sou · GSB3112d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Enskilda personer som skall betala arvode till sina företrädare skall således själva betala arbets- givaravgifter så fort ersättningen överstiger . Anledningen till att ersättning till förordnade förmyndare, gode män och förvaltare inte omfattas av bestämmelsen i 2 kap. 6 § social- avgiftslagen är att den enskilde och den gode mannen inte kan av- tala vilken ersättning som företrädaren skall få. Denna bestäms ju av överförmyndaren. Vid avtal mellan privatpersoner kan däremot uppdragstagaren begära att få bli kompenserad för sina egen- avgifter. Bestämmelsen motiveras vidare av att det ur företrädarens synvinkel inte skall spela någon roll om han avlönas av kommunen eller av den enskilde (se under närmast följande rubrik). Utan undantagsregeln i 2 kap. 7 § första stycket punkten 2 i nämnda lag riskerar nämligen en företrädare som ersätts av en enskild person att få ut ett lägre nettobelopp än en företrädare som får motsvarande ersättning från kommunen. Antag att överförmyndaren fastställer ett arvode om och den enskildes ekonomiska förhållanden är sådana att han själv skall betala arvodet. Utan 2 kap. 7 § social- avgiftslagen skulle företrädaren enligt 2 kap. 6 § i samma lag själv tvingas att betala in sin socialavgift utan möjlighet att begära kom- pensation från sin huvudman. För det fall den enskildes ekono- miska förhållanden är sådana att kommunen skall betala företräda- rens arvode är inte 2 kap. 6 § tillämplig (denna bestämmelse tar ju endast sikte på situationer då ersättningen utges av en privatperson). Även om ersättningen understiger betalar kommunen före- trädarens socialavgift och denne skulle således få behålla ett större belopp av den beslutade ersättningen än om han hade avlönats av sin huvudman, se prop. 1999/2000:6 s. 50 ff. och prop. 2000/01:8 s. 83 f. Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män Beloppsgränsen i 12 kap. 16 § tredje stycket I 12 kap. 16 § tredje stycket föreskrivs att om inte särskilda skäl föreligger, skall företrädarens arvode och ersättning för utgifter betalas med den enskildes medel i den mån hans eller hennes beräknade inkomst under det år när uppdraget utförs eller hans eller hennes tillgångar under överstiger två gånger basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Av para- grafens femte stycke följer att arvode och ersättning som inte skall betalas med den enskildes medel skall betalas av kommunen. Med inkomst avses enligt förarbetena den enskildes inkomst efter medgivna avdrag enligt skattelagstiftningen (se t.ex. prop. 1993/94:251 s. 221). Den närmare innebörden av denna definition är något oklar, men sannolikt avses den enskildes taxerade förvärvs- inkomst, dvs. det som allmänt benämns inkomst före skatt. Den enskilde får debiteras högst det belopp som överstiger två basbelopp. Skulle den enskildes inkomst och tillgångar var för sig överstiga två basbelopp, läggs överskjutande delar samman vid bedömningen av hans betalningsförmåga. Om det finns särskilda skäl, får huvud- regeln frångås. Exempel på situationer då huvudregeln kan frångås kan vara att den enskilde har stora vårdkostnader som tar hans inkomst i anspråk eller att de tillgångar som det är fråga om utgörs av en fastighet som han själv behöver eller som är mycket svår att sälja på rimliga villkor (se a. prop. Normalt tar uttrycket sär- skilda skäl sikte på avvikelser från huvudregeln till den enskildes fördel, men enligt uttalande i förarbetena kan huvudregeln i undan- tagsfall även frångås till nackdel för den enskilde. Det kan bli aktuellt när kommunen genom att stå för arvodet bidrar till en kapitalbild- ning hos den enskilde som inte kan komma den enskilde till godo. En sådan situation kan uppkomma t.ex. vid vården av egendom till- hörig en svårt sjuk person som inte själv kan dra nytta av sina till- gångar och som inte har några nära anhöriga (se a. prop. Ersättning till särskilt förordnade vårdnadshavare Överförmyndaren kan endast besluta om ersättning i de situationer som anges i 12 kap. 16 § . Hit hör inte särskilt för- ordnade vårdnadshavare till den del de utför arbete som rör barnets personliga angelägenheter och inte heller särskilt förordnade vård- nadshavare som är förordnade endast som vårdnadshavare. Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män ningen härtill synes vara att överförmyndaren inte har någon an- knytning till frågor rörande vårdnad om barn. Överförmyndaren ut- övar således inte någon tillsyn över hur en särskilt förordnad vård- nadshavare utför sitt arbete i vårdnadsdelen, men däremot i för- mynderskapsdelen. Vad gäller god man för ensamkommande flykt- ingbarn skall överförmyndaren emellertid enligt ett förslag i utred- ningens delbetänkande, God man för ensamkommande flykting- barn, SOU 2003:51, utöva tillsyn över hela godmanskapet, således även i de delar uppdraget rör barnets personliga förhållanden. Den enda ersättning som en särskilt förordnad vårdnadshavare har möjlighet att få för sitt arbete i vårdnadsdelen är den er- sättning som socialförvaltningen betalar ut till familjehemsföräldrar. Detta förutsätter naturligtvis att den särskilt förordnade vårdnads- havaren har barnet i fråga boende hos sig. Maximering av antalet företrädaruppdrag Det finns inte i lag uppställd någon begränsning av antalet uppdrag som en och samma företrädare får ha. I stället ankommer det på varje överförmyndare att kontrollera att de företrädare som har flera uppdrag sköter dessa på ett tillfredsställande sätt. Skulle en företrädare visa sig oförmögen att klara av de uppdrag han har tagit på sig, kan överförmyndaren enligt 11 kap. 20 § skilja honom från ett eller flera av uppdragen. Tidpunkten för ingivande av årsräkning Kontrollerad föräldraförvaltning, dvs. situationer som avses i 13 kap. 2 och 10 §§ , skall enligt 13 kap. 14 § redovisas i en årsräkning till överförmyndaren . För förordnade förmyndare, gode män och förvaltare gäller enligt 14 kap. 15 § samma tidsfrist för ingivande av årsräkning. Uppskattning av kostnaden för ställföreträdarskapet Det finns inte några bestämmelser som reglerar den enskildes möj- lighet att i samband med ställföreträdarskapets anordnande få en uppskattning av vad hjälpen kommer att kosta. Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män förbundets cirkulär 1990:120 finns visserligen en grov kategori- indelning av ställföreträdarskapen och angivande av lämpliga ersätt- ningsnivåer, men cirkuläret är inte bindande för kommunerna och ersättningsnivåerna är högst ungefärliga. 14.3Ersättningens bestämmande och storlek Bedömning: Överförmyndaren bör även i fortsättningen avgöra hur ersättningen till förordnade förmyndare, gode män och för- valtare skall bestämmas. Nuvarande riktlinjer beträffande lämpliga arvodesnivåer bör omarbetas under länsstyrelsernas ledning och göras mer utför- liga. Överförmyndaren bör ha fattat beslut om ersättning till för- ordnade ställföreträdare senast efter det att en års- räkning eller sluträkning har getts in till överförmyndaren. I en enkät bland landets kommuner som utredningen genomförde undersöktes bl.a. i vilken utsträckning kommun- erna tillämpar Svenska Kommunförbundets cirkulär 1990:120 som innehåller riktlinjer för arvodesnivåer avseende förordnade förmyn- dare, gode män och förvaltare. Undersökningen visade att de flesta kommunerna tillämpar riktlinjerna, dock med varierande grad av modifikationer. Vissa kommuner betalar således högre ersättning än vad som framgår av cirkulärets normer vid svårare uppdrag eller i tider av rekryteringsproblem. I de kommuner som inte tillämpar cir- kuläret bestäms ersättningen utifrån olika faktorer, t.ex. delar av bas- beloppet, tidsåtgång, antal besök, sakkunskap, kvalitet etc. Allmänna reflektioner bland kommunerna är att ersättningsnivåerna är för låga. Någon kommun föreslår att samma ersättningsgrunder som gäller för kontaktpersoner enligt socialtjänstlagen också bör tillämpas på förordnade företrädare. Flera sammanslutningar för gode män och förvaltare har fram- fört synpunkter på det sätt på vilket förordnade förmyndare, gode män och förvaltare arvoderas . De förordnade företrädarna uppfattar, generellt sett, nivån på den erhållna ersättningen som låg, och framhåller att en stor del av arbetet sker ideellt, dvs. arbetet omfattar många icke ersättningsgrundande moment som företräda- ren måste utföra av ren medmänsklighet eller för att ingen annan gör det. En annan otillfredsställande omständighet som de för- Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män ordnade företrädarna pekar på är att andra frivilliga samhällsarbe- tare ofta erhåller förmånligare ersättning än förordnade förmyn- dare, gode män och förvaltare. Den rådande situationen präglas enligt många företrädare av en bristande enhetlighet. Avsaknaden av klara riktlinjer för arvodes- bestämningen innebär att varje överförmyndare får göra sin egen bedömning av hur ersättningen skall fastställas. Många företrädare upplever därför att de är helt utlämnade till överförmyndarens uppfattning om vilket arvode som skall utgå. En annan synpunkt som förts fram från företrädarhåll är att ställföreträdare ofta får vänta innan de erhåller ersättning för sitt arbete. Som regel sker inte någon utbetalning förrän års- räkningen har granskats och godkänts. För att undvika denna väntan har några sammanslutningar av företrädare framfört önskemål om att överförmyndaren skall kunna besluta att ställföreträdaren skall erhålla förskott på sin ersättning. Vidare har det framförts önskemål om att utredningen uttalar sig i frågan hur överför- myndaren bör ha på sig att granska årsräkningar och sluträkningar. kan det nämligen dröja åtskilliga månader från det att en års- räkning har getts in till dess överförmyndaren fattar beslut i ersätt- ningsfrågan. Detta upplevs som otillfredsställande av såväl ställföre- trädaren som den hjälpbehövande. Vad gäller den allmänna nivån på ersättning till förordnade förmynd- are, gode män och förvaltare måste utgångspunkten vara att upp- dragen i fråga även skall präglas av ett betydande mått av ideellt arbete. Ersättningsnivån får dock inte vara så låg att det inte går att rekrytera företrädare för hjälpbehövande. Vissa sammanslutningar av gode män har framhållit att det vore önskvärt med en reglering liknande den i lagen (1993:389) om assi- stansersättning och förordningen (1993:1091) om assistansersätt- ning genom vilken regeringen föreskriver vilken timersättning som skall utgå. Assistansersättning utbetalas emellertid till skillnad från ersättning till förordnade företrädare av och be- lastar således inte kommunens ekonomi. Ersättning till förordnade företrädare kan däremot ses som en angelägenhet. Det är sålunda överförmyndaren som beslutar om vilket arvode och vilken Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män ersättning för utgifter som skall utgå till ställföreträdaren. Kan den enskilde inte betala täcks kostnaden i stället av kommunala medel. Regeringen får normalt inte meddela föreskrifter i frågor som rör kommunala angelägenheter. Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen får regeringen visserligen, efter bemyndigande i lag, under vissa i paragrafen angivna förhållanden meddela föreskrifter på områden som egentligen omfattas av den kommunala självbestämmanderätt- en. Arvode till förordnade ställföreträdare omfattas emellertid inte av de områden på vilka regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen får meddela föreskrifter. En möjlig lösning skulle kunna vara att med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen låta regeringen meddela verkställighetsföreskrifter rörande arvodets storlek. Enligt utredningens mening måste emeller- tid grundlagsenligheten av sådana föreskrifter ifrågasättas. Eventu- ella verkställighetsföreskrifter skulle nämligen med nödvändighet komma att grundas på ganska fria överväganden. Med ett annat synsätt är reglerna om förordnade företrädares rätt till ersättning av civilrättslig karaktär. Utrymmet för en regle- ring genom förordning blir emellertid, med tanke på kravet på lag- form i 8 kap. 2 § regeringsformen, detsamma som angavs. Med hänsyn till vad som anförts anser utredningen att den diskuterade lösningen med regeringsföreskrifter om ersättningen bör avvisas. I detta sammanhang skall nämnas den ersättningsmodell som tillämpas i . I korthet innebär systemet att fasta och pro- fessionella vaerger (ställföreträdare) får en fast årlig ersättning för varje ställföreträdaruppdrag som de utför. Storleken på denna er- sättning bestäms centralt för hela . utgår en årlig ersättning om exklusive moms till en ställföreträdare som sköter huvudmannens ekonomiska angelägen- heter. En ställföreträdare som har i uppdrag att sköta huvudmannens personliga angelägenheter erhåller ersättning med exklusive moms. Om uppdragets omfattning och karaktär motiverar det, kan statsamtet (en självständig regional institution under Indenrigs- og ) besluta att ställföreträda- ren skall erhålla en högre ersättning än den centralt beslutade. Har en ställföreträdare till uppgift att sköta såväl den enskildes ekonomiska som personliga angelägenheter fastställer statsamtet själv vilken er- sättning som skall utgå med utgångspunkt i ställföreträdarskapets omfattning och karaktär, dvs. ersättning utgår inte nödvändigtvis med + . Statsamtet bestämmer också själv stor- Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män leken på ersättning i de fall då ställföreträdarens uppdrag på något sätt är begränsat, t.ex. tidsbegränsat. Utöver den fasta årliga ersätt- ningen har ställföreträdaren rätt till ersättning för utlägg, t.ex. res- kostnader. Den danska modellen visserligen för en större enhetlighet i ersättningsfrågor och torde dessutom underlätta administrationen av dessa frågor, men enligt utredningens mening finns det en del betänkligheter mot att införa en liknande ordning i . För det första är det svårt att sätta ett genomsnittligt pris på ett ställ- företrädarskap. Uppdragens karaktär är nämligen så mångskiftande att det enligt utredningens uppfattning inte är tillräckligt med ett enda standardiserat belopp. För det andra kan ett fixerat belopp innebära att vissa ställföreträdare sänker sin ambitionsnivå för att i stället åta sig så många uppdrag som möjligt, vilket får negativa konsekvenser för de hjälpbehövande. Hur högt arvodet för förordnade ställföreträdare bör vara bör enligt utredningens mening även fortsättningsvis i första hand be- stämmas av överförmyndaren. Frånsett de företrädaruppdrag som handhas av anställda inom s.k. förvaltarenheter är tanken att ställ- företrädarskap skall präglas av ett betydande mått av ideell verk- samhet. Detta har naturligtvis en viss betydelse för hur stor er- sättning som bör utgå. Ställföreträdaren kan således inte förvänta sig en ersättning i nivå med marknadsmässiga löner. En strävan måste dock vara att det i varje enskilt fall skall kunna förordnas en lämplig företrädare som har kunskap och möjlighet att på bästa sätt hjälpa sin huvudman. Det är därför viktigt att ersättningen till ställföre- trädare hålls på en sådan nivå att personer som är villiga att göra en insats för en medmänniska känner att de erhåller en rimlig ersätt- ning för sitt arbete. Det vore högst olyckligt om den erbjudna er- sättningen är så låg att överförmyndarna får svårt att rekrytera för- ordnade ställföreträdare. En sådan utveckling skulle drabba den en- skilde hårt och dessutom sannolikt medföra ökade kommunala ut- gifter för t.ex. socialbidrag och institutionsvård. Vidare bör kommunerna anpassa sina arvodesnivåer så att förord- nade ställföreträdare inte erhåller sämre ersättning än andra personer som på ideell basis ställer upp och gör insatser för hjälpbehövande enskilda. I samband härmed bör kontaktpersoner nämnas. Dessa personer utses med stöd av socialtjänstlagen eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och erhåller arvode från kommunen för sina insatser, se Svenska Kommunförbundets cirkulär 2002:120 och 1995:83. Arvodet bestäms utifrån uppdragets Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män omfattning, och i normalfallet, då kontaktpersonen har telefonkon- takt med den hjälpbehövande en gång samt träffar denne , utgår årlig ersättning av bas- beloppet (). Härutöver har kontaktpersonen rätt till en årlig omkostnadsersättning med 10–av basbeloppet för täckande av bl.a. reskostnader och utgifter för aktiviteter med den hjälpbehövande. Det bör framhållas att kontaktpersoner inte handhar den enskildes ekonomi eller biträder denne i personliga angelägenheter på det sätt som förordnade förmyndare, gode män och förvaltare gör. Kontaktpersoner är därför inte underkastade samma tillsyn som förordnade ställföreträdare. Den nuvarande strukturen i Svenska Kommunförbundets cirku- lär 1990:120 där ställföreträdarskapen delas in i grupper efter upp- dragets art och omfattning är i grunden bra. Utredningen anser dock att riktlinjerna bör omarbetas i syfte att gynna en ändamåls- enlig arvodering av de förordnade ställföreträdarna. Sålunda bör arvodesnivåerna anpassas så att en rekrytering av lämpliga ställföre- trädare underlättas, varvid det bör uppmärksammas att förordnade ställföreträdare har mycket ansvarsfulla uppgifter och dessutom arbetar under skadeståndsansvar. De bör därför inte ställas i ett ekonomiskt sämre läge än t.ex. kontaktpersoner. Det är lämpligt att riktlinjerna görs mer utförliga och omdisponeras, inte minst med hänsyn till de förändringar på ställföreträdarområdet som utredning- en föreslår. Vidare bör speciell hänsyn tas till särskilt svåra uppdrag. Vad gäller utformningen av riktlinjerna för arvodering av förordnade ställföreträdare kan det vara lämpligt att denna görs, inte som av , utan av länsstyrelserna i form av all- männa råd, alltså inte genom bindande föreskrifter. Det är nämligen knappast en uppgift för en organisation att handha normer av nu aktuellt slag. Givetvis skall länsstyrelserna samråda med för att på bästa sätt tillvarata kommunernas erfarenheter. Se även under avsnitt A 7 beträffande länsstyrelsernas roll i fråga om förordnade ställföreträdarskap. Konsekvensen av utredningens resonemang blir att det även i fortsättningen bör vara överförmyndaren som beslutar om ersättning till förordnade företrädare, men efter råd utarbetade av landets länsstyrelser i samverkan, efter hörande av kommunerna. Liksom kommer rätten efter ett överklagande i det särskilda fallet att ha sista ordet. Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män Det finns enligt utredningens uppfattning i och för sig inget i 12 kap. 16 § som hindrar att överförmyndaren fattar ett in- terimistiskt beslut om ersättning till ställföreträdaren. En sådan ordning har emellertid inte varit lagstiftarens avsikt, och det kan inte heller anses finnas någon skyldighet för överförmyndaren att fatta sådana ersättningsbeslut. I sammanhanget bör nämnas att det har hävdats att förskottering av nu diskuterat slag kan vara att betrakta som en mervärdesskattepliktig tjänst som kommunen tillhandahåller. Det bör också framhållas att ett beslut att bevilja delbetalningar av ställföreträdararvodet kan överklagas på samma sätt som ett slutligt beslut om ersättning. Även om nu nämnda delbetalningar inte kan anses vara otillåtna, finns det enligt utredningens mening flera tveksamheter med en dylik lösning. Ett problem som uppkommer är frågan om vem som skall betala förskottet. Enligt 12 kap. 16 § tredje stycket föräldra- balken skall den enskilde endast betala sin ställföreträdares arvode i den mån hans inkomster eller tillgångar överstiger två basbelopp. I de fall huvudmannen helt saknar inkomster eller tillgångar torde det stå klart att det är kommunen som slutligen skall stå för ställ- företrädarens arvode. På samma sätt kan det stå helt klart att en förmögen huvudman skall stå för hela arvodet till ställföreträdaren. Om det däremot skall ske en uppdelning av betalningsskyldigheten mellan den enskilde och kommunen kan det vara vanskligt att i för- väg uttala sig om denna fördelning. För att komma till rätta med detta problem kan man i och för sig tänka sig att kommunen skall stå för hela förskottet och i efterhand kräva den enskilde på betalning. Denna lösning är emellertid också tveksam, eftersom kommunen kan komma att betraktas som arbetsgivare för ställföreträdaren och därmed tvingas att betala arbetsgivaravgifter för denne, se nedan under avsnitt B 14.5. Skulle det sammanlagda belopp som utbetalas i för- skott överstiga den sedermera beslutade ersättningen uppkommer ett annat problem, nämligen hur kravet på återbetalning skall han- teras. Om förskott har utgått av den hjälpbehövandes medel, kan denne sannolikt inte påräkna någon hjälp från kommunen för att få tillbaka för mycket erlagd ersättning. Är det kommunen som har stått för förskottsbetalningen, innebär återkravet ett kostnads- och tidskrävande merarbete. Med hänsyn till vad som sagts får intermistiska beslut om ersättning till förordnade ställföreträdare betraktas som en mindre Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män Det finns enligt utredningens uppfattning inte skäl att i lag reglera en sådan ordning. De kommuner som trots det ovan anförda väljer att tillämpa ett system med förskottsbetalning bör försäkra sig om att delbetalning- arna bestäms med god marginal till den förmodade slutliga ersätt- ningen och att belastningen på den enskilde respektive kommunen på motsvarande sätt hålls inom ramen för vad som kan tänkas bli den slutliga kostnadsfördelningen dem emellan. Tidpunkten för bestämmandet av ersättningen Det finns ett berättigat intresse hos såväl den förordnade ställföre- trädaren som den enskilde att inom rimlig tid få besked om vilken ersättning som skall utgå för ställföreträdaruppdraget. saknas en närmare reglering om vad som skall betraktas som rimlig tid i nu aktuella ersättningsfrågor, och det synes önskvärt att åstadkomma någon form av riktmärke som ger en fingervisning om när beslut om arvode och ersättning bör vara fattat. Ställföreträdaruppdragens komplexitet skiljer sig naturligtvis från uppdrag till uppdrag, och det är därför omöjligt att skapa någon generell tidpunkt då beslut i arvodes- och ersättningsfrågan bör vara fattat. För att kunna uttala sig om lämpligt belopp måste över- förmyndaren först ha granskat årsräkningen. Mera komplicerade årsräkningar kan kräva längre tidsåtgång för granskning än enklare varianter. Det skall därför redan nu framhållas att en bestämmelse som reglerar tiden inom vilken ett beslut om arvode och ersättning bör vara fattat måste innehålla undantag för de fall då granskningen av uppdraget tar än normalt, dvs. tidsgränsen bör kunna överskridas om det finns särskilda skäl. En årsräkning som avser ett förhållandevis okomplicerat ställ- företrädarskap bör enligt utredningens mening kunna granskas från det att räkningen gavs in till överförmynd- aren. Det synes därför inte orimligt att införa en regel om att beslut i arvodes- och ersättningsfrågan bör vara fattat från det att den förordnade ställföreträdaren har lämnat in sin års- räkning eller sluträkning. Som exempel på ett okomplicerat ställ- företrädarskap kan nämnas ett godmanskap där den gode mannen har till uppgift att bistå den enskilde med att ombe- sörja betalning av sedvanliga räkningar samt tillse att denne har tillräckligt med fickpengar. Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män Den omständigheten att det införs en rekommenderad tid inom vilken beslut om arvode och ersättning bör vara fattat syftar endast till att ge överförmyndaren en uppfattning om vad som kan betraktas som rimlig tid. Den nämnda rekommendationen får inte innebära att överförmyndaren ger avkall på nog- grannheten i granskningsarbetet. Om överförmyndaren bedömer att anhopningen av årsräkningar kommer att bli besvärlig, kan han enligt utredningens förslag besluta om brutna räkenskapsår för vissa ställföreträdarskap, se nedan under avsnitt B 14.4, och där- igenom sprida ut granskningsarbetet över .