sou · GSB365 · 2005-01-01 00:00:00 — Statskontoret påpekar vidare att om regeringen vill att en ny stabsmyndighet också ska sälja utbild- nings- och rådgivningstjänster till enskilda myndigheter så är det enligt Statskontorets bedömning inte lämpligt att lägga uppgifterna på Statskontoret. Då Statskontorets verksamhet och inriktning tydligt skiljer sig från den verksamhet som bedrivs av KKR har utredningen valt att inte pröva detta alternativ. KKR:s verksamhet har inom vissa verksamhetsområden en mer naturlig koppling till ESV. ESV producerar och tillhandahåller också utbildningar, närmare bestämt inom områdena ekonomistyr- ning och verksamhetsstyrning. KKR och ESV har dessutom haft ett omfattande gemensamt utvecklingsarbete inom området pro- cesstyrning. Myndigheterna kompletterar och stöttar varandra även i olika utbildnings- och utredningsuppdrag. Utredningen har därför valt att överväga ett alternativ som innebär att KKR:s verksamhet i sin helhet förs in i ESV som en egen verksamhetsgren. Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten KKR – en verksamhetsgren inom ? Det andra alternativet som utredningen övervägt för KKR:s fram- tida verksamhet är att befintliga KKR-resurser förs in som en ny verksamhetsgren i ESV. Denna verksamhetsgren skulle få uppdrag att vara stabsorgan åt i de frågor som i princip redan ligger på KKR och som rör genomförandet av det förvaltningspolitiska handlingsprogram- met analys av den statliga förvaltningens utveckling inom områdena systematiskt kvalitetsarbete och kompetensförsörjning Verksamhetsgrenen skulle också kunna få uppdraget att bidra till intensifieringen av den statliga förvaltningens verk- samhetsutveckling baserat på systematik, långsiktighet, helhets- syn och medborgarfokus ge efterfrågestyrt och behovsrelaterat stöd till statsförvalt- ningens långsiktiga kompetensförsörjning bl.a. genom utveck- ling av ledningskompetens och spridning av grundläggande för- valtningskunskap. De förvaltningsresurser som KKR disponerar över statsbudgeten, ca för , skulle kunna föras över till en ny verksamhetsgren i ESV. Även i detta alternativ saknas de medel för utveckling och genomförande av verksamheten som KKR:s äldreanslag har legat till grund för, vilket innebär att verksamhet enligt ovan skulle kunna bedrivas endast i begränsad omfattning. Regeringen skulle dock kunna ha möjlighet att för vissa riktade uppdrag anvisa sär- skilda medel till ESV för KKR-verksamheten. Dessutom kan en del av utvecklingsverksamheten finansieras via intäkter för kompetens- stöd till andra statliga myndigheter. I likhet med vad som gäller den utbildning som ESV tillhandahåller inom området ekonomistyr- ning skulle även KKR-verksamhetens utbildning kunna finansieras med full kostnadstäckning. Det finns emellertid en risk att efter- frågan från övriga statliga myndigheter på KKR:s stöd och utbild- ningsverksamhet skulle minska, om all sådan verksamhet genom- fördes med full kostnadstäckning. Risken är att myndigheterna Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten skulle välja att söka andra alternativ, där kvaliteten i insatsen inte skulle kunna säkerställas. En ytterligare verksamhetsgren inom ESV skulle kunna få upp- drag att dels utföra stabsuppgifter till , dels genomföra en främjande verksamhet som är riktad mot hela stats- förvaltningen. I syfte att ledningen för och ansvarig ledning för verksamhetsgrenen skulle kunna få vägledning från och förank- ring i och i övriga myndigheter föreslås att det i ESVs instruktion skulle anges att för verksamhetsgrenen skulle finnas ett råd, vars ordförande och ledamöter utses av regeringen. Rådet skulle således få möjlighet till en stor insyn och inflytande över kompetensförsörjningen i statsförvaltningen. Regeringen skulle med en sådan konstruktion även kunna överväga att erbjuda arbetstagarorganisationerna i statsförvaltningen att nominera leda- möter till rådet. ESV skulle med detta uppdrag få en annorlunda utformning. För att tydliggöra den utvidgade funktionen borde även annat namn övervägas för myndigheten till exempel Verket för ekonomistyr- ning och kompetensutveckling i staten. Om KKR-verksamheten skulle föras in i ESV måste såväl för- delar som nackdelar övervägas ingående. Utredningen ser således vissa fördelar med alternativet att föra in KKR som en verksamhetsgren i ESV. Det samarbete som bedrivs mellan ESV:s sakområde Resultatstyrning och finansiell styrning och KKR:s verksam- hetsområde Verksamhetsutveckling skulle kunna utvecklas och verksamhetsområdena eventuellt knytas ännu närmare var- andra, vilket skulle ge ytterligare synergieffekter och helhets- syn. Overheadkostnaden för KKR-verksamheten skulle i begränsad utsträckning kunna reduceras eftersom ledningsstöd, administ- rativa resurser som IT-stöd, ekonomiadministration samt servicetjänster och lokaler kunde samutnyttjas mellan ESV och KKR-verksamheten. Reduktionen av kostnaden skulle dock bli marginell, vilket påvisas i den konsultrapport om omstruk- tureringskostnader som utredningen låtit ta fram (se bilaga 3). Det finns emellertid i förslaget tydliga negativa konsekvenser. Dessa skulle kunna bidra till oönskade effekter för KKR-verksam- Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten Exempel på sådana konsekvenser som utredningen ser är följande: ESV är en myndighet med tydlig profil mot ekonomiområdet. ESV förknippas med ekonomistyrning och ekonomisystem. ESV har konfirmerat att dess profil inte är inriktad mot det område som handlar om ledarskap, medarbetarskap och kom- petens, det vill säga det som i dagligt tal benämns HR-området (). Det skulle vara viktigt att denna profil tydliggörs i uppdrag och resurser till myndigheten. En konsekvens av den omställning av KKR-verksamheten som detta förslag skulle innebära skulle troligen bli att regeringen tappar tempo i genomförandet av förvaltningspolitiken. KKR- verksamheten skulle behöva ta ny ansats och hitta nya former för att verka i en omgivning som inte tidigare varit inriktad på att arbeta med frågor inom HR-området. Om KKR-verksamheten skulle överföras till ESV och myn- digheternas ökade behov av stöd i arbetet med kvalitets- och kompetensutveckling i någon mån skall kunna tillgodoses måste också medel tillföras ESV över den nivå som KKR:s för- valtningsanslag har . ESV:s nuvarande utbildningsutbud finansieras genom full kostnadstäckning. Utredningen anser inte att myndigheternas tydligt uttalade behov av bl.a. förvaltningskunskap kan tillgodoses i tillräcklig utsträckning av full kostnadstäckning. Den historiska tillbakablicken (se kap. 5) och kommentarer från myndighets- representanterna visar att myndigheterna inte varit beredda att satsa så stora egna resurser på kompetensutveckling inom området förvaltningskunskap. Likaledes måste äldre- anslaget ersättas om det finns en ambition att KKR-verksam- heten skall arbeta med utvecklingsprojekt. Regeringen och de statliga myndigheterna skulle förlora en synlig och tydlig gemensam funktion med ett främjande och stödjande uppdrag inom de förvaltningspolitiska områdena verksamhetsutveckling och kompetensförsörjning. Utredningen har inte stannat för att utveckla detta alternativ eftersom utredningen bedömer att de negativa faktorerna väger tyngre än de positiva. Med detta alternativ skulle KKR-verksam- heten bli otydlig och så begränsad att den inte skulle vara tillräcklig Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten för att möta de behov av stöd som statsförvaltningen har för att de förvaltningspolitiska målen skall uppnås. 10.1.3En offensiv förvaltningspolitik kräver en kraftfull gemensam genomförandefunktion på nationell nivå Historien visar att förändringar i omvärlden och i synen på utbild- ning och kompetensutveckling har krävt en flexibel hantering av kompetensfrågorna i statsförvaltningen. I finns en långt gående decentralisering till myndighetsnivå. Ansvaret för genom- förandet av personalpolitiken ligger hos myndigheterna. Det har för regeringen varit angeläget att utveckla komplementära former för styrning av och stöd till myndigheterna. De former för stöd till myndigheterna som funnits har varit begränsade och inte fullt ut motsvarat behovet för att säkerställa kompetensen inom förvaltningspolitikens område. Genom det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet och tillskapandet av KKR lyftes ett tydligt förvaltningspolitiskt budskap fram och resurser avsattes för att tillhandahålla visst stöd med syftet att få genomslag för politiken i statsförvaltningen. Den kartläggning och analys av förutsättningarna för genom- förandet av regeringens förvaltningspolitik och den behovsbild som framkommit såväl i statliga myndigheter som i övrig omvärldsana- lys visar med stor tydlighet på ett klart uttalat behov av en kraftfull samlande operativ funktion för genomförande av förvaltnings- politiken i statsförvaltningen. Det finns ett behov av att i detta sammanhang lyfta fram ett koncernperspektiv på statsförvalt- ningen. Det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet ställer krav på statsförvaltningen som helhet. Av detta skäl är det av stor bety- delse att det finns en gemensam funktion på nationell nivå med ett tydligt mandat från regeringen som uttolkare och genomförare av regeringens förvaltningspolitik. KKR har inom ramen för tillgängliga resurser medverkat till att få genomslag för regeringens förvaltningspolitiska program. Myn- digheterna har även efterhand sett tillgången i den stödjande verksamhet som KKR erbjudit. Behovsbilden från såväl som myndigheterna är emellertid numera betydligt större än vad KKR med befintliga resurser har kunnat medverka till att Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten Utredning anser därför att det är angeläget att bygga vidare på den bas som KKR har utformat. 10.1.4Allmänna utgångspunkter för ett utbyggt Kvalitets- och kompetensråd Utredningen vill som huvudalternativ föreslå ett betydligt utbyggt KKR för att möta upp mot de krav som det förvaltningspolitiska uppdraget ställer och som är en förutsättning för att regeringens klart uttalade intentioner med förvaltningspolitiken skall kunna genomföras. Den utvidgade myndigheten måste ha ett tydligt mandat och en tydligt klarlagd roll vad gäller genomförandet av förvaltningspolitiken. Myndigheten bör ha två uppdrag. Det ena är att vara ett organ som utför stabsuppgifter till . Dessa uppgifter kan vara att till exempel analysera en viss fråges- tällning, föreslå åtgärder inom ett specifikt område av förvaltnings- politiken eller att anordna vissa utbildningar. Det andra uppdraget är att stödja och främja verksamhets- och kompetensutveckling inom såväl som inom statsförvaltningen i övrigt. KKR har enligt de flesta bedömare utvecklats till en mycket effektiv myndighet som genomför en verksamhet av hög kvalitet och professionalism. Inom KKR har utvecklats mycket kunskap, kompetens och erfarenhet inom området verksamhets- och kompetensutveckling i statsförvaltningen. KKR har under de år myndigheten funnits byggt upp ett arbetssätt och arbetsför- hållanden som har visat sig vara mycket gynnsamma för att åstad- komma en uppskattad och efterfrågad verksamhet. Myndigheten har upparbetat ett stort förtroende från såväl sina kunder inom statsförvaltningen som den omvärld med vilken myndigheten sam- arbetar. KKR som myndighet har kommit att förknippas med sitt eget namn, nämligen kvalitet och kompetens. Det är utredningens uppfattning att en utökad måste bygga på nuvarande KKR som bas. Det är viktigt att säker- ställa att det finns en förutsättning att bygga vidare framöver på befintlig kompetens. Den kunskapsmassa och den professionella kompetens som finns inom KKR och det förtroende KKR uppbär från omvärlden måste vara en utgångspunkt för den nya myn- digheten. För att säkerställa att det blir en kontinuitet, som gör att verksamheten kan växa och utvidgas i enlighet med behoven, bör Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten den nya myndigheten successivt expandera från nuvarande nivå till en slutnivå med kanske den tredubbla storleken av dagens KKR. Myndighetens namn och instruktion Utredningen föreslår att det utbyggda KKR:s namn även fortsätt- ningsvis skall vara (). Namnet är inarbetat och har blivit något av ett varumärke hos stora delar av statsförvaltningen. Det förtroende som KKR uppbär från majoriteten av sina kunder och det goda anseende KKR har är värdefullt att bevara. Att det finns ett statligt råd, som har till upp- gift att stödja statsförvaltningen i frågor som berör kvalitet, kom- petens och verksamhetsutveckling, ger en tydlighet och tyngd åt regeringens satsning på förvaltningspolitiken. I utredningens förslag till ändringar i förordningen med instruk- tion till det utbyggda KKR föreslår utredningen att ordet främst i KKR:s nuvarande instruktion utgår ur 2 § Inom sitt verksamhets- område skall rådet utföra uppdrag åt främst regeringen. Det utbyggda KKR kommer att arbeta både som stabsorgan åt reger- ingen och med omfattande genomförandeuppdrag mot myndig- heterna. Utredningen rekommenderar att myndigheten även fortsätt- ningsvis skall får en styrelse med fullt ansvar. Det är viktigt att det finns en god förankring hos myndigheterna för utförandet av för- valtningspolitiken, att myndigheternas behov tas tillvara och att de ges möjlighet till påverkan. Med anledning av verksamhetens stora personalpolitiska betydelse rekommenderar utredningen att styrel- sen får representation från de fackliga organisationerna. Eftersom det blir en större myndighet har utredningen valt att också lägga in personalföreträdare i styrelsen. Utredningen föreslår vidare att får en formell rätt att ta ut avgifter för sitt stöd till myndigheterna. Enligt KKR:s instruktion skall det finnas en referensgrupp av forskare och praktiker knuten till myndigheten. Utredningen före- slår att denna paragraf lyfts ut ur instruktion. Utredningen rekommenderar istället, som framgår nedan, att rådet arbetar med flexibla referensgrupper av forskare och praktiker. Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten 10.2Verksamhetsområden för ett utvidgat KKR KKR arbetar inom fyra verksamhetsområden: Det finns ett bredare behov av och en större efterfrågan på insatser och stöd inom varje område än vad KKR kan bemöta. Det finns även en önskan från de statliga myndigheterna om närmare kontakt med KKR och ett stöd som ibland behöver vara mer avpassat efter lokala behov och förutsättningar. Här finns platt- formen för ett utvidgat KKR:s mandat. Inom följande områden bör enligt utredningen den nya myndigheten kunna utföra stabs- uppdrag åt regeringen och erbjuda stöd till myndigheterna i stats- förvaltningen. I ljuset av de stora förändringar som statsförvaltningen står inför behöver mycket förändringsarbete ske. Kravet på förändringar påverkar hur verksamheten styrs och hur ledarskapet skall fungera. Det påverkar också hur arbetet organiseras och hur system och strukturer skall utformas för att stötta förändringsarbetet. I detta arbete skall det utvidgade KKR kunna erbjuda stöd till statsför- valtningen inom följande områden: strategisk verksamhetsutveckling, stöd till myndigheters led- ningsfunktioner vad gäller verksamhetens ledning, styrning och uppföljning förändringsarbete och organisationsutveckling inom statsför- valtningen. Utbildning i förändrar- och förändringskunskap samt förändringsledning i organisationer. Med organisations- utveckling avser utredningen interaktionen mellan människa och system. Genom att utveckla människorna kan en organisa- tion utvecklas. En organisationsförändring påverkar i sin tur oftast människorna i organisationen. kunskapsbank för förnyelse och utveckling av statsförvalt- ningen Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten olika former att organisera arbete på som t.ex. projekt-, grupp- och teamarbete svenska och internationella kvalitetsmodeller och anpassning av de senare till svensk förvaltning utarbetande av modeller, verktyg, skrifter och andra hjälpmedel till stöd för statsförvaltningens arbete med verksamhetsutveck- ling anordnande av möjligheter till erfarenhetsutbyte mellan myn- digheter, exempelvis genom nätverksbygge, inspirerande exem- pel och benchmarking. ta en aktiv roll i utvecklingen av den elektroniska statsförvalt- ningen. Det gäller dels anpassningen av denna till de människor som ska arbeta med e-förvaltningen, så att den blir användar- vänlig och utformad efter mänskliga och arbetsmiljömässiga förutsättningar. Dels gäller det också den nära koppling som finns mellan konceptet 24-timmarsmyndighet och processtyr- ning. genom myndighetens kunskaper om ledar- och medarbetar- skap, organisation och arbetsmiljö bidra med konstruktivt stöd till stora satsningar i statsförvaltningen, som t.ex Hälsa i staten. Inom detta verksamhetsområde rekommenderar utredningen att KKR och ESV fortsätter och utvecklar det nära samarbete som de två myndigheterna har bedrivit. Likaså är det av stor bety- delse för verksamheten att samarbetet mellan KKR och Stats- kontoret fortsätter på det konstruktiva sätt som varit fallet. Om statsförvaltningen skall leva upp till regeringens mål om en statsförvaltning präglad av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet med medborgarna i centrum, måste förvaltningskunskapen inom statsförvaltningen fördjupas. Det finns en risk att generations- växlingen i arbetskraften bidrar till att förvaltningskunskaperna i myndigheterna förtunnas. Det särskilda med statstjänstemanna- rollen står inte alltid klart för alla som arbetar inom statsförvalt- ningen. Det finns behov av stora satsningar på breddad utbildning Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten av statstjänstemännen framöver. I detta arbete kan det utvidgade KKR spela en viktig roll genom att påtagligt utöka antalet utbildningar som har inriktning på att sprida förvaltningskunnande till tjänstemän på olika nivåer inom statsförvaltningen utveckla nätverk för personal med förvaltningsuppgifter i statsförvaltningen stimulera till forskning inom området statsförvaltningen utveckla webbapplicationer, verktyg, modeller m.m. till myn- digheternas stöd Utredningen har också kommit fram till att utbildning i EU- kunskap bör föras över från till det utvidgade KKR. Det var logiskt att Forum i ett inledningsskede låg inom . När nu verksamheten har funnit sin form, är det naturligt att den förs över i ett sammanhang där den hör hemma, nämligen i den myndighet som har ansvar för utbildning i förvaltningskunskap för statsförvaltningen. Visserligen är två tredjedelar av EU-utbildningen riktad till personal inom , men denna myndighet är KKR:s största kund. Allteftersom på område efter område knyts mer in i samarbete med EU är det naturligt att kvalitets-, ledar- skaps- och kompetensfrågor betraktas också ur ett EU-perspektiv, vilket talar för att den utbildningsverksamhet RK Kompetens bedriver inom EU-området bör föras in i KKR:s verksamhet. Det framtida KKR bör ha som ett ansvarsområde att stimulera till en kvalitativt bra chefsförsörjning i statsförvaltningen. Utifrån ett samlat synsätt på rollen som chef i statsförvaltningen bör KKR bidra till att ge kadern av statliga chefer det stöd de behöver för att vara kompetenta, uppdaterade och väl rustade att hantera det kom- plexa och ansvarsfulla uppdrag som han/hon innehar eller skall till- träda. I ljuset av alla de krav på cheferna i statsförvaltningen som framkommer i behovsanalysen ovan anser utredningen att den utbildning och det utvecklingsstöd som skall erbjudas dessa chefer framöver måste bli betydligt mer omfattande än vad fallet är . Uppgifter för den utvidgade myndigheten inom detta område skulle kunna vara att Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten på regeringens uppdrag utveckla och ansvara för genomförande av utvecklingsprogram för nya myndighetschefer samt program för kontinuerlig uppdatering och vidareutveckling av samtliga myndighetschefer. Ansvar för utvecklingen av myndighets- chefer ligger i och den är mycket upp- skattad av cheferna. Utredningen vill emellertid höja ambitions nivån och sätta in utbildningen av myndighetschefer i ett hel- hetssammanhang där all chefsutveckling präglas och genom- syras av samma bärande grundtankar runt ledarskap i statsför- valtningen. anordna och ansvara för genomförandet av ett chefsbytarpro- gram för nytillträdda verkschefer som ett led i introduktionen och med syftet att underlätta tillträdet till den nya befatt- ningen. i samverkan med andra myndigheter, exempelvis ESV, utveckla och ansvara för genomförande av chefsutvecklingsprogram, såväl introduktionsprogram som program för vidareutveckling, för chefer på alla nivåer i staten under myndighetschefsnivån. Detta program skall omfatta såväl verksamhetens krav som det personliga ledarskapet och personlig utveckling tillhandahålla utbildningar och utvecklingsstöd till lednings- grupper i statsförvaltningen tillhandahålla stöd till cheferna vad gäller utarbetande av verk- tyg till hjälp i ledarskapet, såsom chefspolicies, medarbetarpoli- cies och modell för utvecklingssamtal, m.m. förmedla coach- och mentorstöd till chefer anordna kortutbildningar för chefer inom särskilda områden, t.ex. personalfrågor , förvaltningskunskap, etik. etablera och upprätthålla nätverk, utvecklingsgrupper och andra mötesplatser för chefer fungera som kunskapsbank och kunskapsmäklare i ledarskaps- frågor förmedla konsultkontakter och upprätta ramavtal med chefs- konsulter Eftersom varje chefssituation är unik och behoven av stöd och utveckling är individuella hos statsförvaltningens chefer anser utredningen att det måste finnas många val- och kombinations- möjligheter i det utbud som myndigheten tillhandahåller. Varje chef skall ha möjlighet att hitta sin utvecklingsväg med stöd av de insatser det utvidgade KKR kan erbjuda. Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten Att säkerställa en jämn och trygg kompetensförsörjning i staten är en av de riktigt stora utmaningar statsförvaltningen står inför . En viktig komponent i kompe- tensförsörjningen är hur attraktiv statsförvaltningen lyckas bli som arbetsgivare. Detta i sin tur är avhängigt av hur väl statsförvalt- ningen lyckas med sitt ledarskap, med att utveckla organisationer, arbetsformer och arbetsmiljö, att tydliggöra sina budskap och synliggöra de intressanta arbetsuppgifter statsförvaltningen kan erbjuda. En lika viktig komponent i kompetensförsörjningen är hur statsförvaltningen lyckas förvalta, förädla och utvidga befintlig kompetens. bör i detta sammanhang spela några olika roller: Den första rollen handlar om att på regeringens uppdrag arbeta med hanteringen av myndigheternas årliga redovisningar av kompetensförsörjningen inom myndigheterna. Myndigheten skulle här både utforma beställningen av redovisningarna och förse myndigheterna med en handledning utifrån regeringens uppdrag i regleringsbrev. Myndigheten skulle sedan ha ansvar för att analysera resultaten och föreslå åtgärder med anledning av dessa. Den andra rollen handlar om att stödja myndigheterna i deras arbete med kompetensfrågor. Detta kan ske genom att myndig- heten erbjuder stöd i arbete med att göra kompetensanalys, ta fram kompetensprofiler, göra en kompetenskartläggning eller en plan för strategisk kompetensförsörjning. Det kan också ske genom främjande av och stöd till mångfalds-, integrations och jämställdhetsarbete eller hantering av generationsväxlingen. Myndigheten skulle även kunna fungera som stöd för myndig- heterna i deras arbete med karriärplanering för chefer och med- arbetare. Den tredje rollen handlar om att fungera som kunskapsbank, att förmedla kontakter, erfarenhetsutbyte, bygga nätverkm.m.. Den handlar också om att stödja myndigheterna i deras hante- ring av kunskapsmassor, det man med ett engelskt samlings- namn kallar , kunskapshantering. Det handlar om att bygga lärande organisationer.