sou · GSB330 · 2005-01-01 00:00:00 — Av propositionerna 1991 och 1998 framgår att statsbidragsfördel- ningen ska ske utifrån egna bedömningar. I propositionen Om folkbildning (1990/91:82) uttalades en förväntan att det nya bidragssystemet inte skulle få till följd att det blev möjligt att genom volymökningar automatiskt påverka statsbidra- gets storlek. Utifrån statens mål för bidragsgivningen skulle studieförbunden ges förbättrade möjligheter att satsa på kvalitet utan att riskera minskat statsbidrag. Det sades också att stats- bidraget, om det hanterades slentrianmässigt, kunde leda till en oönskad stagnation inom folkbildningen. Folkhögskolor och studie- förbund med växtkraft och med en verksamhet som ligger väl i linje med målen för statsbidraget kan inte få stå tillbaka till förmån för verksamhet som kanske spelat ut sin roll. Propositionen Folkbildning (1997/98:115) betonade att staten som bidragsgivare avgör syftet med bidraget. Regering och riksdag har ett ansvar för att tydligt ange en viljeinriktning för vad man vill bidra till i den enskilda människans och samhällets utveckling. Bidraget ska främst användas för att nå ut till och aktivera människor, som haft och har begränsade möjligheter att delta i studier och kulturverksamhet. De som är utbildningsmässigt och kulturellt missgynnade ska prioriteras i verksamheten. Statsbidraget till folk- bildningen har således tydliga fördelningspolitiska motiv. Statens syften med statsbidraget och rådets egna bedömningar skulle även i fortsättningen ligga som grund för bidragsfördel- ningen. Ett sådant system låter sig inte förenas med att staten meddelar särskilda bestämmelser om att vissa delar av verksam- heten ska ha mindre eller alternativt högre statsbidrag än andra eller på annat sätt detaljreglerar statsbidragsfördelningen. Syftena skulle fortsätta att gälla. Därutöver tillfördes två syften. Statsbidraget till folkbildningen ska bidra till att stärka och utveckla demokratin. Det ska också bidra till att bredda kulturintresset i samhället, till ökad delaktighet i kulturlivet, till kulturupplevelser samt till eget skapande. Dessutom tillfördes arbets- lösa som en prioriterad grupp. Enligt förordningen om statsbidrag till folkbildningen ska besluta om vilka som ska få statsbidrag och fördela tillgängliga medel mellan dem (3 §). Statsbidrag lämnas till folk- högskolor, studieförbund och studerandeorganisationer inom folk- högskolan (1 §). Statens stöd till folkbildningen ska ha till syfte att främja verksamhet som gör det möjligt för kvinnor och män att påverka sin livssituation och som skapar engagemang för att delta i samhällsutvecklingen, att stärka och utveckla demokratin, samt att bredda kulturintresset i sam- hället, öka delaktigheten i kulturlivet och eget skapande. Verksamhet som syftar till att utjämna utbildningsklyftor och höja utbildningsnivån i samhället ska prioriteras liksom verksamhet som riktar sig till utbildningsmässigt, socialt och kulturellt missgynnade personer. Personer med utländsk bakgrund, deltagare med funktions- hinder och arbetslösa utgör särskilt viktiga målgrupper för statens stöd (2 §). FBR:s beslut i bidragsärenden får inte överklagas (11 §). beslutar om statsbidrag och fastställer de villkor som ska gälla för att studieförbund och folkhögskolor ska vara berättigade till statsbidrag. prioriterade inledningsvis krav på redovisning av genomförd verksamhet samt måldokument och utvärderings- planer. Kraven på återrapportering har utvecklats och ingår i de allmänna villkoren att varje studieförbund och folkhögskola ska ha upprättat och till FBR insänt mål- och styrdokument för verksamheten samt för hur den egna uppföljningen och utvärde- ringen görs. En årlig årsredovisning ska insändas till FBR. För den ekonomiska redovisningen anges ett antal principer. Av årsredovis- ningen ska framgå vilka uppföljnings- och utvärderingsinsatser som genomförts och resultaten av dessa, vilka utvecklingsinsatser som genomförts och deras resultat samt omfattningen av erhållna stats- bidrag. Kraven på mål- och styrdokument och årsredovisning gäller också för studieförbundens lokalavdelningar eller motsvarande. Dessa dokument ska på begäran insändas till FBR. I årsredovis- ningen ska studieförbunden centralt redovisa hur de följer stats- bidragsanvändningen i den lokala verksamheten och vad som har gjorts beträffande egenkontrollen av hur statsbidragen används. För folkhögskolorna preciseras vad som avses med bidraget till utvecklingsinsatser, bidraget till ideologisk profilering och rörelse- anknytning samt vad som menas med policydokument för för- stärkningsbidraget. Kriterier för fördelning av statsbidraget Kriterierna för fördelning av statsbidraget har förändrats såväl ifråga om beräkningen av bidragsunderlaget som fördelnings- modellen. Grundläggande för fördelningen har dock varit kvantitativa mått. har i en rapport till regeringen, statsbidragsfördelning (2003), redogjort för hur fördelningen förändrats. För folkhögskolorna infördes ett enhetligt bidrag för inkluderande ett utvecklingsbidrag på , avsett för pedagogiskt utvecklingsarbete, personalfortbildning och verksamhetsutveckling. Det enhetliga bidraget skulle förenkla bidragssystemet men också tydliggöra det ansvar folkhögskolorna har för sin egen utveckling och sina egna prioriteringar. Den tidigare differentieringen i bidrag mellan rörelsefolkhög- skolor och landstingsfolkhögskolor ersattes av ett bidrag på till rörelsefolkhögskolorna för ideologisk profilering och rörelseanknytning. FBR har avsatt en del av statsbidraget till riktade insatser för deltagare med funktionshinder samt för in- vandrare med svårigheter i svenska språket. Antalet deltagare i dessa grupper har ökat och kostnaderna har stigit för extra insatser, vilket ökat avsättningen av medel för dessa insatser. Vid sidan av det allmänna statsanslag, som fördelats till folk- högskolorna, har med början 1992/93 ett särskilt anslag fördelats för arbetsmarknadsrelaterade utbildningsinsatser. /94 har folkhögskolan tillförts medel i anslutning till satsningen på . För studieförbunden infördes en ny bidragsmodell /95. Anslaget delades in i grundbidrag (), volymbidrag () och målgruppsbidrag (). Bidragen fördelades i princip utifrån respektive studieförbunds procentuella andel av den verksamhet som redovisades föregående år. 1997 sänktes volym- bidraget till och målgruppsbidraget höjdes till 20 pro- cent. införde FBR nya kriterier och fördelningsprinciper i syfte att ge studieförbunden större möjlighet att bl.a. arbeta lång- siktigt och med inriktning på egna mål, kvalitetssäkring och lokal förankring och att satsa på utvecklingsarbete som kan förnya förhållningssätt och arbetsformer. Den nya modellen ska, menar rådet, öka studieförbundens egna möjligheter till målstyrning och kvalitetsutveckling. Den ska också minska risken för volymjakt som incitament som stimulerar till verksamhet riktad till de av staten prioriterade målgrupperna finns kvar. Bidraget är alltjämt uppdelat i tre delar: basbidrag (), målgruppsbidrag () och utvecklingsbidrag (). Basbidraget ligger fast (2001–2003), och beräknas i förhållande till genomsnittet av genomförda studietimmar (för den första fördelningsperioden åren 1995/96-1998). Det enskilda studie- förbundet är kvalificerat för basbidrag på samma nivå även för nästa treårsperiod (2004–2006) under förutsättning att förbundet under verksamhetsåren 1999–2002 i genomsnitt nått av den volym som var beräkningsunderlag då den första treårs- perioden inleddes. Målgruppsbidraget avser verksamhet med funktionshindrade, arbetslösa och invandrare. Detta tilläggsbidrag utgår till verksamhet där minst hälften av deltagarna tillhör någon eller flera av mål- grupperna och motsvarar för funktionshindrade , för övriga . Målgruppsbidraget omfördelas i förhållande till redovisade studietimmar senast kända verksamhets- år. Utvecklingsbidraget ska främja utvecklingsarbete som förnyar och skapar nya former av verksamhet. Det ligger fast , 2001– 2003. Bidraget för nästa treårsperiod (2004–2006) fastställdes i proportion till respektive studieförbunds andel av det totala stats- bidraget till studieförbunden . gjorde FBR en uppföljning av studieförbundens verksamhet 1999–2002 eftersom de fyra åren ska ligga till grund för beräkningen av basbidraget för perioden –2006. När bidragssystemet senast förändrades framfördes kritik från . Förbundet efterlyste ett system som var mer framtidsinriktat och som skulle ge ökade resurser till en växande verksamhet. Man menade att kvalitet och volym måste balanseras. Man framhöll också öppenhet mot nya grupper och deltagare. Frågan om öppenhet för nya grupper av deltagare att komma in i folkbildningsfamiljen aktualiserades i en skrivelse till FBR från (tidigare SKS), som meddelade att man överenskommit med Ibn Rushd, i , om ett långsiktigt samarbete. Sensus konstaterade att det gällande fördelningssystemet utgjorde ett hinder för att skapa stora samarbeten med målgrupper, som tidigare bara i mindre omfattning kunnat tillgodogöra sig folkbildningens resurser. Det är inte rimligt att ett studieförbund skulle behöva skära bort delar av sin etable- rade verksamhet för att kunna göra nya strategiska satsningar, ansåg Sensus, som anhöll om särskilda medel som stöd för samarbetet med det islamiska studieförbundet. inledde en beredning av hur bas- bidraget till studieförbunden ska fördelas – 2006. Beredningen gjordes utifrån verksamhetsutvecklingen inom studieförbunden åren 1999–2002. Beredningsgruppen diskuterade också behovet av extraordinära utvecklingsresurser. Gruppen före- slog att medel, som frigörs genom att studieförbund, vars genom- snittliga verksamhet inte når av ingångsvärdet, omfördelas till de studieförbund, som redovisat i förhållande till ingångsvärdet. Beträffande extra- ordinära utvecklingsresurser konstaterade gruppen att det inom ramen för utvecklingsbidraget på finns möjligheter för studieförbunden att starta ny verksamhet enligt studieförbundens egna prioriteringar. Detta blev också styrelsens beslut. har rådet inlett arbetet med en eventuellt ny modell för fördelning av statsbidraget till studieförbunden . FBR genomförde 2001–2003 ett förstärkt uppföljningsarbete av folkhögskolornas och studieförbundens styrdokument och verk- samhetsberättelser och gjorde lokala besök hos enskilda folkhög- skolor och studieavdelningar. Av de 147 folkhögskolorna studerades ungefär en tredjedel . Tonvikten har legat på dokumentanalys. Efter det första årets uppföljningsarbete konstaterades att FBR borde skapa tydligare riktlinjer angående anordnarskap och åtföljande ansvar när det gäller verksamhet som sker i samverkan med andra organisationer och utbildningsanordnare. Av slutsatserna och kommentarer till rapporten framgår att dokumenten även efter det andra årets uppföljningsarbete endast delvis ger svar på de frågor som är intressant ur ett uppföljningsperspektiv. I rapporten dras slutsat- sen, att FBR måste finna rutiner för att få skolorna att sända in nödvändigt i material inom angiven tid. Hos studieförbunden besöktes de centrala kanslierna och tio lokalavdelningar . Bl.a. noterades att uppföljningsplanerna var starkt kopplade antingen till en pågående omorganisation, där distriktsledet är på väg att försvinna, eller till en föryngring av med- arbetarskaran. Alla sade sig arbeta med kontinuerlig uppföljning. De flesta hade ett program eller en plan för kvalitetsarbete och hade tagit fasta på någon form av policydokument för den egna verksamheten. FBR kommer att sammanställa erfarenheterna av den förstärkta uppföljningen och utifrån dessa ta ställning till former för och fast- ställa nivån på det löpande uppföljningsarbetet. Övriga statsbidrag till folkbildningen I sin rapport till regeringen redovisar ock- så öronmärkta anslag som funnits . utbildningsstöds (Sisus) bidrag avser folkhögskolor med extra kostnadskrävande insatser för deltagare med funktions- hinder. vid () fördelar bidrag till merkostnader för utbildning av kontakt- tolkar inom folkhögskolor och studieförbund. Genom statsbidrag från (), och Kompetensutveckling (), (Distum) och () har kunnat fördela betydande belopp för utvecklings- och försöksverksamhet med IKT-stött lärande. Folkhögskolan fick del av satsningen IT i Skolan (ITiS) för att ge folkhögskollärare möjlighet att delta i kompetens- utveckling och pedagogiskt utvecklingsarbete. Folkbildningen har också kunnat använda statsbidrag till ett antal riktade kampanjer, där har med- verkat i beredningen av ansökningar eller haft i uppdrag att fördela medlen. Det gäller Informationsinsatser om europeisk integra- tion (1992/1993-1993/94), Projektbidrag för folkbildning om EMU (1999–2000), Folkbildning om EMU (2003), Folkbild- ning mot narkotika (2003–2004) samt Folkhögskolans särskilda utbildningssatsning inom aktivitetsgarantin, SAGA-anslaget (). I en kommentar säger rådet att riktade bidrag innebär nya möjligheter, men att de också innebär en ytterligare styrning av innehållet i folkbildningens verksamhet. Godkännande av nya folkhögskolor och nya studieförbund har beslutat om nya villkor för godkännande av nya studieförbund. Ett studieförbund ska bl.a. ha flera demokratiskt burna medlemsorganisationer verksamma i hela landet och med organisatorisk och ekonomisk stabilitet. Under ska en folkbildningsverksamhet ha bedrivits som upp- fyller folkbildningens allmänna syften och ha omfattat minst . Verksamheten ska vara geografiskt spridd över landet. FBR har inte haft någon slutlig ansökan om statsbidrag till nytt studieförbund. För folkhögskolorna gäller bl.a. att nya skolor ska tillgodose nya utvecklings- och utbildningsbehov, som innebär en innehållsmässig eller metodisk förnyelse av folkbildningen, eller som bedriver en verksamhet som tillgodoser lokala och regionala behov. –2000 har rådet beviljat statsbidrag till 20 nya folkhögskolor. Det har skett genom omfördelning av bidraget mellan folkhögskolor, men också de extra arbetsmark- nadsrelaterade medlen har gett möjligheter till finansiering av nya skolor. Ett flertal av de nya folkhögskolorna finns i storstads- regioner och med stark inriktning på invandrare och personer med funktionshinder. Rådet har också omfördelat medel till små och nya växande folkhögskolor. I rapporten i myndighets ställe (SOU 1996:127) diskuterade rådets modeller för bidragsfördelning. Hon ansåg att det i bidragsfördelningen fanns en fördelnings- politisk inriktning mot de av staten prioriterade grupperna. Trots detta fann hon att volymtänkande dominerat rådets fördelnings- beslut. RRV (1999) menade, att FBR:s fördelningsmodeller i stor ut- sträckning styr folkbildningens omfattning och inriktning och att styrningen i huvudsak var inriktad på kvantiteter, dvs. hur mycket verksamhet som anordnades för vem. Däremot togs inga hänsyn till innehållet i verksamheten eller hur väl den genomfördes. För- delningsmodellerna skilde sig åt för studieförbunden och folkhög- skolorna vilket medförde olika konsekvenser. Några kvalitativa hänsyn togs inte när det gäller studieförbunden utan bidraget föll schablonmässigt ut till respektive studieförbund i relation till den redovisade verksamhetens omfattning. FBR:s modell begränsade i praktiken studieförbundens möjligheter att fördela bidragen efter egna prioriteringar, ansåg RRV. Avsteg från bidragsmodellen kunde innebära förlorade bidragsandelar. Sam- tidigt som modellen bidrog till en press att upprätthålla eller öka verksamhetsvolymen kunde den paradoxalt nog också fördröjda och ge otillräckliga utslag vid snabba volymförändringar. Förbund som snabbt expanderade eller förbund som minskade sin verksamhet drabbades eller gynnades på ett otillfredsställande sätt. RRV menade också att en fixering vid volymer kunde inverka menligt på kvaliteten i verksamheten. tog till sig RRV:s synpunkter och menade i sin rapport till regeringen att de nya fördelningskriterier, som gäller , bättre motsvarar RRV:s synsätt. RRV framhöll att även fördelningsmodellen till folkhögskolorna är kvantitetsbaserad och innebär att varje folkhögskola har ett visst beting att nå upp till. Det kan för vissa skolor innebära en restrik- tion för expansion av verksamheten och för andra svårigheter att nå upp till betinget. Även för folkhögskolorna såg RRV en risk för att bidragsmodellen kan inverka negativt på kvaliteten i verksamheten. En översyn av fördelningsmodellen till studieförbunden borde syfta till att i ökad utsträckning ta hänsyn till verksamhetens kvalitet. RRV diskuterade hur en kvalitetsbaserad fördelnings- modell skulle kunna se ut och lyfte fram ett antal frågor om vad som ska värderas och hur. Sammantaget konstaterade RRV att, även om det är lätt att inse problemen med en volymbaserad modell, så är det svårt att hitta realistiska alternativ. En kvalitets- inriktad modell ställer stora krav på legitimitet, integritet och hand- lingskraft både hos granskare och hos beslutsfattare. En sådan modell förutsätter också att man utvecklar gemensamma och väl förankrade bedömnings- och kvalitetskriterier. Effekterna av en bidragsmodell med riktade målgruppsbidrag diskuterades i rapporten man lär sig mer än man tror genom att träffas – en studie av samhällsinriktade studiecirklar (SOU 1996:154). Studien uppmärksammade särskilt invandrare i samhällsinriktade studiecirklar. , som gjorde studien, ställde frågan om det verkligen är nödvändigt att anslå särskilda medel för att studieförbunden ska leva upp till sitt uppdrag att anordna verksam- het för prioriterade grupper. Han såg en fara i förekomsten av anslag till specialinriktad studieverksamhet bland prioriterade grupper. Sådana bidrag kan felaktigt signalera att verksamhet som riktas till dessa grupper är någonting annat än och skild från den övriga folk- bildningsverksamheten och att den kan upprätthållas endast när särskilda medel tillförs. Utvecklingen av folkbildningsanslaget i relation till verksamhets- utvecklingen redovisas här. Underlaget har hämtats från Folkbild- ningsrådets statistik och redovisningar. Anslaget och verksamheten inom studieförbunden redovisas i tabell 3:1. Till bidragsbeloppen har återförts de medel som avsatts till liksom återförda avlyft till Folkbild- ningsrådet. I redovisningen för åren 1992/93–1997 ingår det sär- skilda bidraget för och verksamheten med arbetsmarknadsanpassade utbildningar. För perioden –2001 ingår anslaget för utvecklings- och försöksverksamhet. Detta anslag ingår i det all- männa anslaget. I verksamhetsredovisningen ingår förutom studie- cirklarnas studietimmar även övrig folkbildning och kulturprogram. Utveckling av studieförbundens statsanslag och verk- samhet. Anslag i mnkr. Studietimmar avser bidragsgrundande antal inklusive annan gruppverksamhet och kulturprogram 1995/96 (18 mån) Anslaget som fördelats till studieförbunden har ökat med eller . Eftersom verksamhets- ökningen räknad i bidragsgrundande studietimmar uppgår till ca 4,3 miljoner eller har bidraget minskat med eller . Med bidragsgrundande studie- timmar avses alla verksamhetsformer, dvs. studiecirklar, annan gruppverksamhet och kulturprogram, omräknade till begreppet studietimmar. Av tabell 3:1 framgår inte hur bidraget per studieförbund har utvecklats i förhållande till verksamhetsutvecklingen inom respek- tive förbund. SUFO 2 har med stöd av uppgifter från Folkbild- ningsrådet försökt att göra en beräkning av hur bidraget per studie- timme och förbund har utvecklats /92–2002. Tabell 3:2 baseras på uppgifter om verksamheten omräknad till bidragsgrundande studietimmar (= studiecirkeltimmar + annan gruppverkgruppverksamhet x 0,5 + kulturarrangemang x 7,3). Utveckling av studieförbundens statsbidrag i förhållande till verksamhetsutvecklingen +/- kr -21,18 -21,46 -29,03 -28,64 -21,90 -13,85 -7,28 -17,56 -14,60 -26,98 -14,4 /92 hade ABF, FU, SV och TBV det högsta bidraget , . Lägst bidrag per studie- timme hade följt av Bilda (dåvarande FS) och KMS. hade inget av förbunden . SV hade det högsta bidraget följt av TBV och ABF. Lägsta bidraget hade alltjämt följt av Sfr, Bilda, KMS och Sensus (tidigare SKS). Ett generellt intryck är att de studieförbund som hade en betydande verksamhetsökning förlorade mest i bidrag , medan förbund som minskade verksam- heten eller visade en måttlig ökning drabbades mindre. Mest markant är SISU:s ökning av verksamheten och minskning av bidraget och TBV:s minskning av verksamheten och relativt låga minskning av bidraget . I diagram 3.1 har studieförbunden grupperats i förhållande till verksamhetsutvecklingen. Det förbund som ökat mest under perio- den ligger genomgående lägst när det gäller bidrag . De förbund som ökat har tappat mer i bidrag än de som ökat . De förbund som minskat sin verksamhet ligger på en relativt oförändrad och hög nivå när det gäller bidrag . Bidrag , studieförbunden gruppvis Anslaget och verksamhetsutveckling för folkhögskolorna redovisas i tabell 3:3. I anslagsbeloppen är inräknade de avsatta medlen till personalfortbildning och till Folkhögskolornas Informations- tjänst, FIN. Vidare ingår de medel som 1991/92–1993/94 avsattes till musikutbildning för nordiska deltagare och de medel som 1992/93–1998 avsattes för fortbildning av musiklärare. För perio- den –2001 ingår anslaget för utvecklings- och försöksverksam- het. Detta anslag ingår i det allmänna anslaget. Vidare ingår avlyfta medel till men som återförts. redovisningen ingår för åren 1992/93–2002 det särskilda bidraget för och verksamhet med arbetsmarknadsanpassade utbildningar. Utveckling av anslag och verksamhet. 1995/96* * 18 månader. Behovet av förändringar i kriterierna för bidragsfördelningen till folkhögskolorna diskuteras i rapporten kostar (SOU 2003:125). Den nuvarande volymbaserade bidragsfördelningen ger ett lika stort bidrag oberoende av skolornas storlek. Det är rimligt att anta att kostnaderna för folkhögskoleverksamhet i princip sjunker ju större en skola är. Omvänt kan det betyda att förhållandevis små folkhögskolor har begränsade förutsättningar att hålla en likvärdig kvalitet i jämförel- se med större skolor. Bl.a. från den utgångspunkten bör tanken om en differentiering av statsbidraget i form ett grundbidrag och ett volymberoende bidrag prövas, sägs det i rapporten. Av olika skäl sviktande huvudmannaintresse för en folkhögskola har resulterat i flera överlåtelser till nya huvudmän. Nedläggning av en skola och återförandet av statsbidragsresursen leder till en rad problem om avvecklingsprocedurer och avvecklingskostnader, konstateras i rapporten. verkar det inte finnas någon bered- skap att hantera sådana frågeställningar vilket i sig leder till den enklare vägen: att överlåta. I syfte att öka folkhögskoleresursens rörlighet bör former för och kostnadshanteringen vid avveckling av folkhögskola utvecklas. De nuvarande 90 respektive 95 procentiga volymkraven för fullt statsbidrag har till syfte att ge viss stabilitet även då en folkhög- skola av olika skäl inte når sin tilldelade volym ett visst år. Systemet ger inte fullt ut de önskade effekterna eftersom vissa skolor regel- mässigt lägger verksamhetens omfattning på miniminivån. Det vore önskvärt med ett mer generellt bidragssystem med t.ex. längre för- delningscykler, sägs det i rapporten. Detta skulle kunna medge volymsvängningar, men ändå kräva verksamhet för hela det tilldelade statsbidraget. Som en naturlig följd av övergången till målstyrning betonades i propositionen 1991 vikten av en förbättrad uppföljning och ut- värdering på alla nivåer. skulle göra en upp- följning av den verksamhet som bedrivs med statsbidrag och värdera denna. Staten skulle ta del av rådets utvärdering, men också göra en egen bedömning som en viktig utgångspunkt för beslut om framtida resurstilldelning. Uppföljning och utvärdering förutsattes vara en naturlig del i studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet. På så sätt skulle anordnarna själva få underlag för sin egen bedömning och utveckling av verksamheten. Utvärderingen borde vara process- orienterad och förändringsinriktad och fokuseras på frågor som vad görs, varför och hur?