sou · GSB319d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I basscenariot ökar den offentliga konsumtionen i un- gefär samma takt som antalet invånare fram . Därefter blir utvecklingen mer problematisk. –2035 förväntas antalet personer som är , och särskilt åldersgruppen , öka kraftigt i förhållande till be- folkningen . Det kommer att leda till en kraf- tigt stigande efterfrågan på vård- och omsorgstjänster, som arbetsutbud och skatteunderlag endast växer i måttlig takt. I tabell 3.5 visas hur produktionen av olika offentligt tillhanda- hållna tjänster måste utvecklas fram för att en oföränd- rad standard per brukare ska kunna vidmakthållas. Framskrivning- en bygger på köns- och åldersspecifika användarmönster , i kombination med den aktuella befolkningsprognosen. För att barnomsorg ska kunna tillhandahållas med samma personalintensi- tet som , till det antal barn i aktuella åldersklasser som förväntas finnas då, måste produktionen öka med jämfört med . Motsvarande siffror för sjukvård och omsor- gen om äldre och handikappade är 38,5 respektive . Detta förutsätter ändå att en viss neddragning i äldreomsorgen per omsorgsberättigad kan göras till följd av ett förbättrat hälsoläge. Utan en sådan förbättring av hälsan ökar behoven med . Sammantaget behöver den offentliga kon- sumtionen öka med fram för att samma servicegrad ska kunna bibehållas. Tabell 3.5 Demografiskt betingad efterfrågan på välfärdstjänster 2010–2050 Anm.: En förbättrad hälsa bland äldre förutsätts dämpa efterfrågan på äldreomsorg. Källa: scenarioberäkningar i bilaga 1-2 (SOU 2004:11). Den demografiska efterfrågeökning som visas i tabell 3.5 kommer till stor del att ligga i kommunsektorn. Om kommunerna och landstingen själva ska stå för finansieringen krävs att den genom- snittliga kommunala utdebiteringen höjs med mel- lan 2020 och 2050. Om i stället den demografiska efterfrågeök- ningen finansieras genom ökade statsbidrag måste dessa öka med av BNP . 3.2En oförändrad ambition för välfärden är inte nog I långtidsutredningens kalkyler har de framtida resurserna för of- fentlig verksamhet skrivits fram med den förväntade befolknings- utvecklingen. Det innebär att resurserna till offentliga verksamhe- ter som vård, omsorg och utbildning förutsätts vara oförändrade per brukare. Genom att produktiviteten i dessa verksamheter antas vara oförändrad kommer servicenivån och tjänsternas kvalitet att vara oförändrade. Utgångspunkten för beräkningarna är således att vård, omsorg och utbildning ska hålla oförändrad standard samti- digt som utrymmet för hushållens egna konsumtionsutgifter grad- vis växer. En berättigad fråga är om en sådan utveckling är accepta- bel för medborgarna. I takt med att den materiella välfärden stiger kommer sannolikt anspråken att växa på de välfärdstjänster som finansieras med skatter. Ett iögonfallande drag i utvecklingen är de omslag som sker i den privata respektive den offentliga konsumtionens tillväxt (se tabell 3.6). Den privata konsumtionen uppvisar under de komman- de decennierna en tillväxt som inte har noterats och 1960 talen. förväntas den offentliga sektorn fortsätta att växa i ungefär samma takt som talet, en period som många förknippar med besparingar och nedskärningar. Per invånare räknat är detta liktydigt med en i stort sett oförändrad offentlig konsumtion. Tabell 3.6 Offentlig och privat konsumtion per invånare 1950–2020 Genomsnittlig årlig procentuell förändring Källa: SCB [b] och långtidsutredningens scenarioberäkningar i bilaga 1-2 (SOU 2004:11). Den historiskt sett svaga utvecklingen av den offentliga konsum- tionen är nödvändig för att begränsa den offentliga skuld- sättningen vid en given nivå på skattesatserna. Att utrymmet för offentlig verksamhet inte kan växa mer är en följd av att kostnader- na för den offentliga produktionen utvecklas avsevärt snabbare än kostnaderna för annan produktion. I sin tur är detta ett resultat av att möjligheterna till produktivitetsförbättringar är mindre i pro- duktionen av välfärdstjänster än i annan produktion. I nästa avsnitt beskrivs mekanismerna bakom denna kostnadsförskjutning närma- re. Möjligheten att öka produktionen varierar mellan olika delar av ekonomin. Inom industrin och jord- och skogsbruket är möjligheterna av naturliga skäl större än inom tjänstesektorerna. Produktionen av industrivaror kännetecknas av en hög grad av me- kanisering, där ny produktionsutrustning och förbättrade metoder leder till att produktiviteten ökar år . Inom många tjänste- branscher är förutsättningarna betydligt sämre. Produktionen av vård- och omsorgstjänster utmärks av ett stort inslag av kontakter mellan olika individer, vilket är svårt att dra ner på utan att kvalite- ten på tjänsten blir lidande. Även här går det att föreställa sig att tekniska hjälpmedel, exempelvis ett ökat användande av datorer, höjer effektiviteten, men förutsättningarna för rationalisering av produktionen är väsentligt sämre än inom industrin. Den snabba produktivitetstillväxten inom många industribran- scher får till följd att priset på de varor som produceras ökar i svag takt eller t.o.m. faller. Effektivare produktionsmetoder leder till att samma mängd varor kan produceras med lägre kostnader för per- sonal och andra insatsvaror. Om dessa besparingar enbart skulle resultera i en ökad vinst i det specifika företaget skulle en mycket liten grupp komma i åtnjutande av den välståndsökning som pro- duktivitetsökningen innebär. Med en fungerande konkurrens kommer dock lägre produktionskostnader att föras vidare till alla konsumenter i och omvärlden i form av sänkta priser. Detta innebär i sin tur att dessa konsumenter får mer pengar över för konsumtion av andra varor och tjänster. På så sätt är produktivi- tetstillväxt, i kombination med en väl fungerande konkurrens, de viktigaste drivkrafterna för en generell ökning av det materiella väl- ståndet. Om priset på en vara eller tjänst beror av hur effektivt denna kan produceras, kommer priset på varor som kan produceras allt effek- tivare att sjunka i förhållande till varor och tjänster där produktivi- tetstillväxten är lägre. Från historiska observationer står det klart att priset på tjänster har tenderat att öka i förhållande till priset på varor. Detta är ett fenomen som är känt , och som ofta benämns Baumols (kostnads-)sjuka efter den ekonom som först beskrev detta mer i detalj.34 Prisers och inkomsters betydelse för efterfrågan Om priset på en nyttighet höjs i förhållande till priset på andra va- ror och tjänster kommer som regel efterfrågan på den dyrare nyt- tigheten att minska. Hur stor minskningen blir, varans priselastici- tet, hänger ihop med hur lätt denna nyttighet kan ersättas med and- ra produkter och hur umbärlig den är för konsumenten. För vissa produkter kan efterfrågan minska påtagligt om priset stiger, för andra kan relativt stora prisökningar tolereras utan att efterfrågan påverkas nämnvärt. En positiv produktivitetstillväxt innebär att hushållens reala in- komster stiger över tiden. Ökade inkomster innebär att mer kan efterfrågas och konsumeras. Efterfrågan kommer dock inte att öka i samma grad för alla nyttigheter. För vissa produkter kommer ef- terfrågan, vid en given inkomstökning och oförändrade priser, att öka mer än för andra. Hur stor ökningen blir, i det specifika fallet, beror på varans inkomstelasticitet, dvs. hur efterfrågan ändras när inkomsten ökar. För vissa produkter kan detta förhållande vara ne- gativt så att ökade inkomster tenderar att leda till en minskad och inte till en ökad efterfrågan på varan i fråga. Med de antaganden som gjorts i denna långtidsutredning kom- mer hushållens utrymme för konsumtion att växa över tiden. Sam- tidigt sker kontinuerliga förskjutningar i de efterfrågade nyttighe- ternas relativa priser. Det senare är en följd av att produktiviteten inte ökar i samma grad i alla delar av ekonomin. I vilken omfattning hushållen väljer att konsumera en viss nyttighet beror å ena sidan på i vilken grad relativpriser och inkomster förändras. Å andra sidan beror det på i vilken omfattning efterfrågan på den spe- cifika nyttigheten påverkas av förändringar i relativa priser och in- komster. 34 Baumol, J.W. [1967] samt Baumol, J.W., Blackman, S.A.B. & , E.N. [1985]. Om inkomsteffekten är positiv och större än den negativa prisef- fekten kommer efterfrågan att öka även om varan fördyras i förhål- lande till annan konsumtion. För vissa nyttigheter är benägenheten att konsumera mer då inkomsten ökar så stor att efterfrågan på dessa produkter kommer att växa snabbare än för annan konsum- tion. Detta även om produkten i fråga blir relativt sett allt dyrare. Sådana produkter kommer därför att ta i anspråk en stadigt växan- de andel av hushållens inkomster. Även andra nyttigheter som på- tagligt fördyras i förhållande till annan konsumtion, men som trots det kommer att efterfrågas i ökad grad, kan över tiden komma att ta i anspråk en ökad andel av hushållens budgetar. Mer offentlig verksamhet kräver som regel mer personal Ett grundläggande problem för den offentliga sektorns finansiering är att mer offentlig verksamhet som regel förutsätter mer personal. Det är svårt att minska den tid som en läkare ägnar åt en patient eller en lärare åt sina elever utan att detta uppfattas som försämrad kvalitet. Om nya mediciner och behandlingsmetoder kommer fram leder det ofta till att dessa kan göras tillgängliga för nya patient- grupper och att nya åkommor kan botas. Den medicinsk-tekniska utvecklingen leder snarare till en förhöjd kvalitet än till att resurser frigörs för andra ändamål. I andra verksamheter kan som regel produktionen växa utan att personalstyrkan behöver öka i motsvarande grad. Dessa skillnader i förutsättningar innebär att de tjänster som tillhandahålls av den offentliga sektorn kontinuerligt blir allt dyrare i förhållande till vad som produceras i andra sektorer. Det kan också beskrivas som att mer offentlig verksamhet kräver högre skatt. För att den verksam- het som finansieras med skatter långsiktigt ska kunna hålla jämna steg med annan produktion och konsumtion krävs fortlöpande skattehöjningar. Att den offentliga sektorns verksamhet fördyras i förhållande till annan produktion och konsumtion betyder inte att stat, kommuner och landsting behöver vara sämre producenter och arbetsgivare än privata, vinstdrivande företag. Av större betydelse är de skillna- der som föreligger i vad som produceras. Kärnan i den offentliga sektorns verksamhet utgörs av tjänster som vård, omsorg och ut- bildning. Dessa tjänster är inte enbart uttalat personalintensiva utan förutsätter som regel också en direkt personlig kontakt mellan producenter och brukare. Denna tid är svår att nedbringa utan att tjänsternas kvalitet blir lidande. 3.2.2Dyrare tjänster, men ökad efterfrågan Det dilemma som välfärdsstaten står inför är ytterst en konsekvens av att den i huvudsak finansieras med skatter. Skulle den välfärd som betalas med skatter i stället betalas direkt av hushållen skulle restriktionerna inte vara lika uppenbara. Med privat finansie- ring är hushållen fria att i ökad grad efterfråga och konsumera des- sa välfärdstjänster. Ett möjligt sätt att studera huruvida det skulle vara fallet är att undersöka på vilket sätt hushållen över tiden har valt att fördela sina konsumtionsutgifter för varor och tjänster. Den skillnad i pro- duktivitetsutveckling som föreligger mellan privat och offentlig verksamhet är av ungefär samma omfattning som den skillnad i produktivitetsutveckling som normalt föreligger mellan den privata sektorns produktion av varor kontra tjänster. Privat producerade tjänster fördyras därmed i förhållande till privat producerade varor i ungefär samma takt som skattefinansierade tjänster fördyras i för- hållande till summan av den konsumtion som betalas direkt av hus- hållen. Hushållens val mellan tjänster och varor kan därför sägas ha vissa likheter med det val som politikerna står inför då utrymmet mellan skattefinansierad och privat konsumtion ska fördelas. Normalt sett växer hushållens och nationens inkomster i sådan takt att konsumtionen överlag kan växa. För att samtliga typer av konsumtion ska kunna växa i samma takt krävs dock att en ökande andel av inkomsterna avsätts för de nyttigheter vars priser ökar mest. Om offentlig konsumtion ska växa i samma takt som privat konsumtion krävs skattehöjningar. Om hushållen ska öka sina in- köp av tjänster i samma takt som inköpen av varor blir resultatet en motsvarande förskjutning i den egna budgeten. En likartad volym- tillväxt kräver, per definition, att de nyttigheter vars priser ökar mest måste tillåtas ta i anspråk en ökad andel av konsumtionsutgif- terna. Diagram 3.3 Privat konsumtion av tjänster och varor 1980–1998 Index 1980 = 100 Tjänster, exkl. bostad Relativ prisutveckling mellan tjänster och varor Anm.: Tjänster och varor avser volymutveckling. Källa: SCB [b]. Skatternas nivå och hur stor del av produktionen som tas i anspråk för skattefinansierad produktion är väl dokumenterad. Att en grad- vis ökad andel av hushållsbudgeten går åt till inköp av tjänster rö- ner inte samma uppmärksamhet. Denna förskjutning i hushållens budgetar är till viss del en följd av att tjänsterna gradvis blir allt dy- rare i förhållande till varorna, men också en konsekvens av att kon- sumtionen av tjänster ökar i reala termer. Det är t.o.m. så att inkö- pen av tjänster, efter avdrag för prisförändringar, normalt ökar i snabbare takt än inköpen av varor (se diagram 3.3). Tjänsternas an- del av hushållens konsumtion ökar således både som en följd av en relativ fördyring och som en konsekvens av att denna del av kon- sumtionen utvecklas särskilt snabbt. Hushållen möter inga uppenbara problem att på egen hand avsät- ta en växande andel av inkomsterna för något som fördyras i för- hållande till annan konsumtion. Den historiska utvecklingen av hushållens privata inköp tycks därför kunna stödja hypotesen att hushållen skulle vilja ha fler eller bättre välfärdstjänster trots att dessa kontinuerligt blir allt dyrare i förhållande till andra nyttighe- ter. Med undantag –talet har också den offentliga konsum- tionen ökat i samma takt eller snabbare än den privata konsumtio- nen. 3.2.3En ökad alternativ finansiering kan skönjas som det har skett en uppbromsning i den offentliga kon- sumtionens tillväxt har inslaget av alternativ finansiering till skatte- finansiering ökat inom välfärdsområdet. Det har tagit sig olika uttryck och skiljer sig i omfattning på olika områden. Den förskjutning som skett i riktning mot en ökad alternativ fi- nansiering kan till viss del ses som ett resultat av de svårigheter som –talet funnits att genom höjda skatter möta en växande efterfrågan på bland annat välfärdstjänster. Krisen – talets början föranledde omfattande nedskärningar inom stora delar av kommunernas och landstingens verksamhet. I långtidsutred- ningens basscenario ökar framöver den offentliga konsumtionen i ungefär samma takt som –talet (tabell 3.6). Förutsätt- ningarna att få knappa resurser att räcka till växande behov kommer antagligen inte att vara större . Erfarenheterna –talet kan därför ha betydelse vid en analys av framtida utmaningar och möjligheter. Egna arbetsinsatser i stället för avgift Inom barnomsorgen är de privat finansierade alternativen få. De offentligt subventionerade förskolornas avgifter styrs av max- taxan, vilken försvårar möjligheterna för hushållen att genom egen extra finansiering komma i åtnjutande av en bättre tjänst. Detta utesluter inte att det på såväl kommunala som kooperativa förskolor förekommer att föräldrarna bidrar med egna arbetsinsat- ser. Det kan röra sig om sådant som att städa, göra inköp eller vika- riera för frånvarande personal. Liknande inslag finns även inom skolan. Exempel är att föräldrarna hjälper till att rusta upp lokaler och skolgårdar, medverka vid utflykter eller skicka med matsäck vid utflykter, trots lagens regler om avgiftsfri skollunch. Detta möjliggör visserligen att föräldrar får ta större del i sina barns var- dag, men innebär i praktiken också en form av avgift, inte finansi- ellt utan in natura i form av eget arbete. Avgiftssystemens utformning kan på vissa områden således med- föra att den betalningsvilja som finns utöver den centralt eller lo- kalt fastställda avgiften inte tillåts komma till uttryck i en direkt betalning, utan i stället utmynnar i oavlönat arbete. Om föräldrar- nas betalningsvilja ökar, kommer nuvarande regler för avgiftsuttag för barnomsorg och skola sannolikt att leda till ett ökat inslag av oavlönat föräldraarbete. Äldreomsorgens kombination av betydande offentlig subvention och maxtaxa har tillsammans med den ökande andelen äldre med- fört en hårdare ransonering av tjänsterna. Färre får hemtjänst än tidigare, och det genomsnittliga omsorgsbehovet hos dem som får hjälp har ökat betydligt. Delvis som en följd härav finns inom äldreomsorgen ett betydande inslag av anhörigarbete som komple- ment till den offentligt finansierade omsorgen. De intervjuunder- sökningar med hemmaboende äldre som genomfört visar att två tredjedelar av de personer som fick hjälp i hemmet får denna hjälp i form av informella insatser. Ytterligare en sjättedel fick informell hjälp i kombination med hemtjänst. Endast en sjättedel av de hemmaboende som mottog hjälp fick hjälp i form av enbart hemtjänst.35 Av undersökningarna framgår också att andelen hjälpbehövande som enbart får hemtjänst har minskat från . Hela denna minskning kan återföras till minskad hemtjänst till ensamboende. För de ensamboende är det – i före- kommande fall – barnen, och då främst döttrar och svärdöttrar, som står för en stor del av den informella hjälpen. För sammanbo- ende uppgick andelen med enbart informell hjälp år . Det är också i viss utsträckning möjligt att själv köpa kompletterade tjänster på marknaden, särskilt servicetjänster såsom städning och inköp. Mer privata betalningar också i form av pengar Inom hälso- och sjukvården liksom inom tandvården är informellt arbete knappast något alternativ. Här kan i stället privata betalning- ar komma i fråga. Det finns privata sjukvårdsförsäkringar som i vissa fall möjliggör snabbare tillgång till vård än genom de offentli- ga systemen. Det finns också möjlighet att köpa sjukvårdstjänster helt privat. Likaså finns möjligheten att köpa tjänster som inte be- talas av den offentliga sjukvården, exempelvis skönhetsoperationer eller vissa typer av ögonbehandlingar. Även inom socialförsäkringsområdet har det privata inslaget ökat. Det gäller t.ex. på pensionsområdet, där det privata pensions- sparandet har vuxit sig allt starkare. 35 [2002a]. na utvecklats från förmåns- till avgiftsbaserade system, där indivi- den i många fall på egen hand fått möjlighet att själv besluta över vem som ska förvalta pensionskapitalet. Flertalet anställda omfattas dessutom av en kompletterande sjuk- och arbetslöshetsförsäkring, som parterna på arbetsmarknaden har avtalat fram. 3.2.4Fler och bättre välfärdstjänster kräver nya lösningar Att välfärdstjänster i så hög grad finansieras med skatter är ett re- sultat av olika politiska beslut. Ytterst syftar denna politik till att välfärdstjänster som vård, omsorg och utbildning ska tillhandahål- las efter behov och inte efter betalningsförmåga. Ett annat argu- ment för att välfärdstjänster ska finansieras med skatter är att dessa tjänster ger upphov till positiva externa effekter. Subventionering- en innebär att dessa tjänster kommer att konsumeras i en omfatt- ning som är större än om tjänsterna betalades med egna pengar. Utbildning och sjukvård är två exempel på tjänster som förutsätts vara till nytta inte enbart för dem som brukar dem utan också för samhället i stort. På liknande sätt förutsätts barnomsorgen ge upp- hov till positiva spridningseffekter genom att den bidrar till ett högre arbetskraftsdeltagande bland småbarnsföräldrar och framför allt bland småbarnsmödrar. De externa effekterna av skattefinansiering tenderar att minska För att skattefinansierade välfärdstjänster ska ge upphov till positi- va externa effekter krävs att konsumtionen av dessa tjänster uppfattas som särskilt eftersträvansvärd. Det krävs också att subventioneringen medför att tjänsterna faktiskt konsumeras i en utsträckning som är större än vad som annars skulle ha varit fallet. För att den sistnämnda förutsättningen ska vara uppfylld krävs att den offentliga sektorn förfogar över erforderliga resurser. Proble- met är dock att en växande efterfrågan på välfärdstjänster svårligen kan mötas med ökade skattefinansierade resurser. Ett strikt beva- rande av nuvarande system för finansiering av välfärdstjänster ris- kerar därför att ge upphov till en situation där dessa tjänster konsumeras i en utsträckning som är mindre än om tjänsterna i stället hade kunnat finansieras på egen hand. Diagram 3.4 Utbud och efterfrågan på välfärdstjänster Diagram 3.4 beskriver detta grundläggande problem. Den heldrag- na linjen representerar det utbud av tjänster som kan tillhandahållas om de uteslutande finansieras med skatter. Detta är en förenklad bild av verkligheten eftersom välfärdstjänsterna, som tidigare fram- gått, i många fall bygger på en kombination av skattefinansiering och avgifter. Den streckade linjen representerar den underliggande efterfrågan som skulle ha kommit till stånd om tjänsterna inte hade varit subventionerade. I periodens början är det skattefinansierade utbudet väsentligt större än vad som skulle efterfrågas om tjänster- na fullt ut hade betalats på privat väg. Den högre konsumtionen i kombination med att konsumtionen av dessa nyttigheter är efter- strävansvärd ger upphov till positiva, samhällsekonomiska effekter. De positiva effekter som följer av skattefinansieringen blir emel- lertid med tiden allt mer begränsade, eftersom den underliggande efterfrågan utvecklas i en snabbare takt än vad som kan finansieras skattevägen. Till slut nås en punkt där de två kurvorna korsar var- andra. Bortom denna punkt innebär ett utbud som uteslutande fi- nansieras av skatter att nyttigheterna kommer att tillhandahållas och konsumeras i en utsträckning som är mindre än om dessa tjäns- ter i stället hade finansierats på privat och frivillig väg. (givet ökande inkomster), riskerar därför de positiva externa effek- terna att helt utebli av ett uteslutande skattefinansierat utbud av välfärdstjänster. Därmed försvinner också ett viktigt argument för att merparten av välfärdstjänsterna uteslutande ska finansieras med skatter. Trösklarna för privat finansiering tenderar att minska Hushållens egna köp för att komplettera ett otillräckligt offentligt utbud sker ännu inte i någon högre grad. Det är svårt att konkurre- ra med den offentliga sektorns kraftigt subventionerade tjänster. Hushållen kan på egen hand utföra en del av dessa tjänster, t.ex. omsorgen av barn och gamla, men även i detta fall reser skattefi- nansieringen hinder. Att på egen hand tillhandahålla omsorg ger som regel ett väsentligt sämre ekonomiskt utbyte jämfört med att förvärvsarbeta och överlåta ansvaret för omsorg till kommunen. Detta är också ett motiv till att skatter har valts som finansierings- form. Det överläge som den skattefinansierade produktionen har kommer även fortsättningsvis att ha stor betydelse för medborgar- nas val. Med ett växande gap mellan vad medborgarna vill ha och vad den offentliga sektorn kan erbjuda kommer emellertid nya vä- gar att prövas. De stadigt växande hushållsinkomsterna innebär att de hinder som finns för alternativa lösningar efterhand framstår som allt mindre. Utvecklingen i basscenariot avspeglar början av en sådan process. Den samhällsekonomiska utvecklingen är gynnsam, men ger med automatik inte upphov till några nya tillskott till offentlig verk- samhet. Politiken förutsätts vara återhållsam. Skattesatserna hålls oförändrade och avgifterna till offentlig verksamhet utvecklas i lin- je med verksamheternas kostnader. De resurstillskott som uppstår kanaliseras till de delar av verksamheten där beho- ven av demografiska skäl växer mest.