sou · GSB324d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Sedan finns det natur- ligtvis anledning att göra olika avvägningar om närmare grunder för att bestämma avsättningarnas storlek och om dessa skall differen- tieras, liksom takten i förändringen. Utredningen har noterat att vissa medföljare ännu åtnjuter både SPP-pension och MAK-ersättning. MAK-systemet fasas nu ut. MAK-berättigade födda fick värdet av sin in- tjänade förmån kapitaliserad genom en engångsinsättning i den gruppensionsförsäkring hos SPP som även den MAK-berättigade har rätt till. kommer samtliga MAK-berättigade födda och senare att få sin förmån kapitaliserad. 8.2.6Överhoppningsbar tid i A-kassan och skydd för sjukpenningrundande inkomst (SGI-skydd) Frågorna om SGI-skydd och överhoppningsbar tid när det gäller ersättning från A-kassan har behandlats av olika utredningar och redovisats i i vart fall . Bl.a. utrikesutskottet har uttryckt3 att det är angeläget att Utrikes- departementet och berörda myndigheter fortsätter sina ansträng- ningar att finna lösningar på de problem som drabbar medföljarna i dessa avseenden. Utredningen noterar att dessa medföljarfrågor trots detta ännu kvarstår olösta. Enligt utredningen är det viktigt att nu göra en ansats för att på ett konkret sätt få frågorna ur världen antingen genom att de får en reglering eller genom att de av något skäl avförs som omöjliga att lösa. Utredningens förslag skall ses mot den bakgrunden. När det gäller skälen för förslagen anför utredningen följande. Tiden utomlands betraktas som överhoppningsbar när det gäller ersättning från A-kassan och medföljaren kan ansöka om arbets- löshetsförsäkring utan att behöva redovisa arbete inom den s.k. ramperioden. I tidigare lagstiftning var den överhoppningsbara tiden obegränsad. Genom infogandet av en ny 17 a § i begränsades emellertid den överhoppningsbara tiden till . Detta drabbar medföljarna eftersom de utsändas stationeringstider utomlands kan vara upp till i sträck. Enligt utredningens mening finns det inget rimligt skäl att inte göra ett undantag från sjuårsregeln för medföljarna. fastställer sjukpenninggrundande inkomst (SGI) för den som har förvärvsinkomster. När den försäkrade inte erhåller lön för arbete i från en svensk arbetsgivare förloras rätten till den arbetsbaserade försäkringen. 3 yttrande 2001/02:UU2y. medföljaren som normalt saknar inkomst i under utlands- stationeringen och därför endast omfattas av den s.k. bosättnings- baserade försäkringen. Detta innebär att medföljaren, trots att han/hon arbetat före utlandsstationeringen i , bl.a. förlorar rätten till sjukpenning (se avsnitt 8.5.10). Utsända i vissa yrkeskategorier och deras medföljare åtnjuter s.k. SGI-skydd enligt bestämmelserna i 3 kap. 5 b § AFL (jfr med 2 kap. 4 och 6 §§ SofL) så att de kan behålla sin SGI- inplacering under det förvärvsavbrott som utlandsstationeringen innebär. Det gäller exempelvis präster, missionärer och bistånds- arbetare i ideella organisationer. Utredningen bedömer att skälen för att medföljare till de ut- sända företrädarna för också skall åtnjuta SGI-skydd har styrka. Det gäller en liten grupp och någon tidsgräns behövs inte. Utredningen har mött synpunkten att en medföljares inkomst- bortfall borde kunna kompenseras genom en försäkringslösning liknande A-kassa, dvs. genom en ersättning i relation till den för- lorade inkomsten under en utlandstationering där medföljaren saknar förvärvsinkomster. Utredningen anser att en sådan lösning, bekostad av skattemedel, inom det allmänna försäkringssystemet som utesluten. Utredningen anser vidare av principiella skäl, som redovisats ovan, att staten som arbetsgivare inte kan eller har anled- ning att ta på sig ett sådant ansvar. Utredningen vill här tillfoga att det föreslagna grundskyddet i form av ett medföljartillägg, för- stärkt med en särskild pensionslösning, redan i sig utgör ett om- fattande åtagande från den statliga arbetsgivarens sida. En annan synpunkt som gäller möjligheterna att förbättra med- följarnas villkor är att anställa dem på utlandsmyndigheten eller anlita dem som uppdragstagare. Detta skulle bl.a. innebära att utgående ersättningar skulle gå direkt till medföljaren och inte indirekt – via den utsände. Utredningen ser för sin del inga hinder mot att medföljare anställs eller får uppdrag. före- kommer att medföljare anställs, även som lokalanställda. Men utredningen framhåller som sin mening att det är uteslutet att anställningar eller uppdrag konstrueras för skens skull. Varje beslut måste kunna motiveras från ett verksamhetsperspektiv och med- följaren ha lämplig kompetens för arbetet eller uppdraget. En av de viktigaste frågorna för medföljarna rör frågan om möjligheterna att få arbetstillstånd i stationeringslandet. Det finns för få bilaterala avtal mellan och andra länder på det här området. Det är viktigt att UD ytterligare ökar ansträngningarna att få till stånd ett ökat antal sådana avtal. För medföljare som förvärvsarbetar kan vissa immunitetsfrågor uppstå. Dessa behandlas i bilaga 7. Utredningen har uppmärksammat att särskilda bestämmelser om reduktion av grundtillägget enligt U-ALFA gäller för s.k. tandem- par (se avsnitt 8.5.4). Enligt utredningens mening bör ingen sådan reduktion göras. Det missgynnar de få tandemparen i förhållande till de utsända som har medföljare som arbetar i internationella organisationer och är tveksamt från personalpolitisk synpunkt. Det är möjligt för arbetsgivaren att omgående ändra sin praxis. Beskrivningen av konsekvenserna av förslaget till medföljartillägg bygger på gränsen för skattefrihet. Utredningen kan inte göra analyser som baseras på antaganden om innehållet i framtida avtal. Nedan redovisas nuvarande medföljartillägg på tio orter. Den skattefria gränsen, prisnivå, ligger nära tillägget i snitt i mkg 3 enligt tabellen ovan. Det är en övervikt för s.k. dyrorter i tabellen. Med dyrorts- justering för , , och fås följande snitt, som är något lägre och måhända mer rättvisande. Jämfört med ersättningens nivå innebär tabellen att den nya skattemässiga ribban hamnar något under medföljandetillägget i mkg 4. För mkg 1 blir läget positivt medan ribban ligger klart under medföljandetillägget i mkg 6. Utredningen har gjort vissa andra analyser som visar att med- följartillägget, beräknat med nu tillämpade metoder, men med den i kap. 7 angivna skattefria delen av grundtillägget som bas, skulle komma att minska avsevärt i förhållande till den föreslagna skatte- gränsen för medföljandetillägget. Medföljandetillägget måste så- ledes under alla omständigheter reformeras. Man måste också hålla i minnet att gränsen för skattefrihet höjs i förhållande till vad som gäller i 11 kap. 21 a § IL och i URA. Det faktiska utfallet är emellertid helt och hållet beroende av hur parterna bygger upp det nya systemet. Utredningen avstår från ytterligare analyser. har medföljarfrågorna vid upprepade tillfällen varit föremål för intresse. Nedan lämnas med startpunkt proposition en redogörelse för några av de uttalanden som gjorts i dessa frågor. Tonvikten i propositionen ligger på villkoren för myndighets- cheferna och de diplomatiska och konsulära tjänstemännen. Kanslisterna nämns inte speciellt liksom inte heller biträdes- personalen. var det förhållandevis ovanligt att gifta kvinnor förvärvsarbetade, framför allt om de hade barn, och propositionen präglas av synsättet att som regel bara en av makarna i ett hushåll har förvärvsarbete, att detta är mannen och att hans inkomst är basen för familjens standard. Man var dock medveten om vikten av inkomsten från en förvärvsarbetande hustru. Netto- lönen utomlands skulle medge den utsände dels kompensation för de merkostnader som förorsakades av utlandstjänsgöringen, dels svara mot den levnadsnivå som en utsänd tjänsteman med uppgift att företräda svenska intressen i utlandet måste upprätthålla för att kunna fullgöra sina speciella åligganden. Den gifte tjänstemannens försörjningsbörda måste också beaktas. I propositionen4 uttalades: Vidare bör beaktas att utlandstjänstemännens hustrur på grund av tjänstens beskaffenhet i regel är uteslutna från möjligheten att genom eget förvärvsarbete höja familjens inkomstnivå. De gifta männen förutsattes således åtföljas av hustru och barn vid utlandsstationeringarna och det fanns en ambition att försöka se till att familjen kunde hållas samman och ges ett så svenskt liv som möjligt. Framför allt fanns det en stark ambition att möjliggöra för barnen att få en svensk uppfostran och skolgång på samma sätt som gällde för barn som växte upp i . proposition återspeglas en traditionell syn på familjen med den utsände tjänste- mannen – som förutsattes vara man – som ensamförsörjare och hustru och barn som medföljare vid tjänstgöringen utomlands. Synsättet och livsmönstren i då skiljde sig i detta hänseende inte i nämnvärd grad från situationen i andra jämförbara länder. betänkande 1989/90:UU14 I sitt betänkande 1989/90:UU14 med anledning av budgetpropo- sitionen (1989/90:100) uttalade utrikesutskottet: En särskild svårighet ligger i den s.k. medföljandeproblematiken, vilken utskottet tidigare behandlat. Enligt utskottets mening måste utrikesförvaltningen ges möjlighet att sörja för att dess anställda och medföljande makar får acceptabla ekonomiska villkor både utomlands och hemma. Detta kan ske på olika sätt; i första hand genom för- bättrade möjligheter till yrkesarbete för den medföljande eller genom ekonomisk kompensation för utebliven inkomst samt förbättrade pensionsförmåner. 1963:75 s. 100. Utskottet tar upp tre återkommande teman när det gäller möjlig- heter till förbättring av medföljarnas villkor. Först och främst skall medföljarna ges bättre möjligheter till yrkesarbete, vilket måste ses som en uppmaning till UD (och andra berörda arbetsgivare) att vara aktiva i detta hänseende, exempelvis genom att UD ökar antalet bilaterala avtal om arbetstillstånd. Intressant är att utskottet i frågan om ekonomisk kompensation till medföljarna talar om ersättning för utebliven inkomst – en perspektivförskjutning i för- hållande till proposition. Utskottet ser också ett behov av bättre pensionsförmåner till medföljarna. Regeringens skrivelse 1994/95:221 m.m. tog med anledning av en motion5 upp socialförsäkringsvillkoren för UD-makar i sitt betänkande om det nya pensionssystemet (1993/94:SfU24). delade i sitt yttrande (1993/94:UU6y) motionärens oro över de negativa effekter för medföljande till UD-tjänstemän som förslaget om ett nytt pensionssystem innebar och utskottet ansåg att en översyn av UD-makarnas villkor inom socialförsäkringssystemet var motive- rad. välkomnade också de åtgärder som vidtagits för att ge medföljande UD-makar rimligare villkor och framhöll att det var av allmänpolitiskt intresse att utomlands kan företrädas av ett brett och representativt urval av tjänstemän. Som svar på skrivelse (1993/94:439) med anledning av socialförsäkringsutskottets betänkande överlämnade regeringen en redogörelse (skr. 1994/95:221) för de åtgärder som vidtagits och som planerades till . I regeringsskrivelsen redogjordes bl.a. för den översyn av UD- makarnas pensionsvillkor som gjorts av en arbetsgrupp inom UD. I arbetsgruppens rapport behandlades också UD-makarnas situation på den svenska och utländska arbetsmarknaden. Arbetsgruppen lämnade ett antal förslag i syfte att förbättra UD-makarnas villkor. Arbetsgruppen behandlade främst den s.k. MAK-ersättningen (medföljande makes ATP-kompensation) enligt förordningen (SAVFS 1985:10) och den gruppensionsförsäkring hos SPP som utgick till alla medföljande makar till UD- tjänstemän under utlandsstationering. Arbetsgruppen föreslog en reformering av pensionsförmånerna som skulle innebära att man på 5 Motion 1993/94:Sf 202. sikt fasade ut MAK-ersättningen till förmån för en samlad grupp- pensionsförsäkring. Arbetsgruppen föreslog därför en höjning av premierna för SPP-försäkringen till (från dåvarande /månad). Arbetsgruppen föreslog vidare åtgärder för att öka medföljarnas möjligheter att få arbete under utlandsvistelserna och man föreslog också att mera resurser skulle avsättas för bilaterala avtal om arbetstillstånd. Arbetsgruppen föreslog därtill att den tid då den medföljande UD-maken är bosatt utomlands skulle få betraktas som överhoppningsbar enligt de dåvarande lagarna om arbets- marknadsstöd resp. om arbetslöshetsförsäkring. Regeringen ändrade bestämmelserna i förordningen om MAK- ersättning i huvudsak enligt arbetsgruppens förslag. Utrikes- departementet avsatte fr.o.m. /95 en årlig summa om i additionella medel för att förbättra UD-makar- nas ålderstrygghet m.m. Medlen skulle bl.a. användas för att höja premieinbetalningarna för den gruppensionsförsäkring som UD tecknat 1988. En fast högsta nivå som inte skulle överstiga två basbelopp skulle gälla. Andra planerade åtgärder innefattade bl.a. en aktivering av ut- landsmyndigheterna när det gällde att bistå medföljarna med att skaffa arbete på stationeringsorten och ökade ansträngningar att förhandla fram nya bilaterala avtal om arbetstillstånd. Regeringen planerade också att tillsätta en utredning av reglerna om arbetslöshetsersättning och att i den utredningen också kunde komma att ingå en översyn och prövning av UD-makarnas rätt till ersättning. Såvitt utredningen kunnat finna, skedde inte detta. betänkande 1995/96:UU11 I sitt betänkande (1995/96:UU11) med anledning av regeringens skrivelse 1994/95:221 uttalade utskottet inledningsvis följande: Utskottet välkomnar de åtgärder som vidtagits för att bl.a. förbättra UD-makarnas ålderstrygghet och fäster vikt vid att fortsatta ansträngningar görs av för att ge UD-makarna rimliga ekonomiska villkor. Utskottet konstaterade vidare bl.a. att UD-tjänstens karaktär med förflyttningsplikt innebär särskilda påfrestningar för familjen. För den medföljande UD-maken är möjligheterna till kontinuerlig yrkesutövning utomlands utomordentligt små. Den medföljande blir därför som regel ekonomiskt beroende av UD-tjänstemannen och förlorar möjligheten att intjäna pensionspoäng. Medföljande drabbas särskilt hårt vid eventuell skilsmässa eller makes dödsfall, den medföljande förlorar vid en utlandsstationering rätten att vara anmäld till arbetsförmedlingen som arbetssökande och, om han/ hon inte förvärvsarbetat i utlandet, har UD-maken inte heller rätt att erhålla arbetslöshetsersättning vid hemkomsten samt att det blivit betydligt svårare för UD-makar att få tjänstledigt från privata eller kommunala anställningar. I betänkandet hänvisade utskottet till vad socialförsäkrings- utskottet anfört angående UD-makars socialförsäkringsvillkor i det tidigare nämnda betänkandet (1993/94:SfU24): I det reformerade pensionssystemet skall avsteg från huvudprincipen att pensionen grundas på livsinkomsten göras endast i de särskilt angivna fallen. Pensionsrätt i dessa undantagsfall skall finansieras vid sidan av ålderspensionssystemet. En särskild pensionsrätt för UD- makar i det allmänna pensionssystemet måste således finansieras av skattemedel och särredovisas i statsbudgeten, dvs. inom ramen för utrikesförvaltningens kostnader. ser helst att inga ytterligare undantag bör göras. Med ytterligare avsteg från livsinkomstprincipen riskerar systemet att utvecklas på ett instabilt sätt. vill nämna att, t.ex. vad gäller de utländska makarna, en lösning inom det svenska allmänna försäk- ringssystemet kanske inte är möjlig. vill emellertid liksom utrikesutskottet understryka vikten av att med- följande makar till UD-tjänstemän får acceptabla ekonomiska villkor. anförde vidare att det skulle ankomma på utrikesförvaltningen att se till att villkoren, såväl under vistelsen i utlandet som vid återkomsten till , blev acceptabla och särskilt skulle pensionsvillkoren förbättras. , som också upprepade de synpunkter man framfört redan i betänkandet 1989/90:UU14, hemställde att riks- dagen skulle lägga regeringens skrivelse till handlingarna. Riks- dagen biföll utskottets hemställan. I ett yttrande till (2001/02:UU2y), med anledning av två motioner6 om medföljarfrågor, noterade utrikes- utskottet till att börja med att Pensionsfrågan är en av de viktigaste och svåraste medföljarfrågorna. betalar en pensionspremie till medföljarna varje utlandsmånad som en kompensation för lågt pensionsutfall. Pensions- kompensationen är inte heltäckande utan måste vanligtvis komplet- teras med privata försäkringar. framhöll därefter följande: I fråga om medföljares sjukpenninggrundande inkomst noterar ut- skottet att instämmer med motionärerna i att de medföljandes ekonomiska trygghet skulle förbättras avsevärt om de finge stå kvar i det s.k. SGI-systemet utomlands. Avseende arbetslöshetsförsäkring för UD-medföljare, har utskottet inhämtat följande information och förtydligande. Bestämmelsen i arbetslöshetsförsäkringslagen (16 § p. 7 ) innebär bl.a. att den tid då den medföljande UD-maken varit bosatt utomlands skall betraktas som överhoppningsbar under förutsättning att vissa villkor är upp- fyllda. Enligt 17 a § , som gäller fr.o.m. , får emeller- tid den överhoppningsbara tiden bara omfatta i sträck. Utrikes- departementet ser tidsbegränsningen som ett problem mot bakgrund av att departementet av bl.a. besparingsskäl förlängt stationerings- perioderna till att vara upp till . Det innebär att vissa medföljare kommer att vara utomlands i åtta till i sträck, varvid de förlorar sin möjlighet till A-kassa vid återkomsten till . Även i fråga om de medföljande barnens situation och rättigheter tillstår Utrikes- departementet att det förekommer flera problem, som man i sam- arbete med andra ansvariga myndigheter försöker åtgärda. De problem rörande de medföljandes situation som tas upp i motionerna är angelägna inte minst med tanke på de berörda, men också från mera allmänna utgångspunkter eftersom de långsiktigt har betydelse för utrikesförvaltningens personalförsörjning och därmed för hur kommer att representeras och uppfattas i utlandet. Mot denna bakgrund förutsätter utskottet att och andra berörda myndigheter fortsätter sina ansträngningar att finna lösningar till de problem som drabbar medföljare inklusive barn. Ut- skottet avser även fortsättningsvis, bl.a. inom ramen för sin verksam- het med uppföljning och utvärdering, att följa utvecklingen i dessa frågor. Utskottet vill i denna del avslutningsvis påpeka att även om motio- nerna fokuserar på förhållandena för diplomatisk personal är det ange- 6 Motion 2001/02:K 234 resp. K 403. läget att motsvarande problem också uppmärksammas vad avser andra kategorier utsänd personal. ställde sig i betänkandet (2001/02:KU01) bakom vad utrikesutskottet anfört om villkoren för medföljare. Utredningen anser det värt att notera att utrikesutskottet lyfter fram att medföljarfrågorna är angelägna från mera allmänna ut- gångspunkter eftersom de långsiktigt har betydelse för utrikes- förvaltningens personalförsörjning och därmed för hur kommer att representeras och uppfattas i utlandet. Personalför- sörjningsaspekten har inte tidigare tagits upp på ett lika tydligt sätt från sida. Det kan också noteras att vissa frågor, som exempelvis de om SGI-skydd och överhoppningsbar tid när det gäller ersättning från A-kassan, ännu kvarstår olösta. För att kunna bedöma vem som enligt U-ALFA är berättigad till medföljandetillägg är det nödvändigt att först klargöra vem som kan anses som medföljande. I avtalstexten används genomgående begreppet make. I de inledande bestämmelserna (2 § f U-ALFA) definieras emellertid en make enligt följande: Med make avses även maka. Med make likställs registrerad partner enligt lagen (1994:117) om registrerat partnerskap. Med make likställs vidare en person med vilken arbetstagaren vid förflyttningen till stationeringsort utomlands sammanbor under äktenskapsliknande förhållanden eller under förhållanden som liknar registrerat partnerskap, allt under förutsättning att sammanboendet oavbrutet varat och att personen är folkbokförd (eller motsvarande utomlands) på samma fastighet som arbetstagaren . Villkoret om folkbokföring gäller dock inte om någon av de sammanboende är elev vid skola och därför med stöd av folk- bokföringslagen är folkbokförd på en annan fastighet än den där han sammanbor. Om sammanboendet vid förflyttningen varat än kan personen likställas med make tidigast då det totala samman- boendet varat . En förutsättning för att den sammanboende då skall likställas med make är att denne flyttat till stationeringsorten p.g.a. arbetstagarens stationering där. Med makar likställs vidare personer som sammanbor under äktenskapsliknande förhållanden, om de har varit gifta med varandra eller gemensamt har eller har haft barn samt personer som har gemensamt barn och där endera parten är gift med en annan person, under förutsättning att arbetstagaren har gjort vad som är juridiskt möjligt för att upplösa äktenskapet. Sammanboendet får i regel anses tillfredsställande styrkt om arbets- tagaren visar upp en skriftlig förklaring om detta som är undertecknad av de båda sammanboende. Socialförsäkringslagen (1999:799, SofL) betraktar varken sambor (såvida de inte har eller har haft gemensamma barn eller tidigare varit gifta med varandra) eller oregistrerade partners som familje- medlemmar. Enligt U-ALFA gäller däremot samma villkor för sammanboende och oregistrerade partners som för gifta under för- utsättning att sammanboendet har varat . U-ALFA:s definition av make och likställda går således utöver vad som gäller enligt socialförsäkringslagstiftningen. Antalet anställda inom utrikesförvaltningen (utom lokalanställda) uppgick till 1 431 personer, varav nära två tredjedelar (892) tjänstgjorde i och en dryg tredjedel (547) vid utlandsmyndigheterna. De utsända åtföljdes av 287 vuxna med- följare. Av dessa var 110 medföljare till kvinnlig personal och 177 till manlig, dvs. av de utsända kvinnorna och av de utsända männen hade medföljare. var 38 par särbor och det fanns 15 par, där bägge förvärvsarbetade, utsända av UD eller annan statlig myndighet. De utsända familjerna hade totalt 303 barn fördelat på 173 familjer. Av medföljarna hade 221 så låg egen inkomst att den utsände maken var berättigad till medföljandetillägg (helt eller delvis). Antalet anställda inom Sida (utom lokalanställda) uppgick till ca 850 personer, varav ca 600 tjänstgjorde i och ca 150 var utlandsstationerade. 100 personer var tjänstlediga. De utsända åtföljdes av 77 vuxna medföljare, varav 22 män. Det fanns 12 särbo- par och 2 par där bägge förvärvsarbetade. De utlandsstationerade föräldrarna medföljdes av 121 barn. Av medföljarna hade 73 så låg egen inkomst att den utsände maken var berättigad till medföljan- detillägg, i 14 fall reducerat. 8.5.3Dagens familjesituation och levnadsmönster är familjebilden annorlunda och betydligt mer splittrad än den var vid tiden proposition. Människor lever nu till- sammans i olika former och konstellationer. har andelen ensamstående både med och utan barn ökat kraftigt. Det finns en stor rörlighet i den meningen att människor över tiden byter familjemönster. Men vad som framför allt präglar förändringen och som är väsentligt ur utredningens synvinkel är kvinnans inträde på arbets- marknaden och utvecklingen mot ett samhälle där var och en skall försörja sig själv. Den övervägande delen av svenska familjer lever på två inkomster och det är allt vanligare att bägge parter har en egen karriär. Detta är en tendens som varit tydlig och som med största sannolikhet kommer att förstärkas . I det här avseendet har utvecklingen f.ö. gått snabbare i än i omvärlden. Detta återspeglas i personal- sammansättningen i utlandstjänsten, där andelen kvinnor bland de utsända vuxit markant. Det blir allt viktigare att på ett flexibelt och konstruktivt sätt hantera medföljarfrågorna om man både vill kunna rekrytera och behålla skickliga medarbetare. Enligt utredningens mening kan det finnas anledning att anta att fler utsända med en förvärvsarbetande partner inte kommer att åtföljas av denne.