sou · GSB3122d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Eftersom det särskilda behandlingshemmet inte har något behandlingsansvar för den unge efter verkställd påföljd, ligger emellertid hela ansvaret för den unge på . har möjlighet att ge SiS i uppdrag att lämna den unge stöd i olika former under eftervården. I instruktionen till SiS (förordningen (1996:610) med instruktion för Statens institutions- styrelse) sägs att till SiS uppdrag hör bl.a. att utföra uppdrag mot avgift åt kommuner och landsting i samband med bl.a. utslussning, eftervård eller andra insatser som anknyter till verksamheten vid särskilda ungdomshem och LVM-hem (3 §). Vi återkommer med en redovisning av den eftervård som utförs av de särskilda ungdomshemmen i nästa avsnitt. 14.4.2Finns det ett behov av en ändrad reglering? Vilka brister har konstaterats i utvärderingen? I avsnitt 14.3.11 har vi också redogjort för bl.a. de brister som utvärderingen utvisat i den del av verkställigheten som utgörs av den unges utslussning från institutionen. Vi hänvisar därför här till det avsnittet. Det finns allvarliga brister i insatser under efter- vården. Det finns behov av någon form av fortsatt behandling efter verkställigheten, men sådan saknas i regel eller upphör snart efter utskrivningen. Möjligheten att avtala med SiS om eftervård har utnyttjats enbart i ett fåtal fall, cirka tio . Det är också anmärkningsvärt få unga som har fått ytterligare vård enligt LVU efter verkställig- heten, som högst sex unga under ett och . Antalet unga som varit i behov av någon av de nu nämnda vårdåtgärderna måste antas ha varit mycket större. I utvärderingen konstateras att det går att urskilja några problem som sannolikt stör möjligheten till optimala insatser från sida. En del av dessa har vi berört tidigare i framställningen. De kan sammanfattas på följande vis. 1.Det brister i samverkan mellan och SiS respektive ungdomarna under verkställigheten. Bristerna i samverkan kan i sin tur bero på bl.a. följande. har bedömt att man uttömt sina möjligheter att nå positiva resultat för den unge. Socialsekreterarna får en annan roll när den unge är intagen enligt LSU än enligt LVU. Socialsekreterarna har ofta ingen klar uppfattning om vad LSU innebär (vård eller straff? Vid LVU-vård är ansvar tydligare och mer genomgripande. Vid LSU har mindre inflytande över val av institution, vårdform m.m. Mindre inflytande för socialsekreteraren kan leda till större passivitet i samarbetet med SiS och ungdomarna under verkställigheten. Begränsat inflytandet kan inverka menligt också på sats- ningen på åtgärder efter verkställigheten. 2.Personalen på ungdomshemmen är viktigast för ungdomarna. Ungdomar, föräldrar och socialtjänst uppfattar i allmänhet LSU-vården som en angelägenhet för ungdomshemmet. Ungdomarna bygger upp relationer med personalen på ungdomshemmet. Ungdomarna har ofta funnit stabila kontaktpersoner på ungdomshemmet som finns kvar under verkställigheten. Ungdomarna uppfattar socialsekreterarna som mindre förstående och mer som myndighetspersoner. Det förefaller vara främmande för ungdomarna att social- sekreterarna skulle kunna vara till hjälp på andra sätt än med ekonomiskt bistånd, lägenhet etc. Få ungdomar beskriver att de har talat om sina problem med en socialsekreterare. Möjligheten att tillsammans med socialsekreteraren planera för konstruktiva hjälpåtgärder i form av utbildning och behandlingsprogram utnyttjas inte. 3.Kontinuiteten är svag inom . Personalomsättningen på socialsekreterartjänster försvårar ett långsiktigt kontaktskapande arbete med ungdomarna. Insatser efter LSU är beroende av hur kontakten fungerat före och . Indikationer på generella problem när det gäller personal- situationen inom . 4.Eftervården omfattar inte hela livssituationen. Insatserna bör omfatta boende, skolgång eller arbete, hälsa, ekonomi, fritid m.m. Föräldrar och ett naturligt eller professionellt nätverk måste mobiliseras, så att de sluter upp kring den unge och förhindrar att han avviker från samhällets normer. Arbets- eller skolsituation måste vara ordnad, boende- frågan löst, ekonomin fungera på något sätt och fritiden innehålla meningsfulla aktiviteter tillsammans med nätverket. 5.Eftervården förutsätter samtycke från den unge. Om ungdomarna inte är beredda att samarbeta bör LVU- vård övervägas. Ungdomarna bör ha detta klart för sig, redan från början. Vad säger forskningen om eftervården? Vikten av eftervård och uppföljning av institutionsbehandlingen har dokumenterats i forskningen. Av kunskaps- översikt framgår bl.a. följande.42 Ungdomar bör inte färdigbehandlas på institution. En del av behandlingen bör försiggå utanför institutionen. Forskningen har generellt visat att det under alla omständigheter kommer att finnas ett klart behov av att följa upp ungdomar efter utskrivningen, dock utan att det effektivaste sättet har klarlagts. Det finns i alla fall tydliga indikationer på vilka områden uppföljningen bör riktas mot. Även om man inriktar sig på effektiva förändringsmål under institutionsvistelsen är det nödvändigt att behålla insatserna inom samma områden efter utskrivningen från institutionen. Den effektivaste eftervården riktar sig alltså mot samma förändringsmål som institutionsbehandlingen. På samma sätt som vid institutions- behandlingen bör uppföljningen riktas mot flera områden, såsom individ, familj, skola och kamrater. Uppföljning efter utskrivning kan se ut som traditionell eftervård där den unge bor i sin biologiska familj om uppföljningen riktas mot samma riskfaktorer som under institutions- behandlingen. Ett annat sätt att genomföra eftervård är att använda liknande åtgärder som i MST.43 I en del fall är det inte aktuellt att den unge flyttar hem till sin egen familj, eftersom det kan behövas tätare uppföljning . Den unge kan i sådana fall fortsätta att bo i någon vårdform utanför hemmet. Det kan t.ex. röra sig om specialiserade eller vanliga familjehem.44 43Om MST, se avsnitt 12.4. 44Specialiserade sådana hem är uppbyggda på ett program som kallas Multidimensional Treatment (MTFC). Hur bedrivs eftervården vid SiS särskilda ungdomshem ? Eftervården vid de särskilda ungdomshemmen bedrivs som en sidoverksamhet, dvs. utanför det egentliga uppdraget. Det enskilda ungdomshemmet erbjuder den unges hemkommun () att teckna ett skräddarsytt eftervårdskontrakt för den unge. bedrivs eftervård även på uppdrag av landsting. I eftervårdskontraktet åtar sig ungdomshemmet att ge den unge stöd i olika former efter utskrivningen från institutionen. Kostnaden för eftervården beror normalt på vad som har överenskommits mellan och ungdomshemmet beträffande uppdragets omfattning och innehåll. Den regleras regelmässigt i eftervårdskontraktet. Skulle det visa sig att en ungdom har behov utöver vad som förutsattes vid upprättandet av kontraktet debiteras detta särskilt utifrån faktiska kostnader. Eftervård bedrivs endast vid vissa ungdomshem och i olika omfattning. Utvärderingen visar, som nämnts, att möjligheten att avtala med SiS om eftervård för LSU-dömda har utnyttjats enbart i ett fåtal fall, cirka tio . Som en jämförelse kan nämnas att sammanlagt 81 ungdomar frigavs från sluten ungdomsvård och kommunerna tecknade eftervårdskontrakt med SiS för fyra av dessa.45 Enligt uppgift från SiS har dock flera ungdomshem erfarenhet av en systematisk eftervård när det gäller utskrivna från LVU-vård. Eftervårdsverksamheten kan vara uppbyggd på specialiserade enheter. Den kan också baseras på principen om personkontinuitet, med vilken avses att den unges kontaktman på hemmet följer honom ut i en öppenvårdkontakt. Ett exempel på den eftervård som bedrivs inom SiS erbjuder Nereby skolhem. Institutionens erfarenheter rör unga som har omhändertagits enligt LVU. Eftervårdsenheten består av fem tjänster, en eftervårdskonsulent och fyra eftervårdsassistenter. 45 SiS statistik , Allmän 2004:6. Varje assistent har några ungdomar som han eller hon ansvarar för och har kontakt med. Man har funnit att det är viktigt att den unge kan vända sig till en och samma person under hela eftervården. Enhetens erfarenhet är att varje assistent klarar av att ha ansvar för 4–5 ungdomar , och att det är en fördel om de som tar hand om eftervården inte har deltagit i institutionsvården. Ungdomarna uppfattar det som att de tar ytterligare ett steg i sin utveckling när de kommer till eftervården. Enheten har ett kontor med en anslutande lägenhet där två ungdomar kan bo under en första fas i eftervårdsprocessen. Det förekommer att ungdomar flyttar tillbaka till lägenheten . Ungdomarna bor efter utskrivningen vanligtvis i egna lägenheter eller i föräldrahemmet. Nereby får eftervårdskontrakt på i stort sett samliga de utskrivna ungdomar som inte hör till alltför avlägsna kommuner. Kontrakts- tiden är i genomsnitt cirka . Tider är oerhört sällsynta. Redan vid inskrivningen av ungdomarna vid det särskilda ungdomshemmet erbjuds ett eftervårdskontrakt. I paketet ingår ett visst antal träffar och telefonsamtal , men hur stödet konkret ser ut beror på förhållandena i det enskilda fallet. Föräldrastöd och stöd i skolfrågor är vanliga typer av insatser. Ofta behövs mycket stöd i början av eftervården, kanske träffar . Insatserna minskar normalt allteftersom tiden går. Ett stort problem under eftervården är att få tillgång till lägenheter till ungdomarna. Enheten använder sig av institutionens resurser som exempelvis psykologer och psykiater. Enhetens verksamhet är helt finansierad av intäkter från de tjänster man erbjuder kommunerna. Förslag: Vi föreslår att eftervården görs till en del i verkställig- heten av sluten ungdomsvård och att ansvaret för utformningen av eftervården läggs på SiS. SiS ansvar under eftervården bör vara begränsat till sådana behandlingsinsatser som är motiverade av den unges kriminalitet, t.ex. programverksamhet, psykosocialt stöd, insatser mot missbruk m.m. SiS arbetsuppgifter inom verkställigheten skall med andra ord kunna hänföras till det kriminella beteendet. Vårt förslag om en ny verkställighetsform innebär att dom- stolen på sedvanligt sätt fastställer straffvärdet på brottsligheten, dvs. straffvärdet mätt /år med sluten ungdoms- vård, och dömer den unge till denna påföljd. Om den tid den dömde har att verkställa uppgår – efter det att hänsyn tagits till bestämmelserna om tillgodoräknande av frihetsberövande och sammanläggning med annan dom – skall enligt huvudregeln en eftervård ingå i verkställigheten. I sådana fall skall institutionstiden minskas . SiS skall ha möjlighet att göra undantag från regeln om eftervård. Om den unge missköter sig under eftervården skall SiS kunna vidta åtgärder mot honom som innebär antingen varning eller återföring till institutionen. Insatserna i samband med utslussningen från institutionen och efter institutionsvistelsen skall planeras i ett tidigt skede av verkställigheten av LSU-domen. Planen skall fastställas av SiS i samråd med . Vi har identifierat vissa utgångspunkter som bör ligga till grund vid bedömningen av om det finns behov av en ändrad reglering när det gäller samhällets samlade insatser för de LSU-dömda i samband med utslussningen från institutionen och efter institutions- vistelsen. Dessa utgångspunkter är följande. Eftersom unga som har dömts till LSU i regel har en omfattande social problematik finns det ofta behov av fortsatta insatser från samhällets sida när institutionstiden upphört. Efter utskrivningen från det särskilda ungdomshemmet följer enligt den nuvarande ordningen ingen övervakning, till skillnad från vad som normalt är fallet efter verkställighet av fängelsestraff på kriminalvårdsanstalt. Återfallsfrekvensen bland LSU-dömda är hög och skälen för en övervakning eller dylikt torde vara väl så tunga för de unga LSU-dömda som för dem som har dömts till fängelse.46 46 Enligt uppgift från BRÅ återföll av de som dömdes till sluten ungdomsvård i brott från domen. I likhet med vad som generellt gäller beträffande statistik över återfall i brott så ökade återfallsfrekvensen med de dömdas tidigare brottsbelastning, från för de som var utan tidigare känd belastning till för de som hade fem eller fler lagföringar . Om tiden på hemmet inte efterföljs av nödvändig eftervård kan detta leda till att de dyra vård- och behandlingsinsatser som har förekommit blir resultatlösa. Det är alltså även från en samhälls- ekonomisk synvinkel rimligt att kräva att insatserna skall ingå i en långsiktig planering för den unge. Det är angeläget att regleringen är klar och otvetydig. Avsaknad av tydliga regler kan innebära bl.a. en risk för att ekonomiska överväganden mer än behandlingsskäl blir avgörande för om insatser sätts in efter utskrivningen från hemmet. Målet med de insatser som den unge blir föremål för i samband med utslussningen och eftervården bör i enlighet med den nuvarande ordningen vara att den unge skall anpassa sig i samhället genom att orsakerna till hans kriminalitet angrips. Att den unges möjligheter att anpassa sig i samhället ökar väsentligt vid en fullgod eftervård och uppföljning har, som framgått, dokumenterats av forskningen om institutionsbehandling av ungdomar. Den effektivaste eftervården riktar sig mot samma förändringsmål som institutionsbehandlingen. Det är sålunda viktigt att behålla insatserna inom samma områden efter utskriv- ningen från institutionen. På detta sätt uppnås en sammanhållen vårdkedja. Vad som framkommit talar för att eftervården bör omfatta åtgärder som riktar sig inte enbart mot den unges behov av vård och behandling utan mot hela dennes livssituation. Det är nödvändigt att skapa ett system som säkerställer både att den unge får stöd i tillvaron och att hans förehavanden kontrolleras. Eftervården måste alltså vara ordnad på ett sådant sätt att den unge står under en omfattande övervakning. De problem som uppstår i den unges vardag och eventuell misskötsamhet från hans sida bör utan dröjsmål kunna uppmärksammas och åtgärdas. Övervakningen måste förenas med någon form av sanktionssystem. Dessa åtgärder skall kunna tillgripas om den unge inte följer de särskilda villkor som gäller för hans vistelse utanför hemmet eller om han på annat sätt missköter sig. Åtgärderna skall vara tillräckligt kännbara för att verka avhållande. De skall vidare vara tydliga. Det skall stå klart för den unge vilka reaktioner han kommer att möta vid misskötsamhet under eftervården. En eftervård som är konstruerad på det nu beskrivna sättet bör medföra att de svårigheter som är knutna till den unges inställning till de erbjudna insatserna motverkas. Vad som framkommit i utvärderingen i denna del visar på allvarliga brister såväl i gällande regelsystem som i tillämpningen av de nuvarande reglerna. De insatser som den unge blir föremål för i samband med utslussningen och eftervården har varken den kvalitet eller omfattning som är nödvändig. Det finns således anledning att överväga vilka åtgärder som kan tänkas vara ägnade att råda bot på bristerna. Kan olika åtgärder inom den nuvarande ordningen råda bot på bristerna? I första hand bör man överväga om de krav som bör ställas på de samlade insatserna i samband med utslussningen och eftervården kan uppfyllas genom att den nuvarande ordningen förstärks i olika avseenden. Informations- och utbildningsinsatser inom Ett sätt att förstärka den nuvarande ordningen är att informations- och utbildningsinsatser, bl.a. om LSU, genomförs inom social- tjänsten. Enligt utvärderingen finns det allvarliga brister i samverkan mellan och SiS respektive den unge. Som nämnts tidigare i detta avsnitt pekar ut bristfällig samverkan som en orsak till att insatser under eftervården är otillräckliga. Vi har konstaterat att bristerna delvis verkar vara fråga om bristfälliga kunskaper om regelsystemet hos socialsekreterarna och att det behövs relativt omfattande utbildningsinsatser inom för att få till stånd och vidmakthålla en samverkan enligt lagstiftarens intentioner. Kraftfulla informations- och utbildningsinsatser skulle alltså kunna tänkas främja en bättre samverkan. Sådana insatser skulle också kunna leda till en ökad förståelse hos socialsekreterarna om vad påföljden sluten ungdomsvård inne- bär generellt sett. Det gäller bl.a. den ansvarsfördelning mellan SiS och som lagstiftningen bygger på, där dels har det övergripande ansvaret för att en långsiktig planering av insatserna för den unge kommer till stånd, dels är ensam ansvarig för att nödvändiga insatser sätts in efter verkställighetstiden. Informations- och utbildningsinsatser skulle kunna bidra till en förbättrad samverkan även mellan och den unge. De utbildningsinsatser som kommit ifråga synes inte ha varit tillnärmelsevis tillräckliga. Vi är av den uppfattningen att Social- styrelsen här har en mycket viktig uppgift att fylla. En förbättrad samverkan bör i sin tur medföra att myndig- heternas insatser för den unge i samband med utslussningen och eftervården förbättras, såväl kvalitativt som kvantitativt. Vi är därför av den uppfattningen att kraftigt utökade informations- och utbildningsinsatser skulle kunna leda till att de nuvarande bristerna reduceras något. Gemensam planering och samordning av insatserna Vi har tidigare konstaterat att insatserna i samband med utsluss- ningen från institutionen och efter institutionsvistelsen måste planeras i samverkan mellan SiS och på ett tidigt stadium av verkställigheten av LSU-påföljden. Vi har vidare angett att planeringen skall baseras på en utredning om vilka behov och resurser den unge har och om vad som krävs för att tillgodose behoven samt att den skall integreras med den unges behandlings- plan. Den på så sätt samordnade planeringen avser därmed, förutom vistelsen vid och utslussningen ur hemmet, även efter- vården. Den nuvarande ordningen skulle sålunda kunna förstärkas genom en tydlig lagreglering av SiS och de sociala myndigheternas gemensamma ansvar i nu aktuella avseenden. Vilken effekt detta skulle få kan man dock ifrågasätta, särskilt mot bakgrund av de brister vi har konstaterat i fråga om efterlevnaden av de redan gällande reglerna om samverkan. Ge SiS i uppdrag att kunna erbjuda eftervård Som nämnts har SiS enligt sin myndighetsinstruktion behörighet att sluta avtal om eftervård med kommuner och landsting. I syfte att förstärka den nuvarande ordningen skulle SiS lagstiftningsvägen kunna få i uppdrag att ha en sådan organisation och beredskap att den i varje enskilt fall kan tillmötesgå en kommuns önskemål om eftervårdskontrakt. De enskilda hemmen skulle kunna bygga upp ett samarbete med de ungas hemkommuner och därigenom få eftervårdskontrakt, i likhet med den eftervård som bedrivs på Nereby Skolhem vid utskrivning av LVU-omhändertagna. SiS centralt skulle kunna utveckla och ge riktlinjer för tjänsten eftervård. SiS skulle vidare kunna tillse att eftervårdsverksamheten sker i samverkan mellan de olika hemmen. För att underlätta kontakterna mellan hemmen och i den unges hemkommun har SiS möjlighet att genom riksintaget placera de unga så nära hemorten som möjligt, i enlighet med närhetsprincipen. Här bör dock noteras att enbart den omständigheten att SiS kan erbjuda eftervård inte utgör någon garanti för att kommunerna är villiga att ta på sig det ekonomiska ansvaret för sådan vård. Effekten av ett sådant uppdrag åt SiS riskerar därför att inte bli särskilt omfattande. Förtydliga ansvar i lagstiftningen En annan tänkbar åtgärd är att göra lagstiftningen tydligare, bl.a. beträffande myndigheternas ansvarsområden. Att har en skyldighet att agera under eftervården framgår av bl.a. 5 kap. SoL. Där anges att socialnämnden skall verka för att barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd de behöver och, om hänsynen till den unges bästa kräver det, vård och fostran utanför hemmet (5 kap. 1 § SoL). Av ett tillägg skulle det kunna framgå att det är särskilt viktigt att sådana insatser kommer till stånd när den unge återvänder efter ett straffrättsligt frihetsberövande (anhållande/häktning, LSU eller fängelse) eller ett förvaltningsrättsligt tvångsomhändertagande (t.ex. LVU). Avsikten med tillägget skulle alltså vara att förtydliga hur bör fullgöra det ansvar och de uppgifter som myndigheten redan har beträffande de aktuella ungdomarna. Mot bakgrund av vad man vet om tillämpningen av dagens regler kan man dock med fog ifrågasätta hur långt man skulle nå med ett sådant förtydligande. förslag om en eftervårdsplan där förbinder sig att göra vissa insatser har föreslagit att en eftervårdsplan skall upprättas där förbinder sig att göra vissa insatser efter institutionsbehandlingen.47 Detta skall dock vara ett frivilligt åtagande från sida. Förslaget innehåller ett ekono- miskt incitament för som innebär att vårdavgiften för institutionsvistelsen reduceras. Det är svårt att finna ett sådant incitament inom den straffrättsliga institutionsvården. Det är som framgått ovan enligt vår uppfattning tveksamt om de allvarliga brister som har påvisats i utvärderingen kan åtgärdas enbart genom att den nuvarande ordningen förstärks på de beskrivna sätten. Det finns skäl att anta att det krävs mer genomgripande ingrepp för att man skall råda bot på bristerna och nå den nivå på insatserna som vi har tagit som utgångspunkt för våra överväganden. Kan nya påföljdskombinationer eller andra åtgärder råda bot på bristerna? Det kan till en början övervägas om det är lämpligt att eftervården ingår i verkställigheten av en ny påföljdskombination genom att sluten ungdomsvård förenas med skyddstillsyn eller med social- tjänstpåföljd. Ansvaret för den del av verkställigheten som avser eftervården skulle alltså i så fall läggas på kriminalvården respektive . En annan tänkbar lösning kan vara att utforma verkställigheten av sluten ungdomsvård på ett annat sätt än . För att säkerställa att nödvändiga insatser kommer till stånd skulle verkställigheten kunna utformas så att den delas upp i en del med sluten vård, dvs. vistelse på institution, och en del med öppen vård, dvs. vistelse utanför institution. I en sådan ordning skulle såväl utslussningen från institutionen som eftervården kunna ingå i verkställigheten av påföljden sluten ungdomsvård. 47 Betänkandet Tvång och förändring – rättssäkerhet, vårdens innehåll och eftervård (SOU 2004:3), s. 424-428. En betydande fördel med att låta eftervården ingå i verkställig- heten är att den blir obligatorisk och att de svårigheter som är knutna till den unges inställning till de erbjudna insatserna därmed motverkas. Vi behandlar till en början alternativet med sluten ungdomsvård i olika påföljdskombinationer. I det därpå följande avsnittet behandlar vi frågan om utformningen av påföljden sluten ungdoms- vård bör vara sådan att eftervården utgör en del av verkställigheten. Sluten ungdomsvård i påföljdskombination En av de två alternativa vägar man skulle kunna gå för att råda bot på de allvarliga brister som har påvisats i utvärderingen är alltså att låta eftervården ingå som ett led i verkställigheten av en ny påföljdskombination. I en ny påföljdskombination skulle sluten ungdomsvård kunna förenas antingen med skyddstillsyn eller med socialtjänstpåföljd. Sluten ungdomsvård och skyddstillsyn Ett alternativ är således att sluten ungdomsvård förenas med skyddstillsyn. Påföljdskombinationen skulle innebära en möjlighet att döma unga till på institution, anpassad för ungdomar, med efterföljande organiserad frivård i frihet, motsvarande påföljdskombinationen fängelse och skyddstillsyn. De efterföljande åtgärderna skulle då komma till stånd inom den skyddstillsyn som skulle ingå som det ena ledet i påföljds- kombinationen. Ansvaret för denna del av verkställigheten skulle då ankomma på kriminalvården. En väsentlig fördel med en sådan påföljdskombination är att den bör kunna leda till att den generella genomsnittliga ökningen av verkställighetstiden för tidsbestämda frihetsberövanden som skett genom reform motverkas. Som har redovisats torde nämligen ökningen bero främst på att sluten ungdomsvård nästan helt har kommit att ersätta skyddstillsyn i kombination med fängelse.