sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — För byggnadsminnen och skyddade byggnader enligt görs i bestämmelserna en uppdelning mellan de fall som rör rivningsförbud och de som rör inskränkningar i övrigt till följd av skyddsbestämmelser. Motsvarande uppdelning finns däremot inte i ersättningsbestämmelser. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt I kulturminneslagen och i anges följande förutsättningar för ersättning. Ägare eller innehavare av särskild rätt till fastighet har rätt till ersättning om skyddsbestämmelser utgör hinder för rivning av en byggnad och skadan därav är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten, eller på annat sätt innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Skyddsbestämmelser kan således ge upphov till ersättning under två förutsättningar. Den första är om de innefattar ett rivnings- förbud som ger upphov till en betydande försämring av fastighets- värdet för ägaren. Den andra är om de innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Kvalifikationsgränsen skall bestämmas utifrån en bedömning av värdet inom berörd del av fastigheten. I 31 kap. 4 § ges däremot inga särskilda förutsätt- ningar för ersättning vid rivningsförbud, utan där anges enbart att beslutet skall innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten för att ägaren skall vara berättigad till ersättning. Med skada skall i första hand förstås den minskning av fastighetens marknadsvärde som beslutet inneburit. Förväntningar om ändring av markanvändningen skall inte beaktas vid den beräkningen. Vad som utgör en betydande skada skall bedömas efter omstän- digheterna i det enskilda fallet. En riktlinje för bedömningen är att ägaren som mest skall behöva tåla en inskränkning som motsvarar 15–av värdet av den berörda delen av fastigheten. Det kan på goda grunder göras gällande att en sådan skada mycket sällan kan föreligga för en småhusfastighet. En på ett rivnings- förbud grundad ersättningsrätt torde därför företrädesvis bli aktuellt för näringsfastigheter med en saneringsmogen byggnad (Carlbring och ; Ersättning vid bevarande av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, 1994:7 s. 118 ff.). Ersättning utgår endast för de kostnader som innebär att skadan är betydande. Ägaren får således bära en viss självrisk. Begreppet pågående markanvändning är avsett att innefatta alla åtgärder som syftar till att den faktiska användningen skall vidmakthållas eller som med ett naturligt synsätt framstår som en normal rationalisering av det faktiska användningssättet eller en normal förbättring av en befintlig byggnad. Underhållsåtgärder faller därmed inom ramen för pågående markanvändning. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt däremot åtgärden tillståndspliktig kan normalt utgås ifrån att det innebär en förändring av markanvändningen. Detsamma är avsett att gälla en mistad rätt att utnyttja en byggrätt efter genomförande- tidens utgång. Den ekonomiska skada det kan tänkas innebära utgör ett förväntningsvärde och är som sådant inte ersättningsgillt. Med att användningen avsevärt försvåras menas att det skall vara fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång i den faktiska mark- användningen. Att ersättning inte utgår vid bagatellartade intrång har sedermera förtydligats till att ägaren under alla förhållanden högst skall behöva tåla en skada motsvarande av värdet av berörd del av fastigheten. För skyddsvärda byggnader är den i förarbetena angivna utgångspunkten att de merkostnader som skyddsbestämmelserna kan medföra ofta kompenseras av ett högre fastighetsvärde. Om det däremot ställs krav på särskilt kostnads- krävande materialval eller på underhåll av ett byggnadsbestånd som ägaren inte har ekonomisk nytta av, kan ersättningsskyldighet dock uppkomma för stat eller kommun. Detsamma kan gälla om ägaren inte kan rationalisera en befintlig byggnad och därför tvingas uppföra en ny byggnad för att tillgodose en verksamhet som han bedriver på fastigheten. Innebär skyddsbestämmelser att pågående markanvändning avsevärt försvåras, skall ersättning utgå för hela skadan vid tillämpning av bestämmelserna i kulturminneslagen och . Till skillnad mot vad som gäller vid rivningsförbud, behöver ägaren således inte stå någon självrisk i dessa fall. När det gäller bestämmelser finns däremot en generell självriskregel i 31 kap. 6 §, vilken innebär att ägaren även vid beslut enligt balken som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras, måste bära en viss del av skadan. Vad slutligt gäller innebörden av uttrycket berörd del av fastigheten har i fråga om såväl vägrad rivning som skydds- bestämmelser, uttalats att det vanligen kommer att innebära hela fastigheten. Undantag antas kunna uppkomma i speciella fall, såsom när rivning vägras av kulturhistoriska skäl för en ekonomi- byggnad som ingår som brukningscentrum på en jordbruks- fastighet. Vidare har gjorts gällande att det i stadsmiljö inte är tillräckligt att det finns två byggnader på en fastighet för att en sådan uppdelning skall ske, utan fastigheten bör, för att berörd del skall vara något mindre än hela fastigheten, kunna delas upp i två eller Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Detta skall gälla oavsett om en del av tomten är avsedd för nyexploatering och till en annan del består av en kulturhistoriskt värdefull byggnad. Praxis rörande ersättningsbestämmelserna är tunnsådd. Det torde bero på att dessa bestämmelser sällan kommer till uttrycklig användning. Enligt den enkät länsstyrelserna besvarat, har rörande byggnadsminnen i riket –2002, ersättning enligt 3 kap. 10 § kulturminneslagen endast utbetalats . Det kan med fog antas att även kommunerna i frågor om skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse har tillämpat plan- och bygglagens ersättningsbestämmelser endast i rena undantagsfall (jfr redovisningen i 1994:7 kapitel 5). Att ersättningsfrågor inte aktualiseras oftare i byggnadsminnes- ärenden kan till viss del förklaras av att ägaren kan ersättas genom bidrag. En annan förklaring, vilken länsstyrelserna även angivit i sina enkätsvar, är att länsstyrelserna ofta avstår från en byggnads- minnesförklaring om ägaren framställer välgrundade ersättnings- krav. I ärenden om byggnadsminnesförklaring och i frågor om ersätt- ning enligt kan den beslutande myndigheten enligt 3 kap. 11 § kulturminneslagen resp. 31 kap. 12 § förelägga den som vill göra anspråk på ersättning att , , anmäla anspråket. Vad gäller ärenden om byggnadsminnen har denna möjlighet, som syftade till att anspråken skulle preciseras i sådan mån att de kunde hanteras av länsstyrelserna, endast kommit till begränsad användning. Samtliga regelverk stadgar att ägaren har rätt att få fastigheten inlöst av staten om det till följd av besluten uppstår synnerligt men (uttrycks synnerliga olägenheter i ) vid dess användning. Det finns även enligt 2 kap. 8 § expropriationslagen (1972:719) möjlighet för staten att ta i anspråk fastighet för att bevara histo- riskt eller kulturhistoriskt märklig bebyggelse. Denna möjlighet lär dock inte ha utnyttjats . Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Det statliga stödet till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse regleras genom förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljö- vård, vilken har ersatt förordningen (1981:447) om statsbidrag till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, som tillkom på förslag av . Det fanns även tidigare olika statliga stödformer, dock inte i en samlad reglering. Bidrag kan enligt förordningen lämnas till ombyggnad och vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. För att kunna lämna bidrag krävs att det kan antas att bebyggelsen kommer att bevaras för framtiden. De kostnader som kan ersättas genom statsbidrag är de s.k. överkostnaderna, varmed avses merkostnader för kultur- historiskt motiverade byggnadsarbeten och kostnader för medverkan av särskilda sakkunniga vid projektering och utförande av arbetena. Bidrag får också lämnas till förstärkning av grunden till kulturhistoriskt värdefulla bostadshus. För byggnadsminnen och byggnadsminnesvärd bebyggelse samt annan värdefull bebyggelse inom områden som är av riksintresse för kulturmiljövården får bidrag lämnas med högst av överkostnaderna. För övrig bebyggelse av större kulturhistoriskt värde får bidrag lämnas av dessa kostnader. Föreligger särskilda skäl kan dock större bidrag lämnas än vad som följer av procentsatserna. Beslut om bidrag fattas av eller, efter ämbetets bemyndigande, av länsstyrelserna. Den beslutande myndigheten får bestämma villkor för bidragets användning, såsom antikvarisk medverkan, dokumentation, besiktning och annan redovisning samt bevarande. Det finns även under vissa närmare angivna förutsättningar möjlighet att vid bristande medverkan från den bidragsberättigade återkalla beslutet och återkräva utbetalat bidrag. Ett beslut över en ansökan om bidrag är inte överklagbart. Enligt det senaste regleringsbrevet disponerar Riksantikvarie- ämbetet för nära för att använda till bidrag till kulturmiljövård. Detta anslag har , då det uppgick till , därmed ökat med 25 miljoner. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt SOU 2004:94 Anslaget skall för täcka kostnader för byggnadsvård, fornminnes- och kulturlandskapsvård, kulturreservat samt kunskapsunderlag. Det är även avsett att täcka kostnader för ersättning enligt 3 kap. 10 § kulturminneslagen. Enligt årsredovisning för fördelade sig de utbetalade medlen hänförliga till denna anslagspost för fornvård, för och för arkeologiska åtgärder. Vad gäller de medel som avsattes för byggnadsvård redovisas även vilken skyddsstatus de objekt hade som omfattades av stödet. var byggnads- minnen, var objekt med väckt fråga om byggnadsminne, var skyddade enligt samt saknade formellt skydd. Som jämförelse kan noteras att för disponerar för den anslagspost som benämns investeringar för naturvård och skötsel av skyddade områden m.m. och som närmast är likvärdig med posten bidrag till kultur- miljövård i budget. Det innebär en kraftig ökning , då anslaget uppgick till , med nästan . anslag skall för täcka kostnader hänförliga till förvärv, stadsbidrag, utredningar och inventeringar samt skötsel, uppföljning och övervakning av värdefulla natur- områden, samt för åtgärdsprogram och inventeringar för arter och livsmiljöer. Det skall också täcka ersättningar enligt 31 kap. såvitt avser ansvarsområde. Dessa uppgifter kan inte tas till utgångspunkt för en uppskatt- ning om vad statsmakterna totalt satsar på kulturmiljö- och natur- vården. De här återgivna posterna ger endast en preciserad del av de totala anslagen till dessa verk. Betydande resurser avsedda för dessa ändamål kanaliseras också genom andra myndigheter, såsom , , och . De ger ändå en antydan om att medelstill- delningen är ett uttryck för politiska prioriteringar. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt har kort beskrivits bakgrunden till och ambitionen med miljömålsarbetet. De där återgivna miljömålen har fått ett närmare innehåll genom att har preciserat vissa delmål som skall uppfyllas och när detta skall ske, dock senast inom en generation (). För miljömålet God bebyggd miljö finns sju delmål. Två av dessa får anses ha särskild bäring på skyddet för och förvaltningen av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. De är följande: skall fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för: -hur kulturhistoriska och estetiska värden skall tas till vara och utvecklas, -hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden skall bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas, Den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen skall vara identifierad och ett program finnas för skydd av dess värden. skall av den värdefulla bebygg- elsen vara långsiktigt skyddad. hade, beträffande det delmål som specifikt gäller kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, föreslagit att det skulle lyda att äldre kulturhistoriskt värdefull bebyggelse skall vara identifierad och ett program skall finnas till skydd för dess värden (SOU 2000:52). Med äldre bebyggelsen avsåg kommittén den som är byggd . Enligt dess beräkningar fanns sammanlagt cirka 750 000 byggnader som var byggda före det årtalet och i den fortsatta texten görs ett antagande om att 250 000 av dessa kunde ha kulturhistoriskt värde. Kommittén konstaterar att det av dem föreslagna målet därmed innebär att cirka 25 000 byggnader måste registreras (a.a. s. 597 f.). Flera av de remissinstanser som yttrade sig över Miljömåls- kommitténs förslag pekade på att även senare tiders bebyggelse är i behov av särskild uppmärksamhet, men att kunskapen om denna Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt bebyggelse är otillräcklig. Delmålet fick därför, utan någon tydligare motivering än denna hänvisning till remissinstansernas yttranden, den ovan återgivna utformningen (se prop. 2000/01:130 s. 185). Ett annat betydelsefullt avsteg från förslag, som också lämnas omotiverat i propositionen, är att målet i dess slutgiltiga utformning anger att det för en fjärdedel av den skyddsvärda bebyggelsen skall föreligga ett långsiktigt skydd. bebyggelse är, vid sidan av , den yngsta i . av bebyggelsen är tillkommen . Med beaktande härav och det sifferunderlag redovisade, framstår de förändringar som skedde i utformningen av miljömålet som avsevärda. I propositionen anges att kommunernas insatser är avgörande för miljömålet God bebyggd miljö samt att möjligheterna att skydda värdefulla byggnader kan behöva stärkas och det hänvisas därvid till det förestående tillkallandet av denna utredning (a.a. s. 239 och s. 185). Den för detta miljömål ansvariga myndigheten, , har redovisat en bedömning av förutsättningarna 2010 ha identifierat den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen och lång- siktigt skydda av detta bestånd i en rapport benämnd Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse Delmål 2 – Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. I rapporten anges som sammanfattande bedömning att kravet på identifiering kan nås om denna fråga prioriteras och ambitionsnivån inte sätts för högt, medan målet om långsiktigt skydd inte kommer att kunna nås utan kraftfulla åtgärder. Enligt krävs för att delmålet skall uppnås: På central nivå: Analys av byggnadsminnesbeståndet för att klarlägga var luckorna finns och åtgärda dem. Översyn av riksintressena för att säkerställa att de avspeglar ett brett urval av kulturmiljöer. På lokal nivå: Identifiering av de behov som finns att komplettera kommunala byggnadsinventeringar, bevarandeprogram och kulturmiljöprogram samt att genomföra dessa komplet- teringar. Utarbeta detaljplaner och områdesbestämmelser för att säkerställa värdefulla miljöer och byggnader. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Vid sidan av dessa åtgärder ges i rapporten förslag på vissa behov av förändringar i regelverket. Med hänsyn till att kommunerna endast i begränsad utsträckning använt sig av befintliga möjligheter att säkerställa områden av riksintresse för kulturmiljövården, vilket förklaras av bristande resurser och gjorda prioriteringar, efterlyses mindre resurskrävande verktyg för kommunerna. Här ges som exempel att det borde övervägas om kommunerna kan ges möjlighet att enklare reglera lovplikten inom vissa områden. Vad gäller övriga miljömål, anges beträffande miljömålet Levande sjöar och vattendrag som ett moment i de för detta mål fastställda delmålen att det skall ha skett en identifie- ring och tagits fram ett åtgärdsprogram för särskilt värdefulla kulturmiljöer som behöver ett långsiktigt skydd i eller i anslutning till sjöar och vattendrag. Härmed inbegrips bevarande och bruk av historiska anläggningar såsom dammar, kanaler, farleder, broar och hamnar (prop. 2000/2001:130 s. 93 f.). I miljömålspropositionen ges uttryck för att det kan behöva införas generella skyddszoner utmed vattendrag för att bevara natur- och kulturvärden i och i anslutning till vattendrag. Regeringen gör bedömningen att skydd genom reservatsbildning endast skall komma till tillämp- ning när andra skyddsformer inte går att använda (a.a. s. 95 f.). Delmålen för miljömålet Hav i balans samt levande kust och skärgård inbegriper bl.a. att av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden skall ha ett långsiktigt skydd . Vidare att det skall finnas en strategi för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap skall bevaras och brukas. I propositionen anges att det delmål som rör ett långsiktigt skydd för vissa kust- och skärgårdsområden uppnås bäst genom en kombination av olika åtgärder, som områdesskydd, kunskaps- inhämtning och strategier. Det uttalas i det sammanhanget att det också är viktigt att motverka utarmningen av kulturmiljöer och att kommunerna har ett stort ansvar att skydda känsliga miljöer från exploatering (a.a. s. 117 f.). För miljömålet Ett rikt odlingslandskap har fastställts ett delmål som anger att mängden kulturbärande landskapselement som vårdas skall öka med . Begreppet kulturbärande landskapselement exemplifieras i miljömålspropo- sitionen med fornlämningar, alléer, stenmurar och gärdsgårdar. Där hänvisas också till en möjlighet till ersättning för att bevara vissa överloppsbyggnader (a.a. s. 155). Ett annat delmål för ett rikt Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt odlingslandskap är att det skall finnas ett program för hur lantbrukets kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader kan tas till vara. Vad som efterfrågas är ett program för hur de äldre karaktärsgivande ekonomibyggnaderna kan underhållas och om möjligt fortsätta att nyttjas (a.a. s. 157). För hushållningen med mark, vatten och bebyggd miljö har dessutom antagits en övergripande strategi, vilken är avsedd att bidra till att uppnå bl.a. de ovan angivna miljömålen. En av beståndsdelarna i denna hushållningsstrategin är: Skydd av särskilt värdefulla miljöer och resurser samt skapande av en rik kultur- och naturmiljö där representativa delar av vårt kulturarv är bevarade liksom den biologiska mångfalden. Ansvarig myndighet för miljömålen Levande sjöar och vatten- drag samt Hav i balans samt levande kust och skärgård är , medan är ansvarig myndighet för miljömålet Ett rikt odlingslandskap. har fått uppgiften som ansvarig myndighet för övergripande miljömåls- frågor rörande kulturmiljön. Stora delar av miljömålsarbetet är dock tänkt att ske på regional och lokal nivå, där länsstyrelserna skall ha det övergripande ansvaret för regionalt mål- och uppföljningsarbete, medan kommu- nerna har det övergripande ansvaret för lokala anpassningar av de nationella målen och i praktiskt arbete för att uppnå miljömålen, såsom genom sitt myndighetsarbete och sin egen verksamhet. För samordning av myndigheternas insatser med miljökvalitets- målen har regeringen inrättat . Detta råd har bl.a. till uppgift att rapportera till regeringen om hur arbetet med miljömålen går och vad som ytterligare behöver göras. har avgett sin tredje årsrapport, benämnd miljömålen – når vi dem. I fråga om delmålet att av den kulturhistoriskt värdefull bebyggelsen skall vara långsiktigt skyddad konstateras att det krävs att kommun- erna aktivt arbetar med att skydda såväl hela bebyggelsemiljöer som enskilda byggnader för att nå detta delmål. Vidare anges att det saknas underlag för att bedöma hur många byggnader som bör ges långsiktigt skydd, men att det även om ambitionsnivån sätts så lågt som till en procent av byggnadsbeståndet krävs att varje kommun i snitt behöver skydda fler än 100 byggnader. Det för skyddet av de kulturhistoriska värdena betydelsefulla delmålet om planeringsunderlag bedöms också vara osäkert att kunna uppnås. I rapporten pekas på brister vad gäller uppdate- Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt ringen såväl av de kommunala kulturmiljöprogrammen som av regionala kulturmiljöprogram samt på att tillämpning, underlag och urval beträffande kulturmiljövårdens 1 700 riksintressen behöver aktualiseras. är central förvaltningsmyndighet för frågor om kulturmiljön och kulturarvet. Myndighetens uppdrag uttrycks i 1 kap. 2 § tredje stycket kulturminneslagen på så sätt att Riks- antikvarieämbetet skall ha överinseende över kulturminnesvården i landet. Uppdraget är emellertid betydligt bredare än vad som faller inom ramen för den lagen. skall ha en samlande och pådrivande funktion i kulturmiljöarbetet. Det innebär bl.a. att ämbetet skall arbeta för att utveckla samarbetet mellan den statliga kultur- miljöorganisationen, kommunerna och de centrala kulturarvs- institutionerna. har vidare givits uppgifter som rör kunskapsuppbyggnad samt att öka allmänhetens förståelse för, delaktighet i och ansvarstagande för kulturarvet. För att fullgöra vissa av dessa uppgifter disponerar över bidragsanslagen till kulturmiljövård och beslutar över dess fördelning. skall tillsammans med understödja de regionala museernas arbete. Som framgått är även den myndighet som skall handlägga ärenden om statliga byggnadsminnen samt som skall ange de områden som är av riksintresse för kulturmiljövården. Riksantik- varieämbetet har dessutom fått som uppgift att införliva miljömålen i kulturmiljövården samt att utveckla och följa upp kulturmiljöaspekter i det samlade miljömålsarbetet. är central förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, fysisk planering, byggande och boende. är också ansvarig myndighet för miljömålet God bebyggd miljö, som bl.a. innefattar skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Dessutom ansvarar för den övergripande miljömålsfrågan fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Genom ett förändrat synsätt på kulturmiljöfrågorna från en mer begränsad kulturmiljövård rörande enskilda monument till att skydda och förvalta även mer alldagliga bebyggelsemiljöer, har uppgifter fått en ökad betydelse på detta område. skall verka för en samhällsplanering som kan bidra till ett hållbart samhälle bl.a. genom att ha tillsyn över tillämpningen av och göra insatser för att höja kvalitén i planläggningen. har också givits uppgift att på sitt område verka för statlig, regional och samverkan. Den statliga fastighetsförvaltningen är organiserad på så sätt att myndigheten skall ha hand om förvaltningen av den statligt ägda kulturhistorisk värdefulla bebyggelsen, medan övrigt bestånd finns i två statligt ägda bolag, , som äger kontorsfastigheter, och Akademiska hus, som äger universitet och högskolor. Även andra statliga verk, såsom , och , kan vid sidan av Statens fastighets- verk förvalta kulturhistoriskt värdefull bebyggelse i den mån byggnaderna används inom det verkets ansvarsområde. Med omorganisationen av förvaltningen av statens fastigheter och lokaler –1994, genom vilken ombildades och den rådande organisationen initierades, var avsett att de byggnader som haft en central funktion i den svenska historien, samhällsutvecklingen och den vetenskapliga odlingen, även fortsättningsvis skulle förvaltas i myndighetsform. Det var byggnader som ansågs vara en del av det nationella kulturarvet (prop. 1992/93:37 bilaga 1 s. 14 f.). Det gjordes härvid en åtskillnad mellan vad som utgjorde en del av det nationella kulturarvet och vad som var av byggnadsminnesklass. Det innebar att vissa statligt ägda byggnader av byggnadsminnesklass genom omorganisationen kom att överföras till bolag. Som förvaltare av den statliga egendom som utgjorde en del av det nationella kulturarvet inrättades . Detta verk förvaltar således flera av de mest kända byggnadsverken i riket, bl.a. slott, fästningar och andra national- byggnader. Länsstyrelserna skall enligt 1 kap. 2 § andra stycket kulturminnes- lagen ha tillsyn över kulturminnesvården i länet. Länsstyrelserna har att verka utifrån ett statligt helhetsperspektiv och för att de