sou · GSB340 · 2005-01-01 00:00:00 — För att tillgodose krav på rätt till dom- stolsprövning av regeringens beslut finns en möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten i fråga om bl.a. detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. Rättsprövningen är något mer omfattande än laglighetsprövningen, men ändå ingen fullständig prövning. Regeringsrätten kan inte sätta något nytt beslut i det prövade beslutets ställe, utan endast fastställa eller upp- häva det. Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL-ärenden 3.1.4Särskilt beträffande beslut enligt 12 kap. PBL, s.k. statlig kontroll fick genom införandet av PBL en förändrad roll. fastställdes planer av . I PBL fick länsstyrel- sen i uppdrag att avseende vissa angivna grunder kunna utöva stat- lig kontroll. De grunder på vilka länsstyrelserna kan ingripa finns angivna i 12 kap. 1 § PBL. När det gäller beslut med anledning av uppgiften att bevaka statens intressen i samband med vissa kommunala beslut gäller följande. Ett beslut från om att prövning av kommunens beslut skall ske eller inte, kan inte överklagas. Inte heller beslut att ett beslut om lov eller förhandsbe- sked inte skall gälla förrän prövat förenligheten med riksintressen m.m. kan överklagas (13 kap. 4 § PBL). Det är således i princip endast beslut att upphäva en plan eller områdesbestämmelser som kan överklagas. 3.2Beslutstypen styr överprövningen och instansordningen 3.2.1Inledande beskrivning av överprövningen och instansordningen Det är inte bara instansordningarna som är olika beroende på vilken typ av beslut som fattats enligt PBL. Antalet överprövande instanser varierar också beroende på vilken typ av beslut det är fråga om. Den kortaste kedjan har detaljplaner, där överprövningen sker i länsstyrelser och sedan hos regeringen. Det finns dock en möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten för att få en domstolsprövning av dessa beslut. Den längsta instanskedjan gäller för de beslut som överprövas som förvaltningsbesvär i för- valtningsdomstol, bl.a. bygglov. De kan överklagas till länsstyrelse och därefter till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. I 13 kap. PBL finns bestämmelser om vilka beslut som får över- klagas, vem som har rätt att överklaga, i vilka former överpröv- ningen skall ske och vilken instansordning som skall gälla i olika typer av ärenden. PBL:s lagtekniska utformning innebär att man räknar upp de beslut som får överklagas genom laglighetsprövning, och anger att övriga beslut överklagas genom förvaltningsbesvär. Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL-ärenden Regeringen prövar vissa typer av ärenden, medan andra prövas av allmänna förvaltningsdomstolar. Hur fördelningen mellan re- geringen och domstolarna är beskrivs närmare i de följande avsnit- ten. I en strävan att effektivisera överklagandeprocessen infördes en bestämmelse som innebär att frågor som avgjorts i tidigare skeden inte får överklagas, 13 kap. 2 § andra stycket 1. Bestämmelsen anger att beslut inte får överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom tidigare antagen detaljplan, områdesbe- stämmelser eller förhandsbesked. När det gäller överklaganden enligt bestämmelserna om laglighets- prövning kan domstolen endast pröva de grunder som klaganden angett inom tiden för överklaganden, dvs. från det protokollet anslogs, och begränsas till en prövning enligt vissa sär- skilt angivna laglighetsgrunder (bl.a. befogenhetsöverskridande). Vid länsrätternas och kammarrätternas avgöranden deltar två särskilda ledamöter, som skall ha särskild erfarenhet av verksamhet, om målet inte är av enkel beskaffenhet. Instansordningen för framför allt beslut om översiktsplaner (krav på prövningstillstånd) (krav på prövningstillstånd) Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL-ärenden 3.2.3Detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner Planbeslut i övrigt, dvs. detaljplan, områdesbestämmelser och fas- tighetsplan överklagas genom förvaltningsbesvär till och därefter till regeringen. Det är en speciallösning eftersom myndigheters beslut vanligtvis överklagas till förvaltningsdomstol. I fråga om överklaganden av detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner finns inga begränsningar när det gäller vad överprövningen kan avse. Vilka grunder åberopar de enskilda vanligtvis när de överklagar detaljplaner? Enligt genomförda studier är det ofta en kombination av påståenden om formella fel och om att såväl allmänna som en- skilda intressen inte har tillgodosetts. Formella fel som åberopas kan gälla invändningar mot tillämpningen av reglerna för enkelt planförfarande eller att samråd inte har skett med de som kan anses berörda. I de fall allmänna intressen åberopas som grund för över- klaganden är skälen av skiftande karaktär. Det kan handla om far- hågor om att ett genomförande av planen innebär en ökad trafik eller en stor miljöpåverkan. Avsaknad av eller brister i miljökonse- kvensbeskrivningar är också vanliga grunder för överklaganden. Dessutom förekommer invändningar mot att övergripande plane- ring för grönområden saknas, att det blir en allt för omfattande exploatering inom planområdet, att stadsbilden påverkas, att om- rådet förfulas eller att områdets karaktär förändras. När det gäller enskilda intressen åberopas grunder, såsom att den planerade bygg- nationen påverkar närområdet på olika sätt, t.ex. genom minskat försäljningsvärde, förlust av värdefull mark, begränsar utsikten eller att de motstående enskilda intressena inte beaktats i tillräcklig om- fattning. Beslut om områdesbestämmelser och fastighetsplaner är mindre vanliga. Också i samband med överklaganden av sådana beslut åberopas grunder av de slag som är aktuella för överklagade detaljplaner. När det gäller omfattningen på överprövningen har Regerings- rätten i ett rättsprövningsärende (RÅ 1994 ref. 39) funnit att det inte finns något som hindrar att besvärsmyndigheten vid pröv- ningen av enskild persons överklagande i ett planärende beaktar – förutom klagandens enskilda intresse – också de allmänna intres- sen som enligt klagandens påstående står emot planen. Enligt Regeringsrättens uppfattning kan emellertid det materiella inne- hållet i PBL:s regelsystem leda till att prövningen ändå i realiteten Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL-ärenden blir mycket begränsad. Skälet till detta är enligt Regeringsrätten att lagen bygger på principen om decentralisering av beslutsfattandet och kommunalt självbestämmande i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvändningen inom kommunen. En konsekvens av detta är enligt Regeringsrätten att den statliga kontroll som besvärspröv- ningen innefattar i många fall bör stanna vid en prövning av om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlings- utrymme som de materiella reglerna ger kommunen. Besluten överklagas till länsstyrelse och därefter till regeringen. Det finns också möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten. Instansordningen för bl.a. beslut om detaljplaner 3.2.4Bygglov m.m. inom detaljplanelagt område När det gäller överklaganden avseende bygglov inom detalj- planelagt område är det olika grunder som åberopas. Ofta anges formella fel, t.ex. att en granne inte beretts tillfälle att yttra sig. Är det inte formella felaktigheter som åberopas kan det vara fråga om den sökta åtgärden är förenlig med planen eller om byggnadens placering och utformning är lämplig med hänsyn till stads- och landskapsbilden samt till natur- och kulturvärdena på platsen. En annan grund som anges ibland är att byggnaden inte kommer att få en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggnaden som sådan och som ger en god helhetsverkan (3 kap. 1 § PBL). Frågan om olägenheter kan uppkomma om byggnation sker i enlighet med lovet aktualiseras ofta i samband med överkla- ganden. Enligt 3 kap. 2 § PBL skall byggnader placeras och utfor- Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL-ärenden mas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Ofta överprövas beslut för att be- döma graden av olägenhet för den klagande. Frågan om den sökta åtgärden kan anses vara en mindre avvikelse som är förenlig med planens syfte är en annan vanlig grund för överprövning. Också rivningslov och marklov kan överklagas. Dessa typer av beslut är inte särskilt vanliga. En anledning till överklagande av ett beslut som rör rivningslov kan vara att lov inte medges för att byggnaden eller byggnadsdelen omfattas av rivningsförbud i detalj- plan eller områdesbestämmelser. Andra skäl kan vara att byggnaden behövs för bostadsförsörjningen eller att den behöver bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kultur- historiska, miljömässiga eller konstnärliga värde (8 kap. 16 § PBL). När det gäller marklov kan en anledning till överklagandet vara att lov inte medges med motiveringen att åtgärden strider mot detalj- plan eller områdesbestämmelser eller att åtgärden skulle förhindra eller försvåra det berörda områdets användning för bebyggelse. Överprövningen avser oftast om kommunen haft fog för sitt be- slut. Besluten överklagas till länsstyrelse och kan därefter överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Instansordningen för bl.a. beslut om bygglov inom detaljplanelagt om- råde (krav på prövningstillstånd) (krav på prövningstillstånd) Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL-ärenden 3.2.5Bygglov m.m. utanför detaljplanelagt område I likhet med överklagade bygglov inom detaljplanelagt område överklagas ofta ett medgivet bygglov utanför detaljplanelagt område med motiveringen att bygglovet strider mot de bestäm- melser som anges i 3 kap. PBL. För vissa ansökningar om bygglov utanför detaljplanelagt område sker också prövningen gentemot 2 kap. PBL, dvs. det kapitel i PBL som anger de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och lovgivning. I detta kapitel finns kopplingar till 3 och 4 kap., dvs. de s.k. hushåll- ningsbestämmelserna inkl. riksintressen och skyddade områden, och koppling finns till bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. Det innebär att klaganden bl.a. kan hävda att lovet strider mot riksintressen, att marken inte är lämpad för ändamålet med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa, eller att lovet av andra skäl strider mot 2 kap. PBL. Prövningen gentemot 2 kapitlet är ny för förvalt- ningsdomstolarna eftersom regeringen fram till ansvarade för prövningen i denna del. Som regeringen dock kon- staterat i propositionen som låg till grund för ändringarna (prop. 2002/03:27) handlar det framför allt för domstolarna om att pröva rättsfrågor också beträffande dessa delar av besluten. I övrigt är de grunder som åberopas och den överprövning som sker desam- ma som för bygglov inom detaljplanelagt område. Besluten överklagas till länsstyrelser och kan därefter överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Instansordningen för bl.a. beslut om bygglov utanför detaljplanelagt område (krav på prövningstillstånd) (krav på prövningstillstånd) Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL-ärenden 3.2.6Beslut som avser byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll enligt 9 kap. PBL Med stöd av 9 kap. PBL fattas vissa beslut som går att överklaga. Det gäller bl.a. beslut om kontrollplan. Ett sådant beslut kan över- klagas t.ex. av den anledning att byggherren anser att kontrollen är allt för omfattande eller att särskilda sakkunniga inte behövs. Grän- sen för vilka beslut som kan fattas med stöd av 9 kap. PBL är oklar och överprövningens omfattning får antas ligga inom ramen för den ordinära överprövningen i förvaltningsdomstol. Det innebär att prövningen framför allt avser om det mot bakgrund av vad den klagande anfört finns anledning att bifalla överklagandet. Beslut om vad som kan godtas eller inte för att uppfylla de tekniska egen- skapskraven, t.ex. i fråga om behovet av hiss, kan inte meddelas med stöd av gällande lagstiftning och därmed kan denna typ av frågor inte överprövas. Besluten enligt 9 kap. PBL som kan överprövas överklagas till länsstyrelser och kan därefter överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Instansordningen för beslut enligt 9 kap. PBL (krav på prövningstillstånd) (krav på prövningstillstånd) 3.2.7Påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m. enligt 10 kap. PBL Påföljder och ingripanden vid överträdelser regleras i 10 kap. PBL. Dessutom finns det i 9 kap. 10 § PBL en bestämmelse som innebär att skall ta ställning till i vilken omfattning en byggnad får användas i avvaktan på att brister, som uppmärksam- Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL-ärenden mats i samband med utfärdande av slutbevis, åtgärdas. Med stöd av 10 kap. PBL kan fatta beslut om förbud mot fortsatt byggnadsarbete bl.a. om det är uppenbart att arbetet strider mot lagen. kan också besluta om byggnads- avgift om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov, riv- ningslov eller marklov. Vidare kan besluta om särskild avgift bl.a. om någon utför arbete utan att det finns någon kvalitetsansvarig enligt 9 kap. 13 § PBL. Dessutom kan byggnads- nämnden förelägga fastighetsägare att vidta rättelse vid vite eller med krav på konkreta åtgärder såsom rivning, bl.a. om någon byggt utan lov. I dessa fall avser domstolsprövningen framför allt om det finns grund för ingripande eller påföljder. Besluten överklagas till läns- styrelser och kan därefter överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Instansordningen för beslut om påföljder och ingripanden enligt 10 kap. PBL (krav på prövningstillstånd) (krav på prövningstillstånd) I vissa fall, om någon utan lov utför åtgärd som kräver lov, skall förutom byggnadsavgift också tas ut en tilläggsavgift. Frågor om tilläggsavgift prövas av allmän förvaltningsdomstol på talan av . Länsrättens beslut avseende tilläggsavgift kan överklagas till kammarrätt och därefter till Regeringsrätten. Grun- derna för överklagandena är oftast att det finns särskilda skäl för nedsättning eller för eftergift av avgiften. Överprövningen är den- samma som för förvaltningsbesvär i övrigt. Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL-ärenden Instansordningen vid beslut om uttag av tilläggsavgift (krav på prövningstillstånd) (krav på prövningstillstånd) 3.2.8Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. PBL (statlig kontroll) har en skyldighet enligt 12 kap. PBL att pröva kom- munens beslut avseende en detaljplan eller områdesbestämmelser om det kan befaras att beslutet innebär att ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. inte kan tillgodoses, frågor som angår fler kommuner inte samordnats på ett lämpligt sätt, en miljökvalitets- norm inte iakttas eller bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och behovet av skydd mot olycks- händelser. Om något av dessa förhållanden föreligger skall länssty- relsen upphäva beslutet i dess helhet eller i viss del om kommunen medger det. har också möjlighet att för ett visst om- råde förordna att den statliga kontrollen skall tillämpas på beslut att lämna lov eller förhandsbesked. Det är ovanligt att upphäver beslut med stöd av 12 kap. 3 § PBL. Om fattar ett sådant beslut kan kommunen överklaga och som grund anföra att beslut inte är motiverat eftersom planen eller bestämmelserna t.ex. tillgodoser riksintressen enligt 3 eller 4 kap. eller att mellankommunal samordning skett på lämpligt sätt. Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL-ärenden beslut överklagas till regeringen. Den prövning som sker av regeringen avser framför allt om haft fog för sitt upphävande. Instansordningen för överklagbara beslut enligt 12 kap. PBL 4Instansordningen har utretts tidigare Frågan om lämplig instansordning för överprövning av PBL-ären- den har utretts tidigare. En förändring som genomfördes innebar att regeringen numera inte prövar överklaganden avseende lov, dvs. bygglov, rivningslov och marklov. 4.1Tankarna på en samlad instansordning är inte nya Instansordningen för PBL-ärenden har övervägts tidigare och i samband med detta har frågan om en samordnad prövningsorgani- sation för såväl ärenden som PBL-ärenden aktualise- rats. Redan vid en översyn av PBL-lagstiftningen i mitten av 1990- talet fanns det tankar på en samordnad prövning av PBL- och miljöärenden. För PBL-ärenden har också andra förändringar över- vägts, alla med syftet att förenkla och förkorta handläggnings- tiderna samt skapa en enhetlig instansordning. I det följande redogörs översiktligt för några förslag och tankar som avser PBL-ärenden. 4.2Utredningar med förslag som rör instansordningen för PBL-ärenden Vid ett flertal tillfällen har frågan om en lämplig instansordning för prövning av beslut enligt PBL tagits upp. Särskilt är det frågan om att avlasta regeringen prövningen av överklagade plan- och bygg- ärenden som varit föremål för överväganden. Instansordningen behandlades redan i propositionen Ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1) som är PBL:s förarbeten. Därefter har förslag om ny instansordning för överklaganden enligt PBL redovisats i departementspromemorian Instansordningen har utretts tidigare (Ds 1991:84) och i Plan- och byggutredningens betänkande Över- prövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134). Nyli- gen genomfördes en förändring avseende överprövningen av beslut om bygg-, mark- och rivningslov (prop. 2002/03:27, bet. 2002/03:BoU, rskr. 2002/03:120, SFS 2003:132). I departementspromemorian – Förslag om inrättande av en särskild i plan- och bygg- ärenden, m.m. (Ds 1991:84) föreslogs att en särskild plan- och byggnämnd skulle bli slutinstans för prövning av överklaganden av samtliga beslut som meddelas av länsstyrelserna enligt PBL, utom beslut enligt 12 kap. Nämnden skulle enligt huvudregeln kunna fatta beslut med en sammansättning av två jurister, en ledamot med sakkunskap i plan- och byggfrågor samt två lekmannaledamöter. Regleringen i PBL avseende kommunalbesvär, som kallas laglighetsprövning, föreslogs bli oförändrad (s. 69 ff.). Av remissvaren framgår att majoriteten remissinstanser var positiva till förslaget om inrättande av en plan- och byggnämnd. var det flera remissinstanser som avstyrkte förslaget. I stort sett alla remissinstanser ansåg att regeringen i allmänhet inte borde vara prövningsinstans annat än när det behövs politisk styrning och praxis. Hur ärenden som överfördes från regeringen skulle hanteras rådde det i princip två olika uppfattningar om; antingen i enlighet med förslaget, dvs. i en särskild nämnd, eller i de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Plan- och byggutredningen föreslog i delbetänkandet Överpröv- ning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att regeringen skulle avlastas prövningen av PBL-ärenden och att en central miljödomstol skulle inrättas för prövning av samtliga PBL- ärenden och beslut enligt den nya . Instanskedjan skulle enligt förslaget begränsas till två instanser, länsstyrelse (i vart fall övergångsvis) och miljödomstol. (M 1993:04), som arbetade parallellt med Plan- och byggutred- ningen, utredde frågan om organisationsförändringar som behöv- des med anledning av det förslag till miljöbalk som då var aktuellt. Förslaget avseende inrättande av miljödomstolar remitterades aldrig. Några remissinstanser valde dock att kommentera förslaget under remissen av de övriga delarna av betänkandet. Den kritik som dessa framförde var bl.a. att man endast i undantagsfall borde göra avsteg från principen att besvärsinstanserna i fråga om förvalt- ningsbesvär skall vara allmänna förvaltningsdomstolar och att några övertygande skäl mot denna prövning inte hade framförts. Instansordningen har utretts tidigare get att inrätta specialdomstolar i form av regionala miljödomstolar avstyrktes därför av dessa remissinstanser. Tankarna på att avlasta regeringen överprövning av bygglov utanför detaljplan m.m. aktualiserades 2001 och resulterade i en ändring som berör instansordningen för överprövning av PBL- ärenden som trädde i kraft . Ändringen innebar att regeringen avlastades prövningen av ärenden om marklov, bygglov och rivningslov m.m. Överprövningen av sådana lov samt för- handsbesked sker numera i förvaltningsdomstol i stället för hos regeringen enligt huvudregeln. Med denna lösning undviker man problemet med s.k. blandade mål som innebar att både regeringen och förvaltningsdomstol kunde överpröva ett och samma beslut. 5Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBL- ärenden Dagens instansordningssystem för PBL-ärenden har kritiserats på flera punkter. Strävan att avlasta regeringen överklagandeärenden har inte fått fullt genomslag i PBL-ärenden. Frågan om regerings- prövningen är principiellt viktig, men inte avgörande för ställ- ningstaganden i fråga om alternativa prövningsorganisationer för PBL-ärenden. Annan kritik som har framförts rör den dubbla överprövningen på länsnivå som anses orimlig om man skall sträva efter en kort instanskedja. Det svåröverskådliga systemet för överprövningar i PBL-ärenden och de långa instanskedjorna upplevs också som pro- blem, särskilt ur ett medborgarperspektiv. Långa handläggningstider samt oklarheter när det gäller över- prövningens omfattning och rätten att komma till tals i processerna är andra problem som har påtalats och som har viss koppling till instansordningen. Dessa områden behandlas emellertid inte i detta delbetänkande utan först i slutbetänkandet. 5.1Problem som är kopplade till instansordningarna i PBL-ärenden 5.1.1Vissa problemområden är specifika för PBL-ärendena Några av de frågor som har påtalats rör enbart PBL-ärendena och inte kopplingen till annan lagstiftning. En av dessa gäller regeringen som överprövningsmyndighet i PBL-ärenden. Att regeringen över- prövar ärenden kan anses strida mot en allmän strävan att renodla regeringens roll och föra bort överprövningar från regeringens ansvarsområde. Ett annat problem som påtalats rör den dubbla överprövningen på länsnivå. kan den övervägande delen av PBL-ärendena, dvs. byggloven, överprövas två gånger på länsnivå, både länsstyrelserna och länsrätterna kan i princip göra en fullstän- Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBL-ärenden SOU 2004:40 dig överprövning av de överklagade besluten. Dessutom påtalas problemet med det svåröverskådliga systemet. 5.1.2Regeringen behöver avlastas överprövningar Att regeringen överprövar vissa beslut enligt PBL kan ifrågasattas från principiell synpunkt och med hänsyn till ett önskemål om ett enhetligare prövningssystem. Genom uttalanden i propositionen Regeringens befattning med besvärsärenden (prop. 1983/84:120) lade man fast principen att överprövningar som inte kräver ett avgörande från regeringen som politiskt organ bör föras bort från regeringens ansvarsområde för att renodla regeringens arbetsuppgifter. föreslog att skulle anta de riktlinjer som angetts i propo- sitionen och biföll utskottets förslag (KU 1983/84:23 och rskr. 1983/84:250). Strävan att avlasta regeringen överprövningar har emellertid inte fått fullt genomslag i PBL-ärenden. För att tillgodose denna strävan har olika förslag lämnats framför allt när det gäller att avlasta regeringen överprövningen av detaljplaner, bl.a. i delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) och i skrivelser som överlämnats eller getts in till kommittén. sker överprövning av detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner av regeringen. Dessutom skall regeringen överpröva beslut enligt 12 kap. 3 § PBL (statlig kon- troll) att helt eller delvis upphäva beslut om detaljplan eller områ- desbestämmelser och, i de fall där särskilt förordnande enligt 12 kap. 4 § PBL förekommer, beslut om lov och förhandsbesked.