sou · GSB3133 · 2005-01-01 00:00:00 — Utifrån dessa referensnivåer skall varje land sätta egna indikativa mål. Ett antal kriterier anges för att fastställa dessa nationella mål. Målen får avvika från referensnivåerna om detta kan motiveras utifrån ett medlemslands begränsade potential för pro- duktion av biomassa, eller de resurser som används för produktion av biomassa för andra energiändamål. Enligt direktivet skall med- lemsstaterna rapportera till kommissionen om vidtagna åtgärder för att främja biodrivmedel och andra förny- 6 EUT L 123, , s. 42, Celex 3200L0030 Den första rapportern som gäller den första fasen, , lämnade över till kommissionen . I denna rapport angavs det nationella målet preliminärt till tre pro- cent och målet har sedermera antagits av . Det nationella och vägledande målet för den andra fasen, , ska anges i rap- porten för . presenterade jag delbetänkandet Förnybara fordons- bränslen – nationellt mål och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas. (SOU 2004:4). I delbetänkandet behandlades som framgår av titeln främst två av kommittédirektiven, nämligen det nationella målet till 2005 och ett förslag till lagstiftning för att öka tillgängligheten av förnybara fordonsbränslen. De övriga fråge- ställningarna i kommittédirektiven behandlas i föreliggande slut- betänkande. Kommittédirektiven återges i bilaga 1. I delbetänkandet anges att jag ämnar återkomma till hur ett eventuellt incitamentsystem skulle kunna se ut och finansieras. Eftersom distributionsfrågan nu är föremål för diskussion mellan drivmedelsleverantörer och regeringen avstår jag från att presentera ett sådant förslag. Den skiss som presenteras i betänkandet har förutsättningar att också verka i distributionsledet. 1.3Övrig EG-rättslig reglering av intresse och internationella handelsregler Med ett statligt stöd avses enligt artikel 87.1 i EG-fördraget 1) ett stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, 2) som snedvrider konkurrensen, 3) genom att gynna ett visst företag, 4) i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemstaterna. Vissa stöd kan ändå anses förenliga med den gemensamma marknaden. Dessa stöd återges i artikel 87.3. Som förenligt med den gemensamma marknaden kan, enligt artikel 87.3 c), anses stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Att notera i detta sammanhang är artikel 6 EG-fördraget. framgår att miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet enligt artikel 3, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Miljö- skyddet intar således en central ställning och skall alltid beaktas vid utformningen av gemenskapens politik. Artikeln innebär att gemenskapen inte skall inskränka sig till att åtgärda påvisade miljö- problem, utan miljöskyddskraven skall integreras i gemenskapens samtliga politiska program och åtgärder under ett tidigare skede, då de utformas och genomförs, och ett aktivt deltagande från aktörer inom samhälle och näringsliv skall främjas. Kommissionen har i Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön,7 avsnitt E.3.3.2 Alternativ 2 (avseende driftsstöd) framhållit bl.a. följande. Medlemstaterna kan bevilja stöd till förny- bara energikällor genom att utnyttja marknadsmekanismerna, såsom gröna certifkat eller anbudssystem. Genom sådana system kan producenter av förnybar energi indirekt få en garanterad efter- frågan på den energi de producerar. Priset på gröna certifkat är inte fastställt på förhand, utan är ett resultat av förhållandet mellan utbud och efterfrågan. När dessa system utgör statligt stöd kan kommissionen godkänna dem om medlemstaten kan visa att stödet 1) är nödvändigt för att säkerställa att användningen av de ifråga- varande förnybara energikällorna är lönsam, 2) att inte systemet som helhet leder till alltför stora ersättningar till förnybara energi- källor och 3) att det inte avhåller producenter som utnyttjar förny- bara energikällor från att förbättra sin konkurrenskraft. För att kontrollera att dessa kriterier uppfylls, avser kommissionen att godkänna dessa stödsystem för en . När tioårsperio- den löpt ut, bör en utvärdering göras för att bedöma om det är nödvändigt att fortsätta med stödåtgärden. I praxis finns ett flertal exempel på prövningar av olika former av system med gröna certifikat inom elsektorn. Någon prövning avse- ende ett drivmedelcertifikatsystem såsom det skisseras i betänkan- det har ännu inte skett. Några huvudprinciper från prövningarna angående gröna certifikat i elsektorn bör dock lyftas fram. Riktlinjernas närmare innebörd kan illustreras genom kommis- sionens beslut angående det svenska elcertifikatsystemet.8 Kommissionen prövade i det nämnda beslutet dels om försälj- ningen av certifikat på marknaden och dels om garantipriset utgjorde ett statligt stöd. Slutsatsen i beslutet var att själva försälj- 7EGT C 37, 3.2 2001, s. 3 8Kommissionens beslut i ärende N789/2002 ningen av certifkat på marknaden inte är ett statligt stöd eftersom medlen inte tas från den statliga budgeten. Inte heller själva tilldel- ningen av gratis certifikat är att se som statligt stöd eftersom de endast är bevis på att grön el har producerats.9 Däremot konstate- rade kommissionen att en garantipriskomponent på det sätt den är utformad i elcertifikatsystemet uppfyller de för ett statligt stöd uppställda rekvisiten. Att notera är vidare att enligt direktiv /34/EG måste förslag till nya tekniska föreskrifter anmälas till Europeiska kommissionen. har i huvudsak tre alternativa utformningar av certifikatstilldelningen i ett drivmedelcertifikatsystem disku- terats. 1.drivmedelcertifikat delas ut för importerat biodrivmedel oav- sett var det producerats, 2.drivmedelcertifikat delas endast ut för EU-producerat biodriv- medel 3.drivmedelcertifikat delas endast ut för EU-producerat biodriv- medel och för odenaturerad etanol, importerat från tredje land För mitt vidkommande har jag intresserat mig för huruvida de två sistnämnda skulle kunna utgöra stöd som står i strid med inter- nationella handelsregler. Kommerskollegium10 har på mitt uppdrag utrett huruvida utformning av ett drivmedelcertifikatsystem enligt punkterna 2 och 3 är förenlig med internationella handelsregler. Eftersom jag redan av andra skäl föredrar det först redovisade alternativet, se vidare kapitel 6, väljer jag att redovisa Kommers- kollegiums synpunkter i kapitel 1. Fyra olika regelverk inom WTO kan vara relevanta i detta fall: (General on Tariffs and Trade) GATS (General on Trade in Services) statligt stöd N 504/2000 – – Skyldighet att använda förnybar energi och kapitaltillskott till teknik för förnybara energikällor, EGT C 30 , s. 15 10Kommerskollegium, Promemoria , dnr 1193-2741-04 är ett generellt regelverk för nationella stöd medan jordbruksavtalet innehåller specifika regler för jordbruks- stöd. regler är striktare än de som gäller i jord- bruksavtalet. En central faktor för bedömningen av certifikat- systemets WTO-förenlighet är vilket avtal som kan anses gälla denna typ av stöd. Certifikatsutdelningen kan eventuellt betraktas som jordbruks- stöd eftersom t.ex. bioetanol och till viss del biodiesel är jord- bruksvaror i WTO-sammanhang. Det är dock inte säkert att detta räcker för att stödet ska klassificeras som ett jordbruksstöd. Jord- bruksavtalets regler gäller för interna stöd som ges till förmån för jordbruksproducenterna. Begreppet jordbruksproducenter är inte definierat i jordbruksavtalet. anser att det är högst osäkert att ett stöd till etanol eller dieselproduktion kan anses utgå till jordbruksproducent eftersom ett certifikatsystem såsom det skisseras i betänkandet utgår till förädlingsledet. Redan där kan således jordbruksavtalet vara icke tillämpbart. delar in de interna stöden till jordbruket i tre kategorier beroende på dess effekt på handeln; gula stöd (handels- påverkande, blå stöd och gröna stöd (minimalt handelspå- verkande). De gula stöden är föremål för beloppsmässiga begräns- ningar. De blå stöden är föremål för specifika villkor. För de gröna stöden gäller inga beloppsbegränsningar. Det stöd certifikatsystemet innebär kan sannolikt betecknas som ett gult stöd (artikel 6). Ett gult stöd är tillåtet enligt jordbruks- avtalet om det ryms inom EU:s åtagande för de gula stöden. Efter- som EU inte utnyttjar hela stödutrymmet bör taket för de gula stöden11 inte utgöra hinder mot denna typ av stöd. EU:s utrymme för gula stöd riskerar dock att minska som ett resultat av pågående WTO-förhandlingar. Att notera särskilt är att även om certifikats- tilldelningen medför att jordbruksavtalet inte är tillämpbart eller att det är fråga om ett tillåtet stöd enligt jordbruksavtalet kan stödet vara angripbart i subventionsavtalet. WTO:s subventionsavtal innehåller regler för användningen av nationella offentliga stöd och om motåtgärder (antisubventions- åtgärder) mot andra medlemmars skadevållande stöd. De offentliga stöden är uppdelade i förbjudna och angripbara subventioner. 11 s.k. AMS (Aggregate Measurement of Support) För att ett stöd ska omfattas av subventionsavtalets regler ska det: 1.uppfylla definitionen av en subvention i artikel 1.1 3.vara specifikt enligt de kriterier som är uppställda i sub- ventionsavtalets artikel 2 4.medföra skada på annan WTO-medlems motsvarande industri- intressen –definition av en subvention enligt artikel 1.1: En subvention existe- rar enligt artikel 1.1 om staten eller ett offentligt organ ger ett finansiellt bidrag eller om ett inkomst- eller prisstöd existerar enligt artikel XVI i . Med finansiellt bidrag avses inte bara direkta monetära stöd. Det finansiella bidraget ska också ges av staten, på uppdrag av staten eller av ett offentligt organ. Det kan inte uteslutas, enligt bedömning, att ett certi- fikatsystem vars tilldelning av certifikat bygger på de i alternativ 2– 3 angivna formerna kan anses utgöra ett finansiellt stöd. Inkomst- eller prisstöd enligt inkluderar inkomst- och prisstöd som direkt eller indirekt reducerar importen av en produkt. Det kan, enligt bedömning, inte heller uteslutas att ett certifikatsystem enligt punkten 2 skulle kunna utgöra ett sådant inkomst- eller prisstöd. –medför en förmån: Eftersom certifikaten kan säljas och är bärare av ett ekonomiskt värde kan de medföra en förmån för mottagaren. Det är därmed enligt inte uteslutet att tilldel- ningen av certifkat kan bedömas som en subvention. –specifik subvention: Kravet på att en subvention skall vara specifik beror på att det är subventioner som stör resurslokaliseringen som ska vara föremål för reglering. Det finns fyra specifika subventioner som omtalas i artikel 2; företagsspecifika, sektorsspecifika, region- specifika samt förbjudna subventioner. Till kategorin förbjudna subventioner räknas exportsubventioner samt subventioner som är villkorade av användningen av inhemsk vara framför importerad vara. Alternativ två utesluter importerad vara från tredje land och kan därför utgöra en förbjuden subvention. När det gäller alter- nativ 3 kan denna subvention eventuellt betraktas som specifik eftersom certifikatsystemet gäller en viss sektor.12 12 Under vissa förutsättningar räknas dock subventioner till vissa sektorer, företag m.m. trots allt inte som specifika. Detta gäller när den ansvariga myndigheten utformat objektiva kriterier och villkor som styr vilka aktörer som är berättigade till subventionen. – En angripbar subvention är tillåten så länge inte någon annan WTO-medlem kan påvisa att subventionen leder till negativa effekter eller skada för detta lands intressen.13 Huruvida en subven- tion kan anses orsaka skada eller inte, kan avgöras i en WTO-tvist. En typ av skada som skulle kunna bli aktuell är den allvarliga skada som kan uppstå när effekten av subventionen blir att importen like products14 trängs undan och förhindras. För specifika subventioner gäller anmälningsskyldighet. För subventioner som inte är specifika gäller inte anmälningsskyldigheten.15 Sammanfattningsvis anser att det inte kan uteslutas att alternativ 2 utgör en förbjuden subvention enligt sub- ventionsavtalet. Alternativ 3 kan utgöra en angripbar subvention om systemet inte är baserat på allmänna och objektiva kriterier för certifikatstilldelning. En angripbar subvention är tillåten så länge den inte har varit föremål för ett fällande utslag i en WTO-tvist. I artikel III:4 finns regler för interna regleringar som påverkar försäljning, utbjudande till försäljning, köp, transport, distribution och användning av produkter på den inhemska mark- naden. Artikel III:4 anger att importerade like products inte får behandlas sämre än inhemska produkter i de interna regleringarna, dvs. nationell behandling ska gälla. När det gäller alternativ 2 är det tänkbart att ett land som exporterar t.ex. bioetanol skulle kunna hävda att systemet strider mot kravet på nationell behandling av like products eftersom identiska produkter behandlas olika. Artikel III:8 (b) innehåller dock ett undantag för subventioner till inhemska producenter, vilket innebär att det är osäkert om artikel III:4, enligt uppfattning, är tillämplig i detta fall. Det är dock bedömning att det inte är omöjligt att alternativ 2 skulle kunna strida mot artikel III:4, i syn- nerhet om certifikatstilldelningen inte kan anses utgöra en subven- tion. 14Begreppet like products används i flera av avtalen i WTO. Likeness i WTO- sammanhang syftar som regel på att produkterna har någon grad av likhet som gör att de kan vara substitut eller konkurrerande produkter. Eftersom begreppets betydelse varierar något mellan olika avtal finns ingen generell definition av like products. Handel med gröna certifikat är sannolikt, enligt Kommerskolle- giums uppfattning, att betrakta som handel med en ny tjänst för vilken åtaganden enligt GATS inte gjorts. Därmed är MGN-prin- cipen16 tillämpbar. Att MGN-principen är tillämpbar kan få konse- kvenser om land X utanför EU/EES har ett system med driv- medelcertifikat17 och dessa certifikat tillåts ingå i det svenska syste- met. Andra länder utanför EU får, enligt MGN-principen, inte behandlas sämre än land X. påpekar att det rör sig om ett nytt styrmedel och att det därför är svårt att med någon större säkerhet bedöma WTO-aspekterna av detta styrmedel. Enligt den skiss som tecknas i kapitel 6, där inga restriktioner läggs på importerade biodrivmedel, torde i vart fall inte ha sämre förutsättningar att passera en WTO- prövning än de ovan prövade alternativen 2 och 3. Jag har noga och med intresse följt utvecklingen inom andra utred- ningar som berör angränsande problematik och frågor. Av särskilt intresse är som presenterade sitt slut- betänkande Skatt på väg och . Utredningarnas arbete kommer att beröras i den fortsatta fram- ställningen. 17Såvitt känt existerar inte ett drivmedelcertifikatsystem i något sådant land. För att kunna överblicka den internationella utvecklingen av för- nybara fordonsbränslen har en del kontakter med enskilda med- lemsländer tagits. Tillgängligt material inom området har också samlats in. Den rapportering till EU som medlemsländerna gjort har tillfört en del ny information. Kontakter har tagits med några medlemsländer och två studieresor har företagits till tre medlemsländer och till EU i . 2.1.1Översikt av användningen av alternativa drivmedel i världen Etanol är det mest använda biodrivmedlet i världen. Även om jämförelsen görs med alla alternativa drivmedel (dvs. även inklu- derat fossila drivmedel) är etanol ändå det drivmedel som används mest. Användningen av etanol är dock inte speciellt spridd utan främst koncentrerad till två länder, och . Det mesta av etanolen i används i form av låginblandning och detsamma gäller även för . I fanns enligt databasen uppgifter från organisa- tionen National Ethanol Vehicle Coalition om att det i finns ungefär 2 miljoner bränsleflexibla bilar som kan köra på eller bensin. Många av köparna är dock inte ens medvetna om att bilarna går att köra på . De allra flesta bilarna körs på bensin eftersom förhållandevis få tankställen kan leverera E85. Enligt AFDC:s databas finns 206 stationer som tillhandahåller E85. Många av dem har tillkommit . hade en stor flotta bilar som kunde köra på ren etanol. när den stora populationen av dessa bilar börjat skrotas ut, och låginblandningen av etanol i bensin inte kan ökas mer, har intresset för bränsleflexibla bilar växt. Flera tillverkare har introducerat sådana fordon och utgjorde de av den totala försäljningen1. Uppskattningar finns om att majoriteten av utbudet av personbilar i på kommer att bli bränsleflexibla. I EU används som regel etanol – till skillnad från – mest som råvara för framställning av ETBE, som sedan blandas in i ben- sinen. På kontinenten har man ett lägre ångtryck i bensinen än i och övriga nordiska länder, vilket medför att den ång- trycksökande effekt som inblandning av etanol medför är ett större problem på kontinenten. Någon distribution av finns inte heller utanför , men intresset för detta var mycket stort bland de länder som besöktes under studieresorna. Enligt uppgift från det tyska ministeriet BMVEL kommer att dra igång ett flottförsök med E85. Ett fossilt alternativt drivmedel som används i nästan lika stor utsträckning som etanol är LPG (i ofta kallat motorgas eller gasol). Tillgången på LPG är dock begränsad, och annan användning finns, vilket medför att någon väsentlig tillväxtpoten- tial inte finns för detta drivmedel. LPG går inte heller att tillverka från biomassa på ett enkelt och energieffektivt sätt. I EU är de flesta fordon som använder LPG konverterade av specialföretag och endast några få bilmodeller finns tillgängliga direkt från biltill- verkarna. Den begränsade tillgången på LPG kan sannolikt vara orsaken till fordonsindustrins låga intresse för LPG. infördes LPG i . Tankningsanläggningar uppfördes och fordon konverterades för att köra på detta driv- medel. Genom ändring av skattereglerna minskades dock det eko- nomiska incitamentet och LPG försvann efter det gradvis från den svenska marknaden. Naturgas är ett drivmedel vars användning ökat kraftigt . Användningen av detta drivmedel ligger dock fortfarande på en väsentligt lägre nivå än för etanol och LPG. EU har pekat ut natur- gas som ett drivmedel som i EU kan stå för av driv- medelsanvändningen 2020. finns, enligt uppgift från For- donsgasforum, 3,4 miljoner bilar som kan köras på naturgas. Ökningen av användningen av naturgas i EU har lett till ett relativt stort utbud av personbilar och andra lätta fordon som kan köras på detta drivmedel. Eftersom dessa bilar till viss del är bränsleflexibla, dvs. de klarar en varierande gaskvalitet, kan de också köras på bio- gas. Detta är orsaken till det tämligen stora utbud av fordon som kan använda biogas som finns i . Bilarna kan oftast också köras på bensin förutom gas, dvs. de är av tvåbränsletyp. Omförestrade vegetabiliska oljor (FAME) används mest i EU men förekommer också i mindre omfattning i några länder utanför EU. I EU dominerar rapsolja helt som råvara för de omförestrade oljorna men i andra regioner av världen används även olja från andra oljeväxter som t.ex. soja, majs, solrosor och palmer. Biogas används, förutom i , i mycket liten omfattning som fordonsbränsle i EU och biogas finns därför inte med i den offi- ciella statistiken för biodrivmedel i EU. Fordon avsedda för natur- gas kan dock, som påpekats ovan, oftast använda även biogas som drivmedel. 2.1.7Biodrivmedel på medellång sikt På medellång sikt har intresset för det man brukar kalla andra gene- rationens biodrivmedel ökat. Med detta avses oftast etanol fram- ställt från lignocellulosa och drivmedel framställda från biomassa via syntesgas. I det senare fallet är flera olika tänkbara drivmedel möjliga som slutprodukt (se bl.a. kapitel 3). Snarlika produktions- processer kan också använda naturgas och kol som råvara i stället för biomassa. Till skillnad från biomassefallet finns kommersiella processer utvecklade, om än tillsvidare något omogna. En stor utbyggnad förväntas t.ex. av produktionen av syntetisk dieselolja från naturgas de närmaste åren2. Stora internationella oljebolag som , Sasol och ExxonMobil anses vara ledande på detta område. 2.1.8Biodrivmedel på lång sikt Långsiktigt diskuterar många länder en strategi som förordar vätgas som drivmedel och att vätgasen används i bränsleceller. Detta gäller t.ex. EU, och . Det bör dock noteras att denna strategi är mycket långsiktig och att konkreta åtaganden utöver demon- stration i mindre skala ännu inte finns. 2.2Nuvarande produktion och användning av biodrivmedel i EU De biodrivmedel som nått störst användning i EU är biodiesel (främst RME) och etanol. En sammanställning av produktion och produktionskapacitet för dessa drivmedel har gjorts i en skrift från EU kallad EurObservER 533. Resultaten för etanol respektive bio- diesel sammanfattas i tabellerna 1 och 2. Produktionskapaciteten för biodiesel i EU 2Tre anläggningar byggs i i . 3Biofuels barometer, EurObservER 53, 2004. SOU 2004:133 Internationell utblick Produktion och kapaciteten för etanol/ETBE i EU Som framgår av tabellerna 1 och 2 är produktionen av RME betyd- ligt större än produktionen av etanol. 2003 var kapaciteten i EU-15 (uttryckt i ton) 6,6 gånger större för RME än för etanol. Den ställ- ning som RME har som dominerande biodrivmedel i EU är med andra ord påtaglig. har som framgår av tabell 1 den största kapaciteten för produktion av RME i EU medan är ledande för produktionen av etanol (tabell 2). Biogas används i EU i mycket liten omfattning i fordon. Biogas finns inte med i statistiken från EurObservER. Eftersom ensamt knappast kan anamma en strategi som avviker kraftigt från det som andra länder i EU gör ansågs det av vikt att kartlägga situationen i EU. Detta påpekas också i kommit- tédirektiven. Tyvärr visade det sig att de flesta länder befinner sig ganska tidigt i en process där man utreder möjliga vägar för sådana strategier så de kontakter som utredningen haft har inte tillfört mycket. skulle medlemsländerna lämna in sin första nationella rapport till EU. Endast och en handfull länder till hann med att göra detta till juli och tidsperioden utsträcktes därför till oktober. Rapporterna finns på originalspråket, engelska eller i en icke-aukto- riserad översättning till engelska som ombesörjts av kommissionen. Rapporterna kan laddas ned från kommissionens hemsida på Inter- net4. Kvaliteten på rapporterna är varierande och alla var när detta skrevs ännu ej godkända, enligt muntlig uppgift från DG TREN i oktober5. I flera fall hade inte de nationella målen beslutats av respektive parlament när rapporterna lämnades in och i några fall var rapporterna ofullständiga eller otydliga. Någon sammanställ- ning av rapporterna fanns inte tillgänglig när detta skrevs. I rapporterna skall medlemsländerna enligt biodrivmedelsdirek- tivet redovisa nationella mål . Någon sammanställning av utfallet finns inte än på grund av vissa otydligheter i en del av rapporterna. Generellt kan man notera att spannet mellan länderna vad gäller ambitionsnivån är mycket stort. I något fall, exempelvis , har målet satts till noll. har t.ex. accepterat EU:s vägledande mål på medan i stället har antagit till 2006. Länder som (), (2,) och (procentsiffran men ej klart definierad) har valt ett högre mål än det vägledande på . Inget land har ännu föreslagit något mål . Kontakter med några andra länder har tagits under utredningens gång och två studieresor till tre medlemsländer och till DG TREN företogs. Utredningen träffade följande organisationer: DfT (), () SenterNovem och VROM, () BMVEL, FNR, () DG TREN och DG TAXUD, EU () DfT () motsvarar i de här frågorna ungefär det svenska tidigare Kommunikationsdepartement (nuv. SenterNovem bildades efter sammanslagning av Sen- ter och Novem. Den nya myndigheten är motsva- 4New and Renewable Energies som är tillgänglig på följande hemsida: