sou · GSB3116 · 2005-01-01 00:00:00 — Om det nu är så att relationer mellan delarna är viktigare än delarna själva, måste man bort från en styrning med en långt gående administrativ kontroll, rutiner, spe- cifikationer och gränser som inte kan hantera denna dynamik. Detta sätt att tänka påverkar starkt kraven på ledarskap. Det ska finnas ett ledarskap som ägnar sig åt helheten, och som alltid har systemets uppgift och mål för ögonen. Det ska finnas ett ledarskap som intresserar sig för och följer upp relationer och samspelsprocesser mellan individer i verk- samheten, mellan grupper i verksamheten och mellan medar- betare och kunder/patienter/elever. Det ska finnas ett ledarskap som accepterar osäkerhet och uppmuntrar variation och olikheter, som skapar öppenhet för att testa idéer och för kreativa problemlösningar. Om ledaren klarar av att hantera denna dynamik kan han eller hon intressera sig för verksamhetens resultat, låta resultatet tala och använda det för fortsatt utveckling och förbättringsarbete. 6.7Finns det likheter i förutsättningarna för ledning och styrning mellan skolan och sjukvården? Likheterna mellan skolan och sjukvården förefaller uppenbara. Skolan är en professionell organisation med politisk styrning. Kampen och friktionen mellan de olika styrlogikerna, profession, administration och politik finns beskriven också i skolans värld. Även i skolan kan vi se hur de professionella medarbetarna värjer sig mot vad de uppfattar som administrativa bördor och värnar om sina egna friheter, genom att hävda att i en professionell verksam- het måste professionell kompetens vara styrande. I både skolan och sjukvården har man fått bevittna en kamp mellan den professionelle aktörens traditionella och djupt rotade värdesystem och det admi- nistrativa värdesystemet som kräver att man visar upp ekonomisk effektivitet och goda resultat av verksamheten. Dessa krav har i sin Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? tur manifesterats i olika styrmodeller som ofta hämtats från när- ingslivet. Exemplet balanserade styrkort som diskuterats i ett tidigare avsnitt är ett bra exempel på detta. Grundläggande mål accepteras av de professionella aktörerna. Däremot ifrågasätts ibland resultat- mått som bygger på en administrativ styrning med användande av centralt framtagna nyckeltal som mäter de arbetsprocesser som ska leda fram till resultatet. Detta görs med hänvisning till att man trampar in på den professionella domänens marker och till att de professionella själva måste få styra sin praktik och även bestämma hur deras egna processer ska utvärderas. Man kan fråga sig i vilken utsträckning professionella grupper som värjer sig mot processtyrning och uppföljning, i själva verket mer eller mindre medvetet använder sin professionella integritet som förevändning när de driver rena intressefrågor. Motstånd mot uppföljning och utvärdering av resultat kan uppfattas som att det bakom hävdandet av professionella värden döljer sig en rädsla för att den professionella basen ska visa sig vara otillräcklig. Diskus- sion om dessa frågor måste föras. Den politiska sfären och den administrativa sfären kan inte tassa runt med en rädsla och överdri- ven respekt för professionen. Å andra sidan är denna professionella stolthet och detta relativa oberoende en värdefull tillgång som man inte ska försöka bryta ner genom krav på att centralt beslutade styrmodeller ska drivas igenom i verksamheten utan lokal anpass- ning och möjlighet att påverka. Man ska i stället sträva efter att i varje enskild verksamhet vara överens om värdet av de nyckeltal och andra styrparametrar som man behöver använda. Uppföljning av professionens metoder Man talar om den evidensbaserade hälso- och sjukvården, (EBM, evidensbaserad medicin). Vetenskaplig utvärdering av metoder och praxis ska visa vilka åtgärder inom vården som gör störst nytta för patienten och hur hälso- och sjukvården kan ut- nyttja sina resurser å bästa sätt. Man har funnit att det inte all- tid är de bästa metoderna som används inom vården. Många av rutinmetoderna för att upptäcka och behandla sjukdomar är föråld- rade och ineffektiva. Andra, nya metoder har fått snabb spridning utan att vare sig nyttan, riskerna eller kostnaderna har granskats kritiskt. finns det metoder som snabbt borde få större Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? användning än de har , eftersom forskningen kan visa att de är bra och kostnadseffektiva. Därför behövs vetenskaplig utvärdering både av etablerade metoder och medicinska innovationer. Inom hälso- och sjukvården har EBM kommit att uppfattas som ett viktigt och stort framsteg när det gäller att följa upp och utvärdera själva praktiken inom hälso- och sjukvården. Nationellt har man organiserat arbetet med EBM inom ramen för SBU, som är en fristående myndighet, vars uppgift är att kritiskt granska de metoder som används i vården för att upptäcka och behandla sjuk- dom ur ett samlat medicinskt, ekonomiskt, etiskt och socialt per- spektiv. SBU:s rapporter ska visa på bästa tillgängliga vetenskap- liga underlag – evidens – om nytta, risker och kostnader, som är förknippade med olika åtgärder. Man samlar och sammanställer resultat från den bästa forskningen världen över. Exemplet EBM kan visa en möjlig väg framåt även för skolan när det gäller att stödja och i viss mån även styra de professionella grupperna mot att utveckla sin egen profession. Här finns möjlig- het för pedagoger att inspireras av en informativ styrning, som ut- går från vetenskaplig stringens och kontroll av den pedagogiska metodikens bidrag till elevernas framgång. Detta förutsätter dock att man kan enas om definitioner av vad framgång för eleven inne- bär och att man kan mäta denna framgång, vilket påtalas på flera ställen i denna utredning. Man ska inte heller glömma att den pedagogiska forskningen har svårare förutsättningar för att med- verka i ett projekt som kanske skulle kallas evidensbaserad peda- gogik och didaktik. Med all respekt för denna forskning förefaller det ändå vara svårare att vetenskapligt bevisa samband mellan peda- gogisk metod och resultat än att bevisa samband mellan stora delar av medicinsk behandling och behandlingsresultat. Även om det är svårt är det värt att sträva mot en kunskap som i alla fall är närmare evidensbaserad kunskap. SBU är ett intressant exempel på en orga- nisation uppbyggd för att sammanställa forskningsresultat och styra den medicinska professionens praktik genom information och upplysning, som får genomslag genom sin tyngd och relativa ovedersäglighet. Professionella medarbetare påverkas i sin yrkesut- övning mest av auktoritativ information och kunskap från den egna professionen. När det gäller den politiska styrningen finns en viss skillnad mellan sjukvården och skolan. Läroplanerna för de olika skolfor- merna är av alla accepterade styrdokument, som fastställts av riks- Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? Där finns en grundläggande nationell enighet om värde- grund och mål. Ett sådant allmänt accepterat nationellt styrdoku- ment finns inte i sjukvården. Däremot uppvisar skolan och sjuk- vården en del gemensamma drag när det gäller politisk styrning från huvudmannen, kommun respektive landsting. Den politiska nivån har ansvaret för att det finns en fungerande skola inom kommunen, resp. sjukvård inom . Den har makten över den lokala infrastrukturen och verksamhetsuppbyggnaden. Den fattar beslut om lokala mål och om resurser och resurstilldelning samt följer upp resultaten. Problem uppstår däremot om den poli- tiska nivån försöker detaljreglera den professionella verksamheten, eller om den lägger på verksamheten uppgifter som inte anses höra till huvudprocessen, t.ex. ger detaljerade föreskrifter om hur den yttre miljön kring skolan ska ordnas. Detta framgår av utred- ningens enkät och intervjuundersökning. Såväl inom näringslivet som inom sjukvården arbetar man med, eller håller på att utveckla, en ny systemsyn som leder bort från en hierarkisk och starkt specialiserad, funktionsindelad organisation av det slag som inspirerade till. I de flesta företag arbetar man med hela affärsprocesser eller flöden som inkluderar olika funktioner i en process som i grunden styrs av kundlogik och kundbehov. Man bygger en ny organisationsstruktur där gamla gränser mellan olika funktioner överskrids eller utraderas, och där alla medarbetare kommer nära kunden. Målstyrning är en självklar- het i hela kedjan. Alla medarbetare involveras eller aktiveras på något sätt i arbetet med att ta fram mål och följa upp dem. Mycket av kvalitetsstyrningen och den ekonomiska uppföljningen har flyt- tat ända ut i arbetslagen. I den kundstyrda logiken blir ledtider vik- tiga kvalitetsfrågor, vilket naturligtvis även bidrar till att man kan spara pengar genom att minska den kapitalbindning som långa led- tider medför. Kvalitetsbristkostnader tar arbetslagen direkt ansvar för. Ekonomistyrningen ersätts med verksamhetsstyrning där den finansiella informationen balanseras och kompletteras med infor- mation om kunder, marknad, konkurrenter, personal, produktivitet och effektivitet för att ge underlag för en bättre och säkrare styr- ning. Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? Inom sjukvården söker man sig mot ett sammanvävande av de olika styrlogikerna, den professionella, den administrativa och den politiska i vetskap om att de är så invävda i varandra att de inte går att hålla isär. Man kan t.ex. inte längre utan stora svårigheter skilja medicinskt ansvar från ekonomiskt ansvar. Försöken att dela upp ledning och styrning efter en sådan skiljelinje tycks inte längre fun- gera, vilket kan vara en viktig erfarenhet att diskutera för dem som i skolan försöker att skilja på pedagogisk och administrativ ledning. Man börjar rikta blicken mot forskning om komplexa adaptiva system, vilket bl.a. leder fram till krav på ett helhetsorienterat ledarskap som fokuserar på systemets uppgift, mål och resultat och på relationer och samspel mellan systemets olika delar. Ledarskapet kan hantera både osäkerhet och inbördes olikheter och motsägel- ser. En styrning med en långt gående administrativ kontroll, ruti- ner, specifikationer och gränser som inte kan hantera denna dyna- mik är inte till någon hjälp. 7Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ? En kartläggning med kommentarer Utredningen har genom en enkät till landets samtliga kommunala rektorer, rektorer i friskolor och skolchefer samlat in fakta och uppfattningar om ledning och styrning i skolan som den ter sig , (). En beskrivning av enkätförfarande, svarsfre- kvenser m.m. finns i kapitel 2.2. Sammanfattningsvis nämner jag här att enkäten gjordes som en totalenkät. Den administrerades som en web-enkät och gick ut till 4 286 kommunala rektorer, 459 kommunala skolchefer och 486 rektorer i friskolor. Av de kommu- nala rektorerna har besvarat enkäten, av skolcheferna och av rektorerna i friskolor . Någon bortfallsanalys har inte gjorts, men av en del kommentarer att döma har det hos en del respondenter funnits en osäkerhet i hanteringen av IT-mediet. Detta kan ha bidragit till att hålla nere svarsprocenten. Jag har valt att i många fall särredovisa enkätsvaren för gymnasie- rektorer och komvuxrektorer. Dessa kategorier ingår dock även i den större kategorin kommunala rektorer. 7.1Rektorerna och deras bakgrund och förutsättningar Åldersfördelning och antal år i rektorskarriären Andel av rektorerna som är Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. Andel av rektorerna som haft sin befattning mindre än fem år Det finns en hög omsättning på rektorer i den svenska skolan och man kan också förvänta sig en fortsatt hög omsättning . Enligt uppgifter från Myndigheten för skolutveckling har omsättningen –2002 ganska legat , vilket betyder att närmare en femtedel av alla rektorer byts ut . Med tanke på att utredningen i kap. 5 och kap. 8 lyfter fram att rekryteringen av rektorer är ett av arbetsgivarens viktigaste styr- medel för att utveckla skolan, bör omsättningen av rektorer vara en angelägen fråga för huvudmännen att ta ställning till, inte minst med tanke på de stora pensionsavgångarna som främst kommu- nerna har att möta. Det handlar både om att ta till vara möjligheten att använda en aktiv och väl genom- tänkt rektorsrekrytering för att styra skolan i en önskvärd rikt- ning och att värna om och stödja de välutbildade och kompetenta rekto- rer som är verksamma. av de kommunala rektorerna anger att de innan de tillträdde sin nuvarande befattning har arbetat i någon annan verksamhet än skolan. I begreppet skolan innefattas här även vuxenutbildningen. Motsvarande siffra för rektorer vid fristående skolor är . Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. Rektorernas erfarenhet av ledarskap i andra verksamhe- ter Tre fjärdedelar av alla kommunala rektorer har sålunda inte skaffat sig erfarenhet av ledarskap i andra verk- samheter. Skolan är en arbetsplats som lever under stora föränd- ringskrav. Den traditionella rektorsrollen har länge varit huvudsak- ligen förvaltande och administrativ med rektor som en inter pares utan förväntningar på ett drivande ledarskap. Det är därför troligen värdefullt för en rektor att ha sett och upplevt ledarskap i andra verksamheter när han eller hon går in i sin rektorskarriär. När det gäller rektorsrekryteringen lägger jag märke till en påtaglig skillnad mellan den kommunala skolan och den fristående skolan. Den senare hämtar gärna sina rektorer från andra verksamheter än skolan. Vem utformar skolans organisations- och ledningsstruktur? Tabellen nedan visar andelen rektorer som anger att de i huvudsak själva har befogenhet att utforma sin organisation. Rektorns befogenhet att själv utforma sin organisation Svaren visar att av de kommunala rektorerna inte har makt att själva utforma organisation och ledningsstruktur i sin skola. Jag finner detta vara anmärkningsvärt, inte minst mot bakgrund av att Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. en stor majoritet av rektorerna framför allt värdesätter stor egen frihet och stort ansvar. I en mål- och resultatstyrd verksamhet ingår, enligt gängse principer för ansvarsfördelning, befogenheten för en ledare att själv få utforma organisation, arbetssätt och att fullt ut få ta det ekonomiska ansvaret. Att vara rektor i en skola är inte bara ett mycket viktigt uppdrag. Det bör rimligen kunna jäm- föras med ett arbete som VD för ett medelstort företag. Att inte ha motsvarande ansvar och befogenheter leder till otydligheter och brister i styrning och ledning som kan gå ut över resultatet. Det kan också innebära svårigheter att kunna rekrytera alla de kompetenta ledare som så väl behövs inom skolan. Här finns en mycket stor förbättringspotential i kommuner, som än till- lämpar en hierarkisk detaljstyrning. Organisationsprincip: Indelning i arbetslag/ämnesgrupper Det är inte ovanligt att flera principer för lagindelning tillämpas parallellt inom en skola. En del skolor kan ha både lärarlag och arbetslag med blandat yrkesinnehåll. Rektorer i fristående skolor Enkäten ger inte underlag för en närmare beskrivning av hur lagen är uppbyggda och hur de arbetar. I en fallstudie om ledarskap och samarbete i tre skolor beskriver dock Tillberg (2003)1 att arbetslag är en typisk samarbetsform i skolor där man satsar på gränsöver- skridanden och tonar ner ämnets betydelse. I hennes studie kopplas arbetslagsorganisationen samman med mindre klasser och beskrivs som en strävan att nå kvalitet genom organisering. Samarbete i arbetslag beskrivs som ett uttryck för en modern och reformvillig Ledarskap och samarbete En jämförande fallstudie i tre skolor . Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. Såväl lärare som annan personal i sådana skolor identifierar sig i högre utsträckning med både undervisning och elevvård. I sådana skolor upplever personalen arbetslagsmötet som ett natur- ligt och logiskt sammanhang för samarbete. I skolor där dessa värderingar inte är så starka utan där ämnes- fokuseringen är starkare hos lärarna kan arbetslaget upplevas som ett påtvingat forum där medlemmarna ibland känner att de samar- betar med personer som de inte har så mycket gemensamt med. Där blir ämnesgruppen ett naturligt forum för det samarbete som man behöver. Tillbergs framställning tycks belysa en avgörande och viktig fråga för skolans arbetssätt och interna organisationstruktur. Rek- tor och personalen behöver vara någorlunda eniga om vilken sam- arbetsform som passar i den enskilda skolan. Rektors egen inställ- ning måste spela en mycket betydelsefull roll, men han eller hon kan inte negligera den dominerande kulturen i skolan. En påbjuden organisationsstruktur utan förankring i den dominerande kulturen kan göra att det är svårt att motivera lärarna till det samarbete som ändå är mycket viktigt. Ledningen bör då inte primärt använda en förändring av organisationsstrukturen som redskap för en attityd- påverkan utan som ett uttryck för en rimligt gemensam övertygelse om vad man vill åstadkomma med samarbete. Att samla medarbe- tarna kring en gemensam övertygelse är ju rektors uppgift. Har rektor väl gjort det kommer det att bli naturligt att välja en organi- sationsstruktur som står i samklang med denna övertygelse. Chefsspannet (antal medarbetare över vilka rektorn är direkt arbetsledare utan mellankommande ledarnivåer) Tabellen nedan visar andelen rektorer med direkt personalledande ansvar för mer än 30 personer. Med direkt personalledande ansvar menas att man förväntas hålla utvecklingssamtal med medarbeta- ren. Direkt personalledning för mer än 30 personer Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. Tabellen nedan visar andelen rektorer med direkt personalledande ansvar för mer än 50 personer. Direkt personalledning för mer än 50 personer Det påtagligt stora chefsspannet för rektorer påtalades redan i nationella kvalitetsgranskning 1998. Att döma av enkätsvaren har inte mycket hänt . De stora chefsspann som många rektorer redovisar måste anses vara en brist i lednings- organisationen. Det finns dock en del exempel på lösningar där de biträdande rektorerna kan avlasta rektor ansvaret för utvecklings- och lönesamtal eller andra uppgifter. Att genomföra utvecklings- och lönesamtal med över 50 medarbetare tar mycket tid i anspråk, om samtalen ska kunna genomföras på ett rimligt sätt. Det personalledaransvar som innebär att man i sin befattning har ansva- ret att genomföra utvecklingssamtal och lönesamtal har en mycket viktig symbolfunktion. Många medarbetare uppfattar rektor som sin chef, även i en del fall där det finns biträdande rektorer eller andra personer med ledningsansvar. Därför vill de ha sitt utveck- lingssamtal med den riktiga chefen. En tydlig och väl förankrad ledningsorganisation med ett uttalat personalledningsansvar för en eller flera andra ledare gör det lättare att hantera detta symbolkrav. Diskussionen om en förstärkt ledningsfunktion inom skolan är inte ny. när man började genomföra en orga- nisation med arbetsenheter i skolan användes beteckningen studie- ledare för att beskriva en mellanchefsfunktion, vanligen en chef för en arbetsenhet. (1985)2 säger i anslutning till en diskussion om arbetsenheter: Det är naivt att tro att lagutveckling kommer till stånd av sig själv genom ett slags kollektivt ledarskap utan det krävs att någon har mandat att sköta dagordning, sam- manfatta och se till att beslut blir fattade. I propositionen En ny läroplan (prop. 1992/93:220), som låg till grund för LPO 94, sägs: Det blir tydligt att skolans behov av 2 , , arbetsenheter och studieledare, rapport 17 LiU 1985. Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. lärare som kan biträda rektor i de pedagogiska uppgifterna ökar. Under de år när man inom svensk skola, ofta med ganska svag för- ankring hos lärarna, införde begreppet arbetsenheter behövdes säkert en mellanchefsnivå som chef för en arbetsenhet för att över- huvudtaget få den att börja fungera. och befatt- ningsbeskrivning för dessa studieledare var dock knappast sådana att de kunde betraktas som en slags skolledare. organiseras i majoriteten av skolorna den pedagogiska verksamheten i arbetslag eller lärarlag. Utredningen ger inte underlag för att bedöma hur och av vem dessa arbetslag leds. Det förefaller dock inte vara van- ligt att de leds av någon person som kan kallas skolledare. Denna slutsats grundar jag på statistik, enligt vilken antalet personer i som benämns övriga skolledare uppgick till 2076 personer. De övriga skolledarna är närmare hälften så många som det totala antalet rektorer (4317 personer). Antalet övriga skolledare i har ökat svagt . I gymnasieskolan visar statistiken att antalet övriga skolledare är 674 personer, vilket är av det totala antalet rektorer. Således är det relativa antalet övriga skolledare högre i gymnasieskolan än i . Däremot tenderar det relativa antalet övriga skolledare att sjunka påtagligt i gymnasie- skolan. uppgick det nämligen till av antalet rektorer och andelen övriga skolledare per rektor har sjunkit . Den samlade slutsatsen av dessa statistikstudier är emellertid att eftersom antalet övriga skolledare i uppgår till hälf- ten av antalet rektorer, kan det knappast vara så att de flesta arbetslag leds av någon person med skolledarstatus. Visserligen ser det mycket olika ut i olika skolor, men jag vågar ändå dra slutsatsen att den generella tillgången på ledare med skolledarstatus i den svenska skolan är så liten att rektorerna har svårt att lägga ut ansva- ret för personalutveckling, där utvecklingssamtal och lönesättning ingår. Andra ledningsuppgifter, som samordningsansvar och verk- samhetsutvecklingsansvar, går ofta att delegera till personer som förses med särskilda ansvarsuppgifter utan att de har en formell chefsbefattning. Det är dock svårt att lägga ut personalledaransva- ret på en person som inte har formell skolledarstatus. Häri ligger den svåraste konsekvensen av strävan mot den platta organisatio- nen. Den kan leda till allvarliga problem för medarbetare som inte känner sig sedda och upplever sig sakna återkoppling i sitt svåra arbete. En alltför liten chefstäthet anförs ofta i debatten som Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. en viktig orsak till stress och ökad sjukskrivning bland såväl chefer som medarbetare. Av de kommunala rektorerna har inrättat en egen lednings- grupp. Andelen rektorer som inrättat en ledningsgrupp Diagrammet på nästa sida visar förhållandet mellan skolans storlek och förekomsten av en ledningsgrupp. Det avspeglar situationen i alla kommunala skolor. Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. Samband mellan skolstorlek och andel av skolorna som har en ledningsgrupp En ledningsgrupp har inrättats i ungefär hälften av de mindre sko- lorna (upp till 250 elever). Av skolor med upp till 550 elever har en ledningsgrupp, medan av skolorna med 750 elever har en sådan. I större skolor sjunker av någon anledning antalet som har en ledningsgrupp. Av gymnasieskolorna anger att de har en ledningsgrupp. Av komvuxskolorna har en ledningsgrupp. Av de fristående skolorna har en ledningsgrupp. Då ska man ändå ta hänsyn till att många friskolor är mindre skolor. Av dem som svarat att de har en ledningsgrupp svarar hälften att de har ett chefsspann på över 35 personer. Detta tyder på att i varje fall inte alla medlemmarna i ledningsgruppen är chefer med ett per- sonalansvar. Min syn på ledarskap innebär i korthet att rektors viktigaste ledarskapsuppgift är att skapa mening, påverka, bidra till en resul- tatorienterad inställning, samla mot gemensamma mål och följa upp Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ?. Dessa funktioner förutsätter en enad och samlad ledning i skolan med en någorlunda gemensam inställning till upp- giften. Ledningsgruppen är ett forum som kan förutsättas bidra till detta. En rektor ska själv utforma en ledningsstruktur som passar honom eller henne och skolans situation.