sou · GSB3122d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Även om det är domstol som beslutar huruvida den unge skall ges vård med stöd av LVU eller inte, är det socialnämnden som bestämmer valet av vårdform och utformningen av vården. I brådskande fall får socialnämnden besluta om ett omhändertagande. Ett sådant beslut skall underställas länsrätten inom . Fastställer länsrätten beslutet om omhändertagande måste socialnämnden ansöka om att den unge skall beredas vård med stöd av LVU (6–8 §§). Beslutet går att överklaga i vanlig ordning. För att ett överlämnande till vård inom med stöd av LVU skall bli aktuellt som brottspåföljd krävs antingen att den unge redan är föremål för vård enligt LVU eller att socialnämnden har förklarat att man har för avsikt att ansöka hos länsrätten om sådan vård. Vård med stöd av LVU skall upphöra när det inte längre finns ett vårdbehov och det är socialnämnden som beslutar om detta (21 §). Nämnden skall för verkställigheten av beslutet om tvångsvård ta ställning till om vården skall fortgå och därefter pröva frågan fortlöpande från den senaste prövningen (13 §). I miljöfallen skall vården upphöra senast när den unge fyller och i beteendefallen skall vården upphöra senast när den unge fyller . åtgärder i förhållande till åklagarens och domstolens uppgifter har att självständigt bedöma ungas behov. Social- tjänsten kan därför inte avvakta beslut av åklagare och domstol, om den skulle komma fram till att det är nödvändigt att genast vidta Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd åtgärder enligt SoL eller LVU. I stället skall utan dröjsmål vidta de åtgärder som anses nödvändiga. När åklagaren prövar åtalsfrågan skall han beakta vilka åtgärder som redan kan ha vidtagit. Lagstiftarens ambition är att åtal mot unga lagöverträdare under så långt möjligt skall undvikas och åklagaren har därför givits mycket vidsträckta möjlig- heter att inte väcka åtal genom bestämmelserna om åtalsunder- låtelse i 16 och 17 §§ LUL. Där anges att åklagaren som skäl för åtalsunderlåtelse får beakta att ett åtal ändå skulle leda fram till ett överlämnande till vård inom . Om åtal trots allt väcks skall domstolen beakta åtgärder vid sin prövning. Rättsväsendet och de sociala myndigheterna bör ta varandras åtgärder i beaktande. Om domstolen dömer till annan påföljd än överlämnande till vård inom skall denna andra påföljd naturligtvis verkställas. bör därför undvika att vidta åtgärder, föranledda endast av den unges brottslighet, som strider mot vad domstolen kan ha beslutat. Inträffar däremot andra omständigheter som talar för ett ingripande av skall domstolens beslut i denna situation i princip inte lägga hinder i vägen. Det har påtalats för utredningen att det förekommer att social- tjänsten inte vidtar de åtgärder som omnämns i en vårdplan som upprättats i anledning av ungdomsbrott om åklagaren beslutar ge den unge åtalsunderlåtelse. Av 3 § förordningen (1994:1763) om särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare framgår att åklagaren, om han vid beslutet om åtalsunderlåtelse har förutsatt att socialnämnden vidtar åtgärder, skall ta reda på om åtgärden kommer till stånd och att åklagaren, om så visar sig inte vara fallet, skall anmäla detta för . Det förekommer dock att dessa regler inte efterlevs av åklagaren. Oavsett detta framstår dock handlande som inkonsekvent. Vi har behandlat åtalsunderlåtelse i kapitel 7, där vi har föreslagit en annan ordning i detta avseende (avsnitt 7.5.7). Det finns inga bestämmelser som ger vägledning i frågan om domstolens beslut om överlämnande till vård inom skall gå i verkställighet direkt eller först sedan domen vunnit laga kraft. Eftersom självständigt, oavsett innehållet i en dom, skall vidta de åtgärder som den unge har behov av, har en sådan bestämmelse inte ansetts nödvändig. Om den unge t.ex. skulle överklaga domen med påstående att han är oskyldig och ett ingripande av är aktuellt endast på grund av brottet Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd kan det finnas skäl för socialnämnden att avvakta att domen vinner laga kraft. 8.3Utredningens överväganden beträffande överlämnandepåföljden Kritiken mot påföljden överlämnande till vård inom har inte tystnat och alltjämt hörs i riksdagsdebatten krav på att påföljden skall avskaffas. Den utvärdering av reform som har gjorts har också visat på att reformen inte har fått fullt genomslag i fråga om den önskvärda uppstramningen av över- lämnandepåföljden. Så länge inte lagen tillämpas på sätt som är tänkt kommer överlämnandepåföljden att utsättas för stark kritik. Om inte principerna om förutsebarhet, proportionalitet och konsekvens får det tänkta utrymmet förlorar överlämnande- påföljden i legitimitet och det kan allvarligt försvåra möjligheterna att hålla fast vid behandlingstanken som ledstjärna när unga begår brott. Inte minst sett i ett längre perspektiv är det därför angeläget att finna åtgärder som kan bidra till att framförallt men även rättsväsendet i större utsträckning lever upp till inten- tionerna med reform beträffande överlämnandepåföljden. 8.3.2Yttrandenas respektive vårdplanernas utformning och innehåll Principen om förutsebarhet innebär att påföljden skall vara utformad så att det redan på förhand står klart vad den dömde har att underkasta sig, under vilka former det skall ske och hur länge det skall pågå. Reformen innebar att socialnämndens yttranden skulle göras mer utförliga. Yttrandena skall innefatta en redogörelse för huvuddragen i de åtgärder som socialnämnden planerar att vidta. Särskilt skall åtgärdernas art och omfattning framgå samt, så långt det är möjligt, även deras varaktighet. Domstolen skall av redogörelsen få en god uppfattning om karaktären av den unges eventuella vårdbehov och de insatser som avser att göra samt huruvida det skall Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd ske med stöd av SoL eller om tvångsvård med stöd av LVU erfordras. Av planen bör även framgå om den unges vårdbehov kan tillgodoses medan han bor kvar i sitt hem eller om han bör placeras i exempelvis familjehem eller på institution. Därvid skall om möjligt uppgift lämnas om vad för slags institution som avses samt en ungefärlig uppskattning av hur länge placeringen utanför det egna hemmet kan förväntas pågå. Kan den unges vårdbehov tillgodoses med stöd av SoL, bör upplysning lämnas om vilka konkreta insatser som socialnämnden planerar samt om hur länge de kan förväntas pågå. Är situationen sådan att tvångsvård är nödvändig, bör socialnämnden ange under vilka former den skall ges och den kan beräknas pågå. Uppgifterna i vårdplanen skall vara så konkreta som möjligt. Mot bakgrund av utgångspunkterna för den socialrättsliga lagstiftningen följer dock att det endast är fråga om en redovisning av de åtgärder som planeras. Vilka åtgärder som sedan verkligen kommer till stånd skall avgöras av den unges aktuella situation i varje skede av förfarandet.3 skall yttra sig inom sådan tid att rätten kan hålla huvudförhandling inom föreskriven tid. När kraven på social- tjänstens yttrande skärptes i och med reform förlängdes också tidsfristen vid handläggningen av ungdomsmål. krävdes att beslut i åtalsfrågan skulle vara fattat senast för delgivning av brottsmisstanken, i de fall den tilltalade var och åtalad för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Vid reformen förlängdes . BRÅ:s utvärdering gav vid handen att få yttranden innehåller alla de uppgifter som lagstiftaren tänkt sig. De undersökta yttrandena innehöll i de flesta fall någon information om vilken eller vilka insatser som avsåg att vidta vid en överlämnande- påföljd. Så många som två tredjedelar av de undersökta yttrandena saknade dock antingen uppgift om hur omfattande de planerade insatserna skulle vara eller hur länge de var tänkta att pågå. I några fall (12 av 199) hade över huvud taget inte angivit vad man planerade att göra om rätten skulle döma till ett över- 3 Departementspromemorian Påföljder för unga lagöverträdare (Ds 1997:32) s. 83-84. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd Det fanns även exempel på att det av yttrandet framgick att den unge inte ville delta i den planerade vården eller att den unge eller hans eller hennes föräldrar ännu inte kunnat nås för en diskussion och ett godkännande av förslaget. (I dessa fall hade domstolen ändå dömt till överlämnande.) BRÅ konstaterade att behöver att utreda för att ha en rimlig möjlighet att skriva yttranden och vårdplaner som uppfyller de krav lagstiftningen ställer och som är genomtänkta och avstämda. Utredningstiden var i många fall mellan en och . Socialsekreterarna uppgav att de skulle behöva omkring en månads tid på sig för att hinna träffa både den unge, föräldrar och andra personer som är viktiga för att kunna skriva ett bra yttrande. Den av BRÅ gjorda utvärderingen visade att hade på sig att skriva yttranden efter som före reformen. BRÅ fann, efter att ha intervjuat 12 åklagare, att den normala gången tycktes vara att man i enklare fall, då åklagaren direkt av polisanmälan kan se att det kommer att leda till åtal, skickar begäran om yttrande . De flesta intervjuade gav då regelmässigt till , oavsett hur som hade gått av förundersökningen. De flesta åklagare hade också uppgett att man i lite svårare fall ofta måste vänta med att skicka begäran om yttrande tills man hunnit en bit i förundersökningen, när man vet att det verkligen kommer att leda till åtal. Detta för att man inte ville belasta med att skriva yttranden i fall som sedan inte leder till åtal. Några åklagare gav i dessa fall till att yttra sig. Andra överskred hellre sexveckorsgränsen och gav fortfarande social- tjänsten för yttrandet. BRÅ pekade vidare på att socialsekreterarna inte i tillräcklig omfattning är medvetna om syftet med att avge yttrande och upprätta vårdplan och att ett tydliggörande av rättssystemets behov av yttrande och vårdplanens användning kan komma att medföra att handlingarnas kvalitet förbättras. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd Tidpunkten för inhämtande av yttrande Förslag: Åklagaren skall inhämta yttrande enligt 11 § LUL senast när han finner att det föreligger en skälig misstanke om brott. En sådan ordning innebär att socialnämnden får den tid på sig att upprätta yttrande som var tanken vid den senaste påföljdsreformen. Förutsättningarna ökar därmed för att kvaliteten på yttrandena förbättras. Enligt 11 § LUL skall åklagaren innan han fattar beslut i åtalsfrågan beträffande en misstänkt som inte fyllt inhämta yttrande från socialnämnden. Åklagarens begäran om yttrande kommer därför vanligtvis relativt sent under åklagarens handläggning av ärendet. En fördel med denna ordning är naturligtvis att åklagaren därmed inte i onödan begär in yttranden från socialnämnden. Den av BRÅ gjorda utvärderingen visar emellertid på vikten av att social- sekreterarna har tillräcklig tid på sig att upprätta de aktuella handlingarna. En angelägen fråga för utredningen är därför att finna åtgärder som medger socialnämnden skäligt rådrum för yttrandets och vårdplanens upprättande. En senaste tidpunkt för begäran om yttrande som bättre skulle tillgodose behov är när åklagaren tar ställning till om den unge kan anses skäligen misstänkt för brott. har åklagaren enligt gällande rätt redan att ta ställning till frågan om försvarare skall utses. Eftersom det krävs skälig misstanke om brott, är därmed antalet fall som inte leder till åtal reducerade. De fall som senare visar sig inte leda till åtal, och där begäran om yttrande alltså visar sig ha varit onödig, torde inte bli så många att det inte kan accepteras. En sådan ordning skulle innebära att socialnämnden får den tid på sig att upprätta yttrande som var tanken vid den senaste påföljdsreformen. – 11 § LUL bör alltså ändras så att åklagaren skall inhämta yttrande senast när åklagaren finner att det föreligger en skälig misstanke om brott. Det förhållandet att socialnämnden får ytterligare tid på sig att skriva yttrande enligt 11 § LUL innebär att förutsättningarna ökar för att kvaliteten på yttrandena förbättras. För att få till stånd önskad kvalitetsförbättring delar utredningen uppfattning att det dock krävs ytterligare åtgärder. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd Kunskap om ändamålet med yttrandena och vårdplanerna Bedömning: Det finns skäl för att tillsammans med RÅ sammanställa en blankett för yttrande enligt 11 § LUL. För yttrandenas och vårdplanernas kvalitet är det även avgörande att socialsekreterarna har tillräcklig kunskap om vad handlingarna skall innehålla samt en förståelse för ändamålet med handlingarna hos åklagare och domstol. I första hand måste det anses vara en angelägenhet för att ombesörja att nödvändig kunskap finns hos handläggande socialsekreter- are. Ytterligare en åtgärd som skulle kunna påverka yttrandenas kvalitet är en ökad samverkan mellan socialsekreterare, åklagare och domare. Som ett led i strävandena att höja den allmänna kunskapen om vad yttrandena skall innehålla skulle t.ex. tillhandhållande av en blankett, som skulle kunna använda när de skriver yttranden, kunna vara ett användbart instrument. Även BRÅ pekar på detta i sin rapport och anser att det finns skäl för RÅ att i samråd med utarbeta en sådan blankett.4 Det är naturligt att deltar i ett sådant framtida projekt. Utredningen har skissat på hur ett formulär för åklagares begäran om yttrande skulle kunna se ut. Detta utkast finns som bilaga 6 till betänkandet. Det är naturligtvis avgörande för yttrandenas och vårdplanernas kvalitet att socialsekreterarna besitter tillräcklig kunskap i fråga om vad handlingarna skall innehålla samt en förståelse för ändamålet med handlingarna hos åklagare och domstol. I första hand måste det anses vara en angelägenhet för att ombesörja att nödvändig kunskap finns hos handläggande socialsekreterare. Vid utvärderingen av reform konstaterades dock att på en tredjedel av de tillfrågade socialtjänstavdelningarna hade social- sekreterarna inte fått någon information eller utbildning kring den aktuella lagändringen. Detta är naturligtvis inte acceptabelt. Ytterligare en åtgärd som skulle kunna påverka yttrandenas och vårdplanernas kvalitet i avsevärd mån skulle vara en sådan ökad samverkan mellan socialsekreterare, åklagare och domare som vi förordar i avsnitt 8.3.6. Vad vi då avser är inte en samverkan i enskilda ärenden utan en mer generell sådan. 4 Vad händer med unga lagöverträdare? Om överlämnande till vård inom , 2002:19, s. 46. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd redan sådan samverkan på en del håll i landet, bl.a. har initiativ tagits i och kommuner. Erfarenheterna från verksamheterna där är också mycket positiva. En viktig lärdom man gjort är att samverkan bl.a. kräver en klar strategi och att någon tar det sammanhållande ansvaret att driva projektet framåt. Mer om projekten i respektive går att läsa i bilaga 7 till betänkandet. En viktig fråga för socialsekreterare, åklagare och domare att gemensamt diskutera är proportionalitetsprincipen. BRÅ har nämligen i sin rapport påtalat att det finns en stor oklarhet kring denna fråga. (Vi återkommer till denna .) I det här sammanhanget är det också angeläget att poängtera vikten av att terminologi över åtgärder är enhetlig. Innebörden av olika begrepp när det gäller vårdinsatser bör vara densamma över landet. Av BRÅ:s rapport framgår att detta inte är fallet . Särskilt när det gäller begrepp som samtalskontakt med och olika former av programverksamhet finns det ingen enhetlig varudeklaration enligt rapporten. Man menar att detta hänger samman med att verksamheten ofta initieras av social- tjänsten i den enskilda kommunen, vilket leder till att den på olika håll ges olika namn och innehåll. Vi har behandlat denna fråga i kap. 5, se bl.a. avsnitt 5.1.3, 5.1.8 och 5.1.9. Det är enligt utred- ningens mening naturligt att tar det övergripande ansvaret när det gäller strävandena mot att skapa en enhetlig terminologi över olika insatser. tillbaka pågår också ett sådant arbete inom . 8.3.3Domstolarnas beaktande av yttranden Domstolen skall bedöma om den av socialnämnden tilltänkta insatsen kan anses tillräckligt ingripande för att ett överlämnande till vård inom skall kunna utgöra en rimlig reaktion på brottet. I denna bedömning skall domstolen väga in om den planerade insatsen skall göras med stöd av SoL eller LVU. Andra faktorer som bör vägas in är karaktären och omfattningen på vårdinsatserna samt vårdtiden. Dessa förhållanden skall vägas mot brottets straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brotts- lighet. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd Om de planerade insatserna begränsas till exempelvis några enstaka stödsamtal med den handläggande socialtjänstemannen eller ett förordnande av kontaktperson, bör ett överlämnande ske endast vid brottslighet av förhållandevis lindrigt slag. Är det i stället tänkt att den unge skall placeras i t.ex. familjehem eller ett hem för vård eller boende, kan ett överlämnande komma i fråga även vid allvarligare eller mer omfattande brottslighet. Ju yngre den tilltalade är, desto större är dock utrymmet för att välja ett överlämnande till vård inom som påföljd även för allvarlig brottslighet. I syfte att åstadkomma bättre proportionalitet skall vid denna bedömning även vägas in de eventuella tilläggssanktioner som kan komma i fråga. Frågan om i vilken utsträckning överlämnande till vård inom bör kombineras med dagsböter eller med en föreskrift om ungdomstjänst får avgöras efter en avvägning mellan brottets straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet å ena sidan och hans personliga förhållanden och de av socialnämnden planerade åtgärderna å andra sidan. Finner domstolen att insatser – i förekommande fall i förening med dagsböter eller föreskrift om ungdomstjänst – inte kan anses tillräckligt ingripande får domstolen inte besluta att den unge skall överlämnas till vård inom socialtjänsten.5 BRÅ fick i uppgift att utvärdera hur och i vilken utsträckning socialnämndens planerade insatser beaktas av domstolen vid påföljdsvalet i förhållande till brottets straffvärde och art och till den unges tidigare brottslighet. Huvudfrågan var om socialtjänst- ens planerade åtgärder beaktades av rätten i större utsträckning när yttrandet höll en hög kvalitet än när dess kvalitet var låg. Utvärderingen gav vid handen att påföljden för 15 till 17-åringar vid fordonstillgrepp i stort sett alltid blev överlämnande till vård inom under förutsättning att ansåg att det fanns ett behov av vård. När påföljden inte blev vård berodde det vanligen på att inte tyckte att sådan var motiverad. Även bristfälliga yttranden ledde i de flesta fall till vård så länge hade något förslag till insats. 1997/98:96 s. 147-151. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd Typen av föreslagen vård varierade. Den föreslagna vården föreföll dock vara överlag ungefär lika ingripande i de yttranden som inte ledde till vård som i de fall där domen blev ett överlämnande. Förslag som gällde öppenvård var något vanligare än förslag som avsåg placeringar. När det gällde det grövre brottet rån var överlämnande till vård inom inte lika dominerande som påföljd. Närmare hälften av de unga som begått rån fick andra påföljder än ett över- lämnande. Även beträffande rånfallen överlämnades den unge dock i de flesta fallen till om det fanns någon form av vårdförslag. Den föreslagna vården var oftare en LVU-placering vid rånfallen än vid fordonstillgrepp. Men även för rån var öppenvård den typ av vård som oftast föreslogs. BRÅ fann att resultatet gav en bild av att domstolarna i hög utsträckning beaktade förslag till insatser samt att det förhållandet att beskrivningen av den föreslagna vården ibland var bristfällig sällan medförde att rätten i stället valde en alternativ påföljd. Bedömning: Proportionalitetsprincipen är ytterst en fråga för domstolen att beakta. Det är dock angeläget att är medveten om principens betydelse vid domstolens avgöranden och att man har principen i minne när man upprättar en vårdplan. För att åstadkomma detta är behovet av information och utbildning för socialsekreterare stort. Denna utbildning bör bedrivas med hjälp av både åklagare och domare. Ungdomsbrottskommittén6 menade att påföljden överlämnande till vård inom inte är förenlig med proportionalitets- principen, eftersom en ung lagöverträdare som gjort sig skyldig till ett mycket allvarligt brott kan överlämnas till vård på samma villkor som någon som gjort sig skyldig till mindre allvarlig brottslighet. Kommittén menade att det ytterst är domstolarna som har att beakta proportionalitetsprincipen och ansåg att om principen skall tillämpas även när det gäller unga lagöverträdare, 6 SOU 1993:35. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd måste det krävas att domstolen får ett annat inflytande över påföljderna än som då var fallet. Påföljdsreformen innebar också att proportionalitets- principen gavs ett större utrymme vid påföljdsvalet. Av BRÅ:s utvärdering framgår emellertid att det föreligger olika uppfatt- ningar bland åklagare och domare om har till uppgift att beakta principen när den upprättar yttrande och vårdplan. När det gäller proportionalitetsprincipen delar utredningen uppfattning att den ytterst är en fråga för domstolen att beakta. Av BRÅ:s rapport framgår emellertid att det finns mer att önska av domstolarna i denna fråga. Strävandena att öka kvaliteten på yttranden och vårdplanerna kommer dock sannolikt att förbättra möjligheterna för domstolen att döma till vård inom med iakttagande av proportionalitetsprincipen. För att överlämnandepåföljden skall kunna tillämpas i så stor utsträckning som möjligt, i alla de fall den är motiverad, är det dock angeläget att är medveten om principens betydelse vid domstolens avgöranden och att man har principen i minne när man upprättar en vårdplan. För att åstadkomma detta är behovet av information och utbildning för socialsekreterare stort. Denna utbildning bör bedrivas med hjälp av både åklagare och domare. Ingen, särskilt inte den unge lagöverträdaren, är ju betjänt av att av okunskap om proportionalitetsprincipen upprättar en vårdplan som är långt ifrån tillräckligt ingripande för att kunna ligga till grund för en överlämnandepåföljd. Det är inte heller bra att domstolen, i brist på bra alternativa påföljder, gör avkall på proportionalitetsprincipen och dömer till vård inom trots att åtgärderna i vårdplanen inte motiverar detta. Det sagda förutsätter naturligtvis att det utifrån den unges vårdbehov finns utrymme för ytterligare åtgärder och vårdinsatser. Även det omvända förhållandet kan emellertid vara för handen, dvs. att socialnämnden föreslår allt för ingripande åtgärder med hänsyn till brottets svårhet. Att domstolen i en sådan situation ändå tillämpar överlämnandepåföljden är naturligtvis lika olyckligt mot bakgrund av proportionalitetsprincipen. Det nu sagda visar på svårigheterna att, i fall då överlämnandepåföljden kommer i fråga, tillämpa den grundläggande principen om likhet inför lagen om inte vårdplanerna upprättas under hänsynstagande även till proportionalitetsprincipen. Överlämnande till vård inom – Socialtjänstpåföljd I förarbetena7 uttalades att barn och ungdomar som begår kriminella handlingar ofta är socialt utsatta och har ett särskilt behov av stöd och hjälp och att detta inte minst gäller de ungdomar som ägnar sig åt omfattande eller allvarlig brottslighet. Man pekade på att det är en angelägen uppgift för samhället att bistå dem på ett sådant sätt att de slutar att begå brott. För att lösa denna uppgift menade man att det krävs att samhället reagerar på bred front i en rad olika sammanhang och att ett särskilt ansvar därvid ligger på . Det sades att det inom finns lång erfarenhet och hög kompetens i frågor som rör arbetet med ungdomar och deras problem. När det gäller insatser i anledning av en över- lämnandepåföljd visade BRÅ:s utvärdering följande. Samtals- kontakt inom av varierande längd föreslogs i en tredjedel av yttranden.