sou · GSB3125 · 2005-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppgift att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) som reglerar systemet. Till särskild utredare förordnades avdelnings- chefen . Till sakkunniga förordnades ämnesrådet , kanslirådet , departementssekre- teraren , departementssekreteraren , civilekonomen , chefsjuristen och avdelningschefen . Till experter förordnades departementssekreteraren , f.d. överdirektören , utredaren , utredaren , informationschefen , koncernspecialisten , chefsjuristen , finansdirektören och f.d. general- direktören . Experten entledigades med verkan . Sakkunnige entledigades med verkan . Departementssekreterare förordnades som sakkunnig . Rättssakkunnige förordnades som sakkunnig med verkan . Experten entledigades med verkan . Företagsspecialisten förordnades som expert med verkan . Sakkunnige entledigades med verkan . förordnades som sakkunnig med verkan . Till utredningens sekreterare förordnades docenten . Utredningen antog namnet (M2003:01). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till (direktiv 2003:150). Tilläggsdirektivet innebar en ändring av uppdraget såtillvida att utredaren i ett delbetänkande skulle redovisa sina bedömningar och förslag vad avser frivilligorganisationers (miljö- organisationers) möjlighet att få ersättning ur Kärnavfallsfonden. Utredningen överlämnade delbetänkandet Förslag om försöksverksamhet med ekonomiskt stöd till vissa fri- villigorganisationer (SOU 2003:128). Regeringen beslutade om ett ytterligare tilläggsdirektiv till (direktiv 2004:63). Tilläggsdirektivet innebar att utredningstiden förlängdes så att ut- redarens slutredovisning av uppdraget skulle ske . Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Betalnings- ansvaret för kärnavfallet (SOU 2004:125). Experterna , Bo Kjellqvist och har gemensamt lämnat ett särskilt yttrande. Utredningsuppgiften är härmed slutförd. Framväxten av dagens finansieringssystem............................ 1.3Inbetalningar och utbetalningar – en schematisk Kärnkraftsindustrin – företag och koncerner ........................ Syftet med den finansiella regleringen.................................... Uppdraget och utredningsarbetet........................................... Omhändertagande av kärnavfall.............................................. Fyra rivningsprojekt och ett gemensamt projekt .................. Ett par jämförelser med andra projekt.................................... Några sammanfattande kommentarer .................................... Några erfarenheter från stora investeringsprojekt ........... Kostnadsavvikelser i stora investeringsprojekt ...................... Orsaker till kostnadsöverdrag ................................................. i förhållande till andra stora projekt..... Finansieringen och statens ekonomiska risk .................. Förstahandskällan för betalningar – medlen i fonderna ........ 4.2Kärnkraftsindustrins ansvar och statens ekonomiska Nya principer för hantering av ekonomisk risk i staten ........ Mål och regler för förvaltningen ............................................. Behållningen i fonderna på lång sikt ....................................... Uttag av fondmedel .................................................. Problem i samband med uttagsprocessen ............................. Överväganden och förslag ..................................................... Problem med nuvarande ordning .......................................... Förslag till nya beräkningsförutsättningar ........................... Statens kostnader för tillsyn m.m. .............................. 8.1Statskontorets utredning om kärnkraftsmyndigheternas Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten .... Avgiftsprocessen görs om ..................................................... Kärnkraftsindustrins ansvar vidgas....................................... Tydligare ansvar och uppgifter för statens myndigheter..... Ekonomiska konsekvenser av förslagen............................... En enhetlig finansieringslag ...................................... Restprodukter från kärnteknisk verksamhet – en över- sikt av anläggningar................................................................ Regleringen av det finansiella ansvaret – fyra olika lagar..... Ett finansieringssystem – en lag............................................ En ny avgiftsprocess med inriktning på förväntade kost- nader för respektive reaktorinnehavare ................................ Kärnkraftindustrins ansvar vidgas och statens ekono- miska risk hanteras................................................................. Tydligare ansvar och uppgifter för statens myndigheter..... Förslag till lag om finansiella åtgärder för hanteringen av rest- produkter från kärnteknisk verksamhet............................... Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk Förslag till lag om ändring i ....................................... Förslag till innehåll i regeringens förordning................................ Bilaga 2: Tilläggsdirektiv 2003:150................................... Bilaga 3: Tilläggsdirektiv 2003:63..................................... Bilaga 4: SKB:s översiktliga beskrivning av intressent- Bilaga 5: Exempel på jämförelsematerial och konsistens- Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av kärn- avfall är att kärnkraftsindustrin – och inte skattebetalarna – skall stå för kostnaderna. Nuvarande reglering är emellertid ofullkomlig i det avseendet. Utredaren föreslår därför ett vidgat betalningsansvar för kärnkraftsindustrin och nya former för avgiftssättningen. Detta föreslås bli reglerat i en ny lag. Omhändertagandet av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall och avfall från rivning av kärnkraftverken är ett långsiktigt och be- loppsmässigt stort projekt. De centrala beståndsdelarna i projektet är rivning av verk och slutförvaring av använt kärnbränsle. I den nu aktuella planeringen antas att slutförvaret förseglas . Det nuvarande finansieringssystemet är reglerat i den s.k. finan- sieringslagen.1 Enligt denna lag är den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor (en reaktorinnehavare) skyldig att betala en årlig avgift och att ställa säkerheter till staten. Det finns fyra företag som är reaktorinnehavare, nämligen , , och . Dessa företag är ägda eller delägda av andra företag i olika led. I denna struktur av ägande är i allt väsentligt , , Statkraft A/S och Fortum Oyj de högsta kon- cernmoderbolagen. Varje reaktorinnehavare är skyldig att stå för sina kostnader för rivning och för sina delar av gemensamma kostnader för slutförvar m.m. Det finns därför fyra fonder och till varje fond är knutet en säkerhet till ett visst belopp som kan utnyttjas om medlen i den aktuella fonden inte räcker till. De fyra fonderna samförvaltas. 1 I denna sammanfattning redovisas inte den finansiering som regleras av Studsvikslagen. Behållningen i de fyra fonderna och kompletterande borgensåta- ganden var : I kärnavfallsprojektet finns i likhet med andra industri- och anlägg- ningsprojekt risker att kostnader och intäkter kan få andra och mer ofördelaktiga förlopp än i presenterade referensscenarier. Utreda- rens slutsats är därför att finansieringen av kärnavfallsprojektet bör utformas utifrån antagandet om kostnadsosäkerhet. Kärnkraftsindustrins ansvar och statens ekonomiska risk I första hand är det de fonderade avgiftsmedlen som skall täcka kostnaderna. Om de fonderade medlen inte räcker har kärnkrafts- industrin ändå ett ansvar. I kärntekniklagen har kärnkraftsindu- strins ansvar kommit till uttryck i en bestämmelse för de som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Dessa tillståndshavare (reak- torinnehavare) skall svara för att de åtgärder vidtas som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall och att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar. Denna skyldighet enligt kärntekniklagen är avgränsad till de fö- retag som är reaktorinnehavare, dvs. , , och . Dessa företag har emellertid ytterst begränsade tillgångar vid sidan av kärnkraftsre- aktorerna och kan därför inte förväntas ha förmåga att täcka kost- nader när reaktorerna stängts av. De ställda säkerheterna som kan utnyttjas om fondmedlen inte skulle räcka är i sammanhanget mindre belopp. Något ansvar utöver de begränsade säkerhetsbeloppen åvilar inte andra fö- retag i koncernerna än reaktorinnehavarna. I sista hand blir det staten som får skjuta till medel. Staten bär en ekonomisk risk genom att staten kan tvingas täcka upp för en re- aktorinnehavare vars fond och säkerhet är tagna i anspråk. I ett så- dant läge kan inte staten täcka sina kostnader genom att göra an- språk på övriga fonder och säkerheter. Betalningar från staten på- kallas då kostnaderna för projektet överstiger det ansvar ett företag har och då ett betalningsskyldigt företag saknar förmåga att full- göra betalningar. Betalningar kan också komma att påkallas till följd av att industrins betalningsansvar blivit tvistigt. Statens ansvar har kommit till uttryck i den s.k. avfallskonven- tionen där staten formellt åtagit sig att tillse att medel finns till- gängliga för avfallshanteringen. Även i frånvaro av ett sådant for- mellt åtagande skulle staten ha ansvar för finansieringen eftersom det är fråga om ett omhändertagande som det inte går att avstå från. Betalar inte industrin får staten – eller med andra ord skatte- betalarna – göra det. Detta sistahandsansvar innebär att staten är en risktagare i pro- jektets finansiering. Utredarens utgångspunkt är att finansierings- systemet bör utformas så att risken minimeras för att staten och skattebetalarna skall behöva träda in och betala. Betalningsansvaret skall därför så långt som möjligt ligga på kärnkraftsindustrin – un- gefär som det gör när ett kraftföretag skall bygga ett nytt kraftverk. Vidgat ansvar föreslås för kärnkraftsindustrin Kärnkraftsindustrin skall ha det fulla betalningsansvaret, men har det i praktiken inte. Det formella fulla betalningsansvaret inom kärnkraftsindustrin är nämligen placerat hos reaktorföretagen och således inte där den långsiktiga betalningsförmågan förväntas finnas inom industrin. Innebörden av nuvarande ordning är: Företag som inte kan förväntas ha någon långsiktig betalnings- förmåga har ett obegränsat ansvar. Företag som kan förväntas ha långsiktig betalningsförmåga har ett mycket begränsat ansvar. Utredaren föreslår att betalningsförmåga och ansvar anpassas till varandra genom att ägarbolag formellt tar på sig sådant betalnings- ansvar som enbart ligger på reaktorföretagen. Utredarens förslag innebär att industrins ansvar för kostnaderna formaliseras genom att avgiftsskyldigheten förlängs tills slutförva- ren försluts och, förutom reaktorinnehavaren, åläggs ett ägarbolag i respektive koncern. Syftet är att detta sekundära betalningsansvar skall åligga det bolag i en koncern som har bäst förmåga att stå för betalningarna. Det innebär att det ägarbolag i respektive koncern som är bäst ägnat att bära betalningsansvaret, vilket i princip torde vara högsta koncernbolag, också skulle ta på sig ansvaret. Ett så- dant åtagande innebär att en koncern sträcker sig så långt den, med sina tillgångar, förmår vad gäller att ta ansvar för betalningar. Det innebär följaktligen en avsevärd begränsning av statens risk jämfört med . En sådan begränsning av statens risk är i enlighet med principen att kärnkraftsindustrin skall stå för kostnaderna. Om en reaktorinnehavare som sekundärt betalningsansvarig fö- reslår ett ägarbolag vars betalningsförmåga inte står i paritet med vad som skulle kunna vara möjligt uppkommer inte den avsedda begränsningen av statens risk. Utredaren föreslår därför att den ekonomiska risk som staten då måste bära avgiftsbeläggs. Förslaget innebär att nuvarande system med säkerheter för grundbelopp och tilläggsbelopp avvecklas. Nya former för avgiftssättningen Den förlängda avgiftsskyldigheten för perioden fram till dess slut- förvaren förseglas och det sekundära betalningsansvaret är centrala komponenter i den föreslagna nya utformningen av finansierings- systemet. Andra viktiga komponenter i förslaget är att den förväntade kostnaden för respektive reaktorinnehavare fokuseras samt att bättre rutiner för granskning, nya beräkningsförutsättningar m.m. införs. Det nya systemet för avgifter föreslås bygga på treåriga av- giftsperioder. Ett skäl för att sätta förväntad kostnad för respektive reaktorin- nehavare i centrum är att kostnadsbedömningar och avgiftsunder- lag inte är transparenta enligt utredaren. har uppmärk- samheten varit riktad mot projektets totala framtida kostnader trots att reaktorinnehavarna inte är solidariskt ansvariga. Varje re- aktorinnehavare har nämligen sitt självständiga kostnadsansvar och det kostnadsansvaret är knutet till en separat fond. Det kan därför mycket väl inträffa att staten behöver betala för en reaktorinneha- vare vars fondmedel och säkerhet är tagna i anspråk som staten får betala tillbaka medel till en annan reaktorinnehavare vars fondmedel inte fullt ut har tagits i anspråk. Förväntade sär- och samkostnader för respektive reaktorinneha- vare är de storheter som kostnadsbedömningarna tydligt bör in- riktas på. Det bör klart redovisas vad en reaktorinnehavares egna beräkningar av sina förväntade kostnader är och vad skälen är för den prövande myndigheten att göra andra bedömningar än en re- aktorinnehavare om så är fallet. Det behöver ställas tydliga krav på den prövande myndighetens motivering till att föreslå en viss avgift. Det innebär bland annat att det bör ställas krav på redovisning av det jämförelsematerial som myndigheten utnyttjat i sin bedömning och på att de åtgärder som myndigheten vidtagit för att säkra kvaliteten i sina bedömningar tydligt skall redovisas. saknas regelbundna, systematiska och explicita konsistenstester i syfte att stärka kvaliteten i bedöm- ningsunderlaget. I betänkandet lämnas några exempel på konsi- stenstester som kan tillämpas i det statliga analysarbetet. I en bedömningsfråga av detta slag bör därtill ett systematiskt referee-förfarande etableras i det statliga granskningsarbetet. Det tjänar syftet att stärka kvaliteten i bedömningsresultaten och ökar sannolikheten för balans i avvägningarna. Ett sådant förfarande saknas . Bristen på transparens kan illustreras med att det under utred- ningsarbetet inte varit möjligt att få klarlagt hur kostnadsbedöm- ningar för rivning av svenska kärnkraftverk relaterar till erfarenhe- ter och bedömningar i andra länder. Utredaren anser att den typen av underlag skall vara en självklar del i ett granskningsunderlag. Ett skäl för en förändring är vidare att de statliga organens han- tering av avgiftsfrågan sker under stark tidspress. För närva- rande fastställs avgifterna . () mottar kostnadsuppskattningar från reaktorinnehavarna (ge- nom Svensk Kärnbränslehantering, SKB) senast per och skall lämna sitt förslag till regeringen. Där- efter ger berörda remissinstanser tiden fram november/december för yttrande och regeringsbe- slutet fattas . Utredaren anser att nuvarande ettårscy- kel klart begränsar möjligheterna till analys och noggrann behand- ling inom staten. En nackdel med en årlig omprövning är också en- ligt utredarens bedömning att den i sig kan ge sken av en noggran- nare behandling än vad som i verkligheten är möjlig att åstad- komma. I andra sammanhang där staten tar på sig risk görs riskbedöm- ningar. Detta gäller exempelvis när staten är garantigivare på ex- portkreditområdet. Ett annat exempel är finansieringen av Öre- sundsförbindelsen där staten är garanti- och långivare och hanterar sin ekonomiska risk. Enligt utredarens bedömning har staten där- emot i det här fallet inte agerat ändamålsenligt i hanteringen av den ekonomiska risken. Beskrivningar av risk i andra projekt och erfa- renheter av hantering av ekonomisk risk från andra projekt behöver tas tillvara. Utredaren anser att det krävs ett annat system och en annan hantering för att kärnkraftsindustrins kostnadsansvar skall komma på plats – och följaktligen för att statens ekonomiska risk skall begränsas. Utredaren anser att det är väsentligt att medelsanvändningen följs upp och granskas på ett sådant sätt att förtroendet för finansi- eringssystemet kan upprätthållas. Utredaren finner mot den bak- grunden att det behövs tid och ekonomisk kompetens i gransk- ningsverksamheten och att det behöver ställas krav på tidsfrister, jämförbarhet, förklaringar till avvikelser m.m. för att underlätta uppföljningen. Den granskande myndigheten bör arbeta med mål- formuleringar och prioriteringar i granskningsverksamheten och bör sträva efter en transparent uttagsprocess. Utredaren menar att en treårig avgiftsperiod bör skapa utrymme för granskning och kontroll och föreslår att tillsynsmyndigheten i förordning får i uppdrag att utforma föreskrifter i syfte att under- lätta uppföljningen genom krav på tidsfrister, jämförbarhet m.m. Granskningen föreslås inordnas i en ny ekonomiskt orienterad verksamhetsgren inom myndigheten. Vidare föreslås att tillsyns- myndigheten får i uppdrag att lämna en redogörelse till regeringen rörande sin bedömning av de viktigaste riskfakto- rerna i uttagsprocessen. De beräkningsförutsättningar som tillämpas i kostnadskalkyler har blivit inaktuella bl.a. därför att det energipolitiska beslutet innebär att inte längre anges som slutår för den svenska kärnkraften. En konsekvens av detta beslut har blivit att det referensscenario som kostnadsberäkningarna bygger på inte längre framstår som realistiskt. Utredaren konstaterar att de beräk- ningsförutsättningar som tillämpas innebär att de sex reaktorer som passerat 25-årsgränsen, antas stängas av vid utgången av och att samtliga reaktorer antas ha stängts . Utredaren föreslår därför att nya förutsättningar skall tillämpas i kostnadsberäkningarna. Förslagen gäller reaktorernas driftstider och antaganden som hänger samman med dem, vilket bl.a. handlar om under vilken tidsperiod en viss beräknad kostnad (ett fonde- ringsbehov) skall förutsättas täckas. Förslaget är att det för varje reaktor görs ett antagande om en total driftstid men så att den återstående driftstiden inte antas underskrida . Detta anta- gande föreslås gälla såvida det inte vid ett beräkningstillfälle kan antas att reaktorn skall stängas av ett visst år. Kostnaden, eller med andra ord ett fonderingsbehov, föreslås i avgiftsberäkningarna täckas under antagen återstående driftstid respektive under en tre- årig avgiftsperiod efter det att reaktorerna tagits ur drift. Ekonomiska konsekvenser av förslagen Förslagen torde innebära lägre årsvisa avgifter , även om myndighetskostnaderna för tillsyn m.m. förutsätts öka. För en re- aktorinnehavare som får betala en avgift för statens ekonomiska risk uppkommer utgifter i förhållande till nuläget. Sådana avgifter kan emellertid reaktorinnehavarna undgå. Förslagen innebär att kärnkraftsindustrin får ett ökat betalnings- ansvar och att statens ekonomiska risk därigenom begränsas. Tydligare ansvar och uppgifter i staten SKI föreslås få ansvar för uppgiften att bedöma förväntad sär- och samkostnad för respektive reaktorinnehavare och att lämna förslag om avgifter med tydlig motivering till regeringen. Uppgiften bör tydliggöras i instruktionen till myndigheten som en särskild eko- nomiskt orienterad verksamhetsgren. Utredaren föreslår att avgif- terna som beslutas av regeringen. SKI föreslås även som få i uppgift att godkänna uttag av fondmedel. föreslås även fortsättningsvis få i uppdrag att förvalta fondmedlen. Myndigheten föreslås dock byta namn till för att framhålla att det handlar om olika fonder som samförvaltas. föreslås få ansvar för hanteringen av statens ekonomiska risk. I uppgifterna föreslås ingå att bedöma ägarbolags relativa betalningsförmåga, att ta ut och administrera eventuella avgifter och allmänt att hantera statens ekonomiska risk. Utredaren föreslår att får i uppdrag att se över frågan om avgift för statens ekonomiska risk efter det att ett nytt finansieringssystem trätt i kraft. Förslaget till förändring av finansieringssystemet med ett vidgat ansvar för industrin i en ny avgiftsprocess föreslås regleras i en ny lag. Denna nya lag föreslås omfatta även annat kärnavfall än det som härrör från de fyra kommersiella kärnkraftverken. Den nya lagen föreslås därför ersätta såväl den tidigare finansieringslagen som den särskilda s.k. Studsvikslagen. Förslaget om en ny enhetlig lag har föranlett förslag till föränd- ringar i och kärntekniklagen. The basic premise for financing arrangements for the disposal of nuclear waste is that the nuclear industry – not the taxpayer – must bear the costs. Present regulations, however, are imperfect in this regard. The Inquiry therefore proposes extending the financial lia- bility of the nuclear industry and introducing new fee-setting arrangements. It is proposed that a new law be enacted to regulate these changes. The disposal of spent nuclear fuel, long-lived nuclear waste and waste from dismantling of nuclear power plants is a long-term and, in monetary respects, large-scale project. The central components of the project are the dismantling of plants and the final disposal of spent nuclear fuel. Present plans assume that the final disposal site will be sealed some time in the 2050s. The present financing system is regulated in the Financing Act1 Under this Act, the licensed owner and operator of a nuclear reactor (reactor owner) is required to pay an annual fee and provide guarantees to the State. Four companies are reactor owners, namely, Forsmark Kraft- grupp AB, , and . These companies are or partly owned by other companies accor- ding to various arrangements. In all essential respects, , , Statkraft A/S and Fortum Oyj are the ultimate pa- rent companies in this ownership structure. Each reactor owner is responsible for its own dismantling costs and for its share of allocated common costs of disposal and related measures. There are therefore four funds, each of which has a gua- rantee attached to it worth a certain amount that can be drawn on if there are insufficient resources in that particular fund. The four funds are managed together. On , the balance in the four funds and the additional guarantees were as follows: 1 This summary does not take into account the financing regulated in the Studsvik Act. (market value) In the nuclear waste project, as in other industrial and construction projects, there is a risk that costs and income may take a different and more unfavourable course than in the reference scenarios pre- sented. The Inquiry therefore concludes that the financing of the nuclear waste project should be planned on the assumption that costs are uncertain. Liability of the nuclear industry and financial risk to the State The idea is that, in the first place, the fees deposited in the funds will cover the costs. If there is insufficient money in the funds, the nuclear industry will still be liable. The liability of the nuclear indu- stry is expressed in the Nuclear Activities Act in a provision con- cerning those who are licensed to conduct nuclear activities. These licence-holders (reactor owners) are responsible for ensuring that the necessary measures are taken to manage and dispose of nuclear waste in a safe and to decommission and dismantle instal- lations safely. This responsibility under the Nuclear Activities Act, however, is limited to the companies that own reactors, i.e. Forsmark Kraft- grupp AB, , and . Yet these companies have extremely limited assets other than their nuclear reactors and can therefore not be expected to have the capacity to cover the costs when the reactors shut down.