sou · GSB3116 · 2005-01-01 00:00:00 — Därför förespråkar jag inte att en ledningsgrupp skulle vara ett absolut nödvändigt forum för skapande och utövande av gemensamt ledarskap. När väl detta är sagt kan jag ändå konstatera att det är påfallande många rektorer t.o.m. i stora skolor som inte har inrättat en ledningsgrupp som stöd och redskap för sitt eget ledarskap. Särskilda befattningshavare på skolan Det är viktigt att en rektor kan skaffa sig det speciella administra- tiva stöd som behöver finnas för att skolan ska fungera, antingen genom att inrätta biträdande rektorer, särskilda administrativa tjänster eller genom att kunna delegera uppgifter till skolledare och arbetslagsledare. Kan man inom skolan skapa en situation där även lärarna eller arbetslagen får ett visst administrativt stöd ökar förut- sättningarna för att pedagogerna ska kunna tillbringa tillsammans med eleverna. Detta bör i sin tur öka möjligheten att nå målen. Det är anmärkningsvärt att så många som av de kommunala rektorerna inte tycks ha en kanslist i sin skola, även om en del skolor är relativt små. De fristående skolorna har en helt annan kvalifikationsnivå och andra funktionsbeskrivningar för sina administrativa medarbetare, trots att de vanligen är mindre skolor. Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. Av de kommunala rektorerna har helt eller delvis lagt ut ansvar för definierade ansvarsområden till medlemmar i sin led- ningsgrupp eller andra inom skolan. Så här ser delegeringsmönstret ut: Uppgifter av typen pedagogisk handledningutvecklingssamtal e.d. Ansvar i samband med elevvårdsuppgifter Uppgifter i samband med behov av särskilt stöd Motsvarande siffror för gymnasierektorer är ungefär lika höga. Komvuxskolorna följer i stort sett genomsnittet. Delegerings- mönstret i de fristående skolorna skiljer sig inte på något avgörande sätt från mönstret i de kommunala skolorna. En närmare analys av svaren kring delegering av utvecklings- samtal visar att av de rektorer som delegerat ut ansvaret för utveck- lingssamtal är de flesta rektorer för skolor med integrerad förskola (). I sådana skolor kan det finnas en ledningsstruktur som gör denna delegering nödvändig och möjlig. Mot bakgrund av den livliga debatten om rektors arbets- situation är det viktigt att konstatera att det tycks finnas ett bety- dande utrymme för att delegera uppgifter inom ett ganska brett spektrum. Att rektor har det yttersta ansvaret tycks inte vara ett hinder för en betydande delegering av både administrativa uppgif- ter, elevvårdande uppgifter och pedagogisk handledning och stöd, åtminstone inte så länge rektor har kontroll över det viktigaste, nämligen målstyrning, inklusive uppföljning och ekonomi. Skick- liga rektorer klarar av att delegera och därmed få utrymme för sitt personliga ledarskap, som ska ägnas åt att utveckla en framgångsrik pedagogisk verksamhet med de resurser som står till förfogande. Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. 7.3Mål- och resultatstyrning i den enskilda skolan Hur skaffar sig rektor kunskap om resultaten? I ett mål- och resultatstyrt skolsystem är uppföljningen av främst pedagogiska men också ekonomiska resultat en synnerligen viktig uppgift. Samtal med lärarna, som är den vanligaste metoden för rektorer att skaffa sig information om skolans resultat, är naturligt- vis en viktig informationskälla. Men det är förvånande att rekto- rerna inte förlitar sig mer än de tycks göra på betygsresultat och nationella prov, enkäter till elever och föräldrar och olika former av extern granskning och jämförelser t.ex. via eller via kollegial granskning och benchmarking. 7.4Kommunens ledning, styrning och stöd Har rektorerna god kunskap om hur deras arbete värderas av deras överordnade? Här noteras att så många som av rektorerna tycker att de har dålig eller ingen kunskap om detta. Detta är ett underbetyg åt skol- cheferna i dessa rektorers kommuner. Rektorerna förväntas ge en tydlig återkoppling till sina lärare. Som rektorer har de rätt att begära sådan återkoppling från egna chefer. Skolchefen måste använda sådan återkoppling som ett styrinstrument, vilket jag anser vara ett av de viktigaste styrinstrumenten. Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. På vilken grundval värderas och lönesätts rektorerna? I den mål- och resultatstyrda organisationen är det rektor som har ansvaret för den enskilda skolans resultat. Detta gäller givetvis både det pedagogiska och det ekonomiska resultatet. Det svar man då borde förvänta sig är att av skolcheferna värderar sina rekto- rer i betydande utsträckning på grundval av både det pedagogiska och det ekonomiska resultatet. Men enkätsvaren visar att av förvaltningscheferna värderar sina rektorer i betydande utsträckning på grundval av det pedagogiska resultatet och i betydande utsträckning på grundval av det ekonomiska resultatet. Vidare noterar jag att så många som av förvaltnings- cheferna inte själva värderar och lönesätter sina rektorer. Tabellen nedan visar hur stor andel av förvaltningscheferna som har delegerat ut olika ansvarsområden till sina rektorer Förvaltningschefernas delegering till rektorer Min uppfattning är att i en mål- och resultatstyrd organisation ska rektors styrkraft säkras genom att dessa uppgifter är delegerade till rektorsnivå. Rektor ansvarar för skolans resultat och dessa ska föl- jas upp noggrant på kommunnivå. Här visar förvaltningschefernas egna svar att det i många kommuner inte alls är på det viset. av rektorerna har inte totalansvar för kostnader. kan inte utforma sin egen organisation osv. En rektor med styrkraft behö- ver kunna använda sin budget på det sätt som man inom skolan finner mest ändamålsenligt. Hur ska rektor kunna utforma sin led- ningsorganisation eller sin administrativa funktion om han eller hon inte får inrätta eller ta bort tjänster? Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. Enligt förvaltningscheferna har av skolorna ett totalt ansvar för skolans balansräkning, dvs. hela överskottet eller under- skottet balanseras över till nästkommande år. av sko- lorna får sina underskott till avskrivna och får sina överskott till avskrivna. Den ekonomiska styrningen mister enligt min uppfattning sin styrkraft om inte rektorerna stimuleras att själva ta konsekvenserna och skörda frukterna av sitt sätt att sköta ekonomin. 7.5Statens styrning av skolan Mål- och resultatstyrning, uppföljning och utvärdering Högst värderas av rektorerna att statens mål- och styrdokument ger frihet att utforma undervisningen. Detta svar ger ett starkt stöd för hela principen bakom statens målstyrning. Men talar man i stället om en mål- och resultatstyrning, som rimligen måste inklu- dera utvärdering av resultaten, får man däremot en mycket låg värdering. Lika lite uppskattas statens kontroll, tillsyn och inspektion. Är det bättre eller lättare att mäta skolans kvalitet än att mäta resultaten? Detta är en fråga man kan ställa sig mot bakgrund av att en mycket större andel av rektorerna () sätter värde på Skol- verkets arbete med kvalitetsredovisningar än på deras inspektioner och resultatuppföljning (). Kan det vara så att rektorerna accepterar och uppskattar målstyrningen, men att många ställer sig avvisande till tanken att en målstyrning innefattar en uppföljning av resultaten? Eller är det själva betoningen av kun- skapsresultat som man anser försvårar rektorns arbete? Är det utvärderingsmetoderna som sådana som man inte uppskattar? Vad man nu än tror om detta är svaren anmärkningsvärda. Hur kan man acceptera en målstyrning och önska sig ha stora frihetsgrader när det gäller arbetet med hur man når målen, utan att vara beredd på att få sina resultat utvärderade? I kapitel 8 i detta betän- kande framgår att alla de framgångsrika skolorna som utredningen har studerat, till skillnad från de genomsnittliga skolorna, sätter stort värde på olika utvärderingsinsatser. Många rektorer svarar (kommunala rektorer , rektorer i fri- stående skolor ) att lägger för stor vikt vid betyg Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. och prov, vilket man anser försvårar arbetet som rektor. En tolk- ning kan vara att man upplever att denna form av resultatmätning tar alltför stor uppmärksamhet i förhållande till andra viktiga upp- gifter i skolan. En annan tolkning, som inte står i motsats till den första, är att många lärare och rektorer inte uppskattar att jämföra sina resultat med andras, eftersom man uppfattar sig ha så olika förutsättningar för att nå goda resultat. Ett sådant resonemang är förståeligt, men leder egentligen bara till att olikheten i förutsätt- ningar avförs från diskussionen och därmed permanentas, vilket inte kan vara meningen. I detta sammanhang vill jag åberopa att både forskare och praktiker har visat att varje skola har möjlighet att åstadkomma goda studieresultat oavsett yttre förutsättningar, om man tror på sig själva och sina elever och sina förutsättningar i stället för att anpassa sin kravnivå till de yttre problem som finns (se avsnitt 5.4.). Det är en uppgift för ledarskapet att hävda denna inställning och agera utifrån den. Arbetet med kvalitetsredovisningarna röner ganska stor upp- skattning. Skolans eget arbete med kvalitetsredovisning måste betraktas som ett viktigt utvecklingsverktyg för rektor. Genom att redovisningen är obligatorisk får rektor en stor möjlighet att samla alla medarbetare kring ett systematiskt uppföljnings- och förbätt- ringsarbete. Förvaltningschefernas syn på den statliga styrningen Exempel på inslag i den statliga styrningen som skolcheferna sätter värde på är de statliga mål- och styrdokumenten (67,), rektors- utbildningen (64,) och satsningen på kvalitetsarbetet (53,). Andra styrinsatser som Wärnerssonpengar, redovisning och jämförelser av skolresultat, utvärdering och utvecklingsdialoger med kommunerna röner också uppskattning. Svaret från skol- cheferna på frågan om vad i statens styrning som försvårar för dem är kraftfullt och ganska enigt på några punkter: För många uppdrag ges till kommunerna utan att dessa är finansierade (). Timplanestyrningen är ett hinder för utvecklingen (). Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. Nästan hälften anser att det finns för många mål att hålla reda på. anser också att den statliga direktadresseringen till rektor är problematisk för kommunen. 8Ledning och styrning i förhållande till resultat 8.1Svårigheten att definiera och verifiera resultat Utredningen har som sin utgångspunkt att en framgångsrik skola är en skola där eleverna når goda resultat. Jag ville undersöka om det gick att identifiera samband mellan ledarskap och lednings- struktur och goda resultat i skolan. Utifrån denna utgångspunkt beslöts att genomföra en undersökning av ett stratifierat urval av skolor där ett antal skulle vara de mest framgångsrika skolorna och ett antal skulle vara genomsnittliga skolor. I kapitel 2, om utredningsarbetet, sid. 4 ff redogörs för förfarandet när skolor för fallstudierna valdes ut. Tyvärr blev det så att utredningen inte lyck- ades hitta något vuxengymnasium som motsvarade alla de kriterier som satts upp för en fallstudie där. Av de skolor som kunde identi- fieras som framgångsrika hittade utredningen ingen med ett obru- tet ledarskap , vilket var ett viktigt kriterium för att kunna studera ledning kopplat till resultatet. Som framgår av kapitel 2 visade det sig vara anmärkningsvärt svårt att definiera vad som är bra resultat i en skola eller vad som är en framgångsrik skola. Det finns inte någon färdig tillgänglig statistik där jämförbara uppgifter om skolors resultat kan hämtas på ett enkelt sätt. Det ligger närmast till hands att utgå från bety- gen, men användandet av detta kriterium för att identifiera en framgångsrik skola är problematiskt. Några skäl för detta är: Det är omvittnat svårt att få fram en betygssättning som är nationellt likvärdig för alla skolor. Alltså är det vanskligt att jämföra olika skolors resultat enbart med hjälp av betygen. Det är inte självklart att man kan härleda betygen till resultatet av en enskild skolas insats, eftersom ingenting framgår om ele- vens kunskaper den dag då han eller hon började i den aktuella skolan. Ledning och styrning i förhållande till resultat Betyg ges inte förrän tidigast 8, vilket gör att den som vill hitta skolor med bra resultat fram 7 får lov att hitta andra kriterier och andra mätresultat som visar hur framgångs- rik en skola är. Betygen mäter endast kunskapsresultat. Resultatet av skolans andra huvuduppdrag, som är relaterat till värdegrunden, måste utvärderas på andra sätt än genom betygen. I kapitel 2 redogörs för utredningens försök att övervinna dessa svårigheter och att hitta ett antal skolor som kan jämföras på basis av resultat. Utredningen vill ändå utifrån dessa erfarenheter starkt betona hur svårt det är att rättvist värdera och jämföra resultat mellan olika skolor, både när det gäller kunskaper och fostran. Det statliga upp- draget är detsamma för alla skolor. Resultatet av arbetet med att genomföra detta uppdrag måste gå att mäta och utvärdera på ett sätt som alla kan acceptera. Kan man inte på ett rimligt, tydligt och trovärdigt sätt värdera och jämföra resultat mellan skolor med samma uppdrag har man, enligt vår uppfattning, inte underlag för att styra, korrigera och driva utveckling, varken lokalt eller natio- nellt. Mål- och resultatstyrningen äventyras. Ett antal goda ansatser för nationell uppföljning och utvärdering av kunskapsutveckling finns och prövas (Siris1, Salsa2). Framför allt Salsa är ett stort steg i ett mycket angeläget utvecklingsarbete som man måste gå vidare med för att skapa förtroende för en likvärdig nationell resultat- jämförelse. Krav, kriterier och metoder för en likvärdig och rättvis betygssättning måste ha en mycket hög prioritet så att man på ett trovärdigt sätt kan använda betygen vid resultatvärdering och resultatjämförelse. Hög prioritet måste också ges åt arbetet med att utveckla nya metoder för att jämföra elevers resultat mellan olika skolor. Att utvärdera skolornas resultat i det uppdrag som följer värdegrunden och vars resultat ska vara en ökad mognad för eleven som en aktiv medborgare i ett demokratiskt samhälle och en aktiv och involverad medarbetare i en arbetsgemenskap är också ett angeläget utvecklingsområde. 1Siris är Internetbaserade resultat- och kvalitetsinformationssystem. 2Salsa är ett analysverktyg med vars hjälp kommuner och skolor kan bedöma skolors samlade resultat i ett riksperspektiv genom att Salsa tar hänsyn till skolors elevsammansättning. Ledning och styrning i förhållande till resultat I detta kapitel beskrivs utredningens slutsatser av en intervjustudie som genomfördes i arton skolor. Tretton av dem hade valts ut som exempel på de mest framgångsrika skolorna medan fem var skolor med genomsnittliga resultat. Av dessa skolor var två gymnasiesko- lor, nio var skolor med elever i F–9, en hade elever i 4–9 och sex hade elever i F–6. Skolornas storlek varierar kraftigt Gymnasieskolorna har 1 000 respektive 1 400 elever. F–9-skolorna varierar mellan 82 och 600 elever. F–6-skolorna har vardera om- kring 350 elever. Två av skolorna är friskolor Skolorna är ganska jämnt geografiskt fördelade i olika landskap över vårt avlånga land från till och från de västli- gaste delarna till de ostliga. I urvalet finns allt ifrån byskolor till skolor i storstädernas miljonprogramområden Syftet med intervjustudien var att undersöka möjliga samband mellan det sätt på vilket skolorna styrs, leds och organiseras och deras resultat. Eftersom majoriteten av skolorna valts ut därför att de visar upp mycket goda resultat mätt på det sätt som beskrivs i kapitel 2, var tanken att undersöka om de har några gemensamma drag i variablerna ledning och styrning, som åtminstone delvis kan förklara deras framgångar. I varje skola gjordes en intervju med rektor, en intervju med kommunens skolchef (i fristående skolor en styrelseledamot) och en intervju med en grupp lärare. Vi har redogjort för utredningens svårigheter när det gäller att definiera vad som är en framgångsrik skola. Det har fun- nits en risk för att begreppet framgångsrik skola helt enkelt kommer att stå för den skola som lyckats väl med sin förmedling av teoretisk kunskap. Därför ingick också i urvalsprocessen när utredningen valde vilka skolor som skulle studeras att en klimat- Ledning och styrning i förhållande till resultat undersökning genomfördes i de skolor som utredningen valde mellan. Skolor som hade lägre resultat i klimatenkäten sållades bort. De skolor där intervjuerna genomförts är således skolor, vars arbetsmiljö enligt denna undersökning präglas av ett rimligt bra pedagogiskt och socialt klimat. 8.3Yttre förutsättningar för att en skola ska vara framgångsrik Det första som vi tydligt kan se när vi betraktar ovanstående urval av skolor är att det går att driva framgångsrika skolor under mycket olika förutsättningar. Det är viktigt att konstatera detta: En skola är inte dömd till att vara en andra klassens skola därför att den lig- ger på fel plats eller därför att den har fel storlek eller därför att föräldrarna är fel föräldrar. En framgångsrik skola kan vara en högstadieskola i ett socialt ut- satt mångspråkigt och mångkulturellt miljonprogramområde med dess speciella förutsättningar. Det kan också vara en byskola i en liten centralort i en bygd som domineras av småföretag och jord- bruk. Det kan vara en fristående friskola som startats av ett antal föräldrar från olika kristna samfund för att deras barn skulle få gå i en skola med värdegrund. Det kan vara en helt vanlig skola i ett typiskt medelklassområde. Det kan vara en skola i en avfolk- ningsbygd med stor betydelse som en gemensam symbol och sats- ning för bygdens barn. 8.4Inre förutsättningar i de mest framgångsrika skolorna Det finns inga särskilda drag i den interna organisations- eller led- ningsstrukturen som är gemensamma för de mest framgångsrika skolorna och skiljer dem från de genomsnittliga. Alla skolor har någon form av arbetslag, men det har också de genomsnittliga skolorna. Den interna organisationsstrukturen bestäms snarare av skolans storlek. Ur intervjuundersökningen kan utredningen inte dra någon sär- skild slutsats om vilken intern organisationsstruktur som skulle kunna kopplas samman med en framgångsrik skola. Ledning och styrning i förhållande till resultat Några gemensamma drag i de mest framgångsrika skolorna Utredningen har funnit sex speciella karakteristika som vi anser vara gemensamma för de skolor som är de mest framgångsrika enligt de kriterier som utredningen har haft tillgängliga. Dessa drag saknas i stor utsträckning eller är otydliga i skolor med genom- snittliga resultat. Det stärker uppfattningen att just dessa drag verkligen har ett samband med goda resultat för den enskilda sko- lan. Alla har att göra med en inställning, en slags uttalad eller out- talad gemensam överenskommelse. 1.Ett aktivt och pågående arbete med värdegrunden Skolans fostrande uppgift manifesteras i läroplanerna i ett antal värdeord som t.ex. demokrati, respekt, initiativ, ansvar, jäm- ställdhet. Skolan är en arbetsplats som själv måste ge eleverna en bild av vad dessa ord innebär och hur viktig värdegrunden är för att man ska kunna leva och arbeta tillsammans. De vuxna i skolan medverkar i denna fostran främst som förebilder och genom att skapa och vidmakthålla en arbetsmiljö och arbets- former som uttrycker och tillämpar dessa värden. Eleverna och i vissa fall föräldrarna medverkar själva i detta värdeskapande. En värdegrund är inte något ytligt påklistrat och inte en ord- ridå. En värdegrund är rotad i en djupt förankrad inställning till uppgiften och till de människor som man arbetar med. Även om skolan är en demokratisk arbetsplats där olika värderingar får mötas och brytas mot varandra måste där ändå finnas en gemen- sam inställning till uppgiften och målen liksom en gemensam och respektfull inställning till de människor som tillsammans ska genomföra dessa uppgifter och nå dessa mål. Det är skolans personal och elever och i viss mån deras föräldrar. Pedagogiken, arbetssättet, utformas och tillämpas så att den harmonierar med värdegrunden, annars riskerar man att skolan bara lyckas med halva sitt uppdrag. Detta är den absoluta kärnan i skolledningens uppgift. En sådan gemensam inställning kräver en pågående prövning av arbetssätt. Den måste omfattas och tillämpas gemensamt för att prägla skolan. Den kommer inte av sig själv och den utvecklas och vidmakthålls inte heller av sig själv. Den drivs av ledningen. Ledningen ser också till att den följs upp och utvärderas. De av de mest framgångsrika skolorna som utredningen stu- derat har ett mycket aktivt sätt att arbeta med värdegrunden och göra skolan till en miljö som visar hur en bra arbetsplats Ledning och styrning i förhållande till resultat och ett bra samhälle kan fungera. Sätten kan vara olika, men målet är detsamma, nämligen att vara en bra arbetsplats som fungerar fostrande och lärande. 2.Stark fokusering av elevernas behov och förutsättningar och deras arbete och motivation Detta kan tyckas som något självklart i varje skola, men inter- vjuarna som varit ute i skolor och därefter jämfört sina intryck är överens om att man märker en skillnad mellan skolorna som kan betyda ganska mycket. I genomsnittliga skolor talar man mest om organisation, bristande resurser, arbetssätt eller om lärare och lärares arbetssituation. Skolledaren ser sig ofta som ett offer för motstridiga krav i sin arbetsuppgift. I alla de mest framgångsrika skolorna talar man först och mest om eleverna. Lärarna talar om våra elever, som om något som de har ett gemensamt ansvar för (jfr punkt 6). Ett tydligt individuellt och elevorienterat arbetssätt. Varje elev följs upp noga och blir sedd och uppmärksammad. Mycket arbete läggs ner på att hjälpa varje elev att finna sin motivation och mening med sitt skolarbete. Elever som har eller kan få problem identifieras tidigt och åtgärder sätts in . Man har mycket tydliga och fram- trädande rutiner för detta. Specialpedagoger har t.ex. en stark ställning. Flera lärare samarbetar i arbetet med dessa elever. Lärarna har bestämt sig för att alla våra elever ska nå minst godkändnivå. Detta är ingen blygsam målsättning. Snarare innebär ett sådant mål att man sticker ut hakan. Denna resul- tatorientering kan ha olika källor. Den kan härröra från ett starkt arbete med mål- och resultatstyrning från huvudmannen. Den kan härröra från ledningen och dess ledarskap som mycket tydligt prioriterar höga resultat i prov, betyg och andra utvärderingar. Ledning och styrning i förhållande till resultat Den kan härröra från en stark föräldragrupp som driver både skolan och barnen framför sig i sina krav på goda pre- stationer. Den kan härröra från en särskild grupp lärare som själva har goda studieresultat hos eleverna som sin viktigaste och inspirationskälla och som skapar resultatorienterade normer och kultur i hela kollegiet. 4.Engagemang i mål- och uppföljningsarbete och intresse av att få sin verksamhet utvärderad Man arbetar målmedvetet med att följa upp och utvärdera elevernas resultat och prestationer för att skaffa sig en bild av om skolan gör ett bra arbete. Man följer upp betyg, SALSA-värden, resultat på nationella prov m.m. Man arbe- tar aktivt med LUS3. Man tillämpar BRUK4 och genomför klimatenkäter. I en gymnasieskola arbetar man t.ex. med s.k. value-added utvärdering, dvs. man jämför betyg som den enskilde eleven hade vid inträdet i skolan med dem som han fick när han lämnade skolan. Man lägger ner gemensam möda på sin kvalitetsredovisning. Man efterlyser en bättre utvärdering på både nationell och lokal nivå. I en del skolor har man genomfört ett aktivt arbete med att själva utveckla mål och betygskriterier enligt läroplanen för . 5.Stora förväntningar på eleverna Grundinställningen är: Alla kan klara det här. Den som går i vår skola har möjligheter att lyckas. Det är skolans uppgift att göra det möjligt för alla elever att lyckas och den uppgiften måste vi klara.