sou · GSB317 · 2005-01-01 00:00:00 — Intervjuer har gjorts med entreprenörer, företrädare för större företag, offentliga aktörer på såväl nationell som regional nivå, branschföreträdare, företrädare för turistorganisationer, styrelseledamöter i statliga organisationer samt företrädare för främjarorganisationer (såväl centralt som lokalt). En stor mängd tryckt material, inkluderande tidigare utredningar, propositioner, affärsplaner, strategidokument, faktamaterial samt marknadsföringsmaterial har studerats. En kartläggning har genomförts av ett urval andra länders organisation av turistfrämjandet. Främjandeaktörer som omfattas av utredningen Aktörerna inom det statliga turist- och övriga Sverigefrämjandet, dvs. vilka är helt eller delvis statligt finansierade och som agerar på nationell nivå, är, i alfabetisk ordning: (Invest in ) UD NSU (Nämnden för Sverigefrämjande i utlandet) L. /L. generalkonsulat och konsulat) 2Definitioner av nyckeltermer i utredningen I utredningen används ett antal återkommande begrepp, varav vissa kan synas tämligen vardagliga, andra mer ämnesspecifika. För att förtydliga läsningen och minimera risken för missförstånd har utredaren valt att precisera och förklara deras betydelser i denna utredning. Enligt är ordet främja liktydigt med att: hjälpa, föra fram, verka för, bidra till, gagna, stödja. Det finns således utrymme för diskussion om vad främjande betyder, hur aktivt eller passivt ett främjande ska utföras. Vilket av dessa begrepp en organisation väljer att utgå ifrån beror på dess syfte och verksamhet i övrigt. Utredningen har tolkat statens främjanderoll som aktiv men inte operativ, dvs. att staten inte ska styra en aktivi- tet utan verka för att möjliggöra den. Avser turism utövad av dem som har sin hemvist i ett givet land och reser inom det landet. Definitioner av nyckeltermer i utredningen Inkommande turism, export Avser turism utövad av dem som reser inom ett givet land och har sin hemvist i ett annat land. Turistindustrin har sedan ett tjugotal år bedrivit ett utvecklings- arbete på internationell nivå, bl.a. via och (, ett FN- organ), för att tackla den svåra frågan om turistindustrins effekter på ekonomi och sysselsättning. Eftersom turism inte är en samhäl- lelig sektor, och turistindustrin heller inte är en enskild bransch, går det inte utan vidare att definiera turistindustrin från produktions- sidan. Dessa faktorer gör det omöjligt att direkt ur nationell stati- stik extrahera uppgifter om turistindustrin. Nationalräkenskaperna vid SCB () mäter på Turistdelegationens uppdrag turistindustrins effekt på ekonomi och sysselsättning. Med hjälp av konsumentundersök- ningar av turisters konsumtion extraheras turismandelen av kon- sumtionen i olika branscher. Summan av alla dessa delar utgör till- sammans turistindustrins ekonomi och kallas i dagligt tal satellit- konto TSA (av engelska Account). Enligt WTO, (för nationella turistorgan och privata reseföretag), är turism att likställa med människors aktiviteter när de reser till och vistas på platser utanför sin vanliga omgivning än för fritid, affärer eller andra syften (Recommendation on Tourism Statistics, 1994). Besökare från annan ort, med minst en övernattning på besöksorten (alternativet är endagsbesökare) men högst 12 sammanhängande månader (varefter vederbörande statistiskt räknas som boende på orten). Syftet med besöket måste vara annat än arbete för vilket ersättning utbetalas på orten. Definitioner av nyckeltermer i utredningen Utredningen har valt att följa den definition som används av Turistdelegationen, den statliga myndigheten för turism. Turistin- dustrin definieras där som de företag och organisationer inom ett stort antal branscher som levererar varor och tjänster avsedda för människor som utövar turism. Som synonyma benämningar används ibland turistnäringen eller rese- och turistindustrin. Turistindustrin säljer produkter inom områdena Affärsresande, Privatresande och Evenemang, som semestrar, kongresser, natur- upplevelser och festivaler till turister som är privat- eller affärsrese- närer. I utredningen har valts att skriva det kortare begreppet, turist- industrin, istället för det med korrekta rese- och turistindustrin. Utgående turism, import Avser dem som har sin hemvist i ett givet land och uppehåller sig i ett annat land. 3 Kort översikt av turistindustrin Den svenska turistindustrin drabbades hårt av lågkonjunkturen men har sedan återhämtat sig och har för när- varande en måttlig tillväxt av exportintäkter. Med av BNP ligger den svenska turistindustrin dock efter EU-genomsnit- tet på uppskattade och genomsnittet för den globala turistindustrin, . Den svenska turistindustrin omsatte 2002 ca , varav den utländska andelen utgjorde . Motsvarande siffra för svenskars konsumtion i utlandet är . Inom turistindustrin utfördes arbete mot- svarande drygt 126 000 årsarbeten. 2002 fördelade sig övernattande besökare på följande kategorier: besökte släkt och vänner. bil det huvudsakliga transportmedlet för av de fritidsresande och för av de affärsresande, den genomsnittliga utgiften för en affärsresande var /dygn och för en fritidsresande /dygn. Kort översikt av turistindustrin Mätt i antalet internationella ankomster har världsturismen stadigt ökat : uppgick dessa till drygt 700 miljoner. Av dessa förflyttningar tar emot . Enligt den s.k. IBIS-undersökningen (Inkommande Besökare I ) gjordes 14,2 miljoner utländska besök, varav drygt hälften inkluderade övernattning. Två tredjedelar (ca 9,5 miljoner) av besökarna kom från andra nordiska länder, 1,1 miljoner från och drygt 0,5 miljoner från . var fritidsbesökare, affärsresenärer. Resterande besökte släkt och vänner, studerade eller föll inom kategorin andra orsaker. De branscher som erhåller störst intäkter från turism är: handeln (, inkluderande varuinköp, livsmedel, souvenirer och gränshandel), luftfarten (), restaurangbranschen (), drivmedelsbranschen (), boendeanläggningar (, inkluderande hotell, stugbyar, vandrarhem och campingplatser). Källa: Turistdelegationen och Nationalräkenskaperna. För en mer detaljerad översikt av svensk turism och statistik, se Bilaga 4. 3.2Vad och vilka utgör turistindustrin? Turistindustrin är heterogen och diversifierad. Företagen inom den kan vara allt från börsnoterade bolag, ibland med helt eller delvis utländska ägare till väletablerade halvstora lokala företag och små, säsongsberoende verksamheter med knappa resurser. Ett särdrag för turistindustrin är att de som verkar inom den tillhör en annan näring eller bransch, t.ex. hotell- och restaurangbran- schen, ett förhållande som gör det svårt att specificera vad som är eller inte är turistindustri. Enligt SCB var 25 000 företag aktiva inom turistindustrin 1999. Drygt hälften av dem var enmansföretag. Enligt samma källa är av näringen lokaliserad till storstadslänen och Kort översikt av turistindustrin Andelen kvinnor i turistindustrin är hög (), liksom andelen tillfälligt anställda (). Individerna inom industrin kan vara allt från högskoleexamine- rade med specialiserade arbetsuppgifter till självlärda entreprenörer med idéer som de utvecklat till turistiska produkter. Ofta karak- teriseras den genomsnittlige turistarbetarens arbetssituation av en allt-i-allo-funktion (försäljning, produktion, marknadsföring, städning, varumottagning m.m.). En annan kategori inom statisti- ken är jordbrukare, vilka på somrarna hyr ut delar av sina gårdar till besökande. Efterfrågan på turisttjänster varierar såväl ofta som oregelbun- det, vilket påverkar individer, företag och hela destinationer. För anställda kan variationerna ofta innebära arbetslöshet under lågsä- song. Företag är beroende av de intäkter som intjänas under högsä- song för att täcka kostnader, anställningar och investeringar . För destinationer kan säsongsberoendet få en negativ inverkan på en hel orts eller t.o.m. en regions utveckling. Inte minst i fjällvärlden ses säsongsvariationerna som ett hinder för kraftfull näringslivsutveckling. Behovet av att förlänga säsonger eller att skapa nya, kompletterande säsonger är stort. Det förtjänar att påpekas att den periodiska efterfrågan i många fall också utgör en möjlighet till fortlevnad för många företag. 3.3Nationella, regionala och lokala strukturer Turism i hanteras på olika administrativa nivåer. Det finns ingen formell ekonomisk eller lagstadgad relation mellan den nationella, den regionala och den lokala nivån, t.ex. är kommunerna helt fria att besluta hur de vill organisera sina turistrelaterade aktiviteter och sin turistindustri. Alla regioner och de flesta kommuner har någon form av turistorganisation. Dessa kan vara mycket olika till sin inriktning och organisatoriska struktur. Fler- talet arbetar dock med marknadsföringsrelaterade aktiviteter och processer i lokala och regionala nätverk. Den regionala nivåns roll är samordnande, såväl inom de offent- liga leden som hos de privata aktörerna. Karaktär, organisation och omfattning hos de ca 20 existerande regionala turistorganisatio- nerna är högst varierande (antalet är oklart till följd av pågående organisatoriska förändringar och att det finns en del hybrider i form av mellankommunala projekt och länsövergripande organisa- Kort översikt av turistindustrin tioner som representerar regionen). Enligt en rapport från och regional utveckling (gemensam för Kommunför- bundet och ) är denna sektor av samhället föremål för ständig omstrukturering, konsolidering och omorganisation. Totalt uppgick anslagen till ca . Landstingen svarade för av dessa anslag (ca 90 miljoner), medan kommuner/kommunförbund svarade för (ca 75 miljoner). Av resterande anslag svarade länsstyrelserna för 1–. Siffrorna härrör från en undersök- ning genomförd 2000 av Turistdelegationen. Förhållandena gäller i huvudsak fortfarande. Mycket av vad regeringen gör inom turistpolitiken har sin grund i det arbete som utfördes . Då inrättades genom ett riksdags- beslut såväl Turistdelegationen som . Det övergripande mål som regeringen då föreslog – och som fastställde – var att ska ha en hög attraktionskraft som turistland och en långsiktigt konkurrenskraftig turistindustri. Den statliga verksamheten inom området skulle bedrivas genom olika projekt för samverkan och kunskapsutveckling, marknadsinforma- tion, statistik samt genom utredningsarbete och skapande av ge- mensamma nationella strategier och metoder för utveckling av svensk turism. Till detta kom även marknadsföring och informa- tion utomlands av som turistland. Kort därefter antogs ett handlingsprogram och riktlinjer för utveckling av svensk turism. I budgetpropositionen (prop. 2000/01:100) beskrivs hur den svenska turismen fått vind i seglen; det talas om en vänd- ning efter lågkonjunkturen . De nordiska länderna, och länderna på andra sidan identi- fieras som viktiga för turismens utveckling i . Det beskrivs hur antalet utländska övernattningar ökat och hur turistindustrins andel av BNP ökat från 2, till under bara och hur den bidrar till ökad sysselsättning. I samma budget- proposition beskrivs bildandet av den s.k. Framtidsgruppen året innan, i syfte att stärka tillväxten inom turistindustrin. I budgetpropositionen (prop. 2001/02:1) framhålls att staten och näringen tar ett gemensamt ansvar för att successivt implementera Framtidsgruppens strategi och förslag på åtgärder utifrån en uppgjord roll- och ansvarsfördelning. Processen bedöms pågå . Vidare står att det är viktigt att i arbetet beakta andra mål såsom regional-, handikapp-, jämställdhets- och integra- tionspolitiken. Arbetet bör vidare koordineras med de regionala tillväxtavtalen, i vilka turismen utgör en betydelsefull del i flertalet regioner (se vidare avsnittet om Framtidsprogrammet på följande sida). Regeringen pekar på att det är viktigt att sträva efter att villkoren för företagen i turistindustrin så långt som möjligt likställs med vad som gäller i viktiga konkurrentländer. Likaså att villkoren är sådana att turistföretagen inte missgynnas jämfört med företag inom andra tjänstenäringar, särkilt nu när hela tjänstesektorn växer. Regeringen förbinder sig att studera och kartlägga de skillnader som man vet finns inom skatteområdet för turistföretag jämfört med andra företag. Turistdelegationen erhöll , inom ramen för Framtids- programmet, regeringens uppdrag att genomföra ett program för ökad innovationskraft inom turistindustrin och för att främja turismforskning. Sammanlagt har beviljats för genomförandet av detta program, benämnt Innovationsprogrammet, som ska löpa –2004. I ett särskilt regeringsbeslut beviljades för att utveckla och marknadsföra varumärket i syfte att stärka den långsiktiga attrak- tionskraften och lönsamheten i fjällområdet. I budgetpropo- sitionen utökades bolagets marknadsföringsuppgift med en skrivning om dess ansvar för marknadsföringen av som turistland utomlands men också för Varumärket och för Sverigebilden gentemot den inhemska marknaden. Regeringen skriver i budgetpropositionen att den omstrukturering som påbörjat av sin verksamhet för att få större flexibilitet och lägre fasta kostnader bör fortsätta, så att medel till marknadsaktiviteter och till sats- ningar på nya marknader kan frigöras. I den senaste budgetpropositionen () beskrivs hur både Turistdelegationen och deltar i arbetet med de regionala tillväxtavtalen och de kommande tillväxt- programmen samt i arbetet med att genomföra Framtids- programmet. I propositionen redogörs också för två konkreta insatser. Den ena är den översyn av turistfrämjandets funktion, organisation och rollfördelning samt utvärdering av målupp- fyllelsen som utgörs av föreliggande betänkande, den andra att SOU 2004:17 Regeringens turistpolitik anslaget Turistfrämjande ska tillföras ytterligare . För att främja rese- och turistindustrin i och för att arbeta fram en nationell strategi för turistområdet bildades Framtidsgruppen på initiativ av och i nära samråd med turistindustrins företrädare. Däri ingick repre- sentanter från departementet, den svenska rese- och turistindustrin samt det nationella turistfrämjandet med Turistdelegationen och . Dess uppdrag var att analysera faktorer som kunde stärka tillväxt i den svenska rese- och turistin- dustrin och ta fram underlag för en nationell strategi för den svenska turistindustrin. En strategigrupp hade till uppgift dels att identifiera styrkor och svagheter i dagens strategier och visa på såväl goda som dåliga exempel, dels att redovisa prioriterade åtgärder för förbättringar. Ett antal undergrupper med olika inriktningar avsatte i sin tur mindre arbetsgrupper som behandlade om bl.a. evenemang, regionala tillväxtavtal, näringspolitik, kompetensutveckling, skatter, entreprenörskap, forskning, IT och varumärkeshantering. En grupp arbetade med mål och en analysgrupp värderade omvärldsfaktorer, tillväxtfaktorer, drog jämförelser med utvalda konkurrentländer samt tog fram en nulägesbeskrivning. presenterades gruppens slutsatser. Ett stort antal människor erbjöds vid ett flertal tillfällen möjlighet att lyssna på innehållet och ge sina synpunkter. Gruppens arbete redovisades också vid rese- och turistmässan (TUR) i . överlämnades slutrapporten, Framtidsprogrammet – strategier för tillväxt i den svenska rese- och turistindustrin, till turistministern och till rese- och turistindustrins intressenter. inbjöds ett stort antal intressenter till Avstamp Framtidsprogrammet, för information om genomföran- deprocessen. presenterades programmet i ett stort antal regioner och inbjöds ett stort antal intressenter till Lägesrapport – Framtidsprogrammet för en presentation av arbetet med förverkligandet. gjordes ytterligare en avstämning mellan programmets aktörer med Fokus var aktuella projekt och erfarenhetsutbyte. Programmet är strukturerat utifrån tre affärsområden och fem utvecklingsområden, vart och ett med ett antal insatsområden. Affärsområden där har särskilt goda möjligheter att utveckla stark attraktions- och konkurrenskraft anses vara affärs- resande, evenemang och privatresande. Fem generella utvecklingsområden som anses vara avgörande för framgång och tillväxt i de prioriterade affärsområdena och som därutöver har betydelse för utvecklingen i hela rese- och turistin- dustrin är forskning och utbildning, skatter och finansiering, infra- struktur, samverkan samt varumärken. Inom de olika affärs- och utvecklingsområdena finns 24 insats- områden, vilka visar på särskilt viktiga frågeställningar för tillväxt i den svenska rese- och turistindustrin. Inom dessa insatsområden beräknas att sammanlagt ca 100 projekt kommer att bedrivas. Ansvaret för de olika områdena är fördelat mellan företagen, , Turistdelegationen, företrädare för turistindustrin, lokala och regionala parter, myndigheter samt regeringen, i första hand . Förverkligande- tiden är beräknad till mellan tre och . Programtexten är i sin helhet tillgänglig på . I detta sammanhang vill utredningen påpeka att den tryckta presentationen av programmet föreligger i två innehållsmässigt avvikande versioner (på 46 respektive 21 sidor). Förhållandet är inte uppenbart för den som inte jämför broschyrernas tjocklek, eftersom deras omslag är identiska. 4.3Medel till turistfrämjandet över statsbudgeten Nedan följer medelsinsatser för turistfrämjandet över den statliga budgeten 1995–2004. /96 (18 mån) erhöll Turistdelegationen . –2000 erhölls . Anslaget höjdes 2001 till och året därpå till SOU 2004:17 Regeringens turistpolitik erhöll 1995/96. –1999 låg anslaget på . var det för att året därpå sänkas till 68,0 miljoner. höjdes det till . Anslaget för Turistfrämjande uppgick till . Det var i stort sett oförändrat jämfört med , då det ökade med . tilldelades , erhölls av Turistdelegationen. I budgetpropositionen höjdes anslaget med ytterligare till totalt . Satsningar utöver de statliga anslagen Förutom anslagen över statsbudgeten har staten på andra sätt på satsat på turism . Sammanlagt har förmedlats. Nedan ges några exempel på sats- ningar –2001. (1995/96) för att främja teknikutveckling inom främst små turistföretag, genom Sysselsättningsmiljarden ; till internationell turistmarknadsföring och till turismforskning vid ETOUR, genom 500-miljonersprogrammet 1998; sammanlagt till fyra olika projekt, bl.a. marknads- föring av som turistland genom IT, regeringen beslutade att anvisa till inrättande av ett call center i för att tillhandahålla turistisk information till intresserade, vilket Rese och ska finansiera, anvisades från Östersjö- miljard 1 till svensk turistexport till , gick till främjande av turism i Öresunds- regionen 2000, till en fortsättning av projektet i (hade anvisats projektet genom 500-miljoners- programmet), till projektet i . Det var en utbyggnad av projektet som syftade till att förnya och förbättra informationsservicen från Rese och till potentiella utländska besökare, från utgiftsområde 19 (Allmänna regio- nalpolitiska åtgärder) till för att främja insatser som ska göras av för att stärka turistindustrins utveckling i regionalpolitiskt prioriterade områden, till den fortsatta verksamheten vid turismforskningsinstitutet . I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet 2001/02:4) ändrades förutsättningarna för regionalpolitiken till en inriktning mot en regional utvecklingspolitik. Man ville komma bort från den tidigare, geografiskt snäva regionalpolitiken. Alla regioner skulle nu ha tillväxt och livskraft. I propositionen beskrevs turism som näringsverksamhet som betydelsefull för i princip alla delar av landet. Framtidsgruppens arbete med Framtidsprogrammet (där Evenemang utgör ett affärs- område) framhölls som ett tillväxtområde. Därtill kom åtgärder för att utveckla en modell för nationellt engagemang vad gäller eko- nomiska garantier, säkerhet, skattefrågor och anläggningsutveck- ling för genomförande av större evenemang. Det ansågs också viktigt att öka kunskapen om evenemangens förutsättningar, ekonomi, marknadsföring och organisation samt skapa nationella fora där branschens olika aktörer och föreningar kunde mötas och bygga nätverk. Utifrån propositionen beslutades följande konkreta åtgärder för turismen: varumärket bör utvecklas och marknadsföras för att stärka den långsiktiga attraktionskraften och lönsamheten i fjällområdet. anvisades för perioden – 2004, innovationsprogrammet, ett omfattande program för att stimulera ökad innovationskraft inom turistindustrin, inrättades med en finansiering om för perioden –2004. Uppdraget att genomföra Innovations- programmet gick till Turistdelegationen. Premissen var att programmet skulle belysa hur turismen kan utvecklas genom att såväl produkter som destinationer utvecklas till innehåll och kvalitet. Ett innovativt företagande och entreprenörskap behövs inom turistområdet, där affärsidéer runt tematiska akti- viteter som fiske, jakt och ridning bör tas fram parallellt med insatser inom kompetensutveckling, marknadsanalys, mark- nadsbearbetning, produktutveckling osv., ett program för att främja turismforskning, omfattande för perioden –2004. Regionala tillväxtavtal och tillväxtprogram bedrivs en betydande del av det regionala utvecklings- arbetet genom regionala tillväxtavtal (RTA). Arbetet bedrivs inom regionala partnerskap bestående av såväl privata som offentliga aktörer. Partnerskapet ska spegla olika grupperingar i regionen, vilka aktivt arbetar med hållbara tillväxtfrågor. Regeringen har särskilt lyft fram betydelsen av att den kommunala nivån medverkar. De ska därutöver innehålla en bred kompetens som säkerställer och omfattar områdena miljö, jämställdhet samt integration och mångfald. Avtalen bygger på en analys av veder- börande regions hållbara tillväxtförutsättningar, ett program för hållbar tillväxt samt skriftliga överenskommelser mellan de parter som ska genomföra och finansiera programmen. kommer avtalen att benämnas regionala tillväxtpro- gram (RTP). Tillväxtprogrammen skiljer sig från tillväxtavtalen genom att vara mer processorienterade. Förhoppningen är att det mot bakgrund av utvärderingar och ständig kommunikation mellan parterna ska gå att komma fram till omprövningar och anpassningar under inne- varande programperiod (till 2007). Ett stort antal myndigheter inom berörda politikområden har enligt regleringsbrev uppgift att, inom ramen för sin verksamhet, medverka till programmens finan- siering och utveckling. Turistdelegationen och har till- sammans med Rese- och Turistindustrin i (RTS) deltagit i samarbetet med regionerna kring turismen som ett område för utvecklingsåtgärder enligt intentionerna i tillväxtavtalen. En broschyr om den samlade kompetens som finns att tillgå har tagits fram och skickats ut till regionernas samordnare. På länsstyrelserna eller motsvarande organ finns regionala utvecklingsprogram (RUP), vilka syftar till att ta fram utvecklings- strategier för lokal och regional nivå. Denna breda ansats ligger sedan till grund för olika mindre program, vilka inriktas på mer specifika perspektiv. Exempel på sådana mindre program och initiativ är program för ökad informationsteknik, lokala program för entreprenörskap samt Innovationsprogrammet. 5Det statliga ansvaret för svensk turistindustri I Framtidsprogrammet har uttryckt sin syn på vad som är statens roll och ansvar vad gäller utvecklingen av den svenska rese- och turistindustrin. Nedan följer en sammanfattning (för hela texten se s.13 i Framtidsprogrammet). Svensk rese- och turistindustri ska utvecklas som en sund näring, baserad på den allmänna näringspolitik som gäller i , i en effektiv och sund konkurrens, statens insatser för svensk turism ska primärt ta sikte på utlandsmarknadsföring, infrastruktur, kompetenstillförsel, samordning och liknande nationellt viktiga frågor, ökad samverkan mellan staten, regioner och kommuner ska stimuleras, rese- och turistindustrin är en viktig näringsgren med tillväxt- potential, statens resurser för främjandet av svensk turism bör som uttryck för denna värdering successivt öka 2002–2004,