sou · GSB3110d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det bör vidare i för- fattning anges att syftet med personkontrollen är dels att kon- trollera den reglerade invandringen, dels att bekämpa all brotts- De gränskontrollerande myndigheternas ansvar lighet, och alltså inte bara den som har koppling till invandringen och straffbestämmelserna i utlänningslagen. 10.1.2Var skall personkontroll ske? Som framgår närmare av avsnitt 10.3.2, skall personkontroll ske i samband med att en yttre gräns passeras. Utredningen föreslår inga förändringar i detta avseende, dvs. personkontroll skall alltid ske i samband med inresa i och utresa ur över yttre gräns. Vissa förändringar och förtydliganden i de olika kontroll- och tvångs- åtgärder som får användas i samband med personkontroll vid passe- rande av yttre gräns är dock påkallade (se avsnitten 10.4 och 11). För att ytterligare kunna kontrollera och upprätthålla den reglerade invandringen, dvs. behörigheten för utlänningar att vistas i landet, finns bestämmelser om att personkontroll också skall göras inne i landet, inre utlänningskontroll. Denna form av kontroll bör vara kvar. De förtydliganden av när inre utlän- ningskontroll får göras samt vilka kontroll- och tvångsåtgärder som därvid får användas redovisar utredningen i avsnitt 12. har, som nämnts, genom sitt deltagande i Schengensam- arbetet förbundit sig att på olika sätt bekämpa och förhindra gräns- överskridande brottslighet. Denna uppgift, som inte regleras i utlän- ningslagen, knyter närmast an till den egentliga polisverksamheten (se avsnitt 4.6.4). Hit hör bl.a. att allmänt förebygga brott samt att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under all- mänt åtal. Det finns ingen geografisk begränsning av var detta arbete får och skall bedrivas. Det får, och skall, således även utövas på den del av territoriet som utgör gräns, också mot ett annat Schengenland och i anslutning därtill. Utredningens undersökningar (se avsnitt 2) visar emellertid att konsekvenserna av anslutningen till Schengen tidigt kom att miss- förstås. Avskaffandet av pass- och annan dokumentkontroll vid den inre gränsen kom på sina håll att tolkas som om inga polisiära ingripanden skulle förekomma vid den inre gränsen, vilken närmats kom att uppfattas som en immun zon. Så är alltså inte avsikten med Schengenregleringen. Den fria rörligheten för personer inom Schengenområdet innebär endast, att någon regelrätt, obligatorisk personkontroll i syfte att kontrollera invandringen inte får ske i samband med passerandet av en inre gräns. Den fria rörligheten för personer innebär alltså inte på något sätt, att Polisen eller andra De gränskontrollerande myndigheternas ansvar brottsbekämpande myndigheter är förhindrade eller befriade från skyldigheten att förebygga och bekämpa all slags brottslighet, dvs. också brott mot utlänningslagen. Exempelvis skall en misstänkt människosmuggling också vid en inre gräns förhindras och bekämpas; kontroll i detta syfte är inte att betrakta som en förtäckt inrese- kontroll utan som sedvanlig brottsbekämpning. Verksamheten får givetvis inte ges sådana former eller ta sig sådana uttryck, att den i själva verket utgör en förtäckt gränskontroll, dvs. en kontroll som sker såväl obligatoriskt som slumpmässigt utan brottsmisstanke. har fastmer en skyldighet att ingripa mot gränsöverskridan- de brottslighet, såväl vid den inre gränsen som i övriga delar av lan- det, och detta i enlighet med sin nationella lagstiftning (se art. 2.2 i .) Det måste dock för den personkontroll som sker vid inre gräns uppställas krav på att kontrollen är ett led i den lagföring som följer av allmänna bestämmelser, exempelvis i (se avsnitt 4.3). Det innebär ett krav på en lägsta misstankenivå, näm- ligen att de finns anledning att anta att personen i fråga har begått brott som hör under allmänt åtal. Sammanfattningsvis skall det enligt utredningens förslag i lag anges, att personkontroll skall bedrivas över hela det svenska terri- , dvs. såväl vid yttre och inre gräns som på andra platser i lan- det. Förutsättningarna och omfattningen av kontrollen bör dock regleras olika beroende på var den utförs. I det följande anger utredningen sina överväganden i denna del. 10.1.3Vilka personer skall kontrolleras? Enligt nuvarande ordning, vilken överensstämmer med Schengen- regelverket, skall alla personer genomgå en personkontroll när de passerar en yttre gräns. Bestämmelserna i utlänningslagen ger emellertid inte klart uttryck för att också svenska medborgare skall kontrolleras. Utredningen föreslår därför att det i författning tyd- ligt framgår att alla personer, oavsett medborgarskap, skall kon- trolleras i samband med in- eller utresa över yttre gräns. Person- kontroll vid yttre gräns skall således ske såväl av svenska som av utländska medborgare, och då oavsett om utlänningen är medbor- gare i en EES/EU-stat eller inte (se dock avsnitt 10.3.2 om undan- tag från den annars obligatoriska personkontrollen). Såsom redo- visas nedan och som också framgår av avsnitten 4.5 och 4.6 gäller De gränskontrollerande myndigheternas ansvar emellertid olika regler vid kontroll av tredjelandsmedborgare och andra utlänningar, samt av svenska medborgare. Eftersom syftet med personkontroll i samband med inre utlän- ningskontroll enligt utredningens förslag, inte bara är att kontrol- lera utländska medborgares rätt till vistelse i , utan också att någon inte har begått annat brott mot utlänningslagen eller brottet människohandel, omfattas alla personer även av denna kontroll. Vilka uppgifter som skall kontrolleras är dock beroende av i vilket land personen är medborgare (se avsnitt 12). Någon begränsning till vissa medborgare föreslås inte heller när det gäller den kontroll som syftar till att förebygga och bekämpa brott. Alla personer oavsett nationalitet kan begå och också miss- tänkas för brott, och då oavsett brottslighetens art. Flera av de straffbestämmelser som finns i utlänningslagen kan också begås av svenska medborgare, exempelvis människosmuggling, organiserande av människosmuggling och anställning av utländsk arbetskraft som saknar giltigt arbetstillstånd, men naturligtvis kan straffansvar för att vistas i utan erforderligt tillstånd, endast ådömas ut- ländska medborgare. Sammanfattningsvis föreslår utredningen således att person- kontrollen skall omfatta alla personer, oavsett medborgarskap och oavsett var den utövas. Utredningens förslag: Liksom skall Polisen ha huvud- ansvaret för personkontrollen. skall likaså även fortsättningsvis ha ett självständigt ansvar att utöva per- sonkontrollen till sjöss och i anslutning till sjötrafiken. och skall vidare på beslut av medverka i eller ansvara för personkontrollen även i övrigt. Myndigheterna skall också, på begäran av polis- myndighet och på sätt som polismyndigheten bestämmer, med- verka i personkontrollen. Polisen, och , när dessa myndig- heter ansvarar för eller medverkar i personkontrollen, är gräns- kontrollmyndigheter. skall på sätt som regeringen bestämmer med- verka i personkontrollen, men verket utgör inte en gränskon- trollmyndighet. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Utredningens bedömning: Varje myndighet skall ansvara för de kostnader som föranleds av samarbetet efter regeringens närmare bestämmande. Enligt nuvarande förhållanden har Polisen ansvaret för kontrollen av personer i samband med att en yttre gräns passeras och för den inre utlänningskontrollen. Emellertid har ett självständigt ansvar för kontrollverksamheten, såväl vid yttre gräns som vid inre utlänningskontroll, när kontrollen utövas till sjöss (se under avsnitt 10.2.3). , liksom , är där- utöver skyldig att på Polisens begäran medverka i personkontrollen på annan plats i samband med passerande av en yttre gräns. Även får medverka i personkontroll vid yttre gräns. Skyldigheten för och att medverka och bistå Polisen i in- och utreskontrollen infördes huvudsakligen för att myndigheternas resurser skulle användas effektivt och att man skulle ta tillvara varandras kunskap och kompetens. Det för- hållandet att myndigheterna utgör skilda organisationer skulle inte hindra ett samarbete. I det på området senaste lagstiftningsarbetet angavs tydligt att syftet med lagändringarna (5 kap. 6 § utlännings- lagen och 1 § lagen om medverkan vid polisiär övervakning) var att stärka samverkan mellan Polisen, och vid övervakningen av gräns och att effektivisera verksamhet så långt det var möjligt med givna resur- ser.2 rätt att medverka i personkontrollen infördes i samband med att övertog huvudansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut . Även här var ett av skälen för medverkan att myndigheternas resurser skulle utnyttjas effektivt, men också att det skulle bidra till ett effektivare verkställighetsarbete och en snabbare handläggning av asylärenden om redan i inledningsskedet fick uppgifter om den asylsökandes resväg och vilka handlingar den asylsökande upp- visade, m.m.3 1995/96:159, bet. 1995/96:FöU5, rskr. 1995/96:238. Se också 6 § förvaltningslagen (1986:223) om samverkan mellan myndigheter. 1998/99:81, bet. 1998/99:SfU11, rskr. 1998/99:236. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Utöver nu redovisade bestämmelse finns särskilt angivet i polis- lagen, att Polisen skall ha samarbete med myndigheter och orga- nisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Även i den lagstiftning som styr kontrollverksamhet finns bestäm- melser om att Polisen och på begäran av verket skall medverka i denna. Riksdag och regering har också påtalat vikten av att de brottsbekämpande myndigheterna sam- arbetar. Som framgått är det Polisens uppgift att bekämpa, förhindra och utreda alla brott som hör under allmänt åtal, och det är alltså Polisen som har den grundläggande skyldigheten att ingripa mot brott. Emellertid är Polisen inte den enda brottsbekämpande myndigheten i . Även och är inom ramen för delar av sin verksamhet brottsbekämpande myndigheter (se mer om myndigheternas brottsbekämpande uppgifter i avsnitten 4.7 och 6.2). är, å sin sida, som centrala utlännings- myndighet en förvaltningsmyndighet utan några uttryckligen ålagda brottsbekämpande uppgifter. Begreppet samverkan kan ha olika innebörd, och enligt utredningens uppfattning omfattar begreppet flera olika former av samarbete. I författning förekommer begreppet medverkan men även begrepp som biträde och bistånd används, och detta måste avse en form av samverkan. Samverkan kan ske genom att olika myndigheter arbetar sida vid sida med samma uppgift eller vid en planerad aktion, att man arbetar med olika uppgifter men med samma mål, eller att en myndighet överlåter sitt ansvar till annan myndighet. Att överlåta ansvaret måste dock ha stöd i författning. Med sam- verkan bör också förstås, att myndigheter lämnar varandra infor- mation av olika slag och på olika sätt, samt att man gemensamt arbetar med underrättelseverksamhet, utbildning eller fortbildning. Samverkan kan emellertid också innebära att myndigheterna sam- ordnar sin övervaknings- och kontrollverksamhet på så sätt, att man kompletterar varandra geografiskt genom att faktiskt undvika att befinna sig inom samma geografiska område . I det följande bör med samverkan förstås olika former av samarbete och informationsutbyte myndigheterna emellan – där målet är att De gränskontrollerande myndigheternas ansvar effektivt kontrollera invandringen samt förhindra illegal invandring och annan gränsöverskridande brottslighet – med ett effektivt till- varatagande av givna resurser och myndigheternas kunskap och kompetens. Trots att redan nuvarande lagstiftning inte bara innefattar en möj- lighet för myndigheterna att samarbete och samverka på olika sätt, utan också en skyldighet härtill, och trots att statsmakterna påtalat vikten av samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna, visar utredningens undersökningar att samarbetet på sina håll i landet inte bara är otillfredsställande utan också på vissa platser obefintligt. Se vidare avsnitt 6. deltagande i per- sonkontrollen vid inresa och utresa har, sedan starten av Scheng- ensamarbetet och avskaffandet av den inre gränskontrollen, i princip också helt upphört. Som framgår av redovisningen i avsnitt 6 har Polisen, , och på flera håll i träffat överenskommelser om samarbete. Förutom överenskommelsen mellan , innebär emellertid inget samarbetsavtal att myndigheterna skall ta över varandras kontroll- uppgifter. Det medför att vid de allra flesta gränsövergångsställena, såväl på flygplatser som i hamnar, ansvarar och utför varukontroll och Polisen personkontrollen helt oberoende av var- andra. har i en rapport bedömt denna ordning som ineffektiv och ett dåligt sätt att ta till vara myndig- heternas samlade resurser.4 Också vid de i avsnitt 6 beskrivna gemensamma insatserna händer det, att myndigheterna arbetar helt oberoende av varandra. Detta innebär inte bara att den in- eller utresande får utstå två på varandra följande kontroller av två olika myndighetspersoner, utan också att myndigheternas resurser inte utnyttjas optimalt. Orsakerna till varför samverkan och ett mera effektivt resursut- nyttjande inte förekommer i större omfattning är sannolikt flera. En huvudorsak är dock avsaknaden av en tydlig författningsreglering, liksom skilda myndighetskulturer. Redan förekomsten av formella avtal mellan förvaltningsmyndigheter, en ordning som utan uttryck- ligt lagstöd eller analys synes ha utvecklats på skilda håll inom den 4 RRV 2001:1. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar statliga förvaltningen, tyder på en brist och ett behov av starkare styrning, närmast från regeringens sida; de berörda myndigheterna lyder i sin egenskap av förvaltningsmyndigheter alla under rege- ringen.5 Även om regeringen inte uttryckligen förespråkat att myndigheterna skall teckna överenskommelser om samverkan, har regeringen, som närmare behandlas i avsnitt 6.5, inte haft några invändningar däremot. Härigenom avsäger sig regeringen också ansvaret för och möjligheten att styra över myndigheternas resur- ser. Dessutom blir ansvarsfördelningen otydlig för den allmänhet som utsätts för kontroll. råder oklarhet i fråga om och Kust- bevakningen skyldighet att bistå Polisen i personkontrollen; författ- ningstexten klargör inte vilken polismyndighet, dvs. närmast Riks- polisstyrelsen eller den lokala polismyndigheten, som har att besluta om och medverkan i personkontrollen. Trots de senaste årens reformer råder också viss oklarhet när det gäller ansvarsfördelningen. Det framgår således inte av den nuvarande regleringen om Polisen har rätt att överlåta hela ansvaret för person- kontrollen på eller Kustbevakning. En annan oklarhet är hur avgränsningen skall göras av de områden där har ett självständigt ansvar för personkontrollen. Ytterligare en omständighet som kan förklara det nuvarande bristande samarbetet är frågan om hur kostnadsansvaret skall för- delas mellan myndigheterna, dvs. närmast vilken myndighet som skall svara för de kostnader som uppstår till följd av samarbetet. 10.2.3Utredningens bedömningar och förslag En grundläggande förutsättning för en effektiv personkontroll är givetvis att de berörda myndigheterna samarbetar väl. De nuvaran- de formerna för samarbete är klart otillräckliga. Det är inte rimligt vare sig ur ett medborgarperspektiv eller ur ett statsfinansiellt perspektiv, att de tre brottsbekämpande myndigheterna tillåts arbeta i det närmaste oberoende av varandra, trots att de i mångt 5 I rapporten via ambassader, En granskning av UD och Sida i utvecklingssamarbetet RiR 2004:10 framgår att samverkansavtal har träffats mellan och beträffande beslut att biståndskontoren skall integreras med utlandsmyndig- heterna. har därvid gjort samma bedömning som utredningen, dvs. att för- valtningsmyndigheter bör styras genom normgivning, alltså lag eller förordningar eller andra föreskrifter. I den mån avtalsmodellen fortsättningsvis tillämpas även inom andra förvalt- ningsområden bör det enligt utredningen göras en noggrann analys av de konsekvenser en sådan ordning kan medföra. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar och mycket har samma befogenheter att bekämpa gräns- överskridande brottslighet, bl.a. när det gäller möjligheten att vidta tvångsåtgärder (se avsnitt 10.5). Den omständigheten, att statsmakterna valt att organisera den samlade brottsbekämpande- och gränskontrollverksamheten i skilda myndigheter, ställer alltså stora krav på att på olika sätt undanröja alla hinder, såväl praktiska som författningsmässiga, som motverkar ett effektivt samarbete. En första fråga att klarlägga är vilken myndighet som skall ha huvudansvaret för personkontrollen. Mot bakgrund av att syftet med personkontrollen är att kontrollera invandringen och att före- bygga och bekämpa brott mot utlänningslagstiftningen och annan gränsöverskridande brottslighet, faller det sig naturligt att Riks- polisstyrelsen och övriga polismyndigheter, i det följande Polisen, som har den allmänna grundläggande skyldigheten att ingripa mot brott, också skall ha huvudansvaret för person- kontrollen. Detta bör uttryckligen anges i den författning som skall reglera personkontrollen. har ansvaret för tillsyn och övervakning av sjö- trafiken och bör även framgent självständigt utöva personkontroll till sjöss. För att undvika tillämpningsproblem i denna del bör detta också klart framgå i författning. Det råder viss otydlighet i regleringen av geografiska ansvarsområde i relation till dels gränsövergångs- ställena, dels övriga delar av landterritoriet vilket ligger utanför ansvar. När det avser kontrollverksamheten framgår det av utlän- ningslagen att har ansvaret för dels in- och utresekontrollen av sjötrafiken, dels den inre utlänningskontrollen av och i anslutning till sjötrafiken (5 kap. 1 § och 6 §). Såvitt avser brottsbekämpningen anges i 1 § lagen om med- verkan vid polisiär övervakning, att ansvarsområdet är till havs och i kustvattnen samt i och . Med stöd av förarbetes- uttalanden anses emellertid även det senare ansvarsområdet omfatta områden i anslutning till det angivna sjöövervakningsområdet, exempelvis i hamnar samt på stränder, öar, kobbar och skär. För att minska risken för missförstånd bör författningsreglerade ansvarsområde, såvitt avser personkontrollen, vara detsamma oavsett vilken form av personkontroll som avses. Detta bör framgå av lag. ansvarsområde bör också vara detsamma som gäller (i det följande till sjöss). De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Genom utredningens föreslag klargörs att de i förarbetena upp- räknade områdena i anslutning till sjötrafiken, liksom kustremsan i övrigt, ingår i ansvarsområde inte bara vid den inre utlänningskontrollen utan också vid in- och utresekontrollen och vid brottsbekämpande åtgärder. Härav följer också att upp- gifterna och befogenheterna för gäller även gent- emot den som i samband med att en kontroll initieras till sjöss eller annars i omedelbar anslutning till sjötrafiken väljer att avvika från detta område. har enligt förslaget således både ansvar och befogenheter att utöva personkontrollen av en person som exem- pelvis stiger av en båt eller ett fartyg och går i land på exempelvis en ö, en strand eller en kaj eller som annars befinner sig i anslutning till sjötrafiken eller övervakningsområdet till sjöss. Med hänsyn till föreslagna ansvarsområde kommer myndigheten, liksom , att alltid vara gränskontrollmyndighet. Detta innebär att har ett ansvar för personkontrollen av perso- ner som vistas på alla typer av fartyg och båtar på berörda delar av svenskt sjöterritorium, liksom när de vistas i anslutning därtill. Förslaget i denna del påverkar däremot inte ansvaret för kontrollen vid och bemanningen av gränsövergångsställena, som även fram- gent faller under Polisens huvudansvar för gränskontrollen, såvida inte Polisen framställt en begäran om biträde eller annan medver- kan. Förslaget påverkar inte heller uppgifter och befogenheter att bekämpa och beivra brott i andra fall än dem som faller under gränskontrollagen.6 Även bör vara delaktigt och medverka i personkon- trollen, liksom , utanför sitt primära geografiska ansvarsområde. Det bör i författning tydligt regleras hur samverkan på förevarande område skall ske och vad den skall omfatta. Att fortsätta på den nuvarande inslagna vägen och överlåta åt myndig- heterna att träffa överenskommelser med varandra bör inte komma i fråga. Det kan tvärtom ifrågasattas om det över huvud taget finns någon rättsverkan knuten till denna form av samarbete; när det gäller myndighetsutövning bör, vid sidan av regeringens verk- ställande beslutanderätt exempelvis i regleringsbrev, endast författ- ningsreglering gälla.7 6Hur och sinsemellan reglerar varukontrollen faller utanför utredningens uppdrag. 7Se not 5. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Eftersom Polisen enligt utredningen förslag skall ha huvudansva- ret för personkontrollen, bör det närmast ankomma på Rikspolis- styrelsen, att fatta beslut om de andra brottsbekämpande myndig- heternas delaktighet i personkontrollen. Samverkansbeslut bör inte bara kunna omfatta ett beslut om att och Kustbevak- ningen skall biträda Polisen i personkontrollen, utan också att dessa myndigheter, på viss plats och , övertar hela ansvaret för personkontrollen. Också myndigheterna sinsemellan kan behöva träffa överenskommelser om det praktiska samarbetet m.m. Se vidare avsnitt 16.1 Då det vidare kan uppstå situationer där Polisen i ett mer akut skede kan behöva biträde i personkontrollen, bör också en lokal polismyndighet ges befogenhet att begära medverkan i person- kontrollen av och , utan att Rikspolis- styrelsen har fattat beslut i frågan. En lokal polismyn- dighet bör dock inte anförtros att besluta att annan myndighet helt skall ta över ansvaret för personkontrollen, utan det bör ankomma enbart på , som har den samlade överblicken över behovet. Utredningens förslag innebär alltså, att skyldighet till medverkan i eller ansvar för personkontrollen kommer att utsträckas till att avse inte bara personkontroll i samband med in- och utresekontroll över yttre gräns, utan också personkontroll vid inre utlänningskontroll och vid inre gräns, när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Det innebär på motsvarande sätt också en utökad befogenhet för , som enligt nuvarande förhållanden endast har rätt att utöva personkontroll vid passerade av yttre gräns och vid inre utlänningskontroll. och får, till skillnad från vad som gäller , inte bara en befogenhet utan också en författningsreglerad skyldighet, att förhindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet, med den avgränsning av begreppet personkontroll som utredningen föreslår. Detta bör få effekt inte bara i kampen mot människo- smuggling och andra överträdelser mot utlänningslagen, utan också mot annan gränsöverskridande brottslighet. och Kust- bevakningen kan förhindra att exempelvis stöldgods förs ut ur landet. redovisade befogenheterna bör dock ges åt endast när de efter ett uttryckligt beslut av Polisen medverkar i eller ansvarar för personkontrollen. har som nämnts ett själv- ständigt ansvar för personkontrollen till sjöss, varför en begäran De gränskontrollerande myndigheternas ansvar om biträde m.m. endast krävs när personkontroll skall ske inom andra områden än ansvarsområde, exempelvis vid ett gränsövergångsställe. Det saknar härvid betydelse om Tull- verket eller övertagit hela ansvaret för person- kontrollen eller endast medverkar, ensamt eller tillsammans med en eller flera gränskontrollmyndigheter; befogenheterna är alltid desamma oavsett om man utför kontrollen ensam eller tillsamman med Polisen eller annan gränskontrollmyndighet. Eftersom Kust- bevakningen har ett självständigt ansvar för personkontrollen till sjöss, kommer den också att i huvudsak alltid ha nämnda befogen- heter. I övriga fall bör dessa myndigheter inte ges brottsingripande eller brottsförebyggande befogenheter som ligger utanför deras nuvarande ansvarsområden.