:s organi- sationsstruktur av SRV uppfattas som hierarkisk med svag kopp- ling mellan olika nivåer i organisationen. En bra beställare – utfö- rare – relation förutsätter enligt SRV ömsesidig god vilja och god kompetens. Även om viljan funnits så har kompetensen och för- mågan saknats på båda sidor. Som nämnts sluter SRV numera enskilda avtal med FOI för varje projekt eller uppdrag som beställs. Detta harmonierar med för hur man ska arbeta med forskningsuppdrag . SRV:s medel för forskningsprojekt utlyses . Forskare och forskargrupper har sedan att inkomma med ansökningar enligt ett traditionellt ansökningsförfarande. Ansökningarna bereds internt på verket utifrån relevans- och behovskriterier. En vetenskaplig prövning sker genom SRV:s vetenskapliga råd. Rådet består av ett antal externa forskare med vetenskaplig kompetens inom för verket viktiga områden. Slutligen väljs ett antal projekt ut för slutliga diskussioner och avtal tecknas mellan SRV och forskaren. SRV:s kunskaps- och forskningsbehov beskrivs i verkets forsk- ningsprogram Forskning för ett säkrare samhälle 2003–2005. FOI är i likhet med andra forskningsutförare välkomna att söka forsk- ningsmedel från SRV. På utvecklingsområdet tillämpar SRV fortfarande systemet med direktupphandling. Det betyder enligt SRV att FOI kan bli aktuell som utförare för framtida utvecklingsprojekt. För myndigheten är det en fördel om det finns ett antal olika utförare att välja mellan. Inom vissa områden förfogar FOI över unik kompetens vilket gör det svårt att välja annan utförare. Inom andra områden undersöker SRV möjligheten att finna andra utförare. SRV upplever FOI som mycket dyra. Det gäller såväl FoU-upp- drag som då personal från FOI anlitats som föreläsare. Vidare anser SRV att en försvårande omständighet – som myndigheten upp- fattar det – är FOI:s bristande vana att arbeta med styrda uppdrag av det slag som myndigheten önskar få utförda vilket medför att dialogen blir otydlig. KBM samordnar forskning och utveckling inom krisberedskaps- området. Forskningsinsatser kan initieras av såväl KBM som av forskare som ansöker om medel hos myndigheten. Till stöd för forskningssamordningen har KBM ett vetenskapligt råd. Rådets uppgift är att bedöma den vetenskapliga kvaliteten hos forsknings- ansökningar och forskningsrapporter. FOI har en betydelsefull roll för KBM:s forskning. Cirka hälften av KBM:s forskningsanslag används för beställningar hos FOI. uppgick FOI:s intäkter av uppdrag åt KBM till 18,2 mnkr (26,). De huvudsakliga områdena är NBC-verksamhet, ledningsfrågor (management) och skydd av samhällsviktig infrastruktur. Härtill kommer vissa enskilda projekt. Många av de ramforskningsprogram och forskningsprojekt (t.ex. inom NBC-området, med ett ramavtal och fem olika delprojekt) som bedrevs har initierats av före och har övertagits av KBM. Det senast tillkomna delprojektet är i mycket hög grad framtaget tillsammans med projekt- och avdelningsledningen inom FOI, med forskningsområdesföreträdaren huvudsakligen som administrativt stöd. På så sätt anser KBM att man som beställare kunnat föra en dialog med tydligare inriktning på sakinnehållet och det forsk- nings-/kunskapsutvecklingsmässiga. KBM ställer krav på att inför ett projekt kunna göra en bedömning av såväl relevansen som den vetenskapliga kvaliteten. Detta förutsätter enligt myndigheten att forskarna/uppdrags- tagarna kan göra en ordentlig genomgång av kunskapsläget på det aktuella området, en rimlig problemformulering samt en god beskrivning av hur man tänker gå till väga för att genomföra upp- draget. Enligt KBM tillgodoses detta bäst i dialog med FOI:s företrädare för verksamheten inom respektive forskningsavdelning, främst institutionscheferna, snarare än med marknadsavdelningens repre- sentanter (forskningsområdesföreträdarna). Härigenom anser man att KBM:s möjligheter ökar att utveckla beställarrollen, som FOI kan bli både mer kundorienterade och utveckla sin kompetens i enlighet med de nya kunskapsbehoven i krishante- ringssystemet. Flertalet av de ansökningar om forskningsanslag där mot- svarande dialog av olika skäl inte ägt rum (främst inom KBM:s öppna ansökningsomgång) uppvisar enligt KBM påtagliga brister vad gäller de krav som man anser rimliga. KBM anser att i mycket är anpassad till För- svarsmaktens krav och behov. , med forsknings- områdesföreträdare, anser man vara mindre väl lämpad för att till- godose KBM:s behov vid uppdragsdialogen. är att det är mer ändamålsenligt att ha direkt kontakt med utförarna av uppdraget, dvs. projekt- eller institutionsledningen, snarare än med marknadsavdelningen. Man menar också att FOI inte hunnit utveckla tillräcklig för- ståelse för KBM:s och det nya krishanteringssystemets problem- ställningar. KBM överväger därför att i högre grad komplettera FOI för att få tillgång till en bredare förståelse för problemen. Man överväger också av kostnadsskäl andra alternativ än FOI. Även om KBM har stor nytta av FOI:s kunskap och kompe- tens önskar man dessutom ett större inslag av vetenskaplig kvali- tetssäkring av arbetet och av resultaten. Man framhåller att universitet och högskolor, som i flera fall är konkurrenter om KBM:s uppdrag, har en helt annan prisbild med en betydligt lägre prisnivå, främst på grund av sina fakultetsanslag. (Prissättningsfrågan diskuteras i kapitel 6). Som en följd av pågående ominriktning av arbetet med sam- hällets säkerhet och beredskap uppstår nya kunskapsbehov. FOI behöver – enligt KBM – utveckla sin kompetens inom sådana nya områden eftersom dessa finns representerade också hos andra kun- skapsproducenter, t.ex. vid universitet och högskolor. FOI kommer att möta en hårdare konkurrens . 4.4Utredningens bedömningar och förslag 4.4.1Försvarsmaktens och FMV:s uppdragsstyrning Det ingår i vårt uppdrag att bedöma hur Försvarsmaktens och FMV:s uppdragsstyrning av FOI fungerar och lämna förslag till hur styrningen kan utvecklas och förändras. Genom de intervjuer vi utfört och låtit utföra har vi skapat oss en bild av bl.a. uppdragsgivarnas syn på uppdragsprocessen och uppgiftsfördelningen mellan berörda organisationer. Vi har på samma sätt skapat oss en bild av hur olika företrädare inom FOI ser på uppdragsprocessen och samspelet mellan uppdragsgivare och uppdragstagare. Vi har funnit att det i mycket råder samstämmiga uppfattningar mellan externa företrädare för uppdragsgivarna och interna företrädare för . Det är naturligt att FOI präglas starkt av sina två stora kunder, , liksom av FoT-processen som är styrande för huvuddelen av FOI:s verksamhet. av FOI:s intäkter kommer från Försvarsmakten och FMV och beställs huvudsakligen inom FoT-planen. FOI är endast till en mindre del konkurrensutsatt inom försvarsforskningen. De båda huvud- kunderna kan i flertalet fall inte välja annan utförare av forsk- ningen. Detta gäller i särskilt hög grad för FM. När vi studerat uppdragsstyrningen har vi koncentrerat oss på frågor om vem som huvudsakligen styr processen, hur den i stort fungerar mellan de olika aktörerna, om det finns stelheter och bristande flexibilitet i systemet som är hämmande för FoT-stra- tegins genomslag. Likaså har vi studerat om det finns risk för bristande kontinuitet och bristande erfarenhet hos aktörerna, eller bristande balans häremellan, som kan skapa problem. Det är rim- ligen beställaren som ska agera kraftfullt i initieringsfasen och ha det slutliga inflytandet över beställningens utformning om man ska kunna tala om uppdragsstyrning. Det är naturligt att ställa frågan om beställaren fungerar så. Vi har funnit att uppdragsstyrningen har förtjänster och att det är mycket som fungerar väl. Men det finns också brister såväl hos aktörerna liksom i själva processen. Vi utvecklar detta i det föl- jande. Vi har inte sett det som vår uppgift att närmare behandla eller bedöma Försvarsmaktens prioriteringar i FoT-processen eller att bedöma inriktningen och innehållet i arbetet. Vi koncentrerar oss till formerna och hur processen fungerar. Vi konstaterar först att uppdragsprocessen som sådan i mycket framstår som väl fungerande mellan kund och FOI men att den också borde kunna bli effektivare och leda fram till ökad nytta för kunden. Dialogen mellan beställare och FOI fungerar överlag bra. FOI framstår som en myndighet som är lätt att ha att göra med, som har mycket hög kompetens och levererar resultat av god klass. FOI uppfattas vidare som lyhörd för kundens önskemål och krav på avrapportering. Vi konstaterar att FOI allmänt upplevs som en myndighet där kundorientering och affärsmässighet överlag ökat genom övergången från anslagsfinansierad till avgiftsfinansierad myndighet. Vi bedömer att FoT-processen som sådan är tydlig och att den bygger på goda principer när det gäller inriktning och former för genomförande. Den fungerar enligt mall och framstår som effektiv i sin uppbyggnad. Processen är rullande och det finns bra former för kommunikation och samverkan mellan aktörerna. FOI deltar mycket aktivt i den processen med sin kunskap och kompetens. Detta borde därmed kunna gynna stabiliteten i processen också på . Förnyelse sker löpande inom ramen för FoT-processen men måste göras på ett sätt som innebär att pågående forskning måste avslutas för att ge plats för nya satsningar. Det finns alltid ett visst motstånd mot sådana nya satsningar eftersom etablerad forskning normalt har lättare att finna supporters än ännu ej etablerade. De s.k. strategiska forskningskärnorna ger dock FOI frihet att inom en ram motsvarande av de samlade FoT-beställning- arna ta initiativ genom att etablera små forskningsgrupper inom nya områden som därefter kan växa inom ramen för ordinarie FoT- beställning. Forskningskärnorna är ett viktigt instrument för att skapa förnyelse. Även med insikt att forskning i sig är en verksamhet som måste präglas av uthållighet i satsningarna och de möjligheter som finns för att skapa förnyelse anser utredningen att det finns risk för bristande dynamik i FoT-processen som kan innebära problem. FoT-processen upplevs såväl av externa som interna företrädare som onödigt stel, statisk och konserverade och vi ser brister vid handhavandet av processen och hur den därvid fungerar. Den upp- fattas som stel särskilt när det gäller förmågan att etablera nya forskningsgrupper och fasa ut äldre. Kritiken faller som vi uppfattat det till en del tillbaka på att FM som kund har vissa brister som beställare. Kunderna pekar också vid våra diskussioner själva på vissa brister och att uppdrags- styrningen ställer särskilda krav på dem som beställare. Dessa brister kan sammanhänga med otillräcklig erfarenhet i beställar- leden samt bristande tid och resurser för att aktivt medverka i pro- cessen. En förklaring till bristerna kan vara att det råder en hög per- sonalomsättning inom FM:s FoT-grupper och att man relativt ofta byter ordföranden för de olika grupperna. Detta senare förhållande kan då leda till att Försvarsmaktens möjligheter att agera som kraftfull beställare begränsas och att man förlorar i kontinuitet i processen. Ett annat problem med FoT-processen är att den är splittrad. En ökad samverkan mellan FoT-grupperna skulle kunna leda till fler tvärprojekt inom FOI och därmed stimulera till ett bättre utnyttj- ande av myndighetens samlade kompetens. Frågan om breda pro- jekt över FOI:s avdelningsgränser och det angelägna med att i ökad utsträckning arbeta på det sättet behandlar vi i kapitel 5. Vem styr processen? Om vi talar i termer av vem det är som faktiskt styr i processen och vem som har det faktiska inflytandet över hur uppdragen utformas finner vi inte någon helt entydig bild. Uppfattningarna varierar, beroende på med vilka vi diskuterar och vilken forskning före- trädarna har erfarenhet av. Förhållandena ser rimligen också olika ut inom olika områden. FM:s inflytande över forskningsinriktningen har sin grund i att det är FM som fattar beslut om FoT-strategi, FoT-plan och den årliga till FOI och FMV. FM leder också arbetet i de grupper som utformar respektive dokument. I dessa grupper medverkar FOI, FMV och FHS. Denna organisation har att vara rådgivande till FM. Genom att militär kompetens, teknisk kompe- tens och forskningskompetens finns företrädd i FoT-organisa- tionen kan inriktningen av forsknings- respektive tekniksatsningar belysas ur olika perspektiv. FOI:s inflytande över forskningens inriktning har sin grund i att FOI medverkar i den rådgivande och här kan tydliggöra sina förslag. Det förhållandet att FOI i praktiken är enda möjliga leverantör inom delar av verksamheten ger myndigheten en mycket stark ställning inom dessa områden när det gäller att ge förslag till forskning. Ytterst är det dock FM som fattar beslut och gör avvägningar mellan och inom olika FoT-områden. Även för FMV är FOI en viktig leverantör. Den dominerande delen av FMV:s teknikutvecklingsuppdrag går dock till industrin, som i många fall har en monopolliknande ställning i landet. Att FOI har en stark roll med stort inflytande över forskningens inriktning innebär dock inte en intressekonflikt för FOI. Myndig- hetens uppgift är bl.a. att bedriva forskning, metod- och teknik- utveckling samt utredningsarbete till stöd för totalförsvaret. FOI ska följaktligen stödja FM med att utforma ett relevant forsk- ningsprogram. FOI framstår i systemet som en medpart, inte en motpart, där FOI:s forskningsområdesföreträdarna har en viktig roll i dialogerna inom FoT- processen. De ovan angivna bristerna hos FM som beställare – nämligen att personal från FM byts ut alltför ofta – bör uppmärksammas. Det är viktigt att FM:s företrädare i FoT-grupperna har förutsättningar för att på bästa sätt inrikta forskningen mot FM:s mest prioriterade frågeställningar. Det framstår som betydelsefullt att FM vidtar åtgärder för att stärka sin beställarkompetens. Vi uppfattar det generellt så att FM arbetar mycket på förslag från FOI. Uppdragens typ och innehåll påverkar – som vi funnit – också styrningen. Ju mer långsiktigt ett uppdrag är och ju mer forskningsinnehåll eller forskningsdjup det innehåller, desto mer påverkar FOI. Även på FMV styrs uppdragen i dialog mellan FMV och FOI. FMV formulerar riktlinjer efter vilka FOI utarbetar en offert. FMV:s beställningar till FOI är av annan karaktär än de från För- svarsmakten. De enskilda uppdragen från FMV är utformade för att på kort sikt ge underlag eller få experthjälp i akuta frågor. Upp- dragen är ofta små till skillnad från FM:s beställningar inom FoT som är långsiktiga och utformade för att tillsammans skapa hel- heter i form av samlade program. Försvarsmaktens beställningar ska finansiera uppbyggnaden av kompetens och kunskaper som FM och FMV i senare skeden kan utnyttja för studier m.m. genom specifika och kortsiktiga kunskapsavtappande uppdrag av den typ som FMV ger till FOI. FMV kan följaktligen ge mera precisa beställningar än vad som är möjligt och lämpligt när det gäller den mera kunskapssökande och långsiktiga forskningen som FoT- beställningen till övervägande del innefattar. FMV är, jämfört med FM, mindre bundet till FOI.