sou · GSB324 · 2005-01-01 00:00:00 — Det finns därför anledning att beröra hur ansvaret för systemet fördelas. och regeringen har ett övergripande ansvar för att arbetet i svensk utrikesförvaltning och biståndsverksamhet liksom i all annan statlig verksamhet utomlands har en inriktning och bedrivs på ett sätt som stöder intressen och som präglas av viktiga värden som exempelvis demokrati, rättssäkerhet och öppen- het. I ansvaret ligger för regeringens del även att se till att verksam- heten bedrivs effektivt inom de tilldelade resursramarna. Rege- ringen har också ett ansvar för att följa upp myndigheternas arbets- givarpolitik. beslutar genom lagstiftning exklusivt om de skatte- regler som skall gälla för statligt anställda som sänds ut för att arbeta utomlands för räkning. Statens och de statsanställdas fackliga organisationernas ansvar i utlandsvillkorssystemet består främst i att komma överens om kollektivavtal mellan arbetsgivare och arbetstagare om anställnings- Utgångspunkter för en reform villkor m.m. som skall gälla för de utsända under deras utlands- stationeringar. Regeringen företräder inte staten i kollektivavtalsförhand- lingarna – till skillnad från vad som gäller i de flesta andra länder – utan uppgiften att vara central arbetsgivarpart har lämnats över till . Verket agerar i sin tur på uppdrag av myndig- hetscheferna. Det krävs inte att regeringen godkänner ett statligt kollektivavtal för att det skall bli giltigt. Inom det kollektivavtals- reglerade området är parterna, även inom staten, suveräna. Men kollektivavtal får naturligtvis inte träffas om frågor, t.ex. om beskattning, som skall bestämmas genom lag. och de centrala fackliga organisationerna lämnar i sin tur över befogenheter till lokala parter att tillämpa de centrala avtalen och att sluta lokala kollektivavtal. I utlandsvillkors- avtalen har myndigheten () som lokal arbets- givare fått det samlade ansvaret för de utlandsstationerade från samtliga departement inkl. de utsända från (). Utlandsvillkoren är således inte endast en fråga för UD. är Sida den lokala arbetsgivare som har flest anställda stationerade på utlandsmyndigheterna. Även andra myndig- heter har anställda som är stationerade på utlandsmyndigheter, t.ex. Försvarsmakten, Polisen och . Kollektivavtal berör förhållandet mellan arbetsgivare och arbets- tagare. I utlandsvillkorsavtalen finns bestämmelser om ersättningar och förmåner som grundas på den utsändes familjeförhållanden. Detta kan i sig resa frågor om gränserna för arbetsgivaransvaret. Utredningens huvuduppgift är att utvärdera nuvarande kollektiv- avtal och skattereglerna på utlandsvillkorsområdet. Mot bakgrund av ansvarsförhållandena lämnar utredningen sina förslag om för- fattningsändringar till regeringen i huvudsak med utgångspunkt i en analys av frågor om skattefrihet eller skatteplikt och eventuella behov av regler om begränsning av skattefriheten. Utredningens uppdrag är inte att föreslå hur kollektivavtal skall utformas, men däremot att bedöma om det i något avseende kan finnas skäl att förändra den nuvarande grundsystematiken med författnings- resp. avtalsreglering. Utredningen ser inga skäl att ändra den. Utred- ningen gör emellertid bedömningar av kollektivavtalen och ger i flera fall rekommendationer till parterna om tänkbara avtals- lösningar. Utgångspunkter för en reform Utredningens bedömning är att den statliga verksamheten utom- lands kommer att öka i omfattning som en följd av det ökande internationella samarbetet och särskilt som en effekt av . Antalet utsända i den traditionella diplomatkarriären bedöms därvid ligga kvar på i stort sett nuvarande nivå medan antalet utsända s.k. specialister både från UD, andra departement och från myndigheterna ökar. Inte minst har svenska myndigheter ett ökande engagemang i ansträngningarna att bistå i en snabb upp- byggnad av en administrativ infrastruktur i de nya EU-länderna. Det svenska utvecklingssamarbetet beräknas öka under de kom- mande åren. Biståndsverksamheten kommer att prioriteras av Sida och bygga på decentralisering av ansvar till fältet (den s.k. fält- visionen). Internationell krishantering kommer att ställa Försvars- makten och andra myndigheter inför nya krav på att stationera personal utomlands för . Inom utrikesförvaltningen finns ett ökat fokus på den säkerhets- politiska utvecklingen, internationell krishantering och förebyg- gande av konflikter. växer betydelsen av främjandet av svenska intressen i vid mening. Betydelsen av det handelspolitiska utbytet och den exportfrämjande verksamheten ökar. Migrations- frågorna kan, liksom de konsulära frågorna, förväntas bli allt mer arbetskrävande på många ambassader. sänder i ökande grad ut specialister. Verkamhetskraven medför ett behov även av personal med både djup och bred kompetens. En allmän utveckling som är tydlig är att andelen specialister bland de utsända från staten kommer att öka. Detta gäller också i UD:s verksamhet. Den här trenden har framhållits av andra utredningar . Utredningen ser inget skäl att göra någon annan bedömning. En utgångspunkt för utredningen är att även skall företrädas av utsända som är lika skickliga som andra jämför- bara länders. Konsekvenserna för utlandsvillkoren är enligt utred- ningen att ett reformerat system bör inrymma villkor och ramar som på ett flexibelt sätt kan möjliggöra en god personalförsörjning Utgångspunkter för en reform av samtliga berörda personalkategorier. Då fordras i större ut- sträckning än individuella lösningar. Detta styr bort från detaljerade bestämmelser redan i centrala kollektivavtal och talar för att skattelagstiftningen på området bör kunna bygga på en viss grad av schablonisering. Utredningen har i avsnitt 2.1 belyst den särart som präglar verk- samheten i utrikesrepresentationen och biståndsverksamheten utomlands. Särarten består för de utsändas del i de påfrestningar och högre merkostnader som de upprepade utlandsstationeringarna – som normalt är fleråriga – medför för dem själva men också för familjerna. Merkostnaderna och olägenheterna för dem som sänds ut vid enstaka tillfällen är inte lika stora. Utredningen anser det rimligt att utgå från att ett nytt samlat utlandsvillkorssystem för alla statsanställda skall utformas så att det inrymmer ett hänsyns- tagande till de särskilda kraven på de berörda personalkategorierna. 4.4Medföljande vuxna och barn När grunden lades för det nuvarande utlandsvillkorssystemet levde fortfarande de allra flesta svenskar i den klassiska kärnfamiljen, där mannen var familjeförsörjaren och hustrun maka och mor. Detta återspeglades i att de s.k. utlands- lönerna bestämdes med utgångspunkt i en gift tjänstemans behov. utgångspunkter som upptogs proposition innehöll bl.a. att man vid avvägningen av utlandslönerna borde beakta att hustrurna på grund av tjänstens beskaffenhet i regel var uteslutna från möjligheten att genom eget förvärvsarbete höja familjens inkomstnivå. Hänvisningen till tjänstens beskaffenhet har kanske främst att göra med hustrurnas svårigheter att kunna få arbete på stationeringsorterna, men kan också antas betyda att man förutsatte att hustrurna skulle se till att representationen, särskilt i hemmet, fungerade på ett bra sätt. är familjebilden annorlunda och betydligt mer splittrad. Människor lever tillsammans i olika former och konstellationer. Utgångspunkter för en reform Andelen ensamstående har ökat kraftigt. Det finns en stor rörlighet i den meningen att människor över tiden byter familjemönster. Men vad som framför allt präglar förändringen och som är väsentligt ur utredningens synvinkel är kvinnans inträde på arbets- marknaden och utvecklingen mot ett samhälle där var och en skall försörja sig själv. I den nya situationen är det inte självklart att en utsänd blir åtföljd av sin livspartner eller av barnen på ett utlandsuppdrag. Den ev. medföljaren står ofta inför både karriäravbräck och inkomstbortfall som pensionsunderlaget minskar. Detta påverkar även den utsändes benägenhet att åta sig uppdraget och förflyttnings- plikten är ett trubbigt instrument. De val som måste göras av de enskilda inför en utlandsstatio- nering är i hög grad personliga val. Staten som arbetsgivare kan inte ta ansvaret att genom utlandsvillkorssystemet täcka en medföljares inkomstbortfall och ersättningarna till medföljarna bör inte längre fullt ut motiveras med det förlegade argumentet att den utsände får en ökad försörjningsbörda. Utredningens utgångspunkt är i stället att utlandsvillkoren av personalförsörjningsskäl bör kunna inne- hålla element av vad som mer pragmatiskt närmast kan betecknas som en sorts grundskydd. Det finns skäl att anta att en allt större andel av de utsända inte kommer att åtföljas av sin familj . De utsända – och familjemedlemmarna – kommer i stället att välja att pendla mellan stationeringsorten och hemmet i . Detta är en viktig utgångs- punkt för bedömningen av reseförmånerna i utlandsavtalen. Kostnader för förskola eller liknande I nuvarande system ersätter arbetsgivaren de direkta kostnaderna för medföljande barns skolgång samt internatskoleavgifter m.m. Däremot ersätts inte kostnader för tillsynen av små barn. I har s.k. maxtaxa införts. Enligt utredningen är det en rimlig utgångs- punkt att de utsända får motsvarande förmåner i det här hänseendet som de som gäller i hemlandet. Utgångspunkter för en reform 4.5Skattefrihet för ersättningar och förmåner Sedan 1990 års skattereform gäller som en allmän princip i den svenska skattelagstiftningen att alla kostnadsersättningar och för- måner från en arbetsgivare skall tas upp till beskattning. De statligt anställdas ersättningar och förmåner under utlandsstationering är dock undantagna. Den som har fått en skattefri kostnadsersättning får inte göra avdrag för de utgifter som ersättningen varit avsedd att täcka. Mot den bakgrunden uttalade regeringen i prop. 2001/02:18 s. 13 att en av utgångspunkterna för en reglering av beskattningen av kostnadsersättningar och förmåner vid statliga utlandsstationer- ingar i allmänhet bör vara att i princip endast ersättningar och för- måner som lämnas för att täcka ökade utgifter på grund av utlands- stationeringen bör vara skattefria. och 11 kap 21 a § IL trädde ett kollektivavtal som reglerar kostnads- ersättningar och förmåner till statligt anställda i allmänhet vid en utlandsstationering (URA) i kraft. De kostnadsersättningar och förmåner som kan utgå enligt URA är enligt regeringen (prop. 2001/02:18) i större utsträckning än de enligt U-ALFA anpassade till de ökade utgifter som är direkt hän- förliga till utlandsstationeringen. Regeringen ansåg det därför lämpligt att utgå från URA vid bedömningen av vilka kostnads- ersättningar och förmåner som skulle vara skattefria i den nya regleringen för statligt anställda som inte omfattas av U-ALFA. Vid bedömningen av vilka kostnadsersättningar och förmåner som skall vara skattefria utgick regeringen från . Vid utformningen av de nya reglerna följde regeringen den grund- modell som redan tillämpades på statliga anställningar inom ut- rikesförvaltningen och i biståndsverksamheten, dvs. att kostnads- ersättningarna inte beskattas och att motsvarande utgifter inte kan dras av. Regeringens förslag innebar en enhetlig och enkel reglering av kostnadsersättningar i samband med all utlandsstationering av statligt anställda utanför utrikesförvaltningen och biståndsverk- samheten. Utskottet anförde att de föreslagna reglerna hade fått en lämplig utformning. Utgångspunkter för en reform Den nya 11 kap. 21 a § i inkomstskattelagen (1999:1229, IL) innebär att ersättningar och förmåner till annan utomlands statio- nerad personal vid statliga myndigheter än personal vid den svenska utrikesförvaltningen eller biståndsverksamheten m.fl. inte skall tas upp till beskattning om ersättningarna eller förmånerna avser 1.bostad på stationeringsorten, 2.avgifter för barns skolgång i grundskola och gymnasieskola eller liknande, 3.egna och familjemedlemmars resor till och från tjänstgöringsorten, dock högst två resor per person och kalenderår, 4.medföljandetillägg för make, maka eller sambo som går miste om förvärvsinkomster till den del det inte överstiger en tolftedel av ett och ett halvt prisbasbelopp , och 5.grundtillägg till den del det inte överstiger ett belopp som kan antas motsvara den normala ökningen av utgifter för livsmedel, transpor- ter, hushållshjälp och speciella merutgifter. Den nya bestämmelsen innebär i förhållande till föreskriften i 11 kap. 21 § IL en precisering av det skattefria området. Utredningen anser att beslut om den nya lagstift- ningen bör vara utgångspunkten för utredningens överväganden i skattefrågorna. En ytterligare begränsning av det skattefria området har inte stöd i utredningens direktiv och skulle för övrigt rubba förutsättningarna för de centrala parterna efter endast . Här finns det anledning att särskilt notera 11 kap. 21 a § 5 p. IL ovan. Bestämmelsen ger genom uttrycket normala ökningen ett stort utrymme åt de centrala parterna inom staten. I URA har dock en betydelsefull begränsningsregel tagits in genom att grundtillägg högst får utgå med belopp som motsvarar grundtillägget i mkg 2 enligt UtN:s föreskrifter avseende U-ALFA. Detta är värt att notera som ett exempel på att de statliga avtalsparterna tagit ansvar för att säkerställa att avtalet inte skall innehålla bestämmelser om ersättningar och förmåner som lagts på en från beskattningssyn- punkt tveksam nivå. I utredningens uppdrag ingår enligt direktiven endast att se över de nuvarande reglerna om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner som betalas ut under utlandsstationering för de berörda personalkategorierna – de utsända från UD och Sida m.fl. Enligt utredningens mening är det rimligt, med hänsyn till de särskilda villkor som gäller i utlandstjänsten för dessa kategorier, att utgå från att merkostnaderna och därmed utrymmet för skattefrihet bör vara större än det som gäller enligt 11 kap. 21 a § IL. Utgångspunkter för en reform Ett av motiven till reform av utlandsvillkoren var att man ville komma tillrätta med det enligt de dåvarande riksdagsrevisorer- na uppenbart otillfredsställande förhållandet att den utsändes lön i vissa fall inte ens utgjorde hälften av nettoinkomsten under ut- landsstationeringen. har situationen återigen blivit den att de utsändas nettoinkomster i vissa fall till uppemot två tredjedelar består av tillägg och kostnadsersättningar. Att detta kan vålla problem vid hemstationeringen är klart. Obalansen mellan lön och tillägg kan också få negativa konsekvenser för pensionen. Enligt utredningens mening finns det anledning att nu göra något av ett lönestrategiskt vägval när det gäller utlandsvillkoren. Detta vägval kan formuleras som att utlandsvillkoren bör förändras i riktning från tillägg mot lön. Det finns således skäl att ändra tänkesätt. Med det nuvarande systemets principer, bl.a. att lönejusteringar normalt inte skall göras i samband med ett utlandsuppdrag, fokuseras diskussionen alltför starkt på merkostnadsersättningarna. Detta betyder emellertid inte att merkostnadsprincipen i sig skall överges. Det står således enligt utredningen klart att utlandsvillkoren måste bygga på en ökad andel lön i den samlade kom- pensationen till de utsända. Ett sådant ställningstagande är också betydelsefullt för de utsända mot bakgrund av att det nya pensions- systemet baseras på livsinkomstprincipen och att det statliga pensionsavtalet bygger på avgifter och förmåner som baseras på utbetald lön. En ökad löneandel skapar värden för de utsända. Utlandsförmånerna ses ibland som en sorts kompensation för en låg hemmalön. hålls ibland hemmalönen nere med motiv- eringen att utlandsförmånerna är väl tilltagna. Detta är onda cirklar som man nu bör ta sig ur. Utredningen har därför utgångspunkten att ett nytt utlands- villkorssystem skall innehålla element som gör det möjligt att regel- mässigt pröva lönefrågorna i samband med bemanning av ett ut- landsuppdrag. 5Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Utredningen har två huvuduppgifter. Den första är att lämna förslag till skatteregler som gör ersättningar och förmåner till utsända inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt till vissa attachéer skattemässigt hållbara. Den andra är att presentera hur ett modernt utlandsvillkorssystem skulle kunna se ut. Utredningen skall ta hänsyn till utlandsvillkors- systemets betydelse för utrikesförvaltningens och biståndsverk- samhetens framtida kompetensförsörjning. I detta kapitel beskriver utredningen övergripande hur ett sådant system skulle kunna se ut. Utredningen ger en samlad bild av de överväganden, bedömningar och förslag som redovisas mera detaljerat i de följande kapitlen. I de föregående kapitlen har utredningen tecknat bakgrunden och angett utgångspunkter för övervägandena. Uppdraget avser enligt direktiven en förutsättningslös översyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandstationering för de personalkategorier som omfattas av nuvarande U-ALFA samt de särskilda skatteregler som gäller för dessa. Utredningen har i av- snitt 4.2 beskrivit statsmakternas och parternas ansvar vad gäller skattefrågor och kollektivavtal. Dessa ansvarsförhållanden ger speciella förutsättningar som utredningen har att beakta när det gäller att utforma förslag till statsmakterna eller rekommendationer till arbetsgivarna eller parterna. Det nu anförda har praktiska konsekvenser. Utredningen lägger förslag till skattebestämmelser som skall kunna tillämpas på alla statligt anställda som är stationerade utomlands, dvs. på ersätt- ningar som betalas ut enligt både U-ALFA och URA i nuvarande utformning. har utredningen utgått från att de föreslagna bestämmelserna skall kunna ge riktvärden för hur ett nytt kollektivavtal om utlandsvillkor bör kunna utformas. Men parterna har frihet att komma överens om utlandsvillkoren. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten synpunkter vad gäller utlandsvillkoren i ett eventuellt framtida avtal skall därför ses som rekommendationer till parterna och bör läsas på detta sätt. Det kan finnas anledning att påpeka att detta också gör det svårt att analysera konsekvenserna av de nya skattebestämmelserna för de utsändas utlandsvillkor. Utredningen vet ju inte vilka villkor som kommer att gälla . Utredningen kan tillägga att skattebestämmelserna har utformats så att de enligt utredningens uppfattning kan tillämpas oavsett om parterna sluter nya kollektivavtal på det här området eller inte. Kraven på de utsända och deras familjer För att möta de mål som statsmakterna har satt för utrikespolitik och internationellt utvecklingssamarbete m.m. behövs även fram- över ett nät av utlandsmyndigheter – ambassader, konsulat och representationer vid internationella organisationer. Utlandsmyndig- heternas verksamhet spänner över stora områden. För att bemanna dem behöver UD och i övrigt, Sida och andra myndigheter i minst samma utsträckning som anställda som är beredda på en rörlig karriär och att tjänstgöra utomlands – med sina familjer – en eller under relativt långa perioder. Man måste kunna rekrytera, behålla och motivera personer med olika kompetens, som både är mer generell och av specialistkaraktär. I utredningens arbete och inte minst i intervjuerna med de utsända har ett antal viktiga teman kommit fram. De utlands- stationerade arbetar i en värld präglad av förändring. Organisa- tionen och dess anställda måste ha förmåga att reagera snabbt på de alltmer komplicerade och snabbrörliga händelseförloppen i de internationella relationerna. Bemanningsläget upplevs av de utsända vara ansträngt och de långa arbetsdagarna är för många ett problem. För de utsända som har familj är de viktigaste – och svåraste – frågorna de som rör medföljarna, både de vuxna och barnen. De vuxna har ingen anställning hos eller andra förpliktelser mot den utsändes arbetsgivare. Ändå förutsätter omgivningen ofta att de ställer upp. Den representativa delen av den utsändes åligganden medför att den medföljande ofta blir inbjuden i olika sammanhang. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Medföljaren kan också uppleva en förväntan på att han/hon skall ställa upp vid representation i hemmet. Detta gäller särskilt be- skickningschefernas medföljare som nära nog oundvikligen dras in i beskickningens aktiviteter. Men det kanske största problemet för framtiden ligger i att det är mycket svårt för medföljare att som kan innehålla flera utlandsvistelser få arbete som gör det möjligt att fullfölja en yrkeskarriär. Det kan också vara svårt att få arbete vid återkomsten till . Detta gäller i synnerhet medföljarna till de utsända från UD och Sida. Det är lättare för en medföljare till någon som bara åker ut en gång att göra ett uppehåll i karriären och återuppta den när man kommer hem. Ett sådant avbrott kanske t.o.m. kommer lägligt med tanke på familjesituationen eller andra individuella omständigheter. För barnens del är upprepade uppbrott med byte av livsmiljö, kamrater och skolor en påfrestning som vissa av dem hanterar väl medan andra kan drabbas av svårigheter. Om man inte löser medföljarfrågorna på ett bra sätt finns det anledning att tro att förutsättningarna att behålla och motivera den personal som behövs för att möta internationella åtaganden försämras. Är utlandstjänsten en livstidskarriär? De som söker sig till utlandsuppdrag ser i allt mindre utsträckning dessa som en livstidskarriär. Särskilt yngre anställda hos UD och Sida som utredningen talat med har också uttryckt tveksamhet om möjligheterna att få vara ute under så stor del av karriären som förr var . Men det är fortfarande många inom UD och Sida som har sådana önskningar. Känslan för den offentliga tjänsten är dock fortfarande stark och det är trots de minskade utsikterna till ut- landstjänst få av dem som funderar på att byta arbetsgivare. Det finns många fördelar med att arbeta och leva utomlands. Attraktionskraften ligger bl.a. i intressanta arbetsuppgifter, större ansvar och möjligheten till befordran. Fördelarna och nackdelarna med arbete utomlands har utrikesförvaltningens och Sida:s utsända gemensamt med många andra organisationer och företag. Men till skillnad från dessa är de anställda i utrikesförvaltningen och Sida skyldiga att tjänstgöra varsomhelst i världen. För dem och deras familjer skapar en längre karriär med återkommande uppbrott från en invand hemmamiljö till livet utomlands särskilda problem. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Därtill kommer svårigheterna, särskilt för beskickningscheferna, att hålla isär sina skyldigheter i tjänsten från privatlivet på grund av representationsplikter och kraven på att alltid vara tillgänglig. Utlandsvillkoren skall stödja verksamheten utomlands och dess personalförsörjning. De som är stationerade utomlands skall ha skäliga villkor. Det behövs ett paket av ersättningar och förmåner som gör det möjligt för dem och deras familjer att möta mer- kostnaderna för att arbeta och leva var de än är stationerade. Man skall under inga förhållanden missgynnas eller förlora pengar på grund av tjänstgöring utomlands. I sina kontakter med personer utanför utrikesförvaltningen och Sida har utredningen ibland stött på mindre väl underbyggda uppfattningar att utlandsstationerade diplomater, biståndshand- läggare och andra utsända generellt lever lyxliv, lyfter skyhöga utlandstillägg och bor i överdådiga bostäder. För den utsände i gemen ser inte verkligheten ut så. Utredningen har för sin del kommit till den uppfattningen att utrikestjänstgöringen, med allt vad den innebär för den utsände och hans eller hennes familj, kräver ett system av ersättningar och förmåner för att ge den utsända rimliga förutsättningar att göra sitt jobb. De utsända har rätt att kräva ett utlandsvillkorssystem som de kan begripa och de skall känna till motiven till att en förmån, ett tillägg eller en ersättning betalas ut. Dagens system uppfyller inte ens lågt ställda krav i det avseendet. Administratörerna har rätt att kräva ett system som går att tillämpa.