sou · GSB3103 · 2005-01-01 00:00:00 — 16 § En kommuns ansvar enligt denna lag gäller gentemot dem som är bosatta i kommunen. Om en person som anges i 1 § Om en person som anges i 1 § tänker bosätta sig i en kommun, tänker bosätta sig i en kommun, rätten till insatser från kommu- rätten till insatser från kommu- nen enligt 9 §. nen enligt 9 §. av en ansökan om förhands- av en ansökan om förhands- skall utan dröjsmål planera och skall utan dröjsmål planera och förbereda insatser som för- förbereda insatser som för- handsbeskedet ger den enskilde handsbeskedet ger den enskilde rätt till om han bosätter sig i rätt till om han eller hon bo- sätter sig i kommunen. handsbeskedet gäller under sex från den dag då insatserna blir månader räknat från den dag då tillgängliga för den enskilde. Om behov av insatser enligt denna lag uppkommer under en tillfällig vistelse i en kommun skall kommunen ge det stöd och den hjälp som behövs. Såvitt avser förpliktelser gäller vad som sägs i denna paragraf om kommunen i stället . Denna lag träder ikraft . lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (Alternativförslag) Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade dels att rubriken till lagen skall ha följande lydelse, dels att 9 och 10 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 10 a §, av följande lydelse. Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade. Insatser enligt denna lag skall ges den enskilde endast om han begär det. Om den enskilde är eller uppenbart sak- nar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnads- havare, god man, förmyndare eller förvaltare begära insatserna för honom. Lag (1993:387) om stöd och service till vissa personer med funktionshinder. Insatser enligt denna lag skall ges den enskilde endast om han eller hon begär det. Om den enskilde är eller uppenbart saknar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnadshavare, god man, förmyndare eller förvaltare begära insatserna för honom eller henne. Insatserna för särskilt stöd och särskild service är 1. rådgivning och annat per- 1. särskilt personligt stöd som sonligt stöd som ställer krav på ställer krav på särskild kunskap särskild kunskap om problem om problem och livs betingelser och livsbetingelser för männi- för personer med stora och var- skor med stora och varaktiga sen ingår sådan psykologisk, social och pedagogisk habilitering och rehabilitering som inte tillgo- doses genom insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). 2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt lagen (1993:389) om assistans- ersättning, Med personlig assistans enligt Med personlig assistans enligt 9 § 2 avses personligt utformat 9 § 2 avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga grund av stora och varaktiga med sin personliga hygien, mål- med sin personliga hygien, mål- tider, att klä av och på sig, att tider, att klä av och på sig, att ingående kunskaper om personen ande behov). läggande behov). Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till insats enligt 9 § 2 för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Som kostnad för personlig assistans enligt 9 § 2 anses inte i något fall ersättning som den enskilde själv lämnar 1.till någon som han eller hon lever i hushållsgemenskap med, 2.till en personlig assistent för arbete som utförts på arbetstid som överstiger den tid som anges i 2-4 §§ lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. I samband med att insats I samband med att insats enligt denna lag beviljas kan den enligt denna lag beviljas skall enskilde begära att en indivi- den enskilde erbjudas att en duell plan med beslutade och och planerade insatser upprättas samråd med honom. i samråd med honom eller I planen skall även redo- som vidtas av andra än kommu- visas åtgärder som vidtas av skall fort löpande och minst en löpande och minst en gång om året följas upp, utvärderas och Om den enskilde lämnar sam- om innehållet i upprättade pla- I samband med att insats enligt 9 § 1 beviljas skall den enskilde erbjudas stöd i form av en namn- enligt 9 § första stycket 2, om enligt 9 § första stycket 2, om den som erhållit stödet eller den som erhållit stödet eller hans ställföreträdare genom att hans eller hennes ställföreträdare lämna oriktiga uppgifter eller på genom att lämna oriktiga upp- annat sätt har förorsakat att det gifter eller på annat sätt har för- ekonomiska stödet har lämnats orsakat att det ekonomiska stö- felaktigt eller med ett för högt det har lämnats felaktigt eller Detsamma gäller om det med ett för högt belopp. samma gäller om det ekono- lämnats felaktigt eller med ett miska stödet annars har lämnats för högt belopp och den som felaktigt eller med ett för högt erhållit stödet eller hans ställ- belopp och den som erhållit stödet eller hans eller hennes ha insett detta. 16 § En kommuns ansvar enligt denna lag gäller gentemot dem som är bosatta i kommunen. Om en person som anges i 1 § Om en person som anges i 1 § tänker bosätta sig i en kommun, tänker bosätta sig i en kommun, skall kommunen på ansökan skall kommunen på ansökan rätten till insatser från kommu- rätten till insatser från kommu- nen enligt 9 §. nen enligt 9 §. av en ansökan om förhands- av en ansökan om förhands- skall utan dröjsmål planera och skall utan dröjsmål planera och förbereda insatser som för- förbereda insatser som för- handsbeskedet ger den enskilde handsbeskedet ger den enskilde rätt till om han bosätter sig i rätt till om han eller hon bosät- ter sig i kommunen. beskedet gäller under sex måna- från den dag då insatserna blir der räknat från den dag då insat- tillgängliga för den enskilde. serna blir tillgängliga för den Om behov av insatser enligt denna lag uppkommer under en tillfällig vistelse i en kommun skall kommunen ge det stöd och den hjälp som behövs. Såvitt avser förpliktelser gäller vad som sägs i denna paragraf om kommunen i stället . Denna lag träder ikraft . Nuvarande lydelseVarje kommun skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i en sådan bo- endeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 5 kap. 7 § tredje stycket social- tjänstlagen (2001:453) eller som efter beslut av kommunen bor i sådan särskild boendeform som avses i 7 kap. 1 § första stycket 2 samma lag. Varje kommun skall även i samband med dagverk- samhet, som omfattas av 3 kap. 6 § socialtjänst erbjuda en god hälso- och sjukvård lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Härigenom föreskrivs att 18 § fråga om hälso- och sjuk- vårdslagen skall ha följande lydelse Varje kommun skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i en sådan boen- deform eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 5 kap. 7 § tredje stycket social- tjänstlagen (2001:453) eller som efter beslut av kommunen bor i sådan särskild boendeform som avses i 7 kap. 1 § första stycket 2 samma lag. Detsamma gäller i fråga om dem som bor i bostad med särskild service enligt 9 § 8 eller lagen eller 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa personer med funktions- hinder. Varje kommun skall även i samband med dagverk- samhet, som omfattas av 3 kap. 6 § socialtjänstlagen, erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som vistas där. En kommun får även i övrigt erbjuda dem som vistas i kommu- nen hälso- och sjukvård i hemmet (hemsjukvård). får till en kommun inom överlåta skyl- digheten att erbjuda sådan vård, som sägs i andra stycket, om och kommunen kommer överens om det samt reger- ingen medger det. Överenskommelsen får avse även ansvar för för- brukningsartiklar som avses i 3 c §. Kommunens ansvar enligt Kommunens ansvar enligt första och tredje styckena och första och tredje styckena och kommunens befogenhet enligt kommunens befogenhet enligt andra stycket omfattar inte sådan hälso- och sjukvård som sådan hälso- och sjukvård som meddelas av läkare. meddelas av läkare. de som bor i bostad med särskild service enligt 9 § 8 eller 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa personer med funktions- ansvar enligt första stycket inte sjukhusens medicinska och tek- niska resurser eller annan särskild kompetens. En kommun får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som kommunen ansvarar för enligt denna lag. En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en sam- fällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Denna lag träder ikraft . Regeringen beslöt vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera vissa frågor på hjälpmedelsområdet och lämna förslag till åtgärder. Den sär- skilde utredaren skulle också förtydliga vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Beträffande hjälpmedelsområdet överlämnades betänkandet Hjälpmedel (SOU 2004:83) till statsrådet . Förevarande betänkande behandlar återstående frågor, det vill säga förtydliganden av lagstiftningen rörande stöd och service till vissa funktionshindrade. 1.1Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) 1.1.1Lagen och dess målsättning För att ge ett sammanhang åt den fortsatta framställningen följer här en översikt av LSS. LSS trädde i kraft och har således tillämpats . Verksamheten enligt LSS skall enligt 5 § främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för dem som är berättigade till insatser enligt lagen. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. I 6 § sägs bland annat att verksamheten skall vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde skall i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över de insatser som ges. Dessa allmänna målformuleringar påver- kar tillämpningen av hela lagen och har alltså även relevans för de förtydliganden som utredningsuppdraget avser. Lagen återfinns i sin helhet som bilaga 5. De som kan bli föremål för insatser enligt LSS är personer som har svåra funktionshinder. Berättigade till insatser är enligt definitionen i 1 § personer 1.med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.med betydande och bestående begåvningsmässigt funktions- hinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller 3.med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Personer med funktionshinder hänförliga till någon eller några av punkterna brukar sägas tillhöra personkretsen. Det totala antalet personer som hade insatser enligt LSS uppskattas av till mellan 53 000 och 55 000 per- soner. Detta motsvarar av landets befolkning. hade 11 700 personer beviljats insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS. Rätten till insatser enligt LSS förutsätter förutom personkretstill- hörighet att behov av insatsen föreligger. Enligt 7 § krävs att den enskilde behöver insatsen i sin livsföring och att behovet inte till- godoses på annat sätt. I 7 § andra stycket anges som en kvalitetsnivå att den enskilde genom insatserna skall tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vidare vara varaktiga och samordnade. Med varaktiga avses att den enskilde måste kunna lita på att de ges så länge behov före- ligger. Kontinuiteten skall garanteras. Med samordnade avses att insatserna inte skall ses isolerade från varandra. Vidare skall insat- serna enligt lagtexten anpassas till mottagarens individuella behov. De skall utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Insatserna enligt LSS återfinns i följande 10 punkter i 9 § LSS: 1.rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på sär- skild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder, 2.biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, 4.biträde av kontaktperson, 5.avlösarservice i hemmet, 6.korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7.korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov, 8.boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, 9.bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpas- sad bostad för vuxna, 10.daglig verksamhet för personer som sak- nar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Alla som tillhör lagens personkrets är enligt 7 § tillförsäkrade de insatser de har behov av enligt 9 § 1 9. De som ingår i första och andra personkretsen har även rätt till daglig verksamhet enligt punkt 10 om behov föreligger. Om den enskilde begär det skall en individuell plan upprättas i samband med att en insats beviljas. Detta skall ske på sätt som framgår av 10 och 14 §§. Beträffande insatserna enligt punkterna 6 10 finns särskilda bestämmelser om tillstånd för enskild verksamhet i 23 §. LSS är en rättighetslagstiftning. Detta innebär bland annat att möj- lighet finns att överklaga beslut fattade med stöd av lagen. Detta regleras i 27 §. För att garantera att den enskilde får del av de insatser veder- börande är berättigad till har införts bestämmelser om sanktionsavgift vid domstolstrots. Bestämmelserna återfinns i 28 a d §§ och är tillämpliga när en kommun eller ett landsting underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande. Den särskilde utredarens uppdrag avser enligt direktiven (Dir. 2001:81) följande förtydliganden av LSS regleringen av insatsen rådgivning och annat personligt stöd (råd och stöd), tillämpningsområdet för 23 § LSS, samt kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för personer som bor i bostad med särskild service för barn och ungdomar, bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Direktiven i dess helhet återges som bilaga 1 4. 1.2.2Rådgivning och annat personligt stöd De tolkningssvårigheter som finns i fråga om rådgivning och annat personligt stöd beror på att gränsdragningen mellan denna insats enligt LSS och sådana vård- och behandlingsinsatser, bland annat i form av habilitering och rehabilitering, som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (HSL), är oklar. LSS föregicks av lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda med flera (omsorgslagen). Regeringsrätten klargjorde vid tillämpningen av omsorgslagen (RÅ 1989. ref. 79) att lagen kunde vara ett komple- ment till HSL när det gällde habiliteringsåtgärder, till exempel i form av behandling av logoped, om behovet faktiskt inte tillgodo- sågs på annat sätt. Sedan LSS trätt i kraft fann Regeringsrätten emellertid (RÅ 1997 Ref. 49) att habiliteringsåtgärder inte ryms i begreppet rådgivning och annat personligt stöd, utan att sådana åtgärder skall vidtas inom ramen för HSL. Sistnämnda avgörande har enligt försvårat för den enskilde att få insatsen rådgivning och annat personligt stöd beviljad enligt LSS, jämfört med vad som gällde innan. Utredningsuppdraget innefattar ett förtydligande av såväl syftet med som förutsättningarna för att få insatsen rådgivning och annat personligt stöd. Förtydligandet bör också gälla på vilket sätt insatsen kan vara ett komplement till åtgärder som ges enligt annan lagstiftning. Den särskilde utredaren skall vidare ta ställning till tillämpnings- området för 23 § LSS. I bestämmelsen regleras bland annat till- ståndsplikt för enskilt bedriven verksamhet. Det har funnits skilda uppfattningar om tillståndsplikt krävs när en kommun står för bostäder med särskild service för vuxna och eventuella gemen- samma lokaler, men överlåter driften i övrigt till ett privaträttsligt subjekt. 1.2.4Kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för bostad med särskild service Slutligen omfattar uppdraget ett klargörande av kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för boende i bostäder med särskild ser- vice enligt LSS. Kommunerna skall enligt 18 § HSL erbjuda hälso- och sjukvård till dem som bor i sådan boendeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 5 kap. 7 § tredje stycket soci- altjänstlagen (2001:453), SoL, eller som efter beslut av kommunen bor i sådan särskild boendeform som avses i 7 kap. 1 § första stycket 2 samma lag. Bostad med särskild service beviljad med stöd av LSS omnämns inte i lagtexten. Av förarbetena till 9 § LSS fram- går dock att det varit lagstiftarens avsikt att samma förhållanden skall gälla för bostad med särskild service enligt 9 § 8 och 9 LSS som för boende enligt SoL (prop. 1992/93:159, s. 182). Social- styrelsen har i en skrivelse till regeringen framhållit behovet av ett klargörande, varför lagstiftningen bör ses över i detta avseende. Av de utredningsdirektiv som berör LSS har den mest omfattande arbetsinsatsen gällt förtydligandet av insatsen 9 § 1 LSS – rådgiv- ning och annat personligt stöd. Målet har varit att skapa en bild av bakgrunden till lagstiftningen, avväga intentionerna i lagen och få en uppfattning om hur insatsen används i praktisk verksamhet. Utredningen har därför bland annat genomfört ett antal dialog- konferenser och en enkätundersökning till huvudmännen. Dess- utom har utredningen tagit del av ett flertal styrdokument från huvudmännen. Erfarenheterna från dessa beskrivningar av den praktiska tillämpningen av insatsen råd och stöd presenteras utför- ligt i bilagor. Utredningen har haft en webbplats där utredningens arbete fort- löpande har presenterats. Omfattningen av utredningens arbete och uppdelningen i två direktivområde ledde till att den ursprungliga expertgruppen dela- des i två grupper. En grupp koncentrerade sitt arbete till hjälp- medelsfrågor. En LSS-grupp har huvudsakligen arbetat med de tre LSS-direktiven. Gruppens sammansättning framgår av bilaga 6. LSS-gruppen har sammanträtt vid ett trettiotal tillfällen. Några av gruppens möten har haft karaktären av hearingar med externa med- verkande. har expertgruppen haft diskussioner och kun- skapsutbyte med externa medverkande. Vid det första tillfället medverkade chefer och handläggare från landsting i . hölls ett idéseminarium med externa experter från myndigheter, forskare och verksamhets- företrädare. För att underlätta en dialog med brukarna bildades en referens- grupp med representanter för handikapp- och pensionärsorganisa- Referensgruppen har varit gemensam för de båda direkti- vområdena och dess sammansättning framgår av bilaga 7. Gruppen har träffats två till . Utredningen har arrangerat fyra regionala dialogkonferenser kring direktivet att förtydliga insatsen råd och stöd. Detta har varit en viktig del i arbetet för att få en uppfattning om hur insatsen används i praktisk verksamhet samt hur handläggare och brukare upplever insatsen . Konferenserna i , , och samlade drygt 250 deltagare. De flesta deltagarna var personal som representerade olika ansvarsnivåer i de verksamheter inom lands- ting och kommuner som arbetar med insatsen. av del- tagarna var brukare eller representanter för brukarorganisationer. Åtta olika frågeställningar behandlades och totalt fick utredningen in mer än 400 skriftliga redovisningar från de 34 arbetsgrupperna. Konferenser, möten och besök Utredningen har medverkat i en rad olika konferenser och möten. Det har i stor utsträckning gällt träffar med verksamhetsföreträdare på olika nivåer, men även brukarföreträdare. Möten har också skett med bland annat och Handikappombuds- mannen. Utredningen har haft besök från brukargrupper och handläggare samt själv besökt några verksam- hetsgrupper och intresseorganisationer. Samråd med andra utredningar Samråd har skett med utredningar som arbetat med frågeställningar inom näraliggande områden t.ex. (SOU 2003:15) och i slutfasen av utredningstiden också med Äldrevårds- utredningen (SOU 2003:04). genomförde utredningen en enkätundersökning angående insatsen råd och stöd. Enkäten riktades till de 21 lands- ting och 14 kommuner som har ansvar för insatsen. Totalt 27 frå- geställningar har speglat huvudmännens syn på insatsen: Omfatt- ning och innehåll, styrning och organisering, utförarmodeller, eventuella avgränsningsproblem och hur statsbidraget till råd och stöd används. Från enkäten har utredningen också fått en del statistiskt under- lag. I övrigt har utredningen analyserat den statistik som Social- styrelsen presenterat i form av Statistik Socialtjänst 2004:2. Sammanställning av styrdokument, regelverk, arbetsprocesser och rapporter Utredningen har tagit del av ett flertal styrdokument från lands- ting. Huvudmännens dokument har analyserats för att ge en upp- fattning om på vilket sätt lagens intentioner skall omsättas i prak- tisk verksamhet. Utöver dessa dokument har utredningen tagit del av en rad olika rapporter både från verksamhetsföreträdare och externa utredare. I några av rapporterna görs beskrivningar av hur brukarna upplever stödet via insatsen råd och stöd. Detta betänkande som belyser utredningens tre LSS-direktiv inleds med en beskrivning av utgångspunkterna för utredningens arbete och ställningstagande. I kapitel två görs en genomgång av olika handikappolitiska ställningstaganden och i kapitel fem lämnas en rad exempel på beskrivningar av situationen för personer med funktionshinder i dagens samhälle. Kapitel tre belyser olika lagstiftningsmetoder. Den centrala frågeställningen om förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § LSS har getts stort utrymme i betänkandet. Kapitel fyra beskriver tillämpningen av råd och stöd ur ett histo- riskt perspektiv och med särskilt fokus på de förändringar som skett efter Regeringsrättens domar 1997. I kapitel sex beskrivs motiven för ett förtydligande, syftet med insatsen och det centrala sambandet mellan råd och stöd och habiliterings- och rehabili- teringsinsatser enligt HSL. I detta kapitel lämnas också förslag till förtydligande av insatsen – särskilt personligt stöd. I kapitel sju beskrivs möjligheter till kvalitativ utveckling av sär- skilt personligt stöd. Kapitel åtta beskriver de samband som finns mellan insatsen råd och stöd och individuell plan enligt 10 § LSS. I de två följande kapitlena beskrivs utredningens arbete med de två övriga LSS-direktiven. Kapitel nio tar upp frågan om förtyd- ligande inom tillämpningsområdet för 23 § LSS och i kapitel tio belyses frågan angående kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar i särskilda boendeformer enligt LSS. Därefter följer författnings- kommentarer. Samtliga kapitel, undantaget kapitel 1, 3 och 11, inleds med kortfattad bedömning och i förekommande fall även förslag. I bilagor presenteras en del av det omfattande utredningsmaterial som framkommit genom utredningens enkätundersökning till huvudmännen och vid utredningens fyra regionala dialogkonferen- ser angående råd och stöd. Enligt min bedömning råder det stor enighet om värde- grunden för handikappolitiken. Trots detta finns det många tecken som pekar på att personer med funktionshinder inte har likvärdiga levnadsförhållanden jämfört med personer utan funk- tionshinder, bland annat finns det problem avseende bemö- tande, tillgänglighet och välfärd. Detta får enligt min mening inte tolkas som att denna gemensamma värdegrund saknar betydelse. Tvärtom bör den användas för att ytterligare för- bättra förhållanden för personer med funktionshinder och att vidareutveckla arbetet med att genomföra den nationella hand- lingsplanen för handikappolitiken – att förskjuta fokus från ord till handling.