sou · GSB3108 · 2005-01-01 00:00:00 — Det rör sig då ofta om förhållandevis konkreta hot och den hotade har i dessa fall säkert större tolerans. För statsministern, och andra som har permanent livvaktsskydd eller sådant skydd , måste det enligt vår mening vidtas sådana åtgärder att livvakts- skyddet inte begränsar den skyddades rörelsefrihet. Detta bör naturligtvis gälla även . Beträffande organisationen av livvaktsverksamheten instämde Parlamentariska kommissionen i bedömning att all livvaktsverksamhet borde samlas hos en myndighet. Parla- mentariska kommissionen framhöll att de livvakter som är särskilt organiserade för skyddet av offentliga personer borde betraktas som en för polisväsendet gemensam resurs. Detta förhållande i förening med att redan hade ansvaret för polisverksamhet i samband med statsbesök och liknande talade enligt Parlamentariska kommissionen för att den samlade liv- vaktsverksamheten borde höra till . Parlamentariska kommissionen tog också upp ett till den fram- fört problem rörande svårigheterna med att erbjuda sysselsättning åt livvakter som blivit överåriga i livvaktsorganisationen knuten till Den Parlamentariska kommissionen uttalade följande (s. 211). Livvaktsuppdraget är som vi uppfattar det en mycket speciell form av polisarbete. Medan det å ena sidan är viktigt att livvakterna är erfarna måste det å andra sidan understrykas att de i första hand är poliser och att det är till vanlig polistjänst de skall återvända efter tjänstgöringen som livvakter. En alltför lång tjänstgöringstid som livvakt kan medföra en förlust av erfarenheter och färdigheter vad gäller ordinarie polistjänst, som i sin tur kan påverka möjligheten att erhålla andra tjänster. Tjänstgöringen som livvakt bör därför inte bli längre – kanske högst – än att den ordinarie polis- karriären kan återupptas utan större problem. Med den utgångs- punkten och om tjänstgöringen utformas som en kommendering till , i likhet med vad som gäller för rikskriminal- sektionens personal, bör det angivna problemet kunna lösas. Utformas tjänstgöringen som nämnts löses även det problem som består i att behovet av livvakter kan variera från tid till annan. Den Parlamentariska kommissionen ifrågasatte slutligen även om de föreskrifter rörande livvaktsverksamheten som Rikspolisstyrel- sen meddelat gav ett uttömmande svar på frågorna om ansvarsför- delningen mellan myndigheterna. 2.2.3Länspolismästaren utredning om polisens verksamhet vid särskilda händelser, (Ju dnr 87-2685) Regeringen gav dåvarande länspolismästaren i uppdrag att, mot bakgrund av omständig- heterna kring den spiondömde avvikande, gå igenom polisorganisationen och lägga fram förslag till åtgärder för att för- bättra polisens möjligheter att agera vid oväntade händelser. I rapporten behandlade bl.a. frågor om person- skydd. Också ansåg att ett klarläggande av ansvars- fördelningen vid personskyddsverksamhet myndigheterna emellan var nödvändig. Han föreslog att ansvaret skulle fördelas så att Riks- polisstyrelsen alltid skulle fastställa miniminivån för närskyddet (framför allt livvaktsskyddet) och normalt även svara för detta medan distansskyddet (platsbevakning, färdvägsbevakning och eskorter) borde vara en uppgift för berörd regional och/eller lokal polismyndighet efter samråd med . Till utveck- ling av detta anförde följande (s. 28). Inom , främst vid säkerhetsavdelningen, finns kunskaper om terrorism och annan samhällsfarlig verksamhet. Det ankommer på styrelsen att följa upp och ingripa mot sådana organisationer som genom våld eller hot om våld kan anses farliga för den allmänna säkerheten eller enskild person. Enligt min mening kan den för personskyddsverksamheten helt nödvändiga hotbildsanalysen inte göras utan tillgång till den kunskap som har eller har möjlighet att inhämta. Det är därför ofrånkomligt att lägga ett övergripande ansvar på för det personskydd som grundas på terrorhot och liknande hot. Till detta kommer att personer som är i behov av personskydd på dessa grunder ofta är på resande fot inom eller utom landet. I de flesta situationer är det också lämpligt att styrelsen till- handahåller resurserna för närskyddet. I andra fall har den regionale eller den lokale polischefen att genomföra insatserna så att närskyddet ligger minst på den nivå styrelsen angivit. Vid genom- förandet av skyddsuppdraget måste den regionale eller lokale polischefen alltid, mot bakgrund av de ytterligare informationer som finns regionalt eller lokalt, pröva om några ytterligare åtgärder utöver miniminivån behöver vidtas. I sådant fall ankommer det givetvis på denne chef att föranstalta om sådana åtgärder. Även om ansvaret för distansskyddet ligger på regional eller lokal chef måste samråd dock alltid ske med . Det är å andra sidan angeläget att har en nära kontakt med polis- myndigheterna vid beslut om miniminivåer för närskydd och vid polismyndigheternas utformning av distansskyddet. föreslog i rapporten vidare –att det i polisförordningen skulle införas en skyldighet för de regionala och lokala polismyndigheterna att underrätta Rikspolis- styrelsen om händelser, hot och andra omständigheter som kunde tänkas ha anknytning till terrorism samt om hot mot statschefen eller andra personer i den centrala statsledningen, –att bevakningssektions och Rikspolisstyrel- sens säkerhetsavdelnings uppgifter beträffande bevaknings- och säkerhetsskyddsarbete i samband med statsbesök och vid liknande händelser borde handläggas vid en och samma enhet inom Riks- polisstyrelsen, –att huvuddelen av livvaktsverksamheten skulle överföras till Riks- polisstyrelsen och att det övergripande ansvaret för personskydds- och livvaktsverksamheten skulle sammanföras till en och samma enhet inom samt – att skulle bli utbildnings- och metodansvarig för all livvaktsverksamhet. framförde i sammanhanget att han, även om livvaktsresurserna operativt och utbildningsmässigt skulle tillhöra , ansåg det vara lämpligt att man inom den lokala polisorganisationen hade ett mindre antal livvaktsutbildade polis- män. Detta skulle, enligt , kunna utgöra ett komplement till de av styrelsen disponerade livvakterna i vissa situationer och de skulle dessutom kunna utnyttjas i den lokala verksamheten för närskydd av andra personer än de Rikspolis- styrelsen primärt hade ansvaret för. 2.2.4SÄPO-kommitténs delbetänkande – Säkerhetspolisens inriktning och organisation (SOU 1988:16) , som tillsattes och hade i uppgift att göra en översyn av dåvarande säkerhetspolisen (Riks- polisstyrelsens säkerhetsavdelning), har i sitt delbetänkande Säker- hetspolisens inriktning och organisation behandlat frågor om personskyddsverksamheten. konstaterade att säkerhetspolisens livvakts- verksamhet inte fungerade tillfredsställande. Antalet livvakter svarade inte mot det behov som fanns och bristen på medel med- förde att livvakternas utbildning och träning försummades. Kommittén uttalade att säkerhetspolisen måste tillföras betydligt fler livvakter och dessutom medel för utbildning och träning. Liv- vakter borde, enligt , rekryteras särskilt för sådan verksamhet och väljas ut bland yngre poliser med poliserfarenhet. Tjänstgöringen som livvakt borde vidare vara tids- begränsad och normalt inte överstiga . Efter tjänstgöringen borde poliserna, enligt kommittén, återgå till arbetet inom den öppna polisen. Även ansåg att samtliga livvakter som huvud- regel borde tillhöra säkerhetspolisen med hänsyn till livvaktsverk- samhetens nära anknytning till terrorismbekämpningen. Detta fick, enligt , dock inte hindra att den lokala polis- organisationen, hade ett mindre antal livvaktsutbildade polismän som vid behov kunde utföra andra livvaktsuppdrag än de som säkerhetspolisen hade att svara för. Säkerhetspolisen borde dock svara för utbildningen även av dessa livvakter. Beträffande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna ansåg också att denna inte var helt klar och uttalade om befogenheten att leda livvaktsarbetet följande (s. 172 f.). Det bör alltid ankomma på säkerhetspolisen att bestämma en minimi- nivå för livvaktsskydd och annat närskydd så snart personskydd behövs i anledning av ett terrorhot eller annars för att avvärja ett brott mot rikets säkerhet. Detta får anses följa av säkerhetspolisens över- gripande ansvar för rikets säkerhet och terrorismbekämpningen. Det bör i sammanhanget inte göra någon skillnad om livvakts- skyddet sedan tillgodoses genom säkerhetspolisens egna livvakter eller genom livvakter från lokalpolisen. I det fallet att lokala liv- vakter används innebär säkerhetspolisens fastställande av minimi- skydd att RPS utövar en indirekt ledning av den lokala polisverk- samheten. För att tillgodose personskyddet krävs inte sällan även ett distans- skydd, såsom eskort eller färdvägsbevakning. Distansskyddet bör även i fortsättningen utföras av den lokala polisen, och den direkta ledningen bör givetvis ankomma på den lokala eller, undantagsvis, regionala polischefen. Om närskyddet tillgodoses genom lokala livvakter bör polischefen ha den direkta ledningen även över dem. Vid genomförandet av uppgiften bör polischefen även i fort- sättningen vara skyldig att iaktta de ramar för skyddet som RPS kan ha bestämt. När det gäller säkerhetspolisens egna livvakter faller det sig inte lika naturligt att oreserverat överlämna den direkta ledningen till en lokal polischef. I många fall torde polischeferna inte ha den erfarenhet av livvaktsarbete att ett sådant ledningsansvar skulle vara meningsfullt. I regel utförs också livvaktsuppdragen utan något som helst deltagande från lokalpolisen, t.ex. då ett statsråd rutin- mässigt beledsagas av livvakter i eller utanför tjänsten. Att lägga ledningen hos den lokala polischefen skulle i dessa fall inne- bära en onödig omgång, inte minst med tanke på att livvakterna och deras objekt kanske förflyttar sig mellan flera olika polisdistrikt. Å andra sidan är det ju klart att livvaktsskyddet måste kunna samordnas med lokalpolisens verksamhet på ett ändamåls- enligt sätt. förefaller principerna för ansvarsfördelningen i fråga om den direkta ledningen av livvaktsverksamheten inte vara helt klara. En lämplig avvägning bör vara att den lokala polischefen alltid skall ha befogenhet att utöva den direkta polisledning som behövs för att närskyddet skall kunna samordnas med lokalpolisens verksamhet. övrigt bör säkerhetspolisen som huvudregel själv utöva den direkta ledningen över sina egna livvakter. Det innebär konkret att den lokala polischefen bör kunna bestämma exempelvis färdväg och tidpunkt för förflyttning när det behövs för samordningen. Däremot bör det inte ankomma på honom att ge order som berör själva metoden för att utföra ett livvaktsuppdrag. I vissa fall bör dock säkerhetspolisen kunna delegera den direkta ledningen utan begränsningar till polischefen, exempelvis vid operationer där en integrering av närskydd och fjärrskydd ter sig särskilt påkallad. 2.2.5Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister (SOU 1989:1) Dåvarande landshövdingen fick i uppdrag att närmare granska hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister . Den särskilde utredaren redogjorde i sin rapport bl.a. för den överenskommelse som förelåg mellan säker- hetsavdelning och angående personskydd, vilken innebar att skulle ha ständigt livvaktsskydd utom i området bostaden – – (den s.k. gyllene triangeln) samt på . Säkerhetsavdelningen ansåg att skyddet var bristfälligt i och med undantagen. Denna uppfattning delades av den särskilde utredaren som dock uttalade att han ansåg att polisen inte på något sätt skall tvinga på någon ett livvaktsskydd som denne motsätter sig. Den särskilde utredaren framförde viss kritik mot säkerhets- avdelningen när det gällde hur den uppfattat hotbilden bl.a. från PKK (kurdiska ). I anledning av synpunkterna och förslagen i ovanstående utred- ningar startades inom ett projekt för att utveckla livvaktsverksamheten, Projekt personskydd. lades all livvaktsverksamhet samman och en särskild person- skyddsrotel skapades inom . I samband härmed började det ställas högre krav på livvakterna, utbildningen utökades och taktiken förändrades. Härefter har Säkerhetspolisen företagit flera interna utredningar. fick hovrättslagmannen i uppdrag av säkerhetspolischefen att göra en översyn av livvakts- verksamheten. I en rapport sammanfattade sina synpunkter och förslag enligt följande (Person- skydd, En översyn av Säkerhetspolisens livvaktsverksamhet, s. 1). -Utvecklingen inom personskyddet för den centrala statsled- ningen har varit övervägande positiv sedan Säkerhetspolisen fick ett samlat ansvar för verksamheten. -De livvakter som tjänstgör vid person- skyddsrotel har en mycket bra grundläggande utbildning och är i alla avseenden professionella i sin yrkesutövning. Vissa brister kan dock konstateras när det gäller den fortsatta utbild- ningen som syftar till att vidmakthålla förmågan. -Livvaktsinsatserna är dimensionerade utifrån en omsorgsfullt framtagen hotbild men hänsynen till de personer som har permanent livvaktsskydd samt även kostnadsskäl gör det önskvärt med en ännu större flexibilitet än f.n. -Det är inte möjligt att i större utsträckning än f.n. knyta livvakterna till Säkerhetspolisen genom anställning på tjänster där. -All livvaktsverksamhet som avser den centrala statsledningen, diplomater som finns här i landet eller genomförs i samband med statsbesök i bör hållas samman i en organisation. Den nuvarande anknytningen till Säkerhetspolisen är lämplig. Det synes dock vara till fördel för verksamheten om person- skyddsroteln inom organiserades i större enheter än f.n. och om ledningsresurserna koncentrerades. -En viss eftersläpning kan konstateras vad gäller den författ- ningsmässiga regleringen av personskyddet. En viss oklarhet råder också fortfarande i fråga om ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen i samband med liv- vaktsinsatser. -Personskyddsverksamheten är mycket resurskrävande och tar i anspråk en betydande del av Säkerhetspolisens budget. Det är därför angeläget med en väl fungerande ekonomiadministra- tion inom personskyddsroteln och en ändamålsenlig uppfölj- ning av resursförbrukningen. Vissa åtgärder är här påkallade. Inför togs det fram ett underlag om besparings- möjligheter vid personskyddsroteln. Utgångspunkten var att be- sparingarna inte fick innebära att uppgifter flyttades till andra enheter inom polisen eller ha en avgörande inverkan på rotelns förmåga att skydda en person eller i övrigt utföra sina uppgifter. genomfördes en intern inspektion av personskydds- roteln. I anledning av inspektionen föreslogs vissa mindre föränd- ringar. 3 Rättslig reglering av betydelse I detta kapitel redogör jag för de rättsregler som styr person- skyddsverksamheten. För förståelsen av min redovisning av dagens personskyddsverksamhet i kapitel 4 är en sådan redogörelse viktig. Också för de resonemang som jag för i kapitel 7 Mina slutsatser och förslag är den av betydelse. 3.1Polislagen (1984:387) Polislagen innehåller grundläggande bestämmelser om polisens organisation och uppgifter. Därutöver finns sådana bestämmelser huvudsakligen i polisförordningen (1998:1558), förordningen (1989:773) med instruktion för och förord- ningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen. Polislagen innehåller inga särskilda regler om Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet. Åtskilliga av reglerna i polislagen gäller dock för polisverksamhet i allmänhet och är därmed tillämpliga även på Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet. Polislagen inleds med en bestämmelse om polisverksamhetens ändamål (1 §). Enligt bestämmelsen skall polisens arbete, som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Polisens uppgifter finns definierade i 2 § polislagen. Till dess uppgifter hör att 1.förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, 2.övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra stör- ningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, 3.bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, Rättslig reglering av betydelse 4.lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen, 5.fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt sär- skilda bestämmelser. Allmän ordning och säkerhet är som framgått ett centralt begrepp i polislagens inledande bestämmelser. Med uttrycket avses hela den egentliga polisverksamheten (prop. 1983/84:111 s. 55). Under be- greppet allmän säkerhet torde falla bl.a. att avvärja angrepp mot staten och dess ledning. Bestämmelsen i 2 § 1 avser brottsförebyggande verksamhet för att förhindra störningar av allmän ordning och säkerhet. Som exempel på förebyggande åtgärder som direkt tar sikte på den all- männa säkerheten har i förarbetena nämnts den säkerhetsskydds- verksamhet som ankommer på Säkerhetspolisen (a.a. s. 56). I 2 § 2 avses polisens övervakningsverksamhet, under vilken faller s.k. allmän övervakning, trafikövervakning m.m. Till den all- männa övervakningen hör bl.a. objektsbevakning, såsom bevak- ningsskydd av ambassader, konsulat och främmande länders offici- ella representanter, bevakning i samband med statsbesök m.m. (prop. 1982:63 s. 48). Bestämmelsen i 2 § 3 tar sikte på polisens utredningsverksamhet medan övriga punkter i första hand är uttryck för polisens service- verksamhet. Polisen skall vid fullgörandet av sina uppgifter samarbeta med åklagarmyndigheterna samt med andra myndigheter och organisa- tioner vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Andra myndig- heter skall ge polisen stöd i dess arbete (3 §). I varje län finns en polismyndighet som ansvarar för polisverk- samheten inom distriktet (4 §). Chef för polismyndigheten är läns- polismästaren. För ledningen av polismyndigheten finns en polis- styrelse (5 §). Denna består av polismyndighetens chef – länspolis- mästaren – och det antal övriga ledamöter, högst 13, som regering- en bestämmer. är central förvaltningsmyndighet för polis- väsendet och har tillsyn över detta. Styrelsen skall verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. Regeringen kan uppdra åt att leda polisverk- samhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Regeringen kan också uppdra åt att i särskilda hänseenden leda annan polisverksamhet (7 §). Rättslig reglering av betydelse 3.2Förordningen (1989:773) med instruktion för Förordningen (1989:773) med instruktion för innehåller närmare bestämmelser om uppgifter, ledning och organisation. leds av rikspolischefen (16 §). Till hör bl.a. Säkerhetspolisen och (1 §). leder bl.a. polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. leder också, även om verksamheten inte avser att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet, polisverksamhet när det gäller terrorism- bekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den cen- trala statsledningen (för definition av den centrala statsledningen, se avsnitt 3.4) eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt annat personskydd i den utsträckning styrelsen bestämmer. Inom bedrivs den nu nämnda polis- verksamheten vid (4 §). har enligt skilda förordningar, främst enligt dess instruktion, rätt att meddela föreskrifter för viss polis- verksamhet (13–13 e §§). Dessa föreskrifter är bindande. Riks- polisstyrelsen får t.ex. meddela föreskrifter om polisverksamhet som hör till Säkerhetspolisens område (13 § 10). har också rätt att besluta om allmänna råd om polisverksamheten i den utsträckning som detta behövs för att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete (12 §). Sådana allmänna råd är inte bindande utan utgör endast generella rekommendationer, se 1 § författningssamlingsför- ordningen (1976:725). föreskrifter och allmänna råd tas in i s.k. FAP-artiklar (Föreskrifter och Allmänna råd – Polisen) och publiceras i (). 3.3Förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen, m.m. Vid sidan av förordningen med instruktion för innehåller förordningen (2002:1050) med instruktion för Säker- hetspolisen närmare bestämmelser om Säkerhetspolisens verk- samhet. Förordningen är relativt ny. Den trädde i kraft den Rättslig reglering av betydelse I den regleras Säkerhetspolisens uppgifter, ledning, organisation, anställningar, förflyttningsskyldighet, nationellt och internationellt samarbete, rapporteringsskyldighet samt uppdrags- verksamhet. Enligt förordningen har Säkerhetspolisen till uppgift att inom leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Säkerhetspolisen skall inom även leda och bedriva polisverk- samhet när det gäller terrorismbekämpning, bevaknings- och säker- hetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt annat per- sonskydd i den utsträckning som bestämmer (2 §). Säkerhetspolisen skall också fullgöra de uppgifter som Rikspolis- styrelsen har att utföra enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633), svara för sådan bered- skapsplanering som bestämmer och lämna tek- niskt biträde åt polisväsendet i den utsträckning som det är lämp- ligt med hänsyn till verksamhetens art (3 §). Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen. Säkerhetspolis- chefen ansvarar för den löpande verksamheten vid och för de uppgifter där som i övrigt en myndighetschef har enligt verksförordningen (1995:1322). Vid skall också finnas en biträdande säkerhetspolischef som är säkerhetspolis- chefens ställföreträdare. Säkerhetspolischefen skall hålla rikspolis- chefen informerad om verksamheten. Rikspolischefen avgör frågor på Säkerhetspolisens område som på ett väsentligt sätt påverkar andra delar av polisväsendet. Rikspolischefen får också i övrigt besluta i ett ärende, om det finns särskilda skäl (7 §). Säkerhetspolisen är indelad i fyra huvudenheter. Varje enhet leds av en chef (8 §). Vid säkerhetspolisen skall det finnas funktioner för kontra- spionage, terrorismbekämpning, författningsskydd och säkerhets- skydd inklusive personskydd (9 §). Säkerhetspolisen skall samarbeta med och med polisväsendet i övrigt. Den skall också samarbeta med andra myndigheter i den omfattning som är lämplig med hänsyn till respektive myndighets arbetsuppgifter (13 §). Säkerhetspolisen skall hålla rikskriminalchefen och länspolis- mästaren underrättad om sådan polisverksamhet som den bedriver och som kan påverka den verksamhet som de ansvarar för (14 §). Rättslig reglering av betydelse Säkerhetspolisen skall vidare samarbeta med andra länder i den utsträckning som behövs för dess verksamhet och som regeringen närmare bestämmer (15 §). Vid sidan av förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen beslutar regeringen i regleringsbrev avseende Säkerhets- polisen närmare vad som skall gälla för Säkerhetspolisen och vissa angivna anslag. 3.4Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om polisverksamhet rörande bevaknings- och säkerhetsarbete avseende den centrala stats- ledningen, statsbesök m.m. (224-2, RPSFS 1994:8) I 224-2 finns de föreskrifter och allmänna råd om polisverksamhet som rör bevaknings- och säkerhetsarbete avseende den centrala statsledningen. Med begreppet den centrala statsledningen förstås enligt Riks- polisstyrelsens föreskrifter statschefen, , regeringen samt statssekreterarna och kabinettssekreteraren (punkt 3). Enligt föreskrifter samordnar Säkerhets- polisen planering och förberedelser av polisens bevaknings- och säkerhetsarbete kring skyddspersonerna. Säkerhetspolisen har därvid att svara för kontakten med skyddspersonerna och/eller deras företrädare, beskrivning av hotbilden beträffande skyddspersonerna, information till berörda polismyndigheter om skydds- personernas planerade förflyttningar och om hotbilden, att samråd sker med berörda polismyndigheter, frågor om närskydd etc. samt frågor om tekniska skyddsåtgärder.