sou · GSB314 · 2005-01-01 00:00:00 — Utöver detta hanterar länsstyrelserna också en mängd olika ärenden. avgjordes ca 840 000 ärenden. Det rör sig t.ex. om att ge tillstånd, att pröva överklaganden av kommunala beslut och inte minst att ge bidrag till olika verksamheter. Läns- styrelserna ger tillstånd för bl.a. körkort, taxilegitimation, att bedriva yrkesmässig trafik, jakt, fiskeodling, att bedriva handel med djur, att bedriva miljöfarlig verksamhet, dispens för att bygga inom strandskyddat område, att starta privata behandlingshem och äldre- boende och att anordna bingo och andra spel. Bidragsgivningen rör t.ex. stöd till jordbruket, företagsstöd, stöd för att bevara kultur- landskap eller stöd till ungdoms- och missbrukarvård. Sedan inträde i EU hanterar länsstyrelserna EU-bidrag inom flera områden, bl.a. inom lantbruksområdet. fattade läns- styrelserna beslut om bidrag inom lantbruksområdet till ett sam- manlagt värde om (källa: sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar [PM ]). Länsstyrelserna bedriver också tillsyn inom en rad områden, t.ex. över yrkesmässig trafik, veterinärers verksamhet, större miljö- störande verksamheter, skyddade naturområden, hur livsmedels- lagen tillämpas, vissa frågor som rör , privata vårdhem och äldreboende, övervakningskameror och stiftelser. Länsstyrelsernas verksamhet finansieras på olika sätt. De totala intäkterna för uppgick till . finansierades via länsstyrelsernas förvaltningsanslag (om förvaltningsanslag, se avsnitt 4.4), av bidrag, 6 pro- cent av avgifter och andra ersättningar samt av övriga anslag och utgör finansiella intäkter. De totala kostnaderna för länsstyrelsernas verksamhet för uppgick till . I kapitel 5, om den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna, beskrivs länsstyrelsernas finansierings- och kostnadsbild närmare. 2.3.3Många aktörer är inblandade i länsstyrelsernas verksamhet Länsstyrelsernas omfattande verksamhet innebär att så gott som samtliga departement i är inblandade i rege- ringens styrning och uppföljning av länsstyrelserna. Länsstyrelser- na har också ett mer eller mindre omfattande samarbete med ett stort antal statliga myndigheter som har uppgifter inom samma politikområden som länsstyrelserna. Denna mångfald av aktörer belyser utredningen närmare i kapitel 3. Detta kapitel syftar till att beskriva roller och ansvar inom i fråga om länsstyrelserna samt till att ge en bild av kontakterna och samarbetet mellan länsstyrelserna och sektors- myndigheterna. I avsnitt 3.1 beskrivs ansvaret för länsstyrelserna inom och i avsnitt 3.2 beskrivs sektorsmyndig- heternas relation med länsstyrelserna. Enligt 7 kap. 1 § Regeringsformen förfogar regeringen över ett Regeringskansli för beredning av regeringsärenden. Av förordning (1996:1515) med instruktion för (i det följande kallad departementsförordningen) framgår att i ingår : Regeringsärenden beslutas vid regeringssammanträden och inför regeringsbeslut bereds ärendena inom . Det är regeringen som bestämmer hur ärendena skall fördelas mellan Regeringsformen medger således en stor flexibilitet i hur ansvar och organisation skall se ut. Förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden fördelas mellan departementen enligt en till departementsförordningen fogad bilaga. Av denna bilaga framgår också till vilka departement myndigheter och andra organ hör. Om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden, skall det handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör. Den av statsministern utsedde departementschefen ansvarar för beredningen av regeringsärenden i departementet. Om något annat statsråd är föredragande ansvarar denne för beredningen av ärendet. Berör det aktuella ärendet flera departements verksamhets- områden eller flera enheter inom ett och samma departement måste det ansvariga departementet eller den ansvariga enheten se till att gemensam beredning sker, dvs. ärendet skall beredas i samråd med övriga departement eller enheter. Det ansvariga departementet eller den ansvariga enheten skickar ut beslutsunderlag till berörda för synpunkter och vid behov träffas man och diskuterar förslag. Om man på tjänstemannanivå inte lyckas komma fram till en gemensam lösning förs (hissas) frågan upp i organisationen. Det som påbörjas på handläggarnivå förs till de s.k. huvudmännen, oftast enhetscheferna, därefter till eventuella avdelningschefer. Går det fortfarande inte att få till stånd en lösning går frågan vidare till den politiska nivån, i första hand till berörda statssekreterare och därefter till berörda ministrar. Kommer man inte heller här fram till en gemensam lösning på den aktuella frågan kan frågan föras till statsrådsberedningen. Grundprincipen är att förslaget måste vara färdigberett för att komma upp på regeringens veckovisa samman- träden. 3.1.1Roller och ansvar i fråga om länsstyrelserna I bilagan till departementsförordningen anges att Finansdeparte- mentet har ansvar för länsstyrelserna när det gäller förvaltnings- ärenden och lagstiftningsärenden samt för länsstyrelserna som myndigheter. I ansvaret ingår även länsindelningen vad gäller för- valtningsärenden och ändrad regional ansvarsfördelning vad gäller lagstiftningsärenden. Någon närmare definition av innebörden av detta ansvar ger inte förordningen. Inom är det en enhet som ansvarar för länsstyrelsefrågor – länsstyrelseenheten. I före- skrifter med arbetsordning för (RKF 2003:3) anges i bilaga 1 att länsstyrelseenheten ansvarar för frågor som rör länsstyrelserna; styrning, uppföljning och medelstilldelning, utveckling och samordning av den regionala samhällsorga- nisationen, Länsstyrelseenheten skall också, när det gäller ansvar för myndig- heter, ansvara för länsstyrelserna. Målen 2003 har enligt Finansdeparte- mentets verksamhetsplan , uttryckts på följande sätt: Den nationella politikens genomslag i hela landet skall säker- ställas genom en samordnad statlig länsförvaltning. Styrningen och uppföljningen av den skall vara ändamålsenlig och effektiv. och dess ledning skall ha förutsätt- ningar att bedriva verksamheten rättssäkert, effektivt och rationellt med hög kvalitet och god service. Statsmakternas beslut om ansvars- och uppgiftsfördelning på regional nivå mellan stat och kommun skall följas upp. Ansvaret för sakfrågor och för verksamhet som finansieras på annat sätt än genom förvaltningsanslaget vilar på respektive fackdeparte- ment. Länsstyrelseenhetens ansvar beträffande medelstilldelningen begränsas till att gälla länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Alla departement utom har i olika omfatt- ning frågor som hanteras av länsstyrelserna. Detta delade bered- ningsansvar förutsätter ett konsekvent arbete med utbyte av information och beredning av gemensamma frågor mellan alla inblandade parter, såväl löpande som i mer projektbaserade arbets- former. Detta ställer stora krav på samordning. Frågor som hanteras av fackdepartementen och som rör läns- styrelserna bereds med länsstyrelseenheten och tvärtom; sak- relaterade frågor som hamnar på länsstyrelseenheten skall beredas med berört fackdepartement. Detta sker löpande . Arbetet inom ramen för budgetprocessen samt mål- och resultat- dialogerna leds och samordnas däremot av länsstyrelseenheten. Länsstyrelseenheten har dock, precis som övriga enheter och departement, att följa de anvisningar och tidplaner som budget- avdelningen ger för budgetarbetet. har länsstyrelseenheten arbetat med att förbättra samordningen av länsstyrelserelaterade frågor inom genom att knyta kontaktpersoner från respektive fack- departement till enheten. Länsstyrelseenheten och kontaktper- sonerna träffas , framförallt i samband med regleringsbrevsarbetet och mottagandet av årsredovisningarna. Vad gäller regleringsbrevet har länsstyrelseenheten ansvaret för utformningen av den finansiella delen och vissa avsnitt i verk- samhetsdelen, t.ex. sådant som avser gemensamma och mer övergripande mål. Länsstyrelseenheten ansvarar även för regle- ringsbrevets struktur (se avsnitt 5.3.1 om regleringsbrevet). Fack- departementen är ansvariga för respektive delar när det gäller målen, återrapporteringskraven och uppdragen för de olika sakfrågorna. Att utarbeta ett regleringsbrev är en process mellan länsstyrelseenheten och övriga fackdepartement. Eftersom länssty- relseenheten ansvarar för länsstyrelserna som myndigheter har enheten också ett ansvar för den slutliga utformningen av regle- ringsbrevet, dvs. efter avslutade diskussioner och förhandlingar. I uppföljningsarbetet med årsredovisningarna ansvarar läns- styrelseenheten för de totala sammanställningarna och analysen av länsstyrelserna som effektiva myndigheter (processer, ekonomi, ärendehandläggning t.ex.). Fackdepartementen ansvarar för att sammanställa och analysera respektive sakfrågor. Vid förändrade eller tillkommande uppgifter är huvudprincipen att detta alltid skall finansieras inom respektive utgiftsområde (indelningsgrunden för statsbudgetens utgiftssida). Varje departe- ment är ansvarigt även för finansiering av eventuella effekter på inkomst- och utgiftssidan inom andra utgiftsområden/departement av de förslag som departementet framför (se cirkulär 2002:7 Beredning års ekonomiska vårproposition, bilaga 2). Detta gäller också för förändrade eller tillkommande uppgifter för läns- styrelserna. länsstyrelseenhet skall bevaka att så sker. har också gjort det till länsstyrelseenhetens uppgift att inom arbeta med frågor som rör utveckling och samordning av länsstyrelserna. Uppgiften som sådan har sin förklaring i tidigare organisatoriska lösningar inom . bildades nämligen en särskild utveck- lingsgrupp inom under ledning av en general- direktör. Utvecklingsgruppens föregångare var , Länsstyrel- sernas organisationsnämnd, som tillskapades . Nämnden hade till uppgift att hålla ihop vissa uppgifter mellan länsstyrelserna av mer administrativ karaktär, t.ex. redovisnings- och diariesystem, blanketter och information. Utvecklingsgruppen arbetade parallellt med länsstyrelseenheten som då ansvarade för mer administrativa frågor och berednings- frågor. Det fanns dock brister i samordningen mellan dessa båda grupper och föreslogs att enheterna skulle integreras. Länsstyrelseenheten fungerar i flera fall som en central funktion med administrativa samordningsuppgifter gentemot länsstyrelser- na. Enheten driver olika utvecklingsfrågor, t.ex. frågor som rör kompetensförsörjning vid länsstyrelserna, olika former av lednings- stöd och frågor som rör effektivisering och kvalitet i verksamheten. har enheten även utformat mallar för olika ända- mål, t.ex. budgetunderlag och årsredovisningar, i syfte att bl.a. underlätta länsstyrelseenhetens sammanställningar av underlagen. Parallellt med mallarbetet har länsstyrelseenheten också arbetat med att öka jämförbarheten mellan länsstyrelsernas redovisning, framför allt den finansiella redovisningen. fanns en redo- visningsgrupp bestående av företrädare för länsstyrelserna, Riks- revisionsverket (RRV) och (), med syfte att ta fram en gemensam objektplan och gemensamma redo- visningsprinciper för samtliga länsstyrelser. Arbetet bedrevs under . är det dock länsstyrelserna själva som ansvarar för att en gemensam utveckling och kontinuerlig översyn av redovisningsfrågorna sker. På en mer övergripande nivå finns för läns- styrelsefrågor m.m. Det består av fyra landshövdingar, ansvarig statssekreterare och departementsrådet med ansvar för länsstyrelse- frågor vid . Syftet med är att skapa en aktiv dialog mellan landshövdingarna och departementets politiska ledning i länsstyrelserelaterade frågor. Rådet träffas fyra . Många statliga myndigheter är samarbetsparter till länsstyrelserna. När frågan om sådana samarbetsparter diskuteras brukar det talas om såväl sektorsmyndigheter som centrala verk. Sektorsmyndig- heter definieras här som sådana myndigheter som i huvudsak har att hantera uppgifter inom ett och samma politikområde eller inom ett eller flera närliggande politikområden (t.ex. som till sin huvuduppgift har att hantera politikområdena Hälso- och sjukvårdspolitik, Äldrepolitik, Handikappolitik, Folkhälsa och Socialtjänstpolitik). Ofta används sektorsmyndigheter och centrala verk som syno- nymer till varandra. För att underlätta för läsaren kallar utred- ningen fortsättningsvis andra statliga myndigheter som länsstyrel- serna har kontakter med för sektorsmyndigheter, oavsett om de enbart har en central organisation eller även har en regional orga- nisation. I tabell 3.1 anges de sektorsmyndigheter som utredningen vänt sig till bl.a. i syfte att få ta del av deras erfarenheter från samarbetet med länsstyrelserna. Erfarenheterna har bl.a. inhämtats genom en enkät och redovisas dels i detta kapitel, dels i kapitel 10. Sektorsmyndigheter i samarbete med länsstyrelserna Oavsett på vilken nivå sektorsmyndigheterna eller länsstyrelserna arbetar är samtliga direkt underställda regeringen, vilket placerar dem på samma formella nivå. Endast i ett fall har en sektors- myndighet föreskriftsrätt gentemot länsstyrelserna. Detta gäller vissa föreskrifter som beslutar om och som rör administrationen av EU:s lantbruksstöd. De aktuella förordningar- na med bemyndigande är förordningen (1999:1148) om EG:s förordningar om jord- bruksprodukter, förordningen (1997:1336) om miljöstöd, förordningen ((2000:577) om stöd för miljö- och landsbygds- utvecklingsåtgärder samt förordningen (1999:1424) om förvaltning av EG:s struktur- fonder. Vid införlivandet av på detta område menade att kraven från EU var sådana att utan detta undantag med särskild föreskriftsrätt för verket skulle inte kunna möta dessa krav. I bilagan till Kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 framgår att hela eller delar av utbetalningsställets god- kännande funktion kan delegeras till andra organisationer. Dock har utbetalningsstället alltid kvar det yttersta ansvaret för utbetal- ningarnas laglighet och riktighet. Att utbetalningarna är lagliga och riktiga ska intygas av utbetalningsstället vid rekvisition av EU- medel. I de fall Regeringen har delegerat godkännandefunktionen (beslutanderätten i första instans) till länsstyrelserna kvarstår således ett ansvar för utbetalningsstället, dvs. Detta innebär att verket genom olika åtgärder måste säkerställa en korrekt hantering av ärendena på länsstyrelserna. Eftersom länsstyrelserna är självständiga myndigheter krävdes det författningsstöd för att skulle kunna meddela bindande regler för handläggningen. Om inte kan säkerställa att de utbetal- ningar som görs är lagliga och riktiga kan detta leda till betydande sanktioner för och utebliven finansiering. Samarbetet och dess omfattning Eftersom länsstyrelserna har uppgifter inom många områden är också kontakterna omfattande med en rad sektorsmyndigheter. Av utredningens enkätresultat framgår att vissa länsstyrelser har uppgifter inom i princip hela sektorsmyndighetens ansvarsområde, t.ex. och . Med andra sektorsmyndigheter har länsstyrelserna kontakt enbart i vissa frågor, t.ex. Lotteriinspektionen och . Exemplen i det följande ger en bild av det mångfacetterade samarbetet mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna. uttrycker det som att det finns ett nära samarbete för att utveckla rollen som geografiskt områdes- ansvarig på regional nivå, t.ex. att bygga upp nätverk, ha förmåga att informera samt att följa upp beredskapsför- beredelser. Grunden för detta samarbete är bl.a. Krisbered- skapsmyndighetens instruktion. Länsstyrelserna och samarbetar kring allmänna val och folkomröstningar. Här detaljreglerar vallagen i stort sett vilka uppgifter som länsstyrelserna har. Länsstyrelserna och samarbetar kring en mängd ärendetyper inom olika delverksamheter rörande om- rådena skydd mot olyckor och civilt försvar. tillsynsverksamhet, miljödomstolsärenden, övningsverksamhet m.m. Verksamheten är ofta styrd av författningar. Inom t.ex. räddningstjänstområdet framgår av länsstyrelseinstruktionen att länsstyrelserna har uppgifter, vilka förtydligas i lag och förordning för räddningstjänsten. har ett omfattande samarbete inom ett flertal olika sakområden, t.ex. EU-stödhantering, nationella stöd, kontrollverksamhet m.m. Samarbetet är främst styrt författningsmässigt, ofta genom olika EU-förordningar samt genom instruktion och regleringsbrev. och länsstyrelserna samarbetar inom bl.a. strukturfondsärenden, fiskeregleringar och miljöövervakning. En stor del av samarbetet är styrt via författningar. samarbetar med länsstyrelserna inom i stort sett hela verkets ansvarsområde. Grunden för detta samarbete är både författningsmässig och frivillig. samarbetar med länsstyrelserna i fråga om granskning av jämställdhetsplaner. Samarbetet sker på frivillig basis på initiativ av länsstyrelsernas jämställdhets- experter. De olika exemplen är ett axplock från alla de områden som det finns samarbete inom. I bilaga 5 återfinns en lista över olika områden där länsstyrelserna och ett 30-tal sektorsmyndigheter delar frågor. Uppgifterna har hämtats från svaren på utredningens enkät, vilken har besvarats av de sektorsmyndigheter som återfinns i tabell 3.1. Samarbetet mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna kan alltså baseras på olika grunder. Vanligast förekommande är författningsmässig grund. I författningarna förekommer ofta två typer av skrivningar kring ansvarsfördelningen. Den ena typen handlar om att ansvaret regleras genom att sektorsmyndigheten har ansvar för uppgift/område A medan länsstyrelserna ansvarar för område/uppgift B. Ett exempel kan hämtas från ansvarsfördel- ningen mellan och länsstyrelserna. Ansvarsfördel- ningen finns reglerad i Förordning (1994:1716) om fisket, vatten- bruket och fiskerinäringen. Här framgår bl.a. att meddelar föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske skall tas till naturvårdens intresse. meddelar föreskrifter om märkning av redskap som används vid fiske och om märkning av fisksump. lämnar tillstånd för att sätta ut fisk eller flytta fisk från ett vattenområde till ett annat eller för att anlägga och driva en fiskeodling. Den andra typen av skrivning om ansvarsfördelningen handlar om på vilken nivå som ansvaret gäller, nationell eller regional. Exempel finns att hämta från räddningstjänstområdet. Regleringen av tillsynsansvaret mellan och länsstyrel- serna finns reglerad i räddningstjänstlagstiftningen och Seveso- lagen. Där anges att utövar den centrala tillsynen och att utövar tillsynen inom länet. Samarbetet mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna kan också utgå från regleringsbrev och andra regeringsbeslut. Länsstyrelsernas samarbete med några av sektorsmyndigheterna vilar endast eller huvudsakligen på frivillig grund. Så är fallet i sam- arbetet mellan t.ex. länsstyrelserna och Jämställdhetsombuds- mannen respektive . I flertalet fall är samarbetet dock styrt av en kombination av författningsmässig reglering och frivillighet. Frivilligheten handlar oftast om gemensamma projekt av olika slag och medverkan vid olika möten. Det är inte heller ovanligt att det frivilliga samarbetet har sitt ursprung i ett initiativ från någon enskild medarbetare. Utredningens enkätresultat visar att omfattningen av kontakter- na mellan länsstyrelserna och de olika sektorsmyndigheterna skiljer sig åt, dels beroende på ansvarsfördelningen, dels beroende på sakfrågornas omfattning och karaktär. Så gott som samtliga sek- torsmyndigheter har dock uppgett att de har kontakter med läns- styrelserna . Kontakterna sker i huvudsak med samtliga länsstyrelser och de sker både på lednings- och hand- läggarnivå, med betoning på det . Kontakterna har också utformats på olika sätt, bl.a. beroende på uppkomna problem och krav på effektiva lösningar. är det fråga om ett nära samarbete med frekventa kontakter, gemensamma arbets- grupper (och i vissa fall också gemensamma projekt) och/eller gemensamma arbetsuppgifter (t.ex. gemensamma tillsynsinsatser). Vanligast är att kontakterna handlar om informationsutbyte eller samråd. I detta kapitel görs en generell genomgång av den ekonomiska styrningen och dess beståndsdelar. I avsnitt 4.2 beskrivs budget- processen i staten översiktligt. Den ekonomiska styrningen består av två delar, resultatstyrning respektive finansiell styrning, vilka beskrivs närmare i avsnitt 4.3 respektive 4.4. I avsnitt 4.5 samman- fattas det pågående utvecklingsarbetet på området. Ekonomisk styrning är det begrepp som används inom statsförvaltningen som ett samlingsbegrepp för den finan- siella styrningen (dvs. att styra resurser) och resultatstyrningen (dvs. att styra mot resultat via mål). Utredningen har utgått från det som har sagts bl.a. i budgetpropositionerna om att den ekonomiska styrningen syftar till att skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, en resursfördelning i enlighet med poli- tiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i an- vändandet av de resurser som staten förfogar över (budgetpro- positionerna 2002/2003:1, vol. 2 och 2003/2004:1, vol. I det följande ges en närmare beskrivning av den ekonomiska styrningens olika delar och det pågående utvecklingsarbetet i dessa delar. För att underlätta för läsaren börjar utredningen med den statliga budgetprocessen. 4.2Den statliga budgetprocessen i korthet Till stora delar är den ekonomiska styrningen en del av den statliga budgetprocessen. I beskrivningen av den ekonomiska styrningens komponenter bör därför även budgetprocessens olika delar beröras. I tabell 4.1 ges en beskrivning av centrala dokument och händelser i budgetprocessen under ett budgetår. Centrala dokument och händelser i budgetprocessen 15/1 underlag för 22/2 årsredovisningen 1/3 budgetunderlaget om den ekonomiska poli- 6/4 beräknings- Beslut om den eko- 15/8 delårsrapport Beslut om utgiftstak, Beslut om anslag i I den statliga budgetprocessen är de viktigaste dokumenten mellan regeringen och de två propositionerna som handlar om ekonomiska politik och budgetpolitik; den ekonomiska vårpropositionen (lämnas ) och budgetpropositionen (lämnas ). Dessa anger förslag på ramar för utgiftsområden, utgiftstak för statens budget samt förslag på statens inkomster. När har beslutat om detta kan regeringen i sin tur gå vidare och besluta om hur dessa ekonomiska förslag skall brytas ned till olika typer av verksamheter och därtill ange vilka mål och krav som regeringen ställer på verksamheten. Två av de viktigaste dokumenten mellan regeringen och myndig- heterna är regleringsbrevet och årsredovisningen. Ungefär sam- tidigt under budgetåret, respektive mars, lämnas års- redovisningen för föregående budgetår samt budgetunderlag för de tre kommande budgetåren till regeringen. Årsredovisningen inne- håller en resultatredovisning i vilken myndigheten skall redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrevet eller annat beslut. Därtill innehåller års- redovisningen också resultaträkning, balansräkning, anslagsredovis- ning och finansieringsanalys. Budgetunderlaget skall innehålla myndighetens eget förslag till finansiering av verksamheten under de tre kommande budgetåren. Övriga dokument som myndigheten lämnar till regeringen inom ramen för budgetprocessen är underlag för fördjupad prövning (som endast lämnas efter särskilt beslut av regeringen), beräkningsunderlag samt delårsrapporten. Underlag för fördjupad prövning skall innehålla resultatanalys, resursanalys och en omvärldsanalys. Detta underlag är därmed tänkt att ligga till grund för en mer fördjupad prövning av hela eller någon del av myn- dighetens verksamhet. Beräkningsunderlaget skall bl.a. innehålla beräkningar av anslag, intäkter och kostnader för de tre närmaste åren. Delårsrapporten är en ekonomisk avrapportering och inne- håller resultaträkning, balansräkning och anslagsredovisning av innevarande budgetår. beslutas av regeringen och når myndigheten , efter det att beslutat om statsbudgeten. Regle- ringsbrevet innehåller mål för verksamheten och krav på åter- rapportering, verksamhetens finansiering samt särskilda villkor för hur tilldelade resurser får utnyttjas.