sou · GSB373 · 2005-01-01 00:00:00 — Möjlighet till yrkes- kurser, studie- och yrkesvägledning samt validering av betyg och yrkeskunskaper saknas i hög utsträckning. 66 [2002b]. Bilaga 4 till LU 2003 Faktaruta 4.1 Fördelning av ansvar för integrationen av flyktingar har ansvar för alla asylsökande som kommer till . I väntan på beslut om uppehållstillstånd är den asylsökande skyldig att delta i den organiserade verksamhet (OV) som erbjuds av verket. Syftet med den organiserade verksamheten är att ge sysselsättning och undvika passivisering samt att förbereda integrationen i . Verksamheten kan bestå i praktik, självförvaltning, samhällsskola, svensk- och annan språkundervisning samt annan undervisning. ansvarar för asylsökande även som prövar eventuella överklaganden av avslagsbeslut om uppehållstillstånd som har meddelat. Av det totala antalet asylsökande får omkring hälften permanent uppehållstillstånd. När beslut om permanent uppehållstillstånd har fattats, övergår ansvaret för integrationen till den kommun där individen bestämmer sig för att bo. Kommunen arbetar med att ge stöd för integration, bl.a. genom den statligt finansierade kommunala introduk- tionsverksamheten. Introduktionsverksamheten i kommunerna omfattar svenskundervisning (sfi), samhällsundervisning, praktik, stimulans till arbete och annan undervisning. Källa: [2002b]. gjordes en central överenskommelse mellan Migra- tionsverket, , , Skol- verket och . Enligt har denna överenskommelse inte medfört några större föränd- ringar. Exempelvis finns stora brister när det gäller Migrations- verkets information till kommunerna om individens bakgrund och särskilda behov samt vad individen har uppnått inom OV. Kommunerna och företrädare för sfi-undervisning visar enligt RRV också svagt intresse för vilka språkkunskaper som har uppnåtts inom OV. Vidare är arbetsförmedlingen i allmänhet inte tillgänglig under de asylsökandes väntan på besked. Bilaga 4 till LU 2003 Den centrala överenskommelsen mellan , Inte- grationsverket, , och visar på goda intentioner, men saknar enligt () genomslag på lokal nivå då samverkan mellan olika instanser är bristfällig. För individen är det svårt att se kopplingen mellan deltagande i sfi och egen försörjning, som sfi-anordnare och arbets- förmedlare fäster stor vikt vid godkänd sfi. Arbetsförmedlingen är enligt RRV inte aktiv i introduktionsprocessen i tillräckligt hög utsträckning. Exempelvis tvingas många kommuner ha egen personal för att skaffa praktikplatser, trots att arbetsförmed- lingarna borde ha bra kontaktnät och kunskaper om tänkbara arbetsställen. påtalar också att det statliga kravet på att individuella introduktionsplaner upprättas för att statligt stöd ska utbetalas, har blivit uddlöst. Enligt revisionen är introduktions- planerna i hög utsträckning en pappersprodukt, då krav beträffande innehåll och uppföljning saknas. Introduktionsplanerna saknar anpassad utformning utifrån individens behov. Bristen på uppfölj- ningsbara mål gör att det är omöjligt att se vilka framsteg individen gör. För små kommuner skulle samarbete över kommungränser vara nödvändigt för att uppnå en effektiv och individualiserad introduktionsverksamhet av hög kvalitet. Vidare är det svårt för mindre kommuner att inom introduktionsutbildningen ha god kvalitet i samhällsorienteringen om grundläggande värderingar i det svenska samhället. Introduktionsersättning som utformas och tillämpas på ett trovärdigt och konsekvent sätt kan stärka individens incitament och motivation att delta i introduktionsverksamheten. Fördelarna av ett löneliknande system, där ogiltig frånvaro innebär lägre ersätt- ning, framför passiv utbetalning av socialbidrag lyfts fram av RRV. 67 [2002a]. Bilaga 4 till LU 2003 Regeringens intention är att särskilda insatser riktade till invandrare endast ska finnas i och att den generella arbetsmarknadspolitiken ska tillgodose även invandrarnas behov. Trots denna övergripande uppfattning har flera särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser enbart riktade till invandrare initierats. Statskontoret konstaterar i sin utvärdering att det tycks finnas särskilda behov hos invandrare, även för dem som varit i landet , som inte täcks av den generella arbetsmarknads- politiken. De särskilda insatsernas inriktning mot specifika mål och målgrupper kompletterar och förstärker den generella politiken. Statskontoret påtalar att målen för individens integration på arbetsmarknaden är otydligt formulerade i de insatser som sker i tidigt skede. För nyanlända innebär praktikinslag i introduktionen ofta den första kontakten med arbetsmarknaden. Även målen för den generella arbetsmarknadspolitiken är otydliga. har beslutat att utomnordiska medborgare ska vara en prioriterad grupp, men den faktiska innebörden av detta är oklar. Generellt sett saknas kvalitativ uppföljning och utvärdering av genomförda arbetsmarknadsinsatser för invandrare. Den största bristen rör utvärdering av olika insatsers effekt när det gäller invandrarnas integration på arbetsmarknaden. Vidare saknas sektorsövergripande utvärderingar, då utvärderingar antingen inriktas mot integrationspolitik i ett bredare perspektiv eller också arbetsmarknadspolitik som riktas mot en bredare målgrupp. Utvärderingar av arbetsmarknads- och integrationspolitik över politikområdesgränserna saknas. har kartlagt strukturella hinder för högskole- utbildade med utländsk bakgrund när det gäller att etablera sig på arbetsmarknaden.69 Inom olika myndigheter finns strukturella hinder för en framgångsrik integration, varav de viktigaste enligt 68Statskontoret [2002]. 69Integrationsverket [2003]. Bilaga 4 till LU 2003 bristfälliga sökanderegister hos arbetsförmedlingarna icke gruppanpassade metoder hos t. ex. arbetsförmedlare oreviderade regler och förordningar, exempelvis när det gäller finansiering av studier och arbetsmarknadsåtgärder, antagnings- system hos högskolor och universitet samt validering av utländsk yrkeskompetens brist på praktikplatser hos offentliga arbetsgivare avsaknad av mötesplatser för arbetsgivare och sökande med utländsk bakgrund bristande kunskap om och uppskattning av utländsk kompetens hos såväl arbetsgivare som tjänstemän Även finner således allvarliga brister i arbets- förmedlingarnas arbete. Verket hävdar att arbetsförmedlingarna och kommunerna bör stödja initiativ att skapa mötesplatser mellan arbetssökande och arbetsgivare, eftersom traditionella metoder inom arbetsförmedlingarna inte alltid passar invandrares behov. Arbetsförmedlingarnas organisation fungerade enligt Integrations- verkets bedömning bättre när det fanns riktade medel och särskilda rådgivare för arbetssökande med utländsk bakgrund. Arbetslösa akademiker med utländsk bakgrund borde ges bättre chanser till arbete genom personlig coachning vid arbetsförmedlingarna. Beträffande högre utbildning, menar att universitet och högskolor borde utnyttja möjligheterna till särskilda urvalsgrunder och pröva värderingsmetoder som kan visa vilka studenter som har bäst förutsättningar att klara en viss utbildning. Vidare borde kraven på behörighet i vissa ämnen, såsom engelska och samhällskunskap, kunna tillämpas mer flexibelt. lyfter fram vikten av att marknadsför sin verksamhet med värdering av utländska examina bland privata och offentliga arbetsgivare. har också redovisat sin bedömning av utvecklingen sedan den centrala överenskommelsen mellan , Migrations- verket, och slöts våren 2001.70 I rapporten konstateras att det har skett en positiv utveckling av samverkan i studerade kommuner. ser bildandet av partssammansatta samverkansgrupper i de flesta 70 [2004b]. Bilaga 4 till LU 2003 större kommuner och undertecknandet av lokala överenskom- melser som ett steg i rätt riktning. konstateras att ökad samverkan inte automatiskt leder till ökad samsyn och högre kvalitet i insatserna. Det saknas fortfarande enhetliga metoder och verktyg för rättvisande och jämförbara uppföljningar av verksam- heten inom de olika mottagningskommunerna, vilket gör det svårt att genomföra uppföljningar och göra jämförelser. Kommunernas introduktionsprogram som berättigar till statlig schablonersättning omfattar endast en del av dem som får uppe- hållstillstånd, nämligen s.k. kvotflyktingar, asylsökande som fått uppehållstillstånd p.g.a. skyddsbehov eller av humanitära skäl samt anhöriga till dessa kategorier som ansöker om uppehållstillstånd . Det innebär att två tredjedelar av de nyanlända invandrarna inte erbjuds någon introduktion i sin kommun utöver språkundervisning. Samtliga kommuner som studerats uppger att yrkespraktik och andra arbetsmarknadsinsatser är mycket värdefulla , både för att komma i kontakt med arbetslivet och för att lära sig svenska. För den tredjedel av de nyanlända som erbjuds introduktion, skiljer sig möjligheterna åt beroende på grundförutsättningarna. De invand- rare som står närmast arbetsmarknaden erbjuds mer anpassade insatser än de som står längre ifrån arbetsmarknaden. Kvinnor får mindre omfattande introduktion än män. Ett starkare arbetsmark- nadsperspektiv i introduktionen har medfört att samverkan med arbetsförmedlingen har kommit längre än med övriga aktörer. ser en tendens att introduktionen har smalnat av till att handla om arbetsmarknadsintroduktion på bekostnad av samverkan kring att öka alla individers förutsättningar för del- aktighet samhället. Stora grupper som står längre ifrån arbets- marknaden riskerar att prioriteras bort och erbjuds därmed inte en introduktion som är anpassade efter deras behov och förut- sättningar71. Arbetsförmedlingens bedömning av anställbarheten kan bli alltför styrande så att samverkan kring personer som inte är direkt anställningsbara blir angelägenhet. 71 anger analfabeter, kvinnor med små barn, personer med funktions- nedsättning eller ohälsa, äldre och barn som exempel på grupper som i allmänhet står längre ifrån arbetsmarknaden. Bilaga 4 till LU 2003 Två statliga offentliga utredningar som rör mottagande och intro- duktion av flyktingar respektive undervisningen i svenska för invandrare (sfi) har överlämnat sina slutbetänkanden under hösten 2003.72 Utredningarnas uppdrag har bestått i att göra en översyn och att pröva möjligheterna till förändringar. Utredningen om mottagande och introduktion av flyktingar verkar ha tagit fasta på vikten av att tidigt få kontakt med arbets- marknaden för att möjligheterna till etablering ska bli så goda som möjligt. Bland utredningens förslag finns att asylsökande i arbets- för ålder ska få tidigare utbildning och yrkeserfarenhet kartlagd av handläggare och att information om möjlig- heterna att arbeta ska ges. Vidare ska företrädare för ge dem som bedöms stå nära arbets- marknaden fördjupad yrkes- och arbetsmarknadsrådgivning, för- medla arbete till dem som har rätt att arbeta samt bistå vid anskaff- ning av praktikplatser. För asylsökande som beviljats uppehållstillsånd föreslås en planeringsperiod med tydlig inriktning på arbete, försörjning och bosättning. I planeringsperioden ska flera olika instanser delta såsom , företrädare för olika skolformer och sjukvård. Planeringsperioden ska utmynna i en individuell handlingsplan som ska lägga grunden för etableringen i samhället. Utgångspunkten ska vara individens egna livsval och för- utsättningar. Huvudansvaret för planeringsperioden ligger initialt på , men övergår i samband med bosättning till kommunen. Utredningen betonar att fokus ska läggas på individens arbetsförmåga och inte på anställningsbarheten och att individens egna ansvar är centralt. Ett nytt icke konjunkturberoende arbets- marknadspolitiskt program för nyanlända som kan kombineras med sfi-studier och andra aktiviteter förordas också av utred- ningen. De båda utredningarna är eniga om att kursplanen för sfi också ska ligga till grund för språkutbildningen asylärendet prövas. Vidare ska prov kunna avläggas så att det sedan blir möjligt att gå vidare till andra studier. 72 Utredningen om flyktingmottagning och introduktion (N 2001:11): Etablering i – Möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75) och (U 2002:08): Vidare vägar och vägen vidare – svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv (SOU 2003:77). Bilaga 4 till LU 2003 framhålls som en viktig del i språkutbildningen. Olika former för förmedlande av arbetslivs- och samhällsorientering utöver det som ges genom sfi diskuteras också. Vikten av att språkutbildningen ska kunna kombineras med praktik, annan utbildning, arbetsmarknads- politiska program och arbete betonas. Behovet av uppföljning av utvärdering av sfi-utbildningen betonas, bl.a. mot bakgrund av att kursplanen är relativt ny och att stor del av verksamheten numera upphandlas. Regional samverkan kan vara nödvändigt för att kunna erbjuda ett individualiserat och varierat kursutbud inom sfi. Utlandsfödda som har invandrat till bör lika lite som födda i betraktas som en homogen grupp. Med tanke på invandrares vitt skilda ursprung och bakgrund är det mycket anmärkningsvärt att de ofta ändå betraktas som en grupp. I diskussioner om framgångsrika integrationspolitiska åtgärder respektive politikens tillkortakommanden är det mycket viktigt att ha i åtanke att det sällan finns något som är bra eller dåligt för samtliga individer. Den empiriska forskningen ger inte alltid entydiga resultat och resultaten som fås kan vara otillräckliga för att generella slutsatser ska kunna dras. När flera olika studier pekar i samma riktning ger det ändå en indikation på samband eller problemområden. Det finns ingen universallösning för bra inte- gration på den svenska arbetsmarknaden. Utifrån det material som har redovisats i kapitlet, diskuteras här viktiga områden för åtgärder. Politiken för integration på arbetsmarknaden har förändrats från att innehålla riktade åtgärder för invandrare, till en strävan mot att integration ska uppnås genom generella åtgärder inom många olika politikområden. Ambitionen med dagens politik är att utlands- födda ska ges lika rättigheter och möjligheter som födda i . Politiken för invandrares integration på arbetsmarknaden har förändrats på pappret, men förändringen tycks i praktiken ha varit ganska begränsad. Betydelsen av individuella egenskaper och kun- skaper såsom ålder, kön, utbildning och språkkunskaper tillmäts Bilaga 4 till LU 2003 alltjämt stor betydelse i utformandet av och tillämpningen av åtgärder för att stimulera integrationen på arbetsmarknaden, trots att svensk empirisk forskning visar att utlandsföddas arbets- marknadssituation inte enbart kan förklaras av individuella fak- torer. Utlandsfödda behandlas ofta som representanter för en grupp med visst ursprung och individens kunskaper och erfaren- heter beaktas i liten utsträckning. Vägen till arbete alltför lång Vistelsetid i påverkar den invandrades förutsättningar på arbetsmarknaden. Att vistelsetiden har betydelse, tyder på att det krävs vissa Sverige-specifika kunskaper för att komma in på den svenska arbetsmarknaden. Med Sverige-specifika kunskaper avses bl.a. kunskap om institutioner, om hur arbetsmarknaden fungerar, språkkunskaper samt kännedom om kulturella och sociala normer. Vistelsetidens betydelse för ställningen på arbetsmarknaden har visat sig vara olika beroende på ursprung. Viss tid i det nya landet innan etablering på arbetsmarknaden sker kan också krävas p.g.a. att migration till annat land kan inne- bära viss humankapitalförlust som måste inhämtas i det nya landet. Humankapitalförlusten kan bestå i att utbildning eller yrkes- erfarenhet från hemlandet inte direkt kan tillämpas i det nya landet utan att viss komplettering av kunskaper sker. Ett genomgående problem med de åtgärder och de utbildningar som erbjuds invand- rare som söker arbete är att de är alltför generella till sin karaktär och har svag koppling till individens förkunskaper. Flera forsk- ningsstudier påtalar att åtgärder måste vara individuellt anpassade för att få effekt. Utbildning är i allmänhet mindre effektivt för integration på arbetsmarknaden i jämförelse med åtgärder som innebär direktkontakt med arbetsmarknaden. Invandrad arbetskraft kan sakna nätverk som underlättar möjlig- heterna att finna arbete, varför introduktionen av nyanlända och bemötande från tjänstemän vid olika myndigheter kan ha mycket stor betydelse för möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden. Generellt sett har invandrade akademiker svårt att finna arbete och framför allt svårt att finna arbete i nivå med sin utbildning. I detta sammanhang finns onödiga problem som skulle kunna hanteras bättre av respektive myndighet. Först och främst är det mycket viktigt att den som har invandrat får Bilaga 4 till LU 2003 korrekt information om hur utbildningen från hemlandet bedöms i , hur man ska gå till väga för att få sin examen värderad, vilka ämnen som behöver kompletteras för att uppnå motsvarande svensk behörighet etc. Arbetsgivare är ibland tveksamma till värdet av utländska utbild- ningar och de saknar kunskap om utländska utbildningssystem. I vissa fall känner arbetsgivare inte ens till att utländska examina kan värderas av . Här skulle en utveckling av värderingarnas utformning och kompletterande information om hur värderingen görs kunna ha viss effekt. Trots vetskapen om behovet av att individen bemöts utifrån individuella behov samt att etnisk och kulturell bakgrund inte ska påverka ställningstaganden, visar utvärderingar och forsknings- studier på stora brister i myndigheternas bemötande av invandrare. Utvärderingar av verksamheten ger nedslående resultat när det gäller myndigheternas arbete för att främja effektiv integration. Att tjänstemän vars uppgift är att hjälpa utlandsfödda att komma in i samhället och att etablera sig på arbetsmarknaden inte gör det på ett relevant sätt är allvarligt. Det tycks finnas behov av förändringar i arbetsrutiner och framför allt när det gäller tjänstemännens bemötande. Troligen beror en del av bristerna hos myndigheterna på okunskap hos personalen. Bristande kunskaper kan lägga grund för fördomsfullt och slentrianmässigt agerande. Flyktinginvandring medför särskilda behov För flyktinginvandrare är väntetiden på uppehållstillstånd ett problem och de långa handläggningstiderna kan innebära av passivitet. Kortare handläggningstider vore önskvärt för ett bra mottagande. Givet att vill ha en förhållandevis generös flyktingpolitik som det finns en önskan om att begränsa invandringen, måste de asylsökandes skäl utredas. Den organiserade verksamheten som ansvarar för, syftar till att ge flyktingarna meningsfull sysselsättning . Granskning av verksamheten tyder på att det finns stora brister. Överenskommelsen mellan , Inte- grationsverket, , och om utökat samarbete när det gäller mot- tagandet av asylsökande har inte fått någon effekt. Överens- kommelsen kan förhoppningsvis ge resultat på lite . Bilaga 4 till LU 2003 När det gäller flyktingmottagningen måste det också ske en bedömning av när det är effektivt att sätta in resurser. som lång väntetid för asylsökande som beviljas uppehållstillstånd kan upplevas meningslös måste en avvägning göras mot vad som är samhällsekonomiskt försvarbart, eftersom endast omkring hälften av dem som söker asyl i har asylskäl och därmed rätt till permanent uppehållstillstånd. Huvuddelen av resurserna för introduktion och integration av flyktinginvandrare bör därför användas när uppehållstillstånd har beviljats. Flyktingar som deltagit i organiserad verk- samhet bör i större utsträckning än kunna dra nytta av kunskaper från denna genom att introduktionen i kommunerna anpassas utifrån förvärvade kunskaper. Att höja kvalitén på språk- undervisningen inom den organiserade verksamheten borde kunna vara ett sätt att göra den sammanlagda introduktionstiden för flyk- tingar kortare och mer ändamålsenlig. Bättre samordning av den undervisning som ges inom den organiserade verksamheten och den undervisning som sedan erbjuds av kommunerna måste ske.73 Introduktionsverksamheten i kommunerna bör i första hand inriktas på att skapa möjligheter att komma in på arbetsmarknaden utifrån individens situation och i mindre utsträckning innehålla obligatoriska moment. Flyktingars bosättningsort i landet sedan uppehållstillstånd har beviljats, har visat sig ha betydelse för möjlig- heterna att komma in på arbetsmarknaden. Information till ny- anlända om förutsättningar på arbetsmarknaden, möjligheter till utbildning och bostadssituationen i olika regioner skulle kunna medföra ett annat bosättningsmönster och därmed bidra till att underlätta integrationen i det svenska samhället. Invandrarnas barn går i föräldrarnas fotspår Studier visar att när föräldragenerationen har haft problem att etablera sig på arbetsmarknaden överförs problemen i hög utsträck- ning till invandrarnas barn, dvs. personer med utländsk bakgrund. Detta innebär att myndigheternas arbete är av mycket stor betydelse i flera led. Dystra resultat även för barn till invandrare är 73 Två statliga offentliga utredningar som presenterades innehåller förslag på detta område som skulle kunna innebära en förbättring om de genomförs. Bilaga 4 till LU 2003 ett mycket dåligt betyg till integrationspolitikens genomförande och visar att dagens problem kan få långsiktiga konsekvenser. De studier som har gjorts när det gäller personer med utländsk bakgrund omfattar främst barn till invandrare som kom hit som arbetskraft . När barnen till de stora flyktinggrupper som kom till uppnår arbetsför ålder blir gruppen med utländsk bakgrund betydligt större. Utlandsfödda som har invandrat till har en sämre situation på arbetsmarknaden i jämförelse med tidigare invandrargrupper. Många har aldrig lyckats etablera sig på arbetsmarknaden trots att de har vistats i . Sammantaget kan det befaras att situationen kan komma att se än mörkare ut än vad som har varit fallet. Åtgärder för att underlätta för personer med utländsk bakgrund att komma in på den svenska arbetsmarknaden måste vidtas . Skolan har en viktig uppgift och här kan särskilda insatser krävas för att ge dem som har bristande kunskaper i svenska språket möjligheter att följa undervisningen. Behoven av information, kontakter och positiva förebilder när det gäller möjligheterna på arbetsmarknaden är stora som motvikt till den bild som ges av föräldrarnas svårigheter att komma in på arbets- marknaden. Mer forskning krävs också för att klarlägga i vilken utsträckning och varför personer med utomeuropeiskt ursprung har problem såväl inom skolan som på arbetsmarknaden74. Diskrimineringsproblem måste tas på allvar Ett genomgående intryck av den svenska empiriska forskningen är att individuella egenskaper hos utlandsfödda är av underordnad betydelse när det gäller möjligheterna att få arbete. Svårigheterna på arbetsmarknaden kan inte förklaras av utbildningsbakgrund, språkkunskaper, landspecifika kunskaper m.m., utan det måste finnas något annat som är orsak till svårigheterna. Många forskare antyder att diskriminering av utlandsfödda och personer med utländsk bakgrund är en viktig faktor, men det är mycket svårt att belägga förekomsten av diskriminering empiriskt. Ökad kunskap om hur diskriminering kan förebyggas och motverkas behövs på alla nivåer i samhället. Förekomst av diskriminering innebär ett mindre väl fungerande arbetsliv. 74 Se t.ex. , C. m.fl. [2002]. Bilaga 4 till LU 2003 Det är viktigt att komma bort från bemötande av invandrare som en homogen grupp. De individuella egenskaperna i varje enskilt fall måste lyftas fram och värderas. Invandrarna själva kan bidra positivt i denna process genom att ta egna initiativ och verka som goda förebilder. Avsaknaden av egna nätverk kan ha en negativ inverkan på förutsättningarna att finna arbete, liksom bristen på positiva exempel och förebilder. Arbetsförmedlingen har därför en mycket viktig roll att fylla. I debatten diskuteras ofta arbetsgivares diskriminerande beteende, men det är troligen inte lika känt att diskriminering även sker av tjänstemän vid såväl arbetsförmedlingen som . Flera studier tyder på att diskrimineringstendenser bland arbets- förmedlingens tjänstemän är vanligt förekommande.