sou · GSB314 · 2005-01-01 00:00:00 — Risker finns för oönskade ränteeffekter gällande transfereringar ESV menar att det finns risk för att oönskade ränteeffekter uppstår när en myndighet betalar ut bidrag som avser transfereringar till länsstyrelserna. Sådana bidrag betalas ut antingen i förskott eller efterskott, vilket för den mottagande myndigheten kan leda till räntevinster eller ränteförluster. Detta står i konflikt med de grundläggande principerna för myndigheternas likviditetsförsörj- ning. Huvudprincipen är att endast medel som myndigheten dis- ponerar i den egna verksamheten skall placeras på det räntebärande kontot. Detta är dock en generell iakttagelse som gäller för stats- förvaltningen i stort. Det finns svårigheter med att jämföra det ekonomiska utfallet mellan länsstyrelser För att det skall vara möjligt att följa upp länsstyrelsernas eko- nomiska utfall för olika verksamheter och jämföra länsstyrelserna med varandra är det viktigt att länsstyrelsernas ekonomiska redo- visning utgår från gemensamma interna principer och riktlinjer. saknas en enhetlighet när det gäller t.ex. kostnadsfördelning och därför är det inte möjligt att på ett helt rättvisande sätt jämföra länsstyrelsernas utfall. Även med tanke på att länsstyrelserna arbetar mot samma mål finns det behov av att sammanställa länsstyrelsernas uppgifter, bl.a. för att utvärdera måluppfyllelsen. Det är därför viktigt att bristerna i uppgifterna för en jämförelse eller sammanställning på en mer aggregerad nivå, uppmärksammas av den som önskar använda läns- styrelsernas information på detta sätt. ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna Den avgiftsbelagda verksamheten är svår att följa upp och pröva Den totala omfattningen av den avgiftsbelagda verksamheten vid länsstyrelserna saknas i regleringsbrevet. Det som framgår i avgiftsbudgeten är endast de avgifter som disponeras av läns- styrelserna. För verksamhet där avgiftsintäkter inte disponeras, dvs. merparten av den offentligrättsliga avgiftsbelagda verksamheten, saknas en avgiftsbudget. ger heller ingen vägled- ning om vilken omfattning som är rimlig för denna offentligrättliga verksamhet. Detta innebär i sin tur att länsstyrelserna inte behöver redogöra särskilt för denna avgiftsbelagda verksamhet varken i budgetunderlag eller i årsredovisning. Länsstyrelserna har tills vidare ett undantag från den årliga samrådsskyldigheten enligt 7 § avgiftsförordningen. För att det skall vara meningsfullt för ESV att yttra sig över offentligrättsliga avgifter vars avgiftsnivå skall vara densamma i hela landet, är det nödvändigt att det finns någon instans som följer upp kostnaderna och sammanställer ett kalkylunderlag för dessa avgifter. För vissa avgifter fullgörs samrådsskyldigheten av den centrala myndigheten, t.ex. har Lotteriinspektionen samrådsskyldighet om lotteriavgifter som tas ut av länsstyrelserna. För ett flertal av de avgifter som länsstyrelserna tar ut finns det inte någon myndighet som är skyldig att samråda med ESV om avgiften. Detta gäller avgifter för tillsynen över stiftelser, bevakningsföretag, allmän kameraövervak- ning, pantbanker och avgifter enligt . Om avgiften inte omprövas regelbundet finns risk att det ekonomiska mål som beslutas av statsmakterna inte uppnås. Den ökade bidragsfinansieringen ställer höga krav på den interna styrningen vid länsstyrelserna Den ökade bidragsfinansieringen har försvårat länsstyrelsernas möjligheter till budgetering och uppföljning samt likviditets- planering. Även möjligheterna till långsiktig planering har minskat, vilket i sin tur kan leda till ineffektiv resursanvändning. Detta hänger ihop med att vissa bidrag beslutas relativt sent under budgetåret. Vissa bidrag betalas ut i förskott medan andra betalas i efterskott och ibland har bidraget varit oväntat stort eller litet. Ytterligare ett problem är att det vid rekvisition av bidrag kan vara svårt att bedöma rimlig tidsplan, resursåtgång m.m. för pro- ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna Dessutom råder det ofta tidsbrist vid rekvisitionstillfället. Korta, tidsbegränsade, uppdrag leder till att det kan vara svårt att rekrytera och behålla personal. Länsstyrelserna får därför göra en avvägning mellan att anställa personal och anställa personal tillsvidare. Det kan finnas en risk för att länsledningen inte utsätter bidrags- finansierad verksamhet för samma prövning som anslagsfinansierad verksamhet när det gäller kostnadseffektivitet, kostnadstäckning och om verksamheten är av sådan art att den skall bedrivas av . Det kan finnas en tendens att låta bidragsfinansierad verksamhet expandera så länge det finns bidragsmedel att tillgå. Om besluten att söka bidrag dessutom är decentraliserade inom myndigheten ställs än högre krav på den interna styrningen. Otydliga kriterier och principer för bidrag Som har nämnts har de bidragsutbetalande myndigheterna relativt stort manöverutrymme att själva bestämma villkor och riktlinjer för medelsfördelning och uppföljning. Vissa bidrags- utbetalande myndigheter som länsstyrelserna har att göra med saknar tydliga riktlinjer för detta. För länsstyrelsernas del leder det till att verksamheten blir mycket svår att planera. kan en länsstyrelse få en oväntat stor tilldelning av bidrag medan bidragen halveras utan någon närmare förklaring. Det finns en obalans mellan uppgifter och tilldelade medel När det gäller anslag anser länsstyrelserna att den schablonmässiga uppräkningen av förvaltningsanslaget inte är anpassad till verk- samhetens utveckling. Länsstyrelserna anser även att de får fler uppgifter att utföra, utan att medel tilldelas för dessa i samma om- fattning. Enligt länsstyrelserna hänger detta samman med brister i beredningen inom , men också den otydlighet som finns om vad som skall finansieras med förvaltningsanslaget. ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna 7.2ESV föreslår generella riktlinjer för bl.a. val av finansieringskälla ESV anser att den generella principen i statsförvaltningen om att förvaltningsanslag skall användas för förvaltningskostnader och sakanslag till transfereringar, investeringar i infrastruktur etc. skall tillämpas för länsstyrelserna. Flera av de problem som har iakttagits i ESV:s studie har sin grund i att denna princip inte tillämpas fullt ut. En ökad bidragsfinansiering som finansierar förvaltningskost- nader urholkar t.ex. principerna för förvaltningsanslag och sakanslag. Detta leder till ett splittrat beslutsfattande och gör det svårt att få en helhetsbild av hur länsstyrelsernas verksamhet finansieras. Av ovan nämnda skäl anser ESV att generella riktlinjer bör utformas för val av finansieringskälla för de olika verksamheter som länsstyrelserna bedriver. ESV anser att bidragsfinansiering bör användas för finansiering av länsstyrelsernas egna verksamhet istället för genom förvaltnings- anslaget i följande fall: då utför verksamhet på uppdrag av annan myndig- het under högst , då snabba beslut om medelstilldelning krävs, t.ex. ompriorite- ring mellan länsstyrelserna eller vid katastrofsituationer, då bidraget riktar sig mot flera mottagare som har möjlighet att ansöka om bidrag på samma villkor som länsstyrelserna. För finansiering av transfereringar till tredje man anser ESV att bidragsfinansiering kan användas om avsikten är att medlen i första hand skall vara föremål för nationella prioriteringar av ett centralt verk istället för regionala prioriteringar. Alternativet är att tilldela länsstyrelserna ett sakanslag/post för ändamålet. En konsekvens av de förslag som ESV har lämnat ovan är att några av de verksamheter som finansieras med bidrag från centrala verk istället bör finansieras med anslag som disponeras av länsstyrelserna. ESV anser att det för exempelvis följande verksam- heter kan vara aktuellt att överväga finansiering via anslag som länsstyrelserna disponerar: Uppgifter som rör rennäring m.m. ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna motsätter sig dock tanken att ovan nämnda verksamheter skall finansieras med anslag som disponeras av läns- styrelserna. Som motiv till detta anges bl.a. att verk finner att dagens system där verket fördelar medel till läns- styrelserna efter äskande från desamma är en viktig förutsättning för att kunna uppnå ett samlat genomförande av statens politik på de föreslagna områdena. ESV har också föreslagit att tillsyn över kulturminnesvården i länet skulle kunna finansieras via anslag istället för med bidrag. Dock har mycket riktigt påpekat att kulturminnesvården i länet redan finansieras över förvaltnings- anslaget och således inte är relevant att ta upp som ett exempel i detta sammanhang. Därför har utredningen inte tagit med kultur- minnesvården i uppräkningen av exempel. ESV tar också upp behovet av generella riktlinjer för hur inom- statliga bidrag bör hanteras. Det finns rekommendationer i handledning Regleringsbrev och andra styrdoku- ment för (). En ökning av bidrags- finansierad verksamhet har dock inte enbart noterats för länssty- relserna, utan för statsförvaltningen totalt. Behovet av sådana generella riktlinjer för hantering av inomstatliga bidrag bör därmed ha blivit större. ESV föreslår även att förutsättningarna för att införa räntelösa konton hos bör utredas. Sådana konton skulle lösa problemet med oönskade ränteeffekter i samband med transfereringar. 7.3ESV anser att en central funktion för länsstyrelsernas finansiella styrning behövs ESV bedömer att det finns behov av en central funktion med befogenheter och ansvar för länsstyrelsernas finansiella styrning. Denna centrala funktion bör ha till uppgift att operativt styra och kontrollera länsstyrelserna inom ramen för den finansiella styr- ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna ningen, bedriva utvecklingsarbete inom internredovisningsområdet och ansvara för uppföljning av avgiftsbelagd verksamhet. ESV skissar på flera tänkbara organisatoriska alternativ. Upp- gifterna som föreslås kan läggas på länsstyrelseenheten, på vissa utsedda länsstyrelser eller på en fristående myndighet eller nämnd. Den centrala funktionens roll och uppgifter Den centrala funktionen bör ha överblick och en helhetsbild över samtliga finansieringskällor som finansierar länsstyrelsernas verk- samhet. Den bör också aktivt medverka i den operativa styrningen och kontrollen av länsstyrelsernas verksamhet. Dessutom bör en sådan funktion mer än vad som görs , ta tillvara synergieffekter inom länsstyrelseorganisationen. Funktionen bör också få en stark roll gentemot länsstyrelserna. En viktig del i funktionens arbete bör vara de mer operativa uppgifterna som bl.a. innebär att ansvara för utvecklingsarbete av länsstyrelsernas interna redovisning och ekonomiska styrning. Genom detta bör en ökad transparens och jämförbarhet mellan länsstyrelserna nås, vilket är en förutsättning för rättvisande och korrekta bedömningar av bl.a. faktiska kostnader, kostnadseffek- tivitet och måluppfyllelse. Funktionen bör också ansvara för uppföljning av länsstyrelsernas avgiftsbelagda verksamhet. Det handlar om att följa upp kostna- derna och intäkterna för denna verksamhet och sammanställa kalkylunderlag för länsstyrelsernas avgifter. Vid behov bör funk- tionen också kunna utfärda enhetliga riktlinjer och ge vägledning till länsstyrelserna i avgiftsfrågor. ESV presenterar tre tänkbara alternativ på placering av denna centrala funktion. Det första alternativet är att lägga de föreslagna uppgifterna på länsstyrelseenheten vid . Det andra alternativet är att lägga ut frågorna på vissa utsedda länsstyrelser. Det tredje alternativet är att inrätta en helt ny och fristående myndighet eller nämnd. De olika alternativen ger sannolikt olika effekter när det gäller hur den centrala funktionen kommer att uppfattas av berörda samt ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna inte minst vilken roll och mandat funktionen kommer att kunna ges. ESV stannar för att endast reflektera över de olika alternativen snarare än att förorda något av dem. När det gäller alternativ ett, att i någon mening utvidga läns- styrelseenhetens roll till att även omfatta mer operativa uppgifter, skulle styrningen och uppföljningen av länsstyrelserna samlas till en aktör. Även den finansiella styrningen och resultatstyrningen skulle hållas samlad. Om förändringar i länsstyrelsernas styrning skall drivas igenom inom torde detta alternativ ha bäst förutsättningar. För att markera länsstyrelseenhetens roll gentemot andra enheter inom bör Regerings- kansliets instruktion eller arbetsordning ses över. Alternativ nummer två, att lägga dessa uppgifter på vissa utsedda länsstyrelser skulle, enligt ESV, rent administrativt vara en relativt enkel lösning. Uppgifterna kan antingen ges i regleringsbrevet, om de är tillfälliga, eller i instruktionen. De utpekade länsstyrelserna skulle möjligen inte ha samma självklara mandat som länsstyrelse- enheten att ge ut riktlinjer, rekommendationer och begära in uppgifter från övriga länsstyrelser. Detta skulle dock kunna lösas genom att de utsedda länsstyrelserna levererar underlag till läns- styrelseenheten som sedan beslutar om riktlinjerna. Att operativt styra och kontrollera länsstyrelserna skulle däremot inte lika lätt kunna delegeras till en länsstyrelse. Att ha en helhetssyn på läns- styrelsernas finansiella styrning skulle således vara en uppgift för länsstyrelseenheten, men de utsedda länsstyrelserna skulle bidra med underlag för denna helhetssyn. Det tredje alternativet om att inrätta en självständig myndighet eller nämnd skulle innebära tämligen omfattande ingrepp i hur regeringen utövar styrningen av länsstyrelsernas verksamhet. Läns- styrelserna skulle för sin del möta en ny aktör som dels ger ut riktlinjer som påverkar länsstyrelsernas interna styrning, dels även till viss del övertar länsstyrelsernas nuvarande kontakter med . Fördelen med att inrätta en ny myndighet jämfört med att utöka länsstyrelseenhetens uppgifter, är att förutsätt- ningarna för operativ styrning och kontroll av länsstyrelserna torde vara bättre än om ansvaret ligger inom . ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna 7.4Om undantag från det generella regelverket I uppdraget till ESV ingick också att se om eventuella undantag för länsstyrelsernas del från de generella regelverken för anslag och kapitalförsörjning var motiverade att göra. ESV:s bedömning är att det saknas behov för några sådana undantag. Ett sådant undantag som har diskuterats är möjligheten för länsstyrelserna att undantas från treprocentsregeln för anslags- sparandet. ESV anser att det är olämpligt att ha en generell regel om indragning av anslagssparande. Denna regel medför i praktiken att en särskild prövning av anslagssparandet alltid sker, vilket medför ett stort merarbete både för myndigheterna och för . Förutom de signaler som treprocentsregeln ger när det gäller incitament för en kostnadseffektiv verksamhet, sker dessutom den eventuella indragningen av det överskjutande beloppet sent in på nästföljande budgetår, vilket försvårar plane- ringen av verksamheten. ESV anser dock att inget framkommit i utredningen som gör det motiverat att särskilt undanta länsstyrel- serna från begränsningen av anslagssparande till av tilldelade medel. Inte heller ser ESV något skäl till att generellt undanta läns- styrelserna från den normala anslagskrediten på av anslagsbeloppet. ESV anser däremot att det kan finnas skäl att se över länsstyrel- sernas räntekontokredit. Även om ESV inte vill föreslå en höjd kredit , så visar man på att behovet ökar om sådana bidrag som betalas i efterskott ökar. En utökning av krediten skulle därmed öka förutsättningarna för länsstyrelserna att hantera eventuella kassamässiga underskott som uppträder när bidrag utbetalas i efterskott. Den resurssamordning som länsstyrelserna bedriver är undan- tagen från avgiftsförordningen 4 §, andra stycke. Undantaget innebär att vid bedömning av om de avgifter som tas ut med stöd av 4 § är av mindre omfattning skall inte avgiften för resurssamord- ning betalas. ESV anser att länsstyrelserna även fortsättningsvis bör ha detta undantag.1 För verksamhet som bedrivs med stöd av 4 § avgiftsförordningen beslutar länsstyrelserna själva om avgifterna helt eller endast delvis skall täcka kostnaderna för verksamheten. 1 Undantaget innebär att begränsningen i 4 §, andra stycket, gäller en länsstyrelses totala avgiftsintäkter enligt 4 § avgiftsförordningen, minskat med intäkter av resurssamordning i relation till totala kostnader för egen verksamhet. Om intäkterna överstiger bör verksamheten inte betraktas vara av mindre omfattning. ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna Detta anser ESV är lämpligt för de flesta typer av uppdrags- verksamhet som kan bedriva med stöd av 4 § avgifts- förordningen. Däremot vill man dock framhålla att om regeringen anser att länsstyrelserna skall kunna bedriva utomstatlig konsult- verksamhet inom vissa områden bör ett särskilt bemyndigande ges i länsstyrelsernas instruktion, t.ex. för lantbruksverksamheten. Det ekonomiska målet för verksamheten bör i detta fall vara full kostnadstäckning enligt 5 § avgiftsförordningen. Vidare bör det närmare beskrivas vilken typ av verksamhet som avses. ESV har i sitt arbete också noterat att hanteringen av löne- garantiärendena upplevs som resurskrävande av länsstyrelserna. I olika sammanhang har föreslagits att anslaget för lönegarantierna borde disponeras och i sin helhet administreras av en och samma myndighet. hanterar länsstyrelserna lönegarantierna mot avgifter. Ersättningsnivån till länsstyrelserna beslutades och har ersättningsnivån inte ändrats. Enligt en beräkning som ESV gör i rapporten har länsstyrelsernas kostnader för han- teringen av ett lönegarantiärende ökat så att kostnaderna överstiger ersättningsnivån. Beräkningarna bygger på att tidsåtgången per ärende inte ändrats . ESV rekommenderar därför att ersättningen för hanteringen av lönegarantier höjs så att länsstyrel- serna får en ersättning som täcker kostnaderna för verksamheten. ESV skulle också, enligt uppdraget, studera den s.k. Örebro- modellen närmare. Länsstyrelserna har gemensamt utvecklat modellen för att använda för att beräkna behovet av finansiering av tillkommande uppgifter från regeringen, sektorsmyndigheter m.fl. Den bakomliggande orsaken till framtagandet av Örebro-modellen var att de uppdrag som lades på länsstyrelserna var underfinan- sierade. För att täcka kostnaderna för tillkommande uppgifter används Örebro-modellen som innebär att länsstyrelserna får täckning för både direkta och indirekta kostnader förknippade med uppgifterna. Med indirekta kostnader, s.k. OH-kostnader, avses t.ex. lokaler, telefon, administration, IT-stöd, möbler och städning. Modellen skall användas i följande tre fall: Då länsstyrelserna anhåller om medel eller diskuterar finan- siering med uppdragsgivare. Beräkning av OH-kostnader på länsstyrelserna efter genomfört uppdrag (huvudregel). ESV om den finansiella styrningen av länsstyrelserna Beräkning av OH-kostnader på länsstyrelserna efter genomfört uppdrag där finansiären kräver uppgift om verklig kostnad samt uppdrag som endast berör ett län. ESV anser att Örebro-modellen ger en god bild över relevanta kostnader för en viss verksamhet. 8Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna I detta kapitel behandlas samordning och samverkan mellan länsstyrelserna. I kapitlets inledning, avsnitt 8.1 görs en genomgång av begreppen samordning, samverkan och koncentration samt av olika styrmöjligheter för ökad samordning. I avsnitt 8.2 beskrivs vad regeringen har gjort i fråga om samordning och samverkan när det gäller länsstyrelserna. I avsnitt 8.3 ges en bild av länsstyrelser- nas nuvarande samordning och samverkan. Slutligen beskrivs i avsnitt 8.4 det formella regelverket avseende samordning och sam- verkan samt länsstyrelsernas svar på utredningens enkät om even- tuella författningsmässiga hinder I enlighet med direktiven har utredningen begränsat frågan om samordning och samverkan till att gälla den mellan länsstyrelserna. Utredningen har fokuserat på hur länsstyrelserna gemensamt kan få ut mer verksamhet eller en bättre verksamhet utifrån de för- utsättningar som gäller . En effektiviseringssträvan ligger där- med i de två begreppen samordning och samverkan. 8.1.1Begreppen samordning och samverkan I utredningens direktiv används två begrepp; samordning och samverkan. Begreppen ligger nära varandra i betydelse, men det finns skillnader. Samordning eller att samordna förklaras i ordboken som att anpassa två eller flera saker till varandra. Samverkan däremot förklaras som samarbete eller gemensamt uppträdan- de. I grunden finns således en viss skillnad. I det ena fallet rör det sig mer om att försöka anpassa två (eller flera) saker, som redan existerar, till varandra. I det andra fallet rör det sig mer om att Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna tillsammans ta fram något nytt t.ex. ett material eller en hand- lingslinje. Utredningen har valt att behandla begreppen samordning och samverkan som likalydande, men är dock medveten om att det kan finnas skillnader i begreppens praktiska innebörd. Utredningen har valt att i sitt arbete även lyfta fram koncentra- tionstanken. Att koncentrera verksamhet bygger på något som går utöver samordning och samverkan. Ordet koncentration förklaras i ordboken som samla, dra ihop, förtätning. En koncentration av en verksamhet inom länsstyrelseorganisationen skulle t.ex. kunna vara att lyfta såväl resurser, ansvar som beslutanderätt från flera länsstyrelser till endast en eller ett fåtal länsstyrelser. Verksamheten skulle således finnas vid en eller vissa länsstyrelser i landet och denna/dessa skulle ha ett nationellt ansvar. Koncentration av länsstyrelsernas verksamhet skulle också kunna vara att inom vissa områden använda resurser från en eller några länsstyrelser, men att låta beslutanderätten ligga kvar på respektive länsstyrelse. Koncentrationstanken är inte på något sätt ny i diskussioner om hur statsförvaltningen bör organiseras. Tvärtom har koncentration varit en tydlig trend . Myndigheter med en regional organisation har minskat antal enheter, men även koncentrerat vissa typer av verksamheter till endast en eller vissa av dessa enheter. Den gamla länsindelningen som varit den organisatoriska grunden har steg för steg lämnats. Endast ett fåtal av drygt 30-talet organisationer och förvaltningar som hade länsindelningen som grund har denna kvar (se Det nya Riksskatte- verket Ds 2002:15). Istället har förvaltningen fått en helt annan regional indelningsgrund. Skälet till dessa organisationsföränd- ringar har oftast varit kraven på ökad effektivitet. Koncentration kan också ske genom offentlig resurssamordning, som handlar om att en myndighet köper tjänster från en annan myndighet. Tjänsten har då koncentrerats till den andra myndig- heten. Sådan koncentration har dock ofta uppstått som ett resultat av en frivillig samordning. Frågan om när en verksamhet kan koncentreras har egentligen två dimensioner beroende på vad som avses. Verksamhet kan helt och fullt koncentreras till en eller ett fåtal enheter, dvs. Samordning och samverkan mellan länsstyrelserna enheter läggs ned. Men koncentration av verksamhet kan också ske fastän antalet organisatoriska enheter blir detsamma, t.ex. om en del av en enhets verksamhet koncentreras. Beroende på vilken dimension det rör är det därför olika aspekter som bör beaktas. Utredningen har valt att fokusera på koncentration av verksamhet med bibehållet antal organisatoriska enheter. Möjligheten att koncentrera en verksamhet är nära knuten till verksamhetens art. Motivet till koncentration av vissa ärenden kan vara att man på så sätt uppnår stordriftsfördelar, en kritisk massa och en större enhetlighet. Genom stordriftsfördelar kan man uppnå en minskad kostnad per handlagt ärende. Stordriftsfördelar uppträder i regel upp till en viss nivå för att sedan plana ut (se Statskontorets rapport 2002:26).