sou · GSB3129d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 6 Effekter för konsumenterna När en marknad öppnas för konkurrens får konsumenter en annan styrkeposition med ökade valmöjligheter att byta leverantör av varan. För att få väl fungerande marknader krävs dock att konsu- menterna är aktiva och utnyttjar möjligheterna som erbjuds. Konkurrensutsättning av marknader ställer också krav på effektiva reglerings- och konkurrensmyndigheter med ansvar för att mark- nadens spelregler följs. När det nya regelverket för elmarknaden började gälla delades de lokala elföretagen upp i nätföretag och elhandelsföretag. Konkurrens infördes för elproduktion och handel med el. Transport av el i nätet kom att undantas konkurrensutsätt- ning eftersom verksamheten betraktades som ett naturligt mono- pol. Uppdelningen på elmarknaden innebar att konsumenten fick två avtalsrelationer, en med elhandlaren och en annan med nät- företaget. Syftet med regelreformeringen av elmarknaden var bl.a. att skapa valfrihet för elanvändarna och öka effektiviteten i pro- duktions- och försäljningsledet. Konkurrens i elhandeln skulle skapa förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress inom elförsörjningen. Trots att reformen innebar stora förändringar för elbranschen påverkades de flesta konsumenter relativt lite fram till . Då infördes schablonreformen i syfte att ge alla elanvändare möjlighet att byta elleverantör utan kostnad. I följande kapitel kommer därför beskrivningen av avregleringens effekter för kon- sumenterna att ta sin utgångspunkt . För att fånga upp hur konsumenterna upplever att elmarknaden fungerar har utredningen kontaktat Konsumenternas elrådgiv- ningsbyrå och konsumentföreträdare. Berörda myndigheter har också givits tillfälle att förmedla sina erfarenheter. bl.a. på underlag från dessa kontakter samt rapporter från myndig- heter och branschorganisationen . 6.2Myndigheter med ansvar för elmarknaden arbetar efter de övergripande målen för konsu- mentpolitiken. Några av dessa mål är att stärka konsumenternas ställning och inflytande på marknaden och att öka konsumenternas tillgång till god vägledning, information och utbildning. har uppgifter på energipolitikens område som skall stimulera utvecklingen av energieffektiv teknik och skapa bättre förutsättningar för konsumenterna att få kunskap om elför- brukning och energikrävande utrustning. Enligt regeringens propo- sition Handlingsplan för konsumentpolitiken (prop. 2000/01:135) är det viktigt att långsiktigt studera vilka effekter som uppstår för konsumenterna då marknader öppnas för konkur- rens. Ansvaret för studierna har lagts på efter- som regeringen anser att det är viktigt att de genomförs utifrån ett tydligt konsumentperspektiv. Studierna skall genomföras . Den första studien inom ramen för uppdraget genomfördes och avsåg elmarknaden. Arbetet skedde i samråd med och För att uppfylla de konsumentpolitiska målen arbetar verket bland annat med att få elföretagen att förbättra marknadsföringen, och då framför allt prisinformationen till konsumenterna, att se till att företagen tillämpar skäliga avtalsvillkor gentemot konsumen- terna, att se till att konsumenterna får information om elmarkna- den och att underlätta konsumenternas val genom en Internetbase- rad elprisjämförelse. En ny prisinformationslag (2004:347) trädde i kraft den 1 okto- ber 2004. Den nya lagen gäller när näringsidkare marknadsför pro- dukter till konsumenter. Med produkt avses vara, tjänst eller annan nyttighet. Även el omfattas av den nya lagen. Prisinformation för varor skall lämnas genom uppgift om varans pris och jämförpris. För andra produkter än varor skall uppgift om pris lämnas. Reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före- skriva att även jämförpris skall anges för sådana produkter. Reger- ingen har ännu inte beslutat om vilken myndighet som kommer att få rätten att skriva föreskrifter, om bl.a. jämförpris. Verket har emellertid förberett arbetet med framtagande av föreskrifter och avsikten är att ange att jämförpris skall lämnas vid marknadsföring av elavtal. ägnar tidigare monopolmarknader som öpp- nats för konkurrens särskild uppmärksamhet och såväl el- som naturgasmarknaden prioriteras i verkets verksamhet. Skälet till detta är att det på marknader som öppnats för konkurrens erfaren- hetsmässigt finns ökade risker för missbruk av dominerande ställ- ning av tidigare monopolister samt kartellbildning. En annan viktig uppgift för är att följa upp hur regelverket fun- gerar på dessa marknader och vid behov föreslå förändringar. Väl- informerade och aktiva konsumenter har större förutsättningar att påverka energiföretagens beteende och därmed marknadens funk- tionssätt. Därför är det viktigt att konsumenterna har ett förtro- ende för marknaden, har tillgång till relevant information om marknadens pris- och avtalsvillkor och att leverantörsbytesruti- nerna fungerar väl. I detta arbete krävs kompletterande åtgärder från olika myndigheter – främst , Konsument- verket och – liksom samverkan dem emellan. tillsyn och övervakning av elmarknaden omfattar ett stort område. Tillsynen över nätföretagens tariffer är en av de centrala uppgifterna. har även givits rollen som expertmyndighet för elhandelsfrågor. En viktig del i denna roll är att se till att konsumenter samt små och medelstora företag har tillräcklig information för att kunna agera på de konkurrensutsatta marknaderna för el och naturgas. har myndigheten publicerat det första faktabladet, i en serie, om el till konsument. Andra exempel på direkt konsu- mentrelaterade uppgifter som myndigheten har dels löpande, dels genom särskilda uppdrag från regeringen, är att pröva tvister om anslutningsavgifter, publicera elcertifikatpriser och bevaka nät- företagens åtgärder för att förbättra elnätens känslighet för väder- påfrestningar. tillsyn framöver kan också anses ha effekter för konsumenterna. inrättas inom myndigheten med uppgift bl.a. att verka för att el- och gasmarknadernas funktion förbättras samt vara expertmyndighet avseende elhandelsfrågor. Myndigheten ser just nu över sina rutiner i syfte att stärka och tydliggöra en systematisk tillsyn av nätföretagen. Tillsynen av mätning och rapportering stärks väsentligt och kommer att ske enligt en fastställd plan. avser också att öka informationssprid- ningen, bland annat genom faktablad, lathundar och frekventa nyheter på webbplatsen. Vidare avser att genomföra uppföljningar av nätbolagens mätvärdesrapporte- ring i samband med leverantörsbyten och årliga mätaravläsningar. 6.3En marknad under utveckling elmarknadsreformen genomfördes har den utvär- derats av flera utredningar, myndigheter och andra organisationer. I det här avsnittet följer en kortfattad sammanställning av problem som medfört negativa konsekvenser för konsumenterna och som identifierats av marknadsövervakare. Konsumenternas elrådgivningsbyrå inrättades för att stärka konsumenternas ställning på elmarknaden. Till byrån har allmän- heten möjlighet att vända sig med frågor och klagomål om elmark- naden. hanterade Elrådgivningsbyrån ca 9 900 för- frågningar från konsumenter och hade ungefär 220 000 besök på sin webbplats. Dessa siffror har minskat något . Genom kontakterna med konsumenter, kommunala rådgivare, el- företagen samt byråns huvudmän med flera har Elrådgivningsbyrån noterat ett antal generella konsumentproblem. Ungefär hälften av totala antalet av byråns kontakter med all- mänheten är förfrågningar till byrån om elpriser, möjligheter till olika avtal och leverantörsbyte på elmarknaden. Även om många konsumenter, i ljuset av de höga elpriserna /2003, aktiverat sig anser byrån att många konsu- menter är okunniga om det högre elpris de betalar som s.k. tillsvidarekunder, hur elmarknaden fungerar samt hur man praktiskt går tillväga för att få ett bättre elpris. Komplexiteten i elräkningen gör det också svårt för många att förstå vad som är pri- set för elenergin, dvs. det konkurrensutsatta priset. Den andra hälften av kontakterna med allmänheten gäller klago- mål. Det vanligaste klagomålet har varit utebliven årsavstämning. Bakgrunden förefaller enligt byrån vara utebliven avläsning, brister i kommunikationen av mätvärden eller i företagens fakturerings- system. Andra klagomål har bland annat gällt uteblivna prelimi- närfakturor, leverantörsbyten och skadeståndsfrågor. Få klagomål har noterats angående information om elavbrott eller tillhörande ersättningsfrågor. Generellt sett har klagomålen till byrån om förseningar av leve- rantörsbyten minskat i förhållande till föregående år. har det skett ytterligare en viss minskning. Detsamma gäller klagomål på att två elleverantörer kräver konsumenten på betalning . Vissa problem kvarstår dock. Klagomålen i samband med byte av elleverantör har bland annat gällt att ett byte genomförts senare än förväntat men att konsu- menten inte fått information om att det skett och inte heller några fakturor från den nye leverantören. Byrån har även fortsatt motta- git klagomål över att det tar att få en slutfaktura från den tidigare elleverantören efter ett leverantörsbyte. Ett nytt pro- blemområde som byrån noterat är att bostadsföretag har börjat införa avgifter för sina hyresgästers eventuella åtkomst till elmäta- ren. I kontakter med byrån kan utredningen konstatera att ovan beskrivna situation ser likartad ut . 6.3.2Konsumenten – i centrum eller i kläm? överlämnade en rapport till regeringen som ger en bild av konsumentens situation på elmark- naden.1 övergripande slutsats i rapporten är att det behövs förbättringar på flera områden. Myndigheten lyfter fram att det finns ett behov av att skärpa konsumentens ställning i de regelsystem som gäller för marknadens aktörer. Vidare bedömer myndigheten att det finns brister när det gäller företagens efterlev- nad av regelsystemen. Det gäller såväl lagar och föreskrifter som allmänna avtalsvillkor. Slutligen anser myndigheten att förutsätt- ningar att utöva en effektiv tillsyn över exempelvis nättariffer och anslutningsavgifter behöver förbättras. Uttryckt i ett antal åtgärdsförslag framgick de områden där såg behov av att förbättra konsumenternas möjligheter att agera och bli bemötta på ett bra sätt. T.ex. föreslog myndigheten att ellagen bör ändras så att myndighetens föreläg- ganden under tillsynsprocessen blir direkt verkställbara. Det skulle, enligt myndigheten, påskynda handläggningen av överklagade 1 - i centrum eller i kläm?, Elmarknadsrapport 2003:2. beslut från myndigheten och förbättra konsumentens ställning på elmarknaden. har genomfört uppföljningar av leverantörsbytesprocessen i syfte att belysa hur stort antal av de anmälda bytena som kunde genomföras på föreskrivet sätt. Upp- följningarna har gett en samlad bild av vad som har fungerat och inte fungerat vid leverantörsbytena och vilka förbättringar som har kunnat noteras när allt fler aktörer använder sig av det föreskrivna meddelandeformatet. Utredningen har genomfört en förnyad uppföljning liknande de tidigare i syfte att följa upp utvecklingen . Resultatet visar bl.a. att antalet leverantörsbyten har ökat kraftigt och andelen leverantörsbyten som sker likväl som andelen rapporterade startmätarställningar är betyd- ligt högre än vid tidigare genomförda undersökningar. Ett problem som kvarstår enligt de flesta elhandelsföretagen i undersökningen är att kvaliteten på de mätvärden som rapporteras av nätbolagen är bristfällig. Ytterst drabbar detta problem elkonsu- menten som får felaktiga räkningar.2 I en rapport som presenterades pekar på vissa konkurrensproblem som det finns anledning att rikta upp- märksamheten på.3 Enligt verkets uppfattning kan t.ex. en övergång till mätning varje timme innebära att konsumenterna har möjlighet att reagera på en prisuppgång och anpassa sin förbrukning därefter, vilket bl.a. ger möjlighet till kostnadsminskningar. Detta skulle förbättra konkurrensen. Verket menar vidare att incitamentet att kapa topparna på elförbrukningen rimligtvis kommer vara som störst när priset är som högst, vilket oftast är fallet vid hård belast- ning av elnätet. Mätning av faktisk förbrukning torde också med- föra en korrekt mätvärdesrapportering och förbättrade möjligheter att gå ifrån dagens modell med preliminär debitering. Detta skulle i sin tur ge förutsättningar för väsentligt enklare elräkningar. 2Se vidare i rapport 3. 3Konkurrensverket: Monopolmarknader i förändring. elräkningar kan fortfarande anses som svårtolkade för de flesta el- konsumenter menar verket. Oberoende Elhandlares syn på elfakturan Enligt uppgifter från Oberoende Elhandlare har ca 1,5 miljoner el- kunder separata fakturor för nätavgifter respektive el. Det är dels de kunder som bytt elbolag samt de kunder hos kommuner som sålt sina elhandelsbolag, men behållit nätbolagen. Det innebär att det är ca 3 miljoner elkunder som samfaktureras, dvs. som får en räkning där både nätavgift och priset för el framgår. För många kunder är elfakturorna svåra att läsa och förstå. Detta gäller inte minst när kunden erhåller en samlingsfaktura som inne- fattar både nätavgifter och elpris. Samlingsfakturor är vanliga när nätföretaget och elhandelsföretaget ingår i samma koncern. För att ytterligare förstärka tydligheten och möjligheten att förstå fakture- ringen bör, enligt Oberoende Elhandlare, en regel införas som innebär att nätavgifter och el faktureras separat för samtliga kun- der. Fakturan blir då enklare för kunden och prisjämförelser underlättas eftersom elfakturan endast innehåller de kostnader som kunden kan påverka genom att vara aktiv på elmarknaden. En sepa- rerad fakturering skulle enligt organisationen tydliggöra elpriset och därmed sannolikt också leda till att fler kunder byter elleve- rantör och sänker sina kostnader för el. 6.3.4Konsekvenser för konsumenter av konkurrensutsatta marknader överlämnade resultatet av en undersökning av elmarknadens funktion till regeringen.4 Under- sökningen gav klara indikationer att ordningen på elmarknaden var långt ifrån tillfredsställande. Kortfattat redovisas här några av de slutsatser och förslag som lämnade till reger- ingen. Ett av problemen på elmarknaden som lyfte fram är svårigheter att göra prisjämförelser mellan olika leverantö- rer eftersom priserna anges på olika sätt – exklusive moms och 4 : Konsekvenser för konsumenter av konkurrensutsatta marknader – Elmarknaden. energiskatt, inklusive moms och skatt eller både/och. Verket påpe- kade att det var viktigt att elleverantörerna vidtar förbättringar när det gäller informationen om innebörden av de avtal som erbjuds och prisförändringar i löpande avtal. ville förbättra möjligheten till prisjämförelser mellan olika elleverantörer genom att införa krav på jämförpris på el i föreskrifterna. Ett jämförpris inkluderar allt som konsumen- terna måste betala. Det som försvårar jämförelsen är de två olika elskatterna i landet. ansåg därför att förslaget att överföra energiskatterna till nätavtalet är intressant av bl.a. denna anledning. I kontakter med konsumenter kan konstatera att många konsumenter tror att de genom att löpande betala de fakturor som elleverantörerna sänder ut har fullgjort sin betalnings- plikt för elförbrukningen som anges på faktu- rorna. När företaget sedan efter mätaravläsning skickar ut avstäm- ningsfaktura uppfattas denna ibland som ett misstag eller t.o.m. som ett försök av företaget att ta ut dubbel av- gift för . De redovisningar av förbrukning och priser som lämnas på elfakturorna är ofta så komplicerade att den genom- snittlige konsumenten knappast har någon möjlighet att förstå huruvida fakturan är riktig. har fattat beslut om att den preliminärdebitering som sker successivt skall ersättas av avläsning av elmä- tare. Avsikten är att detta skall leda till att företagen debiterar kon- sumenterna för faktisk förbrukning. Det finns inte några regler som tvingar företagen att debitera konsumenterna för faktisk för- brukning, trots att de då kommer att ha tillgång till mätarvärden som möjliggör en sådan debitering. Systemet med preliminärdebi- teringar medför att konsumenterna efter avläsning och avräkning kan drabbas av efterkrav på stora belopp som avser . Detta förhållande borde ändras och ett efterkrav borde, enligt verket, pre- skriberas i princip . ansåg att månads- vis avläsning av elmätarna var bra, vilket således kommer att kunna bli en realitet , men hyste tvivel om att preliminärdebi- teringen kommer att avskaffas från elleverantörernas sida på frivil- lig väg. Om så inte sker bör lagstiftning övervägas, ansåg verket. Ett stort antal problem förekom i samband med att konsumen- terna bytte elleverantör såsom försening av bytet, dubbla elräk- ningar eller inga elräkningar alls . Verket ställde sig posi- tivt till förslag från branschen att i de allmänna avtalsvillkoren in- föra regler om ersättning till konsumenter för de olägenheter som orsakades av förseningar. ansåg att konsumenternas kunskaper om el- marknaden behövde förbättras. Fler informationsinsatser behöv- des, gärna från mer opartiskt håll än från elleverantörerna själva, och informationen bör vara lättillgänglig och lättförståelig. I kontakter med utredningen har fört fram att negativ avtalsbindning förekommit när elleverantörer genom tele- fonförsäljning påstår att ett muntligt avtal har träffats. Elleverantören har därefter anslutit konsumenten till sig, trots att konsumenten inte anser sig ha ingått något avtal. Genom att elleve- rantören har den tekniska möjligheten att faktiskt flytta konsu- mentens anslutning kommer den konsument som inte reagerar på bekräftelsen att börja använda den nya leverantörens tjänst, trots att något verkligt avtal inte ingåtts. En konsument som inte har ingått något avtal skall inte behöva reagera på ett utskick från en elleverantör för att undgå att bli bunden. Konsumenten görs i sådant fall till avtalspart genom sin passivitet, så kallad negativ av- talsbindning. Vid avtal på distans, såsom telefonförsäljning, tillämpas lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsälj- ningsavtal (distansavtalslagen). Enligt distansavtalslagen har kon- sumenten, efter att ha fått en bekräftelse med särskilt specificerad information, rätt att ångra ett ingånget avtal. Det är inte tillräckligt, menar , att konsumenten vid telefonförsäljning kan utnyttja sin ångerrätt enligt distansavtalslagen. Detta kräver att konsumenten aktivt kontaktar säljaren och med- delar sin önskan att ångra sig. Eftersom det krävs en aktiv handling från konsumenten för att komma ur det ingångna avtalet blir en passiv konsument ändå avtalspart. Efterlevnad av distansavtalslagen löser därför inte problemet med negativ avtalsbindning. För att öka konsumentens trygghet kunde det vara en lösning att införa ett krav på skriftlig bekräftelse från konsumenten innan överflyttning av abonnemanget får göras. En sådan lösning innebär visserligen att det blir något krångligare att byta elleverantör, men det innebär också en större trygghet för konsumenterna att inte överföras till en ny operatör utan att uttryckligen ha begärt det. I samband med den skriftliga bekräftelsen finns det också en möjlig- het för den konsument som så önskar att avsäga sig sin ångerrätt enligt distansavtalslagen. Den tid det tar att utföra leverantörsbytet kan därigenom förkortas då ångerfristen inte måste avvaktas innan överföringen görs. En term som allmänt tillämpas av elhandelsföretagen är elcerti- fikatavgift. Med detta avses såväl det pris som företagen handlar in certifikaten för som de påslag de gör därutöver. Energimyndig- heten har uppmärksammat på att termen elcer- tifikatpris skulle vara mer lämplig eftersom företagen är fria att sätta de priser de själva vill och det således inte enbart rör sig om en avgift. delar uppfattning och har på sina webbsidor infört termen elcertifikatpris. har en uppföljning av utvecklingen ur ett konsu- mentperspektiv av tele- och elmarknaderna genomförts. Denna uppföljning rapporterades till regeringen . Svenskt Kvalitetsindex tar med jämna mellanrum fram ett samlat index för varje bransch, baserat på konsumenternas faktiska bedömning av sin respektive leverantörs kvalitet, service och pris- värdhet. Regelbundna mätningar av kundnöjdhet och kvalitetsut- veckling i näringsliv och offentlig sektor har genomförts . Elbranschen har analyserats två gånger. Den senaste under- sökningen från Svenskt Kvalitetsindex presenterades i juni 2004.5 Undersökningen visar att svenska folket är mindre nöjda med sina elleverantörer än med flertalet andra produkter och tjänster som studeras inom Svenskt Kvalitetsindex. Jämfört med den tidi- gare SKI mätningen av elbranschen har miss- nöjet med elleverantörerna ökat för alla storbolag. Svenska folket är medvetna om att elbolagen gör satsningar på service och tydlighet med informationen, men ser än så länge inga effekter för egen del av dessa. Det i sin tur innebär att förväntningarna ökat, medan uppfattning om de stora bolagens service har sjunkit markant. Pris- värdet upplevs som särskilt lågt för elbranschen.6 Kommentarerna kring dålig information och oklara fakturor är nästan lika vanliga som synpunkterna på höga priser. Sammanfattningsvis ger svenska folket sin elleverantör fortsatt lågt betyg jämfört med flertalet andra varor och tjänster som studeras i Svenskt Kvalitetsindex. 6Frågor har ställts kring företagsimage, förväntningar samt upplevd kvalitet såväl kring elleveransen som fakturering och annan kringservice i syfte att förklara hur prisvärd kunden anser att leveransen av elektricitet är. Den genomsnittliga kundnöjdheten för elbranschen är 57,5 enheter. Branschnivån är avsevärt lägre än motsvarande nivå för flertalet andra uppmätta branscher där genomsnittet ligger på drygt 65 enheter. Uppenbarligen är missnöjet stort bland de privata el- kunderna i . Orsakerna till detta resultat är att man uppfat- tar erhållna tjänster och kringservice som långt ifrån prisvärda. Resultaten i undersökningen som genomförts av Svenskt kvali- tetsindex bekräftas av resultaten i en enkätstudie som genomförts av på uppdrag av branschorganisationen energi.7 TEMO-undersökningen visar att är positiva till elmark- nadsreformen, men att elbranschen har klara förtroendeproblem. Andelen som är positiva till elbranschen är vilket kan jämföras från en mätning som genomförde tidigare . 6.5Branschen rapporterar om vissa framsteg Elmarknaden har utvecklats och ut konsumenternas perspektiv förbättrats stegvis. De problem som redovisats i föregående avsnitt har sannolikt bidragit till att förtroendet för elmarknaden är mycket lågt. Elbranschen har insett att det finns problem och i vissa delar påbörjat åtgärder för att återvinna kundernas förtroende genom branschorganisationen. I följande avsnitt redovisas ett urval av dessa samt några av resultaten. Som nämnts ovan har det inrättats en elrådgivningsbyrå för kon- sumenter. Byrån inrättades för att stärka konsumenternas ställning på elmarknaden. energi är, tillsammans med och , en av huvudmännen. 7 : Byte av elleverantör – Den svenska marknaden efter elmarknadsreformen, , T-110698. kom branschorganisationen och Kon- sumentverket överens om innehållet i de Allmänna avtalsvillkoren för försäljning och överföring av el till konsument.8 Ett antal förbättringar har genomförts som innebär förstärkt rätt för kun- den. Avläsning av elmätarna skall ske med som mest tolv månaders mellanrum. m.fl. har noterat att branschen haft svårigheter att leva upp till detta. De nya avtalsvillkoren har i viss mån förbättrat konsumenternas ställning härvidlag. I villkoren har en bestämmelse införts som innebär att fakturan för den avstämda perioden skall baseras på de verkliga priser som tillämpats sedan föregående avläsning skett. I de allmänna villkoren har även införts en rätt för kunden att få kostnads- och räntefri avbetalning. Utöver detta har en särskild överenskommelse om påföljd vid försenad avläsning träffats mellan och .