sou · GSB375 · 2005-01-01 00:00:00 — Den andra driftsformen av någon omfattning var stiftelser (253 stycken, ). Av företagen var verksamma i sektorn fastighets- och uthyrningsverksamhet samt företagstjänster och i sektorn el- gas, värme- och vattenförsörjning. I sek- torn andra samhälliga och personliga tjänster, kulturverksamheter samt vatten- och avloppsverk, fanns av företagen. av företagen bedrev verksamhet som rörde transporter, magasinering och kommunikationer. av företagen fanns i kategorin övriga. Det innebar bl.a. kommunala fastighets- företag för drift, underhåll och skötsel av förvaltningsbyggnader, skolor, daghem, industri- och hantverkslokaler samt parkerings- bolag. fanns det 1 423 kommunala företag.58 De omsatte till- sammans . Av företagen drevs 1 262 stycken () i form av aktiebolag och 100 stycken (7 pro- cent) i form av stiftelser. Av företagen var verksamma i sektorn fastighets- och uthyrningsverksamhet och i sektorn el- gas, värme- och vattenförsörjning. I sektorn andra sam- hälliga och personliga tjänster fanns av företagen. av företagen bedrev verksamhet som rörde transporter, magasinering och kommunikationer. av företagen fanns i kategorin övriga. För att få en uppfattning om vad handlingsoffentligheten inne- burit för de kommunala företagen har sekretariatet haft möten med företrädare för olika bolag. En sammanfattande redovisning av resultatet från dessa möten finns i avsnitt 3.3.2. 57Thomas , Fakta och argument om kommunala företag, 1997, s 31–37 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet Regeringen lämnar en redovisning av förvaltningen av före- tag med statligt ägande samt en redogörelse för företagens verk- samhet, resultatutveckling m.m. till . Uppgifterna i detta avsnitt bygger på den redovisning regeringen lämnade i maj 2004.59 I redovisningen ingår dels aktiebolag vars aktier förvaltas av depar- tementen, dels de /2004 tre affärsdrivande ver- ken , och svenska kraft- nät. Av de företag som redovisas i skrivelsen är två utländska (ett norskt och ett ryskt). Fyra börsnoterade bolag ingår i redo- visningen.60 Staten äger inte mer än hälften av aktierna i något av de börsnoterade bolagen. Den svenska staten är största företagsägare. förvaltas knappt 60 företag med statligt ägande. Totalt omsätter dessa företag nära . Av före- tagen hade 29 stycken en omsättning . Bland dessa 29 finns de tre affärsverken, där rätten att ta del av allmänna handlingar skall tillämpas . omsatte mer än och 17 företag omsatte . Verksamheten i de statliga bolagen är mycket skiftande. Det inne- bär bl.a. förvaltning av fast egendom (byggnader och skog), energi- produktion, infrastruktur, kulturproduktion, handel med och pro- duktion av alkoholhaltiga drycker, spel och läkemedel. Vissa av före- tagen har rättsliga monopol när det gäller i vart fall en del av verk- samheten. Det gäller för , AB , , och . Fyra statliga bolag skall tillämpa rätten att ta del av all- männa handlingar i en del av sin verksamhet eftersom de är upp- tagna i bilagan till sekretesslagen. Det gäller AB i verksamhet med fordonskontroll och i verksamhet som rör medverkan vid val, folkomröstning, särskild postdelgiv- ning, tullkontroll, utlämnande av körkort samt handläggning av 60Nordea , , och Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet Vidare gäller det och i deras verksamhet med förvaltning av vissa statliga bostadslån. Ytterligare några statliga bolag måste tillämpa reglerna om offent- lighet och sekretess för handlingar som de övertagit från myndig- heter som tidigare bedrivit den aktuella verksamheten. Dessa hand- lingar förvaras hos bolagen med stöd av lagen (1994:1383) om över- lämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Handlingarna har kvar sin status som allmänna handling- ar. Exempel på bolag som skall tillämpa reglerna om offentlighet och sekretess för denna typ av handlingar är , , och . Information och öppenhet i statligt ägda bolag Regeringen anger i skrivelsen till att det är en demokrati- fråga att statligt ägda företag har en öppen och professionell infor- mationsgivning eftersom företagen ytterst ägs av svenska folket.61 Regeringen anser därför att dessa företag skall vara minst lika genom- lysta som börsnoterade företag. Redovisningen i skrivelsen av genomlysningen är uppdelad under fem rubriker: Extern rapportering, Bolagsstämman, Inbjudan och anmälan, Stämmans genomförande och Protokoll med mera. Före- tagens rapportering är för ägaren ett viktigt styrinstrument i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av företaget. I års- redovisningen skall styrelsen redogöra för tillämpningen av rege- ringens policies och riktlinjer. Eventuella avvikelser från dessa skall också förklaras. Regeringen beslutade om riktlinjer för den ex- terna ekonomiska rapporteringen för statligt ägande. Syftet är att företag med statligt ägande blir minst lika genomlysta som börs- noterade företag. Det innebär bl.a. att företagen skall offentliggöra kvartalsrapporter från verksamhetsperiodens utgång. Vidare bör alla företag publicera den finansiella information- en på sina hemsidor. Därtill finns en uttalad ambition att de statligt ägda företagen skall lämna bokslutskommuniké före års bokslut. har publicerat bokslutskommunikéer . Enligt aktiebolagslagen (1975:1385) är bolagsstämman en sam- mankomst för aktieägarna. Om bolagsstämman medger det finns 2003/04:120 s. 21 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet det dock inga hinder att öppna stämman för allmänheten. Regeringen anger att det är lämpligt att de helstatliga företagen erbjuder någon form av utåtriktad aktivitet i samband med bolagsstämman där allmänheten bereds möjlighet att ställa frågor till företagsledningen. Hänsyn måste dock tas till företagets storlek och vilket allmänintresse som finns, då en bolagsstämma och anslutande aktiviteter tar resurser i anspråk. Av företag med färre än 10 anställda eller i omsättning bör därför normalt inte begäras att de ordnar särskilda aktiviteter i samband med bolagsstämmorna. Detsamma kan även gälla för större företag i de fall det saknas ett direkt allmänintresse. Bolaget skall skicka kallelse till bolagsstämman till . Detta gäller samtliga företag i vilka staten äger av aktierna och som har mer än 50 anställda. Bolagen bör publicera protokoll från bolagsstämman på sina hemsidor. Det är också lämpligt att publicera eventuella anföranden av verkställande direktören och/eller styrelsens ordförande. Statliga bolag och stiftelser behandlas annorlunda än andra bolag även i ett annat hänseende. De kan precis som myndigheter bli föremål för granskning av Riksrevisionen.62 Även andra associationsformer än aktiebolag används för verk- samhet där staten är engagerad. Det rör sig i första hand om stiftel- ser men även ideella föreningar förekommer. Det saknas dock en samlad redovisning över denna verksamhet. För att få en upp- fattning om denna verksamhet har vi frågat några departement63 inom vilka stiftelser som finns inom deras verk- samhetsområden och hur styrelserna utses i dessa. Eftersom ideella föreningar inte omfattas av regleringen för kommunala företag har vibortsett från dessa även när det gäller statliga företag. Precis som för de statliga aktiebolagen gäller att de statliga stift- elserna är mycket varierande när det gäller storlek och verksamhet. Verksamheterna avser bl.a. olika sociala eller kulturella ändamål, forskning, utbildning och teknisk utveckling. 622 § 4 och 5 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. 63Vi har fått uppgifter från , , Utrikesdeparte- mentet och . Vi har även frågat och Utbild- ningsdepartementet men ej fått uppgifter därifrån. Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet Flera stiftelser där staten utser mer än hälften av styrelseleda- möterna omfattas helt eller delvis av rätten att ta del av all- männa handlingar eftersom de är upptagna i bilagan till sekretess- lagen. De stiftelser där all verksamhet omfattas är Stiftelsen med dotterbolag, Stiftelsen , inom områden med anknytning till Öster- sjöregionen och , av högre utbildning och forskning, insti- tutet för industriell miljöekonomi vid , och kompetensutveckling, strategisk forskning, , och allergiforskning, Stiftelsen högskolan i med dotterbolag och Stiftelsen . De stiftelser där endast delar av verksamheten omfattas av rätten att ta del av allmänna handlingar är Stiftelsen (förvaltning av statligt reglerade regionala utvecklingslån och lokaliseringslån), Stiftelsen (prövning av frågor som rör statligt reglerade anställningar) och Stiftelsen fredsforskningsinstitut [] (prövning av frågor som rör statligt reglerade anställningar). 2.7Regler om insyn i privaträttsliga subjekt i några andra länder Den norska offentlighetsloven skall tillämpas av forvaltnings- organer.65 Forvaltningsorgan definieras i lagen som varje statligt eller kommunalt organ. Detta innebär att lagen gäller för all verk- samhet som staten och kommunerna bedriver inom ramen för ordinär förvaltning. Ett privat rättssubjekt skall betraktas som ett forvaltningsorgan när det utövar offentlig myndighet genom att fatta beslut eller meddela föreskrifter. Detta gäller både rätts- subjekt som ägs av staten eller kommuner och helt privatägda rätts- subjekt. Det är dock ovanligt att privata rättssubjekt har denna typ av kompetens. Det har ibland ansetts svårt att avgöra om en verksamhet som är organiserad som ett självständigt rättssubjekt, t.ex. ett aktiebolag 64Redogörelsen bygger på NOU 2003:30 Ny offentlighetslov främst s. 51–53 och 59–72 65Lov om offentlighet i forvaltningen 1 § första stycket Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet eller en stiftelse, men har organisatorisk eller ekonomisk an- knytning till staten eller kommuner skall betraktas som ett for- valtningsorgan. Frågan om verksamheten skall omfattas av offent- lighetsloven avgörs i praktiken efter en helhetsbedömning. Den associationsrättsliga formen är inte utan vidare det som avgör. För varje enskilt företag måste det göras en bedömning av om det skall betraktas som ett forvaltningsorgan. Privatägda bolag räknas inte som forvaltningsorgan. Det- samma gäller om statens eller en kommuns ägarandel är liten. Beroende av eller anknytning till det allmänna genom offentlig finansiering av t.ex. privata skolor eller teatrar, leder inte till någon annan bedömning. Offentlighetsloven ger möjlighet att genom förordning besluta att vissa privaträttsliga subjekt skall omfattas av offentlighetsloven. Denna möjlighet har dock inte använts. Osäkerheten om vad som är forvaltningsorganer blir större när det gäller självständiga rättssubjekt som helt eller i huvudsak ägs av eller bildats av det allmänna med allmänna medel. Det avgörande enligt praxis tycks vara vilken typ av verksamhet som bedrivs. Självständiga rättssubjekt som bedriver ren näringsverksamhet faller utanför offentlighetslovens tillämpning även om de är helägda av staten och/eller kommuner. Det gäller således för affärsmässig verksamhet som bedrivs i konkurrens med privatägda bolag. Det är vidare ganska klart att rättssubjekt som ägs av det all- männa och som bedriver traditionell förvaltningsverksamhet skall tillämpa offentlighetsloven. Det gäller även om förvaltningsverk- samheten bedrivs enligt affärsmässiga principer, t.ex. genom att avgifter tas ut eller verksamheten är kombinerad med viss närings- verksamhet. Mycket av den verksamhet som offentligt ägda rättssubjekt bedriver finns dock mellan dessa två ytterligheter. Viss verksamhet kan t.ex. vara underkastad politisk styrning på grund av olika sektorspolitiska målsättningar. I dessa situationer, då det varken är fråga om ren näringsverksamhet eller traditionell förvaltningsverk- samhet, måste företaget bedömas utifrån följande omständigheter. Verksamhetens art (andel näringsverksamhet/förvaltnings- verksamhet, myndighetsutövning) Graden av organisatorisk och ekonomisk anknytning till det allmänna (associationsform, det allmännas ägarandel, finansi- ering o.s.v.) Om verksamheten har faktiskt eller rättsligt monopol Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet Graden av politisk styrning, dvs. i vilken utsträckning företaget är ett redskap för politik. Vissa självständiga rättssubjekt, ofta stiftelser, bedriver verksamhet som rör forskning eller kultur. Även för dessa blir de ovan angivna omständigheterna viktiga för att avgöra om organet skall räknas som ett sådant organ för staten eller en kommun att offentlighets- loven skall tillämpas. Graden av offentligt ägande är således en utgångspunkt för be- dömningen. Frågan om ett självständigt rättssubjekt skall tillämpa offentlighetsloven blir bara aktuell om det allmänna äger hela eller nästan hela företaget. har uttalat att ett privat ägande på är så stort att företaget enbart på den grunden faller utanför tillämpningen av offentlighetsloven. Andelen offentlig finansiering har som sagt också betydelse men är sällan avgörande. Verksamhetens art tycks däremot genom- gående vara en viktig omständighet. har ut- talat sig om tillämpningen av offentlighetsloven hos vissa kultur- institutioner som var organiserade som självständiga rättssubjekt. Där lades stor vikt vid att de konstnärliga och kulturella aktiviteter- na vid institutionerna låg långt från förvaltningsverksamhet i tradi- tionell mening. Verksamhetens art talade således för att offentlig- hetsloven inte skulle tillämpas. I ett annat fall, som rörde ett kol- lektivtrafikföretag, användes verksamhetens art som argument för att offentlighetsloven skulle tillämpas. Detsamma gällde tillämp- ningen av offentlighetsloven hos ett företag som drev en flygplats. Graden av politisk styrning har tillsammans med verksamhetens art stor betydelse för helhetsbedömningen. Det gällde bl.a. i det ovan nämnda uttalandet beträffande ett kollektivtrafikföretag. Där fram- höll att företaget i hög grad framstod som ett redskap för att förverkliga trafik- och miljöpolitiska mål i regionen. Även de tidigare nämnda uttalandena beträffande flera kultur- institutioner visar att det politiska inflytandet har betydelse för bedömningen. En fast etablerad praxis att det allmänna inte skulle engagera sig i konstnärliga frågor som t.ex. repertoar, ansågs tala mot att offentlighetsloven var tillämplig. Ett annat viktigt kriterium är om verksamheten har ett faktiskt eller rättsligt monopol. För verksamhet som bedrivs i konkurrens med privat verksamhet gäller inte offentlighetsloven. Om en verk- samhet har rättsligt eller faktiskt monopol talar det däremot för att den omfattas av lagen. har uttalat sig om ett Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet energibolag där verksamhet motsvarande av omsättning- en hade monopolställning. Det användes som argument för att offentlighetsloven skulle tillämpas. Frånvaron av konkurrens hade också betydelse i de ovan nämnda uttalandena rörande kollektiv- trafikföretaget och företaget som drev en flygplats. Offentlighetsloven gäller för forvaltningsorganer så länge inget annat bestämts i annan lag eller med stöd av lag. Ett viktigt undan- tag från offentlighetslovens tillämpning gäller s.k. statsforetak. Statsforetak är företag som är helägda av staten och för vilka det har fattats beslut om att de skall vara statsforetak. Det finns en sär- skild lag om statsforetak som innehåller bl.a. regler om bolags- organ, kapitaltillskott och utdelning. Exempel på sådana företag är energibolaget , utvecklingsföretaget och skogs- bolaget . Det finns även bestämmelser i annan lagstiftning som utvidgar offentlighetslovens tillämpningsområde. Ett exempel på en sådan regel finns i lov om helseforetak m.m. Helseforetak är företag som direkt eller via ett annat företag är helägda av staten. Organisa- tionsformen används för att organisera specialistsjukvården och därmed sammanhängande forskning och utbildning. pågår en översyn av den norska offentlighets- lagstiftningen. lämnades betänkandet Ny offentlighetslov (NOU 2003:30) till Justis- och politidepartemen- tet. I betänkandet föreslås att offentlighetslovens tillämpningsom- råde ändras för att motverka att förändringar i förvaltningsorgani- sationen inskränker insynsrätten. Utredningens förslag innebär att tillämpningen av offentlighetsloven inte längre skall vara knutet till begreppet forvaltningsorgan. I stället är tillämpningsområdet beskrivet i lagen. Förslaget innebär också att tillämpningsområdet generellt utvidgas till att gälla rättssubjekt som helt eller nästan helt ägs av det allmänna utom till den del rättssubjektet bedriver närings- verksamhet i direkt konkurrens med privatägda företag. Vidare innebär förslaget att offentlighetsloven skall tillämpas av rättssub- jekt som utför tjänster inom hälsovård, socialtjänst och utbildning som det allmänna enligt lag är skyldiga att tillhandahålla. Detta gäl- ler oavsett ägarförhållandena i rättssubjektet. Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet infördes en ny offentlighetslag i Finland.66 Den nya lagen innebar bl.a. att offentlighetsprincipens tillämpningsområde utvid- gades. För att öka insynen i den offentliga maktutövningen skall lagen bl.a. tillämpas av privaträttsliga sammanslutningar och en- skilda när dessa med stöd av lagstiftning utför uppgifter som avser offentlig maktutövning.67 Under beredningen av lagstiftningsären- det övervägde man att mera detaljerat räkna upp de organ som enligt denna bestämmelse skall tillämpa lagen. Med tanke på genomförandet av offentlighetsprincipen ansågs det dock bättre att låta definitionen vila på en generalklausul. Missförhållanden kan förebyggas genom förhandlingar, utbildning och information.68 Offentlighetsprincipen skall således endast tillämpas av enskilda rättssubjekt om dessa med stöd av lagstiftning utövar offentlig makt. Begreppet offentlig makt definieras inte i lagen. Enligt propositionen kan det inte heller ges någon allmän definition. Ingrepp i den enskildes rättsställning endera genom ett förvalt- ningsbeslut eller genom en faktisk åtgärd har ansetts utgöra det centrala i begreppet. Även beviljande av förmåner eller utfärdande av examensintyg betraktas som offentlig maktutövning.69 Begreppet offentlig makt tycks således motsvara det svenska begreppet myndighetsutövning. Den finska metoden för att utöka offentlighetsprincipens tillämpning liknar således en av de modeller som diskuterades i samband med att bilagan till sekretesslagen infördes i , se avsnitt 2.3.1. I valde dock lagstiftaren att räkna upp de privaträttsliga organ som skulle tillämpa rätten att ta del av allmänna handlingar. I regleras offentlighetsprincipen i Lov nr. 572 af om offentlighed i forvaltningen. Lagen gäller för all verksamhet som utövas av den offentliga förvaltningen. Huvud- regeln är således att privaträttsliga institutioner, föreningar och bolag faller utanför lagens tillämpningsområde. Det gäller även om verksamheten kan jämställas med sådan verksamhet som bedrivs av 621/1999 om offentlighet i myndigheternas verksamhet 67Regeringens proposition 30/1998 rd s. 33 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet Under vissa förutsättningar kan själv- ägande institutioner, föreningar eller liknande (dock inte aktie- bolag) anses ingå i den offentliga förvaltningen. Det gäller om de utövar offentlig verksamhet av mera omfattande karaktär och där- med är underkastade omfattande reglering, tillsyn och kontroll.70 Offentlighedsloven gäller förutom för den offentliga förvalt- ningen för större distributörer av el, naturgas och fjärrvärme. Vida- re kan den ansvarige ministern besluta att offentlighedsloven skall gälla för ett visst bolag, institution, förening o.s.v. trots att det inte följer direkt av lagen. Ett sådant beslut kan fattas om organets ut- gifter i huvudsak täcks av statliga eller kommunala medel eller i den utsträckning organet på grund av lag har befogenhet att träffa avtal för statens eller en kommuns räkning.71 Av förarbetena till lagen framgår att det endast i begränsad omfattning kan bli aktuellt att besluta att lagen skall gälla för aktiebolag eller andra affärsdrivande bolag. Motivet är att behovet av att bevara en affärsmässigt präglad driftsform i regel skulle tala emot offentlighet.72 pågår en översyn av den danska offentligheds- loven. skall bl.a. överväga förändring- ar i lagens tillämpningsområde. 70John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 1998, s. 70 71Offentlighedsloven 1 § stk. 3Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 3.1Utgångspunkten är rätten att ta del av allmänna handlingar Rätten att ta del av allmänna handlingar har till syfte att vara en garanti för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen och i folkstyret. Den offentliga makten utgår från folket. Det är därför nödvändigt att allmänheten kan få en sådan insyn i de allmänna angelägenheterna att det finns underlag för en fri åsiktsbildning och ett fritt informationsflöde. Rätten att ta del av allmänna hand- lingar är av stor betydelse för denna insyn. De allmänna handlingar- nas betydelse som informationskälla har också ökat i takt med att stat och kommun tagit ansvar för nya uppgifter. Offentlighetsprin- cipens tillämpningsområde har på så sätt växt. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättig- het. Det är också en viktig aspekt av förvaltningspolitiken. Rätten att ta del av allmänna handlingar, meddelarfrihet och meddelarskydd bidrar till rättssäkerhet, skärper kraven på kvalitet i dokument och skrivelser och kan därmed också bidra till att förbättra förvalt- ningens kvalitet och måluppfyllelse. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korruption och makt- missbruk. Syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar kan samman- fattningsvis sägas vara att garantera rättssäkerheten samt effektivi- teten i förvaltningen och i folkstyret. Av tryckfrihetsförordningen framgår att syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar är att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Allmänna handlingars offentlighet fyller således ett syfte som informations- försörjare i en vidare mening.1 Det kan med fog hävdas att intresset av insyn i offentlig verk- samhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form 2001/02:70 s. 9 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. som valts för verksamheten. I takt med att den offentliga förvalt- ningen har kommit att få delvis nya mål och i högre grad än tidigare inriktas på bl.a. planering och produktion, har emellertid förvalt- ningsuppgifter i allt större utsträckning kommit att läggas på organ som står utanför det traditionella myndighetsområdet. Då har man inte sällan valt att välja en associationsrättslig form för den offentliga verksamheten. En sådan utveckling kan sägas gå i motsatt riktning mot den utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde som beskrivits ovan. Genom bilagan till sekretesslagen har rätten att ta del av all- männa handlingar utvidgats till att gälla vissa privaträttsliga subjekt som anförtrotts förvaltningsuppgifter.2 De organ som är upptagna i bilagan är dels sådana som genom ägande eller huvudmannaskap har anknytning till det allmänna, dels sådana som är helt fristående från staten. Motivet för denna utvidgning var i korthet att intresset av insyn i offentlig verksamhet i princip gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. När bilagan infördes ansågs det dock inte möjligt att formulera en generell regel som angav hos vilka enskilda organ rätten att ta del av allmänna handlingar skulle tillämpas.3 Rätten att ta del av allmänna handlingar utvidgades ytterligare . Då jämställdes företag där kommuner har ett rättsligt be- stämmande inflytande med myndigheter när det gällde rätten att ta del av allmänna handlingar och tillämpningen av sekretesslagen. Moti- vet för denna utvidgning var att intresset av insyn i offentlig verksam- het gjorde sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten.