sou · GSB3109 · 2005-01-01 00:00:00 — Dessa uppgifter lider av samma brister som SCB:s statistik i övrigt, dvs. det går inte att ange om förändringar Byggreglernas tillämpning och minimikrav härrör från energieffektiviseringsåtgårder i byggnader eller från konverterade värmeanläggningar. har i en studie1 analyserat utveck- lingen för energianvändningen i småhus och flerbostadshus. För- fattarna konstaterar att energianvändningen har minskat och , för att därefter avstanna. Enligt studien var den specifika energianvändningen i nya flerbostadshus –2000 i nivå med genomsnittet av alla flerbo- stadshus i . Enligt studien har dock småhus haft en relativt specifik energianvändning. Det finns även flera utvärderingar som visar att den faktiska energianvändningen avviker avsevärt från den projekterade. Sådana exempel är utvärderingen avseende bomässan i , , program för ekologiskt byg- gande och det så kallade MEBY-projektet2. Skälen till dessa avvikel- ser varierar. Sammanfattningsvis anser vi oss ha fog för antagandet att det finns tydliga brister när det gäller byggreglernas efterlevnad. Dessa brister är verifierade genom intervjuer och särskilda studier. Vår uppfattning är att det är av stor vikt att reglerna efterlevs. Vi före- slår därför att bör beakta vår uppfattning enligt följande: Byggherrarnas ansvarstagande behöver förbättras. uppsikt över plan- och byggnadsväsendet behöver förstärkas. Länsstyrelsernas tillsyn över kommunernas plan- och byggnadsväsende behöver förstärkas. En förstärkt tillsyn och kontrollfunktion behövs hos kommu- nerna. 1Nässén J., , J. Article: Energy efficiency – a forgotten goal in the Swedish sector, Energy policy, (under publicering). 2Teknikupphandling av energiberäkningsmodell för energieffektiva sunda hus. Opublicerad rapport, Stad – LIP-kansliet, , Formas. Byggreglernas tillämpning och minimikrav 4.4 Minimikrav för energianvändningen i byggnader Bedömning: Minimikraven för energianvändning i byggnader bör formuleras så att de är tydliga, kan förstås och verifieras med anvisade metoder och så att de kan användas i den beräk- ningsmetodik som utarbetas för byggnadernas energianvänd- ning. Översynen av minimikrav bör ske minst . Beträffande minimikrav vid renovering bör se över begreppen annan ändring och underhåll i gällande lagstift- ning. bör i sina föreskrifter och i BÄR (allmänna råd vid ändring av byggnad) tydliggöra och beskriva innebörden av begreppen tillbyggnad, annan ändring och underhåll när det gäller minimikrav vid renovering, samt med pedagogiska exem- pel ange när minimikrav är aktuella. EG-direktivet anger att minimikraven för energianvändning skall uttryckas klart och tydligt och får innehålla en indikator för koldi- oxidutsläpp. De skall ses över med jämna mellanrum, eller minst , och vid behov uppdateras för att återspegla den tek- niska utvecklingen inom byggsektorn. Syftet med minimikraven är att öka energieffektiviteten och främja en förbättring av energipre- standa i byggnader. En energiprestanda skall återges i en eller flera numeriska indikatorer, som beräknats med beaktande av isolering, tekniska egenskaper och typ av installation, byggnadens utformning och placering ur klimatperspektiv, exponering för sol och påverkan av närliggande byggnader, egen energiproduktion och andra faktorer. Vidare sägs i direktivet att medlemsstaterna, när de fastställer dessa krav, får skilja mellan nya och befintliga byggnader och olika kategorier av byggnader. och föreslog i sin rapport att en lämplig metodik för att beräkna en energiprestanda i inledningsskedet skulle vara densamma som den som används i dagens byggregler med vissa kompletteringar. Byggreglernas nuva- rande möjligheter att enskilda komponenter får omfördelas, kan enligt rapporten kvarstå. Byggreglernas tillämpning och minimikrav Nya byggnader skall energideklareras. ställs krav på att de skall uppfylla de minimikrav på energiprestanda som ställs upp. Med hänsyn till kravet på kostnadseffektivitet är vår utgångspunkt att kontrollen av att minimikraven (byggreglernas energikrav) är uppfyllda bör ske vid samma tillfälle som när den nya byggnaden energideklareras. Det vore för alla parter en fördel om principiellt samma beräkningsmetodik kan tillämpas såväl för nyproducerade byggnader som vid deklaration av befintliga byggnader – även om indata varierar – när beräkningar används för att bestämma pre- standa. Det underlättar bl.a. för de experter som upprättar deklara- tionerna att kunna besiktiga såväl befintliga byggnader som nya byggnader. Vi anser också att det finns goda skäl för att prestan- damåttet är detsamma för befintliga byggnader som för de nya som deklareras. Vår uppfattning är att direktivets krav på att energiprestanda skall uttryckas i ett eller flera numeriska mått innebär att dagens energikrav i byggreglerna, som ställer funktionskrav, inte är ända- målsenliga och endast med stor tveksamhet kan sägas uppfylla direktivets krav. Det kan visserligen hävdas att krav på komponen- ter kan räknas om till ett numeriskt mått, t.ex. kWh/m2, och att detta prestandamått kan anges för de byggnader som uppfyller byggreglernas energikrav. Problem uppstår dock i de fall kraven underskrids och denna lägre prestanda skall visas. Eftersom energi- prestandaangivelsen skall tjäna som konsumentinformation är det viktigt att den är lättförståelig och enkelt låter sig jämföras. Pre- standaangivelsen skall också vara verifierbar. Vi föreslår därför att ett av de mått med vilket prestanda och minimikrav skall anges är kWh/m2. Det är också angeläget att areabegreppet avspeglar den faktiskt uppvärmda arean och anges lika för alla byggnader och i framtida energistatistik. En konsekvens av att minimikraven uttrycks som endast ett numeriskt mått är att byggnadens geografiska läge kommer att på- verka byggnadens utformning, eftersom klimatet varierar. Vår uppfattning är att ett klimatanpassat byggande kan vara rimligare än dagens system, som föreskriver samma standard oavsett geogra- fiskt läge. Hänsyn måste dock tas till industrins krav på rationell produktion Beträffande beräkning av miniminivåer kan erfarenheter från det nuvarande systemet sammanfattas i följande punkter. Byggreglernas tillämpning och minimikrav Det har tagit mycket för marknaden och även för de större företagen att börja använda beräkningsmetodiken för energibalansanalys. är det mer undantagsvis som energibalansberäkningar genomförs, såvida inte detta speciellt har krävts t.ex. i samband med markanvisningar. Normalt används en allt för enkel programvara (ENORM-pro- grammet)3 även för byggnader med svårberäknade system (vanligen för stora fönsterareor). Stora kvalitetsbrister vid inmatning av indata är vanliga. Stora delar av energibalansen är inte påverkbar enligt anvisning- arna och begränsar möjligheterna att acceptera åtgärder inom områden som fastighetsdrift och varmvatten. Det finns ofta ingen direkt koppling mellan beräkningsresulta- ten och verklig energianvändning, eftersom beräkningsanvis- ningarna saknar en rad väsentliga energiparametrar, såsom hur styr- och reglersystem påverkar utfallet, vädringsbeteende, extern solavskärmning etc. Mot bakgrund av dessa erfarenheter och av att EG-direktivet ställer krav på att parametrar, som inte kan beräknas med nu tillgängliga programvaror, skall beaktas, anser vi att nya och förbättrade pro- gramvaror bör tas fram och att stor vikt därvid bör läggas vid användarvänligheten. Minimikraven för byggnaders energianvändning skall enligt EG- direktivet ses över minst . Tekniken för olika delsy- stem förändras så att de blir kostnadseffektivare, men detta sker i olika takt. Kravet på revideringar synes därför väl befogat och kan ge en ökad dynamik i utvecklingen. Vi anser att det skulle ha stort värde om eventuella skärpningar av reglerna i sin helhet eller för delsystem annonseras och att en ordning för detta tillskapas. Detta är viktigt framförallt för att industrin i vid bemärkelse skall kunna anpassa sig genom ny kunskap och nya produkter. En revidering innebär inte att byggreglerna med nödvändighet måste förändras, utan syftet är att byggreglernas funktion som effektivt styrmedel återkommande skall utvärderas. Vi konstaterar att redan har ett uppsiktsansvar för byggreglernas till- lämpning och även för att utveckla, underhålla och löpande utvär- 3 ENORM är ett program huvudsakligen framtaget för att visa om en byggnad uppfyller byggreglerna, men ger inte automatiskt rättvisande uppgifter om energianvändning på årsbasis. Byggreglernas tillämpning och minimikrav dera minimikraven i byggreglerna så att de är tydliga, förståeliga och kan hanteras av berörda parter. Tillämpningen av detta ansvar behöver dock utvecklas. Kravet på kontinuerlig översyn av bygg- reglernas innehåll och utformning såsom ett led i att nå uppsatta energi- och miljöpolitiska mål ställer höga krav på analyskompe- tens. Det råd som vi föreslår i kapitel 10 kan komma att utgöra ett positivt bidrag i det avseendet. Historiskt har syftet med byggreglernas energikrav varierat under olika decennier och bl.a. omfattat följande mål. Konsumentpolitiska mål – konsumenterna skall skyddas från oekonomisk utformning och risken för snabba kostnads- ökningar. Försörjningspolitiska mål – minska beroendet av importerad olja. Energipolitiska mål – utnyttja tillgänglig kapacitet i elproduk- tionssystemet. Miljöpolitiska mål – minska koldioxidutsläppen och resurs- användningen. bör ha ansvaret för att föreslå på vilken nivå minimi- kraven skall läggas. Utgångspunkten bör härvidlag vara miljömålet och det energipolitiska målet, som hänsyn tas till kost- nadsaspekterna. När det gäller miljömålet krävs att detta operatio- naliseras och att systemgränsen definieras. T.ex. kan systemgränsen för byggreglerna sättas vid byggnadens energianvändning, medan analysen som görs för att fastställa minimikraven tar hänsyn till bebyggelsens primärenergianvändning. Var den slutliga nivån på minimikraven skall läggas är ytterst en politisk fråga. Direktivet ger möjlighet att differentiera miniminivåerna för olika byggnadstyper. Vi har inte tagit ställning till om denna möj- lighet skall utnyttjas. Byggreglernas tillämpning och minimikrav Figur 4.1 Energiflödet från ursprung till slutanvändning Om minimikrav på byggnadens delsystemnivå föreslås, bör några utgångspunkter vara livscykelkostnader och ett formulerat avkast- ningskrav under systemens livslängd. I avsaknad av specifika inci- tament utöver energipriset, rekommenderar vi en samhällsekono- misk kalkylränta som utgångspunkt för analys av lämpliga krav- nivåer. Minimikrav införda i byggreglerna kan vara ett effektivt styr- medel, om de utformas på rätt sätt samt kan förstås, tillämpas och respekteras av marknadens parter. I alla de fall där byggherren inte specificerar egna egenskapskrav, kommer projektörer och entre- prenörer att välja lösningar som precis uppfyller krav enligt bygg- reglerna. Det innebär att tillverkare och leverantörer får större till- verkningsvolymer för de produkter som uppfyller detta krav, vilket i vissa fall kan ge en mer kostnadseffektiv produktion. Kraven skall vara enkla att följa. För att åstadkomma energi- effektiva byggnader krävs det att expertprogram, hjälpmedel, tyd- liga och pedagogiska anvisningar och regelsystem utvecklas. Bygg- nader är väsentligt mer komplicerade än bara klimatskalet och en rad olika fackområden ingår i de team som projekterar och byg- ger. Byggreglernas tillämpning och minimikrav Såsom framgår av det följande kapitel 5 skall vid nybyggnation byggherren se till att en energideklaration är upprättad och ingiven till registermyndigheten för registrering senast som regeringen bestämmer. Vi anser att denna tidpunkt bör sam- manfalla med tidpunkten för bygganmälan. Beträffande systemgränsen för minimikraven vid nybyggnad anser vi att den energiåtgång som är relaterad till de delar av byggnaden som har lång livslängd bör utgöra utgångspunkten. Nackdelen med det synsättet är emellertid att all energi värderas lika. Vi anser där- för att bör överväga att formulera krav för elanvänd- ningen i en byggnad. Dessa krav, tillsammans med de föreslagna framtida uppgifterna i energideklarationer om byggnaders koldi- oxidbelastning, kommer att tydliggöra elanvändningens större vikt när det gäller miljöbelastningen. Vidare anser vi att om speciella skäl finns, kan kraven kompletteras med krav på installationer och hur de samverkar med byggnaden. För det fall väljer att koppla krav på energianvändning till köpt energi, vore det logiskt att ta hänsyn till energislagens miljöbelastning alternativt att införa en omräkningsfaktor för elanvändningen. Som tidigare nämnts bör beräkning av energiprestanda utföras med i princip samma metoder för nya som för befintliga byggna- der. Beräkning av prestanda går dock snabbare att genomföra för nya byggnader under projekteringsskedet än för befintliga byggna- der. Enligt uppgift från överväger myndigheten att kräva att nya byggnaders energistatus skall verifieras . För detta ändamål kan byggreglerna komma att ställa krav på att mätare installeras. Vi stödjer i princip det förslaget. Krav på mätare skulle dessutom kunna förbättra förutsättningarna för att uppnå en ener- giekonomisk drift i byggnader. Speciell uppmärksamhet bör i sam- manhanget ägnas åt driftförhållanden som underlättar övervakning och kontroll och att upprätthålla en tillfredsställande drift. Energi- deklarationer kommer också att vara betjänta av mätvärden. Byggreglernas tillämpning och minimikrav Minimikrav som ställs måste åtföljas av tydliga metoder och anvisningar för hur de skall verifieras, i vilket skede verifiering bör ske, vem som ansvarar för vad och hur detta skall rapporteras så att inga oklarheter råder. Uppföljningen av dagens tillsyn visar att nuvarande organ för tillsyn inte själva har påtagit sig ansvaret att utforma sådana rutiner och förfaringssätt som skapar tydlighet. har ett uppsiktsansvar för byggreglerna och bör också ha möjlighet att ta detta ansvar. När minimikrav ställs som funktionskrav på delsystemnivå (eller komponenter), bör det också finnas anvisningar och beräknings- regler för hur dessa påverkar den totala energianvändningen på ett sätt som möjliggör uppföljning via mätning på byggnadsnivå. EG-direktivet anger i artikel 6 att medlemsstaterna skall vidta nöd- vändiga åtgärder för att säkerställa att byggnader med en total användbar golvyta på som genomgår en större reno- vering, får en förbättrad energiprestanda så att de uppfyller mini- mikrav, i den mån det är tekniskt, funktionellt och ekonomiskt genomförbart. Vidare sägs att större renoveringar av befintliga byggnader över en viss storlek bör ses som en möjlighet att vidta kostnadseffektiva åtgärder för att förbättra energiprestanda. Större renoveringar är exempelvis sådana fall där den totala renoverings- kostnaden för byggnadens skal och/eller energiinstallationer såsom uppvärmning, varmvattenförsörjning, luftkonditionering, ventila- tion och belysning överstiger av byggnadens värde, exklusive värdet av den mark där byggnaden är belägen, eller där av skalet på byggnaden skall renoveras. Direktivet möjliggör att andra krav kan ställas vid renovering än vid nyproduktion. har begreppet ombyggnad tagits bort ur PBL. Alla åtgärder som inte räknas till nybyggnad eller underhåll kallas för ändring. Ändring kan vara tillbyggnad eller annan ändring. Tillbyggnad avser åtgärder som ökar en volym, oav- sett i vilken riktning detta sker. Hit räknas alltså t.ex. påbygg- nad och utgrävning för källare, men inte att en vind inreds inom befintlig byggnadsvolym. Byggreglernas tillämpning och minimikrav Annan ändring (dvs. annan än tillbyggnad) avser yttre eller inre åtgärd som innebär ändring av t.ex. planlösning, fasad, kon- struktion, installation eller byte av inredning och material i större omfattning än vad som följer av underhåll. Änd- ringsbegreppet är inte kopplat till om en brukstid förlängs eller inte utan utgår från åtgärden som sådan. Underhåll avser inre och yttre åtgärder som behövs för att ett byggnadsverks tekniska egenskaper i huvudsak skall bevaras. Vissa anordningar skall hållas i stånd så att deras funktion bibe- hålls. Underhåll avser både arbeten som måste göras vid uppre- pade tillfällen under en brukstid och speciella åtgär- der som skall hålla byggnaden i ett gott tekniskt skick eller främja en rationell drift av byggnaden. Underhåll innebär också att byggnadens yttre skall hållas i vårdat skick. Alla underhålls- åtgärder skall utföras så att bebyggelsens värde och karaktär bibehålls. Underhåll innebär således inte att en byggnad tillförs nya egenskaper och funktioner eller att dess standard höjs. Exempel på underhållsåtgärder är ommålning, omläggning av tak och byte av golvbeläggning. Även skötsel och injustering av t.ex. anordningar för energihushållning ingår i underhållsbe- greppet. Lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (BVL) reglerar nybyggnad och ändring. Den till lagen hörande för- ordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk, m.m. (BVF) preciserar att det är de delar som byggs till eller ändras som skall uppfylla de väsentliga tekniska egenskapskraven enligt BVL. Detta kompletteras med att om en annan ändring än tillbyggnad medför en avsevärd förlängning av byggnadens bruks- tid eller väsentligen ändrad användning av byggnaden, skall egen- skapskraven uppfyllas även för de delar som indirekt berörs av änd- ringen. Vid tillbyggnad och annan ändring skall enligt 3 kap. 10 och 12 §§ PBL varsamhetskraven beaktas, och enligt BVL skall hänsyn tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar när de tekniska kraven tillämpas. Av ovanstående framgår att åtgärder som kan betecknas som underhåll inte behöver uppfylla de tekniska egenskapskraven i regelverket. Byggreglernas tillämpning och minimikrav Eftersom byggnadsbeståndet endast förnyas med någon procent , utgör den befintliga bebyggelsen en viktig potential för att nå miljömålen och effektivisera energianvändningen i sektorn. Det är därför av stort samhällsintresse att de kostnadseffektiva åtgärder som kan göras i befintlig bebyggelse också genomförs. Ju snabbare målen skall nås, desto viktigare är effektivisering i den befintliga bebyggelsen. Nuvarande regler i PBL och BVL säger att de tekniska egen- skapskraven för nybyggnad skall tillämpas på alla tillbyggnads- och ändringsarbeten. Vår uppfattning är att detta dock inte sker i prak- tiken. Ett skäl kan vara att byggherren i första hand beaktar kraven i allmänna råd (1996:4) om ändring av byggnad (BÄR) som råd, eftersom BÄR inte har karaktären av föreskrifter. Dock är det troligen så att flertalet ändringar och underhållsarbeten har medfört förbättringar i byggnadernas energiegenskaper i den mån de har berörts, om än inte upp till nybyggnadsstandard. bör därför i sina föreskrifter tydliggöra och beskriva innebörden av begreppen tillbyggnad, annan ändring och underhåll när det gäller minimikrav på energiprestanda vid renovering samt med pedago- giska exempel ange när minimikrav på energiprestanda är aktuella. Av kapitel 2 framgår att vi anser att nuvarande svenska regelverk på ett acceptabelt sätt kan sägas omfatta de krav som ställs i direk- tivet beträffande större renovering. kan överensstämmel- sen bli bättre om vissa av de åtgärder som faller under under- hållsbegreppet även omfattas av de tekniska egenskapskraven i regelverket. Det är också vid större underhållsinsatser som förut- sättningarna är bäst när det gäller att förbättra byggnadens energi- prestanda med god ekonomi. bör därför inom ramen för sitt arbete få i uppdrag att närmare se över begreppen annan ändring respektive underhåll i gällande lagstiftning. Att bestämma minimikrav vid tillbyggnad och annan ändring är ingen trivial uppgift. Det är bara själva ändringen som skall uppfylla nybyggnadskraven med undantag av om ändringen medför avse- värd förlängning av byggnadens brukstid. Eftersom vi föreslår att nybyggnadskraven ur energisynpunkt skall anges med en nivå uttryckt i energianvändning/m2 för hela byggnaden, föreslår vi för det första ändringsfallet ovan att minimikrav tas fram för de delsy- stem eller komponenter som åtgärdas. Som exempel kan nämnas att i kommer minimikrav att införas på de fönster som Byggreglernas tillämpning och minimikrav byts ut om fler än av fönstren på en viss fasad byts. Exempel på systemdelar för vilka särskilda krav kan ställas är ventilation (effektivitet och behovsanpassning), belysning (effektivitet och styrning), komfortkyla (inklusive solavskärmning), värmeproduk- tionsanläggning och fönster (U-värden). I de fall en åtgärd medför att en brukstid avsevärt förlängs kommer det med nuva- rande regelverk att krävas att de minimiregler som skall uppnås är desamma som vid nybyggnad. Vi anser dock att den kan vara för hög och föreslår därför att frågan studeras vidare för att finna en mer rimlig nivå.