sou · GSB379 · 2005-01-01 00:00:00 — Främja, vilket innebär att stödja utvecklingen av utvärderings- metoder som kan bidra till en utveckling av den organisation som berörs av utvärderingen. Ett exempel är stöd vid upp- byggandet av självutvärdering som ett led i det egna lärandet. Förslag till ett nationellt utvärderingsprogram Bygga kunskap, vilket innebär att bidra till kvalificerade analy- ser i anslutning till befintliga forskningsteorier samt bistå med utveckling av nya teorier. Det innebär också att ta tillvara och korsbefrukta befintlig sektorsspecifik utvärdering och forsk- ning, samt att stimulera koppling mellan praktik och forskning. Institutet bör utveckla en interaktiv funktion som erbjuder möjlig- heter för aktörer på politisk, organisatorisk och praktisk nivå att erhålla stöd, utbildning eller konsultation. Innehållet i denna interaktiva funktion är således behovsstyrt. Den kan exempelvis omfatta: utbildning eller rådgivning, stöd till lokalt utvärderingsarbete, utveckling av beställarkompetens (inför utvärderingsuppdrag), stöd i form av frågebaserade mallar för om- rådesanalyser eller förmedling av erfarenheter kring olika strategier och metoder för utvärdering. En grundtanke är att oavsett var en aktör befinner sig i en organisation så ska möjligheten finnas att exempelvis få stöd i att bygga in och öka utvärderingsbarheten i den egna verksamheten. Genom att erbjuda stöd för hur man kan planera och genomföra självutvärderingar, ges dels en möjlighet för en lokal verksamhet att öka förutsättningarna för reflektion och ett internt lärande, dels för en extern utvärderare att delta som medbedömare genom att bistå med en utomståendes synpunkter. Detta kan även bidra till initierade av externa utvärderingar eller forskningsansatser. Institutets kärna, en fast personalgrupp Institutet i vårt förslag består av två delar: dels av en fast personal- grupp som utgör kärnan, dels en flexibel resurs som inriktas och dimensioneras efter variationer på politikområdet och/eller finansi- ell resurstilldelning. Det storstadspolitiska arbetet är under ständig utveckling. För att skapa stabilitet och kontinuitet i kunskapsbyggandet krävs en kärna med en tydlig och fristående profil i utvärderingsarbetet. Erfarenheter från andra institut säger att denna profilering tar tid. Förslag till ett nationellt utvärderingsprogram I ett institut med utvärdering som huvuduppdrag krävs det två for- mer av grundläggande kompetens; dels kvalificerad utvärde- ringskompetens, dels tvärvetenskaplig sakkompetens. Detta inne- bär företrädesvis personal med forskningsbaserad utvärderings- kompetens med förankring exempelvis i grundläggande välfärds- forskning eller med inriktning på marginalisering, bostadspolitiska frågor eller tillväxtfrågor. kombinerat med varierande sakkompetens Ett perspektivrikt politiskt område bör belysas ur ett flertal syn- vinklar. Eftersom olika former av utvärderingar ger olika belysning av de aktuella frågeställningarna, är det viktigt att kunna placera utvärderingsuppdrag hos olika utvärderingsproducenter. För att undvika inlåsning i ett specifikt temaområde eller begränsas av de ursprungliga personalgruppens utvärderingskompetens, bör insti- tutet ha tillgång till en flexibel resurs som under olika perioder kan tas i anspråk för utvärderingsuppdrag beroende på vilka frågor som är aktuella. Genom detta breddas valmöjligheten när det gäller utvärderings- metoder. Dessutom kan specifik sakkompetens inhämtas genom ett kvalificerat samarbete med andra specialinriktade kunskaps- producenter, som enskilda forskare, kommun- och landstings- förbund, FoU-enheter, lokala forskargrupper, myndigheter eller forskningsinstitut. En rik kunskapsbas bör således grundas på en kombination av en fast, kvalificerad analysenhet med tvärsektoriell profil och tids- avgränsade uppdragstagare med specifika kunskaper inom olika sakområden. Ett institut med bred förankring Ansvaret för planering av utvärderingar förläggs i vårt förslag på en organisation som samlar olika intressenter och aktörer på det aktuella området. Det kan omfatta representanter från forskning, administration (byråkratin), praktiker (professionella), brukare, eller andra som kan anses tillföra viktiga perspektiv. Denna för- ankring förenar ambitioner om en utvärderingsverksamhet grundad i frågeställningar som är angelägna ur flera perspektiv, med att Förslag till ett nationellt utvärderingsprogram bereda möjlighet till ett brett inflytande. Detta medför att även parter som medverkar i planeringsprocessen kan bli en av målgrup- perna för utvärderingen. Vi ser denna breda förankring som en viktig faktor för att utvär- deringsprogrammet ska uppfattas som användbart. Förutsättning- arna ökar för att relevanta teman och frågeställningar uppmärk- sammas ur flera perspektiv. En risk är annars att synfältet begränsas av exempelvis centraladministrativa intressen. En dialog kring vad som är möjligt att utvärdera kan därmed leda till en ökad ömsesidig respekt och förståelse mellan forskning och praktik och därmed underlätta när det gäller att formulera realistiska förväntningar på ett utvärderingsprogram. En bred förankring kan således ses som ett led i ett interaktivt kunskapsbyggande, utan att därmed förringa riskerna för intressekonflikter som finns inbyggda i varje komplex mötessituation. För att säkra ett brett förankrat inflytande och att befintlig kompetens tas tillvara föreslår vi att en styrelse bildas med fyra aktörer som aktiv bas: stat, kommun, forskare och övriga intressenter. Då staten har ett huvudansvar för ett nationellt utvärderingsupp- drag ser vi statliga aktörer som en självskriven part i en styrelse. Staten är en av huvudparterna som lägger grunden för de loka- la utvecklingsavtalen. Statliga företrädare har unika möjligheter att påverka och informera andra statliga instanser genom sin central- politiska position. Även inom den statliga organisationen bedrivs ett tvärdepartementalt arbete för att bereda väg för de sektorsöver- skridande frågeställningar som storstadspolitiken lyfter fram. Stat- liga företrädare bör väljas med utgångspunkt från det komplexa tvärpolitiska uppdrag som är institutets profil, men också med ut- gångspunkt från att ta tillvara befintlig kompetens. Den part som staten tecknat de befintliga lokala utvecklingsavtalen med är kommunerna. Det är i kommunerna som de nuvarande lokala utvecklingsavtalen har implementerats och det är där huvud- parten av utvärderingar och studier har genomförts. De sju avtals- kommuner som varit del av programmet har en kompetens som bör tillvaratas. De kommunadministratörer som under den gångna programperioden har ansvarat för den övergripande sam- ordningen i kommunerna besitter en erfarenhet som är Förslag till ett nationellt utvärderingsprogram värdefull för institutet. Med kommunala företrädare i styrelsen ökar möjligheterna att institutet påverkas i riktning mot frågor som ses som värdefulla på det praktiska fältet. Det underlättar även för en interaktiv användning av institutets tjänster och inte minst för spridningen av institutets produkter. En viktig grundpelare i institutets uppbyggnad är närvaron av en tvärvetenskapligt baserad forskargrupp med inriktning på urban politik. Det är forskarna som bär det huvudsakliga ansvaret för att samla, analysera och anrika det material och de utvärderingar som genomförs. Genom att skapa en attraktiv forskarmiljö skapas även förutsättningar för ett långsiktigt kunskapsbyggande, även bortom de dagsaktuella frågorna. Med bas i en forskarkompetens byggs även grunden för kvalitativ metodutveckling och utvärderarkompe- tens med möjlighet till genomförande av generaliserbara och teori- utvecklande analyser. Att upprätta ett av urban politik kan även stimulera till utvidgat intresse för forskning på ämnesområdet. Den fjärde parten i vårt förslag till styrelse har vi kallat övriga intressenter. Med detta avser vi medborgare som bor och/eller verkar i de aktuella bostadsområdena liksom föreningar, organisa- tioner och andra verksamhetsformer i den så kallade sociala ekono- min. Här ingår även representanter från näringsliv och andra intres- senter. Ambitionen att grunda insatser på ett så kallat underifrån- perspektiv innebär ett ansvar att redan i planeringsarbetet bereda plats för andra perspektiv än enbart den offentliga sektorns. Här finns således möjligheter att vidga och berika kunskapen via ett icke-professionellt perspektiv. Även bred förankring i referensgrupper Med en storstadspolitik i utveckling är det således viktigt att be- hålla en öppenhet för nya infallsvinklar och aktörer. Referens- grupper bör därför utses. En flexibel sammansättning av referens- grupper kan således utgå från dagens frågeställningar utan att för- lora en beredskap för framtida utmaningar. Förslag till ett nationellt utvärderingsprogram Allt ljus på lokala utvecklingsavtal? De lokala utvecklingsavtalen utgör enligt vår mening en lämplig utgångspunkt för ett nationellt utvärderingsprogram som ryms i det föreslagna institutet. De lokala utvecklingsavtalen utgör i sig en avgränsning kring vilket det är möjligt att formera ett institut. Här finns erfarenheter och kunskaper och, inte minst, en till delar ännu obearbetad kunskapsmassa från ett stort antal utvärderingar. De lokala utvecklingsavtalen kan också tjäna som exempel på att det är viktigt att inte begränsa perspektivet. Det finns en bredd i de storstadspolitiska frågorna som är svår att ignorera. I vår utredning lyfter vi fram möjligheten till ett flerdimensionellt utvärderings- program som ansluter till storstadspolitikens eller den poli- tikens tvärsektoriella ansats. Lokala utvecklingsavtal kan studeras som en del av ett flertal interagerande sammanhang. Genom nöd- vändigheten att studera dessa sammanhang blir det i längden ohåll- bart att försvara att allt ljus ska fokuseras på en enskild satsning eller begränsad tidsperiod. I stället krävs brett anlagda tvär- vetenskapliga utvärderingar som ansluter till politikområdets kom- plexitet . Varför ett institut? I vårt förslag har vi i dialog med olika intressenter vidgat studie- området från utvärdering av de lokala utvecklingsavtalen till utvärdering av insatser inom storstadspolitik i dess tvärsektoriella och holistiska ansats. Med denna utgångspunkt är det svårt att motivera en s.k. integrerad utvärderingsorganisation4. Genom att förlägga ett nationellt utvärderingsuppdrag till ett departement (och dess myndigheter) med sektorsspecifik inriktning, täcks endast en del av det tvärsektoriella storstadspolitiska arbetet. Risken för inlåsning i en sektor motverkar ambitionen att värna om ett holis- tiskt perspektiv. Statskontoret (2000) konstaterar i sin kartläggning att det finns få tvärsektoriella utvärderingsresurser för att tillgå. Statskontoret är emellertid i sig ett sektorsövergripande ut- värderingsorgan. En möjlighet vore då att förlägga det nationella utvärderingsprogrammet till Statskontoret och där skapa en special- enhet för utvärdering av frågor. Detta leder oss dock till nästa 4 Se kapitel 6. Förslag till ett nationellt utvärderingsprogram grundläggande princip för det nationella utvärderingsprogrammet, ambitionen om en bred förankring hos flera intressenter. En förläggning av ett nationellt utvärderingsprogram till en enhet inom befintliga statliga resurser kan innebära svårigheter för övriga intressenter att komma till tals och få ett reellt inflytande. För att främja användbarheten och stimulera samverkan och delaktighet mellan stat, kommun och övriga intressenter redan i initieringsstadiet av utvärderingar föreslår vi en organisationsform där även de icke-statliga aktörerna/intressenterna garanteras en påverkande position. Detta är möjligt att tillhandahålla i institutets form och stämmer väl överens med de erfarenheter och önskemål som framkommit från olika intressenter under utredningens gång. 8Konsekvenser av utredningens förslag En utredning är skyldig att redovisa vilka konsekvenser förslagen i ett betänkande har i en rad olika avseenden. De områden som nämns i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) är konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller i villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I förslaget som denna utredning lämnar bedömer vi det som relevant att redovisa en första beräkning av förslagets kostnads- mässiga konsekvenser. I övrigt anser vi inte att förslaget får inverkan på de i 15 § kommittéförordningen nämnda områdena i en sådan omfattning att det är motiverat med en särskild redovisning av konsekvenserna. Vårt förslag innebär inrättande att ett institut med ett långsiktigt ansvar för att följa och stödja utvecklingen i storstadsområdena, bl.a. genom att upprätta program för utvärdering samt bistå med en kunskapsuppbyggnad av politikområdet. Vid bedömning av de faktiska kostnaderna för det föreslagna in- stitutet krävs kännedom om antalet handläggare, deras löneläge och tjänstgöringsgrad. Likaså krävs kunskap om vilka lokalkostnader och kringkostnader i form av utrustning som tillkommer. Vi föreslår att institutet samlokaliseras med något annat institut eller relevant forskningsmiljö för att uppnå samordningsvinster så- väl verksamhetsmässigt som administrativt. Konsekvenser av utredningens förslag Vår bedömning är att detta institut i ett första skede bemannas med 10–15 personer. Med en genomsnittlig årskostnad per anställd på ca 750 tkr, skulle förslaget medföra kostnader på uppskattnings- vis 7–, exklusive kostnader för lokaler. I det fall institutet kan åta sig uppdrag med utvärderings- och forskningsinriktning för annan uppdragsgivare än staten, bör in- komsterna av denna verksamhet disponeras av institutet. Vårt förslag omfattar i första hand en principiell struktur för ett nationellt utvärderingsprogram. För att kunna realiseras behöver förslaget ytterligare beredas av instanser med relevant kompetens för att på en mer detaljerad nivå beräkna de kostnadsmässiga kon- sekvenserna. Vi utgår från att förslaget finansieras inom givna resursramar och att medel för utvärdering och uppföljning av aktuella frågor inom respektive politikområde omprioriteras till institutet. Omfattningen av institutets verksamhet och därav följande resurs- behov menar vi är beroende av storstadspolitikens fortsatta inrikt- ning, omfattning och mål. Finansiell resurstilldelning, utöver de grundläggande kostnaderna för institutets basverksamhet som an- getts ovan, får avvägas med hänsyn till omfattningen av institutets uppdrag. Utvärdering av lokala utvecklingsavtal Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att utvärdera de rapporter m.m. som tagits fram inom ramen för arbetet med lokala utvecklings- avtal. Utredaren skall inventera, sammanställa och analysera rap- porterna i syfte att omvandla gjorda erfarenheter till kunskap. Utredaren skall, som ett led i erfarenhetsspridning och kun- skapsuppbyggnad, under hand och i lämplig omfattning göra resul- tatet av sitt arbete tillgängligt för de i de lokala utvecklingsavtalen samverkande parterna, kommuner med liknande situation som kommuner med lokala utvecklingsavtal och för andra intressenter. Slutligen skall utredaren, med beaktande av relevant kompetens inom de områden som är av betydelse för det lokala utvecklings- arbetet, lämna förslag på ett nationellt utvärderingsprogram för lokala utvecklingsavtal. godkände regeringens förslag om mål och inriktning för storstadspolitiken (prop.1997/98:165, bet. 1998/99:AU2, rskr.1998/99:34). Regeringen beslutade att det inom skulle tillsättas en storstadsdelega- tion med uppgift att utveckla och samordna den nationella storstads- politiken. Storstadspolitiken skall införlivas i ordinarie strukturer hos berörda kommuner, statliga myndigheter och andra samver- kande aktörer varför inga nya medel beräknats . Målen för storstadspolitiken är att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt. Storstadspolitiken bör därmed kunna bidra till att nya arbetstillfällen skapas såväl inom storstadsregio- nerna som i övriga delar av landet (tillväxtmålet), samt att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstads- regionerna och att verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare (segregationsmålet). Till det senare målet har ett nytt instrument utvecklats för fri- villig samverkan mellan staten och vissa storstadskommuner, s.k. lokalt utvecklingsavtal. I avtalen samlas det utvecklingsarbete som görs i tjugofyra stadsdelar i de tre storstadsregionerna , och . Sammanlagt har avsatts i statliga medel för utvecklingsarbetet. Berörda kommuner – , , , , , och har till motsvarande belopp gjort olika motprestationer, t.ex. åtaganden via kommunägda bostadsbolag. Till de lokala utvecklingsavtalen hör ett omfattande utvärderings- program, dels på nationell nivå, dels på lokal/nivå genom villkor i respektive avtal om extern utvärdering. Utvärderings- programmet är ett led i politikområdets kunskapsuppbyggnad och i att kvalitetssäkra utvecklingsarbetet. Den nationella utvärderingen har svarat för tillsammans med Mångkulturellt Centrum i som följt ett lokalsamhälles () utveckling mer ingående. har även låtit ta fram en nordisk kunskapsöversikt. genomfördes en avstämning av det storstadspolitiska arbetet. Avstämningsarbetet har benämnts Storstad och framtid och kommer att redovisas i en skrivelse till . Under avstämningen har redovisats drygt 150 rapporter, utvärde- ringar och studier av olika slag som tagits fram inom ramen för arbetet med de lokala utvecklingsavtalen. har en dialog förts med berörda kommuner, statliga myndigheter, samverkande parter och forskare knutna till utvecklingsavtalen om behovet av att systematisera gjorda erfaren- heter – att omvandla erfarenheter till kunskaper med utgångspunkt i de rapporter m.m. som redovisats under avstämningsarbetet. Regeringen har initierat arbetet med att utveckla erfarenhetsspridning och kunskapsöverföring nationellt respektive internationellt. En arbetsgrupp kommer att utveckla metoder och instrument för nationellt erfarenhetsutbyte och kunskapsöverföring inom ramen för lokala utvecklingsavtal. Arbetsgruppen leds av kommun som av regeringen beviljats särskilda medel för detta. För att samordna en kartläggning av motsvarande interna- tionellt erfarenhetsutbyte har regeringen även beviljat särskilda medel. har särskilt betonat vikten av att erfaren- hetsspridning och kunskapsuppbyggnad sker parallellt med det fortsatta arbetet i kommunerna för att undvika avbrott i utveck- lingen av stadsdelarna. Omvandla erfarenheter till kunskap Utredaren skall utvärdera de rapporter m.m. som tagits fram inom ramen för arbetet med lokala utvecklingsavtal. Utredaren skall inven- tera, sammanställa och analysera rapporterna i syfte att omvandla gjorda erfarenheter till kunskap. Tydlig åtskillnad skall göras mellan erfarenheter, t.ex. goda exempel, och underbyggd kunskap. Ett jämställdhetsperspektiv skall anläggas. Sprida erfarenheter under utredningens gång Storstadspolitiken skall generellt sett bidra till att vunna erfaren- heter sprids såväl inom storstadsregionerna som till landet i övrigt. Utredaren skall, som ett led i erfarenhetsspridning och kunskaps- uppbyggnad, under hand och i lämplig omfattning göra resultatet av sitt arbete tillgängligt för de i de lokala utvecklingsavtalen samver- kande parterna, kommuner med liknande situation som kommuner med lokala utvecklingsavtal och för andra intressenter. Utredaren skall vidare överväga och föreslå hur erfarenheterna av de lokala utvecklingsavtalen bör spridas i ett längre perspektiv. Ett nära samarbete förutsätts ske med den arbetsgrupp kommun leder för att utveckla metoder och instrument kring erfarenhets- spridning och kunskapsöverföring samt med kring kartläggningen av motsvarande internationellt erfarenhets- utbyte. Samarbetet skall syfta till att stärka det pågående operativa arbetet i stadsdelar som omfattas av lokalt utvecklingsavtal. Föreslå ett långsiktigt nationellt utvärderingsprogram som lämnades pekar på att det var för tidigt att bedöma effekter av gjorda insatser inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. Det långsiktiga utvecklingsarbete som bedrivs inom storstadspolitiken behöver ett långsiktigt utvärderingsperspektiv. Utredaren skall, med beaktande av relevant kompetens inom de områden som är av betydelse för det lokala utvecklingsarbetet, föreslå ett långsiktigt nationellt utvärderingsprogram för lokala utvecklingsavtal. Utre- daren skall i denna del lämna ett delbetänkande . Att beakta i övrigt Utredaren är oförhindrad att arbeta med referensgrupper och arbets- grupper. Utredaren skall beräkna de ekonomiska konsekvenserna av för- slag som lämnas. Utredaren skall vid eventuella kostnadsökningar även föreslå finansiering. Uppdraget skall redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om utvärdering av lokala utvecklingsavtal (Ju 2003:10) Förlängd tid för delbetänkande Med stöd av regeringens bemyndigande till- kallade statsrådet en särskild utredare med uppdrag att utvärdera de rapporter m.m. som tagits fram inom ramen för arbetet med de lokala utvecklingsavtalen (dir. 2003:136). Uppdraget skall enligt direktiven redovisas . Utredaren skall även lämna ett förslag på ett långsiktigt nationellt utvärderings- program av lokala utvecklingsavtal. Förslaget skall enligt direktiven redovisas i ett delbetänkande . Utredaren har begärt att tiden för delbetänkandet förlängs. Tidpunkten för redovisningen av delbetänkandet ändras till . Fokusgrupp är en form av gruppintervju där ett mindre antal grupp- medlemmar diskuterar och samtalar kring ett givet ämne under mer eller mindre strukturerade former. Gruppens diskussion dokumen- teras i någon form och innehållet analyseras. En moderator håller i de strukturella ramarna för gruppintervjun. Med en fokusgrupp som intervjumetod lyssnar man till vad grupp- medlemmarna själva anser vara viktiga aspekter av ett ämne och kan därmed få fram en bred skala av åsikter och värderingar kring en fråga. Fokus ligger på hur en viss grupp tillsammans tänker kring ett fenomen. Fokusgrupper är en forskningsteknik där data samlas in genom grupp- interaktion runt ett ämne som bestämts av forskaren.1 Användningen av fokusgrupper som forskningsmetod tillämpas inom flera olika discipliner såsom pedagogik, folkhälsovetenskap och marknadsföring. Inom näringslivet har man använt metoden för att förutse framtida behov och utveckla nya produkter. Man an- vänder även metoden för att utvärdera olika projekt i bl.a. kom- munal verksamhet. Metoden har sitt ursprung då bl.a. använde den för att undersöka sociala fenomen. användes metoden framförallt för marknadsunder- sökningar, men har åter vunnit terräng inom den akademiska forskningen. 1 (1996) i Wibeck, (2000) Fokusgrupper. Om fokuserade gruppintervjuer som undersökningsmetod. Gruppintervjuerna har i vårt fall dokumenterats genom att diskus- sionerna har spelats in på band. Dessa har i sin tur transkriberats och återfinns som ett skriftligt dokument. För att få en översikt av materialet har vi därefter analyserat svaren genom att i första hand kategorisera dem med hjälp av tematiserade frågor som vi ställt till gruppen. Vi har därpå försökt lokalisera mönster, trender och tendenser och återkommande teman samt gjort jämförelser och kontrasterat svaren mellan grupperna. På detta vis har vi haft möjlighet att analysera vilka åsikter och värderingar som finns i varje grupp och om likartade åsikter och värderingar återkommer i alla grupper. Finns det motstridiga resonemang såväl inom som mellan grupperna? Har man varit eniga inom gruppen? Vilka frågor har varit mest angelägna för gruppen att föra fram? Har samma aspekt återkommit i flera grupper?