sou · GSB3108d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Till de personella insatserna kan också hänföras transporter av en utsatt person vare sig de sker genom polisens eller annans försorg. Som redovisats tidigare är det Säkerhetspolisen som huvud- sakligen svarar för personskyddet för den centrala statsledningen även om de lokala polismyndigheterna har viktiga funktioner när det gäller yttre skydd och eskorter. Att uppgiften lagts på Säkerhetspolisen har självfallet samband med dess verksamhet för att skydda rikets säkerhet och bekämpa terrorism. Till den centrala statsledningen hänförs enligt gällande ordning statschefen, riks- dagen inklusive talmannen och ledamöter samt rege- Mina slutsatser och förslag ringen och dess ledamöter. Personkretsen överensstämmer med de centrala organ i det svenska statsskicket som räknas upp i 1 kap. regeringsformen. Till den centrala statsledningen räknas vidare kabinettssekreteraren i samt statssekreterar- na. Enligt särskilt beslut svarar Säkerhetspolisen vidare för person- skyddet beträffande drottningen, kronprinssessan och kungens övriga barn samt vissa utländska ambassadörer. 7.2.1Bör begreppet den centrala statsledningen vidgas? Utgångspunkt och förslag: Jag anser inte att det i mitt uppdrag ingår att göra någon allmän översyn av huruvida begreppet den centrala statsledningen bör vidgas till att omfatta andra än statschefen, och regeringen inklusive statssekreterarna och kabinettssekreteraren. Jag föreslår dock att partiledare i riksdagspartierna inkluderas i begreppet den centrala statsled- ningen även om de inte är ledamöter i . I en skrivelse till utredningen har föreslagit att riks- bankschefen inkluderas i begreppet den centrala statsledningen. Jag tolkar inte mina direktiv så att jag skall göra någon allmän översyn av huruvida det finns befattningshavare utöver dem som omfattas av det nuvarande begreppet den centrala statsledningen som har så viktiga funktioner att personskyddet för dem bör regleras särskilt. En sådan kartläggning skulle dessutom behöva bli tämligen om- fattande och kanske bör ske i andra former än av en särskild utred- ningsman. I sammanhanget vill jag också erinra om att regeringen beslutat tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att motverka och förebygga hot och våld mot förtroen- devalda (dir. 2004:102). Jag ser det inte heller som min uppgift att gå in på någon bedömning av huruvida den personkrets som har personskydd enligt särskilda beslut av Säkerhetspolisen bör vidgas och huruvida detta skydd har en tillfredsställande omfatt- ning. När det gäller skrivelsen från är det givetvis så som framhålls i skrivelsen att riksbankschefen har en central och viktig funktion som i sig skulle kunna motivera att han jämställdes med statsråden. ansvarsområde avser dock endast penning- politiken och ett eventuellt angrepp på riksbankschefen kan inte på samma sätt som beträffande statschefen, och regeringen Mina slutsatser och förslag innefatta en allvarlig fara för statsskicket och rikets säkerhet. Ur ett konstitutionellt perspektiv kan jag därför inte finna att riksbanks- chefen bör hänföras till den centrala statsledningen. I den mån det skulle visa sig att riksbankschefen eller någon annan befattnings- havare behöver personskydd har Säkerhetspolisen befogenhet att besluta särskilt om det. Jag anser dock att det på en annan punkt kan finns anledning att diskutera en utvidgning av den personkrets för vilken Säkerhets- polisen bör svara. Det gäller den som utsetts till ledare i något av de partier som finns representerade i utan att vara riksdags- ledamot. En partiledare som inte valts in i kan vara väl så utsatt som de partiledare som sitter i . Sett med utgångs- punkt i intresset av att skydda den politiska processen och det demokratiska systemet kan det vara svårt att motivera varför en partiledare som inte är riksdagsledamot bör ha en osäkrare tillvaro. Jag föreslår därför att en sådan partiledare inkluderas i begreppet den centrala statsledningen. Att låta kretsen vidgas ytterligare och omfatta ledare för andra än riksdagspartierna kan jag inte finna motiverat. 7.2.2Bör personskydd vara obligatoriskt för vissa skyddspersoner? Min utgångspunkt: Den person som är aktuell för skyddsåt- gärder måste själv få avgöra om skyddet skall sättas in och i vilken omfattning det skall ske. En utgångspunkt när det gäller frågor om personskyddet för den centrala statsledningen och dess närmare utformning måste vara att den person som är aktuell för skyddsåtgärder själv måste få avgöra om skyddet skall sättas in och i vilken omfattning det skall ske. Flera olika utredningar som rört personskyddsfrågor har haft denna inställning. Detta har också varit den ledande principen och jag finner inte anledning att man nu bör se annor- lunda på saken. Särskilt när det gäller livvaktsskyddet förutsätter det att den skyddade personen är villig att medverka och anpassa sina dispositioner till vad som behövs för att en effektiv skyddsnivå skall kunna uppnås. Till bilden hör också att de personer som av olika orsaker befunnit sig i riskzonen nästan undantagslöst god- tagit de säkerhetsåtgärder som Säkerhetspolisen rekommenderat. Mina slutsatser och förslag Det får för övrigt anses ligga i sakens natur att den som är villig att ta ett arbete som kan vara förenat med personliga risker också är villig att godta nödvändiga säkerhetsarrangemang. En ordning där regeringen eller polisen har rätt att påtvinga någon ett skydd skulle vidare rimma illa med vårt demokratiska samhälle. Det skulle innebära att polisen kunde komma att ytterst avgöra vilka möten en politiker skall delta i osv. Härtill kommer att livvaktsskydd innebär ett kraftigt intrång i den personliga integrite- ten och den privata sfären och att även framträdande politiker måste ges möjlighet till ett privatliv. En annan aspekt är att be- fogenheter att slutligt bestämma om personskydd inte så lätt låter sig förenas med de grundläggande fri- och rättigheter som garante- ras i 2 kap. regeringsformen. Jag kan inte heller bortse från att en avsaknad av möjlighet att själv få ha sista ordet i fråga om person- skydd kan avhålla många från att ta politiska uppdrag. 7.2.3Vilka intressen skall styra personskyddet? Min utgångspunkt: Det bör vara de speciella faror som är för- knippade med uppdraget i den centrala statsledningen som bör vara motivet till personskydd. Säkerhetspolisens ansvar för per- sonskyddet bör inte sträcka sig längre än så. En annan sak är att den som behöver personskydd på grund av sitt uppdrag måste skyddas mot också andra risker. En annan utgångspunkt måste enligt min mening vara att det är just säkerheten för den centrala statsledningen som skall vara motivet för personskyddsverksamhet. Med andra ord är det alltså de speci- ella faror som kan vara förknippade med det offentliga uppdraget som bör leda till skyddsåtgärder. Risker som saknar anknytning till ett sådant uppdrag och som vi alla kan utsättas för måste även fortsättningsvis vara den enskildes sak att skydda sig mot i den mån de inte faller under polisens allmänna skyldighet att förebygga och beivra brott. Ett annat betraktelsesätt skulle ytterst innebära att politiker ständigt skulle behöva livvaktsskydd och också te sig svårförklarligt i förhållande till medborgarna i allmänhet. I linje med det sagda anser jag att Säkerhetspolisens ansvar för personskyddet inte bör sträcka sig längre än till att det skall vara fråga om risker som är förknippade med en persons arbete i den centrala statsledningen. I den mån det är möjligt att göra sådana Mina slutsatser och förslag gränsdragningar anser jag att det inte bör vara en uppgift för Säkerhetspolisen att svara för personskyddet när exempelvis en riksdagsledamot hotas på grund av sitt kommunala engagemang. De insatser som kan behöva göras i sådana situationer liksom i andra fall då någon i den centrala statsledningen hotas på grund av sina aktiviteter i andra sammanhang bör ankomma på den öppna polisen. När gäller frågor om hot m.m. mot förtroendevalda i kommuner och landsting skall de för övrigt utredas av en särskild parlamentarisk utredning. För tydlighetens skull vill jag emellertid tillägga att de skyddsåtgärder för personer i den centrala stats- ledningen som bedöms nödvändiga i praktiken inte kan ta sikte bara på farorna på grund av det offentliga uppdraget utan givetvis också måste syfta till att motverka andra risker. 7.2.4Vilka hot bör förebyggas? Min utgångspunkt: Personskyddsfrågor måste bedömas inte bara utifrån kända hot utan även med utgångspunkt i risken för oförutsebara händelser. En viktig faktor i sammanhanget är att många i den centrala statsledningen exponeras i massmedierna. De blir därigenom väl kända och känns lätt igen när de rör sig ute i samhället. Historiskt sett har de utredningar som tidigare behandlat frågor om personskyddet för den centrala statsledningen gjort det mot bakgrund av i huvudsak risken för terrorismattentat från inter- nationella eller nationella organisationer. Så var exempelvis fallet med om händelserna efter mordet på statsminister (Del 1 SOU 1987:14) och SÄPO-kom- mitténs delbetänkande – Säkerhetspolisens inriktning och organisation (SOU 1988:16). Riskerna för att skall bli skådeplatsen för terrorismattentat mot den centrala statsledningen eller någon i den tycks numera ha tonat av även om man för den skull inte kan förringa riskerna för sådana attentat. Förhållandena kan också snabbt ändras. Inte heller riskerna för våld eller hot från inhemska extremistorganisationer får anses som särskilt stora. Vid sidan av den hotbild som har anknytning till terrorism och extremistgrupper finns det andra risker för våldsangrepp som man behöver ta hänsyn till och särskilt då faran för angrepp från en- Mina slutsatser och förslag skilda gärningsmän som inte behöver tillhöra någon organisation eller ha några politiska eller liknande motiv för sina handlingar. Risken för att personer, som gjort sig kända för uttalade hotelser mot t.ex. ett statsråd, skall omsätta hotelserna i handlande beaktas när behovet av personskydd övervägs men det kan ute i samhället finnas potentiella gärningsmän som är beredda att begå våldsbrott utan att tidigare ha uttalat hot eller på annat sätt gjort sig kända som en riskfaktor. Mordet på är ett exempel på att en sådan fara blivit verklighet liksom mordet på den holländske politikern . Det angrepp som integrations- och demokratiministern blev utsatt för kan vara ett annat exempel och strax hade en holländsk partiledare och f.d. minister blivit utsatt för ett mordför- sök av en person som inte tidigare uppträtt hotfullt. Personskydds- frågor måste därför enligt min mening bedömas med utgångspunkt i risken för sådana oförutsebara händelser. En faktor som bör framhållas i det sammanhanget är att många i den centrala statsledningen på ett helt annat sätt än längre tillbaka i tiden exponeras i massmedierna. har tidningarna bilder av statsråd och partiledare och TV-inslag med dessa personer hör också till vardagen. Inte minst TV-sändningarna har stor genom- slagskraft och når det stora flertalet människor i vårt land. De som exponeras i massmedierna blir därmed väl kända och kan också lätt kännas igen när de rör sig ute i samhället. 7.2.5Bör personskydd fortfarande bygga på hotbildsbedömningar? Min utgångspunkt: Personskyddsåtgärder måste även i fort- sättningen bygga på en bedömning av riskerna för angrepp. Jag ser det som naturligt att personskyddsåtgärder liksom hitintills måste bygga på en bedömning av riskerna för angrepp. Det bör vara den för ögonblicket aktuella situationen för någon av personerna i den centrala statsledningen som bör vara avgörande för om och i så fall vilka åtgärder som lämpligen bör vidtas för att skydda denne. En viktig aspekt i det sammanhanget är att dessa personer skall kunna känna sig trygga och att de inte skall behöva oroa sig för sin egen och familjens säkerhet. Det ligger i sakens natur att den som känner att den personliga säkerheten hotas har sämre förmåga att Mina slutsatser och förslag fullgöra sina arbetsuppgifter och åtaganden, något som i sin tur kan få negativa återverkningar på statsledningens arbete. 7.3Min bedömning av nuvarande ordning Som jag redan berört har jag inte underlag för att påstå att Säker- hetspolisens personskyddsverksamhet på något negativt sätt av- viker från vad som tillämpas i de sex länder som jag besökt. Snarare är det väl så att Säkerhetspolisens handläggning av personskydds- frågor åtminstone i några avseenden är mera utvecklad än i vissa andra länder. Det sagda innebär inte att personskyddsverksamheten i i alla avseenden lever upp till de krav som bör kunna ställas. I det följande tar jag upp några sådana frågor som en bak- grund till de förslag som jag presenterar . Min bedömning: Säkerhetspolisen förmår att på ett tillfreds- ställande sätt bedöma kända hot och risker. En nackdel med dagens hotbildsbedömningar är att man genom att utgå från kända hot utesluter eller förbiser att det kan finnas okända eller latenta hot och risker. En annan svaghet med hotbildsbedömningarna var tidigare att, bortsett från analyser inför särskilda evenemang, individuella bedömningar normalt bara upprättades avseende kungen och statsministern. Övriga – statsråd, talman, partiledare i m.fl. – omfattades av en hotbildsbedömning som upprättades generellt för som helhet. En brist med dagens hotbildsbedömningar är vidare att de bara uppdateras var sjätte månad såvida inte några särskilda om- ständigheter motiverar att hotbilden övervägs på nytt . I liksom i de länder jag besökt under utredningsarbetet bygger behovet och omfattningen av personskydd på hotbilds- och riskanalyser. Att vissa personer i ländernas centrala statsledning som statscheferna och premiärministrarna alltid har livvaktsskydd förändrar inte den allmänna bilden. De analyser som görs både här i landet och utomlands bygger på den kunskap som de för Mina slutsatser och förslag personskyddet ansvariga myndigheterna har om vad som kan utgöra ett hot eller en risk. Vid den svenska säkerhetspolisen utgår hotbildsbedömningen från kända hot framförallt beträffande kate- gorierna terroristangrepp, våld från extremistorganisationer, över- förd hotbild och mentalt störda men också bedömningen av risker- na för annan opinionsyttring grundar sig på kännedomen om olika förhållanden. För fullständighetens skull bör dock påpekas att man vid bedömningen i kategorin mentalt störda tar viss hänsyn till eventuella risker för angrepp från okända personer. Förenklat kan man emellertid säga att hotbildsbedömningarna och riskanalyserna har en gärningsmannaprofil som utgångspunkt och inte skydds- personens situation. Jag har fått den uppfattningen att Säkerhets- polisen på ett tillfredsställande sätt förmår att bedöma de kända hoten och riskerna och vidta de åtgärder som bedömningarna för- anleder. En nackdel med en hotbildsbedömning som utgår från kända hot är att man därmed i praktiken utesluter eller förbiser möjligheten av att det ändå finns risker. Finns det inga kända hot bedöms regel- mässigt hotbilden som låg. Hur goda informationer Säkerhets- polisen än må sitta inne med har en uteslutningsmetod av denna art svagheter framförallt genom att systemet inte fångar in hot och risker som inte framträder i öppen dager. Sådana risker kan exempelvis vara förbundna med att en person är mer eller mindre känd på grund av sin ställning, arbetsuppgifter, kontroversiella ståndpunkter m.m. Jag har redan inledningsvis pekat på de risker som finns för att mentalt störda personer begår våldsbrott och kanske då utan några egentliga motiv. En person som är allmänt känd t.ex. därför att hon eller han ofta förekommit i medierna kan löpa större risk att bli utsatt för angrepp från en gärningsman som handlar under intryck av en mental störning eller en irrationell impuls än den som inte är lika känd. Hotbildsbedömningar görs både i form av mera långsiktiga analyser och i form av analyser av riskerna vid särskilda evenemang, möten m.m. En svaghet med Säkerhetspolisens långsiktiga hot- bildsbedömningar var tidigare att de var generella för i dess helhet, vilket innebar att bedömningen omfattade både statsråd som valts in i och riksdagsledamöterna. Jag kan inte förstå annat än att de statsråd som inte hade någon riksdags- plats därmed hamnade utanför. Individuella hotbildsbedömningar gjordes endast för kungen och statsministern eller då omständig- heterna i det enskilda fallet motiverade det. Mina slutsatser och förslag övergivits efter mordet på och görs s.k. taktiska hotbildsbedömningar för en var av kungen, regeringsledamöterna, talmannen och de partiledare som sitter i . För riks- dagsledamöterna i övrigt sker fortfarande en bedömning av hotet mot gruppen som sådan såvida inte en enskild ledamot anses särskilt utsatt då också hotbilden beträffande honom eller henne bedöms särskilt. Jag har förståelse för att man av resursskäl inte kan göra separata bedömningar för var och en av de drygt 400 personer som tillhör den centrala statsledningen. En sådan utbyggd hotbildsverksamhet torde för övrigt inte heller vara motiverad. Jag kan emellertid konstatera att också nuvarande ordning med taktiska hotbilds- bedömningar har sina luckor. Såvitt jag kan förstå sker det ingen bedömning alls för en grupp i den centrala statsledningen, nämligen statssekreterarna och kabinettssekreteraren. De kan ju inte gärna inkluderas i . Jag har dock inte underlag för att påstå att det skulle vara nödvändigt med en hotbilds- och riskanalys be- träffande denna grupp tjänstemän. De faktiska hotbildsbedömningarna beträffande kungen, stats- ministern, de övriga statsråden, talmannen, partiledarna och görs och kompletteras eller aktualiseras endast då särskilda omständigheter föranleder det. Under halvårs- perioden ligger de till grund för operativa hotbildsbedömningar och s.k. logganteckningar som görs inför kungens, statsministerns, statsrådens, talmannens och partiledarnas olika möten och andra engagemang. Sådana bedömningar görs också beträffande andra i den centrala statsledningen som är utsatta för hot och som fått personskydd. Om inte förhållandena vid dessa personers engage- mang är speciella bedöms riskerna för attacker vid t.ex. ett möte vara desamma som enligt den taktiska hotbilden. En låg hotbild kan alltså medföra att riskerna vid ett engagemang också bedöms som ringa. När de taktiska hotbilderna har en sådan styrande inverkan på de operativa hotbilderna anser jag att en omvärdering endast var sjätte månad inte räcker. Härtill kommer att förhållandena ändras snabbt i dagens samhälle. Om inte riktigheten och relevansen av den information som ligger till grund för hotbildsbedömningarna fortlöpande prövas finns det naturligtvis alltid en risk för att infor- mationen är aktuell och att hotbilden därmed kan vara missvisande. Mina slutsatser och förslag 7.3.2Underlaget för Säkerhetspolisens bedömningar Min bedömning: Informationen i de engagemangslistor för statsråden som regelbundet översänder till Säkerhetspolisen ger inte tillräckligt underlag för bedömningar- na av om, och i så fall vilka, personskyddsåtgärder som skall sättas in. Ett särskilt problem är att uppgifter om ändringar i engagemangen ofta når Säkerhetspolisen i ett sent skede och ibland först då engagemanget redan ägt rum. Det förefaller ock- så som rutiner för översändande av engage- mangslistor inte är enhetliga. Enhetliga rutiner synes vidare saknas för hantering av hotbrev och andra meddelanden som kan vara av betydelse för Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar. förefaller inte annat än undantagsvis rap- portera incidenter m.m. som inträffar under statsrådens möten utanför departementen. En annan brist är att normalt inte under- rättar Säkerhetspolisen om olika kontroversiella frågor som är aktuella inom ett departement och som kan öka riskerna för ansvarigt statsråd. Information av betydelse för Säkerhetspolisens hotbildsbe- dömningar synes bara i blygsam omfattning komma från polis- myndigheterna i landet. Jag ser det vidare som en brist att Säkerhetspolisen på grund av gällande sekretessregler inte ens på förfrågan kan få vissa väsentliga uppgifter från sjukvården och kriminalvården och att det generellt sett tycks saknas förutsättningar för ett närmare samarbete mellan Säkerhetspolisen och berörda myndigheter. För att Säkerhetspolisen skall kunna göra riktiga bedömningar för personskyddsverksamheten är den beroende av informationer från olika håll. Detta gäller både de taktiska hotbildsbedömningarna och de bedömningar som görs inför skyddspersonernas olika engage- mang. I sistnämnda hänseende behöver Säkerhetspolisen få uppgif- ter från bl.a. Jag har gått igenom ett stort antal sådana engagemangslistor som regelmässigt skall sändas från och jag har då kunnat konstatera att informationen i listorna ofta är knapphändig och inte ger Säker- hetspolisen ett tillfredsställande underlag för att bedöma de risker som kan vara förknippade med exempelvis att ett statsråd deltar vid Mina slutsatser och förslag ett visst offentligt möte och för att planera personskyddsinsatser. Otillräcklig information skapar ett merarbete för personalen vid både och Säkerhetspolisen, något som i sig inte är bra men som kan framstå som särskilt beklagligt när som ofta är fallet personskyddsinsatserna måste planeras under tidspress. Vissa förbättringar har genomförts men fortfarande läm- nar informationen en del övrigt att önska. Ett särskilt problem i det sammanhanget är att framförallt statsrådens veckoprogram ofta ändras med kort varsel och att uppgifter om ändringarna ibland inte når Säkerhetspolisen förrän det aktuella engagemanget redan genomförts. Det förefaller vidare som om rutinerna beträffande översändandet av engagemangslistorna inte är enhetliga utan kan variera från departement till departement. Inte heller tycks det finnas helt enhetliga rutiner för Regerings- kansliets hantering av hotbrev mot statsråd, e-post och andra med- delanden som är av betydelse för Säkerhetspolisens arbete med hotbildsbedömningar. tycks hotbrev m.m. sändas direkt från departementet, ibland tycks de vidarebefordras till Stats- rådsberedningen som i sin tur skickar dem vidare till Säkerhets- polisen. Rutinerna varierar också när det gäller vilka typer av med- delanden som sänds vidare. Från vissa departement skickas endast mer eller mindre klart uttalade hot medan andra departement vidarebefordrar också brev m.m. som inte är hotfulla i vanlig mening men som ändå ger uttryck för en avog inställning i olika frågor. Enligt min mening är det viktigt att Säkerhetspolisen får kännedom också om sådana meddelanden bl.a. därför att de kan ge en indikation på allmänhetens inställning i en viss fråga eller på vad som kan förväntas från brevskrivaren . Vid min genomgång av akterna hos har jag inte annat än rent undantagsvis funnit uppgifter från om incidenter m.m. vid statsrådens olika möten utanför departe- menten. Det kan naturligtvis vara så att det inte förekommit något som bör rapporteras. Å andra sidan finns det inte heller några regler som uttryckligen anger att Säkerhetspolisen skall informeras om eventuella händelser som är av betydelse från personskyddssyn- punkt. Jag ser det också som en brist att Säkerhetspolisen normalt inte underrättas om olika kontroversiella frågor som är aktuella inom ett departement och som kan öka riskerna för det ansvariga stats- rådet. Någon bättre källa än för denna typ av information torde inte finnas och det kan knappast begäras att Mina slutsatser och förslag Säkerhetspolisen genom egna kanaler skall hålla sig tillräckligt underrättad om vad som är på gång i olika departement. Det är visserligen så att inte ansvarar för personskyddet utan det är Säkerhetspolisens uppgift. Båda myndigheterna har dock ett gemensamt intresse av att Säkerhetspolisen får all den information som är relevant för personskyddsverksamheten och några intressemotsättningar har jag inte kunnat finna. Det är sedan Säkerhetspolisen som har att värdera informationen och bedöma vilka risker som kan finnas.