sou · GSB3129d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Detta bekräftas av att när den ökade efterfrågan läggs till den be- fintliga kapaciteten visar resultatet att är i behov av ytterligare tillförselledningar, alternativt stationer anpassade för att ta emot LNG. Med en mer utbyggd infrastruktur skulle dessa nackdelar kunna minskas eller helt elimineras. Regeringen har beviljat tillstånd att bygga en tillförselledning från till . Detta talar för en gynnsam utveckling av en fungerande naturgasmarknad. Sannolikt ökar konkurrensen på marknaden eftersom möjligheterna för att köpa in naturgas från flera håll kommer att kunna skapa prispress. När en marknad konkurrensutsätts har ofta de företag som redan finns på marknaden konkurrensfördelar framför nya företag. Det är därför viktigt att försöka förhindra att de redan etablerade företa- gen får omotiverade konkurrensfördelar. Det är svårt att uppskatta hur många aktörer det finns plats för på naturgasmarknaden, sär- skilt då marknaden karaktäriseras av höga etableringskostnader och begränsade förutsättningar att köpa naturgas. finns endast ett tiotal berättigade slutkunder på den svenska naturgasmarknaden. Detta innebär att en ny leverantör på marknaden har ett mycket begränsat antal kunder att konkurrera om, vilket är ett inträdeshinder. blir i stort sett alla näringsidkare berättigade kun- der. Naturgasmarknaden karaktäriseras av långa leveransavtal, vil- ket medför att berättigade kunder är förhindrade att byta leveran- tör under relativt långa perioder. Avtalen upphör vid olika tid- punkter varför det dessutom normalt sett inte finns stora volymer utsatta för konkurrens vid ett och samma tillfälle. Trots att en del detaljhandlare och slutkunder har avtal som går ut sträcker sig många andra avtal fram och i en del fall ännu längre. Detta försvårar ytterligare för potentiella leverantörer att etablera sig och att snabbt ta marknadsandelar. Då samtliga naturgasföretag på grossistmarknaden är vertikalt integrerade är det svårt för företag som inte är vertikalt integrerade att träda in på marknaden. För att vara konkurrenskraftig på mark- naden måste företagen i praktiken vara verksamma på både gros- sist- och detaljistmarknaderna. Detta innebär ett inträdeshinder. Värt att notera är att t.ex. elhandelsföretag i andra delar av Sve- rige, som inte har någon naturgasverksamhet nu får möjlighet att sälja även naturgas till företag i västra trots att dessa el- handelsföretag inte ligger i närhet av någon naturgasledning. då den svenska marknaden avreglerades har endast en slutförbrukare bytt leverantör. Anledningen till detta är flera. Exempelvis har de berättigade kunderna varit inlåsta i långa avtal som hindrat dem från att byta. Det har dessutom funnits en uppdelning av marknaden mellan naturgasföretagen som hindrat leverantörer att sälja utanför sitt verksamhetsområde. De aktiva naturgasföretagen säger själva att det är först nu som marknaden konkurrensutsätts. Att 3 500 kunder kommer att få möjlighet att byta leverantör som de långa leveransav- talen löper ut medför att förutsättningarna för en fungerande marknad ökar väsentligt. Avtalen för flertalet av de energibolag som köper naturgas av grossisterna löper ut . En handfull företag har ännu inte ingått avtal för tiden . När det gäller de avtal som har tecknats för naturgasförsäljning kan konstateras att förlorat kunderna till Nova Supply (numera ) och Öresundskraft till . På grund av att den svenska marknaden kännetecknas av långa kontrakt med take or pay-villkor, kommer öppnandet av de svenska naturgas- näten inte att leda till att kunder omgående överväger att byta leve- rantör. Öppnandet kommer därför inte att leda till en nämnvärt ökad konkurrens om naturgas- kunderna. Det är utredningens bedömning är att de stora aktörerna kommer att kunna hantera den volymrisk de åtar sig och att den naturgas som säljs av en grossist till en detaljhandlare även fortsättningsvis kommer att ha mottagningsförpliktelser i form av take or pay i sina avtal. Det föreligger däremot alltid en risk att de små aktörerna kan drabbas om de tar på sig stora risker. Sannolikt kommer avtal med mottagningsplikt i form av take or pay att finnas på marknaden till dess att öppna och likvida mark- nadsplatser skapas. En utveckling av marknadsplatser har startat på mer mogna marknader än den svenska, dvs. med väl utbyggd infra- struktur och flera tillförselvägar. I vilken takt utvecklingen kan gå i styrs av just nämnda förutsättningar. I avvaktan på en sådan utveckling är det enligt utredningens uppfattning angeläget att en väl fungerande marknad med möjligheter till vidareförsäljning av naturgas skapas. En konsekvens av att endast tillåtas sälja naturgas inom sitt eget verksamhetsområde är utebliven konkurrens från andra leverantö- rer som har motsvarande avtal. Om en aktör på marknaden inte tecknat ett motsvarande avtal har den aktören endast en konkur- rent att möta på den lokala marknaden, dvs. den gamla leverantö- ren. Om den gamla leverantören i det läget mister en slutkund finns inte möjligheten att sälja gasen till en ny slutförbrukare utanför verksamhetsområdet, enligt rådande princip. kostnaderna för den gamla leverantören och ger därmed konkur- rensfördelar för den nya aktören. På den öppna marknaden skyddas inte leverantörerna längre av lokala monopol, vilket bekräftas av att grossisten även själv säljer naturgas direkt till slutmarknaden. Ett exempel är att leve- rerar naturgas direkt till , som företaget även levererar naturgas till Nova Naturgas, som i sin tur också säl- jer till . har även tecknat avtal för fram- tida leveranser till slutkunder i . De långa avtalstiderna motverkar rörligheten på marknaden eftersom kunderna är inlåsta i avtal utan möjligheter att byta leve- rantör. Detta får till följd att företagens drivkraft att konkurrera genom attraktiva avtalsvillkor, lägre priser, bra kundservice mm. fördröjs tills tiden för nytt avtalsskrivande närmar sig. Detta mot- verkar konkurrensen på naturgasmarknaden. Take or pay-klausuler är ett frivilligt åtagande mellan två avtals- parter. Avtalen tecknades dock innan möjligheter till leverantörs- byten fanns och riskerna var mindre för leverantören att få betala för outnyttjad gas. Ett rimligt antagande är att slutkunderna får betala högre priser för att täcka leverantörernas merkostnader i de fall då den efterfrågade kvantiteten understiger minimigränsen för vad leverantören måste köpa in. För konsumenterna är detta inte en effektiv prissättning. För säljarna av naturgas innebär take or pay-klausulerna en möjlighet att sälja mer naturgas än vad som efterfrågas av slutkunderna. Ur detta perspektiv har situationen försämrats för köparna och förbättrats för säljarna av naturgas. Merkostnaderna för outnyttjad gas skulle dessutom kunna leda till att leverantören underprissätter gasen för att få åtminstone en del av sina fasta kostnader täckta. Detta skulle sannolikt påverka kon- kurrensförhållandena. Med utgångspunkt i de figurer som presenterats om prisutveck- lingen för hushåll och industrier i är det utredningens be- dömning att oljeprisförändringar, inklusive dollarkursens utveck- ling, är den helt dominerande orsaken till de prisförändringar som har skett sedan marknadsöppningen.1 1 ÅF: Naturgasmarknad i förändring – Komplettering, Rapport 6b. Prissättningen mot användarens alternativkostnad är nu inte lika stark som när naturgasen introducerades i . Trots detta är det ett rimligt antagande att oljan kommer att ha fortsatt bety- delse för prissättningen . Detta bekräftas bl.a. av att oljepriset är avgörande när naturgasen prissätts i samband med att nya avtal tecknas. Det utvecklas dock alternativa prissättningar. Som en följd av den pågående öppningen av den europeiska naturgasmarknaden och en utveckling av en spotmarknad för naturgas väntas kopplingen mellan naturgaspriset och oljepriset därför att minska. Istället torde priset på naturgas på att i allt högre grad baseras på relationen mellan utbud och efterfrågan på naturgas. En direkt effekt av att delar av marknaden för industrikunder har konkurrensutsatts är att det finns nya avtalsformer där naturgas- priset indexregleras mot elpriset. Avtalet mellan och är banbrytande i genom dess omfattning. Det faktum att marknaden öppnas för ytterligare 3 500 företagskunder innebär att detta avtal sannolikt kommer att få efterföljare. Det finns en blandning av avtal på marknaden, dels avtal in- gångna innan marknaden öppnades, dels nya avtal där priset för överföring och priset för naturgas har separerats. I takt med att avtal för överföring och energi delas upp kommer överföringspriset sannolikt i högre utsträckning påverka priset på naturgas. Detta ökar kraven på tillsynsmyndigheten att övervaka överföringstarif- fernas skälighet och att dessa är utformade på sakliga grunder. Om det byggs en direktförbindelse mellan och kommer detta sannolikt bl.a. att leda till en ökad prispåverkan mellan och övriga . Likaså torde en anslutning till exportsystem öppna för prispåverkan genom avtal om leve- ranser från olika deltagare i norsk naturgasproduktion. Internatio- nellt sett relativt gynnsamma transportkostnader borde sannolikt uppnås genom den korta leveranssträckan från källorna på norsk kontinentalsockel. På en öppen konkurrensutsatt marknad ökar förutsättningarna för att priserna i importavtalen kommer att ligga på samma nivå som för övrig naturgas som levereras från den danska delen av . Höga överföringskostnader till och lastutjäm- ningskostnader kommer dock alltjämt att påverka priset på den svenska marknaden negativt. De svenska slutkundspriserna riskerar att bli högre än på andra marknader till följd av relativt sett höga överföringskostnader i lan- En utveckling mot större efterfrågan och därmed högre kapa- citetsutnyttjande samt förbättrade metoder för tillsyn av över- föringstarifferna bör dock kunna leda till lägre överföringskostna- der. har haft återkommande ändringar av energi-beskatt- ningen. Energi- och miljöbeskattningen har stor betydelse för vil- jan att investera i anläggningar för gasöverföring och gaskraftpro- duktion. Överföring av naturgas kräver omfattande investeringar i infrastruktur i form av rör, reglerstationer, lager m.m. Kapitaltunga investeringar medför stora kostnader innan företaget börjar få in- täkter. anger att ett avgörande beslut för att inve- stera i var den förändrade kraftvärmebeskattningen. Om ökad konkurrens leder till att den nuvarande alternativ- kostnadsprissättningen försvinner så torde konsekvenserna av änd- rade skatteregler för andra bränslen att minska i betydelse. Naturgasmarknaden har särdrag som har betydelse för prisbild- ningen och utformningen av de spelregler och institutioner som krävs för att marknaden skall fungera. Det finns drygt tio företag på naturgasmarknaden som anses vara berättigade kunder. Endast dessa kan utnyttja den ökade konkur- rensen för att få lägre priser medan t.ex. hushållssektorn ställs utanför. Naturgasföretagen som lyckas få de berättigade kunderna, får avsevärda konkurrensfördelar på marknaden om de kan agera på en konkurrensutsatt marknad och en skyddad mark- nad. För det enskilda företaget kan prispressen på den konkurrens- utsatta marknaden kompenseras med ett överpris på den icke-kon- kurrensutsatta marknaden. På kort sikt kan företaget till och med sätta priset på naturgas under marginalkostnaden för att på så vis konkurrera ut andra företag från marknaden som inte har möjlighet att prisdifferentiera. På lång sikt minskar antalet företag och där- med konkurrensen. Generellt sett betalar kunder med låg förbrukning, hushållskun- der, högre priser på naturgas än kunder med hög förbrukning, industrikunder.2 Ytterligare en möjlig förklaring till detta är att den relativa kostnaden för hushållskunder att byta energislag är högre 2 : Tariffstruktur för transmission av naturgas, Naturgasmarknadsrapport 2003:1. än för industrikunder. En annan tänkbar förklaring är att industri- kunderna tidigare än hushållen kommer att kunna välja leverantör i takt med att marknaden öppnas för konkurrens. Hushållskunderna har ännu ingen möjlighet att välja leverantör och erbjuds högre pri- ser. När marknaderna för överföring och handel separeras kommer kunden att få ett pris på den energi som köps och ett på över- föringen. Eftersom det skett en subventionering mellan verksam- heterna kommer sannolikt vissa kundkategorier att få ökade kost- nader för naturgasanvändning. Enligt samma princip kan andra kundkategorier förväntas få minskade kostnader, eftersom uppdel- ningen av naturgaspriset i en handelsdel och i en överföringsdel inte bör höja det totala prisuttaget för kunderna. Marknadens ökade efterfrågan kommer att få effekter på priset som är svåra att överblicka. En knapphet på kapacitet kan komma att innebära att priserna på överföring internationellt sett förblir höga. På grund av att naturgasföretagen inte haft en skyldighet redo- visa överföringstariffer och naturgaspriser åtskiljt har det visat sig svårt att statistiskt redovisa prisutvecklingen. Den statistik som finns att tillgå är officiell statistik från som bygger på insam- lingsmetoder som EU:s statistikmyndighet har fastställt. Metoderna har visat sig problematiska för den svenska marknaden, eftersom de förutsätter en väl utvecklad marknad med många aktö- rer. Detta problem torde försvinna när reglerna om juridisk åtskill- nad träder i kraft och företagen måste bedriva och redovisa verk- samheterna separat. Det är nödvändigt att avgöra vilka verksamheter som med hänsyn till tekniska och ekonomiska faktorer bör höra till branschens monopoldelar respektive konkurrensutsatta delar. Blandningen av monopol och konkurrensutsatta verksamheter ställer tillsynsmyn- digheterna inför många svårigheter. Det är också viktigt att mono- polverksamhet hålls åtskild från den konkurrensutsatta verksam- heten för att undvika korssubventionering och andra former av konkurrensbegränsningar. I frånvaro av konkurrens är monopol- verksamheten reglerad för att undvika överpriser. Till detta kom- mer att vertikalt integrerade branschdominerande företag sällan har några incitament att ändra på branschstrukturen och öppna för den konkurrens som under de nya betingelserna skulle kunna medföra välfärdsvinster för samhället. En speciell typ av reglering avser branschens eller företagets prissättning och övriga kommersiella relationer till kunderna. Regleringen i fråga kan vara utformad på olika sätt. En annan aspekt på regleringen av de priser som sätts av ett företag med naturligt monopol rör tariffernas struktur och re- lation till underliggande kostnader. Ett incitament för efterlevnad av regelverket är i många fall en tillsynsmyndighet som aktivt övervakar marknaden. Sedan mark- nadsöppningen har tillsyn varit av begränsad omfattning. En delförklaring är oklarheter kring vad som ingår i myndighetens uppdrag, en annan att myndigheten sett svårigheter att bedriva tillsyn på grund av utformningen i regelverket främst kring överföring för annan respektive för egen räkning. En annan förklaring är att resurserna fokuserats till koncessionsprövningar varför myndigheten prioriterat ner tillsynsverksamheten. har arbetat fram metoder för att godkänna naturgasföretagens transmissionstariffer. Vidare medför ny naturgaslagstiftning ytterligare uppgifter för tillsyns-myndig- heten. I regeringens budgetproposition tilldelas Energi- myndigheten 25 miljoner för att utöka sin tillsynsverksamhet. Detta får antas leda till effektivare tillsyn som kan ha positiva in- verkan på marknadens fortsatta utveckling. Utredningen ser positivt på att inför ytterli- gare konkurrensutsättning mer aktivt prövar gällande avtal. Detta torde ha förebyggande effekt mot konkurrenshämmande beteende. sålde Nova naturgas sin handelsverksamhet till det danska företaget . Förvärvet godkändes av Konkur- rensverket efter en fördjupad granskning . Un- der handläggningen av ärendet åtog sig frivilligt att erbjuda samtliga av Nova Supplys kunder en möjlighet att säga upp sina avtal . Åtagandet förenades med vite, vilket fastställdes av tingsrätten. har uttryckt en oro för effekterna av att marknaden koncentrerats ytterligare till följd av förvärvet. Utredningen instämmer i detta, och förutsätter att Konkurrensver- ket följer effekterna av marknadskoncentrationen. Ett företag som i avsevärd utsträckning kan agera oberoende av sina konkurrenter och kunder anses ha en dominerande ställning på den marknad där företaget verkar. En viktig bedömningsgrund är företagets marknadsandel på den relevanta marknaden. Andra fak- torer som har betydelse för bedömningen av om dominerande ställning föreligger är t.ex. finansiell styrka, inträdeshinder till marknaden, tillgång till insatsvaror, patent och andra immaterial- rättigheter, teknologi och annan kunskapsmässig överlägsenhet.3 Det finns dock inga absoluta kriterier för bedömningen av om ett företag har en dominerande ställning, utan varje fall måste bedömas för sig. I takt med att marknaden öppnas kommer företagen att utsättas för nya risker. Det är viktigt med mångfald redan tidigt i naturgas- kedjan, annars kommer det att finnas en aktör med betydande konkurrensfördelar. Det innebär en ny situation för svenska före- tag att etablerar sig på den svenska marknaden. Teoretiskt sett skulle kunna ta ut ett pris av svenska naturgasföretag i egenskap av ensam importör och sedan konkur- rera med samma naturgasföretag om de berättigade kunderna ge- nom att erbjuda ett pris som ligger under konkurrentens. Företaget skulle kunna täcka de låga priserna i med överprissättning i det andra landet och på lång sikt konkurrera ut svenska företag. som är dominerande på grossistmarknaden kan således av- stå eller hota med att avstå från att sälja gas till en detaljist, till ex- empel ett lokalt energibolag, som önskar konkurrera med om större industrikunder. Det är med rådande regelverk mycket svårt att fastställa om överskott från monopolverksamhet används för att subventionera konkurrensutsatt verksamhet. DONG:s höga marknadsandel tillsammans med ägandet av strategisk infrastruktur, tillgången till naturgas och den låga poten- tiella konkurrensen gör att har en dominerande ställning på den dansk-svenska grossistmarknaden. Den dansk-svenska grossistmarknaden kännetecknas av en hög grad av marknadskoncentration. Antalet aktörer på grossistmarknaden av vikt kommer i och med förvärvet att reduceras från tre till två. Detta minskar konkurrensen på marknaden. De faktorer som gör att har en dominerande ställning kommer inte att föränd- 3 beslut 556/2004. ras på medellång sikt. kommer dock efter förvärvet att behålla en stark ställning på detaljistmarknaden. Förvärvet leder därför inte till att det skapas eller förstärks en dominerande ställ- ning för på den svenska detaljistmarknaden för naturgas.4 Koncentrationen leder även till att en konkurrent som önskar inträda på grossistmarknaden endast har möjlighet att konkurrera om av volymerna på grossistmarknaden efter- som resterande säljs vidare direkt från och till deras slutkunder. En väl fungerande konkurrensutsatt naturgasmarknad minskar möjligheter för företagen att ta ut alltför höga vinstmarginaler. Denna finns inte och det finns flera faktorer som hindrar uppkomsten av en effektiv naturgasmarknad. Begränsningar i kapa- citet, avtal som låser in kunder och den vertikala integrationen med insyn i konkurrenternas prissättning är exempel på sådana faktorer. När ett nytt regelverk träder i kraft och mark- naden öppnas ytterligare torde dock förutsättningarna öka för att skall få en fungerande konkurrensutsatt marknad. Detta bekräftas inte minst av naturgasföretagens gemensamma ansträng- ningar för kunna hantera t.ex. leverantörsbyten. De avtal som tecknades har förlängts utan några större förändringar med undantag för att avtalstiderna blivit kortare. Det har skett utifrån följande utgångspunkter för natur- gasmarknaden: 1.en enda importör/leverantör av gas, 2.endast en tillförselväg, 3.endast en aktör i respektive region av landet, 4.god tillgång på naturgas från , fördelaktiga priser, 5.alternativprissättning till alla stora kunder, 6.få aktörer på marknaden och 7.pris för transport av gas och energi i samma leverans. tecknas nya avtal, med nya eller befintliga kunder. Den fort- satta utvecklingen den närmaste fem – tio åren kan väntas se ut en- ligt följande: 4 beslut 556/2004. 1.Två importörer, och , 2.ytterligare tillförselledning/LNG, 3.försäljning i konkurrens utan regional indelning, 4.fortsatt god tillgång på naturgas 6.fortfarande få aktörer på marknaden och 7.separata priser på energi och transport gör att kunderna får en annan kostnadsbild beroende på kapacitetsutnyttjande och pla- cering i nätet. I kommande lagstiftning blir fler kunder berättigade att välja leve- rantör som handel och överföring skiljs åt. Dessutom försvinner fördelarna med överföring för egen räkning. Energi- myndigheten får ytterligare uppgifter och resurser för att förstärka sin tillsynsverksamhet. Den fortsatta utvecklingen på naturgas- marknaden ser därför bättre ut än vad den har varit. Vad gäller prisbildningen har vi redan sett effekter av konkur- rensutsättning när några återförsäljare har förhandlat nya leverans- avtal med sin grossistleverantör. Något oroande för den framtida utvecklingen är dock att samtliga nya avtal tecknats med en och samma leverantör. 18Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Bedömning: Våra förslag medför ett behov av ökade resurser hos , och Finansinspek- tionen och i viss mån ökade kostnader för elhandels- och natur- gasföretag. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen redovisa om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda samt en beräkning av dessa konsekvenser. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. Om förslagen medför en kostnadsökning och intäktsminskning för det allmänna skall förslag till finansiering lämnas. Utredningen skall också enligt direktiven bedöma vilken miljö- påverkan som förslagen får om de genomförs. Vidare skall utred- ningen, när det gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, samråda med för regelgransk- ning. Dessutom skall utredaren bedöma konsekvenser för resurs- behovet för tillsynen av el- och naturgasmarknaderna av de förslag som läggs fram. Vårt förslag att lägga en ökad prioritet på utbyggnaden av över- föringskapaciteten för el mellan de nordiska länderna innebär i för- sta hand en tidigareläggning av kommande investeringar. Det är dock utredningens bedömning att de tidigarelagda kostnaderna, som finansieras över stamnätstarifferna, bör uppvägas av sänkta kostnader för att hantera prisosäkerheter. Utredningens förslag att det skall krävas ett särskilt tillstånd för att vara verksam som elleverantör, samt de särskilda uppgifter som läggs på elleverantörerna för att få tillstånd, innebär i viss mån ökade kostnader för företagen. Vi bedömer dock att förslagen om ytterligare åtgärder är måttliga, och att de i stor utsträckning inbe- griper åtgärder som företagen redan hanterar (t.ex. prisinforma- Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Därför bedömer vi att kostnadsökningen är både rimlig och hanterbar för de berörda företagen. Vi lämnar också förslag om ett antal åtgärder som syftar till att underlätta situationen för elkunder som önskar byta elleverantör eller som blivit anvisade en elleverantör. Förslagen är inriktade på en utökad informationsplikt för nätföretag och elleverantörer samt ett snabbare informationsutbyte mellan företagen vid leverantörs- byten.