sou · GSB3122d2 · 2005-01-01 00:00:00 — En nödvändig förutsättning för att domstol skall kunna meddela en föreskrift om ungdomstjänst är att den unge förklarat sig villig att följa en sådan föreskrift. Kravet på samtycke motiverades, liksom motsvarande krav vid samhällstjänst, främst av att det saknas praktiska förutsättningar att genomföra ungdomstjänsten mot den unges vilja. Dessutom menade man att kravet på samtycke skall ses mot bakgrund av stadgandet mot tvångsarbete eller påtvunget arbete i art. 4 i konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Domstolen har vid prövningen av om ungdomstjänst kan komma i fråga också att bedöma den tilltalades förutsättningar att fullgöra vad som åläggs honom. Är den unges personliga förhållanden sådana att det framstår som mindre troligt att han skall klara av att fullgöra ungdomstjänsten, bör domstolen avstå från detta alternativ. Så kan vara fallet om den unge t.ex. lider av betydande missbruksproblem eller bristande utveckling. Innehållet i ungdomstjänsten och villkoren för dess genom- förande skall bestämmas av genom upprättandet av en plan. Detta kan ske efter det att domen har meddelats, men det är bättre om domstolen redan vid påföljdsvalet kan bilda sig en uppfattning om vad en föreskrift om ungdomstjänst kan komma att innebära. bör därför i sitt yttrande särskilt ange om den anser att ungdomstjänst kan bli aktuell och vilket innehåll den i så fall kan få. Det är lämpligt att åklagaren i sin begäran om yttrande gör socialnämnden uppmärksam på att frågan om ungdomstjänst bör behandlas. I ett senare skede kan även försvararen och domstolen ta initiativ till en sådan bedömning. Bedömningen av huruvida det är påkallat att förena ett överlämnande till vård inom med en föreskrift om ungdomstjänst är dock i sista hand alltid en fråga för domstolen. Administrationen av ungdomstjänsten sades kunna lösas på olika sätt. Ett alternativ var att låta frivården ha hand om ungdomstjänsten. För denna lösning talade det förhållandet att frivården hade skaffat sig i sammanhanget värdefulla erfarenheter genom arbetet med samhällstjänst. Det andra alternativet var att låta administrera ungdomstjänsten. För detta alternativ talade att ungdomstjänsten skulle vara en vid påföljden överlämnande till vård inom meddelad föreskrift. Man framhöll vidare särskilda erfarenheter och kunskaper i frågor som rör arbete med barn och ungdomar som har begått brott. Man ansåg därför att borde ha goda förutsättningar att anpassa verksamheten så att den kunde fungera även för de allra yngsta lagöverträdarna. Slutsatsen blev att administrationen av ungdomstjänsten skulle anförtros åt social- tjänsten. Det finns dock ingen formell skyldighet för kommunerna att ordna ungdomstjänst. Den närmare utformningen av innehållet i ungdomstjänsten har överlåtits på berörda organ inom . Inriktningen bör dock vara att den dömde skall delta i verksamhet som innebär att han utan ersättning utför arbetsuppgifter liknande de som förekommer vid samhällstjänst och som är lämpliga med hänsyn till den dömdes ålder och utveckling. I propositionen anfördes att erfarenheterna från samhällstjänsten gav anledning till optimism beträffande möjligheterna att finna lämpliga arbetsuppgifter. Man framhöll att borde kunna dra nytta av frivårdens erfarenheter och att det därför var önskvärt att det utvecklades ett samarbete mellan dessa organ. Även om inriktningen på ungdomstjänsten således skall vara att den dömde har att utföra oavlönat arbete, kan innehållet i det enskilda fallet anpassas efter rådande förutsättningar och behov. Det står fritt att i större eller mindre utsträckning fylla verkställigheten även med annat innehåll än vad som normalt avses med arbete. Det är därför möjligt att låta ungdomstjänsten delvis bestå i att den dömde skall delta i olika påverkansprogram eller i utbildning i angelägna frågor. Den dömde kan också verkställa en del av ungdomstjänsten genom att besöka och ta del av den samhällsnyttiga verksamhet som bedrivs av olika organisa- tioner och sammanslutningar. Som exempel anges i förarbetena organisationerna Röda korset, och Länkarna samt sammanslutningar som verkar mot våld eller rasism och föreningar för hjälp och stöd åt brottsoffer. Det är alltså inte nödvändigt att den dömde skall verkställa ungdomstjänsten enbart genom att utföra arbete i egentlig mening. Det viktiga har ansetts vara att den unge ges tillfälle att skaffa sig erfarenhet av samhällsnyttig verksamhet tillsammans med människor som inte ingår i hans vanliga umgänge. Domstolens föreskrift om ungdomstjänst innebär att den dömde är skyldig att medverka i den verksamhet som socialnämnden bestämt och som kommit till uttryck i den av nämnden upprättade planen. Fullgör inte den dömde vad som ålagts honom i planen innebär det att han bryter mot föreskriften. Detta är en sådan omständighet som socialnämnden skall underrätta åklagaren om och som kan läggas till grund för ett undanröjande av överlämnandepåföljden och därmed också av föreskriften om ungdomstjänst. Beslutar domstolen om undanröjande, får den nya påföljden bestämmas med ledning av allmänna regler för påföljdsbestämning. Vid bestämmandet av den nya påföljden skall domstolen beakta vad den unge genomgått till följd av det undanröjda förordnandet om överlämnande till vård inom och till följd av föreskriften om ungdomstjänst. 10.1.3Antalet personer dömda till ungdomstjänst respektive samhällstjänst1 förekom totalt 2 551 domar där påföljden bestämdes till överlämnande till vård inom . Av dessa domar förenades överlämnandepåföljden med föreskrift om ungdoms- tjänst i 529 fall. I 50 av dessa fall tillhörde den dömde den äldre åldersgruppen, 18–. förekom 241 domar där påföljden bestämdes till skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst. De dömda hörde (vid tiden för domen) i 13 fall till åldersgruppen 15–och i 228 fall till åldersgruppen 18–. förekom vidare 474 domar där påföljden bestämdes till villkorlig dom i förening med samhällstjänst. I denna grupp fanns 3 fall där den dömde var i åldern 15–och 471 fall där den dömde var i åldern 18–. BRÅ kartlade i samband med sin utvärdering av påföljds- reform i vilken utsträckning kommunerna hade en uppbyggd ungdomstjänstverksamhet. BRÅ skickade därvid en enkät till i landets alla kommuner och kommundelar med förfrågan om de hade rutiner för ungdoms- tjänst. Ungefär hälften av de svarande uppgav att de hade sådana rutiner. Av dessa kunde erbjuda ungdomstjänst i form av både oavlönat arbete och programverksamhet. kunde endast erbjuda oavlönat arbete och hade ungdomstjänst enbart i form av programverksamhet. Av de unga som hade utfört oavlönat arbete var det vanligast förekommande att arbetet skett inom kommunala verksamheter. Det näst vanligaste var att arbetet hade utförts åt olika ideella föreningar. Att privata företag hade tillhandahållit ungdoms- tjänstplatser var mer ovanligt. Det var av ungdomarna som hade arbetat på sådana arbetsplatser. Enkätsvaren belyste enligt BRÅ tydligt att man inom social- tjänsten i många kommuner inte hade förstått skillnaden mellan överlämnandepåföljden och tilläggspåföljden ungdomstjänst. Vid utvärderingen framkom att en del åklagare och domare ansåg att ungdomstjänsten borde förstärkas, bl.a. genom att göra den till 1 Kriminalstatistik 2003, BRÅ, s. 152. en självständig påföljd. Liknande synpunkter hade även framförts av unga som dömts till böter. De önskade att det i stället hade funnits en möjlighet att utföra oavlönat arbete för att på så sätt betala sin skuld till samhället. 10.1.5Uppföljning av ungdomstjänsten i Vid en granskning av hur Stads tio stadsdelsförvaltningar organiserade arbetet med ungdomstjänst2, konstaterades att totalt 44 ungdomar hade erhållit ungdomstjänst –. Fyra av stadsdelsförvaltningarna hade emellertid inte haft någon ungdom som dömts till ungdomstjänst och de hade inte heller några färdiga rutiner för hur ungdomstjänst skulle ha hanterats om det hade blivit aktuellt. Vid granskningen tillfrågades de socialarbetare som arbetade närmast de dömda ungdomarna om vad de tyckte om påföljden ungdomstjänst. Inställningen till ungdomstjänst var i huvudsak positiv men det framkom även negativa synpunkter. Ungdomstjänstens fördelar ansågs vara bl.a. att påföljden innebär en meningsfull sysselsättning, en kontakt med vettiga vuxna och en verksamhet som ger struktur i och med att de unga skall passa tider och följa regler. Vidare ansågs ungdomstjänst ge möjlighet till gottgörelse av ett brott. En annan fördel ansågs vara att antalet ungdomstjänsttimmar är kopplade till brottets svårhet. Nackdelarna med ungdomstjänst ansågs vara bl.a. att de yngre inte alltid tar straffet på allvar och att det inte passar ungdomar med omfattande sociala problem. Vidare påtalades att det är tids- och resurskrävande att skaffa platser till ungdomstjänsten. I rapporten konstaterades att de stadsdelar som hade öppen- vårdsenheter som ansvarade för alla delar av arbetet med ungdomstjänst tycktes ha bäst möjlighet att både hitta platser och ge ungdomarna och handledarna tid för uppföljning och stöd. Inom dessa enheter fanns i allmänhet personer som hade god kunskap om påföljdssystemet för unga som de i sitt arbete fick möjlighet att ta ett helhetsansvar för ungdomstjänsten. I rapporten framfördes synpunkten att det vore klokt att inrätta en stadsdelsövergripande funktion för ungdomstjänstplatser. Man menade att även de stadsdelsförvaltningar som aldrig eller sällan 2 , , m.fl., Ungdomstjänst. En utvärdering av Stads arbete med brottspåföljden ungdomstjänst, , , 2003. hade haft ungdomar som dömts till ungdomstjänst därigenom skulle få tillgång till platser med handledare. Möjligheten att tillhandahålla platser som bättre passade till ungdomarnas önske- mål och individuella behov skulle därmed öka. Tillgången på platser i stadsdelarnas närområden skulle kunna finnas kvar, liksom den nära kontakten mellan ungdomen och socialarbetarna inom respektive socialtjänst under ungdomstjänsten. Man menade vidare att med en stadsdelsövergripande funktion skulle utbildning och information till handledare kunna förbättras. 10.2.1Ungdomstjänst skall i fortsättningen vara en obligatorisk uppgift för kommunerna Förslag: Det skall vara en obligatorisk uppgift för kommunerna att administrera ungdomstjänst. Den nuvarande ordningen strider mot principen om allas likhet inför lagen och kan inte anses förenlig med art. 2 i FN:s konvention om barnets rättigheter. har kommunerna till uppgift att administrera ungdoms- tjänsten, dock utan att någon formell skyldighet att inrätta rutiner för detta har lagts på dem. I förarbetena konstaterades att flera kommuner redan bedrev sådana aktiviteter som kunde utgöra innehåll i en ungdomstjänst. I de fall kommunerna inte skulle kunna erbjuda ungdomstjänst konstaterades att domstolen var hänvisad till att välja en påföljd inom kriminalvårdens ram.3 Det av BRÅ påvisade förhållandet att endast hälften av landets kommuner hade rutiner för att verkställa ungdomstjänst har med fog starkt kritiserats. Mot bakgrund av vad som var skälet till att införa ungdomstjänst och med hänsyn till de goda erfaren- heterna av ungdomstjänsten sedan den kommit till användning, är det också utredningens mening att det inte är godtagbart att rutiner för att kunna verkställa ungdomstjänst inte har införts i större utsträckning. En sådan situation är definitivt inte acceptabel utifrån principen om likabehandling, eftersom principen om allas likhet inför lagen blir eftersatt. Att bara vissa kommuner kan erbjuda ungdomstjänst kan inte heller anses förenligt med art. 2 i FN:s 1997/98:96 s. 182. konvention om barnets rättigheter (), vilket förhållande har påpekats av . Mot bakgrund av det anförda finns det enligt utredningens mening mycket starka skäl för att göra det obligatoriskt för kommunerna att administrera ungdomstjänst. Vi föreslår därför att så sker. Utredningen är medveten om att det är såväl tids- som resurs- krävande att skaffa ungdomstjänstplatser och att det uppenbarligen krävs särskild kunskap hos de handläggare inom som skall hålla i rutinerna kring ungdomstjänsten. Ett alternativ till att göra ungdomstjänst obligatorisk för kommunerna skulle naturligtvis vara att överföra verksamheten till frivården som redan administrerar samhällstjänsten. Utredningen har emellertid gjort bedömningen att det saknas tillräckliga skäl att överföra ansvaret till en annan huvudman. Fördelarna med att hålla insatserna som gäller barn och ungdomar samlade inom social- tjänsten överväger. Det är i stället viktigt att de kommuner som har goda erfarenheter av ungdomstjänsten delar med sig av dessa till kommuner som ännu inte skapat rutiner för att kunna verkställa ungdomstjänst. Den föreslagna ordningen kan komma att innebära ett ökat intresse för samverkan mellan kommunerna. Det är också angeläget att det kunskapsutbyte och samarbete med frivården som förutsattes ske när ungdomstjänsten infördes kommer till stånd. 10.2.2Ungdomstjänst som självständig påföljd Behovet av en ny påföljd för unga lagöverträdare Bedömning: Det finns behov av ytterligare påföljdsalternativ för unga lagöverträdare, särskild i åldersgruppen 15–, för att i möjligaste mån ersätta användningen av såväl böter som kortare frihetsberövanden. Även vårt förslag vad gäller användningsområdet för socialtjänstpåföljden skapar behov av ytterligare påföljdsalternativ. Böter är den klart vanligaste påföljden för unga lagöverträdare. För unga som döms i domstol och hör till åldersgruppen 15–är böter en lika vanlig påföljd som överlämnande till vård inom . De flesta unga erhåller dock böter genom strafföre- lägganden, utfärdade av åklagaren. den yngsta gruppen lagöverträdare som fick böter vid lagföring genom strafföreläggande eller dom. Vi har i avsnitt 9.8 redogjort för att bötesstraff för unga är förenat med en mängd nackdelar. Om den unge – eller dennes föräldrar – har resurser att betala böterna är påföljden inte särskilt kännbar. Saknas resurser att betala böterna blir det i stället ofta vittgående konsekvenser på det ekonomiska och personliga planet som inte bara är momentana utan kan följa den unge framöver. Detta främjar definitivt inte den unges tillrättaförande i samhället. Antalet bötesstraff för unga lagöverträdare bör därför minskas signifikant. Även i fortsättningen är det dock angeläget att i möjligaste mån hålla de unga utanför kriminalvården. Vidare skall den mycket restriktiva användningen av frihetsberövande påföljder bestå. Det är också utredningens uppfattning att användningen av de korta frihetsberövandena, dvs. sluten ungdomsvård , LSU- straff, bör begränsas i möjligaste mån (se vidare kap. 14). När det gäller socialtjänstpåföljden anser utredningen, i enlighet med vad som framgår av avsnitt 8.3.7, att denna främst bör väljas som påföljd för den grupp unga lagöverträdare som bedöms löpa stor risk för fortsatt brottsligt beteende. Det skall således inte vara möjligt att mera slentrianmässigt föreslå socialtjänstpåföljd för unga som begår brott. I stället skall denna påföljd föreslås efter en kvalificerad behovs- och riskbedömning. Socialtjänstpåföljden bör således enligt utredningen väljas efter en mer omsorgsfull prövning än vad som är fallet . Mot bakgrund av det nu anförda finns det behov av ytterligare påföljdsalternativ för unga lagöverträdare. Bristen på lämpliga påföljdsalternativ gör sig särskilt gällande för unga lagöverträdare i åldersgruppen 15–. Användningen av ungdomstjänst bör utvidgas Förslag: Ungdomstjänst kan, rätt utformad, vara en tydlig och pedagogisk påföljd för unga. Vidare får ungdomstjänst anses vara förenlig med de straffrättsliga principerna om konsekvens, förutsebarhet och proportionalitet. Ungdomstjänst skall därför införas som självständig påföljd för unga lagöverträdare. De hittillsvarande erfarenheterna av ungdomstjänsten är goda. Det är tydligt för den unge att det oavlönade arbetet är en reaktion på brott. Vidare finns det ett pedagogiskt värde i att den unge får gottgöra brottet genom arbete. Verkställigheten av ungdoms- tjänsten torde också upplevas som meningsfull, även om detta till stor del är avhängigt arbetsuppgifternas art. Det finns därtill stora möjligheter att ytterligare utforma innehållet i ungdomstjänsten så att de unga upplever att samhället sätter tydliga gränser när de begår brott. Ungdomstjänst kan också tillgodose kraven på såväl förutsebarhet, konsekvens som proportionalitet. Eftersom det även i fortsättningen skall vara som skall ha huvudansvaret för barn och ungdomar som begår brott, är det i sammanhanget inte oväsentligt att ungdomstjänsten administreras av social- tjänsten. Nämnda förhållanden ger utredningen uppfattningen att ungdomstjänst har potential att utvecklas till en särskilt lämplig påföljd för unga lagöverträdare. Frågan om att införa någon form av oavlönat arbete som en självständig påföljd i påföljdssystemet har övervägts tidigare vid ett flertal tillfällen. var t.ex. inte främmande för en sådan ordning.4 Vidare förelåg det enligt starka skäl för att samhällstjänst borde införas som ett självständigt straff i påföljdssystemet.5 Att göra ungdomstjänst till en självständig påföljd innebär att domstolen skall döma den unge direkt till ett visst antal timmar ungdomstjänst på samma sätt som domstolen dömer till böter, fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn. Ungdomstjänsten skall alltså stå på egna ben och inte vara knuten till någon annan påföljd. Det skall inte längre vara en förutsättning att den unge har ett vårdbehov för att kunna döma till ungdomstjänst. Det innebär att påföljden i stor utsträckning kan ersätta såväl böter som, i vart fall kortare, frihetsberövande påföljder. Det är vidare fullt möjligt att ge ungdomstjänsten ett sådant pedagogiskt innehåll att socialtjänstpåföljdens användning kan begränsas till fall där den unges vårdbehov gör sig särskilt gällande. Det rådande påföljdssystemet anklagas emellertid redan för att innehålla för många påföljder och påföljdskombinationer. En nackdel med att införa en ny självständig påföljd är att det därmed finns en risk att påföljdssystemet blir mer komplicerat och därmed mer svåröverskådligt. Denna aspekt bör dock inte tillmätas någon 4Betänkandet Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35) del A s. 387. 5Betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) del II s. 63–65, 91. större betydelse eftersom ungdomstjänsten existerar som ett inslag i påföljdssystemet för de unga. En nackdel som dock är förknippad med just ungdomstjänst som ny självständig påföljd, är att den torde komma i fråga endast för lagöverträdare som samtycker till påföljden och som bedöms kunna klara av de krav som den innebär. De unga lagöverträdarnas samtycke till och lämplighet för ungdomstjänst skulle således bli avgörande för valet av påföljd. Inte heller denna nackdel kan dock sägas väga särskilt tungt; gäller detta inte bara ungdomstjänsten utan även samhällstjänsten. Samtycke är också en förutsättning för att någon skall ådömas skyddstillsyn med kontraktsvård. Vad som kan inge vissa betänkligheter mot att utvidga använd- ningen av ungdomstjänst är att den för sin tillämpning är beroende av att det går att uppbringa tillräckligt många lämpliga arbets- uppgifter. Arbetsuppgifter för unga behöver också väljas med särskild omsorg. Därtill kommer att stora krav måste ställas på administrationen av ungdomstjänsten. Behovet av en ny självständig påföljd för unga lagöverträdare gör sig dock starkt gällande. Utredningen gör bedömningen att fördelarna och utvecklingspotentialen hos ungdomstjänsten klart överskuggar de nackdelar som här har redovisats med ungdoms- tjänst som en ny självständig påföljd. Som nämnts tidigare är det utredningens bestämda uppfattning att det skall vara en obligatorisk uppgift för kommunerna att administrera ungdomstjänsten. När ungdomstjänst inrättas som en självständig påföljd är någon annan ordning helt otänkbar. Användningsområdet för ungdomstjänst som självständig påföljd Förslag: Ungdomstjänst kan inte rangordnas i förhållande till de övriga påföljderna. Domstolen skall i stället ha så stora möjligheter som möjligt att använda den påföljd som passar bäst i det enskilda fallet. Tillämpningen av ungdomstjänst skall dock vara begränsad till andra fall än de där endast böter är stadgat för det aktuella brottet. Vidare torde användningen av ungdoms- tjänst som självständig påföljd för åldersgruppen 18–bli begränsad. Syftet med ungdomstjänsten är att den skall vara den påföljd som i första hand kommer i fråga för unga, icke vårdbehövande lagöver- trädare när inte brottslighetens straffvärde nödvändiggör en längre frihetsberövande påföljd. Ungdomstjänst skall kunna väljas i stället för såväl ett bötesstraff som ett kortare frihetsberövande straff. Vidare skall unga utan ett klart uttalat vårdbehov dömas till ung- domstjänst i stället för att överlämnas till vård inom . Den nya påföljden ungdomstjänst kan därför inte rangordnas i förhållande till de övriga påföljderna. Domstolen skall i stället ha så stora möjligheter som möjligt att använda den påföljd som passar bäst i det enskilda fallet. Liksom tidigare är det väsentliga att den samlade reaktionen på brottsligheten framstår som rimlig och att det finns en balans mellan brottsligheten och samhällets reaktion. Finner domstolen vid bedömningen av brottets straffvärde att påföljden kan stanna vid ett bötesstraff, skall domstolen således överväga om påföljden i stället bör bestämmas till ett visst begränsat antal timmar ungdomstjänst. Det skulle naturligtvis föra alldeles för långt att helt försöka ersätta böter med ungdomstjänst. Någon form av begränsning av ungdomstjänstens användnings- område är därför nödvändig. Ungdomstjänst skall på grund härav inte kunna väljas som påföljd i stället för penningböter, varför tillämpningen skall begränsas till andra fall än de där endast böter är stadgat för det aktuella brottet. Är det fråga om ett brott som på grund av sin art normalt sett förskyller ett kortare frihetsberövande och det framstår som mindre lämpligt att döma till socialtjänstpåföljd, skall det vara möjligt för domstolen att i stället bestämma påföljden till ett högt antal timmar ungdomstjänst. Ju yngre lagöverträdaren är desto större bör utrymmet vara för att välja ungdomstjänst som påföljd även vid förhållandevis allvarlig brottslighet. har också funnit att påföljden sluten ungdomsvård inte kan anses vara avpassad för ungdomar som skall frihetsberövas enbart av det skälet att de begått ett artbrott.6 Som tidigare påpekats har regeringen i sina direktiv till utredningen uttalat att det måste, liksom tidigare, vara ett mål att minska användningen av frihets- berövande påföljder, särskilt korta sådana. Att öppna upp en möjlighet att ersätta de korta frihetsberövandena för unga lagöverträdare med ungdomstjänst är ett steg i den riktningen. 6 NJA 2001 s. 913. Ungdomstjänst skall kunna användas som påföljd även när det är fråga om återfall i brott, särskilt när det gäller gärningsmän i åldersgruppen 15–. I dessa situationer bör det dock ofta finnas förutsättningar för att döma till socialtjänstpåföljd, eventuellt i förening med en tilläggspåföljd. Att rangordna ungdomstjänsten och socialtjänstpåföljden inbördes är inte möjligt. I ett fall kan ungdomstjänsten vara mer ingripande än vad en socialtjänstpåföljd skulle vara. I ett annat fall kan förhållandet vara det omvända. Av framställningen torde ha framgått att ungdomstjänst som självständig påföljd främst bör komma i fråga för . döms de som fyllt till överlämnande till vård inom med föreskrift om ungdomstjänst endast i undantagsfall. Något större användningsområde av ungdomstjänst som självständig påföljd för åldersgruppen 18–är svårt att se. Det kan inte bli aktuellt att ersätta lägre eller medelmåttiga bötesstraff med ungdomstjänst för denna grupp, utan tillämp- ningen torde bli begränsad till fall där påföljdsalternativet är ett högt bötesstraff.