sou · GSB365 · 2005-01-01 00:00:00 — Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten En viktig uppgift för det utbyggda KKR är att arbeta med utveck- lings- och förnyelsearbete inom samtliga dessa verksamhetsområ- den. Om även fortsättningsvis skall ha en modern statsför- valtning, måste det finnas en gemensam instans på nationell nivå, som tar ansvar för att ligga i framkanten på utvecklingen och som är insatt i den senaste forskningen inom dessa områden och i det som skrivs och diskuteras såväl i som internationellt. Det måste finns någon som, utifrån en definierad behovsbild, tar initia- tiv till att forskning kommer till stånd, att det bildas mötesplatser mellan forskare och praktiker från förvaltningen och att gjorda forskningsrön återförs till förvaltningen. skall det enligt KKR:s instruktion finnas en fast referens- grupp med forskare och praktiker knuten till myndigheten. För att få en än mer dynamisk form för samverkan mellan forskningen och förvaltningen föreslår utredningen att det nya KKR bör få upp- draget att utveckla alternativa samverkansformer med forskare, så att kontaktytorna mot universiteten blir bredare och mer varierade. Dessa gruppers sammansättning fastläggs allt efter de krav som innehållet i frågorna ställer. Att arbeta med referensgrupper är en arbetsmetod bland många, som KKR flitigt använder, och utredningen ser därför inget skäl att särskilt lyfta in denna i myndighetens instruktion. Utredningen anser således att det inte bör finnas en fast referensgrupp bestående av forskare och prak- tiker vid rådet, vilket nu gällande instruktion föreskriver. Myndigheter och andra organisationer Utredningen vill betona vikten av att fortsätter och utvidgar samarbetet med andra näraliggande myndigheter, som , Statskontoret m.fl. och organisationer som . Allt fler frågor är tvärsektoriella och måste hanteras i samverkan mellan olika kompetenser och kompetens- områden. Gemensamma uppdrag och projektgrupper är konstruk- tiva metoder för arbete mellan olika myndigheter och organisa- tioner vars verksamheter tangerar eller överlappar varandra. Enligt utredningens synsätt är det naturligt att det inte går att dra skarpa gränssnitt mellan olika verksamheter i dagens komplexa samhälle Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten där många frågor griper in i varandra. Det är tvärtom berikande och ger synergieffekter och helhetssyn att samverka över myndighets- och organisationsgränserna. 10.3Beräkning av omstruktureringskostnader och interna kostnader i de tre organisationsalternativen Utifrån de kostnadsberäkningar som gjorts av den konsult utred- ningen anlitat, (se bilaga 3), skulle en avveckling av KKR kosta . Den största delen av denna summa, , är kostnader som är förknippade med en avveckling av personalen. På grund av per- sonalens ålderssammansättning och lönenivåer beräknas kostnaden bli hög. KKR har ett hyresavtal, som löper ut , vilket medför att man kan undgå restkostnader på hyresavtalet. Detta och vissa andra omständigheter bidrar till att kostnaden för att avveckla själva myndigheten inte blir högre än , per- sonalkostnader ej inberäknade. Det andra alternativet som utredningen prövat, att KKR-verk- samheten läggs in i (), skulle innebära att personalen i sin helhet skulle omfattas av verksamhetsövergång. Inga kostnader för avveckling av personalen skulle därför uppstå. Däremot skulle naturligtvis kostnader uppstå om någon eller några medarbetare på KKR sökte sig till annan verksamhet. Då skulle kostnader för produktionsbortfall i samband med nyrekrytering uppkomma. erfarenheter av sammanslagning av verksam- heter har visat på att risken för att någon medarbetare lämnar organisationen i detta sammanhang är stor. Vid en överföring av KKR-verksamheten till ESV skulle dock kostnader för att avveckla själva myndighetsfunktionen KKR upp- stå. Dessa beräknas uppgå till . Detta är en engångskostnad. Beträffande de återkommande kostnaderna uteblir de merkostnader, ca , som är en följd av KKR:s ställning som fristående myndighet. Därtill vinner verksam- heten vissa skalfördelar, som beräknas till , genom integreringen i en större myndighet. Uppskattningsvis reduceras kostnaden i förhållande till dagsläget av att KKR-verk- samheten överförs till ESV med ca , vilket mot- svarar av KKR:s verksamhet . Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten I utredningens huvudalternativ, ett utvidgat KKR, uppstår inga omstruktureringskostnader eftersom myndigheten inte avvecklas. Däremot uppstår vissa engångskostnader vid byte till större lokaler och utrustning av dessa. Enligt konsultrapportens redovisade beräkningar skulle engångskostnaderna uppgå till ca Beräknade omstruktureringskostnader och interna kostnader i tre organisationsalternativ (mkr) KKR och verksamheten avvecklas KKR läggs in i ESV KKR utvidgas till ca 30 medarbetare Som framgår av ovanstående beräkningar ger alternativet att avveckla KKR kostnader . En avveckling tar i anspråk medel motsvarande ungefär KKR:s förvaltningsbudget för . Medelsåtgången skulle ligga på ungefär samma nivå som om verksamheten fortsatte, trots att ingen produktion skulle ske. Ett avvecklingsalternativ måste dock värderas utifrån andra utgångspunkter än de två övriga alternativen. En jämförelse är svår att göra. I övriga två organisationsalternativ föreligger marginella skillnader på kostnadssidan vad gäller interna kostnader mellan att lägga in KKR-verksamheten i ESV eller behålla den i ett utbyggt KKR. 10.4Sambandet mellan kostnad för verksamhet och verksamhetsvolym Det finns en allmänt spridd åsikt att den interna kostnaden för att bedriva verksamhet i en liten myndighet är betydligt högre än vad som gäller för en större myndighet. Konsultrapporten påvisar att undersökningar, som gjorts i och de nordiska länderna, inte har gett entydiga resultat vad gäller denna fråga. Det finns därför ingen samlad syn på vilken storlek på myndighet som ger den lägsta andelen administrativa kostnader. En norsk undersökning som gjorts av Direktoratet for forvaltningsutvikling, Internadministra- tive kostnader i staten (Rapport 1991:11) pekar på att myndigheter Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten med färre än 30 anställda har lägre interna kostnader än myndig- heter med mellan 30 och 100 anställda. visar i en nyligen genomförd studie Förenkling av ekonomiadmini- strationen för små myndigheter (rapport 2004:1) att det finns en tröskeleffekt hos mycket små myndigheter, därför att de kan finna enkla lösningar för internadministrationen. Enligt konsultrapportens bedömning är KKR:s merkostnader för att vara en självständig myndighet begränsade. Genom att köpa tjänster har KKR reducerat skaleffekterna av att vara en liten myn- dighet. KKR har t.ex. delat växel med liksom vaktmästeri- och städtjänster. De har utnyttjat Kammarkollegiets administrativa service för mindre myndigheter liksom ESV:s drift- service för Agresso. Rapporten uppskattar den totala merkost- naden för KKR för att vara självständig myndighet till under , vilket motsvarar av kostnaden för KKR:s verksamhet . Denna kostnad kvarstår också om verksamheten utökas i förhållande till nuvarande volym. Däremot uppstår vissa skaleffekter då verksamhetsvolymen utökas. 10.5Omfattning och förslag till finansiering av ett utbyggt KKR Utredningens huvudförslag innebär en väsentlig utökning av KKR:s uppdrag och verksamhet. Utredningen bedömer dock att regeringen av tidsskäl inte kommer att kunna bereda utredningens förslag i samband med budgetarbetet . Utbyggnaden bör, enligt utredningen, därför lämpligen starta och ske . Utredningens förslag innebär således att KKR:s nuvarande verksamhetsomfattning fortsätter även med den nivå som KKR:s förvaltningsanslag (1:8) och äldreanslaget (D3) ger utrymme för. Om regeringen inför budgetarbetet kommer fram till att följa utredningens förslag bör dock myndig- heten få i uppdrag att planera för den före- slagna utbyggnaden. Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten 10.5.1Omfattningen av ett utbyggt KKR Utredningen har kunnat identifiera ett omfattande behov av stöd till statliga myndigheter. Denna bedömning utgår från att reger- ingens förvaltningspolitiska handlingsprogram skall få genomslag fullt ut parallellt med att de statliga myndigheterna skall vara rustade för förnyelse i relation till omvärldsförändringar. Utredningen har även kunnat konstatera att såväl andra EU- länder som länder utanför har etablerat stödstrukturer för att säkerställa att det finns en hög kompetens inom statsförvalt- ningen. I utredningens överväganden om finansiering av ett framtida utbyggt KKR har utredningen utgått från att de förvaltningsmedel som finns bör kunna finnas disponibla även (beräk- ningen utgår års prisnivå). Utredningen har således utgått från att KKR:s förvaltningsanslag på finns disponibelt även . Därtill följer av utredningens förslag att de resurser omfattande ca som är budgeterade för EU-utbildningar i RK kompetens regi bör kunna bli tillgängliga för den utbyggda . Utredningen har även föreslagit att regeringen i samband med uppföljningen och översynen av utvecklingsprogrammen för myn- dighetscheferna överväger att använda KKR som genomförande- organisation för dessa utvecklingsprogram. En budget på , som motsvarar nivån på den budget som är avsatt för dessa program , bör enligt utredningens uppfatt- ning kunna finansiera de genomförandeuppdrag som regeringen väljer att lägga på KKR. Dessa medel skulle således, enligt utred- ningens uppfattning, inte ingå som basfinansiering av KKR. Utred- ningen förutsätter att regeringen skulle vilja ha möjlighet till speci- fikt riktade uppdrag med full kostnadstäckning för genomförande och uppföljning av insatser för myndighetschefer. Utredningen förutser även en ökad efterfrågan på det kursutbud som KKR kan tillhandahålla. har KKR:s fasta förvaltnings- resurser i huvudsak finansierat utvecklings- och administrations- kostnader för det kursutbud som myndigheten har erbjudit. Kurs- avgifter har finansierat de rörliga kostnaderna för respektive kurs. Kurserna i förvaltningskunskap har emellertid basfinansierats till viss del via det så kallade äldreanslaget. KKR har kunnat notera en viss priskänslighet för just dessa kurser. Utredningen kan således konstatera att en ökad efterfrågan och ett ökat utbud av kom- Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten petensutvecklingsinsatser för medarbetare i statsförvaltningen är beroende av att har tillgång till både förvalt- ningsmedel och utvecklingsmedel. Utredningen har även visat på ett omfattande behov av utveck- lingsinsatser för och stöd till chefer i statsförvaltningen. Utred- ningen föreslår därför bland annat introduktionsutbildningar för nya chefer i statsförvaltningen. Om denna form av chefsutbild- ningar skulle få genomslag är det angeläget att dessa i likhet med utbildningar för myndighetschefer och utbildningar i förvaltnings- kunskap kan basfinansieras via KKR:s utvecklingsanslag. KKR:s nuvarande förvaltningsresurser, inklusive de resurser som skulle kunna tillföras från RK kompetens, är inte tillräckliga för att den föreslagna utbyggda verksamheten skall kunna genomföras. KKR är redan med nuvarande resurser relativt uppdraget en alltför sårbar organisation. Om det utbyggda KKR skall kunna fungera som ett dynamiskt utvecklingsstöd för myndigheter och regerings- kansli parallellt med en alltid uppdaterad kunskapsbank inom områdena verksamhetsutveckling och kompetensförsörjning inom statsförvaltningen bedömer utredningen att myndigheten bör få tillgång till fördubblade resurser i jämförelse med nuvarande KKR. Det skulle innebära ett förvaltningsanslag på ca och ett utvecklingsanslag på ca . I de uppdrag som statliga myndigheter haft genom reger- ingens myndighetsinstruktioner och regleringsbrev har inte alltid funnits tillräckliga incitament för att myndigheterna skall säker- ställa en tillräcklig kunskapsnivå i förvaltningskunskap. Regeringen har möjlighet att i regleringsbreven till viss del styra myndig- heternas nivå och kvalitet på kompetensutvecklingsinsatser inom det förvaltningspolitiska området. Incitamenten för myndigheterna att köpa kvalitetssäkrade program från KKR till fullt pris skulle med ett sådant system antagligen öka. Enligt regeringens direktiv till skall utredningen även lämna förslag till finansiering av utredningens förslag. Utifrån regeringens nuvarande prioriteringar och styrsignaler på det förvaltningspolitiska området anser utredningen att det är angeläget att KKR kan basfinansiera utbildningsprogrammen inom området förvaltningskunskap, introduktionsutbildningar för nya Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten chefer i statsförvaltningen samt viss utveckling och viss administra- tion av övriga insatser genom ett särskilt anvisat utvecklingsanslag respektive ett tillräckligt förvaltningsanslag. Utvecklingsanslaget skulle således ersätta nuvarande äldreanslag (D 3). Med ett utveck- lingsanslag skulle även regeringen i KKR:s regleringsbrev kunna göra sådana prioriteringar att genomslaget för regeringens hand- lingsprogram kan säkerställas. Om regeringen skulle välja att föreslå att bygga ut KKR till en myndighet med anslag i den nivå som diskuteras ovan (totalt ) skulle verksamheten behöva tillföras ytterligare . Utredningen har övervägt formerna för finansiering av en verksamhet i denna omfattning. När det gäller finansieringsformerna har utredningen inlednings- vis övervägt omfördelning inom ramen för utgiftsområde. Det belopp som skulle behöva omfördelas till KKR utgör en relativt liten del av anslagen inom utgiftsområde. Utredningen har dock inte tillräckligt faktaunderlag för att visa på hur en sådan omfördelning skulle kunna göras. Utredningens analys visar på att det finns ett tydligt behov av och en hög efterfrågan på den verksamhet som KKR utför, både i nuvarande utformning och i den föreslagna utbyggnaden. Det torde därför vara rimligt att även överväga omfördelningar inom övriga utgiftsområden i statsbudgeten. Ett utbyggt KKR bör till och med innebära synergieffekter för statsförvaltningen och ett mer effektivt utnyttjande av samtliga myndigheters förvaltnings- resurser. Utredningen har emellertid även kunnat göra en intressant jäm- förelse med hur verksamheten i för den statliga sektorn är finansierad. Av redovisningen i kapitel 4 framgår konstruktion och uppgifter. och 2003 har de statliga myndigheternas avgifter till utgjort av samtliga myndigheters lönesumma. Avgiften är i detta fall fastställd genom centralt kollektivavtal. ledde det till att kunde disponera genom denna finansiering. Regeringen skulle även kunna överväga en avgiftsfinansiering av KKR:s anslag för basfinansiering. Det skulle innebära att samtliga myndigheter av regeringen åläggs att solidariskt finansiera den utbyggda genom att betala en avgift på av lönesumman. Genom en sådan lösning skulle KKR:s samlade anslag kunna uppgå till . Överväganden och förslag till organisation av den framtida verksamheten Om vissa av KKR:s utbildningssatsningar inom det förvaltnings- politiska området kan basfinansieras ökar förutsättningarna för att även de mindre myndigheterna skall kunna säkerställa sin kompe- tens och ta till vara KKR:s utbud. Utöver basfinansiering av vissa utbildningsinsatser bör ett utvecklingsanslag ge utrymme för utredningar, utveckling av stöd- instrument inom de områden som utredningen redovisat ovan. Riksdagstryck, propositioner och regeringens skrivelser. Regeringens proposition 1977/78:100, Bil.11 Budgetpropositionen Regeringens proposition 1978/79:133, Om organisation för arbets- miljöfrågor, företagshälsovård samt personalutbildning mm inom statsförvaltningen Regeringens proposition 1991/92:100, Bil.8 Budgetpropositionen Regeringens proposition 1997/98:16 , framtiden och mång- falden – från invandrarpolitik till integrationspolitik, Regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i med- borgarnas tjänst Regeringens proposition 2003/04:1 Budgetpropositionen Regeringens skrivelse 1984/85: 202, Den offentliga sektorns förnyelse Regeringens skrivelse Skr 2000/01:151 Regeringens förvaltnings- revisorer, 2001/02:12 Statens personalpolitik Bildandet av Statens kvalitets- och kompetens- råd Fi 1998:09 Rapport (stencilupplaga) Förordning med instruktion för Ekonomi- styrningsverket SFS 2003:884 Personalföreträdarförordning SFS 1987:1101 Regleringsbrev för avseende Fi 2003/6567, Fi 2003/652 Regleringsbrev för avseende Fi 2003/6567 Regleringsbrev för avseende Statskontoret Förordning med instruktion för Statskontoret Förordning med instruktion för Statens kvali- tets- och kompetensråd SFS 1998:1647 Regeringens chefspolicy – Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen 2000 En förvaltning i demokratins tjänst – ett hand- lingsprogram 2000 Verksförordningen 1995:1322 Ett effektivare regeringskansli – förslag till åtgär- der, rapport /8259 SOU 1997:30 och staten SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst – en samlad förvaltningspolitik för staten SOU 2000:1 En uthållig demokrati SOU 2002:5 Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd – delbetänkande, SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning , Bo & Klefsjö, : Kvalitet från behov till användning. Direktoratet for forvaltningsutvikling i Internadministrative kostnader i staten, rapport 1991:11 Underlag för fördjupad prövning 2003 Förenkling av ekonomiadministrationen för små myndigheter ESV 2004:1 Årsredovisning 2003 ESV, KKR och Statkontoret Att styra med generella krav i staten, rapport , /F Försvarshögskolan Utbildning för svensk och internationell säkerhet , , Skilda världar – att vara direktör i staten 2000 Integration 2003, rapport – Schools – Europe 2002 Statskontoret INKA-metoden – ett sätt att få grepp om administra- tionen 1987:22 Statskontoret Kartläggning av vilka statliga myndigheter som upp- rättat handlingsplaner för att främja etnisk och kulturell mångfald bland sina anställda, delrapport 1, 2004. Statskontoret Lyssna för att lära och lova 2003 Statskontoret Myndigheternas ledning och administration 2004:9 Statskontoret Staten i omvandling Skr 2001:15 Statskontoret Underlag för fördjupad prövning 2004/202-1 De kallar oss unga – Attityd- och värderingsstudie och i och det andra, antologi, 2001. Dokument, litteratur och skrifter utgivna av Analys av de statliga myndigheternas kompetensförsörjningsredo- visningar 2003, publikation Budgetunderlag avseende verksamhetsåren 2005–2007 CAF-modellen – The Common Assessment Framework 2003, Chef i statlig förvaltning – kompetens och utveckling , rapport /ledare i statsförvaltningen 2002, diskussionsunderlag till Chefsutbildning i offentlig sektor – en kartläggning av internatio- nella utbildningsorganisationer , rapport Därför byter unga i staten jobb 2003, publikation Högskolan som en resurs i statsförvaltningens arbete 2002 , Inspirerande exempel finns det gemensamheter? 2002, magister- uppsats Kundundersökningar 1999, 2001, 2004, rapporter 2003 , utvärdering och rapport för statsanställda – historik och förberedelser Mentorskap – hur man gör och vad man kan uppnå 2003, publika- tion Ny chef i statsförvaltningen – roller och utvecklingsbehov , publikation Nätverk för lärande och utveckling , publikation Om betydelsen av strategisk kompetensförsörjning 2003, publika- tion Omfattning, inriktning och utveckling av systematiskt kvalitets- arbete inom statsförvaltningen 2003, rapport Planera för kompetens – en handledning , publikation Processer och processorientering i 10 myndigheter 2003, publika- Processorientering i staten – en studie av hur statliga myndigheter arbetar med processorientering av verksamheten 2003, publika- tion Reda ut och trassla till? – 2001, publikation (förf. ) Uppföljning av ett utvecklingsprogram för kvinnliga chefer i staten 2000–2001 genomförd 2004, publikation Uppföljning av planera för kompetens – en handledning , rapport Utveckling av Introduktionsprogrammet för nya handläggare i staten 2003, rapport Utvärdering av KKR:s introduktionsprogram för nyanställda hand- läggare i statlig tjänst 2002, rapport Utvärdering av Webbaserad utbildning , rapport Verksamhetsplan med utblick till 2005 Årsrapporter –2003 Personer som intervjuats av utredningen eller med vilka utredningen i övrigt fört samtal , generaldirektör, ordförande , förvaltningschef för , departementsråd, , personaldirektör , departementssekreterare, RK Kompetens , f.d. utbildningschef , , f.d. direktör , managementkonsult , enhetschef, , generaldirektör, , , f.d. chef för förnyelsefonder, utredare , direktör, for Kompetence- och , personalchef, , f.d. chef för , konsult , generaldirektör, , ordf. , f.d. överdirektör, utredare , rektor, , kanslichef, , prorektor, , direktör, i , avdelningschef, , servicechef, , generaldirektör, och , f.d. chef för () , kvalitetshandläggare, , Deltagare i Workshop med myndigheter 040206 , , personalhandläggare. , Per , administrativ chef , , avdelnings- Kemikalieinspektionen, , utvecklingschef , , administrativ chef , , personalchef , , personalexpert i , , personalchef , , processamordnare , , personalchef och , processägare , , kompetensutvecklings- ansvarig , , personalchef , , kompetensutvecklingshandläggare. , , ansvarig f. kompetens- , , verksamhetsutvecklare , , enhetschef – personal , , personalstrateg Fördjupad prövning av Statens Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall göra en fördjupad prövning av verksam- heten vid . Utredaren skall utvärdera myndighetens verksamhet, bedöma behov av och förut- sättningar för myndighetens framtida verksamhet samt med ut- gångspunkt i resultatet av utvärderingen, lämna förslag till inrikt- ning, omfattning, finansiering och ledning av den framtida verk- samheten. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) gjorde regeringen bedömningen att ökad uppmärk- samhet bör ägnas åt kompetens- och utbildningsfrågor i syfte att stimulera myndigheternas kompetensförsörjning och främja kvali- tetsarbetet inom statsförvaltningen. Regeringen angav att den var i behov av att ha ett särskilt organ till sitt förfogande som aktivt kan påverka och utveckla förvaltningen i önskad riktning inom dessa strategiskt viktiga områden. Regeringen meddelade därför sin avsikt att inrätta en ny myndighet för kvalitetsutveckling och kom- petensförsörjning inom förvaltningen. Regeringen var av den upp- fattningen att den nya myndigheten borde ha en liten fast organi- sation och utnyttja extern kompetens för genomförandet av pro- jekt och program. Statens kvalitets- och kompetensråds uppgifter inrättades (). Av förordningen (1998:1647) med instruktion för framgår att KKR är en central förvalt- ningsmyndighet med uppgift att i medborgarnas intresse stödja och stimulera arbetet med kvalitetsutveckling och kompetensförsörj- ning inom den statliga förvaltningen. –utveckla och sprida former för arbete med kvalitet inom stats- förvaltningen, –initiera samverkan mellan myndigheter i frågor om kvalitet och kompetens i syfte att utveckla metoder och tekniker, –ta fram underlag för att stödja den statliga förvaltningen i arbe- tet med att skaffa, utveckla och behålla rätt kompetens, –förmedla grundläggande förvaltningsutbildningar, –utveckla, stödja och förmedla utvecklingsprogram för chefer och andra personer med strategiska uppgifter, –uppmärksamma och förmedla statsförvaltningens krav på hög- skolornas reguljära utbildning, –stimulera forskning och utbildning om statlig verksamhet och dess bidrag till samhällsutvecklingen, samt –verka för en god förvaltningskultur och etik hos de statliga myndigheterna. KKR har en fast organisation bestående av 10 anställda inklusive generaldirektören. Myndigheten leds av en styrelse med fullt ansvar. Generaldirektören leder den löpande verksamheten efter styrelsens direktiv och riktlinjer.