sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Den orsakades av flera sam- verkande faktorer: , /93, av sjunkande (tack vare gynnsamt finansnetto) ovanligt många storskador, särskilt naturskador de stora börsnedgångarna 2001 Resultatet blev stora underskott i försäkringsverksamheten kombi- nerat med mycket stora underskott i finansverksamheten. I den mycket allvarliga situation som följde för många försäkringsbolag tvingades man höja premierna dramatiskt, ofta med flera . Risker som ej var ordentligt genomlysta sades upp och aptiten på ny affär var obefintlig. Efterdyningarna av denna kris finns fortfarande kvar även om premiehöjningarna har planat ut och i vissa fall även börjat sjunka, vilket indikerar att en ny mjuk marknads-period sannolikt snart är på väg. är det därför knappast optimalt att försöka förmå för- säkringsmarknaden att acceptera nya avancerade försäkringslös- ningar med stora och udda exponeringar, särskilt när man kan be- fara att det kommer att råda dålig återförsäkringskapacitet. Få har mandat att skriva stora risker utan återförsäkring. Mot denna bakgrund är det kanske klokare att avvakta tills marknaden hunnit återhämta sig bättre, vilket kanske inte behöver ta så . Ett behov att hitta försäkring för tilläggsbeloppet före- ligger knappast. 4 Kreditförsäkring/finansiell garanti Traditionell kundkreditförsäkring täcker normalt risken för ute- bliven betalning på försäkringstagarens utestående kundkrediter, när dessa förfaller till betalning. Vanligen krävs att betalnings- ansvarige försatts i konkurs eller ackord för att försäkringsfall skall uppkomma, men det förekommer också bredare villkor i s.k. protracted default-försäkringar. Kreditförsäkringsgivare kräver normalt att hela försäkrings- tagarens kundreskontra skall utgöra försäkringsunderlaget, detta för att skapa en jämnare riskspridning med en försäkrad population som innehåller såväl bättre som sämre risker. Det naturliga för för- säkringstagaren är naturligtvis annars att försäkra endast de risker som kan betraktas som sämre. Att köpa kreditförsäkring för endast punktrisker med sämre kvalitet brukar vara mycket svårt. Finansiella garantier är besläktat med kreditförsäkring i så motto att även dessa tar sikte på betalningsrisken. Tekniken är att den som har ett betalningsansvar köper en borgen av någon som vanligen har en bättre rating för att därmed få en finansiell garant och genom detta stärka sin kreditvärdighet gentemot fordrings- ägare. Den finansiella garantin täcker vanligen ett allmänt betal- ningsansvar och är ej knuten till något specifikt projekt eller dylikt. Traditionellt har finansiella garantier främst ställts ut av banker men också försäkringsbolag. började inte minst svenska försäkringsbolag att i stor skala ställa ut finansiella garantier i en omfattning som i efter- hand vänligast kan beskrivas som aningslös. I samband med finans- krisen visade det sig att den flodvåg av betal- ningsinställningar som utlöstes till icke ringa del var täckt av finan- siella garantier. Detta drabbade som bekant bank-, finansbolags- världen oerhört hårt men även försäkringsbolagen fick sin beskärda del. Flera försäkringsbolag gick i konkurs och andra blev ekono- miskt illa sargade. Efter detta blev finansiella garantier en produkt som inget försäkringsbolag skrev, inte ens i den mjuka försäk- ringsmarknaden som kännetecknade 1990-talets sista år. Det är först på allra som en noterbar uppmjukning av attityden till finansiella garantier kan skönjas. Svenska statens risk för att i slutändan stå som betalningsansvarig för tilläggsbeloppet ligger i att de moderbolag som gått i borgen för reaktorägarna inte är solventa den dag tilläggsbeloppet skall ianspråktas. De moderbolag som diskuteras är , finska Fortum OYJ, norska Statkraft och tyska E.ON Energie. Sannolikheten att tilläggsbeloppet till någon del kommer att ut- nyttjas torde vara enligt den successiva kalkylen och betydligt mycket mer enligt budgetpessimisterna för infrastrukturprojekt. Beroende på hur man ser på detta är avgörande för om man kan åstadkomma en försäkringslösning där premiesättningen tar hän- syn till att mer än en utlösande skadehändelse skall inträffa för att en ersättningsbar skada skall uppstå. Om man utgår ifrån att potentiella försäkringsgivare inte förmår att assimilera beräknings- modellen, alternativt inte accepterar dess resultat återstår endast solvensrisken på de fyra moderbolagen att bygga premiesättningen kring. Närmast till hands är då att försöka skapa en kreditförsäk- ringsliknande lösning, som ersätter skador vid insolvens, konkurs eller vilket begrepp man kan enas kring. Tilläggsbeloppets storlek 2004 är beräknat till 4 och för- delar sig på fyra delfonder, ett per reaktorbolag: Allokeras dessa belopp på moderbolagen i förhållande till ägarandel (se bil.1) i respektive reaktorbolag blir exponeringen följande: Det försäkrade intresset blir därmed det totala beloppet på varje moderbolags samlade ägaransvar för de reaktorbolag man är invol- verad i. Hur litet man från försäkringsgivarhåll än tror på möjlig- heten att säkerhetsbeloppet inte kommer att behövas, är det troligt att man vid en moderbolagskonkurs vill avvakta med skadeutbetal- ning tills grundfonden för respektive reaktorbolag är förbrukad och faktiskt behov av säkerhetsbeloppet föreligger. Därmed utgör uppdelningen i separata delfonder trots allt en fördel eftersom detta kan minska exponeringen. Att kunna förmå försäkrings- marknaden att skadeutbetala alldeles oavsett om säkerhetsbeloppet behövs eller ej är inte troligt. Man vill säkert ha en förfallen fordran att reglera emot. En idé som prövats är att skadeutbetalning görs, i händelse av en konkurs, till ett konto hos t ex , i avvaktan på att behovet av tilläggsbelopp klarnar. Skulle det sedan visa sig att inget eller endast begränsat behov uppstår återbetalas överskjutande medel till försäkringsgivaren eventuellt med ränta. Detta väckte ingen överdriven entusiasm hos vidtalade försäkringsbolag som hellre ville förvalta pengarna som en skadereserv i sin egen finans- förvaltning till det blev dags för utbetalning, förmodligen för att man såg chansen till återvinning som liten. Med tanke på den långa tidsaxeln skulle i så fall försäkringsbolagen bli en ny kreditrisk att bevaka för svenska staten. Tidsaspekten gör givetvis att alla ansträngningar till att risken inte uppfattas felaktigt negativ är av stor ekonomisk betydelse. Hävstångseffekten av en för hög årlig premiesats mätt i pengar under många försäkrade år blir stor. Av den anledningen kan det vara en god investering att pedagogiskt få en potentiell försäk- ringsmarknad att inse att sannolikheten för att tilläggsbeloppet kommer att ianspråktas är mindre än 1,0. Då skapas faktiskt två skadehändelser, inte bara insolvens, som måste samverka för att konstituera skada och detta borde rimligen ha en positiv effekt på premiesatsen. En svårighet att bemästra är den långa tidsaspekten. kan slut- punkten för när allt kärnavfall skall vara omhändertaget skönjas runt 2050. Men om kärnkraftverken får tillstånd att drivas längre än kommer sluttidpunkten att skjutas ännu längre . Det är i alla händelser ett antal decennier där det kan finnas behov av riskavtäckning. Sakförsäkringslösningar, som detta är frågan om, görs, till skillnad mot livförsäkringar, vanligen som försäkringar. I detta fall måste en väsentligt längre lösning åstadkommas om den skall vara intressant. Vad man borde kunna sikta till är minst en 5- årig försäkring som är revolverande i den mening att förlängs med efter varje avslutat år. (Alternativet kunde vara en 6-års som förlängs efter varje avslutad , detta för att få en anpassning till det nya förslaget med korrigeringar av belopp ). Revolveringstekniken se Fig. 1 Med denna konstruktion har man alltid åtminstone på sig att söka alternativa lösningar om t ex en försäkringsgivare bestämmer sig för att lämna försäkringen eller blir kreditmässigt nedgraderade till en oacceptabel nivå för fortsatt deltagande. Andra komplikationer som har tidsmässig anknytning och för vilka man måste överenskomma med försäkringsgivarna om ett fungerande regelverk är: Ett system för att årsvis (eller eventuellt treårsvis) korrigera för förändringar i försäkringsbeloppet dvs. tilläggsbeloppet vars storlek kan variera över tiden Ett system där man kan korrigera för förändringar i ägarstrukturen Detta ställer stora krav på försäkringsgivarnas förmåga att admi- nistrativt hantera långa försäkringsavtal där komplicerade korrek- tioner löpande kommer att behöva genomföras. Ytterligare en komplikation kan vara att tre av de fyra tänkta för- säkringsobjekten är statligt ägda. Att svenska staten vill kreditför- säkra kan synas en smula egendomligt och Fortum och Statkraft kan faktiskt betraktas som en politisk risk utifrån svenskt perspektiv. Det kan vara intressant att få en uppfattning om vilka premiekost- nader det kan vara fråga om. Samtliga fyra moderkoncerner torde betraktas som mycket goda kreditrisker. Litet beroende på marknadsläget ligger normalpremier för kreditförsäkring och finansiella garantier i spannet 0,3–0,per annum applicerat på försäkringsbeloppet. Dessutom skulle kanske någon positiv drag- hjälp nedåt på premien kunna fås för osäkerheten om tilläggs- beloppet verkligen kommer att användas. Men låt oss bortse från det. Med ett genomsnittligt försäkringsbelopp på säg 4 mdkr på kanske skulle totalpremien ligga i intervallet –, en kostnad som kommer utöver kostnaden för utnyttjat tilläggsbelopp. Tveklöst finns det möjliga scenarier där en fondering av tilläggsbeloppet totalt sett skulle bli billigare än att välja ett alternativ med försäkring. S.k. finita lösningar uppkom mer allmänt och brukar användas när någon egentlig försäkringsmarknad inte finns, dvs. när försäkringspremier upplevs som alltför höga relativt den försäkrade risken En finit försäkringslösning konstrueras så att större delen av risken vanligen –täcks av den inbetalda premien. Den premien kan betalas in under en följd av år – även i efterskott om försäk- ringen löst ut i ett tidigt skede. Resultatet blir att en försäkrings- givare ej tar någon risk för denna del. Resterande –av risken överförs på försäkringsmarknaden. Detta krävs för att lös- ningen totalt skall kunna kallas försäkring och premien bli avdrags- gill. Tekniken är att paketera risken på ett sådant sätt att en till- räckligt stor del blir transfereringsbar. Detta kan ske på litet olika sätt beroende på förutsättningarna. Är det en risk som i princip är försäkringsbar men som man ogärna vill teckna kan man försöka transferera en top-layer dvs. den del som beloppsmässigt ligger högst upp i riskmassan och därför har lägst sannolikhet att drabbas av skada. Är risken av någon anledning totalt oförsäkringsbar kan det vara nödvändigt att konstruera ett kombinerat riskpaket som också innehåller försäkringsbara risker som kan transfereras. Om det efter försäkringens upphörande finns ett premieöver- skott kan detta återgå till försäkringstagaren helt eller delvis. Följande exempel kan åskådliggöra en finit lösning: Antag att en risk är kvantifierad till maximalt 100 och att det är stor sannolikhet att en betydande del av beloppet faller ut som skada inom en relativt snar framtid. Följaktligen är risken omöjlig, alternativt mycket dyr, att försäkra på traditionellt sätt. Ett finit upplägg skulle då kunna vara att försäkringstagaren för- binder sig att av säg betala års- på totalt 70. Försäkringsgivaren tar av risken på toppen, dvs. skador räknas nedifrån och drabbar först den 60 pro- centiga andelen som ej är transfererad (oavsett om en totalskada inträffar första året skall försäkringstagaren betala 70 totalt). Pre- mien för de översta är därmed 10. Är skadegraden större än är premiedelen på 60 förbrukad och eventuellt också 10 för den transfererade delen. Är skadegraden däremot behåller försäkringsbolaget pre- mien 10 och den oförbrukade delen 30 återgår till försäkrings- tagaren eller delas mellan parterna på ett överenskommet sätt. I det senare fallet skapas en ytterligare uppsida för försäkringsgivaren, vilket kan vara nödvändigt om osäkerheten i premiesättningen är stor. Finita lösningar kombineras ofta med egna s.k. försäkrings- captives. Ett captive är ett registrerat försäkringsbolag, vanligen ägt av en industrikoncern, med huvudsaklig uppgift att försäkra delar av koncernens risker och vara ett fördelningsinstrument också när det gäller att sprida riskerna ut på den externa försäkrings- marknaden. Captives kan vara direkttecknande eller återförsäk- ringscaptives eller bådadera. För att försäkringstagaren skall ha tillgång till 60 %-andelen i vårt exempel, för att t.ex. kunna återlåna den, kan lösningen göras så att försäkringsgivaren återförsäkrar andelen hos försäkrings- tagarens captive. Har man ett captive som kan teckna direktförsäkring, kan man vända på gången och låta captivet svara för administrationen av lös- ningen och återförsäkra på den externa försäkringsmarkna- den. 5.2.2Finit lösning för tilläggsbeloppet Om det visar sig att en kreditförsäkring/finansiell garanti är omöjlig att skapa pga. förutsättningarna på försäkringsmarknaden eller att de nödvändiga borgensförbindelserna mot huvudägarna ej kan uppnås skulle en finit lösning kunna vara ett alternativ. Försäkringstagarrollen förflyttas då från svenska staten till kärn- kraftsindustrin och två förutsättningar är värda att beakta: 1.I en finit försäkringslösning, som till viss del faktiskt är en fondering, är premien, fondavsättningen, avdragsgill. Skulle så vara fallet även vid en traditionell fondering? 2.Finns det någon möjlighet att transferera nödvändigt stor del av skadehändelsen oplanerade händelser till försäkrings- givaren. Detta beror naturligtvis på i vilken utsträckning den gjorda kalkylmodellen kan accepteras. ligger då någonstans i konfidensintervallet –, men skulle också kunna ligga högre upp i intervallet –99,. Fig. 2 kan illustrera strukturen på en finit lösning. Ur svenska statens synvinkel kvarstår kreditrisken på ägarna, för- säkringtagarna, men den reduceras efterhand som den finita pre- mien inbetalas, om försäkringen förses med ett förmånstagar- förordnande för svenska staten. Den kvarstående kreditrisken blir den transfererade delen och i likhet med det revolverande kreditförsäkringsupplägget, kan den finita lösningen konstrueras på samma sätt. I händelse av en ägarkonkurs bör svenska staten dess- utom ha en option att gå in som ny försäkringstagare och ta över försäkringen för att därmed reducera förlusterna. En betydelsefull aktivitet för att kunna skapa en finit lösning är att förmedla den successiva kalkylen eller dess eventuella efter- följare pedagogiskt till möjliga riskavtäckare för att skapa för- troende för beräkningarna och därmed möjligheter till avlyft av del av risken. Huruvida captives kan/skall involveras är egentligen en ren för- säkringteknikalitet. torde och E.ON via Syd- kraft vara de enda koncernmödrarna som har egna captives. En fråga som inte hunnit utredas tillräckligt är vilka konsekven- serna blir om riskerna från de fyra delfonderna samlas i en pool. Betyder det faktum, att då huvuddelen av kostnadsmassan för pro- grammet för kärnavfallshanteringen är samkostnader för de fyra blocken, att delfonderna kommer att drabbas proportionellt lika av budgetavvikelser åt båda hållen? 6 Värdepapperisering av risker För att kunna utnyttja den totala riskkapitalmarknaden har värdepapperisering gjorts även på mer traditionella för- säkringsrisker. Det har i första hand gällt mycket stora naturskaderisker av typen jordbävningsrisken i . Tekniken går ut på att man etablerar risken inom en för ändamålet bildad juridisk enhet, ett s k Special Purpose Vehicle (SPV). SPV emitterar därefter en risk- obligation där avkastningen förhåller sig till obligationsvärdet som det faktiska skadeutfallet till korresponderande premievolym. I de fall som beskrivs är risksummorna mycket stora och skade- utfallet väl känt . Detta är förhållanden som åtmin- stone ytligt sett inte passar så väl för riskerna kring säkerhetsbe- loppet. Mer information kring värdepapperiseringstekniken och exempel på vad som har gjorts är på väg. Vi har ej hittat några gjorda lösningar för problemställningar analoga med dem som gäller för säkerhetsbeloppet. Skulle sådana dyka upp kommer vi att komplettera rapporten. SOU 2004:125 Underlagsrapport 6 ALLOCATION OF THE "GUARANTEE II" RESPONSIBILITY TO ULTIMATE OWNERS OF SWEDISH NUCLEAR PLANTS 4 390 000 000 allocated 1 200 000 000 1 172 360 000 1 580 000 000 4 390 000 000 1 172 360 000 2 528 280 000 4 390 000 000 Finansiering av slutförvar av radioaktivt avfall från svenska kärnkraftverk infördes en avgift på kärnkraftsproducerad el. Avgiften, som utgör i genomsnitt per kWh, skall täcka samtliga kostnader för slutförvaring av högaktivt bränsle, om- händertagande av lågaktivt avfall samt rivning av anläggningarna när produktionen avslutats.1 Avgifterna är fonderade och förvaltade av . Fonderande medel är i huvudsak placerade i statsobligationer. Avkastningen läggs till de fonderade medlen. Fondkapitalet var i fondens bokslut ca 30 mdr kr. De totala avvecklingskostnaderna som skall finansieras av fonden är beräknade till ca 67 mdr kr varav 17 mdr kr redan tagits i anspråk. Framtida avgifter och ställda säkerheter beräknas täcka kostna- derna den dag avvecklingen materialiseras. De slutliga kostnaderna för kärnkraftens avfallshantering är emellertid av flera skäl svåra att uppskatta. Ett problem är att metoden för slutförvar inte är helt bestämd, vilket förskjuter hanteringen av avfallet. Slutförvaringen beräknas inte helt slutförd förrän om 50–. För att begränsa osäkerheten kräver staten att kärnkraftsprodu- cerande företag, förutom inbetalda avgifter, också lämna säkerheter i form av borgen eller pant. Från statlig synpunkt kan panträtt i fast egendom framstå som säkrast. Kraftbolagen har dock motsatt sig sådan säkerhet. uppgår ställda säkerheter för det s.k. Professor i nationalekonomi, vid . Tel: 013–282710, epost: 1 Kärnkraftsproducenterna är skyldiga att vidta åtgärder som behövs för att säkert hantera och slutförvara använt kärnbränsle (Lag 1984:3 om kärnteknisk verksamhet). Finansieringslagen (1992:1537) föreskriver i sin tur att reaktorägarna gemensamt skall beräkna totala kostnaderna för avfallet och rivning av anläggningarna. Beräkningarna utförs av Svensk Kärnbränslehantering (SKB), granskas av (), och beslutas av Regeringen. Beräkningarna utgör underlag för de avgifter som läggs på kärnkraftsproducerad el. Inbetalda medel förvaltas av Kärnavfallsfonden. tilläggsbeloppet för täckning av kostnader till drygt 3 mdr kr och är i form av borgen.2 Oklarhet föreligger om lämpligheten av pant eller borgen jämfört med avgifter och fonderade medel. Om den faktiska kostnaden visar sig överstiga tillgången i fonden och ställda säkerheter så innebär det att en del av avfalls- hanteringen inte är finansierad, vilket strider mot principen att skadevållaren skall betala. Kostnader drabbar det framtida sam- hället, vilket är mot det miljöpolitiska målet att vår tids miljöpå- verkan inte skall drabba framtida generationer. Å andra sidan kan inte all osäkerhet elimineras – hur stora avsättningar som än görs till fonden så finns risken att medlen inte räcker. Vilket system skall då tillämpas? Dessa frågor utgör bakgrund till denna rapport. Syftet är att klar- göra samhällsekonomiska effekter av säkerhet som pant och borgen jämfört med fonderade medel. Uppdraget är förutsättningslöst i så motto att det inte begränsas av nuvarande lagstiftning. I avsnitt 2 diskuteras miljömål och finansieringsproblem relaterade till dessa mål. Systemet för finansiering av kärnavfallet jämförs med andra statliga och privata finansieringsformer. Där konstateras att varje ekonomiskt projekt som sträcker sig över tiden har ett finansie- ringsproblem som inkluderar kredit, risk och trovärdighet. Pro- blemen varierar med kassaflödenas fördelning över tiden. För det typiska industriprojektet gäller att investeringar och dess kostnader mestadels kommer först, medan merparten av intäkter kommer . För en fond som kärnavfallsfonden kommer däremot in- täkterna i form av inbetalda avgifter först, medan kostnaderna kommer i efterhand, kanske . Såtillvida har Kärnkrafts- avfallsfonden likheter med pensionsförsäkring. I avsnitt 3 be- handlas värdering av typiska industriprojekt. Avsnitt 4 diskuterar obestånd, pant och borgen. I avsnitt 5 studeras moderbolags ansvar för dotterbolags skulder. Därefter jämförs Kärnavfallsfonden med pensionsfonder i avsnitt 6. SKB:s beräkningar av kostnader och risker är utgångspunkten i avsnitt 7. Uppsatsen avslutas med avsnitt 8 med förlag till säkerheter för att stärka industrins reella ekono- miska ansvar för kärnkraftsavfallet. 2 Borgen för täckande av avfallskostnader , dvs. drift, förekommer dessutom. Då vi räknar med att inga kraftverk, med undantag av , stängs kan vi bortse från denna borgen. The Polluter Pays Principle , PPP, är en i miljöpolitiken allmänt accepterad norm. Genom att lägga kostnaderna på den som för- orenar (i detta fall kärnkraften) internaliseras en extern effekt. Internaliseringen ger elproducenten incitament att kalkylera med avfallskostnader och att försöka begränsa dessa, en s.k. preventiv effekt. Internaliseringen ger också en marknadseffekt genom att de ökade kostnaderna påverkar priset, vilket ger en relativ fördel för el producerad med andra metoder. Kostnaderna för avfallshanter- ingen läggs på kärnkraftsproduktionen, vilka i viss mån övervältras på elkonsumenterna. Avfallshanteringen kan finansieras och internaliseras på olika sätt. En möjlighet är att belägga kärnkraftsproducerad el med en skatt. Det ger en preventiv effekt och en marknadseffekt. Som för andra skatter tillförs medlen statskassan, vilket förbättrar stats- finanserna . Kostnaderna för avfallshanteringen kommer dock när slutförvaret skall genomföras, vilket strider mot miljömålet att inte belasta framtida generationer, dvs. målet om en uthållig utveckling. En skatt garanterar inte att avfallet hanteras på adekvat sätt. Av- fallshanteringen kommer att ske långt fram i tiden och blir därmed beroende av den tidens politiker och miljöopinion. Det kan med andra ord bli ett problem att binda upp framtidens beslutsfattare. Ett sätt är att öronmärka intäkterna av miljöskatten så att de endast får användas för sitt ändamål. Men en insättning på ett statligt kärnavfallskonto är föga bindande för framtidens politiker. En betydligt starkare rättslig bindning uppnås om skatteintäkten, eller snarare avfallshanteringsavgiften, tillförs en fristående fond med enda ändamål att finansiera hanteringen av kärnavfallet. Fonden kan i sin tur övervakas av en myndighet som kontrollerar avgifter, solvens och fondens placeringspolicy. Helt säker är dock inte fondering. Framtida regeringar och riksdagar har möjligheter att tömma fonder om det finns opinion för det. Öronmärkning med fondering av statliga medel är relativt ovanligt i . Specialskatter förekommer i form av tullar, spritskatt och drivmedelsskatt, men medlen fonderas inte utan till- faller staten, som i sin tur löpande förväntas vidta de åtgärder som den förda politiken kräver. Svenska staten och kommunerna baserar även långsiktig verksamhet på löpande finansiering i form av skatter, avgifter och upplåning. Det gäller också exempelvis pen- sioner där regeln pay as you go står för pensioners löpande finan- siering via den offentliga budgeten. Pay as you go tillämpas kon- sekvent i folkpensionen, men också i ATP-systemet som bara del- vis är ett premiereservsystem. Ett premiereservsystem karaktäri- seras av att inbetalda medel fonderas och förräntas tills de tas i an- språk för sitt ändamål, t ex pensionering, skrotning av bilar eller, som i vårt fall, till finansiering av kärnavfall. ATP-fonderna och bilskrotningsfonden saknar dock direkt koppling mellan inbetalda avgifter, kapitalets avkastning och utbetald pension respektive bil- skrotningspremie.