sou · GSB3128 · 2005-01-01 00:00:00 — I första hand avsågs enligt utskottets mening att på detta sätt tillgodose intressen som har med den lokala demokratin att göra. Också andra alternativa ordningar ansågs tänkbara. Lagförslaget gick inte ut på remiss, men bostadsutskottet be- slutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget. Lagrådet av- gav yttrande i huvudsak enligt följande. Lag- rådet fann att lagförslaget hade en sådan generell utformning att det krav på allmängiltighet som gäller för lagstiftning fick anses upp- fyllt. Lagrådet ansåg att det inte heller förelåg något principiellt hin- der mot att frågor om länsindelningen och kommunernas länstill- hörighet på föreslaget sätt regleras i lag trots att det skulle innebära en avvikelse mot hur dessa frågor tidigare hanterats. Enligt Lag- rådet var dock den föreslagna lagens förhållande till indelningslagen inte helt problemfritt, eftersom indelningslagen ger regeringen rätt att besluta om ändringar. Lagrådet uppfattade syftet med den före- slagna lagen så att den dels skulle registrera de beslut om ändringar i kommunindelningen som fattas av regeringen, dels skulle ge riks- dagen möjlighet att själv ingripa och besluta om ändringar som inte beslutats av regeringen. Beträffande registreringsfunktionen fann Lagrådet det stämma dåligt med hierarkin mellan normerna att be- slut som fattas av regeringen förutsätter att en lag ändras för att regi- strera regeringens beslut. Regeringens beslut skall principiellt vara förenliga med tidigare antagen lag och det skall inte vara lagen som måste anpassas till regeringens beslut. I den utsträckning lagen syftar till att ge nya handlingsmöjligheter ansåg Lagrådet resul- tatet bli att det skulle komma att råda oklarhet om fördel- ningen av uppgifter mellan och regeringen. Denna oklar- het förstärktes enligt Lagrådet av att dessa frågor behandlas i två separata och inte samordnade lagar. Problemet skulle enligt Lagrådet kunna lösas genom att det, förslagsvis i indelningslagen, infördes be- stämmelser som preciserade gränserna för regeringens beslutande- rätt på detta område eller klargjorde under vilka förhållanden riks- dagen vill förbehålla sig att reglera dessa frågor genom lagstiftning. För utarbetande av sådana bestämmelser saknades, framhöll Lag- rådet, tillräckligt beredningsunderlag. Lagrådet ansåg sig inte kunna tillstyrka att den föreslagna lagen antogs av förrän den berörda rättsliga problematiken analyserats närmare. En lag om indelning i län och landsting Sedan det hade föreslagits att skulle ta initiativ till en ändring av indelningslagen, främst andra kapitlet, på så sätt att det är i stället för regeringen som beslutar om rikets indelning i landsting, upprättades in- om utskottet en promemoria, vari behandlades möjligheterna att förverkliga detta. Promemorian innehöll Förslag till lag om indelning i län och landsting. Lagförslaget innehöll samma bestäm- melse angående länsindelningen som bostadsutskottets ovan redo- visade lagförslag och föreskrev därutöver, i ett andra kapitel, vilka landsting det skall finnas i och vilka kommuner landstingen skall omfatta. Ändring i indelningen skulle således kunna uppnås genom att uppräkningen av kommunernas tillhörighet till län och landsting ändrades. Regleringen skulle enligt utskottet få till följd att de föreskrifter i indelningslagens andra kapitel som gäller rege- ringens beslut i förvaltningsärenden om ändringar i indelningen i landsting samt rätten att ansöka om sådan ändring måste upphävas. I övrigt lämnades reglerna i kapitlet orubbade och avsågs gälla för beslut om lagstiftning varigenom ändrar lands- tingsindelningen. Utskottets promemoria remitterades till ombuds- män (JO), Justitiekanslern (), Kammarkollegiet, Kammarrätten i och för yttrande. JO avstyrkte en omedelbar lagstiftning enligt promemorian. JO anförde bl.a. att det i lagen helt skulle komma att saknas bestäm- melser om under vilka förutsättningar en ändrad indelning bör komma till stånd och att det fanns risk för oklarhet vad gäller för- delningen av uppgifter mellan och regeringen. JO pekade även på att förslaget innebar att vid lagstiftningen skulle bli bunden av bestämmelser som fastslagits i en annan lagstiftning på samma konstitutionella nivå. JK fann inte några konstitutionella eller andra rättsliga hinder för att slå in på den väg som stakats ut i promemorian och de remitterade lagförslagen. JK hade dock vissa synpunkter beträffande lämpligheten av den föreslagna lösningen vad gällde frågan om slopande av materiella riktlinjer för prövning i ärenden om indelningsändringar, frågan om beredningen av dessa ärenden som lagstiftningsärenden samt frågan om en prin- cipiellt viktig ändring beträffande beslutsordningen för landstings- indelningsändringar bör göras utan att samma ändring övervägs även i fråga om kommunindelningen. Kammarkollegiet hade ett antal syn- En lag om indelning i län och landsting punkter vad gällde den konstitutionella frågan, frågor av tillämpnings- karaktär samt frågan om medborgarnas inflytande. Kammarrätten i påpekade bl.a. att det inte framgick närmare hur man hade tänkt att förberedelsearbetet inför indelningsändringar i fortsätt- ningen skulle gå till och ansåg sammanfattningsvis att det krävdes ytterligare överväganden utöver vad som kan rymmas inom ett remiss- förfarande. Utskottet beslöt därefter, , att inte ta initiativ till någon lagändring. remitterade utskottet, sedan detta begärts med stöd av 4 kap. 10 § andra stycket första meningen riksdagsordningen, lagför- slagen i promemorian till Lagrådet för yttrande. I yttrande tog Lagrådet upp om den föreslagna ordningen är för- enlig med bestämmelsen i 8 kap. 5 § regeringsformen om att grund- erna för ändringar i rikets indelning i kommuner bestäms i lag. En- ligt Lagrådet tyder formuleringen närmast på att beslut rörande rikets indelning i kommuner och landsting förutsätts ske i annan form än genom lagstiftning men att man i grundlag velat försäkra sig om att det beslutande organet – dvs. regeringen – fattar sina be- slut i enlighet med vissa i lag uttryckta principer. Bestämmelsen kan enligt Lagrådets bedömning inte anses innebära ett förbud för att genom lag besluta om indelningen. Mot bakgrund av nämnda bestämmelse menade vidare, att även om indel- ningen regleras i lag bör det krävas att grunderna för ändringar i in- delningen preciseras i lag. Lagrådet fann att de föreslagna lagbestäm- melserna kunde ses som ett första utkast till lagreglering, men att de inte var så genomarbetade att de borde antas som lag utan att ha gjorts till föremål för ytterligare beredning och bearbetning i ljuset både av de synpunkter som redan framförts under den första remissbehandlingen och av sådana som kunde väntas komma att framföras vid en mera omfattande remittering av lagförslaget. beslutade regeringen att lämna kommun- demokratikommittén tilläggsdirektiv, enligt vilka kommittén skulle se över förutsättningarna för och förfarandet vid ändringar i lands- tings- och kommunindelningen samt lämna förslag till behövliga lag- ändringar. Översynen skulle innefatta övervägande bl.a. om förfaran- det vid ändringar i länsindelningen bör lagregleras samt om det finns någon anledning att ha kvar skillnaderna när det gäller rättsliga villkor En lag om indelning i län och landsting för delning av landsting respektive kommuner. Kommittén lämnade sitt betänkande Ändrad indelning? En översyn av regler- na för indelningsändringar (SOU 2002:33). Kommitténs förslag gick ut på remiss juni – . Någon vidare åtgärd har förslagen ännu inte föranlett. Kommittén menade att regleringarna om indelningsändringar för kommuner och landsting bör harmoniseras genom att de så långt det är möjligt görs enhetliga. Kommittén anförde härvid att både kommuner och landsting fungerar som lokala, självstyrande organ för folkviljans förverkligande och att de i kommunallagen regleras huvudsakligen på samma sätt. Utgångspunkten måste enligt kom- mittén därför vara att kommuner och landsting skall regleras lika- dant, om inte sakliga skäl talar för annat. De skäl som ligger bakom skillnaderna i indelningslagen mellan reglerna för kommuner och reglerna för landsting fann kommittén inte heller längre relevanta. Detta uttalande gjordes mot bakgrund av konstaterandet att ut- vecklingen efter indelningslagens tillkomst har, tvärtom mot vad förarbetena förutspådde, visat att även större ändringar i landstings- indelningen ägt rum och att dessa inte har skett som en följd av änd- ringar i kommunindelningen. Kommittén föreslog att 2 kap. indel- ningslagen, som reglerar ändring i indelningen i landsting, skulle upphävas och att bestämmelserna om landsting skulle föras in i de bestämmelser som gäller kommuner, dvs. hittillsvarande 1 kap. in- delningslagen (SOU 2002:33 s. 105 ff.). Kommittén ansåg det vara en brist att förfarandet vid ändringar i länsindelningen inte är lagreglerat. Kommittén ansåg det vidare vara otillfredsställande att ändringar i landstings- och länsindelningen be- slutas på helt olika sätt. Eftersom varje landsting som huvudregel skall omfatta ett län menade kommittén att ändringar i läns- och landstingsindelningen bör beslutas i ett sammanhang och av samma instans, för att på så sätt kunna undvika konflikter vid tillämpning- en. Kommittén menade att reglerna om vem som skall besluta om ändringar i läns-, landstings- och kommunindelningen borde ses över i ett sammanhang och att en samlad översyn inte rymdes inom kommitténs direktiv eller den tid kommittén hade till sitt förfogan- de. Kommittén tog således inte ställning till hur en harmonisering av bestämmelserna för ändring i läns-, landstings- och kommun- indelningen skulle utformas men angav att det kunde ske på flera sätt och att man förenklat kunde tala om åtminstone fyra alternativ, vilka redovisades: riksdagsalternativet, innebärande att (sedan Kammarkollegiet berett ärendet och regeringen lämnat en En lag om indelning i län och landsting proposition) genom lagstiftning beslutar om alla indelningsänd- ringar, regeringsalternativet, innebärande att regeringen beslutar om alla indelningsändringar, kompetensdelningsalternativet, innebärande att regeringen och delar på beslutskompetensen så att som huvudregel beslutar om alla indelningsändringar men att regeringen får besluta i alla ärenden om mindre ändringar, samt frikopplingsalternativet, innebärande att bestämmelsen om att varje landsting skall omfatta ett län slopas (SOU 2002:33 s. 85 ff.). Flertalet remissinstanser var positiva till förslagen eller lämnade dem utan erinran. Bland de remissinstanser som yttrade sig särskilt beträffande frågan om harmonisering av reglerna om indelnings- ändringar för kommuner och landsting genom att de så långt det är möjligt görs enhetliga, anslöt sig samtliga till kommitténs bedöm- ning. Kammarkollegiet menade dock att man borde avvakta med de föreslagna ändringarna till dess att det föreligger en samlad översyn av en rad frågor i nuvarande reglering, bl.a. kopplingen mellan läns- och landstingsindelningen. Ett antal remissinstanser yttrade sig även i frågan om en eventuell samordning av reglerna för läns-, landstings- och kommunindelningen. Så instämde Länsrätten i , , i , i , i , kommun, , läns landsting och Västra i att det är en brist att förfarandet för ändringar i länsindelningen inte är lagreglerat. Av dessa uttalade mer- parten, samt även och kom- muner, att bestämmelserna för ändring i läns- och landstings- indelningen bör harmoniseras, men olika meningar rådde kring vilket alternativ som härvid bör väljas. i anförde dock att det inte är självklart att samma regler bör gälla för en ändring i länsindelningen som för en ändring i kommun- eller landstingsindelningen och uttalade att man särskilt bör överväga frikopplingsalternativet, som enligt mening knappast kan sägas ha till syfte att harmonisera förfarandet. En lag om indelning i län och landsting 3.2Indelningsändringar i andra länder Även i våra nordiska grannländer finns det lagar som reglerar res- pektive lands indelning.1 Liksom i råder i grundlagsskyddad självstyrelse. Amtskommuner (amt) är den danska motsvarigheten till våra landsting. De fungerar således som sekundärkommuner för uppgifter (främst inom sjukvård men även inom bl.a. utbildnings- området och miljöplanering) som kräver ett större befolkningsunder- lag än varje enskild kommun. Det finns 13 amtskommuner. Därtill kommer regionskommun, och kommun, som alla fungerar både som amtskommun och kommun. Amtskommunerna och regionskommun sammanfaller geografiskt med de 14 statsamt, som tillsammans med överpresidium utgör indelningen för den regionala stats- förvaltningen. statsamt täcker därvid också Frederiks- berg kommun. består av 271 kommuner och regionskommun. gäller beträffande indelningsfrågor lov nr. 194 af 24. om fremgangsmåden ved ændring af landets inddeling i kommuner og amtskommuner. Enligt denna lag beslutar inrikes- och hälsoministern om ändring i landets indelning i kommuner och amtskommuner. I vissa fall kan beslutet tas endast med samtycke från kommunalutskott: om fler än 500 invånare förs över från en kommun till en annan, om en kommun delas upp i eller mellan flera kommuner, om två eller flera kommuner eller delar av kommuner läggs samman till en ny kommun eller om den amtskommunala indelningen ändras utan en samtidig ändring i den kommunala indelningen. Ministern är aldrig förpliktad att förelägga en ansökan om indelningsändring för kommunalut- skott om han inte önskar följa ansökningen. Det finns ingen be- gränsning i lagen om vem som kan ansöka om ändring i den kom- munala eller amtskommunala indelningen, utan det står i princip 1 Uppgifterna i detta avsnitt är i huvudsak hämtade från respektive lands officiella hemsidor danmark.dk, norge.no, odin.dep.no, suomi.fi samt intermin.fi. Därifrån, samt från lovdata och finlex, är också de redovisade lagtexterna hämtade. En lag om indelning i län och landsting öppet för envar att ansöka. Ministern kan också på eget initiativ väcka fråga om indelningsändring.2 I är det f.n. aktuellt med förändringar inom den offent- liga sektorn. Regeringen och dess stödparti har träffat ett avtal om en strukturreform, som, i stora drag, går ut på följande. De nuvarande amtskommunerna försvinner och man skapar i stället fem regioner, som bl.a. skall ansvara för sjukvården, en rad institutioner för grupper med särskilda behov samt utarbetandet av regionala utvecklingsplaner. Regionerna skall styras av direktvalda politiker men skall inte ha någon beskattningsrätt. Amtskommunernas övriga nuvarande uppgifter fördelas mellan staten och kommunerna. Kom- munerna skall bli större och därmed klara av fler uppgifter. De nu- varande bestämmelserna om statsamt och statsamtsmän upphävs och i stället inrättas det under Inrikes- och Hälsodepartementet fem nya regionala statliga byråer, som skall handha uppgifter inom bl.a. familjerätt och tillsyns- och klagomålshantering. Dessa skall få samma geografiska gränser som regionerna. Lagförslag med anled- ning av avtalet är tänkt att läggas fram för senast /. Den regionala indelningen och en ny indel- ningslag för kommuner ingår i detta lagarbete. Den regionala indel- ningen skall fastställas i lag. Den kommunala indelningen är tänkt att fastställas i administrativ ordning av inrikes- och hälsoministern i enlighet med reglerna i en ny indelningslag . Även i råder självstyrelse, som dock inte är grund- lagsskyddad. Fylkeskommunen är en självständig förvaltningsnivå, som arbetar med uppgifter av regional art. Dess uppgifter har tidigare motsvarat de som handhas av våra landsting, men numera har staten tagit över ansvaret för sjukvården. Fylkeskommunerna har ansvar för bl.a. tandvård, vidareutbildning, kollektivtrafik och näringsutveckling. Geografiskt sammanfaller de i stort med fyl- kena, som är indelning för den statliga regionala förvalt- ningen och som vart och ett leds av en fylkesman. Enligt 3 § 1 p. kommunallagen (Lov om kommuner og fylkeskom- muner kommuneloven) utgör varje fylke, med undantag för , en fylkeskommun. Det finns 19 fylkeskommuner medräknat 2 m.fl. 2004, s. 348. En lag om indelning i län och landsting kommun, som har status både som kommun och fylkeskommun. Det finns i 434 kommuner. Enligt 3 § 2 p. kommunallagen avgörs ändring i den kommunala och fylkeskommunala indelningen efter regler bestämda i lag. trädde Lov nr 70: Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) i kraft och ersatte då Lov om endring i inndeling . An- sökan om att utredning skall göras om gränsjustering (dvs. att ett område flyttas över från en kommun till en annan eller att ett om- råde, även en hel kommun, flyttas över från ett fylke till ett annat) kan göras av invånare, fastighetsägare eller näringsidkare som har registrerat säte i den kommun ansökan gäller och av kommun- fullmäktige eller fylkestinget i den kommun eller fylkeskommun ansökan gäller. Ansökan om att utredning skall göras om samman- slagning eller delning kan endast göras av kommunfullmäktige eller fylkestinget i den kommun eller fylkeskommun ändringsförslaget gäller. Kommunal- och regionaldepartementet kan också på eget initiativ utreda frågor om indelningsändring. Beslutanderätten är enligt den norska indelningslagen fördelad mellan Kungen (i statsrådet, dvs. regeringen) och den norska lagstiftande försam- lingen, , på följande sätt. beslutar om samman- slagning och delning av fylken. Kungen beslutar om sammanslag- ning och delning av kommuner när de berörda kommunerna har anslutit sig till förslaget om ändring. Om någon av kommunerna har uttalat sig mot ändringsförslaget skall saken läggas fram för för avgörande. Kungen beslutar om justering av gränser mellan kommuner respektive fylken. Om gränsjusteringen får ver- kan för ett större antal invånare än vad som motsvarar varje stor- tingsmandat i fylket skall ärendet läggas fram för för avgörande. Det är i förarbeten till lagen förutsatt att kungens be- slutanderätt i vissa ärenden delegeras till departementet eller fylkes- männen. Kommunal- och regionaldepartementet har i ett cirkulär (H-37/01) gett utfyllande riktlinjer för hur indelningsärenden skall hanteras. Detta innehåller också bl.a. delegation till fylkesmännen att besluta i vissa indelningsärenden bl.a. mindre ärenden om gränsjustering när kommunerna är eniga om en lösning. En lag om indelning i län och landsting I är indelningen i landskap den primära indelningen inom statens regionalförvaltning. Utgående från den har länen och andra regionala förvaltningsområden bildats av ett eller flera hela land- skap. är indelat i sex län, vilka finns uppräknade i 1 § läns- styrelselagen (nr 22/1997), och dess områden m.m. framgår av stats- rådsbeslut (nr 121/1997). I är den kommunala självstyrelsen på regional nivå helt annorlunda uppbyggd än i de övriga nordiska länderna. Någon direkt folkvald sekundärkommun finns inte utan delar av den kommunala verksamheten, t.ex. den specialiserade sjuk- vården, bedrivs i kommunalförbund (samkommuner). En form av samkommuner är landskapsförbunden, som övertagit läns- styrelsernas roll gällande bl.a. ansvaret för den regionala utvecklingen och planeringen samt beslut om statliga utvecklingsanslag. indelades i 19 landskap plus landskapet genom statsrådets beslut (nr 147/1998) om landskapen. Det finns lika många landskaps- förbund dvs. Något grundlagsskydd för samkom- munerna finns inte. Den kommunala självstyrelsen på lokal nivå är däremot grundlagsskyddad. Antalet kommuner i är för när- varande 444. Enligt 122 § grundlagen utfärdas bestämmelser om grunderna för kommunindelning genom lag. Dessa bestämmelser finns i Kommun- indelningslag (nr 1196/1997). I dess inledande bestämmelse anges att ändring i kommunindelningen antingen bestäms genom lag eller beslut därom fattas av statsrådet eller ministeriet enligt kommun- indelningslagen. Statsrådet beslutar om ändring i kommunindel- ningen eller om förkastande av en framställning eller ett initiativ som gäller detta. kan dock besluta om vissa närmare angivna mindre ändringar i kommunindelningen, om inte fullmäktige i någon berörd kommun har motsatt sig ändringen, eller förkasta en framställning eller ett initiativ som gäller en sådan ändring, om fullmäktige i någon berörd kommun har motsatt sig ändringen. En framställning om ändring i kommunindelningen som innebär att en ny kommun bildas eller att antalet kommuner minskar kan göras av fullmäktige i en berörd kommun. I annat fall kan framställning om en ändring i kommunindelningen göras av fullmäktige i eller en medlem av en berörd kommun. Ett ärende om ändring i kommun- indelningen kan anhängiggöras även på initiativ av ministeriet. En lag om indelning i län och landsting Nuvarande ordning i bygger som framgått på att genom indelningslagen har överlämnat åt regeringen att genom administrativa beslut i enskilda fall med tillämpning av de generella lagreglerna bestämma om rikets indelning i kommuner och lands- ting. Detta hindrar naturligtvis inte att genom beslut om ändring av lagen ändrar detta förhållande och i stället inför en annan beslutsordning. Regeringsformens reglering av kommun- och landstingsindelning- en inskränker sig till två bestämmelser. I 1 kap 7 § första stycket regeringsformen anges att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Därutöver föreskriver 8 kap. 5 § regerings- formen bl.a. att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner (härvid avses som tidigare nämnts även landsting) bestämmes i lag. Föreskrifterna om detta hade i grundlagsberedningens förslag sin motsvarighet i 1 kap. 5 § första stycket. Den föreslagna bestämmel- sen löd: Riket är indelat i kommuner. Grunderna för ändringar i indelningen bestämmes genom lag. Till motivering av den före- slagna bestämmelsen anförde beredningen att den kommunala själv- styrelsen borde betraktas som en av statsskickets grunder och att en bestämmelse därom alltså borde finnas i grundlagens första kapitel. Ett moment i den kommunala självstyrelsen är enligt beredningen vidare att regeringen inte skall kunna ändra indelningen i kommuner oberoende av en medborgerlig opinion. Det skulle enligt bered- ningen å andra sidan i hög grad komplicera förfarandet vid indel- ningsändringar, om varje sådan skulle behöva underställas riks- dagen. En rimlig medelväg, väl överensstämmande med praxis, fann beredningen vara att skall medverka vid fastställandet av grunder för ändringar i indelningen. I enlighet härmed föreslog beredningen alltså att grunderna för ändringar i kommunindel- ningen skall bestämmas genom lag (SOU 1972:15 s. 122). I regeringsförslaget återfinns bestämmelsen om grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner i sin ännu gällande lydelse i 8 kap. 5 §. Departementschefen anförde att den borgerliga kom- munala verksamheten alltsedan kommunreformen hade varit förlagd till en lokal och en regional nivå och utövats av primärkom- muner (kommuner) och sekundärkommuner (landsting). Denna grundläggande struktur borde enligt departementschefen inte kunna överges utan sådana överväganden som föregår en grundlagsändring, varför han föreslog att det skulle slås fast att det i riket skall finnas En lag om indelning i län och landsting såväl primärkommuner som sekundärkommuner (1 kap. 7 § rege- ringsformen). En sådan regel skulle emellertid enligt vad departe- mentschefen vidare anförde skänka endast vaga hållpunkter för indelningen i kommuner, och han ansåg liksom beredningen att den borde kompletteras med en bestämmelse som tillförsäkrar ett avgörande inflytande på den kommunala indelningen genom att slå fast att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner skall bestämmas i lag. Med en sådan bestämmelse avsågs inte endast formellt betonade regler om kommunala indelnings- ändringar, jfr den vid tiden gällande lagen (1919:293) om ändring i och ecklesiastik indelning.