sou · GSB311 · 2005-01-01 00:00:00 — 1 Sparkvoten enligt äldre definition . Källa: SCB [c] och egna beräkningar. En tredje faktor som talar för en stark konsumtionsutveckling är att hushållens sparkvot sannolikt kommer att sjunka av demo- grafiska skäl under de närmaste decennierna. Enligt ekonomisk teori jämnar en individ normalt ut sin konsumtion över livet genom att spara med höga inkomster och dra ned på sitt sparande med lägre inkomster. Det betyder att sparandet normalt är högt före pensionsavgången, då inkomsterna ofta är goda medan stora utgifter för familjebildning, bosättning och liknande normalt redan är avklarade. När individen går i pension sjunker inkomsterna, vilket kompenseras genom att ett tidigare sparande utnyttjas. Sparkvoten faller då och kan till och med bli negativ om en del av konsumtionsutgifterna finansieras genom en neddragning av sparkapitalet. Om ett sådant sparmönster över livscykeln existerar kommer de stora pensionsavgångarna under att leda till en nedgång i hushållens sparande på aggregerad nivå. Sparned- gången beror inte på att de enskilda hushållen ändrar sitt beteende, utan på en sammansättningsförändring där antalet hushåll med ett relativt lågt sparande ökar i jämförelse med de med en högre sparkvot. Ett lägre sparande och högre konsumtionsutgifter inne- bär att importen tenderar att växa snabbare än exporten. Därmed skulle dagens relativt stora bytesbalansöverskott komma att krympa framöver och vändas i underskott. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Ett lägre nationellt sparande försämrar bytesbalansen har en växande andel av den svenska produktionen exporterats, se diagram 6.2. Trots exportens starka expansion har världsmarknaden vuxit ännu snabbare. har därmed tappat marknadsandelar. Trenden mot ett allt öppnare väntas bestå även . Exportandelen ökar om än i något avtagande takt. Utvecklingen drivs av en ökad grad av integration när fler länder blir fullvärdiga medlemmar i den Europeiska Unionen och inför en gemensam valuta. En annan betydelsefull utveckling är att stora ekonomier som och sannolikt kommer att fortsätta växa snabbt . Expansionen i två så folkrika länder med ett jämförelsevis lågt kostnadsläge kommer att sätta press på många av dagens exportföretag. För att dessa skall kunna bibehålla exportandelar kommer kraven på anpassning och utnyttjande av komparativa fördelar att öka. Att andelen tjänster ökar i hushållens konsumtion bidrar till att dämpa utrikeshandelns tillväxttakt. Diagram 6.2 Exportandel, export som andel av BNP, fasta priser Källa: SCB [c] och egna beräkningar. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Den allt större exportandelen har motsvarats av en import som vuxit på ett likartat sätt. Historiskt har priset på svenska exportvaror utvecklats mindre förmånligt än priset på de varor som importeras. bytesförhållande mot utlandet eller terms of trade har försämrats, se diagram 6.3. Det innebär att en allt större andel av produktionen har fått avsättas för export för att finansiera en given mängd importvaror. Försämringen av bytesförhållandet mot utlandet har bidragit till att den inhemska välstånds- utvecklingen inte varit i paritet med BNP-tillväxten. Diagram 6.3 Terms of trade, relativprisutvecklingen för svensk export och import Källa: SCB [c] och egna beräkningar. I basscenariot antas importen växa snabbare än exporten i volymtermer. Detta är en följd av ett lägre hushållssparande och bidrar till att den starka handelsbalansen försämras med av BNP , se diagram 6.4. Försvagningen av handelsbalansen, som till stor del beror på den demografiskt betingade nedgång i hushållssparandet som förväntas, kommer sannolikt att fortgå även efter scenarioperiodens slut, och innebär att även bytesbalansen försvagas. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Den ogynnsamma relativprisutveckling på svenska exportvaror, som delvis varit en följd av de många devalveringarna , antas upphöra. Terms of trade förblir oförändrade . För detta talar även den ovannämnda framväxten av nya konkurrenskraftiga ekonomier i , vilka kommer att konkurrera med låga priser på världsmarknaden. Ett oförändrat bytesförhållande mot utlandet bidrar till att det reala konsumtions- utrymmet ökar snabbare . Källa: SCB [c] och egna beräkningar. Offentlig konsumtion kallas den skattefinansierade verksamhet som vanligen bedrivs i offentlig regi inom t.ex. sjukvård, skola och förvaltning1. Den offentliga konsumtionen expanderade kraftigt . En förutsättning för detta var växande skatteinkomster, både genom högre skattesatser och 1 En liten del av det som i nationalräkenskaperna kallas offentlig konsumtion är s.k. direktkonsumtion, dvs. skattefinansierad produktion av privata aktörer direkt för hushållen. Exempel på detta är friskolor och privat äldreomsorg. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 En annan förutsättning var tillväxten i arbetskraftsutbudet när framför allt fler kvinnor kom in på arbetsmarknaden. ökade antalet sysselsatta i den offentliga sektorn från cirka 800 000 personer till närmare 1 450 000 personer. Därefter avstannade expansionen så att den offentliga konsumtionsvolymen var mer eller mindre oförändrad . har den offentliga konsumtionen åter ökat något i volymtermer. 2002 var cirka 1 275 000 personer sysselsatta i offentlig sektor, vilket är av samtliga sysselsatta. av de sysselsatta i offentlig sektor är kvinnor. Inom t.ex. barn- och äldreomsorg är andelen högre än så. av alla sysselsatta kvinnor är verksamma i den offentliga sektorn. Bedömningen av den offentliga konsumtionens utveckling i basscenariot baseras dels på en offentlig finansiell budget- restriktion, de offentliga utgifterna måste över en längre tidsperiod växa i takt med de offentliga inkomsterna, dels på en bedömning av hur behoven av olika skattefinansierade tjänster kommer att utvecklas givet en ambition att upprätthålla dagens standard. Den förstnämnda restriktionen är den mer övergripande. Efterfrågan på den typ av tjänster som produceras i den offentliga sektorn, kanske framförallt inom sjukvård och omsorg, är i praktiken oändlig. En situation där alla individer får all den vård och omsorg som de möjligen skulle kunna ha nytta av kommer aldrig att uppstå. En ransoneringssituation kommer alltid att föreligga där tillgängliga resurserna måste fördelas så effektivt som möjligt. Vid en starkare tillväxt kommer mer resurser att finnas tillgängliga än vid en svagare tillväxt. Till syvende och sist bestäms utrymmet för den offentliga konsumtionen från utbudssidan. Den offentliga budgetrestriktionen påverkas av utvecklingen i ett tidsperspektiv som sträcker sig ännu längre än den här studerade tidsperioden. Den demografiska utvecklingen gör att kostnaderna i många offentliga utgiftssystem kommer att öka , när de äldre ökar kraftigt i relation till befolkningen . För att möta denna utveckling har bestämt att de offentliga finanserna skall uppvisa överskott motsvarande av BNP . För att överskotten skall uppkomma och för att den offentliga tjänste- produktionen inte skall växa till nivåer som visar sig vara ohållbara på , måste utvecklingen av den offentliga konsumtionen Bilaga 1–2 till LU 2003/04 vara återhållsam i ett medelfristigt perspektiv. De offentliga finansernas utveckling diskuteras mer utförligt i kapitel 7. Den offentliga konsumtionen kan delas in i kollektivt och individuellt konsumerade tjänster. Cirka en tredjedel av de offentligt producerade tjänsterna konsumeras kollektivt, som rättsväsende, försvar och administrativa tjänster. Här är sambandet mellan antalet personer som konsumerar tjänsterna och den producerade volymen mindre direkt. Ytterligare en konsument av tjänsterna betyder inte nödvändigtvis att produktionen behöver öka. Huvudparten av de offentliga tjänsterna riktar sig dock till enskilda individer, t.ex. barnomsorg, utbildning, sjukvård och äldreomsorg. För dessa individuellt konsumerade tjänster gäller samma villkor som för den privata tjänsteproduktionen. För att möta en ökad efterfrågan behövs ytterligare resurser i form av arbetstid, insatsvaror och realkapital. Behovet av vård, skola och omsorg varierar över livet Ofta är efterfrågan på de skattefinansierade tjänsterna avgränsad till vissa åldersgrupper. Som framgår av diagram 6.5 är konsumtions- utgifterna högre för de yngsta och de äldsta, medan personer i åldrarna 30–utnyttjar den offentliga tjänsteproduktionen i mindre utsträckning. Värdet av den offentliga konsumtionen per invånare var 1999. En person i åldern 15–kostade , eller mer än genomsnittet, och en person i åldern 90–, eller nästan fem gånger så mycket som genomsnittet. Kvinnor utnyttjar den offentliga konsumtionen i högre utsträckning än män. Snitt- kostnaden var för kvinnor och för män. Dessa tydliga köns- och åldersmönster gör att de totala konsumtionsutgifterna och olika verksamheters omfattning blir beroende av den framtida utvecklingen av antalet personer i olika åldersgrupper. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Diagram 6.5 Kostnader för offentlig konsumtion per person 40-44år 50-54år 60-64år 70-74år 80-84år 90-94år Källa: SCB [d]. Genom att multiplicera snittkostnaderna i diagram 6.5 med antalet personer i respektive åldersklass och summera över alla åldrar erhålls totalkostnaden för de olika ändamålen. En sådan rent demografiskt betingad framskrivning visar hur antalet producerade tjänster skulle behöva öka om morgondagens befolkning skall förses med tjänster på samma sätt som dagens män och kvinnor i olika åldrar. Den efterfrågeutveckling som blir resultatet av en sådan beräkning visas i diagram 6.6. Den offentliga konsumtionen måste totalt sett växa med i volym . Den stora efterfrågeökningen kommer dock – 2035. Om dagens servicenivå ska erbjudas även 2035 respektive 2050, måste den offentliga konsumtionen öka jämfört med nivå. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Produktion och användning Diagram 6.6 Demografiskt beräknad efterfrågan på offentlig konsumtion, Index 2000=100 Källa: Egna beräkningar. Efterfrågeökningen är inte lika stor inom alla verksamheter. Sjukvården och framför allt äldreomsorgen växer snabbare än genomsnittet, medan efterfrågan på barnomsorg och utbildning ökar långsamt eller minskar under långa perioder. Snabbast växer äldreomsorgen som skulle behöva vara större än den är med befolkning. Andra faktorer än demografin är viktiga för konsumtionsutvecklingen I ett historiskt perspektiv är det ofta svårt att finna ett klart samband mellan demografin och utvecklingen av konsumtions- utgifterna. Ett antal andra faktorer har påverkat utvecklingen under i betydligt större utsträckning. expanderade verksamheterna snabbt när ambitionsnivån i det offentliga tjänsteutbudet höjdes. Expansionen finansierades till stor del genom höjda skattesatser. Därefter kom när besparingsbehov vände den tidigare trenden. Historiska jämförelser av enskilda verksamhetsområden försvåras Bilaga 1–2 till LU 2003/04 ofta av att de kan ha flyttats mellan olika huvudmän. I diagram 6.7 visas en demografiskt beräknad verksamhetsutveckling i jämförelse med den verkliga utvecklingen för den totala offentliga konsumtionen. Diagram 6.7 Offentlig konsumtion Källa: SCB [c], egna beräkningar. Diagrammet visar att verksamheterna endast vuxit något snabbare än demografin , även om den faktiska utvecklingen varierar mer än den demografiskt betingade. första år, när besparingar genomfördes för att förbättra den offentliga sektorns finanser, var tillväxten för svag för att upprätthålla en oförändrad servicenivå per brukare. är ambitionshöjningen inom offentlig sektor tydlig som ett växand gap mellan den faktiska utvecklingen och den långsammare utveckling som hade varit nödvändig för att tillhandahålla en oförändrad servicenivå. En mindre del av den faktiska utvecklingen förklaras dock av demografin. Den offentliga konsumtionen behövde öka med för att bibehålla en oförändrad standard. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 den offentliga konsumtionen med mellan dessa år. Huvuddelen av expansionen förklaras med andra ord av en ambitionshöjning. Bättre hälsa kan minska omsorgsbehoven I basscenariot antas att den offentliga konsumtionen även kommer att avvika från en utveckling helt baserad på oförändrade behov. Från att fram till omkring 1990 ha vuxit i betydligt snabbare takt än vad demografin motiverar, förväntas den offentliga konsumtionen växa i något långsammare takt. Skälet till det är att den ökning av medellivslängden som förutsägs i befolkningsprognosen antas innebära att de äldres hälsoläge förbättras. En förbättrad hälsa gör att behoven av äldreomsorg inte växer i samma takt som i diagram 6.6. I beräkningen har hälften av de år som läggs till ett genomsnittligt liv efter framöver, antagits vara år med så god hälsa att inga ytterligare omsorgsbehov uppstår. Genom detta antagande ökar efterfrågan på äldreomsorgstjänster , jämfört i diagram 6.6. förväntas antalet personer som är eller äldre öka med närmare 50 000 personer, från cirka 471 000 till 519 000 personer. Den totala offentliga konsumtionen växer långsammare som en följd av detta antagande. ökar behoven av äldreomsorg endast med med detta antagande, jämfört med vid oförändrad hälsa. Ett liknande antagande har inte gjorts för behovet av sjukvård. Även här kan man argumentera för att de största sjukvårdsbehoven uppkommer , och att en längre medellivslängd därmed skulle sänka de genomsnittliga sjukvårds- kostnaderna för varje åldersklass. finns inom sjukvården andra faktorer som sannolikt kommer att vara mer betydelsefulla för den framtida kostnadsutvecklingen än demografin. En viktig sådan är den medicinsk-tekniska utvecklingen som är mer betydelsefull inom sjukvården än inom den mer omsorgsbetonade vården. har medicinska framsteg och nya behandlingsmetoder lett till att allt fler behandlingar genomförts på allt större patientgrupper. Det är svårt att neka personer som skulle ha stor nytta av nya men kostsamma behandlingsmetoder Bilaga 1–2 till LU 2003/04 tillgången till dem. I en engelsk studie görs bedömningen att den medicinsk-tekniska utvecklingen bidragit till att öka kostnaderna för sjukvården med per år2. Av detta skäl har utgiftstrycket bedömts vara större inom sjukvården än inom äldreomsorgen. I beräkningarna görs implicit ytterligare ett antagande som sannolikt innebär att den verkliga kostnadsutvecklingen under- skattas. Det förutsätts att det är möjligt att flytta resurser från de delar av den offentliga tjänsteproduktionen som krymper till de delar som expanderar utan att kostnaderna ökar. är det således nödvändigt att kommunerna minskar personal och övriga resurser i i takt med att antalet barn i åldern 7–12 blir färre. En liknade neddragning måste sedan äga rum i gymnasieskolan när de mindre åldersfrupperna når dessa åldrar. Av erfarenhet vet vi att sådana anpassningar ofta är svåra att genomföra. Färre barn i skolåldern resulterar på kort sikt snarare i mindre skolklasser, än att personal och lokaler minskas i samma utsträckning. Produktivitetstillväxten är lägre i tjänstesektorn En försvårande omständighet när det gäller att öka volymen producerade tjänster i den offentliga sektorn är att det är svårt att effektivisera produktionsmetoderna. Till skillnad mot industrin, där ny utrustning och nya metoder ofta innebär att produktionen per arbetad timme ökar med flera procent år , kännetecknas tjänsteproduktion i allmänhet av en produktivitetstillväxt som är lägre än genomsnittet för näringslivet. Detta gäller såväl den tjänsteproduktion som bedrivs i privat som i offentlig regi. Att ta hand om fler äldre inom äldreomsorgen utan en ytterligare insats av arbetstid upplevs ofta av de äldre och personalen som en sänkning av kvaliteten i verksamheten. En lägre produktivitetstillväxt får till följd att priset på tjänster tenderar att stiga relativt den genomsnittliga prisnivån, om lönerelationerna skall vara oför- ändrade. Detta fenomen går under benämningen Baumols (kostnads-)sjuka, efter den ekonom som först analyserade fenomenet.3 För den offentliga sektorn innebär en snabbare kostnadsökning att skatteinkomsterna räcker till en mindre mängd 2Wanless, D. [2001]. 3Se Baumol J. W. [1967] och Baumol, J. W., Blackman, S. B & , N. [1985]. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Produktion och användning tjänster, än om produktivitetstillväxten varit snabbare och kostnadsutvecklingen därmed mer gynnsam. Att mäta produktivitetsutvecklingen i tjänsteproducerande branscher på ett korrekt sätt är ingen lätt uppgift. I national- räkenskaperna används schablonmässiga värden för produktivitets- tillväxten för vissa tjänster. I den offentliga tjänsteproduktionen sätts produktivitetstillväxten lika med noll4. Detta antagande har även varit styrande för beräkningarna av kostnadsutveckling och personalbehov i basscenariot. Ett antagande om oförändrad produktivitet innebär att antalet arbetade timmar i den offentliga sektorn måste växa i samma takt som produktionen. Detta innebär att antalet personer som är sysselsatta i den offentliga sektorn kommer att fortsätta att öka, både i absoluta tal och som andel av den totala sysselsättningen. De produktivitetsmätningar som genomförts för den offentliga sektorn ger ett blandat resultat.5 Generellt pekar mätningarna på att produktivitetstillväxten var negativ eller nära noll , men att den troligen varit högre under 1990- talet. förknippas den senare perioden av många med nedskärningar och en i längden ohållbar försämring av anställnings- förhållandena som bidragit till dagens höga sjukfrånvaro i den offentliga sektorn. Tabell 6.3 Demografiskt betingad efterfrågeökning Källa: Egna beräkningar. 4Detta är inte helt sant eftersom en produktivitetsförändring registreras till följd av att olika delar av den offentliga produktionen med skilda produktivitetsnivåer växer olika snabbt, samt till följd av att kapitalförslitningen förändras i en annan takt än lönekostnaderna. Dessa produktivitetsförändringar är dock inte uttryck för en genuin effektivitetsförändring i den offentliga produktionen, utan mer av bokföringsmässig natur. 5Ds 1994:24 samt Statskontoret[1998]. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Möjligheten att öka produktiviteten även i den offentliga sektorn är dock av avgörande betydelse för i vilken utsträckning ett givet finansiellt underlag räcker till för att tillfredställa framtidens växande behov. Även små produktivitetshöjningar är viktiga. Den tillväxttakt som är nödvändig för att erbjuda en oförändrad service- nivå varierar över tiden och mellan olika delar av den offentliga sektorn. I genomsnitt för hela offentliga sektorn uppgår den till . Inom äldreomsorgen ökar efterfrågan med . Om produk- tiviteten i den offentliga sektorn kunde fås att öka, om än i blygsam takt, så skulle förutsättningarna att hantera den framtida efterfråge- ökningen vara mer gynnsamma än om så inte är fallet. Sannolikt skiljer sig förutsättningarna åt i olika delar av verksamheterna. Inom områden som kännetecknas av intensiv kontakt mellan människor, som äldreomsorg och barnomsorg är möjligheterna förmodligen sämre, än inom mer teknikintensiva delar av sjuk- vården. Eftersom även en svag ökning av produktionen per arbetad timme är betydelsefull för kostnadsutvecklingen är det viktigt att alla möjligheter som finns att öka produktiviteten tas tillvara. Avgifter är en viktig inkomstkälla Uppdelningen i privat respektive offentlig konsumtion beror på finansieringssättet. Den del av t.ex. barnomsorg och som finansieras genom avgifter är således en del av den privata konsumtionen. ökade avgifts- finansieringen något inom det kommunala området. En fördel med att brukaren betalar en avgift för den erhållna tjänsten, utöver att det bidrar till finansieringen, är att det håller tillbaka efterfrågan. När brukaren själv betalar en del av kostnaderna för ytterligare en enhet av tjänsten kommer denna utgift att ställas mot nyttan av annan konsumtion, något som inte är fallet om tjänsten helt och hållet skattefinansieras. Nackdelar med avgiftsfinansiering är de fördelningseffekter som kan uppstå om priset blir för högt för vissa grupper, samt de marginaleffekter som uppstår om avgiften inkomstprövas. Dessa två skäl bidrog till att en maxtaxa har införts inom både barnomsorgen och äldreomsorgen, något som har inneburit att graden av skattefinansiering åter stigit. I beräkningarna har antagits att avgiftssatserna inom alla delar av den offentliga sektorn kan öka i takt med Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Detta antagande strider mot ambitionerna att hålla tillbaka avgiftsuttaget. Det finns dock starka skäl för att finansiera en oförändrad andel av produktions- kostnaderna med brukaravgifter. Eftersom kostnadsutvecklingen i den offentliga sektorn är snabb kommer avgifterna att öka i snabbare takt än genomsnittet för övriga priser i samhället. Avgiftsökningarna är dock inte snabbare än att dess andel av hushållens disponibla inkomster förväntas falla. Om avgiften skulle hållas nominellt oförändrad under den kommande tjugo- årsperioden skulle dess värde successivt urholkas, och därmed skulle en viktig finansieringskälla bortfalla. Den utbyggnad av den offentliga tjänsteproduktionen som sker i basscenariot skulle då inte vara möjlig utan en ytterligare ökning av skattekvoten. Personalförsörjningen blir en utmaning för den offentliga sektorn Huruvida den fortsatta expansion av den offentliga sektorn som förutses i basscenariot är möjlig är inte bara en fråga om det finansiella utrymme som utvecklingen av skatter och andra inkomster erbjuder. En ytterligare begränsande faktor kan utgöras av möjligheterna att rekrytera personal med lämplig utbildning utan att lönekostnaderna blir för höga. I tabell 6.4 visas hur personalbehoven utvecklas i basscenariet inom ett antal kommunala verksamhetsområden. Tabell 6.4 Antal sysselsatta i kommuner och landsting, 2000–2020 1 Inklusive Komvux. Källa: [2002], [2002] samt egna beräkningar. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Tabellen visar att antalet sysselsatta i kommuner och landsting behöver öka med drygt 130 000 personer om en expansion i takt med den demografiskt beräknade efterfrågan skall vara möjlig. Antalet anställda i staten måste öka med cirka 20 000 personer . Eftersom personalens medelålder inom många verksamheter är relativt hög kommer rekryteringsbehoven att vara mångdubbelt större. Det är rimligt att tänka sig att omkring hälften av de som är anställda i den offentliga sektorn kommer att lämna sin anställning , antingen av åldersskäl eller för att jobba inom den privata sektorn. Sammantaget skulle då närmare 800 000 personer behöva rekryteras till den offentliga sektorn . Detta tal är ett nationellt genomsnitt. Regionalt kan situationen se väsentligt annorlunda ut. I många regioner i framförallt glesbygd kommer rekryteringssvårigheterna att bli mycket stora6. Rekryteringsproblemen kan bli särskilt märkbara inom omsorgen av äldre och handikappade. Antalet ungdomar som väljer vård-/omsorgsutbildning i gymnasieskolan har minskat radikalt under de senaste 10–15 åren. gick cirka 9 000 elever i årskurs 1 på den gren av vårdlinjen som motsvarar det nuvarande omvårdnadsprogrammet att jämföra med cirka 3 500 . Det antalet skulle behöva fördubblas för att antalet i arbetskraften med denna utbildning skall ligga kvar på samma nivå som nu.7 Cirka tre fjärdedelar av de sysselsatta i den offentliga sektorn utgörs av kvinnor. Inom barnomsorgen och äldre- och handikappomsorgen är kvinnornas andel . Om dessa könsmönster inte ändras så är det främst kvinnor som kommer att rekryteras till den offentliga sektorn. Om expansionen lyckas betyder det att en allt större andel av samtliga sysselsatta kvinnor kommer att vara verksamma inom den offentliga sektorn. är av alla sysselsatta kvinnor anställda i den offentliga sektorn. Vid den expansionstakt som beskrivits ovan och med oförändrade könsmönster kommer denna andel att stiga till . Den riktigt snabba expansionen av den offentliga sektorn äger dock rum , när andelen äldre i befolkningen växer snabbt. 6I bilaga 3 till /04 diskuteras den framtida regionala utvecklingen mer utförligt. 7Kommunförbundet [2003]. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Produktion och användning