sou · GSB3133 · 2005-01-01 00:00:00 — En fråga som ställ- des var om det ur aktörens synvinkel fanns någon anledning att ändra dagens system med total skattebefrielse av biodrivmedel. Många aktörer var negativt inställda till en förändring och pekade på nödvändigheten av att branschen, som befinner sig i ett upp- byggnadsskede, får långsiktiga villkor och förutsättningar. I stället sågs ett eventuellt system med gröna certifkat som ett komplement till skattebefrielsen. Regeringen har i olika sammanhang framhållit att en strategi för utbyggnaden av biodrivmedel måste vara lång- siktig. Detta är en uppfattning som jag delar. Det finns emellertid också flera aktörer som har framhållit att den nuvarande skattebefrielsen är ett osäkert instrument om det finns en önskan att nå ett visst volymmål. Detta gäller särskilt i en 20Kontrollstation 2004, och underlag till utvärde- ringen av Klimatstrategi, s. 61. 21Skattebefrielsen för biodrivmedel –leder den rätt?, En ekonomisk utvärdering av etanol som biodrivmedel, , , . Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Sannolikheten att skattesänkningen är för stor eller för liten för att nå de aktuella volymmålen är betydande. För närva- rande är skattesänkningen för stor för bensinersättning vilket leder till betydande övervinster för de handelsföretag och oljebolag som säljer vinetanol och etanol från tredje land, anser en aktör. Mot- satsen gäller närmast för dieselersättning. Några aktörer framhåller att skattebefrielsen inte skapar de långsiktiga ekonomiska villkor som krävs för forskning och utveckling och investeringar i ny pro- duktionskapacitet inom landet. En aktör påpekade att den generella skattebefrielsen leder till att existerande anläggningar av olika slag får en mer gynnad ställning än planerade nya anläggningar, efter- som de förstnämnda får en större skillnad mellan saluvärde och produktionskostnad, antingen p.g.a. att anläggningarna redan ses som avskrivna eller kan sälja viss kapacitet till mer eller mindre rör- ligt marginalpris. Detta kommer enligt aktören att leda till att kapacitetsuppbyggnaden fördröjs. I den rapport som upprättat om utvärdering av pilotdispenserna har myndigheten pekat på att de nuvarande skattedispenserna verkar ge få incitament för utveckling av svenska biodrivmedel22. Överkompensationsproblemet är ett mycket allvarligt problem med skattebefrielsen. synes denna fråga vara mycket aktuell i vart fall vad gäller låginblandning av importerad etanol i bensin. Om priset stiger på råolja kommer situationen att bli så kritisk att den fullständiga skattebefrielsen får överges eftersom även mer kostsamma alternativ då också kommer att överkompen- seras, t.ex. E85. Eventuellt kan då en partiell skattebefrielse eller begränsning av skattesatserna komma ifråga. Förutom de problem som framhållit gäller att ett sådant system torde behöva justeras tämligen kontinuerligt allteftersom prisbilden på petroleumprodukter förändras. Ändringar av skattesatser kräver beslut av . Jag kan inte se att ett sådant system är uthålligt i längden och torde inte ge aktörerna de långsiktiga spelregler som dessa återkommande har efterlyst under utredningsarbetet. Kostnadsbilden (uteblivna skatteintäkter) för skattebefrielsen är tämligen tydlig. Vid en ökad introduktion av biodrivmedel till kommer kostnaderna att öka för skattebefrielsen så att de kommer att uppgå till ca . En fortsatt ökning av kostnaderna kommer att bli följden när andelen biodrivmedel blir 22 STEM:s rapport angående kontroll och redovisning av pilotdispenserna, s. 8. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Att en ökning av kostnaderna sker utan åtgärder som balanserar kostnadsbilden torde vara uteslutet. I kommittédirek- tiven framhålls att varje förslag skall vara statsfinansiellt neutralt. Ett sätt att finansiera skattebefrielsen är naturligtvis att höja driv- medelskatterna. Även om utredningen måste ta sin utgångspunkt i gällande rätt bör ändå vägtrafikskatteutredningens förslag om en likformig drivmedelbeskattning i detta sammanhang belysas. I sitt slutbetänkande Skatt på väg23 föreslår utredningen att en likformig – utefter objektiva kriterier – beskattning av drivmedel införs. Detta innebär i praktiken att skatten på diesel skall vara likvärdig med bensinskatten, räknat på energibas. Det innebär att på lång sikt måste energiskatten på diesel höjas med ca . Totalt skulle ökningen av skatten på diesel öka från dagens ca till (se diagram på s. 336 i betänkan- det). I det korta perspektivet föreslår dock utredningen en höjning med per liter diesel. Det är också konsekvenser av detta för- slag som utredningen belyser. drar slutsatsen att några dramatiska konsekvenser kommer det inte bli med hänsyn till utredningens förslag angående drivmedelskatterna. Om ett förslag om en gene- rell höjning av bensin och dieselbeskattning med (för att bekosta skattebefrielsen substitution) läggs skulle detta medföra att skatten på diesel inom loppet av kan komma att öka till strax under de förutsättningar vägtrafikskatteutredningen anger. Naturligtvis kan genomförandetiden utsträckas i tiden. Höjningen är dock av sådan storlek att skattehöjningen kan få allvarliga samhällsekonomiska konsekvenser och behöver ytterligare belysas. En rimligare lösning skulle kunna vara att öka dieselskatten snabbare än vad föreslår och därmed skapa erforderligt finansiellt utrymme som kan finansiera skatte- befrielsen. Redan den nu föreslagna höjningen med per liter dieselolja innebär ökade kostnader för exempelvis småföretagare. Hur allvarlig redan denna höjning blir är beroende av företagens möjligheter att få kostnadstäckning för skattehöjningen genom ökade priser. En hastig ytterligare ökning kommer självfallet att innebära ökade bördor för företagen (de som inte kan ta ut ökningen genom höjda priser) och konsumenterna. 23 SOU 2004:63 s. 319 ff Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Varje förslag som underlättar för biodrivmedel kommer att medföra kostnader som ytterst måste betalas av skattekollektivet eller konsumenterna. Vad som är viktigt är att finansieringen var- ken blir en under- eller överfinansiering. Inga onödiga kostnader bör drabba samhällsekonomin. Därvid är skattehöjningar ett trub- bigt verktyg eftersom de mer sällan kommer att vara avpassade till de kostnader som skattebefrielsen medför. Risken för under- och överfinansiering är stor. Därtill kommer att biodrivmedelbran- schen är i ett uppbyggnadsskede och därför är extra känslig för svängningar i konjunkturen. En flexibel finansiering är därmed att föredra. Det finns också ett värde i att det tydliggörs för konsu- menten att den ökade skatten avsätts till den påskyndade intro- duktionen av biodrivmedel. Detta kan inte tillgodoses genom en höjning av drivmedelskatterna. Vid en samlad bedömning av vad som ovan anförts anser jag att skattebefrielsen inte är det mest verkningsfulla redskapet får att nå målen för en ökad användning av förnybara drivmedel och att den därför bör ersättas med ett annat styrmedel. Den nuvarande koldioxidskatten introducerades i samband med 1990 skattereform. Koldioxidskatten ingår som en kom- ponent i den totala punktbeskattningen av drivmedel. De andra komponenterna är energiskatten (fiskal skatt) och svavelskatten (styrande skatt). Koldioxidskatten tas inte ut på utsläppen utan på insatsvarorna. Utsläppen av koldioxid vid förbränning beror främst på ett bränsles sammansättning. Huvuddelen av bränslets innehåll av grundämnet kol återfinns i rökgaserna i form av koldioxid om inte särskilda reningsåtgärder vidtas för att samla in koldioxiden, något som är praktiskt taget omöjligt när det gäller fordon. I prak- tiken blir det utsläppen av koldioxid som träffas av beskattningen eftersom kolinnehållet i ett bränsle motsvarar mängden koldioxid- utsläpp. Vidtagna reningsåtgärder kan medföra avdrag eller kom- pensation av skatten24. När det gäller koldioxid har denna kompen- sationsmöjlighet inte någon praktisk effekt. Detta beroende på att 24 9 kap. 4 § LSE Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen det inte finns någon ekonomiskt rimlig avskiljnings- teknik för koldioxidutsläpp25. En central fråga är naturligtvis hur mycket kol som ingår i bensin och diesel. Vid införandet av koldioxidskatten antogs det att olika bränslen i genomsnitt innehåller en viss mängd fossilt kol. En liter bensin antogs ge upphov till koldioxidutsläpp vid förbrän- ning och en liter diesel (och andra oljor) antogs ge upphov till koldioxidutsläpp. Sedan introduktionen av koldioxidskatten har användningen av tunga oljor (med relativt högt kolinnehåll) mins- kat. Detta aktualiserar frågan om det genomsnittliga kolinnehållet bör ses över. Frågan har tagits upp av i dess slutbetänkande Skatt på väg26 och i betänkandet redovisas olika bedömningar27 av koldioxidutsläppen från en liter bensin respektive en liter olja. För bensin varierar bedömningarna mellan 2,28 per liter bensin. För dieselolja varierar bedömningarna mellan 2,56–2,per liter dieselolja. När det gäller övriga oljor varierar bedömningarna mellan 2,68 per liter olja. Koldioxidskatten har successivt höjts från per kg (1991) till per kg (2004). Vid de senaste höjningarna har emellertid energiskatten på dieselolja och bensin sänkts i motsvarande mån. De nuvarande skattesatserna framgår av tabellen. Efter förslag i bugetpropositionen för har beslutat att bensin- skatten skall höjas med per liter och dieselskatten med per liter. Punkskatter på petroleumbaserade drivmedel i (kr/liter) från , exklusive mervärdesskatt (SFS 2003:810) bensin, mk 1 diesel, mk 1 25Regeringsrätten har dock i rättsfallet RÅ 1998 not 97 medgett kompensation för begräns- ning av koldioxidutsläpp i ett fall där förbränningsavgaser leddes genom ett växthus och koldioxid togs upp av gurkor. 26SOU 2004:63, s. 27Bedömningarna har gjorts av , (), Generalagenterna och . Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen För- och nackdelar med koldioxidskatten Fördelarna med en koldioxidskatt som styrmedel är många. I det inledande avsnittet om styrmedel har också betonats att koldiox- idskatten är ett av de allra bästa styrmedel för att uppnå en kost- nadseffektiv (åtminstone på kort sikt) reduktion av koldioxid. är det omöjligt att säga vad som är det mest kostnads- effektiva styrmedlet på . Det finns alltför många osäkra faktorer som påverkar bedömningen. En stor fördel är naturligtvis att koldioxidskatten är helt teknik- neutral. Den främjar inte enbart en viss teknik utan tar helt sikte på utsläppsreduktionen som sådan. Detta innebär sannolikt att en kostnadseffektiv reduktion av koldioxid kan komma till stånd genom att de billigaste åtgärderna vidtas först och att satsat kapital utnyttjas fullt ut. På så sätt kan maximal reduktion av koldioxid ske per satsad krona. Att reducera koldioxidutsläppen genom använd- ning av biodrivmedel är mindre kostnadseffektivt än många andra åtgärder. Detta innebär inte i sig att en satsning på biodrivmedel behöver vara fel eftersom det är viktigt att anlägga ett långsiktigt perspektiv på frågan. Även det mycket höga oljepriset visar att en satsning på alternativa drivmedel även ur aspekter som försörjningstrygghet, miljöhänseende och inte minst kostnadseffektivitet (på ) framstår som väl motiverat att snabba på introduktionen av biodrivmedel. Det har varit den politiska intentionen att en påskyndad introduk- tion av biodrivmedel skall ske vid sidan av arbetet med att reducera utsläppen genom att minska den specifika bränsleförbrukningen och effektivisera transportsystemet28. har efterfrågan på fossila drivmedel varit tämligen oelas- tisk. Detta medför att en verkningsfull koldioxidskatt förutsätter att nivån på skattesatserna justeras. Enligt min bedömning finns det inte skäl att helt ersätta koldi- oxidskatten med t.ex. ett system med drivmedelscertifikat. Skälet till detta är att ett drivmedelscertifikatsystem kommer att gynna en användning av biodrivmedel. Det är dock viktigt att det finns styr- medel som också syftar till att även reducera koldioxidutsläppen i transportsektorn på andra sätt, t.ex. att minska förbrukningen av fossila bränslen. Tvärtom synes det befogat att förstärka koldiox- 1997/98:56 s. 27 , se även prop. 2001/02:20. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen idskattens ställning i drivmedelbeskattningen för att få till stånd en starkare styrande effekt29. presenterade Europeiska kommissionen det europeiska programmet mot klimatförändringar, ECCP. Syftet med pro- grammet var att identifiera de från miljösynpunkt mest verknings- fulla och kostnadseffektiva åtgärderna som kan vidtas gemensamt i syfte att EU skall kunna nå sitt åtagande enligt Kyotoprotokollet. En viktig komponent i ECCP är handel med utsläppsrätter. Strax före presentationen av ECCP hade kommissionen tagit fram en grönbok för handel med utsläppsrätter30. var ett sätt för kommissionen att få till stånd en diskussion om utsläppsrätter. Mot bakgrund av de synpunkter som grönboken föranledde lade kommissionen fram ett förslag till direktiv om han- del med utsläppsrätter för växthusgaser inom EU31. antog och Europeiska unionens råd ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthus- gaser inom gemenskapen32. Av direktivet framgår att syftet med detsamma är att bidra till Europeiska unionens klimatmål och åtagande under Kyotoproto- kollet, om att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser med åtta % fram till perioden 2012 jämfört med utsläppen . Direktivets syfte är vidare att bidra till ett effektivare åtagande genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser med minsta möjliga försvagning av europeisk utveckling och sysselsätt- ning. principskiss i slutbetänkandet Skatter, miljö och sysselsätt- ning, SOU 1997:11, och prop. 2000/01:1 s. 35. 31KOM 2001/581 32Europaparlamentets och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv /617EG (EUT L 275 25.10.2003, s 30). Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen beslöt regeringen om direktiv till en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer33. Delegationen antog namnet . lämnade utredningen sitt första delbetänkande Handla för bättre klimat34 till regeringen. Regeringen presenterade i sin proposition Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser35, riktlinjer för genom- förande av direktivet i svensk lagstiftning samt föreslog att riks- dagen skulle bemyndiga regeringen att utarbeta och till kommis- sionen överlämna en plan för utdelning av utsläppsrätter . beslutade i enlighet med propositionen36. lämnade FlexMex2- utredningen sitt andra delbetänkande Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning m.m37. lämnade regeringen sitt förslag till lag om utsläpp av koldioxid i propositionen Handel med utsläppsrätter I38 till . beslutade i enlighet med propositionen . Lagen trädde i kraft och innebär att arbetet med att införa av ett handelssystem för utsläppsrätter avseende koldioxid påbörjas. Den första handels- perioden avser åren 2005 2007. Varje utsläppsrätt medför en rätt att släppa ut ett ton koldioxid . I lagen och tillhörande förordning (2004:657) om utsläpp av koldioxid finns bestämmelser om tillstånd för utsläpp av koldioxid och om tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid. En verksamhetsutövare som omfattas av lagen måste inneha till- stånd att släppa ut koldioxid för att ha rätt att bedriva verksamhet vid anläggningar som medför utsläpp av sådan gas. Vid starten av handelssystemet skall staten gratis fördela utsläppsrätter till verk- samhetsutövarna. Tilldelningen sköts av . Utsläppsrätterna kommer att börja utfärdas från 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:MJU19, rskr 2003/04:281 Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Utsläppsrätter som utfärdas , 2006 och 2007 kommer att vara giltiga 2007. lämnade sitt tredje delbetän- kande Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter 2007 m.m.40 överlämnade regeringen propositionen Handel med utsläppsrätter II41 till för behandling. De nya förslagen föranleddes av handelsdirektivet och den process som sker inom den Europeiska kommissionen med anledning av detta. Den föreslagna lagen utgör det avslutande steget i arbetet med att genomföra handelsdirektivet. Bestämmelserna i lagen om utsläpp av koldioxid förs över till den nya föreslagna lagen (lagen om handel med utsläppsrätter), som därutöver innehåller kom- pletterande bestämmelser om bl.a. övervakning och rapportering av utsläpp samt om utfärdande, överlämnande och annullering av utsläppsrätter. De verksamhetsutövare som fått beslut om tilldel- ning kommer att få utsläppsrätter utfärdade . I lagen om handel med utsläppsrätter föreslås att det tilldelade antalet utsläppsrätter skall kunna justeras för nya deltagare i handelssystemet vid det första utfärdandet om driftsstarten förskjutits jämfört med uppgifterna i ansökan om tilldelning. Tilldelade utsläppsrätter utfärdas genom registrering på ett konto. Kontohavaren presumeras ha rätt att förfoga över de utsläppsrätter som finns registrerade på kontot. Överlåtelser av utsläppsrätter registreras på kontot. skall verksamhetsutövarna redovisa föregående kalen- derårs utsläpp till en tillsynsmyndighet och skall verksamhetsutövarna till kontoförande myndighet över- lämna det sammanlagda antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda faktiska utsläppen under det närmast föregående kalenderåret. Även utsläppsrätter utfärdade i en annan medlemsstat inom EU kan användas. Överlämnade utsläppsrätter annulleras på kontot. Första gången redovisning av utsläpp respektive överläm- nade och annullering av utsläppsrätter kommer att ske är . En verksamhetsutövare som önskar släppa ut mer koldioxid än vad som motsvaras av utfärdade utsläppsrätter kan köpa utsläppsrätter av andra aktörer som vill sälja sådana. I de fall en verksamhetsutövare vidtar åtgärder som reducerar de faktiska utsläppen från anläggningen kan utfärdade men oförbrukade Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen utsläppsrätter säljas eller sparas till kommande år . En särskild avgift tas ut i de fall en verksamhetsutövare inte kan överlämna utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen. Detta medför att en marknad för handel med utsläppsrätter upp- kommer. Handel med utsläppsrätter kan i första hand ske inom EU. Även andra än de som driver anläggningar som ger upphov till utsläpp kan uppträda som säljare och köpare på denna marknad. Utsläppsrätter kommer att beröra drygt 600 anläggningar. Huruvida transportsektorn bör ingå i systemet med utsläpps- rätterna har varit föremål för viss diskussion. I promemorian Tra- fiksektorns koldioxidutsläpp vid europeisk handel med utsläppsrätter42 har frågan analyserats närmare. Allmänt sett innebär systemet att ju frikostigare tilldelningen blir till de företag som ingår i handels- systemet, desto svårare och mer kostsamt blir det för övriga sekto- rer. Dessutom ökar de totala åtgärdskostnaderna om handeln begränsas till att bara innefatta vissa sektorer. Det är billigare att minska utsläppen i de handlande sektorerna än i exempelvis trans- portsektorn. Genom att inkludera transportsektorn i handels- systemet kommer marknadsmekanismerna att se till att marginal- kostnaderna blir lika och därmed att den totala åtgärdsko Prome- moria Trafiksektorns koldioxidutsläpp vid europeisk handel med utsläppsrätter, ) Per Kågeson, stna- den minskar. Det finns goda skäl till att även fortsättningsvis se till möjligheterna att inkludera transportsektorn i handelssystemet. Detta skulle leda till lägre totala åtgärdskostnader för att uppnå klimatmålet och medföra att nivåerna på drivmedelskatterna inte behöver höjas lika mycket som annars skulle vara fallet. Även be- hovet av nivåjusteringar av befintliga, och utformningen av nya styrmedel minskar vid inlemmande av transportsektorn i handels- systemet. Mot detta står konkurrensskäl och administrativa skäl. Det är angeläget att inte missgynna svensk produktion (i för- hållande till utländsk) och produktionen inom EU (i förhållande till produktion utanför EU). Om unilateralt inlemmar transportsektorn och detta innebär att industrin i övrigt finner det lönsamt att sälja utsläppsrätter till transportsektorn och minska sin 42 Promemoria Trafiksektorns koldioxidutsläpp vid europeisk handel med utsläppsrätter, ) Per Kågeson, . Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen produktion, missgynnas möjligen svensk industri i förhållande till utländsk. Samma resonemang gäller, fast sannolikt i mindre ut- sträckning, för de flesta branscher, för det fall EU:s handelssystem innefattar transportsektorn (och övriga världen är generös i sin till- delning av utsläppsrätter till industrin). Det ligger inte i mitt uppdrag att analysera huruvida transport- sektorn skall inkorporeras i handelsystemet med utsläppsrätter. Jag har dock med intresse följt arbete och känner till att utredningen överväger skälen för ett s.k. opt-in43 för trafiksektorn i handelssystemet. I promemorian Bör utnyttja möjligheten till opt-in44? analyseras om transportsektorn bör omfattas av handelssystemet . Enligt promemo- rian är en fördel med att låta handeln omfatta alla utsläpp är att det går att få visshet om att det nationella utsläppsmålet av. En annan fördel är att ju fler sektorer som omfattas av handeln, desto mer kostnadseffektivt blir systemet. En utvidgning av handels- systemet till nya sektorer kan inte ske utan vissa kompletteringar av regelverket. I promemorian diskuteras i vilka avseenden regel- verket behöver kompletteras. Det påpekas också att en rad frågor måste analyseras innan ett konkret förslag till ändring i lagen om handel med utsläppsrätter presenteras. Frågorna är bl.a. var kvot- plikten skall förläggas och hur statens auktion av utsläppsrätter skall utformas. För- och nackdelar med att inkorporera transportsektorn i utsläpps- rättshandeln De totala åtgärdskostnaderna ökar om handeln begränsas till att endast omfatta vissa sektorer. Detta i sig talar för att transport- sektorn borde ingå i handelssystemet. Det har även tidigare fram- hållits att mot detta står framförallt konkurrensskäl. har även diskuterats att det inte är givet att det som är det mest kostnadseffektiva också är det på lång sikt. En sats- ning på biodrivmedel kan i ett längre perspektiv visa sig vara det mest kostnadseffektiva. Vid avgörande om en satsning på biodriv- 43Från kan enskilda medlemsländer efter godkännande från Europeiska kommissio- nen utvidga sitt deltagande i den gemensamma handeln med utsläppsrätter genom att inklu- dera fler sektorer och/eller växthusgaser. Detta betecknas ofta som opt-in (optional inclu- sion). 44Per Kågeson, Bör utnyttja möjligheten till opt-in?, promemoria , . Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen medel är befogad måste även andra skäl som t.ex. försörjnings- tryggheten45 vägas in. Eftersom det är dyrare att reducera ett kilo koldioxid i transportsektorn än t.ex. i industrin kommer san- nolikt en reduktion av koldioxid i transportsektorn genom en ökad användning av biodrivmedel inte att ske i avsedd takt. Om indu- strin finner det lönsamt att reducera sina koldioxidutsläpp och sälja utsläppsrätter till transportsektorn leder detta möjligtvis till en kostnadseffektiv reduktion av koldioxidutsläppen (åtminstone på kort sikt) men till att biodrivmedlen sannolikt inte får de ekonomiska förutsättningar de behöver för att utgöra ett alternativ till de fossila bränslena. 6.1.4Kvotsystem eller ändring i drivmedelsspecifikationen Utsläppsrättshandeln och ett system med drivmedelscertifikat har en avsevärd nackdel.