sou · GSB358 · 2005-01-01 00:00:00 — man vill undvika att ett uppdrag finansierar ett annat. Ett visst över- eller underskott kan av olika skäl uppkomma för ett enskilt uppdrag. För de stora ut- bildningsprogrammen som löper kontinuerligt följs de balanserade över- eller underskotten och korrigeringar görs i avgiftsuttagen med ledning av detta. Det är Ledningskansliet (LK) som har huvudansvaret för att kostnader och intäkter balanserar totalt inom FHS. Institutionerna svarar för att tillgänglig personal beläggs med angelägna uppdrag och att kundernas krav kan möts med rätt kompetens. FHS har när det gäller huvuddelen av verksamheten en monopolliknande situa- tion. Uppdragsfinansiering förutsätter viss konkurrens för att sys- temet skall leda till effektivitet. Uppdragsfinansieringen har gjort det möjligt för FHS att expan- dera sin verksamhet kraftigt – i reala kostnadstermer har verksam- heten ökat med ca 50 %2. Om verksamheten hade varit anslags- finansierad hade verksamheten antagligen inte ökat i denna omfatt- ning. Uppdragsstyrningen har med stor sannolikhet fått effekter på FHS verksamhet som skiljer sig betydligt från vad som troligen hade varit fallet om FHS hade haft en anslagsfinansierad verksam- het. FM är den helt dominerande beställaren hos FHS. Relationerna mellan FM och FHS vad gäller beställningarna regleras i ett särskilt samordningsavtal. Enligt avtalet beslutar FM efter samråd med FHS om målen för skolans officersutbildning. FHS svarar för att utbildningen kvali- tetssäkras. FM bestämmer vilken personal som skall genomgå en viss utbildning och när detta skall ske. Centrala beställningar från FM till FHS genomförs av Hög- kvarteret, dvs. strategiledningen (STRA) ansvarar för beställningar inom forskningsområdet, medan grundorganisationsledningens utbildningsavdelning () ansvarar för huvuddelen av FM:s övriga beställningar. FM undersöker behovet av utbildade officerare och skall lämna ett planeringsunderlag till FHS. Skolan skall lämna offerter för de beställ- ningar som Försvarsmakten har angett i planeringsunderlaget. Offerterna skall vara uppdelade efter utbildningsprogram, enskilda kurser och forskningsområden. De skall innehålla preciseringar av mål, delmål, prestationer, antal elever, ekonomi m.m. Av offerterna skall också framgå vilket pris FHS begär för prestationerna och när dessa skall vara uppnådda. Efter dialog mellan FM och FHS skall FM senast den 1 novem- ber lämna en slutlig beställning till FHS. 2 Kostnaderna har mellan 1997–2002 ökat . är prisökningar och är då kostnadsökning i reala termer. hålla bl.a. FM:s krav på återrapportering och det avtalade priset. Enligt samordningsavtalet skall FM och FHS genomföra en perio- disk uppföljning i form av kvartals- och delårsrapporter för lagda beställningar. FHS skall också skicka rapporter till FM för varje avtalad prestation som skolan har genomfört. FM gör inte några egna utvärderingar av skolans utbildningar. FM har rätt att följa utbildningen på plats vid FHS genom befatt- ningshavare som utses av ÖB. FM och FHS har också gemensam- ma kvartalsmöten där företrädare för myndigheterna diskuterar olika delar av skolans verksamhet. Eftersom skolans elever tillhör FM och av de anställda vid är tjänstlediga officerare har FM god kännedom om FHS och skolan goda kunskaper om försvarets utbildningsbehov. Den utbildning som sker i program samt viss annan utbildning upphandlas i en central utbildningsbeställning där FM och hög- kvarteret är den störste enskilde beställaren. Verksamhetsplaneringen för börjar månad. Då inventeras pågående uppdrag, liggande beställ- ningar och kända offertförfrågningar för att få en bild av verk- samheten. innan verksamhetsåret har offerterna nor- malt lett till avtal eller överenskommelser som är juridiskt bindan- de. av verksamheten planeras in genom denna rutin. Det finns ett mycket begränsat utrymme för att på några månaders sikt ta sig an nya uppdrag. När det gäller den högre officersutbildningen har FHS haft en monopolsituation eftersom alla officerare som skall befor- dras till högre befattningar enligt officersförordningen måste genomgå en av FHS anordnad utbildning av en fastlagd längd. FM har haft möjlighet att påverka innehållet i utbildningen genom att fastställa mål för utbildningen i samråd med FHS, däremot inte utbildningens längd eller utbildningsformen. Indirekt har FM haft möjlighet att påverka kostnaderna för beställd utbildning. Regeringen beslutade om ett flertal förändringar i officersförordningen (1994:882). Ändringarna syftar till att skapa ett mer flexibelt, differentierat och individualiserat system i fråga om anställning, utbildning och befordran av officerare och innebär bl.a. att FM ges möjlighet att anställa den som inte avlagt yrkes- eller reservofficersexamen som yrkes- eller reservofficer. Den som på detta sätt anställs ska istället genomgå en särskild officers- utbildning. Dessutom krävs inte längre viss militär grad för antagning till vidareutbildning, och kopplingen mellan fullgjord utbildning/tjänst- och befordran tas bort. Till grund för ändringarna ligger bl.a. ett betänkande av (SOU 2001:23), regeringens uttalanden i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) samt ett betänkande av Skol- reformutredningen (SOU 2003:43). För vissa fristående kurser erlägger arbetsgivaren en kursavgift som uppgår till cirka 1 000–per dag beroende på kurs. Avvikelser uppåt eller nedåt kan förekomma. Totalförsvarsutbildningar och internationella utbildningar är normalt kostnadsfria för deltagaren, kostnaden betalas av KBM och FM. Vissa ungdomsstudenter går på FHS utbildningar – här regle- ras kostnaden i samarbetsavtal. För de utländska officerare som deltar i FHS utbildningar utgår normalt heller ingen avgift – det är en del av ett internationellt utbytesförfarande som innebär att svenska officerare på samma villkor deltar i utbildning på för- svarsskolor i utlandet. Sammanfattningsvis kan man säga att det bara är en liten del av FHS utbildning som betalas med direkta kursavgifter från de stude- randes arbetsgivare, t.ex. KBM och FM. Merparten av utbildningen beställs via centrala beställningar eller samordningsavtal, vilket medför att den som beslutar att skicka en viss person på utbildning sällan har att väga kurskostnaden mot det värde och nytta som utbildningen har. Detta kan vara rimligt att göra när det gäller stabs- och chefsutbildningen eftersom den studerande där sällan återvänder för fortsatt verksamhet på förbandet. I andra fall kan dock systemet innebära att efterfrågan på utbildning blir högre därför att den är gratis för den som fattar beslutet att sända en person på en viss utbildning. KBM har liksom FM ett samordningsavtal med FHS. Avtalen har i grunden samma uppbyggnad och innehåll. Ursprungligen slöts av- talet mellan KBM:s föregångare () och FHS. Avtalet har sedan reviderats , senast . Till de grundläggande principerna för samarbetet hör enligt avtalet att FHS skall sträva efter att i samtliga utbildningar ha ett vetenskapligt förhållningssätt till innehåll och pedagogik. FHS tar fram i samråd med KBM kursinnehåll och vilken personal som skall genomgå de beställda utbildningarna. FHS ansvarar för att utvärde- ra genomförda utbildningar och för att kvalitetssäkra de akade- miska utbildningarna. Om KBM anser att effektutvärdering av utbildningarna behövs, ansvarar myndigheten för att sådana görs. 5.6Regeringens styrning av uppdragsgivarnas beställningar från FHS Utredningen föreslår att regeringen ger beställarna av forskning och utbildning hos FHS i uppdrag att med mellanrum redovisa till regeringen vilken nytta den beställda forskningen och utbildningen har för beställarnas verksamhet. Regeringen kan styra FHS indirekt genom att ställa krav på FM och de övriga uppdragsgivande myndigheterna att beställa viss ut- bildning och forskning av FHS och att återrapportera vilken användning de har av utbildningen och forskningen. framgick av regleringsbreven att myndigheterna måste köpa högre totalförsvarsutbildning hos FHS för vissa be- lopp. Krav på utvärdering av utbildningarna har också förekommit i myndigheternas regleringsbrev. Regeringen ställer numera inga sär- skilda krav på FM:s, KBM:s eller andra myndigheters beställningar av utbildning och forskning av FHS. Inte heller kräver regeringen att uppdragsgivarna skall återrapportera vilken användning de har haft av den beställda utbildningen och forskningen. departementet har budget- och resultatdialoger även med FM och KBM. I dessa tar man dock bara undantagsvis upp frågor som gäller FHS. Det är FHS uppdragsgivare som avgör vad som skall göras, vilken ambitionsnivå verksamheten skall ha och vilken kostnad som är rimlig för varje enskilt uppdrag som lämnas. I den mån som regeringen vill påverka målen för verksamheten, innehållet i utbild- ningen, inriktningen av forskningen, volymen eller kostnadsnivån för verksamheten så anser utredningen att bör sådana direktiv ges till beställarna. För att inte rubba uppdragsstyrningen eller öka detaljstyrningen bör dock den möjligheten användas endast i undan- tagsfall och då som ett sätt att göra styrningen tydligare. FHS kan till regeringen redovisa vilka prestationer man utfört. Det är uppdragsgivarna som bör redovisa vilken nytta som FHS verksamhet gett för uppdragsgivarna. Önskar regeringen t.ex. en redovisning av vilken forskningsverksamhet som bedrivs så kan en sådan begäran riktas till FHS. Om frågan i stället är varför forsk- ningsvolymen ökat och vilken användning som forskningen har bör regeringen rikta sådana krav på återredovisning till beställarna av forskningen. Omfattningen av forskningsbeställningarna är sådana att de stora uppdragsgivarna bör redovisa till regeringen vilket bidrag forsk- ningsresultaten ger till deras verksamhet. Det behöver inte ske . Men utredningen anser att regeringen med vissa mellan- rum bör kräva sådan återrapportering. Det borde inte vara ett tungt åliggande för uppdragsgivarna, om de har bra system för att ut- värdera användningen av utbildningen och forskningen, Utred- ningen återkommer till den senare frågan nedan i kapitel 9. Utredningen har anlitat en konsult för att utvärdera regeringens och uppdragsgivarnas styrning av FHS. Resultatet av utvärderingen redovisas i en rapport, som bifogas (bilaga 3). I det följande återges sammanfattningsvis utvärderarens slutsatser. Utvärderaren har använt fyra kriterier för att bedöma vilken kvalitet styrningen av FHS har. För att vara bra skall styrningen vara tydlig, konsekvent, relevant och kostnadseffektiv. Några all- mänt vedertagna kriterier för att bedöma helheten av regeringens och andra intressenters styrning av en organisation finns inte. Styrningen är relativt tydlig i sak. Men många av de begrepp som används i kommunikationen med FHS kan tolkas på olika sätt. Dessutom kan det förekomma att olika delar av departementet och de olika styrande organisationerna ger olika styrsignaler. Styrningen är inte alltigenom konsekvent. Den varierar över tiden och har olika innehåll i olika styrkanaler. Det är oklart om utnämningarna, regleringsbreven och den informella dialogen alltid uttrycker samma avsikter. En del av styrningen är relevant i förhållande till det omvärldstryck och de utmaningar som FHS står inför. Men det förekommer osäkerhet och dubbla budskap i frågan om skolans akademiska ställning. Styrningen skulle kunna vara mer effektiv om det var fullt klart hur rollfördelningen mellan de styrande enheterna skall se ut, vad man vill uppnå med styrningen samt hur skall utnytt- jas. Från FHS perspektiv är styrsignalerna ibland motsägelsefulla, vaga och varierande över tiden. FHS kan inte sägas vara hårt styrd. FHS expansion kan inte sägas vara hårt styrd. Någon enhetlig bild av plats i styrkedjan finns inte. Strukturen för FM:s uppdragsstyrning av FHS förefaller ha stramats upp avsevärt. Målen för utbildningen är för det mesta tydliga. Rutinerna för beställning av forskning inom ramen för FoT-processen fungerar väl. Men beställarkompetensen i Högkvarteret behöver förbättras ytterligare. Vad gäller regeringens styrning av FHS är det stora problemet med regleringsbreven som styrinstrument att de inte är tydliga i fråga om de övergripande frågor som rör FHS. Någon styrning i frågor om FHS som organisation och skolans förhållningssätt till strategiska omvärldsfrågor är inte heller att vänta från FM, vars styrning genom uppdragen är inriktad på kursprogram, kursplaner och kostnadsutveckling. Regeringens styrning är relativt vag i övergripande och strategiska frågor, men tydlig i detaljfrågor. Utredningen föreslår att regeringen tar in grundläggande bestämmelser om rektors uppgifter i FHS instruktion, upphäver bestämmelserna i instruktion avseende Delega- tionen för militärhistorisk forskning. Vidare föreslår utredningen att FHS preciserar styrelsens delegation av befogenheter till rektor i den interna arbetsordningen, prövar att samla ansvaret för samordning för produktionen av stabs- och chefsutbildningen på en plats inom FHS, reglerar Delegationen för militärhistorisk forskning i sin arbets- ordning, inrättar en internrevision och beslutar om hur denna skall orga- niseras. FHS har en högskoletypisk organisation med huvuddelen av verk- samheten fördelad på institutioner. Om FHS skall få en egen exa- mensrätt är det troligen en förutsättning att FHS har en kunskaps- orienterad organisation. Det finns dock ett förhållande som skiljer FHS från i vart fall universiteten. Utbildningen avser ofta sammanhållna program över institutionsgränserna. Detta ställer höga krav på att produktionen av utbildningarna samordnas. ligger produktions- och samordningsansvar både på en av institutionerna och på . Utredningen vill lyfta fram att FHS som en framtida högskola med effektiv produktion av utbildning, kan komma att behöva en mer produktorienterad organisation. I en sådan organisation skulle ledningen kunna ställa krav på produktionseffektivitet av linje- cheferna. I nuvarande organisation finns det ingen chef som har ett odelat ansvar för kostnadseffektiviteten i t.ex. de militära program- men eftersom alla institutioner medverkar i produktionen. Stabs- och chefsutbildningen tillhör FHS kärnverksamhet. När skolled- ningen ställer krav på kostnadseffektivitet och utveckling på dessa områden är det en fördel om det finns en tydlig mottagare av kraven. Utredningen anser att FHS har goda skäl att pröva att på lämpligt sätt skapa ett odelat samordningsansvar för stabs- och chefsutbildningen. Det bör ligga direkt under FHS ledning för att skapa bästa möjliga förutsättningar för kostnadseffektiviteten i produktionen av utbildningarna. Med tanke på en eventuell examensrätt anser utred- ningen att en organisationslösning baserad på institutioner i nu- läget är att föredra. En institutionsbaserad organisation var också något som regeringen hade i åtanke när FHS bildades. Regeringen uttalade att FHS borde bl.a. organiseras med institutioner och verksamhetsgrenar för kursverksamhet (prop. 1996/97:4). Inom institutionerna finns avdelningar med olika indelnings- grunder beroende på institution. finns en stabsfunktion för den inre samordningen i andra fall finns en styrelse eller samord- ningsgrupper som fyller motsvarande funktion. FHS inre organisa- tionen måste anpassas efter verksamheten men blir det alltför olika lösningar blir den sammantagna bilden komplex och verksamheten blir svår att styra för FHS ledning. Även medarbetarna kan vara ibland vara oklara på hur det fungerar på andra institutioner än deras egen. Utredningen anser i likhet med Statskontoret att en mer enhetlig organisationslösning borde vara att föredra. Enligt uppgifter från FHS pågår bl.a. ett internt arbete inom ramen för ett pågående ut- vecklingsprojekt () att se över den inre orga- nisationen av linjeenheterna för att uppnå en mer enhetlig och transparent organisation. Statskontoret har konstaterat vid sin granskning av verksamhe- ten att det har funnits vissa brister i rutiner, kompetens och styr- ning inom det personal- och ekonomiadministrativa området. Det har bl.a. saknats en ekonomichef med ett övergripande ansvar för den ekonomiska styrningen och redovisningen. Den ekonomiska uppföljningen sker via ett projekthanteringssystem och en produk- tionsansvarig inom LK, medan en redovisningsansvarig på förvaltningskontoret (FK) har ansvarat för den externa redovis- ningen. Denna ordning har skapat problem som har framkommit vid granskning av redovisningen som genomförts av RRV:s reviso- rer, samt vid myndighetens EA-värdering (ESV). Men det leder också till att FHS ledning saknar ett väl fungerande styr- och uppföljningssystem och att ett stort ansvar fallet på ledningen för att hålla ekonomisk kontroll på verksamheten. Enligt uppgift från FHS har myndigheten valt att byta sitt befintliga ekonomisystem till Agresso ekonomisystem som tillhandahålls och uppgraderas av ESV. FHS har även rekryte- rat en personalchef och en ekonomichef för att förstärka det personal- och ekonomiadministrativa området. Utredningen anser att det vore lämpligt om den nya ekonomienheten ansvarade i sin helhet för budgetunderlag, inte bara som stöd till LK i denna pro- cess, eftersom budgetunderlaget är nära förknippat med bl.a. myndighetens årsredovisning, ekonomiska prognoser och uppfölj- ning. Utredningen har tagit del av ett internt beslut som fattades vid FHS inom ramen för . Beslutet är grundat på det utvecklingsarbete som genomförts till- sammans med externa konsulter i form av t.ex. en förstudie av FHS verksamhet, tagit fram processbeskrivningar av verksamheten, pla- nerat långsiktiga besparingsåtgärder m.m. I beslutet framgår bl.a. att man iakttagit att organisationen inne- håller ett förhållandevis stort antal chefer på mellannivå och ett stort antal små avdelningar. Vidare identifierades ett tydligt behov av en förändrad ekonomi- och verksamhetsledningsmodell. Enligt uppgifter från FHS består t.ex. FK numera av ett färre antal en- heter, istället som tidigare många små enheter med enhetschefer som ansvarar för relativt få anställda. Det framgår också av beslutet att verksamheten skall minskas med omkring 45 tjänster i organisa- tionen. En förändring är att det inrättas nya enheter för ekonomi och personaladministration på FK med nyrekryterade chefer. Chefen för personalenheten kommer att ansvara för att samordna personal- tjänster inom FHS som helhet. Utredningen anser dock att den gemensamma personalfunktionen bör vara direkt underställd led- ningen. FHS interna arbetsordning (FHS Grunder) består av många konkreta avsnitt där viktiga ställningstaganden görs, men har också har en uppbyggnad och en terminologi som har drag av militära krigsförbandsdokument. FHS verksamhet handlar om processer, utvecklingsarbete, marknadsanpassning, kompetensutveckling osv., vilket medför att en alltför strikt arbetsordning kan ge fel signaler om hur verksamheten bör ledas. Utredningen anser att det är önskvärt att dels fortsätta arbetet med olika slags riktlinjer i form av policydokument, projekt och nätverk med olika parter både inom och utanför myndigheten, i enlighet med det interna utvecklingsarbetet i , dels se över och uppdatera den interna arbetsordningen. Enligt uppgifter från FHS skall fortsatt effektivisering och ratio- nalisering genomföras inom funktionerna stöd, ledning och admi- nistration. Syftet är att skapa en optimering av såväl arbets- processer (t.ex. enhetliga processer inom inköp, ekonomi, produk- tion) som resursförbrukning så att rätt kvalitet kan levereras. Effekter av rationaliseringar i kärnprocesserna skall ge förutsätt- ningar för stödprocessernas utformning. Målsättningen är att mins- ka kostnaderna från och med , och om möjligt även skapa handlingsfrihet att snabbare kunna anpassa FHS verksamhet med hänsyn till omvärldsförändringar utifrån mer välfungerande interna stödprocesser. Rektor är utsedd av regeringen och har därigenom ett ansvar mot regeringen. Då är det rimligt att regeringen också reglerar vilka befogenheter som rektor skall ha. Utredningen anser därför att viss precisering av rektors befogenheter och därmed av arbetsfördel- ningen mellan styrelse och rektor bör göras i instruktionen för FHS. Även prorektors befogenheter bör preciseras i den interna arbetsordningen. Skälet är främst att ledningsorganisationen blir mer transparent. I universitet och högskolor har rektor (som jämställs med myn- dighetschef i förordningstexten) bl.a. följande uppgifter: se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt, samt att an- svara för myndighetens arbetsgivarpolitik. Utredningen anser att en liknande lösning kunde övervägas även för FHS. Det är därför rimligt att ett avsteg görs från behörighetskraven i FHS fall. Däremot är det också lika rimligt att antingen rektor eller prorektor uppfyller det akademiska behörighetskravet, vilket rege- ringen och FHS har ett gemensamt ansvar för att se till. Utred- ningen anser dock att detta kan tillgodoses genom att regeringen och styrelsen tar sådana hänsyn vid utnämningen och att en mer formell reglering av detta är inte nu påkallad. Den bild som utredningen fått av verksamheten är att den fungerar väl och att uppdragsgivare och kursdeltagarna är nöjda med verk- samheten. Utredningen bedömer att IHT funnit sin roll och plats inom FHS. I motsats till Statskontoret anser utredningen att IHT även i fortsättningen bör vara administrativt knutet till Institu- tionen för säkerhet och strategi. I fråga om verksamheten bör IHT liksom lyda direkt under rektor. Utredningen anser vidare att krav på att verksam- heten inom IHT skall rymma utrikespolitisk kompetens inte be- höver tolkas så att verksamheten skall ledas av en person med diplomatbakgrund. Relevant kunskap kan också finnas t.ex. hos högre officerare med internationell erfarenhet eller hos professorer med säkerhetspolitisk inriktning. I dagens säkerhetspolitiska situation bedömer utredningen att det finns motiv att överväga en volymökning av denna ganska begränsade verksamhet. De 290 kommunerna har fått ökade uppgifter inom totalförsvarets område och kompetensen måste säkras i deras verksamhet. Frågor om terrorhot, kriser och säkerhet engagerar många parter, även företag. När det gäller frågor som elförsörjning, kommunikationer m.m. är vi tätare sammankopplade med våra grannländer . Sammantaget anser utredningen att det kan det finnas motiv för att bredda verk- samheten. Utredningen anser att det finns anledning att överväga att rege- ringen ger anslag för de internationella kurserna bl.a. Partnerskap för fred direkt till FHS, inte som till FM. Anledningen är att på så sätt ha möjlighet att direkt styra omfattningen av den inter- nationella utbildningen. Delegationen för militärhistorisk forskning Utredningen ifrågasätter om det behövs en särskild fördela en relativt liten del av FHS anslag. Utredningen ställer sig frågande till varför det just inom det militärhistoriska området skall finns en delegation och särskilda bidrag. En sådan verksamhet kunde i så fall avse hela det krigsvetenskapliga området. Skall FHS ha i uppgift att dela ut forskningsbidrag så borde även andra om- råden som kris, folkrätt m.m. kunna öppnas för sådana bidrag. Det bör ankomma på FHS själv att avgöra om det behövs en särskild ändamål och hur den i så fall skall vara utformad. Bestämmelserna i instruktion om Delegationen om militär- historisk forskning bör enligt utredningens mening upphävas. Inom LK finns en tjänst som controller. Utredningen finner att FHS bör överväga att behålla denna tjänst som en controller- funktion och att inrätta en internrevision. FHS bör själv besluta hur internrevisionen skall organiseras. Det som motiverar en internrevision för FHS är dels att FHS är en uppdragsmyndighet där det är en trygghet för uppdragsgivarna att veta att medel för olika uppdrag används för just detta uppdrag, dels att styrelsen då har ett instrument för att värdera effektiviteten och säkerheten i verksamheten.