sou · GSB3106 · 2005-01-01 00:00:00 — Detsamma gäller, enligt vår uppfattning, utlämnande till myndig- heter med stöd av sekretesslagen eller särskilda bestämmelser om utlämnande i annan författning, jfr Offentlighets- och sekretess- kommitténs uttalande om att de utlämnanden av personuppgifter till en annan myndighet som sker i överensstämmelse med sekretesslagen är att anse som en tillåten behandling enligt personuppgiftslagens bestämmelser.5 Det finns emellertid inte några uttryckliga bestämmelser i vare sig personuppgiftslagen eller dataskyddsdirektivet som reglerar om eller under vilka förut- sättningar uppgifter får lämnas ut automatiserat. I det avseendet görs med andra ord ingen åtskillnad mellan elektroniskt och manuellt utlämnande. I 7 kap. 16 § sekretesslagen anges att sekretess gäller för upp- gifter om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att 5 Se SOU 2003:99 s. 235. uppgifterna behandlas i strid med personuppgiftslagen. Med behandling av personuppgifter avses enligt personuppgiftslagen emellertid varje åtgärd som vidtas med uppgiften. Det saknar därför även ur sekretesslagens synvinkel direkt betydelse om utlämnandet av en uppgift görs automatiserat eller manuellt på papper, eftersom utlämnandet under alla förhållanden omfattas av 7 kap. 16 § om uppgiften efter utlämnandet kan komma att behandlas automatiserat eller i register i strid mot personuppgiftslagens bestämmelser. Vi drar av det ovanstående slutsatsen att det inte finns något rättsligt krav på att författningsreglera utlämnande på medium för automatiserad behandling för att det skall vara tillåtet att lämna ut uppgifter. Eftersom en datoriserad behandling ger större möjlig- heter till bearbetning och därmed ökad risk för intrång i den personliga integriteten finns det emellertid skäl att ta ställning till om det på annan grund finns anledning att ha särskilda bestäm- melser för utlämnande på medium för automatiserad behandling i annan form än direktåtkomst. För myndigheter finns ofta särskilda registerförfattningar som reglerar vilka automatiserade register eller andra personuppgifts- samlingar som får föras av myndigheten och för vilka ändamål samt på vilket sätt personuppgifter får behandlas. Vi bedömer därför att riskerna är små för att en myndighet som får folkbokförings- uppgifter i elektronisk form från en arkivmyndighet skall behandla personuppgifter på ett otillåtet sätt. Mot bakgrund härav saknas enligt vår uppfattning anledning att reglera när personuppgifter får lämnas ut av en arkivmyndighet på medium för automatiserad behandling till en annan myndighet. När det gäller utlämnande till enskilda på medium för auto- matiserad behandling anser vi att utgångspunkten bör vara att möjligheterna att utnyttja datorteknik vid myndigheter, med beak- tande av skyddet för den personliga integriteten, skall utnyttjas i största möjliga mån. Betydelsen av att använda den nya informationstekniken för att effektivisera statsförvaltningen och för att underlätta enskildas kontakter med och tillgänglighet till myndigheter och deras information har framhållits i flera olika sammanhang. föreslog i betänkandet (SOU 1997:39) Integritet Offentlighet Informationsteknik en utvidgning av offentlighetsprincipen av innebörd att den även bör omfatta en rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form.6 I delbetänkandet (SOU 2001:3) Offentlighetsprincipen och den nya tekniken lämnade Offentlighets- och sekretesskommittén förslag om en utvidgad skyldighet att lämna ut allmänna hand- lingar. Kommittén föreslog att det i 2 kap. tryckfrihets- förordningen skall införas en skyldighet för en myndighet att lämna ut elektroniskt lagrade upptagningar i elektronisk form såvida det inte för myndigheten i lag eller förordning finns en bestämmelse som förbjuder det.7 Regeringen ansåg emellertid att det inte bör införas en skyldig- het i grundlag för myndigheter att lämna ut handlingar i elektron- isk form. Däremot var det regeringens mening att tryckfrihets- förordningen borde ändras så att den möjliggör ett införande av en sådan skyldighet i vanlig lag. På regeringens förslag har därför en regel införts i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen, som uttalar att en myndighet inte är skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift. Utgångspunkten för regeringens förslag var dels att allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar bör effektiviseras i samma utsträckning som myndigheternas upp- giftsbehandling i allmänhet, dels att regleringen av handlingsoffent- ligheten såvitt avser elektroniskt lagrade handlingar i största möjliga mån bör korrespondera med den som gäller för pappershandlingar.8 När det gäller möjligheterna att lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling till enskilda sätts gränserna, oavsett formen för utlämnandet, av sekretesslagens bestämmelser. I fråga om arkivmyndigheternas utlämnade av folkbokföringsuppgifter är i första hand 7 kap. 15 och 16 §§ sekretesslagen tillämpliga. Genom dessa bestämmelser säkerställs att en folkbokföringsuppgift inte lämnas ut, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs eller om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Enligt vår mening utgör dessa bestämmelser sammantaget ett tillräckligt skydd för de registrerades personliga integritet i samband med arkivmyndig- heternas elektroniska utlämnade av folkbokföringsuppgifter. 6Se SOU 1997:39 s. 533 ff. 7Se SOU 2001:3 s. 205 ff. 2001/02:70 s. 28 ff. hänsyn härtill och mot bakgrund av det ovan anförda, om enskildas rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form, bör det inte sättas upp några hinder som i onödan begränsar arkivmyndig- heternas möjlighet till elektroniskt utlämnande. Härigenom ges arkivmyndigheterna förutsättningar att t.ex. använda e-post som ett sätt att till enskilda vidarebefordra allmän information, som ofta lämnas ut via telefon, telefax eller vanlig brevförsändelse. I den mån det gynnar arkivmyndigheternas verksamhet bör natur- ligtvis uppgifter även kunna lämnas ut på cd-romskiva eller liknande digitalt medium. Mot bakgrund härav anser vi att det i lagen om behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna inte bör tas in några särskilda bestämmelser om utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling. Våra förslag: Vilka sökbegrepp som får användas vid behandling av folkbokföringsuppgifter hos arkivmyndigheterna skall inte regleras särskilt. De begränsningar i sökmöjligheter som gäller i folkbokföringsverksamhet gäller även sedan uppgifter eller handlingar överlämnats till arkivmyndighet. För att underlätta för forskning m.m. skall regeringen kunna föreskriva att andra sökbegrepp får vara tillåtna efter det att uppgifter eller handlingar överlämnats till en arkivmyndighet. Vid sidan av innehållet i och åtkomsten till register som behandlas automatiserat är traditionellt frågan om på vilket sätt uppgifter kan eftersökas och sammanställas en av de viktigare från integritets- synpunkt. Ju större möjligheter det finns att sammanställa uppgif- ter om enskilda, desto större blir riskerna för otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Den metod som främst används för att förhindra att det görs oönskade sammanställningar är begränsningar av sökmöjligheterna. Det folkbokföringsmaterial som förvaras hos arkivmyndig- heterna består av historiska kyrkobokföring, i första hand i pappersformat och ofta handskrivet. Detta material överförs genom skanning till digitalt lagrade bilder. De uppgifter som härigenom behandlas automatiserat hos arkivmyndigheterna förses inte med några särskilda sökmöjligheter. Det är därför inte möjligt att med hjälp av ett eller flera sökord genom automatiserad behandling sammanställa vissa kategorier av uppgifter om en eller flera personer ur det aktuella materialet (se avsnitt 3.5.1). Mot den bakgrunden anser vi det inte nödvändigt med några särskilda regler om sökbegränsningar, när det gäller uppgifter i den löpande folkbokföring som kyrkan ansvarade för fram till . Som framgår nedan är det också vår avsikt att det material som förvaras hos arkivmyndighet skall vara förenat med så få begränsningar i sökmöjligheterna som möjligt, för att underlätta åtkomsten till historiskt material som är av intresse för forskning m.m. Enligt vår mening behövs inte heller särskilda bestämmelser om sökbegrepp när det gäller arkivmyndigheternas behandling av uppgifter som enligt 2 kap. 3 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet får behandlas i folkbokföringsdatabasen. Uppgifter som behandlas automatiserat skall när de överlämnas till arkivmyndighet vara förenade med samma sökmöjligheter som när uppgifterna behandlades hos den överlämnande myndigheten, annars har det skett en gallring som inte är tillåten utan särskilda föreskrifter. De bestämmelser om sökbegrepp som finns i lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverk- samhet gäller automatiskt även hos arkivmyndigheterna, när upp- gifterna som finns i folkbokföringsdatabas väl överlämnas till arkivmyndigheterna, jfr 9 § tredje stycket arkivlagen (1990:782). Av 13 kap. 4 § första stycket sekretesslagen (1980:100) följer också att sekretess för en uppgift alltjämt gäller efter myndighets överlämnade till arkivmyndighet för arkivering. Vilka sökbegrepp som får användas i folkbok- föringsdatabas regleras i 2 kap. 10–11 §§ lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. Uppgift om födelseort, familjesamband som grundas på adoption samt inflyttning från utlandet får överhuvudtaget inte användas som sökbegrepp. Uppgift om medborgarskap får användas som sökbegrepp endast i fråga om medborgarskap i , , , eller samt om medborgarskap inom eller utom Europeiska unionen. Vid sökning efter handlingar som kommit in i eller upprättats i ett ärende får endast uppgift om namn, person- eller samordningsnummer och uppgifter som avses i 15 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100), t.ex. datum, då handlingen kom in eller upprättades och diarienummer, användas som sök- begrepp. Som sökbegrepp får dock inte känsliga personuppgifter som anges i 13 § personuppgiftslagen och uppgifter om lagöver- trädelser m.m. som anges i 21 § samma lag användas. Arkivmyndigheterna får sedan de mottagit folkbokföringsupp- gifter från inte göra andra sökningar och samman- ställningar i materialet än vad enligt lagen får göra. För att underlätta för forskning m.m. bör emellertid enligt vår mening ges möjlighet för regeringen att föreskriva om att vissa sökbegrepp med tiden skall vara tillåtna hos arkivmyndigheterna och därmed sökmöjligheterna utökas. De begränsningar som gäller för sökning efter uppgifter som behandlas automatiserat är föranledda av de integritetsrisker som fri sökning i ett omfattande elektroniskt material kan medföra. Av naturliga skäl avtar dessa risker med tiden och det kan därför finnas anledning att överväga om inte begränsningarna bör kunna hävas efter att uppgifter och handlingar har överlämnats till en arkiv- myndighet. Vinsten med detta skulle vara att det då ges utökade möjligheter att utnyttja äldre, och därför mindre känsligt, elek- troniskt lagrat folkbokföringsmaterial för t.ex. historisk forskning vid arkivmyndigheterna. Vi kan inte se några hinder för en sådan ordning, under förut- sättning att det slås fast en rimlig tidsgräns för när begränsningarna vid sökning skall förändras i mildrande riktning eller helt upphöra. Vi föreslår därför att regeringen skall ges möjlighet att föreskriva att fler sökbegrepp får vara tillåtna vad gäller folkbokföringsupp- gifter som väl har överlämnats till en arkivmyndighet. Vi anser för vår del att det i fråga om folkbokföringsuppgifter som är äldre än föreligger så små risker för integritets- intrång att det bör vara möjligt att vid arkivmyndigheterna genom- föra sökningar i det elektroniskt lagrade materialet utan sökbegränsningar. För yngre material kan införas särskilda regler för vilka sökbegrepp som får användas. Detta förutsätter en ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. Vi föreslår därför att en ny bestämmelse förs in i den lagen som ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om att andra sök- begrepp skall vara tillåtna efter att uppgifterna eller handlingarna har överlämnats till en arkivmyndighet. Vårt förslag: Lagen om behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna samt de ändringar vi föreslår i sekretesslagen och lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet skall träda i kraft . Den nya lagstiftning vi föreslår för behandling av personuppgifter i de statliga arkivmyndigheternas verksamhet med behandling av folkbokföringsuppgifter bör kunna träda i kraft . Vi har övervägt behovet av övergångsbestämmelser och gör den bedömningen att behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna utan särskilda övergångsbestämmelser direkt bör kunna omfattas av bestämmelserna i den nya lagstift- ningen när den träder i kraft. Vårt förslag till lag om behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna omfattar även sådan behandling av personuppgifter för vilken personuppgiftslagen (1998:204) är tillämplig. Eftersom vårt förslag till lagreglering gäller utöver personuppgiftslagen och i övrigt saknar särskilda bestämmelser som uteslutande gäller behandling av personuppgifter kommer sådan behandling att närmast regleras av personuppgiftslagens bestämmelser. För behandling som påbörjats redan före personuppgiftslagens ikraftträdande skall den lagen inte börja tillämpas fullt ut förrän . Detta undantag gäller således även för behandling enligt den av oss nu föreslagna lagstiftningen. I praktiken torde dock övergångs- bestämmelsen i personuppgiftslagen sakna eller ha mycket begränsad betydelse vad avser folkbokföringsmaterialet. Samman- fattningsvis behövs inga särskilda övergångsbestämmelser vad gäller våra lagförslag. 10 Konsekvenser av våra förslag Vår bedömning: Våra förslag kommer att ge förutsättningar för arkivmyndigheterna att bedriva sin verksamhet effektivt med ett rationellt datorstöd. Förslagen innebär en flexibel reglering som ger myndigheterna möjlighet att fortlöpande utveckla och anpassa sina system för automatiserad behandling av folk- bokföringsuppgifter utan att det fordrar ändringar i regelverket. Förslagen i sig medför inte några kostnadsökningar. Kommittéer som tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag skall enligt kommittéförordningen (1998:1474) genomföra konsekvensanalyser i skilda hänseenden beträffande de förslag som framställts. Vad som sägs i förordningen om kommittéer gäller också särskilda utredare. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén eller utredaren föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna också i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. En grundläggande utgångspunkt för vårt arbete har varit att föreslå moderna, teknikneutrala och allmänt ändamålsenliga bestämmelser. Särskild hänsyn har tagits till de integritetsaspekter Konsekvenser av våra förslag som följer av omfattande automatiserade uppgiftssamlingar i myndighetsverksamhet. En viktig utgångspunkt för vårt arbete har varit att de statliga arkivmyndigheternas verksamhet med folkbok- föringsuppgifter skall vara effektiv och bedrivas med ett rationellt datorstöd, för att härigenom skapa förutsättningar för en väsentligt utökad möjlighet till tillgänglighet för allmänheten till de folkbok- föringsuppgifter som förvaras hos myndigheterna. Härmed beaktas även statistikens och forskningens behov av tillgång till folkbok- föringsuppgifter. Våra författningsförslag kommer inte att innebära några kostnader för arkivmyndigheternas pågående verksamhet, eftersom de befintliga datorsystemen kan behållas. Förslagen innebär en lagstiftning som är teknikneutral. Våra förslag tillåter härigenom att nya datorsystem kan tillskapas utan att det blir nödvändigt att ändra regelverket. Att verkställa den utökade tillgänglighet till folkbokförings- uppgifter som våra förslag ger möjlighet till kommer att vara förenat med vissa kostnader för arkivmyndigheterna. Vi föreslår dock att myndigheterna skall få möjlighet att ta ut avgift för att lämna ut uppgifter. Utgångspunkten för våra förslag är således att ett utökat utlämnande av folkbokföringsuppgifter, som sker t.ex. genom publicering via Internet, i första hand skall finansieras genom avgifter och att införandet av ett sådant utlämnande får ske i den takt som resurserna tillåter. Vid en jämförelse med vad som gäller , innebär våra förslag en större flexibilitet i fråga om möjligheterna till informa- tionsutbyte mellan myndigheter. Våra förslag medför att det finns möjlighet till direktåtkomst för de statliga arkivmyndigheterna till folkbokföringsdatabas. Vidare föreslår vi att enskilda skall få ha viss direktåtkomst till de folkbokföringsuppgifter som behandlas hos arkivmyndigheterna. Förslagen om direktåtkomst kan förväntas medföra besparingar genom de effektivitetsvinster som direktåtkomsten åstadkommer. De statliga arkivmyndig- heterna kan genom direktåtkomsten utföra sitt arbete på ett mer effektivt sätt. Vissa utbildningsinsatser kan komma att krävas, men vi bedömer att dessa, jämfört med den fortlöpande vidareutbildningen av personalen hos de statliga arkivmyndigheterna, inte är mer omfat- tande än att de helt klart kan täckas av ordinarie utbildningsanslag. 11.1Förslag till lag om behandling av folkbokförings- uppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna Lagen om behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna omfattar samma grundläggande behandling som personuppgiftslagen. Härmed avses helt eller delvis automati- serad behandling av personuppgifter samt viss strukturerad behandling. Med personuppgifter avses detsamma som i person- uppgiftslagen, nämligen all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Även i övrigt utgår lagen från personuppgiftslagens begrepp och terminologi. Lagen gäller utöver personuppgiftslagen. Det innebär att person- uppgiftslagen gäller vid behandling av folkbokföringsuppgifter, om inte annat följer av lagen om behandling av folkbokförings- uppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna eller föreskrifter som är meddelade med stöd av den lagen. Med begreppet de statliga arkivmyndigheterna avses och landsarkiven samt andra arkivinstitutioner med landsarkivs uppgifter, närmast stadsarkiv och Värmlandsarkiv. Begreppet den svenska folkbokföringen anger att inom lagens tillämpningsområde för behandling av folkbokföringsuppgifter faller uppgifter som omfattas av den gällande materiella lagstiftningen för verksamhet med folkbokföring. (Se avsnitt 7.2 och 7.3) Paragrafen anger de ändamål för vilka folkbokföringsuppgifter får användas – dvs. samlas in, registreras, lämnas ut och i övrigt behandlas – i arkivmyndigheternas verksamhet med den svenska folkbokföringen. Ändamålen utgår från arkivmyndigheternas upp- gifter enligt arkivlagen (1990:782), arkivförordningen (1991:446) och förordningen (1995:679) med instruktion för och landsarkiven. (Se avsnitt 7.4) är personuppgiftsansvarig för all behandling av folkbokföringsuppgifter som myndigheten utför. Personuppgifts- ansvaret gäller även vid underlåtenhet att utföra en behandling som det åligger arkivmyndigheten att utföra. Med personuppgifts- ansvaret följer en rad skyldigheter. Den personuppgiftsansvarige skall bl.a. se till att behandlingen av folkbokföringsuppgifter sker på ett korrekt och säkert sätt samt att rättelse sker av felaktig behandling. Personuppgiftsansvaret täcker endast behandling av uppgifter om levande fysiska personer (personuppgifter). (Se avsnitt 7.5) I paragrafen anges under vilka förutsättningar enskilda får ha direktåtkomst till folkbokföringsuppgifter hos arkivmyndigheter- na. Med direktåtkomst avses att någon har direkt tillgång till ett register eller en databas, t.ex. via Internet, och på egen hand kan söka efter information utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. Bestämmelserna innebär inte att enskilda har en absolut rätt till direktåtkomst. Syftet är att lagen skall ge arkivmyndigheterna möjlighet att underlätta enskildas tillgång till folkbokföringsupp- gifter om de tekniska möjligheterna finns och sekretess inte hindrar det. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om omfattningen av direktåtkomst när det gäller folkbokföringsuppgifter som är äldre än men yngre än , dvs. vilka uppgifter och handlingar som får omfattas av åtkomsten. Direktåtkomst till folkbokföringsuppgifter som är äldre än skall vara möjlig utan sådana begräns- ningar. I enlighet med bestämmelserna i 1 kap. 10 § sekretesslagen (1980:100) skall tiden räknas från den tidpunkt då uppgiften antecknades. Av tredje stycket följer att uppgifter som är äldre än , inte omfattas av sekretess enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen (1980:100). (Se avsnitt 7.6.3) Genom bestämmelserna ges personuppgiftsansvarig arkivmyndig- het möjlighet att ta ut avgift för att lämna ut folkbokförings- uppgifter på medium för automatiserad behandling. Sådant avgifts- uttag får dock inte innebära inskränkning i rätten att enligt tryckfrihetsförordningen ta del av och mot fastställd avgift få kopia eller utskrift av allmän handling. Avgift får enligt paragrafen tas ut bl.a. för utlämnande av uppgifter på Internet eller i övrigt på medium för automatiserad behandling, som går utöver arkivmyn- digheternas skyldigheter enligt tryckfrihetsförordningen, arkiv- lagen och sekretesslagen. De närmare förutsättningarna för att ta ut avgift bör, i enlighet med vad som gäller för folkbokföringsverksam- het, fastställas av regeringen. (Se avsnitt 7.7) Bestämmelser om rättelse och skadestånd finns i 28 § respektive 48 § personuppgiftslagen och gäller vid behandling av folkbok- föringsuppgifter hos arkivmyndigheterna. (Se avsnitt 7.8.2) De flesta beslut som fattas i arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokföringsuppgifter enligt denna lag är interna eller admi- nistrativa och berör inte direkt enskildas intressen. Enskilda berörs dock direkt av myndighetens beslut om information och rättelse efter begäran. Sådana beslut är därför överklagbara. Talan mot beslut om information och rättelse förs i den normalt gällande ordningen i fråga om förvaltningsbeslut, nämligen hos allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd. (Se avsnitt 7.8.3) 11.2Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 7 kap. 16 § Införandet av ett nytt andra stycke är föranlett av att uppgifter som kan bli föremål för direktåtkomst, alltså uppgifter som är äldre än , inte skall omfattas av sekretess enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen (1980:100). Av 1 kap. 2 § sekretesslagen följer att en förutsättning för att undantag från sekretess skall få regleras i någon annan författning än sekretesslagen är att sekretesslagen innehåller en hänvisning till undantagsbestämmelsen.