sou · GSB385 · 2005-01-01 00:00:00 — Genomförande av direktivet om information och samråd Betänkande av Utredningen om information till och samråd med arbetstagare SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och redovisa hur gällande svenska regler förhåller sig till och rådets direktiv /14/EG av . Undertecknad, för- bundsjurist vid , förordnades att vara särskild utredare med början från . Som expert i utredningen har , rättssak- kunnig, , medverkat. En referensgrupp har förordnats med företrädare för arbets- givarorganisationerna inom och offentlig sektor samt arbetstagarorganisationerna inom i (LO), () och Akademikers (). Representan- ter för organisationerna har varit arbetsrättschefen , , arbetsrättsjuristen , Teknikföre- tagen, arbetsrättsjuristen , Svenska Kommunför- bundet och , förhandlingsdirektören , , chefsjuristen senare ersatt av förbundsjuristen , TCO, ombudsmannen , LO och chefsjuristen juris doktorn , . Som sekreterare anställdes juris doktorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om information till och samråd med arbetstagare (2003:11). Utredningsuppdraget är nu slutfört och jag överlämnar härmed betänkandet Genomförande av direktivet om information och sam- råd (SOU 2004:85). Utgångspunkter för arbetet .................................................... Direktivet om information till och samråd med arbetstagare i företag i ........................................... Bakgrund och syfte .................................................................. Direktivets huvudsakliga innehåll........................................... 2.2.2 Former för information och samråd............................ 3.1.3 Andra lagar som berörs av direktivets 3.2.1 Direktivet om kollektiva uppsägningar ....................... Direktivet om företagsöverlåtelser .............................. 3.2.3 Direktivet om europeiska företagsråd ......................... 3.2.4 Direktivet om arbetstagarinflytande i 3.2.5 Direktivet om arbetstagarinflytande i europeiska Genomförande av direktivet i ............................ 4.2.3 Skapa ömsesidigt förtroende och ansvar ..................... Särskild ideell verksamhet............................................. 4.4.3 Fartyg på öppna hav...................................................... Former för information och samråd – i allmänhet................. 4.5.2 Information – form och innehåll ................................. 4.5.3 Samråd – form och innehåll.......................................... 4.6Information och samråd för kollektivavtalsslutande 4.7Information och samråd för andra än Konsekvenser för arbetstagarorganisationer på Information och samråd inom offentlig sektor ................... Avtalsreglerad information och avtalsreglerat samråd ........ 4.10.2 Tystnadsplikt för privatanställda ............................... 4.10.3 Tystnadsplikt för offentliganställda .......................... Skydd för arbetstagarrepresentanter..................................... Tillvaratagande av rättigheterna ............................................ Förhållandet mellan detta direktiv och andra bestämmelser på gemenskapsnivå och nationell nivå .......... Förslag till lag om ändring i lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet .............................................. Konsekvenser av förslaget ......................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv.......................................................... Bilaga 2 och rådets direktiv 2002/14/EG om inrättande av en allmän ram för information till och samråd med arbetstagare i Europeiska gemenskapen samt Gemensamt uttalande av , rådet och kommissionen om arbetstagarrepresentation ............. Bilaga 3 Directive 2002/14/EC of Parliament and of the Council establishing a general framework for informing and consulting employees in Community and Joint declaration of Parliament, the Council and the Commision on employee Lag (1982:80) om anställningsskydd Lag (1974:371) om rättegång i arbets- Lag (1974:358) om facklig förtroende- mans ställning på arbetsplatsen Lag (1976:580) om medbestämmande i Lag (1994:260) om offentlig anställning antog och rådet direktiv /14/EG om inrättande av en allmän ram för information till och samråd med arbetstagare i Europeiska gemenskapen. Vår uppgift har varit att analysera och redovisa hur gällande svenska regler förhåller sig till direktivet och lämna förslag till för- fattningsändringar och andra åtgärder som utredningen kan ge anledning till. Bakgrunden till att direktivet antogs är att de existerande bestäm- melserna om arbetstagarinflytande på nationell nivå och gemen- skapsnivå inte alltid har kunnat förhindra att ingripande beslut för arbetstagare har fattats och offentliggjorts utan att lämpliga förfa- randen för information och samråd ägt rum i förväg. Det finns ett behov av att förstärka den sociala dialogen och öka det ömsesidiga förtroendet inom företagen för att göra det lättare att förutse risker för sysselsättningen och göra arbetsorganisationen mer flexibel. Syftet med direktivet är att inrätta en allmän ram med minimi- krav för arbetstagares rätt till information och samråd i företag eller driftställen inom gemenskapen. Formerna för information och samråd skall fastställas och genomföras i enlighet med nationell lagstiftning och den praxis som finns för relationerna mellan arbetsmarknadens parter. Det skall ske på ett sådant sätt att ända- målet med informationen och samrådet säkerställs. Medlemsstaterna kan välja att tillämpa direktivet på företag som sysselsätter minst 50 arbetstagare eller på driftställen som syssel- sätter minst 20 arbetstagare. Viss ideell verksamhet kan undantas från direktivets tillämpningsområde, i den mån sådan reglering redan finns i medlemsstaten. Undantag kan också göras för besätt- ningar på fartyg som trafikerar öppet hav. Direktivet innehåller definitioner av begreppen företag, drift- ställe, arbetsgivare, arbetstagare, arbetstagarrepresentanter, infor- mation och samråd. avses både privata och offentliga företag. Medlemsstaterna skall reglera formerna för information och samråd enligt vissa angivna principer. Dessa bestämmelser får inte påverka tillämpningen av för arbetstagarna mer gynnsamma bestämmelser i medlemsstaten. Information skall enligt direktivet omfatta den senaste och den förväntade utvecklingen av företagets eller driftställets verksamhet och ekonomiska situation. Vidare skall information och samråd omfatta situationen, strukturen och den förväntade utvecklingen när det gäller sysselsättningen i före- taget eller driftstället. Det gäller också eventuella föregripande åt- gärder som planeras, bland annat vid hot mot sysselsättningen. Information och samråd skall även omfatta beslut som kan medföra väsentliga förändringar i arbetsorganisationen eller anställningsav- talen, inklusive de beslut som avses i överlåtelsedirektivet och i direktivet om kollektiva uppsägningar.1 Samråd inför beslut skall äga rum i syfte att söka nå en överenskommelse. Enligt direktivet skall arbetsgivaren överlämna information vid ett sådant tillfälle, på ett sådant sätt och med ett sådant innehåll att det blir möjligt för arbetstagarna att sätta sig in i den behandlade frågan, granska den och vid behov förbereda samråd. Samråd är enligt direktivet en diskussion och ett upprättande av en dialog mellan arbetstagarrepresentanterna och arbetsgivaren. Samrådet skall äga rum vid tillfälle, på sätt och med innehåll som är lämpligt samt på relevant nivå. Samrådet skall utgå från den information arbetsgivaren givit och det yttrande som arbetstagarrepresentanten har rätt att avge. Arbetstagarrepresentanten skall kunna få ett motiverat svar på sitt yttrande. Arbetsmarknadens parter kan i princip fritt, utan att ta hänsyn till de ovan angivna bestämmelserna om information och samråd, när som helst, om medlemsstaten så medger, genom avtal fastställa formerna för information och samråd. 1 Rådets direktiv /59/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kollektiva uppsägningar och Rådets direktiv /23/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter. Direktivet innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och konfi- dentiell information. I enlighet med villkor och begränsningar enligt nationell lagstiftning och praxis åläggs medlemsstaterna att föreskriva att arbetstagarrepresentanter inte får röja information som de i företagets legitima intresse fått i förtroende, vidare att arbetsgivaren inte är skyldig att lämna ut sådan information eller inleda sådant samråd som skulle kunna skada företaget eller vara till allvarligt förfång för dess verksamhet. Arbetstagarna skall ha till- gång till överklagandeförfaranden rörande beslut om tystnadsplikt och konfidentiell information. Medlemsstaterna skall se till att arbetstagarrepresentanterna, när de utför sitt uppdrag, skyddas i tillräcklig utsträckning. Om arbetstagarrepresentanter och arbetsgivare inte följer direktivet skall det finnas förfaranden att tillgå som säkerställer att skyldig- heterna iakttas. Det skall kunna utdömas påföljder som är effek- tiva, proportionella och avskräckande. Direktivet skall vara genomfört . Medlemssta- terna skall anta lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. Det område inom vilket det skall vara möjligt att få information och få samråda enligt direktivet omfattas av området för informa- tion och förhandling enligt den svenska medbestämmandelagen. Utredningens utgångspunkt har varit att tolka direktivets bestäm- melser i ljuset av det svenska systemet för information och för- handling. Hänsyn har därmed tagits till den särskilda roll de kol- lektivavtalsslutande parterna har inom detta system. Definitionerna av vissa begrepp i direktivet motsvarar svenska begrepp inom området. Begreppet samråd motsvaras i svensk rätt av begreppet förhandling i medbestämmandelagens mening. Enligt direktivet ges vissa möjligheter att göra undantag från till- lämpningsområdet. Vi föreslår varken att tröskelbestämmelser eller särbestämmelser för besättningar på fartyg som trafikerar öppet hav införs i svensk rätt. Sådana regleringar är inte förenliga med svenska traditioner på området. Vi bedömer vidare att möjligheten att undanta viss ideell verksamhets mål och inriktning från medbe- stämmandelagens tillämpningsområde är förenlig med direktivet. När det gäller direktivets föreskrifter om formerna för informa- tion och samråd gör vi bedömningen att föreskrifterna uppfylls genom medbestämmandelagen i fråga om de arbetstagarorganisa- tioner, både inom privat och offentlig sektor, som träffat kollektiv- avtal. Enligt medbestämmandelagen har kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisationer givits långtgående rätt till inflytande. Dessa arbetstagarorganisationer har möjlighet att få information om och att samråda om alla de frågor som nämns i direktivet. Direktivet föreskriver emellertid att informations- och samråds- förfaranden skall kunna utövas på alla företag eller driftställen, såvida medlemsstaterna inte utnyttjar undantagsmöjligheterna i direktivet. Det svenska systemet innebär att arbetsplatser som sak- nar arbetstagare som är medlemmar i en kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisation, inte i alla de fall direktivet föreskriver, kommer att ha någon arbetstagarrepresentant som kan ta emot information och bedriva samråd i direktivets mening. Vi förordar därför en ändring av medbestämmandelagen i syfte att säkerställa att information och samråd kan äga rum på alla svenska arbetsplat- ser där det finns arbetstagarorganisationer. Enligt vårt förslag utvidgas arbetsgivarnas generella informa- tionsskyldighet enligt 19 § första meningen medbestämmandelagen till att omfatta också arbetstagarorganisationer på arbetsplatser som saknar kollektivavtal. En ny bestämmelse med denna innebörd bör benämnas 19 a § MBL. Enligt denna skall arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal vara skyldiga att fortlöpande hålla alla berörda arbetstagarorganisationer underrättade om hur verksam- heten utvecklas produktionsmässigt och ekonomiskt liksom om riktlinjerna för personalpolitiken. Genom denna bestämmelse ges arbetstagarorganisationer på alla arbetsplatser möjlighet att få information om de frågor som direktivet omfattar. Arbetstagaror- ganisationerna kan med ledning av lämnad information därefter avgöra, om de har anledning att begära förhandling enligt 10 § MBL. Alla arbetstagarorganisationer får därigenom möjlighet till information och samråd vid alla de tillfällen direktivet föreskriver. Enligt direktivet kan medlemsstaterna ge arbetsmarknadens parter tillåtelse att fritt avtala om de former för information och samråd som föreskrivs i direktivet. Arbetsmarknadens parter kan i sådana fall avvika från minimiföreskrifterna i den mån de inte avta- lar bort direktivets grundläggande principer som återges i artikel 1. De rättigheter som enligt svensk rätt tillkommer kollektivavtals- slutande arbetstagarorganisationer är dispositiva. arbetsmarknadens parter kan avvika från dem genom kollektivavtal. Innehållet i rättigheterna får dock inte urholkas. Vi gör bedöm- ningen att principerna i svensk rätt för dispositivitetens gränser motsvarar direktivets krav. Det är enbart de bestämmelser i medbestämmandelagen som tar sikte på de kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisationerna som är dispositiva. Systematiken innebär att den föreslagna 19 a § inte bör bli dispositiv. Enligt medbestämmandelagen kan en arbetsgivare begära att viss information skall beläggas med tystnadsplikt. Parterna skall för- handla om frågan. Uppnås ingen lösning kan domstol avgöra tvis- ten. För offentliganställda gäller inte medbestämmandelagens reg- ler om tystnadsplikt utan bestämmelser i regeringsformen, tryck- frihetsförordningen och sekretesslagen. Vi bedömer att de svenska reglerna för såväl privat som offentlig sektor motsvarar de bestäm- melser som anges i direktivets artikel 6.1. En arbetsgivare har möjlighet att helt undanhålla viss extra käns- lig information från arbetstagarna. Gränserna för detta har i svensk rätt utvecklats i förarbeten och i praxis. Vi gör bedömningen att den möjlighet som finns för arbetsgivarna att undanhålla arbetsta- garna information motsvarar direktivets krav. De möjligheter att väcka talan om beslut rörande tystnadsplikt och konfidentiell information som regleras i medbestämmande- lagen och sekretesslagen motsvarar också direktivets krav. Enligt direktivet skall medlemsstaterna se till att arbetstagarre- presentanterna, när de utför sina uppdrag, får tillräckligt skydd och tillräckliga garantier, så att de på ett adekvat sätt kan utföra sina uppgifter. I lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen ges de arbetstagarrepresentanter som representerar arbetstagarorganisationer med kollektivavtal ett långtgående skydd. De tillerkänns både ledighet och i skälig mån bibehållna anställ- ningsförmåner inklusive lön när de utför sitt uppdrag. Därutöver tillerkänns dessa och andra arbetstagarrepresentanter ett förenings- rättsligt skydd enligt medbestämmandelagen. Enligt dessa bestäm- melser är det förbjudet att vidta åtgärder mot arbetstagare med föreningskränkande syfte eller med föreningskränkande effekt. Därutöver finns en bestämmelse i medbestämmandelagen enligt vilken arbetstagare som utsetts att företräda sin organisation inte får vägras ledighet vid förhandling. Vi gör bedömningen att för de arbetstagarrepresentanter som företräder en kollektivavtalsbunden arbetstagarorganisation motsvarar svensk rätt direktivets krav. arbetstagarrepresentanter som företräder arbetstagarorganisationer som saknar kollektivavtal skyddas emellertid enbart av förenings- rättsreglerna i medbestämmandelagen och av den särskilda ledig- hetsbestämmelsen. Detta skydd är mindre omfattande än det som ges genom förtroendemannalagen. För att säkerställa att direktivets krav uppfylls även för dessa arbetstagarrepresentanter föreslår vi ytterligare en ny bestämmelse i medbestämmandelagen, 19 b §. Enligt denna får en arbetstagarrepresentant som av sin organisation ta emot information enligt den föreslagna 19 a § medbe- stämmandelagen ej vägras skälig ledighet för att ta emot informa- tionen. Vi konstaterar slutligen att bestämmelserna i medbestäm- mandelagen och i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister som gäller skadestånd och talan vid brott mot medbestäm- mandelagen, även kommer att omfatta den utvidgade rätt till information och ledighet som föreslås i 19 a och b §§ med- estämmandelagen. Därmed uppfylls direktivets krav. Vi anser sammanfattningsvis att de tillägg till medbestämman- delagens regler som vi föreslår inte innebär att grundvalen för systemet – de kollektivavtalsbärande organisationernas stora bety- delse och ansvar för utvecklingen – rubbas. Den utökning av informationsplikten vi föreslår kan ur arbetstagarperspektiv före- bygga risker för sysselsättningen och för arbetsgivaren innebära ett bättre beslutsunderlag inför omstruktureringar. On 11 2002, Parliament and Council adopted Directive 2002/14/EC establishing a general framework for informing and consulting employees in Community. Our task has been to analyse and report the situation regarding Swedish rules currently in force in relation to the Directive and to present proposals for amendments to legislation and other measures this inquiry may give rise to. The background to the adoption of the Directive is that the existing provisions on employee involvement at national and Community level have not always prevented serious decisions affecting employees from being taken and made public without adequate procedures having been implemented beforehand to inform and consult them. There is a need to strengthen the social dialogue and increase mutual trust in undertakings in order to improve anticipation of risk to employment and to make work organisation more flexible. The purpose of the Directive is to establish a general framework with minimum requirements for the right to information and consultation of employees in undertakings or in the Community. The arrangements for information and consultation are to be appointed and implemented in accordance with national legislation and existing practice for relations between the social partners. They shall be effected in a way that ensures the purpose of the information and consultation. Member states may choose to apply the Directive to undertakings employing at least 50 employees or employing at least 20 employees. Certain non-profit operations may be exempted from the scope of the Directive, where such regulation already exists in the member state. Exceptions may also be made for crews of plying the high seas. The Directive contains definitions of the concepts undertaking, , employer, employee, employees representatives, information and consultation. Undertakings refer to both private and public undertakings. Member states must regulate the arrangements for information and consultation in accordance with certain specified principles, without prejudice to any provisions more favourable to employees in force in a member state. Under the Directive, information shall cover the recent and probable development of the undertakings or the activities and economic situation. Furthermore, information and consultation shall cover the situation, structure and probable development of employment within the undertaking or and any anticipatory measures envisaged, in particular where there is a threat to employment. Information and consultation must further cover decisions likely to lead to substantial changes in work organisation or in contractual relations, including those covered by the transitional Directive and the Directive on collective redundancies.1 Consultation prior to decisions shall be held in order to try to reach agreement. Under the Directive, the employer must give information at such time, in such fashion and with such content as are appropriate to enable employees to acquaint themselves with the issue under discussion, study it and, where necessary, prepare for consultation. In accordance with the Directive, consultation is a discussion and the of a dialogue between employees representatives and the employer. Consultation shall be arranged ensuring that timing, method and content are appropriate and at the relevant level. It shall be based on the information supplied by the employer and the opinion which the employees representatives are entitled to formulate. Employees representatives shall obtain a response to their opinion and the reasons for that response In principle, regardless of the above-mentioned provisions on information and consultation, the social partners may freely and at 1 Council Directive 98/59/EC of 20 1998 on the approximation of the laws of the Member States relating to collective redundancies and Council Directive 2001/23/EC of 12 2001 on the approximation of the laws of the Member States relating to the safeguarding of employees rights in the event of transfers of undertakings, businesses or parts of undertakings or businesses. any time through negotiated agreement define the practical arrangements for informing and consulting employees, if the member state in question so permits. The Directive includes provisions on professional secrecy and confidential information. In accordance with the conditions and limits laid down by national legislation and practice, member states are enjoined to prescribe that employees representatives may not disclose information provided to them in confidence in the legitimate interest of the undertaking and that employers are not obliged to communicate information or undertake consultation when the nature of that information or consultation is such that it would seriously harm the functioning of the undertaking or be prejudicial to it. Employees shall have access to review procedures for cases where the employer requires confidentiality and decides that information is sensitive. Member states shall ensure that employees representatives, when carrying out their functions, enjoy adequate protection. Should employees representatives and employers fail to comply with the Directive, adequate procedures shall be available to enable the obligations deriving from the Directive to be enforced. It shall be possible to mete out sanctions that are effective, proportionate and dissuasive. The Directive shall be implemented not later than 23 2005. Member states should adopt the laws and other statutory instruments necessary to comply with the Directive. The area in which information is to be given and consultation take place under the Directive is covered by the area for information and negotiation under the Swedish Co-Determination in the Workplace Act (MBL). The starting-point for the inquiry was to interpret the Directives provisions in the light of the Swedish system for information and negotiation. Consideration has thereby been given to the special role of the parties to collective agreements in this system. The definitions of certain concepts set out in the Directive tally with Swedish concepts in the area. The concept consultation corresponds to the concept negotiation in Swedish law in the sense of MBL. Under the Directive, there are certain possibilities to derogate from it. We propose neither the introduction of threshold provisions nor of special provisions into Swedish law for crews on plying the high seas.