sou · GSB347d3 · 2005-01-01 00:00:00 — De som tvivlar på självregleringens effektivitet och förlitar sig på traditionella reglerings- och kontrollformer måste inse att myndig- heter har resurser att utföra kontroller endast i begränsad utsträck- ning (Ayres och Braithwaite, 1992). Ett stort misstag är att tro att ett lagstiftningsingripande alltid är en friktionsfri och perfekt lösning jämfört med marknadens ofullkomliga åtgärder (och , 1999:56). (1990) menar att vilka insatser som än görs av lagstiftare, kontrollfunktioner, polis, åklagare, medier och intressegrupper är det bara näringslivet självt som kan ta tag i eko- brotten på ett sådant sätt att verkliga förändringar kan äga rum. En form av självreglering kan kallas för påtvingad självreglering (enforced self-regulation), som kombinerar statlig och privat reglering. Det innebär att lagstiftningen föreskriver att företag och andra organisationer, exempelvis på arbetsskyddsområdet, måste ta fram strukturer, rutiner och procedurer i verksamheten för att minska risken för skador och olyckor. Lagstiftningens främsta syfte är att få till stånd självreglering och när den brister, kan myndigheterna ingripa (Hutter, 2001, Ayres & Braithwaite, 1992). Företagen är således ålagda att kontrollera sig själva och myndig- heterna kontrollerar främst att företagen har en erforderlig kontroll över sin egen verksamhet (systemtillsyn).15 Självreglering – ett attraktivt alternativ för företag För näringslivet kan självreglering vara ett attraktivt alternativ till ingripande lagstiftning, som försvårar för seriösa företag. Det kan också vara ett stöd för företagsledningar att få bättre kontroll över sin egen verksamhet.16 Självreglering kan utvecklas frivilligt av näringslivet. Särskilt stora företag är måna om sitt rykte och kan införa självreglering för att minska risken att förknippas med oseriös verksamhet. Därför kan de ställa krav på sina leverantörer och självregleringen sprider sig: When McDonald´s says Jump, 500 suppliers ask How high? (, citerad av Grabosky, 2001:143). En modell, som lyfts fram av flera forskare, är att låta någon tredje part svara för kontroll av lagstiftning eller föreskrifter som tagits fram inom ramen för självreglering (bl.a. Grabosky, 2001).17 Den tredje parten kan vara miljöorganisationer eller andra intresse- grupper. En tredje part kan också övervaka myndigheternas kontrollverksamhet (Ayres och Braithwaite, 1992).18 Fördelarna med självreglering är att man oftare kan uppnå en högre kompetens jämfört med traditionell reglering. Praktiker ute på företagen är bättre informerade än myndighetspersoner om vad som sker och de har därför större möjlighet att upptäcka över- trädelser eller brister (Majone, 1996). Dessutom kan ett system för självreglering snabbare anpassa sig till förändringar eftersom det är enklare, billigare och mer flexibelt än lagstiftning. 15 Självreglering kan uppmuntras av myndigheterna. Exempelvis har infört Servicetrappan där företag kan kvalitetssäkra sina tullrutiner och på visst sätt samarbeta med tullen för att uppnå mindre formaliserade och snabbare tullrutiner (, 2003). Härigenom kan företag göra stora besparingar. För samhället ökar laglydnaden och tullen kan arbeta effektivare. 16Exempelvis kan miljöbrott, som begås långt ut i en organisation, få mycket negativa konsekvenser för företaget. På olika nivåer i ett företag kan det finnas organisatoriska intressen att bryta mot reglerna; intressen som ledningen inte känner till. 17Inom lagstiftningen finns också exempel på när en tredje part ges uppgifter. Som exempel kan nämnas finansiella instituts skyldighet att rapportera misstänkt penningtvätt, revisorers anmälningsskyldighet, personuppgiftsombud och skyddsombud. 18Kontroll av myndigheter genom en tredje part är ett sätt att minska risken för att myndigheterna i för hög grad identifierar sig med dem som de ska kontrollera. Man brukar tala om capture, att myndigheterna blir företagens fångar och går deras ärenden: lonely, frightened, and old, they become the protectors of the regulated industry, rather than of the public interest (och , 1999:36). på självregleringens effektivitet kan en jämförelse göras med standardiseringssträvandena inom EU. Det kan ta att standardisera enbart ett begränsat område inom EU medan privata eller halvprivata organ kan ta fram tusentals tekniska standarder (Majone, 1996). Till skillnad mot traditionell statlig reglering har självregleringen fördelen att den inte sätter några minimigränser utan uppmuntrar till ständiga förbättringar, vilket kan vara särskilt viktigt på miljöområdet (Gunningham och Grabosky, 1998). Den största fördelen med självreglering är emel- lertid att den är frivillig. Ett sådant system stimulerar ansvar och medför att företagen agerar ännu ansvarsfullare. Nackdelarna med självreglering är att viljan att påtala eller anmäla regelöverträdelser är lägre än för myndigheter (Majone, 1996). Risken är också stor att de som har starka motiv att inte följa själv- regleringen principer också kommer att bryta mot de över- enskomna reglerna. För att självreglering ska fungera förutsätts inte bara att företagen försöker följa lagen och agera kompetent. Dessutom krävs att det finns ett institutionaliserat ansvar och ett engagemang för principerna. Det måste finnas ett engagemang hos ledningen, som genom utbildning och andra åtgärder verkar för att målet ska uppnås (Hutter, 2001). Självreglering har uppenbarligen många fördelar, men det är tydligt att den måste kompletteras med mer ingripande åtgärder för att få effektivitet. Självreglering i form av självsanering med tonvikt på att förebygga ekobrott, har i diskuterats . Åren runt 1980 såg över lagstiftningen för att motverka ekobrott. En fråga gällde advokater (1979), en annan reviso- rer (BRÅ 1978).19 inrättade regeringen en kommission mot ekonomisk brottslighet och skattefusk. 19 Bakgrunden var att representanter för dessa yrkesgrupper i den allmänna debatten hade påståtts vara involverade i brottslig verksamhet. Debatten hade också gällt hur dessa yrkesgrupper kunde förebygga brott. De undersökningar som genomfördes gav inte stöd för anklagelserna utan i stället fokuserades hur dessa yrkesgrupper skulle kunna skyddas för att inte komma i för tät kontakt med brottsligheten. rekom- menderades att i sina etiska riktlinjer ta in aspekter som gällde advokatens förhållande till samhället i stort. Exempelvis föreslogs att en advokat inte skulle understödja brott och följaktligen inte ge råd som innebär att klienten bryter mot lagen. ändrade sina riktlinjer i denna riktning (, 2000). Däremot har revisorerna ännu inte ändrat sina etiska riktlinjer. diskuterade självreglering som en lösning för företag inom vissa branscher att själva ta itu med illojal konkurrens och andra problem. diskuterades lagstiftning med krav på kunskaper om bokföring och skatteregler för etablering som näringsidkare (företagarkörkort). Ett alternativ var att i stället förlita sig på självreglering. Vid en hearing som anord- nade var fackföreningsrörelsen positiv till formella etableringskrav (SOU 1984:8). Näringslivets organisationer var däremot mycket kritiska. Förslag på en ökad formell kontroll stöddes emellertid av organisationer som representerade småföretagare i branscher utsatta för en omfattande ekonomisk brottslighet. Den bedömning som gjorde i betänkandet Näringstillstånd (SOU 1984:8) var att näringslivet i alltför begränsad utsträckning hade insikt om den ekonomiska brottslig- hetens skadeverkningar. Näringslivet skulle därför ha mycket att vinna på ett engagemang mot ekobrott. ansåg att när näringslivet väl blir medvetet om dessa förhållanden kom- mer lösningar att kunna formuleras och en dialog komma till stånd mellan myndigheter och näringslivets organisationer. Ekokommis- sionen refererade både till inhemska förebilder, som de etiska rikt- linjerna inom den finansiella sektorn, försäkringsbranschen, och . Där hade företag tagit fram konkreta riktlinjer för relationen till leverantörer, kunder, anställda, det allmänna etc. Värdet i dessa aktiviteter ligger kanske främst i att de engagerar företagen, gör dem medvetna om problemen samt skapar en aktiv och kreativ inställning, kort sagt formar en opinion. Erfarenheter från andra områden där näringslivet engagerat sig på ett liknande sätt visar att opinionerna på grund av en inneboende dynamik tenderar att sprida sig också utanför den engagerade kretsen av företag och organisationer och påverkar även rättsutveck- lingen. (SOU 1984:15, s. 166) Självreglering bättre än styrning uppifrån Regeringen var emellertid mer positiv till självreglering än Eko- kommissionen och ansåg att det, mot bakgrund av den ekonomiska brottslighetens omfattning, krävdes både en ökad formell kontroll och självreglering. lade regeringen fram den så kallade riktlinjepropositionen, där frågor om reglering och kontroll mot ekobrottsligheten diskuterades (prop. 1984/85:32). snart har gått riktlinjepropositionen lades fram, förtjänar den att uppmärksammas på nytt (, 2001; , 2000b). I propositionen underströk regeringen att lagstiftning och kontrollsystem ska utformas på ett sådant sätt att de stöttar det seriösa näringslivet. Självreglering betraktades därför som en bättre lösning än styrning uppifrån.20 såg revisorer över ekobrotts- bekämpningen och de underströk vikten av näringslivets själv- reglering och behovet av att företag skyddade sig mot ekobrott genom affärskontroll (1994/95:RR4). Näringslivets organisationer stödde revisorernas uppfattning och ansåg att näringslivet hade en viktig roll att spela för att skapa attityder som motverkar ekobrott. Inte minst den etiska dimensionens betydelse fördes fram av både myndigheter och näringslivets organisationer. Även om själv- reglering inte var något nytt hade klimatet ändrats till förmån för denna lösning. Mycket tack vare revisorernas rapport kom ekobrott att återigen bli en viktig kriminalpolitisk fråga. presenterade regeringen en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (Skr. 1994/95:217). I denna betonas att marknadsekonomins funktionssätt är en viktig fråga och att eko- brottslighetens offer inte minst är företag, som drabbas av illojal konkurrens. Det är en skillnad där samhällets behov av skatter dominerade. Den tidigare politiska polariseringen hade övergått till ett ökat samförstånd (, 2001). Viktiga inslag i strategin är etiska riktlinjer och olika former av självreglering vid sidan av lagstiftning, kontroll och brottsbekämp- ning. Regeringen såg en betydande potential i självreglering och menade att den delvis var outnyttjad. Näringslivet bedömdes därför behöva ta ett större ansvar för att motverka ekonomisk brottslig- het, bland annat genom självreglering. inledde regeringen en dialog med näringslivet om hur ekobrott kunde motverkas. Advokaten , med ett för- flutet som rådgivare för , fick regeringens uppdrag att bland annat undersöka vad näringslivet kunde göra på detta område. Förre moderatordföranden förordnades att leda 20 Regeringen var också kritisk till förslag om olika krav för etablering som näringsidkare (prop. 1985/86:126). Skälen var att det skulle bli mycket dyrt som det skulle hindra nyetablering. Eftersom tillståndssystemets kontroll ändå aldrig bedömdes bli särskilt omfattande, skulle det i praktiken fungera som ett näringsförbud, dvs. något som redan fanns och fortfarande finns. , där självreglering utgjorde en viktig del av uppdraget. Beyer (1998) konstaterade att ett brett spektrum av åtgärder hade införts för att upprätthålla den etiska nivån inom näringslivet. Han var imponerad över hur mycket som redan hade gjorts, men beklagade att detta inte var allmänt känt. Näringslivet hade inte enbart infört självreglering för att ta itu med omedelbara problem utan också tagit ansvar för sådana som kunde uppkomma i fram- tiden. Däremot, menade , att det var få företag som hade tagit fram egna etiska riktlinjer, till skillnad mot vad som skett i flera andra länder. Beyer föreslog att regeringen, myndigheterna och näringslivets företrädare borde etablera ett forum för överlägg- ningar om regleringsfrågor. ansåg att självregleringen (egen- sanering) i bland annat bygg-, städ-, flytt- och restaurang- branscherna borde stödjas och utvecklas (SOU 1997:111). Jämfört med situationen ansåg utredningen att inslaget av självreglering hade ökat och att det fanns en större medvetenhet om ekobrottslighetens skadeverkningar i näringslivet.21 Intresset för självreglering var föga förvånande störst bland organisationer som representerade branscher med stora problem med ekonomisk brottslighet. förändrades synen på självreglering och näringslivet fick en starkare roll än tidigare som aktör mot ekobrott. Däremot har det från regeringens sida inte hänt mycket i fråga om substantiella och konkreta åtgärder för att stimulera självreglering och etik inom näringslivet (, 2001). är emellertid en ny ekobrottsstrategi aviserad och i kombination med arbete finns det nu goda utsikter att kunna ta ett steg framåt.22 21Inom restaurangbranschen infördes självreglering så tidigt som . 22Det ökade intresset för självreglering kan ses som ett resultat av en skiftande kri- minalpolitik, som ett resultat av att brottsligheten har ökat på ett generellt plan och att rättsväsendet av egen kraft har små möjligheter att vända kurvorna. I stället går politiken ut på att ansvaret för att förebygga brott måste läggas ut på hela samhället (, 2000; , 2001). Corporate actors are not just value maximizers – of profits or of reputation. They are also concerned to do what is right, to be faithful to their identity as a law abiding citizen, and to sustain a self-concept of social responsibility. During Braithwaite´s fieldwork, business informants repeatedly argued that the common characterization of them as motivated only by money was a simplistic stereotype. (Ayres och Braithwaite, 1992:22) Straffa eller stödja? Principiellt kan samhället agera på två olika sätt för att uppnå lag- lydnad (, 1984, Slapper och Tombs, 1999). Den ena strate- gin är inriktad på bestraffning, den andra på rådgivning och stöd. Det är främst de brottsbekämpande myndigheterna som använder bestraffning som redskap. Administrativa myndigheter med kontrollfunktioner intar ofta en rådgivande och stödjande roll.23 Däremot kan administrativa myndigheter fatta beslut om åtgärder, som de flesta av de drabbade uppfattar som allvarligare än straff, till exempel att tillstånd återkallas. Bestraffning sker när någon har brutit mot en regel, och strate- gin är inte inriktad på att få till stånd en regelefterlev- nad.24 Strategin med rådgivning och stöd har snarare syftet att före- bygga en skada än att bestraffa något ont. Syftet är att återställa och reparera skadan till lägsta möjliga kostnad. Myndigheterna för- handlar fram en framtida regelefterlevnad. Kontakten med myndigheterna är utdragen och stegvis ökande. Om denna relation leder till ett åtal betraktas det som ett miss- lyckande.25 Vi har tidigare konstaterat att straffrättsliga och andra ingripande åtgärder inte är den effektivaste lösningen på brott som begås av 23Utvecklingen i synes nu gå mot att myndigheterna med kontrollfunktioner påtar sig en alltmer repressiv syn. Det gäller exempelvis miljö- och hälsoskyddsnämndernas ökade anmälningsbenägenhet av brottsmisstankar och ökningen av miljöskyddsavgifter. Det är inte omöjligt att denna utveckling med mer hårda nypor långsiktigt kan ha en negativ effekt på laglydnaden och förtroendet för myndigheterna (, 2001). 24Bestraffning är vanligt när lagöverträdelsen är kategorisk och oproblematisk, särskilt när den leder till skada och brottet sker åtskilt från annan verksamhet och är oförutsägbart samt när kontakten med myndigheterna är pressad och tillfällig. 25Denna strategi tillämpas ofta när offren är avlägsna, diffusa eller obestämda och när överträdelsen är av sådan beskaffenhet att den kan utvecklas till en social relation mellan myndighet och lagöverträdare. Även om det kan finnas motiv för ingripande åtgärder vid uppenbara överträdelser har straffrättsliga lösningar negativa sido- effekter som motverkar de intressen som lagstiftningen ska ta till- vara. Lagstiftning som ökar möjligheterna till kontroll och att utkräva ansvar kan paradoxalt nog få motsatt effekt genom att den leder till en kontraproduktiv misstro och ökar avståndet mellan företag och myndigheter (Bardach och Kagan, 2001; Braithwaite, 1993). Företagen följer lagstiftningen med minimala ansträngningar – kreativ laglydnad – och försöker komma undan så mycket som möjligt. Som exempel redovisar Ayres och Braithwaite (1992:26) forsk- ningsresultat från myndigheter som övervakar säkerheten inom gruvindustrin. När en sådan myndighet föredrog en strategi med bestraffning löpte den risk att spend more times in court than in mines. Det finns en risk för att en organiserad subkultur uppstår inom näringslivet, där motstånd mot regleringar – innefattande legalt motstånd och motåtgärder – kommer att ingå som ett naturligt inslag i näringslivet (Braithwaite, 1990). Tilltron till lag- stiftningen undergrävs genom att kryphål utnyttjas som regleringen ökar för att täppa till kryphålen. Resultatet blir dels en svåröverskådlig lagstiftning i ständig tillväxt, dels en brottsbe- kämpning som koncentrerar sig på enkla och synliga brott sam- tidigt som man struntar i de underliggande systematiska proble- men. Med andra ord ledde de hårda nypornas politik till en katt- och-råtta-lek samt till en ovilja att följa reglerna. Myndigheten hade genom en annan politik kunnat spara resurser och i stället lagt dem på kontroll och övertalning. Dessutom hade resultatet blivit bättre, det vill säga lett till ökad laglydnad. En strategi som i för hög grad förlitar sig på straffrättsliga lösningar underminerar den goda vilja som finns hos företagare när de är motiverade att agera ansvarsfullt (Braithwaite, 1990). Ytterligare ett motiv till att lita mindre på straff och mer till övertalning, är att det är dyrt att bestraffa, men billigt att övertala. En strategi som i stället bygger för mycket på information och service samt ger företagen fritt spelrum att reglera sig själva (själv- reglering) kommer i stället att exploateras av företagare som har starka motiv att bryta mot reglerna. Det gäller därför att hitta ett system där både mjuka och hårda nypor kan förenas och där före- tagens ansvarskänsla tas till vara. måste det finnas möj- lighet för myndigheter att ingripa kraftfullt. En blandning av straff och stöd effektivast Forskningsresultat visar att en framgångsrik utgångspunkt för reglering av ett bestämt område måste bygga på insikten att näringsidkare ibland är extremt motiverade att tjäna pengar och ibland lika mycket motiverade att agera ansvarsfullt (Ayres och Braithwaite, 1992:22). Det är därför inte möjligt att reglera ett område enbart med en politik som går ut på bestraffning eller frivillig övertalning. De flesta av dagens experter anser att svaret i debatten om man ska övertala eller bestraffa ligger i en klok bland- ning av båda linjerna (Johnstone, 1999). Ayes och Braithwaite (1992) har tagit fram en modell för reglering i form av en pyramid. Grunden utgörs av samförstånds- lösningar där myndigheterna genom service och råd verkar för en ökad laglydnad. Ju högre upp i pyramiden man kommer, desto strängare åtgärder sätter myndigheterna in i syfte att få till stånd en regelefterlevnad. Pyramiden illustrerar att tyngdpunkten i myndigheternas åtgärder ligger i basen och det är också där som de flesta företag finns eftersom majoriteten har en vilja att följa lagen. Meningen är att myndigheterna ska sätta in adekvata åtgärder, dock inte mer än vad som behövs. Ambitionen är att pressa ned så många företag som möjligt mot pyramidens fot. Det finns flera fördelar med att utgå från pyramiden. Genom att inte enbart rikta in sig på de dåliga äpplena, som är typiskt för den repressiva inriktningen, utan i stället stimulera företagen till att utveckla sitt ansvarstagande påverkas företagskulturen i positiv riktning (Ayres och Braithwaite, 1992). Företagare har multiple selves; de har både en ansvarstagande sida och en som enbart ser till pengarna. Det gäller att förstärka den positiva sidan. Pyramiden visar att straff inte alltid är den mest ingripande sanktionen utan att det finns alternativa åtgärder som kreativt kan tillgripas. Det är viktigt att samtliga våningsplan i pyramiden upprätthålls. Det måste finnas både rika mått av service och information sam- tidigt som mycket stränga sanktioner kan sättas in, till och med att förbjuda fortsatt verksamhet. Hetzler (2003) har betonat vikten av att man inte glömmer bort pyramidens mitt, där myndigheternas kontrollverksamhet har en viktig uppgift i att upprätthålla lagstift- ningen. Med stränga sanktionsmöjligheter i bagaget är det enklare att lägga tyngd bakom orden och myndigheterna har därför större möjlighet att med mildare lämpor övertyga företagen om att rätta sig efter reglerna. Braithwaite (1997:205) citerar president utrikespolitiska doktrin om att speakting softly and carrying big sticks. Straffrättsliga sanktioner har den fördelen att det är en tydlig markering om att en person eller ett företag brutit mot de intressen som samhället anser vara mest skyddsvärda. Emellertid måste omfattande resurser läggas på att få fram bevisning och myndig- heterna kan omöjligt driva samtliga fall. En strategi är därför att inte splittra resurser på exempelvis samtliga 100 fall utan att koncentrera sig på ett av dem. Genom att vinna detta mål befinner sig myndigheter med kontrollfunktioner i en bättre förhandlings- situation gentemot de andra 99 fallen (Braithwaite, 1993:17). Straff- rätten fungerar i detta exempel som det tunga artilleriet som inte vinner slaget utan snarare täcker trupperna vid fronten att gå in i närstrid med företagen (Braithwaite, 1993:27). Vid sidan av den statliga styrningen och myndighetskontrollen måste näringslivet stimuleras att ta ett eget ansvar genom ökad självreglering. I regleringspyramiden kan självreglering sägas ligga nere i basen. Hur skiljer vi mellan verklig och spelad laglydnad? Utmaningen ligger i att få fram strategier och instrument som medför att de värsta företagen bestraffas som de i huvud- sak lojala uppmuntras och får stöd att bli laglydiga. Det gäller också att se upp eftersom företag inte enbart kan ägna sig åt kreativ bok- föring utan också kreativ laglydnad (jfr. Gunningham och Johnstone, 1999; Braithwaite, 2002). Den avgörande frågan är emellertid i vilka situationer myndigheter kan stödja och i vilka de ska bestraffa. Problemet är att skilja mellan företag, som försöker följa lag- stiftningen och dess intentioner, och företag som enbart genomför ytliga förändringar.26 (1997) har undersökt arbetsolyckor i som lett till dödsfall. För att undersöka hur mycket ett företag anstränger sig för att följa regler är det, enligt , bättre att undersöka företagets åtgärder efter olyckan än de fakto- rer som orsakade den. reagerade ansvarsfullt och vidtog alla de åtgärder som var relevanta för att minska risken för framtida olyckor (de betecknas som virtous företag). Andra företag agerade inskränkt och genomförde enbart uppenbara förändringar i syfte att minska risken för rättsliga åtgärder som de lämnade stora områden utan åtgärd (de betecknas som blinkered företag). De ansvarsfyllda företagen var inriktade på att följa lag- stiftningens anda och arbeta med att förbättra säkerheten medan de andra företagen agerade som ögontjänare och var mer måna om att formellt följa lagen än dess anda. Vid en rättslig prövning är det emellertid de närmare omständig- heterna kring olyckan som fokuseras. Risken är att fokus flyttas bort från strategiska frågor som påverkade olyckan, som organisa- tion och intern kontroll.