sou · GSB391 · 2005-01-01 00:00:00 — För det andra kan organisationen ofta komma att förhandla för hus där den inte vet om den kommer att ha en enda medlem. Den roll hyresgästorganisationen kan sägas ha vissa offentlig- rättsliga inslag. I utredningens uppdrag ingår emellertid inte att överväga någon förändring av systemet för förhandlingsersättning (den ersättning en hyresgästorganisation får för sitt förhandlingsarbete). Sådan ersättning skall alltså även i detta system bestämmas av parterna i förhandlingsöverenskommelsen. Att vid det förhållandet låta för- handlingsersättning omfattas av presumtionsverkan skulle enligt utredningens mening ge den enskilde hyresgästen en alltför svag ställning gentemot parterna i det kollektiva förhandlingssystemet. Ett undantag från presumtionsregeln bör därför göras för för- handlingsersättning. Utredningens förslag: Bryts presumtionen, bestäms hyran enligt bruksvärdesprincipen. I de fall där det inte slutits någon förhandlingsöverenskommelse, innan det första hyresavtalet ingicks för en lägenhet, blir presum- tionsregeln inte tillämplig för den lägenheten. I dessa fall – där det mycket väl kan finnas en, senare sluten, förhandlingsöverens- kommelse – kommer hyran, liksom , att bestämmas enligt bruksvärdesprincipen. Som utredningen funnit ovan bör det ju inte införas någon möjlighet till presumtionsgrundande enskilda avtal eller till förhandsbesked från hyresnämnden i en sådan situation. Frågan är emellertid vad som skall hända i de fall där det råder en presumtion för den kollektivt avtalade inflyttningshyrans riktighet men där denna presumtion bryts. Enligt vilka kriterier skall hyran då bestämmas? Dessa fall kan visserligen förväntas bli mycket säll- synta, eftersom utredningen föreslår stränga krav för att presum- tionen skall brytas, men de torde ändock komma att finnas. Utredningen har ovan tagit avstånd från införandet av särskilda kriterier för hyran i nyproducerade bostäder. Det finns inte skäl att inta någon annan ståndpunkt för det obetydliga antal fall där pre- sumtionen bryts. I dessa fall talar i stället intresset av ett system som inte är onödigt komplicerat för att bruksvärdesprincipen tillämpas på samma sätt som för de hus där det inte slutits någon förhandlingsöverenskommelse med presumtionsverkan. En bestäm- melse av denna innebörd bör dessutom kunna bidra till att fastig- hetsägare vinnlägger sig om att presentera ett fullständigt material för hyresgästorganisationen i de förhandlingar som föregår en överenskommelse, eftersom brister i materialet kan leda till att hyran bestäms enligt ett system som ofta får förväntas vara mindre fördelaktigt för fastighetsägaren. 5.5Effekter av tillfälliga investeringsstöd Utredningens bedömning: Frågan om effekten av tillfälliga inves- teringsstöd inom ramen för systemet med presumtionsverkan för kollektivt förhandlade hyror avgörs av parterna i de kollektiva för- handlingarna. Av direktiven framgår att utredningen skall beakta vilka effekter som olika slag av tillfälliga investeringsstöd till bostadsbyggandet medför för hyrorna i nybyggda hus. Med den lösning utredningen föreslår avgörs den frågan av parterna genom en förhandlingsöver- enskommelse i den mån en sådan har presumtionsverkan. I övriga fall, alltså där bruksvärdesprincipen skall tillämpas, blir det ingen skillnad i detta avseende jämfört med dagens system. 5.6Effekter för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet Utredningens bedömning: Risken för att utredningens förslag skulle få några negativa effekter för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet är försumbar. I direktiven åläggs det utredningen att beakta vilka effekter som eventuella förslag kan antas medföra för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet. Med denna skrivning torde avses risken för att en fastighetsägare river ett hyreshus och bygger ett nytt i stället för att rusta upp det gamla huset, eftersom han därigenom skulle komma i åtnjutande av de särskilda reglerna för hyror i nybyggda hus, vilket inte skulle ha blivit fallet vid en upprustning. Med utredningens förslag kommer någon presumtionsregel inte att gälla för hyrorna i ett hus, om inte en hyresgästorganisation vill det. Det är svårt att föreställa sig att en hyresgästorganisation skulle gå med på en presumtionsverkande förhandlingsöverens- kommelse i en situation där en fastighetsägare betett sig på det sätt som anges i föregående stycke. Risken för att utredningens förslag skulle få några negativa effekter för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet bedömer utredningen därför som försumbar. 5.7Hyror för gemensamma utrymmen Utredningens bedömning: Utredningens förslag ger möjlighet för parterna i de kollektiva förhandlingarna att vid hyressättningen beakta den efterfrågan äldre boende kan komma att ha på gemen- samma utrymmen för t.ex. samvaro eller hobbyverksamhet. har till utredningen överlämnat rapporten kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? (och 2004). Där föreslås det att utredningen skall överväga åtgärder för att en fastighetsägare genom hyran skall kunna få täckning för gemensamma utrymmen i ett hus. Bakgrun- den till detta beskrivs på följande sätt (s. 76 f. i rapporten): Det finns många indikationer på att morgondagens äldre i större utsträckning kommer att efterfråga gemensamma utrymmen för t.ex. samvaro eller hobbyverksamhet, i anslutning till sin bostad. Det gäller t.ex. dem som flyttar från en villa till en hyreslägenhet. En förut- sättning för att sådana boendeformer ska kunna erbjudas med hyres- rätt på bostadsmarknaden är att fastighetsägaren kan få täckning för de gemensamma delarna via hyran. medger inte hyressättningssystemet att man räknar in gemen- samma utrymmen i den hyresgrundande ytan. I princip ska fastighets- ägaren kunna få ersättning ändå, genom att tillgången till gemensamma utrymmen tillmäts ett värde, som ökar bruksvärdet och därmed kvadratmeterhyran för de enskilda lägenheterna. Problemet är att man då utgår från hur hyresgäster i allmänhet antas värdera de gemen- samma utrymmena och inte från vad just de hyresgäster som faktiskt efterfrågar dessa boendeformer är beredda att betala. Effekten blir att fastighetsägaren inte kan vara säker på att få ta ut en hyra som täcker kostnaderna för de gemensamma utrymmena, vilket starkt hämmar utvecklandet av sådana boendeformer. Utredningens förslag om en möjlighet till presumtionsverkan för kollektivt förhandlade hyror ger en möjlighet för parterna i de kollektiva förhandlingarna att beakta även kostnaden för gemen- samma utrymmen på ett sätt som gör att fastighetsägare i större utsträckning bygger hus som motsvarar det angivna behovet. 6Hyrorna i det befintliga beståndet Grunden för hyresbestämningar i det befintliga beståndet av hyres- hus är bruksvärdessystemet. Detta utvärderades av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet, som i sitt betänkande Bruks- värde, förhandling och hyra (SOU 2000:33) drog den samman- fattande slutsatsen att bruksvärdessystemet, tillsammans med övriga delar av hyressättningssystemet, resulterar i en förhållande- vis god måluppfyllelse. Utredningsuppdraget innefattar inte heller något ifrågasättande av systemets grundläggande roll för hyres- sättningen. Av det nämnda betänkandet framgår det emellertid att det finns vissa spänningar i bruksvärdessystemet. har det, som direktiven framhåller, allt oftare ifrågasatts om de hyres- skillnader som finns mellan olika lägenheter alltid är rimliga från bruksvärdessynpunkt. Synpunkten att hyran för en lägenhet inte alltid fullt ut motsvarar lägenhetens bruksvärde har fått stöd bl.a. i en undersökning som gjordes av vid , Hushållens värdering av egenskaper i bostäder och bostadsområden. Bruksvärdet av lägenheterna i ett bestånd skall bestämmas av hyresgästernas värderingar. Utvecklingen i vissa områden har emeller- tid, som visas av undersökningarna, inneburit att den faktiska hyres- strukturen inte fullt ut motsvarat dessa värderingar. Vissa lägen- heter har åsatts en alltför hög hyra i förhållande till hur hyres- gästerna värderat sådana lägenheter, medan andra lägenheters hyra blivit för låg jämfört med hyresgästernas värderingar. I praktiken avgörs bruksvärdet i stor utsträckning genom de kollektiva förhandlingar som sker för de kommunala bostadsföre- tagen. Parterna i dessa förhandlingar har därmed stora möjligheter att justera hyresstrukturen, om de anser det befogat. På många orter i landet har hyresbostadsmarknadens parter bildat s.k. hyreskommittéer, där de arbetar tillsammans med att se över värderingen av olika bostadsområden och olika typer av bostäder. Utredningen har bl.a. sammanträffat med hyreskommit- téerna i och för att få en bild av detta arbete. Den hyresanpassning som görs på olika håll i landet, bl.a. i hyreskommittéerna, kan vara föranledd av olika faktorer. Något som på sina håll tillmäts betydelse är den s.k. lägesfaktorn, alltså en lägenhets belägenhet i förhållande till centrum av en ort, allmänna kommunikationer, lokalt serviceutbud o.d. Även andra faktorer, såsom förändringar i hyresgästernas värderingar av olika faktorer i en lägenhet, kan leda till förändringar i hyresstrukturen på en ort. Utredningen saknar anledning att anlägga några synpunkter på de värderingar som görs i anpassningsarbetet. Utredningens uppgift får i stället anses vara att undanröja sådana hinder i lagstiftningen som kan finnas för detta. En anpassning av hyresstrukturen på en ort kan gå till på olika sätt. En metod är att anpassa alla hyresgästers hyror i en sådan takt att anpassningen inte innebär oskäliga påfrestningar på enskilda hyresgäster. En sådan anpassning tar att genomföra i en situation där det är befogat med större förändringar i en hyresstruktur. Den metoden har valts av hyreskommittén i . En anpassning med denna metod går att genomföra redan med dagens hyreslagstiftning och kräver alltså inga lagändringar. En annan metod är att anpassa hyresstrukturen i olika takt för nya respektive befintliga hyresgäster. De nya hyresgästerna kan då genast få betala den – nya – bruksvärdeshyra som bestämts vid anpassningen av hyresstrukturen, medan de befintliga hyres- gästernas hyra anpassas till den nya bruksvärdesnivån i en sådan takt att dessa hyresgäster inte drabbas av oskäliga påfrestningar. Med denna metod kan en anpassning totalt sett ske snabbare än vad som annars hade varit fallet. i har valt denna metod, och där har anpassningen av hyresstrukturen i det kommunala bostadsföretaget gått ganska långt. Det finns därför skäl att närmare redovisa hur arbetet bedrivits i . strävar det kommunala bostadsföretaget i , MKB, efter en justering av hyressättningen så att hyran ökar mer i centrala eller i övrigt attraktiva lägen och mindre i utkanten av staden. Detta har resulterat i att det i stort sett är lika stor omsättning av hyreslägenheter i alla (mellan tio och ). Vissa ytterområden i hade ingen reell hyresökning, medan hyran i centrala områden ökade ganska dramatiskt. Skillnaden mellan minsta och största ökning var . började MKB och hyresgästföreningen i att tillsammans gå igenom hyran för i princip alla MKB:s lägenheter. Arbetet leder fram till nya bruksvärdesnivåer. Man har delat in i tio olika lägeskategorier. Kategori 1 omfattar områdena närmast torgen i centrum samt längs med stranden. Kategori 9 och 10 om- fattar de bostadsområden som uppfattas som minst attraktiva. I vissa fall sänks hyran, vilket sker med omedelbar verkan för alla berörda hyresgäster. I andra fall höjs hyran mer än vad som skulle ha varit fallet vid en sedvanlig uppjustering. I de fall där hyran höjs utöver en vanlig hyreshöjning tillämpas den nya bruksvärdeshyran för nya hyresgäster. Befintliga hyres- gäster får behålla den gamla hyran med sedvanlig uppjustering . Därefter höjs hyran med sedvanlig hyreshöjning plus tills den nya bruksvärdesnivån nåtts. Om en fastighetsägare, som inte deltar i hyresanpassnings- arbetet, åberopar de MKB-hyror som gäller för nyinflyttade hyresgäster (alltså de nya bruksvärdeshyrorna), kan fastighets- ägaren med stöd av dessa hyror höja hyrorna i hela sitt bestånd, alltså även för de befintliga hyresgästerna. Detta beror på att hyressättningen i bruksvärdessystemet utgår från hyresnivån för lägenheter med de högsta hyrorna, sedan ej representativa topp- hyror uteslutits från jämförelsematerialet. MKB och hyresgäst- föreningen i har förklarat att de är medvetna om risken för att privata fastighetsägare kan åberopa de nya bruksvärdesnivåerna för att höja hyrorna i hela sitt bestånd. Fastighetsägarna Syd har tagit bestämd ställning mot sådana förfaranden och klargjort detta tydligt för sina medlemsföretag men har påpekat för utredningen att de inte kan hindra en fastighetsägare från att förfara på detta sätt. Det finns, har man anfört, även en risk för att enskilda, nya hyresgäster begär hyressänkning med hänvisning till den allmänt lägre nivån. 6.2System med skilda hyresnivåer Utredningens bedömning: Det bör vara möjligt att sluta för- handlingsöverenskommelser som innebär att likvärdiga lägenheter åsätts skilda hyror beroende på om det i lägenheten bor en ny eller en befintlig hyresgäst. För att sådana överenskommelser inte skall kunna få negativa konsekvenser för befintliga hyresgäster i andra hus måste en regel införas som skyddar dessa mot att den högre hyresnivån i ett system med skilda hyror för likvärdiga lägenheter läggs till grund för en höjning av deras hyra. En önskvärd förändring av hyresstrukturen på en ort kan innebära att vissa lägenheter får sänkt eller oförändrad hyra, medan andra lägenheter får en hyra som höjs mer än vad som skulle ha varit fallet utan en sådan anpassning. Hyreshöjningar på nivåer som endast i mindre mån överstiger de höjningar som skulle ha kommit till stånd utan en samtidig anpassning utgör inget större problem för hyresgästerna. Stora, plötsliga hyreshöjningar kan emellertid utgöra en betydande påfrestning för hyresgästerna och leda till att vissa av dem av ekonomiska skäl blir tvungna att flytta. En sådan konsekvens i enstaka hus kan visserligen uppkomma efter en standardhöjande renovering men är enligt utredningens mening inte godtagbar när det gäller anpassningar av hyres- strukturen; dels påverkar sådana långt fler hyresgäster än en reno- vering, dels medför en förändrad hyresstruktur till skillnad från en renovering inte någon förbättring av lägenheternas standard. Det finns därför goda skäl att skydda de befintliga hyresgästerna från alltför kraftiga hyresstegringar till följd av en anpassning av hyres- strukturen på en ort. Motsvarande skyddsintresse finns inte när det gäller nya hyres- gäster, som flyttar in efter det att en anpassning gjorts. Dessa hyresgäster har ju möjligheten att i stället välja att bo någon annan- stans utan att detta påverkar deras trygghet i boendet. Det finns ett intresse av att – i den mån parterna på hyres- bostadsmarknaden önskar det – kunna låta en anpassning av hyrorna till en ny hyresstruktur äga rum i olika takt för nya respek- tive befintliga hyresgäster. Man kan utan några negativa konse- kvenser låta hyrorna för nya hyresgäster stiga till den nya bruks- värdesnivån direkt efter en anpassning, medan det kan finnas behov av att låta hyrorna öka i lägre takt för dem som bott i lägenheterna . Det kan, annorlunda uttryckt, finnas situationer där det finns ett behov av något slags skydd för de befintliga hyres- I en sådan situation skulle det i ett och samma hus komma att tillämpas två hyresnivåer, där hyran blev olika stor för likvärdiga lägenheter: en bruksvärdeshyra och en rabatterad hyra. Visserligen kan ett sådant system innebära att den som inte längre behöver en stor lägenhet avstår från att flytta, eftersom han skulle komma att räknas som ny hyresgäst vid inflyttning i en mindre lägenhet och då riskera att behöva betala en lika hög hyra för den mindre lägenheten som vad han före avflyttningen betalat för den större. Ett system med skilda hyresnivåer skulle med andra ord riskera att leda till en inlåsningseffekt, där lägenhetsbeståndet inte utnyttjas optimalt. Denna risk bör emellertid enligt utredningens mening inte över- drivas. För det första rör det sig om ett övergående problem, efter- som avsikten med en förhandlingsöverenskommelse om skilda hyresnivåer torde vara att även de befintliga hyresgästerna efter en övergångstid skall betala den nya bruksvärdeshyran. För det andra förefaller det sannolikt att det i en situation som den beskrivna skulle vara möjligt för hyresgästen att förhandla med fastighets- ägaren och få till stånd att en skyddsregel tillämpades även på hyran i den nya lägenheten, förutsatt att båda lägenheterna har samma ägare. Detta skulle ju ligga i fastighetsägarens intresse, eftersom han då skulle kunna hyra ut den större lägenheten till nya hyres- gäster och av dessa ta ut full bruksvärdeshyra. Utredningen är medveten om att två lägenheter i en bytes- situation långt ifrån alltid har samma ägare och att det inte finns ett ekonomiskt motiv för en fastighetsägare att gå med på en lägre hyra för den som flyttar från en bostad som ägs av en annan fastighetsägare. Den som vill flytta till en mindre lägenhet utan att behöva betala kanske lika mycket i hyra som han gjort kan därför ibland få svårigheter att göra det genom byte av lägenhet. Han får då i stället förhandla med sin hyresvärd och hos denne anmäla sitt intresse av en mindre lägenhet i samma hus eller samma bestånd. Bruksvärdesprincipens utformning innebär att ett system med skilda hyresnivåer skulle kunna medföra negativa konse- kvenser för befintliga hyresgäster i andra hus. Om det i en för- handlingsöverenskommelse skulle avtalas om ett sådant system för ett bestånd av fastigheter, uppstår det i det beståndet (minst) två olika hyresnivåer för likvärdiga lägenheter, där den högre nivån tillämpas endast på nya hyresgäster. En fastighetsägare som inte slutit en motsvarande överenskommelse för sina fastigheter skulle emellertid i hyresnämnden kunna åberopa den högre hyresnivån även när hyran för de befintliga hyresgästerna i hans hus skulle bestämmas. Det är i en sådan situation sannolikt att hyresnämnden skulle komma fram till att de befintliga hyresgästerna skulle betala den högre hyran. En sådan effekt är enligt utredningens mening inte godtagbar. Det behövs därför en regel som möjliggör för- handlingsöverenskommelser om skilda hyresnivåer utan risk för att befintliga hyresgäster i andra hus drabbas av oacceptabelt negativa konsekvenser. Någon form av skydd för befintliga hyresgäster be- höver alltså införas. Behov av hyresanpassning kan uppstå på olika ställen i landet. Ett system där regeringen pekar ut i vilka områden det skall kunna finnas system med skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyres- gäster skulle enligt utredningens uppfattning bli alltför tungrott. Utredningen förordar i stället att möjligheten till sådana system görs generell. Någon anledning att tidsbegränsa möjligheten till system med skilda hyresnivåer finns inte, särskilt som det är självklart att ett behov av sådana framträder på alla orter. Däremot kan det finnas skäl att utvärdera regelverket, när det varit i kraft . 6.3Ett system som skyddar befintliga hyresgäster Utredningens förslag: Om en privat fastighetsägare som jäm- förelse- eller bakgrundsmaterial vill åberopa den hyra som – i ett system med olika hyresnivåer för nya och befintliga hyresgäster – bestämts för en nyinflyttad hyresgäst, måste fastighetsägaren tillämpa hela systemet med olika hyresnivåer, inte bara den enskilda hyran. För befintliga hyresgäster måste fastighetsägaren alltså i en sådan situation tillämpa den rabatt- eller skyddsregel som för- handlats fram i systemet med olika hyresnivåer. Skyddet för befintliga hyresgäster gäller inte efter det att en lägenhet har genomgått en större renovering med standardhöjande åtgärder. Det gäller inte heller vid andrahandsuthyrning eller lägen- hetsbyte. 6.3.1Behöver skyddet för befintliga hyresgäster vara lagreglerat? En skyddsregel kan bestämmas i en förhandlingsöverenskommelse av parterna i det kollektiva förhandlingssystemet eller i en lagregel. En skyddsregel som bestäms i en förhandlingsöverenskommelse har, som utredningen ser det, stora fördelar. Den kan lätt anpassas till lokala behov och önskemål i fråga om i vilken takt och på vilket sätt de befintliga hyresgästernas hyror skall anpassas till ett nytt bruksvärde inom ett visst lägenhetsbestånd. Det är positivt om det system utredningen skapar kan göras så flexibelt som möjligt, och detta är en möjlighet till sådan flexibilitet. måste man komma ihåg att en skyddsregels främsta funktion är att skydda de befintliga hyresgästerna i de hus där det inte slutits förhandlingsöverenskommelser om skilda hyresnivåer mot att drabbas av en plötslig och kraftig hyreshöjning på grund av att det i övrigt på orten sker en anpassning av hyresstrukturen med nya, delvis högre bruksvärden. Finns det inget skydd för dessa hyresgäster, kommer deras hyror vid en prövning enligt dagens system i hyresnämnden att i många fall höjas kraftigt till den nya bruksvärdesnivån. För att förhindra sådana oönskade konsekvenser räcker det inte med förhandlade skyddsnivåer, utan dessa måste kompletteras med en lagreglering. När det gäller utformningen av en lagreglering, har utredningen övervägt huvudsakligen tre olika typer av regler. Den första typen av regel är en nivåbaserad skyddsregel. Grund- tanken med en sådan regel är att de befintliga hyresgästerna skall ges ett skydd genom att det i lagtexten anges en viss högsta hyres- höjning. Den andra typen av regel är en uteslutningsbaserad skyddsregel. Utgångspunkten för en sådan regel är att hyror för nyinflyttade hyresgäster inte skall kunna användas som jämförelse- eller bak- grundsmaterial vid prövningen av hyran för en befintlig hyresgäst utan uteslutas vid sådan prövning. Regeln tar alltså sikte på vilka hyror som får användas som jämförelsematerial i en viss situation. Den tredje typen av regel är en systemjämförande skyddsregel. Utgångspunkten för en sådan regel är att om en fastighetsägare som jämförelse- eller bakgrundsmaterial vill använda den hyra som – i ett system med skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyres- gäster – bestämts för en nyinflyttad hyresgäst, måste fastighets- ägaren tillämpa hela systemet med skilda hyresnivåer, inte bara den enskilda hyran. För befintliga hyresgäster måste fastighetsägaren alltså i en sådan situation använda den rabatt- eller skyddsregel som förhandlats fram i systemet med olika hyresnivåer. 6.3.2En nivåbaserad skyddsregel? En nivåbaserad skyddsregel skulle grunda sig på att den årliga hyres- höjningen inte får överstiga en viss nivå. Närmast till hands ligger att en sådan nivå anges i lag enligt vissa kriterier. En sådan skyddsregel har fördelen att vara enkel att förstå och tillämpa. Görs den generell – en fråga som behandlas nedan – gäller den lika för alla. ligger i detta också regelns stora nackdel: avsaknaden av flexibilitet och möjlighet till anpassning till lokala förhållanden. Det finns flera olika tänkbara kriterier för utformningen av en skyddsnivå. Nedan redovisas var och en av dem. Vidare kan en skyddsregel av detta slag antingen vara helt generell eller inskrän- kas på olika sätt. En skyddsregel är främst avsedd att skydda hyresgäster i hus som inte omfattas av en förhandlingsöverenskommelse om skilda hyresnivåer. När det gäller hus som omfattas av en sådan överens- kommelse, skulle det enligt utredningens bedömning inte finnas någon anledning i ett system av detta slag att hindra parterna från att själva bestämma en annan skyddsregel för befintliga hyresgäster än den lagreglerade. Tvärtom skulle en sådan möjlighet öka förut- sättningarna för flexibilitet i systemet. visar en sådan möjlighet på en av svagheterna med en nivåbaserad skyddsregel. Förekomsten av en i lag angiven beräk- ningsgrund för skyddsnivån kan nämligen göra det svårt för par- terna att förhandla fram en annan skyddsregel.