sou · GSB381d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Enligt utredningens mening kan det därför ifrågasättas om skuldsaneringslagen varit preventiv. Ytterligare ett syfte med skuldsaneringslagen var vid dess tillkomst att förfarandet skulle vara gynnande för borgenärskollektivet. I lagens förarbeten nämndes olyckligtvis att lagen skulle gynna bor- genärskollektivet på så sätt att gäldenären kan komma att betala åtminstone någon del av sina skulder.9 Skuldsaneringslagen – Ett helhetsperspektiv Den allmänna uppfattningen bland de inkassoföretag utredningen haft kontakt med är att skuldsaneringsförfarandet inte är borgenärs- gynnande. Företagen har i detta avseende särskilt framfört kritik mot att en gäldenär kan bli helt befriad från betalningsansvar för sina skulder vid beslut om skuldsanering. Vid några företag är man av den uppfattningen att det därför inte finns något incitament för gäldenärerna att göra sitt yttersta för att försöka göra rätt för sig. Enligt företagen borde det inte vara möjligt att beviljas skuld- sanering om man t.ex. är arbetslös eller studerande. Avsikten med lagen var inte att varje skuldsaneringsbeslut skulle gynna varje enskild borgenär vars fordran omfattas av en skuldsane- ring. Det förhållandet att en enskild gäldenär kan bli helt befriad från betalningsansvar för sina skulder vid en skuldsanering kan därför inte anses strida mot lagens borgenärsgynnande syfte. Enligt utredningens mening bör i stället detta syfte förstås utifrån ett helhetsperspektiv och att samhället i stort kan besparas kostnader. Den gäldenär som ansöker om skuldsanering är vanligtvis mellan 40–(se avsnitt 6.3). Det är den ålder då den genomsnittlige medborgaren förväntas försörja sig genom eget arbete. En person som har så stora skulder att denne rimligen aldrig kommer att kunna betala dessa, torde dock vara föga motiverad att genom eget arbete skaffa sig inkomster. De studier som har gjorts av överskuldsatta personers hälsa har dessutom visat, att dessa personer uppvisar lägre hälsovärden än normalbefolkningen.10 I och med skuldsanerings- lagens tillkomst har förutsättningar skapats för att överskuldsatta personer skall kunna se ljusare på sin framtid. De kan därmed bli motiverade att skaffa sig inkomster genom eget arbete. Detta gynnar borgenärskollektivet eftersom det innebär att borgenärerna totalt sett kan få tillbaka mer pengar av dem som är överskuldsatta än vad som annars vore fallet. Det har framförts kritik mot att det är möjligt för en gäldenär att beviljas skuldsanering utan betalningsplan. Här bör följande beaktas. En omständighet som i den praktiska tillämpningen har tillmätts betydelse vid den allmänna skälighetsbedömningen är om det går 10 Se om överskuldsättning Skuldsaneringslagen – Ett helhetsperspektiv att bedöma hur mycket gäldenären kan betala till sina borgenärer i ett längre perspektiv; inte att förväxla med den prognos som skall göras vid bedömningen av om gäldenären är kvalificerat insolvent. Om det inte med någorlunda säkerhet har gått att bedöma dennes betalningsförmåga på grund av att gäldenären t.ex. studerar, har denne i allmänhet fått avslag på sin ansökan. I de fall en gäldenär beviljats skuldsanering utan betalningsplan, har således den bedöm- ningen gjorts att gäldenären inte kommer att kunna betala något till sina borgenärer . I en sådan situation skulle borgenärerna av allt att döma gått miste om betal- ning från gäldenären även om någon skuldsanering aldrig hade aktua- liserats. Beslutet om skuldsanering kan i sådana fall i någon mån anses gynna borgenärerna eftersom de genom beslutet kan sägas få en bekräftelse på att de inte behöver lägga ned resurser på hopplösa fall. Utredningens bedömning är således att skuldsaneringslagen ur ett helhetsperspektiv varit borgenärsgynnande. Utredningen har ovan pekat på att antalet gäldenärer som ansöker om skuldsanering framstår som lågt och att en orsak kan vara att det i någon mån ställs alltför höga krav för att beviljas skuld- sanering. Som utredningen har redogjort för tidigare krävs för att beviljas skuldsanering, förutom att gäldenären är kvalificerat insolvent, att det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekono- miska förhållanden att denne beviljas skuldsanering (se avsnitt 2.8.3). Vid den allmänna skälighetsbedömningen skall en totalbedömning göras, där samtliga omständigheter som rör gäldenärens ekonomi och dennes personliga förhållanden skall beaktas. Vid tillkomsten av skuldsaneringslagen diskuterades i förarbetena utformningen av kriterierna för skuldsanering.11 Departements- chefen ansåg att om ett skuldsaneringsinstitut skall kunna bli ända- målsenligt och effektivt måste kriterierna vara angivna på ett sådant 11 Se prop. Skuldsaneringslagen – Ett helhetsperspektiv sätt, att inte någon utesluts från lagens tillämpningsområde på grund av någon enstaka omständighet. Dessutom menade hon att institutet borde utformas så att det vann allmänhetens förtroende. Enligt departementschefen innebar detta bl.a. att det inte fick vara utformat med så stela kriterier att skuldsanering tvunget måste beviljas eller vägras så snart vissa lätt avläsbara fakta var för handen. Departementschefens mening var att kriterierna för den allmänna skälighetsbedömningen skulle anges i generella ordalag, kombinerat med angivande av ett antal omständigheter som särskilt borde be- aktas. En särskild fråga som diskuterades i sammanhanget var om det allmänna skälighetsrekvisitet skulle anges i positiva eller negativa termer. Lagrådet ansåg att det var tillräckligt med en regel som föreskrev att skuldsanering inte skulle beviljas om det framstod som oskäligt.12 Enligt lagrådet skulle en sådan regel ge möjlighet till en friare skälighetsbedömning, som skulle kunna leda till att skuld- sanering beviljades i ytterligare ett antal angelägna fall. skulle regeln, i förening med det kvalificerade insolvensrekvisitet och kravet på femårigt existensminimum förhindra att institutet fick negativa effekter på betalningsmoralen. Departementschefen föreslog dock att rekvisitet skulle vara posi- tivt formulerat. Enligt departementschefen markerade ett positivt formulerat skälighetsrekvisit på ett tydligare sätt att en överskuld- sättning inte ensamt var tillräckligt för att skuldsanering skulle beviljas; en avvägning måste därmed göras mellan de inblandades intressen. påpekade departementschefen att även om skuld- saneringsinstitutet vid denna avvägning fick en restriktiv tillämpning detta inte fick innebära att kraven på skälighet ställdes alltför högt. För att institutet skulle kunna tjäna sitt rehabiliterande syfte ansåg departementschefen att det var viktigt att de avvägningar som skulle göras i den praktiska tillämpningen, gjordes på ett verkligt nyanserat sätt, så att skuldsanering verkligen kom till stånd i de fall som uppfyllde kraven. Genom utformningen av det allmänna skälighetsrekvisitet skulle inte någon uteslutas från att beviljas skuldsanering på grund av någon enstaka omständighet. De avvägningar som företas vid 12 Se prop. Skuldsaneringslagen – Ett helhetsperspektiv tillämpningen menade lagstiftaren skulle göras på ett verkligt nyan- serat sätt. Frågan är om rättstillämpningen har utvecklats i enlighet härmed. Förutom avseende kravet på gäldenärens egenförsök, har utred- ningen vid genomgång av överrättsavgöranden funnit att domstolar- na överlag gör en totalbedömning och att någon enstaka omständig- het sällan leder till att gäldenären fått avslag på sin ansökan. Vid genomgång av tingsrättsavgöranden har utredningen dock noterat en sådan tendens. Nedan följer några exempel. beslut i Ä 1779-02 I ärendet var fråga om det kunde anses skäligt att bevilja en 52-årig kvinna skuldsanering som tätt inpå och i anslutning till ansökan om skuldsanering handlat varor för mindre belopp på kredit. Kvinnans skulder, som uppgick till , härrörde i huvudsak från tidigare bedriven näringsverksamhet. Efter att hon ansökt om skuldsanering, hade hon handlat varor på kredit av ett postorderföretag för och någon tid därefter avbetalat på den skulden. I övrigt hade hon före ansökan handlat varor på kredit av samma företag för ett sammanlagt belopp om men gjort vissa avbetalningar. Det kvarvarande skuldbeloppet till företaget uppgick till då beslut om att inleda skuldsanering fattades. Företaget motsatte sig skuldsanering och tingsrätten avslog ansökan. Tingsrätten moti- verade beslutet med att det mera generellt inte kan komma i fråga att godta att en gäldenär ådrar sig skulder och gör avbetalningar tätt inpå en ansökan om skuldsanering bara för att det är fråga om ringa belopp. Genom beslut i ÖÄ 10346-02 ändrade tingsrättens beslut och beviljade kvinnan skuldsanering. Hovrätten ansåg det sannolikt att kvinnans inköp mera handlat om oförstånd då hon använt sig av krediten och gjort avbetalningar på sin skuld till postorderföretaget. Skuldsaneringslagen – Ett helhetsperspektiv tingsrätts beslut i Ä 1656-03 I ärendet var fråga om det kunde anses skäligt att bevilja en 55-årig kvinna skuldsanering som dömts för bokföringsbrott. Kvinnans samtliga skulder hänförde sig till tidigare näringsverksamhet, som hon bedrivit i handelsbolagsform tillsammans med sin dåvarande sambo –1994 då bolaget försattes i konkurs. Kvin- nan och hennes f.d. sambo dömdes för bokföringsbrott, efter- som bokföring helt saknades för de sista månadernas verksamhet. Påföljden bestämdes till villkorlig dom. Anledningen till att det inte bokförts, var att det inte funnits medel till att betala för redovis- ningen. Tingsrätten avslog kvinnans ansökan med hänvisning till att hon var dömd för bokföringsbrott i den näringsverksamhet som skulderna var hänförliga till. Genom beslut i ÖÄ 6733-03 ändrade tingsrättens beslut och beviljade kvinnan skuldsanering. Hovrätten beaktade att det gått kvinnan dömdes för brottet och att det inte legat något illojalt syfte bakom hennes underlåtenhet att bokföra affärshändelserna i bolaget. 8.6Hanteringen av en fordran som minskar efter inledandebeslutet Det har från visst håll framförts att det i den praktiska tillämp- ningen är ett problem att hantera en fordran som genom betalning minskar efter ett inledandebeslut. En skuldsanering omfattar, om inte annat föreskrivs, alla penning- fordringar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då inledandebeslutet meddelas (se även avsnitt 2.9.1). Skuldsanerings- lagen innehåller emellertid inga bestämmelser om till vilket belopp en fordran skall tas upp i en skuldsanering. Vad som stadgas är enbart att rätten till ränta och dröjsmålsavgift bortfaller för tiden efter det har förordnats om att skuldsanering skall inledas. Ett fordringsbelopp kan alltså inte öka efter ett beslut om att inleda skuldsanering. Däremot kan fordringsbeloppet minska genom att gäldenären eller annan, t.ex. någon som är solidariskt betalnings- ansvarig med skuldsaneringsgäldenären, erlägger en delbetalning. Skuldsaneringslagen – Ett helhetsperspektiv För det fall fordringsbeloppet minskar genom delbetalning tas i den praktiska tillämpningen alltid hänsyn till minskningar och fordringen tas upp till dess faktiska belopp. Utredningen kommer att beröra frågan närmare i avsnitt 12.9.1. Under utredningens arbete har det från flera håll framförts att det är ett problem att den betalningsplan som skall bestämmas vid en skuldsanering inte börjar löpa vid beslut om skuld- sanering. 8.7.1Problembeskrivning utifrån gällande rätt Enligt 38 § SksanL får en skuldsanering sedan beslutet vunnit laga kraft verkställas på samma sätt som en lagakraftägande dom. Av detta följer att gäldenären inte är skyldig att följa den betalnings- plan som kronofogdemyndigheten eller tingsrätten bestämt förrän beslutet om skuldsanering vunnit laga kraft. De problem som kan uppstå med hänsyn härtill är i stort sett begränsade till den situa- tionen att ett beslut om skuldsanering överklagas från tingsrätten till hovrätten. Antag att gäldenären inte följer betalningsplanen under hand- läggningen i hovrätten och att hovrätten sedan inte meddelar pröv- ningstillstånd. Hovrättens beslut innebär att den betalningsplan som tingsrätten tidigare, men som gäldenären möjligen inte har följt, kan komma att gälla om inte tingsrätten utformat sitt beslut med hänsynstagande till ett eventuellt överklagande. Dessutom har borgenären gått miste om betalning eftersom verkställighetsför- budet gäller fram till dess frågan om skuldsanering är avgjord (se avsnitt 6.6). Avslutningsvis bör nämnas att det förhållande att en betalnings- plan inte börjar löpa vid beslut om skuldsanering rent allmänt fördröjer en skuldsanering. Utredningens bedömning: Den främsta orsaken till att de totala handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden är långa är att skuldsaneringsförfarandet består av tre steg och att gäldenären måste gå igenom ett steg i taget innan denne kan gå vidare till nästa steg. I direktiven till anges som ett problem att de totala handläggningstiderna för skuldsaneringsärenden är långa. I utredningens uppdrag ingår att identifiera orsakerna till de långa handläggningstiderna. Utredningen har tidigare konstaterat att det är svårt för gäldenären att i det första steget göra ett fullgott egenförsök utan professionell hjälp och vägledning. Flertalet av de gäldenärer som ansöker om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten har därför fått hjälp med detta av en rådgivare (se avsnitt 5.2.4). Den tid det tar hos kommunen innan en ansökan kan ges in till myndigheten bör således anses ingå som en del av den totala handläggningstiden för skuldsaneringsärenden. Enligt är det stora skillnader mellan kommunerna i fråga om hur långa väntetiderna är för att få rådgivning. Verkets senaste undersökningar har visat att i normalkommunen är vänte- tiden mellan två och räknat från det att gäldenären kontaktar rådgivningen till dess att rådgivningen kan påbörjas.1 Även utredningens undersökningar har visat att väntetiderna varierar mellan kommunerna. I en del kommuner är väntetiderna långa, ibland upp , och i andra är väntetiderna korta: den som söker rådgivning kan få detta inom . Utredningens undersökningar har också visat att i några kommuner har budget- och skuldrådgivningen besöksjour. Verksamheten med besöksjour innebär att den som söker rådgivning har möjlighet att omgående få träffa en rådgivare för en första bedömning; för att därefter få fortsatt hjälp är det däremot viss väntetid. Av tidigare avsnitt framgår att det rådgivningsarbete som sker inom ramen för egenförsöket är individanpassat och att det är en stor spridning av tidsåtgången mellan olika ärenden (se avsnitt 5.3.2). Att så är fallet framgår också av och Riksskatte- verkets gemensamma uppföljning av skuldsaneringsprocessen 2002.2 I denna undersökte man särskilt handläggningstiderna hos kom- munerna. Det visade sig att tiden från det att ett ärende påbörjas till dess att ett förslag till frivillig överenskommelse skickas till borge- närerna i medeltal tar och i median . Dessutom visade undersökningarna att tiden efter det att förslaget skickats till borgenärerna och till dess ärendet avslutas i medeltal tar och i median . Således visade undersökningarna att hand- läggningen hos kommunen i medeltal tar cirka . 9.2.3Är det möjligt att hantera egenförsöket snabbare i kommunen ? Det tar således i genomsnitt cirka sju och en halv månader från det att en gäldenär kontaktar rådgivningen till dess att denne med hjälp av en rådgivare kan nå en frivillig överenskommelse med sina borge- närer eller kan ge in en ansökan om skuldsanering till kronofogde- myndigheten. Det kan nämnas att vid Svenska Kommunförbundets uppföljning av handläggningstiderna var cirka 1 Se PM 2003:26 En samordnad uppföljning av skuldsaneringspro- cessen. 2 Se fotnot 1. sex månader.3 Här skall även beaktas de extremt långa väntetider som finns i vissa kommuner. Enligt vissa rådgivare är det svårt att skynda på ett ärende Många av de rådgivare som utredningen haft kontakt med har påtalat att det är svårt att skynda på ett ärende, eftersom gäldenären behöver motivationstid för att klara av ett eventuellt framtida skuld- saneringsförfarande. Enligt rådgivarna befinner sig gäldenären ofta i ett ekonomiskt och socialt kaos som gör att den process gäldenären går igenom är en nödvändig förutsättning för att denne skall bli ekonomiskt rehabiliterad. Dessutom är det enligt rådgivarna många gäldenärer som inte är färdiga för att ansöka om skuldsanering. Vanliga orsaker härtill är att gälde- nären behöver komma till rätta med ett pågående missbruk, att gäldenären lider av psykisk ohälsa eller att gäldenären inte har deklarerat . Enligt utredningens mening är det många samverkande faktorer som påverkar att egenförsöket i det första steget tar förhållandevis . Till att börja med är det som redan nämnts väntetiden för att få rådgivning. Därefter vidtar den delen av rådgivningsarbetet som innebär att gäldenärens ekonomiska situation kartläggs och där det framförallt är tidskrävande att ta reda på gäldenärens samt- liga skulder. Hur detta arbete tar synes dock till viss del vara beroende av gäldenärens motivation att gå vidare i arbetet med att komma till rätta med sina ekonomiska problem. Ett förslag till frivillig betalningsuppgörelse skall vidare upprättas och svar från borgenärerna inväntas. Om inte borgenärerna accepterar förslaget, skall rådgivaren slutligen vara behjälplig med att upprätta en ansökan om skuldsanering. De i vissa kommuner långa väntetiderna kan bero på bristande resurser. Men vad utredning erfarit kan det också till viss del ha sin grund i det arbetssätt som vissa kommunala rådgivare tillämpar. De ägnar sig möjligen åt en aning för omfattande kurativ verksamhet i stället för att fokusera på gäldenärens ekonomiska situation. 3 Se revisorers rapport /2000:11 Tillämpningen av skuldsaneringslagen s. 31. En fråga man kan ställa sig är om det är möjligt för rådgivarna att spara tid genom att begränsa omfattningen av det arbete som läggs ned på att kartlägga gäldenärens samtliga skulder. Ett beslut om skuldsanering som fattas av kronofogdemyndigheten eller av domstol omfattar även okända borgenärers skulder, i den mån dessa har uppkommit före beslutet om att inleda skuldsanering. För att gäldenären skall anses ha gjort ett fullgott sådant krävs att han har tillskrivit samtliga borgenärer. Även om detta krav nyanserats något (se avsnitt 5.2.2) är det således inte möjligt för rådgivarna att i någon större omfattning begränsa arbetet med att kartlägga gäldenärens skulder. En annan omständighet att beakta är vikten av att gäldenärens samtliga borgenärer omfattas av den eventuella frivilliga överens- kommelse som kan komma att ingås. Om en skuld glöms bort riskerar annars gäldenären att bli krävd på den skulden längre fram i tiden. Det kan i sin tur leda till att gäldenären inte kan fullfölja den betalningsplan som den frivilliga överenskommelsen vanligen brukar vara förenad med. 9.3.1Handläggningstiderna har blivit kortare Den kritik som har framförts i tidigare utvärderingar om att hand- läggningen av skuldsaneringsärenden tar , har främst varit riktad mot handläggningen vid kronofogdemyndigheterna. I revisorers rapport pekade man på att handlägg- ningstiderna –1999 blivit längre.4 Andelen ärenden med en handläggningstid över hade för- dubblats från . En utveckling som enligt revisorerna bedömdes som oroväckande, var att andelen ärenden med en hand- läggningstid över ökat som andelen ärenden med kortare handläggningstid minskat. Sedan revisorerna lämnade sin rapport har handläggnings- tiderna vid kronofogdemyndigheterna blivit kortare. Riksskatte- verket har vidtagit åtgärder som har bidragit till detta. Verket har bl.a. utarbetat nya handläggningsrutiner, som har implementerats 4 Se revisorers rapport /2000:11 Tillämpningen av skuldsaneringslagen s. 29. hos landets samtliga kronofogdemyndigheter.5 Vidare har extra- resurser satts in för att arbeta bort gamla ärendebalanser. Ett av verksamhetsmål var att av skuldsaneringsärendena i steg 2 skall avslutas och resterande ärenden . Av Riksskatte- verkets årsredovisning framgår att ingen av regionerna uppnådde målet men att trenden var mycket positiv för de flesta regionerna och att slutprestationstiden hade förkortats avsevärt. verksamhetsmål var att ett bra resultat var när av ärendena avslutas och . Även av verkets årsredovisning för det året framgår att trenden varit positiv för de flesta regionerna och att slutprestationstiderna hade förkortats. Tabell 6.4 Fördelningen av handläggningstiden i skuldsanerings- ärenden vid kronofogdemyndigheterna 1999–2003. Källa: RSV och SKV Att handläggningstiderna vid landets kronofogdemyndigheter för- kortats avsevärt har medfört en förbättring av åldersstrukturen på de ärenden kronofogdemyndigheterna har i balans. och 2003 var enbart en procent av de ärenden myndigheterna hade i balans äldre än . Tabell 6.5 Åldersstrukturen på de ärenden som kronofogdemyn- digheterna hade i balans vid utgången av åren 2000–2003. Källa: RSV och SKV 5 Se RSV rapprt 2000:11. De skuldsaneringshandläggare som utredningen haft kontakt med har framhållit att det med den nuvarande ordningen i många fall är svårt att avsluta ett ärende , om det inte är ett ärende som skall avslås eller avvisas. Även och ärendestatistik tyder på detta. För att ett ärende skall kunna avslutas krävs enligt handläggarna att följande omständigheter föreligger. Gäldenären har ett fåtal borgenärer. Ansökan behöver inte kompletteras (se 11 § SksanL). Kända borgenärer anmäler sina fordringar senast på den i kungörelsen angivna för anmälan (se 14 § SksanL). Det är inga problem med att delge kända borgenärer föreläggan- det om att yttra sig över förslaget till skuldsanering (se 19 § SksanL). Borgenärerna yttrar sig över förslaget i samband med att de skickar in delgivningserkännandet till myndigheten (se 20 § SksanL). Beskrivning av den praktiska handläggningen utifrån de bestämmelser som reglerar förfarandet i steg 2 Vecka 1–3 efter det att en ansökan om skuldsanering kommit in till kronofogdemyndigheten, går handläggaren igenom den och bifogade handlingar. Uppgifterna i ansökan kontrolleras mot skattemyndig- hetens register och utsökningsregistret. Vid behov skickar handläggaren ett komplet- teringsföreläggande till gäldenären, som får på sig att komma in med kompletterande uppgifter. I de fall ansökan enbart behöver kompletteras med enklare uppgifter inhämtar handläggaren uppgifterna via telefonkontakt med gäldenären. Vecka 4–5 inkommer gäldenärens svar på kompletteringsföre- läggandet. Handläggaren går igenom handlingarna i ärendet . Vecka 6 fattar handläggaren beslut om inledande av skuldsane- ring. Beslutet kungörs i Post- och (PoIT) med en uppmaning om att var och en som har en fordran mot gäldenären skriftligen skall anmäla sin fordran till kronofogdemyndigheten senast en månad för kungörelsens införande. tillskriver de borgenärer som är privatpersoner eller mindre företag och uppmanar dem att inkomma med bevakning. Man kan utgå ifrån att dessa borgenärer i allmänhet inte tar del av kungörelser i PoIT; genom att tillskriva dessa borgenärer sparar man tid. Vecka 7–10 inkommer borgenärerna med bevakningar. Hand- läggaren upprättar ett utkast till förslag om skuldsanering. Vecka 11–12 färdigställer handläggaren förslaget. Innan förslaget färdigställs tar handläggaren oftast kontakt med gäldenären per tele- fon och undersöker om det inträffat några förändringar av dennes ekonomiska förhållanden. Förslaget skickas till gäldenären som får på sig att gå igenom detta och komma in med synpunkter eller ett skriftligt godkännande. Vecka 13 kommer gäldenären in med godkännande. Vecka 14–15 skickar handläggaren ett föreläggande till samtliga kända borgenärer om att dessa skall yttra sig över förslaget till skuld- sanering. Borgenärerna, som skall delges föreläggandet, får på sig för delgivning att inkomma med yttrande. Att fristen i allmänhet sätts beror på uttalandena i för- arbetena om att ansågs tillräcklig i de flesta fall.6 Vid delgivningen gäller delgivningslagens (1970:428) bestämmelser.