sou · GSB3131 · 2005-01-01 00:00:00 — Slutbetänkande av Utredningen om en modernisering av konkurrensreglerna SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Till statsrådet och chefen för beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare med uppgift att analysera frågor som uppkom med anled- ning av rådets beslut om en ny tillämpningsförordning för ge- nomförandet av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i EG- fördraget, det s.k. moderniseringsarbetet inom EU, samt vissa andra frågor, bl.a. om skadestånd enligt konkurrenslagen. Genom tilläggsdirektiv vidgades uppdraget till att omfatta frågan om kri- minalisering av de konkurrensrättsliga förbuden i artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget samt deras svenska motsvarigheter. förordnades att vara särskild utredare. förordnades kanslirådet , departementssekreteraren , numera kanslirådet , departementsrådet , hov- rättsassessorn och professorn som sak- kunniga i utredningen samt byråchefen , advokaten och direktören som ex- perter. förordnades ämnessakkunnige som sakkunnig. förordnades professorn och ämnessakkunnige som sakkunniga samt byråchefen och biträdande chefsjuristen som experter. entledigades och som sakkunnig respektive expert. Till sekreterare fr.o.m. förordnades advoka- ten Per . Utredningen har tagit namnet Utredningen om en modernise- ring av konkurrensreglerna. Utredningen överlämnade delbetänkandet Re- formerad konkurrensövervakning – Konsekvenser i av EG:s nya tillämpningsförordning (SOU 2003:73) och delbetänkandet Rätten till skadestånd enligt konkurrenslagen (SOU 2004:10). Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet Konkur- rensbrott – en lagstiftningsmodell (SOU 2004:131). Till betänkan- det är fogade tre särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är härmed slutfört. 2.1.2 Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete..... 2.1.6 Förbudet mot missbruk av dominerande ställning..... Åtgärder mot förbjudna konkurrensbegränsningar .............. 2.3.1 Åläggande att upphöra med pågående Den särskilda talerätten................................................ 2.4.2 Undersökning vid utredning om överträdelse av 2.4.3 befogenheter vid en Begränsningar i uppgiftsskyldigheten.......................... Nationell tillämpning av EG-rätten ........................................ 2.9Programmet för eftergift och nedsättning av Reglerna om eftergift och nedsättning ........................ Erfarenheterna av programmet .................................... Motiven bakom reformen............................................. Förhållandet mellan EG-rätten och nationell rätt ...... En direkt tillämplig undantagsregel ............................. Ett nätverk av konkurrensmyndigheter inom EU...... Straffregler i äldre svensk konkurrenslagstiftning Priskarteller och marknadsdelningskarteller............... Övriga EU 15 ......................................................................... Utredning av brott .................................................... Polis- och åklagarväsendet..................................................... Allmänt om förundersökning................................................ Annan brottsutredande verksamhet...................................... Tillsynsmyndigheterna inom miljöområdet .............. Konkurrens och konkurrensbegränsningar.................... Resursutnyttjande och dynamik............................................ Konkurrens, effektivitet och konsumentnytta..................... Samarbete mellan företag............................................ 7.3.2 Avtal och samordnade förfaranden............................ 7.3.4 Faktorer av betydelse för kartellbildning .................. 7.3.5 Vad karaktäriserar en kartell?..................................... 7.4.2 Några exempel på ärenden.......................................... Förslag till straffreglering........................................... 8.3.1 Med fokus på beteende eller skada?........................... 8.3.2 Utgångspunkter för att bestämma det straffbara 8.3.3 Karteller och andra horisontella förfaranden ............ Straffbestämmelsens förhållande till de Gradindelning och straffskala.................................... Försök, förberedelse och stämpling .......................... 8.4.13 Utlämning och överlämnande.................................... 9.1Vilken åklagarmyndighet bör vara ansvarig för Anmälan om brottsmisstanke ............................................... Allmän brottsspaning och förstahandsåtgärder................... Beslut om och ledning av förundersökning ......................... Väckande av åtal och åtalsprövningsregel?........................... 9.7Konkurrensverkets roll i det straffprocessuella Nätverkssamarbetet inom EU .............................................. för mänskliga rättigheter................... Programmet för eftergift och nedsättning av Konsekvenser av förslagen ......................................... Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen................... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen....................... Bilaga 1–2 Kommittédirektiv .......................................................... Competition Act () Act 2002 () Europeiska gemenskapernas officiella tidning Europeiska Unionens officiella tidning Förundersökningskungörelsen (1947:948) Lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av Konkurrenslagen (1993:20) Lagen (1982:395) om med- verkan vid polisär övervakning Rättsfallssamling för Europeiska gemenskaper- nas domstol och förstainstansrätt Konkurrenslagen (1982:729) Utredningen har tidigare lämnat delbetänkandet Reformerad kon- kurrensövervakning – Konsekvenser i av EG:s nya tillämp- ningsförordning (SOU 2003:73) samt delbetänkandet Rätten till skadestånd enligt konkurrenslagen (SOU 2004:10). Genom tilläggsdirektiv, dir. 2003:175, har utredningens uppdrag utvidgats till att omfatta frågan om kriminalisering av de konkur- rensrättsliga förbuden i artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget samt deras svenska motsvarigheter. I uppgiften ingår det tekniska upp- draget att ta fram en konkret lagstiftningsmodell och att göra en fördjupad lagteknisk analys. Utvecklingen inom EG-rätten skall följas liksom utvecklingen inom andra EU-stater m.fl. när det gäller kriminalisering på konkurrensrättens område. Kriminaliseringens inverkan på det befintliga programmet för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift skall ingå i analysen. Också processuella frågor skall analyseras. Uppdraget enligt tilläggsdirektiven skall redovisas . I detta slutbetänkande, som alltså utgör den tredje etappen av uppdraget, redovisar utredningen resultatet av sina överväganden i frågan om kriminalisering. Därmed är utredningens uppdrag slut- fört. I kapitel 2–3 redogörs för den svenska konkurrensrätten och . Kapitel 4 innehåller en genomgång av straffreglerna i äldre svensk konkurrenslagstiftning. I kapitel 5 behandlar utredningen situationen i andra länder, med särskild inriktning på länder inom den Europeiska Unionen. Kapitel 6 innehåller en genomgång av gällande rätt i fråga om ut- redning av brott. I kapitel 7 beskriver utredningen konkurrensens betydelse samt effekterna av olika konkurrensbegränsningar. Kapitel 8–9 innehåller utredningens överväganden i de olika frå- gor som aktualiseras genom uppdraget. Kapitel 8 innehåller utredningens förslag till straffreglering. I kapitel 9 behandlas straffprocessuella regler. Kapitel 10 innehåller en beskrivning av konsekvenserna av för- slagen. I kapitel 11, slutligen, finns en författningskommentar. En kriminalisering bör begränsas till karteller Utredningen har haft till teknisk uppgift att ta fram en konkret lag- stiftningsmodell för en kriminalisering inom konkurrensrätten. Enligt direktiven skall kriminaliseringsmodellen inriktas på vad som bör betecknas som särskilt allvarliga fall och gälla ett kärnom- råde av sådana skadliga beteenden. Utredningen har gjort bedömningen att, om konkurrensrättens förbud skall kriminaliseras, det straffbara området bör begränsas till horisontella karteller. Vertikala konkurrensbegränsningar och missbruk av dominerande ställning bör inte kriminaliseras. Om konkurrensrättens förbud skall straffbeläggas, bör det ske genom att ett nytt brott med följande innebörd införs. Den som ingår ett avtal som är förbjudet enligt 6 § eller enligt artikel 81 i EG-fördraget och som innebär att företag i samma pro- duktions- eller handelsled fastställer försäljningspriser, begränsar eller kontrollerar produktion eller delar upp marknader döms, om avtalet varit ägnat att allvarligt hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden, för konkurrensbrott till fängelse i högst . Detsamma gäller den som tillämpar ett sådant avtal. Är brottet att anse som grovt, skall dömas för grovt konkurrens- brott till fängelse i lägst och högst . Vid bedöm- ningen av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om förfarandet haft betydande omfattning eller om gärningen annars varit av sär- skilt farlig art. Utredningen föreslår att utbyte av konkurrensbrott skall kunna förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Vid bedömningen av om det är uppenbart oskäligt att förklara utbyte förverkat skall bland andra omständigheter beaktas om det finns anledning att anta att skadestånd kommer att åläggas eller an- nars fullgöras eller att konkurrensskadeavgift kommer att åläggas. Enligt utredningens förslag skall vara an- svarig åklagarmyndighet för utredning och lagföring av konkur- rensbrott. skall anmäla till Ekobrottsmyndig- heten, om det finns misstanke om konkurrensbrott. Förundersökningen vid utredningen av konkurrensbrott skall beslutas och ledas av åklagare hos . Allmänna regler om förundersökning vid förhör, misstanke om brott, rätt att anlita försvarare, användande av tvångsmedel etc. skall tillämpas även beträffande utredning av konkurrensbrott skall biträda vid ut- redning av konkurrensbrott. Verket skall bedriva allmänt spanings- arbete och vidta förstahandsåtgärder i fråga om efterlevnaden av konkurrenslagstiftningen. Utredningen anser att de allmänna reglerna i om åtalsplikt skall gälla i fråga om konkurrensbrott. Utredningen föreslår att en utredning hos skall kunna fortsätta parallellt, när en brottsutredning pågår. Uppgifter hos som omfattas av förun- dersökningssekretess skall kunna överlämnas till Konkurrensver- ket. En pågående brottsutredning medför att de rättsskyddsgarantier som fastslås i för mänskliga rättigheter måste beaktas till fördel för en misstänkt även i ut- redning. Någon särskild lagreglering om det behövs inte. Programmet för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift Programmet för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeav- gift för företagen kan finnas kvar även om det införs en straffrätts- lig reglering av konkurrensbrott. Dock kommer programmets funktion att avslöja karteller att till stor del gå förlorad. Samarbetet i nätverket mellan konkurrensmyndigheter inom EU är enligt utredningen bäst skickat att fullgöra de skyldigheter som åligger svenska konkurrensmyndigheter inom ramen för samarbetet enligt rådets förordning (EG) nr 1/2003 av om tillämpning av artiklarna 81 och 82 i för- draget. bör inte ges någon uppgift i det samar- betet. En kriminalisering medför ett ökat resursbehov hos Ekobrotts- myndigheten och de allmänna domstolarna samt på rättshjälps- anslaget och anslagsposten för vissa domstolskostnader. Enligt en mycket grov uppskattning kan den kostnaden förvän- tas bli . has previously submitted the interim report Reformerad konkurrensövervakning – Konsekvenser i av EG:s nya tillämpningsförordning (SOU 2003:73) – Reformed monitoring of competition – Consequences in of the EUs new implementing regulation (Swedish Government Official Rep- orts 2003:73) and the interim report Rätten till skadestånd enligt konkurrenslagen (SOU 2004:10) – The right to damages under the Competition Act (Swedish Government Official Reports 2004:10). Through the supplementary terms of reference, dir. 2003:175, the Committee's terms of reference were extended to cover the is- sue of making it a criminal offence to infringe the prohibitions on anti-competitive behaviour in articles 81 and 82 of the and their Swedish equivalents. The assignment includes the techni- cal task of drawing up a concrete legislation model and making an in-depth legal analysis. The trends in Community law shall be fol- lowed as well as developments in other EU states etc. as regards criminalisation in the area of competition law. The impact of criminalisation on the existing programme for remission and reduction of the administrative fine as defined in the Competition Act shall be included in the analysis. Procedural is- sues shall also be analysed. Under the supplementary terms of reference a report shall be submitted at the latest by . In this final report, which constitutes the third stage of the as- signment, the Committee reports on the results of its deliberations in the matter of criminalisation. The Committees assignment is thereby completed. Outline of the report In chapters 2–3 a description is given of legis- lation and rules. Chapter 4 contains a description of the penal rules in older legislation. In chapter 5 the Committee addresses the situation in other countries, with particular focus on countries in Union. Chapter 6 contains a description of the applicable law as regards investigation of crime. In chapter 7 the Committee describes the significance of compe- tition and the effects of various restrictions on competition. Chapters 8–9 contain the Committees considerations on the va- rious questions arising from the assignment. Chapter 8 contains the Committees proposals for criminal pe- nalties. Chapter 9 deals with rules of criminal procedure. Chapter 10 contains a description of the consequences of the proposals. Finally, in chapter 11, there are explanatory notes. Considerations of the Committee Criminalisation should be limited to cartels has been instructed to draw up a concrete legisla- tion model for criminalisation in competition law. Under the terms of reference the criminalisation model shall be directed towards what should qualify as particularly serious cases and refer to a core area of such injurious behaviour. has made the assessment that, if infringement of the prohibitions in competition legislation is to be criminalised, the criminal area should be limited to horizontal cartels. Vertical re- straint of competition and abuse of a dominant position should not be criminalised. If the prohibitions in competition law are to be punishable under criminal law, this should be effected by introdu- cing a new crime with the following purport. person entering into an agreement that is prohibited under section 6 or under article 81 of the and which implies that companies at the same production or trade level set selling pri- ces, restrict or control production or divide up the market, if the agreement was designed to seriously impede, restrict or distort competition in the market, shall be sentenced to prison for a maximum of two years for anti-competitive crime. The same applies to a person who puts such an agreement into practice. If the crime is regarded as serious, the penalty for gross anti-com- petitive crime shall be imprisonment for a minimum of six months and a maximum of six years. When determining whether the crime is serious, particular consideration shall be given to whether the proceedings were of an extensive nature or whether the act was otherwise of a particularly dangerous nature. proposes that it should be possible to declare the proceeds from anti-competitive crime forfeit, unless this is evi- dently unreasonable. When assessing whether it is evidently unreasonable to declare the proceeds forfeit, among other circumstances, consideration shall be given to whether there is reason to assume that payment of damages will be ordered or otherwise effected or that an administ- rative fine under the provisions of the Competition Act will be im- posed. proposes that in be the responsible Public Prosecution Office for in- vestigation and criminal proceedings against anti-competitive cri- mes. The Authority shall report to the Eco- nomic in , if there is suspicion of anti-com- petitive crime. The pre-trial investigation of anti-competitive crimes shall be determined and led by a prosecutor at the in . General rules on pre-trial investigation for questioning, suspi- cion of crime, the right to engage a defence counsel, the use of coercive measures etc. shall also be applicable to investigation of anti-competitive crimes. The Authority shall assist the in investigating anti-competitive crimes. The Com- petition Authority shall carry on general investigations and take initial measures as regards compliance with the competition legis- lation. The Committee considers that the general rules of the Code of Judicial Procedure concerning the duty to prosecute shall be appli- cable with regard to anti-competitive crime. proposes that an investigation at the Authority shall be possible to continue in parallel, when a criminal investigation is in progress. It shall be possible to pass on information at the Economic Cri- mes in covered by pre-trial investigation secrecy to the Authority. A criminal investigation in progress implies that the guarantees of legal protection established in Convention on Human Rights must be observed in favour of a suspect also in the Competition Authority's investigation. No separate enactment concerning this is necessary. The programme for remission and reduction of the administrative fine as defined in the Competition Act The programme for remission and reduction of the administrative fine for companies may remain even though a criminal penalty re- gulation is introduced for anti-competitive crime. However, the programmes function of revealing cartels will be lost to a large extent. The network co-operation between the competition authorities in the EU According to the Committee, the Authority is best suited to meet the obligations imposed on Swedish compe- tition authorities within the framework of co-operation under the Council Regulation (EC) no 1/2003 of concer- ning the implementation of articles 81 and 82 in the Treaty. in should not be given any role in that co-operation. Increased need for resources Criminalisation implies an increased need for resources at the Eco- nomic in and the general courts, as well as the legal aid appropriation and the appropriation item for certain court costs. According to a very rough estimate the annual cost may be expected to be about million. lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) Härigenom föreskrivs i fråga om konkurrenslagen (1993:20) att det skall införas fyra nya paragrafer, 32 a - 32 c §§ och 46 a §, samt närmast före 32 a § en ny rubrik av följande lydelse. Den som ingår ett avtal som är förbjudet enligt 6 § eller enligt ar- tikel 81 i EG-fördraget och som innebär att företag i samma produk- tions- eller handelsled fastställer för- säljningspriser, begränsar eller kon- upp marknader döms, om avtalet varit ägnat att allvarligt hindra, begränsa eller snedvrida konkur- rensen på marknaden, för kon- kurrensbrott till fängelse i högst Detsamma gäller den som tillämpar ett sådant avtal. Är brottet grovt döms för grovt lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om för- farandet haft betydande omfattning eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art. Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Vid bedömningen av om det är uppen- bart oskäligt att förklara utbyte förverkat skall bland andra om- ständigheter beaktas om det finns anledning anta att skadestånds- skyldighet eller konkurrensskade- avgift kommer att åläggas eller skadeståndsskyldighet annars kom- mer att fullgöras. skall anmä- la till så snart det finns misstanke om brott enligt denna lag. En anmälan skall dock inte göras om hinder föreligger enligt artikel 28 i rådets förordning (EG) nr 1/2003. Uppgifter som Ekobrottsmyn- digheten förfogar över och som behövs för att skall kunna fullgöra sina uppgif- ter enligt denna lag, skall på Kon- kurrensverkets begäran tillhanda- hållas verket. Uppgiftsskyldighet enligt första stycket föreligger dock inte i fråga om uppgifter för vilka sekretess gäl- ler till följd av 2 kap. 1 eller 2 § eller 3 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) eller en bestämmelse till vilken hänvisas i någon av de nämnda paragraferna. Om sekretess gäller för uppgift enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen och ett utlämnande skulle medföra synnerligt men för något enskilt eller allmänt intresse, föreligger uppgiftsskyldighet endast om regeringen på ansökan av Kon- kurrensverket beslutar att uppgiften skall lämnas ut. Denna lag träder i kraft . lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) att 8 kap. 4 § skall ha följande lydelse. 8 kap. 4 §1 Sekretess gäller i verksamhet som består i tillsyn och utredning för uppgift om 1.enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, 2.andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet, 3.enskilds personliga och eko- nomiska förhållanden som hänför sig till förundersökning i brottmål, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde el- ler någon närstående till den en- skilde lider skada eller men. Sekretess gäller hos för uppgift som avses i första stycket och som enbart hänför sig till verksamhet som gäller rådgivning inför en anmälan enligt 37 § konkurrenslagen (1993:20). När en sådan anmälan kommit in till gäller i stället sekretess enligt första stycket. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse SFS 2000:89. Utredningens ursprungliga direktiv framgår av bilaga 1. För att full- göra sitt uppdrag i dessa delar har utredningen tidigare lämnat del- betänkandet Reformerad konkurrensövervakning – Konsekvenser i av EG:s nya tillämpningsförordning (SOU 2003:73) samt delbetänkandet Rätten till skadestånd enligt konkurrenslagen (SOU 2004:10). Genom tilläggsdirektiv, dir. 2003:175, har utredningens uppdrag utvidgats till att omfatta frågan om kriminalisering av de konkur- rensrättsliga förbuden i artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget samt deras svenska motsvarigheter. I uppgiften ingår det tekniska upp- draget att ta fram en konkret lagstiftningsmodell och att göra en fördjupad lagteknisk analys. Utvecklingen inom EG-rätten skall följas liksom utvecklingen inom andra EU-stater m.fl. när det gäller kri- minalisering på konkurrensrättens område. Kriminaliseringens inverkan på det befintliga programmet för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift skall ingå i ana- lysen. Också processuella frågor skall analyseras. Uppdraget enligt tilläggsdirektiven skall redovisas . Tilläggsdirektiven framgår av bilaga 2. I detta slutbetänkande, som alltså utgör den tredje etappen av uppdraget, redovisar utredningen resultatet av sina överväganden i frågan om kriminalisering. Därmed är utredningens uppdrag slut- fört. Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. I arbetet har också ingått studier av litteratur och rättsfall. Informationsutbyte har skett genom underhandskontak- ter med företrädare för ansvariga ministerier eller konkurrensmyn- digheter i flera av EU:s medlemsländer.