sou · GSB391 · 2005-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Omslaget har målats av och formgetts av Regeringen beslutade att tillsätta en särskild ut- redare med uppdrag att överväga vissa reformer av hyressättnings- systemet. beslutade regeringen om förlängd tid för utredningen. förordnades som särskild utredare ord- föranden i . förordnades som sakkunniga kanslirådet , , och departementssekreteraren . förordna- des som experter verkställande direktören , , hyresrådet , i , docenten , , förbundsjuristen , , och chefsjuristen , Fastighetsägarna . Som sekreterare har fr.o.m. tjänstgjort hovrätts- assessorn . Utredningen, som har antagit namnet Hyressättnings- utredningen, får härmed överlämna sitt betänkande Reformerad hyressättning (SOU 2004:91). Uppdraget är därmed slutfört. Till betänkandet fogas särskilda yttranden av och . 1.1.1 Hyran för nyproducerade lägenheter .......................... 1.1.2 Hyresanpassningar i det befintliga beståndet.............. Tillval och frånval.......................................................... Prövningen i hyresnämnden......................................... Hur bostadshyror bestäms – en inledning.............................. Allmännyttans hyresnormerande roll.......................... Övrigt om kriterierna ................................................... Det kollektiva förhandlingssystemet ...................................... Om förhandlingarna strandar ...................................... Det individuella förhandlingssystemet ................................... Hur hyran bestäms i särskilda situationer.............................. Hyrorna för nybyggda lägenheter .................................. Valet av modell......................................................................... 4.2.2 Särskilda kriterier för nyproduktionshyror ................ 4.2.3 Verkan av en förhandlingsöverenskommelse.............. Förhandsprövning i hyresnämnden?........................... 4.3Den närmare utformningen av ett system med presum- tionsverkan för förhandlingsöverenskommelser ................... Förhandling och förhandlingstidpunkt....................... 4.3.4 Innebörden i begreppet synnerliga skäl................... Justering av hyran ......................................................... Presumtionsverkan och likhetsprincipen.................... 4.3.8 Jämförelser mellan nyproduktionshyror och 4.3.9 Ingen presumtion för förhandlingsersättning till Om presumtionen bryts .......................................................... Effekter av tillfälliga investeringsstöd..................................... 4.6Effekter för förvaltningen av det befintliga byggnads- Hyror för gemensamma utrymmen ........................................ Hyrorna i det befintliga beståndet ................................ Valet av modell ......................................................................... 5.2.2 Särskilda kriterier för nyproduktionshyror................. 5.2.3 Verkan av en förhandlingsöverenskommelse.............. Förhandsprövning i hyresnämnden ............................. 5.3Den närmare utformningen av system med Förhandling och förhandlingstidpunkt ....................... 5.3.4 Innebörden av begreppet "synnerliga skäl".................. Justering av hyran ......................................................... Presumtionsverkan och likhetsprincipen .................... 5.3.8 Jämförelser mellan nyproduktionshyror och 5.3.9 Ingen presumtion för förhandlingsersättning till 5.4 Om presumtionen bryts ........................................................ 5.5 Effekter av tillfälliga investeringsstöd................................... 5.6Effekter för förvaltningen av det befintliga 5.7 Hyror för gemensamma utrymmen ...................................... Hyrorna i det befintliga beståndet .............................. System med skilda hyresnivåer.............................................. Ett system som skyddar befintliga hyresgäster.................... 6.3.1 Behöver skyddet för befintliga hyresgäster vara En nivåbaserad skyddsregel?...................................... En uteslutningsbaserad skyddsregel? En systemjämförande skyddsregel?........................... Valet av modell............................................................ 6.3.6 Vem som skall skyddas som befintlig hyresgäst....... Underhåll av bostäder............................................................ Tillval och frånval..................................................... En bostadslägenhets minimistandard ........................ 6.1.3 System för tillval och frånval ..................................... 6.1.4 Hyra och andra hyresvillkor vid tillval och frånval .. 6.1.5 Flexibilitet och frivillighet: värden att värna............. Tillval och frånval som en del av hyressystemet .................. 7.3Beaktande av tillval och frånval inom ramen för hyres- Det kollektiva förhandlingssystemet.................................... Byte av hyresgäst.................................................................... 8.2Undersökning av hyresnämndernas tillämpning av 8.3 Ingen ändring av bruksvärdesprövningen ............................ 7.3.1 Tillgången på jämförelsematerial ............................... 7.3.2 Jämförelser av olikartade faktorer.............................. Tydligare krav på beslutsmotivering ..................................... 7.4.1 Gällande regler om beslutsmotivering....................... 7.4.2 Ändrad regel om beslutsmotivering .......................... Konsekvenser och ikraftträdande................................ Allmänt om förslagens konsekvenser ................................... 9.2.2 Förslaget om hyrorna för nyproducerade lägen- 9.2.3 Förslaget om möjlighet till skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyresgäster.................................... 9.2.4 Förslaget om reglering av tillval och frånval ............. 9.2.5 Förslaget om hyresnämndernas besluts- Konsekvenser för små företag ............................................... 8.4.2 Konsekvenserna av utredningens förslag .................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Förslaget till lag om ändring i jordabalken ........................... Förslaget till lag om ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder...................................... Bostadshyror bestäms enligt bruksvärdesprincipen, om de prövas av hyresnämnden i samband med en tvist. Denna princip innebär att en hyra skall bestämmas efter en jämförelse med lik- värdiga lägenheter. Vid den jämförelsen beaktar hyresnämnden i första hand hyran för sådana lägenheter som ägs av kommunala bostadsföretag (allmännyttan). Ett annat viktigt inslag i hyressättningssystemet är det kollektiva förhandlingssystemet, där de flesta bostadshyror i bestäms genom en överenskommelse mellan å ena sidan en hyresgäst- organisation, t.ex. , å andra sidan den enskilde fastighetsägaren. Utredningen har haft i uppdrag att överväga vissa ändringar av reglerna för bestämmandet av bostadshyror. Utgångspunkten har varit att eventuella ändringar skall ske inom ramen för bruksvärdes- systemet. Utredningen har alltså inte haft i uppdrag att genomföra något systemskifte på det hyresrättsliga området. Uppdraget har innehållit följande fyra frågeställningar: Bör det införas särskilda hyressättningsregler för lägenheter i nyproducerade hus? Bör reglerna ändras så att det blir lättare att anpassa hyrorna efter bruksvärdet i det befintliga lägenhetsbeståndet? Bör det vara möjligt att i ett hus tillämpa skilda hyresnivåer för ny- inflyttade och befintliga hyresgäster? Bör man underlätta för hyresgästerna att åstadkomma individu- ella variationer av sina lägenheter genom s.k. tillval och frånval? Bör det ske några förändringar av reglerna om jämförelse- prövning i bruksvärdessystemet? Finns det skäl att meddela närmare föreskrifter om hyresnämndernas utformning av beslut i hyressättningsärenden? Hyrorna för nybyggda lägenheter Den som överväger att bygga ett hyreshus kan inte alltid förutse om hyran kommer att täcka produktionskostnaderna, ifall den prövas enligt bruksvärdesprincipen. Detta problem blir särskilt påtagligt på orter där allmännyttan inte bygger nya bostäder samt i en situation där kostnaderna för nyproduktion av hyresbostäder ökar. Bristen på förutsebarhet kan bidra till att det inte byggs tillräckligt många nya hyresbostäder. Utredningen föreslår att en kollektivt avtalad hyra för en nyproducerad bostadslägenhet skall undantas från bruksvärdes- prövningen från det att den första hyresgästen fick tillträde till lägenheten, om det inte finns synnerliga skäl för annat. Huvudregeln skall alltså vara att den avtalade hyran skall gälla , om den bestämts i en förhandlingsöverenskommelse mellan en fastighetsägare och en hyresgästorganisation och den överenskommelsen har slutits före hyresavtalet. Detta gäller inte vid ombyggnad av befintliga hyreslägenheter. Det gäller inte heller den del av hyran som utgör ersättning till hyresgästorganisationen för dess förhandlingsarbete. Hyran skall dessutom kunna ändras , om det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten eller till tillval eller frånval som hyresgästen har gjort. Huvudregeln om att den kollektivt avtalade hyran skall undantas från bruksvärdesprövningen skall som sagt inte gälla om det finns synnerliga skäl för annat. Med synnerliga skäl menas att det har förekommit klara oegentligheter vid hyresförhandlingarna. Har så varit fallet, skall hyran kunna prövas enligt bruksvärdesprincipen. När tioårsperioden är slut, skall hyran kunna prövas på vanligt sätt. Förslaget innebär att en fastighetsägare kan välja antingen att försöka nå en överenskommelse med en hyresgästorganisation som är etablerad på orten och på så sätt få hyran undantagen från bruks- värdesprövning eller att efter en strandad förhandling bestämma en hyra, som vid en tvist kan prövas enligt bruksvärdesprincipen. Hyrorna i det befintliga beståndet har det allt oftare ifrågasatts om de hyres- skillnader som finns mellan olika lägenheter alltid är rimliga ur bruksvärdessynpunkt. Synpunkten att hyran för en lägenhet kan vara för hög eller för låg i förhållande till lägenhetens bruksvärde – beroende t.ex. på hur attraktivt lägenheten är belägen – har fått stöd i olika undersökningar. På vissa orter i har detta lett till förändringar av hyresstrukturen inom ramen för de kollektiva förhandlingarna om hyran för allmännyttans lägenheter. Bruks- värdet för vissa lägenheter höjs då, ibland kraftigt, medan bruks- värdet för andra ligger stilla eller sänks. I de fall där bruksvärdet höjs tas på vissa orter, bl.a. i , den nya, högre bruksvärdes- hyran ut direkt av nya hyresgäster, medan befintliga hyresgäster under en övergångstid får en hyresrabatt och därmed en lång- sammare anpassning till den nya hyresnivån. Utredningen föreslår regler som gör det möjligt att med giltig verkan sluta sådana förhandlingsöverenskommelser. Alla fastighetsägare på en ort sluter emellertid inte förhandlings- överenskommelser om skilda hyror beroende på om en lägenhet bebos av en ny eller befintlig hyresgäst. Gällande rätt innebär att en fastighetsägare, som inte har slutit en sådan förhandlingsöverens- kommelse, skulle kunna åberopa allmännyttans nya – högre – bruksvärdeshyra vid en prövning i hyresnämnden så att denna högre nivå läggs till grund för prövningen av hyran för alla hyresgäster, alltså även för de befintliga hyresgästerna. Detta skulle enligt utredningens mening inte vara godtagbart. För att hindra att så sker behöver det införas en skyddsregel för befintliga hyres- gäster. Den skyddsregel utredningen föreslår innebär att en privat fastighetsägare som vill åberopa den hyra för nya hyresgäster (bruksvärdeshyran) som har bestämts inom ramen för ett system med skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyresgäster måste acceptera att hela systemet med skilda hyresnivåer tillämpas. Befintliga hyresgäster skall alltså i en sådan situation få del av den hyresrabatt för befintliga hyresgäster som har förhandlats fram i systemet med olika hyresnivåer, även om deras lägenheter inte omfattas direkt av systemet. Enligt utredningens förslag skall skyddsregeln inte tillämpas vid byte av lägenhet, när en lägenhet har renoverats till högre standard eller en lägenhet är uthyrd i andra hand. Det är önskvärt att det finns möjligheter för hyresgäster att göra tillval och frånval, dvs. individuella variationer när det gäller underhållsintervall, utrustning o.d. Regleringen av tillval och från- val bör utgå från frivillighet. Tillval och frånval behandlas i de flesta fall som en del av hyran. Så bör även fortsättningsvis vara fallet. Utredningen föreslår dock en kostnadstäckningsregel som innebär att kostnaden för tillval och frånval skall beaktas vid en bruksvärdesprövning. Den kortaste avskrivningstid som därvid bör godtas för tillval är enligt utredningens mening ungefär . Om tillvalens andel av hyran inte uppgår till mer än , skall dock kortare av- skrivningstid kunna godtas. Flyttar den hyresgäst som har gjort ett tillval eller frånval, före- slår utredningen att den nya hyresgästens hyra skall bestämmas enligt bruksvärdesprincipen utan tillämpning av regeln om att kost- naden för tillvalet eller frånvalet skall beaktas. Har priset för tillvalet eller frånvalet bestämts enligt en kollektivt förhandlad prislista eller på annat sätt förhandlats kollektivt, bör det enligt utredningens mening få följande konsekvenser: Kostnadstäckningsregeln tillämpas även för en ny hyresgäst. Priset för tillvalet eller frånvalet anses motsvara kostnaden för detta, så länge det inte förekommit klara oegentligheter vid de kollektiva förhandlingarna. Den skyldighet fastighetsägaren har att förhandla med hyres- gästorganisationen inför en hyreshöjning anses uppfylld genom förhandlingen om prislistan. En kollektiv förhandling behöver därför inte ske varje gång en hyresgäst gör ett tillval. Utredningen anser inte att regeln om jämförelseprövning i bruks- värdessystemet bör ändras. Hyresnämndernas skyldighet att motivera sina beslut bör dock vara mer långtgående än vad som är fallet . En hyresnämnd bör alltid vara skyldig att motivera sig, om ett beslut går någon part emot. Motiveringarna bör utformas så att de är lätta att följa för parter och andra. Konsekvenserna av utredningens förslag De ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag om tillval och frånval och om hyresnämndernas beslutsmotiveringar är små eller försumbara. Vilken betydelse utredningens förslag i övrigt får beror på i vilken utsträckning och på vilket sätt parterna på hyres- bostadsmarknaden utnyttjar de möjligheter förslagen ger dem. Statsfinansiellt kan förslagen påverka kostnaderna för räntebidrag och, i mindre utsträckning, bostadsbidrag. Vid nyproduktion av hyresbostäder kan kostnaderna för arbetslösheten minska och skatte- intäkterna öka. Förslaget om hyresnämndernas beslutsmotiveringar innebär inte att hyresnämnderna behöver några resurstillskott. Kommunalekonomiskt kan kostnaderna för socialbidrag påverkas i mindre utsträckning, och i den mån förslagen bidrar till ökad nyproduktion uppkommer det ökade kostnader för infrastruktur. Hushållsekonomiskt kan förslagen leda till att vissa personer får högre hyra och andra personer lägre hyra än vad som annars skulle ha blivit fallet. Företagsekonomiskt leder förslagen till större för- utsebarhet för fastighetsägarna och kan i vissa fall även leda till ökad lönsamhet. Samhällsekonomiskt kan förslagen bidra till en bättre fungerande bostadsmarknad genom att underlätta för ny- produktion av bostäder. De integrationspolitiska konsekvenserna av utredningens förslag är marginella. I den mån förslagen får sådana konsekvenser kan de vara av såväl positiv som negativ art. For a long time now, the rents for residential dwellings have been determined in accordance with the principle of utility value in cases where the matter is brought before the rent tribunal as the result of This principle means that a rent should be determined following a comparison with apartments that are equivalent to the apartment in question. When this comparison is made, the rent tribunal primarily takes into consideration the rent for such apart- ments as are owned by municipal housing companies (the public housing sector). Another important element of the system for determining rents is the system of collective negotiation, whereby most residential rents in are decided by means of an agreement between, on the one hand, an organisation representing (, for example) and, on the other hand, the individual landlord. The task of the committee has been to consider certain changes to the regulations for determining residential rents. The starting- point has been that if any changes are implemented, they should be done so within the framework of the utility value system. It has therefore not been the brief of the committee to implement any fundamental changes to the system of establishing rents. The task was to address the following four questions: Should special regulations be implemented to determine the rents for apartments in newly-constructed ? Should the regulations be changed so that it will be easier to adjust rents in accordance with the utility value in the current stock of apartments? Should it be possible to have different rents in the same for exiting and those who have just moved in? Should it be made easier for , by choosing or rejecting options, to make individual variations to their apartments? Should any changes be made to the regulations for making comparisons in the utility value system? Are there grounds for drawing up more detailed regulations concerning the way decisions are justified by rent tribunals when settling rent issues? The rents for newly-built apartments A person who is contemplating the of an apartment block cannot always be sure that the rental income will cover the production costs if the matter is to be decided in accordance with the utility value principle. This problem is particularly noticeable, not only in places where the public housing sector is not new dwellings, but also in a situation where costs for the construction of new dwellings are increasing. It is possible that this lack of predictability might be a contributory factor to the fact that an insufficient number of new properties for rent are being built. proposes that the rent for a newly-built residen- tial apartment, if it has been determined by means of a collective agreement, should be exempt from being determined in accordance with the utility principle for a period of ten years from the time that the first gains access to the apartment, unless there are particular reasons to decide otherwise. The principal rule should therefore be that the rent agreed upon should be valid for ten years, if it has been decided as part of a negotiated settlement between a landlord and a association and the settlement has been reached prior to the rental agreement. This does not apply to the rebuilding of existing rental apart- ments. Neither does it apply to that part of the rent that consti- tutes compensation to the association for the work of negotiation it has carried out. Moreover, it should be possible to change the rent during this ten-year period, if this is reasonable with respect to the general changes in rent levels in the area in question, or with respect to the choices made by the with regard to choosing or rejecting options. As has been stated above, the principal rule is that rent decided by a collective agreement should be exempt from being examined in accordance with the utility principle, unless there are particular reasons to decide otherwise. By particular reasons is meant clear irregularities during the course of the rent negotiations. If this has been the case, it shall be possible for the rent to be examined in the light of the utility principle. When the ten-year period has elapsed, it shall be possible for the rent to be determined in the usual way. The proposal means that a landlord can either try to reach an agreement with a organisation that is established in the area and in that way get the rent exempted from being tested in accordance with the utility principle, or, following a breakdown in negotiations, decide that a rent can be reviewed in accordance with the utility principle, should a dispute arise. Rents in the current housing stock The question has arisen more and more frequently in recent years as to whether the differences in rents that exist between different apartments are always reasonable in the light of the utility prin- ciple. The opinion that the rent for an apartment can be too high or too low in relation to the apartments utility value, depending, for example, on how attractively situated the apartment is, has been confirmed by various surveys. In certain parts of this has led to changes in the structure of rents within the framework of the collective negotiations concerning the rents for apartments in the public housing sector. In such cases, the utility value for certain apartments has been raised, sometimes drastically, while the utility value for others remains the same or is reduced. In certain places, among them, in those cases where the utility value has been raised, the new and higher utility value is levied directly on new , while existing are given a rent rebate during a transitional period and thus a slower adaptation to the new level of rent. proposes regulations that make it possible for such negotiated agreements to be valid when they are reached. However, not all landlords in a particular area reach negotiated agreements on different rents for new and existing . The purport of current legislation is that a landlord who has not reached such a negotiated agreement could cite the newer (and higher) utility value of rents in the public housing sector when the matter is brought before a rent tribunal, so that this higher level would be the basis on which the rents of all would be judged, including that of existing . It is the opinion of the committee that this would not be acceptable. In order to prevent this happening, protective legislation is needed for existing . The effect of the protective regulation that the committee pro- poses would be that a private landlord who wishes to cite the rent for new (the utility value rent) that has been decided within the framework of a system with varying levels of rent for new and existing , must accept the implementation of the entire system, including different levels of rent. This would mean that in such a situation, existing would enjoy the rent rebate for existing that had been negotiated within a system of diffe- rent rent levels, even if their apartments are not directly covered by the system. The committees proposal is that this protective regulation should not be applicable when swapping apartments, or in cases where an apartment has been renovated to a higher standard, or during the time that an apartment is sub-let. Options chosen and rejected It is desirable that it should be possible for to choose and reject options: i.e. that individual variations with respect to main- tenance intervals, equipment etc should be possible. Opting in and opting out should be done on a voluntary basis. In most cases, such choices and rejections are treated as part of the rent at the present time. This should also be the case in the future.