sou · GSB3109 · 2005-01-01 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om byggnaders energiprestanda SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till hur och rådets direktiv /91/EG om byggnaders energiprestanda skall genomföras i (kommittédirektiv 2003:139). Till särskild utredare förordnades fr.o.m. direktören . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. , rättssakkunnig vid Miljö- departementet, , kansliråd vid Näringsdeparte- mentet, Yogesh Kumar, departementssekreterare vid mentet, , kansliråd vid , , departementssekreterare vid mentet, , ämnessakkunnig vid Jordbruksde- partementet och , departementssekreterare vid . entledigades och i hennes ställe förordnades , rättssakkunnig vid . Yogesh Kumar entledigades och i hans ställe förordnades , departementssekreterare vid . Som experter förordnades fr.o.m. , förbundsjurist vid , , energichef vid , , professor emeritus i byggnadsfysik vid , , projektledare vid (allmännyttiga bostadsföretag), , enhetschef vid (Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll), , enhetschef vid , , civilingenjör vid , , handläggare vid , Bo Nilvall, civilingenjör vid , , forskningssekreterare vid , , civilingenjör vid , , miljöansvarig vid och , utvecklingschef vid . entledigades och och i deras respektive ställe förordnades , enhetschef vid , och , handläggare vid . förordnades även , avdelningsdirektör vid sumentverket, som expert. entledigades Gun- och i hennes ställe förordnades , förhandlingsansvarig vid riksför- bund. entledigades och i hennes ställe förordnades , chef för bygg-, energi- och miljöfrågor vid . Som sekreterare förordnades fr.o.m. kammarrättsassessorn och fr.o.m. forskningssekreteraren . Utredningen, som antagit namnet Utredningen om byggnaders energiprestanda, får härmed överlämna betänkandet Energi- deklarering av byggnader. För effektivare energianvändning (SOU 2004:109). Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredaren, de sakkunniga och experterna samt sekreterarna. Därför används ordet vi vid referens till utredningen. Detta innebär dock inte att alla i utredningen har deltagit i utformningen av alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller. Förkortningar och begrepp .................................................. Utredningens uppdrag och arbete ................................ och rådets direktiv /91/EG om byggnaders energiprestanda ................................... Bakgrunden till direktivet........................................................ Genomförande av EG-direktiv ............................................... Överenskommelser om frivilliga åtaganden........................... Energiaspekter i bebyggelsen....................................... Registrering av byggnader ....................................................... Forskning och utveckling............................................. Bygg- och fastighetssektorn......................................... Byggreglernas tillämpning och minimikrav för energianvändningen i byggnader .................................. Energianvändning i bebyggelsen ............................................. Hur tillämpas befintliga krav på energihushållning?.............. Minimikrav för energianvändningen i byggnader .................. Energideklaration av byggnader.................................. Byggnader med skyddsbestämmelser ........................ Byggnader som används för industriella och Kyrkor och andra byggnader som används för andakt och religiös verksamhet.................................. Fristående mindre byggnader..................................... Byggnader som avses att användas i högst ...... 5.2.10 Försvarets byggnader.................................................. Uppförande av byggnader...................................................... Försäljning av byggnader ....................................................... 5.5Upplåtelse av hyra och andra nyttjanderätter till Byggnader i vilka offentliga tjänster tillhandahålls .............. Avdrag för kostnaden för att upprätta en Ikraftträdande och övergångslösningar ................................ Energideklarationens betydelse för jordabalkens regler om fel i fastighet..................................................................... Energideklarationens betydelse vid uthyrning av Energideklarationens betydelse vid överlåtelse av Allmänt om deklarationens innehåll..................................... Identifiering av en byggnad................................................... Databas för upprättade energideklarationer......................... Det svenska pannbeståndet ................................................... 7.3.1 Uppskattning av antalet pannor................................. 7.3.3 Regler för kontroll av pannor..................................... Kontroll eller rådgivning?...................................................... Direktivets två alternativ ............................................ 7.4.2 Flerbostadshus och byggnader med lokaler .............. Kontroll av anläggningar för komfortkyla...................... Ackreditering och certifiering ............................................... 9.1.3 Europastandarden EN 45004 avseende ackreditering av kontrollorgan................................... 9.1.4 Tolkning av direktivets krav rörande oberoende Kompetenskrav och utbildningsbehov ................................. Samordning med andra kontroller och besiktningar............ Tidpunkt när energideklarering kan påbörjas....................... 11.2 Antalet byggnader som skall deklareras................................. 11.3 Tidsåtgång för att upprätta deklarationer .............................. 11.4 Behov och rekrytering av experter ......................................... 11.5 Strategi för att införa krav på deklarationer........................... 11.6 Ett provisoriskt och förenklat deklarationsförfarande ......... 11.7 Framtida effektiviseringar av deklarationsförfarandet.......... Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag samt kompletterande styrmedel....................... Konsekvenser som skall belysas............................................ Samhällsekonomiska konsekvenser och kostnader för 12.2.1 Antaganden om kostnader för energideklarering och om effektiviseringspotential ............................... 12.2.2 Privatekonomisk kalkyl.............................................. 12.2.3 Samhällsekonomisk kalkyl ......................................... 12.2.4 Utredningens slutsatser.............................................. Ekonomiska konsekvenser för staten, landsting och Konsekvenser för små företag............................................... Övriga konsekvenser av utredningens förslag ..................... Förslaget till lag om energideklaration av byggnader .......... Förslaget till lag om ändring i (1987:10) ................................................................................ Förslaget till lag om ändring i fastighetsmäklarlagen (1995:400) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................. 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda............. byggregler (BFS 1993:57) förordningen (1994:1215) om tekniska egenskaps- krav på byggnadsverk, m.m. lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på allmänna råd (1996:4) om ändring av Conseil Européen pour la Normalisation – Den fastighetsmäklarlagen (1995:400) fastighetstaxeringslagen (1979:1152) förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll bruksarea (m2) enligt Svensk standard för area- mätning 02 10 53 boarea (m2) Förkortningar och begrepp SOU 2004:109 biarea (m2) lokalarea (m2) övrig area (m2) Kemisk beteckning för koldioxid Fysikalisk beteckning för antal grader Ett mått på värme- eller kyleffekt. kilowattimmar (energi) megawattimmar (1 000 kWh) terawattimmar (1 000 000 000 kWh) kvadratmeter (area) mått på en byggnadsdels värmegenomgångs- Begrepp med dess innebörd i denna utredning Ett företag som utbildar och certifierar En stödform från europeiska kommissionen för nätverk i syfte att underlätta direktivets uttryckt som beräknad eller verklig energi- användning för en byggnad vid normalt (eng:standardised) bruk. En handling upprättad av en oberoende expert som redovisar en energi- prestanda, referensvärden och förslag på System för mätning och debitering av energianvändning i enskilda lägenheter i en Åtgärder för att uppnå en korrekt fördelning av värme från värmesystemet och luft från ventilationssystemet inom byggnaden. Ett ackrediterat (kompetensbedömt) företag som får utföra besiktningar och upprätta Byggnadens behov av energi efter avdrag för SOU 2004:109 Förkortningar och begrepp kalkylering av elnätföretagens kostnader. Totalt använd energi inkluderande förluster i samband med utvinning, transport och Byggnad för produktion och distribution av och Europeiska unionens råd antog direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda. Direktivet syftar till att effektivisera energianvändningen i bebyggelsen och därigenom bidra till ett minskat utsläpp av klimatpåverkande växthusgaser. På så sätt kan EU:s importberoende av energi minska och försörjningstryggheten avseende energi öka. Direktivet fastställer krav i fråga om beräkningsmetodik för byggnaders integrerade energipre- standa, minimikrav avseende energiprestanda för nya byggnader och byggnader som genomgår större renovering, energicertifiering av byggnader, regelbundna kontroller alternativt rådgivningsinsatser avse- ende värmepannor, och regelbundna kontroller av luftkonditioneringssystem. Vi har haft i uppdrag att lämna förslag till hur direktivet kan genomföras i . I detta har även ingått att se över tillämp- ningen av byggregler (BFS 1993:57). Enligt kommitté- direktiven för vårt uppdrag skall vi analysera alternativa sätt att genomföra direktivet med beaktande av dess syfte och behovet av att skapa ett kostnadseffektivt system för de berörda aktörerna. Intresset av att begränsa de administrativa bördorna för tillsyns- myndigheter, certifieringsorgan, fastighetsägare och hyresgäster skall också beaktas. Vad är energiprestanda? Begreppet energiprestanda är centralt i direktivet. Enligt direktivets definition är energiprestanda den faktiska eller beräknade energi- mängd som används för att uppfylla de behov som är knutna till normalt bruk av en byggnad. Förenklat kan man säga att energi- prestanda är ett mått på hur energieffektiv en byggnad är. Faktorer som har betydelse i det avseendet är bl.a. byggnadens isolering, typ av fönster och värmesystem. Enligt direktivet skall energiprestanda återges i en eller flera numeriska indikatorer som har tagits fram med beaktande av isolering, tekniska egenskaper och typ av instal- lation, byggnadens utformning och placering ur klimatperspektiv, exponering för sol och påverkan av närliggande byggnader, egen energiproduktion och andra faktorer. Två principiellt olika metoder kan användas för att ta fram en energiprestanda. Den ena metoden utgår från uppgifter om den köpta energin i en byggnad. Eftersom metoden är beroende av omständigheter vid mätögonblicket i den specifika byggnaden och energiprestanda enligt direktivet skall anges för normalt bru- kande, bör först denna inverkan korrigeras för att sedan ersättas med ett värde för normaliserat/genomsnittligt brukande. Den andra metoden bygger på att en beräkning genomförs på grundval av den specifika byggnadens förutsättningar beträffande klimatskal, installationer, areor m.m. Data om byggnadens system matas då in i ett beräkningsprogram, som med hjälp av matematiska och erfarenhetsbaserade modeller beräknar byggnadens energipre- standa. Därefter läggs normaliserade uppgifter på, vilka motsvarar brukarnas normala beteende. Valet av metod är bl.a. beroende av kostnaderna för arbetet ställda mot kravet på precision i resultatet med avseende på vilket syfte uppgiften om energiprestanda har. Direktivet fordrar att alla medlemsstater i EU skall ha en metodik för att beräkna energiprestanda i byggnader. Utifrån metodiken skall minimikrav på energiprestanda fastställas för nya byggnader. Minimikrav skall även gälla för befintliga byggnader som genomgår större renovering, om byggnadens totalt användbara golvarea över- stiger . Minimikraven skall uttryckas klart och tydligt och får innehålla en indikator för koldioxidutsläpp. Kraven skall ses över minst och vid behov uppdateras för att återspegla den tekniska utvecklingen inom byggsektorn. Syftet med minimi- kraven är att öka energieffektiviteten och främja en förbättring av energiprestanda i byggnader. Vid nyproduktion av byggnader gäller byggregler. Dessa innehåller föreskrifter och råd beträffande bl.a. en utformning, brandskydd, hygien, hälsa och miljö samt energihus- hållning och värmeisolering. Genom byggreglerna finns redan ett underlag för energiberäkning. För att underlaget helt skall uppfylla direktivets krav när det gäller de faktorer som skall ingå i en sådan, behöver det kompletteras och förbättras, framför allt beträffande energihushållningskrav för komfortkyla, transport av ventilationsluft och fast belysning. Dessutom krävs, när det gäller minimikraven för byggnader som genomgår större renovering, att utfärdar föreskrifter vad avser energianvändning vid ändringsarbeten. Det krav i direktivet som har mest långtgående verkningar utifrån svenska förhållanden är kravet på att ägaren till en byggnad skall göra ett energicertifikat tillgängligt för presumtiva köpare eller hyresgäster när byggnader byggs, säljs eller hyrs ut. Liknande bestämmelser finns i främst och . Enligt direktivet får inte certifikatets giltighetstid överskrida . Vissa kategorier av byggnader får undantas, nämligen byggnader med ett särskilt kulturhistoriskt eller liknande värde, byggnader som används för industriella ändamål, kyrkor och andra byggnader som används för religiösa ända- mål, byggnader som används inom jordbruket och liknande näringar, byggnader som avses att användas i högst , och byggnader vars totala golvarea understiger . Direktivet innehåller dessutom en särskild regel för byggnader med en total golvarea på och som inhyser offentliga myndigheter och institutioner som tillhandahåller offentliga tjäns- ter för ett stort antal personer och därför ofta besöks av dessa per- soner. I sådana byggnader skall, även om inte det inte rör sig om en nyuppförd byggnad, eller en byggnad som säljs eller hyrs ut, ett energicertifikat anslås på väl synlig plats. Vi beslutade under ett tidigt skede av vårt arbete att ersätta direktivets term energicertifikat med energideklaration. Skälet till det är att energicertifikat lätt kan förväxlas med elcertifikat, och att termen deklaration är en bättre benämning av det dokument som avses utifrån de uppgifter som det skall innehålla. Ett annat ställningstagande har varit att inte begränsa kravet på energideklaration till enbart hyresrätter, utan även låta sådana nyttjanderättsformer som bostadsrätt och arrende omfattas av det föreslagna regelverket. Vi har därför ersatt termen hyra ut med upplåta med nyttjanderätt. Syftet med att upprätta energideklarationer för byggnader är att konsumenter – presumtiva köpare eller nyttjanderättshavare – skall kunna jämföra och bedöma olika byggnaders energiprestanda. EG- direktivet har i det avseendet ett tydligt konsumentperspektiv, som har avgörande betydelse för de krav som bör ställas på hur energi- deklarationer skall upprättas. Tanken bakom det särskilda kravet på att en deklaration skall anslås i större byggnader, som inhyser offentliga myndigheter och institutioner vilka tillhandahåller offentliga tjänster, är att dessa skall tjäna som förebilder genom att hänsyn där tas till miljö- och energifaktorer. Vilka uppgifter skall ingå i en energideklaration? Direktivet är relativt allmänt hållet i den delen. De krav som ställs är att deklarationen skall innehålla uppgift om byggnadens energi- prestanda, ett eller flera referensvärden och ett förslag till kost- nadseffektiva åtgärder för att förbättra byggnadens energipre- standa. Standardiseringsorganet CEN1 arbetar med att ta fram standarder som omfattar ett 40-tal olika dokument för till- lämpning av direktivet. Förslag till sådana standarder förväntas vara tillgängliga . Dessutom har Europeiska kommissionen initierat en s.k. Concerted Action i syfte att under- lätta genomförandet av direktivet. Initiativet innebär att samtliga 1 Conseil Européen pour la Normalisation. medlemsstater är representerade inom ett nätverk, som kontinuer- ligt träffas för att utbyta erfarenheter. , när deklaratio- nernas närmare utformning i hög grad är beroende av det pågående europeiska arbetet, har vi valt att inte ange den detaljerade utformningen av de obligatoriska uppgifter som skall ingå i deklarationen och hur dessa skall tas fram. När skall en energideklaration upprättas? I finns det inte några krav på att en byggnadsägare skall energideklarera sin byggnad. För att genomföra direktivet har vi utformat ett förslag till en lag om energideklaration av byggna- der. Lagen föreslås omfatta alla byggnader i vilka energi används för att påverka byggnadens inomhusklimat. Kravet på att energidekla- rera sådana byggnader skall gälla när de uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt. För en byggnad som uppförs åvilar skyldigheten att upprätta en byggnadsdeklaration den som skall utföra eller låta utföra byggnadsarbetena, dvs. Om en energideklara- tion inte har upprättats, eller en tidigare upprättad energi- deklaration är giltig, skall ägaren till en byggnad som säljs eller upplåts med nyttjanderätt se till att en deklaration upp- rättas och tillhandahålls presumtiva köpare eller nyttjanderättsha- vare. Kravet gäller även om en del av en byggnad, t.ex. en lägenhet eller lokal, upplåts med nyttjanderätt. I flerbostadshus och i bygg- nader med lokaler skall deklarationen tillhandahållas presumtiva boende genom att den anslås på väl synlig plats. Deklarationen skall även ges in till en myndighet, som vi benämner registermyndig- heten, för registrering. Vi föreslår att skall vara register- myndighet. Specialbestämmelse för byggnader i vilka offentliga tjänster tillhandahålls En särskild fråga har varit vilka byggnader som skall omfattas av den särskilda regel i direktivet som gäller för större byggnader i vilka offentliga tjänster tillhandahålls. Vi har valt att sätta likhets- tecken mellan den kategorin och de byggnader som enligt fastig- hetstaxeringslagen (1979:1152) är indelade som specialbyggnader. Att en byggnad är indelad som specialbyggnad innebär att den har ett allmännyttigt ändamål och därmed är skattebefriad. Till sådana byggnader hör bl.a. sjukhus, skolor, muséer, bad- och idrottsan- läggningar, förvaltningsbyggnader, domstolar och bibliotek. För en byggnad, vars golvarea överstiger och vilken är indelad som specialbyggnad, skall en energideklaration upprättas, anslås på väl synlig plats och ges in till registermyndigheten för registrering. Detta krav gäller även om inte någon av de andra situationer som utlöser krav på energideklarering föreligger, dvs. att byggnaden uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt. En energideklaration skall enligt vårt förslag vara giltig från det att den har upprättats, såvida inte regeringen eller registermyn- digheten har föreskrivit en kortare giltighetstid. Det fall som vi framför allt har haft i åtanke för en kortare giltighetstid är när en byggnad genomgår en omfattande om- eller tillbyggnad. I ett sådant fall är det värdefullt om en ny deklaration upprättas för att deklarationen skall avspegla de verkliga förhållandena. Frågan har dock överlämnats till regeringen eller den s.k. registermyndigheten. Byggnader som får undantas från kravet på energideklarering Såsom har nämnts ovan ger direktivet möjlighet att undanta vissa byggnader från kravet på energideklarering. Vi anser att de undantag som direktivet medger i huvudsak bör tillämpas inledningsvis. När det gäller de byggnader som har ett kulturhistoriskt eller annat särskilt värde anser vi dock att ett särskilt förfarande bör gälla, som innebär att ägaren skall kunna ansöka om undantag från kravet på att upprätta en energi- deklaration om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan vara att det med hänsyn till byggnadens bevarandevärde inte går att utföra några energieffektiviserande åtgärder i den. För att systemet med energideklarationer skall bli verkningsfullt anser vi att det är nödvändigt att någon form av sanktion träffar den som inte fullgör skyldigheten att energideklarera en byggnad som uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt. Detsamma bör gälla ägaren till en byggnad, som omfattas av det särskilda kravet på energideklarering på grund av att byggnaden är indelad som specialbyggnad och dess golvarea överstiger . Om en deklaration således inte har upprättats och lämnats in till registermyndigheten för registrering i rätt tid, eller om en deklaration är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för registrering, får registermyndigheten påföra den som skyldigheten åvilar en förseningsavgift. Avgiften bör i stort sett motsvara kostnaden för att upprätta en energideklaration, och för att följa den allmänna prisutvecklingen knytas till prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. För småhus har vi föreslagit att avgiften skall uppgå till av prisbasbeloppet och för andra byggnader till . skulle detta för småhus motsvara en avgift på och för övriga byggnader på . Omständigheter kan inträffa som gör att en byggnadsägare inte kan fullgöra sin deklarationsskyldighet, exempelvis till följd av sjukdom eller hög ålder. Vi föreslår därför en ventil av innebörd att förseningsavgiften får sättas ned eller helt efterges om det finns särskilda skäl. Kontroll av att regelverket efterlevs Tillsynen, dvs. kontrollen av att skyldigheten att energideklarera byggnader fullgörs, skall i huvudsak åvila . Genom det register över energideklarationer, som vi föreslår skall inrättas, kan kontrollera om en energideklaration finns upprättad när en byggnad har sålts. Detta kan ske genom att inskrivningsmyn- digheterna, som beviljar lagfart vid fastighetsöverlåtelser, åläggs att skicka en underrättelse till energideklarationsregistret när en fas- tighet har sålts. Vid upplåtelse av nyttjanderätt till bostäder finns ännu inte något officiellt register att tillgå, på motsvarande sätt som vid försäljning av fast egendom. Vi bedömer dock att när regelver- ket om energideklarationer har införts och blivit allmänt känt, kommer ett stort antal köpare, hyresgäster och bostadsrättshavare att efterfråga en energideklaration. På det sättet kan systemet i flertalet fall komma att bli självkontrollerande. Bland hyresvärdar torde ett energideklarerat byggnadsbestånd även bli ett konkur- rensmedel, eftersom det visar på värdens omsorg om miljön. Även om energideklarationsregistret möjliggör att tillsynsverk- samheten i huvudsak kan skötas centralt av registermyndigheten, kommer det i vissa fall att krävas en lokal tillsyn. De fall som blir aktuella är de flerbostadshus och byggnader med lokaler samt spe- cialbyggnader vars yta överstiger , där en deklaration skall vara anslagen. För dessa byggnader föreslår vi att de kommunala byggnadsnämnderna ges tillsynsansvar.