sou · GSB314 · 2005-01-01 00:00:00 — I andra fall kan en koncentration av vissa ärenden vara aktuell om dessa inte är vanligt förekommande. Genom koncentration uppnår man en kritisk massa. Ärenden som uppkommer eller mycket sällan vid de organisatoriska enheterna gör att handlägg- ningen tar men också att risken för fel ökar. Då är det bättre att koncentrera denna verksamhet för att öka möjligheten till ett upprätthållande av såväl kompetens som ett organisatoriskt minne. Motiv till en koncentration kan också vara att man uppnår större enhetlighet. Om det föreligger alltför stora skillnader i hur de olika organisatoriska enheterna fattar beslut inom en viss verksamhet, kan koncentration bli aktuell. Om skillnaderna hänger samman med ett svårtolkat regelverk kan en koncentration bidra till en likformig regeltolkning men också till en högre kompetens om regelverket bland personalen. Motiv till att inte koncentrera verksamheten kan vara att olika verksamheter är beroende av och kompletterar varandra, trots att någon verksamhet är relativt liten. 8.1.3Olika styrmöjligheter för ökad samordning Det finns olika sätt att styra för att uppnå en ökad samordning och samverkan. Samordning och samverkan kan nås genom reglering, finansiering, organisering, planeringssystem, beslutsfunktioner men också genom myndighetschefens agerande. I tabellen nedan ges några exempel på dessa olika styrmöjligheter. Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna SOU 2004:14 Olika styrmöjligheter för ökad samordning samrådsskyldighet mellan olika organ skyldighet att biträda annan myndighet gemensamma berednings-/samarbetsgrupper gemensamma planeringsunderlag/problembeskrivningar gemensam dokumentations- och utredningsverksamhet gemensamt prognos- och statistikmaterial särskild organisering för övergripande beslut närvaro/yttranderätt i olika församlingar regelbundna verkschefsöverläggningar/samråd Källa: , länsstyrelseenhet 8.2Regeringens styrning för en ökad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna Regeringens styrning för att uppnå en ökad samordning och sam- verkan är naturligtvis en viktig komponent som påverkar hur läns- styrelserna arbetar med dessa frågor. 8.2.1Vad regeringen har sagt och gjort i samordningsfrågan Regeringen har på olika sätt påtalat vikten av att länsstyrelserna vidareutvecklar former för samverkan i gemensamma frågor och ett gemensamt resursutnyttjande mellan länsstyrelserna (se bl.a. budgetpropositionerna 2000/01:1, 2001/02:1 och 2002/03:1). I propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning 2001/02:7) tog regeringen specifikt upp frågan om sam- verkan. Där sades att det även fortsättningsvis kommer att ställas krav på en kostnadseffektiv länsstyrelseorganisation och där be- hovet av samverkan och samordning i olika frågor och samman- Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna hang kommer att kvarstå och även accentueras i vissa frågor. (s. 63). Regeringen menade att man på detta sätt kunde skapa en sammantaget mer effektiv och slagkraftigare länsstyrelseorganisa- tion. Vidare sades att det för vissa frågor även kunde övervägas att ha en mer koncentrerad ärendehantering och en flexibel uppgifts- struktur t.ex. genom att vissa samordningsuppgifter läggs på utpekade länsstyrelser. Även i regleringsbrevet för (Fi 2002:4649) gav regeringen uttryck för vikten av ökad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna. I ett uppdrag till länsstyrelserna efterfråga- des underlag kring vilka frågor och med vem samordning skedde samt erfarenheterna av denna samordning (se avsnitt 8.3.1). Rege- ringen har också bidragit med viss finansiering till länsstyrelsernas IT-visionsarbete (se avsnitt 8.3.5). I vissa sakfrågor har regeringen också tagit beslut om en mer långtgående samordning eller t.o.m. koncentration av uppgifter till endast vissa län. Detta gäller t.ex. administrationen av EU:s jordbruksstöd samt administrationen av EU:s vattendirektiv. 8.2.2Exempel på formaliserad samverkan och koncentration uppdrog regeringen till en särskild utredare att lämna förslag till en effektivare jordbruksadministration. Enligt direktiven (Dir. 2000:94) var tanken att hanteringen av EU:s jordbruksstöd skulle koncentreras till väsentligt färre länsstyrelser än dåvarande 21. lämnade utredaren sin slutrapport (Fi 2001/2357). I denna diskuterades två alternativa lösningar. Den ena lösningen var en koncentration av denna ärendehandläggning till nio länsstyrelser. Den andra lösningen var en fördjupad och formaliserad samverkan mellan länsstyrelserna. I grunden innebar detta att samtliga 21 länsstyrelser fortfarande skulle ha att hantera ärendena, men några länsstyrelser skulle få ett särskilt ansvar för samordning och för utveckling av planering och styrning. Utreda- ren förordade den senare lösningen. Argumenten för en fördjupad och formaliserad samverkan vägde tyngre än nackdelarna, men även tyngre än de fördelar som koncentrationslösningen innebar. Ut- redaren såg att den förordade lösningen skulle ge något sämre möjligheter till styrning av sakfrågan för och Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna kanske också innebära mindre besparingar genom stordriftsför- delar. Å andra sidan skulle fördelarna vara att det gick att bibehålla samordningen av olika sakområden inom ramen för den sam- ordnade länsförvaltningen, att omställningskostnaderna skulle bli marginella och att närheten till brukarna skulle kunna bibehållas. Dessutom skulle lösningen fortfarande ge en kontinuitet i det nuvarande systemet fram till kommande förändringar av EU:s gemensamma miljö- och landsbygdspolitik. Regeringen delade ut- redarens uppfattning. beslutade om detta senare (prop. 2001/02:1, bet 2001/02:MJU2, rskr. 2001/02:106, 2001/02:107). Jordbruksadministrationen är indelad i sju regioner där det inom varje region finns en länsstyrelse som har ett särskilt samordningsansvar. Genom EU:s direktiv för vatten har EU-länderna åtagit sig att väsentligt öka ambitionerna vad gäller att skydda våra vatten och ekosystem i vatten. Hur dessa ökade ambitioner skall genomföras var 2002 föremål för en särskild utredning, Klart som vatten (SOU 2002:105). Utredaren diskuterade två olika lösningar för administrationen, en egen myndighet med en regional organisation indelat efter fem vattendistrikt eller som en del i läns- styrelserna inom respektive vattendistrikt, dvs. administrationen skulle endast läggas på fem länsstyrelser och inte på samtliga 21. Fördelarna som lyftes fram med den senare lösningen var, liksom i utredningen om jordbruksadministrationen, möjligheten till en integrering av vattenfrågorna med annat miljöarbete. Utredaren såg också en fördel i att bl.a. utnyttja redan befintlig kompetens och organisation. Förslaget blev ändå en egen myndighet då detta enligt utredaren bl.a. skulle ge ökad tydlighet och ansvar, möjlighet att profilera vattenfrågan utåt samt möjlighet att utvinna stordrifts- fördelar. Regeringen beslutade dock att skall delas in i fem vattendistrikt. Fem länsstyrelser föreslås som vattenmyndigheter för dessa distrikt. Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna 8.3Länsstyrelsernas nuvarande samordning och samverkan I länsstyrelsernas regleringsbrev för gavs ett uppdrag till länsstyrelserna att till regeringen redovisa vilket arbete som pågår för att öka samordningen mellan länsstyrelserna. Redovisningen skulle också omfatta uppgifter om inom vilka om- råden och med vilka länsstyrelser samordning sker samt erfaren- heter . Utifrån sammanställningen av denna redovisning och utredningens kontakter med länsstyrelserna framträder en bild av att samordning och samverkan mellan länsstyrelserna är väl ut- bredd. Dock är samordningen och samverkan mer etablerad inom vissa områden än inom andra. 8.3.1Samordning sker i sakfrågor men på olika sätt och av olika skäl I sakfrågor som är föremål för samordning och samverkan sker detta i olika konstellationer beroende på frågornas karaktär. Tradi- tionen med länsexperter (som dock ej längre är inskrivet som ett krav i länsstyrelseinstruktionen) inom flera verksamheter har t.ex. bidragit till att upprätthålla ett utbyte i sak- frågor mellan länsstyrelserna. Det hålls också gemensamma årliga konferenser i olika fackämnen. De flesta av länsexperterna har under samverkat i nätverk där sakfrågorna diskuteras utifrån olika aspekter som t.ex. tolkning av regelverk eller gjorda prioriteringar. En tendens är att dessa nätverk mer än tidigare nu också diskuterar former och processer för hanteringen av själva frågorna. Det kan t.ex. gälla frågor om ärenderutiner och arbets- fördelning. Många av de frågor som länsstyrelserna har att hantera når rent geografiskt över en eller fler länsgränser. Det kan röra sig om samverkan kring sjöar, vattendrag, skogar och skärgård. Så har t.ex. länsstyrelserna som gränsar till ett samarbete i frågor som rör fisket. Men även i andra frågor med geografisk utbredning som t.ex. vägar och järnvägar eller skydds- och försvarsfrågor sker sam- verkan. Ytterligare frågor med annan geografisk gräns än den läns- visa är sektorsövergripande frågor som t.ex. regional utveckling, strukturfonderna och vissa miljöfrågor. Även här krävs samverkan. är ett exempel på miljöområdet. Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna Regionalt UppföljningsSystem och är ett projekt som ska stödja, vägleda och samordna länsstyrelsernas arbete med miljömålsupp- följning. Huvudmålet för RUS är att utveckla ett för alla län gemensamt uppföljningssystem för miljömålen. Projektet organise- ras av en projektgrupp på tio personer från olika länsstyrelser samt en styrgrupp med representanter från länsstyrelser, Naturvårds- verket och . LAKY står för Länsstyrelsernas Arbetsgrupp för Körkorts- och Yrkestrafikfrågor. LAKY har som huvuduppgift att skapa ett bra samarbete mellan länsstyrelserna och samt att utveckla gemensamma och effektiva handläggningsrutiner, en enhetlig rätts- praxis och utveckla IT-stödet i ärenden om körkort och yrkes- trafik. LAKY ansvarar också för en övergripande samordning av körkorts- och yrkestrafikfrågor. Det finns även fasta grupper för enskilda områden i form av samrådsgrupp för körkort (Samkör), samrådsgrupp för yrkestrafik (Samyrk) och en . LAKY har träffat en skriftlig överenskommelse om samverkan på ledningsnivå med . I överenskommelsen har en länssty- relse företrätt samtliga 21 länsstyrelser, efter godkännande av läns- rådskretsen. Det finns också frågor som endast förekommer i vissa län och där samverkan är nödvändig. Till exempel har länsstyrelserna i de län där det finns kärnkraftverk ett nära samarbete med varandra och med angränsande län. 8.3.2Samordning sker i administrativa frågor I takt med att kraven på länsstyrelserna som effektiva myndigheter har ökat så har också samordningen ökat kring administrativa och liknande frågor. är samtliga länsstyrelser involverade i samordningsarbetet och ibland rör det sig endast om ett mindre antal länsstyrelser. Samordning sker kring olika stödprocesser som t.ex. informationsfrågor, löneadministration och fakturahantering. Samordningen handlar också om olika formfrågor t.ex. att ta fram gemensamma rutiner och processer inom ett viss ärendeslag för att likrikta handläggningstiden och kvaliteten i handläggningen över landet. Länsstyrelserna har också påbörjat samverkan kring kompetens- och tillgänglighetsfrågor. Inom t.ex. miljöområdet har länsstyrelsernas uppgifter utökats kraftigt . Det har ställt stora krav på hög kompetens inom flera olika delområden. Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna Svårigheter med att rekrytera rätt kompetens för vissa länsstyrelser har gjort att man i vissa fall har delat den tillgängliga kompetensen mellan två länsstyrelser. Den ena har då hyrt in personal från den andra till själva handläggningen. Några länsstyrelser har också utökat samverkan genom att hjälpa varandra vid semestrar och arbetstoppar. Andra samordnings- initiativ gäller intern kompetensutveckling för t.ex. nyanställd personal. Ett exempel på ett samordningsprojekt är Länsstyrelseakade- mien. är en pågående försöksverksamt mellan sex länsstyrelser som handlar om att ta fram ett samordnat utbud av länsstyrelsespecifik utbildning. Syftet är att tillhandahålla anpassad utbildning till låga kostnader och med möjlighet till alternativa utbildningsformer. Tanken är att bl.a. kunna utnyttja datatekniken på olika sätt. Målgruppen är personal, men det finns också tankar om att vända sig till andra grupper. I projektet ingår även /som en part. är förankrad på länsrådsnivå. planeras en avrapportering till länsråden. Därefter skall man ta ställning till om skall utökas till att omfatta samtliga länsstyrelser. 8.3.3Samordning mellan vissa länsstyrelser är informell till sin karaktär Vissa länsstyrelser har mer samordning och samverkan med varandra än med andra. Samordningen är underindelad i tre grupperingar; , Sydlänen och Nordlänen/Norra länen (se tabell 8.2). Länsstyrelserna i och förefaller dock inte alltid vara en del av Nordlänen/Norra länen. Utöver dessa grupper framträder tre länsstyrelser – Öster- götland, och – inte riktigt som hemma- hörande i någon av de tre grupperna. Dessa tre länsstyrelser sam- verkar dock med andra länsstyrelser, men oftast i andra konstella- tioner. i har t.ex. i större utsträckning börjat samordna sig med länsstyrelserna i och . Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna SOU 2004:14 Länsstyrelserna i , , , , Länsstyrelserna i , , , , Nordlänen/Norra länen Länsstyrelserna i , , och även Länsstyrelserna i och Utöver samverkan i dessa grupper samverkar många länsstyrelser mer frekvent med en länsstyrelse eller en mindre krets av läns- styrelser. Relativt omfattande samverkan förekommer mellan läns- styrelser med geografisk närhet, t.ex. mellan , och , mellan länsstyrelserna i och , mellan länsstyrelserna i och mellan länsstyrelserna i och . En annan konstellation som förekommer relativt ofta är sam- ordning mellan storstadslänen, dvs. Samordning och samverkan har skett i en rad olika frågor, bl.a. internrevision, benchmarking av resultat och personal- politik. Mycket av samordningen är informell till sin karaktär. Ovan- stående grupperingar är t.ex. inte beslutsfattande organ utan de aktuella besluten fattas av respektive länsstyrelse. I vissa fall finns dock formella avtal som reglerar t.ex. inlåning eller delfinansiering av viss personal vid kompetensförstärkning eller särskild arbets- belastning. För vissa områden har länsstyrelserna löst samverkansfrågan genom att ge en eller ett par länsstyrelser eller en viss grupp av länsstyrelser mandatet att utarbeta förslag till beslut som sedan fattas av respektive länsstyrelse. Detta är t.ex. fallet i många frågor som rör IT-lösningar. Där har länsstyrelsernas gemensamma IT- strategigrupp en särskild roll (se avsnitt 8.3.5). Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna arbetade länsråden fram ett förslag på en fördelning av områdesansvar mellan dem. Syftet med denna nya organisation var att bättre kunna samordna och gemensamt utveckla verksam- heten och därmed också förbättra styrningen och ledningen i länsstyrelseorganisationen. Länsråden har skapat en gemensam ledningsgrupp utan beslu- tanderätt. Inom denna grupp kan man komma överens om en för länsstyrelserna gemensam linje. Därtill har länsråden fördelat ansvar för olika verksamheter mellan sig inom sju olika områden, se tabell 8.3. Sju ansvarsområden för länsrådens organisation 1.Samhällsplanering, Skydd/beredskap och infrastruktur 2.Juridik, förvaltning och trafik 3.Social, jämställdhet och integration 4.Regional utveckling, konkurrens och strukturfonder 5.Jordbruk, skogsbruk och fiske 6.Miljö och natur och kulturmiljö Källa: Länsråden. Sex av de sju grupperna är inriktade på olika sakfrågor. Den sjunde gruppen Grunddata och stödprocesser består av interna frågor för länsstyrelseorganisationen som t.ex. administration och IT- frågor. Inom varje område har ett länsråd en sammanhållande roll. Detta länsråd bildar också tillsammans med två till tre andra länsråd en kärngrupp. Kärngruppen svarar för det huvudsakliga utvecklings- och samordningsarbetet inom respektive område. Därtill har ett antal länsråd blivit knutna till områdesgrupperna som råd- givare/konsult. Denna roll innebär att länsråden ger stöd och rådgivning, men också att de kan få särskilda uppdrag t.ex. att genomföra utredningar eller ansvara för att implementera något beslut. Varje länsråd ingår därmed som en del i en kärngrupp eller som rådgivare/konsult inom ett par områden. Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna De olika grupperna har kontakter med sektorsmyndigheter, departement och andra aktörer samt samordnar länsstyrelsernas synpunkter och idéer i olika sammanhang. Någon liknande formell ansvarsfördelning finns ännu inte i landshövdingekretsen. Däremot har chefsjuristerna vid länsstyrelserna genomfört samma ansvars- fördelning inom sin grupp. IT-området synes vara det område inom vilket länsstyrelserna har utvecklat samordningen mest. Det finns en IT-strategigrupp som har huvudansvaret för samordningen. Den består av personer med olika funktioner från olika länsstyrelser. Gruppen leds av ett länsråd som ordförande och ytterligare ett länsråd är aktiv i arbetet. har en person arbetat heltid med IT-arbetet. Personen ifråga har haft en länsstyrelse som formell arbetsgivare, men samtliga länsstyrelser har delat på finansieringen av tjänsten. har ytterligare en person anställts på detta sätt. Grundtanken med IT-arbetet är att länsstyrelserna blir mer effektiva om de arbetar tillsammans. Tanken är att alla nya initiativ av större dignitet skall passera IT-strategigruppen innan de genom- förs. Länsstyrelserna samverkar kring ett trettiotal projekt av olika storlek. Gemensamma upphandlingar av programvara och liknande samt standardiseringar har skett . Man har också arbetat tillsammans kring elektronisk dokumenthan- tering och i frågan om hur olika typer av länsstyrelsernas tjänster kan läggas ut på nätet. En omfattande satsning är nätverket mellan länsstyrelserna, det s.k. LstNet. Till detta nätverk är ytterligare ca 20 myndigheter knutna. Det medför stora fördelar i kommuni- kationen mellan länsstyrelserna och övriga myndigheter. Detta nätverk finansieras av var och en av de uppkopplade myndigheterna och länsstyrelserna samt med bidrag från Krisberedskapsmyndig- heten (KBM). påbörjade länsstyrelserna också ett visionsarbete kring IT som ett verktyg till utveckling av verksam- heten. Arbetet har engagerat samtliga länsstyrelser. Företrädare för de olika verksamheterna har också själva arbetat fram förslag på hur IT kan utveckla just deras verksamhet, t.ex. när det gäller bättre information och fler tjänster via Internet. IT-strategigruppen tar upp två svårigheter i detta arbete. Den första gäller svårigheten att samordna alla önskemål från olika Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna yrkesgrupper inom länsstyrelseorganisationen, men även mellan länsstyrelserna. Det finns många kreativa önskemål, men dessa är inte samordnade. Ett syfte med länsstyrelsernas IT-samverkan är därför att samordna dessa önskemål, bl.a. genom att bygga en gemensam teknisk plattform som möjliggör utbyggnad för olika verksamheter efter hand. Den andra svårigheten i IT-strategiarbetet är, enligt gruppen, att hitta bra modeller för finansiering av nya IT-satsningar. Detta gäller även de gemensamma resurser som länsstyrelserna betalar tillsammans. Varje ny investering leder till långa diskussioner. Enligt verksförordningen (1995:1322) skall myndighetschefen bl.a. se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt, hushålla väl med statens medel samt verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. Verks- förordningen skall tillämpas på länsstyrelserna med undantag för vissa bestämmelser som rör antal styrelseledamöter, ställföreträdare för myndighetschef, beslut om vissa anställningar och förordnande av styrelseordförande. I dessa avseenden ges särskilda bestämmelser i länsstyrelseinstruktionen. Utgångspunkten för arbete är att den skall svara för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter (1 § länsstyrelseinstruktionen). Det finns alltså en geografisk be- gränsning för länsstyrelsernas behörighet. Denna geografiska begränsning har också uttryckts på olika sätt i speciallagar t.ex. 9 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220) för en stiftelse med egen förvaltning är länsstyrel- sen i det län där stiftelsens styrelse har sitt säte och 13 kap 2 § socialtjänstlagen (2001:453) har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna inom länet svarar för. I länsstyrelseinstruktionen finns särskilda bestämmelser om ren- näringsdelegationer, Fjälldelegationen, miljöprövningsdelegationer och strukturfondsdelegationer. Dessa delegationer ansvarar för Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna särskilda ärenden vid länsstyrelserna. Fjälldelegationen och struk- turfondsdelegationerna är särskilt intressanta utifrån perspektivet samordning och samverkan. Fjälldelegationen är ett organ för samverkan i frågor som särskilt rör fjällområdet. Delegationen skall finnas för länsstyrelserna i , , och och består av landshövdingarna från dessa län. Vad gäller strukturfondsdelegationerna utpekas i länsstyrelse- instruktionen bl.a. vilka länsstyrelser som skall vara förvaltnings- myndighet och utbetalande myndighet samt vilka länsstyrelser som i detta sammanhang skall ha andra särskilda uppgifter. En struk- turfondsdelegation skall på lämpligt sätt samråda med företrädare för berörda myndigheter, institutioner, regionala utvecklingsbolag, näringslivsorganisationer, arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer. Länsstyrelseinstruktionen ger möjlighet för en länsstyrelse att i sitt arbete kunna använda personalresurser från annan länsstyrelse. Enligt 44 § i instruktionen får en länsstyrelse, efter överenskom- melse med en annan länsstyrelse, mot ersättning ställa någon av sina anställda till den andra förfogande för att, som föredragande eller på något annat sätt, delta i handläggningen av ett visst ärende eller viss ärendegrupp. Begreppet handläggning har av flertalet länsstyrelser ansetts innefatta allt arbete med ett ärende utom själva beslutsfattandet. Det finns dock de som anser att även beslutsfattandet ingår i detta begrepp. Eftersom det finns en otydlighet och delade meningar om paragrafens innebörd har lösningar med tidsbegränsade anställningar och förordnande av medarbetare från andra länsstyrelser använts. 8.4.1Länsstyrelsernas synpunkter på eventuella författningsmässiga hinder Som en del i utredningens arbete med frågan om samordning och samverkan mellan länsstyrelserna, har en särskild enkät riktats till länsstyrelsernas chefsjurister eller motsvarande. Frågan till dessa har varit om de anser att det föreligger några författningsmässiga hinder för möjligheterna till en sådan samverkan och samordning och i så fall om de kan ge några exempel på sådana hinder. Av svaren på enkäten framgår att det finns ett starkt önskemål om ett förtydligande av huruvida 44 § länsstyrelseinstruktionen även omfattar behörigheten att fatta själva beslutet. Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna melsen inte omfatta detta, anser flertalet att en sådan möjlighet bör övervägas. Detta anses kunna underlätta möjligheterna till en prak- tisk samordning och samverkan där länsstyrelserna kan använda varandras personella resurser fullt ut. I enkätsvaren ges exempel på flera bestämmelser i speciallagar som uttrycker kravet på att handläggningen skall ske i länet. Förutom de lagrum som angetts ovan, nämns följande: 15 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning 13 kap. 2 § (1987:10) 22 § lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap 10 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220) 5 och 8 §§ lag (1974:191) om bevakningsföretag 2 kap. 84 § trafikförordningen (1998:1276) om tävling på väg