sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — En avvägning måste emellertid alltid göras mellan olika intressen i det enskilda fallet och med hänsyn till samtliga omständig- heter. En av utlänningslagens grunder för att bevilja uppehållstillstånd är att utlänningen bör få bosätta sig i av humanitära skäl. Begreppet humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd infördes 1980 (31 § 2). Bestämmelsen flyttades över till utlänningslagen (2 kap. 4 § 2) och åter- finns i 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL. I praxis har dock möjligheten att bevilja uppehållstillstånd på grund av huma- nitära skäl funnits . Vad som avses med humani- tära skäl har inte preciserats närmare i lagtext utan överläm- nats till rättstillämpningen att avgöra. Begreppets innehåll har där- 1996/97:25 s. 252 Uppehållstillstånd av humanitära skäl igenom kommit att variera något över tiden och får definieras främst genom befintlig praxis samt uttalanden i förarbeten. Även då en ursprunglig ansökan om uppehållstillstånd inte har ansetts innefatta tillräckliga humanitära skäl, kan det vid en ny ansökan efter det att beslutet vunnit laga kraft eller i samband med verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut vid pröv- ningen komma fram att det då skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. Den nya ansökningen måste grunda sig på nya omständigheter som inte har prövats förut i ärendet. I sådana fall får ansökan om uppehållstillstånd bifallas enligt 2 kap. 5 b § UtlL27. 4.3.1Flyktingar, andra skyddsbehövande och de som av humanitära skäl bör få stanna i I 2 kap. 4 § UtlL uppräknas ett antal situationer när uppehållstill- stånd får beviljas. Däribland återfinns i första stycket punkten 5 som gäller utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i . Utöver de situationer som anges i 2 kap. 4 § UtlL kan uppehållstillstånd även ges med stöd av bestämmelserna i 3 kap. UtlL om skyddsbehövande, dvs. flyktingar och skyddsbehövande i övrigt. Dessa grupper har en principiell rätt till uppehållstillstånd, vilket får vägras dem endast under vissa omständigheter. De som ansöker om uppehållstillstånd av humanitära skäl däremot har ingen sådan principiell rätt utan de får beviljas tillstånd. Med flykting avses, enligt definitionen i 3 kap. 2 § UtlL, en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medbor- gare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Den som är att anse som flykting beviljas asyl, dvs. uppehållstill- stånd på grund av sin flyktingstatus. De personer som söker asyl men inte uppfyller kriterierna för att anses som flykting kan ändå 27 Jfr dock prop. 2003/04:59 där regeringen har föreslagit att institutet ny ansökan skall avskaffas och ersättas med en annan form av prövning om det på verkställighetsstadiet visar sig finnas verkställighetshinder. Uppehållstillstånd av humanitära skäl vara i en sådan situation att de har stort behov av och rätt till skydd. Denna grupp benämns i utlänningslagen som skyddsbehö- vande i övrigt. Enligt 3 kap. 3 § UtlL avses med skyddsbehövande i övrigt en utlänning som inte är flykting och som lämnat det land, som han är medborgare i, därför att han 1)känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, 2)på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller 3)på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse28. Den som är statslös och befinner sig utanför det land där han tidi- gare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit anses som flykting om skälet är sådant som framgår av flyktingdefinitionen och som skyddsbehö- vande i övrigt om skälet är sådant som framgår av definitionen av skyddsbehövande i övrigt. Frågan om uppehållstillstånd skall beviljas av humanitära skäl uppstår alltså vanligtvis först sedan man konstaterat att utlänningen inte har rätt till asyl, inte kan anses skyddsbehövande i övrigt enligt utlänningslagens definitioner och inte heller kan få uppehållstill- stånd på grund av familjeanknytning. Gränsdragningen mellan å ena sidan flyktingar och skyddsbehö- vande i övrigt och å andra sidan utlänningar som åberopar humani- tära skäl för att få stanna har förändrats något över tiden. Begrep- pet skyddsbehövande i övrigt infördes i utlänningslagen först . utmönstrades de tidigare gällande begreppen de facto-flykting och krigsvägrare. Dessa kategorier hade förekommit som alternativa grunder för uppehållstillstånd och hade liksom flyktingar en förstärkt rätt till uppehållstillstånd. Fram omfattade området för uppehållstillstånd av humanitära skäl ett större tillämpningsområde för s.k. politisk- humanitära skäl, då även personer som behövde skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt i hemlandet räknades dit. Vid lag- ändringarna fördes denna kategori över till skyddsbehö- 28 Enligt förslag av Utredningen om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning (SOU 2004:31) skall denna grund utgöra skäl för flyktingskap. Uppehållstillstånd av humanitära skäl vande i övrigt. Möjligheten att bevilja uppehållstillstånd med hän- visning till politisk-humanitära skäl är dock inte helt borttagen utan kan användas när förhållandena i hemlandet är sådana att det, utan att väpnad konflikt råder, skulle framstå som inhumant att avvisa utlänningen dit. Enligt statistikuppgifter från beviljades 44 664 personer uppehållstillstånd i . Storleksord- ningen för antalet beviljade uppehållstillstånd har varit ungefär densamma. Ungefär hälften av samtliga beviljade uppehållstillstånd, eller 22 247, grundades på anhörigskäl. Av samtliga beviljade uppehållstillstånd grundades cirka en sjättedel, eller 7 451, på flyktingskäl, skyddsbehov i övrigt samt humanitära skäl. Därutöver togs 1 042 personer emot som kvot- flyktingar. Den inbördes fördelningen mellan beviljad flykting- status, skyddsbehov i övrigt och humanitära skäl visar att den över- vägande delen har hänförts till humanitära skäl. Totalt beviljades flyktingstatus för 482 personer, medan 956 personer fick uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. Uppehålls- tillstånd på humanitära skäl beviljades för 6 013 personer. Statistiken innehåller inte någon inbördes fördelning mellan olika humanitära skäl såsom sjukdom, politisk-humanitära skäl etc. Det framgår dock av statistikuppgifterna att uppehållstillstånd på humanitära grunder beviljades personer från mer än fyrtio olika nationaliteter inom , , och . Vidare framgår att flertalet av de som beviljas uppehållstillstånd på huma- nitära grunder kommer från några få länder. Av det totala antalet uppehållstillstånd på humanitära grunder (6 013) kom 2 302 perso- ner från , 1 140 personer från f.d. rest-Jugoslavien, dvs. och , och 622 personer från . Det får därför anses troligt att flertalet av de beviljade uppehållstillstån- den i dessa fall på något sätt har haft sitt ursprung i situationen i hemlandet, antingen som politisk-humanitära skäl eller till följd av långvariga verkställighetshinder som gjort att personerna kommit att vistas i och därigenom fått särskild anknytning till landet. Uppehållstillstånd av humanitära skäl Bifall (beviljat PUT eller Avskrivning pga. sökan- den avvikit eller annan kom det in 31 355 asylansökningar. Migrationsver- ket avgjorde 31 334 ärenden, av vilka en del hade kommit in . Av de avgjorda ärendena fick 4 631 bifall till sin ansökan medan 22 656 fick avslag, 3 778 avskrevs som avvikna etc. och i 269 fall avvisades ansökan eller lämnades utan åtgärd. Procentuellt fick alltså av de sökande bifall och avslag i de avgjorda ärendena. Skälet för avslagsbeslutet var i av ärendena att ansökan ansågs ogrundad, i vilket fall sökan- den får återvända hem och kan överklaga beslutet från hemlandet. Beviljade uppehållstillstånd i . Inbördes för- delning mellan grunderna för uppehållstillstånd beviljades 4 222 personer uppehållstillstånd av humani- tära skäl efter asylansökan. I det antalet ingår beslut som ändrats av i asylärenden. Ser man till det totala antalet som fick bifall till sin ansökan om uppehållstillstånd det året, dvs. efter prövning i och är antalet 46 867 personer av vilka 648 personer som konventions- flyktingar, 546 personer som skyddsbehövande i övrigt, 942 perso- ner som kvotflyktingar och 4 334 personer av humanitära skäl29 och 24 553 personer som anhöriga till tidigare invandrare. Övriga grup- per utgjordes av adoptivbarn, EU/EES-medborgare och gäststude- 29 Att antalet är större än 4 222 beror på att det här inte bara ingår de som först sökt asyl utan också personer som ansökt om uppehållstillstånd t.ex. på grund av anknytning. Uppehållstillstånd av humanitära skäl rande samt personer som fick uppehållstillstånd av arbetsmark- nadsskäl. Av de största medborgargrupperna som fick uppehållstillstånd kom från 876 personer från , 660 från Bosnien- , 614 från , 480 personer var statslösa, 404 personer kom från , 228 från och 100 från . 4.3.2Tidsbegränsat respektive permanent uppehållstillstånd grundat på humanitära skäl Uppehållstillstånd kan beviljas , tidsbegränsat uppe- hållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstill- stånd. gäller att permanent uppehållstillstånd skall vara den normala tillståndsformen för invandrare som beviljas till- stånd för bosättning i . Riktlinjerna för när ett tidsbegränsat respektive permanent uppehållstillstånd skall meddelas drogs upp i samband med ändringar i utlänningslagen30. Permanent uppehållstillstånd skulle beviljas redan från början i de fall då utlänningen avsåg att bosätta sig här och accepterades för invandring. Detta gällde i huvudsak flyktingar, personer med flyktingliknande skäl, de som fick till- stånd på grund av familje- eller annan anknytning eller inom ramen för arbetskraftsinvandring liksom utlänningar som skulle få stanna i på grund av politisk-humanitära eller allmänt humanitära skäl. Tidsbegränsade uppehållstillstånd skulle utfärdas i vissa fall av familjeanknytning, s.k. uppskjuten invandrarprövning och vid vis- telse för gäststudier, besök hos släktingar, tillfälligt arbete och lik- nande. Det betonades att alltid skulle ha fri- het att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, även till en utlänning som avsåg att bosätta sig här och som tilläts att göra detta. Skälet kunde vara att det rådde tveksamhet om utlänningens vandel och försörjningsförmåga, att vistelsen här avsågs bli begrän- sad till eller att utlänningen själv hade begärt att få ett tids- begränsat uppehållstillstånd. Vid tillkomsten av utlän- ningslag framhölls att dessa riktlinjer alltjämt skulle vara väg- ledande men det ansågs inte nödvändigt att i lagtexten uttryckligen ange när ett permanent uppehållstillstånd skulle ges31. 1983/84:144 s. 86 ff 1988/89:86 s. 146 Uppehållstillstånd av humanitära skäl Utlänningslagen innehåller således inte någon närmare reglering av när tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd skall väljas. Särskilda bestämmelser har dock införts när det gäller vissa situa- tioner då ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges. Om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd ges, likaså till barn och deras vårdnadshavare om barnet behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller om det behövs för att genom- föra en faderskapsutredning. Tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall av familjeanknytning med s.k. uppskjuten invandrarpröv- ning regleras också i lagen32. Uppehållstillstånd som grundas på humanitära skäl beviljas i flertalet fall som permanent uppehållstillstånd från början. Undan- tag sker då de humanitära skälen utgörs av sjukdom som skall behandlas . Undantag sker också om det i och för sig finns humanitära skäl av sådan styrka och art att utlän- ningen normalt skulle ha beviljats ett permanent uppehållstillstånd, men där det på grund av brottslighet eller liknande misskötsamhet råder tveksamhet om utlänningens vandel. Även i situationer med verkställighetshinder kan tidsbegränsat eller permanent uppehålls- tillstånd väljas beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. 4.3.3Omständigheter som beaktas vid bedömningen av humanitära skäl – gällande praxis En sammanställning av praxis återfinns i bilaga 7. De omständigheter som kan utgöra grund för uppehållstillstånd av humanitära skäl har, som nämnts ovan, framkommit främst genom praxis. Eftersom en sammantagen bedömning skall göras av hela den sökandes situation, förekommer oftast en sammanvägning av flera olika faktorer vid bedömningen av om det finns humanitära skäl av tillräcklig styrka för att bevilja uppehållstillstånd. Det inne- bär att om t.ex. sjukdom eller vårdbehov inte i sig bedöms vara skäl nog för uppehållstillstånd och inte heller anpassning till det svenska samhället i sig är skäl nog, kan dessa två faktorer sammantaget anses vara humanitära skäl av sådan styrka att uppehållstillstånd bör beviljas. De omständigheter som speciellt brukar utgöra bedöm- ningsgrunder för humanitära skäl i praxis kan sägas vara barns 32 2 kap. 4 b, c och d §§ UtlL Uppehållstillstånd av humanitära skäl utsatthet, sjukdom, suicidrisk och vårdbehov, anpassning till , svåra förhållanden i hemlandet, humanitära skäl som gäller anhörig i , verkställighetssvårigheter, politisk-humanitära skäl och anhöriga i i förening med svår humanitär situation i hemlandet. Vid tillämpningen av utlänningslagen skall särskilt beaktas vad hän- synen till barns hälsa och utveckling samt barns bästa i övrigt krä- ver (se avsnitt 4.2 Barnets bästa). Det innebär att särskilda hänsyn skall tas i samtliga ärenden enligt lagen där barn är berörda. De humanitära skälen kan då vara av något mindre allvar och tyngd för att uppehållstillstånd skall beviljas än vad som skulle ha varit fallet för en vuxen person. Den allmänna bestämmelsen om hänsyn till barnets hälsa och utveckling får i praxis sin främsta betydelse i fall som gäller uppe- hållstillstånd av humanitära skäl. Det kan exempelvis vara fråga om vårdbehov eller sjukdom hos barn. Regeringen och har bl.a. prövat ansökningar som gäller blödarsjuka barn, barn som led av diabetes, av barnreumatisk sjukdom, av stressymptom, av grav hörselnedsättning och cp-skada, av allvarligt hjärtfel och av hjärntumör. I de fall barnen inte skulle ha kunnat beredas tillräcklig vård eller behandling i hemlandet och sjukdomen därför skulle kunna bli livshotande eller om barnen därför skulle kunna drabbas av livslångt handikapp, har uppehållstillstånd bevil- jats. Även i fall där ett barns handikapp inte har ansetts vara av synnerligen allvarlig art, har uppehållstillstånd beviljats med hän- visning till att det fanns speciella omständigheter som gjorde att ett återvändande till hemlandet skulle påverka barnets utveckling på ett livsavgörande sätt samt till att en mer generös bedömning kunde göras i fråga om barn. Om en enstaka operation har bedömts som tillräcklig för att bota eller lindra en sjukdom, har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats. När det har gällt barn med behov av mycket kostnadskrävande vård har en avvägning gjorts mellan de humanitära skäl som sjuk- domen utgjort och det ekonomiska åtagande som skulle bli följden. Regeringen, som avslog en ansökan om uppehållstillstånd när det gällde ett fall med två blödarsjuka barn, konstaterade att vården kunde utföras i barnens hemland och att vård i skulle Uppehållstillstånd av humanitära skäl medföra ett betydande ekonomiskt åtagande med tanke på det stora antalet blödarsjuka personer i olika länder som inte erbjuds den vård de kan ges i , om behov av vård för blödarsjuka skulle anses utgöra grund för uppehållstillstånd. Barn som fått en stark anknytning till och anpassat sig till svenska förhållanden under en lång vistelsetid här kan också beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. I dessa fall kan barnet ha utvecklat svenska som sitt första eller enda språk och gått i svensk skola . Det har tidigare funnits en bestämmelse i utlänningsförord- ningen som speciellt inriktats på den anknytning till som ett barn kan få genom skolgång eller liknande, nämligen den s.k. treterminsregeln, som infördes . Enligt denna bestämmelse fick en familj beviljas uppehållstillstånd, om inte sär- skilda skäl talade emot det, om det i familjen vid beslutstillfället fanns barn som hade fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande efter det att ansökan om uppehållstillstånd gjordes. Ett barn som hade gått tre terminer i svensk skola ansågs ha fått så stark anknytning till genom kamrater och andra att ett avslag på ansökan skulle leda till ett stötande resultat. Bestämmelsen tillkom som en särlösning i avvaktan på att de stora balanserna i asylärenden och därmed de långa väntetiderna skulle minska. Treterminsregeln upphävdes med viss övergångsreglering. I förordningsmotiven (1992:6) framhöll regeringen dock att det också i fortsättningen kunde komma att finnas enstaka familjer som på grund av lång vistelsetid och faktisk anknytning i det individuella fallet kan få tillstånd att stanna, men då av humanitära skäl. meddelade och – när det inte fanns några tidsrelaterade schablonregler – väg- ledande beslut i fråga om barnfamiljer från Kosovo resp. Bosnien- . I besluten vägdes bl.a. in vistelsetidens längd och barnens anknytning till svenska förhållanden. I merparten av de fall som beviljades permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl av hade barnfamiljen vistats i och ett eller flera barn i familjen var eller äldre. Det innebär dock inte att alla familjer med barn i åldern och som vistats här så länge beviljas permanent uppehållstill- 33 Dåvarande 3 kap. 4 a § UtlF Uppehållstillstånd av humanitära skäl stånd utan alla faktorer vägs in vid prövningen. Detta till skillnad från tidsförordningarna, som enbart relaterar till vistelsetiden. En del barn har varit gömda under viss del av den tid de vistats här. Både regering och riksdag har framhållit att illegal vistelse är något som man i princip inte bör acceptera i tillståndsärenden och som alltså inte utan vidare skall få tillgodoräknas. För bifall skulle krävas att risken bedömdes som synnerligen betydande för själv- destruktiva handlingar av utomordentligt allvarlig natur från bar- nets sida eller för att barnet allvarligt skadas i sin psykosociala utveckling om det med tvång skickas tillbaka till hemlandet eller fortsatt lever under pressande förhållanden till följd av att det av föräldrarna hålls undan myndigheterna34. har dock i ett vägledande beslut slagit fast att permanent uppehållstillstånd kan beviljas av humanitära skäl i fall där barn oförskyllt kommer i kläm för att föräldrarna håller sig undan35. När det gäller barn som har kommit hit ensamma är den allmänna utgångspunkten att minderåriga barn skall återförenas med sina föräldrar i hemlandet eller tredje land. Beslut som rör ensamma barn skall prövas . Även om barnärenden priori- teras, kan dock utredningen ibland ta . Om utredningen visar att det är sannolikt att föräldrarna är avlidna eller inte kan spå- ras beviljas barnet permanent uppehållstillstånd. Är det oklart var barnets vårdnadshavare finns men sannolikt kan spåras, kan barnet ges tidsbegränsat uppehållstillstånd. Om det bedöms att ett sådant hinder mot att avvisa inte kan bli undanröjt inom rimlig tid beviljas normalt permanent uppehållstillstånd. har beviljat tidsbegränsat uppehållstillstånd för en 17-årig pojke som kommit hit från och vistats här . Nämnden, som fann att han hade en förhållandevis låg ålder och hade anpassat sig väl till , ansåg att minderåriga barn visserligen borde beredas möjlighet att vistas hos föräldrarna men eftersom pojkens föräldrar inte kunnat återfinnas kunde avvisning inte ske36. Ett annat fall rörde en 15-årig pojke från som vistats i . ansåg inte att han gjort troligt att han var i behov av skydd här och konstaterade att min- deråriga barn bör vistas hos sina föräldrar. Pojken hade i hemlandet bott tillsammans med i vart fall sin mor före ankomsten till . 78-97 och prop. 2000/01:43 s. 58 samt prop. 1996/97:25 s. 253 Uppehållstillstånd av humanitära skäl Föräldrarna hade överfört vårdnaden av pojken till hans mormor i i samband med hans vistelse här. Enligt Utlänningsnämn- den kunde detta förhållande inte medföra att pojken fått större anknytning till mormor än till sin mor. Eftersom modern inte kunde återfinnas kunde en avvisning för tillfället inte ske och poj- ken beviljades tidsbegränsat uppehållstillstånd37. Vuxnas sjukdom och vårdbehov En utlänning som lider av livshotande sjukdom eller synnerligen allvarligt handikapp som kan behandlas i , men inte i hem- landet, kan i vissa fall beviljas uppehållstillstånd av det skälet. Pröv- ningen av hur allvarlig sjukdom eller svårt handikapp som krävs för att få stanna är i allmänhet restriktiv. Av generella uttalanden i praxis framgår att det inte går att ställa upp någon absolut gräns för hur allvarlig en sjukdom måste vara för att tillstånd skall beviljas. De humanitära aspekterna skall vägas mot de ekonomiska åtagan- den som kan bli en direkt eller indirekt följd av att tillstånd beviljas. Särskilt skall hänsyn tas till vilka framtida konsekvenser som kan förväntas av att tillstånd beviljas för vård i visst fall, dvs. prognosen för att andra personer med samma sjukdom skall söka sig hit för vård. I de fall då en tillfällig vårdinsats eller enstaka operation bedöms vara tillräcklig för att bota eller lindra en sjukdom, beviljas – liksom när det gäller barn – vanligtvis ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd. I ett regeringsbeslut år 199438 som gällde uppehållstillstånd av humanitära skäl vid fysisk och psykisk ohälsa utvecklade rege- ringen närmare vilka förutsättningar som bör gälla och anförde: Det är inte möjligt att ställa upp en generell regel för hur allvarlig en sjukdom måste vara för att tillstånd skall beviljas. Det är mycket svårt att göra jämförelser mellan olika sjukdomar och handikapp. De huma- nitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtaganden som kan bli en direkt eller indirekt följd av att tillstånd beviljas. Särskilt måste beaktas de åtaganden utöver det enskilda fallet som kan bli följden av att tillstånd beviljas. kan på många områden erbjuda en medi- cinsk vård på en högre nivå än många andra länder. är våra vårdresurser begränsade. Vi har inte möjlighet att i någon större utsträckning ta emot människor som söker sig hit från andra länder i huvudsakligt syfte att få en bättre vård här än i hemlandet. Uppehållstillstånd av humanitära skäl bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till en förbättring av tillståndet eller att behandlingen är livsnödvändig. Vidare måste beak- tas om det föreligger någon möjlighet till vård i hemlandet. Enbart den omständigheten att vården i håller en högre kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för tillstånd. Inte heller bör uppgivna ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet leda till att tillstånd beviljas. Det kan i vissa fall finnas skäl att göra en något mer generös bedömning. Det kan gälla barn när sjukdomen eller handikappet på ett livsavgö- rande sätt skulle påverka barnets utveckling vid ett återsändande. Det kan också gälla personer som har utvecklat sjukdomen eller handikap- pet efter inresan i , t.ex. på grund av en här i inträffad olyckshändelse.