sou · GSB3113d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Utredningen anser det mot denna bakgrund skäligt att finansie- ring övervägs utanför utgiftsområde 14 och förordar, om detta anses godtagbart, att finansiering sker genom minskning av ansla- get till administration. Slutligen bör beröras möjligheterna att finansiera kostnadsök- ningen via avgifter från godkända företagshälsovårdsenheter. Avgift kan tas ut för godkännandet och som en årlig avgift. I kapitel 7, avsnitt 7.3, har utredningen motiverat skälen till ett offentligt åtagande för företagshälsovård. Skälen för ett ökat sam- hälleligt åtagande är bl.a. folkhälsoaspekter och att samhället ådras betydande kostnader p.g.a. att kostnader för sjukfrånvaro som har sin grund i förhållanden i arbetsmiljön vältras över på samhällets försäkringssystem. I den mån företagshälsovården kan bidra till kostnadsminskningar för samhället finns grund för samhället att intervenera i den fria marknaden för företagshälsovårdstjänster. I kapitel 8 och 9 har utredningen redovisat en strategi för detta. I avsnitt 15.1.1. ovan har utredningen redovisat sin ståndpunkt att det är rimligt att kostnaderna för godkännandeproceduren och upprätthållandet av godkännandet tas ut genom en avgift från Där framgår också att utredningen anser att övriga med den föreslagna företagshälsovårdsnämnden förenade kostnader bör falla på staten eftersom de har ett vidare samband med ansvaret för en god arbetsmiljö än som enbart bör falla på företagshälsovårdsbranschen. Ett teoretiskt alternativ till finansiering av utredningens förslag är dock att hela kostnaden skulle tas ut av företagshälsovårdsföre- tagen, dels genom avgifter för godkännandet, dels genom att de skulle betala kostnaden för utbildning, som faller på . Motiven för detta skulle vara att företagshälsovårdsföretagen genom godkännandet får konkurrensfördelar och att kundföreta- gen skulle vara beredda att betala för den ökade kostnad, som slut- ligen skulle falla på dessa. En faktor som verkar i den riktningen skulle vara det föreslagna medfinansieringsansvaret för arbetsgi- vare. Utredningen ser dock ett antal principiella invändningar mot ett sådant förslag. Det skulle strida mot de skäl för ett ökat samhälls- engagemang som redovisats i kapitel 7, och det skulle strida mot den princip som gäller på andra områden, nämligen att samhället svarar för kostnaderna för produktion av grundläggande utbild- ning. En sådan finansiering skulle också riskera att leda till en försik- tighet hos företagshälsovårdsföretagen att bekosta utbildning av personal. De höjda kostnaderna för kundföretagen skulle vidare leda till att motivationen hos främst småföretag att använda sig av godkänd företagshälsovård skulle minska. Eftersom det framför allt skulle vara godkända företagshälsovårdsenheter som skulle drabbas av kostnaderna skulle det också förskjuta konkurrenssituationen mellan godkända och icke godkända företagshälsovårdsenheter till de icke godkändas fördel, vilket vore kontraproduktivt mot utred- ningens förslag. Utredningen ser en betydande potential för minskade statliga utgifter och positiva effekter för samhällsekonomin i en väl funge- rande företagshälsovård, men har för begränsad överblick för att på ett kvalificerat sätt peka ut ett lämpligt område för besparingar. Ovan har förts resonemang om för- och nackdelar med finansiering inom och utom utgiftsområdet samt pekats på konsekvenser av finansiering genom avgifter. Av resonemangen följer att utred- ningen ser minst problem med finansiering inom socialförsäkring- ens administration och därefter genom omfördelning inom utgifts- område 14. I sin rapport 2001:29, Utnyttja företagshälsovården bättre, ställde Statskontoret frågan Är företagshälsovården lönsam?, och fann att det tillgängliga kunskapsunderlaget inte kunde användas för att uppskatta vilka effekter ett ökat utnyttjande av företagshälsovården kan få. Det fanns då få eller ens några studier som bekräftar att företagshälsovården på ett generellt plan är lönsam oavsett om lönsamheten mäts i ekonomiska termer eller som mer generell nytta. Detta betyder naturligtvis inte att företagshälsovården inte är lönsam utan ska snarare ses som ett tecken på svårigheterna att värdera effekterna av en verksamhet som inte utför en enhetlig uppgift. Det är dessutom stor variation i företagshälsovårdsföreta- gens uppbyggnad och de tjänster de tillhandahåller beroende på efterfrågan. På företagsnivå i kundföretagen finns exempel på företagsekonomisk lönsamhet av företagshälsovårdens verksamhet, men det går inte att generalisera dessa till företagsekonomiska effekter i allmänhet, och än mindre naturligtvis till samhällsekono- miska effekter. Utredningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen4 gjorde beräkningar av de samhällsekonomiska effekterna av fördjupad rehabilitering och fann det mycket lönsamt – en satsad krona uppskattades i det räkneexempel utredningen redovisade ge nio åter. Detta visar att rehabilitering är en god samhällsekonomisk affär, men kan inte användas för uppskattningar beträffande företagshälsovårdens samhällsekonomiska effekter. Kunskapsläget om de samhällsekonomiska effekterna av före- tagshälsovård är fortfarande lika dåligt som när Statskontoret avlämnade sin rapport. De stora kostnaderna för ohälsan gör att även små förbättringar i effekterna av företagshälsovårdens insatser i form av snabbare återgång i arbete och effektivare rehabilitering kan få samhällsekonomisk lönsamhet, men utredningen kan lika lite som någon annan bevisa det. 4 SOU 2000:78, Rehabilitering till arbete. Ett enkelt räkneexempel kan dock illustrera vilken potential för besparingar som finns. Räkneexemplet utgår från att en sjukskriv- ningsdag kostar socialförsäkringen i genomsnitt . De merkostnader utredningens förslag leder till motsvarar kostnaden eller 1046 sjukskrivningsmånader eller 87 sjukskrivningsår. Enligt RFV:s månadsstatistik för oktober (avser september månad 2004) är antalet pågående sjukfall 247 572, varav 117 523 har pågått . – har beviljats 74 593 sjuk/aktivitetser- sättningar och sammanlagt 531 629 personer uppbar sjuk/aktivitetsersättning. Det är uppenbart att det behövs mycket marginella förbättringar av företagshälsovårdens effekter för att det ska bli en lönsam affär för staten. Det räcker t.ex. att företagshälsovårdens insatser reducerar antalet som varit sjuk- skrivna med . De samhällsekonomiska effekterna av en väl fungerande företagshälsovård kan alltså bli betydande och leda till minskningar i de stora kostnaderna för ohälsan. Utredningen beklagar att det inte är möjligt att väga in sådana effekter när utredningen har att föreslå finansiering av sina förslag. Utredningens förslag kan dock leda till att det skapas bättre möjligheter att uppskatta effekterna av företagshälso- vårdens verksamhet. Förslaget om godkännande av företagshälso- vårdsenheter leder till en tydligare definition av vad företagshälso- vård är, vilket är en grundläggande förutsättning för utvärdering. Det register som upprättas hos arbetsmiljöverket kommer att ge tillgång till bättre statistik om branschen. Utredningen har, liksom tidigare utredningar, haft svårt att få tillförlitliga uppgifter om företagshälsovården och dess verksamhet. En ökad FoU-verksam- het skapar bättre möjligheter till en vetenskaplig utvärdering av verksamhetens nytta. 15.4Konsekvenser för det allmänna och för enskilda och för utbudet av företagshälsovård Enligt direktiven ska utredningen redovisa konsekvenser för det allmänna och för enskilda. Utredningen ska också analysera hur förslagen påverkar utbudet av företagshälsovård. Konsekvenser för det allmänna har redan berörts vad gäller sam- hällsekonomin. Därutöver bör beröras konsekvenser för hälso- och sjukvården, som rimligtvis bör betraktas som en del av det all- männa. Konsekvenser som teoretiskt kan uppstå är konkurrens om personal, men eftersom företagshälsovårdens verksamhetsvolym är en bråkdel av den allmänna sjukvårdens ser inte utredningen att det skulle kunna uppstå några svårigheter med de förslag som fram- förts. I den mån hälso- och sjukvården har problem med sin perso- nalförsörjning har det andra orsaker. Denna fråga har berörts i kapitel 13. De förslag till samverkan mellan företagshälsovården och hälso- och sjukvården som utredningen framfört i kapitel 12 kan få positiva effekter för sjukvården i form av tillgång till före- tagshälsovårdens expertkompetens och bättre logistik i patientflö- den. Utredningen har inte funnit andra tänkbara konsekvenser för det allmänna. Utredningen förslag kan förväntas leda till ett ökat utbud av företagshälsovård och en kvalitetshöjning i dess verksamhet. Detta har betydelse för hur utredningen förslag påverkar enskilda. För den enskilde är det svårt att se några negativa konsekvenser av en kvalitetshöjning i eller bättre tillgänglighet av företagshälsovård. Tvärtom ger en utveckling av företagshälsovårdens täckning fler tillgång till företagshälsovård och större möjligheter att reducera hälsorisker i arbetet och skapa sunda arbetsmiljöer. Det har inte varit helt ovanligt att den enskilde arbetsta- garen har behövt tillåtelse av arbetsledningen för att besöka före- tagshälsovården, vilket enligt utredningens mening försvårar före- tagshälsovårdens möjligheter att identifiera problem i arbetsmiljön. I utredningens förslag om en lag om företagshälsovård lyfts nu i 2 § fram att företagshälsovården ska vara en professionellt oberoende expertverksamhet inom områdena förebyggande arbetsmiljöarbete och arbetslivsinriktad rehabilitering, till stöd för arbetsgivare och arbetstagare i arbetet med att uppnå en god arbetsmiljö. Kontakter med den enskilda arbetstagare kan därmed anses vara en integrerad del av det förebyggande/gruppinriktade angreppssätt, som är före- tagshälsovårdens huvuduppgift. Till frågan om hur utredningens förslag påverkar utbudet av företagshälsovård hör – även om det inte nämns särskilt i direkti- ven – vilka regionala konsekvenser förslagen kan få. I kapitel 13 har utredningen räknat med en volymtillväxt i företagshälsovårdsbran- schen, som på ett generellt plan kan beräknas öka utbudet av före- tagshälsovård. Frågan berörs också under rubriken företagseko- nomiska konsekvenser nedan. Där framgår att det kan bli svå- righeter för företagshälsovårdsföretag i glesbygd, som inte för när- varande fyller kraven för godkännande. Å andra sidan är det med utredningens principiella synsätt efterfrågan som driver fram ett utbud av företagshälsovård, och utredningens förslag bör, tillsam- mans med det föreslagna medfinansieringsansvaret, komma att leda till en ökad efterfrågan på tjänster från godkända företagshälso- vårdsenheter även i glesbygd. Därmed öppnas en utvidgad mark- nad, som kan underlätta för de små företagshälsovårdsföretagen att nå upp till kraven på godkännande, eller för andra företag att ex- pandera in i regionen. Därmed bör en ökande efterfrågan bidra till att vidga utbudet av god företagshälsovård i hela landet. Utredningens förslag kommer inte att i sig leda till några negativa företagsekonomiska effekter för företagshälsovårdens kunder. Arbetsgivarnas ansvar för arbetsmiljön är oförändrat och de åläggs ingen utvidgad skyldighet att anlita företagshälsovård. är det den företagshälsovård som arbetsförhållandena kräver som arbetsgivaren ska anlita. Visserligen föreslås av utredningen en lag- regel om att behovet av extern expertkompetens ska bedömas, och i den mån det systematiska arbetsmiljöarbetet inte har lett till en sådan bedömning kan den föreslagna regeln leda till att företagshälsovård kommer att anlitas i större utsträckning än tidi- gare. Det handlar i så fall om kostnader för att komma upp till den standard som gällt och som inte är en nytillkommande effekt av utredningens förslag. Företagshälsovården ska dock inte i första hand ses som en eko- nomisk belastning. En väl fungerande företagshälsovård av god kvalitet kan i samverkan med kundföretagen bidra till minskad sjukfrånvaro, ökad hälsa och produktivitet och därmed ökad lön- samhet i företagen. Det finns många goda exempel på detta i enskilda företag och förvaltningar. Ett intryck, hämtat från en regelbunden genomgång av artiklar i dags- och fackpress utredningen arbetat, är att satsningar på förebyggande arbete och att minska ohälsan blivit allt vanligare. Det är inte möjligt med ledning av de goda exempel som finns att på ett generellt sätt beräkna de företagsekonomiska effekter som utredningens förslag om företagshälsovård kan få. Det hänger samman med att varje exempel är unikt till sina förutsättningar och att de goda resultaten oftast är frukten av ett samarbete med flera inblandade aktörer, varav företagshälsovården är en. Däremot finns beräkningar av när det är lönsamt med rehabili- tering ur företagsekonomisk synvinkel. I förslagen från utred- ningen om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen5 gjordes jämförelser mellan de ekonomiska effekterna av tidig respektive sen rehabilitering. Det visade sig att en sen rehabilitering, när sjukfallet pågått så att man hunnit rekrytera och skola in vikarie, i regel är en förlustaffär för arbetsgivaren. En snabbt insatt rehabili- tering medför däremot en vinst för arbetsgivaren, ofta mångdubbelt mot rehabiliteringskostnaden. Att rehabilitering i princip alltid är lönsam för samhället som helhet är en annan sak. Tiden från sjukfallets början till rehabilitering har inte blivit kortare sedan rehabiliteringsutredningen avslutade sitt arbete. Utredningen pekar i kapitel 11 på fördelarna med att använda företagshälsovårdens kompetens tidigt för de personer som behö- ver rehabilitering. De föreslagna reglerna för arbetsgivares medfi- nansieringsansvar kommer dessutom att innebära minskade kost- nader även vid sen rehabilitering. Utredningens förslag kan få större konsekvenser för företagshäl- sovårdsföretagen. Alltsedan avregleringen har branschen befunnit sig i en strukturrationaliseringssituation med utveckling mot större företag. För många av de små företagshälso- vårdsföretagen är konkurrensen hård och lönsamheten dålig. Det kommer även fortsättningsvis att vara möjligt att bedriva företagshälsovård utan godkännande, men godkännandet måste i sig bedömas vara en konkurrensfördel, vilket också är syftet med förslagen. Godkännandet syftar ju till att öka tillgången på god företagshälsovård. Kostnaden för godkännandet kommer att vara försumbar även för små företagshälsovårdsenheter. Dessa kan emellertid få det svårt att nå upp till de krav på t.ex. multidiscipli- närt arbetssätt, som är nödvändigt för tredjepartscertifiering enligt branschens kvalitetssäkringssystem, vilket är en grundförutsättning för godkännande. För de små företagshälsovårdsenheter, som verkligen bedriver verksamhet som kan ingå i företagshälsovård, finns enligt utredningens förslag möjlighet till samverkan med andra under förutsättning att de samverkande företagen uppträder som en samordnad företagshälsovårdsverksamhet gentemot kund- företagen. Däremot kan de företag som marknadsför allehanda 5 SOU 2000:78, Rehabilitering till arbete. tjänster som inte kan klassificeras som godkänd företagshälsovård eller ens företagshälsovård få det svårt att marknadsföra sina tjäns- ter under dessa beteckningar, men detta får ses som ett syfte med den nya lagen. I stort bedömer utredningen dock att förslagen kommer att leda till en gynnsam utveckling av lönsamheten i branschen om den förmår att leva upp till de krav som kommer att ställas på god företagshälsovård. Resonemangen inledningsvis i detta kapitel i fråga om företagshäl- sovårdslagstiftningens konsekvenser vad gäller innehåll och omfattning av utbudet av företagshälsovård ligger till grund för en del av bedömningarna i beträffande småföretag. Det bör också påpekas att vad som ovan beskrivits i fråga om företagsekonomiska konsekvenser naturligtvis även gäller för småföretag. I detta avsnitt läggs fokus på förslagens konsekvenser i administrativt hänseende i ljuset av 3 § förordningen (1998:1820) om särskild konsekvens- analys av reglers effekter för små företags villkor (den s.k. Simp- Lexförordningen). Diskussionen delas upp i två delar, en med avse- ende på småföretagen i allmänhet och en beträffande småföretagen i företagshälsovårdsbranschen. 15.6.1Konsekvenser för småföretag i allmänhet Förslagen till ny företagshälsovårdslagstiftning Utredningens förslag till ny företagshälsovårdslagstiftning har inga direkta konsekvenser i form av ökade kostnader eller dylikt för småföretag i allmänhet. I inledningen till detta kapitel antogs att utbudet av företagshäl- sovård ökar och att förändringar kan väntas beträffande innehållet i den företagshälsovård som erbjuds genom kraven som är kopplade till godkännandet av företagshälsovårdsenheter. Ett ökat utbud av företagshälsovård och en större kännedom om dennas kompetens och verksamhet torde i och för sig skapa förut- sättningar för ett större användande av företagshälsovård bland småföretagen. Det är dock inte i sig tillräckligt. I avsnitt 9.5 beskrevs de hinder som sannolikt finns för användande av före- tagshälsovård bland småföretag. Utbudet av företagshälsovårds- tjänster tycks i allmänhet vara anpassat för större kunder än för mindre, även om en utveckling mot mindre av paket och mer av nollavtal till vilket läggs de tjänster som verkligen utnyttjas, kan iakttas. En sådan utveckling gagnar de mindre företagens behov. Ändringarna i AML och inkomstskattelagen Direkt betydelse för såväl större som mindre företag i allmänhet har förslaget om ändringar i AML. Förslaget bedöms dock få mycket begränsade effekter i administrativt hänseende. Förslaget att i AML införa ett tydligare krav på arbetsgivaren att i samband med det systematiska arbetsmiljöarbetet bedöma av behovet av hjälp från utomstående experter kan inte betraktas som en särskilt betungande arbetsuppgift för arbetsgivaren. Det ska som nämnts vara en del av det systematiska arbetsmiljöarbete () som arbetsgivaren redan ska bedriva enligt AML och får betraktas som ett förhållandevis begränsat tillägg till detta. Utredningens bedömning i enlighet med 3 § i SimpLexförordningen, särskilt punkterna 3-5, är alltså att förslaget i administrativt hänseende inte kommer att medföra nämnvärt merarbete för arbetsgivare varken i mindre eller större företag. Förslaget är ägnat att fästa arbetsgiva- rens uppmärksamhet på att extern experthjälp kan behövas. Detta i kombination med den nya företagshälsovårdslagstiftningen kan medföra att arbetsgivare i såväl större som mindre företag i ökad utsträckning skaffar sig kunskap om vilken hjälp som går att få i arbetet med åliggandena i AML. I avsnitt 9.5 har utredningen diskuterat argumenten för denna ändring i AML och avvisat särlösningar för småföretag. Övervä- gandena där är av betydelse för punkterna 1-2, 7 och 10, SimpLex. Den föreslagna bestämmelsen kan inte antas påverka småföretagens konkurrenssituation (punkt 6, SimpLex). Efterlevnaden av den nya bestämmelsen i AML (punkt 8, Simp- ) torde inte i sig vara särskilt enkel att kontrollera. Kontrollen måste ske i samband med tillsyn av SAM-reglerna i övrigt. Det är då ett problem att det finns tydliga brister i , vilket har beskri- vits i avsnitt 5.1. tillsyn av det systematiska arbetsmiljöarbetet har utvärderats av Statskontoret och Riksrevi- De problem som pekas på har bl.a. att göra med SAM-reg- lernas uppbyggnad i föreskrifter. Det är angelä- get att ett förbättrat arbete med och tillsynen av detta kom- mer att omfatta även den nya bestämmelsen i AML. Punkterna 9-11, SimpLex, anser inte utredningen vara relevanta för den ändring som föreslås i AML. Beträffande punkt 12, Simp- , kan konstateras att utredningen har haft omfattande kontakter med båda sidor av arbetsmarknadens parter och med berörda myn- digheter under arbetets gång för att diskutera förslagen. Även förslaget till ändring i inkomstskattelagen har direkt bety- delse för såväl stora som små företag. Ur administrativ synvinkel vill utredningen framhålla att ändringsförslaget torde medföra en förbättring genom att det blir enklare att avgöra vilken slags före- tagshälsovård som ska vara avdragsgill enligt bestämmelsen i 16 kap. 23 § inkomstskattelagen. Huruvida avdragsrätt föreligger för annan företagshälsovård eller andra kostnader som näringsidkare kan ha för att efterleva bestämmelserna i och AFL får som nämndes i kapitel 10 avgöras på basis av andra bestämmelser i inkomstskattelagen. 15.6.2Konsekvenser för småföretag i företagshälsovårdsbranschen Det finns inga exakta siffror om antalet småföretag i företagshälso- vårdsbranschen. Utvecklingen tycks dock gå mot att de större företagen tar större marknadsandelar, ibland genom uppköp av mindre företag. I avsnittet om företagsekonomiska konsekvenser ovan beskrevs allmänt de sannolika konsekvenserna av utredningens förslag om godkännande av företagshälsovårdsenheter. Det ligger i sakens natur att de krav som utredningen anser bör ställas på kompetens och multidisciplinär verksamhet inte kan bedrivas inom ramen för mycket små organisationer (punkt 1-2, SimpLex). syftar dock utredningens förslag om att de mindre enheterna ska kunna samverka till att de små aktörerna fortsatt ska kunna verka och att konkurrensvillkoren ska vara lika för stora och små företag (punkt 6, SimpLex). 6 Statskontorets rapport 2004:13, Systematiskt arbetsmiljöarbete – en utvärdering av Arbets- miljöverkets insatser och , tillsyn. Godkännandet ska som nämnts vara frivilligt. Utredningens bedömning är dock att den sannolika fördelen av ett godkännande kommer att leda till att det eftersträvas av flertalet företagshälso- vårdsenheter. Med ansökan om godkännande följer då ett antal administrativa moment som företagshälsovårdsenheterna inte har (punkterna 3,4 och 7 SimpLex). Dessa moment är dock nöd- vändiga för att uppnå åsyftat resultat. bedöm- ning måste baseras på konkreta uppgifter och dessa kan bara före- tagshälsovårdsenheten själv (eller i förekommande fall företaget till vilket det hör) ställa samman. Av stor betydelse är att godkännan- det av föreslås kopplas till företagshälsovårds- branschens eget kvalitetssystem. De kontroller som görs inom ramen för det systemet behöver inte göras om en gång till för god- kännandeförfarandet, däremot måste naturligtvis de uppgifter som följer av företagshälsovårdslagen och företagshälsovårdsförord- ningen ställas samman och skickas till . Det administrativa arbetet för ett godkännande kommer natur- ligtvis innebära vissa merkostnader jämfört med om ett godkän- nande inte söks (punkt 5, SimpLex). Kostnaderna för anslutning till kvalitetssystemet, vilket en stor del av branschen redan är ansluten till, handlar om initialkostnader för att anpassa sina arbetsformer till systemet och för den första kontrollen (revisio- nen) av ett certifieringsorgan. Företagshälsovårdsbranschen bedö- mer att denna initiala kontrollkostnad uppgår till uppskattningsvis mellan av omsättningen det år den sker. I förhål- lande till omsättningen är kostnaden högre för det lilla företagshäl- sovårdsföretaget än för det stora. Därefter tillkommer årliga kost- nader för revision, vilket uppskattas till per kontroll. Kontrollmöjligheten av efterlevnaden av reglerna om godkän- nande får anses vara god (punkt 8, SimpLex). Den nya lagstiftning- ens effekter på företagshälsovårdsbranschen bör fortlöpande följas och diskuteras i den företagshälsovårdsnämnd som utredningen föreslår inrättas hos (punkt 9, SimpLex). Det är inte aktuellt med olika ikraftträdandetidpunkter för olika slags företagshälsovårdsföretag (punkt 10, SimpLex). Det torde finnas ett stort behov av information om den nya lagstiftningen (punkt 11, SimpLex). Utredningen utgår från att företagshälsovårdsbran- schens intresseorganisation kommer att utgöra den viktigaste aktö- ren för detta. Avslutningsvis konstateras igen att utredningen har haft mycket omfattande kontakter med företrädare för olika intres- senter, t.ex. företagshälsovårdsbranschen, under utredningsarbetets gång (punkt 12, SimpLex).