sou · GSB3110d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Polisen ges vidare en möjlighet att undersöka bagage- utrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra trans- portmedel för att förhindra att utlänningar reser in i i strid mot utlänningslagstiftningen. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till om denna är av bety- delse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. Polisman får också under vissa förutsättningar ta hand om utlän- ningens pass och biljetter samt fotografera utlänningen och ta fingeravtryck. I 5 kap. 3 § regleras Polisens förutsättning att omhänderta utlänningars pass. Detta får ske i samband med att en person söker asyl vid yttre gräns om identifieringen behöver säker- ställas. och är skyldiga att bistå Poli- sen vid kontrollen av utlänningars in- och utresa. har dessutom ett självständigt ansvar för kontroll av sjötrafiken – som utförs i nära samarbete med Polisen – såsom huvudansvarig för gränskontrollen avseende personer. får efter överenskommelse med Polisen hjälpa denna vid kontrollen. När inresekontroll sker under medverkan av tjänstemän från eller har dessa samma befogenheter som polisman när det gäller kroppsvisitation och undersökning av bagage m.m. Samma befogenheter har när de självständigt genomför personkontroll avseende sjötrafiken. har däremot inga befogenheter att använda tvångsmedel när myndigheten medverkar i gränskontrollen. Åtgär- derna får endast vidtas i samband med inresekontroll och endast om det finns anledning till det. Denna kontroll får således inte ske rutinmässigt. Enligt 5 kap. 2 § utlänningsförordningen (1989:547) är det, då den allmänna ordningen eller statens säkerhet så kräver, möjligt för regeringen att besluta om att införa gräns- kontroll vid de inre gränserna. Befogenheterna är i sådana fall desamma som för den yttre gränskontrollen. Denna reglering är ett undantag från huvudregeln att gränskontroll inte är tillåten vid inre gräns och bygger på motsvarande undantagsregel i artikel 2.2 i . Innan temporära gränskontroller införs skall samråd ske med övriga Schengenstater. Om ett ingripande krävs får polismyndigheten, i samråd med Rikspolissty- relsen, vidta nödvändiga åtgärder i avvaktan på regeringens beslut. I 28 kap. (RB) finns regler om husrannsakan och kroppsvisitation. Husrannsakan enligt RB får endast göras om det finns anledning att anta att ett brott som det kan följa fängelse på har begåtts (28 kap. 1 §). Om det finns anledning att anta att ett sådant brott har begåtts får Polisen utföra kroppsvisitation på den som skäligen kan misstänkas för brottet för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller om det annars är av betydelse för utred- ningen av brottet (28 kap. 11 § RB). Även i polislagen (1984:387) finns bestämmelser om kroppsvisitation och särskilda befogenheter att göra husrannsakan och liknande åtgärder. Om en utlänning inte kan styrka sin rätt till inresa skall den myndighet som medverkar vid gränskontrollen underrätta polis- myndigheten och se till att utlänningen inte reser in i landet innan polismyndigheten har genomfört en inresekontroll. Enligt 4 kap. 1–2 §§ utlänningslagen får en utlänning avvisas direkt vid gränsen. I 4 § framgår när Polisen är beslutande myndighet. Varukontrollen regleras främst i rådets förordning EEG 2913/92, tullagen (2000:1281), lagen (2000:1225) om straff för smuggling samt lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot annat land i Europeiska unionen. är huvudansvarigt för gränskontrollen av varor. För är det enligt tullagstiftningen tillåtet att göra slump- mässiga varukontroller vid gräns mot tredje land. Vid in- och utre- sekontroller vid gränsen mot ett annat EU-land får , eller Polisen och när de hjälper , genomföra varukontroller, men inte i form av slumpmässiga stickprovskon- troller. Detta innebär inte att det krävs misstanke om in- eller utförsel av varor i strid mot bestämmelserna, men väl att det görs ett selektivt urval av de personer som kontrolleras. Vid konkret brottsmisstanke finns också möjlighet att utföra husrannsakan, kroppsvisitation samt kroppsbesiktning med stöd av lagen om straff för smuggling. Även Polisen och har flera av dessa befogen- heter när de hjälper i kontrollverksamheten. Kustbevak- ningen har vidare, liksom vid personkontroll, ett självständigt ansvar för varukontroll när det gäller sjötrafiken. Kontroll av utlänning under vistelse inne i landet, s.k. inre utlän- ningskontroll, regleras i 5 kap. 6 § utlänningslagen. Inre utlänningskontroll får vidtas om det finns anledning att anta att en utlänning saknar rätt att uppehålla sig i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. En utlänning som vis- tas i är skyldig att på Polisens begäran visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppe- hålla sig i landet. Syftet med kontrollen är att övervaka att utlän- ningar inte uppehåller sig i landet utan de tillstånd som krävs eller att söka efter personer som skall avvisas eller utvisas. Polisen har ansvar för denna kontroll. har vid sidan av Poli- sen en självständig rätt att utföra sådan kontroll när det gäller sjö- trafiken. Inför operativa inträde i bedömde att det fanns behov av vissa kontroller och att en del av den inre utlänningskontrollen borde organiseras som gräns- nära kontroll. påpekade att en förutsättning för att detta inte skulle strida mot var att kon- trollen inte koncentrerades till gränsområdena på så sätt att den i praktiken utgjorde en förtäckt gränskontroll. Denna uppfattning delades av regeringen i propositionen (prop. 1997/98:42). Var på det svenska terri- kontrollen bör utföras var enligt regeringen en sak för Poli- sen att bedöma utifrån operativa avvägningar. förordade att detta borde ske i storstadsområdena och i gränsnära områden i . I den lagrådsremiss som föregick regeringens proposition Polis- samarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen (prop. 1999/2000:64), fanns ett förslag till ändring av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Förslaget innebar att den inre utlänningskontrol- len skulle få vidtas endast om det annars framstår som befogat att kontrollera utlänningen. Lagrådet avstyrkte den föreslagna ändringen av paragrafen med motiveringen att den, om inte formellt så dock i praktiken, skulle strida mot diskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § regeringsformen. Regeringen lade inte fram förslaget i propositionen till riks- dagen. operativa deltagande i har bl.a. inneburit att personkontrollerna vid inre gräns har upphört. Det finns personer som befinner sig i utan att ha giltiga rese- dokument eller som saknar handlingar helt och hållet. Utgångspunkten är givetvis att de utlänningar som söker sig till gör det i ett legitimt syfte. Emellertid har både Polisen och rapporterat att misstänkta brottslingar som utnyttjar asylinstitutet reser in i . I 5 kap. 3 § utlänningslagen regleras Polisens förutsättning att omhänderta utlänningars pass. Detta får ske när en person söker asyl vid yttre gräns och identifieringen i samband med detta behö- ver säkerställas. En mycket stor del av de asylsökande uppger i samband med asylansökan och asylutredning att de saknar pass eller annan identitetshandling. Polisen påträffar dock, i samband med den inre utlänningskontrollen och vid annan misstankebaserad kontroll som inte sker vid yttre gräns, sådana utlänningar, som då uppvisar pass eller annan identitetshandling. Polisen har i detta sammanhang uttalat osäkerhet om möjligheten att omhänderta pas- set för att kunna säkerställa identiteten hos den asylsökande. Det är av stor vikt att upprätthåller den reglerade invand- ringen. För att förhindra den olagliga invandringen krävs ett nära och effektivt samarbete mellan svenska berörda myndigheter. Genom deltagande i försvann den inre gränskontrollen. För att skapa balans i systemet infördes ett antal kompensatoriska åtgärder. Detta har lett till att svenska berörda myndigheter förhindrar den olagliga invandringen med andra arbetsmetoder . För att den olagliga invand- ringen även fortsättningsvis skall kunna förhindras på ett effektivt sätt krävs att nu införda kompensatoriska åtgärder fungerar väl för de berörda myndigheterna. Den inre utlänningskontrollen är en viktig arbetsmetod för att förhindra den olagliga invandringen. Denna kontroll skall utföras i hela landet. Särskilt viktig är den i storstäder och i gränsnära områden. I är det tillåtet att utföra inre utlänningskontroll över hela territoriet. Det sker emellertid inte med någon systematik. I vissa andra Schengenstater förekommer s.k. gränsnära kontroller av utlänningar inom en särskilt bestämd zon nära inre gräns. Kontrollen får inte vara en förtäckt inre gränskontroll eftersom detta skulle strida mot . I stället skall den ske med stöd av nationella regler som finns för att kontrollera personer på det egna territoriet. regleras Polisens informations- och underrättelse- utbyte, och den behandling av personuppgifter som detta innebär, av personuppgiftslagen (1998:204), lagen (1998:620) om belast- ningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem samt polisdatalagen (1998:622). Därutöver kan även bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) bli tillämpliga. Utbytet av information och underrättelser syftar till att man genom insamling, sammanställning och analys av information skall kunna lämna Polisen upplysningar om exempelvis efterlysta perso- ner och om personer som kan misstänkas komma att göra sig skyl- diga till grov brottslighet. Underrättelserna kan leda till att Polisen kan kartlägga exempelvis kontakter, resor och beteenden som kan ligga till grund för ingripanden mot brottslighet. I artikel 6 i finns bestämmelser om hur gränskontrollen skall bedrivas. Där sägs att gränskontrollen skall utföras enligt gemensamma principer, inom ramen för medlems- staternas nationella lagstiftning, varvid hänsyn skall tas till alla medlemsstaters intressen och territorium. Inom ramen för finns den gemensamma handboken för gräns- kontroll, som mer detaljerat reglerar hur gränskontrollen skall bedrivas. Behovet av en översyn Nuvarande regelverk för personkontroll i utlänningslagstiftningen har i stor utsträckning ett migrationspolitiskt perspektiv. Sedan blev operativ medlem i har erfaren- heterna generellt visat att det finns behov av att också överväga förbättringar av möjligheterna att bedriva personkontroll vid yttre gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv. Utredaren skall se över och utvärdera nuvarande regler för person- kontrollen vid yttre gräns ur dessa perspektiv. Utredaren skall i sitt uppdrag även se över nuvarande kontrollåtgärder ur ett migrations- perspektiv. Det praktiska arbetet visar att förutsättningarna för att bedriva sådan personkontroll begränsas främst av att de ansvariga gräns- kontrollerande myndigheternas befogenheter är olika samt av att personkontroll vid inre gräns är möjlig. Bestämmelserna behöver utformas så att på ett ändamålsenligt sätt kan medverka i personkontrollerna. Inför den svenska anslutningen till grans- kade kontrollen av personer vid gränserna (jfr om samverkan i gränskontrollen [RRV 2001:1]). Granskningen visade att det fanns möjligheter till utökad operativ samverkan mellan främst Polisen och . har i samband med uppföljningen av Riks- revisionsverkets rapport pekat på att det finns ett konkret behov att få rätt att utan misstanke undersöka containrar och lastbilar för att upptäcka människosmuggling. har påpekat att det finns ett motsvarande behov av att kunna undersöka fartyg. Polisen, och har i olika samman- hang påtalat behovet av ökade kontrollmöjligheter, exempelvis i samband med nedan omnämnda rapporter om gränskontrollen i och . Personkontrollen utförs delvis av personal med ansvar enbart för denna kontroll och är inte alltid så väl integrerad med kriminal- underrättelsetjänst och övrig polisverksamhet. Detta medför att delar av den personal som utför gränskontrollen inte har ett till- räckligt informations- och underrättelseunderlag för att kunna utföra sin kontrolluppgift på bästa sätt. I bedrevs inför operativa tillträde till Scheng- ensamarbetet en särskild kontrollverksamhet, som så mycket som möjligt skulle likna de krav som ställer på per- sonkontroll vid yttre gräns, innefattande bl.a. utresekontroll. Erfa- renheter, bl.a. från den försöksverksamheten, visar att man vid kontroller både vid in- och utresa över yttre gräns påträffar såväl stöldgods som brottsverktyg. i har kartlagt kriminella personers rörlighet över den yttre gränsen i en särskild undersök- ning av samma modell som den som genomförts i . Denna kartläggning har påvisat kriminella nätverk och kunnat identifiera fler än 500 misstänkt kriminella personer som rest in i från länder vid via olika gränskontrollstationer. Regeringen framhöll redan i samband med den svenska anslut- ningen till att det efter det operativa inträdet finns behov av en översyn av regelverkets praktiska konsekvenser. I propositionen Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen (prop. 1999/2000:64, s. 59) anförde regeringen följande. Det bör emellertid göras en översyn av bl.a. Polisens behov av tvångsmedel i samband med gränskontrollverksamheten som tar hänsyn till erfarenheterna av tillämpningen av och som sätter in gränskontrollverksamheten i ett större brotts- förebyggande och brottsbekämpande sammanhang. Där bör också beaktas de eventuella behov av regelanpassningar som den utökade myndighetssamverkan, som blir följden av en gränskontroll i anda, kan föra med sig. Vidare gjorde i sitt slutbetänkande Människosmuggling och offer för människohandel (SOU 2002:69, s. 256) följande bedömning. För att arbetet mot illegal invandring och människohandel skall kunna bedrivas effektivt krävs att de borttagna personkontrollerna vid resor inom Schengen kompenseras. Detta bör, i områden där det anses motiverat, ske med stöd av informationsstyrda polis- kontroller framför allt nära gränserna. Regeringen bör se till att frå- gan hur detta bör regleras blir föremål för särskild utred- ning. Utredaren skall se över och utvärdera nuvarande regler för person- kontrollen vid yttre gräns ur ett brottsförebyggande och brotts- bekämpande perspektiv. Utredaren skall i sitt uppdrag även se över nuvarande kontrollåtgärder ur ett migrationsperspektiv. Utredaren skall också se över och utvärdera nuvarande regler för den inre utlänningskontrollen. Kartläggning och analys av hur myndigheterna samverkar Utredaren skall kartlägga och analysera hur Polisen, , och samverkar i person- kontrollen vid yttre gräns för att förebygga och bekämpa brott. Även myndigheternas samverkan i invandringskontrollen kan komma att beröras. En kartläggning och en analys skall också ske av hur de ansvariga myndigheterna samverkar i den gränsnära inre utlänningskontrollen. Med utgångspunkt i bland annat den analy- sen skall utredaren göra en avvägning mellan intresset av ett starkt skydd för den personliga integriteten och intresset av effektivitet i brottsbekämpningen och det brottsförebyggande arbetet. Utreda- ren skall lämna förslag på hur myndigheters samverkan kan utvecklas. Utredaren skall i detta sammanhang ta hänsyn till att befogenheter som lämnats för en viss yrkeskategori och för ett visst syfte inte får användas av en annan yrkeskategori eller för andra syften. Det är därför viktigt att utredaren tydligt anger syftet med nya befogenheter som kan komma att föreslås och om dessa i sådant fall skall kunna brukas av någon ytterligare myndighet. Utredaren skall ta hänsyn till berörda myndigheters utvärde- ringar, analyser och granskningar. Utredaren skall lämna förslag till hur myndigheternas samverkan kan utvecklas för att förebygga och bekämpa brott. I detta sammanhang skall beaktas det arbete som sker inom ramen för regeringens uppdrag till länspolismästaren (regeringsbeslut , Ju2002/6828) att hjälpa till i arbetet med att förhindra att kriminella från f.d. begår brott i . Erfarenheter från andra Schengenstater Utredaren skall, där det är möjligt, inhämta information från andra Schengenstater. Det är i detta sammanhang särskilt värdefullt att studera om och hur andra Schengenstater inrättat s.k. gränsnära zoner och vilken typ av kontrollåtgärder som vidtas inom sådana zoner (jfr ovan nämnda slutbetänkande s. 211 ff.). Kartläggningen och analysen skall syfta till att skapa ett underlag för utredarens överväganden om den nuvarande lagstiftningen för personkontroll ger de gränskontrollerande myndigheterna möjlig- het att snabbt och effektivt vidta de åtgärder som krävs. Även tillämpningen av och behovet av förändringar i regelverket för den inre utlänningskontrollen skall studeras. Utredaren skall i sina överväganden beakta de begränsningar i fråga om behandling av personuppgifter som finns eller föreslås i eller till följd av betänkande Behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet (SOU 2001:92), Tullbrotts- datautredningens betänkande brottsbekämpning, Integritet – Effektivitet (SOU 2002:113) och Utlänningsdatautred- ningens betänkande – Utlänningsdatalag (SOU 2003:40). Det är inte utredarens uppdrag att föreslå förändringar i lagstiftningen om behandling av personuppgifter. Om utredaren finner brister i nuva- rande regelsystem eller i det som har föreslagits bör emellertid detta uppmärksammas. Av betydelse för gränskontrollen till sjöss är även de nya inter- nationella regler om sjöfartsskydd som IMO antog vid en diplo- matkonferens i den 9–. Regeringen överlämnade en proposition Sjöfartsskydd (2002/03:124) om godkännande av dessa regler till , som ännu inte fattat beslut om att skall acceptera reglerna. Det ingår inte heller i utredarens uppdrag att göra någon organi- sationsöversyn på området. Om utredaren finner att det samlade regelverket uppvisar brister som kan orsaka oklarheter och svårig- heter i tillämpningen, bör sådana brister dock redovisas. I den utsträckning utredarens förslag kräver författnings- ändringar skall förslag till sådana läggas fram. Av särskilt intresse är följande frågor Gränskontrollerande myndigheters befogenheter att använda straff- processuella tvångsmedel i samband med personkontroll vid yttre gräns Som ovan angivits framhöll regeringen i lagstiftningsarbetet i sam- band med den svenska anslutningen till att det efter det operativa inträdet finns behov av en översyn av regel- verkets praktiska konsekvenser. Det finns nu anledning att belysa effekterna av att den inre gränskontrollen för personer har upphört och konsekvenserna av detta för den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksam- heten. Det finns också behov av att belysa effekterna av att sam- verkande kontrollmyndigheter har olika befogenheter vid den yttre och den inre gränsen att vidta kontroll- och tvångsåtgärder mot enskilda resande med avseende på den resandes person och trans- portmedel eller andra föremål som medförs. Det bör också övervägas om befogenheterna att använda straff- processuella tvångsmedel är tillräckliga för de myndigheter som utför personkontroll vid gränser. Utredaren bör även belysa vilka tvångsmedel som kan användas för att i gränskontrollen undersöka utrymmen ombord på fartyg. Erfarenheterna från bl.a. visar att det finns anled- ning att nu ge frågan en djupare belysning i syfte att kunna avväga integritets- och effektivitetskraven mot varandra. Slutligen bör det övervägas om de gränskontrollerande myndig- heterna skall få utökade befogenheter vid utresekontrollen att kontrollera personer, eftersöka stöldgods etc. Utresekontrollen har visat sig vara ett mycket viktigt verktyg i både det brottsföre- byggande och det brottsbekämpande arbetet. Behovet av en effek- tivare gränskontroll för att bekämpa och förebygga brott måste vägas mot den kränkning som det kan innebära av den kontrollera- des personliga integritet. SOU 2004:110 Bilaga 1 Informations- och underrättelseutbyte mellan gränskontrollerande myndigheter Det finns behov av att belysa informations- och underrättelse- utbytet mellan myndigheterna och att, i den utsträckning intresset av skydd för den personliga integriteten tillåter det, föreslå förbätt- ringar, exempelvis i syfte att få en mer effektiv samordning av myndigheternas riskanalysarbete. Som ovan framhållits inkluderar uppdraget inte att föreslå förändringar i lagstiftningen om behand- ling av personuppgifter, men utredaren skall beakta de begräns- ningar i fråga om behandling av personuppgifter som kan bli resul- tatet av arbetet med polisdatautredningens betänkande som bereds i . Hänsyn bör i detta sam- manhang även tas till och Utlännings- datautredningens betänkanden. Det bör även belysas om, och i så fall hur, sekretesslagstiftningen begränsar möjligheten för myndig- heterna att delge varandra underrättelseinformation. Integrering av personkontroll vid yttre gräns med kriminalunder- rättelseverksamhet Utlänningslagen tar inte sikte på brottsprevention eller brotts- bekämpning. Det leder till att osäkerhet uppstår inom Polisen om också kontroll för att upptäcka och bekämpa brott enligt de all- männa bestämmelserna i och polislagen kan utfö- ras i samband med gränskontrollen. En arbetsmetodik som innebär att kriminalunderrättelseinfor- mation tas till vara kan innebära att gränskontrollen vid yttre gräns fungerar brottspreventivt och brottsbekämpande. Utredaren bör analysera frågan i syfte att utreda om det behövs ändringar i regel- verket för att, i den utsträckning intresset av skydd för den person- liga integriteten tillåter det, åstadkomma en integrering av krimi- nalunderrättelseinformation i gränskontrollarbetet. Utredaren skall i sitt arbete beakta principen att befogenheter som getts för en myndighet i ett syfte inte används för andra syften och för andra myndigheter. I den mån utredaren föreslår föränd- rade befogenheter för myndigheterna skall syftet med dessa tydligt framgå. Utredaren bör, i samband med att frågan om gränskontrollens integrering med kriminalunderrättelseverksamheten behandlas, även särskilt beröra hur möjligheten till avvisning direkt vid yttre gräns påverkas av att gränskontrollerande myndigheter får tillgång till ett förbättrat underrättelseunderlag. Dessutom bör möjligheten att, i enlighet med polisdatalagstiftningen, i datoriserad form lagra uppgifter om avvisningar som sker direkt vid yttre gräns studeras. Utredaren bör även i detta sammanhang studera möjligheten att, i enlighet med gällande lagstiftning om behandling av personupp- gifter, i datoriserad form lagra också sådana avvisningsbeslut som inte sker vid den yttre gränsen. Utresekontrollens betydelse för att upptäcka och förebygga brot Erfarenheter från både och har visat att utre- sekontrollen är väsentlig för att upptäcka brottslig verksamhet. Exempelvis har, som ovan framhållits, misstänkt stöldgods påträf- fats vid utresekontroll. Utredaren skall studera utresekontrollens betydelse för att upp- täcka och förebygga brottslig verksamhet. Även i detta samman- hang skall behovet av ett förbättrat informations- och underrättel- seutbyte uppmärksammas. Eventuella förslag till förändringar skall balanseras mot de risker för integritetskränkningar som kan uppstå vid en effektivare kontroll. I artikel 6 i finns bestämmelser för hur gränskontrollen skall bedrivas. Där sägs att gränskontrollen skall utföras enligt gemensamma principer, inom ramen för medlems- staternas nationella lagstiftning, varvid hänsyn skall tas till alla medlemsstaters intressen och territorier. Utredaren skall belysa hur lever upp till de gemensamma principerna i dessa bestäm- melser. Regler för inre utlänningskontroll Som tidigare berörts innebär den inre utlänningskontrollen att en utlänning under vistelse inne i landet får kontrolleras om det finns anledning att anta att denne saknar rätt att uppehålla sig i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Det finns ett behov av en väl fungerande inre utlänningskontroll.