sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — Utlänningar som före hade vistats här , eller familj med barn , efter asylansökan fick beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl om det inte fanns särskilda skäl mot det. Förord- ningen upphörde att vara tillämplig i takt med att inneliggande ärenden avgjordes. beslutade regeringen genom en ändring i utlänningsförordningen att permanent uppehållstillstånd skulle få beviljas barnfamiljer där något barn i familjen vid beslutstillfället hade gått minst tre terminer i svensk skola, den s.k. tretermins- regeln, vilken upphävdes (se avsnitt 4.3.3 Barn). En ny tidsförordning av samma slag som infördes och avsåg vissa utlänningar som sökt asyl före . fanns många personer från Kosovo i och deras ärenden hade vilat . Också denna förord- ning upphörde successivt att gälla allteftersom ärendena avgjordes. Ytterligare en liknande förordning har därefter införts. Den gällde till utgången av det året och avsåg med- borgare i den forna republiken som hade vistats här från det att ett lagakraftvunnet beslut hade fattats. Därefter har inga liknande tidsregler införts utan en prövning görs i det enskilda fallet och vistelsetiden vägs in vid en samlad bedömning av alla omständigheter. Tidsaspekten är alltså inte, till skillnad från vad som gällde enligt tidsförordningarna, avgörande för om uppehållstillstånd av humanitära skäl skall beviljas eller inte. fattade – när inga tidsförordningar gällde – ett antal vägledande beslut som gällde barnfamiljer85. I merparten av dessa fall hade familjerna, som bevil- jades permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl, vistats i och barnen i familjen var eller äldre. Detta innebär dock inte att alla barnfamiljer som vistats här automatiskt skulle ha fått uppehållstillstånd eftersom även andra faktorer vägs in, t.ex. anknytning till det svenska sam- hället, illegal vistelse och brister i vandeln. Tidsaspekten är således inte ensamt avgörande om det skulle finnas andra skäl som talar för 85se t.ex. UN 312-97 Uppehållstillstånd av humanitära skäl eller emot att uppehållstillstånd skulle beviljas av humanitära skäl. Man kan därför inte generellt säga att vistelsetiden som grund för uppehållstillstånd av humanitära skäl har förändrats från ett eller till . I ett viktigt regeringsbeslut år 199486 som gällde uppehållstillstånd av humanitära skäl vid fysisk och psykisk ohälsa utvecklade rege- ringen närmare vilka förutsättningar som bör gälla. Permanent uppehållstillstånd skulle beviljas endast i undantagsfall, vid livs- hotande sjukdom där vård inte kan beredas i hemlandet eller vid handikapp av synnerligen allvarlig art. Preciseringarna är mycket begränsande och kan uppfattas som en skärpning. Det är inte möjligt att ställa upp en generell regel för hur allvarlig en sjukdom måste vara för att tillstånd skall beviljas. Det är mycket svårt att göra jämförelser mellan olika sjukdomar och handikapp. De huma- nitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtaganden som kan bli en direkt eller indirekt följd av att tillstånd beviljas. Särskilt måste beaktas de åtaganden utöver det enskilda fallet som kan bli följden av att tillstånd beviljas. kan på många områden erbjuda en medi- cinsk vård på en högre nivå än många andra länder. är våra vårdresurser begränsade. Vi har inte möjlighet att i någon större utsträckning ta emot människor som söker sig hit från andra länder i huvudsakligt syfte att få en bättre vård här än i hemlandet. I princip bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till en förbättring av tillståndet eller att behandlingen är livsnödvändig. Vidare måste beak- tas om det föreligger någon möjlighet till vård i hemlandet. Enbart den omständigheten att vården i håller en högre kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för tillstånd. Inte heller bör uppgivna ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet leda till att tillstånd beviljas. Det kan i vissa fall finnas skäl att göra en något mer generös bedömning. Det kan gälla barn när sjukdomen eller handikappet på ett livsavgö- rande sätt skulle påverka barnets utveckling vid ett återsändande. Det kan också gälla personer som har utvecklat sjukdomen eller handikap- pet efter inresan i , t.ex. på grund av en här i inträffad olyckshändelse. I ett senare lagstiftningsärende har det fastslagits att den praxis som utvecklats avseende humanitära skäl bör ligga fast och fram- Uppehållstillstånd av humanitära skäl hållits att myndigheternas utrymme för bedömningarna styrs av den praxis som regeringen lagt fast87. I ett annat regeringsbeslut , som rörde politisk-humani- tära skäl, ändrade regeringen ett tidigare beslut som innebar att s.k. minoritetsbosnier skulle kunna återvända till hemorten eller senaste vistelseort endast under vissa bestämda förutsättningar88. Det nya beslutet innebar att internflyktalternativet kan tillämpas fullt ut, dvs. att personer från hänvisas till att bosätta sig på annan ort i . De politisk-huma- nitära överväganden som tidigare beslut grundats på övergavs. förekommer det knappast några bifall. Två lagändringar har gjorts som gäller anknytningsreglerna och som har en direkt humanitär dimension. Efter ändringarna kan bedömningen sägas ha blivit strängare och bifallen färre. Statistik som påvisar detta saknas, men lagändringen kan tolkas som att möjligheten till uppehållstillstånd har inskränkts. Före kunde föräldrar som var och som ville ansluta till vuxna barn som är bosatta i i många fall räkna med att få permanent uppehållstillstånd oberoende av när barnen bosatt sig i . Efter denna tidpunkt understryks kra- vet på beroendeförhållande och att ansökningen har gjorts i nära anslutning till att barnet bosatte sig i . I praktiken har möj- ligheten för äldre föräldrar att ansluta sig till barnen i stängts. Detsamma gäller de s.k. sistalänk-fallen, dvs. personer vars samtliga nära släktingar finns i . har dock lagt fram delbetänkandet Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) med förslag om uppmjukning av reglerna. ändrades reglerna om undantag från kravet på att uppehållstillstånd skall vara ordnat före inresan i familjeanknyt- ningsfall. gällde att om det var uppenbart att ansök- ningen skulle ha beviljats om den gjorts före inresan, behövde sökanden inte återvända till hemlandet. Efter ändringen krävs för undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan att det är fråga om en stark anknytning och att det skäligen inte kan krävas att sökanden återvänder till hemlandet. Ytterligare ett rekvisit som 1996/97:25 s. 116 och s. 229 88Regeringsbeslut av , UD 2002/503/MAP Uppehållstillstånd av humanitära skäl skall vara uppfyllt har alltså tillkommit. Utöver själva anknyt- ningsfrågan skall också göras en skälighetsbedömning beträffande återresan89. Eftersom det tidigare uppenbarhetsrekvisitet och det nuvarande rekvisitet om stark anknytning i princip är likvärdiga leder den nya lagstiftningen i vissa fall till avslag när det tidigare skulle varit bifall. Enligt kommitténs bedömning har en viss skärpning av bifallsmöj- ligheten skett till följd av lag- och förordningsänd- ringar samt vissa regeringsbeslut. som tidsregler undantagsvis gällde, kan det sägas att möjligheterna att få stanna här var större än nu för vissa grupper. Inskränkningen av anhörig- invandringen har också inneburit en skärpning. Det har inte, såvitt kommittén kan se, förts in några nya omständig- heter som skulle kunna sägas gå i riktning mot en mildare praxis. Regeringen har tvärtom beslutat att nivån skall ligga högt vid pröv- ningen av humanitära skäl. 4.6Regeringens, och Utlännings- nämndens roll för styrning av praxis och har som prövnings- instanser en generell möjlighet att styra praxis beträffande huma- nitära skäl. Trots ställning som överinstans har i någon mån möjlighet att påverka praxis genom att endast utlänningen har rätt att överklaga besluten, varför ansökningar som har bifallits alltid stannar hos . Regeringens styrning av praxis kan ske på olika sätt. Frågan om regeringens möjligheter att styra rättstillämp- ningen borde ske i förordningens form eller genom avgöranden i enskilda ärenden var föremål för ingående diskussion i propositio- nen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25 s. 158–180). Övervägandena resulterade i att regeringen i större utsträckning skulle styra rättstillämpningen i utlänningsärenden genom förordningar medan regeringens befattning med enskilda ärenden skulle minskas. Förordningsmakten avsågs bl.a. att använ- 89 2 kap. 5 § UtlL Uppehållstillstånd av humanitära skäl das för styrning vad gällde tidsbegränsade uppehållstillstånd vid massflykt och förutsättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringens har getts möjlighet i 2 kap. 14 § första stycket 2 UtlL att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd av humani- tära skäl. Regeringen meddelade flera förord- ningar om uppehållstillstånd av humanitära skäl för utlänningar som vistats här en viss minsta tid i avvaktan på beslut i frågan om uppehållstillstånd eller verkställighet av avvisningsbeslut. Rege- ringen har dock konstaterat att metoden med att utfärda sådana s.k. tidsrelaterade schablonregler har vissa nackdelar, inte minst när det gäller möjligheten att göra en avvägning mellan olika omständig- heter. En tidsregel kan också lätt leda till orättvisa och vad som av många uppfattas som irrationella beslut. Dessa nackdelar har dock i de aktuella fallen ansetts övervägas av att det av humanitära skäl framstått som rimligt att använda tidsregler, inte minst med hän- visning till principen om barnens bästa. Även om regeringen i första hand skall styra rättstillämpningen genom förordningar, har och Utlänningsnämn- den fortfarande möjligheter att överlämna enskilda ärenden till regeringen för avgörande. I vilka fall sådant överlämnande kan ske regleras i 7 kap. 11 § UtlL. Enligt andra styckets fjärde punkt kan ett ärende överlämnas till regeringen för avgörande om det är av synnerlig vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövar ärendet. Som exempel på ärenden som kan komma ifråga för överlämnande på den grunden nämns i förarbe- tena90 ärenden där ändring av en etablerad praxis övervägs eller ärenden där myndigheterna bedömer att rättsläget är oklart. Möj- ligheten att överlämna ärenden av detta slag är avsedd att utnyttjas restriktivt91. Regeringen kan inte själv besluta att pröva ett enskilt ärende utan har endast möjlighet att pröva ärenden som överlämnats av Migra- tionsverket eller . Regeringens styrning av praxis genom avgörande av enskilda ärenden är därför av begränsad betydelse. 1996/97:25 s. 176 Uppehållstillstånd av humanitära skäl 4.7Humanitära skäl i några andra länders lagstiftning Utöver det skydd som flyktingkonventionen ger, har de flesta av nedan angivna länder någon eller några subsidiära grunder för uppehållstillstånd då flyktingkonventionen inte anses tillämplig. Vanligtvis finns ett subsidiärt skydd för s.k. non-refoulement, dvs. ett förbud mot att återsända någon till en plats där han eller hon skulle riskera dödsstraff, tortyr eller inhuman eller förnedrande behandling. I vissa länder finns också lagstiftning som omfattar vissa av de situationer som enligt svensk praxis bedöms som huma- nitära skäl. En särskild form av subsidiärt skydd är s.k. tillfälligt skydd i massflyktssituationer. Nationella bestämmelser om tillfäl- ligt skydd har införts efter rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta92 och genomgås inte närmare i sammanställningen nedan. Inom EU och pågår för övrigt ett bety- dande arbete för att harmonisera reglerna för asylsökande och skyddsbehövande. Frågan om humanitära skäl ingår dock inte i detta arbete. Nyligen93 har ett direktiv antagits om miniminormer för när tredjelandsmedborgare och statslösa personer skall betrak- tas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd och innehållet i det beviljade skyddet. Enligt dansk rätt finns tre former för subsidiärt skydd: skyddsbehö- vande, humanitära skäl och andra särskilda skäl. Regleringen angående skyddsbehövande finns i 7 § andra stycket utlänningslagen, i direkt anslutning till bestämmelsen om uppe- hållstillstånd på grund av asyl. De som kan få uppehållstillstånd på skyddsrelaterade grunder är utlänningar som vid ett återsändande skulle riskera dödsstraff eller utsättas för tortyr eller inhuman eller förnedrande behandling. Tillstånd på grund av skyddsbehov kan beviljas antingen permanent eller tidsbegränsat. Denna reglering för skyddsbehövande infördes . 92EGT L 212, 7/8/2001 s. 12–23, Celex 32001L0055 Uppehållstillstånd av humanitära skäl som inte bedömdes som konventionsflyktingar kunde få stanna som s.k. de facto-flyktingar. Bestämmelserna om uppehållstillstånd på humanitära grunder och andra särskilda skäl finns i 9 b och c §§ utlänningslagen. Ansö- kan om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl får endast göras av utlänning som befinner sig i och som har fått avslag på asylansökan enligt 7 §. Uppehållstillstånd enligt 9 b § utlänningslagen får beviljas utlänningar som befinner sig i en sådan situation att väsentliga hänsyn av humanitär karaktär avgörande talar för att bevilja ansökningen. I 9 c § andra stycket utlänningslagen anges att uppehållstillstånd också får ges om ganske særlige grunde talar för det. Under denna bestämmelse finns också en särskild punkt som rör sådana verkställighetshinder som visar sig efter avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får i dessa fall beviljas om verkställighetshinder har rått , utlän- ningen har medverkat vid försöken att genom- föra verkställighet och genomförande av verkställighet framstår som utsiktslös. I samma paragrafs tredje stycke finns särskilda bestämmelser om ensamkommande barn. Enligt dessa bestämmel- ser kan uppehållstillstånd beviljas utan att en sedvanlig asylprocess behöver genomföras, om det finns särskilda skäl att anta att barnet inte bör genomgå en sådan process. Uppehållstillstånd kan också ges om det finns skäl att anta att barnet skulle ställas i en reell nöd- situation vid ett återsändande. beviljades 3 489 personer flyktingstatus, varav 1 267 bedömdes som konventionsflyktingar, 3 fick s.k. B-status och 1 686 de factostatus. Därutöver fick 580 personer stanna på annan grund (ej inkluderat familjeåterförening, EES-tillstånd, arbete eller studier). I denna kategori beviljades 45 personer till- stånd på humanitära grunder och 78 personer på andra särskilda grunder (9 c § andra stycket utlänningslagen).94 94 Källor: Complementary/subsidiary forms of protection in the EU member states, an over- view; av ECRE, and exiles. (Udlændingeloven) (Flygtingenevnet) (Udlændingestyrelsen) (statistik) Uppehållstillstånd av humanitära skäl Utöver flyktingstatus och kollektivt skydd vid massflyktssituatio- ner finns det i två subsidiära skyddsgrunder för uppehålls- tillstånd: skyddsbehov och starka mänskliga hänsyn (humanitära grunder). Det är också möjligt att ge asylsökande som fått avslag på sin ansökan tillfälligt uppehållstillstånd om särskilda omständigheter föranleder det. Skyddsbehov regleras i 15 § utlänningslagen, där bl.a. principen om non-refoulement framgår. I samma bestämmelse anges också att skydd skall ges till en utlänning som av liknande grunder som anges i flyktingdefinitionen står i en närliggande fara att mista livet eller utsättas för omänsklig behandling. I 8 § utlänningslagen anges att uppehållstillstånd får beviljas en utlänning trots att vissa försörjningsvillkor inte är uppfyllda om sterke menneskelige hensyn talar för det eller utlänningen har særlig tilknytning til riket. Ytterligare föreskrifter härom får meddelas på grund av bemyndigande. Det finns ingen auktoritativ definition av vad som anses utgöra starka mänskliga hänsyn, och därför heller inga formella kriterier för att avgöra vilka asylsökande som bör beviljas uppehållstillstånd på den grunden. Bestämmelsen används i praktiken exempelvis för personer som är för sjuka för att sändas tillbaka, t.ex. på grund av att de befinner sig i sista stadiet av en allvarlig sjukdom. Andra exempel är personer som behöver särskild medicinsk omsorg av en art som de inte kan få i hemlandet och personer som myndig- heterna menar inte har behov av skydd, men där den samlade livs- situationen vid ett återsändande skulle vara särskilt svår, speciellt med tanke på situationen för eventuella barn. Begreppet særlig tilknytning til riket har delvis prövats i utlän- ningsnämndens praxis. Det har därvid konstaterats att olovlig vis- telse, även långvarig sådan, i landet inte är tillräckligt för att med- föra sådan anknytning att uppehållstillstånd beviljas. Tiden för vis- telsen har inte heller i andra fall givits avgörande vikt vid pröv- ningen av tillståndsfrågan, men har beaktats som en av flera omständigheter, särskilt i fall då barn berörts. Ett uppehållstillstånd på humanitära grunder är normalt giltigt åt gången och förnyas . beviljas normalt s.k. bosettingstillatelse (permanent uppehållstillstånd). Uppehållstillstånd av humanitära skäl De flesta asylsökande som får uppehållstillstånd i fick tidigare s.k. opphold på humanitært grunnlag, dvs. uppehållstill- stånd av humanitära skäl. fick 4 036 personer stanna på humanitära grunder, medan endast 292 fick flyktingstatus/asyl (inkluderar inte kvotflyktingar). har det dock skett en förändring så att flertalet av de som får stanna har beviljats tillstånd som flyktingar eller av flyktingliknande skäl. Enligt en rapport från Utlendingsdirektoratet var av de som fått uppehållstillstånd av skyddsskäl flyktingar eller med flyktingliknande skäl, medan fick stanna på humanitära grunder.95 I finns en form av subsidiärt skydd, uppehållstillstånd grundat på skyddsbehov. Inom denna kategori omfattas olika grun- der och de närmare förutsättningarna för uppehållstillstånd anges i 31 § utlänningslagen. Endast utlänningar som uppehåller sig i lan- det kan komma ifråga för uppehållstillstånd på grund av skydds- behov. Enligt lagtexten skyddas utlänningar som vid ett återsän- dande skulle riskera dödsstraff, tortyr, annan inhuman eller förned- rande behandling eller som inte kan återvända på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof. Ett exempel på kategorier som anses falla in under denna bestämmelse är utlänningar som vägrat militärtjänstgöring, vilka kan beviljas uppehållstillstånd om de riskerar att straffas genom diskriminerande eller orimlig bestraffning för sin vägran. Som ett antagligt exempel på personer som kan beviljas skydd i nämns också personer som fruktar genusrelaterad förföljelse eller förföljelse på grund av sexuell läggning. Ett första tillstånd beviljas för en begränsad tid om maximalt . Efter att utlänningen vistats i i sträck kan ett permanent uppehållstillstånd beviljas. ansökte 3 443 personer om uppehållstillstånd i . Av dessa fick 14 personer flyktingstatus och 250 personer fick stanna på grund av subsidiärt skyddsbehov. Besluten omfattar endast avgöranden från första instans. 95 Källor: (utlänningslagen) (utlänningsförordningen) () (statistik) Uppehållstillstånd av humanitära skäl från ansökte 3 184 personer om asyl . Sju sökande beviljades asyl och 142 fick stanna på grund av subsidiärt skydd.96 Tysk utlänningsrätt innehåller tre former för subsidiärt skydd: humanitära skäl, inhibition av avvisningsbeslut och tillåten vistelse (duldung). Enligt 30 § i tyska utlänningslagen kan uppehållstillstånd ges i situationer då det föreligger angelägna humanitära skäl. En särskild reglering har gjorts i samma paragrafs tredje punkt för fall då verk- ställighetshinder föreligger efter att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd har avslagits. Inhibition av avvisningsbeslut regleras i 54 § utlänningslagen. Inrikesministern i varje enskild delstat får besluta om inhibition av avvisningsbeslut för vissa grupper av sökande, om det behövs på grund av internationell folkrätt eller på humanitära grunder. Bestämmelsen används enbart för hela grupper av sökande och tillämpas inte individuellt. Denna bestämmelse tillämpades senast i samband med inbördeskrigen i f.d. och . Enligt 53 och 55 §§ utlänningslagen finns möjlighet att meddela individuella beslut om en utlännings vistelse i samband med verk- ställighet av avvisningsbeslut (s.k. duldung). Besluten anses for- mellt inte som ett beviljande av uppehållstillstånd men innebär lik- väl att utlänningen får stanna i landet, alltså ett tillåtande av vistelse. I 53 § anges vilka skäl som kan leda till att utlänningen får stanna på denna grund. Till att börja med anges risk för dödsstraff, tortyr, inhuman eller förnedrande behandling eller andra brott mot Euro- pakonventionen. I dessa fall är det obligatoriskt att låta utlänningen stanna. I andra fall är prövningen fakultativ, nämligen då det finns risk för att utlänningen skulle riskera hot mot liv eller frihet vid ett återvändande eller då utlänningen tvingats fly på grund av inre konflikter i hemlandet har föranlett svält eller liknande. I 55 § anges att avvisningsbeslut får inhiberas även i andra fall än de som nämns under 54 §. Det kan här vara fråga om ärenden då avvis- ningsbeslut har meddelats, men de faktiska omständigheterna är 96 Källor: Complementary/subsidiary forms of protection in the EU member states, an over- view; av ECRE, , version uppdaterad . (, statistik) Uppehållstillstånd av humanitära skäl sådana att avvisning inte kan ske. Det kan också vara fråga om ärenden då avvisningsbeslut inte har meddelats men då det rör tungt vägande humanitära eller personliga skäl, eller viktiga all- männa intressen står på spel.97 I finns utöver asylrätten s.k. protection subsidiaire eller ett subsidiärt skydd i artikel 2 lagen 52-893 om asylrätt. kallades det subsidiära skyddet asile territorial och innebar att utlänningar vars asylansökningar har avslagits kunnat få stanna om det fanns risk för utlänningens liv eller frihet vid ett återsän- dande eller om det på något annat sätt skulle finnas risk för en kränkning av artikel 3 i . Efter en lagändring har den territoriala asylrätten ersatts med subsidiärt skydd. Asylrätten och rätten till subsidiärt skydd kommer fortsättningsvis att prövas . De personer som omfattas av subsidiärt skydd är personer som skulle riskera dödsstraff eller att utsättas för tortyr, inhuman eller förnedrande behandling eller allvarligt hot mot personens liv eller hälsa på grund av inre eller yttre väpnad konflikt. Utöver det subsidiära skyddet finns också en konstitutionell asylrätt som omfattar samma personkrets som flyktingkonventio- nen.98 I utlänningslag upptas två former av subsidiärt skydd: dels ett humanitärt skydd (Humanitarian ) och dels ett fakultativt tillstånd (Discretionary Leave). Det humanitära skyddet gäller situationer då utlänningen skulle riskera dödsstraff, tortyr, inhuman eller förnedrande behandling vid ett återsändande. Dessutom inkluderas här situationer då utlän- ningen även i andra fall, exempelvis krigstillstånd, skulle riskera livet vid ett återsändande och hemlandet inte kan erbjuda skydd. 97Källor: Complementary/subsidiary forms of protection in the EU member states, an over- view; av ECRE, and exiles, version uppdaterad . 98Källor: Complementary/subsidiary forms of protection in the EU member states, an over- view; av ECRE, , version uppdaterad . Uppehållstillstånd av humanitära skäl Uppehållstillstånd för humanitärt skydd ges normalt för en treårs- period vid första tillfället och därefter kan ett permanent tillstånd beviljas under förutsättning att grunderna fortfarande kvarstår och det inte finns skäl mot att bevilja tillståndet. Fakultativt tillstånd kan beviljas sökande som fått avslag på en asylansökan och som inte faller in under grunderna för humanitärt skydd. En av de situationer som kan leda till att ett fakultativt till- stånd beviljas är att ett återsändande skulle innebära ett direkt brott mot artikel 8 i , dvs.