sou · GSB315 · 2005-01-01 00:00:00 — Arbetsvillkoret inne- bär att den sökande måste, under en ramtid av ome- delbart före arbetslöshetens inträde, ha arbetat , minst . Alternativt skall den sökande ha arbetat av där måste innehålla minst 45 arbetade tim- mar. Medlemsvillkoret innebär att den sökande skall ha varit med- lem i en arbetslöshetskassa . För tolkar innebär det att villkoret om arbete är svårast att upp- fylla. Speciellt svårt att uppfylla arbetsvillkoret är det för tolkar i udda språk där uppdragen inte är särskilt frekventa. Arbetslöshetsförsäkringen reglerar inte rätten gentemot en arbetsgivare, utan endast rätten till ersättning i händelse av arbets- löshet. I arbetslöshetsförsäkringen skiljer man mellan arbetstagare och företagare. Definitionen av företagarbegreppet är specifikt för arbetslöshetsförsäkringen. Uppdragstagare kan definieras som företagare eller arbetstagare, varigenom reglerna för respektive grupp skall följas. Indelningen i företagare eller arbetstagare har bl.a. att göra med graden av självständighet i verksamheten, exempelvis hur många uppdragsgivare företagaren har utfört upp- drag åt. För att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen som före- tagare krävs att verksamheten upphör och att nedläggningen inte är tillfällig. Företaget måste hållas vilande eller läggas ner. Det finns emellertid en möjlighet att erhålla ersättning för företagare enligt en undantagsregel om tillfälligt uppehåll i verksamheten. En arbetstagare är, enligt arbetslöshetsförsäkringens definition, arbetslös när en anställning upphört. Kontakttolkarnas arbetsmarknadssituation, kompetens och En osjälvständig uppdragstagare behandlas som arbetstagare medan den självständige uppdragstagaren behandlas som före- tagare. För tolkarnas del innebär distinktionen mellan självständig och osjälvständig uppdragstagare att de närmast bör tillhöra gruppen osjälvständiga uppdragstagare och skall då behandlas som arbets- tagare. En osjälvständig uppdragstagare får inte ta uppdrag från alltför många uppdragsgivare. Om han/hon gör det kan resultatet bli att personen skall hänföras till gruppen självständiga uppdrags- tagare och därmed behandlas som företagare i arbetslöshetsförsäk- ringen. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ges i uppdrag att utreda behovet av tillsyn och kvalitetskontroll över tolkförmedlingarnas verksamhet och, om det finns behov, ge förslag på hur denna tillsyn och kvalitetskontroll kan utformas. Utredaren skall överväga om auktorisation av tolk- förmedlare bör införas och vilka krav som i så fall bör ställas för auktorisation. Slutligen skall utredaren klarlägga om en bransch- organisation kan utgöra lämpligt kontrollorgan över tolkförmed- lingar eller om en myndighet bör få detta uppdrag. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Myndigheternas användning av tolk är en förutsättning för att de skall kunna utföra sina uppdrag när det gäller personer som inte behärskar svenska språket. Tolkning är en viktig samhällsservice som ger möjlighet för personer som inte behärskar svenska att för- stå vad som sägs och att komma till tals i kontakterna med sam- hällets organ. Den politik som förs när det gäller nationella minoriteter ställer också särskilda krav på tillgång till tolkar. Utvecklingen har inneburit att många tolkför- medlingar som tidigare drevs i regi har ersatts av för- medlingar som drivs i andra former. Det har blivit allt vanligare att myndigheter upphandlar tolktjänster. Länsstyrelserna i , , och har i rapporten tolkservice – En undersökning av konkur- rens- och upphandlingsaspekter (1999) undersökt hur tolkservicen är uppbyggd i dessa län och hur myndigheterna upphandlar tolk- tjänster. Av rapporten framgår att de kommunala tolkförmedling- arna fortfarande dominerar marknaden, men att de privata tolk- förmedlingarna tillhandahåller en växande del av det totala utbudet av tolkservice. Enligt uppgift förekommer det att förmedlingar anlitar okvalifi- cerade tolkar eller pressar tolkarnas arvoden för att kunna lämna så låga anbud på sina tolktjänster som möjligt. har i sin rapport till tolk – en samhällsservice (1999:2) till regeringen redogjort för olika problem när det gäller tillhandahål- lande av tolkservice till myndigheter och personer som inte behärs- kar svenska språket. pekar på problem som bl.a. rör konkurrens mellan kommunala och privata tolkförmedlingar, bristande tillgång på kvalificerade tolkar samt tolkarnas ersättning och arbetsvillkor. För att komma till rätta med några av problemen föreslår Integra- tionsverket obligatorisk registrering och tillsyn av tolkförmed- lingar. Tillsynen skulle grundas på registrering av tolkförmedlingar som uppfyller specifika krav på t.ex. tolkförmedlarens kompetens, redbarhet, relation till tolkarna, utbildningsprogram, anställd perso- nal m.m. anser att Kammarkollegiet är den myn- dighet som är mest lämpad att sköta sådan registrering och tillsyn. Det är ett samhällsintresse att myndigheterna får tillgång till effek- tiv tolkservice som innebär tolkar med rätt kvalifikationer för upp- draget och till ett rimligt pris. Det finns emellertid en risk för att tolkförmedlingar åsidosätter kvaliteten på de erbjudna tolktjäns- terna till förmån för ett lågt pris. En annan risk är att tolkarnas ersättning dumpas vilket kan få till följd att kompetenta tolkar lämnar yrket. Upphandling och kontroll av tolktjänster bör ske på ett sådant sätt att det är möjligt att följa upp att den avtalade kvaliteten på tolktjänsterna har tillgodosetts. Ansvaret för detta ligger hos den myndighet som beställer en tolktjänst. Tolkningens kvalitet kan också vara en fråga för tillsynsmyndigheten för den verksamhet där den specifika tolkningen skett. Däremot finns det inte någon tillsyns- myndighet eller branschorganisation som kan pröva klagomål mot vare sig privata eller kommunala tolkförmedlare. Mot bakgrund av de problem som redovisar i sin rapport finns det anledning att undersöka om det finns behov av ett organ som kan utöva tillsyn över tolkförmedlingar och vidta åtgärder mot dem som inte uppfyller kraven på god tolkförmed- ling. En särskild utredare ges i uppdrag att utreda behovet av tillsyn och kvalitetskontroll över tolkförmedlingarnas verksamhet och, om det finns behov, föreslå hur en sådan tillsyn och kvalitetskontroll kan utformas. Utredaren skall som bakgrund för värdering av olika modeller för tillsyn och kontroll belysa marknadsstrukturen för såväl tolkförmedlingar som tolkar samt de effekter marknads- strukturen har för samspelet mellan de olika aktörerna. Vad avser utformningen av kvalitetskontrollen skall utredaren klarlägga om en branschorganisation kan utgöra lämpligt kontrollorgan över tolkförmedlingar eller om en myndighet bör få detta uppdrag. Utredaren skall även överväga om auktorisation av tolkförmedlare bör införas och i så fall vilka krav som bör ställas för auktorisation. Om ett auktorisationsförfarande bedöms lämpligt, skall utredaren lämna förslag till regler om på vilka villkor auktorisation bör utfär- das och återkallas samt analysera vilket organ som bör utfärda och återkalla auktorisation. Utredaren skall samråda med Tillsynsut- redningen (dir. 2000:62). Utredaren skall särskilt redovisa konsekvenserna för små företags villkor i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Samråd skall ske med för regel- granskning. Utredaren skall särskilt beakta vad som anges i 14 § kommitté- förordningen (1998:1474) i fråga om kostnadsberäkningar och andra konsekvensberäkningar. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Tilläggsdirektiv till utredningen (N 2002:09) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande till- kallade statsrådet för integrationsfrågor en särskild utredare med uppdrag att utreda behovet av tillsyn och kvalitetskontroll över tolkförmedlingarnas verksamhet och, om det finns behov, ge för- slag på hur denna tillsyn och kvalitetskontroll kan utformas (dir. 2001:114). Utredningen skall enligt direktiven redovisa sitt uppdrag . Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen skall redovisa sitt uppdrag . Tillsyn över tolkförmedlingar (N 2002:09) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande till- kallade statsrådet för integrationsfrågor en särskild utredare med uppdrag att utreda behovet av tillsyn och kvalitetskontroll över tolkförmedlingarnas verksamhet och, om det finns behov, ge för- slag på hur denna tillsyn och kvalitetskontroll kan utformas (dir. 2001:114). Utredningen skall enligt direktiv som beslutades redovisa sitt uppdrag senast den 15 septem- ber 2003 (dir. 2002:136). Utredaren har begärt förlängd utredningstid. Uppdrag skall redovisas . Sammanställning av resultat från enkätundersökningen bland tolkförmedlingar I vårt uppdrag har det bl.a. ingått att belysa marknadsstrukturen för såväl tolkförmedlingar som tolkar. Av den anledningen genom- förde vi en enkätundersökning bland tolkförmedlingar som levere- rar kontakttolkar till främst myndigheter och andra offentliga verksamheter . För att så gott som möjligt identifiera alla tolkförmedlingar använde vi oss av befintliga register som exempelvis telefonregister, Tolk- och översättarinstitutets (TÖI) register över tolkförmed- lingar samt () uppgifter. Inget av de använda registren är heltäckande över antalet tolkförmedlingar. Därför ute- sluter vi inte att det kan finnas ytterligare några få mindre tolkför- medlingar som borde ha fått enkäten. Vi har bedömt att detta för- hållanden inte nämnvärt har påverkat undersökningsresultatet. Enkäten distribuerades till 73 tolkförmedlingar, 24 privata tolk- förmedlingar och 45 kommunala tolkförmedlingar. Av de 73 tolk- förmedlingarna visade det sig att en tolkförmedling hade verksam- het på 5 orter och har lämnat in ett svar för alla orter, av detta följer att 69 olika tolkförmedlingar har kunnat besvara enkäten. Totalt har 63 förmedlingar besvarat enkäten. Svarsfrekvensen har varit . Av de 63 förmedlingar som besvarat enkäten har 12 förmedlingar (fem kommunala och sju privata) angivit att de inte längre bedriver någon kontakttolkförmedling. Således finns det 51 verksamma tolkförmedlingar, som enligt enkätsvaren är fördelade mellan 40 kommunala tolkförmedlingar och 11 privata förmedlingar. En del förmedlingar har lämnat vissa frågor helt obesvarade eller lämnat ofullständiga uppgifter på några av frågorna. Vi har bedömt att svaren som helhet är fullt tillräckliga för att översiktligt kunna belysa marknadsstrukturen för tolkförmedlingarna. Tolkförmedlingarnas geografiska spridning sträckte sig från i norr till i söder. Tätast mellan förmedlingarna är det kring storstadsregionerna , , och Upp- sala där också flest privata förmedlingar har etablerat sig. Enkätfrågorna delades in i olika delar. En övergripande del av frågorna rörde verksamhetsform, omsättning, startår, antal upp- drag, antal tolktimmar, om tolkförmedlingen bedriver annan verk- samhet etc. En annan del rörde tolkar, antalet tolkar, deras kompetens, arbetstid, hur tolkar var knutna till förmedlingen och vilka förmåner tolkar erhöll från förmedlingen. Den sista delen av enkäten rörde frågor om kvalitetssäkring av verksamheten och an- ställd personal. Frågorna 7 a-d var avsedda enbart för de kommu- nala förmedlingarna att besvara. Hela enkätformuläret som ut- arbetades i samråd med experterna i utredningen och finns i sin helhet som bilaga 5. Fråga 1, 2 a, 2 b, 7 a-c. Av de 40 kommunala tolkförmedlingar som svarat på enkäten be- drevs alla utom en som en del av den ordinarie kommunala verk- samheten. En tolkförmedling bedrivs som en ekono- misk förening och ägs av nio kommuner och ett landsting. De kommunala förmedlingarna sorterade vanligen under en facknämnd eller kommunstyrelsen. Den vanligast förekommande facknämnden var , näst vanligast var att förmed- lingen sorterade direkt under Kommunstyrelsen. Majoriteten av de kommunala förmedlingarna inrättades . Endast sex förmedlingar hade startat sin verksamhet 1990 eller senare och av dessa hade några tidigare varit verksamma som kommunala förmedlingar fast i annan form och har då inte kallats tolkförmedling. De har också ofta sorterat under en annan ansvarsnämnd. Med ledning av enkätsvaren har vi kommit fram att endast en tolkförmedling är helt nyetablerad . Det är den kommunala förmedlingen som bedrivs som en ekono- misk förening. Av de 11 privata förmedlingar som har svarat på enkäten bedrivs sex som aktiebolag. Två stycken bedrivs i stiftelseform, ett som handelsbolag och två som enskild firma. Alla privata företag har som startår uppgett 1990 eller . Det bör observeras att tre av de privata tolkförmedlingarna tidi- gare har varit verksamma som kommunala enheter. Annan verksamhet än kontakttolkning Fråga 2 c. Av 40 kommunala tolkförmedlingar har 23 kommunala förmed- lingar svarat att de bedriver annan verksamhet än kontakttolkning. Alla privata tolkförmedlingar (11) har svarat att de bedriver annan verksamhet än kontakttolkning i mindre eller större omfattning. På frågan har två kommunala förmedlingar inte svarat och 15 svarat att de ej bedriver någon annan verksamhet. Med annan verk- samhet avses främst översättningstjänster, affärs- och konferens- tolkning. Bland de kommunala förmedlingarna var omfattningen av den andra verksamheten förhållandevis liten. 13 kommunala förmed- lingar har svarat att omfattningen av den andra verksamheten var 1- av den totala verksamheten och hos 10 förmedlingar var omfattningen av den andra verksamheten mellan 5–av den totala verksamheten. För fyra av de privata förmedlingarna var omfattningen av den andra verksamheten av den totala omsättningen. För sju av förmedlingarna var omfattningen av den andra verksamheten mellan 1–av den totala omsättningen. Den totala kostnaden för tolktimmar i kontakttolkningen i uppskattades med ledning av enkätsvaren uppgå till . I beloppet ingår kost- nader för arvoden till tolkar och restids- och spilltidsersättnings- kostnader. betalade ut arvode till tolkarna med . Av enkätsvaren härrör drygt 180 miljoner från de privata tolk- förmedlingarna och drygt 190 miljoner från de kommunala verk- samheterna. Fyra tolkförmedlingar har inte besvarat frågan om omsättning för . var den totala kostnaden för tolktimmar enligt enkätsvaren drygt 300 miljoner. betalade ut arvode med . Sex förmedlingar har valt att inte besvara om omsättning för . uppgick summan till drygt 260 miljoner. Domstols- verket betalade ut arvode med . Sju tolkförmedlingar har valt att inte besvara frågan om omsätt- ning för . Av enkätsvaren kan vi se en tydlig indikation på att antalet för- medlade tolktimmar stadigt ökar. Den största ökningen har varit . Vi har diskuterat ökningen med några av de största tolkförmedlingarna (efter enkätundersökningen) och de uppskattar att ökningen av antalet förmedlade tolktimmar har varit betydande även . Orsakerna till den kraftiga ökningen har inte kunnat klarläggas med den korta utredningstid som stått till förfogande. De fem största kommunala förmedlingarna omsatte tillsammans . De fyra största privata förmed- lingarna omsatte 2002. 15 av de kommunala förmedlingarna omsatte vardera mindre än en miljon . Det är endast fem kommunala förmedlingar som omsatte vardera mer än . Majoriteten av de kommunala verksamheterna (16 stycken) omsatte mellan . Marknadskoncentrationen av tolkförmedlingar kan sägas vara hög då nio förmedlingar svarat för mer än i omsättning . En intressant notering är att dessa nio förmedlingar ligger geografiskt nära eller i ett storstadsområde. Inte sällan verkar de allra största privata och kommunala förmed- lingarna inom samma geografiska område. Tre av de största för- medlingarna i landet återfinns i , varav två drivs i privat regi. Fråga 4 a. Det totala antalet tolktimmar uppgick till drygt en miljon timmar . De privata förmedlingarna svarade och de kommunala . Några av förmedlingarna har inte angivit exakta siffror utan uppskattat antalet tolktimmar varför resultatet inte är exakt. En dryg miljon timmar fördelade innebär i att utförs per dag. Tre tolkförmedlingar har valt att inte besvara frågan. Fråga 4 b. Antalet uppdrag är svårare att beräkna med ledning av enkätsvaren. Svaren på frågan om antalet uppdrag varierade allt för mycket. Många tolkförmedlingar har svarat att antalet tolkuppdrag är lika med antalet tolktimmar, eller angivit svaret avrundat till närmaste hundratal eller tusental. har svarat att de inte kan ta fram sådana uppgifter. Att redovisa det exakta antalet tolkuppdrag med ledning av enkäten är därför inte möjligt. Med relativt stor säkerhet torde det dock vara så att antalet uppdrag är färre än antalet levererade tolktimmar, med hänsyn till att ett upp- drag kan sträcka sig över . I frågeställningen hade vi efterfrågat tolkförmedlingens fem största kunder och bett att de skulle ange kundens storlek i procent av antalet levererade tolktimmar. Alltför många tolkförmedlingar har inte svarat alls på den delen och de som har svarat har inte varit alltför precisa i sina svar. Därför har vi valt att inte redovisa i pro- cent hur stor kunden är. I redovisningen nedan har vi valt att ta med tolkförmedlingarnas tre största kunder på grund av ovan nämnda brister i underlaget. Av 40 kommunala tolkförmedlingar har 29 angivit att största kunden är landsting. Som näst största kund hos de kommunala tolkförmedlingarna anges den egna kommunen. På tredje plats bland kommunala tolkförmedlingars kunder kommer andra kom- muner. Av 11 privata tolkförmedlingar har 8 angivit att landstingen är deras största kund. På andra plats bland kunderna hos de privata tolkförmedlingarna hamnar både landsting och kommuner. Som tredje största kund hos de privata tolkförmedlingarna hamnar . Kommunala tolkförmedlingars försäljning till externa kunder Fråga 7 d. En av delfrågorna handlade om den kommunala tolkförmedlingen förmedlade tolkar till externa kunder. Om så var fallet skulle de även redovisa i vilken omfattning (i %) av den totala verksamheten sådan förmedling utgjorde. Av 40 kommunala förmedlingar uppgav 37 att sådan förmedling förekommer. Två kommunala förmedlingar svarade att de inte har förmedlat till andra än den egna kommunen. Omfattningen av denna försäljning var betydande hos tolkför- medlingarna. 21 förmedlingar har uppgett att försäljningen till andra än den egna kommunen utgör av den totala omsättningen. Av de 21 förmedlingarna har 13 uppgett att försälj- ningen till andra än den egna kommunen uppgår till eller mer av den totala omsättningen. Fem förmedlingar har uppgett att omfattningen av den externa försäljningen var av omsättningen. Siffrorna ger liknande resultat, det vill säga att omfattningen av denna försäljning var omfattande. En förmedling har inte besvarat frågan. Om antalet tolkar, deras kompetens m.m. Frågan var formulerad på följande sätt; Hur många tolkar har ni registrerade hos förmedlingen? De kommunala förmedlingarna och de privata förmedlingarna har uppgett att de tillsammans har drygt 15 000 tolkar registrerade. Vi kan konstatera genom samtal med experter och tolkar att tolkar i regel finns registrerade hos två eller flera förmedlingar. Med detta antagande skulle antalet verksamma tolkar enligt tolkförmedling- arnas register uppgå till omkring 7 500. Vi kan inte med hjälp av enkätsvaren vara säkra på hur många av dessa tolkar som utförde tolkuppdrag . Tolkservice- rådet (TSR) har uppskattat att antalet icke aktiva tolkar bland de tolkar som finns registrerade hos deras tolkförmedlingar uppgår till omkring en tredjedel. () har uppskattat antalet verksamma tolkar till omkring 5 000. Därför finns det goda skäl att anta att TSR:s och STOF:s antagande är realistiskt. Detta skulle i så fall leda till att det finns omkring 5 000 verksamma tolkar i . Frågan om hur många tolkar som har arbetat hos förmedlingarna visade sig vara svår att besvara. Av 51 förmedlingar har tio förmedlingar inte lämnat något svar alls. Om detta beror på att dessa förmedlingar inte har haft några tolkar som har arbetat eller om de underlåtit att svara på frågan går inte med säkerhet att fastställa med hjälp av enkäten. Enligt enkätsvaren skall 3 762 tolkar ha arbetat mer än 200 tim- mar , varav 1 012 tolkar har arbetat för de kommunala förmedlingarna och 2 750 tolkar för de privata förmedlingarna. Om detta stämmer har 3 762 tolkar arbetat minst . Vi frågade också hur många av tolkarna som arbetat som var auktoriserade. Av enkätsvaren framgår det att 1 000 tolkar som arbetat är auktoriserade. Såle- des är antalet icke auktoriserade tolkar som arbetar 2 762. Observera att detta inte har något alls att göra med antalet auktoriserade tolkar i landet eftersom tolkar oftast arbetar åt flera förmedlingar. Antal tolktimmar tillsatta med auktoriserade tolkar Vi frågade i enkäten om hur stor del av tolkförmedlingarnas totala antal förmedlade tolktimmar som utfördes med auktoriserade tolkar. Hos de kommunala tolkförmedlingarna tillsattes av totalt antal levererade tolktimmar med auktoriserad tolk. Hos de privata tolkförmedlingarna var antalet timmar med auktoriserad tolk av totala antalet levererade tolktimmar. Av drygt en miljon tolktimmar tillsattes med auktoriserade tolkar. En förklaring till att siffrorna är högre för de privata förmedling- arna kan vara att de auktoriserade tolkarna är bosatta i och omkring storstäderna, där också de privata förmedlingarna är lokaliserade. Enligt TSR kan många kommunala tolkförmedlingar i glesbyg- den inte få tillgång till auktoriserade tolkar i de språk som efter- frågas på grund av att tolkarna inte är bosatta i de regionerna och att det skulle vara alltför dyrt att betala tolkens reskostnader. Vi kan konstatera att de kommunala förmedlingar som återfinns i regioner där få auktoriserade tolkar bor har angivit en mycket låg procentsats tolktimmar utförda av auktoriserade tolkar. Kommu- nala tolkförmedlingar i storstadsområden har en högre procentsats av tolktimmar utförda med auktoriserade tolkar. Nio tolkförmedlingar har inte besvarat frågan. Tolkars anknytning till tolkförmedlingen m.m. Av enkätsvaren framgår att tolkarna är knutna till förmedlingen vanligen genom muntliga överenskommelser men att skriftliga överenskommelser dominerar bland de privata förmedlingarna. Några tolkförmedlingar har uppgivit att de både har skriftliga och muntliga överenskommelser med tolkarna. Som annat sätt har en del tolkförmedlingar uppgivit att deras tolkar är uppdragstagare eller timanställda. Två förmedlingar har inte besvarat frågan. F- eller F/A-skattsedel Antalet tolkar med F- eller F/A-skattsedel uppgår enligt enkäten till 863 stycken. Med samma antagande som förut, dvs. att tolkar är registrerade hos minst två förmedlingar, bör antalet tolkar med F- eller F/A-skattsedel uppgå till omkring 430 stycken. Resultatet av den här frågan osäkert beroende på att förmedling- arna har uppskattat antalet tolkar eller angivit antalet tolkar i pro- cent samt att 19 förmedlingar svarat med siffran noll eller ett Siffran noll indikerar att de inte har någon tolk med F- eller F/A-skattsedel, strecket kan betyda att de inte har någon tolk med F- eller F/A-skattsedel eller att de inte svarat på frågan. Av detta följer att resultatet bör behandlas med viss reservation. Fastställande av icke auktoriserade tolkars kompetens När förmedlingarna skall fastställa icke auktoriserade tolkars kompetens använder sig både de kommunala och de privata för- medlingarna av egna tester, lämplighetsprövning, referenser, utbildningsbevis, betyg eller annat. Det så kallade TÖI-testet är fortfarande vanligt och två förmed- lingar använde sig enbart av TÖI-testet när de fastställde tolkens kompetens. Majoriteten av förmedlingarna använde sig av flera sätt när de fastställer kompetensen. 22 förmedlingar använde sig av egna tester i samband med kompetensprövningen av icke auktoriserade tolkar. Överenskommelse om tolkars arvode