sou · GSB375 · 2005-01-01 00:00:00 — Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Det är främst för att Statskontorets kostnads- beräkningar är knutna till indelningen. Tre företag som redovisas i regeringens skrivelse till om de statliga företagen är under avveckling. be- driver ingen verksamhet och har inga anställda. Bolaget trädde i likvidation. har haft i uppgift att avveckla nödlidande engagemang från . Bolaget har i uppdrag att med bästa möjliga resultat av- veckla företaget. Verksamheten beräknas fortgå till. övertog nödlidande krediter från Securum-koncer- nen. Bolaget skall bevaka och avveckla dessa på bästa sätt. Styrelsen fattade beslut om första steget i avvecklingen fram . har beslut om den fortsatta avvecklingen fattats. Av Statskontorets rapport framgår att en viss investeringskost- nad är förknippad med att offentlighetsprincipen skall börja tilläm- pas i en verksamhet. Generellt sett är denna kostnad begränsad. I en verksamhet som kommer att upphöra kan dock denna investering framstå som oproportionerligt stor. Det gäller särskilt eftersom vi föreslår att handlingarna som finns hos ett statligt företag innan offentlighetsprincipen börjar gälla inte skall omfattas av offentlighetsprincipen, se avsnitt 3.3.6. Vi anser att möjligheten att meddela undantag från tillämpningen av offent- lighetsprincipen bör kunna tillämpas beträffande ovanstående tre bolag. Vår utgångspunkt när det gäller ytterligare undantag från offent- lighetsprincipen är att sådana måste grundas på omständigheter som innebär en konkret skillnad mellan de statliga och kommunala företagen. Att inte ha denna utgångspunkt skulle öppna för krav från kommunala företag att också undantas från tillämpningen av offentlighetsprincipen. Det är självfallet inte rimligt om vårt förslag till utvidgad insyn kan motivera att insynen inskränks i någon annan verksamhet. En annan självklar utgångspunkt vid bedömningen av undantag från offentlighetsprincipen är styrkan i intresset av insyn. I all offent- lig verksamhet finns ett insynsintresse. Det är en utgångspunkt för vårt förslag om insyn i statliga företag. Skall ett företag eller en del av företagets verksamhet undantas från offentlighet måste skälen för detta vägas mot behovet av insyn. Det kan innebära att undan- tag inte blir aktuella trots starka skäl för det om insynsintresset är stort. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Av Statskontorets rapport framgår att de intervjuade företagen är negativa till att offentlighetsprincipen införs. Även andra statliga företag har framfört liknande synpunkter i skrivelser till kom- mittén. Vi delar Statskontorets uppfattning att detta främst beror på okunskap om hur offentlighetsprincipen fungerar och vilket skydd sekretesslagen ger. Mot den bakgrunden beklagar vi att vi inte har haft tid att föra en dialog med de berörda företagen. Detta påverkar dock inte våra ställningstaganden i sak. Allmän motvilja hos de berörda företagen är således inte tillräckliga skäl för undan- tag. Vi delar Statskontorets bedömning när det gäller aktiebolag och stiftelser som Statskontoret placerat i gruppen högsta prioritet.36 Aktiebolagen har av regeringen angetts ha särskilda samhällsintres- sen. Bolagen och stiftelserna bedriver verksamhet som väl kan jäm- föras med den som bedrivs av kommunala företag och i vissa fall även av myndigheter. Verksamheten rör många olika områden bl.a. infrastruktur, kultur och sociala ändamål. Även i gruppen lägre prioritet finns enligt vår uppfattning flera företag som kan jämföras med de kommunala företagen. Enbart den omständigheten att regeringen angett att ett statligt företag har marknadsmässiga krav är inte tillräcklig för att anse att det skiljer sig från ett kommunalt företag som utgör en del av den kommunala förmögenhetsförvaltningen. Som vi angett i avsnitt 3.3.3 får kom- munala företag som utgör en del av den kommunala förmögenhets- förvaltningen drivas med vinst. Beträffande dessa två grupper är således insynsintresset likartat det i kommunala företag. Kostnaderna för offentlighetsprincipen är här också förhållandevis små. Enbart den omständigheten att ett företag är stort, dvs. har många anställda eller hög omsättning, är inte tillräckligt för att motivera ett undantag från offentlighetsprin- cipen. Det finns stora kommunala företag och de tre affärsdrivande verken, som är myndigheter, ingår bland de 29 statliga företag som har en omsättning . Kostnaden för offentlighetsprincipen i de fyra bolag som Stats- kontoret angett i gruppen oklar prioritet är hög jämfört med grupperna högsta prioritet och lägre prioritet. Å andra sidan är insynsintresset stort. Tre av bolagen har ett rättsligt reglerat mono- pol för en del av verksamheten. De har också särskilda samhälls- 36 Några av de företag som anges i Statskontorets rapport omfattas dock inte av vårt förslag, jfr bilaga 1. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Två av dem har även en uttalad roll inom sina politik- områden. Vi har inte förutsättningar att göra en fullständig värdering av argumenten för och emot insyn. Enligt vår uppfattning bör det dock krävas mycket starka skäl för att undanta verksamhet som omfattas av ett rättsligt eller faktiskt monopol från insyn. Utgör monopolverksamheten en större del av företagets verksamhet bör hela företaget omfattas av insyn. Vi anser att det inte kan bli aktuellt att inskränka insynen i och . Båda bolagen har rättsliga monopol som omfattar en mycket stor del av verksamheten. De har vidare en tydlig roll inom sina politikområden. Insynsintresset är således mycket starkt. När det gäller återstående företag i gruppen lägst prioritet måste vi upprepa att vi i detta arbete saknar möjlighet att uttöm- mande väga argumenten för och emot insyn. Vissa egenskaper framträder dock tydligt även vid en snabb kartläggning. Ett exem- pel är att några av företagen har huvuddelen av sin verksamhet på en internationell marknad, t.ex. . Det skulle kunna tala mot insyn. En annan omständighet som skulle kunna utgöra skäl för undan- tag från offentligheten är att företaget har ett mycket stort antal dotterbolag. Vinsten av insyn skulle då kunna ätas upp av den stora kostnaden. Det argumentet mot insyn kanske stärks om verksam- heten är sådan att många dotterbolag är utländska, eftersom de skulle kunna användas för att organisera sig bort från insyn. Ett mycket stort antal dotterbolag bör dock inte automatiskt leda till att dessa eller hela koncernen undantas från offentlighet. Insyns- intresset kan vara stort även om verksamheten är organiserad i många dotterbolag. Ett exempel på det är att har dotterbolag som är regionala nätbolag. De har monopol inom sina verksamhetsområden. Vidare råder redan insyn i motsvarande nät- bolag som ägs av de kommunala energibolagen. Omständigheter som talar för insyn är att företaget har en ut- talad roll inom sitt politikområde eller en mycket dominerande mark- nadsställning i . En annan omständighet som talar mot undan- tag är att det allmänna, staten eller kommuner och landsting, är en dominerande kund hos företaget. Om skälen för undantag är tillräckligt starka endast för en del av företagets verksamhet skall bara den delen undantas från offentlig- Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Undantagen skall inskränka offentlighetsprincipen så lite som möjligt. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det inte tycks finnas några skäl för undantag för de statliga stiftelserna och flertalet av aktiebolagen. För att undantag skall bli aktuella måste det finnas en konkret skillnad mellan det aktuella företaget och de kommunala företagen. En sådan skillnad skulle kunna vara att huvuddelen av företagets verksamhet är förlagd utomlands eller att företaget har ett mycket stort antal dotterbolag. Inte ens starka skäl för undan- tag bör automatiskt innebära att undantag görs. Intresset av insyn i verksamheten måste alltid vägas mot skälen för undantag. Om ett företag har rättsligt eller faktiskt monopol eller någon form av samhällsuppgift kan det endast i undantagsfall bli aktuellt att in- skränka insynen. Ett företag som har en tydligt uttalad roll inom sitt politikområde bör inte heller undantas från offentlighet annat än i undantagsfall. Detsamma gäller om företaget helt eller till stora delar finansieras genom anslag från det allmänna. Mot bakgrund av vår diskussion ovan bedömer vi att det är ett mindre antal företag som kommer att omfattas av undantag i för- hållande till det totala antalet bolag och stiftelser som omfattas av vårt förslag. I vissa fall där skälen för undantag endast finns i en del av ett företags verksamhet kommer inte heller hela företaget att undantas från offentlighetsprincipen. I de aktiebolag som trots allt bör undantas från tillämpningen av offentlighetsprincipen kan allmänhetens behov av insyn till viss del tillgodoses genom att ägaren (regeringen) ställer höga krav på ex- tern rapportering. I avsnitt 2.6.1 framgår att regeringen kräver att de statligt ägda företagen skall vara minst lika genomlysta som börsnoterade företag. Undantag i lag eller förordning? När det gäller frågan om i vilken form undantagen skall meddelas finns det två alternativ, antingen av genom lag eller av regeringen genom förordning. Båda lösningarna har för- och nack- delar. Att i lag fattar beslut om undantagen visar vilken tyngd offentlighetsprincipen har. På så sätt betonas att offentlighet är huvudregel samt att det krävs goda skäl för att göra undantag från denna. Den lag som skulle ligga närmast till hands är sekretess- Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Antingen kan undantagen räknas upp direkt i en bestämmel- se i anslutning till huvudregeln om offentlighet eller i en ny bilaga till sekretesslagen. En sådan bilaga 2 skulle bli motsatsen till den bilaga som finns till sekretesslagen. Möjligen innebär det ett lagtekniskt och/eller pedagogiskt problem. Vi skall lämna förslag till de lagändringar vi anser nödvändiga. Det skulle egentligen innebära att vi, om vi väljer att föreslå att riks- dagen skall besluta om eventuella undantag, skall lämna ett full- ständigt förslag till undantag från offentligheten. Det är dock inte möjligt eftersom vi inte hinner studera varje statligt företag för att avgöra om ett undantag är motiverat. Vi skulle dock kunna lämna några exempel på företag där det framstår som klart att de inte är lämpade för tillämpning av offentlighetsprincipen. Om regeringen skall meddela undantagen i förordning måste den inventera de statliga företagen och klart ta ställning till vilka som inte är lämpliga för offentlighet. Undantag som regeringen med- delar i förordning skulle kunna samlas i sekretessförordningen. Den här lösningen innebär inte samma lagtekniska/pedagogiska problem som lagalternativet. Den är också mindre tungrodd. Om besluten överlämnas till regeringen kan det finnas en risk att den utvidgade offentligheten inskränks mer än avsett. Det finns dock möjligheter att minska den risken. I lagstiftningen med huvudregeln om insyn i statliga företag kan tydligt ange den ram inom vilken regeringen kan meddela undantag från offentlighetsprincipens tillämpning. Vidare lämnar regeringen en redogörelse för företag med statligt ägande till . Om rätten att ta del av allmänna handlingar införs för statliga företag framstår det som naturligt att regeringen i redogörelsen anger om offentlighet tillämpas i företaget eller inte och i så fall varför. På så sätt får överblick över vilka överväganden regeringen gjort när det gäller undantag från offentlighetsprincipen i de statliga företagen. Vi föreslår att regeringen i förordning skall ange vilka företag eller verksamheter som inte skall omfattas av offentlighetsprincipen. En sådan ordning tvingar regeringen att i varje enskilt fall bedöma behovet av insyn i företagen. innebär den som vi angett ovan tillräckliga garantier för att möjligheten att meddela undantag inte överutnyttjas. Vi utgår från att regeringen på lämpligt sätt kommer att redovisa för vilka undantag som blir aktuella. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Det finns ett statligt företag som ägs av en myndighet under riks- dagen.37 Det skulle omfattas av offentlighetsprincipen enligt vårt förslag. Om undantag skall meddelas beträffande hela eller delar av verksamheten hos ett sådant företag måste det ske i lag, trots att övriga undantag kan meddelas i förordning. När offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag gavs bestämmelsen retroaktiv verkan. Det innebär att offentlighetsprin- cipen inte bara gäller de handlingar som kommit in till eller upp- rättats hos företagen fr.o.m. , utan även äldre handlingar som fanns hos företagen . Flera av de statliga företag där offentlighetsprincipen skall gälla enligt vårt förslag har varit myndigheter. Vid bolagisering- en var en förutsättning att offentlighetsprincipen inte längre skulle gälla. Företagens motparter i olika sammanhang har också agerat utifrån denna förutsättning. Vi anser därför att offentlighetsprin- cipen inte bör tillämpas retroaktivt. Vi föreslår att den nya lagen skall träda i kraft . Den tiden behövs för att skall kunna göra den kartläggning av statliga företag som krävs. 3.4Några pratiska frågor kring ökad insyn i statliga företag 3.4.1Registrering och utlämnande av allmänna handlingar Vårt förslag: Bestämmelserna om registrering och utlämnande av all- männa handlingar m.m. i 15 kap. sekretesslagen skall tillämpas också på de statliga företagen. Sekretesslagens bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. Vi har i vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna hand- lingar (SOU 2002:97) utförligt redogjort för dagens regler om Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. registrering och utlämnande av allmänna handlingar. visåledes endast att beskriva huvuddragen i reglerna. Myndigheter är skyldiga att registrera allmänna handlingar.38 Syf- tet med registreringen är att garantera rätten att ta del av allmänna handlingar. En allmän handling som har kommit in till eller upp- rättats hos en myndighet skall registreras utan dröjsmål. Om det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet behöver den inte registreras. Exempel på sådana hand- lingar kan vara pressklipp och reklam. Skyldigheten att registrera allmänna handlingar är inte ovillkor- lig. Om handlingarna är offentliga behöver de inte registreras. Då skall de i stället hållas ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Registreringsskyldig- het föreligger däremot alltid beträffande handlingar som innehåller uppgifter som kan omfattas av sekretess om handlingarna inte är av ringa betydelse för verksamheten. Regeringen kan dock besluta om undantag från registreringsskyldigheten för handlingar som före- kommer i stor omfattning. Sådana undantag finns för vissa typer av handlingar hos bl.a. försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna.39 Ett register över allmänna handlingar skall uppfylla vissa minimi- krav.40 Tanken bakom bestämmelsen är att registreringen måste vara så utförlig att den registrerade handlingen kan identifieras. får de anteckningar som görs inte innebära att hemliga uppgifter i handlingen röjs. För att fylla sitt syfte måste registret vara offentligt. Regeringen kan dock besluta att registret får inne- hålla uppgifter som gör att det måste hållas hemligt. Det har skett i några speciella fall.41 En myndighet skall på begäran av enskild lämna uppgift ur all- männa handlingar som förvaras hos myndigheten.42 Uppgift behö- ver inte lämnas om sekretessregler eller hänsyn till arbetets behöri- ga gång hindrar det. Av tryckfrihetsförordningen framgår inom vilken tidsrymd en allmän handling skall lämnas ut. Det skall som huvudregel ske så snart det är möjligt. Tryckfrihetsförordningens bestämmelse regle- rar således något annat än skyldigheten att lämna upplysningar en- ligt 15 kap. 4 § sekretesslagen. En annan sak är att det kanske inte 3815 kap. 1 § sekretesslagen 4015 kap. 2 § sekretesslagen 4215 kap. 4 § sekretesslagen Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. SOU 2004:75 alltid, i praktiken, är enkelt att avgöra om en begäran avser utfående av handling eller uppgifter ur handling. En myndighet är också skyldig att på begäran av annan myndig- het lämna uppgift som den förfogar över.43 Uppgift behöver dock inte lämnas om hinder möter på grund av sekretessbestämmelser eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Av 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen framgår att frågan om utlämnande av allmän handling till enskild prövas av den myndig- het som förvarar handlingen, om det inte är föreskrivet att annan myndighet skall göra prövningen. Bestämmelsen i 15 kap. 6 § sek- retesslagen innehåller närmare regler om vem inom en myndighet som i första hand skall fatta beslut i en fråga om utlämnande. En myndighets beslut i ärenden om att få ut en allmän handling får överklagas av den enskilde om beslutet går honom eller henne emot. I princip får varje beslut, som innebär att en begäran att få ta del av en handling avslås eller att en allmän handling lämnas ut med förbehåll, överklagas. Prövningen av överklagandet skall ske skynd- samt. En myndighet kan överklaga en annan myndighets beslut att inte lämna ut en handling eller en uppgift ur en handling. I sekretesslagen finns också särskilda bestämmelser om upptag- ningar för automatisk databehandling.44 Sammanfattningsvis är syf- tet med bestämmelserna att allmänheten skall ha samma möjlighet som myndigheterna att söka efter uppgifter i allmänna och offent- liga handlingar. Reglerna skall dock inte binda myndigheterna vid någon bestämd teknisk lösning. I vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) föreslår vi att reglerna om registrering och utläm- nande av allmänna handlingar skall brytas ut från sekretesslagen. Till- sammans med reglerna i arkivlagen skall de ingå i en ny lag, Lagen om hantering av allmänna handlingar. Förslaget innebär i princip inte någon förändring i förhållande till dagens krav på myndigheterna när det gäller registrering och utlämnande av allmänna handlingar. 4315 kap. 5 § sekretesslagen 4415 kap. 9–14 §§ sekretesslagen 1981/82:37 s. 50 SOU 2004:75 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Våra överväganden om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. När offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag disku- terades om dessa skulle undantas från reglerna om registrering.46 Motivet för det skulle vara att det innebar alltför stor byråkrati, merkostnad m.m. Regeringen konstaterade att reglerna i 15 kap. har kommit till för att garantera en effektiv tillämpning av offent- lighetsprincipen. När offentlighetsprincipen gjordes tillämplig på kommunala företag fanns motsvarande behov att garantera regler- nas effektivitet. Det fanns därför ingen anledning att göra undantag för de kommunala företagen. Vi gör samma bedömning när det gäller offentlighetsprincipens utvidgning till statliga företag. Syftet med reglerna om registrering av allmänna handlingar är att förverkliga offentlighetsprincipen. Det gäller oavsett inom vilken organisation de allmänna handling- arna finns. Detta utesluter inte att det kan bli aktuellt att t.ex. un- danta vissa typer av handlingar hos statliga företag från registre- ringsskyldighet. Att upptäcka vilka företag som har sådana behov blir en naturlig del av den kartläggning som måste föregå införan- det av vårt förslag, se avsnitt 3.3.3, 3.3.5 och 3.4.2. Ett exempel på när det skulle kunna bli aktuellt med undantag från registrerings- skyldigheten är för recept hos . Av förarbetena till sekretesslagen framgår att det för de flesta all- männa handlingar inte ställs särskilt höga krav på hur diarieföring- en skall ordnas. Bestämmelserna ger myndigheterna en betydande frihet att ordna diarieföring efter vad som är lämpligast för den en- skilda myndigheten.47 Offentlighetsprincipens tillämpning i statliga företag med åtföljande krav på registrering m.m. kan dock medföra en viss ökad administration. måste det ligga i företagens eget intresse att ha sina handlingar väl ordnade. För vissa typer av handlingar, t.ex. bokföringsmaterial, gäller regler för före- tagen som innebär att även sekretesslagens krav uppfylls. Den tekniska utvecklingens betydelse bör också lyftas fram. In- om såväl den privata som den offentliga sektorn ökar användningen av automatiserade system för att hantera information. Sådana sys- tem innehåller regelmässigt funktioner för att upprätta förteck- ningar eller register som uppfyller sekretesslagens krav på registre- ring. 1993/94:48 s. 1979/80:2 Del A s. 356 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. När det gäller handläggningen av frågor om utlämnande av all- männa handlingar angav regeringen att bestämmelsen i 15 kap. 6 § sekretesslagen inte i alla delar kunde tillämpas direkt av de kommu- nala företagen.48 Syftet med bestämmelsen skulle dock bli vägledan- de för tillämpningen i de kommunala företagen. Kommunen eller kunde genom ägardirektiv ange den närmare utform- ningen av beslutsgången inom företaget. Frågan om vem i ett kommunalt aktiebolag som är behörig att på myndighetens vägnar fatta beslut om avslag på en begäran att ta del av allmänna handlingar har prövats av Kammarrätten i Stockholm.49 Domstolen fann att verkställande direktören inom ramen för sina uppgifter enligt aktiebolagslagen var behörig att fatta den typen av beslut. Verkställande direktören hade dock inte rätt att bemyndiga någon annan att fatta sådana beslut. Skall beslut kunna fattas av annan än verkställande direktören måste således bolagsstyrelsen besluta om delegation. De representanter för kommunala företag vi träffat har i de flesta fall haft behörighet att fatta beslut om avslag på en begäran att få ut handlingar. Av deras uppgifter framgår att beslutsgången inte inneburit några praktiska problem. Det är verkställande direktören eller, i större företag, en eller två tjänstemän efter delegation från styrelsen som fattar beslut för företagets räkning i dessa frågor. Av tryckfrihetsförordningen framgår att allmänheten har rätt att mot avgift få avskrift eller kopia av en allmän handling. När det gällde tillämpningen av denna bestämmelse i de kommunala före- tagen angav regeringen att det torde vara bolagen själva som fattar det formella beslutet om avgifternas storlek, utformning m.m. Rege- ringen konstaterade att kommuner, landsting respektive kommunal- förbund hade möjligheten att i ägardirektiv föreskriva att deras företag skall tillämpa samma taxa som antagits för kommunala myndigheter.50 För statliga myndigheter regleras de avgifter som nämns i tryck- frihetsförordningen i avgiftsförordningen (1992:191). Vi anser att det är naturligt att dessa avgifter tillämpas även av statliga företag. Precis som för kommunala företag är det företagen själva som måste fatta beslut om avgifterna. Staten har möjlighet att genom ägar- direktiv föreskriva att företagen skall tillämpa avgiftsförordningen. 1993/94:48 s. 49Domar (mål 7611–1996) och (mål 4642–1997) 1993/94:48 s. 25 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Det kan inte uteslutas att nivåerna på avgifterna bör justeras när de görs tillämpliga på de statliga företagen.51 Av förarbetena till regeln om insyn i kommunala företag framgår att registreringsskyldigheten inte skulle gälla för de handlingar som fanns i bolaget när regeln började tillämpas.52 Sådana handlingar blev således offentliga men det skulle inte finnas någon skyldighet att diarieföra dem. Vi föreslår i avsnitt 3.3.6 att offentlighetsprinci- pen endast skall tillämpas på de handlingar som kommer in till eller upprättas hos företaget lagen träder i kraft. Skyldigheten att registrera handlingar skall följaktligen också gälla från och med den dag lagen träder i kraft.