sou · GSB358 · 2005-01-01 00:00:00 — Det är en av många frågor som kan diskuteras när en konkret plan finns. Det kan finnas skäl att tro att nuvarande planeringssystem, dvs. med en nedbrytning av höga mål till offerter, kursplaner, timplaner, litteraturlistor m.m. inte alltid ger det bästa resultatet. Man måste utgå från ett konkret förslag och diskutera behov av för- ändringar utifrån detta. Risken finns också att ett system med många högt satta mål leder till en alltför bred utbildning som inte ger tillräckliga yrkeskunskaper för den vardag som officeren möter i sitt fortsatta arbetsliv. Fram tills har förutsättningarna för verksamheten varit att utbildningen skall vara just (stabsutbildning) och (chefsutbildning), vilket medfört att det har saknats flexi- bilitet i utbildningsverksamheten. Utbildningsbehoven och målen som anges av ÖB för utbildningen och kvalitetskraven som FM ställer på genomförandet kommer med stor sannolikhet att kunna tillgodoses av FHS på ett bättre sätt med ändringarna i den nya officersförordningen. Utredningen finner att om nuvarande ökning av forsknings- volymen fortsätter i samma takt kan detta verksamhetsområdet komma att utgöra merparten av FHS verksamhet. försvarsperspektiv kan det vara rimligt att totalförsvarets verk- samhet bygger på kunskaper som har prövats i vetenskapliga pro- cesser. Det kan också vara rimligt att forskningsbehoven runt kriser och säkerhetspolitik ökar i takt med ambitioner att medverka i internationella insatser. Om FHS huvuduppgift skall förändras från utbildning till forskning så är det dock ytterst en för regeringen att ta ställning till. Varje forskningsuppdrag är unikt och det är svårt att göra en samlad bedömning av vilken nytta totalförsvaret har av FHS forsk- ningsresultat totalt sett. Varje uppdrag har dock en beställare som ansett att det är värt pengarna för att studera en viss problematik. Vill man granska vilken nytta FHS gör inom forskningsområdet måste man granska beställarnas behov av kunskaper med hänsyn till de krav som regeringen ställer på beställarnas verksamhet. Det är rimligt att anta att svenska försvarssektorn behöver ha en forskning på områden som är specifik för svenska förhållanden – få utländska forskare kan förväntas intressera sig för detta. Merparten av all forskning om försvar, kriser, teknik eller annat kommer emellertid att bedrivas i andra länder. Huvuddelen av de svenska forskningsresurserna måste rimligen reserveras för att följa kun- skapsläget internationellt och förmedla denna kunskap till besluts- fattare i . Det finns en risk att forskarnas intresse av egen forskning går ut över bevakningen av andras forskning. Ett stort ansvar vilar också på beställarna att beställa rätt forskning när de svenska forskningsresurserna är begränsade. För att få tillgång till de internationella nätverk som finns om försvarsrelaterad forskning så måste ha en egen forskning av god kvalitet att bidra med. Detta talar för att forskningen bör bedrivas med den omfattning och kvalitet att den väcker internatio- nellt intresse. Utredningen anser att omfattningen och inriktningen av FHS forskning måste prövas av myndigheten själv. Mycket av verksam- heten styrs av FoT-programmen där övergripande inriktning sker och prioriteringar görs. Ur ett myndighetsperspektiv måste dock strategiska överväganden ske om vilka uppdrag man tar på sig, vilken kompetens man skall ha och vilken omfattning av verksam- heten som kan hanteras på ett effektivt sätt. Till bilden hör också att ca en tredjedel av det som beteck- nas som forskning är stödverksamhet av typ studier, deltagande i arbetsgrupper m.m. Utredningen anser därför att det är rimligt att FHS utvecklar en tydlig policy för vilka uppdrag man skall ta och att det av en sådan policy framgår att det bör finnas krav på unik kompetens eller veteskaplig höjd på de uppdrag man åtar sig. Enligt FHS pågår ett arbete med att ta fram en policy för forskning. Hur forskningen stödjer utbildningen Ansvaret för att forskningen inriktas så att den stödjer utbildnings- verksamheten ligger i första hand på uppdragsgivarna. Regeringen har i regleringsbrevet för FHS angett att forskningen skall knytas till utbildningen i syfte att säkra den vetenskapliga grunden. Bestämmelsen är dock inte så precist utformad att FHS är förhind- rad att bedriva även sådan forskning som inte kan knytas till utbild- ningen. När det gäller forskarledd undervisning bör risken vara ganska liten för att utbildningen inte tar upp intressanta forskningsresultat som producerats av FHS. Risken är kanske större att utländska forskningsresultat inte uppmärksammas på samma sätt, vilket kan motverkas av t.ex. att flera utländska forskare inbjuds att delta i undervisning. När det gäller utbildning där lärarna är militärer finns en risk för att relevant forskning inte återges i utbildningen. Denna risk motverkas dock av att kursplaner och litteraturlistor är fast- lagda av vetenskapliga instanser inom FHS. Det finns emellertid ett mer principiellt problem med forsk- ningens anknytning till utbildningen. Det som är specifikt för FHS är att FHS har uppdragsforskning och uppdragsutbildning och att FHS har ett starkt beroende till sina uppdragsgivare avseende innehåll i både utbildning och forskning. FHS kan alltså inte själv ansvara för att utbildningen tar upp sådana frågor som FHS arbetar med i sin forskning. har betydligt större möjligheter att styra inriktningen av utbildning och forskning så att verksam- hetsgrenarna gynnar varandra. Forskningen kommer till nytta i utbildningen på två sätt. Forsk- ningen producerar kunskap som kan förmedlas vidare i den utbild- ning som FHS anordnar. Forskarna kan användas som lärare som förmedlar egen och andras forskningsresultat – samt ett veten- skapligt tänkande – till de studerande. Möjligheten att använda kvalificerade akademiker som lärare är av stor betydelse för att kunna förmedla en aktuell internationell kunskapsproduktion. I vilken utsträckning som FHS egna forskningsresultat används i utbildningen beror på vilka forskningsuppdrag som beställarna lämnar och vilket utbildningsinnehåll som uppdragsgivarna bestäl- ler. FHS kan t.ex. inte lägga in utbildningsblock i en utbildning bara därför att FHS har en egen specialkunskap på området eller tagit fram en forskningsrapport. Vad gäller officersutbildningen så är det FM som är beställare av både utbildning och forskning och då finns möjligheter för bestäl- laren att lägga sin beställning så att forskningsresultaten också förmedlas i utbildningen. Detsamma gäller totalförsvarsutbild- ningen där KBM har samma roll. När det gäller t.ex. utbildning i statskunskap, mediekunskap m.m. finns möjligheter för FHS att påverka utbildningsinnehållet. Det finns dock utbildning där FHS egen forskning kommer till ganska begränsad nytta, vilket gäller t.ex. den statliga mastersutbildningen Strategier för framtidens statsförvaltning. Men i detta fall så samarbetar man med andra parter inom universitets- och högskoleområdet. Kostnaderna för FHS verksamhet (totalt i löpande priser) sedan starten och fram framgår av följande tabell. FHS totala kostnader () Källa: Årsredovisning, resultaträkning. Delårsrapport avseende 2003. Anm: Utfall är preliminär. Kostnaderna har i löpande priser ökat med , dvs. Om kostnaderna enbart ökat i takt med priserna2 så hade kostnadsökningen varit , vilket innebär att verksamheten har expanderat 2 SCB implicitprisindex som avspeglar kostnadsutvecklingen för statlig konsumtion. Utvecklingen kan inte förklaras med en ökad utbildningsvolym, eftersom utbildningsvolymen räk- nat i helårsprestationer är oförändrad. Förklaringen till kostnads- ökningarna ligger antagligen i de insatser FHS gjort för att nå acceptans som en högskola. Detta har medfört ökade insatser både avseende forskningsinsatser och undervisningskvalitet. En översiktlig fördelning på kostnadsslag visar vilka kostnader som har ökat . Verksamhetens kostnader () fördelat på kostnadsslag Källa: Årsredovisningar samt delårsrapport avseende 2003. Finansiella kostnader ingick ej i verksamhetens kostnader . Anm. Utfall 2003 är prognos. Av de totala kostnaderna utgör personalkostnaderna , lokal- kostnaderna och driftskostnaderna . En tung kostnadspost, som också ökat , är driftskost- naderna. I driftskostnaderna ingår kostnader för lärare och forskare som inte är anställda på FHS (), konsulter (18,), resor () och datorer (). Kostnaderna för externa lärare och forskare har ökat från (1998) till (2002) dvs. en kraftig ökning motsvarande . Kostnaderna för utrikes resor har ökat från till , dvs. Att kostnaderna för utrikes resor har ökat är med stor sannolikhet en konsekvens av internationalise- ringen av utbildningsinnehållet, dvs. utbildning för internationella uppdrag kräver samverkan med andra länder både avseende besök, utbyten och samarbeten. Personalkostnaderna har ökat vilket ger en nominell ökning (löpande priser) på ca . Som andel av de totala kostnaderna har personalkostnaderna minskat från till . Driftskostnaderna har däremot ökat från till . Kostnaderna fördelar sig på kostnadsställen på följande sätt. Verksamhetens kostnader () fördelat på kostnadsställen management (ILM) och strategi (ISS) Källa: Försvarshögskolan, internredovisning. Anm. 1: Beloppet avser enhetens egna kostnader samt programkostnader. Anm. 2: Summabeloppet ej avstämt. De gemensamma kostnaderna ledning, administration m.m. mot- svarar av de totala resurserna. Därtill kommer administra- tiva resurser på varje institution. Kostnadernas fördelning på verksamhetsgrenar framgår av tabellen nedan. har indelning i verksamhetsgrenar föränd- rats. För att få jämförbarhet har en bearbetning gjorts3. Kostnader fördelat på verksamhetsgrenarna () Källa: Försvarshögskolan bearbetat av Statskontoret. Som framgår av tabellen ovan så har den militära utbildningen i stort sett samma kostnader som 1997. har den militära utbildningsvolymen minskat med , räknat i helårsprestationer. Vad gäller den civila utbildningen så utgör den högre total- försvarsutbildningen (som drivs av IHT och beställs av KBM och FM) en mindre del, dvs. den svarar för cirka en tredjedel av den civila utbildningen (ca ). Denna verksamhet kostade lika mycket , vilket i reala kostnader räknat innebär en viss minskning av kostnaderna. I övrigt har FHS kostnader för totalförsvarsanpassad civil utbild- ning nästan tredubblats . Som civil utbildning räk- nas de program som drivs av ISS, dvs. statskunskap med inriktning krishantering och internationell samverkan, historia med militär- historisk inriktning, folkrätt, säkerhetspolitik och strategier för 3 I militär utbildning ingår det som kallas stabs-, chefs- och fackprogram men som tidi- gare kallades militär chefs- och specialistutbildning. I det som nedan anges som civil utbild- ning ingår det son nu kallas högre chefsutbildning för försvaret och civil chefs- och specialist- utbildning, men som tidigare kallades högre totalförsvarsutbildning och kurser. I forskning ingår såväl forskning som stöd och utveckling. I denna utbildning deltar såväl office- rare som civila inom och utom försvaret. En stor del av denna utbildning är helt ny, t.ex. statskunskap med inriktning mot kris- hantering. Det är det breddade behovet av utbildning för inter- nationella uppdrag som ligger bakom denna utbildning. Den största förklaringen till de ökade kostnaderna är dock att forskning, studier och stödinsatser till uppdragsgivare har ökat. Forskningen har nära tredubblats och forskningskostnaderna har ökat med ca . Utvecklingen kan troligen för- med att FHS ambitioner att fylla de krav som ställs på forskning för att bli godkänd som en högskola med examensrätt. Men nästan all forskning är beställd av antingen FM, FOI, KBM eller Försvarsdepartementet. Dessa beställare måste ha känt ett ökat behov av kunskapsfördjupning i samband med den omställ- ning som totalförsvaret nu genomgår. Intäkter fördelat på intäktsslag FHS verksamhet finansieras i huvudsak av avgifter, dvs. Ett förvaltningsanslag finns för finansiering av den veteskapliga grunden i forskningen, uppdragsforskning för rege- ringens behov och vissa internationella uppdrag. FHS har också intäkter från andra myndigheter och finansiella intäkter. Intäkterna har under FHS sex första år ökat , dvs. Det är i första hand avgifterna från kunderna som ökat () medan intäkterna från anslaget har ökat . I fasta priser räknat har anslaget ökat med per år4. 4 Jämförelse mot SCB:s implicitprisindex, dvs. ej mot pris- och löneomräkningen i . SOU 2004:58 Effektivitet och produktivitet Verksamhetens intäkter () fördelat på intäktsslag Källa: Årsredovisningar samt delårsrapport avseende 2003. Finansiella intäkter inräknat i Övrigt för . Anm. Utfall 2003 är prognos. Finansieringskällorna framgår av nedanstående tabell. FM, förband m.m. Källa: FHS intern redovisning. Totalt sett (löpande priser) har alla finansiärer ökat sina beställ- ningar till FHS. Den relativa fördelningen mellan finansierings- källorna har varit relativt stabil. Intäkterna från anslaget och Högkvarteret har dock minskat något (relativt totala intäkter) och försvarsmyndigheter och övriga myndigheter har ökat, dvs. I gruppen förband m.m. finns ett par större uppdragsgivare, bl.a. (6,). Bland försvarsmyndig- heterna finns FMV (18,), (1 miljon kronor) och Armétaktiskt kommando (0,). I gruppen övriga statliga myndigheter finns bl.a. KBM (), (), SIDA (1,) och (1,). Bland övriga uppdragsgivare finns (1,) och Svenskt militärhistoriskt bibliotek (0,). Det finns också ett EU-bidrag på . Verksamheten har samtliga år utom gett ett över- skott, dvs. intäkterna har varit större än kostnaderna. Verksamhetens resultat (intäkter-kostnader i ) underskott (-) Källa: Årsredovisningar samt delårsrapport avseende 2003. Anm. Utfall 2003 är prognos. Inom FHS fördelade sig resultatet på följande sätt . Högre totalförsvarsutbildning och övriga kurser Källa: Försvarshögskolan, internredovisning. har utbildningsverksamheten gett ett mindre överskott medan forskningsverksamheten har gått med ett mindre under- skott. Enligt Försvarshögskolans instruktion framgår att skolan själv bestämmer hur höga avgifter skolan vill ta ut. Av avgiftsförord- ningen (1992:191) följer dock att skolan inte får ta ut så höga avgifter att skolan går med vinst. Skolans ekonomiska mål är därför att avgifterna ska motsvara skolans kostnader för den avgifts- belagda verksamheten. Enligt avgiftsförordningen (1992:191) ska avgiftsbelagda myndigheter samråda med ESV om de av- gifter som myndigheten tar ut. Genom avgiftssamråden ska ESV bl.a. kontrollera att avgifterna sätts utifrån det ekonomiska mål som regeringen beslutat för verksamheten. FHS mäter produktiviteten inom verksamhetsgrenen utbildning genom att beräkna kostnaden per helårsprestation. En helårspres- tation (HP) motsvarar med godkänt resultat. De totala kostnaderna för utbildningsverksamheten (inkl. pålägg för gemensamma kostnader m.m.) fördelas på antalet helårsprestatio- ner. Helårsprestationer och kostnader () Källa: Årsredovisningar. Utbildningsvolymen har legat på en relativt nivå sedan FHS bildades, dvs. i helårsprestationer omkring 570 HP. Däremot har kostnaderna, räknat i löpande priser, ökat , dvs. från ca per HP till ca per HP. Omkring hälften av denna ökning kan förklaras med prisökningar, medan resterande kan i princip förklaras antingen av att pro- duktiviteten minskat eller att kvaliteten ökat. Enligt FHS har det förekommit en kvalitetsökning, bl.a. genom att innehållet breddats och en högre lärarnivå i vissa ämnen. Den kraftiga kostnadsökningen kan förklaras med att elevantalet sjönk detta år. När elevantalet återigen ökade så sjönk emellertid inte kostnaden per HP. Först minskade kostnaderna något. Kostnaderna per helårsprestation varierar dock kraftigt vilket framgår av nedanstående tabell. Kostnader för olika utbildningar (per helårsprestation i ) Förändring 01–02 Högre totalförsvarsutbildning och kurser Källa: FHS internredovisning. En helårsprestation i fackprogrammet kostar mer än dubbelt så mycket som en helårsprestation i stabsprogrammet. var dessutom kostnaden för fackutbildningen särskilt hög eftersom elevantalet sjönk detta år och kostnaderna måste slås ut på färre deltagare. Kostnaderna för den militära utbildningen har sjunkit medan kostnaderna per helårsprestation för högre totalförsvarsutbildning och fristående kurser har ökat något. Per studievecka är kurskostnaden för en elev mellan 7 000– . I denna kostnad ligger vanligen också kostnader för bärbara datorer och resor. En mindre del av studietiden är själv- studier och kostnaden per aktiv undervisningsvecka högre. FM:s kostnader för löner och traktamenten uppgår till ungefär samma belopp som kurskostnaden (7 000–). Den sammanlagda kostnaden för en kursvecka är därmed ca 14 000– per studerande. En högre officer har troligen erhållit 7–utbildning, om man inräknar all utbildning från värnplikten och framåt. Det är svårt att hitta en annan yrkesgrupp med lika lång skolutbildning i yrket. Det saknas nyckeltal för att följa produktivitet i forskningsverk- samhet och att redovisa produktivitet inom forskningsverksamhet är svårare. Orsaken till detta är verksamhetens stora bredd samt den stora variationen mellan olika forskningsprojekt, i princip är varje forskningsprojekt unikt. Forskningens resultat kan redovisas kvantitativt enligt tabellen nedan i olika slags prestationer, sammanlagt 166 stycken. Forskare vid FHS producerar ca 120 skriftliga rapporter , exklusive konferensbidrag. Flertalet forskare delar sin tid mellan forskning och undervisning och i regel skall av tiden avse under- visning. Ett antagande kan vara att det rör sig om ca 100 personer som forskar. Varje person/år genererar då ca en rapport, bok, avhandling eller vetenskaplig artikel . Källa: FHS årsredovisning för . Som nämnts i tidigare avsnitt uppgår kostnaderna för verksamhets- grenen forskning till , som motsvarar av de totala kostnaderna året. Huvuddelen av verksam- heten har beställts av FM. Finansieringen av forskningen sker främst genom Försvarsdepartementet (anslag för vetenskaplig grund och rege- ringens behov), FM (FoT-program avseende ledning, ledarskap, psykologiska operationer och urval), KBM (krishantering och folkrätt). Forskningsverksamheten har expanderat kraftigt sedan FHS bilda- des, vilket tydliggörs av tabellen nedan. Kostnader för forskning () Källa: Försvarshögskolan. Som framgår ovan har kostnaderna för forskning, utveckling och stöd nästan tredubblats . Kostnaderna upp- gick till , varav ca avsåg kostnader för utveckling och stöd. Av uppdragsintäk- terna avser ca avser intäkter från utomstatliga kunder. För forskningsprojekten gäller principen om full kostnads- täckning för varje enskilt uppdrag. Anledningen till att kostnaderna har ökat så kraftigt är att FM har ökat sina beställningar och anslaget till FHS nästan har fö- dubblats i reala termer. En förklaring kan vara att omställningen av försvaret från ett invasionsförsvar till att hantera kriser och genom- föra internationella insatser i allt större utsträckning har medfört ett nytt behov av kunskap som FHS kan tillgodose. FHS:s uppfattning5 är att kostnaderna och produktiviteten inom forskningen har ökat . Bl.a. har volymen av producerad skriftlig dokumentation ökat och egenproducerat forskningsmate- rial används i ökad utsträckning i undervisningen. 5 FHS årsredovisning . volymen har, i kostnader räknat, ökat från (1997) till (2002). Forskningsverksamheten utgör därmed av FHS totala verksamhet, i kostnader räk- nat. Det har framkommit under utredningen att det inte är mer ren- odlad grundforskning som efterfrågas, utan uppdragsforskning för ett visst behov, utvecklingsinsatser, stöd till FM i olika processer m.m. kan inte FHS helt tillgodose den ökade efterfrågan som finns, av resursskäl eller av kompetensskäl. 9Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering och användning av Försvarshögskolans kompetens och forskning regeringen (Försvarsdepartementet) gör en extern utvärdering av nyttan och användningen av beställd forskning för rege- ringens behov, kunskapen om utbildningarnas värde stärks genom att ett stringent betygssystem införs vid FHS, externt genomförda användarutvärderingar görs i större ut- sträckning än tidigare, de befintliga systemen för deltagarutvärdering utvecklas genom bättre enkätmetodik och användbara sammanställ- ningar av informationen, utvärderingen av forskningen bör stärkas genom externa gransk- ningar av vetenskaplig kvalitet och av användningen, på samma sätt som i andra delar av högskolevärlden, FHS och beställarna av forskning gemensamt vidtar åtgärder för att förbättra spridningen av forskningsresultaten. Utredningen har till uppgift enligt direktiven att utvärdera upp- dragsgivarnas egen utvärdering och användning av den kompetens och den forskning som FHS tillför dem. Utredningen skall även bedöma hur FHS:s forskning sprids till andra relevanta aktörer, främst inom totalförsvaret. För att fullgöra dessa uppgifter har ut- redningen uppdragit åt en extern konsult att göra en utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering av dels utbildningen vid FHS, Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering dels forskningen vid FHS. Konsulten har tillsammans med utred- ningen också genom en enkät inhämtat användarnas syn på forsk- ningen och hur den sprids. Konsultens rapport finns i bilaga 4. Hans sammanfattande slutsatser redovisas nedan i avsnitt 9.3. För att bilda sig en uppfattning om de olika utvärderingarna som FM gör av beställda utbildningar beställde utredningen en utvärde- ring av en extern konsult. Den i sin helhet bilagda konsult- rapporten lyfter fram ett antal kvalitetskriterier för att försöka bedöma om utvärdering är bra eller inte, nämligen: Utredningen finner, i likhet med konsultrapporten, att utvärde- ringar av utbildningarna är användbara för FM:s beställnings- verksamheten och bör även i fortsättningen vidareutvecklas. Ut- värderingarna innebär också en viktig återkoppling för FHS i sin verksamhetsutveckling av utbildningen. Användbarheten bör där- emot ställas i relation till genomförbarheten av utvärderingarna, dvs. hur långt bör man gå i sin utvärdering, vilken nivå är lagom? Utredningen finner att en systematisk bedömning och avvägning kan behöva göras av vilken nivå av utvärdering är effektiv och/eller önskvärd. Utredningen finner också att en vidareutveckling av de olika utvärderingsinstrumenten är önskvärd för att öka systema- tiken och tillförlitligheten i utvärderingarna. I allmänhet får man den bästa utvärderingen av vad kursdeltagare lärt under en kurs om de kursansvariga lärarna lägger upp ett betygssystem, lärarna tillämpar det och sammanställningarna av betyg används i återrapporteringen till uppdragsgivarna. Men för att sådan information skall vara användbar krävs en tydlig betygs- skala. Utredningen anser att FHS bör överväga att för de mera omfattande kurserna införa ett mer nyanserat betygssystem än det som används och som bara innehåller två värden: godkänd och icke godkänd. Utredningen finner att det verkar som om FM utnyttjar de möjligheter att följa upp utbildningen på plats hos FHS och lagda Utvärdering av uppdragsgivarnas egen utvärdering beställningar och offerter som finns i det gällande avtalet. Däremot kan det finnas anledning att FM och FHS uppdaterar avtalet. Utredningen finner i likhet med konsultrapporten att utvärdering av forskning görs i relativt liten omfattning, vilket innebär att en bedömning begränsas till att se om forskningen är tillförlitlig eller användbar. Frågan är om den utvärdering som uppdragsgivarna gör av forsk- ningen vid FHS är bra utvärdering. Eftersom det är så lite utvärde- ring som görs blir svaret på frågan att den vare sig är tillförlitlig eller användbar. FHS:s egen kontroll genom disputationer och publicering i vetenskapliga skrifter, och genom det ledarskap pro- fessorer och andra forskare utgör, kan ge skolan själv en god bild av kvalitet.