sou · GSB375d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Sekretess i det internationella samarbetet 4Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen 4.1Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen Fram reglerades utrikessekretessen i lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. Huvud- regeln enligt den lagen var att handlingar i ärenden som angick rikets förhållande med främmande makt endast fick lämnas ut om de var eller om regeringen särskilt bestämde det. Handlingar i ärenden som i stället angick en svensk myndighets förbindelse med en främmande makts myndigheter eller undersåtar fick lämnas ut endast om de var eller om det var uppenbart att en väg- ran att lämna ut handlingarna inte var påkallat av rikets säkerhet eller av internationella hänsyn. I och med att den nu gällande sekretesslagen (1980:100) trädde i kraft förändrades grunderna för svensk utrikes- sekretess. gäller utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretessla- gen för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Det stora flertalet bestämmelser i sekretesslagen begränsar den räckvidd som sekretessen har inom den offentliga verksamheten. Det innebär att en och samma uppgift kan omfattas av sekretess i ett sammanhang men sakna sekretesskydd i andra sammanhang. Ofta anges det uttryckligen inom vilken offentlig verksamhet en viss sekretessbestämmelse är tillämplig. Det är också vanligt att sekretess för en viss uppgift kan bli aktuell endast hos en eller flera Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen uttryckligt angivna myndigheter eller i särskilt utpekade typer av ärenden. Under vissa förutsättningar kan sådan sekretess överföras från en myndighet till en annan eller från en verksamhet till en an- nan genom s.k. överföringssekretess. För utrikessekretessen gäller ingen motsvarande begränsning av sekretessens räckvidd. Tvärtom är 2 kap. 1 § sekretesslagen tillämp- lig i all offentlig verksamhet, oberoende av vilken myndighet eller annat offentligt organ som förfogar över de aktuella uppgifterna. Sekretessen gäller också oavsett varför uppgifterna finns hos en myndighet. Det saknar alltså formellt betydelse i vilken verksamhet eller i vilket ärende en uppgift förekommer. Utrikessekretessen kan därför vara tillämplig även hos myndigheter vars verksamhet nor- malt inte berör internationella förhållanden. 4.1.2Uppgifter som kan omfattas av utrikessekretess Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen är utrikessekretessen tillämplig på uppgifter som angår förbindelser med en annan stat eller som i övrigt rör en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Även uppgifter som rör en myndighet, medborgare eller juridisk person i en annan stat och uppgifter som rör en statslös person kan omfattas av utrikessekretess. Med uttrycket förbindelser avses inte enbart de egentliga utrikespolitiska förbindelser som upprätthålls av utrikesförvaltning- en, utan också handelsförbindelser och kulturella förbindelser på olika nivåer.1 En förutsättning är emellertid att det handlar om för- bindelser på nationell nivå, t.ex. när en myndighet företräder i konventionsförhandlingar.2 Bestämmelsen om utrikessekretess är emellertid tillämplig på be- tydligt fler uppgifter än sådana som direkt angår förbindel- ser med andra stater. Givetvis omfattas även förbindelser med mellanfolkliga organisationer. Sekretessen kan också vara till- lämplig på sådana uppgifter som rör en svensk myndighets kontakter med en utländsk myndighet i rena myndighetsangelägenheter eller på uppgifter som rör ett svenskt företags affärskontakter med ett ut- ländskt företag. Detsamma gäller direkta förbindelser enbart mellan andra stater eller mellanfolkliga organisationer eller mellan olika myndigheter i andra länder. Vidare kan utrikessekretess i princip bli 1979/80:2 Del A, s. 130 2SOU 1994:49, s. 38 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen aktuell för andra uppgifter som direkt rör utländska förhållanden – hos företag eller fysiska personer – utan krav på några mellanstatli- ga förbindelser. Några svenska intressen behöver alltså inte vara inblandade. I praktiken torde det emellertid ofta krävas, eftersom sekretess kan bli aktuellt endast om ett röjande av uppgifter kan störa mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet. 4.1.3Omvänt eller rakt skaderekvisit? När sekretesslagen trädde 1981 gällde utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § med olika skaderekvisit beroende på var en uppgift fanns. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresenta- tionen föreskrevs sträng sekretess med ett omvänt skaderekvisit, dvs. att sekretess gäller om det inte står klart att en uppgift kan röjas utan att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet. Bestämmelsen tillämpades av regeringen, ambassader och konsulat samt representationer och delega- tioner vid mellanfolkliga organisationer (EU, FN m.fl.). Hos alla andra svenska myndigheter gällde däremot svagare sekretess med ett rakt skaderekvisit för samma uppgifter. För dessa myndigheter föreskrevs således att sekretess gäller för en uppgift om det kan an- tas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. I förarbetena förklaras denna uppdelning med att frågor som rör utrikes förhållanden i och för sig är av stort intresse för den allmänna debatten, men att sekretess måste kunna upprätthål- las i sådan utsträckning att kontakter med andra länder på det utrikespolitiska planet inte försvåras eller omöjliggörs.3 Fram- för allt ansågs detta gälla uppgifter inom de centrala delarna av ut- rikessekretessens område. En sekretessregel med enhetligt skade- rekvisit ansågs därför som mindre lämplig.4 De olika skaderekvisi- ten till trots ansågs det emellertid självklart att en prövning av sek- retessen för uppgifter i en handling som kommer in både till rege- ringen och till en annan myndighet inte bör leda till skilda resultat.5 1979/80:2 Del A s. 130 f (se också SOU 1975:22 s. 160 f) 4Ett enhetligt rakt skaderekvisit hade dock under lagstiftningsarbetet föreslagits i den pro- memoria från som till stora delar låg till grund för förslaget om en ny sekretesslag (Ds Ju 1977:11/Del 2 s. 298 f) 1979/80:2 Del A s. 131 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen Denna uppdelning på olika skaderekvisit upphörde vid utgången av . 4.1.4Ett enhetligt rakt skaderekvisit efter inträdet i EU I och med att blev medlem i EU ändrades bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen och fick den lydelse den har . gäller således ett enhetligt rakt skaderekvisit för alla uppgifter som omfattas av utrikessekretessen. Det görs alltså inte längre någon skillnad mellan å ena sidan uppgifter hos regering- en eller inom utrikesrepresentationen och å andra sidan uppgifter hos andra myndigheter. I övrigt har bestämmelsen kvar sin ur- sprungliga lydelse, vilket innebär att sekretessen är densamma oav- sett om uppgifterna rör EU-samarbetet eller om de rör andra inter- nationella förhållanden Utredningen om utrikessekretessen föreslog denna enhetliga sekretess . Det motiverades bl.a. med att det är motsägelse- fullt att låta regeringen och utrikesrepresentationen tillämpa en strängare sekretess än andra myndigheter som det förut- sätts att sekretessprövningen av en och samma handling inte bör leda till olika resultat beroende på var den finns.6 Inte heller ansåg utredningen att det fanns anledning att utforma kraven på sekretess annorlunda för uppgifter som rör EU än för uppgifter på sådana områden som rör samarbetet med andra länder och internationella organ. Utredningen fann det därför lämpligt att, oberoende av ett svenskt medlemskap i , införa ett enhetligt rakt skaderekvisit för hela utrikessekretessens område. Regeringen delade utredningens uppfattning och framhöll i den efterföljande propositionen att på de områden som omfattas av EG-samarbetet kommer sådant som har varit ren svensk inrikespolitik att bli också utrikespolitik.7 Från sekretessynpunkt medför det enligt regeringen att bestämmelsen om utrikessekretess kommer att vara tillämplig på betydligt fler uppgifter än tidigare och utgångspunkten måste vara att en sådan utveckling inte be- gränsar offentlighetsprincipen mer än nödvändigt. Regeringen utta- lade vidare att valet mellan ett rakt eller omvänt skaderekvisit har sin största och viktigaste betydelse som ett sätt att markera vilken 6SOU 1994:49 s. 85 ff 1994/95:112 s. 27 f Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen generell hållning till offentlighet som råder för uppgiften, dvs. om man i tveksamma fall skall lämna ut uppgiften eller inte. I fråga om tillämpningen av ett enhetligt rakt skaderekvisit för utrikessekretessen anförde regeringen att det inte i sig bör medföra några risker för att inte skall ha möjlighet att tillgodose så- dana berättigade krav på sekretess som gemenskapsrätten ställer. Vid bedömningen av om en uppgift som erhållits från en annan stat eller från en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller inte an- sågs avsändarens uppfattning i frågan i och för sig inte kunna avgö- ra om uppgiften skall hållas hemlig, men avsändarens intresse av sekretess kan ha betydelse för skadeprövningen i det enskilda fallet. Om den främmande staten eller den mellanfolkliga organisationen anser att en överlämnad uppgift är hemlig, kan det givetvis vara ett skäl för att anse att ett utlämnande skulle störa mellanfolk- liga förbindelser.8 Regeringen uttalade i det sammanhanget också att införandet av ett enhetligt rakt skaderekvisit innebär en ändrad syn på behovet av sekretess i utrikes ärenden och att det måste an- tas leda till att betydligt fler uppgifter kan lämnas ut, men att upp- gifter av känslig natur som rör utrikes förbindelser alltjämt kan sekretessbeläggas. beslutade i enlighet med regeringens förslag efter att uttalat att möjligheterna till insyn i den na- beredningsprocessen inom EU-samarbetet bör vara de- samma som om det slutliga beslutet skulle fattas på nationell nivå. Enligt utskottet framstod det därmed som helt nödvändigt att låta en presumtion för offentlighet gälla för alla uppgifter inom utrikes- sekretessens tillämpningsområde.9 4.1.5Rekvisitet stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet För att en uppgift skall kunna sekretessbeläggas med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen krävs att det kan antas att det stör mellan- folkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Skade- och störningsbegreppen skall inte ges en allt för vid innebörd.10 För att en skada eller störning skall kunna anses föreligga måste det röra sig om någon form av olägenhet för landet. 1994/95:KU18 s. 17 f (rskr. 1994/95:128) 1979/80:2 Del A s. 131 Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen hållandet att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett lands ledning inte kan uteslutas om en viss uppgift lämnas ut, bör därför inte leda till sekretess. Regeringsrätten har i ett par avgöranden anfört att för att be- stämmelsen om utrikessekretess skall vara tillämplig måste det vara det konkreta informationsinnehållet i en uppgift – eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet – som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna.11 En skada eller stör- ning som förorsakas endast av det faktum att en uppgift röjs – och alltså inte av uppgiftens konkreta innehåll eller art eller dess an- knytning till internationell verksamhet – skulle därmed inte omfat- tas av skadebegreppet. För uppgifter i allmänna handlingar är utrikessekretessen numera tillämplig i högst , i stället för i de som gällde en- ligt lagstiftningen . 4.1.7Särskild prövning av utrikessekretessen i vissa fall På samma sätt som för andra beslut om att inte lämna ut en allmän handling gäller vid tillämpningen av 2 kap. 1 § sekretesslagen att beslut av ett statsråd överklagas till regeringen, medan beslut av en myndighet överklagas till kammarrätt. För myndigheter inom utrikes- representationen (ambassader m.m.) gäller särskilt att beslut överkla- gas till Kammarrätten i . När en statlig myndighet avslår en annan statlig myndighets begäran att ta del av handlingar eller upp- gifter prövas överklagandet av regeringen. I ett avseende gäller emellertid särskilda regler för prövning av utlämnande av allmänna handlingar när utrikessekretess kan vara tillämplig. Med stöd av 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen före- skrivs det i 7 § sekretessförordningen (1980:657) att en sådan pröv- ning i vissa fall inte skall göras av den myndighet som förvarar hand- lingen. Frågan om utlämnande av en allmän handling som är av syn- nerlig betydelse för rikets säkerhet får nämligen prövas endast av che- fen för , om handlingen innehåller uppgifter 11 RÅ 1998 ref 42 och RÅ 2000 ref 22 (se avsnitt 5.3) Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen som är sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen och hand- lingen har överlämnats av departementet till en svensk myndighet. 4.2Vissa andra bestämmelser i sekretesslagen som rör internationella förhållanden Förutom den allmänna bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen finns det vissa andra bestämmelser i lagen som bör nämnas i det här sammanhanget. De avser internationella för- hållanden generellt och har inte någon direkt anknytning till sär- skilda förbindelser eller avtal med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. 4.2.1Förbud i vissa fall att röja uppgift för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation I 1 kap. 3 § sekretesslagen finns bestämmelser om lagens tillämp- ning i förhållandet mellan myndigheter. Av tredje stycket framgår att en uppgift för vilken sekretess gäller får röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolkig organisation endast under vissa an- givna förutsättningar. För det första får en uppgift lämnas ut om det sker i enlighet med en särskild föreskrift i lag eller förordning. För det andra får en uppgift lämnas ut om den i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det enligt den utläm- nande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndig- heten eller den mellanfolkliga organisationen. 4.2.2Sekretess för uppgifter som rör utlänning En särskild bestämmelse om sekretess för information om utlän- ningar finns i 7 kap. 14 § sekretesslagen. Sekretess gäller bl.a. för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att ett röjande av upp- giften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlän- ningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Liksom utrikessekretessen är den särskilda utlännings- sekretessen tillämplig hos alla svenska myndigheter som har till- gång till de aktuella uppgifterna. Sekretess gäller emellertid endast Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen till skydd för enskild och inte till skydd för nationella intressen. Som exempel på när bestämmelsen är tillämplig kan nämnas att rö- jande av uppgifter om en politisk flykting som befinner sig i skulle kunna leda till repressalier mot flyktingen eller dennes släk- tingar i hemlandet.12 I 8 kap. 11 § sekretesslagen anges att sekretess gäller i en myndig- hets verksamhet med internationellt utvecklingsbistånd för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det av särskild an- ledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Bestämmelsen är framför allt tillämplig i den verksamhet som be- drivs av (). 4.2.4Utrikesförvaltningens ärenden om ekonomiskt bistånd Hos och inom utrikesrepresentationen gäll- er enligt 9 kap. 11 § sekretesslagen sekretess för bl.a. uppgift i ärende om ekonomiskt bistånd, biträde i rättslig angelägenhet eller utredning eller annat liknande bistånd åt enskild, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Exempel på situationer när bestämmelsen kan vara tillämplig är när ambassader och andra utlandsmyndigheter bistår svenskar utomlands i samband med t.ex. brott, olyckor eller natur- katastrofer. 1979/80:2 Del A, s. 208 5Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen I våra direktiv konstaterade regeringen att det i samband med anslutning till EU gjordes en ändring i bestämmel- sen om utrikessekretess.1 Enligt ändringen infördes ett enhetligt rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Tidi- gare gällde olika skaderekvisit beroende på var en uppgift förekom. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen gällde ett omvänt skaderekvisit, vilket innebar en presumtion för sekretess, medan det för uppgifter hos andra myndigheter gällde ett rakt skaderekvisit. Detta var en viktig omläggning av den grundläg- gande synen på sekretess i utrikes ärenden. Regeringen ansåg där- för att utvecklingen i utrikessekretessfrågor, bl.a. myndigheternas hantering av sekretessen, noga skulle följas upp.2 5.1Allmänt om problemen med utrikessekretessen För att kunna utröna om myndigheterna har problem med tillämp- ningen av utrikessekretessen har vi genomfört en enkätförfrågan (se bilaga 2). Enkäten sändes till 22 centrala statliga myndigheter, som alla bedömdes kunna ha relativt omfattande internationella för- bindelser, samt till en storkommun och till fyra utlandsmyndigheter. Av totalt 27 myndigheter har 24 besvarat enkäten och två av dessa myndigheter har lämnat svar från olika verksamhetsgrenar (Riks- polisstyrelsen från Säkerhetspolisen och samt från Brottsutredningsenheten och Handelsenheten). Vi har därför sammantaget haft ett underlag av totalt 26 enkätsvar till hjälp i vår bedömning. 1998:32 s. 26 ff 1994/95:112 s. 31 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen Till stöd för våra överväganden har vi också använt oss av resul- tatet av en av Statskontoret genomförd enkätundersökning angående myndigheternas hantering av EU-relaterade handlingar.3 Den undersökningen hade i och för sig en annan utgångspunkt än vår – bl.a. berörde den inte andra internationella förhållanden än EU-arbetet – men inte desto mindre omfattade den vissa frågeställ- ningar av relevans också för vår undersökning. Det är inte möjligt att med utgångspunkt i enkäterna ge några entydiga och uttömmande svar om utrikessekretessens tillämpning hos myndigheterna. Utfallet visar emellertid tydligt att svenska myndigheter mycket sällan stödjer sig på utrikessekretessen för att vägra utlämnande av allmänna handlingar. Detta kan vara en följd av att det relativt sällan förekommer förfrågningar avseende all- männa handlingar som rör utrikes förbindelser. Det är emel- lertid svårt att bedöma riktigheten i ett sådant antagande, eftersom myndigheterna generellt saknar ingående kunskap om hur många förfrågningar som görs och som leder till att handlingar eller ensta- ka uppgifter lämnas ut av myndigheternas tjänstemän. Däremot kan det med säkerhet konstateras att det hos de flesta myndigheter med internationella kontakter är ovanligt – eller t.o.m. mycket ovanligt – att en mer ingående prövning av ett utlämnande görs enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Flera myndigheter tillämpar i stället de särskilda bestämmelser om sekretess som införts på grund av ingångna internationella avtal (se kapitel 6 och 7). Det är vidare endast ett fåtal av de tillfrågade myndigheterna som anser att det brukar uppstå problem när utrikessekretessen skall tillämpas i ett konkret fall. Flertalet av myndigheterna tycks alltså inte se några egentliga problem med tillämpningen av just 2 kap. 1 § sekretesslagen. Det är i det avseendet inte någon skillnad mellan de myndigheter som relativt ofta gör sådana sekretessprövningar och de myndigheter som ytterst sällan kommer i kontakt med en ut- lämnandefråga som berör utrikessekretessen. Vad som kan konsta- teras är att de myndigheter som har problem med tillämpningen av utrikessekretessen, och som har konkretiserat vari dessa problem består, anger skaderekvisiten som orsak till svårigheterna. Enkätutfallet visar inte att det skulle vara någon betydande skill- nad i svårighetsgrad vid tillämpningen av utrikessekretessen bero- ende på om de aktuella allmänna handlingarna rör EU-samarbetet eller om de avser annat internationellt samarbete. Även i fråga om 3 Statskontorets rapport 2000:3, Öppenhet och insyn i myndigheternas EU-arbete Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen EU-samarbetet tycks det vara relativt ovanligt att myndigheter till- lämpar 2 kap. 1 § sekretesslagen och det finns inte heller i det sam- manhanget några påtagliga problem med den tillämpning som trots allt förekommer. Vi ser därför inte någon anledning att närmare över- väga en särskild reglering av utrikessekretess för uppgifter i EU-sam- arbetet. Mot en sådan särskild reglering talar också att det enligt vad vi har erfarit finns ett faktiskt, om än mindre, behov av att på de allmänna grunder som gäller för utrikessekretessen kunna sekre- tessbelägga visst material som rör EU. Vi återkommer i kapitel 6 och 7 till näraliggande frågor om sekretess vid internationellt in- formationsutbyte på grund av bl.a. EU-medlemskapet. Sammanfattningsvis anser vi att varken vår enkätundersökning eller den av Statskontoret tidigare genomförda undersökningen ger stöd för att det skulle behövas några radikala förändringar av be- stämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen. I av- snitten 5.2–5.4 redovisar vi dock vår bedömning av de problem som trots allt förekommer med störnings- och skadebegreppen. Vi har inom ramen för vår undersökning också inhämtat synpunk- ter från företrädare för angående sekretes- sens tillämpning inom utrikesförvaltningen. Vår uppfattning efter dessa kontakter är att den försvagning av utrikessekretessens ska- derekvisit som genomfördes , inte har inneburit några pro- blem för utrikesförvaltningen. Den har fortfarande tillräckliga möj- ligheter att sekretessbelägga känsligt material. Inte heller i övrigt har det framkommit något som tyder på att det finns sådana pro- blem med tillämpningen av utrikessekretessen att det skulle föran- leda några drastiska förändringar av lagstiftningen. Vad som däremot har påtalats för oss är att det finns vissa oklar- heter i fråga om hur skade- och störningsbegreppen skall tolkas. Inom utrikesförvaltningen tycks det också ha skett en förändring i synen på dessa begrepp sedan sekretesslagen infördes. Vidare har en dom från Regeringsrätten – om den s.k. scientologbibeln – med- fört vissa oklarheter i fråga om vad det är för typ av uppgifter som, om de röjs, kan ligga till grund för en sådan störning eller skada att sekretess kan åberopas. I följande avsnitt utvecklar vi vår syn i dessa frågor. Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen 5.2Vad innebär rekvisitet stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet? I förarbetena till sekretesslagen konstaterades att skade- och stör- ningsbegreppen i bestämmelsen om utrikessekretess inte bör ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att en uppgift skall sekretessbeläggas.4 Att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett lands ledning inte kan uteslutas skall med andra ord inte alltid leda till sekretess. Syf- tet med utrikessekretessen är alltså, som vi uppfattar det, att upp- gifter skall sekretessbeläggas endast om röjandet av dem på ett konkret sätt kan antas vara menligt för i något avseende, t.ex. genom att det försämrar situation i en internationell förhandlingssituation. Särskilt skadligt för skulle ett röjan- de av uppgifter kunna vara om det medför verkliga svårigheter för vid fortsatta utrikesförbindelser.