sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — Det skall dock framhållas att det är en minoritet av de kilometerpliktiga fordonen som förväntas trafikera flera olika vägtrafikskattesystem. I rådets förordning (EEG) nr 3820/85 av om harmonisering av viss social lagstiftning om vägtransporter finns bestämmelser om kör- och vilotider. För att åstadkomma en effektiv kontroll av de bestämmelserna finns krav på färdskrivare i rådets förordning (EEG) nr 3821/85 av om färdskrivare vid vägtransporter. Med färdskrivare förstås en utrustning avsedd att installeras i vägfordon med uppgift att automatiskt eller halvautomatiskt lämna detaljerad information om fordonets förflyttningar och om förarnas arbetspass. En färd- skrivare registrerar bland annat fordonets tillryggalagda vägsträcka. Generellt sett omfattar kravet på färdskrivare fordon, eller fordonskombinationer, för godtransporter om totalvikten över- stiger samt bussar. Från huvudregeln finns dock undantag, dels i EG-rättsakterna och dels i nationell lagstiftning. Dessa undantag avser bland annat bussar i kortare linjetrafik (), fordon som används för icke yrkesmässig transport av gods för personligt bruk, bussar för högst 17 personer, fordon som i viss omfattning används uteslutande inom jord- och skogsbruk samt diverse specialfordon och fordon för speciella ändamål (försvaret, polisen, räddningstjänsten, sjukvården, bärgningsfordon, mjölk- transporter m.m.). De färdskrivare som finns är mekaniska med registrering av uppgifter på s.k. diagramblad. Genom rådets förordning (EG) nr 2135/98 av om ändring av förordningen (EEG) nr 3821/85 beslutades om införandet av en ny typ av färdskrivare med en enhet för elektronisk lagring av information (digital färdskrivare). Kravet på den nya typen av färdskrivare gäller Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon alla nya fordon . På grund av förseningar i typgodkännandeproceduren är dock hela projektet försenat och har i ett brev till medlemsstaterna förklarat att det införs ett moratorium , dvs. Säkerheten i det nuvarande systemet med mekaniska färdskrivare får sägas vara förhållandevis låg, dvs. uppgifterna kan manipuleras relativt enkelt. De nya digitala färdskrivarna erbjuder därvidlag en betydligt högre säkerhet. Det är dock tveksamt om säkerheten blir så hög som den var i det tidigare kilometerskattesystemet med den typ av räknare som för vissa fordonsslag kunde anslutas direkt till fordonets nav. Det pågår inom EG arbete med en ny förordning om kör- och vilotider, som således skall ersätta förordningen (EEG) nr 3820/85. Förslaget innebär inte några omedelbara förändringar av de fordon som omfattas av bestämmelserna – och därmed av kravet på färdskrivare – men listan av undantag är delvis förändrad. Oavsett vad slutresultatet blir av förslaget kan antas att den generella beskrivningen av färdskrivarkravet kommer att kvarstå i väsentliga delar. Detta innebär således att en stor del av den tunga trafiken (fordon över ) är utrustad med färdskrivare även om undantagen inte är obetydliga. Det bör också understrykas att undantagen i huvudsak är formulerade med avseende på fordonens användning och inte på hur de är konstruerade. Därmed ökar naturligtvis svårigheterna att utifrån registertekniska uppgifter avgöra om krav på färdskrivare föreligger eller inte. Sammantaget innebär detta att uppgift om vägsträcka rent tekniskt finns att tillgå genom en färdskrivare men att säkerheten är relativt låg, att en stor del av de tunga fordonen är utrustade med färdskrivare, men att det inte går att avgöra utifrån registertekniska uppgifter om ett fordon är utrustat med färdskrivare eller inte. 9.10.3Slutsatser avseende system i omvärlden Beträffande systemen i och kan vi samman- fattningsvis konstatera att de endast omfattar motorvägnätet i respektive land och att och har valt helt olika tekniska lösningar. Beträffande systemet i kan vi konstatera att det påminner om det tyska men förutsätter bland Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon annat en direkt koppling till en färdskrivare, vilket avviker från den europeiska i diskussionerna om kilometerskatt. Utredningen gör med dessa förutsättningar bedömningen att inget av de studerade systemen uppfyller förutsättningarna för ett svenskt system. Vi noterar dock att det finns stora likheter mellan kraven på ett svenskt system och det system som förbereds i . Dessa likheter bör beaktas i det fortsatta arbetet. Se också avsnitt 8 för en beskrivning av vägtrafikskattesystem i andra länder. har lagt fram två förslag till direktiv som har direkt koppling till ett svenskt kilometerskattesystem för tunga fordon: förslaget till förändring av Eurovinjettdirektivet samt föreslaget till EFC-direktiv, se avsnitt 8. Dessa förslag till direktiv utgör en viktig del i ett omfattande europeiskt utvecklingsarbete med syftet att etablera interoperabla skatte- och avgiftssystem för tunga lastfordon. Utredningen vill särskilt belysa MIS, och . Den , inom arbetsgrupp TC278 WG1/SG5, skriver en standard för kommunikationsgränssnittet inom vägtrafikskattesystem av GNSS/CN-typ. En mindre del av denna grupp har beviljats särskilda medel från för att utveckla en Minimum Interoperability Specification (MIS) för . deltar i arbetet och hävdar den differentiering av funktionalitet som återspeglas i utredningens förslag. Målet är att minimera komplexiteten i systemet och därmed ge bästa förutsättningar för interoperabilitet. Stockholmsgruppen är en informell sammanslutning av myndigheter i länder som arbetar för harmonisering av och interoperabilitet mellan skattesystem för tunga lastfordon. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Gruppen tillsammans med medlemmarna i ASECAP (lAssociation Européenne des Autoroutes à Peage), den europeiska samarbetsorganisationen för vägtullsoperatörer, har tagit initiativ till projektet (for an ), som syftar till att etablera europeisk interoperabilitet mellan alla vägtrafikskattesystem, helt i linje med EFC-direktivet. är inriktat mot procedur- och kontraktsfrågor. Det europeiska utvecklingsprojektet () är inte specifikt inriktat mot vägtrafik- skatter utan har etablerats med syftet att utveckla generella metoder för indrivning av kontrollskatter och (trafikrelaterade) böter över nationsgränserna. Projektet har utvecklat en principiell lösning för detta, som har stöd i Europeiska rådets Draft Framework Decision on the Application of the Principle of Mutual Recognition to Finacial Penalties (COPEN), vilket sannolikt kommer att medföra att det etableras en internationell samverkansform som väsentligen underlättar sådan indrivning. 9.10.5Nödvändiga funktioner i ett svenskt kilometerskattesystem Ett svenskt kilometerskattesystem måste kunna hantera följande huvudfunktioner. 4.Kontroll av erlagd skatt Tunga lastfordon skall antingen ha en fordonsutrustning som registrerar fordonsrörelser som en kombination av tid och plats, eller också skall fordonet vara tvunget att på annat sätt registrera Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon färdväg (exempelvis genom att ange färdväg i en Internet- applikation i samband med fordonsrörelsen i ). På kan det vara aktuellt att kräva att alla fordon skall ha en fordonsutrustning som registrerar fordonsrörelser. Utredningen anser inte att en för kilometerskattesystemet specifik fordonsutrustning (hårdvara eller OBU) behöver utvecklas, utan gör bedömningen att det finns, eller går att med enkla medel skapa, tillräcklig funktionalitet genom elektroniska körjournaler, transportledningssystem och andra tekniska fordonssystem. Med färdväg menas i detta sammanhang en tidsangiven färdvägs- beskrivning. En färdväg kan med de svenska förutsättningarna registreras på huvudsakligen två sätt. En särskild fordonsbaserad utrustning registrerar fortlöpande fordonets färd. Utrustningen kan utnyttja satellitpositionering (GNSS-teknik) men även positionering genom GSM-nätet kan vara aktuell. Med en förutbestämd periodicitet registrerar utrustningen fordonets position och tidpunkt och lagrar informationen för överföring. Det är också möjligt att fordonet kontinuerligt meddelar sin position, t.ex. till en transport- ledningscentral, som ställer samman färdvägsregistreringen. deklareras i en fristående applikation i anslutning till dess genomförande. Applikationen kan finnas tillgänglig på Internet (t.ex. på bensinstationer, i anslutning till större rastplatser, gränsövergångar etc.). Också vid deklaration av färdväg definieras tidpunkt för transporten samt det berörda fordonets identitet. Dessa olika sätt att registrera en färdväg ger (i princip) samma underlag för beräkning av kilometerskatt. Beräkning och betalning av kilometerskatt Registrerade fordonsrörelser översätts till en kilometerskatte- grundande färdväg. Denna översättning görs av transportören eller av ett av denne anlitat företag. Transportören, eller dennes ställföreträdare, verkställer därefter en inbetalning av den beräknade skatten. För att beteckna den som sköter själva betalnings- och kontrollproceduren å fordonets vägnar och dennes roll har vi valt termen betalningsförmedlare. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon åkaren eller ett specialiserat tjänsteföretag. Själva uppgiften sköts automatiskt av en datorapplikation. Betalning kan ske genom kreditinstitut eller bensinbolag, över en internetbank eller någon annan av transportören vald aktör. Data avseende fordonets egenskaper och tillryggalagd färdväg bearbetas i en applikation för skatteberäkning, som också genom en säkerhetsrutin av integritetsskäl gör färdvägen hemlig. Den registrerade färdvägen utgör underlag för beräkning av skatten, vilken genomförs av betalningsförmedlaren i tre steg. Den registrerade färdvägen översätts till en följd av väglänkar enligt KMDB, där varje väglänk är given en skattegrundande längd och eventuella andra skattepåverkande karakteristika (t.ex. tätortsgata, motorväg etc.). De egenskaper som påverkar storleken av kilometerskatten (i inledningsskedet totalvikt och miljöklassning) resulterar i en skatt per fordonskilometer Skatt per kilometer multipliceras med summa skattegrundande väglängd (per typ av väg vid differentiering) och ger en resulterande total skatt för den aktuella resan. Skatteberäkningen kan ske i den fordonsbaserade utrustningen (jfr ), men lika gärna i en applikation utanför fordonet, exempelvis på en server, i en Internetapplikation eller i en användarterminal. Utredningen ser vissa fördelar med att skatteberäkningen görs utanför fordonet. Dels ställs det då väsentligt lägre tekniska krav på den fordonsbaserade utrustningen, dels blir det inte nödvändigt att uppdatera samtliga fordonsenheter med nya versioner av KMDB eller andra instruktioner vid förändringar i prissättningen. Observera att en skatteberäkning som genomförs utanför fordonet ändå görs på fordonets vägnar. De uppgifter om färdväg som hanteras och lagras kommer inte att användas till något annat än skatteberäkning utan transportörens explicita medgivande. Den utrustning som utför skatteberäkningen behöver inte heller stå under uppbördsmyndighetens kontroll, utan den kan lika gärna hanteras av enskilda åkare eller ett åkeri. En central uppgift för uppbördsmyndigheten blir att tillhanda- hålla KMDB samt de specifikationer och instruktioner som krävs för att omsätta en färdvägsregistrering till underlag för en skatteberäkning (tillsammans med data från KMDB). Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Skatt anses som betald när den krediterats uppbördsmyndig- heten. Utredningen bedömer att det är rimligt att skatt skall vara betald efter genomförd fordonsrörelse. En betalning av kilometerskatt innehåller information om fordonets registreringsnummer (eller annan unik fordons- identitet), beräknad körsträcka i km (för alla fordonsrörelser, inte bara de skattebelagda), och digitalt fingeravtryck11 av väglänkar med kopplade passagetider för registrerad färdväg. Betalningen av kilometerskatt signeras digitalt av den skattskyldige genom betalningsapplikationen (eventuellt via en betalningsförmedlare), vilket förhindrar att informationen mani- puleras av annan part utan upptäckt. Därefter skickas den över en privat förbindelse (till exempel kan IETF:s standard TLS användas12) till uppbördsmyndigheten. skickar tillbaka ett digitalt signerat kvitto på betald kilometerskatt. Därmed kan fordonsägaren betrakta betalningen som slutförd. 11 Ett digitalt fingeravtryck har egenskapen att det är enkelt att beräkna för en given datamängd och ger ett i praktiken unikt resultat, men givet endast ett digitalt fingeravtryck är det omöjligt att beräkna den ursprungliga datamängden. 12 (), se Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon 0)Initiering – genomförs när betalningsförmedlaren skall genomföra en betalning för en position och fordonsenheten befinner sig i en position där kilometerskattesatsen är okänd. Nödvändig betalningsinformation laddas ner från kilometerskattedatabasen. 1)Deklaration av färdväg – Kan göras med hjälp av fordonsutrustning eller vid terminaler i anslutning till bl.a. gränsövergångar. 2)Betalning – En betalningsorder skickas till uppbördsmyndigheten som returnerar ett kvitto. 3)Överföring av medel – Betalningsordern vidarebefordras av uppbördsmyndigheten till det kontoförande institutet som överför medel från den skattskyldiges konto. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Enligt utredningens mening kan därmed informationskedjan från färdvägsregistrering till erlagd betalning ordnas på ett sätt som säkrar informationens tillförlitlighet och äkthet utan att transport- företaget regelmässigt behöver informera om vilka transporter som genomförts. Denna information avslöjas endast som svar på kontrollfråga (se nedan). En central uppgift för uppbördsmyndigheten är att även tillhandahålla den programvara och de stödjande system som krävs för att upprätthålla säkerheten i systemet. Utredningen anser att det i detta sammanhang är av underordnad betydelse vem som genomför inbetalningen av kilometerskatt och ser det som sannolikt och önskvärt att de skattskyldiga använder sig av något kreditinstitut, drivmedelsföretag etc. För tillfälliga besökare i landet, eller för sällananvändare, kan hela informations- kedjan från deklaration av transport till erläggande av betalning genomföras i en Internetapplikation vid rastplatser, i anslutning till gränsövergångar e.d. Kontroll av erlagd skatt Kontrollsystemet bygger på observation och registrering av skattepliktiga fordon i vägnätet. Observationer görs dels genom automatiska och bemannade kamerasystem, dels genom olika myndigheters funktion. Kontrollen innebär verifikation av att betalning görs för det aktuella fordonet. Kontroller görs genom att ett skattepliktigt fordons närvaro på en skattepliktig vägsträcka registreras och granskas mot genomförda betalningar. Kontrollen genomförs antingen genom fasta kontrollstationer (jämför och samt system för hastighetskameror) eller genom mobila kontrollstationer. Med mobila kontrollstationer avses bilburen personal, som för med sig nödvändig utrustning och genomför registrering på utvalda platser. Registreringen innebär främst fotografering av fordonets registreringsbeteckning med dokumenterad tid och plats. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon 1)Observation – fordonet passerar en kontrollstation som tar en bild av fordonets registreringsskylt. 2)Uppgift om tid och plats för observationen skickas tillsammans med bild av registreringsskylten till den bildtolkande servern för utläsande av registreringsnummer. 3)Observationsdata – tid, plats och registreringsnummer för observation skickas till kontrollservern. 4)Kontrollfråga – Kontrollservern ber om ett kvitto som verifierar att kilometerskatt betalats för observerad körning. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Eftersom skatten kan betalas på olika sätt är systemets kontrollfunktion inriktad mot att kontrollera att betalning skett för en viss fordonsrörelse. Kontroll genomförs i fyra steg. Tunga lastfordon under transport registreras genom fotografering av registreringsskylt på skattepliktig del av vägnätet (jfr hastighetskameror) eller genom annan form av myndighetskontroll (t.ex. polisövervakning). Fotografering av registreringsskylt genomförs slumpmässigt och på ett sådant sätt att föraren inte med säkerhet kan upptäcka samtliga tillfällen innan en kontrollfråga ställts. Tidigast efter observationen ombeds betalnings- förmedlare (kontrollfråga) redovisa kvitto på betald kilometerskatt som omfattar den registrerade fordonsrörelsen (registreringsnummer, kilometerskatt, körsträcka, fingeravryck av väglänkar med kopplade passagetider) samt de motsvarande väglänkarna. Detta bör kunna skötas per automatik utan inblandning för den skattskyldige, utom i de fall där information om betalning saknas. verifierar informationens riktighet genom att kontrollberäkna kilometerskatt och körsträcka samt kontrollera att observerad fordonsrörelse omfattas av redovisade väglänkar. Ett återskapat digitalt fingeravtryck säkerställer att transportören inte manipulerat färdvägs- beskrivningen. Om informationen inte är fullständig inträder en sanktion i någon form (kontrollavgift, böter e.d.). Den föreslagna lösningen möjliggör också tilläggskontroller. Den sammanlagda körsträckan för varje fordon kan beräknas och avstämmas mot exempelvis trippmätare och färdskrivare i samband med kontrollbesiktning, och också beaktas i samband med exempelvis yrkade avdrag för inbetalda dieselskatter etc. Den föreslagna lösningen skiljer sig från bland annat den tyska, i och med att kontrollen inte är inriktad mot att säkerställa att eventuell fordonsutrustning fungerar, utan är helt inriktad mot kontroll avseende erlagd skatt. Eftersom systemet har en inbyggd fördröjning mellan transport och erlagd betalning , kan inte kravet på redovisning av betalningstransaktion ställas förrän (tidsfristen synkroniseras lämpligen med den föreslagna för trängselskatt). Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Detta kan innebära att framför allt utrikes registrerade fordon försöker undgå betalning genom att lämna landet. Utredningen menar därvid att problemet kan lösas på två sätt. Fordon registrerade i ett annat EU-land kommer genom de överenskommelser som sluts genom bland annat VERA2- projektet att bli föremål för indrivning i sitt hemland. Fordon registrerade i ett annat land är föremål för sedvanlig gränskontroll och kan förvägras inträde i på grund av oreglerad skatteskuld (inkl. kontrollavgift/böter) vid följande framtida tillfälle. Sammantaget bedömer utredningen att sanktionsmöjligheterna är tillräckliga för att balansera det beskrivna problemet. En större svårighet kan vara att ha ett tillräckligt finmaskigt kontrollsystem för att registrera sådana fordon som rör sig inom ett mycket begränsat område i en avlägsen del av vägnätet. Just för denna fordonsgrupp torde avstämning mot sammanlagd körsträcka vara av störst betydelse. 9.10.6Det föreslagna systemets tekniska lösning Utredningens förslag till systemlösning är utformat för att erbjuda stor flexibilitet, låg komplexitet och för att möjliggöra ett successivt införande av tekniska system. Utredningen har också särskilt beaktat ett önskemål från fordonsindustrin att i största möjliga utsträckning arbeta för en lösning som inte kräver att en elektronisk fordonsenhet skall monteras i fordonet på det sätt som den tyska lösningen kräver. Med utredningens förslag kan transportföretaget själv välja vilken teknisk lösning som skall användas, och marknaden för elektronikkomponenter stimuleras härigenom att utveckla lösningar för olika behov. Systemmässigt omfattar förslaget tre tekniska delsystem: tillgång till Internet, fordonsutrustning och betalningsapplikation. Internet kommer att vara en viktig komponent i systemet. Dels kan alla olika moment i beskattningssystemet genomföras över Internet, som därmed blir mycket betydelsefullt i synnerhet för Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon tillfälliga besökare i landet. Dels används Internet för att tillhandahålla systemmoduler för exempelvis skatteberäkning, framställning av digitala fingeravtryck etc. till användarna. Av säkerhetsskäl är det tänkbart att viss informationsöverföring i systemet inte går över Internet i egentlig mening utan över ett verksamhetsspecifikt fjärrnät. För det stora flertalet fordon är det relevant att använda elektroniska stödsystem för att registrera färdväg medan fordonet kör. Utredningen anser det inte nödvändigt att föreskriva ett särskilt val av teknisk lösning för färdvägsregistrering utan anser att GSM-systemets allt mer utvecklade positioneringssystem, och de satellitbaserade positioneringssystemen GPS och (planerad drift för det sistnämnda ) erbjuder tillfredsställande lösningar. Det är inte heller nödvändigt att ange någon särskild metod för att kommunicera den registrerade färdvägen från fordonet till vägsides funktioner. Utredningen är tveksam till att införa ett system baserat på en obligatorisk fordonsutrustning av den typ som lanserats i . Tekniken blir snabbt föråldrad och möjligheten att utveckla systemet är mycket begränsad. Betalningsapplikationen är ett datorsystem och skall omvandla färdvägsregistreringen till betalningsinformation. Den måste därför innehålla all information som krävs för skatteberäkningen och kunna använda specifika rutiner som utvecklats av uppbörds- myndigheten. Betalningsapplikationen kan vara integrerad i fordonsutrustningen, men utredningen bedömer det som mest sannolikt att betalningsapplikationen återfinns i transport- företagets/den skatteskyldiges kontorssystem eller av en bestämd betalningsförmedlare. Betalningsapplikation tillhandahålls av uppbördsmyndigheten. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Andra överväganden kring tekniska system Särskilt under införandefasen kommer många fordon att sakna registrerande fordonsutrustning, och det kan därför vara nödvändigt att skapa särskilda terminallösningar för att registrera färdväg (deklarerad färdväg) och genomföra betalningar. Dessa terminallösningar kan utnyttja befintliga teknikplattformar (t.ex. persondatorer), men dessa behöver konfigureras så att högt ställda krav på användarvänlighet och driftsäkerhet uppfylls. Terminal- lösningarna kan förväntas finnas i anslutning till gränsövergångar, servicestationer, bensinstationer, större rastplatser, m.m. Ett exempel på implementering Givet ovan definierade huvudfunktioner och tekniska delsystem, kan ett exempel på systemlösning för ett fordon beskrivas enligt följande. I fordonet finns en vanlig handdator med ansluten GPS monterad på instrumentpanelen. Vid arbetspassets slut tar föraren med sig handdatorn (som också innehåller körorder och annan företagsinformation) och dockar den till en PC för överföring av färdvägsregistreringen från körpasset till åkeriet (som genom betalningsapplikationen ser till att kilometerskatten betalas). Åkeriet har via Internet laddat ner KMDB och nödvändiga algoritmer till en rutin som beräknar skatten och producerar det korresponderande digitala fingeravtrycket. I en särskild applikation, tillhandahållen av uppbördsmyndigheten, beordrar åkeriet betalningen och ansluter fingeravtrycket, den sammanlagda körsträckan för betalningen samt fordonets identitet. svarar med att kvittera den erlagda betalningen. Om fordonet registreras i en kontroll mottar åkeriet (tidigast efter fordonsrörelsen) som registrerad ägare till fordonet en kontrollfråga. Kontrollfrågan innebär att åkeriet skall redovisa vilken betalning som korresponderar mot en observation av fordonet på en bestämd plats vid ett bestämt tillfälle. Denna hantering förväntas ske med viss automatik utan betungande inblandning från de skattskyldiga.