sou · GSB3107d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 12Revisorernas ställning och status kan stärkas Revisorer får inte ha uppdrag som ledamot eller ersättare i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag. Detta får som konsekvens att val av revisorer bör ske före val av andra ledamöter, vilket bör regleras i fullmäktiges arbetsordning. Minimiantalet revisorer som fullmäktige skall utse utökas till fem. Kravet på ersättare för revisorerna avskaffas. Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed. Revisorerna bör inte vara ledamot eller ersättare i fullmäktige. Någon skärpning av valbarhetsreglerna föreslås emellertid inte. Revisorerna skall även fortsättningsvis ha samma mandatpe- riod som övriga förtroendevalda. För att markera revisorernas oberoende till den politiska majoriteten förordas att ordförande i revisionen utses av mino- riteten. Revisorernas anslag bör beredas av en särskild budgetbered- ning. Revisorerna måste tillförsäkras ett sådant ekonomiskt utrymme som gör det möjligt att utföra revisionsuppdraget i enlighet med lagstiftning, god revisionssed och revisionsregle- mente. Arvoden för revisorer bör ligga i nivå med arvoden för andra mer omfattande förtroendeuppdrag i respektive kommun och landsting. Någon revisorsed bör inte införas. Revisorernas ställning och status kan stärkas 12.1En tydlig ansvars- och rollfördelning behövs En klar ansvars- och rollfördelning mellan beslutande, verkstäl- lande och kontrollerande funktioner är viktig. Detta saknas dock i praktiken, vilket kan innebära en otydlighet och även medföra problem i bl.a. ansvarsutkrävandet. Det är flera förhållanden som bidrar till denna otydlighet. Ett är att fullmäktigeledamöter har uppdrag i nämnder och beredningar. Ett annat är att revisorerna ibland har andra uppdrag i samma kommun eller landsting. Ett tredje är den försvagning av fullmäktiges ställning som många förtroendevalda upplever. Enligt statistik från och är av fullmäktiges ledamöter också leda- möter i nämnder. Konsekvensen blir att fullmäktigeledamöter skall besluta i frågan om ansvarsfrihet för de nämnder som de själva är ledamot eller ersättare i. Då är det viktigt att skilja på de olika rollerna. Även revisorer har ibland flera förtroendeuppdrag i kommuner och landsting. Enligt Kommunförbundets och Landstingsförbun- dets Faktabas för har av de förtroende- valda revisorerna i kommunerna uppdrag som ledamöter i fullmäk- tige. I är motsvarande andel . Av Faktabasen framgår vidare att av revisorerna i kommunerna också har uppdrag i nämnd och att motsvarande andel i landstingen är . I intervjuerna som redovisas i rapporten Den kommunala revi- sionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå (separat bilaga till betänkandet) anger fullmäktigeledamöterna att ansvarsprövningsprocessen och revisionen skulle fungera bättre om ansvarsfördelningen mellan beslutande, verkställande och kontrol- lerande funktioner var tydligare. Avsikten med den lagfästa ansvars- och rollfördelningen är att skilja på den politiska maktens tre funktioner – beslutande, verk- ställande och kontrollerande – för att på så sätt skapa en så sund politisk ordning som möjligt. En otydlig ansvars- och rollfördel- ning kan försvåra såväl ansvarstagandet som ansvarsutkrävandet. Revisorernas ställning och status kan stärkas Av rekryteringsskäl kan det vara nödvändigt att fullmäktige- ledamöter har uppdrag i nämnderna. Det anses ibland även som en fördel att nämndledamöterna hämtas ur fullmäktigegruppen med hänsyn till behovet av god förankring i den kommunala verksam- heten i stort. Fullmäktiges övergripande mål och riktlinjer för verk- samheten är ju utgångspunkten för nämndernas verkställande upp- drag. Enligt utredningen innebär den av fullmäktigeledamöterna upp- levda otydligheten i ansvars- och rollfördelningen ett problem ur bl.a. ansvarsprövningssynpunkt. För att upprätthålla en tydlig ansvars- och rollfördelning även i de situationer där förtroende- valda har flera uppdrag är det nödvändigt att de förtroendevalda har en god kunskap om samt en djup förståelse och respekt för de olika politiska funktionernas uppdrag. Revisorernas trovärdighet handlar bl.a. om oberoende. Detta innebär att en revisor helst inte skall ha andra politiska uppdrag i kommunen eller . I debatten om revisorernas oberoende har framhållits att det är ett betydande trovärdighetsproblem att revisorer ibland har uppdrag som nämndledamöter och relativt ofta även som fullmäktigeledamöter. Formellt sett är detta inte något problem eftersom jävsregler, valbarhetsbegränsningar och fullmäk- tiges suveränitet förhindrar att beroendesituationer uppstår. Det kan ändå lätt uppfattas som en otydlighet som minskar tilltron till revisionen som demokratiskt kontrollinstrument. 12.2Revisorer bör inte ha uppdrag i fullmäktige Frågan om en förtroendevald revisor skall kunna ha uppdrag som ledamot eller ersättare i fullmäktige har aktualiserats i utredningen utifrån en oberoende- och trovärdighetsaspekt. Denna fråga har ägnats relativt mycket uppmärksamhet . Frågan dis- kuterades i den föregående (SOU 1998:71) och har även berörts i tidigare utredningar, bl.a. av (SOU 1993:90) och (SOU 1996:169). De båda statliga utredningarna kom till olika slutsatser. ansåg att revisorer som inte har upp- drag i fullmäktige, saknar den nödvändiga personliga närkontakt med den kommunala verksamheten som följer med medlemskapet i Revisorernas ställning och status kan stärkas Kommittén förordade därför att de politiska partierna skulle rekrytera revisorer med erfarenhet av fullmäktigearbete och med god kännedom om den kommunala verksamheten. För att undvika att revisionen skulle partipolitiseras menade däremot att det inte var lämpligt att rekrytera revi- sorerna bland fullmäktigeledamöterna, men gärna bland personer med goda erfarenheter av verksamhet. Kommunrevi- sionsutredningen ansåg att det inte var motiverat att införa en bestämmelse i kommunallagen som förhindrar rekrytering av full- mäktigeledamöter till revisorsuppdraget. I propositionen En stärkt revision (prop. 1998/99:66) framhöll regeringen att valbarheten till revisor skall vara begränsad på ett sådant sätt att den garanterar att revisionen är opartisk och tillförlitlig. Principiella motiv ansågs tala för en relativt sträng avgränsning av valbarheten. Regeringen ansåg dock inte att det fanns tillräckligt starka skäl för att utesluta fullmäktigeledamöter till uppdrag som revisorer. Fullmäktige måste självständigt bedöma vilka kandidater som har en sådan erfarenhet och integritet att revi- sorsuppdragets krav på opartiskhet kan förenas med vederbörandes uppdrag i fullmäktige. Revisorernas oberoende ställning är av stor betydelse för kommun- och landstingsmedlemmarnas tilltro till rättssäkerhet, demokrati och en effektiv användning av resurser. Genom skärpta regler som begränsar möjligheten att rekrytera revisorer ur fullmäktige- gruppen skulle objektiviteten och opartiskheten i revisionen ytter- ligare betonas. Utredningen avser dock inte att föreslå en sådan reglering, främst med hänsyn till att det då i mindre kommuner kan uppstå problem att rekrytera revisorer med politisk erfarenhet och god kännedom om verksamhet. Utredningen förordar emellertid att kommuner och landsting så långt som möjligt undviker att rekrytera revisorer bland fullmäkti- ges ledamöter. Syftet är att markera att revisionens oberoende och självständighet. Fullmäktige bör därför eftersträva en tydlig uppdelning mellan den beslutande och den granskande funktionen vid val av revisorer. Det är också viktigt att varje enskild revisor är medveten om innehållet i sitt uppdrag och tydlig i sin roll. Det är viktigt att fullmäktige och revisorerna har goda relationer. Revisorernas ställning och status kan stärkas utredningens bedömning finns dock goda möjligheter att upp- rätthålla en väl fungerande kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna, även om revisorerna inte har plats i fullmäktige (se avsnitt 9). 12.3Revisorer får inte ha uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag Det är inte ovanligt att revisorer även har förtroendeuppdrag som ledamot eller ersättare i en nämnd eller i ett kommunalt företag i den egna kommunen eller . Att ha uppdrag i en nämnd inom den egna kommunen eller innebär enligt huvud- regeln, 9 kap. 4 § kommunallagen, att vederbörande inte kan vara revisor i den nämndens verksamhet. I de fall då någon är ledamot eller ersättare i nämnd och fullmäktige ändå vill välja personen till revisor, anger fullmäktige att revisorn undantas från granskning av den aktuella nämnden (det s.k. undantagssystemet). Revisorn väljs då för granskning av andra nämnders verksamhet. Frågan om en revisor skall kunna ha uppdrag som ledamot eller ersättare i nämnd hänger nära samman med den diskuterade frågan om revisor skall kunna rekryteras ur fullmäktigegruppen. Det handlar om vilka valbarhetsbegränsande regler som är rimliga, dvs. hur valbarheten till revisor bör vara begränsad för att i största möjliga utsträckning säkerställa att revisionen är oberoende och tillörlitlig. Även denna fråga har tidigare diskuterats i olika sammanhang. I stort samma för- och nackdelar har anförts i denna fråga som i frå- gan om det är lämpligt att revisor är ledamot i fullmäktige. I propo- sitionen En stärkt revision (1998/99:66) ansåg rege- ringen att revisionen fungerar bäst om revisorer endast i undantags- fall har uppdrag i nämnd. Regeringen fann dock inte tillräckligt starka skäl för att förbjuda detta. Med hänsyn till behovet av att markera revisionens objektivitet och opartiskhet anser utredningen att det inte är lämpligt att en förtro- endevald revisor har uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller i sådant företag som avses i 3 kap. 17–18 §§ kommunallagen. Revisorernas ställning och status kan stärkas ningen anser därför att det finns skäl att införa en valbarhets- begränsande regel med innebörden att detta inte skall vara möjligt i samma kommun eller landsting. Undantagssystemet kvarstår dock i vissa delar, vilket närmare framgår av författningskommentaren (4 kap. 6 § KL). När fullmäktige väljer ledamöter till nämnder, fullmäktigebered- ningar och kommunala företag förekommer det att någon som blivit vald till sådant uppdrag också blir vald till revisor. Konsek- av den nya bestämmelsen blir då att revisorn automatiskt blir entledigad från sitt uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag. För att förhindra att en sådan situation uppkommer bör valet av revisorer ske före valet av ledamöter i nämnder, fullmäktigeberedningar eller kommunala företag. Detta bör regleras i fullmäktiges arbetsordning. 12.4Antalet revisorer ökar och ersättare skall inte utses Enligt 9 kap. 2 § kommunallagen skall minst tre revisorer och lika många ersättare väljas vid revision av verksamheten. Vid särskild revision av en viss eller vissa nämnders verksamhet skall minst tre revisorer och lika många ersättare väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder. Det innebär att revisorerna slutfört sitt uppdrag först sedan de under det femte året efter valet har granskat det fjärde årets verksamhet. Revisorsersättarnas tjänstgöring har inte reglerats i kommunalla- gen. Vanligen finns den istället reglerad i det revisionsreglemente som fullmäktige får utfärda. De revisorsersättare som fullmäktige väljer, tjänstgör för ordinarie revisor vid dennes långvariga från- varo. Med långvarig frånvaro avses t.ex. långvarig sjukdom. Det kan också enligt praxis vara fråga om vistelse på annan ort där den ordi- narie revisorn inte kan fullgöra sitt uppdrag, men inte frånsagt sig uppdraget. Statistiken visar att kommunerna i genomsnitt har drygt fem revisorer. Landstingen har i genomsnitt drygt sju revisorer. Inget landsting och endast 60 kommuner har färre revisorer än fem. Revisorernas ställning och status kan stärkas Av den enkätundersökning som och genomfört (bilaga 4) framgår att revi- sorsersättarna i endast ca hälften av kommunerna respektive lands- tingen ges möjlighet att delta i revisionens sammanträden och på så sätt följa granskningsarbetet. Enkätundersökningen visar också att revisorsersättarna mycket sällan har möjlighet att som revisorer delta i granskningen och ansvarsprövningen av nämnder. Det före- kommer dock att revisorsersättarna har uppdrag som lekmanna- revisor inom ramen för den samordnade revisionen av de kommu- nala företagen. Det är vidare sällsynt att ordinarie revisor är lång- varigt frånvaro. Om ordinarie revisor av någon anledning avgår, förekommer det nästan aldrig att en ersättare väljs i dennes ställe vid fyllnadsval i fullmäktige. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att fullmäktiges skyl- dighet att välja att revisorsersättare avskaffas. skall fullmäktige välja minst tre revisorer för att granska verksamheten. För att revi- sorerna även skall kunna bemanna uppdragen som revisorer och lekmannarevisorer i de kommunala företagen samt också för att kunna uppnå bredast möjliga representativitet vad gäller såväl par- tierna i fullmäktige som erfarenhet, kön, ålder, etnicitet m.m. – föreslås att det antal revisorer som väljs skall utökas till fem. 12.5Revisorernas möjlighet att anlita sakkunniga förtydligas Av 9 kap 8 § kommunallagen framgår att revisorerna i sin gransk- ning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs. fanns inte något krav i kommunallagen på att de förtroendevalda skulle biträdas av sak- kunniga i sitt revisionsarbete. På förslag av Kommunrevisions- utredningen (SOU 1998:71) infördes emellertid ett sådant krav i lagen. I propositionen En stärkt revision 1998/99:66 anförde regeringen att ett lagfästande av krav på sakkunnigt biträde är ett sätt att markera den särskilda vikt som regeringen vill lägga vid revisorernas arbete med att se till att all verksamhet bedrivs på ett ändamålsenligt, kvalificerat och rättssäkert sätt. Regeringen framhöll också att det är viktigt ur ett medborgar- Revisorernas ställning och status kan stärkas perspektiv att det ställs höga krav på att revisionen genomförs på ett kompetent sätt. Utredningen föreslår att bestämmelsen om att revisorerna i sin granskning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs – skall kompletteras med tillägget för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed. Mot- svarande tillägg föreslås i aktiebolagslagen för lekmannarevisorer i de kommunala företagen (se avsnitt 17.2). Förslaget till tillägg är ett förtydligande av lagstiftarens avsikt. Tillägget syftar till att understryka kravet på att sakkunniga skall anlitas för att tillgodose en fullgod revision. Tillägget medför också ett krav på en likvärdig bedömning över landet. Behovet av sak- kunnigas medverkan kan dock variera med hänsyn till kommunens eller storlek samt komplexiteten i verksamheten. Bedömningen måste i likhet med vad som i övrigt följer av god revisionssed utvecklas i praxis. Förslaget kan i vissa fall innebära behov av ökade resurser till revisionen. Detta torde dock enligt utredningens mening i huvud- sak uppvägas av effektiviseringar och kostnadsbesparingar i verk- samheten till följd av revisionens arbete. 12.6Revisionens ordförande bör utses av minoriteten Enligt 6 kap 15 § kommunallagen skall fullmäktige bland nämndens ledamöter välja en ordförande samt en eller två vice ordförande. Motsvarande bestämmelse finns inte för revisionen. Enligt 9 kap. 7 § kommunallagen fullgör varje revisor sitt uppdrag självständigt. I de flesta fall utses ändå en ordförande bland revisorerna för att bl. a samordna verksamheten och vara ordförande när revisorerna sam- fällt fattar beslut i förvaltningsärenden. Av de enkätundersökningar som och genomfört (bilaga 4) framgår att det blivit allt vanligare att minoriteten innehar ordfö- randeposten. hade drygt hälften av kommunerna valt att låta ordförandeskapet i revisionen innehas av minoriteten, var det och är det . Revisorernas ställning och status kan stärkas landstingen innehar minoriteten ordförandeskapet i av landstingen . Uppgift för de tidigare åren saknas för landstingen. Rent faktiskt saknar det betydelse om majoriteten eller minoriteten innehar ordförandeposten i revisionen eftersom samtliga revisorer kan agera självständigt i sitt granskningsuppdrag. Med hänsyn till att oberoende, objektivitet och opartiskhet skall känneteckna revi- sorernas uppdrag är valet av ordförande i revisionen egentligen en fråga om enbart kompetens och lämplighet. Enligt utredningens mening kan det dock ur trovärdighetssyn- punkt vara en fördel att markera revisorernas oberoende till den politiska majoriteten genom att låta ordföranden i revisionen utses av den politiska minoriteten. 12.7Revisorerna mandatperiod ändras inte I samband med ansvarsprövningen av verksamhet var det flera revisorer vilka hade utfört sitt uppdrag med oberoende och hög integritet, som inte blev nominerade till en ny mandatperiod av sina partier – medan förtroendevalda som vägrats ansvarsfrihet fick fortsatt uppdrag. Detta kan ur demokratisk synpunkt anses som mycket allvarligt. Mandatperioderna är för alla förtroendevalda. Det gäller också de förtroendevalda revisorerna, även om dessa inte slutför sitt uppdrag förrän det fjärde årets verksamhet är granskad. Utgångspunkten är att rekryteringen och nomineringen av reviso- rer sker genom de politiska partierna. Olika sätt att stärka de för- troendevalda revisorernas ställning har diskuterats av utredningen. Ett sätt kan vara att ändra revisorernas mandatperiod. Ett annat sätt kan vara att införa för revisorer respektive att tillämpa s.k. saxade val . Det senare kan t.ex. innebära att revisorerna inte utses vid samma tillfälle som Revisorernas ställning och status kan stärkas övriga förtroendevalda, utan att dessa utses i mitten av den mandat- period som gäller för övriga förtroendevalda. Utredningen anser dock att det är en fördel om revisorerna finns i samma system som övriga förtroendevalda. Vi anser det därför inte lämpligt att införa specialregler som innebär att revisorer har en längre, t.ex. dubbel mandatperiod. Uppdraget som revisor bygger på förtroende och bör därför omfattas av samma demokra- tiska regler, inklusive mandatperiodens längd, som övriga förtro- endeuppdrag. Utredningen anser inte heller att saxade val skulle lösa några problem, utan snarare skapa nya. Saxade val skulle inne- bära många praktiska problem – bl.a. rekryteringsproblem och svårigheter för revisorerna att kunna uttala sig om hela mandat- perioden. Sammanfattningsvis förordar utredningen därför att revi- sorerna skall ha samma mandatperiod som övriga förtroendevalda och att de skall väljas vid samma tillfälle. Utredningen föreslår således inte någon förändring mot nuläget. Vi vill dock på nytt lyfta fram de politiska partiernas ansvar för att nominera förtroendevalda revisorer på ett ansvarsfullt sätt med respekt för revisorernas självständiga ställning och revisionens roll som demokratiskt kontrollinstrument. 12.8En särskild budgetberedning behövs Det är fullmäktige som beslutar om revisorernas budget. Såväl lag- stiftaren som Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbun- dets skrift God revisionssed i verksamhet understryker att revisorernas budget skall beredas av en av fullmäktige särskilt utsedd budgetberedning. Av och nyli- gen genomförda enkätundersökning (bilaga 4) framgår att i av kommunerna bereds revisorernas budget av fullmäk- tiges presidium eller av en för detta ändamål särskilt utsedd bud- getberedning. Det framgår dock också att det fortfarande före- kommer att kommunstyrelsen bereder revisorernas budget. På landstingssidan är det endast i ett fall som revisorernas budget inte bereds av fullmäktiges presidium eller av en särskilt utsedd budget- beredning. Revisorernas ställning och status kan stärkas För att stärka och värna revisorernas oberoende är det enligt utred- ningens mening synnerligen angeläget att revisorernas anslag bereds av en särskild budgetberedning i vilken det om möjligt inte ingår några fullmäktigerepresentanter som själva granskas av revi- sorerna. Det är viktigt att formerna för beredningen av revisorernas budget regleras i kommunernas respektive landstingens revisions- reglemente. 12.9Revisorerna måste få tillräckliga ekonomiska resurser Revisorernas behov av ekonomiska resurser varierar mellan olika kommuner och landsting samt över tiden. Förutsättningarna vad gäller verksamhet, organisation och ekonomi är olika – liksom behovet av fördjupad revision, vilket i sin tur hänger samman med kvaliteten på den interna kontrollen och riskerna i verksamheten. Resursbehovet hänger också samman med bl.a. revisorernas arbets- sätt, behovet av administrativt stöd, revisorernas utbildningsbehov samt inte minst nivån på revisorernas arvoden. Utredningen vill särskilt framhålla vikten av att revisionen tillför- säkras det ekonomiska utrymme som ger dem möjlighet att utföra revisionsuppdraget i enlighet med lagstiftning, god revisionssed och revisionsreglemente – så att de kan avge sitt uttalande i frågan om ansvarsfrihet på tillräcklig grund. 12.10Nivån på revisorernas arvode är viktig Revisorernas arvoden utgår från olika modeller. Vanligt är att revi- sorerna har ett fast arvode plus sammanträdesersättning samt att ordförande, och ibland också vice ordförande, har en något högre nivå på sina ersättningar. Det är vanligt att ordförande endast har fast arvode. Arvodesnivån för revisorerna varierar dock en hel del mellan olika kommuner och landsting. Revisorernas ställning och status kan stärkas att nivån på revisorernas fasta arvoden är lägre än arvodena till ordförande och ledamöter i andra nämnder. Utredningen anser att nivån på revisorernas arvoden är av stor vikt för uppdragets ställning och status och för förutsättningarna att rekrytera kompetenta personer med möjlighet att avsätta tid för uppdraget. Vi anser att nivån på revisorernas arvoden med hänsyn till uppdragets omfattning och särskilda betydelse bör ligga i nivå med andra mer omfattande uppdrag i kommunen eller . Enligt vår mening bör revisorernas arvoden beredas med arvoden för övriga förtroendeuppdrag. Det bör lämpligen ske före den nya mandatperioden. 12.11Revisors-ed bör inte införas Utredningen har, som ett bland flera förslag för att stärka reviso- rernas ställning, diskuterat möjligheten att införa en särskild revi- sors-ed i likhet med domareden inom rättsväsendet. Å ena sidan anser vi att den här typen av åtgärder av mer ceremoni- ell karaktär kan ha ett visst värde, å andra sidan har vi bedömt det mer angeläget att rekommendera åtgärder som på ett mer reellt sätt stärker revisorernas ställning och status. Någon särskild revisors-ed föreslås således inte. 13Samarbetet i revisionen behöver stödjas Kommuner och landsting får sluta avtal om att tillhandahålla sakkunnigt biträde till varandras revisorer. Lagen om offentlig upphandling () är dock tillämplig. En väl utvecklad samverkan mellan revisorer i kommuner och landsting bör eftersträvas. En sådan samverkan innebär goda möjligheter till kompetensutveckling och kvalitetssäkring samt ett bättre resursutnyttjande. Det är viktigt att fullmäktige uppmärksammar revisorernas behov av kvalificerat stöd vid upphandling av sakkunnigt biträde. 13.1Revisorerna deltar i olika former av samverkan I arbetet med att stärka och utveckla den kommunala revisionen pekar de förtroendevalda revisorerna ofta på behovet av erfaren- hetsutbyte och gemensam kompetensutveckling. Behovet av marknadsneutrala mötesplatser och mötestillfällen betonas också, oavsett vilka sakkunniga biträden som revisorerna anlitar. Detta ger bl.a. möjlighet att diskutera frågor som gäller de sak- kunniga, t.ex. samarbetsformer och upphandling. och har sett det som en viktig uppgift att bidra till etablering av nätverk mellan revisorer i kommuner och landsting.