sou · GSB37 · 2005-01-01 00:00:00 — har som skäl för detta synsätt angett bl.a. att bestämmelsen i 3 a § ledningsrättslagen tillkom för att lösa ett akut utbyggnadsbehov av nät för bredbandskommunikation, att grund- principen bör vara att varje typ av ledning skall dras fram med stöd av en separat ledningsrätt och att olika ledningar på detta vis särskiljs har betydelse eftersom skilda säkerhetsbestämmelser, skyddsområden och sekretessregler kan gälla för användningen av ledningarna. har framhållit att det med hänsyn till de särskilda krav på driftsäkerhet m.m. som föreligger för det s.k. stamnätet normalt inte är lämpligt att samförlägga stamnätets ledningar med andra anläggningar. Liknande syn- punkter har fört fram. och har betonat att ledningsrättslagen är en lagstiftning av expropriativ karaktär och att det därför bör vara ett krav att de ytterligare ledningar som dras fram i ledningsrättsutrymmet omfattas av det ändamål för vilken ledningsrätten har meddelats. Vidare har angett att den väg som lagstiftaren har slagit in på när det gäller 3 a § ledningsrättslagen inte bör fortsättas samt att en ordning som innebär att ledningar utan myndighets- prövning får dras fram med tvång inte är acceptabel ur fastighets- ägarnas synvinkel och att ett sådant system utgör ett allvarligt hot mot rättssäkerheten. Det har emellertid också angetts att det kan finnas ett behov av att ge rätt till samutnyttjande på samma sätt som enligt nuvarande 3 a § ledningsrättslagen (i kom- mun). AB har framhållit att en sådan möjlighet kan vara värdefull för alla typer av befintlig kanalisation, som t.ex. tunnlar och värmerör som har tagits ur drift. har an- fört att det är att föredra om den befintliga infrastrukturen i form av ledningar kan utnyttjas på ett optimalt sätt och att det därför kan finnas behov av att komplettera existerande ledningsnät även på andra sätt än 3 a § ledningsrättslagen ger möjlighet till. Enligt finns det en framförhållning när det gäller användningen av utrymme inom en fastighet så till vida att det läggs ner rör för elektroniska kommunikationsnät för framtida bruk i anslutning till t.ex. framdragande av elledning. Det kan enligt vara ändamålsenligt att utöka möjligheten att dra fram teleledningar jämte andra slags ledningar för att utnyttja ett utrymme på fastigheten. Enligt kan det av effektivitetsskäl finnas behov av att medge att ledningsrättsinnehavare får dra fram ytterligare ledningar i led- ningsutrymmet. har dock betonat att förut- sättningen för detta måste vara att fastighetsägaren inte drabbas av ökat intrång eller ökade kostnader vid framtida nödvändiga flyttningsarbeten i samband med markexploatering. Vidare har anfört att samma villkor som gäller för elektriska starkströmsledningar också bör gälla också för produkterna fjärrvärme och fjärrkyla. Enligt saknas det skäl att begränsa rätten att utnyttja utrymmet på det vis som anges i 3 a § ledningsrättslagen till innehavare av elektriska starkströmsledningar. har vidare anfört att även innehavare av ledningsrätt för andra typer av ledningar bör ha rätt att – där det är praktiskt möjligt – utnyttja utrymmet för framdragning av teleledningar, men att det innan en sådan förändring genomförs bör göras en utvärdering av tillämp- ningen av 3 a § ledningsrättslagen. har angett att det synes finnas ett behov av samutnyttjande i alla de fall då befintlig ledningsgrav lämpar sig för ett sådant utnyttjande, t.ex. mellan ledningar för fjärrvärme och för el- och telefondistribution. Fastighetsägarna har framhållit att en eventuell utvidgning av 3 a § ledningsrättslagen måste kopplas ihop med frågan om er- sättning till fastighetsägarna och att nuvarande ersättningsprinciper måste ändras och bli mer generösa. 2.3.4Bör det införas en generell bestämmelse som möjliggör för alla ledningsrättshavare avseende ledning som ingår i elektroniska kommunikationsnät att upplåta nyttjanderätt? En majoritet av dem som har besvarat denna frågeställning har varit positiva till en mera generell reglering vad gäller ledningsrätts- havares möjlighet att upplåta nyttjanderätt till förmån för annan (t.ex. , AB , Fastighetsägarna , i , i län, kommun, , , och ). Många har som skäl för sitt ställningstagande åberopat att en vidgad möjlighet till nyttjanderättsupplåtelser skulle kunna underlätta samlokalisering och samutnyttjande. Andra har anfört konkurrens- eller likställighetsskäl för en mera generell reglering. Som har nämnts i avsnitt 2.3.1 bör dock noteras att dessa svar har utgått från den något mera snäva reglering som vi föreslog i del- betänkandet Ledningsrätt för elektroniska kommunikationsnät (se även avsnitt 2.1.2). har framhållit att avgörande för tillåtligheten av upplåtelse av nyttjanderätt i befintlig ledningsrätt bör vara att den tillkommande ledningens verksamhet ryms inom det i ledningsrättsupplåtelsen angivna ändamålet och att nyttjanderättsupplåtelsen inte medför något ytterligare fysiskt intrång på berörda fastigheter. Bland dem som i olika utsträckning har varit negativa eller tvek- samma till en möjlighet till upplåtelse av begränsad rätt i befintlig ledningsrätt har anförts att det – utöver möjligheten att upplåta viss nätkapacitet, del av ledning eller hel ledning till annan – saknas anledning att ändra ledningsrättslagen så att upplåtelse av nytt- janderätt blir möjlig (och ). Enligt löses behovet av upplåtelser av nyttjanderätt på ett tillfredsställande sätt genom frivilliga avtal. – som också har anfört att frivilliga upp- görelser bör vara utgångspunkten – har framhållit att det är en grundläggande princip inom såväl hyres- som arrenderätten att en nyttjanderättshavare inte får göra underupplåtelser utan fastighets- ägarens samtycke samt att samma princip bör gälla också för under- upplåtelser av ledningsrätt. 2.3.5Bör det införas en möjlighet för en innehavare av ledningsrätt att överlåta ledningar utan att överlåta ledningsrätten? Omkring tre fjärdedelar av dem som har besvarat denna fråga har varit negativa till möjligheten för en innehavare av ledningsrätt att överlåta sina ledningar, eller vissa av dem, till en nyttjanderätts- havare utan att överlåta ledningsrätten. Återstoden, cirka en fjärdedel, har alltså varit positiva till denna tanke. Samtliga företrädare för olika ledningsägare med undantag för AB har varit negativa. har exempelvis anfört att det nuvarande kravet i 35 § ledningsrätts- lagen, dvs. att äganderätten och ledningsrätten skall ha samma innehavare, är motiverat utifrån ett fastighetsägarperspektiv och att det inte föreligger något behov av att dela upp rättigheterna. har framfört att om ledning skulle kunna överlåtas utan att ledningsrätten följde med skulle det lätt kunna uppstå oreda och bli otydligt vem som äger vad på vilken fastighet. Vidare har framhållit att det redan med gällande lagstiftning går att uppnå skisserat resultat, om aktuella ledningar bryts ut ur ledningsrätten och avtal träffas om ledningen i fråga med lednings- rättshavaren och berörda fastighetsägare. har anfört bl.a. att om det skulle tillåtas att en ledning överlåts utan samtidig överlåtelse av ledningsrätten skulle det uppkomma behov för förvärvaren att erhålla tillstånd av fastighetsägaren för att kvarligga med ledningen. har anfört att om ledningsrätten frikopplas från ägandet av ledningen ges operatörer en möjlighet att undkomma de krav på samlokalisering som myndigheten kan finna skäl att ställa enligt den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation. har som grund för sin inställning påpekat risken för oreda. har framfört att oklarheten vad gäller rättsförhållandet mellan fastighetsägaren och nyttjanderättshavaren skulle öka ytterligare med en möjlighet av nu aktuellt slag. AB har däremot menat att omotiverade inlåsningseffekter skulle kunna uppkomma i situationer där den överlåtna ledningen omfattas av nyttjanderätten. Fastighetsägarna har anfört att det kan finnas skäl för en möjlighet av nu aktuellt slag, men om- ständigheterna kan vara sådana att ett konkurrenshämmande synsätt gör sig gällande. Vidare har gjort gällande att en sådan rätt kanske är behövlig om ledningsrättsinstitutet skall kunna konkurrera om transaktioner som baseras på nyttjanderättsavtal, där det förekommer att ledningsägare säljer t.ex. svart fiber till en sekundärnyttjare. 2.3.6Bör ledningsrätt kunna upplåtas också i lös egendom? Drygt hälften av dem som svarat på denna fråga har – många utan närmare motivering – ansett att det saknas behov av eller att det är olämpligt att införa en möjlighet att upplåta ledningsrätt i lös egendom. De skäl som har anförts mot en sådan möjlighet grundar sig i allmänhet på den uppfattningen att det nuvarande förfarandet med nyttjanderättsavtal är att föredra, bl.a. genom att man därmed bibehåller fastighetsägarens rådighet över marken (och ). Vidare har lämpligheten av att en officialrättighet grundas på en nyttjanderätt ifrågasatts, främst på grund av den senares svagare ställning (i kommun). Även svårigheter från registersynpunkt har framhållits (kommun). I omkring en tredjedel av svaren har man dock tydligt uttalat att det finns ett behov av att kunna upplåta ledningsrätt även i lös egendom. Enligt har detta behov funnits . Från i första hand kommunalt håll har man gjort gällande att det särskilt finns ett behov av att kunna upplåta ledningsrätt i område som omfattas av tomträtt (i , i och ). Även har framhållit att upplåtelse i tomträtt uppvisar så stora likheter med upplåtelse i fast egendom att reglerna borde vara likadana för dessa. Lantmäteri- myndigheten i har i detta sammanhang bl.a. anfört att en teleoperatör inte kan få ledningsrätt för ett tillbehör till ett elektroniskt kommunikationsnät, t.ex. en antenn, som skall placeras på en byggnad eller en anläggning som tillhör tomträtts- havaren, eftersom byggnaden eller anläggningen utgör lös egen- dom. Ett annat konkret exempel som i har tagit upp är då allmän ledning har anlagts inom byggnader i radhuslängor, där några av fastigheterna innehas med äganderätt och andra med tomträtt. Byggnader, kanalisationer, och elanläggningar är andra typer av lös egendom som särskilt har nämnts som exempel på egendom av detta slag i vilken ledningsrätt borde kunna upplåtas (, , , och ). har i det sammanhanget framhållit att man ser det som önskvärt att ledningsrätt även kan upplåtas i lös egendom, t.ex. i . Enligt skulle utbyggnaden av det s.k. 3G-nätet kunna påskyndas väsentligt genom den möjlighet till samlokalisering som då skulle uppkomma även beträffande lös egendom. har under hand kommit in med kompletterande uppgifter angående behovet av att kunna upplåta ledningsrätt i lös egendom.69 Därvid har man framför allt betonat två faktorer som motverkar en utveckling mot en väl fungerande 3G-marknad. Dessa är dels svårigheterna att få till stånd avtal om nationell roaming, dels svårigheterna vad gäller samarbete om samnyttjande av infrastruktur.70 Ett samnyttjande av skulle enligt kunna ge nya operatörer möjlighet att etablera sig och konkurrera på villkor som är rimliga, vilket medför lägre kostnader för den nya radioinfrastrukturen och därmed möjlighet till lägre priser för slutkunderna samt bevarande av natur- och kulturvärden. har vidare påpekat att det i samband med utbyggnaden av det s.k. UMTS-nätet finns tydliga indikationer på att avsaknaden av vilja till samnyttjande av befintlig infrastruktur används som ett medel till att försvåra för nya aktörer att etablera sig på marknaden.71 Härutöver har Post- och tele- styrelsen anfört att reglerna i 4 kap. i lagen om elektronisk kommu- nikation endast innebär begränsade möjligheter att ålägga en opera- tör skyldighet till samnyttjande av master.72 En förändring av ledningsrättslagen som möjliggör ledningsrätt i lös egendom skulle enligt utgöra ett värdefullt komplement till reglerna i det nämnda kapitlet i lagen om elektronisk kommuni- kation. har också betonat att det nu på- talade behovet inte enbart gäller vid utbyggnaden av 3G-nätet, utan även vid en framtida utbyggnad av andra typer av radionät. Från har dock framförts att man vid tillämp- ningen av 4 kap. 14 § lagen om elektronisk kommunikation, som 69Post- och har dessutom i en skrivelse till regeringen , Utbyggnaden av tredje generationens mobila telenät, påtalat vikten av samutnyttjande av såväl befintlig som ny radioinfrastruktur. 70Med nationell roaming avses en skyldighet att i vissa fall låta en annan operatörs abonnenter använda telenät för mobila tjänster. 71UMTS () är den tredje generationens system för mobilkommunikation (). Andra generationens mobiltelenät var GSM (for ). 2002/03:110 s. 165 ff. och 374 ff. möjliggör beslut om samlokalisering av bl.a. miljöskäl, har funnit att det med den nuvarande utformningen av lagen enbart har be- gränsade möjligheter att tvinga fram samlokalisering av miljöskäl.73 Som har framgått har vi anordnat en utfrågning om vissa preci- serade frågor som rör vårt uppdrag (se kapitel 1), bl.a. frågan om upplåtelse av ledningsrätt i viss lös egendom. Vid utfrågningen framförde flertalet av deltagarna uppfattningen att det förelåg behov av en möjlighet av detta slag. Deltagarna var dock inte eniga när det gällde beskrivningen av problemen med att uppnå frivilliga avtal om samutnyttjande. Exempelvis framhöll att kritiken från är ogrundad, eftersom har träffat avtal med andra operatörer såväl när det gäller GSM- som UMTS-området. bekräftade däremot den av lämnade beskrivningen av svårigheterna att teckna avtal om olika former av samutnyttjande med de operatörer som innehar den befintliga infrastrukturen på området. har vidare under hand inkommit med uppgift om att – som ägs av , och – i tre fall har ansökt hos om att skall tillhandahålla samlokalisering. Dessutom har ansökt om att motsvarande förpliktelse i tre fall skall riktas mot samt i lika många fall mot , som ägs av och Tele2 Olika synpunkter har förts fram när det gäller frågorna om behovet och lämpligheten av att upplåta ledningsrätt i område som omfattas av vägrätt enligt väglagen. Därvid har hävdat att det skulle medföra betydande olägenheter för dess verksamhet om det tilläts en sådan möjlighet. har som skäl för denna ståndpunkt främst anfört att man har gjort betydande investeringar i väganläggningarna och att dessa därför måste tillåtas användas utan de inskränkningar som ledningsrätt skulle medföra. Dessutom har gjort gällande att man tar sitt samhällsansvar genom att träffa avtal med olika ledningsägare om rätt att förlägga led- ningar inom vägområde. Enligt kan i dessa fall samtliga relevanta frågor regleras i avtalen, bl.a. spörsmålen om vilka som får 73 Det kan nämnas att i en rapport till regeringen , UMTS-utbyggnaden – statusrapport, bl.a. har föreslagit en översyn av bestämmelsen om samlokalisering i 4 kap. 14 § lagen om elektronisk kommunikation i syfte att ge denna en mer adekvat utformning. dra fram ledningar, om hur regleringen av oförutsedda skador skall gå till, om olika trafiksäkerhetsföreskrifter, om hur visst skade- ståndsansvar skall kunna avtalas bort samt om uppsägning av av- talet, t.ex. i samband med omläggning eller flyttning av vägen. har förklarat att motsvarande reglering mellan parterna inte kan lösas genom beslut enligt ledningsrättslagen, att det krävs specialistkompetens inom olika områden för att kunna bedöma samtliga relevanta frågor samt att sådan kompetens saknas hos lantmäterimyndigheten. I betänkandet Bredbandsnät i hela landet – Statens infrastruktur som resurs har Utredningen om IT-stomnät till vissa kommuner däremot påtalat behovet av att kunna upplåta ledningsrätt även i vägrätt.74 Synpunkter av detta slag har även fört fram. 2.3.7Övriga förslag och synpunkter Utöver vad som ovan har framförts bör det enligt utredas om ledningsrätt för radiomaster kan omfatta en rätt till s.k. fri sikt. har anfört att för att en radiolänkstation skall kunna fungera krävs det helt fri sikt mellan antennerna och att om en byggnad eller annan anläggning uppförs kan denna fria sikt komma att brytas. Det bör därför enligt redas ut om en ledningsrätt kan omfatta rätt till fri sikt, främst genom 1 § andra stycket ledningsrättslagen, eller om en sådan möjlig- het bör införas. i , Post- och tele- styrelsen och har vidare på olika sätt betonat vikten av att lagtexten formuleras flexibelt och teknikneutralt för att lagstiftningen skall kunna följa den oerhört snabba teknikutveck- lingen. har i det sammanhanget framhållit att man, för att nå de åsyftade resultatet av de s.k. e-komdirektiven, i möjligaste mån bör göra ledningsrättslagens tillämpningsområde teknikoberoende – såväl vad gäller den beskrivande uppräkningen av olika typer av ledningar som benämningarna på tillbehör till dessa. har dessutom anfört att man med en foku- sering på ledningstypen riskerar att förlora förståelsen för att upplåtelse av ledningsrätt innebär en inskränkning över den del av en fastighet som belastas med ledningsrätt och att fokus därför i 74 SOU 2003:78 s. 157 ff. stället bör ligga på det utrymme som tas i anspråk. () har i detta sammanhang anfört bl.a. att led- ningsrättslagen är otydlig i frågorna om vad som enligt lagen är att anse som ledning respektive tillbehör till ledning och att detta i rättstillämpningen har lett till osäkerhet vad gäller frågan om ända- mål för ledningsrättsupplåtelse. Enligt LRF bör därför utredningen överväga att i lagen definiera begreppet ledning. En sådan defini- tion bör enligt LRF utgå från vad som i normalt språkbruk brukar uppfattas som ledning. LRF har vidare framhållit att man först här- efter bör ta ställning till den först nämnda frågan, och att nästa steg sedan bör vara att klara ut behovet av att med ledningsrätt upplåta utrymme för andra anordningar än ledningar. (KTH) har vidare anfört bl.a. att en tanke som nog inte har prövats är att ersätta ledningsrättslagen jämte en rad andra lagar med en lag för uttag av rätt till utrymme för ledningar och kommunikationer samt att man i så fall skulle kunna samordna ledningsrättslagen och fastighetsbildningslagen med avseende på järnväg samt väglagen i delar som gäller rättighetsuttag. En fördel med en sådan ordning skulle enligt KTH vara att tillståndsfrågor och frågor om mark- åtkomst skulle separeras på ett tydligt sätt. i har anfört att ledningsrättslagen inte medger ledningsrätt för t.ex. en intressents interna behov (t.ex. mellan arbetsplatser på medellångt avstånd från varandra). Enligt i skulle möjligtvis lagtexten när det gäller ändamålet för telekommunikationssystem för allmänt ändamål kunna komplette- ras med en slutkläm enligt följande eller som endast medför ringa intrång i jämförelse med nyttan.. har dessutom uttalat att en fråga som bör studeras i detta sammanhang är problemet med att successivt ta i anspråk mark i en befintlig ledningskorridor. Enligt Lantmäteri- verket kan nämligen det ackumulerade intrånget överstiga vad en fastighetsägare skulle behöva tåla om alla ledningar skulle ha byggts ut . har anfört att ett sätt att lösa detta skulle kunna vara att på liknande sätt som i skattelagstiftningen beakta vilka intrång som har gjorts t.ex. . Avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen Som har framgått innebär vårt återstående uppdrag i denna del bl.a. att vi skall undersöka om ledningsrättslagens tillämpningsområde bör utvidgas till att omfatta andra typer av ledningar eller andra sorters tillbehör än de som anges i lagen. Enligt våra direktiv skall detta ske efter en avvägning mellan de skilda enskilda och allmänna intressen som här gör sig gällande. När det gäller denna avvägning anfördes i förarbetena till ledningsrättslagen bl.a. följande.75 Jag vill nu ta upp frågan om för vilka slags ledningar ledningsrätt skall kunna medges. Som jag förut har framhållit är reformens huvudsyfte att åstadkomma en samlad civilrättslig lagstiftning om upplåtelse av utrymme för ledningsändamål. Mot den bakgrunden skulle det i och för sig vara önskvärt att ledningsrätt kunde medges oavsett ledningens beskaffenhet eller det ändamål den tjänar. En begränsning av tillämp- ningsområdet leder också oundvikligen till vissa gränsdragnings- problem. För en ledningsägare kan det i en del fall bli svårt att avgöra om han bör försöka få bifall till en ansökan om ledningsrätt eller i stället bör nöja sig med det sakrättsliga skydd som kan erhållas genom inskrivning. Emellertid kan det nu anförda inte tillmätas avgörande betydelse i detta sammanhang. Ledningsrättslagens karaktär av tvångs- lagstiftning träder enligt min mening i förgrunden på ett sådant sätt att man inte kan underlåta att göra en avvägning mellan ledningsägarens och fastighetsägarnas intressen i de fall då frivillig uppgörelse inte kan träffas. En fastighetsägare skall självfallet inte behöva tåla att hans fastighet tas i anspråk för ledningsändamål, om nyttan av ledningen är obetydlig men intrånget stort. Det är sålunda nödvändigt att begränsa ledningsrättslagens tillämpningsområde med hänsyn till de olika led- ningarnas beskaffenhet och ändamål. Av naturliga skäl kan denna be- gränsning inte avse endast de fall då tvångsupplåtelse har aktualiserats. Regleringen måste vara enhetlig. Det bör enligt min mening inte komma i fråga att vidga ledningsrättslagens tillämpningsområde av den anledningen att parterna är överens om villkoren för upplåtelsen. En sådan ordning skulle innebära att en ledningsägare i vissa fall får ledningsrätt för en ledning som han i andra fall inte anses berättigad att dra fram över annans fastighet. Mot denna bakgrund ansluter jag mig, i likhet med remissinstanserna, till utredningens förslag att lednings- rättslagens tillämpningsområde bör begränsas med hänsyn till led- ningens beskaffenhet och ändamål. 1973:157 s. 90. Ledningsrättslagens tillämpningsområde är således begränsat med hänsyn till de olika ledningarnas beskaffenhet och ändamål (se vidare avsnitt 2.2.2). Det framgår dessutom av det citerade avsnittet att de nuvarande gränserna för lagens tillämpningsområde är resultatet av en sådan intresseavvägning som nämns i våra direktiv. Enligt vår mening innebär detta att en utvidgning av det nuvarande tillämpningsområdet enbart bör göras om det finns ett klart konstaterat behov av en sådan åtgärd. Liksom några av dem som har besvarat enkätundersökningen menar vi således att en restriktiv hållning bör iakttas när man överväger frågan om att utvidga tillämpningsområdet för ledningsrättslagen. Något om den valda lagstiftningstekniken Vid tillkomsten av ledningsrättslagen var det förhållandet mellan, å ena sidan, expropriationslagen och frivilliga upplåtelser och, å den andra sidan, den föreslagna ledningsrättslagen som tilldrog sig det största intresset. Målsättningen var att skapa ett system som kunde skapa sakrättsligt skydd på ett annat sätt än genom inteckning och tillskapa ett mindre kostnadskrävande förfarande än expropriation. När Utredningen om ledningsrätt i betänkandet Ledningsrätts- lag skulle lägga förslag om för vilka ledningar ledningsrätt skulle kunna upplåtas tog den utgångspunkt i expropriationslagens bestämmelser om expropriationsändamål, som då endast förelåg i utredningsform.76 När denna fråga behandlades i förarbetena till ledningsrättslagen anfördes bl.a. följande.77 Av flera skäl, som bl.a. hänger samman med frågan om ledningsrättens förhållande till vissa servitut och önskemålet om en med hänsyn till funktionen enkel och tydlig gränsdragning, har det enligt utredningen inte varit möjligt att helt ansluta till förslaget. Utredningen har i stället funnit att lagen lämpligen bör gälla för vissa uppräknade ledningstyper, som karaktäriseras såväl av sin yttre beskaffenhet som av det tekniska ändamål de tjänar, och att indela dessa ledningstyper i fyra grupper. Resonemanget om servitut kan i princip sägas gälla frågan om det är möjligt att finna en härskande fastighet, men också spörsmålet om hur servitutsändamålet beskrivs. Utredningen om ledningsrätt ville tydligtvis slå in på en annan väg än vad som hade tagits när det 76SOU 1972:57 s. 42 ff.