sou · GSB376d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett antal strategiska kombiterminaler bör pekas ut. Terminalhuvudmännen får ta ställning till om de vill ingå i det strategiska kombiterminalnätet och ansluta sig till de villkor som följer av detta. Staten bör genom ta ansvar för drift och under- håll samt för investeringar i spåranläggningarna och hårdgjorda ytor i dessa terminaler. bör fördela spårkapaciteten i de strategiska termi- nalerna och prissätta nyttjandet med utgångspunkt från kortsiktig samhällsekonomisk marginalkostnad. De strategiska terminalerna bör utpekas som riksintresse. Ett stöd till intermodala demonstrationsprojekt bör införas. 6.1Vårt arbete med terminalfrågan Terminaler och terminalhantering finns inom samtliga fyra trafik- slag. De terminaler som har störst betydelse i ett intermodalt pers- pektiv är hamnar och terminaler där järnväg och väg möts, så kallade kombiterminaler. I avsnitt 2.5 har vi tidigare utvecklat våra resonemang vad gäller utpekandet av strategiska noder. De utgångspunkter som vi tog upp där är generella och går därför och applicera på både hamnar och kombiterminaler. I kapitel 4 behandlades hamnfrågan, och förslagen i detta kapitel gäller därför endast kombiterminaler. I hamnkapitlet konstaterade vi dock att allt fler kombiterminaler väljer att etablera sig inom eller i nära anslutning till hamnar, och detta är en utveckling som enligt vår uppfattning är mycket positiv för intermodaliteten. Följaktligen är några av de kombiterminaler som tas upp i detta kapitel belägna i hamnar. I våra direktiv sägs följande om terminalfrågan: skall särskilt behovet av omlastningsmöjligheter vi strategiska knut- punkter kartläggas, liksom fördelningen av ansvaret för sådana anläg- gningar. Delegationen skall lämna förslag till hur staten kan delta i en utveckling där terminaler finns varaktigt tillgängliga och kan utvecklas. Delegationen skall belysa hur ansvaret för terminalerna bör fördelas och vilka principer för avgiftssättning, konkurrens osv. som bör råda för att främja samverkan mellan trafikslagen. Vi har i vårt arbete med att analysera hur staten genom ett ökat engagemang i terminalfrågan kan främja intermodaliteten valt att belysa följande frågeställningar: utpekande av strategiska terminaler där staten tar ett särskilt ansvar för viss infrastruktur och för den fysiska planeringen investeringar och underhåll i anslutande infrastruktur stöd till demonstrationsprojekt. Den första Godstransportdelegationen ansåg att staten har flera roller vad gäller godsterminalnätet. Genom sin roll som infra- strukturhållare för anslutningar till och från terminalerna var det enligt den första delegationen nödvändigt med en prioritering av de mest centrala naven i det svenska godstransportnätet. Delegationen föreslog därför att den grundläggande infrastrukturen vid ett begränsat antal terminaler, som har betydelse för huvudgodsstrå- kens funktion, skulle tillhandahållas på neutralt sätt av staten medan terminaloperationen skulle skötas av separata terminalbolag. har i sitt huvudbetänkande1 redogjort för sin syn på intermodala terminaler. Man förutser en utveckling där bristande lönsamhet i terminaler leder till att de stora terminalerna tenderar att bli större som de mindre terminalerna försvinner. Utredningen menar att denna utveckling kommer att leda till en terminalstruktur som inriktas på två typer av terminaler. Den ena typen är fullserviceterminaler där man förutom omlast- ning även erbjuder lagring och vidareförädling av gods. Den andra typen av terminaler beskriver man som lastplatser där fasta anlägg- ningar till största delen saknas. Vad som erbjuds där är en hård- gjord yta, där man med till exempel gaffeltruckar under enkla förhållanden kan lasta om gods. föreslår att ett trafikslagsövergripande program tas fram för den framtida 1 för resenärer och gods (SOU 2003:104). inriktningen av terminalstrukturen. Ett sådant program bör vara förankrat i samtliga trafikverk och kopplas ihop med den övergripande infrastrukturplaneringen. Staten bör då vara tydlig och lyfta fram de noder och stråk som man i sin egenskap av infra- strukturförvaltare har för avsikt att satsa på. Railcombi har i en skrivelse till redogjort för sin syn på terminalfrågan. Utgångspunkten är att om den intermodala trafiken skall kunna öka sin konkurrenskraft måste kostnaderna för omlastningar minska. Ett sätt att uppnå det- ta är enligt Railcombi att alla aktörer som är inblandade i inter- modala transporter samverkar kring gemensamma terminaler. Tra- fiken koncentreras på så sätt till ett antal terminaler med följd att kapacitetsutnyttjandet i dessa terminaler ökar, vilket i sin tur medför sänkta styckekostnader per omlastning. Railcombi föreslår att ett antal terminaler väljs ut och definieras som riksterminaler. Dessa terminaler bör betraktas som statlig infrastruktur och finan- sieras och prissättas enligt de principer som tillämpas för övrig stat- lig infrastruktur. Med infrastruktur avser Railcombi anslutningsspår till terminalen, spår på terminalområdet, den hårdgjorda ytan samt de byggnader som krävs för att driva verksamheten. har i kontakter med oss redogjort för det arbete som pågår inom verket med att ta fram utvecklade riktlinjer för kombitrafiken och för kombiterminaler. utgår i sitt arbete från den befintliga strukturen av kombiterminaler. Verket föreslår att flertalet av de befintliga kombiterminalerna pekas ut och att verkets ansvar för dessa terminaler bör omfatta spår inom terminalområdet och anslutningsspår samt underhåll av dessa. Detta till skillnad från dagens situation där spåren inom 9 av de 17 terminalerna ägs och underhålls av någon annan än . anser också att verket bör ta ansvar för investeringarna i de aktuella terminalerna. I gengäld skall terminalerna vara öppna för alla. skall fördela spårkapaciteten och nyttjandet av spåren skall prissättas som övrig järnvägsinfrastruktur. föreslår dessutom att vissa kriterier bör fastställas för bedömningen av vilka terminaler som är av strate- giskt intresse. har på delegationens uppdrag gjort en kartläggning av den svenska terminalstrukturen (en sammanfattning av detta arbete finns i bilaga 4). I bilaga 5 finns en redogörelse för terminalstruk- turen i , en översikt över hur EU ser på stöd till terminaler samt en beskrivning av aktuella stöd till terminaler i övriga .) En kombiterminal är, som nämnts ovan, en terminal där väg och järnväg möts och som är öppen för flera trafikutövare. I kombiter- minalerna hanteras i huvudsak enhetsberett gods, det vill säga gods som är lastat i containrar, på växelflak eller i semi-trailer. Den helt dominerande aktören i när det gäller kom- biterminaler är Railcombi som totalt marknadsför 17 terminaler i sitt nät. Aktiebolaget Railcombi ägs av som i sin tur ägs till av och till av det norska järnvägsbolaget . RailCombi ägs alltså gemensamt av den svenska och , med norrmännen som majoritetsägare. Fem av de terminaler som ingår i Railcombis nät – , Älvsborgshamnen, Centralharpan, och Värtan – är lokaliserade i hamnar och drivs av res- pektive hamnbolag. Övriga terminaler som marknadsförs av är , , , , , , , , , , och . Antalet TEU2 som hanteras i dessa terminaler varierar från drygt 650 000 totalt i hamn till 10 000 TEU i . I terminalerna i , , och i hanteras mer än 50 000 TEU. fungerar som Railcombis nav för inrikes- trafiken. av trafiken går i egna heltåg och resterande går i vagnslastsystem. I tre av terminalerna – , och – drivs verksamheten av terminalbolag som ägs gemensamt av Railcombi, den aktuella kommunen och andra aktörer, till exempel Euro- shuttle och . och spår inom terminalområdet ägs i dessa fall av terminalbolaget men underhålls av Railcombi. På terminalen i har spårinnehavarrollen genom ett avtal med bolaget och svarar därmed för drift och underhåll av spåranläg- gningarna. I de resterande åtta terminalerna ägs spåren av och de ingår således i statens spåranläggningar. 2 Twenty foot equivalent units – intermodala lastenheter omräknat till 20 fotsenheter. med undantag av terminalen i där kommunen äger marken. I , och bedriver utomstående bolag terminalverksamheten. Lyftanordningarna på terminalerna består av truckar som kan hantera enheter upp till . I , , och finns dessutom portalkranar. Förutom Railcombis terminaler finns tre kombiterminaler som hanterar större mängder enhetsberett gods. I ägs och drivs en terminal av Vänerexpressen. Här hanteras 13 500 TEU. De övriga två finns i och och ägs av privata företag och här sköts terminalfunktionen av . I hanteras 5 000 TEU och motsvarande siffra i är12 000 TEU. 6.3Gränsdragning mellan infrastruktur och suprastruktur Kännetecknande för terminaler, terminalstrukturer och infrastruk- turen kring en terminal är att de utgör ett komplext system med många inblandade aktörer. Det är inte självklart var gränserna går mellan de olika aktörernas ansvarområden. Dessa oklarheter kan leda till bristande effektivitet och till att förbättringsåtgärder inte kommer till stånd. Gränsen mellan terminaler och anslutande infrastruktur De enda terminalanläggningar som har behandlats som en del av den nationella infrastrukturen är järnvägens rangerbangårdar. I fråga om planering, investeringsbedömning och prissättning behandlas dessa anläggningar på samma som övriga delar av stom- järnvägarna och ingår i statens spåranläggningar. är , som nämnts ovan, spårinnehavare på 8 av Railcombis 17 terminaler. Spåren i dessa terminaler ingår i det övriga järnvägsnätet. Detta innebär att ansvarar för drift och underhåll och att avgiften för att nyttja spåren tas ut av drift- och underhållskostnader. Bortsett från ovanstående undantag går annars gränsen mellan terminalens infrastruktur och den anslutande infrastrukturen där terminalområdet börjar. Gränsen mellan infrastruktur och suprastruktur i kombiterminaler Europeiska kommissionen har i samband med anvisningar om stat- ligt stöd och finansiering av konstruktion av hamninfrastruktur beskrivit gränsdragningen mellan olika typer av anläggningar i en hamn. Kommissionen skiljer i anvisningarna på infrastruktur och suprastruktur. Vid en överföring av denna terminologi till en kombiterminal skulle följande uppdelning kunna göras: Till kombiterminalens infrastruktur hör väg- och järnvägsnät inom terminalområdet, hårdgjorda ytor för lastning och lossning, byggnader och skalskydd det vill säga stängsel och anordningar för in- och utpassering. Till kombiterminalens suprastruktur hör kranar, truckar och övrig lyftutrustning. 6.4Terminalkostnad i relation till den totala transportkostnaden För att på ett korrekt sätt kunna bedöma vilka effekter ett eventuellt statligt engagemang i terminaler skulle få har vi sett det som väsentligt att kartlägga de olika kostnadskomponenterna vid termi- nalhantering samt dessa kostnaders andel av den totala transport- kostnaden. Terminalkostnadens andel av den totala transportkostnaden varierar med längden på undervägstransporten, det vill säga järnvägs- eller sjötransporten, och med forslingsavstånden med vägtransport i början och i slutet av transporten. Andelen är också beroende av vilken lasttyp som hanteras. Hur transporten tar, inkluderat tiden i terminalen, påverkar också kostnadsandelen. , , har på vårt uppdrag studerat terminalkostnaderna. Syftet med studien var att belysa kostnadsstrukturen i kombiterminaler och hamnar. Fördelningen av kostnaderna mellan infrastruktur och suprastruktur har kart- lagts. I figuren nedan beskrivs de kostnadskomponenter som ingår vid terminalhantering. Figur 6.1 Kostnadskomponenter vid terminalhantering Slutsatsen av TFK:s kartläggning är att intrastrukturkostnadens andel av terminalkostnaderna i genomsnitt utgör . Mot bakgrund av bland annat TFK:s kostnadsstudie har beräknat den totala terminalkostnadens andel av den totala transportkostnaden i några olika transportrelationer. Resultaten visar att den totala terminalkostnaden, i relationer inom , ligger mellan av den totala transportkostnaden. Dessa beräkningar är baserade på kombitransporter där undervägstransporten genomförs med järnväg och där godset i båda ändar efter terminalhantering körs med lastbil. Transporterna som beräkningarna baseras på innehåller således två lyft. Med en kostnadsandel för infrastrukturen i terminalen på leder ovanstående beräkningar till att infrastrukturkostna- den i terminalen utgör mellan av den totala transportkostnaden. 6.5Analys av och förslag till former för statligt engagemang i kombiterminaler Det transportpolitiska arbete som bedrivs både i och inom EU rörande avregleringar, satsningar på järnvägens och sjöfartens infrastruktur samt ett rättvisande kostnadsansvar för de olika trafik- slagen har stor betydelse för utvecklingen av de intermodala trans- porterna. Eftersom detta generella arbete bedrivs med varierande framgång och tempo har såväl den svenska som andra nationella regeringar samt Europeiska kommissionen bedömt att det finns behov av åtgärder som är mer direkt riktade mot intermodala transporter. När det gäller intermodala transporter med lösa lastbärare är terminaler av central betydelse och det är därför inte konstigt att dessa varit i fokus för teknisk forskning och även alltmer uppmärksammats i transportpolitiken. Den kartläggning av åtgärder inom EU för att stärka terminaler som återfinns i bilaga 5 visar tydligt att det i övriga finns ett betydande offentligt engagemang inom terminalområdet. Åtgärder- na är av både nationell och regional karaktär. En tydligare koppling av terminalernas infrastruktur till planeringen av övrig nationell infrastruktur finns i flera länder. Kommissionen har visat en positiv inställning till stödåtgärder i anknytning till terminaler och också godkänt ett antal åtgärder av olika karaktär. Vi har analyserat och värderat olika former av statligt engage- mang i kombiterminaler och i samband med detta beaktat bland annat följande aspekter: överensstämmelse med våra övergripande utgångspunkter påverkan på tillkommande och befintlig terminalstruktur koppling till och betydelse för näringsliv och handel kostnader för staten. 6.5.2Utpekande av strategiska terminaler ägs och drivs de svenska kombiterminalerna av många olika aktörer. De flesta handhas av ett eller flera kommunala fastighets- eller driftbolag, statliga fastighetsbolag samt statligt eller privat ägda transportföretag, vilket innebär en komplicerad ägarbild. Detta förhållande bidrar till att vi inte förordar ett statligt övertagande av den totala terminalinfrastrukturen. Ett sådant övertagande, som diskuterades av den första Gods- transportdelegationen, skulle innebära att staten helt tog över ägan- de och drift av intermodala godsterminaler som en del av infra- strukturen. En naturlig konsekvens av ett sådant synsätt skulle kunna vara att terminalerna sköttes av en infrastrukturmyndighet och att planering av investeringar och drift samt avgiftssättning gjordes på motsvarande sätt som för vägar och järnvägar. Det finns naturligtvis varianter av ett samhälleligt engagemang i terminaler. Inom flygsektorn äger till exempel staten verket, som i sin tur äger kommersiellt drivna flygplatser. Dessa finns vid sidan av kommunala flygplatser i luftfartens infrastruktur, som staten har ett övergripande planeringsansvar för. Utveck- lingen går dock allmänt sett mot ett allt tydligare särskiljande mellan den kommersiella operatörsrollen och den samhälleliga planeringen. Det är enligt vår mening även ett rimligt angreppssätt för kombiterminaler. Av den analys av terminalkostnader som vi redogjort för i avsnitt 6.4 framgår att den totala terminalkostnaden, det vill säga kostnader för både infrastruktur och de tjänster som erbjuds i terminalen, uppgår till mellan av den totala transportkostnaden för en kombinerad transport väg-järnväg-väg med två lyft. De totala terminalkostnaderna utgör alltså en betydande del av transportkostnaden, och en sänkning av kostnaden i detta led skulle kunna bidra till att förbättra den intermodala trafikens konkurrenskraft. Vi föreslår därför att staten genom erbjuder sig att ta ett ökat ansvar för delar av infrastrukturen i terminaler som finns i de strategiska noder som framgår av kartan i bilaga 3, och där Ban- verket inte har spårinnehavarrollen. Detta innebär att tar över rollen som spårinnehavare vilket leder till att verket svarar för drift och underhåll av spåranläggningar och hårdgjord yta inom terminalområdet samt för nyinvesteringar av sådana anläggningar. Användningen av spåranläggningarna bör pris- sättas utifrån principen om samhällsekonomisk marginalkostnad. Denna prissättningsprincip torde så länge det inte råder trängsel leda till en sänkning av kostnaderna i de aktuella terminalerna jämfört med . Spårinnehavarrollen innebär också att sköter kapacitetstilldelningen i terminalen vilket för en öppen och rättvis behandling av olika operatörer. Utgångspunkten för vårt resonemang är att även en mindre kostnadssänkning i terminalhanteringen kan leda till effekter när det gäller valet av transportlösning. Vi har också utgått ifrån att våra förslag skall ske inom ramen för existerande administrativa strukturer och regelverk, för att undvika tillkommande administrativa kostnader som inte direkt gynnar intermodaliteten och för att regelverket kring terminalerna skall bli mer lättöverskådligt. På detta sätt tar staten i sin roll som förutsättningsskapare ett tydligare ansvar för terminalstrukturen utan att man för den skull ger sig in i de delar av terminalen där verksamheten bör drivas utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv. Staten kan agera inom ett område där man har en väl uppbyggd kompetens. Med utgångspunkt från detta synsätt anser vi också att staten bör ta ett större ansvar för anslutande infrastruktur till terminalerna (se vidare avsnitt 6.5.3). Vi konstaterar att våra förslag ligger väl i linje med de idéer och resonemang som har om utvecklingen av verkets ansvar för terminaler och som vi tidigare beskrev i avsnitt 6.1. Vi har i avsnitt 2.5 redogjort för de kriterier som vi anser bör beaktas vid utpekande av strategiska noder och funnit att samtliga Railcombis terminaler uppfyller dessa. Vi vill dock betona att Railcombinätet endast bör utgöra en utgångspunkt för arbete med att pröva huruvida enskilda terminaler skall betraktas som strategiska eller inte. Det är viktigt att strukturen av terminaler som erbjuds ingå i det strategiska nätet inte blir statisk, utan att nya terminaler kan komma till och att andra kan omprövas för att på så sätt ge möjligheter för en anpassning av terminal- strukturen till faktiska förändringar i godsflöden och transport- mönster. Dagens struktur har växt fram och kan i viss mån utgöra ett hinder för etablering av nya transportmönster. Det bör bli uppgift att löpande se över det aktuella nätet av strategiska terminaler, för att man skall kunna vidta åtgärder till följd av förändrade behov på transportmarknaden. Trösklarna för att komma in och ut ur systemet bör inte vara för höga, för att underlätta en smidig och marknadsstyrd anpassning av terminalstrukturen. Fysisk planering kring de strategiska terminalerna Trafikverken har inom sina verksamhetsområden skyldighet att bevaka riksintresset för kommunikationer. Det sker genom att verken lämnar uppgifter till länsstyrelserna som i samband med kommunernas översiktsplanering har att bevaka att riksintressena respekteras. har pekat ut 28 hamnar av riksintresse. Av dessa är 24 stycken även TEN-hamnar3, vilket innebär att de uppfyller de 3 Ingår i det av EU-utpekade Trans Europeiska Nätverket. kriterier som utarbetats på EU-nivå vad gäller hamnars betydelse i TEN-sammanhang. På motsvarande sätt har pekat ut 28 flygplatser av riksintresse för luftfarten. Samtliga flygplatser utom en är även TEN-flygplatser. De vägar som leder till dessa flygplatser har pekats ut som riksintresse av i syfte att skapa ett nationellt kommunikationsnät. Kombiterminaler är inte utpekade som riksintresse, men uppmärksammar ändå terminaler i den fysiska plane- ringen och informerar kommunerna om att terminalhantering kräver stora ytor med goda tillfartsvägar. Man uppmanar kommu- nerna att vid anläggning av nya terminaler ta kontakt med verket redan tidigt i planeringen, eftersom verket i egenskap av sektormyndighet har ett övergripande ansvar för strategier och utveckling av järnvägsinfrastrukturen. Vi anser att – i likhet med vad som gäller för hamnarna – ett utpe- kande av de strategiska kombiterminalerna som riksintresse skulle öka möjligheterna för dessa terminaler och terminalområden att hävda sig i den fysiska planeringen. Utpekandet skulle innebära att terminalerna ingår i de statliga intressen som bevakar. Det är enligt vår mening helt nödvändigt att staten utifrån ett nationellt perspektiv tar ett större ansvar än för att hävda terminalernas möjligheter till lokalisering i lägen där det finns goda förutsättningar att utveckla intermodala transportlösningar. 6.5.3Investeringar och underhåll – anslutande infrastruktur Tillgängligheten till kombiterminalerna är en viktig fråga för termi- nalens attraktivitet och funktion. Det är också viktigt att de tunga transporter som anläggningen genererar kan ledas på ett sådant sätt så att de stör boende och andra trafikanter så lite som möjligt. I många fall har de befintliga kombiterminalerna en ur vägtransportsynpunkt otillfredsställande lokalisering. Kombiterminaler är i vissa fall lokalise- rade i anslutning till innerområden i tätorter eller så har tätorten vuxit fram kring terminalen. När terminalen ligger inom kommunalt väg- hållningsområde förbinds den ofta till en större statlig väg via kom- munala vägar. I de fall anslutningarna är kommunala eller enskilda är det ibland svårt att finansiera förbättringsåtgärder. Vi anser att bör ta ett utökat ansvar för spåranslut- ningar till de strategiskt viktiga terminaler som nämns i avsnitt 6.5.2. och till de strategiska hamnar som tas upp i avsnitt 4.3. Om nyinvesteringar i form av spåranslutningar inte har ett uppenbart allmänintresse utan till vissa delar kan ses som företagsspecifika, bör en riskfördelning ske mellan de inblandade parterna. Staten borde genom , inom ramen för den ordinarie planerings- processen, kunna pröva en finansiering av investeringar i anslut- ningar, under förutsättning att de är samhällsekonomiskt lön- samma eller i övrigt uppfyller de krav normalt ställer för att en investering skall komma till stånd. Resterande terminal- investeringar bör åvila terminalägaren. Motsvarande ansvar för väganslutningar till de strategiska termi- nalerna och hamnarna bör tas av respektive de aktuella kommunerna beroende på gällande väghållaransvar i de aktuella fallen. (Denna fråga behandlar vi i avsnitt 7.4. I avsnitt 3.8 tog vi upp frågan om ansvar för farledsanslutningar till strategiskt viktiga hamnar.) , och har kartlagt det befint- liga behovet av investeringar i ovan nämnda anslutningar. Efter att ha tagit del av kartläggningen är vår bedömning att nödvändiga åtgärder i anslutningar till hamnar och terminaler ryms inom res- pektive verks ordinarie verksamhet. Ytterligare ett sätt att främja intermodaliteten skulle kunna vara ett ekonomiskt bidrag som utgår till transportkunder vid genomförd omlastning mellan olika trafikslag. Ett sådant stöd föreslogs av 1997 och behandlades i samband med den transportpolitiska proposi- tionen 1998. Stödet skulle ges till kombitrafik, det vill säga till om- lastning mellan väg och järnväg, och skulle tillsammans med slo- pande banavgifter kompensera järnvägstrafiken för underbeskatt- ningen av lastbilstransporterna. Stödet skulle enligt förslaget uppgå till per ton för att motsvara skillnaden mellan väg och järnväg givet slopade banavgifter – vilket dock aldrig genomfördes. Den statsfinansiella kostnaden skulle med dagens nivåer på kombi- trafiken uppgå till . Vid remissbehandlingen av förslaget framkom farhågor för att ett stöd till själva lyftet skulle kunna innebära att rationell vagnslasttrafik gjordes om till kombitrafik för att man skulle få del