sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Denna förändring förutsätter att har en organisation som kan hantera de frågeställningar som kan uppkomma vid bedömningar av om en åtgärd på byggnadsminnet kan skada byggnadens kulturvärden. har härvid redovisat att verket håller på att bygga upp ett internt kvalitetssystem som kan utvecklas till ett väl fungerande system för egenkontroll av kulturvärden. Vår bedömning är att detta visserligen inte ger tillräckliga garantier för att nu föreslå en mer vittgående egenkontroll, men att den inom ovan angivna ramar och under löpande tillsyn av länsstyrelserna bör innebära en förenkling i förfarandet som kan införas utan att skyddet för kulturvärdena kan befaras bli eftersatt. Övrig särreglering beträffande statliga byggnader För statligt ägda byggnader, anläggningar och fastigheter finns i förordningen om statliga byggnadsminnen vissa bestämmelser avsedda att skydda även sådana byggnader som inte erhållit en byggnadsminnesförklaring. Syftet med dessa bestämmelser får i huvudsak anses motsvara det som ligger bakom bestämmelserna om anmälningsplikt i 3 kap. kulturminneslagen. Frågan är därmed om det finns ett fortsatt behov av särreglering för de statliga byggnader som har ett kultur- historiskt värde men som inte har förklarats som byggnadsminne. I de fall det rör byggnader som vid en prövning skulle bedömas uppfylla kriterierna för byggnadsminnesförklaring, medför en förändring som innebär att dessa fortsättningsvis får hanteras inom ramen för befintliga regler i 3 kap. kulturminneslagen alltså att de skulle kunna omfattas av anmälningsplikten i 6 §. Detta skulle innebära snävare tidsramar för beslutsfattandet i och med att ett beslut om byggnadsminnesförklaring skulle behöva tas . Regeringen skulle därmed sättas under samma tidspress som länsstyrelserna kan ha när anmälan om åtgärd kommit in för byggnad som omfattas av anmälningsplikt. Det kan givetvis medföra en förhöjd arbetsbelastning men får som konsekvens att ett slutgiltigt ställningstagande kommer i ett tidigare skede, vilket torde vara av fördel för såväl myndigheter som förvaltare. Här bör även noteras att det antal byggnader i statlig ägo som kan komma att omfattas av en anmälningsplikt torde bli mycket ringa. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd När det gäller byggnader som är kulturhistoriskt värdefulla men som inte uppfyller kriterierna för byggnadsminnesförklaring bör tillräckliga garantier för ett bevarande kunna erhållas dels genom plan- och bygglagens bestämmelser, särskilt förvansknings- förbudet, dels genom att staten självmant åtar sig ett ansvar att vårda och underhålla sina kulturhistoriskt värdefulla byggnader. Anmälningsplikten enligt 3 kap. 6 § kulturminneslagen bör alltså gälla även för byggnader som ägs av staten. Detsamma bör för övrigt gälla beträffande interimistiska beslut enligt 3 kap. 5 § samma lag. Eftersom det i dessa fall är regeringen som beslutar om byggnadsminnesförklaring, medan fattar de här berörda besluten, förutsätter denna ordning att det utvecklas goda kontaktvägar mellan länsstyrelserna och regeringen i dessa ärenden. En annan reglering i förordningen om statliga byggnadsminnen rör värdefulla fastigheter. Det är en konstruktion som egentligen får anses hänförlig till områdesskyddet. I nästa avsnitt kommer de frågorna att beröras utförligare. Möjligheterna att beakta det samlade kulturhistoriska värdet i en bebyggelsemiljö skiljer sig åt mellan de åtgärder kommunerna och de statliga myndigheterna kan vidta. Genom planinstrumentet kan kommunerna reglera markanvändningen för större områden. Bebyggelseskyddet i kulturminneslagen utgår däremot helt från den enskilda byggnaden, även om dess betydelse för ett bebygg- elseområde kan beaktas. Vid sidan härav finns det indirekta skydd som följer av ett utpekande av ett område som ett riksintresse för kulturmiljön enligt 3 kap. . I vårt delbetänkande om de norrländska kyrkstäderna finns förslag om att i kulturminneslagen införa en form av områdesskydd för dessa bebyggelseområden, med influenser från den reglering som kan ske bl.a. för kulturpräglade landskap enligt 7 kap. miljö- balken. Enligt det förslaget skall i kulturminneslagen införas ett nytt kapitel, 4 a kap., benämnt Skyddade kyrkstäder. I betänkandet konstaterar vi att det för kyrkstäderna har visat sig mycket svårt att genomföra en byggnadsminnesförklaring och att det kan behövas andra regleringsformer för att kunna bevara den samlade miljön i området. Vi gjorde också bedömningen att det kan finnas Överväganden och förslag om bebyggelseskydd anledning att överväga om det på kulturmiljöområdet finns ett generellt behov av ett förenklat förfarande för att skydda större bebyggelseområden. En förutsättning för att kunna lägga fram det förslag vi gjorde för kyrkstäderna var den ändring som kom till stånd av 8 kap. 7 § regeringsformen, vilken innebar att i lag kunde bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter avseende kulturmiljö. Som nämnts i kapitel 4 kan det exempelvis finnas behov av förbättrade möjligheter att skydda genuina fiskelägen, kyrkbyar, fäbodmiljöer, men även för vissa stadsmiljöer kan motsvarande behov finnas av att bevara inte enbart enskilda byggnader utan också strukturer i stadsbilden. Ett framträdande exempel på det är världsarvet , där man genomfört ett omfattande och tidsödande arbete med att byggnadsminnesförklara den skydds- värda bebyggelsen, men med varierande framgång. 5.2.1Kommunalt skydd för kulturmiljöer Med hänsyn till de förhållandevis goda möjligheter som i ges att reglera markanvändningen för samlade bebyggelsemiljöer samt till att den kommunala planverk- samheten är föremål för en större översyn föreslås här inga förändringar i denna del. får i grunden anses ge relativt goda instrument för kommunerna att skapa förutsättningar för att ett värdefullt område inte förvanskas. Det ges exempelvis möjlighet att för byggnader inom ett sådant område besluta om en utvidgad bygglovsplikt i den omfattning som vi föreslår skall gälla vid kulturminnesmärkning. Genom planinstrumenten har kommunen dessutom goda möjligheter att tillse att andra åtgärder inte vidtas som kan skada områdets kulturvärden. Det gäller t.ex. nybyggnationer, gatunätets och grönområdenas utformning samt vilken verksamhet som får bedrivas inom området. Det finns flera exempel på hur kommuner genom detaljplan eller områdesbestämmelser har kunnat få till stånd ett välavvägt skydd för kulturhistoriskt värdefulla bebygg- elseområden. Med den av oss föreslagna kulturminnesmärkningen bör också ges utrymme för att få till stånd en bättre kontroll över sådana Överväganden och förslag om bebyggelseskydd byggnader inom värdefulla områden som anses vara av särskild vikt att bevara eller för vilka det anses föreligga en mer överhängande risk för förvanskning. De förändringar i övrigt som skulle kunna innebära en förbätt- ring av möjligheterna att skydda kulturmiljöer berör företrädesvis grundläggande strukturer i planlagstiftningen. En framförd tanke är t.ex. att det i översiktsplaneringen skall ges möjligheter att lägga fast rättsligt bindande riktlinjer för bebyggelseutvecklingen i kommunen, i syfte att skapa bättre möjligheter för en genom- gripande helhetssyn inom den kommunala verksamheten. En annan är att områdesbestämmelser i större utsträckning skall kunna användas för en långsiktig planläggning som hanterar bevarande- frågorna. Detta är emellertid förändringar av sådan karaktär och betydelse att det förutsätter en noggrann analys av hela plan- systemet. På detta område föregår också ett utrednings- arbete genom . Denna kommitté har givits ett mycket brett uppdrag som bl.a. berör problemställningen hur kulturvärden i den bebyggda miljön skall kunna värnas på ett ändamålsenligt sätt i planprocessen. Med hänsyn till att denna breda översyn således pågår, framstår det inte som rationellt att i nuvarande skede lägga fram förslag till genomgripande förändringar som påverkar denna lagstiftnings grundläggande struktur utifrån det mer begränsade uppdrag vi har. 5.2.2Statligt skydd för kulturmiljöer Värdefulla bebyggelsemiljöer bör kunna förklaras som kultur- reservat enligt 7 kap. 9 § . Som framgår av redovisningen i kapitel 2 har pågått en utveckling mot att beakta det samlade värdet i en bebyggelsemiljö. Detta har dock inte föranlett några större föränd- ringar av möjligheterna till statligt skydd för sådana områden. Kontrasten är i detta hänseende stor mot den utveckling som skett inom miljörätten och som har kommit att omfatta också kultur- historiskt värdefulla miljöer. Det fanns en förhoppning om att den ändring som innebar att det inte endast är byggnadens utan även bebyggelseområdets kulturhistoriska värde som kan beaktas vid byggnadsminnes- Överväganden och förslag om bebyggelseskydd märkning skulle vara tillräcklig. Någon större praktisk betydelse torde dock denna ändring inte ha fått. En enskild kultur- historiska värde har troligen alltid bedömts med beaktande av dess närmiljö. Om det är flera byggnaders samlade värde som bedöms vara tillräckligt högt för att ett bevarande skall ske framstår det som mer konsekvent att skydda alla de byggnader som bidrar till detta värde, än att på basis av denna bedömning skydda en enskild byggnad. Vidare kan det värde som finns i ett bebyggelseområde ofta inte enbart härledas till det samlade värdet av de enskilda byggnader som ingår i detta område. Det kan också vara hänförligt till sådana företeelser som gatunätsmönster, utformning och placering av allmänna platser, såsom torg och parker, gårdar m.m. Den möjlighet som funnits för staten att påverka hur dessa kulturmiljöer förvaltas har företrädesvis skett genom utpekande av riksintresseområden. Det har i första hand varit ett sätt att bistå kommunerna med kunskapsunderlag i planarbetet samt för att utgöra utgångspunkten för den statliga kontrollen över de kommunala beslut som fattas enligt . Med hänsyn till det stora allmänintresse som ligger i att kultur- historiskt värdefulla samlade bebyggelseområden kan bevaras för framtiden och därmed kan erhålla ett långsiktigt hållbart skydd, får de överväganden som ligger bakom att staten ansvarar för det skydd som gäller för kulturminnen av nationell betydelse anses ha samma betydelse för kulturmiljöer av denna dignitet. I dessa fall bör, i likhet med vad som enligt våra tidigare över- väganden bör gälla för kulturminnen, det kommunala skyddet vara det huvudsakliga instrumentet för att bevara dessa områden och innefatta den stora majoriteten av de kulturhistoriskt värdefulla bebyggelseområdena. De områden som kan förväntas vara av natio- nell betydelse torde med hänsyn till den representativitet som även här bör prägla urvalsprocessen kunna hämtas ur ett förhållandevis begränsat antal. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Inordning av ett skydd för bebyggelsemiljöer Det förslag vi lagt fram beträffande de norrländska kyrkstäderna berörde två frågor, dels skyddet av de materiella kulturvärdena hos bebyggelsen och kyrkstadsområdet i övrigt, dels de immateriella värden som finns i den särskilda kyrkstadstradition som präglar dessa bebyggelseområden. Det var med hänsyn till inslaget av ett traditionellt brukande, enligt en reglering som varit i kraft , fråga om unika miljöer som inte kan anses ha sin motsvarighet i någon annan kategori av kulturmiljöer i . Liknande ingredienser, med inslag av ett traditionellt brukande, finns dock i andra kategorier av bebyggelseområden, såsom t.ex. koloniträdgårdar och fiskelägen. Det går därför inte att utesluta att en liknande skyddsmodell kan visa sig bli behövlig också för andra miljöer. För de bebyggelsemiljöer i övrigt som kan tänkas bli föremål för ett statligt skydd torde i första hand ett skydd för de materiella värdena vara eftersträvansvärt. Skall en reglering komma till stånd som möjliggör ett statligt skydd av bebyggelsemiljöer bör den därför inte behöva ske genom särregleringar för vissa kategorier, utan kunna utformas så att den kan omfatta alla de områden som kan komma att omfattas av denna reglering. Vi har närmare övervägt två alternativa former för hur ett områdesskydd enligt här angivna riktlinjer skulle kunna införas. Den ena är att utveckla författningsförslaget beträffande de norrländska kyrkstäderna i de delar detta rör skyddet för materiella värden till att omfatta också andra bebyggelsemiljöer. Det andra att utvidga tillämningsområdet för kulturreservatsinstitutet till att också omfatta bebyggelsemiljöer. Dessa båda alternativ skulle till sin utformning och effekt inte skilja sig särskilt mycket åt. Det frågan gäller är snarare om det finns anledning att införa en ny möjlighet till områdesskydd i kulturminneslagen eller om en redan beprövad skyddsform i skall användas. Härvid bör beaktas de goda erfarenheter som redovisats beträff- ande tillämpningen av kulturreservatsinstitutet. Den utveckling som skett mot att alltmer använda sig av där bebyggelsen utgör ett väsentligt inslag i landskapsbilden talar för att denna skyddsform också är väl avpassad för byggda miljöer. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Med beaktande av att det alltså finns en väl fungerande skydds- form som med en smärre förändring kan vara tillämpbar och möta det skyddsbehov som finns beträffande bebyggelsemiljöer som det ur kulturhistorisk synpunkt är av nationellt intresse att bevara, framstår det som ineffektivt att istället införa en ny generell skyddsform i kulturminneslagen. En annan fördel med det är att samlade miljöer där såväl bebyggelse som landskap är bärare av områdets kulturvärden kan inordnas inom samma skyddsform. Den invändning som kan anföras mot detta är att det områdes- skydd som kan komma till stånd enligt har förutsatt att det finns skyddsvärda naturvärden i området. Vad gäller såväl kulturreservat som nationalstadsparker skall det sålunda vara fråga om en kombination av natur- och kulturvärden. Om ett skydd för bebyggelsemiljöer införs i skulle det däremot vara kulturvärdena som på ett tydligare sätt kommer i förgrunden. Det kan tänkas att den byggda miljön i vissa fall skulle vara det som ensamt kvalificerar området för en skyddsåtgärd. Något principiellt hinder mot att i införa ett skydd som kan tillämpas som för att bevara kulturvärden i den bebyggda miljön kan inte anses föreligga. har enligt dess 1 kap. 1 § som ändamål att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Den skall enligt samma paragraf tillämpas så att bl.a. kulturmiljön skyddas och vårdas. Det koncept om en hållbar utveckling som således bygger på innefattar en god bebyggd miljö. Noterbart i detta sammanhang är också att bestäm- melsen om riksintresseområde för kulturmiljövården tillämpats för områden där den bebyggda miljön utgjort det huvudsakliga inslaget för områdets kulturvärden. Även om en utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmel- serna om kulturreservat i således skulle medverka till att gränsen mellan vad som skall regleras i i förhållande till kulturminneslagen alltmer tunnas ut, ligger en sådan förskjut- ning i linje med den utveckling som skett , där kulturmiljövården har kommit att spela en alltmer betydande roll inom miljörätten. Alternativet att skapa ett områdesskydd i kulturminneslagen för de områden där bebyggelsen är den huvudsakliga bäraren av områdets kulturvärden skulle dessutom kunna ge upphov till gränsdragningsproblem i frågan om vilken skyddsform som skulle användas om såväl bebyggelse som landskap har ett betydande Överväganden och förslag om bebyggelseskydd kulturvärde i sig och den ena inte endast bidrar till den andras värde. Det förhållandet att kulturreservatsinstitutet i tillämpningen har kommit och förväntas att alltmer komma att användas för miljöer där bebyggelsen utför ett väsentligt inslag i miljön utgör ett annat skäl för att i bestämmelsen uttryckligen ange att områden där bebyggelsen utgör den väsentliga bäraren av de kulturhistoriska värdena kan skyddas på detta sätt. Vi har av dessa skäl sammantaget funnit det mest ändamålsenligt att föreslå att kulturreservatsinstitutets tillämpningsområde utvid- gas till att omfatta även värdefulla bebyggelsemiljöer. Som ovan konstaterats har erfarenheterna varit goda vad gäller tillämpningen av bestämmelserna om kulturreservat i 7 kap. . Kulturreservat har också inrättats för miljöer där bebyggelsen utgör en väsentlig del av landskapet. Det har härvid inte framkommit att detta mött några större praktiska svårigheter. Några andra förändringar av bestämmelsernas utformning torde bl.a. av dessa skäl därför inte vara nödvändiga för att anpassa skyddsformen till rena bebyggelsemiljöer. Två frågor kan dock behöva uppmärksammas närmare. Den ena är att det inte endast är länsstyrelserna utan även kommunerna som kan besluta om inrättande av kulturreservat. Syftet med den förändring vi föreslår är visserligen att ge staten möjlighet att skydda bebyggelsemiljöer av nationell betydelse. Vi har tidigare konstaterat att kommunerna genom planinstrumentet redan har goda möjligheter att bevara värdefulla miljöer. Även om det fortsättningsvis bör vara så att kommunerna använder sig av plan- instrumenten kan inte förutses några särskilda komplikationer med att kommunerna som komplement för att bevara värdefulla bebyggelsemiljöer även kan använda sig av kulturreservats- institutet. Det är möjligt att det utanför planlagt område kan vara ett bra alternativ till att genomföra ett planförfarande, om syftet enbart är att få till stånd ett långsiktigt bevarande av kulturmiljön. Den andra frågan är om det i kulturreservat som omfattar en värdefull bebyggelsemiljö är lämpligt att det inom området finns byggnadsminnen. Det skydd som kan föreskrivas genom inrätt- andet av kulturreservat torde i de flesta fall kunna motsvara vad Överväganden och förslag om bebyggelseskydd som kan följa på en byggnadsminnesförklaring. Kan byggnadens skyddsbehov lika väl mötas genom de föreskrifter som skall gälla för kulturreservatet är det att föredra att byggnadsminnes- förklaringen ersätts med sådana föreskrifter. Detta för att undvika att flera skyddsformer kommer att gälla för samma objekt, vilket inte minst gör det tydligare för ägare och brukare av byggnaden vad som gäller i fråga om inskränkningar i användningen och hur de skall förfara om de t.ex. avser att vidta en åtgärd på byggnad som kan behöva tillstånd. Det kan emellertid föreligga omständigheter som gör att en byggnadsminnesförklaring är att föredra framför de skyddsföre- skrifter som kan införas för ett kulturreservat. Vad som kan motivera en dubblerad reglering kan t.ex. vara om det i byggnaden finns interiöra värden som bör omfattas av skyddet, då detta endast kan komma till stånd genom en byggnadsminnesförklaring. Det torde inte vara möjligt att låta en byggnadens interiör omfattas av skyddsföreskrifter i ett beslut om kulturreservat i andra fall än för att förhindra en ändrad användning av byggnaderna. Samma behov av dubbel reglering kan uppstå om det i kapitel 6 redovisade förslaget om skydd för lösöre genomförs. Finns i sådant fall skyddsvärt lösöre som bidrar till byggnadens kulturhistoriska värde måste en byggnadsminnesförklaring användas. Mer önskvärt hade varit om ett kulturreservatsbeslut hade kunnat innefatta samma skydd för byggnaderna som en byggnads- minnesförklaring kan erbjuda. Detta får dock anses förutsätta en mer omfattande samordning av bestämmelserna om skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse än den vi funnit skäl att nu föreslå. I detta sammanhang kan också sättas i fråga om det inte bara undantagsvis finns förutsättningar att i rena stadsmiljöer införa kulturreservat. Det områdesskydd som kan beslutas enligt miljö- balken får endast införas om det inte står i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser. I stadskärnor finns ofta ett sådant exploateringstryck och förändringsbehov att det framstår som ett mycket svårbemästrat problem att på ett godtagbart sätt kunna få till stånd en så pass utvecklad samordning mellan planverksamhet och ett statligt områdesskydd som skulle behöva ske i dessa fall. Risken är stor att det i annat fall skulle uppfattas som att staten lade en död hand över den kommunens möjligheter att utveckla sin stadsmiljö. De ständiga förändringar som sker av detaljplaner inom dessa områden skulle även medföra Överväganden och förslag om bebyggelseskydd att områdesskyddets bestånd skulle kunna ifrågasättas och bli överspelat så fort en ny plan initierades. Värdefulla fastigheter som innehas av staten infördes i 16 § förordningen om statliga byggnadsminnen m.m. en möjlighet för regeringen att skydda värdefulla fastigheter i statlig ägo. Den torde vara avsedd att användas för fastigheter där byggnader och kringliggande mark utgör en enhet som är skyddsvärd. Exempel på egendomar som kan bli föremål för skydd enligt denna bestämmelse är kungsgårdar och militära boställen. En redovisad uppgift är att det totalt kan vara ett trettiotal kulturegendomar som kan komma att omfattas av denna reglering. Denna bestämmelse anger dock inte hur detta skydd skall utformas, men avsikten torde ha varit att regeringen genom skyddsbeslutet skulle kunna meddela skyddsföreskrifter för fastigheten. Frågan är om det fortsatt finns något behov av ett särskilt skydd för kulturegendomar som ägs av staten. Ambitionen med de förslag vi tidigare redovisat gällande statlig egendom har varit att ta bort de särregleringar som förekommer i lagstiftningen. De skäl som ligger bakom de förslagen är desamma i detta fall. Att det bara försvårar överskådligheten av lagstiftningen om olika regler blir tillämpbara beroende på vem som äger den skyddsvärda egendomen och detta särskilt om det i befintlig lagstiftning redan finns skyddsformer som kan hantera dessa objekt oberoende av ägarförhållanden. Med den föreslagna utvidgningen av kulturreservatsinstitutets tillämpningsområde bör vissa hinder vara undanröjda för att inom ramen för den skyddsformen beakta de samlade kulturvärdena hos byggnader och mark på en kulturegendom. De kriterier som gällt för att skydda en värdefull fastighet, att det är fråga om en egendom som representerar en viktig del av det nationella kulturarvet eller annars är av stort kulturhistoriskt värde, ger inte heller anledning att befara att fastigheter som kan få detta skydd inte skulle uppfylla kvalifikationsgränsen för att bli kulturreservat. Denna skyddsform är dock avsedd att tillämpas på ett begränsat antal särpräglade egendomar, för vilka det kan förutses svårigheter att inom nära framtid få till stånd ett effektivt skydd genom kulturreservatsinstitutet eller genom en byggnadsminnesförklaring. Flera ärenden enligt denna bestämmelse ligger också Överväganden och förslag om bebyggelseskydd hos regeringen för avgörande. Även om det är önskvärt att renodla skyddssystemet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen, föreligger således starka skäl för att i detta fall behålla den befintliga särregleringen. Det torde dock finnas anledning för regeringen att i anslutning till den förestående prövningen av de ärenden som ligger på dess bord överväga om inte bestämmelsen bör omarbetas och förtydligas. Vi har i samband med de överväganden och förslag som redovisats på flera ställen angett en inställning till myndigheternas roll och ansvar inom kulturmiljösektorn. I detta avsnitt kommer några ytterligare aspekter kring dessa frågor att tas upp och en samlad redovisning ske för våra överväganden i dessa frågor. Redovisningen har genomgående utgått från den åtskillnad som finns i lagstiftningen mellan kommunala åtgärder som kan vidtas huvudsakligen enligt å ena sidan och statliga ingripanden som kan ske företrädesvis enligt kulturminneslagen och å andra sidan. Ur kulturmiljöbevarande synpunkt är det naturligtvis oväsentligt vilken myndighet som tar ansvar för att ett skyddsvärt objekt eller område bevaras och vilken lagstiftning som tillämpas, så länge detta sker på ett sätt som kan garantera ett långsiktigt skydd.