sou · GSB387 · 2005-01-01 00:00:00 — Även dessa regler anknyter till FN- rekommendationerna. De överensstämmer också i stort med ICAO-TI men är i vissa avseenden något mer detaljerade. Den internationella konventionen angående internationella väg- transporter av farligt gods inom antogs i . Konventionen, som i den ursprungliga versionen heter Accord Européen Relatif au des Marchandises Dangereuses par Route (ADR) delas in i själva överenskommelsen och de tekniska bilagorna A och B. Bilagorna har sitt ursprung i FN-rekommendationerna. De flesta av länder har undertecknat överenskommelsen. anslöt sig till konventionen . Av konventionen framgår att bilaterala eller multilaterala avtal som avviker från konventionens bestämmelser kan ingås men att dessa skall sändas till FN:s generalsekreterare som skall underrätta övriga konventionsländer om innehållet. Konventionen reglerar endast internationella transporter. Bilagorna till ADR delas in i nio delar. Bilaga A innehåller sju delar vilka motsvarar de som finns i FN-rekommendationerna. Ytterligare två delar tas upp i bilaga B till ADR. Dessa delar behandlar dels bestämmelser för fordonsbesättning, utrustning drift och dokumentation, dels bestämmelser för tillverkning och godkännande av fordon. Huvuddragen i nuvarande reglering 2.4.5Harmonisering mellan olika regelverk Det föreligger en relativt god harmonisering mellan de olika transportslagens reglering. Detta möjliggörs framför allt av att samtliga regelverk grundar sig på FN-rekommendationerna. Trots att överensstämmelsen är god är de olika transportslagens reglering av transporter av farligt gods inte identisk transportsätten emellan. Emellertid pågår ett ständigt arbete mot en ökad harmonisering. Man kan förvänta att sådan harmonisering slutligen kan uppnås, förutom i de avseenden där skillnader är nödvändiga med hänsyn till transportslagens olika förutsättningar, men att detta ligger . Ett exempel på det arbete som pågår är att för farligt gods kommer att ta upp frågan om ett världskonvent för att behandla transporter av farligt gods inom alla transportslag. 2.5.1Direktiv som är hänförliga till visst transportslag För landtransporter av farligt gods finns direktiv från EU. Sådana saknas dock för luft- och sjötransporterna. De två sistnämnda transportslagen regleras således uteslutande genom multilaterala avtal som har sin utgångspunkt i FN-rekommendationerna. För landtransporterna har emellertid två direktiv antagits som får betydelse för regleringen av transporter av farligt gods i . Rådet har antagit direktiv /49/EG av med ändringar, om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på järnväg, det s.k. RID-direktivet. Av RID-direktivet framgår att de internationella reglerna om transport av farligt gods på järnväg, RID, skall tillämpas inom EU . Den stora skillnaden mellan RID och RID-direktivet är att direktivet även reglerar nationella transporter. Rådet har dessutom antagit direktiv /55/EG av med ändringar, om tillnärmning av medlems- staternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg, det s.k. ADR-direktivet. Direktivet har till syfte att alla EU-länder skall ha samma inrikesregler för vägtransporter av farligt gods och att bilagorna till ADR skall gälla inom EU. ADR-direktivet går således ett steg längre än genom att även reglera de nationella transporterna. Huvuddragen i nuvarande reglering Enligt direktiven finns möjligheter för medlemsländerna att meddela vissa undantag för nationella transporter. Alla sådana avvikelser från direktiven skall förhandlas med och godkännas av . har genomfört direktiven och för- handlat fram vissa avvikelser, exempelvis avsteg från temperatur- bestämmelserna för gasflaskor och reglerna för transport av farligt avfall till destruktion. Innehållet i direktiven ansluter i sin helhet till ADR och RID. Detta sker genom en hänvisning i direktiven till bilagorna till ADR och RID. Någon saklig skillnad föreligger således inte mellan ADR, RID och de mot dessa regler svarande direktiven. Skillnaden är att direktiven anger att reglerna skall införas också som nationell rätt med de begränsningar detta kan medföra för möjligheten till nationella särregler. Rådet har vidare antagit direktiv /50/EG av om enhetliga förfaranden för kontroller av vägtransporter av farligt gods, det s.k. kontrolldirektivet. Direktivet gäller kontroller som medlemsstaterna utövar med avseende på vägtransporter av farligt gods med fordon som färdas på deras territorium eller som färdas in i det från ett tredje land. 2.5.2Direktiv som avser flera transportslag Utöver de direktiv som berör ett visst transportslag finns också direktiv som behandlar farligt gods men som berör flera transport- slag. Sådana bestämmelser finns i rådets direktiv /35/EG av om utnämning av och kompetens hos säkerhets- rådgivare för transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar, det s.k. säkerhetsrådgivardirektivet. Detta direktiv reglerar endast landtransporter och sådana transporter som sker på inre vattenvägar. Som komplement till säkerhetsrådgivardirektivet finns rådets direktiv /18/EG av om minimikrav vid examinering av säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar, det s.k. examineringsdirektivet. Syftet med säkerhetsrådgivardirektivet och examinerings- direktivet är att höja säkerheten vid transport av farligt gods genom att säkerställa en godtagbar nivå av yrkesmässig kompetens i alla företag som lastar, lossar eller transporterar farligt gods. Bestäm- melserna om säkerhetsrådgivare infördes parallellt även i RID och Huvuddragen i nuvarande reglering ADR samt i RID- och ADR-direktiven. I RID-direktivet infördes regler om säkerhetsrådgivare genom kommissionens direktiv /6/EG av om anpassning för tredje gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv /49/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på järnväg. I ADR-direktivet infördes reglerna om säkerhetsrådgivare genom meddelande i kommissionens direktiv /7/EG(2) om anpassning för tredje gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv /55/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg. Dessutom finns rådets direktiv /33/EG av om transportabla tryckbärande anordningar, det s.k. TPED- direktivet. Detta direktiv syftar till att förbättra säkerheten för transportabla tryckbärande anordningar som är certifierade för nationella väg- och järnvägstransporter av farligt gods. För genomförandet av de redovisade konventionerna och direk- tiven har man i utarbetat nationella regler. Dessa finns i lagen (1982:821) om transport av farligt gods och den därtill hörande förordningen (1982:923) om transport av farligt gods. Genom dessa författningar har bemyndiganden också givits vissa myndigheter att utfärda föreskrifter i anslutning till lagen. Genom föreskrifterna genomförs de internationella reglerna om trans- porter av farligt gods också i . Reglerna om transporter av farligt gods samlades i början av 1980- talet i den nu gällande lagen som är gemensam för samtliga transportslag (Ds K 1980:10, /82:35, prop. 1981/82:94). Lagen är en ramlag. Den innehåller endast vissa grundläggande regler utifrån ett transportorienterat synsätt som bygger på inter- nationella förhållanden. Således ges i lagen endast ramar för regleringen. Exempel på regler som behandlas i lagen är vissa definitioner av transport och farligt gods, vissa grundläggande akt- samhetsregler, bemyndiganden vad gäller föreskrifts- och tillsyns- verksamhet, säkerhetsrådgivare, avgifter samt ansvarsregler. Huvuddragen i nuvarande reglering Regler som inte har lagens karaktär av ramregler har man försökt lägga i förordningen om transport av farligt gods. Förordningen innehåller således materiella föreskrifter och överklagandebestäm- melser. I förordningen finns också bestämmelser om vilka myndig- heter som är föreskrivande myndigheter samt vilka behörigheter och ansvarsområden dessa har. Dessutom föreskrivs att bestäm- melserna i RID och bilagorna till ADR skall gälla vid internationell trafik inom respektive transportområde. De myndigheter som är behöriga myndigheter enligt bestämmelser i dessa regelsamlingar anges. Slutligen finns bestämmelser om säkerhetsrådgivare samt bemyndiganden för transportmyndigheter och tillsynsmyndig- heter. 2.6.3De för varje transportslag särskilda svenska föreskrifterna Genom bemyndigande i lag och förordning har vissa myndigheter getts en föreskriftsrätt beträffande närmare bestämmelser för transport av farligt gods. Dessa myndigheter är för landtransporter , för sjötransporter och för lufttransporter . har med stöd av sitt allmänna bemyndigande föreskrivit att IMDG-koden skall gälla för alla fartyg på svenskt farvatten och för alla svenskregistrerade fartyg utanför svenskt vatten. föreskrifter avseende transport av farligt gods finns intagna i föreskrifter om transport till sjöss av förpackat farligt gods (SJÖFS 2003:15). På detta sätt har IMDG-koden genomförts i svensk rätt. har bemyndigats att utfärda föreskrifter för landtransporter. Med stöd av detta bemyndigande har utfärdat svenska föreskrifter för transporter av farligt gods på järnväg. Dessa redovisas i Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 2002:2) om transport av farligt gods på järnväg, kallad RID-S. Dessa föreskrifter innehåller förutom de sju allmänna delarna i RID också en bilaga S. Denna innehåller kompletterande regler för nationella transporter och särskilda regler som avviker från RID-direktivet. Bilaga S innefattar även en del lättnader och tillkommande krav i förhållande till bestäm- Huvuddragen i nuvarande reglering melserna i RID-direktivet samt allmänna råd. Lättnaderna gäller märkning, handlingar, språk och särskilda undantag. Lag och förordning innehåller bemyndiganden för Luftfarts- verket att utfärda föreskrifter för den civila luftfarten om trans- porter av farligt gods vid start från, landning på eller överflygning av svenskt territorium. föreskrifter om transport av farligt gods finns i (LFS 1984:2 och 2002:78, JAR-OPS 1, kap R och i BCL-D, kap 1.14). Med stöd av ett bemyndigande i lagen om transport av farligt gods utfärdar de svenska föreskrifterna för transporter av farligt gods på väg, vilka redovisas i Statens räddningsverks författningssamling, Statens räddningsverks före- skrifter (SRVFS 2002:1) om transport av farligt gods på väg och i terräng, kallad ADR-S. Förutom de i ADR ingående bilagorna A och B ingår också bilaga S i dessa föreskrifter. I denna bilaga finns såväl lättnader från bilagorna A och B som ytterligare krav. Med stöd av ytterligare bemyndiganden i lagen och förordningen om transport av farligt gods utfärdar föreskrifter (SRVFS 2002:3) om säkerhetsrådgivare och föreskrifter (SRVFS 2000:4) om transportabla tryckbärande anordningar. På grund av omfattningen av de internationella regelverken som förs in i svensk lagstiftning genom myndighetsföreskrifter är de svenska föreskrifterna för transport av farligt gods mycket omfångsrika. Sammanlagt omfattar de cirka 4 000 sidor text. 3Utgångspunkter för en ny reglering Utredningens överväganden och förslag: Den nuvarande lagen om transport av farligt gods ersätts med en ny lag. De materiella bestämmelserna om transport av farligt gods är mycket detaljerade och lämpar sig inte för en fullständig lagreglering. Den materiella transportsäkerhetsregleringen skall därför i allt väsentligt ske genom transportmyndigheternas föreskrifter. Den nya lagen skall liksom den nuvarande endast dra upp ramarna för författningsregleringen på området. Den föreslagna nya lagen skall renodlas och endast innehålla de viktigaste bestämmelserna på området. Sådana regler är definitioner som avgränsar lagens tillämpningsområde samt bestämmelser om säkerhet i allmänhet, tillsyn, överklagande, bemyndiganden och straffansvar. Vidare föreslås en ny förordning komplettera den nya lagen. Förordningen skall innehålla så få materiella bestämmelser som möjligt. I förordningen lämnas liksom bemyndiganden till de tre transportmyndigheterna , och . Härutöver utpekas såväl tillsynsmyndigheter som behöriga myndigheter inom området samt anges vissa andra bemyndiganden. Huvudsyftet med översynen är att förenkla och modernisera författningarna som reglerar transporter av farligt gods. I detta uppdrag ingår att utarbeta förslag till den författningsreglering som bedöms nödvändig. Detta innebär att hela författningsregleringen skall ses över. Lagen och förordningen om transport av farligt gods utarbetades och trädde ikraft . Utgångspunkter för en ny reglering ningarna är detaljerade och har inte efter sin tillkomst i erforderlig utsträckning anpassats till utvecklingen inom området. Det har på grund av den höga detaljeringsnivån på regleringen av transporter av farligt gods visat sig vara komplicerat rent författningstekniskt att genomföra EG:s rättsakter. Utredningen bör därför överväga hur den nya författningsregleringen skall utformas så att den möjliggör ett enkelt genomförande av framtida EG-direktiv utan att de blir svårtolkade och oöverskådliga. En modernisering av författningarna bör leda till en enklare och mer enhetlig reglering så att bestämmelserna blir mer överskådliga. Som utredningen redovisar i avsnitt 2 är författningsregleringen tämligen komplicerad. De svenska reglerna bygger i stort sett uteslutande på internationella konventioner och EG-direktiv. Vi har i även beträffande nationella transporter anpassat vår egen säkerhetsnivå till en internationell standard. Genom införandet av lagen om transport av farligt gods samlade man författningsregleringen i en lag under anförande av några huvudprinciper (prop. 1981/82:94 s. 11). Dessa var samordning mellan transportslag, transportorientering och internationell sam- ordning. Dessa principer har fortfarande bärighet på transporter av farligt gods. Emellertid är strukturen inom författningsregleringen något förvirrande. Detta gäller författningsregleringen i allmänhet och särskilt vid en närmare granskning av förordningen om trans- port av farligt gods. Det är främst två karaktäristika som fram- träder. För det första sker viss materiell reglering i lag och förordning. Det är dock inte lätt att få klart för sig varför dessa materiella bestämmelser finns författningsreglerade medan den stora massan av materiella regler endast finns som myndighetsföreskrifter. Frågan är inte heller närmare berörd i de förarbeten som legat till grund för lagen och de lagändringar som sedan skett. För det andra är regleringen av landtransporter kraftigt fram- trädande i författningarna. Utgångspunkter för en ny reglering 3.3Överväganden och förslag beträffande en ny författningsreglering I detta avsnitt tar utredningen upp vissa allmänna frågor som är av betydelse för utformningen av den föreslagna författnings- regleringen. De överväganden som utredningen här gör åter- kommer i samtliga delar som senare behandlas. 3.3.1Transportanknuten och internationell samordning Huvudsyftet med en offentlig reglering av transporter av farligt gods är att skydda människor, miljö och egendom. Ett hundra- procentigt skydd kan åstadkommas endast om vi förbjuder trans- porter av farligt gods. Emellertid har det moderna industrisamhället medfört att vi inte kan avvara det farliga godset i till- verkningen. Således måste man tillåta sådana transporter om än med vissa restriktioner. För att kunna tillåta transporter av farligt gods krävs ett effektivt säkerhetssystem som minimerar riskerna vid transporterna. Målet för den offentliga regleringen anser ut- redningen således kunna sammanfattas så att den skall ge rimlig säkerhet åt människor, miljö och egendom och möjlig- göra en rationell och effektiv transportverksamhet. Detta bör också komma till uttryck i lagens målstadgande som varande lagens syfte (se vidare om detta i avsnitt 4.2). Hur skall då detta syfte uppfyllas på bästa sätt? En utgångspunkt är att regleringen av transporter av farligt gods skall vara transport- inriktad. Produktmyndigheterna har i dessa sammanhang ingen självskriven plats. Det är nämligen själva transporten av det farliga godset som står i centrum för intresset. Med detta menar ut- redningen att man inte skall lägga ansvaret på den myndighet som är ansvarig för det farliga ämnet eller föremålet utan på den myndighet som har ansvar för respektive transportområde. Detta synsätt etablerades redan när den nuvarande lagen om transport av farligt gods infördes. Den nu angivna utgångspunkten i transportanknytning får till effekt att den föreskrivande makten kring transporter av farligt gods skall samlas på så få myndigheter som möjligt. Samma synsätt bör anläggas när man skall avgöra vilka myndigheter som skall vara behöriga myndigheter för transporter av farligt gods och utöva tillsyn över sådan verksamhet. Utgångspunkter för en ny reglering Ytterligare en viktig del av huvudsyftet med den offentlig- rättsliga regleringen av transporter av farligt gods är att de inhemska reglerna i så hög grad som möjligt harmonierar med de internationella regelverken. Detta underlättar en effektiv transport- verksamhet av farligt gods. har man också kommit långt när det gäller harmonisering av reglerna mellan olika transportslag. Bestämmelserna i den svenska offentliga regleringen skall i så hög grad som möjligt samordnas för att bli så lika som möjligt oavsett transportsätt. 3.3.2Föreskriftsmakten skall samlas på transportmyndigheterna Det har under arbetets gång framkommit att det kan föreligga skäl att ge den föreskrivande makten beträffande radioaktiva ämnen till produktmyndigheterna. I anledning härav vill utredningen redovisa sin syn på denna fråga mot bakgrund av ovan nämnda utgångs- punkt att regleringen om transporter av farligt gods skall vara transportinriktad. I lagen om transport av farligt gods finns regler som innehåller bemyndiganden för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att föreskriva om ytterligare bestämmelser i samband med transporter av farligt gods. I förordningen om transport av farligt gods finns regeringens bemyndiganden till olika myndigheter att meddela föreskrifter. Av 2 och 4 §§ förordningen framgår vilka myndigheter som skall meddela föreskrifter, s.k. transportmyndigheter. Det är för landtransporter Statens rädd- ningsverk, för lufttransporter och för sjö- transporter . I bestämmelsen anges vidare att för sådana frågor som inte kan hänföras till ett visst transportslag skall vara transportmyndighet. Av förordningen fram- går dessutom att transportmyndigheterna vid utfärdandet av föreskrifter skall samråda med de övriga transportmyndigheterna och även med andra myndigheter vars verksamhetsområde berörs av föreskrifterna. Ett exempel på sådant samråd är när transport- myndigheterna skall meddela föreskrifter som rör radioaktiva ämnen. Samråd sker då alltid med () och (). Genom denna föreskriftsrätt för , Sjö- fartsverket och blir de internationella regelverken Utgångspunkter för en ny reglering som berör transporter av farligt gods, bilagorna till ADR samt RID, IMDG-koden och ICAO-TI, införda i ett sammanhang av respektive transportmyndighet. Det samråd som transport- myndigheterna har med SSI och SKI när det gäller föreskrifter för transport av radioaktiva ämnen är tämligen omfattande. SSI och SKI är föreskrivande myndigheter enligt strålskydds- lagen (1988:220) och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. SSI handhar frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande och icke-joniserande strålning. SSI prövar tillstånd till transport av radioaktiva ämnen enligt strål- skyddslagen och utövar tillsyn över efterlevnaden av denna lag. SSI prövar även tillstånd till transport av kärnavfall enligt lagen om kärnteknisk verksamhet. SKI övervakar säkerheten i svensk kärn- teknisk verksamhet och genomför forskning och utveckling på området. SKI har även ansvaret för tillsyn inom detta område. Transport av kärnämne och kärnavfall kräver tillstånd enligt lagen om kärnteknisk verksamhet. SKI ger tillstånd till transport av kärnämne och är tillsynsmyndighet för dessa transporter och för de transporter av kärnavfall som SSI ger tillstånd till. Därutöver finns, när det gäller transport av radioaktiva ämnen, föreskrifter och i vissa fall krav på tillstånd för transport av dessa ämnen i bilagorna till ADR samt i RID, IMDG-koden och ICAO-TI. Tillstånd enligt dessa regelverk prövas av SSI respektive SKI såsom behörig myndighet. När det gäller transport av radioaktiva ämnen finns således en dubbelreglering. Reglerna överlappar varandra i vissa frågor men kan tillämpas parallellt. Dubbelregleringen har sitt ursprung i det internationella samarbetet som bedrivs inom två olika organisationer. De konventioner och direktiv som kommer till uttryck i strålskyddslagen och kärntekniklagen utarbetas inom andra internationella organisationer än UNECE, IMO och , vars regler om radioaktiva ämnen införs i svensk rätt genom bemyndiganden i lagen om transport av farligt gods. När det gäller det område inom vilket SSI och SKI är berörda skulle det således finnas skäl för att låta dessa myndigheter utfärda föreskrifter för transport av radioaktiva ämnen enligt lagen om transport av farligt gods. Utredningen har – som redovisas i avsnitt 8.3.2 – stannat för att det finns anledning att något modifiera den principen om att lagen skall vara transportinriktad. Således har SSI och SKI utpekats som behörig myndighet i vissa avseenden rörande radioaktiva ämnen. Utgångspunkter för en ny reglering Vidare skall tillsyn utövas av dessa myndigheter beträffande dessa ämnen enligt de föreslagna reglerna om transport av farligt gods. Frågan är då om också föreskriftsmakten skall ges till SSI och SKI? Att ge SSI och SKI rätt att meddela föreskrifter om transport av farligt gods innebär att de internationella regelverken som reglerar transporter av farligt gods skulle splittras upp i de svenska före- skrifterna. Detta innebär att det skulle vara svårare att finna och tillämpa reglerna, speciellt i samband med internationella transporter. Vidare skulle överblicken över dessa omfattande regel- verk avsevärt försvåras. Visserligen innehåller bilagorna till ADR och RID regler som även omfattar strålskydd, ett område som SSI föreskriver om med stöd strålskyddslagen. Vid en avvägning mellan detta och den princip om transportinriktning som utredningen förespråkar att lagstiftningen skall bygga på menar utredningen att det i detta avseende inte föreligger tillräckligt starka skäl för att frångå nämnda princip. Normgivningsmakten är fördelad mellan riksdag och regering. Kompetensen fördelas genom regler meddelade i 8 kap. regerings- formen. Där anges vilka områden som primärt är lagstiftnings- områden vilka är reserverade för lagstiftningsmakt. Det primära lagområdet kan delas in i ett obligatoriskt område, där normer kan meddelas endast av genom lag, och ett fakultativt område, inom vilket har möjlighet att delegera normgivningen till regeringen. Föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter som inte enligt grundlag skall beslutas av riks- dagen tillhör regeringens primärområde. kan också lag- stifta obegränsat på regeringens primärområde. Gränsdragningen mellan och regeringens områden är således beroende av i vilken omfattning delegering skett respektive om lagstiftning inom regeringens primärområde skett. Normer som rör straffrätt, exekutionsrätt samt förvaltnings- rättslig lagstiftning behandlas normalt inom det primära lag- området. Således skall regler angående förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. I stor utsträckning är dock delegation möjlig beträffande dessa ämnen. Utgångspunkter för en ny reglering Två för denna utredning viktiga områden som faller inom det obligatoriska lagområdet måste framhållas. Delegation är aldrig möjlig beträffande medborgerliga fri- och rättigheter.