sou · GSB3110d3 · 2005-01-01 00:00:00 — 8Med hemliga tvångsmedel avses hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning samt annan form av hemlig övervakning, såsom exempelvis användande av andra elektroniska hjälpmedel för att följa ett fordons resväg. 2003/04:35, bet. 2003/04:SfU6, rskr. 2003/04:164 och Prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU2, rskr. 2003/04:14. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten En väl utvecklad underrättelseverksamhet, där samtliga de för- fattningsreglerade hjälpmedel som står till buds används för att samla in och bearbeta information, med en omfattande nationell spridning av underrättelser och förfinade analysmetoder, bör få till följd, att personkontrollen mera effektivt når sitt mål, nämligen att kontrollera invandringen och bekämpa alla former av gränsöver- skridande brottslighet. Utredningen vill också peka på den modell som används i vid kontroll i de gränsnära zonerna där. Genom att den nederländska Polisen ensam eller tillsammans med tysk Polis befinner sig på tyskt territorium för att redan där kunna få en över- blick över vilka personer som har för avsikt att resa in i Neder- länderna ökar den operativa beredskapen och effektiviteten (se avsnitt 8). Motsvarande arbetsmetoder bör för del kunna övervägas bl.a. i som en utveckling av det samarbete som sker med dansk Polis i . Ett viktigt och betydelsefullt inslag i allt polisiärt arbete, såväl det operativa som i underrättelseverksamheten, är sökning i olika register. Som närmare behandlas nedan är det därför av stor vikt att myndigheterna ges möjlighet att i register och med olika medel samla information. Som framgått (avsnitt 4.11) kan register- lagstiftningen resa vissa hinder mot en effektiv användning av annan myndighets registrerade uppgifter. Denna fråga behandlar utredningen nedan i avsnitt 13.4. Utredningens förslag: Gränskontrollmyndigheterna och , när verket medverkar i personkontrollen, skall till varandra lämna uppgifter som rör en utlänning eller annan enskild, om uppgifterna är nödvändiga för personkontroll. Tull- verket och skall, när de inte medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, genast underrätta Polisen, om de får anledning att misstänka att en person inte uppfyller kraven för inresa eller vistelse i eller annars gör sig skyldig till brott. Också skall underrätta Polisen vid miss- tanke om att en person gjort sig skyldig till brott. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten Polisen, eller skall i sin tur underrätta om de misstänker att en utländsk medborgare gjort sig skyldig till brott, och utlänningen inte kan visa ett giltigt uppehållstillstånd. När , eller under- rättat Polisen om att en person gjort sig skyldig till brott, skall myndigheterna få fatta beslut om att hålla kvar utlänningen, till dess en polisman kommer till plats. Härvid skall och ha rätt att använda tvång och våld. Utredningen har i det föregående framhållit behovet av ett bättre samarbete, såvitt avser underrättelseverksamheten, liksom i fråga om det operativa arbetet (se avsnitt 10). Myndigheterna saknar skyldighet att lämna varandra uppgifter, vilket är en förutsättning för ett effektivt samarbete (se avsnitt 6). Den enda i författning reglerade uppgiftsskyldighet, såvitt avser personkontrollen, är att när , eller medverkar i personkontrollen, skall de underrätta Polisen om att en utlänning inte kan styrka sin rätt till inresa. Vid utresekontroll skall Polisen underrättas, om det finns skäl för det utan närmare angivande av vilka skälen är.10 När och hur infor- mation utbyts avgörs i praktiken därför ofta av den enskilde tjänstemannen eller efter överläggningar på chefsnivå. Vad utred- ningen kunnat finna har de personliga kontakterna mellan tjänste- männen vid de olika myndigheterna mycket stor betydelse för om informationsutbyte sker eller inte. Eftersom samtliga gränskontrollmyndigheter och Migrations- verket är från varandra fristående myndigheter, reser sekretess- och registerlagstiftningen hinder för ett informationsutbyte dem emellan (se avsnitt 4.10 och 4.11). Det innebär att en uppgift som omfattas av sekretess hos en myndighet inte generellt får lämnas ut till den andra, och när så sker, kan uppgiften bli offentlig hos den mottagande myndigheten (se också nedan under avsnitt 13.3.2). Det kan i princip ifrågasättas om sekretess över huvud taget bör gälla mellan brottsbekämpande myndigheter, såvitt avser den brottsbekämpande verksamheten, när det finns en 10 5 kap. 6 § tredje stycket utlänningsförordningen, 1989:547. Denna bestämmelser ger också tydliga signaler om behovet av att tydliggöra vilket ansvar och befogenheter myndigheterna egentligen har när de medverkar i personkontrollen. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten gemensam yttre sekretess.11 Den s.k. finalitetsprincipen, dvs. att personuppgifter som samlats in och behandlats för ett visst ända- mål inte får användas för ett annat oförenligt ändamål, reser också hinder för verksamheten. Enligt utredningen bör de nuvarande stela, restriktiva reglerna på detta område mjukas upp. Utbyte av känslig information mellan myndigheterna bör skyddas från allmänhetens insyn. Det bör också klargöras om den information en myndighet tagit emot är offentlig eller omfattas av sekretess, något som vållar svårigheter. Frågan om de hinder registerlagstiftningen reser för ett effektivt samarbete behandlas närmare i avsnitten 13.3.2 och 13.4 Enligt utredningen bör gränskontrollmyndigheterna, när de arbetar med personkontroll, ha en skyldighet att delge varandra information som är av betydelse för kontrollen. Det bör därför särskilt anges, att Polisen, och när de utgör gräns- kontrollmyndigheter, dvs. medverkar i eller ansvarar för person- kontrollen,12 samt vid sin medverkan i kontrollen, skall lämna varandra uppgifter om en person om det är nödvändigt för personkontrollen. Det innebär att frågor som är av rent administrativ karaktär inte skall omfattas av uppgiftsskyldigheten. Vad avser Polisen bör uppgiftsskyldigheten också gälla mellan polismyndigheterna och mellan dem och . Efter- som de utlandsmyndigheter, som fått bemyndigande att handlägga utlänningsärenden, i sitt arbete kan få del av information som är viktig för personkontrollen, bör uppgiftsskyldigheten omfatta även dessa myndigheter. Avsaknaden av en allmän skyldighet för de brottsbekämpande myndigheterna att informera varandra om misstänkt brottslighet leder också till påtagliga effektivitetsförluster.13 Såsom bestäm- melserna är utformade kan exempelvis en tulltjänsteman som vid en gräns gör iakttagelser som ger anledning att anta att männi- skor smugglas in i eller att stöldgods förs ut ur landet helt underlåta, att meddela Polisen och enbart nöja sig med att betrakta vad som sker. har t.o.m. utfärdat centrala riktlinjer om att Polisen inte (!) skall informeras, när en tulltjänsteman tror sig 11Se också betänkande brottsbekämpning Integritet – Effektivitet (SOU 2002:113) s. 168. 12Som nämnts i avsnitt 10.2 utgör normalt alltid gränskontrollmyndighet, eftersom den har ett självständigt ansvar för personkontrollen till sjöss. 13Enligt 6 kap. 11 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (vattenföroreningslagen) skall dock skyndsamt anmäla till Polisen eller åklagare om det finns anledning att anta att det begåtts ett brott mot nämnda lag, men motsvarande skyldighet finns inte såvitt avser personkontrollen. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten observera illegal invandring (se avsnitt 6.6). Det är djupt otill- fredsställande att den omständighet att den brottsbekämpande verksamheten organiserats i skilda myndigheter kan få till följd att myndigheter medvetet underlåter att ingripa, enbart med hänvisning till att ansvaret faller utanför myndighetsgränsen i snäv mening. Mot denna bakgrund föreslår utredningen, att och alltid skall ha en uttrycklig skyldighet att infor- mera Polisen vid varje misstanke om brott, vilka myndigheterna upptäcker i sin verksamhet. Eftersom personkontroll kan omfatta alla former av gräns- överskridande brottslighet, bör uppgiftsskyldigheten inte begränsas till vissa brott eller knytas enbart till utredningens avgränsning av personkontroll. Uppgiftsskyldigheten bör också omfatta även annan överträdelse mot utlänningslagen än brott, dvs. och skall vara skyldiga att underrätta Polisen om de i sin verksamhet finner anledning att anta att en utländsk med- borgare inte allmänt uppfyller kraven enligt utlänningslagen för inresa i . För att Polisen skall kunna förhindra och bekämpa människo- smuggling och människohandel, liksom annan gränsöverskridande brottslighet, är det av stor vikt att även delger Polisen uppgifter av betydelse. Att skall infor- mera Polisen om att en enskild utlänning misstänks för brott eller delge Polisen andra uppgifter som framkommer i ett utlännings- ärende är emellertid inte självklart. har inte i upp- drag att bekämpa brott utan är en förvaltningsmyndighet med upp- gift att handlägga utlänningsärenden, där den enskildes integritet och mänskliga rättigheter i hög grad står i förgrunden. Brottslighet eller skyddande av brottslingar har emellertid ingen privilegierad ställ- ning vid handläggningen av dessa förvaltningsärenden. Också i andra verksamheter, där skyddet för den enskildes integritet har en framträdande plats, föreskrivs en underrättelseskyldighet vid misstanke om brott, exempelvis när det gäller socialnämndens skyl- dighet enligt socialtjänstlagen (2001:453) att anmäla till Polisen, att ett brott som riktats mot ett barn kan ha begåtts. Enligt utredningen talar övervägande skäl för att också Migrations- verket bör omfattas av en skyldighet, att underrätta Polisen, när det finns anledning att anta att en person har begått brott. Eftersom gränsöverskridande brottslighet kan avse alla typer av brott, kan informationsskyldigheten inte heller här begränsas till vissa brotts- typer, utan bör omfatta misstankar om alla brott som hör under Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten Enligt vad utredningen inhämtat förekommer ett sådant utbyte av information i inte obetydlig omfattning mellan handläggare och Polisen men utan lagstöd.14 Det kan exempelvis gälla brott som upptäckts inom en flyktingförlägg- ning eller att en asylsökande uppger att han eller hon söker asyl med hänvisning till brottslig verksamhet i sitt hemland. Med en i lag reglerad skyldighet för att underrätta Polisen vid misstanke om brott, blir inte informationsutbytet beroende av olika lokala rutiner eller utvecklade personliga kontakter mellan tjänsteman vid myndigheterna, vilket stärker rättssäkerheten. Som nämnts (avsnitt 6) har vissa polismyndigheter infört en rutin att regelmässigt informera , när de finner anledning att anta att en asylsökande har begått brott. Detta har inneburit att asylprocessen har påskyndats och att fått ett mer korrekt underlag att fatta sitt beslut på. Inte heller denna form av informationsutbyte är reglerad.15 Eftersom denna ordning är ett stöd för bör denna skyldighet för Polisen att delge verket viktig information också lagregleras. Upp- giftsskyldighet bör också omfatta och , när dessa myndigheter i sin brottsbekämpande verksamhet finner anledning att anta, att en asylsökande eller annan utlänning gjort sig skyldig till brott. Eftersom det enligt utredningens förslag kommer att ske ett omfattande informationsutbyte mellan gräns- kontrollmyndigheterna och , bör det inom Migra- tionsverket finnas särskild utsedda kontaktpersoner. Som nämnts skall inte bedriva någon brottsbekämpande verk- samhet eller bedriva underrättelsearbete (se avsnitt 10.5.2). I utlänningsförordningen finns, som framgått, en bestämmelse om att , och skall underrätta Polisen när en utlänning inte kan styrka sin rätt till inresa. I bestämmelsen regleras också att myndigheterna skall se till att utlänningen inte reser in i landet. Hur det skall ske eller vilka maktmedel som får tillgripas är dock inte närmare föreskrivet. För att bestämmelsen skall få avsedd effekt, dvs. att se till att utlänningen inte kan ta sig in i landet, måste myndigheterna ges befogenhet att kunna hålla kvar personen. Mot denna bakgrund föreslår utred- ningen att , och – 14 Utan en reglerad uppgiftsskyldighet krävs normalt dels en begäran om utlämnande av uppgifter, även om de har betydelse för en brottsutredning eller annan myndighetshand- läggning, dels att varje utlämnande skall föregås av en sekretessprövning. 15Se not 14. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten oavsett om myndigheterna medverkar i eller ansvarar för person- kontrollen – skall ha rätt att besluta att den person, som misstänks inte uppfylla kraven för inresa eller som misstänks för brott, skall stanna kvar till dess att en polisman kommer till plats. Eftersom med utredningens förslag i princip alltid kommer att utgöra gränskontrollmyndighet, torde bestämmelsen i praktiken sällan tillämpas, eftersom såsom gränskontroll- myndighet redan har fulla polisiära befogenheter. och bör också få använda våld eller tvång i den omfattningen som är nödvändigt. Se vidare avsnitt 10.5. Sammanfattningsvis föreslår utredningen således, att när myndig- heterna medverkar i eller ansvarar för personkontrollen bör det införas en lagstadgad uppgiftsskyldighet. , Kustbevak- ningen och skall vid misstanke om brott genast underrätta Polisen därom, och gränskontrollmyndigheterna skall i sin tur vara skyldiga att lämna uppgifter om att en utlänning kan misstänkas för brott. Utredningens förslag: Uppgiftsskyldigheten omfattar uppgifter som har betydelse för personkontrollen, dvs. vilka har betydelse för rätten att resa in i, ut ur och vistas i , samt att för- hindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Utredningens bedömning: Utredningen anser att nuvarande sekretesslagstiftningen bör utvidgas till att omfatta också uppgifter som hör till underrättelse- och registerverk- samhet. Med de föreslagna ändringarna bortfaller nuvarande hinder i sekretesslagen och personuppgiftslagen mot en effektiv infor- mationsöverföring mellan myndigheterna. Delgiven uppgift kan med stöd av nuvarande bestämmelser omfattas av sekretess också hos den mottagande myndigheten. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten Sekretess mellan myndigheterna innebär, något förenklat, att om en myndighet gör bedömningen att en uppgift med stöd av bestämmelserna i sekretesslagen omfattas av sekretess, kan upp- giften inte lämnas ut till en annan myndighet, eller annan enhet inom den egna myndigheten. Som närmare redovisas i avsnitt 4.10 utgör emellertid nuvarande sekretessreglering normalt inte något hinder mot att Polisen, och utbyter information som har betydelse för det brottsbekämpande och brotts- utredande arbetet. I sekretesslagen anges nämligen, att sekretess inte hindrar att uppgift som behövs för förundersökning lämnas till polismyndighet eller annan myndighet som har att utreda brottet, liksom att sekretess inte hindrar att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till myndighet som har att ingripa mot brottet. Även om nuvarande sekretessregleringen i huvudsak inte medför några hinder att delge varandra uppgifter som hör till en förunder- sökning, kan problem uppstå när uppgifter behöver lämnas ut för att de behövs i underrättelseverksamheten. Detta beror på den starka sekretess som gäller i underrättelseverksamhet hos alla myn- digheter, och att det för denna verksamhet saknas sekretess- brytande bestämmelser motsvarande dem som gäller i förunder- sökningar. Sannolikt kan dock den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen tillämpas även för underrättelseverksamheten. Emellertid är ett utlämnande i nu redovisade fall ingen skyldighet, och dessutom krävs att den utlämnande myndigheten i varje enskilt fall gör en sekretessprövning före utlämnandet. Detta innebär i sin tur att det inte är möjligt att låta uppgifter som omfattas av sekretess delges genom att den mottagande myndigheten har s.k. direktåtkomst till de register i vilka uppgifterna finns upptagna.16 Vid sådan åtkomst är det inte möjligt att göra den föreskrivna obligatoriska sekretessprövningen i varje enskilt fall. Den uppgiftsskyldighet gränskontrollmyndigheterna emellan som utredningen föreslår utgör dock en sekretessbrytande bestäm- melse i sekretesslagens mening. Härav följer att den utlämnande myndigheten inte bara har möjlighet att lämna ut uppgifter, utan att så också skall ske, utan hinder av sekretess och utan en före- gående sekretessprövning. Uppgifterna skall också lämnas ut utan en uttrycklig begäran därom. Genom utredningens förslag kommer också uppgifter som hör till underrättelseverksamheten att omfattas 16 Jfr SOU 2003:40 s. 265 f. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten Denna ordning får också till följd att en direktåtkomst till olika register lagligen kan regleras. Som närmare redovisas nedan skall dock den utlämnande myndigheten kunna pröva om uppgiften har betydelse för personkontrollen. Denna bedömning görs dels innan en uppgift lämnas ut manuellt, dels innan det anges vilken myndighet som skall ha direktåtkomst till registeruppgifter och för vilka register en sådan åtkomst skall gälla. Det är angeläget att de överlämnade uppgifterna kan omfattas av sekretess även hos den mottagande myndigheten. Mot bakgrund av redovisningen i avsnitt 4.10 anser utredningen, att en uppgift som rör misstanke om brott med stöd av bestämmelserna om förunder- sökningssekretess kan skyddas hos alla gränskontrollmyndigheter. Liksom alla andra myndigheter har att tillämpa bestämmelserna om s.k. utredningssekretess.17 Även sådana upp- gifter, som är hänförliga till förundersökningssekretessen till skydd för den enskilde, kan skyddas hos med stöd av utlänningssekretessen.18 Uppgifter härrörande till underrättelseverksamheten skyddas också med nuvarande sekretessreglering, såvitt avser utbytet mellan Polisen och , medan det saknas primära bestämmelser om sekretess till skydd för underrättelseverk- samhet.19 Utredningen anser därför att nuvarande sekretesslagstift- ningen bör utvidgas till att omfatta också uppgifter som hör till underrättelseverksamhet. Sekretessbestämmelsen är kopplad till sådan verksamhet som bedrivs enligt polisdatalagen respektive lagen om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Motsvarande koppling bör gälla för . Eftersom registerlagstiftningen beträffande behandling av personuppgifter är under översyn bör denna fråga lämpligen slutligt behandlas i det lagstiftningsarbetet. Det är angeläget att definitionen av under- rättelseverksamhet, eller beskrivningen av hur uppgifter för ända- målet att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet skall behandlas, är densamma i alla registerförfattningar. I annat fall kan tolkningssvårigheter uppstå med risk att viss information faller utanför sekretessområdet. Eftersom utlänningssekretessen enligt nuvarande regler primärt gäller hos alla berörda myndigheter, kan uppgifter om en utländsk 175 kap. 1 § sekretesslagen, 1980:100. 187 kap. 14 § sekretesslagen. 195 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen (underrättelseverksamhetssekretess). Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten medborgare, vilka gränskontrollmyndigheterna erhåller av Migrations- verket, skyddas även hos dem. Bestämmelserna om förundersöknings- sekretess kan också tillämpas, eftersom uppgifterna avser misstanke om brott. Mot nu beskrivna bakgrund finner utredningen, att en lagstadgad uppgiftsskyldighet, som utgör en sekretessbrytande bestämmelse, inte kommer att få till följd att den som uppgifterna avser kommer att lida skada eller men, eftersom den överlämnade uppgiften kommer att omfattas av sekretess också hos den mottagande myn- digheten. En särskild fråga är om den föreslagna uppgiftsskyldighet också innebär att uppgifter som behandlas i någon av myndigheternas register eller databaser får lämnas ut till annan myndighet och behandlas där. I sekretesslagen finns en bestämmelser som anger, att sekretess gäller för en uppgift, om det kan antas att ett utläm- nande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid mot person- uppgiftslagen. I personuppgiftslagen föreskrivs i sin tur, att en per- sonuppgift inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlats in, dvs. i strid med finali- tetsprincipen (se närmare avsnitten 4.10 och 4.11.) Frågan är om denna reglering hindrar att myndigheter utbyter personuppgifter vilka behandlas i ett register eller en databas. Offentlighets – och sekretesskommittén har i sitt slutbetänkande gjort bedömningen att så inte är fallet.20 Kortfattat innebär kom- mitténs bedömning, att sekretessregleringen uppnår samma syfte som finalitetsprincipen, dvs. myndigheternas hindras att lämna ut integritetskänsliga uppgifter till andra myndigheter för ändamål som av lagstiftaren bedömts vara oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna samlats in. När de sekretessbrytande bestämmel- serna införts, har lagstiftaren nämligen gjort en avvägning mellan intresset av att uppgiften lämnas ut och intresset av att skydda enskilda personers integritet. I det avseendet spelar det mindre roll om uppgifterna lämnas ut av myndigheten självmant eller efter begä- ran. Kommitténs bedömning är att ett utlämnande i överensstäm- melse med sekretesslagen av en personuppgift till en annan myn- 20 Se SOU 2003:99, s. 223 f. SOU 2004:110 Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten dighet är att anse som en tillåten behandling enligt person- uppgiftslagen. Utredningen ansluter sig till denna bedömning. Det innebär att uppgifter vilka behandlas i ett register eller en databas får lämnas ut till en annan myndighet med stöd av uppgiftsskyldigheten, utan att det behöver strida mot registerlagstiftningen, varken mot person- uppgiftslagen eller mot de särskilda registerförfattningar som styr myndigheternas behandling av personuppgifter. Härvid bör också framhållas, att ändamålet med det hos de brottsbekämpande myn- digheterna insamlade och behandlande underrättelsematerialet är detsamma, dvs. att förhindra och bekämpa brott. Härigenom torde det inte heller i sig kunna strida mot finalitetsprincipen att upp- gifterna behandlas av en annan brottsbekämpande myndighets brottsbekämpning och underrättelseverksamhet. Vilka uppgifter skall omfattas av uppgiftsskyldigheten? Med hänsyn till finalitetsprincipen bör det uttryckligen anges vilka uppgifter som uppgiftsskyldigheten skall omfatta. Om exempelvis i ett register eller en databas behandlar uppgifter rörande den fiskala verksamheten, torde det knappast vara förenligt med det ändamål för vilket det samlats in, att uppgiften lämnas ut till Polisen för att där användas i exempelvis ett ärende om människo- smuggling. På samma sätt torde det stå i strid mot denna princip att lämnar ut uppgifter ur sin databas över vilka bidrag en asylsökande uppbär, om Polisen skall använda uppgiften för utredningen om ett trafikbrott. En reglering om uppgiftsskyldighet bör därför definiera vilka uppgifter som skall omfattas.21 Det lagstadgade syftet med person- kontrollen enligt utredningens förslag är som understrukits, att förhindra och bekämpa att utländska medborgare reser in och i vistas i utan att uppfylla de materiella och formella krav som utlänningslagstiftningen ställer samt att förhindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Någon inskränkning till endast vissa brott är inte avsedd, utan gränsöverskridande brottslighet kan omfatta alla slag av brott. För att tydligt avgränsa uppgiftsskyldig- heten bör särskilt anges, att uppgiftsskyldigheten endast gäller för uppgifter som är av betydelse för personkontrollen. Andra upp- gifter skall således inte omfattas eller behöva lämnas ut till en annan 21 Jfr Utlänningsdatalagen SOU 2003:40, s. 174 f. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten