sou · GSB374d2 · 2005-01-01 00:00:00 — () innehåller före- skrifter och allmänna råd. Exempel på områden som behandlas i författningssamlingen är bemyndiganden för utlandsmyndigheter eller länsarbetsnämnden att besluta i särskilda frågor samt uppgifter om vilka handlingar från vissa stater som skall godtas som pass. Författningarna i författningsssamlingen riktar sig till såväl verkets personal som allmänheten. Generaldirektören utfärdar instruktioner till verkets personal (GDI). Dessa innehåller bindande regler angående verkets inre för- hållanden och hur personalen skall fullgöra sina uppgifter. En annan form av styrinstrument är meddelanden som ges ut av generaldirektören (), regiondirektören () eller enhets- cheferna inom regionerna (). I meddelanden lämnas informa- tion om olika frågor eller tolkningar av regler. Meddelandena är tänkta att fungera som ett stöd när lagar, förordningar, föreskrifter och instruktioner skall tillämpas. Generaldirektören ger också ut meddelanden till utlandsmyndigheter som benämns cirkulär. Även övriga styrdokument kan ges ut av generaldirektören (), regiondirektören () eller enhetscheferna inom regio- nerna (). De övriga styrdokument som utfärdas av general- direktören reglerar verkets inre förhållanden och gäller bl.a. vision och värderingar men innehåller också en övergripande verksam- hetsplan samt delegationer. De övriga styrdokument som utfärdas av regiondirektören och enhetscheferna riktar sig till personalen inom den egna regionen. Dessa dokument innehåller bl.a. regionala verksamhetsplaner och delegationer4. Utöver nu nämnda styrningsinstrument finns även beslutsproto- koll och handböcker. Beslutsprotokollen kan utfärdas av general- direktören, regiondirektören eller enhetschefer inom regionerna. Protokollen samlas i egna serier och gäller enbart enskilda situatio- ner, antingen för en enskild person eller för en avgränsad grupp av personer. är tänkta att innehålla en samlad överblick av ett visst område, såväl i fråga om lagreglering, råd och rekom- 4 , delprojekt 2 s. 20 mendationer som arbetsrutiner. är i allmänhet råd- givande, men generaldirektören kan genom en instruktion besluta att delar i en handbok skall vara styrande, vilket innebär att det inte behöver meddelas några separata instruktioner inom området. Avsnitt som är styrande skall markeras tydligt i handboken och ha en ansvarig utgivare5. Beslutanderätten hos finns primärt hos general- direktören, varifrån beslutanderätten delegeras till olika nivåer beroende på ärendets karaktär. I enklare ärenden fattas beslut på handläggarnivå, medan beslut i ärenden rörande avvisning eller utvisning fattas av en tjänsteman på högre nivå, en beslutsfattare, efter föredragning av en handläggare. En allmän regel är att tvek- samma ärenden skall föredras på närmast högre beslutsnivå. Beslut i asylärenden fattas regelmässigt på regional nivå. Enstaka ärenden kan dock föras upp till generaldirektören för vägledande beslut. Varje enhet vid verket har en beslutsordning. Besluten fattas regelmässigt av en person, i vissa ärenden tillsammans med en handläggare. Av förvaltningslagen följer dock att det är möjligt att låta flera beslutsfattare delta i beslutet. Så sker också t.ex. i vissa särskilt känsliga ärenden, i vissa ärenden där den massmediala upp- märksamheten är stor eller där beslutet har ett praxisbildande syfte. I dessa fall fattas beslutet oftast av regionchefen tillsammans med enhetschefen och en beslutsfattare. Det förekommer också att beslut fattas av två beslutsfattare tillsammans med en handläggare. Enligt 3 § 3 förordningen (2004:294) med instruktion för Migra- tionsverket skall verket föra register och statistik över utlänningar i landet i den utsträckning det behövs för verksamheten. Regeringens regleringsbrev för innehåller bl.a. målsättningar angående handläggningstider. Det närmare innehållet i målsättningarna anges under några av ärendekategorierna nedan. 5 , delprojekt 2 s. 20 f. innehåller årsstatistik rörande bl.a. beviljade uppehållstillstånd, arbetstillstånd och medborgarskap samt löpande månadsstatistik för antalet nya asylsökande. Praxisenheten har en styrande funktion genom att ärenden med ny praxis beslutas av generaldirektören eller, efter att denne tillträtt, av rättschefen. Enheten har en stödjande funktion genom att bistå samtliga regioner inom samtliga sakområden för Migra- tionsverket. Enheten ansvarar för den datoriserade informations- basen och lägger där in nya avgöranden, länderinformation etc. Lifos innehåller både öppet och sekretessbelagt material. Den största delen av materialet är dock öppen för alla. Det sekretess- belagda materialet är främst rapporter från t.ex. ambassader och andra uppgifter för vilka utrikessekretess råder (jfr avsnitt 7.5.2). har tillgång till Lifos mot betalning. Även ombuden i asylärenden kan vända sig till för att få tillgång till materialet. Till dessa kan även hemligt material, av rele- vans i det enskilda ärendet, lämnas ut med förbehåll att informatio- nen inte får spridas vidare. För att säkra enhetligheten mellan regionerna arbetar praxis- enheten med samordningsgrupper där varje region är representerad. Samordningsgrupperna håller regelbundna möten där praxis från regionerna diskuteras och jämförs. Det görs också utvärderingar i vissa frågor, exempelvis hur bar- nets bästa har beaktats i olika fall. beslut registreras i den centrala databasen för utlänningar, . Regionerna har var sin regionchef, en regiondirektör, och ett regionkontor med olika enheter för handläggning och besluts- fattande i enskilda ärenden. Varje region har också lokalkontor utspridda inom regionen. De olika enheterna leds av en enhetschef. Inom varje enhet finns också beslutsfattare, handläggare och kans- lipersonal. För asylprocessen finns transitenheter och asylenheter samt kontor för mottagning och förvar. Övriga ärenden om uppehålls- tillstånd handläggs inom en speciell tillståndsenhet. Här behandlas ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning samt EU/EES-ärenden. Andra frågor som handläggs inom denna enhet är ärenden om främlingspass och resedokument samt ärenden om förlängning av uppehållstillstånd för besök i och åter- kallelse av permanent uppehållstillstånd. Vissa ärendekategorier handläggs enbart inom en region, näm- ligen ansökningar rörande medborgarskap, arbetstillstånd och uppehållstillstånd för familjeåterförening, vilka handläggs i . Ärenden om uppehållstillstånd för familjeåterförening handläggs av tillståndsenheten för övriga frågor om uppehållstill- stånd. De svenska utlandsmyndigheterna rapporterar regelbundet om de politiska förhållandena i de länder de har att bevaka. Rapporte- ringen, som samlas på geografiska enheter, är ibland sekretessbelagd (avsnitt 7.5.2). Den är i första hand avsedd för utrikesförvaltningens allmänna behov av kännedom om olika länders förhållanden och är därför inte alltid tillräcklig som kunskapskälla för asylprövningen. samman- ställer också rapporter om de mänskliga rättigheterna i världens länder. Dessa rapporter offentliggörs på Utrikesdeparte- mentets hemsida. De svenska utlandsmyndigheterna kan också efter förfrågan från och bistå myndigheterna med kontroll av uppgifter som en asylsökande lämnat6. Det kan t.ex. gälla uppgifter om någon för myndigheten okänd opposi- tionsgrupp eller om en åberopad handling kan bedömas som äkta. kan utlandsmyndigheter besvara frågan direkt med hjälp av den allmänna kunskap som finns om landet men det kan också förekomma att utlandsmyndigheten själv måste göra förfrågningar 6 Se 7 a § förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. genom något ombud eller genom kontakt med andra ambassader. Förutsättningarna för att få fram korrekta uppgifter varierar mellan länderna. Även andra länders utlandsmyndigheter sammanställer rapporter om politiska förhållanden och hur mänskliga rättigheter respekte- ras. I ger utrikesministeriet () ut en årlig rapport om tillståndet i världens länder. Rapporten är offentlig och finns att tillgå på Internet. FN:s flyktingkommissarie () FN:s flyktingkommissarie har en omfattande dokumentation om mänskliga rättigheter i olika länder. UNHCR arbetar i ett stort antal länder och organisationen är försiktig med uttalanden som skulle kunna påverka möjligheten att arbeta i vissa länder. Infor- mationen som UNHCR meddelar är därför endast sådan som kan offentliggöras utan att organisationens arbete försvåras. Informa- tionen, som i regel inte är sekretessbelagd, innehåller få bedöm- ningar men anses ha hög grad av tillförlitlighet. Ett flertal frivilligorganisationer, bl.a. , Röda Korset och , bildar ett samverkansnät som bistår och med information om läget i olika länder när det gäller mänskliga rättigheter. sammanställer årsrapporter och vissa frivilligorgani- sationer lämnar rapporter från egna resor till skilda länder där för- hållandena studerats på plats. Hos har varje region löpande kontakter med frivilligorganisationerna. Uppgifterna från frivilligorganisationer är i regel offentliga. Det kan dock uppstå problem för organisationerna på samma sätt som vid UNHCR om man låter alla uppgifter komma till allmän känne- dom och särskilt till vederbörande stats kännedom. För handlingar och uppgifter som organisationerna lämnar till myndigheter blir de offentligrättsliga reglerna om offentlighet och sekretess tillämpliga. För organisationerna kan det bli en avvägningsfråga mellan olika intressen innan de väljer att lämna ut viss information. En viktig källa för information är de uppgifter som kan inhämtas via Internet, bl.a. nyhetsrapporteringen i lokala tidningar runt om i världen. Andra uppgifter som kan finns tillgängliga där och som kan vara till hjälp för att få kännedom om situationen i ett land är nationell lagstiftning eller debattartiklar. Det särskilda behovet av källkritisk granskning för information hämtad från Internet har uppmärksammats inom i samband med den interna översynen efter NIPU. Insamlingen av fakta rörande förhållandena i olika länder sker också genom att tjänstemän från de beslutande myndigheterna, och , företar resor till landet i fråga. Därigenom kan de få en bredare kunskap om förhållanden i det besökta landet och på plats söka information som är speciellt inriktad på omständigheter som är viktiga för bedömningen i ären- dena. Resorna anses också bidra till att tjänstemännen har lättare att bedöma den information de får från annat håll om det aktuella landet. utredningsresor företas ofta i samarbete med tjänstemän från . I resorna deltar den landansvarige och en representant för beslutsfattarna hos nämnden. När har företagit en resa för faktainsamling skrivs i allmänhet två rapporter, varav en är öppen och kan spridas medan den andra är en värderande analysrapport som inte är för spridning. I den sistnämnda finns också uppgifter om källor, käll- kritik, källanalys m.m. 7.3.2Lagring och spridning av information Hos sker lagringen av information till stor del genom det databaserade länderinformationssystemet Lifos. Infor- mationen i Lifos omfattar alla relevanta länder. Systemet skall innehålla tillräcklig och relevant information för att, kompletterat med information från andra källor, ge handläggaren en aktuell bild av läget i ett land så att han eller hon skall kunna fatta ett välgrun- dat beslut. För de länder varifrån stora flyktingströmmar kommer, finns också landöversikter med allmän övergripande information. Översikterna utarbetas på . har egna länderexperter som ansvarar för sär- skilda områden. Dessa samlar in länderinformationen på olika sätt. En stor del av materialet kommer från upplysningar via ambassader och dagstidningar samt upplysningar från frivilligorganisationer. Länderexperterna gör också egna resor och besök i aktuella länder. Sedan länderinformationen har inhämtats graderar länderexper- terna det inhämtade materialet i hemligt respektive öppet. Hemligt material är oftast sådant för vilket utrikessekretess gäller. Innan nya uppgifter tillförs eller andra ändringar görs i Lifos skall materialet ha kvalitetssäkrats. lagring av landinformation baserar sig på ett system med särskilda landansvariga. Dessa är handläggare som har ett särskilt ansvar för inhämtning och analys av information från olika länder. Varje landansvarig bevakar normalt flera länder i samma region. I de fall ett land förekommer i en stor del av ären- dena eller där informationsflödet är mycket stort, bevakar den landansvarige endast detta land. samarbetar med i fråga om informationssystemet Lifos. I första hand går samarbetet ut på att nämnden kompletterar landinforma- tionen i systemet så att materialet blir tillgängligt för berörd perso- nal hos verket och nämnden. bibliotek fyller en viktig funktion för lag- ring och spridning av landinformation. prenumererar på tidskrifter och magasin med information om mänskliga rättigheter i olika länder och regioner, liksom på material från BBC och andra som rapporterar löpande om olika länder inom områden som nutidshistoria, politik och mänskliga rättigheter. 7.4Samordning och spridning av praxis ansvarar till viss del för praxisstyrningen genom att bifallsbeslut inte kan överklagas. Samordningen av praxis mellan regionerna är därför av stor vikt. Den enda allmänt tillgängliga information om praxis som finns är publice- rade avgöranden från regeringen och . Den praxis som skapas genom bifallsbeslut finns alltså inte allmänt tillgänglig. I databasen finns dock även relevanta beslut från Migra- tionsverket tillsammans med länderinformation. ansvarar för Lifos och lägger in nya avgöranden, län- derinformation etc. Lifos finns tillgängligt för alla handläggare inom och de offentliga biträdena i asylärenden kan vända sig till för att få tillgång till relevant material. För stater som inte finns inlagda i Lifos kan hämta in riktade upplysningar i ett enskilt ärende. Dessa tillförs sedan enbart akten och läggs då heller inte in i Lifos i efterhand. Beslut i enskilda ärenden kan spridas på ett informellt sätt inom och mellan regionerna, t.ex. när det gäller bedömningen av asylskäl för sökande från en viss region. En fördel med att organisationen är uppbyggd som ett nätverk är att information kan spridas snabbt mellan medarbetarna. innebär detta även en risk, genom att ställningstaganden av principiell karaktär kan komma att spridas i organisationen utan att ha förankrats på en högre nivå. Detta kan gälla såväl spridning av opublicerade beslut från Utlänningsnämn- den som regionala beslut från . För att säkra enhetligheten mellan regionerna arbetar praxis- enheten med samordningsgrupper, där varje region är representerad. Samordningsgrupperna håller regelbundna möten där praxis från regionerna diskuteras och jämförs. Efter dessa möten upprättas endast minnesanteckningar. Någon kvalitetssäk- ring görs alltså inte i dessa fall. Praxisenheten gör också utvärderingar i vissa frågor, till exempel hur barnets bästa har beaktats i olika fall. Efter sådana utvärde- ringar upprättas ett dokument som kvalitetssäkras. Direktionen beslutar därefter om eventuella åtgärder på lokal eller regional nivå. En del utvärderingar eller protokoll från samordningsmöten tas in i Lifos medan andra kan läggas ut på verksnätet. Resultatuppföljning sker från huvudkontoret. Handläggare inom regionerna kan också kontakta praxisenheten i tveksamma frågor och frågor från medarbetare kan besvaras via verksnätet av generaldirektören. Som nämnts ovan (avsnitt 7.2) kan vissa tveksamma ärenden föras upp till högre beslutsnivå och vissa ärenden av principiellt stor vikt kan på detta sätt föras upp till generaldirektören för att få vägledande beslut. Sådana ärenden förbereds och föredras av perso- nal på praxisenheten. Avsikten är att den externa tillgängligheten i fråga om praxis- innehåll skall vara så stor som möjligt. Ett av ämnena i den centrala verksamhetsplanen är att besöksterminaler skall upprättas, där all- mänheten kan söka information inom allt material som inte är sek- retessbelagt. Besöksterminaler har upprättats i samt, som försöksverksamhet, i . Dessa innehåller främst material rörande andra tillståndsgrunder än asyl, såsom anknyt- nings- och EES-ärenden. 7.5.1Sekretess till skydd för utlännings personliga för- hållanden En sekretessbestämmelse som är tillämplig i utlänningsärenden återfinns i 7 kap 14 § sekretesslagen (1980:100), SekrL. Enligt bestämmelsens första stycke gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Sekretess gäller också i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga för- hållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller honom någon närstående lider men (7 kap. 14 § andra stycket SekrL). Vidare gäller sekretess i verksamhet för kon- troll över utlänningar också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. När det gäller beslut i sådana ärenden gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen. Därutöver gäller sekretess hos i verksamhet som avser mottagande och vidarebefordran av upp- lysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer som avses i rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggsproto- kollen till konventionerna, för uppgift om enskilds vistelseort, häl- sotillstånd och andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (7 kap. 14 § tredje stycket SekrL). Vissa begränsningar i sekretessen kan förekomma i enlighet med vad som föreskrivs i 7 kap. 14 § fjärde stycket samt 14 kap. 1–3 §§ SekrL. Sekretessbestämmelserna till skydd för utlänningens personliga förhållanden innebär att den huvudsakliga informationen i enskilda asylärenden eller medborgarskapsärenden, däribland sökandens namn och de grunder han eller hon åberopat till stöd för sin ansö- kan, regelmässigt är sekretessbelagd. En del av de svenska utlandsmyndigheternas rapporter om politiska förhållanden och om hur de mänskliga rättigheterna beaktas i de olika länderna är sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 § SekrL. Även uppgifter om de källor ambassaden använt sig av för att hämta informationen kan vara sekretessbelagda enligt samma lagrum. Den s.k. utrikessekretessen gäller för uppgift som angår för- bindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös om det kan antas att det stör mellanfolk- liga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Öppenheten är betydligt större än förr när det gäller utlandsmyndigheternas och rapporter med information om andra länders förhållanden. Vissa rapporter offent- liggörs på hemsida. En avvägning av vilka uppgifter som kan offentliggöras måste naturligtvis fortfarande göras men numera förekommer också öppen kritik mot andra län- der. allmänna rapporter till Migrations- verket är ofta offentliga. kan också göra riktade förfrågningar till en ambassad angående förhållanden i landet. Information som inhämtas på detta sätt är oftare sekretessbelagd. De allmänna ramarna för handläggningen av ärenden inom verket ges i förvaltningslagen (1986:223). Utlänningslagen innehåller dock i viss mån bestämmelser som avviker från förvaltningslagen, främst rörande muntlig handläggning i asylärenden. Enligt 14 § förvaltningslagen gäller att en sökande, klagande eller annan part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. Myndigheten skall särskilt beakta om muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med den att göra. Med muntlighet i förvaltningslagens bemärkelse avses inte bara en formell muntlig förhandling, utan också mer informella kontakter som telefon- samtal och sammanträden. För handläggningen av asylärenden gäller särskilda bestämmelser om den muntliga handläggningen, se avsnitt 7.7. Även beträffande barn finns en särskild bestämmelse i 11 kap. 1 a § UtlL som rör muntligheten i handläggningen för samtliga ärenden där barn berörs, se avsnitt 7.14 Handläggning av barnärenden. I ett avseende innehåller utlänningslagen mer detaljerade och formbundna regler om muntlig förhandling och dess innehåll, nämligen vid förhandling om förvar eller uppsikt. Dessa regler återfinns i 6 kap. 12–15 §§ UtlL. Också vid utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll finns mer preciserade bestämmelser om förhandlingens innehåll. Reglerna om förhandlingen i ärenden om förvar och uppsikt fastställer till att börja med att förhandlingen skall hållas inför den myndighet som beslutar om åtgärden. Myndigheten får bestämma att förhandlingen i stället skall hållas av en tingsrätt. (6 kap. 12 § första stycket UtlL) Vidare gäller att myndigheten får bestämma att någon annan än utlänningen skall höras vid förhandlingen och att, om förhandlingen inte hålls vid den beslutande myndigheten, en representant för myndigheten skall vara närvarande. (6 kap. 12 § andra stycket UtlL). Lagen uppställer alltså här inget krav på beslutsfattarnärvaro. Som huvudregel gäller dock att antingen beslutsfattaren eller handläggaren i det aktuella ärendet är när- varande. 6 kap. 13 § UtlL innehåller regler om kallelse till förhandlingen och ger en möjlighet att besluta om hämtning om utlänningen ute- blir efter att ha delgetts kallelse före förhandlingen. 6 kap. 14 § UtlL behandlar innehållet i förhandlingen enligt föl- jande: Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få till- fälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständig- heter som åberopas i ärendet. (första stycket) Enligt andra stycket samma bestämmelse gäller att förhandling vid tingsrätt skall ske enligt bestämmelserna om bevisupptagning utom huvudförhand- ling i brottmål i tillämpliga delar. Vidare kan rätten under vissa omständigheter besluta att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar även i andra fall än vad som följer av 5 kap. 1 § UtlL. Slut- ligen anges i tredje stycket att förhandling vid förvaltningsmyndig- het skall ske enligt bestämmelserna om muntlig förhandling i för- valtningsprocesslagen (1971:291) i tillämpliga delar. 6 kap. 15 § UtlL innehåller regler om ersättning och förskott för inställelse till förhandlingen. Ersättning kan utgå till såväl sökanden som andra som kallats. Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll innehåller i 6 och 7 §§ speciella regler för förhandling i utvisningsärenden enligt 3 § samma lag och 6 kap. 7 § UtlL. De processuella reglerna bygger på en tvåpartsprocess, där är motpart till utlänningen. Förhandling enligt 6 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll skall hållas vid eller, om särskilda skäl talar emot att förhandlingen hålls där, vid en annan tingsrätt. Vid förhandlingen skall utlänningen höras. Tingsrätten får också besluta att andra än utlänningen skall höras vid förhand- lingen. Bestämmelserna om förhandling är uppbyggda enligt rättegångs- balkens mönster. Vid förhandlingen skall noga utredas de omstän- digheter som kan inverka på hur ärendet blir avgjort (7 §). Riks- polisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet. skall även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen.