sou · GSB318 · 2005-01-01 00:00:00 — I utredningens direktiv anges det att olika förslag på lösningar och de konsekvenser dessa kan medföra bör diskuteras och jämföras. I de följande avsnitten redogörs för de två idealtypiska modell- erna, först en beskrivning av en stabsmyndighet och därefter en beskrivning av ett forsknings- och utvecklingsinstitut. Utredningen har valt att avsluta presentationen av respektive modell med en sammanfattning gällande de för- och nackdelar som modellerna innebär. 8.2Modell 1; BRÅ som stabsmyndighet 8.2.1Vad utmärker en stabsmyndighet? Det finns, såvitt utredningen kunnat utröna, ingen vedertagen definition av begreppet stabsmyndighet. En uppfattning som förts fram är att en stabsmyndighet inte alls eller endast obetydligt riktar sig direkt till allmänheten, kommuner eller företag. Stabsmyndighetsöversynen anger i sitt betänkande Reformerad stabsorganisation (SOU 1997:80) att begreppet stabsmyndighet har kommit att användas för att beteckna ett antal myndigheter som anses ha en särskilt nära relation till regeringen och som på olika sätt tillhandahåller underlag som regeringen eller regerings- kansliet behöver i sitt beslutsfattande eller beredningsarbete. I den utredningens direktiv (dir. 1997:27) angavs att med stabsmyndighet avses de myndigheter som har till huvudsaklig uppgift att förse regeringen med underlag vid ledningen av statsförvaltningen i dess helhet eller att på regeringens uppdrag erbjuda den övriga myndighetsorganisationen sådan service som regeringen bedömer behöver finnas tillgänglig. En stabsmyndighet kan således sägas agera på direkt uppdrag av regeringen och har till huvudsaklig uppgift att förse regeringen med beslutsunderlag En sådan myndighet har ett begränsat utrymme för verksamhet på eget initiativ. Naturligtvis går det i praktiken ofta till så att det förs en dialog mellan regeringen och stabsmyndigheten innan ett uppdrag läggs ut. Nedan följer en beskrivning av de konsekvenser det skulle få för BRÅ:s uppdrag och organisation om myndigheten knyts närmare regeringen som en utpräglad stabsmyndighet. 8.2.2Stabsmyndighetens arbetsuppgifter och organisation Utvärderingsverksamhet är en uppgift som utgör kärnverk- samheten för en stabsmyndighet. Det bör alltså ankomma på en stabsmyndighet enligt denna modell att genomföra utvärderingar av t.ex. kriminalpolitiska reformer på regeringens uppdrag. Denna uppgift skulle, tillsammans med uppgifterna att även på annat sätt ta fram kunskapsunderlag och analyser samt informera om detta, utgöra de huvudsakliga uppgifterna för myndigheten. Om BRÅ förändras mot en mer utpräglad stabsmyndighet skulle det, enligt utredningens mening, få följande konsekvenser när det gäller myndighetens uppgifter och organisation. Myndigheten skulle inte ägna sig åt forsknings- eller utveck- lingsverksamhet. Myndighetens huvudsakliga uppgift skulle vara att utföra utvärderingar, företrädesvis av kriminalpolitiska reformer. Myndigheten skulle ha i uppgift att med kort varsel bistå regeringen, särskilt , med sammanställningar av fakta och analyser inom kriminalpolitikens område samt kunna ansvara för och bedriva särskilda projekt som departementet ser som angelägna. Uppgiften att fördela ekonomiskt stöd till lokalt brotts- förebyggande arbete samt ansvaret för kompetensutvecklingen på området skulle tas över av en särskild delegation. Uppgiften att fördela ekonomiskt stöd för uppbyggnaden av medlingsverksamheten skulle tas över antingen av samma delegation som punkten ovan eller av . Uppgiften att samordna och att bygga upp nätverk avseende lokalt brottsförebyggande arbete skulle lämpligen kunna utföras av inom ramen för sitt verksamhets- område. Myndigheten skulle inte ha kvar ansvaret för den del av rättsstatistiken som man har . Myndigheten skulle fortfarande ha i uppgift att informera om sitt arbete och sina resultat. Eftersom myndighetens uppdrag skulle förändras skulle det innebära att del av den informations- verksamhet som bedrivs , t.ex. om statistik och brottslighetens utveckling, inte längre skulle finnas kvar. Myndigheten skulle ha kvar de internationella uppgifterna som den har . Myndigheten skulle styras som ett enrådighetsverk. Varken referensgruppen för rättsväsendet eller den vetenskapliga nämnden skulle vara kvar. Myndighetens storlek skulle kunna beräknas till ca 25–30 årsarbetskrafter. Resurser motsvarande fyra årsarbetskrafter skulle vid sådana förhållanden kunna flyttas till och motsvarande resurser till i syfte att där förstärka metodutvecklingsarbetet. Resurser motsvarande sex årsarbetskrafter skulle flyttas till en särskild delegation för att utföra merparten av de operativa uppgifter som BRÅ har . Alternativt skulle resurser motsvarande tre av dessa årsarbetskrafter i stället föras över till om den skall svara för stödet till uppbyggnaden av medlingsverksamheten. Resurser motsvarande åtta årsarbetskrafter skulle vid dessa förhållanden kunna flyttas till avseende övertaget av statistikverksamheten samt del av informations- ansvaret. 8.2.3Närmare beskrivning av stabsmyndigheten Nedan redovisas dels vilka överväganden som gjorts, dels för- och nackdelar med modellen. Forskningen samt utvecklings- och utvärderingsverksamheten Grundforskningen skall, på samma sätt som sker , utföras vid landets universitet och högskolor. Den del av BRÅ:s verksamhet som kan hänföras till tillämpad forskning och den del av verksamheten som utgör utvecklingsverksamhet (t.ex. metod- utveckling avseende polisverksamhet) bör, om myndigheten knyts närmare regeringen, inte vara kvar. Ett alternativ skulle kunna vara att verksamheten i stället förläggs till vissa av rättsväsendets myndigheter, t.ex. och . Den övervägande delen av de projekt som bedrivs på BRÅ:s enhet för individinriktade åtgärder riktar sig till kriminalvården som en av flera angivna målgrupper. Man bör överväga om denna del av verksamheten, i den mån det inte är frågan om utvärderingar av t.ex. kriminalpolitiska åtgärder, i stället kan handhas av , antingen genom att styrelsen bedriver egna projekt eller uppdrar åt annan att genomföra projekt. Exempel på ett sådant utvecklingsprojekt är det –pågående projektet att utveckla performance indicators inom frivården. Även polismyndigheterna är en av de mest frekvent angivna målgrupperna när det gäller BRÅ:s projekt. Denna del av verksam- heten skulle eventuellt kunna föras över till som då antingen skulle kunna bedriva projekt inom myndigheten eller uppdra åt annan att bedriva projekt. Exempel på sådana projekt är Problemorienterat polisarbete i ingripandeverksamheten Effektiv händelsestyrd och utredande verksamhet (vid polisen) Besöksförbud – uppföljning av ett projekt (innebär bl.a. att efter önskemål från Riksåklagaren ta fram en informationsbroschyr avseende besöksförbud). En myndighet som utformas som en utpräglad stabsmyndighet skulle även kunna bistå och Rikspolis- styrelsen med beställarkompetens då dessa myndigheter uppdrar åt andra, t.ex. forskare vid universitet och högskola, att bedriva projekt. Om dessa delar skall flyttas måste man uppskatta hur stora resurser som skall flyttas med. Samtliga BRÅ:s projekt finns beskrivna i verksamhetsplanen som finns länkad till BRÅ:s hemsida . Den huvudsakliga delen av BRÅ:s verksamhet kan hänföras till utrednings-, utvärderings- och utvecklingsverksamhet. Gränsdrag- ningen mellan sådan verksamhet och tillämpad forskning kan naturligtvis vara svår att göra. Om BRÅ skulle knytas närmare regeringen som en stabsmyndighet och forsknings- och utvecklingsverksamhet inte längre skulle utgöra uppgifter för BRÅ bör detta framgå av myndighetens instruktion. Den operativa verksamheten (dela ut bidrag till samt på annat sätt stödja lokalt brottsförebyggande arbete, stödja uppbyggnaden av medlingsverksamheten). Utredningens avsikt är att här presentera ett så renodlat alternativ som möjligt. I linje härmed bör de operativa uppgifterna flyttas från myndigheten enligt denna modell. När det gäller lokalt brottsförebyggande arbete kan man konstatera att i stort sett alla kommuner numera har lokalt brottsförebyggande råd. Det finns därför goda skäl att anta att ärenden rörande startbidrag till sådana råd inte kommer att vara särskilt frekventa i fortsättningen. Däremot kommer det finnas ett stort behov av stöd till lokalt brottsförebyggande arbete i annan form t.ex. nätverksbildningar, utbildning och stöd åt lokala samordnare samt utvärderingar av lokala brottsförebyggande åtgärder. En av de utgångspunkter som framhålls i det nationella brotts- förebyggande programmet Allas vårt ansvar (Ds 1996:59) är att brottslighetens orsaker måste angripas lokalt där problemen finns. Det framhålls även att den lokala nivåns ansvar och betydelse för det brottsförebyggande arbetet måste lyftas fram och betonas för att på så sätt ta vara på och stödja den kreativitet och arbetskapa- citet som finns bland enskilda individer, organisationer och företag. Frågan är vem som skall ta över denna viktiga uppgift att stödja utvecklingen av det lokala brottsförebyggande arbetet om BRÅ skulle knytas närmare regeringen som en utpräglad stabsmyndighet och till följd därav inte längre skall ansvara för uppgiften. Möjliga utförare av arbetsuppgifterna vid sådana förhållanden skulle kunna vara och . Ett annat alternativ är att man från regeringens håll tillsätter en särskild delegation med uppgift att dela ut detta stöd. De skäl som talar för att uppgiften skulle kunna ankomma på är att polisen ofta har en viktig roll i det lokala brottsförebyggande arbetet. Enligt en enkätundersökning som BRÅ genomförde är polisen representerad i av de lokala brottsförebyggande råden. Vidare hör det enligt 2 § första punkten polislagen (1984:387) till polisens uppgifter att förebygga brott. Dessutom har regeringen uttalat i forskningspropositionen Forskning för kunskap och framsteg (prop. 1992/93:170, s. 77) att huvudansvaret för det praktiska brottsförebyggande arbetet ligger på andra myndigheter än BRÅ, i huvudsak på polisen och att det därför är naturligt att polisen även tar ett större ansvar för samordningen av de brottsförebyggande åtgärderna. Även kommunerna har en central roll när det gäller det lokala brottsförebyggande arbetet. Kommunerna kan påverka inriktningen av det brottsförebyggande arbetet genom politiska beslut inom t.ex. skola och socialtjänst. Ytterligare ett exempel är att kommunerna genom sitt ansvar för tillståndsgivning av alkoholservering på restauranger har en stark alkoholpolitisk roll. Att skulle ansvara för vissa delar av uppgiften att stödja lokalt brottsförebyggande arbete genom att fördela bidrag och stöd samt att ansvara för kompetensutvecklingen inom området på samma sätt som görs vid enheten för lokalt brottsförebyggande arbete () vid BRÅ framstår således i och för sig som lämpligt. En sådan lösning riskerar emellertid att i alltför hög grad betona polisens ensidiga ansvar för lokalt brottsförebyggande arbete. Enligt denna modell bör därför en särskild delegation tillsättas med uppgift att fördela bidrag och stöd till lokalt brottsförebyggande arbete samt att ansvara för kompetensutvecklingen på området. Ytterligare en omständighet som medför att detta är det mest lämpliga alternativet är att det nationella stödet till denna verksamhet, i vart fall som det var utformat från början och är , är tänkt att ge det lokala arbetet en allmän stimulans och uppmuntran och inte att bidra till att täcka kostnader för det löpande arbetet vid de lokala råden. Syftet måste vara att det lokala brottsförebyggande arbetet kan bedrivas framgångsrikt utan det nationella stödet i den form som är ifråga. En delegation får således anses som en lämplig form för en sådan uppgift som skall utföras . När det gäller samordning och nätverksuppbyggande verksamhet avseende lokalt brottsförebyggande arbete är det däremot en uppgift som med fördel skulle kunna utföras av om BRÅ skulle knytas närmare regeringen som en utpräglad stabsmyndighet. En sådan uppgift skulle ligga i linje med det beslut som togs vid att främja och stärka arbetet med de lokala brottsförebyggande råden med såväl kunskap som kompetens- utveckling. Det framstår således som naturligt att har en roll som samordnare i detta avseende. Möjliga mottagare av uppgiften att dela ut bidrag till och stödja uppbyggnaden av medlingsverksamheten, enligt denna modell, skulle kunna vara , eller . Ett annat alternativ är att även denna uppgift läggs på den ovan nämnda särskilda delegationen. Vad som talar för att skulle kunna ansvara för arbetsuppgiften är att ett av medlingens syften är att brottsoffret skall ges möjlighet att bearbeta sina upplevelser. Det som talar emot en sådan lösning är att det är av vikt att medlingsförfarandet uppfattas som opartiskt och att denna lösning kan innebära att det kan uppfattas som att arbetsuppgiften läggs på en myndighet som företräder ena sidan i ett medlingsförfarande. Det andra alternativet som utredningen ser, nämligen att arbetsuppgiften skulle kunna läggas på (den del av verksamheten som benämns frivården) kan motiveras av att ett av syftena med medling är att gärningsmannen skall få ökad insikt om brottets konsekvenser och att det därmed är ett led i samhällets reaktion på brottet. Samma synpunkter som ovan kan emellertid anläggas emot en sådan ordning, nämligen att det kan anses olämpligt att arbetsuppgiften läggs på en myndighet som företräder ena sidan i ett medlingsförfarande. Det tredje alternativet är att får i uppdrag att stödja uppbyggnaden av medlingsverksamheten. Ett skäl som motiverar en sådan lösning är att medlingsförfarandet främst tar sikte på unga lagöverträdare som har ett särskilt ansvar för. Dessutom är uppdraget att stödja uppbyggnaden av medlingsverksamheten i första hand avsett för verksamhet som riktar sig mot just unga lagöverträdare. Då är tillsynsmyndighet för , och i den rollen skall hålla sig neutral, menar utredningen att myndigheten är en lämplig utförare av uppgiften enligt denna modell. Ett annat alternativ är att ansvaret även för denna uppgift ankommer på den delegation som enligt vad som anges ovan skall ansvara för del av stödet till lokalt brottsförebyggande arbete. Det nationella stödet avseende uppbyggnaden av medlingsverk- samheten får förmodas vara av tillfällig karaktär vilket gör den lämplig för en särskild delegation. Om BRÅ skulle knytas närmare regeringen som en utpräglad stabsmyndighet skulle myndigheten naturligtvis även fortsätt- ningsvis ha till uppgift att informera om sin verksamhet och om de resultat som man kommer fram till i de olika projekten. Det skulle vid sådana förhållanden fortfarande att vara viktigt att BRÅ i rapporter och på annat sätt presenterar resultaten från de utvärderingar som görs på regeringens uppdrag. Det finns en risk för att den information i övrigt som lämnas kommer att betraktas som mer partisk och partipolitiskt färgad. Det finns en risk för att en utpräglad stabsmyndighet inte kommer att betraktas som en oberoende källa. Myndighetens information om verksamhetens resultat kan i stället komma att betraktas som ett inlägg i den allmänna debatten. Man måste då överväga om det finns någon annan som kan ta över rollen som en mer neutral informatör när det gäller t.ex. brottsligheten och dess utveckling i landet. som, enligt vad som anges nedan, är en lämplig mottagare av uppgiften att ansvara för den officiella rättsstatistiken, bör även få ett sådant informationsuppdrag om denna modell skulle realiseras. Om BRÅ skulle knytas närmare regeringen som en utpräglad stabsmyndighet kan det finnas skäl att överväga om ansvaret för analysen och publiceringen av statistikverksamheten bör ligga kvar på myndigheten. För att försäkra sig om att den verksamheten vid sådana förhållanden står fri från allt ifrågasättande när det gäller trovärdigheten bör man överväga att flytta den även om man måste räkna med att en sådan åtgärd i sig medför störningar. Det är svårt att se någon annan ansvarig myndighet än i ett sådant fall. BRÅ har enligt regleringsbrevet för i uppdrag att genom ett aktivt deltagande och genom att bistå eller på regeringens uppdrag företräda i internationella samman- hang verka för ett effektivt kunskaps- och erfarenhetsutbyte på det kriminalpolitiska området. BRÅ har även i uppdrag att vara nationell företrädare för i det Europeiska närverket för förebyggande av brottslighet (EUCPN). Dessa uppgifter är väl förenliga med rollen som stabsmyndighet och bör därmed, om BRÅ knyts närmare regeringen och utformas som en utpräglad stabsmyndighet, även ankomma på myndigheten. Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) anfört att ledningsformen enrådighetsverk bör övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. För en myndighet med utpräglad stabsverksamhet, som den här föreslagna myndigheten skulle ha, framstår styr- formen enrådighetsverk som mest ändamålsenlig. Ett enrådighetsverk bör i allmänhet ha ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta ledamöter, ett s.k. insynsråd. Ett sådant råd har inga beslutsbefogenheter. Myndighetschefen har en stark ställning och ansvarar ensam för verksamheten inför regeringen. Styrformen regleras i 5 § verksförordningen (1995:1322). Myndighetschefen skall hålla insynsrådet informerat om verksamheten. svarar således inte för verksamheten utan har till uppgift att utöva insyn. Det ena av BRÅ:s rådgivande organ, referensgruppen för rättsväsendet, har i uppgift att lämna förslag till prioriteringar i BRÅ:s forsknings- och utvecklingsarbete samt att verka för ökade kontakter mellan praktiskt och vetenskapligt verksamma inom rättsväsendet. Referensgruppen skall också bereda andra frågor inom rådets verksamhetsområde, vilka är av gemensamt intresse för rättsväsendets myndigheter. Gruppen sammanträder inte i den ordning som var avsedd. Skälet till detta har uppgetts vara dels att de personer som ingår i gruppen, myndighetscheferna inom rättsväsendet, ofta träffas i andra konstellationer, dels att möjligheterna att påverka BRÅ:s arbete och prioriteringar numera är mycket små eftersom BRÅ:s verksamhet allt mer kommit att styras av regeringsuppdrag. Om BRÅ skulle knytas närmare regeringen som en utpräglad stabsmyndighet finns egentligen inga skäl att ha en referensgrupp bestående av företrädare för rättsväsendets myndigheter. Regeringen, framförallt kommer att vara uppdragsgivare och rättsväsendets myndigheter får, vid sådana förhållanden, kanalisera sina önskemål via departementet. Referensgruppen bör därför tas bort enligt denna modell. Det andra av BRÅ:s rådgivande organ, den vetenskapliga nämnden, har till uppgift att ge råd och vägledning i myndighetens forsknings- och utvecklingsverksamhet och verka för att den bedrivs på vetenskaplig grund. Nämnden skall härutöver behandla frågor om metodik och vetenskaplig inriktning i nya forsknings- och utvecklingsprojekt, om etik i projektarbeten och utvärderingar m.m. samt verka för forskningssamverkan i kriminalvetenskapliga frågor. Om BRÅ knyts närmare regeringen som en utpräglad stabsmyndighet finns inte någon anledning att ha kvar den vetenskapliga nämnden då någon forsknings- eller utvecklings- verksamhet inte längre skall bedrivas där. Nämnden bör därför tas bort enligt denna modell. Organisatoriska och ekonomiska konsekvenser Om BRÅ skulle knytas närmare regeringen som en utpräglad stabsmyndighet med huvudsaklig uppgift att bistå regeringen och med kunskapsunderlag och analyser samt utvärderingar kommer det att röra sig om en myndighet av mindre storlek än . Statistikverksamheten och del av informations- verksamheten skulle tas bort i enlighet med vad som beskrivs ovan. Även den del av verksamheten som kan hänföras till forsknings- och utvecklingsverksamhet skulle försvinna och myndigheten skulle i princip uteslutande ägna sig åt utvärderingar av kriminal- politiska åtgärder och reformer, bistå med kunskapsunderlag och analyser för regeringens beslutsfattande samt ansvara för och bedriva särskilda projekt som departementet ser som angelägna. För att kunna fullgöra dessa stabsuppgifter kan myndighetens storlek beräknas till ca 25 årsarbetskrafter. Resurser motsvarande ca åtta årsarbetskrafter bör, om denna modell realiseras, föras över till för övertaget av ansvaret för den del av officiella rättsstatistiken som BRÅ har och för uppgiften att informera om t.ex. brottsligheten och dess utveckling i landet. Om ansvaret för att stödja och främja det lokala brottsförebyggande arbetet lyfts bort från BRÅ kan man beräkna att resurser motsvarande tre årsarbetskrafter bör föras över från BRÅ till den särskilda delegationen som skulle få till uppgift att fördela bidrag och stöd när det gäller lokalt brottsförebyggande arbete samt ha ansvaret för kompetensutvecklingen på området. När det gäller uppgiften att bevilja bidrag för uppbyggnaden av medlingsverksamheten kan även den beräknas ta resurser motsvarande tre årsarbetskrafter i anspråk. Det finns inget som talar emot att dessa uppgifter handhas av samma delegation om man väljer den lösningen att låta en delegation ansvara även för den senare uppgiften. Verksamheten riktar sig mot i princip samma målgrupp och har liknande syfte, nämligen att stödja och uppmuntra goda lokala initiativ och samarbeten med ett brottsförebyggande mål. Om uppgiften att stödja uppbyggnaden av medlingsverksamheten i stället flyttas till skall naturligtvis dessa resurser i stället föras över dit. Den del av stödet till de lokala brottsförebyggande råden som lämpligen skulle kunna utföras av inom ramen för sitt verksamhetsområde, nämligen samordning och nätverksuppbyggande, kan beräknas ta ca en årsarbetskraft i anspråk. Om den del av BRÅ:s verksamhet som kan hänföras till metodutveckling och metodutvärdering skall övertas av och bör dessa Två idealtypiska modeller SOU 2004:18 myndigheter förstärkas med resurser motsvarande ca fyra årsarbetskrafter per myndighet. Detta skulle innebära att vissa resurser frigörs. Dessa skulle kunna användas till att förstärka forsknings- och utvecklings- verksamheten på det kriminalpolitiska området. Möjlighet skulle då finnas att prioritera särskilt angelägna områden. 8.2.4BRÅ som stabsmyndighet; för- och nackdelar Fördelen med att välja den ovan under beskrivna modellen är att regeringen på detta sätt får en kompetent utredningsstab till sitt förfogande och att processen att lägga ut uppdrag och att få dessa utförda skulle gå snabbt. Möjligheten för regeringen att låta utvärdera olika åtgärder och verksamheter skulle öka. Regeringen och departementet skulle, om detta alternativ realiseras, även få ett större utrymme att använda BRÅ:s resurser och kompetens till att genomföra särskilt angelägna projekt, som i vissa sammanhang benämnts kampanjer, t.ex. den s.k. En konsekvens av att välja denna modell skulle också förmodligen bli att det skapas en attraktiv arbetsplats för kvalificerade utredare och för forskare som ser det som positivt att arbeta med utvärderingar inom ramen för en myndighet. Däremot finns det skäl att anta att myndigheten inte kommer locka forskare som är mer inriktade mot en traditionell forskarkarriär. En myndighet enligt denna modell skulle kunna tillgodose regeringens behov av utvärderingar och av kvalificerat kunskapsunderlag och analyser inför kriminalpolitiska beslut och åtgärder. Möjligen kan man även se att rättsväsendets myndigheter i viss mån skulle tillgodoses när det gäller utvärderingar av åtgärder genom att de kan kanalisera sina önskemål genom departementet. De lokala brottsförebyggande aktörernas behov av stöd skulle tillgodoses dels genom den särskilda delegation som skulle överta delar av BRÅ:s nuvarande uppgifter samt eventuellt genom att stödet till medlingsverksamheten tas över av , dels genom att skulle ansvara för en del.