sou · GSB376 · 2005-01-01 00:00:00 — Under förutsättning att varje del av en transportkedja är prissatt med utgångspunkt från den samhällsekonomiska marginalkostna- den skulle resultatet i teorin bli en optimal kombination av de olika trafikslagen. De oönskade externa effekterna skulle begränsas. Samverkan mellan trafikslagen bör enligt vår mening ses som ett led i en logistisk kedja – från råvara via produktion och lagerhåll- ning till en färdig produkt som når konsumenten. Även returflöden ingår i den logistiska kedjan. Med detta synsätt blir både gods- transporter och intermodalitet medel för att på ett effektivt sätt lösa en transportuppgift. Allt i syfte att bidra till ett svenskt transportsystem som är ekonomiskt, ekologiskt, kulturellt och socialt hållbart. Åtgärder för att öka intermodaliteten bör enligt vår mening koncentreras till de delar av godstransportmarknaden där möjlig- heterna att lyckas är mest gynnsamma och effekterna blir störst, det vill säga vid de relativt långväga transporterna. Det transport- avstånd vid vilket intermodala lösningar är ett reellt alternativ bör dock kunna minska (se vidare i avsnitt 2.3). Hur prissätts transporterna och infrastrukturen? Vi har i vårt huvuddirektiv, och mer specificerat i vårt tilläggs- direktiv, fått i uppdrag att analysera prissättningen av nyttjandet av infrastrukturen, så att konkurrensneutralitet mellan trafikslagen uppnås. Under respektive trafikslags kapitel behandlas frågan om prissättning och i kapitel åtta analyserar vi kostnadsansvaret i ett trafikslagsövergripande perspektiv. Frågan om kostnadsansvaret har en central roll i den svenska transportpolitiken. De transportpolitiskt motiverade skatterna och avgifterna skall utformas så att de motsvarar de samhällsekonomis- ka marginalkostnader som trafiken ger upphov till. De viktigaste externa effekterna som inkluderas i den samhällsekonomiska marginalkostnaden är kostnader för slitage på infrastruktur, miljö, buller, olyckor och trängsel. Transportsystemets fasta kostnader skall finansieras på ett sådant sätt att oönskade styreffekter undviks och att resursanvändningen snedvrids i så liten utsträckning som möjligt. Den fastlagda transportpolitiken utgår från fyra transportpoli- tiska principer. Utgångspunkten för principerna är att dessa skall förmå aktörerna på transportmarknaden att långsiktigt och kon- sekvent handla på ett sådant sätt att utvecklingen leder mot de transportpolitiska målen. Den grundläggande principen är att enskilda människor och företag inom ramen för befintligt transportutbud skall kunna välja hur de skall ordna sina transporter. Denna princip om valfrihet bidrar till att uppnå samhällsekonomisk effektivitet i transport- systemet eftersom användarna, genom prissättningen av infra- strukturen beaktar de samhällsekonomiska kostnader som trans- porten orsakar. Nästa princip är att samverkan mellan de olika trafikslagen skall stärkas bland annat för att tillgodose näringslivets efterfrågan på effektiva transportlösningar från dörr till dörr. Med detta synsätt bidrar varje trafikslag med sitt led i en sammanhållen transport- kedja. Politikens ambition är här att sektorstänkandet där varje trafikslag utgår från en optimering av den egna verksamheten skall överges till förmån för en samverkan mellan de olika trafikslagen. Den tredje principen är att denna strävan efter ökad samverkan bör förenas med en politik som främjar en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. Konkurrens sker då inte mellan trafikslagen utan mellan olika slutprodukter som kan vara uppbyggda av kedjor där de olika trafikslagen ingår. Den fjärde principen innebär att det transportpolitiska regel- verket utformas på ett sådant sätt att beslut om transport- produktion kan fattas i så decentraliserade former som möjligt. Detta bör ske för att möta marknadens behov men också till följd av att sambanden som styr utbud och efterfrågan blir allt mer komplexa och svåröverskådliga. Trots att principerna om kostnadsansvaret och uttaget av kort- siktig samhällsekonomisk marginalkostnad legat till grund för den svenska transportpolitiken motsvarar skatter och avgifter inte fullt ut denna marginalkostnad. Några av anledningarna till detta är internationella hänsyn, utländsk konkur- rens, kunskapsbrister och avsaknad av effektiva uppbördssystem. Inte minst kostnaderna för miljöpåverkan är svåra att fastställa, och storleken kan variera högst avsevärt beroende på vilka beräknings- metoder som tillämpas. Vi anser att kostnadsansvaret, tillsammans med en effektiv kon- kurrens mellan olika transportlösningar samt inom och mellan de olika trafikslagen, är medel som bidrar till att uppnå ett effektivt och hållbart transportsystem. En väl fungerande konkurrens komp- letterar ett väl utvecklat kostnadsansvar. Av nedanstående tabell framgår det totala godstransportarbetet och godstransportarbetet i för de tre trafikslagen – väg, järnväg och sjöfart – , 1995, 2000 och 2003. Transport- arbetet är angivet i miljoner tonkilometer, det vill säga transpor- terat gods i ton multiplicerat med transporterad sträcka i kilometer. Sjöfarten inkluderar såväl inrikes sjöfart som utrikes sjöfart längs den svenska kusten. I vägtrafiken ingår skattningar av den trafik som utförs av utländska fordon. Tabell 2.1 Godstransportarbete i . 2 värden är skattade. Det totala godstransportarbetet har ökat –2003. Sjöfartens andel har varit relativt . Vägtrafikens andel har ökat från , medan järnvägens andel har minskat från . Flygfrakten, som inte finns med i tabellen, har utvecklats kraftigt . Mängden fraktat gods, mätt i ton, på svenska flygplatser har mer än fördubblats . Om man ser till värdet så fraktas av totala utrikeshandel med flyg. Huvuddelen av den intermodala trafiken med lösa lastbärare i är kopplad till utrikeshandeln och andelen trafik med lösa lastbärare ökar. inrikes kombitrafik finns mellan vissa platser i men denna trafik är förhållandevis begränsad. I tabell nedan framgår motsvarade utveckling av transportarbetet inom EU. I posten sjö ingår transporter på de inre vattenvägarna inom unionen. Tabell 2.2 Andelen godstransportarbete inom EU 15. Totalt transportarbete i miljoner tonkilometer Källa: EU Energy and Transport in figures, Statistical pocketbook 2003. Det totala godstransportarbetet inom EU 15 har ökat . Detta kan jämföras med mot- svarade ökning i som –uppgick till . Precis som i har sjöfartens andel varit i stort sett , medan vägtrafikens andel har ökat och järnvägstrafi- kens andel har minskat. Intressant att notera är också att järnvägstrafikens andel är betydligt högre i än inom EU totalt. Sjöfarten har däremot en lägre andel i än inom EU. Det senare förklaras till viss del av att vi har få inre vattenvägar i i anslutning till tunga godsflöden. 3Inklusive transporter på inre vattenvägar. 4Avser bland annat pipelines. (I avsnitt 3.1, 5.1 och 7.1 beskrivs utvecklingen av enhetslastat gods inom sjöfart, järnväg och vägtrafik.) 2.3Utvecklingstendenser med betydelse för intermodala transporter Att främja samverkan mellan trafikslagen – intermodalitet – där detta är effektivt skall enligt våra direktiv vara utgångspunkten för arbetet och vi kan konstatera att de flesta transportlösningar med undantag av direkttransporter på väg är mer eller mindre inter- modala. När vi diskuterar möjligheten att öka de intermodala transpor- terna bör de olika lasttypernas andel av det totala godsflödet beak- tas. Med lasttyp menas på vilket sätt en vara är lastad. Hur godset är lastat har ofta en avgörande betydelse för hur godset hanteras i intermodala transportkedjor eller om det överhuvudtaget har möjlighet att ingå i en sådan kedja. Tabell 2.3 Avgående och ankommande sändningars vikt och värde fördelat efter lasttyp i procent 2001 5Med förslingat gods menas gods som permanent under transporten omsluts av någon form av slinga, till exempel lyftband, för att underlätta lastning och lossning. 6Fast bulk packas ofta om till exempelvis storsäck i ankomsthallen för att underlätta inter- modalitet. 7ITU – intermodal transport unit – det vill säga container, växelflak eller trailer. utgjorde det enhetslastade godset av avgående respektive från utlandet ankommande gods mätt i godsets värde. Mätt i vikt är motsvarande andelar . Detta innebär en begränsning av de totala överförings- potentialerna. Det bör dock noteras att även förslingat gods, till exempel sågade trävaror, fast bulk som packas om till storsäck och flytande bulk ingår i intermodala transportkedjor. I den första Godstransportdelegationens slutbetänkande fördes resonemang om möjligheterna att föra över gods från vägtrafik till järnväg och sjöfart. Delegationen drog dock slutsatsen att förvänt- ningarna på överföringspotentialen inte ska överdrivas volymmäs- sigt. konstaterade man att överföringar av de mest långväga transporterna till intermodal trafik skulle ge vissa positiva effekter för den långsiktiga hållbarheten i transportsystemet. Vi har i vårt arbete valt att kraftsamla våra överväganden och förslag till transportkedjor som omfattar mer än ett trafikslag och där godset lastats i en lös lastbärare8. Utgångspunkten för avgräns- ningen är bedömningen att det är denna typ av intermodala trans- porter som har den största förbättringspotentialen. Intermodala transporter hävdar sig bäst på längre avstånd till följd av lägre undervägskostnader och av att kostnaden för omlast- ning blir lägre i förhållande till den totala kostnaden för transpor- ten. har det ofta talats om en gräns där en intermodal transport kostnadsmässigt kan konkurrera med en direkttransport. talar dock mycket för att konventionell kombitrafik, det vill säga bil – järnväg – bil, kan bli konkurrens- kraftig även på avstånd ner . För systemtransporter med container kan brytpunkten för lönsamhet ligga ännu lägre. Inom EU talar man om intermodala transporter på 15–. Konkurrenskraften beror på vilken typ av gods som skall trans- porteras, vilka tidskrav kunden har och vilka geografiska och produktionstekniska förhållanden som råder. Dessutom påverkas konkurrenskraften av mängden gods som skall fraktas i den aktuel- la relationen. Det finns ett antal faktorer inom transportområdet som talar för nya och förbättrade möjligheter för den intermodala trafiken. Nedan beskrivs några sådana utvecklingstendenser samt några tendenser 8 Med lös lastbärare menas enhetslastat gods i container, växelflak eller trailer. För samtliga dessa används betäckningen TEU – twenty foot equivalent unit – som innebär intermodala lastenheter omräknade till 20- fotsenheter. som talar till nackdel för en ökning av intermodaliteten. Den ökande komplexiteten och den förhållandevis snabba förändrings- takten inom transportbranschen bidrar dock till att det inte är entydigt att en viss utvecklingstendens gynnar, förhåller sig neutral eller missgynnar utvecklingen av de intermodala transporterna. Vår uppfattning är dock att de senaste årens utveckling totalt sett pekar på goda möjligheter för de intermodala transporterna att utvecklas. gäller det för transportbranschen att i samverkan med sina kunder och med staten som förutsättningsskapare tillvarata dessa möjligheter. Intressant att notera är även utvecklingen av skräddarsydda lösa lastbärare som transporteras direkt mellan industrianläggningar med järnväg eller sjötransport. Även om det rör sig om företags- interna flöden utanför de vanliga intermodala kedjorna skapar dessa transporter flöden som påverkar dimensioneringen av infrastruktur och trafik. Detta får i sin tur effekter på den övriga transport- marknaden. Följande utvecklingstendenser talar för intermodala transporter: ökat och mer koncentrerat transportarbete ökad andel enhetslastat gods större fordon och farkoster Ökat och mer koncentrerat transportarbete i kombination med ökat miljömedvetande Det totala transportarbetet i samhället ökar, till följd av ökade godsmängder men också av att de enskilda transporterna blir längre. Kundernas önskemål och ett ökat miljömedvetande i sam- hället påverkar valet av trafikslag. Logistikföretagen utvecklar kontinuerligt transportproduktionen med utgångspunkt från bland annat samhälleliga restriktioner och nya kundkrav. En följd av denna utveckling har blivit en större koncentration av de befintliga godsflödena; man brukar tala om tjockare flöden. Detta, i kombi- nation med de ökade transportavstånden och en ökad samlastning, talar för de intermodala transporterna. Ökad andel enhetslastat gods I takt med att allt fler godsslag lastas i container har antalet konventionella styckegodsfartyg minskat. Även godsslag med lågt varuvärde till exempel sågade trävaror och olika former av gods i bulk lastas i container. Den faktiska utvecklingen och de framtida prognoserna för den globala containermarknaden är mycket gynnsam; beräknas det globala antalet hanterade containers ha en årlig ökningstakt på 6–10 pro- cent. Ytterligare något som talar för det enhetslastade godsets utveckling är att sambandet mellan ekonomisk tillväxt och tillväxt av containertrafiken blivit svagare . Även i tider med svag ekonomisk tillväxt har containertrafiken på den globala nivån visat en kraftig tillväxt och andelen containerfartyg av de beställda fartygen är mycket stor. Denna utveckling är positiv och förbättrar möjligheten att skapa intermodala transportkedjor där sjöfarten är en del av kedjan. Även intermodaliteten mellan väg- och järnvägstrafik gynnas av en ökad andel enhetslastat gods. För att kunna möta de allt mer internationaliserade industri- och handelsföretagens krav på helhetslösningar har logistikföretagen blivit större, bland annat genom uppköp. Inom vägsektorn är majo- riteten av transportföretagen dock fortfarande små åkerier med en bil, och i de fall man arbetar med enhetslastat gods sker detta ofta som underleverantör till de större transportörerna. För att kunna växa söker sig logistikföretagen till marknader där man kan erbjuda nya och utvecklade produkter. Detta har lett till ett antal stora europeiska företag som är mer kompletta när det gäller att kunna erbjuda kombinationer av trafikslag. Andelen tredjepartslogistik, det vill säga uppbyggnad av logistik- och trans- portsystem för kunder utan att man själv förfogar över egna produktionsresurser, ökar också kontinuerligt. Dessa trender kan leda till ett mer trafikslagsövergripande perspektiv och till ökade samlastningsmöjligheter inom företagen. Utvecklingen har redan lett till förbättrade möjligheten för de inter- modala transporterna, eftersom logistikföretagen inom ramen för den egna verksamheten förfogar över fler trafikslag. Denna utveck- ling gäller också företag som varit renodlade åkeriföretag. Även rederierna har blivit större, vilket ökar deras möjligheter att kunna uppfylla kundernas krav på dörr-till-dörrlösningar i konkurrens med övriga logistikföretag. Större fordon och farkoster Så länge vägtransporterna fortsätter att öka sin andel av det totala godstransportarbetet i förhållande till järnväg och sjöfart kommer den totala genomsnittliga storleken för fordon och farkoster att minska. Inom vägtrafiken har storleken på fordonen ökat till följd av att den tillåtna maximala längden för lastbil med släp och semi- trailerkombinationer har ökat. Detta har delvis skett till följd av en harmonisering av regelverket inom EU. Dagens maxlängder inom EU, och det undantag som finns för och (25,), kommer troligtvis att utgöra en övre begränsning under framöver. Även fartygen har blivit större, och finns cirka 440 fartyg som kan lasta över 4 000 TEU. Nytillskott i kapacitet sker också i de allra största storleksklasserna, det vill säga upp till 8 000 TEU. Även på järnvägssidan ökar lastmängden genom längre och tyng- re tågsätt, vilket leder till stordriftsfördelar och lägre styckkostna- der. Denna trend motverkas dock i viss mån av att de intermodala transporterna ökar sin marknadsandel, eftersom de intermodala transporterna har en lägre lastfaktor än konventionell vagnslast- trafik. För samtliga trafikslag finns dock begränsningar i form av dimensionerande infrastruktur och i form av lagstiftning. Det faktum att vägfordonens maximala storlek, givet dagens regelverk, i stort sett är nådd i kombination med möjligheter till en ökning av storleken av enheterna inom järnväg och sjöfart, kan vara en faktor som talar för en ökning av den intermodala trafiken. Politiska initiativ för att främja intermodalitet En europeisk utblick visar att många länder gör omfattande sats- ningar för att främja och utveckla intermodala transporter. ringsstöd i terminaler är vanligt och görs allmänt utifrån en vilja att överföra gods från lastbilstransporter till järnväg och sjöfart. I några länder deltar staten aktivt, både vid planering och finansiering av terminalinfrastruktur. Även direkta omlastningsstöd förekommer. Det finns också ett antal utvecklingstendenser som talar till nackdel för intermodala transporter: ökad andel direktdistribution och mindre sändningsstorlekar komplexare logistiksystem och ökade kundkrav Två tredjedelar av utrikeshandeln består av varor med lågt varu- värde. Varuvärdet i utrikeshandeln ökar dock, till exempel ökade värdet av den samlade exporten från i löpande priser. En viss avmattning i ökningstakten kan dock ses efter 2000. Ökningstakten för värdet av importen följer samma mönster, även om nivån varit något lägre. Tillväxten av utrikeshandelns vikt har varit , och varor med högre varuvärde fraktas i högre utsträckning med lastbil. Högre kvalitetskrav vad gäller transport- tid, tillförlitlighet, flexibilitet och låg skadefrekvens talar dock mot att varor med högre varuvärde skulle fraktas intermodalt om inte dessa krav kan hanteras tillfredsställande genom en ökad använd- ning av lösa lastbärare och roro-lösningar. Ökad andel direktdistribution och mindre sändningsstorlekar Vissa varugrupper går i ökad omfattning direkt från producent till kund, utan att först transporteras till någon form av terminal eller centrallager. Detta leder till mindre sändningsstorlekar och mer spridda flöden som är mindre lämpade för intermodala transporter. Som exempel kan nämnas transport av sågade trävaror från Värm- land till . Komplexare logistiksystem och ökade kundkrav I takt med att transportbranschen erbjuder mer omfattande tjänster och försöker förbättra sin produktivitet blir logistiksystemen allt mer komplexa. Detta, i kombination med kundkraven på snabb respons och flexibilitet, talar för lastbilstrafik från dörr till dörr. För att de intermodala transporterna skall kunna utvecklas krävs att samhället skapar förutsättningar för detta i den fysiska plane- ringen. När till exempel kombiterminaler skall etableras är det i vissa fall svårt att få tillgång till passande markområden på platser som är effektiva, sett utifrån samhällets och den totala transportapparatens perspektiv . 2.4Hinder för utveckling av intermodala transporter Förhoppningarna att kunna utveckla och öka de intermodala transporterna har varit mycket höga. Det politiska intresset för att stödja intermodala transporter har varit stort, inte minst inom EU. Den faktiska utvecklingen av de inter- modala transporterna med lösa lastbärare har dock inte infriat dessa förhoppningar. Utvecklingen har trots statliga insatser varit relativt måttlig. Med vår utgångspunkt att kunden är den centrala aktören kan man konstatera att de intermodala transporterna med lösa last- bärare inte varit tillräckligt attraktiva i jämförelse med andra transportalternativ på marknaden. har dock uppvisat en positiv utveckling (se vidare i avsnitt 3.1, 5.1 och 7.1.) Vad ligger då bakom denna diskrepans mellan den utveckling som samhället önskar och den faktiska utvecklingen? Vi har i vårt delbetänkande9 analyserat vilka hinder som finns för en fortsatt utveckling av de intermodala transporterna. Vår slutsats är att det hinder som finns främst är av administrativ och ekonomisk karak- tär. De rent tekniska hinder som finns för en positiv utveckling är enligt vår analys av mindre betydelse. Lastkapaciteten vid en inter- modal transport jämfört men en transport med ett trafikslag är 9 Godstransporter i samverkan – tekniska hinder, forskning och utbildning (SOU 2003:39). dock ett hinder av teknisk natur. Med en bättre viktrelation mellan nyttolasten och själva lastbäraren skulle förutsättningarna för den intermodala trafiken förbättras. Bland de hinder som vi benämnt som administrativa kan nämnas standardiseringsfrågor, fördelning av kapacitet på järnvägsnätet samt ansvars- och säkerhetsfrågor. Vad gäller standardiserings- frågorna betonas vikten av att den framtida tekniska utvecklingen baseras på existerande standard för de vanligaste befintliga last- bärarna i , det vill säga 7,82 meters växelflak, 13,6 meters påhängsvagn samt 20- och 40-fots containrar. En fortsatt utveck- ling av sådana lastbärare ger förutsättningar för bättre fyllnadsgrad med möjligheter till tur- och returtransporter av standardmoduler. En ökad användning i av modulfordon, med många axlar och låga medelaxelvikter, skulle också innebära ökade möjligheter för det enhetslastade godset. Modulfordon med kombinationen växelflak (7,) och påhängsvagn (13,) kan också användas för att transportera de vanligaste 20- och 40-fots containrarna. är så långa fordon bara tillåtna i och . bör verka för att fler länder i tillåter längre lastbilskombinationer, eftersom dessa, förutom att de underlättar intermodaliteten, också har fördelar när det gäller miljöpåverkan och transportekonomi. Bristen på standardisering av informationssystem för snabbare identifiering av gods och lastbärare noterades också i vårt del- betänkande som ett hinder för utvecklingen av den intermodala trafiken. Vid kombitrafik med väg och järnväg kan ett hinder vara att godstrafiken har svårt att hävda sig mot persontrafiken vid konkur- rens om spårkapacitet. För att vissa upplägg med kombitrafik skall vara möjliga att genomföra krävs tillgång till tåglägen . En bättre utvecklad samhällsekonomisk bedömning bör enligt vårt förmenande till, vid fördelningen av spårkapacitet. Ytterligare kapa- citet och ett förbättrat utnyttjande av befintlig kapacitet genom investeringar i effektivare signalsystem skulle undanröja delar av dagens kapacitetsproblem. Frågor om ansvar och säkerhet i transportsystemet i stort, men också frågor om lastsäkring kan utgöra problem vid intermodala transporter. Avsaknaden av trafikslagsövergripande bestämmelser och olika regelverk mellan trafikslagen innebär effektivitetsförlus- ter i form av tidsödande kontroller längs den intermodala kedjan. Detta gäller också avsaknaden av ett harmoniserat internationellt regelverk. De flesta av dessa administrativa hinder kan också betraktas som ekonomiska. Alla hinder går att lösa - frågan är bara till vilken kost- nad för transportsektorns aktörer och för samhället. Ett renodlat ekonomiskt hinder är dock frågan om höga initialkostnader vid utveckling och marknadsintroduktion av nya intermodala trans- portlösningar. Det är inte ovanligt att det tar tre till innan man får till stånd den beläggning som krävs för att transporten skall bli lönsam. De höga kostnaderna är enligt vår mening ett betydande hinder. Om intermodala lösningar skall kunna komma in på nya delmarknader krävs ofta investeringar som är svåra att realisera för enskilda kunder och operatörer, med hänsyn tagen till de risker som är förknippade med de höga initialkostnaderna. En fråga som blivit allt mer aktuell är frågan om security, det vill säga skyddsåtgärder mot att transport- systemet utnyttjas för olagliga handlingar, såsom terrorism. Ett stort antal myndigheter är engagerade i detta arbete både i , inom EU och inom andra internationella organisationer. Frågan hanteras nationellt och internationellt både inom respektive trafik- slag och utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv. Vi kan konstatera att det åtgärder som är nödvändiga för skydd mot terrorism kan komma att medföra stora merkostnader för transportbranschen och för dess kunder.