sou · GSB3101d2 · 2005-01-01 00:00:00 — mål om en inre marknad omfattar finansiella tjänster. Utgångspunkten på det finansiella området är att största möjliga konkurrens och valfrihet skall råda som ett starkt konsumentskydd och en effektiv tillsyn upprätthålls. En integrerad finansiell marknad anses vara av stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen i både för den ekonomiska tillväxten och för skapandet av nya arbetstillfällen inom unionen. presente- rade kommissionen en handlingsplan för finansiella tjänster – Action Plan (FSAP). Planen innehåller en rad åtgärder för att en gemensam inre marknad för finansiella tjänster skall uppnås, såsom bl.a. olika slags direktiv. Enligt planen skall den integrerade marknaden för finansiella tjänster vara genomförd . för tillkomsten av FSAP var tjänstepensions- området inte reglerat. Det fanns således ingen inre marknad för tjänstepensionsinstitutens tjänster. I handlingsplanen uttalades att även tjänstepensionsinstituten borde omfattas av gemenskaps- reglering och att anledningen till det var att dessa så viktiga finansi- ella institut spelar en nyckelroll när det gäller att säkerställa de finansiella marknadernas integration, effektivitet och likviditet. Mot bakgrund av den demografiska utvecklingen i och det förhållandet att de nationella allmänna pensionssystemen till följd härav bedömdes komma att utsättas för allt större påfrestningar , betonades att tjänstepensionerna skulle komma att få en central roll som komplement till de lagstadgade pensio- nerna. Även om det tidigare inte har funnits någon gemensam reglering av tjänstepensionsinstitut inom EU, är försäkringsinstituten viktiga aktörer på den europeiska tjänstepensionsmarknaden och dessa har varit föremål för gemensam lagstiftning . avsnitt 4.2 lämnas en redogörelse för de principer som ligger till grund för den gemensamma försäkringsmarknaden samt en kort beskrivning av de tidigare EG-direktiven på försäkringsområdet. Därefter, i avsnitt 4.3, redogörs för syftet med tjänstepensions- direktivet. Avslutningsvis ges i avsnitt 4.4 en bild av det reform- arbete som pågår inom EU och de rådande utveck- lingstendenserna. Fyra principer ligger till grund för den gemensamma försäkrings- marknaden inom EU och den nu gällande försäkringsregleringen; principen om en enda auktorisation, principen om hemlandstillsyn, principen om minimiharmonisering och principen om ett ömse- sidigt erkännande. En framtida utveckling mot en högre grad av harmonisering kan inte uteslutas. Principen om en enda auktorisation innebär att en försäkrings- givare som fått auktorisation i ett av EU:s medlemsländer har rätt att med stöd av den driva försäkringsrörelse som överensstämmer med auktorisationen i alla de länder som hör till EU. Verksamheten kan bedrivas antingen genom att försäkringsgivaren etablerar sig i det andra landet eller genom att denne tillhandahåller försäkrings- tjänsterna från ett annat EU-land. Etablering kan ske genom inrät- tande av filialer, agenturer eller dotterbolag. Grundsatsen om hemlandstillsyn innebär att huvudansvaret för tillsynen av försäkringsgivaren åvilar de behöriga myndigheterna i försäkringsgivarens hemland oberoende av var inom EU som verk- samheten bedrivs. Tillsynsansvaret påverkas alltså inte av i vilken form verksamheten bedrivs, utan hemlandsmyndigheten har det primära tillsynsansvaret oavsett om försäkringsgivaren bedriver verksamheten i ett annat medlemsland genom etablering i det landet eller genom att där erbjuda försäkringar från sitt hemland eller från en etablering i ett annat medlemsland. Principerna om minimiharmonisering och om ett ömsesidigt erkännande innebär att de nationella reglerna har samordnats så att principerna om hemlandstillsyn och en enda auktorisation skall kunna tillämpas. EG-direktiven anger vissa miniminivåer för harmonisering av grundläggande regler för försäkringsverk- samheten. Medlemsländerna har i övrigt genom ömsesidigt erkän- nande godtagit det regelsystem som gäller för bedrivande av för- säkringsverksamhet i respektive hemland. Härutöver har antagits gemensamma regler om rutiner för administrativt samarbete mellan medlemsländernas tillsynsmyndigheter, vilka rutiner är en förut- sättning för en effektiv hemlandstillsyn. EG:s försäkringsdirektiv delas, i enlighet med sin karaktär, in i skadeförsäkrings- och livförsäkringsdirektiv samt i övriga direktiv om försäkringsverksamhet. Skade- och livförsäkringsdirektiven delas i sin tur in i tre olika generationer. Första och andra gene- rationens direktiv genomfördes i svensk rätt genom lagändringar som trädde i kraft , se prop. 1992/93:257. Genomförandet av den tredje generationens direktiv skedde , se prop. 1994/95:184. De olika generationernas direktiv har därefter kompletterats och ändrats. På livförsäkringsområdet föreligger numera ett konsoliderat livförsäkringsdirektiv – Europa- parlamentets och rådets direktiv /83/EG av om livförsäkring. För en närmare redogörelse av de tre gene- rationernas direktiv och deras innehåll hänvisas till ovan nämnda propositioner. Till kategorin övriga direktiv om försäkrings- verksamhet hör Rådets direktiv /674/EEG av om årsbokslut och sammanställd redovisning för försäk- ringsföretag (försäkringsredovisningsdirektivet), Europaparla- mentets och rådets direktiv /17/EG av om rekonstruktion och likvidation av försäkringsföretag (försäk- ringsinsolvensdirektivet) och och rådets direktiv /12/EG av om ändring av rådets direktiv /267/EEG när det gäller solvensmarginalkraven för liv- försäkringsföretag (solvenslivdirektivet). Tjänstepensionsdirektivet utgör det första steget mot en inre marknad för tjänstepensionsverksamhet. I direktivet slås fast att den s.k. aktsamhetsprincipen (the person rule) skall vara den grundläggande principen för tjänstepensionsinstitutens kapi- talplaceringar. Syftet med aktsamhetsreglerna är att garantera en hög grad av trygghet för de framtida pensionärerna samt att möj- liggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionsplanerna. En överflyttning av sparandet till tjänstepensionsområdet bedöms bidra till såväl ekonomiska som sociala framsteg, vilket även för- hållandet att tjänstepensionsinstituten ges möjlighet att verka gränsöverskridande bedöms göra. Tjänstepensionsdirektivet kan således säga vila på tre grundstenar; effektivitet, frigörande av kapital samt skydd och trygghet. Direktivet innehåller inga gemensamma beskattningsregler för tjänstepensionerna inom EU. De nationella reglerna om beskatt- ning av tjänstepensioner skiljer sig mellan medlemsstaterna. Olika beskattningsmodeller förekommer varvid det varierar huruvida pensionspremierna, avkastningen på tjänstepensionskapitalet eller de utbetalda pensionsförmånerna beskattas. I ett meddelande har kommissionen uppmanat medlemsstaterna att avskaffa alla regler som gynnar inhemska pensionslösningar, se Meddelande från Kommissionen till Rådet, och Ekonomiska och Sociala Kommittén; Avskaffande av skattehinder för tillhanda- hållande av tjänstepensioner över gränserna, KOM (2001) 214. Direktivet förväntas med hänsyn härtill kunna fungera som kataly- sator för arbetet med att harmonisera skattelagstiftningen inom EU. En närmare redogörelse för direktivets enskilda artiklar ges i kapitel 6 i samband med utredningens förslag om hur direktivet bör implementeras i svensk rätt. Aktsamhetsprincipen behandlas mera ingående i nästföljande kapitel. 4.4Utvecklingstendenser och pågående reformarbete inom EU Synen på reglering och tillsyn av finansiella institut har förändrats . har traditionellt omfattats av detalje- rade kvantitativa rörelseregler och tillsynen har huvudsakligen gått ut på att kontrollera regelefterlevnaden. En insikt har dock vuxit fram om att kvantitativa regler inte alltid är effektiva och att de till och med kan motverka syftet med regleringen genom att instituten inriktar sig på att uppfylla begränsningsreglerna i stället för att hantera de risker som finns i verksamheten. Utvecklingen går där- för mot mer kvalitativa regler som ställer större krav på instituten att mäta och kontrollera riskerna i verksamheten och mot en tillsyn som inriktas på att kontrollera att instituten har den kompetens och de system som krävs för att uppnå god riskkontroll. har legat väl framme i denna utveckling, särskilt på bankområdet där en ny mer kvalitativt inriktad reglering trädde i kraft . På försäkringsområdet har redovisat förslag på ett nytt solvenssystem för försäkringsbolag som syftar till att ge bolagen ökade incitament att hantera sina risker, se För- slag till ett moderniserat solvenssystem för försäkringsbolag (SOU 2003:84). Även internationellt pågår ett omfattande reformeringsarbete. Som exempel kan nämnas att den s.k. har kommit med förslag på nya mer riskrelate- rade kapitaltäckningsregler. Dessa är i första hand tänkta att gälla för internationellt verksamma banker, men det är troligt att för- slaget även kommer att påverka regleringen av andra institut. Inom EU pågår arbete med att reformera försäkringsregleringen. Det s.k. solvens syftar till att utforma en mer riskrelaterad rörelsereglering för försäkringsbolag. En parallell utveckling sker på redovisningsområdet (IAS, IFRS). Tjänstepensionsdirektivet kan till viss del sägas föregå föränd- ringsarbetet på försäkringsområdet. Genom att förorda en kvalita- tiv ansats byggd på aktsamhetsprincipen där fokus ligger på beslutsprocessen i det enskilda tjänstepensionsinstitutet bryter direktivet med det kvantitativa synsätt som existerande EG-rättslig reglering av försäkringsbolagens verksamhet ger uttryck för. Reglering och tillsyn av pensionsinstitut skall dels säkerställa att institutets tillgångar är tillräckliga för att fullgöra pensionsåta- gandena, dels möjliggöra och främja en förvaltning av tillgångarna som, givet en acceptabel risknivå, ger den högsta möjliga avkast- ningen. Två principiellt olika regleringsutgångspunkter för att nå dessa mål kan urskiljas; kvantitativ reglering som ställer upp uttryckliga gränser för t.ex. hur stor del av tillgångarna som får vara placerade i vissa tillåtna tillgångsslag, med en tillsyn inriktad på att kontrollera regelefterlevnaden (box-ticking), och kvalitativ reglering som i stället för kvantifierade begränsningar ger principer för hur verksamheten skall bedrivas. Tjänstepensionsdirektivet bygger på the person rule (eller the person principle) vilket är ett exempel på en kvalitativ regleringsansats. The person principle har i den svenska versionen av direktivet översatts till aktsamhetsprincipen. I andra sammanhang har denna princip översatts till principen om en om- dömesgill person eller, något missvisande, försiktighetsprincipen. Den kvalitativa ansats som aktsamhetsprincipen ger uttryck för innebär att övergripande krav ställs, såsom att tillgångarna skall vara tillräckligt diversifierade och spegla skuldsidans sammansätt- ning, utan att generella gränser sätts upp för vad som är tillåtet. Aktsamhetsprincipen tar sikte på att säkerställa att de processer som föranlett pensionsinstitutets beslut upprätthåller en tillräcklig kvalitet. Även om de båda regleringsinriktningarna är principiellt helt olika så bygger regleringen av pensions- och försäkringsinstitut i många länder på en kombination av både kvantitativa och kvalita- tiva element. Det innebär att tillsynen kan vara processinriktad i enlighet med vissa kvalitativa regler, som efterlevnaden av de kvantitativa reglerna också följs upp. Vilken tyngd de olika inriktningarna får i tillsynsverksamheten skiljer sig dock mellan olika länder. Aktsamhetsprincipen ligger till grund för rörelseregleringen av pensionsinstitut i framför allt de , men även i , och i viss mån i . Regleringen varierar från land till land och har, särskilt vad gäller de , kommit att utformas av rättspraxis. Fokuseringen i det följande ligger på vad som gäller i de , varifrån aktsamhetsprincipen ursprungligen har hämtats. definition av aktsamhetsprincipen lyder: En person som har anförtrotts förvaltningen av en pensionsfond måste upp- fylla sina skyldigheter med den omsorg, skicklighet, aktsamhet och flit som en person i en liknande ställning skulle använda vid driften av ett företag av liknande karaktär och målsättning, se Financial Market Trends, No. I uttrycks detta som att förvaltaren får placera fondens medel som att det vore hans egna medel, men att han där- vid är underkastad en plikt att agera i förmånstagarnas intresse och, i förekommande fall, först efter att ha konsulterat kvalificerade rådgivare. Även om aktsamhetsprincipen tydligast kommer till uttryck när det gäller investeringsregler, omfattar principen ett pensions- instituts alla skyldigheter då ett placeringsbeslut inte kan betraktas isolerat. Ett enskilt investeringsbeslut måste enligt aktsamhets- principen grunda sig på vilka effekter som beslutet förväntas få för rörelsen i sin helhet, snarare än enbart grundas på en bedömning av den enskilda placeringen i sig. Aktsamhetsprincipen är därför nära sammanbunden med principerna om diversifiering, matchning mellan tillgångar och skulder och tillfredställande betalningsbered- skap som finns i gällande försäkringsrörelsereglering. Principen påverkar också beräkningen av de försäkringstekniska avsättning- arna samt institutets riskhantering och premieberäkning. Aktsamhetsprincipen är, till skillnad från reglering och tillsyn som främst bygger på kvantitativa bestämmelser, inriktad på beslutsprocessen hos det individuella tjänstepensionsinstitutet. Till- synen enligt aktsamhetsprincipen är förebyggande och tar t.ex. sikte på hur och enligt vilka kriterier investeringsbeslut fattas sna- rare än på att kontrollera vad investeringen ger för resultat för placeringsportföljens utseende. Inget investeringsbeslut betraktas som oaktsamt i sig: en aggressiv, riskfylld investering kan vara aktsam om beslutet bygger på en väl utformad strategi där de rele- vanta riskerna är analyserade. Alltför försiktiga, riskminimerande placeringar kan däremot stå i strid med aktsamhetsprincipen – aktsamhet behöver i detta sammanhang alltså inte alls vara förknip- pad med försiktighet. Ansatsen är med andra ord processinriktad snarare än resultatinriktad. Investeringarna skall utföras med omsorg och skicklighet av en person med god kunskap om den specifika verksamheten. Där sär- skild expertis bedöms nödvändig skall uppdraget delegeras till personer som besitter den rätta kompetensen varvid pensions- institutet har att övervaka och följa upp effekterna av besluten. Förvaltaren har en lojalitetsplikt gentemot förmånstagarna och skall agera i deras intressen. Lojalitetsplikten syftar till att säker- ställa att risken för intressekonflikter minimeras och kan innebära att tillgångarna skall vara juridiskt åtskilda från det uppdragsgivande företaget som gjort pensionsutfästelsen. Det kvalitativa kravet att pensionsinstitutet skall agera i förmånstagarnas intresse har i många länder (t.ex. och ) utmynnat i uttryckliga gränser för hur stor andel av tillgångarna som får vara placerade i det uppdragsgivande företaget, vilket är ett exempel på hur aktsamhetsprincipen kombineras med kvantitativa regler. För att undvika överdriven riskkoncentration skall tillgångarna enligt aktsamhetsprincipen vara tillräckligt diversifierade mellan samt inom olika tillgångsslag. Detta innebär inte att ett försäk- ringsbolag alltid skall följa en riskminimerande strategi utan syftet är att undvika risktagande som inte står i rimlig relation till den förväntade avkastningen. De omfattande kvantitativa regler som finns i vissa länder kan ses som ett konkretiserat uttryck för det i aktsamhetsprincipen generellt formulerade kravet om tillfredsstäl- lande diversifiering. Aktsamhetsprincipen föreskriver vidare att tillgångarna skall placeras med beaktande av åtagandenas typ och varaktighet, enligt den s.k. matchningsprincipen. Sammansättningen av tillgångar kommer därmed att variera mellan olika pensionsinstitut beroende på vilka slags åtaganden det enskilda institutet har. En förlängning av matchningsprincipen innebär att tillgångar som används för skuldtäckning skall ha tillräcklig likviditet, vilket t.ex. medför att tillgångar med låg likviditet inte bör användas för att täcka mycket kortfristiga åtaganden. Aktsamhetsprincipen i de kommer till uttryck i en ramlagstiftning; i stället för detaljerade restriktioner som gäller för alla instituts placeringsportföljer, gäller vanligtvis att investeringarna sker utifrån, av institutet utformade, fastlagda placeringsriktlinjer. Riktlinjerna blir därmed skräddarsydda utifrån de särskilda behoven i varje enskilt fall ifråga om matchning, diver- sifiering och betalningsberedskap. Lagstiftning som vilar på kvalitativa principer är per definition mer flexibel än en reglering byggd på detaljerade kvantitativa före- skrifter, då tolkningen av de kvalitativa reglerna görs utifrån varje enskilt instituts situation. Då reglering och tillsyn enligt aktsam- hetsprincipen utgår ifrån beslutsprocessen snarare än resultatet av pensionsinstitutens investeringsagerande, ger principen vidare en reglering som enklare kan anpassas till den snabba utvecklingen av dels försäkringsprodukter och pensionslösningar, dels tekniker och instrument för riskhantering på det finansiella området. En fördel med system som i huvudsak bygger på kvantitativa regler är att tillsynen underlättas och att förutsägbarheten ökar. kan t.ex. vad gäller investeringsregler bedöma alla institut på samma grunder genom att se hur stor andel av portföljen som utgörs av olika tillgångsslag och om dessa är tillåtna. Reglering enligt aktsamhetsprincipen ställer högre krav på till- synsmyndigheten. Eftersom allmänna processinriktade principer ligger till grund för regleringen blir tillsynen i praktiken individuell och varje enskilt instituts situation och förutsättningar måste tas i beaktande, vilket gör att det blir svårare för tillsynsmyndigheten att avgöra när lagen överträds. Kravet på pensionsinstituten att utforma och lämna in placeringsriktlinjer blir en central del i till- synsverksamheten. En annan konsekvens är att det generellt ställs högre krav på den information som pensionsinstitutet lämnar till tillsynsmyndigheten och allmänheten än då regleringen är kvanti- tativt inriktad. Utvecklingen i går mot en mer riskrelaterad kvalitativ reglering och förebyggande processinriktad tillsyn av alla finansiella företag. Dessa tendenser är tydliga i EU:s pågående reformering av försäkringsrörelsereglerna i det s.k. solvens och i betänkanden, SOU 2003:14 och 2003:84, se vidare avsnitt 4.4. I solvens II-arbetet betonas uttryckligen vikten av att den framtida regleringen och tillsynen av försäkringsföretag övergår mot en kvalitativ reglering i enlighet med aktsamhets- principen, se t.ex. Markt/2502/04. 6 Överväganden och förslag I detta kapitel redovisar utredningen sina förslag på hur Europa- parlamentets och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (tjänste- pensionsdirektivet) bör genomföras i svensk lagstiftning. Tjänste- pensionsdirektivet är ett led i arbetet inom EU med att harmoni- sera regleringen på det finansiella området för att skapa en inre marknad för finansiella tjänster. Detta arbete har pågått . lade kommissionen fram en handlings- plan för finansiella tjänster – Action Plan (FSAP). Enligt planen skall en integrerad marknad för finansiella tjänster vara genomförd . Syftet är att öka den ekonomiska tillväxten och skapa nya arbetstillfällen inom gemenskapen. Planen är i stort sett utförd vad avser arbetet på EU-nivå. På tjänstepensionsområdet har det tidigare inte funnits någon gemensam reglering inom EU. I FSAP framhålls att högsta priori- tet bör ges åt behovet av att upprätta ett direktiv om särskild tillsyn över institut som tillhandahåller tjänstepensioner, eftersom dessa är viktiga finansiella institut som spelar en nyckelroll när det gäller att säkerställa de finansiella marknadernas integration, effektivitet och likviditet. Dessutom kommer tjänstepensioner att behöva utvecklas som komplement till de allmänna pensionssystemen vilka utsätts för allt större påfrestningar. Tjänstepensionsdirektivet avses utgöra ett första steg mot en inre marknad för tjänstepensionsinstitut och direktivet syftar ytterst till att möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital genom frigörande av kapital som pensionstagarnas trygghet garanteras, se avsnitt 4.3. Direktivet är avsett att reglera sådana institut som inte redan omfattas av gemen- skapslagstiftning, men för att undvika konkurrenssnedvridningar har medlemsstaterna möjlighet att under vissa förutsättningar tillämpa delar av direktivet på tjänstepensionsverksamheten hos försäkringsföretag som omfattas av och rådets direktiv /83/EG av om livförsäkring (det konsoliderade livförsäkringsdirektivet). I arbetet med att implementera ett EG-direktiv har den enskilda medlemsstaten i regel inte någon större handlingsfrihet, utan det åligger varje medlemsstat att sätta i kraft de lagar och andra författ- ningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Tjänstepensions- direktivet ger emellertid det enskilda medlemslandet valmöjlighet på några punkter, såsom t.ex. att välja om det vill tillämpa tjänste- pensionsdirektivet på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverk- samhet. Styrande för valen bör enligt utredningen vara de allmänna utgångspunkter som har legat till grund lagstiftnings- arbete på det finansiella området. I finns en uttalad ambition hos statsmakterna att övergå till en funktionellt inriktad lagstiftning på det finansiella området, se skr. 2002/03:141 s. 2. I en föränderlig värld är en funktionellt inriktad reglering till skillnad mot en institutionellt inriktad reglering mer flexibel och skapar bättre förutsättningar för god konkurrens. Med en reglering som är mindre inriktad på att sär- reglera olika grupper av finansiella institut och som mer ser till den funktion som utövas blir det lättare för olika slag av finansiella aktörer att producera och sälja likvärdiga tjänster vilket främjar konkurrensen. Harmoniseringen av regleringen av traditionell liv- försäkring och fondförsäkring kan ses som ett led i arbetet med att göra lagstiftningen mer funktionellt inriktad. Försäkringsverksamhet är föremål för mer omfattande reglering och tillsyn än företagsverksamhet i allmänhet. Syftet med den sär- skilda regleringen har inte alltid framstått så klart. De motiv som angivits för särskild reglering och tillsyn har varierat . Detta är inte unikt för försäkringsverksamhet utan gäller finansiell verk- samhet i allmänhet. Utgångspunkten lagstiftnings- arbete på det finansiella området har varit att finansiell verksamhet inte skall särregleras annat än om det finns tydliga motiv härför och att hänsyn måste tas till effektiviteten vid utformningen av regel- systemet. I samband med försäkringsrörelsereformen gjorde regeringen bedömningen att särskilda rörelseregler och särskild till- syn för försäkringsbolag skall syfta till att skydda direktförsäk- ringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäk- ringsavtal. En näringsrättslig särreglering ansågs befogad med hän- syn till de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma för dessa som kollektiv om försäkringsbolag inte kan fullgöra sina åtaganden och de särskilda förhållanden som hör samman med försäkringar, se prop. 1998/99:87 s. 137 ff. Några andra motiv för särskild reglering såsom t.ex. systemstabilitet ansågs inte föreligga. Även tjänstepensionsdirektivet syftar till att skydda ersättnings- berättigade. Som framgår av kapitel 3 utgör tjänstepension en viktig del av det svenska pensionssystemet. För många individer är tjänstepensionen en väsentlig del av pensionsförmånerna och i vissa fall kan tjänstepensionen till och med komma att uppgå till högre belopp än socialförsäkringsförmånerna. Det kan därför vara mycket viktigt för den enskilde individen att arbetsgivarens pensionslöften är tryggade på något sätt så att löftena kan uppfyllas även om arbetsgivaren skulle få finansiella problem.