sou · GSB3112d5 · 2005-01-01 00:00:00 — I detta fall har målsättningen varit att åstadkomma ett system där enskilda människor ges goda möjligheter att påverka valet av framtida ställföreträdare och vårdåtgärder, sam- tidigt som alla patienter och försökspersoner garanteras någon form av ställföreträdare och ett tillfredsställande skydd mot illojalt be- slutsfattande. Möjligheterna att ge patienten god vård skall inte in- skränkas mer än vad som är nödvändigt för att tillgodose respekten för hennes integritet och självbestämmande. Med de begränsningar och övriga resurser som förelegat har utredningen knappast haft möjlighet att både överväga innehållet i de nya bestämmelserna, och därtill fullt ut inordna dem i det befint- liga regelverket. Förslagen innefattar därför en hel del hänvisningar mellan olika lagar, något som har ansetts utgöra ett problem bland annat vad gäller regleringen av den medicinska forsk- ningen. Det får anses talande att utredningens egna experter ibland har haft svårt att få överblick över slutresultatet av sådana olika hän- visningar. Utredningen framhåller också behovet av en genomgri- pande översyn av samtliga frågor rörande patientens ställning, varvid ett mera enhetligt och lättillgängligt regelverk skulle kunna åstad- kommas. Det är onekligen beklagligt att en sådan översyn ännu inte har kommit till stånd i , och inte heller tycks vara nära före- stående. För att de nya bestämmelserna om ställföreträdare på ett tillfreds- ställande sätt skall kunna fylla sin funktion i hälso- och sjukvården och forskningen, skulle det vara önskvärt med ytterligare övervägan- den avseende deras placering och språkliga utformning. Förhopp- ningsvis kan viss sådan bearbetning också komma till stånd under till det fortsatta lagstiftningsarbetet, utan att reformen för den skull behöver försenas. Frågan om ställföreträdare för icke beslutskompe- tenta patienter och försökspersoner har väntat på en lösning att något ytterligare uppskov knappast kan accepteras. Vissa synpunkter rörande de föreslagna bestämmelsernas innehåll När det gäller det materiella innehållet ansluter jag mig som redan nämnts till huvuddelen av utredarens förslag, men känner tveksam- het på en del enskilda punkter. Förslaget lämnar bland annat viss kvarstående osäkerhet om när ett beslut om bristande beslutskompetens egentligen skall vara på- kallat och vad som i anslutning därtill gäller beträffande patientens tidigare klart uttalade önskemål om vården. Enligt 4 § förslaget till LSH skall ett sådant beslut fattas när det kan ha betydelse för vår- den av patienten. Av såväl den allmänna motiveringen som författ- ningskommentaren framgår emellertid att ett tidigare lämnat sam- tycke i vissa fall kan vara giltigt även sedan patienten har förlorat sin beslutsförmåga. Kommer en ställföreträdare in i bilden föreslås en- ligt 22 § LSH gälla att denne i princip skall lägga patientens för- modade inställning till grund för sina ställningstaganden. Patientens rätt att förväg avsäga sig livräddande behandling avses dock vara mycket begränsad, liksom ställföreträdarens möjligheter att avböja sådan, se 19 och 24 §§ LSH. En beslutskompetent patient har däremot rätt att avböja vilken behandling som helst och en ställföreträdare får enligt 18 § LSH inte medge åtgärder som innefattar tvång mot patienten. Fastställandet av den tidpunkt där vården kan ges enbart med stöd av den beslutskompetenta patientens egna ställningstaganden, utan en ställföreträdare måste tillkallas, kan där- med komma att visa sig högst betydelsefull. I utredningens förslag anges dock inte med tillräcklig tydlighet när denna tidpunkt skall anses inträda och patientens tidigare viljeyttringar inte längre anses giltiga. I vissa avseenden framstår förhållandet mellan utredningsförsla- gets olika typer av möjliga ställföreträdare som väl komplicerat. Det gäller t.ex. situationen där patienten vill att den inbördes rangord- ningen mellan olika anhöriga som tänkbara ställföreträdare skall från- gås. Om patienten anger att hon inte vill företrädas av den anhörig som står först i turordningen, blir följden att nummer två först kom- mer att tillfrågas, samt i andra hand nummer tre osv. Det blir då fortfarande fråga om ställföreträdarskap enligt bestämmelserna om anhöriga. Om patienten däremot formulerar sitt önskemål så att hon helst vill företrädas just av nummer två bland de anhöriga, anses hon ha utsett ett vårdombud. Kan den utpekade anhörige inte an- träffas, eller anses vederbörande olämplig, blir det därmed inte längre aktuellt att gå vidare i turordningen av anhöriga utan en god man får utses, om inte patienten själv uttryckligen har utsett en reserv. Utformningen av patientens önskemål kan också få betydelse för ställföreträdarens behörighet, eftersom det i detta avseende föreslås vissa skillnader mellan anhöriga och vårdombud. Det kan befaras bli svårt för enskilda personer att överblicka vilken behörighet som en viss typ av förordnande eller automatiskt ställföreträdarskap kan komma att omfatta. Behovet av omfattande informations- och ut- bildningsinsatser, gentemot såväl allmänheten som personal vid be- rörda myndigheter och privata verksamheter, kan inte nog under- strykas. Enligt utredningsförslaget gäller vidare att en god man med för- ordnande i hälso- och sjukvårdsfrågor alltid skall ges företräde fram- för en eventuell framtidsfullmäktig med samma behörighet. Detta ställningstagande motiveras bland annat med vårdpersonalens behov av klara och enkla riktlinjer. I situationer där den utpekade framtids- fullmäktigens lämplighet inte är ifrågasatt framstår det dock som otillfredsställande att en uttrycklig viljeyttring från den enskilde, tillkommen i behörig ordning, skulle få stå tillbaka för ett myndig- hetsförordnande som tillkommit utan kännedom om patientens önskemål. Det får anses vara rimligt att någon sorts rättslig prövning kommer till stånd i sådana fall av kolliderande behörighet, men ut- gångspunkten att den gode mannen skall ges företräde till dess att så har skett, kan med fog ifrågasättas. Avslutningsvis vill jag åter framhålla det nödvändiga i att lagstiftaren tar sig an också de återstående angelägna frågorna avseende icke beslutskompetenta patienters rättsskydd och rättssäkerhet. En sådan översyn har länge och återkommande efterfrågats (se t.ex. , Rättssäkerhet och rättsskydd i vården av icke beslutskom- petenta, i Rättssäkerhetsfrågor inom socialrätten [red. ], Juridik 2002, s. 267–301, samt de källor som anges i nämnda arbete, särskilt not 25) senast av Socialdepartemen- tets egen Demensarbetsgrupp (se Ds 2003:47, På väg mot en god demensvård s. 141). Även frågan om underårigas ställning i vård och forskning förtjänar mera uppmärksamhet från lagstiftarens sida. En samlad översyn av hälso- och sjukvårdslagstiftningen i syfte att bl.a. åstadkomma en patientfokuserad och tydlig reglering av patientens ställning utlovades i regeringens proposition 1997/98:189 Patientens ställning, men några konkreta åtgärder har därefter inte vidtagits. I europeiskt och särskilt i nordiskt perspektiv blir den svenska situationen i detta avseende alltmer anmärkningsvärd. Särskilt yttrande av experten Utredningen har i sitt förslag till 12 kap. 15 a § för- ordat att kommunen solidariskt skall svara för sakskada och ren för- mögenhetsskada som en ställföreträdare inom ramen för sitt upp- drag har vållat den enskilde genom förmögenhetsbrott intill ett visst belopp. Mot detta förslag vänder jag mig helt. Bakgrunden till min in- ställning är följande. För det första är en god man/förvaltare/förordnad förmyndare en lekman som frivilligt åtagit sig ett uppdrag som ställföreträdare för en enskild. Det finns således inget arbetsgivar- respektive arbetsta- garförhållanden mellan kommunen och ställföreträdaren. Ett skade- ståndskrav mot en kommun på grund av att en icke-anställd person förorsakat en enskild skada synes vara oskäligt. Utredningens för- slag att kommunen skulle låta teckna avtal med ett försäkringsbolag för att skydda sig mot sådant anspråk är inte en realistisk möjlighet . Dels finns ytterligt få försäkringsbolag som tecknar försäkring- ar med en kommun överhuvud (kan som exempel nämnas där inga försäkringar tecknas alls), dels har bolagen enligt uppgift inget intresse av dylika försäkringsavtal. Kommunerna har inte heller några ekonomiska möjligheter att avsätta medel för i storleksordningen för en händelse som eventuellt kan inträffa med tanke på de besparingskrav som finns. För det andra strider förslaget mot kommunalrättens grunder i 2 kap. kommunallagen. Det kan vara svårt att motivera att förslaget är en angelägenhet av allmänt intresse. För det tredje bör det understrykas att kommunen/överförmyn- daren aldrig kan garantera att en person som förordnas till ställföre- trädare alltid kommer att agera oklanderligt. Vid anordnandet av ställföreträdare i dessa ärendet är det tingsrätten som fattar beslut om vem som förordnas. Överförmyndaren kan visserligen under på- gående ställföreträdarskap fatta beslut om att entlediga en mindre lämplig person och förordna en annan för ett visst uppdrag. Men den enskildes egen vilja vid förordnandet har en mycket stor tyngd – i synnerhet vid godmanskap då huvudregeln är att det är den en- skildes vilja som är avgörande. Detta har visat sig vid överklagande till tingsrätten av överförmyndarens beslut att byta ställföreträdare. Begär den enskilde hos rätten att den f.d. gode mannen åter förord- nas, trots viss olämplighet, följer tingsrätten i de allra flesta fall den enskildes vilja och återinsätter således den av överförmyndaren ent- ledigade ställföreträdaren. För det fjärde skulle det – med ett lagförslag som ovan beskrivs – krävas att överförmyndaren företar en regelrätt revision av ställföre- trädarnas redovisningar istället för som en granskning för att försäkra sig om att inga oegentligheter förekommer. En följd av detta är naturligtvis ökade kostnader för kommunen då endast kva- lificerade överförmyndare/tjänstemän är lämpliga. Dessutom bör även högre krav ställas på ställföreträdarens kompetens varför en lek- man, som med en allmän kunskap, inte skulle hålla måttet. Slutligen kan man visa på en annan väg för att säkerställa att den enskilde inte drabbas ekonomiskt om ställföreträdaren inte har möj- lighet att återgälda den ekonomiska skada han/hon förorsakat den enskilde. Brottsskadelagen har tillkommit för att skydda dem som drabbas av brott och som inte kan få ersättning på annat sätt. Den snäva begränsningen i lagens 3 § har sitt ursprung i att man vid tid- punkten för lagens tillkomst önskade skapa öppna anstalter och där- vid skydda de omkringboende från eventuella påhälsningar av de in- tagna. I 4 § brottskadelagen finns möjligheten att ersätta den enskilde då ersättningen annars framstår som särskilt angelägen. Denna bestämmelse har använts vid ekonomiska brott av gode män mot enskilda. Då de berörda i dessa ärenden, det vill säga omyndiga och vuxna med bristande beslutsförmåga, drabbas hör dessa till de svagaste i samhället. Därför bör staten med stöd av nu nämnd bestämmelse ersätta de drabbade. Dessbättre bör man även understryka att dessa brott inträffar ytterst sällan. Särskilt yttrande av experten Följande synpunkter vill jag framföra: 11 kap 32 § FB Entledigande/avsägelse Om en huvudman en gång fått en god man, får han/hon enligt lagen inte vara utan god man. Om den gode mannen avsäger sig uppdraget kan det ibland ta för överförmyndaren att förordna en ny god man. Förslagsvis skulle man kunna lämna över förordnandet till förvaltarenhet eller en resurspool i väntan på det nya förordnandet. Det finns ett fall från där en god man blivit mordhotad av huvudmannen och ändå måste kvarstå tills man funnit en ersättare. 11 kap FB Förvaltningsuppdrag/Godmanskap Det är för stort glapp mellan godmanskap och förvaltarskap. Möjlig- het borde finnas för den gode mannen att via överförmyndaren få en viss fördröjning på ett större uttag så att inte huvudmannen tar ut alla sina medel från banken. Exempel: Om den gode mannen tillsammans med huvudmannen har fått ordning på ekono- min men huvudmannen likväl på pensionsdagen med tryck från kompisar vill komma åt sina pengar borde uttaget kunna stoppas av gode mannen. Det bör föreskrivas i lag att vid en god mans död skall alla handlingar lämnas av den gode mannens anhöriga till överförmyndaren, som upprättar slutredovisning. Det är orimligt att den gode mannens dödsbo har redovisningsskyldighet. Alternativt borde överförmyn- daren stå för de kostnader som kan uppstå om dödsboet lämnar redo- visningen till exempelvis bokförings/revisionsbyrå. Mina önskemål om överförmyndarverksamheten är: Att överförmyndare över hela landet har erforderlig juridisk kompetens Att tillgängligheten bör förbättras så att det finns fasta telefon- och besökstider och att det finns personal under semester, för akuta ärenden Att förordnandet bör vara tillsvidare och inte kopplat till allmänna val Att överförmyndaren informerar personal vid olika boendefor- mer om vad godmans- och förvaltarskap innefattar. Detta skulle minska risken för onödiga anmälningar mot gode män, då dessa inte utför sysslor som egentligen ankommer på personal. Länsstyrelsernas tillsyn och roll i övrigt utökade roll är positiv. bör vara rådgi- vande och kunna ge kvalificerad information. skall kunna verka kraftfullt vad gäller granskning och de skall kunna verka omgående vid påträffande av brister. Formuleringen att uppdragen skall präglas av ideell verksamhet torde räcka i lagtexten (betydande mått är väl starkt). Överförmyndaren bör fatta beslut om ersättningen och godkän- nande av redovisningen senast 3 månader efter det att redovisningen inkommit. Överförmyndaren bör bestämma arvodet till den gode man som å sin huvudmans vägnar påtager sig att ordna med exempelvis en be- gravning, en bouppteckning, avveckla ett dödsbo eller liknande. Denna typ av uppdrag anses ju inte ingå i det ordinarie förordnandet. har upprättat riktlinjer för denna typ av arbete och dessa bör kunna tillämpas över hela landet. Den nya lagstiftningen bör kunna träda i kraft . En senareläggning ger inte den prioritet åt den nya lagen, som vi alla önskar. I avvaktan härpå erfordras övergångsbestämmelser. Det bör inte vara så att huvudmannen kan bli arbetsgivare. Denna situation uppkommer då arvodet skall betalas av huvud- mannen. Orimligheten är ju att huvudmannen har behov av ställ- företrädare. Det vore önskvärt om delar av den nya lagstiftningen översattes till engelska, exempelvis sammanfattningen. Förmyndare, gode män och förvaltare Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall utvärdera förmynderskapsreform. Utvärderingen skall särskilt ta sikte på reformens avreglering av för- äldrars förmyndarförvaltning och de nya arbetsuppgifter som över- förmyndarna och länsstyrelserna fått. Utredaren skall därutöver granska och ta ställning till behovet av ändringar i regelverket för gode män och förvaltare. En särskild fråga är om god man, förvaltare eller någon ny form av legal ställföreträ- dare skall kunna lämna samtycke till åtgärder inom hälso- och sjuk- vård, socialtjänst eller forskning för personer som på grund av sjuk- dom, psykisk störning eller liknande inte själva förmår att ge sam- tycke. Utredaren skall överväga om reglerna bör ändras även mot bak- grund av den rekommendation om skydd för hjälpbehövande vux- na som antogs i . Lagstiftningen om förmyndares, gode mäns och förvaltares förvalt- ning av egendom och tillsynen över sådan förvaltning reformerades (se prop. 1993/94:251, bet. 1994/95:LU3, rskr. 1994/95:29). Syftet med förmynderskapsreformen var att moder- nisera reglerna på området och att få till stånd en avreglering utan att berättigade skyddsintressen sattes åt sidan. Ändringarna byggde på principen att domstolarna skall handlägga enbart sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning och att förmynderskaps- ärenden som är av övervägande förvaltningsnatur skall handläggas av förvaltningsmyndigheter. I praktiken innebar reformen väsentliga inskränkningar i reglerna om redovisning och kontroll av föräldrars förvaltning av barns egen- dom. Överförmyndarens kontroll är inriktad på fall där värdet av barnens tillgångar överstiger åtta prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. finns det möjlig- het att ställa viss egendom under s.k. särskild överförmyndarkon- troll för att ge en omyndigs egendom ett extra skydd. Genom reformen flyttades behörigheten att förordna god man och förvaltare i många fall från tingsrätterna till överförmyndarna. Även vissa andra beslutsfunktioner övertogs av överförmyndarna, däribland att förelägga vid vite. Domstolarna behöll uppgiften att besluta om anordnande, omprövning och upphörande av förvaltar- skap och av godmanskap enligt 11 kap. 4 § . Till- synen över överförmyndarna överfördes från tingsrätterna till läns- styrelserna. När behandlade förmynderskapsreformen framhöll Lag- utskottet att det var av vikt att en så pass genomgripande reform följdes upp och utvärderades relativt snart. betonade särskilt att den omfattande avregleringen av föräldrars förvaltning borde bli föremål för uppmärksamhet. Överflyttningen av arbets- uppgifter till överförmyndarna och till länsstyrelserna lyftes också fram för utvärdering (se bet. 1994/95:LU3). anordnade som ett första led i utvärdering- en en hearing . Vid denna deltog företrädare för bl.a. , och ett antal organisationer. sändes en enkät ut till överförmyndarna i ett större antal kommuner, liksom till samtliga länsstyrelser, för att samla in ytterligare underlag för utvärderingen. har därefter pekat på behovet av en utvärdering (se bl.a. 2001/02:LU7). Som naturlig utgångspunkt för utvärderingen har utskottet angett frågeställningar som aktualiserats genom de motioner som återkommande väckts sedan de nya reglerna trädde i kraft (se bet. 1996/97:LU8, 1997/98:LU10, 1998/99:LU20, 1999/2000:LU15, 2000/01:LU15 och 2001/02:LU7). Den utvärdering av förmynderskapsreformen som alltså redan har inletts i bör nu fortsätta genom att en särskild utredare tillkallas. I motioner till har även andra frågor som rör förmyn- derskapslagstiftningen tagits upp. Företrädesvis har dessa anknyt- ning till hur godmanskap och förvaltarskap fungerar i praktiken och vilka krav som kan ställas på gode män och förvaltare. Kritik har i olika sammanhang funnits mot att gode män och förvaltare ibland visat bristande engagemang och haft otillräckliga kunskaper. Det har framhållits att många personer med utvecklingsstörning behöver hjälp med att få det stöd och den service som de är be- rättigade till enligt bl.a. lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Likaså har påtalats antalet uppdrag som en god man eller en förvaltare kan ha och reglerna för arvodering. Justitieministern har i hänvisat till att det i vissa avseenden finns anledning att se över reglerna om god man (se bl.a. svar på fråga 1998/99:314 om kontrollen av gode mäns lämplighet, svar på interpellation 2001/02:239 om arvodering, utbetalningar och ansvarsfrågor och svar på fråga 2001/02:579 om möjligheterna för god man att bli entledigad från sitt uppdrag). Utredningen om bemötande av äldre betonar betydelsen av det stöd som äldre personer kan få i form av god man (SOU 1997:170). I utredningen anförs att det bör kunna ske en utveckling av stöd- formen god man inom gällande regelsystem, möjligen med be- toning av ansvaret att sörja för någons person, och att en utveck- ling mot ökad användning av institutet kräver särskilda informa- tionsinsatser om bl.a. den gode mannens uppgifter. Frågor som rör gode mäns och förvaltares uppgifter har också väckts på det medicinska området. I propositionen Biobanker inom hälso- och sjukvården m.m. (prop. 2001/02:44) behandlar rege- ringen samtycke till insamling och bevarande av vävnadsprover. I propositionen uttalar regeringen att det i annat sammanhang bör övervägas vem som kan och bör lämna samtycke när det gäller väv- nadsprover från personer som på grund av sjukdom, psykisk stör- ning eller liknande förhållande själv saknar möjlighet till det. I en nyligen beslutad lagrådsremiss om etikprövning av forskning som avser människor anför regeringen att det saknas klara bestämmelser om legala ställföreträdare för personer som på grund av sjukdom, psykisk störning eller liknande inte själva förmår ge samtycke till åtgärder vare sig inom hälso- och sjukvård eller forskning. Rege- ringen konstaterar i lagrådsremissen att det bör övervägas särskilt om god man eller förvaltare bör kunna lämna ett giltigt samtycke till deltagande i forskning för forskningspersonens räkning. har utfärdat en rekommendation om det legala skyddet för hjälpbehövande vuxna (Recommendation No. R [99] 4). Det bör utredas om rekommendationen bör föranleda lagändringar. Även andra frågor som rör förmynderskapslagstiftningen har belysts, inte minst i massmedierna och i brev till . har uppmärksammat bl.a. tillvägagångssättet när god man utses. I forskningsrapporten (Nord 1994:2) rekommenderas en översyn av reglerna för tillsättandet, villkoren för att bli god man samt över- förmyndarnas kontroll av gamla personers ekonomi. Den särskilde utredaren skall ha följande uppdrag. Utredarens huvuduppgift är att undersöka hur de nya bestämmel- serna på förmynderskapsområdet har fallit ut och om de i något av- seende bör ändras. I enlighet med vad anförde när refor- men genomfördes bör utvärderingen särskilt avse avregleringen av föräldrars förvaltning av barns egendom och överförmyndarnas och länsstyrelsernas hantering av sina nya arbetsuppgifter. Genom förmynderskapsreformen avgränsades i princip det område som skall kontrolleras av överförmyndarna från det okontrollerade området genom en beloppsgräns. Huvudsyftet var att förenkla reg- lerna och anpassa dem till moderna förhållanden. I och med att ett större antal föräldraförvaltningar därigenom ställdes utanför över- förmyndarens direkta kontroll gavs överförmyndarna i stället möj- lighet att koncentrera kontrollen på de förvaltningar där kontroll framstår som särskilt motiverad. Utredaren skall analysera vilka konsekvenser de nya bestämmelserna fått på föräldraförvaltningens område. Frågan är om avregleringen har lett till att berättigade skyddsintressen satts åt sidan. Om utredaren kommer fram till att så är fallet, skall utredaren överväga i vad mån och på vilket sätt kontrollen bör skärpas. Överförmyndarna har möjlighet att i enskilda fall skärpa reglerna för föräldrarnas förvaltning om det finns särskild anledning. Om- vänt kan överförmyndarna ge föräldrarna större frihet i deras för- valtning. Trots att de flesta föräldrar givetvis har sina barns bästa för ögonen, kan man inte bortse från att det kan förekomma situa- tioner där missbruk av barnets tillgångar förekommer. För att före- bygga eller åtgärda sådant missbruk krävs att överförmyndarna har information om att föräldrarnas förvaltning kanske inte sköts på ett betryggande sätt. Utredaren skall undersöka om de informa- tionsvägar som redan är tillgängliga, framför allt genom socialnämn- dernas upplysningsskyldighet (se 16 kap. 10 § ), är till- räckliga för att ge överförmyndarna kännedom om situationer som bör föranleda åtgärder eller om överförmyndarnas beslutsunderlag bör förbättras. Överförmyndarnas övertagande av förmynderskapsärenden Som ett led i en strävan att renodla domstolarnas verksamhet över- flyttades åtskilliga förmynderskapsärenden av övervägande förvalt- ningsnatur till överförmyndarna. Utredaren skall granska hur över- förmyndarna har hanterat det ökade ansvar som lades på dem genom reformen. Om utredaren gör bedömningen att det finns brister, skall utredaren överväga hur man kan komma till rätta med dem. Utreda- ren får föreslå att vissa ärenden flyttas till domstol eller annan myn- dighet, om detta bedöms tillräckligt motiverat. Länsstyrelserna tilldelades genom förmynderskapsreformen ansva- ret för tillsynen över överförmyndarna.