sou · GSB3112d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Därutöver skall anmärkas att det mycket sällan torde bli fråga om att fatta beslut i så pressande lägen som hälso- och sjukvården kan innefatta och där kanske själva beslutsoförmågan är ett inslag i den vård eller behand- ling som patienten skall samtycka till. Krav bör dessutom ställas på att den enskilde, för att han eller hon skall anses vara i avsaknad av beslutsförmåga, uppenbart brister i den förmåga som krävs för att kunna fatta beslut i angelägenheten. måste beslutsförmågan relateras till förhållandena, dvs. närmast den enskildes hälsotillstånd, vid just den tidpunkt då hans ställningstagande krävs. Vidare bör angelägenhetens karaktär få be- tydelse för frågan om en person skall anses sakna beslutskompe- tens. En bedömning bör göras av hur invecklad denna kan te sig för den enskilde men också vilka konsekvenser den kan få. Beslutet som sådant bör grunda sig på läkarintyg eller annan likvärdig utred- ning om den enskildes hälsotillstånd (jfr nuvarande 11 kap. 17 § ). Angående ställföreträdarens möjlighet att bidra med uppgifter om den enskildes hälsotillstånd hänvisas till författnings- kommentaren (se den föreslagna 14 kap. 4 a § sekretesslagen, jfr övervägandena i avsnitt B 7.3.2). Beslut om att en person skall anses sakna beslutsförmåga lär ofta aktualiseras i anslutning till förvaltningsbeslut i olika ärenden, t.ex. beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen eller beslut i pensions- Företrädarskap inom området för social välfärd ärende av en försäkringskassa. I berörd lagstiftning finns bestäm- melser om hur beslut skall fattas och vilka möjligheter som finns till delegation av beslutanderätten. Förvaltningslagen tillämpas både i socialnämndernas och i de allmänna försäkringskassornas beslutande verksamhet. (Försäkringskassornas ställning som förvaltningsmyn- dighet kommenteras i /, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5:e uppl., 1999, s. 38 f. Se även prop. 2003/04:69 s. 10, i vilken proposition f.ö. föreslås att de allmänna försäkrings- kassorna och avvecklas och att en ny sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkring- ens administration, kallad , inrättas. Förslaget har lett till lagstiftning, som träder i kraft , SFS 2004:276.) Från den ärendebeslutande verksamheten skall skiljas verksamhet som består i företagande av s.k. faktiska handlingar. Förvaltnings- lagen är för sådan verksamhet endast tillämplig i vissa delar, huvud- sakligen beträffande den i lagen föreskrivna serviceskyldigheten. Den verksamhet som bygger på faktiskt handlande dominerar inom t.ex. vård- och servicesektorerna. Den faktiska vården faller därför utan- för förvaltningslagens tillämpningsområde (se /s. 44 och 327). Någon annan slutsats kan inte dras än att också om- vårdnadsåtgärder är att betrakta som en form av faktiskt handlande. Ofta har man när det gäller omvårdnadsåtgärder att tillämpa be- slutsreglerna i lagen om vuxna med bristande beslutsförmåga inom hälso- och sjukvården m.m., LSH (se avsnitt B 10.3.2). I annat fall blir det en uppgift för förmånsgivaren att ta ställning i saken. Inte sällan lär det, åtminstone i verksamhet, bli aktuellt att ge- nom delegation fördela uppgiften att ta ställning till frågor, om be- slutsinkompetens föreligger eller inte. När det gäller enskild verksamhet med anknytning till social- tjänsten bör det ankomma på ledningen för den enskilda vårdinstitu- tionen, boendet eller motsvarande att ange vem som skall få fatta beslut om avsaknad av beslutsförmåga. Länsstyrelserna och, på cen- tral nivå, bör i sin tillsyn över socialtjänst och över verksamhet enligt LSS ha anledning att bevaka att denna uppgift hanteras på ett tillfredsställande sätt. Ett beslut med innebörd att någon skall anses sakna beslutsför- måga bör kunna ta formen av ett anlitande av en ställföreträdare från förmånsgivarens sida. Det är emellertid viktigt att ett sådant beslut dokumenteras av förmånsgivaren och att det förses med skälen för att den enskilde inte kan anses fatta beslut på egen hand, inte minst Företrädarskap inom området för social välfärd med hänsyn till att den enskilde måste ges tillfälle att reagera, om han anser att en felaktig bedömning har gjorts. Såväl den som avses med beslutet som dennes ställföreträdare bör naturligtvis meddelas vad beslutet innebär. Ett ställningstagande med innebörd att en person skall anses sak- na beslutsförmåga kan nämligen betraktas som ett avvisningsbeslut gentemot personen i fråga. Innebörden är ju att vederbörande inte själv anses vara i stånd att föra sin talan eller annars bevaka sina in- tressen. I den mån det är fråga om ärendehandläggning bör därför ett sådant beslut kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol i en- lighet med allmänna rättsgrundsatser i förvaltningsrätten. Frågan om överklagande torde närmast bli aktuell i de antagligen sällsynta fall då den enskildes hälsotillstånd har förbättrats i remar- kabel utsträckning och då denne inte vill låta en ställföreträdare föra hans talan (t.ex. när han eller hon själv vill argumentera för en viss förmån). Har en ställföreträdare agerat utan den enskildes vetskap och därigenom åstadkommit en viss åtgärd, bör det hållas i åtanke att rättskraften i fråga om gynnande förvaltningsbeslut inte är så långt- gående. Det bör noteras att förbudet mot fysiskt påtvingade åtgärder gör sig gällande på det sociala området, liksom inom hälso- och sjuk- vården. I avsnittet om ställföreträdare inom hälso- och sjukvården har likväl en särskild överklagandemöjlighet förordats för beslut med innebörd att en person skall anses sakna beslutsförmåga (se avsnitt B 8.12.3 och 26 § LSH). Någon sådan ny, särskilt angiven process- möjlighet bör med ledning av de möjligheter som redan finns att överklaga avvisningsbeslut inte införas i en lagstiftning avseende det sociala området. 10.3.4Allmänt om ställföreträdare för den enskilde Förslag: När en person saknar beslutsförmåga skall han eller hon representeras av en ställföreträdare. I första hand skall det vara fråga om en person som den enskilde själv har utsett (framtids- fullmäktig eller vårdombud). Om inte en framtidsfullmäktig eller ett vårdombud har utsetts, skall den enskilde representeras av en anhörig. För det fall att inte heller framtidsfullmäktig, vårdom- bud eller anhörig skall företräda den enskilde, skall en god man eller en förvaltare utses enligt . Företrädarskap inom området för social välfärd fullmäktig, vårdombud eller anhöriga finns att tillgå, skall i vissa fall god man eller förvaltare representera den enskilde. Personer som på grund av bestående funktionsnedsättning saknar beslutsförmåga när de fyller skall endast kunna före- trädas av ställföreträdare enligt . Det ankommer på den enskildes ställföreträdare att ansöka om sociala förmåner och att ta ställning till frågor om samtycke till hjälp- och stödåtgärder. Den som åtagit sig uppgiften att före- träda den enskilde skall även bära visst ansvar för att uppgifter lämnas och att anmälningar görs enligt berörd lagstiftning. Ställföreträdare på området för den sociala välfärden skall inte per automatik ha behörighet att förfoga över medel som ut- betalas. När en enskild enligt föregående avsnitt bedömts sakna besluts- förmåga skall han eller hon representeras av en ställföreträdare. Fråga uppstår därvid om vem som bör kunna representera den enskilde. Överväganden i denna del har redovisats redan i avsnitt B 10.3.1, där i någon mån samma frågeställningar behandlas. Utredningen anser att det finns skäl att ta fasta på att hjälpbehov för den enskilde ofta uppstår i anslutning till att han eller hon har varit föremål för vård. Hälso- och sjukvården, i vart fall den kom- munala, är i sin tur nära förbunden med olika insatser som ges enligt socialtjänstlagen. Ofta torde det vara svårt att dra någon riktigt skarp gräns mellan dessa olika lagstiftningsområden i den praktiska var- dagen. Det vore därför olyckligt att låta någon ny ställföreträdare avlösa eller dubblera den som redan har agerat inom hälso- och sjuk- vården av den enskilde, t.ex. i samband med att en enskild som erhåller eller har erhållit vård på sjukhus även anses vara i behov av hjälp med angelägenheter som hör till . Ställföreträdar- kretsen bör således av praktiska skäl vara väsentligen densamma som den som omnämnts i förslaget till LSH. Det bör i enhetlighetens intresse gälla inte bara i fråga om insatser enligt socialtjänstlagen, utan i alla angelägenheter som enligt den tidigare nämnda defini- tionen skall anses falla under den sociala välfärden. Detta är gynn- samt även ur den aspekten att den enskilde i möjligaste mån inte bör förses med fler än en ställföreträdare när det kan undvikas. Ställföreträdarkretsen bör följaktligen utgöras av en av patienten utsedd person (dvs. framtidsfullmäktig eller vårdombud), anhörig till den enskilde eller god man enligt . Företrädarskap inom området för social välfärd Enligt vad som angetts i avsnitt B 5.2 skall i allmänhet frågor om att erhålla sociala förmåner från det allmänna enligt utgångspunkten anses höra till ett uppdrag att ha hand om den enskildes personliga angelägenheter. Personliga angelägenheter är ett uppgiftsområde som för framtiden avses hanteras av en god man, inte en förvaltare. Som ett undantag från denna princip har vid tillämpning av föräldra- balkens ställföreträdarregler dock angetts att frågor om rätt att er- hålla sociala förmåner av ekonomisk natur skall kunna omfattas av ett förvaltarförordnande (se även förslaget till 11 kap. 10 § FB). Ett sådant förordnande kan ha sin upprinnelse i att den enskilde mot- sätter sig att de bidrag eller andra ekonomiska tillskott som han kan vara berättigad till tas i anspråk. Av denna anledning tillkommer för- valtare bland tänkbara ställföreträdare inom den sociala välfärden. män och förvaltare bör likställas när det gäller turordningen mellan de olika ställföreträdaralternativen. I övrigt bör turordningen de olika ställföreträdarna emellan vara densamma i denna lagstiftning som inom hälso- och sjukvården. När förmånsgivaren har konstaterat vem eller vilka som i det en- skilda fallet är den enskildes ställföreträdare, bör detta dokumenteras (jfr 15 § förvaltningslagen). Även grunden för konstaterandet bör anges, dvs. närmast om vederbörande är ställföreträdare p.g.a. av någon form av förordnande eller i egenskap av anhörig. Ställföreträ- darskapsrollen kan av olika anledningar skifta mellan olika personer, även under handläggningen av ett enskilt ärende, varför det är av vikt att förmånsgivaren har insikt i vem som för den enskildes talan. Jämfört med lagstiftningen på hälso- och sjukvårdsområdet finns skäl att göra ett undantag från den fixerade turordningen för en viss kategori hjälpbehövande, nämligen personer som redan när de fyller och alltså blir myndiga skall anses sakna beslutsförmåga på grund av bestående funktionsnedsättning. Det rör sig huvudsak- ligen om personer med så grava skador eller utvecklingsstörningar att de kanske aldrig har haft beslutsförmåga och troligen aldrig kommer att få det senare i livet. störda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB) har, som nämnts i avsnitt B 7.2, hos utredningen hävdat att en särskild prövning bör göras av vem som skall fungera som dessa personers ställföreträdare. FUB har härvid pekat på riskerna med att ett barn aldrig tillåts frigöra sig från föräldrarnas inflytande, om föräldrarna utan vidare prövning in- träder i positionen som anhöriga ställföreträdare efter att fram till barnets 18-årsdag ha varit barnets legala ställföreträdare i egenskap av vårdnadshavare. Företrädarskap inom området för social välfärd Underåriga som aldrig har haft tillräcklig kapacitet för att t.ex. upprätta en framtidsfullmakt eller att utse ett vårdombud skulle med en strikt tillämpning av den modell som avses gälla för ställföreträ- darskap inom hälso- och sjukvården i princip alltid komma att repre- senteras av sina föräldrar, eftersom dessa står på tur när varken fram- tidsfullmäktig eller vårdombud förordnats. Det skulle också kunna sägas att något behov av godmanskap (eller förvaltarskap) inte före- ligger, om anhöriga fortsätter som företrädare. Utredningen har erfarit att just berättigandet till sociala förmåner av olika slag är ett mycket viktigt inslag för många familjer med beslutsoförmögna, ofta svårt funktionshindrade barn. Förmånen kan t.ex. ha betydelse för familjens möjligheter att bo på ett visst ställe. Inte sällan är det enligt gällande regler föräldrarna – eller någon av dem – som sedan barnet blivit myndigt utses till, företrädesvis, god man. Allt tyder på att de flesta föräldrar förvaltar denna sin roll väl. Det kan dock finnas skäl att få föräldrarnas ställning belyst i den situation då barnet blir myndigt och att ge barnet, men också social- tjänsten, en möjlighet att komma till tals (se nuvarande 11 kap. 16 § FB, 11 kap. 27 § i förslaget). För att inte den ordning som råder skall frångås, bör därför en prövning komma till stånd. Detta bör leda till att en person som fyller och då på grund av bestående funktionsnedsättning saknar beslutsförmåga inom det område som berörs endast kan företrädas av en god man eller, i mer sällsynta fall, en förvaltare, om representantskap aktualiseras. Att den därmed sammanhängande prövningen i de flesta fall kommer att leda till att föräldrarna eller en av dem får förordnandet är en annan sak. Utred- ningens överväganden rörande anhörigas lämplighet som gode män (förvaltare) redovisas närmare i avsnitt B 13.2. Behovet av en motsvarande specialbestämmelse inom hälso- och sjukvården gör sig inte gällande lika starkt. Risken för att föräld- rarna skall dominera över barnet och dess framtid finns knappast här, som föräldrarnas ingående kännedom om barnets sjuk- domshistoria bör tas till vara. Ställföreträdarens huvudsakliga uppgift bör vara att ansöka om eller begära sociala förmåner som anges i lagen och som den en- skilde kan vara berättigad till. Det är emellertid också ställföreträ- daren som bör lämna samtycke för den enskilde till en åtgärd som planeras för eller erbjuds denne i förmånsgivarens eventuella uppsök- ande verksamhet (se t.ex. 12 kap. 1 § andra stycket lagen [1998:674] om inkomstgrundad ålderspension beträffande allmän försäkrings- kassas skyldighet att utreda om en pensionsberättigad vill ta ut Företrädarskap inom området för social välfärd Även frågor som gäller själva genomförandet av en beslutad insats kan behöva underställas den enskilde, varvid alltså ställföreträdaren skall tillfrågas i den mån den enskilde inte bedöms ha tillräcklig beslutsförmåga. Att en ställföreträdare anförtros uppgiften att företräda en enskild innebär inte bara att denne skall ha i uppgift att se till att den en- skilde får del av insatser, socialförsäkringsförmåner eller annat som han eller hon kan anses berättigad till. Beträffande många förmåner förutsätts nämligen att vissa uppgifter lämnas om den hjälpberätti- gades förhållanden, t.ex. för att en handläggande myndighet skall kunna bedöma om eller i vilken utsträckning den enskilde kan komma i åtnjutande av vad som sökts eller erbjudits. Att en ställföre- trädare har ett ansvar för att uppgifter lämnas vid den inledande kon- takten med förmånsgivaren är närmast självklart. Ändrade förhål- landen för den enskilde kan emellertid föranleda att ett tidigare be- slut behöver ändras. Av t.ex. 20 kap. 8 § AFL framgår att den som är försäkrad eller på annan grund har rätt till ersättning enligt lagen är skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av lagen. Skyldigheten övergår på god man eller förvaltare enligt för- äldrabalken, om det kan anses följa av uppdraget. Närmare föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter meddelas av regeringen (eller efter regeringens bemyndigande av ). Försäkrings- kassan får även härutöver göra förfrågan hos den försäkrade eller någon annan som kan lämna nödvändiga uppgifter för bedömningen av rätten till ersättning. Paragrafen är i sin tur genom hänvisning aktuell även vid tillämpning av socialförsäkringslagen (5 kap. 7 §). Om ställföreträdaren har ansökt om eller begärt sociala förmåner som faller innanför ramen för vad som kan karakteriseras som so- cial välfärd, bör enligt utredningens mening ställföreträdaren där- efter också anses skyldig att lämna uppgifter eller göra anmälan som den tillämpliga lagstiftningen föreskriver. Myndigheten bör således kunna vända sig till ställföreträdaren och avkräva denne uppgifter, om detta är av betydelse för rätten till t.ex. ersättning. Ställföreträ- daren bör också kunna anses ikläda sig ett ansvar för att förutsätt- ningarna för någon tidigare sökt och beviljad förmån alltjämt före- ligger. Finner t.ex. ställföreträdaren att konkurrerande ersättningar har betalats ut, utan att den enskilde varit berättigad till detta, bör det ankomma på ställföreträdaren att reagera, trots att det är den enskilde som i slutändan lär vara den som drabbas av ett eventuellt återkrav (jfr 20 kap. 10 a § AFL). Företrädarskap inom området för social välfärd Den ovan beskrivna förpliktelsen får redan med gällande regler anses träffa gode män och förvaltare i stor utsträckning, antingen genom sådant uttryckligt stadgande som framgår av 20 kap. 8 § AFL eller i kraft av förordnandet som sådant (se t.ex. 12 kap. 3 § FB om gode mäns och förvaltares allmänna åliggande att omsorgsfullt full- göra sin skyldigheter och att alltid handla på det sätt som bäst gagnar den enskilde). Det framstår emellertid inte som rimligt att andra ställföreträdare än gode män och förvaltare som inträder som representant för den anhörige också utan vidare skall behöva ta på sig ett ansvar för så- dana ärenden som kanske inletts innan deras ställföreträdaruppgift påbörjades. Det kan röra sig om en av den enskilde begärd och be- viljad ersättning som ställföreträdaren aldrig har varit engagerad i. Skyldigheten bör övergå på ställföreträdaren först när denne av för- månsgivaren har anmodats att lämna uppgift i den angelägenhet som berörs, t.ex. sedan förmånsgivaren insett att en viss person skall an- ses vara utan beslutsförmåga samt att en nära släkting står först i tur- ordningen över de personer som då kan inträda. Inget hindrar heller att ställföreträdaren på eget initiativ fullgör uppgiftsskyldigheten även i sådana ärenden som han inte själv har haft att göra med tidigare. Följden bör då bli att ställföreträdaren därefter får anses vara den person som svarar för att korrekta respektive efterfrågade uppgifter kommer förmånsgivaren till handa. Om förmånsgivaren anmodar ställföreträdaren att lämna uppgifter i ett visst ärende, bör ställföreträdaren anses skyldig att också i fort- sättningen lämna uppgifter (förutsatt att han eller hon inte i sam- band med framställningen eller senare ger till känna att vederbörande inte vill vara den enskildes ställföreträdare). Utredningens grundtanke är att andra ställföreträdare än gode män och förvaltare inte skall ha en skyldighet att inträda som ställ- företrädare eller fortsätta ett sådant uppdrag. För att skyldigheten att lämna uppgifter för den beslutsoförmögnes räkning skall upphöra, bör dock krävas att ställföreträdaren underrättar förmånsgivaren om att han inte längre fungerar som ställföreträdare. Meningen är inte att ställföreträdaren skall kunna frånsäga sig ställföreträdarrollen i ett enda pågående ärende och ha kvar sin ställföreträdar- funktion i andra (eller gentemot någon annan förmånsgivare). En ställföreträdare får enligt förslaget således behörighet att an- söka om diverse förmåner, vilka i många fall utgår i form av pengar, t.ex. bistånd, bidrag eller annan form av ersättning. Som framgår av utredningens överväganden i avsnitt B 5.2 skall frågor om erhållande Företrädarskap inom området för social välfärd av sociala förmåner vara att hänföra till den enskildes personliga angelägenheter. En god man skall således som regel anses behörig att vidta åtgärder enligt denna lag med ekonomisk innebörd, om han eller hon har ett förordnande som avser att ha hand om den enskil- des personliga angelägenheter. Motsvarande bör gälla för en fram- tidsfullmäktigs behörighet på området. – Förvaltares inskränkta be- hörighet att agera i frågor om rätt att erhålla sociala förmåner av ekonomisk natur har redan behandlats. Meningen med företrädarreglerna inom den sociala sektorn är att, i nära anslutning till vad som gäller om representantskapet inom hälso- och sjukvården, finna en smidig och obyråkratisk ordning att hjälpa svaga personer att ta till vara sina sociala rättigheter i relation till myndigheterna. De närstående får här redan i denna egenskap en huvudroll. Däremot har tanken inte varit att lagens regler om före- trädare skall omfatta förvaltningen av de medel som kommer den en- skilde till godo genom de sociala välfärdssystemen. I denna del gör sig delvis andra synpunkter gällande, t.ex. i fråga om kontrollen av företrädarens lämplighet. Visserligen är det motiverat med en mindre tung ordning också i förvaltningsfrågor, och en sådan föreslås bli öppnad genom regler om anhörigas behörighet i vissa enklare eko- nomiska angelägenheter (avsnitt B 7). Reglerna om vem som är be- hörig att förvalta den enskildes egendom bör emellertid vara obero- ende av om denna härrör från det sociala välfärdssystemet eller har annan källa. Även om det ofta visar sig vara samma person som pe- kas ut av de allmänna bestämmelserna om företrädare i ekonomiska frågor och av den nu diskuterade lagen om företrädare beträffande sociala förmåner, måste varje regelkomplex behandlas för sig. Det innebär bl.a. att utbetalningar av sociala bidrag inte utan vidare kan destineras till den som företräder förmånstagaren i frågor om rätten till förmånen. Angående ordningen för utbetalningar hänvisas till författningskommentaren fanns regler som innebar att t.ex. försäkringskassa fick betala ut förmåner som tillkom en person, som inte själv var i stånd att ha hand om dem, till myndighet, make eller annan person att användas till den berättigades och hans familjs nytta (tvångs- fullmakter). Detta ändrades vid reformeringen av ålderspensions- systemet, bl.a. eftersom sådana regler inte fyller någon nyttig funktion vid sidan av allmänna bestämmelser om förvaltarskap och godman- skap som finns i den familjerättsliga lagstiftningen (se t.ex. prop. 1997/98:151 s. 464). Tvångsfullmakter finns kvar i bl.a. LSS och , trots att de alltså övergetts på andra områden. Företrädarskap inom området för social välfärd om bör upphävas till förmån för allmänna regler om utbetalning till den berättigades postgirokonto eller bankkonto (se vidare förslag till ändringar i följdlagstiftning i författningskommentaren). Förslag: Har den enskilde utsett en framtidsfullmäktig i person- liga angelägenheter eller – enligt lagen om ställföreträdare för vuxna med bristande beslutsförmåga inom hälso- och sjukvården m.m. – ett vårdombud för viss vård eller i samband med visst boende skall i första hand den sålunda utpekade anses som den enskildes ställföreträdare inom den sociala välfärden. Vårdom- budets roll skall dock vara begränsad till vissa insatser och för- måner och gäller inte heller dessa, om något annat sagts vid för- ordnandet. Återkallelse av ett förordnande i en framtidsfullmakt skall ske enligt vissa formkrav, medan sådana däremot inte behöver iakt- tas när ett förordnande av vårdombud skall återkallas. Om en framtidsfullmäktig eller ett vårdombud avböjer upp- draget, inte kan anträffas eller annars är ur stånd att sköta upp- draget, skall en anmälan göras om behov av god man eller för- valtare av förmånsgivaren. Detsamma skall gälla om framtids- fullmäktigen eller vårdombudet är uppenbart olämplig. I föregående avsnitt nämndes att det i första hand blir fråga om att låta en av den enskilde utsedd person ha hand om frågor som faller inom vad som kan betecknas som den sociala välfärden. Detta, lik- som turordningen i övrigt, överensstämmer med vad som ansetts lämpligt beträffande turordningen för potentiella ställföreträdare inom hälso- och sjukvården.