sou · GSB3111d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 7 Identitetskontroll vid röstning Regler för kontroll av väljarnas identitet är inte enhetliga. Olika regler gäller beroende på var en väljare röstar. Enligt 10 kap. 5 § vallagen får vid röstning i vallokal valförrätt- arna begära att väljaren uppger sitt fullständiga namn och sin födelsetid. När det gäller röstning på postkontor, vid särskilt röstmottagningsställe, hos utlandsmyndigheten eller genom lant- brevbärare skall enligt 11 kap. 8 §, 12 kap. 9 §, 13 kap. 7 § och 14 kap. 9 § vallagen väljare som inte är kända för röstmottagaren eller lantbrevbäraren legitimera sig. Om de inte gör det får de inte rösta. När det gäller bestämmelsen i 11 kap. 8 § om legitimering som villkor för att få utnyttja sin rösträtt på postkontor sägs i motiven att sedvanlig legitimation på postkontor får anses uppfylla kravet (prop. 1996/97:70 s. 205). Enligt 2003:1 Erfarenheter från valen 2002 har frågan om ett generellt legitimationskrav vid all röstning nu fått en ny och starkare aktualitet och bör ges en omedelbar lösning. Utöver att det ligger ett värde i att reglerna vid alla former av röstning är så lika som möjligt har det val mer än vid tidigare val framförts synpunkter på möjligheten med gällande regler att fuska genom att någon röstar i annans namn eller med hjälp av flera andra personers röstkort. Vidare torde gruppen väljare som helt saknar identitetshandling ha minskat betydligt då antalet personer som sakande körkort eller identitetshandlingar uppskattades till omkring 100 000 (se vallagskommittés beräkningar i betänkandet SOU 1994:30 s. 253). Vid röstning på olika typer av vårdinrätt- ningar borde dessutom avsaknaden av en identitetshandling enkelt avhjälpas genom att personalen styrker väljarens rätta identitet. Enligt kommitténs direktiv bör nu övervägas om inte samma regler för identitetskontroll bör gälla oavsett var en väljare röstar. Utgångspunkten bör i så fall vara att väljarens skall legitimera sig för att få rösta. En väljare som är känd för röstmottagaren skall dock inte behöva göra det. Härutöver har också frågan om ett generellt legitimationskrav aktualiserats av till följd av en motion (2002/03:K313) under den allmänna motionstiden och 2003 (se bet. 2003/04:KU13). Kommitténs förslag: Väljare som inte är kända för röstmottag- arna skall, om röstmottagarna begär det, legitimera sig eller på annat sätt styrka sin identitet. Om de inte gör det får de inte rösta. Denna regel för identitetskontroll skall gälla oavsett var en väljare röstar, dvs. i vallokalen, vid särskilt röstmottagnings- ställe, hos utlandsmyndigheten eller genom bud. Röstmottagarna skall dokumentera hur väljarens identitet har kontrollerats. Samma förfarande skall tillämpas vid mottagning av röster som lämnas genom bud. Identitetskontroll vid röstning i vallokal Enligt 9 kap. 6 § nuvarande vallag bör väljare som röstar i sin vallokal ha med sig sitt röstkort. Röstkortet innehåller uppgift om väljarens namn och nummer i röstlängden, dvs. om väljaren har kommit till rätt vallokal, och i vilka val som väljaren får delta i. I vallokalen visar väljaren upp sitt röstkort för valförrättaren och får då ett valkuvert för varje val som han eller hon vill delta i. När väljaren sedan har gjort i ordning sina valkuvert skall han eller hon lämna kuverten till valförrättaren. Enligt 10 kap. 5 § får valförrätt- aren begära att väljaren uppger sitt fullständiga namn och sin födelsetid. Innan något valkuvert tas emot skall valförrättaren enligt 6 § samma kapitel bl.a. kontrollera att väljaren enligt röstlängden har rösträtt vid det val som väljaren vill delta i och inte redan har röstat i valet. Om det brister i något av dessa avseenden får valförrättaren inte ta emot valkuvertet. Den nu beskrivna ordningen vid röstningen i vallokalen bygger på att man skall godta de uppgifter som väljaren lämnar. utesluter givetvis inte att osäkerhet kan uppkomma om väljarens identitet. I den information till valförrättarna som tog fram års val sägs att valförrättarna i sådant fall bör be om väljarens legitimation och att väljaren får nekas att rösta om han eller hon inte kan styrka sin identitet på något acceptabelt sätt. Enligt uppgift har valnämnderna i vissa kommuner gått längre än så i sina rekommendationer, och uppmanat valförrättarna att regel- mässigt be väljarna om legitimation. Kommittén kan således konstatera att det till skillnad mot vad som gäller för röstning i andra röstningslokaler råder oklarhet om exakt vilka befogenheter en röstmottagare i en vallokal har när det finns osäkerhet om en väljarens identitet. Detta är dock ingen ny situation för valförrättarna i vallokalerna. Frågan har varit föremål för tidigare överväganden av exakt samma skäl som anförs i kommitténs direktiv, senast i samband med tillkomsten av den nuvarande vallagen (prop. 1996/97:70, bet. 1996/97:KU16, rskr. 1996/97:177 och SOU 1994:30). Argumenten för respektive mot en skärp identitetskontroll Det skäl som talar för en skärpt identitetskontroll vid röstningen i vallokal är till en början att ett obligatoriskt krav på legitimation gäller andra former av röstning och att det ligger ett värde i att reglerna för identitetskontroll vid all röstning är så lika som möjligt. Ett ytterligare skäl är att de nuvarande reglerna för identitets- kontroll i vallokal inte hindrar en person från att rösta i annans namn eller att rösta med hjälp av andras röstkort. Vidare kan de nuvarande reglerna ge upphov till osäkerhet hos valförrättarna om vilka befogenheter de har när de känner sig osäkra på om väljaren är den han eller hon utger sig för att vara och därmed ge upphov till att legitimationsfrågorna behandlas olika i vallokalerna i landet. Ett legitimationskrav kan också ses som en anpassning av valförfarandet till utvecklingen i samhället i övrigt när det gäller krav på legitimation. Det finns slutligen indikationer på, vilket är något nytt i detta sammanhang, att den nuvarande ordningen utan krav på obliga- torisk legitimation av allt fler väljare upplevs som otillräcklig, dvs. att de inte känner förtroende för valförfarandet. De skäl som talar mot en förändring i skärpande riktning är i huvudsak följande. De nuvarande föreskrifterna rörande röstning i vallokal är utformade så att alla kan utöva sin rösträtt. Ett generellt legitimationskrav kan leda till att väljare som saknar legitimation hindras att rösta. Den grupp som vanligtvis brukar föras fram som exempel på väljare som saknar legitimationshandlingar är äldre väljare. Ett obligatoriskt krav på legitimation skulle innebära att de i så fall skulle bli tvingade att skaffa särskild legitimation för att få rösta. Ett generellt legitimationskrav kan vidare innebära en risk för sänkt valdeltagande också för den grupp väljare som har legitima- tion men som inte har tagit den med sig för röstningen i vallokalen. Det finns slutligen inga direkta belägg för att det förekommer oegentligheter med den ordning som gäller , även om det finns personer som i samtal med säger sig ha röstat för annan. De argument för respektive mot en skärpt identitetskontroll som har redovisats i det föregående är på intet sätt nya. Argumenten har ställts mot varandra under i vart fall de senaste tio eller femton åren som frågan om en skärpt identitetskontroll i vallokal har varit föremål för regeringens och överväganden. bedömningar har alla stannat för att något obligatoriskt krav på legitimation för att få rösta i vallokal inte bör införas utan att utgångspunkten vid röstning i vallokal skall vara att valförrättarna skall godta de uppgifter om sin identitet som väljarna lämnar. Det är bara om det finns någon särskild anledning som gör att valförrättarna inte anser sig kunna godta uppgifterna som valförrättaren får begära att väljaren skall legitimera sig eller på annat sätt göra sannolikt att väljaren är den han eller hon utger sig för att vara. Kan väljaren inte göra detta så får valförrättaren vägra att ta emot hans eller hennes röst. Detta har ansetts tillräckligt för att komma till rätta med problem som må finnas kring personer som söker utnyttja någon annans rösträtt. Bedömningar har i huvudsak grundats på följande argument. Att införa ett generellt legitimationskrav kan för det första medföra att väljare som blivit nekade att rösta på grund av att de inte har kunnat visa legitimation inte röstar över huvud taget. För det andra kan personer som saknar legitimation gå miste om möjligheten att rösta. För det tredje har de problem som kan uppstå inte visat sig vara sådana att det är befogat att föreskriva om krav på legitimation vid all röstning. går det emellertid inte att bortse från att den nuvarande ordningen vid röstningen i vallokalerna ger upphov till flera tillämpningsproblem. Det handlar inte bara om en osäkerhet hos valförrättarna om vilka befogenheter de har och att legitima- tionsfrågorna behandlas olika i vallokalerna i landet utan också om allmänhetens förtroende för förfarandet som sådant. Som exempel kan nämnas att det för det första råder osäkerhet om vad som krävs för att man som valförrättare skall ha rätt att ifrågasätta en väljarens uppgifter om sin identitet, för det andra om man över huvud taget har rätt att kräva av en väljare att han eller hon skall legitimera sig och för det tredje vilket bevisvärde man i så fall skall tillmäta olika handlingar – som t.ex. röstkort, bankkort, kundkort, medlemskort etc. – som en väljare utöver sedvanlig legitimation åberopar till stöd för att väljaren är den han eller hon utger sig för att vara. I praktiken har detta lett till att någon egentlig identitetskontroll inte sker i vallokalerna. Dessa problem bör därför enligt kommittén nu få en godtagbar lösning. Två alternativ står till buds. Det ena alternativet är att valförrättarnas befogenheter, som de har tolkats enligt den nuvarande ordningen för identitetskontroll, också kommer till uttryck i vallagen, nämligen att om det finns någon särskild anledning som gör att valförrättaren inte anser sig kunna godta de uppgifter om sin identitet som väljaren lämnar så får valförrättaren begära att väljaren skall legitimera sig eller på annat sätt göra sannolikt att väljaren är den väljaren utger sig för att vara, alternativt på annat sätt styrka att väljaren är den han eller hon utger sig för att vara. Det senare innebär då en viss skärpning inom ramen för den nuvarande ordningen genom att beviskravet höjs från att göra sannolikt till att styrka. Det andra alternativet är ett absolut legitimationskrav för identitetskontroll, nämligen att väljare som inte är kända för valförrättarna alltid skall styrka sin identitet antingen genom att legitimerar sig på sedvanligt sätt eller genom att någon muntligen intygar deras identitet (dvs. i praktiken samma regel som tillämpas vid poströstning). Skärpningen består dels i att kontrollen skall gälla alla väljare som inte är kända för valförrättarna, dels att beviskravet höjs från nuvarande att göra sannolikt till att styrka. Det höjda bevisvärdet innebär bl.a. att handlingar som inte räknas som sedvanliga legitimationshandlingar – bankkort, medlemsbevis, kundkort etc. – men som i innehavarens hand ändå talar för (gör sannolikt) att denne är den han eller hon utger sig för att vara fortsättningsvis inte räcker till som bevis för att få rösta. Det första alternativet löser det nuvarande tillämpnings- problemet med osäkerhet kring valförrättarnas befogenheter. Alternativet förutsätter dock att valförrättarna – precis som – från fall till fall avgör om det finns någon särskild anledning som gör att en väljare skall legitimera sig eller på annat sätt göra sannolikt att denna är den han eller hon utger sig för att vara. Även om det får förutsättas att i sin information till valförrättarna lämnar vägledning om hur de i olika kontroll- situationer bör agera (dvs. då särskild andledning för kontroll skall anses föreligga) och värdera väljarnas uppgifter (dvs. vilka handlingar eller kombinationer av handlingar som bör företes för att få rösta) kommer förfarandet ändå att kännetecknas av ett visst mått av godtycke och med risk för att den väljare som måste legitimera sig eller på annat sätt göra sannolikt att han eller hon är den han eller hon utger sig för att vara kommer att uppfatta detta som en diskriminerande särbehandling. Det andra alternativet – ett absolut legitimationskrav – löser i stort sett samtliga tillämpningsproblem. En vägning mellan de argument som talar för respektive mot de båda alternativen leder enligt kommitténs mening till att man inte skall införa ett absolut legitimationskrav. Det första alternativet förordas således, men med en skärpning av identitetskontrollen. Det skall inte längre vara tillräckligt för väljaren att endast göra sannolikt att han eller hon är den han eller hon utger sig för att vara. En väljare måste alltså med kommitténs förslag till identitets- kontroll vara beredd att kunna legitimera sig eller på annat sätt styrka sin identitet för att få rösta i vallokalen (se 8 kap. 6 och 7 §§ samt 9 kap. 7 § förslaget till ny vallag). Identitetskontroll vid röstning på särskilda röstmottagnings- ställen eller genom bud I detta sammanhang skall också beaktas att det med kommitténs förslag om att det övergripande ansvaret för att det finns platser i kommunen där väljarna kan lämna sina röster före och på valdagen skall samlas hos kommunen, innebär till skillnad mot dagens ordning att det fortsättningsvis bara kommer att finnas en huvudman för all röstning i kommunen. Detta talar för att samma kontrollregler bör gälla oavsett var en väljare röstar. Att exempelvis på valdagen tillämpa högre beviskrav för denna kontroll i en röstningslokal (t.ex. vid ett särskilt röstmottagningsstället) och lägre i en annan (t.ex. i en vallokal) går inte att motivera. Även möjligheten till ångerröstning i vallokal bör vägas in i denna bedömning. Som tidigare framhållits finns det ett värde i sig att ha samma regler för identitetskontroll oavsett var en väljare röstar. Med en gemensam huvudman för all röstning i kommunen som kommittén förordar är det dessutom knappast realistiskt med olika kontroll- regler. De regler för identitetskontroll som kommittén föreslagit för röstning i vallokal bör således enligt kommitténs mening gälla även för all annan röstning, dvs. för röstning vid särskilt röstmottag- ningsställe, hos utlandsmyndigheten eller genom bud eller lant- brevbärare. I de fall väljaren lämnar sin valsedel genom bud eller lantbrev- bärare skall givetvis samma regler för identitetskontroll av väljaren tillämpas av budet eller lantbrevbäraren, vilket i praktiken torde bli aktuellt endast i de fall valsedeln lämnas genom lantbrevbärare. Samma regler för identitetskontroll skall själklart också tillämpas på budet och lantbrevbäraren vid röstmottagning av bud- och lantbrevbärarrösterna. Med kommitténs förslag om nya regler för identitetskontroll vid röstning finns också skäl för att i den nya vallagen ta in en bestämmelse om att en röstmottagare inte får ta emot väljarens valkuvert om väljaren inte på begäran kan styrka sin identitet. Detsamma skall givetvis gälla även i fråga om bud (se 8 kap. 7 och 8 §§ förslaget till ny vallag). Röstmottagarna måste således vara på det klara med, att när de prickar av en väljare i röstlängden, de också går i god för att väljaren faktiskt är den han eller hon utger sig för att vara. Det är bakgrunden till de föreslagna bestämmel- serna. Hur röstmottagarna i varje enskilt fall hanterar identitets- kontrollen skall också dokumenteras, t.ex. genom en anteckning om att väljaren är känd av röstmottagaren, eller att väljaren har legitimerat sig (skriftligen eller muntligen) eller att väljarens uppgifter om sin identitet har godtagits på någon annan grund. Det sker lämpligast i vallokalen genom en anteckning i röstlängden (se 9 kap. 7 § andra stycket förslaget till ny vallag). Vid ett särskilt röstmottagningsställe bör uppgiften i stället anges i de fortlöpande anteckningar över röstmottagningen som där förs (se 10 kap. 8 § förslaget till ny vallag). 8.1Den närmare utformningen av valsedlar Valsedlarna förmedlar väljarnas val i fråga om parti och kandidater. Utöver denna uppgift fyller de också en informativ uppgift genom att de innehåller partibeckning och vanligtvis också namn på kandidater samt valkrets- och valbeteckningar. Valsedlarnas utformning och innehåll får betydelsefulla konsekvenser i flera hänseenden, bl.a. för sammanräkningsförfarandet, för hur många kandidatnamn det går att ha på varje valsedel, för att den som röstar inte skall missta sig vid markeringen av personrösten, för att kunna skilja valsedlarna åt för de olika valen. Enligt vallagen åligger det den centrala valmyndigheten att hålla till handa de valsedlar som skall användas vid val. Det framgår av 6 kap. 1 § vallagen. Uttrycket valsedlar är liktydigt med vad som vallag betecknades blanketter till valsedlar (prop. 1996/97:70 s. 190). Grundläggande bestämmelser om valsedlars utformning och innehåll finns i 6 kap. 2–4 §§ vallagen. Enligt dessa bestämmelser skall valsedlarna vara lika till storlek och material. För riksdagsvalen skall användas gula, för landstingsvalen blå och för kommunvalen vita valsedlar. För val till skall också användas vita valsedlar. För att underlätta räkningen av valsedlarna får den centrala valmyndigheten förse dem med en särskild beteckning – s.k. listtypbeteckning. Vidare gäller att det på en valsedel skall finnas en partibeteck- ning. En valsedel bör dessutom innehålla namn på en eller flera kandidater, en valkretsbeteckning som visar för vilken valkrets valsedeln är avsedd, en valbeteckning som visar för vilket val valsedeln gäller, och uppgift om det parti som valsedeln gäller för har registrerat sin partibeteckning och anmält kandidater. På valsedlar som innehåller kandidatnamn bör varje kandidat identifieras på ett sådant sätt att det klart framgår vem som avses. Intill varje kandidatnamn skall det finnas ett markerat utrymme där väljarna kan lämna en särskild personröst genom en markering. Namnen skall vidare förses med nummer och tas upp i nummer- ordning under varandra. Grundläggande bestämmelser om hur valsedlar skall beställas och hur de hålls till handa finns i 6 kap. 7–15 §§ vallagen. Enligt dessa regler skall på beställning tillhandahålla varje parti valsedlar till det antal partiet önskar. Om beställaren begär det skall myndigheten också utan särskild ersättning förse valsedlarna med partibeteckning, kandidatnamn samt valkrets- och valbeteck- ningar. Någon skyldighet för att förse valsedlarna med andra uppgifter än de nu nämnda föreligger dock inte enligt vallagen. Den centrala valmyndigheten har i sin rapport (2003:01) Erfarenheter från valen tagit upp frågan om myndighetens möjligheter att närmare bestämma utformningen av valsedlarna. Enligt myndigheten är det nödvändigt att i vallagen reglera myndighetens rätt att avgränsa och reservera ett visst utrymme på valsedlarna för partibeteckning, signallinjer, val- och valkretsbeteckningar samt koder för parti- och listnummer. Bakgrunden är ett avgörande i (dnr 10-2002) i vilket nämnden upphävt beslut att inte effektuera en valsedelsbeställning. Frågan gällde vilket utrymme på en partivalsedel som fick upptas av partibeteckning. hade vägrat effektuering med motiveringen att logotypen för partibeteckningen, som i det här fallet var Fria Listan – Det nya partiet för: Värme Tolerans Omsorg Sänkta skatter Frihet Avreglering, inte lämnade tillräckligt utrymme på valsedlarna för valtekniskt motiverade uppgifter för att bl.a. skydda valhemligheten (i praktiken täckte texten hela valsedeln). I hade beställaren medgett att texten justerades så att den inte inkräktade på de utrymmen som behövdes för att förse sedeln med valtekniskt motiverade uppgifter för att skydda valhemligheten och att också utrymme lämnades för uppgifter om val- och valkrets- beteckningar samt koder för parti- och listnummer, men att utrymmet i övrigt på sedeln skulle användas för partibeteckningen. Enligt fanns det inte något hinder enligt vallagen att på en partivalsedel använda det utrymme som var avsett för eventuella kandidatnamn för partibeteckning. Kommitténs förslag: Valsedlar skall ha storleken A6 (). De skall vara av papper som har samma kvalitet för samtliga valsedlar. Alla valsedlar som avser ett visst val skall ha samma färg. Kommitténs bedömning: Den närmare utformningen av valsedlarna skall författningsregleras på förordningsnivå. Av bestämmelserna skall framgå att valsedeln trycks med svart på papper med följande färg: 2.blått för val till , 3.vitt för val till och kommunfullmäktige samt för extra val till . Av bestämmelserna skall vidare framgå vilket utrymme på valsedeln som är reserverat för partibeteckning, namn på kandidater, valkretsbeteckning, valbeteckning, uppgift om det parti som valsedeln gäller för har registrerat sin partibeteckning och anmält kandidater samt listtypbeteckning och signallinjer. Det finns inte någon bestämmelse i vallagen som uttryckligen reglerar vilket format en valsedel skall ha. Formatet följer i stället indirekt av bestämmelserna i 8 kap. vallagen om att röstningen skall ske med användandet av kuvert. Det finns enligt dessa bestämmelser tre typer av kuvert – valkuvert, ytterkuvert för budröst och fönsterkuvert. Vidare gäller att valkuvert skall vara utformade på ett sådant sätt att färgen på den valsedel som väljaren lagt i kuvertet kan ses utan att valhemligheten avslöjas. En sådan ordning med enhetliga kuvert förutsätter i sin tur att till formatet standardiserade valsedlar används. Valsedeln har härigenom fått formatet A 6 (). Den nu redovisade ordningen har i allt väsentligt tillämpats sedan valet (prop. 1969:148 och 1972:105). Formatet A 6 innebär således att ett givet utrymme står till förfogande för den text som enligt vallagen skall respektive får finnas på en valsedels båda sidor. Det finns därför enligt kommittén goda skäl för att närmare reglera valsedlarnas utformning och innehåll med avseende på det utrymme som står till förfogande. Den nuvarande ordningen skapar viss osäkerhet inte bara i frågor om vilka uppgifter som över huvud taget får förekomma på en valsedel utan också i frågor då flera uppgifter, såväl obligatoriska som fakultativa, konkurrerar om samma utrymme. Det visar inte minst det ovan refererade avgörandet i . Enligt kommittén bör därför författnings- regleras det utrymme på en valsedel som får användas för partibeckning, signallinjer, val- och valkretsbeteckningar samt koder för parti- och listnummer. I kommitténs uppdrag ingår att lämna förslag till hur reglerna om valförfarandet bör fördelas mellan lag, förordning och myndighetsföreskrifter. Lagen skall utformas på ett sådant sätt att de nya bestämmelserna som tas in i förordningen är verkställighets- föreskrifter. Flera av de bestämmelser som reglerar valsedlars utformning och innehåll kan också utformas som sådana verkställighetsföreskrifter som avses i 8 kap. 13 § första stycket 1 regeringsformen. Det gäller särskilt bestämmelser som avser rent tekniska förfaranden. Men också bestämmelser som i detalj reglerar vilket utrymme på en valsedel som får tas i anspråk för olika uppgifter. Det finns således utrymme för att samla dessa bestämmelser i föreskrifter som regeringen meddelar (förordning). Kommittén anser dock inte att det skall vara möjligt för regeringen att delegera sina befogenheter i detta avseende till (se 4 § utkast till valförordning). Enligt kommitténs mening är det således tillräckligt att föreskriva i lag att valsedlar skall ha storleken A 6 (), att de skall vara av papper som har samma kvalitet för samtliga valsedlar och att alla valsedlar som avser ett visst val skall ha samma färg (se 6 kap. 4 § förslaget till ny vallag). Valsedlarnas färg vid extra val För landsomfattande val har tanken från början varit att gula valsedlar skall användas. Detta var också från början tanken när det gällde val till eftersom även det är ett lands-