sou · GSB324d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Enligt direktiven skall utredningen undersöka möjligheterna att samordna de olika regelverk som ligger till grund för beräkning och fastställande av dels utlandstillägg (grundtillägg m.m.) under utlands- stationering, dels normalbelopp för ökade levnadskostnader i ut- landet vid bl.a. tjänsteresa. Utredaren skall föreslå hur en eventuell samordning bör genomföras organisatoriskt, administrativt och författningstekniskt. Därvid skall roll och ställning särskilt övervägas. Den frågan behandlas i kap. 15. I direk- tiven tas även upp frågor om uppföljning av utlandstilläggen och förutsättningarna att ta till vara de möjligheter som skapats genom att numera är en gemensam myndighet. Jämförelse av normalbelopp med grundtillägg En utgångspunkt för överväganden i dessa frågor kan vara att göra en jämförelse av utgående belopp. I tabellerna på nästa sida jämförs normalbeloppen (enligt RSV:s Allmänna råd ) med grund- tilläggen (per enligt UtN:s beslut) i tre olika merkost- nadsgrupper på tio olika orter (samma orter som användes i tabellerna i kap. 7). Vissa samordningsfrågor SOU 2004:24 Det går att utläsa av tabellen att normalbeloppen är högre än grundtilläggen. Vid en tjänsteresa blir för åtta av tio orter normalbeloppen minst dubbelt så höga som ersättningarna i grundtilläggets mkg 1 och för två orter (och ) nästan dubbelt så höga. För sju orter av de tio blir summorna också högre än grundtilläggen i mkg 6 medan de på tre orter blir lika () eller något lägre (och ). I utgör t.ex. grundtillägget mellan (mkg 1) och (mkg 6) av traktamentsersättningen. Om en tjänsteresa varar , vilket är relativt ovanligt, reduceras normalbeloppet per dag. Då blir utfallet följande: Även efter reduceringen är summan av normalbeloppen högre än grundtilläggen i mkg 1 på samtliga tio orter, medan de är lägre än grundtillägget i mkg 6 på alla orter utom och . Kommentar till resultatet av jämförelsen Enligt utredningens mening är det anmärkningsvärt att normal- beloppen – som skall täcka en mindre del av de ökade levnads- kostnaderna än grundtillägget – ger en så pass hög ersättningsnivå vid jämförelsen med grundtilläggen. En del av förklaringen kan i och för sig vara att den som är på tjänsteresa inte på samma sätt som den utlandsstationerade kan anpassa sitt konsumtionsmönster till lokala förhållanden. Även andra förklaringar är dock tänkbara. Det går inte att finna någon faktisk överensstämmelse mellan normalbeloppens storlek och merkostnadsläget på orten såsom det avspeglas i grundtilläggen. Förklaringen ligger enligt utredningens mening i att både syftet och beräkningsmetoderna för grundtillägg och normalbelopp/statliga traktamenten skiljer sig åt. Syftet med grundtillägg och normalbelopp Syftet med grundtillägget är enligt både U-ALFA och URA att möjliggöra för en arbetstagare att tjänstgöra utomlands för och ge kompensation för alla de olika merkostnader som uppstår för denne själv. Beräkningsmetoderna för de fyra komponenterna i grundtillägget bygger för två av dem (livsmedel och transport) på prisinsamlingar, i allt väsentligt utförda av extern konsult, och för faktorn övrigt inom speciella merkostnader på en ren schablonberäkning. Syftet med normalbelopp/traktamenten är att ersätta ökade levnadskostnader för måltider och småutgifter under tjänsteresor utomlands . Endast i undantagsfall varar en tjänsteresa utomlands . Hem och ev. familj har arbetstagaren kvar i . Syftet för resenären är alltså inte att etablera sig på den ort där tjänstgöringen äger rum. Beräk- ningsmetoden för fastställandet av normalbeloppet bygger på pris- insamlingar på stationeringsorterna utförda genom utlandsmyndig- heternas försorg. Samordning av normalbelopp och grundtillägg Enligt utredningens mening avser normalbelopp/traktamente och grundtillägg så pass olika slag av merkostnader att det inte är möjligt att finna en enkel formel för att samordna beräkningen av dem. De baseras dessutom på olika förutsättningar avseende tiden för vistelsen i landet/orten ifråga. De tjänar alltså olika syften. Utredningen kan därför inte se förutsättningar för ökad kostnads- effektivitet eller fördelar från praktisk synpunkt med att försöka samordna beräkningarna av normalbelopp och grundtillägg. Utredningen anser att det i grunden är en uppgift för arbets- givaren att bestämma de kostnadsersättningar och förmåner som skall utgå till arbetstagarna. I viss utsträckning sker detta genom kollektivavtal. Skattefriheten för ersättningarna i fråga ges genom utredningens förslag sådana tydliga gränser att tillräcklig säkerhet uppnås vid beskattningen. De centrala parterna på det statliga området har vid utformningen av URA också tagit ansvar för att avtalet inte inkräktar på ansvar för beskattning. Man får också hålla i minnet att dessa frågor rör ett litet antal arbetstagare. Det finns inte något sakligt behov av att RSV1 skall fastställa normalbelopp eller andra ramar för grundtilläggen på motsvarande sätt som för traktamenten. Enligt utredningens mening bör RSV överväga att låta en utom- stående konsult åta sig prisinsamlingar för beräkning av normal- belopp vid tjänsteresa utomlands. Denna tjänst ingår i utrikes- departementets abonnemangsöverenskommelse med konsultföre- taget ECA och finns således tillgänglig. Detta skulle dels göra pris- insamlingen mer neutral, dels avskaffa ett administrativt bestyr för utlandsmyndigheterna. Det borde enligt utredningen vara möjligt att uppnå vissa samordningsvinster redan genom att anlita en konsult även för framtagandet av underlag för normalbeloppen. Det är en uppgift för RSV och att gemen- samt undersöka förutsättningarna för en sådan lösning. Några förändringar av regelverket krävs inte för detta. till att det inte kan vara en uppgift för utredningen att lägga förslag om förändringar av RSV:s sätt att beräkna normalbelopp för traktamenten i allmänhet, vilket kan kräva en djupare analys från skatterättsliga utgångspunkter, överlämnar utredningen frågan med dessa anmärkningar. Sättet att följa upp utlandstillägg Regeringen följer upp den statliga arbetsgivarpolitiken och redovisar sina iakttagelser till . I det sammanhanget har regeringen möjlighet att följa upp hur kollektivavtalen utformas och tillämpas samt vilka arbetsgivarpolicies som utvecklas. Utred- ningen ser inte att ett genomförande av utredningens förslag skapar något behov av särskilda årliga uppföljningsinsatser utöver detta. Krävs en djupare utvärdering av hur utlandsvillkoren utvecklats vid sidan av regeringens uppföljning kan granskningen göras av befint- liga organ. Ett alternativ som kan vara lämpligt är att regeringen efter en eventuell reform på det här området, om behov av detta anses föreligga, uppdrar åt en utredare att göra en särskild utvärdering. bildades genom sammanslag- ning av Statsrådsberedningen, de tretton departementen och För- valtningskontoret. Bakgrunden till denna omdaning var bl.a. det ökande behovet av integration av arbetet, inte minst ur ett inter- nationellt perspektiv. De flesta departement har kontakter med andra länder och sänder ut medarbetare på längre eller kortare tider. Det är enligt utredningens uppfattning naturligt att i samband med översynen av utlandsvillkoren under- söker förutsättningarna att skapa ett gemensamt regelverk och gemensamma policies för alla de berörda personalkategorierna inom . Utredningen har för övrigt noterat att tagit beslut som syftat till en mer enhetlig tillämpning av utlandsvillkoren mellan olika departement. I detta sammanhang bör också möjligheterna till administrativa förenklingar och synergier uppmärksammas. Utredningens överväganden medför att det även i fortsättningen får ankomma på arbetsgivaren att besluta om hur underlaget för beräkningar av komponenterna inom grundtillägget skall tas fram och om metoder för kostnadsuppföljningar m.m. samt att i före- skrifter besluta om de ersättningsnivåer som skall gälla. Utred- ningen har i sin bedömning av konsekvenserna vägt in förslaget i kap. 15 att UtN skall upphöra med sin verksamhet och att nämndens befogenheter då övergår på samt att RSV även i fortsättningen fastställer normalbeloppen för trakta- mente i samband med tjänsteresa. Enligt inkomstskattelagen (1999:1229, IL) får avdrag göras för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa, tillfällig anställning och dubbel bosättning. En arbetstagare som reser på en kortare tjänste- resa till utlandet bor i allmänhet på hotell och kostnaden betalas av arbetsgivaren. De ökade levnadskostnaderna blir därför i princip kostnader för måltider och småutgifter, såsom dricks, telefonsam- tal, tidning, tvätt, vissa transporter, etc. Under en längre tjänsteresa till en och samma ort kan möjlighet finnas att hitta logi som medger eget hushåll eller att måltidskostnaderna på annat sätt kan minskas. Av den anledningen reduceras normalbeloppet om tjänste- resan varat mer än . Ett traktamente kan definieras som den ersättning som en arbetsgivare utbetalar för de ökade levnadskostnader som uppstår för arbetstagaren vid en tjänsteresa. Det är viktigt att hålla i minne att arbetsgivaren har frihet att betala den ersättning som bedöms lämplig oavsett normalbeloppens nivå. normalbelopp utgör i princip en normering av avdragsgilla belopp för traktamenten. Om ett utbetalt traktamente överstiger normalbeloppet hanteras den överskjutande delen som lön. Det är vanligt att arbetsgivare – även statliga myndigheter – betalar högre traktamente än normalbeloppet. Motsvarande merkostnader som ersätts genom grundtillägget finns inom livsmedelsposten, den del av transportposten som får anses täcka resor i tjänsten på stationeringsorten och i delfaktorn övrigt inom speciella merkostnader. i grund- tillägget bygger på att alla måltider intas i hemmet. Utlandsersättningarna utgörs enligt av utlands- tillägg, bostadsförmåner och barnförmåner samt vissa andra kost- nadsersättningar och förmåner. Avtalet gäller för arbetstagare som är stationerade på en utlandsmyndighet . Utlandstilläggen består av tre delar – grundtillägg, medföljande- tillägg och hardshipkompensation – och fastställs av UtN. Grundtillägget avser att täcka beräknade merkostnader i de fyra posterna livsmedel, transporter, hushållshjälp samt speciella merkost- nader. Grundtillägget har behandlats utförligt i kapitel 7. I detta avsnitt inriktas framställningen på sättet att fastställa underlag för bedömning av kostnadslägen på olika orter m.m. inom posterna livsmedel och transporter. Kostnadsläget för livsmedel på stationeringsorterna beräknas av UtN genom kostnadsundersökningar. gjordes dessa av utlandsmyndigheterna baserat på en av UtN fastställd varukorg. Eftersom det ansetts både otidsenligt och tids- ödande för utlandsmyndigheterna att ägna sig åt prisinsamlingar, som det skulle kunna uppstå trovärdighetsfrågor, beslöt UtN att använda de prisinsamlingar som beställer från ett fristående företag (ECA – Employment Conditions Abroad) som bl.a. genomför prisinsam- lingar i hela världen. Prisuppgifterna inhämtas från flera insamlare på orten och baseras därför på ett bredare underlag än det som tillhandahölls genom de prisinsamlingar som gjordes av utlands- myndigheterna. Då ECA inte täcker samtliga orter där det finns svenska utlandsmyndigheter görs ett mindre antal prisinsamlingar (färre än tio) fortfarande av utsänd personal på ambassaderna. Baserat på de inkomna uppgifterna fastställer UtN därefter ersätt- ningsnivåerna för de olika orterna. I beräkningsunderlaget ingår förutom livsmedelskostnaderna också merkostnader för arbets- luncher/andra måltider genom att ett belopp som motsvarar 4 gånger RSV:s normalbelopp för orten läggs till. Eftersom grund- tillägget skall motsvara den merkostnad som uppkommer under utlandsstationeringen görs ett självkostnadsavdrag som dras från det totala grundtillägget. Avdraget avses motsvara arbetstagarens kostnader för livsmedel vid placering i och baseras på kostnadsundersökningar där. prövade UtN att utnyttja ECA:s prisundersökningar och statistik för bilkostnader som grund för fastställande av transporttillägget. ECA:s underlag visade sig emellertid inte uppfylla de krav man ställde fullt ut och kompletterande prisuppgifter för transportkostnader (inköpspris för bil, försäkringar, reparationer etc.) tas nu in från utlands- myndigheterna en gång . Även för transportposten beräk- nas ett självkostnadsavdrag, på schablonmässig grund, som sedan dras från det totala grundtillägget. Grundtillägg utgår i allmänhet också till de statligt anställda vars villkor under utlandsstationering regleras i URA. Det består av samma delposter som grundtillägget i U-ALFA. I finns inga merkostnadsgrupper (mkg). Det högsta skattefria grundtillägget blir därför detsamma oavsett vilken funk- tion den utsände har. har fastställt grund- tillägget till motsvarande belopp som enligt UtN:s föreskrifter gäller för mkg 2 på respektive ort. Om ett högre grundtillägg än maximibeloppet utbetalas skall, som framgår av Allmänna råd för tillämpningen av URA, överskjutande del ur skatte- och avgiftssynpunkt av arbetsgivaren behandlas som lön. 14.3.4Normalbeloppen vid utrikes tjänsteresa Vid beräkningen av ökade levnadskostnader som uppkommit vid tjänsteresa, tillfälligt arbete eller dubbel bosättning utomlands till- lämpas ett av RSV fastställt normalbelopp. Normalbeloppet för varje land motsvarar den normala ökningen av levnadskostnaderna under en hel dag för frukost, lunch och middag som består av en rätt på restaurang av normal standard samt för småutgifter. Vid beräkning av normalbeloppens storlek tillämpar RSV metoden att lägga till av det framräknade måltidsbeloppet för småutgifter. Slutligen görs en avräkning med ett belopp som anses motsvara inbesparade kostnader på hemorten. Fram års taxering gällde fortfarande att vid bestämmande av normalbeloppens storlek vid tjänsteresa i utlandet skulle dessa motsvara den största normala ökningen av levnads- kostnaden i respektive förrättningsland. De normal- belopp som RSV fastställde i rekommendationer byggde på de traktamentsbelopp som utgick till statligt anställda enligt bilaga 1 till utlandsreseförordningen (1991:1754). Traktamentsbeloppen enligt bilagan 1 bestämdes med utgångspunkt i prisinsamlingar som gjordes av de svenska utlandsmyndigheterna genom Utrikes- departementets försorg. Samma prisinsamling låg således till grund både för de statliga traktamentsbeloppen vid utrikes tjänstgöring och motsvarande normalbelopp. års taxering avser normalbeloppen för avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa i utlandet inte längre den största normala ökningen av levnadskostnaden utan, i likhet med vad som gäller för tjänsteresa i , en mer normal ökning av levnadskostnaden, dvs. för frukost, lunch (en rätt) och middag (en rätt) och småutgifter. När RSV nu skulle fastställa normal- belopp föranledde detta att den prisinsamling som gjordes skulle avse enklare måltider och därmed lägre måltidspriser än vad Utrikes- departementets prisinsamling för fastställande av statliga trakta- mentsbelopp omfattade. I förarbetena (prop. 1993/94:90, s. 59) uttalades följande: RSV, som är den myndighet som kommer att ange normalbeloppen, bör också svara för att prisinsamlingar görs som kan ligga till grund för beräkningen av beloppens storlek. Som tidigare redovisats görs pris- insamlingar, utifrån något annorlunda utgångspunkter, genom utrikes- departementets försorg för bestämmande av traktamentsnivån enligt utlandsreseförordningen. Regeringen förutsätter att RSV och utrikes- departementet kan samordna dessa prisinsamlingar. Med anledning av lagändringen i IL beträffande vad som skall ingå i normalbeloppet ändrades 9 § utlandsreseförordningen så att trakta- mente i stället skulle betalas med det normalbelopp som RSV rekommenderade för det land eller område där resenären vistades. Från att normalbeloppen tidigare följt de statliga traktaments- beloppens storlek i utlandsreseförordningen följer alltså numera de statliga traktamentsbeloppen i stället RSV:s normalbelopp. RSV vänder sig till för att få hjälp med de prisinsamlingar som ligger till grund för beräkningen av normalbeloppen för respektive land/område. RSV förser departe- mentet med instruktioner och ett formulär som skall fyllas i av utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser priserna per ett visst datum (i regel ) för kontinental frukost och lunch respektive middag bestående av en varmrätt på restaurang av normal standard samt måltidsdryck i form av mineralvatten, inklusive sedvanlig dricks och eventuella skatter. Förrätt, dessert och kaffe ingår inte i prisinsamlingen. Enligt RSV bör prisuppgifterna för frukost och middag normalt utgå från de hotell som vanligen används för tjänsteresor och avse de billigaste restaurangalternativen på de hotell som ingår i de stora hotellkedjorna. Prisuppgifterna för lunch bör avse lunchrestaurant av normal standard. Även om hotell med enbart förstaklassrestauranger inte bör ingå i prisinsamlingen bör man dock särskilt beakta förhållanden i landet eller regionen med hänsyn till bakterieflora, förekomst av epidemiska sjukdomar, säkerhetsaspekter o. dyl. vilket kan göra det nödvändigt att mål- tiderna måste intas på en restaurang med bättre standard. Pris- uppgifter skall om möjligt inhämtas från minst tre restauranger. Information om tillämpad växelkurs skall också uppges. RSV går igenom de inkomna uppgifterna och räknar ut kost- naden varefter ett självkostnadsavdrag görs. uppgår detta avdrag till . Mellanskillnaden utgör normalbeloppet. RSV utfärdar därefter s.k. Allmänna råd om normalbelopp för ökade levnadskostnader i utlandet vid tjänsteresa, tillfälligt arbete och dubbel bosättning för olika länder. 14.3.6Olika prisnivåer i olika delar av ett land RSV:s normalbelopp anges per land och är följaktligen lika för alla orter i samma land, oavsett om kostnadsnivåerna skiljer sig åt inom landet. Samma normalbelopp används alltså t.ex. för alla orter i UtN anger i sina föreskrifter grundtilläggen per ort men de gäller i allmänhet för samtliga utlandsmyndigheter i samma land. För hela används t.ex. en av ECA schablonmässigt uträknad kostnadsnivå i förhållande till som ger samma ersätt- ningsnivåer för , och . Det kan enligt utredningen sättas i fråga om prisnivån i är lika hög som exempelvis den i . Däremot använder UtN differentierade siffror för grundtilläggen när det gäller utlands- myndigheterna i . Olika ersättningsnivåer gäller för svenska ambassaden i , generalkonsulatet i och general- konsulaten i och Kanton (). Utredningen föreslår att skall upphöra med sin verksamhet vid utgången av 2004. (UtN) är ett partsammansatt arbetsgivar- organ, vilket redan i sig är en föråldrad konstruktion med rötterna medbestämmandereformer. Det är en av de allra sista kvarvarande myndigheterna av det slaget. Även om konstruktionen UtN på flera sätt har varit ända- målsenlig talar principiella skäl med styrka för att nämnden nu avvecklas. Arbetsgivarpolitiken på det statliga området har delege- rats till myndighetscheferna1 och arbetar som arbetsgivarorganisation på deras uppdrag. Ansvaret för de centrala kollektivavtalen inom staten, inklusive de två utlands- avtalen, vilar på som företrädare för det statliga arbetsgivarkollektivet. Det moderna synsättet i fråga om relationerna mellan parterna grundas bl.a. på en klar rollfördelning och på strävan att utveckla samverkan. Inom staten slöts ett övergripande samarbets- avtal . De centrala parterna har på många avtalsområden inrättat samverkansorgan för att smidigt kunna lösa avtalsfrågor. I det nya mönstret passar UtN inte in. Utredningen anser, som tidigare framgått, (se t.ex. kap. 5) att ett nytt utlandsvillkorssystem bör byggas på ett sammanhållet centralt avtal för alla statligt anställda som tjänstgör utomlands. Till avtalet bör fogas en arbetsgivarnyckel som anger ansvarsfördelningen 1 Jfr Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten (SOU 2002:32), s. 203 ff. mellan och lokala arbetsgivare. De befogenheter som behövs i sammanhanget ligger på . Utredningen vill sammanfattningvis anföra att har fullgjort sina uppgifter väl, men att den nu har spelat ut sin roll. Oavsett om ett nytt utlandsavtal skapas eller inte medför en ned- läggning av UtN att dess befogenheter och uppgifter övergår på . Det saknas m.a.o. anledning att avvakta med ett beslut att verksamheten i UtN skall upphöra. En uppenbar effekt av förslaget är att och de centrala fackliga parterna har anledning att ta upp en diskussion om hur man fortsatt skall agera i den uppkomna situationen. Utred- ningen har inga synpunkter i den delen utan konstaterar endast att det står parterna fritt att inrätta rådgivande organ om det behövs. (UtN) tillskapades 1977 i samband med tillkomsten av AST – Allmänt Avlöningsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän. Befogenheten att bestämma avlöningsförmåner åt statligt anställda utlandsstationerade tjänstemän hade fram till dess legat på men övertogs alltså nu av UtN. Ursprungligen bestod UtN av ordförande och åtta ledamöter samt personliga ersättare, samtliga förordnade av regeringen. Ord- förande och vice ordförande förordnades efter gemensamt förslag av (), /SR, TCO-S och SF och av övriga ledamöter/ersättare förordnades hälften efter förslag av SAV och hälften efter förslag av resp. organisation. Nämndens kansli- personal var anställda hos SAV. ingick bl.a. en ledamot från i UtN. En av de frågor som ingick i uppdraget för utredningen om utrikesförvaltningens inriktning och organisation (UD 87) var att överväga UtN:s framtida organisation. I sitt betänkande (SOU 1988:58) gjorde UD 87 bedömningen att det fortfarande förelåg ett behov av en partssammansatt nämnd med uppgift att fastställa reglerna för utlandsförmåner och åberopade därvid behovet av enhetlighet i utlandsförmånssystemet, men också möjligheten att med utgångspunkt i detta göra individuella avvikelser. Tillämp- ningen borde däremot ligga på respektive anställningsmyndighet som på så sätt fick ett utvidgat arbetsgivaransvar, något som utred- ningen ansåg stämma väl med riktlinjerna för regeringens och SAV:s personalpolitik. Det skulle också medverka till att undvika dubbelarbete. Ansvaret för de s.k. totalkostnadsprövningarna samt pris- och kursuppföljningar borde ligga kvar på nämndens kansli medan UD och utlandsmyndigheterna skulle medverka i att ta fram underlaget. Nämnden skulle också fortsättningsvis kunna avgöra ärenden om allvarliga tvister skulle uppstå mellan arbetstagaren och anställnings- myndigheten och skulle, liksom tidigare, kunna följa verksamheten bl.a. genom att besöka utlandsmyndigheter. Förslaget innebar vidare att kansliet med sina sex tjänster skulle avvecklas som separat enhet och ca 3 tjänster dras in. Medel motsvarande två tjänster föreslogs överföras till UD. Regeringen följde i allt väsentligt förslaget. UtN:s uppgift enligt instruktionen (1998:1534) är är att, i den utsträckning som regeringen eller föreskri- ver, besluta om anställnings- och arbetsvillkor för sådana arbets- tagare hos staten som är stationerade utomlands. Nämnden bestämmer genom sina föreskrifter närmare om de ersättningar och förmåner som skall utgå till de arbetstagare vars anställningsvillkor under utlandstationering regleras i U-ALFA. De nuvarande skattereglernas utformning innebär, vilket framgår av utredningens direktiv, att ett stort och opreciserat utrymme överlämnats till de centrala parterna på det statliga avtalsområdet där dessa – direkt genom avtal eller genom UtN – kan bestämma vilka ersättningar och förmåner som skall betalas ut och som därvid inte skall tas upp till beskattning. Här kan inskjutas att UtN:s beslut om ersättningsnivåer i grund- tillägget i mycket stor utsträckning i praktiken också är styrande för de arbetstagare vars villkor regleras i det nya URA. Visserligen fattar formellt beslut om s.k. högstbelopp för grundtilläggen på de olika stationeringsorterna, men dessa mot- svarar helt grundtilläggen i mkg 2 enligt U-ALFA och Arbetsgivar- verket gör ingen egen bedömning.