sou · GSB365 · 2005-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en fördjupad prövning av . Utredaren skulle redovisa uppdraget till regeringen. beslutade regeringen, genom tilläggsdirektiv, att förlänga utredningstiden till . Som särskild utredare förordnades generaldirektören . förordnades enhetschef som sekreterare i utred- ningen. Utredningen har antagit namnet (Fi 2003:08). Härmed överlämnar utredningen betänkandet En statsförvaltning i utveckling och förnyelse (SOU 2004:65). Utredningens uppdrag är härmed avslutat. Bakgrund till uppdraget........................................................... Verksamheten vid Statens kvalitets- och 2.3Regeringens förordning med instruktion för Statens kvalitets- och kompetensråd ................................................... 2.3.1 Arbetet med kvalitet inom statsförvaltningen............ 2.3.2 Samverkan i frågor om kvalitet och kompetens ......... Stöd i kompetensförsörjningen ................................... Utvecklingsprogram för chefer.................................... 2.3.6 krav på högskolorna .................... 2.3.7 Forskning och utbildning om statlig verksamhet....... 2.3.8 En god förvaltningskultur och etik ............................. Effekter på statsförvaltningen av verksamheten vid Allmänt om effektmätning...................................................... Uppföljning och utvärdering av verksamheten ...................... 3.3.1 Utvärdering av viss verksamhet ................................... 3.3.2 Effektutvärdering av några insatser ............................. Effekter hos myndigheterna.................................................... 3.4.1 Mätbara effekter............................................................ 3.4.2 Effekter av KKR:s stöd i arbetet med 3.4.3 Effekter av KKR:s stöd inom kvalitetsområdet.......... Sammanfattande omdömen om KKR ..................................... 4Jämförelse mellan och andra aktörer inom det 4.1 KKR, och Statskontoret................ 4.1.2 Myndigheternas regleringsbrev ........ 4.1.3 Slutsats angående instruktioner och 4.1.4 Samarbetet mellan KKR och 4.1.5 Samarbetet mellan KKR och Statskontoret ................ 4.1.7 Slutsats rörande de tre myndigheterna ........................ 4.2 KKR och ..................................................... 4.2.1 Områden inom verksamhet som gränsar till KKR .................................................... 4.2.2 Sammanfattning och slutsats vad gäller KKR och 4.3 för den statliga sektorn .............................. 4.3.2 Samverkan mellan KKR och ........... Personalutbildning för statsförvaltningen. tillbakablick på gemensamma organisationsformer ........ – Utbildning av byråchefer.................................... 5.31960- och 70-talen – , 5.3.3 Övrig centralt anordnad utbildning för 5.3.4 Översyn av den centrala statliga Statens förnyelsefond m.fl....................................................... Förändringar och framåt............................. 6.1Utbildningsverksamhet för offentlig förvaltning i 6.1.2 Utbildning inom Kommun- och Utbildning av statstjänstemän i ett antal länder..................... 6.2.2 Övriga länder i ................................................. Framtida behov i statsförvaltningen............................ Samhällsförändringar och förvaltningspolitiken.................. Mångfald i statsförvaltningen..................................... Ohälsan och arbetslivet .............................................. 7.1.4 En förvaltning för det internationella samarbetet..... 7.1.5 Medborgarorientering och den elektroniska 7.1.7 En effektiv statsförvaltning av hög kvalitet............... 7.2.1 Områden där myndigheterna önskar externt stöd.... 7.2.2 Särskilda behov hos små myndigheter....................... 7.2.3 Det måste finnas en gemensam funktion för Att främja en offensiv förvaltningspolitik............................ Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden ......... Utmaningar för statsförvaltningen ....................................... Effektivitet och förnyelse i statsförvaltningen..................... Krav på statsförvaltningens chefer ........................................ 8.3.1 Vikten av gott ledarskap ............................................. 8.3.2 Stort behov av chefsutvecklingsinsatser .................... Stöd till rollen som statstjänsteman...................................... 8.4.1 Behov av gemensam utbildning i förvaltningskunskap på nationell nivå ....................... Metoder och redskap.............................................................. Kompetensförsörjningen i staten.......................................... 8.6.1 Behov av fördjupning av myndigheternas Slutsats av behovsbild och överväganden ............................. Marknadens och universitetens roll i kompetensutveckling av statstjänstemännen ............... Universitet och högskolor..................................................... Överväganden och förslag till organisation av den Utredningens tre alternativ ................................................... 10.1.1 Kan KKR avvecklas?................................................... 10.1.2 Kan KKR-verksamheten föras över till en annan 10.1.3 En offensiv förvaltningspolitik kräver en kraftfull gemensam genomförandefunktion på nationell 10.1.4 Allmänna utgångspunkter för ett utbyggt Kvalitets- och kompetensråd ..................................... Verksamhetsområden för ett utvidgat KKR ........................ 10.2.5 Samarbete med omvärlden ......................................... Beräkning av omstruktureringskostnader och interna kostnader i de tre organisationsalternativen ........................ Sambandet mellan kostnad för verksamhet och Omfattning och förslag till finansiering av ett utbyggt 10.5.1 Omfattningen av ett utbyggt KKR ........................... 10.5.2 Förslag till finansiering............................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. Bilaga 3 Uppdrag............................................................................. Utredningen har haft i uppdrag att göra en fördjupad prövning av (). Uppdraget har varit att utvärdera KKR:s verksamhet med avseende på effekterna på statsförvaltningen och bedöma behov av och förutsättningar för en fortsatt verksamhet. I uppdraget har också ingått att göra en jäm- förelse med andra myndigheter inom det förvaltningspolitiska området och lämna förslag till finansiering av en framtida verksam- het. KKR:s nuvarande finansiering av utveckling och genomfö- rande av verksamheten från det så kallade äldreanslaget, D 3, upp- hör . Utredningen har även haft i uppdrag att lämna förslag till even- tuella förordningsändringar. Utredningen ser fortsatt behov av KKR:s verksamhet. Utredningen föreslår att KKR:s uppdrag och verksamhet utökas. Utredningen föreslår också att den utbildning i EU-kunskap som ligger på överförs till det utbyggda KKR. Myndighetens namn föreslås även fortsättningsvis vara . Utredningen bedömer att de utmaningar som statsförvaltningen står inför i form av generationsväxling och arbetskraftsbrist, ohälsa, mångfald, internationalisering och teknikutveckling är av en sådan dignitet, att det sätt på vilket dessa hanteras kan bli avgörande för om statsförvaltningen skall kunna konkurrera om framtidens arbetskraft genom att framstå som en attraktiv arbetsplats. Stats- förvaltningen måste förväntas klara att hantera dessa utmaningar och i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet, En förvalt- ning i demokratins tjänst, ställer regeringen upp tydliga mål för vad förvaltningspolitiken skall uppnå. Regeringen beskriver där också åtgärder för en långsiktig utveckling av förvaltningen. Det ställs stora krav på myndigheterna om de skall kunna leva upp till de förvaltningspolitiska målen. Det ställs krav på cheferna att de måste kunna leda i förändring och utveckling. Det ställs också krav på medarbetarna som måste leva upp till handlingspro- grammets mål om rättsäkerhet, demokrati och effektivitet i stats- förvaltningen, så att medborgarnas förtroende för statsförvalt- ningen upprätthålls. Myndigheterna har uttryckt ett stort behov av stöd i arbetet med att hantera detta utvecklings- och förnyelsearbete. Framför allt har de små myndigheterna inte tillräckliga egna resurser för att själva hitta lämpliga vägar att tackla dessa stora frågeställningar. För arbetet med kompetens- och verksamhetsutveckling i statsförvalt- ningen har KKR tillhandahållit stöd. Efterfrågan från myndig- heterna på stöd är emellertid större än vad KKR har kunnat tillgodose. Regeringen har också ett behov av ett kraftfullt stabsorgan som kan utföra uppdrag åt regeringen inom förvaltningspolitikens områden verksamhetsutveckling och kompetensförsörjning. För att möta de behov som finns i statsförvaltningen framöver rekommenderar utredningen en utbyggd KKR-resurs, som skulle kunna ge utrymme för en betydligt utökad verksamhetsvolym och ha en bredare geografisk räckvidd. Detta förstärkta KKR skulle arbeta dels mot regeringen, dels mot myndigheterna. Områden där omfattande stöd till statsförvaltningen behövs framöver är bland annat: utvecklingsprogram och stöd till chefer på alla nivåer kunskapsuppbyggnad i förvaltningsfrågor med speciell inrikt- ning på etik och EU-frågor stöd till myndigheternas kompetensförsörjning och kompe- tensutveckling stöd till myndigheternas arbete med systematisk verksamhets- utveckling uppbyggnad av nätverk och andra former av mötesplatser för erfarenhetsutbyte mellan myndigheter uppbyggnad av en central kunskapsbank och stöd till myndig- heter i kunskapshanteringen inom det förvaltningspolitiska området utformande av modeller, verktyg och andra hjälpmedel till stöd för myndigheterna i deras arbete med verksamhets- och kom- petensutveckling Det är utredningens uppfattning att en statsförvaltning, där det ges stöd till chefer och medarbetare i deras genomförande, utveckling och förnyelse av verksamheten, kommer att åstadkomma goda resultat och nöjda medborgare. En sådan statsförvaltning står väl att med bra resursutnyttjande och effektivitet möta fram- tidens utmaningar. För att klara dessa utvidgade uppgifter uppskattar utredningen att en utökad budget bör ligga på en nivå runt . Utredningen visar på tre finansieringsalternativ. Antingen en omfördelning inom ramen för utgifts- område, en omfördelning inom övriga utgiftsområden i stats- budgeten eller att myndigheterna åläggs en mycket begränsad pro- centuell avgift på respektive myndighets lönesumma. Utifrån utredningens bedömning, baserad på egna och andras upp- fattningar, är KKR en mycket professionell myndighet som med begränsade resurser har åstadkommit en verksamhet av betydande omfattning och kvalitet. KKR:s verksamhet har nått så gott som hela statsförvaltningen. De arbetar med insatser som har en häv- stångseffekt ut i statsförvaltningen. Med begränsade insatta resur- ser har deras verksamhet nått stor spridning. Exempel på sådana insatser är utbildning för kvalitetsledare, nätverk för förvaltnings- jurister, modell för kompetensanalys, skrift om processorientering i staten eller ramavtal för chefskonsulter, som myndigheterna kan använda. Deltagarna i deras aktiviteter är i huvudsak chefer eller personer med ansvar för frågor inom områdena verksamhets- utveckling och kompetensförsörjning. Många föreläsare kommer från statsförvaltningen. KKR följer upp och utvärderar sin verksamhet kontinuerligt och gör på ett mycket lyhört sätt förändringar i verksamheten allt efter myndigheternas behov. Bedömningarna om KKR är i stort sett odelat positiva. Den kritik som framkommer handlar om att myn- digheten är lite för osynlig, att man vill ha närmare kontakt med myndigheten och att man har större behov av stöd än KKR kan ge. Utredningen konstaterar att effektmätning av en komplex verk- samhet är svår att göra men bedömer ändå att positiva effekter av KKRs verksamhet på statsförvaltningen går att utläsa. Detta visar sig framför allt i ett stort och växande intresse från många myn- digheter för att arbeta med utveckling och förnyelse av verksam- heten och en ökande efterfrågan på stöd från KKR i detta arbete. Förvaltningsutbildningen i omvärlden och i ett historiskt perspektiv. De flesta EU-länder och länder som och har en omfattande utbildning på central nivå för statstjänstemännen. Många länder har speciella förvaltningshögskolor. Särskilt satsar länderna på större utvecklingsinsatser för statsförvaltningens chefer. Även i förekommer andra stora satsningar på kom- petensutveckling inom offentlig förvaltning såsom hos Försvaret, och . I har det på central nivå inom statsförvaltningen funnits olika former för utbildning och utveckling av statstjänstemännen ända . var utbildningen omfattande i och med verksamheten hos Statens personalutbild- ningsnämnd (PUN). fanns () och Statens förnyelsefond och för den statliga sektorn. Utredningens alternativa överväganden för KKR- verksamheten Utredningen har övervägt två alternativ till huvudförslaget: att avveckla KKR och dess verksamhet att lägga in KKR-verksamheten i en större myndighet En avveckling av KKR skulle innebära att det inte skulle finnas någon myndighet som bistod regering och myndigheter i genom- förandet av förvaltningspolitiken vad avser verksamhets- och kom- petensutveckling. Avecklingen skulle kosta motsvarande förvaltningsmedel för myndigheten. förklaring med förvaltningspolitiken är så tydlig och behoven av stöd hos statsförvaltningen är så stora avfärdar utredningen detta alternativ. Utredningen har också övervägt om KKR:s verksamhet skulle kunna överföras till en större myndighet, då närmast Ekonomistyr- ningsverket (ESV) eller Statskontoret. På grund av inriktningen på Statskontorets verksamhet och KKR:s breda samarbete med fram- för allt ESV har utredningen valt att överväga en överföring av KKR-verksamheten i ESV. Det finns fördelar med detta alternativ, som exempelvis synergieffekter vad gäller vissa verksamhetsområ- den. Emellertid skulle detta alternativ inte på ett tillfredsställande sätt kunna tillmötesgå regeringens behov av en myndighet som kan utföra stabsuppgifter inom ramen för förvaltningspolitikens krav på förändringsarbete och verksamhets- och kompetensutveckling i statsförvaltningen. Inte heller skulle de stora behov statsförvalt- ningens myndigheter har av stöd inom dessa områden kunna mötas i tillräcklig utsträckning. Ett överförande av KKR-verksamheten i ESV skulle ge ytterst marginella ekonomiska vinster. Utredningen har på dessa grunder valt att inte vidareutveckla detta organisationsalternativ. Efter att även ha prövat möjligheten att lägga över KKR-verk- samheten på universitet, högskolor och marknadens aktörer har utredningen avfärdat också detta alternativ. Dessa har varken varit rustade för eller visat intresse för att ta hand om utbildning av statsförvaltningens tjänstemän inom de områden som är särskilt relaterade till statstjänstemannarollen. Förslag till förordning med instruktion för 1 § är en central förvaltnings- myndighet med uppgift att inom ramen för regeringens förvaltnings- politik i medborgarnas intresse stödja och stimulera arbetet med verksamhetsutveckling och kompetensförsörjning inom den statliga förvaltningen. 2 § Inom sitt verksamhetsområde skall rådet utföra uppdrag åt1 regeringen. 3 § Rådet skall stödja myndigheterna och att utöva sitt ansvar för verksamhetsutveckling och kompetensförsörjning. Därvid skall rådet utgå från de behov som finns inom statsförvalt- ningen som helhet utifrån regeringens förvaltningspolitik. 4 § Rådet skall 1.utveckla och sprida former för arbete med utveckling av verksam- heten inom statsförvaltningen, 2.initiera samverkan mellan myndigheter i frågor om verksamhets- utveckling och kompetens i syfte att utveckla metoder och tek- niker, 3.ta fram underlag för att stödja den statliga förvaltningen i arbetet med att rekrytera, utveckla och behålla rätt kompetens, 4.förmedla grundläggande förvaltningsutbildningar och utbild- ningar i EU-kunskap, 1 Utredningen har lyft ut främst ur KKR:s nu gällande instruktion. 5.utveckla, stödja och anordna utvecklingsprogram för chefer och andra personer med strategiska uppgifter, 6.på regeringens uppdrag anordna introduktions- och utvecklingspro- gram för myndighetschefer, 7.uppmärksamma och förmedla statsförvaltningens krav på hög- skolornas reguljära utbildning, 8.stimulera forskning och utbildning om statlig verksamhet och dess bidrag till samhällsutvecklingen, 9.verka för en god förvaltningskultur och etik hos de statliga myn- digheterna, 10.främja och stimulera till insatser för jämställdhet, integration och mångfald i statsförvaltningen. 5 § Rådet får ta ut avgifter för sitt stöd till myndigheterna inom områ- dena verksamhetsutveckling och kompetensförsörjning. 6 § Verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på rådet med undantag av 3-5, 12 och 34 §§. Vad som sägs i 6, 7 och 9 §§ om chefens ansvar skall i stället gälla styrelsen.2 7 § Rådet leds av en styrelse som ansvarar för myndighetens verk- samhet. Generaldirektören ansvarar för och leder den löpande verksamheten enligt styrelsen direktiv och riktlinjer. 8 § Styrelsen består av ordföranden och högst åtta andra ledamöter, generaldirektören inräknad. En ledamot tillsätts efter förslag av , en efter förslag av SACO-S och en efter förslag av . 2 Utredningen har lyft ut 8 §. 9 § Personalföreträdarförordningen (1987:1101) skall tillämpas på Statens kvalitets- och kompetensråd.3 3 Utredningen har lyft ut följande paragraf :Vid rådet skall det finnas en referensgrupp bestående av forskare och praktiker, till stöd för arbetet. Rådet utser ledamöterna i referensgruppen. I regeringens proposition 1997/98:136, Statlig förvaltning i medbor- garnas tjänst, presenterade regeringen sin avsikt att inrätta en sär- skild myndighet som inom det förvaltningspolitiska området, i huvudsak på uppdrag av regeringen, arbetar med kvalitets- och utvecklingsfrågor av gemensamt och strategiskt intresse för stats- förvaltningen. I propositionen tillkännagav regeringen att den avsåg ägna ökad uppmärksamhet åt kompetens- och utbildningsfrågor i syfte att stimulera myndigheternas kompetensförsörjning och främja kvali- tetsarbete inom förvaltningen. Propositionen lyfte fram ett stort antal områden inom förvaltningspolitiken som behöver speciell uppmärksamhet och vilka utgår från regeringens krav på en statsförvaltning präglad av rättssäkerhet, demokrati och effektivitet. Dessa frågor gäller bl.a. en för statsförvaltningen gemensam förvaltningskultur och etik, tillgänglighet och öppenhet mot medborgarna, en tydlig statstjänstemannaroll och statstjäns- temän med goda förvaltningskunskaper, systematiskt kvalitetsar- bete samt erfarenhetsutbyte och lärande mellan myndigheter. Även om regeringens uppfattning var att det är myndighetschefernas ansvar att genomföra förvaltningspolitiken, bedömde regeringen att det fanns ett behov av ett särskilt organ, genom vilket den mer aktivt kan påverka och utveckla statsförvaltningen inom de strate- giskt mycket betydelsefulla områdena kompetensförsörjning och kvalitetsutveckling. Myndigheten borde ha en liten fast organisa- tion och arbeta med externa resurser vid genomförandet av verk- samheten. En särskild utredare tillkallades för att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten. Utredningen om bildandet av en ny myndighet för kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning (Fi 1998:09) hade som huvudsakligt uppdrag att hantera frågor som var avgörande för att myndighetens arbete skulle komma igång samt att formulera verksamhetsuppdraget. Myndigheten gavs namnet . Rådet konstruerades som en liten stabsmyndighet med huvudsaklig arbetsuppgift att stödja regeringskansli och myndigheter att genomföra åtaganden i enlig- het med den förvaltningspolitiska propositionen. Enligt utredning- ens förslag skulle rådets stöd till regeringen vara att dels på reger- ingens uppdrag genomföra olika slags aktiviteter åt myndigheterna eller , dels på eget initiativ utreda och informera om den förvaltningspolitiska utvecklingen inom rådets ansvarsområde. Rådet skulle också kunna arbeta på uppdrag från grupper av myndigheter samt på eget initiativ utveckla och genomföra aktiviteter. () inrättades . Enligt förordning (1998: 1647) med instruktion för är KKR en central förvalt- ningsmyndighet med uppgift att i medborgarnas intresse stödja och stimulera arbetet med kvalitetsutveckling och kompetensförsörj- ning inom den statliga förvaltningen. Enligt instruktionen skall rådet utföra uppdrag åt främst regeringen. Rådet skall också stödja myndigheterna att utöva sitt ansvar för kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning och därvid utgå från de behov som finns inom statsförvaltningen som helhet. utveckla och sprida former för arbete med kvalitet inom statsförvaltningen initiera samverkan mellan myndigheter i frågor om kvalitet och kompetens i syfte att utveckla metoder och tekniker ta fram underlag för att stödja den statliga förvaltningen i arbe- tet med att skaffa, utveckla och behålla rätt kompetens utveckla, stödja och förmedla utvecklingsprogram för chefer och andra personer med strategiska uppgifter uppmärksamma och förmedla statsförvaltningens krav på hög- skolornas reguljära utbildning stimulera forskning och utbildning om statlig verksamhet och dess bidrag till samhällsutvecklingen verka för en god förvaltningskultur och etik hos de statliga myndigheterna KKR:s verksamhet finansieras dels genom ett förvaltningsanslag på ca (), dels genom det så kallade äldrean- slaget vars utgående belopp /2004 var ca 21 mil- joner kronor. Medlen härstammar från Statens förnyelsefond, som avvecklades i samband med att KKR bildades. KKR har därtill intäkter från avgiftsbelagd verksamhet, vilka för uppgick till ca . KKR:s medel från det s.k. äldreanslaget beräknas vara förbrukade i och med utgången av . Då dessa medel i stor utsträckning har utnyttjats till att finansiera genomförande och utveckling av verksamheten finns det i princip ingen finansiell grund för en fortsättning av KKR:s verksamhet. Regeringen har bedömt att formerna för myndighetens framtida finansiering behö- ver analyseras. Regeringen har också bedömt att det finns ett behov av att pröva om det finns skäl att även fortsättningsvis ha en särskild myndig- het, som stödjer och stimulerar statsförvaltningens arbete med kvalitets- och kompetensutveckling och hur denna verksamhet förhåller sig till verksamheten inom andra myndigheter som har ett förvaltningspolitiskt uppdrag. Regeringen har av dessa skäl tillsatt en särskild utredare med uppdrag att göra en fördjupad prövning av . Den övergripande metod som utredningen har använt, förutom genomgång av relevant skriftligt material som propositioner, betänkanden, departementsskrivelser mm har varit personliga intervjuer. Intervjuerna har varit systematiska och varje intervju har tagit mellan en och . Intervjuer har genomförts med samtlig personal vid KKR samt med samtliga ledamöter i . Därtill har utredningen träffat ledning och medarbetare vid Statskontoret och samt chefen för kompetens avseende Forum . Företrädare för har intervjuats om regeringens och behov av och syn på kompetens- och kvali- tetsfrågornas hantering i staten. För att bredda utredningens referensram och ge den ett omvärldsperspektiv har telefonintervjuer skett med medarbetare som är ansvariga för kvalitets- och kompetensutveckling vid Kom- . Utredningen har vidare varit i telefonkontakt med rektorn för Försvarhögskolan, finansministe- riet i och direktören för det danska Statens center för Kompetence- och Kvalitetsudvikling (SCKK). Därtill har direktö- ren för Kompetensfonden i och kanslichefen vid intervjuats. För historikavsnittet har samtal förts med bl.a. före detta chefer för (), (), () och Statens förnyelsefond.