sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — Så länge överkompensation undviks är detta möjligt enligt energiskatte- direktivets artikel 16 om skattebefrielse eller nedsatta skattesatser, för bland annat dessa bränslen. Därutöver ger artikel 19 också möjligheter att av särskilda politiska hänsyn införa ytterligare skattebefrielser eller skattenedsättningar. Utredningen vill i sammanhanget framhålla svårigheterna avseende hur samhället skall fördela ekonomiskt stöd till utbygg- nad av nödvändig infrastruktur (produktionsanläggningar, distri- bution, pumpar m.m.) för de alternativa fordonsbränslena. De eventuella val som staten gör i dessa sammanhang torde styra mot de mest lovande alternativa fordonsbränslena. Detta behöver dock inte betyda att dessa är de bästa i ett längre perspektiv. I begreppet alternativa drivmedel inkluderas här allt utom konven- drivmedel (bensin och diesel). Begreppet avser således att inkludera såväl andra fossila drivmedel än bensin och diesel som icke-fossila drivmedel (jfr [SOU 2004:4], s. 27 för detta och andra begrepp). 6.2.1Regeringens skattestrategi för alternativa drivmedel Vi har i avsnitt 5.5 redogjort för regeringens strategi för alternativa (koldioxidneutrala) drivmedel. Strategin sträcker sig t.o.m. . Enligt strategin skall bland annat de s.k. koldioxidneutrala bränslena helt skattebefrias, så fort erforderliga EU-godkännanden erhållits. Mot bakgrund härav finner inte utredningen anledning att föregripa fullföljandet av denna strategi och den nödvändiga utvärdering som måste följa därpå. Resonemangen nedan avser därför inte några konkreta förslag från utredningen utan behandlar dessa drivmedel på lite . 6.2.2Gasol, metan och naturgas Ett strikt genomförande av principskiss förutsätter att den energirelaterade energiskatten appliceras generellt på samtliga fordonsbränslen, inklusive gasol, metan och naturgas samt att koldioxidskatten tas ut efter bränslenas respektive kolinnehåll. Utredningen väljer i detta skede att ute- lämna de här aktuella bränslena från den reformerade drivmedels- skattemodellen. tas inte någon energiskatt ut för dessa bränslen om de används för drift av motordrivna fordon. Därutöver är koldioxid- skatten reducerad i förhållande till vad den skulle ha varit om den strikt togs ut efter bränslets kolinnehåll. Om energiskatten relaterades till energiinnehållet skulle energiskatten behöva höjas kraftigt för dessa bränslen. Gasol och naturgas är visserligen fossila bränslen men har i förhållande till andra fossila bränslen vissa miljöfördelar – som t.ex. lägre koldioxidutsläpp – som gör dem intressanta som alternativ till konventionella drivmedel. Det är främst naturgas som röner ett allt större sådant intresse. Det vore i den bemärkelsen olyckligt att foga in dessa bränslen i en generell beskattningsmodell, om de ändå av angivna skäl inte kan lyda under samma principer som de övriga bränslen som omfattas av modellen. Härvid bör det huvudsakliga syftet bakom vårt förslag beaktas, nämligen att likställa beskattningen av bensin och diesel. Detta är således det första steget mot en reformerad drivmedelsbeskattning i enlighet med principer, där f.ö. just likabehandlingen av bensin och diesel anges vara en av tre större principiella förändringar.4 Det primära för utredningens förslag är alltså att beskattningen av de nu – och inom en överskådlig framtid – dominerande bränslena bensin och diesel reformeras. Detta hänger ihop med våra förslag avseende fordonsskatten för lätta fordon och en allmännelig strävan att styra mot ökad bränsle- effektivitet där det är mest befogat. Det kan avslutningsvis anmärkas att det även inom EU bedöms vara aktuellt att särbehandla naturgas och gasol som används som drivmedel. Detta kommer till uttryck bland annat genom den möjlighet till fullständig eller partiell skattebefrielse eller skattenedsättning som medlemsstaterna har för dessa bränslen genom energiskattedirektivets artikel 15.1 i). Det finns flera mål med den svenska drivmedelsbeskattningen, varav två av målen främst belyses här (1) strävan att gynna introduktionen av koldioxidneutrala fordonsbränslen och (2) att stimulera användning av det samhällsekonomiskt mest effektiva bränslet. Vad gäller den första punkten sätter energiskattedirektivet ramarna för vad får göra vid den skattemässiga behand- lingen av dessa fordonsbränslen. Den svenska drivmedels- beskattningen har därmed i princip fria händer att hantera skatte- befrielse eller nedsatta skattesatser för sådana fordonsbränslen genom användande av artikel 16 eller 19 i energiskattedirektivet. Ett pragmatiskt och relativt teknikneutralt angreppssätt är att ge skattebefrielse eller nedsatta skattesatser för alla koldioxidneutrala fordonsbränslen. Så länge det fossila kolinnehållet är noll är koldi- oxidskatten också noll (jfr dock vad som sagts i avsnitt 6.1.2 ovan kring livscykelperspektivet). Det som kvarstår är därför en rabatt 4 Se Skatteväxlingskommitténs slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11), s. 426. på energiskatten samt en möjlig differentiering inom olika kvaliteter, av exempelvis etanol, genom miljöklasskomponenten. Den restriktion som ges av punkt 3 i artikel 16 i energiskatte- direktivet är att Skattebefrielse eller skattenedsättning som tillämpas av medlemsstaterna skall anpassas till råvaruprisutveck- lingen för att undvika överkompensation för merkostnaderna för framställning av produkter enligt punkt 1. Detta innebär att det bränsle som genom låga produktionskostnader är mest konkurrenskraftigt kommer att styra den generella skatte- subventionen. Detta torde vara en teknikneutral och enkel hantering av koldioxidneutrala drivmedel. I artikel 19 i energiskattedirektivet anges att rådet enhälligt, på förslag från kommissionen, får ge varje medlemsstat tillstånd att av särskilda politiska hänsyn införa ytterligare skattebefrielser eller skattenedsättningar. Denna artikel ger möjlighet att gynna vissa speciella bränslen, under förutsättning att kan motivera detta för . Alkylatbensin är ett drivmedel med avsevärt bättre miljöegenskaper än vanlig bensin. Det stora användningsområdet för alkylat- bensinen är i tvåtaktsmotorer. På grund av de högre framställnings- kostnaderna har skattesatsen på alkylatbensin satts lägre än för vanlig bensin för att försäljningspriset skall bli konkurrenskraftigt. har genom ett s.k. 8.4-beslut medgivits undantag för att få differentiera punktskattesatserna på detta sätt.5 Förutsättningen var att differentieringen står i överensstämmelse med EG:s minimiskattesatser. Dessutom skall nedsättningen av energiskatten, på grundval av en årlig översyn, anpassas så att merkostnaderna för framställning av alkylatbensin inte medför en överkompensation. Tillåtelsen löper ut . Praktiskt har differentieringen tillskapats på ett sådant sätt att energiskattesatsen för alkylatbensinen understiger motsvarande skattesats för bensin med per liter (). Eftersom energiinnehållet är i stort sett detsamma i alkylatbensin som i vanlig bensin skulle en beskattning efter energiinnehållet leda 5 Rådets beslut /828/EG av om tillåtelse, i enlighet med artikel 8.4 i direktiv /81/EEG, för att tillämpa en differentierad energiskattesats för alkylat- bensin för tvåtaktsmotorer (EGT L 284, 22.10.2002, s. 18). till att den eftersträvade differentieringen försvinner. Frågan är då hur detta skall kunna lösas inom ramen för en reformerad drivmedelsbeskattning. Ett alternativ är att utnyttja miljöklass- komponenten för detta ändamål. För att detta skulle kunna fungera krävs att miljöklasskomponenten åsätts ett negativt värde. Genom att välja en sådan lösning tydliggörs skattesubventionen väl, och det framgår klart att den har sin grund i miljömässiga överväganden. Utredningens förslag är därför att subventionen av alkylatbensin skall åstadkommas genom att miljöklass- komponenten för alkylatbensin sätts till –1,per liter. En annan lösning, som utredningen diskuterat, är att i stället låta den faktiska energiskattesatsen uppgå till av den reella energiskattesatsen och att subventionen alltså kommer till uttryck på detta sätt. Denna lösning medför emellertid att principerna för drivmedelsbeskattningen sätts ur spel redan i samband med att de börjar tillämpas, vilket naturligtvis är olyckligt och bör undvikas. I takt med att framställning av alkylatbensin blir billigare kan lagstiftaren i stället enkelt justera nivån på miljöklasskomponenten. 6.2.5Inom vilken tidsplan kan en likformig drivmedelsbeskattning genomföras En likformig beskattning, dvs. en beskattning som tas ut efter objektiva kriterier, kräver – skatten på bensin oförändrad – att skatten på diesel höjs med per liter (se avsnitt 6.1.1 ovan). Det är i detta fall motiverat att sänka fordonsskatten på dieseldrivna personbilar fullt ut (med undantag för tillägg av en miljöfaktor för de dieseldrivna personbilar som endast uppfyller miljöklass 2005, se avsnitt 4.5.3). Denna nivå på dieselskatten medför dock fördyringar för den yrkesmässiga trafiken och produktionen i , vilket kan motivera någon form av kompensation för olika sektorer. Nivån ger också kraftiga incitament att i större utsträckning tanka diesel i länder där skatten är lägre om inte ett väl fungerande kompensationssystem finns tillgängligt. Dessa är de huvudsakliga skälen till att utredningen endast lämnar förslag till den första etappen på väg mot en likformig beskattning. Även var av denna uppfattning och uttryckte i sitt slutbetänkande att förändringarna vid en reformering enligt den nu föreslagna modellen borde behöva ske , En likformig drivmedelsbeskattning SOU 2004:63 beroende på behovet av anpassning i framför allt den tunga transportsektorn.6 På lite bör dock en likformig beskattning eftersträvas. En rimlig bedömning är att en sådan kan genomföras om 5–. Det är i detta sammanhang av stor vikt att , i samband med att miniminivåerna i energiskattedirektivet skall ses över, argumenterar för höjda miniminivåer. 6.3.1Förslaget till ny drivmedelsbeskattning I tabell 6.3 nedan visas nuvarande () och föreslagna skattesatser (exklusive mervärdesskatt) för bensin och diesel. Två stora skillnader mellan utredningens förslag och nuvarande system för beskattningen bör noteras. Skatten för diesel höjs med per liter. Miljöklasskomponenten tar över energiskattens funktion att differentiera mellan olika kvaliteter inom bensin respektive diesel. Detta innebär att den nya miljöklasskomponenten delvis står för den föreslagna höjningen av dieselskatten. Utöver dessa huvuddrag kan noteras att eldningsoljan föreslås ligga kvar på nuvarande skattenivå (3,per liter). Alkylat- bensinen föreslås även i fortsättningen åtnjuta den gällande skattesubventionen, vilket som beskrivs ovan skall åstadkommas genom en negativ miljöklasskomponent (se avsnitt 6.2.4). 6 Se not 5. Jfr a.a. s. 404. Nuvarande och föreslagen drivmedelsbeskattning, bensin och diesel (höjning med per liter för diesel) – etapp 1 Skattebelopp (kr per liter) a) miljöklass 1 b) miljöklass 2 Annan bensin än som a) märkt olja b) omärkt olja miljöklass 3 eller inte Skattebelopp (kr per liter) -1,56 Tabellen ovan utelämnar de alternativa (inbegripet de koldioxid- neutrala) fordonsbränslena. I syfte att gynna introduktionen av koldioxidneutrala bränslen föreslås att dessa, liksom , fortsatt skattesubventioneras inom ramen för regeringens skattestrategi (jfr avsnitt 5.5). Som framgått i avsnitt 5 ligger dieselskatter innan utredningens förslag (om en höjning med per liter) genomförs på EU-genomsnittet (EU-15). Om utredningens långsiktiga mål blir verklighet, dvs. om en höjning med per liter kan genomföras, kommer ändå att ligga under nuvarande skattenivåer. Avslutningsvis i denna del vill utredningen endast påtala att skattehöjningen på diesel kan vara en orsak att se över storleken på den särskilda avgiften i 10 kap. 5 § lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE, och möjligen höja avgiften något. Utredningen lämnar dock inte något förslag i denna del utan låter detta bli föremål för fortsatta överväganden inom . 6.3.2Förslaget och de koldioxidneutrala drivmedlen Vid den nuvarande skattenivån på diesel – och även efter den föreslagna höjningen – gör utredningen bedömningen att de koldioxidneutrala fordonsbränslena inte kan konkurrera med bensin och diesel, om dessa också skulle betala energiskatt. Detta motiverar, i linje med vad energiskattedirektivet erbjuder, att skatten sätts till noll för dessa bränslen. Se avsnitt 6.3.3 för en diskussion om hur denna skattenedsättning kan hanteras om råvaruprisutvecklingen och/eller merkostnaderna för framställning av alternativa fordonsbränslen förändras så att en total skattebefrielse innebär överkompensation. På är det ur ett fiskalt perspektiv naturligtvis också av stor betydelse att även de koldioxidneutrala bränslena betalar den statsfinansiellt motiverade energiskatten.7 I ett läge där transportsektorn i ökande utsträckning använder sådana fordons- bränslen är det viktigt att uppmärksamma de statsfinansiella effekt- erna av denna för miljön positiva utveckling. Eftersom tillgången på alternativa energikällor (t.ex. biomassa) inte är oändlig, är det både i det längre och i det kortare perspektivet givetvis viktigt ur ett resursperspektiv, att använd- ningen även av de alternativa fordonsbränslena är effektiv. Detta innebär att koldioxidneutrala fordonsbränslen (och miljöfordon) bör beskattas på ett sådant sätt att bränsleeffektivitet stimuleras. Särskilt om s.k. låginblandning Utredningens förslag torde vara ganska oproblematiskt avseende låginblandning8 av biodrivmedel i fossila bränslen. Energi- och koldioxidskatten per liter får förväntas sjunka allt eftersom inblandning av biodrivmedel ökar, både som en effekt av att biodrivmedel har lägre energiinnehåll per liter och som en effekt av att de inte innehåller något fossilt kol. Låginblandning torde också vara den mest effektiva lösningen att öka användningen av alternativa fordonsbränslen, eftersom befintliga produktionssätt och distributionskanaler inte behöver ändras. Det är också enklare för fordonsindustrin och för konsumenterna med låginblandning. 7Se not 5. Jfr a.a. s. 405. 8Med låginblandning avses en inblandning av förnybara drivmedel i bensin och diesel enligt gällande specifikationer för respektive bränsle. Det kan dock vara så att det kan vara motiverat att stimulera inköp och användning av rena alternativbränslefordon. 6.3.3En möjlig utveckling av drivmedelskatterna En möjlig utveckling av drivmedelsbeskattningen skisseras nedan där illustrerar dagens skattenivåer och de skattenivåer som föreslås av denna utredning (dvs. en ökning av skatten på diesel med per liter). illustrerar det fall när bensin och diesel beskattas med samma skattesats per liter och en fullständig likformig beskattning där energi- och fossilt kolinnehåll utgör principerna för skatteuttaget. I figuren antas produktionskostnaderna för biodrivmedel till en början vara tillräckligt mycket högre så att biodrivmedlen inte kan konkurrera med bensin och diesel om de beskattas efter samma principer. Efter hand är det möjligt att produktionskostnaderna sjunker som det sker en höjning av drivmedelsskatten på diesel. Detta innebär sammantaget att det relativa gynnandet av biodrivmedel ökar genom lägre produktionskostnader och högre skatt på fossila drivmedel. Denna utveckling kan mycket väl leda till att biodrivmedlet blir överkompenserat, vilket enligt artikel 16 i energiskattedirektivet innebär att drivmedlet i fråga inte längre får ha en total skattebefrielse. Skatten på det aktuella biodrivmedlet måste då höjas så pass mycket att detta inte sker. Är det då motiverat att höja skatten för alla alternativa bränslen när det bara är ett av dem som är överkompenserat? I och med strävan att gynna det alternativa bränsle som genom marknadens funktionssätt bäst kan konkurrera med de fossila bränslena bör svaret på den frågan besvaras jakande. Låt oss säga att biodrivmedlet med de lägsta produktions- kostnaderna, dvs. det mest konkurrenskraftiga, är lönsamt att producera om en drivmedelsskatt på av bensin och/eller dieselnivån (den lägsta stapeln längst till höger) läggs på, som överkompensation kan anses vara fallet. I detta fall är skattenedsättningen fortfarande i enlighet med artikel 16 i energiskattedirektivet. gynnar i detta fall också det biodrivmedel som är mest konkurrenskraftigt, vilket är helt i linje med önskvärdheten att ha teknikneutrala styrmedel. Beskattning av bensin och diesel samt koldioxidneutrala drivmedel Blyfri bensin, EU min Diesel, EU min Artikel 16, energiskattedirektivet Kommentar: Stapeln Artikel 16 visualiserar en nivå på beskattningen av de alternativa bränslena som kan komma att bli nödvändig för att undvika överkompensation. Utredningens långsiktiga mål är som framgått att nå en likformig och teknikneutral beskattning efter objektiva kriterier. Staplarna längst till höger i figuren är inte beslutade dieselskattenivåer. Figuren skall därför ses, framför allt staplarna längst till höger, som en illustration av att dieselskatter och EG:s minimiskattesatser går i samma riktning, om än i något olika hastigheter. Figuren illustrerar också vad utredningen vill åstadkomma på och därmed vad bör verka för i EU- arbetet, nämligen en långsiktig strävan till högre och harmoniserade minimiskattesatser. Detta för att underlätta möjligheten att nå vissa miljö- och transportpolitiska mål såsom begränsad miljöpåverkan, mindre försurning, samt strävan att undvika snedvridning av konkurrens avseende drivmedelsskatterna. Det skall dock påpekas att produktionskostnaderna kan påverkas av subventioner på andra håll i skattesystemet. En helhetsbild av detta, vilket av nödvändighet går utanför ramen för Vägtrafik- skatteutredningens arbete, bör också innefatta en sammanvägning av de subventioner som exempelvis jordbruket och producenter av alternativa fordonsbränslen får genom andra kanaler. 6.4Beskattningen av dieselolja för arbetsmaskiner m.m. – frågor om kompensation och skilda drivmedelsskattenivåer Utredningens bedömning: Utredningens bedömning är att förändringarna av vägtrafikbeskattningen och konkurrensskäl kan medföra ett behov av någon form av kompensation till vissa sektorer. Om lagstiftaren anser att denna kompensation bör åstadkommas inom vägtrafikbeskattningens område redovisar utredningen nedan vissa bedömningar kring frågan om skilda drivmedelsskattenivåer och hithörande frågor. Med tanke på att den svenska dieselskatten ligger i mellanskiktet inom EU menar utredningen dock att det är möjligt att höja skatten med per liter utan att nu införa ett kompensationssystem, i vart fall för de flesta sektorer. För den tunga trafiken kompenseras denna höjning till viss del med en sänkning av fordonsskatten för tunga fordon som uppfyller de senaste obligatoriska avgaskraven. Beträffande jord- och skogsbruket har regeringen redan gjort vissa uttalanden kring kompensation för dessa sektorer. Vid en fortsatt höjning av dieselskatten bedöms det emellertid finnas behov av ett kompensationssystem även för yrkesmässig tung trafik, allt under förutsättning dock att EG:s minimi- skattenivåer på diesel inte höjs avsevärt. Utredningen vill dock med skärpa betona att frågan om kompensation, och de närmare formerna härför är helt avhängig fortsatta politiska ställningstaganden. De skattehöjningar på diesel som utredningen föreslår innebär ökade kostnader i vissa sektorer. I första hand synes jord- och skogsbruk (arbetsmaskiner), åkerinäringen samt i viss mån även taxinäringen vara de sektorer som i störst utsträckning får vidkännas dessa skattehöjningar. När sedan en kilometerskatt införs kommer framför allt åkerinäringen att få ökade kostnader. Det nu sagda innebär att konkurrensskäl kan komma att medföra att krav på kompensation i någon form riktas mot statsmakterna från de berörda sektorerna. Ytterst är det ett politiskt beslut att därefter avgöra om kompensation skall erbjudas någon eller några sektorer och att besluta om i vilken form detta i så fall skall ske. Om kompensationen skall åstadkommas inom det område som utredningen har att utreda, nämligen vägtrafikbeskattningen och närmast drivmedelsskatterna, finns det ett antal överväganden som behöver göras. Mot bakgrund av det nu anförda är således syftet med det här avsnittet att ta upp och från konkurrenssynpunkt översiktligt behandla de nu nämnda sektorerna samt därtill några frågor av mer skatteadministrativ karaktär till ledning för eventuellt fortsatta överväganden. Ur utredningens synvinkel bedömer vi det som högst önskvärt att reformera vägtrafikbeskattningen, inbegripet en likformig beskattning av fordon och drivmedel. Utredningen anser det också önskvärt att inför ett kilometerskattesystem för tunga lastfordon i enlighet med de förutsättningar som vi anger i avsnitt 9. Till viss del får således här en avvägning göras mellan betydelsen av att reformera vägtrafikbeskattningen och betydelsen av att undvika skilda skattesatser, vilket det alltså kan bli frågan om, om någon eller några sektorer skall kompenseras inom vägtrafik- beskattningens område. 6.4.2Finns det ett behov av en lägre drivmedelsskattenivå för vissa sektorer? En likformig beskattning medför (se avsnitt 6.1.1 ovan) att skatten på diesel höjs med per liter (som fordonsskatten för nya, lätta dieseldrivna personbilar sänks). I den första etappen föreslås skatten på diesel höjas med per liter. Ett motsatt alternativ som utredningen har avskrivit är en sänkning av skatten på bensin. Detta med tanke på dels att det anses vara av stor vikt att den totala styrningen mot lägre koldioxidutsläpp inte minskas, dels med utgångspunkt i det fiskala perspektivet. Höjningen av skatten på diesel medför dock kostnadsökningar för många företag som verkar i Sverige.9 ökar risken för skatteundandragande, eftersom incitamentet att tanka billigare diesel i grannländerna blir större. Detta är problematiskt både ur ett miljöperspektiv och ur ett statsfinansiellt perspektiv, då skatte- 9 I avsnitt 2.1.3 behandlas internationella aspekter av beskattning. Med hänsyn till både styrning, det fiskala perspektivet och konkurrensneutral beskattning är det i vissa fall aktuellt att de svenska skatterna tar hänsyn till beskattningen i omvärlden. intäkter försvinner när det tankas diesel i andra länder, som ofta erbjuder en sämre kvalitet. Även om kommer att medföra att skattenivåerna generellt stiger i vår närmaste omvärld kommer utländsk diesel inom överskådlig framtid som huvudregel att vara lägre beskattad än svensk diesel. Okompenserade höjningar av dieselskatten innebär allmänt sett en försämrad konkurrenskraft för de branscher där diesel är en betydande insatsvara i produktionen. Om dessa kostnadsökningar sker ensidigt i kan detta leda till att svensk produktion missgynnas jämfört med aktörer i länder med lägre kostnadslägen. Utredningen vill därför framhålla vikten av att inta en beredskap för att på något sätt kompensera dessa kostnadsökningar. Möjligheterna till kompensation sträcker sig utanför utredning- ens direktiv och kan exempelvis innebära sänkt skatt på arbete i linje med den gröna skatteväxlingen. Här kommer vi dock endast att behandla möjligheterna att kompensera vissa användare inom ramen för vägtrafikbeskattningen. Detta leder till behovet av att se på möjligheterna att ha differentierade skattenivåer; antingen i form av återföring av inbetald skatt eller i form av olika skatt direkt vid pumpen. Utredningen vill dock redan här poängtera att det av våra direktiv framgår att ett system för återbetalning bör undvikas (dir. 2001:12, s. 11 f.). Detta är också ett av skälen till att vi inte lägger några skarpa förslag om återbetalning eller skilda drivmedelsskatteni- våer utan tecknar den följande bakgrunden endast i syfte att bredda beslutsunderlaget. Det kan således främst av konkurrensskäl finnas ett behov av olika skattenivåer inom respektive utanför näringsverksamhet eller ett behov av skilda skattenivåer för olika verksamheter.