sou · GSB391 · 2005-01-01 00:00:00 — En möjlighet för parterna att i de kollektiva förhandlingarna bestämma en skydds- regel som avviker från den lagreglerade skulle kunna bli en chimär. Utredningen återkommer nedan till denna fråga. Att i lag direkt slå fast en procentsats skulle inte vara lämpligt med hänsyn till osäkerheten i inflationsutvecklingen och andra ekono- miska faktorer. Utredningen har i stället övervägt huvudsakligen två olika modeller för en nivåbaserad skyddsregel som bestäms i lag. Den ena modellen utgår från de genomsnittliga hyreshöjningarna på orten . Skyddsregeln blir då, om annat inte bestäms i en förhandlingsöverenskommelse, detta genomsnitt plus ett i lag angivet procenttal. Den andra modellen utgår från konsumentprisindex (KPI), som är det mest använda måttet för den allmänna prisutvecklingen och används bl.a. som inflationsmått och vid avtalsreglering. KPI bestäms av () och avser att visa hur konsumentpriserna i genomsnitt utvecklar sig för hela den privata inhemska konsumtionen. har KPI varierat mellan . Med en KPI-baserad modell skulle skyddsregeln, om annat inte bestäms i en förhandlingsöver- enskommelse, bli ökningen av KPI plus ett i lag angivet procenttal. Det förhållandet att det i båda modellerna skulle finnas ett visst procenttal som läggs till utöver genomsnittet av hyreshöjningar respektive KPI grundar sig på att nivån i en skyddsregel inte bör vara alltför låg, eftersom en skyddsregel då skulle kunna träda in vid vanliga hyreshöjningar och därmed riskera att få karaktären av en allmän hyresreglering, vilket inte är avsikten. Ett procenttal skulle behöva bestämmas efter en avvägning mellan intressena av att undvika risken för att en skyddsregel får karaktären av en all- män hyresreglering och av att befintliga hyresgäster ges ett reellt skydd mot påtvingad avflyttning på grund av plötsligt och kraftigt höjda hyror. Vad en regel av detta slag praktiskt skulle innebära kan illustreras med följande exempel, som utgår från KPI: I ett bostadsområde sker en anpassning av hyresstrukturen. Hyran för A:s lägenhet höjs . A bor emellertid i lägenheten och omfattas därför av skyddsregeln. KPI uppgår till . Till detta läggs ett procenttal på . Efter höjningen höjs hyran för lägenheten . Den egentliga lägenhetshyran och den hyra A faktiskt betalar blir då som följer: Den hyra A betalar: Det kommer således att dröja tills A:s hyra kommit upp till den nya bruksvärdesnivån. Möjligheten till skilda hyresnivåer bör, som anförs ovan, finnas i hela landet. Även skyddsregeln kan i linje med detta ges helt gene- rell tillämpning i hela landet. Innebörden av detta skulle i ett nivå- baserat system vara att en hyra aldrig får höjas med mer än vad skyddsregeln stadgar, om annat inte avtalats i en förhandlingsöver- enskommelse. En sådan regel har fördelen att vara enkel: lätthanterlig för hyresnämnderna och klar för enskilda. ger den ett skydd som i de flesta fall inte kommer att behövas, när det inte sker en anpassning av hyresstrukturen på en ort. En helt generell skydds- regel kan dessutom komma att uppfattas som en hyresreglering. Det finns därför anledning att överväga om tillämpningsområdet för en skyddsregel av detta slag skulle kunna begränsas. Utredningen har övervägt två olika modeller för en sådan be- gränsning. Den ena modellen utgår från det förhållandet att en skyddsregel behövs framför allt vid större anpassningar av hyresstrukturen på en ort. En möjlighet skulle då vara att begränsa skyddsregelns tillämpningsområde till fall där hyreshöjningen uppgår till ett visst minimum, exempelvis höjningen av konsumentprisindex (KPI) plus . Ett sådant system skulle emellertid innebära problem. Som ett exempel kan man ta att hyresstrukturen på en ort anpassas så att vissa lägenheter får plötsliga hyreshöjningar på . Fastighetsägare som inte slutit en förhandlingsöverens- kommelse om skilda hyresnivåer kan i så fall höja hyran för en lägenhet där det nya bruksvärdet är mycket högre än det gamla med ett belopp som ligger strax under minimibeloppet utan att de befintliga hyresgästerna omfattas av något skydd. Detta kan illustre- ras med följande exempel: Den befintliga hyresgästen betalar i hyra. KPI uppgår till , vilket gör att den hyreshöjning som krävs för att skyddsregeln skall tillämpas blir (8+2=) . För A:s del innebär det en hyreshöjning till . Fastighetsägaren överväger att kräva en hyreshöjning till . Gör han det, slår skyddsregeln emellertid till och A:s nya hyra blir (6 000x1,06=) . Nöjer sig fastighetsägaren med att kräva en höjning av hyran till , slår skyddsregeln emellertid inte till. Har fastighetsägaren många befintliga hyresgäster, väljer han sannolikt det senare alternativet. Exemplet illustrerar att det med en spärregel av denna typ skulle riskera att uppstå olyckliga tröskeleffekter, som skulle kunna drabba de befintliga hyresgästerna. Den andra modellen utgår från att en skyddsregel främst behövs på de orter där det sker en större anpassning av hyresstrukturen och att det på de orter där en sådan anpassning sker plötsligt och i ett enda steg regelmässigt torde komma att slutas förhandlings- överenskommelser om skilda hyresnivåer. En skyddsregels tillämp- ningsområde kan då begränsas till de orter där det träffats en förhandlingsöverenskommelse om skilda hyresnivåer överenskommelsen gäller. Ett problem med denna modell är emellertid att hyresnämnden måste få kännedom om att det träffats en sådan förhandlingsöverenskommelse och att skyddsregeln alltså skall tillämpas på orten. Visserligen kan parterna i det kollektiva förhandlingssystemet åläggas att till hyresnämnden anmäla när man slutit en förhandlingsöverenskommelse om skilda hyresnivåer på en ort. En sådan regel skulle emellertid innebära en klar komplicering av regelverket, både för parterna och för hyresnämnderna, vilket talar mot införandet av detta slags begränsning av tillämpnings- området. Fråga är också vilka konsekvenser en underlåtenhet att göra en anmälan skulle få. Av det anförda framgår att en nivåbaserad skyddsregel innebär nackdelar oavsett hur den utformas. Görs den generell, blir den vidare än vad behovet påkallar och kan riskera att uppfattas som en hyresreglering. Begränsas den genom en spärregel, leder den till olyckliga tröskeleffekter. Ges den tillämpning bara på de orter där en förhandlingsöverenskommelse om differentierade hyresnivåer slutits, medför den ett komplicerat regelverk. Som utredningen framhåller ovan, finns det fördelar med att en skyddsregel kan ges en flexibel utformning, som möjliggör lokala variationer. En nivåbaserad skyddsregels stora svaghet ligger i att den i praktiken inte möjliggör sådana variationer inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet, eftersom förekomsten av en i lag angiven beräkningsgrund skulle göra det svårt för parterna att förhandla fram en lokalt anpassad skyddsregel. En nivåbaserad skyddsregel medför sammanfattningsvis beaktans- värda nackdelar. Om möjligt bör en annan lösning väljas. 6.3.3En uteslutningsbaserad skyddsregel? Om en skyddsregel stadgar att den hyra som bestäms för nya hyres- gäster i ett system med skilda hyresnivåer inte får användas som jämförelsematerial vid en bruksvärdesprövning i andra situationer än när en annan ny hyresgästs hyra skall bestämmas, innebär det att ett skydd ställs upp för de befintliga hyresgästerna. En befintlig hyresgästs hyra kan då inte bestämmas med hänvisning till en hyra för en lägenhet i samband med att en ny hyresgäst flyttat in där. En sådan lösning förutsätter att det inte råder någon tvekan om i vilka situationer en viss lägenhet får användas som jämförelse- material. Det måste därför i lag regleras att parterna i det kollektiva förhandlingssystemet har en möjlighet att sluta förhandlingsöver- enskommelser om skilda hyresnivåer och att en sådan överens- kommelse skall innebära att nya hyresgäster får den högre hyran, medan befintliga hyresgäster får den lägre. Den som flyttar in i en lägenhet bör således inte vara skyddad mot en anpassning av hyresstrukturen. Däremot finns det inga skäl för att en sådan hyresgäst inte skall åtnjuta samma skydd som övriga hyresgäster vid senare hyresanpassningar. En bestämmelse bör därför utformas så att skyddsregeln inte omfattar en hyresgäst vid påbörjandet av hyresförhållandet. Vid senare hyresjusteringar skall hyresgästen däremot anses som en befintlig hyresgäst. En avgränsning med denna innebörd innebär emellertid ett problem för själva skyddsregeln. Ett exempel kan vara att det finns två hyresgäster, . A bor i en lägenhet och betalar i hyra. I finns det inget system med skilda hyresnivåer. I grannhuset sker det en hyresanpassning. Där flyttar B in i en lägenhet, som är likvärdig A:s. Den hyra som bestämts för B får med den regel utredningen överväger inte användas som hävstång för att höja A:s hyra. Vid nästa års hyresförhandlingar bestäms den månadshyra B skall betala till . Detta är ingen hyra som bestäms när hyresförhållandet påbörjas. Till skillnad mot vad som gällde under föregående år skulle en sådan hyra därmed, om den angivna situationen inte regleras särskilt, kunna användas som jämförelsematerial vid en hyresprövning av A:s lägenhet. Detta framstår inte som acceptabelt. För att lösa detta problem skulle det krävas en regel om att en hyra som bestämts enligt den högre hyresnivån i ett system med skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyresgäster inte får användas som jämförelsematerial under ett visst antal år därefter, alltså införande av en karenstid. När karenstiden går ut, kommer sannolikt de befintliga hyresgästernas hyror att höjas upp till den nya bruksvärdesnivån med den högre hyresnivån som hävstång. En karenstid bör därför bestämmas så att de befintliga hyresgästerna får tillräckligt för sin hyresanpassning, t.ex. till . Karenstiden torde komma att påverka anpassningstiden i de för- handlingsöverenskommelser om skilda hyresnivåer som sluts och därmed begränsa parternas möjligheter att sluta de förhandlings- överenskommelser de önskar. Det framstår som sannolikt att de befintliga hyresgästernas hyra skulle anpassas till en ny bruks- värdesnivå på ett sådant sätt att hyrorna nått upp till det nya bruks- värdet senast vid karenstidens slut. Detta skulle innebära att hyres- gästerna på olika orter fick olika anpassningstakt beroende på hur stort gapet mellan den gamla och den nya bruksvärdeshyran var. Ett system med karenstid skulle vara nödvändigt i en uteslut- ningsbaserad modell. framstår det långt ifrån som själv- klart vilken längd en karenstid skall ha. I ett uteslutningsbaserat system skulle hyrorna för nya hyres- gäster bestämmas med tillämpning av hyrorna för andra nya hyres- gäster. Dessa hyror skulle emellertid inte få beaktas vid hyres- sättning av de befintliga hyresgästernas lägenheter. Vid den hyres- sättningen skulle hyresnämnden i stället ha att beakta de lägenheter där hyran inte bestämts enligt den högre hyresnivån. Detta skulle emellertid kunna skapa problem. Hyrorna för lägenheterna inom denna grupp skulle kunna komma att skilja sig åt även beroende på inflyttningsår; olika lägenheter skulle med andra ord kunna komma att hyressättas olika beroende på hur länge respektive innehavare bott i sin lägenhet. Vid en bruksvärdespröv- ning av lägenheter enligt den lägre hyresnivån eller där sådana lägen- heter skulle användas som jämförelsematerial skulle det i så fall upp- komma ännu mycket större svårigheter än att hitta lägenheter som gick att använda för en jämförelse. Denna svårighet skulle accentueras ytterligare av en regel som utesluter alla bostäder som producerats från jämförelseprövningen, om bostäderna omfattas av ett system med skilda hyresnivåer. Därtill kommer att ett system där produktion av bostäder helt avskärs från jämförelseprövning skulle skapa sämre förutsätt- ningar för att justera hyrorna uppåt, särskilt för lägenheter som inte omfattas av ett system med skilda hyresnivåer. Att möjligheter till sådana justeringar av lagstiftaren ansetts önskvärda framgår bl.a. av de förarbeten som ligger till grund för påtaglighetsregeln (se prop. Sammantaget har en uteslutningsbaserad skyddsregel sådana nackdelar att utredningen anser att en annan lösning om möjligt bör väljas. 6.3.4En systemjämförande skyddsregel? Syftet med det skydd utredningen vill åstadkomma är följande: En befintlig hyresgäst skall inte hamna i en sämre situation bara för att det i andra hus på orten pågår en hyresanpassning i form av system med skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyresgäster. En hyra enligt den högre hyresnivå som tillämpas för nya hyresgäster (bruks- värdeshyran) skall alltså inte kunna åberopas för att höja hyran för en befintlig hyresgäst. Den befintliga hyresgästen skall under en övergångstid inte betala full bruksvärdeshyra utan få en rabatterad hyra. Utredningen har övervägt en modell av skyddsregel som tillgodo- ser detta syfte utan att medföra de nackdelar som är förenade med en nivåbaserad eller uteslutningsbaserad skyddsregel. Modellen innebär att om en hyra för en nyinflyttad hyresgäst (dvs. en bruksvärdes- hyra) har bestämts inom ramen för ett system med skilda hyres- nivåer för nya och befintliga hyresgäster och den hyran åberopas som jämförelse- eller bakgrundsmaterial, måste systemet med skilda hyresnivåer tillämpas i dess helhet. Även en i systemet inbyggd rabatt- eller skyddsregel måste alltså tillämpas i fråga om befintliga hyresgäster. Med denna modell sker endast en typ av jämförelser, nämligen mellan lägenheters bruksvärden. Den ytterligare komponent som förs in i systemet är att om hyran för lägenheterna i ett bestånd bestämts under förutsättningen att en befintlig hyresgäst i en lägenhet i beståndet skall få en rabatterad hyra, så skall den förut- sättningen gälla även när hyran för lägenheterna i beståndet används som jämförelse- eller bakgrundsmaterial. Åberopas sådana lägenheters bruksvärdeshyra som jämförelse- eller bakgrunds- material skall alltså bedömningen äga rum i tre steg: 1.Bruksvärdet för prövningslägenheten bestäms med hjälp av jämförelselägenhetens bruksvärdeshyra. 2.Det konstateras att jämförelselägenheten omfattas av ett system med skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyres- gäster, alltså att en befintlig hyresgäst i jämförelselägenheten inte skulle betala bruksvärdeshyran utan en rabatterad hyra. 3.Om det i prövningslägenheten bor en befintlig hyresgäst – ett begrepp vars avgränsning utredningen återkommer till nedan – så tillämpas samma rabatt- eller skyddsregel som för jäm- förelselägenheten vid fastställandet av hyran. Vid tillämpningen av modellen framstår det som lämpligt att frågan om en hyresgäst tidsmässigt är ny eller befintlig bestäms med utgångspunkt i den tidpunkt då en sådan förhandlingsöverenskom- melse om skilda hyresnivåer vilken gäller för en jämförelselägenhet började tillämpas, dvs. i praktiken med utgångspunkt i tidpunkten för en sådan justering av hyresstrukturen på en ort som lett till en hyresändring utöver den vanliga årliga. Den som flyttat in i en lägenhet efter en sådan justering anses som en ny hyresgäst, den som bott i lägenheten redan före justeringen som en befintlig hyresgäst. En modell av detta slag innebär inte något direkt skydd för de befintliga hyresgästerna på samma sätt som en nivåbaserad regel. Det skydd modellen ger de befintliga hyresgästerna är mer indirekt. Regeln skyddar emellertid dessa hyresgäster och kan därför ändå enligt utredningens mening betecknas som en skyddsregel. Modellen kan illustreras med följande exempel. För allmännyttan på en ort sluts en förhandlingsöverenskommelse om skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyresgäster. Två av dessa lägenheter är de likvärdiga A och B, och för båda lägenheterna innebär överenskommelsen en kraftig höjning av bruksvärdeshyrorna, /mån, och en rabatt för befintliga hyresgäster som innebär att de bara betalar en sexprocentig årlig hyreshöjning (inbegri- pet den ordinarie årliga höjningen) tills de nått upp till den nya bruks- värdesnivån. I båda lägenheterna bor det befintliga hyresgäster, när systemet börjar gälla år 1. Dessa hyresgäster får därför en rabatterad hyra, alltså en hyra bestämd med tillämpning av en förhandlad skydds- regel. Hyresgästen i lägenhet B flyttar emellertid år 2, och den nya hyresgästen i lägenhet B får betala den nya bruksvärdeshyran. Följande hyra skulle komma att utgå för lägenheterna A och B under förutsätt- ning att den ordinarie årliga höjningen av bruksvärdeshyran är : Lägenheterna C och D, som är likvärdiga A och B, ägs av en privat fastighetsägare, som inte slutit någon förhandlingsöverenskommelse om skilda hyror för nya och befintliga hyresgäster. År 1 bor de hyres- gäster kvar som bott i dessa lägenheter . Vid en prövning år 1 av hyrorna för lägenheterna C och D jämförs dessa med hyran för befintliga hyresgäster i lägenheterna A och B. År 2 flyttar emellertid hyresgästen i lägenhet D. Den som då flyttar in i lägenhet D är en ny hyresgäst i relation till den tidpunkt då systemet med skilda hyror för likvärdiga lägenheter började gälla för allmännyttans lägenheter. Hyres- bilden för alla de aktuella lägenheterna blir då som följer: Siffrorna är satta med utgångspunkt från att det skett en direkt jäm- förelseprövning och utan beaktande av påtaglighetskravet, som skulle kunna göra att lägenheterna C och D fick något högre hyror än lägen- heterna A och B. Tillämpningen bör emellertid kunna gå till på i princip samma sätt inom ramen för en allmän skälighetsbedömning. Så långt ger en systemjämförande skyddsregel intrycket av att kunna fungera helt utan komplikationer. Vid närmare betraktande framgår emellertid att det kan uppstå vissa tillämpningssvårigheter. Den första komplikationen kan uppstå, om det på en ort slutits flera förhandlingsöverenskommelser om skilda hyresnivåer för likvärdiga lägenheter beroende på om det bor en ny eller befintlig hyresgäst i lägenheten. För det första uppkommer då frågan om vilken skyddsregel eller vilket rabattsystem som skall läggas till grund för prövningen av hyrorna för befintliga hyresgäster i hus som inte omfattas av en sådan förhandlingsöverenskommelse. För det andra framstår det, om förhandlingsöverenskommelserna om skilda hyresnivåer för likvärdiga lägenheter slutits vid olika tid- punkter, som en öppen fråga vilken tidpunkt som skall läggas till grund för bedömningen av om en hyresgäst i ett hus som inte om- fattas av en sådan överenskommelse är att anse som en ny eller befintlig hyresgäst. Den andra komplikationen har också att göra med tidpunkten för bedömningen av vem som skall vara ny eller befintlig hyresgäst. Med anknytning till exemplet ovan kan följande sägas i denna fråga. Om den som flyttar in i lägenhet D vet från början att han får hyran , uppkommer det inget problem. Det kan emellertid tänkas att den nya hyresgästen i lägenhet D från början fått en hyra på endast , kanske på grund av att fastighetsägaren varit ouppmärksam på att hyresbilden i allmän- nyttan förändrats. När fastighetsägaren, kanske , inser att hyran hade kunnat sättas mycket högre, kräver han en hyreshöjning till . Vid bedömningen av om hyres- gästen i lägenhet D är en ny hyresgäst utgår hyresnämnden då från tidpunkten för införandet av systemet med skilda hyresnivåer för likvärdiga lägenheter i allmännyttans bostadsbestånd på orten. Hyresgästen i lägenhet D kommer vid en sådan bedömning att an- ses som ny. Detta kommer emellertid att ha skett med utgångs- punkt i en händelse som det inte är säkert att hyresgästen i fråga känt till och vars innebörd det är än mindre säkert att han förstått; detta gäller i allt högre grad ju efter införandet i allmän- nyttan av ett system med skilda hyresnivåer för likvärdiga lägen- heter som hyresgästen i lägenhet D flyttat in i sin lägenhet. Med en nivåbaserad modell hade hyresgästen i lägenhet D varit skyddad i den nu redovisade situationen. Det är han inte i en system- jämförande modell. bör allvaret i de nämnda komplikationerna inte över- drivas. Det torde inte särskilt ofta förekomma att det på en ort kommer att finnas flera förhandlingsöverenskommelser om skilda hyresnivåer för likvärdiga lägenheter och att skyddsreglernas upp- byggnad skiljer sig i någon beaktansvärd grad mellan dessa överens- kommelser. Inte heller är det i en sådan situation självklart att det som jämförelse- eller bakgrundsmaterial åberopas lägenheter som omfattas av flera av dessa förhandlingsöverenskommelser. Finns det flera överenskommelser, kommer de dessutom sannolikt att ha slutits vid ungefär . När det gäller den ovan beskrivna situationen för hyresgästen i lägenhet D, går det inte komma ifrån att det för den hyresgästen kommer att te sig överraskande, när hyresnämnden godtar en hög hyreshöjning, som han inte räknade med vid inflyttningen. Emeller- tid torde det inte tillhöra vanligheterna att hyresvärden först i efter- hand inser att en högre hyra hade kunnat tas ut. Det vanliga torde i stället vara att hyresgästen får en korrekt åsatt hyra från början. Dessutom kan situationer som den nu berörda inträffa utan att detta ansetts vara ett problem som motiverar någon lagändring. Om nämligen lägenheterna i ett hyreshus släpat efter i hyresutvecklingen, t.ex. på grund av att ägaren av en äldre fastighet inte ansett sig böra ta ut bruksvärdeshyra i vidare mån än vad underhålls- och driftskostnader motiverat, och en ny ägare efter övertagande av fastigheten vill höja hyrorna kraftigt till bruks- värdeshyran, finns det inget i gällande rätt som hindrar ett sådant förfarande. Sammanfattningsvis framstår de komplikationer som kan uppstå inom ramen för en systemjämförande modell som mindre be- tydelsefulla och bör kunna överlämnas till rättstillämpningen att lösa i de relativt få fall då de kan tänkas uppkomma. En annan sak är att själva tillämpningen inte är lika självklar i alla situationer som vad fallet är med en nivåbaserad modell. På samma sätt som gäller för vanlig bruksvärdesbedömning kan det i ett sådant här system uppstå tvister. I en situation, där hyresstrukturen på en ort förändras, kan sådana tvister under en kortare övergångstid bli förhållandevis många. Bestämmelsen om masshantering av ärenden i 9 § tredje stycket nämndlagen underlättar emellertid hanteringen av en situation med många tvister, och en sådan situation kan dess- utom inte förväntas bli särskilt långvarig. Själva utredningen i de tvister som kan uppstå och i de hyresförhandlingar som förs skulle enligt utredningens bedömning inte i någon beaktansvärd mån komma att kräva mer resurser än utredningen i en vanlig tvist om en lägenhets bruksvärde eller en vanlig hyresförhandling. Utredningen har redan konstaterat att både en nivåbaserad och en uteslutningsbaserad skyddsregel medför beaktansvärda nackdelar och att en annan lösning om möjligt bör väljas. Av den genomgång utredningen gjort av en systemjämförande regel framgår det att en sådan regel har vissa nackdelar, om än av begränsad praktisk betydelse. Den främsta fördelen med en systemjämförande skyddsregel är den flexibilitet en sådan regel medför, som den lagtekniska lösningen inte behöver bli mer komplicerad än vad fallet skulle vara med någon av de andra reglerna. I flexibiliteten ligger visserligen också att en sådan regel inte är lika lätt att tillämpa eller lika exakt förutsebar som en nivåbaserad skyddsregel. Komplikationerna bör emellertid inte överdrivas, och nackdelarna med den systemjäm- förande skyddsregeln har, som utredningen konstaterat, be- gränsad praktisk betydelse. Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att för- delarna med en systemjämförande skyddsregel väger klart tyngre än de mindre olägenheter som ett sådant system är förenat med. Utredningen föreslår därför införandet av ett sådant system. 6.3.6Vem som skall skyddas som befintlig hyresgäst Lagreglering eller partsreglering?