sou · GSB3128 · 2005-01-01 00:00:00 — Som redovisats i avsnitt 2.1.2 ansåg föredragande statsrådet vid in- delningslagens tillkomst det vara självklart att landstingens intressen och synpunkter alltid skall beaktas i ärenden om ändringar i lands- tingsindelningen men att någon uttrycklig lagreglering av detta inte behövdes. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 4.1 bör en bestämmelse om att särskild hänsyn skall tas till önskemål och syn- punkter från det eller de landsting som berörs av ändringen tas in i lagen om indelning i län och landsting. Sådan hänsyn bör också tas till den eller de kommuner som berörs av en sådan lands- tingsindelningsändring. När det gäller den viktiga frågan om vad som avses med berört landsting respektive berörd kommun ansluter utredningen sig till de kriterier som angavs av kommundemokratikommittén (se SOU 2002:33 s. 136). Med ett berört landsting avses således ett landsting som delas, nybildas, slås ihop, får ett område överfört från sig eller får ett område överfört till sig. Med en berörd kommun avses i dessa fall en kommun som genom ändringen skulle komma att ligga inom området för ett annat landsting. Enligt indelningslagen gäller vidare beträffande kommunindel- ningar att det krävs synnerliga skäl för att meddela ett beslut om ändring mot en berörd kommuns vilja. Frågan om en motsvarande bestämmelse borde införas i indelningslagen beträffande landstingen diskuterades av kommundemokratikommittén. Kommittén konsta- terade att frågan om ändrad landstingsindelning genom sambandet mellan läns- och landstingsindelningen blir mer komplex än frågan om ändrad kommunindelning. Kommittén anförde att en kommuns motiv för att vilja tillhöra ett annat län och därmed ligga inom ett Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? annat landstings område, t.ex. kan hänföras till politikområden där både kommuner och landsting kan ha viktiga intressen att tillvarata. Med hänsyn till detta riskerar det enligt kommittén att rubba den nuvarande balansen mellan kommuner och landsting att kräva synnerliga skäl för ett beslut om ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja (SOU 2002:33 s. 107 f.). Utredningen gör i detta avseende samma bedömning som kommundemokrati- kommittén och menar således att någon bestämmelse om att det skall krävas synnerliga skäl för att landstingsindelningen skall kunna ändras mot ett berört landstings vilja inte bör införas i den före- slagna lagen. 4.2.3Beaktandet av befolkningens inställning Enligt direktiven skall utredaren i sammanhanget överväga och lämna förslag om vilka hänsyn som skall tas till den lokala opinio- nen. I uppdraget ingår såväl att överväga vilka formella krav på sam- tycke från berörda som i lagstiftningen skall ställas upp i olika situa- tioner som att överväga de rena demokratiaspekterna på aktuella typer av indelningsändringar. Vid prövning av frågan om ändring i kommunindelningen skall enligt indelningslagen särskild hänsyn tas till befolkningens önske- mål och synpunkter. Kännedom härom kan inhämtas enligt kom- munallagens bestämmelse (5 kap. 34 §) om att fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kom- munen eller , vilket kan ske genom folkomröstning, opi- nionsundersökning eller något liknande förfarande. I indelnings- lagen (1 kap. 24 §) stadgas beträffande kommunindelningsändringar att det när det finns skäl till det skall göras en särskild undersök- ning om befolkningens inställning till en indelningsändring. Har kommunen gjort detta, behöver den undersökande myndigheten som regel inte anordna någon egen undersökning av befolkningens in- ställning. Vid ändringar i landstingsindelningen finns det i indelningslagen inga bestämmelser om att särskild hänsyn skall tas till befolkningens uppfattning. Som redovisats i avsnitt 2.1.2 ansågs det av föredra- gande statsrådet vara självklart att befolkningens intressen och syn- punkter alltid skall beaktas i ärenden om ändringar i landstings- indelningen. Någon uttrycklig lagreglering av detta ansågs dock inte Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? behövas med motiveringen att om en ändring i landstingsindelningen sker som en följdändring till ändring i kommunindelningen så följer det av reglerna för kommunindelningsändringar att hänsyn skall tas till befolkningens inställning och om en hel kommun flyttas från ett landsting till ett annat är det naturligt att kommunfullmäktige före- träder befolkningen. menade i avseende på hänsynsta- gande till befolkningens inställning att harmonisering av bestämmel- serna härom skulle ske beträffande kommuner och landsting och föreslog att: Särskild hänsyn skall också tas till önskemål och syn- punkter från befolkningen i en kommun eller ett landsting som be- rörs av en ändring i kommun- eller landstingsindelningen. Som skäl härför anförde kommittén att statsrådets uttalande vilade på rege- ringens uppfattning att befolkningens inställning aldrig skulle behöva undersökas om en indelningsändring berörde en hel kommun. Riks- dagen delade emellertid inte regeringens uppfattning på denna punkt utan ansåg att befolkningens inställning kunde behöva utredas även i sådana situationer. De skäl som anges i propositionen mot en re- gel om undersökning av befolkningens inställning vid ändring i landstingsindelningen ansågs således av kommittén inte längre rele- vanta. Kommittén anförde vidare att det enligt dess mening inte finns några bärande skäl för att låta bli att undersöka och beakta befolkningens inställning vid ändringar i landstingsindelningen (SOU 2002:33 s. 108). Kommittén föreslog också att lagtexten i indelningslagen formuleras om så att det tydligare framgår vilken avgränsning som avses; i indelningslagen sägs att särskild hänsyn skall tas till befolkningens önskemål och synpunkter, medan kom- mittén, som ovan angetts, föreslog att sådan hänsyn skall tas be- träffande befolkningen i en kommun eller ett landsting som berörs av en indelningsändring (SOU 2002:33 s. 91 f., 135 f.). Betänkandet har remissbehandlats med en i allt väsentligt positiv inställning hos remissinstanserna. Mot den bakgrund som här redovisats är det i föreliggande ut- redningsarbete ofrånkomligt att ta utgångspunkten i kommundemo- kratikommitténs förslag. Beträffande den föreslagna lagen gäller detta inte minst som lagen inte tar sikte på följdändringar till kom- munindelningen, då befolkningens inställning beaktas enligt reglerna om kommunindelningsändringar. Enligt den föreslagna lagen kan endast aktualiseras ändringar som berör hela kommuner. I de fall en sådan ändring är föranledd av en ändring i kommunindelningen, t.ex. delning av en kommun där den nybildade kommunen avses ingå Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? i ett annat landsting, beaktas befolkningens inställning visserligen enligt reglerna om kommunindelningsändringar. Det innebär dock inte någon nackdel med en uttrycklig reglering beträffande hänsyns- tagande till samma befolknings synpunkter vad gäller ändringen i landstingsindelningen. beslut om förändringar i landstingsindelningen bör följaktligen bygga på sådana särskilda hänsyn till befolkningens önskemål och synpunkter i ett landsting som berörs av en indel- ningsändring. Enligt utredningens uppfattning är det vid ändringar i landstingsindelningen emellertid inte erforderligt att särskilt inhämta opinionen hos medlemmar i kommuner som inte berörs av ändringen. Den föreslagna lagen bör således innehålla en föreskrift om detta. Så länge sambandet mellan läns- och landstingsindelningen består blir emellertid en konsekvens av regleringar beträffande landstings- indelningen att dessa aktualiseras även vid sådana ändringar som skall ske till följd av ändring i länsindelningen. Som angetts i avsnitt 3.5.2 har utredningen inte sett det som sin uppgift att bestämma några kriterier vad gäller länsindelningen. Mot denna bakgrund föreslås att det i lagtexten inte anges att särskild hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter från ovan angiven befolkning utan att det bör göras. Det kan t.ex. finnas skäl att inte närmare utreda och beakta befolkningens inställning till en större ändring i landstings- indelningen när ändringen är betingad av statens önskemål att åstad- komma en mer ändamålsenlig indelning. Att en avgränsning görs i lagtexten beträffande till vilken befolk- ning särskild hänsyn bör tas utesluter givetvis inte att önskemål och synpunkter från befolkningen i andra delar av inhämtas och beaktas när skäl kan anses föreligga till det. I utredningens uppdrag ingår också att analysera vilken instans som skall fastställa den ekonomiska regleringen. Dagens bestämmelser i indelningslagen om ekonomisk reglering är exempel på att man inte helt uteslöt att större ändringar i lands- tingsindelningen skulle komma att äga rum. 2 kap. 4 § indelnings- lagen hänvisar till första kapitlets samtliga bestämmelser om ekono- misk reglering, vilka bl.a. avser såväl delning som sammanläggning. Något behov av ändring i detta avseende finns således inte. Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? Vad gäller fastställandet av den ekonomiska regleringen görs det av regeringen som en del av förvaltningsbeslutet om indel- ningsändring. Ett sådant beslut om fastställande av ekonomisk reglering kan inte ta vid sitt beslut om lagändring. Det bör alltjämt ankomma på regeringen att fastställa den ekonomiska regleringen, vilket då blir en form av verkställighet till följd av lagstiftningsbeslut i indelningsfrågan. Vid indelningslagens tillkomst uttalades att de ekonomiska frå- gorna är av så avgörande betydelse för de berörda kommunerna eller landstingen att de i princip bör vara lösta när beslutet om indel- ningsändring meddelas och att det inte bör finnas någon bestämmelse som gör det möjligt att skjuta upp en viss fråga. Förordnandet om indelningsändring bör dock inte hindras av att någon mindre detalj i den ekonomiska regleringen återstår. Principerna för en eventuell bidragsskyldighet bör fastställas när förordnandet om indelnings- ändring meddelas. När kostnaderna blir kända bör det i allmänhet vara möjligt för kommunerna eller landstingen att direkt räkna fram bidragets storlek (prop. 1978/79:157 s. 62 f.). Någon samtidighet beträffande besluten går inte att åstadkomma då skall besluta om indelningsändringar. Vid beslut om ändring i den lagstadgade indelningen skall emellertid ett förslag till ekono- misk reglering finnas upprättat och det kan förutsättas att regeringen tämligen omgående efter riksdagsbeslutet kan ta beslut om fast- ställelse av regleringen. 4.4Tidpunkt för beslut och ikraftträdande Som redovisats i avsnitt 2.1.2 reglerar indelningslagen vid vilken tid- punkt ett beslut om ändring skall träda i kraft och hur lång över- gångsperioden mellan beslutet om indelningsändring och ikraftträ- dandet minst skall vara. Skulle man på samma sätt i den föreslagna lagen reglera när framtida ändringar i denna skall träda i kraft torde detta inte ha någon motsvarighet i andra lagar. Även om ändamåls- skäl även i andra fall än beträffande indelningsändringar motiverar att en lagändring träder i kraft är ju ikraftträdande- tidpunkten för en lagändring en fråga för själva ändringslagen att reglera. Det torde vidare av samma skäl saknas exempel på att en lag innehåller handlingsregler för beträffande vid vilken tid- punkt beslut om ändring i lagen senast skall fattas. Det är enligt ut- redningens mening inte möjligt att i en grundförfattning på nämnt Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? sätt reglera tidpunkter för beslut om ändring och ändrings ikraft- trädande. Utredningen anser därför att några regler om detta inte skall förs in i den föreslagna lagen. Det måste dock förutsättas att beslut om indelnings- ändringar, trots att en särskild bestämmelse härom saknas, tas med lämplig framförhållning och ikraftträdandetidpunkt. De tidsmässiga ramar som i praktiken blir aktuella torde därför vara de som anges i indelningslagen beträffande kommunindelningsändringar. Detta inne- bär att indelningsändring bör träda i kraft . Om ändringen är av sådan omfattning att ett landsting enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla bör ikraftträdandet ske vid årsskifte då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Som kommer att framgå nedan bygger vissa regler i förslaget på att så blir fallet. Vidare bör beslut om ändring i den lagstadgade landstingsindelningen som huvudregel fattas senast innan ändringen skall träda i kraft. Över huvud taget bör understrykas vikten av att tiden till dess ändringen träder i kraft är tillräckligt tilltagen för att ett nybildat landsting på ett bra sätt skall hinna förbereda sin organisation och verksamhet. Besluten att bilda läns landsting och Västra togs respektive . I såväl nybildningsfall som andra fall av ändringar i landstingsindelningen bör stor hänsyn tas till berörda kommuners och landstings uppfattning om behovet av övergångstid. En ändring kan såsom framgått vara föranledd av att regeringen avser att i enlighet med indelningslagen lägga samman kommuner i olika landsting. Att i dessa fall först skall pröva frågan i enlighet med den föreslagna lagen innebär att regeringen måste ha så god framförhållning att såväl riksdag som regering hinner fatta beslut inom de i indelningslagen stadgade tidsfristerna. Detta torde dock inte innebära ett mer utdraget förfarande än vad som skulle bli fallet om en sådan fråga aktualiserades enligt gällande ordning, då godkännande till länsindelningsändringen skulle få inhämtas. Som redovisats i avsnitt 2.1.2 reglerar indelningslagen fördelningen av den kommunala beslutanderätten mellan kommunen eller lands- tinget enligt den nya respektive den äldre indelningen Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? till dess att den beslutade indelningsändringen har trätt i kraft. skall fullmäktiges beslutanderätt vad gäller beslut som sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet utövas av företrädare för kommunen eller enligt den nya indel- ningen, dvs. den kommun eller det landsting som bildas eller kom- munen eller av dess omfattning efter indelningsändringen. Indelningslagen bygger alltså på principen att en kommun eller ett landsting av den omfattning som skall gälla efter indelnings- ändringen, har rättskapacitet redan innan ändringen träder i kraft. Även den gamla indelningslagen, , byggde på denna princip och uttryckliga bestämmelser härom infördes i indelningslagen på förslag från indelningslagskommittén (SOU 1978:32 s. 163). Be- träffande landsting återfinns bestämmelsen i 2 kap. 6 §: Sedan en indelningsändring har beslutats, kan ett landsting enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Be- stämmelserna är avsedda främst för de fall då en ny kommun eller ett nytt landsting bildas, men de är tillämpliga även vid andra typer av indelningsändringar (prop. 1978/79:157 s. 110). Någon ändring kan enligt utredningens bedömning, i vart fall inte utan ytterligare utredning, inte göras i det aktuella avseendet. Bl.a. måste det då ett nytt landsting bildas finnas möjlighet för detta att redan innan be- slutet träder i kraft bestämma sin organisation, planera sin verk- samhet och fastställa budget. Det får således i den föreslagna lagen anges att beslut om lagändring inte, såsom enligt vårt lagstiftningssystem annars är fallet, får verkan först vid ändringens ikraftträdande utan redan i samband med att själva beslutet har tagits. Förutom den principiella tveksamheten i detta bör påpekas att medan regeringens förvaltningsbeslut om indelningsändring expedieras till berörda instanser kommer en lagändring till allmän- hetens kännedom först i samband med promulgation. I enlighet med vad som nedan föreslås kommer dock verkan av beslut i flera fall att inträda först efter regeringsbeslut, som kan delges den det kan anses beröra. I praktiken torde inte heller ett beslut om indelningsändring av ifrågavarande storlek att undgå berörda in- stansers kännedom. En förutsättning för att enligt den nya indelningen skall ha beslutanderätt är att det ändrade eller nybildade har ett beslutande organ. Enligt gällande regler i indelningslagen företräder i varje landsting detta landsting enligt såväl den äldre som den nya indelningen till dess ändringen träder i kraft och så snart en indelningsändring har beslutats kan Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? alltså beslutanderätt utövas för enligt den nya indel- ningen. Som redovisats i avsnitt 2.1.2 har det emellertid ägt rum så stora ändringar i landstingsindelningen att särskilda lagar om sam- manläggningsdelegerade har behövt skapas. Även vid andra ändringar i landstingsindelningen skulle det kunna bli aktuellt med indelnings- delegerade för att enligt den nya indelningen skall ha ett beslutande organ som är representativt för detta. Med nuvarande praxis vid kommunindelningsändringar, dvs. att indelningsdelege- rade skall utses vid en befolkningsförskjutning uppåt eller nedåt med , skulle det mycket sällan finnas behov av indel- ningsdelegerade när en enstaka kommun enligt den föreslagna lagen flyttas från ett landsting till ett annat. menade emellertid att även en indelningsändring som medför en för- hållandevis liten befolkningsförskjutning (åtminstone ) medför att en kommun eller ett landsting enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla fullmäktige (SOU 2002:33 s. 117 f.). Utredningen konstaterar att om praxis skulle utvecklas i den rikt- ningen, kan frågan om indelningsdelegerade komma att aktualiseras i betydligt fler fall av landstingsindelningsändring. I enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.1 bör lagen om indelning i län och landsting vara anpassad även för större ändringar i landstings- indelningen. Detta innebär att det, till skillnad från vad som gäller , bör vara möjligt att utse indelningsdelegerade. Således föreslås att bestämmelser härom tas in i lagen. Vidare föreslås att lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade görs tillämplig även beträffande landsting. Enligt indelningslagens regleringar skall regeringen vid större kommunindelningsändringar besluta att indelningsdelegerade skall utses och detta sker då som en del av förvaltningsbeslutet om indel- ningsändring. Till beslutet om att indelningsdelegerade skall utses är det enligt lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade knutet andra beslut, såsom hur många delegerade som skall utses från varje kommun då delegerade skall utses från mer än en kommun samt eventuellt en senare tidpunkt för val av delegerade och ersättare än den i lagen stadgade. Då ett motsvarande förfarande skall regleras i den föreslagna lagen får ett regeringsbeslut om indelningsdelegerade tas som en verkställighetsåtgärd med anledning av beslut om lagändring. Utredningen föreslår följande konstruktion. Förut- sättningen för att det skall vara aktuellt med indelningsdelegerade bör, i enlighet med vad som gäller för kommunindelningsändringar, vara att indelningsändringen innebär att ett nytt landsting bildas eller Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? att ändringen annars är av sådan omfattning att enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla landstingsfull- mäktige. I sådana fall skall regeringen bestämma att en- ligt den nya indelningen skall företrädas av indelningsdelegerade från det att dessa har valts till dess de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring. Möjligheten för regeringen att besluta om indelnings- delegerade bör naturligtvis även i landstingsfallen vara knuten till att ändringen träder i kraft vid årsskifte efter ordinarie fullmäktige- val. Till skillnad från vid kommunindelningsändringar kommer det emellertid enligt förslaget alltid att krävas ett beslut av regeringen vid landstingsindelningsändring som skall träda i kraft . Detta blir nödvändigt eftersom det i dessa fall inte förrän det beslutats om indelningsdelegerade skall utses eller ej blir klar- lagt vilket organ som skall företräda enligt den nya in- delningen. Detta gäller således oavsett om i enlighet med huvudregeln skall företrädas av fullmäktige eller om indelningsdele- gerade skall utses. Detta torde i sig inte innebära någon avsevärd olägenhet. Mot denna bakgrund blir alltså tidpunkten för ikraftträdandet av lagändringen beträffande indelningen utgångspunkten för när be- slutanderätt för enligt den nya indelningen kan utövas. Om beslutar att ändringen skall träda i kraft vid årsskifte efter ordinarie fullmäktigeval blir detta sedan regeringen beslutat att indelningsdelegerade inte skall utses eller, om indelningsdelege- rade enligt regeringens beslut skall utses, sedan delegerade har valts. I andra fall blir detta då har beslutat om indelnings- ändring. Med denna utgångspunkt för när ett landsting enligt den nya in- delningen kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter, som skiljer sig något från indelningslagens, föreslås i övrigt regler med anknytning till beslutanderätten i överensstämmelse med indelnings- lagens bestämmelser härom beträffande kommunindelningsändringar. Den omständigheten att beslutar i lag om ändringar i lands- tingsindelningen förändrar inte i större mån det förfaringssätt som skall ske enligt gällande indelningslag. Den största förändringen är att ansökan om ändring i dessa fall inte längre blir möjlig. Upptakten till en indelningsändring får i Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? stället antas komma att ske genom att berörda intressenter uppvak- tar regeringen eller får länsbänkens riksdagsledamöter att motionera i frågan. Skulle regeringen finna fog för begäran om en indelningsändring skall regeringen föranstalta om den utredning som behövs. Rege- ringen får därvid uppdra åt Kammarkollegiet, länsstyrelse eller sär- skild utredare att göra utredningen. På sätt som i indelningslagen skall utredningen omfatta alla omständigheter som inverkar på frå- gan. Samråd skall ske med landsting som har intresse av frågan. Upp- lysningar och biträde skall ges av statliga och kommunala myndig- heter när den som gör utredningen begär detta. När det finns skäl skall särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring. Om den som fått uppdraget att göra utred- ningen finner skäl till en sådan skall detta anmälas till regeringen som beslutar i frågan. Undersökningen skall göras av den länsstyrelse som regeringen bestämmer. Förfaringssättet skiljer sig i övrigt inte från det gällande i indelningslagen. Övervägande skäl talar för att kostnadsansvaret för utredning som beslutats av regeringen skall åvila staten. Finner regeringen att en indelningsändring bör göras lämnar rege- ringen i proposition till förslag till erforderlig lagändring. Efter gängse beredning fattar därefter beslut i frågan. Be- slutas om en lagändring ges ikraftträdandebestämmelsen en sådan marginal att berörda kommuner och landsting hinner förbereda sig för indelningsändringen och att regeringen hinner fatta nödvändiga förvaltningsbeslut. Skulle initiativet till en ändrad indelning uppkomma i genom att denna bifaller ett motionsyrkande eller ett utskottsinitia- tiv kommer detta till uttryck genom att tillkännager för regeringen att den anser att frågan bör utredas och att regeringen bör återkomma med förslag i frågan. Regeringen skall i detta fall föranstalta om den utredning som behövs. Efter utredning kan rege- ringen finna att någon ändring inte bör ske och underlåter därför att lämna något förslag till . Skulle riksdagsmajoriteten vara av annan uppfattning och vilja bifalla en motion om ändring eller vilja ta ett utskottsinitiativ kan frågan med den gjorda utred- ningen som grund beredas i utskott och därefter bli föremål för beslut. Utredningens förslag: De föreslagna lagändringarna skall träda i kraft .