sou · GSB3118d3 · 2005-01-01 00:00:00 — 16Särskilda problem vid rekrytering av kontaktpersoner Utredningens bedömning: Insatsen biträde av kontaktperson enligt 9 § 4 LSS är av mycket stort värde för den enskilde brukaren, i de fall kontaktpersonen kan utgöra det stöd som avses. Kommunerna har svårigheter att rekrytera kontakt- personer. Förutsättningarna för att med framgång kunna rekrytera kontaktpersoner behöver därför förbättras. Åtgärder för att underlätta rekryteringsarbetet i kommunerna bör övervägas. Som angetts i avsnitt 8.1.2 utgör besluten om kontaktperson den överlägset största andelen av de ej verkställda besluten enligt LSS. Av totalt 2 271 ej verkställda beslut enligt LSS gällde cirka hälften, 1 141 stycken, insatsen biträde av kon- taktperson. Till skillnad från beslut om flertalet andra insatser enligt LSS anses inte bristande resurser vara den huvudsakliga orsaken till att beslut om kontaktperson inte verkställs. Som orsak anges i stället svårigheter att rekrytera personer som är beredda att åta sig uppdraget att vara kontaktperson. Att hitta en kontakt- person som passar just till den enskilde brukaren anges också som en svårighet. Trots svårigheterna att finna kontaktpersoner har utredningen vid sina kontakter med vissa kommuner sett exempel på att aktiva rekryteringsåtgärder givit ett mycket gott resultat. I förarbetena till LSS (prop. 1992/93:159, bilaga 1) har den föredragande departementschefen anfört bl.a. följande om insatsen biträde av kontaktperson (s. 75 f.). Många personer med funktionshinder har få kontakter vid sidan av sina anhöriga. Människor med funktionshinder bor också ensamma i mycket större utsträckning än andra. Många saknar gemenskapen med andra människor i arbetslivet och i fritidssammanhang. Jag anser att personer med funktionshinder som omfattas av den nya lagen skall kunna erbjudas ett personligt stöd i form av kontakt- Särskilda problem vid rekrytering av kontaktpersoner person för att underlätta ett självständigt liv i samhället. Stödet bör också kunna ges av en hel familj, s.k. stödfamilj. Kommunens roll bör huvudsakligen vara att förmedla kontaktper- soner och att aktivt arbeta för att människor engagerar sig som kontaktpersoner. Kontaktpersonen bör vara en person som ställer sig till förfogande som medmänniska för en person med funktionshinder som behöver hjälp för att komma i kontakt med andra människor och för att komma ut i samhället. Ungdomar med funktionshinder som vill delta i olika aktiviteter tillsammans med andra ungdomar behöver ofta någon som följer med dem dit och därifrån och någon att vara tillsammans med aktiviteten pågår. Andra kan behöva en intresserad person eller en familj att regelbundet prata och umgås med. De som bor på vårdhem behöver ofta hjälp för att få kontakter utanför vård- hemmet. Insatsen bör enligt min mening ses som ett icke-professionellt stöd som ges av en person med stort engagemang och intresse för andra människor. Det bör inte ställas krav på någon särskild yrkeskompetens på kontaktpersonen. Det utesluter självfallet inte att kontaktpersonens insats ibland kan utgöra ett komplement till det professionella arbetet. Den enskildes eget val av person bör vara avgörande för vem som skall utses som kontaktperson. Någon särskild form för uppdraget bör inte finnas. Det bör t.ex. inte ställas krav på att kontaktpersonen skall rapportera till huvudmannen om uppdraget. Däremot kan kontaktper- sonen behöva stöd av huvudmannen i olika situationer samt viss ut- bildning inför uppdraget. I sådana sammanhang bör diskussioner om uppdraget i möjligaste mån hållas på ett generellt plan och inte ägnas åt beskrivningar eller frågeställningar kring en enskild person. Som framgår av förarbetena har insatsen biträde av kontaktperson en ideell karaktär. Att vara kontaktperson kallas ibland för att vara en betald kompis. Insatsen syftar till att bryta den isolering som kan drabba personer med vissa funktionshinder. För att insatsen skall bli framgångsrik för den enskilde krävs därför naturligtvis att relationen mellan den enskilde och kontaktpersonen är god. I de fall den enskilde får en fungerande relation till en kontaktperson kan insatsen vara av mycket stort värde. Den kan innebära att den enskildes livskvalitet förbättras avsevärt. Insatsen fyller då en helt unik funktion och kan inte ersättas av någonting annat. Att hitta en kontaktperson som passar till den enskilde brukaren kan innebära svårigheter av ett helt annat slag jämfört med att t.ex. tillhandahålla en bostad med särskild service. Det kan vara svårig- heter som på ett annat sätt ligger utanför kommunens kontroll. Det gäller att hitta tillräckligt många personer som vill åta sig Särskilda problem vid rekrytering av kontaktpersoner uppdraget att vara kontaktperson, för att samtliga brukare i kommunen som har rätt till insatsen också skall kunna få tillgång till den. Dessutom måste en matchning ske i det enskilda fallet, så att den enskilde får den kontaktperson som han eller hon vill ha och känner ett förtroende för. Detta är en förutsättning för att resultatet av insatsen skall bli lyckat. I detta sammanhang är naturligtvis den enskildes uppfattning av avgörande betydelse. Till vissa brukare kan det vara mycket svårt att finna någon som kan tänka sig att ställa upp som kontaktperson. Den enskildes funk- tionshinder kan vara av sådan omfattning att det blir mycket svårt att hitta någon som har tillräckliga kunskaper och som vågar ta på sig det ansvar som det innebär att vara kontaktperson. Det kan också vara så att den enskilde kan ha en sådan personlighet att det blir mycket svårt att hitta någon som vill ställa upp som kontakt- person till honom eller henne. kan den enskildes anhöriga ha synpunkter på eller inte acceptera den kontaktperson som erbjuds. har utfärdat rekommendationer beträffande ersättningar till kontaktpersoner. I förbundets cirkulär 1995:83 anges att ersättningen till kontaktpersonen består dels av ett arvode, dels av en omkostnadsersättning. Ersättningarna utgår i procent av för året gällande prisbasbelopp fördelat . Arvodet utgör ersättning för den tid som är avsatt för uppdraget. Ett uppdrag som omfattar exempelvis telefonkontakt med den enskilde en gång samt träffar före- slås ersättas av prisbasbeloppet. Omkostnads- ersättningen bör, enligt , utgå i inter- vallet 10 av prisbasbeloppet. Den avser att täcka ut- gifter i anslutning till uppdraget. Lägsta nivån bör, enligt vad som anges i cirkuläret, normalt kunna tillämpas och avses täcka kostnader såsom för telefon, lokala resor, besök, enklare förtäring, biobiljetter och idrottsevenemang. Högre ersättning kan utgå för mera kostnadskrävande aktiviteter. Ett arvode om av prisbasbeloppet innebär följaktligen . En omkostnads- ersättning om av prisbasbeloppet innebär på mot- svarande sätt . (Svenska Kommunförbundets cirkulär 2003:91.) Ersättningsnivån för uppdrag som kontaktperson är enligt utred- ningens mening förhållandevis låg. Detta kan utgöra en faktor som försvårar kommunens arbete med att rekrytera kontaktpersoner. Om ersättningsnivån vore högre skulle förmodligen fler människor Särskilda problem vid rekrytering av kontaktpersoner lockas att åta sig ett uppdrag. Å andra sidan bör ersättningsnivån inte vara så hög att det ideella inslaget i insatsen blir för litet. Den som åtar sig uppdraget att vara kontaktperson skall främst göra detta av ideella skäl. Uppdraget måste utföras med engagemang av någon som i första hand ställer upp av en vilja att vara ett stöd för den enskilde och för att förbättra livskvaliteten för honom eller henne. Att någon innehar ett uppdrag som kontaktperson kan i vissa fall innebära problem i andra avseenden. Om kontaktpersonen uppbär sjukpenning, kan denna komma att ifrågasättas. Utredningen har varit i kontakt med som har uppgett att upp- drag, exempelvis som kontaktperson, skall vägas in i bedömningen av den totala arbetsförmågan. Detta innebär, enligt verket, att en försäkrad som trots sin sjukskrivning fortsätter sitt, eller åtar sig, uppdrag som kontaktperson omöjligt kan beviljas hel sjukpenning, utan som högst kan erhålla tre fjärdedels sjukpenning. Bedöm- ningarna av vilken betydelse ett uppdrag som kontaktperson skall ha vad beträffar rätten till sjukpenning har skiftat mellan försäk- ringskassorna. har överklagat en dom från Kammarrätten i (dom i mål nr 480-03) gällande rätt till en fjärdedels sjukpenning till en försäkrad som åtagit sig ett uppdrag som kontaktperson. Frågan om prövnings- tillstånd i målet i Regeringsrätten är inte avgjord. Vad gäller frågan om rätt till sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning vid uppdrag som kontaktperson har uppgett att utgångspunkten för bedömning av arbetstiden är ett heltidsarbete i den sysselsättning, det uppdrag eller det förvärvs- arbete den försäkrade kan utföra. Arbetstiden bör, enligt verket, inte överstiga en åttondel av sådant arbete för att rätt till hel sjuk- eller aktivitetsersättning skall föreligga. Det är, enligt vad verket har anfört, av särskild vikt att får information om uppdraget så att bedömning av arbetsinsatsen kan göras i varje enskilt ärende där den försäkrade fortsättar sitt, eller åtar sig, upp- drag som kontaktperson. Utredningen har även varit i kontakt med Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, som har uppgett bl.a. följande. Om en arbetslös ersättningstagare åtar sig enstaka förtroendeuppdrag eller uppdrag som god man eller kontaktperson så skall arbetslöshets- kassorna göra en individuell bedömning av om uppdragen utgör hinder för ersättningstagaren att stå till arbetsmarknadens för- fogande. Ett enstaka uppdrag, omfattande exempelvis telefon- Särskilda problem vid rekrytering av kontaktpersoner kontakt med den enskilde en gång och träffar , hindrar inte en arbetslös ersättningstagare från att stå till arbetsmarknadens förfogande, enligt inspektionens uppfattning, varför uppdraget inte heller skall påverka rätten till ersättning. Som har framgått av utredningens kontakter med Riksförsäk- ringsverket och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen kan uppdrag som kontaktperson ibland innebära att rätten till viss ersättning vid sjukdom eller arbetslöshet ifrågasätts. Det är enligt utredningens uppfattning troligt att detta kan inverka negativt på kommunernas möjligheter att rekrytera och behålla kontaktper- soner. Om exempelvis en försäkrad som uppbär sjukpenning riske- rar att förlora denna vid ett engagemang som kontaktperson, kan knappast viljan att ta eller att ha kvar ett uppdrag vara densamma, jämfört med om denna risk inte fanns. Personer som av olika anledningar inte förvärvsarbetar kan säkerligen i många fall göra goda insatser som kontaktpersoner. Effekten av att rätten till ersättningar från eller arbetslöshetskassan kan komma att ifrågasättas kan därför, enligt utredningens mening, innebära att människor, som annars i relativt stor omfattning skulle kunna göra goda insatser som kontaktpersoner, avstår från att göra detta. Genom sin ideella karaktär skiljer sig insatsen biträde av kontaktperson i flera avseenden från övriga insatser enligt LSS. Det handlar här inte om en insats som syftar till att lösa problem av praktisk eller annan funktionell natur för den funktionshindrade, utan om en insats som ges i syfte att tillgodose ett behov som i princip alla människor har, nämligen behovet av social kontakt och känslomässig närhet. LSS är en utpräglad rättighetslagstiftning. Genom lagens utformning ges den enskilde en laglig rätt att av kommunen kräva att få de insatser som anges i 9 § LSS, om han eller hon tillhör en personkrets som anges i lagen och har ett behov av insatsen i fråga. När det gäller biträde av kontaktperson är det dock inte helt enkelt att tala om en utkrävbar rättighet på samma sätt som när det gäller exempelvis en personlig assistent eller ett boende med särskild service. Kommunen kan inte på samma sätt lyckas med att tillgodose ett behov av en kontaktperson genom att satsa tillräckliga resurser eller planera i tillräcklig omfattning, jäm- fört med att kunna tillgodose exempelvis ett behov av ett boende med särskild service genom att vidta tillräckliga åtgärder. Att till- handahålla en kompis kan aldrig vara samma sak som att till- handahålla ett boende. De särskilda svårigheter som utredningen Särskilda problem vid rekrytering av kontaktpersoner har funnit att kommunerna har att rekrytera kontaktpersoner bekräftar detta. I de situationer en kontaktperson kan vara det stöd som avses kan dock, enligt samstämmiga uppgifter från bl.a. handi- kapporganisationer och , värdet för den enskilde knappast i något fall överskattas. Det är därför viktigt att alla brukare enligt LSS, som är i behov en kontaktperson, också får det stöd som kontaktpersonen kan ge. Att åtgärder vidtas för att förbättra förutsättningarna för kommunerna att rekrytera kontakt- personer, måste därför anses som angeläget. Enligt utredningens mening bör därför åtgärder för att underlätta rekryteringsarbetet i kommunerna övervägas. Oavsett om detta sker kan kommunerna aldrig ta de svårigheter, som utredningen pekat på, till intäkt för att inte bedriva ett mycket aktivt arbete på detta område. Utredningen vill betona att de angivna svårigheterna inte på något sätt kan innebära att insatsen biträde av kontaktperson inte skall omfattas av förslagen i detta betänkande. Rekryteringssvårigheter kan följaktligen inte heller anses som ett godtagbart skäl för att inte döma ut en sanktionsavgift, om inte kommunen kan visa att den vidtagit alla åtgärder som kan anses rimliga för att finna en kon- taktperson. 17Oönskade konsekvenser med anledning av att sanktions- avgifter införs även rörande gynnande myndighetsbeslut? Utredningens bedömning: Om oönskade konsekvenser skulle uppkomma när sanktionsavgifter införs även rörande gynnande myndighetsbeslut som inte verkställs inom skälig tid, bör regeringen överväga åtgärder för att komma till rätta med problemen. Utredningen föreslår i avsnitt 15.4 att sanktionsavgifter skall införas rörande gynnande beslut av kommuner och landsting, som inte verkställs inom skälig tid. Om sanktionsavgifter införs även rörande gynnande myndighetsbeslut, kan det finnas risk för att handläggningstiderna av ärenden enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen och 9 § LSS blir längre än normalt. Med en längre handläggningstid kan kommunen eller nämligen skjuta frågan om verk- ställighet av ett kommande gynnande beslut och där- med senarelägga risken för att en sanktionsavgift döms ut. Utred- ningen utgår från att det helt övervägande antalet ärenden kommer att handläggas på ett korrekt sätt. Skulle emellertid kommuner och landsting medvetet åsidosätta bestämmelsen i 7 § förvaltningslagen (1986:223) om att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säker- heten eftersätts, bör regeringen överväga att föreslå åtgärder för att komma till rätta med problemet. Exempelvis skulle maximitider för handläggning av ärenden enligt socialtjänstlagen och LSS kunna övervägas. Även om utredningen förutsätter att de nya reglerna om sank- tionsavgift inte tillåts påverka bedömningen, kan det inte uteslutas att förhållandena skulle kunna bli sådana att andelen ärenden ökar, där kommuner eller landsting bedömer att de enskilda inte upp- fyller lagens krav för att beviljas en insats enligt socialtjänstlagen eller LSS. Om detta skulle bli fallet och det finns skäl att tro att den ökade avslagsfrekvensen hänger samman med att kommuner och Oönskade konsekvenser med anledning av sanktionsavgifter införs landsting försöker undgå att drabbas av sanktionsavgifter vid bris- tande verkställighet av gynnande beslut, bör man från regeringens sida överväga att föreslå att bestämmelser införs för att motverka företeelsen. Exempelvis skulle länsstyrelserna, vid sidan av den enskilde, kunna ges en självständig rätt att överklaga avslags- beslut enligt socialtjänstlagen och LSS. Om avslagsbeslut över- klagas och allmän förvaltningsdomstol då finner att överklagandet skall bifallas och alltså förklarar att den enskilde har rätt till den insats han eller hon ansökt om, kan domen, om den inte verkställs inom skälig tid, bli föremål för sanktionsförfarandet vid dom- stolstrots. 18Ändringar i bestämmelserna om kommunalt domstolstrots Utredningens förslag: Bestämmelserna om kommunalt dom- stolstrots i socialtjänstlagen och LSS ändras, för att dessa i erforderliga delar skall stämma överens med de föreslagna bestämmelserna om sanktionsavgift vid ej verkställda beslut. Enligt 16 kap. 6 a § socialtjänstlagen gäller att en kommun som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt en domstols av- görande, skall åläggas att betala särskild avgift. Motsvarande regle- ring finns i 28 a § LSS när det gäller kommuners och landstings insatser enligt 9 § LSS. Utredningen har i avsnitt 15.4 föreslagit att bestämmelser om sanktionsavgifter skall införas när kommuners eller landstings gynnande beslut om insatser enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS inte verkställs inom skälig tid. Utredningen föreslår att motsvarande reglering skall gälla be- träffande kommunalt domstolstrots. Kommuner eller landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt ovan skall alltså åläggas att betala en särskild avgift. De föreslagna lagänd- ringarna innebär ingen ändring i sak, utan är endast av redaktionell art. Det kan även förekomma att verkställighet av en domstols avgörande om en insats enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller 9 § LSS avbryts. För att även dessa fall skall omfattas av lagstiftningen föreslår utredningen att en särskild avgift även skall åläggas en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller insatsen efter det att verkställigheten av ett sådant avgörande avbrutits. Utredningen har i avsnitt 15.4.1 något utvecklat vad som avses med begreppet skälig tid. Utredningen hänvisar till detta avsnitt. Utredningen föreslår i avsnitt 15.4.3 att mål om särskild avgift enligt socialtjänstlagen och LSS skall handläggas skyndsamt. Ändringar i bestämmelserna om kommunalt domstolstrots gäller därmed även beslut om särskild avgift med anledning av kommunalt domstolstrots. I 16 kap. 6 d § socialtjänstlagen föreskrivs att om en kommun efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla biståndet, får ny särskild avgift dömas ut. En särskild avgift får enligt lagrummet dock dömas ut bara om ansökan har delgetts kommunen från det att domen om biståndet vunnit laga kraft. Motsvarande reglering finns i 28 d § LSS när det gäller kommuners och landstings insatser enligt 9 § LSS. I och med att utredningen föreslår att en särskild avgift skall åläggas kom- muner eller landsting även i de fall där verkställigheten av ett gynnande avgörande avbrutits, föreslås för dessa fall att särskild avgift bara får dömas ut från och med den dag då verkställigheten av domen avbröts. Utredningen är medveten om att det kan vara svårt för att få kännedom om fall där verkställigheten av en gynnande dom avbrutits. Problemet bör dock inte överdrivas. Utredningen utgår från att det för många av de personer som domarna rör, ter sig naturligt att kontakta läns- styrelsen med anledning av utebliven verkställighet av domen. I avsnitt 15.4.3 behandlas vissa handläggningsfrågor. Utred- ningen hänvisar till detta avsnitt när det gäller frågan dels hur läns- styrelsens ansökan om åläggande av sanktionsavgift bör utformas, dels fram till vilken tidpunkt en sanktionsavgift bör beräknas och därmed sammanhängande frågor. 19Konsekvenser av utredningens förslag 19.1.1Revisorer i kommuner och landsting Utredningens bedömning: Lagändringarna kommer inte att leda till några väsentliga kostnadskonsekvenser. Huruvida de ändringar som rör revisorernas verksamhet, främst hur nämnderna verkställer sina egna gynnande beslut, kommer att leda till ökade kostnader, är beroende av i vilken utsträckning kommunerna och landstingen underlåter att inom skälig tid verkställa sina egna gynnande beslut. Ändringarna bedöms dock inte leda till några väsentliga kostnadskonsekvenser för kommu- nerna och landstingen. Utredningen utgår från att det helt över- vägande antalet gynnande beslut kommer att verkställas inom skälig tid och att endast ett relativt begränsat antal beslut kommer att redovisas till revisorerna. Det måste i sammanhanget även tilläggas att antalet ärenden per kommun torde bli relativt begrän- sat, när man beaktar att det finns 290 kommuner i riket. 19.1.2Kommuner och landsting i övrigt Utredningens bedömning: Den formella rapporteringsskyldig- het till revisorer, länsstyrelse och fullmäktige som åläggs kom- muner och landsting innebär en viss begränsad kostnadsökning. Kommuners och landstings formella rapporteringsskyldighet till revisorer, länsstyrelse och fullmäktige innebär enligt utredningens bedömning en viss begränsad kostnadsökning. Eventuella kost- nadskonsekvenser för kommuner och landsting i övrigt torde dock Konsekvenser av utredningens förslag inte vara aktuella i någon nämnvärd omfattning. Det handlar här till stor del om att följa upp gynnande beslut och se till att de verkställs inom skälig tid. Detta är en uppgift som åligger kom- muner och landsting. Utredningens bedömning: Förslagen i betänkandet kommer inte att föranleda något behov av betydande resurstillskott till länsstyrelserna. Utredningen vill inledningsvis framhålla att den rapporterings- skyldighet till länsstyrelserna som föreslås beträffande ej verk- ställda gynnande beslut och den föreslagna möjligheten för läns- styrelserna att ansöka om sanktionsavgift hos länsrätten, kan ge intryck av att länsstyrelserna kan komma att drabbas av ett betydande merarbete jämfört med den situation som gäller . Vid bedömningen av den ökade arbetsbördan bör man dock beakta att har tillsynsuppgifter på det sociala området i vid bemärkelse. Länsstyrelsernas tillsyn beträffande ej verkställda gynnande beslut kommer enligt utredningens uppfatt- ning att underlättas genom den föreslagna rapporteringsskyldig- heten. Rapporterna kommer att förbättra länsstyrelsernas underlag när det gäller tillsynen enligt socialtjänstlagen och LSS över kom- muner och landsting. Vid ett genomförande av utredningens förslag i detta betänkande är det vidare rimligt att anta att antalet beslut som inte verkställs inom skälig tid efter en övergångsperiod kommer att minska avsevärt. Vid bedömningen av om det krävs eventuella resurstillskott till länsstyrelserna vill utredningen framhålla följande. Genom införan- det av bestämmelser om bl.a. vite inom social- tjänsten och på LSS-området beslutade om nya uppgifter för länsstyrelserna. och länsstyrelserna har 1999 tillförts medel för att förstärka och intensifiera tillsynen över vården av äldre och funktionshindrade. Regeringen har bedömt att en del av dessa resurser bör kunna användas för att ge länsstyrel- serna en mer aktiv roll när det gäller att föregripa domstolstrots (prop. 1999/2000:79, s. 133). Införandet av en sanktionsavgift i stället för en möjlighet till vitesföreläggande vid domstolstrots Konsekvenser av utredningens förslag innebär inte, enligt vad regeringen uttalat i propositionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 27), att får några väsentligt annorlunda eller mer arbets- krävande uppgifter jämfört med tidigare. Det kan däremot, enligt regeringen, antas att den administrativa hanteringen av en sank- tionsavgift blir enklare än den som krävs vid en vitessanktion. Till detta kommer enligt utredningen de resurser som fr.o.m. budget- tillförts länsstyrelserna för att förstärka tillsynen av vård och omsorg om äldre enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763). För ändamålet har av- satts för att användas till att anställa särskilda äldreskyddsombud vid länsstyrelserna.