sou · GSB3131d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I fråga om annan uppgift i allmän handling som hänför sig till sådan verksamhet som avses i andra stycket gäller sekretessen i högst . I fråga om uppgift i allmän handling i övrigt gäller sekretessen i högst . Av 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen framgår att upp- gift som är sekretessbelagd enligt sekretesslagen kan lämnas ut till utländsk myndighet bara om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndig- hetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. Hinder enligt förordning 1/2003 mot att uppgifter lämnas till annan myndighet Förordning 1/2003 innehåller sekretessregler. Artikel 28 har följande lydelse. Artikel 28 – Sekretess 1.Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 12 och 15 får upplysningar som har inhämtats enligt artiklarna 17–22 en- dast användas för det ändamål för vilket de har inhämtats. 2.Utan att det påverkar det utbyte och den användning av upplysningar som anges i artiklarna 11, 12, 14, 15 och 27 får kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter, deras tjänstemän, anställda och övriga personer som arbetar un- der dessa myndigheters övervakning liksom tjänstemän vid andra myndigheter i medlemsstaterna inte röja upplysningar som de har inhämtat eller utbytt med stöd av denna förordning och som är av sådant slag att de omfattas av sekretess. Denna skyldighet gäller också alla de företrädare för och experter från medlemsstaterna som deltar i möten med den rådgivande kom- mittén enligt artikel 14. Förordning 1/2003 trädde i kraft . Någon sär- skild svensk reglering, som skulle komplettera det informa- tionsutbyte som regleras i förordningen, har inte ansetts nödvändig. Om konkurrensbrott kriminaliseras, medför det att uppgifter som omfattas av svensk förundersökningssek- retess kan behöva lämnas ut enligt förordning 1/2003. Bestämmelsen i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen medger att sekretessbelagda uppgifter lämnas ut till en myn- dighet i ett EU-land eller till kommissionen, om det sker i enlighet med en särskild föreskrift i en EU-förordning. 19 En svensk myndighet som är konkurrensmyndighet i EU-för- ordningens mening kan alltså enligt svenska regler lämna ut 19 , Sekretess inom rättsväsendet, 2003, s. 74. Se delbetänkandet Reformerad konkurrensövervakning, Konsekvenser i av EG:s nya tillämpningsförordning, SOU 2003:73, s. 206, samt regeringens prop. 2003/04:80 Moderniserad konkurrensövervakning, s. 132. Se också årsredovisning 2003, s. 23 där det sägs att samarbetet inom nätverket kommer att innebära att även sekretessbelagd information kan överföras mellan konkurrensmyndigheterna, vilket inte varit möjligt. uppgifter till kommissionen eller en konkurrensmyndighet i ett annat EU-land när så föreskrivs i förordning 1/2003. Det gör inte någon skillnad om uppgifterna omfattas av förun- dersökningssekretess eller någon annan sekretessbestäm- melse i sekretesslagen. Det fria informationsutbyte mellan konkurrensmyndig- heterna i EU:s medlemsstater och kommissionen som före- skrivs i artikel 12 i förordning 1/2003 är förenat med vissa begränsningar beträffande de utlämnade uppgifternas an- vändning som bevis. Information som utbyts skall endast användas som bevisning i syfte att tillämpa artikel 81 eller artikel 82 i EG-fördraget och beträffande den sakfråga för vilken den inhämtades av den översändande myndigheten. Under vissa förutsättningar kan informationen också använ- das vid tillämpningen av nationell konkurrensrätt, om den inte leder till ett annat resultat. Vidare får den utbytta infor- mationen användas som bevismedel för att ålägga fysiska per- soner påföljder endast om det i den översändande myndig- hetens lagstiftning förutses påföljder av liknande slag i sam- band med överträdelser av artikel 81 eller artikel 82 eller, om så inte är fallet, om informationen har inhämtats på ett sätt som respekterar samma nivå av skydd av fysiska personers rätt till försvar som föreskrivs enligt de nationella bestäm- melser som gäller för den mottagande myndigheten. I detta fall får den mottagande myndigheten dock inte använda den utbytta informationen för att utdöma frihetsstraff. Dessa begränsningar, som är direkt tillämpliga i , kan antas medföra att informationsutbytet blir mindre om- fattande än vad som annars skulle ha blivit fallet. Sekretessbestämmelserna i artikel 28 i förordning 1/2003 begränsar möjlighet att överlämna upp- gifter till en myndighet utanför nätverket. Det skulle kunna anföras som skäl för att vid en kriminalisering av konkur- rensbrott utse även till konkurrens- myndighet i EU-förordningens mening. Då skulle Eko- brottsmyndigheten ingå i nätverket och kunna ta emot så- dana uppgifter av betydelse för utredning av konkurrensbrott som rör tillämpning av artikel 81 och därmed aktualiserar informationsutbyte inom nätverket. En konkurrensmyndighet som tillämpar artikel 81 i EG- fördraget är enligt förordning 1/2003 skyldig att samarbeta och informera inom nätverket. Det är inte klart vad som här menas med att tillämpa artikel 81 och det är därmed ovisst hur långt skyldigheten sträcker sig. Den straffbestämmelse som utredningen föreslår i avsnitt 8.4 omfattar även överträ- delser av artikel 81 i EG-fördraget. Det innebär att Eko- brottsmyndigheten skulle kunna anses tillämpa artikel 81 och därmed vara skyldig att samarbeta och informera enligt för- ordning 1/2003. Emellertid sägs följande i ingresspunkt 8 till förordning 1/2003: Denna förordning tillämpas vidare inte på nationella lagar ge- nom vilka fysiska personer åläggs brottspåföljden, utom i den mån sådana påföljder utgör det medel varmed konkurrensregler tillämpliga på företag verkställs. En rimlig tolkning av denna text är att förordningen inte är tillämplig när fysiska personer åläggs brottspåföljder för överträdelser av artikel 81, om det dessutom finns en sank- tion i form av konkurrensskadeavgift som åläggs företagen. Den motsatta tolkningen skulle innebära att samarbetet går längre än vad som brukar vara fallet vid internationell rätts- hjälp i brottmål. I EU bedrivs det straffrättsliga samarbetet inom ramen för tredje pelaren, vilket innebär att beslut skall vara enhälliga. Några sådana beslut med verkan på utred- ningar av konkurrensbrott finns inte. Mycket talar alltså för att inte behöver medverka i nätverks- samarbetet. Rättsläget är emellertid oklart och det återstår att se hur kommer att uttolka vad som avses med att tillämpa artikel 81 när det gäller nationella straffregler i olika medlemsstater. Mot att engageras i nätverkssam- arbetet talar att myndighetens verksamhet har en annan ka- raktär än verksamheten hos de konkurrensmyndigheter som ingår i nätverket. Samarbetet är inriktat på administrativa förfaranden och straffrättsligt samarbete synes falla utom ramen för verksamheten, åtminstone till stor del. Enligt kommissionens tillkännagivande om samarbete inom nätverket skall uppgifter i ansökningar om förmånlig behandling (s.k. leniency) behandlas av konkurrensmyndig- heterna enligt ett särskilt förfarande. har förbundit sig att godta principerna i tillkännagivandet. synes innebära att verket inte får föra uppgifterna vidare till den brottsutredande myndigheten. Som framgår av avsnitt 9.8 föreslår utredningen att upp- gifter som omfattas av förundersökningssekretess hos Eko- brottsmyndigheten skall kunna överlämnas till Konkurrens- verket. Av artikel 12 i förordning 1/2003 framgår att det är förutsatt att skall vara behörigt att lämna uppgifter till andra konkurrensmyndigheter inom nätverket. När uppgifter lämnas skyddas de mot vidare spridning genom sekretessreglerna i artikel 28 i förordningen. Den föreslagna ordningen torde kunna förbättra Konkurrens- verkets möjligheter att samarbeta i nätverket. Om förordning 1/2003 inte är tillämplig på det straffprocessuella förfarandet, får det betydelse när kommis- sionen inleder ett förfarande. Enligt artikel 11.6. förlorar då den nationella konkurrensmyndigheten sin behörighet att tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Det skulle dock inte ha någon verkan på det svenska straffprocessuella förfa- randet, som alltså skulle kunna fortgå. Under alla förhållanden är enligt utredningens mening bäst skickat att fullgöra den samarbets- och informationsskyldighet som åligger svenska konkur- rensmyndigheter enligt förordning 1/2003. Verket har god överblick över rättsområdet och har regelbundna kontakter inom nätverket. bör ha goda förutsätt- ningar att fullgöra skyldigheten även i den mån den upp- kommer när brottsbekämpning aktualiseras, eftersom verket kommer att arbeta nära i utredning- arna av konkurrensbrott. Utredningens slutsats är att Kon- kurrensverket, även om straffregler införs, bör vara företrädare i nätverkssamarbetet och att Ekobrottsmyndig- heten inte bör ges någon uppgift i det sammanhanget. 9.10Europakonventionen för mänskliga rättigheter Utredningens bedömning: En pågående brottsutredning medför att de rättsskyddsgarantier som fastslås i Europa- konventionen för mänskliga rättigheter måste beaktas till fördel för en misstänkt även i utred- ning. Någon särskild lagreglering om det behövs inte. Rätten att inte belasta sig själv Artikel 6 i garanterar var och en rätten till domstolsprövning och en rättssäker process. Syftet med artikeln är att säkerställa en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Dessa gäller dels vid tvister om civila rättigheter eller skyldigheter, dels vid anklagelse för brott. Rätten till en rättslig prövning är i sig en viktig rättssäkerhetsgaranti men det är också viktigt att det under förfarandet tillförsäkras vissa rättigheter. Enligt kan ingen brotts- anklagad tvingas ta fram bevis som kan användas mot honom själv. Det utgör en central del i rätten till rättvis rättegång. Miljöbalkskommitten har analyserat hur uppgifts- skyldigheter som följer av miljörätten är förenliga med rätten att vara passiv.20 Kommitten har dragit följande slutsatser: -Miljörätten bygger i stor utsträckning på att verksamhetsut- övares och andras uppgifter inhämtas och läggs till grund för olika beslut. Det är en viktig förutsättning för att systemet skall fungera. -I enstaka situationer kan framtvingande av uppgifter komma att stå i strid med grundläggande rättssäkerhetskrav om att en brottsanklagad har rätt att vara passiv. För att denna situation skall uppstå krävs bland annat att det föreligger en anklagelse om brott, att uppgifterna som efterfrågas har samband med den ankla- gade gärningen, samt 20 sanktionssystem och hänsynsregler, SOU 2004:37, s. 293. att det är fråga om framtvingande – alltså inte endast efterfrå- gande av uppgifter. - om uppgiftsskyldigheter och rätten att vara passiv är inte unik för miljörätten utan aktualiseras även inom andra förvaltningsrättsliga områden. Synen på dessa frågor bör vara lika inom de olika rättsområdena, vilket talar för en gemen- sam reglering. Någon särreglering i föreslås därför inte. I det följande redovisas den ingående analys som har gjort när det gäller rätten att vara passiv. 6.1 Vad innebär rätten att vara passiv? I rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakon- ventionen ligger en rätt för den som anklagats för brott att inte behöva belasta sig själv genom att göra erkännanden, medgivan- den eller tillhandahålla belastande material. Denna rätt, som i fortsättningen kommer att benämnas rätten att vara passiv, av- ser att hindra att t.ex. en åklagare bygger sitt åtal på bevis som kommit fram genom tvång mot den tilltalade. På så sätt har rätten att vara passiv också anknytning till oskuldspresumtio- nen – rätten att betraktas som oskyldig till dess att en domstol funnit en skyldig. Vissa aspekter av rätten att vara passiv och att inte tvingas att belasta sig själv är lagfästa i svensk rätt. Regler om att erkän- nande inte får tvingas fram och att bestämmelser om tvångsme- del under förundersökning skall följa bestämmelserna om straffprocessuella tvångsmedel finns i 23 kap. 12 och 16 §§ rät- tegångsbalken. Även reglerna i 36 kap. 1 och 6 §§ rättegångsbal- ken om att vittnesförhör inte får äga rum med personer som misstänks eller dömts för den gärning förhöret gäller och att vittne får vägra att yttra sig om omständighet som avslöjar egen brottslighet ger uttryck för principen att ingen skall behöva be- lasta sig själv. Utanför de straffprocessrättsliga bestämmelserna i finns däremot inte några generella lagbe- stämmelser om denna rätt. Rätten att vara passiv har särskilda implikationer på områden som i stor utsträckning bygger på att den enskildes egna upp- gifter inhämtas och läggs till grund för olika beslut. Miljörätten är ett sådant område. Ett annat är skatteområdet. Det är själv- klart att dessa system inte kan fungera enbart på grundval av uppgifter som lämnas frivilligt. Myndigheterna har därför möj- lighet att t.ex. genom föreläggande vid viteshot inkräva uppgif- ter och i vissa fall är uppgiftsskyldigheten i sig straffbelagd eller avgiftssanktionerad. På skatteområdet har frågan om framtvingandet av uppgifter varit föremål för särskilda överväganden. gäller ett uttryckligt förbud mot att vid vite förelägga en skattskyldig som är misstänkt för brott att medverka i utredningen av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser (se bl.a. 3 kap. 5 § taxeringslagen). Denna regel har nyli- gen kompletterats till att även avse fall där skattetillägg kan bli aktuellt. I har dessa frågor delvis uppmärksammats inom olika rättsområden, såsom skatte-, tull- och miljöområdena, men det har inte funnits några planer på en generell lag- reglering.// 6.2 Hur påverkas tillsynsmyndigheternas möjligheter att tvinga fram uppgifter? Tillsynsmyndigheterna har stora möjligheter att genom föreläg- ganden få fram uppgifter till grund för tillsynen. Denna möjlig- het kan komma att i vissa specifika situationer begränsas med hänsyn till den grundläggande rätten för en brottsanklagad att vara passiv. Rätten att vara passiv gäller den som är anklagad för brott och innebär ett förbud mot att framtvinga uppgifter om den gärning som anklagelsen avser. I vart fall två frågor är vik- tiga att utreda i sammanhanget: När föreligger en anklagelse för brott och vad innebär ett förbud mot att framtvinga uppgifter? 6.2.1 När föreligger anklagelse för brott? För att rätten att vara passiv enligt artikel 6 skall inträda krävs till en början att det föreligger anklagelse om brott. Liksom begreppet brott har anklagad fått en autonom betydelse ge- nom praxis. Det avgörande är alltså inte när det föreligger en anklagelse enligt nationell rätt. Enligt praxis har den relevanta tidpunk- ten inträtt när behörig myndighet har underrättat någon om an- klagelsen om brott eller när myndigheterna har vidtagit en åt- gärd som gör att en persons situation har väsentligt påverkats av att det föreligger en misstanke mot honom eller henne. I fallen Janosevic m.fl. mot ansåg domstolen att en av de klagande skulle anses anklagad i den mening som avses i artikel 6 när han erhållit den revisionspromemoria som skatte- myndigheten upprättat där det föreslogs att han skulle påföras skattetillägg. Beträffande övriga klagande fann Europadomsto- len att de skulle anses anklagade i den mening som avses i arti- kel 6 när de erhållit skattemyndighetens överväganden om att påföra skattetillägg. I samband med överväganden beträffande skattetillägget uttalade regeringen att det är lämpligt att låta skyddet för den enskilde inträda redan när skattemyndigheten finner anledning anta att den skattskyldige lämnat en uppgift eller annars förfarit på ett sätt som kan leda till skattetillägg. På miljörättens område kan misstanken om överträdelse ha uppkommit på grund av information som tillsynsmyndigheten fått antingen genom egna undersökningar eller genom uppgifter från andra. Misstanken kan också ha uppkommit på grund av den misstänktes egna uppgifter som lämnats i exempelvis en miljörapport eller som svar på ett föreläggande. Om den som har en skyldighet att lämna uppgifter vägrar att göra detta med hänsyn till att uppgifterna skulle kunna avslöja överträdelser och komma att användas som bevis mot denne i ett ärende om brott eller sanktionsavgift torde det förmodligen inte räcka i sig, utan avgörande bör vara om den uppgiftsskyldige i någon me- ning kan anses anklagad för brott. För detta bör krävas att det föreligger omständigheter som på objektiv grund talar för ve- derbörandes skuld. En person får normalt anses anklagad när de samlade misstankarna riktar sig mot denne och inte mot en bre- dare krets. Det är inte helt lätt att slå fast när någon skall anses vara an- klagad för brott. Gränsen är inte alltid tydlig och klar. Av prak- tiska skäl kan det vara värdefullt att definiera konkreta händel- ser som kan tjäna som varningsklocka för berörda myndigheter om att anklagelse kan anses föreligga. Två sådana konkreta hän- delser på miljörättens område utgör den tidpunkt då tillsyns- myndigheten gör anmälan om brott enligt 26 kap. 2 § miljöbal- ken respektive den tidpunkt då tillsynsmyndigheten bereder den som ett anspråk om miljösanktionsavgift riktar sig mot tillfälle att yttra sig enligt 30 kap. 3 § andra stycket. Om den av tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 2 § anmälda brottsmisstanken riktas mot en viss person finns skäl som talar för att anklagelse om brott i mening bör anses föreligga vid tiden för tillsynsmyndighetens brottsanmä- lan. Om den anmälda brottsmisstanken däremot inte riktas mot någon särskild eller mot en mycket bred krets kan förmodligen inte anklagelse om brott anses föreligga redan vid denna tid- punkt. En jämförelse kan göras med den tidpunkt då förunder- sökning skall inledas enligt 23 kap. 1 § . Det behöver inte finnas någon urskiljbar miss- tänkt person. När en förundersökning har kommit så långt att någon skäligen misstänks för ett brott skall den misstänkte en- ligt 23 kap. 18 § underrättas om detta. Även om det således i viss utsträckning blir beroende av omständig- heterna i det enskilda fallet, kan tidpunkten för brottsanmälan utgöra ett observandum för tillsynsmyndigheterna. Efter denna tidpunkt kan det föreligga en anklagelse om brott. I de fall miljösanktionsavgift aktualiseras skall enligt 30 kap. 3 § andra stycket den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig innan beslut om avgift fattas. Vid en jämförelse med resonemang i fallen Janosevic m.fl. mot Sve- rige leder det till att anklagelse skall anses föreligga i Europa- konventionens mening då tillsynsmyndigheten på detta sätt bereder den som anspråket avses att riktas mot tillfälle att yttra sig. En försiktigare hållning likt den regeringen intagit i propositionen med överväganden kring skattetillägget leder till att anklagelse skall anses föreligga redan när tillsyns- myndigheten finner anledning anta att överträdelse ägt rum som kan leda till miljösanktionsavgift. Det finns emellertid ingenting i praxis som tyder på att tidpunkten för an- klagelse skall anses ha inträtt så . Tvärtom förefaller Euro- padomstolen kräva att den anklagade själv skall känna till ankla- gelsen mot honom eller henne. Den relevanta tidpunkten har enligt inträtt när behörig myndighet har un- derrättat någon om anklagelsen om brott eller när myndighe- terna har vidtagit en åtgärd som gör att en persons situation har väsentligt påverkats av att det föreligger en misstanke mot ho- nom eller henne. Tidpunkterna för anmälan enligt 26 kap. 2 § respektive kommunikation enligt 30 kap. 3 § andra stycket bör kunna ut- göra hållpunkter i tillsynsmyndigheternas verksamhet. Självfal- let får det inte förekomma att tillsynsmyndigheten avvaktar med brottsanmälan eller kommunikation i syfte att dessförin- nan kunna framtvinga uppgifter. Har utredningen lett till en konkret misstanke mot en person och dröjer myndigheten med att anmäla eller kommunicera har ändå rätten att vara passiv och därmed förbudet mot att framtvinga uppgifter inträtt, oavsett tillsynsmyndighetens agerande. Alltså, rätten att vara passiv gäller den som är anklagad för brott (med brott likställs i detta sammanhang överträdelse som kan föranleda miljösanktionsavgift). Som huvudregel bör gälla att anmälan enligt 26 kap. 2 § eller kommunikation enligt 30 kap. 3 § andra stycket har skett. I en situation där det finns nå- gon som är anklagad för brott begränsas möjligheterna att in- hämta uppgifter från denne om det som brottet avser. Det in- nebär dock inte att alla former av uppgiftsinhämtande är för- bjudna; endast de som innebär ett framtvingande av uppgifter bör undvikas. 6.2.2 Vad innebär ett förbud mot att framtvinga uppgifter? När den gräns passerats som innebär att någon kan anses ankla- gad för brott gäller ett förbud mot att framtvinga uppgifter om det som brottet avser. Att det föreligger en rätt att vara passiv behöver i och för sig inte innebära att uppgifterna inte får ef- terfrågas. Som konstaterades i propositionen om skattetillägg är det inte heller inom ramen för ett brottmål eller motsvarande förbjudet att ställa frågor till den misstänkte eller att begära uppgifter från honom eller henne, lika lite som det är förbjudet att dra slutsatser av den misstänktes eventuella passivitet. Rät- ten att vara passiv kränks däremot om uppgifterna framtvingas genom t.ex. vites-, fängelse- eller annat sanktionshot. Det kan diskuteras vad som ligger i förbudet mot framtvingande av upp- gifter. Kan en tillsynsmyndighet förelägga en anklagad att lämna uppgifter och gör det någon skillnad om ett sådant föreläggande förenas med vite eller inte? På skattesidan har det införts uttryckliga vitesförbud i dessa situationer. I t.ex. 3 kap. 5 § taxeringslagen anges att om det finns anledning anta att den skattskyldige, eller om den skatt- skyldige är en juridisk person, ställföreträdare för den skatt- skyldige har begått brott får den skattskyldige inte föreläggas vid vite att medverka i utredningen av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser. I samband med införandet av den nya lagen om självdeklarationer och kontroll- uppgifter uttalade Lagrådet vid granskning av en motsvarande bestämmelse att det borde gälla ett förbud mot att meddela fö- reläggande i dessa fall oavsett viteshot. Regeringen ansåg att Lagrådets inställning var alltför långtgående. Enligt regeringen måste förelägganden som inte är förenade med viten kunna an- vändas för att utreda skatteärenden eftersom sådana föreläggan- den saknar sanktioner och därför i praktiken inte torde kunna betraktas som ett tvångsmedel i den mening som avses i Euro- pakonventionen. Enligt det förslag som sedermera antog utgör brottsmisstanke inte något hinder mot att utfärda föreläggande utan endast mot att förena detta med vite. Vid granskningen av propositionen om skattetillägg ansåg Lagrådet att det i vart fall borde lämnas en upplysning om rätten att inte medverka då förelägganden meddelas i dessa fall. Regeringen in- vände mot detta att den inte funnit att konventionen generellt skulle ställa krav på en sådan upplysningsskyldighet. Även när det gäller förelägganden om att lämna upplys- ningar eller göra undersökningar inom ramen för kan situationer uppstå där rätten att förhålla sig passiv kränks. Det förefaller inte från rättssäkerhetssynpunkt vara nödvändigt att gå så långt som att förbjuda förelägganden generellt. Rätten för en anklagad att vara passiv gör att det inte finns någon skyl- dighet för denne att följa föreläggandet om det skulle innebära att uppgifter infordras som kan användas som bevisning mot den anklagade i ett straffrättsligt förfarande eller vid påförande av miljösanktionsavgift. Det är svårt att se hur ett föreläggande om att lämna uppgifter kan framtvingas på annat sätt än genom viteshot. Det lär knappast gå att via kronofogdemyndigheten tvinga fram uppgifterna från den förelagde. Förelägganden är inte heller straffsanktionerade (se avsnitt 4.2.9).