sou · GSB349d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Inför valen 1985, 1988 och 1991 bestod SIVs och RSVs insatser av informationsförmedling av förhållandevis grundläggande karaktär. Rösträttsinformation tillhandahölls genom den så kallade Sverige- boken, som förmedlades till nyanlända invandrare.15 Under valrörel- serna distribuerades även specialnummer av med samhällsinformation och valteknisk information. Den utåtriktade verk- samhet som bedrev i samband med de inledande valen avveck- lades, likaså upphörde att fungera som projektpartner för invandrarorganisationerna. ståndpunkt, att informa- tionsinsatserna borde genomföras lokalt genom direktkontakter mellan väljare och lokala partiföreträdare, förstärktes (1981:81; 1983:83–84; SOU 1984:11:101). avvecklades den roll som pådrivare och samordnare som haft inledningsvis. Eftersom det var den mest aktive aktören som avvecklade sin verksamhet inom det område som betraktades som det mest centrala – förmedling av allmän och politisk information – blev kvarvarande insatser mycket begränsade. Inför valen 1985, 1988 och 1991 formulerade inte regeringen några särskilda riktlinjer angående utländska medborgares valdeltagande, varken till myndigheterna, partierna, organisationerna eller kommu- nerna (Statsliggaren 1983/84, 1984/85, 1985/86, 1986/87, 1987/88, 1988/89, 1989/90). Däremot tilldelades de politiska partierna, liksom tidigare, särskilda medel för information till invandrare inför varje val (Prop. 1986/87:109:bil 1; Prop. 1989/90:125:bil. I samband med val höjdes stödet något, från 8 till 10 miljoner, eftersom [] invandrarnas röstdeltagande vid kommunala val minskat (Prop. 1986/87:109:bil. Det gjordes ytterligare några försök från statligt håll att intensifiera insatserna genom att tilldela medel. och 1991 gavs ekono- miska resurser för en kampanj i studieförbundens och invandrar- organisationernas regi. års val tilldelades invandrarorgani- sationerna projektbidrag via invandrarverket och gavs stöd för extra bevakning (Prop. 1986/87:109:bil. 6, bil. Perioden –1991 präglades av det försök till förändring av strategin som inledde efter utvärderingen av val. SIVs aktiva roll som informationsförmedlare, utredare, samordnare och pådrivare mattades av eller avvecklades. Myndigheten lyckades, mot 15 En grundläggande samhällsinformation lämnades inledningsvis till invandrare genom det s.k. Invandrarpaketet, broschyrer som producerades i samarbete mellan och andra centrala myndigheter. Denna information omarbetades, efter utvärdering, . Arbetet resulterade i , som avsågs fungera som en uppslagsbok om svenska förhållanden. bakgrund av utvärderingarna, legitimera att den egna rollen som informationsproducent tonades ner. Däremot aktiverades inte de övriga aktörerna. Det som avsett som en strategiförändring resul- terade endast i att ambitionerna drogs ner som de etablerade handlingsmönstren bestod. Kvar blev ett rutinmässigt agerande i form av förmedling av grundläggande skriftlig information i begränsad omfattning. Övriga punktinsatser – till exempel projektbidrag och satsningar på invandrartidningen – följde det etablerade handlingsmönstret. Nya myndigheter och lokala initiativ: 1994–2002 –2002 försökte regeringen åstadkomma en för- ändring av strategin, mot bakgrund av att det sjunkande valdeltagandet uppmärksammats. Perioden inleddes med att regeringen gav instruk- tioner för att få till stånd redan beprövade medel. års val uppmanade regeringen att prioritera projekt med inriktning på kommunala val samt informationsbehov hos invandrargrupper som saknar eller har få informationskanaler på sitt eget språk (Stats- liggaren 1994/95:104). En mindre andel av de medel som var avsedda för avgränsade invandrarpolitiska projekt användes också till infor- mation inför valet , och en ny broschyr, och styre i , publicerades på 10 språk (1991:118, 1992:27). Det låga valdeltagandet uppmärksammades av regeringen i ett flertal sammanhang, bland annat i propositionen Sver- ige, framtiden och mångfalden och i propositionen Utveckling och rättvisa. I den sistnämnda angavs som ett av målen för storstads- politiken att det demokratiska deltagandet och delaktigheten skulle öka i de utsatta bostadsområdena (Prop. 1997/98:165:30–31, 116). För att uppnå detta mål betonades betydelsen av lokalt arbete som inklude- rade kommuner och organisationer. Det skulle uppnås genom ett utökat brukarinflytande över verksamhet och genom att föreningar bildades utifrån lokala behov och önskemål (Prop. 1997/98:165:121–122). Ett resultat av propositionen , framtiden och mångfalden var att inrättades. Verket övertog SIVs invandrar- politiska uppgifter och därmed bland annat ansvaret för röstberättig- ade utländska medborgare. Ett av de första uppdragen som regeringen gav den nya myndigheten var att analysera det låga valdeltagandet i utsatta bostadsområden (Regleringsbrev för avseende ). I uppdrag ingick att undersöka Kapitel 6 Statens väljarskola 165 skillnaderna i valdeltagande mellan olika kommuner och valdistrikt, analysera orsaker till det sjunkande valdeltagandet samt att föreslå åtgärder för att öka det demokratiska deltagandet. Uppdraget resulterade i rapporten demokratin? bestående av sex del- studier om invandrares politiska deltagande (2000). Resultaten av studien, liksom målen för storstadspolitiken uppmärk- sammades av men utan att några förslag på åtgärder följde (Skr. 2001/02:129; 2001). För att försöka åtgärda den negativa utvecklingen i de utsatta bo- stadsområdena anslogs särskilda medel : de så kallade Blommanpengarna, uppkallade efter den dåvarande invan- drarministern . Därefter tilldelades medel till bland annat , och kommun, vilket låg till grund för fortsatta satsningar inom storstadspolitiken (Prop. 1997/98:165, bet. 1998/99:AU2, rskr. 34; Skr. 2001/02:129:76).16 pågick alltså en problemformuleringsprocess som fick till följd att det låga valdeltagandet integrerades i problembilden när det gällde så kallade utsatta bostadsområden. När regeringen särskilt diskuterade det låga valdeltagandet var det emellertid redan beprövade metoder som föreslogs. Några speciella åtgärder, av den karaktär som vidtog i samband med de första valen, formulerades emellertid inte i samband med valen 1998 och 2002 (Regleringsbrev för avseende ). Däremot ökade det ekonomiska stödet till de politiska partierna avseende särskilda informations- insatser till invandrare. Stöd tilldelades de politiska partierna i samband med samtliga val, precis som tidigare, men höjdes rejält från 12,4 miljoner vid val till 29 miljoner i samband med val (Prop. 2001/ 02:100:uo. 46:1; Prop. 1997/98:150; Prop. 1993/94:105). Inför valet var också regeringens uttalade ambition att val- deltagandet skulle öka samt att förutsättningarna för utländska med- borgare att delta i demokratin skulle förbättras (Prop. 2001/02:1). Betydelsen av riktad samhällsinformation för att förmedla kunskap om det demokratiska systemet till utländska medborgare bosatta i betonades åter. fick till uppgift att se över tillgängligt informationsmaterial. Det skulle också utvärderas om introduktionen av nyanlända kunde användas som ett forum för att förmedla kunskap om det svenska demokratiska systemet (Skr. 2001/02:129). 16 Syftet med de så kallade Blommanpengarna var emellertid vidare till sin karaktär. Det handlade inte specifikt om att öka valdeltagandet, utan till exempel om att underlätta språkinlärning och motverka utanförskap. ville alltså åter anpassa informationsinsatser språkligt och inne- hållsmässigt till speciella målgrupper. Det betonades emellertid, liksom av efter valet , att effekten av enbart skriftlig information inte skulle överskattas (Skr. 2001/02:129). Den valtekniska informationen förmedlades inledningsvis via specialnummer av , även . In- slagen av allmän samhällsinformation i dessa var däremot begränsad (jfr 1991, 1994, 1998; ). När inrättades, , övertog denna an- svaret för den valtekniska informationen. Regeringen angav att dess informativa uppgift kunde: handla om att beskriva och förklara de administrativa rutinerna kring valen och se till att alla som är röstberättigade får denna information på lämpligt språk, i lämplig utformning (Skr. 2001/02:129:17). Inför valet förmedlades den valtekniska informationen till utländska medborgare via en tabloid i egen regi, eftersom lagts ner 1998. Till sitt innehåll skiljde sig denna inte nämnvärt jämfört med tidigare publikationer med samma syfte (jfr 1991, 1994, 1998; ). Perioden kännetecknas av regeringens försök till förändring. Inled- ningsvis gavs åter rollen som pådrivare och som informations- producent. tilldelades rollen som utvärderare och de politiska partiernas roll som politisk informa- tionsförmedlare stärktes. Försöken till strategiförändring bestod följ- aktligen i att man försökte förändra reglerna, det vill säga relationen mellan aktörerna. initierades förändringen centralt med en rejäl höjning av medlen till de politiska partierna för att verkligen få till stånd en förändring. Handlingsmönstren låg emellertid fast trots att reglerna förändra- des, arbetet med den valtekniska informationen var det tydligaste exemplet. Vad som har gjorts föreslog 1975 både vilka insatser som borde genomföras för att uppnå ett högt valdeltagande bland utländska med- borgare bosatta i och vilka aktörer som borde genomföra insatserna (SOU 1975:15). fattade därefter beslut i enlighet med förslagen (Prop. 1975/76:23). Vi menar att detta var strategins formativa moment och att de vägval som gjordes då har påverkat både insatsernas innehåll och aktörernas roller ända . Kapitel 6 Statens väljarskola 167 beståndsdelar – såväl regler som handlingsmönster – har byggt på dessa inledande beslut. Strategin som formulerades av utgick från att den nya väljargruppen avvek från andra väljare genom bristande kun- skaper om samhället och bristande förmåga att ta till sig information på svenska. Resultatet blev att strategin, för att åstadkomma ett högt valdeltagande, inriktades på utbildning av de röstberättigade utländska medborgarna och på åtgärder för att kompensera bristande språk- kunskaper. Ett högt valdeltagande skulle uppnås med hjälp av val- broschyrer, annonser, radioinslag och hembesök, allt under invandrar- verkets överinseende. De regler som etablerades efter förslag gav en särskilt viktig roll. Verket fick det huvudsakliga ansvaret och de övriga aktörerna gjordes därmed beroende av att drev på. pådrivande roll påverkade möjligheterna att vid sen- are skeden förändra strategins regler genom att de övriga aktörerna till viss del passiviserades genom ansvarsfördelningen, som saknade reellt inflytande över de aktörer som de skulle aktivera. Inför valet försökte invandrarverket ensamt få till stånd en förändring av reglerna. Genom utvärderingar av insatserna hade man blivit varse att insatserna inte i någon nämnvärd utsträckning bidrog till att skapa intresse. Verket ville mot bakgrund av detta minska de egna insatserna och istället låta övriga aktörer, särskilt de politiska partierna, ta ett större ansvar. Vår bedömning är att detta miss- lyckades. lyckades tona ner sin egen roll men utan att de övriga aktörerna blev mer aktiva. Följden blev en period med ett minimum av insatser, i enlighet med de handlingsmönster som hade etablerats . Samma slags insatser som tidigare vidtogs alltså av samma aktörer, men mindre ambitiöst. Perioden avbröts först när regeringen inför valet , i ett regleringsbrev, återigen aktive- rade den centrala invandrarmyndigheten. I samband med inrättandet av lämnade regeringen därefter direktiv om en sär- skild utvärdering av invandrargruppernas deltagande i valet . Inför valet höjdes också det ekonomiska stödet till de politiska partierna kraftigt när det gällde insatser för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare. agerade alltså regeringen aktivt för att ändra strategins regler. För att försöka avgöra vad som skiljde de två försöken till för- ändring åt skall vi jämföra dem mer noggrant. Det första försöket, som invandrarverket initierade, misslyckades. Verket lyckades endast omdefiniera sin egen roll utan att de övriga aktörernas roller förändrades. Dessa fortsatte istället i enlighet med det inledningsvis etablerade reglerna. Endast genom ett rutinmässigt ager- ande hölls insatserna vid liv . Försöket misslyckades av två skäl som, menar vi, följde på de väg- val som gjordes i samband med det formativa momentet. För det första ifrågasatte regelförändringen den problemformulering som låg till grund för strategin och för att det andra gav inte reglerna Invand- rarverket möjlighet att förändra strategins utgångspunkter eftersom verket inte var hierarkiskt överordnat de övriga aktörerna. Invandrar- verket menade att de röstberättigade utländska medborgarna borde få merparten av informationen från den huvudsaklige aktören i en val- rörelse – de politiska partierna. Ståndpunkten utmanade därmed den inledande utgångspunkten, från vilket strategin utarbetats, genom att de röstberättigade utländska medborgarna inte betraktades som elev- er som borde utbildas i en väljarskola utan snarare som politiska subjekt i likhet med svenska medborgare. försköt i sin bedömning tonvikten från att tillgodose resurser till att lyfta fram engagemang för att påverka deltagandet. Det andra försöket skiljde sig från det första främst genom att det initieras av en aktör som reglerna gav befogenhet att omformulera strategin, nämligen regeringen. Dessutom hade strategin underminerats genom att den saknat en bekräftande återkoppling i form av positiva utvärderingar. Den förändring av reglerna som ägde rum innebar en tydligare rollfördelning mellan aktörerna. Integra- tionsverket tilldelades rollen som utvärderare och de politiska parti- erna gavs uppgiften att påverka/informera väljargruppen. Paralleller kan dras till de slutsatser invandrarverket drog . Andra halvan av 1990-talets regelutformning sva- rade väl mot SIVs föreslag som betonade en förstärk- ning av de politiska partiernas engagemang. Förändringen skulle, menar vi, kunnat genomföras redan då om den stötts av den över- ordnade aktören, det vill säga regeringen. Regeringen hade möjlighet att använda sig av ett flertal medel för att realisera den typ av regel- förändring som invandrarverket efterlyste. Den kunde till exempel ange nya riktlinjer i en proposition till , antingen i en sär- skild proposition, eller som en del av budgetpropositionen, för att på så sätt ge legitimitet åt invandrarverkets förändringsförsök. Regering- en skulle också ha kunnat ge ett anpassat och utökat ekonomiskt stöd till exempelvis partierna för att försäkra sig om att de axlade sitt nya ansvar. Att detta inte ägde rum resulterade i att invandrarverkets roll som utvärderare gick om intet, dess roll som samordnare av insatserna avvecklades och de politiska partiernas arbete stagnerade utan ett aktivt invandrarverk. Kapitel 6 Statens väljarskola 169 och vad som kunde ha gjorts Var då den här analyserade strategin den enda som kunde ha valts? Vi anser inte det. Om en annan utgångspunkt valts vid det formativa momentet eller om en ny väg valts vid något vägskäl hade strategin sett annorlunda ut (jfr 2000). Vi ska ge två exempel. För att stärka dessa resonemang tar vi hjälp av den forskning som behandlar orsaker till politiskt deltagande. Där uppfattas tre övergrip- ande faktorer som centrala: att en person inte engagerar sig politiskt beror på att man inte kan, på att man inte vill eller på att ingen har frågat. En väljare kan med andra ord avstå från att använda sin rösträtt på grund av avsaknad av resurser, engagemang eller nätverk som möjliggör rekrytering till politisk verksamhet (Verba, Schlozman och 1995:269, 467). Strategins huvudsakliga innehåll, språk och utbildning, är båda olika slags resurser men det finns alltså ytterligare två faktorer som antingen inte berörs alls eller väldigt lite av statens strategi. Ett första tänkbart alternativ hade varit att staten jämställde den nya väljargruppen med andra väljargrupper med avseende på ovan nämnda orsaksfaktorer. Arbetet med att uppnå ett högt valdeltagande för de röstberättigade utländska medborgarna skulle ha integrerats med det allmänna arbetet att uppnå ett högt valdeltagande bland andra väljar- grupper. Inga särskilda insatser i form av informationsförmedling skulle då ha vidtagits. Partiernas ordinarie arbete skulle istället ha bli- vit tongivande och invandrarverket skulle i ett sådant fall inte ha varit en central aktör. Ett annat alternativ hade varit att andra orsaksfaktorer hade priori- terats. strategi vilade på att den nya väljar- gruppen behövde förstärka sina resurser för att i högre grad utnyttja sin rösträtt. De medel den föreslog var informations- och språkin- satser. Vissa inslag av att vilja stärka engagemanget fanns i och för sig i form av specialinsatser från de politiska partierna och satsning på mediebevakning, men dessa insatser var en liten del från början och drogs ner allt mer . I fall strategin i högre grad inriktats på att förstärka det politiska engagemanget snarare än resurserna hade invandrarverket förmodligen haft en mindre central roll, kanske rent av lämnats utanför arbetet, och ett tydligare ansvar skulle ha lagts på de politiska partierna att engagera och motivera den nya väljar- gruppen. Om problemet formulerats som att det handlade om brist på politiska nätverk hade förmodligen strategin inriktats på att bygga upp nätverk för politisk rekrytering som inkluderade utländska med- Kanske kunde detta ha skett genom att staten initierade en översyn av nomineringsprocesserna till partierna eller genom att något slags politisk fadderverksamhet byggdes upp. Vår poäng är att det formativa momentet kunde ha sett annorlunda ut och andra val kunde träffats under vägen. I detta kapitel har statens strategi för att öka valdeltagandet bland ut- ländska medborgare bosatta i analyserats. Analysen har skett mot bakgrund av det stadigt minskande valdeltagandet hos denna grupp, som har konstaterats (och 1996:44–55). Strategin föreslogs av och följde förslaget (SOU 1975:15; Prop. 1975/76:23, bet. 1975/76:KU25, rskr. Vi menar att detta var strategins formativa moment. De beslut som fattades då har präglat politikområdet , trots att vissa försök att förändra strategin har gjorts. Vår slutsats är att den ena av strategins beståndsdelar, handlings- mönstren, varit de samma och att inga egentliga försök att förändra dem har gjorts. Strategins andra beståndsdel, reg- lerna, genomgick däremot först ett misslyckat förändringsförsök inför valet och därefter ett lyckat försök inför valet . Den avgör- ande skillnaden mellan det lyckade och misslyckade försöket var att förändringen 1982 initierades av , en aktör som inte var hier- arkiskt överordnad de övriga aktörerna, medan förändringen 1994 ini- tierades av regeringen, som var hierarkiskt överordnad de andra aktö- rerna. Ett initiativ uppifrån krävdes för att få en förändring till stånd. Strategin har alltså endast förändrats en enda gång och då bara till en viss del och det skedde först . Både antalet föränd- ringar och att förändringen kom så sent i perioden är förvånande. till hela perioden är bilden av stabilitet det mest slående. Vi konstaterar också att även när reglerna omformulerades 1994 var utgångspunkten för handlingsmönstren de samma som 1975. Välj- argruppen antogs fortfarande avvika från andra väljare genom brist- ande kunskaper om det svenska samhället och genom begränsad förmåga att ta till sig information på svenska – de behövde fortfarande en väljarskola. Detta innebar att handlingsmönstren även styrdes av ambitionen att väljargruppen skulle utbildas så att de kunde utnyttja sin rösträtt. Kapitel 6 Statens väljarskola 171 Resultatet av vår analys visar att bristen på förändring har orsakats dels av att reglerna angav en aktör som särskilt ansvarig – – utan att ge den aktören maktbefogenheter över de andra aktörerna och dels av att handlingsmönstren togs för givna efter det formativa momentet. Handlingsmönstren togs i sin tur för givna eftersom den problembild som strategin utgick från återkommande bekräftades i olika utvärde- ringar. I jämförelsen mellan det misslyckade och det lyckade föränd- ringsförsöket konstaterar vi, slutligen, att vad som skulle ha krävts för att byta strategi var att en överordnad aktör, till exempel regering eller riksdag, skulle ha initierat detta. (utskottsbetänkande): 1968:StatsU196; bet. 1975:InU6; bet. 1975/76:KU25; bet. 1985/86:KU23; bet. 1996/97:KU16; bet. 1998/99:AU2. A. och söner. Buthe, Tim. 2002. Taking temporality seriously: Modelling history and use of narratives as evidence. 96:481–493. Invandrarna, demokratin och samhället. Om invandrarnas politiska deltagande i dagens . : , Förvaltningshögskolan. Collier, . och . Shaping the political arena: Critical junctures, the labour movement and regime dynamics in Latin . DiMaggio, . och . i och . DiMaggio. The new institution- alism in organizational analysis. Governing the economy: The politics of state inter- vention in and . Political science and the three new institutionalisms. Political Studies 44:952–973. Det första invandrarvalet: preliminär rapp- ort. : Expertgruppen för invandrarforskning (EIFO), . Det första invandrarvalet. : Liber- Förlag. Jämlikhet och valfrihet. En studie av den svenska invandrarpolitikens framväxt. Historys heavy hand: Institutions and the politics of the state. Uppsats presenterad vid konferensen , . rapportserie 2000:14–20. Kapitel 6 Statens väljarskola 173 : Statens invandrar- verk. : Statens invandrar- verk. : Statens invandrar- verk. Reaping what they sow: Institutions and immigrant political participation in eastern Europe. i Ruud och . Challenging immigration and ethnic relations politics. Political institutions and the politics of race in the development of the modern welfare state. Restructuring the welfare state. Political institutions and policy change. Från arbetskraftsimport till flyktinginvandring. , . och . . Rediscovering institu- tions: the organizational basis of politics. : Free Press. As long as it takes: Duration and the explanation of political outcomes. Uppsats pre- senterad på årsmötet för , –. , , , och . Strategi för demokrati. i Utanför demokratin. Post hoc, ergo propter hoc? On the reproduction of path dependency. When effect becomes cause: Policy feedback and political change. World Politics 45:595–628. Increasing returns, path dependence and the study of politics. 94:251–267. Not just what but when: Timing and sequence in political processes. Studies in American Political Development 14:72–92. Maj:ts proposition 1968:142, Riktlinjer för utlänningspolitiken m.m. Regeringens proposition 1975:26, Riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken m.m. 1975/76:23. Regeringens proposition 1975/76:23, rösträtt för invandrare. 1985/86:98. Regeringens proposition 1985/86:98, Invandrar- politiken. 1986/87:109. Regeringens proposition 1986/87:109, Tilläggs- budget II till statsbudgeten för /87. 1989/90:125. Regeringens proposition 1989/90:125, Tilläggs- budget II för /90. 1993/94:105. Regeringens proposition 1993/94:105, Tilläggs- budget till statsbudgeten för /94. 1996/97:70. Regeringens proposition 1996/97:70, Ny vallag. 1997/98:16. Regeringens proposition 1997/98:16, , fram- tiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrations- politik. 1997/98:150. Regeringens proposition 1997/98:150, ekonomiska vårproposition. 1997/98:165. Regeringens proposition 1997/98:165, Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden . 1999/2000: 147. Regeringens proposition 1999/2000:147, Lag om svenskt medborgarskap. 2001/02:1. Regeringens proposition 2001/02:1, Budgetproposi- tionen . 2001/02:100. Regeringens proposition 2001/02:100, ekonomiska vårproposition. The role of theory in comparative politics: A symposium. World Politics 48:1–49. Regleringsbrev för avseende . Regleringsbrev för avseende . Regleringsbrev för avseende . Den korporativa staten: intresseorganisationer och statsförvaltning i svensk politik. Restructuring politics: Insti-