sou · GSB31 · 2005-01-01 00:00:00 — Inom är det endast chefen på det aktuella skatte- kontoret som har behörighet att ta del av uppgifter om en person som fått spärrmarkering. För annan personal ger ADB-systemets bildskärmsterminaler inte någon information om personen utan personalen hänvisas till kontorschefen. Det anses ankomma på den som begär en sekretessmarkering att genom någon form av utredning styrka den påstådda hotbilden. Detta kan ske genom att man bifogar ett beslut om besöksförbud, en polisanmälan, en polisutredning eller en dom. Även handlingar från kan användas. Görs en spärrmarkering, löper skyddet ofta . Förlängning kan ske, om den enskilde kan visa att hotbilden är aktuell. Detta kan dock vara svårt om skyddet av personuppgifterna har fungerat så bra att inga nya hot har förekommit. Antalet personer med spärrmarkering ökade under hela nittio- talet och uppgick till 8 248 i hela landet.17 hade att ta ställning till om förfarandet med sekretessmarkering borde lagregleras. Utredningen uttalade att en fördel som framhållits med en lagreglering skulle vara att den person som anser sig riskera förföljelse skulle få möjlighet att över- klaga skattemyndighetens beslut att inte bevilja sekretessmarkering. Vidare skulle en lagreglering kunna främja en enhetlig rättstillämp- ning. Ingetdera av dessa skäl hade dock enligt utredningens mening 16Se JO:s ämbetsberättelse 1984/85 s. 282 och 1987/88 s. 195 någon större tyngd från brottsoffersynpunkt. Utredningen anförde vidare: 18 Enligt gällande ordning kan den förföljde som får avslag återkomma till skattemyndigheten med ytterligare utredning till stöd för sin begäran och på så sätt få en ny prövning. Enhetlighet i rättstillämp- ningen kan vara svår att uppnå även med en lagreglering i dessa fall med olika personliga omständigheter. Det är vidare svårt att se vad som skulle vinnas med en möjlighet att överklaga med hänsyn till att en sekretessmarkering är, och bör vara, en varningssignal. Även om en högre instans beslutar om sekretessmarkering, binder likväl detta beslut inte den som senare skall pröva om sekretessregeln i 7 kap. 15 § sekretesslagen är tillämplig. Ett beslut att lämna ut uppgifter ur folk- bokföringen å andra sidan kan inte överklagas vilket följer av sekretess- lagens karaktär av undantag från offentlighetsprincipen. Utredningen avslutade sitt resonemang med att konstatera att vad gäller enhetlighet i rättstillämpningen synes problemet snarare vara att tillämpningen av sekretessmarkering har blivit för generös men att denna aspekt inte borde beaktas av . Enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) får en person som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvar- liga trakasserier på annat sätt, vid flyttning medges att vara folk- bokförd på den gamla folkbokföringsorten, s.k. kvarskrivning. Kvarskrivning kan ske endast efter ansökan från den enskilde och får medges bara om den enskildes behov av skydd inte kan tillgodo- ses genom besöksförbud eller på annat sätt. Kvarskrivning får även avse den utsatte personens medflyttande familj. Skyddet är inriktat på att hemlighålla den förföljdes bostadsort och verkliga adress. Den senare registreras inte inom folkbok- föringen. Den kvarskrivne är i folkbokföringen registrerad endast med adress hos . Post som sänds till den kvarskrivna under denna adress eftersänds till den enskilde. I 17 § samma lag föreskrivs att kvarskrivning får medges för högst i taget och att kvarskrivningen skall upphöra när det inte längre finns skäl för den. Vidare stadgas att får 18 Se betänkandet Brottsoffer – Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40) s. 328 f. anlita biträde av polismyndighet för utredning av frågor om kvar- skrivning. Kvarskrivning förutsätter att det föreligger en konkret risk för förföljelse.19 Detta har i lagen uttryckts så att en person av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott eller trakasserier av annat slag. När det gäller fingerade personuppgifter har HD i rättsfallet NJA 1994 s. 497 I slagit fast att hotbilden skall bedömas objektivt. Med hänsyn till det nära sambandet mellan kvarskrivning och fin- gerade personuppgifter sägs i förarbetena20 att det är naturligt att se saken på motsvarande sätt beträffande kvarskrivning. Kvarskrivning bör således förutsätta att det föreligger ett objektivt konstaterbart hot mot den för vilken åtgärden aktualiserats (eller en familje- medlem till denne). Det räcker således inte att personen anser sig hotad eller förföljd. Enligt förarbetena torde kvarskrivning ofta aktualiseras sedan en person har dömts för någon form av brott.21 Har vederbörande gjort sig skyldig till brott mot den som begär kvarskrivning och fort- sätter att besvära målsäganden, talar starka skäl för kvarskrivning. Om det är en mycket allvarlig eller omfattande brottslighet som har riktats mot den som begär kvarskrivning, bör begäran bifallas. Även brott som riktats mot annan person bör kunna beaktas när det gäller att konstatera om förutsättningar för kvarskrivning före- ligger. En sådan situation kräver dock en mera nyanserad bedömning än om brottet har riktats mot den som begär kvarskrivning. När det inte har förekommit några tidigare brott kan riskbedöm- ningen enligt förarbetena förefalla svårare.22 Om det emellertid har klarlagts att förföljelse eller trakasserier som inte utgör brott har ägt rum får risken för ytterligare angrepp prövas på motsvarande sätt som om det gällt risk för fortsatt brottslighet. Det kan förekomma att en person anser sig berättigad till kvar- skrivning trots att personen inte har utsatts för någon form av trakasserier. Något krav på att trakasserier skall ha ägt rum har heller inte ställts upp. Det måste emellertid ha förekommit något som gör att en person av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott eller allvarliga trakasserier av något slag. Exempelvis kan det ju vara så att en person planerat eller förberett brottsliga gärningar eller trakasserier som inte kommit till utförande. 1997/98:9 s. 45 1997/98:9 s. 46 1997/98:9 s. 46 1997/98:9 s. 46 för kvarskrivning kan också vara uppfyllda, om det visar sig att en person till tredje man har uttalat allvarligt menade hotelser mot exempelvis en tidigare maka. Kvarskrivning kan också komma i fråga för en person som har vittnat i en rättegång eller medverkat i en polisutredning. Kvarskrivning kombineras ofta med spärrmarkering. Detta sker när det bedöms otillräckligt att skydda endast uppgiften om den förföljde personens adress. Även andra uppgifter kan ju användas för att spåra personen i fråga. Antalet personer med både sekretessmarkering och kvarskriv- ning har ökat och uppgick till 520. Endast två personer var detta år kvarskrivna utan att också ha en spärr- markering.23 En folkbokförd person som riskerar att bli utsatt för allvarlig brotts- lighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet kan enligt 1 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter få medgivande att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga, s.k. fingerade personuppgifter. Med allvarlig brottslighet avses gärningar som har ett straffvärde om 6–8 månader eller mer. Vid brottslighet som upprepats kan eventuellt ett något lägre straffvärde accepteras, t.ex. om brottsligheten har varit särskilt besvärande för målsäganden.24 Exempel på fall då det kan bli aktuellt med identitetsbyte är om en person har medverkat i en polisutredning eller vittnat mot en kriminell gruppering av något slag och därefter utsatts för hot. Fingerade personuppgifter kan också bli aktuella, om en person själv tidigare tillhört en sådan gruppering eller någon annan samman- slutning men sedermera tagit avstånd från denna och därför riskerar Ett medgivande får begränsas till . Medgivande att an- vända fingerade personuppgifter får inte lämnas, om personen kan beredas tillräckligt skydd genom kvarskrivning eller på annat sätt. Ett medgivande att använda fingerade personuppgifter får ges även åt en familjemedlem till den utsatte, om personerna varaktigt bor tillsammans. 1997/98:9 s. 56 Medgivande att använda fingerade personuppgifter lämnas av . Ansökan om medgivande görs av RPS efter framställning från den som vill använda fingerade personuppgifter. Utredningen om den presumtive gärningsmannen och riskbedöm- ningen görs av . RPS skall avslå en framställning om att få använda fingerade personuppgifter, om styrelsen anser att det inte är sannolikt att ett medgivande att använda fingerade personuppgifter kommer att lämnas. Om RPS har avslagit en framställning, får den enskilde själv ansöka hos tingsrätten om medgivande att använda fingerade personuppgifter. När ett medgivande att använda fingerade personuppgifter har lämnats registreras den som fått medgivandet med fingerat person- nummer och namn i folkbokföringen. Den gamla identiteten avregistreras. Det framgår att denna har sin grund i ett identitets- byte. har drygt 200 personer gjort framställan om ny identitet. Totalt har dock endast 26 personer fått fingerade upp- gifter. Nio av dem fick sina nya uppgifter år 2002.25 Sekretess gäller i ärende om fingerade personuppgifter för upp- gift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom när- stående lider men. Om en uppgift för vilken sådan sekretess gäller har lämnats till en annan myndighet, gäller sekretessen också där (7 kap. 15 § andra stycket sekretesslagen). Syftet med föreskriften om överföring av sekretessen är att sekretessen skall skydda upp- gifter som gör det möjligt att koppla ihop verklig och fingerad identitet till en och samma person. Vi har i vårt delbetänkande lämnat ett förslag som syftar till att öka skyddet av personuppgifter inom folkbokföringen.26 Föreslaget inne- bär att personer som utsätts för hot och förföljelse skall kunna bli folkbokförda i särskild ordning. Detta institut benämns skyddad folkbokföring. Beslut om skyddad folkbokföring skall enligt förslaget fattas av skattemyndigheten (nuvarande ). 26Se Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) s. 102 ff. kunna överklagas av den enskilde. Enligt en ny bestämmelse i sekretesslagen skall ett omvänt skaderekvisit gälla i de nu aktuella fallen, dvs. det skall föreligga presumtion för sekretess. Utlämnade skall då medges endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan att skada uppkommer. Ett alternativ till fingerade personuppgifter kan vara att byta namn enligt reglerna i namnlagen (1982:670). Den som vill byta ett efternamn som har förvärvats vid födelsen till ett annat efternamn som bärs av någon av föräldrarna kan göra detta genom anmälan till . Genom anmälan till Skatte- verket kan byte även ske till ett efternamn som någon av föräldrar- na senast har burit som ogift, se 5 § namnlagen. Vill en person i stället byta sitt efternamn till ett nybildat efter- namn, kan ansökan göras om tillstånd till bytet hos PRV. Den som en gång har bytt efternamn efter en sådan ansökan får på nytt byta efternamn på detta sätt endast om det finns särskilda skäl (se 11 § namnlagen). Även förnamn kan ändras enligt namnlagen, se 31 och 33 §§. 3.10.7Sekretess hos olika myndigheter Polis, åklagare m.fl. Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till åklagarmyndighets, polismyndighets, , eller verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder mot- verkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs, 5 kap. 1 § första stycket fjärde punkten sekretesslagen (1980:100). Bestämmelsen åsyftar brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet i allmänhet. Uppgifterna kan gälla t.ex. arbetsrutiner, spaningsmetoder, utnyttjande av lokaler, fordon eller viss utrustning, personskydd och personuppgifter rörande personal.27 Bestämmelsen är formulerad så att sekretessen inte är knuten enbart till de uppräknade myndigheterna utan till uppgiften som 27 Se Sekretesslagen, en kommentar 5:4 sådan, vilket innebär att sekretessen följer med uppgiften när den lämnas vidare till en annan myndighet. I 9 kap. 17 § sekretesslagen finns en delvis motsvarande sekretess- regel till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållan- den. Sekretess gäller här, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Sekretess gäller inom kriminalvården för uppgift om enskilds per- sonliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut av eller någon av kriminalvårdens nämnder och inte heller annat beslut i ett kriminalvårdsärende enligt eller lagstiftningen om kriminalvård i anstalt, 7 kap. 21 § första stycket sekretesslagen. Sekretess gäller inom för uppgift om enskilds person- liga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men, 7 kap. 4 § första stycket sekretesslagen. Sekretess gäller inom den offentliga hälso- och sjukvården för upp- gift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men, 7 kap. 1 § första stycket sekretesslagen. Sekretess gäller inom exekutionsväsendet i mål eller ärende angående utsökning och indrivning samt i verksamhet enligt lagen (1986:436) om näringsförbud, för uppgift om enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Denna regel har dock undantag. Till exempel gäller inte sekre- tessen uppgift om förpliktelse som avses med den sökta verkställig- heten i ett pågående mål, 9 kap. 19 § sekretesslagen. Sekretess gäller i ärende om arbetsförmedling eller yrkesvägledning för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Motsvarande sekretess gäller i ärende om arbetsvård, antagning till arbetsmarknadsutbildning, hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja enskilds anpassning till arbetslivet, 7 kap. 10 § första stycket sekretesslagen. Sekretess gäller vidare i ärende om arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs, 7 kap. 10 § andra stycket sekretesslagen. Sekretess gäller hos allmän försäkringskassa i ärende enligt lagstift- ningen om allmän försäkring, allmän pension, arbetsskadeförsäkring eller handikappersättning och vårdbidrag eller om annan jämförbar ekonomisk förmån för enskild, eller om läkarvårdsersättning eller ersättning för sjukgymnastik, för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs, 7 kap. 7 § första stycket sekretesslagen. Sekretess gäller i det offentliga skolväsendet för uppgift om enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskilds person- liga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs, 7 kap. 9 § tredje stycket sekretesslagen. Sekretesslagen har som utgångspunkt att varje sekretessbestämmelse är tillämplig på allt uppgiftslämnade, dvs. även det som har en annan myndighet som adressat, 1 kap. 3 § sekretesslagen. En sekretess- prövning måste alltså i en sådan situation göras på samma sätt som om framställningen kom från en enskild. Eftersom sekretess i princip inte följer med en uppgift som lämnas från en myndighet till en annan måste i samband med sekretess- prövningen beaktas om uppgiften blir sekretesskyddad hos den mot- tagande myndigheten. Är sekretesskyddet svagt hos den myndighet som begär uppgifterna, måste kanske risken för skada bedömas så stor att ett utlämnade inte bör ske. I 14 kap. finns dock bestämmelser om undantag från sekretessen mellan myndigheter. Här finns bl.a. den s.k. generalklausulen som gör det möjligt att utväxla sekretessbelagda uppgifter, om intresset av att uppgifterna lämnas ut enligt gängse värderingar måste ges företräde framför det intresse sekretessen skall skydda. Frågan om skydd av hotade bevispersoner är aktuell i många länder både i och i andra delar av världen. Behovet av skydd upp- kommer ofta i samband med förundersökning och rättegång om organiserad brottslighet. Arbete pågår dels inom flera länder med att tillskapa vittnesskyddsprogram och bygga upp riktlinjer och rutiner kring programmens tillämpning, dels mellan länder för att utveckla samarbete på området, bl.a. möjliggöra utbyte av vittnen. I vissa länder, t.ex. , har man lång erfarenhet av vittnesskydds- arbete medan verksamheten är relativt ny för andra länder. På många håll har behovet av vittnesskydd i större skala uppstått . Av naturliga skäl är vittnesskyddsarbete en sluten verksamhet. Arbetsmetoder och liknande får inte bli kända för förföljarna. Där- för ges nedan endast en allmän beskrivning av vittnesskyddsarbetet i och i några utvalda länder (avsnitt 4.2). Vittnesskydd i olika former förekommer även i andra länder t.ex. , , , , och . Slutligen beskrivs några internationella instrument och samarbets- organ som berör frågan om vittnesskydd (avsnitt 4.3). 4.2Vittnesskydd i andra länder saknas lagreglerade nationella vittnesskyddsprogram i de nor- diska länderna, men frågan om skydd av bevispersoner är aktuell överallt. Det är främst i samband med kriminella mc-gängs verk- samhet och annan grov organiserad brottslighet som behovet av vittnesskydd uppstår i de nordiska länderna. Föreberedelser pågår också för ett framtida nordiskt samarbete rörande vittnesskydd. Frågan har behandlats av och av de nordiska justitieministrarna. En arbetsgrupp som lyder under ländernas rikspolischefer har också bildats för att bana väg för ett kommande samarbete på området. Även om det inte finns särskilda lagar om vittnesskydd så finns det i alla de andra nordiska länderna precis som i ett flertal bestämmelser till skydd för hotade bevispersoner. Den danska retsplejeloven innehåller flera bestämmelser som syftar till att stötta och skydda utsatta bevispersoner. Rätten kan besluta att vissa utpekade personer eller grupper av personer inte får vara närvarande vid en förhandling om det bedöms nödvändigt för att få ett sanningsenligt uttalande av ett vittne eller en part (28 b § retsplejeloven). I ett brottmål kan domstolen vidare besluta om lyckta dörrar, om en persons säkerhet skulle sättas i fara om saken behandlades vid en offentlig förhandling (29 § retspleje- loven). Om det i en sådan situation är tillräckligt att besluta om referatförbud från förhandlingen eller namnförbud, skall rätten i första hand välja något av dessa alternativ. Med namnförbud avses beslut om att den tilltalades eller annan persons namn eller adress inte får yppas offentligt. Vidare kan vittnesförhör hållas utom huvudförhandling när det är påkallat därför att ett vittne riskerar att bli utsatt för våld eller hot om våld med anledning av de uppgifter vittnet lämnar (747 § retsplejeloven). Rätten kan i sådana fall också besluta att den miss- tänkte inte får närvara vid bevisupptagningen. Dansk lagstiftning tillåter numera undantagsvis anonyma vittnen. Som ett led i arbetet med att stärka utsatta vittnens situation antogs 2002 en ändring av retsplejeloven (848 § andra stycket) som gör det möjligt att i brottmål hemlighålla ett vittnes namn och adress för den tilltalade. Så får ske då avgörande hänsyn till vittnets säker- het gör det påkallat. En förutsättning är att åtgärden kan antas vara utan betydelse för den tilltalades försvar. Försvararen kan av åkla- garen förbjudas att lämna upplysningarna om vittnet vidare till den tilltalade till dess att rätten prövar frågan. Rätten kan i en sådan situation också bestämma att den tilltalade skall lämna rättssalen medan vittnet hörs, om det finns grund att anta att vittnet eller vittnets närmaste kommer att bli utsatta för allvarlig fara om den tilltalade får vetskap om vittnets identitet (samma lagrum tredje stycket). Bestämmelsen om anonyma vittnen har enligt uppgift tillämpats endast i ett fåtal fall. beslutade om ytterligare ändringar i retsplejeloven och straffeloven (rockerpakken). Syftet med dessa ändringar är att förbättra polisens möjligheter att bekämpa mc- kriminaliteten och annan organiserad brottslighet. De nya bestäm- melserna behandlar bl.a. polisens möjligheter att ta hjälp av civila personer i samband med s.k. agentverksamhet, begränsningar i för- svararens aktinsyn och telefonavlyssning. Behovet av ett strukturerat vittnesskydd har diskuterats i flera sam- manhang i . Ett antal lagändringar har gjorts i syfte att ta till vara hotade bevispersoners intressen. I den norska straffeprocessloven m.fl. lagar finns olika bestämmelser som kan tillämpas i samband med hot och våld, t.ex. förhör i den tilltalades utevaro, lyckta dörrar, bevisupptagning utom huvudförhandling, referatförbud och besöksförbud. är det också möjligt för hotade personer att få fiktiv identitet. finns i straffeprocessloven (§ 130 a) en möjlighet att använda anonyma vittnen i domstol i mål rörande all- varliga brott. En förutsättning är att det, om vittnets identitet blir känd, kan vara fara för att vittnet eller en närstående utsätts för ett allvarligt brott mot livet, hälsan eller friheten. Anonymt vittnesmål får användas endast om det är nödvändigt och det inte medför väsentliga olägenheter för försvaret. Domaren och försvararen skall upplysas om vittnets identitet. Upplysningen skall dock inte ges till försvararen om han motsätter sig det. Enligt uppgift har bestäm- melsen om anonyma vittnen ännu inte tillämpats. tillsatte Justisdepartementet en arbetsgrupp som skulle utarbeta en samlad översikt över åtgärder till skydd för hotade personer. Arbetsgruppen lämnade sin rapport . I rappor- ten underströks bl.a. vikten av att det ställs krav på de riskbedöm- ningar som görs i vittnesskyddsärenden. Dessa skall hålla hög kvalitet till form och innehåll och uppdateras fortlöpande. pekade arbetsgruppen på att det är viktigt att ett vittnes möjlig- heter att följa de villkor som polisen ställer upp i samband med att skyddsåtgärder vidtas bedöms av en psykolog. Arbetsgruppen läm- nade inte några förslag till lagändringar utan pekade på olika tillämp- ningsfrågor rörande gällande bestämmelser, t.ex. möjligheterna att ta hjälp av tekniska hjälpmedel under lagföringsprocessen. gav departementet Politidirektoratet i uppdrag att genomföra arbetsgruppens förslag. presenterade Politi- direktoratet en första rundskrivelse med nationella riktlinjer för vittnesskydd. Detta arbete etableras i två nivåer. Vissa ärenden handläggs av den lokala polisen medan andra tas om hand av en central enhet hos Politidirektoratet. Frågan om att utveckla åtgärder som hänför sig till vittnesskydd diskuteras också i . En kartläggning av den nuvarande situa- tionen har gjorts av Centralkriminalpolisen. Undersökningen med namnet Brott mot personer som skall höras och hot om sådana brott i presenterades . Undersökningen visar att skyddsåtgärder beträffande hotade bevispersoner vanligen vidtas inom ramarna för det normala polisarbetet. Även inom kriminal- vården har särskilda åtgärder fått tillgripas för att skydda intagna som varit föremål för hot. Den finska lagstiftningen innehåller olika bestämmelser om skydd av hotade personer. Enligt (17 kap. 34 §) kan ett vittne höras utan att parten är närvarande om rätten bedömer att vittnet av fruktan eller annan orsak annars inte ger riktig informa- tion. Det finns också regler om säkerhetskontroll i domstol och om besöksförbud.