sou · GSB3136d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Förslaget i denna del har vunnit stöd och funnits rimligt av samtliga remissinstanser som kommenterat det. Av en på mitt uppdrag utarbetad studie framgår att ungefär hälften av de drygt 220 fjärrvärmeföretagen bedriver enbart fjärr- värmeverksamhet.2 Ett drygt hundratal fjärrvärmeföretag redovisar alltså redan fjärrvärmeverksamheten för sig och påverkas därför inte av mitt förslag om särredovisning. I denna grupp återfinns oftast också de allra minsta företagen, som ju är de som skulle kunna uppleva en särredovisning som speciellt betungande. Till detta kommer att många företag också av affärsmässiga skäl väljer att särskilja fjärrvärmeverksamheten i den egna redovis- ningen. Den personal som finns inom fjärrvärmeföretagen bör kunna sköta även den utökade redovisningsskyldighet som följer av kravet 1Se 3 kap. 2 § ellagen (1997:857). 2ECON , Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn, PM N 2003-054, se bilaga 3 i delbetänkandet. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Något större behov av personella eller ekono- miska resurstillskott kan jag därför inte bedöma att detta förslag föranleder. Det är därför min uppfattning att ett krav på särredo- visning inte bör innebära annat än en mindre administrativ börda för berörda företag, dvs. inte heller för de mindre företagen. Några mer än marginella administrativa, praktiska eller andra åtgärder torde därför små företag inte behöva vidta. Fjärrkyla kommer genom mitt förslag i detta betänkande att regleras och omfattas av särredovisningsskyldigheten. Jag kan inte heller för dessa företags del se att detta förhållande kan medföra några särskilda konsekvenser för mindre företag. bör det ske någon form av särredovisning av verksamhets- eller affärs- områdena. Inte heller särredovisningen av fjärrkyleverksamheten kommer alltså att medföra några betydelsefulla merkostnader för de små företagen. 10.1.2Konsekvenser av regleringen om juridisk och funktionell åtskillnad I delbetänkandet uppskattades det totala antalet företag som kan komma att beröras av ett förslag om juridisk åtskillnad till drygt 55 företag, dvs. ett relativt begränsat antal företag. Med utökningen av tillämpningsområdet till att även omfatta fjärrkyleverksamhet kan antalet väntas öka något. Ökningen blir dock marginell mot bakgrund av att, såvitt utredningen erfarit, det är ovanligt att fjärr- kyleverksamheter bedrivs separerade från de fjärrvärmeverksam- heter som redan träffas av åtskillnadsregleringen i utredningens första delbetänkande. Det är vidare ovanligt, om det ens förekom- mer, att ett fjärrkyleföretag bedriver elmarknadsverksamhet utan att också bedriva fjärrvärmeverksamhet. De aktörer som bedriver fjärrkyleverksamhet omfattas därmed i princip redan av åtskill- nadskravet i förhållande till elmarknadsverksamhet. Kravet på funktionell åtskillnad mellan fjärrvärmeföretag och annat företag som bedriver elmarknadsverksamhet kommer att beröra något fler företag, dvs. mellan 75 och 100 företag. Även här kan tillkomma några renodlade fjärrkyleföretag som alltså inte bedriver sin verksamhet i ett fjärrvärmeföretag. Sammantaget finns det, enligt den studie jag låtit utföra, en tendens att de minsta fjärrvärmeföretagen har en högre andel fjärr- värmeverksamhet och oftare bedriver enbart fjärrvärmeverksamhet Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Dessa företag berörs därför i mindre utsträckning av förslaget om juridisk separation. Däremot kan de komma att berö- ras av förslagen om funktionell åtskillnad. Här bör dock åter påpe- kas att det är vanligare att de företag som uteslutande bedriver fjärrvärmeverksamhet inte har gemensam ledning med företag som bedriver elmarknadsverksamhet. Det sagda gäller i hög grad även för fjärrkyleverksamhet. Jag har inte funnit anledning att nu göra någon annan bedömning än jag tidigare gjort i denna del. Förslagen om åtskillnad kommer att innebära vissa merkostnader för de små företagen. Precis som konstaterades i delbetänkandet är det inte enkelt att uppskatta den administrativa merkostnaden för de företag som kommer att beröras av förslaget om juridisk sepa- ration. Merkostnaden kommer sannolikt att variera från fall till fall beroende på vilken lösning som väljs. Följande kan noteras. Eftersom det dryga femtiotalet företag som träffas av regleringen om juridisk separation vanligen hanterar fjärrvärmeverksamheten som ett separat affärsområde med egen affärsområdeschef bör steget mot och följden av en juridisk separation inte bli alltför stor. De av vissa remissinstanser påpekade samordningsvinster som kan uppkomma genom gemensam administration, växel m.m. motver- kas inte av det aktuella åtskillnadskravet. Dessa kostnader bör allokeras mellan olika verksamhetsdelar eller affärsom- råden inom det åtskillnadspliktiga företaget och motsvarande för- delning bör även kunna användas efter en juridisk separation. För detta behöver bl.a. viss dokumentation upprättas som tydliggör t.ex. samarbetsformerna, arbetsgivaransvarsfrågor, kostnadsfördel- ningsfrågor m.m. Visst initialt administrativt arbete uppkommer därför onekligen för att hitta de för företagen lämpligaste organi- sationsformerna m.m. Sådan planerande verksamhet är normalt en del av den verksamhetsöversyn som vanligen sker i affärsmässiga företag och bör inte föranleda några hinder mot förslaget ur kost- nadssynpunkt. Beroende på hur företagen väljer att utforma sam- verkansavtal, anställningsansvar för personal m.m. kan dock vissa merkostnader uppkomma. Köp av tjänster inom en koncern är under vissa förutsättningar undantagna från regler om offentlig upphandling. Den merkostnad som kan uppkomma till följd av den juridiska åtskillnad vi föreslår bör därför inte överskattas, men inte heller negligeras. Den uppskattade merkostnaden för separata ledningsfunktioner är beroende av olika omständigheter, men kan enligt företagens egna uppskattningar i ovannämnda studie uppgå till ca en miljon Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Den stora kostnaden kan hänföras till extern rekrytering av ny verkställande direktör. Om det är möjligt, vilket det torde kunna vara även i mindre företag, att internrekrytera en verkstäl- lande direktör kan kostnaderna begränsas betydligt. Verkställande direktören kan dessutom ges operativa uppgifter. En sådan ordning bör väl, speciellt för mindre och kostnadskänsliga företag, vara eftersträvansvärd, rimlig och affärsmässigt motiverad. Vid intern- rekrytering bör kostnaden för en ny verkställande direktör kunna stanna på en nivå motsvarande den för separata styrelsefunktioner, dvs. ett belopp understigande den samlade arvodeskostnaden som i den studie jag låtit utarbeta uppskattats till per år.3 Jag bedömer alltjämt att det inte kan anses troligt att de mindre företagen måste externrekrytera verkställande direktör i någon större omfattning vid ett förbud mot gemensamma ledningsfunk- tioner. Det kan dock i enstaka fall förekomma svårigheter att internt inom organisationen hitta kompetenta kandidater till en sådan tjänst. I de fall det blir nödvändigt med externrekrytering kan kostnaderna antas öka med relativt betydande belopp, ställt i relation till omsättningen hos de mindre företagen. En ordning där externrekrytering sker i stället för att utnyttja de praktiska och ekonomiska fördelarna av att ha en operativ verkställande direktör är, speciellt hos företag med liten omsättning, inte affärsmässig eller kostnadseffektiv och bör undvikas. Eftersom även de mindre företagen oftast har en dominerande ställning på den marknad där de verkar har de möjlighet att övervältra kostnaden för lednings- funktionerna på kundkollektivet, vilket ju har begränsade möjlig- heter att byta leverantör av värme när väl fjärrvärmen valts som uppvärmningsform. Detta utgör ju fjärrvärmens grundproblem sett ur ett kundperspektiv. Dessa två förhållanden innebär att möjlig- heten att få full kostnadstäckning eller tillfredsställande resultat i verksamheten är relativt god och understryks också av att fjärrvär- men kan anses vara en nyttighetsvara, vilken kunder (kan) har svårt från att avstå. Resultaten från ovannämnda studie indikerar också att det är vanligare bland de minsta företagen att dessa uteslutande bedriver fjärrvärmeverksamhet och för det fall gemensamma led- ningsfunktioner finns med annat företag så handlar det ofta om gemensam ledning med ett annat fjärrvärmeföretag. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Merkostnaderna för företagen i anledning av den föreslagna regleringen om juridisk och funktionell åtskillnad måste vägas mot intresset av att trygga det inlåsta fjärrvärmekundkollektivet mot att de genom överprissättning i fjärrvärmeverksamheten kommer att finansiera verksamhet på elområdet. Jag kan inte se några fullt gångbara alternativ till den föreslagna lösningen på detta problem. Mot denna bakgrund gör jag alltjämt bedömningen att förslagen om juridisk och funktionell åtskillnad sammantagna inte kommer att förorsaka fjärrvärme- eller fjärrkyleföretagen så stora merkost- nader att det finns skäl att av kostnadshänsyn avstå från den före- slagna regleringen. Jag vidhåller även bedömningen att den ökade koncentration på elmarknaden som pågått sannolikt kommer att fort- sätta, men knappast påskyndas av ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner gentemot fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet. För fjärrvärme- och fjärrkyleverksamheternas del ser jag ingen sådan strukturell omvandling till nackdel för konkurrensen. Genom att ett byte till annan uppvärmningsform från fjärrvärme medför icke obetydliga svårigheter eller kostnader för en kund och att de lokalt verksamma fjärrvärme- och fjärrkyleaktörerna agerar ensamma inom sina respektive försörjningsnät, föreligger det goda förutsättningar att under rådande förhållanden ta ut nödvändig ersättning för att bedriva verksamheten vidare. Någon nämnvärd risk för ekonomisk utslagning uppkommer därför inte till följd av mina förslag i denna del. Inte heller kommer kundernas möjligheter att välja fjärrvärme- eller fjärrkyleleverantör – och därmed konkur- rensen – att försämras till följd av förslagen. Det kommer ju allt- jämt endast att finnas en fjärrvärmeaktör på varje lokal fjärrvärme- marknad. Syftet med de föreslagna skärpta kraven på åtskillnad mellan elmarknadsverksamhet samt fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet är att motverka korssubventioneringar och konkurrenssnedvrid- ningar. Kostnadsökningarna för företagen bör därför motsvaras av kostnadsbesparingar för speciellt fjärrvärmekunderna. Det är dock inte möjligt att uppskatta i vilken utsträckning dessa kostnads- effekter balanserar varandra. Genomförandet av mina förslag i dessa delar kommer samman- fattningsvis att initialt leda till ökade kostnader hos fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen. Jag bedömer att de bestående kostnadsökning- arna blir lägre, men har inte närmare kunnat uppskatta dessa lång- siktiga kostnadseffekter. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag 10.1.3Konsekvenser av regleringen om nyckeltalsredovisning Mitt förslag i denna del innehåller ingen klar avgränsning av vilka uppgifter och i vilken omfattning uppgifter till grund för nyckel- talen skall lämnas in till energimyndigheten. Denna preciserings- fråga överlämnas till att hantera efter samråd med berörda intressenter. Uppgifterna i fråga bör dock finnas till- gängliga i varje företags verksamhet och torde därför inte förorsaka annat än mindre administrativa merkostnader för framtagande och inlämnande till en gång . Det kan också spåras en ökad arbetsinsats i de företag som har flera separata fjärr- värme- eller fjärrkylenät. För de små företagens del kommer därför redovisningen av nyckeltal att få vissa, om än mindre betydelse- fulla, konsekvenser i kostnadshänseende. 10.1.4Konsekvenser av regleringen om avtalsvillkor Det utarbetande av avtalsvillkor som jag föreslår att Energimyn- digheten respektive skall genomföra efter sam- råd med intressenterna på fjärrvärme- och fjärrkyleområdet bör inte i någon utsträckning belasta de mindre företagen. Jag kan inte se att framtagandet och tillämpningen av dessa avtalsvillkor kan förorsaka någon merkostnad för dessa. Tvärtom torde utarbetandet i viss utsträckning vara till hjälp för de mindre fjärrvärme- och fjärrkyleföretag som av t.ex. ekonomiska skäl inte själva har egen juridisk kompetens att tillgå inom företaget och som sådan även kunna medföra vissa kostnadsbesparingar, dock av ganska margi- nell karaktär. 10.1.5Konsekvenser av regleringen om förhandlingsrätt för kund Mitt förslag i denna del ger kunderna en förhandlingsrätt efter begäran om det. Förslaget om förhandlingsrätt kan visserligen, trots branschens uppgifter om förekomsten av förhandlingar , mycket väl komma att medföra ökade kostnader för kund- tjänst, administration, telefonsamtal m.m. Jag vill nog gå så långt att jag hävdar att dessa kostnader sammantaget kan komma att öka i relativt stor utsträckning. Det är dock svårt att uppskatta stor- leken på kostnaderna. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag SOU 2004:136 Den förhandlingsverksamhet som sker torde i hög utsträckning ta sikte på den situation att någon icke-ansluten potentiell kund vill ansluta sig till ett fjärrvärmesystem. Förhand- lingsskyldigheten gentemot sådana potentiella kunder kommer därför i princip inte att medföra någon större förändring för de mindre företagen i förhållande till vad som gäller . Det mer formaliserade förfarande som följer med förhandlings- skyldigheten och kravet på att överlämna information kan dock komma att innebära ett visst administrativt merarbete och ökade kostnader för företagen. Mot bakgrund av den bild som erhållits från branschen i denna fråga gör jag därför bedömningen att vissa måttliga merkostnader kommer att uppkomma till följd av för- handlingskravet i förhållande till potentiella kunder. I den mån det förekommer kunder med avtal eller kunder vilkas avtal slutar att gälla, t.ex. för att det sagts upp, bör dessa också i relativt stor utsträckning bli föremål för förhand- ling. Detta gäller speciellt om det finns några realistiska alternativ för kunden att välja som uppvärmningsform i stället för fjärrvärme. Även denna kategori av kunder kommer att innebära ett visst mer- arbete av relativt måttlig grad. Förhandlingsrätten för kunder med löpande avtal utlöses genom att en ensidig villkorsändring genomförs. I den mån sådana avtal fort- sätter att finnas kommer alltså förhandlingsskyldigheten för fjärr- värme- och fjärrkyleföretagen att öka i jämförelse med den admi- nistrativa informationsordning som gäller vid genomförandet av de ensidiga villkorsändringarna. Det fanns cirka 192 000 fjärrvärmeabonnemang fördelade på cirka 164 000 kunder med småhus och cirka 28 000 övriga kunder.4 Hur många av dessa som har avtal som löper tills vidare är oklart, men denna typ av avtal dominerar kraftigt enligt vad jag erfarit. Bedömningen som Svensk Fjärrvärme gjort är att antalet småhusabonnemang ökar med cirka 10 000 , medan övriga kundabonnemang ligger relativt på ungefärligen samma nivå. Det skulle innebära att det finns cirka 210 000 abonnenter som kan påkalla en förhandling. Det genomsnittliga fjärrvärmeföretaget i med- lemskrets har, enligt uppgift från branschorganisationen, ca 1 230 avtal om fjärrvärmeleveranser. Med hänsyn till att det finns ett mindre 4 Uppgift från Svensk Fjärrvärme vars definition av småhus inkluderar kedjehus till skillnad från SCB:s definition. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag antal riktigt stora leverantörer och ett stort antal mindre sådana är standardavvikelsen dock mycket stor i denna beräkning. Det är i princip omöjligt att närmare uppskatta i vilken utsträck- ning som kunderna kommer att påkalla förhandling i en avtalssitu- ation. Klart står dock att det rör sig om en mindre del av kund- antalet. Det finns dessutom skäl att anta att de företag som har en större andel småhusägare som kunder kan komma att få en utökad börda jämfört med de företag som saknar eller har en mindre del sådana kunder. I sammanhanget bör påpekas att företagen dessutom har stora möjligheter att genom egna åtgärder påverka förhandlingsutfallet. En åtgärd kan vara att frångå ensidigheten i avtalsförhållandet. En annan kan vara en mer kundorienterad verksamhet, t.ex. genom att aktivt skicka ut detaljerad information som förklarar varför pris- höjningar eller andra villkorsändringar måste ske. På detta sätt kan företagen själva förebygga att det uppkommer ett större antal krav på förhandling om pris, anslutningens kapacitet och andra ensidiga villkorsändringar. finns det informationskanaler inom de aktuella fjärr- värme- och fjärrkyleföretagens organisation, t.ex. genom kund- tjänster m.m. Det är här min uppfattning att kunder till mindre företag verkar uppleva sig ha en bra och nära relation med sin lokala leverantör och därmed ha lättare att få kontakt, med möjlig- het att diskutera problemfrågor. Oavsett hur det förhåller sig med detta har mindre företag med lokal anknytning och begränsad kundkrets starka skäl att verka på ett mer kundorien- terat sätt. Oavsett vilka åtgärder företagen vidtar står det dock klart att rätten till förhandling kommer att påverka företagens verksamheter genom utökad administration relaterad till företagens kundtjänster och därmed följer också ökade kostnader. De mindre företagen levererar mindre än 230 GWh vilket uppskattningsvis kan sägas mot- svara ett kundantal som i många fall väl understiger 1 000 stycken. Enligt min bedömning är det rimligt att anta att inte av kunderna kommer att engagera sig mer aktivt i för- handlingarna. De allra flesta kommer att agera på ett mindre själv- ständigt sätt. Många kunder kommer att förlita sig på att företagen tillämpar de offentliggjorda överenskommelserna med andra kun- der generellt inom kundkategorin, speciellt om de tar sin grund i rekommendationer. Förhandlingar som beräk- nas ta i anspråk i genomsnitt skulle alltså medföra en Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag ökad arbetsbörda – dvs. – för de mindre företagen. För de leverantörer som har ett större antal småhusägare kan bördan bli något större i jämförelse med de leverantörer som saknar eller har mindre andel småhusägare i kundkretsen. Med ett mer kundorienterat eller förebyggande handlingssätt från företagens sida bedömer jag att kostnads- ökningen för de mindre företagen, dvs. för de som levererar upp till 230 GWh fjärrvärmeenergi, i genomsnitt kan motsvara närmare en halv årsarbetskraft och vara bestående. 10.1.6Konsekvenser av regleringen om medling och tvistlösning Den medling som skall genomföras som ett slutsteg i den förhand- lingsordning som jag föreslår, utgör ett nytt och oprövat moment på fjärrvärmeområdet. Förfarandet kommer därför, i den mån det kommer att tillämpas, att kräva att de mindre företagen vidtar åtgärder som inte förekommer i deras verksamhet. Beroende på hur företaget agerar kan det även i denna situation påverka i vilken utsträckning som medlingsförfarandet kommer att användas, t.ex. genom ökad information m.m. Skulle medlingsför- farandet ändå komma att tas i anspråk bör det dock, enligt min mening, vara så att endast ett mindre antal av de påbörjade för- handlingarna går så långt som till en medlingssituation. Utform- ningen av medlingsförfarandet innebär en press på parterna att komma överens innan tar ställning till pro- blemfrågan genom en rekommendation som blir offentligt till- gänglig. Det kan dock inte uteslutas att kostnader kommer att uppkomma. Dessa bör dock inte bli högre än att de kan omfattas av den ytterligare halva årsarbetskraft som behöver tillskjutas som en konsekvens av förhandlingsordningen. I fråga om den tvistlösningsmöjlighet som jag föreslår kan kort sägas att den utgör ett komplement till de möjligheter till tvistlös- ning som förekommer . Med hänsyn till enkelheten och den ökade möjligheten till snabbare och friare prövning av en tvis- tefråga som förslaget innebär, är det troligt att företagen kan tvingas att hantera fler ärenden om tvistlösning som sker av tredje part än vad som är fallet . I likhet med vad som gäller för förhandlingsordningen kan småföretagen själva i stor utsträckning styra denna kostnadspost Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag genom ett korrekt och bra uppträdande mot kunderna. De fråge- ställningar som kan komma att underkastas tvistlösande funktion tas om hand av företagen internt i stor utsträckning. Det kan gälla ansvarsfrågor för bl.a. skador i samband med grävning i gator som inte är uppmärkta på rätt sätt eller fel i leverans genom att fjärrvärmeföretaget inte har hållit avtalat tryck, temperatur eller flöde. Klagomålshantering förekommer redan inom varje fjärrvärme- eller fjärrkyleföretag. Normalt hanteras sådana frågor oftast av en högre tjänsteman inom organisationen och en utredning görs . Det är inte troligt att antalet klagomål i anledning av ett fjärrvärmeavtal kommer att påverkas av mina förslag. Fakturafrågor tillhör den kategori av ärenden som kan pröva på begäran av part. Det är naturligt och vanligt att kunder ringer till sin fjärrvärme- eller fjärrkyleleverantör och framför synpunkter på fakturor. De allra flesta fall torde vara av enklare beskaffenhet och kunna redas upp per telefon. De mer svårhanterade fall som uppkommer följs normalt upp av företaget med en utredning utförd av företagets kundtjänst. Inte heller i denna del kommer mina förslag att innebära någon förändring av antalet fakturaärenden. Vad mina förslag innebär är en ökad möjlighet till prövning av tvistefrågor i avtalsförhållandet vilka , av olika skäl, inte blir föremål för någon prövning av en neutral tredje part. Det är detta tillkommande moment som medför konsekvenser för de mindre företagen. Därmed kan visst merarbete uppkomma för de mindre företagen, speciellt de som inte har egen juristkompetens inom organisationen. Det saknas närmare uppgifter om i vilken utsträckning som fjärrvärme- eller fjärrkyletvister förekommer. Det finns skäl att anta att antalet tvister i anledning av klagomål m.m. kan hållas ganska begränsat med ett ökat kundorienterande handlingssätt. Det är dock ofrånkomligt att vissa svårbedömda merkostnader kommer att uppkomma. De kostnader som tvistlösningsordningen medför kan sett i sitt sammanhang inte vara av sådan dignitet att de kan väga särskilt tungt vid en avvägning av den nytta för kunderna som uppkommer med ordningen. Dessutom bör beaktas att mitt förslag kan och, enligt min bedömning, i viss mån kommer att få den effekten att fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen får ökade intäkter genom att fler ansluter sig till följd av den ökade trygghet i valet av uppvärm- Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag ningsform som de kommer att känna med den föreslagna tvistlös- ningsordningen. Det är dock svårt att förutsäga om kostnaderna med förfarandet kommer att balansera de förväntade intäkts- ökningarna. I vart fall kommer inte tvistlösningsordningen att medföra några avgörande och mer än måttliga merkostnader för de mindre företag som är kundorienterade. 10.1.7Konsekvenser av regleringen om olovlig värmeenergiavledning Den föreslagna regleringen om kriminalisering av olovliga värme- energiavledningar kommer enligt min bedömning inte att medföra några förändringar för de mindre företagens verksamheter. Jag har samrått med som bedömt att konsekvensanalysen i huvudsak uppfyller de krav som kan ställas på en sådan och är bra. Nämnden har dock efterlyst en uppskatt- ning av de sammantagna kostnaderna av förslagen för ett småföre- tag i branschen. En sådan låter sig dock inte göras med någon lätt- het mot bakgrund av att företagens förutsättningar är så väldigt olika. Det kan alltså inte bli fråga om annat än grova genomsnittliga uppskattningar. De allra minsta företagen torde enligt min bedömning av kost- nadsskäl vara mer benägna att ha operativt verksamma verkställande direktörer än större företag.