sou · GSB362 · 2005-01-01 00:00:00 — Att kontrollören också skall vara ackrediterad anges i kommissionens riktlinjer. Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp För en mer utförlig beskrivning av hur ackredite- ringen kan komma att fungera i praktiken hänvisas till avsnitt 4.2.8. Det är viktigt att betona att handelssystemet omfattar hela EU, och även kan omfatta EES-länderna under vissa förutsättningar (se kapitel 3). Härmed är det inte bara svenska kontrollörer som kan komma ifråga för svenska kontrolluppdrag. Med kontrollör som ackrediterats för uppgiften enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll bör därför jämställas kontrollör i en annan medlemsstat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet som utsetts till att utföra kontroller i enlighet med handelsdirektivet. Om en kon- trollör från en annan medlemsstat anlitas, så skall verksamhets- utövaren visa att kontrollören i en annan medlemsstat har ställning som kontrollör i handelsdirektivets mening. Delegationen anser att en sådan syn bör prägla arbetet i hela EU, och att skall verka för en sådan harmonisering. Beslut i frågan om ömsesidighet har dock ännu inte fattats på EU-nivå. Direktivet och riktlinjerna har en förhållandevis låg detaljerings- grad när det gäller kontrollörens arbetsuppgifter och kompetens (jämfört med bestämmelserna om beräkning, mätning och rappor- tering). Detta motiverar kompletterande författningsreglering i form av föreskrifter beträffande dessa frågor. Delegationen föreslår att tillsynsmyndigheten , i samråd med SWEDAC, får meddela närmare föreskrifter om krav på kontrol- lören och de uppgifter som kontrollören skall utföra. Riktlinjerna bör utformas så att de anknyter till den standard som kommer att användas för ackreditering av kontrollörer i , närmast EN 45 011 eller EN 45 004, se nedan avsnitt 4.2.8. Föreskrifterna bör i möjligaste mån samordnas med motsvarande reglering i andra medlemsstater. Som brukligt är för kontroller av det slag som här diskuteras an- ser delegationen att den enskilde verksamhetsutövaren själv skall stå för kostnader som uppstår till följd av införandet av systemet för övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp. Det kan t.ex. handla om kostnader för mätningar, för konsulter och för verifiering. Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp 4.2Bakgrund till författningsförslagen – beskrivning av kommissionens riktlinjer De mer detaljerade reglerna för övervakning, rapportering och kontroll framgår av de riktlinjer kommissionen fastställde . Som framgått ovan utgör riktlinjerna bindande be- stämmelser för medlemsstaterna. I syfte att ge en utförligare bakgrund till de förslag som redo- visats i avsnitt 4.1 beskrivs nedan i avsnitten 4.2.1 till 4.2.8 riktlin- jernas innehåll samt vad ackreditering av kontrollörer kan innebära i praktiken. Riktlinjerna är mycket omfattande, och det kan här endast bli fråga om en översiktlig sammanfattning. Redogörelsen bygger på och promemoria. Kommissionens riktlinjer anger att de faktiska utsläppen från re- spektive anläggning skall övervakas och rapporteras . Riktlinjerna omfattar såväl generella som specifika riktlinjer för varje anläggningstyp som omfattas av direktivet. De generella rikt- linjerna beskriver principer för övervakning och rapportering, ut- gångspunkter för val av övervakningsmetodik och hur osäkerheter skall hanteras. Vidare anges hur information skall bevaras och krav avseende kvalitetssäkring av data. Det beskrivs också hur verksam- hetsspecifika uppgifter (värmevärde, emissionsfaktorer etc.) skall bestämmas. De specifika riktlinjerna anger för varje anläggningstyp vilka systemgränser som gäller samt beskriver hur utsläppen skall beräk- nas. Generellt gäller att verksamhetsutövaren kan välja om utsläppen skall övervakas genom beräkning baserad på tillförda bränslen eller råmaterial, eller genom kontinuerlig mätning av rökgaser. I det första alternativet kan man göra en beräkning enligt de normer som ges i riktlinjerna. Detta kräver kvalitetssäkring på in- gående data. Dessa kan i vissa fall finnas dokumenterade eller får bestämmas t.ex. genom analyser/bestämningar, beroende på bl.a. bränsletyp, gjorda av laboratorier ackrediterade av SWEDAC. Kontinuerlig mätning får användas om verksamhetsutövaren kan visa att detta ger bättre noggrannhet än beräkning. En kombination av mätning och beräkning är också möjlig. Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp annat sätt accepterade metoder skall användas för mätningarna och för varje rapporteringsperiod skall bekräftande beräkningar göras för att styrka uppmätta värden. För mätning krävs, enligt och promemoria, att utrustningen är kvalitetssäkrad. Detta kan göras med egen spårbar utrustning eller med en s.k. jämförande mät- ning där man jämför sitt fasta mätsystem med ett externt system. Enligt och promemoria bör detta i så fall göras av en ackrediterad mätkonsult. Intervallet för dessa kontroller bör fastställas. Alternativt kan ett ackrediterat laborato- rium helt sköta mätningar, utvärdering av data, övervakning och rapportering. Sådana ackrediteringar görs i av SWEDAC, som också har avtal inom området om ömsesidig acceptans av ackrediteringar med en rad andra länder inom gemenskapen. I sammanhanget kan också sägas att och i sin promemoria bedömer att flertalet anläggningar kommer att behöva anlita extern expertis i form av konsulter för att genomföra de åtgärder som krävs, inklusive mätningar, beräk- ningar och rapportering. Enligt och kan på goda grunder antas att tillgången på konsulter inom områ- det kommer att bli knapp. 4.2.2Nivåer för tillåten osäkerhet Riktlinjernas principer för beräkning av utsläpp bygger på ett antal olika nivåer för tillåten osäkerhet och anges för varje parameter. De olika nivåerna för respektive parameter framgår av de verksamhets- specifika riktlinjerna. I vissa fall anges endast en nivå och som mest anges fyra nivåer. Utgångspunkten är att den högsta nivån alltid skall väljas. Om verksamhetsutövaren kan påvisa att detta är tek- niskt eller ekonomiskt orimligt kan nästa lägre nivå användas. nivåer skall godkännas av myndigheten i det tillstånd till ut- släpp som krävs enligt handelsdirektivet. Den angivna tillåtna osäkerheten i respektive nivå skall omfatta mätutrustningens specificerade osäkerhet, osäkerhet förknippad med kalibrering och ytterligare osäkerhet förknippad med den praktiska hanteringen av utrustningen. För mindre utsläppskällor kan lägre nivåer användas. Mindre källor är sådana vars utsläpp är mindre än /år eller som Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp står för av anläggningens totala utsläpp (det högsta av de två). Större utsläppskällor är sådana som, om ordnade i fallande stor- leksordning, tillsammans utgör av anläggningens årliga utsläpp. För de mindre källor, vars samlade utsläpp är mindre än /år eller mindre än en procent av anläggningens totala ut- släpp (det högsta av de två), kan en de minimis metod användas. Detta innebär att verksamhetsutövaren kan använda en egen metod för bestämning av utsläppen. För rena biobränslen kan de lägre noggrannhetsnivåerna användas. I riktlinjerna anges vilken nivå som bör användas för varje para- meter för olika anläggningstyper och anläggningsstorlekar. skall på förhand – i samband med pröv- ningen av ansökan om tillstånd enligt handelsdirektivet – godkänna den föreslagna övervakningsmetodiken. Då beräkning används som övervakningsmetodik har de valda nivåerna och den därmed för- knippade osäkerheten godkänts i tillståndsbeslutet. I den årliga ut- släppsrapporten anges vilka nivåer som använts, vilket således utgör redovisning av osäkerhet. Då kontinuerlig mätning används som övervakningsmetodik skall en mer omfattande analys av osäkerhet göras för att styrka att en bättre noggrannhet än beräkning, baserad på de högsta nivåerna, uppnås. I den årliga utsläppsrapporten skall den kvantitativa osä- kerheten som framkommit i den inledande osäkerhetsanalysen an- ges. Detta utgör redovisning av osäkerhet och ingen ytterligare rapportering om osäkerhet krävs. Verksamhetsutövaren skall genom rutiner för kvalitetssäkring och kontroll hantera och minimera övriga osäkerheter i utsläpps- rapporten. Vid verifieringsprocessen avgörs huruvida den godkända övervakningsmetodiken tillämpats korrekt. Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp Innan rapporteringsperioden börjar skall verksamhetsutövaren eta- blera, dokumentera och införa ett datahanteringssystem4 för över- vakning av växthusgaser, i överensstämmelse med riktlinjerna. Kvalitetssäkrings- och kontrollrutiner kan integreras med EMAS eller ISO 14001 och skall bl.a. omfatta: Identifiering av utsläppskällor. Ordningsföljd och samband mellan processer för övervakning och rapportering. Ansvar och kompetens. Metoder för beräkning eller mätning. Mätutrustning, om tillämpbart. Rapportering och arkivering. Internrevisioner av rapporterade data och kvalitetssystem. Korrigerande och förebyggande åtgärder. Verksamhetsutövaren skall se till att relevant mätutrustning är ka- librerad, justerad och kontrollerad vid regelbundna intervaller. Resultat av kalibrering m.m. skall registreras och arkiveras. Kvalitetssäkring och kontroll av datahantering skall genomföras för att förhindra att utsläpp förbises, att icke-representativa värden används samt övriga fel. Kvalitetssäkrings- och kontrollprocesser för datahanteringssystemet skall dokumenteras och göras tillgäng- liga för ackrediterad kontrollör. I direktivet anges att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att samordna rapporteringskraven med andra befintliga rapporterings- krav, i syfte att i möjligaste mån minska företagens rapporterings- börda. Verksamhetsutövaren skall, enligt handelsdirektivet och 4 Vid kontakter med delegationens sekretariat efter att promemorian avlämnats har Natur- vårdsverket och SWEDAC gjort bedömningen att det rent tekniskt sett inte behöver handla om ett datoriserat datahanteringssystem. Sannolikt kommer dock de flesta verksamhets- utövare ändå att arbeta med datoriserade system, eftersom det är komplexa beräkningar och mätningar som skall redovisas. Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp kommissionens riktlinjer för övervakning och rapportering, till- handahålla följande uppgifter i sin rapport från en anläggning: Uppgifter om anläggningen (namn, adress, typ av verksamhet, etc.). För varje verksamhet som bedrivs inom anläggningen: oVerksamhetsuppgifter (bränsleförbrukning, produktions- takt, osv. oVilken övervakningsmetodik som använts (mätning eller beräkning). o Vilka nivåer för beräkning som använts. o Emissions- och omvandlings-/oxidationsfaktorer. o Sammanlagda utsläpp. Uppgifter om mätmetodernas tillförlitlighet (vid övervakning genom mätning). Om massbalansmetodik används skall även kol- och energi- innehåll för varje bränsle- och materialflöde rapporteras. Tillfälliga eller permanenta ändringar av noggrannhetsnivå, anledningen till dessa ändringar samt tidsperiod för tillfälliga ändringar. Eventuella relevanta ändringar i anläggningen under rapporte- ringsperioden. Dessutom skall vissa uppgifter ges som information, t.ex. mängd biomassa som förbränts eller tillförts processer, och koldioxid- emissioner från biomassa (endast vid övervakning genom mätning). Beträffande arkivering av information gäller att verksamhets- utövaren skall dokumentera och arkivera alla data som används för att bestämma utsläppen från anläggningen. Dokumentationen skall vara tillräcklig för att den årliga rapporten skall kunna verifieras av tredje part. Varje anläggnings rapport av växthusgasutsläpp skall granskas av en oberoende, ackrediterad kontrollör. Kontrollör definieras i kommissionens riktlinjer som en behörig, oberoende ackrediterad kontrollör med ansvar att genomföra och rapportera verifierings- processen. Kontrollören är alltså skild från den/de som mäter, be- räknar och rapporterar enligt ovan. Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp Kraven på kontrollörens kompetens och arbetsuppgifter i direk- tivet och riktlinjerna innebär att han skall: Ha teknisk kunskap om anläggningen och de mätkontroll- metoder som används. Förstå verksamhetsutövarens databehandlingssystem och organisation. Fastställa en godtagbar väsentlighetsnivå5 som är lämplig för anläggningens aktiviteter och utsläppskällor. Termen, som är inlånad från den finansiella revisionssfären, betyder kontrol- lörens sakkunniga bedömning av om missvisande uppgifter eller felaktigheter i rapporten som lämnats för en anläggning rimligen kan leda till felaktiga beslut. Kontrollörer tenderar ge- nerellt att räkna en felaktighet som väsentlig i den totala ut- släppssiffran om den överstiger . Analysera risker i hanteringen av data som kan leda till en väsentlig felaktig uppgift i emissionsrapporten. Upprätta en verifikationsplan. Verifiera att användningen av den övervakningsmetod som specificerats i tillståndet inryms i de definierade nivåerna. Kräva att verksamhetsutövaren tillhandahåller data som saknas, förklarar variationer i utsläppsdata eller reviderar beräkningar, före den slutliga verifieringen. 4.2.8Vad kan ackrediteringen av kontrollörer innebära i praktiken? I , liksom i de flesta andra medlemsstater, finns ett natio- nellt ackrediteringsorgan som svarar för ackreditering av t.ex. labo- ratorier, certifieringsorgan och kontrollorgan enligt internationell standard. I är SWEDAC nationellt ackrediteringsorgan en- ligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Ackrediteringsverksamheten, som innebär kompetensprövning, omfattar laboratorier, certifieringsorgan, kontroll- och besikt- ningsorgan som sysslar med analys, provning, kalibrering, certifie- ring samt kontroll och besiktning inom olika sektorer. 5 I den svenska översättningen av riktlinjerna översätts materiality med väsentlighet. I översättningen av direktivet anges termen som materialitet. Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp område finns internationella standarder och vägledningsdokument som de som skall ackrediteras skall följa. Att den som önskar verka som kontrollör inom systemet för handel med utsläppsrätter har erforderlig kompetens kommer att granskas av SWEDAC. Detta sker efter ansökan om ackreditering där även de typer av anläggningar vars utsläpp skall verifieras anges. När det gäller SWEDAC:s granskning av praktiskt verifierings- arbete görs detta genom att SWEDAC deltar som observatör vid minst två av de första uppdragen som kontrollören genomför. Denna granskning görs före ackrediteringsbeslutet, men resultatet från dessa kan inrymmas under ackrediteringen om de utförs kor- rekt. I och promemoria anges att eftersom tidplanen för införandet av handelssystemet är pressad, så bör dessa aktiviteter genomföras i huvudsak innan utgången av , dvs. innan alla siffror för föreligger. I promemorian sägs också detta förfarande vara nödvändigt med hänsyn till att allt verifieringsarbete för de ca 500 svenska anläggningar som omfattas av handelssystemet inte kan utföras . Enligt promemorian behöver SWEDAC knyta till sig extern expertis på området för den aktuella verksamheten. SWEDAC deltar inom den europeiska samarbetsorganisationen för ackrediteringsorgan (European co-operation for Accreditation, EA) som signatär av samtliga tillgängliga avtal om ömsesidigt god- kännande av provnings- och kalibreringsresultat, kontrollintyg, certifieringar inom kvalitets- och miljöledningssystem samt inom certifiering av produkter/processer och personer. Vilka konkreta alternativ finns för ackreditering? Enligt och promemoria är två olika ackrediteringsalternativ tänkbara när det gäller ackreditering av kontrollörer för verifiering av utsläpp, nämligen som certifierings- organ för produkt/process eller som kontrollorgan. Av dessa alternativ bedöms i promemorian ackreditering som certifieringsorgan för produkter/processer enligt standarden EN 45 011 vara lämpligast. Begreppet certifiering definieras i detta sam- manhang som: Förfarande genom vilket en tredje part ger en skriftlig bekräftelse av att en produkt, process eller tjänst uppfyller ställda krav. Enligt promemorian har dock vid underhandskontakter med ackrediteringsorgan i andra länder framkommit att vissa av dessa Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp förmodas komma att välja standarden för ackreditering av kontroll- organ enligt standarden EN 45 004. Enligt och promemoria torde dock valet av standard sakna betydelse för systemet i stort, då det inte påverkar kompetens- kriterier för kontrollörerna eller deras arbetsmetoder. Skillnaderna är mera av administrativ karaktär vad avser kontrollörens interna arbetssätt. I promemorian anger SWEDAC och vidare att de båda myndigheterna har ställt sig positiva till att delta i en sam- arbetsgrupp, upprättad med kommissionens goda minne, som syf- tar till att harmonisera synen på verifieringsfrågorna och att utgöra ett forum för diskussioner i frågor kring verifiering. En harmonise- ring är en förutsättning för ömsesidig acceptans i stort mellan medlemsländer, men även för att möjliggöra kontrollörer att genomföra verifieringar i andra länder än där man är ackrediterad.6 Ett grundkrav är då givetvis att man känner till den nationella tillämpningen och nationell kompletterande lagstiftning. Vilka liknande system finns ? Inom den aktuella typen av anläggningar finns ofta kvalitets- och miljöledningssystem enligt de internationella standarderna ISO 14 001 och ISO 9001 som är certifierade genom av SWEDAC ackrediterade certifieringsorgan. Framför allt finns det inom före- tagen, när det gäller miljöledningssystem enligt ISO 14 001, strukturer för att mäta, analysera och redovisa miljöparametrar av olika slag, däribland växthusgasutsläpp. För vissa anläggningar finns också en EMAS-registrering (EU- förordning 761/2001) som innebär att företaget, utöver att ha byggt upp ett miljöledningssystem också har framställt och låtit granska en offentlig s.k. miljöredovisning. Granskning av system och redovisning sker i enlighet med förordningen av ackrediterade miljökontrollörer. Dessa miljökontrollörer är ackrediterade av SWEDAC och är i praktiken samma organisationer som också är certifieringsorgan för miljö- och kvalitetsledningssystem. I han- delsdirektivets bilaga V sägs också att kontrollören skall beakta om anläggningen är registrerad enligt EMAS. 6 Delegationen anser att en sådan ömsesidig acceptans är viktig, och har därför i lagförslaget infört denna möjlighet (se avsnitt 4.1.2). Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp Vidare finns inom det s.k. EPD-systemet (Declaration) möjlighet att certifiera miljövarudeklaratio- ner enligt AB Svenska system. Dessa miljöva- rudeklarationer bygger på redovisning enligt produktspecifika reg- ler av påverkan ur ett livscykelperspektiv. Även för denna certifie- ring tillämpas ackreditering, i detta fall med kravstandarden för produkt/processcertifiering som bas eftersom det inte finns något krav på ledningssystem. Även i detta fall är det samma certifie- ringsorgan som är ackrediterade för certifiering av ledningssystem för ISO 14 001. Samverkan med kvalitets- och miljöledningssystem och EMAS inom anläggningar För de anläggningar som kommer att omfattas av direktivet är en koppling till framför allt miljöledningssystemet enligt ISO 14 001 och/eller EMAS naturlig. Detta innebär också att det är naturligt och effektivt att kombinera kontrollörens uppföljningar när det gäller utsläpp av växthusgaser med den uppföljning som görs av miljöledningssystemen. Det är dock viktigt att fastslå att verifie- ringen av utsläppen av koldioxid kräver djupgående kompetens inom ett komplicerat område. Sådan spetskompetens finns enligt och promemoria normalt inte hos revisorer för miljöledningssystem. Certifieringsorgan anlitar nor- malt ett antal externa experter för olika typer av kvalificerade upp- gifter och detta torde vara nödvändigt även i detta fall. Bland de organisationer som är ackrediterade av SWEDAC inom certifiering och verifiering antas i och promemoria att 5–10 stycken kommer att ansöka om utökning av sin ackreditering till att omfatta det nu aktuella områ- det. En stor del av de anläggningar som omfattas av direktivet har certifierade miljöledningssystem och kan enligt promemorian förmodas komma att i första hand vända sig till sitt certifierings- organ för samordning. För att kunna genomföra de aktuella uppdragen behöver dessa organisationer (kontrollörer) bl.a. skapa rutiner för verksamheten Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp inom ramen för sina kvalitetssystem och knyta till sig nödvändig kompetens. Sådan kompetens bedöms främst komma att utgöras av externa experter som kontrollören knyter till sig för att inom ra- men för kontrollörens verksamhet genomföra det förelagda arbe- tet. Det bör dock betonas att det också krävs att kontrollorganisa- tionen i sig har tillräcklig fackkompetens för att på riktiga grunder ta på sig uppdrag, anlita kompetent personal och att administrera verifieringsprocessen. Sådan kompetens bedöms finnas hos huvud- delen av de ackrediterade certifieringsorganen för miljölednings- system. I sammanhanget kan påpekas att sammanslutningen för revisorer inom det ekonomiska området (FAR) i brev till näringsdeparte- mentet har uttryckt krav på att verifiering i enlighet med direktivet skall utföras av ekonomiska revisionsbyråer, med hänvisning till att handel med utsläppsrätter påverkar balansräkningen. Naturvårds- verket och SWEDAC framhåller emellertid i sin promemoria att handelsdirektivet beträffande övervakning, rapportering och kon- troll inte berör ekonomiska redovisningstekniska frågor utan rent tekniska frågor. Vidare påpekas i promemorian att det inte förelig- ger några hinder från SWEDAC:s sida att ackreditera ekonomiska revisionsbyråer för den aktuella uppgiften, förutsatt att de upp- fyller kraven vad avser t.ex. teknisk kompetens hos ledning och revisorer inom området och uppfyller kraven på opartiskhet. Då ekonomiska revisionsbyråer saknar ackreditering inom området kommer dock ackrediteringsprocessen för dessa att bli mer komplicerad och resurskrävande. Tidplanen för systemets införande är i alla delar knapp. Eftersom kontrollörens uppgifter ligger mot slutet av den kedja av insatser som krävs kommer tidspressen att bli stor innan alla rapporter skall vara inlämnade. Detta skall första gången ske och avse utsläpp . Förutsättningarna för att pro- cessen skall kunna slutföras är dock i allra högsta grad kopplad till att de moment, som krävs innan verifieringen, genomförs . Enligt och promemoria är det viktigt att kontrollören kan påbörja sitt arbete genom att sätta sig in i systemet, granska mät- Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp och beräkningsmetoder etc. I promemorian bedöms följande två faktorer vara avgörande: Anläggningsägarna måste så snabbt som möjligt få information om spelreglerna och vad som måste göras och därefter agera samt tidigt ta kontakt med en kontrollör. Den expertis som finns tillgänglig kommer att bli en knapp re- surs. Enligt promemorian är det svårt att bedöma tillgången på experter inom området och den totala arbets- volymen. Enligt och promemoria kan det även efter den första rapporteringen komma att bli mycket stark tidspress på kontrollörerna . Delegationen vill inledningsvis poängtera att EG:s registerförord- ning ännu inte är fastställd. Det förslag till registerförordning som ligger till grund för skrivningarna i detta delbetänkande är för när- varande föremål för förhandlingar mellan medlemsländerna. Dess- utom saknar förslaget viss grundläggande information. Föränd- ringar i eller tillägg till befintligt förslag till registerförordning kan komma att ändra förutsättningarna för de synpunkter och förslag som lämnas i kapitlet.