sou · GSB352d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Som har omnämnts i avsnitt 7.2.2 har frågan om tilläggstjänster kopplade till inlåningskonto som omfattas av den statliga insätt- ningsgarantin behandlats i regeringens proposition Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse (prop. 2002/03:139). Regeringen hänvisar i propositionen (sid. 262) till att frågan om s.k. tilläggstjänster behandlas av i ett allmänt råd om inlåningskonton och tillhörande banktjänster (FFFS 2001:8). I 3 § anges att kontohavaren, för att på ett effektivt sätt kunna sköta uttag av kontanter, överföringar och betalningar, bör ges möjlighet att koppla tilläggstjänster till ett inlåningskonto, om det inte finns skäl mot detta. Det anges vidare i propositionen att har gjort en uppföljning av detta allmänna råd. Av uppföljningen framgår att det finns problem men att de inte är av sådan omfattning att det finns anledning att agera från lagstiftarens sida. Emellertid kommer att bevaka frågan kontinuerligt. Regeringen gör därför i propositionen bedömningen att det inte finns behov av att ålägga instituten en skyldighet att tillhandahålla tilläggstjänster. allmänna råd om inlåningskonton och till- hörande banktjänster (FFFS 2001:8) trädde i kraft . Syftet med de allmänna råden är att verka för att bankerna har en tillfredsställande hantering av inlåningskonton och till- hörande banktjänster och att personer ges möjlighet att få öppna konto i banken och att också få tillgång till tilläggstjänster. beslutade att följa upp de allmänna råden och undersöka om det fanns hinder för att få öppna konto eller att få tilläggstjänster. En enkät skickades ut till banker och samt till sam- arbetsorganisationer , Allmänna reklamations- nämnden, Konsumenternas Bank- och och Konsumentråd. I enkäten ingick frågor om bl.a. hur många klago- mål om inlåning och tilläggstjänster organisationerna fått och vad som orsakat klagomålen. gick också igenom sin egen statistik över klagomål för de aktuella frågeställningarna. har i en promemoria, FI Dnr 02-4261-200, redogjort för sin granskning av möjligheten att öppna konto och att få tilläggstjänster i banker. Resultatet av undersökningen blev att: –endast ett fåtal klagomål inkommit till bankerna och berörda organisationer om rätten att få öppna konto och att få tilläggstjänster. –klagomålen utgör av det totala antalet klagomål. –antalet klagomål inte har ökat utan snarare finns en tendens till minskning. –den vanligast orsaken till att neka konto är betalningsanmärk- ning eller misskött konto. –tecken finns på att det kan vara problem för skuldsanerade personer att få konto. –det finns inga indikationer på att utländska medborgare sär- behandlas. Av svaren som inkommit från samarbetsorganisationerna framgår dock en oro för att vissa konsumentgrupper såsom ekonomiskt resurssvaga, lågutbildade och personer som genomgår skuldsane- ring skall stängas ute från basala banktjänster. anger i sin analys av undersökningen att det insamlade materialet pekar på att det finns tecken på att problemen har minskat. Inspektionen anger vidare att av undersökningen framgår att endast i enstaka fall förekommer att någon nekas att erhålla konto i bank. Hindren för att öppna konto och få tilläggs- tjänster har minskat. pekar som en orsak till denna utveckling på de allmänna råd som inspektionen utfärdat, eftersom en minskning av antalet klagomål kan konstateras efter att dessa trädde i kraft. konstaterar att det bland konsumentföreträdare finns en oro för att vissa konsumentgrupper stängs ute från finansiella bastjänster. Slutsatsen från är att det inte framkommit uppgifter som tyder på att det finns problem för en person att öppna konto i en bank eller att få tillgång till tilläggstjänster, dvs. tjänster för uttag av kontanter, överföringar och betalningar. ser därför inte några skäl till att vidta ytterligare åtgärder med anledning av frågeställningarna, förutom att fortsätta att bevaka området. När det gäller fortsatta åtgärder anger i rapporten att inspektionen kommer att fortsätta att bevaka statisti- ken på området. kommer enligt rapporten att bevaka problemområdet, eftersom det är oacceptabelt att personer nekas få inlåningskonto eller att inte erbjudas någon form av tilläggstjänster. Alla måste, anges det i rapporten, ges möjlighet att på ett effektivt sätt kunna sköta uttag av kontanter, överföringar och betalningar. Beträffande frågan om problem för personer som genomgår skuldsanering att erhålla konto eller tilläggstjänster kommer Finans- inspektionen att i samråd med se över möjlig- heterna att stärka deras rätt i sammanhanget, anges det vidare i rapporten. Utredningen delar uppfattningen att det är oacceptabelt att personer nekas få inlåningskonto, eller konto som omfattas av insättningsgarantin enligt den nya ordningen, eller att få tillgång till någon form av tilläggstjänster, t.ex. kort eller check. Detta blir särskilt tydligt om verksamhet förändras. Grupper utan bankrelation kan då få svårigheter att klara sina betalningar. Branschen måste därför förmås att ta sitt fulla ansvar för att alla skall få tillgång till vissa betaltjänster som tilläggs- tjänster, t.ex. kort eller check, kopplade till konton. Detta bör inte lösas genom förpliktelser för bankombud eller uppdragstagare utan genom skyldigheter som gäller direkt för dem som tillhandahåller inlåningskonton. Genom att den nya bank- och finansieringsrörelse- lagstiftningen öppnar för olika aktörer att tillhandahålla inlåning kan det dock behöva preciseras vilka konton som bör vara förenade med möjlighet till vissa betaltjänster som tilläggstjänster. En ut- gångspunkt bör kunna vara att det är konton som omfattas av den statliga insättningsgarantin som på en kunds begäran skall kunna förenas med tilläggstjänster för kontantuttag, överföringar och betalningar som är enkla och effektiva. Det skall inte behöva inne- bära ett krav på att tillhandahålla något som går utöver det service- utbud som institutet redan tillhandahåller utan endast att institu- tets tjänster för sådana ändamål skall vara öppna för alla som vill att ansluta sig på skäliga villkor. Finns särskilda skäl att inte bevilja tillgång till vissa betaltjänster som tilläggstjänster knutna till ett sådant konto bör det i vissa undantagsfall vara möjligt. Detta bör dock begränsas till rena undantagsfall. Mot bakgrund av , som pekar på en positiv utveckling när det gäller tillgång till att öppna konto och få tilläggstjänster knutna till kontot, anser vi att det bör prövas att få till stånd en branschöverenskommelse om att banker som erbjuder sig att ta emot insättningar som omfattas av garanti för insättningar enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti skall tillhandahålla vissa betaltjänster som tilläggstjänster knutna till kontot på skäliga villkor till insättare som önskar sådana tjänster, om det inte finns särskilda skäl emot det. Uppgiften att försöka åstadkomma en sådan branschöverens- kommelse bör kunna lämnas till en av regeringen utsedd särskild utredare. Uppdraget bör således kunna lämnas i formen av ett ut- redningsuppdrag inom kommittéväsendet. Misslyckas utredaren att åstadkomma en branschöverenskommelse om tillgång till vissa betaltjänster som tilläggstjänster, t.ex. kort eller check, knutna till ett konto, skall skälen för detta redovisas i samband med redo- visningen av uppdraget. I ett sådant fall bör det ingå i uppdraget att lämna förslag på de åtgärder som utredaren anser nöd- vändiga för att sådana betaltjänster skall bli tillgängliga för alla. Uppdraget bör inrymma att lämna konkreta lagförslag, om det anses nödvändigt. 7.5Vem eller vilka skall tillhandahålla de grundläggande betaltjänsterna? Utredningsdirektiven anger att vi, efter att ha tagit ställning till om staten skall fortsätta att ha ansvar i nuvarande omfattning för den grundläggande kassaservicen, skall bedöma om det även i fortsätt- ningen skall vara Posten som tillhandhåller kassaservicen i landet eller, om lämpligt, föreslå en annan lösning och den lagstiftning som lösningen kräver. I avsnitt 7.2 har utredningen tagit ställning till omfattningen av statens ansvar. Vi har där bl.a. tagit ställning för att statens ansvar skall gälla grundläggande betaltjänster. Ansvaret är därmed inte inskränkt till kassatjänster. Vi har också tagit ställning för att statens ansvar geografiskt skall begränsas till de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det inte heller finns några jämförbara alter- nativ. På landsbygd där kommersiella alternativ saknas skall grund- läggande betaltjänster finnas tillgängliga genom lantbrevbäringen, om det inte finns andra alternativ. I de områden där kommersiella alternativ finns eller där det bör anses kommersiellt motiverat att tillhandahålla grundläggande betaltjänster skall dessa tillhandahållas genom marknadsaktörernas försorg utan statliga subventioner. Statens ansvar är i det sammanhanget att se till att tjänsterna är till- gängliga för alla i samhället. Åtgärder för att säkerställa detta har föreslagits i avsnitt 7.4. Utredningen har analyserat de olika handlingsalternativ som kan finnas när det gäller vem som skall tillhandahålla tjänsterna i fråga. Några alternativ har utredningen i kunnat utesluta som ogenom- förbara för syftet att säkra statens ansvar. Utredningen har således funnit att det inte är ett alternativ att föreslå att Posten säljer till någon annan utomstående aktör som åtar sig att tillhandahålla tjänsten gentemot staten. Ett sådant åtagande skulle nämligen föra framförallt två problem med sig. Det ena är att avtalet rimligen bara skulle kunna garantera det statliga ansvaret , eftersom det bör vara svårt att få någon som är villig att ikläda sig en tidsobegränsad förpliktelse om att upprätt- hålla tjänsterna. Till detta hör att det också bör vara omöjligt att säkerställa villkoren för tjänsternas tillhandahållande . Detta medför att när villkoren måste omförhand- las så saknar staten garantier för att det statliga ansvaret kommer att uppfyllas av aktören. Det andra problemet med försäljnings- lösningen är att offentliga kontrakt skall upphandlas enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Dessutom förefaller det enligt utredningen inte realistiskt att finna en köpare av mot bakgrund av dess ekonomiska förutsättningar, såväl historiskt som nuvarande, dvs. att verksamheten är förlust- bringande. Ett annat alternativ skulle kunna vara att staten tillhandahåller de grundläggande betaltjänsterna i egen regi genom en myndighet eller ett statligt verk. Vi har dock i ett tidigt utredningsskede uteslutit också detta alternativ. Om staten själv skall tillhandahålla grund- läggande betaltjänster till medborgarna bör det nämligen vara en förutsättning att verksamheten står på egna ben. Det förefaller inte tillfredsställande att en statlig verksamhet skall vara beroende av att staten kan bli bankombud eller enligt den nya ordningen teckna uppdragsavtal med bank eller annat kreditinstitut. Därför skulle en lösning som innebär att staten tar över den verksamhet som bedrivs av enligt vår uppfattning behöva kompletteras med att staten bedriver bankrörelse. Vi har också funnit att det inte är en framkomlig väg att eller tar hand om en sådan verksamhet. Verksam- heten skulle nämligen inte ligga i linje med deras övriga verksam- het. Lösningen skulle därför fordra att staten bildar en ny funktion som bedriver bankrörelse. Vi anser mot bakgrund av den utveckling som varit med Postens försäljning av Postgirot att inte heller denna lösning är en framkomlig väg. Skyldighet att tillhandahålla vissa betaltjänster som tilläggstjänster har vi diskuterat i avsnitt 7.4. Vi har där stannat för att föreslå ett uppdrag till en särskild utredare för att träffa en bransch- överenskommelse. En ytterligare frågeställning i sammanhanget är dock om en skyldighet att tillhandahålla grundläggande betal- tjänster kan åläggas som en samhällsomfattande tjänst. Förpliktel- sen för som följer av lagen om grundläggande kassa- service bör anses vara av sådant slag. I så fall skulle det dock enligt vår mening förefalla naturligt att en sådan förpliktelse också riktades direkt mot dem som har förutsättningarna att tillhanda- hålla tjänsterna på egen hand, inte som bankombud eller enligt uppdragsavtal. Förpliktelsen skulle då kunna omfatta banker och andra kreditinstitut. Regelverket skulle kunna innehålla bestäm- melser om hur en eller flera lämpliga aktörer skall utses för att tillhandahålla samhällsomfattande betaltjänster. Ett sådant regel- verk skulle också kunna innehålla mekanismer för avgifter, t.ex. koncessionsavgifter, från övriga aktörer på marknaden för att finansiera den samhällsomfattande tjänsten, om sådan kompensa- tion skulle visa sig nödvändig. I och för sig bör det anses ligga inom ramen för våra utredningsdirektiv att föreslå en sådan ordning. Vi har dock bedömt att ett sådant förslag inte ligger i linje med den förda politiken för lagstiftningen för finansiella tjänster och därför inte skulle vara genomförbart under rådande omständigheter. Skäl för denna bedömning är bl.a. att i regeringens proposition 2001/02:34 om grundläggande kassaservice fördes över huvud taget inte något resonemang om möjligheten att i stället förplikta banker att tillhandahålla grundläggande kassatjänster och i regeringens ganska lämnade proposition 2002/03:139 om reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse behandlas inte heller frågan om samhällsomfattande betaltjänster. I sistnämnda proposition görs i stället bedömningen att det inte föreligger skäl att införa en skyldighet att tillhandahålla tilläggstjänster såsom checkar och kort kopplade till konton som omfattas av insättningsgarantin. Om en sådan ordning med möjlighet att förplikta institut att tillhandahålla samhällsomfattande betaltjänster hade varit ett alternativ för rege- ringen, borde utredningsdirektiven enligt vår mening omnämnt möjligheten att lägga en sådan skyldighet på andra typer av aktörer än . Ett handlingsalternativ är naturligtvis att det alltjämt är det stat- ligt ägda bolag som också har till uppgift att genomföra röstmot- tagning enligt 11 kap. vallagen, dvs. , som skall tillhanda- hålla grundläggande betaltjänster och därmed tillgodose statens ansvar på området. Ett annat alternativ, som dessutom redan diskuterades i samband med propositionen Grundläggande kassaservice (prop. 2001/02:34), är att upphandla tjänsterna. Detta innebär att staten köper tjänsterna till det pris aktörerna är beredda att offerera. Vi har därmed funnit två huvudalternativ. Det första alternativet är att ett statligt ägt bolag tillhandahåller tjänsterna. Det andra alternativet är att den som skall tillhandahålla tjänsterna utses genom ett upphandlingsförfarande. Innan vi går in på de olika handlingsalternativen skall dock först något sägas om regler om statligt stöd och tjänster av allmänt intresse enligt EG-fördraget. 7.5.1EG:s regler om statligt stöd och tjänster av allmänt intresse Utredningens bedömning: Grundläggande betaltjänster är tjänster i allmänhetens intresse. Ersättning som utgår från staten för att tillhandahålla tjänsterna skall utgå under sådana förut- sättningar att den antingen inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget eller, om den skulle utgöra sådant stöd, ändå är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 i fördraget. EG-fördraget innehåller regler till skydd för den fria rörligheten inom gemenskapen för bl.a. tjänster som kassaservice och andra finansiella tjänster är att hänföra till. Fördraget innehåller särskilt regler till skydd för den fria konkurrensen. Reglerna till skydd för konkurrensen finns i artikel 3 punkten g samt i artiklarna 81–89. Exklusiva och särskilda rättigheter I artikel 86.1 i EG-fördraget anges att medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte skall vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördraget, i synnerhet reglerna i artiklarna 12 samt 81–89. Artikel 12 gäller skydd mot diskrimine- ring på grund av nationalitet medan artiklarna 81–89 är konkur- rensregler. har inte någon ensamrätt att tillhandahålla grund- läggande kassaservice . Tjänster som omfattas av den grundläggande kassaservicen tillhandahålls även av andra aktörer, framförallt av banker. På samma sätt kommer grundläggande betal- tjänster enligt vårt förslag inte att vara förbehållna någon eller ett fåtal aktörer. Ett förslag om en sådan exklusiv eller särskild rättig- het skulle för övrigt vara oförenlig med gemenskapens politik på området för att skapa en inre marknad för finansiella tjänster. Den lagstiftning som gäller för området, dvs. snart den nya bank- och finansieringsrörelselagstiftningen, måste naturligtvis iakttas av alla som vill driva verksamhet på området. Därutöver finns dock inga hinder för tillträde till marknaden. Det kan därför inte bli fråga om att bevilja en viss aktör ensamrätt att tillhandahålla grundläggande betaltjänster enligt våra förslag. Tjänster av allmänt intresse I artikel 16 i EG-fördraget anges att utan att det påverkar tilllämp- ningen av artiklarna 73, 86 och 87 och med beaktande av den bety- delse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har för unionens gemensamma värderingar och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att främja social och territoriell sammanhållning, skall gemenskapen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom detta fördrags tillämpnings- område, sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. I artikel 86.2 i fördraget stadgas att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i fördraget, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse. Meningen går isär mellan vissa medlemsstater och kommissionen om rättsläget beträffande tjänster av allmänt intresse. Medan vissa stater hävdar att det finns tjänster som är så viktiga att de inte ens omfattas av fördraget så menar kommissionen att detta är sådant som regleras av artikel 86.2. Enligt punkten 3 i samma artikel skall kommissionen säkerställa att bestämmelserna i artikeln tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna. I kommissionens meddelande Tjänster i allmänhetens intresse i (2001/C 17/04) anges att det i första hand är medlems- staternas myndigheter på nationell, regional och lokal nivå som ansvarar för att på ett tydligt och öppet sätt definiera vad som skall anses vara en tjänst i allmänhetens intresse, och hur denna tjänst skall utföras. Gemenskapens uppgift är att med stöd av fördraget och med tillgängliga medel se till att dessa tjänster så väl som möj- ligt svarar mot användarnas och medborgarnas behov i fråga om kvalitet och pris. I propositionen Grundläggande kassaservice (prop. 2001:02:34) hänvisar regeringen till bestämmelserna om tjänster i allmänhetens intresse i artikel 86 i EG-fördraget. Därvid anges följande i av- snittet om kostnader (sid. 14). Artikeln är utformad på sådant sätt att den ger ett visst utrymme för avvikelse från gemenskapens gängse principer för konkurrenspolitiken och friheterna inom den inre marknaden. Under vissa omständigheter kan nämligen riktad ekonomisk ersättning lämnas till viss aktör på marknaden, om det är nödvändigt för att säkerställa tillgången på vissa tjänster. Den intervention med statliga medel som görs på en viss marknad får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att garantera att tjänsten utförs på ett effektivt sätt. Syftet är att säkerställa en allmän tillgång till vissa grundläggande tjänster av god kvalitet och till ett överkomligt pris. I enlighet med EG-fördragets principer är det en självklar utgångspunkt att ersättningen för tillhandahållandet av den grundläggande kassaservicen inte får innebära en överkompensation. De båda scenarier som utredningen har beräknat intäkter och kostnader för som innehåller en geografisk begränsning (scenario 2 och 3 i avsnitt 6.5) visar stora underskott för åren 2004–2008. Beräkningarna visar att statens ackumulerade kostnad för perioden kommer att uppgå till ca . Så mycket medel måste staten därför skjuta till för att verksamheten skall kunna upprätthållas. Regler om statligt stöd finns i EG-fördraget framförallt i artiklarna 87–89. Frågan om statsstödsreglernas tillämpning på företag som till- handahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har delvis klar- gjorts genom dom av i Altmark- målet (C-280/00). En tysk domstol vände sig till EG- domstolen med en begäran om förhandsavgörande i ett mål vid den nationella domstolen. Begäran avser statsstödsreglernas tilllämplig- het vid ersättning som utgör vederlag för allmän trafikplikt. Domen klargör att en ersättning som utgör vederlag för allmän trafikplikt inte är ett statligt stöd enligt den definition som åter- finns fördragets artikel 87.1 under förutsättning att följande fyra kriterier är uppfyllda: 1.Det mottagande företaget skall faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter skall vara klart definierade. 2.De kriterier som reglerar hur ersättningen skall beräknas skall vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. 3.Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheten att tillhandahålla tjänsten, med avdrag för intäkter som har erhållits och med tillägg av en rimlig vinst på verksamheten. 4.När det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla tjänsten inte har upphandlats, skall storleken på ersättningen fastställas på förhand. Ersättningen skall fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och väl- skött företag som är utrustat med de verktyg som krävs för full- görandet av tjänsten skulle ha åsamkats, med hänsyn tagen till intäkter och en rimlig vinst som uppkommit vid fullgörandet av tjänsten. presenterade kommissionen sin grönbok om tjänster i allmänhetens intresse. utgör ett diskussions- underlag och tar bl.a. upp tjänsternas roll, dess kvalitet, pris och tillgänglighet. Kommissionär som har ansvar för konkurrens- och stat- stödsfrågor har tagit ett initiativ för att skapa större genom- siktbarhet och legal säkerhet när det gäller relationen mellan tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och statsstödsreglerna. I det paket som kommer att presentera, sannolikt , kommer antagligen att ingå dels ett utkast till riktlinjer rörande statsstödsreglernas tillämpning på företag som tillhanda- håller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, dels ett beslut i enlighet med artikel 86.3 i fördraget rörande tjänster som inte uppfyller Altmark-domens villkor men som alltjämt skall anses för- enliga med fördraget. Den ersättning som utgår till har prövats av kommissionen. Kommissionen meddelade beslut i ärende om statligt stöd nr N 749/01 – , (publ); girobetalningstjänster. I ärendet hade under- rättat kommissionen i enlighet med artikel 88.3 i EG-fördraget om sitt beslut, under förutsättning av kommissionens godkännande, att betala till för att det tillhandahåller den grundläggande kassaservicen. De svenska myndigheterna uppgav att de avsåg att göra en ny anmälan om behovet av grundläggande kassatjänster kvarstår . Kommissionen, som även prövade de tidigare åtgärderna för att tillförsäkra kassatjänsterna enligt postlagen, hade inte några invändningar mot vare sig den tidigare eller anmälda åtgärden. Skälen beträffande den anmälda åtgärden var i huvudsak: