sou · GSB385 · 2005-01-01 00:00:00 — En utvidgning av informationsplikten till förmån för arbetsta- garorganisationer på kollektivavtalslösa arbetsplatser torde emel- lertid i ett helhetsperspektiv inte medföra någon större belastning på företagen. Man bör hålla i minnet att det rör sig om en ganska liten andel företag. I allmänhet anses av arbetstagarna i arbeta på arbetsplatser som omfattas av kollektivavtal.73 En utökad informationsskyldighet skulle komma att omfatta de arbetsplatser som saknar kollektivavtal men har arbetstagare som är anslutna till arbetstagarorganisationer. Utifrån ovanstående siffra torde andelen arbetsplatser bli begränsad. Ur arbetsgivarsynpunkt förefaller det inte heller särskilt betung- ande att löpande ge dessa arbetstagarorganisationer övergripande information. Informationen skulle för de kollektivavtalslösa arbetstagarorganisationerna inte kopplas till någon primär för- handlingsskyldighet. Detta innebär att arbetsgivarnas löpande verk- samhet i huvudsak inte påverkas. Dessutom står det arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna fritt att komma överens om en metod för informationsutlämnandet som är anpassad till företagets särskilda förutsättningar. 1975/76:105, bilaga 1, s. 218 ff, och 236 samt AD 1989 nr 94. 73Anders , Fackliga organisationer och medlemmar i dagens , 2001, s 36. Genomförande av direktivet i Att de aktuella rättigheterna kommer dessa arbetstagarorganisa- tioner till godo har positiva effekter. Därigenom ges även de möj- lighet att få insyn i förhållanden som kan komma att påverka deras medlemmar. Genom en sådan kunskap får arbetstagarorganisatio- nerna möjlighet att arbeta fram en strategi för hur medlemmarna skall kunna agera för att anpassa sig till nya omständigheter. Dessa effekter ligger klart inom direktivets syfte. Regeln bör dock för att begränsa företagens bördor hållas till ett minimum. För att uppfylla direktivets krav förefaller det tillräckligt att informationsrättigheterna endast omfattar den information som avses i 19 § första meningen MBL. Någon rätt att begära att utfå kompletterande information bör därför inte tillerkännas dessa arbetstagarorganisationer. En utvidgning av informationsskyldigheten i 19 § MBL kan genomföras genom att en ny bestämmelse antas. Denna kan antingen placeras i anslutning till 19 § MBL, alltså tillsammans med övriga informationsrättigheter, eller i anslutning till 13 § MBL där de kollektivavtalslösa arbetstagarorganisationernas medinflytande regleras. Vi förordar att en ny 19 a § införs i MBL. Om man anser att en sådan utvidgning av informationsskyldig- heten trots allt är för betungande för företagen eller att den skulle störa den rättsliga systematiken inom området i alltför stor ut- sträckning finns alternativet att aktualisera undantaget om räckvidd i direktivets artikel 3 a. Enligt denna bestämmelse är det möjligt för medlemsstaterna att undanta företag med färre än 50 arbetstagare. Den utökade informationsregeln skulle kunna göras tillämplig i företag med minst 50 arbetstagare. Därmed skulle de små- och medelstora företagen undantas från skyldigheterna. Mycket få arbetsplatser skulle överhuvudtaget komma att beröras av den före- slagna regeln, eftersom det är få företag i inom denna stor- leksklass som saknar kollektivavtal. En annan lösning vore att sänka tröskeln till 25 anställda och därmed följa gränsen för tillämpligheten av lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda. av den svenska arbetskraften är sysselsatt i företag med upp till 25 anställda.74 En ytterligare möjlighet är att sänka tröskeln till tio anställda för att därmed inte undanta en alltför stor andel arbetstagare från de rättigheter som trots allt kan vara av stor vikt för dem. 74 Se Regler för småföretag, Hur gör man en konsekvensanalys? SOU 2004:85 Genomförande av direktivet i sammanhang har särskilda regler för företag med färre än tio anställda antagits i svensk rätt.75 Mot lösningar genom trösklar talar dock den svenska rättstradi- tionen på området. Utgångspunkten i svensk rätt är att rätten till medinflytande skall kunna tillämpas på alla arbetsplatser i oavsett storlek. Vi förordar därför inte några tröskelbestämmelser. Enlighet 20 § MBL skall informationsskyldighet enligt 19 § fullgö- ras mot lokal arbetstagarorganisation om sådan finns. Vi bedömer att samma utgångspunkt bör gälla för den föreslagna 19 a § MBL. I detta syfte föreslår vi därför att ett tillägg skall göras i 20 § MBL, där det framkommer att även informationskyldigheten enligt 19 a § i första hand skall fullgöras mot lokal arbetstagarorganisation om sådan finns. En del små arbetsplatser kan tänkas sakna lokal arbetstagarorga- nisation. Vi vill därför erinra om möjligheten att utse kontaktom- bud på de enskilda arbetsplatserna för att göra informationsutläm- nandet så smidigt som möjligt. Alla arbetstagarorganisationer har enligt svensk rätt möjlighet att begära förhandling med arbetsgivaren enligt 10 § MBL. Alla arbets- givare har motsvarande rätt att förhandla med en arbetstagarorgani- sation. Det enda kriteriet för denna rätt är att förhandlingen skall avse en fråga som rör förhållandet mellan arbetsgivaren och sådan medlem i organisationen som är eller har varit arbetstagare hos arbetsgivaren. Alla frågor som berörs i direktivets artikel 4 inne- fattas i det förhandlingsbara området enligt 10 § MBL.76 Det är alltså möjligt för alla arbetstagarorganisationer och arbetsgivare att begära förhandling inom alla de områden direktivet berör. För att avgöra hur svensk rätt förhåller sig till direktivets sam- rådskrav måste man undersöka om direktivet ställer några andra krav på förhandlingens/samrådets innehåll och innebörd än vad som följer av 10 § MBL. Förhandling enligt 10 § MBL påverkar 75Lagen (1982:80) om anställningsskydd 22 § och Jämställdhetslagen (1991:433) 11, 13 §§. 1975/75:105, bilaga 1, s. 326 och s. 350. Genomförande av direktivet i exempelvis inte arbetsgivarens möjlighet att fatta beslut när han eller hon önskar. Det enda krav 10 § MBL ställer är att respektive part inställer sig till förhandling enligt vad som anges i 15 § MBL. Det är framförallt i artikel 4.2 c som en i förhållande till 10 § MBL utökad skyldighet skulle kunna utläsas. En tolkning är att förhandling enligt artikel 4.2 c bör äga rum innan de beslut som däri anges fattas. Detta skulle i så fall följa av artiklarna 4.2 c och 4.4 e lästa tillsammans. Enligt 4.2 c skall samråd äga rum om beslut som kan få vissa konsekvenser. När ett beslut väl är fattat vet man i allmänhet vilka konsekvenser ett beslut har fått. Att söka nå en överenskommelse – som föreskrivs i artikel 4.4 e – om ett beslut som redan är fattat kan tyckas meningslöst. Att samrådet bör äga rum innan besluten fattas stöds också av ingressens skäl 6, 9 och 13. Någon sådan skyldighet är inte kopplad till 10 § MBL och det torde vara svårt för en arbetstagarorganisation som saknar kollek- tivavtal att själv säkerställa att samråd äger rum innan beslut fattas. Sådana garantier är emellertid kopplade till den primära förhand- lingsskyldigheten enligt 11 och 13 §§ MBL. Bestämmelserna inne- bär att arbetsgivaren måste begära förhandling med arbetstagaror- ganisation, innan vissa beslut fattas. Dessutom måste normalt för- handlingen vara avslutad, innan beslutet fattas.77 Omfattningen av den primära förhandlingsskyldigheten i för- hållande till arbetstagarorganisationer som saknar kollektivavtal regleras i 13 § MBL. Enligt 13 § 1 st MBL föreskrivs att primär för- handling skall äga rum om fråga som särskilt angår arbets- och anställningsförhållanden för arbetstagare som tillhör en arbetsta- garorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren inte är bun- den av kollektivavtal. Detta ämnesområde skulle kunna samman- falla med direktivets artikel 4.2 c som rör beslut som kan medföra väsentliga förändringar i arbetsorganisationen eller anställningsav- talen. Den svenska regeln tar emellertid sikte på förändringar som är hänförliga till den enskilde arbetstagaren personligen och där- med i första hand har betydelse för en eller några individuella arbetstagare.78 Det innebär att förändringar i anställningsförhållan- dena som orsakas av verksamhetsförändringar inte omfattas av 13 § 1 st MBL. Förändringar av sådana skäl förefaller dock omfattas av artikel 4.2 c. Hela direktivet inriktar sig i första hand på förändringar som 1975/75:105, bilaga 1, s. 351 f. 78SOU 1994:141 s. 206, AD 1984 nr 98 och AD 1979 nr 118. SOU 2004:85 Genomförande av direktivet i uppstår av andra skäl än sådana som är hänförliga till arbetstagarna personligen. I ingressens skäl 9 anges exempelvis att det är en för- utsättning att information ges och samråd äger rum i för- väg om företagens omstrukturering och anpassning till de nya vill- kor som globaliseringen av ekonomin skapar. Det är därför tvek- samt om 13 § 1 st MBL motsvarar ämnesområdet för artikel 4.2 c. Vissa förändringar av verksamhetsskäl omfattas dock av 13 § 2 st MBL. Enligt denna bestämmelse skall, när kollektivavtal saknas på arbetsplatsen, primär förhandling ske med alla organisa- tioner vid uppsägningar på grund av arbetsbrist och eller sådan övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksam- het som omfattas av 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Det är dock tveksamt om 13 § 2 st MBL omfattar alla de situatio- ner som direktivet berör. Exempelvis bör en omplacering av verk- samhetsskäl som inte rör en övergång av verksamhet kunna föran- leda en förhandling i den mening som avses i direktivets artikel 4.2 c. Hur skulle då denna eventuella diskrepans kunna åtgärdas? Eftersom skillnaden mellan artikel 4.2 c och 13 § MBL huvudsakli- gen rör förändringar på grund av verksamhetsskäl torde det vara mest adekvat att i så fall utvidga tillämpningsområdet för 13 § 2 st MBL. En sådan utökad förhandlingsskyldighet kan dock med fog upp- fattas som betungande för arbetsgivarna. Att tvingas primärför- handla med kanske fler än en arbetstagarorganisation kan bli både tids- och kostnadskrävande. Det finns även andra skäl som talar emot en utvidgning av arbetsgivarens primära förhandlingsskyldighet. Som tidigare påpe- kats är det enligt svensk rätt i första hand de kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisationerna som tillerkänts den rätt till medinfly- tande som innefattas i den primära förhandlingsrätten. Det är inte tänkt att inflytandet skall uppfattas som en belastning i arbetsgiva- rens verksamhet. Medinflytandet skall ses som en tillgång. Reglerna i MBL utformades därför utifrån en balansgång mellan arbetsgivar- nas och arbetstagarnas intressen. Att kanalisera medinflytandet genom den kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisationen sågs som en god kompromiss. Arbetsgivaren kunde utgå från ett redan etablerat förtroendefullt samarbete. Ett alltför splittrat medinfly- tande kunde undvikas och medinflytandet fick en god prognos på Genomförande av direktivet i grund av den väletablerade relation som fanns mellan de kollektiv- avtalsslutande parterna.79 Att utvidga de kollektivavtalslösa arbetstagarorganisationernas rätt till primär förhandling bör mot denna bakgrund endast komma i fråga, om det helt klart krävs av direktivet. Vi kan med anledning härav konstatera att det t.ex. inte krävs att samråd enligt 4.2 c måste slutföras innan ett beslut fattas. Att samråd skall äga rum innan beslut fattas uttalas inte heller helt klart. Kvarstår gör då endast ett krav på att det skall vara möjligt att samråda om de frå- gor som berörs i artikel 4.2 c. Det är mot denna bakgrund rimligt att anta att den tidigare före- slagna utvidgningen av informationsskyldigheten i 19 a § MBL ock- så får effekten att samrådsrättigheterna i artikel 4.2 c kan uppfyllas. Om nämligen de kollektivavtalslösa arbetstagarorganisationerna får information enligt 19 § första meningen MBL så ges de tillräcklig insyn i företagets verksamhet för att kunna begära förhandling enligt 10 § MBL innan de aktuella besluten fattas. Någon skyldig- het för arbetsgivaren att avvakta med beslutet följer visserligen inte därav men något sådant krav kan inte utläsas av direktivet. Arbets- tagarorganisationerna ges därmed en reell möjlighet att begära förhandling om de aktuella frågorna och arbetsgivaren ges möjlighet att få ta del av arbetstagarorganisationens synpunkter enligt gängse förhandlingsregler. Centralt är då att även riktlinjerna för personalpolitiken omfattas av den utökade informationsskyl- dighet som föreslås. Utredningen anser sammanfattningsvis att de skäl som talar mot en utvidgning av 13 § MBL väger tyngre än fördelarna och föreslår därför inte någon sådan ändring. 4.8Information och samråd inom offentlig sektor Vår bedömning: Den gränsdragning gentemot den politiska demokratin som görs enligt medbestämmandelagen och lagen om offentlig anställning är förenlig med direktivets krav. Som tidigare påpekats är direktivets bestämmelser tillämpliga på offentliga företag. Dessa företag ingår i det som i svensk rätt benämns offentlig sektor. För vissa av medbestämmandelagens 1975/76:105, bilaga 1, s. 218 ff. Genomförande av direktivet i regler gäller särskilda principer för deras tillämplighet inom offent- lig sektor. Detta gäller bland annat reglerna om det förhandlings- bara området. Syftet därmed är att värna den politiska demokratin. Arbetstagare inom offentlig sektor skall inte ha större möjlighet att påverka beslut som fattas av företrädare för den politiska demokra- tin än medborgare i gemen. I det följande skall vi därför undersöka hur de principer som gäller för MBL:s tillämplighet i detta avseende förhåller sig till direktivets krav. Utgångspunkten vid antagandet av medbestämmandelagen var att privat- och offentliganställdas rätt till arbetstagarinflytande i möjligaste mån skulle likställas.80 En skillnad är dock att de offentliganställda, enligt 42 § , inte omfattas av 2 § MBL. Det ser ut att innebära att den offentliga verksamhetens mål och inrikt- ning underkastas bestämmelserna i förarbetena till MBL framkommer emellertid att detta enbart är att se som en del av sanningen. Både medbestämmandelagen och lagen om offentlig anställning anses vila på tanken att de offentliganställdas rätt till inflytande måste begränsas av hänsyn till den politiska demokra- tin.82 Av förarbetena framgår att kollektivavtal inte får avse den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Sådana beslut skall fattas i offentligrättslig ordning av de politiskt ansvariga organen eller, på deras uppdrag, av myndighet.83 I förarbetena anges vilka områden som regeringen inte ansåg var kollektivavtalsbara: –kvantitativa produktionsmål, t.ex. antal vårdplatser eller medelstilldelning –inriktning av myndigheters verksamhet som har beslutats i lag, t.ex. forskningsinriktning, ålderdomshem visavi öppna vård- former, daghems gruppindelning och –kvalitetsbeslut som t.ex. hämtningsfrekvens för avfall, läropla- ner, antal elever per lärare, bemanningsplaner. 1975/76:105. s. 9 f och SOU 1994:141, s. 111. 81SOU 1994:141, s. 107. 82SOU 1994:141, s. 107. 1975/76:105, s. 10 och bilaga 2, s. 151. Genomförande av direktivet i Parterna har givits stort ansvar att bedöma om avtal kan slutas eller inte mot bakgrund av principen att den politiska demokratin inte får kränkas.84 De har också träffat avtal om denna fråga, Särskilt huvudavtal för den offentliga sektorn (SHA). Gränsen mellan det avtalsbara och icke avtalsbara området utgår till stor del från lag. I 3 § MBL anges att MBL får vika för special- lagstiftning. Det finns en rad offentligrättsliga lagar och administ- rativa föreskrifter som utgår från lagbestämmelser vilka reglerar förutsättningarna för den politiska demokratin. Kollektivavtal får inte träffas i strid med dessa.85 Dessutom innebär regeln i 1 § MBL, att lagen avser relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare, i sig en begränsning. Många beslut av offentliga organ har ingenting med det offentliga organets roll som arbetsgivare att skaffa. Det kan dock här påpekas att frå- gor som rör en offentlig verksamhets kvalitet, vilket utgjorde ett exempel på vad som inte omfattas av det avtalsbara området (se ovan), kan få stora konsekvenser för arbetstagarna. En avtalsför- handling kan framstå som befogad, om inverkan på den offentliga verksamhetens kvalitet är av ringa betydelse vid jämförelse med arbetstagarorganisationens intresse av att kunna påverka de anställ- das situation.86 Det aktuella direktivet berör egentligen inte det kollektivavtals- bara området utan handlar om möjligheten att få information om och att få förhandla om ämnen beträffande vilka arbetsgivaren har ensidig beslutanderätt. Riskerna i förhållande till den politiska demokratin är inte lika framträdande för denna typ av förhandling. Detta förhållande framkommer av arbetsdomstolens praxis. Arbetsdomstolen har angivit att det inte finns anledning att befara att förhandlingsrätten som sådan på den offentliga sektorn skulle innebära något hot mot den politiska demokratin, eftersom förhandlingsrätten inte innebär något överförande av beslutsbefogenheter från de offentligrättsliga organen. De offentligrättsliga organen är, menar AD, utan hinder av en förhandlingsrätt fria att fatta politiska beslut efter en avväg- ning av olika behov och intressen. Innebörden av förhandlings- rätten är att de fackliga organisationerna har rätt att före beslut få diskutera olika frågor som rör de anställda i denna deras egenskap.87 1975/75:105, bilaga 2, s. 154. 85Se t.ex. SOU 1994:141 s. 115 f. 1975/76:105, bilaga 2, s. 152. 87AD 1993 nr 180. Genomförande av direktivet i AD har också i flera domar berört frågan om medinflytandets gränser i och statlig verksamhet. Enligt denna praxis skall fackliga förhandlingar utgöra en del i beredningen av ärenden, där beslut fattas av politiska organ som regering eller motsvarande kommunala organ. Det står det politiska organet fritt att fatta vil- ket beslut det vill.88 Avgörande för detta inflytande är förstås om frågeställningen rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.89 Det är denna begränsning som har kommit att spela en avgörande roll för bedömningen av arbetstagarorganisationernas rättigheter inom den offentliga sektorn. För verksamhet finns enligt kommunallagen möjlig- het att tillsätta särskilda partssammansatta organ med vissa besluts- befogenheter (7 kap. 1–2 §§ kommunallagen) samt rätt för arbets- tagarrepresentanter att närvara vid sammanträden i vissa nämnder (7 kap. 8 § kommunallagen). För dessa särskilda medbestämman- deformer gäller samma principer för medbestämmandets gränser som de som gäller enligt MBL.90 Vi gör bedömningen att dessa principer är förenliga med direkti- vets krav. Det finns inte skäl att anta att direktivet ålägger med- lemsstaterna att göra en annan gränsdragning gentemot den poli- tiska demokratin än vad som görs i svensk rätt. Att de ämnen som enligt direktivets artikel 4 skall kunna bli föremål för information och samråd måste kunna inkluderas i det som enligt 1 § MBL avser förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare medför av naturliga skäl heller inte någon motsättning. 88AD 1978 nr 88 och 1980 nr 34 samt SOU 1994:141 s. 117. 1975/76:105, bilaga 1, s. 326. 90SOU 1994:141 s. 120. Genomförande av direktivet i 4.9Avtalsreglerad information och avtalsreglerat samråd Vår bedömning: Utrymmet för att avvika från medbestämman- delagens regler genom kollektivavtal står inte i konflikt med direktivet. Vårt förslag: De föreslagna reglerna i 19 a och b §§ och 20 § andra stycket MBL om rätt till information för arbetstagarorga- nisationer på kollektivavtalslösa arbetsplatser och om rätt till ledighet för sådant informationsmottagande skall inte vara dis- positiva. Enligt artikel 5 får medlemsstaterna ge arbetsmarknadens parter tillåtelse att på lämplig nivå inbegripet på företags- eller driftställe- nivå, fritt och när som helst genom avtal fastställa formerna för information till och samråd med arbetstagare. Dessa avtal och de avtal som redan finns samt alla därpå följande förnyelser av sådana avtal får på de villkor och med de begräns- ningar som fastställs av medlemsstaterna innehålla bestämmelser som avviker från bestämmelserna i artikel 4, om de överensstämmer med principerna i artikel 1. Medlemsstaterna får således ge arbetsmarknadens parter, med beaktande av principerna i artikel 1, frihet att själva reglera for- merna för information och samråd. Det skall då påpekas att med formerna för information och samråd avses alla de normer som anges i artikel 4. Därmed innefattas både informationens och sam- rådets innehåll och tidpunkten för dess initierande. Enligt svensk rätt är vissa av dispositiva. Arbetsmarknadens parter kan exempelvis avvika från föreskrifterna i 11, 12 och 19 §§ MBL genom kollektivavtal. Vi skall därför under- söka hur gränserna för förhandlingsfriheten enligt artikel 5 förhål- ler sig till dispositiviteten i MBL. Frågan är om hänvisningen till artikel 1 i artikel 5 medför en mer omfattande inskränkning av parternas förhandlingsfrihet än vad som gäller enligt medbestäm- mandelagens regler om dispositivitet. Vi måste också ta ställning till om de nya regler som vi föreslår i 19 a och b §§ och 20 § 2 st MBL om informationsskyldighet och ledighet i samband med informationsmottagande bör göras dispo- sitiva. Genomförande av direktivet i I artikel 1.1 anges att direktivet syftar till att inrätta en allmän ram med minimikrav avseende arbetstagarnas rätt till information och samråd i företag eller driftställen inom gemenskapen. Enligt artikel 1.2 skall formerna för information och samråd fast- ställas och genomföras i enlighet med nationell lagstiftning och den praxis för relationerna mellan arbetsmarknadens parter som finns i de enskilda medlemsländerna på ett sådant sätt att ändamålet med desamma säkerställs. försökte, utan att lyckas, få gehör för ett för- slag om att arbetsmarknadens parter skulle åläggas att respektera direktivets minimikrav.91 Det enda krav man kan utläsa ur artik- larna 1.1 och 1.2 är emellertid att någon form av informations- och samrådsförfarande måste inrättas. Informations- och samrådsförfa- randet kan således inte helt avtalas bort. I artikel 1.3 anges att när formerna för information och samråd fastställs och genomförs, skall arbetsgivaren och arbetstagarrepre- sentanterna arbeta i samförståndsanda med respekt för varandras ömsesidiga rättigheter och skyldigheter samt med beaktande av så- väl företagets eller driftställets intressen som arbetstagarnas intres- sen. Det är framförallt formuleringen av när formerna för informa- tion och samråd skall fastställas som gör att bestämmelsen får rele- vans för parternas förhandlingsfrihet i artikel 5. Det förefaller som att artikel 1.3 medför krav på att det i avtalen skall finnas spår av denna samförståndsanda. Det är dock tveksamt om ett sådant krav har någon rättsverkan. I en svensk kontext får det anses självklart, att varje kollektivavtal som träffas inom ämnesområdet uppvisar någon form av samförstånd. Enligt vår tolkning medför således artikel 1 vissa begränsningar i avtalsfriheten. Enligt 4 § MBL är bl.a. 11, 12 och 19 §§ MBL dispositiva i den meningen att dessa bestämmelser kan frångås genom kollektivavtal. Enligt praxis och förarbeten finns emellertid en begränsning i avtalsfriheten. Ett kollektivavtal som innebär en otillbörlig urholk- ning av arbetstagarnas lagstadgade rättigheter strider mot lagens 91 A4-0186/99 ändringsförslag 8, EGT 30.7.1999 C223/230. Genomförande av direktivet i grunder och är i motsvarande mån ogiltigt (AD 1995 nr 108). För att avgöra om en otillbörlig urholkning ägt rum måste bl.a. skälen för att göra en regel dispositiv klarläggas. Syftet med att göra vissa bestämmelser i dispositiva är att göra det möjligt för parterna att anpassa medinflytandet till de särskilda förutsättningar som gäller för en viss bransch eller arbetsplats.92 Att avtala bort möj- ligheten till information och samråd kan knappast rymmas inom detta syfte.