sou · GSB3110d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Även stick- provskontroller genomförs. Kontrollerna inne i samtliga tre baglandsområden riktas huvud- sakligen mot restauranger, pizzerior, kiosker och andra arbets- platser. Eftersom Polisen har en lagstadgad skyldighet att utöva tillsyn över matinrättningar och kiosker, krävs inte någon misstanke Förhållanden i vissa andra länder om brott för att kontrollera dessa, och kontrollen kan utgöra såväl en utlänningskontroll som en kontroll av att andra bestämmelser iakttas. Riktade kontroller mot andra platser, såsom exempelvis byggarbetsplatser, förutsätter att det finns en misstanke om brott. Det förekommer också att man och på en viss plats kontrollerar samtliga fordon som passerar där; vanligen sker detta på motorvägar och inte inne i städerna. Någon systematisk patrullering av flygplatserna sker inte, men vid misstanke om illegal invandring, människosmuggling eller annan gränsöverskridande brottslighet, görs en personkontroll direkt i anslutning till planets angöringsplats, och då oavsett om flygplanet kommer från tredje land eller ett Schengenland. Vid färjelägena i och Gedser görs mer sedvanliga person- kontroller. Kontroller görs i de båda hamnarna, vanligen efter den tidtabell som vissa långfärdsbussar använder färjan, och inne i om- rådet. De målinriktade personkontrollerna sker i tre nivåer. Nivå 1: Polisen gör kontroller vid färjelägena eller på andra platser i området. Nivå 2: Motsvarande kontroll men med en operativ chef när- varande som kan inleda en förundersökning på plats. Nivå 3: Större aktioner som planerats centralt, och vanligen medverkar andra myndigheter i kontrollen. Exempelvis kontrolleras med hjälp av väggspärrar alla fordon på motorvägen norrut . Vid utredningens besök i hamn, stoppade Polisen flertalet av de bilar som lämnade färjan från (nivå 2). Polisen kontrollerade förarens, och ibland passagernas, identitet, och ställde frågor om syftet med resan till och varifrån man kom. Ett fall av illegal inresa uppdagades. Till utredningen uppgavs, att vid kontroll vid färjelägena, och då särskilt vid kontroll i lång- färdsbussar och i av privatpersoner hyrda bussar eller större fordon, påträffas personer som bryter mot utlänningslagen. Det är inte ovanligt att det uppges, att personerna skall resa vidare till eller . Inte heller i finns någon särskild författning som reglerar polisens kontrollverksamhet i gränsnära eller andra områden i riket. Riktlinjerna för kontrollverksamheten, såväl för yttre gränskontroll som för kontroll i gränsnära områden, har lagts fast i ett av Politi- direktoratet utfärdat cirkulär (Rundskriv. 01/021). Förhållanden i vissa andra länder som sker inom de gränsnära områdena är sedvanligt polisiärt brottsbekämpande arbete, och till den del den avser kontroll av utlänningar, är den att beteckna som inre utlänningskontroll. Några skillnader i personkontroll inom och utom sådana områden finns så- ledes inte, och inte heller tillämpas skilda regelverk. Inrättandet av gränsnära områden har sin egentliga förklaring i att man i samband med inträdet i det operativa , på ett tydligt sätt ville markera att Polisen även framgent skulle bedriva brotts- bekämpande och brottsutredande arbete i hela , dvs. även vid och i närheten av en inre gräns. Cirkuläret är med andra ord ett pedagogiskt arbetsredskap för polismännen. Det övervägdes också att samla bestämmelserna om gränskontroll och inre utlännings- kontroll i en gemensam författning, men det fullföljdes inte. Syftet med kontrollen och hur den skulle bedrivas har i cirku- läret i huvudsak angetts enligt följande. För att bekämpa illegal invandring, människosmuggling och annan gränsöverskridande kriminalitet kan Polisen använda olika metoder för kontroll och ingrepp, vilka i huvudsak kan delas in i regler om allmän polisiär kontroll av personer (i strafflagen och polislagen), straffprocessuella regler (om t.ex. tvångsmedel av olika slag), specialregler om utlänningskontroll (i utlänningslagen) samt övriga regler om poliskontroll (t.ex. i vägtrafiklagen). Genom efterforskning, kartläggning och analys skall polisdi- strikten skaffa sig en bild av de kriminella förhållandena i respektive distrikt. Med detta som underlag kan misstankeprofiler tas fram. Den bild som skapas skall också utgöra underlag för planering och genomförande av kontroller, både i gränsnära områden och på andra ställen. Detta kallas informationsstyrd kontrollverksamhet. Som riktlinjer för olika kontroller i gränsnära områden anges i cirkuläret följande. Var och en som passerar genom området och som antas vara utländsk medborgare kan stannas för kontroll av identitet och rätt till inresa och vistelse i , förutsatt att Poli- sen har erhållit information som motiverar kontroll för att före- bygga eller avslöja illegal inresa. Om avsikten är att avslöja brotts- lighet, bedöms verksamheten som efterforskning, och då krävs för- utom skälig misstanke om brott att åtgärden står i proportion till syftet med kontrollen och att syftet kan förväntas nås. När utlän- ningskontroll genomförs får misstankeprofiler – byggda på kvalitets- säkrad information eller tidigare erfarenhet – användas. Kontrollen får inte som enda urvalskriterium ha att personerna som kontrolleras Förhållanden i vissa andra länder tillhör viss etnisk grupp eller religion eller har utländskt utseende eller andra kännetecken. För verksamheten inom de gränsnära områdena har normalt en särskild arbetsordning utfärdats, innehållande utfyllande regler till nämnda cirkulär. I dessa har bl.a. anmärkts att även EU/EES-med- borgare skall undersöka mer noggrant, om det finns en misstanke som är baserad på en profilering om att de begått brott mot utlän- ningslagen, strafflagen eller annan nationell lagstiftning. Det anges också att stickprovskontroller skall göras med passande intervaller. I arbetsordningen kan vidare anges, att en kontroll på gränsnära område kan initieras efter ett samtal eller en annan kontakt med en person, där en misstankeprofilering ger indikation på att kontroll bör ske. Någon faktisk misstanke om brott behöver emellertid inte föreligga, utan det räcker att tjänstemannen efter egen erfarenhet och intuition samt med saklig grund, anser att kontroll skall göras. En konkret brottsmisstanke måste dock föreligga för att straff- processuella tvångsmedel skall få användas. Kontrollen skall primärt vara att undersöka personens resedokument och andra identitets- handlingar. Om denna kontroll stärker tjänstemannens intuition m.m. skall en utförligare kontroll vidtas. I arbetsordningen anges särskilt att kontrollen inte skall utgöra en förtäckt inre gräns- kontroll. Det anges att en mycket viktig del i arbetet med miss- tankebaserade profilering är den erfarenhet som de tjänstgörande tjänstemännen får genom sitt dagliga arbete på flygplatser eller andra områden, och den information de får från de tulltjänstemän som arbetar på platsen. Även kontroller av passagerarlistor, för- frågningar hos flygbolagen om en inresande har en returbiljett och hur resvägen till sett ut (biljetthistorik), samt kontroller bl.a. i Utledningsdirektoratets6 datasystem har stor betydelse. I görs slumpvisa kontroller i närheten av de nederländska gränserna i syfte att upptäcka illegal invandring, människosmuggling, annan gränsöverskridande brottslighet och att en utländsk medborgare inte annars befinner sig utan tillstånd i landet. Kontrollerna görs på vägar, på tåg, inom sjöterritoriet och på flygplan vilka anländer från en annan Schengenstat. Det finns sammanlagt 14 mobila enheter (MTV) för utlänningskontroll med totalt 640 tjänstemän.7 För att kontrollerna skall vara så effek- tiva som möjligt görs de vid olika tider och på olika platser. 6 Norska motsvarigheten till . diskuteras att minska antalet enheter och i stället arbeta mer med underrättelsebaserade kontroller, varvid tjänstemännen också skall kunna arbeta i hela landet. Förhållanden i vissa andra länder trollerna görs dock inte alltid helt slumpmässiga. MTV har ett mycket nära samarbete med den tyska Polisen. Vid landgränserna mot posteras vanligen en tjänsteman från De Konkinklijke Marechaussee eller en tysk polisman (eller två till- sammans från vartdera landet) i en bil för att där kunna göra obser- vationer av vem eller vilka personer som har för avsikt att resa in i . När tjänstemannen gör bedömningen att en bil eller annat transportmedel skall stoppas och kontrolleras, kontaktas en MC- förare från De Konkinklijke Marechaussee eller från tysk Polis. MC-polisen kör upp vid sidan av det utvalda fordonet, gör iakttagelser och bedömer om fordonet bör stoppas och verkställer i så fall också beslutet. Eftersom De Konkinklijke Marechaussee inte har rätt att stoppa ett fordon på tyskt territorium, stoppas for- donet av tysk Polis så nära den nederländska gränsen, att fordonet också stannar på nederländskt territorium. Kontrollerna utförs efter vissa kriterier, såsom utländska registreringsskyltar, ett fordons standard, en persons uppträdande, om flera bilar från samma land reser tillsamman samt andra liknande omständigheter. Kontroller görs även av nederländskt registrerade fordon. Motsvarande sam- arbete sker vid inresa från till . kommer också ett samarbete med regelrätt sampatrullering på båda ländernas territorium att inledas. Man har också i diskuterat ett motsvarande samarbete med , men detta har hitintills inte utvecklats fullt ut. En förklaring som anges, är att inte har ett system med gränsnära zoner. har också framfört synpunkter om att system är att anse som en förtäckt inre gränskontroll. I synes kontrollerna inom de gränsnära områdena ske mer eller mindre slumpmässigt, men i vissa fall och till viss del är de dock baserad på underrättelser. Kontroller sker av resenärer såväl på vägar som på tåg. Schengens undersökningsgrupp har ifrågasatt om kontrollerna inte är att betrakta som inre gränskontroll, snarare än sedvanlig polisiär brottsbekämpning. Kontrollen i det mot gränsnära området, och särskilt mot , synes dock i huvudsak bygga på underrättelser, och ha som främsta syfte att förhindra och bekämpa terrorism, bl.a. att ETA-medlemmar inte fritt kan röra sig mellan länderna. Den inre gränsen vid lands- vägarna mellan och uppvisar inte sällan en hög polisiär närvaro på fransk sida, och den föreskrivna hastigheten är som regel i det omedelbara gränsområdet nedsatt . Förhållanden i vissa andra länder Någon inre utlänningskontroll bedrivs i princip inte i , främst för att man anser att det saknas behov av sådan kontroll.8 Det är också få polisdistrikt som har en särskild utlänningspolis. Det arbete som polisen utför och som har koppling till invand- ringen och utlänningskontrollen, sker i samarbete i det s.k. PTG- samarbetet (se avsnitt 8.6). Politidirektoratet i har för utredningen uppgett, att på många platser i utförs inre utlänningskontroll, utanför de gränsnära områdena, i icke önskvärd omfattning. Detta förklaras bl.a. av brister i ut- och fortbildning, svårigheten att tillämpa lag- stiftningen samt rädslan i att kontrollen skall uppfattas som diskriminerande. Inte heller i bedrivs inre utlännings- kontroll i någon större omfattning utanför baglandsområdena. I bedrivs inre utlänningskontroll också på andra ställen än i närheten av de inre gränserna, men även här i betydligt mindre omfattning än vid gränserna. Som närmare redovisas nedan har den nederländska Polisen inte samma möjlighet som De Konkinklijke Marechaussee att vidta en kontroll utan misstanke om att personen i fråga visats illegalt i . Information om omfattningen av den inre utlänningskontrollen i och har inte stått att få. I samband med en personkontroll och när en utlänning ansöker om uppehållstillstånd har Polisen i rätt att utan särskild misstanke om brott, företa kroppsvisitation, kroppsbesiktning och husrannsakan. Mot bakgrund av Polisens rapport om hur inträde i Schengensamarbete skulle påverka den samlade brottsligheten, änd- rades utlänningslagen, såtillvida att en polisman numera har rätt att, oavsett misstanke om brott, stoppa ett fordon inne i landet, dvs. även utom baglandsområdena för att kontrollera om någon utlän- ning som färdas i fordonet vistas illegalt i landet. Polisen har samma rätt att använda kontroll- och tvångsåtgärder i samband med en utlänningskontroll som i annat brottsutredande 8 var drygt 100 000 utländska medborgare bosatta i , drygt 3 000 personer ansökte om asyl och cirka 2 500 uppehållstillstånd meddelades . Förhållanden i vissa andra länder och brottsförebyggande arbete, och liksom i krävs det en misstanke om brott för att straffprocessuella tvångsmedel skall få användas och att det för den misstänkta gärningen är föreskrivet en påföljd av viss svårighetsgrad. Eftersom straffet för människo- smuggling som sker i vinstsyfte är högt i (fängelse upp till ) har Polisen vid spaning mot sådan brottslighet rätt till telefonavlyssning och annan hemlig övervakning. Därutöver har särskilt reglerats att telefonavlyssning och annan hemlig övervak- ning får ske vid misstanke om annan form av medverkan i och bistånd vid illegal invandring till och illegal vistelse i , eller där används som transitland. Några särskilda regler för personkontroll eller för att vidta kontroll- och tvångsåtgärder i de gränsnära områdena finns inte I är alla utlänningar skyldiga att, utan misstanke om brott, identifiera sig. Även en tulltjänsteman, en tjänsteman vid Kust- vakten9 och andra företrädare för försvarsmakten har rätt att kräva legitimation av alla och envar. Dessa har också rätt att kvarhålla en person som de misstänker har gjort sig skyldig till brott, liksom de har en skyldighet att anmäla en brottsmisstanke till Polisen. Även Utledningsdirektoratet skall anmäla om en asylsökande misstänks för att ha begått brott. I övrigt har den norska Polisen i huvudsak samma möjligheter att använda tvångsmedel, såväl vad avser administrativa som straff- processuella tvångsmedel,10 som den svenska Polisen har, dvs. samma krav ställs för att få kroppsvisitera en person, vidta en hus- rannsakan, ta fotografier och fingeravtryck. Med undantag av bestämmelserna om kontroll av trafiken, måste det i princip alltid finnas en grund för en kontroll. Personkontroll får inte ske slump- mässigt, och några särskilda regler för personkontroll i de gränsnära områdena finns inte. Det finska Gränsbevakningsväsendets uppgifter, ansvarsområde och befogenheter är reglerade lag om gränsbevaknings- väsendet. Lagen är i princip heltäckande för Gränsbevaknings- väsendets verksamhet. Förutom att den innehåller bestämmelser om den reella verksamhet och vilka medel man får tillgripa i sin kontroll- och övervakningsverksamhet, regleras bl.a. hur person- uppgifter skall behandlas, dvs. registerfrågor och rätten att bedriva 9Kustvakten är en underavdelning i Sjöförsvaret. 10Med straffprocessuella tvångsmedel avses sådana som får tillgripas i en förundersöknings- situation och som regleras i , och med administrativa tvångsmedel avses sådana som används utan samband med en brottutredning och vanligen i myndighetsut- övning, se vidare avsnitt 4.3. Förhållanden i vissa andra länder Straffansvaret för olaga överträdelse av gränser och andra bestämmelser om rätten till inresa och vistelse i finns i strafflagen, och i viss mindre omfattning i utlänningslagen. Gränsbevakningsväsendet har inom sitt ansvarsområde samma befo- genheter som Polisen och har på Polisens begäran också att sköta polisuppgifter som enligt polislagen tillkommer Polisen. För att sköta sina gränskontroll- och gränsövervakningsuppgif- ter har Gränsbevakningsväsendet rätt att bl.a. stoppa fordon, om det behövs för att utföra en åtgärd som ingår i gränsbevakningen eller gränskontrollen. I samband med gränskontrollen får fordonet också undersökas om det behövs för att vidta en åtgärd som ingår i gränskontrollen. Någon misstanke om brott krävs inte. Vidare får en gränsbevakningsman gripa den som är efterlyst för brott, den som i samband med gränskontroll misstänks för att ha begått ett brott som faller inom Gränsbevakningsväsendets ansvarsområde, samt den som vägrar lämna eller lämnar falska uppgifter om sin identitet eller andra uppgifter som är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in och vistas i . Kroppsvisitationen får utföras för att försäkra sig om att den in- eller utresande personen inte har med sig föremål eller ämnen som äventyrar den inre säkerheten eller allmänna ordning, samt att utröna om personen har rätt att resa in och vistas i . Kropps- visitation skall vid behov företas för att utreda om den inresande bär på sig dokument som kan utröna dennes identitet, falska resedoku- ment, narkotika samt genom brott åtkomna medel eller egendom. Eftersom rätten att företa en kroppsvisitation ingår som ett led i gränskontrollen, krävs inte att det föreligger någon misstanke om brott eller att personen försöker ta sig in i landet olagligen, för att en visitation skall få ske. Även när man i samband med gränsövervakningen får anledning att anta att en person har begått brott som faller utanför Gräns- bevakningsväsendet ansvarsområde, har Gränsbevakningsväsendet rätt att ingripa på olika sätt. Eftersom Gränsbevakningsväsendet normalt saknar befogenhet att i denna situation utreda brottslig- heten, får de hålla kvar den misstänkte till dess att Polisen kommer till plats, eller själva överlämna den omhändertagna till Polisen. Även i denna situation har Gränsbevakningsväsendet normalt rätt att kroppsvisitera den misstänkte för att utröna dennes identitet och också använda det våld eller tvång som situationen kräver. De Konkinklijke Marechaussee (MTV) i har, utan misstanke om att en person reser in eller vistas i Neder- Förhållanden i vissa andra länder länderna utan erforderliga tillstånd, befogenhet att stoppa och kontrollera personen i fråga. Det skall dock gå att fastställa, att denne har rest in i , vilket man klarlägger genom det ovan nämnda samarbetet med tysk Polis. Tjänstemännen har, enligt vad som uppgivits vid utredningens studiebesök, befogenhet att utföra en kroppsvisitation och företa husrannsakan i fordonet, I tveksamma fall samarbetar tjänstemännen vid De Konkinklijke Marechaussee med den nederländska tullmyndigheten, som har rätt att utföra husrannsakan utan misstanke om brott. Tjänstemännen vid De Konkinklijke Marechaussee har inom den gränsnära zonen fulla polisiära befogenheter och har också rätt att ingripa mot brott som inte har koppling till illegal invandringen. De Konkinklijke Marechaussee har också rätt att med fulla polisiära befogenheter förfölja ett fordon som färdas ut ur den gränsnära zonen längre in i landet. De Konkinklijke Marechaussee kan också, om åklagare fattar beslut därom, ha befogenhet att fortsätta utredningen av misstänkt brott, och då oavsett vilket brott det rör sig om. För att en nederländsk polisman skall få vidta motsvarande kontroll- och tvångsåtgärder krävs alltid att det finns en konkret brottsmisstanke. Samtliga undersökta länder har ett utvecklat samarbete med myn- digheterna i sina respektive grannländer, såväl informellt som med stöd av bilaterala samarbetsavtal. Även inom länderna finns ett samarbete med andra myndigheter. I både och arbetar Polisen och migrationsmyndig- heten gemensamt på den för respektive land centrala mottagnings- enheten (i och i ). Även på central nivå finns ett nära samarbete mellan Polisen och migrations- myndigheten. I samtliga undersökta länder finns också ett tätt samarbete mellan Polisen och Tullen, men liksom i utgör sekretess- och registerlagstiftningen vissa hinder för ett effektivt samarbete. I förs dock sekretessen över från Polisen till Tullen och omvänt. I sker i princip inget annat samarbete mellan Polisen och Tullen än att man delger varandra information och underrättelser, och på central nivå har det inrättats ett gemen- samt samordningskontor (Polis-Tull-samarbetet, PTS). Som nämnts har Polisen och Tullen i ett gemensamt ansvar för person- Förhållanden i vissa andra länder kontrollen, och på de platser Tullen sköter personkontrollen finns ingen polis. I har man också ett samarbete, till största del i form av informationsutbyte, med det lokala Gendarmeriet11, med försvaret, sjöövervakningsmyndigheten och med olika skeppsmäklare och rederier. Även de andra länderna har motsvarande samarbete. synes ha det mest utvecklade samarbetet, det s.k. PTG- samarbetet där Polisen, och Gränsbevakningsväsendet medverkar. Uppfattningen är att i ett litet land som måste myndigheterna samarbeta för att effektivt bekämpa såväl gräns- överskridande som annan brottslighet. Vidare bör resurserna användas på effektivt sätt, genom att alla tre myndigheter har befo- genhet att vid behov utföra varandras uppgifter. Avsikten med samarbetet är att man skall arbeta mot samma mål, med samma metoder och med samma uppgifter. Ett samarbete som sker inom hela det brottsbekämpande området, såväl i det faktiska kontroll- arbetet, som vad gäller underrättelsearbete och registerhantering. Samarbetet regleras i förordning, Statsrådets förordning om samarbete mellan, polis- tull- och gränsbevakningsmyndigheterna 22.3.2001/257. Samarbetet skall särskilt gälla förebyggande, avslöjande och utredning av brott, övervakning av import och export av varor, övervakning av personers in- och utresa, utlänning- ars vistelse i landet samt uppgifter som har samband med myndig- heternas internationella samarbete. I förordningen anges att de främsta samarbetsmetoderna är att utse en gemensam representant för internationellt samarbete, att en eller flera polismän, tulltjänstemän och gränsbevaknings- män gemensamt företar övervakning av gränsövergångstrafiken, tullkontrollen och varukontrollen, att myndigheterna biträder den myndighet som i första hand ansvarar för förundersökning, att man samordnar PTG-myndigheternas informationsverksam- het, samt 11 Gendarmeriet är en nationell polis men finns stationerad över hela , i likhet med prefekturen, som är statens exekutiva lokala närvaro. Härutöver finns, även på mindre orter, som regel en Municipal, som är . Gendarmerna är i tätorterna förlagda till särskilda slutna garnisoner, med plats också för deras familjerna, för att hindra icke-önskvärd fraternisering; ett arv från dagar i syfte att förhindra en försvagning av slagkraften mot lokala uppror. Förhållanden i vissa andra länder att man utvecklar gemensam användning av varandras register och att kompatibla datasystem skapas, så att det nödvändiga utbytet av information blir möjligt. En förutsättning för samarbetet är bl.a. att respektive myndighet svarar för de kostnader som föranleds av samarbetet, oavsett om uppgiften utförs inom det egna verksamhetsområdet eller inte. Endast i undantagsfall kan ersättning för kostnader erhållas. Med förordningen som legal grund sluter PTG-myndigheterna centrala riksomfattande, regionala och vissa lokala samarbetsavtal. I avtalen regleras bl.a. vid vilka gränsövergångsställen samarbete skall ske, hur information skall utbytas och gemensamma register utvecklas, vilken myndighet som skall ansvara för vilka kontroller och andra övervakningsuppgifter samt vilken myndighet som har huvudansvaret för att utreda viss brottslighet. Samarbetet fungerar i praktiken enligt följande. Vid i princip samtliga gränsövergångsställen kontrolleras varor och personer vid ett och samma tillfälle. Normalt arbetar en tull- tjänsteman och en gränsbevakningsman sida vid sida och utför båda kontrollerna . På flera ställen samarbetar man också på så sätt att gränsbevakningsmannen kontrollerar både varor och per- soner i personbilar och bussar, medan tulltjänstemannen gör mot- svarande kontroll av lastbilstrafiken. Som nämnts ansvarar Gräns- bevakningsväsendet också för varukontrollen och tullövervakningen på platser som inte anordnat övervakning. Även all registerkontroll sköts gemensamt. Informationsutbytet och användandet av olika registeruppgifter har stor betydelse för PTG-samarbetet. har man inrättat en gemensam databas där uppgifter från myndigheternas olika register samlas.