sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — Det finns även andra problem med blankettstraffbud som hänvisar till bemyndiganden; är det oklart vad bemyndigandet omfattar och hur gränser skall dras mot andra bemyndiganden blir det naturligtvis också oklart vad som är straffbart. Dessa frågor har behandlats i avsnitt 4.2. En fråga är i vad mån det finns utrymme för även andra än riks- dagen att utfärda straffbestämmelser – särskilt sådana med fängelse i straffskalan. En utgångspunkt i regeringsformen är att medborgarna är skyddade mot frihetsberövande. I 2 kap. regeringsformen föreskrivs vissa grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter däribland skydd mot frihetsberövande (2 kap. 8 §). Regeringsformen ger dock genom bestämmelser i 2 kap. 12 § utrymme för regler om fri- hetsberövande, t.ex. straffbestämmelser med fängelse i straffskalan, men det skall ske i form av lag. På en punkt är kravet på lagform när det gäller straffbestäm- melser med fängelse i straffskalan uppmjukat. Enligt 8 kap. 7 § andra stycket andra meningen kan i lag som innehåller bemyndigande enligt 8 kap. 7 § första stycket föreskriva inte bara om böter utan även annan rättsverkan av brott, t.ex. fängelsestraff, för överträdelser av föreskrifter som regeringen meddelar med stöd i lagen. Bestämmelsen gör det alltså möjligt för att utfärda ett blankettstraffbud med fängelse i straffskalan som regeringen kan fylla ut genom bestämmelser i en förordning som har stöd i lagen. Denna bestämmelse kan ses som en ersättning för Straff – allmän del den möjlighet som regeringen ansågs ha att föreskriva kortare frihetsstraff.18 Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skall meddela före- skrifter om brott. Enligt 8 kap. 7 § första stycket kan delegera till regeringen att utfärda bestämmelser som omfattas av 8 kap. 3 §, dvs. bl.a. regler om brott, på en rad områden, däribland miljöområdet. Regeringen kan i sin tur vidaredelegera sin rätt att utfärda regler som omfattas av 8 kap. 7 § första stycket. Det framgår av 8 kap. 11 §. Straffbestämmelser som regeringen utfärdat med stöd av 8 kap. 7 §, dvs. efter bemyndigande i lag från riks- dagen, kan endast ha böter i straffskalan. Det följer av 8 kap. 7 § andra stycket första meningen. I dessa fall rör det sig om själv- ständiga straffbestämmelser som regeringen utfärdar i förordningar – inte om utfyllnad av blankettstraffbud. När det gäller blankett- straffbud finns det inga hinder mot att regeringen eller andra myndigheter som regeringen vidaredelegerat normgivningsmakt till fyller ut blankettstraffbud som endast har böter i straffskalan. Frågan är om andra myndigheter än regeringen kan fylla ut blankettstraffbud som har fängelse i straffskalan. Mot bakgrund av kravet i 2 kap. 12 § regeringsformen på lagform för inskränkningar i den medborgerliga fri- och rättigheten att inte bli frihetsberövad kan det sättas i fråga om regeringsformen ger utrymme för det. Ordalydelsen i 8 kap. 7 § andra stycket andra meningen regerings- formen ger inte direkt stöd för att det skulle vara möjligt. Där hänvisas endast till föreskrifter meddelade av regeringen. Frågan har inte berörts i förarbetena till regeringsformen, men har tagits upp i olika lagstiftningsärenden. I vissa fall har det accepterats att blankettstraffbud med fängelse i straffskalan fylls ut av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.19 Det har i ett lagstiftningsärende ifrågasatts om kommunerna skall ges möjligheter att utfärda regler som kan sanktioneras med fängelse.20 I det fallet frånföll regeringen efter lagrådets granskning förslaget att ha fängelse i straffskalan på en straffbestämmelse som skulle kunna fyllas ut av kommuner.21 Dessa bestämmelser på hälsoområdet kom senare att arbetas in i och blev då i vissa delar straffsanktionerade med upp till fängelse i 1973:90 s. 314 f. 19Se t.ex. prop. 1981/82:94 s. 261, se även , , Normgivningsmakten enligt regeringsform 3 uppl., s. 83. 20Se lagrådsyttrande i prop. 1981/82:219 s. 76 med förslag till hälsoskyddslag och särskilt justitierådet tillägg. 1981/82:219 s. 81. Straff – allmän del straffskalan (det gäller krav på tillstånd och villkorsöverträdelser som omfattas av 29 kap. 4 §). I andra delar straffsanktionerades de med upp till sex månaders fängelse i straffskala (29 kap. 9 § första stycket 3). Frågan om det var förenligt med regeringsformen behandlas dock inte i förarbetena till balken. Någon prövning av frågan i domstol har inte skett. har berört frågan i ett avgörande som gällde om hov- rätten borde ha beviljat prövningstillstånd i ett mål om ansvar för försvårande av miljökontroll.22 konstaterade att den tilltalade dömts för underlåtenhet att uppfylla uppgiftsskyldig- het enligt den så kallade köldmediekungörelsen, som beslutats av . Den tilltalade hade också ålagts att betala avgift enligt lagen om brottsofferfond, något som förutsätter att fängelse ingått i straffskalan för brottet. anförde att det är oklart med hänsyn till regeringsformen om fängelse kunnat ådömas för underlåtenheten och att hovrätten därför borde ha beviljat prövningstillstånd. har således inte tagit ställning i sakfrågan utan pekat på att frågan om föreskrifter meddelade av förvaltningsmyndighet kan medföra fängelsestraff är oklar. Regeringsformen sätter inte samma gränser för straffsanktioner som gäller beslut i enskilda fall. 4.3.2Endast riksdag och regering bör bestämma vad som är brottsligt Som framgår ovan är det inte klart om det strider mot regerings- formen eller ej att låta föreskrifter från statliga förvaltningsmyndig- heter och kommuner straffsanktioneras med fängelse så som sker i . Vi tycker att det rent principiellt är tveksamt att låta andra än riksdag eller regering tillskapa brott med fängelse i straff- skalan på det sätt som sker i där straffskalan i de flesta fall omfattar fängelse upp till . Överträdelser som är så allvarliga att samhällets kanske kraftfullaste ingripande – frihets- berövande – kan bli aktuellt bör regleras i första hand av . I andra hand bör sådana straffregler kunna fyllas ut av regeringen. Vår strävan har varit att göra det straffbara området mer tydligt angivet i lagtexten och mer avgränsat till att omfatta de över- trädelser som verkligen är straffvärda. är det svårt, ibland så 22 Högsta domstolens beslut i mål Ö 4333-01. Straff – allmän del gott som omöjligt, för den enskilde att utröna vad som är straff- belagt. I många fall finns informationen om vad som är straffbart i föreskrifter från statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner och det är inte alltid lätt att hitta dessa föreskrifter. Det kan dessutom vara så att det inte bara gäller att hitta föreskriften utan man måste också ta ställning till vilken delegationsregel i miljö- balken föreskriften baserar sig på för att veta om överträdelser är straffbara eller ej. Straffreglerna riskerar också att bli otydliga och svårtillämpade om många myndigheter oberoende av varandra och utan överordnad styrning använder termer och begrepp på olika sätt inom de olika sakområdena. Även kravet på tydlighet talar alltså för att endast låta straffsanktionerade regler finnas i balken eller föreskrifter meddelade av regeringen.23 Utöver de principiella synpunkterna och kraven på tydlighet finns när det gäller även praktiska skäl mot att låta statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner bestämma det straffrättsliga området. och föreskrifterna kopplade till den utgör en omfattande regelmassa; det finns 33 kapitel i , ett 50-tal förordningar utfärdade av regeringen, föreskrifter från 10 centrala statliga förvaltningsmyndig- heter, 21 länsstyrelser och många av landets 290 kommuner. De 10 centrala statliga förvaltningsmyndigheterna har till regeringen rapporterat att drygt 600 föreskrifter är straffsanktionerade genom bestämmelser i 29 kap. miljöbalken.24 Endast och regeringen kan ha överblick över hela regelmassan. De övriga myndigheterna tillskapar regler inom sina olika områden som sinsemellan kan se olika ut till struktur och där termer och begrepp kan användas olika. Inom ett sakområde kan t.ex. tillståndsplikt användas endast för stora verksamheter med stor påverkan på omgivningen medan det inom andra sakområden kan användas även för mindre verksamheter med mycket liten påverkan på omgivningen. Om avgörandet av vad som skall vara straffbart läggs på för många olika myndigheter är det svårt att upprätthålla en enhetlighet i bedömningen av vad som skall vara straffsanktionerat. Det är också lätt hänt att mängden överträdelser som är straffsanktionerade med tiden blir mycket omfattande och kommer att gälla även överträdelser som inte är straffvärda. Detta talar för att straffbestämmelserna samordnas av en myndighet med ansvar över hela området och med överblick över hela regelverket. 23Frågan om straffsanktionering av EG-förordningar tas upp i avsnitt 4.4.2. 24Regeringens beslut , dnr M202/2283/R. Straff – allmän del Vidare bör framhållas att de olika myndigheter som utfärdar före- skrifter med stöd av balken främst har andra aspekter för ögonen än de straffrättsliga; sanktionsfrågorna riskerar lätt att bli styv- moderligt behandlade. Behovet av övergripande överväganden som spänner över hela balken och inte bara rör ett visst sakområde är dessutom mer omfattande än att bara gälla frågan om straff. När nya förpliktelser och regler tillkommer inom ram skall behovet av sanktioner i vid bemärkelse övervägas. Inte bara behovet av straff och frågan om hur straffbestämmelser skall konstrueras och vilken strafflatitud som skall gälla måste beaktas – alternativet att införa t.ex. miljösanktionsavgifter skall också övervägas. Endast och regeringen har möjlighet att kunna göra sådana övergripande överväganden. Straffbestämmelser skall inte bara vara tydliga och väl avgränsade till straffvärda överträdelser. De bör också kunna gälla utan ändringar . De bör därför inte i alltför hög grad vara beroende av hur föreskrifter på lägre nivå är utformade. Straffbestämmelser på ett område som miljöområdet är delvis beroende av hur den bakomliggande regleringen är utformad. T.ex. kan överträdelser av krav på förprövningsplikt självklart endast straffas i de fall förprövningsplikt är föreskriven. Straffbestäm- melserna bör dock inte utformas så att de måste ändras så snart de bakomliggande reglerna ändras. Vår genomgång syftar till att rensa i den nuvarande vildvuxna av straffregler och ta bort alltför vida kriminaliseringar, otydligheter och överlappningar. Vår ambition är också att skapa straffregler som är robusta med lång hållbarhetstid. De skall inte vara beroende av hur det bakomliggande regelverket ser ut just nu utan kunna fungera även om detta ändras. Ett hot mot en tydlig och väl avgränsad strafflagstiftning är att nya straffbara överträdelser ständigt tillkommer. Det finns en risk att straffbestämmelser mer eller mindre slentrianmässigt införs för överträdelser som kan sanktioneras på annat sätt eller som inte är lämpliga att läggas till grund för straffrättsliga prövningar. Om som vi föreslår föreskrifter skall utfärdas av regeringen för att bli straffsanktionerade bör detta motverkas. Vi anser således att föreskrifter från statliga förvaltningsmyndig- heter och kommuner inte bör vara straffsanktionerade genom miljö- balkens straffbestämmelser. I några fall finns det dock anledning att godta att statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner genom Straff – allmän del föreskrifter påverkar det straffbara området. Det gäller sådana fall där dessa myndigheter givits uppgiften att avgöra i vilket geografiskt område ett visst straffsanktionerat skydd skall gälla, t.ex. utökat strandskydd eller beslut om vissa typer av biotop- skydd.25 I dessa fall är ramen för vilka beteenden som skall vara straffbara klart angivna i lagtexten och vad förvaltningsmyndig- heten eller kommunen har att avgöra är endast var bestämmelserna skall gälla. Myndigheterna kan i de fallen inte utöka vilka hand- lingar eller underlåtenheter som skall vara straffbara och vi menar att det kan godtas att de preciserar det straffbara området genom att ange var reglerna gäller. Även andra regler om geografiskt skyddade områden enligt 7 kap. som statliga förvaltnings- myndigheter och kommuner beslutar om bör vara straffsanktionerade. Denna fråga behandlas i avsnitt 5.2. Slutligen finns behov av straff för överträdelser av vissa kommunala föreskrifter där dock endast böter bör ingå i straffskalan – t.ex. förbud mot tomgångskörning och gatumusik. Dessa frågor behandlas i avsnitt 5.10. I den mån sådana skyldigheter som bör vara straffsanktionerade regleras i föreskrifter från statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner kan det till följd av våra förslag behöva göras ändringar på så sätt att förpliktelserna i stället bör införas i en regerings- förordning. I kapitel 7 redovisar vi vilka ändringar som kan bli aktuella. Det merarbete dessa ändringar föranleder bedöms inte vara så omfattande att det bör vara något tungt skäl mot att genomföra den förändring vi föreslår. 4.3.3Inga straffbestämmelser i regeringens förordningar förekommer straffbestämmelser inte bara i miljö- balken utan även i några fall i förordningar som meddelats med stöd av balken.26 Det handlar alltså inte om sådana fall då reger- ingen fyllt ut en straffbestämmelse som finns i . I dessa fall har regeringen i stället skapat egna straffbestämmelser. Det kan sättas i fråga om det är tänkt att balkens bemyndiganden skall användas för att meddela sådana straffbestämmelser i förordningar. Bemyndigandena måste tolkas mot bakgrund av balken som helhet. Eftersom det finns straffregler i 29 kap. skulle bemyndigandena 25Se avsnitt 5.2. 2616 § förordningen om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter och 9 § förordningen om producentansvar för bilar. Straff – allmän del SOU 2004:37 kunna tolkas så att de inte omfattar rätt att meddela straff- bestämmelser. Oavsett om bemyndigandena ger utrymme för att ha straff- bestämmelser i förordningar eller ej är detta i vart fall olämpligt av tydlighetsskäl. Det blir svårt att överblicka vad som är straffbelagt om straffbestämmelser förekommer både i balken och i alla eller några av de ca 50 förordningar som meddelats med stöd av balken. Det finns också en risk för att kriminaliseringen blir alltför vid. De straffbestämmelser som finns i förordningar med- delade med stöd av balken bör därför tas bort och nya bör inte tillskapas. Straffbestämmelser i förordningar har visserligen den fördelen att det kan vara lättare att precisera och begränsa det straffbara området än om straffbestämmelserna finns på lagnivå i balken. Straffbestämmelser i balken blir ofta mer oprecisa och trubbiga. Det finns dock möjlighet att ge regeringen ett redskap för att avgränsa det straffbara området och kräva att alla straff- bestämmelser skall utgå från 29 kap. i balken. Vi föreslår i vissa fall att det straffbara området begränsas genom att regeringen skall ange vilka bestämmelser i förordningar som skall omfattas av straff. Med en sådan konstruktion vinner man i tydlighet så till vida att alla straffbestämmelser utgår från 29 kap. i balken, som regeringen ges möjlighet att närmare precisera och avgränsa det straffbara området. Denna konstruktion skulle kunna föreslås i alla de straffbestämmelser som innefattar blankettstraffbud som skall fyllas ut av regeringen. Vi har dock endast föreslagit det i de fall vi med hänsyn till den bakomliggande regleringen ser ett behov att göra en sådan avgränsning. Det gäller regler om anmälningsplikt meddelade med stöd av 9 kap. 6 § och föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § eller 13 kap. 9 eller 11 § (se 29 kap. 4 § andra stycket 3 samt 8 § första stycket 3 och 7 i vårt förslag). 4.3.4Vissa beslut i enskilda fall bör vara straffsanktionerade Även beslut i enskilda fall kan vara straffsanktionerade. Regerings- formen sätter inte samma gränser för möjligheterna att tillskapa blankettstraffbud som fylls ut av beslut i enskilda fall som den gör när det gäller blankettstraffbud som fylls ut av föreskrifter – dvs. Liknande principiella och praktiska invändningar Straff – allmän del som vi framfört när det gäller statliga förvaltningsmyndigheters och kommuners utrymme att meddela generella föreskrifter som kan bli straffsanktionerade, kan emellertid göra sig gällande vid beslut i enskilda fall. Det finns några situationer där straff är motiverat som sanktion för överträdelse av beslut meddelade av statliga förvaltnings- myndigheter och kommuner. Överträdelser av villkor eller andra begränsningar som ställs upp i ett beslut om t.ex. tillstånd bör vara straffsanktionerade. Vid denna typ av förprövning är utgångs- punkten att en verksamhet eller åtgärd är skadlig och normalt inte kan tillåtas utan vissa begränsningar. Förprövningen syftar till att avgöra i vilka fall och under vilka förhållanden en verksamhet eller åtgärd trots allt kan tillåtas. Genom prövningsförfarandet och avgörandet får den som skall bedriva verksamheten eller vidta åtgärden kännedom om var gränserna går i ett särskilt beslut. Att inte följa ett sådant beslut bör vara straffbart oavsett om skada eller risk för skada förelegat i det enskilda fallet. När det gäller naturvård och områdesskydd i vid bemärkelse kan det också vara motiverat att straffsanktionera beslut i enskilda fall. För att kunna bevara särskilt skyddsvärd miljö eller motverka skador till följd av en förorening på viss plats kan det vara nöd- vändigt att utfärda särskilda regler i ett visst område. Överträdelser av sådana regler kan vara straffvärda. Särskilda bestämmelser i ett geografiskt avgränsat område kan, om de riktar sig till en klart avgränsad grupp, vara beslut i enskilda fall och inte generella normer eller föreskrifter. Ett exempel på sådana beslut är bestäm- melser om inskränkningar i markanvändning i miljöriskområde. Även beslut om förbud för verksamhet enligt 12 kap. 6 § sista stycket är exempel på beslut i enskilda fall till skydd för naturmiljön som bör vara straffsanktionerade. Straffbestämmelser för överträdelser av dessa regler behandlas närmare i avsnitt 5.9. Straff – allmän del –De straffbestämmelser i som sanktionerar bestäm- melser i olika EG-förordningar bör tydliggöras och avgränsas. Inriktningen bör vara att så långt som möjligt utforma självständiga straffbestämmelser med fullständiga brottsbe- skrivningar även i dessa fall. Åtminstone bör de artiklar i EG-förordningarna som straffsanktioneras anges. –Uppgift om senaste ändring och datum för en EG-förord- ning föreslås utgå ur straffbestämmelsen. Straffrätten har av tradition setts som ett specifikt nationellt rätts- område. Utvecklingen , framförallt med- lemskapet i den europeiska unionen, gör att det inte längre fullt ut går att hålla fast vid detta synsätt. Vi har i vår översyn kunnat konstatera att utformningen av straffbestämmelserna som straff- sanktionerar bestämmelser i är problematiska i flera avseenden, i synnerhet från tydlighets- och avgränsnings- synpunkt. Den europeiska integrationen kommer att fortgå och av allt att döma fördjupas. Från lagstiftarhåll och inom bör frågor om hur straffsanktioneringen av EG-rätten skall hanteras övervägas särskilt. Det handlar inte endast om straffbestämmelser på miljörättens område, utan även inom andra rättsområden. Inom t.ex. fiske- och jordbruksområdena förekommer i en inte obetydlig omfattning straffrättslig reglering som har sin grund i EG-rättsliga bestämmelser. En hel del av de problemställningar som här tas upp kan vara relevanta även för sådana straffbestämmelser. 4.4.1Samarbetet inom EU på miljöområdet Samarbetet inom EU kan ha olika karaktär och form. För att sammanfatta situationen på miljöstraffrättens område kan det något förenklat uttryckt beskrivas så att regler om miljöskydd faller in under gemenskapssamarbetet (den s.k. första pelaren) och att straffrättsliga frågor i princip hör hemma inom det mellan- statliga samarbetet (den s.k. tredje pelaren). Straff – allmän del else bl.a. eftersom utvecklingen inom den första kategorin kan ske genom majoritetsbeslut medan det för den senare kategorin i regel fordras enhälliga beslut. Kommissionen är i regel ensam behörig att initiera beslut när det gäller gemenskapsfrågor, men har inom ramen för det mellanstatliga samarbetet delad initiativrätt med medlemsstaterna. Medlemsstaterna har således begränsat sin suveränitet i avsevärt större utsträckning inom gemenskapsrätten än inom det mellanstatliga samarbetet. Inom ramen för gemenskapssamarbetet kan gemenskapen anta rättsakter som har formen av förordningar eller direktiv. Förord- ningar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna medan direktivens innehåll i regel måste införlivas i medlemsstaternas nationella reglering (s.k. implementering). På miljöområdet har ett stort antal rättsakter i form av förordningar och direktiv antagits. Rättsakter som antas inom ramen för det mellanstatliga sam- arbetet kan ha formen som konventioner eller rambeslut. Till skillnad från en konvention är ett rambeslut bindande för medlemsstaterna redan genom antagandet. Liksom direktivet förutsätts rambeslutet införlivas i den nationella regleringen. EG:s rättsakter kan delas upp i harmoniserade regler27 respektive minimiregler28. Att reglerna är harmoniserade innebär att medlems- staterna i princip inte får avvika från dem och införa strängare krav av t.ex. miljöskäl. Minimiregler kan ange en lägsta skyddsnivå som skall gälla inom alla medlemsländer. Medlemsstaterna får då tillämpa strängare miljökrav inom de ramar som följer av fördraget. Det finns när det gäller sanktioner av EG-regler olika uppfatt- ningar om var gränserna går för gemenskapsfrågor respektive mellanstatliga frågor. Helt klart är att EG har kompetens att i förordningar och direktiv uppställa krav på att medlemsstaterna skall beivra överträdelser med någon form av sanktioner. Skilda uppfattningar råder huruvida detta även innefattar kompetens att ställa specifika krav på just straffrättsliga sanktioner.29 I olika rättsakter såväl på gemenskapsrättens område som inom det mellanstatliga samarbetet återfinns krav på att medlemsstaterna i sin nationella rätt skall införa sanktioner och att dessa sanktioner 27Artikel 95 (tidigare 100a) i . 28Artikel 175 (tidigare 130s) i . 29I lade kommissionen fram ett förslag till direktiv om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser (KOM (2001) 139). Medlemsstaterna har motsatt sig förslaget och hävdat att miljöstraffrätten tillhör det mellanstatliga samarbetet. Medlemsstaterna har genom rådet antagit ett rambeslut på miljöstraffrättens område motsvarande det direktiv- förslag kommissionen tidigare lagt fram (rambeslut nr 2003/80/RIF ). Kommissionen har väckt talan i om ogiltigförklaring av detta rambeslut. Straff – allmän del skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. EG-dom- stolen har i ett rättsfall slagit fast att medlemsstaterna, på grund av den allmänna lojalitetsplikten, och i frånvaro av gemenskapsrätts- liga sanktionsregler, är skyldiga att införa samma typ av sanktioner för överträdelser av EG-rätt som för överträdelser av motsvarande nationell rätt (den s.k. assimilationsprincipen), samt att de sank- tioner som införs måste vara effektiva, proportionella och avskräckande.30 Exakt vad dessa krav egentligen innebär är emeller- tid inte klart. 4.4.2Blankettstraffbud som hänvisar till EG-förordningar I 29 kap. finns ett antal straffbestämmelser som straff- sanktionerar bestämmelser i olika EG-förordningar. Bestämmelserna är utformade som blankettstraffbud som hänvisar till aktuell EG- förordning. De brister i avgränsning och tydlighet. Det är långt ifrån alltid klart vad som avses straffsanktioneras, vilka bestämmelser som omfattas och hur olika begrepp skall förstås. I flera fall fram- går inte om regleringen i EG-förordningen innebär skyldigheter för enskilda eller för medlemsstaterna. Av rättssäkerhets- och legalitetsskäl bör bestämmelserna på ett bättre sätt avgränsas och göras tydligare. Enligt artikel 189 andra stycket andra meningen i skall en förordning till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat.