sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — Området innefattar många teknologier såsom explosivämnen för stridsdelar och för framdrivning, styr- teknik, minröjning, skydd och anläggningsteknik. Forsknings- området omsatte 2002 (2001). De förändringar som skett avseende områdets inriktning i stort 1995–2003 är: ökat fokus på internationella operationer som ställer krav på förbättrat skydd, möjlighet till graderad verkan och effekti- vare/lättare vapen och stridsdelar, strid i ort samt precisions- bekämpning i rum, tid och verkan, att verksamheten blivit mer systemorienterad med en ökad inriktning mot intelligenta verkanssystem och precisionsvapen i NBF (tvärvetenskapliga projekt avseende sensor-, styr- och stridsdelsteknik i nya systemlösningar), en kraftig utveckling avseende explosivämnen, adaptiva strids- delar för strid i ort samt beräkningsfysik (strömnings- och för- bränningsförlopp), en ökad samverkan med FMV och industri främst vad avser explosivämnen, stridsdelar och verkansvärdering, verkansvärdering sker i ökad utsträckning i samverkan med FMV och försvarsindustrin, området har minskat något i omfattning . FOI:s verksamhet och organisation – en översikt Stöd lämnas framförallt till Försvarsmakten och . Syftet är att förbättra försvarets förmåga och för- sämra motståndarens förmåga avseende elektronisk störning, vilse- ledning, upptäckt och lokalisering. Forskning bedrivs om elektro- magnetiska vapen (laservapen) och mikrovågsstrålning (High Microwave, HPM) samt skydd mot dessa vapen. Även signaturanpassning ingår i forskningsområdet. Forskningsområdet omsatte 2002 (2001). De förändringar som skett avseende områdets inriktning i stort 1995–2003 är: en ominriktning av forskningen mot högre systemnivåer bl. a. i form av verksamhet för att ta fram kunskap om integrerade var- nings- och motverkanssystem samt insatser för att värdera tele- krigfunktionen i det nätverksbaserade försvaret och för att identifiera nya möjligheter för funktionen i nätverkskrigfö- ringen, mikrovågsstrålning (HPM) har utvecklats från kunskapsupp- byggande till mer specificerat (tydligare forskningsfrågor) och från ett potentiellt hot till ett reellt hot, att lågsignaturtekniken har utvecklats starkt (för att försvåra upptäckt av främst plattformar och vapen) både genom form- givning och materialutveckling, området har ökat successivt . 2.7.7Farkost- och rymdteknik, inkl. material Stöd lämnas framförallt till Försvarsdepartementet, Försvars- makten, och (Nationellt flygtek- niskt forskningsprogram) avseende utveckling av konceptuell för- måga samt stöd i internationaliseringen inkl. vindtunnelverksam- het. Området innefattar farkoster på land, på och under vatten och i luften, inklusive obemannade farkoster och rymdtillämpningar, men det är främst flygtekniska applikationer som FOI arbetar med. Aktuella kompetensområden är flygtekniska basteknikområden som aerodynamik, hållfasthet och relaterade tilllämpningsområden samt flygets miljöeffekter. Forskningsområdet omsatte 2002 (2001). FOI:s verksamhet och organisation – en översikt De förändringar som skett avseende områdets inriktning i stort 1995–2003 är: en ominriktning pågår som innebär att forskningen blir mindre disciplinorienterad och mer tillämpningsinriktad, basteknik integreras i större teknikstudieprojekt och konceptutveckling/- värdering, intresset för obemannade flygande farkoster (UAV) har ökat både för spaning (URAV) och för strid (UCAV) samt för rymdbaserade system inom ramen för NBF, inom materialområdet har utvecklingen inom nanoteknologin påverkat forskningen, ramen för den flygtekniska forskningen har reducerats då forskningen framför allt har utgjort ett stöd för utvecklingen av Gripen, ett framväxande intresse av att den hållfasthetstekniska kompe- ska utnyttjas i ett som kan stödja den svenska transportindustrin vad gäller lättviktskonstruk- tioner. Stöd lämnas framförallt till Försvarsmakten och FMV avseende samspel mellan människan och tekniska system, fysiologi och vapentraumatologi. Kunskapen används bland annat som stöd för förare och annan personal som ska hantera en komplex miljö med mycket information. Forskningsområdet omsatte 2002 (2001). De förändringar som skett avseende områdets inriktning i stort 1995–2003 är: en utveckling mot högre systemnivåer (system av system) samt mot en integration och sammanställning av mångfasetterad data på ett för människan lätthanterligt sätt, en utvidgning avseende träning och utbildning av operatörer samt anpassning och värderingsteknik mot NBF, inom den vapentraumatologiska forskningen har biomedicinska effekter av mikrovågsstrålning (HPM) och av undervattens- detonationer (UVD) tillkommit bland annat på grund av ett ökat säkerhetstänkande och en önskan att förstå biomedicinska effekter av denna form av vapenverkan samt restvåld bakom FOI:s verksamhet och organisation – en översikt skyddsväst i form av bland annat stötvågor (behind armor blunt trauma, BABT) och biomekanik, nya metoder har börjat tillämpas främst inom den cellbiolo- giska/neurobiologiska forskningen, exempelvis neurodiagnos- tiska batterier. Utredningen konstaterar att det framtida behovet av FOI:s tjänster kan komma att växa och delvis ändra karaktär. FOI:s huvuduppgift bör vara att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete till stöd för total- försvaret och för samhällets krisberedskap inför svåra påfrest- ningar i fred. Insatser till intressenter utanför detta område bör bedrivas om de kan ge synergieffekter och sänka kostnaderna för FOI:s huvudintressenter. Utredningen anser att starka skäl talar för att finansiering via avgifter bör vara huvudprincipen för FOI också fortsättningsvis. Med hänsyn till bl.a. de förändringar i marknadssituationen för FOI som utredningen räknar med bör dock inslaget av anslags- finansiering öka. Vidgade uppgifter för FOI, oklarheter i mål- formuleringar och brister i resultatbedömningarna motiverar justeringar i styrdokumenten. FOI för uppbyggnad av kompetens inom nya, säkerhets- politiskt intressanta områden, för kompetensöverföring till och samarbete med det civila samhället samt för ökat del- tagande i internationellt samarbete tilldelas ökade anslags- medel i storleksordningen /år. FOI:s instruktionsenliga uppgifter utvidgas till att även gälla området skydd mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Försvarsdepartementet inleder ett organiserat samarbete med FOI och andra berörda myndigheter för att ta fram ett underlag för utveckling av regleringsbrevet för FOI. Bl.a. bör mer precisa målformuleringar och relevant resultat- information eftersträvas. Man bör också ta upp frågan om hur informationen kan analyseras och presenteras i samband med mål- och resultatdialogen. Försvarsdepartementet kompletterar beredningsprocessen för Forskning för regeringens behov. Regeringen överväger frågan om principerna för samman- sättning av . Kapitlet inleds med en mycket kortfattad sammanfattning av de yttre förutsättningarna för FOI:s verksamhet. De säkerhetspoli- tiska förutsättningarna och omvärldsförändringarna utgör, tillsam- mans med resultaten av våra utvärderingar av hur organisationen fungerar , den huvudsakliga bakgrunden till utredningens förslag. Vi tar därefter upp regeringens olika styrmedel och behandlar först finansieringssystemet, instruktionen och regleringsbrevet. Därefter diskuteras styrningen av den verksamhet som är avsedd att vara ett direkt stöd till respektive För- svarsdepartementet. För den senare – benämnd Forskning för Regeringens behov – har en särskild styrprocess utvecklats. Slut- ligen tas övriga former för regeringens styrning upp, främst utnytt- jandet av . 3.2Säkerhetspolitiska förutsättningar och omvärldsförändringar En betryggande försvarsförmåga betraktas som den centrala delen av svensk säkerhetspolitik. Försvarsberedningen skriver i sina senaste rapporter (Ds 2003:8 och Ds 2003:34) att ett militärt väp- nat angrepp i alla dess former från en annan stat direkt mot bedöms vara osannolikt under minst en tioårsperiod. Liksom tidi- gare anser beredningen att det dock inte går att utesluta att ett mer omfattande hot mot frihet och självständighet på lång sikt skulle kunna uppstå. Långsiktig handlingsfrihet är därför funda- mental och kräver tillgång till kompetens, utvecklingsförmåga och flexibilitet. En annan grundläggande tanke bakom dagens säkerhetspolitik är att hot mot freden och vår säkerhet bäst kan avvärjas i samverkan med andra länder. Försvarsberedningen bedömer att omfattningen av svensk medverkan i fredsfrämjande insatser, i och dess närhet men även globalt, över hela skalan från civila förebyggande åtgärder till militära fredsframtvingande insatser, bör öka. Även inom forskning och materielförsörjning räknar man med en påtaglig förstärkning av det internationella samarbetet. Ett av uttrycken för denna strävan är tillskapandet av en europeisk för- svarsmaterielbyrå, vars uppgift bl.a. är att främja forskning till stöd för försvar och säkerhet. Man ser också framför sig en utveckling av det transatlantiska samarbetet. Den svenska ståndpunkten i dessa frågor är att tillvarata de möjligheter till samverkan som finns och som svarar mot våra grundläggande säkerhetspolitiska val. Den tredje grundstenen för säkerhetspolitiken är medvetenheten om att säkerhet inte enbart är avsaknad av militära kon- flikter. Hoten har ändrat karaktär. Händelseutvecklingar långt borta kan mycket snabbt få konsekvenser för . Terrorist- grupper kan via attacker mot IT-system, elförsörjning, telekom- munikation och ekonomiska system uppnå effekter som tidigare krävde militära maktmedel. Angriparna är andra än de traditionellt militära och arbetar med andra metoder än de som vårt försvar är uppbyggt för att möta. Dessa tankegångar bakom den svenska säkerhetspolitiken befästs nu ytterligare i Försvarsberedningens arbete. Det är enligt vår mening naturligt att uppfattningen att vi i ökad utsträckning måste vara beredda att försvara oss mot hot mot det civila samhället tyd- ligare kommer till uttryck i regeringens styrning av FOI. Försvarsmakten står inför stora förändringar och utmaningar. Det successivt ökade internationella engagemanget medför vidgade uppgifter och i grunden ändrade förutsättningar för såväl FoT som materielanskaffning. En mycket snabb teknikutveckling – såväl civil som militär – skapar nya typer av hot och utmaningar men ger nya möjligheter till försvarets pågående omda- ning och förmåga till anpassning. Klyftan mellan militär och civil forskning och teknikutveckling krymper. FoT-processen förväntas gå från en främst stödjande till en mer strategiskt pådrivande och möjlighetsskapande roll inom Försvarsmakten. Ett nytt krishanteringssystem inrättades i den 1juli 2002 mot bakgrund av den nya säkerhetspolitiska situation som uppstått efter det slut och som ställer nya krav på hur samhället hanterar hot, risker och sårbarhet. Krishanteringssystemet engage- rar ett stort antal aktörer på olika nivåer inom staten, landstingen, kommunerna samt vissa organisationer. Aktörerna har tilldelats uppgifter vad gäller att planera, informera, öva, analysera och sam- verka med andra aktörer kring sina respektive verksamheter i syfte att minska samhällets sårbarhet och förbättra dess krishanterings- förmåga. Mot den bakgrunden är det uppenbart att nya kunskaps- behov genereras som till stora delar kan och ska kunna mötas av FOI i dess roll som sektorsmyndighet för forskning och teknik- utveckling i totalförsvaret. Utanför området försvar och säkerhet har FOI ambitioner att ge institutet en tydligare och starkare roll i det svenska forsknings- systemet. Viljan är att stärka det nationella FoU-systemet utifrån den styrkeposition som insatserna för totalförsvaret ger; nätverk in i den vetenskapliga världen inom och utom landet, nätverk in i kundorganisationerna samt forskning som är fokuserad på tydliga tillämpningar och närbesläktade kompetensbehov. Sammantaget finner utredningen att de fortsatta förskjutning- arna i säkerhetspolitikens fokus kommer att leda till att FOI nu kommer att ställas inför en mera dynamisk efterfrågan med åtfölj- ande krav på anpassning. De framtida behoven av FOI:s tjänster kan komma att växa och delvis ändra karaktär som de kommer från fler håll . I förekommande fall bör utgångspunkten för att prioritera mellan dessa olika anspråk enligt vår mening vara att FOI:s huvud- uppgift ska vara att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete till stöd för totalförsvaret och för samhällets krisberedskap inför svåra påfrestningar i fred. Insatser riktade till intressenter utanför detta område bör bedrivas i den utsträckning de kan ge synergieffekter och bidra till att sänka kostnaderna för FOI:s huvudintressenter. Utredningen drar slutsatsen att de förändrade förutsättningarna innebär att FOI nu bör rustas för att möta en mer dynamisk mark- nadssituation. Vi vill också understryka att en fortsatt samverkan med försvarsforskning i andra länder är i linje med strävan till inter- nationalisering inom försvarsforskning och materielförsörjning och målet att kunna bidra i internationella insatser. En fortsatt utveck- ling av FOI:s samverkan med forskning och avnämare utanför för- svarsområdet kan också stärka FOI:s möjligheter att stå för kun- skapsöverföring till försvarssektorn och underlätta FOI:s forsk- ningssamverkan internationellt. FOI är till helt övervägande del avgiftsfinansierat. utgjor- des () av de totala intäkterna av av- gifter från uppdragsgivare. Av avgiftsmedlen kom närmare från myndigheter tillhörande det militära försvaret. Även delar av anslagsmedlen () har i praktiken samma karaktär som avgiftsmedlen. Detta gäller de som gick till Forskning för regeringens behov. För denna forskning utarbetas preciserade uppdrag inom ramen för en särskild arbetsgrupp inom Försvarsde- partementet (). Samma karaktär har även de som gick till analyser och direkt personellt stöd till Utrikesdepartemen- tet efter preciserade beställningar därifrån. Återstående anslags- medel (drygt ), som i större utsträckning styrs på kon- ventionellt sätt via regleringsbrevet, avsätts för verksamhet inom två klart avgränsade områden: NBC-skyddsforskning och Flygtek- nisk kompetens- och resursutveckling. En mycket stor del av FOI:s verksamhet styrs alltså av vad man kan kalla kundbeställningar. Övergången från anslagsfinansiering – och via regleringsbrevet styrd verksamhet – till avgiftsfinansiering skedde för (dåvarande) FOA:s del 1994 och motiverades främst av en strävan att öka relevansen i forskningen och säkerställa en effek- tiv kunskapsöverföring till användarna. Genom att låta användarna avgöra och styra inriktningen av forskningsverksamheten ville man säkerställa att resurserna lades på sådana projekt, som bedömdes kunna ge störst nytta ur användarens perspektiv och att resultaten av forskningen presenterades i en form som gjorde dem praktiskt tillgängliga. 3.3.2Utredningens bedömningar och förslag rörande finansieringssystemet Det är en i det närmaste samstämmig bedömning från det stora antal personer som vi talat med eller låtit intervjua, representerande både användare och och anställda, att övergången till avgiftsfinansiering inneburit en påtaglig förbättring av relevansen i FOI:s forskningsverksamhet. Några önskemål om eller argument för en återgång till anslagsfinansieringens princip har vi inte kunnat notera. Vår egen bedömning är också att avgiftsfinansiering är den främsta garantin för relevans när det gäller val av forskningsprojekt och optimalt utnyttjande av tillgängliga resurser i det slags verksamhet som FOI bedriver. Däremot är det uppenbart att ett närmast fullständigt beroende av användarfinansiering, som det i praktiken är fråga om i FOI:s fall, kan innebära problem för en forskningsorganisation. Redan i samband med övergången till avgiftsfinansiering påtalades risken för att förändringen skulle leda till att kortsiktiga mål skulle komma att i alltför hög grad prioriteras på bekostnad av den lång- siktiga forskningen. För att få resurser för dels långsiktig kompetensuppbyggnad, dels verksamhet inom nya områden som ännu inte framstår som intressanta för någon användare, måste utrymme skapas via pris- sättningen på befintliga uppdrag. Detta är inte alltid möjligt av konkurrensskäl. I samlingsbeställningen från Försvarsmakten ingår visserligen en post på ca /år som är avsedd för fri forskning, och vars utnyttjande i mycket hög grad avgörs av FOI:s önskemål. I stor utsträckning används dessa medel till forskning inom nya områden eller projekt, som ligger i gränsområdet mellan FoT-områden, och därför riskerar att falla mellan stolarna. Något liknande uttryckligt bidrag till FOI:s kompetensutveckling eller utveckling av verk- samhet inom nya områden lämnas dock inte av övriga kunder. Därtill kommer att det råder stor osäkerhet om hur Försvarsmakten fortsättningsvis kommer att se på finansiering av den fria forskningen. Försvarsanslagen kan komma att bli ytterligare beskurna, och ÖB har signalerat hårda prioriteringar uti- från perspektivet direkt nytta, vilket kan komma att drabba verk- samheter av det aktuella slaget. Det kan i det här sammanhanget finnas anledning att påminna om det Förslag till utveckling av materielförsörjningen till det militära försvaret, som FMV på regeringens uppdrag lämnade . Där föreslås att regeringen ger FMV i uppdrag att utarbeta en utvecklingsstrategi med koncentration på utvalda nischområden på försvarsmaterielmarknaden, och att FMV ges sär- skilda medel för att genomföra satsningar riktade mot sådana nischer. FMV bedömer att det för ändamålet behövs . och därefter /år. Vidare föreslår FMV att regeringen ger FOI i uppdrag att genomföra fria forskningssatsningar mot framtida potentiella nischer och vitala kompetensområden. Enligt förslaget bör FOI få särskilda medel för verksamheten. Det finns enligt vår uppfattning flera skäl som talar för att FOI:s avgiftsfinansiering skulle kompletteras med en viss ökad grad av anslagsfinansiering. Ett är behovet att följa utvecklingen inom ansvarsområdet och bygga upp kompetens inom sådana nya områ- den, som bedöms komma att bli intressanta ur ett svenskt säker- hetspolitiskt perspektiv, men där någon efterfrågan ännu inte mani- festerats. FOI har som forskningsorganisation ett särskilt ansvar i det avseendet. Ett annat skäl är den snabba internationella utvecklingen och de möjligheter som ligger i internationellt samarbete. För att kunna ta vara på de möjligheter som finns på det området behöver FOI tillgång till egna medel. Internationella samarbetsprojekt – det gäller inom ramen för EU men också sådana med annan finansie- ring – kräver i allmänhet delfinansiering från svensk sida. Särskilt i de tidiga faserna av projekt är det viktigt att FOI har egna medel att tillgå för att kunna delta. Dessutom är det rimligt att FOI:s egna svällande kostnader för att över huvud taget kunna delta i den internationella kontaktverksamheten finansieras via förvaltnings- anslag. FOI har även andra instruktionsenliga uppgifter (se avsnitt 3.4 nedan). En sådan är ett uttalat ansvar för att sprida resultaten av sin forskning på ett sådant sätt att de kan tillgodogöras av det civila samhället och bidra till industriell utveckling. Det har framgått av våra intervjuer att uppdragsgivarna inte ser det som sin uppgift att finansiera den typen av näringspolitiskt motiverade aktiviteter. Det är ytterligare en verksamhet som motiverar anslagsmedel. Vi föreslår mot bakgrund av vad som här har sagts om uppgifter som ligger utanför uppdragsgivarnas påtagliga intressen, att FOI tilldelas anslagsmedel för att bygga upp kompetens och verksamhet inom från svensk säkerhetspolitisk synpunkt potentiellt intressanta områden, kompetensöverföring till och samarbete med det civila samhället och ökad internationell samverkan. Vi har inte underlag för att mera precist beräkna omfattningen av dessa anslagsmedel men bedömer att de inledningsvis bör vara av storleksordningen . Finansieringen bör kunna ske genom ompriorite- ring inom utgiftsområde 6 från medel som används för FoU inom det militära respektive det civila försvaret. 3.4.1FOI:s tolkning och sammanfattning av sina uppgifter FOI sammanfattar i årsredovisningen sina uppgifter enligt instruktionen på följande sätt: FOI har till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknik- utveckling samt utredningsarbete till stöd för totalförsvaret och till stöd för nedrustning och internationell säkerhet. FOI får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete. Verksamheten ska bedrivas med beak- tande av krav på relevans, integritet, vetenskaplig kvalitet och effektivitet. FOI ska bedriva försvarsunderrättelseverksamhet genom analys av information som inhämtats från offentliga informations- källor eller som lämnats av uppdragsgivare. FOI ska följa utvecklingen inom sitt ansvarsområde och bygga upp kunskaper och kompetens för att tillgodose framtida behov. FOI ska verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret. FOI ska särskilt verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning. FOI ska, inom ramen för gällande riktlinjer för svensk krigs- materielexport, stödja svensk försvarsindustri genom export- främjande verksamhet. FOI ska bistå regeringen vid deltagande i samarbetet inom Europeiska unionen (EU). FOI ska delta i samarbetet inom ramen för Partnerskap för fred. FOI ska inom sitt verksamhetsområde främja jämställdhet mellan kvinnor och män. 3.4.2Utredningens bedömningar och förslag rörande instruktionen FOI har enligt instruktionen möjlighet att bedriva verksamhet inom ett brett område. Den kan spänna över hela området forsk- ning, metod- och teknikutveckling och utredningsarbete. Instruk- tionen ger ingen ledning vad beträffar balansen mellan dessa olika slags verksamhet, som kan vara av påtagligt olika karaktär – även om gränserna mellan dem är flytande. Det finns enligt utred- ningens uppfattning inte heller behov av en snävare avgränsning av karaktären på FOI:s verksamhet i instruktionen. FOI:s verksamhet ska enligt instruktionen bedrivas för total- försvaret och till stöd för nedrustning och internationell säkerhet, men myndigheten får även bedriva verksamhet som har andra motiv. Vidare säger instruktionen, när det gäller samverkan med den civila sektorn, att FOI ska verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret, och att man särskilt ska verka för samverkan mellan militär och civil forskning. Det är ändå tydligt utsagt i instruktionen att det säkerhetspolitiska motivet för FOI:s verksamhet är det dominerande. Ändå är instruktionens for- muleringar inte särskilt vägledande när det gäller inriktningen av verksamheten och lämnar stor frihet för FOI att avgöra proportio- nerna mellan verksamheter med skilda motiv. FOI:s nya ledning har dels i samband med vissa förändringar i den interna organisationen, dels i ett avlämnat förslag till Forsknings- och kunskapsstrategi för FOI tagit upp frågor som rör balansen mellan olika uppgifter eller motiv för FOI:s verksamhet. I Forsknings- och kunskapsstrategin pekar man på de allt starkare sambanden mellan militär och civil forskning och på FOI:s möjligheter att via sin verksamhet bidra till förnyelsen och en ökad konkurrenskraft inte bara inom försvarsindustrin utan i ett vidare, nationellt perspektiv. Utredningen har i avsnitt 3.2 pekat på den fortgående förändring av synen på säkerhetspolitikens innehåll, som präglat det , och som kan väntas bli ytterligare befäst i det kom- mande försvarsbeslutet. Därtill kommer att klyftan mellan forsk- ning för militära ändamål och den civila forskningen minskar. Vi menar att dessa förhållanden – tillsammans med de av FOI:s led- ning initierade diskussionerna om en ökad verksamhet riktad till den civila industrin – motiverar en översyn av instruktionen med syftet att klarlägga hur regeringen ser på FOI:s uppgift.