sou · GSB365 · 2005-01-01 00:00:00 — Ingen motsvarande under- sökning har gjorts för men det är sannolikt att känne- domen om förvaltningspolitiken bland myndigheternas personal kan ha ökat. Dock finns det en risk att många statstjänstemän inte vet och kanske inte ens reflekterar över i vilket övergripande sam- manhang utanför den egna myndigheten som deras uppdrag finns. På uppdrag av KKR har utveckling (IPF) gjort en intervjuundersökning bland 41 nya chefer i staten, Ny chef i statsförvaltningen. De flesta chefer i studien har inte uppfattat att det finns en gemensam syn på chefs- kapet i statsförvaltningen. Inte heller känner de till var en sådan gemensam syn kan tänkas komma till uttryck. Några konstaterar att de saknar ett gemensamt dokument, som uttrycker statsförvalt- ningens syn på chefskap. Regeringens syn på chefskap i staten framgår tydligt såväl i regeringens chefspolicy som i det förvalt- ningspolitiska handlingsprogrammet. En tolkning av är därför att det finns ett antal chefer i statsförvaltningen, som inte känner till dessa två grundläggande dokument. Enligt rapporten effektivare regeringskansli (SB2001/8259) ställer utvecklingen även stora krav på personal att inte bara tillägna sig internationellt gångbar kompetens utan också att ständigt vara beredd att flexibelt följa med i den utveck- ling som sker för att kunna fullgöra uppdraget på bästa sätt. Det handlar om hur skall kunna möta de framtida kraven och skapa strukturella förutsättningar för en fortsatt utveckling av en gemensam och effektiv myndighet. Rapporten listar ett antal utmaningar och uppgifter, som står inför. Områden som berörs är bl.a. kompetensutveckling och kompetensförsörjning, ledarskap, kvalitetsutveckling, flexiblare arbetsformer och tjänstemannaidentiteten. står inför liknande utmaningar och är förmodligen i samma behov av stöd som den övriga statsförvaltningen. Framtida behov i statsförvaltningen vara väl rustat för att agera i en stark beställarroll inom ramen för förvaltningspolitiken. Slutsats om förvaltningspolitikens genomslag i statsförvaltningen Regeringens förvaltningspolitiska budskap är tydliga, men de får inte alltid genomslag i myndigheterna, mycket beroende på fråge- ställningarnas komplexa natur och myndigheternas arbete med den dagliga kärnverksamheten. Myndigheterna behöver, som utred- ningen har påvisat, stöd i arbetet med att tolka och genomföra det förvaltningspolitiska budskapet och i detta arbete behöver de också erbjudas möjlighet att lära av varandra. Myndigheterna behöver också stöd från sin uppdragsgivare, regeringen, vad gäller tydlighet i uppdrag, målsättningar, prioriteringar mm. Men det krävs även ett kontinuerligt operativt stöd till myndigheterna. Ett stöd av denna karaktär är inte fullt ut förenligt med de uppdrag och de arbets- former som förvaltningspolitiska enhet har. 8Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden Regeringen har tydliga krav på statsförvaltningen vad gäller genom- förandet av förvaltningspolitiken. Regeringen vill ha en stats- förvaltning som vilar på en värdegrund av rättssäkerhet, demokrati och effektivitet och med en uttalad medborgarorientering. Statsför- valtningen får sitt existensberättigande genom de tjänster den på mest effektiva och minst kostnadskrävande sätt kan producera för att möta behov hos samhället och hos medborgarna. För att leva upp till detta måste statsförvaltningen vara produktiv, kunnig, kompetent, utvecklingsbar, flexibel och lyhörd i sin kontakt med omvärlden. står, som beskrivits ovan, inför mycket stora utmaningar. Den största utmaningen handlar om det påbörjade generationsskiftet med förväntad kompetens- och arbetsbrist samt de höga ohälsotalen. Mycket stora krav ställs på åtgärder från myndigheternas sida, om de framöver ska klara sin kompetensförsörjning och leva upp till kraven på effek- tivitet och goda resultat. Attraktiva arbetsförhållanden i staten underlättar myndigheternas möjligheter att klara en långsiktig kompetensförsörjning (Regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram). Ett grundläggande mål för statsförvaltningen, för att den ska kunna leva upp till medborgarnas krav på en effektiv förvaltning, måste vara att bli en attraktiv arbetsgivare. En attraktiv arbetsgivare erbju- der en arbetsplats dit människor söker sig och finner meningsfull sysselsättning, en arbetsplats som man gärna förblir trogen eller återkommer till och där arbetsmiljö och arbetsförhållanden är hälsosamma och inte gör människor sjuka eller slår ut dem. En attraktiv arbetsplats är man stolt över att tillhöra. Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden De flesta statliga myndigheter är kunskapsorganisationer, där produkten är tjänster och kapitalet människornas kunskaper och kompetens. Framgången för en myndighet är direkt beroende av hur myndigheten lyckas skaffa, förvalta och förädla kunskaper och kompetens. I kunskapssamhället kan en organisation avtappas kompetens därför att denna flyttar vidare med individer som läm- nar organisationen, vilket kan ske snabbt om inte arbetsplatsen upplevs som tillräckligt stimulerande. Detta blir synnerligen all- varligt i tider av kombinerad arbetsbrist och högkonjunktur. För att motverka att en organisation hamnar i denna situation ställs stora krav på hur arbetet leds och organiseras. En förutsättning för att en organisation ska uppnå goda resultat i verksamheten är att organisationen lyckas omsätta personalens kunskaper och kompetenser i ageranden, som kommer verksam- heten till största nytta. Beroende på ledarskap, arbetsorganisation och arbetsmiljö kan de mänskliga resurser som utgör organi- sationernas motor nyttiggöras till allt från till nästan inte alls. Hos den attraktiva arbetsgivare som staten måste vara, hos de goda arbetsplatser som de statliga myndigheterna måste vara för att framöver locka till sig och behålla kompetent personal, måste de mänskliga resurserna kunna användas fullt ut. Personer som arbetar i statsförvaltningen måste uppleva att de i sitt arbete kan såväl förverkliga sina egna önskemål om utveckling och prestation som bidra till goda resultat i en meningsfull verksamhet. Myndigheterna måste framöver ha en förmåga att anpassa sig till individer med olika bakgrund. De måste bli mer flexibla och för- änderliga, så att utrymme skapas för olika slags människor. Myn- digheterna kan inte ha krav på total homogenitet på så sätt att den anställde måste anpassa sig i varje del till organisationen för att kunna passa in. Utrymme måste ges för olika tankesätt, olika för- hållningssätt och olika angreppssätt på verksamheten. Fastlagda mönster och strukturer måste kanske luckras upp när andelen med- arbetare med annan kulturell och etnisk bakgrund ökar i myndig- heterna. Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden 8.2Effektivitet och förnyelse i statsförvaltningen skall ligga i frontlinjen när det gäller kvalitet i statsförvalt- ningen i ett internationellt perspektiv. Det är en viktig målsättning att medborgarnas förtroende för statlig förvaltning inte bara är högt utan ökar. (Regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram). Ett av regeringens tydligt uttalade mål för förvaltningspolitiken är effektivitet i statsförvaltningen. Effektivitet handlar om kvalitet. Kvalitet i statsförvaltningen kan beskrivas som att en myndighet med bästa möjliga utnyttjande av de mänskliga och ekonomiska resurserna uppnår bästa möjliga resultat för de personer eller det ändamål myndigheten är till för. Effektivitet handlar om att arbeta med hög kvalitet i samtliga verksamhetsprocesser. Det handlar om en produktion av högsta kvalitet och en kundupplevd kvalitet av högsta klass i den levererade tjänsten. Kvalitetsbegreppet vid produktion av tjänster skulle kunna delas upp i två komponenter, dels professionell kvalitet, dels kundupp- levd kvalitet. Den professionella kvaliteten svarar mot den tekniska kvaliteten i tjänsteproduktionen. Beroende på område kan den exempelvis kallas rättslig kvalitet eller medicinsk kvalitet. Kvaliteten är då defi- nierad utifrån professionens kriterier samt gällande regelverk, lag- stiftning, förordningar, handläggningsordningar och så vidare som syftar till att åstadkomma bland annat rättsäkerhet och korrekta beslut. Kundupplevd kvalitet är ett vidare begrepp. Som medborgare förutsätter vi till exempel att myndigheterna följer regelverket. Vi tar den professionella kvaliteten för given. Men kvalitet är också något subjektivt och upplevelsebaserat – kvaliteten ligger i betrak- tarens öga. Det finns kartläggningar av kvalitetsdimensioner hos tjänster där det framkommer att sådana faktorer som pålitlighet, trovärdighet, tillgänglighet, bemötande och inlevelseförmåga är mycket viktiga dimensioner av kundernas upplevelse av kvalitet. Den upplevelsebaserade kvaliteten är därmed mycket betydelsefull för förtroendet för hela den offentliga sektorn. Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden Lite förenklat kan man säga att den professionella kvaliteten i statstjänstemännens yrkesutövande handlar om kunskap och kom- petens medan den kundupplevda kvaliteten handlar om attityder, värderingar och förhållningssätt. Vad krävs för ett framgångsrikt kvalitetsarbete? Regeringen framför i skr 2000/01:151 att myndigheternas kvalitets- arbete bör baseras på de erkända kriterier, som anses känne- teckna framgångsrika organisationer, såsom kundorientering, enga- gerat ledarskap, personalens delaktighet, kompetensutveckling av personalen, långsiktighet, ständiga förbättringar, lärande av andra och samverkan. För att få en statsförvaltning med hög effektivitet som uppbär ett stort förtroende från medborgarna måste myndigheterna arbeta med ständiga förbättringar i verksamheten, öppenhet för omori- entering och omprioritering samt kontinuerlig utvärdering av verk- samhetens olika delar. Statstjänstemännen måste utveckla såväl den professionella som den kundupplevda kvaliteten på verksamheten. I tider av mycket hög arbetsbelastning, många utifrån kom- mande krav, sviktande rekryteringsunderlag och ökande fall av sjukdom och ohälsa hos personalen kan det vara svårt för en myn- dighet att avsätta resurser för förändrings- och utvecklingsarbete. Sådant arbete kräver utrymme för eftertanke och reflektion, indi- viduellt och i grupp. Det kräver utrymme för lärande och inhämt- ning av kunskap. Om detta utrymme inte finns kanske myndig- heten fortsätter att arbeta vidare med att göra saker rätt utan att man hinner se att man inte gör rätt saker. Gamla strukturer, vanor och tänkesätt hänger kvar och bidrar i sämsta fall till en ineffektiv verksamhet av låg kvalitet. Risken för en sådan utveck- ling kan vara större, när personalen har en hög genomsnittsålder och lång anställningstid, vilket är fallet i många myndigheter. Det är naturligt att människor som byggt upp en verksamhet, som arbetat länge med denna och kanske till och med satsat sin själ i arbetet, behöver mycket kraftiga incitament för att ändra sitt arbete. Det är inte alldeles lätt att ta till sig att omvärlden har för- ändrats och ställer nya krav. Enligt utredningens uppfattning är processorientering en bas i modern verksamhetsutveckling och den utgör en stor effektivise- ringspotential i myndigheternas styrning, genomförande och ut- Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden veckling av verksamheten. Ett processynsätt, där varje moment av verksamheten kvalitetssäkras, kan bidra mycket positivt när det gäller att möta och hantera de utmaningar statsförvaltningen står inför . Kvalitetsarbete, processtyrning och verksamhetsutveckling är alla uttryck för ett förändrings- och förnyelsearbete i en organi- sation. För att komma igång med ett utvecklings- och förnyelse- arbete behöver många myndigheter stöd. De behöver kunskaper i hur man leder i förändring. De behöver insikter om vad som händer med människor i förändring, hur man motiverar människor och hur man hanterar motstånd. Utvecklings- och förnyelsearbete kan leda till nya organisations- och arbetsformer. Myndigheterna behöver därför också ha kunskap om organisationsutveckling och hur människor reagerar på omorganisationer. De behöver ha kun- skaper om processorientering och processbaserade arbetssätt. Till sin hjälp behöver de modeller, metoder och verktyg som ger en vägledning hur man kan gå till väga om man vill arbeta med en kontinuerlig verksamhets- och kvalitetsutveckling. Det kan handla om en modell för hur man kartlägger verksamhetsprocesser eller instrument för att göra en självvärdering. De behöver också tillgång till andra myndighet eller någon central instans, som de kan bolla idéer och tankar med. 8.3Krav på statsförvaltningens chefer Ett kvalificerat och ansvarsfullt ledarskap i förvaltningen har blivit viktigare . Chefernas kompetens och ledarskap avgör i hög utsträckning hur framgångsrik regeringen blir i att genomföra sin politik. (Regeringens chefspolicy, Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen 2002) revisorer konstaterar i rapporten (Rapport 2001/02:12) att det finns brister i det statliga chefskapet. Det är fråga om brister i tydlighet, saklighet och lyhördhet. ( SOU 2002:32 ) betonar att en nyckel till att komma till rätta med ohälsan i staten är ett per- sonligt ledarskap och en rakt igenom mer professionell ledning av verksamheten. Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden 8.3.1Vikten av gott ledarskap Organisationer bygger till största delen på sina medarbetare, men det är ledarskapet som avgör hur organisationen på ett optimalt sätt kan använda denna resurs. Hur cheferna agerar har mycket stor betydelse för en myndighets välbefinnande och vilka resultat den uppnår. Även i tider av mycket delegering, stor delaktighet från medarbetare och samverkan är det cheferna som sätter sin prägel på myndigheterna. Det är cheferna som har ansvar för att leda och fördela arbetet och det är cheferna som genom lönesättning eller på annat vis belönar eller bestraffar sin personal. Det är farligt att underskatta chefernas betydelse som kultur- och värdebärare, normsättare och motor i myndigheterna. Ledarskapet måste skapa sådana förutsättningar för arbetets utförande att medarbetarnas alla resurser tas tillvara. Ett dåligt ledarskap kan få förödande effekter på en organisation och dess resultat i verksamheten. Många fall av utbrändhet hos personalen kan t.ex. återföras till dåligt eller obe- fintligt ledarskap. Ett skickligt ledarskap kan få organisationer att utföra storverk Det ställs mycket stora krav på statsförvaltningens chefer. Det förväntas att dagens och morgondagens chefer skall kunna hantera generationsväxlingen. Detta innebär att chefer ska balansera mellan att stimulera och vidmakthålla arbetsglädje och kompetensutnytt- jande hos den stora gruppen äldre personal och att utveckla, karriärplanera och lyfta fram synnerligen välutbildade och hung- riga yngre medarbetare. Det förväntas att chefer skall klara av att hantera alla de krav på prestation och resultat som verksamheten ställer och ha uppmärksamheten på medarbetarnas välbe- finnande och hälsa. Cheferna skall vara duktiga förändringsledare och kunna driva utvecklings- och förnyelsearbete i myndigheterna. Det ligger även på cheferna att se till att jämställdhets-, inte- grations- och mångfaldsfrågorna förs fram till konkreta ageranden. Att vara chef i en IT-baserad kunskapsorganisation ställer nya krav på cheferna, där deras styrka inte ligger i de egna kunskaperna utan i förmågan att leda en verksamhet där medarbetare har större kunskaper än sina chefer. I globaliseringens epok krävs därtill att cheferna har en kontinuerlig omvärldsspaning, där naturligtvis sär- skilt medlemskap i måste beaktas. Att vara chef i stats- förvaltningen innebär också att vara bärare av regeringens för- valtningspolitik, att värna om statstjänstemannarollen och sörja för att medarbetarna förstår innebörden av och lever upp till denna. Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden 8.3.2Stort behov av chefsutvecklingsinsatser Utredningen anser att statsförvaltningens chefer på alla nivåer behöver mycket mer stöd än de erhåller, om de skall klara ledarskapet i dagens och morgondagens komplexa organisationer på ett sådant sätt, att statsförvaltningen i sin helhet kan leva upp till rollen som en attraktiv arbetsgivare. Från expert till generalist Många personer får ett chefsuppdrag därför att de är duktiga i sin expertroll. I samband med chefskapet skall dessa personer lämna sin tidigare invanda yrkesidentitet som specialist för att bli genera- list. Denna förändring leder lätt till en konflikt mellan expert- och chefsrollen, där det finns mycket som en ny chef behöver lära sig. Den nya chefen måste gå från att vara en duktig producent till att bli en ledare vars huvudsakliga uppgift är att skapa bra förutsätt- ningar för verksamhetens genomförande. Chefsrollen är svår och det är därför inte rättvist att kritisera chefer för undermåligt ledar- skap, om de inte kan erbjudas alla möjligheter till kontinuerligt stöd och egen utveckling. Utbildning och annat stöd Utredningen anser att utbildningen av chefer i statsförvaltningen måste uppgraderas betydligt. Det behövs en generell introduk- tionsutbildning för dem som tillträder en chefstjänst i statsförvalt- ningen. Därtill skall alla chefer på lednings- och mellannivå konti- nuerligt kunna erbjudas utvecklingsprogram med en plattform som handlar om att vara chef i staten. Cheferna behöver även annat stöd i sin roll som chefer i statsför- valtningen. De måste kunna erbjudas möjlighet att inte bara i utbildningssammanhang utan även på andra sätt, t.ex. genom nät- verk eller andra mötesplatser få tillfälle att träffa och utbyta erfa- renheter med chefskollegor i statsförvaltningen. Vidare kan che- ferna behöva personligt stöd, kanske i form av individuellt konsult- stöd, i sin hantering av de frågor som berör generationsväxlingen och ohälsan i staten. Dessa frågor ställer mycket höga krav på ledarskapets mognad och förmåga att på ett känsligt och respekt- Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden fullt sätt handha människors olika förväntningar och utsatthet, som verksamhetens krav inte tappas ur sikte. En utvärdering av ett längre chefsutvecklingsprogram för kvinn- liga chefer i statsförvaltningen, som KKR initierat, visar på ett behov av att fortsätta satsningen på kvinnor i karriären genom särskilda ledarskapskurser för kvinnor. Sådana kurser behövs om man vill säkerställa en fortsatt rekrytering av kvinnor till högre positioner inom statsförvaltningen. Utvärderingen visar att hälften av deltagarna hade fått eller var på väg mot en högre chefstjänst, vilket var målet för programmet. chefer förväntas arbeta effektivt och med hög kvalitet i verksamheten. För att kunna utveckla myndig- heternas arbete i denna riktning underlättar det för cheferna och deras medarbetare att ha tillgång till modeller, verktyg, konsult- hjälp och möjlighet till benchmarking med andra myndigheter. Chefsutveckling med ett holistiskt perspektiv Utredningen har ibland mött uppfattningen att de chefsutveck- lingsprogram som finns på marknaden kan ge statsförvaltningens chefer utbildning i övriga områden, som inte är förknippade med statstjänstemannarollen som t.ex. personligt ledarskap och per- sonlig utveckling. Utredningen delar inte denna uppfattning. Att vara chef i statsförvaltningen är ett helt annat uppdrag, med annan styrning, andra mål och annorlunda förutsättningar än vad som gäller för chefskap i näringslivet. Denna olikhet sätter sin prägel på varje moment av chefskapet. Om en chef ska leda ett förändrings- arbete, som motiveras av krav som regeringen ställer på myndig- heten, så handlar kraven på chefen om att både hantera de sakfrågor som förändringen innehåller och de människor som drabbas av för- ändringen. De chefsutvecklingsprogram som finns på marknaden är av hög kvalitet, men de arbetar med andra förtecken och med andra förutsättningar. Chefsuppdraget måste ses utifrån en helhetssyn. Därför måste statens chefer också erbjudas utbild- ning och utveckling utifrån ett holistiskt synsätt. Att satsa på en gedigen, sammanhållen utbildning av statsförvaltningens chefer är att ge dem rimliga möjligheter att på ett bra sätt utföra de svåra och ansvarsfulla uppdrag som de har fått medborgarnas förtroende att handha. Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden Utredningen har vid en blick på omvärlden kunnat konstatera att det på många håll förekommer mycket omfattande satsningar just på utbildning och utveckling av chefsgrupperna (se kap. 6). Som exempel på länder som anordnar gedigna utbildningar kan nämnas och . Försvarshögskolan genomför vidsträckta och djupgående satsningar på chefer inom försvaret. gör en stor satsning på cheferna i kommunen. Det finns en vitt spridd uppfattning om vikten och behovet av att satsa på utbildning och utveckling av chefer. 8.4Stöd till rollen som statstjänsteman Om statsförvaltningen skall leva upp till de höga mål som reger- ingen har lagt för förvaltningspolitiken, ställs höga krav på stats- tjänstemännen. Kunskapen om vad statstjänstemannarollen innebär är för många statsanställda inte tydlig eller i vissa fall inte ens medvetandegjord. Den mer gedigna förvaltningskunskap som finns i myndigheterna ligger mest hos medarbetare i de äldre generatio- nerna, av vilka många står inför en snar pension, och hos de per- soner som har en juridisk utbildning. Dessa har kontinuerligt min- skat i antal inom myndigheterna. Från att ha utgjort av den statliga arbetskraften uppgick de juristutbildade till enligt Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande (SOU 1997:57). Den grupp som i kraft av sin utbild- ningsbakgrund värnar speciellt om förvaltningskunnandet är alltså numera liten inom myndigheterna. Behovet inom statsförvalt- ningen av förvaltningskunnande framöver är mycket stort. Särskilt vill utredningen lyfta fram etikfrågorna. Hur dessa hanteras är av avgörande betydelse för hur medborgarnas förtroende för statsför- valtningen utvecklas. måste vila på en gemensam och tydligt uttalad värdegrund. 8.4.1Behov av gemensam utbildning i förvaltningskunskap på nationell nivå Utredningen anser att omfattande utbildningar i förvaltnings- kunskap, till såväl chefer som övriga anställda, måste tillhandahållas för att tillgodose behovet av förvaltningskunnande inom statsför- Iakttagelser och överväganden runt behovsbilden finns det inte aktörer på utbildningsområdet, som kan tillhandahålla ett samlat utbildningsprogram för statsförvalt- ningen. Enligt utredningens mening är det inte heller möjligt att lägga allt ansvar för förvaltningsutbildningen på myndigheterna. Regeringen måste säkerställa att en struktur skapas, så att möj- lighet till kontinuerlig utbildning av statstjänstemän i förvaltnings- kunskap finns. Marknaden har inte tillräcklig kunskap om de speciellt statliga frågeställningarna. Det är inte att förvänta att man på marknaden kan köpa en så unik kompetens. I utbildningen måste även den kompetens som finns inom myndigheterna tas till- vara. Aktörerna på marknaden har inte det statliga kontaktnät på olika nivåer som behövs för att anordna en kvalificerad utbildning med föreläsare från strategiska funktioner inom statsförvaltningen eller arbetsplatsbesök på myndigheter. En gemensam utbildning på nationell nivå med lärarkompetens från statsförvaltningen är också en metod att överlämna kunskap och erfarenheter till de yngre generationerna av statstjänstemän. Myndigheterna har ansvar för att se till att personalen får kun- skap i förvaltningsfrågor, men de har inte ansvar för att ordna sådan utbildning inom den egna myndigheten. Där måste det finnas externt stöd att tillgå. Vid nedläggningen av SIPU fanns en tilltro till att myndigheterna själva med hjälp av marknadens aktörer skulle anordna utbildning i förvaltningskunskap. Så blev inte i någon större utsträckning fallet. Effekten blev i stället att förvalt- ningsutbildningen i många myndigheter prioriterades bort, med det resultat av bristande kunskaper om statstjänstemannarollen som man kan se .