sou · GSB362d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett av de energipolitiska målen är att energiförsörjningen i ökande utsträckning skall baseras på förnybar energi. De höjningar av kol- dioxidskatten som har skett bidrar till att uppnå detta mål. utgår full energi- och koldioxidskatt på fossila bränslen som an- vänds för värmeproduktion i fjärrvärmesektorn. Fossila bränslen som används för värmeproduktion i kraftvärmeverk beskattas koldioxidskatt men ingen energiskatt. 6 När vi fortsättningen talar om värmeproduktion avses endast värmeproduktion i de anlägg- ningar som omfattas av handelssystemet. Ett argument för att avskaffa koldioxidskatten i den handlande sektorn är att det annars tillämpas dubbla styrmedel i denna sektor. Detta är som vi visat ovan ineffektivt, eftersom det medför att ut- släppsreduktionerna uppnås till en högre kostnad än vad som är nödvändigt i ett handelssystem. Det finns anledning att försöka särskilja effekterna på företag som är utsatta för internationell konkurrens och på företag som inte konkurrerar på en internationell marknad. För företag som konkurrerar på en internationell marknad kan ett bibehållande av koldioxidskatten även leda till att produktion flyttar till länder med svagare miljöstyrning. Renodlad värmeproduktion är visserligen inte utsatt för interna- tionell konkurrens, men om koldioxidskatten behålls som utsläppshandel införs gäller även här att dubbla styrmedel tillämpas7. Om priset på utsläppsrätter blir lägre än den skattenivå som tillämpas för värmeproduktion kommer den effektiva styr- ningen att ske genom skatten. Därmed blir kostnaden för ut- släppsminskningarna högre än de skulle bli om skatten slopades och den effektiva styrningen skulle ske genom handelssystemet. Det finns emellertid andra politiska mål att ta hänsyn till, t.ex. målet att öka användningen av förnybar energi. Den ökande an- vändningen av biobränsle för värmeproduktion bidrar till att upp- fylla detta mål på ett kostnadseffektivt sätt. Det är t.ex. betydligt dyrare att producera drivmedel baserat på biobränsle än att produ- cera värme. Om koldioxidskatten avskaffas förändras relativpriserna mellan fossila bränslen och biobränslen till biobränslenas nackdel. I vilken utsträckning en eventuell återgång till fossila bränslen kommer att ske beror bl.a. på vad som är tekniskt och politiskt möjligt att kon- vertera, lönsamheten i branschen, m.m. Även om relativpriserna förändras är det inte säkert att detta leder till några större föränd- ringar i biobränsleanvändningen inom värmeproduktion på kort sikt. På kan det däremot inverka på investeringar och utbyggnad av biobränslebaserad värmeproduktion. Om dubbla styrmedel, dvs. både skatt och utsläppshandel, tillämpas för värmeproduktion kommer utsläppen inom denna 7 Observera att delegationen inkluderar värmedelen i kraftvärme när vi i kapitlet talar om värmeproduktion. Kraftvärme avser anläggningar som producerar både el och värme till angränsande fjärrvärmenät eller i industriella processer. För sådan produktion gäller att ju mer värme som efterfrågas, desto mer el kan produceras. Givetvis är det fel att säga att kraftvärme inte alls är internationellt konkurrensutsatt, eftersom dess produktion delvis avser el som säljs på den nordiska/nordeuropeiska elmarknaden. sektor att bli lägre än om enbart ett styrmedel tillämpas. Den sam- hällsekonomiska kostnaden för att uppnå en given utsläppsmängd blir dock högre. Till skillnad från industriföretag, som är utsatta för internationell konkurrens, påverkas inte den inbördes konkurrens- kraften för företagen inom värmeproduktion av att dubbla styr- medel tillämpas, eftersom alla företag verkar på samma (inhemska) marknad. Den högre kostnad som uppstår om man inte låter han- delssystemet ersätta koldioxidskatten, utan även fortsättningsvis låter skatten svara för den effektiva styrningen, kommer dock att belasta fjärrvärmekonsumenterna. Denna merkostnad uppstår då de samlade utsläppsminskningarna inom EU inte uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Om koldioxidskatten behålls för värmeproduktion kommer den del av utsläppen som täcks av inköpta utsläppsrätter att dubbel- beskattas. Denna dubbelbeskattning uppstår då företaget dels måste betala koldioxidskatt, dels måste köpa utsläppsrätter för att täcka den mängd utsläpp som inte täcks av tilldelad mängd ut- släppsrätter. Därmed skulle företagens kostnader öka jämfört med dagens situation. Om utgångspunkten är att dessa företag inte skall drabbas av ökade kostnader till följd av att dubbla styrmedel tillämpas kan företagen ges rätt till kompensation för kostnaden för de utsläpps- rätter som införskaffas. En sådan kompensation skulle i så fall ut- formas så att det samlade skatteuttaget, samt kostnaden för den del av utsläppen som täcks av inköp av utsläppsrätter, inte överstiger nivån på koldioxidskatten före kompensationen. Ett sätt att kompensera för dubbelbeskattning är att företagen får ansöka om återbetalning av kostnaden för inköpta utsläpps- rätter som förbrukats . Återbetalningen får dock inte överstiga den koldioxidskatt som företaget har betalat. Ett problem som kan uppstå med denna lösning är att företagen blir okänsliga för priset på utsläppsrätter, eftersom återbetalning av kostnaden sker. Systemet kan missbrukas på så sätt att företagen kan teckna bilaterala avtal om att köpa utsläppsrätter från ett annat företag till utsläppsrättspriser som överstiger rådande marknadspris. Detta problem kan troligtvis undvikas genom att företagen inte beviljas återbetalning av belopp som överstiger marknadspriset vid tid- punkten för köpet. Ett annat sätt att kompensera för dubbelbeskattning är att ändra nivån på koldioxidskatten för värmeproduktion så att det samlade skatteuttaget, samt kostnaden för inköp av utsläppsrätter, inte överstiger det belopp som företagen betalar enligt nuvarande koldioxidskattenivå. Även denna lösning innebär en del praktiska komplikationer. För att kunna justera koldioxidskatten så att det samlade skatteuttaget inte ökar krävs det bl.a. en bedömning av vad marknadspriset på utsläppsrätter förväntas bli. Sammanfattningsvis innebär ett bibehållande av koldioxidskatten för värmeproduktion att en rad frågor av teknisk karaktär behöver analyseras vidare. Hur kompensationen för inköp av utsläppsrätter skall utformas är därför något som bör övervägas i den fortsatta beredningen av denna fråga. Slutligen bör det påpekas att en lösning där koldioxidskatten be- hålls för vissa företag inom den handlande sektorn inte är samhälls- ekonomiskt effektiv. Om koldioxidskatten behålls för de anlägg- ningar inom värmeproduktion som omfattas av lagen om handel med utsläppsrätter bör förutsättningarna att också i energiomvand- lingssektorn få en miljöstyrning som är kostnadseffektiv ur ett internationellt perspektiv prövas på nytt. Detta kan lämpligtvis ske efter försöksperioden, när det finns mer kunskap om handels- systemets miljöstyrande effekter, prisbildning, m.m. 12.4Beräknat skattebortfall och finansieringsfrågor Delegationen har med hjälp av sökt beräkna hur stort bortfallet av skatt skulle bli om koldioxidskatten slopades för de anläggningar som omfattas av handelssystemet. Som framgår av tabell 12.2 nedan uppgår skattebortfallet brutto till ca , och netto till ca . Beräknat skattebortfall vid slopande av koldioxid- skatten för anläggningar som ingår i handelssektorn Skattebortfall, miljoner kr – massa & papper – järn & stål – cement, glas, kalk, keramik - el- och värmeproduktion Anm. Petroleumraffinaderierna har skattebefrielse för sin bränsleförbrukning till följd av särskilda regler i gemenskapsrätten. I delbetänkande 2 lämnade delegationen förslag på fem tänkbara modeller för finansiering av skattebortfallet om koldioxidskatten tas bort för anläggningar i den handlande sektorn. Skattebortfallet föreslogs finansieras: 1.med en generell höjning av koldioxidskatten på alla bränslen, 2.med en kombination av en fiskal skatt i värmesektorn och höjda skatter i icke-handlande sektorer, 3.helt eller delvis med en särskild fastighetsskatt på vatten- kraftverk, 4.delvis med en svavelskattehöjning, 5.delvis med en hårdare beskattning av tung trafik. 12.5Sammanställning av remissynpunkter på delbetänkande 1 och delbetänkande 2 12.5.1För och emot att ta bort koldioxidskatten Positiva till att ta bort koldioxidskatten De remissinstanser som förordar att koldioxidskatten tas bort menar att: 1.Det är nödvändigt för att uppnå den önskvärda kostnads- minimeringen. 2.Svenska företag missgynnas av att dubbla styrmedel bibehålls. 3.Spelreglerna måste var enkla och klara. 4.Det är svårt att utvärdera det nya styrmedlet om koldioxid- skatten inte tas bort. förvånas över att utredningen överhu- vudtaget diskuterar frågan om koldioxidskatten skall behållas för den handlande sektorn även om handel med utsläppsrätter införs. framhåller att det är ineffektivt med två medel för att nå exakt samma mål om att reducera koldioxidutsläpp. Om staten är orolig för en förmögenhetsöverföring till den handlande sektorn vore det enligt universitet lämpligare att helt enkelt tillämpa ett snålare utsläppstak. anser att koldioxidskatten bör under alla förhållanden tas bort för den av EU-systemet be- rörda sektorn, då handeln med utsläppsrätter inleds, för att undvika vad som för denna sektor kan ses som en dubbelbeskattning. Alla anläggningar inom handelssystemet bör möta samma åtgärdspris både ur konkurrenshänseende och för att utsläppsminskningarna skall ske till minsta möjliga kostnad. Svårigheter uppstår att utvär- dera handelssystemet om koldioxidskatten behålls, vilket är viktigt –2007 inför Kyotoprotokollets första fas. vill betona vikten av att de anläggningar som ingår i handelssystemet befrias från koldioxidskatt. Föreningen menar att den dubbelbeskattning som skulle bli följden av att bibe- hålla koldioxidskatten leder till ineffektivitet, snedvridningar av konkurrensen och ökade svårigheter för företagen att planera sin verksamhet. Svenskt Näringslivs uppfattning att deltagare i handelssystemet skall befrias från koldioxidskatt stöds också av och SKGS, och instämmer i utredningens olika argument för att ta bort koldioxidskatten för verksamheten inom handelssystemet och vill särskilt understryka vikten av att inte missgynna svenska företag genom att dubbla eller tredubbla styr- medel bibehålls. Även , och Teknikföretagen vill ta bort koldioxidskatten. Svenska Kalkföre- ningen är av samma mening, dels för att skatten ökar kostnaderna för företagen, dels för att användningen av ett styrmedel är mer effektivt. Det blir även lättare att utvärdera. SveMin vill ta bort skatten eftersom den, tillsammans med krav på energieffektivitet, stör och försvårar tillämpningen av handelssystemet. är av den meningen att koldioxidskatten är oförenlig med ett handelssystem. Institutet anser att det ligger i själva handels- systemets idé att utsläppsminskningarna görs där det är billigast och om skatten bibehålls för den handlande sektorn kommer pris- bildningen inom handelssystemet att förryckas. Det blir ingen större minskning totalt utan blir bara dyrare i än i andra länder. , Svensk Fjärrvärme och anser att koldioxidskatten måste tas bort för de medverkande i handelssystemet. Föreningarna anser att principen för det före- slagna handelssystemet, dvs. att utsläppsreduktioner skall ske där kostnaderna är lägst, är riktig och att detta ställer krav på att inga andra nationella styrmedel och regler för koldioxidreduktion sam- tidigt skall finnas. Om behåller koldioxidskatten sätts han- delssystemets prismekanismer ur spel och ger svenska anläggnings- ägare ett betydligt högre alternativpris, vilket betyder att svenska anläggningsägare kommer att vidta åtgärder för att reducera kol- dioxid som är dyrare än i övriga . Eftersom det finns ett europeiskt tak för de totala utsläppen inom systemet kommer en billigare åtgärd utanför gränser inte att bli genomförd. Därför måste nationella särlösningar undvikas. Även anför i remissvaret över det första delbetänkandet att både utsläppshandel och koldioxidskatten är medel som styr mot minskade koldioxidutsläpp och anser att an- vändandet av endast ett styrmedel skapar bättre förutsättningar för att nå målen . anger i sitt remissyttrande över delbetänkande 1 att mycket talar för att handelssystemet bör ersätta nuvarande koldioxidskatt, men att effekterna av detta först bör utredas. i anser att de verksamheter som omfattas kan befrias från koldioxidskatt men framhåller att det inte verkar förenligt med en generellt verkande klimatpolitik att i dags- läget helt undanta berörda verksamheter från koldioxidskatt. Även om tilldelningen initialt är gratis är det möjligt att andelen hand- lande utsläppsrätter med tiden ökar, samt att de utsläppsnivåer de representerar efterhand skärps, vilket talar för en successiv avveck- ling av skatten. VTI anser att koldioxidskatten i den handlande sektorn bör av- skaffas eftersom den förlorar den uppgift den tillskapades för, nämligen att ge incitament att uppfylla koldioxidmålet. Acceptan- sen för införande av styrmedel på andra områden undergrävs om man inte kan lita på att de inte senare kommer att utnyttjas för andra ändamål – som generell intäktskälla – än de är avsedda för. anser att ett handelssystem är ett effektivare styrmedel än koldioxidskatt och att koldioxidskatten bör tas bort för den handlande sektorn. Att behålla skatten ger svenska företag i han- delssystemet högre kostnader än de utländska företagen har, men miljöeffekten förstärks inte eftersom de totala utsläppen är oför- ändrade i ett handelssystem med tak. anser att det finns goda skäl att avskaffa kol- dioxidskatten för de sektorer som omfattas av handelssystemet. Att behålla skatten som handelssystemet införs innebär att den samhällsekonomiska effektiviteten i systemet riskerar att minska. Skatten kan innebära att åtgärder för att minska utsläppen sker i svenska anläggningar i stället för i andra medlemsländer trots att åtgärdens samhällsekonomiska marginalkostnad är högre hos oss, relativt sett. Kombinationen av de två styrmedlen kan leda till snedvriden konkurrens inom EU. Å andra sidan kan problem upp- stå om tilldelningen av utsläppsrätter blir generös som koldioxidskatten tas bort. Avskaffa koldioxidskatten för vissa anläggningar, men sänk skatten för de anläggningar som inte är internationellt konkurrensutsatta och förordar att näringslivet delas upp i en del som är utsatt för internationell konkurrens och som inte belastas med koldioxidskatt samt en övrig del som inte är konkurrensutsatt. Till den senare hör bl.a. fjärrvärme där nationell energiförsörjning och miljöpolitik kan ges större vikt i styrmedels- tror att den miljöstyrning som handelssystemet ensamt kan åstadkomma blir svag och att det därför behöver kompletteras med hittillsva- rande styrmedel, främst koldioxidskatten. Skatten kan möjligen sänkas för den icke konkurrensutsatta sektorn för att tillsammans med handelssystemet åstadkomma samma styrning som vi nu har. anser att det skall behållas en differentierad kol- dioxidbeskattning på en nivå som anpassas till det marknadspris som uppstår på utsläppsrätterna så att dagens marginalkostnad för koldioxid i stort sett bibehålls. anser att i det fall den svenska kol- dioxidskatten för den handlande sektorn slopas då man inträder i EU:s handelssystem måste kompletterande styrmedel införas för att bibehålla konkurrenskraften för svensk bioenergi. De som uttryckligen vill ha kvar koldioxidskatten är fem instanser, nämligen , (), , , och . vill bibehålla koldioxidskatten åtminstone tills handelssystemet fått en konstruktion så att miljöstyrningen säkras. Verket antar att miljöstyrningen kommer att bli begränsad. Priset på utsläppsrätter kommer att bli lågt så att det t.ex. äventyrar den framgångsrika biobränsleintroduktionen i värmesektorn om kol- dioxid- och energiskatterna skulle tas bort. SVEBIO ser det som helt nödvändigt att den handlande sektorn även har en kompletterande koldioxidskatt. Föreningen befarar en återgång till fossila bränslen och att biobränslebranschen kan slås ut. Dessutom menar man att det inte innebär någon försvårande omständighet att det finns flera styrmedel för den handlande sek- torn, när handelssystemet skall utvärderas. Enligt är det bäst att behålla skatten vid introduktionen av handelssystemet, åtminstone till 2008, eftersom det är troligt att priset på utsläppsrätterna blir lågt. Om priset blir så högt att styrningen blir stark kan man enligt föreningen diskutera att ta bort koldioxidskatten. Föreningen anser det mag- starkt att anta att handelssystemet skall bli ett mer effektivt styr- medel än den svenska koldioxidskatten varit och noterar att utred- ningen missar den positiva näringslivsutveckling som koldioxid- skatten medfört i form av en ökad biobränsleanvändning på be- kostnad av fossila bränslen. motsätter sig att koldioxidskatten tas bort för de handlande sektorerna och tycker i stället att beskattningen skall stärkas. vill behålla koldioxidskatten och i stället höja skatten för den handlande sektorn. Detta är, enligt för- bundet, nödvändigt för att bidra till att det nationella klimatmålet kan uppnås och för att gynna inhemsk förnybar energiproduktion. , , , , Svensk Fjärr- värme, och menar att man frångår principen om att miljöskatter skall vara styrande om de minskade skatteintäkterna som uppkommer om man slopar kol- dioxidskatten skall finansieras. När koldioxidskatten slopas kom- mer nämligen skattens miljöstyrande funktion att tas över av ut- släppshandelssystemet. , Svensk Fjärrvärme, och anser att den minskade skatteintäkt som ett borttagande av koldioxidskatten för anläggningarna som ingår i handelssystemet innebär skall finansieras med en neutral, fiskal konsumtionsskatt. Uppdelningen med miljöstyrning i produk- tionsledet och fiskala skatter och avgifter i konsumentledet är en grundläggande förutsättning för ett fungerande system. skriver att om de minskade skatteintäkterna skall finan- sieras går man ifrån principen att koldioxidskatten är miljö- styrande. I stället föredrar verket en bredare finansiering än från energi- och miljöområdena. anser att om hushållssektorn skall belastas med ytterligare avgifter för att subventionera när- ingslivet bör det gälla områden som hushållen kan påverka genom medvetna och självständiga val. Principiellt anser inte LO att kompensationsåtgärder behöver riktas mot utsläpp av växthusgaser i den utsträckning dessa åtgär- das via handelssystemet, utan kan fördelas över flera skattekällor. SCB anser att skattebortfallet är en överskattning eftersom ut- redningen antagit att samtliga anläggningar inom berörda SNI- koder ingår i systemet. Finansiering med en generell höjning av koldioxidskatten SCB pekar på att principen om att förorenaren betalar frångås då sektorer som emitterar mindre får bära en större börda från de handlande sektorerna trots att de inte ökat sina utsläpp. ser det som intressant att notera att ut- redningen som ersättning för skatteintäkterna vid borttagen kol- dioxidskatt kan tänka sig en ökad börda på hushållen genom höjda skatter för dessa. Villaägarna anser det oacceptabelt att lägga ytterligare höjda kostnader på redan hårt beskattade villaägare och konsumenter. Man anser att det är absolut nödvändigt att utreda samtliga konse- kvenser innan ett förslag till finansiering läggs fram och att det är svårt att avge ett yttrande utan att veta hur stor kostnaden blir samt vilken finansiering som kommer att antas. Finansiering med en kombination mellan en fiskal skatt i värme- sektorn och höjda skatter i icke handlande sektor VTI och anser att när nivån på kol- dioxidskatten för den icke handlande sektorn sätts, skall detta ses som en del av avvägningen mellan det åtagande som skall göras av de sektorer som omfattas av handelssystemet och övriga sektorer. anser att en värmeskatt på fjärrvärmeleveran- ser är en möjlig fiskal skatt för att kompensera skattebortfallet, men att den inte bör genomföras enskilt så att fjärrvärmens kon- kurrenskraft försämras. En styrning mot biobränslen i denna sek- tor anses viktig men det är tveksamt om en koldioxiddifferentierad värmeskatt kan uppfylla detta. En skatt på fjärrvärme i konsum- tionsledet är en kostnad som bärs av hushållen som inte har infly- tande över bränslevalet i värmeverken. anser att det är väsentligt att behålla biobränslet i fjärrvärmesektorn, och stöder därför idén om någon typ av styrinstrument som främjar biobränsle. Den typ av skatte- avdrag från en generell värmeskatt som delegationen skissar på fö- refaller vara en möjlig väg framåt. Detta styrinstrument fungerar emellertid i princip som en koldioxidskatt, dock med den viktiga skillnaden att det är energi från fossila bränslen snarare än fossilt kol som kommer att beskattas. Därför bör det övervägas att helt enkelt behålla koldioxidskatten som den är för fjärrvärmesektorn, även om nivån förmodligen bör justeras. , Svensk Fjärrvärme, anser att finansiering genom en fjärrvärmeskatt samt att den icke-hand- lande sektorn skall finansiera koldioxidskattebortfallet är ologiskt, inkonsekvent och bäddar för snedvridningar. Om finansieringen skall ske inom energisektorn bör den ske i form av en neutral, fiskal konsumtionsskatt som t.ex. genom införande av en generell energi- skatt samt motsvarande höjning där denna skatt redan finns. Finansiering helt eller delvis med en särskild fastighetsskatt , Svensk Fjärrvärme, anser att det är felaktigt att av fiskala skäl införa en styrande skatt på vatten- kraft, då den hämmar utbyggnad och effektiviseringar av den be- fintliga vattenkraften. anser att en särskild fastighetsskatt på vat- tenkraft kan vara ett alternativ, men att konsekvenserna för kraft- bolag bör utredas ytterligare. framför att handeln med utsläpps- rätter kommer att höja elpriset vilket kommer att generera högre vinster för vattenkraften och kärnkraften. Dessa vinster skapas som en ren konsekvens av att samhället inför handel med utsläppsrätter. Vidare har samhället i princip stoppat ytterligare utbyggnad av tek- nologierna, varför incitament för ytterligare investeringar inte är av intresse för det allmänna. Utifrån detta förefaller delegationens för- slag på en särskild fastighetsskatt för vattenkraft vara ett rimligt sätt att finansiera en avskaffad koldioxidskatt i den handlande sek- torn. Samma argument kan tillämpas på kärnkraften, vilket delega- tionen dock valt att inte diskutera. anser när det gäller vattenkraftsskatt, att total- värdet utgör ett lämpligare underlag för uttag av en särskild fastig- hetsskatt, bl.a. för att fördelningen av totalvärdet mellan mark- och byggnadsvärde är osäker eftersom det är svårt att göra upp- delningen av dessa i praktiken. Verket anför dessutom att fastig- hetsskatten för elproduktionsenheter utgjort av taxe- ringsenhetens totalvärde , vilket avsevärt underlättat arbetet med förberedelsearbetet inför fastighetstaxeringen jämfört med tidigare. anser att svavelskatten är en tydligt miljö- styrande miljöskatt och att en förändring av den endast kan göras med miljöargument och inte fiskala argument. Finansiering med beskattning av tung trafik skriver att en finansiering via höjda koldioxidskatter av fordonsbränslen gör att trafiken indirekt inkluderas i handels- systemet och resultatet bör bli både en energieffektivisering och en ökad attraktivitet för alternativa bränslen. , , menar att betänkandets diskussion om höjd koldioxidskatt på alla bränslen och en i övrigt hårdare be- skattning av tung trafik för att finansiera statens skattebortfall skulle begränsa de kostnadsbesparande effekter av att låta handelssystemet omfatta också transportsektorn. SÅ anser att detta är oacceptabelt. Enligt åkeriföretagen har koldioxidskatten en försumbar miljöstyrande effekt då det gäller utsläppen från tunga lastbilar och ger en rad argument för detta. Om koldioxidskatten är miljöstyrande, som den sägs vara, anser SÅ att man rent principiellt kan ifrågasätta statens krav på kompensation för minskade intäkter från koldioxidskatt.