sou · GSB3136 · 2005-01-01 00:00:00 — Det skall alltså ske en redovisning av intäkter och kostnader för olika verk- samheter i den juridiska personen och redovisningen skall göra det möjligt för utomstående att kontrollera de affärshändelser och dis- positioner som skett inom speciellt fjärrvärmeverksamheten. Genom att försvåra korssubventionering av annan verksamhet kan kundernas förtroende för fjärrvärmen som uppvärmningsform och prissättningen därav stärkas. Särredovisningskyldigheten ökar transparensen i fjärrvärmeverk- samheten men har också givna begränsningar. Det kan vara svårt för tillsynsmyndigheten och andra att bedöma om korssubventio- nering i praktiken har skett. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd föreslogs därför också att åtskilja fjärrvärmeverksamhet från elmarknadsverksamhet, såväl juridiskt som funktionellt. Den juridiska åtskillnaden innebär att fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet inte får bedrivas i samma juridiska person. De måste framöver bedrivas i olika bolag eller andra juridiska per- soner. En sådan juridisk separation är inte helt okomplicerad att genomföra fullt ut i fråga om de bolag som bedriver sådana verk- samheter och i dessa använder sig av kraftvärmeverk för sin energi- produktion. När verksamheterna inbegriper framställning av elenergi och värmeenergi i en och samma process i ett kraftvärme- verk föreslog utredningen därför att produktion och försäljning av el som är att hänföra till ett eget kraftvärmeverk skall undantas från åtskillnadskravet. Merparten av elenergin går till elbörsen till ett marknadsmässigt pris. Resterande del hanteras i allmänhet genom ett närstående s.k. tradingbolag eller en tradingenhet inom före- taget och även då till ett marknadsmässigt pris såvitt utredningen kunde bedöma. Sådan produktions- och försäljningsverksamhet skall anses ingå i fjärrvärmeverksamheten. Genom den juridiska åtskillnaden uppnås en högre grad av trans- parens i fjärrvärmeverksamheten. Den förhindrar inte att de olika juridiska personerna på energiområdet ingår i en och samma kon- cern. Därmed finns möjligheter kvar att koncernbidrag lämnas. Det blir dock tydligt redovisat i vilken utsträckning så sker. Den funktionella åtskillnaden innebär att även ledningsfuntio- nerna, t.ex. funktion som styrelseledamot eller verkställande direktör, skall skiljas åt i de juridiska personer som bedriver fjärr- värmeverksamhet och elmarknadsverksamhet. Det kan tänkas att även firmatecknare m.fl. skall vara olika för sådana företag. En sådan utsträckning av åtskillnaden har utredningen bedömt inte stå i proportion till den effekt som kan förväntas uppkomma för fjärr- värmeföretagen i anledning av en sådan reglering. Åtskillnaden av ledningsfunktioner i aktuella juridiska personer enligt utredningens förslag är därför begränsad till situationer och funktioner där ett betydande inflytande över verksamheten i den juridiska personen kan anses föreligga. Sådant inflytande har utredningen bedömt att huvudsakligen styrelseledamöter och verkställande direktören har. Utredningens bedömning är att det inte är rimligt att kräva att det skall ske en fullständig åtskillnad såvitt gäller styrelseledamö- terna. Många integrerade företag har inte sådan tillgång till kunniga och intresserade personer att en fullständig åtskillnad kan genomföras utan nämnvärda problem. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd regleringen är att förhindra att beslut i ett fjärrvärmeföretag fattas av mer eller mindre samma styrelseledamöter som i ett juridiskt åtskilt elmarknadsföretag, har utredningen föreslagit en avgräns- ning till att majoriteten av styrelseledamöterna i aktuella juridiska personer inte får vara desamma. Har en styrelse jämnt antal leda- möter uppkommer ingen sådan majoritet. I sådant fall gäller att om hälften av styrelseledamöterna i ett fjärrvärmeföretag är styrelse- ledamöter i ett och samma energibolag i en koncern där fjärrvär- meföretaget ingår gäller åtskillnadskravet även ordföranden. Denne har ju utslagsröst i beslutsfrågor. Den funktionella åtskillnaden innebär alltså att varken en majo- ritet av styrelseledamöterna eller verkställande direktören i ett fjärrvärmeföretag får vara styrelseledamöter eller verk- ställande direktör i ett företag som bedriver elmarknadsverksam- het. Sammanfattningsvis kan konstateras att med förslagen i utred- ningens delbetänkande försvåras möjligheten att korssubventionera mellan fjärrvärmeverksamhet och annan verksamhet, speciellt elmark- nadsverksamhet. Regeringen har låtit remissbehandla utredningens förslag i del- betänkandet. I lagrådsremissen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. har regeringen föreslagit bl.a. att, i enlighet med utredningens förslag, en skyldighet skall införas för den som bedriver fjärrvär- meverksamhet att ekonomiskt särredovisa denna verksamhet. Vid redovisning av fjärrvärmeverksamhet skall den elproduktion som skett i ett kraftvärmeverk och försäljningen av denna el anses ingå i fjärrvärmeverksamheten. I fråga om den juridiska och funktionella åtskillnad som utred- ningen föreslagit har regeringen bedömt att det, i avvaktan på slutbetänkande, inte finns anledning att införa skärpta regler om åtskillnad. Regeringen klargör dock att den avser att återkomma till frågan i samband med behandlingen av mina kommande betänkanden. Det kan i sammanhanget noteras att regeringen i fråga om funk- tionell åtskillnad mellan elnätverksamhet å ena sidan och produk- tion av och handel med el å andra sidan, trots riskerna för korssub- ventionering, gör den bedömningen att nyttan av att ha fler elleve- rantörer med tillhörande mångfald och lokal förankring överväger effekten av ett krav på funktionell åtskillnad för de allra minsta elföretagen. Mot denna bakgrund och då det inte heller finns Åtgärder för ett förstärkt kundskydd underlag för att fastställa någon annan gräns än det i elmarknads- direktivet2 angivna 100 000 kunder anser regeringen att undantags- bestämmelsen i direktivet bör utnyttjas fullt ut, dvs. för samtliga företag med mindre än 100 000 anslutna kunder. För egen del gör jag alltjämt bedömningen att den merkostnad som en åtskillnad av fjärrvärme- och elmarknadsföretagens led- ningar enligt mitt förslag skulle kunna orsaka, är liten i förhållande till omsättningen och rörelsekostnaderna hos de flesta av de företag som berörs av förslaget. Den eventuella merkostnad som åtskill- nadskravet kan medföra torde alltjämt vara av underordnad bety- delse jämfört med t.ex. riskkostnaden i verksamheterna. Några synergieffekter av att ledningsfunktionerna i ett fjärrvär- meföretag är besatta med personer med motsvarande funktioner i ett elmarknadsföretag finns, utöver det fall att företaget har ett eget kraftvärmeverk, egentligen inte om man ser till den faktiska verk- samheten. Några bärande skäl att bedriva fjärrvärmeverksamheten tillsammans med elmarknadsverksamhet i samma juridiska person och med samma styrelseledamöter m.m. kan jag därför inte se. Inte heller skulle bärkraftigheten i fjärrvärmeverksamheten nämnvärt komma att beröras vid genomförandet av åtskillnadskraven. Där- emot kan konkurrensutsatta elmarknadsföretag komma att möta vissa sådana problem. Skulle åtskillnadskravet innebära att dessa företag slutar att bedriva elhandel till följd av den kostnadssituation som då uppkommer, kan detta också tas till intäkt för att fjärrvär- meverksamheten har subventionerat elhandelsverksamheten. Även här är det konkurrensen på elmarknaden som hamnar i fokus. Jag delar bara delvis regeringens uppfattning att kostnaderna för det skärpta åtskillnadskravet skulle kunna få viss påverkan på vissa av de minsta elhandelsföretagen. En kostnadsökning av den storlek som kan komma i fråga som en konsekvens av mitt förslag bör inte i sig medföra strukturomvandlingar som negativt påverkar konkurrensen på den svenska elmarknaden. En avvägning mellan bevarandet av mångfalden på elhandelsområdet och fjärrvärmekun- dernas berättigade krav på trygghet i sin utsatta position med inlås- ningseffekter leder mig till uppfattningen att det inte finns skäl att frångå den i delbetänkandet föreslagna regleringen. Jag vidhåller alltså de förslag om åtskillnad som lagts fram där. 2 och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG, EUT L 176, . Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Förslag: bör ansvara för en databas med ekonomiska och andra nyckeltal som krävs för att bedöma olika företags prestationer och pris bl.a. som underlag för den be- dömning av pris och andra förhållanden som kan föranleda tvister i den föreslagna . Databasen blir offentlig och därmed tillgänglig också för allmänheten, media och forskare. Utökad uppföljning och pristillsyn Förslagen i utredningens delbetänkande syftade bland annat till en ökad transparens vad gäller priser och kostnader samt produk- tionsförhållanden i övrigt som är av betydelse. Den särredovisning av fjärrvärmeverksamheten som föreslås i delbetänkandet bör dock kompletteras med riktlinjer för hur särredovisningen ska gå till. För att det ska vara möjligt att uppnå en ökad transparens krävs förutom den traditionella ekonomiska särredovisningen, även nyckeltal och fastställda redovisningsprinciper. Vad företagen ska rapportera till och hur de inrapporterade upp- gifterna ska hanteras av , är frågor som bör lösas efter samråd med berörda intressenter. Följande uppräkning kan dock utgöra en grund för vad som bör ingå. Årsredovisningar: Utredningens förslag om särredovisning mellan verksamheter innebär att årsredovisningslagen och bokföringslagen blir gällande för särredovisningen av fjärrvär- meverksamhet. Det finns därmed anledning att vara tydlig kring de ingångsvärden som tillgångarna får. Överlag behövs enhetlig värdering av anläggningstillgångar och enhetliga av- skrivningsprinciper för att det ska vara möjligt att göra upp- följningar och jämförelser. bör därför efter samråd med branschen utfärda allmänna föreskrifter om hur särredovisningen bör gå till. Årsrapporterna som skickas till bör även bli offentliga. Nyckeltalredovisning: bör ges i uppdrag att svara för jämförelser av priser, kostnader, lönsamhet och effek- Åtgärder för ett förstärkt kundskydd tivitet.3 tar fram uppgifter rör- ande kostnader för olika uppvärmningsalternativ för olika typ- hus. Denna redovisning bör kompletteras med en modell för ytterligare jämförelser av pris mellan olika fjärrvärmeföretag med hänsyn tagen till olikheter i effektivitet, produktivitet, lönsamhet, avkastning etc. Den metod som arbetats fram av och samt egen metod för att uppskatta nätföretagens effektivitet bör kunna fungera som utgångspunkt.4 En mer transparent redovisning och publicering av finansiella och andra nyckeltal skapar förutsättningar för en slags måttstockskon- kurrens som förbättrar kunskapen om fjärrvärmens kostnads- struktur och förutsättningar. En ökad kunskap om företagens verksamhet bör leda till att antalet tvister angående priset inom olika områden minskar. Vilken information bör redovisas? Som anförts bör uppsättningen nyckeltal från den ekonomiska sär- redovisningen kompletteras med nyckeltal som tas fram och defini- eras av energimyndigheten i samråd med företrädare för branschen. I det arbete som bedrivits inom finns goda exempel på hur sådana nyckeltal kan utformas. Den nyckel- talsinformation som kommer att kräva in bör omfatta följande områden: Effektivitet i produktion och distribution5 3Processen, även kallad Benchmarking, innebär att det sker en jämförelse av en produkt eller tjänst med den bästa tillgängliga. Den har utvecklats till en managementteknik, för att jämföra hela eller delar av verksamheten i ett företag eller en myndighet med en välfungerande verksamhet representerande best practice. Jämförelsen görs med framtagande av s.k. nyckeltal. 4Se , och , , , Svensk fjärrvärme – ägare, priser och lönsamhet, 2001 (, m.fl. 2001) och Fjärrvärme i - En analys av ägande, jämställdhet, priser och lönsamhet i svenska fjärrvärmeföretag med vissa internationella utblickar, , 2003 (, m.fl. 2003) samt . 5Jämförelser av fysiska produktionsdata enbart. 6Här kommer faktorpriserna in på använda resurser. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd I det följande lämnas exempel på nyckeltal som kan vara relevanta inom dessa fem områden. Effektivitet i produktion och distribution När en marknad kännetecknas av hård konkurrens ökar produkti- viteten successivt som en konsekvens av de förbättringar som företagen måste genomföra för att inte tvingas bort från markna- den, men också för de möjligheter det ger till större vinster för de företag som är mer effektiva än andra företag. På marknader med fungerande konkurrens finns ett permanent tryck på företagen att ständigt finna nya utrymmen för rationaliseringar och effektivise- ringar i sin verksamhet. Uppgifter som kan bedömas som relevanta som underlag för en bedömning av effektivitetsfrågor inom fjärrvärmeverksamheten varierar i viss mån mellan de olika delarna i verksamheten. De kan i huvuddrag innehålla följande. I produktionsledet bör uppgifter om antalet och typerna av pro- duktionsanläggningar med dess effekt finnas med. Det kan gälla vilka slag av pannor anläggningen innehåller, vilken effekt varje anläggning har och den totala effekten för varje företag. Vidare bör anläggningars ålder framgå t.ex. genom angivande av byggår eller idrifttagningsår. En uppgift om ansluten respektive abonnerad effekt bör också ingå då den ger en bild av hur mycket av den totala kapaciteten som används. I distributionsledet är uppgifter om varje fjärrvärmesystems rör- ledningslängd, ålder och utnyttjandet av betydelse för produktivi- teten. Även en uppgift om antalet anslutningspunkter är relevant då uppgiften ger information om täthet och användningsnivå i för- hållande till distributionslängden. Sammanfattningsvis kan uppgifterna som skall insamlas för bedömningen av effektiviteten i produktion och distribution vara följande: Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Antal och typ av anläggningar. Effekt per anläggning. Ansluten effekt respektive abonnerad effekt. Anläggningars ålder: idrifttagningsår. Totalt producerad värme (MWh). Totalt levererad (såld) värme (MWh). Totalt producerad el (MWh). Rörledningslängd i km. Nätets ålder: idrifttagningsår, påbyggnadsår. Med kostnadseffektivitet mäts företagets förmåga att optimera resursanvändning för en given produktion eller vice versa. I en fjärrvärmeverksamhet innebär det att ha så låga kostnader som möjligt för den faktiska produktionen och distributionen av värme. Att följa upp fjärrvärmeföretagens kostnadseffektivitet ger kun- skap om utfallet i egna och i andras fjärrvärmeområden. Kostnadseffektivitet för en fjärrvärmeverksamhet innebär kon- kret förmågan att minimera driftkostnader, värmeförluster och kapitalkostnader. Kostnaderna kan följas upp utifrån de två avgränsade steg som förekommer i produktionsprocessen, dvs. produktion och distri- bution av värme, och kan delas upp på följande sätt.7 Kapitalkostnader i produktion och distribution. Drift och underhåll (DoU) i produktion och distribution. Administrativa kostnader (personal, exklusive DoU). Kapitalkostnader kan vara svåra att jämföra p.g.a. att företagen använder olika principer för avskrivningar. Det finns anledning att 7 Enligt beräkningsdefinitioner från bilaga 2 i STEM:s rapport i . Åtgärder för ett förstärkt kundskydd vara tydlig kring de ingångsvärden som tillgångarna får. Enhetlig värdering av anläggningstillgångar och tydliga avskrivningsprinci- per krävs för att det ska vara möjligt att göra uppföljningar och jämförelser. bör som anförts ges möjligheter att utfärda allmänna föreskrifter om hur särredovisningen ska gå till och vilka principer som skall användas. Drift- och underhållskostnader samt administrativa kostnader bör insamlas efter definitioner som fastställs av . Bränslekostnader bör innefatta uppgift om bränslemix med angi- vande av procentuell fördelning mellan de olika slag av bränsle som använts, spillvärme från industrin samt energiinnehållet omräknat i MWh, och de totala bränslekostnaderna. Finansiella nyckeltal är ett komplement till annan information och syftar huvudsakligen till att visa företagets finansiella status. De finansiella nyckeltalen bör omfatta: Rörelsemarginal: Uppgift om marginal och lönsamhet. Avkastning på totalt kapital: Genom uppgifter om räntabilitet eller avkastning kan information erhållas om vilken avkast- ningsprincip som används i verksamheten. Soliditet: Uppgiften är av betydelse då denna uppgift ger en bild av ett företags finansiella stabilitet och betalningsförmåga på lång sikt. Dessa nyckeltal ger indikation om företagens vinstnivåer, om företagens vinst och avkastning som är av betydelse för långivarna och ägarna samt ger information om företagens långsiktiga förmåga att klara sig. Ekonomiska nyckeltal av detta slag måste beräknas med utgångs- punkt i den kvalitet som levereras. Lägre kvalitet på bekostnad av besparingar bör undvikas. Det är därför viktigt att också uppmärk- samma utvecklingen över tiden när det gäller kvaliteten. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Kvalitet kan vara beroende av de olika leveransåtgärder som ett fjärrvärmeföretag vidtar i sin verksamhet. Vissa kvalitetsmått kan därför vara kopplade till t.ex.: Antalet leveransavbrott och leveransavbrottens längd i tid Mängden olevererad värme i MWh till följd av ett leverans- avbrott Fjärrvärmevattnets temperatur och temperaturavvikelser i gra- der Antalet utförda serviceåtgärder och underhåll av centraler Insamling av prisstatistik är relevant för att följa hur företagen age- rar gentemot sina kunder. Priset kan jämföras mot den genom- snittliga kostnad företaget har enligt redovisade kostnadsberäk- ningar och även jämföras mot andra företag. Särskilt intressant blir en jämförelse med företag med liknande förhållande när det gäller mix av bränsle, storlek och kundtäthet. Prisinsamling ger också möjlighet till jämförelse med övriga uppvärmningsalternativ. Information i en databas Informationen från varje fjärrvärmeföretag måste redovisas separat för enskilda fjärrvärmesystem. Den ekonomiska särredovisningen och de nyckeltal som kopplas till denna bör kunna insamlas elektroniskt av och samlas i en offentlig databas som därmed blir tillgänglig för kunder, företag, forskare och medier. Databasen blir också en för- utsättning för att myndigheten ska kunna utarbeta den särskilda modell för måttstockskonkurrens som jag föreslår ska vara till- gänglig för i dess arbete med att bedöma priser och andra frågor som kan föranleda tvister som nämnden har att hantera. Urvalet av nyckeltal och definitionen av dessa bör ske med hänsyn till detta. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd 6.3Avtalsvillkor i ett fjärrvärmeförhållande Förslag: Normalavtal för fjärrvärmeleveranser bör utarbetas av och efter samråd med berörda parter. Avtalen förutsätts tillämpas efter rekommenda- tion av branschen för att öka kundernas trygghet i avtalsrelatio- nen. I fjärrvärmelagen bör möjligheterna för fjärrvärmeföretagen att avbryta leveransen till konsument regleras i syfte att undvika att leveransvägran används som ett påtryckningsmedel vid tvister m.m. Energiförsörjningen, t.ex. att tillhandahålla fjärrvärmeleveranser, utgör en för samhället nödvändig nyttighet, en s.k. samhällsomfat- tande tjänst. Det finns endast ett fåtal hushåll och andra användare som inte är beroende av energiförsörjning i någon form. Till detta kommer att kostnaden för energiförsörjningstjänsten, speciellt när det gäller energi för uppvärmning, i ökad utsträckning och av olika skäl upptar allt större del av såväl hushållens som andra användares budget. För sådana tjänster är det särskilt viktigt att tillhandahållandet sker på skäliga villkor. I likhet med vad som gäller på många andra områden har de avtalsvillkor som förekommer i en avtalsrelation om leverans av energi som regel utarbetats eller tillhandahållits av energileverantö- ren eller av dennes branschorganisation. Inte sällan har de avtals- villkor som en energileverantör använder mot sina kunder mass- karaktär och liknande villkor används dessutom ofta av andra ener- gileverantörer i deras avtalsrelationer. Beroende på hur ett avtal har utformats finns det normalt en möjlighet för en kund på en marknad att byta avtalspart om denne är missnöjd med den förändring av priser eller andra förhållanden av betydelse för kunden som motparten aviserat med stöd av avtalsvillkor av den typ som beskrivits ovan. På fjärrvärmeområdet är detta dock, som tidigare påpekats, inte möjligt eftersom det sak- nas annan fjärrvärmeleverantör att vända sig till. Kunden är då hän- visad till att, på den i sammanhanget relativt korta tid som står till buds före det att villkorsändringen träder i kraft, t.ex. en prisänd- ring, övergå till annan uppvärmningsform vilket dessutom ofta är förenat med relativt höga investeringskostnader. Fjärrvärmekun- derna får bl.a. mot denna bakgrund anses mer utsatta än t.ex. kun- Åtgärder för ett förstärkt kundskydd derna på el- och naturgasområdena där konkurrens i vart fall före- ligger i handelsledet. Under arbetets gång har det framkommit att fjärrvärmekunderna ofta är mycket nöjda med fjärrvärmen som uppvärmningsform. Det har dock förmedlats en bild till utredningen att en inte obetydlig del av fjärrvärmekunderna, trots nöjdheten med varan eller tjänsten och dess kvalitet, känner en otrygghet i sin relation med fjärrvär- meleverantören. Otryggheten är föranledd av att kunderna, oavsett om det är fråga om näringsidkare eller enskilda, känner en under- lägsenhet i den avtalsrelation de befinner sig och därför upplever sig vara utlämnade till leverantörens godtycke. Speciellt beror detta på fjärrvärmeleverantörens möjlighet att ensidigt bestämma i vissa frågor, t.ex. om priset. Utöver de åtgärder om åtskillnad och särre- dovisning av fjärrvärmeverksamhet som jag redogjort för ovan finns det mot denna bakgrund skäl att ytterligare stärka fjärrvär- mekundernas situation. 6.3.1Utarbetande av ett normalavtal En åtgärd för att ge fjärrvärmekunderna en ökad trygghet är att se till att de avtalsvillkor som förekommer i fjärrvärmeavtalsrelatio- nen, så långt det är möjligt, inte medger att fjärrvärmekunden för- sätts i en alltför utsatt situation. Den som ingår ett leveransavtal om fjärrvärme skall alltså skyddas mot att fjärrvärmeleverantören missbrukar sin starka ställning. Skyddet bör vara riktat speciellt mot ensidiga standardavtal och oskäligt utelämnande av väsentliga rättigheter i avtalen. Vid bedömningen av ett avtalsvillkors oskälig- het har det betydelse om fjärrvärmeleverantörens kund är en när- ingsidkare, en bostadsrättsförening eller en konsument. Ett avtal kan beskrivas som en överenskommelse mellan två eller flera parter. Det har som grundläggande funktion att skapa trygga och rationella former för utbytet av varor, tjänster och andra nyt- tigheter i samhället.8 Parterna har, till en följd av den grundläg- gande avtalsfrihet som gäller i , relativt stor frihet att själva 8 Se bl.a. Lehrberg, , Avtalsrättens grundelement, I.B.A. , 2004, s. 51. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd avgöra när, hur, om vad och med vem man vill ingå avtal.9 För att ett avtal skall kunna uppfylla sin funktion att skapa trygghet m.m. innehåller det ofta villkor som bestämmer avtalsparternas rättighe- ter och skyldigheter. Sådana avtalsvillkor kan vara t.ex. muntligt eller skriftligt avtalade eller framgå av omständigheterna kring avtalet. På områden inom näringslivet är det vanligt att det upprättas s.k. standardavtal.