sou · GSB3133 · 2005-01-01 00:00:00 — Utbudet av certifikat skapas genom att den stödberättigade produktionen, exempelvis förnybar elproduktion, tilldelas certifikat i förhållande till storleken på den produktion som sker i anläggningen. Certifikaten är ett elektroniskt dokument som utdelas för en viss enhet, t.ex. en MWh el. Efterfrågan på certifikaten skapas genom att en grupp av aktörer (kvotpliktiga), vanligtvis konsumenterna, åläggs en skyldighet att inneha en viss andel certifikat i förhållande till konsumtionen av produkterna inom den aktuella sektorn (kvoten). Certifikaten skall redovisas till staten och annulleras . Certi- fikaten kan vanligtvis sparas och är att betrakta som ett finansiellt instrument. Systemet bygger på en ström av certifikat. I ena änden bildas certifikat (produktion i stödberättigad anlägg- ning) och i andra änden förbrukas certifikat (annulleringen). I systemet finns en sanktionsavgift för den kvotpliktig som inte full- gjort sin skyldighet att annullera certifikat. Denna avgift kallas för kvotpliktsavgift i elcertifikatsystemet. Stödet skapas genom att producenten kan sälja certifikaten på marknaden för certifikat och därigenom få intäkter som utgör det stöd som riktas till den stöd- berättigade produktionen. Flera av EU:s medlemsländer har gjort försök med att introdu- cera alternativa styrmedel till det vanliga sättet att använda skatte- instrumentet eller bidragsinstrumentet för att främja förnybar energianvändning/produktion. I finns ett system med s.k. elcertifikat. Elcertifikat i korta drag Systemet med elcertifikat innebär att det, förutom det fysiska vär- det av el (priset per kWh som producenten kan ta ut), även finns ett tilläggsvärde i form av ett bevis (elcertifikat) som bekräftar att Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen el har producerats med förnybara energikällor. I elcertifikat- systemet finns en utbudssida och en efterfrågesida och det värde som elcertifikatet representerar kan säljas vidare av den som inne- har certifikatet. I det svenska nationella elcertifikatsystemet kan elcertifikat utfärdas för el från följande energikällor: Vattenkraft i vissa fall (småskaliga anläggningar) En produktionsanläggning kan alltså få betalt för både den fysiska elen som producerats och för elcertifikaten som produktionen genererat som bilden nedan vill illustrera. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Endast godkända anläggningar kan erhålla elcertifikat För att en produktionsanläggning ska kunna godkännas för elcerti- fikat krävs som grundregel att den är direkt eller indirekt (via ett icke koncessionspliktigt nät) ansluten till det koncessionspliktiga elnätet och att produktionen mäts . Ansökan om god- kännande skickas till via det IT-stöd för elcer- tifikat som myndigheten har byggt upp. För varje MWh producerad el i en godkänd anläggning får pro- ducenten ett elcertifikat. Elcertifikaten utfärdas av utifrån den produktion som rapporterats in. De elcertifikat som utfärdas ger elproducenten en intäkt eftersom de kommer att efterfrågas av andra aktörer. Varje elcertifikat har en unik identitet som talar om i vilken anläggning elen har produ- cerats. Det finns möjlighet för elproducenten att lösa in elcertifikat till ett garantipris hos . Inlösen görs via Svenska Kraftnäts IT-stöd, antingen genom att elproducenten själv har behörighet att administrera sitt certifikatskonto eller genom att kontakta . löser in elcertifikat som är utfärdade föregående kalenderår till ett garantipris till och med . Både Energimyndigheten och använder en säkerhetslösning med elektroniska signaturer för att garantera att information som hanteras via Internet kommer från en behörig person. Att skapa efterfrågan genom en kvotplikt Efterfrågan på elcertifikat skapades genom att en kvotplikt infördes . De som hanterar kvotplikten enligt lagen om elcertifikat är elleverantörer, elanvändare som producerat eller importerat el som de själva förbrukat, elintensiv industri och de elanvändare som frivilligt hanterar sin kvotplikt. Elintensiv industri har tills vidare kvotplikt noll. Kvotpliktiga ska registrera sig hos . Registreringen sker via det IT-stöd för elcer- tifikat som myndigheten har byggt upp. IT-stödet nås via Internet. Den som är kvotpliktig skall anmäla sig för registrering , dvs. efter det att kvotplikten inträtt. Om Energimyndigheten antar att en kvotpliktig låtit bli att anmäla sig Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen kommer den kvotpliktige, efter en möjlighet till yttrande, att regi- streras hos myndigheten. Kvotplikten innebär att elleverantörerna (även om elkonsumen- terna är formellt kvotpliktiga) blir skyldiga att köpa in elcertifikat motsvarande en viss andel av sin totala elförsäljning. Kvotplikten ska uppfyllas på årsbasis. Kostnaden för elcertifikat är konkurrens- utsatt mellan elleverantörerna. Elanvändare som själv vill hantera sin kvotplikt En elanvändare kan frivilligt ta på sig kvotplikten. Elanvändaren måste då registrera sig som frivilligt kvotpliktig hos Energimyndig- heten. För den elanvändare som vill sköta sin kvotplikt själv till- kommer en årlig registreringsavgift. Övergångsregler gällde för . Inte kan elanvändarna välja att själva ansvara för sin kvotplikt. Frivilligt kvotpliktiga betalar enbart för förbrukad el till elleverantören. Därutöver skall de betala den årliga registre- ringsavgiften till . är avgiften för att därefter vara . Därutöver tillkommer Svenska Kraftnäts kostnader för IT-stödet för elcertifikat. Anmälan om kvotplikt kan gälla för ett eller flera kalenderår. publicerar en lista som visar vilka elanvändare som anmält att de vill hantera sin kvotplikt själva. Listan ger elleve- rantören information om vilka av deras kunder som inte skall debiteras elcertifikatavgift. Den uppdateras kontinuerligt. utfärdar elcertifikaten under förutsättning att anläggningen är godkänd av godkända mätvärden har rapporterats in för den förnybara pro- duktionen till . Antalet certifikat baseras på de mätvärden som rapporteras in per anläggning (1 MWh = 1 elcertifikat) För biobränsleanläggningar ska särskild rapportering göras för att avgöra hur stor andel av produktionen som är certifikatberättigad. Denna rapportering ska anläggningsinnehavaren göra via Svenska Kraftnäts IT-stöd. Detta gäller även för mixade vattenkrafts- SOU 2004:133 Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen anläggningar som har både en storskalig och småskalig pro- duktionsenhet bakom sin mätpunkt. (med början ) ska alla kvotpliktiga deklarera fjolårets förbrukning. deklarerar fri- villigt kvotpliktiga . Deklarationen till Energi- myndigheten ska bl.a. innehålla uppgifter om hur mycket el som den kvotpliktige har fakturerat/förbrukat under föregående år. överförs automatiskt det antal certifikat till som krävs för att uppfylla kvotplikten. Det görs via Svenska Kraftnäts IT-stöd för elcertifikat. Den som inte uppfyller sin kvotplikt får betala en kvotplikts- avgift. Avgiften beräknas på antalet certifikat som överförs till . Den uppgår till av det volymvägda medelvärdet av elcertifikatspriset för som börjar det år kvotplikten avser. För elcertifikat som skulle ha lämnats in tas en avgift ut med högst respektive per certifikat. Kvotpliktsavgiften har också funktionen av ett pristak för elcertifikaten och blir därmed ett kon- sumentskydd. Eftersom elanvändningen varierar mellan åren bl.a. beroende på väderleken så kan det vara svårt för en leverantör att veta i förväg hur mycket el som kommer att säljas . Det gör det svårt att köpa in exakt rätt mängd elcertifikat. Kvotpliktiga som har elcertifikat kvar på kontot (dvs. har skaffat sig mer elcertifikat än kvotplikten kräver) kan spara dem till kommande år eller sälja dem. Både juridiska och fysiska personer får köpa och sälja elcertifikat. Förutsättningen för att handla med elcertifikat är att aktörerna har ett elcertifikatkonto hos . Normalt överförs elcertifikaten av säljaren, t.ex. vid försäljningar. Elproducenter och kvotpliktiga får automatiskt ett certifikats- konto i Svenska Kraftnäts IT-stöd för elcertifikat. Detta sker i samband med att godkänner anläggningen eller registrerar företaget/personen som kvotpliktig. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen delta i handeln med elcertifikat, dvs. de som inte är elproducenter eller kvotpliktiga (t.ex. traders), måste kontakta för att öppna ett elcertifikatkonto. tar ut en avgift för kontoföringen och över- låtelser av elcertifikat. Avgifterna fastställs av regeringen. Elcertifikatsystemet sedan det trädde i kraft Elcertifikatsystemet syftar till att främja förnybar energi genom att intäkterna från certifikatshandeln skall jämna ut skillnaderna i pro- duktionskostnad mellan produktionen av el för förnybara energi- källor och sådan el som produceras på annat sätt. Garantipriset för elcertifikat var och kvotpliktsavgiften . Trots detta har prisutvecklingen på certifikat legat på en hög nivå. Som framgår av figuren uppnådde elcertifikatpriset relativt snabbt nivån för kvotpliktavgiftens tak . I den inledande handeln översteg elcertifikatspriserna till och med kvotpliktavgiftens tak. Det kan bero på att de elcertifikat som handlades inledningsvis var tänkta att användas för att uppfylla kvotplikten under nästkommande period. Alternativt var vissa elleverantörer beredda att betala priser som överstiger taket för att undvika att tvingas ta kvotpliktsavgiften vilket kan uppfattas som negativt av vissa aktörer65. 65 STEM:s , etapp 1, s. 57. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Priser och avslutsnivåer på elcertifikat per Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Som framgår ovan har prisnivån per certifikat legat på en mycket hög nivå . Skälet till att priset i stort sett har överstigit kvotpliktavgiftens tak kan som ovan anförts bero på att vissa aktörer var mycket måna om att inte hamna i en position där de behöver plikta. En annan faktor är att kvotpliktavgiften inte är en avdragsgill kostnad i rörelsen medan certifikatsavgiften är det. En kvotpliktsavgift på ca mot- svarar en certifikatskostnad om ca . Nedan görs en jämförelse mellan produktionskostnad och de intäkter producenterna erhållit från certifikatshandeln. Detta visar att producenterna mer än väl erhållit kostnadstäckning för sin pro- duktion. Att tala om en överkompensation torde vara att gå alltför långt. Frågan är om stödnivån ändå är tillräcklig för att det skall vara lönsamt att satsa på ny produktionskapacitet. Ener- gimyndigheten bedömer att elcertifikatsystemet ger en stödnivå som vida överskrider produktionskostnaderna för befintlig elproduktion i systemet. För ny förnybar elproduktion bedömer utifrån produktionskostnadsberäk- ningar från att den nuvarande stöd- nivån överskrider kostnadsnivån för konkurrenskraftig vindkraft, biokraft samt småskalig vattenkraft både på kort och lång sikt66. Produktionskostnader för förnybar el och förväntade produk- tionskostnader för samma el framgår av figurerna 2 och 3. Rörliga produktionskostnader för befintlig elproduk- tionskapacitet i elcertifikatsystemet Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Produktionskostnad för förnybar elproduktionskapacitet Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Förväntad produktionskostnad för ny förnybar elpro- duktionskapacitet 6.2.2Hur ett drivmedelscertifikatsystem skulle kunna se ut Ett drivmedelscertifikatsystem bör utformas så att det främjar pro- duktion av biodrivmedel, stimulerar teknikutveckling och kost- nadseffektivitet, skapar rimliga villkor för befintliga anläggningar, undviker störningar i drivmedelmarknadens funktion samt skapar stabila spelregler oberoende av statsfinansiella förhållanden. En för- sta utgångspunkt för ett styrmedel som skall främja förnyelsebara energikällor är att tekniken i sig inte är självbärande. över skall systemet vara så utformat att det ökar produktiviteten för biodrivmedel. I ett läge där produktionskostnaden för biodrivme- del är lika eller lägre har s.a.s. systemet avskaffat sig självt. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Ett system med gröna certifikat är ett gynnande styrmedel i den meningen att det utgör en subvention av en önskad energiform. Det vanligaste styrmedlet är skatter som i stället verkar så att de externa kostnaderna som användningen av fossila bränslen medför, internaliseras. På samma sätt verkar t.ex. utsläppsrättshandeln. Genom energiskattedirektivet har EU antagit ett regelverk för harmonisering av punktskatter. Minimiskattenivåerna i energi- skattedirektivet är dock relativt låga vilket innebär en relativt liten styrande effekt. Genom en certifikatshandel kommer kostnaderna för den ökande användningen direkt att drabba konsumenterna av fossila drivmedel. Innan ett system med gröna certifikat övervägs måste frågan om drivmedelsektorn är lämpad för certifikatshandeln klargöras. Av energimyndighetens rapport67 angående dispenserna framgår att det endast finns ett femtontal företag som skulle kunna bli certifikatsberättigade. Om kvotplikten hamnar högt upp i kedjan av oljebolag och distributörer riskerar antalet köpare att bli mycket begränsat. Å andra sidan kan sägas att en ökad import av biobränsle och en större efterfrågan på biodrivmedel med sannolikhet kommer att leda till fler aktörer på utbudsidan. På efterfrågesidan måste därför systemet utformas så att det finns ett stort antal potentiella köpare av certifikaten. En modell där den formella kvotplikten läggs på distributören (vanligtvis bensinstationsägaren) men att hanterings- skyldigheten av kvotplikten placeras på samma aktör som är skatt- skyldig för punktskatterna medför att ett stort antal aktörer (det finns ca 4 000 bensinstationer och ungefär tre fjärdedelar drivs av fristående köpmän) och en stor del av dessa är tänkbara som köpare, under förutsättning att distributörerna bereds möjlighet att själv få hantera sin kvotplikt. Även om marknaden inledningsvis kan påverkas av vissa imperfektioner blir den övergripande bedöm- ningen att marknadssituationen inte är sådan att ett certifikat- system inte kan tillämpas inom drivmedelsektorn av detta skäl. Inom elsektorn produceras merparten av den el (såväl den förny- elsebara som den övriga elen) som förbrukas i också i detta land. Förhållandena inom drivmedelssektorn är helt omvända. 67 , dnr 00-04-194. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Större delen av de drivmedel som används inom är importerade. Om det inte sker mycket stora tekniska genombrott kommer större delen av behovet av biodrivmedel också att täckas genom import. Om en kostnadseffektiv (i strikt mening) intro- duktion av biodrivmedel eftersträvas krävs att behovet av biodriv- medel tillgodoses till större delen av import. Det är därför mycket viktigt att redan från början bestämma vad målet med systemet skall vara. Skall det i första hand vara ett driftsstödsystem (dvs. främja inhemskt producerat biodrivmedel) eller är det att så kost- nadseffektivt som möjligt uppnå biodrivmedeldirektivets mål om biodrivmedel? I begreppet kostnadseffektivitet (i vid mening) skall mycket vägas in. Av kommittédirektiven framgår bl.a. att försörjnings- trygghetsaspekten skall vägas in i kostnadseffektivitetsbegreppet. I biodrivmedelsdirektivet påpekas att introduktionen av biodriv- medel skall ske med beaktande av försörjningstrygghetsaspekten68. Det anges emellertid inte hur försörjningstrygghetsaspekten skall tillgodoses. Att det måste ske genom en storskalig inhemsk pro- duktion till kostnader som överstiger kostnader för samma impor- terade produkt finns det inget stöd för i biodrivmedelsdirektivet. Den stora fördelen med ett certifikatsystem är att kvoten uppfylls på det mest kostnadseffektiva sättet. Det ser marknadskrafterna till. Det är därför viktigt att handeln utvidgas så mycket som möj- ligt så att konkurrenssituationen blir så stor som möjligt. Mot denna bakgrund framstår det tydligt att ett marknadsbaserat certi- fikatsystem skulle gynnas av om även importerade biodrivmedel (även utanför EU) skulle kunna bli certifikatberättigat. Den viktigaste funktionen i systemet har kvoten. Genom kvoten skapas efterfrågan på certifikat och möjliggör därmed att stöd slut- ligen kan hamna hos den stödberättigade aktören. Ett kvotsystem har den fördelen att systemet har den inbyggda förmågan att mini- mera certifikatspriset genom att olika bränslen och tekniker blir konkurrensutsatta i strävan efter att få utgöra en del av kvoten. Det för att måluppfyllnadskostnaden minimeras. Detta under förutsättning att marknaden fungerar på ett optimalt sätt. 68 biodrivmedelsdirektivet, preambeln, skäl 17, 22 och 28. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Kvotens funktion är att styra mot ett visst mål. Kvoten kan endast kopplas till förhållandet mellan hur stor andel användningen av biodrivmedlet utgör och det mål som skall nås, dvs. bio- drivmedeldirektivets indikativa mål. Utredningen har inte möjlig- het att utreda på vilken nivå kvoten skall ligga och i vilken takt kvoten borde stegras. Detta är en fråga som måste bli föremål för fortsatt utredning. Priset på certifikaten sätts, vid en optimalt fungerande marknad, av den merkostnad som finns på marginalen för att producera drivmedel från biobränsle. Detta leder till att systemet överlåter till marknadskrafterna att avgöra vilken produktion som skall tas i anspråk för att till lägsta kostnad uppfylla målet, dvs. en optimal resurslokalisering. Detta är viktigt att veta eftersom det ligger i systemets grunddrag att endast en teknik (i teorin) kan vinna. Eftersom introduktionen av biobränsle ännu befinner sig i ett mycket tidigt skede är det viktigt att ett system med gröna certifi- kat också kombineras med åtgärder som innebär satsningar även på andra bränslen som inte framstår som kommersiellt gångbara men där det finns en tydlig utvecklingspotential, se kapi- tel 7. En sektor där exempelvis fossil energi är fullständigt utbytbar mot förnybar energi är i grunden väl lämpad för ett system med certifikatshandel. Ett exempel på en sådan sektor är elsektorn. I drivmedelsektorn finns problemet att de fossila bränslena inte alltid är direkt utbytbara mot biobränslen. Etanol fungerar bra vid en låginblandning i bensin. Men denna sker endast under förutsätt- ning att etanolen har en prismässig konkurrensfördel i förhållande till bensin. På samma sätt gäller att en utbyggd fordonsflotta i hög utsträckning är beroende av den totala ekonomin för en sådan anskaffning. I detta ligger självklart att biodrivmedel borde ha en ekonomisk konkurrenskraft som icke är obetydlig. Det räcker sannolikt inte att endast miljömässiga skäl talar för en snabb intro- duktion av biobränslen. Eftersom ett optimalt fungerande certifi- katsystem endast kommer att kompensera marginalkostnaden för det ekonomisk mest fördelaktiga drivmedlet kommer systemet inte teoretiskt att leda till att biobränsle genom certifikatsystemet kan säljas till ett pris som är mer konkurrenskraftigt än det vid varje tid gällande priset på fossila bränslen. Frågan är emellertid om inte systemet ändå kommer att se till att markanden för biodrivmedel svarar mot kvoten. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Det finns t.ex. en risk för att marknaden för biobränslet och certifikatsmarknaden kan komma i obalans. Om kvoten sätts för högt och import/produktion sker för att tillgodose certifikats- marknaden men marknaden för biodrivmedel inte kan svälja utbudet finns det en risk för att bränslet inte rent faktiskt kommer till användning. Mycket talar för att en sådan obalans kommer att leda till stegrande certifikatspriser för att impor- törerna/producenterna skall få full kostnadskompensation. Detta torde sannolikt innebära att biobränslet avyttrades till lägre priser och att efterfrågan därför ökar. På så sätt är det möjligt för produ- centerna/importörerna att sälja biobränslet till priser som framstår som konkurrenskraftiga i förhållande till bensin och dieselbränn- olja. Systemet torde därför på ett övergripande plan kunna sägas ha förmågan att hantera en dylik obalans. har jag ändå övervägt om det inte finns något sätt att förändra certifikatsystemet så att det också kan leda till att biobränsle kan säljas till lägre pris än fossila bränslen. I ett sådant fall finns det sannolikt ett mycket starkt efterfrågetryck som kan matcha utbudet och efterfrågan på certifikatsmarknaden. Ett sådant alternativ skulle kunna vara en att komplettera certifi- katsystemet med en garantipriskomponent. Syftet med en sådan komponent är att staten garanterar ett visst minimipris på certifi- katen (garantipris) och därigenom en lägsta nivå på stödet. Priset på certifikaten kan då flukturera mellan det garanterade priset och sanktionsavgiften. En tanke har varit att lägga garantipriset på en nivå som motsvarar skillnaden i produktionskostnad mellan det billigaste biobränslet och fossilt bränsle som detta ska ersätta69. Om priset överstiger det garanterade priset kommer de facto det på marginalen mest ekonomiskt fördelaktiga bränslet att över- kompenseras. Eftersom drivmedelsmarknaden är mer diffrentierad än t.ex. elmarknaden (dvs. det finns fler produkter på marknaden som kan ersätta de fossila bränslena) torde detta leda till en kon- kurrens mellan såväl aktörer som bränslen vilket innebär att större delen av överkompensationen kommer att komma konsumenterna till godo i form av ekonomiskt konkurrenskraftiga priser på bio- drivmedel. Systemet innebär således visserligen en försämrad kost- nadseffektivitet i strikt mening (innebörden i detta begrepp tycker jag framgår av redogörelsen för begreppet i vid mening) men är 69 Garantipriset kan inte sättas högre eftersom det då skulle kunna bli fråga om överkompensation (om systemet är ett driftstödssystem) vilket inte är tillåtet enligt kom- missionens miljöstödsriktlinjer. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen ett sätt att stärka efterfrågetrycket på biodrivmedels- marknaden. har emellertid skarp kritik riktats mot garantipriskomponenten. Kritiken grundar sig i att komponenten riskerar störa de grundläggande mekanismerna i ett kvotsystem. Även om temporära problem som beskrivits ovan kan komma att uppstå, kommer de inbyggda mekanismerna i systemet sett över ha möjlighet hantera denna typ av problem. Det finns därför inte skäl att föreslå en garantipriskomponent. Certifikatberättigad produktion och import Ett certifikat bör tilldelas för varje MWh biodrivmedel som producerats i eller importeras av en svensk fysisk och juridisk person. En svensk fysisk och juridisk person som importerar eller produ- cerar biodrivmedel kan i det tänkta systemet erhålla certifikat. Avgränsningen till svenska fysiska och juridiska personer är viktig eftersom svenska staten annars blir tvungen att utdela certifikat till en mängd utländska aktörer med de problem som detta skulle medföra av praktiskt art. Att stödet också ges till inhemska aktörer innebär att konsumenternas stöd stannar i landet. Naturligtvis innebär det att finansiella resurser lämnar landet om kvoten uppfylls genom import. Att endast svenska aktörer kan erhålla certifikat innebär också bättre förutsättningar för en funge- rande tillsyn av aktörerna. Någon form av godkännande av produktionsanläggningar torde krävas så att produktionen sker med bioråvaror. Detsamma torde gälla för importerat biodrivmedel. Importerat biodrivmedel bör lämpligen åtföljas av någon bevisning som styrker att de ifråga- varande kvantiteterna drivmedel är producerade med ianspråk- tagande av förnyelsebara energikällor. Vilken bevisning eller dokumentation detta skulle vara är inte möjligt att peka ut utan är beroende av de specifika omständigheterna rörande ifrågavarande drivmedel och det land som drivmedlet importeras från.