sou · GSB3136 · 2005-01-01 00:00:00 — Om en kund skall välja uppvärmningsalternativ, vare sig det gäller en ny- eller återinve- stering, finns det flera alternativ att välja mellan. Konkurrensen är då reell och kan, i den situationen vara stark, t.ex. vid valet mellan värmepump och fjärrvärme som uppvärmningsform i ett villaom- råde. Om kunden däremot befinner sig i den situation att denne redan valt och gjort investeringar i ett uppvärmningsalternativ och detta inte är uttjänt, så är konkurrenssituationen helt annorlunda. På kort sikt, när en kund redan har valt fjärrvärme som upp- värmningsalternativ, fungerar inte konkurrensen mellan olika alter- nativ. Skälet är främst de höga byteskostnaderna och, , skattesystemets utformning som syftar till att reducera använd- ningen av olja och el. Enligt befintliga studier och rapporter är ett byte av uppvärm- ningssystem normalt sett endast ett alternativ på lång sikt.1 Detta gäller även för fjärrvärme, vilket också den utredning som bransch- organisationen låtit genomföra för utredningens räkning konstaterar. Även den intervjuundersökning som företa- gits inom ramen för mitt utredningsarbete visar att det är svårt för en fjärrvärmekund att påverka priset genom att förhandla med sin leverantör. Mot denna bakgrund och med hänsyn till utredningens direktiv är det angeläget att pröva vilka åtgärder som står till buds för att reglera en marknad där konkurrensen är begränsad. Det finns olika åtgärder som kan användas för att påverka en marknadssituation. Dessa åtgärder kan ta sikte på att antingen öka 1 Se Energimyndighetens rapporter Värme i samt beslut Dnr 409/2000. Olika sätt att påverka en marknadssituation konkurrensen på marknaden eller att reglera priset för att t.ex. för- hindra monopolpriser. Bland de olika marknadspåverkande meka- nismer eller åtgärder som kan användas finns t.ex. följande. Genom en uppsättning av regler och lagar kan konkurrensen på en marknad stimuleras och konkurrenshinder undanröjas i syfte att uppnå effektiv konkurrens. Några lagar som verkar på generell basis, dvs. utan begränsningar till vissa marknader eller liknande, är t.ex. konkurrenslagen, prisinfor- mationslagen och marknadsföringslagen. Även särlagstiftning, dvs. lagstiftning för ett visst marknadsområde, kan tjäna samma syfte. Krav på ökad information och transparens. En tydlig redovisning av företagens verksamhet ökar kundernas och konkurrenternas kunskap om företaget, om marknadens agerande och om före- tagens kostnadsförhållanden. Detta kan stimulera till ökad konkurrens och förbättra kundernas förhandlingssituation. Genom att underlätta strukturella förändringar på en marknad, t.ex. genom att öppna väsentlig infrastruktur för nya aktörer, koncessioner, bolagiseringar av statliga verk, privatiseringar, m.m. kan konkurrensen på mark- naden påverkas. Med användning av olika regleringsmodeller kan beteendet hos företagen påverkas för att uppnå ett visst syfte. Det kan gälla att trygga kunderna på en marknad från oskälig prissättning, t.ex. genom reglering av prismekanismer. En förutsättning för skälig prissättning av en produkt är att det råder konkurrens på den aktuella produktmarknaden. En huvud- uppgift för är att arbeta för en effektiv konkur- rens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. En viktig uppgift i detta arbete är att övervaka att företagen följer konkurrenslagen (1993:20) och att med stöd av konkurrenslagen pröva och ingripa mot konkurrensbegränsande beteenden. Den nuvarande konkurrenslagen trädde i kraft . Lagen gäller generellt och har till ändamål att undanröja och mot- Olika sätt att påverka en marknadssituation verka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Effektiv konkurrens kan enligt förarbetena anses råda på en marknad där antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med var- andra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering av företag. Konkurrenslagen bygger på den s.k. förbudsprincipen, vilket innebär att det i lagtexten finns preciserade förbud mot förfaranden som begränsar konkurrensen. Den som bryter mot förbuden kan drabbas av sanktioner. Lagen innehåller generella förbud mot kon- kurrensbegränsande samarbete mellan företag och missbruk av dominerande ställning i 6 och 19 §§. Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete i 6 § konkur- renslagen innebär att samarbete mellan företag inte är tillåtet om syftet eller resultatet är att konkurrensen hindras, begränsas eller snedvrids på ett märkbart sätt eller om avtal mellan företagen ger ett sådant resultat. Detta gäller särskilt sådana avtal som innebär bl.a. att inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs, att produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begränsas eller kontrolleras eller att olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel. Prissamarbete och mark- nadsuppdelning är alltså exempel på olagliga samarbeten. För vissa typer av avtal gäller enligt ett antal olika förordningar undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete, s.k. gruppundantag. Det är upp till de berörda företagen att själva avgöra om deras avtal strider mot konkurrenslagens förbud alter- nativt omfattas av ett gruppundantag. Förbudet mot missbruk av dominerande ställning i 19 § konkur- renslagen innebär att ett företag inte får missbruka sin ställning till att konkurrera ut andra företag på samma marknad. Ett företag anses ha en dominerande ställning när det i hög grad kan agera obe- roende av sina konkurrenter och kunder. Det finns ett flertal förfa- randen som enligt nämnda bestämmelse kan utgöra missbruk av dominerande ställning. Lagen innehåller dock inte någon uttöm- mande uppräkning. Av nämnda bestämmelse följer att ett dominerande företag inte får påtvinga någon oskäliga inköps- och försäljningspriser eller andra oskäliga avtalsvillkor. Inte heller får företaget begränsa pro- duktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för kon- sumenterna. Vidare är det förbjudet att idka diskriminering genom Olika sätt att påverka en marknadssituation tillämpning av olika villkor för likvärdiga transaktioner samt använda sig av kopplingsförbehåll som innebär att krav ställs på köparen att även köpa en annan produkt som inte har ett naturligt eller sakligt samband med den första varan. Enligt 23 § konkurrenslagen får ålägga ett företag att upphöra med överträdelser av förbuden i 6 eller 19 §§. Åläggandet kan förenas med vite. Om företaget inte rättar sig efter ett åläggande vid vite kan domstol, på talan av verket, döma ut vitet. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbu- den riskerar att betala en konkurrensskadeavgift och skadestånd till de företag som drabbas. Själva utformningen av ett åläggande beror på vilken slags över- trädelse det är fråga om i det enskilda fallet. kan således i princip vidta den åtgärd som krävs för att lösa ett specifikt konkurrensproblem, förutsatt att det föreligger en överträdelse mot något av förbuden. Hur åläggandena skall utformas har inte angetts i lagen. Detta ger enligt förarbetena en möjlighet att välja det i det särskilda fallet lämpligaste åläggandet. Som en allmän princip bör gälla att åläggandet inte skall vara mer vittgående än som erfordras. Förarbetena talar om fyra kategorier av ålägganden: åläggande att upphöra att tillämpa visst avtal eller förbjudet för- farande, säljåläggande, rättelseåläggande eller prisåläggande. Ålägg- andet får bara fylla sådana konkurrensfrämjande syften som direkt följer av förbudsreglerna och får inte användas för allmänt närings- politiska syften. Eftersom åläggande ofta förenas med vite gäller att beslutet skall vara tillräckligt preciserat. Utvidgade ålägganden om att t.ex. vidta annan liknande åtgärd ger lagtexten inte stöd för. Ett ingripande enligt 19 § konkurrenslagen förutsätter bl.a. att ett företag bedöms ha en dominerande ställning på en relevant marknad. Det får bedömas som troligt att fjärrvärmeleverantörer har en sådan ställning på marknaden, oavsett om den bestäms till värmemarknaden eller, som tidigare gjort, till fjärrvärmemarknaden. I en studie2 har analyserats hur konkurrenslagens förbud mot missbruk av dominerande ställning tillämpats på avregle- rade marknader, t.ex. bank, el, flyg, försäkring, post, taxi, tele och tåg. Förfaranden som kan anses utgöra missbruk av dominerande ställning delas i studien in i tre olika kategorier. I den första kate- gorin sorterar åtgärder som direkt gynnar det dominerande företa- 2 , (2003), Missbruk av dominerande ställning på avreglerade marknader, Särtryck ur Europarättslig tidskrift, nummer 1, 2003, årgång 6. Olika sätt att påverka en marknadssituation get på kundernas bekostnad, exempelvis oskäligt höga priser (exploativt missbruk). I den andra kategorin återfinns åtgärder som i huvudsak är riktade mot det dominerande företagets konkurren- ter och som syftar till att missgynna dessa, exempelvis leveransväg- ran (exkluderande missbruk). Den tredje kategorin omfattar åtgär- der som visserligen riktar sig mot konsumenterna, men där det underliggande syftet är att missgynna det dominerande företagets konkurrenter, t.ex. genom underprissättning (inlåsande missbruk). Enligt studien har förbudet mot missbruk av dominerande ställ- ning på avreglerade marknader framför allt kommit till användning mot förfaranden som syftar till att låsa in kunderna hos det företag som är dominerande på marknaden (inlåsande miss- bruk)3. Tre fjärdedelar av alla ärenden rör denna typ av tillämpning. Den andra inte lika vanliga typen av missbruksärende (av fallen) rör situationer där det dominerande företaget nekat sina konkurrenter tillgång till produktionsresurser som betraktats som nödvändiga av konkurrenterna (exkluderande miss- bruk). Här finns ofta även en branschspecifik särlagstiftning vars tillämpning, liksom konkurrenslagens, syftar till att i viss mån ge konkurrenterna möjlighet att utnyttja det dominerande företagets infrastruktur och övriga produktionsresurser. Endast ett fall av s.k. exploativt missbruk noterades enligt stu- dien. Detta rörde elleveranser till ett konkursbo där det lokala elverket sökte uppnå fördelar gentemot övriga fordringsägare genom att vägra leverera el. Ärendet rörde alltså inte missbruk i form av överprissättning. Slutsatsen från studien är att tillämpning av konkurrenslagens förbud mot dominansmissbruk bland de studerade ärendena fram- för allt varit inriktat på att skydda konkurrenterna till det domine- rande företaget snarare än konsumenterna. Genom att vårda kon- kurrensen på marknaden gynnas i slutändan konsumentintresset. Konkurrenslagstiftningen förstärker och kompletterar på så sätt den särlagstiftning som ofta finns och som ofta är inriktad på att ge konkurrerande företag möjlighet att producera genom att de får tillgång till viss infrastruktur eller produktionsresurser som det dominerande företaget förfogar över. Däremot används konkur- renslagstiftningen mycket sällan på ett sådant sätt att den direkta effekten blir ett förstärkt skydd för konsumenten. Detta trots att många av de studerade ärendena och ingreppen rör förhållanden 3 Exempel på inlåsande missbruk är underprissättning, trohetsrabatter etc. Olika sätt att påverka en marknadssituation mellan det dominerande företaget och dess kunder. I dessa senare fall tycks det som om det är svårare att tillämpa konkurrenslagen. Det bör dock inte sammanblandas med att konsumenterna inte skulle dra nytta av en förbättrad konkurrens som uppnås genom att konkurrerande företags situation förbättras gentemot ett domine- rande företag. För att ska utreda klagomål krävs normalt att det rör sig om något som i hög grad hindrar en effektiv konkurrens på den berörda varu- eller tjänstemarknaden. I uppgifter ingår normalt inte att bedöma om ett pris är skäligt eller inte. Däremot kan ingripa mot sådan prissätt- ning som innebär ett missbruk av dominerande ställning. Ett sådant missbruk kan, som ovan pekats på, vara att ett dominerande företag påtvingar en kund oskäliga inköps- eller försäljningsvillkor, t.ex. överprissättning. En prövning enligt konkurrenslagen måste i sådant fall bl.a. omfatta en analys som visar om priset står i rimlig relation till den berörda tjänstens ekonomiska värde. En annan fråga som aktualiseras är fastställande av relevanta marknader. Den senare delen omfattar bl.a. en analys av graden av aktuella tjänsters utbytbarhet i ett kund- och konsumentperspektiv. Det är dock mycket svårt att på detta sätt avgöra om ett pris är skäligt eller inte, varför som regel inte går vidare med sådana ärenden.4 framhåller att konkurrenslagen inte är ett effektivt medel för att komma till rätta med oskäliga kund- eller konsumentpriser. Om beslutar att inte meddela något åläggande enligt konkurrenslagen kan berörda företag väcka talan vid och begära att domstolen meddelar ett åläggande, den s.k. subsidiära talerätten. En sammanfattande bedömning blir att konkurrenslagen inte kan, i likhet med vad som gäller prisreglering på andra produkt- områden såsom elnät, ersätta en reglering av priset på fjärrvärme. Det är en bidragande orsak till att det inrättats speciella regler- ingsmyndigheter för el-, post- och telemarknaderna. 4 Såvitt utredningen känner till har endast ett sådant ärende förekommit och det gällde Telias samtrafikavgifter. Detta ärende gällde dock inte prissättning mot konsu- ment. Se ärende 107/95. Olika sätt att påverka en marknadssituation Föreskrifter om skyldighet att informera konsumenter om priser etc. finns i flera olika författningar. Den centrala lagen på området är marknadsföringslagen som innehåller bestämmelser om information från näringsidkare till konsumenter vid all marknads- föring. Den huvudsakliga regleringen när det gäller produkter, dvs. varor, tjänster eller andra nyttigheter förutom fast egendom och arbetstillfälle, finns i prisinformationslagen. Därutöver finns bestäm- melser om information i en mängd olika lagar, förordningar, före- skrifter, allmänna råd etc. Syftet med marknadsföringslagen är enligt 1 § att främja konsu- menternas och näringslivets intressen i samband med marknads- föring av produkter och att motverka marknadsföring som är otill- börlig mot konsumenter och näringsidkare. Enligt 2 § första stycket tillämpas marknadsföringslagen när en näringsidkare mark- nadsför eller själv efterfrågar produkter i sin näringsverksamhet. Med produkter förstås enligt 3 § varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter. Begreppet nyttigheter är vitt till sin innebörd och omfattar t.ex. elektrisk kraft, aktier och andra värdepapper, krediter samt rättigheter av olika slag. I 4 § andra stycket klargörs att en näringsidkare vid marknads- föringen skall lämna sådan information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Underlåter en näringsidkare att göra detta kan denne åläggas att lämna informationen med stöd av 15 § första stycket. Ett åläggande kan förenas med vite. Möjligheten att meddela informationsåläggande står öppen för Konsumentom- budsmannen i fall som inte är av större vikt. I övriga fall väcks talan i av bl.a. . gäller en ny prisinformations- lag (2004:347). Lagen ersatte den tidigare prisinformationslagen (1991:601). Syftet med den nya lagen är, precis som var fallet med den gamla, att främja en god prisinformation till konsumenterna. Prisinformationslagen är tillämplig när en näringsidkare i sin yrkes- mässiga verksamhet tillhandahåller produkter till konsumenter. Tillämpningsområdet för den nya prisinformationslagen har utvid- gats i förhållande till den äldre lagen. Utöver bestämda produkter – i betydelsen varor och tjänster – omfattas nu även andra nyttig- heter, med undantag för fast egendom och arbetstillfällen. En sådan utvidgning av lagens tillämpningsområde innebär att i stort sett samtliga produkter som tillhandahålls konsumenter kommer att Olika sätt att påverka en marknadssituation omfattas av lagens krav på prisinformation. Det är alltså klart att även el och fjärrvärme omfattas av lagen. Dock är lagens tillämp- ningsområde alltjämt mer begränsat än marknadsföringslagens. I prisinformationslagen ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om skyldighet för näringsidkare att ange jämförpris för andra produkter än varor samt att meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna prisinformation och om beräkningen av pris och jämförpris. Regeringen konstaterar i propositionen till prisinformations- lagen (prop. 2003/04:38) att det på energiområdet är svårt att jäm- föra olika elleverantörers erbjudanden samt att många konsumenter har problem med att förstå sina elräkningar, vilket ytterligare för- svårar prisjämförelser. Därför välkomnade regeringen det initiativ som då hade tagits av och branschorganisationen i syfte att ta fram jämförpris på el. En sådan över- enskommelse om jämförpris skulle ligga helt i linje med den möj- lighet lagen ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att, eventuellt efter samråd med branschen, få meddela närmare föreskrifter om angivande av jämförpris vid marknads- föringen. Svensk Fjärrvärme (tidigare ) har tillsammans med utformat avtal för enskilda konsumenter. har även s.k. riktpriser funnits. Regeringen konstaterade i förarbetena till prisinformationslagen att en väl fungerande ekonomi förutsätter starka och upplysta konsumenter som genom medvetna och rationella val av produkter utnyttjar sina möjligheter att påverka produktionen.5 Det är pris- informationen som underlättar för konsumenterna att göra pris- jämförelser, vilket i sin tur ger konsumenterna en möjlighet att göra väl underbyggda val på en konkurrensutsatt marknad. Det får därför anses rimligt att hävda att prisinformationen i allmänhet har en konkurrensbefrämjande effekt och en återhållande verkan på prisnivån. Men det bör noteras att redovisningen av jämförpris även kan ha negativa effekter på marknader med få aktörer. På sådana marknader med offentliga jämförpriser kan näringsidkarna nämli- gen lättare övervaka sina konkurrenters priser och villkor och anpassa sitt eget agerande till konkurrenternas. Sammantaget är det dock rimligt att anta att ökade möjligheter att kunna jämföra priser på fjärrvärmeområdet torde kunna tjäna 5 Se prop. 2003/04:38, s. 18. Olika sätt att påverka en marknadssituation som en tänkbar kundstärkande åtgärd och ett steg mot ett skydd mot oskälig prissättning på fjärrvärmen. Det bör dock noteras att denna verkan, om den uppkommer, är indirekt och som sådan ingen garant mot att oskälig prissättning förekommer. 5.3Ökad transparens och särredovisning Andra mekanismer som kan vara till hjälp för att motverka oskälig prissättning och stimulera konkurrensen inom en marknad, kan vara en ökad transparens för genomlysning av företagens agerande. Detta kan uppnås bl.a. genom bestämmelser om särredovisning av fjärrvärmeverksamheten, om åtskillnad – juridisk såväl som funk- tionell – i förhållande till främst elmarknadsverksamhet samt om tillgång till olika nyckeltal i fjärrvärmeverksamheten vilka företagen lämnar in till den på området verksamma tillsynsmyndigheten (t.ex. ). arbete för att följa utvecklingen på värmemarknaden Genom regeringsbeslut fick i uppdrag att i samråd med och samt företrädare för bransch- och konsumentorganisationer utreda frågan om uppföljning av fjärrvärmesektorn i . Hösten presenterade en rapport med en uppfölj- ningsmodell och förslag på ett antal åtgärder för att förbättra konkurrensen på värmemarknaden.6 De åtgärder som fördes fram av i denna rapport var: Produktivitetsmätningar och nyckeltal. Utreda krav på särredovisning eller juridisk separation av fjärr- värmeverksamhet som medel för ökad transparens. Utreda möjligheterna att införa någon form av tredjepartstill- träde till fjärrvärmenäten. Utreda möjligheterna för fjärrvärmekunder att ta upp klagomål mot priser och andra leveransvillkor. 6 (2000), Fjärrvärmen på värmemarknaderna – Rapport över uppdrag att följa utvecklingen på fjärrvärmemarknaden, ER 19:2000. Olika sätt att påverka en marknadssituation har haft regeringens uppdrag att följa utvecklingen på värmemarknaderna i i ett övergri- pande perspektiv. Uppföljningen tar sikte på utvecklingen med avseende på priser, konkurrensförhållanden, bränsleslag, utsläpp av koldioxid och andra miljöfarliga utsläpp från olika typer av upp- värmning. I uppdraget ingår att ta fram relevanta nyckeltal för att följa fjärrvärmens utveckling och få en bättre kunskap om produk- tionsförhållanden och sambandet mellan produktion och kostna- der. Syftet är bland annat att ge kunderna ett bättre underlag och en bättre överblick över kostnader förknippade med olika upp- värmningsalternativ. uppföljning har redovi- sats ovan i avsnitt 4.5. har även i uppdrag att ta fram indikatorer som kan tjäna som underlag för uppföljning av de energipolitiska målen. Den rapport7 som lämnades upp- daterades och vidareutvecklades , särskilt beaktades behovet av indikatorer för uppföljning av fjärrvärmemarknaden och naturgasmarknaden. Utredningens delbetänkande och vad det innebär för Energi- myndigheten Det förslag till särredovisning och åtskillnad av fjärrvärmeverksam- het som utredningen lämnade i sitt delbetänkande , kommer att innebära en större möjlighet för att hämta in behövlig information för att följa fjärrvärmens utveck- ling. Förslaget innebär också en ökad möjlighet att ta fram ett system för jämförelser (benchmarking) mellan olika fjärrvärme- företag. I enlighet med vad som gäller för särredovisning av elnät- verkverksamhet bör utfärda föreskrifter om hur särredovisningen ska utformas. Regeringen beslutade om en ny instruktion för där myndighetens uppgifter inom energimark- nadsområdet tydliggjorts. Ett tillägg har bl.a. gjorts om att myn- digheten inom sitt verksamhetsområde skall verka för att fjärrvär- memarknadernas funktion och effektivitet förbättras samt att myndigheten skall följa och analysera utvecklingen på fjärrvärme- marknaderna. 7 Se samt rapportserie Värme i åren 2001–2003. Olika sätt att påverka en marknadssituation Ändringar i en marknads struktur kan få stora konsekvenser för marknadens agerande konkurrenskrafter. Till dessa ändringar räk- nas åtgärder som kan öppna möjligheter för nya aktörer att infinna sig på en marknad, t.ex. när det bestäms att en marknad, där det bara funnits statliga aktörer, öppnas för privatisering, eller när ett statligt monopol upphävs. Det kan också vara fråga om krav på att tillåta samtrafik i ett nät via s.k. tredjepartstillträde (TPA), som när telemarknaden avreglerades och AB:s fasta nät gjordes till- gängligt för nya operatörer. Andra ändringar kan också innebära minskade krav för de age- rande företagen och ändra deras förutsättningar på marknaden. Ett exempel kan vara att ett statligt företag bolagiseras. Ett annat kan vara att lokaliseringsprincipen upphävs. Men det kan också vara att man höjer kraven på de befintliga aktörerna, som t.ex. med infö- rande av koncessionsplikt. Det finns förutom ovan beskrivna åtgärder, andra mekanismer såsom olika regleringsmodeller, som kan användas för att öka konkurrenssituationen på en marknad och stärka kundtryggheten. En marknad kännetecknas av bristande konkurrens om någon eller några enskilda aktörer kan påverka priset genom sitt sätt att agera. I sådant fall uppstår normalt inte det samhällsekonomiskt effektivaste utfallet. Dessutom uppstår en omfördelning mellan köpare och säljare genom att de priser som etableras ofta ligger över den nivå som skulle råda vid effektiv konkurrens.8 Detta behöver inte innebära att ett företag med marknadsmakt utnyttjar resurserna på ett ineffektivt sätt. Men bristande konkur- rens innebär, särskilt om företaget är monopolist, att det yttre tvånget att löpande effektivisera produktionen saknas.