sou · GSB364 · 2005-01-01 00:00:00 — Man skulle lika gärna kunna se beslutet om verksamhetsområde som ett beslut om att va-lagstiftningen skall gälla inom det utpekade området i kommunen. Sett på det viset behöver man inte längre tveka om att det utgör ett normbeslut. Enligt det tidigare sagda innebär detta att huvudmannen för va- anläggningen hädanefter inte kan få bestämma verksamhets- området. Det stämmer dock bra med den av oss gjorda planeringen. Eftersom det enligt vårt förslag är kommunen som skall ha ansvaret för utbyggnaden av allmänna va-anläggningar och dessutom rådigheten över va-resurserna, är det nog ganska givet att det också är kommunen som skall fatta besluten om verksamhetsområdet och svara för följderna av dessa beslut. Regeringsformen medger emellertid inte att föreskriftsrätten delegeras direkt till kommunen. Delegationen måste på samma sätt som förut anvisats för beslut om allmänna bestämmelser ske via regeringen. Den här beslutsordningen kan dock, liksom den för taxeföreskrifterna och föreskrifterna om brukandet, inte tillämpas på andra allmänförklarade va-anläggningar än kommunala sådana. 10Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar Förslag: Möjligheten att allmänförklara enskilda va- anläggningar tas bort. Endast ett begränsat antal beslut om sådan allmänförklaring har meddelats. I de flesta fallen synes ansökan om allmänförklaring dessutom ha gjorts bara för att kunna få statsbidrag för avloppsreningsverk. De bestämmelser om delegation av normgivningsmakt som vi föreslår kan inte utan att strida mot regeringsformen (RF) tillämpas på va- anläggningar med enskild huvudman. Sådana anläggningar passar heller inte i andra avseenden in i den här föreslagna organisationen av den allmänna va-verksamheten. De skulle kräva en omfattande särreglering. Det finns inget påtagligt praktiskt behov av att behålla auktorisationsförfarandet. Detta bör därför utmönstras. Befintliga allmänförklarade anläggningar, som inte tillika är att anse som allmänna enligt lagen om allmänna vattentjänster, skall få drivas vidare i sin nuvarande form under en övergångstid på som längst . bör de ombildas till annan lämplig förvaltningsform. En grundförutsättning i såväl som va-lag är att anläggningar för vatten och avlopp av mer allmän betydelse för hälsoskyddet är en angelägenhet. Lagstiftningen utgår från att kommunerna själva skall äga och driva anläggningarna i egen regi. Så har också varit och är alltjämt fallet, även om privata aktörer i allt större omfattning förekommer som entreprenörer men även som ägare. Enligt vatten- och avloppssakkunnigas förslag till va-lag skulle kommunen vara skyldig att ställa sig som huvudman för mer Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar omfattande vatten- och avloppsföretag. Även om denna lösning i åtskilliga avseenden framstod som lämplig, ansåg departements- chefen dock att de föreslagna bestämmelserna innebar en icke oväsentlig beskärning av kommunernas självbestämmanderätt. Kommunernas skyldighet borde enligt hans mening inte vara av större omfattning än som påkallades av sanitära hänsyn (prop. 1955:121 s. 57 f). Som en konsekvens av detta fick man acceptera att omfattande och eljest ur allmän synpunkt betydelsefulla anläggningar kunde få drivas i enskild regi (a. prop. s. 59). va-lag togs därför in bestämmelser om möjlighet till auktorisation – allmänförklaring – av enskilda va-anläggningar under närmare angivna förutsättningar. Bestämmelserna överfördes sedan efter mindre justeringar till va-lag. Möjligheten till allmänförklaring har bara utnyttjats i ett relativt begränsat antal fall. De flesta allmänförklaringar har avsett mindre områden särskilt för fritidsbebyggelse utanför tätorter. En , som av den anledningen varit allmän, förblir dock inte allmän om den överlåts till ett enskilt subjekt, inbegripet ett kommunalt bolag. Vid sådana utförsäljningar av kommunala va-anläggningar har allmänförklaring behövts för att va-lagens bestämmelser skall vara tillämpliga på anläggningen även efter överlåtelsen. Vi föreslår i den här utredningen att en va-anläggning i fortsätt- ningen skall vara allmän endast på den grunden att den är kommunalägd, antingen direkt eller indirekt genom ett kommunalt företag (se avsnitt 7.2 och 7.3). Enligt utredningsdirektiven skall dock tidigare allmänförklarade anläggningar kunna drivas vidare i sin nuvarande form. Dessutom sägs att det skall finnas kvar möjlig- heter att allmänförklara va-anläggningar som drivs av enskilda. Det är emellertid förenat med stora svårigheter att inordna va- anläggningar som drivs av enskilda i den organisation av den allmänna va-verksamheten som vi föreslår. Vi har därför valt att undersöka vad det egentligen finns för behov av att kunna allmänförklara va-anläggningar. För det ändamålet har vi genom en enkät till samtliga länsstyrelser försökt få reda på bland annat i vilken omfattning allmänförklarade anläggningar förekommer och hur de närmare ser ut. Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar Enligt 31 § va-lagen kan en va-anläggning som drivs eller skall drivas av annan än kommun på ansökan av denne förklaras för allmän av om det finns behov av anläggningen från hälsoskyddssynpunkt eller annan allmän synpunkt. För bifall till ansökan fordras att sökanden har förutsättningar, såväl ekonomiskt som i övrigt, för att kunna fullgöra huvudmannaskapet. Dessutom krävs att kommunen tillstyrkt ansökan. Något uttryckligt krav på att anläggningen skall vara av viss storlek har inte ställts upp. En begränsning ligger dock i behovsrekvisitet. Eftersom anläggningen måste behövas ur allmän synpunkt kan det ifrågasättas om en anläggning kan förklaras allmän om den inte syftar till att ordna va-försörjningen i ett större sammanhang. Detta torde normalt kräva ansluten bebyggelse motsvarande minst 20–30 fastigheter. Allmänförklaringen medför att va-lagen blir tillämplig i förhållandet mellan huvudman och brukare. Detta innebär bland annat att brukningsrätt och avgiftsskyldighet uppkommer på samma sätt som vid en allmän va-anläggning för fastighetsägare inom verksamhetsområdet som huvudmannen skall fastställa. har dock möjlighet enligt 31 § tredje stycket va-lagen att ange det område utöver vilket verksamhetsområdet inte får utsträckas. Huvudmannen skall även fastställa taxor och allmänna bestämmelser som blir gällande mot brukarna. Kommunen kan enligt 32 § va-lagen utse en tillsynsman för anläggningen. Denne har tillträde till hela anläggningen samt får granska räkenskaper och andra handlingar rörande anläggningen. kan enligt 33 § va-lagen förordna syssloman att i huvudmannens ställe och för dennes räkning driva anläggningen om det med skäl kan antas att huvudmannen driver anläggningen på ett mindre lämpligt sätt. Va-lagen innehåller inga bestämmelser om upphävande av allmänförklaring eller om nedläggande av en allmän va-anläggning över huvud taget. Huvudmannen är enligt 12 § tredje stycket va- lagen skyldig att bland annat underhålla anläggningen så länge den behövs. Om behovet inte längre kvarstår torde huvudmannens skyldigheter också upphöra och anläggningen kunna läggas ned. En sådan situation kan enligt förarbetena antas uppkomma främst om antalet brukare av anläggningen skulle gå ner mycket kraftigt. Eftersom detta inte torde ske annat än i undantagsfall har någon Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar särskild reglering inte ansetts behövlig (prop. 1955:121 s. 90 och prop. 1970:118 s. 137 f). Frågan om att upphäva en allmänförklaring har i övrigt inte diskuterats i lagförarbetena. Men en del länsstyrelser har haft den uppe i praxis. För mindre allmänförklarade anläggningar som kanske bara betjänar ett begränsat fritidshusområde och som drivs av fastighetsägarna i samverkan, verkar det i många fall vara mer en tillfällighet att man valt allmänförklaring i stället för att driva den i form av en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149). En sådan gemensamhetsanläggning kan enligt 1 § andra stycket anläggningslagen inte omfatta en allmän va- anläggning. har därför ibland på huvudmannens ansökan upphävt allmänförklaringen när huvudmannen avsett att låta anläggningen drivas som en gemensamhetsanläggning. Behovet av anläggningen såsom allmän har då ansetts upphöra genom den ändrade förvaltningsformen. Va-lagen medger rätt för den allmänna va-anläggningens huvudman att i stor utsträckning fatta beslut i frågor som reglerar rättsförhållandet mellan denne och brukarna. Särskilt gäller detta de taxor som reglerar avgifterna och i viss mån även allmänna bestämmelser för anläggningens brukande. Som utredningen förut konstaterat förutsätter emellertid en sådan möjlighet att besluta om taxor och allmänna bestämmelser, och även verksamhetsområdet, numera en delegation av normgivningsmakt enligt 8 kap. RF (se avsnitt 9.2 och 9.3). Huvudman för en allmänförklarad va-anläggning är alltid att anse som ett enskilt subjekt, vare sig huvudmannen är ett kommunalt företag eller har annan ägarstruktur. Medan regerings- form, som gällde vid va-lagens ikraftträdande, inte synes ha hindrat delegation av viss normgivningsmakt till enskilda rättssubjekt, råder det nu en annan ordning enligt normgivningsbestämmelserna i 8 kap. RF. Dessa bestämmelser medger inte delegation, direkt eller efter s.k. subdelegation, till andra än myndigheter och kommuner. De bemyndiganden i va-lagen som tillerkänner huvudmän för allmänförklarade va-anläggningar normgivningsmakt är därför inte förenliga med RF. Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar För att bringa va-lagens bestämmelser om delegation av normgivningsmakt i överensstämmelse med RF har vi föreslagit att normbeslut endast skall kunna fattas av kommunen, i vissa fall efter subdelegation från regeringen (se avsnitt 9). Delegation av normgivningsmakt är emellertid inte möjlig i de fall som anges i 8 kap. 2 § RF. Bland dessa återfinns föreskrifter om enskildas ekonomiska förhållanden inbördes. För att den föreslagna lösningen skall vara grundlagsenlig krävs då att huvudmannen kan anses utgöra del av det allmänna. Detta uttryck inbegriper i RF och i annan lagstiftning staten, landstingen och kommunerna, däremot inte statliga och kommunala bolag annat än i den mån de utövar myndighet (se t.ex. prop. 1975/76:209 s. 86 och 140 samt prop. 1998/99:3 s. 47). Även om de kommunala företag som är huvudmän för allmänna va-anläggningar inte föreslås få någon normgivningsmakt – något som vore oförenligt med RF – måste de ändå anses utöva sådan myndighet att de kan ses som del av det allmänna. Om huvudmannen är helt fristående från stat och kommun, kan huvudmannen däremot knappast betraktas som del av det allmänna. Detta gäller såväl i de fall då kommunen överlåtit sin allmänna va-anläggning till annan än ett kommunalt bolag som när anläggningen från början varit i privat ägo. I och för sig har i förarbetena till va-lag anförts: Auktorisation av icke-kommunal anläggning torde ge denna ställning som offentlig anstalt. Rättsförhållandet mellan huvudman för auktoriserad va-anläggning och dess brukare får anses vara i stort sett av samma slag som det mellan andra huvudmän och deras brukare. Det har alltså en starkt offentligrättslig prägel (prop. 1970:118 s. 23). Det kan dock ifrågasättas om uttalandet verkligen kan ges sådan betydelse att rättsförhållandet mellan två privaträttsliga subjekt som är helt fristående från statligt eller kommunalt inflytande, skall betraktas som ett förhållande mellan enskilda och det allmänna. Det mesta talar för att rättsförhållandet i dessa fall i stället gäller enskildas ekonomiska förhållanden inbördes, om än reglerat i offentligrättslig lag. Om möjligheten att kunna allmänförklara va-anläggningar som ägs av annan än kommun skall finnas kvar, krävs därför en särreglering för dessa anläggningar. Det offentligrättsliga inslaget skulle då behöva tonas ned och rättsförhållandet mellan huvudman och brukare göras väsentligt mer privaträttsligt än i fråga om kommunalägda anläggningar. För att en sådan särreglering skall Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar vara motiverad bör det krävas ett påtagligt behov av att även kunna allmänförklara enskilda va-anläggningar. 10.4Enkätundersökningen om allmänförklarade va- anläggningar Medan branschorganisationen för statistik över de kommunala anläggningarna finns ingen motsvarande redovisning för enskilda anläggningar som allmänförklarats. Eftersom läns- styrelsen beslutar i fråga om allmänförklaring och även skall hålla uppgifter om varje allmän va-anläggnings verksamhetsområde tillgängliga, har vi utfört en enkätundersökning riktad till samtliga länsstyrelser i landet för att få uppgifter om hur beståndet av allmänförklarade va-anläggningar ser ut. Länsstyrelserna har ombetts att ange hur många va-anläggningar som allmänförklarats med angivande av året för beslutet; om sökanden (huvudmannen för va-anläggningen) var en fysisk person eller en juridisk person och, i det senare fallet, vilken slags juridisk person; om sökanden var ett kommunalt bolag; om va-anläggningen hade anordningar för både vattenförsörj- ning och avlopp eller bara för ettdera ändamålet; hur många fastigheter som betjänades av va-anläggningen; om fastigheterna låg inom detaljplanelagt område; vad för slags fastigheter det var fråga om (fritidsbebyggelse, permanentbostäder eller blandat). Länsstyrelserna har vidare i enkäten tillfrågats om de avslagit någon ansökan om allmänförklaring, upphävt eller på annat sätt förändrat en tidigare meddelad allmänförklaring eller förordnat syssloman för någon huvudman. Av landets 21 länsstyrelser har 19 besvarat enkäten. Enkätsvaren visar att flera av länsstyrelserna saknar ett samlat register över allmänförklarade va-anläggningar. Detta medför att en fullständig kartläggning av förekomsten av sådana anläggningar inte har varit möjlig. Vidare synes några länsstyrelser ha besvarat enkäten endast avseende anläggningar som allmänförklarats enligt va-lag. Dessutom har framkommit att allmänförklarade anläggningar kan ha överförts till en utan att fått Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar kännedom om detta. Vi anser dock att de lämnade enkätsvaren med de kompletteringar som lämnats muntligen räcker för att ge en tillräckligt god bild av förekomsten. 10.4.1Förekomsten av allmänförklarade va-anläggningar Det totala antalet allmänförklarade va-anläggningar som läns- styrelserna redovisat, borträknat sådana där regeringen upphävt beslut om allmänförklaring, uppgår till 122 stycken. Därutöver finns det i uppskattningsvis några tiotal allmänförklarade anläggningar, varav en är en tidigare . Vi har dock inte kunnat få samlade uppgifter om anläggningarna i , och de är inte medräknade i det följande. Enligt vad som framkommit vid samtal med i torde anläggnings- strukturen där likna den i och . 23 av de 122 allmänförklarade anläggningarna är kommunala anläggningar där huvudmannaskapet övergått på ett kommunalt bolag till följd varav anläggningens tidigare allmänna status upphört. I har huvudmannaskapet vid försäljningen av den kommunala anläggningen övergått på först och sedermera . Övriga allmänförklarade va-anläggningar är av mycket skiftande karaktär. Merparten utgörs av anläggningar för fritids- men även permanentbebyggelse, särskilt i mindre områden utanför tätorterna. Det totala antalet icke kommunala anläggningar för permanent- eller fritidsbebyggelse torde endast marginellt överstiga 100 stycken i landet. Allmänförklaring har dessutom beviljats för anläggningar som betjänar olika former av institutioner, såsom sjukhem, kursgårdar, kriminalvårdsanstalter, en djurpark och en restaurang. Detta rör sig dock om enstaka fall och huvudsakligen i två län. Huvudman för de allmänförklarade anläggningarna för permanent- eller fritidsbebyggelse är i flera fall sammanslutningar av fastighetsägare i ekonomiska föreningar eller annan associations- form. Även industriföretag förekommer som huvudman för sådana anläggningar i orter där företaget bedriver verksamhet. Exempel på detta är Svenska Sockerfabriks Aktiebolags (numera ) anläggning i i , och AB:s anläggning i i . Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar markexploatörer som huvudmän för anläggningar inom det exploaterade området. Även statliga verk, såsom (huvudman för en allmänförklarad va-anläggning inom samhälle), kommuner vid verksamhet utanför den egna kommunen (exempelvis kommunala semesterhem där det kan dock ifrågasättas om det enligt ordalydelsen i 31 § va-lagen verkligen funnits förutsättningar för allmänförklaring) och ideella föreningar förekommer som huvudmän. Gemensamt för de allmänförklarade icke kommunala anlägg- ningarna är att de är tämligen små. De största anläggningarna som redovisats betjänar cirka 1 000 personer (denna anläggning anges dock numera vara ) respektive består av 767 anslutna fastigheter. Så stora allmänförklarade, icke-kommunala anlägg- ningar är dock ovanliga och vi har endast upplysts om några få anläggningar som betjänar fler än 300 personer. Länsstyrelserna saknar dock ofta uppgifter om anläggningarnas storlek. Antalet allmänförklarade anläggningar varierar starkt mellan olika län. Av de 99 allmänförklarade anläggningar som inte är kommunala finns 70 stycken i tre län, nämligen 29 i , 19 i och 22 i . Däremot har länsstyrelserna i län, och aldrig allmänförklarat någon va-anläggning och i län har endast allmänförklarat kommunala anläggningar som överlåtits till kommunala företag. Denna markanta skillnad beror knappast på geografiska olikheter mellan länen utan förklaringen måste sökas på annat håll. Skälen till varför anläggningarnas ägare har ansökt om allmän- förklaring framgår inte av länsstyrelsernas beslut. För tidigare kommunala anläggningar som överlåtits till ett kommunalt företag är orsaken given. Vad gäller övriga anläggningar kan tänkas att kommunen ibland har krävt allmänförklaring som en förutsättning för att ge ekonomiskt stöd till anläggningen. kan anledningen kanske ha varit att huvudmannen önskat en enhetlig reglering av rättsförhållandet med anläggningens samtliga brukare. Frågan är dock om inte orsaken till ansökan om allmänförklaring i många fall, kanske de allra flesta, är de regler om statsbidrag till avloppsreningsverk som gällde –1981. Statligt stöd till va-anläggningar har utgått under närmare angivna förutsättningar åtminstone , ursprungligen främst för äldre anläggningar. Maj:ts kungörelse (1968:308) om statsbidrag till avloppsreningsverk, som trädde i Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar kraft , infördes en generell möjlighet till statsbidrag för just avloppsrening. Till skillnad från den tidigare kungörelsen (1959:251) om statsbidrag till vatten- och avloppsanläggningar, som upphörde att gälla , utgick statsbidrag enligt kungörelse endast till kommun eller huvudman för allmän- förklarad va-anläggning. Under budgetåren 1969/70–1980/81 anslogs för detta ändamål. kungörelse upphävdes och ersattes av förordningen (1981:576) om statligt stöd till miljö- skyddsteknik, m.m. Inriktningen av bidragsgivningen ändrades till att huvudsakligen avse utprovning av ny teknik och medelsanslagen minskades kraftigt. Bidragsrätten enligt förordning, och senare förordningar inom samma ämne, var inte knuten till huvudmannaskapet. 79 av de 99 icke kommunala anläggningarna i länsstyrelsernas redovisning allmänförklarades –1981. Dessutom torde nästan alla anläggningar av detta slag i ha allmänförklarats . Det byggdes över huvud taget många va-anläggningar i landet . Ett antal av dessa allmänförklarades säkerligen oberoende av reglerna om statsbidrag till avloppsreningsverk. Men mycket talar för att merparten av de beslut om allmänförklaring som fattades var föranledda av möjligheterna till statsbidrag. Enligt uppgift från länsstyrelserna i och var det just dessa bidragsmöjligheter som var skälet till allmänförklaring- arna . Även har anfört detta i sitt remissyttrande över förslag till ny lag om vattenförsörjning och avlopp. bedömde dessa anlägg- ningar i många fall vara för små för att kunna drivas rationellt. Eftersom flera av anläggningarna endast betjänar en enda fastighet kan det dessutom ifrågasättas om förutsättningar enligt va-lagen då verkligen förelegat att allmänförklara dessa anläggningar. 10.4.2Avslag på ansökan om allmänförklaring m.m. Åtta beslut har redovisats där ansökan om allmänförklaring avslagits, antingen av eller av regeringen efter över- klagande. Därutöver har redovisats ett fall där avvisat ansökan eftersom kommunen, och inte anläggningens ägare, var sökande. Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar Tre av avslagsbesluten har motiverats med att det inte fanns behov av anläggningen ur hälsovårds- eller annan allmän synpunkt. Varje anläggning betjänade endast bebyggelse av mindre omfattning (tre bostadshus samt matsal och logement för cirka femtio personer; ett bostadshus och en servicestation med ; ett rekreationshem samt eventuellt ett kapell och en framtida fastighet). I tre av fallen hade kommunen inte tillstyrkt ansökan. I ett fall bedömde regeringen, som upphävde beslut om bifall till ansökan, att de ekonomiska förutsättningarna hos huvudmannen för anläggande och drift av anläggningen inte kunde anses klarlagda på det sätt som bör krävas för allmän- förklaring. Länsstyrelserna har i flera fall upphävt en tidigare meddelad allmän- förklaring. Förutom då anläggningen överförts till en , har orsaken varit att anläggningens huvudman önskat att anläggningen i stället skulle inrättas som en gemensamhets- anläggning. Fem sådana beslut har redovisats. I ett fall har avslagit en begäran om upphävande av allmänförklaring. Huvudmannen, ett industriföretag, hade yrkat att allmänförklaringen skulle hävas eftersom företaget avsåg att avyttra de fastigheter som berördes av anläggningen. Kommunen var inte intresserad av att ta över huvudmannaskapet. ansåg att anläggningen även i fortsättningen skulle vara allmän och lämnade yrkandet utan bifall. Regeringen avslog bolagets över- klagande av beslut. 10.4.4Föreläggande enligt 2 § va-lagen. Två fall har redovisats där enligt 2 § va-lagen ålagt en kommun att sörja för att en allmän avloppsanläggning skulle komma till stånd. Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar I ett fall har förordnat en syssloman på ansökan av kommunen eftersom anläggningen inte sköttes på avsett vis och det förelåg brister i den ekonomiska förvaltningen. Allmänförklaring får endast beviljas om de i va-lagen angivna villkoren är uppfyllda, däribland att sökanden har förutsättningar att fullgöra uppgiften som huvudman. Anläggningen får genom beslutet en officiell status och huvudmannen samma skyldigheter med avseende på driften som en huvudman. Huvud- mannen är alltså skyldig att låta fastighetsägare inom anläggningens verksamhetsområde bruka anläggningen under de förutsättningar som anges i va-lagen. Va-lagens avgiftsregler skall tillämpas. Avgiftsuttaget begränsas således av den särskilda självkostnads- princip som lagfästs i va-lagen och som har sin grund i kommunal- rättsliga principer. Avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Rättsförhållandet mellan huvudmannen och brukarna är närmast av offentligrättslig karaktär, trots att huvudmannen inte behöver vara ett offentlig- rättsligt subjekt. Sett ur brukarnas perspektiv borde anslutning till en allmänförklarad va-anläggning, i varje fall i teorin, innebära samma garantier för det framtida nyttjandet som om det vore en . Om en anläggning allmänförklarats är kommunen inte skyldig att sörja för att allmän va-anläggning kommer till stånd inom verksamhetsområdet så länge den allmänförklarade anläggningen fyller sin funktion. Även för kommunen och tillsynsmyndigheten kan allmän- förklaringen sägas innebära en sorts garanti för kvaliteten på driften. Möjligheten för kommunen att utse en tillsynsman, vilket inte kräver att missförhållanden föreligger, bidrar till en sådan kvalitetssäkring. Även sysslomannaförordnanden kan ytterst tillgripas som ett sätt att säkra kvaliteten.