sou · GSB374d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Den praxis som råder , utifrån regeringens och Utlännings- nämndens praxisbildande beslut, är oerhört restriktiv och jag anser därför inte att man kan säga att vi i har en human flyktingpolitik. Jag ifrågasätter också om utvecklingen av dagens praxis verkligen varit ett uttryck för mening. Att nu i lagtext nedteckna de regler som framledes skall gälla och ta bort viss delegation till regeringen är ett steg i rätt riktning för att praxis skall kunna utvecklas i en mer human riktning. Jag välkomnar att kommittén åtminstone i en fråga kunnat enas om att mildra dagens praxis, dvs. när det gäller barns egna humanitära skäl. Jag hade önskat att förarbetena uttryckt att praxis skulle bli mindre restriktiv i stället för något mindre. Med tanke på dagens situation där sondmatade barn ligger apatiska i sina sängar är det inte utan att man undrar hur portalparagrafen om barnens bästa tillämpas . Med bara en något mindre restriktiv praxis uppnår vi kanske inte så mycket om man utgår från förhål- landena . I kommitténs förslag står det att invandring på grund av familje- anknytning bl.a. kan ske om det förelegat hushållsgemenskap och det föreligger ett särskilt visat beroendeförhållande mellan släk- tingarna. Tillämpningen av detta är mycket restriktiv och utgår i huvudsak från vår svenska bild av vad beroende är. Under denna paragraf faller t.ex. barn i familjen över Reservationer och särskilda yttranden Beroendet brukar räknas mer i ekonomiska termer än i känslomässiga. Det är enligt min mening egentligen olyckligt att skriva in denna formulering i lagtexten eftersom den riskerar att minska domsto- larnas handlingsutrymme. I detta fall har dock denna synpunkt kommit till uttryck redan i tidigare förarbeten och därefter tilläm- pats i praxis. Några oklarheter om lagstiftarens mening föreligger således inte, även om resultatet ur mitt synsätt inte är tillfredsstäl- lande. Under rubriken enhetlig visering finns ett andra stycke som är ett uttryck för svensk praxis. Det är inte obligatoriskt utifrån . Kommittén har dock valt att lägga det under denna punkt trots att tillämpningen ser annorlunda ut i andra län- der. Min uppfattning är att det i stället för sannolikt borde vara uppenbart att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna för att visering ej skall beviljas. Bevisbördan bör ligga på myndig- heten, inte den enskilda individen. Under rubriken nationell visering finns det dock en möjlighet att få inresetillstånd även om den inte beviljas som enhetlig visering. I författningskommentaren ges uttryck för att det skall vara uppen- bart att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna för att avslag på viseringsansökan skall övervägas. Av den anledningen kan jag med tvekan godkänna skrivningen i stycke 2 under enhetlig visering. Trots att min uppfattning är att vi i har en inhuman flyktingpolitik och att praxis, genom regeringens och Utlännings- nämndens beslut, utvecklats i en allt hårdare riktning ställer jag mig bakom detta lagförslag, förutom i de delar jag reserverat mig. Anledningen är naturligtvis att jag anser att det är av stor vikt att sjösätta den redan beslutade ändrade instansordningen. Min för- hoppning är att domstolarna ser mer till den föreslagna lagtexten Reservationer och särskilda yttranden än till tidigare praxisbildande beslut. Då kan vi kanske i slutänden gå från en inhuman till en human flyktingpolitik. Särskilt yttrande av ledamoten () Sedan socialdemokraterna kom till makten har svensk migra- tionspolitik blivit allt mer restriktiv. Resultatet kan vi se . Asylsökande barn tappar helt livsgnistan och sondmatas på våra sjukhus, kvinnor som våldtagits av polis i hemlandet avvisas och människor som har ett arbete i vårt land får inte stanna här. På många sätt sviker sitt medmänskliga ansvar. Denna kommitté har haft ett begränsat uppdrag som handlat om att föreslå nödvändiga förändringar för att möjliggöra införandet av en ny instans- och processordning. liberalerna ser det som ytterst angeläget av rättssäkerhetsskäl att så snart möjligt avskaffa och föra asylärendena till domstol. Det var därför viktigt att denna kommitté inte fick ett alltför brett uppdrag. liberalerna arbetar dock för en genomgripande humanisering av svensk migrationspolitik enligt följande huvud- linjer. 1.Öppna för arbetskraftsinvandring. Det skulle avlasta asylsystemet och underlätta integrationen. behöver arbets- kraftsinvandrare för att klara vårt framtida välstånd. 2.Sverige måste göra en korrekt och därmed mer generös tolk- ning av , Genèvekonvention. Kommittén har i sitt arbete konstaterat att gör en mer restriktiv tolkning av konventionen än andra länder. 3.Vidga flyktingbegreppet så att förföljelse på grund av kön och sexuell läggning ger flyktingstatus. 4.Asylsökande barn måste behandlas betydligt värdigare än och barns egna asylskäl ska alltid beaktas. Förhoppningsvis kan förslaget om en särskild barnparagraf, som glädjande nog vunnit majoritet i kommittén, öka möjligheterna för barn att få stanna i och bidra till en förbättring av de asylsökande barnens situation. 5.Vidga möjligheten att anhöriginvandra och inför ett försörj- ningsansvar på sätt som föreslogs av i del- betänkandet Vår Anhöriginvandring (SOU 2002:13). 6.Öka antalet s.k. kvotflyktingar som ges en i . Reservationer och särskilda yttranden 7.Arbetet med att skapa gemensamma minimiregler på EU-nivå på det migrationspolitiska området ska fortsätta. Genom ett gemensamt regelverk kan alla länder förmås ta ett ansvar. Det är dock centralt att det rör sig om just minimiregler – ett enskilt land måste ha möjlighet att ha mer solidariska regler. 8.Viseringspraxisen ska liberaliseras. I denna kommittés arbete har det återigen visat sig att använder viseringsinstrumentet som ett rent asylpolitiskt verktyg. Människor ska kunna få besök av sina anhöriga som lever i andra länder. 9.Sveriges insatser för att förebygga flykt ska öka. Det effekti- vaste sättet att minska antalet som tvingas att fly är att genom han- del och bistånd verka för demokrati och mänskliga rättigheter. Stö- det till UNHCR för hjälp i närområdet ska öka. Dessa förslag ligger dock utanför kommitténs uppdrag. liberalerna kommer dock fortsätta driva dessa liberala reformer med full kraft. får inte fortsätta svika sitt medmänskliga uppdrag. Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentarisk kommitté skall göra en genomgång av utlän- ningslagens materiella bestämmelser och anpassa dessa till en över- gång från handläggning hos förvaltningsmyndigheter och rege- ringen till ett system där överprövningen sker i domstol. Kommit- tén skall därvid utreda hur vissa materiella bestämmelser i utlän- ningslagen skall utformas för att säkerställa en rättssäker, förutse- bar och enhetlig tillämpning i såväl första instans som i högre instans vid en reformerad instans- och processordning. Kommittén skall, med utgångspunkt i den lagrådsremiss med förslag till ny instans- och processordning i utlännings- och med- borgarskapsärenden som regeringen beslutade om samt Lagrådets yttrande från , främst lämna förslag till – utifrån förarbeten och författningar samt en kartläggning av praxis – hur förutsättningarna för uppehållstill- stånd av humanitära skäl, arbetstillstånd samt visering skall pre- ciseras i lag, belysa hur utlänningslagens portalparagraf om barnets bästa kommer till uttryck i bedömningarna av uppehållstillstånd av humanitära skäl, överväga hur regeringen genom bemyndiganden eller på annat sätt skall kunna påverka rättstillämpningen utan att domstolar- nas oberoende roll och självständighet skall kunna sättas i fråga och lämna förslag till eventuella lagändringar, samt göra en översyn av formerna för beredning av ärenden samt beslutsfattande för att det i en ny instans- och processordning skall uppfylla kraven på enhetliga och förutse- bara beslut inom rimlig tid. Kommitténs eventuella förslag skall innefatta åtgärder för att säkerställa att kraven uppnås. Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsären- den, NIPU, lade fram sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). Kommittén hade i uppdrag att bl.a. ta ställning till en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt göra en viss översyn av utlänningslagen. Därefter fick en interdepartemental arbetsgrupp i uppgift att fortsätta att utreda vissa frågor på utlänningsrättens och medborgarskapsrättens område, främst avseende instansordningen. Det skedde genom arbetsgruppens departementspromemoria En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45) som lades fram . Betänkandet och departementspromemorian har remissbehand- lats. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över lagrådsremissen Ny instans- och processordning I utlänningsärenden. Lagrådsremissen byggde till stor del på vad som föreslagits av främst NIPU, men även till viss del på den promemo- ria som den interdepartementala arbetsgruppen utarbetat. I lagråds- remissen föreslogs en ny utlänningslag ersätta den nuvarande som trädde 1989, detta till följd av den föreslagna nya instans- ordningen men även på grund av de relativt omfattande redaktio- nella ändringar som föreslagits. De materiella reglerna i den nuva- rande utlänningslagen lämnades däremot i stort sett oförändrade. Vare sig NIPU eller den interdepartementala arbetsgruppen hade i uppdrag att lämna förslag till ändringar av dem. I kommittédirekti- ven (Dir. 1997:20) gavs NIPU i uppdrag att göra främst en redak- tionell översyn av utlänningslagen för att lagens struktur skulle bli tydligare och mer överskådlig. I lagrådsremissen behandlades såle- des i huvudsak processuella frågor. I sitt yttrande över förslagen, avstyrkte Lag- rådet att den föreslagna nya process- och instansordningen för överprövning i utlänningsmål införs och att därmed samman- hängande lagförslag antas. Lagrådets kritik kan sammanfattas på så sätt att utlänningslagens materiella bestämmelser inte uppfyller grundläggande krav på att tillämpningen skall bli enhetlig och förutsebar. Lagrådet påpekar att den materiella utlänningslagstiftningen har en speciell karaktär och uppbyggnad. Den har utvecklats utifrån särskilda förutsättningar på området beträffande ansva- ret för regeltillämpningen. Allmängiltigt utformade riktlinjer för tillämpningen i centrala frågor om bl.a. tillståndsgivning meddelas av statsmakterna medan förvaltningsmyndigheterna inom dessa gränser har ett förhållandevis vidsträckt utrymme för sin prövning i de enskilda ärendena. Riktlinjerna kommer till uttryck i allmänt formulerade kriterier i lagen för tillståndsgivning m.m. men också i förarbeten från skilda tider i anslutning till de olika bestämmelser- nas tillkomst. Med hänsyn till lagstiftningens utformning ges regeringen möjligheter att inom vida ramar utveckla och förändra rådande allmänna riktlinjer och praxis, såväl genom före- skrifter som genom beslut i enskilda ärenden. Flera av de materiella reglerna i utlänningslagstiftningen måste enligt Lagrådet konkretiseras ytterligare för att kunna tillämpas i ett nytt prövningssystem där förvaltningsdomstolar ersätter . Den legala grunden för domstolsprövning måste förstärkas och preciseras för att därmed skapa förutsätt- ningar för en rimligt enhetlig och förutsebar praxis byggd på väg- ledande domstolsavgöranden. Lagrådet påpekar vidare att den materiella utlänningslagstift- ningen innehåller vissa särdrag. Till särdragen hör enligt Lagrådet bland annat att lagens rekvisit för tillståndsgivning är allmänt hållna i den mån de förekommer. Lagrådet anmärker särskilt att den före- slagna nya utlänningslagen inte innehåller någon definition av vad som skall avses med humanitära skäl. Inte heller ger lagen något besked om förutsättningarna för att få visering och arbetstillstånd. Åtskilliga lagbestämmelser av allmän natur förutsätts bli komplet- terade genom föreskrifter av regeringen eller den centrala förvalt- ningsmyndigheten. Lagrådet anför vidare att lagen upptar bemyndiganderegler I osedvanligt stor omfattning och att utrymmet för styrning genom författningar på lägre nivå inte preciseras närmare. Lagrådet pekar särskilt på bemyndigandena att besluta om föreskrifter om när uppehållstillstånd skall beviljas av humanitära skäl och när perma- nent uppehållstillstånd skall beviljas för dem som flytt undan krig eller miljökatastrofer. Utlänningslagens uppbyggnad och innehåll I utlänningslagens (1989:529) första kapitel anges i korthet de grundläggande krav som ställs för utlänningars inresa och vistelse i , nämligen att en utlänning som reser in i skall ha pass och visering eller uppehållstillstånd om utlänningen inte är medborgare i , , eller . Regeringen har enligt dessa bestämmelser möjlighet att föreskriva undantag från kravet på såväl pass som visering och uppehållstillstånd. I första paragrafens andra stycke anges att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Vidare föreskrivs att det i fall som rör barn sär- skilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Utlänningslagens andra kapitel innehåller närmare bestämmelser om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Här föreskrivs under vilka förutsättningar uppehållstillstånd får beviljas och när givna tillstånd får återkallas. I tredje kapitlet har bestämmelserna om asyl och andra former av skydd samlats. Många av dessa bestämmelser återspeglar internationella åtaganden enligt Genèvekonvention angå- ende flyktingars rättsliga ställning och FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, antagen . I det fjärde kapitlet anges förutsättningarna för att avvisa respektive utvisa en utlänning som befinner sig i . Kontroll- och tvångsåtgärder behandlas i femte kapitlet. Här anges bland annat när kroppsvisitering får ske samt när pass och biljetter får omhändertas. Särskilda bestämmelser om tvångsåtgär- der i form av förvar och uppsikt har däremot samlats i sjätte kapit- let. I sjunde kapitlet anges vilka beslut som får överklagas. I kapitlets första paragraf anges att beslut av förvaltningsmyndigheter i ären- den enligt denna lag får överklagas endast om det anges i sjunde kapitlet. Åttonde kapitlet behandlar frågor om verkställighet, såsom vart verkställighet skall ske, när verkställighet skall avbrytas och när ett beslut skall upphöra att gälla m.m. Kapitlet inleds med bestämmel- ser om hinder mot verkställighet, dvs. under vilka förutsättningar ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Utlänningslagens nionde kapitel behandlar utlänningens respek- tive transportörers ansvar för resekostnader vid verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. I tionde kapitlet återfinns straffbestämmelser, förverkande- bestämmelser och bestämmelser om sanktionsavgifter. I elfte kapitlet har samlats vissa bestämmelser som tar sikte på handläggningen av utlänningsärenden, såsom bestämmelser om muntlig handläggning, motivering av beslut och offentligt biträde. Slutligen innehåller tolfte kapitlet särskilda bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter, utöver de bemyndiganden som återfinns i tidigare kapitel. Enligt 2 kap. 4 § första stycket 5 utlänningslagen får uppehållstill- stånd beviljas en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Innebörden av humanitära skäl har behandlats bl.a. i prop. 1979/80:96 (s. 82) och prop. 1988/89:86 (s. 147). Enligt uttalanden i dessa propositioner rör det sig främst om personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd. Ett flertal vägledande beslut från regeringen och behandlar tillämpningen av begreppet huma- nitära skäl. Bland annat uttalade regeringen i ett beslut den 17 feb- ruari 1994 om uppehållstillstånd på grund av vårdbehov att uppe- hållstillstånd för bosättning kunde beviljas endast i undantagsfall, när det var fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kunde fås i hemlandet eller ett handikapp av synnerligen allvarlig art. De uttalanden som gjorts i förarbeten och praxis är emellertid inte uttömmande. En bedömning måste alltid göras av den huma- nitära situationen sedd i dess helhet. När det gäller barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till bar- nets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Detta framgår av utlänningslagens portalparagraf, 1 kap. 1 § andra Förebilden för denna bestämmelse är artikel 3 I FN:s kon- vention om barnets rättigheter. Enligt den artikeln skall barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig åtgärderna vidtas av offentliga eller privata sociala välfärds- institutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstif- tande organ. Bestämmelsen infördes i utlänningslagen . Regeringen underströk i prop. 1996/97:25 att en bestämmelse om hänsyn till barnets bästa skulle komma att få betydelse i en rad olika situationer. Det gäller exempelvis när det är fråga om att bedöma om tillräckligt starka humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga, varvid något lägre krav kan ställas på styrkan av de humanitära skälen när barn är berörda. framhölls i den nämnda propositionen att barnets bästa generellt inte tar över samhällsintresset att reglera invandringen. Socialförsäkrings- utskottet ansåg I betänkandet 1996/97:SfU5 att det varken är möj- ligt eller lämpligt att på annat sätt än regeringen gjort i den nämnda propositionen ge riktlinjer för hur man bör handla i olika situatio- ner. Det väsentliga var enligt utskottet att barn i alla fall där de berörs behandlas i enlighet med den nya bestämmelsen om barn. Före lagändringarna , som bl.a. även innebar att särskilda skyddsregler infördes i 3 kap. 3 § utlänningslagen, fick ett stort antal personer stanna av politisk-humanitära skäl. De nya skyddsreglerna innebar enligt uttalanden i prop. 1996/97:25 att bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl i fortsätt- ningen främst skulle komma att avse personer med renodlat huma- nitära skäl. Vid riksdagsbehandlingen uttalade Socialförsäkrings- utskottet i betänkandet 1996/97:SfU5 att utskottet inte kunde finna annat än att detta uttalande inte uteslöt att det även i fort- sättningen skulle kunna förekomma någon situation där uppehålls- tillstånd av politisk-humanitära skäl kan ges. Regeringen får enligt bemyndigande i 2 kap. 14 § första stycket 2 utlänningslagen meddela föreskrifter om uppehållstillstånd av humanitära skäl. Detta innebär att regeringen i förordningens form kan meddela generella föreskrifter om t.ex. vårdbehövande utlän- ningar och andra mer principiella frågor. Av 2 kap. 6 § första stycket utlänningslagen framgår att arbetstill- stånd skall ges och att det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs. Enligt tredje stycket samma paragraf får regeringen meddela ytter- ligare föreskrifter om arbetstillstånd. Regeringen har i 4 kap. utlän- ningsförordningen (1989:547) föreskrivit en rad undantag från kra- vet på arbetstillstånd, bl.a. för utlänningar som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i . I detta kapitel återfinns även regler som tämligen detaljerat beskriver vem som får utfärda riktlinjer om arbetstill- stånd, hur detta skall ske och de formella ramarna för när en ansö- kan om arbetstillstånd får avslås respektive bifallas. I 4 kap. 5 § utlänningsförordningen har regeringen föreskrivit att och länsarbetsnämnden får besluta om arbetstillstånd i den omfattning som bestämmer efter samråd med . Det är enligt 4 kap. 6 § som har att besluta om riktlinjer för bedömningen av ärenden om arbetstillstånd. När det gäller arbetstillstånd är skälet till att en ansökan inte bifalls i regel omständigheter som sökanden inte på något sätt råder över, såsom läget på arbets- och bostadsmarknaden. beslut i fråga om arbetstillstånd får enligt gäl- lande rätt överklagas till endast om frågan har behandlats i samband med beslut i fråga om avvisning eller utvis- ning (7 kap. 3 § första stycket utlänningslagen). Enligt huvudregeln skall en utlänning som vill ha arbetstillstånd i utverkat detta tillstånd före inresan i landet (2 kap. 5 § första stycket jämfört med 2 kap. 6 § andra stycket utlänningslagen). Av detta följer att en ansökan om arbetstillstånd normalt inte kan överklagas. I utlänningslagen finns ett fåtal bestämmelser som behandlar visering. De flesta bestämmelserna återfinns i utlänningsförord- ningen. Av 1 kap. 3 § första stycket utlänningslagen följer att en utlänning som reser in i eller vistas i skall ha visering, om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i något av de nordiska länderna. I andra stycket samma paragraf bemyndi- gas emellertid regeringen att föreskriva andra undantag från kravet på visering och i utlänningsförordningens andra kapitel föreskrivs också en rad undantag. I 2 kap. 4 § utlänningsförordningen för- skrivs viseringsfrihet för medborgare i ett femtiotal länder, huvud- sakligen sådana med vilka har ingått ömsesidiga viserings- frihetsavtal. Gemenskapsrättens och bestämmelser om visering har emellertid medfört att utlännings- lagens bemyndigande på detta område blivit närmast obsolet. I 2 kap. 1 § utlänningslagen definieras visering som ett tillstånd att resa in i och vistas i under viss . Vidare anges det i paragrafen att visering får ges för högst tre månaders vistelse , om inte annat följer av föreskrifter som rege- ringen meddelar. Slutligen anges det i denna paragraf att visering får begränsas även i övrigt och förenas med de villkor som kan behövas. Svensk viseringspolitik har som övergripande mål att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. 1996/97:25, Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (s. 122) uttalades dock följande: Det är av största vikt att kontakter mellan människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter som kommersiella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upp- rätthålla den reglerade invandring som vi har. Det torde därför vara nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till ett stort antal stater. Utgångspunkten är alltså att viseringsansökningar skall prövas i en positiv anda och inte onödigtvis hindra utlänningar att besöka . För att kunna ta ställning till en viseringsansökan måste utlandsmyndigheten eller ha tillgång till dels uppgifter, dels handlingar från sökanden, bl.a. ett giltigt pass. I vissa fall behövs en skriftlig inbjudan på en fastställd blankett från den person eller det företag som sökanden avser besöka i . Generellt förutsätts att utlänningen kan visa att han både har ett godtagbart syfte med besöket och att det avser ett i tiden begränsat besök. Dessutom förutsätts att vederbörande i princip inte skall göra anspråk på det svenska samhällets resurser. I förordningen (1988:429) med instruktion för anges i 11 § att det ankommer på verkets styrelse att besluta om riktlinjer för beslut i ärenden om visering. Sty- relsens uppgift har varit att lägga fast viseringspraxis för medborgare från olika länder. Efter tillträde till det opera- tiva är viseringspraxis inte längre enbart en nationell angelägenhet. En strävan är i stället att alla Schengenstater skall ha samma viseringspraxis (se Ds 2002:64, tillträde till det operativa , s. 83 ff.). Efter tillträde till det operativa gäller särskilda regler för visering. Visering innebär normalt ett förhandstillstånd för en utlänning att resa in i och vis- tas i inte bara utan i hela Schengenområdet som anges i viseringen, högst per halvår från och med den första resans inresedatum (enhetlig visering) eller att resa genom (genomresevisering).