sou · GSB3129 · 2005-01-01 00:00:00 — Slutbetänkande av El- och gasmarknadsutredningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över behovet av ytterligare förändringar av lagstiftningen på el- och naturgas-mark- naderna (dir 2003:22). förordnade statsrådet mig, informationschefen , som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet El- och gasmarknadsutred- ningen. överlämnade utredningen delbetänkandet El- och naturgasmarknaderna – europeisk harmonisering (SOU 2003:113). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:104) gavs utredningen för- längd utredningstid till . Jag överlämnar härmed vårt slutbetänkande El- och naturgas- marknaderna – energimarknader i utveckling (SOU 2004:129). Till betänkandet hör bakgrundsmaterial som samlats i en separat bilaga. I arbetet med slutbetänkandet har som sakkunniga deltagit ämnesrådet , enhetschefen , departe- mentssekreteraren , verkställande direktören , chefsjuristen , departementssekreteraren (), kanslirådet , civil- ingenjören , ämnessakkunniga (fr.o.m. 2004-08-15) och chefsjuristen . Som experter har deltagit avdelningsrådet , avdelningsdirektören , direktören , enhetschefen och verkställande direktören . I utredningens sekretariat har i arbetet med slutbetänkandet in- gått verksjuristen , ekonomen , och nationalekonomen samt konkurrens- sakkunniga som huvudsekreterare. Utredningens assistent har varit . Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, sak- kunniga, experter och sekreterare. Därför används ordet vi vid referens till utredningen. Detta innebär inte att samtliga i ut- redningen deltagit i utformningen av alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de överväganden och förslag som be- tänkandet innehåller. Sakkunniga , , och har lämnat särskilda yttranden. Experterna , och har tillsammans lämnat ett särskilt yttrande. 1 Uppdraget och dess genomförande .............................. Elproduktion och råkraftsmarknaden ............................ Elproduktion och elanvändning.............................................. Den fysiska marknaden ................................................ Den finansiella marknaden........................................... 2.2.3 Regler och avgifter för handel på .............. Hantering av flaskhalsar............................................... 2.3.2 Möjligheter att minska de negativa effekterna av Prisbildningen på råkraftsmarknaden ................................... Prisutvecklingen och 2003............................................ 2.5.1 Hydrologisk balans ................................. 2.5.2 Prisökningen till 50........................... 2.5.3 Avgörande vändning 2003 .................. 2002/2003 .................................................................... 2.6 Råkraftsmarknaden – bilateral handel................................... 2.6.1 Bilateral elhandel i .......................................... 2.7Elmarknadens geografiska omfattning – en svensk eller en nordisk marknad?.............................................................. Hur koncentrerad är elmarknaden? Koncentrationen av elproduktion.............................. El och oligopol ............................................................ 2.8.3 Vertikal integration – el .............................................. 2.8.4 Horisontell integration – el och naturgas.................. Förändringar av ägarstrukturen inom elproduktion ............ 2.9.1 Översikt över större transaktioner ............................ 2.9.3 Företagens överväganden – förvärv och Utredningens bedömning och förslag .................................. Överföring av el...................................................................... 3.7Behovet av nya sanktioner mot innehavare av Efterlevnaden av regelverket ...................................... Bedömning av behovet av ett sanktionssystem ........ Tillsyn över villkoren för anslutning .................................... Inledande av tillsyn mot bakgrund av felaktiga uppgifter ... Omedelbar giltighet av vissa beslut ...................................... Preskription av fordringar mot konsument ......................... 3.11.2 Allmänt om preskription............................................ Elleverantörer och balansansvariga ....................................... Leveransavtal och leverantörsbyten...................................... 4.3.4 Nätföretagens hantering av leverantörsbyten........... 4.3.5 Avtalstyper, antal leverantörsbyten m.m. ................. 4.3.6 Utredningens uppföljning av leverantörsbyten ........ 4.4.1 Rutiner vid anvisning av elleverantör ........................ 4.4.3 Upphandling av anvisad elleverantör i 4.5 Kortare ansökningstid vid leverantörsbyten ........................ 4.5.2 Förslag om förkortad tid för anmälan till nätföretag om leverantörsbyte ................................... 4.5.3 Förslag om regler för beräkning av mätarställning med ledning av tidigare genomförd avläsning ........... 4.6 Tillstånd för att utöva verksamhet som elleverantör ........... Krav på balansansvar ................................................... 4.6.2 Förslag om tillstånd för att få verka som 4.6.4 Vissa frågor om mätaravläsning vid återkallande 4.6.5 Viss informationsskyldighet för elleverantörer 4.6.6 Ansökan om tillstånd från nu aktiva 4.7 Anvisad balansansvarig........................................................... 4.7.1 Förslag att funktionen anvisad balansansvarig 4.8Elleverantörens betalningsansvar när balansansvarigt Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt 5.2Undersökning om ersättning till styrelse och vd i 5.3 Utredningens överväganden och förslag .............................. 5.3.1 Utredningens förslag om skärpt åtskillnad ............... 5.3.2 Förslag om ytterligare redovisningskrav................... Effekter för konsumenterna ....................................... Myndigheter med ansvar för elmarknaden........................... En marknad under utveckling ............................................... 6.3.2 Konsumenten – i centrum eller i kläm? Monopolmarknader i förändring ............................... 6.3.4 Konsekvenser för konsumenter av Attitydundersökning om elmarknaden ................................ Branschen rapporterar om vissa framsteg ............................ Skattskyldigheten för energi ...................................... Vilka problem kan lösas?....................................................... 7.1.1 Svårigheter att fastställa anläggningars identitet och vilka kunder som hör ihop med anläggningen... 7.1.2 Bristande kommunikation mellan aktörerna ............ 7.2Omfattning och utformning av ett centralt Anläggningsregister med anläggningsidentitet, kundinformation, nätföretag, elleverantör och mellan elleverantörer och nätföretag......................... Ägande och drift av ett centralt anläggningsregister ........... 7.4.1 Anläggningsregister som referensdatabas och Staten som ägare.......................................................... 7.4.3 Staten och branschen som gemensamma ägare......... Branschen som ägare................................................... Finansiering av ett centralt anläggningsregister ................... Tillsyn över och genom ett centralt anläggningsregister..... Anslutning till registret .............................................. 7.7.2 Nätavtal och avtal om elleverans................................ Utredningens bedömningar och förslag ............................... Införande av anläggningsregister ............................... 7.8.2 Hur ett anläggningsregister skulle kunna fungera .... Behandlingen av personuppgifter .............................. 8.1.3 Andra myndigheter och aktörer................................. Metoder för övervakning av konkurrenssituationen ........... 8.2.2 Erfarenheter från andra länder ................................... Utredningens bedömning och förslag .................................. och – en beskrivning av närliggande Den norska marknaden............................................... Den finska marknaden................................................ Den danska marknaden .............................................. Den nordiska marknaden ...................................................... Den tyska marknaden................................................. Den polska marknaden............................................... Den europeiska marknaden................................................... Nätavgiften för småskalig elproduktion ....................... 10.2.1 Det gällande regelverket............................................. 10.2.2 Frågans tidigare behandling ....................................... 10.3.1 Berörda anläggningar.................................................. 10.3.2 Nättariffer för småskalig elproduktion ..................... 10.3.3 Övrigt stöd till småskalig elproduktion .................... 10.3.4 Ekonomiska förutsättningar ..... Överväganden och förslag..................................................... En alternativ elmarknadsmodell ................................. 11.1.1 Den svenska/nordiska modellen ............................ 11.1.2 Debatten om en alternativ elmarknad ....................... Den alternativa elmarknadsmodellen.................................... 11.2.1 Modellens grundstruktur ........................................... Analys och överväganden ...................................................... 11.3.2 Modellens förenlighet med .............. 11.3.3 Utredningens utvärdering .......................................... Introduktion till naturgasmarknaden ........................... Allmänt om naturgas.............................................................. 12.2.1 Ett fåtal företag ........................................................... 13.1.1 Transmission och distribution ................................... 13.1.2 Det svenska naturgassystemet ................................... 13.2.2 Prognos för framtida användning .............................. Kapacitetsbokning i överliggande nät ................................... 13.3.1 Kapacitetsbokning med nuvarande lagstiftning ........ 13.3.2 Alternativ modell för kapacitetsbokning i 13.3.3 Utredningens bedömning........................................... Koncession för distributionsledningar ................................. 13.4.2 Den nuvarande lagstiftningen .................................... 13.4.4 Överväganden avseende koncession för 14.1.2 Leveransvillkor för handel med naturgas................... 15.3.2 Prisbildning på naturgas ............................................. 16.1.3 Utredningens överväganden ...................................... 16.2.1 Naturgaslagen och dess förarbeten............................ 16.2.4 Utredningens överväganden ...................................... Den fortsatta utvecklingen av naturgasmarknaden ............. Övriga bedömningar och förslag Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)................... Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2000:599) ....... Förslag till lag om ändring i Miljöbalk (1998:808) .............. 20.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Utredningen har haft i uppdrag att analysera behovet av för- bättringar av de svenska el- och naturgasmarknaderna, samt att lämna förslag till sådana. Uppdraget har också omfattat vissa frågor om elmarknadens funktion, såsom att analysera utformningen av specifika krav på elleverantören, att utreda behovet av sanktions- system mot nätföretag som inte följer ellagens föreskrifter om leverantörsbyten, att analysera möjligheter till effektivare tillsyn av anslutningsavgifter, att utreda behovet av offentlig upphandling av anvisad elleverantör, samt att bedöma effekterna av ett borttagande av en särbestämmelse om de småskaliga elproducenternas nättariff samt att göra en kompletterande analys av frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Utredningen har även haft i uppdrag att analysera frå- gor om ett centralt anläggningsregister och en alternativ elmark- nadsmodell. En analys av prisutvecklingen på visar att det finns naturliga förklaringar till de höga prisnivåerna. De mest betydelsefulla faktorerna har varit den låga tillrinningen till vattenmagasinen och liten vattenkraftsproduktion. Pris- ökningen 48 till 50 var dock ett resultat av en förändrad bedömning av vattenvärdet hos producenterna. Vid en sammantagen bedömning av elproduktion och råkrafts- marknaderna har utredningen funnit att dessa marknader fungerar relativt bra. Enligt utredningens bedömning är prisbildningen på i det stora hela trovärdig både vad gäller fysisk handel och finansiell handel. Likviditeten på kan ses som till- räcklig, även om ytterligare förstärkningar inte skulle vara negativa. Trots de senaste årens ökade belastningar har marknaden fungerat kontinuerligt och hanterat de situationer som uppstått. Förtroendet för som en gemensam nordisk mark- nadsplats är viktig för marknadens funktion. verksam- het omfattar den nordiska marknaden och berör därmed flera länder med deras respektive lagstiftning och övervakning. För att stärka övervakningen och därigenom bidra till att bevara förtro- endet för funktion föreslår utredningen att en nordisk samrådsgrupp bildas. Gruppens syfte är att motverka olikheter i regelverken mellan de nordiska länderna samt att ge berörda myn- digheter möjlighet att utbyta erfarenheter. Den svenska elproduktionen är koncentrerad med tre aktörer som har av marknaden. Utredningen diskuterar riskerna med en sådan marknadsstruktur. Den ökande koncent- rationsgraden på den svenska elmarknaden utgör ett orosmoment för marknadens framtida utveckling och funktion. Utredningen förutsätter att berörda konkurrensmyndigheter noga granskar ytterligare koncentrationstendenser. Ytterligare en problematik i detta sammanhang är företagens bristande möjligheter att investera i ny konkurrenskraftig elproduktionskapacitet. Förstärkning av den nordiska marknaden På den nordiska marknaden finns dock fler större aktörer med mer jämnt fördelade marknadsandelar. Denna struktur minskar riskerna med den höga koncentrationsnivån på den svenska delen av mark- naden. För att stärka den nordiska marknaden, så att den fungerar som en integrerad nordisk marknad under en allt större del av tiden, anser utredningen att överföringskapaciteten mellan de nordiska länderna skall förstärkas. Vid bedömningen av vilka för- stärkningar av nätet som är viktigast bör de kostnader som följer av skiftande marknadsgränser beaktas vid planeringen av nya förbin- delser. För att ytterligare stärka den nordiska marknaden bör även verka för en harmonisering av reglerna för hantering av överföringsförbindelserna. Statens roll som ägare Staten är ägare till som är den största aktören på både den svenska och den nordiska marknaden. Staten bör i sin roll som ägare av se över de samarbeten företaget deltar i. För att värna om den avreglerade marknadens trovärdighet bör staten avstå från en sådan styrning av som gör att företagets affärs- mässighet kan ifrågasättas. Utredningen har analyserat behovet av nya sanktioner mot inne- havare av nätkoncession. Den undersökning som utredning låtit göra tyder på att nätföretagens hantering av leverantörsbyten för- bättrats. Kvarstående problem rör främst avläsning av elmätare. Enligt undersökningen uppstod problem vid leverantörsbytena vanligen p.g.a. problem med uppgifter rörande kund- och anlägg- ningsidentitet. En fortsatt utveckling av ersättningsreglerna i bran- schens allmänna avtalsvillkor, införande av en nationell standard för anläggningsidentiteter, person- och organisationsnummer som kundidentiteter och ett centralt anläggningsregister utgör tillsam- mans med den förväntade ökningen av fjärravläsning av elmätare lämpligare metoder för att åstadkomma en förbättrad hantering av leverantörsbyten och mätaravläsningar hos nätföretagen än ett nytt sanktionssystem. Utredningen bedömer att befintliga sanktioner är effektiva till- synsinstrument, men också att en aktiv tillsyn är viktig. För att öka Statens energimyndighets () möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn förslår utredningen att en begäran från om uppgifter eller handlingar som behövs för att utöva tillsyn skall gälla . Utredningen föreslår även en förlängd tidsfrist för att utfärda föreläggan- den om ett nätföretag lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter. Utredningen lämnar inga förslag rörande tillsyn över villkoren för anslutning. Slutkundsmarknaden för el är i huvudsak nationell. De strukturella förändringarna har varit stora. fanns 221 elhandelsföretag i , nu finns 97 stycken. Framför allt har antalet kommunalt ägda företag minskat, från 1996 till 2004. Det utländska ägandet av elleverantörer har ökat. var av företagen utlandsägda, medan det gäller ca 40 pro- cent . De två stora utlandsägda elleverantörerna är och Fortum. 1996 hade de tre största företagen en marknadsandel på . har de tre största företagen av kunderna. Om även kunderna till intresseföretag och företag med partnerskapsavtal medräknas uppgår marknadsandelarna till . Förkortad tid för leverantörsbyten Enligt senaste enkätundersökning hade en majoritet av de tillfrågade antingen bytt leve- rantör eller omförhandlat sitt avtal (). Ett byte av elleverantör sker oftast i samband med att elanvän- daren själv aktiverar sig och väljer att byta. Den elanvändare som byter bostad kan behålla den tidigare leverantören eller byta till en ny. Om elanvändaren inte har kontaktat någon elleverantör, vilket är det vanligaste vid bostadsbyten, skall nätägaren anvisa elanvän- daren en elleverantör. Leverantörsbyten bör kunna ske snabbare. Utredningen anser att den totala ansökningstiden bör kunna minskas från ofta över till ca en månad. Det bör ske genom bl.a. en kortare minsta ansökningstid till nätföretaget. Dessutom föreslås en möjlighet att dessutom byta elleverantör mitt i månanden för de som anvisats en elleverantör. Bytestiden förkortas därmed avsevärt för denna grupp. Utredningen lämnar i övrigt flera förslag som gäller informa- tionsplikt och tider för mätaravläsning. Förslagen syftar till att underlätta för elkunderna att byta elleverantör. Särskilt tillstånd för elleverantör Utredningen föreslår att det skall krävas särskilt tillstånd för att vara verksam som elleverantör. För att få tillstånd skall sökanden uppfylla vissa grundläggande krav på balansansvar, tillgång till nöd- vändiga IT- system, registrering för energiskatt och innehav av F- skattsedel. Tillstånd skall beviljas av och får återkallas bl.a. om tillståndshavaren i väsentlig mån inte uppfyller kraven för att få tillståndet. Den som fått tillstånd att verka som elleverantör skall vidare regelbundet lämna information till myndigheten om de priser (för olika typer av leveranser, tillsvidare pris, rörligt pris , bundet pris , etc.) och övriga villkor som leverantören tillämpar för sina elleveranser. Den nuvarande bestämmelsen i ellagen om skyldigheten för () att anvisa ett balansansvarigt företag till en elleverantör som saknar sådan före- slås upphöra. Enligt utredningens förslag måste elleverantören själv säkerställa balansansvaret för att kunna inneha tillstånd. Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Utredningen lämnade i sitt delbetänkande förslag om en skärpt åt- skillnad mellan nätverksamhet och produktion/handel med el. För- slaget innebar att en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett nätföretag inte får ha en motsvarande ledningsfunktion i ett elproduktions- eller elhandelsföretag. Reger- ingen har i en remiss till Lagrådet lämnat ett förslag med samma innebörd, dock med undantag för företag med mindre än 100 000 anslutna nätkunder. Utredningen har låtit genomföra en undersökning som pekar på ett nära samarbete på företagsledningsnivå mellan nät- och el- handelsverksamheter. Detta måste anses strida mot det grund- läggande syftet med ellagens krav på åtskillnad mellan dessa. redningen understryker att de motiv för en skärpt åtskillnad mellan nätverksamhet och produktion/handel med el som tidigare fram- förts alltjämt är lika angelägna och aktuella. Utredningen föreslår att nätföretagen i sina årsrapporter skall lämna upplysningar om kostnaderna för styrelse och verkställande direktör, och huruvida dessa personer också har ledningsfunktioner i företag som är verksamma inom elproduktion eller elhandel. De flesta konsumenter påverkades relativt lite av elmarknads- reformen fram till . Ett förväntat resultat vid elmarknadsreformens genomförande var lägre priser för de konsu- menter som utnyttjar möjligheterna att omförhandla avtal med sina leverantörer eller byta leverantör. Utredningen kan konstatera att prisnivån har stigit för samtliga konsumenter oavsett avtalsform. Flera undersökningar har visat att elkonsumenterna har ett lågt förtroende för elbranschen. Detta har bl.a. lett till att fem elföretag har inrättat kundombud. Flera problem med elmarknaden har identifierats av ansvariga myndigheter och organisationer. Ett sådant är utebliven årsavstäm- ning. Bakgrunden förefaller vara utebliven avläsning, brister i kom- munikationen av mätvärden eller i företagens faktureringssystem. Problem i samband med byte av elleverantör har bland annat gällt att ett byte genomförts senare än förväntat men att konsumenten inte fått information om att det skett och inte heller några fakturor från den nye leverantören. Ett annat problem är att det tar att få en slutfaktura från den tidigare elleverantören efter ett leverantörsbyte. Information om elavbrott eller tillhörande ersätt- ningsfrågor förefaller vara ett mindre omfattande problem. har föreslagit att skattskyldig- heten för elskatt förs över från elleverantörerna till nätföretagen. Ett viktigt motiv för en sådan förändring är att kunden därigenom skulle få en tydlig elfaktura. Utredningen föreslår därför att för- slaget behandlas med förtur. Utredningen föreslår att ett centralt anläggningsregister skall infö- ras. Ett sådant register har föreslagits från olika håll och utred- ningen har fört omfattande diskussioner om nyttan med ett sådant register samt hur det skulle kunna utformas. Det föreslagna regist- ret förväntas bidra till en effektivisering av bytesprocessen till nytta för konsumenterna samt leda till kostnadsminskningar för de be- rörda företagen genom ett minskat behov av att hantera problem i samband med leverantörsbyten. Utredningens föreslår att registret skall omfatta samtliga uttags- punkter för el. För varje uttagspunkt skall följande uppgifter finnas registrerade: unik anläggningsidentitet, nätföretag, elleverantör, balansansvarig och kundidentitet. Anläggningsidentiteten skall anges med en EAN- kod och kundidentiteten skall anges med personnummer eller organisationsnummer. Uppgiftslämnandet till registret är obligatoriskt för samtliga nät- och elhandelsföretag. Registret skall därmed omfatta samtliga anläggningar och samtliga företag skall fortlöpande uppdatera uppgifterna i registret så snart dessa förändras för den enskilda anläggningen. All inmatning av uppgifter skall hanteras av nätföretagen. För att nyttan med ett centralt anläggningsregister skall kunna optimeras skall vissa förutsättningar vara uppfyllda. Exempelvis bör samma kund ha både nätavtal och avtal om elleverans för en viss anläggning.