sou · GSB339d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Utredningen anser det befogat att ifråga- sätta om inte konsumenternas ställning gentemot operatören bör stärkas när det gäller den paketering operatören gör av program- tjänster. Enligt utredningens mening bör dock frågan om ett ökat abonnentinflytande behandlas i ett sammanhang för samtliga platt- formar. Mot bakgrund härav ser vi inte anledning att nu överväga att införa regler om detta enbart för ett operatörsföretag i marknätet. Vid prövning av tillstånd till operatörsföretag kan dock beaktas på vilket sätt som en sökande tänker paketera utbudet, t.ex. om sökanden åtager sig att erbjuda ett basutbud som konsumenterna helt eller delvis själva kan sätta samman. Enligt nu gällande regler krävs det för sändning av TV-verk- samhet tillstånd dels enligt radio- och TV-lagen, dels enligt lagen om elektronisk kommunikation. Tillstånd enligt radio- och TV-lagen avser rätten att sända TV-program och meddelas till program- företag. Tillstånd enligt lagen om elektronisk kommunikation avser rätten att använda viss radiosändare och meddelas nätoperatören. Enligt 3 kap. 10 § LEK får ett tillstånd att använda sändare för digital utsändning av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL förenas med rätt att använda radiosändaren för sändning av tjänster som inte utgör program enligt radio- och TV- lagen motsvarande högst tjugo procent av den digitala kapaciteten i frekvensutrymmet, förutsatt att villkor enligt 3 kap. 2 § 8 RTVL inte uppställts för motsvarande sändningstillstånd och det inte in- verkar menligt på konkurrensen. Det kan vara fråga om t.ex. sådana interaktiva tillämpningar som ligger utanför radio- och TV-lagens tillämpningsområde. I sådant fall berörs ett tillstånd till ett opera- törsföretag inte av dessa. Det bör dock anmärkas att utredningen i kommande betänkande har att överväga behovet av särskilda regler för interaktiva tjänster som ingår i digitala radio- och TV-sändningar (se Dir. 2003:30). Vårt förslag till kommersiellt operatörskap i marknätet innebär att operatörsföretaget skall vara föremål för ett tillståndsförfarande enligt radio- och TV-lagen när det gäller rätten att bedriva sänd- ningsverksamhet på ett visst frekvensutrymme. Detta är en helt ny ordning jämfört med den som gäller . Utredningen föreslår att det i lagen tas in en bestämmelse om att antalet tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag får begränsas om det är nödvändigt för att garantera en ändamålsenlig användning av sändningsutrym- met. Radio- och TV-lagen saknar bestämmelser angående grunderna för regeringens prövning av tillstånd till programföretag. Av 3 kap. 2 § andra stycket YGL följer emellertid att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Det anges i motiven till radio- och TV-lagen att de bedömningar som regeringen gör är av sådan natur att de knappast kan exakt beskrivas i lagtext, utan sådana som regeringen i politisk ordning ansvarar för inför (se prop. 1995/96:160 s. 90). Prövningen är vidare nära förbunden med frågan om vilka villkor som kan uppställas för ett tillstånd. I utredningens uppdrag ingår att bedöma om tillståndsgivningen för marksänd digital-TV bör delegeras till en myndighet. Som vi närmare kommer att utveckla längre fram (avsnitt 6.3.3) anser vi att så skall ske beträffande tillstånden till operatörsföretag och andra programföretag än de allmänna public service-företagen. Vi föreslår att tillståndsgivningen delegeras till Radio- och . Med en sådan ordning finns det enligt vår bedömning ett behov av att i lag närmare specificera de sakliga grunderna för hur sändningstillstånden skall fördelas jämfört med om regeringen är tillståndsmyndighet. Våra överväganden beträffande grunderna för tillståndsgivning till programföretag – såväl de som kan ingå i operatörsföretagets utbud som de som skall sända enbart med egna sändningstillstånd – redovisas närmare längre fram liksom de villkor som vi anser att ett sändningstillstånd bör få förenas med. I det följande begränsar vi oss därför till utformningen av regleringen för hur ett operatörs- företag skall utses. skall vi dock först särskilt belysa frågan om det finns behov av att ställa särskilda krav på operatörs- företagets ägarförhållanden. Krav på ägarstruktur m.m. Utredningens bedömning: Det är inte lämpligt med en ägargemen- skap mellan å ena sidan ett operatörsföretag och å andra sidan ett programföretag, en nätoperatör eller en SMS-operatör på annan distributionsplattform. Vid tillståndsgivning bör vidare beaktas det allmänna mediepolitiska målet att stödja mångfald i ägande på massmediemarknaden. TV-verksamhet i det digitala marknätet förutsätter en samverkan mellan olika aktörer. Operatörsföretag, programföretag och nät- operatör har olika funktioner och roller i den distribution av pro- gram och andra tjänster som sker till TV-konsumenterna. Tendensen på massmediemarknaden är att ägar- och maktkon- centrationerna ökar. har som mål för mediepolitiken angett att politiken skall stödja yttrandefrihet, mångfald och mass- mediernas oberoende och tillgänglighet samt att den skall motverka skadliga inslag i massmedierna (prop. 2000/01:1, utg.omr. 17, bet. 2000/01:KrU1, rskr. 2000/01:59). I detta sammanhang är uppgiften att stödja yttrandefriheten och mångfalden av särskilt intresse. Yttrandefriheten säkerställs genom grundlagarna. Uppgiften att värna mångfalden avser såväl utbud som ägande. En mångfald i ägandet gynnar opinionsbildningen, kunskapsspridningen och de- batten i samhället. Det är utredningens mening att en prövning av en ansökan om tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag bör ske utifrån en helhetsbedömning där det bör läggas vikt vid bl.a. det medie- politiska målet att främja mångfald i ägandet på massmediemarkna- den. Ett urvalskriterium bör därför vara sökandens oberoende i förhållande till annan som bedriver verksamhet inom press, radio och TV. Sökandens koppling till andra aktörer på TV-marknaden kan ge upphov till speciella konkurrensproblem. Det är därvid främst förhållandet mellan operatörsföretaget och andra aktörer i det digi- tala marknätet som påkallar uppmärksamhet. Också ägargemenskap mellan ett operatörsföretag och konkurrerande operatörer på andra plattformar är emellertid av intresse. På den svenska TV-marknaden finns det ett antal större aktö- rer/affärsintressen. En del av dessa har koncentrerat sig på ett produktionsled medan andra har intressen i flera led, s.k. vertikal integration. Sådan integration kan även uppstå mellan olika aktörer, som genom samarbetsavtal begränsar konkurrensen. På uppdrag av regeringen har studerat konkur- rensen och samarbetet inom TV-området. I rapporten samarbete inom media, , konstaterar verket att med undantag av framförallt staten och AB:s (MTG) sfär är vertikal integration inom TV-verksamheten generellt sett begränsad (s. 162). I det digitala marknätet finns en vertikal integration mellan den statligt ägda nätoperatören () och den kommersielle operatören Boxer. Sålunda ägs Boxer till av och till av . bedrevs verksamheten i Boxer i två dotterbolag och i (). Under en fas när det digitala marknätet startades upp gick (TV4) in som delägare i . Efter starka protester från andra aktörer sålde emellertid TV4 sina aktier i . Därefter har det inte förekommit någon integration mellan den kommersielle operatören i det digitala marknätet och program- företag som sänder i marknätet. Ser man på satellitsidan är en av de två stora kommersiella opera- törerna, (Viasat), som fungerar som marknadsbolag och distribuerar abonnemang, vertikalt integrerad genom sitt moder- bolag med programföretag som finns representerade i Viasats utbud. MTG har för övrigt även intressen i kabelplattformen genom att företaget ingår i samma intressesfär som telekommunikations- företaget , som är ägare i . Den andra dominerande operatören på den svenska satellitmarknaden är (). äger de satelliter som distribuerar en del av Canal Digitals programtjänster. Både Viasat och erbjuder hushållen ett brett utbud av programtjänster. Det finns dock vissa program- tjänster som respektive operatör av strategiska skäl är ensam om att erbjuda. Således ingår endast i Viasats utbud vissa programtjänster som produceras av företag som ingår i MTG:s egna sfär, t.ex. tjänsten TV3. På motsvarande sätt är ensam om att i satellitnätet sända programtjänster från , som tidigare ingick i samma affärsintresse som . Frågan om det finns behov av att ställa särskilda krav på opera- törsföretagets ägarförhållanden och vilka dessa krav i sådant fall skall vara bör bedömas utifrån hur en ägarstrukturell integration kan tänkas påverka konkurrensen och konsumenternas valfrihet. Erfarenheterna från satellitområdet visar att ägargemenskap mellan en operatör och ett programföretag kan leda till begränsad valfrihet för konsumenterna. Även om detta kan mötas med bestämmelser om att ett operatörsföretag skall behandla programföretag på lika villkor är det svårt att genom sådan reglering helt undanröja de negativa verkningar som gemensamma ägarintressen kan föra med sig. Det finns alltid en beaktansvärd risk för att programtjänster inom den egna ägarsfären gynnas i fråga om paketering, prissätt- ning osv. Enligt utredningen finns det därför skäl att vara försiktig med att acceptera att operatörsföretaget och programföretagen är vertikalt integrerade genom samma aktör/affärsintresse. Det är enligt vår bedömning inte heller lämpligt med en vertikal integration mellan operatörsföretaget och en nätoperatör. Ett skäl till det är att det vid en sådan integration är svårt att skapa garantier för en rättvis prissättning av nätkapaciteten. Priset för överföringen kommer ytterst att få betalas av programföretagen och hushållen. Vid starka gemensamma ägarintressen mellan operatören och nät- operatören kan man inte bortse från risken att koncernens vinst- intresse gynnas genom att priset hålls uppe på en hög nivå. Än tydligare blir risken för negativa verkningar av en sådan ägargemen- skap om, vilket vi återkommer till, man bör eftersträva konkurrens på överföringssidan, på så sätt att operatörsföretaget fritt skall kunna välja nätoperatör. Också en horisontell ägarintegration mellan ett operatörsföretag i det digitala marknätet och en SMS-operatör på en annan plattform förefaller olämplig, med hänsyn till den ställning som operatörs- företaget får i marknätet. Det skulle motverka en fri och oberoende konkurrens mellan plattformarna, vilket är av stor vikt för att stärka yttrandefriheten och mångfalden i utbudet till nytta för konsumen- terna och samhället i stort. De oönskade konsekvenser som maktkoncentration för med sig motverkas i allmänhet genom den konkurrensrättsliga lagstiftningen. Emellertid råder det delade meningar om huruvida den generella konkurrensrättsliga regleringen, om bl.a. företagsförvärv samt förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning, är tillämplig på det grundlagsskyddade massmedieområdet. Det saknas klarläggande rättspraxis på området. ger i sitt betänkande Yttrande- friheten och konkurrensen (SOU 1999:30) en beskrivning av motiv- uttalanden, olika uppfattningar och tidigare ställningstaganden i frågan (s. 203 ff). Kommittén uttalar att det inte kan uteslutas att konkurrenslagstiftningen saknar tillämplighet på tryckfrihetsförord- ningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden men att frågan är svårbedömd och lämnar utrymme för olika tolkningar (a. bet. s. 216). Kommittén lade fram förslag på lagstiftningsåtgärder på området. Förslagen har ännu inte lett till några lagstiftningsåtgärder. representerar uppfattningen att den konkur- rensrättsliga lagstiftningen är generellt tillämplig på medieområdet och har uttalat att grundlagarna inte utgör hinder mot en tillämp- ning av den konkurrensrättsliga lagstiftningen när en sådan tillämp- ning står i överensstämmelse med grundlagarnas syfte och ändamål och de rättigheter som tillförsäkras genom rättigheterna inte blir illusoriska (se bl.a. ovan nämnda rapport och samarbete inom media s. 204 ff.). Enligt 3 kap. 2 § YGL får rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor att sända. Vid regleringen skall enligt 3 kap. 3 § YGL vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra – femte styckena och 13 § RF beaktas. Regleringen kan gälla dels urvalsförfarandet vid till- ståndsprövningen, dels villkor för sändningsrätten. Med stöd av detta föreskrivs i 3 kap. 4 § RTVL att villkor för sändningstillstånd får innebära att ägarförhållandena och inflytandet i ett företag som erhåller tillstånd inte får förändras mer än i begränsad omfattning. Oberoende av om det, när frågan ställs på sin spets, konstateras att den generella konkurrensrättsliga regleringen är eller inte är tillämp- lig på medieområdet, finns det enligt utredningen ett klart behov av motsvarande reglering av operatörsföretagets ägarstruktur. Vi åter- kommer till detta längre fram. Vårt förslag: Regeringen skall besluta om vilka områden och vilket sändningsutrymme som skall upplåtas för digitala TV-sändningar och hur detta utrymme skall fördelas mellan fri-TV- och betal-TV. Den som kan antas sakna finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt och med god kapacitet och kvalitet skall inte kunna komma i fråga för ett tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag. Tillstånd skall inte heller med- delas den som genom ägande eller på annat sätt ensam eller tillsam- mans med annan som bedriver verksamhet rörande produktion eller distribution av TV-program kan utöva ett bestämmande inflytande över annan som bedriver sådan verksamhet, eller som på motsvarande sätt står under inflytande av annan som bedriver sådan verksamhet. Bedömningsgrunderna för hur ett operatörsföretag utses skall anges i radio- och TV-lagen. Störst betydelse skall fästas vid sakliga grunder såsom vilka programtjänster sökanden har för avsikt att distribuera till TV-konsumenterna, vilken täckningsgraden skall vara, den tekniska kapacitet och kvalitet med vilken sökanden avser att bedriva verksamheten och sökandens oberoende i förhållande till andra aktörer på medieområdet. Ett anbudsförfarande föreslås ingå som ett led i tillståndpröv- ningen. Det pris en sökande är villig att betala för tillståndet skall ges utslagsgivande betydelse vid valet mellan sökande som är likvärdiga utifrån sakliga grunder. Den som erhåller tillståndet skall erlägga betalning för tillståndet i enlighet med det bud som denne lämnat. Radio- och skall få ta ut en handläggningsavgift av den som ansöker om tillstånd att bedriva verksamhet som operatörs- företag. Då frekvensutrymmet är en begränsad resurs och frågan om vilka områden och vilket sändningsutrymme som bör upplåtas för digitala TV-sändningar innebär övergripande massmediepolitiska bedöm- ningar anser vi att regeringen bör besluta om detta och hur ut- rymmet skall fördelas mellan fri-TV och betal-TV. Vi föreslår att en bestämmelse om detta införs i radio- och TV-lagen. Som fram- hållits ovan är det viktigt att fördelningen av sändningsutrymme mellan fri-TV och betal-TV bestäms med hänsyn till de kommersiella förutsättningarna att bedriva verksamhet som operatör i marknätet. Prövningen av om och till vem ett tillstånd att bedriva verksam- het som operatörsföretag skall meddelas rör ytterst intresset att säkra att det begränsade frekvensutrymmet i marknätet används på ett sätt som leder till största möjliga yttrandefrihet, informations- frihet och mångfald. Ett anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att betala för tillståndet ges avgörande betydelse för tillstånds- prövningen är mot den bakgrunden inte lämpligt. I stället bör det vid tillståndsprövningen fästas störst vikt vid sakliga grunder, såsom vilka programtjänster sökanden har för avsikt att distribuera till TV-konsumenterna, sändningarnas tillgänglighet för funktions- hindrade, vilken täckningsgraden skall vara, den tekniska kapacitet och kvalitet med vilken sökanden avser att bedriva verksamheten och sökandens oberoende i förhållande till andra aktörer på medie- området. Vi återkommer till detta i författningskommentaren. Enligt utredningens mening bör en sökande som inte uppfyller vissa grundläggande krav på ett operatörsföretag inte kunna komma i fråga för ett tillstånd. Tillstånd bör sålunda inte få meddelas den som kan antas sakna finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt och med god kapacitet och kvalitet. Inte heller bör tillstånd få meddelas den som genom ägande eller på annat sätt ensam eller tillsammans med annan som bedriver verk- samhet rörande produktion eller distribution av TV-program kan utöva ett bestämmande inflytande över annan som bedriver sådan verksamhet, eller som på motsvarande sätt står under inflytande av annan som bedriver sådan verksamhet. Även om det sålunda är andra faktorer än det pris som sökanden kan vara villig att betala för ett tillstånd som skall tillmätas störst betydelse vid valet av operatörsföretag finns det enligt utredningen skäl att diskutera frågan om ett anbudsförfarande ändå bör ingå som ett led i bedömningen. Att operatörsföretaget får en ensamrätt att inom ett visst utrymme distribuera betal-TV i det digitala marknätet talar för att tillståndsprövningen tillåts att innefatta ett Ensamrätten får antas ge goda intäktsmöjlig- heter och kan därför sägas ha ett ekonomiskt värde. Det framstår som rimligt att en del av detta värde återförs till staten. Ett anbuds- förfarande ger en marknadsmässig information om hur ensamrätten värderas. Mot ett anbudsförfarande talar att någon motsvarande kostnad inte finns på kabel- och satellitområdena. En sådan kostnad för en operatör i marknätet skulle således kunna försätta denne i ett kon- kurrensmässigt sämre läge. Marknätet har genom det begränsade frekvensutrymmet och högre distributionskostnader redan en sär- ställning i förhållande till andra plattformar. Å andra sidan bör sökanden genom noggranna affärsmässiga överväganden kunna undvika att priset sätts högre än vad verksamheten kan bära för att upprätthålla konkurrenskraft i förhållande till andra distributions- plattformar. Enligt utredningen är skälen för att tillåta ett inslag av anbudsför- farande i tillståndsprövningen starkare än motargumenten. Vi före- slår att det skall ske i den ordningen att det pris som en sökande är villig att betala för tillståndet skall ges utslagsgivande betydelse vid valet mellan två eller flera i övrigt likvärdiga sökande. Den utifrån sakliga grunder gjorda bedömningen skall alltså i första hand styra valet. Därigenom sker bedömningen av hur målet om största möjliga yttrandefrihet, informationsfrihet och mångfald skall uppfyllas. Endast om flera sökande bedöms som likvärdiga i dessa hänseenden skall det pris som en sökande förklarat sig villig att betala för tillståndet vara utslagsgivande. Ett anbudsförfarande kan ske på olika sätt. Enligt utredningens mening bör sluten budgivning tillämpas och budet lämnas i sam- band med att tillståndsansökan lämnas in. Sökanden skall erlägga betalning för tillståndet i enlighet med det bud som lämnats, obe- roende av vad andra sökande bjudit och utan hänsyn till om priset tillmätts någon verkan vid tillståndsprövningen. Det skall vara fråga om ett engångsbelopp. bör ges rätt att meddela föreskrifter om betalningsvillkor, säkerhet och dylikt. De medel som flyter in genom anbudsförfarandet skall tillfalla staten, jfr. lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Administrativa kostnader i samband med att ett operatörsföretag utses bör kunna tas ut genom en handläggningsavgift. Behörighetskrav för ett operatörsföretag samt bedömningsgrun- derna för hur ett operatörsföretag utses bör anges i nya bestäm- melser i radio- och TV-lagen. Vidare föreslår vi att en bestämmelse om betalning för operatörstillståndet förs in i lagen liksom en bestämmelse om att Radio- och har rätt att ta ut en handläggningsavgift vid ansökningsförfarandet. Tillståndets innebörd, villkor m.m. Vårt förslag: Operatörsföretaget skall ha rätt att inom ett angivet sändningsutrymme låta programföretag sända så många samtidiga programtjänster som överföringskapaciteten medger. Det skall vila på operatörsföretaget att självständigt sätta samman utbudet av TV- program och andra tjänster. Operatörsföretaget skall dock endast få upplåta sändningsutrymme till TV-program som erhållit tillstånd att sända betal-TV. Ett operatörsföretags tillstånd skall kunna förenas med särskilda villkor. Villkoren får avse täckningsgrad, sändningstid, samtidig sänd- ning av visst minsta antal program, sändningarnas tillgänglighet för funktionshindrade, sändningsteknik, samverkan i tekniska frågor med andra tillståndshavare samt att operatörens utbud av TV-pro- gram skall ha viss sammansättning. Likaså skall villkor som avser ägarförhållandena och inflytandet i operatörsföretaget samt dess ägande och inflytande i andra aktörer på TV-marknaden kunna meddelas operatörsföretaget. Av 3 kap. 2 § YGL följer att rätten att sända bl.a. TV-program på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Radio- och TV- lagen innehåller sådana föreskrifter. Vissa bestämmelser gäller för innehållet i alla slags TV-sändningar oavsett distributionssätt medan andra regler gäller endast för sändningar med visst distributionssätt Sändningar som regeringen meddelar tillstånd till kan förenas med villkor enligt 3 kap. 1–4 §§ RTVL. Uppräkningen är uttömmande. Att meddela villkor för sändningsrätten utöver vad som anges i dessa bestämmelser kan ses som en otillåten yttrandefrihetsinskränkning. Villkoren avser särskilda skyldigheter avseende bl.a. sändningarnas innehåll, sändningarnas omfattning, infrastruktur, sändningsteknik och ägarförhållanden. Beslut om sändningstillstånd får enligt 3 kap. 8 § RTVL endast innehålla villkor som den sökande godtagit. Följs inte villkoren kan sändningstillståndet ytterst återkallas. Varken i 3 kap. YGL eller i radio- och TV-lagen anges uttryck- ligen vem som är mottagare av ett sändningstillstånd eller vem som avses när det i författningstexten används begrepp som den som sänder eller liknande. Frågan vem som skall anses vara den som sänder ställs på sin spets när det skall avgöras vem som är ansvarig för sändningarna. En grundläggande princip i tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen är den om ensamansvar. Ansvar enligt yttrande- frihetsgrundlagen för att bedriva television bärs i stort sett alltid av en utgivare. Enligt 4 kap. 1 § andra stycket YGL skall en utgivare utses av den som bedriver sändningsverksamheten. Enligt motiven till bestämmelsen avses med den som bedriver sändningsverksam- heten den som ligger bakom programmet (se prop. 1990/91:64 s. 122). Beträffande TV-sändningar är det följaktligen programföre- taget som ytterst bär det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret såsom ansvarig för att utgivare utses. I sammanhanget bör nämnas att till programföretagens sänd- ningsverksamhet är även knuten en grundlagsfäst rätt till redaktio- nellt oberoende. I 3 kap. 4 § YGL anges att det är den som sänder radioprogram som självständigt avgör vad som skall förekomma i programmen. Den redaktionella självständigheten tillkommer således den som är ansvarig för att utgivare utses och avser inte den som medverkar enbart genom att ställa sändningskapacitet till förfogande (se a. prop. s. 117). Rätten enligt bestämmelsen är inte knuten till att det har meddelats sändningstillstånd för verksamheten. Vem som bär ansvaret enligt radio- och TV-lagen för sändningar anges inte uttryckligen i lagen.