sou · GSB386d2 · 2005-01-01 00:00:00 — styrmedlen i , nämligen pris- och tillgänglighetsinstru- menten, samt redovisar utredningens förslag och överväganden inom dessa två områden. I kapitel 15 redogörs för utredningens syn på behovet av informationsinsatser mot den illegala alkohol- hanteringen. 12Kontroll av införsel och vidareförsäljning Enligt direktivet skall vi lämna förslag till åtgärder och eventuella lagförslag som behövs för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning av alkohol skapar. Ett område som i det sammanhanget är av väsentlig betydelse är kontrollmöjligheterna avseende de regler som tar sikte på att skydda de alkoholpolitiska styrmedlen och de områden som arbetet med punktnykterhet avser. Den ökade införseln av alkohol till leder, som tidigare redovisats i kapitel 4, till en ökad konsumtion och den illegala vidareförsäljningen bidrar till denna. Det finns, som tidigare redovisats i kapitel 7, ett starkt samband mellan alkoholkonsum- tion och brottslighet, främst avseende våldsbrott och rattfylleri. Ett viktigt led i möjligheten att påverka utvecklingen när det gäller den alkoholrelaterade brottsligheten är därför att fästa uppmärksam- heten på den illegala handeln med alkohol. Av BRÅ:s statistik över anmälda brott framgår att antalet anmälda brott mot 10 kap. 2, 3 ,5 och 6 §§ alkohollagen dvs. olovlig försäljning, grov olovlig försäljning, olovligt innehav och olovligt anskaffande av alkoholdrycker uppgick till 1 2001, 1 2002 och 1 504 . Dessa uppgifter skall sättas i relation till vad som i kapitel 5 anges om den ökade rapporteringen av att man köpt eller druckit insmugglad alkohol, dvs. sådan som införts till i syfte att säljas med förtjänst. Denna ökning motsvaras således inte av någon ökning av antalet anmälda brott, vilket förklaras av att det är fråga om en typ av brottslighet där antalet anmälda brott och därefter lagförda personer nästan helt beror på polisens insatser. Det finns inte, som vid t.ex. misshandel och stöld, någon som drabbats av brottet och har intresse av att anmäla det till polisen. Kontroll av införsel och vidareförsäljning Frågan är då vad man kan göra för att förbättra möjligheterna för berörda myndigheter att vidta åtgärder för att minska den illegala handeln med alkohol. Ett viktigt område är därvid det arbete som tull och polis bedriver för att stävja smuggling och olovlig försäljning av alkohol. Vi har i utredningen övervägt tullens och polisens möjligheter att bekämpa den illegala handeln med alkohol och förutsättningarna för ett samarbete mellan de båda myndig- heterna och övriga berörda myndigheter. Vi har vidare funderat över möjligheterna att förstärka synen på allvaret i den brottslighet som växer fram främst när det gäller olovlig försäljning av alkohol, samt vissa andra förslag till åtgärder för att underlätta arbetet med att bekämpa brott mot alkohollagen som framförts till oss av dem som arbetar med dessa frågor hos tullen och polisen. Nedan redo- visas de olika åtgärder vi övervägt och de förslag vi lämnar när det gäller möjligheterna att kontrollera och beivra den illegala handeln med alkohol. 12.2De brottsbekämpande myndigheternas arbete – särskilt tullens och polisens arbete Utredningens bedömning och förslag: Två grupper av tull- tjänstemän och poliser, om totalt 35 personer, bildas för att i län och uteslutande arbeta med att beivra brotten mot alkohollagen och smuggling av alkohol. skall, tillsammans med i och i , vara ansvarigt för projektet som skall utvärderas . och Riksåklagaren skall ingå i projektets styrgrupp. Utbildningsinsatser skall vidare göras för att öka tulltjänste- männens kunskaper om alkoholbrottsligheten. Arbetet för att öka möjligheterna för tullen och polisen och övriga brottsbekämpande myndigheter att samarbeta och gemensamt bedriva underrättelseverksamhet måste prioriteras och påskyndas. En utvärdering bör ske av det projekt som tullen och åklagar- myndigheten i genomfört för att utarbeta arbetsmetoder för att avgöra om införsel av alkohol är för kommersiellt eller privat bruk. Kontroll av införsel och vidareförsäljning Flera brottsbekämpande myndigheter har uppgifter inom alkohol- området, dvs. att kontrollera att reglerna om införsel och för- säljning av alkohol efterlevs. Tullen har ansvaret för att kontrollera att införsel av alkohol inte sker i strid mot reglerna för sådan införsel och reglerna om punkt- skatt, medan polisen har ansvaret för att beivra brott enligt alkohollagen, såsom olovlig försäljning av alkohol. Både tull och polis har en brottsutredande funktion. är beskattningsmyndighet för alkoholskatt och ansvarar för kontrollen av att reglerna i lagen om alkoholskatt efterlevs. gör revision hos upplagshavare och varu- mottagare eller den som ansökt om att bli registrerad som sådan och utövar tillsyn över partihandlarnas försäljning enligt alkohol- lagen. anmäler misstänkta skattebrott till Eko- brottsmyndigheten. Åklagarna leder mer komplicerade förundersökningar, beslutar i åtalsfrågan, och svarar för processfunktionen i domstol. uppgift är att säkerställa rätt uppbörd av tull, skatt och avgifter i utrikeshandeln på ett rättssäkert, ekonomiskt och effektivt sätt, samt att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelserna om in- och utförselrestrik- tioner efterlevs. skall prioritera insatser mot den storskaliga och organiserade smugglingen av narkotika, alkohol och tobak sam- tidigt som verksamheten skall verka preventivt. EU-utvidgningen innebar för del att gränserna mot , , och numer utgör inre gräns i stället för yttre. Om förutsättningarna i alkohollagen för att införa alkohol inte är uppfyllda, gäller anmälningsplikt till vid in- förseln. Om man uppsåtligen, eller av grov vårdslöshet, inte anmäler införsel eller lämnar otillräckliga eller felaktiga uppgifter vid sådan gör man sig skyldig till smuggling eller olovlig införsel enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Kontroll av införsel och vidareförsäljning har rätt att utföra kontroller i såväl resandetrafiken som den kommersiella varutrafiken för att kontrollera att privat- personer och importerande eller exporterande företag fullgjort sina skyldigheter att anmäla varor och att lämna korrekt och tillräcklig information. Kontrollerna beträffande införsel från och utförsel till andra EU-länder sker med stöd av lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). När det gäller import från och export till tredje land, t.ex. , sker kontrollerna med stöd av 6 kap. tullagen (2000:1281). Härutöver kan vissa kontroller göras med stöd av lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alko- holvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter avseende sådana transporter som är eller kan antas vara yrkesmässiga vägtransporter och postförsändelser, om det finns anledning anta att transporten eller försändelsen innehåller punktskattepliktiga varor. Vid miss- tanke om brott får ingripa med stöd av smugglingslagen. Enligt denna har rätt att inleda förundersökning och tillgripa tvångsmedel antingen direkt med stöd av smugglingslagen eller med stöd av regler. Polisens uppgifter och befogenheter Polisens uppgift är att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen samt fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Polisen skall ägna särskild uppmärksamhet åt narkotikabrott, vålds- och sexualbrott, särskilt brott mot kvin- nor och barn, ekonomiska brott, brott som ofta begås av ungdomar och brott med rasistiska, främlingsfientliga, antisemitiska eller homofobiska inslag samt olaga diskriminering. Enligt alkohollagen är det inte tillåtet för annan än detaljhandels- bolaget och de som innehar serveringstillstånd att sälja alkohol till konsumenter och all annan försäljning till konsumenter innebär att man gör sig skyldig till brott mot denna lag. Det ingår i polisens Kontroll av införsel och vidareförsäljning uppgifter att beivra brott enligt alkohollagen. Polisens befogen- heter framgår i första hand av polislagen. Varje län utgör ett polisdistrikt och polismyndigheten ansvarar för polisverksamheten inom distriktet och leds av en polisstyrelse. Polisstyrelserna avgör själva hur en polismyndighet skall vara orga- niserad. Polismyndigheterna är självständiga och enligt vad som framkommit vid de samtal vi haft med olika representanter för polisen skiljer sig arbetet med och även förutsättningarna för att bekämpa brotten mot alkohollagen, och då främst olovlig försälj- ning av insmugglad alkohol, mellan de olika polismyndigheterna. Det finns, såvitt framkommit, inte vid någon polismyndighet sär- skilda alkoholrotlar utan brotten mot alkohollagen utgör en del av det allmänna brottsbekämpande arbetet. Vid de flesta polismyndig- heter intensifierar man dock vid olika tillfällen insatserna mot alkoholrelaterade brott och brott mot alkohollagen. I finns två poliser knutna till spaningsroteln som en stor del av sin tid arbetar med brott mot alkohol- och tobakslagarna. Vi har vid samtal med och genom och Riksåklagarens sakkunniga i utredningen fått ta del av ett projekt som genomförs i samarbete mellan tullen och i . Syftet med projektet är att utarbeta arbetsmetoder för att vid kontroll i samband med inresa till kunna avgöra om införsel är för privat eller kommersiellt bruk och således då avsedd att säljas vidare i strid med alkohollagen. Åtal har dock ännu inte väckts mot någon av dem som projektet pågått misstänkts för smuggling. Domstolarnas bedömning av det presen- terade processmaterialet i kommande åtal kommer att vara helt avgörande för hur tullens vidare arbete när det gäller att kontrollera införseln av alkohol i syfte att sälja den vidare skall bedrivas. En idé som framförts till oss är att inrätta ett samarbete mellan polis och tull som innebär att man tillsätter grupper av poliser och tulltjänstemän som arbetar operativt särskilt mot alkoholbrottslig- heten. En sådan grupp skulle då arbeta både med införseln och med vidareförsäljningen. Detta förslag tar sikte på regioner med om- fattande gränshandel, främst . Möjligheterna att ingripa mot smuggling redan vid gränsen är med nu gällande regler för införsel begränsade. Kontroll av införsel och vidareförsäljning kommit önskemål om en specialisering av viss tullpersonal när det gäller smuggling av alkohol. Det vill säga att vissa bör få särskild utbildning för att arbeta med brotten avseende smuggling av alkohol. Vid samtal har vidare poängterats att det för att öka möjligheten att identifiera dem som för in alkohol i för vidareförsäljning är viktigt att tullen och polisen har möjlighet att samarbeta och gemensamt bedriva underrättelseverksamhet. Det har även fram- förts vikten av ett intensifierat samarbete med bl.a. och kommunernas tillståndsenheter för att kunna utnyttja alla möjligheter till informationskällor nationellt och internationellt. 12.2.3Redan beslutade och pågående åtgärder Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att göra en översyn av inregränslagen och tillämpningen av densamma. Utredaren skall bl.a. undersöka om det finns behov av att ytterligare anpassa lagen till de EG-rättsliga grundprinciperna. Utredaren skall i samband med översynen av lagen överväga om det behövs särskilda bestämmelser om en tulltjänstemans befogenhet att efterfråga de resandes identitet och hur dessa bestämmelser skulle kunna utformas så att de står i överensstämmelse med . En fråga som i detta sammanhang skall be- lysas är om den nuvarande begränsningen, som innebär att kontrollerna huvudsakligen endast kan utföras i det gränsnära området, är lämplig eller om tulltjänstemännen bör ha samma befogenheter över hela territoriet. Vid översynen av lagen skall den effekt utvidgningen av EU och andra förändringar av omvärlden kan antas få på kontrollverksamhet beaktas. Utredaren skall i samband härmed också överväga hur skall ha möjlighet att efter utvidgningen på ett effektivt sätt delta i bekämpandet av smugglingen av sådana varor som omfattas av inregränslagen. I samband med översynen av nämnda lag skall utredaren även överväga om det finns skäl att införa särskilda bestämmelser avseende en tulltjänstemans befogenhet att kontrollera resandes identitet. Utredningsuppdraget skall vara slut- fört . Regeringen har gett och Tull- verket i uppdrag att gemensamt göra en kriminalunderrättelse- baserad kartläggning av illegal tillverkning av alkohol, illegal in- Kontroll av införsel och vidareförsäljning försel samt vidareförsäljning av alkohol, illegal försäljning av alkohol till ungdomar, illegal lagring av alkohol samt alkohol- relaterad våldsbrottslighet. Kartläggningen skall, i de fall Riks- polisstyrelsen och bedömer det nödvändigt, ske i samråd med , , Eko- brottsmyndigheten, , , SoRAD, samt de övriga myndigheter eller organisationer som och finner lämpligt. Med kart- läggningen som utgångspunkt skall och Tull- verket ta fram en handlingsplan med förslag till åtgärder för att bekämpa den alkoholrelaterade brottsligheten. Kartläggningen skall redovisas och handlingsplanen . fick i regleringsbrevet för av regeringen i uppdrag att tillsammans med Riksåklagaren, , , och lämna en redogörelse för de eventuella hinder som finns för ett rationellt informationsutbyte mellan myndigheterna inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten. Redogörelsen skulle lämnas till regeringen och innehålla förslag på hur informationsutbytet kan förbättras. Utgångspunkten för redovisningen skulle vara det nuvarande informationsutbytet på såväl nationell som internationell nivå. Vidare skulle den utvär- dering som redovisas i rapporten om från tredje omgången av ömsesidiga utvärderingar EUJu2003/2210/PO beaktas. Myn- digheterna har i sin redovisning av uppdraget angett att det finns hinder som orsakar svårigheter för ett rationellt informations- utbyte mellan myndigheterna. Hindren är huvudsakligen av rättslig, teknisk eller organisatorisk natur och har framförallt sin grund i att brottsbekämpningen av hävd har myndighetsfokus (vertikalt synsätt) och inte ses myndighetsövergripande (horison- tellt synsätt). Detta medför att information riskerar att fastna hos den ena eller andra myndigheten, trots att det kan finnas både legala och organisatoriska förutsättningar för ett informations- utbyte. Myndigheterna bedömer att det kan komma att krävas ganska kraftfulla åtgärder och ett delvis nytt synsätt från stats- maktens sida för att åstadkomma ett verkligt rationellt informa- tionsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Myndig- heterna föreslår därför att det med fokus på brottsbekämpningen och inte, som , de enskilda myndigheterna, görs förändringar i den författningsreglering som rör sekretess- och personuppgifts- Kontroll av införsel och vidareförsäljning De föreslår också att det inom ramen för RIF-sam- arbetet (Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning) närmare övervägs hur myndigheternas IT-stöd skall kunna samordnas bättre samt att det, bl. a. med ledning av erfarenheter från andra länder, övervägs hur myndigheternas informationsutbyte kan struktureras mer rationellt. Det är dock myndigheternas uppfattning att even- tuella förändringar av teknisk eller organisatorisk natur endast kommer att ha begränsat värde utan erforderliga förändringar i författningsregleringen. Med hänsyn till vad som ovan angetts om ökad alkoholkonsumtion och den ökade våldsbrottsligheten som följer med ökad tillgång på alkohol är det av stor vikt att intensifiera arbetet med att beivra brotten mot alkohollagen som bl.a. innebär olovlig försäljning av alkohol till ungdomar. Detta är en form av brott där det antal brott som anmäls till polisen i hög grad beror på polisens insatser då det ofta inte finns någon annan som har direkt intresse av att anmäla brotten. Brotten mot alkohollagen skiljer sig därför från de brott där den som drabbats av brottet, den som exempelvis misshandlats eller blivit bestulen, har ett eget intresse av att anmäla det till polisen. Vidare har, som angetts ovan, framförts att det vore önskvärt med en specialisering bland tullpersonalen när det gäller smuggling av alkohol samt att man borde tillsätta grupper bestående av både poliser och tulltjänstemän som enbart arbetar med att kontrollera införseln och vidareförsäljningen av alkohol. Enligt vår mening är alkoholbrottsligheten, med hänsyn till den kraftigt ökade omfatt- ningen och de krav som brottstypen ställer på utredningsinsatser, så specifik att särskilda insatser bör göras genom inrättandet av en grupp poliser och tulltjänstemän som enbart arbetar med att kontrollera införseln och vidareförsäljningen av alkohol. I samband härmed bör även ytterligare satsningar göras på utbildning av tullpersonal i syfte att förbättra möjligheterna att ingripa mot den olagliga införseln av alkohol. Vi föreslår därför ett projekt som innebär att det inrättas två grupper, en i län och en i , om totalt 35 tulltjänstemän och poliser som uteslutande arbetar med att bekämpa den illegala handeln med alkohol. Projektet bör ledas av , tillsammans med Polis- Kontroll av införsel och vidareförsäljning myndigheterna i och , och utvärderas . Riksåklagaren och bör naturligen få viktiga funktioner i projektets styrgrupp och därför ingå i denna. Åklagare och skattehandläggare förutsätts ingå i projektgrupperna. Inom åklagar- väsendet finns specialiståklagare bl.a. för narkotika- brott och det kunde mot bakgrund därav te sig naturligt att nu också föreslå inrättandet av specialiståklagare för nu ifrågavarande brottstyper. Det finns emellertid redan inrättade specialiståklagar- befattningar för mängdbrott och det finns därutöver möjligheter att inom åklagarväsendet avdela åklagare för särskilda uppgifter. En ny organisation inom åklagarväsendet är också att vänta . Vi har därför stannat för att inte nu föreslå nya specialiståklagarbefattningar avseende brott mot alkohollagen men vi vill peka på vikten av att åklagarväsendet i den väntade nya organisationen ges tillräckliga resurser för att än mer kunna ägna kraft åt bekämpandet av all den brottslighet som hör samman med illegal handel med alkohol. För att kunna identifiera de personer som för in alkohol i och sedan, själva eller genom andra, säljer den vidare är det viktigt att tullen och polisen har möjlighet att gemensamt bedriva under- rättelseverksamhet. Frågan har behandlats av Tullbrottsdatautred- ningen, SOU 2002:113, som anförde att för att det ska vara möjligt att åstadkomma en högre effektivitet i den brottsbekämpande verksamheten och en bättre samverkan mellan myndigheterna bör dessa inte vara bundna av sekretess gentemot varandra. Tullbrotts- datautredningen angav som sin uppfattning att det vore önskvärt att de brottsbekämpande myndigheterna i stället kunde omgärdas av en gemensam yttre sekretess och att det inte är rimligt att den brottsbekämpande verksamheten försvåras av att statsmakterna valt att fördela verksamheten mellan flera myndigheter. Rikspolisstyrel- sen har, tillsammans med Riksåklagaren, , , och , på regeringens upp- drag redogjort för de hinder som finns för ett rationellt infor- mationsutbyte mellan myndigheterna inom ramen för den brotts- bekämpande verksamheten och lämnat vissa förslag. Det är, enligt vår mening, av största vikt att arbetet med frågan om de olika brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att samverka fortgår och att man snabbt når resultat beträffande de problem som uppmärksammats men dessvärre inte lösts beträffande utbyte av information mellan myndigheterna. Smugglingen av alkohol och den senare vidareförsäljningen är en Kontroll av införsel och vidareförsäljning kriminalitet som kräver ett kontinuerligt och nära samarbete mellan tullen och polisen för att överhuvudtaget kunna beivras. För att brottsbekämpningen skall fungera effektivt och målstrukturerat krävs, särskilt i de allvarligare fallen, också under underrättelsefasen ett nära samarbete med åklagare. Med principen om fri rörlighet för varor är det svårt att stoppa den här typen av brottslighet redan vid införseln till . Det är oftast först i det senare ledet, då alkoholen säljs eller kanske förvaras i uppenbart syfte att säljas, som det är möjligt att ingripa mot den ökade kriminella verk- samheten med försäljning av alkohol. För att komma åt dem som ägnar sig åt den här typen av verksamhet är det således nödvändigt att tull och polis ges möjlighet att samarbeta och gemensamt bedriva underrättelseverksamhet. Det är därför, enligt vår mening, viktigt att undanröja de hinder ur underrättelse- och samarbetssyn- punkt som har sin grund i att vi i valt att dela upp den brottsbekämpande verksamheten beträffande denna typ av brotts- lighet mellan två olika myndigheter. Vi anser också att det är viktigt att det projekt rörande gränsdragningsproblematiken vid misstänkta fall av alkoholinförsel som i initierat tillsammans med tullen och polisen och som pågår utvärderas och att möjligheterna prövas att gå vidare med försöken att stoppa den illegala införseln redan vid gränsen. 12.3Åtgärder för att skärpa synen på den brottslighet som växer fram när det gäller olovlig försäljning av alkohol Utredningens förslag: Straffskalorna för de grova brotten enligt alkohollagen höjs till fängelse i lägst och högst . Straffskalan för olovligt innehav av alkoholdrycker höjs till fängelse i högst . Som tidigare anförts är den ökade alkoholkonsumtionen den viktigaste orsaken till den ökade våldsbrottsligheten under 2000- talet. Med hänsyn till den ökning av smugglingen och den olovliga försäljningen av alkohol som skett sedan införselrestriktionerna minskat, för att numera helt ha upphört, när det gäller införsel för Kontroll av införsel och vidareförsäljning eget bruk finns det anledning att se allvarligt på utvecklingen och den ökade kriminalitet som tar sin utgångspunkt i olovlig för- säljning av alkohol. Straffskalorna för de olika brotten enligt alkohollagen skiljer sig åt. För olovlig tillverkning av sprit, olovlig försäljning av alkoholdrycker och olovligt anskaffande av alkohol- drycker döms till böter eller fängelse i högst och för grovt brott är straffet fängelse i högst . Olovligt innehav av alkoholdrycker har en straffskala om böter eller fängelse i högst , medan den för olovlig dryckeshantering är böter eller fängelse . Vid ringa brott enligt alkohollagen skall inte dömas till straff. När det gäller smuggling är straffskalan för normalgraden av brottet böter eller fängelse i högst medan den för grov smuggling är fängelse i lägst och högst . Hela den brottslighet med olovlig försäljning av alkoholdrycker som beskrivits ovan i kapitel 5.3–5.6 motverkar den alkohol- politiska målsättningen att sänka den totala konsumtionen. Alko- hol som tillförs via den illegala marknaden är oåtkomlig för de styrmedel som skapats för alkoholhanteringen. De allvarligare formerna av brottslighet på området ger inte sällan betydande ekonomisk . Det finns, som visats i det föregående, klara tecken på att denna kriminalitet har ökat i omfattning . Till följd av den ökande införseln föreligger en betydande risk för att den illegala alkoholhanteringen kommer att öka ytterligare. Uppfattningen att den illegala alkoholhanteringen utgör en allvarlig form av brottslighet bör därför komma till tydligare uttryck i lagstiftningen och lagtillämpningen. För samma slutsats talar även det förhållandet att målgrupperna för den olovliga försäljningen ofta är just de personer som regleringen är till för att skydda. Ungdomens allt tidigare alkoholdebut skapar utökade marknader för olovlig överlåtelse av både alkohol från Systembolaget och alkohol som förts in till .