sou · GSB362d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Att vilja gynna biobränsle genom bibehållen koldioxidskatt kommer att bli i det närmaste verkningslöst, den enda följden blir att utbyggnaden av kraftvärme avstannar. Den Svenska Nationella Allokeringsplanens fördelningsprinciper för energisektorn ger energisektorn en 80 procentig tilldelning baserat –2001, jämfört med övrig industri som får av sina behov. Tilldelningsåren i sig innebar för energisek- torn redan en minskning av utsläppen jämfört med ett normalår. Detta förhållande gör det oerhört viktigt att se över den totala bilden för energisektorn inklusive koldioxidskatten. Om vi ska kunna investera i ny värme- eller kraftproduktion måste förutsättningarna för detta finnas. Den tilldelningsprincip som ska användas för nya anläggningar – en riktmärkesmetod där även biobränsle, som inte berättigar till några utsläppsrätter, ingår och vidare skriver ner tilldelningen till utifrån rikt- märket – omöjliggör i princip alla investeringar i storskalig elpro- duktion i . Om dessutom förutsättningarna för kraftvärme försämras genom bibehållen koldioxidskatt, är det ett tydligt Reservationer och särskilda yttranden tecken på att kraftvärmen inte är något att satsas på. Incitamentet till nya investeringar minskar således ytterligare. Konsekvenserna för kraftvärme har inte analyserats tillräckligt vid delegationens beslut att låta koldioxidskatten vara kvar för värme producerad med kraftvärme. Efter många års snedvriden konkurrenssituation ändrades de skattemässiga villkoren för kraftvärme . Värmepro- duktion från kraftvärme jämställs nu med värme till tillverknings- processer, s.k. industriellt mottryck, och det ges möjlighet att verkligen utnyttja den stora potential som finns. Att redan nu göra ett mycket kraftigt ingrepp i detta, och försämra förutsättningarna för kraftvärme, är mycket svårt att förstå. Tillsammans med att den nya beskattningen endast är ett tvåårigt undantag från statsstödsreglerna hos , kommer detta att kraf- tigt hämma nyinvesteringar i kraftvärmeproduktion. I den nationella allokeringsplanen, liksom i delegationens förslag om koldioxidskatten behandlas samma produktionsteknik helt olika enbart utgående från ägarförhållanden. Samtidig produktion av elkraft och värme – s.k. kraftvärme i energisektorn – får enligt den nationella allokeringsplanen endast 80 procents tilldelning medan motsvarande s.k. mottrycksanläggningar inom industrin får 100-procentig tilldelning. Detta gynnar inte heller investeringar i ny kraftvärme. I delegationens förslag om koldioxidskatt särbehand- las återigen energiindustrin enbart utifrån ägarstrukturen, genom att koldioxidskatten slopas helt för industrin medan den finns kvar för fjärrvärmesektorn. Kraftvärmen får med delegationens förslag tredubbla styrme- delssystem – 1) handel med utsläppsrätter, 2) koldioxidskatt och 3) elcertifikat. Alla med lite olika vinkling, men de påverkar ändå i samma riktning – att minska koldioxidutsläppen och att öka ande- len förnybara bränslen. Biobränslenas fortsatta konkurrenskraft i kraftvärmeverk kom- mer att säkerställas även utan bibehållen koldioxidskatt tack vare elcertifikatsystemet. För biobränsleproducerad el kan ett elcertifi- kat per producerad MWh erhållas och säljas vid sidan av elförsälj- ningen. Medelpriset för ett elcertifikat har 05 01 – 2004 04 21 varit per certifikat och har Reservationer och särskilda yttranden priserna varit upp mot 240–. Detta ger jämte elpriset, som ligger runt 250–/MWh el, en intäkt per biobränsle- producerad MWh på uppskattningsvis 500 SEK. Investeringsincita- mentet torde därför vara tillräckligt. Vidare är det anmärkningsvärt att delegationen valt att inte ta hänsyn till att kraftvärme är internationellt konkurrensutsatt via elmarknaden, dvs. NordPool och det nordeuropeiska kraftsyste- met. Praktik och utredningar visar att elmarknaden fungerar till- fredsställande och därför kan anses vara en fungerande interna- tionell handelsplats. Konkurrensförhållandena för el producerad i svenska kraftvärmeverk påverkas härmed av delegationens förslag. Behovet av dubbla styrningar föreligger inte heller för ren het- vattenproduktion. För hetvattenpannor är alla utbyten från fossila till förnybara bränslen som är möjliga redan gjorda. I princip finns bara spetslastpannor som eldas med olja, och det är inte troligt att dessa skulle konverteras till biobränsle ens med en mycket högre koldioxidskattenivå . Koldioxidutsläppen har minskat kraf- tigt fram , därefter har i princip inget hänt, vilket indi- kerar att alla tekniskt och ekonomiskt möjliga bränslebyten redan är genomförda. Detta trots att koldioxidskatten höjts kraftigt sen . Att det finns risk för återgång till fossila bränslen är inte sant, då kraven på utsläppsminskningar kommer att öka i nästkommande period 2008–2012, vilket också kommer att leda till ökade kostna- der för koldioxidutsläppen. Att ett fjärrvärmeföretag då skulle investera i att byta tillbaka till ett fossilt bränsle är orimligt att anta. Finansiering av borttagen koldioxidskatt Behovet att finansiera borttagande av koldioxidskatten måste ifrå- gasättas. En miljöstyrande skatt ska inte vara fiskal och ska därför inte behöva ersättas om den tas bort – det är principiellt fel! Att vidare föreslå att borttagandet av koldioxidskatten finansie- ras med en fastighetsskatt på vattenkraft är oerhört ologiskt, då man beskattar ett koldioxidfritt kraftslag som ersättning för en skatt som syftar till att minska koldioxidemissionerna. Reservationer och särskilda yttranden kraften har en central roll i dagens, och än mer i framtidens, energi- system bl.a. med sin unika reglerförmåga att jämna ut variationer i produktion från icke reglerbara kraftslag, exempelvis vindkraft. Det måste ifrågasättas om denna särbehandling av en enskild industrisektor är förenlig med om statsstöd. är all industrifastighetsbeskattning 0,av taxeringsvärdet och att välja ut en enskild industrigren som får höjd fastighetsskatt gynnar de andra sektorerna. All kraftproduktion är kapitaltintensiv och finns ett stort reinvesteringsbehov hos den allt äldre vattenkraften. Att särbehandla genom en högre skatt på vattenkraftfastigheter minskar incitamentet för dessa reinvesteringar och/eller ytterligare miljöanpassning av vattenkraften. Att beskatta vattenkraften kan dessutom skapa förväntningar på fortsatt särbehandling av andra kapitalintensiva industrier och även investeringar inom dessa kan komma att minska när osäkerheten kring spelreglerna är betydande. Ett system och regelverk för Kyotoprotokollets Beslut vid regeringssammanträde . En delegation med parlamentarisk sammansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläpps- rätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Handel med utsläppsrätter innebär överlåtelser av utsläppsutrymme mellan län- der utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemensamt genomförande innebär en överenskommelse mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet där det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläpps- minskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling liknar gemensamt genomförande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Förslaget skall bl.a. innehålla regelverk för –vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl- dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), –kvotplikten skall inträda, –vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste- met, –hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, –om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, –hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels- systemet, –vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt, –hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han- delssystemet. Regelverket skall tas fram med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft och . Förslaget skall lämnas till regeringen . En lägesbeskrivning av arbetet skall lämnas till regeringen i syfte att ge underlag för regeringens arbete och ställningstaganden. Delegationen skall fram till bistå rege- ringen i utformningen av kriterier för klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling samt, på regeringens begäran, löpande yttra sig över Statens energi- myndighets förslag till klimatprojekt inom ramen för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling med utgångs- punkt i Kyotoprotokollet och dess förväntade regler och riktlinjer. Om de projektbaserade mekanismerna inte kan inkluderas i ett system för handel med utsläppsrätter skall delegationen lämna förslag på vilket regelverk och vilka insti- tutioner som kan behövas för de projektbaserade mekanismerna. Den svenska politiken i klimatfrågor grundar sig på klimatpolitiska beslut (prop. 1992/93:179 bil.1, s. 33, bet. 1992/93: JoU19, rskr.1992/93:361), energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97 NU12, rskr. 1996/97:212) samt ansvar för EU:s gemensamma åtagande i Kyoto- protokollet. Regeringen har även presenterat en proposition 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart där miljökvalitetsmål för minskad klimatpåverkan föreslås. fastställde detta miljökvalitetsmål 1999. Enligt riksdagsbeslut skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras nivå för att därefter minska. Den parlamentariska klimatkommittén lämnade sitt betänkande Förslag till svensk klimatstrategi SOU 2000:23. Betänkandet innehöll bl.a. ett förslag till mål på kort sikt innebärande att utsläppen av växthusgaser för skall som ett medelvärde för vara lägre än utsläppen , räknat som koldioxidekvivalenter. Regeringen förbereder en proposition till om en svensk klimatstrategi. Statsministern uttalade i en partiledardebatt i att regeringen har för avsikt att lägga fram en proposition till som baserar sig på klimatkom- mitténs målsättning att ska minska utsläppen . Propositionen ska även innehålla konkreta åtgärder. Målet ska uppnås i en internationell miljö tillsammans med andra länder. Enligt Kyotoprotokollet, som utgör ett första steg mot klimatkonventionens mål om att långsiktigt stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären, får utsläpp av växthusgaser inte öka med 2012 jämfört med utsläppen . De svenska utsläppen av koldioxid per invånare är bland de lägsta i den industrialiserade världen. har minskat utsläppen med . Ytterligare åt- gärder behövs dock för att klara åtagandet i Kyotoprotokollet och nationella målsättningar som kan komma att ställa upp på klimatområdet. På måste de industrialiserade ländernas utsläpp minskas betydligt om klimatkonventionens mål, att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet, skall kunna uppnås. De flexibla mekanismerna är viktiga för att uppnå den kostnads- effektivitet som är en av klimatkonventionens principer. Meka- nismerna skall inte ses som ett medel att undvika åtaganden utan som ett sätt att komplettera åtgärder i det egna landet och uppnå kostnadseffektivitet samt engagera den privata sektorn i klimat- arbetet. De åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser som redan vidtagit samt det relativt sett fossilfria kraftproduk- tionssystem som har innebär att marginalkostnaden för ytterligare begränsning av koldioxidutsläpp är högre i än i flertalet industriländer. Användningen av Kyotoprotokollets fle- xibla mekanismer kan således minska kostnaderna för att uppnå och andra parters åtaganden betydligt. Även i det fall Kyotoprotokollet inte träder i kraft kan handel med utsläppsrätter inom EU eller komma att aktualiseras. Klimatkonventionens tredje partsmöte hölls i Kyoto i i de- cember 1997. Mötet resulterade i det s.k. Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland . Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp med som ett genomsnitt 2012 jämfört med nivå. I Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer: gemen- samt genomförande, handel med utsläppsrätter och mekanismen för en ren utveckling. Handel med utsläppsrätter innebär över- låtelser av utsläppsutrymme eller delar av åtaganden mellan länder utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemen- samt genomförande innebär att en överenskommelse görs mellan två länder med åtaganden i Kyotoprotokollet. Det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläpps- minskningar som helt eller delvis kan krediteras investerarlandet. Mekanismen för ren utveckling liknar gemensamt genomförande men projektet genomförs i detta fall i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyotoprotokollet. Denna mekanism skall även bidra till en hållbar utveckling i värdlandet. För de flexibla mekanismerna återstår en rad frågor rörande regler och riktlinjer att lösa för att protokollet skall kunna ratificeras. Enligt den handlingsplan som beslutades i 1998 skulle regelverk och riktlinjer för de flexibla mekanismerna definieras närmare för beslut under den sjätte partskonferensen, COP 6. Vid COP 6 i kunde enighet mellan parterna inte nås. Beslut fattades om att återuppta förhandlingarna inom ramen för COP 6 , vilket kommer att ske . presenterade (KOM [2000] 87) en grönbok om ett EU-system för handel med utsläppsrätter. lanserade kommissionen i ett meddelande ett europeiskt klimatförändringsprogram (European Climate Change Programme, ECCP) (KOM [2000] 88). En slutlig rapport från ECCP avlämnades . Den arbetsgrupp inom ECCP som hanterat flexibla mekanismer rekommenderar att ett EU-internt handelssystem bör starta och att arbetet med detta system inte skall fördröjas i avvaktan på att framsteg nås i de internationella klimatförhandlingarna. Kommissionen väntas pre- sentera ett förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter . En annan arbetsgrupp inom ECCP har analyserat frivilliga överenskommelser och dess koppling till handel med utsläpps- rätter. Arbetsgruppen rekommenderar att frivilliga överenskom- melser skall utformas så att en smidig övergång till handel med utsläppsrätter kan ske. presenterade ett sjätte miljöhandlingsprogram för gemenskapen (KOM 2000 [31]). I detta handlingsprogram föreslår kommissionen att det upprättas ett gemenskapsövergripande system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. antog den 7 en gemensam ståndpunkt om EU:s sjätte miljöhandlingsprogram. Enligt denna ståndpunkt skall rådet arbeta för att etablera ett ramverk för handel med utsläppsrätter inom EU för koldioxid, med möjlighet att bredda detta till andra växthusgaser. Inom ramen för samarbetet mellan länderna kring har energiministrarna i länderna i uttalat en vilja att etablera ett försöksområde för Kyotoprotokollets flexibla meka- nismer. Ett sådant försöksområde skulle kunna innehålla ett ram- avtal om utsläppskreditering mellan länder som deltar i försöks- området, en investeringsfond för gemensamt genomförande, en regional genomförande samt kapacitets- höjande åtgärder. Energiministrarna i beslutade på och miljöministrarna beslutade på att arbeta vidare med studier inför en etablering av det ovan nämnda försöks- området för flexibla mekanismer. Försöksområdet bör enligt ministrarna även innehålla etablering av en marknad för utsläpps- rätter i . Den nordiska marknaden skulle enligt energi- ministrarnas beslut kunna baseras på nationella handelssystem och skall utarbetas i samklang med EU:s arbete för att etablera en euro- peisk marknad för utsläppsrätter. De nordiska energiministrarna förordar att verksamheten inom ett försöksområde skall börja 2003. 1993, 1997 och riksdagsbeslut Enligt riksdagsbeslut (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361) skall utsläppen av koldioxid från fossila bränslen stabiliseras nivå för att därefter minska. Regeringens nuvarande huvudsakliga strategi för att nå koldioxidmålet är att begränsa användningen av fossila bränslen och ersätta dem med förnybara energikällor, samt att utnyttja energin effektivare. I energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212) angavs riktlinjer för en minskad klimatpåverkan från energisektorn. bör, som medlem i EU, verka för en koordinerad klimatpolitik, effektiva styrmedel och samverkan med andra länder genom s.k. gemensamt genomförande. Energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser ingår som en viktig del i strategin för minskad klimatpåverkan från energi- sektorn. Insatserna skall huvudsakligen inriktas på bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för klimatkonventionen. miljöpolitiska proposition (prop.1997/98:145) konsta- terade regeringen att nya frågor aktualiserats och nya omständlig- heter tillkommit sedan 1993 års klimatpolitiska beslut. Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté, med uppgift att ta fram en nationell klimatstrategi, och en särskild expertutredning till stöd för kommittén med uppgift att granska hur de s.k. flexibla meka- nismerna i Kyotoprotokollet kan introduceras i . Kom- mittén och utredningen avlämnade sina slutbetänkanden . och utredningen om de flexibla mekanismerna bedömer att ett system med handel med utsläppsrätter, där så många länder och så många utsläppskällor som möjligt ingår, är en långsiktigt bra strategi att angripa klimat- problemet. Kommittén anser att bör vara pådrivande inom EU för att ett europeiskt handelssystem införs. Systemet bör enligt kommittén successivt omfatta allt fler utsläppskällor och bör kunna införas tidigare än 2005. bör enligt kommittén verka för att även länder som inte ingår i den Europeiska unionen skall kunna anslutas till systemet. Vidare anser kommittén att systemet bör inkludera samtliga utsläpp av koldioxid samt ha inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser skall inkluderas . Kommittén föreslår att svenska förberedelser intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter. Möjligheterna till ett nationellt handelssystem bör även utredas enligt kommittén, om EU:s system skulle dröja eller inte bli tillräckligt omfattande, där beredskap skapas för att bjuda in andra länder i norra att delta. Kommittén anser att en särskild teknisk utredning bör till- sättas för att ge förslag till utformningen av systemet för handel med utsläppsrätter. anser även att bör vidga inriktningen på hittillsvarande pilotprojekt avseende meka- nismen för ren utveckling för att få en ökad spridning av projekt till fattiga länder. bör enligt kommittén även fortsatt vara engagerat i mekanismen gemensamt genomförande i och övriga länder i . föreslår att bör få i uppdrag att genomföra pilot- projekt avseende mekanismen för ren utveckling omfattande (SOU 2000:23). om de flexibla mekanismerna föreslår att en marknad skall etableras för de tre flexibla mekanismerna (handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande samt mekanismen för ren utveckling) med utgångspunkt i ett absolut tak för ut- släppen. Handelssystemet bör enligt utredningen ersätta dagens koldioxidskatt och tilldelningen av utsläppsrätter ske genom ett auktionsförfarande. Utredningen föreslår att ett svenskt system bör införas med utgångspunkt i förslag, enligt vilket handel föreslås börja 2005. bör enligt utredningen verka för att en så kallad uppströmsansats utnyttjas för utsläpp av koldioxid inom unionen, samt att även Kyotoprotokollets projekt- baserade mekanismer ingår i handelssystemet. Verksamheter som inte betalar koldioxidskatt bör enligt utredningen inte ingå i handelssystemet . Utredaren föreslår att ett regelverk tas fram innehållande vilka aktörer som omfattas av kvotplikt, tid- punkt för när kvotplikt inträder, utformning av utsläppsrätten, utsläppsrättens tilldelningsprinciper, fastställande av utsläppstak, hur mätning, rapportering och kontroll skall gå till och vilka på- följderna blir vid brott mot kvotplikten. Utredningen fann att ett auktionsförfarande i samband med initial tilldelning av utsläpps- rätter kan komma i konflikt med regeringsformens 2 kap. 18 § och således leda till att staten blir ersättningsskyldig. Utredningen föreslår emellertid att frågan bör utredas vidare. Utredningen granskade dessutom om handel med utsläppsrätter och redovisade sin syn på denna i en särskild prome- moria (SOU 2000:45). Regeringens skrivelse om den fortsatta omställningen av energisyste- met Av regeringens skrivelse om den fortsatta omställningen av energi- systemet (skr. 2000/01:15) framgår att regeringen avser att göra följande. –Lämna förslag till svensk klimatstrategi och åtgärder för att minska de svenska utsläppen av växthusgaser. –Vidta nödvändiga förberedelser för att möjliggöra införandet av användningen av flexibla mekanismer efter klimatkonven- tionens sjätte partskonferens och intensifiera svenska förbere- delser för ett internationellt system för handel med utsläpps- rätter med beaktande av utvecklingen inom EU. Samarbetet inom energi- och miljöområdet i och i Östersjö- området skall särskilt beaktas och tillvaratas. –Verka för att och dess arbetsgrupp för utsläppsöverlåtelser utformar systemet så att fler utsläppskällor inkluderas och att länder utanför EU kan ansluta sig till systemet. –Fortlöpande genomföra översyn av försöksverksamheten om s.k. gemensamt genomförande (AIJ/JI). Villkoren för insatser- na bör anpassas till beslut och förslag till regler och riktlinjer som antas inom ramen för . En delegation med parlamentarisk sammansättning tillkallas i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Delegationen skall ut- arbeta ett förslag till ett svenskt system för handel med utsläpps- rätter samt ett regelverk där det framgår –vilka utsläppskällor som skall omfattas av kvotplikt (dvs. skyl- dighet att inneha utsläppsrätt motsvarande de egna utsläppen), –kvotplikten skall inträda, –vilket utsläppstak som skall gälla för aktörerna i handelssyste- met, –hur tilldelning och utformning av utsläppsrätter skall ske, –om och i så fall under vilka omständigheter staten skall ha möjlighet att dra in, upphäva eller ändra utsläppsrätten, –hur mätning, rapportering och kontroll skall ske i handels- systemet, –vilka påföljder som skall bli aktuella vid brott mot kvotplikt, och –hur de projektbaserade mekanismerna skall inkluderas i han- delssystemet. Delegationen skall även lämna förslag på regelverk för de projekt- baserade mekanismernas inkluderande i ett handelssystem. Delega- tionen skall vidare yttra sig över Statens energimyndighets förslag till klimatprojekt på klimatområdet fram . Delega- tionens uppdrag innebär ett omfattande utvecklingsarbete. Delegationen skall arbeta utifrån två olika tidsperspektiv, perioden , vilken utgör ett försöks- och utvecklings- skede, och perioden , då Kyotoprotokollets första åtagandeperiod startar. skall inrikt- ningen vara att handelssystemet omfattar enbart utsläpp av koldioxid. kan handelssystemet omfatta även andra växthusgaser som inryms i Kyotoprotokollet. Grundläggande för delegationens arbete är att EU avser att arbeta vidare med att begränsa utsläppen av växthusgaser oavsett Kyotoprotokollets ikraftträdande, ratifikationsprocessen, och där- för utfallet vid den sjätte partskonferensen. Delegationen skall därför arbeta utifrån målsättningen att ett handelssystem kan komma att etableras, t.ex. i eller inom EU 2005, oavsett om Kyotoprotokollet trätt i kraft eller inte. Delegationen skall därför följa och vid behov vara rådgivande i de internationella förhandlingarna samt i EU:s interna förhandlingar om EU:s handelssystem. Delegationen skall utgå ifrån att ett svenskt system med handel med utsläppsrätter är öppet för handel med andra länder.