sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — Kravet på direkt tillämplighet medför att en EG-förordning inte kan transformeras till svensk lag; den utgör ju redan svensk rätt och kan inte ges annan form än den redan har. Det anses därför att innehållet i en EG-förordning i princip inte bör återges i svensk författningstext. EG-förordningarna innehåller emellertid inte några direkt tillämpliga straffbestämmelser. Att en EG-förordning skall kompletteras med nationella sanktionsregler kan antingen framgå av själva förordningstexten eller vara en följd av lojalitetsplikten i (se ovan om den s.k. assimilations- principen). Ofta anges i förordningen endast att medlemsstaterna skall fastställa effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder för överträdelser.31 I vissa förordningar anges vilka av bestämmelserna som skall vara sanktionerade. 30Mål mellan kommissionen och C-68/88 1989, s. 2965. 31I de förordningar som är straffsanktionerade i formuleras detta på olika sätt. I artikel 18 i förordningen 304/2003 om export och import av farliga kemikalier och artikel 21 i förordningen 2037/2000 om ämnen som bryter ner ozonskiktet anges att medlemsstaterna skall bestämma vilka påföljder som skall tillämpas för överträdelser av förordningen. I artikel 26.5 i förordningen 259/93 Straff – allmän del Blankettstraffstadganden med hänvisningar till EG-förordningar finns även på andra ställen i lagstiftningen och de har olika utform- ning i olika lagar. Inom fiske- och jordbruksområdena hänvisas i flera fall till EG-förordningar inom visst område utan att det närmare anges vilka förordningar som avses.32 I andra lagar t.ex. i läkemedelslagen anges utöver vilken EG-förordning det handlar om även vilka artiklar i denna som avses.33 De aktuella straff- bestämmelserna i kan vid en jämförelse sägas ligga någonstans emellan dessa i precision. blankettstraff- bud hänvisar till särskilt angivna förordningar, dock utan att ange vilka bestämmelser i förordningarna som avses. Inriktningen bör vara – här liksom i övrigt inom straffrätten – att så långt som möjligt utforma självständiga straffbestämmelser med fullständiga brottsbeskrivningar. Det är ingen lätt uppgift. Olika intressen skall beaktas. Det handlar om de EG-rättsliga kraven; straffbestämmelsen skall utformas så att den uppfyller EG-rättens sanktionskrav, den får inte skapa förpliktelser som går för långt om det är fråga om sanktionering av en totalharmoniserad reglering. Straffbestämmelsen skall också uppfylla grundläggande krav på tydlighet och avgränsning inom straffrätten. Den skall harmoniera med våra övriga straffbestämmelser. I den översyn vi nu gör kan ambitionen inte sträcka sig längre än till att tydliggöra och avgränsa straffbestämmelserna genom att ange vilka bestämmelser (artiklar) i EG-förordningarna som är straffsanktionerade. Vi anser emellertid att arbetet med straff- bestämmelserna bör fortgå med inriktning att integrera de straff- rättsliga bestämmelser som sanktionerar EG-rätt med de straff- bestämmelser som sanktionerar motsvarande nationell rätt samt att skapa självständiga straffbestämmelser med fullständiga brottsbeskriv- ningar. Det har förts fram åsikter om att självständiga straffbestämmelser står i strid med EG-rättsliga principer om EG-förordningarnas direkta tillämplighet. Resonemanget bygger på att det skulle innebära en form av smyg-implementering att i en självständig straffbestäm- melse återge bestämmelser i en EG-förordning. Vi delar inte denna om övervakning och kontroll av avfallstransporter anges att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att förbjuda och bestraffa. I artikel 16 i förordningen 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter anges att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att ålägga sanktioner för vissa överträdelser. 32Se 40 § fiskelagen (1993:787), 11 § lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och 12 § lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter. 33Se 26 § läkemedelslagen (1992:859), jämför även 12 § lagen (1991:341) om strategiska produkter. Straff – allmän del Tvärtom anser vi att det är en ordning som av tydlig- hets- och avgränsningsskäl bör rekommenderas. Kravet på tydlighet är viktigt att uppmärksamma också alltefter- som samarbetet inom EU fortskrider och EG-rätten utvecklas. Oavsett om straffrätten faller inom medlemsstaternas ansvar eller är en EG-rättslig fråga, är det inte acceptabelt med brister i tydlighet. Det kan av olika anledningar finnas skäl att inskärpa vikten av tydlighet i EG-rättsliga instrument generellt. Tydligheten i bestämmelserna ställs på sin spets vid tillämpningen av straffbestämmelser i en brottmålsprocess. Så långt som möjligt bör undvikas att brottmålsprocesser fördröjs på grund av otyd- lighet i bestämmelserna som gör att de inhemska domstolarna måste vända sig till för besked i frågor om hur EG- rätten skall tolkas. I värsta fall kan en sådan lång handläggningstid komma i konflikt med grundläggande rättigheter enligt Europa- konventionen. Vår inriktning har varit att i straffbestämmelsen ange de artiklar som anger det straffbara områdets yttersta gräns, dvs. artiklar vars innehåll utvidgar det straffbara området. Det får anses följa av allmänna principer att bestämmelser som innehåller undantag eller inskränkningar i det straffbara området gäller oavsett om sådana bestämmelser särskilt anges eller inte. I nu aktuella fall har vi inte sett att det skulle innebära några vinster i tydlighetshänseende att även ange sådana inskränkande bestämmelser. I vissa fall är det knappast ens praktiskt möjligt eftersom undantagen är utspridda på många olika håll. Även beträffande sådana regleringar som inskränker det straffbara området måste krav ställas på tydlighet. En viktig del av legalitetsprincipen ligger i förutsebarheten för den enskilde, det skall kunna gå att se vad som är kriminaliserat. Om undantagen är vagt och oklart formulerade minskar möjligheten att överblicka det straffbara området. 4.4.3Straffsanktionering av bestämmelser som härrör från EG-direktiv Kravet att införande av straffregler skall föregås av särskilda över- väganden och bedömningar i fråga om straffbestämmelsers avgränsning, lydelse m.m. har även betydelse vid genomförandet av direktiv eller motsvarande. Vi har tidigare anfört att bestämmelser om straff i regel inte bör meddelas på lägre nivå än på regeringsnivå, Straff – allmän del huvudprincipen bör vara att det inte är myndigheter under regeringen eller kommuner som bestämmer det straffbara området (avsnitt 4.3). Det finns ingen anledning att ställa lägre krav på straffregler som har sin grund i beslut och överenskommelser inom EU eller i något annat internationellt samarbete. Även i dessa fall bör således den straffrättsliga regleringen skötas av riksdag eller regering. Inom vissa områden, t.ex. på kemikalieområdet, är den EG- rättsliga regleringen i vissa delar totalharmoniserad. Det innebär att man vid det nationella införlivandet av reglerna inte har rätt att avvika från den EG-rättsliga regleringen, inte ens för att införa ännu strängare krav. Även i dessa fall krävs emellertid särskilda överväganden om bestämmelserna skall sanktioneras. Skall det ske genom straff eller annan alternativ sanktionsform t.ex. miljösanktions- avgift? Hur bör bestämmelserna om sanktioner utformas? Det är överväganden som inte bör ligga på förvaltningsmyndigheter eller kommuner att göra. 4.4.4EG-rättslig och nationell reglering på samma område Frågorna om avgränsning och tydlighet bör även ses i förhållande till övrig nationell reglering inom ett område. Inte sällan finns det vid sidan av en EG-förordning bestämmelser i samma frågor i en av regeringen meddelad förordning och kanske även i myndighets- föreskrifter inom samma område. EG-förordningen har företräde framför övriga bestämmelser. I de förordningar som regeringen meddelat anges i regel uttryckligen att bestämmelserna i förordningen har företräde. Det kan uttryckas så att bestämmelserna i regeringens förordning endast gäller om motsvarande bestämmelser inte följer av EG-förordningen eller att bestämmelserna i regeringens förordning inte får tillämpas i strid med EG-förordningen.34 I vissa fall anges att bestämmelserna i regeringens förordning kom- pletterar EG-förordningen.35 I de fall det materiella innehållet i bestämmelserna överlappar varandra kan gränsdragningsproblem uppstå. EG-förordningen reglerar kanske samma ämne eller samma art som den nationella regleringen och det gäller att avgöra vilka bestämmelser, de i EG-förordningen eller de i den nationella regleringen, som går längst (under förut- 34Jämför t.ex. 2 § förordningen om ämnen som bryter ned ozonskiktet. 35Jämför 1 § tredje stycket artskyddsförordningen. Straff – allmän del sättning att den nationella rätten får gå längre, dvs. att det är fråga om en miniminivå som läggs fast i EG-rätten). För den enskilde blir det mycket svårt att tolka innehållet i regleringen och se vad som är straffbart. Bestämmelserna bör utformas så att dubbla regleringar undviks. Om särskilda nationella bestämmelser behövs vid sidan av bestämmelserna i en EG-förordning bör dessa utarbetas på ett mer genomarbetat sätt så att det tydligt framgår vad som regleras på respektive ställe. Frågan behandlas även i kommande avsnitt, bl.a. i avsnitt 5.3 om artskyddsbestämmelser. 4.4.5Uppgift om senaste ändring och datum för EG- förordningar De blankettstraffbud i som hänvisar till EG-förord- ningar anger när senaste ändring av respektive förordning skedde. Det visar sig vid en kontroll över att straff- bestämmelserna inte är uppdaterade med de ändringar av EG- förordningarna som gjorts och att uppgift om senaste ändring ofta – i flera fall under större delen av perioden och i något fall – varit inaktuell. Det kan ifrågasättas vilken betydelse skrivningen om senaste ändring har, bl.a. aktualiseras frågor om statiska och dynamiska hänvisningar.36 Den restriktiva tolkning som skall göras när det är fråga om straffbestämmelser kan innebära att det bortses från senare ändringar, dvs. sådana som gjorts efter den tidpunkt för senaste ändring som anges i bestämmelsen, i de avseenden sådana ändringar innebär straffskärpningar. En sådan tolkning kan å andra sidan innebära att inte anses uppfylla kraven på att sanktionera EG-rätten. Avsikten torde inte ha varit annan än att ge läsaren uppgift om ändringar som gjorts efter att förordningen tillkommit. Uppgiften om senaste ändring bidrar dock inte till att skapa tydlighet och innebär knappast heller fördelar för den praktiska tillämpningen. Eftersom uppgiften riskerar att förvilla mer än den skapar reda och tydlighet, talar övervägande skäl för att den bör utgå. Blankettstraffbuden som hänvisar till EG-förordningar anger också datum för när förordningarna antagits. Detta sker i enlighet 36 Se bl.a. Lagrådets yttrande över förslag till fartygssäkerhetslag och , , EU & Straffrätten 2002, s. 287. Straff – allmän del med de nuvarande riktlinjerna för författningsskrivande.37 Upp- giften om datum tynger lagtexten i onödan eftersom angivande av förordningars nummer är tillräckligt för att hänvisningen skall bli exakt. Det är inte brukligt att vid hänvisningar till inhemska författningar ange datum för antagande. För att göra lagtexten mer lättillgänglig bör datum inte anges. –Straffbestämmelserna i 29 kap. skall ses i ljuset av balkens regelverk i stort, bl.a. de allmänna hänsyns- reglerna. –Det finns vid brott mot anledning att se allvarligt även på gärningar som begås av oaktsamhet. Det gäller också gärningar som begås genom omedveten oaktsamhet. Det är ingen ursäkt eller ens en förmildrande omständighet att inte skaffa sig den kunskap som behövs för att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan få miljömässiga konsekvenser. 4.5.1Straffrättslig oaktsamhet i miljöbalkssammanhang För straffansvar krävs att den tilltalade har en personlig skuld till uppkomsten av den straffbara gärningen. Inom den svenska straff- rätten brukar man tala om två former av skuld: uppsåt och oakt- samhet. En gärning som begås uppsåtligt sker avsiktligt. Den straffrättsliga oaktsamheten förutsätter ett beteende som avviker från ett aktsamt beteende och som är klandervärt. Det krävs att det kunnat begäras av gärningsmannen att denne iakttagit erforderlig aktsamhet och det skall ha varit klandervärt av denne att ha brustit i aktsamhet. Oaktsamheten kan antingen vara medveten eller omedveten. Medveten oaktsamhet innebär att gärningsmannen förstår att gärningen kan resultera i en viss effekt, men till skillnad från vad som gäller vid uppsåt kan det inte anses säkert att gärningsmannen skulle ha gjort på samma sätt om denne känt till följderna. 37 Ds 1998:66, Gröna boken , s. 41. Straff – allmän del omedveten oaktsamhet är det inte visat att gärningsmannen förstått att gärningen kan resultera i en viss effekt, men omständigheterna är ändå sådana att han eller hon borde ha förstått detta. Det är inte ofta som brott mot miljön begås med uppsåt. Att skada miljön eller utsätta den för fara är sällan motiv i sig för människors handlande. Den uppsåtsform som brukar kallas indirekt uppsåt kan förekomma, där det egentliga motivet är t.ex. eko- nomisk eller måhända ren lättja. Ofta rör man sig dock i gränsområdet mellan uppsåt och oaktsamhet eller helt klart i den oaktsamma sfären. I den straffrättsliga oaktsamhetsbedömningen skall en prövning göras av om gärningsmannen borde ha agerat annorlunda och därmed undgått den brottsliga effekten eller faran (risken) för effekt. Vilka krav som ställs är olika i olika situationer och för personer i olika roller. Kraven är större på yrkesmän än på lekmän i saker som rör yrkesområdet. Till ledning för oaktsamhetsbedöm- ningen kan olika standarder användas. På miljöstraffrättens område finns en stor mängd föreskrifter av olika slag vars innehåll kan tjäna som aktsamhetsstandarder, t.ex. föreskrifter om hur kemikalier får användas och hur de skall förvaras. Även allmänna råd från myndigheter och risk- och skyddsinformation från kemikalieleveran- törer kan få betydelse. Därutöver finns i 2 kap. ett antal generellt tillämpliga hänsynsregler. 2 kap. innehåller allmänna krav på hänsyn till människors hälsa och till miljön. Hänsynsreglerna kan läggas till grund för förelägganden och förbud men utgör också allmänna handlingsnormer för envar – inte endast vid utövning av olika verk- samheter utan också vid åtgärder som inte är av försumbar betyd- else. Hänsynsreglerna skall läsas i ljuset av portal- paragraf, 1 kap. 1 §. Här framgår att målet med balken är att skapa en hållbar utveckling. De som lever nu får inte uppträda på ett sätt som skadar miljön och utarmar naturresurserna. Varje generation har ett ansvar att förvalta arvet inför kommande generationer. Det är rimligt att lagstiftningen om hänsynsregler också påverkar den straffrättsliga bedömningen. De allmänna hänsynsregler i 2 kap. som närmast aktualiseras i detta sammanhang är kunskaps- kravet i 2 § och försiktighetskravet i 3 §. Kunskaps- och försiktig- hetskraven modifieras i viss utsträckning av skälighetsregeln i 7 §. De krav som ställs får inte vara orimliga. Kravet på att inhämta kunskap skiljer sig avsevärt beroende på verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Straff – allmän del en privatperson i det dagliga livet kan vara tillräckligt att ta del av den information som förmedlas genom innehållsförteckningen på en varuförpackning och i övrigt lättillgänglig information från t.ex. kommun eller statliga myndigheter, kan det av den som bedriver en industriell verksamhet krävas att den kunskap av relevans som finns inom och utom landet inhämtas samt att, om tidigare erfarenheter inte gjorts, egna utredningar och undersökningar genomförs.38 I motiven till bestämmelsen framhålls dock att det alltid är den eventuella effekten av handlandet, inte vem som driver verksam- heten eller vidtar åtgärden, som skall vara avgörande för vilken kunskap som behövs.39 Försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § brukar betecknas som balkens grundläggande hänsynsregel. Den innebär att försiktighetsmått skall vidtas för att undvika risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller för miljön. Vad som närmare krävs i fråga om skyddsanordningar, begränsningar och övriga försiktighetsmått beror på förhållandena i det enskilda fallet. Hänsyn tas till riskens storlek, dels sannolikheten för en miljöpåverkan, dels hur pass allvarlig denna påverkan sannolikt kan bli. Vissa speciella åtgärder för att undvika eller förebygga miljörisker anges i 2 kap. 4–6 §§ (lokalisering, hushållning, produktval etc.). I propositionen nämns exempel på olika försiktighetsmått, bl.a. olika sätt att minimera utsläpp.40 Nämnas bör även de särskilda krav som ställs på verksamhets- utövare (t.ex. enligt 26 kap. 19 § och förordningen om verksam- hetsutövares egenkontroll). En verksamhetsutövare skall fortlöp- ande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga olägenheter för människors hälsa eller påverkan på miljön. Självklart blir det aldrig aktuellt att tillämpa en omvänd bevis- börda som anges i 2 kap. 1 § på straffrättens område.41 Även om hänsynsreglerna i balken är vagt formulerade och sällan ger exakt svar på hur olika bedömningar skall utfalla, bör de ändå kunna tjäna till ledning också i en straffrättslig oaktsamhetsbe- dömning, dvs. som ett slags aktsamhetsstandard på det miljöstraff- rättsliga området. Om tolkningen av reglerna ger ett klart utfall i 1997/98:45 del 2 s. 14. 1997/98:45 del 1 s. 211. 1997/98:45 del 2 s. 18. 1997/98:45 del 2 s. 13. I doktrinen har tidigare en annan uppfattning fram- förts, se , , Vattenlagen med kommentar 1984, s. 72 f. Straff – allmän del viss riktning innebär det förstås en större ledning än i de fall då mera ingående avvägningar måste göras. Sådana avvägningar mellan miljöintressen och ekonomiska intressen som kan aktualiseras enligt 2 kap. 7 § förefaller främmande inom ramen för en straffrättsprocess. Den regel som framstår som viktigast och mest central för de straffrättsliga oaktsamhetsbedöm- ningarna är kunskapskravet i 2 kap. 2 §. För den som inte skaffar sig nödvändig kunskap aktualiseras ett straffrättsligt ansvar i första hand för omedveten oaktsamhet. 4.5.2Särskilt om omedveten oaktsamhet Omedveten oaktsamhet anses i allmänhet vara den lindrigaste och minst straffvärda skuldformen. Det kan emellertid finnas allvarliga inslag även i brott som begås genom omedveten oaktsamhet. Den omständigheten att gärningsmannen inte tänkt på möjligheten av att det brottsliga resultatet skulle kunna bli följden av hans eller hennes handlande, kan vara uttryck för en fullkomlig likgiltighet för andras intressen. Gärningsmannen är i dessa fall inte nöd- vändigtvis mindre samhällsfarlig än vissa uppsåtliga gärningsmän. Förhållandet mellan uppsåt och oaktsamhet beskrivs ibland som hänsynslöshet ställd mot lättsinnighet. Den som är hänsynslös anses i högre grad straffvärd än den som är lättsinnig eller oförsiktig. Bristen på kontroll kan emellertid göra den omedvetet oaktsamme betydligt farligare än den som agerar uppsåtligt eller medvetet oaktsamt eftersom omfattningen av möjliga skador inte ens beaktas. Den lägre graden av kontroll ger större utrymme åt slumpen i alla riktningar.42 Det är inte självklart att detta alltid bör leda till en straffvärdemässigt lindrigare bedömning. Lite tillspetsat kan man säga att en syn på skuld och klander- värdhet som alltid ger vid handen att man bör se mildast på den omedvetna oaktsamheten leder till att uppmuntra okunnighet. Genom att förhålla sig okunnig blir då de brott man gör sig skyldig till mindre allvarliga och man undgår därmed strängare straff. Att medvetet förhålla sig okunnig bör emellertid inte vara ett för- hållningssätt som på något sätt uppmuntras av lagstiftningen eller i rättstillämpningen. Den som medvetet håller sig i okunnighet 42 Jareborg, , och – Varför är ett uppsåtligt brott mer straffvärt än ett oaktsamt? i Svensk juristtidning1988 s.722-749. Straff – allmän del måste kunna anses vara medvetet oaktsam och i vissa fall även anses handla uppsåtligt.43 Straffvärdemässigt behöver det inte skilja så mycket mellan ett uppsåtligt brott och ett brott som begås av omedveten oaktsamhet. Om den omedvetet oaktsamme orsakat värre miljöskada eller risk för sådan skada kan dennes handlande t.o.m. vara mer straffvärt. Att stor miljöskada eller risk för sådan skada uppstår måste således kunna belasta den omedvetet oaktsamme. Det är ingen ursäkt eller ens förmildrande omständighet att inte skaffa sig den kunskap som behövs för att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan få miljömässiga konsekvenser. Frågan om juridiska personers straffbarhet bör få en generell lösning i svensk rätt. Någon särlösning för miljöstraffrättens del föreslås därför inte. Inte heller föreslås några ändringar i för- hållande till nuvarande ordning då det gäller att finna en straff- ansvarig fysisk person inom den juridiska personen. Det svenska straffsystemet bygger på principen att endast fysiska personer kan begå brott och straffas för dessa. Juridiska personer kan dock drabbas av andra sanktioner än straff.45 De viktigaste på miljöområdet är företagsbot, miljösanktionsavgifter och förverkande. Därtill kommer sådana åtgärder som kan vidtas inom ramen för tillstånds- och tillsynsverksamhet såsom indraget tillstånd, vites- föreläggande m.m. En juridisk person kan även drabbas av skade- ståndsskyldighet för skador som verksamheten orsakar. Företagsboten är konstruerad som en särskild rättsverkan av brott och har endast kommit till användning i ytterst få fall. har i ett par fall prövat om förutsättningar förelegat för att utdöma företagsbot vid miljöbrottslighet. 43Jareborg, , Allmän kriminalrätt 2001, s. 313. 44Med företag avses verksamhet som bedrivs av juridiska personer. 45I bilaga 12.1 till vårt principbetänkande, SOU 2002:50, finns en översiktlig sammanställning över olika sanktioner. Straff – allmän del av fallen har sådana förutsättningar ansetts föreligga.46 Företags- botsutredningen föreslog i sitt betänkande Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127) att systemet med företagsbot skulle utgå och att ett nytt system med straffansvar för juridiska personer skulle införas. Förslaget fick i många avseenden ett positivt bemötande. Ett antal remissinstanser uttryckte emellertid kritik mot att utredningen inte närmare utrett huruvida det skulle vara möjligt att, i stället för att införa ett helt nytt system, effek- tivisera det nuvarande systemet med företagsbot. Mot denna bak- grund utarbetades ett förslag med ändringar i den nuvarande regleringen om företagsbot inom , departements- promemorian Företagsbot (Ds 2001:69). Departementspromemorians förslag går ut på att effektivisera företagsbotssystemet genom att ta bort eller ändra de begränsande rekvisit som finns . Även detta förslag har remissbehandlats och frågorna bereds inom departementet. Vid sidan av företagsboten har olika system med administrativa sanktionsavgifter utvecklats. På miljöområdet har vi miljösanktions- avgifter. Erfarenheterna av systemet med miljösanktionsavgifter är i huvudsak goda och vår uppfattning är att inriktningen bör vara att utvidga möjligheterna att använda miljösanktionsavgifter som reaktion på överträdelser även begångna av andra än näringsidkare. Det finns även anledning att särskilt lyfta fram förverkande- institutet som instrument för att komma åt ekonomiska vinster till följd av miljöbrottslighet. I 29 kap. finns särskilda bestämmelser om förverkande. Bestämmelserna innebär möjlighet att förverka egendom som varit föremål för brott eller värdet av egendomen och utbyte av brottet. Därutöver finns även möjlighet att tillämpa regler om värdeförverkande vid miljö- brottslighet (36 kap. 4 § ). En hel del brott på miljöområdet begås inom ramen för verk- samhet som bedrivs av juridiska personer. Miljöstraffrätten är därför ett område där sanktionsmöjligheten för juridiska personer är viktig.