sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Betydelsen av att kommunerna även fortsättningsvis använder sig av kulturmiljöprogram och byggnadsinventeringar i planeringen minskar naturligtvis inte heller av att de ges bättre förutsättningar att skydda värdefulla byggnader. Tvärtom bör de ofta kunna utgöra utgångspunkten för bedömningen av vilka bygg- nader som skall erhålla ett skyddsbeslut. En annan sak är att detta utpekande kan tänkas komma att strida mot innehållet i detaljplan eller områdesbestämmelser. Att beakta i detta hänseende är dock att beslutet inte innebär ett nytt förord- nande om markanvändningen beträffande den berörda byggnaden, utan endast en utvidgad möjlighet att tillämpa det generella förvanskningsförbudet i 3 kap. 12 § . Även vid lovprövningen av en åtgärd som omfattas av en byggrätt i en detaljplan med löpande genomförandetid skall enligt 8 kap. 11 § prövas om åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. samma lag. Ett skyddsbeslut enligt den här angivna modellen medför således ingen ändring av detaljplanens rättsverkningar. Detsamma får med beaktande av 8 kap. 16 § 3 anses gälla även beträffande en fråga om lov till rivning. I detta sammanhang finns även anledning att något beröra frågan i vilken utsträckning en gällande byggrätt kan begränsas genom de generella krav som ställs på byggnader enligt 3 kap. (se t.ex. RÅ 1991 ref 46). Denna fråga har fått lösas i rättstillämpningen, vilket, med hänsyn till att det är en bedömning som till stor utsträckning är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet, får anses vara ändamålsenligt. Det kan dock framhållas att det i den sammanvägning som i dessa fall skall ske kan finnas anledning att särskilt beakta det allmänna intresse som ligger i att bevara den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Eftersom ett vägrat bygglov beträffande en byggnad som omfattas av denna reglering skall kunna resultera i att ägaren blir ersättningsberättigad torde dessutom förutsättningarna för att denna sammanvägning skall leda till en begränsning i en gällande byggrätt vara större än vad som ansetts möjligt. Ett sätt att skapa förutsättningar för att denna skyddsform skall kunna utgöra en viktig faktor i skyddssystemet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse kan vara att ge den benämningen kultur- minnesmärkning (k-märkning). Ett begrepp som redan har folklig förankring och som av många uppfattas som synonymt med bebyggelseskydd (jfr prop. 1998/99:114 s. 31). Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Denna reglering skall således kunna tillämpas på byggnader och andra anläggningar. Vad däremot gäller tomter av särskilt värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt föreligger enligt 3 kap. 17 § ett förbud mot förvanskning endast i de avseenden de omfattas av skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser. Det kan visserligen finnas anledning att samordna bestämmelserna med dem som gäller för byggnader och andra anläggningar. Vi finner dock att det ligger utanför uppdragets ramar att här föreslå de förändringar i som i sådant fall skulle vara nödvändiga. Intill dess en sådan förändring kan ske bör därför skyddsbestämmelser alltjämnt kunna utfärdas för dessa tomter. Ett ärende om kulturminnesmärkning skall kunna initieras av kommunen eller ägaren till den berörda byggnaden. Samråd skall i frågan ske med fastighetsägare och andra av förslaget berörda sakägare. I ett beslut om kulturminnesmärkning skall anges vad som motiverar denna märkning. Har prövningen däremot resulterat i att byggnaden eller bebyggelseområdet inte har det värde som anges i 3 kap. 12 § skall en fråga om kulturminnesmärkning inte kunna väckas på nytt förrän förflutit och nya omständigheter framkommit. Ägaren skall vid vägrat bygglov ha rätt till ersättning om detta innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastig- heten avsevärt försvåras. Därtill bör rätten för kommunerna att ta ut lovavgift i vissa avseenden begränsas för kulturminnes- märkta byggnader. Ett ärende om att skydda en viss byggnad genom kulturminnes- märkning bör kunna initieras av kommunen eller av ägaren till byggnaden. Det bör därmed inte, såsom gäller för ärenden om byggnadsminnesförklaring, vara så att envar kan väcka fråga om en sådan skyddsåtgärd. Det skulle annars kunna innebära en administrativ belastning för kommunen som motverkar de syften om en effektiv skyddsform som ligger bakom detta förslag. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Det är givetvis av väsentlig betydelse att kommuninvånarna får möjlighet till insyn och påverkan beträffande kommunens hantering av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Detta får emellertid anses tillgodosett genom de övergripande ställnings- taganden kommunen ger uttryck för i planprocessen, t.ex. vad kommunen i översiktsplanen anger om hur den avser att bevara den byggda miljön. Kommunens identifiering av att en enskild byggnad omfattas av 3 kap. 12 § kan däremot inte vara en fråga av sådan art att den bör involvera hela kommuninvånar- kretsen. I detta hänseende finns inte anledning att göra andra överväganden än de som ligger bakom bestämmelserna om partskommunikation i förvaltningslagen. Inför ett beslut om kulturminnesmärkning bör därför sedvanlig kommunikation endast behöva ske med de av förslaget berörda sakägarna. I detta sammanhang kan nämnas att sakägarkretsen i ett samrådsförfarande enligt skall kunna hämtas från den fastighetsförteckning som skall upprättas enligt 5 kap. 19 § . I denna förteckning skall således anges ägare och innehavare av annan särskild rätt än hyresrätt och bostadsrätt. De särskilda rättigheter som omfattas är t.ex. arrende eller annan nyttjanderätt, servitut, rätt till elektrisk kraft, vägrätt samt ledningsrätt, men däremot inte panträtt (se om denna fråga Didón m.fl. , s. 5:115 och s. 5:118 a). Sakägar- kretsen enligt får således anses vara vidare än den krets som berörs av och därför skall behöva höras om ett förslag till kulturminnesmärkning. Som ovan nämnts bör kommunala initiativ till kulturminnes- märkning ofta kunna tas i samband med olika planförfaranden. Några särskilda åtgärder skall då inte vara behövliga utan kommunikationen med sakägarna bör kunna fullgöras inom ramen för det samråd som sker i planprocessen. Att kulturminnesmärkningen inte förutsätter att planläggning sker kan t.ex. ge möjlighet till insyn och kontroll över vad som sker med värdefulla byggnader utanför planlagt område. Det bör också skapa förutsättningar att enklare få till stånd en bevakning av att kulturvärden inte går förlorade inom riksintresseområden. Det kan vara av fördel om i ett tidigt skede underrättas om att kommunen överväger att fatta beslut om kultur- minnesmärkning. Detta bl.a. för att länsstyrelserna skall kunna bidra med kunskapsunderlag och för att undvika att det pågår parallella förfaranden rörande samma byggnad eller anläggning. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Det underlag kommunen kan behöva inför en kulturminnes- märkning är vad som krävs för att kunna visa att byggnaden har ett särskilt värde i den mening som avses i 3 kap. 12 § . Det normala torde därför kunna bli att kommunen i sitt urval av de byggnader som bör kulturminnesmärkas hämtar infor- mation från tillgänglig dokumentation inom den egna organisa- tionen, t.ex. kulturmiljöprogrammen, men även de inventeringar som genomförts av länsmuseerna och länsstyrelserna bör kunna användas i detta syfte. Här bör också länsstyrelsernas beslut om avslag i ett ärende om byggnadsminnesförklaring kunna föranleda att byggnaden i stället kulturminnesmärks av kommunen. Till detta kommer det underlag för kulturminnesmärkning som kommer att tillskapas genom den identifiering av den kultur- historiskt värdefulla bebyggelse som skall vara klar enligt ett av delmålen för miljömålet God bebyggd miljö. I beslutet om kulturminnesmärkning bör anges varför bygg- naden bedöms ha särskilt värde på sätt avses i 3 kap. 12 § . Dessa skäl bör i de flesta fall kunna hämtas direkt från den dokumentation som har legat till underlag för att ärendet initierades. Den bedömning som görs vid beslutstidpunkten och som kommer till uttryck i beslutet bör dock inte innebära att andra omständigheter, som inte var kända , inte skall kunna beaktas vid de avvägningar som kan komma att ske inom ramen för en framtida lovprövning rörande byggnaden. De skäl som anges i beslutet bör därför inte ges en vidare betydelse än som en information till berörda sakägare och allmänheten. Har kommunen funnit att det finns behov av att säkerställa att förvanskningsförbudet upprätthålls även beträffande åtgärder för underhåll av byggnaden, vilket i sig endast får förutsättas ske om det framkommit omständigheter som ger skäl för ett sådant ställ- ningstagande, måste särskilda krav ställas på beslutets utformning. I dessa fall bör i likhet med vad som skall ske när en bygglovsplikt föreskrivs för dessa åtgärder i plan, krävas att det tydligt skall anges vilka åtgärder för underhåll som är bygglovspliktiga. Det är, som vi tidigare påpekat, av väsentlig betydelse att den myndighetsutövning som sker i syfte att bevara kulturmiljön i möjligaste mån utförs i nära samarbete med dem som direkt kan komma att beröras av besluten. En målsättning bör därför vara att ett samförstånd i de flesta fall skall kunna uppnås mellan kommun och berörda sakägare i en fråga om kulturminnesmärkning. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd förutsätter givetvis att sakägarna får ta del av det underlag som skall ligga till grund för kommunens bedömning men också att det ges utrymme för fördjupade diskussioner mellan kommunen och de sakägare som är intresserade av att sådana samtal kommer till stånd. Även om ambitionen således skall vara att nå samförstånd mellan kommunen och fastighetsägaren, kan det inte uteslutas att det ibland kan uppstå situationer där den aktuella byggnaden helt uppenbart omfattas av 3 kap. 12 § men ägarna ändå motsätter sig en kulturminnesmärkning. Ägarens samtycke kan därför inte – lika lite som vid en byggnadsminnesförklaring – göras till en förutsättning för kulturminnesmärkningen. Det bör i detta sammanhang på nytt framhållas att kultur- minnesmärkningen inte i första hand syftar till en förhöjd bygglovsplikt, utan att den i de allra flesta fall endast torde komma att ha som konsekvens att kommunens bedömning av byggnadens särskilda värde tydliggörs för ägare, brukare och allmänhet. Det innebär i sin tur att ägarens förutsebarhet ökar och att han eller hon har möjlighet att leva upp till de krav som den befintliga lagstiftningen ställer i fråga om förvanskningsförbud och om underhållsskyldighet beträffande dessa byggnader. Av inte minst vikt är att det kan skapa en grund för en kontinuerlig kontakt mellan kommun och ägare i frågor om förvaltningen av dessa byggnader. Det torde därför finnas goda förutsättningar för att redan i det samråd som skall komma till stånd inför beslutet skapa en grund för ett gott förhandlingsklimat i den fortsatta relationen parterna emellan i de fall prövningen utmynnar i en kulturminnesmärkning. En annan äganderättsaspekt, som hör samman med att ägaren bör ha rätt att väcka fråga om kulturminnesmärkning, är att ett lagakraftvunnet beslut om att byggnaden inte uppfyller kriterierna för kulturminnesmärkning bör få till följd att ägaren under en förhållandevis bör kunna inrätta sig efter denna bedömning. Det får anses rimligt att frågan inte kan tas upp på nytt förrän förflutit från beslutstidpunkten. Det skulle överens- stämma med den tidsfrist som gäller vid motsvarande situation enligt engelsk rätt. Vidare bör krävas att det i förhållande till det underlag som förelåg vid den föregående prövningen har framkommit nya omständigheter som kan föranleda att frågan bedöms annorlunda. Det skulle t.ex. kunna vara fallet om det skett en fördjupad inventering av byggnaden eller det bebyggelseområde Överväganden och förslag om bebyggelseskydd som byggnaden ingår i eller om det på annat sätt framkommit nya kunskaper som givit en förbättrad bild av byggnadens kultur- värden. Naturligtvis kommer också byggnadens ålder så småning- om att kunna motivera ett nytt ställningstagande i fråga om förutsättningarna för kulturminnesmärkning. Kan de nya omständigheter som åberopas till väsentlig del hänföras till en allmänt förändrad syn på värden hos byggnader från en viss tidsepok eller med vissa arkitektoniska särdrag, bör en ny prövning kunna komma till stånd först om det visar sig att denna förändrade syn inte endast är av tillfällig karaktär. Även om kulturminnesmärkningen syftar till ett långsiktigt bevarande av byggnaden kan situationer uppkomma där bestående förändringar har inträffat som får till konsekvens att byggnaden kan anses uppfylla förutsättningarna för kulturminnes- märkning. Har skyddsändamålet på detta sätt förlorat sin betydelse bör kommunen kunna upphäva kulturminnesmärkningen. Även i det fall att en kulturminnesmärkt byggnad sedermera blivit byggnadsminnesförklarad får ändamålet med kulturminnes- märkningen anses ha gått förlorad (se i denna fråga även avsnitt 5.3.1). I sällsynta fall kan även tänkas situationer där det vid en avväg- ning framstår som rimligt att ett betydande motstående allmän- intresse får företräde framför kulturmiljövården. Även i dessa fall bör finnas möjlighet för kommunen att häva beslutet om kulturminnesmärkning. Normalt bör dock de flesta avvägningar få sin lösning vid bygg- lovsprövningen. En av fördelarna med kulturminnesmärkningen i förhållande till skyddsbestämmelser är just tänkt att vara att det öppnar för en mer flexibel tillämpning inom ramen för förvansk- ningsförbudet, där olika alternativ kan övervägas gemensamt med ägare och brukare. Vad gäller frågan om vilket organ inom kommunen som skall avgöra ärenden om kulturminnesmärkning bör noteras den reglering om ansvarsfördelningen som ges i 3 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900). Där anges att kommunfullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. I dessa ärenden saknar kommunfullmäktige möjlighet att delegera sin beslutanderätt till en nämnd. Kommun- fullmäktige beslutar emellertid också i andra särskilt angivna frågor i kommunallagen eller i andra författningar och får i sådana ärenden delegera till nämnd att fatta beslut i fullmäktiges ställe. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd I 5 kap. 29 § finns en med denna reglering motsvarande bestämmelse för antagande av detaljplan. Den anger att detaljplan antas av kommunfullmäktige samt att fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Dessa bestämmelser gäller också för områdesbestämmelser enligt 5 kap. 33 § . Beslut om kulturminnesmärkning kan komma att initieras i samband med ett planförfarande. Dessa beslut kan även få konsekvenser för befintliga planers status och genomförbarhet. Det går inte heller att utesluta att ett enskilt beslut om kultur- minnesmärkning kan innefatta en fråga som är av principiell betydelse eller annars av större vikt för kommunen. Som huvud- regel bör därför gälla att kommunfullmäktige beslutar om kultur- minnesmärkning. Denna beslutanderätt bör, i likhet med vad som gäller för antagande av plan, kunna delegeras till nämnd. Det står härvid klart att förutsättningarna kommer att vara betydligt större för delegation av beslutanderätten i ärenden om kulturminnes- märkning än för antagande av detaljplan. Genom ett beslut om att kulturminnesmärka en viss byggnad har, sedan detta beslut vunnit laga kraft, frågan om byggnaden omfattas av 3 kap. 12 § och 3 kap. 13 § andra stycket blivit rättsligt avgjord. Denna fråga bör därför inte kunna bli föremål för förnyat övervägande i en bygglovsprövning beträffande en kulturminnesmärkt byggnad. Vad gäller handläggningen av lovärenden finns inte skäl till några förändringar mot vad som redan gäller enligt 8 kap. 19–34 § . Med hänsyn till den osäkerhet hos ägaren om hur kommunen kommer att bedöma av honom eller henne tänkta framtida förändringar av byggnaden kan härvid särskilt noteras möjligheten till förhandsbesked enligt 8 kap. 34 § . Vanligt förekommande i detaljplaner eller områdesbestämmelser med bestämmelser om utvidgad bygglovsplikt i syfte att skydda särskilt värdefulla byggnader eller bebyggelseområden är att det ges lättnader i den avgift tar ut för ett ärende om bygglov. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Det framstår som en rimlig utgångspunkt att den enskilde ägaren inte skall behöva stå kostnader föranledda av att en utvidgad bygglovsplikt införts för att bevaka ett allmänt bevarandeintresse av byggnaden. Eftersom de värden som här skall skyddas inte i efterhand kan återställas är det i dessa fall dessutom av särskild vikt att alla åtgärder som är bygglovspliktiga verkligen i förväg kommer under prövning. Vi föreslår därför i dessa fall en begränsning i kommunernas rätt att ta ut avgift i ett bygglovs- ärende till att endast gälla de åtgärder som faller under den generella bygglovsplikten enligt 8 kap. 1 § . För att kulturminnesmärkningen skall kunna innebära ett långsiktigt bevarande av byggnaden måste kommunerna i bygglovs- processen kunna fatta beslut som innebär att pågående mark- användning avsevärt försvåras. Det innebär i sin tur att ägaren skall ha rätt till ersättning för den inskränkning i egendomsrätten som ett sådant beslut innebär. Rätt till ersättning skall alltså föreligga om pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras genom att bygglov vägras till en åtgärd ägaren tänkt genomföra. För de åtgärder som har kunnat hindras i bygglovsprövningen med hänvisning till förvanskningsförbudet i 3 kap. 12 § kommer detta alltså inte att innebära någon utökad rätt till ersättning. Det bör givetvis finnas möjlighet att överklaga kommunens beslut i dessa ärenden i enlighet med de befintliga reglerna om överklagande i 13 kap. . Såväl mot beslut i fråga om kulturminnesmärkning som mot den bygglovsprövning som följer av detta beslut bör talan föras genom förvaltningsbesvär enligt 13 kap. 2 §. Det finns inte heller skäl till någon nyordning i fråga om de sanktioner som kan inträda för den som inte uppfyller de skyldigheter i form av bygglovsansökan m.m. som skall följa på ett beslut om kulturminnesmärkning. Mer om våra överväganden i fråga om samordningen på myndighetsnivå och med övrig lagstiftning på detta område finns i avsnitt 5.3. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Rätten för var och en att väcka fråga om byggnadsminnes- förklaring bör tas bort. Vidare bör de i lag angivna kriterierna för vilken kvalifikationsgräns som skall gälla för byggnads- minnesförklaring ändras. Dessutom bör den s.k. självriskregeln vid ersättning ändras så att den överensstämmer med mot- svarande bestämmelse i . Byggnadsminnesförklaring är en väl inarbetad skyddsform som också visat sig kunna omfatta en relativt stor andel av de byggnader som kan tänkas komma i fråga för detta skydd. Det huvudsakliga problemet med denna skyddsform anses vara att processen fram till ett beslut om byggnadsminnesförklaring är tids- och resurskrävande. Det har bl.a. resulterat i alltför långa handläggningstider och stora balanser. En orsak till detta är att bebyggelseskyddet i stor utsträckning har kommit att cirkulera kring byggnadsminnesinstitutet. Den avlastning som kunde förväntas genom den möjlighet till kommunalt skydd för kulturhistoriskt värdefulla byggnader som öppnades genom införandet av har inte förverkligats i någon större utsträckning. Det torde tvärtom vara så att länsstyrelserna har kommit att hantera många objekt som egentligen borde ligga på kommunernas bord. Konsekvenser av ett förbättrat kommunalt skydd En ambition bakom att förändra det kommunala skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse är som ovan angivits att detta skall utgöra basen i skyddssystemet. har vi uttalat att den rådande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör bestå. En förhoppning med detta är att en förstärkning av det kommunala skyddet skall medföra att byggnadsminnesinstitutet i fortsätt- ningen skall kunna ha en mer avgränsad men också tydligare funktion i skyddssystemet. Länsstyrelserna har i allt för stor utsträckning fått ägna sig åt tidsödande ärendehantering och åt att prioritera sådana objekt som varit utsatta för ett överhängande hot, i stället för att inrikta verksamheten mot ett metodiskt urval av de byggnader och andra anläggningar som i enlighet med motiven till denna lagstiftning, Överväganden och förslag om bebyggelseskydd från ett nationellt perspektiv kan representera olika tider, byggnadsstilar, historiska förlopp och sociala förhållanden. Det vore önskvärt om länsstyrelserna i större utsträckning kunde ägna kraft åt detta arbete och på att mer än vad som är fallet bistå kommuner och andra med kompetens och till att utöva tillsyn över kulturmiljövården i länen. Skapas sådana förutsättningar för länsstyrelserna att bedriva ett mer strukturerat arbete rörande byggnadsminnesförklaringar, bör också den befintliga möjligheten att använda sig av anmälningsplikt enligt 3 kap. 6 § kulturminneslagen kunna komma till användning i större utsträckning än vad som varit fallet. Att detta instrument endast kommit till ringa användning torde i huvudsak bero på att länsstyrelserna redan har ett stort antal ärenden om byggnadsminnesförklaring som väntar på avgörande och därför inte vill öka på denna arbetsbelastning med ärenden som, om anmälan inkommer, måste avgöras inom en viss tidsfrist. Den synpunkten har därför förts fram att om länsstyrelserna hade haft en på sig från det att anmälan inkommer till dess att beslut skall fattas om att initiera ett ärende om byggnads- minnesförklaring, eller om förordnandet om anmälningsplikt kunde utgöra ett mer självständigt skyddsinstrument, skulle detta instrument användas i större omfattning. I fråga om tidsfristen på en månad från inkommen anmälan till dess beslut meddelats, får dock beaktas att en längre frist kan ge upphov till ett statligt ersättningsansvar. Regeringen har i proposition 1998/99:114 (s. 40) gjort bedömningen att den nu är så kort att sådant ansvar inte bör uppkomma. Kan däremot länsstyrelserna få förutsättningar att mer metodiskt ta fram de objekt som skall prövas för byggnadsminnesförklaring, bör anmälningsplikten, även utan några förändringar, kunna användas mer systematiskt så att länsstyrelserna tidigt i förfarandet får en god kontroll över vad som sker med tänkbara framtida byggnadsminnen. En annan önskvärd följd av att länsstyrelserna kan bedriva ett effektivare kulturmiljöarbete är att de kan ägna mer tid åt ägar- kontakter och till att utveckla de nätverk för ägare av byggnads- minnen och annan kulturhistoriskt värdefull bebyggelse som initierats på många håll. Vår bedömning är sammantaget att de problem som präglar byggnadsminnesinstitutet i mycket kan bli avhjälpta genom ett förstärkt och förbättrat kommunalt skydd. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd En smärre förändring i regelverket kan göras för att underlätta för länsstyrelserna att upprätthålla en kontinuerlig kontakt med ägarna. Det är att i förordningen (2000:308) om fastighetsregister införa en bestämmelse om att skall underrätta länsstyrelserna om beslut som fattas med anledning av ansökan om lagfart eller inskrivning av tomträtt beträffande fastighet på vilken ett byggnadsminne är beläget. Detta för att länsstyrelserna tidigt skall kunna skapa en kontakt med en ny ägare och i möjligaste mån undvika situationer där en ny ägare inte är införstådd med byggnadsminnesförklaringens innebörd. En annat tydliggörande som kan ske är att i förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. uttryckligen ange att kan fastställa en skötselplan för byggnadsminnets långsiktiga vård.