sou · GSB385 · 2005-01-01 00:00:00 — Exempelvis innefat- tas kooperativ verksamhet och det öppna kriteriet annan ideell verksamhet i MBL:s undantag. Det måste därför undersökas om det är förenligt med direktivet att undanta även dessa områden. En bestämmelse som liknar artikel 3.2 återfinns i direktivet om europeiska företagsråd (artikel 8.3). Där definieras dock området för möjliga inskränkningar mer öppet. Området omfattar företag som direkt och huvudsakligen följer ett ideologiskt inriktat mål beträffande information och meningsyttringar. Enligt en proto- kollsanteckning från det ministerrådsmöte som antog direktivet, avses därmed företag som direkt och huvudsakligen verkar för politiska, yrkesfrämjande, religiösa, vetenskapliga eller konstnärliga mål, välgörenhets- eller utbildningsmål eller mål som innefattar information och åsiktsyttringar.38 I 8 § lagen (1996:359) om euro- peiska företagsråd anges att gemenskapsföretags eller företags- gruppers verksamheter som är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur eller som har kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande ändamål undantas från lagens tillämp- ningsområde såvitt avser verksamhetens mål och inriktning. Regeringen följde således förlagan i 2 § MBL trots att protokolls- anteckningen, liksom artikel 8.2 i det aktuella direktivet, saknar hänvisning till exempelvis kooperativ verksamhet. För vår del finns det anledning att dra paralleller till behand- lingen av direktivet om europeiska företagsråd. Möjligheten att undanta viss verksamhet från direktivens tillämpningsområde är hänförlig till verksamhet med ett övergripande ideologiskt syfte, alltså motsvarande det som formulerats i direktivet om europeiska företagsråd. Detta övergripande syfte får anses prägla även uppräk- ningen av verksamheterna i artikel 3.2 i det aktuella direktivet. 37Prop 1975/76:105 s. 328 f. 1995/96:163 s. 28. Genomförande av direktivet i kooperativ verksamhet och annan ideell verksamhet bör kunna inkluderas i detta övergripande syfte.39 Det är enligt 2 § MBL enbart verksamhetens mål och inriktning som undantas från tillämpningsområdet. Detta innebär att det endast är frågor som rör verksamhetens särart som skall undantas.40 Andra frågor skall fortfarande kunna bli föremål för förhandling och information.41 Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att någon konflikt inte bör uppstå mellan direktivets artikel 3.2 och 2 § MBL. Att tillämpa 2 § MBL i sin helhet även inom de områden som direktivet berör, får således anses vara förenligt med direktivet. 4.4.3Fartyg på öppna hav I artikel 3.3 anges att medlemsstaterna får göra undantag från direktivets bestämmelser genom särskilda bestämmelser för besätt- ningar på fartyg som trafikerar öppet hav. Medbestämmandelagen är i sin helhet tillämplig på dessa arbets- tagare. I direktiven om kollektiva uppsägningar artikel 1.2 c, om före- tagsöverlåtelser artikel 1.3 och om europeiska företagsråd artikel 1.5 återfinns bestämmelser om undantag för besättningar på sjögå- ende fartyg och besättningsmedlemmar i handelsflottan. I dessa direktiv anges att bestämmelserna inte skall tillämpas på detta område. Regeringen valde dock att helt bortse från dessa föreskrifter. Det ansågs inte finnas några skäl att utesluta dessa arbetstagare från direktivens skyddsbestämmelser.42 Direktivet om information och samråd ger medlemsstaterna möjlighet att göra undantag från direktivet genom särskilda bestämmelser för besättningar på fartyg som trafikerar öppet hav. Vi anser att det inte heller här finns skäl att undanta denna yrkes- grupp från direktivets tillämpningsområde. 1975/76:105, bilaga 1, s. 329 där regeringen anger att uppräkningen i 2 § MBL inte är uttömmande. Syftet med formuleringen är i stället att fastslå vilka slag av verksamheter som berörs av undantagsregeln. 40AD 1984 nr 143 och AD 1990 nr 22. 1995/96:163 s. 58. 1994/95:102 s. 49 och prop. 1995/96:163 s. 28. Genomförande av direktivet i 4.5Former för information och samråd – i allmänhet Vår bedömning: Direktivets beskrivningar av vad information och samråd skall avse och hur kommunikationen skall gå till täcks av medbestämmandelagen. Artikel 4 är direktivets mest centrala artikel. Här anges när, i vilken omfattning och på vilket sätt information till och samråd med arbetstagarna skall äga rum. Enligt artikel 4.1 skall medlemsstaterna, i enlighet med princi- perna i artikel 1 och utan att det påverkar tillämpningen av gällande bestämmelser och/eller praxis som är mer gynnsamma för arbetsta- garna, besluta om formerna för rätt till information och samråd på lämplig nivå i enlighet med artikeln. Artikeln innehåller miniminormer. Medlemsstaterna får inte underskrida normerna men är fria att tillhandahålla ett mer omfat- tande skydd för arbetstagarna. Finns redan ett mer omfattande skydd i medlemsländerna får direktivet inte föranleda en försäm- ring. I artikeln ges också uttryck för direktivets ramkaraktär. Med- lemsstaterna kan välja hur de ramar som formuleras i artikeln skall fyllas så länge dess miniminormer uppfylls. Artikeln medger viss men inte total frihet. Alla åtgärder som vidtas skall också vara för- enliga med principerna i artikel 1 (se avsnitt 4.4.1 och 4.4.2). I artikel 4.2 anges vad information och samråd skall omfatta. Det framgår emellertid inte av direktivet vem som skall ta initiativ till informationsöverlämnande respektive samråd. Enligt artikeln, sedd i ljuset av syftet med direktivet som disku- terades i avsnitt 4.4.2, skall det dock vara möjligt för arbetstagarna att få information om och att samråda om de ämnen som nämns. Har de ingen sådan möjlighet kan de inte sägas ha den rätt till information och samråd som direktivet faktiskt föreskriver (artikel 1.1). De ämnen som skall omfattas av information enligt artikel 4.2 är: a)den senaste och den förväntade utvecklingen av företagets eller driftställets verksamhet och ekonomiska situation, b)situationen, strukturen och den förväntade utvecklingen när det gäller sysselsättningen i företaget eller driftstället samt Genomförande av direktivet i eventuella föregripande åtgärder som planeras, bland annat vid hot mot sysselsättningen och c)beslut som kan medföra väsentliga förändringar i arbets- organisationen eller anställningsavtalen, inklusive beslut som avses i direktiven om kollektiva uppsägningar och före- tagsöverlåtelser. Samråd skall enligt artikel 4.2 omfatta samma ämnen som de som är föremål för information förutom de som framgår av artikel 4.2 a, dvs. den senaste och den förväntade utvecklingen av företagets eller driftställets verksamhet och ekonomiska situation. För att hitta lämpliga lösningar för genomförandet av denna del av direktivet är det, som redan påpekats för direktivet i sin helhet, lämpligt att utgå från det nationella systemet för information och samråd och undersöka i vilken mån direktivets förpliktelser om- fattas eller kan anpassas till detta. Formerna för information och samråd skall ju fastställas i enlighet med nationell lagstiftning och den praxis för relationerna mellan arbetsmarknadens parter som finns i de enskilda medlemsländerna (artikel 1.2). Ämnesområdena för information och samråd enligt artikel 4 har nära kopplingar till det område som i svensk rätt omfattas av arbetsgivarens arbets- och verksamhetsledningsrätt dvs. till det om- råde inom vilket arbetsgivaren har ensidig beslutanderätt men där arbetstagarna tillerkänts ett medinflytande genom 11–13 och 19 §§ MBL. En central fråga blir därför att avgöra hur reglerna för medinfly- tande i MBL förhåller sig till dem som anges i direktivets artikel 4.2. Vi delar här upp analysen. Den första delen rör förhållandena för arbetstagare i kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisation. Nästa del rör förhållandena för arbetstagare som inte är medlem- mar i en kollektivavtalsslutande organisation. Den sista delen rör förhållandena för arbetstagare inom offentlig sektor. skall något sägas om de mer utförliga beskriv- ningar av vad information och samråd skall bestå av som ges i artiklarna 4.3 och 4.4. Genomförande av direktivet i 4.5.2Information – form och innehåll I artikel 4.3 ges en mer utförlig beskrivning av hur information skall överlämnas än vad som framgår av artikel 2 f. Enligt artikel 4.3 skall information överlämnas vid ett sådant tillfälle, på ett sådant sätt och med ett sådant innehåll som gör det möjligt för arbetsta- garrepresentanterna att granska informationen på ett adekvat sätt och vid behov förbereda samråd. Detta motsvarar vad som gäller enligt 19 § MBL. Enligt 19 § MBL skall information överlämnas fortlöpande, dvs. så snart det kan ske. En arbetstagarrepresentant har vidare enligt 19 § MBL rätt att få ut den information som behövs för att till- varata medlemmarnas gemensamma intressen i förhållande till arbetsgivaren. Dessutom är arbetsgivaren i viss mån skyldig att kopiera material och kommentera handlingar så att informationen kan bedömas i sitt rätta sammanhang.43 Därutöver anses den primära förhandlingen enligt 11–13 §§ MBL i sig innefatta en informationsskyldighet. En arbetsgivare måste i samband med förhandlingarna – innan – lämna information som är relevant för förhandlingsfrågan.44 Därigenom ges arbetstagarorga- nisationen möjlighet att förbereda förhandlingen. Vidare innefattar den allmänna förhandlingsrätten enligt 10 § MBL en rätt att utfå för förhandlingen relevant information (15 och 18 §§ MBL). Vi bedömer därför att direktivets krav på informationens överläm- nande uppfylls i svensk rätt. 4.5.3Samråd – form och innehåll En motsvarande kompletterande beskrivning av hur samråd skall äga rum finns i direktivets artikel 4.4. Där anges att samrådet skall äga rum –med säkerställande av att tillfället, sättet och innehållet är lämp- ligt (4.4 a), –på den lednings- och representationsnivå som är relevant med hänsyn till den fråga som behandlas (4.4 b), –på grundval av de uppgifter som arbetsgivaren lämnat i enlighet med artikel 2 f och det yttrande som arbetstagarrepresentan- terna har rätt att avge (4.4 c), 1975/75:105, bilaga 1, s. 366. 1994/95:102 s. 59 och 74. Genomförande av direktivet i –på ett sådant sätt som gör det möjligt för arbetstagarrepresen- tanterna att sammanträda med arbetsgivaren och få motiverade svar på eventuella yttranden (4.4 d) samt –i syfte att söka nå en överenskommelse när det gäller de beslut som omfattas av arbetsgivarens befogenheter och som avses i punkt 2 c (4.4 e). När det gäller förutsättningarna i artikel 4.4 a kan vi konstatera att de svenska bestämmelserna avseende tillfället, sättet och innehållet i och för samråd eller, enligt svensk rätt, förhandling måste anses vara lämpliga i direktivets mening. Arbetsgivarens primära för- handlingsskyldighet skall äga rum så tidigt att arbetstagarnas upp- fattning kan utgöra en del av arbetsgivarens beslutsunderlag.45 För- handling enligt 10 § MBL äger rum när endera parten så önskar. Förhandlingsskyldigheten innefattar enligt 15 och 18 §§ MBL en skyldighet att lämna för förhandlingsfrågan nödvändig information och att hålla skriftliga handlingar som åberopas tillgängliga.46 I fråga om artikel 4.4. b och den lednings- och representations- nivå som är relevant med hänsyn till den fråga som behandlas gäller enligt svensk rätt att förhandling i första hand skall äga rum på lokal nivå men vid oenighet kan föras upp på central förhandlings- nivå om arbetstagarparten begär det (14 § MBL). Förhandlings- skyldighet åligger den enskilde arbetsgivaren och förhandlingen skall äga rum på den mest relevanta nivån i verksamheten.47 Svensk rätt uppfyller även i detta avseende direktivets krav. När det gäller artikel 4.4 c och kriteriet att samråd skall äga rum på grundval av de uppgifter som arbetsgivaren lämnat i enlighet med artikel 2 f och det yttrande som arbetstagarrepresentanterna har rätt att avge kan konstateras, att de uppgifter som här avses i direktivet enligt svensk rätt antingen kan baseras på den allmänna informationsplikten enligt 19 § MBL eller på den informationsplikt som ligger i förhandlingsskyldigheten i sig. Konstruktionen i direktivet tycks på denna punkt skilja sig något från den svenska, eftersom informationen enligt svenskt synsätt kan vara en del av förhandlingsframställan eller en del av det motiverade förslaget. Därmed kan samråd inledas på ett tidigare stadium och behöver inte föregås av två skilda skeenden. Någon skillnad i sak tycks inte 1975/76:105, bilaga 1, s. 356 och AD 1994 nr 103. 1975/76:105, bilaga 1, s. 488 och 532. 47AD 1990 nr 117, se också , Lunning och Toijer, Medbestämmandelagen, 1997, s. Genomförande av direktivet i dessa olikheter medföra. Förhandlingen äger ju de facto rum på grundval av information och arbetstagarnas yttrande. Arbetstagar- nas yttrande kan emellertid i svensk rätt vara en del av förhand- lingen. Föreskrifterna i artikel 4.4 c är således uppfyllda i svensk rätt. Samrådet enligt artikel 4.4 e skall ske på ett sätt som gör det möjligt för arbetstagarrepresentanter att sammanträda med arbets- givaren och få motiverade svar på eventuella yttranden. Att arbets- tagarrepresentanter har rätt att sammanträda med arbetsgivaren enligt svensk rätt framgår av 15 § MBL. Att de dessutom vid en förhandlingsomgång åtminstone skall få ett motiverat yttrande är också klarlagt (15 § MBL). De svenska bestämmelserna får därmed anses motsvara direktivets. gäller enligt artikel 4.4 e att samrådet, när det gäller de beslut som avses i artikel 4.2 c, skall äga rum i syfte att söka nå en överenskommelse. Eftersom de situationer som omfattas av artikel 4.2 c ligger inom området för den primära förhandlingsskyldighe- ten enligt 11 § MBL och all sådan förhandling syftar till en uppgö- relse mellan parterna torde inga problem föreligga.48 Dessutom kan möjligheten att förhandlingarna kan komma att föras upp på cen- tral nivå enligt 14 § MBL i sig, åtminstone för arbetsgivaren, utgöra ett incitament att söka nå en överenskommelse. Sammanfattningsvis kommer vi därför till slutsatsen att svensk rätt uppfyller de krav som direktivet ställer rörande samrådets utfö- rande. 4.6Information och samråd för kollektivavtalsslutande parter Vår bedömning: Kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisa- tioners rätt till information och förhandling enligt 10, 11 och 19 §§ MBL uppfyller direktivets krav på information och sam- råd. 1975/76:105, bilaga 1, s. 357. Genomförande av direktivet i I direktivets artikel 4.2 a föreskrivs att information skall omfatta den senaste och den förväntade utvecklingen av företagets eller driftställets verksamhet och ekonomiska situation. Enligt 19 § MBL skall arbetsgivaren fortlöpande hålla kollektivavtalsslu- tande arbetstagarrepresentanter underrättade om hur verksamheten utvecklas produktionsmässigt och ekonomiskt. Ämnesområdena för informationsskyldigheten i dessa två bestämmelser tycks mot- svara varandra. Enligt förarbetena till medbestämmandelagen skall informatio- nen vidare omfatta uppgifter som är av betydelse för att bedöma utsikterna för framtiden. Också uppgifter som hänför sig till det som varit samt upplysningar om det aktuella läget ingår i informa- tionsplikten. Att informationen skall lämnas fortlöpande innebär att den skall lämnas så snart det kan ske.49 Vi bedömer att detta sammantaget motsvarar direktivets krav på att information skall omfatta den senaste och förväntade utvecklingen. När det gäller den information som avses i artikel 4.2 b – situa- tionen, strukturen och den förväntade utvecklingen när det gäller sysselsättningen i företaget eller driftstället samt om eventuella föregripande åtgärder som planeras, bland annat vid hot mot sys- selsättningen – så kan konstateras att 19 § MBL ålägger arbetsgiva- ren att på eget initiativ informera om riktlinjerna för personalpoli- tiken. Denna punkt om personalpolitiken skall läsas tillsammans med de andra områdena som omfattas av informationsskyldigheten enligt första meningen. Uppstår en situation i företaget som på ett eller annat sätt kan förväntas få konsekvenser för sysselsättningen i företaget måste arbetsgivaren enligt 19 § MBL informera arbetsta- garna om detta. Detsamma gäller eventuella föregripande åtgärder som planeras.50 När en förändring av sysselsättningsläget är att vänta ligger det i sakens natur att arbetsgivaren också måste lämna information om hur sysselsättningsstrukturen ter sig och vilka för- ändringar som krävs. Anser en arbetstagarrepresentant att mer in- formation behövs för att göra det möjligt att bedöma sysselsätt- ningssituationen och sysselsättningsstrukturen kan arbetstagarre- presentanten begära sådan information med stöd av 19 § 1 st andra 1975/76:105, bilaga 1, s. 365. 50SOU 1975:1 s. 299 och 787, prop. 1975/76:105, bilaga 1. s. 235, AD 1978 nr 56, AD 1978 nr 84 och AD 1979 nr 1. Genomförande av direktivet i Vi bedömer därför att 19 § MBL motsvarar de krav som ställs i direktivets artikel 4.2 b. Enligt artikel 4.2 c skall en arbetstagarrepresentant kunna få information om beslut som kan medföra väsentliga förändringar i arbetsorganisationen eller anställningsavtalen, inklusive de beslut som avses i direktiven om kollektiva uppsägningar och företags- överlåtelser. Denna möjlighet följer enligt svensk rätt både av 19 § MBL och av den informationsskyldighet som är inbyggd i den primära förhandlingsskyldigheten enligt 11 § MBL. Sammanfattningsvis kan konstateras att möjligheten att få del av den information som avses i artiklarna 4.2 a–c är säkerställd i svensk rätt för de kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisatio- nerna. När det gäller de områden för samråd som räknas upp i artikel 4.2 omfattas de i princip av de områden som är föremål för primär för- handlingsskyldighet enligt 11 § MBL. Artikel 4.2 b ger dock, också mot bakgrund av vad som sägs i ingressens skäl 8, intryck av att samråd skall kunna äga rum redan vid de första indikationerna på att en inverkan på sysselsättningen är att vänta. Enligt artikel 4.2 b skall samråd omfatta situationen, strukturen och den förväntade utvecklingen när det gäller syssel- sättningen samt eventuella föregripande åtgärder som planeras, bland annat vid hot mot sysselsättningen. Är förändringar i ett företags sysselsättningsstruktur att vänta – exempelvis för att vissa arbetstagares kompetensprofil inte kommer att motsvara företagets framtida behov – så kan man mot bakgrund av skäl 8 i ingressen tänka sig att ett samråd skall kunna omfatta en dialog om vad arbetstagarna bör göra och vad arbetsgivarna kan bidra med för att öka arbetstagarnas anställbarhet både inom och utom företaget i synnerhet genom utbildning och kompetensutveckling. Om direktivet på denna punkt bör tolkas så att samråd skall äga rum redan innan det beslutats om några åtgärder överhuvudtaget skall vidtas, kan det vara tveksamt om de skyldigheter som utgår från 11 § MBL fullt ut motsvarar direktivet. Förhandling enligt 11 § MBL aktualiseras inte förrän arbetsgivaren har bildat sig en uppfattning om olika möjliga handlingsalternativ.51 Enligt 51 Jfr prop. 1975/76:10, bilaga 1, s. 356, AD 1988 nr 56 och AD 1979 nr 1. Genomförande av direktivet i 11 § MBL bör dock, vid mer komplicerade beslut, förhandling tas upp redan på planeringsstadiet och sedan bedrivas återkommande.52 Alla situationer som kan tänkas beröra sysselsättningsstrukturen i ett företag bör kunna sägas omfatta sådana komplicerade beslut. Under alla omständigheter kvarstår möjligheten för en arbetsta- garorganisation att själv initiera förhandling enligt 10 § MBL. Frå- geställningarna faller utan tvekan inom det förhandlingsområde som omfattas av 10 § MBL och arbetstagarorganisationen bör genom den information som erhållits enligt 19 § MBL vara medve- ten om situationen. En arbetstagarorganisations möjligheter att delta i samråd i de situationer som föreskrivs i artikel 4.2 b bedöms sålunda vara säkerställda i svensk rätt. Samråd skall också omfatta beslut som kan medföra väsentliga förändringar i arbetsorganisationen eller anställningsavtalen inklu- sive beslut om kollektiva uppsägningar och företagsöverlåtelser enligt artikel 4.2 c. Förhandlingsskyldigheten enligt 11 § MBL omfattar utöver vad som tidigare nämnts också viktigare förändring av arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare som till- hör organisationen. Bestämmelsernas ämnesområden synes mot- svara varandra. Förändringar av denna art omfattas enligt svensk rätt av den primära förhandlingsskyldigheten, oavsett om föränd- ringarna rör en hel verksamhet eller bara en viss avdelning eller kategori arbetstagare.53 Möjlighet att få till stånd samråd vid de till- fällen direktivet kräver bedöms således även här vara säkerställd i svensk rätt. 52AD 1994 nr 103. 1975/75:105, bilaga 1, s. 354. Genomförande av direktivet i 4.7Information och samråd för andra än kollektivavtalsslutande organisationer Vår bedömning: Det är förenligt med direktivet att enbart de kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisationerna tillerkänns rätt till information och förhandling enligt 11 och 19 §§ MBL på arbetsplatser som omfattas av kollektivavtal. Oorganiserade behöver inte tillerkännas de rättigheter direktivet behandlar. Direktivet ställer dock krav på att det skall vara möjligt att få del av information och att samråda även på arbetsplatser som saknar kollektivavtal men där det finns anställda som är medlemmar i en arbetstagarorganisation. De ovan gjorda övervägandena utgår i huvudsak från vad som gäller för kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisationer. En utgångs- punkt i svensk rätt är emellertid att alla arbetstagarorganisationer med minst en medlem på arbetsplatsen kan begära förhandling enligt 10 § MBL oavsett om de träffat kollektivavtal eller inte. En arbetsgivare är också under vissa förhållanden skyldig att ta initiativ till primär förhandling enligt 13 § MBL med arbetstagarorganisa- tioner som saknar kollektivavtal. Dessa arbetstagarorganisationer kan dock, utöver vad som följer av 13 § MBL, inte göra anspråk på rättigheter som utgår enligt 11 och 12 §§ MBL. Informationsrättigheterna enligt 19 § MBL tillkommer uteslu- tande de kollektivavtalssslutande arbetstagarorganisationerna. Övriga arbetstagarorganisationers informationsbehov anses bli till- godosett inom ramen för förhandlingsrätten.54 Oorganiserade arbetstagare saknar helt rättigheter av den art som här behandlas. I det följande skall vi undersöka om denna ordning är förenlig med direktivets krav. Skall enligt direktivet information och samråd kunna tillkomma andra arbetstagarorganisationer än de som står i kollektivavtalsförbindelse med arbetsgivaren? Omfattar det kravet i så fall andra rättigheter än de som framgår av 13 § MBL? Och , måste även de oorganiserade arbetstagarna ha tillgång till de rättigheter direktivet föreskriver? 1975/76:105, bilaga 1, s. 237. Genomförande av direktivet i Först bör undersökas vilka överväganden som gjorts rörande denna fråga vid genomförandet av tidigare direktiv. Lagstiftaren har haft att ta ställning till samma typ av frågeställ- ningar i samband med genomförandet av alla de direktiv som rört arbetstagares rätt till information och samråd. För att säkerställa ett korrekt genomförande av direktiven har det i dessa fall bedömts vara nödvändigt att i viss mån utsträcka de aktuella rättigheterna till att omfatta även andra arbetstagare än de som tillhör kollektivav- talsslutande arbetstagarorganisationer. Direktiven om kollektiva uppsägningar och överlåtelse av verksamhet är härvid av särskilt intresse.55 En central fråga i dessa lagstiftningsärenden, liksom i denna utredning, är vem som skall kunna ta emot den information och delta i det samråd som föreskrivs enligt direktiven.56 Begreppet arbetstagarrepresentant definieras i dessa direktiv, liksom i det aktuella, som arbetstagarnas representant enligt medlemsstaternas lagar och praxis. Lagstiftaren höll i dessa fall som huvudregel fast vid att kollek- tivavtalsslutande part skall vara mottagare av information och part i primär förhandling på arbetsplats som omfattas av kollektivavtal.