sou · GSB3107d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Varje rubrik inleds med ett eller flera talande citat som väl exemplifierar vad de intervjuade anser vara viktigt. I kommenta- rer återger jag med egna ord hur de intervjuade resonerat för att få med fler av nyanserna. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Att använda halvstrukturerade frågor för det med sig att innehållet i svaret kan ge information som berör olika delar i sammanhanget . Alla frågor som ställts har berörts av alla, däremot har inte alla svarat på alla frågor med samma detaljeringsgrad eller gett samma utrymme åt de olika frågorna. Det beror på vad det är som de in- tervjuade har ansett varit viktigt att prata om i kommunen, lands- tinget eller regionen. Frågorna har inte några på förhand givna svarsalternativ eftersom jag söker beskrivningar som förmedlar kunskap om vad det poli- tiska ansvaret innebär för dem som praktiserar det. En del av resultaten ger information om fler förhållanden än det som behandlas under just den rubrik där de står, ett uttalande kan beskriva flera förhållanden som berör varandra, som framträder i olika sammanhang och påverkar helhetsintrycket. Därför finns det anledning att läsa igenom hela resultatdelen. Ord och stavelser med fet stil i ett citat betyder att dessa har betonats kraftigt. Alla egennamn har ersatts med klammer om [ett ord som beskriver betydelsen anonymt] för att inte kunna härledas och identifieras till person. Om det ansvar som granskas av förtroendevalda revisorer Vad är det som de förtroendevalda revisorerna granskar? Att styrelser och nämnder verkställer fullmäktiges beslut i kommunfullmäktige tar var och en ställning, och oavsett om man är överens om tagen eller inte så fattar man ett beslut och det tar man ansvar för Vi har öppna sammanträden i fullmäktige och det är viktigt att den ideologiska debatten och besluten skall följas, nämnderna skall sedan följa sina reglementen och fullmäktiges fattade beslut. Eller för att ge ett annat exempel på svar vad det är för ansvar som revisionen skall granska: när man börjar som förtroendevald i en kommun är man olyckligt lyckligt ovetande om hur stort ansvaret är – det är hur det ansvaret tas som revisorerna granskar. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Att ansvaret för det givna förtroendet tas; politiskt, juridiskt, ekonomiskt samhällsansvar Det är de politiska besluten som revisionen skall kontrollera. Man kan inte frikoppla den juridiska sidan och den politiska sidan. Det är viktigt att vi har kvar förtroendevalda revisorer Ansvaret är ett förtroende, att agera i intresse för kommunens bästa [Vi] måste kunna lita på beslutsunderlag, underlag baserade på kunskap och fakta, ha förtroende för tjänstemännens utrednings- underlag, ansvaret bygger på ett förtroende mellan förvaltning och politik Det är oerhört viktigt att det sker på ett lagligt och rätt sätt De skall följa ABL, skydda aktieägarna och skydda samhället här är det valda politiker och här är det ju då en skillnad mot på bolagssidan och det som det offentliga ska ta, vi har exempelvis haft bolag som ej har följt kommunfullmäktige beslut och lekman- narevisorer ska följa kommunfullmäktiges beslut för hur skall vi kunna sätta dit dem annars. Det finns också något uttalande som förmedlar en annan upp- fattning om vad det är för ansvar som revisorerna skall granska: inte mitt politiska uppdrag utan mitt uppdrag i juridiskt avseende hur jag uppfyller dom krav som finns i förhållande till lagar revisionens uppgift är inte att granska mina politiska visioner. Att fullmäktiges vision ger avtryck Det revisorerna går in och kontrollerar är ju också att fullmäktiges vision ger avtryck och vad det blir för effekter av det i praktiken, en form av politisk kontroll utav vad vi har gjort med förtroendet. Att intern kontroll och delegation fungerar – det är ju ändå ett politiskt ansvar begreppet intern kontroll, alltså politikerna vet inte ner i detalj vad som händer i varje verksamhet men det är ändå så att det är po- litikerna som har ansvaret allra längst upp I det här ansvaret kan man ju verkligen se hur det här ansvaret delegeras ner, även om man har delegerat från sig ansvaret så har Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar man inte släppt ansvaret helt och hållet, man har ju ändå ansvaret att det fungerar. Vad borde de förtroendevalda revisorerna granska mera? Om beslut genomförs, avsikterna uppnås eller vad som annars hänt ja, de representerar ju faktiskt fullmäktige, därför att det är ju fullmäktige som ber revisorerna, genom att välja dem, och ge dem uppdraget att granska den här verksamheten som genomför våra beslut. Kom tillbaka och berätta för oss om de genomförs på ett korrekt sätt, om pengarna hanteras på bra sätt och om verksamhe- ten stämmer överens med de beslut man har gjort. Och är det ju revisorernas ansvar att då ha koll på vad det är för mål vi har beslu- tat om och budget, och sedan komma tillbaka med det här. Och med de knappa resurserna som det kommer att vara så tror jag att det kommer att vara än viktigare för både förtroende- valda och för revisorer att mer följa det här mer djupgående, de komplexa resultaten för att se också hur man skall lägga resur- serna och dra lärdom utav det, för det är ju det vi vill Mer gentemot fullmäktiges inriktning och vision vill ha mera tryck på visionen Kommentarer om det ansvar som revisorerna granskar Generellt gäller att efter den partipolitiska debatten och beslutet i fullmäktige så är det fullmäktiges beslut som skall följas och revi- sionen skall granska och pröva om så sker och återrapportera vad som hänt. Sammantaget ges det revisionsansvar som de förtroendevalda re- visorerna granskar, innebörden att det är det politiska, juridiska och ekonomiska ansvar som förtroendevalda i styrelser, nämnder och fullmäktigeberedningar i kommunerna har. Ansvaret skall tas av förtroendevalda i styrelser, nämnder full- mäktigeberedningar och följer av att beslut fattats i demokratisk Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar ordning i fullmäktige eller på statlig nivå för att genomföras på nivå. Med uppdraget från fullmäktige följer också ansvaret att lita på andras ansvarstagande i olika roller och funktioner, givet att de an- svariga i styrelser och nämnder ser till att deras ansvar för upp- dragsbeskrivningar, intern kontroll och delegationen fungerar oav- sett vem som sedan utför uppgifterna. Att ta revisionsansvar beskrivs som att klara av att ta vara på det förtroende som givits av väljarna, fullmäktige, eller andra. Det är att klara av att göra sin bedömning genom att lita på andra, exempelvis på tjänstemän, biträden eller företag som utför uppgifter åt kom- munen och på utredningsunderlag i form av faktabeskrivningar som presenteras av olika aktörer. För fullmäktiges del handlar det också om att lita på andras in- formation, att lita på revisorernas bedömning och resultat i gransk- ningsrapporter och revisionsberättelsen. Med hjälp av exempel från den egna kommunen ges beskriv- ningar av att fullmäktige inte alltid klarar av att ta sitt helhetsan- svar, detta är främst när partiernas egna intressen tar över. Därför har fullmäktige krav och höga förväntningar på att kommunala re- visorer kan och skall klara av att alltid se det politiska ansvaret för helheten enligt det beslut som fattats i demokratisk ordning. Fullmäktige beskrivs ha ett särskilt stort ansvar att se till så att demokratins spelregler följs och att demokratin fördjupas. Full- mäktige har därför ett särskilt ansvar att värna det som kallas de- mokrativärden och som också omfattar ekonomiska värden. En del ger olika exempel på detta i form av beskrivningar att t.ex. invånare som berörs av beslut också skall ges information på ett sådant sätt att de vet vad som gäller, att fullmäktige visar sig mer ute bland kommuninvånarna och gör sig mer tillgängliga eller i form av ex- empel på beslut som fattats för att ge fler möjlighet att deltaga, lämna synpunkter eller påverka i beredningsprocessen, sådant som även borde ha inflytande över den kommunala revisionens funktion som fullmäktiges kontrollorgan. I en del av intervjuerna används uttrycket revisionen i så olika betydelser och med så olika betoning på dess innebörd att det råder oenighet i gruppen om vad revisionen är till för eller vilka möjligheter fullmäktige har att ta tillvara dess information. Utan att här gå in på några orsaksförklaringar använder en del förtroen- devalda uttrycket med betoning och utgångspunkt från ekono- miskt perspektiv och förvaltning av skattemedel medan andra me- Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar nar att den är både ett kontrollorgan för demokrati och för eko- nomi och att detta hänger samman med att revisionen verkar i ett kommunalt och demokratiskt sammanhang. Det är viktigt att den kommunala revisionen granskar och gör sina bedömningar sett ur medborgarnas perspektiv, att de kontrol- lerar att medborgarna kan överklaga beslut och att beslut följer rättssystemet, att de kan granska styrelsers och nämnders interna kontrollsystem. Revisionen skall granska hur fullmäktige beslut fullföljs och att styrelser och nämnder fullföljer fullmäktige beslut och använder sina budgetramar efter fullmäktiges beslut och fördelning. Den kommunala revisionen skall granska och säga ifrån om det finns nämnder som omfördelar resurserna utanför fullmäktiges ramar, eller om de tar in stora intäkter som inte budgeterats och själva be- stämmer hur de förbrukar dessa inte budgeterade intäkter. Det finns en gräns för hur långt de kan gå för att de skall uppfattas re- spektera kommunfullmäktiges, det direktvalda organets beslut och den gränsen skall revisionen vara uppmärksam på. I Ekonomiför- valtningsutredningens betänkande (SOU 2001:76) framhålls bl.a. att revisorerna bör få en utökad uppgift i fråga om bedömningen av kommunernas ekonomi. Det gäller bl.a. bedömningen av resultat och måluppfyllelse i delårsrapporter och årsbokslut, så tycker de förtroendevalda också och det skall vara och det sker redan i en del fullmäktigeförsamlingar. Det finns dock en rädsla för övertron på lagstiftning, uppfattningen är att allt inte skall behöva framgå i lag, men ibland är det säkrast att det är så. För kommunerna lokalt vik- tiga områden måste granskas även om de inte anges i lagstiftning. Där kan inte alla viktiga områden beskrivas, det måste av ändå. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Om den kommunala revisionens ansvar och funktion Vad tar den kommunala revisionen ansvar för ? Vad är den kommunala revisionens ansvar, vad innebär funktionen och vilken betydelse har den enligt fullmäktigeledamöterna? Den förekommer brister, granskar och återrapporterar underhand, med framåtblick Revisionen har ju då till uppgift att granska och va lite visionä- rer också Ja det är lite fel namn tycker jag, revision, det är ju inte bara återblick det är att ha lite framåtblick också. Det är alltså underhandsarbetet som jag är glad för, revisionen är mycket mer sådan än , då uppfattade jag revi- sionen mera som efterhand medan är revisionen med på banan och det tycker jag är alldeles rätt det är den utveck- lingen som jag vill se ännu mer av Det viktigaste som revisionen kan göra är att arbeta tidigtför mig är inte det där som kommer sen när det redan har skett utandet konsultativa arbetssättet de har Att det är insyn och den informerar om vad som görs Eftersom det är sånt flöde utav beslut, sånt flöde utav värde, så klarar inte förtroendevalda, även om de är heltidsanställda, att hålla allt i sin hand utan där är det oerhört viktigt att revisionen finns och att den fungerar väl. jag har oerhörd respekt för revisionen för jag tycker att de gör ett gediget arbete. Rapportera hur det är så att fullmäktige kan ge spelreglerna Det är revisionens rapport det måste vara deras rapport, men fullmäktige måste få tycka om det här också, och ge just också de här spelreglerna tillbaka till [förtroendevalda i styrelser och nämn- der] Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Den visar två verkningsfulla revisorsroller; de som säger ifrån Är det ett fel som begåtts, så är det fel och då kanske det skall lyftas fram och det skall lukta lite bestraffning om det, och det är fortfarande så att erhåller du en anmärkning från revisionen så uppfattas det degraderande De som ställer konstruktiva frågor om resultat och konsekvenser Revisionens roll har ju faktiskt utvecklats även här och den har faktiskt blivit riktigt bra och det är att hjälpa samtliga nivåer, att se till att de beslut som fattas blir genomförda, att man har en bra uppföljning, och också hjälpa till att se effekterna utav olika beslut och återföra kunskap och här har vi fått till en väldigt bra dialog med revisionen som jag förstår inte fanns förut, då det var mer kri- tik och pang i huvet att nu här har man gjort fel minsann är det mer dialog, frågor om hur vi gör, –´ så här är resul- tatet, vad anser ni´? Hur skulle ni kunnat ha gjort det här annor- lunda, och där tycker jag det har blivit bra och sen alla tre nivåerna, [fullmäktige, revisionen, styrelsen] så är det ju allmänhetens ögon genom de förtroendevaldas ögon in i alla nivåerna i en komplex verksamhet som sjukvården, utbildning, kultur och trafik Vad borde den kommunala revisionen förbättra för att ta sitt ansvar? Det skall märkas att de granskar åt fullmäktige, allmänheten/ägarna Revisionens representanter och revisionen har att representera kommunfullmäktige... jag är inte odelat kritisk till hur de utför sitt uppdrag, revisionsuppdraget. När revisionen är ute skall de [granskade] känna flåset i nacken, revisorerna kan ge råd men hålla distansen, vi har haft revision där de gick bolaget till mötes, i stället för att gå i ägarens intresse så får det inte vara, och de kom ändå utifrån, från revi- sionsföretag. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Bättre analyser på djupet och våga säga ifrån till rätt funktion när det inte fungerar det var väldigt orättvist att revisorerna själva som lekmän inte lyckades lysa igenom problemet utan då sköt de politikerna fram- för sig [i stället för att fördjupa analysen och se var orsaken till problemet fanns så att det kunnat åtgärdas] Det finns mer som de kan, vi har stora områden där vi haft pro- blem, exempelvis inom äldreomsorgen som de inte analyserar på djupet som de borde kunna, revisionen är feg och det är förvånande att revisionen inte oftare föreslår icke beviljad ansvarsfrihet för dessa. med den täta kontakt vi har så vore det väldigt bedrövligt om det plötsligt vid bokslutet skulle komma fram att en nämnd har misskött sig så totalt, så mycket kontakt har vi ju revisorerna skall ju jobba på ett annat plan [än styrelsen] det är viktigt att vi ser dom skillnaderna va. Kommentarer om revisorernas ansvar och funktion Den kommunala revisionens uppgift är att granska och bedöma förtroendevaldas revisionsansvar i bemärkelsen det sammantagna politiska ansvar som följer av att beslut har fattats i demokratisk ordning om ett åtagande som skall genomföras på nivå. När revisorerna tar sitt ansvar skall det märkas genom att de fö- reträder fullmäktiges ansvar för helheten och hela kommungemen- skapen. Detta är fullmäktiges ansvar och därmed revisionens ansvar och så borde det alltid vara. Revisionen är fullmäktiges och befolk- ningens kontrollinstrument för att få insyn och kunskap. Och det är detta som revisorerna skall företräda sett ur fullmäktiges och allmänhetens perspektiv. Fullmäktigerepresentanter från partier med få mandat i fullmäk- tige, som inte är representerade i de olika politiska organen eller som inte har någon revisor tycker det är väldigt viktigt att får höra revisorernas synpunkter även om de inte representerar lika många väljare som de större partierna. De understryker att de ändå har ett ansvar för att fullmäktiges beslut genomförs. Det är inte bara i mindre kommuner som det uttalas att de saknar kunskap om den kommunala revisionens funktion och inte vet vad det är som de får fråga revisorerna om eller vad de får uttala sig om i ansvarsfrågan. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Det är svårt att ta ansvar för att bedöma andras ansvarstagande utan information som ger stöd för en sådan bedömning. Det finns fullmäktigeledamöter i flera av fokusgrupperna som beskriver ett dilemma, att utåt sett uppfattas de ta ansvar i kommunens högsta beslutande organ men själva beskriver de att det inte finns ut- rymme att ta del av något underlag eller att de saknar kunskap om revisionens roll och rätten att få del av resultat och gransknings- rapporter för att det endast är fullmäktiges presidium som står för kontakten eller dialogen med revisorerna. En del av de förtroendevalda i fullmäktige säger sig inte ha någon kunskap om vad den kommunala revisionen är och kan därför inte uttala sig om hur det är eller borde vara. Revision förknippas då med granskning av bokföring och ekonomiska händelser. Sin okunskap förklarar de med att det kan bero på att de själva eller det parti som nominerat dem är nya i politiken, att de aldrig delta- git i någon utbildning om uppdraget som förtroendevald där den kommunala revisionens funktion behandlats, att de har få represen- tanter i fullmäktige och/eller inga/få partikollegor som represen- tanter i styrelser/nämnder/presidium/ samt att de inte har någon representant i revisionen och därför har de aldrig haft någon kon- takt med den kommunala revisionen. En del intervjuade baserar sin uppfattning om revisionens funk- tion och arbetsformer med utgångspunkt från redovisningsansvar i ekonomiska termer i företag och enligt aktiebolagslagen. De intervjuade betonar att de förtroendevalda revisorernas bi- träde alltid måste klara av att förhålla sig oberoende och vara neu- trala i förhållande till den verksamhet som bedrivs. Både egna och inköpta biträden måste alltid klara av att vara oberoende, göra sin uppgift från fullmäktiges och allmänhetens perspektiv och den kommunala lagstiftningen men så är det . Här tycker de fullmäktigeförsamlingar som särskilt jobbat med att göra de olika politiska funktionerna tydligare för att de skall klara av att ta sitt ansvar i de olika rollerna, att det har blivit en väsentlig skillnad till det bättre . Ett samstämmigt resultat är att kunskapen om den kommunala revisionen funktion och arbetsformer borde spridas till fler än de förtroendevalda revisorerna för att den skall kunna fungera som ett demokratiskt kontrollinstrument och därmed kontrollera och granska att de särskilda processer och demokrativärden som följer av folkstyret visas och förbättras i praktiken. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Den kommunala revisionen är ett kontrollinstrument som åt medborgarna och kommunfullmäktige borde ägna sig mer åt att på djupet analysera och återrapportera vilka effekter beslutens för- verkligande har skapat i kommunerna. Exempel som betonas är att det varit väldigt stora underskott som inte hanterats rätt, när styrelsen/nämnden inte har följt full- mäktiges tilldelade budgetramar utan finansierat utgifter genom att öka intäkterna utöver vad som budgeterats eller att underskott inte analyserats eller åtgärdats alls av ansvarig nämnd. Revisionen har då vare sig sagt ifrån eller analyserat dess problem på djupet trots upp- fattningar om nämndens oförmåga att hålla sig inom ramarna för det som kommunfullmäktige har beslutat om. Inom nämnderna görs analyser, inom styrelsen finns ett sam- ordningsansvar och där görs analyser men revisionens granskning och analys har förväntningar på sig att klara av att göra en djupare analys av sammansatta frågor och ur ett helhetsperspektiv. Revisio- nens analyser skall vara mer djupgående och långsiktiga, inriktade på fullmäktiges avsikter och vilka konsekvenser beslutet gett i praktiken i kommunen//regionen. Revisionen beskrivs ofta i två olika roller. Den ena uppfattas som kontrollanten som ser och lyfter fram fel. Det är en fullt legitim roll och en anmärkning från revisionen är en mycket verksam sank- tionsform som ingen vill drabbas av. Den andra rollen, som revisionen tydligt har valt att lägga sig till med uppskattas ännu mer. I den rollen bidrar revisionen med frågeställningar, konstruktiva och kritiska analyser i dialog med de granskade som underlättar för styrelser och nämnder att klara av det uppdrag de fått av fullmäktige. Hur revisionen arbetar är av stor betydelse för att kontrollfunk- tion skall ge avsedd effekt. Det handlar om att utveckla arbetsfor- mer som är stödjande och att granskningsarbetet genomförs med metoder som gör att det politiska ansvarstagandet kan granskas och kontrolleras och utan att ansvarsfördelningen föränd- ras så att revisionen blir styrande. Fullmäktige menar att revisionen kan och borde tillvaratas bättre av de förtroendevalda och i verksamheterna för att förekomma att oönskade tendenser får fotfäste i politik och verksamheter. De har och skall ha en särskild ställning, som en satellit till fullmäktige men det finns samband mellan de olika funktionerna ändå. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Om vad som påverkar hur väl den kommunala revisionen fungerar Fokus för denna rapport är den kommunala revisionens ansvar, inte främst fullmäktiges eller utsedda styrelsers politiska ansvar. Det vore helt missvisande att inte ta med några av alla de beskrivningar som fullmäktigeledamöterna förmedlar om ansvarsfördelningen och om hur ansvaret för de beslutande, kontrollerande och verk- ställande funktionerna påverkar varandras möjligheter att agera i de olika rollerna. Partipolitisk maktpolitik försvårar ansvarstagande i de olika politiska funktionerna Partierna vill ha makt men de har också ett ansvar Partipolitiskt starka namn ska vara i fullmäktige är de i sty- relsen jag utgår faktiskt från att, precis som [fler sagt] att dom politi- ker vi [fullmäktige] tillsätter i nämnderna gör så gott de kan och dessutom så är dom ju uppbackade av partier i de flesta fall, så det är ju inte så att dom bara sitter där själva och tycker till där utan har de inte fått några signaler inom sitt parti att de skall hugga på nå- got, eller ta bort verksamheter och avskeda chefer osv. så är det inte så jäkla enkelt alltså Partierna bara vill ha makt Att man är klar över sin politiska roll, jobbar med den, och på något sätt tillämpar de spelregler som man är satt att spela efter, det tror jag är jätteviktigt Och i och med att det finns en direktkanal mellan fullmäktige och revisionen – som då inte är underordnad styrelsen – så finns det en viss trygghet i att det.. inte sjabblas för mycket med partipo- litiska och maktpolitiska, majoritets- och oppositionspolitiska störningar i det hela. Men det kräver ju också att de som sitter där [i revisionen] är medvetna om att den förutsättningen, att den dagen man missar det [att det är fullmäktiges beslut som skall följas] då förlorar man [de kommunala revisorerna] sin legitimitet. Denna [ revisorernas] integritetsfråga är fruktansvärt viktig va, annars är det kört Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar De olika politiska funktionernas ansvarsdelning är okänd eller följs inte De politiska funktionerna; besluta, verkställa, kontrollera, påverkar varandra jag tror inte man uppfattar kopplingen mellan sitt nämnduppdrag och fullmäktige, så tydligt som systemet egentligen förutsätter att man skall göra Vi måste visa också att det är inte styrelsen som bestämmer all- ting, det är faktiskt fullmäktige, det har också suddats ut dom här begreppen dom måste tydliggöras tycker jag det är inte fullmäktigeperspektivet som vinner, det kan jag tala om De som sitter kring bordet är ju också ledamöter i fullmäk- tige, men de bejakar inte sitt fullmäktigeuppdrag, utan bejakar sitt styrelseuppdrag