sou · GSB316d2 · 2005-01-01 00:00:00 — RUAB:s lyssnarundersökning för visade dock en ökning av lyssnandet på radio totalt sett i grupperna 9–respektive 20–. Mediepolitiska och konsumentpolitiska aspekter 9–ökade lyssnandet på den privata lokalradion, medan lyss- nandet på minskade något. I gruppen 20–var det omvänt; lyssnandet på ökade, medan lyssnandet på privatradion minskade. SR menar att det är mycket viktigt att kunna nå både nya lyss- nare och de som kanske slutat lyssna på radio för att de inte funnit programutbudet motsvara deras önskemål. För detta krävs enligt SR att radion kan erbjuda ett utökat utbud – fler program – vilket kräver tillgång till fler kanaler. Utöver jämförelser mellan olika medier som förmedlare av innehåll kan även kulturpolitiska aspekter lyftas fram. Radion utgör en av våra främsta kulturbärare. SR har genom sitt public service uppdrag ett omfattande kulturansvar innebärande bl.a. att de skall verka för debatt kring viktigare kulturfrågor, bevaka och granska händelser och utveckling på kulturlivets olika områden och i samverkan med det övriga kulturlivet stimulera och förmedla olika kulturaktiviteter. SR skall i sin public service verksamhet främja nyskapande programinnehåll, vilket har stor betydelse framför allt för förmedlandet av nyskriven svensk dramatik och musik. 6.1.3Digitala ljudradiosändningar och dess betydelse för radions framtid Den digitala sändningstekniken har en rad fördelar jämfört med den analoga sändningstekniken. Den utnyttjar frekvensutrymmet mer effektivt, vilket ger möjlighet att sända fler kanaler och program inom ett visst frekvensutrymme samt en större flexibilitet innebärande att t.ex. extrasändningar kan sättas in i en kanal utan att något av det ordinarie programutbudet påverkas. Den digitala sändningstekniken kan göras tålig mot störningar och ge ett bättre ljud och den ger vidare möjlighet att sända olika slags information i anslutning till radioprogrammen samt olika former av nya tjänster. Olika typer av tjänster, såsom tele-, data-, radio- och TV-tjänster kan till följd av den digitala tekniken integreras och förmedlas genom olika platt- formar. Den digitala sändningsteknikens fördelar, jämfört med den analoga teknikens, aktualiserar frågan huruvida dessa fördelar också innebär mediepolitiska fördelar för konsumenterna, programföretagen samt radion som medium. Denna fråga bör bedömas mot bakgrund av Mediepolitiska och konsumentpolitiska aspekter det tidigare redovisade målet för politiken inom medieområdet samt övriga nämnda mediepolitiska aspekter. Utökat utbud och mångfald En övergång till digital sändningsteknik innebär att radioföretagen kan sända fler kanaler och program och konsumenterna kan då ta del av ett större och bredare utbud. Detta möjliggör en ökad mångfald och ett gynnande av yttrandefriheten och informationsfriheten. Programföretagen skulle ha möjlighet att producera och sända fler program för att tillgodose konsumenternas olika behov och intressen. Bland annat skulle fler program kunna riktas till olika grupper av befolkningen, t.ex. till barn, ungdomar, kvinnor, män, olika ålders- grupper och människor med olika kulturella och språkliga bakgrunder. Vi har ett mångkulturellt samhälle och genom möjligheten att sända fler kanaler och program skulle radion kunna erbjuda ett radio- utbud som så långt som möjligt motsvarar detta samhälle. Möjlig- heten för människor med olika kulturella och språkliga bakgrunder att ta del av program som motsvarar deras behov uppfyller en mycket viktig integrationsaspekt som överensstämmer med stadgande i 1 kap. 2 §, fjärde stycket regeringsformen om att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Digitala sändningar skulle också möjliggöra att fler program inom olika intresseområden kan sändas. För att kunna tala om en ökad mångfald som följd av den digitala sändningstekniken är det emeller- tid viktigt att det inte endast handlar om fler program kvantitets- mässigt, utan att möjligheten till fler program ger en mångfald av kanaler och program med ett utökat mångsidigt innehåll av hög kvalitet. Det kan t.ex. handla om utbud av program, som kanske inte funnits tidigare, med syfte att fylla behovet hos en speciell grupp av lyssnare. I annat fall, om det utökade antalet program innehålls- mässigt i stort sett motsvarar det utbud som finns att ta del av genom FM-sändningarna, kan fördelarna mediepolitiskt med ett större ut- bud diskuteras. Såsom framgått i kapitel 1.2.2 har Masskommunikation vid () i sitt remissyttrande över delbetänkandet framhållit frågan om betydelsen av en ökad mångfald för ett ökat lyssnande. JMG ställer frågan om det verkligen finns ett behov av att starta fler kanaler i radio då det visat sig att fler kanaler inte ökat radiolyssnandet de Mediepolitiska och konsumentpolitiska aspekter JMG hänvisar till att då den privata lokalradion skulle introduceras argumenterades just en ökad mångfald som skäl för detta. Dock har enligt JMG den nedgång som skett i det samlade radiolyssnandet inträffat efter det att antalet kanaler mer än fördubb- lades. SR har framhållit att den digitala sändningstekniken är en förutsätt- ning för att programföretaget ännu bättre skall kunna uppfylla sitt public service-uppdrag gentemot hela befolkningen. Enligt SR skulle man då kunna bredda innehållet så att fler lyssnare kan hitta det inne- håll de vill ha, dvs. ett innehåll som motsvarar deras intressen och behov. I ett sådant resonemang utgår man från ett innehållsmässigt utökat utbud, dvs. ett mer mångsidigt utbud, som får anses gynna mångfalden. Ett större och bredare utbud av kanaler och program skulle vidare klart möjliggöra en ökad mångfald vad gäller vär- nandet om de demokratiska värdena bl.a. genom nyhetsförmedling och belysning av samhällsfrågor ur olika perspektiv samt vad gäller delar av övrig programverksamhet som t.ex. folkbildning, program för barn och sändningar på minoritetsspråk. Sammanfattningsvis kan det, enligt kommitténs mening, anses att möjligheten till fler kanaler och program och därmed möjligheten till ökad mångfald talar för digitala sändningar ur ett mediepolitiskt perspektiv, även om det dock inte kan svara på frågan om den ökade mångfalden medför att allt fler kommer att lyssna på radio. När det gäller frågan om radion som medium inom medieområdet och dess utveckling samt den mediepolitiska funktion som digital sändningsteknik kan leda till handlar det inte endast om fler kanaler och program utan också om andra tjänster. Med digital sändnings- teknik kan lyssnarna erbjudas tillgång till informationstjänster samt nya interaktiva tjänster. Informationen kan bestå, dels av program- information i samband med att programmen sänds, dels av annan information t.ex. nyheter, ekonomi, väder och trafikförhållanden. Informationsutbudet kan vidare göras tidsobundet, dvs. människor kan välja de önskar ta del av viss information. Radiomediet skulle härmed utvecklas och få en utökad betydelse för människor vad beträffar att få del av information. Digitala sänd- ningar möjliggör också interaktivitet. Lyssnarna kan t.ex. ställa frågor eller framföra synpunkter under programmets gång. Mediepolitiska och konsumentpolitiska aspekter Betydelsen av att radion digitaliseras Utöver möjligheten till flera kanaler och program samt informa- tionstjänster och andra tjänster, innebär en övergång till digital sändningsteknik en möjlighet till konvergens mellan olika digitala medieformer. En sådan konvergens kan leda till att det bildas multi- mediemottagare, där flera olika medier och dess innehåll samordnas. Om radion inte digitaliseras utan förblir analog kommer det att finnas en risk för att radion och dess utbud kommer att margi- naliseras. Detta skulle innebära bl.a. att det betydelsefulla utbud av kulturprogram, fortbildningsprogram och program på olika språk som förmedlas genom radion inte skulle nå ut till lyssnarna i samma utsträckning. Mot bakgrund av radions stora betydelse för public service verksamheten är det enligt vad regeringen framhöll i proposition 2000/01:94, s.61 angeläget att en radio i allmänhetens tjänst på olika sätt använder ny teknik för att utveckla och förnya sin verksamhet. Vid en övergång till digital sändningsteknik skulle radioföretagen också få möjlighet att bättre kunna konkurrera med andra medie- aktörer om människors uppmärksamhet, vilket skulle gynna radion som medium. En viktig fråga vid bedömningen av en eventuell övergång till ny teknik är säkerställandet av tillgängligheten till mediet i fråga. Intro- duktion av en ny teknik på radioområdet får inte innebära att public service-utbudet inte kan nå ut till hela befolkningen. Beträffande vilka aktörer som bör få möjlighet att delta i sändningar av ny teknik, gäller mot bakgrund av målet för mediepolitiken, att marknaden i bör präglas av öppenhet och konkurrens där en mångfald av aktörer kan delta. Regeringen har uttalat att det är angeläget att innehållet i de digitala sändningarna avspeglar den bredd som finns i det svenska radiolandskapet ( se prop. 1994/95:170 s. 13). Såväl public service-företagen som de privata programföretagen bör därför ges möjlighet att medverka. Regeringen är som tidigare nämnts skyldig att eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet (3 kap. 2 § 2 st. YGL). Mediepolitiska och konsumentpolitiska aspekter I har sändningar med DAB pågått , då beslut fattades att inleda digitala ljudradiosändningar med DAB-tekniken. Enligt proposition 1994/95:170, Digitala ljudradiosändningar, var syftet med försöksverksamheten att pröva den nya sändningstekniken under svenska förhållanden, utveckla kompetens hos svenska företag om DAB-tekniken och programtjänster, som denna teknik lämpade sig för, samt ge allmänheten möjlighet att bedöma fördelar och nackdelar med DAB-tekniken. Försöksverksamheten skulle enligt propositionen utvärderas när sändningarna hade pågått . I förarbetena till förslag till villkor och riktlinjer för radio och TV i allmänhetens tjänst –2005 uttalades att villkoren för att utvärdera verksamheten ännu inte hade uppnåtts. Som främsta skäl angavs att utvecklingen av digitala radiomottagare gått långsamt och att företag och allmänhet därför inte erhållit erfaren- heter av den nya tekniken på sätt som var tänkt (prop. 2000/01:94 s. 61–62). beslut om framtida riktlinjer för en radio och TV i allmänhetens tjänst innebar bl.a. att SR, i avvaktan på nuvarande utredning av försöksverksamheten och regeringens ställningstagande till densamma, skulle minska sina kostnader för distribution av digital radio (bet. 2000/01:KrU 8, rskr.2000/01:268). Detta ledde till att SR minskade räckvidden för sina digitala sänd- ningar från en befolkningstäckning om till . När det gäller de digitala sändningarnas innehåll utgjorde huvud- delen av SR:s sändningar –2001 parallellsändningar av SR:s analoga programutbud. Härutöver har SR under dessa år bedrivit försöksverksamhet med digitala kanaler och nya tjänster. En av de digitala kanaler som emellertid funnits med och sänt digitalt under större delen av försöksperioden med DAB-sändningar, , och som är verksamma är SR Sisuradio. Kanalen är finskspråkiga kanal innehållande nyheter, aktualiteter, kultur, musik, barn- och ungdomsprogram på finska och tornedalsfinska. sänder SR, förutom SR Sisu- radio, ytterligare sex digitala kanaler varav tre har sänts eller 2002. På grund av att det funnits så få DAB-mottagare på marknaden har, även om digitala program också har sänts via Internet, antag- ligen en väldigt begränsad andel lyssnare tagit del av radions digitala sändningar . Vidare har andelen av befolkningen som kunnat lyssna på de digitala sändning- Mediepolitiska och konsumentpolitiska aspekter arna via DAB-mottagare varit begränsad till , , och . Mot denna bakgrund har det varit svårt att utröna något om lyssnarnas intresse för och åsikter om DAB-sändningarna. De mediepolitiska aspekterna beträffande den nya digitala sänd- ningstekniken har i stort sett inte diskuterats bland allmänheten. Radioföretagen, såväl public service som de privata, och övriga aktörer menar att en övergång från analoga till digitala sändningar bör ske bl.a. för att värna om radion som medium. Såsom framgår i kapitel 1.8 och 3.9, branschens ställningstaganden, är branschens aktörer sammanfattningsvis positiva till införandet av digitala sändningar med DAB i . De nuvarande målen för konsumentpolitiken fastställdes av riks- dagen i enlighet med propositionen Handlings- plan för konsumentpolitiken 2001–2005 (prop. 2000/01:135, bet. 2001/02:LU2, rskr. 2001/2001:51). De övergripande konsument- politiska målen är att; konsumenternas ställning och inflytande på marknaden skall stärkas (inflytandemålet), konsumenternas hälsa och säkerhet skall skyddas (säkerhetsmålet), sådana konsumtions- och produktionsmönster skall utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling (miljömålet)och konsumenterna skall ha tillgång till god vägledning, information och utbildning (kunskapsmålet). 2003/04:1 är den övergripande konsumentpolitiska inriktningen att konsumenten måste ha förutsättningar att göra aktiva val på marknaden och få känna att det är meningsfullt att välja. Viktiga medel för att uppnå detta anses bl.a. vara god information. Det är därför en övergripande konsumentpolitisk prioritering att stödja konsumenterna med kunskap och information. Mediepolitiska och konsumentpolitiska aspekter 6.2.2Övergång till digitala sändningar En viktig aspekt vid behandlingen av frågan om en eventuell övergång till digitalt sänd radio är konsumenternas intresse för och efterfrågan av den nya tekniken och vad den medför. Enligt kommittédirek- tiven skall kommittén vid analysen av den digitala radions framtids- förutsättningar bedöma bl.a. olika aktörers intresse för den digitala ljudradion, varvid konsumenternas intressen skall uppmärksammas särskilt. En övergång från analog radio till digital radio kommer, enligt kommitténs bedömning, för konsumenternas del främst att handla om två saker; fördelen med ett större och bredare utbud av kanaler, program och andra tjänster och nackdelen med att behöva ersätta analoga mottagare med digitala mottagare. De digitala sändningarna innebär, vilket redovisats ovan under avsnitt 1.3.1 och 6.1.3, att radioföretagen kommer att ha möjlighet att sända fler kanaler och fler program. Utbudet kommer därför att kunna breddas och passa flera olika målgrupper. Vidare kommer konsumenterna att kunna ta del av olika slags information samt använda helt nya tjänster, som möjliggörs genom konvergens med andra digitala medier. Det kan handla om kompletterande informa- tion om programutbudet t.ex. i form av text eller grafik, annan information utan koppling till visst program t.ex. information om väder, ekonomi, trafik, möjlighet att direkt spela in musik som sänds, interaktivitet och on demand tjänster. En annan fördel för lyssnarna är lättillgängligheten att ta del av sändningarna mobilt eftersom sänd- ningarna i ett nationellt DAB-nät alltid ligger på samma frekvens oavsett var man befinner sig i . En övergång till digital sändningsteknik kommer att göra radion till ett mer tillgängligt medium, bl.a. för de som är döva eller hörsel- skadade. En bättre ljudkvalitet utan brus och störningar kan uppnås, vilket skulle ha stor betydelse för personer med nedsatt hörsel att kunna ta del av sändningarna. Dessutom möjliggör sändningstekniken att information kan skickas med radion och tas emot som text i anslutning till programmen, t.ex. nyhetsprogram. Mediepolitiska och konsumentpolitiska aspekter Då nuvarande analoga radioapparater inte kan användas till mottag- ning av digitala sändningar kommer konsumenterna att behöva införskaffa nya radiomottagare för att ta del av de nya sändningarna. En mycket viktig faktor för digitalradions möjligheter att få ett genomslag bland konsumenterna är därför hur marknaden för de nya mottagarna ser ut. Under försöksverksamheten har marknaden för digitalradiomottagare i varit närmast obefintlig. Det har funnits ett mycket litet antal mottagare ute i handeln. Ofta har det inte funnits några mottagare att köpa direkt i butikerna, utan det har varit nödvändigt för konsumenterna att beställa mottagarna. De mottagare som funnits till försäljning har vidare varit relativt dyra och kostat mycket mer än en analog radio. Investering av en ny radio blir under sådana förhållanden en ekonomisk fråga för konsumen- terna. Såsom framgår ovan i avsnitt 6.1.4 har det emellertid inte fram- kommit vad konsumenterna har för intresse av den nya digitala sänd- ningstekniken och dess möjligheter. Undersökningar har, enligt SR, inte kunnat göras angående hur många som lyssnar på de digitala sänd- ningarna. De undersökningar som genomförts har istället bestått av intervjuer av en grupp utvalda personer för att höra vad dessa ansåg om vissa digitalt sända program som de fått lyssna på. När det gäller omfattningen av lyssnandet på de digitala sändningarna har det i sålts cirka 2 000 DAB-mottagare totalt. Sändningarna kan via DAB-mottagare tas emot i , , och . De digitala sändningarna kan dock även avlyssnas via Internet och kabel-TV. För att konsumenterna skall vilja köpa en ny radiomottagare och övergå till att lyssna på de digitala sändningarna krävs, för det stora flertalet av konsumenterna, att utbudet av program och tjänster motsvarar konsumenternas intressen och behov och ger ett verkligt mervärde i förhållande till FM-sändningarna. Vidare har enligt kom- mitténs mening, följande betydelse för konsumenterna och deras intresse av att köpa en digitalradiomottagare; en bättre ljudkvalitet, en stabil frekvenshållning vid bilkörning, utvärdering av sändning- arna som visar att tekniken fungerar med mottagning med full till- gänglighet, bra information om de nya DAB-sändningarna, tjänsterna och mottagarna samt att det finns ett stort utbud av användarvän- liga mottagare att köpa i handeln till rimliga priser. Andra faktorer som kommer att ha betydelse för konsumenternas intresse av att Mediepolitiska och konsumentpolitiska aspekter köpa en ny radiomottagare är hur säkert det kan anses vara att det blir just den ifrågavarande tekniken som övertar FM-sändningarna samt huruvida, och i så fall när, de analoga sändningarna kommer att stängas av. Vid ett beslut om en fortsatt satsning på DAB är det viktigt att, i enlighet med det konsumentpolitiska kunskapsmålet, ge konsumenterna bra information om hur förhållandena för DAB ser ut i och i , så att konsumenterna känner att de har ett erforderligt underlag att grunda sitt val om eventuellt köp av mottagare på. 7Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i Enligt regeringens direktiv till (dir. 2002:85) skall kommittén ta ställning till den digitala radions framtid genom att bl.a. jämföra de möjliga alternativen att digital marksänd radio införs i större skala, att försöksverksamheten fortsätter ännu eller att sändningarna upphör. En utförlig redogörelse för förut- sättningarna och en analys av konsekvenserna bör enligt direktiven lämnas avseende samtliga alternativ även i de fall dessa inte före- språkas av kommittén. Detta kapitel syftar till att redogöra för kommitténs syn på de tre olika alternativen tillsammans med en redovisning av förutsätt- ningarna för och konsekvenserna av respektive alternativ. Kommitténs överväganden och förslag återfinns i kapitel 8. 7.1Allmänt om de tre olika alternativen Vid sidan av digitalradiostandarden Eureka 147 DAB var det möjligt att sända digital marksänd radio också via de markbundna näten för digital-TV (DVB-T). Den hittillsvarande försöksverksam- heten med digital marksänd radio har dock varit inriktad mot digital- radiostandarden Eureka 147 DAB. är Eureka 147 DAB också den enda befintligt utbyggda standarden för digital- radiosändningar i som är särskilt anpassad för ljudradions behov av mobil täckning och som skulle kunna ersätta FM- standarden, se avsnitt 1.3.1, 3.3.1 samt 3.3.5 om Eureka 147 DAB och DVB-T. Vid den fortsatta genomgången av de tre olika alterna- tiv som direktiven anvisar har kommittén därför utgått ifrån att de tre olika alternativ som kommittén skall jämföra avser utsändningar via Eureka 147 DAB-standarden. Som redogjorts för i bl.a. 4.3.1 fanns det två sändarnät för marksänd digital radio utformade för Eureka 147 DAB. Näten har byggts ut till en befolkningstäckning på cirka 85 procents () Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i respektive 35 procents () befolkningstäckning. Nätet med den lägre befolkningstäckningen har frekvenskoordinerats för att möjliggöra regionala sändningar till 19 olika geografiska områden, se t.ex. avsnitt 4.3.1. har det regionalt nedbrytbara DAB-nätet kunnat användas för utsändningar till fyra olika geografiska om- råden. försöksverksamheten med DAB-sändningar inleddes i är det endast SR som bedrivit sänd- ningar i DAB-näten. Varken privata programföretag eller närradio- föreningar har alltså deltagit i försöksverksamheten. Möjligheten att sända har dock stått öppen även för privata programföretag. DAB-standardens förutsättningar att vara ett konkurrenskraftigt system för distribution av ljudradio och kunna ersätta FM- standarden påverkas av en mängd olika faktorer. Häribland kan främst nämnas DAB-standardens förutsättningar att tillgodose centrala mediepolitiska intressen såsom ökad yttrandefrihet och mångfald, programföretagens, tillverkningsindustrins och konsumenternas inställning till DAB-sändningarna, frekvensmässiga förutsättningar att bedriva DAB-sändningar, regelverket kring ljudradiosändningar, de kostnader som är förenade med DAB-standarden samt den fortsatta tekniska utvecklingen av standarder för distribution av ljud- radio m.m. Huvudsakligen är det dessa faktorer som kommittén beaktar vid en genomgång av förutsättningarna för och konsekve- nserna av de tre olika handlingsalternativen. När det gäller det andra handlingsalternativet som direktiven anvisar, att försöksverksamheten med Eureka 147 DAB fortsätter ännu , kan olika betydelser intolkas i begreppet försökssänd- ningar. Försökssändningar kan uppfattas som att det råder en osäkerhet om standardens tekniska egenskaper som sådana. Det kan här konstateras att det bedrivits DAB-sändningar i och att det bedrevs DAB-sändningar i en rad olika länder. Totalt sett har det också funnits ett förhållan- devis brett urval av DAB-mottagare på den internationella markna- den. Visserligen kan det inte uteslutas, snarare är det troligt, att DAB-standarden kommer att modifieras och förbättras ytterligare, men det torde inte råda någon osäkerhet om att DAB- standarden som sådan har de tekniska förutsättningar som krävs för att distribuera ljudradio och andra tilläggstjänster . kan begreppet försökssändningar med DAB-standarden uppfattas som att det råder en osäkerhet om distributionsteknikens möjligheter att nå en större räckvidd bland konsumenterna och på Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i sikt kunna ersätta FM-sändningarna. Även 2003 bedrivits i flera länder har verksamheterna ofta varit relativt begränsade och marknadspenetrationen för DAB-mottagare bland konsumenterna i har varit låg. I begreppet försökssändningar kan därmed intolkas en betydelse att sändningsverksamheten med DAB-standarden skall bedrivas med sikte på att konsumenterna skall erbjudas möjlighet att ta del av den nya tekniken. Konsumen- terna skall med andra ord ges tillfälle att pröva om DAB-standardens tekniska egenskaper erbjuder sådana mervärden att de är beredda att ta del av DAB-sändningarna istället för FM-sändningarna.