sou · GSB3125d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Inte heller beträf- fande bedömningen av säkerheterna har några större förändringar skett. Både SKB och SKI har ställt sig positiva till längre avgifts- perioder. En sådan förändring skulle kunna medföra att underlag och yttranden kan avlämnas tidigare , vilket skulle ge mer tid för ärendets beredning i . Möjlighet för frivilligorganisationer att få ersättning ur Kärnavfallsfonden Så som finansieringslagen är utformad, kan medel från Kärnavfalls- fonden endast utbetalas till stat, kommun eller industri för infor- mationsinsatser till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle. En fråga är om särskilt stöd bör ges till frivilligorganisationer (miljöorganisationer) för insatser i samband med den lokaliseringsprocess som pågår för slutförvaret för använt kärnbränsle. Frågan är återkommande i miljörörelsens yttranden över SKB:s forsknings- och utvecklingsprogram. Av re- geringsbeslutet om SKB:s forsknings- och ut- vecklingsprogram 98, framgår att regeringen har frågan under över- vägande. En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag som regle- rar systemet (finansieringslagen). Utredningen skall omfatta frågan om finansieringslagen bör änd- ras mot bakgrund av energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) och energipolitiska beslut (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) och i övrigt ändrade omständigheter sedan la- gens tillkomst. Särskild vikt bör läggas vid frågorna om hur säker- heterna enligt lagen skall vara utformade och om grunderna för av- giftsberäkningarna. I samband med översynen av säkerheternas utformning bör klargöras vilket belopp som skall finnas tillgängligt då behov uppstår och vad detta motsvarar . Även frågan om den långsiktiga bedömningen av fondbehållningen skall belysas i utredningsarbetet. Utredaren skall vidare utreda förutsättningarna för en förläng- ning av avgiftsperioderna enligt finansieringslagen. Likaså skall ut- redningen omfatta hur den del av myndigheternas kostnader för tillsyn som är oberoende av antalet reaktorer i drift kan finansieras när antalet avställda reaktorer ökar. Utredningen skall även omfatta frågan om särskilt stöd till frivil- ligorganisationer för insatser i samband med lokaliseringsprocessen av ett slutförvar för använt kärnbränsle. Utredaren skall utreda be- hov av och möjligheterna för ett sådant stöd samt föreslå lösningar till hur detta skulle kunna utformas och finansieras. Utredaren bör även ta upp andra frågor med anknytning till fi- nansieringssystemet som kan komma att uppmärksammas i sam- band med utredningsarbetet. Utredaren bör vid sin översyn beakta redo- visning av uppdraget att föreslå utformning av säkerheterna (dnr M1998/1958/Mk), Statskontorets utredning (2001:16) om kärn- kraftmyndigheternas kostnader samt den utredning som föranledde den senaste förändringen av finansieringssystemet (SOU 1994:107). Utredaren bör även aktivt följa pågående arbete i EU. Utredaren bör lämna förslag till åtgärder, i förekommande fall med förslag till författningsändringar, som kan föranledas av utre- darens överväganden. Utredaren skall vidare analysera de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av sådana förslag samt redovisa såväl statsfinansiella effekter som effekter för kärnkraftsföretagen. Vid förslag med statsfinansiella effekter skall utredaren dessutom lämna förslag till finansiering. Utredaren skall bedriva sitt arbete i nära samverkan med Riks- gäldskontoret och SKI. Utredaren bör även samråda med SSI, SKB, kärnkraftsföretagen, , Statens förhand- lare för omställning av energisystemet samt med andra berörda organisationer och myndigheter. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . (M 2003:01) Beslut vid regeringssammanträde . redovisning av uppdraget, såvitt avser frivilligorganisationers (miljöorganisationers) möjlighet att få er- sättning ur Kärnavfallsfonden, skall redovisas senast den 17 decem- ber 2003. Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2003:41) tillkallade chefen för en särskild ut- redare med uppdrag att se över systemet för finansiering av fram- tida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) som reglerar systemet. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd . I regeringens beslut rörande svensk Kärn- bränslehantering AB:s program för forskning, utveckling och de- monstration för kärnavfallets behandling och slutförvaring, FUD- program 98, angavs att regeringen överväger frågan om särskilt stöd bör ges till frivilligorganisationers informationsverksamhet. Frågan berördes även i regeringens beslut rörande bolagets komplettering av FUD-program 98. Av direktiven för arbete framgår att utredaren skall utreda behov av och möjlighet för ett sådant stöd samt föreslå lösningar till hur detta skulle kunna utformas och finansieras. Utredaren skall i ett delbetänkande redovisa sina bedömningar och förslag i denna fråga . (M 2003:01) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) som reglerar systemet (dir. 2003:41). Utredaren har antagit namnet Finansieringsutred- ningen (M 2003:01). Utredaren skall enligt direktiven redovisa re- sultatet av sitt arbete . Utredningen har genom en skrivelse begärt att villkoren för redovisning av utredningsarbetet ändras så att tid- punkten för utredningens slutbetänkande senareläggs till . Utredaren skall slutredovisa uppdra- get . SKB:s översiktliga beskrivning av intressentavtalet Fördelning mellan reaktorinnehavarna av gemensamma kostnader för omhändertagande av kärnavfall De företag som innehar kärnkraftverk är ansvariga för att vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slut- förvara använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från de svenska kärnreaktorerna. Företagen genomför en större del av dessa åt- gärder gemensamt, i enlighet med vad som stadgas i 12 § lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, genom det samägda företaget (). Kärnkraftsföretagens beräknade utnyttjande av de gemensamma åtgärderna varierar. Företagens kärnkraftverk är olika (exempelvis vad gäller antal reaktorer, reaktorernas effekt, typ av reaktorer, reaktorernas ålder, osv.) och vardera företaget kan därför beräknas komma att utnyttja det gemensamma systemets delar i omfatt- ningar som är helt företagsspecifika. För att fördela kostnaderna mellan sig har kärnkraftsföretagen slutit ett intressentavtal. Detta ligger till grund för fördelningen mellan reaktorinnehavarna av uttagna medel från Kärnavfallsfonden för SKB:s verksamhet, samt för SKB:s uttag av avgifter från ägarna för driften av slutförvaret för driftavfall (SFR) och därtill relaterade transporter. Kostnadsfördelningen enligt intressentavtalet används också vid beräkning av reaktorinnehavarnas avgifter till Kärn- avfallsfonden. Det nu gällande intressentavtalet slöts mellan intressen- terna (, Sydsvenska Värmekraftaktiebolaget, och ). Nedan redo- visas huvudprinciperna i avtalet. består egentligen av flera avtal. Huvuddoku- mentet är ett Ramavtal som innehåller begreppsdefinitioner, huvudprinciper för kostnadsfördelningen, allmänna villkor samt frågor om avtalstid, tvist etc. I tillägg finns sex Tillämpningsavtal som vardera behandlar intressenternas rättigheter och skyldigheter avseende följande verksamheter: Inkapsling och deponering av använt bränsle Centralt mellanlager för använt kärnbränsle (Clab) Slutförvar för radioaktivt driftavfall (SFR1) Slutförvar för långlivat låg- och medelaktivt avfall Rivning av kärnkraftverk och slutförvar för icke långlivat rivningsavfall I och Tillämpningsavtalen hänvisas till två promemo- rior med underlag för beräkning av anläggningarnas utnyttjande av respektive intressent (Energiproduktion och bränslemängder drift resp. Fördelning av lagringsvolymer i SFR 1 ). I anges huvudprincipen för kostnadsfördelningen. Den skall, om inte annat föreskrivs i ett Tillämpningsavtal, vara en för- delning med drift av kärnkraftsblocken som bas. Med baskostnader avses sådana kostnader som är att hänföra till den omfattningen av systemet som erfordras för att omhänderta det bränsle eller avfall som genereras i intressenternas kärnkrafts- block under de första 25 årens drift. Till baskostnaderna hänförs även kostnaderna för att avveckla och riva kärnkraftsblocken samt omhänderta rivningsavfallet. Baskostnaderna fördelas mellan intressenterna i relation till en vald parameter (bränslemängd, antal kapslar eller avfallsmängd) som är att hänföra till dessa första 25 årens drift. Mängderna är delvis beräknade utifrån prognoser. De fram- räknade fördelningstalen, uttryckta i procent, är låsta och skall ej justeras mot det verkliga utfallet av de dimensionerande mängd- Dock görs reglering med hänsyn till de faktiska besparingar eller fördyringar som en avvikelse innebär (s.k. direktkostnader). Med merkostnader avses sådana kostnader som uppkommer på grund av att ytterligare bränsle eller avfall genereras som en följd av att kärnkraftsblocken drivs . Merkostnaderna påförs respektive intressent i relation till den verkliga bränslemängd eller avfallsmängd som denne tillför systemet utöver det som ryms inom ramen för baskostnaderna I anges att avtalet gäller fr.o.m. och så länge kostnader för Systemet föreligger.1 Det skall så länge det är i kraft regelbundet granskas och om så är påkallat ändras. Den första översynen skall ske . fastställer också att en intressent som vill frånträda avtalet, eller del därav, är bunden av bestämmelserna till dess att de återstående intressenterna träffat överenskommelse med denne om villkoren för utträde. En intressent får inte överlåta avtalet, eller del därav, utan övriga parters medgivande. Som villkor för överlåtelse skall gälla att tillträdande part biträder avtalet. Tvist med anledning av avtalet skall slutligen avgöras genom skiljedom enligt reglerna för . Om parterna inte kommer överens om annan plats, skall skiljeförfarandet äga rum i . Inkapsling och deponering av använt kärnbränsle, inklusive FUD Detta tillämpningsavtal gäller en större del av de totala kostnaderna för Systemet. Baskostnaden för SKB:s verksamhet enligt Tillämp- ningsavtal 1 skall fördelas mellan intressenterna enligt fördelnings- tal som motsvarar det beräknade behovet av kapslar med använt kärnbränsle för de första 25 årens drift för varje kärnkraftsblock. Den merkostnad som uppkommer för att inkapsla och deponera använt bränsle som för någon intressent genererats utöver den reaktordrift som legat till grund för beräkningen av baskostnaden, och som därmed förutsätter en utökad inkapslings- och depone- ringskapacitet, skall betalas enligt den faktiska kostnaden (direkt- kostnad). 1 Systemet är definierat som dels allmän verksamhet som är att hänföra till utveckling och drift av SKB:s system för hantering av radioaktivt avfall, dels ovan uppräknade gemensamma anläggningar och aktiviteter som är delar av Systemet och som drivs och förvaltas av SKB. Centralt mellanlager för använt kärnbränsle, Clab Baskostnaden för SKB:s verksamhet enligt Tillämpningsavtal 2 skall fördelas mellan intressenterna enligt fördelningstal som motsvarar respektive intressents faktiska och, , beräknade mängd använt kärnbränsle från de första 25 årens drift av dennes kärn- kraftsblock. I Baskostnaden inkluderas samtliga investeringskost- nader med tillhörande framtida avveckling och rivning samt samtliga drift- och underhållskostnader fram till den tidpunkt då en total mängd använt bränsle motsvarande drift av samtliga kärnkraftsblock är utlastad för inkapsling och deponering. Merkostnader fördelas efter de fördelningstal som vid den aktuella tiden gäller för Inkapsling och deponering. Detta eftersom merkostnader för Clab tillkommer genom tillkommande driftår, vilket är relaterat till drifttiden vid djupförvaret som i sin tur styrs av antalet kapslar som skall deponeras. Slutförvar för radioaktivt driftavfall, SFR 1 Kostnaderna för SFR 1 betalas direkt av kärnkraftsföretagen, och bestrids inte med medel från Kärnavfallsfonden. Baskostnaderna för SFR 1 är beräknade utifrån en förutsättning om 40 års drifttid. Baskostnaden för SKB:s verksamhet enligt Tillämpningsavtal 3 skall fördelas mellan intressenterna enligt fördelningstal som mot- svarar respektive intressents faktiska och, , beräknade behov av slutförvaring av låg- och medelaktivt radioaktivt drift- avfall från de första 40 årens drift av dennes kärnkraftsblock. I bas- kostnaden inkluderas samtliga investeringskostnader med till- hörande framtida förslutning av anläggningen samt samtliga drift- och underhållskostnader fram till och med . Hur merkostnader skall fördelas mellan intressenterna är inte fastlagt utan skall upptas till förhandling . Transportsystem för använt kärnbränsle och reaktoravfall I intressentavtalet betraktas transportsystemet i princip som ett delsystem i den anläggning till vilken transport sker. Detta innebär att samtliga drift- och underhållskostnader för transportsystemet skall fördelas på årsbasis mellan intressenterna enligt de fördel- ningstal som gäller för mottagaranläggningarna det år när kostna- derna betalas. Också investerings- och reinvesteringskostnader skall i första hand fördelas enligt de fördelningstal som gäller för den mottagande anläggningen. Slutförvar för långlivat låg- och medelaktivt avfall Samtliga kostnader för denna del av Systemet betraktas som bas- kostnader. Kostnaderna skall fördelas mellan intressenterna efter beräknat utnyttjande av slutförvaren. Det underlag som krävs för att beräkna utnyttjandet av anläggningarna, och därmed fördel- ningstalen, finns ännu inte. I avvaktan på att dessa uppgifter kan tas fram fördelas kostnader för FUD och planeringsarbeten i enlighet med fördelningstalen för FUD för Inkapsling och deponering av använt bränsle angivna i Tillämpningsavtal 1 Rivning av kärnkraftverk och slutförvar för icke långlivat rivningsavfall Kostnaderna för rivning av kärnkraftverk skall i huvudsak bäras av respektive Intressent. Kostnaderna för SKB:s verksamhet enligt Tillämpningsavtal 6 avser gemensam verksamhet avseende riv- ningen av kärnkraftverken samt anläggande, drift och avveckling av slutförvaret för icke långlivat rivningsavfall. Dessa kostnader skall fördelas mellan Intressenterna efter beräknad volym kortlivat rivningsavfall på plats i det gemensamma slutförvaret för rivnings- avfall. Samtliga kostnader för denna del av Systemet betraktas som baskostnader. Det underlag som krävs för att beräkna utnyttjandet av slut- förvaret för kortlivat rivningsavfall, och därmed fördelningstalen , finns ännu inte. I avvaktan på att dessa uppgifter kan tas fram för- delas kostnaderna för SKB:s verksamhet enligt detta Tillämpnings- avtal 6 i enlighet med fördelningstalen för FUD för Inkapsling och deponering av använt bränsle angivna i Tillämpningsavtal 1 Exempel på jämförelsematerial och konsistenstester I samband med stora och långsiktiga anläggnings- och industripro- jekt är det ofta ett flertal intressenter (risktagare) som medverkar. Aktieägare, långivare och andra fordringsägare samt garanti- och försäkringsgivare är exempel på finansiella intressenter i många projekt. Ett engagemang från deras sida medför att de tar på sig delar av den risk som följer med ett projekt. Skulle det visa sig att projektets kostnader blev avsevärt högre och/eller dess intäkter avsevärt lägre skulle risktagarna få ta på sig de ekonomiska konse- kvenserna av detta. Risktagandet medför att de gör egna värde- ringar av risker och ställer krav på projektet. Projekt med många risktagare kan således vara förenat med en mångfald av riskvärde- ringar. kännetecknas av att det är få finansiella in- tressenter. Det finns inga externa intressenter som gör egna värde- ringar av projektets risker. De intressenter som är inblandade i projektet är å ena sidan kärnkraftsindustrin och å andra sidan staten genom främst SKI. Staten som risktagare har inte gjort några egna värderingar av risken. Dessutom har den granskning som SKI utför haft ringa resurser både och i pengar. I andra situationer, där staten tar på sig risk, görs riskbedömningar. Detta gäller exempelvis när staten agerar garantigivare på exportkreditområdet. Det gäller också finansie- ringen av som illustreras i kapitel 2. Ett jämförelsematerial är andra stora projekt. Utredaren har som redovisades i kapitel 3 översiktligt gått igenom ett antal för- och efterkalkyler i stora projekt. Sådana erfarenheter från stora projekt utgör ett värdefullt referensmaterial för rimlighetsbedömningar av uppskattningar av kostnader och osäkerheter. Sådant referensmate- rial bör därför utgöra underlag för bedömningarna. Utredaren har låtit ta fram en översikt över avslutade och pågå- ende avvecklingsprojekt i världen.1 Sådant referensmaterial bör i det statliga granskningsarbetet löpande jämföras och utvärderas i för- hållande till aktuella kostnadsbedömningar. görs emellertid inte några regelbundna och löpande jämförelser med andra kost- nadsbedömningar. På begäran av utredaren har SKB lämnat en rapport2 för att belysa hur sådana jämförelser görs. Ut- redningen har inte hunnit behandla denna rapport. Ett annat jämförelsematerial är olika typer av kalkyler. Några tydliga alternativkalkyler presenteras till exempel inte i SKI:s rap- port om avgiftsförslag för att ge perspektiv på den kostnadsbe- dömning som kopplar till referensfallet. Exempelvis skulle det vara av värde som referensmaterial att tydligt redovisa kostnadsupp- skattningar för scenarier med återtag, dvs. i princip scenarier där delprojektet slutförvar av använt kärnbränsle genomförs ytterligare en gång. Ett systematiskt referee-förfarande saknas också inom staten. I en bedömningsfråga av detta slag bör ett sådant förfarande etable- ras. Det tjänar syftet att stärka kvaliteten i bedömningsresultaten och ökar sannolikheten för balans i avvägningarna. Vid sidan av de utredningar som tillsatts med mellan- rum görs inte någon egentlig utvärdering eller allmän prövning av finansieringssystemets tillförlitlighet. Därtill saknas regelbundna, systematiska och explicita kon- sistenstester för att stärka kvaliteten i bedömningsunderlaget. Kon- sistenstester kan göras på flera olika sätt. Här ges tre exempel på konsistenstester. Exempel 1 på konsistenstest – Diskontering och risk En investering innebär ett utlägg av pengar för att få en fram- tida ström av inbetalningar. I några fall kan framtida inbetalningar behandlas som säkra (riskfria). Det gäller främst investeringar i statliga värdepapper. I andra fall finns emellertid ett större eller mindre element av risk. Ju större risk som kännetecknar en inve- stering, desto högre krav på avkastning ställer investerare. En sådan riskpremie kan uttryckas som 1Rivning av kärntekniska anläggningar - En internationell översikt av projekt och kostnader inom kärnavfallsområdet. , (Underlagsrapport 1). 2SKB Rapport , Teknik och kostnader för rivning av svenska kärnkraftverk, SKB . Riskfylld ränta – riskfri ränta = aktuell riskpremie Betalningsströmmarna i kärnavfallsprojektet kan schematiskt be- skrivas som omvända jämfört med en normalinvestering: Inbetal- ningarna kommer i princip först och utbetalningarna sedan. I sce- nariot med drift förekommer inga avgiftsbetalningar . Om de framtida utbetalningarna i kärnavfallsprojektet hade varit säkra, kunde behovet av inbetalningar för att klara de framtida utbetalningarna ganska väl ha uppskattats med hjälp av den riskfria ränta staten erbjuder. Ett exempel kan illustrera detta. Antag ett projekt som har ut- betalningar om under . Antag vidare att medel för detta skall avsättas och att dessa medel för- räntas . Hur mycket pengar behöver då avsättas i utgångsläget för att klara de kommande utbetalningarna? Svaret på den frågan är att ca behöver avsättas. Skulle man räkna med en högre förräntning än skulle dagens avsätt- ningsbehov bli mindre. Hur kan man då beakta att framtida betalningar är osäkra och inte alls säkra? Ett sätt att göra det är att som ovan kalkylera med en riskpremie i diskonteringsfaktorn. Det kan beskrivas som en försiktighetsprincip. En sådan riskpremie tjänar då att värdera ner framtida intäktsöverskott eller – som i detta fall – att värdera upp framtida intäktsunderskott. Antag till exempel en riskpremie på -enheter så att dis- konteringsfaktorn blir . Uppvärderingen av intäktsunderskot- ten leder då till att 28,4 miljarder blir en otillräcklig avsättning. Av- sättningen skulle istället behöva höjas till ca eller med . Andra riskpremier ger andra påslag. I Tabell 1 redovisas behovet av avsättning vid olika riskpremier. Bilaga 5 SOU 2004:125 Tabell 1: Behovet av avsättning vid olika riskpremier Vilken risknivå representerar då kärnavfallsprojektet? Det är en fråga som inte har ett enkelt och entydigt svar. Det är dock klart att projektet innebär risker för kostnadsöverdrag. En jämförelse kan till exempel göras med såsom det skisseras i kapitel 2 strax före byggstart. En överslags- mässig uppskattning kan vara att konsortiet i det läget skulle ha fått betala en riskpremie på utan statliga garantier (med anta- gande om visst eget kapital m.m.). Risken vid utlåning till en viss låntagare bedöms ofta genom ett ratingförfarande. klassificerar obligationslån utifrån hur pass säkra betalningar för lånet bedöms vara. Inplacer- ingen i ratingklasser bli då också styrande för låneräntan. I tabell 2 ges exempel på olika riskpremier för olika ratingklasser och löptider på den amerikanska obligationsmarknaden. Riskpre- mierna är angivna som ränteskillnader i förhållande till amerikanska statsobligationer. Ratingklass AAA representerar den högsta kre- ditvärdigheten. De övriga klasser som finns representerade i ta- bellen (AA till BB+) uttrycker lägre kreditvärdighet. Utöver ratingklasserna i tabellen finns ytterligare klasser som uttrycker ännu lägre kreditvärdighet. Tabell 2 Exempel på olika riskpremier för olika ratingklasser och löptider. Källa: Standard & Poors CreditWeek, november 5, 2003. (absoluta värden) (ränteskillnader i förhållande till amerikanska statsobligationer) Not: Riskpremien beräknade som ränteskillnad, , mellan amerikanska stats- obligationer (riskfri placering) och obligationslån utgivna av amerikanska industribolag (risk- fyllda placeringar). Exempel 2 på konsistenstest – Reservbehov i andra beräkningar SKB uppskattade i Plan ett reservbehov på 17 miljarder kro- nor (eller av den troliga totala framtida kostnaden) för att uppnå en konfidensgrad på . Denna uppskattning framstår som låg vid en jämförelse med exempelvis järnvägsinvesteringar i , dvs. investeringar med känd teknik . I figur 1 framgår det att det för järnvägsinvesteringar i i genomsnitt behövs en reserv på för att uppnå en konfidens- grad på (en sannolikhet för kostnadsöverdrag på ). Figur 1: Samband mellan reserv och acceptabel risk för kostnads- överdrag (Källa: OH-bild från föredragning om stora investeringsprojekt för utredningen , se un- derlagsrapport 2) Exempel 3 på konsistenstest – Försäkringsbedömningar Försäkringsbedömningar av värdet på olika risker kan utgöra vär- defulla referensvärden i bedömningar av projektet. Likaså kan ana- lyser av olika försäkringsarrangemang hjälpa till att strukturera riskbilden. begränsas om bank- och försäkrings- marknaden i större eller mindre utsträckning kan bära risk så att en mindre del faller på staten. I första hand avses här kompletterande bankgarantier eller kreditförsäkringar.