sou · GSB323 · 2005-01-01 00:00:00 — började också en organisation med s.k. lekmannastyrelse växa fram. Med lekmän avsågs styrelse- ledamöter som inte var anställda i myndigheten. I första hand gällde detta de statliga affärsverken som skulle arbeta under företagsliknande förhållanden, varför det bedömdes lämpligt med styrelseledamöter som hade erfarenhet från näringslivet. Den första styrelsen av detta slag tillkom 1909 (). Antalet myndigheter med lekmannastyrelse ökade med tiden kraftigt. Nya myndigheter fick regelmässigt en sådan styrelse och efter 1950- talet blev denna ledningsform den vanliga i statsförvaltningen. I betänkandet Politisk styrning – administrativ självständighet (SOU 1983:39) fann vid kartläggning av olika ledningsformer tre huvudskäl för lekmannainflytande; behovet av att tillföra sakkunskap, behovet av parts/intresserepresentation, behovet av medborgerligt omdöme. Det första skälet innebar att myndigheten skulle få tillgång till kvalificerad fackkunskap och erfarenheter inom områden av betydelse för myndighetens verksamhet. Partsrepresentation avsåg de särskilt berörda intressena såsom konsumenter, näringsliv och arbetsmarknadens organisationer. Motivet för partsrepresentation var att de grupper i samhället som särskilt berördes av myndighetens verksamhet skulle ges större möjligheter att föra fram sina synpunkter och att påverka myndighetens agerande. Myndigheten kunde härigenom få en bättre uppfattning om de krav omvärlden ställde på den och ges möjlighet att förankra sina beslut hos de grupper som berördes av besluten. Det tredje motivet syftade till ett förstärkt allmänt medborgarinflytande och en medborgarkontroll av förvaltningen. Frågan om myndigheternas ledningsformer har behandlats av tre större utredningar: (SOU 1985:40), Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (SOU 1993:58) och Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57). Samtliga dessa tre utredningar har gjort likartade bedömningar och kommit till samma slutsats, nämligen att ansvarsbilden bör vara tydlig och att ledningsformerna enrådighetsverk eller styrelse med fullt ansvar därför bör väljas. Den traditionella ledningsformen med en styrelse med begränsat ansvar har dock fått vara kvar. I s.k. verksledningsbeslut (prop. 1986/87:99. bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226) fastställdes några grundläggande principer för hur en myndighet skall ledas. Beslutet fattades mot bakgrund bl.a. av att ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen ansågs oklar. I rådde bred enighet om att lekmannainflytandet, i form av i huvudsak externa ledamöter i styrelserna, skulle bevaras. Den sakkunskap och det medborgerliga omdöme som på det sättet tillfördes myndighetsledningen ansågs vara av stort värde och kunde ge viktiga impulser till myndigheternas utvecklingsarbete. tillgodosågs behovet av demokratisk insyn i myndigheternas verksamhet. De folkvalda fick insyn i förvaltningens vardag och utgjorde en kanal för folkviljan till verkställighetsledet. Den breda insynen i förvaltningens verksamhet har så stort värde att den bör vara grundprincip även när det gäller myndigheternas ledningar. måste den oklara rollfördelning som gäller bringas att upphöra. Förändringar bör därför ta sikte på att göra besluts- och ansvarsfördelningen tydlig, under bibehållande av externt inflytande genom lekmän. (s.84). Enligt propositionen fanns det två sätt att utforma denna lekmannauppgift. Det ena var att tilldela styrelserna reella befogenheter och reellt ansvar för myndigheternas hela verksamhet. Det andra var att tilldela verkschefen denna roll som lekmännen gavs en rådgivande funktion. Ställningstagandet i propositionen var emellertid att lekmännens roll i myndigheternas ledning skulle vara en blandning av beslutande och rådgivande funktioner. I propositionen anfördes vidare att för att en styrelse skulle kunna fullgöra sina uppgifter så måste den vara tillförsäkrad vissa rättigheter gentemot myndighetschefen, exempelvis rätt att yttra sig över förslag till beslut. Styrelsen skulle hållas informerad om allt av vikt som rörde myndighetens verksamhet och myndighets- chefen skulle alltid höra styrelsen i viktiga frågor. Verksledningsbeslutet kom att innebära att det vid myndigheterna normalt skulle finnas en styrelse vid sidan av myndighetschefen. Myndighetschefen skulle vara ansvarig för verksamheten inför regeringen. Styrelsens uppgift var att utöva insyn i verksamheten, att biträda myndighetschefen med sakkunskap samt att utöva medborgerligt inflytande. Styrelsen skulle vidare besluta i vissa, särskilt angivna frågor. Styrelsen fick således både en rådgivande och beslutande roll. Styrelsen skulle dela myndighetschefens ansvar inför regeringen, i den mån styrelsen fått beslutanderätt. För affärsverken fastställdes andra riktlinjer. Affärsverken skulle ledas av styrelser med fullt ansvar för verksamheten inför regeringen. Verkschefen skulle under styrelsen svara för den löpande verksamheten. 7.2.3Beslut om slopad intresserepresentation förändrades lekmannastyrelserna genom att intresse- representation i princip avskaffades helt (prop. 1991/92:123, bet. 1991/92:KU36, rskr. 1991/92:305). I propositionen betonade regeringen att det är av avgörande betydelse för en effektiv och väl fungerande förvaltning att förvaltningen styrs utan hänsyn till organisationers och andra intressegruppers särintressen. Intresserepresentation i beslutande organ kunde enligt regeringen leda till bl.a. diffusa ansvarsförhållanden. I takt med att förutsättningarna för myndigheternas verksamhet successivt förändrades, bl.a. genom övergång till mål- och resultatstyrning, ökade behovet av en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någon tvekan om vem som har ansvaret inför regeringen. delade regeringens uppfattning dels att ledningsformen för de centrala förvaltningsmyndigheterna borde reformeras och anpassas till de förutsättningar som gällde, dels att en väl utvecklad dialog mellan regeringen och myndigheterna och en ökad delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar krävde att ansvarsbilden gentemot regeringen blev tydligare. antog nya riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381). Riktlinjerna innebar i huvudsak att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand skulle styras som enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam hade ansvaret inför regeringen. Vid valet av ledningsform skulle regeringen särskilt pröva om det fanns vägande skäl för att en myndighet leddes på annat sätt än genom enrådighet. Den ledningsform som i sådant fall främst skulle övervägas var styrelse med fullt ansvar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Övergången till enrådighetsverk medförde enligt regeringen inte att myndigheternas behov av råd och sakkunskap utifrån blev mindre. Regeringen menade också att det var av vikt även med demokratisk insyn och kontroll vid dessa myndigheter. I regel borde man därför inrätta ett särskilt råd vid myndigheten med insyn som främsta uppgift. I insynsrätten låg vidare att myndighetschefen fortlöpande skulle informera rådet om viktiga frågor. Genom att insynsrollen skildes från ledningen av myndigheten ansåg regeringen att det blev möjligt för företrädare för t.ex. politiska partier och andra intresseorganisationer att ingå i myndighetsstyrelser utan att det skapade oklarheter om vem som hade ansvar för besluten och utan besvärande lojalitetskonflikter. I praktiken angavs skillnaden mellan insynsråden och lekmannastyrelserna vara att insynsråden inte hade några beslutsbefogenheter. Vid utskottsbehandlingen reserverade sig s-ledamöterna. De ansåg att både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet garanterades om statliga myndigheter leddes av myndighetschefen jämte lekmannastyrelse och att denna ledningsform borde gälla som huvudregel även . Redan följande år tog den då nytillträdda regeringen på nytt upp frågan om förvaltningsmyndigheternas ledning (prop. 1994/95:150 bil. I propositionen gav regeringen uttryck för en mer differentierad syn på frågan om vilka ledningsformer som skulle tillämpas vid förvaltningsmyndigheterna. och styrelse borde enligt regeringen även fortsättningsvis vara de två huvudalternativen, dock att såväl enrådighets- som styrelsemodellen vid behov skulle anpassas till de särskilda förutsättningar som gällde vid myndigheten och att en styrelse kunde ha ett med myndighetschefen delat ansvar för verksamheten inför regeringen. Verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheten skulle vara utgångspunkter vid val av ledningsform. I propositionen gjordes en genomgång och prövning av 114 förvaltningsmyndigheter och regeringen redovisade vilka myndigheter den avsåg att ge en ny ledningsform. Även om många myndigheter fick ändrad ledningsform, ansåg regeringen att då befintliga lekmannastyrelser, kunde behållas för en rad myndigheter, eftersom den ledningsformen var mest ändamålsenlig för verksamheten. Regeringen fastslog att det var angeläget att utgå från de olika myndigheternas verksamheter och mål och att vid valet av ledningsform vara flexibel för hur verksamheten var utformad. Vid riksdagsbehandlingen förordade (bet. 1995/96:KU1) att den reservation som angavs då fattade beslut om riktlinjer för förvaltnings- myndigheternas ledningsformer nu skulle ligga till grund för beslut. Detta innebar bl.a. att den tidigare gällande huvudregeln enligt det s.k. verksledningsbeslutet återinfördes och att statliga myndigheter skulle ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen som normalmodell för ledningen. Ett absolut krav på styrelse borde enligt utskottets uppfattning gälla för tillsynsmyndigheter som utfärdar integritetskänsliga föreskrifter innebärande ingrepp i medborgarnas frihet och ekonomiska situation, för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden och har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt ansvar samt för myndigheter inom områdena forskning och kultur. Mindre myndigheter, sysselsatta med rutinärenden kunde inrättas som enrådighetsverk, under förutsättning att det fanns någon typ av insynsorgan. 7.2.6Den förvaltningspolitiska propositionen – nu gällande riktlinjer Som nämnts ovan ansåg även den Förvaltningspolitiska kommis- sionen i sitt betänkande (SOU 1997:57 s. 119) att nuvarande lekmannastyrelser borde avskaffas. Kommissionen menade bl.a. att fördelningen av beslutsbefogenheterna mellan myndighetschef och styrelse gör att ansvaret blir oklart och att styrelsen inte fungerar som ett ledningsorgan. Regeringen däremot stannade i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:295) vid att man bör vara flexibel vid val av ledningsform och att den nuvarande huvudmodellen med en lekmannastyrelse vid chefens sida inte generellt bör avskaffas. Regeringen anförde följande i propositionen (s. 47). Denna ledningsform, styrelse med begränsat ansvar, har sitt värde, inte minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Regeringen ser inget skäl att ändra denna ledningsform för myndigheter där den fungerar väl såväl ur verksamhetens som ur regeringens styrningsperspektiv. Den kan även i fortsättningen vara att föredra i flera sammanhang, bl.a. där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild vikt. Vad gäller övriga ledningsformer anser regeringen att styrelse med fullt ansvar bör övervägas främst för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. Det har ibland hävdats att styrelser med fullt ansvar egentligen inte har fullt ansvar för verksamheten i likhet med t.ex. en bolagsstyrelse, eftersom regeringen och inte styrelsen utser den som svarar för den verkställande ledningen av myndigheten. En myndighet är dock något helt annat än ett bolag. Det finns också väsentliga skillnader mellan hur en statlig myndighet i demokratins och det allmännas tjänst och hur ett företag inom näringslivet leds. Ett uttryck för detta är att regeringen normalt utser myndighetschefer. Den ordningen bör gälla även för chefer för myndigheter där styrelsen har fullt ansvar. I beredningsprocessen inför en chefsutnämning bör dock självfallet ett samråd med styrelsen om aktuella kandidater ingå. Ledningsformen enrådighetsverk bör övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Detta behov gör sig särskilt gällande i de ökade krav på styrning och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen. bör i allmänhet ha ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta ledamöter. Ett sådant organ kan i princip fylla samma syfte som dagens lekmannastyrelser vad gäller insyn och medborgerligt inflytande. Regeringen uttryckte vidare uppfattningen att den utveckling som skett av de statliga myndigheternas villkor sedan verkslednings- beslutet medfört att regeringen för att kunna styra och utveckla den framtida statsförvaltningen mer effektivt, bör ha större möjlighet att flexibelt tillämpa olika ledningsformer än vad som dittills varit fallet. Liksom tidigare (prop. 1994/95:150 bil. 7, s. 120) fann därför regeringen det angeläget att den vid val av ledningsform kan utgå från myndighetens verksamhet och mål sådana som de är fastlagda av och regeringen och därefter välja den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen. Enligt regeringen bör nämndmyndighetsformen användas endast i begränsad omfattning. Antalet nämndmyndigheter bör minska och när det är möjligt bör särskilda beslutsfunktioner inom andra myndigheter användas i stället för nämndmyndighetsformen. Tydligare former för styrning, finansiering och kanslistöd behöver skapas. Som angetts ovan används de fyra ledningsformerna enrådighetsverk, ibland med insynsråd, styrelse med begränsat ansvar, styrelse med fullt ansvar och nämndmyndighet. Det som skiljer modellerna åt är främst ansvar och uppgifter för myndighetschef, styrelse, nämnd och råd. I praktiken förekommer många blandformer. Vissa myndigheter, exempelvis , har vad man kan kalla kombinerade ledningsformer. Där finns både en styrelse, ett insynsråd och en beslutande nämnd. Regeringen avgör vilken ledningsform som skall tillämpas vid respektive myndighet. Verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheterna har stor betydelse vid val av ledningsform. Vilken ledningsform myndigheten har framgår av dess instruktion. I verksförordningen regleras ledningsformerna styrelse med begränsat ansvar och enrådighetsverk. med fullt ansvar och nämndmyndighet saknas reglering. Ansvarsförhållandena inom myndigheterna bestäms genom att vissa av verksförord- ningens bestämmelser tas in i myndigheternas instruktioner. Detta har medfört att regleringarna för respektive ledningsform är långtifrån homogena och i vissa fall kan det till och med vara oklart vad som gäller. Nedan lämnas en redogörelse för hur respektive ledningsform fungerar i praktiken. gällande verksförordning finns intagen som bilaga 3. Myndighetschefen leder verksamheten och har i vissa fall vid sin sida ett rådgivande organ, ett insynsråd (3 och 5 §§ verksförord- ningen). Myndighetschefen skall hålla insynsrådet informerat om verksamheten. Myndighetschefen har för övrigt det ansvar och de uppgifter som anges i verksförordningens 6–10 §§. Enligt verksförordningen är insynsrådets uppgift endast att ha insyn i myndighetens verksamhet. skall komma med synpunkter på verksamheten och fungera som ett bollplank för myndighetschefen. För några myndigheter har insynsrådens uppgifter modifierats något i instruktionen på så sätt att man angett att rådet skall vara enbart rådgivande. Råden är sammansatta på olika sätt och antalet ledamöter varierar. Hur ofta insynsråden/råden sammanträder växlar från mellan till cirka . Bland enrådighetsverk som har ett rådgivande organ finns bl.a. , och , Ekonomistyrnings- verket, , Statskontoret och Riksåklagaren. Som exempel på enrådighetsverk utan insynsråd eller råd finns ombudsmännen – HomO, BO, DO och JämO – samt även , , Brottsoffermyndig- heten och . råd består av högst tio personer. Rådet skall ge de råd som behövs för att verksamheten skall bedrivas effektivt och i överrensstämmelse med syftet med verksamheten. Generaldirektören skall informera rådet om verksamheten. Viktiga frågor tas upp till diskussion i rådet och rådet får också fortlöpande information om utvecklingen hos myndighetens olika verksamheter. har ett råd med sex ledamöter. Rådet ger myndighetens chef råd i viktigare frågor som gäller verksamhetens omfattning och inriktning. Hos Riksåklagaren finns en rådgivande nämnd som består av sju ledamöter. Nämnden sammanträder 4–. Information lämnas då om verksamhetsinriktning, arbetsbelastning, verksamhetsplanering, resultat m.m. Kriminalpolitiska frågor diskuteras ofta. Radio- och råd består av tre ledamöter och har till uppgift att säkerställa fortlöpande insyn i myndighetens verksamhet. Generaldirektören skall informera rådet samt på begäran lämna ytterligare information om verksamheten. har ett råd som skall biträda verket i frågor om elsäkerhet och ha insyn i myndighetens verksamhet. Rådet skall även höras över verkets förslag till föreskrifter. Erfarenheterna från de myndigheter som har råd knutna till sin verksamhet är mycket goda. Rådets verksamhet är betydelsefull för myndigheten och man anser att uppgifts- och ansvarsfrågorna är klara även i förhållande till ett eventuellt insynsråd och att de inte behöver preciserar ytterligare. Dock råder det ibland tveksamhet om huruvida rådet är ett insynsråd eller någon annan typ av rådgivande organ. 7.3.3Myndighetschef och styrelse med begränsat ansvar En myndighet med en styrelse med begränsat ansvar leds av en myndighetschef, som oftast benämns generaldirektör (3 och 4 §§ verksförordningen). Myndighetschef med en lekmannastyrelse vid sin sida är den traditionella ledningsformen och används i de allra flesta förvaltningsmyndigheter. Många av de större myndigheterna, t.ex. myndighetschef som vid sin sida har en styrelse med begränsat ansvar. Myndighetschefen anställs av regeringen och är i de flesta fall också styrelsens ordförande. Dock finns det styrelser med begränsat ansvar med externa ordföranden; inom kulturområdet är detta huvudregeln. Myndighetschefens ansvar och uppgifter regleras, liksom för chefen vid ett enrådighetsverk, i verksförordningens 6–10 §§. För de löpande kontakterna med departementet svarar myndighetschefen. Styrelsen är inte ett ledningsorgan i den bemärkelsen att styrelsen leder verksamheten. Styrelsens främsta uppgifter är att stödja myndighetschefen i arbetet med att utveckla myndighetens verksamhet mot de mål som riksdag och regering satt upp samt att fatta beslut i vissa specifikt angivna ärenden. Enligt 11 § skall styrelsen pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall således fungera som ett kontroll- och insynsorgan. I 12 § beskrivs styrelsens rådgivande roll. Styrelsen skall enligt paragrafen biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. 13 § anger de frågor i vilka styrelsen skall fatta beslut. I 22 § verksförordningen anges att styrelsen innan myndighets- chefen avgör viktigare ärenden skall få tillfälle att yttra sig. Om regeringen vill ge en styrelse i någon myndighet ytterligare beslutsbefogenheter görs det i instruktionen. De flesta myndigheter som har styrelser med begränsat ansvar anser att uppgifts- och ansvarsförhållandena mellan myndighetschefen och styrelsen är klara. Dock att det förhållandet att styrelsen har en såväl beslutande som rådgivande roll ibland vållar problem. Vissa myndigheter har ifrågasatt om det verkligen är nödvändigt att styrelsen skall besluta om delårsrapport. Det bör enligt dessa myndigheter kunna räcka med att myndighetschefen håller styrelsen underrättad. Flera menar också att styrelsen bör besluta om föreskrifter riktade till allmänheten endast i viktigare fall eller där de har principiell betydelse och att myndighetschefen bör kunna besluta i övriga fall. 7.3.4Styrelse med fullt ansvar Styrelsen är ansvarig för myndighetens verksamhet inför regeringen. Myndighetschefen sköter den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Ledningsformen är inte reglerad i verksförordningen. med fullt ansvar får sin ställning genom att det anges i myndighetens instruktion vilka av verksförordningens bestämmelser som skall tillämpas för myndigheten samt vad som skall gälla för övrigt. I instruktionen anges oftast att styrelsen är ytterst ansvarig för alla beslut som rör verksamheten och att myndighetschefen under styrelsen skall vara chef för myndigheten och svara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Med viss variation brukar styrelsen ha det ansvar som åläggs myndighets- chefen enligt 6–9 §§ verksförordningen och dessutom de uppgifter som enligt 11 och 13 §§ tillkommer en styrelse med begränsat ansvar. Konstruktionen skiftar något mellan olika myndigheter. Styrelsen fattar inte beslut i alla frågor utan delegerar en hel del till bl.a. myndighetschefen. Delegeringen fastställs formellt genom beslut i arbetsordningen eller i särskilda beslut enligt 18 § verksförordningen. Myndighetschefen är ledamot i styrelsen i samtliga myndigheter utom . Myndighetschefens roll i styrelsen är främst att föredra frågor för styrelsen samt att återrapportera myndighetens verksamhet. Styrelsens ordförande är extern, vilket för med sig att det för myndighetschefen finns ytterligare en person att föra den löpande dialogen med. Vad gäller affärsverken, som alla har en styrelse med fullt ansvar finns inte några hänvisningar till verksförordningen. Regleringen av ledningsfunktionen och organisationen i övrigt sker enbart genom respektive myndighets instruktion. Styrelser med fullt ansvar finns hos de kvarvarande tre affärsverken, hos samtliga universitet och högskolor samt hos ett tjugotal andra myndigheter. Flera av dessa omsätter stora belopp och har en omfattande verksamhet, t.ex. , , , och . Några sysslar med forskning såsom , Forsknings- rådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och för arbetsliv och socialvetenskap. exempel på myndigheter som leds av styrelser med fullt ansvar är , , , Lotteriinspektionen, Verket för näringslivsutveckling och Expertgruppen för EU-frågor. Universitet och högskolor regleras i högskolelagen och högskoleförordningen. I 2 kap. 2 § högskolelagen sägs att styrelsen skall ha inseende över högskolans alla angelägenheter och svara för att dess uppgifter fullgörs. Myndighetschefen, rektorn, anställs av regeringen efter förslag av styrelsen. Trots att det som regel anges i myndighetens instruktion att styrelsen ansvarar för de uppgifter som anges i 7–9 §§ verksförord- ningen fungerar det i praktiken så att myndighetschefen leder det dagliga arbetet efter delegation från styrelsen. När den löpande dialogen och även mål- och resultatdialogen med regeringen förs mellan myndighetschefen och företrädare för regeringen men utan medverkan av styrelsen uppfattas ansvarsförhållandena mellan styrelsen och regeringen ibland som oklara. Nämndmyndigheterna är den minst enhetliga kategorin myndigheter. De kännetecknas av ett begränsat ansvarsområde, en liten organisation och en kollektiv beslutsform. Uppgifterna är ofta reglerade i lag eller förordning. Myndigheten leds av en nämnd eller ett råd. I instruktionen eller i lag regleras antalet ledamöter och i vissa fall även vilka erfarenheter/kunskaper dessa skall ha. Vissa nämnder har en domstolsliknande karaktär. Statskontoret har i en studie (Statskontoret 1997:7) utrett nämndmyndigheternas organisation. I studien konstateras att nämndmyndigheter tillskapas av en rad olika anledningar.