sou · GSB388d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Utredaren gör den bedömningen att Internet är ett sådant medium som kan nå en bred allmänhet och som därför bör omfattas av ett generellt reklamförbud i den mån det inte är fråga om sådana överföringar och tekniska upptagningar som omfattas av YGL. Visst utrymme torde finnas för branschmeddelanden även via Internet, under förutsättning att de inte är tillgängliga annat än för dem har viss kod, password eller liknande. Det bör tilläggas att utredaren inte uppfattar vare sig konven- tionen eller direktivet som att ren köpinformation skulle anses utgöra reklam och därmed vara förbjuden. Neutral information om att man säljer tobaksvaror måste godtas, liksom varulistor, prislistor och liknande (se även avsnitt 5.2.4). En fråga gäller om det – med de undantag som föreslås från det totala förbudet mot marknadsföring av tobaksvaror – finns skäl att införa i konventionen omnämnda föreskrifter om varningstexter i samband med reklam. Sådana varningstexter kan dock i praktiken bara genomdrivas vad gäller prefabricerad reklam, företrädesvis kommersiella annonser. Då kommersiella annonser för tobak enligt utredningens förslag kommer att vara totalförbjudna torde utrymmet för att tillämpa sådana föreskrifter vara försumbart. Utredningen avstår därför från att framlägga något sådant förslag. I sammanhanget skall även erinras om de föreskrifter om varningstexter m.m. som redan finns i 9 § tobakslagen. Beträffande sponsring finns för svensk del liknande svårigheter som beträffande reklam när det gäller att införa ett totalt förbud rörande medier som skyddas av TF eller YGL. I fråga om sponsring av radio- och TV-program finns ett undantag i YGL (föranlett av det s.k. TV-direktivet, se avsnitt 5.3.1). I övrigt innehåller grundlagarna inga undantag för sponsring, vare sig av tryckta skrifter eller av artiklar. Dessutom finns en rätt till anonymitet för författare m.fl. som effektivt skulle hindra genomförandet av ett förbud mot sponsring sådan som den definierats i direktivet. Ett svenskt förbud mot sponsring som led i marknadsföring av tobaksvaror måste därför utformas på ett annat och mindre generellt sätt än i direktivet. Utredningen har därvid valt att ta fasta på vad man särskilt åsyftat i såväl direktivet som konventionen, nämligen evenemang och aktiviteter med potentiell gränsöverskridande effekt. Sådana bör därför inte få sponsras av tobaksindustrin. Med tobaksindustrin förstås här detsamma som i konventionen, nämligen tillverkare, partihandlare och importörer Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag Det är också dessa som skulle ha de resurser som krävs för att sponsra detta slag av omfattande evenemang. Utredningen har alltså stannat för att inte låta detaljhandlare omfattas av sponsringsförbudet. Det ter sig knappast meningsfullt eller ens önskvärt att förbjuda och beivra sådant som att en lokal handlare ger ett bidrag till ortens idrotts- eller ungdoms- verksamhet. En sådan begränsning är tillåten enligt direktivet, som helt klart åsyftar endast sponsring av evenemang eller verksamhet med gränsöverskridande effekt. Beträffande vissa andra former av marknadsföring, s.k. indirekt tobaksreklam, har vissa ändringar genomförts i TF och YGL för att möjliggöra förbud mot användning av tobaksvaru- märken vid marknadsföring av andra varor. Bestämmelserna bör enligt utredningens mening anpassas till vad som föreslås beträffande annan reklam och marknadsföring. Detta tillgodoser även en punkt i EG-rekommendationen. De detaljerade åtgärder mot marknadsföring av tobaksvaror som i övrigt tas upp i rekommendationen bör enligt utredningens bedömning täckas av det förslagna generella förbudet mot reklam och marknadsföring (den grundlagsskyddade rätten till spridning av tryckta skrifter och tekniska upptagningar måste givetvis respekteras i den mån den kan bli aktuell). Detsamma gäller i fråga om gratisutdelning av tobaks- varor, vare sig i samband med gränsöverskridande evenemang eller i annat sammanhang. Slutligen bör framhållas att de långtgående inskränkningar i rätten att använda tobaksvarumärken som blir ett resultat av utredningens förslag måste accepteras på grund av att det gäller just tobaksvaror och att såväl WHO som EU och de allra flesta av världens stater ställt sig bakom krav på inskränkning av möjligheterna till marknadsföring av sådana varor. Utredaren tar inte ställning till om liknande inskränkningar skulle kunna godtas beträffande andra typer av varumärken. ägnar stort utrymme åt frågor kring handeln med tobaksvaror. Det gäller främst skyddet för barn och ungdom, vilket föranlett en detaljerad artikel med föreskrifter främst rörande detaljhandeln med tobaksvaror. Det gäller också åtgärder för att motverka olaglig handel, inbegripet smuggling. Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag Åtgärder för att hindra barn och unga från att tidigt börja använda tobak och hamna i nikotinberoende är också enligt svensk uppfattning en av de viktigaste delarna i en nationell tobakspolitik. De olika åtgärder som anges i konventionen är visserligen inte tvingande, men bör enligt utredarens mening komma till klart uttryck i tobakslagen. Vissa av de nya bestämmelserna kan för övrigt anses vara en logisk följd av att tobakslagen redan har en tvingande åldersgräns för inköp av tobak. Från tillsynssynpunkt är det dessutom en fördel att det finns klara lagbestämmelser att hänvisa till vars efterlevnad är förhållandevis lätt att kontrollera, såsom t.ex. det föreslagna förbudet mot självbetjäning. De olika åtgärder som anges i konventionen har alltså i huvudsak förts in i tobakslagen. I något fall har de ansetts snarare höra till reglerna för marknadsföring och behandlas i det sammanhanget. Den punkt som gäller ungas försäljning av tobaksvaror, t.ex. i form av extraarbete i kiosk, tillgodoses enligt utredarens uppfattning av det ansvar som åvilar den som bedriver näringsverksamheten samt av de föreskrifter som finns på arbetsmiljöområdet till skydd för minderåriga i arbetslivet (se avsnitt 6.4). Vad gäller åtgärder mot olaglig handel läggs i konventionen särskild vikt vid det internationella samarbetet, särskilt det som sker på tullområdet (kap. 2 del IV, jfr avsnitt 7.2). Konventionen innehåller också föreskrifter om märkning av tobaksvaror i syfte att underlätta identifiering och spårning av illegala varor. Dessa föreskrifter svarar i stort mot EG:s s.k. märkningsdirektiv, vilket redan har genomförts i svensk lagstiftning genom nya bestäm- melser i dels tobakslagen, dels lagen om tobaksskatt. Konventionen föranleder därför i denna del inga förslag från utredningen. I sammanhanget bör erinras om konventionens krav på ett effektivt genomförande av konventionsåtagandena och på ändamålsenliga sanktioner vid överträdelser av beslutade regler. Vad gäller detaljhandeln finns mycket som tyder på att kontrollen behöver skärpas. Utredningen återkommer i det följande till frågor om tillsynen över detaljhandeln. Utredningen vill understryka vikten av att fortsätta det inledda arbetet med att utreda möjligheterna till mera effektiva och avskräckande sanktioner för försäljning av insmugglade och/eller obeskattade varor (se avsnitt 6.3.7). Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag Som ovan nämnts kräver konventionen ett effektivt genomförande av parternas skyldigheter. Det är med andra ord inte tillräckligt att införa en reglering. Man måste också se till att den efterlevs. I har bestämmelser om tillsyn över detaljhandeln med tobak införts relativt och det är uppenbart att tillsyns- arbetet inte kommit igång på alla håll (se avsnitt 8.5.1). Det innebär bl.a. bristande kontroll över att åldersgränsen upprätthålls, vilket är särskilt allvarligt med hänsyn till att just skyddet för barn och unga är ett av tobakslagstiftningens huvudsyften. Den intervjuunder- sökning utredningen låtit göra hos några utvalda kommuner (se bilaga 5) bekräftar såväl att det förekommer försäljning av tobak till minderåriga som att kommunerna har svårt att hantera de överträdelser som förekommer. Den statistik som utredningen införskaffat (se bilaga 6) visar vidare att långtifrån alla som säljer tobak anmäler detta till kommunen. Det finns skäl att anta att det ofta är hos sådana handlare som minderåriga kan köpa tobak, inte sällan olovligt införd eller obeskattad sådan. Enligt utredningens mening är en organiserad och effektiv tillsyn över handeln med tobak en synnerligen viktig del av tobaks- kontrollen. Det står klart att kommunerna behöver stöd i sin tillsyn, såväl i form av tydliga och lättillämpade lagregler som av vägledning från centrala och regionala myndigheter. Utredningen vill understryka vikten av det arbete som genomförs hos förbättra tillsynen över detaljhandeln med tobak (se avsnitt 8.5.1). För att underlätta och effektivisera kommunernas tillsyn föreslår utredningen vidare att bestämmelser om egentillsyn, motsvarande dem som finns beträffande försäljning av folköl, nu förs in i tobakslagen. Man kan dessutom ställa sig frågan om tillsynsmyndigheternas befogenheter är tillräckligt klart utformade i tobakslagen och om det behövs en möjlighet till skarpare åtgärder, t.ex. i form av förbud mot försäljning , motsvarande den befogenhet som finns vid försäljning av folköl. Utredningen anser att dessa frågor bör utredas vidare. I sammanhanget kan anmärkas att tillsynen på tobaksområdet företer en tämligen splittrad bild med många olika ansvariga myndigheter vilka har olika regler att följa. Detta medför risk för oklarhet i fråga om uppgifter och kompetens och är ägnat att minska effektiviteten i tillsynen. Det kan enligt utredningens Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag mening finnas skäl att mera generellt överväga möjligheterna att förenkla och förtydliga dagens system. Kommunernas tillsyn har i huvudsak varit inriktad på att övervaka att åldersgränsen för inköp av tobak respekteras. Utred- ningen föreslår emellertid i detta betänkande flera lagändringar som inte direkt tar sikte på åldersgränsen men som också kommer att gälla detaljhandeln. Det gäller främst förbudet mot reklam och marknadsföring av tobaksvaror utanför själva försäljningsstället. har tillsynsansvaret över all marknadsföring, även sådan som sker i detaljhandeln. Detta framstår som svårt att genomföra på ett effektivt sätt. Enligt utred- ningens mening är det mera ändamålsenligt att ge kommunerna det samlade tillsynsansvaret över de lokala försäljningsställena för tobak. Kommunerna kan då kontrollera efterlevnaden av de bestämmelser som avser att säkerställa iakttagandet av åldersgränsen och de bestämmelser som gäller reklamen på försäljningsställena. Utredningen föreslår alltså att kommunerna skall ta över ansvaret för den lokala tillsynen över marknads- föringen på försäljningsställena. Härvid behöver kommunerna självfallet ledning från , som är den centralt ansvariga myndigheten på området och som bl.a. skall övervaka sådan marknadsföring som sker i tryckta skrifter eller i radio och TV. Utredningen förutsätter att kommer att utfärda nya allmänna råd på området. Utredningen vill även ta upp länsstyrelsernas roll i tillsynen, vilken i och för sig redan framgår av tobakslagen. Såvitt utred- ningen kunnat erfara har dock denna uppgift inte alltid ägnats så stor uppmärksamhet hos länsstyrelserna. Då nu kommunerna föreslås få ett ökat och mer krävande ansvar för tillsynen över de lokala försäljningsställena är det angeläget att dessa frågor ges ökad tyngd också hos länsstyrelserna så att de kan ge kommunerna det stöd och de råd som behövs. Utredningen föreslår därför viss komplettering av tillsynsbestämmelserna i syfte att tydliggöra och framhäva länsstyrelsernas ansvar. Slutligen bör framhållas att det behövs ett utökat samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter för att tillsynen skall bli effektiv. Det är t.ex. angeläget att en tillsynsmyndighet som observerar brister eller överträdelser som en annan tillsynsmyndighet har att bevaka verkligen rapporterar detta till den ansvariga tillsyns- myndigheten så att denna kan vidta åtgärder. Ett exempel kan vara att en kommun i sin tillsyn över detaljhandeln iakttar försäljning av Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag tobaksvaror som saknar föreskriven märkning och som kan antas vara obeskattade. Dessa frågor bör enligt utredningens mening ägnas särskild uppmärksamhet i det fortsatta arbetet med att förbättra tillsynen på tobaksområdet. Skydd mot exponering för tobaksrök är ett område där särskilt engagerat sig för verkningsfulla bestämmelser såväl i konventionen som på det nationella planet. I sammanhanget kan erinras om det beslutade förbudet mot rökning på restauranger och andra serveringsställen. Konventionens bestäm- melser i ämnet är betydelsefulla för utvecklingen i många länder men medför inga krav på ytterligare lagstiftning i . Mot bakgrund av konventionsbestämmelsernas tydliga syfte finns emellertid anledning att ändå överväga vad som eventuellt skulle kunna göras för att ytterligare öka skyddet mot oönskad exponering för tobaksrök. Utredningen har i det sammanhanget erfarit att det finns invändningar beträffande den nuvarande regleringen för hotell, vilken anses alltför obestämd. Utredningen delar uppfattningen att det kan finnas skäl att tydliggöra den tämligen vaga bestämmelsen om hotellrum där rökning är förbjuden. I hotellfoajéer och liknande gemensamma utrymmen torde rökning redan vara förbjuden enligt 2 § första stycket 6 (från första stycket 7) tobakslagen (jfr prop. 1992/93:185 s. 54). Vidare kan övervägas om det behövs ett förstärkt skydd mot exponering för tobaksrök på vissa allmänna platser utomhus, t.ex. busshållplatser. Utredningen saknar emellertid underlag för att framlägga några konkreta förslag om ytterligare begränsningar av rökning i nu angivna avseenden. Denna fråga får om så anses motiverat utredas vidare. När det gäller skydd mot exponering för tobaksrök finns dessutom skäl att framhålla att det knappast är möjligt att lagstiftningsvägen lösa alla de situationer där konflikter kan uppstå mellan dem som önskar röka och dem som blir besvärade av röken. I stor utsträckning blir det därför en fråga om att öka rökarnas medvetenhet om att deras rök kan vara skadlig för andra människor och om att de har ett ansvar för att inte andra skall utsättas för röken. Utredningen föreslår mot denna bakgrund en osanktionerad bestämmelse som påbjuder att den som röker bör se till att andra Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag människor inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök. Bestämmelsen kan, om den införs, bidra till att skapa en allmänt omfattad norm om att den som röker bör ta hänsyn till andra även i de fall inget formellt förbud mot rökning gäller. Konventionens bestämmelser om pris- och skatteåtgärder slår fast den viktiga principen att parterna bör utforma sin skatte- och prispolitik så att den bidrar till de hälsopolitiska målen att minska tobaksbruket. Denna inriktning av tobaksbeskattningen är dock ingenting nytt för . Som framgår av avsnitt 7.1.2 följer regeringen utvecklingen på området och vidtar de åtgärder som är motiverade för att göra tobaksbeskattningen så effektiv som möjligt utifrån ett folkhälsoperspektiv som hänsyn måste tas till andra länders skatteregler och riskerna för smuggling och illegal handel av olika slag. Utredningen saknar därför anledning att framlägga några förslag vad gäller den svenska tobaksbeskatt- ningen, men vill framhålla vikten av fortsatt arbete inom ramen för EU för att göra skatteövervakningen mer effektiv och för att minska skatteskillnaderna mellan länderna. Liknande överväganden måste göras när det gäller konventionens bestämmelse om begränsning av inköp och import av skatte- och tullbefriade varor, s.k. tax-free. Med utgångspunkten att tobaksbruk innebär allvarliga hälsorisker och så långt som möjligt bör förebyggas bl.a. genom en kännbar beskattning är det svårt att finna sakliga skäl för att sådana varor i vissa fall skall kunna förvärvas utan någon skatt alls. Från svensk synpunkt vore det att föredra med en successiv avveckling av tax-free-handeln med tobaksvaror. Detta är emellertid ingenting som ensamt kan besluta om, utan eventuella fortsatta överväganden måste ske i ett vidare internationellt sammanhang. Frågan kan eventuellt komma upp inom ramen för senare förhandlingar i den s.k. Parts- konferensen, vilken skall följa upp och utveckla konventionen. Konventionens artikel om ansvar och skadestånd är inte helt lätt att tolka. Detta sammanhänger med att det är fråga om en kompromisstext vilken inte bara ger upphov till översättnings- problem utan också rymmer faktiska åsiktsskillnader. Att tobaksindustrin skulle bära ansvaret för de skador som orsakas av tobaksbruk var en viktig utgångspunkt för många av parterna i förhandlingen. När det gäller mot vem och var sådana anspråk skulle kunna göras gällande gick dock åsikterna isär. Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag tydligare framstod åsiktsskillnaderna när det gäller vem som kunde anses som skadelidande och för vilka typer av skador ersättning skulle kunna krävas. Från vissa håll hävdades sålunda staternas egen rätt till ersättning av utländska tobaksbolag för de skador och därmed sjukvårdskostnader som orsakats dess medborgare. Andra parter framhöll främst enskildas rätt till ersättning vid sjukdom eller skada som orsakats av tobak. Åsiktsskillnader fanns även i fråga om i vad mån tobaksindustrins ansvar skulle vara strikt eller inte. Någon samsyn i dessa frågor kunde inte uppnås under förhandlingen. Mot bakgrund härav och med beaktande av att skadeståndsrätten är ett område där det är svårt att slå fast några generella regler ansåg många parter, däribland EU:s medlemsstater, att någon artikel om skadestånd inte borde ingå i konventionen. Detta var dock oacceptabelt för de parter som drivit frågan. Resultatet av dessa meningsmotsättningar blev den kompromiss- text som föreligger. Artikeln lägger tonvikten vid informations- utbyte och inbördes rättsligt bistånd men innehåller också en förpliktelse angående överväganden av den nationella lagstiftningen på området. Enligt utredningens mening saknas anledning att tolka artikeln på annat sätt än som faller sig naturligt utifrån svenska rättsregler. Skulle åsiktsskillnader mellan parterna i konventionen senare visa sig får en ny bedömning göras utifrån en analys av vari dessa åsiktsskillnader i så fall består. Enligt svensk rätt är det i första hand den allmänna regleringen i skadeståndslagen som, tillsammans med allmänna skadestånds- rättsliga principer, gäller även i fråga om skador orsakade av tobaksbruk. Det innebär bl.a. att skadeståndsansvar normalt förutsätter att skadan vållats uppsåtligen eller av vårdslöshet. Även den skadelidandes egen medverkan till skadans uppkomst kan ha betydelse. Det strikta ansvaret enligt produktansvarslagen torde knappast kunna omfatta kända skaderisker hos produkter som trots dessa risker är godtagna i samhället (jfr prop. 1990/91:197 s. 34 ff). Frågan huruvida ett företag inom tobaksbranschen med tillämpning av svensk rätt skulle kunna åläggas skadeståndsansvar för skador som uppkommit till följd av tobaksbruk, och i så fall under vilka förutsättningar, har inte varit föremål för någon fullständig prövning i domstolarna. Möjligheterna till framgång med en sådan talan får dock bedömas vara tämligen små. I sammanhanget bör dock erinras om att den skadelidandes rätt till socialförsäkringsförmåner inte påverkas. Vidare kan rätt till Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag ersättning föreligga enligt lagen (1976:380) om arbetsskade- försäkring för den som skadats till följd av ofrivillig exponering för tobaksrök i arbetet (se avsnitt 6.2). Skadestånd som ett medel att komma till rätta med den typ av samhälleliga problem som tobaksbruket utgör spelar emellertid inte någon framträdande roll i . Mera betydelsefulla åtgärder är t.ex. reglering av relevanta verksamheter och produkter, myndig- heters övervakning och sanktioner samt den sociala tryggheten för skadelidande. Enligt utredningens mening ger inte konventionen anledning till något annat förhållningssätt. Allmänna skadestånds- rättsliga principer bör alltså även fortsättningsvis tillämpas vid prövning av ersättningsfrågor rörande skador orsakade av tobaks- bruk. Konventionen ställer även krav på de deltagande staterna att bl.a. ha ett samordnat nationellt ansvar för tobakskontrollen och en samordnad nationell rapportering om konventionens genomförande. Det finns ingen myndighet som har ett sådant ansvar i . Att lägga ett nationellt ansvar på en enda myndighet när det gäller många sakområden där flera andra myndigheter har det centrala ansvaret ter sig dock principiellt svårt. Myndigheterna är samtliga underställda regeringen och någon befälsrätt dem emellan finns inte. Enligt utredningens mening ligger det därför närmast till hands att svarar för den nationella samordning som är nödvändig inför regeringens ställningstaganden. Det nu anförda innebär inte att inte de berörda myndigheternas uppgifter kan behöva kompletteras i vissa hänseenden för att underlätta beredningen i . Framför allt krävs ett förberedande arbete för att ta fram underlag för den nationella uppföljningen och rapporteringen. Denna berör flera myndigheters ansvarsområden, och någon av myndigheterna bör därför få till uppgift att från olika håll samla in de uppgifter som krävs i den mån de inte redan finns hos myndigheten själv, samt sammanställa uppgifterna i sådan form att de kan bilda underlag för den nationella rapporten. Enligt utredningens mening ligger det närmast till hands att anförtro denna uppgift. har redan till uppgift bl.a. att ansvara för övergripande tillsyn inom tobaksområdet och även att främja tillgången på statistik av god kvalitet inom detta område. Institutet synes därför ha tillgång till många av de uppgifter som krävs. Övriga uppgifter bör institutet kunna införskaffa från främst Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag instruktion bör kompletteras med uppgifterna att följa konventionens tillämpning och att lämna erforderligt underlag till regeringen för den nationella rapporteringen enligt konventionen. Övriga berörda myndigheters instruktioner kan också behöva ses över så att deras skyldighet att bistå vid uppgiftsinsamlandet klart framgår. Övriga nu ej diskuterade avsnitt av konventionen påkallar enligt vad utredningen kunnat finna inte några förslag till åtgärder i detta sammanhang. Vissa artiklar är redan genomförda i svensk lagstiftning, såsom beträffande ingredienser, gränsvärden och märkning (se avsnitt 5.1.1). Andra avsnitt ligger inom ramen för befintliga uppgifter för stat eller kommun, t.ex. beträffande hälsoupplysning, rökavvänjning och allmänhetens tillgång till nikotinläkemedel (se avsnitt 7.1.4 och 7.1.5). Även åtgärder av nu angivet slag spelar stor roll för att minska tobaksskadorna. Bl.a. är rökavvänjning effektiv och bör finnas lätt tillgänglig. Det får emellertid i sådana delar förutsättas att statliga och kommunala myndigheter görs medvetna om skyldigheter enligt konventionen och att regeringen, särskilt i samband med den nationella uppföljningen och rapporteringen, överväger om det krävs ytterligare initiativ för att genomföra och stimulera det nationella arbetet mot tobak. 10 Närmare om förslagen Utredningens bedömning: Nuvarande regler i skattelagstift- ningen ses över löpande för att möta förändrade krav. Konven- tionen påkallar inga ytterligare åtgärder. Konventionen: artikel 6 Rekommendationen: punkt 7 Gällande bestämmelser m.m.: se avsnitt 6.3 Skälen för utredningens bedömning: Som framgår av avsnitt 6.3.7 och 7.1.2 är reglerna om tobaksskatt och om skattekontroll m.m. redan föremål för regeringens uppmärksamhet i olika avseenden. Procedurreglerna för beskattningen regleras i hög grad av de rättsakter som tas fram inom EU. Det finns inte skäl att på grund av det som anges i konventionen vidta ytterligare åtgärder. 10.2Skydd mot exponering för tobaksrök