sou · GSB323 · 2005-01-01 00:00:00 — Vid myndig- heten skall det finnas en myndighetschef som svarar för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Styrelsen skall bestå av det antal ledamöter som regeringen bestämmer i myndighetens instruktion. Myndighetens chef skall anställas av regeringen. Styrelsens ledamöter skall utses av regeringen. Även styrelsens ordförande, som skall vara extern, skall utses av regeringen. I styrelsen skall det finnas en vice ordförande, som styrelsen utser inom sig. Vilken funktion skall styrelsen ha? Styrelsen skall leda myndighetens verksamhet och ansvarar kollektivt för verksamheten inför regeringen (se 20 § förslaget till myndighetsförordning). Styrelsen skall ansvara för att myndighetens verksamhet bedrivs så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och författningsenligt samt att det finns en tillförlitlig rapportering av verksamheten (se 22 § förslaget till myndighets- förordning). Styrelsen skall besluta om myndighetens verksamhetsplan och organisation, säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll vid myndigheten, kontrollera myndighetens finanser samt fatta beslut om budgetunderlag och om årsredovisning samt även i övrig fatta beslut av principiell karaktär eller av större ekonomisk betydelse. m.m. (se 23 § förslaget till myndighetsförordning). Hur får beslutanderätten delegeras inom myndigheten? Styrelsen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden får avgöras av myndighetschefen. Styrelsen bestämmer i vad mån myndighetschefen får överlåta sin beslutanderätt till andra hos myndigheten (se 28 § förslaget till myndighetsförordning). Vilken funktion skall myndighetschefen ha? Myndighetschefen skall ansvara för och leda den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Det ankommer på myndighetschefen att under styrelsen ansvara för att myndigheten har en god service, är tillgänglig och tillmötesgående, Det är också myndighetschefens uppgift att svara för arbetsgivarpolitiken (se 27 § förslaget till myndighetsförordning). Myndighetschefens roll i styrelsen är främst att föredra frågor för styrelsen samt att rapportera till styrelsen om myndighetens verksamhet (se 21 § förslaget till myndighetsförordning). Vid möten med företrädare för regeringen, t.ex. vid mål- och resultatdialog, bör såväl styrelsens ordförande som myndighets- chefen medverka. Hur skall myndighetsledningen utses? Myndighetschefen skall anställas av regeringen. Styrelsens ledamöter skall utses av regeringen. Det finns de som hävdar att en styrelse med fullt ansvar själv bör anställa myndighetschefen. Argumentet för detta är framför allt att om styrelsen skall ha fullt ansvar för verksamheten inför regeringen så måste den också ha makt att anställa den person vars uppgift det är att leda myndighetens verksamhet enligt styrelsens riktlinjer. Mot detta står det förhållandet att myndigheten lyder under regeringen och att utnämningsmakten är ett av regeringens viktigaste styrinstrument. Skulle regeringen överlämna till styrelsen att anställa myndighetschefen skulle man lämna ifrån sig en mycket viktig del av styrningen. Mot denna bakgrund föreslår utredningen ingen ändring men vill understyrka vikten av att regeringen har ett ingående samråd med styrelsen eller företrädare för styrelsen i en sådan myndighet innan myndighetschefen anställs. Styrelsen bör också kunna lämna regeringen förslag på kandidater. och högskolor utses rektorer efter förslag av styrelsen. Vem som skall utse styrelsens ledamöter och anställa myndighetschef anges i 44 och 45 §§ förslaget till myndighets- förordning. Skall styrelsens ordförande vara extern? I dessa myndigheter är ordföranden regelmässigt extern, vilket de flesta myndigheter är positiva till. Man menar bl.a. att en extern ordförande tillför ytterligare erfarenheter och kompetens, att denne har ett annat perspektiv på myndighetens verksamhet och möjliggör en större förståelse för omvärldens krav och behov i styrningen av myndigheten. Externa ordförande anses också ha lättare att fatta rationella beslut då de inte har samma verksamhetslojalitet som myndighetschefen och de bidrar till en annan helhetssyn. Externa ordföranden kan vara bra för myndighetschefen att rådgöra med och det ger ofta chefen en större frihet i arbetet eftersom denne inte behöver arbeta med att samla styrelsen kring gemensamma beslut. De nackdelar som framförts vad gäller externa ordförande är att dessa inte har lika goda kunskaper om myndighetens verksamhet och inte heller är lika väl insatta i verksamheten som myndighetschefen samt att de har mer begränsad tid för verksamheten. En extern ordförande är därför beroende av att myndighetschefen ingående informerar honom/henne i aktuella frågor och att dialogen mellan ordföranden och myndighetschefen fungerar bra. De erfarenheter som redovisats leder utredningen till bedömningen att ordföranden i dessa styrelser även framöver bör vara extern. Att ordföranden är extern ligger också väl i linje med att det är styrelsen som kollektiv och inte myndighetschefen ensam som ansvarar för verksamheten inför regeringen. I dessa styrelser bör även en vice ordförande utses (se 20 § förslaget till myndighetsförordning). Om regeringen skall utse vice ordföranden skall det anges i myndighetens instruktion. I annat fall skall denne utses av styrelsen. Styrelsens vice ordförande bör väljas bland övriga externa ledamöter. Skall myndighetschefen vara ledamot av styrelsen? I samtliga myndigheter utom en är myndighetschefen ledamot av styrelsen. Som enda myndighet har en generaldirektör som inte är ledamot av styrelsen. Generaldirektören har dock närvaro- och yttranderätt i styrelsen. Även om myndighetschefen i dessa myndigheter inte är den som i första hand leder myndigheten har myndighetschefen till uppgift att leda den löpande verksamheten i enlighet med styrelsens beslut och riktlinjer. Myndighetschefen anställs av regeringen och det är därmed rimligt att denne också är ledamot av styrelsen och därigenom delar ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen (se 21 § förslaget till myndighetsförordning). Hur många ledamöter skall styrelsen ha? Även i styrelser med fullt ansvar är det stora variationer vad gäller antalet ledamöter. Exempelvis har och Lotteriinspektionen sex ledamöter. Forskningsråden har ofta fler ledamöter. Detta kan bero på att några ledamöter utses av regeringen och några av forskarsamhället genom elektorsval. I och instruktioner har ett varierande antal ledamöter angetts, lägst fem och högst nio personer. Liksom för styrelse med begränsat ansvar bör antalet ledamöter anpassas efter myndigheternas verksamhet och kunna variera inom ganska vida gränser. Denna fråga bör regleras i varje myndighets instruktion (se 20 § förslaget till myndighetsförordning). 7.4.5Myndighet som leds av en nämnd Utredningens förslag: Nämndmyndighetsformen skall användas endast undantagsvis i fall där myndighetens uppgift är olämplig att hantera inom en annan organisation och där inte heller en myndighet som leds av en myndighetschef är en lämplig lösning. I de fall en myndighet skall ledas av en nämnd skall nämnden ansvara för verksamheten inför regeringen. Nämnden skall bestå av det antal ledamöter som regeringen bestämmer i myndighetens instruktion. Nämndens ledamöter och dess ordförande skall utses av regeringen. En nämndmyndighet skall antingen vara knuten till en värdmyndighet eller ha ett eget kansli med en av nämnden anställd chef för kansliet. Mindre nämndmyndigheter skall i första hand knytas till en värdmyndighet som ansvarar för personal och administrativt stöd. Nämnden får delegera till någon vid värdmyndigheten att sköta den löpande verksamheten. Större nämndmyndigheter skall ha ett eget kansli där en av nämnden anställd chef ansvarar för den löpande verksamheten enligt nämndens direktiv och riktlinjer. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen skulle nämndmyndighetsformen inte användas annat än i undantagsfall. Där uttalades bl.a. följande (s. 39–40). Regeringen anser dock att nämndmyndighetsformen bör användas sparsamt och att en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Även i de fall där ett kollektivt beslutsorgan bedöms som nödvändigt är det dock inte självklart att verksamheten måste organiseras i en egen nämndmyndighet. Det bör först prövas om inte en vanlig förvaltningsmyndighet kan hantera uppgiften, eventuellt i kombination med att myndigheten för den aktuella uppgiften endast är beslutför i särskild sammansättning. Med andra ord finns det ytterligare en aspekt som bör karaktärisera nämndmyndighetsformen, nämligen att den aktuella uppgiften är olämplig att hantera inom en organisation som även har ansvar för andra uppgifter. Frågan om en mer renodlad användning av nämndmyndighets- formen har således två aspekter. För det första gäller det att varje gång skapandet av en ny nämndmyndighet övervägs noga pröva om det inte finns andra alternativ att välja, t.ex. att ge ansvaret för uppgiften till en befintlig myndighet. Den andra aspekten gäller redan existerande nämndmyndigheter. Här är frågan hur en omprövning i syfte att renodla användningen av nämndmyndighetsformen genomförs på ett lämpligt sätt. Regeringen anser inte att en samlad översyn av alla ca 150 nämndmyndigheter är realistisk att genomföra. I stället kommer berörda nämndmyndigheter att prövas i mindre grupper eller enskilt vid lämpliga tillfällen, t.ex. när olika verksamheter utreds eller utvärderas. För vissa uppgifter kommer nämndmyndigheten även att framstå som den mest lämpade organisationsformen. För dessa myndigheter gäller att styrning, stöd, organisation och finansiering skall ordnas så att de kan utföra sina uppdrag effektivt och med gott resultat. I detta avseende kan förutsättningarna för nämnd- myndigheterna förstås jämställas även med andra typer av småmyndigheter. Varje myndighet har i viss mån unika förhållanden att verka under. Att skapa strikt enhetliga former för myndigheterna är därför varken effektivt eller önskvärt. Däremot finns det skäl att slå fast vissa grundläggande principer som bör kunna gälla för åtminstone en majoritet av nämndmyndigheterna. När det gäller de ovan nämnda förutsättningarna för finansiering, organisering och kanslistöd anser regeringen det olämpligt med alltför många olika modeller. Därför bör nämndmyndigheter antingen ges en mycket självständig roll eller göras hårt uppknutna till en värdmyndighet. Blandlösningar skapar alltför otydliga förutsättningar för att bedriva en effektiv verksamhet. Det förra alternativet bör bl.a. innebära eget ramanslag och självständigt ansvar för personal och administrativt stöd. Det senare att en värdmyndighet tar fullständigt ansvar för nämnden vad gäller såväl finansiering som handläggande personal och administrativt stöd. I detta fall blir det i stor utsträckning värdmyndigheten som får ta ansvaret för att nämnden uppnår ett tillfredsställande resultat. Utredningen delar regeringens uppfattning att ledningsformen nämnd bör användas sparsamt. Om verksamheten gäller frågor som behöver avgöras av ett kollektivt organ bör man överväga om det inte är möjligt att organisera nämnden som ett särskilt beslutsorgan inom någon redan befintlig myndighet. Är det en större verksamhet som skall regleras bör man överväga att bilda ett enrådighetsverk med ett särskilt beslutandeorgan inom myndigheten. Myndighetschefen leder då myndighetens verksamhet och ansvarar inför regeringen. Nämnden/ beslutsorganet kan koncentrera sig på de sakfrågor den har till uppgift att lösa. Blanda andra och är organiserade på det sättet. Hur skall en nämndmyndighet fungera? En nämnds främsta uppgift skall vara att fatta beslut i de specifika ärenden som angetts i lag, förordning eller i myndighetens instruktion och som därmed ankommer på nämnden. Att en annan myndighet står för administration och personal och nämnden bara för själva verksamheten kan ibland leda till oklara ansvarsförhållanden. I utredningen har framkommit att samarbetet mellan nämndmyndighet och värdmyndighet inte alltid är så lätt att få att fungera när det gäller större nämndmyndigheter. Därför är det ofta lämpligare att större nämndmyndigheter har ett eget kansli med en kanslichef som leder myndighetens löpande verksamhet (se 32 § förslaget till myndighetsförordning). Myndighetens organisation blir mer effektiv om myndigheten har en chef för kansliet som fördelar arbetet utifrån de behov och förutsättningar som finns . En sådan ordning medför också att nämnden kan koncentrera sig på de sakfrågor som den har till uppgift att hantera. Att myndigheten har ett eget kansli hindrar inte att den köper vissa tjänster, exempelvis ekonomiadministrationen från t.ex. Kammarkollegiet. Mindre nämndmyndigheter bör som regel knytas till en större myndighet och fungera som självständiga myndigheter inom den större myndighetens organisation. sköter då nämndmyndighetens kanslifunktioner däribland arbetet med beredning av ärenden och nämnden svarar i första hand för att fatta beslut i myndighetens ärenden. bör dock lämpligen ha ett eget anslag för sina kostnader. Förhållandet mellan myndigheterna skall regleras i första hand genom myndigheternas instruktioner. Instruktionen bör kompletteras med en överenskommelse som närmare reglerar vilket arbete värdmyndigheten skall utföra, vilken utrustning och vilka tjänster värdmyndigheten skall svara för och andra frågor som gäller specifikt för myndigheterna (se 33 § förslaget till myndighetsförordning). När nämndmyndigheten är knuten till en värdmyndighet bör värdmyndigheten ansvara inför regeringen för de uppgifter den ålagts att utföra för myndighetens räkning i instruktionen. I övrigt svarar nämndmyndigheten för verksamheten inför regeringen. Se vidare i kapitel 13. Vare sig myndigheten har en chef för kansliet eller är knuten till en värdmyndighet är det nämnden som ansvarar för verksamheten inför regeringen (se 30 § förslaget till myndighetsförordning). Nämnden ansvarar för att verksamheten bedrivs så at de mål uppnås som fastställts av regeringen, att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Nämnden svarar också för den löpande verksamheten, för att medborgarnas kontakter med myndigheten underlättas genom information service och tillgänglighet, för myndighetens arbetsgivarpolitik osv. (se 31 och 6–7 §§ förslaget till myndighetsförordning). Hur får beslutanderätten delegeras inom myndigheten? Nämnden skall avgöra sådana (administrativa) ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvars- nämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Det är dock inte särskilt troligt att sådana organ finns inom nämndmyndigheter. Andra administrativa ärenden skall avgöras av nämnden eller av den hos myndigheten som nämnden bestämmer. Nämnden kan alltså delegera beslutanderätten i dessa ärenden till någon annan vid myndigheten, t.ex. ordföranden, chefen för kansliet eller den som sköter kansligöromålen hos värdmyndigheten (se 36 § förslaget till myndighetsförordning). Vem skall vara myndighetschef? Vid nämndmyndigheter är nämnden som kollektiv myndighets- chef. Vid små myndigheter, som är knutna till en värdmyndighet, är det nämndens ordförande som leder den löpande verksamheten. Vid större nämndmyndigheter med egna kanslier svarar vanligen en kanslichef för den löpande verksamheten i enlighet med direktiv av nämnden. Det är nämndens uppgift att i en arbetsordning ange hur uppgifter delegerats inom myndigheten (se 38 § förslaget till myndighetsförordning). Hur skall myndighetsledningen utses? Nämndens ledamöter utses av regeringen (se 45 § förslaget till myndighetsförordning). Nämndens ledamöter skall i vissa fall nomineras av t.ex. andra myndigheter, organisationer eller riksdagspartier. Hur nomineringarna skall ske anges oftast i den lag eller förordning som reglerar nämndens verksamhet. Vem skall anställa chefen för kansliet? I vissa nämndmyndigheter anställer nämnden själv sin chef för kansliet, exempelvis . Vid andra anställer regeringen en chef för kansliet, t.ex. Eftersom det är nämnden som är myndighetschef bör chefen för kansliet anställas av nämnden och inte av regeringen (se 32 § förslaget till myndighetsförordning). Hur många ledamöter skall nämnden ha? Antalet ledamöter i nämnden varierar från myndighet till myndighet och skall såvida det inte är angivet på annat håll – i lag eller förordning – anges i myndighetens instruktion (se 30 § förslaget till myndighetsförordning). För att nämnden alltid skall kunna fatta beslut – vilket oftast är dess huvudsakliga syssla – bör det finnas suppleanter för ledamöterna. 8Ledamöter i styrelser och nämnder Regeringen utser ledamöter i styrelser, nämnder och råd samt ordförande i dessa organ. Ledamöterna förordnas för bestämd tid. Vem som utses att vara ledamot beror i stor utsträckning på vilken verksamhet det gäller. Vanligt förekommande ledamöter i styrelser är bl.a. riksdagsledamöter, tjänstemän i , chefstjänstemän från samverkande myndigheter och personer från branschorganisationer. Styrelser med fullt ansvar består i större utsträckning av ledamöter med näringslivsbakgrund. Enligt direktiven skall utredningen belysa bl.a. de tänkbara problem som finns när det gäller styrelsernas sammansättning, t.ex. lämpligheten i att generaldirektörer sitter med i den egna myndighetens styrelse om denna har fullt ansvar eller att det i styrelser med begränsat ansvar förekommer externa ordföranden. I kapitel 7 har utredningen, för de ledningsformer som har en styrelse, behandlat frågan om myndighetschefen skall vara ledamot i myndighetens styrelse och om denne i så fall skall vara styrelsens ordförande. Nedan behandlas synpunkter på att vissa kategorier av personer sitter med i myndigheternas styrelser, jävsregler m.m. Resonemangen kan anses giltiga även för nämnder. I styrelser med begränsat ansvar är någon eller några av styrelsens ledamöter ofta riksdagsledamöter. Det är inte ovanligt att ledamöter i styrelser med begränsat ansvar också är ledamöter i det utskott som har frågor rörande myndighetens ansvarsområde i Ledamöter i styrelser och nämnder Riksdagsledamöter förekommer även i styrelser med fullt ansvar och i nämnder. Av utredningens enkät har framkommit att många anser det vara av stort allmänt värde för vissa myndigheter att i sin styrelse ha personer som arbetar med myndighetens frågor i och att det också kan vara av värde för riksdagsledamoten att i sitt arbete i ha insikt i myndighetens verksamhet. Exempelvis har uppgett att det är värdefullt med ledamöter från olika politiska partier för att få en bred politisk förankring i sin verksamhet. uppgift är bl.a. att besluta lagar och att dra upp riktlinjer för den statliga verksamheten och att kontrollera regeringen. De som ifrågasätter lämpligheten av att riksdagsledamöter också är ledamöter av myndighetsstyrelser anser att det från konstitutionell synpunkt kan vara tveksamt att riksdagsledamöter deltar i myndigheternas styrelser och därvid är underställda regeringen och ansvariga inför denna. Riksdagsledamöter från oppositionen blir exempelvis ansvariga i myndigheter som har att verkställa regeringens politiska beslut. Att vara ledamot av det utskott som har myndighetens frågor i som man är ledamot av myndighetens styrelse kan också medföra lojalitetskonflikter, i t.ex. anslagsfrågor. Tjänstemän i förekommer i såväl styrelser med fullt ansvar som styrelser med begränsat ansvar. Vissa av dessa ledamöter arbetar dessutom, i vissa fall i chefsposition, med myndighetens frågor i departementet. Tjänstemän i förekommer främst i styrelser hos myndigheter under och , men även i enstaka fall i andra departement. Mot att tjänstemän i sitter i myndigheternas styrelser talar främst att dessa lätt hamnar i jävsliknande situationer. Man kan ifrågasätta lämpligheten av att vara med och fatta beslut om exempelvis myndighetens budgetunderlag om man senare skall delta i handläggningen av ärendet i . Å andra sidan kan man hävda att regeringen genom att ha någon eller några tjänstemän med i myndighetens styrelse kan påverka myndighetens verksamhet i enlighet med sina intentioner och Ledamöter i styrelser och nämnder också att ledamoten kan bära med sig information från myndigheten tillbaka till departementet och vice versa. I Cirkulär med vissa riktlinjer för det fortsatta arbetet med reformeringen av myndigheternas ledningsform (Statsrådsberedningen ) anges i fråga om valet av ledamöter i styrelser med fullt ansvar att tjänstemän, även chefstjänstemän och politiskt sakkunniga, inom normalt inte bör vara ledamöter i myndighetsstyrelser inom sitt eget departementsområde. Flera myndigheter har i sina styrelser ledamöter som är verksamma i företag i en bransch inom myndighetens ansvarsområde. Bl.a. revisorer har ifrågasatt lämpligheten av att personer som kan betraktas som branschföreträdare ingår i myndigheternas styrelser (revisorer, 2002:141 (42)). Som exempel har revisorer vid sin granskning av uppmärksammat att två ledamöter som är verksamma i livsmedelsföretagens branschorganisationer ingår i . En betydande del av verksamhet utgörs av normgivning och tillsyn. revisorer menar att det förhållandet att personer är verksamma inom branschorganisationer vilkas medlemmar står under myndighetens tillsyn medför en risk för att lojalitetskonflikter uppstår mellan styrelseuppdraget och uppgiften att tillvarata medlemmarnas intressen. Näringslivsrepresentanter kan hamna i liknande situationer. Även i andra styrelser, exempelvis i Kemikalieinspektionen och , ingår ledamöter som är verksamma inom företag eller branschorganisationer som har anknytning till myndighetens verksamhetsområde. I vissa styrelser finns personalföreträdare. Enligt personal- företrädarförordningen (1987:1101) är personalföreträdaren särskilt utsedd att företräda företagets anställda i myndighetens ledning. Personalföreträdarena utses av de lokala arbetstagar- Ledamöter i styrelser och nämnder organisationerna, utom i affärsverken där regeringen utser dem efter förslag från arbetstagarorganisationerna. Om personal- företrädare skall finnas i myndighetens styrelse anges det i myndighetens instruktion att personalföreträdarförordningen skall tillämpas. Personalföreträdarna har rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen. De har dock inte rätt att delta i besluten och inte heller att få en avvikande mening antecknad till protokollet. I affärsverken ingår de i styrelsen och har samma ansvar, skyldigheter och befogenheter som andra ledamöter. Bland ledamöter i styrelse eller nämnd, och även hos myndighetschefen, uppstår ibland frågor om jäv. I 11 och 12 §§ förvaltningslagen finns bestämmelser om jäv för dem som handlägger ärenden hos en statlig förvaltningsmyndighet. Bestämmelserna tar sikte på var och en (anställd eller ledamot i styrelse) som på något sätt tar sådan befattning med ett ärende att han eller hon kan tänkas inverka på ärendets utgång. Jävsreglerna skall utgöra en garanti för att handläggningen av förvaltningsärenden inte påverkas av ovidkommande hänsyn utan svarar mot regeringsformens krav i 1 kap. 9 § på saklighet och opartiskhet. I 11 § förvaltningslagen anges jävsgrunderna i fem punkter. En anställd eller styrelseledamot skall inte delta i handläggningen av ett ärende som angår honom själv, någon av hans familjemedlemmar eller annan närstående. Inte heller skall han delta, om ärendets utgång kan förväntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller för någon honom närstående.