sou · GSB352d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Vid en snabbare minskningstakt kommer det att vara nödvändigt att i scenarierna S0A, S0B och S1 minska verksamheten kraftigt till följd av en lägre efterfrågan, vilket gör att kravet Samhällets behov av en grundläggande kassaservice på rikstäckning kommer att vara svår att upprätthålla. Om inga åt- gärder görs kommer annars det operativa resultatet att uppgå till mellan och . Även i scenario 2 kom- mer neddragningar att vara nödvändiga till följd av färre transak- tioner i verksamheten. Prognos, ackumulerad kostnad för staten, 2004–2008 Källa: , . Prognos, resultat efter finansiella poster, 2004–2008 Källa: , . Samhällets behov av en grundläggande kassaservice Vid en långsammare minskningstakt av antalet transaktioner förbättras den ackumulerade kostnaden för staten –2008 och det operativa resultatet något, men kommer fortfarande att ge betydande underskott. Förändringar av verksam- heten i samtliga scenarier kan då göras i en något lägre takt. Men få indikatorer pekar på att minskningstakten kommer att vara långsammare () än historiskt. Det mesta tyder snarare på en minskningstakt enligt historiska siffror eller högre, dvs. 6.5.1Basscenariot (0A) I basscenariot är statens uppdrag till Posten gällande den grundläg- gande kassaservicen oförändrat och Posten väljer att fortsatt utföra uppdraget i det separata kontorsnät som tillhör Svensk Kassaser- vice AB. Utvecklingen i detta scenario följer affärsplan, vilken bl.a. innehåller beslutade kontorsnedläggningar och , samt nerdragningar av personal på cen- tral nivå . bedömer att ytterligare utglesning av kontorsnätet är svåra att genomföra inom ramen för uppdraget från staten. Produktutbudet antas i detta sce- nario var detsamma som och således inkludera in- och utbetal- ningar på postgiro och bankgiro, uttag och insättningar på avtals- bankernas konto samt hantering av dagskassor. Vid nedläggning av ett serviceställe antas av kunderna och av kun- derna att flytta över till ett annat Svensk Kassa- service kontor. Samhällets behov av en grundläggande kassaservice Scenario 0A, Prognos ekonomiskt utfall –2008 och antaganden (mnkr) 2 000 IT-kostnaderna ökar 2004 till följd av utrullningen av ett nytt kassasystem, åren därefter kommer kostnaden att minska främst till följd av lägre drift- och underhållskostnader. Antalet serviceställen uppgår till 660 stycken. Källa: , . I basscenariot bedöms den totala kostnaden för staten under peri- oden –2008 uppgå till mellan 2,1 och , med en utveckling över tiden som illustreras i diagrammet ovan. –2006 görs besparingar enligt Samhällets behov av en grundläggande kassaservice affärsplan, vilket resulterar i ett förbättrat resultat efter finansiella poster under dessa år. På försämras dock resultatet igen på grund av fortsatt minskande transaktionsvolymer. Basscenariot innebär inga större förändringar för den finansiella marknaden som helhet, utan finns kvar som bankombud för de banker som är intresserade att upprätta ett part- nerskap. Kravet på att tillhandahålla den grundläggande kassaservicen över hela landet underlättar för ban- kerna att avveckla kassaservicen på sina egna kontor och i stället hänvisa kunderna till . För Posten innebär detta scenario per definition att uppdraget och verksamheten rullar vidare som tidigare men att en högre ersättning från staten kommer att vara nödvändig i enlighet med den ekonomiska utvecklingen som redovisats ovan. Scenariot inne- bär vidare inte någon förbättring av förhand- lingssituation i förhållande till andra banker utan de är fortfarande ålagda att tillhandhålla banktjänster utan att på egen hand ha möj- lighet att göra detta. Scenariot kräver ett avtal med minst en bank om clearing samt om insättning och uttag på konton. 6.5.2Det integrerade basscenariot (0B) I det integrerade basscenariot är statens uppdrag till Posten gäl- lande den grundläggande kassaservicen oförändrat men Posten väl- jer att utföra uppdraget i ett integrerat kontorsnät där brev, paket och kassatjänster levereras på samtliga serviceställen. Utvecklingen följer i detta scenario affärs- plan . Men avvecklas Svensk Kassaservices nuvarande kontorsnät, och ett integrerat kontorsnät med ca 1500 serviceställen hos partners och ca 370 postcenter etableras. Ett så finmaskigt kontorsnät med ett ökat antal serviceställen antas medföra att volymminskningen blir lägre . Samlokaliseringen med brev- och pakettjänster antas också innebära en halvering av personal- och lokalkostnader jämfört med att tillhandahålla tjänsten i ett eget kontorsnät. Lantbrevbäringen som kanal för grundläggande kassa- tjänster påverkas inte och produktutbudet antas vara detsamma som i basscenariot. Samhällets behov av en grundläggande kassaservice Scenario 0B, Prognos ekonomiskt utfall –2008 och antaganden Investeringarna skrivs av . Minskningstakt för transaktioner 3 procent- enheter lägre jämfört med huvudhypotesen. 1500 serviceställen hos partners och 370 postcenter. Källa: , . Samhällets behov av en grundläggande kassaservice I det integrerade basscenariot bedöms den totala kostnaden för staten –2008 uppgå till mellan 2,7 och 4,2 mdkr, med en utveckling över tiden som illustreras i diagrammet ovan. görs besparingar enligt Svensk Kassaser- vice affärsplan, vilket resulterar i ett förbättrat resultat under dessa år. Omläggningen av servicenätet görs och då genomförs investeringar i 1 900 nya serviceställen samt i ett nytt IT-system, något som påtagligt försämrar resultatet under efterföljande år genom ökade avskrivningar. Utöver detta tillkommer omstrukture- ringskostnader inom till följd av att av personalen och 650 kontor avvecklas. Det integrerade basscenariot innebär en utökning av antalet ser- viceställen samt att kassaservicen via lantbrevbäringen bibehålls, varför det identifierade behovet ur ett geografiskt perspektiv är mer än väl tillfredställt i detta scenario. För Posten som utförare inne- bär scenariot stora omstruktureringskostnader, vilka har beskrivits ovan men ger troligtvis på något lägre operativa kostna- der. Utföraren upprätthåller i detta scenario en rikstäckning med integrerade tjänster men det mesta tyder på att kravet på statligt stöd kommer att öka kontinuerligt då de minskade volymerna in- nebär krympande intäkter som inte kan bära det omfattande kontorsnätet. Inte heller det integrerade basscenariot innebär någon förbätt- ring av Postens förhandlingssituation i förhållande till andra banker då de är ålagda att tillhandhålla banktjänster utan att på egen hand ha möjlighet till detta. Scenariot kräver ett avtal med minst en bank om clearing samt om insättning och uttag på kon- ton. Samhällets behov av en grundläggande kassaservice 6.5.3Det rikstäckande scenariot (1) I det rikstäckande scenariot (S1) förtydligas uppdraget från staten till Posten. Posten åläggs att tillhandahålla grundläggande kassaser- vice på de orter där bankalternativ saknas och att ha minst ett servi- ceställe per kommun. Beräkningarna baseras på att Posten utför detta uppdrag genom . antas utvecklingen följa affärsplan, och antas de serviceställen som inte krävs för att uppfylla uppdraget från staten att avvecklas. Lantbrev- bäringen som kanal för grundläggande kassatjänster påverkas inte och produktutbudet antas vara detsamma som i basscenarierna. Vid nedläggning av ett serviceställe antas av kunderna att flytta över till ett annat Svensk Kassaservicekontor eller till lant- brevbäringen. Vid den stora nedläggningen sjunker över- flyttningsgraden beroende på att tillgängligheten minskar, något som resulterar i ett antagande om överflyttning till ett alternativt serviceställe och till lantbrevbäringen. Scenario 1, Prognos ekonomiskt utfall –2008 och antaganden. Samhällets behov av en grundläggande kassaservice SOU 2004:52 Minst ett serviceställe per kommun och på orter där kommersiella alternativ saknas. I övrigt som Scenario 0A. Antalet serviceställen uppgår till 390 stycken. Källa: , . I det rikstäckande scenariot bedöms den totala kostnaden för sta- ten –2008 uppgå till mellan 2,4 och 3,3 mdkr, med en utveckling över tiden som illustreras i diagrammet ovan. ekonomi stärks på grund av nedlägg- ningar av närmare 450 kontor, vilket minskar kostnaderna. Resultatförbättringen är tillfällig och efterföljande år för- sämras resultatet stadigt på grund av de minskande transaktions- volymerna. har då en begränsad möjlighet att kompensera detta med ytterligare nedläggningar eftersom man har lagt ned de flesta kontor inom ramen för statens uppdrag. Det är endast i de fall de finns två kontor eller flera i en kommun som eventuellt ytterligare nedläggningar kan göras inom uppdraget. Scenario 1 innebär en fortsatt rikstäckning men en utglesning av nätet till minst ett serviceställe per kommun och i orter där kom- mersiella alternativ saknas, vilket kan medföra mycket långa av- stånd till närmaste serviceställe i större kommuner. Kassaservice via lantbrevbäringen kommer att finnas kvar varför problemen fram- förallt kan uppstå i tätorter, framförallt i tätorter som ligger utan- för kommunernas huvudort. Detta scenario kommer att medföra en överflyttning av vissa kunder till bankernas kontorsnät. För Posten som utförare innebär detta scenario en större möjlig- het att anpassa antalet serviceställen till efterfrågan i olika delar av landet. Scenariot uppvisar dock inte någon större uthållighet då Samhällets behov av en grundläggande kassaservice volymerna förväntas fortsätta falla vilket innebär att ytterligare rationaliseringar kommer att krävas vid utgången av den studerade perioden om inte kostnaden för staten skall öka kraftigt. Även i detta scenario har Posten en dålig förhandlingssituation gentemot bankerna då de är ålagda att tillhandhålla banktjänster utan att på egen hand ha möjlighet till detta. Scenariot kräver ett avtal med minst en bank om clearing samt om insättning och uttag på konton. 6.5.4Geografiskt begränsat scenario (2) I det geografiskt begränsade scenariot antas uppdraget från staten till Posten förändras. Uppdraget begränsas geografiskt till att om- fatta grundläggande kassaservice på de orter där bankalternativ saknas samt genom lantbrevbäringen. Posten antas utföra uppdra- get genom . följer utvecklingen Svensk Kassaservices affärs- plan, och anpassas kontorsnätet till de nya kraven, vilket medför mycket stora kontors- och personalneddragningar. Pro- duktutbudet antas i detta scenario var detsamma som och således inkludera in- och utbetalningar på postgiro och bankgiro, uttag och insättningar på avtalsbankernas konto samt hantering av dagskassor. Scenario 2, Prognos ekonomiskt utfall –2008 och antaganden Samhällets behov av en grundläggande kassaservice SOU 2004:52 Endast serviceställen på orter där kommersiella alternativ saknas samt kas- saservice via lantbrevbäringen. Antalet serviceställen uppgår till ca 200 stycken. Källa: , . I det geografiskt begränsade scenariot bedöms kostnaden för staten –2008 bli mellan 2,6 och 3,4 mdkr, med en ut- veckling över tiden som illustreras i diagrammet ovan. Det opera- tiva resultatet stärks genom nedläggningen av samt- liga kontor på orter med bankalternativ. Eftersom kontorsnätet glesas ut kraftigt finns ingen anledning att anta att av det totala kundunderlaget flyttar till ett annat Svensk Kassaservice- kontor och att antas börja använda lantbrev- bäringskanalen i stället. Detta scenario medför mycket stora om- struktureringskostnader och då nedskärningarna minskar kost- nadsmassan blir det operativa resultatet mindre känsligt för de kontinuerligt fallande transaktionsvolymerna. Men försäm- ras resultatet efter finansiella poster även i detta scenario i en kon- tinuerlig takt. Scenariot innebär att statens ansvar begränsas geografiskt till områden som saknar ett kommersiellt alternativ, dvs. Detta innebär att de kunder som finns på orter där andra kommer- siella alternativ finns är hänvisade till bankernas kontorsnät för att utföra kassaservice alternativt gå över till andra tjänster såsom brevgiro, kontokort och Internetbank. Överflyttning till andra lös- ningar antas gå snabbare i detta scenario då tillgängligheten till minskar samt då gamla beteendemönster bryts. Scenariot innebär att det kommer att finnas en tillgänglig kassaser- Samhällets behov av en grundläggande kassaservice vice för alla i hela landet, men att den inte tillhandahålls av en en- skild rikstäckande aktör utan av marknaden och staten i samverkan. För den finansiella marknaden innebär detta scenario en stor omställning och sannolikt är inte kapaciteten i bankernas kontors- nät anpassad för att hantera de volymer som finns hos Svensk Kas- saservice. Då förändringen i sig kommer att medföra en överflytt- ning till alternativa tjänster samt då transaktionsvolymerna fort- sätter minska är detta dock ett övergående pro- blem. För Posten som utförare innebär detta scenario en starkt föränd- rad roll då verksamheten koncentreras till orter utan kommersiella alternativ och omfattningen minskar avsevärt. Även i detta scenario har Posten en dålig förhandlingssituation gentemot bankerna då de är ålagda att tillhandhålla banktjänster utan att på egen hand ha möjlighet till detta. Scenariot kräver ett avtal med minst en bank om clearing samt om insättning och uttag på konton. 6.5.5Upphandlingsscenariot (3) I upphandlingsscenariot upphör nuvarande uppdrag till Posten om tillhandahållande av en grundläggande kassaservice. En statlig myndighet får i stället i uppdrag att handla upp tjänsten på mark- naden. Upphandlingen begränsas geografiskt till områden där kommersiella alternativ saknas, vilket omfattar både fasta service- ställen på orter där kommersiella alternativ saknas och kassaservice i lantbrevbäringen. I upphandlingen begränsas även produktutbu- det jämfört med nuvarande uppdrag till att endast omfatta betal- tjänster (in- och utbetalningar på postgiro och bankgiro) samt dagskassehantering. Därmed upphör statens ansvar gällande bank- tjänster dvs. insättningar och uttag på konto. I scenariot antas att hela Svensk Kassaservices kontorsnät läggs ner , och att en upphandlad lösning träder i kraft under . Vid nedläggningen av kontorsnätet antas kun- derna övergå till att utföra sina ärenden på bankkontor eller via alternativa tjänster, och ingen överflyttning till de upphandlade tjänsterna antas ske. Antalet transaktioner i upphandlingsscenariot beräknas omfatta de transaktioner som –2008 skulle ha funnits på motsvarande kontor inom och inom lantbrevbäringen. Samhällets behov av en grundläggande kassaservice Scenario 3, Prognos ekonomiskt utfall –2008 och antaganden Endast serviceställen på orter där kommersiella alternativ saknas samt kas- saservice via lantbrevbäringen. 2005 handlar staten upp betaltjänster och dagskassehantering via fasta serviceställen och lantbrevbäring. Scenariot har beräknats så att betaltjänster kan upphandlas av olika partners vad gäller fasta serviceställen samt lantbrevbäringen. Även dagskassehan- teringen har beräknats så att den kan upphandlas av en enskild aktör. Källa: , . I upphandlingsscenariot bedöms kostnaden för staten under perio- den –2008 bli mellan 2,9 mdkr och 3,2 mdkr, med en utveck- ling över tiden som illustreras i diagrammet ovan. Precisionen i prognosen är något lägre än i de övriga scenarierna då den baserar Samhällets behov av en grundläggande kassaservice sig på antaganden om villkor för en upphandling som ännu inte är genomförd. Baserat på de antagande som gjorts är detta scenario det enda som påvisar en uthållig resultatnivå. Detta beror på att större delen av kostnaderna ur ett statligt perspektiv omvandlas från fasta kostnader till rörliga kostnader, och därför lättare kan anpassas till en minskande transaktionsvolym. Scenariot har ur ett geografiskt perspektiv samma konsekvenser som scenario 2, vilket innebär att på orter där det finns ett bank- alternativ kommer att avvecklas om inte Pos- ten väljer att driva verksamheten vidare på kommersiella grunder. Kunder boende på orter där det finns andra kommersiella alternativ kommer att vara hänvisade till bankernas kontorsnät eller kan välja att gå över till andra tjänster såsom brevgiro, kontokort och Inter- netbank. Liksom i scenario 2 antas överflyttning till andra lösningar gå snabbare då avvecklas och då invanda bete- endemönster måste förändras. Scenariot garanterar ändå att det kommer att finnas en tillgänglig kassaservice för alla i hela landet, men att den tillhandahålls av marknaden och staten genom en upp- handling. Detta scenario innebär den största omställningen för den finan- siella marknaden. De aktörer som är intresserade av att mot ersätt- ning tillhandahålla de tjänster som specificerats har möjlighet att lämna anbud. Upphandlingen möjliggör för nya aktörer att komma in på den finansiella marknaden, och styrkeförhållandena i gles- bygdsområden kan komma att förändras. Tänkbara deltagare i en upphandling kan vara storbankerna, Posten, livsmedelskedjor samt bensinhandlare. Då tjänsterna uttag och insättning på konton inte omfattas av upphandlingen överlåts tillhandahållandet av dessa tjänster helt till marknaden. Detta bör ses mot bakgrund av att de banker som har avtal med har ingått partnerskap med andra aktörer så som dagligvaruhandel och bensinhandel. Dessa avtal gör det möjligt för kunden att göra uttag och insättningar med sitt kontokort, något som säkerställer en god tillgänglighet till dessa tjänster även i glesbygdsområden. För Posten som nuvarande utförare av en grundläggande kassa- service innebär scenariot en stor förändring. Om de inte finner det kommersiellt motiverat att driva verksamheten vidare kommer hela eller delar av bolaget att avvecklas med om- struktureringskostnader som följd. 7 Överväganden och förslag Resultatet av utredningens arbete kan så här långt summeras i ett antal slutsatser, som också får utgöra utgångspunkter för våra över- väganden och förslag: Betalningsmönster och förutsättningarna för kontanthantering i samhället har förändrats i grunden . När vi tidigare var hänvisade till posten eller banken för att ta ut kontanter och betala räkningar använder de flesta kontokort, elektronisk girering eller autogiro. utgjorde andelen kassauttag över disk av det totala antalet uttagstransaktioner och upp- skattningsvis uppgår andelen betalningar över disk till av den totala marknaden. En majoritet av befolkningen använder således aldrig eller sällan kassaservicetjänster. Allt tyder på att antalet transaktioner genom kassaservice kommer att fortsätta minska i minst samma takt som , enligt våra beräkningar med mellan och . Transaktionsvolymen i beräknas bli halverad –2008. Möjligheterna att uthålligt vända denna utveckling liksom det negativa resultatet i genom ökat utbud, ökad ersättning från bankerna eller höjda av- gifter är begränsade mot bakgrund av den trendmässigt minskande efterfrågan på kassaservice i samhället som helhet. Utrymmet att öka avgifterna synes särskilt begränsat då de ligger på i stort sett samma nivå som bankernas avgifter för motsvarande tjänster. En sådan utveckling skulle också strida mot andemeningen i den nuvarande lagen om grundläggande kassaservice. ligger mycket långt fram i övergången från kassa- service till enklare och mer kostnadseffektiva lösningar. Omvand- lingen har skett snabbare i än i de flesta andra länder, vilket kan förklaras med att ny teknik som regel får snabbt genomslag här. Bankernas omstrukturering av kontorsnät och produktutbud samt prissättning är andra faktorer som förklarar den snabba om- vandlingen av marknaden för betalningar och kontanthantering. De som använder kassaservicetjänster frekvent betalar i genom- snitt ca /år i avgifter vilket är betydligt mer än vad det kostar att utföra motsvarande tjänster via Internet, autogiro och kontokort. Eftersom det som regel är i övrigt resursstarka personer som snabbt gått över till alternativa betalningssätt är det ofta perso- ner med relativt sett svagare ekonomi som är hänvisade till eller av olika skäl väljer att frekvent använda kassaservice. Även om trenden att nya alternativ ersätter kassaservice är tydlig har inte alla möjlighet att utnyttja de nya lösningarna. Utred- ningens beräkningar av det reella behovet av grundläggande kassa- service uppgår till ca 175 000 personer varav ca 75 000 personer i orter och landsbygd där kommersiella alternativ saknas inom rimligt avstånd och ca 100 000 personer med särskilda behov, s.k. skydds- värda grupper. Antalet personer som har behov av kassaservice antas minska . Även om behovet kan ses som relativt begränsat kvarstår det faktum att marknaden ännu inte på egen hand i alla delar kan säkerställa samhällets samlade behov av betal- ningsförmedling och kontanthantering. Regleringen av den grundläggande kassaservicen är i sina huvud- drag densamma som . Vissa justeringar har gjorts framför allt som en följd av Postens ändrade verksam- hetsförutsättningar. Den nuvarande regleringen av tillgången på rikstäckande grundläggande kassaservice, liksom anknytningen till Postens kontorsnät, tillkom i då betalningsmönster och kontanthantering baserades på tjänster i posten eller bankerna. Eftersom regleringen inte anpassats till de förändrade förutsättningarna på marknaden för betalningar och kontanthante- ring har kostnaderna för att tillhandahålla en rikstäckande kassa- service enligt nuvarande modell blivit mycket kostsam. Statens kostnad per transaktion har ökat från /transaktion till /transaktion . Statens totala kostnad, anslag samt under- skottet i , uppgick till inklusive omstruktureringskostnader. Om ingen förändring sker kommer statens kostnader för att upprätthålla rikstäckande kassaservice enligt nuvarande omfattning att öka successivt . Jämfört med det reella behovet av kassaservice innebär den nuvarande konstruktionen en kraftig översubventionering som även inkluderar en indirekt sub- vention till bankerna då de inte är beredda att betala full kostnads- täckning för de tjänster som tillhandahålls genom Svensk Kassa- service. Kravet på rikstäckning förutsätter att tjänsterna även skall erbjudas i storstäder och tätorter trots att det där finns flera alternativ till . Vidare är utförandet genom lag bundet till en huvudaktör, Posten, som tillhandahåller tjänsterna i en för ändamålet skapad infrastruktur. Vidare har Postens roll i den finansiella sektorn begränsats, som en direkt följd av statsmakternas beslut, från att driva egen bank- verksamhet och inneha giroverksamhet till att numera endast agera ombud för bankerna. Kassaservice erbjuds genom en infra- struktur som i huvudsak är separerad från postkontoren med undantag för ett begränsat antal kontor och lantbrevbäringen, i vilken man samordnat distribuerar brev och paket och erbjuder kassaservice på landsbygden. Sambandet mellan Postens övriga verksamhet, att förmedla brev och paket, och den grundläggande kassaservicen är mycket begränsat. Enligt utredningens bedömning finns det mot denna bakgrund skäl att pröva möjlig- heten att söka alternativa utförare av kassaservice. När gamla vanor förändras till följd av ny teknik och ändrade värderingar påverkas också samhällets funktioner och institutioner. Statens nuvarande ansvar för grundläggande kassaservice formades ursprungligen i då behovsbilden var diametralt annorlunda mot den vi ser och framöver. Det är därför rimligt och ange- läget att anpassa statens ansvar och reglering på detta område så att de bättre speglar samhällets reella behov. Det är dessutom av vikt att statens medel används så effektivt som möjligt i förhållande till de reella behoven samt att kostnaderna kan anpassas över tiden i takt med fortsatt vikande transaktionsvolymer i den grundläggande kassaservicen. Enligt direktiven skall utredningen ta ställning till om staten skall fortsätta att ha ett ansvar i nuvarande omfattning för den grundläggande kassaservicen. Ställningstagandet skall baseras på en analys och bedömning av samhällets behov av och kostnader för en grundläggande kassaservice historiskt sett, och .