sou · GSB328 · 2005-01-01 00:00:00 — Därmed uppnås högre effektivitet såväl hos myndigheterna som brukare, som hos staten som fastighetsförvaltare. bör bedrivas i separata resultatenheter, som så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart. Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och avkastningen på kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning. Marknadsmässiga redovisningsprinciper bör därför tillämpas. Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för fastighetsförvaltningen bör ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom myndighetsformen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. Regeringen skall företräda staten som ägare i denna typ av bolag. De fastigheter som av historiska och/eller andra skäl inte kan överföras till bolag bör läggas under samordnad förvaltning i myndighetsform. Regeringen föreslog att dessa riktlinjer skulle användas inom hela statsförvaltningen. Regeringen uttalade därvid bl.a. att myndigheternas helhetsansvar för verksamheten klargörs genom att serviceuppgiften i lokalförsörjningen skiljs från ägar- och förvaltaruppgifterna och att resursutnyttjandet därmed kan bli effektivare. godkände regeringens förslag (bet. 1991/92:FiU8, rskr. 107) och beslutade dessutom att en ny efterfrågestyrd stabs- och servicemyndighet skulle inrättas som stöd för regeringen och myndigheterna i lokalförsörjningsfrågor, att en fastighetskoncern i aktiebolagsform skulle bildas för förvaltning av huvuddelen av det fastighetsbestånd som förvaltades av samt att en ny myndighet skulle bildas för förvaltning av de fastigheter (utrikesfastigheter, slott, museer m.m.) som inte lämpade sig för bolagisering. En kommitté, benämnd för Byggnads- styrelsens ombildning, tillsattes därefter för att föreslå åtgärder i enlighet med beslut. Efter förslag från kommittén lade regeringen fram propositionen om ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler, m.m. (prop. 1992/92:37). Förslaget innebar i korthet att universitets- och högskolefastigheterna skulle föras över till en särskild fastighetskoncern för högskolefastigheter, att kulturfastigheter, fastigheter i utlandet ägda av svenska staten, regeringsbyggnaderna, donationsfastigheter och vissa markområden skulle föras över till en fastighetsförvaltande myndighet samt att de fastigheter inom bestånd som ansågs möjliga att bolagisera skulle föras över till fastighetskoncernen. beslutade i enlighet med förslaget (bet. 1992/93:FiU8, rskr. ansvarade för förvaltningen av statens fastigheter. hade till uppgift att erbjuda lokaler och tjänster inom lokalförsörjning, fastighetsförvaltning och byggproduktion, att förvalta statliga fastigheter samt vara regeringens stabsmyndighet i lokalfrågor. Till följd av förändringarna inom den statliga fastighets- förvaltningen och lokalförsörjningen ombildades Byggnads- styrelsen 1993. De statliga myndigheterna hade fått ansvar för sin egen lokalförsörjning och hade därmed inte någon särställning när det gällde att tillhandahålla lokaler. Vid ombildningen av skapades två nya statliga bolag och två nya verk. Det ena av dessa bolag var med dotterbolaget som i sin tur ägde dotterbolagen . överfördes främst kommersiella fastigheter. övertog de fastigheter som användes av , medan till överfördes de institutionsanknutna utbildningsfastigheterna som användes av . såldes sedermera till . För att göra till ett rent kommersiellt fastighetsbolag bildades vars fastighetsbestånd består av bl.a. kriminalvårdsfastigheter, polisfastigheter, vissa försvarsfastigheter, räddningsskolor, special- skolor och sameskolor. har härefter skiljts från och ägs direkt av staten. har namnändrats till och är ett av dotterbolagen. Förändringarna inom koncernen har genomförts för att åstadkomma en renodling av bolagets verksamhet till förvaltning av kommersiella fastigheter. bildades för att äga fastigheter som används av universitet och högskolor. Huvuduppgiften för bolaget, som är namnändrat till , är att erbjuda landets universitet och högskolor ändamålsenliga och sunda lokaler för utbildning och forskning samt att tillvarata de stora ekonomiska och kulturella värden som finns i fastigheterna. Bolaget bedriver även byggnadsverksamhet och byggadministra- tion. Samtliga fastigheter ägs numera av dotterbolag lokaliserade på de större universitetsorterna. Till överfördes vid ombildningen av fastigheter som av olika skäl inte bedömdes lämpliga att förvalta i bolagsform. Dessa fastigheter kan delas upp i fyra huvudgrupper. Fastigheter som hör till det nationella kulturarvet, bl.a. olika slott och fästningar. Fastigheter utomlands, främst ambassader, konsulat och bostäder i anslutning till dessa. Vissa markområden, bl.a. fjällnära skogar, vissa älvsträckor och kronoholmarna. skall förvalta fastigheter så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas. Kultur- och miljövärden i verkets fastighetsbestånd skall brukas, bevaras, förädlas och levandegöras. Vid omorganisationen av bildades även . Verkets uppgifter var främst att vara stabsorgan åt regeringen och göra utredningar som underlag för regeringsbeslut samt att ansvara för lokalförsörjningen åt statliga myndigheter. avvecklades och stabsfunktionen fördes över till Statskontoret. efter det att reformen hade genomförts tillsatte regeringen en utredning som skulle utvärdera den omorganisation som skett av statens fastighetsförvaltning. Frågan om hyressättning av statens ändamålsfastigheter behandlades i delbetänkandet Statens ändamålsfastigheter – Princip för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) där utredningen föreslog att en särskild hyresmodell skulle användas för ändamålsfastigheter. Utredningen lämnade även slutbetänkandet Lokalförsörjning och fastighetsägande – En utvärdering av statens fastighetsorganisation (SOU 1997:96). Med utredningens betänkanden som grund överlämnade regeringen propositionen Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. (prop. 1997/98:137) till . Regeringen fann att den genomförda reformen var bra och att gällande riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen skulle ligga fast. Regeringen ansåg däremot inte att det skulle införas en särskild hyres- och kontraktsmodell för ändamålsfastigheter, på det sätt som utredningen hade föreslagit, utan underströk i stället att hyresgästen och hyresvärden skall ha möjlighet att förhandla fritt i varje enskild situation. Regeringen ansåg vidare att förvaltningen av ändamålsfastigheter bör inriktas på att stödja den myndighet som använder lokalerna och att kundnyttan skall optimeras. Regeringen anförde att förvaltningen av ändamålsfastigheter skall ske på ett kostnadseffektivt sätt, att verksamheten skall generera avkastning och att avkastningskravet skall bestämmas utifrån affärsmässiga principer med beaktande av risktagande. Dessutom ansågs det viktigt med en öppen dialog mellan hyresgäster och fastighetsägare, särskilt i fråga om ändamålslokaler. Vid riksdagsbehandlingen fann även finansutskottet (bet. 1997/98:FiU25, rskr. 252) att reformen av statens fastighetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjningsansvar var nödvändig och att det saknades skäl att ändra reformens huvudprinciper. De problem som uppstått mellan hyresvärd och hyresgäst ansågs bero på att man vid fastighetsreformens genomförande inte hade analyserat vilka särdrag som gäller för ändamålsfastigheter. ansåg i likhet med regeringen att hyreskontrakten skall utformas genom förhandlingar och ömsesidiga överenskommelser mellan parterna. Utskottet menade bl.a. att en fastighetsrörelse av ändamålskaraktär bör utgå ifrån att tillgodose primärverksamhetens behov av ändamålslokaler och att verksamheten måste bedrivas på ett kostnadseffektivt sätt. 2.5Arbetsgruppen med uppdrag att se över hyressättningen i vissa statliga ändamålsfastigheter Chefen för tillsatte en arbetsgrupp med uppdrag att se över hyressättningen i vissa statliga ändamålsfastigheter, i första hand kulturinstitutionerna. Arbetsgruppen fann att de modeller för hyressättning som tillämpar ger tillräcklig handlingsfrihet för att parterna skall kunna komma överens om en lämplig hyresmodell. Gruppen fann dock att kostnadsbaserade hyror skulle användas i stället för marknadsanpassade hyror på fem äldre byggnader som ansågs i hög grad ha formats för sitt ändamål och kommit att bli symboler för kulturinstitutionens verksamhet. Dessa fastigheter är Operans, , , och Historiska museets huvudbyggnader. ekonomiska vårproposition (prop. 2000/01:100) föreslogs en sådan ändring, vilket innebar att hyran för dessa institutioner beräknades minska med . För att upprätthålla statsfinansiell neutralitet fann gruppen att statsutgifterna behövde minskas med samma belopp, företrädesvis inom samma utgiftsområde. Arbetsgruppen pekade vidare på att det är viktigt med öppenhet och insyn för att ett förtroendefullt förhållande skall kunna utvecklas mellan hyresvärd och hyresgäst. Med anledning av förslag i budgetpropositionen (prop. 2001/02:1, bet. FiU1, rskr. 34) sänktes anslagen för dessa kulturinstitutioner med samma belopp för att kompensera minskade inleveranser från till statsbudgeten. tillfördes de berörda institutionerna reformmedel på sammanlagt . I budgetpropositionen anförde regeringen i sina överväganden beträffande Operan bl.a. följande. De ändrade principerna för hyressättning i ändamålsfastigheter beräknas minska Operans lokalkostnader med , varför anslaget har minskats med motsvarande belopp. Beträffande anförde regeringen bl.a. följande. De ändrade principerna för hyressättning i ändamålsfastigheter beräknas minska lokalkostnader med , varför anslaget har minskats med motsvarande belopp. Operan fick dock höjt anslag för att värna kärnverksamheten och fick ökat anslag för att investera i teknisk utrustning och utföra renoveringar. Regeringen gjorde vidare följande överväganden beträffande de tre museerna som fått kostnadshyra. De ändrade principerna för hyressättning i ändamålsfastigheter beräknas minska , med och lokalkostnader med , respektive . Museerna fick av andra skäl höjda anslag. revisorer lämnade förslag till i rapporten – hyressättning och förvaltning (2001/02:RR12). Revisorerna hade genomfört en granskning av hyressättningen och förvaltningen av ändamålsfastigheter i den statliga sektorn. Granskningen omfattade , , samt och inriktades på hur riktlinjer tillämpas för hyressättning och förvaltning av ändamålsfastigheter och hur systemet för anslag och kompensation till myndigheter som hyr ändamålsfastigheter fungerar. Revisorerna lämnade fem förslag. De ansåg att regeringen i sin styrning av de berörda verken och bolagen inte har vidarebefordrat synpunkter på ett lämpligt sätt inom tre olika områden och angav därför följande. Regeringen bör vidarebefordra uppfattning om självkostnad som utgångspunkt för hyressättningen när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Regeringen bör även klargöra att hyreskontraktets utformning skall vara föremål för förhandlingar och ömsesidiga överenskommelser mellan parterna. Revisorerna anförde vidare att regeringen bör vidarebefordra uppfattning om att hyresgästen skall ha god insyn i förvaltningen och att det innebär öppen redovisning av kostnader för drift, underhåll och kapital, oavsett om marknadshyra eller kostnadshyra tillämpas. Även uppfattning att förvaltningsplaner skall upprättas gemensamt av parterna bör vidarebefordras av regeringen. Revisorerna anförde vidare att regeringen i budgetprocessen bör beakta möjligheter till effektiviseringar i myndigheternas lokalutnyttjande. Slutligen ansåg revisorerna att ett statligt expertorgan bör inrättas för att lösa tvister mellan fastighetsförvaltare och hyresgäster om vilken hyressättning, marknadshyra eller kostnadshyra, som skall tillämpas. Expertorganet bör finnas i eller i nära anslutning till . 2.6.2Ett antal motioner på området har ett flertal motioner, med anknytning till frågor om hyressättning och förvaltning av fastigheter inom kulturområdet samt universitets- och högskoleområdet, lämnats till . I motionerna 2001/02:Fi9 (kd) och Fi265 (s), som gällde både kulturområdet och universitets- och högskoleområdet, anfördes att intentioner bör vidarebefordras av regeringen till fastighetsbolagen, att begreppet ändamålsfastighet måste ges en tydligare definition och att statliga institutioner bör undersöka möjligheten till effektivt lokalutnyttjande. I motionen 2001/02:Kr422 (mp) anfördes att det bör övervägas om kulturinstitutionerna skall få behålla medlen från en hyressänkning och enligt motionerna 2001/02:Fi204 (fp) och Kr279 (c) bör man inte ha något hyres- eller avkastningskrav på gamla byggnader och man bör sänka lokalkostnaderna för kultur- institutionerna för att på det sättet frigöra medel för verksamheten. I motion 2001/02:Fi8 (m) anfördes att regeringen bör se till att följer uttalanden från att tillämpa hyressättning efter självkostnadspris när hyresgästen är beroende av en statlig hyresvärd. Vidare begärdes i motionerna 2001/02:Fi245 (s) och Fi282 (kd, m) ett tillkännagivande om tydligare utformning av riktlinjerna för hyressättning för Akademiska Hus beträffande placeringsfastigheter jämfört med ändamålsfastigheter. Motionärerna ansåg också att lokaler inom sammanhållna områden som hyrs ut till högskolor och universitet, s.k. campusområden, bör betraktas som ändamålsfastigheter eftersom de sammanhållna lokalerna är en förutsättning för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Motionärerna ansåg vidare att Akademiska Hus inte skall använda en marknadsanpassad hyressättning när det gäller ändamålsfastigheter utan att hyran skall vara en självkostnadshyra. I motionen 2001/02:Fö259 (s) begärde motionärerna att statligt ägd mark, som en förvaltande myndighet inte längre behöver för sin verksamhet, inte skall säljas innan kommunen, eller annan samhällsinriktad organisation att med fortsatt statligt ägande förvalta marken så att den kan utnyttjas för angelägna allmänna ändamål som t.ex. friluftsliv och turism. I betänkandet 2001/02:FiU14 (rskr. 165 och 166) tillstyrkte finansutskottet delvis revisorers förslag om hyressättning och förvaltning av statens fastigheter samt några av motionerna. höll fast vid sin tidigare uppfattning att den naturliga utgångspunkten för hyressättning är självkostnad när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd, att hyreskontrakten skall upprättas i förhandlingar mellan parterna och att verksamheten skall bedrivas på ett kostnadseffektivt sätt. Dessutom ansåg utskottet bl.a. att begreppet ändamålsfastighet bör definieras och att frågan huruvida minskade hyreskostnader skall minska anslagen till kulturinstitutionerna bör utredas närmare. avstyrkte förslaget om sänkning av lokalkostnaderna för kulturinstitutionerna för att frigöra medel för verksamheten med hänvisning till att en sänkning av hyrorna i realiteten inte innebär att några resurser frigörs, utan bara att det statliga stödet till de berörda institutionerna tar sig formen av lägre statsinkomster i stället för högre statsutgifter. En sådan förändring ansågs strida både mot budgetlagen och mot intentionerna i fastighetsreformen. Motionsförslaget att myndigheter bör undersöka möjligheterna att hitta billigare lokaler avstyrktes med motiveringen att myndigheterna är fria att välja mindre kostsamma lokaler för att på så sätt frigöra medel för sin verksamhet. tillstyrkte motionen om försäljning av statlig mark delvis och anförde att berörda verk bör undersöka alternativa användningar av marken innan den avyttras på den öppna marknaden. Hänsyn till t.ex. kulturminnesvården och naturvården kan vara skäl att behålla marken i statlig ägo. Även hänsyn till det rörliga friluftslivet och turistnäringen kan vara skäl för staten att behålla marken i sin ägo. revisorers förslag, motionerna och finansutskottets betänkande ledde till slut fram till att tillsattes. Kommitténs förslag: En byggnad är en ändamålsbyggnad om hyresgästen har en särskilt stark anknytning till byggnaden eller byggnaden har byggts eller anpassats för föreställnings- verksamhet, musei- och utställningsändamål, konstnärlig utbildningsverksamhet eller grundutbildnings- eller forskningsverksamhet och den inte utan särskilt omfattande ombyggnad kan användas för annat ändamål. Definitionen omfattar statliga byggnader inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet. Kommittén har fått i uppdrag att utreda om det är möjligt att på ett praktiskt sätt definiera och avgränsa begreppet ändamålsfastighet och eventuellt lämna förslag på en definition. 3.2Definitioner i äldre propositioner, betänkanden m.m. 3.2.1Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av , m.m. (prop.1991/92:44) 1991/92:44 drogs en gräns mellan placeringsfastigheter, dvs. vanliga kontorsfastigheter och ändamålsfastigheter, som betecknades som byggnader som saknar eller har en mycket liten alternativ användning och/eller har skräddarsytts för sitt ändamål. I finansutskottets betänkande 1991/92:FiU8 Den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av , m.m. definierades placeringsfastigheter och ändamålsfastigheter på samma sätt som i propositionen. 3.2.2Statens fastigheter och lokaler – ny organisation (SOU 1992:79) I betänkandet SOU 1992:79 betraktades ändamålsfastigheter som byggnader som i varje fall på kort sikt saknar eller har en liten alternativ användning och som har projekterats och byggts för sin speciella verksamhet. Utredningen menade att den indelning i ändamåls- respektive placeringsfastigheter, som gjordes i samband med fastighetsvärdering 1991, inte utgår från de enskilda fastigheternas karaktär utan mer från ett lämplighetskriterium för att föra samman stora fastighetsbestånd som underlag för värdering. Det innebär att klassificeringen av enskilda fastigheter innehåller ett mått av godtycke. och högskolor har inslag av både ändamålsanpassade fastigheter och fastigheter av mer generell karaktär, såsom vanliga kontorsfastigheter. I betänkande 1992/93:FiU8 Ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m. angavs att som placeringsfastighet betraktas generellt användbara fastigheter t.ex. kontorsfastigheter. Dessa fastigheter antas alltid ha en alternativ användning. uppgav vidare att ändamålsfastigheter är sådana fastigheter som fått en utformning betingad av särskilda behov såsom exempelvis olika laboratorier vid universiteten, lokaler inom ett campus- eller kasernområde där endast aktiviteter som hänför sig till forsknings-, utbildnings- eller militär verksamhet skall förekomma. Ändamålsfastigheterna saknar i princip en alternativ användning. Denna indelning ansågs inte entydig eftersom man menade att det säkerligen finns många fastigheter som kanske inte har en alternativ användning men som kan få det genom lämpliga ombyggnader, omflyttningar eller omdisponeringar. Princip för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) I betänkandet SOU 1996:187 syftade begreppet ändamålsfastighet på fall där den statliga myndigheten som utnyttjar fastigheten är beroende av att kunna utnyttja just denna fastighet – oberoende av om det beror på den tekniska utformningen av byggnaden eller läget. I betänkandet anfördes att en vanlig skiljelinje brukar dras mellan ändamålsfastigheter och generella fastigheter (ibland kallade placeringsfastigheter) och hänvisade till den skiljelinje som fanns i prop. 1991/92:44. Även om definitionerna i denna proposition i huvudsak ansågs vara riktiga, anfördes att det är viktigt att göra vissa förtydliganden och preciseringar för att klargöra att det avgörande inte alltid är byggnadens tekniska utformning. Ändamålsfastigheter delades upp i två grupper. 1.Ändamålsfastighet på grund av teknisk utformning av byggnaden Hit hör t.ex. specialbyggnader för slutna kriminalvårds- anläggningar. Inom den privata sektorn hör industribyggnader som är specialdesignade för en viss specifik produkt till denna grupp. Utformningen av byggnaden är i extremfallet så speciell att kostnaden för att bygga om den till en annan användare är högre än kostnaden för att riva och bygga nytt. 2.Ändamålsfastighet på grund av läget En öppen kriminalvårdanstalt eller en narkomanvård kan ha byggnader som rent tekniskt är användbara som pensionat eller vandrarhem. För att passa verksamheten är dessa institutioner dock ofta belägna på respektabelt avstånd från allfarvägarna, varför det inte går att bedriva någon lönsam alternativ verksamhet på fastigheterna. På motsvarande sätt kan en ren kontorsfastighet vara en ändamålsfastighet om den är så belägen att det inte finns mer än en tänkbar användare. Ett exempel är en kontorsfastighet i en enskilt belägen gruvort där gruvbolaget är den enda tänkbara användaren av kontorsfastigheter. I betänkandet delades därefter ändamålsfastigheterna in i ytterligare tre olika grupper. I betänkandet anfördes att benämningen rena ändamålsfastigheter kan användas på fastigheter som på grund av utformning eller läge är sådana att varken fastighetsägaren eller hyresgästen har några goda alternativ. Om hyresgästen inte kan disponera den aktuella fastigheten kan det enda alternativet vara att låta uppföra en ny anläggning. Om den aktuella hyresgästen lämnar fastigheten har fastighetsägaren i regel svårt att hitta någon ny hyresgäst som är villig att betala en hyra som förräntar investeringen i fastigheten. Ändamålsfastigheter ansågs därför skapa speciella beroenden mellan hyresgäst och fastighetsägare, vilket i sin tur påverkar hur kontrakten mellan parterna normalt utformas. Ändamålsfastigheter- ur-hyresgästperspektiv ansågs kännetecknas av att hyresgästen, men inte fastighetsägaren, saknar bra alternativ. Förhandlingspositionen kan vara mer problematisk i detta fall än vid en ren ändamålsfastighet eftersom det för en ren ändamålsfastighet finns ett ömsesidigt beroende. Vidare ansågs termen ändamålsområde innebära delar av ett komplex av fastigheter som består av rena ändamålsfastigheter, ändamålsfastigheter-ur-hyresgästperspektiv och symbolfastigheter. Vissa statliga verksamheter, t.ex. ett universitet eller en högskola, utnyttjar ett komplex av fastigheter på en ort. I detta komplex kan det finnas rena ändamålsfastigheter och ändamålsfastigheter-ur-hyresgästperspektiv men också generella fastigheter. Bland dessa generella fastigheter kan dock finnas fastigheter som av historiska skäl bedöms som särskilt värdefulla för verksamheten s.k. symbolfastigheter. Dessa ansågs således ingå som en del i ett ändamålsområde. När regeringen i prop. 1997/98:137 Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. redogjorde för betänkandets definition av ändamålsfastigheter anförde regeringen att en ändamålsfastighet som regel består av en byggnad som helt saknar eller har en mycket liten alternativ användning och som har skräddarsytts för sitt ändamål. 3.2.4Riksdagens revisorers förslag angående Statens ändamålsfastigheter – hyressättning och förvaltning (2001/02:RR12) revisorer anförde i sitt förslag 2001/02:RR12 att det inte är meningsfullt att försöka definiera begreppet ändamålsfastighet, så att alla fastigheter entydigt kan klassificeras som det ena eller det andra. I rapporten ansågs en ändamålsfastighet ändå vara en byggnad som är anpassad för sitt ändamål och som har liten alternativ användning. Revisorerna menade att trots att begreppet ändamålsfastighet inte är entydigt så fyller det en nödvändig funktion i styrningen av hur statens mer eller mindre ändamålsanpassade fastigheter skall förvaltas. I en förteckning över de ändamålslokaler som Akademiska Hus äger definieras ändamålsfastigheter som byggnader som sannolikt över tiden inte efterfrågas av någon annan än den hyresgäst för vilken lokalerna producerats (utan mycket omfattande ombyggnad), och omvänt att hyresgästen över tiden sannolikt saknar alternativa hyresobjekt (utan nybyggnad eller mycket omfattande ombyggnad).