sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — Också i 2 kap. 4 e § tredje stycket 1 UtlL förekommer begreppet särskild anknytning. Med stöd av den bestämmelsen kan en utlän- ning, som haft tidsbegränsat uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning, beviljas uppehållstillstånd om utlänningen har särskild anknytning till trots att äktenskapet eller samboförhållandet, som grundat det första uppehållstillståndet, upphört. Under den bestämmelsen ryms såväl familjeanknytnings- fall som fall där sökanden på annat sätt fått anknytning till det Uppehållstillstånd av humanitära skäl svenska samhället, t.ex. genom att han eller hon har kommit in på den svenska arbetsmarknaden114. I den nu föreslagna bestämmelsen, där det vid bedömningen om det finns humanitära skäl för uppehållstillstånd särskilt skall beak- tas om en utlänning har fått särskild anknytning till landet, har begreppet särskild anknytning en något annorlunda innebörd. Det ställs också större krav på anknytningen för att uppehållstillstånd skall beviljas på den grunden. Till en början skall det vara fråga om att anknytningen skall ha uppkommit under utlänningens vistelse här i väntan på att hans eller hennes ansökan om uppehållstillstånd slutligt prövas. Anknytningen kan uppkomma på olika sätt, bl.a. genom anpassning till det svenska samhället. De allra flesta fall gäller barn som har anpassat sig till det svenska samhället genom att ha gått i svensk skola, genom att de utvecklat svenska som sitt första eller enda språk eller på annat sätt fått stark anknytning till . För att vuxna personer skall få stanna här på grund av anknyt- ning krävs mycket tunga skäl. Det kan t.ex. vara frågan om social etablering under mycket långvarig vistelse. När det gäller vuxna personer kan sägas att de i praxis endast i sällsynta undantag bevil- jats uppehållstillstånd av humanitära skäl på grund av anknytning och då oftast i förening med andra skäl av humanitär art. För det fall att en utlänning som vistas här under prövningen av frågan om uppehållstillstånd inte kan återsändas till sitt hemland eller avvisas eller utvisas till något annat land föreligger det ett s.k. verkställighetshinder. Sådana kan aktualiseras och få betydelse redan vid ärendets inledning, men även senare under processen eller efter det att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har meddelats. Verkställighetshindren kan få olika betydelse beroende på när de uppkommer och hur långvariga de beräknas bli. Bestämmelser om verkställighetshinder finns i 4 kap. 12 § och 8 kap. UtlL. 114 Wikrén-Sandesjö Utlänningslagen med kommentarer, 7 uppl, 2003 s. 92 Uppehållstillstånd av humanitära skäl Verkställighetshinder före avvisnings- eller utvisningsbeslut I 4 kap. 12 § UtlL anges att det, när en fråga om avvisning eller utvisning skall prövas, skall tas hänsyn till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 8 kap. 1–4 §§ UtlL inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs. Inte bara sådana hinder som anges i 8 kap. 1 §, 2 § och 4 § UtlL skall beaktas utan också andra särskilda hinder som kan tänkas föreligga, t.ex. hinder som är av humanitär natur115. En annan form av verkställighetshinder är att det land dit utlänningen skulle sändas vägrar att ta emot honom eller henne. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut bör alltså inte meddelas av beslutande myndighet om det framgår att det inte skulle gå att verkställa. Däremot anses att hinder mot verkställighet som utlän- ningen själv har förorsakat, och som kan undanröjas genom utlän- ningens medverkan, inte utgör sådant verkställighetshinder som skall medföra rätt för utlänningen att stanna i Sverige.116. Ett exem- pel på en sådan situation kan vara att utlänningen har avsagt sig sitt tidigare medborgarskap och blivit statslös. Om verkställighetshindret kan antas vara övergående kan antingen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas eller förord- nas att det skall anstå med verkställigheten av det meddelade avvis- nings- eller utvisningsbeslutet tills vidare. Enligt motiven117 är det vad som avses i 4 kap. 12 § andra stycket UtlL med uttrycket att det i beslutet om avvisning eller utvisning skall ges sådana anvis- ningar i fråga om verkställigheten som prövningen kan föranleda. Anvisningar i fråga om verkställighet kan dock också gälla prak- tiska frågor såsom mottagandet i hemlandet eller medföljande under resan till hemlandet. Exempelvis kan anvisningarna före- skriva att verkställighet får ske först sedan vårdnadshavare eller annan anhörig i hemlandet har informerats. Bestämmelsen i 4 kap. 12 § infördes genom utlännings- lag. torde dock uppehållstillstånd ha meddelats om det förelegat ett bestående verkställighetshinder. När bestäm- melsen infördes var syftet att även verkställighetshinder som kunde antas bli tillfälliga skulle beaktas av den beslutande myndigheten och att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skulle kunna meddelas i vissa fall118. 1988/89:86 s. 166 1988/89:86 s. 167 Uppehållstillstånd av humanitära skäl Verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avvisnings- eller utvis- ningsbeslut 8 kap. UtlL innehåller föreskrifter om hinder mot verkställighet. Eftersom bestämmelsen i 4 kap. 12 § UtlL innebär att något beslut om avvisning inte skall fattas då det från början framgår att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa, har bestämmelserna i 8 kap. UtlL sin främsta betydelse när hindret har uppkommit eller blivit känt först efter det att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har vunnit laga kraft. I 8 kap. UtlL anges inte konsekvenserna av att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas. Av praxis framgår dock att uppehållstillstånd kan beviljas eller permanent i dessa fall. Uppehållstillstånd beviljas då med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl. Aktuella lagförslag rörande verkställighetshinder Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25) Utredningen har föreslagit vissa lagändringar i fråga om förfarandet då ett verkställighetshinder konstateras före ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Enligt utredningens förslag skall bestämmelsen i 4 kap. 12 § UtlL förtydligas så att det framgår av lagtexten att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får meddelas om det finns ett permanent verkställighetshinder. Vidare föreslås att ett nytt andra stycke införs i samma bestämmelse och att det där anges att ett beslut om avvisning eller utvisning får meddelas om ett verk- ställighetshinder bedöms vara övergående (tillfälligt verkställig- hetshinder). Utredningen har även föreslagit att det vid tillfälliga verkställighetshinder skall meddelas ett avvisningsbeslut, men i beslutet anges när det tidigast får verkställas i de fall beslut har meddelats av regeringen, eller Migrations- verket. Utredningen skiljer också på subjektiva verkställighetshinder och objektiva verkställighetshinder (s. 124). Med subjektiva verk- ställighetshinder avses sådana som den enskilde själv kan undan- röja, t.ex. genom att fylla i vissa dokument för att få resehandlingar. Objektiva verkställighetshinder är däremot sådana som den enskilde inte kan göra något åt, t.ex. då hemlandet vägrar att ta emot utlänningen oberoende av resedokument. Som ett helt annat Uppehållstillstånd av humanitära skäl slag av verkställighetshinder anses att den person som skall avlägs- nas är i så dåligt fysiskt eller psykiskt skick att det inte är möjligt att verkställa beslutet. I sådana fall kan förhållandena utgöra ett humanitärt skäl som medför att det finns grund för bifall till en ny ansökan om uppehållstillstånd. Enligt betänkandet har utredningen övervägt att i lagtexten införa även ett förtydligande av vilka andra hinder som skall beak- tas vid verkställighet, men stannat för att endast föreslå de föränd- ringar som gäller permanent respektive tillfälligt verkställighets- hinder. 2003/04:59 Prövning av verkställighetshinder i utlännings- ärenden Enligt nu gällande bestämmelser kan en utlänning ge in nya ansök- ningar efter lagakraftvunnet avvisningsbeslut. Uppehållstillstånd kan i sådana fall beviljas enligt 2 kap. 5 b § UtlL, om utlänningen antingen är att bedöma som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 2–3 §§ UtlL eller om det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvis- ning. I dessa fall kan inhibera verkställigheten med stöd av 8 kap. 10 § UtlL. Regeringen har föreslagit att bestämmelsen i 2 kap. 5 b § UtlL tas bort och att möjligheten till ny ansökan hos Utlänningsnämn- den avskaffas.119 I stället skall nya omständigheter kunna åberopas och prövas hos vid verkställighetsstadiet. Till de tidigare bestämmelserna i 8 kap. UtlL om verkställighetshinder på grund av risk för dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr respektive risk för förföljelse föreslås läggas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 § UtlL. Av den nya bestämmelsen skall framgå att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas om det föreligger medi- cinska hinder eller andra synnerliga skäl mot verkställighet.120 Förslaget innebär vidare att i verkställighets- ärendet skall pröva om det föreligger hinder mot verkställighet. Därvid skall beaktas inte bara de hinder som anges i 8 kap. UtlL utan också bestående verkställighetshinder av praktisk natur. Sådana verkställighetshinder kan vara att utlänningens hemland eller tidigare vistelseland vägrar att ta emot honom eller henne och detta inte beror på bristande medverkan från utlänningen.121 Migra- s. 31 och 35 Uppehållstillstånd av humanitära skäl tionsverkets prövning kan dels ske självmant och dels på begäran från utlänningen. För att begränsa antalet omprövningar på verk- ställighetsstadiet föreslås också att de omständigheter som åbero- pas måste vara nya och inte kunna ha åberopats tidigare eller att utlänningen har giltig ursäkt för att omständigheterna inte åbero- pats tidigare.122 Skulle finna att det föreligger ett bestående hinder mot verkställighet föreslås att i dessa fall bevilja permanent uppehållstillstånd. Bedöms verkställighetshindret i stället vara tillfälligt, föreslås att får förordna om inhibition av avvisningsbeslutet eller bevilja ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd.123 Skall verkställighetshinder tas upp som ett eget kriterium under huma- nitära skäl? Det finns inte någon specifik tillståndsgrund i utlänningslagen för de situationer där verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan ske. Då uppehållstillstånd har bevil- jats har det skett med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl. Avsaknaden av en särskild tillståndsgrund kan dock i vissa fall innebära att en utlänning först måste få avslag på sin ursprungliga ansökan om uppehållstillstånd innan frågan om uppehållstillstånd tas upp på nytt i samband med verkställighet av avvisningsbeslutet. Så kan vara fallet om utlänningen i och för sig bör avvisas, men där en verkställighet inte skulle kunna ske därför att det inte finns något land där utlänningen kan tas emot. För att komma tillrätta med detta samt för att öka utlännings- lagens tydlighet och förutsebarhet anser kommittén att en lag- reglering av uppehållstillstånd vid verkställighetshinder bör införas. Som nämnts ovan har uppehållstillstånd beviljats med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl i de situationer då det har före- legat ett bestående verkställighetshinder. Detta talar för att också hänföra verkställighetshindren till ett av de särskilda kriterier som anges i bestämmelsen om humanitära skäl. Verkställighetshinder utgör visserligen inte typiskt sett en sådan omständighet av per- sonlig art som normalt förknippas med humanitära skäl. Dock finns vissa likheter med den anknytning som kan uppkomma Uppehållstillstånd av humanitära skäl genom att en utlänning vistats i , vilket här har föreslagits som ett eget kriterium under bedömningen av de humanitära skä- len. Även då det råder ett bestående verkställighetshinder kan utlänningen nämligen förutses få en mer eller mindre stark anknyt- ning till det svenska samhället under sin vistelse här. Kommittén föreslår därför att också bestående verkställighetshinder särskilt skall anges som en av de situationer när humanitära skäl skall anses föreligga. För det fall att ett verkställighetshinder inte kan bedömas vara bestående utan endast tillfälligt kan det antingen beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd eller förordnas att verkställigheten skall anstå tills vidare (inhibition). Utredningen om Verkställighet vid oklar identitet m.m. har föreslagit att tillfälliga verkställighets- hinder inte skall hindra att avvisnings- eller utvisningsbeslut med- delas, men att det i beslutet skall anges den tidpunkt då avvisning tidigast får ske.124 Något beslut om uppehållstillstånd kommer där- för inte att bli aktuellt i de fallen. Om förslaget genomförs kommer det alltså inte att finnas behov av någon särskild reglering för tids- begränsade uppehållstillstånd vid verkställighetshinder. Till skillnad från vad som gäller för bestående verkställighets- hinder, finns det vid tillfälliga verkställighetshinder alternativa lös- ningar till att enbart bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Den beslutande myndigheten kan i vissa fall meddela ett avvis- ningsbeslut att verkställas , som ett tids- begränsat uppehållstillstånd beviljas . En sådan lös- ning kan väljas då myndigheten kan bedöma att avvisning eller utvisning bör ske, men då ett längre rådrum krävs för verkställighet än vad som medges i normalfallet i 8 kap. 12 § UtlL. Denna metod har också använts i praxis då sökanden skulle avvisas och återvända till sitt hemland, , sedan fredsprocessen inletts där. Regeringen förordnade i ärendet att verställigheten av beslutet om avvisning inte fick ske förrän från rege- ringens beslut samt meddelade ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd för denna tid125. 124SOU 2003:25 s. 127 f. Uppehållstillstånd av humanitära skäl I fall då det har rått större ovisshet om och när ett avvisnings- beslut skulle kunna verkställas, t.ex. då sökandens identitet varit oklar eller då sökanden varit ett ensamkommande barn och föräld- rarna inte återfunnits i hemlandet, har ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd meddelats utan att förenas med avvisningsbeslut126. I vissa andra fall har också anstånd bestämts i avlägsnandebeslu- tet, utan att förenas med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Anståndet har då beslutats till tidpunkt när verkställighet är möjlig med hänsyn till sökandens hälsotillstånd127. Som nämnts ovan kan ett genomförande av förslag från Utred- ningen om verkställighet vid oklar identitet m.m. komma att inne- bära att det inte längre finns något utrymme för tidsbegränsade uppehållstillstånd i situationer då det råder tillfälliga verkställig- hetshinder. Enligt kommitténs uppfattning bör ett tydliggörande av nu gällande praxis dock innefatta en lagreglering för tidsbegrän- sade uppehållstillstånd vid tillfälliga verkställighetshinder. Medan bestående verkställighetshinder regleras under uppehållstillstånd av humanitära skäl, bör en bestämmelse om tillfälliga verkställighets- hinder i stället införas under övriga tidsbegränsade uppehållstill- stånd. Då det råder ett tillfälligt verkställighetshinder bör valet mellan de olika beslutsalternativen även fortsättningsvis ske utifrån verk- ställighetshindret i det enskilda fallet. De bedömningsgrunder som framgått ovan bör även fortsättningsvis användas. Någon särskild lagreglering av valet mellan dessa alternativ bedöms dock inte nöd- vändig. Effekten av att sökanden inte medverkar till att undanröja verkställig- hetshinder Enligt praxis anses att hinder mot verkställighet som utlänningen själv förorsakat och som kan undanröjas genom dennes medverkan inte skall medföra rätt för utlänningen att stanna i Sverige128. Också verkställighetsutredningen nämner att i fall där verkställighet omöjliggörs av den enskilde utlänningens bristande medverkan, står det helt klart att ett sådant hinder inte bör tillåtas leda till att han eller hon får uppehållstillstånd här129. 26-94, UN 3-92 och 320-98 U 3200-84, U 6985/85 129SOU 2003:25 s. 128 Uppehållstillstånd av humanitära skäl Även fortsättningsvis bör gälla att verkställighetshinder som beror på den enskilde utlänningens bristande medverkan skall medföra avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Bristande med- verkan från utlänningens sida kan bestå t.ex. i att utlänningen inte medverkar till att skaffa resedokument. Denna situation blir aktuell först då det har meddelats ett avlägsnandebeslut. Det kan dock tänkas förekomma situationer då det redan vid den ursprungliga ansökningen framgår att det finns verkställighetshinder som utlän- ningen bidragit till, t.ex. att utlänningen självmant har avsagt sig sitt ursprungliga medborgarskap och blivit statslös. I de fall då det föreligger verkställighetshinder som beror på utlänningens eget agerande bör dessa generellt kunna bedömas som tillfälliga verkställighetshinder, eftersom de kan undanröjas genom utlänningens medverkan. I dessa fall får det efter omständigheterna i det enskilda ärendet avgöras om det bör förordnas om inhibition med verkställigheten eller om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör meddelas. 4.8.5Vissa skäl som kan beaktas vid den samlade bedöm- ningen Kommitténs förslag: Vid den samlade bedömningen kan vissa skäl av humanitär art beaktas, ibland självständigt såsom fallet kan vara vid politisk-humanitära skäl, men i allmänhet i förening med omständigheterna i övrigt; detta gäller skäl som påtaglig risk för social utstötning, vissa fall av risk för förföljelser eller trakasserier som har sin grund i sökandens kön eller sexuella läggning, humanitära skäl som gäller en nära anhörig liksom också andra udda och ömmande omständigheter. En stor del av de uppehållstillstånd som meddelas på grund av humanitära skäl hänför sig till situationen i sökandens hemland snarare än till individuella skäl. Gällande praxis innefattar alltså möjligheter att bevilja uppehållstillstånd av s.k. politisk-humanitära skäl. Vid en lagändring avsågs dock att personer med poli- tisk-humanitära skäl skulle prövas som skyddsbehövande i Uppehållstillstånd av humanitära skäl I samband med riksdagsbehandlingen framhöll dock socialförsäkringsutskottet att det inte var uteslutet att det även i fortsättningen kunde förekomma fall där uppehållstillstånd på humanitära grunder skulle kunna beviljas den som hade politisk- humanitära skäl131. Därigenom öppnades en ventil för att det i vissa fall skulle kunna komma i fråga att även efter lagändringen bevilja uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl med stöd av bestäm- melsen om humanitära skäl. Prövningen av dessa fall har därefter kommit att i stor utsträckning ske i form av humanitära skäl och inte som skyddsbehövande i övrigt. Kommittén förordar att vad som anses som politisk-huma- nitära skäl så långt möjligt prövas inom ramen för skyddsbehö- vande i övrigt. Då uppräkningen av kategorierna skyddsbehövande i övrigt är uttömmande, behöver ett visst utrymme kvarstå inom de humanitära skälen för personer som inte omfattas av dessa katego- rier men som bör få stanna kvar här därför att förhållandena i utlänningens hemland är mycket svåra. De som kan beviljas skydd enligt bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt är, utöver vissa andra fall som inte direkt avser situationer liknande vad som brukar benämnas politisk-humanitära skäl, de som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljö- katastrof inte kan återvända till sitt hemland. I fall där det inte förekommer någon väpnad konflikt i hemlandet men där förhållan- dena ändå är så svåra att det framstår som inhumant att tvinga sökanden att återvända, kan alltså skydd inte ges med stöd av bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt. Dessa kategorier kan då, om omständigheterna är synnerligen ömmande, beviljas uppe- hållstillstånd av humanitära skäl. Så har också skett vid ett flertal tillfällen, såväl när det gällt enskilda personer som i samband med att fattat principbeslut beträffande sökande från vissa länder. Mot bakgrund av hur gällande praxis har utvecklats, skulle ett lagfästande av vad som inryms under humanitära skäl också kunna ta upp politisk-humanitära skäl som ett självständigt krite- rium. Bestämmelse om humanitära skäl tar i första hand sikte på omständigheter som är hänförliga till utlänningens person. For- mellt är det därför något inkonsekvent att införa omständigheter som rör förhållanden i utlänningens hemland under bestämmelsen 1996/97:25 s. 92 och 100 1996/97:SfU s. 54 Uppehållstillstånd av humanitära skäl om humanitära skäl. Mer betydelsefullt är att gränsdragningen mellan skyddsbehövande enligt 3 kap. 3 § UtlL och politisk-huma- nitära skäl blir svår att upprätthålla och att det finns en risk för otydlighet i lagstiftningen om de politisk-humanitära skälen slås fast som självständiga humanitära skäl. Mot den bakgrunden är det kommitténs uppfattning att prövningen av politisk-humanitära skäl bäst görs under den samlade bedömningen av sökandens situation. Enligt 3 kap. 2 § UtlL och 5 kap. 2 § lagrådsremissen avses med flykting en utlänning som befinner sig utanför det land där han är medborgare, därför att han känner välgrundad fruktan för förföl- jelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhälls- grupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Definitionen gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Som flykting anses även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Förföljelsebegreppet tar i första hand sikte på åtgärder av en viss intensitet som riktar sig mot en persons liv eller frihet eller avser någon annan allvarlig kränkning av de mänskliga rättigheterna132. Därutöver finns inte någon enhälligt accepterad definition av begreppet men flera tolkningar har gjorts inom och inter- nationellt. EU har antagit en gemensam ståndpunkt för tolkningen av begreppet. I UNHCR:s handbok133 anges att diskriminerande åtgärder innebär förföljelse endast när åtgärderna är av starkt menlig natur för dem som berörs, t.ex allvarliga inskränkningar i personens rätt att tjäna sitt levebröd, hans rätt att utöva sin religion eller hans tillträde till normalt tillgänglig utbild- ning. För att en person skall kunna anses som flykting krävs inte bara att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse utan övriga rekvisit som anges i flyktingdefinitionen måste också vara 132Migrationsverkets skrivelse till regeringen, 129-2000-5900, s. 3 133UNHCR, om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rätts- liga ställning, par. Uppehållstillstånd av humanitära skäl Det innebär att förföljelsen måste ha ett samband med någon av de fem förföljelsegrunderna ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiös eller politisk uppfattning. För det fall att en person visserligen riskerar att utsättas för för- följelse vid ett återvändande till hemlandet, men det beror på omständigheter som inte har något samband med förföljelsegrun- derna för flyktingskap, kan han eller hon inte betraktas som flyk- ting. Det kan också vara så att den förföljelse som sökanden känner fruktan för – även om den har samband med någon av de fem för- följelsegrunderna – inte är av den art eller intensitet som krävs för att en ansökan om flyktingskap skall kunna beviljas. En särskild situation som kan nämnas i samband med förföljelsebegreppet är social utstötning. I fall där en sökande vid återvändande till hem- landet skulle bli föremål för social utstötning, som inte är av den arten att den kan bedömas som förföljelse, kan det komma i fråga att bevilja sökanden uppehållstillstånd av humanitära skäl.