sou · GSB3118d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Som anförts i avsnitt 9.1.1 har utredningen bl.a. genom enkät- undersökningen kunnat konstatera att flertalet av de svarande kommunerna, som avslår ansökningar trots bedömt behov, fort- sätter att arbeta med ärendet även efter det att en ansökan formellt avslagits. Detta är naturligtvis ur den enskildes perspektiv positivt. Förfarandet kan dock i och för sig ifrågasättas ur förvaltnings- rättslig synpunkt, eftersom ett avslagsbeslut utgör slutpunkten i handläggningen av ett ärende. Utredningen vill avslutningsvis peka på en olycklig konsekvens som kan inträffa när beslut om insatser avslås trots att det finns ett bedömt behov. Personer som fått avslag trots bedömt behov, som överklagar avslagsbeslutet till domstol och där får en gynnande dom, hamnar i en gräddfil där hans eller hennes gyn- nande dom verkställs först. Detta sker i syfte att myndigheten skall undgå sanktionsavgift för domstolstrots. Man åsidosätter då den självklara principen att den som vid varje given tidpunkt har störst behov av det aktuella biståndet eller den aktuella insatsen är den som skall få sitt beslut verkställt först. 3 Endast av de som fått sådant avslag på en ansökan om bistånd enligt den tidigare gällande 6 f § socialtjänstlagen och av de som fått sådant avslag enligt LSS överklagade beslutet till länsrätten, se avsnitt 9.1.1 och 9.1.2. 15Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS 15.1En utvidgad granskningsmöjlighet för revisorerna Utredningens förslag: De kommunala revisorernas granskning får även omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot en enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer sina egna gynnande beslut. fick de kommunala revisorerna1 en utökad möjlig- het att granska ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Genom en ändring i 9 kap. 10 § kommunallagen (1991:900) tillades nämligen revisorerna en rätt att granska hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. omfattade granskningen som avsåg myndighetsutövning mot någon enskild enbart fall när handläggningen av sådana ärenden hade vållat kommunen eller ekonomisk förlust eller när granskningen skedde från allmänna synpunkter. För att möjliggöra en effektiv kontroll av att de allmänna förvaltningsdomstolarnas avgöranden inte åsidosätts föreslog rege- ringen i propositionen om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 15) att revisorernas granskning även skall omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer dessa domstolars avgöranden. Regeringen poängterade att det inte var fråga om att ålägga revisorerna en lagreglerad obligatorisk laglig- hetsgranskning, och man framhöll att laglighetsgranskning inte skall vara en obligatorisk uppgift för revisorerna utan att laglig- heten av kommunala beslut även fortsättningsvis skall prövas i de kommunala nämndernas beredningsarbete och av de rättsvårdande myndigheterna. 1 Med detta begrepp avses revisorer i både kommuner och landsting, om inte annat anges. Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS På motsvarande sätt som när det gäller domstolars avgöranden föreslår utredningen att revisorerna skall ges en rätt och en möjlig- het att även granska ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer sina egna gynnande beslut. I likhet med vad som gäller vid gransk- ning av domstolars avgöranden är det enbart verkställighetsfrågan som den utvidgade granskningsmöjligheten gäller. Syftet med förslaget är att ytterst åstadkomma en medvetenhet hos den poli- tiska ledningen om de ekonomiska konsekvenserna av en rättig- hetslagstiftning. Beträffande förslagets påverkan på den kommunala självstyrelsen hänvisar utredningen till avsnitt 19.2. Utredningens förslag: En rapporteringsskyldighet skall införas för kommuner och landsting beträffande ej verkställda gyn- nande beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen och 9 § LSS. Rapportering skall ske till , kommunens eller lands- tingets revisorer samt fullmäktige. Utredningen har från olika håll bl.a. från kommuner och lands- ting fått information om att det brister i uppföljningen av gynnande beslut. Vidare har det vid kontakter med bl.a. tjänstemän vid kommuner och länsstyrelser anförts att det hos fullmäktige- ledamöterna i många kommuner finns bristfälliga kunskaper dels om vilka rättigheter som tillförsäkras den enskilde genom social- tjänstlagen och LSS, dels om förhållandena i kommunen, och att detta påverkar kommunernas anslagshantering. För att komma till rätta med problem av det slag som anförts ovan föreslår utredningen att en rapporteringsskyldighet införs för kommuner och landsting rörande ej verkställda gynnande beslut enligt socialtjänstlagen och LSS. Rapporteringsskyldigheten enligt socialtjänstlagen skall fullgöras av socialnämnden. Enligt 2 kap. 4 § första stycket socialtjänstlagen fullgörs kommunens uppgifter inom av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Enligt andra stycket i samma lagrum framgår att vad som i socialtjänstlagen eller Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS annan författning sägs om socialnämnd i förekommande fall gäller den eller de nämnder som utses enligt första stycket. Rapporteringsskyldigheten enligt LSS skall fullgöras av en sådan nämnd som avses i 22 § LSS. Av detta lagrum framgår det att ledningen av eller kommunens verksamhet enligt LSS skall utövas av en eller flera nämnder som fullmäktige utser. Både socialtjänstlagen och LSS hänvisar till att särskilda bestäm- melser om gemensam nämnd finns i lagen (2003:192) om gemen- sam nämnd inom vård- och omsorgsområdet (2 kap. 4 § första stycket socialtjänstlagen och 22 § LSS). Nämndens rapporteringsskyldighet skall omfatta alla gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS som inte har verkställts inom en viss . Rapporteringsskyldigheten skall vidare gälla alla gynnande beslut enligt nämnda lagrum som inte inom en viss har verkställts på nytt efter det att verkställigheten avbrutits. Rapporteringen skall ske till läns- styrelsen, kommunens eller revisorer samt kommun- eller . Det finns flera syften med rapporteringsskyldigheten. Kom- munernas och landstingens uppföljning av gynnande beslut för- bättras, som även möjligheterna att planera verksamheten påverkas i positiv riktning. Vidare får fullmäktiges ledamöter som ytterst är ansvariga för fördelningen av medel bättre information om situationen beträffande ej verkställda gynnande beslut. Revi- sorernas granskning och länsstyrelsernas tillsyn underlättas. Dess- utom blir frågan om ej verkställda gynnande beslut synlig även för invånarna och media, i och med den föreslagna rapporterings- skyldigheten till fullmäktige. Beträffande förslagets påverkan på den kommunala självstyrelsen hänvisar utredningen till avsnitt 19.2. Nämndens rapporteringsskyldighet till länsstyrelse och revisorer Utredningens förslag: Nämnden skall till och revisorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut om insatser enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS som inte har verkställts från och med dagen för beslutet. För varje beslut skall nämnden ange tidpunkten för beslutet och Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet. Rapporteringen skall ske en gång . Motsvarande rapporteringsskyldighet skall även gälla beslut som varit verkställda men där verkställigheten avbrutits. Rapporteringsskyldigheten skall gälla beslut som inte har verkställts på nytt från och med den dag då verkställigheten avbröts. Rapporteringen skall även här ske en gång . När ett gynnande beslut, som en nämnd till och revisorerna har rapporterat som ej verkställt senare har verkställts, skall nämnden anmäla detta till och revisorerna. Datum för verkställigheten skall då anges. Det- samma skall gälla beslut som verkställs på nytt efter det att ärendet rapporterats till och revisorerna med anledning av att verkställigheten tidigare avbrutits. Enligt förslaget skall nämnden dels till , dels till revi- sorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut om insatser enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS som inte har verkställts från och med dagen för beslutet. För varje beslut skall nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet. Rapporteringen skall ske en gång . Det kan även förekomma att verkställigheten av ett gynnande beslut avbryts. Utredningen föreslår därför att nämnden skall vara skyldig att till och revisorerna även rapportera beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS som varit verkställda, men där verkställigheten avbrutits. Rapporterings- skyldigheten skall gälla beslut som inte har verkställts på nytt från och med den dag då verkställigheten avbröts, och skall avse motsvarande förhållanden som skall rapporteras beträffande besluten enligt ovan. Även i nu aktuella fall föreslås rapporteringen ske en gång . Utredningen föreslår vidare att när ett gynnande beslut, som nämnden till och revisorerna har rapporterat som ej verkställt senare verkställs, skall nämnden anmäla detta till och revisorerna. Datum för verkställigheten skall då anges. Det nu anförda skall även gälla när beslut som har rapporterats till och revisorerna med anledning av att verkställigheten avbrutits, verkställs på nytt. Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS förslag är att länsstyrelserna och revisorerna skall kunna följa hand- läggningen av varje redovisat ärende, för att kunna bedöma om verkställighet kan anses ha skett inom rimlig tid. Enligt utredningens mening finns det inte anledning att föreskriva en tidsfrist inom vilken nämnden skall underrätta läns- styrelsen och revisorerna att verkställighet av ett beslut skett. Det får nämligen anses ligga i nämndens intresse att lämna en sådan underrättelse, för att kunna undgå en vidare granskning. Nämndens rapporteringsskyldighet till fullmäktige Utredningens förslag: Nämnden skall till fullmäktige lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS som inte har verkställts från och med dagen för besluten, vilka typer av insatser dessa beslut gäller samt hur som förflutit för respektive beslut. Rapporteringen skall utformas på ett sådant sätt att den inte strider mot sekretess- lagstiftningen och skall ske en gång . Motsvarande rapporteringsskyldighet till fullmäktige som nämnts skall även gälla beslut som varit verkställda, men där verkställigheten avbrutits. Rapporteringsskyldigheten skall gälla beslut som inte har verkställts på nytt inom två måna- der från och med den dag då verkställigheten avbröts. Utredningen föreslår att nämnden till fullmäktige skall lämna en statistikrapport över hur många gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS som inte har verkställts från och med dagen för besluten, vilka typer av insatser som besluten gäller samt hur som vid rapporteringstillfället förflutit för respektive beslut. Rapporterna skall utfor- mas på ett sådant sätt att de inte kommer i konflikt med sekretess- lagstiftningen. Det skall alltså av nämndens redovisning till full- mäktige inte gå att härleda vilka personer besluten gäller. Inte heller skall nämnden ange skälen till varför de rapporterade besluten inte är verkställda. Utredningen vill här poängtera att förslaget inte är avsett att skapa en diskussion kring enskilda ärenden. Avsikten är istället att åstadkomma en principdiskussion om kommunens eller Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS Den föreslagna rapporteringen skall ske en gång . En motsvarande rapporteringsskyldighet till fullmäktige som den nämnda skall även gälla för nämnden, när fråga är om beslut som varit verkställda men där verkställigheten av- brutits. Rapporteringsskyldigheten skall omfatta beslut som inte har verkställts på nytt från och med den dag då verkställigheten avbröts och skall enligt förslaget ske en gång . 15.2.2Följder av rapporteringsskyldigheten för kommuner och landsting Den föreslagna rapporteringsskyldigheten för nämnden är avsedd att vara en hjälp när det gäller uppföljningen av egna gynnande beslut. Nämndens rapporteringsskyldighet bidrar även till att möjliggöra en förbättrad planering, eftersom kommunerna och landstingen genom rapporteringen får kännedom om vilka beslut som är verkställda och vilka som väntar på verkställighet. Detta har även en positiv effekt på kommunernas och landstingens planering för framtida behov. Som nämnts under avsnitt 15.2 har det i olika sammanhang framkommit att det finns brister beträffande uppföljningen av gynnande beslut. Det saknas rutiner för att följa upp besluten. Detta har framkommit i utredningens enkätsvar, vid samtal med tjänstemän i kommuner, landsting och länsstyrelser samt genom länsstyrelserapporter m.m. Det har även framkommit att det finns problem när ansvaret för beslutsfattande och verk- ställighet av beslut ligger på olika enheter. I detta sammanhang har utredningen även fått uppgifter om att det förekommer bristande kontakter mellan politiker i fullmäktige och kommun- och lands- tingsstyrelser å ena sidan och nämndpolitiker samt tjänstemän med beslutande och verkställande uppgifter å den andra sidan. Det är av grundläggande betydelse för en korrekt och rättssäker tillämpning av socialtjänstlagen och LSS att kommun- eller landstingsledningen har en fullständig bild av de förhållanden som råder i kommunen eller . Endast om en sådan otvetydig bild finns kan ledningen agera för invånarnas bästa, för att ställa medel till förfogande för att tillgodose de behov både aktuella och fram- tida som finns. Den rapporteringsskyldighet som utredningen Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS föreslår skall åläggas nämnden torde verksamt kunna bidra till att förkorta dröjsmålen med verkställighet av gynnande beslut. Revisorerna granskar , i den omfattning som följer av god revisionssed, all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verk- samhetsområden. Genom den föreslagna rapporteringen av ej verk- ställda gynnande beslut får revisorerna uppgift om läget i kommu- nen eller . De har då möjlighet att föra en dialog med respektive nämnd och även påtala eventuella brister i nämndernas verksamhet för fullmäktige. Detta bör ge ett bättre underlag för kommun- eller landstingsledningens bedömningar och planering. Revisorerna har också möjlighet att föreslå fullmäktige att en nämnd, fullmäktigeberedning eller enskild förtroendevald i ett sådant organ, som inte bedöms sköta sitt uppdrag, inte skall beviljas ansvarsfrihet för sin förvaltning (jfr 9 kap. 17 § kommunal- lagen [1991:900]). Utredningen vill i detta sammanhang poängtera att avsikten med nämndernas rapporteringsskyldighet till revisorer- na inte är att peka ut vad revisorerna enligt 9 kap. 10 § kommunal- lagen skall granska. Avsikten är istället att underlätta revisorernas arbete när det gäller att ta ställning till om en granskning bör ske. Fullmäktige, som är ansvarig för fördelningen av medel inom kommunen eller , måste känna till vad en rättighetslag- stiftning innebär och hur verksamheten i berörda nämnder sköts. Gör man det har man också möjlighet att fördela kommunens eller medel på ett sätt som står i överensstämmelse med de krav som en rättighetslagstiftning ställer. Nämndens rapportering till fullmäktige gör verkställighetsfrågan synlig, inte bara för politiker i fullmäktige och nämnder utan även för allmänheten. Hur kommunen eller sköter ärenden om verkställighet av gynnande beslut kan då bli föremål för debatt. Det är av stor betydelse för den kommunala demokratin att invånarna får kännedom om hur dessa ärenden hanteras. Detta kan ske t.ex. genom medias försorg. Invånarna har då möjlighet att av fullmäktiges ledamöter utkräva politiskt ansvar i allmänna val . Det är viktigt att den statistikrapport som nämnden lämnar till fullmäktige utformas på ett sådant sätt att sekretessbelagda upp- gifter om enskilda inte lämnas ut. Rapporten kan efter begäran lämnas ut till allmänheten eller media. Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS 15.2.3Följder av rapporteringsskyldigheten för länsstyrelserna Genom den månatliga rapporteringen av ej verkställda gynnande beslut får som tillsynsmyndighet automatiskt upp- gifter från nämnderna i kommuner och landsting, och man kan få överblick över hur besluten verkställs. tillsynsarbete underlättas genom att man för egen del slipper hämta in uppgifter- na. får vidare genom nämndernas rapportering en överblick över situationen i länet, när det gäller ej verkställda gynnande beslut. Genom nämndernas rapportering till länsstyrelserna kommer dessa att få en betydligt förbättrad inblick i nämndernas verk- samhet och därmed också en betydligt förbättrad möjlighet att fullgöra sin tillsyn. 15.2.4Valet av tidpunkt för rapportering Beslut enligt socialtjänstlagen och LSS skall verkställas (16 kap. 3 § andra stycket socialtjänstlagen och 27 § tredje stycket LSS). Även om detta är fallet måste kommunen eller få skälig tid på sig att verkställa ett beslut sedan behovet av en insats blivit känt. När det gäller att ta ställning till den föreslagna rapporteringsskyldigheten skall inträda måste en avväg- ning göras mellan olika intressen. Utredningen är självfallet medveten om att rapporteringsskyldig- heten leder till ökat arbete för nämnden. Detta gäller inte minst i de kommuner och landsting där arbetet med uppföljning av besluten är mindre omfattande. I viss mån leder rapporteringsskyldigheten också till ökat arbete för mottagarna av rapporterna. Här måste dock beaktas att rapporteringen även underlättar mottagarnas arbete. Utredningen inser självfallet också att nämndens arbete med rapporteringen minskar ju efter beslutet som rapporten skall lämnas. Vid bedömningen av tid- punkten för rapporteringen måste emellertid syftet med denna att öka rättssäkerheten för enskilda väga tungt. Ju senare rappor- teringen sker desto senare inträder de effekter av rapporteringen som redovisas i avsnitt 15.2 och 15.4. Vid avvägningen mellan intresset av att kommuner och landsting inte betungas mer än nödvändigt och intresset att besluten verkställs inom rimlig tid, har utredningen stannat för att föreslå att nämnder i kommuner och Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS landsting åläggs en redovisningsskyldighet beträffande ej verk- ställda gynnande beslut från och med dagen för beslutet eller från och med den dag då verk- ställigheten av ett beslut avbröts. Flertalet beslut torde vara verk- ställda före tvåmånadsfristens utgång. Dessa beslut behöver då inte redovisas. 15.3Åtgärder som utredningen övervägt 15.3.1Tillämpning av utsökningsbalkens bestämmelser på kommuners och landstings gynnande beslut Utredningens bedömning: Utsökningsbalkens regler om ut- mätning och annan verkställighet är inte tillämpliga på kom- muners gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS. Det finns inte heller skäl att genom lagändringar göra utsök- ningsbalkens bestämmelser om verkställighet tillämpliga på kommuners gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller kom- muners och landstings gynnande beslut enligt LSS. Utredningen har i ett tidigare avsnitt något behandlat utsöknings- balkens regler om utmätning och annan verkställighet. Utred- ningen hänvisar i denna del till avsnitt 4.4. I socialtjänstlagen och LSS finns det inte några särskilda före- skrifter om att förvaltningsmyndighets beslut får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken. Utsökningsbalkens regler om utmätning och annan verkställighet är därför inte tillämpliga på en förvaltningsmyndighets gynnande beslut, som fattas enligt social- tjänstlagen eller LSS. Inte heller kan utsökningsbalkens bestämmel- ser bli tillämpliga genom övergångsbestämmelsen i 13 § lagen (1981:775) om införande av utsökningsbalken. Kommunens eller beslut kan ju inte meddelas enligt en bestämmelse som har tillkommit före utsökningsbalkens ikraftträdande , eftersom både socialtjänstlagen och LSS har tillkommit efter denna tidpunkt. Det finns inte heller skäl att genom lagändringar göra utsök- ningsbalkens bestämmelser om verkställighet tillämpliga på kom- muners gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller kommuners och landstings gynnande beslut enligt LSS, eftersom utsöknings- balkens bestämmelser knappast torde kunna bli ett effektivt medel för att verkställa sådana beslut. Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS 15.3.2Bör vitessanktioner införas eller skadestånds- skyldigheten utvidgas för kommuner och landsting? Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att införa en vitessanktion som påtryckningsmedel för att förmå kommuner och landsting att verkställa sina gynnande beslut inom rimlig tid. Det finns inte heller skäl att utvidga skadeståndsskyldigheten för kommuner och landsting som juridiska personer. I avsnitt 4.5 har utredningen något behandlat bl.a. vite och skade- stånd. Utredningen hänvisar här till detta avsnitt. Regeringen föreslog i propositionen om åtgärder mot kommu- nalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 22) att då gällande vites- sanktion skulle ersättas med en sanktionsavgift. Enligt 26 a § LSS och 13 kap. 7 § socialtjänstlagen hade möjlighet att förelägga en kommun eller ett landsting vid vite att följa en lagakraftvunnen dom, som gav en enskild rätt till vissa insatser enligt dessa lagar. beslutade i enlighet med regeringens förslag (rskr. 2001/02:271). Regeringen, som i propositionen (s. 21 f.) framhöll att det fanns flera skäl att ersätta möjligheten till vitesföreläggande med en sanktionsavgift, anförde bl.a. följande. En fördel med ett system med sanktionsavgifter är att sanktionsavgiften kan få effekt som påtryckningsmedel på ett tidigare stadium. Ett vitesföreläggande får motsvarande effekt betydligt senare eftersom det kan utfärdas först när verkställigheten dröjt alltför . När föreläggandet väl utfärdats får kommunen eller dessutom ytterligare en tids respit. En annan omständighet som talar för ett system med sanktionsavgifter är att den administrativa hanteringen av en sanktionsavgift sannolikt skulle bli enklare än den som krävs för vitessanktionen. Ett system med vite innebär i princip att varje enskilt fall kan komma att handläggas i två skilda förfaranden, ett som avser utfärdande av vitesföreläggande och ett som rör ut- dömande av vitet. Regeringen framhöll avslutningsvis att Läns- styrelsen i påpekat att det föreslagna systemet med en sanktionsavgift skulle förkorta handläggningstiden, vilket har stor betydelse för den enskilde. Utredningen anser att en vitessanktion inte kan utgöra ett effek- tivt påtryckningsmedel, för att förmå kommuner och landsting att Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS inom rimlig tid verkställa sina gynnande beslut. Till detta kommer att , som framgått ovan, så sent som för endast beslutade att ersätta den tidigare gällande vitessanktionen vid kommunalt domstolstrots med en sanktionsavgift. Utredningen anser att det av dessa skäl inte finns anledning att föreslå att en vitessanktion skall införas för ej verkställda gynnande beslut. När det gäller frågan om skadeståndsansvaret bör utvidgas för kommuner och landsting som juridiska personer, vill utredningen framhålla att skadeståndet är avsett att utgöra ersättning för skada som drabbat en fysisk eller juridisk person. Skadeståndets funktion är alltså i huvudsak reparativ. Åtgärder mot kommunalt lagtrots i nu aktuell form bör dock istället ha preventiv karaktär.