sou · GSB3122 · 2005-01-01 00:00:00 — I av de yttranden där kontaktperson föreslogs fanns i yttrandet både uppgift om omfattning och varaktighet av insatsen. I en knapp femtedel av yttrandena föreslogs olika former av programverksamhet. I sådana ingick ofta olika delmoment som samtal, filmvisning, studiebesök på akutmottagningar, fängelser, ungdomsmottagningar och dylikt. Indikationer fanns dock på att programverksamhet byggdes upp i allt fler kommuner. I de flesta programverksamheter utgjordes stommen av olika typer av samtal med , i grupp eller enskilt. Det som skiljde program från en vanlig samtalskontakt var att samtalen oftast kretsade kring i förväg bestämda teman och att det på förhand var bestämt hur man skulle träffas. Fokus i samtalen låg oftast på brottet och konsekvenser av det, men andra vanliga teman var missbruk, etik och moral och värderingsövningar. När föreslog programverksamhet fanns alltså normalt en given ram för vad som skulle ske. BRÅ ansåg därför att det borde ha varit möjligt att i yttrandet tydligt redovisa detta för rätten. Trots detta redovisade av yttrandena programmets omfattning. Det vanliga i de intervjuade kommunerna var att programmet byggdes upp med de enskilda handläggarnas erfarenheter som grund, men det fanns också ett par exempel på kommuner där arbetade efter teoribaserade modeller. I ett par kommuner använde man sig av anpassade versioner av de kognitiva program som tillämpas inom kriminalvården. I en dryg fjärdedel av de granskade fallen hade föreslagit en placering av den unge som insats. LVU-placeringar förekom i något större utsträckning än placeringar enligt SoL. Nästan uteslutande hade LVU-placeringarna föreslagits som enda insats medan drygt en tredjedel av SoL-placeringarna föreslogs i förening med andra insatser. När det gäller placeringar fann BRÅ att det kanske inte är nödvändigt att redogör för omfattningen av dem, eftersom insatsen pågår dygnet runt. Däremot ansåg man att det givetvis är viktigt för rätten att få så bra information som möjligt om hur länge den är tänkt att pågå. För LVU-placeringarna angavs varaktighet i knappt vart femte yttrande och för SoL-placeringarna dubbelt så ofta. Medling förekom som föreslagen insats i elva yttranden, i två fall som enda föreslagen insats. En uppgift som är central för att rätten ska veta hur säker planeringen är, är om målsäganden är intresserad av att medverka i medlingen. Sådan information saknades i samtliga fall. Genomgången av vilka insatser i yttrandena som realiserats, visade att medling är en föreslagen insats som ofta inte genomförts. Yttrandens kvalitet i förhållande till val av påföljd Det fanns, vare sig påföljden blev ett överlämnande eller inte, inga uppgifter i den officiella statistiken om vilka insatser föreslog i sina yttranden. BRÅ kunde därmed inte ge något heltäckande svar på uppdragets fråga; hur och i vilken utsträckning socialnämndens planerade insatser beaktas av domstolen vid påföljdsvalet i förhållande till brottets straffvärde, art och tidigare brottslighet. För att i någon utsträckning besvara frågan studerade BRÅ 85 tingsrättsdomar . Av dessa gällde 44 domar tillgrepp av fortskaffningsmedel och 41 gällde rån. Tillgrepp av fortskaffningsmedel valdes eftersom det är ett så kallat strategiskt brott, som är förknippat med en hög risk för fortsatt brottskarriär (se avsnitt 4.2.4).2 Rån valdes eftersom det är ett allvarligt brott som ökat bland ungdomar . Alla domar var fällande och rörde 15 till 17-åringar. Huvudfrågan var i vad mån planering beaktades av rätten i större utsträckning när yttrandet höll en hög kvalitet än när yttrandets kvalitet var låg. Utvärderingen visade att kvaliteten på yttrandet vanligen inte påverkar val av påföljd. Den bild som framträdde var att påföljden för 15 till 17-åringar vid fordonstillgrepp i stort sett alltid blir ett överlämnande till i de fall anser att det finns ett behov av vård. När påföljden inte blir vård beror det vanligen på att inte tycker att sådan är motiverad. Även bristfälliga yttranden ledde i de flesta fall till vård så länge 2 Strategiska brott – Vilka brott förutsäger en fortsatt brottskarriär?, 2000:3. hade något förslag till insats. Av de 44 målen var det bara fyra fall där föreslog vård där påföljden blev något annat. Rättegång efter att brottet begås Vid genomgången av domsmaterialet för fordonstillgrepp och rån studerade BRÅ även hur det tar från det att brottet begås till dess att dom meddelas. Av genomgången framgick att den genomsnittliga tiden var relativt lika för de två brottstyperna. Den genomsnittliga tiden var i målen rörande fordons- tillgrepp och i rånmålen. Den längsta tiden mellan brott och dom i materialet var . Den kortaste var . För att följa upp vilka insatser som vidtagits från sida beträffande den unge efter domen till överlämnande och redovisa vilka överväganden som ligger till grund för beslut om olika insatser skickade BRÅ en enkät till i samma kommuner som skrivit yttrandena i de 199 domarna. I enkäten fick ange vilka insatser som faktiskt genomfördes efter domen. De fick också ange om den vård som genomfördes enligt deras bedömning var densamma som angavs i yttrandet. I de fall de angav att vården inte genomförts i enlighet med yttrandet, fick de slutligen ange om detta återrapporterats till åklagaren och, om så inte skett, varför. Jämförelsen mellan vårdplanerna och den genomförda vården visade att cirka hälften av de dömda ungdomarna inte fått exakt den vård som angavs i yttrandet. Det vanligaste var då att de i stället fått fler eller mer ingripande insatser än vad som redovisades i yttrandet till rätten. Av de ungdomar som överlämnades till vård hade fått mindre vård än vad rätten förutsatte. Det berodde oftast på att den unge själv avbrutit vården (31 av 39 fall). För av ungdomarna saknades uppgift om i vad mån vården genomförts. När det gäller insatsernas art framgick att den eller de insatser som planerades i yttrandet i allmänhet genomfördes, eller att den unge åtminstone fick en likvärdig insats. I en fjärdedel av fallen hade den unge dessutom fått fler insatser än vad som angavs i yttrandet. Detta följer av att inte bara styrs av vad domstolen beslutar utan även av socialtjänstlagen. Har den unge behov av ytterligare insatser för att inte fara illa, utöver vad som tas upp i domen, är det skyldighet att tillgodose det behovet. av ungdomarna hade fått färre eller mindre ingripande insatser, än vad rätten förutsatte. (Denna siffra omfattar inte de ungdomar för vilka vården hade avbrutits.) I hälften av dessa fall föll insatsen medling bort. Svårt följa upp insatsernas omfattning och varaktighet När det gäller insatsernas omfattning och varaktighet, var det däremot svårare att bedöma om lagstiftarens intention att insatserna ska redovisas och planenligt genomföras fullföljts. Eftersom en så stor andel av vårdplanerna hade brister när det gäller att redovisa insatsernas omfattning och varaktighet, saknades också förutsättningar för en uppföljning. För att utreda hur rutinerna för uppföljningen av vad som sker med den unge efter ett överlämnande fungerar, däribland socialnämn- dens och åklagarens agerande när avsedda åtgärder beträffande den unge av olika skäl inte kommer till stånd, skickade BRÅ en enkät till i alla landets kommuner och kommundelar (380 enheter). I enkäten fanns en fråga om hur ofta kontaktar åklagaren i de fall vårdplanen inte följs. uppgav att de i princip alltid eller ofta kontaktar åklagaren i dessa fall. av i kommunerna uppgav att de sällan eller i princip aldrig gör det. De fick också frågan vad orsaken är i de fall åklagaren inte underrättas om att den unge inte följer vårdplanen. i 56 kommuner svarade på frågan. Det vanligaste svaret var tidsbrist eller för hög arbetsbörda. Andra vanliga svar var att man inte underrättar åklagaren när man ersatt vården med andra insatser som man anser mer lämpliga, att man har bristande rutiner för samarbetet med åklagarna och bristande kunskap om lagens krav samt att det kan bero på rent förbiseende. Ett par svarande nämnde att det är svårt att veta hur stora avvikelser som kan accepteras innan återrapportering ska ske. återrapporterade till åklagare att vården inte genomförts som planerat i 20 av de 199 studerade fallen. Inget av de åtta fall, där BRÅ bedömde att de genomförda insatserna var färre eller mindre ingripande än planerat, återrapporterades. Det vanligaste skälet till att en återrapportering gjordes var i stället att vården avbrutits, oftast av den unge själv. 15 av 31 avbrutna fall återrapporterades. Åtta fall återrapporterades inte, och i åtta fall uppgav att man inte vet om fallen återrapporterats. BRÅ kunde inte utifrån beskrivningarna i enkäten se några systematiska skillnader mellan de som återrapporterades och de som inte återrapporterades. De skiljde sig till exempel inte åt när det gällde vilken typ av insats som avbrutits. Yttrandena i de 20 fall som återrapporterades skiljde sig inte heller från övriga genom att vara mer konkreta när det gäller insatsernas planerade omfattning eller varaktighet. Av BRÅ redovisade slutsatser Reformen har haft vissa effekter men är inte helt genomförd Lagstiftarens intention vid reformen var att principerna om proportionalitet, förutsebarhet och konsekvens skulle förstärkas. Enligt BRÅ är det, även om vissa effekter uppnåtts, uppenbart att reformen inte realiserats fullt ut. Man pekar därvid bl.a. på att; en majoritet av yttrandena brister fortfarande när det gäller att konkret beskriva vilken vård som planeras vid ett över- lämnande, endast hälften av kommunerna kunde verkställa påföljden ungdomstjänst, det finns inga enhetliga rutiner för när vården ska anses ändrad eller avbruten på ett sådant sätt att detta ska återrapporteras till åklagaren, och det råder oenighet bland domare och åklagare om vilket ansvar har att beakta proportionalitetsprincipen i förslaget till vårdplan. BRÅ menar att brister i yttranden från kan få konsekvensen att lagstiftarens intentioner inte kan realiseras fullt ut till följd av bl.a. att lagstiftningen inte tillåter att domstolen dömer till ett överlämnande om vårdplan saknas eller om den är för diffus, och att m det inte går att döma till ett överlämnande kan heller inte ungdomstjänst utdömas, då denna är en tilläggssanktion. Svårt att förena behovsprincipen med de straffrättsliga principerna BRÅ konstaterar att det inte är någon enkel uppgift att i påföljdssystemet för unga förena principen om sociala hänsyn och individuellt behovsbetingade lösningar med de mer straffrättsligt orienterade principerna om proportionalitet, förutsebarhet och konsekvens och man menar att en helt perfekt lösning på hur detta ska ske troligen inte går att finna. BRÅ har pekat ut några av svårigheterna. När det gäller principen om förutsebarhet, handlar det främst om att det ska vara möjligt för både rätten och den unge att veta vilken vård som kommer att följa som reaktion på brottet. Det kan vara svårt för kommunerna att tillgodose kravet på tydliga och konkreta yttranden, eftersom det tenderar att kollidera med den behovsprincip, som är socialtjänstlagens ledstjärna. Behovs- principen innebär till exempel, när det gäller varaktighet, att insatsen ska pågå så länge den behövs – och inte längre. Att med bestämdhet förutse varaktigheten är sällan möjligt. Ett annat problem som framkommit vid utvärderingen är svårigheten för att förutse vilken vård som faktiskt är lämplig för den unge. Det gäller särskilt de fall där man bara haft ett kort möte med den unge innan man skriver vårdplanen. Många kommenterar att det inte är möjligt att skriva en rättvisande, genomtänkt och avstämd vårdplan under de arbetsförhållanden och inom de tidsfrister som råder . För att principerna om förutsebarhet, proportionalitet och i synnerhet konsekvens ska nå fram till de unga lagöverträdarna framhåller BRÅ att tiden är av betydelse. Tiden från brott till dom får inte vara längre än att den unge kan inse länken mellan brott och påföljd. Utredningen om handläggning av ungdomsmål berörde frågan i sitt betänkande och bedömde då att från delgivning av misstanke om brott tills målet avgjorts kunde anses vara en tillräckligt snabb handläggning.3 BRÅ:s utvärdering visar att handläggningstiden ofta är längre än så. För att närmare besvara frågan om handläggningstidens betydelse för de straffrättsliga principerna menar BRÅ att det skulle det behövas mer underlag om hur de unga upplever väntetiden. Ett mindre diskussionsunderlag med anknytning till den frågan ges i rapporten ungdomar om sin rättegång.4 Insatser inleds innan domen avkunnats BRÅ har vid utvärderingen även uppmärksammat frågan om när insatserna inleds i relation till brottet och till rättegången. Som skäl härför har man anfört att, för att den unge ska uppfatta insatserna inom ramen för ett överlämnande som en konsekvens av brottet och som en rättslig påföljd, insatserna i princip bör inträda efter att brottet begåtts – tydligast torde länken mellan brott och påföljd bli om insatserna följer på rättegången och inte börjar alltför därefter. De närmare 300 domar som BRÅ gick igenom visade att när den unge får påföljden överlämnande till vård, inleds insatserna ofta inte direkt i anslutning till rättegången. Det är i stället vanligt att de antingen inletts redan före rättegången eller inte kan påbörjas i direkt anslutning till rättegången utan först . Insatser är inte klara att inledas när domen avkunnas I de fall insatserna ska påbörjas först efter rättegången, fann BRÅ att det ofta tydligt framgår att insatsen inte kommer att kunna inledas i omedelbar anslutning till denna, eftersom inte har haft tillräckligt med tid för att planera vårdinsatsen fullt ut. Ofta har inte på sig att utreda behovet av insats, att planera hur den ska genomföras och att formulera ett yttrande med vårdplan och på så är det svårt att till exempel få till stånd en frivillig placering eller att finna och anställa en kontaktperson. Genomgången av domar gav en bild av att detta problem är vanligare vid vissa typer av insatser, och när det gäller vissa typer av 3 Betänkandet Handläggning av ungdomsmål – en utvärdering av ungdoms- målsreform (SOU 1999:108). 4 Sju ungdomar om sin rättegång, 2002:18. unga lagöverträdare, än vid andra. Insatser som inte redan finns i kommunens eget utbud, utan kräver nyanställningar eller köp av tjänster som det är brist på, tar i princip att realisera. Som exempel nämndes fall där ett familjehem eller en kontaktperson ska rekryteras eller en psykolog vid barn- och ungdomspsykiatrin ska hålla i samtal. Socialsekreterarsamtal, konsekvensprogram och ungdomstjänst är däremot insatser som är lättare att skapa rutiner kring, som möjliggör att de kan påbörjas direkt i anslutning till rättegången. BRÅ fann att insatserna också skiljer sig när det gäller hur tydligt det är för den unge att de är en konsekvens av brottet och menade att tydligast i det avseendet torde programverksamhet och ungdomstjänst vara. Individuella hänsyn styr i stor utsträckning val av påföljd BRÅ:s genomgång av domar gav i allmänt en bild av att individuella hänsyn spelar en stor roll både vid valet av påföljd för unga och vid realiserandet av överlämnandepåföljden. I de fall hade redovisat att det fanns ett vårdbehov beaktade rätten detta i hög utsträckning i sitt påföljdsval. Detta får enligt BRÅ till följd att påföljdsval och påföljdsinnehåll vid samma typ av brott och tidigare brottslighet kan variera beroende på hur och rätten ser på vårdbehovet och vårdmöjligheterna i det enskilda fallet. Att samma brott medför olika insatser inom förklaras enligt BRÅ bara delvis av att de unga har olika vårdbehov. En annan förklaring är också att man inom i de olika kommunerna har varierande resurser att arbeta med unga lagöver- trädare. Utbudet av insatser skiljer sig också mellan kommunerna. Möjligheten att utdöma ungdomstjänst som tilläggssanktion påverkas till exempel av att sådan verksamhet finns i endast drygt hälften av kommunerna. Ökad tydlighet, tid och kunskap kan förbättra arbete BRÅ har vid sin utvärdering urskiljt åtminstone fyra förändringar som har behov av för att bättre kunna fullfölja sitt uppdrag i fråga om överlämnandepåföljden. För det första behöver ges en tydligare roll i rättssystemet, med tydliga Det behöver klarare framgå i vad mån roll inom rättssystemet ska vara att utgöra en vårdande instans, som sätter in stödinsatser efter brottet utifrån den unges behov, en skyddande instans, som i likhet med advokaten ska värna den unges intressen vid valet av påföljd, genom att redovisa behov, utveckling samt pågående och planerade insatser (i intervjuer med ungdomar direkt efter deras rättegång framkom att flera av dem såg på roll just på detta sätt), eller en verkställare av straffliknande insatser, som till exempel ungdomstjänst och vissa former av konsekvensprogram. För det andra krävs det att har en rimlig möjlighet att skriva yttranden och vårdplaner som uppfyller de krav lagstift- ningen ställer och som är genomtänkta och avstämda. För detta behöver tid till utredning. Det behöver skapas rutiner för att åstadkomma detta. För det tredje behöver kunskap om olika åtgärder. BRÅ menar att det allmänt sett saknas en tradition inom att forskningsbasera och effektutvärdera insatserna. De insatser för unga lagöverträdare som dominerar har i stor utsträckning vuxit fram främst utifrån beprövad erfarenhet. Det finns emellertid ingen gemensam kunskapsbas, t.ex. någon enighet om vilka problem bland unga som ska åtgärdas med vilka insatser. Med ett fåtal undantag har inte de insatser som vanligen används för unga lagöverträdare utvärderats när det gäller dess återfallspreventiva effekt. behöver därför få bättre kunskap om vilka insatser som är verksamma. Arbetet med unga lagöverträdare bör i större utsträckning vila på evidensbaserad kunskap och utvärderade metoder. Svenska utvärderingar av metoder och arbetssätt bör göras. , menar BRÅ, styrs insatserna till stor del av enskilda personers engagemang och initiativ, och verksamheten formas efter de varierande erfarenheter och kunskaper som finns inom i den enskilda kommunen. Slutligen behövs det enligt BRÅ ett generellt större utbud av relevanta insatser. Kunskap om vad som fungerar måste omsättas i reella påföljdsalternativ, så att de finns att tillgå i hela landet. pekar på att ett problem för många kommuner är att de är små och att antalet ungdomar som döms till ett överlämnande därför är mycket litet. Behovet av insatser uppstår därför oregelbundet och sällan. Även om detta i sig är positivt, uttryckte många av de intervjuade i de små kommunerna att det är svårt att arbeta upp en verksamhet med olika program och att ha ett stort utbud av insatser. BRÅ menar att detta också kan vara ett resursproblem. Tydlighet, utbildning och information från åklagare och domare Inom vissa områden menar BRÅ att åklagare och domare kan göra insatser för att överlämnandepåföljden ska fungera bättre. I utvärderingen har fem sådana åtgärder identifierats. Om rättssystemets behov av vad som bör finnas med i yttrandet tydliggörs och syftet med en vårdplan klargörs, kan yttranden och vårdplaner förbättras. På ett par håll i landet förekommer gemensamma seminarier/utbildningsdagar där respektive parter kan beskriva sina behov och svårigheter i arbetet. Åklagare och domare som deltagit i utbildning anger också att de tycker att yttrandena blivit bättre efteråt.5 Därför finns anledning att utvidga sådan verksamhet. En åklagare lämnade i sitt enkätsvar förslaget att det borde utarbetas en blankett, som skulle använda när de skriver sina yttranden i ungdomsmål. Blanketten skulle göra det enklare för socialsekreterarna att veta vilken information som yttrandet ska innehålla. Enligt BRÅ finns det skäl för Riksåklagaren att anamma detta förslag och i samråd med utarbeta en sådan. 5 Åklagares, domares och syn på påföljdssystemet för unga, BRÅ, . Utveckla rutinerna för samverkan med vid begäran om yttranden Rättsväsendet behöver också utveckla rutinerna för samverkan med , så att får begäran om yttrande i rimlig tid och har det underlag som behövs för att föreslå relevanta insatser. Regelbundna möten och personlig kännedom kan göra det enklare att se och förstå varandras problematik och arbetsprocess. Eventuell specialisering på ungdomsmål Eventuellt skulle en ökad specialisering på ungdomsmål vara önskvärd. Några intervjuade inom ansåg att åklagaren ibland tycktes oengagerad, att det var olika åklagare varje gång, och att det vore önskvärt med speciella ungdomsåklagare som var engagerade i just denna problematik. Broschyr som informerar de unga lagöverträdarna om hur rättegången går till Intervjuerna med ungdomar direkt efter deras rättegång visar att det är mycket de inte har förstått. En lättillgänglig broschyr om bland annat vem som är vem i rättssalen och olika påföljders innebörd skulle enligt BRÅ kanske kunna undanröja de vanligaste missförstånden. Den skulle kunna delas ut av advokaten till den unge, och gås igenom inför rättegången. BRÅ och har föreslagit att och Riksåklagaren undersöker möjligheten att framställa en sådan broschyr. Förtydliganden krävs från lagstiftaren angående ungdomstjänst och proportionalitet BRÅ har också urskiljt att par områden där förbättringar från lagstiftarens sida är önskvärda. Förtydliga i vad mån är skyldig att kunna verkställa ungdomstjänst. Det måste tydliggöras om har en skyldighet eller inte att kunna verkställa ungdomstjänst och i vilken form denna i så fall Detta bland annat för att klargöra den begrepps- förvirring som tycks råda inom huruvida social- tjänsten ska föreslå ungdomstjänst som en vårdinsats eller inte. Förtydliga var skyldigheten att beakta proportionalitetsprincipen ligger. En stor oklarhet finns i frågan om huruvida har ett ansvar att i sina föreslagna insatser beakta proportionalitets- principen eller inte. Detta bör enligt BRÅ klargöras tydligare. 3.1.4BRÅ:s rapport , domares och syn på påföljdssystemet för unga6 BRÅ:s utvärdering inrymde ytterligare ett antal frågor utöver dem, som ingick i regeringens uppdrag. Frågorna belystes eftersom de bedömdes vara av betydelse för möjligheten att realisera lagstift- arens intentioner. Rubricerad rapport tar upp rättsväsendets och syn på hur rättsprocessen och påföljdssystemet för unga fungerar. Huvudresultaten i rapporten var följande. Både de åklagare och domare som besvarade BRÅ:s enkät och de som intervjuades bekräftade den bild som BRÅ:s genomgång av yttranden givit. De upplever att vårdplanerna ofta är alltför diffusa eller innehållslösa för att det klart ska framgå vad överlämnandet kommer att innebära. Åklagarna tror att brister främst beror på okunskap om lagens krav och rättens behov, medan anger att brister främst beror på att det är svårt att veta vilken vård som kommer att kunna erbjudas, då man inte hunnit utreda vårdbehovet. Både åklagare och socialtjänst uppger också att tidspress i arbetet är en annan stor anledning till bristerna. tycks ha på sig att avge yttrande, något som i det närmaste samtliga intervjuade inom anser för kort. Intervjuade åklagare uppger att de sällan får yttrandet inom den angivna tiden, men är generösa med att ge förlängning om det begärs. För att kvaliteten på yttranden ska kunna höjas föreslår åklagare och domare mer utbildning om lagens krav till , bättre samverkan mellan myndigheterna samt mer resurser till social- 6 BRÅ, . tjänsten i deras arbete med yttranden i ungdomsmål. Andra önskemål är gemensamma utbildningsdagar samt mer tid till . Ett fåtal av domarna och åklagarna i studien arbetar till över- vägande delen med ungdomsmål. Det tycks också vara så att man på många håll särskilt utser antingen samtliga domare inom tings- rätten alternativt ingen speciell domare att handha ungdomsmål. Detta trots att det finns ett krav på att ungdomsmål ska handhas av domare som är särskilt utsedda för uppgiften att handlägga sådana mål.