sou · GSB3136 · 2005-01-01 00:00:00 — Hypotesen är att om de årliga löpande kostnaderna för den uppvärmningsteknik som används är högre än totalkost- naden (drift- och kapitalkostnaden) för en annan teknik så är ett byte lönsamt. 31Småhus med ett värmebehov om 20 MWh, medelstor flerfamiljshus med ett värmebehov om 193 MWh samt stort flerfamiljshus med ett värmebehov om 1 000 MWh. Kundernas tillit till fjärrvärmen Eo1 pris och skattandel utveckling –2003, öre/kWh Elvärme villor, pris och skatteandel utveckling – 2003, öre/kWh Skogsflis, pris och skatteandel utveckling –2003, öre/kWh Naturgas bostäder, pris och skatteandel utveckling 1996–2003, öre/kWh Källa figur 4.20.a–d: beräkningar efter data från Energiläget , . Kundernas tillit till fjärrvärmen SOU 2004:136 Småhus – värmekostnad vid 20 MWh/år i kronor Källa: Värme i – en uppföljning av värmemarknaden med fokus på fjärrvärme. För det minsta huset är fjärrvärme det alternativ som har den lägsta totala kostnaden på i stort sett alla orter. Biobränsle har dock de lägsta driftkostnaderna. För det mellanstora huset har värmepump de lägsta driftkostnaderna, tätt följt av pellets och fjärrvärme. Men till följd av de höga investeringskostnaderna för värmepumpar är ändå inte ett byte från fjärrvärme till värmepump lönsamt i flertalet av de studerade orterna. För det största huset är värmepump det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet. Därefter följer bio- bränsle/pellets och fjärrvärme. Ett byte från fjärrvärme till värme- pump i det största huset vore här ekonomiskt lönsamt i de flesta fall. Kundernas tillit till fjärrvärmen Medelstort flerfamiljshus (1) – medelvärden för årliga löpande kostnader, kapitalkostnad och totalkostnad vid 193 MWh/år Källa: Värme i – en uppföljning av värmemarknaden med fokus på fjärrvärme. Stort flerfamiljshus (2) – årliga löpande värmekostnader och årlig kapitalkostnad vid 1000 MWh/år Källa: Värme i – en uppföljning av värmemarknaden med fokus på fjärrvärme. Kundernas tillit till fjärrvärmen Beräkningarna ger dock bara en ögonblicksbild. I son-rapporten , konstateras att alternativen bergvärmepump eller pelletspanna ger billigare värme än fjärrvärme i två tredjedelar av fjärrvärmekommunerna. Vid konkreta investeringskalkyler måste även en bedömning göras av den framtida utvecklingen av priser, skatter etc. Att byten inte sker i de fall ett byte är ekono- miskt motiverat kan ha flera orsaker. Skäl som ofta förs fram är politiska och miljömässiga restriktioner, det kan också vara tek- niskt problematisk med vissa uppvärmningsalternativ i vissa områ- den. 4.6Avtalsstruktur på den svenska fjärrvärmemarknaden För att närmare undersöka hur avtalsstrukturen på den svenska fjärrvärmemarknaden ser ut har utredningen samlat in ett antal exempel på avtal och priskonstruktioner. I undersökningen genomfördes även ett fyrtiotal intervjuer med såväl stora som små kunder och även med leverantörer. Både privata, statliga och kom- munala aktörer i form av bolag och förvaltningar fanns represente- rade. På kundsidan har intervjuer genomförts med villaägare, bostadsrättsföreningar, privata och kommunala fastighetsförval- tare, samt företag. Vid urvalet av aktörer har viss hänsyn tagits till aktörer som i någon form inkommit med synpunkter på fjärrvär- memarknaden till olika myndigheter och intresseorganisationer. Förslag på aktörer har också kommit från experter knutna till ut- redningen. Utredningen gör inte anspråk på att därmed ge en heltäckande redovisning av hur olika aktörer ser på fjärrvärmebranschen. En genomgång av de insamlade avtalen samt de genomförda intervju- erna ger emellertid en bra bild av den diskussion som föranlett den kritik som lett fram till att utredningen tillsats med direktiv att pröva olika möjligheter att förbättra kundernas situation i relation till leverantörerna. Kundernas tillit till fjärrvärmen På marknaden förekommer grovt sett tre typer av avtalskonstruk- tioner. Standardavtal är vanligast förekommande och gäller för både små och stora kunder. Avtalet är ofta ett tillsvidareavtal enligt prislista, med kort uppsägningstid (ofta 3 månader). Vid anslutning kan längre standardavtal förekomma. En leverantör har t.ex. ett stan- dardavtal , där avtalet måste sägas upp innan avtalets ut- gång för att inte förnyas . Referensavtal är ofta tidsbestämda på , ca 3–, och gäller större kunder. Priset på fjärrvärme sätts i relation till bräns- lepriser (t.ex. olja, träflis), eller till index (t ex KPI, NPI). Specialavtal används vid speciella situationer och för större kun- der. Med speciella situationer avses t.ex. när en kund överlåter sekundärnät eller pannor till leverantören, när en kund producerar spillvärme till leverantören, när en kund och leverantör har ett nära samarbete kring nybyggnation i ett område, eller när en kund har stora krav på leveranssäkerhet (t.ex. sjukhus eller industrier). Avtalet är på lång sikt, ca 8–, och innehåller någon typ av pris- konstruktion samt ofta ett större antal tekniska specifikationer. Både referensavtal och specialavtal kan innehålla tilläggstjänster som t.ex. service och underhåll. Avtalen innehåller också ofta klau- suler kring möjligheter till uppsägning och förlängning, samt vill- kor för omförhandling. Många leverantörer reglerar service och underhåll i separata avtal. Kundernas tillit till fjärrvärmen Standardavtal består oftast av ett leveranskontrakt, någon form av allmänna avtalsvillkor, och en prisbilaga. Det finns leverantörer som inte använder leveranskontrakt, utan kunden får fylla i ett beställningsformulär och får sedan allmänna avtalsvillkor. Referensavtal och specialavtal består ofta av ett leveranskontrakt, allmänna avtalsvillkor och bilagor avseende pris, tekniska specifi- kationer och definitioner. De allmänna avtalsvillkoren används bara i den utsträckning parterna inte har avtalat annat i leveranskon- traktet. Referensavtal och specialavtal är ofta sekretessbelagda. Fortum och har som policy att sekretessbelägga alla avtal. Nedan redovisas vad leveranskontrakt, allmänna avtalsvillkor och priskonstruktioner innebär. Leveranskontraktet kan innehålla information om t.ex. anslut- ningspunkt (ibland kallat leveransgräns), ansvarsfördelning för markarbete, tidpunkt för start av leverans, anslutningsavgift, effekt vid anslutning, ägarförhållande kring värmeväxlare, hur kontraktet överlåts vid ägarbyte, fjärrvärmeavgifter, uppsäg- ningstid och särskilda villkor. I och med att anslutning ofta offereras kan viss reglering av anslutningen ske i offerten. Leve- ranskontrakten kan i vissa fall också innehålla reglering av s.k. anslutningslån. De är en kvarleva , då det var förmånligare för en fastighetsägare att ta lån för fjärrvärmean- slutningen än för leverantören. Leverantören lånade pengar av kunden och betalade av på lånet i form av annuiteter. Anslut- ningslån används inte . Allmänna avtalsvillkoren motsvarar i stor utsträckning de all- männa avtalsvillkor som Svensk Fjärrvärme tagit fram tillsam- mans med företrädare för de största fastighetsförvaltarna. Den senaste versionen av villkor för näringsverksamhet är . För enskilt bruk tog och Svensk Fjärr- värme 1993 fram avtalsvillkor. Enligt Svensk Fjärrvärme skall dessa uppdateras. Vissa leverantörer använder Svensk Fjärrvär- mes avtalsvillkor rakt av, men det är vanligt att leverantörerna anpassar villkoren till sin verksamhet, eller inte använder den senaste versionen av Svensk Fjärrvärmes villkor. De allmänna avtalsvillkoren som är framtagna inom VMK reglerar bl.a. leverantörens och kundens anläggningar, upp- låtelse av fastighet, mätning och avläsning för debitering, betal- Kundernas tillit till fjärrvärmen ning och säkerhet, hinder för avtalets fullföljande, avstängning och avbrott samt giltighet, ändringar och tillägg. Uppsägnings- tiden från kundens sida är 3 månader och från leverantörens 12 månader. Priskonstruktioner ser olika ut mellan leverantörerna, och kan innehålla ett flertal komponenter som kan vara fasta eller rör- liga. Exempel på fasta avgifter är årsavgift och effektavgift (vissa leverantörer korrigerar effektavgiften efter faktiskt utta- gen effekt vilket gör att denna då kan ses som en rörlig avgift). Rörliga avgifter förekommer i form av energipris per kWh, som ibland är säsongsvarierad, och flödesavgift. Vissa leverantörer har bara en rörlig avgift, andra funderar på att erbjuda enbart en fast avgift. Vissa leverantörer prövar priskonstruktioner base- rade på kundernas riskprofil. Det innebär att en kund t.ex. kan välja att binda delar av fjärrvärmepriset . Majo- riteten av leverantörerna säljer effekt och energi och garanterar inte en viss inomhuskomfort. För att kunna leverera komfort bör leverantören känna kundens fastighet väl. Det är också en fördel om leverantören äger fjärrvärmecentralen. En kund berättade att leverantören offererat komfort till ett fast pris per kvadratmeter för en viss fastighet. Ett flertal leverantörer har sagt att de håller på att se över sina avtal. De vill ha färre typer av avtal och förenkla hanteringen. Det är kostsamt att ha många olika typer av avtal som ska följas upp och förhandlas om. För att kund och leverantör skall ha samstämmiga förväntningar och tvister skall kunna undvikas har vissa leverantö- rer har också påpekat vikten av att ha tydligare avtal. Någon leve- rantör har uttryckt att denne inte vill ha för många avtal på lång sikt, och inte heller avtal relaterade till index. Desto kortare och mindre reglerade avtal, desto större handlingsfrihet upplever leve- rantören sig ha. De flesta leverantörer har uttryckt att deras mål- sättning är att behandla kunder inom samma kundsegment på ett likartat sätt. Att olika avtal inom kundsegmentet finns motiveras med att det finns olika förutsättningar för avtalet (t.ex. att kunden äger sekundärnät). En leverantör påpekade att de inte tänkte vänta på vad utredaren kommer fram till vad det gäller tredjepartstill- träde, utan att de tecknar långsiktiga avtal om värmele- veranser när de kan med sina större kunder. Kundernas tillit till fjärrvärmen 4.6.1Hur ser kundernas situation ut? De flesta kunder äger sina centraler,32 men det förekommer på vissa orter (t.ex. i ) att leverantören äger centralerna. Leveran- törerna äger alltid mätarna. Avläsning sker ofta på månadsbasis, ibland via fjärravläsning. Avläsning för småhuskunder förekommer ibland mer sporadiskt, t.ex. en gång i kvartalet. Anslutning och relaterade avgifter Anslutning regleras i offert eller i leveranskontraktet. Många leve- rantörer tar ut anslutningsavgifter, men det förekommer att leve- rantören inte gör det. Avgift tas oftast ut om det handlar om ut- byggnad av nätet. Vid förtätning förekommer det att leverantören inte tar ut en avgift. offereras en anslutning. För villakunder förekommer det ibland en schablonbaserad avgift. De flesta leve- rantörer anser att en ny kund ska bära sina kostnader, och att befintlig kundstock inte ska subventionera nya kunder. Anslut- ningsofferten innehåller ofta en paketlösning, där kunder har möj- lighet att köpa en värmeväxlare och eventuell gammal panna avlägsnas. I vissa fall kan kunderna välja om de vill betala en engångsavgift eller om de vill göra delbetalningar . En leverantör ger kunderna möjlighet att betala en lägre anslut- ningsavgift och högre rörlig avgift. Det har framgått av diskussioner att vissa kunder kan ha svårt att förstå hur leverantören har räknat fram anslutningsavgiften som offereras. Vissa kunder, som frågat efter en mer detaljerad genom- gång av avgiften, anser sig ha inte fått ett tillfredsställande svar från leverantören. En villaägare ifrågasätter om en kommun har rätt att tvinga villa- ägare i ett nybyggt område att ansluta sig till ett fjärrvärmebolag. Förutom att kunden skulle tvingas in i en relation där dagens anslutningsavgift och andra avgifter anses höga, finns det stor risk för att avgifterna kommer att öka . Kunder och leverantörer är eniga om att kundens förhandlings- position är som starkast vid anslutningstillfället. Kunder kan ha en riktigt bra förhandlingsposition om de är av strategisk betydelse för leverantörens planer på att bygga ut nätet. 32 I en central ingår det en värmeväxlare och andra tillbehör. Kundernas tillit till fjärrvärmen Prissättning och information om prisjusteringar Om priset inte är reglerat i leveransavtalet, gäller de allmänna vill- koren, dvs. leverantören sätter priset. De privata företagen, och många av de kommunala aktörerna, har ett marknadsmässigt syn- sätt och sätter fjärrvärmepriset med hänsyn till vad kundens alter- nativ kostar. Kommunala förvaltningar och bolag kan ha definie- rade avkastningskrav, men har andra målsättningar än vinstmaxime- ring. Det finns kommunala energi- och miljöpolitiska mål som påverkar prissättning och utbyggnation. En leverantör har t.ex. fått ägardirektiv att ha lägsta fjärrvärmetaxa. Många kunder har svårt att acceptera förändringen från den tidi- gare kommunala självkostnadsprincipen till en marknadsmässig prissättning. De flesta kunderna upplever att de är helt i händerna på fjärrvärmeleverantörerna, och att de inte har några möjligheter att påverka prissättningen på marknaden. Ett flertal kunder uttryckte att de förlorat förtroendet för sin leverantör p.g.a. omotiverat stora prishöjningar och bristen på dialog. Många kunder har uttryckt att de vill ha större transpararens kring prishöjning- arna. De vill också veta hur stor andel av höjningen som kan hän- föras till ökade kostnader i verksamheten och skatter, och hur stor andel som är ett direkt resultat av företagets avkastningskrav. En del kommunägda företagskunder förlitar sig på att den kommun- ägda leverantören sätter rätt priser. Många kunder är dock oroliga för att prishöjningarna ska fortsätta i snabb takt. Många kunder har uttryckt ett starkt missnöje över att prisök- ningar skett mer än en gång , och att informationen kring prisjusteringar varit bristfällig. Leverantörerna säger att de försöker att informera 1–2 månader före prisjusteringar, men håller med om att prisinformationen inte alltid fungerat så bra. Målsätt- ningen är att de största kunderna ska få muntlig information i kombination med brev. Resterande kundkollektiv får ofta brev eller information om prisjusteringar via tidningar. Många leverantörer informerar om kommande prisjusteringar på fakturorna. Fastighetsförvaltarna är mycket kritiska mot vissa leverantörers val av tidpunkt för prishöjningar och förekomsten av flera prishöj- ningar . Detta försvårar fastighetsförvaltarnas möjlighet att ta ut sina ökade fjärrvärmekostnader mot kund via hyrorna. Flera fastighetsförvaltare har försökt att föra en dialog med sin leverantör om vikten av att ha prishöjningar , och att information om denna ska ges senast i samband med fastighetsför- Kundernas tillit till fjärrvärmen Enligt fastighetsförvaltarna har vissa leve- rantörer tillmötesgått önskemålen, och andra inte. Leverantörerna säger själva att de eftersträvar höjningar en gång vid årsskif- tet, och så tidig information som möjligt. Fortum har efter diskussioner med sina större kunder kommit med ett förslag på ett tillägg till de allmänna avtalsvillkoren. Tilläg- get lyder: Prisjusteringar sker normalt, om inte annat avtalats, vid årsskifte. Kunder ska senast 3 månader före prisjustering underrättas om preli- minär prisnivå efter justering. Vid avisering av definitiv prislista, senast före prisjustering, ska tydligt framgå motiv och grunder för prisjusteringen. En del kunder har uttryckt att de tycker att det är viktigt att kunden har valmöjligheter, t.ex. hur betalningsrutiner ska se ut och viss riskeliminering (t.ex. bundna priser eller anpassning av tariffen till kundens verksamhet). Om uppsägningstiden inte är reglerad i leveransavtalet följer den de allmänna avtalsvillkoren. Uppsägningstiden är då 3 månader för kunden och 12 månader för leverantören. Inga kunder har haft några kommentarer kring sin uppsägningstid. Leverantörerna har påpekat att det är ytterst få kunder som säger upp sina avtal. Upp- sägningstiden är inte så intressant för kunderna då det är möjlig- heten till byte av uppvärmningsform som styr behovet av uppsäg- ningstid. De flesta kunder upplever inte att de har några praktiska möjligheter till ett byte. Under intervjuerna framkom att ett antal kunder är oense med sina leverantörer om hur befintliga avtal skall tolkas vad gäller prissätt- ning. En kund som har ett leveranskontrakt, men inte en bilaga med de allmänna avtalsvillkor som gällde vid avtalets ingång, hävdar att leverantörens allmänna avtalsvillkor bör gälla. Villkoren regle- rade prissättningen på ett sådant sätt att leverantörens självkostnad och rimlig avkastning skulle ligga till grund för priset. Leverantören har i kundens ögon genomfört för stora prishöjningar. Kundernas tillit till fjärrvärmen kunder anser att orsakerna till leverantörernas prishöjningar inte påvisas i tillräcklig utsträckning, och hänvisar till punkt 8.3 i Svensk Fjärrvärmes allmänna avtalsvillkor: Prisändringar till följd av nya eller ändrade skatter och avgifter – som medför påvisade förändringar i kostnaderna för produktion eller distri- bution av fjärrvärme – får ske och kan genomföras utan föregående underrättelse. Kunderna har valt att bestrida fakturorna och hålla inne betalning. En kund har avvikande åsikt från sin leverantör om vilka villkor som ska vara uppfyllda för att omförhandling ska ske. Leverantörens tolkning kan innebära en merkostnad för kunden på omkring . En kund med specialavtal efterfrågar enklare avtalskonstruktio- ner. Några kunder som har samarbetsavtal med sin fjärrvärmeleve- rantör tycker inte att denne uppfyller sin del av samarbetet. förekommer det också att leverantör och kund har olika åsikter om vilket ansvar respektive part har för service och underhåll. De flesta kunder tycker att deras förhandlingsposition försvagas när de väl anslutits till fjärrvärme. Mod, kunskap och muskler är vad som krävs enligt en kund. De flesta leverantörerna väljer att tala om att det krävs en motprestation från kund för att en pris- förhandling ska ske. Flera leverantörer påpekar att förhandlingar inte bara behöver handla om pris, och att många kunder är mer intresserade av att för- handla om andra saker, t.ex. ett utökat antal betalningsdagar, eller att ett visst samarbete för energieffektivisering ska ingå i avtalet. De flesta kunderna tycker dock att priset är det viktigaste att förhandla om. Många leverantörer påpekar också att tarifferna är konstruerade så att en stor kund får ett lägre pris än en mindre kund. Leverantörerna anser således att kunderna redan fått en rabatt. De flesta kommunala bolagen avviker endast från sina tariffer för ett fåtal riktigt stora kunder, annars är gäller samma tariff för alla likartade kunder. Det finns dock exempel på kommunala leveran- törer som inte avviker överhuvudtaget från sina fastlagda tariffer för någon kund. De privata aktörerna kan frångå sina tariffer för större kunder. Kundernas tillit till fjärrvärmen En kund tyckte att fastighetsförvaltarnas förhandlingsstyrka all- mänt sätt var god. Han hävdade att leverantörer inte kan sluta leve- rera värme till flerbostadshus enligt två tidigare domar, utan bara hota med inkasso. Kunden kan alltså hålla inne betalning tills för- handling med leverantör genomförts. En annan kund tycker att media är ett bra verktyg för att få oskäligheten i prissättningen prövad indirekt. Flertalet fjärrvärmeleverantörer för diskussioner med sina kund- er via deras kundråd. Vissa kunder uppskattar detta och upplever att det går att påverka leverantören, andra inte. 4.6.3Kunders övriga synpunkter på fjärrvärmen Några kunder har klagat på att leverantörerna har dålig kontroll över faktureringen. Det kan handla om att fakturor skickas ut efter förbrukning, att de är felaktiga eller att samma faktura skickas ut två gånger. En kund uppskattade att leverantören fel- fakturerat denne avseende fjärrvärme och el motsvarande ett belopp på . Hos en kund går 1,5 hel- tidstjänster åt till att granska fjärrvärme- och elfakturor. En kund som har en prisrabatt får denna i en klumpsumma i efterhand och har problem att allokera den till rätt central. Samma sak gäller kre- diteringar vid felaktigheter. Kunderna finner ofta felaktiga fakturor i samband med att de upptäcker att underlaget (effekt, pris per kWh och förbrukning) inte överrensstämmer med de siffror som fås fram i det egna över- vakningssystemet. Vissa leverantörer uppfattas som mycket till- mötesgående vid klagomål, medan andra uppfattas som arroganta. Några kunder har kritiserat hur leverantörerna sköter och lämnar information om leveransavbrott och störningar. Kunderna upplever att de får dålig information om ett avbrott drar ut , och att de inte alltid hinner planera själva för avbrotten. Leverantörerna lämnar ingen kompensation om avbrotten tar än vad som aviserats, eller värme inte levereras vid de temperaturnivåer som avtalats. Hyresgäster kan under vissa omständigheter begära kom- pensation från hyresvärden om men i nyttjanderätten uppstått. Vissa kunder upplever att kontakten med leverantören har för- sämrats i och med ägarbyte. En kund tyckte att leverantörens beslutsmakt centraliserats och leverantören inte kände den lokala marknaden lika väl längre. Kundernas tillit till fjärrvärmen Vissa kunder har kritiserat fjärrvärmemätarna. De tycker att de inte är tillförlitliga och att mätaravläsning inte alltid fungerar som den ska. Kunder tycker inte heller att kunden ska betala för en upp- skattad förbrukning om mätaren är trasig. Vissa kunder anser att den effektklass de tilldelats historiskt är aktuell, och att de ska betala en lägre effektavgift. En kund som tog upp detta med sin leverantör fick en ändrad effekt- klass, men en ny prislista vilket innebar endast en marginell bespa- ring för kunden. Några kunder ifrågasätter att leverantörer kräver ett högre pris på fjärrvärmen om kunden tillgodoser delar av sitt värmebehov själv. Några kunder tycker inte heller att leverantören kompenserar dem för att de själva äger och står för underhåll av sekundärnät. Vissa leverantörer menar att tariffkonstruktionen tar hänsyn till detta eftersom det är större kunder som har sekundärnät och dessa betalar ett lägre pris än mindre kunder. Vissa leverantörer menar att kunden vid anslutningen fått en lägre anslutningsavgift som kom- pensation för nätet. Av de genomförda intervjuerna framgår att kunderna vill ha fjärr- värme och är nöjda med produkten. Däremot vill de ha bättre möj- ligheter att bedöma och påverka prissättningen och att få prisernas skälighet prövad. De redovisar dock inget intresse för en traditio- nell prisreglering. Sammanfattningsvis kan följande sägas om undersökningen: Det är svårt att få översikt av hur avtalsstrukturen ser ut. Många avtal är sekretessbelagda och både kunder och leveran- törer har avstått från att svara i detalj på vissa frågor. Många kunder verkar också ha dålig kunskap om sina avtal, och det är först när de blir missnöjda som de börjar detaljgranska dem. Kunder vill ha fjärrvärme och är nöjda med produkten. Kunderna är inte nöjda med prissättningen eller leverantörernas agerande. Kunderna efterfrågar större transpararens och tydlig- het kring prissättningen. De vill kunna påverka priser, t.ex. genom individuella förhandlingar eller möjligheter att pröva prisets skälighet/oskälighet. Kunderna är inte intresserade av att staten sätter priserna. Kundernas tillit till fjärrvärmen För att kunden ska ha möjlighet att förhandla krävs det att kunden har tydliga alternativ eller kan erbjuda leverantören en motprestation. Kunderna upplever att möjligheten att byta uppvärmningsform är av teoretisk karaktär. I praktiken är det svårt. 5Olika sätt att påverka en marknadssituation 5.1Åtgärder för att motverka oskälig prissättning Som framgått av tidigare kapitel varierar konkurrensen mellan fjärrvärme och andra uppvärmningsalternativ beroende på vilken beslutssituation en kund befinner sig i.