sou · GSB391 · 2005-01-01 00:00:00 — De allmännyttiga bostadsföre- tagen tillämpar i praktiken kostnadsbaserade hyror i nyproduk- tionen. Det bör vara möjligt för privata fastighetsägare att bedriva sin verksamhet lika effektivt som de allmännyttiga bostadsföretagen. Det skulle därför ha kunnat övervägas att göra undantaget från bruksvärdesystemet enbart i de kommuner där det allmännyttiga bostadsföretaget inte producerar nya bostäder som är möjliga att använda som jämförelselägenheter. En sådan begränsning skulle ligga väl i linje med utredningens direktiv att inte föreslå större påverkan på hyressättningssystemet än nödvändigt. Hyrorna för nybyggda lägenheter 4.2.4 Förhandsprövning i hyresnämnden? I den överenskommelse mellan huvudorganisationerna på hyres- marknaden som utgjort grunden för utredningens direktiv har parterna bl.a. förklarat sig vara överens om att det bör utredas hur en hyresvärd skall kunna få skäligheten av begärda villkor bekräftad genom förhandsbesked av hyresnämnden. Skälen för en sådan ordning är att det ligger en fara i att en intresseorganisation i praktiken ges vetorätt mot sådan nyproduktion som organisationen inte gillar. För att hyresvärden inte skall känna sig rättslös i en sådan situation behövs en ordning som innebär att han skall kunna få till stånd en objektiv bedömning av den begärda nybyggnadshyran. Som utredaren konstaterar skulle en ordning med förhandspröv- ning i hyresnämnden av individuella hyresavtal skapa goda möjlig- heter, särskilt för mindre fastighetsägare, att bygga nya hyreshus på förutsebara villkor även i de fall där de kollektiva förhandlingarna strandat. Utredaren har emellertid inte lagt fram något sådant för- slag under hänvisning till att starka konsumentpolitiska skäl kan anföras mot denna. Enligt min mening är farhågorna för att hyres- gästen inte får ett tillräckligt skydd mot höga hyror med denna ordning inte så stora som utredaren ger uttryck för. För det första är det fråga om en förstagångsuthyrning. Hyresgästen kan välja om han vill hyra lägenheten eller inte. Det är alltså inte fråga om att hyresgästen går miste om något besittningsskydd. Man får också utgå från att hyresgästen, liksom vid köp av bostadsrätt och villa, själv kan bedöma om hans ekonomi tål den begärda hyran. Därtill kommer, något som saknar motsvarighet i bostadsrätts- och villa- fallen, att hyresgästen, om han väljer att hyra lägenheten, utan vidare ekonomiska förpliktelser gentemot hyresvärden kan flytta från lägenheten med tre månaders varsel. Denna rätt har hyresgästen alltid, dvs. även om hyresavtalet skulle löpa på bestämd . Någon beaktansvärd risk för att en hyresvärd, i vetskap om att hyresnämnden måste godkänna ett förbehåll mot vanlig hyrespröv- ning för att det skall gälla, skulle försöka utnyttja en bristmarknad till sin fördel, kan knappast anses föreligga. menträttsliga skydd är således enligt min mening tillräckligt till- godosett även med denna ordning. Med hänsyn till det anförda och till att huvudorganisationerna på hyresmarknaden i sin framställning till regeringen om lagstiftnings- åtgärder uppenbarligen ansett att det bör införas någon form av förhandsprövning, anser jag att utredaren i första hand borde ha lagt fram ett förslag om förhandsprövning av individuella hyres- avtal som komplement till huvudmodellen. Som ett alternativ till modellen med förhandsprövning av individuella hyresavtal har utredaren övervägt en förhandsprövning av hyrans skälighet med utgångspunkt i kostnadskriterier men funnit att även den modellen inte är godtagbar. Även om jag vid valet av huvudmodell för bestämning av nyproduktionshyror delar utredarens bedömning att förhandlingsöverenskomna hyror med presumtionsverkan är att föredra framför i lag angivna kostnads- kriterier, anser jag att man för strandningssituationen ändå måste överväga en materiell regel av kostnadskaraktär, så länge man inte är beredd att godta en förhandsprövning av individuella avtal. Med en sådan ordning skulle de förhandlande parterna, dvs. fastighets- ägaren och hyresgästorganisationen, kunna vara parter i hyres- nämnden. Efter strandning skulle således såväl fastighetsägare som hyresgästorganisation ha rätt att hos hyresnämnden ansöka om fastställande av hyran – med åtföljande presumtionverkan – för en nybyggd lägenhet som ännu inte tillträtts av någon hyresgäst. Den materiella prövningsregeln skulle då kunna utformas så, att den begärda hyran skall anses skälig om den beräknats i enlig- het med vedertagna fastighetsekonomiska grunder inklusive ut- rymme för skälig avkastning på eget kapital. Någon risk för att en sådan ordning skulle inverka negativt på parternas förhandlingsvilja finns enligt min mening inte. Jag delar utredarens uppfattning att är en väl avvägd tidsrymd för presumtionsverkans varaktighet. Bedömningen av tidsrymden måste ske utifrån den situation som föreligger när lägenheten kommer att omfattas av den vanliga bruksvärdeprövningen. Vid en tidsrymd kan det förväntas att det på marknaden finns jämförbar produktion, så att det inte kan bli fråga om några drastiska hyressänkningar efter övergången. Ju kortare tidsrymden är, desto större är risken för hyressänkningar vid övergången. att en nybyggnadsinvestering skall bli ekonomiskt försvarbar måste alltså inflyttningshyran anpassas efter längden på tidsrymden. En tidsrymd på endast tre eller skulle innebära drastiskt högre hyror än som följer av tioårsgränsen och skulle endast vara ägnad att lägga en död hand över den privata nyproduktionen. Så korta presumtionstider motverkar därför en angelägen nyproduktion av hyresbostäder. 4.3.6 Justering av hyran Utredarens förslag innebär att ökade kostnader för förvaltningen grovt sett skall bli täckta genom att ny- produktionshyrorna, utan hinder av presumtionsregeln, skall kunna justeras, om det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyres- utvecklingen på orten. Utredarens utgångspunkt är att detta är det- samma som den allmänna hyresutvecklingen i allmännyttan. Vad som därmed avses är enligt utredaren den genomsnittliga procen- tuella förändringen av bruksvärdehyrorna i allmännyttan. Om man med allmännyttan här avser de kommunala bostadsföretagen, måste man för det första komma ihåg att de kommunala företagen inte har någon skyldighet att sätta bruksvärdehyror. Andra faktorer än hyresgästernas värderingar kan således påverka hyressättningen. Vidare kan den som söker svar på frågan om den genomsnittliga förändringen få olika svar beroende på olika metoder att mäta en hyresförändring. Det är också tveksamt om det finns någon skyldig- het för de kommunala bostadsföretagen att lämna ut uppgifter som tar sikte på den situation som här avses. Under alla förhållanden kan det uppkomma betydande arbete med att bearbeta de uppgifter som erhålls. Det finns därför en stor risk för att dessa svårigheter kommer att orsaka tvister. Sådana problem måste ut om den föreslagna ordningen skall kunna fungera tillfredsställande. 4.3.8 Jämförelser mellan nyproduktionshyror och andra hyror Enligt utredarens förslag skall en hyra som omfattas av presumtionsverkan inte få användas som jämförelsematerial vid bestämmande av en annan hyra. Avsikten med detta är att hindra att nyproduktionshyrorna påverkar hyresnivån i det befintliga be- ståndet. Hyresnämndernas praxis när det gäller att tillåta direktjämförelse mellan nyproducerade lägenheter och lägenheter i det äldre bestån- det är mycket sträng. Detta framgår inte minst av hyresnämndens bedömning i det av utredaren i betänkandet under avsnitt 2.2.4 redovisade fallet. Jag anser därför att risken för spridningseffekter är mycket liten, om det överhuvudtaget finns någon sådan risk. I överenskommelsen mellan huvudorganisationerna har parterna också varit överens om att nyproduktionshyror skall kunna an- vändas som jämförelseunderlag så länge det inte innebär att ny- produktionshyrorna används som en hävstång för att lyfta upp hyrorna i det äldre beståndet på ett oacceptabelt sätt. För att minska den risk som ändå kan finnas för detta pekas i överens- kommelsen på möjligheten för parterna att i en förhandlingsöver- enskommelse eller motsvarande särskilt ange att hyrorna avser ny- produktion, underförstått att dessa inte enbart satts efter bruks- värdet. Den ordning som utredaren vill förbjuda råder för övrigt . En privat fastighetsägare som byggt ett nytt hus kan vid hyres- sättningen jämföra detta med nyproduktion hos de kommunala bostadsföretagen utan att detta medför hyresstegringar i det övriga äldre beståndet (jämför om hyresnämndens praxis i föregående stycke). Förbudet mot jämförelse skulle komma att innebära att en privat fastighetsägare som bygger ett nytt hus utan presumtions- verkande hyror kan komma att stå helt utan jämförelseobjekt, om de kommunala bostadsföretagen sätter inflyttningshyror efter förhandlingar med en hyresgästorganisation. En reform som bl.a. har till syfte att underlätta privat nyproduktion av hyresbostäder kan rimligen inte innehålla regler som försämrar situationen för de privata fastighetsägarna. Sammanfattningsvis anser jag att man vid en hyresnämndspröv- ning måste kunna få åberopa hyror med presumtionsverkan till jämförelse med andra nyproducerade lägenheter i beståndet, om de sistnämnda uppförts under väsentligen samma produktionsförut- sättningar. Jag kan därför inte ställa mig bakom utredarens förslag i denna del. Hyrorna i det befintliga beståndet 5.3 Ett system som skyddar befintliga hyresgäster 5.3.5 Valet av modell Utredaren har vid valet mellan tre olika modeller för en skydds- regel slutligen stannat för att föreslå en s.k. systemjämförande skyddsregel. Inte minst mot bakgrund av att hyresnämnden i flertalet fall fast- ställer hyran efter en allmän skälighetsbedömning där inte sällan ett flertal lägenheter i skilda fastigheter åberopas som bakgrunds- material kan enligt min mening betydande tillämpningsproblem uppkomma med en systemjämförande skyddsregel. I ett bakgrunds- material kan ju ingå såväl lägenheter som ägs och förvaltas av kom- munala bostadsföretag som lägenheter i det privata beståndet. För vissa av dessa kan det finnas överenskomna rabattsystem och för andra inte. Tanken är att hyresnämnden även i denna del skall göra en skälighetsbedömning. Hur en sådan bedömning närmare skall gå till överlämnar utredaren åt hyresnämnden att avgöra. Förutsebar- heten i ett sådant system är liten och det rimmar dåligt med den mellan hyresmarknadens huvudorganisationer träffade överens- kommelsen där en KPI-baserad skyddsregel förordats. En system- jämförande skyddsregel torde också komma att medföra ett be- tydande utredningsarbete för de enskilda parterna att få fram upp- gifter om de rabattsystem som kan finnas. Bestämmelsen i 64 § hyreslagen om skyldighet för en hyresvärd att lämna ut uppgifter torde inte vara tillämplig, eftersom den syftar på uppgifter som behövs för en bruksvärdeprövning, vilket det inte är fråga om här. Den systemjämförande skyddsregeln har dessutom fått en mycket komplicerad utformning i lagtexten. En förutsättning för att en systemjämförande skyddsregel skall kunna förordas är att den utformas på ett sätt som innebär att den i sig inte skapar tvister. Det förslag som utredaren lagt fram upp- fyller inte denna förutsättning. Den KPI-baserade skyddsregel som diskuterats inom utredning- en är enkel och klar att tillämpa och innehåller inget mått av skälig- hetsbedömning. Den omständigheten att den skyddar i vidare om- fattning än vad behovet påkallar kan motverkas genom viss ökning av procenttalstillägget. Risken för att en sådan skyddsregel skall uppfattas som en hyresreglering bör inte överdrivas. Vid dessa förhållanden anser jag att det ligger närmast till hands att förorda en KPI-baserad skyddsregel med en tilläggsprocent om fem enheter. Partsorganisationerna på hyresmarknaden har, vilket särskilt under- strukits i den s.k. trepartsöverenskommelsen , fram- hållit vikten av att hyresrätten ges samma rättsliga och skatte- mässiga förutsättningar som andra upplåtelseformer. En person skall kunna få sin efterfrågan tillgodosedd lika väl i hyresrätten som i övriga upplåtelseformer. Denna grundsyn ligger bakom organisa- tionernas önskemål om lagändringar som kan skapa utrymme för att en hyresvärd skall kunna tillgodose hyresgästers vitt skilda önskemål. I den överenskommelse som låg till grund för partsorganisationernas begäran om lagändringar anges uttryck- ligen att organisationerna är överens om att lagstiftningen skall ge utrymme för bindande flerårsavtal med möjlighet att avtala om kvarvarande ekonomiska mellanhavanden om hyresgästen flyttar . I överenskommelsen betonas också att det inte är någon önskvärd ordning att hyresgästen själv finansierar de åtgärder han vill få gjorda i lägenheten. Problematiken vid tillval, och för den delen också vid om- byggnad av en lägenhet, företer stora likheter med dem som gäller vid nyproduktion. Man bör därför eftersträva likartade lösningar som i nybyggnadsfallen. Den lösning som utredaren föreslår inne- bär också att tillval i stor utsträckning kan tillgodoses på ett god- tagbart sätt i kollektiva förhandlingar. För det fall någon förhand- lingsöverenskommelse inte kan träffas i fråga om tillval, saknas dock, precis som beträffande nybyggnadsfallen, möjlighet för hyresvärd och hyresgäst att få hyresnämndens bekräftelse på att hyrestillägget inte skall omfattas av en bruksvärdesprövning. Utan denna möjlig- het torde intresset hos fastighetsägare att diskutera tillval med hyresgästerna, i vart fall när det gäller mer exklusiva tillval, inte komma att vara särskilt stort. Att hänvisa till att hyresgästen i sådant läge själv får finansiera den anpassning han vill ha av lägen- heten eller flytta och köpa bostadsrätt eller ett eget hus står direkt i strid med partsorganisationernas överenskommelse om utveckling av hyresrätten. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall överväga om det bör införas särskilda hyressättningsregler för lägenheter i nybyggda hus. Utredaren skall också se över förutsättningarna för att i det befintliga lägenhets- beståndet bättre anpassa hyrorna efter bruksvärdet. Utredaren skall belysa hur prövningen i hyressättningstvister går till och överväga om det behövs förändringar för denna prövning. Slutligen skall utredaren överväga om förutsättningarna för en hyresgäst att göra olika slag av s.k. tillval och frånval bör förändras. Utredaren skall lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till. Behovet av en översyn Det fanns cirka 4,3 miljoner lägenheter i landet. Av dessa utgjorde egna hem, hyreslägenheter och bostadsrättslägenheter. Hyreslägenheterna utgör alltså en betydelsefull del av det totala lägenhetsbeståndet. En väl funge- rande hyressektor är därmed en förutsättning för att bostadsmark- naden som helhet skall fungera väl. I 12 kap. jordabalken (hyreslagen) finns bestämmelser som reg- lerar förhållandet mellan en hyresvärd och en hyresgäst. Bestäm- melserna utgår ifrån att hyresgästen har en särskilt skyddsvärd ställning. Hyresgästen har därför getts ett starkt besittningsskydd. Det finns också bestämmelser om hur hyran skall bestämmas om det uppstår tvist om hyrans storlek, det s.k. bruksvärdessystemet. Syftet var att förhindra att hyresvärdar tar ut oskäliga hyror och att stärka hyresgästernas besittningsskydd. Bruksvärdessystemet har setts över . Senaste översynen gjordes av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet. Vid denna översyn gjordes bl.a. en enkätundersökning där ett stort antal hyresgäster tillfrågades om hur de värderar olika faktorer i en boendemiljö och om hur dessa påverkar hyres- betalningsviljan. Undersökningen visade att hyresgästerna värde- sätter främst säkerhet och trygghet i boendet, närhet till affärer, en vacker fastighet med trevlig utemiljö och bra kommunikationer. Utredningens sammanfattande bedömning var att bruksvärdes- systemet i stort har fungerat väl och resulterat i en förhållandevis god måluppfyllelse (se SOU 2000:33). Det finns tecken på behov av vissa ändringar av bruks- värdessystemet. råder i flera regioner i landet en brist på hyreslägenheter. Det har framförts olika förklaringar till detta. En sådan är svårigheterna för fastighetsägare att uppnå lönsamhet vid nybyggnation. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet uppmärksammade detta och övervägde också vissa förslag till ändringar av bruksvärdessystemet. Dessa syftade till att främja nyproduktionen av hyreslägenheter (se a.a. s. 127–132). En annan fråga som också ofta diskuteras är om de hyresskill- nader som finns mellan olika lägenheter är rättvisa. Vissa anser att attraktiva lägenheter i centrala lägen är underprissatta som andra menar att hyresgäster i mindre attraktiva områden får betala högre hyror än vad som kan anses motiverat. En central roll på hyresmarknaden spelar de tre organisationerna , Fastighetsägarna och . påbörjade de ett gemensamt arbete om hur hyresrätten kan utvecklas och byggandet av hyreslägenheter öka. Inom ramen för detta arbete träffade de en överenskommelse om reformerad bostadshyressättning. I överenskommelsen anges att organisationerna är överens om att det skall finnas realistiska möjligheter att bygga och hyra ut hyresbostäder, att det skall vara möjligt att beakta enskilda hyresgästers varierande önskemål, både i det befintliga beståndet och vid ny- och ombyggnad, samt att hyresskillnader mellan lägenheter med skilda egenskaper skall upplevas som rättvisa och att detta innebär att föränd- ringar i den nuvarande hyressättningen måste göras på flera orter. Organisationerna förordar i överenskommelsen vissa lagändringar. Dessa gäller hyran för nyproducerade lägenheter, hyresanpass- ningar i det befintliga lägenhetsbeståndet, hyresnämndens prövning av hyressättningsärenden samt förutsättningarna för s.k. tillval och frånval. Hyran för nyproducerade lägenheter Bestämmelser om bruksvärdessystemet finns i 55 § hyreslagen. De innebär att om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek skall hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran är inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid prövningen skall i första hand beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och för- valtas av kommunala bostadsföretag. I bruksvärdessystemet har alltså hyressättningen i det kommu- nala beståndet fått en hyresnormerande funktion. Hyran för en lägenhet kan bestämmas i ett vanligt hyresavtal. I praktiken fastställs dock de flesta hyror i förhandlingsöverenskom- melser, som träffas mellan å ena sidan hyresvärden eller hyres- värden och en organisation av fastighetsägare, i vilken hyresvärden är medlem, och å andra sidan en organisation av hyresgäster. Såväl hyresvärden som hyresgästen kan begära att en hyra som har fastställts i ett hyresavtal eller i en förhandlingsöverenskom- melse skall ändras. Om parterna inte kan enas, kan hyresnämnden avgöra tvisten. beslut om ändring av hyresvill- koren får dock normalt inte avse tiden innan har för- flutit efter det att de förut gällande villkoren började att tillämpas. Som nämnts förklaras ibland den nuvarande bristen på hyreslägenheter med svårigheter för fastighetsägare att uppnå lön- samhet vid nybyggnation. Utredningen om allmännyttan och bruks- värdet gjorde bedömningen att särskilt den låga nyproduktionen av lägenheter inom den allmännyttiga sektorn skapar problem för hyressättningen. Den leder bl.a. till svårigheter att finna lämpliga jämförelselägenheter för nyproducerade lägenheter (se SOU 2000:33 s. 119–132). I den träffade överenskommelsen framhålls att en önsk- värd nyproduktion av hyresbostäder förutsätter möjlighet att ta ut en hyra som gör en sådan investering ekonomiskt försvarbar. Enligt den nuvarande lagstiftningen har en hyresgäst möjlighet att begära att en hyra för en nybyggd lägenhet skall bruksvärdeprövas . På många orter kan en sådan prövning leda till en sänkning av den överenskomna hyran. Det kan göra att någon ny- produktion av hyreslägenheter inte kommer i gång. Organisation- erna anser mot denna bakgrund att lagstiftningen bör ändras. Enligt dem bör hyror som ligger på en skälig nivå med hänsyn till produktionskostnaden accepteras för nybyggda hus. Organisation- erna är också överens om att hyror för nyproducerade lägenheter som har godkänts av en hyresgästorganisation i regel inte bör kunna ändras av hyresnämnden. Vad som har sagts visar att det finns anledning att se över hyressättningsbestämmelserna vad gäller lägenheter i nybyggda hus. Det finns därvid anledning att överväga bl.a. hur hyran skall bestämmas då nybyggda lägenheter hyrs ut och om hyresnämndens möjlighet att ändra en avtalad hyra bör begränsas. Hyresanpassningar i det befintliga beståndet När bruksvärdessystemet infördes var en av grundtankarna att den hyra som avtalas för en lägenhet skall motsvara lägenhetens bruks- värde, dvs. vad lägenheten kan antas från hyresgästens sida vara värd i förhållande till likvärdiga lägenheter. Likvärdiga lägenheter skall alltså ha lika hyra och skillnader i hyra förutsätts motsvara skillnader i bruksvärde. har det allt oftare ifrågasatts om de hyres- skillnader som finns mellan olika lägenheter är rimliga från bruks- värdessynpunkt. Framför allt har diskussionen gällt hyresskillna- derna mellan lägenheter i attraktiva lägen och lägenheter i mindre attraktiva områden samt produktionsårets betydelse för hyran. I den överenskommelse som hyresmarknadens parter har träffat, där frågan också har behandlats, görs bedömningen att hyrorna på vissa orter på ett dåligt sätt svarar mot hyresgästernas värderingar och att sådana brister nu bör rättas till. Det har på flera orter i landet bildats lokala hyreskommittéer som har till uppgift att se över de lokala hyresstrukturerna. Dessa hyreskommittéer består av representanter för parterna på hyres- marknaden. Resultatet av deras arbete kan bli att parterna enas om att hyrorna bör förändras för att dessa bättre skall spegla hyres- gästernas allmänna värderingar, bruksvärdehyror. För att de ekono- miska konsekvenserna inte skall bli alltför betungande för dem som bor i lägenheter vars hyror höjs har , Fastig- hetsägarna och i överenskommelsen förordat att bruksvärdeanpassningarna skall genomföras successivt och att det skall vara möjligt att differentiera hyrorna i bestånden. De som bor i underprissatta lägenheter skall därigenom kunna få förhållandevis begränsade årliga hyreshöjningar och under i vart fall en övergångs- tid betala en lägre hyra än nyinflyttade hyresgäster. En ordning som bygger på differentierade hyror för underpris- satta bestånd har dock vissa nackdelar. T.ex. finns det, som på- pekats av organisationerna, en risk att fastighetsägare som inte om- fattas av en överenskommelse om en sådan hyressättning kommer att åberopa inflyttningshyrorna i dessa bestånd för att höja sina egna hyror. Den skulle alltså kunna leda till att samtliga hyresgäster i andra bestånd får kraftiga hyreshöjningar. Mot bakgrund av intresset av att bruksvärdessystemet långsiktigt skall fungera på ett tillfredsställande sätt, är det viktigt att skillna- der mellan olika hyror motsvaras av skillnader i bruksvärde och att de därmed upplevs som rättvisa. Det finns därför anledning att se över förutsättningarna för att genomföra förändringar i hyres- strukturerna i det befintliga lägenhetsbeståndet. Frågan om huru- vida differentierade hyror för likvärdiga lägenheter bör användas för att genomföra bruksvärdeanpassningar bör därvid övervägas. Vid tvist om hyrans storlek skall hyran inte anses som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga (se 55 § hyreslagen). Om det vid en hyres- sättningstvist åberopas lägenheter som bedöms som likvärdiga med prövningslägenheten, skall alltså dessa ligga till grund för bestäm- mandet av hyran för prövningslägenheten.