sou · GSB347d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Den nya myndigheten skulle få ett samordnande ansvar för alla frågor som rör de noterade före- tagen. Vi vill också understryka vikten av att myndigheten sam- arbetar med det organ, Kollegiet för bolagsstyrning, som vi föreslår skall få ansvaret för den nya svenska bolagsstyrningskoden. Det tredje området för den nya myndigheten blir således revi- sion. Vi anser det vore en fördel om RN:s uppgifter kunde inord- nas under den nya myndigheten. Det har såväl administrativa som kompetensmässiga fördelar att revisionsfrågor handhas i nära anslutning till redovisningsfrågor. Eftersom tillsynen på detta område redan handhas av en myndighet behövs inga åtgärder av det slag som genomförts i för att stärka integriteten i tillsynen. Eftersom RN har formell rätt att ge ut före- skrifter på hela revisionsområdet krävs heller inga omedelbara åtgärder liknande de brittiska rörande normgivningen. Möjligen kan det framöver krävas att man ser över behovet av att skilja på frågor om utveckling av revisionsstandarder och tillsyn, och att detta skall ske i olika organ under den föreslagna myndigheten. Vidare tror vi att det kommer att behövas mer riktade insatser från RN rörande revisionen i de noterade företagen. Dagens regler omöjliggör inte sådana insatser men möjligen kommer det att finnas behov av ett närmare samarbete med revisionsbranschen i dessa frågor. Våra förslag grundas på att man bör eftersträva att samordna resurserna, inte minst personellt på detta område, som man behåller stora privata inslag. Förslaget grundas på samverkan mellan myndigheter och privata intressen samt en strävan att skapa integritet i den nya myndighet man skapar genom att göra dem organisatoriskt oberoende av de intressegrupper som har störst egenintresse i verksamheten. Det behövs en överbyggnad i det nya organet för policybeslut, nomineringar, budgetarbete m.m. Vi vill särskilt understryka betydelsen av att nomineringsprocessen blir organiserad på ett sätt som tillgodoser olika intressen och garante- rar hög kompetens och integritet hos ledamöterna i de nya orga- nen. Vi har redan tidigare understrukit att avdelningarna och underorganen bör ges stor självständighet. Utifrån nu givna förut- sättningar sammanfattar vi våra förslag i skissen nedan. Finansiell rapportering och revision Budget, nomineringar, policies m.m. FI och ev. organ (exkl. panelen) 8.6.3 Resursbehov och kostnader Vår utgångspunkt ovan har varit att företag och personer som står under tillsyn själva skall svara för kostnaderna för denna tillsyn. Så finansieras t.ex. . Normgivning av olika slag kan vara finansierad av såväl privata medel som via offentliga anslag. är helt finansierad av staten. av god redovisningssed är finansierad av privata bidrag och avgifter som tas ut av de på Stockholmbörsen noterade bolagen. En organisationslösning som innehåller en blandning av offentlig och privat verksamhet ställer krav på att finansieringen av själv- regleringsverksamheten – i vart fall till den del denna innefattar till- synsuppgifter – säkerställs. Det bör understrykas att avgifterna till panelen kommer att behöva tas ut inte bara från före- tagen på Stockholmsbörsen utan också av företag som är noterade på de andra reglerade marknadsplatserna (f.n. NGM och Aktie- torget). Det kommer också att krävas finansiering av den discipli- Finansiell rapportering och revision nära prövningen av Övervakningspanelens utslag, något som omhändertas av . Den föreslagna organisatoriska lösningen ligger nära den som föreslogs av Utredningen om roll och resurser.9 Enligt vår mening har de där gjorda beräkningarna allt- jämt relevans. Där uppskattades att en myndighet med ett samlat ansvar för redovisnings- och revisionsområdet, med viss delegering av tillsynen, skulle kräva en bemanning på 35-45 personer, plus vissa konsultinsatser. Förslaget stämmer också väl med de upp- skattningar som BFN och RN själva gjort om framtida resurs- behov. Baserat på detta kan kostnaden för den nya myndigheten upp- skattas till ca på årsbasis. Till detta kommer kostnaderna för Övervakningspanelen, som vi uppskattar till ca , dvs. kostnaden brutto för hela verksamheten kan beräknas uppgå till ca . Enligt vår upp- fattning bör hela denna kostnad finansieras över statsbudgeten för att säkerställa myndighetens självständighet gentemot den marknad tillsynen avser. Detta hindrar inte att delar av bruttokostnaden kan tas ut i form av avgifter från de företag och organisationer som är föremål för tillsyn, varvid nettokostnaden för statsverket blir i motsvarande mån lägre. Av totalkostnaden utgår ca i form av anslag till BFN. Den kostnadsökning som belastar statsbudgeten jämfört med dagens läge kan således beräknas uppgå till ca . Skulle myndighetens arbetsuppgifter utökas utöver förslaget ovan med granskning av prospekt tillkommer kostnader som i Utredningen om roll och resurser bedömdes till 10–12 personer plus konsultkostnader, tillsammans uppskatt- ningsvis . 9 SOU 2003:22, Framtida finansiell syn. 9Finanssektorn – stabilitets- perspektivet Den finansiella sektorn spelar en nyckelroll för samhälls- ekonomin och är mer än andra delar av näringslivet beroende av ett gott förtroende. Finanssektorn kännetecknas också av vissa grundläggande särdrag som nödvändiggjort en mer omfattande statlig reglering och övervakning än för andra branscher. Ett av dessa är de s.k. systemrisker som kan uppstå under vissa omständigheter. Här har en omfattande utveckling av regelverk, tillsyn m.m. skett under de senaste 10–15 åren både i och internationellt, och ytterligare åtgärder finns på agendan. Mot den bakgrunden finner vi inte skäl att lägga förslag specifikt i syfte att förbättra systemstabiliteten. Dock är det viktigt dels att de planer och intentioner som finns att utveckla regelverk och övervakning fullföljs, dels att berörda intressenter noga följer och agerar utifrån de snabba förändringar som sker i finanssektorn och som förändrar och komplicerar riskbilden. Det är också viktigt att svenska myndigheter även fortsättnings- vis deltar aktivt i det internationella samarbete som pågår, liksom att samarbetet vidareutvecklas mellan berörda organ i . Finanssektorn är inte bara en bransch bland andra branscher. Den utgör en central del av ekonomins infrastruktur, en nödvändig för- utsättning för all slags produktion på samma sätt som kommuni- kationssystem och energiförsörjning. Ekonomisk forskning har dessutom visat att den är mer än bara en stödfunktion till den s.k. reala ekonomin – den har ofta spelat en direkt pådrivande roll för den ekonomiska tillväxten. som banker, försäk- ringsbolag och börser producerar alltså tjänster som är nödvändiga för att hushåll, företag och myndigheter skall kunna producera och fungera på ett rationellt sätt. Det handlar bl.a. om att förmedla betalningar, att slussa finansiering från sparare till investerare, och att hantera olika former av risk. Finanssektorn är också i utpräglad grad en förtroendebransch. Många av de tjänster och ekonomiska relationer som finanssektorn innefattar är av en karaktär som förutsätter en hög grad av ömse- sidigt förtroende både mellan de olika finansiella aktörerna och mellan de finansiella aktörerna och deras kunder. Saknas detta sjunker effektiviteten i systemet påtagligt, och i extrema fall kan förtroendekriser utgöra ett direkt hot mot de finansiella markna- dernas och företagens möjligheter att fungera överhuvudtaget. Detta är också en del av förklaringen till att finanssektorn mer än andra delar av näringslivet är föremål för statlig reglering och till- syn.1 Detta beror alltså inte på att de finansiella funktionerna är viktiga i största allmänhet – det finns många funktioner och verksamheter både inom den offentliga och den privata sektorn som med fog kan beskrivas som viktiga utan att detta motiverar speciallagstiftning och särskild statlig övervakning. Det som gör en särskild reglering nödvändig är att de finansiella marknaderna och de enskilda företagen inte själva kan hantera vissa specifika typer av risker och funktionsproblem, vilka i sin tur har tydlig bäring på förtroendefrågorna. För att använda lärobokstermer är konse- kvenserna av s.k. marknadsmisslyckanden av en sådan art att staten på ett eller annat sätt måste ingripa för att finanssektorn skall fungera på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Framför allt handlar det om risken för instabilitet i systemet. Det finns s.k. systemrisker som innebär att effekterna av en finansiell eller operativ störning sprider sig på ett sätt som de enskilda aktö- rerna varken kan överblicka eller kontrollera. Detta kan slå ut systemets funktionsförmåga och leda till omfattande skadeverk- ningar för hela samhällsekonomin. Detta är en problematik som knappast återfinns i någon annan bransch. Det andra huvud- problemet är att konsumentens strukturella informationsunderläge visavi producenten har större betydelse här än på de flesta andra områden. 1 I det appendix som är fogat till betänkandet ges en översikt över de viktigaste regelverken och tillsynen på bl.a. det finansiella området. I detta kapitel diskuteras inledningsvis några av de speciella drag som karaktäriserar finanssektorns roll i ett samhällsperspektiv och de mål och målkonflikter som den offentliga regleringen innefattar. Därefter diskuteras en av dessa aspekter – systemstabiliteten – något mer ingående. Redan här kan dock förutskickas att vi inte avser att lägga konkreta åtgärdsförslag på detta område. Detta dels därför att omfattande och viktiga åtgärder redan gjorts eller är på väg att genomföras, dels därför att insatser på detta område mera sällan har en omedelbar koppling till den typ av förtroendeproble- matik som vi i första hand har att arbeta med. Icke desto mindre är det frågor av stor indirekt betydelse för tillväxt, stabilitet och för- troende också på mikronivå, på ungefär samma sätt som den mak- roekonomiska utvecklingen och den ekonomiska politiken sätter ramarna för och indirekt påverkar konsumtions- och investerings- beslut i enskilda hushåll och företag. Mot den bakgrunden finns det därför goda skäl att kort diskutera systemstabilitetsfrågor även i detta sammanhang. 9.1.2Finansiell reglering – mål och målkonflikter Ett grundläggande problem med all offentlig reglering av närings- livet är att regleringar alltid innebär kostnader, direkta och indirekta, för företagen och samhällsekonomin. Det gäller även sådan reglering som uttryckligen syftar till ökad samhällsekono- misk effektivitet. Ett grundläggande krav på regleringen bör alltså vara att de samhällsekonomiska vinsterna av regleringen väntas bli högre än kostnaderna. Om regleringen har flera olika mål tillkom- mer ytterligare en problemdimension, nämligen huruvida målen står i samklang eller i konflikt med varandra. När det gäller finan- siell reglering kan konstateras att det i hög grad handlar om både och. De övergripande målen för offentlig reglering och tillsyn brukar anges med nyckelorden systemstabilitet, konsumentskydd, förtro- ende och effektivitet. Formuleringarna brukar dock sällan vara sär- skilt precisa när det gäller hur målen skall definieras eller hur de relaterar till varandra. Dock är det uppenbart att de olika målen för den finansiella regleringen och tillsynen till stor del samverkar. Ett stabilt och effektivt finansiellt system bidrar till att skydda konsumenterna, och ett gott konsumentskydd som skapar förtroende bland konsumenterna bidrar till att stärka stabiliteten. Men i vissa avse- enden står målen i motsatsställning till varandra. Ett överbeskyd- dat system, där stabiliteten och konsumentskyddet skapas genom kostnadsdrivande och konkurrenshämmande regleringar, eller i extremfallet genom förstatligande av verksamheten, skulle ha svårt att uppnå rimliga krav på effektivitet. Ett liknande motsatsförhållande kan uppstå mellan stabiliteten och konsumentintresset – stabilitet är ofta beroende av en stark finansiell ställning i företagen och denna goda ställning kan kunderna få betala via höga avgifter och stora räntemarginaler. Omvänt kan en generös kreditgivning och en sangvinisk kredit- prövning upplevas positivt av kunderna, men innebära risker för stabiliteten. När det gäller förtroende kan även detta ha en tve- eggad karaktär. Ett förtroende som inte är välunderbyggt utan mera bygger på fromma förhoppningar slår förr eller senare över i sin motsats och kan då påverka effektiviteten och stabiliteten negativt. Ytterligare en ofta omvittnad komplikation när det gäller finansiell reglering och statlig övervakning är att denna kan inne- bära – eller uppfattas som – att staten i någon mening uppträder som garant för verksamheten. Detta kan i sin tur innebära att både producenter och konsumenter tar större risker än de borde, i för- väntan om att staten i värsta fall ändå kommer till undsättning. Detta fenomen brukar kallas moral hazard. Med andra ord finns ingen enkel och över tiden mål- bild, utan avvägningar mellan olika mål måste göras och de måste också kontinuerligt omprövas i takt med att marknaden – och där- med skyddsbehoven – utvecklas och förändras. 9.1.3Stora och snabba strukturförändringar Under de senaste 15–20 åren har det skett en snabb och accelere- rande förändring av den finansiella produktionen. En hårt reglerad och utpräglat nationell marknad har avreglerats och internationa- liserats, produktutbudet har breddats och fördjupats och tekniken för att producera och distribuera produkterna har förändrats dramatiskt. På vissa delmarknader – värdepappersmarknaden i synnerhet – har även kundkretsen genomgått en metamorfos; från att ha varit en verksamhet som direkt berört en mycket begränsad krets av i huvudsak professionella aktörer har dessa finansiella tjänster och instrument blivit massprodukter. Det finns inget som tyder på att strukturomvandlingsprocessen kommer att avstanna, snarare tvärtom. Detta ställer bland annat nya krav på regelverk och tillsyn. De risker för systemstabiliteten liksom för konsumenten som finns i finansiell verksamhet föränd- ras av den snabba strukturutvecklingen. Vissa slag av risker och problem kan hanteras bättre genom teknikutveckling och interna- tionalisering, som andra risker kvarstår eller tillkommer. Detta har också konsekvenser för vilka faktorer som ökar eller minskar i betydelse från förtroendesynpunkt, och hur det i sin tur påverkar marknader och marknadsdeltagare. De finansiella företagen i svarar för av landets samlade produktion, uttryckt som BNP. Detta är ungefär dubbelt så mycket som jordbruket, och ungefär lika mycket som massa- och pap- persproduktionen. Mer än 90 000 personer arbetar inom finanssektorn, vilket motsvarar av det totala antalet sysselsatta. Finans- företagens totala balansomslutning var nära . I princip alla finansiella företag i står under tillsyn av (), och antalet företag under tillsyn är drygt 2 500. De dominerande företagskategorierna är banker, bostadsinstitut och livförsäkringsbolag. Även fondbolagen och de statliga AP-fonderna är viktiga aktörer på marknaden. Bankernas andel av den totala balans- omslutningen på finansmarknaden var vid utgången av . De fyra storbankerna , Nordea, och har en stark ställning på flertalet marknads- segment och står för av banksektorns totala balans- omslutning. Finanssektorn har vuxit snabbt . har utvidgat sin verksamhet som många nya företag, bl.a. utländska sådana, etablerat sig på marknaden. En viktig för- ändring har varit branschglidningen mellan bank- och försäkringsverk- samhet. Den har medfört att samtliga stora banker har verksamhet inom livförsäkringsområdet och att många av de stora försäkringsbolagen har egna banker. En annan förändring är att bankkunderna i allt högre grad använder Internet och telefon i sina kontakter med banken. De nya distributions- sätten har möjliggjort utvecklingen av nya tjänster och har, genom etable- ringen av nya banker, ökat konkurrensen på bankmarknaden. Vidare har fondsparande och försäkringssparande utveck- lats till viktiga sparformer, medan det traditionella banksparande minskat i betydelse. Försäkringsparandet svarade vid utgången av 2003 för av hushållens totala finansiella sparande, i princip en fördubbling av andelen . Banksparandet svarar för mot – med andra ord en halvering, sett i andelstermer. Även sparandet i aktier och fonder har ökat, från till . av befolkningen har en större eller mindre del av sitt sparande i aktier, direkt eller indirekt via fonder, vilket internationellt sett är en hög andel. 9.2Effektivitet, stabilitet, konsumentskydd och för- troende En av de grundläggande förutsättningarna för ett samhälls- ekonomiskt effektivt finansiellt system, och därmed ett centralt mål för finansiell reglering och tillsyn, är att systemet skall vara stabilt – finanssektorn skall fungera och kunna fullgöra sina grund- läggande uppgifter i alla väder. Problemet är att vissa typer av finansföretag och -funktioner är utpräglat känsliga för vissa typer av störningar. Det gäller inte minst bankerna, och orsaken ligger delvis i den speciella struktur som präglar bankernas balansräkningar, med en mycket likvid skuldsida (i form av inlåning) och en illikvid tillgångssida (i form av utlåning). Det gäller till att börja med makroekonomiska störningar och andra förändringar i den omgivande ekonomin. Stora och plötsliga förändringar i tillväxt och inflation, som kanske också manifesteras i kraftiga förändringar i tillgångspriser, kan försätta flera finansföretag i stora ekonomiska problem . Andra sådana effekter är mer indirekta, och slår på exempelvis intjäning och kreditförluster via kundernas efterfrågan och betalnings- förmåga. Ser man till de historiska erfarenheterna uppstår finansi- ella kriser av mer omfattande slag typiskt sett i situationer med stora makroekonomiska obalanser. En balanserad makroekonomisk utveckling och en välavvägd ekonomisk politik är därför den första försvarslinjen mot finansiella kriser. Dock kan finansiella stör- ningar uppkomma även i frånvaro av makroekonomiska störningar. Det kan då handla om specifika problem på någon finansiell del- marknad eller inom någon viss kategori av finansföretag. Det kan också handla om problem i någon bransch eller kundgrupp som väger tungt i egenskap av t.ex. låntagare. En annan riskfaktor, som blivit allt viktigare, är störningar av operativ karaktär – exempelvis datahaverier, brottslig aktivitet, naturkatastrofer, administrativ vanskötsel etc. – som kan få mycket stort och snabbt genomslag, som de till sin karaktär oftast är genuint oförutsägbara. Störningar i enskilda finansiella företag kan – och detta är signi- fikant för finanssektorn – lätt sprida sig till andra finansföretag. Detta dels för att de, på ett helt annat sätt än inom andra branscher, har omfattande ekonomiska relationer sinsemellan, dels för att blotta misstanken att ett företag har problem lätt smittar av sig på andra företag – för övrigt ett konkret uttryck för betydelsen av förtroende. Det fenomen när störningar fortplantas snabbt och mer eller mindre okontrollerbart slår ut finanssektorns förmåga att fylla sina grundläggande funktioner brukar kallas systemrisk. Men systemriskproblematiken berör inte alla finansiella företag och alla typer av finansiella tjänster. I första hand är det bankerna – och i synnerhet de större bankerna – som kommer i fokus. Orsaken ligger dels i bankernas utsatthet för störningar i likvidi- teten till följd av sammansättningen av deras balansräkningar, dels i deras roll i betalningsförmedlingen. Betalningsförmedling handlar i grunden om att överföra pengar mellan olika inlåningskonton2, och om en bank inte kan uppfylla sina åtaganden härvidlag fungerar inte det finansiella blodomlopp som betalningsfömedlingen utgör. Genomslaget blir brett, snabbt och dramatiskt. Bankernas roll för kreditförsörjningen leder naturligtvis också till att störningar skulle få mycket kännbara samhällsekonomiska effekter, även om effekterna här inte blir ögonblickliga. Problemen kompli- ceras av att ett krisförlopp i en bank kan gå mycket fort – ett likviditetsproblem kan uppstå och växa till kritisk nivå eller t.o.m. timmar. Den här formen av stabilitetsproblematik saknas i stort sett för andra finansiella företag som försäkringsbolag, bostadsinstitut, fondbolag eller värdepappersbolag, vare sig när det gäller snabb- heten i ett krisförlopp eller genomslaget i samhällsekonomin i övrigt.3 När det gäller företag som bedriver livförsäkringsverk- samhet kan de sägas ha det omvända problemet jämfört med en bank; tillgångarna utgörs huvudsakligen av likvida värdepapper, medan skuldsidan, försäkringsförpliktelserna, är fixa och illikvida. Ett försäkringsbolag löper således inte några likviditetsrisker, åtminstone inte om försäkringstagarna saknar s.k. flytträtt. Även med flytträtt torde dock likviditetsrisken vara jämförelsevis 2Även om statistiken på området delvis är osäker, står det klart att av betalningstrafiken sker med kontoöverföringar av olika slag, om man ser till storleken av de värden som utväxlas. Ser man till antalet transaktioner spelar kontantbetalningar fortfarande en stor roll. Även mindre butiksbetalningar sker dock i växande grad med olika former av kontokort. 3Men man kan peka på samhällsekonomiskt viktiga systemaspekter av ett annat slag – ett dramatiskt exempel på hur market failures kan uppkomma i försäkringssektorn, och som kan få vittgående samhällsekonomiska skadeverkningar om de inte hanteras, är den höjning av premierna för försäkring av flygplan som kom som en reaktion på terrordåden . Detta framtvingade statsgarantier i en rad länder, inklusive , eftersom flygtrafiken annars i princip skulle ha upphört. Staterna uppträdde alltså här i en roll som insurers of last resort begränsad genom att tillgångarna är relativt likvida. kan däremot drabbas av solvensproblem, eftersom de har små möjligheter att säkra sig mot förändringar i tillgångs- priserna genom matchning. Förhållandet att tillgångarna består av värdepapper och fastigheter gör att stora svängningar i priserna ganska snabbt kan ge upphov till problem, vilket de senaste årens utveckling vittnar om. De direkta riskerna för systemstabiliteten är alltså begränsade när det gäller försäkringsbolag. Däremot finns när det gäller för- säkring, liksom en del andra finansiella verksamheter, vissa indirekta systemriskdimensioner, eftersom det ofta, och i växande grad, finns olika slag av finansiella verksamheter i samma finansiella koncern. Detta gör att problem i en mindre stabilitetskritisk del av verksamheten kan smitta de funktioner som är viktiga från systemsynpunkt. som inte har några egna betydande finansiella positioner – exempelvis värdepappersbolag och fondbolag – löper inte samma typ av solvens- eller likviditetsrisker som banker och försäkringsbolag. Företagens finansiella stabilitet eller brist därpå är därför inte relevant ur ett systemriskperspektiv. En kategori av företag som dock tar betydande finansiella risker och med tydliga systemdimensioner är sådana clearinginstitut som påtagit sig rollen som motpart i avvecklingen och därmed i det skedet övertar alla motpartsrisker i handeln med finansiella instrument. För clearing- institut, liksom för företag som driver marknadsplatser/börser, är dessutom den operativa säkerheten av stor systemmässig betydelse. Det andra grundläggande målet för regleringen av finanssektorn är att säkerställa ett skydd för konsumenterna. Det handlar dels om att skydda konsumenternas tillgångar och fordringar som i en eller annan form förvaltas i de i finansiella företagen, dels om att säker- ställa att konsumenterna får korrekt och relevant information och i någon mening skäliga villkor. I det första fallet gäller det att säker- ställa att inte bara systemet utan även de enskilda finansiella före- tagen är stabila, i den meningen att de kan uppfylla sina åtaganden mot sparare, försäkringstagare och placerare. Finansiellt och operativt stabila företag som kan leva upp till sina åtaganden utgör en för konsumentskyddet.