sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — I detta sammanhang har ofta framhållits att det i kommuner med bristande kompetens inom den egna organisationen bör finnas möjligheter att lösa detta kompetensbehov externt. Stor kunskap om det lokala kulturarvet och antikvarisk kompetens finns på länsmuseer eller kommunala museer. I vart fall hos länsmuseerna verkar finnas en beredskap för att på konsultbasis bistå kommun- erna med den erforderliga kompetensen. Det finns också fristående konsulter som kan utföra samma arbete. Vidare kan finnas anled- ning att ta del av de kunskaper som finns om det lokala kulturarvet inom olika ideella organisationer. Ett intressant exempel på hur mindre kommuner kan lösa kompetensfrågan kan hämtas från där ett försök genomförts om samarbete mellan fem kommuner som delar på en antikvarie- tjänst. Det har framhållits att detta projekt har särskilda fördelar i det att den bebyggelseantikvariska kompetensen varaktigt knyts till kommunerna och inte, såsom sker om kompetensen erhålls på konsultbasis, enbart rörande ett visst projekt. Det ger förbättrade möjligheter till en förankring inom den kommunala organisationen för de kunskaper som tillförs och gör att den i kommunen verksamma antikvarien kan bygga upp en kännedom om kommun- ens bebyggelsemiljöer och dess invånare. Möjligheter som inte på samma sätt finns för en som tillfälligt verkar i kommunen. En annan vunnen erfarenhet av detta försök är att ett samarbete mellan fem kommuner om en antikvarie kan vara alltför omfattande för att ge erforderlig kontinuitet i arbetet. Ett annat exempel på hur antikvarisk kompetens varaktigt kan knytas till en mindre kommun är det inledda samarbetet mellan i och . Det består i att har en antikvarie placerad i som under ett visst antal dagar bistår kommunen i plan- och bygglovsärenden samt med rådgivning till fastighets- ägare och andra. Övrig tid ägnas åt arbetsuppgifter inom ramen för verksamhet. Detta gör att tjänsten går att anpassa efter kommunens och varierande behov. Vad slutligen gäller samordningen mellan regelverken bör ambitionen vara att det tydligt skall framgå vilka regler som skall tillämpas för en viss kulturmiljö eller ett visst kulturminne. Det skall också så långt möjligt undvikas att det inte kan komma motstridiga beslut rörande samma objekt. 5Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Som konstaterats tidigare i detta betänkande finns två huvudsakliga skyddsformer avsedda för att skydda enskilda objekt av kulturhistoriskt värde. Den ena är statligt skydd genom byggnadsminnesförklaring, vilket träffar byggnader och andra anläggningar som är av synnerligt värde ur ett kulturhistoriskt perspektiv, med en särskild reglering för de som är i statlig ägo. Den andra är kommunalt skydd i plan för de objekt som omfattas av 3 kap. 12 § , dvs. de som är särskilt värde- fulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Därutöver finns bestämmelser i som syftar till att i bygglovshandläggningen beakta vissa värden hos enskilda byggnader, bl.a. deras kulturhistoriska värden. Dessa återfinns i första hand i 3 kap. 10, 12 och 13 §§ . Vi har som framgår av föregående kapitel funnit att det finns fog för vad som i direktiven till denna utredning anges om att skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse är eftersatt och inte svarar mot vad som får anses vara antikvariskt motiverat. Vilken målsättning som skall gälla i detta hänseende har fastställts av inom ramen för miljömålsarbetet. För att uppnå det därvid uppställda delmålet att av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen skall vara långsiktigt skyddad , har vi konstaterat att det inte är tillräckligt att genomföra förändringar inom den rådande strukturen, utan att det behöver övervägas att införa nya metoder för att skydda denna bebyggelse. Det står härvid klart att behoven av förändring är störst rörande möjligheterna att skydda den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelse som faller utanför byggnadsminnesinstitutets tillämplighetsområde. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd I detta avsnitt ges en närmare redovisning av de överväganden som ligger bakom våra förslag till förändringar av skyddsreglering- arna för kulturminnen. 5.1.1Förbättrad efterlevnad av plan- och bygglagens förvanskningsförbud Det bör på den kommunala nivån ges bättre förutsättningar att upprätthålla förvanskningsförbudet enligt 3 kap. 12 § för särskilt värdefulla byggnader och andra anläggningar. Att det kommunala skyddet i form av skyddsbestämmelser för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse inte har kommit till använd- ning i den utsträckning som var avsedd vid införandet av kan i korthet förklaras av följande faktorer. Att planläggning inte initieras i syfte att skydda kultur- historiskt värdefull bebyggelse. Att ersättningsbestämmelserna uppfattas som komplicerade och att kommunerna i ekonomiskt svåra tider inte vill dra på sig ytterligare kostnader genom ersättningskrav. Att kommunerna saknar erforderlig kompetens för att göra antikvariska bedömningar av bebyggelsen. Vad avser den första punkten framhålls ofta att plan- och bygg- lagen i huvudsak är utformad för att möta förändringsbehov i markanvändningen men däremot inte är ett effektivt redskap för att förvalta och bevara befintlig bebyggelse. Ett skäl till detta är att det vid planläggning i exploateringssyfte finns förutsättningar att ta ut en planavgift från exploatören, medan det vid planläggning i bevarandesyfte är kommunen som får bära hela kostnaden för förfarandet. Förändringar måste därför komma till stånd för att bättre anpassa till att bli ett verksamt medel för att skapa en god förvaltningskultur för befintliga bebyggelse- miljöer. Att ett skydd för en enskild byggnad förutsätter att en ny plan tas fram framstår emellertid, oavsett de förändringar som kan Överväganden och förslag om bebyggelseskydd tänkas ske med planinstrumenten, som ett hinder mot att denna skyddsform skall komma till användning i den utsträckning som är nödvändig om de ambitioner som kommit till uttryck i miljömålet God bebyggd miljö skall kunna uppnås. Planlagstiftningens grundläggande struktur verkar således åter- hållande för ett effektivt skydd av enskilda byggnader. Att inom ramen för den nuvarande skyddsformen med skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser föreslå förändringar torde därför inte kunna leda till avsett resultat. Att genom planläggning skydda kulturhistoriskt värdefulla bygg- nader är emellertid inte den enda metod kommunerna har att tillgå för att värna dessa byggnader. Det ställs i bygglovprövningen anspråk på att den bygglovspliktiga åtgärden skall uppfylla de krav på byggnader som anges i 3 kap., bl.a. förvanskningsförbudet i dess 12 §. Eftersom detta inte kan föranleda inskränkningar som avsevärt påverkar användningen av byggnaden och det med hänsyn till bygglovspliktens omfattning främst blir tillämpbart på byggnader inom områden med detaljplan, kan det emellertid inte anses innebära att ett långsiktigt bevarande av dessa byggnader kommer till stånd. Det ger inte heller förutsättningar för en god samverkan mellan myndigheter och ägare. Det kan även ifrågasättas om ägarnas möjlighet till förutsebarhet är tillgodosedd om kommun- erna först vid bygglovsprövningen kan göra gällande att byggnaden är en sådan som avses i 3 kap. 12 §. Detta får anses särskilt bekymmersamt med tanke även på den underhållsskyldighet som åvilar ägarna av dessa byggnader enligt 3 kap. 13 § andra stycket . I praktiken torde visserligen i detta förfarande en förutsättning för att kulturvärdena skall beaktas vara att byggnaden i översikts- plan eller i kommunalt kulturmiljöprogram har angetts som särskilt värdefull. Det rimligaste förefaller därför vara att detta ställnings- tagande kommer till tydligt uttryck för ägaren och allmänheten genom någon form av beslut som klargör de värden byggnaden bedömts ha och vilka konsekvenser denna bedömning kan föra med sig. Den andra faktorn, reglerna om ägarens rätt till ersättning för intrång i hans egendomsrätt, baseras på grundlagsbestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen och kan naturligtvis inte förändras på ett sätt som betar ägaren detta grundlagsskydd. Det kan däremot konstateras att dessa regler på olika sätt verkar återhållande på Överväganden och förslag om bebyggelseskydd kommunernas tillämpning av de bestämmelser som syftar till att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Att grundlagsskyddet för egendomsrätten kan ha sådana konse- kvenser torde till viss del vara avsett. Det medför att myndig- heterna noga överväger om de intressen som ligger bakom ett skyddsbeslut är tillräckligt starka för att motivera ett intrång i äganderätten. Vad som däremot utgör ett problem är att bestäm- melserna kan upplevas som så krångliga att tillämpa att det kan vara andra hänsyn än rena intresseavvägningar som medför att kom- munerna avstår från att överhuvudtaget överväga ett skyddsbeslut. Vad slutligen gäller kommunernas tillgång till antikvarisk kom- petens, är det en fråga som inte kan få någon direkt påverkan av hur tillämplighetsbestämmelserna utformas. Utöver vad som anförts i kapitel 4 återkommer vi därför till det i våra närmare överväganden i den frågan i avsnitt 5.3. Förvanskningsförbudet i bör vara basen i skyddssystemet. En bärande tanke bakom hur skyddssystemet bör förändras och utformas är enligt oss att den huvudsakliga skyddsformen skall ligga inom det tillämplighetsområde som täcks av 3 kap. 12 § . Det är på denna nivå som det finns ett verkligt stort behov av effektivare instrument till att skydda byggnader. Det är också här som de största hoten mot vårt kulturarv i den bebyggda miljön finns. För de byggnader som finns inom byggnadsminnesinstitutets nuvarande tillämplighetsområde kan däremot en förhållandevis stor andel antas redan vara skyddad och det föreligger även i övrigt ett relativt gott kunskapsunderlag om dessa objekt. Kan en förändring av lagstiftningen ske som innebär att denna grupp byggnader kan skyddas mot förvanskning på ett rationellt sätt bör ambitionen också vara att denna reglering utgör basen i skyddslagstiftningen för den kulturhistoriskt värdefulla bebygg- elsen. Som vi har konstaterat i kapitel 4 föreligger enligt vår mening inte skäl till förändring av den nuvarande ansvarsfördel- ningen mellan stat och kommun på detta område. Det bör alltså även fortsättningsvis vara så att regleringen av denna bebyggelse hanteras på lokal nivå och att det därmed är kommunerna som skall Överväganden och förslag om bebyggelseskydd ha det administrativa ansvaret för att dessa byggnader skyddas mot förvanskning. Förändringar av lagstiftningen bör därför syfta till att den kommunala hanteringen av den kulturhistoriskt värdefulla bebygg- elsen blir så pass verksam att den kan utgöra den naturliga ingången i skyddssystemet, vilket skulle innebära en skillnad mot då det är byggnadsminnesinstitutet på statlig nivå som uppfattas som den ledande skyddsformen. måste beaktas den strävan mot att effektivisera den kommunala plan- och byggprocessen som bl.a. finns i direktiven till den pågående översynen av (dir. 2002:97). Med hänsyn till komplexiteten i den lagstiftningen bör en förändring av kommunernas regleringsmöjligheter beträffande kulturhistoriskt värdefull bebyggelse inte innebära att den blir än mer komplicerad att tillgodogöra sig eller att tillämpa. Ett skydd baserat på anmälningsplikt En förbättrad skyddsreglering bör vara baserad på att kommunen prövar tillåtligheten av de åtgärder ägaren avser att vidta. Detta medför att den blir enklare att införa, mer flexibel i förhållande till förändringar i kunskapsläget och skapar förutsättningar för ett fortlöpande informationsutbyte mellan ägare och kommun. För att komma till rätta med de problem som får anses föreligga med det nuvarande skyddet på nivå krävs alltså en beslutsform som kan vara frikopplad från planläggningen och som på ett effektivt sätt, utan att göra större intrång i äganderätten, kan omfatta betydligt fler byggnader än vad som är fallet. Det har tidigare funnits tankar på att en utvidgad anmälnings- plikt skulle kunna innebära en förenkling av processen att skydda värdefulla byggnader. I direktiven till denna utredning anges också denna fråga särskilt som en del i uppdraget. En sådan anmälnings- plikt skulle kunna utformas på flera olika sätt. Det skulle exempel- vis kunna vara ett led i den prövning som för fram till ett slutgiltigt skyddsbeslut, såsom anmälningsplikten var tänkt att fungera i handläggningen av byggnadsminnesärenden. För att få tillräckligt genomslag har vi dock bedömt att anmäl- ningsplikten bör kunna utgöra ett självständigt instrument. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd skyddslagstiftningen bygger på att anmälan skall ske inför åtgärder på en skyddad byggnad är, som visats i kapitel 3, det bärande inslaget i många europeiska länder. Ett sådant system har de fördelarna att skyddsbesluten blir enklare att införa, då tyngdpunkten i processen förskjuts till prövningen av inkomna anmälningar. De överväganden som behöver göras inför ett beslut kan begränsas till en bedömning av byggnadens kulturhistoriska värde, utan att i detalj i skydds- bestämmelser precisera vilka tänkbara förändringar av byggnaden som skall vara förbjudna. Det ger myndigheterna information om alla de åtgärder av betydelse som ägaren avser att göra i och på byggnaden. Genom att skyddsbeslutet träder i effekt efter anmälan om en konkret åtgärd torde även ett tydligare förhandlingsunderlag kunna föreligga mellan myndigheter och ägare, där diskussionen tidigt kan ledas in på möjligheter till alternativa åtgärder som kan innebära ett bättre bevarande av de kulturhistoriska värdena. Det skulle till sin effekt inte behöva innebära ett försämrat skydd för den enskilda byggnaden men öppna för en mer flexibel tillämpning, där förändringar i kunskapsunderlaget inte behöver föranleda ändringar i det ursprungliga skyddsbeslutet, utan kan beaktas i den fortlöpande prövningen över inkomna anmälningar. Ett skydd baserat på anmälningsplikt bör även ha till effekt att ersättningsfrågan inte behöver behandlas inför själva skydds- beslutet. Denna fråga kommer i stället upp i samband med prövningen av en inkommen anmälan om en viss åtgärd. Den kommer där att ingå som en del i den bedömning kommunen har att göra om en åtgärd skall medges eller inte. Om kommunen stannar vid det senare alternativen kan således ägaren ställa krav på ersättning för den inskränkning som beslutet innebär. En fördel med detta förfarande är att ersättningskravet kan prövas mot en konkret åtgärd. Det borde innebära att det blir enklare för både kommunen och ägaren att bedöma om ersättning skall utgå och i sådant fall med vilket belopp. Vad man undgår är en samlad bedömning av alla tänkbara konsekvenser av ett skydds- beslut, vilket torde vara en del i svårigheterna att tillämpa ersättningsbestämmelserna enligt nuvarande lagstiftning. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Det innebär dessutom att ersättningsfrågan inte kommer upp till prövning annat än om det finns ett konkret hot mot byggnadens kulturvärden. Därmed undviks det onödiga merarbete som kan förekomma inom befintliga skyddsformer där ersättningsfrågan bedöms utifrån en abstrakt bedömning av tänkbara framtida förändringar av bygganden, som i många fall kanske inte alls hade realiserats. Kommunerna skall med tillämpning av kunna förklara att en särskilt värdefull byggnad omfattas av förvanskningsförbudet enligt (k-märk- ning). För de sålunda utpekade byggnaderna bör utöver vad som redan följer av befintligt regelverk gälla en förhöjd lovplikt. Dessa beslut skall kunna meddelas såväl i samband med ett plan- förfarande som fristående från ett sådant förfarande. Därigenom skapas förutsättningar både för att bevaka att kulturvärden inte förvanskas och för att medvetandegöra dessa värden för ägare, brukare och allmänhet. En förbättring av kommunernas möjligheter att bevara kultur- värden i den bebyggda miljön baserat på en anmälningsplikt bör som nämnts ovan omfatta de skyddsvärda byggnader som avses i 3 kap. 12 § , dvs. de som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av den karaktären. Vi ser således inte skäl till att utöka det ansvar kommunerna har att beakta dessa värden och att bevaka att de inte förvanskas. Våra förslag till förändringar berör därför inte tillämpningsområdet utan endast metoderna för hur förvanskningsförbudet i den ovan angivna paragrafen skall kunna upprätthållas. En förändring som enbart syftar till att kommunerna skall ges förbättrade möjligheter att tillsammans med ägarna förverkliga de ambitioner som redan har kommit till uttryck i befintlig lagstiftning. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Vi har i första hand övervägt om ett nytt förfarande att upprätthålla förvanskningsförbudet bör inordnas i eller i kulturminneslagen och har bedömt att övervägande skäl talar för att det sker i . Detta bl.a. beroende på att en anmälningsplikt i väsentliga delar överensstämmer med och bäst kan hanteras inom bygglovshandläggningen. En annan orsak är att inte sprida ut regler rörande kommunala beslut om markanvänd- ning i fler lagar än nödvändigt. Genom bygglovsplikten i finns alltså redan en konstruktion som väl går att förena med den anmälningsplikt som vi ovan bedömt vara bäst lämpad att förbättra skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. För att få till stånd ett adekvat skydd måste den bygglovsplikt som skall gälla för dessa byggnader kunna träffa alla de åtgärder som kan förvanska de värden hos byggnaden, såväl utvändigt som invändigt, som skall bevaras. Vidare kan naturligtvis inte ett långsiktigt hållbart skydd anses föreligga utan att en rivning av byggnaden kan hindras. En fördel med att använda sig av den befintliga lagstiftningen är att man på det sättet för anmälningsfasen (bygglovsprövningen) undviker att ett särskilt förfarande för denna kategori byggnader inrättas, vilket annars skulle kunna innebära en administrativ belastning för kommunerna. De åtgärder som kan underställas lovprövningen enligt bestäm- melserna i 8 kap. får sammantaget anses täcka de krav som kan ställas på en reglering som skall kunna bevara en kulturvärden. Här kan särskilt nämnas den möjlighet som ges att inom områden som utgör en värdefull miljö låta särskilt angivna åtgärder inne i byggnaden omfattas av bygglovsplikten enligt 8 kap. 6 § första stycket 3 . Någon utvidgning av de åtgärder som kan vara bygglovspliktiga är därför inte nödvändig. Den reglering som kan komma att gälla för en byggnad till följd av ett skyddsbeslut blir därmed inte mer omfattande än vad som redan kan ske med befintlig lagstiftning inom ett värdefullt område. Det finns således vid en inordning av denna regleringsform i enbart behov av att förändra hur den bygglovsplikt som i huvudsak motsvarar vad som kan gälla inom områden med värdefull miljö skall kunna omfatta enskilda byggnader efter särskilt beslut av kommunen. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd dock en nyhet i , såtillvida att kommunen i ett särskilt förfarande, vid sidan av planläggningen, skall kunna besluta om en utvidgad bygglovsplikt för en byggnad. Detta kan emellertid endast anses innebära en mer obetydlig avvikelse från plan- och bygglagens systematik. innehåller enligt dess 1 kap. 1 § bestäm- melser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Som framgår av 1 kap. 4 § krävs för byggande och rivning tillstånd i form av bygglov eller rivningslov i den omfatt- ning som följer av den lagen. Det har alltså förutsatts att lovpliktens omfattning skall regleras uteslutande enligt . Vad som kan sättas i fråga är om bestämmelsen i 1 kap. 3 § samma lag om att regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplan kan anses hindra att en reglering till skydd för byggnaders kulturvärden också kommer till stånd genom ett särskilt förfarande, skilt från planlägg- ningen. En sådan innebörd av det stadgandet tycks emellertid inte ha varit avsedd. Kommunerna kan numera t.ex. fatta beslut enligt 7 kap. om att inrätta olika former av områdesskydd, vilket innebär en från planinstrumentet fristående reglering av markens användning. Enligt vår bedömning innebär ett förfarande enligt ovan angivna riktlinjer att de byggnader som faller inom ramen för 3 kap. 12 § plan- och bygglagens tillämplighetsområde kan erhålla ett adekvat skydd, utan att det innebär mer långtgående inskränkningar i äganderätten än vad som kan ske . ger det goda förutsättningar för ett smidigt och flexibelt förfarande som kan ske i nära samarbete med ägaren. Det kan därför sättas i fråga om det finns skäl att bibehålla möjligheten för kommunen att införa skyddsbestämmelser för dessa byggnader. Det skulle visserligen kunna innebära att kommunen i ett plan- läggningsförfarande inte alltid har med dessa frågor i den egentliga planprocessen. Det bör emellertid inte vara förenat med några särskilda svårigheter att med ett sådant förfarande få till stånd ett samråd om skyddsbeslut rörande de byggnader inom det aktuella området som bedöms vara av sådant värde att de skall bevaras. För att tydliggöra att dessa frågor även fortsättningsvis i första hand skall hanteras inom ramen för ett planförfarande bör det ges möjlighet att i detaljplan och områdesbestämmelser med- dela beslut om att byggnaden omfattas av förvanskningsförbudet. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd I förhållande till ett förfarande baserat på en anmälningsplikt har till skyddsbestämmelsernas fördel framhållits att de kan ge ett bättre underlag för förhandlingar med ägaren. Eftersom en möjlighet att i beslut ange att förvanskningsförbudet gäller skall kunna användas som ett instrument i planläggningen och ge förutsättningar för ett mer flexibelt förfarande, där naturligtvis kommunerna i beslutet närmare än vad som är erforderligt kan ange i vilka avseenden en byggnad skall skyddas, bör inte heller ur detta hänseende någon påtaglig fara föreligga med att ersätta möjligheten till skyddsbestämmelser med ett förfarande enligt här angiven modell. Med beaktande härav samt det förhållandet att förekomsten av två alternativa skyddsformer i samma lag med samma ändamål och för samma kategori byggnader endast kan försämra möjligheterna att överblicka och tillgodogöra sig lagstiftningen, bör införandet av den här föreslagna skyddsformen innebära att skyddsbestämmelser är behövliga i syfte att skydda enskilda byggnader. Som tidigare konstaterats finns redan flera olika skyddsformer för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse: skyddsbestämmelser enligt , byggnadsminnes- förklaring, kulturreservat och nationalstadsparker. För överblick- barheten och allmänhetens förståelse för lagstiftningen är det av vikt att detta antal inte ökar. Enligt 8 kap. 16 § 3 skall rivningslov bifallas om inte byggnaden eller byggnadsdelen bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljö- mässiga eller konstnärliga värde. Detta stadgande bör innebära en tillräcklig garanti för att sådant lov inte beviljas för byggnader som i beslut uttryckligen angivits som särskilt värdefulla i något av dessa hänseenden. Att ett skydd för en viss byggnad inte skall förutsätta att plan- läggning kommer till stånd får på intet sätt innebära att dessa intressen inte längre beaktas i planarbetet. För det första innebär det förhållandet att skyddet av enskilda byggnader inte längre behöver ske genom skyddsbestämmelser inte någon förändring i fråga om kommunernas hantering av värdefulla områden. Vidare bör det vara så att det i planbeskrivningen redovisas vilka byggnader som är omfattas av detta skydd eller bör skyddas på detta sätt. Kommunerna bör dessutom så långt möjligt använda planförfarandet, oavsett i vilket syfte det har initieras, till att tillse att de byggnader inom planområdet som har sådant bevarandevärde som avses i 3 kap. 12 § blir kulturminnes-