sou · GSB323d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Någon kontroll av att konsekvensutredningar för samtliga regler om vilka myndigheterna fattat beslut tillställs Ekonomistyrnings- verket sker inte. För del finns en skrivelse enligt vilken anser sig, i fall då ärendena är av rutinkaraktär (t.ex. årliga nedsättningar av hastigheten på landets vägsträckor) och beräknas medföra endast begränsade kostnader, kunna fullfölja sin uppgift enligt verksförordningen utan att ha tagit del av konsekvensutredning i varje enskilt ärende. anser att det är tillräckligt att konsekvensutredningen i dessa ärenden vid behov finns att tillgå hos . Som nämnts i tidigare avsnitt arbetar även med handledning och metodstöd för myndigheternas arbete med konsekvensutredning och myndigheten medverkar även vid utbildningar. finns hos en regelförenklingsfunktion, SimpLex. Funktionen ingår i den enhet som benämns Näringslivs- och simplexenheten. Enheten har till uppgift att ge stöd och råd till övriga delar av , myndigheter och utredningsväsende. SimpLex granskar samtliga förslag som tas fram inom till nya eller ändrade lagar och förordningar och som kan ha effekt av betydelse för små företags villkor. Syftet är att säkerställa att regelgivningen föregås av en särskild konsekvensanalys. Dessutom granskas alla kommittédirektiv ur ett småföretagarperspektiv. Det finns inte någon skyldighet enligt SimpLexförordningen för myndigheterna att löpande ge SimpLex tillfälle att yttra sig över myndigheternas konsekvensanalyser. Av 4 § SimpLexförordningen följer att myndigheterna är skyldiga att , före , rapportera till regeringen om det gångna årets arbete med konsekvensanalyser. lämnade myndigheterna sin tredje rapport enligt förordningen. Myndigheterna anger där vilka föreskrifter och allmänna råd de infört, ändrat eller eventuellt upphävt. Sedan SimpLexförordningen trädde ikraft har regeringen i en skrivelse till redovisat regelförenklingsarbetet med särskild inriktning på små företag. Av regeringens skrivelse 2002/03:8 framgår att totalt 46 myndigheter rapporterat sitt arbete . Enligt ett regeringsbeslut (N2003/6685- 6686/NL) skall samtliga departement och 45 myndigheter gå igenom regler som berör företagande. Myndigheterna skall identifiera de regelverk (föreskrifter och allmänna råd) som myndigheten förfogar över och som berör företag och företagande. Myndigheterna skall därefter göra en genomgång av regelverken och vidta åtgärder för att minska den administrativa bördan för företagen. I regeringens uppdrag till myndigheterna redovisas exempel på olika åtgärder som kan ingå i myndigheternas arbete. Redovisning av genomförda och planerade åtgärder skall ske till regeringen . Regeringen avser att redovisa ett handlingsprogram . () fungerar som näringslivets företrädare i frågor om regelarbete och konsekvensanalys. NNR bildades och hade då främst till uppgift att begränsa företagens uppgiftslämnande till myndigheterna. NNR har även näringslivets organisationers uppdrag att granska de problem- och konsekvensanalyser som myndigheterna enligt verksförordningen skall företa i samband med att nya eller ändrade föreskrifter föreslås. NNR har numera också medlemmarnas uppdrag att granska de särskilda konsekvensanalyser som myndigheterna skall göra enligt SimpLexförordningen. Enligt 7 § andra stycket 3 verksförordningen skall chefen fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. Paragrafen härstammar från 6 § i begränsningsförordningen som föreskrev att så länge en regel gäller, skall den myndighet som har beslutat den – eller som annars har ansvaret för den – följa dess kostnadsmässiga och andra konsekvenser. Uppföljningen skall regelbundet dokumenteras. Avsikten var att uppföljningen skulle besvara bl.a. frågan om utfallet – främst på kostnadssidan – stämde överens med förhands- bedömningen. Om avvikelser uppmärksammades skulle dessa föranleda en omprövning av regeln. Genom sådana uppföljningar skulle myndigheten också tillföras erfarenheter väsentliga för metodutvecklingen när det gällde konsekvensanalyser (Fm 1987:6). () föreslog i en skrivelse till rörande statliga myndigheters konsekvens- utredningar (RRV dnr 33-1998-0527) vissa förändringar som verket ansåg borde genomföras för att konsekvens- utredningsinstitutet skulle fungera ändamålsenligt. RRV framhöll att verksförordningens nuvarande regler omfattar samtliga nya och ändrade föreskrifter och allmänna råd, vilket innebär att samma krav på konsekvensutredning ställs vid all reglering. RRV menade att detta leder till att konsekvensutredningarna i många fall inte bara görs slentrianmässigt utan också lätt kan komma att uppfattas som byråkratisk rutin utan något egentligt syfte. RRV föreslog att kravet på konsekvensanalys skulle villkoras utifrån vissa rekvisit. Kravet på konsekvensanalys borde begränsas till de fall där utredningen spelar reell roll för myndighetens ställningstagande. Det borde ligga på den aktuella myndigheten att göra denna bedömning. Avgörande borde enligt RRV vara bl.a. frågans komplexitet och de förväntade effekternas omfattning. () har vid sammanträffande med utredningen föreslagit att SimpLexförordningen förs in i verksförordningen samt att analysen enligt verksförordningen fördjupas beträffande små företag. NNR har också föreslagit att även handböcker i den utsträckning de innehåller rekommenda- tioner om hur man kan eller bör handla skall ses som allmänna råd och att även dessa bör göras till föremål för konsekvensanalyser. 19.6Myndigheternas arbete med konsekvensanalyser 19.6.1Sammanfattning av myndigheternas uppgifter Utredningen har i sin enkätundersökning ställt frågor till myndigheterna om arbetet med konsekvensanalyser. Utredningen har frågat hur myndigheten arbetar med konsekvensanalyser, om det är någon vid myndigheten och i sådant fall vem som är ansvarig för att konsekvensanalyser blir utförda, på vilket sätt arbetet skulle kunna underlättas samt om skyldigheten bör avgränsas. Nedan görs en sammanfattning av myndigheternas svar. Hos de myndigheter som endast meddelar ett fåtal föreskrifter är arbetet med konsekvensanalyser sällan formaliserat. genomförs i samband med att föreskriften tas fram och görs som en integrerad del av föreskriftsarbetet. Hos myndigheter som arbetar mera med föreskriftsarbete är formerna för arbetet med konsekvensanalyser ofta fastlagda. Vidare har framkommit att flera större myndigheter, bl.a. Riksförsäkrings- verket, och , har tagit fram interna föreskrifter och lathundar för arbetet med föreskrifter och allmänna råd. Hos större myndigheter är det oftast chefsjuristen som svarar för att en konsekvensanalys tas fram i samband med föreskriftsarbetet. Det förekommer också att respektive enhetschef eller någon annan person i ledande ställning kontrollerar att så sker. är det dock inte någon annan än den handläggare som arbetar med framtagandet av föreskriften eller det allmänna rådet som svarar för att ta fram också konsekvensanalysen. Hur kan arbetet underlättas – begränsas? De flesta myndigheter har svarat att de anser att den nuvarande regleringen ställer rimliga krav på myndigheterna. Dock anser de att det finns ett behov av en sammanhållen reglering och att arbetet skulle underlättas genom en samordning av verksförordningens och SimpLexförordnigens bestämmelser. Vissa myndigheter anser att skyldigheten att ta fram konsekvensanalyser bör avgränsas. Vissa mindre myndigheter anser att de bör undantas från skyldigheten att göra konsekvensanalyser. Någon mindre myndighet påtalar att det är svårt att få fram de data och den information som behövs för att göra en bra konsekvensutredning och menar att det borde finnas någon myndighet som svarar för att biträda med fakta då det ofta är för dyrt att köpa informationen från . En fråga som flera myndigheter återkommer till är att de anser att konsekvensanalysen i de fall det handlar om att genomföra EG- rättsakter är meningslös. Skyldigheten att göra konsekvensanalyser borde enligt dessa myndigheter gälla för regler som utgör ett direkt led i genomförandet av direktiv eller andra beslut som fattas inom EU och konsekvenserna borde i stället utredas av regeringen innan den aktuella rättsakten beslutas av rådet. Enligt vissa myndigheter borde konsekvensanalyser inte heller krävas ifråga om införlivande av EG-rättsakter av teknisk karaktär och föreskrifter som endast innebär redaktionella ändringar. Några myndigheter anser att begränsningar bör kunna ske i de fall en föreskrift eller en föreskriftsändring är en ren följdändring till en lag- eller förordningsändring. Då bör myndigheterna kunna slippa konsekvensanalysen, eftersom denna rimligtvis bör vara gjord redan i samband med författningsarbetet i . anser att det bör prövas om det är möjligt att närmare definiera i vilken utsträckning enskilda eller småföretag kommer att påverkas av ett visst förslag för att skyldighet att göra en konsekvensanalys skall anses föreligga. Det kan finnas ganska svåra gränsfall där exempelvis enskilda påverkas endast i ringa utsträckning. Man skulle göra någon sorts initial bedömning som inte utgör en formell konsekvensanalys. För länsstyrelsernas del rör sig föreskriftsarbetet mestadels om lokala trafikföreskrifter, sjötrafikföreskrifter och föreskrifter för allmänheten i naturreservat och vattenskyddsområden. Några av länsstyrelserna har föreslagit att man borde kunna begränsa skyldigheten att göra konsekvensanalyser genom att peka ut vissa typer av föreskrifter där de inte behövs. Konsekvenserna är endast marginella och analyserna bör kunna ske på ett betydligt enklare sätt än nuvarande regelverk kräver. En annan synpunkt är att skyldigheten att göra konsekvens- utredning inte borde omfatta sådana föreskrifter och allmänna råd som är enbart till berördas fördel, t.ex. föreskrifter som innebär lättnader för företagen. Slutligen kan det vara värt att nämna att många myndigheter har stor nytta av den handledning som SimpLex gett ut. Andra myndigheter efterlyser ett datorstött hjälppaket med checklistor m.m. Alla synes inte känna till de checklistor Ekonomistyrnings- verket har på sin hemsida. Några efterlyser bättre stöd från . Som nämnts ovan har NNR även näringslivets organisationers uppdrag att granska de konsekvensanalyser som myndigheterna enligt verksförordningen skall göra i samband med att nya eller ändrade föreskrifter utarbetas samt även de särskilda konsekvensanalyser som myndigheterna skall göra enligt SimpLexförordningen. I rapporten – Regelindikator 2002 – presenterar NNR en uppföljning av hur myndigheter, kommittéer och efterlever de regler som skall följas i samband med att de föreslår eller beslutar nya eller ändrade regler som rör företag. I rapporten presenterar NNR också ett antal förslag till åtgärder som bör genomföras för att minska den administrativa bördan för företag. 19.7Förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner (Samrådsförordningen) Samrådsförordningen beslutades i syfte att begränsa och förenkla företags (och kommuners) uppgiftslämnande till statliga myndigheter. I förordningen fastställs att uppgiftslämnarkrav skall begränsas till sådana uppgifter som behövs för ändamålet som uppgiftslämnandet skall underlättas så långt som möjligt. Vidare åläggs myndigheter att samråda med representanter för näringsliv och kommuner innan beslut om uppgiftsinsamling fattas. Samrådet skall omfatta vilka uppgifter som skall samlas in, form för insamlingen, utformning av blanketter, urval av respondenter m.m. Ändringar i befintliga uppgiftskrav föranleder också samråd. Som företrädare för näringslivet i frågan om samråd fungerar . Enligt direktiven bör regleringarna i verksförordningen, SimpLexförordningen och samrådsförordningen samordnas och förenklas. Utredningens förslag: Myndigheterna skall även fortsättningsvis vara skyldiga att göra konsekvensanalyser. Konsekvensanalysen skall göras i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet. Myndigheterna skall dock, om det är uppenbart obehövligt, kunna avstå från att göra en konsekvensanalys. Myndigheterna skall regelbundet följa upp och ompröva sina föreskrifter och allmänna råd. En särskild funktion skall svara för metodstöd och kompetensutveckling, stödja myndigheterna i deras arbete med konsekvensanalyser samt även fortlöpande följa upp detta arbete. Den nämnda funktionen skall placeras hos någon av regeringens stabsmyndigheter, lämpligen hos Ekonomi- styrningsverket samt, i de delar som berör småföretagarfrågor, hos Verket för näringslivsutveckling (). Myndigheterna skall , i samband med att årsredovisningen ges in, rapportera till regeringen om sitt konsekvensanalysarbete. Bestämmelserna om konsekvensanalyser skall sammanföras i en från myndighetsförordningen fristående förordning om konsekvensanalys vid regelgivning. Utredningens bedömning: Samrådsförordningens bestämmelser bör ses över innan ställning tas till frågan om en sammanläggning med en förordning om konsekvensanalys vid regelgivning bör göras. När det gäller terminologin använder man i vissa sammanhang, exempelvis i verksförordningen, termen konsekvensutredning. I SimpLexförordningen använder man begreppet konsekvensanalys. Även andra begrepp, som konsekvensbeskrivning, förekommer. Utredningen väljer begreppet konsekvensanalys, som är det vanligast förekommande. Skyldighet att göra konsekvensanalys I arbetet med regelgivning måste en hög kvalitet alltid eftersträvas. Som ett led i det arbetet är myndigheterna skyldiga att göra konsekvensanalyser inför varje beslut om nya eller ändrade regler. Att fundera över och fördjupa sig i vad ett regelbeslut innebär och vilka konsekvenser det kan komma att få måste anses vara helt grundläggande för regelgivningen i förvaltningen. Arbetet med konsekvensanalyser är därför mycket viktigt och myndigheterna bör vara skyldiga att genomföra sådana även fortsättningsvis för såväl föreskrifter som allmänna råd. Skall det finnas några undantag från skyldigheten att göra konsekvensanalyser? Verksförordningens bestämmelser om skyldigheten att göra konsekvensanalyser är i princip undantagslös. I 28 § ges några specifika undantag för bl.a. föreskrifter som endast gäller inom myndigheten. I SimpLexförordningen finns inte något undantag alls från skyldigheten att göra konsekvensanalys, dock anges i 2 § sista meningen i förordningen att analysen skall ske i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet. En fråga är om man kan undanta vissa myndigheter, exempelvis små myndigheter eller myndigheter som sällan beslutar regler, från skyldigheten att göra konsekvensanalyser. Enligt utredningens uppfattning har myndighetens storlek eller antalet regler inte någon betydelse i detta sammanhang. Även små myndigheter kan besluta regler med omfattande konsekvenser för enskilda och företag. Att undanta en myndighet från skyldigheten att göra konsekvensanalyser för att den är liten eller för att den sällan beslutar regler är inte rimligt. Utgångspunkten måste vara att de myndigheter som bemyndigats av regeringen att utfärda föreskrifter eller som har till uppgift att ge ut allmänna råd även har resurser att göra konsekvensanalyser. Något undantag på nu angivna grunder bör därför inte komma i fråga. Synpunkten att arbetet med konsekvensanalyser är utan betydelse i vissa fall när det gäller arbete med regler där konsekvenserna är marginella eller obetydliga har förts fram från flera olika håll. Många har även hävdat att det inte är meningsfullt att göra konsekvensanalyser vid genomförandet av EG-rättsakter, eftersom möjligheterna att påverka utformningen i sådana fall är begränsade. När det gäller föreskriftsarbete där det framstår som uppenbart att en konsekvensanalys inte kan tillföra något eller där konsekvenserna är försumbara eller obetydliga, bör det enligt utredningens uppfattning vara möjligt för myndigheten att under åberopande av att det är uppenbart obehövligt avstå från att göra en konsekvensanalys. Exempelvis bör man vid återkommande nedsättningar av hastigheten på en viss sträcka kunna hänvisa till en tidigare konsekvensanalys i fall då det är fråga om samma förutsättningar som . Samma sak bör kunna gälla återkommande föreskrifter om fiskeförbud på grund av att fiskekvoten är uppfiskad. Andra exempel på när det kan anses uppenbart obehövligt med konsekvensanalyser är när myndigheten med stöd av 10 kap. 14 § trafikförordningen (1998:1276) meddelar föreskrifter endast för , exempelvis vid en trafikolycka eller ett vägarbete. Beträffande skyldigheten att göra konsekvensanalyser vid genomförande av EG-rättsakter har regeringen i sin skrivelse Regeringens redogörelse för regelförenklingsarbete med särskild inriktning på små företag (2000/01:143) anfört följande. I årsrapporterna har framkommit att flera myndigheter anser att SimpLexförordningen upplevs som verkningslös i de situationer då myndigheten är skyldig att genomföra EG:s rättsakter eller andra internationella bestämmelser. Orsaken till myndigheternas ståndpunkt är att det då inte finns utrymme för tolkningar eller modifieringar när myndigheten skall utfärda föreskrifter. Regeringen anser att det är av stor vikt att konsekvensanalyser görs även i dessa fall, eftersom eventuella negativa effekter för små företag annars inte blir belysta. Internationella bestämmelser kan komma att omprövas. Det är dessutom möjligt att samma typ av internationella bestämmelser kommer att förhandlas . Det är då av betydelse att effekterna finns belysta. Det är därför av stor betydelse att nya regelförslag inom EG remissbehandlas på ett korrekt sätt och att konsekvensanalyser görs i ett tidigt skede av processen. Det innebär att myndigheterna och måste arbeta nära varandra och ha god insyn i varandras regelarbete. På detta område finns utrymme för ytterligare förbättringar som bör tas tillvara. På samma sätt som gäller beträffande andra regler skall myndigheterna enligt utredningens mening vara skyldiga att göra konsekvensanalyser när EG-rättsakter skall genomföras. Enligt vad utredningen erfarit är de EG-rättsakter där det helt saknas utrymme för tolkningar och alternativ vid genomförandet relativt ovanliga. I de fall där myndigheten ändock har att utgå från en EG- rättsakt som inte ger något egentligt handlingsutrymme för myndigheten, anser utredningen, att myndigheten, i likhet med vad som gäller i övrigt, skall kunna avstå från att göra en konsekvensanalys under åberopande av att det är uppenbart obehövligt. Den regelgivande myndigheten skall själv göra bedömningen om det är uppenbart obehövligt med en konsekvensanalys eller ej. Den myndighet som har ansvaret för arbetet med metodstöd, utbildning och uppföljning av myndigheternas arbete med konsekvensanalyser bör i viss mån kunna hjälpa till att bedöma vad som är uppenbart obehövligt. Att här räkna upp olika kategorier av regler där man kan tänka sig att det är obehövligt att göra konsekvensanalyser låter sig inte göras. De faktorer som avgör om man kan avstå från att göra en konsekvensanalys växlar från tid till annan. Huruvida en konsekvensanalys skall göras eller ej måste avgöras från fall till fall. Slutligen bör det nämnas att en konsekvensanalys aldrig behöver göras i större omfattning än som är påkallad i det enskilda fallet. Förslaget till reglering finns i 3 och 4 §§ förslaget till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning. Uppföljning och omprövning vid myndigheten Av bl.a. studier som Statskontoret och NNR gjort har framkommit att myndigheterna är dåliga på att regelbundet följa upp och se över sina gällande föreskrifter och allmänna råd. Även den s.k. tog upp denna fråga i sitt betänkande Minska regleringen av kommuner och landsting (SOU 1998:105). Utredningen skriver att av utredningens intervjumaterial framgår att omprövningen av myndigheternas egna regler, i enlighet med kraven i bl.a. verksförordningen, sker med betydande variationer i ambitionsnivå mellan de olika myndigheterna och att inte någon av myndigheterna genomför systematiska bedömningar av om omprövning av lagar och förordningar inom det egna ansvarsområdet behövs. För att få en bättre efterlevnad av befintliga regler och för att dessa skall vara aktuella bör myndigheterna regelbundet följa upp och se över sina regler (se 7 § förslaget till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning). Om man uppmärksammar avvikelser från vad som var avsikten med regeln då den beslutades bör en omprövning ske. Vid omprövningen skall en ny konsekvensanalys göras. arbetar såväl () som SimpLex med att stödja och i viss mån granska myndigheterna i deras arbete med konsekvensanalyser. Den granskning som ESV utför av myndigheternas konsekvensanalyser leder mycket sällan till några påpekanden. En samlande funktion som håller i frågorna saknas. Bland andra Statskontoret har tidigare föreslagit att det inom skall inrättas en funktion som ges ett övergripande ansvar inom samtliga sak/samhällsområden för arbetet med att reformera regler. Funktionen skulle stödja och följa de insatser som departement och myndigheter gör för att öka kvaliteten i det statliga regelverket. Funktionen skulle också ansvara för att samordna det svenska arbetet med att reformera regler med motsvarande arbete som bedrivs inom EU (Statskontoret 1998:27, EG-regler och svensk regelkvalitet). Utredningen ansluter sig till bedömningen att en särskild funktion med ett samlat ansvar för utvecklingen av myndigheternas regelarbete bör inrättas (se 8 § förslaget till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning). En sådan funktion skall i första hand ha till uppgift att arbeta med metodutveckling och svara för utbildning samt bistå myndigheterna och ge dem råd i arbetet med konsekvensanalyser. Funktionen skulle även kunna vägleda myndigheterna när det gäller frågan om det kan anses uppenbart obehövligt att göra en konsekvensanalys och vad gäller skyldigheten att följa upp befintliga regler. Den särskilda funktionen bör även ha till uppgift att fortlöpande följa upp myndigheternas konsekvensanalysarbete. Genom en fortlöpande granskning kan funktionen hålla sig uppdaterad beträffande statusen på konsekvensanalysarbetet på de enskilda myndigheterna och utifrån detta göra prioriteringar vad gäller stöd och metodutveckling i det fortsatta arbetet. Hur den fortlöpande granskningen rent faktiskt skall fungera bör det ankomma på den särskilda funktionen att utveckla utifrån vad som anses lämpligt. Enligt utredningens uppfattning bör den särskilda funktionen finnas hos någon av regeringens stabsmyndigheter, exempelvis ESV. När ESV inte längre behöver ta del av samtliga konsekvens- analyser som görs bör myndigheten i stället kunna prioritera arbetet med metodstöd, utbildning och regelförenkling i stort. I den delen det gäller konsekvensanalyser till följd av att reglerna kan få effekt för små företag så anser utredningen att det är lämpligt att funktionen finns hos Verket för näringslivsutveckling (). I regleringsbrev anges redan nu (se regleringsbrevet för ) att myndigheten skall bygga upp en verksamhet för att dels kunna ta del av de konsekvensanalyser som görs enligt SimpLexförordningen, dels kunna ge råd och stöd till myndigheterna i deras arbete med sådana konsekvensanalyser. Myndigheterna skall i samband med ingivandet av årsredovisningen redovisa sitt arbete med konsekvensanalyser till regeringen (se 9 § förslaget till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning). Vad myndigheten skall rapportera om mer specifikt bör kunna variera och det bör ankomma på ESV och att i samråd med SimpLex ge myndigheterna anvisningar om vad som skall rapporteras . Myndigheternas skyldigheter att göra konsekvensanalyser regleras i både verksförordningen och SimpLexförordningen. Bland de myndigheter som beslutar regler som rör små företag har framkommit att de inte ser någon egentlig skillnad mellan arbetet med konsekvensanalyser enligt de bägge förordningarna.