sou · GSB328 · 2005-01-01 00:00:00 — Arbetsgruppens bedömning var att de olika modeller för hyressättning som används av SFV ger tillräcklig handlingsfrihet och möjlighet till anpassning till de omständigheter och önskemål som föreligger i olika situationer. Arbetsgruppen ansåg att det saknades behov av att utveckla ytterligare hyresmodeller för kulturinstitutioner. Arbetsgruppen har granskat vilka hyresmodeller som tillämpas för olika slag av lokaler som vissa kulturinstitutioner använder i sin verksamhet. Ungefär halva volymen av hyrorna betalas till andra fastighetsförvaltare än SFV. De lokaler som det då är fråga om är sådana som främst är avsedda för administrativ verksamhet men också klart ändamålsanpassade lokaler, t.ex. museer. För dessa lokaler används marknadshyra. Även en del av de lokaler som hyrs ut av SFV är av så allmän karaktär att en konkurrenssituation faktiskt föreligger och i sådana fall anser SFV att marknadshyra framstår som den mest lämpliga. Marknadsliknande hyra tillämpades tidigare av SFV för ett ganska stort antal mer eller mindre specialanpassade fastigheter. Exempelvis kan nämnas de centrala scenerna för Operan och samt byggnad som var starkt specialanpassade. Denna hyresmodell tillämpades också tidigare för , , m.fl. museum. Kostnadsbaserade hyror som innefattar kapitalkostnader har SFV använt för , och . hyror utan kapitalkostnader eller med partiella kapitalkostnader tillämpas för donationsfastigheter som , museets äldre byggnad, och . Arbetsgruppen ansåg att tillämpningen av de olika hyresmodellerna på det hela taget syntes rimlig, men fann att den marknadsliknande modell som användes för att fastställa hyran för vissa ändamålslokaler framstod som tveksam för de huvudbyggnader som används av Operan, , , och . Arbetsgruppen ansåg att den marknadsliknande modellen borde överges för sådana fastigheter och att i stället kostnadsbaserade hyror borde tillämpas. Arbetsgruppens förslag innebär att utöver kostnader för drift och underhållsåtgärder m.m. skall i hyran ingå kapitalkostnader för det av staten tillskjutna kapitalet. Den beskrivna ordningen innebar att kapitalkostnadsdelen för de fem byggnaderna skulle uppgått till ett belopp som varit sammanlagt lägre. Arbetsgruppens förslag om ändrade grunder för hyresberäkning för Operan, , , och innebär en tillämpning av det synsätt som kommer till uttryck i tillkännagivande till regeringen om principer för förvaltningen av statens ändamålsfastigheter. Arbetsgruppen föreslog vidare att för att kompensera den minskade inleveransen till statsbudgeten från SFV behövde statsutgifterna minskas med . budgetproposition uppgav regeringen att anslagen för de fem institutionerna minskats med 19,1 miljoner för att kompensera minskade inleveranser från SFV till statsbudgeten. Berörda institutioner tillfördes dock reformmedel på sammanlagt . Arbetsgruppens översyn ledde till att regeringen beslutade att kostnadsbaserad hyra skulle gälla för ovan nämnda fem kulturinstitutioners huvudbyggnader. revisorer har granskat hyressättningen av ändamålsfastigheter i den statliga sektorn. Granskningens resultat samt de förslag som granskningen har utmynnat i redovisades i revisorers förslag angående Statens ändamålsfastigheter – hyressättning och förvaltning (Förslag till 2001/02: RR 12). revisorer ansåg att regeringen borde vidarebefordra ställningstagande angående självkostnad som utgångspunkt för hyressättning när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Revisorerna ansåg vidare att det från regeringen borde framgå att hyresmodellens utformning skall vara föremål för förhandlingar mellan parterna. Revisorerna anförde vidare att regeringen borde vidarebefordra ställningstagande till gemensamt upprättade förvaltningsplaner i förordning, regleringsbrev resp. ägardirektiv. Regeringen har beslutat att kostnadshyra i stället för marknadshyra skall tillämpas för fem kulturinstitutioner, vars huvudbyggnader skiljer sig från övriga ändamålsfastigheter på ett avgörande sätt. Huvudbyggnaderna för dessa fem institutioner har i hög grad formats för ändamålet, är symboler för kulturinstitutionernas verksamhet och utgör en del av stadsbilden, enligt den arbetsgrupp inom som har tagit fram förslaget. Enligt revisorernas bedömning är det möjligt att det inom det statliga fastighetsbeståndet finns fler fastigheter än dessa fem byggnader som är berättigade till kostnadshyra utifrån uttalanden. Revisorerna ansåg att ett konsekvent system förutsätter tydliga kriterier för när kostnadshyra skall gälla och att dessa är generella för hela den statliga statsförvaltningen. Revisorerna förutsåg dock att oenighet i bedömningar av fastigheter kan komma att uppstå, även om villkoren för hyressättning är tydliggjorda och hyresgästens rätt till förhandling om hyreskontraktets utformning är stärkt i regeringsdirektiven. Revisorerna ansåg därför att hyresgäster och förvaltare i ändamålsfastighet bör ha möjlighet att samråda med ett statligt expertorgan kring vilken hyressättning som skall gälla, i de fall parterna inte når en överenskommelse genom förhandlingar. 6.3Rådande kriterier och principer för hyressättning – av kommittén inhämtade uppgifter Kommittén har inhämtat synpunkter när det gäller principer och kriterier för hyressättning vid en hearing med företrädare för kulturinstitutioner och företrädare för universitet och högskolor. När det gäller de synpunkter avseende hyressättningen som framkom vid hearingen tog synpunkterna sikte på vad som bör gälla för lokaler i ändamålsfastigheter. Hyressättningsmodell för och () redovisas i kapitel 4, vartill hänvisas i detta avseende. Synpunkter har även inhämtats av sekretariatet och ordföranden vid sammanträden med olika berörda personer. Nedan redovisas de uppgifter och synpunkter som har redovisats för kommittén eller dess sekretariat. 6.3.2Synpunkter av universitet och högskolor Chalmersfastigheter anser inte att marknadshyra bör tillämpas för ändamålslokaler utan i stället bör en transparent kostnadshyra tillämpas. Hyran bör beräknas utifrån Akademiska Hus kostnadsbaserade avkastningskrav på det bokförda kapitalet samt den effektivaste drift- och förvaltningsformen. höjde Akademiska Hus hyressättningen av . Till grund för denna höjning hade Akademiska Hus låtit genomföra en marknadsundersökning av hyressättningen i i bl.a. Nordstadsområdet. anser inte att marknadssituationen vid detta område motsvarar marknadssituationen vid . Chalmersfastigheters grundinställning är att hyressättningen skall vara kostnadsbaserad och således inte som marknadsbaserad. En kostnadsbaserad hyra innebär enligt Chalmersfastigheters uppfattning att institutionen har möjlighet att ta ett långsiktigare ansvar. Marknadshyra innebär däremot höga kostnader för Chalmersfastigheter, eftersom institutionens fastigheter är belägna relativt centralt i en storstad som . En marknadshyressättning innebär enligt Chalmersfastigheter att institutionen inte har möjlighet att kunna bedöma sina framtida kostnader. Situationen , då en hyreshöjning på genomfördes, skedde med kort varsel. Chalmersfastigheter har räknat ut att man betalar i hyreskostnader . Om hyressättningen varit kostnadsbaserad och denna hade beräknats med komponenter i enlighet med uppgifter från Akademiska Hus årsredovisning skulle hyreskostnaderna i stället uppgå till enligt Chalmersfastigheters beräkningar. Chalmersfastigheters inställning är att Akademiska Hus tar ut för höga hyror. Chalmersfastigheter har inget att invända mot ett system som innebär att vissa högskolor har marknadsbaserad hyra och andra högskolor har kostnadsbaserad hyra. Chalmersfastigheter har till kommittén framfört kritik bl.a. mot Akademiska Hus verksamhet och i huvudsak uppgett följande. Akademiska Hus skall erbjuda högskolorna ändamålsenliga och sunda lokaler och ägaren ställer krav på avkastning, soliditet och utdelning, men mål för kvalitet och effektivitet saknas däremot. Detta har, enligt Chalmersfastigheter, lett till att Akademiska Hus överdebiterar sina hyresgäster med i vad som kan betecknas som överhyror. Akademiska Hus har, enligt Chalmersfastigheter, högst avkastning på investerat kapital jämfört med åtta kommersiellt verksamma fastighetsbolag. Akademiska Hus använder sig inte av sedvanliga redovisningsprinciper och därigenom försvinner övervinsten och det synliga resultatet hålls nere. Akademiska Hus ekonomiska redovisning brister i öppenhet. Akademiska Hus har som svar på Chalmersfastigheters kritik anfört bl.a. följande. Påståendet om en dold övervinst på grundar sig på antaganden om sänkta underhållskostnader och förändringar av redovisningsprinciper som innebär att man så långt möjligt skjuter upp kostnader i fastighetsverksamheten. Akademiska Hus tillämpar självfallet gängse redovisningsprinciper. En normal nivå för resultatfört underhåll i många fastighetsbolag ligger på per kvm eller mer. Akademiska Hus bör ligga på en högre nivå med hänsyn till det stora inslaget av laboratoriebyggnader etc. Dessutom ingår en summa om per kvm som utgör hyresgästanpassningar. De faktiska underhållskostnaderna i Akademiska Hus har legat på i genomsnitt per kvm och år. Hus anför vidare att Chalmersfastigheters påstående att de planmässiga avskrivningarna i Akademiska Hus är förhållandevis höga stämmer. Detta beror i första hand på att andelen byggnadsinventarier är mycket högre i Akademiska Hus än i börsnoterade fastighetsbolag, vilka huvudsakligen har bostäder och kontorsfastigheter. För bostäder är direktavkastningskraven genomgående lägre än för lokaler. Akademiska Hus har ett stort inslag av fastigheter med omfattande tekniska installationer för laboratorier m.m. Det måste finnas utrymme genom direktavkastningen för en avskrivning av dessa byggnadsdelar . uppger att det varken finns ett stort utbud eller en stor generell efterfrågan för högskolelokaler. Detta innebär att det inte finns någon egentlig marknad och därmed inte heller något marknadspris. Parterna är utlämnade till varandra och därför bör en saklig, faktabaserad och verklighetsförankrad modell för hyressättning användas. Hyran bör enligt grundas på fastighetsägarens verkliga kostnader plus tillägg för risk och vinst. Som regel blir det billigare för högskolan att hyra lokaler i för ändamålet särskilt uppförda byggnader med ett hyresavtal baserat på kostnadshyra och långa avtalstider. anser att för omfattande hyresavtal bör kostnadshyra tillämpas eftersom marknaden för utbildningslokaler är mycket begränsad. Kostnadshyran bör fördelas som en annuitet, så att årshyran blir rimligt stabil. Med en långsiktig planering för underhåll och reparationer kan parterna planera för en relativt jämn hyra över byggnadens livslängd och för ett begränsat risktagande där också hyresgästen tar sin del av ansvaret. För mindre förhyrningar och sådana förhyrningar som har en större marknad kan marknadshyra tillämpas. Det bör dock vara både rimligt och möjligt för hyresgästen att få såväl en kostnadshyra som marknadshyra offererad. Högskolan har inte många ändamålslokaler och hyrorna för de flesta fastigheterna har inslag av både marknadshyra och kostnads- hyra. Det är dock viktigt att beakta att hyresgästen inte kan klara en ej omfördelad kostnadshyra. Främst vid större underhåll och reparationer krävs att kostnaderna fördelas . anser att självkostnadshyra är den enda tänkbara principen för ändamålsfastigheter. anser att kostnadshyra bör gälla för alla ändamålsfastigheter. I ger emellertid marknadshyra och kostnadshyra samma utfall. Hälften av lokalyta har tillkommit . I de äldre hyresavtal som har gäller marknadshyra oavsett hyresvärd, medan man i de nya avtalen, oberoende av hyresvärd, har kommit överens om kostnadshyra. Vid omförhandlingar av gamla hyreskontrakt bör man utgå från att kostnadshyra skall gälla. anför att i de propositioner som legat till grund för förändringen av den statliga fastighetsförvaltningen har det klart uttalats att hyran för ändamålslokaler i allmänhet och högskolelokaler i synnerhet skall fastställas på affärsmässiga grunder, d.v.s. vara kostnadshyra. Att hyran för högskolelokaler beräknas som en balanserad kostnadshyra och därmed i det stora hela har en jämförbar nivå på alla högskoleorter var också en uttalad förutsättning för det nya resurstilldelningssystemet med studentpeng. En enhetlig studentpeng går inte att förena med marknadshyra, men väl med kostnadshyra. De problem som finns har uppkommit till följd av otydliga direktiv från staten. I ändamålsfastigheter är kostnadshyra den enda hyressättnings- princip som bör vara tillämplig. För de nyinvesteringar som Akademiska Hus har gjort i samarbete med används kostnadshyra. anser att hyressättningen bör vara kostnads- baserad med rimliga avkastningskrav och öppen redovisning av underhålls- och driftkostnader. Detta förutsätter att man kan komma överens om underhållsplaner och att hyresgästen löpande kan påverka dessa. Det förutsätter vidare att hyresgästen har en enkel och fullt genomsiktlig uppföljning av driftkostnaderna, vilket inte är fallet. SFV:s krav på ersättning för drift och underhållskostnader ligger på en svårförklarligt hög nivå jämfört med andra kostnader. Drift-, media- och underhållskostnadernas del i hyran är vilket motsvarar av den totala hyreskostnaden på . SFV bör inte vara mer kommersiella eller ha högre intjänandekrav än privata hyresvärdar. Oavsett vilket avkastningskrav som statsmakterna väljer så blir det för hyresgästen avgörande kravet att det råder full överensstämmelse mellan anslagstilldelningen och hyreskostnaden. Det är viktigt att den årliga prisomräkningen av anslaget görs öppet så att brukarna får full kännedom om anslagsuppräkningens komponenter. Ändamålsfastigheterna i allmänhet och särskilt de nybyggda är extremt känsliga för att prisomräkning och indexuppräkning följs åt. anser att kostnadshyresprincipen är bra som grund. Det finns emellertid en del problem som är knutna till en övergång till ett nytt system. En aspekt är hur kostnader för eftersatt underhåll skall hanteras när hyressättningsprincipen ändras. En annan problemställning är hur man skall hantera situationen med höga kostnader till följd av extraordinära Fastighetsanläggningsvärdena i SFV är felaktigt satta enligt uppfattning. Detta innebär att hyresgäst och SFV drabbas av onödigt stora kostnader för avskrivningar och räntor och frågan är då hur detta skall hanteras. En annan synpunkt är att om en ren kostnadshyra tillämpas med garanterad förräntning saknas incitament och styrmedel för att SFV skall göra ett så effektivt arbete som möjligt. Vidare saknas kvalitetssystem. Frågan är hur man skall skapa en lämplig kravstruktur för att uppnå maximal effektivitet. Övriga synpunkter från kulturinstitutioner Från anförs att när hyresnivån sänktes i samband med lokalförsörjningsreformen sänktes även det anslag som tilldelades med samma belopp. På grund av ytterligare tillkommande omständigheter blev resultatet totalt sett en hyreshöjning. Efter förhandlingar med SFV har hyreskravet dock sänkts med . Enligt beslut av regeringen skall kostnadshyra gälla för . Det finns emellertid fortfarande flera oklarheter, vilka har lett till att något hyresavtal ännu inte har förhandlats fram. En aspekt som lyfts fram är vem av parterna som bär ansvaret för kostnader för eftersatt underhåll. Från framhålls att administrationen kring lokalförsörjning och därtill hörande kostnader är mycket omfattande för museet. Vidare framhålls att det krävs stora kostnader för upprustning och underhåll och att problem uppkommer med vem som skall bära dessa kostnader. Enligt var ingångsnivån avseende underhållet av byggnaderna mycket låg när lokalförsörjningsreformen genomfördes och problem uppkommer då med vem som skall bära dessa kostnader. Från anförs att stora resurser tas i anspråk för att lösa museets lokalförsörjningsfrågor. Museet har anställt en professionell fastighetsförvaltare för att handha dessa frågor. Uppfattningen från sida är att kostnadshyra skall gälla. Något avtal har ännu inte träffats med SFV eftersom det finns flera oklara punkter. anför att museet har problem med att få medel till underhållskostnader. Statens musiksamlingar anför att museet har stora problem med hyressättningssituationen. Detta har lett till att institutionen hyr in vissa delar av verksamheten i Bonniershuset. Statens musiksamlingar har då kunnat konstatera att hyreskostnaden har sänkts, eftersom SFV tar ut högre hyra än den privata fastighetsägaren Bonniershuset. anför att underhållet på museet är kraftigt eftersatt och att byggnaden närmast kan anses som förfallen. har betalat till eftersatt underhåll. Alla kostnader för underhåll faller på hyresgästen. Vid systemskiftet från marknadshyra till kostnadshyra har myndigheten inte kompenserats för eftersatt underhåll. Historiska museets kostnader för eftersatt underhåll kan uppskattas till . Det är enligt institutionens uppfattning nödvändigt att finna en ordning för nollställning av underhålls- kostnader inför övergång till ett system med kostnadshyra. Statens maritima museer (tidigare ) anför att stora problem föreligger med kostnader för eftersatt underhåll. Kostnaderna har uppkommit när ägde fastigheten och det kan därför starkt ifrågasättas att det är brukande institution som skall stå för kostnaderna för eftersatt underhåll. 6.4Närmare om uppdragets innebörd Kommittén har i uppdrag att dels genomföra en fortsatt översyn av hyressättningen av ändamålsfastigheter, dels se över tillämpningen samt konsekvenserna av hyressättningsprinciperna för ändamålsanpassade lokaler inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet. Begreppet ändamålsfastigheter rymmer fastigheter av mycket skilda slag, och verksamheterna som bedrivs i dem är mycket varierande. Det är främst inom två områden, kulturområdet och universitets- och högskoleområdet, som det finns problem med hyressättningen. Problemen kan vara av olika slag och enligt direktiven är därför inte främmande för att de också kan ges olika lösningar. Någon entydig definition av ändamålsfastighet finns inte och gränsen mellan en kommersiell fastighet och en ändamålsfastighet är flytande. Bedömningen får göras i varje enskilt fall. Kommittén skall enligt direktiven utreda och lämna förslag till vilka principer och kriterier som hyresvärd och hyresgäst skall utgå ifrån för att kunna fastställa hur hyressättning av ändamålsfastighet och kommersiell fastighet skall ske. Kommittén skall därvid pröva om de avkastningskrav som ställs för lokaler inom kulturområdet är ändamålsenliga. Frågan om hyressättning för ändamålsfastigheter berörs på olika sätt i de propositioner (prop. 1991/92:44, prop. 1992/93:37) som ligger till grund för de ändrade riktlinjerna för myndigheternas lokalförsörjning. Bland annat sägs att värderingen av ändamåls- fastigheter bör ske enligt den s.k. produktionskostnadsmetoden. Behandlingen i propositionerna är emellertid kortfattad och inte i alla delar entydig. Följden har blivit att olika tolkningar av de grundläggande förutsättningarna för hyressättning har gjorts av fastighetsförvaltare och hyresgäster. I SOU 1996:187 presenterades en modell för hyressättning av ändamålsfastigheter som i korthet innebar att hyran skulle bestämmas som summan av ett antal separata komponenter: markhyra, kapitalkostnader för investeringar och kostnader för drift och underhåll. I regeringens prop. 1997/98:137 ansåg regeringen emellertid att det inte var lämpligt att påbörda parterna en bestämd hyressättningsmodell med tanke på de olikheter som förelåg mellan olika institutioner. delade regeringens uppfattning men framhöll att det var viktigt med öppenhet i förvaltningen. Regeringen har således inte fastställt någon eller några generellt gällande modeller för hur hyran skall bestämmas i lokaler som förvaltas av statliga myndigheter. De anvisningar som finns framgår av förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter. I 12 § denna förordning föreskrivs att fastighetsförvaltande myndighet får upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda samt att sådana upplåtelser får ske till marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund skall den fastställas efter vad som kan anses skäligt. har framhållit att självkostnad är en naturlig utgångspunkt för hyressättning när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter lämnar emellertid stort utrymme för olika tolkningar, vilket resulterat i att olika hyresmodeller tillämpas av olika fastighetsförvaltare och att de motiverar sina val av hyresmodeller utifrån olika utgångspunkter. revisorer har i rapport (2001/02: RR 12) framfört att regeringen bör vidarebefordra ställningstagande angående självkostnad som utgångspunkt för hyressättning när hyresgästen har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd. Revisorerna har vidare framfört att det bör framgå att hyresmodellens utformning skall vara föremål för förhandlingar mellan parterna. Revisorerna har anfört att regeringen bör vidarebefordra uppfattning om gemensamt upprättade förvaltningsplaner i förordning, regleringsbrev eller ägardirektiv. Enligt revisorernas bedömning är det möjligt att det inom det statliga fastighetsbeståndet finns fler fastigheter som bör ha rätt till kostnadshyra förutom de fem byggnader (m.fl.) som enligt särskilt regeringsbeslut skall ha en kostnadshyressättning. Revisorerna anser att ett konsekvent system förutsätter tydliga kriterier för när kostnadshyra skall gälla och att dessa skall vara generella för hela den statliga statsförvaltningen. I remissvar till revisorers rapport har SFV anfört att det är viktigt att riksdag och regering som uppdragsgivare till såväl SFV som hyresgäster fastlägger de spelregler för hyressättning som erfordras för att undvika konflikter och andra långsiktigt negativa konsekvenser. anser i sitt remissvar att direktiv inte behövs på någon av punkterna. påpekar att regeringen inte endast styr genom direktiv utan, som i fall, genom att kontinuerligt föra en dialog med verket om bl.a. förvaltning och hyressättning. Verket anser sig veta vad som gäller och har en självkostnadsbaserad hyressättning. anser att det är en självklarhet att hyresmodellens utformning skall vara föremål för partsförhandlingar. Akademiska Hus menar i sitt remissvar till revisorers rapport att systemet med valfrihet för hyresgäster och konkurrens mellan hyresvärdar sätts ur spel av särskilda regler för olika aktörer. Bolaget anser att marknadsmässiga villkor måste gälla för högskolelokaler. Skillnaderna mellan olika typer av lokaler är betydande, vilket kan motivera områdesanpassade riktlinjer. , och instämmer i revisorers förslag och anför särskilt att fastigheter inom ett campusområde bör betraktas som ändamålsfastigheter. 6.5Hur har tillämpningen varit av hyressättningsprinciperna? Akademiska Hus hyressättning inom universitets- och högskoleområdet är i första hand att en marknadsanpassad hyra används. Kostnadshyra används för vissa lokaler. Kostnadshyra tillämpas för alla nybyggnader, alla hyresgästanpassningar, vissa ombyggnader samt vid omförhandling även för ändamålslokaler. Den hyressättning som sker inom universitets- och högskoleområdet är således i första hand en marknadshyres- sättning. Från bl.a. Chalmersfastigheter har framförts att hyressättningen istället borde vara kostnadsbaserad. Ett viktigt skäl härför som framförs är att en kostnadshyressättning gör det enklare för respektive institution att planera sina framtida kostnader och inte drabbas av plötsliga och oväntade hyreshöjningar till följd av snabba förändringar på marknaden. Det hävdas vidare från universitet och högskolor att de lokaler som används till stor del är ändamålsanpassade och att detta innebär att hyressättningen bör vara kostnadsbaserad. Det har hävdats att hela campusmiljöer är att se som ändamålsfastigheter.