sou · GSB324d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Förutom denna ersättning skall även ersättningen för själva flyttkostnaderna vara skattefria enligt nuvarande första stycket i nämnda bestämmelse. Jag ifrågasätter inte att särskilda förhållanden på vissa orter utomlands gör det nödvändigt att införskaffa utrustning som man inte har behov av i . Det kan vara t.ex. klimatförhållanden eller hygieniska förhållanden som påkallar detta. För sådana mer- kostnader bör skattefria ersättningar kunna utgå, men då mot- svarande de faktiska kostnaderna. Jag kan däremot inte se några bärande skäl för att en bestämmelse om skattefrihet skall vara baserad på schabloner och inte heller varför skattefri flyttersättning skall utgå vid flytt tillbaka till . Villkor för arbetstagare inom En särskild utredare tillsätts med uppgift att förutsättningslöst göra en samlad översyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandsstationering för arbetstagare inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer. Utre- daren skall belysa de särskilda krav som ställs under utlands- stationering och som växlingen mellan utlands- och hemma- stationering kan innebära. Även medföljarnas situation skall omfat- tas av översynen. Utredaren skall vidare se över de nuvarande reglerna om skatte- frihet för kostnadsersättningar och förmåner som betalas ut under utlandsstationering för de berörda personalkategorierna. Utredaren skall, i den utsträckning det finns ett fortsatt behov av en särskild reglering, lämna förslag till regler som mer precist anger vilka kostnadsersättningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning och vilka beloppsmässiga ramar m.m. som skall gälla för skattefriheten. Utredaren skall undersöka möjligheterna att samordna de olika regelverk som ligger till grund för beräkning och fastställande av dels utlandstillägg (grundtillägg m.m.) vid utlandsstationering, dels respektive normalbelopp för ökade levnadskostnader i utlandet vid bl.a. tjänsteresa. Utredaren skall föreslå hur en eventuell sam- ordning kan genomföras organisatoriskt, administrativt och för- fattningstekniskt. riksdag beslöt om en översyn av avlöningsförmånerna för utlandsstationerade diplomatiska och konsulära tjänstemän. Utred- ningsuppdraget gavs till . Löne- nämndens förslag till riktlinjer för ett nytt lönesystem för tjänste- män inom utrikesrepresentationen m.fl. godkändes av riksdag (prop. Uttalandena proposition om diplomaters och konsulära tjänstemäns särart inom statsförvalt- ningen låg till grund för det kollektivavtal (AST) som träffades 1977 mellan de centrala parterna i staten. I samband därmed avskaffades arbetsgivarorganet och ersattes av (UtN), en partssamman- satt myndighet med uppgift att utöva vissa arbetsgivarfunktioner när det gäller anställningsvillkor för arbetstagare vid utrikes- förvaltningen m.fl. i den utsträckning som regeringen eller Arbets- givarverket föreskriver. Nämndens ledamöter utses av regeringen efter förslag av de centrala parterna. Ordföranden i nämnden, generaldirektör, har utslagsröst. I det kollektivavtal (AST) som slöts 1977 – och som innehöll specialbestämmelser bl.a. om anställningsvillkor under utlands- stationering – var det reglerat hur exempelvis utlandstilläggen (grundtillägg m.m.) beloppsmässigt skulle beräknas. Enligt avtalet skulle dessa tillägg fastställas av UtN. Det antecknades i en protokollsanteckning att: Det förutsätts att belopp för utlandstillägg bestäms med tillämpning av de riktlinjer för lönesystemet för tjänstemän inom utrikes- representationen m.fl. som har godkänts av riksdag och i enlighet med den praxis som därefter har utvecklats av regeringen. I senare vidareutvecklade parterna detta synsätt där proposition var utgångspunkten. ersattes de aktuella specialbestämmelserna i med ett separat avtal, Avtal om utlandsbestämmelser (UB). Även i UB fanns motsvarande protokollsanteckning med. UB ersattes i sin tur av Avtal om anställningsvillkor för arbetstagare vid utrikesförvalt- ningen m.fl. under utlandsstationering (U-ALFA). U-ALFA har samma grundläggande materiella innehåll som UB. I U-ALFA finns en protokollsanteckning av följande lydelse: Utlandsersättningarna utgör ersättningar för allmänna merkost- nader som beräknas uppkomma på grund av bl.a. förhållandena på tjänstgöringsorten, arbetstagarens uppgift som officiell företrädare för , utvidgad försörjningsbörda för en arbetstagare med familj. Även om hänvisningen till 1963 års proposition har tagits bort i U- ALFA är själva grundsynen på utrikesförvaltningens och bistånds- verksamhetens särart och de särskilda villkor som denna särart kräver alltjämt i väsentliga delar vägledande för parterna. Anställ- ningsvillkoren och tillämpningen har emellertid justerats av part- erna efter hand och systemet tenderar därför att bli allt svårare att överblicka som det framstår som i viss utsträckning förlegat. Förändrade samhällsförhållanden och verksamhetskrav Många anställda inom utrikesförvaltningen har under större delen av sitt yrkesverksamma liv flyttat från ort till ort i olika delar av världen – något som kan vara påfrestande för den anställde och inte minst för medföljande familjemedlemmar. Detta har skiljt främst de utlandsstationerade i utrikesrepresentationen från utlands- stationerade från andra statliga myndigheter och näringslivet där det oftast varit fråga om enstaka utlandsuppdrag. Det svenska samhället har genomgått stora förändringar . Den gamla familjebildningen där mannen oftast var ensamförsörjare har ersatts av en familj där även kvinnan yrkes- arbetar och förväntas vara självförsörjande. Denna nya bild avspeglas i de ändringar som gjorts i socialförsäkringssystemet – kanske främst inom det allmänna pensionssystemet och föräldra- försäkringen. Avbräck i den egna karriären och inte minst förlusten av pensionsgrundande inkomst gör att många tvekar att följa med under makes eller makas utlandsstationering. I avtalet U-ALFA finns bestämmelser om medföljandetillägg och hardshipkompensa- tion till arbetstagare med medföljande make/sammanboende. I för- ordningen (AgVFS 2002:3 B 3) om särskild ersättning till med- följande till anställd inom utrikesförvaltningen ges medföljare rätt till vissa ersättningar som avses komplettera bl.a. den inkomst- grundande ålderspensionen. Om medföljaren förvärvsarbetar eller studerar på stationeringsorten eller den utlandsstationerade är ensamstående förälder uppstår kostnader för barntillsyn – kost- nader som i vissa fall kan bli mycket höga och där reglerna om maxtaxa inte kan tillämpas. Enligt U-ALFA utgår ersättning för kostnader för förskola/skola först . Medföljarnas situation – såväl de vuxnas som barnens – har alltmer kommit i fokus. kräver den snabbt ökande internationali- seringen tillgång till personer med specialistkompetens. Det gäller t.ex. inom det exportfrämjande området och i det internationella utvecklingssamarbetet. Inom utrikesförvaltningen anställs sådana specialister i allt större utsträckning. Som specialister har de inte, till skillnad från handläggarna i den diplomatiska karriären och assistentpersonalen inom UD, skyldigheten att tjänstgöra utom- lands inskriven i de enskilda anställningsavtalen. Det finns anled- ning att i den samlade översynen också uppmärksamma villkoren för dessa specialister. Det finns sammantaget ett klart behov av att anpassa hela regelverket dels till dagens samhällsförhållanden, verksamhetskrav och arbetssituationen inom utrikesförvaltningen och Sida dels till de krav som ställs på den framtida kompetensförsörjningen inte minst mot bakgrund av medlemskap i . Nytt utlandsavtal för statligt anställda Alla statligt anställda – med undantag för dem som omfattas av U- ALFA eller som ingår i Försvarsmaktens utlandsstyrka – som stationeras utomlands i följd omfattas av ett särskilt kollektivavtal, Avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänst- utomlands (URA). Avtalet innebär en delegering till anställ- ningsmyndigheten att sluta en enskild överenskommelse – ett utlandskontrakt – med arbetstagaren om de villkor som skall gälla under utlandsstationeringen. I URA finns dels obligatoriska bestämmelser om förmåner som pension, sjukvård och försäkring, dels riktlinjer för utlandskontraktens innehåll som kan anpassas till det aktuella uppdragets karaktär, förhållandena på tjänstgörings- orten och medarbetarens personliga förhållanden. Uppdragets karaktär och arbetstagarens funktion skall vara grunden för de anställningsvillkor som anställningsmyndigheten och arbetstagaren kommer överens om. I URA finns bl.a. bestämmelser om utlands- tillägg under utlandsstationering (grundtillägg och medföljande- tillägg). Beskattning av kostnadsersättningar och förmåner Under utlandsstationering är anställda i utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten m.fl. enligt nuvarande regler fortsatt obegränsat skattskyldiga i . UD och Sida står bl.a. för sjuk- vårdskostnader och kostnader för barns skolgång (fr.o.m. ålder) utan ersättning (t.ex. skolpeng) från kommun eller landsting. Härvid gäller dock, för anställda vid utrikesförvaltningen, skattefrihet för utlandstillägg och liknande ersättningar och förmåner, t.ex. bostadskostnadsersättningar och förmån av bostad under utlandsstationering. Skattefriheten utvidgades till att också omfatta personal i svensk biståndsverksamhet. Detta regleras i 11 kap. 21 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). Skattereglerna för dessa grupper tillkom då det var ovanligt att andra statligt anställda var stationerade utomlands. Förhållandena har ändrats och stationeras personal från olika statliga myndigheter utomlands för att tjänst- göra under kortare eller . Vid skattereform infördes en allmän princip om att alla typer av ersättningar och förmåner från en arbetsgivare skulle tas upp till beskattning (prop. 1989/90:110). Härvid undantogs dock kostnadsersättningar och förmåner till sådana anställda hos utrikes- förvaltningen och i biståndsverksamheten som är stationerade utomlands. Undantaget för dessa grupper motiverades med att särskilda förhållanden råder för dem och att ytterligare belysning och överväganden krävdes. Reglerna skulle därför lämnas oföränd- rade tills vidare. Någon översyn av reglerna har ännu inte gjorts. De gällande reglerna för beskattning av kostnads- ersättningar och förmåner till anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten framstår som i vissa av- seenden otydliga och svårtolkade. I lagtexten anges endast att utlandstillägg och liknande ersättningar och förmåner, såsom bostadskostnadsersättningar och förmån av bostad, inte skall tas upp till beskattning. Närmare uppgifter om vilka typer av ersätt- ningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning saknas. Inte heller anges några gränser för i vilken omfattning ersätt- ningarna och förmånerna kan utgå utan att behöva tas upp till beskattning. Detta innebär att ett stort och opreciserat utrymme överlämnats till de centrala parterna där dessa – direkt genom avtal eller genom UtN – kan bestämma vilka ersättningar och förmåner som skall betalas ut och som inte skall tas upp till beskattning. som det nya URA trädde i kraft infördes nya regler för beskattning av ersättningar och förmåner till statligt anställda som är stationerade utomlands (prop. 2001/02:18; bet. 2001/02 SkU5; rskr. 2001/02:61). De nya reglerna gäller dock inte anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten. Regler- na innebär att vid utlandsstationering enligt URA skall ersättningar och förmåner som avser bostad, skolavgifter, resor till och från stationeringsorten, grundtillägg samt medföljandetillägg inte tas upp till beskattning. I propositionen uttalades att en rimlig utgångspunkt vid in- förandet av nya regler på detta område är att samma regler om beskattning av kostnadsersättningar och förmåner skall gälla för samtliga statligt anställda som är stationerade utomlands. Det ansågs emellertid inte vara möjligt att då genomföra en fullständigt enhetlig reglering med hänsyn till de speciella förhållanden som råder för anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i bistånds- verksamheten. Regeringen angav att frågan krävde ytterligare över- väganden och att man avsåg att utreda arbetsvillkoren och ersättningssystemen för anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten. Utredningen skulle bedrivas förutsättningslöst. De utlandstillägg som enligt U-ALFA kan utgå till anställda vid utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten vid utlandsstatio- nering är grundtillägg, medföljandetillägg, barnförmåner och hard- shipkompensation. Ersättningarna fastställs av UtN. De schablon- iserade ersättningarna förutsätts vara så konstruerade att de kan anses rimliga med hänsyn till de merkostnader som uppkommer under en utlandsstationering och på grund av detta vara skatte- befriade. Grundtillägget består av fyra poster. Dessa poster beräknas i huvudsak med hänsyn tillförhållandena på tjänstgörings- orten och förutsätts motsvara ökade utgifter för livsmedel, trans- porter, hushållshjälp och andra speciella merutgifter. Grundtill- läggets storlek varierar med hänsyn till den befattning den anställde har. Grundtillägg och i förekommande fall medföljandetillägg utgår i allmänhet också till de statligt anställda vars villkor under utlands- stationering regleras i URA. För dessa är dock de högsta skattefria tilläggen desamma oavsett vilken funktion den anställde har. I URA finns inga bestämmelser om hardshipkompensation. Enligt URA är det respektive arbetsgivare (anställningsmyndig- het) som enligt avtalets riktlinjer prövar i vilken mån t.ex. grund- tillägg skall utgå. Arbetsgivaren kan bestämma att ett grundtillägg skall betalas ut med ett mindre eller ett högre belopp än vad skatte- friheten medger. I det sistnämnda fallet skall den överskjutande delen enligt allmänna skatterättsliga principer betraktas som lön och beskattas. Någon rätt för en arbetstagare att få ersättning upp till högsta möjliga skattefria belopp finns inte. Vid beräkning av avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa, tillfällig anställ- ning och dubbel bosättning vid utlandstjänstgöring utgår man från ett av fastställt normalbelopp. Normalbeloppet för varje land motsvarar den normala ökningen av levnadskostnaderna under en hel dag för frukost, lunch och middag som består av rätt på restaurang av normal standard samt småutgifter. En särskild utredare tillsätts med uppgift att förutsättningslöst göra en samlad översyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandsstationering för arbetstagare inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer. Utredningsuppdraget innefattar frågor som regleras både i kollektivavtal och i författning. För att genomföra en bred översyn är det nödvändigt att utredaren kartlägger och utvärderar effek- terna av kollektivavtalsbestämmelserna och de särskilda skatte- reglerna och annan författningsreglering. Det står utredaren fritt att föreslå de författningsändringar som kan anses nödvändiga efter det att den nuvarande regleringen, in- klusive den praxis som utvecklats, har utvärderats. I den breda översynen ligger också att ta ställning till om det kan finnas skäl att i något avseende förändra den nuvarande grundsystematiken med författnings- respektive avtalsreglering. Utredaren skall utvärdera arbetsvillkor och ersättningssystem uti- från grunderna proposition (1963:75), nu gällande författningsreglering och kollektivavtal. Utredaren skall analysera i vilka avseenden som rådande synsätt stämmer överens med dagens verksamhetskrav, de anställdas levnadsmönster och medföljarnas situation. Utredaren skall mot bakgrund av maxtaxereformen och införandet av allmän förskola särskilt beakta de ofta höga kostnaderna för förskola och barntillsyn som kan uppkomma under utlandsstationering och föreslå sådana förbättringar som kan vara påkallade. Regelverket skall ses över med hänsyn till dagens arbetsförhållanden samt till de krav som ställs på den framtida kompetensförsörjningen. I utvärderingen skall även organisatoriska och administrativa förhållanden ingå. De nuvarande utlandstilläggens konstruktion upplevs som svår- begriplig och inte alltid anpassad till dagens förhållanden. Utred- aren skall redovisa möjliga förändringar i utlandsvillkorssystemet som skulle göra systemet mer nutidsanpassat och så utformat att det lättare kan förstås av de utsända samt bidra till en god kompe- tensförsörjning. Utredaren skall belysa de särskilda verksamhets- krav som ställs på anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten m.fl. under utlandsstationering och som växlingen mellan utlands- och hemmastationering kan innebära. Beskattning av kostnadsersättningar och förmåner Utredaren skall vidare se över nuvarande regler om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner som betalas ut under utlands- stationering till berörda personalkategorier. En rimlig utgångs- punkt för översynen är att samma regler om beskattning av kostnadsersättningar och förmåner i den mån det är möjligt och skäligt bör gälla för alla statligt anställda som är stationerade utomlands. Utredaren skall, i den utsträckning det finns ett fortsatt behov av en särskild reglering, lämna förslag till regler som mer precist anger vilka kostnadsersättningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning och vilka beloppsmässiga ramar m.m. som skall gälla för skattefrihet. Utredaren skall utgå från att endast sådana kostnadsersättningar och förmåner som avser ökade kost- nader på grund av utlandsstationeringen skall vara skattefria. Beräkningsgrunder för utlandstillägg och normalbelopp De kostnader som utlandstilläggen enligt U-ALFA avser att täcka motsvarar till viss del sådana kostnader för vilka avdrag får göras vid beskattning enligt reglerna om ökade levnadskostnader vid tjänsteresa, tillfällig anställning och dubbel bosättning. Det kan övervägas dels om det är möjligt och lämpligt att samordna beräk- ningsgrunderna för dessa belopp, dels att använda samma ordning för fastställande av beloppen. En samordning skulle kunna medföra såväl en förenkling av reglerna för hur beloppen fastställs som att beloppen bättre än skulle avspegla de faktiska kostnads- ökningarna vid utlandsstationering. Vidare skulle administrationen kunna rationaliseras. Centrala frågor i uppdraget Utredaren skall sammanfattningsvis behandla följande centrala frågor: 1.Är dagens synsätt, som till stor del påverkats av proposition om villkoren för diplomaters och konsulära tjänste- mäns ersättningar, relevant för de krav som verksamheten ställer på utrikesförvaltningen och på biståndsverksamheten inom Sida? Står det i överensstämmelse med dagens levnadsmönster och medföljarnas – såväl vuxnas som barns – situation? 2.Är det befogat med särskilda skatteregler för utlandsstatio- nerade inom utrikesförvaltningen m.fl.? 3.Hur skulle ett mer modernt och lättbegripligt utlandsvillkors- system kunna se ut? Här skall utredaren, från ett verksamhets- perspektiv, särskilt behandla villkorssystemets betydelse för utrikesförvaltningens och bistånds- verksamhetens framtida kompetensförsörjning ersättning för bostad utomlands konstruktion m.m. vad gäller merkostnadsersättningar inom ramen för grundtillägg och medföljandetillägg konstruktion av barntillägg (särskilt förskolekostnader) villkoren vid föräldraledighet under pågående utlandsstatio- nering kompensation för hardshipförhållanden med hänsyn till mer- kostnadsprincipen och konstruktionen av ett tillägg sättet att fastställa och följa upp utlandstillägg förutsättningarna att ta tillvara de möjligheter som skapats genom att numera är en gemensam myndig- het. 4.Utredaren skall undersöka möjligheterna att samordna de olika regelverk som ligger till grund för beräkning och fastställande av dels utlandstillägg (grundtillägg m.m.) vid utlandsstationering, dels normalbelopp för ökade levnadskostnader i utlandet vid bl.a. tjänsteresa. Utredarens skall föreslå hur en eventuell sam- ordning bör genomföras organisatoriskt, administrativt och för- fattningstekniskt. Utredaren skall därvid särskilt överväga roll och ställning. Utredaren skall vidare föreslå de eventuella ändringar i förord- ningen (1986:259) om ersättning till följd av sjukdom eller skada som ådragits utom riket som kan vara påkallade. Det står utredaren fritt att behandla och lämna förslag även i andra frågor som kan föranledas av uppdraget. Utredaren skall lämna förslag till eventuell nödvändigförfatt- ningsreglering. De förslag utredaren lägger fram skall rymmas inom befintliga ekonomiska ramar. Utredaren skall göra jämförelser med de regelsystem som gäller i andra länders utrikesförvaltningar (främst i de nordiska länderna och inom EU) och också se på de lösningar det svenska närings- livet har för sin utlandsstationerade personal. Utredaren skall under sitt arbete samråda i relevanta frågor med berörda instanser inom och Sida. Utredaren skall vidare samråda med och . Dessa myndigheter skall tillhandahålla den sakkunskap som utredaren finner nödvändig. I utredarens uppdrag ingår bl.a. att utvärdera frågor som är föremål för kollektivavtal. Utredaren skall samråda med de avtals- slutande parterna i sådana frågor och även i övrigt löpande infor- mera dem om sitt arbete och ge dem tillfälle att under arbetets gång framföra synpunkter. Utredaren skall, i den mån utredningens överväganden och förslag kan aktualisera ändringar i kollektivavtal, i samverkan med de centrala parterna undersöka förutsättningarna och formerna för en ny ordning. Uppdraget skall redovisas . I denna bilaga lämnas en redogörelse för huvuddragen i det nya URA – Avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställnings- villkor vid tjänstgöring utomlands – som trädde i kraft . Vissa likheter och skillnader vid jämförelse med U- ALFA, både i fråga om synsätt och formerna för avtalsregleringen, kommenteras. 1 Bakgrunden till det nya avtalet URA Behovet hos statliga myndigheter att ha anställda stationerade utanför har ökat p.g.a. den ökade inter- nationaliseringen och det ökade mellanstatliga arbetet. Arbets- givarverkets (AgV) medlemmar efterfrågade en avtalsreglering då allt fler utlandsuppdrag skulle genomföras i många olika verksam- heter ute hos myndigheterna. URA förhandlades fram mot bak- grund av att en avtalsreglering saknades för utlandsstationerad personal från statliga myndigheter i allmänhet. Den tidigare avtals- reglering som fanns genom U-ALFA – Avtal om anställnings- villkor för arbetstagare vid utrikesförvaltningen m.fl. under ut- landsstationering – omfattar i allt väsentligt anställda endast inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida. Ambitionen med det nya utlandsavtalet var att: anpassa villkor, förmåner och kostnadsersättningar lokalt till skilda verksamheter – så lite central reglering som möjligt arbetsgivaren skulle kunna beräkna kostnaderna för respektive utlandsuppdrag ge en grund utöver reglerna i lagen(1982:80, LAS) om anställ- ningsskydd att tidsbegränsa uppdraget/anställningen till enbart utlandstjänstgöringen hålla de skattefria kostnadsersättningarna renodlade till att er- sätta merkostnader p.g.a. utlandsvistelsen i enlighet med svensk skattelagstiftnings synsätt. Påfrestande tjänstgöringsförhållan- den skall avspeglas och ersättas i lönen. Lönen skall bl.a. sättas på marknadsmässiga grunder. När det nya pensionssystemet slagit igenom hos den framtida arbetskraften har lönens storlek större betydelse för den framtida pensionen. Genom att är preciserade undviks att lönedelar läggs implicit som skattefria kostnadsersättningar. likna, så långt som möjligt och lämpligt, näringslivets syn på anställningsvillkor för utsänd personal. Jämförelser gjordes med fr.a. men också med , Swedetel och Swede- survey.