sou · GSB315 · 2005-01-01 00:00:00 — Det finns också brister som rör beställarens uppfölj- ning av tolkförmedlingens åtaganden. Därmed kan upphandling- arna på området tendera att främst bli en konkurrens om priset där kvalitetsfrågorna inte tillräckligt uppmärksammas. Vi har funnit att otillåten direktupphandling förekommer i många fall. Vi har funnit att bristerna vid upphandling av tolktjänster inte väsentligt avviker från vad som gäller på många andra områden där tjänster upphandlas av offentliga beställare. Vi vill också framhålla att brister vid upphandling av tolktjänster kan drabba enskilda i betydande utsträckning. En stor del av problemen som rör förmedling av tolktjänster och inte minst tjänsternas kvalitet skulle kunna elimineras om den offentliga upphandlingen bedrevs i effektiva former. Information om upphandlingsregler och utbildning av beställare av tolktjänster och tolkförmedlingar bör därför förbättras. Behovet av information och utbildning styrks av vår undersökning om för- hållandena vid upphandling av förmedlingstjänsterna. En sådan sär- skild information kan stimulera myndigheterna att i ökad utsträck- ning prioritera insatser som syftar till att skapa bättre rutiner på området. Vår rekommendation är att regeringen ger i uppdrag åt att utforma en särskild infor- mation till beställare av tolktjänster och tolkförmedlingar för att få till stånd en mer ändamålsenlig upphandling. Det är stor brist på auktoriserade tolkar och tolkar med speciell kompetens såsom rättstolkar eller sjukvårdstolkar. finns det auktoriserade tolkar i 34 språk, men det tolkas i hundra till etthundrafemtio språk. I de allra flesta språken finns det således inga auktoriserade tolkar. Tolkutbildningen har begränsade resurser och det råder uttalad brist på kompetenta kontakttolkar trots ett avsevärt antal deltagare i kontakttolkutbildningen. Det är angeläget att bristen på kvalifice- rade kontakttolkar hävs bl.a. genom att kvaliteten inom utbild- ningen höjs. Vi anser därför att en översyn av kontakttolkutbildningen inom folkbildningen bör göras. Vår rekommendation är att regeringen låter utreda möjligheten att införa någon form av förkunskapskrav, aktiv studievägledning och examination i kontakttolkutbildningen. I samband med en sådan utredning bör även dimensioneringen, innehållet i utbildningen och studietidens längd ses över. Tolkarnas arbetsvillkor har stor betydelse för kvaliteten i tolk- ningen. Vi har därför översiktligt beskrivit tolkarnas arbetsmark- nadssituation, som bland annat arbetsrättsligt sett är oklar. tionerna och distinktionen mellan anställd och näringsidkare är heller inte samordnade i de olika regelverken, vilket ofta leder till praktiska tillämpningsproblem. Vi föreslår en översyn av tolkarnas arbetsmarknadsvillkor med inriktning på arbetsrättsliga regelverk. Tolkförmedlingar, fackliga organisationer och arbetsgivarorganisationer bör samverka för att öka kunskapen om regelverken på detta område. att det införs en lag om obligatorisk registrering av och statlig tillsyn över tolkförmedlingar med undantag för de kommunala tolkförmedlingar som endast tillgodoser den egna kommunens behov av tolkar att tillsynsmyndigheten ges i uppdrag att ansvara för att en god tolkförmedlingssed utvecklas kompetensutvidgande bestämmelser för kommunala tolk- förmedlingar kombinerat med krav på att dessa förmedlingar skall särredovisa sin verksamhet att regeringen tar initiativ till att information till och utbildning av upphandlare av tolktjänster och tolkförmedlingar förbättras att regeringen gör en översyn av kontakttolkutbildningen inom folkbildningen att en översyn av tolkarnas arbetsmarknadsvillkor genomförs i samverkan med tolkförmedlingarnas branschorganisationer, fackliga organisationer och arbetsgivarorganisationer. Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag avses med tolktjänst; en tjänst som innebär att tolkning sker mellan olika talade språk, tolkförmedling; en fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt förmedlar tolktjänster till statlig eller verksamhet, registrerad tolkförmedling; en tolkförmedling som har registrerats enligt denna lag. 2 § Tolkförmedlingar skall vara registrerade hos den myndighet som regeringen bestämmer och stå under myndighetens tillsyn. 3 § En registrerad tolkförmedling skall 1.vara lämplig för uppgiften, 2.varken vara i konkurs eller likvidation eller ha näringsför- bud, och 3.ha en förteckning över de tolkar som utför uppdrag åt tolkförmedlingen. En registrerad tolkförmedlings skyldigheter 4 § En registrerad tolkförmedling skall utföra sitt uppdrag med iakttagande av god tolkförmedlingssed. 5 § En registrerad tolkförmedling skall verka för att de tolktjänster som förmedlas utförs av tolkar som är auktoriserade enligt förord- ningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Om tolkar som inte är auktoriserade behöver anlitas skall förmedlingen se till att dessa har utbildning och kompetens för uppdraget. 6 § En registrerad tolkförmedling skall verka för att de tolktjänster som förmedlas utförs i enlighet med god tolksed. Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar 7 § skall se till att denna lag och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs. 8 § får begära in de uppgifter och handlingar från en registrerad tolkförmedling som myndigheten behöver för att kunna fullfölja tillsynen enligt denna lag. Myndigheten får förelägga en registrerad tolkförmedling att lämna sådana uppgifter och handlingar som avses i första stycket till myndigheten. Föreläggandet får förenas med vite. 9 § får ta ut en avgift för prövning av en ansökan om registrering. 10 § De registrerade tolkförmedlingarna skall finansiera tillsyns- myndighetens verksamhet enligt denna lag med en årlig avgift enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. Upphävande av registrering m.m. 11 § skall upphäva registreringen för den tolkförmedling som 1.inte längre uppfyller de villkor som anges i 3 § eller i föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag, 2.inte betalar föreskriven årlig avgift till tillsynsmyndig- heten, eller 3.i övrigt handlar i strid med sina skyldigheter enligt denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Om det kan anses tillräckligt får varning meddelas i stället för att registreringen upphävs. 12 § eller, efter överklagande, en domstol får vid sin prövning av frågor om åtgärd enligt 11 § bestämma att ett beslut att upphäva registrering skall gälla . 13 § Om det för en registrerad tolkförmedling inträder någon omständighet som innebär hinder för registrering, skall tolkför- medlingen genast anmäla detta till tillsynsmyndigheten. 14 § Om någon utövar tolkförmedling utan att vara registrerad som tolkförmedling, skall tillsynsmyndigheten förelägga förmedlingen vid vite att upphöra med detta. Särskilt om kommunala tolkförmedlingar 15 § En kommun, ett landsting eller ett kommunalt företag får, utan hinder av bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar, förmedla tolktjänster till andra uppdragsgivare än den egna kommunen eller . Verksam- heten skall bedrivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. 16 § skall föra ett register över registrerade tolkförmedlingar. Närmare föreskrifter om registret meddelas av regeringen. 17 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om villkoren för registrering och om registreringsförfarandet. 18 § beslut får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol om myndigheten har meddelat beslut i fråga om vägrad registrering eller åtgärd enligt 11 §. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . Den som vid lagens ikraftträdande utövar sådan verksamhet som omfattas av lagen skall ansöka om registrering . Om inte tillsynsmyndigheten bestämmer annat får den som senast den dagen har ansökt om registrering fortsätta sin verk- samhet till dess att ansökan har prövats slutligt. 1Uppdraget att utreda tolk- förmedlingar Tolkförmedlingsbranschen har utvecklats i två faser sedan 1960- talet, som en uteslutande offentlig verksamhet och de senaste tio i en delad och privat sektor. Verk- samheten regleras och styrs av flera lagar och förordningar, som tillkommit . Det saknas emellertid regler för registrering och kontroll av verksamheten. Denna situation har skapat en rad praxisproblem, som ibland leder till oklarheter mellan berörda parter – upphandlare, tolkförmedlingar, tolkar och bru- karna av tolktjänster. Utgångspunkten för regeringens beslut att tillkalla en särskild utredare (2001:114) med uppgift att värdera behovet av tillsyn över tolkförmedlingar är i första hand att det är ett samhällsintresse att myndigheterna skall kunna fullgöra sina uppgifter mot dem som anlitar samhällets tjänster och inte tillräckligt väl behärskar svenska språket. Det ligger också i samhällets intresse att den enskildes rättssäkerhet tryggas samt att alla har rätt till lika behandling i sina kontakter med samhällets företrädare, oberoende av kunskaper i svenska språket. De bakomliggande problemen är bl.a. följande: a.kvaliteten på tolktjänsterna åsidosättes till förmån för lägsta pris b.brister i tillgången på kvalificerade tolkar och tolkarnas arbetsvillkor c.brister i upphandling och kontroll av tolktjänster d.bristande förutsättningar för konkurrens mellan kommu- nala och privata tolkförmedlingar. I detta kapitel redovisar vi uppdraget, hur vi arbetat, avgränsningar i uppdraget och hur verksamheten finansieras. Uppdraget att utreda tolkförmedlingar Uppdraget kan delas in i fyra delar varav den största delen har be- stått i att utreda behovet av tillsyn och kvalitetskontroll av tolk- förmedlingarnas verksamhet. Under förutsättning att det kan kon- stateras att ett sådant behov föreligger skall vi föreslå hur tillsyn och kvalitetskontroll skulle kunna utformas. Som bakgrund för värdering av olika modeller för tillsyn och kontroll skall vi belysa marknadsstrukturen för såväl tolkförmed- lingar som tolkar samt de effekter marknadsstrukturen har för samspelet mellan de olika aktörerna. Vad gäller utformningen av kvalitetskontrollen skall vi klarlägga om en branschorganisation kan utgöra lämpligt kontrollorgan över tolkförmedlingar eller om en myndighet bör få detta uppdrag. Formuleringen i direktiven att överväga auktorisation av tolk- förmedlare har vi tolkat som liktydig med att överväga auktori- sation av tolkförmedlingar. Auktorisation är ofta förenad med krav på utbildning och kun- skapsprov eller prövning av lämplighet att utöva ett yrke eller be- driva viss näringsverksamhet. Någon sådan utbildning finns inte för tolkförmedlare. Vi har därför i utredningsarbetet och förslagen in- riktat oss på tolkförmedlingar. Vi har kommit fram till att registrering av tolkförmedlingar hos en statlig myndighet och statlig tillsyn över verksamheten är ett fullgott alternativ för att kontrollera och kvalitetssäkra tolktjänster. 1.2Hur vi har arbetat med uppdraget Våra direktiv (bilaga 1) antogs av regeringen . Uppdraget skulle redovisas . Till särskild utredare förordnades först . kunde på grund av sjukdom inte fullfölja uppdraget. Statsrådet förordnade i stället tidigare departementsrådet i som särskild utredare. Till utredningens sekreterare förordnades , jur.kand. förordnade regeringen en expertgrupp om nio personer, vilka representerade nästan samtliga intressenter i frågan. kompletterades expertgruppen med en jurist. Uppdraget att utreda tolkförmedlingar expertgruppen utsågs ingen representant för de privata tolkför- medlingarna. Vi har därför haft särskilda överläggningar med flera privata tolkförmedlingar för att inhämta deras synpunkter på för- hållandena inom området. Expertgruppen har sammanträtt 10 gånger varav ett tvådagars- möte. Dessutom har utredningens sekretariat haft täta kontakter med enskilda experter i specifika frågor. Våra uppdrag är enligt direktiven kortfattade och till synes klara. De inbegriper emellertid flera komplicerade, icke tidigare belysta frågor. Här avses två kärnfrågor, som är centrala för hela tolkför- medlingsbranschen, nämligen upphandlings- och konkurrensfrå- gor. Dessa frågor har accentuerats i och med att tolkförmedlingsområdet, utöver de verksamma kommunala tolkförmedlingarna, även fått privata aktörer. Konkurrens- och upphandlingsfrågorna har i vissa situationer blivit en källa till irritation och skapat konflikter, som ibland lett till rättslig och annan prövning. Vi har därför funnit det angeläget att relativt utförligt belysa dessa frågor. Statistiken och kunskapen om den samlade tolkförmedlingsverk- samhetens struktur, omfattning och innehåll är relativt outvecklad. Vi ansåg det därför som angeläget att genomföra en enkätundersökning bland tolkförmedlingarna (bilaga 4) för att få ett, trots bortfall och tolkningsproblem, acceptabelt underlag för överväganden och förslag när det gäller registrering av och tillsyn över tolkförmedlingar. Avdelningsråd , , och civil- ekonom , , båda experter i utredningen, har utarbetat underlag för kapitel 9 om konkurrens och kapitel 10 om upphandling. En fråga som vi har ansett förtjäna särskild uppmärksamhet är tolkarnas arbetsmarknadssituation. Vi har därför träffat represen- tanter för () och (), tillika experter i utredningen . I dessa samtal har representanter för SKTF-Tolk och (tidigare ) deltagit. Vi har också haft möten med flera privata tolkförmedlingar liksom den nybildade branschföreningen för pri- vata tolkförmedlingar inom Tjänsteföretagen. Under arbetets gång har vi haft diskussioner med enskilda tolkar, som tagit kontakt med oss. Ovannämnda samtal och möten har varit Uppdraget att utreda tolkförmedlingar värdefulla för utformningen av kapitel 11 om kontakttolkarnas arbetsmarknadssituation, kompetens och arbetsvillkor. Vi har samrått med (dir. 2000:62). Repre- sentanter för orienterade om sitt uppdrag och om problem i samband med införande av lagar om tillsyn vid expertgruppens sammanträde . Vi har samrått med vad gäller förslaget om införande av till- syn över tolkförmedlingar. Samråd har också skett med Närings- livets (tidigare för regelgransk- ning). Därutöver har en representant för SWEDAC informerat ut- redningen om certifieringsfrågor vid expertmötet den 9 okto- ber 2003. Vi har anordnat två seminarier. Det första gällde upphandlings- frågor i allmänhet. I seminariet, som genomfördes i , deltog ett fyrtiotal personer med anknytning till upp- handlingsfrågor inom samtliga sektorer som upphandlar tolktjäns- ter. Det andra seminariet (i ), som riktade sig till såväl kommunala som privata tolkförmedlingar, också med ett fyrtiotal deltagare, rörde en allmän genomgång av konkurrensfrågor och en redovisning och diskussion om utred- ningens enkätundersökning bland tolkförmedlingar. Den särskilde utredaren har träffat Tolkservice- rådet (TSR). Vi har också medverkat vid ett möte med ett femtiotal tolkar på initiativ av . Mötet tog upp frå- gor kring utredningens arbete och tolkarnas arbetsmarknadssitua- tion. Vidare har utredningssekreteraren deltagit i flera möten med olika företrädare bl.a. för , Tjänsteföretagen och flera privata tolkförmedlingar. Vi har också träffat representanter för statliga och kommunala myndigheter. Studiebesök har gjorts vid bl.a. landstings upphandlingsenhet, och Integrations- verket. Vi har inte haft till uppgift att närmare gå in på frågor som rör ut- bildning av tolkar och auktorisation av tolkar. Det har emellertid varit ofrånkomligt att översiktligt beröra dessa frågor beroende på att utbildningen är en betydelsefull faktor för bl.a. tillgången på Uppdraget att utreda tolkförmedlingar Synpunkter har mot denna bakgrund inhämtats från bl.a. Kammarkollegiet och . Ett angränsade område är förmedlingen av teckenspråkstolkar och tolkar för talhandikappade. Det finns vissa likheter mellan språktolkförmedlingarnas marknadsstruktur och den situation som rör förmedlingen av teckenspråkstolkar. Vi har emellertid funnit att landstingens tolkservicebyråer för teckenspråkstolkning inte ingår i vårt utredningsuppdrag. Ett annat närliggande område är rätten för vissa minoriteter att använda sitt eget språk eller anlita tolk i myndighetskontakter. beslutade således att ge finska, jiddisch, meän- kieli, chib och samiska ställning som inhemska minoritets- språk. har bl.a. till uppgift att främja dessa språks ställning i samhället. Minoriteternas organisationer följer på olika sätt utvecklingen på området. Tillsynen av efterlevnaden av mino- ritetsgruppernas rätt att använda sitt eget språk i kontakter med myndigheter är genom lagregleringen tillfredsställande löst. Vi har mot denna bakgrund inte ansett det vara vår uppgift att närmare studera förmedling av tolktjänster vad gäller finska, meänkieli och samiska. Inom EU-samarbetet utgör tillgången på kompetenta tolkar en central fråga, inte minst med tanke på den utvidgning av EU som pågår. Efterfrågan på kvalificerade tolkar inom EU växer och tar i anspråk en icke föraktlig del av resurserna inom tolkutbildningen i medlemsländerna. Detta gäller även för vidkommande. I avsnitt 11.1.3 ger vi en kort beskrivning av tolkutbildningen i . Vi har inte heller sett det som nödvändigt för våra överväganden och förslag att göra ens översiktliga internationella utblickar. Skä- len till detta är i första hand att vi kunnat konstatera att det inte finns några EG-direktiv på området, trots att det naturligtvis finns någon form av tolkförmedling i samtliga medlemsländer. Såvitt vi har kunnat utröna, bl.a. via våra experter, finns det inte heller på internationellt, europeiskt plan antagna regler om god tolkförmed- lingssed. De yrkesetiska regler som utvecklats inom branschen gäller i första hand god tolksed. Uppdraget att utreda tolkförmedlingar 1.4Tolktjänster som finansieras med allmänna medel Tolkning som utförs hos myndigheter, landsting, kommuner etc. finansieras till övervägande del av allmänna medel, såväl statliga som kommunala. Merparten av kostnaderna för denna samhällsser- vice är med andra ord skattefinansierad. Vi har inte haft till uppgift att beräkna kostnader för affärstolkning eller konferenstolkning. Det finns ingen samlad statistik över kostnaderna för tolkför- medlingsverksamheten, varför det inte med säkerhet går att säga hur dessa kostnader fördelar sig mellan staten och kommunerna. De skattningar som kan göras är således i högsta grad osäkra. Även när det gäller de samlade kostnaderna är det svårt att lämna precisa uppgifter. Av utredningens enkätundersökning kan man dock med reservationer sluta sig till att de samlade kostnaderna för tolkservi- cen uppgår till . Vi har mot denna bakgrund även funnit det angeläget att något närmare studera kostnaderna för tolkservicen, delvis för att få en bättre bild av de allmänna medlens användning. I ett system med tillsyn av tolkförmedlingar och bättre statistikinsamling bör kost- nadsbilden kunna göras klarare. 2Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar 2.1En lag om registrering och tillsyn av tolk- förmedlingar behövs Svensk tolkservice har utvecklats , de tre första decennierna uteslutande i offentlig regi, även av privata aktörer. Utvecklingen av denna bransch har i stort sett skett utan central statlig styrning. De strävanden som funnits att åstadkomma effek- tiva organisatoriska former för tolkförmedling och hög kvalitet på verksamheten har utgått från bl.a. stimulans- och påverkansarbete av , riksdagsbeslut, rekommendationer från de båda kommunförbunden samt initiativ från tolkarnas intresseorganisationer, även från . Den indirekta styrningen av tolkbranschens utveckling och praxis har skett genom de krav som ställs på myndigheterna att använda tolk, vilket kommer till uttryck i olika lagar, i främst för- valtningslagen. Tolkförmedlingarna har emellertid i allmänhet fått utveckla administrativa och andra rutiner efter eget skön, även om det bland företrädesvis de kommunala tolkförmedlingarna tagits ambitiösa initiativ till erfarenhetsutbyte och utveckling av praxis. har dessa förmedlingar hamnat i en än hårdare och mer krä- vande marknad genom tillkomsten av privata aktörer. De privata tolkförmedlingarna har inlett samarbete. Kraven på ökad kunskap hos tolkförmedlarna om bl.a. upphand- lings- och konkurrenslagstiftning har ökat successivt, vilket ställt krav på kompetensutveckling. Tolkförmedling är en väl etablerad verksamhet, som kän- netecknas av hög marknadskoncentration och konkurrens om ofta samma beställare och samma tolkar. I upphandlingssituationer blir ofta i realiteten lägsta pris utslagsgivande, mer sällan är det Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar kvalitetsaspekterna som avgör. En kombination av pris och kvalitet vid upphandlingar av tolktjänster vore därför önskvärd. har genom invandringen under de senaste fem decenni- erna förändrats till ett samhälle som präglas av etnisk, religiös, kulturell och språklig mångfald. Antalet språk som används i det dagliga umgänget uppgår till cirka 150. utförs mellan 3 500 och i . Kvalitetsaspekterna på tolkningen är mycket framträdande i debatten om tolkservice, inte minst beroende på den besvärande bristen på auktoriserade tolkar som bl.a. beror på det höga antalet asylsökande och anhöriginvandring samt den heterogena språktill- hörigheten bland dessa grupper. Dessa och hithörande frågor diskuteras i betänkandet. De kvalitetsproblem som vi har identifierat inom svensk tolk- service kan till viss del tillskrivas det faktum att tolkförmedlings- branschen saknar en gemensam hederskodex, en s.k. god tolkför- medlingssed, som gäller hela branschen. Ett sådant normgivande instrument har dessutom efterfrågats av tolkförmedlingarna. Därutöver vill vi framhålla att tolkförmedlingsverksamheten befinner sig i en dynamisk förändringsprocess; skärpta krav i upp- handlingsfrågor, eventuella förutsebara förändringar av efterfrågan på kompetenta tolkar och förstärkta möjligheter för den enskilde att efterfråga tolk i förvaltningsärenden, större tryck från tolkarna och deras organisationer på bättre arbetsvillkor och en allt hårdare konkurrens om beställarna. Vi har därför funnit att tolkförmedlingsverksamheten, utöver de regler som gäller för näringsverksamhet i allmänhet, bör utövas inom ramen för ett statligt regelverk. Detta regelverk införs i en lag om obligatorisk registrering av tolkförmedlingar. Vi har också funnit att det i samma lag bör införas bestämmelser om hur tillsynen över tolkförmedlingsverksamheten skall utövas. En ytterligare utgångspunkt är att en lag om registrering av och tillsyn över tolkförmedlingar bidrar till att skapa bättre nationell överblick över den samlade tolkförmedlingsverksamheten och här- igenom även hur denna skattefinansierade verksamhet bedrivs. I detta kapitel redovisar vi argumenten för införande av en lag om registrering av och tillsyn över tolkförmedlingarna och de positiva effekter vi anser denna lag kan medföra. Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar 2.1.1Behov av kvalitetshöjning inom tolkförmedlingsområdet En utgångspunkt för vårt lagförslag är att myndigheterna skall vara garanter för att invånarna och andra som vistas i landet ges lika behandling. Varje människa skall således kunna lita på att få adekvat vård och behandling även om de språkliga färdigheterna i svenska är otillräckliga, få sina rättigheter tillgodosedda och inte bli utsatta för ojämlik, diskriminerande eller annan kränkande behand- ling av myndigheterna. Detta förutsätter tillgång till kontakttolkning av god kvalitet. Vi anser att införandet av en ny lag som ställer högre krav på tolkför- medlingarna direkt eller indirekt bidrager till att förbättra den enskildes möjligheter att få kvalificerad tolkning, skapa förutsättningar för att tolkförmedlingar utvecklar och följer god tolkförmedlingssed, höja kompetensen hos tolkarna, slå vakt om individens rättssäkerhet och främja att myndigheter och andra statliga eller kommunala verksamheter iakttar lika behandling av alla som bor eller vistas i oberoende av språkkunskaper.