sou · GSB3100d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Vilka åtgärder som skall genomföras och hur det skall gå till överlämnas åt den enskilde att avgöra. Enligt förarbetena till viteslagen kan vite inte användas mot statliga myndigheter om inte ett helt speciellt undantagsfall är för hand 1. En remissinstans har ansett att viteslagen bör kompletteras med en bestämmelse som eliminerar den begränsningen. Frågan har behandlats vid flertal tillfällen2. 1Jfr i detta avseende exempelvis 7 kap. 2 § taxeringslagen och 4 kap. 5 § andra stycket lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter. 2Proposition 1984/85:96 och 1999/2000:143. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen De frågor som påtalats under utredningens arbete skulle, om de genomfördes för tillsynens del, medföra en effektivare tillsyn. Möjligheten att införa ett överklagandeförbud, endera vad avser beslutet om vitesföreläggande eller beslutet om utdömande av vitet bidrar till att snabba upp tillsynsprocessen, eftersom det kan begränsa den tidsutdräkt som kan bli följden av överklagandena. Mot detta skall ställas den enskildes behov av rättsäkerhet som åstadkommes genom en möjlighet till överprövning. En objekts- ansvarig skall naturligtvis få reda på vad som krävs av honom, men det vore enligt utredningen intressant att närmare överväga om inte ett vitesföreläggande, på det sätt angett ovan, bör kunna knytas till uppnåendet av en viss funktion eller ett visst resultat snarare än att innehålla en specifik detaljreglering enligt nuvarande modell. Samtliga frågor är viktiga frågor för vitesinstitutet som sådant och har inte bara att göra med vitesinstitutet som ett redskap inom tillsynen. De bör därför närmare övervägas och lösas vid en samlad allmän översyn av vitesinstrumentet, snarare än inom ramen för en översyn av ingripandemöjligheterna vid tillsyn. Möjligheten att förena förelägganden med ett viteshot återfinns i många sektorslagar och är ett viktigt instrument för genomförande av tillsyn. Ett vitesföreläggande kan riktas mot både juridiska som fysiska person. Genom ett vitesföreläggande önskar tillsynsmyn- digheten att styra någons beteende i ett enskilt fall för framtiden. Vite är den sanktion som på tillsynsområdet tillämpas i störst utsträckning. En sådan reglering bör därför ingå i en generaliserad reglering av tillsyn. Det är vanligen vid informationsinhämtning under tillsyns- förfarandet och vid beslut om ingripande i form av åtgärdsföre- lägganden som vitet kan komma att användas. Som framgå av redovisningen i 8 kap används viteshotet även inom vissa sektors- lagar som påtryckning för att få tillträde till lokaler för undersök- ning etc. Utredningen har i det fallet förespråkat hjälp från polis- eller kronofogdemyndighet. Sammantaget kan en generaliserad reglering av vite utformas på det sätt som framgår av 38 § i lagförslaget. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Ett tydligt regelverk om ingripanden vid tillsyn bör innehålla en reglering av de situationer då tillsynsorganen inte behöver vidta någon åtgärd mot den objektsansvarige för en konstaterad brist i tillsynsobjektet. Det gäller situationer när det är mer lämpligt att låta bli att ingripa, t.ex. om överträdelsen är ringa eller om den objektsansvariga har vidtagit rättelse. Rättelse bör dock inte utgöra en godtagbar eftergiftsgrund i fall som från tillsynssynpunkt fram- står som allvarliga. En bestämmelse om en möjlighet till att underlåta att ingripa skall även ge tillsynsorganen möjlighet att underlåta att ingripa när den objektsansvarige överträder regler vars efterlevnad något annat tillsynsorgan är primärt ansvarig för. Om den primärt ansvariga har vidtagit åtgärder mot en objektsansvarig med anledning av en överträdelse, bör tillsynsorganen kunna låta bli att ingripa om dessa åtgärder bedöms tillräckliga även ur den senares perspektiv. I fråga om sanktionsavgifter har det på olika håll satts ifråga om ett strikt ansvar utan något utrymme att beakta förhållanden av subjektiv natur är förenligt med . I miljö- balkskommitténs avlämnade betänkande (SOU 2004:37) sanktionssystem och hänsynsregler diskuterades (s. 93 ff.) om nuvarande rekvisit för befrielse från miljösanktionsavgift – uppenbart oskäligt" – är tillräcklig för att uppfylla olika krav. Så ansågs inte vara fallet och kommittén föreslår därför att en utvidgning av utrymmet för befrielse i förhållande till nuvarande regler bäst åstadkoms genom att rekvisitet för befrielse ändrades till när särskilda skäl före- ligger. Samma förhållande gäller också för tillsynsboten. Om regeringen föreskrivit att tillsynsbot kan utgå för en överträdelse skall sådan beslutas när det beslutas om anmärkning eller varning. Någon möjlighet att underlåta att besluta om tillsynsbot föreligger inte. En motsvarande ventil som på miljöområdet behövs därför. Kravet på särskilda skäl visar att det skall vara frågan om en undantags- situation och anger att utrymmet för att underlåta en tillsynsbot är begränsat. I miljöbalkskommitténs betänkandes återges några exempel som kan ge vägledning när tillsynsorganet överväger att med stöd av denna bestämmelse underlåta att foga en tillsynsbot till anmärkningen eller varningen. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen En annan situation när tillsynsorgan kan underlåta att besluta om tillsynsbot behandlas i avsnitt 8.2.3. Tillsynsorganets ställningstagande att underlåta att ingripa bör komma till uttryck i ett formligt beslut, om inte annat för att den objektsansvarige skall få vetskap om att det aktuella tillsynsför- farandet avslutats. Frågan om tillsynsmyndighetens ställnings- tagande att underlåta att ingripa är överklagbart, får lösas enligt de allmänna förvaltningsrättsliga principer som gäller för förvaltnings- besluts överklagbarhet. Sammantaget kan en generaliserad reglering avseende möjlig- heten att underlåta att ingripa utformas på det sätt som framgår av 20 § i lagförslaget. Det bör inte var möjligt att hålla frågan om ett ingripande öppet hur länge som helst. Möjligheten att ingripa mot en objektsansvarig bör därför upphöra. I vissa sektorslagar anges av . Utredningen menar att det är en lämplig tidsrymd inom vilken ett beslut måste fattas. Föreligger behov av en mer utsträckt tid för särskilda tillsynsområden tillföljd av särskilda svårigheter just där, får det regleras särskilt i sektorslagen. En generaliserad reglering kan utformas på det sätt som framgår av 19 § i lagförslaget. En möjlighet att besluta om förelägganden i enskilda tillsynsfall återfinns i så gott som samtliga sektorslagar. Utformningen kan variera något men bestämmelsen formuleras vanligen så att den omfattar de förelägganden eller förbud som . Som beskrivits i avsnitt 7.3.1 är föreläggandebestämmelserna effektivt utformade. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Närmare om utformningen av en bestämmelse om åtgärds- föreläggande Eftersom utredningen lägger fram ett förslag om förbud att fort- sätta en tillsynspliktig verksamhet har för att öka tydligheten i reglering de förelägganden som avses i denna paragraf i stället betecknats åtgärdsföreläggande. Avsikten är dock att de skall in- rymma sådana förbud som f.n. meddelas med stöd av ovannämnda reglering i en sektorslag. Möjligheten att meddela förelägganden av olika slag bör ingå i en generaliserad reglering för tillsynen. Den praxis som utbildats inom tillsynsområdena när det gäller möjligheten att utfärda förelägganden och om dess innehåll bör ge vägledning Det kan gälla exempelvis frågan om i vilken omfattning en objektsansvarig som avslutat en tillsynspliktig verksamhet fortfarande ansvarar för felaktigheter och kan föreläggas åtgärder eller vem som skall vara adressat för ett föreläggande när ansvaret är fördelat på flera som bedriver en verksamhet. Ett exempel på hur den senare frågan har reglerats återfinns i 30 § av den antagna produktsäkerhetslagen, vilken bestämmelse kan ge viss vägledning i valet av adressat. Ett åtgärdsföreläggande får förenas med vite. Enskilda tillsynsorgan kan inte meddela åtgärdsföreläggande utan har enligt 12 § i lagförslaget att vid behov därav vända sig till tillsynsmyndigheten och överlämna ärendet för vidare handlägg- ning hos tillsynsmyndighetens. Sammantaget kan en reglering av åtgärdsföreläggande utformas på det sätt som framgår av 22 § i lagförslaget. 7.4.7Rättelse på de enskildes bekostnad I 26 kap 18 § ges tillsynsmyndigheten möjligheten att besluta om rättelse på den objektsansvariges bekostnad utan att behöva gå omvägen via att begära verkställighet genom krono- fogdemyndigheten. Därigenom får tillsynsprocessen ett snabbare förfarande. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Närmare om utformningen av en bestämmelse om rättelse Tillsynsmyndigheterna bör ha en möjlighet till rättelse för det fall den objektsansvarige inte följer ett åtgärdsföreläggande. Den möjligheten bör användas i fall det föreligger behov av en snabb handläggning för att undanröja risker inom tillsynsområdet och där det är enklare att tillsynsmyndigheten själv rättar till överträdelsen. Användningen av rättelse i detta fall förutsätter att ett åtgärds- föreläggande först har meddelats. En möjlighet att utan föregående åtgärdsföreläggande besluta om rättelse på den objektsansvariges bekostnad om den objekts- ansvarige underlåter att göra något som följer direkt av sek- torslagen behövs också. Det bör dock krävas att det föreligger vissa kvalificerande skäl för sådan rättelse. En anledning att nyttja möjligheten till rättelse i detta fall kan vara att det finns anledning att anta att den objektsansvarige inte kommer att följa ett åtgärdsföreläggande. Kostnaderna för rättelsen enligt denna paragraf kommer att behöva förskotteras av tillsynsmyndigheten. Sammantaget kan en reglering därav utformas på det sätt som framgår av 23 § i lagförslaget. Som framgår av bilaga 5 ger vissa sektorslagar möjligheten att åter- kalla tillstånd och liknande förhandsbesked liksom möjligheten att förbjuda en verksamhet som inte erfordrar tillstånd. Närmare om utformningen av en bestämmelse om återkallelse och förbud Dessa ingripandemöjligheter är de yttersta inom tillsynen och centrala för all tillsyn. De bör därför ingå i en allmän ingripande- katalog för tillsyn. Sammantaget kan en generaliserad reglering av återkallelse och förbud utformas på det sätt som framgår av 24 och 25 §§ i lag- förslaget. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Tillsyn är en process. kan det snabbt ske förändringar hos ett tillsynsobjekt som motiverar en granskning. I ett sådant fall bör tillsynsmyndigheten ha ett instrument för att tillfälligt få ett missförhållande att upphöra, utan att i det läget slutligt behöva ta ställning till frågan om återkallelse eller förbud. I andra fall kan tillsynsmyndigheten vilja framtvinga ett visst önskat beteende hos den objektsansvarige, som denne motsätter sig. Utredningsläget kan också vara sådant att en verksamhet bör upphöra tills dess mer säkra besked föreligger i den aktuella frågan. Ett exempel: Om ett föreläggande om läkarundersökning har beslutats, får legitimationen återkallas för tiden till dess frågan om återkallelse av legitimationen har prövats slutligt. (5 kap 9 § andra stycket lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område). Närmare om utformningen av en bestämmelse om interimistiska beslut Tillsynsmyndigheter bör ha en möjlighet att ingripa i avvaktan på ett slutligt beslut om återkallelse eller förbud. Myndigheten bör ha en möjlighet att interimistiskt stoppa en verksamhet eller ta om hand ett föremål. Det bör dock krävas starka skäl för ett sådant tillfälligt beslut. Ett enskilt tillsynsorgan bör inte ha denna rätt, utan får i enlighet med 12 § vända sig till tillsynsmyndigheten om behov uppkommer. Även om ett interimistiskt beslut skall omprövas så snart det inte längre föreligger behov av det, bör beslutet inte gälla tillsvidare utan för en avgränsad tidsperiod. Utredningen har funnit skäl att bestämma den tidsfristen , men med möjlighet att förlänga fristen en gång. Om tvångsmedel behöver tillgripas bör det i första hand ske med biträde av polis- eller kronofogdemyndigheten, men även vites- föreläggande kan tillgripas. Sammantaget kan en generaliserad reglering av interimistiska beslut utformas på det sätt som framgår av 27 § i lagförslaget. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Ingripandemöjligheterna varierar som framgår av bilaga 5 mellan tillsynsorganen. Frånsett de EG-relaterade regleringarna inom jord- bruks- och fiskeområdena är det svårt att se att det finns likheter mellan närliggande tillsynsområden i fråga om ingripandemöjlig- heter. Vissa typer av ingripanden är dock mer vanliga än andra. Tillsynsorganen bör enligt utredningen ges tillgång till en kata- log av åtgärder från vilken den kan välja vad som framstår som mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. Tillsynsorganen bör generellt ges större möjligheter att själva bedöma vilken åtgärd som är lämpligast i en viss situation. Ett tydligt och effektivt sank- tionssystem för tillsyn skall ge tillsynsmyndigheten tillräckliga möjligheter att ingripa på ett ändamålsenligt sätt i det enskilda fallet. Proportionalitetsprincipen skall därvid beaktas. Den bör också författningsregleras. Vissa av ingripandemöjligheterna bör enbart kunna beslutas av tillsynsmyndigheter. En allmän och tydlig ingripandekatalog bör, förutom en uttryckligt reglerad möjlighet för tillsynsmyndigheten att underlåta att ingripa, innehålla följande: Anmärkning – som ersätter erinran och andra ickeförpliktande uttalanden av tillsynsorganen. En anmärkning bör kunna kombi- neras med en tillsynsbot för att tillsynsmyndigheten skall kunna nyansera ingripandet. Tillsynsbot – en till anmärkning och varning kompletterande ekonomisk sanktionsform som på förhand gör klart vad en viss överträdelse av regelverket kan innebära och ge ytterligare utrym- me för nyanserade bedömningar. Åtgärdsföreläggande – ett redskap för att styra den objekts- ansvarige att vidta en viss åtgärd, med möjlighet att till före- läggandet koppla ett vite, eller en möjlighet för tillsynsmyndig- heten att rätta till det felande på den objektsansvariges bekostnad. Återkallelse av tillstånd (eller liknande förhandsprövningar) eller förbud att fortsätta en viss verksamhet med en mer allmänt till- gänglig möjlighet att begränsa ingripandet till en varning, om det föreligger särskilda omständigheter. En tillsynsbot bör kunna kopplas till ett beslut om varning. I fall det uppkommer behov av att säkra beslut om återkallelse och förbud bör tillsynsmyndigheter ha möjligheten till interimistiska beslut. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen I vissa sektorslagar återfinns andra, för just den tillsynen, särskilt anpassade ingripandemöjligheter. Utredningens förslag till en allmän ingripandekatalog för hela tillsynsområdet innebär inte att dessa skall tas bort. De är motiverade av särskilda hänsyn för det specifika tillsynsområdet och bör regleras i sektorslagen för det området. Ingripanden i tillsyn har inte primärt ett bestraffande syfte. De skall även ha en framåtsyftande funktion. Ingripanden kan således ha endera eller bägge av två syften; att bestraffa sådant som har skett och att rätta till för framtiden. Det bör enligt utredningen gå att kombinera dessa två syften. En objektsansvarig kan ådra sig en anmärkning för en konsta- terad brist i den tillsynspliktiga verksamheten. En tillsynsbot kan kopplas till anmärkningen, om regeringen meddelat föreskrift om att överträdelsen kan föranleda en tillsynsbot. kan dessutom meddela ett åtgärdsföreläggande att åtgärda bristen och ange inom vilken tid en sådan åtgärd skall vara utförd. Ett vite kan kopplas till föreläggandet. Om bristen inte är åtgärdad vid utgången av föreläggandefristen och den objektsansvarige anses ha överträtt föreläggandet skall processen för att döma ut vitet vidta. Tillsynsorganen skall vara förhindrad att besluta om en tillsynsbot kopplad till en anmärkning eller varning för den brist som omfattas av föreläggandet. En modell för en sådan reglering återfinns i 4 § förordning om miljö- sanktionsavgifter: Om ett vitesföreläggande har överträtts, skall miljösanktionsavgift inte tas ut för en överträdelse som omfattas av föreläggandet. Det är viktigt att överträdelser bedöms och hanteras på samma sätt av alla tillsynsorgan inom ett tillsynsområde. Det är en fråga som skall bevakas av den myndighet som är ansvarig för samord- ningen av tillsynen inom tillsynsområdet. 8 Andra regler för tillsyn 8.1Regeringens tilläggsdirektiv, delbetänkande och remissinstansernas synpunkter Den tredje delen i utredningens lagstiftningsuppdrag omfattar andra regler för tillsyn än samverkan/samordning och ingripande- möjligheter. Den innefattar frågor om bl.a. tillsynsmyndighetens rätt till information om och tillträde till tillsynsobjekt samt frågor om hur tillsynsmyndighetens beslut kan överklagas. I delbetänkandet behandlas några av dessa frågor i avsnitt 3.3. Några remissinstanser har lämnat synpunkter på vilka bestäm- melser som bör regleras gemensamt för tillsynen. menar att lagen endast bör innehålla allmänna be- stämmelser och inte begränsa tillsynsmyndigheternas val av arbets- former. Verket ställer sig avvisande till att det i en sådan lag skall beskrivas vilka olika steg en tillsynsprocess innehåller. Statens utsädeskontroll välkomnar framförallt en enhetlig regle- ring vad gäller tillsynsmyndigheters befogenheter. Radio- och framhåller att en lag bör innehålla grund- läggande bestämmelser om tillsyn, bl.a. användningen av sank- tioner. Vilka övriga grundläggande bestämmelser en sådan lag bör innehålla får man ta ställning till vid en närmare genomgång av de författningar som rymmer bestämmelser om tillsyn. Andra regler för tillsyn anser att lagen bör dela in tillsynen på ett sätt så det är klart vad tillsynen omfattar. Denna bör även innehålla rätten att ta del av handlingar, sanktionsmöjligheter samt över- klaganderegler. och pekar på att syftet måste vara att renodla och samordna tillsynsverksamheten samt att utmönstra onödigt komplicerade och avancerade regler. Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning delar uppfattningen att om en ny lag stiftas bör den främst reglera tillsynsmyndigheternas rätt till information, dvs. befogenheter att fordra in uppgifter och kalla till överläggningar. Lagen skulle också kunna reglera sekretessfrågor i tillsynsverksamhet. I de lagar med tillhörande förordningar, vilka reglerar den offent- liga tillsynen återfinns regler som i materiellt hänseende styr en viss tillsynspliktig verksamhet, men också regler kring själva tillsyns- förfarandet. Dessa regler är av olika slag. Några återfinns i de allra flesta sektorslagar medan andra är mindre frekventa. I utredningens uppdrag ingår att ge dagens delvis disparata tillsynsregler, vilka styr formerna för den statliga tillsynen, en mer enhetlig utformning och pröva lämpligheten av att sammanföra dessa grundläggande bestämmelser i en allmän tillsynslag. Den senare uppgiften behandlas i nästa kapitel. Bland de grundläggande bestämmelserna för tillsyn ingår enligt direktiven bl.a. regler om tillsynsorganets rätt till uppgifter och information (och vilka verktyg den kan använda om informationen inte lämnas), tillsynsorganets rätt till tillträde till lokaler och undersökningsrätt hos ett tillsynsobjekt samt vilken handräckning (från t.ex. polisen) i samband med tillträde en tillsynsmyndighet kan begära. Vidare pekas på frågor om i vilken utsträckning, av vem och i vilka former tillsynsorganens beslut kan överklagas. Sektorsförfattningarna innehåller även andra regler om tillsyns- förfarandet. Det kan övervägas om en del av dem skall anses till- höra de grundläggande bestämmelserna för tillsyn och därför göras mer likformiga. Till dessa hör regler om kostnader vid särskilda tillsynsinsatser, tillsynsavgifter, åtalsanmälan, regler om egen- kontroll, frekvensen av tillsynsinspektioner och tillsynsplaner. SOU 2004:100 Andra regler för tillsyn I detta kapitel görs en genomgång av bestämmelserna i syfte att närmare belysa om, och i så fall hur, en generalisering av dem kan utformas. Utredningens förslag till en precisering av tillsynsbegreppet redovisas i kapitel 2. 8.2.1Genomförande av tillsyn av enskilda tillsynsorgan Tillsyn kan utövas även av enskilda tillsynsorgan enligt bestäm- melser i sektorslagar. Av de redovisningar i detta och andra avsnitt framgår att inte alla befogenheter som tillkommer en tillsynsmyndighet vid ut- övande av tillsyn kan utövas av ett enskilt tillsynsorgan. Ett exempel från dagens sektorslagar gäller t.ex. möjligheten att utfärda ett föreläggande, se 5 § lagen om EG:s förordning om ekologiska produkter. I andra fall kan ett enskilt tillsynsorgan ha lika starka ingripandemöjligheter som en tillsynsmyndighet. Det gäller exem- pelvis . Utredningen har inte funnit att det föreligger tillräckligt starka skäl för att göra de olika befogenheter som följer av utredningens överväganden i alla delar tillgängliga för alla tillsynsorgan. Det får istället regleras i varje sektorslag om enskilda tillsynsorgan bör ha befogenheter utöver vad tillsynslagen ger dem. Om det för ett enskilt tillsynsorgan vid tillsyn uppkommer behov av åtgärder av detta slag som tillsynsorganet inte har befogenhet för bör tillsynsorganet anmäla detta till en myndighet inom tillsynsområdet. Av de regleringar som finns dag avseende denna situation framgår inte hur den ur en mer praktiskt men också formell synvinkel bör lösas. Utredning menar för sin del därför att om ett enskilt tillsynsorgan finner anledning att anmäla behovet av en åtgärd som det enskilda tillsynsorganet inte har befogenhet att använda, till en tillsynsmyndighet så skall den myn- digheten vara tvungen att ta upp denna anmälan ex officio som ett ärende hos sig. Hela tillsynsärendet bör övergå till tillsyns- myndigheten för avslutande handläggning. Att låta tillsynsmyndig- heten enbart ha ett ansvar för exempelvis utfärdandet och uppföljningen av ett åtgärdsföreläggande, menar utredningen inte är en lösning som ökar tydligheten inom tillsynen. Sammantaget kan en generaliserad reglering utformas på det sätt som framgår av 12 § i lagförslaget. Andra regler för tillsyn 8.2.2Befogenheter under tillsynens genomförande En grupp bestämmelser reglerar tillsynsorganens befogenheter under tillsynens genomförande. Gruppen inrymmer regler om tillsynsorganens rätt till uppgifter och information och regler om tillträdesrätt till lokaler av olika slag. Till dessa regler finns kopplade bestämmelser om tvångsmedel. Hit hör också möjlig- heten att meddela beslut om omhändertagande. Rätt till tillträde och undersökningsrätt Tillsynsorganens rätt till tillträde är av väsentlig betydelse för att kunna genomföra tillsyn. Det återspeglas i att i de allra flesta fall har sektorsförfattningar regler om detta. En närmare genomgång av bestämmelserna utvisar följande. Syftet med tillträdet anges vanligen såsom: För tillsyn enligt 24 § har en tillsynsmyndighet och ett enskilt kontrollorgan rätt att få tillträde till (26 § livsmedelslagen). Syftet kan också vara knutet till den särskilda tillsynsregleringen: För tillsyn enligt denna lag har och att där besikta djuren, göra undersökningar och ta prover (27 § djurskyddslagen). Det är främst hos den objektsansvarige som tillträde kan utver- kas. I lagen om kärnteknisk verksamhet anges också andra som skall ge tillträde för tillsyn: Den som bedriver eller har tillstånd att bedriva en kärnteknisk verksamhet, den som är anmälningsskyldig enligt 7a–7c §§ och den som tar befattning med utrustning som omfattas av anmälningsskyldighet enligt 7 c §. Rätt till tillträde och undersökningsrätt tillkommer tillsynsmyn- digheten. Men i vissa fall kan även ett enskilt tillsynsorgan ha rätt att få tillträde till ett tillsynsobjekt, såsom i 26 § livsmedelslagen: För tillsyn och ett enskilt kontrollorgan rätt att få tillträde till och att där göra undersökningar och ta prover.