sou · GSB327 · 2005-01-01 00:00:00 — Till skillnad från grundutbildningens helt prestationsrelaterade resurstilldelningssystem och arbetsgruppens målstyrda system föreslår vi att tilldelningssystemet för forskarutbildningen ska vara såväl mål- som resultatstyrt i bestämda och kända propor- tioner. Tilldelningen till lärosätena genom direkta statsanslag bör baseras på dels de mål för forskarexamina som stats- makterna fastställer för respektive lärosäte, dels det antal examina som erläggs. Dock ska ett tak finnas för maximalt antal examina som genererar ersättning. Även om det kan finnas skäl till att del av intäkterna erhålls i efterhand då exa- mina avlagts innebär förslaget att medlen betraktas som för- skott på den resultatrelaterade tilldelningen och avräknas i efterhand. Inom de skilda vetenskapsområdena ställs krav på resurser av olika omfattning, t.ex. vad gäller lokaler och utrustning samt löneläge för doktorander. De resurser som tilldelas för varje examen kan variera mellan vetenskapsområden men ska för varje vetenskapsområde vara samma för alla lärosäten. För eventuell utökad dimensionering föreslår vi att ersättning för samtliga tillkommande examina läggs på det direkta statsansla- get, med en viss bestämd och känd tilldelning som innebär huvuddelen av de totala kostnaderna. Det resurstilldelningssystem som föreslås är både mål- och resul- tatstyrt. Målstyrningen baseras på uppställda examinationsmål och resultatstyrningen på avlagda examina. Medlen tilldelas på de direkta statsanslagen inför varje budgetår och ska beräknas så att de täcker största delen av kostnaderna för studiefinansiering och genomförande. Den del som avser ersättning för förväntade exa- mina, examenspremien, utgör ett förskott och avräknas t.ex. vart tredje eller fjärde år. Det är rimligt och önskvärt att en viss del av kostnaden för fors- karutbildningen även täcks av externa finansiärer. Eftersom de externa bidragen bör utgöra en del av intäkterna för forskarutbildningen även då ett resurstilldelningssystem imple- menterats så blir det en viktig fråga vilken balans mellan direkta statsanslag och externa medel som bör upprättas. Enligt vår uppfattning bör finansieringsgraden vara densamma för alla vetenskapsområden och lärosäten. En rimlig fördelning mellan medel på direkta statsanslag och externa medel uppskattas till 3:1, vilket innebär att de direkta statsanslagen bär av de totala kostnaderna för doktorsutbildningen. Systemet innebär att beroende på i vilken grad forskarutbildningen finansieras med externa medel kommer det att bli olika stor volym på den verksamhet som genomförs av disputerade forskare. Den modell vi föreslår kan genomföras på följande sätt. Medlen beräknas utgående från examinationsmål och förväntat antal av- lagda examina. Beloppet läggs på anslaget som en samlad post, vilken bör vara öronmärkt. Av beloppet ska en känd andel, X procent eller ett visst belopp, varierande mellan vetenskaps- områdena, utgöra examenspremie, och räknas av mot presterade examina vart tredje eller fjärde år. Så länge det inte ställs krav på redovisning av medlen för forskarutbildning inom det direkta statsanslaget bör posterna vara markerade vad gäller beloppen. I en situation då statsmakterna kräver redovisning av kostnader för forskarutbildningen blir dessa öronmärkningar onödiga. I rege- ringens budgetproposition aviseras behovet av att den mängd statistikuppgifter som finns avseende grundutbildning och forskarutbildning behöver kompletteras med nyckeltal rörande resultat i förhållande till resursinsatser. Av utredningsdirektiven framgår att utredaren inte får föreslå ökade utgifter utan att presentera en godtagbar och hållbar finansiering inom berört utgiftsområde. Mot den bakgrun- den har vi visat vilken volym på treårig doktorsutbildning som kan finansieras med de medel som tilldelas via direkta statsanslag. Vi har också kalkylerat ett förstärkningsbehov för att kunna genomföra treårig doktorsutbildning av god kvalitet med en utbildningsvolym av samma storleksordning som dagens examina- tionsmål. Vi anser att förstärkningen är nödvändig mot bakgrund av den ansträngda ekonomiska och arbetsintensiva situation som råder vid svenska lärosäten . En basresurs till kostnaderna för doktorsutbildning på de direkta statsanslagen betyder att externa medel förs över till forskningsverksamheten och en större andel av externa projekt utförs av etablerade forskare, vilket stärker kva- liteten. 5.4.1Vad kostar forskarutbildningen? Kostnadsberäkningar för forskarutbildningen görs inte på nationell nivå och endast sporadiskt vid lärosätena. En förklaring är den starka integrationen med forskningsverksamheten och därav svårigheter att kostnadsmässigt skilja på kostnader för forskar- utbildning respektive forskning. När det gäller forskarutbildningen diskuteras endast studiefinansieringen medan andra kostnader inte uppmärksammas. För att uppskatta totalkostnaden för forskarutbildningen upp- drog regeringen åt fyra universitet (KTH, LU, LiU, VxU) att redovisa nyckeltal för forskarutbildningskostnader inom respektive vetenskapsområde.7 De fyra universiteten anger kostnader anslagsnivå som varierar mellan 500–900 tkr och doktorand beroende på vetenskapsområde. De årliga medelkostnaderna för lärosätena upp- räknade till anslagsnivå uppgår till följande belopp: humaniora/samhällsvetenskap 669 tkr I dessa kostnader ligger lön inklusive sociala avgifter eller utbild- ningsbidrag, handledning, övrig undervisning, vissa projektkost- nader, lokalkostnader och OH-kostnader. Vid beräkningarna har lärosätena utgått från aktuell studiefinansiering, vilket gör att den delen av kostnaden skiljer sig väsentligt mellan lärosäten och vetenskapsområden. Vi har i utredningen inte haft anledning att göra en bedömning av kommande dimensionering av doktorsutbildningen utan utgått från den volym som gäller . Det vill säga det examinationsmål om 9 177 doktorsexamina som gäller för perioden –2004. Det betyder för en fyraårig och treårig utbildning ca 9 200 respektive 6 900 doktorander om alla genomför utbildningen på fyra respektive . Siffrorna ska jämföras med att antalet doktorander omräknade till heltidsekvivalenter var drygt 7 En liknande fråga ställdes av föreliggande utredning till samtliga lärosäten om de har gjort sådana kostnadsberäkningar. Endast ett fåtal uppgav att de hade gjort sådana försök. 13 2002 enligt de nyckeltal som redovisar i sin årsrapport för . För att kunna göra en uppskattning av de totala kostnaderna för fyraårig forskarutbildning respektive treårig doktorsutbildning uppdelade på kostnader för studiestöd å ena sidan och genom- förande å den andra har vi utnyttjat universitets underlag för beräkning av de nyckeltal som nämnts ovan. Där framgår kostnader för genomförande inom olika vetenskapsområden, vilka i nedan- stående tabell har räknats upp till anslagsnivå. För att göra kostnaderna jämförbara mellan lärosäten och veten- skapsområden har samma kostnad för studiestöd använts genom- gående. Vårt förslag innebär att doktorander på den treåriga doktorsutbildningen ska finansieras med doktorandanställning och den kostnaden uppgår till 1,050 miljo- ner kronor för alla tre åren. För den fyraåriga utbildningen är studiestödskostnaden baserad utbildningsbidrag och doktorandanställning och därmed samma totala kostnad som för den treåriga utbildningen. I tabellen redovisas mot den bakgrunden total kostnad för treårig och fyraårig forskarutbildning inom respektive vetenskapsområde. Kostnadsberäkningar för treårig respektive fyraårig utbildning Med den aktuella uppdelningen av nu gällande examinationsmål på vetenskapsområden blir den totala kostnaden för en treårig doktorsutbildning medan kostnaden för en fyraårig forskarutbildning uppgår till . För enkelhetens skull har vi valt att utnyttja de nyckeltal som framgår av ovanstående tabell i vår fortsatta beräkning. exemplet innebär överslagsberäkningar för att få fram storleks- ordningen på kostnader och resursbehov. De beräknade kostnaderna utgör absoluta minimibelopp efter- som beräkningarna utgår från att doktoranderna antas i samma omfattning som examinationsmålet och att alla som antas fullföljer utbildningen på nominell studietid, dvs. 100 procents genom- strömning. Betydligt fler doktorander finns dock i forskarutbild- ningen på grund av bl.a. avbrutna studier. I bilaga 5 redovisas bl.a. genomströmningen i forskarutbildningen. Där framgår att den högsta genomströmningen för hel forskarutbildning är efter antagning. Samma siffra för de naturvetenskapliga och medicinska områdena uppgår till . En positiv utveckling har dock ägt rum och det kan förväntas att exa- minationsgraden särskilt under 4–efter starten kommer att fortsätta öka förändringar. 5.4.2Hur mycket pengar finns på anslagen? Intill utgången av fanns inom anslagen för forskning och forskarutbildning öronmärkt ett lägsta belopp att användas för studiefinansiering inom forskarutbildningen. Med de krav som ställdes på finansiering genom reform och att examina- tionsmål uppställts ansågs behovet av öronmärkning inte längre föreligga. I tabell 5.3 på sista sidan i detta kapitel är sammanställt de öronmärkta beloppen för lägsta studiestöd för , uppräknade till anslagsnivå, tillsammans med de examina- tionsmål som gäller i perioden –2004 för varje lärosäte och vetenskapsområde. I tabellen är beräknat hur många doktorsexamina som kan finan- sieras med det lägsta beloppet, utgående från samma antagande om studiefinansiering för fyraårig respektive treårig utbildning som gjorts i det föregående. Därigenom kan beräknas de andelar av upp- ställda examinationsmål som täcks av de tidigare öronmärkta beloppen inom anslagen för forskning och forskarutbildning. Följande högskolor med examinationsmål ingår inte i samman- ställningen på grund av att de saknade angivna belopp för minsta studiestöd: KAU, VXU, ÖU, MH, BTH, MAH, HK, MdH, , samt SLU (1 182 examina). Examinationsmål inom respektive vetenskapsområde samt antal examina med studiestöd enligt tidigare öronmärkning i anslagen för forskning och forskarutbildning på fakanslag (med (1 935) (1 591) (1 028) (5 430) Antalet finansierade studiestöd på 75-procentsnivån utgör av de examina som ingår i redovisningen i tabellen. Variationerna mellan vetenskapsområden och också mellan lärosäten inom ett visst vetenskapsområde är stora beträffande hur stor del av studiefinansieringen som täcks av direkta statsanslag. Motsvarande jämförelse gjordes av utredningen 2000 med siffror baserade på förhållanden –1998. Ungefär samma förhållanden noterades med undantag för en stor skillnad för humanistiskt-samhällsvetenskapligt vetenskapsområde, där täck- ningen minskat från . Orsaken står att finna i avsevärt högre examinationsmål men med samma öronmärkta belopp för studiefinansiering. Anslagens fördelning på vetenskapsområden har sin bas i den uppdelning som gjordes inför högskolereformen 1977 efter förslag av lärosätena själva. Vi anser att analysen visar att det finns starka skäl att göra en översyn av anslagens storlek och omdisponering mellan vetenskapsområden och lärosäten inför nästa forsknings- politiska period. Medel för genomförande av forskarutbildningen har aldrig redo- visats på vare sig fakultetsanslag eller anslagen till vetenskapsområ- dena. Vi har i den fortsatta kalkylen utgått från följande två anta- ganden beträffande de direkta statsanslagen: Även för de 1 182 examina som inte ingår i analysen ovan är av studiestödskostnaden täckt till . Även medel för att täcka av kostnaderna för genomförande ingår till på anslagen. Det första antagandet innebär att egentligen är för högt eftersom tekniskt vetenskapsområde dominerar sammantaget för de lärosäten som inte är inkluderade i beräkningen. För tekniskt vetenskapsområde är av studiemedlen täckta på 75-procentsnivån. Detta antagande gör att beräkningen ger ytterli- gare lägre nivå i förhållande till de faktiska kostnaderna. Det innebär att för nuvarande fyraåriga forskarutbildning är av kostnaderna täckta både vad gäller studiestöd och genomförande för av examinationsmålen, dvs. för 6 240 examina i fyraårsperioden. För återstående 2 937 examina i perioden finns inga medel på de direkta anslagen. Kostnaden för att genomföra forskarutbildningen redovisades i det föregående. Genom att vikta kostnaderna i relation till hur många examina som ingår i examinationsmålen inom varje veten- skapsområde erhålles en årlig snittkostnad för genomförande om 468 tkr och på 75-procentsnivån 351 tkr. Eftersom kostnaden för studiestöd är densamma blir skillnaden i kostnad mellan treårig och fyraårig utbildning 351 tkr på 75-procentsnivån. Vid en övergång till treårig doktorsutbildning minskar därmed kostnaderna på 75- procentsnivån för de 6 240 finansierade examina med 2 190 mil- joner kronor för hela fyraårsperioden. De friställda medlen vid övergång från fyraårig till treårig utbild- ning, , innebär att ytterligare ett antal exa- mina kan anses vara finansierade. Från tidigare redovisade kost- nadsuppgifter beräknas en viktad totalkostnad för treårig examen till , vilket innebär på 75-procentsnivån. Därmed kan ytterligare 1 190 examina i perioden finansieras på 75-procentsnivån inom ramen för de medel som anses tillgängliga på de direkta statsanslagen. Sammantaget leder kalkylen till att totalt (6 240+1 190)=7 430 examina är finansie- rade till vid fullt genomfört system. 5.4.3Vad kostar det att genomföra resurstilldelnings- systemet? Vi anser att resurser för doktorsutbildning motsvarande 75-pro- centsnivån bör finnas på anslagen vid utgången av nästa forsk- ningspolitiska period. Den föreslagna nivån är en uppskattning av hur stor del av de faktiska kostnaderna som bör vara en rimlig sats- ning från staten genom direkta statsanslag. Det är en förutsättning för att kunna genomföra en ny doktorsutbildning av den karaktär som föreslås. För att nå 75-procentsnivån vad gäller tilldelning av resurser på anslagen för forskning och forskarutbildning fordras enligt beräk- ningsexemplet ett resurstillskott som motsvarar kostnaden för det antal examina som enligt föregående analys är ofinansierade i perioden –2004, dvs. skillnaden mellan det antagna examina- tionsmålet om 9 177 och antalet finansie- rade examina till , 7 430, vilket innebär 1 747 examina. Med en viktad kostnad på 75-procentsnivån om för en hel examen på treårig utbildning uppgår behovet av resurstillskott på anslaget till . Motsva- rande resursbehov för att på 75-procentsnivån täcka behovet för en fyraårig utbildning skulle uppgå till , dvs. ytterligare 800 miljoner. Denna resursvinst ska sättas i relation till de ökade kostnader som blir följden av en utökning av grundutbildningen genom krav på tvåårig masterexamen. Med antagandet att 5 000 studenter läser ca 40 poäng mer än med dagens examensstruktur och ett genom- snittligt ersättningsbelopp om per helårsstudent och prestation blir behovet av resurstillskott för grundutbildningen . Beloppet kan jämföras med besparingen för doktorsutbildningen om . I jämförelsen ingår dock inte kostnaden för studiestöd under den förlängda grundut- bildningen. Som ett exempel på storleksordningen av beräknade resurs- tillskott under nästa forskningspolitiska period har det beräknade resursbehovet lagts ut jämnt fördelat mellan åren, vilket betyder i resurstillskott för vart och ett av de fyra åren. Även om den treåriga doktorsutbildningen inte kommer att vara fullt utbyggd förrän in på den därpå följande forsknings- politiska perioden så bör medlen finnas tillgängliga på anslaget redan under nästkommande period. Eventuell utökad dimensionering av doktorsutbildningen ska tilldelas av full kostnadstäckning som en förstärkning av bastilldelningen på anslaget. Vi anser att även för dessa nya platser ska en del av kostnadstäckningen utgöras av externa medel i ett fortvarighetstillstånd, vilket inte var resurstilldelningsgruppens förslag. De ansåg att de direkta statsanslagen skulle dimensioneras så att de täcker kostnaderna till (bilaga 3). 5.4.4Kostnader för doktorander vid högskola utan vetenskapsområde En fråga som måste lösas i sammanhanget är hur tilldelade medel för studiestöd och examenspremier ska tilldelas högskolor utan vetenskapsområde i den mån de genomför stora delar av forskar- utbildningen. Enligt vårt förslag ska en överenskommelse träffas med högskolan som besitter examinationsrätten. Av en sådan över- enskommelse bör framgå på vilket sätt tillgängliga medel ska fördelas i förhållande till de kostnader som vardera högskolan står för. I kapitel 13 Examensrätt och vetenskapsområden analyseras närmare vilka förhållanden som bör gälla för denna form av sam- verkan. Dagens finansieringssituation för forskarutbildningen utgör ett allvarligt hot mot universitetens och högskolornas möjlighet att bedriva bästa tänkbara utbildning. Det ovan föreslagna mål- och resultatstyrda resurstilldelningssystemet är utformat för att ge en effektiv och kvalitetssäker doktorsutbildning. Om anslagen inte förstärks med medel av den storleksordning som framgår av beräk- ningsexemplet, måste nuvarande examinationsmål minskas från dagens 9 177 examina till 7 430 examina under kommande fyra- årsperiod för att utbildningen skall vara finansierad till 5.5Forskarskolor – medel för genomförande Goda och excellenta forskarutbildningsmiljöer kan utvecklas inom forskarskolor som drivs i samverkan mellan högskolor, med om- givande samhälle samt inom ett lärosäte. I kapitel 4 och 8 beskrivs de forskarskolor som vi föreslår ska inrättas som medel för nyutveckling och profilering. Enligt våra förslag tjänar de syftet att dels åstadkomma profilering mot nya områden, behovsmotiverade forskningsinsatser, tvärvetenskapliga eller gränsöverskridande dok- torsutbildningar, dels att främja mer kraftfulla forskningsmiljöer för mindre ämnen/områden. De kan och bör också utgöra en bra modell för hur en god doktorsutbildning generellt kan genomföras vad gäller arbetssätt och rutiner. Forskarskolor av det slag vi föreslår ska också ha syftet att förbättra möjligheterna för högskolor som saknar vetenskaps- området att medverka i doktorsutbildning. Samverkan inom ramen för en forskarskola kan vara en inkörsport och ett steg till merite- ring för att erhålla egen examinationsrätt i doktorsutbildning inom något område för doktorsutbildning. Forskarskolorna ska tillgodose framväxt och etablering av forsk- ningsområden som avspeglar nationella forskningsstrategiska över- väganden. De kan vara av flera slag, och ha karaktär både av akade- misk grundforskning och mer tillämpningsorienterad forskning så länge behovet är motiverat och de främjar starka och kreativa forskningsmiljöer. Behovet av en satsning på forskarskolor framstår allt tydligare då stiftelsernas kraftigt minskade aktivitetsnivå vad gäller forskar- skolor blir märkbar . Vårt förslag innebär att medel för ett stort antal forskarskolor tilldelas forskningsråden och . Medlen ska inte avse den totala kostnaden, som enligt resurstilldelningssystemet är täckt till på de direkta statsanslagen. De avser att täcka kostnader för kurser, infrastruk- tur, ledning, medel för utveckling av kurser och seminarier, samt för doktoranders och handledares resor. Kostnader bör också ingå för gemensamma workshops och uppehälle vid kortare forsknings- samarbete vid annan institution inom en forskarskola. I kapitel 8, Forskarskolor, diskuteras lämplig volym för den doktorsutbildning som bör genomföras inom forskarskolor enligt vårt förslag. Vi anser att 50 nya forskarskolor bör inrättas med ca 50 doktorander i varje, då verksamheten är utbyggd. Det innebär att ca 16 doktorander kan examineras från varje forskar- skola och totalt i landet för denna satsning 800 doktorsexamina att avläggas . En del av satsningen på forskarskolor skall tillfalla forskarskolor i nordiskt samarbete. Beräkningsexemplet för forskarskolorna bygger på principen att kostnaden ska täcka dels infrastruktur för samtliga, dels kostnad på 75-procentsnivån för de högskolor som saknar examinationsrätt i doktorsutbildningen. För dessa högskolor ingår inte medel för forskarutbildning i tilldelade forskningsanslag. En rimlig kostnad för infrastruktur anser vi vara ca och år för varje forskarskola, vilket innebär en total årlig kostnad om . En uppskattning av hur platserna på forskarskolorna fördelas kan endast bli en gissning. I beräk- ningsexemplet har vi antagit att 100 examina av de totalt 800 doktorer som examineras är knutna till högskolor utan examensrätt. De utgör en utökning av antalet examina i förhållande till dagens examinationsmål som ligger till grund för beräkningarna. Det ger en kostnad om ca 200 miljoner . Beräkningsexemplet för förslaget om 50 forskarskolor innebär därmed ett resursbehov om . Medlen bör disponeras av forskningsråden och genom en lämplig fördelning. Viss del av detta resurstillskott bör kunna erhållas av de medel som frigörs vid nedläggningen av Teknikbrostiftelserna. De forskarskolor som kommer att disponera medel för syftar bl.a. till nära samverkan och utbyte mellan högskolor och omgivande samhälle, vilket stämmer överens med syftet med Teknikbrostiftelserna. 5.6Fortsatt meritering – medel för doktorsanställningar Det svenska högskolesystemet bygger på stark koppling mellan grundutbildning och forskning. Därför måste diskussioner och utredningar inom systemet präglas av ett systemtänkande som innebär att allt från grundutbildning till rekrytering av lektorer och professorer ses i ett sammanhang. Resursförstärkningar krävs alltså både för forskarutbildningen och för fortsatt meritering efter doktorsexamen. Fördubblingen av examinationen gjordes till viss del på den fakultetsfinansierade forskningens bekostnad, vilket bl.a. inneburit att forskarassistentanställningarna minskat i antal och att professorers och lektorers forskningsmöjligheter beskurits. Det finns inga som helst möjligheter att utöka forskarutbildningen utan att motsvarande resurser för fortsatt meritering anvisas. Vi föreslår att en ny anställningsform inrättas, anställning som doktor upp till . Det ska vara möjligt att inom ramen för en sådan anställning fullgöra en del av tiden vid ett utländskt lärosäte som gästforskare med lön från . Enligt förslaget ska 500 anställningar inrättas och bekostas med nya resurser. Av de 500 anställningarna kan vissa utnyttjas tillsam- mans med företag, organisation eller annan uppdragsgivare utanför högskolan. Med antagandet för beräkningarna att 100 anställningar av de 500 utnyttjas för delad anställning på det sättet visar ett räkneexempel storleksordningen på resursbehovet enligt följande. Kostnader för varje tvåårig doktorsanställning beräknas till cirka 1 250 tkr. Den totala kostnaden blir för 400 anställningar och anställningstid ca . För de anställningar som delas med t.ex. ett företag blir kostnaden hälften jämfört med kostnaden för de övriga. För den anställningsformen krävs därför ca 60 miljoner som tillskott och totalt för anställningar som doktor . Vi har övervägt två olika former för tilldelning av medel för doktorsanställningar och menar att båda kan vara lämpliga men utifrån delvis olika perspektiv. I det ena fallet fördelas medlen direkt till högskolorna i relation till antal doktorsexamina. Högskolorna gör en prioritering av olika områden utifrån sina strategiska satsningar och högskolans profilområden. Medel för doktorsanställningar bör också tilldelas lärosäten utan examinationsrätt som medverkar i doktorsutbild- ning. Fördelningsmodellen bör stimulera till profilering och för- nyelse inom högskolorna. I den andra modellen tilldelas högskolorna medlen från Veten- skapsrådet och , utifrån nationella strategiska över- väganden och kvalitetsbedömningar. Modellen kan skapa viss dyna- mik i resursfördelningen mellan lärosäten och mellan vetenskaps- områden, vilket också utgör stimulans till profilering och förnyelse. För att förverkliga förslag rörande den nya doktorsutbildningen och krav i anslutning därtill har behoven av resurstillskott lagts ut på de fyra åren i nästa forskningspolitiska period.