sou · GSB383 · 2005-01-01 00:00:00 — Betänkande av LSS- och hjälpmedelsutredningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera vissa frågor på hjälpmedels- området och lämna förslag till åtgärder samt att förtydliga vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS). Till särskild utredare förordnades riksdagsledamoten . Regeringen beslutade utvidga uppdraget till att utredaren även skulle se över systemet för arbetshjälpmedel. Som experter att biträda utredningen förordnades verksamhetschef , ; avdelningsdirektör , Arbetsmarknads- styrelsen; lärare , ; jurist , , avdelningschef , ; utredare , Socialstyrel- sen; avdelningschef , ; ombudsman vid Polioskadade (RTP), , Handikappförbundens samarbetsorgan; utredare , ; förbundssekreterare , ; förbundsord- förande vid (), , Handikappförbundens samarbetsorgan; förbundssekreterare , ; sakkunnig , PRO; utredare , . Byrådirektör från förord- nades från . Kanslichef vid , Ungdomar och Vuxna (FUB), , Handikappförbundens samarbetsorgan, för- ordnades från . ersattes från av utredare , . entledigades och ersattes från av avdelningsdirektör från Riks- försäkringsverket. ersattes från av , . Som sakkunniga förordnades departements- sekreteraren , , departements- sekreteraren , , departements- sekreteraren , och departementssekreteraren , . förordnades departementssekreteraren , . som entledigades ersattes från av departements- sekreteraren . Sekreterare har från varit och . , som var huvudsekreterare entledi- gades . , som inledningsvis arbetade med såväl LSS- som hjälpmedelsuppdragen har arbetat med LSS-delen av utredningen. Som sekreterare förordna- des från , , från , från och från . har huvudsakligen arbetat med LSS-delen av utredningen. , som utsågs till huvudsekreterare från har främst arbetat med IT-uppdraget och uppdra- get rörande systemet för arbetshjälpmedel. arbete har huvudsakligen rört frågan om avgifter för hjälpmedel samt systemet för hjälpmedel i utbildningsväsendet. har arbetat med systemet för arbetshjälpmedel och frågan om ansvar för hjälpmedel till brukare respektive assistenter. Utredningen skulle ursprungligen slutföra sitt arbete (dir 2001:81). Utredningstiden förlängdes i sam- band med det utökade uppdraget (dir 2002:20) till den 15 septem- ber 2003. Efter detta har utredningstiden ytterligare förlängts till (dir 2003:111) respektive (dir. 2004:100). Utredningen, har antagit namnet LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06). Härmed överlämnas utredningens betänkande Hjälp- medel (SOU 2004:83). Behovsbedömning av hjälpmedel ................................. 4.2.1 Bedömningar i hälso- och sjukvården ......................... 4.2.2 Resurser och förskrivning av personliga Behov och prioritering.................................................. 4.3.2 Förutsättningar för begränsade sortiment .................. 4.3.3 Hjälpmedel – en länk i vårdkedjan............................... Konsekvenser för huvudmännen............................................. Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården .............. 5.1.1 Utgångspunkter för en reglering ................................. 5.2.1 Ansvaret för hjälpmedel i hälso- och sjukvården........ 5.2.2 Hjälpmedel ett flytande begrepp.................................. 5.2.3 Det delade och olika fördelade 5.2.4 Avgifter och högkostnadsskydd inom hälso- och Funktionshinder och ekonomi..................................... Livskvalitet och samhällsekonomi ............................... Överväganden och förslag ....................................................... 5.3.1 Behöver brukarens kostnader begränsas...................... 5.3.2 Hur bör avgifter tas ut.................................................. 5.3.3 Förslag – avgifter för hjälpmedel ................................. 5.3.4 Tak för brukarens kostnader ........................................ 5.3.5 Högkostnadsskydd för avgifter till landsting eller Förslag om högkostnadsskydd .................................. Konsekvenser av förslagen..................................................... Konsekvenser för brukarna ........................................ 5.4.2 Ekonomiska konsekvenser för huvudmännen .......... Den kommunala självstyrelsen................................... Hjälpmedel till brukare eller assistent ........................ Överväganden och förslag..................................................... Hjälpmedel inom utbildningsområdet ......................... 7.2.1Bakgrund och nuvarande förhållanden vad gäller sjukvårdshuvudmannens ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel i skolan............ Förslag i olika utredningar ......................................... Hjälpmedel i HSL....................................................... 7.3Allmän anpassning, utrustning, läromedel och pedagogiskt hjälpmedel eller personligt hjälpmedel ............ 7.3.1 Skolans ansvar för eleverna ........................................ Anpassning av byggnader........................................... Utrustning eller grundutrustning.............................. 7.3.4 Läromedel – pedagogiska hjälpmedel ........................ 7.4 Förhållanden i olika skolformer............................................ 7.4.1 Utbildningar som regleras i skollagen....................... 7.4.2 Utbildningsformer som inte regleras i skollagen ..... 7.4.3 Grupper som har svårt att få hjälpmedel................... 7.5Personliga hjälpmedel vid studier utanför hemorten med Överväganden och förslag.......................................... 7.6 Överväganden och förslag ..................................................... 7.6.1 Ansvaret för att tillhandahålla personliga hjälpmedel i utbildningen ........................................... 7.6.2 Gränsdragningen mellan personliga hjälpmedel och pedagogiska hjälpmedel eller utrustning 7.7Hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildning och grundläggande företagsförlagd utbildning............................ Hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildning ............... Grundläggande företagsförlagd utbildning ............... Konsekvenser av förslagen..................................................... Gränsdragning mellan huvudmännen ........................ Hjälpmedel i arbetslivet ............................................ Reglering och ansvarsfördelning................................ Den finansiella styrningen.......................................... Överväganden och förslag ..................................................... Överväganden och bedömningar ............................... Förslag med kommentarer ......................................... 8.4Konsekvenser av utredningens förslag om Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och 9.2.1 Vad menar vi med IT och IT-hjälpmedel?................. 9.2.2 Hjälpmedel och den generella tillgängligheten till Målen för eEurope ...................................................... 9.3 Centrala frågeställningar........................................................ 9.4 Nya möjligheter genom IT-utvecklingen............................. Den tekniska utvecklingen......................................... 9.4.2 Gränssnitten mellan människa och teknik................ 9.4.5 Hjälpmedel – varor och tjänster ................................ Överväganden och bedömning .................................. 9.5 Tillgången till och användningen av IT ................................ IT- och handikappolitik ............................................. Den digitala klyftan .................................................... Överväganden och bedömning .................................. 9.6Tillhandahållande av IT-hjälpmedel. 9.6.4 Tillhandahållande av IT-hjälpmedel en översikt.... 9.7 Volymer och kostnader för IT-baserade hjälpmedel ........... 9.7.1 Landstingens och kommunernas kostnader för 9.7.4 Effekter och beräknade besparingar genom IT- 9.7.5 Översikt över kostnader för IT-hjälpmedel.............. 9.8 Hinder för att IT tas i bruk – vilka är barriärerna................ 9.8.1 Barriärer i innovations- och utvecklingskedjan ........ 9.8.2 Från utvecklingsresultat till realitet i brukarens Barriärer i försörjningskedjan..................................... Överväganden och bedömning .................................. Kunskap – en nyckelfråga ...................................................... Support till brukare..................................................... Att sprida kunskap om nya möjligheter .................... Strategi för information och kunskapsstöd............... Aktörerna och deras ansvar ........................................ Överväganden och bedömning .................................. Var hör IT-hjälpmedlen hemma? Behovet av samordning och styrning ....................... 9.10.2 Samordning av försörjning av IT-hjälpmedel............ 9.10.3 Överväganden och bedömning .................................. Förutsättningar för fortsatt forskning och utveckling 9.11.1 Genomförda satsningar på IT för 9.11.2 Aktörerna och deras ansvar ........................................ 9.11.4 Förutsättningarna för fortsatt FoU........................... 9.11.5 Överväganden och bedömning .................................. Konsekvenser av utredningens förslag om IT ...................... 9.12.1 Statistik om tillgång till datorer och Internet ........... 9.12.2 Tillvaratagande av nya tekniska möjligheter som uppstått till följd av IT-utvecklingen......................... 9.12.3 Kompetens och kompetensutveckling av personal... 9.12.4 Förbättrad information och stöd till brukare............ 9.12.5 Förbättrade förutsättningar för fortsatt forskning 9.12.6 Samordning, planering och uppföljning .................... 9.12.7 Behov av medel för genomförande av föreslagna Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) .............................................................................. Referenser återfinns under respektive kapitel Sammansättning av hjälpmedelsgruppen................... Exempel på avgifter för hjälpmedel i några Ekonomiska effekter för landstingen av LSS- och hjälpmedelsutredningens förslag i den del som Kostnaden för subventionerade datorer.................... Attention Deficit Hyperactivity Disorder Lagen (1962:381) om allmän försäkring Alternativ och kompletterande kommunikation Arbetsmiljölagen (1977:1160) (förstorande videosystem) Dysfunktion ifråga om avledbarhet, motorikkontroll Developmental Coordination Disorder (störd ut- veckling av koordinationsförmågan) för arbetsliv och socialvetenskap för Utvecklingsstörda Barn, Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Lagen (1993:389) om assistansersättning Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa Uppdraget för LSS- och hjälpmedelsutredningen är att analysera vissa frågor på hjälpmedelsområdet och lämna förslag till åtgärder. Utredningens uppdrag omfattar följande fem delar av hjälpmedels- området: de förändrade förutsättningarna på hjälpmedelsområdet genom utvecklingen inom informations- och kommunikationsteknik och digital teknik systemet för arbetshjälpmedel samt gränsdragningen mellan individuella hjälpmedel och arbetshjälp- medel för personliga assistenter. En utgångspunkt för utredningen är målen i den nationella hand- lingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) och de nationella målen för äldrepolitiken (prop 1997/98:113). De handi- kappolitiska mål som är centrala i ett hjälpmedelssammanhang är i synnerhet jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet. Målen för äldrepolitiken är bland annat att äldre skall kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende samt kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag. För att målen skall kunna nås krävs att samhället är tillgängligt för alla. Det gäller såväl den fysiska miljön som information och service. Det räcker dock inte alltid med generella anpassningsåtgär- der utan det behövs kompletterande insatser i form av särskild service och individuella hjälpmedel. Bakgrund brukare, hjälpmedelsverksamhet Drygt en miljon personer i befolkning beräknas ha ett eller flera bestående funktionshinder. av befolkningen beräknas använda hjälpmedel, många brukare är äldre. Olika funk- tionshinder som till exempel synnedsättning, hörselskada eller dövhet, rörelsehinder eller kognitiva funktionshinder kan medföra inskränkningar i den enskildes möjligheter till aktivitet och delak- tighet. En tillgänglig miljö och ändamålsenliga hjälpmedel ger per- soner med funktionshinder möjligheter att få ökad livskvalitet i det dagliga livet och förutsättningarna för delaktighet i utbildning, arbete och fritid förbättras. Personer med funktionshinder får oftast sina hjälpmedel genom hälso- och sjukvården eller som hjälpmedel i arbetslivet. Hjälp- medel tillhandahålls i stor omfattning av landsting och kommuner enligt hälso- och sjukvårdslagen, HSL. Ansvaret enligt HSL om- fattar hjälpmedel för den dagliga livsföringen, för vård och behand- ling samt personliga hjälpmedel för skola och utbildning. Arbets- hjälpmedel för personer med nedsatt arbetsförmåga är ett ansvar för försäkringskassorna och arbetsförmedlingarna. I sina olika uppdrag har utredningen att ta ställning till frågor som har sin grund i hur sjukvårdshuvudmännen bedömer en brukares behov av personliga hjälpmedel. Det gäller exempelvis frågor som varför grupper med vissa funktionshinder har svårt att få hjälp- medel, varför vissa typer av hjälpmedel inte förskrivs och om en brukare vid studier utanför hemorten har möjlighet att få flera exemplar av ett personligt hjälpmedel. Det är orimligt att den som behöver ett hjälpmedel inte till- handahålls det enbart på grund av bristande resurser. Ett sådant tillvägagångssätt kan leda till att det blir tidpunkten för när ett behov aktualiseras som avgör vem som får ett hjälpmedel och inte en bedömning av vem som har det största behovet. I en situation med bristande resurser måste den som vid en behovsbedömning bedöms ha störst behov prioriteras. Kan ett behov inte genast till- godoses på grund av resursbrist bör en person efter behovsbedöm- ning ha möjlighet att senare få ett hjälpmedel och inte helt nekas detta. Oavsett hur behov av personliga hjälpmedel aktualiseras måste patienten eller brukaren ha rätt att få sitt behov av hjälpmedel bedömt utifrån sina egna förutsättningar. En behovsbedömning kan inte vägras någon med hänvisning till typ av funktionshinder, diagnos eller vilket hjälpmedel som kan vara aktuellt. Utredningen föreslår därför att varje patient eller brukare som vänder sig till hälso- och sjukvården för att få ett personligt hjälpmedel skall, om det inte är uppenbart obehövligt, ges en bedömning av sitt hjälpmedelsbehov. I handlingsplanen för handikappolitiken konstateras att en person med funktionshinder är en medborgare med rättigheter och skyldigheter. En av förutsättningarna för att personen skall kunna utöva sina rättigheter och uppfylla sina skyldigheter kan vara till- gång till lämpliga hjälpmedel. Förutom de positiva effekterna för personen i fråga och det för samhället värdefulla i att alla medbor- gare kan delta i samhällslivet på så lika villkor som möjligt kan hjälpmedel innebära samhällsekonomiska besparingar. Detta genom att kostnader för vård, stöd och medicin kan minska genom hjälp- medelsanvändning. Personer med funktionshinder löper även vid normala inkomst- förhållanden risk att sakna kontantmarginal och ha svårt att klara löpande utgifter. Det kan medföra svårigheter att betala höga hjälpmedelsavgifter. Personer i vissa delar av landet kan behöva betala för hörapparater till båda öronen, vissa kan få betala för att ha en elrullstol och vissa får betala för en dator medan hjälpmedlen erbjuds andra till låg eller ingen avgift. Dessa omstän- digheter med olika villkor och höga kostnader för vissa personer beroende på var de bor, vilket hjälpmedel de behöver eller vilket funktionshinder de har motiverar en generell reglering av de avgifter som inom hälso- och sjukvården får tas ut i samband med att hjälpmedel tillhandahålls. Risken är annars att målet om en hälso- och sjukvård på lika villkor undergrävs och att en del av de personer som har funktionshinder över huvudtaget inte har eko- nomisk möjlighet att få de hjälpmedel de behöver. Avgörande för brukarnas möjlighet att få hjälpmedel skall vara deras behov och inte deras personliga ekonomiska förutsättningar. skulle strida mot målen för den nationella handikappolitiken och mot som den nationella handlingsplanen bygger på. I sjukvårdshuvudmännens ansvar för att erbjuda hjälpmedel ligger dels att tillhandahålla och finansiera hjälpmedel dels att prova ut – eller anpassa – hjälpmedel. Eftersom tillhandahållande av hjälp- medel är mer än endast överlämnandet av en produkt talar mycket för att avgifter bör tas ut som vårdavgift som betalas vid besök på samma sätt som vid övrig vård och behandling inom hälso- och sjukvården. Det innebär att avgiften blir densamma för dem som behöver hjälpmedel oberoende av vilket hjälpmedel de behöver. Enligt utredningens förslag skall landsting eller kommun inte få ta ut avgift för att tillhandahålla hjälpmedel annat än som avgift vid besök i samband med förskrivning, utprovning och anpassning av eller träning på hjälpmedel. Även om sjukvårdshuvudmännens möjligheter att ta ut avgifter för hjälpmedel begränsas till besöksavgifter kan den som behöver göra många besök för utprovning, eller träning drabbas av höga kostnader. En besöksavgift behöver i sig inte vara låg. Det finns därför anledning att diskutera om dessa avgifter bör ingå i någon form av högkostnadsskydd. Nackdelarna med ett högkostnads- skydd som omfattar endast hjälpmedelsavgifter i såväl kommuner som landsting är dock så omfattande att ett sådant system inte bör införas . Utredningen föreslår istället att endast de avgifter som betalas till landsting vid besök i samband med för- skrivning, utprovning, anpassning av eller träning i att använda hjälpmedel skall omfattas av bestämmelsen i 26 § HSL; det så kallade högkostnadsskyddet för öppenvård. Finansiering av för- slaget föreslås ske genom att högkostnadsskyddet höjs . De avgifter som betalas till kommun vid besök i samband med förskrivning, utprovning, anpassning av eller träning i att använda hjälpmedel skall inte omfattas av något högkostnadsskydd eller annan begränsning. Avgifter i kommunerna är låga och det saknas anledning att anta att förslaget skulle medföra högre kommunala avgifter för hjälpmedel. Hjälpmedel för brukare eller assistent Det finns ett gränsdragningsproblem mellan vad som är arbets- hjälpmedel för personliga assistenter som arbetsgivaren skall till- handahålla och vad sjukvårdshuvudmannen skall tillhandahålla som brukarens personliga hjälpmedel. Det leder inte sällan till långa handläggningstider och i vissa fall till att den som uppbär ersättning enligt lagen om assistansersättning, , inte får tillgång till de personliga hjälpmedel han eller hon behöver. HSL behöver därför förtydligas. Enligt utredningens förslag införs i HSL ett förtydligande om att ansvarar för personliga hjälpmedel i det dagliga livet. Det gäller hjälpmedel som krävs för att den enskilde själv eller med hjälp av någon annan skall kunna tillgodose sina grundläggande personliga behov. Direktiven omfattar på utbildningsområdet framförallt två domine- rande frågeställningar. Det första gäller vem som skall ha ansvar för försörjningen av personliga hjälpmedel i de utbildningsformer där ingen huvudman har eller anser sig ha ansvaret för att tillhandahålla dessa hjälpmedel. Frågan är i varierande grad aktuell för elever med funktionshinder i förskola och förskoleklass, folkhögskola, special- skolan, kvalificerad yrkesutbildning, KY, samt i kompletterande utbildningar som berättigar till studiestöd eller statsbidrag. Den andra frågeställningen är var gränsen går mellan sjukvårds- huvudmannens ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel och skol- eller utbildningshuvudmannens ansvar för att tillhanda- hålla pedagogiska hjälpmedel eller utrustning (grundutrustning). Ur brukarnas det vill säga barns, elevers, studerandes eller kurs- deltagares synpunkt är det uppenbart att man bör vara berättigad till att få de personliga hjälpmedel man behöver i en undervisnings- situation oberoende av vilken utbildningsform man väljer eller har möjlighet att bli antagen till. Det bör vara tydligt vart man skall vända sig för att få de personliga hjälpmedel man behöver. Otyd- ligheter kan leda till diskussioner om huruvida ett hjälpmedel bör tillhandahållas. Det innebär en risk för att det tar tid att få ett hjälpmedel och leder i värsta fall till att man inte får det hjälpmedel som man behöver. I skol- och utbildningssammanhang bör en huvudman vara ansvarig för att tillhandahålla personliga hjälpmedel för personer med funktionshinder. I de flesta utbildningsformer tillhandahåller sjukvårdshuvudmännen personliga hjälp- medel till personer med funktionshinder. Det framstår därför som lämpligast att slå fast att detta ansvar omfattar även personer i övriga offentligt finansierade utbildningsformer och utbildningar som berättigar till studiestöd. Ansvaret innebär inte någon inskränkning i det ansvar någon annan kan ha enligt lag eller för- ordning. Sjukvårdshuvudmannens ansvar för att erbjuda personliga hjälpmedel omfattar inte utrustning och pedagogiska hjälpmedel. Produkter som behövs för att tillgodose behov hos fler än en enskild studerande och som inte kräver någon omfattande indivi- duell anpassning är att betrakta som utrustning. Pedagogiska hjälpmedel som är skol- eller utbildningshuvudman- nens ansvar respektive personliga hjälpmedel som är sjukvårds- huvudmannens ansvar utmärks i ungdomsskolan (skolformer till och med gymnasieskolan) av följande. Pedagogiska hjälpmedel utmärks av att de är i huvudsak kunskapsbärande, eller att de kan användas av flera elever, eller att de inte behöver omfattande individuell anpassning, eller att de utan stora svårigheter kan anpassas till andra brukare Personliga hjälpmedel utmärks av att de är i huvudsak kompenserande, och att de är utprovade och särskilt anpassade till brukaren, eller att de inte utan omfattande åtgärder kan användas av någon annan, eller att de inte kan eller kommer att kunna användas av någon annan Förutsättningarna för att avgränsa sjukvårdshuvudmannens ansvar för personliga hjälpmedel till personer med funktionshinder i utbildningsformer som vänder sig till vuxna skiljer sig från dem som gäller ungdomsskolan. När ett ansvar inte är sjukvårdshuvud- mannens kan det innebära att den enskilde själv behöver köpa ett hjälpmedel. Då saknas anledning att ta hänsyn till om ett hjälp- medel kan användas av flera. Därför bör sjukvårdshuvudmannens ansvar för personliga hjälpmedel i undervisning omfatta hjälpmedel som ger kompensation för funktionshinder. För hjälpmedel som kan vara både kompenserande och kunskapsbärande ansvarar sjuk- vårdshuvudmannen för de hjälpmedel som huvudsakligen har en kompensatorisk funktion för den enskilde. Utredningen skall enligt direktiven se över det nuvarande systemet för arbetshjälpmedel när det gäller ansvarsfördelning och samord- ning mellan berörda huvudmän. Vidare skall utredningen kartlägga upphandling och ägarförhållanden för arbetshjälpmedel. Utgångs- punkten för översynen är att underlätta möjligheterna för personer med funktionshinder att komma in och stanna kvar på arbetsmark- naden. Det är arbetsgivarna, och försäkringskas- sorna som ansvarar för att en arbetssökande eller anställd får de arbetshjälpmedel han eller hon behöver.