sou · GSB3110d3 · 2005-01-01 00:00:00 — En begäran om medverkan får normalt också förutsättas avse en medverkan inom områden i närheten av dem där respektive normalt verkar. En polismyndighet har inte rätt att överlåta hela ansvaret för per- sonkontrollen till annan gränskontrollmyndighet. Som framgår av första stycket, ankommer det enbart på , att fatta beslut därom. och har dock även vid medverkan enligt andra stycket samma befogenheter i personkon- trollen som Polisen har. Det innebär att inte heller vid denna form av medverkan är det nödvändigt för en polisman att finnas på plats vid kontrollen. I tredje stycket erinras om att skyldigheten såväl att överta ansvaret för som att medverka i personkontrollen föreligger, endast om del- tagandet inte allvarligt hindrar eller övriga verksamhet. Det ankommer på dessa myndigheter att avgöra graden av och allvaret i det hinder som föreligger men också att dokumentera och för den begärande polismyndigheten klargöra varför medverkan inte kan ske. En sådan meningsyttring är en natur- lig del i det samråd som skall ske, innan fattar beslut enligt första stycket. Svårigheter eller t.o.m. hinder för med- verkan i ett enskilt fall kan t.ex. föreligga under speciella omständig- heter; se bl.a. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Vid begäran och beslut om medverkan eller övertagande av uppgifter i större omfattning, kan emellertid även andra omständigheter hindra med- verkan. Det kan exempelvis ske om en begäran eller ett beslut skulle allvarligt hindra myndigheterna från att utföra andra särskilt priorite- rade uppgifter. För del kan det t.ex. röra sig om intagen beredskap för miljöräddning, miljöövervakning och fiskeri- kontroll, och för del pågående narkotikakontroll. 2 kap. Personkontroll vid inresa och utresa Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10.3.4. Av paragrafen framgår att brottsbekämpande och brottsutre- dande verksamhet, liksom , skall bedrivas i hela . För att få vidta en personkontroll i syfte att utreda brott, saknar det således betydelse om misstanke om brott föreligger när en person passerar en yttre gräns eller om den föreligger när denne passerar en inre gräns. Genom bestämmelsen utvidgas också utrese- kontrollen till att i princip motsvara den kontroll som får ske vid inresa. En förutsättning för personkontroll enligt denna paragraf är dock att det finns anledning att anta, att personen har gjort sig skyldig till ett brott som hör under allmän åtal; det skall alltså före- ligga en konkret brottsmisstanke. Något krav på att brottet har fullbordats krävs inte, utan även misstanke om försök, förberedelse och stämpling liksom medverkan till brott kan föranleda en person- kontroll enligt denna paragraf, under förutsättning att gärningen är straffbar på detta stadium. Förutsättningarna för personkontroll enligt denna paragraf är alltså desamma som gäller för att inleda förundersökning (se 23 kap. 1 § ), vilket i sin tur innebär en möjlighet att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel. beslut om att inleda förundersökning behöver dock inte ha fattats för att personkontroll skall få vidtas. I bestämmelsen anges bara vil- ken misstankenivå som skall vara nådd för att kontroll skall få ske. För att få använda ett straffprocessuellt tvångsmedel måste dock en förundersökning ha inletts eller inledas i samband med att beslut om sådant tvångsmedel fattas. Kontroll kan göras såväl vad avser svenska som utländska medborgare. Den misstänkta brottsligheten kan bestå såväl i brott mot utlänningslagen som andra brott enligt all- männa eller specialstraffrättsliga bestämmelser. Bestämmelsen anger, som nämnts, nivån för när personkontroll får ske. Kontrollen får inte göras slumpmässigt, utan det skall finnas olika omständigheter som gör att misstankegraden nått upp till förundersökningströskeln, dvs. att det finns anledning att anta att brott har begåtts. Dessa omständigheter kan vara perso- nens kännetecken, vilket innefattar bl.a. utseende (t.ex. kroppslängd, vikt och ansiktets karaktäristika), klädsel, utmärkande egenskaper eller andra attribut. Det kan exempelvis vara fråga om någon som bär kläder eller andra yttre attribut som vanligen inte används i . Vidare kan de iakttagelser, som gränsbevakningstjänstemannen eller tjänsteman vid gör på platsen, vara en omständig- het av betydelse vid bedömningen av huruvida personkontroll skall ske. Exempelvis kan den omständigheten att en person, som uppger sig vara turist, medför bagage i en omfattning som rimmar illa med lämnande uppgifter. Också andra iakttagelser, exempelvis hur personen i fråga beter sig, eller förekomsten av andra personer eller fordon i dennes närhet, kan ha betydelse för om personkontroll skall ske. Dessa omständigheter, dvs. kännetecken och iakttagelser på platsen, kan dock ensamma inte utgöra ett tillräckligt underlag för bedömningen om ett brott kan antas ha begåtts. En personkontroll enligt denna paragraf kan därför inte ske enbart på grundval av en persons utseende eller liknande iakttagelser. Därutöver krävs att det av tillgänglig särskild information – natio- nell eller internationell – finns anledning att anta att personen gjort sig skyldig till en konkret brottslig handling. Begreppet information är vitt och omfattar flera olika typer av informationsslag. Det kan röra sig om olika former av underrättelser, såväl i en konkret och omedelbar situation, som mer övergripande bearbetad och analyse- rad information. Det förra innefattar bl.a. underrättelser från andra myndigheter – nationella eller internationella – eller tips eller anmäl- ningar från allmänheten. I det senare fallet ligger mer varaktig infor- mation om personer eller fordon eller andra faktorer som under en längre eller på olika sätt bearbetats och analyserats inom gränskontrollmyndigheternas underrättelseverksamhet. Det kan röra sig om en gjord riskprofilering, dvs. en sammanställning av olika kriterier eller förhållanden och metoder som har noterats vid brotts- lighet som tidigare upptäckts eller belagts, inklusive statistiska sam- manställningar, liksom andra analyser. Även annan information är dock av betydelse för en bedömning av om personkontroll skall ske. Här avses främst den samlade kunskap och erfarenhet som den enskilde tjänstemannen vid gränsbevakningsmyndigheten eller har förvärvat och får del av i sitt arbete. Med begreppet särskild avses att informationen varit föremål för någon behandling eller bedömning inom exempelvis en myndighet och gjorts tillgänglig för tjänstemännen. Ett tips eller anmälan från allmänheten förutsätts exempelvis alltid ha prövats, innan informa- tionen lämnas vidare till dem som har att använda den. I fallet med mer omfattande analys av personer och fordon för att göra rikspro- filer är det uppenbart att informationen är av detta särskilda slag. Information som enbart har sitt ursprung i den enskilde tjänsteman- nens känsla eller intuition är inte tillräcklig. En erfaren tjänsteman har dock givetvis större förutsättningar att kombinera gjorda iaktta- gelser med tillgänglig särskild information än vad en mindre utbildad och erfaren person har. Förmågan att systematisera och konkretisera intuitiva impulser mot bakgrund av tillgänglig särskild information bör vara ett värdefullt moment i träning och utbildning i detta hän- seende. För att personkontroll skall få ske förutsätts dock alltid att den tillgängliga informationen har en koppling till en viss person eller ett visst transportmedel. Sammantaget kan alltså ett ingripande ske på grundval av att en tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet på grund av en persons kännetecken och särskilda beteende får uppfattningen, att denne kan misstänkas ha gjort sig skyldig till brott och att denna uppfattning kan verifieras av den samlade kunskap och erfarenhet som tjänste- mannen har vid tillfället. Misstanken måste dock vara så konkret, att den som vidtar personkontrollen också skall kunna redogöra för vilka omständigheter som legat till grund för kontrollen, inklusive i mer övergripande mening vilken typ av brott som misstanken avser. Ju högre kvalitet som tillgänglig särskild information i form av underrättelser, riskprofiler eller annat material har, desto klarare kan givetvis misstanken beläggas och verifieras. Genom hänvisning till bestämmelser ges behö- righet att tillgripa åtgärder som husrannsakan och kroppsvisitation som de beskrivs i 28 kap. , dvs. En person får också gripas, när det finns skäl för anhållan och det är fara i dröjsmål (24 kap. 7 § ), föremål får tas i beslag (27 kap. ) samt fotografering och fingeravtryck får tas (28 kap. 14 § ). Enligt bestämmelserna i 23 kap. får en polisman bl.a. hålla förhör och vidta andra förundersökningsåtgärder samt ta med en person till förhör. Att märka är att för att tillgripa ett straffprocessu- ellt tvångsmedel krävs enligt huvudregeln att det brott som misstan- ken avser skall vara av viss svårighetsgrad, och att misstankegradens styrka varierar för de olika tvångsmedlen. När straffprocessuella tvångsmedel får tillgripas, dvs. när en för- undersökning har inletts eller sådan inleds genom beslutet om att vidta sådan tvångsåtgärd, gäller bestämmelserna i om vem som har befogenhet att fatta och verkställa beslutet. I många fall krävs därför att beslutet fattas av åklagare eller domstol, men Polisen eller en polisman får i vissa brådskande fall fatta beslutet. När och medverkar i eller har ansvaret för personkontroll enligt denna lag, dvs. är gränskontroll- myndighet, har även en tjänsteman vid de myndigheterna med stöd av bestämmelsen i 4 kap. 1 § samma befogenheter som en polisman. Detta innebär att vad som i föreskrivs om en polismans uppgifter och befogenheter, även gäller för en tjänste- man vid annan gränskontrollmyndighet. Däremot gäller inte – annat än när det särskilt stadgas i gränskontrollagen – vad som föreskrivs om polismyndighet också för och Kustbe- vakningen (se under 4 kap. 1 §). Som framgår av 4 kap. 3 § har inte motsvarande befogenheter. Som ett komplement till bestämmelser om straffprocessuella tvångsmedel kan polisen också tillgripa de admini- strativa tvångsmedel som står tillbuds enligt bestämmelserna i polislagen (1984:387), och för och gäller motsvarande, om villkoren enligt 4 kap. 1 § är uppfyllda. Utöver de i angivna straffprocessuella tvångs- åtgärderna får enligt andra stycket åtgärder enligt 4–8 §§ vidtas i personkontrollen. I bestämmelserna föreskrivs vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas i ett migrationsperspektiv, dvs. för att kontrollera att en in- eller utresande person uppfyller de krav som ställs enligt utlänningslagstiftningen, men de kan även användas för kontroll av gränsöverskridande brottslighet. Närmare om tvångs- medel, se avsnitt 4.3. När det finns anledning att anta, att en person, oavsett vilket medborgarskap personen har (svenskt, i Schengenstat eller i tredje land) gjort sig skyldig till brott som hör under allmänt åtal skall såle- des personkontroll göras enligt denna paragraf. Av paragrafen i dess helhet framgår att personkontrollen har två syften, nämligen att kontroll skall göras dels ur ett brottsutredande och brottsbekäm- pande perspektiv (första stycket), dels ur ett migrationsperspektiv (andra stycket). Som framgår av 1 kap. 4 § får emellertid inga åtgär- der vidtas utan att det finns skäl för det. Personkontroll vid inre gräns Bestämmelsen, som motsvarar 5 kap. 2 § utlänningsförordningen, behandlas närmare i avsnitt 10.3.5. I första stycket slås fast att den fria rörligheten över inre gräns endast får begränsas av brottsmisstanke enligt 1 § första stycket. Detta innebär att man vid en inre gräns inte får genomföra en regel- rätt gränskontroll enbart på grund av passerande av gräns, och där- med inte heller slumpmässigt kontrollera de resandes rätt till in- eller utresa. Gränskontrollmyndigheterna får exempelvis inte besluta att stoppa alla röda bilar eller var tionde bil som kör över för att kontrollera förarens och passagerarnas pass. Om en gränskontrollmyndighet i annan kontrollverksamhet får till- gång till viss information genom iakttagelser eller på annat sätt, får emellertid personkontroll enligt 1 § företas. Ett exempel på en sådan icke slumpmässig personkontroll är att Polisen i samband med en alkoholkontroll på eller vid stoppar ett fordon med stöd av 22 § 4 polislagen och därvid får anledning att misstänka att föraren inte har rätt att resa in eller vistas i eller kan misstänkas för annat brott som hör under allmänt åtal. I ett sådant fall får också en personkontroll av föraren göras. Grunden kan alltså vara en misstanke om brott mot utlännings- lagen, dvs. ett brott som faller under allmänt åtal, som uppstår i ett annat legitimt polissammanhang. Om det finns anledning att anta, att inte heller passagerarna har rätt att resa in i och vistas här, får även de utsättas för en personkontroll. Härvid kan utfallet av per- sonkontrollen av föraren ha betydelse, men det måste föreligga även andra omständigheter för att vidta en personkontroll även mot passagerarna. Misstanke om illegal inresa eller misstanke om annan brottslighet måste vara riktad mot den enskilda person som skall kontrolleras, dvs. de omständigheter som anges i 1 § måste föreligga också mot den eller de passagerare som kontrolleras. 22 § polislagen kan vara tillämplig också i andra situationer. Om det exempelvis från utländsk polis eller annan brottsbekämpande myndighet föreligger konkreta uppgifter om att en person, som färdas i ett fordon av viss färg eller fabrikat, kan misstänkas för människosmuggling, får svensk gränskontrollmyndighet vid inre gräns stoppa fordon av angivet slag och utföra en personkontroll (22 § 1). Ett annat exempel är om en gränskontrollmyndighet har tillgång till särskild information om att vissa typer av fordon används för bl.a. transport av stöldgods. Sådana fordon kan då stoppas med stöd av 22 § 1 polislagen och förarna underkastas per- sonkontroll, under förutsättning att fordonets kännetecken eller iakttagelser på plats tillsammans med den tillgängliga särskilda informationen ger anledning att anta, att den enskilde föraren gjort sig skyldig till ett brott. Som beskrivits ovan måste det föreligga en individuell brottsmisstanke mot någon som färdas i fordonet för att denne skall utsättas för kontroll. Se vidare avsnitt 10.3.4. För- hållandena vid gränsövergångsställen vid den inre gränsen bör naturligtvis ordnas så, att hastighet och vägval för fordon anpassas till gränskontrollmyndigheternas förutsättningar att göra tillfreds- ställande iakttagelser och bedömningar av de resande. Ett annat exempel på när icke slumpmässig personkontroll får ske, är när en tull- eller kustbevakningstjänsteman i samband med tullkontroll finner anledning att anta, att den utresande för med sig stöldgods, och myndigheten då gör en personkontroll. Vid sådan brottsmisstanke får tulltjänstemannen och kustbevakningstjänste- mannen, under förutsättning att eller vid tillfället också är gränskontrollmyndighet, vidta alla de kon- troll- och tvångsåtgärder som en polisman får enligt rättegångsbal- ken och polislagen, för att beivra brottet (1 § första stycket). Om tjänstemannen i samband med kontroll av den utresandes identitet finner anledning att anta, att den utresande befunnit sig illegalt i , får tjänstemannen också vidta de kontroll- och tvångs- åtgärder som regleras i detta kapitel, dvs. göra en personkontroll också ur ett migrationsperspektiv (1 § andra stycket). När det särskilt gäller förhållanden till sjöss kan anledning till personkon- troll uppkomma i samband med sjöövervakning, exempelvis vid en hastighetskontroll, liksom generellt vid sjööver- vakning eller annan kontroll eller tillsyn inom sjöövervaknings- området. Att notera är att, när eller inte har ansvaret för eller medverkar i personkontrollen, dvs. inte är gräns- kontrollmyndighet, skall de myndigheterna enligt 5 kap. 2 § under- rätta Polisen om misstanke att en person inte har rätt att resa in eller vistas i eller har begått ett brott som hör under allmänt åtal. Myndigheterna har då också rätt att hålla kvar personen till dess Polisen är på plats (5 kap. 3 §). Andra och tredje styckena motsvarar med visst förtydligande 5 kap. 2 § andra och tredje styckena utlänningsförordningen. I bestämmel- sen anges uttryckligen att , i samråd med berörd polismyndighet, har rätt att i brådskande fall fatta ett interimistiskt beslut om att en inre gräns under en viss angiven tid skall utgöra yttre gräns. Bestämmelsen har vidare utvidgas i förhållande till nuva- rande ordning såtillvida, att ett återinförande av personkontroll vid inre gräns också får ske vid allvarliga hot mot folkhälsan. Detta ligger i linje med rådets förslag om en gemensamhetskodex för person- kontrollen (se avsnitt 3.4.5). I avsnitt 10.3.5 redovisas utgångspunk- terna för att fatta beslut om att tidsbegränsat införa personkontroll också vid inre gräns. I beslutet skall anges vid vilka gränser kontrol- lerna skall återinföras, och . Ett beslut om en tillfällig inre gränskontroll innebär att den i beslutet angivna inre gränsen under viss angiven tid blir att betrakta som en yttre gräns, och per- sonkontroll blir därmed obligatorisk. , och ges inte rätt att fatta beslut om tillfällig gräns- kontroll. I paragrafens fjärde stycke förtydligas vilka kontroll- och tvångs- åtgärder som får tillgripas vid kontrollen; åtgärderna är desamma oavsett om beslutet fattats av regeringen eller av . Personkontroll vid yttre gräns I paragrafen anges att personkontroll i samband med in- eller utresa över yttre gräns är obligatorisk, dvs. personkontroll skall alltid ske. Se dock vid 5 kap. 7 § om möjligheten att föreskriva undantag från Av bestämmelsen framgår, till skillnad från nuvarande förhållanden, att alla personer, dvs. även svenska medborgare, skall kontrolleras. Hur omfattande kontrollen skall vara är dock bero- ende av vilket medborgarskap den in- eller utresande har (se under 4 § och avsnitten 4.4 och 4.5) Syftet med kontrollen är att kon- trollera att den inresande eller utresande uppfyller de materiella och formella krav som enligt utlänningslagstiftningen ställs för inresa, utresa och vistelse i . Kontrollen omfattar således bl.a. en kontroll av innehav av giltiga och äkta pass, viseringar, uppehålls- tillstånd och arbetstillstånd, men också en kontroll av att personen i fråga inte kan misstänkas för brott, på annat sätt störa den all- männa ordningen, säkerheten eller folkhälsan i eller inte ärligen kunna försörja sig under sin vistelse i , m.m. Se när- mare under avsnitten 4.4 och 4.5 under 1 kap. 2 §. Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 kap. 1 § utlänningslagen och 1 kap. 2 § utlänningsförordningen (se avsnitt 10.4). I paragrafen anges vilka skyldigheter den in- eller utresande personen har och vilken befogenhet den kontrollerande tjänstemannen har. Det är den enskilda gränskontrollmyndigheten som fattar beslut om vilka tjänstemän som skall företräda myndigheten vid personkontrollen (se kommentaren till 4 kap. 1 §). Om en gränskontrollmyndighet vill ge en civil tjänsteman, dvs. annan än en polisman eller en tull- eller kustbevakningstjänsteman, behörighet som gränskontrollant, måste detta således framgå av anställningsförhållanden eller på annat sätt. Paragrafens första stycke reglerar att en kontroll av en utlännings pass eller annan godkänd identitetshandling alltid skall göras i sam- band med in- och utresa över yttre gräns. En sådan kontroll kan genomföras vid ett gränsövergångställe men också på annan plats. En EU/EES-medborgare, och andra som enligt utlänningslagen eller utlänningsförordningen är befriade från att ha pass, skall i stället visa att passfrihet råder, dvs. på annat sätt kunna styrka sin identi- tet och medborgarskap. redovisade krav på att uppvisa pass eller annan resehandling och att visa att passfrihet råder, gäller också vid personkontroll i ett brottsbekämpande syfte och vid den inre utlänningskontrollen, se 1 § och 3 kap. 1 §. Kontrollen av medborgare i EU/EES-staterna är också av mindre omfattning, bl.a. omfattar kontrollen inte om den inresande har medel för vis- I utlänningslagstiftningen regleras också undantag från kravet på visering eller uppehållstillstånd för flera staters med- borgare. Kontrollen enligt andra stycket, som endast gäller utlänningars inresa till över yttre gräns, skall ske i syfte att undersöka, att alla de krav som ställs enligt utlänningslagstiftningen är uppfyllda vid inresa. Detta innebär att också annan brottslighet än brott enligt utlänningslagen skall kontrolleras, se bl.a. 4 kap. 1 och 2 §§ utlän- ningslagen. I paragrafens tredje stycke anges att svenska medborgare skall kunna styrkas sin identitet och sitt svenska medborgarskap. Till skillnad från vad som gäller enligt passlagstiftning, föreslås inte någon skyldighet för svenska medborgare att medföra pass. Det finns för övrigt ingen möjlighet att hindra en svensk medborgare att resa in i , och mycket begränsade möjligheter att hindra en svensk medborgare att lämna landet, under förutsättning att med- borgarskapet kan styrkas och brott ej föreligger (jfr 2 kap. 7, 8 och 12 §§ regeringsformen, se avsnitt 10.4.1). Emellertid kräver vårt del- tagande i Schengenssamarbetet att vid personkontrollen vid yttre gräns skall alla medborgares identitet fastställas genom uppvisande av resedokument (se artikel 6 ). I samband med resa över yttre gräns är det emellertid tillräckligt att en svensk medborgare kan förete en annan handling som kan underlätta för gränskontrollmyndigheten att fastställa identiteten och medborgar- skapet, om inte pass medförs. Exempelvis kan gränskontrollmyn- digheten med hjälp av personuppgifter och kontroll av ett körkort få det svenska medborgarskapet styrkt genom uppgifterna i folk- bokföringsregistret. Som framgår av avsnitt 4.4.1 bereds f.n. frågan om införande av nationella identitetskort också i vårt land. Sökning i register, m.m. I paragrafen förtydligas att en registersökning alltid skall göras, såväl vid in- som utresa över yttre gräns (jfr också 1 § andra stycket). Syftet är att kontrollera om den inresande eller utresande är miss- tänkt för brott i eller i annan Schengenstat, är uppsatt på spärrlistan eller i övrigt kan antas utgöra ett hot mot säkerheten, m.m. I avsnitt 5 redovisas i vilka nationella register som det kan bli aktuella att söka. Syftet är också att kontrollera att den resande inte för in eller ut stöldgods. För att göra en sökning enligt paragrafens andra mening måste först konstateras huruvida personen i fråga för med sig före- mål som kan hänföras till brottslig verksamhet. Kravet för att få utföra en husrannsakan eller kroppsvisitation i syfte att finna sådana föremål, är att det föreligger en konkret brottsmisstanke som når upp till tröskeln för att inleda förundersökning (jfr 1 §). Misstanke om att någon försöker föra ut exempelvis stöldgods måste således föreligga före det att husrannsakan företas. Nämnas kan att det inte är möjligt att göra godtrosförvärv av stöld- gods och annan olovligt tillgripen egendom (lagen [1986:796] om godtrosförvärv). För att bestämmelsen skall få full effekt bör också bestämmel- serna om gränskontrollmyndigheternas möjlighet att få del av, och också teknisk tillgång till, uppgifter i andra myndigheters register beaktas. Denna fråga behandlas närmare i avsnitten 13.3 och 13.4. Kontroll enligt denna paragraf skall göras av alla personer oavsett medborgarskap. Även om medborgare i en EU-stat inte får sättas upp på SIS-spärrlista, kan även dessa finnas registrerade i SIS, exempelvis på grund av att de är efterlysta för brott eller ålagts att inställa sig i domstol eller kan misstänkas föra med sig efterlysta föremål. I bestämmelsen anges att, utöver den sökning i register som skall ske enligt 5 §, skall det i samband med att en utlänning lämnar över en yttre gräns undersökas om denne vistats i eller i Schengenområdet efter det att rätten därtill upphört.