sou · GSB3125d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Figur 7.1 Tidsplan för avveckling och rivning av reaktorer enligt Fall B (Källa: – Supplement, 2004). Som en konsekvens av energipolitiska beslut började SKB utgå från ett nytt referensscenario, benämnt Fall A, vid sina kostnadsberäkningar. På uppmaning av SKI fortsatte SKB att göra 2Vid servicedrift är bränslet bortforslat. Servicedrift omfattar det minimum av aktiviteter som krävs för att bibehålla olika väsentliga funktioner i anläggningen samt upprätthålla en tillfredsställande bevakning. 3Rivning förutsätts kunna påbörjas tidigast då slutförvaret för rivningsavfall är klart enligt referensscenariot. kostnadsberäkningar enligt Fall B. Detta resulterade i att SKB genomför kostnadsberäkningar enligt båda Fall A och Fall B. Kostnadsberäkningar enligt Fall A baseras på antagandet att reaktorerna kommer att drivas i 40 år4. Efter driftstiden ställs reak- torn av och en period med avställningsdrift vidtar. För exemplet O1 påbörjas , i kalkyler enligt Fall A, först . Från och med detta år förutsätts i detta fall kostnader för avställningsdrift och kostnader för tillsyn under avställningsdrift uppkomma. antas att perioden med servicedrift påbörjas för O1. Under avställnings- och servicedriften görs rivnings- förberedelser. I Figur 7.2 illustreras tidsplanen för avveckling och rivning av alla reaktorer enligt Fall A. Figur 7.2 Tidsplan för avveckling och rivning av reaktorer enligt Fall A (Källa: – Supplement, 2004). Sammanfattningsvis är en central skillnad mellan Fall A och Fall B antagandet om driftstidens längd – eller annorlunda uttryckt start- tidpunkterna för avställnings- och servicedrift. 4 Antagandet om 40 års driftstid härrör från den i lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling angivna gränsen för nyttjandetid vid ersättningsberäkningar och från reaktorägarnas tidigare planering. ligger tidigare i Fall B än i Fall A liksom starttidpunkterna för riv- ning av reaktorerna. En annan central skillnad är att servicedriften antas vara betydligt längre i Fall B. Konsekvenserna av dessa skill- nader är att kostnaderna uppstår tidigare i Fall B än i Fall A och att kostnaderna för servicedrift blir högre i Fall B. Detta bidrar i sin tur till att den diskonterade totala kostnaden för kärnavfalls- projektet blir högre i Fall B. Enligt Plan 2004 är den beräknade to- tala framtida kostnaden enligt Fall A och enligt Fall B. Detta illustrerar hur antagan- dena om reaktorernas driftstid påverkar kostnadsberäkningarna. Det finns en risk för svängningar i avgifterna SKI (SKI Rapport 2004:39, bilaga 3) beräknar avgiften utifrån vill- koret att summan av de beräknade framtida kostnaderna (Ci) skall vara lika med summan av de beräknade årliga avgiftsinbetalningarna (Qj * a) och fondbehållningen (F0) vid tillfället för avgifts- beräkningen. Detta villkor kan skrivas som: Ci = Qj * a + F0 Formeln för avgiften blir då (utan hänsyn till diskontering): C i F 0 Vid beräkningen av avgiften för beräknades kostnaderna (Ci) i = 2005 (januari) t.o.m. år n = 2051. Återstående el- produktion (Qj) förutsätts ske j = 2005 och längst till m = 2010. För de reaktorer som inte uppnått sin intjänandetid förut- sätts återstående elproduktion fram till drift. För de reakto- rer som redan uppnått antas elproduktion ske enbart (i detta fall ). F0 är lika med in- gående fondbehållning (i detta fall ). beräkning förutsätts att avgiften skall vara under åter- stående del av intjänandetiden. Fonderingsbehovet bestäms enligt formel (2) ovan av differen- sen Ci – F0. Om Ci > F0 föreligger ett fonderingsbehov. Mellan kan Ci ändras genom att aktiviteter genomförs och faller bort ur beräkningarna och genom att uppskattningar av kostnader förändras. F0 ändras genom att medel tillförs fonden via avgifter och avkastning på fonderade medel samt genom utbetalningar. Fonderingsbehovet skall bäras av produktionen inom den åter- stående intjänandetiden. Så länge den återstående produktionen är stor kan svängningarna i fonderingsbehov absorberas utan någon nämnvärd påverkan på avgiftsnivån. Efterhand som en reaktor blir äldre minskar den återstående produktionen och avgifternas storlek blir känsligare för variationer i fonderingsbehovet – det finns en risk för svängningar i avgifterna. Begreppen driftstid och intjänandetid I mer vardagligt språk avser begreppet driftstid den period under vilken en reaktor är i drift och intjänandetid avser den period under vilken avgifter antas tas in för att täcka beräknade kostnader. För att beskriva alternativa beräkningsförutsättningar rörande driftstid och intjänandetid behöver emellertid begreppen klargöras i relation till kalkyler som görs löpande över tiden. En kalkyl över någon storhet (en beroende variabel) baseras på antaganden om andra storheter (oberoende variabler). I kalkyle- ringen av avgifter är avgifterna beroende variabler medan driftstider och intjänandetider är oberoende variabler eller med andra ord all- männa beräkningsförutsättningar. Ett antagande om en driftstid är således en beräkningsförutsätt- ning. Ett sådant antagande kan vara att en reaktor förutsätts vara i drift i 25 (som i Fall B ovan) eller (som i Fall A ovan) från det den startade. En reaktor som startade och förutsätts vara i drift beräknas följaktligen tas ur drift 2010. Om samma re- aktor istället antas vara i drift innebär det att den förutsätts tas ur drift 2025. Ett antagande om intjänandetid är en annan beräkningsförutsätt- ning. Ett antagande om en 25-årig intjänandetid innebär att de be- räknade kostnaderna förutsätts täckas med avgifter under de första Beräknade tillkommande kostnader5 som uppkommer ef- ter det, dvs. efter 2010 i exemplet, och som leder till ett fonderings- behov förutsätts täckas som för när- varande är . eller detta år är också i en mening en intjänandetid. Anta nu att en kalkyl görs för avgifter . har i och med utgången av 2005 varit i drift . Följande observationer kan då göras: 1.om driftstiden skall antas vara innebär det att reaktorn antas stängas av vid utgången av och inte vara i drift . 2.om driftstiden antas förlängas med antas att reak- torn stängs vid utgången av 2006. 3.om drifttiden antas vara antas att reaktorn går och stängs av först . 4.om intjänandetiden förutsatts vara innebär det att totala framtida kostnader för avfallshanteringen såsom de tidigare be- räknats skall vara täckta vid utgången av 2005. 5.om nya kostnadsberäkningar indikerar högre framtida kost- nader – och ett tillkommande fonderingsbehov – antas dessa kostnader täckas av avgiftsintäkter . 6.om reaktorn de facto skulle stängas av vid utgången av 2005 - och inte återstartas – kommer såväl driftstiden som intjänande- tiden att ha varit . Punkten 6 avser driftstid och intjänandetid som uppmätta storheter i efterhand (ex post). Driftstiden var och avgifter för att täcka kostnaderna togs ut under . Punkterna 1–5 avser antagen återstående tid som en kalkylför- utsättning (ex ante) uttryckt antingen i termer av sammanlagd tid eller direkt som återstående tid. Den återstående driftstiden an- tas enligt punkt 1 vara noll år, enligt punkt 2 vara och enligt punkt 3 vara . Punkt 4 ger uttryck för en kalkylförutsättning om att beräknade kostnader antas täckas , dvs. en in- tjänandetid . Punkt 5 uttrycker att tillkommande fond- eringsbehov antas täckas med avgifter (2006). 5 Sådana kostnader kan följa av dels ytterligare driftsår utöver , dels förändrade kostnadsuppskattningar. Mot denna bakgrund skall noteras att de centrala antagandena i avgiftskalkylen är Ett antagande om en viss total driftstid innebär ett antagande om att den återstående driftstiden förutsätts bli allt kortare. Mot- svarande gäller för intjänandetiden. Givet dagens beräkningsförut- sättning om en total driftstid har reaktorerna i det svenska kärnkraftsprojektet () återstående driftstider på mellan ett och . Ett antagande om en viss återstående driftstid (eller intjänandetid) innebär däremot att den återstående driftstiden (el- ler intjänandetiden) antas vara densamma vid olika kalkyltillfällen – tills något annat förutsätts. Ett antagande om en återstående intjänandetid som är kortare än den antagna återstående driftstiden skulle i princip innebära att till- kommande kostnader (ytterligare fonderingsbehov) som beräknas i en viss kalkyl förutsätts komma att täckas av avgiftsintäkter, för- hållandevis . Utredaren konstaterar att beräkningsförutsättningar enligt Fall B är baserade på nu inaktuella energipolitiska förutsättningar om att kärnkraften skulle vara avvecklad . Grunden för avgifts- beräkningarna bör därför anpassas till nu aktuella förhållanden. Ut- redaren konstaterar vidare att det finns en risk för svängningar i avgifterna. När reaktorerna blir äldre minskar nämligen den åter- stående intjänandetiden och avgifternas storlek blir känsligare för variationer i fonderingsbehovet. När en reaktor passerat den an- tagna 25-åriga intjänandetiden skall eventuella fonderingsbehov fördelas återstående produktion. Antaganden om återstående driftstid I utredningsarbetet har tre alternativ identifierats när det gäller att anpassa antagandet om reaktorernas driftstid till de nya energipoli- tiska förutsättningarna. 1.Ett nytt antagande om viss total driftstid. 2.Ett antagande om viss återstående driftstid. 3.Ett nytt antagande om viss total driftstid kombinerat med en nedre begränsning för den återstående driftstiden (en kombina- tion av alternativen 1 och 2). Det är givetvis möjligt att utgå från ett nytt antagande om total driftstid, exempelvis istället för nuvarande . Ett anta- gande om 40 års driftstid skulle i så fall knyta an till den i lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling (avvecklingslagen) an- givna gränsen för utnyttjande vid ersättningsberäkningar. Ett sådant antagande skulle dock – allt annat oförändrat – innebära att dagens problem med den nuvarande ordningen som det beskrivs i avsnitt 7.1 skjuts . Samma problem som kommer att uppstå igen om eller när driftstiderna närmar sig . Alter- nativet med ett nytt antagande om total driftstid leder således inte till en över tiden hållbar lösning på problemet med vilka beräk- ningsförutsättningar som skall ligga till grund för avgiftsberäkning- arna. Utredaren förkastar därför detta alternativ. Ett alternativ utan dessa nackdelar är att anta en viss återstående driftstid för varje reaktor. Mot bakgrund av att en avgiftscykel föreslås (se vidare kapitel 9) skulle beräkningsförutsättningen om driftstider då kunna vara att varje reaktor förutsätts drivas un- der till exempel ytterligare två avgiftsperioder. Detta innebär ett antagande om en återstående driftstid . Den återstående driftstiden för en reaktor skulle då vara vid varje framtida kostnadsberäkning såvida det inte vid beräkningstillfället kan antas att reaktorn skall stängas av ett visst år. Med nuvarande beräknings- förutsättningar om en total driftstid har de både yngsta reaktorerna, och 3, åter- stående driftstider på ungefär . Övriga reaktorer har kortare återstående driftstider. En övergång till en beräkningsförutsättning baserad på ett antagande om en återstående driftstid skulle därför innebära att alla reaktorer antas ha en återstående driftstid vid nästa kostnadsberäkning. Det skall noteras att detta alt- ernativ innebär att alla reaktorer beräkningsmässigt förutsätts En samtidig stängning är emellertid knappast en rimlig beräkningsförutsättning. Det tredje alternativet är en kombination av de både första alt- ernativen. Det innebär att ett nytt antagande om viss total driftstid kombineras med en nedre begränsning för den återstående drifts- tiden. Ett sådant alternativ skulle kunna vara ett grundläggande antagande om driftstid , men att den återstående driftstiden inte för någon reaktor antas understiga . Detta antagande föreslås gälla såvida det inte vid beräkningstillfället kan antas att reaktorn skall stängas av ett visst år. Vid ett antagande om en total driftstid har reaktorerna i det svenska kärnkraftsprojektet 2004 återstående driftstider på . Antagna återstående driftstider skulle således variera vid en kostnadsberäkning . Alternativet innebär att de reaktorer som uppnår en driftstid därefter antas ha en återstående driftstid . Det innebär också beräknings- mässigt att de reaktorer som uppnått driftstid förutsätts stängas . Utredaren anser att ett rimligt antagande är att varje reaktor har en återstående drifttid såvida det inte vid beräknings- tillfället kan antas att reaktorn skall stängas av ett visst år. Såväl al- ternativ 2 som 3 möjliggör en anpassning till sådana nya anta- ganden. Båda alternativen innebär att alla reaktorer beräknings- mässigt förutsätts stängas . I alternativ 3 uppstår detta dock i ett senare läge. Utredaren anser att en viss återstående driftstid är ett rimligt antagande och vill peka på möjligheten att anpassa antagandena om starttidpunkter för rivning via antaganden om tider för avställnings- och servicedrift. Som noterats i det före- gående knyter en 40-årig driftstid an till förutsättningarna för ersättningsberäkningar i avvecklingslagen. Mot denna bakgrund förespråkar utredaren alternativ 3. Antagandena om starttidpunkter för service- och avställnings- drift och rivningar har att utgå från de antaganden som gjorts avse- ende driftstiden. Hänsyn skall även tas till planer för när anlägg- ningar för slutförvar är färdigställda. I beräkningar av kostnader för avfallshanteringen skall antas att den återstående driftstiden för en reaktor börjar då den beräknade avgiften skall börja gälla. Utredaren föreslår sålunda sammanfattningsvis ett nytt anta- gande om total driftstid dock så att den återstående drifts- tiden inte antas underskrida . Detta förslag rörande driftstider utgör utgångspunkt för att välja antagande om återstående in- tjänandetid. Antagande om återstående intjänandetid För att begränsa risken för svängningar i avgifterna när den åter- stående intjänandetiden minskar finns i princip några olika möjlig- heter. Sådana möjligheter är: 1.Ett antagande om en längre total intjänandetid än . 2.Ett antagande om återstående intjänandetid som är längre än . 3.Ett antagande om återstående intjänandetid vid annan avgifts- sättning än per kWh kärnkraftsel. Punkterna 1 och 2 relaterar till en avgift som beräknas och sätts per kWh kärnkraftsel. En förlängning, enligt punkt 1, av intjänandetiden till exempelvis istället för nuvarande flyttar risken för svängningar längre fram i tiden, men motverkar inte risken för en stor avgifts- höjning då den återstående intjänandetiden närmar sig noll. Ut- redaren bortser därför från denna möjlighet. Ett antagande enligt punkt 2 om en återstående intjänandetid som är längre skulle mildra svängningarna i en avgift till följd av ett beräknat fonderingsbehov (orsakat av en beräknad kostnadsfördyring). Ett möjligt antagande skulle kunna vara att den återstående intjänandetiden antas vara densamma som den återstående driftstiden. Med ett sådant antagande skulle det beräk- nade fonderingsbehovet slås ut produktion för de reakto- rer som har varit i drift . För reaktorer som varit i drift kommer det beräknade fonderingsbehovet att slås ut . Detta kan jämföras med nuvarande förhållande där ett beräknat fonderingsbehov slås ut produktion för reakto- rer som passerat driftstid. I nedanstående tabell illustreras vid två olika framtida tidpunkter konsekvensen av antagandet att den återstående intjänandetiden är densamma som den återstående driftstiden. Allmänna beräkningsförutsättningar SOU 2004:125 Tabell 7.1 Återstående intjänandetid vid ett par olika tidpunkter driftstid) per den 1/1 2008 den 1/1 2011 Not: För har inte hänsyn tagits till ett eventuellt politiskt beslut 2005. Ett antagande om återstående intjänandetid för annan avgifts- sättning än per kWh kärnkraftsel enligt punkt 3 innebär att avgif- terna frikopplas från leveranserna av kärnkraftsel. Skulle avgifterna istället tas ut som en klumpsumma skulle eventuellt upp- komna fonderingsbehov kunna fördelas över framöver (en antagen återstående intjänandetid). Därmed skulle risken för svängningar i avgifterna minska. Punkten 3 knyter an till en möj- lighet med avgiftssättning efter driftstidens slut som behandlas närmare i kapitel 9. Med en annan avgiftssättning än per kWh kärnkraftsel behöver inte avgiftsbetalningarna upphöra i och med att kärnkraftsreakto- rerna stängs av. Om man exempelvis istället tänker sig avgifts- betalningar som först upphör när det sista slutförvaret försluts uppkommer det helt enkelt inga svängningar till följd av en mins- kande återstående intjänandetid. En möjlighet är att så länge reaktorerna är i drift sätta avgifterna per levererad kWh el från kärnkraftverk och för tiden därefter ta avgifter på annat sätt. gan om vem som skulle åläggas en sådan avgiftsskyldighet behand- las i kapitel 9. I nästa avsnitt redovisas utredarens förslag till nya beräknings- förutsättningar. 7.3Förslag till nya beräkningsförutsättningar Utredaren föreslår att den återstående intjänandetiden skall antas vara lika med den återstående driftstiden så länge reaktorerna är i drift. För tiden därefter föreslås att den återstående intjänandetiden skall vara , eftersom avgiftsperioden förutsätts vara . Ut- redaren anser dock att det är rimligt att möjliggöra än vid exceptionellt stora tillkommande fonderingsbehov ef- ter driftstidens slut. 1.Att det för varje reaktor görs ett antagande om en total drifts- tid dock så att den återstående driftstiden inte antas underskrida . Detta antagande föreslås gälla såvida det inte vid beräkningstillfället kan antas att reaktorn skall stängas av ett visst år. 2.Att ett fonderingsbehov skall täckas under antagen återstående driftstid. Detta innebär att den återstående intjänandetiden skall antas vara lika med den återstående driftstiden så länge reaktorerna är i drift. I kapitel 9 redovisas förslag om förlängd avgiftsskyldighet och se- kundärt betalningsansvar. Detta innebär att avgifter skall kunna tas ut efter det att en reaktor stängts av. I detta sammanhang föreslås i enlighet därmed: 3.Att ett fonderingsbehov efter det att en reaktor är stängd skall täckas under en treårig avgiftsperiod. Detta innebär att den återstående intjänandetiden skall antas vara efter drifts- tidens slut. 4.Att en undantagsmöjlighet tillskapas så att kostnader skall kunna läggas ut under en längre återstående intjänandetid än vid exceptionellt stora tillkommande fonderingsbehov efter driftstidens slut. Detta förslag om förändrade beräkningsförutsättningar kommer att påverka avgiftsnivån. En innebörd av förslaget är att de kalkylerade utgifterna antas komma än vad som antas . En annan innebörd är att tillkommande kostnader fördelas ut på fler år än . Dessa både faktorer kom- mer att få till följd – allt annat lika – att avgiftsnivån blir lägre. 8Statens kostnader för tillsyn m.m. ger upphov till kostnader för staten för tillsyn av nedlagda kärnkraftsreaktorer, tillsyn av avfallshanteringsanlägg- ningar, kärnavfallsforskning, beredskap, administration, förvaltning av fondmedel m.m. finansieras de statliga myndigheternas kostnader för kärnavfallsprojektet huvudsakligen med anslag till SKI och SSI över statsbudgeten. Dessa utgifter får emellertid staten täckning för genom att reaktorinnehavarna betalar avgifter till sta- ten enligt två förordningar: Förordning (1991:739) om vissa avgifter till Statens kärnkraft- inspektion. Förordning (1976:247) om vissa avgifter till . Avgifterna betalas per kvartal och är lika stor för alla reaktorer som är i drift och används av SKI för att täcka kostnader för säkerhets- tillsyn, kärnämnestillsyn och forskning om reaktorsäkerhet samt av SSI för att täcka kostnader för strålskyddstillsyn, beredskaps- åtgärder och strålskyddsforskning. Kravet på att betala avgifter gäller från och med att reaktorinnehavaren får tillstånd att driva reaktorn, enligt kärntekniklagen, tills dess att reaktorn tagits ur drift, har rivits eller när myndigheterna har konstaterat att tillsyn respektive beredskap inte längre behövs. Jämte reaktorinnehavarna betalar också SKB avgifter enligt de båda avgiftsförordningarna. SKB betalar avgifter för tillsyn av sina avfallshanteringsanläggningar. SKB använder efter beslut av SKI medel ur fonderna för att betala tillsynen av Clab. Statens kostnader för tillsyn m.m. Statens kostnader kan emellertid också täckas med medel direkt från fonderna. De kostnader för staten som kan täckas med fond- medel är, enligt finansieringslagen, i huvudsak följande: Kostnader för att komplettera forsknings- och utvecklings- verksamhet rörande kärnavfallsprojektet. Kostnader för att pröva frågor rörande avgifter och säkerheter. Kostnader för att pröva frågor om övervakning och kontroll av slutförvar. Kostnader för Kärnavfallsfondens förvaltning. Kostnader för information till allmänheten rörande kärnavfalls- projektet. Vad gäller statens kostnader används medel från fonderna i huvudsak för att täcka kostnaderna för Kärnavfallsfondens styrel- ses förvaltning av fonderna, viss information till allmänheten röran- de kärnavfallsprojektet samt kostnader för viss utrednings- verksamhet. Dessa medel ställs till den berörda myndighetens för- fogande genom regeringsbeslut. Avgiftsinbetalningar till Kärnavfallsfonden är även avsedda att täcka framtida myndighetskostnader (SKI Rapport 2004:35, s. 11). Dessa uppskattas och inkluderas i avgiftsunderlaget. I den senaste uppskattningen inryms kostnader för att utföra den framtida myn- dighetsutövningen gällande tillsyn av nedlagda reaktorer, kärnav- fallsforskning och beredskap. Därtill tillkommer framtida administrativa samkostnader för verksamheten som lokalkostnader, central administration, teknikstöd, personal- och kunskaps- utveckling, administration av beslut om användning av fondmedel och ekonomisk uppföljning samt internationellt facksamarbete. I finansieringslagen uttrycks inte tydligt att tillsyn m.m. av nedlagda reaktorer skall finansieras med fondmedel. Under utredningsarbetets gång har konstaterats att det inte finns en tydlig gräns mellan vad som skall finansieras med fonde- rade medel och vad som skall finansieras med anslagsmedel till myndigheterna via avgiftsförordningarna. Det är heller inte klart från vilken tidpunkt myndigheternas kostnader bör finansieras med medel ur fonderna. Statens kostnader för tillsyn m.m. 8.1Statskontorets utredning om kärnkraftsmyndigheternas kostnader I samband med att stängdes gav regeringen och i uppdrag att redovisa hur myndigheternas kostnader och finansiering påverkas av att reaktorer tas ur drift. SKI och SSI redovisade uppdraget i en promemoria – Förslag till finansiering av SKI:s och SSI:s förändrade kostnader för tillsyn av nedlagda reaktorer, kärnavfallsforskning och beredskap (SKI PM 00:22). Där konstaterades att myndigheternas kostnader för tillsyn, forskning och beredskap inte kan minskas till följd av att reakto- rerna stängs. konstaterades att det inte är rimligt att dels ta ut full avgift för forskning om reaktorsäkerhet för reaktorer som är stängda, dels ta ut full avgift för reaktor- och strålskyddstillsyn för reaktorer i avställningsdrift. Oförändrade kostnader och minskade avgiftsintäkter leder till att myndigheternas kostnader inte finansieras fullt ut. Den lösning som föreslogs av myndigheterna innebär att det uppkomna under- skottet fördelas ut på kvarvarande reaktorer i drift. Myndigheterna ansåg emellertid inte att denna lösning skulle vara hållbar i längden eftersom avgiften på kvarvarande reaktorer i drift successivt skulle öka i takt med att fler och fler reaktorer stängdes av. skulle avgifterna för de reaktorer som finns kvar i drift bli mycket höga. Förslag till lösning på detta problem presenterades inte av myndigheterna. fick därför Statskontoret i uppdrag av regeringen att ut- reda och föreslå principer för hur SKI:s och SSI:s kostnader för tillsyn av nedlagda kärnkraftsreaktorer, kärnavfallsforskning och beredskap skall finansieras .