sou · GSB347 · 2005-01-01 00:00:00 — In the worst case, the result may be uncertainty about what is or is not admissible, or an image of a legal system that does not fulfil its The investigations need to be shortened, with the aim of giving priority to the graver cases of economic crime. When such a case comes up, the necessary resources should be made available so that it is possible to conduct a quick and effi- cient investigation. Major economic crime investigations must be viewed as projects to be carried out within a limited amount of time. Improving the Authorities Competence Broader recruitment base. The officers who work at the Eco- nomic have a general background. Differen- tiation in recruitment to the profession should be tried, with a certain quota reserved for applicants considered to be suited to economic crime investigations. University graduates with an edu- cation in business administration should be recruited directly into the profession and take a more compressed general training. The system for recruiting economic crime should be the subject of a commission of inquiry. should also establish a pool of experts with knowledge of such matters as options trading, banking issues, insurance matters and the securities market. The work of the courts must also demonstrate high competence. Even now expert knowledge can be provided by augmenting the court with an economic expert and/or an expert in tax law. Expert evidence may also be introduced during legal pro- ceedings. The centralisation of the judiciary now in progress will result in the creation of larger courts, which means that some department in a court can specialise in economic crimes. Further- more the training that judges receive on economic crimes should be strengthened. Rule Changes to Combat Economic Crimes Clearer legislation on bribery. Corruption distorts competition in the business sector, increases costs and leads to higher prices. One problem with penalty on bribery and corruption concerns ambiguities in what constitutes crimes of improper rewards. Penalty on corruption and bribery should be clearer. Commission therefore proposes that a commission of inquiry be appointed to review the penalty on bribery and corruption and to look into the possibilities of more clearly specifying where the boundary is between lawful and unlawful behaviour and exam- ining whether it is possible to introduce a limitation on the amount that is exempt from penalty. An urgent task of trade associations is to keep informed about marketing methods in the industry and when necessary, inform themselves of current rules and regula- tions. The Commission recommends that large companies intro- duce special anti-corruption programmes and appoint a compliance officer with the task of verifying that various regulations, including those on bribery and corruption, are observed. Administrative fees for insider trading. From the statistics, it is clear that insider trading is not effectively fought in . The Commission, however, refrains from presenting proposals in this area as another government commission of inquiry is expected to present proposals in 2004. A penalty regulation on management responsibility. The responsi- bilities of the managing director and the company board are of key importance to a public limited company. There thus should be a regulation that explicitly states that a disregard of such responsi- bility may result in the perpetrators being held accountable. The Commission proposes that the Government appoint a commission of inquiry with the task of considering the possibility of introduc- ing a penalty on management responsibility. Financing and Other Matters Proposals for financing and consequences for local government autonomy, crime and crime prevention, small enterprises and gen- der equality are reported in accordance with the Ordinance on Committees of Inquiry. The abolition of the wealth tax is estimated to result in a revenue shortfall of about 800 million. It should be financed by one of the following alternatives: an increased corporate tax rate, changes in the rules for tax allocation reserves in the corporation tax, increased tax on returns from pension funds and amended rules for the reduction of the employers contributions or by a combination of these financing alternatives. The Commission proposes financing expenditure increases amounting to a total of about million by reducing various appropriations in the expenditure areas of business and industry and the judicial system. It is the Commissions view that the proposals put forward in the Report would make it easier for serious small enterprises to compete on equal terms, reinforce the fight against economic crime and lead to a more even gender distribution on boards of directors. Förtroende är grundläggande i ett samhälle. Det gäller inte minst näringslivet. Det är viktigt att näringslivet åtnjuter ett högt förtro- ende i det omgivande samhället och även att det råder ett högt för- troende mellan olika aktörer inom näringslivet. Förtroende för företagen är betydelsefullt för att de skall kunna attrahera kapital och medarbetare och få avsättning för sina produkter. Brist på för- troende innebär större risker och högre kostnader för företagen och att marknadsekonomin fungerar sämre. Ytterst har förtroendet för näringslivet konsekvenser för den ekonomiska tillväxten och för människornas välfärd. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att bemyndiga statsministern att tillkalla en kommission med uppdra- get att analysera behovet av åtgärder som säkerställer förtroendet för det svenska näringslivet. Kommissionen antog namnet Förtro- endekommissionen. Vi tillkallades mot bakgrund av olika typer av skandaler och oegentligheter inom delar av näringslivet, såväl i utlandet som i . Det gällde t.ex. redovisningsskandaler, företagsstyrelser som brustit i sitt ansvar och sin kontroll, vissa förmånssystem för ledande företrädare och konkurrensbe- gränsande samarbeten. Diskussionen kring dessa frågor har dock pågått . Bland annat underströk Finansmarknadsut- redningen de förtroende- och legitimitetsproblem som fanns när det gällde den finansiella sektorn, och behovet av förtro- endeskapande åtgärder.1 Under vårt arbete har det inträffat fler händelser som ytterligare skadat förtroendet för näringslivet. 1 Se SOU 2000:11, Finanssektorns framtid. Enligt direktiven2 kan vårt uppdrag sammanfattas med att: etablera en dialog med näringslivets ägare och företrädare om dagens situation när det gäller förtroendet för näringslivet, granska om det förekommer förtroendeskadliga företeelser inom det svenska näringslivet och, i så fall, kartlägga dessa, belysa näringslivets egna insatser i förtroendeskapande syfte, analysera behovet av åtgärder som kan stärka och säkerställa förtroendet för det svenska näringslivet, ta del av relevanta internationella erfarenheter, bedöma om lagstiftning, offentlig reglering och näringslivets eget regelverk behöver förändras, varvid konsumentperspekti- vet särskilt skall uppmärksammas, föreslå de åtgärder som bedöms nödvändiga. 1.2Vår tolkning och avgränsning av uppdraget Utgångspunkten för vårt arbete har varit att kommissionen inte kan skapa ett ökat förtroende för svenskt näringsliv. Det är före- tagen själva som på olika sätt måste stärka sitt förtroende. Från statsmakternas sida kan åtgärder vidtas som förbättrar förutsättning- arna för näringslivet att bygga upp sin trovärdighet. Motsvarande åtgärder kan vidtas av de organ som svarar för självregleringen inom näringslivet. Vår inriktning har därför varit att föreslå åtgärder som kan hjälpa till att bygga upp förtroendet för närings- livet. Det har gjorts genom en översyn av gällande regelverk och aktuella strukturer för självreglering samt en utvärdering av de övervaknings- och sanktionsmöjligheter som finns. I de fall vi funnit det vara motiverat har vi lämnat förslag till förändringar i regelverken samt föreslagit lösningar på hur övervakning och sank- tionssystem kan stärkas. Arbetet har med hänsyn till de resurser som funnits till vårt förfogande avgränsats till de delar av näringslivet som vi anser vara särskilt viktiga från en förtroendesynpunkt. Det gäller i noterade företag, i viss mån statligt ägda företag och företag som verkar inom finanssektorn. Förenklat kan arbetet i huvudsak sägas ha inriktats på större företag. Det motiveras med att stora företag har ett större genomslag i massmedier än små företag, och att skandaler i sådana företag därför skadar allmänhetens förtroende 2 Direktiven har i sin helhet fogats till betänkandet som bilaga 1. Dessutom kan det vara så att förtroendeskadliga beteenden i högre grad förekommer i företag där ledningen inte har en direkt kontakt med, eller kontroll från, ägarna. Detta är av naturliga skäl vanligare i större företag med flera och ofta inte särskilt aktiva ägare. Vidare kan det noteras att s.k. storföretag generellt åtnjuter ett betydligt lägre förtroende än vad små och medelstora företag gör enligt olika undersökningar (se kapitel 3). Finanssektorn behandlas särskilt till följd av att den kan sägas ha en särskilt bety- delsefull roll från förtroendesynpunkt (se kapitel 9 och 10). Våra avgränsningar skall dock inte tas till intäkt för att det inte kan före- komma förtroendeskadliga beteenden inom andra typer av företag. Förtroendeproblem finns också inom andra samhällsektorer. Olika undersökningar visar bl.a. ett förhållandevis lågt förtroende för t.ex. politiska partier, vissa delar av statsförvaltningen och massmedierna (se kapitel 3). Att behandla frågor om förtroende också för andra samhällssektorer än näringslivet ligger dock utan- för vårt uppdrag, hur angelägna sådana uppgifter än kan anses vara. Enligt direktiven skall vi samråda med de myndigheter och enskilda som vi finner lämpligt. Som ett led i detta inrättade vi en råd- givande referensgrupp. Medlemmarna i referensgruppen har knutits till kommissionen i sina egenskaper av individer som vi anser ha relevanta kompetenser och erfarenheter för vårt arbete. Merparten av referensgruppens medlemmar har omfattande erfarenheter från arbete i näringslivet på ledande positioner. I referensgruppen ingick också personer med andra viktiga erfarenheter, t.ex. från fack- föreningsrörelsen och från den ideella sektorn. Referensgruppen har under arbetets gång, vid nio sammanträden tillsammans med kommissionens ledamöter, diskuterat de frågor som tas upp i detta betänkande. Medlemmar i gruppen har också lämnat synpunkter på textutkast av betänkandet. Referensgruppens insatser har varit av stor betydelse för . Vi vill dock under- stryka att det är kommissionen som ensam är ansvarig för utform- ningen av och innehållet i detta betänkande. Referensgruppens bestod inledningsvis av åtta personer. Sam- mansättningen förändrades något över tiden och fanns följande medlemmar: , , , , , , , , , och . ingick även och i referensgruppen. Någon ersättning har inte utgått till referensgruppens medlemmar. Mot bakgrund av den svenska och internationella debatten om bolagsstyrning (eng. corporate governance) och skilda förtroende- skadliga företeelser inom näringslivet kom vi fram till att , i likhet med många andra utvecklade länder, borde ha en nationell kod för bolagsstyrning. Arbetet med att utveckla koden har bedrivits genom en särskild arbetsgrupp, den s.k. Kodgruppen, i samverkan mellan Förtroen- dekommissionen och följande organ och organisationer i närings- livet: FAR, Stockholmsbörsen, , , , Aktie- sparares , och Sveri- ges . Deltagare från har varit dess ord- förande , tillika ordförande i , och . Från näringslivets sida har deltagit , , , , och . och har deltagit som adjungerade ledamöter. Sekretariatet har bestått av Per Lekvall, huvudsekreterare, samt biträdande sekreterarna och därefter . Vidare har och medverkat som experter. Någon ersättning har inte utgått till kod- gruppen. Kodgruppen har sammanträtt åtta gånger . referensgrupp har vid tre samman- träden behandlat olika delar av koden. Vidare har tre externa referensmöten hållits, ett med en grupp bolagsjurister, ett med experter inom redovisning och revision och ett med företrädare för de större institutionella ägarna. 1.3.3 Insamlandet av bakgrundsmaterial Vårt arbete kan delas in i två faser. Den första fasen handlade till stor del om faktainsamling genom intervjuer, studiebesök, rådslag, konferenser och litteraturstudier. Detta för att få ett tillräckligt underlag för att i den andra fasen analysera situationen och utforma våra förslag till åtgärder. Det egentliga arbetet inleddes vid då ett 80-tal personer inbjöds till ett s.k. rådslag. Omkring hälften av deltagarna kom från någon organisation eller myndighet med kopplingar till näringslivet. Övriga var inbjudna av kommissionen utifrån sin personliga kunskap och erfarenhet. Rådslaget identifierade ett antal förtroendeskadliga fenomen och förslag till hur dessa skulle hante- ras (se kapitel 3). Under arbetet med att samla in synpunkter och identifiera pro- blem har vi också genomfört intervjuer med personer inom näringslivet, organisationer och myndigheter. Intervjuerna har används som ett bakgrundsmaterial och som idéuppslag under arbetets gång. Dessutom har vi, ledamöter och sekretariat, också deltagit i ett antal konferenser och möten runt om i landet med syfte att informera om kommissionens arbete samt för att samla in syn- punkter och förslag. För att också ta del av utländska erfarenheter har vi besökt och genomfört intervjuer på ett antal institutioner och organisationer i (bl.a. HM Teasury och Authority), (bl.a. New och The Global Compact Office) och (bl.a. , Senator och – Securities and Exchange Commission). Vid dessa möten diskuterade vi huvudsakligen erfarenheter och syn- punkter på kommande och existerande regelverk som syftar till att stärka förtroendet för näringslivet. Också följderna av senare års företagsskandaler diskuterades. Vidare har viss information från olika svenska ambassader om förtroendet för näringslivet i andra länder inhämtats. Ytterligare underlag har erhållits genom ett antal underlags- rapporter som vi beställt från olika experter och organisationer. Övrigt bakgrundsmaterial har inhämtats genom avhandlingar, betänkanden, böcker, rapporter och artiklar samt bevakning av massmedias rapportering. Betänkandet disponeras enligt följande. Tre inledande kapitel behandlar förtroendefrågor på ett övergripande plan. I kapitel 2 beskrivs förtroendets värde från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Kapitel 3 beskriver utvecklingen under när det gäller förtroendet för näringslivet samt olika företeelser som påverkat opinionsläget. I kapitel 4 görs en över- gripande analys med överväganden om hur förtroendet kan stärkas. Därefter följer en fördjupad analys och förslag till åtgärder inom fyra insatsområden, nämligen: Kapitel 8 Finansiell redovisning och revision Kapitel 9 Finanssektorn – systemstabilitet Kapitel 10 Finanssektorn – konsumentfrågor Frågor om ekonomisk brottslighet Kapitel 12 Ekonomisk brottslighet. Betänkandet avslutas med ett kapitel som innehåller förslag till finansiering av våra förslag samt vissa konsekvensbeskrivningar. Som appendix till betänkandet finns en beskrivning av normer och normgivningsorgan på näringslivsområdet. I en särskild bilagedel till betänkandet finns nio underlagsrap- porter som kommissionen beställt. , tidigare chefsekonom i LO , regeringsråd (t.o.m. ) , tidigare koncernchef i , tidigare börschef , verkställande direktör i Ingenjörsvetenskaps- (fr.o.m. ) Som en teoretisk bas för den fortsatta framställningen diskuteras i detta kapitel begreppet förtroende betraktat som en tillgång i det ekonomiska systemet. Vi redogör för forskningen om dess karaktär och betydelse för välståndet. Rika länder är rika (har hög bruttonationalprodukt per capita) tack vare hög produktivitet i meningen hög produktion per arbetad timme. Förutsättningarna för detta är riklig tillgång på kapital per sysselsatt, dvs. resultatet av olika slag av investeringar gjorda i det förgångna. Det är vanligt att skilja mellan tre olika typer av kapital vid studiet av varför somliga länder är rika och andra fattiga och varför länder med till synes likartade förutsättningar ofta skiljer sig från varandra i välstånd. Dessa tre slag av kapital är: realkapital (maskiner, fastigheter, infrastruktur av typ vägar, järnvägar, telekommunikationer osv.) humankapital (ett stort humankapital innebär en utbildnings- nivå hos befolkningen som möjliggör användning av avancerad teknik och effektiva organisationsformer) socialt kapital (ett stort socialt kapital innebär ett välfunge- rande socioekonomiskt system, där normsystemen främjar sådana beteenden som leder till ett effektivt utnyttjande av resurserna) Ursprungligen avsågs med uttrycket kapital i ekonomisk teori enbart det som här kallas realkapital. Ett nytt steg i den ekonomiska teorins utveckling kom med introduktionen av begreppet humankapital vid mitten av 1900- talet. utgjorde arbetskraft med högre utbildning en relativt liten del av den totala arbetskraften. I makroekonomiska samman- hang betraktades därför investeringar i utbildning inte som något som skapade ett kapital, vars avkastning kunde beräknas. Teknisk utveckling sågs därmed i praktiken som något som levde ett liv för sig och inte låg inbäddad i arbetskraften. Det var inte förrän som humankapital blev ett allmänt omfattat begrepp som började användas i den ekonomiska forskningen kring tillväxt och produktivitet. Socialt kapital är ett begrepp som på allvar slog igenom med berömda studie Making Democracy Work.1 Denna byggde på resultatet av ett statsvetenskapligt forskningsprojekt som egentligen syftade till att undersöka effekterna av en italiensk reform av regionernas ställning i statsskicket. Under arbetet blev alltmera fascinerad av de stora skillnaderna i ekonomisk utveckling mellan och , som inte tycktes ha någon uppenbar vetenskaplig för- . Här hade man ju samma språk, samma lagar och en styrel- seform som hade präglats av stark politisk centralisering ända sedan enande . Trots detta och trots bety- dande transfereringar och investeringar från till Syd- har den senare regionen för- blivit fattig med västeuropeiska mått mätt, medan den förra till- sammans med Hamburgområdet ligger i topp som den mest välmående. Uppenbarligen fattades något i analysen. svar blev att det finns något som han kallade socialt kapital. Sådant kapital finns det mycket av i och lite av i och detta förklarar den stora skillnaden i välstånd. Socialt kapital i denna mening är intimt förknippat med den sociala företeelse som brukar kallas förtroende eller tillit mellan människor. Från denna start har det kommit fram mängder med studier av hur socialt kapital skall definieras, hur det uppkommer och vilken roll det spelar i olika ekonomier.2 1Putnam, (1993), Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern . 2En svensk översikt av området är , Socialt kapital som ekonomiskt begrepp (Kooperation, socialt kapital och medborgerliga insatser, Föreningen studier ). Begreppet socialt kapital har också kritiserats från många håll. Se t.ex. samlingsvolym, (2000), Social Capital: A Multifaceted Perspective (Dasgupta-Serageldin). 2.2Den nya institutionella ekonomin De klassiska ekonomerna behandlade i huvudsak inte teknisk utveckling, trots att de levde i då den tekniska förändrings- takten var utomordentligt hög. Under åtminstone de har emellertid de tekniska innovationerna och kapital- ackumulationen betraktats som tillväxtens drivkrafter. Västvärldens medborgare har fått lära sig i skolan hur den industrialisering gick till, som startade i och sedan spred sig till övriga , och . Det är en berättelse om hur man började producera kläde genom specialisering och sedan uppfann Spinning , den mekaniska vävstolen, ångmaskinen, järnvägarna, glödlampan, elmotorn osv. Därmed ökade produk- tionen per person dramatiskt. Genom att en betydande del av denna växande produktion tillföll kapitalägarna och därför avsattes för investeringar i realkapital kunde tillväxttakten hållas uppe på en hög nivå och . I denna traditionella beskrivning är det alltså den tekniska utvecklingen i sig som förklarar tillväxten. Det finns däremot ingen förklaring till varför utvecklingen startade just i och varför den spred sig till en begränsad del av världen, medan resten av världens befolkning fortsatte att leva i samma fattigdom som förut och i betydande utsträckning gör det . Varför blev det så? Textilmaskiner, ångmaskiner och elmotorer var ju inte hemliga eller ens patentskyddade. Beskrivningen saknar en förklaring till varför det inte gick lika bra i vissa länder som i andra. Det som fattades i berättelsen var i första hand en beskrivning av de institutionella förhållandenas roll och framförallt hur det såg ut beträffande äganderätt, kontraktsfrihet och rättsväsendets effekti- vitet. och uttrycker detta på följande sätt:3 De faktorer vi har räknat upp (innovationer, stor- driftsfördelar, utbildning, kapitalackumulation osv.) är inte orsaker till tillväxten; de är själva tillväxten.Tillväxt inträffar helt enkelt inte, om inte den existerande ekonomiska organisationen är effek- tiv. Den snabba och över uthålliga tillväxten som lyfte den del av världen som vi kallar den rika, krävde sådana förutsätt- ningar för att möjliggöra framväxten av välfungerande marknads- ekonomier, där incitamenten till att handla, spara och investera i maskiner, infrastruktur, humankapital osv. var tillräckligt starka. 3 North och , (1973, svensk översättning 1993), Västerlandets uppgång. Det finns numera en rik forskningslitteratur kring institutionernas betydelse för den ekonomiska tillväxten. , som till- sammans med tilldelades 1993 för sin forskning på detta område, har definierat institutionerna som spelreglerna i ett samhälle eller, mer formellt uttryckt, de restriktioner som människor sätter upp för att ange formerna för mänsklig samverkan. Det räcker dock inte med att hänvisa till den formella lagstift- ningen för att förklara Västerlandets väg till välstånd. Det går att visa att stora delar av den fattiga världen i någon allmän mening har haft privat äganderätt, kontraktsfrihet, ett någorlunda utvecklat rättsväsende och någon form av kommersiell kultur ungefär som läget var i västeuropeiska länder . Ändå har de förblivit fattiga. Det skulle inte räcka med att de rika länderna lämnade över sina författningar och övriga lagstiftning till Tschad, och för att kopieras och antas av dessa länders lagstiftande församlingar. Det skulle ändå inte med någon slags automatik uppkomma en snabb och bestående tillväxt som kunde lyfta dessa länders befolkningar ur fattigdomen. De ekonomiska aktörerna skulle sannolikt inte automatiskt börja bete sig som man gör i , eller och därmed snabbt bygga upp ett rikt samhälle.4 Tänkandet kring förtroendets grundläggande betydelse för hela samhällsordningen har djupa rötter i samhällsfilosofiska studier. Tillit som grunden för politisk ordning har studerats av Almond och Verba5 och Coleman6. En modern översikt av Denk har just rubriken och politisk ordning.7 Enligt Ramírez8 är tillit ett samhälleligt kitt utan vilket ingen mänsklig organisation, inget samhälle kan bestå. Endast samhällen präglade av en dubbelriktad, ömsesidig, tillit mellan allmänheten och det politiska och ekono- miska etablissemanget har historiskt kunna fortleva . Detta är också en slutsats som drog i A Study of History.9 har ofta beskrivits som ett samhälle där 4 Ett mera modernt standardverk på området institutionell ekonomi är , (1990), Institutions and Organisations. 5Almond och Verba, (1965), Civic Culture – Political Attitudes and Democracy in Five Nations. 6Coleman, (1990), Foundations of Social Theory. 7Aronsson och (red. ), (2001), Tillitens ansikten. 8Ramirez, (2001), Den mänskliga existensens grund – en undersökning om tillitens fenomenologi (och red. Tillitens ansikten). 9Toynbee, (1960), A Study of History.