sou · GSB3110 · 2005-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare för att se över och utvärdera reglerna för personkontroll ur såväl ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv som ett migrationsperspektiv. Utredningen skulle enligt beslutet redovisa sitt uppdrag , en tidpunkt som genom tilläggsdirektiv sedermera ändrades till . Som särskild utredare förordnades hovrättslagmannen . förordnades som experter i utredningen ämnessakkunnige , , kriminal- kommissarien och kriminalinspektören , båda , avdelningsdirektören , , avdelningschefen , , departementssekreteraren , För- svarsdepartementet, ämnessakkunnige , Utrikes- departementet, numera kanslirådet , Finansdeparte- mentet, och juristen , Kustbevak- ningen. entledigades , och förordnades departementsrådet som expert. Per entledigades från uppdraget och kanslirådet , , förordnades som expert i hans ställe. Hovrättsassessorn , Hovrätten över och , har tjänstgjort som sekrete- rare i utredningen. Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande (SOU 2004:110) Gränskontrollag – effektivare gränskontroll. Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Kartläggning av nuvarande reglerverk och tillämpning ......... 2.3Kartläggning av vissa andra Schengenstaters regelverk Övriga undersökningar och kontakter ................................... 3.2.1 bakgrund och utveckling ......... Polisiärt och rättsligt samarbete................................... 3.2.10 Schengens informationssystem (SIS) .......................... Dublinförordningen, m.m. ...................................................... Utveckling av VIS ......................................................... 3.4.4 Inrättande av en europeisk gränskontrollbyrå ............ 3.4.5 Förslag till rådets förordning om gemenskaps- kodex om gränspassage för personer ........................... 3.4.6 Rådets direktiv om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare ............................. Internationellt polissamarbete, m.m. ...................................... Nuvarande förhållanden och reformarbeten ................... Närmare om de grundläggande fri- och rättigheterna ........... Förundersökning och tvångsmedel......................................... 4.3.1 Vad är ett tvångsmedel?................................................ 4.3.2 När får tvångsmedel användas? 4.3.4 Mer om straffprocessuella tvångsmedel ...................... 4.3.5 Mer om administrativa tvångsmedel .......................... 4.4.1 Utländska och svenska medborgare skyldighet att Återkallelse av tillstånd .............................................. 4.4.6 Grunder för avvisning och utvisning......................... Överklagande, m.m. ................................................... Straffansvar, m.m........................................................ 4.5 Gränskontroll och inre utlänningskontroll.......................... 4.5.1 Var och när kontroll skall ske samt dess syfte.......... 4.5.1.1Var och när utlänningskontroll skall ske................... 4.5.1.3Kontroll i ett brottsförebyggande och brottsbekämpande generellt perspektiv .................... 4.6 Vilka kontroll- och tvångsåtgärder får vidtas....................... 4.6.1.1Kontroll vid inre gräns ............................................... 4.6.1.2Kontroll vid inresa över yttre gräns........................... 4.6.1.3Kontroll vid utresa över yttre gräns .......................... 4.6.2 Gemensamma bestämmelser om kontroll- och 4.6.2.1Omhändertagande av pass.......................................... 4.6.2.2Inställelse för förhör................................................... 4.6.2.4Uppsikt och anmälningsskyldighet ........................... 4.6.2.5Fingeravtryck och fotografering................................ 4.6.2.6Omhändertagande av biljett....................................... 4.6.2.7Befälhavares och transportörers ansvar och skyldigheter, m.m. ...................................................... 4.6.3 Kontrollåtgärder i ett brottsutredande syfte ............ 4.6.4 Administrativa tvångsmedel enligt polislagen .......... 4.7.3 och ansvar och befogenheter vid tull- och smugglingsbrott ............. 4.8 Sammanfattning av gällande rätt 4.8.1 Kontroll- och tvångsåtgärder i spaningssyfte............ 4.9Annan lagstiftning som påverkar myndigheterna i deras Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll .... Lagen (1970:926) om särskild kontroll på Lagen (2003:148) om straff för terroristbrott .......... Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt Lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder ........................ Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp Lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar.................. Lagen (2000:1219) om internationellt 4.9.10 Lagen (2004:487) om sjöfartsskydd........................... 4.9.11 Lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium........... 4.9.12 Lagen (1992:1140) om ekonomiska zon..... 4.9.13 Lagen (1996:517) om begränsningar av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg ..................................... 4.9.14 Vissa folkrättsliga regler ............................................. 4.10.1 Allmänt om sekretessens innebörd och 4.10.5 Sekretess i underrättelseverksamhet .......................... 4.10.7 Sekretess mellan myndigheterna, uppgiftsskyldighet och överföring av sekretess ........ 4.11.1.1 Allmänt om lagens tillämpningsområde.............. 4.11.1.2 Förutsättningar för behandling av Information och rättelse ...................................... Säkerheten vid behandling ................................... 4.11.1.5 Överföring av personuppgifter till tredje land.... 4.11.1.6 Anmälan till Datainspektionen m.m. .................. 4.11.3 Lagen om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet, m.m. ... 4.11.4 Förordningen om behandling av personuppgifter 4.11.5 Förordningen om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och Något om informationsutbytet mellan myndigheterna i förhållande till sekretesslagen och personuppgiftslagen ..... Myndigheternas behandling av personuppgifter och deras register, m.m. ................................................. 5.3Centrala register i brottsbekämpande databas, m.m. .......................................... centrala databas, m.m. ............................ Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, Myndigheternas ansvarsområde och organisation ............... 6.3 Gränskontroll och inre utlänningskontroll inom Polisen ... 6.3.1 Gränskontroll vid yttre gräns..................................... utlänningskontrollen samt den centrala 6.4Nuvarande regleringen om underrättelseskyldighet 6.5 Samverkan i praktiken............................................................ 6.5.3 Effekten av samarbetsavtalen samt samverkan i 6.6Sammanfattning om samverkan och informationsutbytet mellan myndigheterna......................... Gränsöverskridande brottslighet i , m.m............ Asylansökningar och asylprövning ....................................... Antal beviljade uppehållstillstånd .............................. Närmare om asylansökningarna................................. 7.2.4 Av- och utvisningsbeslut samt verkställighet............ Utlänningars resväg till och vistelse i ....................... Brott mot utlänningslagen och annan brottslighet .............. 7.4.2 Analys av Brottsförebyggande rådets statistik, 7.4.3 Ungdomsbrottslighet i och Västra 7.5Gränsöverskridande brottslighet i ljuset av EU- 7.5.1 Undersökning av förhållandena i , 7.5.2 EU-utvidgningens påverkan på brottsligheten i Missbruk av asylrätten ........................................................... Förhållanden i vissa andra länder............................... Hur personkontrollen bedrivs .............................................. 8.4.1 Personkontroll vid yttre gräns................................... 8.4.2 Personkontroll i gränsnära områden ......................... Kontroll- och tvångsåtgärder ................................................ Allmänna utgångspunkter för en reform ...................... Brister i nuvarande gränskontroll ......................................... 9.3Omfattningen av den gränsöverskridande brottsligheten, m.m. .............................................................. Kontrollansvar och befogenheter vid kontroll..................... De gränskontrollerande myndigheternas ansvar och befogenheter vid personkontroll ................................. Omfattningen av kontrollen ................................................. 10.1.1 Syftet med kontrollen................................................. 10.1.2 Var skall personkontroll ske? 10.1.3 Vilka personer skall kontrolleras? 10.2.2 Brister i samverkan...................................................... 10.2.3 Utredningens bedömningar och förslag.................... 10.3 När skall personkontroll ske?................................................ 10.3.1 Några definitioner....................................................... 10.3.2 Personkontroll vid yttre gräns ................................... 10.3.4 Personkontroll vid gräns ur ett 10.3.5 Personkontroll vid inre gräns..................................... 10.4Gränskontrollmyndigheternas och befogenheter vid personkontroll samt rätt att vidta kontroll- och tvångsåtgärder ................................................. 10.4.1 Kontrollen vid personkontroll vid yttre gräns.......... 10.4.2 Kontroll- och tvångsåtgärder vid personkontroll vid inresa över yttre gräns .......................................... 10.4.3 Transportörs skyldighet att lämna uppgifter till 10.4.4 Kontroll- och tvångsåtgärder vid personkontroll vid gräns ur ett brottsförebyggande och 10.4.5 Kontroll- och tvångsåtgärder vid personkontroll vid tillfällig inre gränskontroll.................................... 10.5.1 och befogenheter..... Nya regler för utresekontroll....................................... Befogenhet att vidta en husrannsakan i syfte att Kontroll av postförsändelser ................................................. Kontroll av visum och uppehållstillstånd ............................. Polisen möjlighet att meddela återreseförbud...................... Effektivare regler och metoder för inre utlännings- Syftet med personkontroll i form av inre utlännings- Under vilka förutsättning skall inre utlänningskontroll ske och vilka åtgärder får vidtas? 12.2.1 Effektiviteten i personkontrollen .............................. 12.2.2 Vad krävs för att förbättra den bristande person- 12.2.3 Metoder för inre utlänningskontroll ......................... Vilka kontroll- och tvångsåtgärder skall få tillgripas i samband med en inre utlänningskontroll? Den inledande utredningen om en asylsökandes resväg och identitet samt beslut om uppsikt ................................... 12.4.1 Polisens medverkan i utredningen om den asylsökandes identitet och resväg.............................. 12.4.2 Beslut om uppsikt, m.m. ............................................ Integreringen av personkontrollen med underrättelse- verksamheten samt informationsutbytet mellan Integrering av personkontrollen med underrättelse- Informationsutbyte mellan myndigheterna ......................... 13.3.2 Sekretesslagen och registerlagstiftningen ................. Närmare om register.............................................................. 13.4.2 Färre register och större nationell samordning ........ 13.4.3 Brister i nuvarande registerförfattningar och Författningsreglering och övriga frågor ........................ Formen för reglering.............................................................. Kostnadsmässiga konsekvenser, m.m. .................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Förslaget till Gränskontrollag (2006:xxx) ............................ Förslag till ändring i utlänningslagen .................................... Förslag till ändring i lagen om medverkan vid polisiär övervakning...................................... Förslag till ändring i passlagen .............................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. Bilaga 2 Brottsförebyggande rådets statistik........................ Utredningens uppgift har varit att utvärdera medlemskap i , och därvid ur ett brottsförebyggande, brottsbekämpande och ett migrationsperspektiv se över och utvärdera nuvarande ordning med personkontroll vid våra gränser. Behovet av förändringar avseende de gränskontrollerande myn- digheternas – Polisen, och – befogen- heter att använda tvångsmedel i samband med personkontroll vid yttre gräns har stått i förgrunden. Även utresekontrollens bety- delse för att upptäcka och förebygga brott har undersökts närmare. Utredaren har också haft att överväga informationsutbytet inom och mellan de gränskontrollerande myndigheterna och Migrations- verket. Häri har som en betydelsefull del ingått att utvärdera integreringen av underrättelseverksamheten med personkontrollen. Slutligen har utredaren haft i uppdrag att överväga förändrade reg- ler för den inre utlänningskontrollen. Utredningen har också haft att behandla frågan om inrättande av s.k. gränsnära zoner, något som finns i några andra Schengenländer. Allmänna utgångspunkter för en reform fullvärdiga deltagande i innebär i princip att kontrollen vid s.k. inre gräns, dvs. gräns mot andra Schengenstater som exempelvis och , upphörde, medan utlänningslagens bestämmelser om kontroll vid yttre gräns, dvs. gräns mot icke-Schengenstat, skärptes bl.a. genom att obligatorisk utresekontroll infördes. Den inre utlännings- kontrollen förblev dock i huvudsak oförändrad, dvs. kontroll av utlänningslagens bestämmelser i andra delar av landet än i samband med gränskontroll. Personkontrollen och den inre utlänningskontrollen syftar i första hand till att fastställa behörigheten för icke-svenska medbor- gare, dvs. utlänning i lagens mening, att resa in och vistas här i lan- det. I huvudsak inriktas kontrollen på att identitet, pass, visering och andra handlingar är i ordning. Bestämmelserna ingår som en viktig del i vår migrationspolitik, vars syfte bl.a. är att migration till och från skall kunna ske under ordnade former och att värna asylrätten. Personkontrollen syftar också till att förhindra gränsöverskri- dande brottslighet, dvs. alla former av transnationell brottslighet. Detta har efter inträde i fått en än mer framträdande roll. En av grundtankarna bakom Schengensam- arbetet är att genom olika kompensatoriska åtgärder i form av bl.a. ökat polissamarbete och annat rättsligt samarbete, förhindra att den fria rörligheten inom Schengen får till följd att kriminella per- soner och organisationer fritt kan verka inom Schengenområdet. För att fullgöra kontrollskyldigheten enligt utlänningslagens (1989:529) bestämmelser, och för att fullgöra våra åtaganden enligt , behövs en utvecklad och effektiv person- kontroll; en kontroll som måste vara lika effektiv vid såväl inre som yttre gräns och, mot bakgrund av att alla gränser, såvitt avser landgränser och havsgränser med reguljär färjetrafik, inom snar framtid kommer att vara inre gränser, än mer effektiv person- kontroll i form av inre utlänningskontroll. Med en anslutning av de nya baltiska EU-medlemsstaterna och till Schengen framgent har i princip ingen yttre landgräns i Schengens mening. Det behövs också ett nära och effektivt samarbete mellan de myndig- heter som har uppgifter vid våra gränser, dvs. Polisen, och , samt mellan dem och . Utredningens undersökningar visar att det finns flera brister i per- sonkontrollen. En viktig iakttagelse utredningen gjort är att avskaffandet av den inre gränskontrollen i samband med anslut- ningen till Schengen på sina håll felaktigt uppfattats som att detta inneburit att också rätten och skyldigheten till sedvanlig brotts- bekämpning vid de inre gränserna upphävts. Vidare har utred- ningen konstaterat, att nuvarande reglering i fråga om förutsätt- ningarna för en inre utlänningskontroll är otydlig, vilket orsakar en osäkerhet vid tillämpningen på sina håll inom Polisen. Andra bris- ter i personkontrollen är att regelverket och riktlinjerna för ansvarsfördelningen och samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna är oklara, vilket resulterat i ett mindre effektivt samarbete, ett samarbete som till stora delar enbart regleras genom olika former av överenskommelser mellan myndigheterna. En annan slutsats som utredningen kommit till är, att informations- försörjningen inom och mellan myndigheterna är otillräcklig, och då även såvitt avser underrättelseverksamheten. Den huvudsakliga förklaringen härtill är dock utformningen av vår sekretesslagstift- ning och de många registerförfattningarna. Risk för ökad brottslighet Behovet av en bättre utvecklad och effektiv personkontroll har inte minskat efter vårt inträde i det operativa . Utredningens undersökningar visar att omfattningen av den gräns- överskridande brottsligheten har ökat. Det har också framgått att viss del av denna brottslighet begås av utländska medborgare som inte är bosatta i eller har annan anknytning hit. Undersök- ningarna visar också att omfattningen av människosmuggling har ökat, och att många av de personer som organiserar verksamheten är utländska medborgare. De undersökningar som Polisen och gjort om hur kriminaliteten allmänt kan komma att påverkas av EU-utvidgningen , visar likaså på en risk av en ökad brottslighet i , såväl på kort som på medellång sikt. Även antalet personer som reser in och vistas i illegalt har ökat . Uppskattningsvis vistas f.n. cirka 7 000 personer bara i utan att ha rätt till det. De gränskontrollerande myndigheternas kontrollansvar och befogenheter vid kontroll Utredningen föreslår att det i författning tydligt framgår att Poli- sen har huvudansvaret för personkontrollen, och att Kustbevak- ningen har ett självständigt ansvar för personkontrollen till sjöss. Vidare föreslår utredningen att och i övrigt skall ges ett ökat ansvar för personkontrollen. relsen, såsom den ytterst ansvariga myndigheten, föreslås få behö- righet att närmare bestämma om ansvarsfördelningen och samver- kan i övrigt. Som en samlad beteckning för Polisen, och föreslår utredningen definitionen gränskontroll- myndighet. och , när de utgör gräns- kontrollmyndighet, bör få samma befogenheter som Polisen. Utredningens föreslår också att , på sätt som regeringen närmare bestämmer, skall medverka i personkontrollen, men då med begränsade befogenheter i jämförelse med gräns- kontrollmyndigheterna. Personkontrollens syfte: brottsbekämpning och migrationspolitik Utredningen föreslår att med personkontroll förstås kontroll av att en person uppfyller alla de olika krav – formella och materiella – som enligt utlänningslagstiftningen och passlagstiftningen ställs för inresa, utresa och vistelse i , samt av att denne inte kan misstänkas för begångna brott som hör under allmänt åtal; såvitt avser personkontroll i samband med inre utlänningskontroll avses endast brott mot utlänningslagen och människohandel enligt . Syftet med personkontroll skall framgent uttryckligen vara, att förhindra att utlänningar reser in i, ut ur eller vistas i i strid med utlänningslagens bestämmelser samt att förebygga och bekämpa brott mot utlänningslagstiftningen och annan gränsöver- skridande brottslighet. Personkontroll skall bedrivas på hela det svenska territoriet, dvs. både vid inre och yttre gräns, och såvitt avser den inre utlännings- kontrollen överallt i landet. Alla personer, oavsett medborgarskap, skall omfattas av person- kontrollen. Personkontrollen föreslås, liksom , vara i princip obligato- risk i samband med inresa och utresa över yttre gräns. Vid inre gräns – och även vid yttre gräns – skall personkontroll också ske, när det finns anledning att anta, att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts; med tanke på svårigheterna att avgränsa begreppet gränsöverskridande i fråga om brott och misstänkta gärningsmän föreslås alltså ingen inskränkning härvidlag, utan alla brott omfattas. I författning skall framgent anges de omständigheter som anger nivån för när graden av misstanke nått upp till anledning att anta, vilket även normalt är den lägsta graden för straffprocessuellt ingripande vid brott. I andra fall skall personkontroll, liksom , inte ske i samband med inresa eller utresa över inre gräns, om inte beslut om tillfällig gränskontroll fattats, då kontroll som vid yttre gräns skall ske. har sådant beslut enbart fattats , i samband med EU-toppmöten i och Ingen indelning i gränsnära zoner Utredningen har gjort bedömningen att en ordning med gränsnära zoner inte skulle medföra en effektivare personkontroll, och anser därför att sådana inte bör införas i vårt land. Bibehållen misstankenivå för tvångsåtgärder De gränskontrollerande myndigheterna bör inte ges utökade befo- genheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder i personkontrol- len. Inte heller bör misstankenivån för när straffprocessuella tvångsmedel får användas sänkas i förhållande till nuvarande för- hållanden. I samband med personkontrollen föreslås gränskontrollmyndig- heterna således få använda de administrativa kontroll- och tvångs- åtgärder som enligt nuvarande förhållanden anges i utlänningslagen, men med vissa förtydliganden och tillägg. Någon förändring i en utländsk medborgares skyldighet, att uppvisa pass eller annan godkänd resehandling och att lämna uppgifter m.m. för att bedöma dennes rätt att resa in i och vistas i föreslås inte. Vid personkontroll i ett brottsbekämpande syfte, skall de i rätte- gångsbalken reglerade straffprocessuella tvångsmedlen användas. Utredningen föreslår att det i författning skall anges, att i sam- band med personkontroll skall en sökning i Schengens informa- tionssystem (SIS) och i nationella register ske, i syfte att dels kontrollera invandringen, dels kontrollera att kriminella personer inte kan röra sig fritt mellan och andra Schengenländer och dels för att förhindra att egendom som åtkommits genom brott förs ut ur . Nya regler för utresekontroll Utredningen föreslår att när en person reser ut ur över yttre gräns skall de åtgärder som vidtas i samband med inresa över yttre gräns vidtas, såsom kontroll av pass eller därmed likställd identitetshandling och sökning i SIS och nationella register. Om det i samband med att en person reser ut ur över gräns – såväl yttre som inre – finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har begåtts, skall bestämmelserna om förunder- sökning och om tvångsmedel i tillämpas vid per- sonkontrollen. Utredningen gör bedömningen att gränskontroll- myndigheterna inte bör ges utökade befogenheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder i samband med utresa från , eller att misstankenivån för att tillgripa sådana åtgärder bör sänkas. Vid utresa över yttre gräns föreslås att gränskontrollmyndighet och , när verket medverkar i personkontrollen, därutöver skall undersöka om en utlännings rätt till vistelse i har upphört. Enligt utredningens förslag skall också polismyndighet när myn- digheten beslutar om avvisning, få kombinera beslutet med ett för- bud för utlänningen att återvända till ; åter- reseförbud. I tveksamma fall skall ärendet överlämnas till Migra- tionsverkets prövning. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll