sou · GSB364 · 2005-01-01 00:00:00 — Roslagsvatten driver de kommunala va- anläggningarna i och , även , och sköter vattenavläsning, kundtjänst och fakturering på uppdrag av och viss tjänst även åt kommun. Med 42 anställda svarar Roslagsvatten för ledningar, 17 reningsverk, 130 pumpstationer och 8 500 va-anslutningar med 50 000 brukare. Bolaget, som omsatte , är helt kommunalägt. äger , , , och . Tre dotterbolag, , och , äger va-anläggningarna i sina respektive kommuner. Från moderbolagets sida behandlas kommunerna var för sig genom dotterbolagen när det gäller verksamhetsområde, budget, kostnadsuppföljning, investeringar och taxor. Dotter- bolagen är redovisningsenheter för ägandet och den finansiella planeringen. De har ingen anställd personal. Roslagsvattens VD är VD också i dessa bolag. Styrelsen, som tillsätts av respektive kommun, beslutar i nära samråd med Roslagsvatten om taxor och investeringar. Det torde formellt vara dotterbolagen som är huvudmän för va-anläggningarna och som alltså har de rättigheter och skyldigheter som följer med huvudmannaskapet. Förhållandet till moderbolaget regleras genom konsortialavtal och driftavtal. Självkostnadsprincipen tillämpas strikt för hela verksamheten. Roslagsvattens huvudsakliga uppgift är att ha hand om driften av anläggningar som är i ägo. Men i konkurrens med andra företag erbjuder Roslagsvatten även sin kompetens och sina va- tjänster till andra intressenter där samordningsfördelar finns. Privat eller kommunalt, för- och nackdelar Tanken är att därigenom kunna fördela kostnader för företags- ledning, expertis, kundtjänst, laboratorium, driftövervakning, jour etc. och på så sätt få lägre kostnader för både nya kunder och nuvarande abonnenter i , och . Under innevarande år har även kommun gått in i Roslagsvatten på samma sätt som de tre tidigare kommunerna. Roslagsvattens verksamhet talar för riktigheten av en i branschen vanlig uppfattning att det åtminstone bland mindre kommuner behövs en samverkan för att bilda så pass stora brukningsenheter på va-området att det verkligen skapas utrymme för effektivisering genom samordning av resurser och likartade verksamhetsfunktioner och genom drift i större skala. Erfarenheter både här hemma och utomlands tyder på att den från effektivitets- synpunkt optimala storleken på en va-verksamhet, mätt i verksamhetsområdets omfattning och där betjänade kunder, är betydligt större än vad som normalt gäller för ett svenskt va-verk. Från sådana synpunkter skulle det därför vara välgörande för branschen med en utveckling mot ökad regionalisering med större och färre nationella företag. Kommunalt kräver detta en samverkan över kommungränserna. Den kan organiseras på olika sätt. och Roslagsvatten visar hur det har skett med bolagskonstruktioner. En form av mer ordinär samverkan i ett kommunalförbund är ett annat exempel. Samma rationaliserings- strävan skulle också kunna tillgodoses genom att kommunala va- företag tillåts verka utanför den egna kommunen. Det kräver en modifiering av den kommunala lokaliseringsprincipen. Formerna för samverkan på va-området beskrivs närmare i nästa avsnitt. Frånsett den begränsning som följer av den kommunala lokaliseringsprincipen verkar det i alla fall inte i nu berörda hänseenden finnas sämre förutsättningar för va-drift i regi än privat. Men , som än så länge är vår ende privata huvudman för ett tidigare kommunalt va-verk, har pekat på vissa försteg som det privata alternativet i Sydkraftskoncernens tappning skulle ha, nämligen en stor nationell organisation med centrala resurser, en intresserad och stark ägare med krav på avkastning, en finansiell styrka som klarar verksamhetens kapitalförsörjning och en genom ett starkt varumärke underlättad och förbättrad kompetensförsörjning. De två första punkterna kräver ingen mer kommentar än det som redan sagts. De andra två bör synas. Att kunna få fram kapital Privat eller kommunalt, för- och nackdelar till behövliga investeringar och rekrytera erforderlig kompetens är naturligtvis viktigt. Föreliggande svårigheter härvidlag förefaller emellertid inte vara beroende av ägarformen. Med nuvarande åldersstruktur bland personalen i va-branschen är stora pensionsavgångar nära förestående. En alltmer kravfylld och komplex verksamhet kräver dessutom personal med ökad kompetens. Rekryteringsfrågan måste därför ges en hög prioritering. Det är säkerligen riktigt att ett starkt varumärke kan underlätta nyrekryteringar. Ett starkt varumärke förutsätter dock inte en privat ägare. är ett bra exempel på detta. Det är däremot uppenbart att små kommuner kan ha svårt att göra sig gällande i det här sammanhanget. Det kan vara ytterligare ett skäl för dem att försöka gå samman i större slagkraftigare enheter, som därmed också skulle kunna bli mer attraktiva som arbetsplatser. Kapitalförsörjningen har av en del uppfattats som ett ännu större problem. Behov av kapital har också anförts som huvudsaklig drivkraft till den privatisering av ägandet som har förekommit i landet. Så uppgavs det i när Va- lagsutredningen informerades om utförsäljningen av va-verksam- heten där till Sydkraftkoncernen. Samma motiv har angetts för försäljningen till finska Fortumkoncernen av av aktierna i . Och kommuns överlåtelse av sin allmänna va-anläggning till ett finansieringsbolag har uteslutande skett som ett led i en finansieringslösning. I dessa fall har kapitalanskaffningen dock inte varit ämnad för någon särskild va-finansiering utan pengarna har gått in i kommunens kassa för andra ändamål. För att fylla det behov av kapital till va-verksamheten som inte direkt kan finansieras med va-avgifter är kommunerna och de kommunala bolagen normalt hänvisade till externa långivare eller skattemedel. När det gäller de långsiktiga investeringarna i anlägg- ningarna torde lånefinansiering vara den primära finansierings- metoden. Möjligheterna och kostnaderna för att ta upp sådana lån på den allmänna kapitalmarknaden har varierat från tid till annan. Men i det stora hela förefaller det i varje fall inte ha mött särskilt svåröverkomliga hinder. Det finns dessutom anledning utgå från att lånefinansiering i allmänhet åtminstone inte ställer sig dyrare än intern kapitalförsörjning via en privat ägare. Utländska erfarenheter understryker vikten av att kommunerna har rimliga utsikter till lånefinansiering av de nödvändiga Privat eller kommunalt, för- och nackdelar investeringarna, om va-verksamheten skall behållas i offentlig ägo. Förutom ideologiska skäl att minska den offentliga sektorns storlek, lär införda restriktioner för de regionala myndigheter som drev de engelska va-företagen att ta upp lån på den allmänna kreditmarknaden ha varit en starkt bidragande orsak till den totalprivatisering av va-verksamheten som genomfördes i och . Ett eftersatt underhåll och bristande utbyggnad av va-systemen hade medfört stora problem med dålig och otillräcklig vattenförsörjning och krävde mycket stora nyinvesteringar. Därtill kom nya krav på kostsamma investeringar för att förbättra vattenmiljön enligt direktiv från EU som skulle tillgodoses. De offentliga företagen klarade inte att finansiera dessa investeringar. Det gjorde däremot tio privata bolag med obehindrad tillgång till kreditmarknaden. I expanderade de privata va-företagen, däribland världens tre största va-bolag, starkt . Även denna expansion har delvis förklarats med att kommunerna haft statliga restriktioner att få lånefinansiering på kreditmarknaden för nödvändiga investeringar. Sammanfattningsvis kan konstateras att ägarformen nog är av underordnad betydelse för möjligheterna att driva va-verksamhet och utnyttja resurserna rationellt och kostnadseffektivt. Vare sig ägandet är privat eller offentligt är det ägarens egna förutsättningar som är avgörande. Det behövs ett visst mått av finansiell styrka och teknisk kompetens för att komma åt skalfördelar, som tydligen finns i drift av va-verksamhet. Dessutom kan effektivitetsvinster tydligen uppnås genom samordning med annan likartad verksamhet. Den ägare som har förutsättningar att bättre än andra kunna utnyttja dessa rationaliseringsmöjligheter kan därigenom självfallet få ett övertag. För kommunernas del talar detta som tidigare framhållits för angelägenheten av en strävan mot att regionalt åstadkomma tillräckligt stora brukningsenheter för att det skall finnas utrymme för sådana rationaliseringsvinster. Vad som i det föregående har diskuterats om privatisering genom ägandet torde i tillämpliga delar även gälla för privatisering genom driften. Det torde således vara på verksamhetsutövarens egna förutsättningar det kommer an hur effektivt verksamheten kan bedrivas, inte om det är en kommun eller en privat entreprenör. Det är utredningsdirektivens uppfattning att driften av de allmänna anläggningarna bör kunna läggas ut på entreprenad, med Privat eller kommunalt, för- och nackdelar reservationen: om det är förenligt med självkostnadsprincipen. Utredningen skall överväga vilka krav som skall gälla för en sådan driftentreprenad. Den nuvarande ordningen torde utgå från att varje entreprenad enligt självkostnadsprincipen förutsätter att kommunen inte med egna resurser eller på annat sätt kan klara arbetet lika billigt själv och att det är ordentligt utrett hur det förhåller sig med den saken. Det är inte bara en upphandlingsfråga. Leder en driftentreprenad till att kommunen i praktiken gör sig av med sina egna resurser, måste de långsiktiga konsekvenserna av detta värderas. Hur bibehåller man exempelvis erforderlig kompetens för en kontinuerlig uppföljning av entreprenaden, för att klara omförhandlingar vid ändrade förutsättningar och för att slutligen handla upp en ny entreprenad? Och hur kan man undgå att bindningen till den entreprenör som valts inte blir så stark att den i praktiken utesluter verklig konkurrens vid nästa upphandling? Under vilka förutsättningar va-verksamheten bör kunna säljas eller legas ut avhandlas . Framställningen i det här avsnittet har huvudsakligen gällt en jämförelse av allmänna förutsättningar för en effektiv drift av va- verksamhet i privat och ägo. Hur utfallet i verkligheten ser ut saknas det underlag för att bedöma. Så är det av naturliga skäl för del, eftersom den privata verksamheten här varit så begränsad och verkat . Men det tycks även vara svårt att hitta lämpliga parametrar för meningsfulla jämförelser med utländska motsvarigheter. De skilda ländernas olika villkor för verksamheten anses som regel inte medge några säkra jämförelser från effektivitetssynpunkt. En jämförelse som likväl brukar göras gäller ländernas olika taxenivåer. I vad mån taxans höjd ger någon rättvisande bild av effektiviteten i driften kan säkert ifrågasättas. Här måste ju sådana faktorer som om verksamheten drivs med vinst eller inte ha stor betydelse. Å andra sidan är detta kanske inte intressant ur alla aspekter. Ur konsumentens synvinkel är det förmodligen bara varans eller tjänstens pris och kvalitet som tillmäts någon betydelse. Hur som helst, när det gäller taxorna hävdar sig de svenska va- företagen väl i konkurrensen med det övriga . En internationell rapport angående vattenpriserna visar att och , som också tillämpade självkostnadsprincipen, hade de klart lägsta genomsnittliga vattentaxorna. Privat eller kommunalt, för- och nackdelar fem gånger högre taxor än . , och kom inte långt efter. och taxor var så höga och två gånger. Även om taxejämförelsen inte bevisar någon överlägsen effektivitet hos de svenska företagen, borde den väl ändå kunna tas till viss intäkt för att det svenska systemet i varje fall inte har fungerat sämre än vad det övriga haft att erbjuda. Förslag: En ökad va-samverkan regionalt skulle gynna förutsättningarna för en utveckling mot effektivare brukningsenheter och ändamålsenligare verksamhetsområden. För att främja en sådan utveckling bör kommunerna genom undantag från lokaliseringsprincipen få möjlighet att äga och driva va-anläggningar också i andra kommuner. Som redan framhållits finns det goda skäl för en utveckling mot ökad regionalisering med större och färre nationella va-företag. Regional samverkan mellan kommunala va-företag kan främja en sådan utveckling. Dessutom behöver framför allt mindre kommuner samarbeta med andra för att komma med i ett större sammanhang där de kan komma åt specialkompetens som de själva inte har underlag för att bygga upp och där det även i övrigt finns utrymme och praktiska möjligheter för effektivisering genom samordning av resurser och drift i större skala. Och va-företagen behöver verksamhetsområden som med bibehållen lokal förankring kan ge underlag för ett rationellt och kostnadseffektivt utnyttjande av resurserna. Samarbetet kan etableras i såväl privaträttsliga som offentlig- rättsliga former. Och det kan utvecklas på flera nivåer, från utbyte av erfarenheter och idéer, utbyte av personella och andra resurser, gemensam upphandling, specialisering och arbetsuppdelning, och till en gemensam utförandeorganisation. På privaträttslig grund kan avtal mellan kommuner, s.k. interkommunala avtal, träffas om nästan alla slag av samarbeten som här kommer i fråga eller om en samverkan i ett företag. Genom avtalen eller företagen kan kommunerna bedriva va- verksamhet gemensamt och sambruka vissa resurser, t.ex. ett reningsverk, eller komma överens om att en av dem skall sköta något för allas eller de andras räkning. Kommunerna kan också bilda företag eller sluta avtal med privaträttsliga subjekt. Exempel på sådant samarbete i aktiebolagets form utgör , som producerar dricksvatten åt en stor del av och ägs av ett antal kommuner där, och GRYAAB, som ägs av kommuner i för vilka bolaget tar hand om och renar avloppsvattnet. samverkan genom en privaträttslig juridisk person sker vanligtvis i ett aktiebolag. Denna bolagsform anses vara ändamålsenlig för drift av sådan affärsverksamhet som renhållning och vattenverk. Det förekommer också att samverkan sker genom stiftelser och ideella föreningar. Men det är ovanligt i va-sektorn. Där har man nästan enbart använt aktiebolaget. Det finns ännu så länge bara två sådana bolag som inom sig organiserar en fullt utbyggd samverkan mellan flera kommuner i fråga om vattenförsörjning och avlopp och som i denna organisation har huvudmannaskapet för en allmän va-anläggning, nämligen och . Båda har presenterats i det föregående. äger och driver som huvudman de allmänna anläggningarna för vatten och avlopp i och . Verksamhetsområdet är gemensamt och taxan densamma för båda kommunerna. Trots att ägarandel är begränsad till av aktierna, anses kommunen ändå i tillräcklig mån kunna utöva sitt demokratiska inflytande över verksamheten. Det sker främst genom två representanter i bolagets styrelse och kommunens rätt att yttra sig i alla viktigare frågor. Roslagsvattens organisation ser ut att ge större utrymme för de deltagande kommunernas inflytande när det gäller frågor som i första hand rör den egna kommunen. Ägandet i moderbolaget fördelar sig i stort sett efter storleken på kommunernas va- kollektiv. De tre dotterbolagen – Österåkersvatten, Vaxholms- vatten och Knivstavatten – äger de allmänna va-anläggningarna i sina respektive kommuner. Frågor om verksamhetsområde, budget, kostnadsuppföljning, investeringar och taxor behandlas genom dotterbolagen för varje kommun för sig. Varje kommun tillsätter styrelsen i det till kommunen anknutna dotterbolaget. Kommunerna kan lämna samarbetet. Med den här organisationen borde de i Roslagsvatten samverkande kommunerna i praktiken kunna i stor utsträckning behålla rådigheten över såväl anläggningen som verksamheten i den egna kommunen. samverkan i offentligrättslig form kan ske genom en gemensam nämnd eller i ett kommunalförbund. En gemensam nämnd anses svara mot det behov som finns att kunna samverka över kommungränserna i ett offentligrättsligt organ i vilket alla samverkande parter också behåller ett reellt politiskt inflytande över den verksamhet som nämnden ansvarar för. Nämnden utgör ingen ny juridisk person utan skall ingå i en av de samverkande kommunerna, värdkommunen, som vilken annan nämnd som helst. Nämndens uppgifter, verksamhet och arbetsformer skall grundas på en överenskommelse om samverkan och ett reglemente. Verksamhetens tillgångar kan ägas av en huvudman eller av huvudmännen var för sig eller gemensamt. kan exempelvis avse nyttjande av ett av värdkommunen ägt renings- verk. Det har dock ännu inte bildats någon gemensam . Erfarenheterna är över huvud taget små från den praktiska tillämpningen av detta institut. Samverkan i kommunalförbund är däremot inte ovanligt. är en offentligrättslig juridisk person med egen rättskapacitet. Så gott som alla kommunala uppgifter – frivilliga och obligatoriska – även myndighetsutövning, kan överlämnas till ett kommunalförbund. Det gäller såväl hela verksamheter som geografiskt, funktionellt eller på annat sätt avgränsade uppgifter. Förbundet övertar uppgifterna från medlemskommunerna och blir huvudman för verksamheten med egen budget och räkenskaper. Genom en förbundsordning reglerar medlemmarna de interna förhållandena i förbundet, dess ändamål, organisation och arbetsformer. Jämfört med andra samverkans- former anses kommunalförbund ge större inflytande och bäst uppfylla krav på demokrati och möjligheter till löpande politisk styrning. Förbundsformen lämpar sig väl för samarbete med ett långsiktigt perspektiv. kan organiseras antingen med fullmäktige och styrelse eller på ett enklare sätt med en förbundsdirektion. Direktionsmodellen dominerar bland nya förbund. Det anses vara en effektiv beslutsordning. Kommunal- lagen gäller i tillämpliga delar också för kommunalförbund. Lokaliseringsprincipens krav på anknytning utvidgas här till att gälla de samarbetande kommunernas område och deras invånare. Likställighetsprincipen skall tillämpas. Förbundet omfattas dessutom av offentlighetsprincipen och har att tillämpa offentligrättsliga krav på saklighet och opartiskhet. Den speciallagstiftning som kan finnas för uppgifter som läggs i ett kommunalförbund gäller även för förbundet. fanns det fem kommunalförbund med verksamhet på va-området. Inget av förbunden hade huvudmannaskapet för någon allmän va-anläggning. Ett av förbunden, , omhändertog och renade avloppsvatten från nio kommuner i norra . De fyra övriga producerade dricksvatten. betjänade tolv kommuner i och en i län. I fanns för dessa två kommuner, i för tre kommuner och i för dessa två kommuner. omsatte och Norrvatten . De övriga var avsevärt mindre. tillkom ytterligare ett kommunalförbund med verksamhet på va-området, nämligen Bergslagens Kommunal- teknik med huvudsäte i . Det är ett förbund mellan bergslagskommunerna som har tagit över verksamhets- ansvaret för kommunaltekniken i dessa kommuner. Förbundet arbetar inom fem områden, nämligen avfall och deponi, gator och vägar, park och idrott, lokalvård samt vatten och avlopp. Förbundet styrs av en direktion och har cirka 200 personer anställda. All personal som i de fyra kommunerna har arbetat inom de angivna områdena har förts över till Bergslagens Kommunalteknik. Det innebär att kommunerna numera helt saknar egen kompetens inom dessa områden. Förbundet skall för de ingående kommunernas räkning ha såväl det rättsliga ansvaret för hela va- verksamheten som ansvaret för själva driften av va-anläggningarna. Vissa begränsningar av samverkansmöjligheterna följer dock av bestämmelserna om den kommunala kompetensen. Den i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) intagna lokaliseringsprincipen ställer upp vissa hinder både mot att kommuner säljer tjänster till varandra och mot att de samverkar och erbjuder varandra sin kompetens i fråga om myndighetsutövning. Lokaliseringsprincipen innebär att den verksamhet som en kommun bedriver skall ha en anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. Intresset av ett samarbete mellan kommuner måste vara ömsesidigt och varje kommuns deltagande bör stå i proportion till det egna kommunintresset. I rättspraxis har kommuner ansetts ha vissa möjligheter att sälja tillfällig överskottskapacitet utan hinder av lokaliseringsprincipen. Men i övrigt har det bara i mycket speciella fall godtagits att en kommun erbjuder sina interna tjänster och produkter på den allmänna marknaden. Det skall tungt vägande skäl till för att anses kompetensenligt. Enbart kommunens intresse av att fortlöpande kunna sysselsätta egen personal och eget kapital räcker inte. är på samma sätt som de kommunala myndigheterna bundna av lokaliseringsprincipen och kravet på att den verksamhet som bedrivs är av allmänt intresse för kommun- medlemmarna. Lokaliseringsprincipen hindrar alltså kommunala va-företag från att konkurrera med sin verksamhet utanför den egna kommunen och sälja sina tjänster som entreprenör åt andra kommuner. Detta motverkar den strävan mot ökad regionalisering av företagsamheten som här förordas. I Referensgruppens förslag till ny lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar fanns en bestämmelse som skulle ge kommunala huvudmän större möjligheter att både driva och äga allmänna va-anläggningar i annan kommun. Men det förslaget ledde inte till lagstiftning. För att skapa mer ändamålsenliga verksamhetsområden som kan bära upp verksamheten med ett bättre resursutnyttjande, borde dock kommuner och kommunala bolag, liksom privata företag, vara oförhindrade att driva va-verksamhet och äga va-anläggning i andra närliggande kommuner. Visserligen synes samma ändamål i stor utsträckning kunna tillgodoses med samverkan genom inter- kommunala avtal eller i gemensamma bolag eller kommunal- förbund. Men i en del lägen skulle marknaden för va-tjänster säkerligen fungera betydligt bättre om också kommuner och kommunala bolag kunde delta i konkurrensen på samma villkor som privata aktörer. Det gäller exempelvis vid upphandling av driftentreprenader av hela va-verksamheter. Vid sådan upphandling är det svårt att få ihop tillräckligt många kvalificerade aktörer för att anbudskonkurrensen skall fungera tillfredsställande. Va- lagsutredningen, som informerats om hur upphandlingen av den förut beskrivna driftentreprenaden i genomförts, noterar att kommunen, trots ett gediget förarbete, i slutomgången bara hade tre externa anbud att välja bland, nämligen ett från , ett från engelska Severn Trent Plc med svenska VAI VA-Projekt som medsökande och ett från franska Générale des Eaux (), som vann entreprenaden. Det kan förväntas bli vanligare att driftentreprena- der bjuds ut på det här sättet. Det är anledning nog att förbättra möjligheterna till en effektivare anbudskonkurrens i dessa fall. Det finns förebilder i annan speciallagstiftning på hur man med visst frångående av lokaliseringsprincipen har vidgat möjligheterna för kommuner att sluta avtal om samarbete över kommungräns- erna. I vissa lagar som skollagen (1985:1100), hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763) och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor förutsätts till och med att ett sådant samarbete kommer till stånd. har i ellagen (1997:857) undantagits från lokaliseringsprincipen. Ett sådant företag i bolags- eller föreningsform får bedriva produktion av och handel med el och därmed sammanhängande verksamhet även utanför kommunens område och dessutom bedriva nätverksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet. Om det är fråga om elproduktion eller elhandel skall verksamheten drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. Undantaget på elsidan gäller alltså inte bara lokaliseringsprincipen utan också kommunallagens självkostnads- och likställighetsprinciper. När elmarknaden släpptes fri ansågs kommunala elproducenter som drev verksamheten i privaträttsliga former ha behov av att kunna agera på samma villkor som de privata aktörerna. Regeringen har i propositionen Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn (prop.