sou · GSB32 · 2005-01-01 00:00:00 — Arbetsutbud och incitament ................................................... 1.3Svaga ekonomiska drivkrafter vid arbetslöshet och 1.4Ekonomiska drivkrafter sett i ett internationellt Behovet av analyser.................................................................. 2.6Vilken betydelse har ekonomiska drivkrafter för Arbetsutbudet som diskret val................................................ Så här har undersökningen gjorts ................................. 3.1.1 Tre olika mått på ekonomiska drivkrafter................... Innehåll Bilaga 14 till LU 2003/04 3.1.2 Måtten har olika egenskaper......................................... 3.1.3 Skillnader gentemot andra begrepp i studier av systemens samlade effekt ............................................. Beräkningsmetoder och antaganden ....................................... 3.2.1 Simuleringar för beräkning av ersättningsgrad 3.2.2 Simulering för beräkning av marginaleffekter............. Inkomstförlust vid arbetslöshet och sjukskrivning........... Ekonomiska drivkrafter vid arbetslöshet................................ Ersättningsgrad vid arbetslöshet.................................. Tröskeleffekt vid arbetslöshet...................................... 4.2.3 Regelsystemens bidrag till tröskeleffekter vid Ekonomiska drivkrafter vid sjukskrivning ............................. Ersättningsgrad vid sjukskrivning................................ Tröskeleffekt vid sjukskrivning ................................... 4.4Jämförelse av tröskeleffekt mellan a-kassa och Marginaleffekter vid ökat arbete ................................... Marginaleffekterna har minskat .............................................. Ekonomi, demografi och regler............................................... Marginaleffektens olika beståndsdelar.................................... Bostadsbidrag och bostadstillägg ................................. Den sammantagna marginaleffekten............................ Vilka har höga marginaleffekter? Bilaga 14 till LU 2003/04 Innehåll Ekonomiska drivkrafter sett utifrån ett internationellt Fyra alternativa vägar ut ur arbetslöshet ................................ Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen ............................. Långtidsarbetslöshet ....................................och socialbidrag Sjukersättning ..........................................och förtidspension Appendix A: ............................................Regelförändringar Appendix B: ............................................Känslighetsanalys Arbets- och ..............................frånvaroperiodernas längd varierar Anställda som ..................................varit sjuka eller föräldralediga Appendix C: ........................................Socialbidrag i FASIT Den ekonomiska drivkraften för arbete har förstärkts något . Marginaleffekten vid en extra arbetsinsats har i ge- nomsnitt sjunkit från till . Drivkraften att ta sig tillbaka till arbetslivet för den som blir långvarigt arbetslös eller sjuk är i allmänhet betydligt svagare och har inte heller förändrats nämnvärt . För var femte individ är skillnaden i disponibel inkomst vid arbetslöshet jämfört med arbete . Andelen personer som har svag drivkraft att ta sig till- baka till arbete efter en längre tids sjukfrånvaro är ännu större. Skillnaden i disponibel inkomst är i detta fall för var tredje individ. I de simuleringar som genomförts har de ekonomiska drivkraf- terna beräknats vid tre olika situationer; vid en marginell ökning av arbetsinsatsen, vid arbetslöshet och vid frånvaro på grund av sjuk- dom. Analysen omfattar effekter av såväl skattesystemet som in- komstberoende bidrag och avgifter. Den omfattar dock endast de offentliga systemen. Effekten av kompletterande avtalsförsäkringar som utfaller vid arbetslöshet eller sjukfrånvaro samt av att levnads- omkostnaderna normalt sett är högre när man arbetar har inte gått att beakta. Om även dessa effekter inkluderas blir de kortsiktiga drivkrafterna att ta sig tillbaka till arbetslivet av arbets- löshet eller sjukfrånvaro ännu svagare. I motsatt riktning verkar dock mer långsiktiga effekter. En lång- varig arbetslöshetsperiod innebär exempelvis att kompetens går förlorad och tveksamheter från tänkbara arbetsgivare kan uppstå. Dessutom kan individen drabbas av verklig eller upplevd utanför- skap i samhället. Detta är faktorer som gör att drivkraften att åter- gå till arbete kan vara starkare än den som beräkningarna antyder. Bilaga 14 till LU 2003/04 Behovet av att kartlägga de ekonomiska drivkrafterna är stort, spe- ciellt mot bakgrund av de framtida demografiska utmaningarna. Allt färre ska försörja allt fler. Kvoten mellan antal per- soner i förhållande till antal personer i förvärvsaktiv ål- der1 kommer att öka från till . har andelen personer i åldern 16-64 som deltar aktivt i produktionen minskat från till . Anledningen är en ökning av sjukfrånvaron, ökning av antal personer som beviljats varaktig sjukersättning (tidigare förtidspension) och fortsatt hög arbetslös- het i kombination med minskad förvärvsfrekvens bland de yngre befolkningsgrupperna. Det ger upphov till betydande påfrestningar på de offentliga finanserna. Skatteintäkterna blir lägre och utgifter- na högre. Utgiftsökningarna uppkommer framför allt som en följd av att de som inte arbetar i huvudsak erhåller sin försörjning via offentliga försäkringssystem. För att vända denna utveckling måste de ekonomiska drivkraf- terna att delta aktivt i produktionen stärkas. Om inkomsten vid arbete endast är marginellt högre än när man av någon anledning inte arbetar, försvagas de privatekonomiska motiven att arbeta. Det riskerar att leda till lägre produktion och kan dessutom försvåra möjligheterna att upprätthålla en jämn inkomstfördelning. Allvarli- ga fattigdomsfällor kan uppkomma om det privatekonomiska utby- tet av arbete är lågt även för personer med låg inkomst. De får då svårt att förbättra sin ekonomiska situation av egen kraft. Å andra sidan kan alltför låg kompensationsnivå leda till en oönskat låg lev- nadsstandard för individen och minska legitimiteten i de offentliga försäkringssystemen. Den empiriska forskningen har inte lett fram till någon entydig bild av hur mycket arbetsutbudet påverkas när de ekonomiska drivkrafterna förändras. Dock pekar flera resultat på att en- samstående mödrar överlag reagerar kraftigare på ekonomiska driv- krafter än andra grupper. Även andra kvinnor, speciellt de som har låg inkomst, förefaller reagera förhållandevis starkt. Det är därför framför allt bland dessa grupper som man kan förvänta sig att det finns en stor potential för ökat arbetsutbud om det ekonomiska utbytet av arbete ökar. Arbetsutbudet bland personer med högre inkomst påverkas inte i samma utsträckning när marginaleffekterna 1 Personer i åldern 20–. Bilaga 14 till LU 2003/04 Intresset för att välja utbildning och arbete som ger en god avkastning, både för den enskilde och för samhället, kan dock komma att påverkas. Marginaleffekten visar hur stor andel av en viss inkomstökning som faller bort till följd av ökad skatt, ökade avgifter och minskade bidrag. Den påverkas av såväl regelförändringar i skatte- och bi- dragssystemen som den ekonomiska utvecklingen. Sänkningen av den genomsnittliga marginaleffekten från till är till stor del en följd av det förbättrade ar- betsmarknadsläget. Antal personer som är beroende av arbetslös- hetsförsäkringen för sin försörjning har minskat sett över hela pe- rioden . Detta har bidragit till att sänka den genomsnitt- liga marginaleffekten med . Förändringen var speciellt kraftig –2000. –2003 minskade den genomsnittliga marginalef- fekten med . Denna förändring var i huvudsak en effekt av ändrade regler i skattesystemet, framför allt den kom- pensation som införts för den allmänna pensionsavgiften. Färre antal arbetslösa samt de höjningar av ersättningens golv och tak som genomfördes i arbetslöshetsförsäkringen bidrog till att margi- naleffekten från arbetslöshetsförsäkringen totalt sett var oföränd- rad –2003. Även inom social- och bostadsbidragssystemen har antalet bi- dragstagare minskat. Minskningen har dock inte varit lika stor vil- ket innebär att de samlade marginaleffekterna inte minskat lika mycket. Därutöver har även införandet av maxtaxan inom barnom- sorgen bidragit till att minska marginaleffekterna för många barn- familjer. Dessa förändringar innebär sammantaget att andelen individer med en marginaleffekt har halverats från till . har andelen som ligger minskat med en tredjedel, från till 10 pro- cent. De grupper som har högst marginaleffekt är framförallt deltids- arbetande och ej sysselsatta, i första hand arbetslösa, förtidspensio- nerade och socialbidragstagare. finns det många ensam- stående med barn som har hög marginaleffekt. Bilaga 14 till LU 2003/04 är mycket ovanligt bland heltidsarbetande. Den genom- snittliga marginaleffekten varierar förhållandevis lite mellan olika inkomstgrupper. Orsakerna till marginaleffektens storlek skiljer sig dock åt. I lägre inkomstgrupper förklaras hälften av den totala mar- ginaleffekten av bidragssystemen. I högre inkomstgrupper är det framförallt inkomstskatten som skapar marginaleffekter. 1.3Svaga ekonomiska drivkrafter vid arbetslöshet och sjukskrivning För att beskriva de ekonomiska drivkrafterna att återgå till arbetsli- vet från arbetslöshet eller sjukskrivning har två olika mått beräk- nats. Tröskeleffekten visar hur stor andel av bruttolönen hushållet kompenseras för när individen går från arbete till arbetslöshet eller sjukskrivning till följd av minskad skatt, ökade bidrag och minska- de avgifter. Ersättningsgraden visar hur stor andel av den disponibla inkomsten som hushållet får behålla när individen blir arbetslös eller sjukskriven.2 Ersättningsgraden kan tolkas i termer av hur hushål- lets ekonomiska standard förändras och är beroende av hushållets alla inkomster, medan tröskeleffekten mer renodlat visar hur de inkomstrelaterade skatte- och bidragsystemen samverkar för att ersätta individens förlorade bruttolön. Beräkningarna visar att den genomsnittliga tröskeleffekten vid arbetslöshet var både 1997 och 2003. Den genomsnittliga ersättningsgraden har ökat något från till . Vid sjukskrivning är såväl tröskeleffekt som ersättningsgrad i ge- nomsnitt högre och därmed den ekonomiska drivkraften svagare än vid arbetslöshet. Det har dock skett en liten minskning av den ge- nomsnittliga tröskeleffekten från till . Den genomsnittliga ersättningsgraden har minskat från till . Ersättningsgraden varierar kraftigt. Var femte person har en ersättningsgrad vid arbetslöshet på eller mer. Vid sjukskrivning har mer än var tredje en ersättningsgrad på eller mer. Inkomsttaken i arbetslöshets- och sjukförsäk- ringen gör att personer med hög inkomst i allmänhet har betydligt lägre ersättningsgrad. Vid arbetslöshet har en 2 För en utförligare förklaring av begreppen tröskeleffekt, ersättningsgrad och marginalef- fekt hänvisas till Kapitel 3 Så här har undersökningen gjorts. Bilaga 14 till LU 2003/04 ersättningsgrad som är lägre än och vid frånvaro på grund av sjukdom inte eftersom taket i sjukför- säkringen är högre. Ersättningsgraden påverkas i hög grad av familjens sammansätt- ning. En given inkomstförlust i kronor betyder relativt sett mindre för sammanboende än för ensamstående, vilket återspeglas i att er- sättningsgraden ofta är högre för sammanboende än för ensamstå- ende. För sammanboende utan barn är t.ex. den genomsnittliga er- sättningsgraden vid arbetslöshet . Motsvarande genomsnitt för ensamstående utan barn är . En- samstående har ofta starkare ekonomiska drivkrafter än samman- boende beroende på att de har färre andra inkomster som kan mild- ra effekterna av den inkomstförlust som uppkommer vid arbetslös- het eller sjukskrivning. Tröskeleffekten, som bara påverkas av inkomstrelaterade skatter och bidrag, visar på färre som får en hög kompensation vid arbets- löshet och sjukskrivning. Endast har en tröskeleffekt vid arbetslöshet och vid sjukskrivning. Familjesituationen är också av betydelse genom att barnfamiljer i högre grad än andra kompenseras för inkomstbortfall via lägre barnomsorgsavgift och högre bostadsbidrag. Ensamstående med barn har därför högre tröskeleffekt än övriga familjetyper och hög- re ersättningsgrad än ensamstående utan barn. Beräkningarna visar också att de personer i det representativa ur- valet3 som är arbetslösa eller sjukskrivna (eller mer) i genomsnitt har betydligt svagare ekonomiska drivkrafter än de som arbetar. För de arbetslösa uppgår ersättningsgraden i genomsnitt till jämfört för dem som arbetar. Man kan utifrån detta dock inte dra någon slutsats om vilken inverkan som ersättningsgraden i sig kan ha för risken att bli kvar i arbets- löshet. Gruppen arbetslösa har en annan sammansättning än grup- pen anställda. De tenderar att vara yngre, ha lägre utbildningsnivå m.m. Däremot visar det att grupper som löper större risk att bli arbetslösa har svagare ekonomisk drivkraft att arbeta. Endast tre av tio sjukskrivna har en ersättningsgrad . Deras ge- nomsnittliga ersättningsgrad uppgår i genomsnitt till . Om de som arbetar skulle bli sjukskrivna skulle de i genomsnitt få en ersättningsgrad på . 3 Faktisk inkomst och hushållsuppgifter för cirka 10 000 individer har hämtats från SCB:s undersökning om hushållens ekonomi (HEK). Bilaga 14 till LU 2003/04 1.4Ekonomiska drivkrafter sett i ett internationellt perspektiv I rapporten redovisas även resultat från en europeisk typfallsstudie av olika ersättningssystem i sju länder. Studien omfattar , , , , , och Sveri- ge. Den ersättningsgrad som redovisas är beräknad på ett något an- nat inkomstbegrepp än i den svenska studien och ger genomgående lägre ersättningsgrader än i de övriga kapitlen. Resultaten visar att ersättningsgraden vid arbetslöshet är hög i liksom i , och vid låga och medelhöga inkomstnivåer. Vid hög inkomst ligger ersättningsgra- den i på ungefär genomsnittlig nivå. Arbetslöshets- ersättningens varaktighet är begränsad i alla länder, men längden varierar. Ersättningsgrad vid sjukpenning är i ungefär som genom- snittet i de andra länderna. Vid förtidspension är däremot ersätt- ningsgraden hög i liksom i flera andra länder som betraktar sjukpension som en del av pensionssystemet. I , , och är ersättningsgraden högre än vid låg inkomst jämfört med arbete. De ekonomiska drivkrafterna för arbete är av avgörande betydelse för möjligheten att åstadkomma ett ökat välstånd. En av de mer heltäckande kartläggningarna av drivkrafterna som tidigare gjorts presenterades i sig arbete? (DS 1997:73). var krisstäm- ningen efter den utdragna recessionen –talet stark och såväl arbetslöshet som socialbidragsberoende var rekordhögt. Efter den svacka i återhämtningen som inträffade och 1997 har den ekonomiska utvecklingen varit mycket stark. Vändningen i ekonomin har skapat ett förnyat utrymme för om- fattande reformer av såväl skatte- som bidragssystem. I skatte- systemet har bland annat en successiv kompensation för den all- männa pensionsavgiften införts som skiktgränserna ju- sterats så att andelen som betalar statlig skatt minskar i enlighet med det mål som sattes upp i samband med 1990–skattere- form. I bidragssystemen har såväl barn- och studiebidraget som ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen och i sjuk- och föräld- raförsäkringen höjts. I arbetslöshetsförsäkringen har dessutom både golv och tak höjts. Vidare har en maxtaxa för föräldrarnas av- gift i barnomsorgen införts. Den ekonomiska utvecklingen har dessutom inneburit att pro- blembilden förändrats. Som följd av den ekonomiska krisen kretsa- de mycket kring arbetslösheten i mitten och slutet av . har utgifterna i sjukförsäkringen skenat, vilket kraftigt begränsar det offentliga konsumtionsutrymmet – både ge- nom en press uppåt på utgifterna och en press nedåt på skat- teinkomsterna. På handlar det, liksom tidigare, om den demografiska utvecklingen och hur den framtida arbetskraften ska räcka till. Bilaga 14 till LU 2003/04 Mot bakgrund av såväl dessa samhällsekonomiska förändringar som de förändringar som genomförts i skatte- och bidragssystemen är det angeläget att följa upp resultaten från sig arbete?. Frågeställningarna är i mångt och mycket fortfarande desamma, men frågan är om svaren har förändrats. Analysen be- höver dessutom tillföras nya perspektiv, anpassade efter dagens samhällssituation. Arbetskraftsutbudet kommer, inte minst mot bakgrund av den demografiska utvecklingen, att bli alltmer centralt för att långsik- tigt kunna trygga välståndet och de offentliga välfärdssystemen (se vidare avsnitt 2.5). De kommande stora pensionsavgångarna riske- rar att leda till allt större brist på arbetskraft inte minst i de offent- liga verksamheterna. Arbetsutbudet är också av avgörande betydel- se för välfärdssystemens framtida finansiering. Ökad sysselsättning leder inte enbart till högre skatteintäkter utan vanligtvis också till lägre utgifter i de offentliga trygghetssystemen. Utbudet av arbetskraft är i det avseendet viktigare än produkti- vitetstillväxten. När produktiviteten ökar stiger visserligen real- lönerna, vilket i sig är bra för välståndet. Men det tenderar också att leda till ökade offentliga utgifter, eftersom ökad lön inom den pri- vata sektorn med nödvändighet också leder till motsvarande höj- ning av de offentliganställdas löner. Utmaningen ligger i att garan- tera skäliga levnadsförhållanden i livets olika skeden, som arbete måste vara så pass lönsamt att ett högt arbetsutbud av god kvalitet garanteras. De ekonomiska drivkrafterna är även viktiga för resursfördel- ningen i ekonomin. Med ett begränsat ekonomiskt utbyte av att byta arbete, byta yrke eller flytta till orter med arbete, finns en risk för att rörligheten på arbetsmarknaden och medborgarnas intresse för kompetensutveckling hämmas. Det kan i sin tur leda till högre genomsnittlig arbetslöshet sett över en konjunkturcykel och med- föra begränsad ekonomisk tillväxt. Skatte- och bidragssystemens utformning och de drivkrafter som finns inbyggda i systemen är dessutom av speciell betydelse för låg- inkomsttagarna. Att individer med låg inkomst ges goda för- utsättningar att på egen hand förbättra sin ekonomiska situation är av avgörande betydelse för rättvisan och sammanhållningen i sam- Bilaga 14 till LU 2003/04 Höga marginaleffekter i den nedre delen av inkomstskalan ger upphov till fattigdomsfällor som försvårar möjligheterna att skapa en långsiktigt hållbar och effektiv fördelningspolitik. Det är i första hand det samlade utfallet av de system som påver- kar hushållens inkomster som är av betydelse. Socialförsäkring och arbetslöshetsersättning utformas och förändras ofta var för sig, utan hänsyn till hur reglerna samverkar med andra områden. Dessa ersättningar ensamma avgör inte den ekonomiska standarden för dem som är arbetslösa eller långtidssjuka. Det är det komplicerade samspelet mellan löner, transfereringar, avtalsersättningar, skatter, bidrag och inkomstberoende avgifter för offentliga tjänster som avgör hur hög den slutliga disponibla inkomsten blir och hur de ekonomiska drivkrafterna för arbete ser ut. Vad som visar sig vara en ändamålsenlig avvägning om man enbart ser till enskilda ersätt- ningar inom socialförsäkringen kan visa sig mindre lämpligt om man också beaktar alla andra regelsystem som de samspelar med. Huvudsyftet med denna undersökning är därför att skapa en tydligare bild av de ekonomiska drivkrafter som uppkommer till följd av hur reglerna fungerar och samspelar i de omfattande of- fentliga systemen för social trygghet, skatter och omfördelning. Hur påverkas de avvägningar som gjorts för offentliga brutto- ersättningar vid arbetslöshet och långvarig sjukdom när fokus som här i stället läggs på nettoersättningen och de marginaleffekter som uppkommer när hänsyn tas till alla interaktioner mellan bidrag och skatter? De konkreta frågor som belyses i rapporten är: hur vanligt är det att det samlade privatekonomiska utbytet av arbete är lågt? för vilka grupper är det privatekonomiska utbytet lägst? hur lågt är utbytet? på vilket sätt har de ekonomiska drivkrafterna för arbete föränd- rats ? hur ser de ekonomiska drivkrafterna i de svenska systemen ut jäm- fört med de system som finns i andra jämförbara länder? Bilaga 14 till LU 2003/04 Analysen av dessa frågeställningar görs med utgångspunkt från tre olika mått; marginaleffekt, tröskeleffekt och ersättningsgrad (se kapitel 3 för en närmare beskrivning av måtten). Utifrån marginal- effektsberäkningar görs en bedömning av det privatekonomiska utbytet av en marginell ökning av arbetsutbudet. Denna bild kom- pletteras med beräkning av tröskeleffekt och ersättningsgrad. Med hjälp av dessa kan en bedömning göras av det privatekonomiska utbytet när det i stället handlar om att ta steget från icke arbete till arbete. På grund av metodologiska avvägningar och viss brist på data har en serie avgränsningar gjorts. Undersökningen är för det första rent statisk. Syftet är endast att kvantitativt bestämma hur netto- ersättningen varierar i olika situationer och för olika grupper. Inget försök görs att bedöma hur ersättningssystemen kan påverka indi- videns beteende, t.ex. vad avser strävan att ta sig ur en eventuell arbetslöshet. Det är dessutom enbart det kortsiktiga privatekono- miska utbytet som beräknas. Vad som händer på när individen hamnat utanför arbetslivet eller avstår från möjligheten att öka sitt arbetsutbud beaktas inte. Det kan t.ex. gälla förändrad framtida inkomstmöjlighet eller konsekvens för den sociala samhö- righeten och för hälsan på gott och ont. De analyser som genomförts begränsas för det andra enbart till de interaktionseffekter som uppkommer mellan de offentliga sy- stemen. Förutom skattesystemet inkluderas offentliga transfere- ringar, t.ex. arbetslöshets- och sjukförsäkringen, bostadsbidrag, so- cialbidrag och underhållsstöd samt barnomsorgsavgift. Effekter från arbetsgivaravgifter och indirekta skatter beaktas emellertid inte. De ekonomiska drivkrafterna påverkas även av ersättningen från kompletterande avtalsförsäkringar, vilka inte beaktats i denna stu- die. Även om analysen därmed blir begränsad är den trots det rele- vant. Det är de offentliga systemen som i första hand går att påver- ka via politiskt fattade beslut. Det privatekonomiska utbytet av arbete påverkas för det tredje även av olika arbetsrelaterade merutgifter. Det kan handla om ut- gifter för resor till och från arbetet, dyrare lunch, arbetskläder och andra arbetstillbehör vilka är nödvändiga för att man ska kunna tjä- Bilaga 14 till LU 2003/04 na in sin lön. Andra förhållanden som kan spela in i valet mellan att arbeta eller inte är naturligtvis värdet av fritid och hemproduktion etc. men även värdet av att ingå i en arbetsgemenskap. Bristen på data och olika metodologiska problem gör att vi inte heller kunnat beakta detta. För det fjärde har vi valt att fokusera på tre vanligt före- kommande situationer, nämligen arbetslöshet, långvarig sjukdom och de beslut individen ska fatta när den erbjuds möjlighet att arbe- ta något mer än vad den redan gör. Det finns även en mängd andra situationer, som inte analyseras i denna studie, i vilka de ekonomis- ka drivkrafterna kan tänkas ha stor betydelse. Det kan t.ex. vara vid beslut om vidareutbildning eller att lämna arbetslivet ge- nom förtidspension eller förtida uttag av ålderspension. befolkning blir allt äldre. Inom den närmaste 50–årsperio- den beräknas befolkning öka med nästan 1,7 miljoner människor.4 Ungefär hälften av denna ökning sker bland dem som är eller äldre. beräknas befolkningen i arbetsför ål- der (20–) öka med endast . Det innebär att den yrkesverksamma befolkningen minskar som andel av den äldre be- folkningen. utgör personer som är eller äldre ca 29 pro- cent av den yrkesaktiva befolkningen5 (se diagram 2.1). Motsvaran- de försörjningskvot beräknas uppgå till .