sou · GSB362d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det gemensamma systemet för mervärdesskatt reglerar nämligen inte endast om det skall ske en beskattning eller ej, utan även var dvs. i vilket land be- skattning skall ske. Innan ett ställningstagande kan göras till hur inkomstslaget när- ingsverksamhet skall hanteras skattemässigt måste resultatet av uppdraget till avvaktas. 4 Reglerna om förmögenhetsskatt samt arvs- och gåvoskatt blir tillämpliga om utsläpps- rätterna marknadsnoteras. I den mån den eventuella klassificeringen av utsläppsrätter som finansiella instrument i sig påverkar om en marknadsnotering kommer till stånd så innebär det givetvis att klassificeringen i sådana fall får betydelse för förmögenhetsskatt samt arvs- och gåvoskatt. Skatte- och redovisningsmässiga konsekvenser I övrigt torde eventuella skatte- och redovisningsmässiga konse- kvenser av att införa handel med utsläppsrätter hanteras av befint- liga, tillämpliga regelverk. Delegationen har föreslagit att utsläppsrätter skall betraktas som finansiellt instrument. Frågan om utsläppsrättens rättsliga status är emellertid föremål för en diskussion i internationella fora. Skulle den fortsatta diskussionen ge till resultat att utsläppsrätter inte skall betraktas som finansiellt instrument får detta naturligtvis följdverkningar som måste beaktas i de fortsatta beredningen av frågan. 12 Hantering av koldioxidskatten Delegationens förslag: Koldioxidskatten tas bort för de anlägg- ningar som omfattas av lagen om handel med utsläppsrätter, med undantag för anläggningar inom värmeproduktion. Dub- belbeskattning inom värmesektorn bör dock undvikas. Före- tagen inom värmesektorn bör därför ges rätt till kompensation för kostnaden för den del av utsläppen som täcks av inköpta utsläppsrätter. En sådan kompensation bör utformas så att det samlade skatteuttaget, samt kostnaden för inköp av utsläpps- rätter, inte överstiger nivån på koldioxidskatten före kompen- sationen Finansiering av skattebortfallet bör ske med en särskild fas- tighetsskatt på vattenkraftverk och/eller en höjning av kol- dioxidskatten på drivmedel. Delegationen skall ta ställning till om vi i bör använda både koldioxidskatter och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Om delegationen beslutar sig för att föreslå att koldioxidskatten skall tas bort för hela eller delar av den handlande sektorn skall delegationen enligt 14 § kommittéförordningen lämna förslag till finansiering av skattebortfallet. I delbetänkande 1 och delbetänkande 2 redovisade delegationen argument för och emot att ta bort koldioxidskatten. I delbetän- kande 2 angavs det skattebortfall som skulle resultera om kol- dioxidskatten togs bort för de anläggningar som omfattas av han- delsdirektivet. Vidare redovisades ett antal möjliga finansierings- alternativ som underlag för en diskussion av hur skattebortfallet skulle kunna finansieras i det fall man tar bort koldioxidskatten. Delegationen var i samband med att delbetänkande 2 avlämnades inte beredd att ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det begränsade europeiska handelssystemet skall befrias från kol- dioxidskatten. Delegationen ville inte heller vid det tillfället förorda något av de undersökta tänkbara finansieringsalternativen utan föreslog i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterli- gare belysning i delegationens fortsatta arbete. Som ytterligare underlag för sitt ställningstagande ville delegationen avvakta remissinstansernas synpunkter på delbetänkande 2. Delegationen redovisar i detta kapitel utgångspunkter och prin- cipiella överväganden (12.1), sammanfattning av argument för och emot att ta bort skatten (12.2), argument för att bibehålla kol- dioxidskatten i värmesektorn (12.3), beräknat skattebortfall och finansieringsfrågor (12.4), sammanställning av remissynpunkter på delbetänkande 1 och delbetänkande 2 (12.5) samt delegationens överväganden och förslag i (12.6). 12.1Utgångspunkter och principiella överväganden Vad innebär det för ett land att delta i det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter? Syftet med EU:s utsläppshandelssystem är att minska koldioxidut- släppen i på ett kostnadseffektivt sätt. Grundtanken är att de europeiska länderna genom att samarbeta kan åstadkomma större miljöförbättringar till en lägre kostnad relativt vad som skulle vara fallet om varje enskilt medlemsland agerade på egen hand. När ett medlemsland deltar i utsläppshandeln väljer således detta land att sätta ett EU-gemensamt mål för utsläppsmängden i stället för att sätta ett nationellt mål för de faktiska utsläppen i de handlande sektorerna. Möjligheten för medlemslandet att påverka (styra) miljöeffekten i ett utsläppshandelssystem finns endast i samband med att nationen bestämmer hur många utsläppsrätter den skall tilldela den handlande sektorn. När den totala mängden utsläppsrätter är bestämd i systemet, dvs. när utsläppstaket för EU- länderna sammantaget är fastställt, är också den totala miljöeffek- ten bestämd. Detta innebär att när ett land deltar i ett utsläppshandelssystem så upphör värdet ur utsläppssynpunkt av att ha ett inhemskt ut- släppsmål för de sektorer som deltar i systemet. Det betyder att miljöeffekten i termer av minskade koldioxidutsläpp inte kan för- bättras genom att ett land påför en skatt som syftar till att minska utsläppen i de inhemska anläggningar som ingår i handelssystemet eftersom utsläppsminskningar i ett land ofrånkomligen leder till motsvarande utsläppsökningar i andra länders anläggningar som deltar i samma utsläppshandelssystem. Det får nämligen förutsättas att om en verksamhetsutövare som ingår i handelssystemet reduce- rar sina utsläpp p.g.a. en skatt som verksamheten påförts, så säljer den berörda verksamhetsutövaren de utsläppsrätter som han då inte längre behöver. Den tilldelade mängden utsläppsrätter skall avräknas mot det nationella målet I avvaktan på att alla länder skall redovisa sina nationella fördel- ningsplaner finns en osäkerhet om hur stort ut- släppstaket kommer att bli för –2007. Eftersom styrmedlet inte tidigare prövats i den skala som är aktuellt finns det en viss osäkerhet om hur starkt styrmedlet kom- mer att bli i praktiken. Den osäkerheten är knuten bl.a. till hur de förutsättningar och krav som anges i handelsdirektivet kommer att tillämpas i medlemsländerna. Resultatet av eventuella försök att styra utsläppen i sektorer som deltar i utsläppshandeln blir att de totala kostnaderna för en given utsläppsminskning i EU ökar. Därmed motverkas det grundläg- gande syftet med utsläppshandelssystemet eftersom kostnads- effektivitet i sådana fall inte uppnås. Om det förutsätts att är nettoköpare av utsläppsrätter, och om man inte accepterar att låta den tilldelade mäng- den utsläppsrätter avräknas mot det nationella målet, finns det i princip bara ett annat tillvägagångssätt att tillgodose målet att re- ducera utsläppen i . När det blivit klart vad handeln ger för resultat i den handlande sektorn, får den icke-handlande sektorn reducera sina utsläpp ytterligare för att kompensera för nettoin- köpen av utsläppsrätter i den handlande sektorn. Ett sådant kompensationsförfarande står i skarp kontrast till de positiva uttalanden om angelägenheten av flexibla mekanismer som regering och riksdag gjort i olika sammanhang. De icke-handlande sektorerna skulle alltså utsättas för krav på att reducera sina utsläpp som kompensation för utsläppsminskningar som gjorts i annat land och som den handlande sektorn redan betalt för. därför i sitt första delbetänkande ställning för att det bör vara den tilldelade mängden utsläppsrätter till de handlande sektorerna, som tillsammans med de faktiska utsläppen från de icke-handlande sektorerna skall räknas av mot det nationella utsläppsmålet. Utjämning och harmonisering önskvärd Det finns också en viss osäkerhet kring hur priset på utsläppsrätter kommer att utvecklas. Det är en osäkerhet som vi måste leva med. Risken för att priset på utsläppsrätter skall bli lågt motiverar emel- lertid inte att ytterligare åtgärder vidtas inom den handlande sek- torn i för att minska utsläppen. Det är inte priset på ut- släppsrätter som styr den totala nivån på utsläppen, utan den totala mängden tilldelade utsläppsrätter i . Däremot påverkar pri- set hur utsläppsminskningarna fördelas mellan länderna. Om priset på utsläppsrätter är lågt kommer det att bli ännu lägre om minskar de svenska utsläppen med hjälp av t.ex. en koldioxidskatt, eftersom detta resulterar i att svenska företags efterfrågan på ut- släppsrätter minskar, vilket innebär att vid ett fastställt utbud av utsläppsrätter kommer priset att sjunka på marknaden. Under alla förhållanden kommer dock att ha en marginell inverkan på priset. I ett läge då det är den tilldelade mängden utsläppsrätter som skall avräknas mot det nationella målet, har priset på utsläppsrätter inte någon betydelse för om det nationella målet uppfylls eller ej. Om det nationella målet skall uppfyllas kan detta endast göras genom att tilldelad mängd utsläppsrätter och t.ex. koldioxidskatt i den icke-handlande sektorn anpassas till det nationella målet. Handel med utsläppsrätter möjliggör en utjämning av marginal- kostnaderna för att minska koldioxidutsläppen mellan svenska företag samt mellan svenska och europeiska företag. En utjämning av marginalkostnaderna innebär att utsläppsreduktionerna kommer till stånd där kostnaden för dem är som lägst, vilket är ett samhälls- ekonomiskt effektivt sätt att minska utsläppen på. En utjämning av marginalkostnaderna förutsätter att de hand- lande sektorerna i de olika länderna betalar samma pris för utsläpp på marginalen. Detta är en viktig princip. Denna förutsättning är av flera anledningar inte uppfylld . En orsak är att vissa länder beskattar utsläpp. Verksamhetsutövare i det land som beskattar utsläpp möter ett pris på utsläpp som består av summan av priset på en utsläppsrätt och aktuell skatt på utsläpp. Verksamhetsutövare i länder utan beskattning av utsläpp möter bara priset på utsläpps- rätten. Eftersom beskattningen av utsläpp inte är harmoniserad bör nivån på ett enskilt lands beskattning av utsläpp beakta den internationella situationen så att utjämningen mellan marginalkost- naderna kan ske i största möjliga utsträckning. Detta kan göras genom att hålla nere den generella nivån på koldioxidskatten eller genom att tillämpa speciella nedsättningsregler. Ju högre grad av internationell harmonisering av styrmedlen (t.ex. skatter) som sker, desto effektivare styrning uppnås. Detta gäller oavsett om företagen konkurrerar på en nationell eller inter- nationell marknad. Ju större skillnaden i t.ex. skattesatser är mellan sektorer i ett land respektive mellan olika länder, desto större sam- hällsekonomisk effektivitetsvinst uppnås om t.ex. skatter harmoni- seras. Miljöstyrningen blir inte starkare i för att behål- ler koldioxidskatten i den handlande sektorn. Utsläppsstyrningen blir starkare i men på ett samhällsekonomiskt ineffektivt sätt. Dessutom är växthuseffekten ett globalt problem som defini- tionsmässigt betyder att det inte spelar någon roll var utsläppen sker. Systemet med utsläppshandel ger möjlighet att slopa kol- dioxidskatten och stärka konkurrenskraften för svenska företag utan att miljömålet att minska koldioxidutsläppen i på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt åsidosätts. Enligt delegationen finns det av ovan redovisade skäl inte något att vinna ur klimatsynpunkt på att beskatta koldioxidutsläppen i den handlande sektorn. Det finns dock vissa andra skäl som bör beaktas innan beslut om borttagande av koldioxidskatten kan tas. Förfördelas näringslivet i icke-handlande sektorer om koldioxid- skatten tas bort för den handlande sektorn? Det nuvarande svenska systemet för beskattning av fossilbränsle- användning resulterar i att marginalkostnaderna för utsläppsminsk- ning skiljer sig åt mellan svenska tillverkningsföretag, tjänsteföre- tag och hushåll. Inom respektive grupp sker dock en utjämning av marginalkostnaderna mellan det stora flertalet aktörer eftersom reglerna om undantag endast gäller ett fåtal företag (se nedan). Att differentiera skatterna mellan konkurrensutsatt industri och andra aktörer, såsom sker i det svenska systemet, kan vara samhälls- ekonomiskt motiverat i de fall då andra länder inte beskattar sina utsläpp.1 Det nuvarande svenska energiskattesystemet innebär att: Energiskatt på bränslen och el utgår inte. Noll- skattesatsen på el för tillverkningsföretagen ersätts dock av en skatt om per kWh el, vilket motsvarar EU:s minimiskattenivå enligt energiskattedirektivet.2 Energianvändning som används för annat ändamål än motor- drift och uppvärmning (t.ex. metallurgiska processer) är skattebefriad. Tillverkningsföretag vars koldioxidskatt överstiger av försäljningsvärdet, får ytterligare nedsättning av koldioxid- skatten. På den överskjutande delen av betalar företagen i skatt. Omkring 50 företag utnyttjar denna regel. (Cirka hälften av dessa företag tillhör cement-, kalk-, glas- och keramikbranschen. Ett fåtal företag är massa- och pappersföretag. I övrigt är det mestadels livsmedels-, textil- och fodertillverkningsföretag som utnyttjar 0,8-procentsregeln). Av de ca 50 företag som utnyttjar 0,8-procentsregeln är det ca 5 företag inom cement- och kalkindustrin som också utnyttjar 1,2-procentsregeln. Denna regel innebär att den del av kol- dioxidskatten på andra bränslen än mineraloljor som överstiger av försäljningsvärdet inte belastas med någon skatt. EU:s minimiskatter på dessa bränslen måste dock alltid respekteras. är det alltså ca 50 företag som betalar en reducerad koldioxidskatt på marginalen och ett fåtal företag som inte betalar någon skatt alls på marginalen. Gratis tilldelning av utsläppsrätter ger ett förmögenhetsöverföring till de anläggningar som får utsläppsrätter jämfört med om ut- släppsrätterna skulle auktioneras ut. Det är dock osäkert exakt hur stor denna överföring är. Jämfört med en oförändrad politik är det emellertid sannolikt att den inte är lika stor som marknadsvärdet av 1Se t.ex. , L. (1996), Sectoral Differentiation as a Substitute for International Coordi- nation of Carbon Taxes: A Case Study of . 2Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003 s. 51, Celex 32003L0096). den tilldelade mängden utsläppsrätter, eftersom införandet av han- deln medför en restriktion på utsläppen som inte finns . Om man dessutom tar bort koldioxidskatten kommer de hand- lande företagen naturligtvis inte att få det sämre. Det betyder dock inte att de får några större konkurrensfördelar jämfört med icke- handlande industri. Om koldioxidskatten ersätts med utsläpps- handel blir kostnaden på marginalen ungefär samma för de hand- lande företagen givet att utsläppsrättspriset hamnar någorlunda nära (den borttagna) koldioxidskatten. Detta gäller oavsett om ut- släppsrätter är gratis eller inte. Den tilldelade mängden är alltså en klumpsummeöverföring och bör därför inte nämnvärt påverka företagens produktionsbeslut (givet att detta beslut inte påverkar tilldelningen i nästa period). I annex A till kapitlet ges en översiktlig bild av hur situationen ser ut i näringslivet, dels för den handlande sektorn, dels för den icke-handlande sektorn. I annex A anges dagens koldioxidskatt efter nedsättning samt andelen koldioxidskatt i förhållande till för- ädlingsvärdet. Ju högre andel skatten utgör av förädlingsvärdet, desto större kostnadseffekt får en ökning respektive sänkning av koldioxidskatten för respektive bransch. anger vidare hur stor andel av energianvändningen som utgörs av bränsle respektive av el, vilket är av intresse som underlag för att bedöma effekterna av en elprishöjning. Ju högre andel av en sektors totala energi- användning som utgörs av el, desto hårdare, relativt sett, slår en elprishöjning. Enligt de utredningar som ECON gjort för Flex- Mex2-utredningen3 och för Näringsdepartementet4 beräknas handelssystemet leda till ökade elpriser. Det kan vara av intresse i det här sammanhanget att se vilken el- prishöjning som erfordras i respektive sektor för att resultera i en kostnadshöjning som motsvarar den minskade kostnad som bort- tagandet av koldioxidskatten skulle ge. I tabell 12.1 har för varje bransch beräknats vilken elprishöjning som motsvarar värdet av en koldioxidskattebefrielse. 3Konsekvenser på elpriset av införande av handel med utsläppsrätter. 29/03. 4Utsläppsrätter och elhandel. Hantering av koldioxidskatten 2004:62 Anm. Petroleumraffinaderierna har skattebefrielse för sin bränsleförbrukning till följd av särskilda regler i gemenskapsrätten. Massa- och pappersindustrin är mest känslig i detta avseende för elprisökningar. Av tabellen framgår således att en ökning av elpriset på /kWh leder till en kostnadshöjning för massa- och pap- persindustrin som motsvarar den koldioxidskatt som man betalar . För den bränsleintensiva cementindustrin leder en höjning av elpriset på /kWh till en kostnadshöjning som motsvarar den kostnadsminskning som uppstår om koldioxidskatten slopas. Tabell 12.1 och annex A till kapitlet ger en bild av hur olika sektorer drabbas av elprishöjningar och de kostnadsfördelar som skulle vinnas om koldioxidskatten togs bort. De säger dock inte något om frågan om vi förfördelar en industrigren jämfört med en annan genom att bara ta bort koldioxidskatten för de anläggningar som omfattas av lagen om handel med utsläppsrätter. Elpris- höjningarna är generella och drabbar självklart även de anläggningar som inte omfattas av handelssystemet. Däremot kommer en elpris- höjning att slå olika beroende på hur elberoende företaget/branschen är. Det främsta motivet för att ta bort koldioxidskatten är att infö- randet av handel med utsläppsrätter innebär att ett annat styrmedel kommer att tillämpas för den handlande sektorn. Delegationen har i sina tidigare delbetänkanden framhållit att ju fler anläggningar som deltar i handelssystemet, desto större förutsättningar har systemet att lyckas med uppgiften att reducera koldioxidutsläppen till lägsta möjliga kostnad. Av det skälet menar delegationen att ambitionen skall vara att få med så många anläggningar och sektorer som möjligt. I det perspektivet blir frågan om man förfördelar en industrigren genom att den inte omfattas av handels- systemet av ringa intresse. Omvänt är det dock så att om skatten är kvar kommer detta att vara en konkurrensnackdel för den handlande sektorn eftersom detta kommer att påverka deras kostnad på marginalen. Däremot skulle man kunna säga att den del av näringslivet som inte omfattas av handel med utsläppsrätter skulle förfördelas om koldioxidskatten tas bort som det bestäms att det är de faktiska utsläppen i den handlande sektorn som skall avräknas mot utsläppsmålet i det fall är nettoköpare av utsläppsrätter. Eftersom utsläppen blir vad de blir i den handlande sektorn, måste kompensationen för de nettoinköpta utsläppen då ske i den icke-handlande sektorn. Det är i detta sammanhang återigen viktigt att påminna om att vi inför handelssystemet för att på ett effektivt sätt minska kol- dioxidutsläppen i EU. Detta uppnås inte med dubbla instrument. Framför allt inte när utsläppsrättspriset kan förväntas stiga, och då en eventuellt bibehållen koldioxidskatt kan bli svår att ta bort, bl.a. eftersom den då inte ersätts av något annat. 12.2Sammanfattning av argument för och emot att ta bort koldioxidskatten Argumentet att staten går miste om skatteintäkter om koldioxid- skatten tas bort måste utvärderas dels utifrån hur stort skattebort- fallet blir, dels utifrån möjligheten och kostnaden för att ersätta inkomstbortfallet med andra intäktskällor. Givet att vi uppnår klimatmålet med hjälp av utsläppshandel bör, enligt delegationen, intäktsbortfallet täckas med en höjning av en skatt, som har så liten snedvridande effekt som möjligt. Vi åter- kommer till denna fråga. Ett motiv som har framförts för att behålla koldioxidskatten har att göra med att införandet av ett handelssystem med gratis tilldelning av utsläppsrätter innebär att berörda företag tilldelas en förmögen- het jämfört med en situation där utsläppsrätterna auktioneras ut. Att i en sådan situation ta bort koldioxidskatten har av vissa uppfattats som en fördelningsmässigt omotiverad åtgärd. Mot detta skall vägas att genom att handelssystemet införs kommer företagen att möta en restriktion på koldioxidutsläppen, som inte finns . 12.2.3Högt pris på koldioxidutsläpp resulterar i låga specifika utsläpp Ett annat motiv som framförts i diskussionen för att behålla kol- dioxidskatten är att ett högt pris på koldioxidutsläpp har resulterat i att mängden koldioxid per producerad enhet är låg i jäm- fört med andra länder i handelssystemet. Mot detta kan naturligtvis anföras att miljöstyrningen i inte förstärks av att ensidigt har kvar sin koldioxidskatt, eftersom de totala utsläppen är oförändrade i ett handelssystem med ett tak för de totala utsläppen. En annan typ av argument som framförts för ökade miljökrav är att det finns ett ekonomiskt värde i att gå före. De studier som presenterats för delegationen har dock inte givit empiriskt stöd för denna uppfattning. Det finns å andra sidan inte heller något empi- riskt stöd för den traditionella uppfattningen att en stringent mil- jöpolitik leder till minskad konkurrenskraft. Det finns däremot empiriskt underlag för att hävda att markna- derna för miljövårdsinsatser och miljöteknik är i stadig tillväxt inom OECD-området, samt att svenskt näringsliv ligger långt framme på miljöområdet. Det finns emellertid inte något enkelt svar på frågan varför svenska företag inte kan utnyttja dessa väx- ande marknader även om inte företagen utsätts för ökade myndig- hets– och marknadskrav. har på uppdrag av delegationen bl.a. analyse- rat vilka effekter på koldioxidutsläppen som fås i vid olika kostnader för den handlande sektorn år 2010.5 Som framgått av tidigare avsnitt påverkas inte de totala utsläppen och därmed inte miljöeffekten inom EU av om koldioxidskatten tas bort i . För nationella utsläpp leder borttagandet 5 : EMEC-körningar för FlexMex2. av koldioxidskatten sannolikt till en ökad import av utsläppsrätter, och därmed till ökade nationella utsläpp relativt vad som skulle vara fallet om skatten inte tas bort. Om de nationella utsläppen ökar eller minskar jämfört med bibehållen skatt utan utsläppshandel är beroende på priset på utsläppsrätter. Ett högt pris på utsläppsrätter leder enligt beräkningar till minskade natio- nella utsläpp medan ett lågt pris leder till ökade utsläpp. Den analys som institutet gjort visar att jämfört med ett refe- rensalternativ där inga åtgärder utöver de som är på plats vid- tas kommer koldioxidutsläppen för de handlande sektorerna att öka med om utsläppspriset är /kg och minska med om utsläppspriset är /kg. Eftersom deltar i utsläppshandeln så innebär ökningen respektive minsk- ningen i att utsläppen i övriga EU minskar respektive ökar med precis motsvarande mängd. Analysen visar att effekten på de handlande sektorernas utsläpp är beroende av priset på utsläpp. I fall avses priset på utsläppsrätter, men simuleringsresultaten kan även tolkas som den sammanlagda effekten av pris på utsläppsrätter och kol- dioxidskatt. Övriga EU behandlas inte explicit i beräkningarna. Oavsett om skatt ingår i utsläppspriset eller inte så kan det kon- stateras att utsläppen totalt i EU inte påverkas av om väljer att beskatta de handlande sektorernas utsläpp eller ej. Kostnaden i termer av svensk BNP blir dock 2,6 gånger så hög om priset för svenska företag är /kg jämfört om det är /kg. 12.3Mål för ökad användning av biobränsle Finns det skäl att särbehandla anläggningar inom värmeproduktion6 i förhållande till övriga sektorer i handelssystemet?