sou · GSB361 · 2005-01-01 00:00:00 — Bestämmelser om uppbörd och indrivning av fondavgifter finns i bötesverkställighetslagen (1979:189), lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m., bötesverkställighetsförordningen (1979:197) och indrivningsförordningen (1993:1229). Inbetalda eller indrivna fondavgifter skall redovisas till Kammar- kollegiet. och kronofogdemyndigheterna skall redovisa fondavgifterna . och skall redovisa fondavgifterna varje kvartal. Om en fordran på fondavgift och en fordran på böter har tagits upp i samma exekutionstitel får endast en grundavgift enligt förord- ningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogdemyndigheterna tas ut, oavsett om fordringarna registreras som ett eller flera mål. Denna förordning träder i kraft den Genom förordningen upphävs förordningen (1994:426) om brottsofferfond. 1Utredningens uppdrag och arbete Mitt uppdrag är att göra en översyn av och av brottsofferfonden. Myndighetens verksamhet, organisation och arbetsformer skall analyseras. Utifrån denna analys skall jag lämna förslag till hur framtida verksam- het skall se ut, vilka ansvarsområden som myndigheten skall ha och hur verksamheten bör organiseras. Jag skall ta fram en ny instruk- tion för myndigheten med inriktning på en modern, effektiv och ändamålsenlig verksamhet. Jag skall även se över brottsofferfonden och analysera fondens organisation och arbetsformer samt de pre- ciserade målen för fondens verksamhet. Utvecklingen på brotts- offerområdet samt det pågående arbetet med brottsofferfrågor inom Europeiska unionen skall beaktas. Jag skall särskilt belysa om det är lämpligt och möjligt att inrätta en särskild brottsofferom- budsman och om en särskild nationell samordnare när det gäller våld i nära relationer kan inrättas inom ramen för Brottsoffermyn- digheten. Direktiven finns i bilaga 1. Utredningen inledde sitt arbete . Utredningen gjorde inledningsvis ett besök hos Brottsoffer- myndigheten. Därefter har utredningens sekreterare gjort ytterli- gare tre besök hos myndigheten samt närvarat vid ett sammanträde med om brottsskadeersättning och vid ett sammanträde med rådet för frågor om bidrag från brottsoffer- fonden. Vid besöken har sekreteraren bl.a. samtalat med myndig- hetens personal. De uppgifter som inhämtats vid dessa besök samt skriftligt material, bl.a. myndighetsinstruktionen, myndighetens arbetsordning och verksamhetsplan, regleringsbrev, årsredovis- ningar, budgetpropositioner samt annat offentligt informations- material, har legat till grund för en kartläggning av myndighetens Utredningens uppdrag och arbete verksamhet och fördelning av resurser samt brottsofferfondens fördelning av medel. Denna presenteras i kapitel 2. Till utredningen har knutits en expertgrupp och en samråds- grupp. Utredningen har haft fyra sammanträden med expert- gruppen och två sammanträden med samrådsgruppen. Samråds- gruppens främsta uppgift har varit att bidra med sakkunskap och erfarenhet från ledamöternas respektive verksamhetsområde för att ge utredningen underlag till hur brottsofferarbetet har utvecklats och hur det fungerar i praktiken. Under arbetets gång har samråd skett med BRÅ-utred- ning (dir. 2003:26 och dir. 2003:108), Utredningen om kvinno- fridsuppdragen (dir. 2003:112) samt med Utredningen om natio- nellt för kvinnor som utsatts för våld (dir. 2004:11). Vidare har utredningen samtalat med ordföran- den i om brottsskadeersättning, justitierådet , redovisningschefen och fondansvariga vid Kammarkollegiet samt Brotts- offermyndighetens revisor , . Utredningen har också samtalat med företrädare för Brotts- offerjouren i . Utredningens sekreterare har deltagit i en konferens på som anordnades av i samarbete med olika organisationer. I kapitel 2 presenteras den kartläggning av verksamheten och resursfördelningen som utredningen inledningsvis gjorde. I kapitel 3 redovisar jag några tankar om brottsofferfrågornas plats i dagens kriminalpolitik. Jag försöker också besvara den retoriskt ställda frågan: Behövs det en brottsoffermyndighet? I de följande kapitlen (4–12) lämnar jag förslag och bedömningar i de frågor som jag enligt direktiven särskilt skall belysa. Mot bakgrund av dessa för- slag och bedömningar lämnar jag i kapitel 13 förslag om Brotts- offermyndighetens framtida uppgifter, ansvarsområden och organi- sation samt gör en bedömning av vilka resurser mina förslag kräver. I det sista kapitlet redogör jag för olika finansieringsalternativ och de konsekvenser som mina förslag i övrigt innebär samt vilka för- fattningsändringar som behövs. Jag har i praktiken inte kunnat beakta sådant som inträffat efter . 2Brottsoffermyndighetens och brottsofferfondens nuvarande verksamhet och resursfördelning Enligt direktiven skall som grund för analysen och förslagen en kartläggning göras av hur strukturerar sin verksamhet och fördelar sina resurser. I detta kapitel redovisar jag resultatet av den. Kartläggningen avser huvud- sakligen verksamheten . 2.1Brottsoffermyndighetens nuvarande verksamhet, ansvarsområden och organisation Myndigheten är en s.k. enrådighetsmyndighet utan styrelse och insynsråd och med generaldirektören som ytterst ansvarig för verk- samheten. Enligt arbetsordningen för är myndighetens verksamhet uppdelad på tre enheter; en som hand- lägger ärenden om brottsskadeersättning, en som har ansvaret för brottsofferfonden och en som har till huvuduppgift att samla kunnande om brottsofferfrågor och sprida information i ämnet. För varje verksamhetsgren finns en chef eller en ansvarig. Inom ramen för brottsskadeverksamheten utövar myndigheten sin regressrätt mot skadevållarna. fick myndigheten regeringens uppdrag att i samverkan med andra myndigheter ordna utbildning i brottsofferfrågor, upp- rätta en plan för hur vittnesstödsverksamhet skall kunna anordnas och bedrivas vid landets tingsrätter och hovrätter, starta lokal brottsoffersamverkan samt förbereda, utföra och genomföra ett forskningsprogram för viktimologisk forskning. Samtliga uppdrag är utförda. Även för dessa verksamheter och regeringsuppdrag finns eller har funnits särskilt ansvariga. Grundläggande bestämmelser om och dess verksamhet finns i förordningen (1994:572) med instruktion för och i brottsskadelagen (1978:413) samt i brottsskadeförordningen (1978:653). och brottsofferfondens nuvarande verksamhet och brottsofferfonden finns i lagen (1994:419) om brottsofferfond och i förordningen (1994:426) om brottsofferfond. Därutöver regleras myndighetens verksamhet av dess reglerings- brev. Av detta framgår att målet för den reparativa verksamheten är att skadeverkningarna av brott skall minska. Målen för verksam- hetsgrenen brottsskadeärenden är enligt regleringsbrevet att ansök- ningar om brottsskadeersättning skall handläggas så snabbt, enkelt och rättssäkert som möjligt med hänsyn till den utredning som ärendet kräver samt att verksamheten och rutinerna för att åter- kräva utbetalad ersättning skall utvecklas. Målet för brottsofferfon- den är att de organisationer och projekt som bedöms kunna tillföra brottsoffer störst nytta skall beviljas bidrag samt att projekt in- riktade på brott mot barn och ungdomar, våld mot kvinnor och brott med rasistiska, främlingsfientliga eller homofobiska inslag skall prioriteras. För verksamhetsgrenen information är målen att myndigheten skall tillhandahålla information som syftar till att sprida kunskap om brottsofferfonden och om projekt genomförda med bidrag från fonden. Myndigheten skall också informera om möjligheterna att erhålla brottsskadeersättning. Myndigheten har ställt upp tre delmål för att förverkliga de rätts- politiska motiv som ligger till grund för brottsskadeverksamheten. tillförsäkra den enskilde rättstrygghet och rättssäkerhet, främja brottsoffers rättigheter samt bevaka deras behov och intressen och verka för att den som är berättigad till brottsskadeersättning får sådan. Brottsskadeenheten är organiserad i ett rotelsystem. För när- varande finns åtta rotlar på myndigheten. Varje rotel består av en beslutsfattare och en beredningsjurist. När en ansökan om brotts- skadeersättning kommer in till myndigheten diarieförs den som ett och brottsofferfondens nuvarande verksamhet och ärende och sedan på en av rotlarna. Lottningen sker manuellt på så vis att varje rotel tilldelas fyra ärenden i taget. Ärenden som berör samma sökande, gärningsman eller brott sambandslottas till en rotel. Det är den sökande som till övervägande del skall tillhandahålla beslutsunderlaget i ett brottsskadeärende. På en särskild blankett lämnar sökanden uppgifter om sin person, det aktuella brottet, uppkomna skador, den ersättning som yrkas och försäkringsför- hållanden m.m. Till ansökan skall även lämnas alla nödvändiga handlingar i form av domar, läkarutlåtanden etc. Det finns separata blanketter för personskada respektive sak- och ren förmögenhets- skada. När ett ärende har kommit in till roteln kontrollerar bered- ningsjuristen viss formalia i ärendet för att se om det är rätt in- kommet. Beredaren skickar även ett brev till den sökande i vilket bekräftas att ansökan har kommit in till myndigheten och meddelar vem som är ansvarig för ärendet. I samma brev begärs eventuella kompletteringar in av sökanden. Ett ärende som inte är rätt in- kommet eller som inte kompletteras skrivs av. Beredaren kontrollerar att övriga nödvändiga handlingar i ärendet finns med. Om handlingar saknas begär beredningsjuristen in dem antingen av sökanden eller direkt från domstol, polis, sjuk- hus etc. Därefter kontrolleras skadevållarens betalningsförmåga och om skadorna täcks av en försäkring. Skadevållarens betal- ningsförmåga kontrolleras via kronofogdemyndigheten, som gör en ekonomisk utredning för myndighetens räkning. En stickprovs- kontroll avseende försäkringsinnehav sker på så vis att bered- ningsjuristen ringer till de fyra största försäkringsbolagen. Även andra indikationer på att försäkringsskydd finns föranleder en s.k. fördjupad utredning. Den fördjupade utredningen tar mycket tid i anspråk men har lett till att betydligt fler ansökningar har avslagits med hänvisning till skadevållarens betalningsförmåga eller till sökandens försäkringsförhållanden. Först därefter påbörjas utredning av ärendet i sak, dvs. med vilket belopp sökanden kan få ersättning. Den sökande skall styrka sina yrkanden med kvitton på kostnader, läkarintyg och uppgifter om förlorad inkomst. För beredningsjuristen kan detta innebära många kontakter med sjukhus, försäkringskassa, arbetsgivare, fackförbund etc. När sökanden har undertecknat ansökan medger han eller hon att myndigheten får inhämta uppgifter om honom eller henne hos andra myndigheter, försäkringsbolag och dom- stolar. Myndigheten har även möjlighet att hämta in yttranden från och brottsofferfondens nuvarande verksamhet och sakkunniga läkare och erfarna skadereglerare. I den mån faktiska kostnader inte är styrkta görs en skälighetsbedömning. Handläggningstiden i ett normalärende varierar . I de fall myndigheten tar in ytterligare handlingar kommuniceras de med sökanden enligt förvaltningslagen (1986:223). Kommuniceringstiden är som regel . När beredningsjuristen har utrett ärendet färdigt lämnas det över till beslutsfattaren. Utgångspunkten är att beredningsjuristen skall ha skrivit ett förslag till beslut. är ärendebelast- ningen så hög att beredarna inte alltid hinner med det. I stället får beslutsfattarna skriva beslut, vilket gör att handläggningstiderna blir längre. Någon muntlig föredragning av ärendet för besluts- fattaren sker inte. Däremot kommunicerar beredningsjuristen och beslutsfattaren kontinuerligt med varandra i ärendena. Varje beslutsfattare har enligt särskilda beslut av generaldirektö- ren rätt att besluta i brottsskadeärenden upp till ett visst antal bas- belopp, vanligtvis upp till fem basbelopp. Begär en sökande om- prövning av beslutet handläggs ärendet av beslutsfattaren som sedan föredrar det för beslut av antingen generaldirektören eller generaldirektörens ställföreträdare. har brottskadeenheten ärendemöten. Vid dessa möten deltar enhetens samtliga jurister och man diskuterar hand- läggningsfrågor eller materiella frågor. Syftet med mötena är att säkerställa att inga ärenden blir liggande och att ersättning betalas ut med samma belopp för samma kränkning. Vidare är beredarna och beslutsfattarna ansvariga för varsitt ämne, vilket innebär att de samlar intressanta avgöranden i särskilda pärmar samt håller sig uppdaterade på praxis inom respektive område. När myndigheten är remissinstans är det i huvudsak beslutsfattarna som handlägger och föredrar remissyttrandena för generaldirektören. Vid Brottsoffermyndigheten finns en nämnd som beslutar i ärenden där praxis är oklar, skall ändras eller saknas eller där sökanden begärt att ansökan skall prövas av nämnden. Nämnden fattar även beslut i principiella ärenden, i vissa omprövningsärenden och då myndigheten valt att lyfta en särskild fråga för prövning i nämnden. och brottsofferfondens nuvarande verksamhet och Nämnden består av jurister, särskilt sakkunniga i försäkringsfrågor samt riksdagsledamöter och utses av regeringen . De nuvarande förordnandena löper ut . består nämnden av justitierådet (ordförande), hovrättspresidenten (vice ordförande), överåklagaren (vice ordförande), professor i försäkringsrätt (t.o.m. ), före detta riksdagsledamoten samt riksdagsledamoten . För ledamöterna finns ersättare. Nämnden sammanträder normalt 6–. Inför ett nämndsammanträde har myndigheten ett förberedande sammanträde där samtliga beslutsfattare och beredningsjurister samt brottsskadechefen och generaldirektören deltar. Vid dessa möten bestäms vilka ärenden som skall avgöras av generaldirektö- ren och vilka som skall avgöras av nämnden. I de ärenden som skall avgöras av nämnden är det myndigheten som lämnar ett förslag till beslut. I nämnden föredrar beslutsfattaren sina egna ärenden, om det inte är fråga om omprövningar som i så fall föredras av en annan beslutsfattare. Ledamöterna i nämnden har inför sammanträdet fått handling- arna utskickade i förväg. Vid varje sammanträde finns en föredrag- ningslista. Det förs protokoll över sammanträdet där det framgår vilka ärenden som föredragits, vem som varit föredragande och den tid sammanträdet pågått. Skiljaktig mening skall antecknas. Vid sammanträdena, även under överläggningarna, deltar generaldirek- tören, brottsskadechefen och samtliga beslutsfattare. Samtliga ledamöter och ersättare kallas till sammanträdena. Omröstningar förekommer i nämnden. Skiljaktig mening förekommer i huvudsak endast när det varit omröstning i nämn- den. Röstningsreglerna i 16 kapitlet tillämpas. Totalt har det förekommit muntlig förhandling , sedan rätten till sådan förhandling infördes . kom 9 299 ärenden in till myndigheten och 9 219 ärenden avgjordes. Nämnden avgjorde 95 ärenden fördelade på 5 sammanträden. beslut kan inte överklagas. Är den sökande missnöjd kan denne begära omprövning av beslutet. Det kom in 322 ärenden med begäran om omprövning varav 299 avgjordes. Av dessa ändrades 18 på grund av ny bedömning och 27 på grund av nya omständigheter. I 254 ärenden gjordes ingen ändring. och brottsofferfondens nuvarande verksamhet och Regressverksamheten bygger på att skadevållaren är känd och att det finns en dom på skadestånd. Genom att Brottsoffermyndighe- ten betalar ut ersättning på grundval av domen inträder en regress- rätt för staten i förhållande till skadevållaren. Myndigheten utövar denna regressrätt när skadevållarens ekonomiska situation blivit sådan att denne kan betala skadeståndet. utreder myn- digheten regressmöjligheten i samtliga ärenden där det finns en känd skadevållare. Handläggningen inleds med att regresshand- läggaren går igenom äldre avgjorda brottsskadeärenden. Alla ärenden gås igenom och stämplas. I stämpeln anger handläggaren om regressmöjligheten skall undersökas eller inte. I ärenden där sökanden har fått avslag på sin ansökan eller om skadevållaren är okänd kan någon regressrätt självklart inte utövas. I de ärenden där ersättning har betalats ut görs en fullständig ut- redning. Uppgifter om skadevållarens adress via folkbokförings- registret samt uppgifter om inkomst, förmögenhet och innehav av fastighet avseende hämtas in från . Därefter kontrolleras hos kronofogdemyndigheten om personen i fråga har några andra belastningar i form av allmänna mål, enskilda mål, reglerade skadestånd eller pågående löneutmätning. Utifrån dessa uppgifter fattas sedan beslut, de flesta av den som är ansvarig för regressverksamheten, om regressrätten skall utövas eller inte. I de fall skadevållaren saknar inkomster eller har stora skulder eller om den ersättning som har betalats ut är låg bedöms det inte vara kostnadseffektivt att kräva skadevållaren. När myndigheten har beslutat om att utöva regressrätten skickas ett kravbrev till skadevållaren. Skadevållaren får i brevet på sig att betala den aktuella skulden. Om skadevållaren inte kan betala uppmanas denne att komma in till myndigheten med en redogörelse för sin betalningsförmåga samt ett förslag till avbetal- ningsplan. Myndigheten försöker komma överens om en avbetal- ningsplan med skadevållaren, i annat fall skickas ärendet till kronofogdemyndigheten. Myndighetens avbetalningsplaner är oftast generösare än kronofogdemyndigheternas. I de fall skadevållaren även har andra aktuella mål hos krono- fogdemyndigheten skickas ärendet direkt dit för verkställighet. En underrättelse om detta går till skadevållaren. I underrättelsen ges skadevållaren möjlighet att kontakta myndigheten för att upprätta och brottsofferfondens nuvarande verksamhet och en amorteringsplan, i stället för att ärendet hanteras av kronofog- demyndigheten. De regressärenden som myndigheten handlägger avgjordes . Målet är att regress skall drivas direkt i samtliga ärenden. I de brottsskadeärenden som avgörs bedriver man direktregress i två situationer. Det gäller dels de ärenden där sökandens personuppgifter är sekretessbelagda, dels de ärenden där skadevållaren har bedömts kunna betala kravet, men inte inom en rimlig tid av . I dessa fall betalar myndigheten ut ersättningen så att brottsoffret inte skall behöva vänta för att få ut sin ersättning. Myndigheten skickar då, i nära an- slutning till beslutet i brottsskadeärendet, ett brev till skadevållaren med upplysning om att myndigheten har övertagit rätten till den utbetalda brottsskadeersättningen. har verksamheten cirka 3 000 aktiva ärenden, varav de flesta finns hos kronofogdemyndigheterna. I 450 ärenden har avbetalningsplaner upprättats. De ärenden där man gjort be- dömningen att man inte kan driva in några medel är vilande. Skadevållaren underrättas då om att ärendet är vilande samt att denne skall ta kontakt med myndigheten så snart den ekono- miska situationen har förändrats. har ingen skadevållare hört av sig angående ändrade förhållanden. Myndigheten har anställt en juriststudent för att undersöka löpande avbetalningsplaner och jämföra dem med aktuella uppgifter om skadevållarens ekonomiska situation hämtade från skattemyndig- heten. Myndigheten har ett inkassosystem som är särskilt anpassat för verksamheten. En påminnelse skickas automatiskt till den som inte följer sin avbetalningsplan. Om betalning inte sker går det en ansökan om verkställighet till kronofogdemyndigheten. Även om brottsoffret inte har yrkat någon ersättning i brott- målsdomen kan myndigheten betala ut ersättning. I dessa fall riktar myndigheten sitt civilrättsliga krav direkt till gärningsmannen. Myndigheten har drivit tre sådana ärenden till domstol. I två fall medgav gärningsmannen myndighetens krav, i det tredje med- delades tredskodom till myndighetens fördel. Alla ärenden och händelser, främst förändringar hos kronofog- demyndigheterna, diarieförs och detta är det arbetsmoment som tar mest tid i anspråk. Till myndigheten kommer det besked från kronofogdemyndigheterna om alla förändringar i pågående ärenden. Uppskattningsvis tar posthanteringen cirka 3– och brottsofferfondens nuvarande verksamhet och per dag för en person. Utredningsarbetet och diarieföringen sker i huvudsak av juriststudenter. Regressverksamheten har inga intäkter i form av avgifter, vilket vanliga inkassobyråer har. Myndigheten har inte utarbetat något särskilt policyprogram för verksamheten utan de som arbetar med verksamheten har själva utarbetat det system som man arbetar efter. En arbetsbeskrivning finns i myn- dighetens arbetsordning. Regeringen gav myndigheten i uppdrag att i samverkan med respektive , och Riks- åklagaren genomföra utbildning i brottsofferfrågor för personal inom respektive verksamhet (Ju 2001/4708/4709/4710/). Myndigheten har deltagit i utbildningarna genom att planera dem, ta fram utbildningsmaterial och hålla i undervisningen. Uppdraget är slutfört. deltar myndigheten i åklagarväsendets återkommande utbildning för åklagare, i polisens regionala utbild- ningar samt i återkommande domarutbildningar. Utbildningarna har utformats efter de behov och önskemål som har funnits och berör frågor som bemötande och information, våld mot barn och kvinnor samt skadestånd. Utöver regeringsuppdragen deltar myndigheten i landets polis- utbildningar och vid kurser i kriminologi, viktimologi och brotts- offerkunskap vid universiteten i och . Myndigheten har ett nära samarbete med i och deltar i en refe- rensgrupp för viktimologiska forskningsprojekt vid . Myndigheten anordnar både egen undervisning samt bjuds in att undervisa i olika sammanhang. De anställda på myndigheten är efterfrågade som föreläsare, särskilt inom rättsväsendet och av de ideella organisationerna men även av landstingen och socialtjäns- terna hos landets kommuner. Undervisningen berör såväl brotts- offerfrågor som rätt till brottsskadeersättning och allmän brotts- offerkunskap, men även olika projekt som exempelvis vittnesstöds- verksamheten. Det är i huvudsak informationschefen och besluts- fattarna som föreläser men även de som arbetar med olika projekt deltar. och brottsofferfondens nuvarande verksamhet och Myndigheten anordnar och deltar även i olika konferenser samt i universitetens arbetsmarknadsdagar. Syftet med att delta i arbets- marknadsdagarna är att göra brottsofferfrågorna kända bland studenter, men myndigheten ser det också som ett rekryterings- tillfälle. Myndigheten har på detta sätt fått flera praktikanter från juristutbildningarna. arrangerar myndigheten i samverkan med ideella organi- sationer en temadag i samband med den Internationella brotts- offerdagen. Temat var Ord som befriar och förändrar – om möte och motstånd till brottsoffers berättelser. Vidare arrange- rar myndigheten tillsammans med kommun, , i och univer- sitet varje höst en konferens i . 2003 tog man upp ämnet Brott i hederns namn – likt eller (o)likt? Andra större arrangemang genomförs också på olika orter i . Utöver detta deltar myndigheten tillsammans med 15 andra myndigheter i Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid på initiativ av . Ett resultat av det samarbetet är Kvinnofridsportalen på Internet där myndigheten är med som finansiär. I detta arbete deltar informationschefen och biblioteka- rien. På regional nivå deltar myndigheten i Expertgruppen för kvinnofrid i , där informationschefen och be- slutsfattare vid myndigheten deltagit som föreläsare. Myndigheten deltar även i andra samverkansorgan. Myndigheten tar hand om många studiebesök. Det kan vara olika grupper som myndigheten bjuder in som t.ex. länets riks- dagsledamöter och tjänstemän från , men även olika forskare och representanter från universitet och myn- digheter, såväl inom som utom . Myndigheten har publicerat ett antal olika broschyrer och foldrar. Broschyrerna beskriver bl.a. myndighetens verksamhet i korthet och ger information om den rättsliga processen. Foldrarna har ut- arbetats för att sprida information om brottsofferfonden och om och brottsofferfondens nuvarande verksamhet och möjligheterna till brottsskadeersättning. Det finns dels en allmän folder om rätt till brottsskadeersättning, dels särskilda foldrar som riktar sig till olika målgrupper.