sou · GSB3110d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Som närmare framgår i avsnitt 13, före- slår utredningen dock att myndigheterna i andra fall uttryckligen skall vara skyldiga att anmäla misstänkt brottslighet till Polisen, och att en tjänsteman vid och också skall ges befogenhet att hålla kvar en brottsmisstänkt personen till dess polisen kommer till platsen. Även om ensamt ges beslutanderätten vad gäller att överlåta ansvaret av personkontrollen till och eller på annat sätt förordna om samverkan, bör dock styrelsen innan den fattar beslut samråda med den berörda myndigheten. och skall inte heller vara skyldiga att överta ansvaret för personkontrollen, eller på annat sätt medverka i kontrollen, om ett begärt deltagande från deras sida all- varligt skulle hindrar deras övriga verksamhet. En begäran om biträde som görs av en lokal polismyndighet i ett akut läge behöver dock inte föregås av ett samråd. Inte heller skall då eller i princip ha möjlighet att vägra medverkan med hänsyn till andra uppgifter annat än i verkliga undantagsfall. Svårig- heter eller hinder för medverkan i det enskilda fallet kan givetvis föreligga, såsom exempelvis framgår av lagen (2003:789) om skydd mot olyckor (se vidare avsnitt 16.1). uppgift är att inom ramen för migrationspoli- tiken handlägga olika utlänningsärenden och inte primärt att bekämpa brott. bör därför inte ha något eget ansvar för personkontrollen. Däremot bör på samma sätt som kunna bidra till en förstärkning av person- kontrollen. Detta är särskilt viktigt för att på ett så tidigt skede som möjligt kunna få uppgifter om en asylsökandes identitet och resväg. I avsnitt 12.4 behandlar utredningen frågan om Polisen åter De gränskontrollerande myndigheternas ansvar skall svara för den inledande undersökningen av en asylsökandes identitet och resväg. Med en sådan ordning får det från handlägg- ningssynpunkt mindre betydelse om medverkar i personkontrollen eller inte. Under alla omständigheter bör, som behandlas i avsnitt 13, informationsutbytet mellan och gränskontrollmyndigheterna stärkas för att effektivisera per- sonkontrollen. Även i övrigt bör kunna biträda i viss omfattning i personkontrollen. Det bör ankomma på regeringen att besluta om omfattningen härav, som ersättning för den avtalsform som förekommer. För att samverkan skall fungera så effektivt som möjligt krävs en mellan myndigheterna långsiktig planering och en dialog dem emellan. För att underlätta dialogen mellan myndigheterna och för att samverkan skall nå sitt syfte, bör varje myndighet svara för de egna kostnaderna som personkontrollen medför. Det bör ankomma på regeringen att i bl.a. budgetarbetet beakta, att kostna- derna för personkontrollen fördelas jämnt mellan myndigheterna. Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså, att Polisen skall ha huvudansvaret för personkontrollen, men att och , efter ett beslut av skall vara skyldiga att medverka i eller överta ansvaret för personkontrollen. Därutöver skall ha ett självständigt ansvar för personkontrollen när den sker till sjöss. Som ett samlingsbegrepp föreslår utredningen att Polisen, och , när de senare medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, skall kallas gränskontrollmyndigheter. skall inte vara gränskontrollmyndighet och dess medverkan i personkontrollen bör regleras av regeringen. 10.3När skall personkontroll ske? Utredningens förslag: Samma definitioner som finns i utlänningslagstiftningen av , Schengenstat samt inre och yttre gräns skall också gälla för personkontroll- verksamheten. I avsnitt 12.1 lämnar utredningen förslag om utvidgning av omfattningen av den inre utlänningskontrollen. Med inresa och utresa avses att en person passerar in respek- tive ut över gränsen för svenskt territorium. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar I det följande redovisar utredningen sina förslag om när person- kontroll skall ske. I avsnitt 10.1 föreslår utredningen ett förtydli- gande av att personkontroll skall ske på hela det svenska territoriet. Som utvecklas nedan föreslår utredningen emellertid att förutsätt- ningarna för att utföra en kontroll skall vara olika beroende på var inom landet kontrollen sker. Det är därför av stor betydelse att det i författning klart framgår vad som avses med inre och yttre gräns, inre utlänningskontroll samt definitionen av . Utredningen föreslår inte någon ändring i de definitioner som finns i utlänningslagstiftningen, såvitt avser Schengenkonven- tionen, Schengenstat, inre och yttre gräns. Som närmare redovisas i avsnitt 12.1 föreslår utredningen att med inre utlänningskontroll skall förstås en kontroll av att personer som befinner sig i inte begår brott mot utlänningslagen eller gör sig skyldiga till människohandel enligt 4 kap. 1 a § BrB. Emellertid saknas i lag en definition av vad som avses med inresa respektive utresa.8 En person anses dock enligt huvudregeln f.n. som inrest i och utrest från , så snart han eller hon har passerat gränsen för svenskt territorium, såväl land – som sjöterri- toriet.9 Denna bestämning bör även gälla , såvitt avser när personkontroll skall få ske, och den bör framgå av lag. Såvitt utredningen kunnat finna synes emellertid de nuvarande in- och utresebestämmelserna missuppfattas i vissa delar. Bland annat har de på sina håll uppfattats så, att en person som befinner sig på ett fartyg, svenskt eller utländskt, inte anses inrest i , så länge han eller hon är kvar på fartyget eller luftfartyget, och att personkontroll därmed inte får ske ombord på fartyget eller lyft- fartyget. förklarade dock JK i ett ärende, att den omständighet att personen i fråga inte beträder svensk mark, inte betyder att han eller hon inte var att anse som inrest.10 Så snart en person passerat in över gränsen för svenskt territorium är denne alltså att betrakta som inrest, oavsett om svensk mark har beträtts eller inte. Några undantag från detta bör inte finnas, men som redovisas nedan bör i vissa situationer undantag från person- kontrollen vid yttre gräns få föreskrivas (se avsnitt 10.3.2) 8Regeringen har emellertid till lämnat förslag om att vissa definitioner på detta område skall föras in i utlänningslagen, se prop. 2003/04:59. Ärendet är f.n. föremål för riks- dagsbehandling. 1988/89:86, bet.1988/89:SfU19 och bet.1988/89:SfU 22, rskr 1988/89:325. 10Se JK:s beslut , Dnr 265-85-22. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar 10.3.2Personkontroll vid yttre gräns Utredningens förslag: Det skall i lag föreskrivas att alla perso- ner som reser in eller ut över yttre gräns skall kontrolleras. Undantag från personkontroll vid yttre gräns och frågan om var en gräns får passeras, dvs. var inresa och utresa skall ske, och i vilka kommuner i det skall finnas gränsövergångsställen bör regleras i förordning. Personkontroll i samband med inresa eller utresa över yttre gräns har i modern tid alltid haft någon form av personkontroll i samband med att en person reser in i , liksom annan över- vakning av vårt territorium. Kontrollen har dock i princip endast utgjort en passkontroll och en kontroll av att den utlänning som reste in i hade visum eller uppehållstillstånd. I och med vårt Schengendeltagande har personkontrollen blivit mer omfattande. Dessutom har som nämnts kontrollen begränsats till de yttre gränser- na, men den har utvidgats, såtillvida att personkontrollen är obligatorisk också vid utresa över yttre gräns. föreskriver att alla personer oavsett medborgarskap skall kontrolleras i samband med att inresa och utresa över yttre gräns.11 Detta innebär att personkontrollen vid yttre gräns omfattar alla utlänningar, oavsett om de är medborgare i en EES/EU stat eller inte, och alla svenska medborgare. I utlänningslagen anges emellertid endast att utländska medborgare skall kontrolleras. Som redovisas nedan föreskrivs i passlagen att svenska medborgare skall uppvisa pass i samband med utresa från , men någon annan kontroll är inte angiven. För att skall uppfylla sitt åtagande enligt , och för att uppnå de dubbla syftet med personkontroll, dvs. att kontrollera att utländska medborgare har rätt att resa in och vistas i samt att förhindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet, bör det i svensk författning tydligt regleras att alla personer, oavsett medborgarskap, omfattas av den obligatoriska personkontrollen vid yttre gräns. Att omfattningen av kontrollen är olika beroende på medborgarskap framgår av avsnitt 10.4. 11 Artikel 6 . De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Inresa och utresa vid gränsövergångsställe I enlighet med får enligt huvudregeln inresa in och utresa från endast ske vid de fastställda gränsöver- gångsställena. Regeringen bör i förordning ange vilka kommuner det skall finnas gränsövergångsställen (se avsnitt 14.1) Enligt nuvarande regelverk får dock en polismyndighet besluta att personkontroll i samband med resa över yttre gräns får ske på annan plats än vid ett gränsövergångsställe.12 När en s.k. förhandsanmälan (se avsnitt 4.6.2) inkommit och den vid gransk- ning inte föranlett någon anmärkning, betraktas det i praktiken också som ett tillstånd att resa till den i anmälan uppgivna platsen.13 Någon förändring i detta avseende föreslår utredningen inte. När en person anländer till eller lämnar vid ett gräns- övergångsställe, eller på en av polismyndighet godkänd plats, skall alltså en personkontroll ske. Utredningens undersökningar visar att personkontroll på ett till- fredställande sätt alltid sker när inresa och utresa sker vid ett gräns- övergångsställe, liksom att kontrollen av förhandsanmälningarna sker tillfredsställande. Utredningen har därför inte funnit anledning att föreslå några förändringar eller förtydliganden i detta avseende. Som utvecklas nedan har utredningen emellertid funnit anledning att förtydliga vad kontrollen skall omfatta och vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får vidast i samband med personkontrollen (se avsitt 10.4). Passerande av yttre gräns på annan plats än vid ett gränsövergångs- ställe Inresa in i och utresa från kan ske på andra platser än vid de föreskrivna gränsövergångsställena eller plats som polismyndighet godkänt. Någon yttre landgräns har f.n. inte, medan hela territorialhavsgränsen i princip är en yttre gräns. Fartyg och båtar kan i praktiken anlända på andra platser än vid de där inresa skall ske. Av nuvarande författning framgår emellertid inte att person- kontroll skall ske annat än vid föreskrivna ställen eller särskilt beslutade gränsövergångsställen. Av utredningens undersökningar framgår emellertid att personkontroll, utan lagstöd, också görs 12Se också avsnitt 14.2 om förhandsanmälningarnas betydelse för personkontrollen. 135 kap. 11–14 §§ utlänningsförordningen (1989:547). De gränskontrollerande myndigheternas ansvar även på andra platser, dvs. personkontroll sker även när personer anländer till , med ett fartyg eller en båt, till en hamn som inte utgör ett gränsövergångsställe eller på andra platser längs svenska kusten. Utredningen föreslår att det uttryckligen framgent skall framgå att personkontroll vid yttre gräns skall vidtas, oavsett var inresan eller utresan sker. Även om personkontrollen är obligatorisk, när en person passerar en yttre gräns, bör det från huvudregeln om den obligatoriska per- sonkontrollen finnas vissa undantag. Dessa bör motsvara dem som i praktiken gäller i fråga om när en person anses in- eller utrest. Den som passerar svenskt luftrum, den som befinner sig inom transitområdet på en internationell flygplats i eller den som befinner sig på ett fartyg (exempelvis p.g.a. bestämmelserna om oskadlig genomfart), utan avsikt att lämna transitområdet eller far- tyget, skall kunna undantas från personkontroll.14 Eftersom undan- tagen kan behöva ändras från tid till annan, bör regeringen få med- dela närmare föreskrifter därom. Som framgått bör en person alltid anses som inrest eller utrest när svensk territorialgräns passeras, varför ett föreskrivet undantag endast avser den annars obligato- riska personkontrollen. Möjlighet att föreskriva undantag bör emellertid inte gälla när personkontroll sker i syfte att bekämpa gränsöverskridande brotts- lighet. Brott skall bekämpas på hela det svenska territoriet, varför personkontroll bör få företas överallt, så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts, exem- pelvis om det sker på en flygplats under transitering eller på ett fartyg som endast passerar svenskt vatten utan avsikt att gå i land i svensk hamn.15 Se vidare avsnitt 16.1. Utredningens bedömning: Med utredningens förslag om Kust- bevakningens och ökade befogenheter kommer framgent att på ett mera tillfredsställande sätt kunna uppfylla 1988/89:86. 15Se i vissa fall 2 kap. . De gränskontrollerande myndigheternas ansvar SOU 2004:110 föreskrifterna om gränsövervakning i artikel 6.3 Schengen- konventionen. Enligt artikel 6.3 i har såsom medlem i Schengen förbundit sig att den yttre gränsen, och alla gräns- kontrollställen under de tider de är stängda, skall bevakas av rörliga enheter. Detta betyder att utöver den obligatoriska personkontrollen vid inresa och utresa över yttre gräns, skall en gränsbevakning också ske. Bevakningen skall utövas på det sätt att den inte uppmuntrar någon att försöka undvika kontroll vid gränsövergångsställena eller på andra platser. Av utredningen undersökningar framgår att även om Polisen i viss omfattning och på vissa ställen bevakar gränser, är det i huvudsak som sköter denna gränsövervakning. Detta sker såväl till sjöss, med fartyg och båtar, som på land med fordon, samt med flyg. Eftersom yttre gränser, förutom flygplatser och andra gränsövergångsställen, f.n. endast består av havsgräns och är den enda av gränskontroll- myndigheterna som synes ha tillräckliga resurser anser utred- ningen, att det är naturligt att också framgent har denna uppgift. Det sammanfaller också väl med myndighetens instruktion att i enlighet med särskilda föreskrifter utföra sjööver- vakning och annan kontroll- och tillsynsverksamhet samt miljörädd- ningstjänst till sjöss.16 Utredningen föreslår således inte någon för- ändring i fråga om ansvaret för gränsövervakningen i denna del. Genom de utökade befogenheter som utredningen föreslår, att skall ges för att förhindra och bekämpa såväl brott mot utlänningslagen som annan gränsöverskridande brottslighet kommer dock framgent att på ett mera tillfredställande sätt kunna uppfylla föreskrifterna om gränsövervakning i artikel 6.3 . Det får förutsättas att bevakning sker av gränsöver- gångsställen i tillräcklig omfattning, så att kan anses upp- fylla sina åtaganden enligt (jfr förslag till rådets förordning om gemenskapskodex om gränspassage för per- soner, se avsnitt 3.4.5). 16 1 § förordningen (1988:256) med instruktion för . De gränskontrollerande myndigheternas ansvar 10.3.4Personkontroll vid gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv Utredningens förslag: Personkontroll skall ske i samband med en person reser in eller ut över gräns, såväl yttre som inre, om det i samband därmed finns anledning att anta, att personen gjort sig skyldig till brott som hör under allmänt åtal. I författning skall anges de omständigheter som, ensamt eller tillsammans, anger nivån för när graden av misstanke nått upp till anledning att anta. 1.personens kännetecken eller andra iakttagelser på platsen och 2.tillgänglig särskild information. Utredningens bedömning: Gränskontrollmyndigheterna bör inte ges utökade befogenheter att använda kontroll- och tvångs- åtgärder i personkontrollen. Inte heller bör en ordning med gränsnära zoner införas. Behovet av att utvidga Polisens befogenhet att vidta tvångsåt- gärder och andra maktbefogenheter, för att förhindra och avslöja brott bör ses över i ett vidare sammanhang, där de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna får tillräcklig upp- märksamhet. Personkontroll förslås, som framgått, alltid ske i samband med att en person reser in i eller ut ur över en yttre gräns, dvs. kontrollen är obligatorisk. Syftet med denna kontroll är att kon- trollera invandringen, såväl ur ett migrationsperspektiv som ur ett brottsbekämpande perspektiv. Det senare innebär att kontrollen också skall omfatta en kontroll av att personer som vistas inom Schengenområdet inte utgör ett hot mot säkerheten eller den all- männa ordningen i Schengenområdet, t.ex. genom att ha begått grova brott. Vidare innebär samarbetet att de skall råda fri rörlighet för per- soner inom Schengenområdet, dvs. någon regelrätt personkontroll skall inte ske i samband med passerande av en inre gräns, och då oavsett om den passerande personen är medborgare i en EU/EES- stat eller i ett tredjeland. Deltagandet i innebär emellertid också att alla Schengenstater genom kompensatoriska åtgärder och med olika De gränskontrollerande myndigheternas ansvar medel skall förhindra gränsöverskridande brottslighet. Sådana kompensatoriska åtgärder är bl.a. en förstärkning av den inre ut- länningskontrollen (se avsnitt 12), återinförandet av hotellkontrollen och införandet av det gemensamma spanings- och efterlysnings- registret, SIS. deltagande i har inte på något sätt inneburit några begränsningar i vår nationella lagstiftning, såvitt avser den brottsbekämpande verksamheten. Av Schengenkonven- tionen, artikel 2, framgår också att avskaffandet av personkontrollen vid de inre gränserna inte skall inverka på behöriga myndigheters rätt att i enlighet med respektive stats egna nationella lagstiftning utöva sina polisiära befogenheter på statens hela territorium, och inte heller förhindra varje stat att i nationell lag föreskriva om skyl- dighet för personer att inneha, medföra och visa upp handlingar och dokument. Som närmare beskrivs i avsnitt 4.6.4 hör det till polisens uppgift att förebygga, spana på och bekämpa brott som hör under allmänt åtal. I polislagen anges vilka kontroll- och tvångsåtgärder Polisen får tillgripa i sin verksamhet. I anges vilka åtgär- der som får användas i en brottsutredning, och däri anges också att, så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts, skall en förundersökning inledas samt hur den skall bedrivas. Dessa bestämmelser skall tillämpas av alla de brottsbekämpande myndigheter som har getts befogenhet att utreda brott. Polis och åklagare har alltid rätt, och också en skyl- dighet, att utreda brott, men även och har i olika författningar getts befogenhet att utreda viss typ av brottslighet. Det saknar alltid betydelse vilken typ av brottslighet som kan ha begåtts för att en brottsutredning skall göras. Oavsett om en person misstänks för att ha begått brott mot utlänningslagen, ett brottsbalksbrott eller brott mot annan straffrättslig bestämmelse, skall regler om förundersökning och användande av tvångsmedel tillämpas. Utredningens undersökningar visar emellertid att den fria rörlig- heten på sina håll har uppfattats så, att personer under inga omstän- digheter får kontrolleras i samband med att de reser in i eller ut ur över en inre gräns. I princip har de gränskontrollerande myndigheterna, och framför allt Polisen, uppfattat Schengenregel- verket på så sätt, att den skyldighet som finns om att före- bygga, spana på, bekämpa och utreda all form av brottslighet i hela , inte gäller vid en inre gräns eller på områden i dess närhet. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Detta har närmast fått till följd att kriminella personer eller utlän- ningar, som inte uppfyller kraven för rätt till inresa och vistelse i , har kunnat resa in i landet över inre gränser utan någon större risk att utsättas för kontroll. Omfattningen av den gräns- överskridande brottsligheten går inte att exakt kartlägga. De under- sökningar som gjorts visar emellertid, att utlänningar med eller utan asylansökan i inte obetydlig omfattning reser in i endast i syfte att begå brott (se redovisningen i avsnitt 7). Antalet lagförda utlänningar, vilka saknar anknytning till , har också ökat sedan inträdet i Schengensamarbetet.17 Av alla de personer som lagfördes –2002 hade utländskt med- borgarskap, och av dessa saknade knappt hälften varje anknytning till . De av och gjorda skatt- ningarna av hur brottsligheten kan komma att påverkas av med tio nya medlemsstater anger att brottsligheten ytterligare kan komma att öka på längre sikt.18 Det har inte varit möjligt för utredningen att få fram uppgifter på hur många utlänningar som befinner sig illegalt i , dvs. vistas här utan att ha eller sökt erforderligt tillstånd, eftersom varje form av statistik saknas. Inte heller finns det några uppgifter om hur många personer som kommit till med hjälp av en människo- smugglare eller hur många som varit föremål för människohandel. Mycket talar dock för att den illegala invandringen och människo- smugglingen är mer omfattande än vad den allmänna brottstatisti- ken visar; har i endast 27 personer lagförts för organiserad människosmuggling, och drygt 230 personer för att ha vistats i utan erforderligt tillstånd. Utredningens bedömning får stöd bl.a. av de uppgifter som lämnats från danskt håll om antalet i påträffade misstänkta människosmugglare med anknytning till , liksom vad utredning kunnat iaktta vid genomförda inre utlänningskontroller i (se avsnitt 2 och 7). Utredningens undersökningar visar också att det finns en utbredd missuppfattning om att personkontroll inte får förekomma, om en person inte anses inrest i , även om denne är misstänkt för brott som hör under allmänt åtal (jfr avsnitt 10.3.1). Det splittrade regelverket, dvs. att bestämmelser om kontroll av utlänningar och bestämmelser om kontroll i annat brottsbekäm- 17Med saknar anknytning till , avses personer som inte är folkbokförda i och saknar samordningsnummer. 18Se Polisens och bedömning av EU-utvidgningens påverkan på kriminaliteten i avsnitt 7.5.2. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar pande syfte finns i olika författningar, och den otydliga ansvars- fördelningen myndigheterna emellan, leder till att det är svårt för de kontrollerande myndigheterna, att klart se sambandet mellan brott mot utlänningslagstiftningen och de bestämmelser som reglerar vad som får vidtas i all brottsutredande verksamhet. Som utredningen närmare redovisar i avsnitt 14.1, och som redan nämnts, är det ett tungt skäl för att bestämmelserna om personkontroll bör samlas i en för myndigheterna gemensam lag. En bidragande orsak till den bristfälliga och ineffektiva brotts- förhindrande och brottsbekämpande verksamheten i områden i närheten av våra inre gränser synes också vara de riktlinjer som utfärdade i samband med Schengeninträdet . De kunde tolkas som visst stöd för att den inre gränsen var en immun zon, dvs. någon polisverksamhet fick inte förekomma inom den. Sedan utredningen påbörja sitt arbete, har emellertid lämnat vissa förtydliganden om att Polisen inte bara får utan också skall bedriva brottsbekämpning i hela landet. En annan orsak till den bristande effektiviteten synes vara, att varken Polisen eller åklagarväsendet ser brott mot utlänningslagen som en prioriterad verksamhet; en utlänning som vistas i utan till- stånd riskerar sällan att lagföras, om han eller hon lämnar landet efter ett beslut om av- eller utvisning. Den oprioriterade karaktären på dessa brottstyper speglar de beslut som riksdag och regering fattat, eftersom kampen mot brott mot utlänningslagstift- ningen eller kontroll av invandringen inte, såvitt utredningen kunnat finna, getts någon högre prioritet. En viss förändring kan dock skönjas härvidlag. Mot bakgrund av de brister vid tillämpning av personkontrollen som redovisats finns det således anledning att i lag tydligt erinra om skyldigheten, att brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet samt kontroll av, att en utlänning har rätt att resa in och vistas i , skall ske inom hela landet. Uppgiften blir ännu viktigare om bedömningarna om en ökad gränsöverskridande brottslighet visar sig vara riktiga. Personkontrollen får emellertid inte ske på sådant sätt att den kan uppfattas som en för- täckt gränskontroll vid inre gräns och inte heller på ett diskrimine- rande sätt.