sou · GSB3127 · 2005-01-01 00:00:00 — Resultatstyrningen gäller både regeringens styrning av myndigheten och myndighetens interna styrning. Med resultat avses prestation/prestationer (produkter eller tjänster) till en viss kostnad och med en viss kvalitet samt de effekter som prestationen leder till. För att verksamheten bättre ska förstås och styras är det viktigt att beskriva den i form av processer, det vill säga de återkommande kedjor av aktiviteter som ska ge ett visst resultat. Processbeskriv- ningen, som utgår från verksamheten, ska tala om vad som ska utföras, hur det ska utföras, med vilket stöd och vilket resultat det i slutändan ska ge, det vill säga vilken kundnytta det ger. och styrningen av verksamheten utgår vanligtvis från att verksamheter indelas och styrs vertikalt och funktionellt som resultatet och värdet för kunderna åstadkoms i processer, dvs. horisontellt och tvärfunktionellt. Inom socialförsäkringens administration pågår arbete i syfte att beskriva och ensa arbetssätt genom de så kallade Ensa-projekten. En gemensam metod för processutveckling finns och används av de olika Ensa-projekten. Detta sätt att bedriva processutveckling används också av bl.a. , och . Projekten samverkar med andra myndigheter och företag. menar att i och med att den nya bildas finns goda möjligheter att fortsätta med och skynda på detta arbete. Redan genom att beskriva och kommunicera existerande arbets- sätt som processer kan produktiviteten och kvaliteten förbättras. Genom att arbeta med processer kommer även resultatstyrning, produktivitetsmätningar och kvalitetskontroller in på ett naturligt sätt. förutsätter att processtänkandet kombineras med en ambitiös uppföljning av verksamheten. Vidare utgör en bra processbeskrivning en viktig del av en beställning av ett IT-stöd. Processbeskrivningen kan också vara ett bra verktyg för att dele- gera ansvar och decentralisera uppgifter. Enligt GEORG:s uppfattning är det angeläget att Försäkrings- kassan fortsätter att processorientera verksamheten. Processorien- tering behöver inte betyda att hela organisationen måste omfattas eller att en processorganisation måste införas. En viktig ingrediens är dock att organisationen måste lära sig att arbeta mer i team på tvärs över etablerade divisioner, avdelningar och enheter. har utifrån sina kriterier (avsnitt 2.3.2) valt att organisera Uppdrag, vision och organisation för den nya verksamheten i funktioner. menar att den valda organisa- tionsmodellen ger utrymme för arbetssätt som i stor utsträckning utgår från ett horisontellt och tvärfunktionellt perspektiv. En av utmaningar är att bättre förstå hur de egna processerna ska samspela med medleve- rantörernas processer för att bättre möta medborgarens behov och situation. måste alltså sträcka ut sina processer utanför myndighetsgränserna. Exempel på detta är Försäkrings- kassans samverkan med arbetsmarknadens aktörer för att samordna insatser för återgång till arbete samt samverkan med sjukvården för att få bättre läkarintyg och få dem översända via Internet. På så sätt kommer myndigheten också att kunna ta ännu ett steg i utveck- lingen av 24-timmarsmyndigheten (som bl.a. innebär att tillhanda- hålla självbetjäningstjänster). i detta kapitel har uppdraget och visionen för Försäkrings- kassan redovisats. De anger vad myndigheten ska uppnå med styr- ningen. Regeringen har dessutom ställt olika krav på myndigheten, som behöver ligga till grund för utformningen av styrningen. Det gäller bl.a. krav på likformighet och rättssäkerhet vid handlägg- ningen av ärenden samt krav på större effektivitet. Därför har utgått från att det är av stor vikt att myndighetens ledning kan fokusera rättssäkerheten och produktionsfrågorna. Regeringen har också ställt krav på en gemensam verksamhets- utveckling samt ett effektivt arbete med och utveckling av IT-stöd. Därför behöver ledningen utrymme för att fokusera mer på utvecklingsfrågor. Enligt beslut ska ha kvar länsorga- nisationerna. Därutöver har regeringen ställt krav på delegering och decentralisering i den nya myndigheten. menar att kärnan i verksamheten och det som styr- ningen och organisationen ska vara uppbyggd kring är mötet med medborgaren. Produktionen ska vara i fokus. Ledningen ska ha tid och möjlighet att koncentrera sig på de viktiga strategiska frågorna. Den nya ska vara en myndighet som snabbt kan anpassa sig till nya förutsättningar och som kan delegera ansvar och decentralisera uppgifter. Det är helt klart att nuvarande förändring Uppdrag, vision och organisation för den nya av socialförsäkringens administration inte är den sista stora föränd- ringen. Möjligheterna att snabbt och effektivt styra och driva verksam- heten och genomföra förändringar kan vara större om bl.a. följande utgångspunkter gäller: Strategiska och operativa arbetsuppgifter särskiljs. HK innehåller de strategiska arbetsuppgifterna. Kärnverksamhet, specialistverksamhet och stödverksamhet skiljs åt. Produktionsfrågorna hålls samman genom en funktion och en chef. Ledningsgrupperna är små och koncentrerar sig på arbets- uppgifter inom respektive ansvarsområde. Varje funktion följer upp sin verksamhet. 3 Utmaningar och förutsättningar Den omorganisation som görs av det svenska socialförsäkrings- systemets administration är mycket omfattande. Den nya får förbättrade möjligheter att lösa sina uppgif- ter. Organisationsförändringen medför dock stora påfrestningar, som måste hanteras. Omställningsperioden måste användas så att den nya myndigheten snabbt kan ta sig an nya utmaningar. ska den löpande verksamheten gentemot medborgarna hanteras utan störningar. I kapitel 1 beskrevs de externa utmaningarna, dvs. de föränd- ringar i omvärlden som måste kunna hantera . I detta kapitel presenterar viktiga utmaningar som har ett internt och organisatoriskt fokus. har identifierat framför allt fyra interna förändrings- områden där ledningen måste planera och genomföra ett genomtänkt program. beskriver dessa områden som organisationens utmaningar. samordning av produktion/handläggning och decentralisering, utveckling av IT, dimensionering och omstrukturering av verksamheten, kunskapsuppbyggnad och kompetensutveckling. För att ska ha förutsättningar att klara av sina utmaningar krävs dessutom en gemensam kultur baserad på vision, ett utvecklat ledarskap, en hälsofrämjande arbetsplats. 3.1.1Samordning av produktion/handläggning, decentralisering och koncentrerad handläggning Ett av den nya ledningens stora och mest prioriterade arbets- områden är att åstadkomma en nyutveckling och samtidig samord- ning av kärnverksamheten. belyser här tre väsentliga utmaningar gemensamma arbetsrutiner och gemensam arbetsorganisation, delegering/decentralisering, koncentration och specialisering. En förutsättning för detta arbete är att organisationen får en väl fungerande produktionsledning. Gemensamma arbetsrutiner och gemensam arbetsorganisation Utvecklingen av gemensamma arbetssätt i länsorganisationerna genom en gemensam produktionsorganisation är den utan tvekan viktigaste uppgiften för den nya ledningen. Genom gemensamma arbets- och förhållningssätt kan den nya uppnå den servicenivå och den likabehandling av medborgarna som efter- strävas. En sådan kraftfull och snabb utveckling av gemensamma arbetssätt är också en väsentlig förutsättning för att på bästa sätt kunna ta tillvara ett kraftfullt och effektivt IT-stöd. En annan viktig faktor för att utveckla en framgångsrik IT-verksamhet är att beställarkompetensen stärks. Det framförs ibland farhågor för att gemensamma arbetsrutiner och en gemensam arbetsorganisation skulle göra arbetet mer mekaniskt och därigenom mindre intressant. I själva verket är gemensamma arbetsrutiner i hela landet lika självklara som de gemensamma arbetsrutiner som finns inom varje allmän försäkringskassa. Det gemensamma arbetssättet skapar förutsätt- ningar för kvalitetsutveckling och ger medarbetare och chefer utrymme och frihet att utveckla formerna för mötet med medborgaren på ett mer personligt sätt. I direktivet till (Dir. 2003:170) sägs bl.a.: Vid fördelningen av ansvar och uppgifter mellan de olika nivåerna i organisationen bör såväl delegering av ansvar som decentralisering av arbetsuppgifter eftersträvas. tolkar detta som att beslut inte ska fattas på högre nivå än vad de måste fattas på. anser att när använder sig av centrala resurser ska det vara för utveckling, samordning, kontroll eller annan verksamhet där stordriftsfördelar, kunnande och ett enhetlig uppträdande kan tas tillvara. menar att den nya organisationen ska präglas av decentralisering och delegering av den operativa verksamheten. Decentralisering innebär också att kompetens från den operativa verksamheten ska delta i det gemensamma utvecklingsarbetet. I den nya finns hela arbetsprocessen inom en myndighet, till skillnad mot , då den är uppdelad på flera organisationer. I den nya myndigheten blir det därför lättare att arbeta utifrån ett helhetsperspektiv på utvecklingen. Det blir också lättare att delegera verksamhetsutvecklingsprojekt, som kan utvecklas i olika delar av landet, för att sedan samlat utvärderas och, om de är lyckade, spridas inom hela organisationen. Verksamheten behöver inte längre begränsas av geografiska gränser utan kan utgå från verksamhetens behov av utveckling. En långtgående decentralisering förutsätter välutveck- lade styr- och kontrollmekanismer. Koncentration eller specialisering kan vara lämpligt . Med koncentration menas att en viss verksamhet samlas till en eller flera platser i landet. Med specialisering menas att vissa handläggare handlägger ett visst ärendeslag eller ett begränsat antal ärendeslag. Specialiseringen kan kombineras med koncentration eller kan göras på varje kontor. Koncentration av ärendehandläggning bör ske när Försäkrings- kassan därigenom kan uppnå uppenbara kvalitets- eller effektivi- tetsvinster i handläggning av ärenden. Koncentration är inte det- samma som centralisering av arbetsuppgifter till huvudkontoret. Koncentration innebär i stället nya möjligheter för utveckling av arbetstillfällen i olika delar av landet. Olika ärenden kan koncentre- ras till en eller flera orter i. Koncentration av verksamhet kan också medföra risker för att arbetsuppgifter utarmas. De kontor som lämnar uppgifter till en koncentrerad handläggning kan få en alltför liten bredd i sitt arbetsinnehåll. De arbetsplatser som får koncentrerad handläggning kan bli alltför monotona och specialiserade. förutsätter att sådana aspekter belyses vid beslut om koncentrerad handläggning. Handläggning och beslut av ärenden där personliga möten, kontroll genom t.ex. arbetsplatsbesök eller kunskap om lokala förhållanden behövs i stor utsträckning kan vara svåra och mindre lämpliga att koncentrera. Utmaningen är att ska öka effektiviteten och produktiviteten i verksamheten utan att utarma arbets- uppgifterna. I den valda modellen för ledningsorganisation uppdrar GD åt en produktionsdirektör att samordna och genomföra den nödvändiga förändringen av nuvarande arbetsrutiner och arbetsformer för möten med medborgarna. menar att länsdirektörernas inflytande på sin egen verksamhet påverkas av graden av delegering och ökar med en tydlig resultatstyrning. Ansvaret för utförandet av den operativa verksamheten ska ges till länsdirektörerna inom givna ramar. En sådan given ram är det gemensamma arbetssättet. Varje läns- direktör ska ha en chef att rapportera till, produktionsdirektören, som ska ha tid och resurser att vara ledare, coach och . Produktionsfrågorna är så viktiga att de bör hanteras i en särskild produktionsledning, som leds av produktionsdirektören. Rätten att besluta om gemensamma produktionsfrågor är följaktligen också delegerad från GD till produktionsdirektören i den av beslutade arbetsordningen. Varje länsdirektör har ansvar för att produktionen i respektive länsorganisation fungerar på ett bra sätt. Länsdirektören ansvarar bl.a. för utveckling och realisering av produktionsmål, medan visioner och strategier gäller gemensamt. länsorganisationerna ska naturligtvis delta i utvecklingsarbete, i arbetet med att formulera visioner och strategier etc. Att administrera socialförsäkringen är en mycket informations- intensiv hantering. De olika förmånerna är utformade så att en mängd data om en individs förhållanden i regel måste finnas till hands för en handläggare när han eller hon ska handlägga ett ärende om ersättning. Dessutom förutsätter många förmåner att uppgifter om individer lagras för att eventuellt kunna användas i ett ärende. Det är dessutom inte ovanligt att uppgifter som använts i ett visst ärende behövs i ett annat ärende som uppkommit . Bl.a. dessa förhållanden har inneburit att informationsteknik (IT) kom att införas inom socialförsäkringens administration på ett mycket tidigt stadium. Den nuvarande organisationsstrukturen har dock gjort det svårt att tillräckligt snabbt och effektivt ta tillvara informationsteknikens möjligheter. Till stora delar behöver också grundläggande tekniska plattformar bytas ut. I hög grad har systemen varit egenutvecklade. Organisationen förefaller ha haft svårigheter att få ut tillräckliga effektivitetsvinster av de system som utvecklas. förutsätter att den nya samlade utvecklingsdivisionen förutsättningslöst prövar nya arbetsformer och nya tekniker. har valt att skapa en samlad funktion där utvecklingsdirektören har ansvaret för både strategiska uppgifter och löpande verksamhet. Orsaken till detta val av organisation är att bedömde att det var nödvändig att inledningsvis samla och koncentrera kompetensen inom området. Uppdraget och utmaningen för den nya ledningen är att åstadkomma strategiska långsiktiga lösningar med att den löpande IT- verksamheten anpassas till de nya förutsättningarna. I de strategiska lösningarna bör också prövas vad som bäst kan utvecklas och produceras inom organisationen och vad som kan upphandlas. Riskerna med egenutvecklade system bör värderas. Nya förutsättningar – nya uppdrag Utvecklingen inom IT har på ett drama- tiskt sätt öppnat för att använda tekniken inom nya användnings- områden. Detta gäller såväl medborgarnas möjligheter att via Internet använda olika tjänster som myndighetens interna verk- samhet. Det är också en stor och viktig uppgift för den nya att tillvarata dessa möjligheter. Regeringen redovisade i propositionen 1997/98:136 Statlig för- valtning i medborgarnas tjänst riktlinjer för och kraven på den framtida statliga förvaltningen. I propositionen framhåller regeringen bl.a. att statsförvaltningen bör, med beaktande av integritets- och säkerhetsaspekter, ta till vara informations- teknikens möjligheter att förenkla och förbättra kontakterna för medborgare och företag med myndigheterna, öka allmänhetens insyn i och kontroll av myndigheternas verk- samhet, effektivisera samverkan mellan myndigheter, med övrig offent- lig sektor samt med EU-institutioner och andra länders för- valtning. 1999/2000:86 Ett informationssamhälle för alla slår reger- ingen bl.a. fast att den statliga förvaltningen bör vara ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik i den egna verksamhe- ten och i samverkan med företag och medborgare. Dessutom bör utvecklingen av så kallade 24-timmarsmyndigheter som är elektro- niskt tillgängliga för informationshämtande och ärendehantering stimuleras. beslutade regeringen om ett förvaltningspolitiskt hand- lingsprogram – En förvaltning i demokratins tjänst. I handlings- programmet fastställs i huvudsak de ovan redovisade riktlinjerna. Regeringen har dessutom budgetproposition (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 2, bilaga 1 utveckling) som mål för den offentliga förvaltningen bl.a. angett att alla tjänster som statliga myndigheter inom befintliga resursramar till samma eller lägre kostnader kan tillhandahålla elektroniskt ska också göras så. Statliga myndigheter ska erbjuda elektroniska kanaler för kontakter med medborgare och företag. Vilka möjligheter har utvecklats? Inom socialförsäkringens administration (, de allmänna försäkringskassorna och ) erbjuds en rad olika tjänster via Internet som kan hän- föras till begreppet 24-timmarsmyndighet. Alla myndigheterna har således webbplatser med information om myndigheterna och de ansvarsområden de administrerar. Den centrala funktionen inom begreppet 24-timmarsmyndighet är dock möjligheten till interaktiva tjänster som inbegriper såväl lämning och hämtning av individorienterad information som ansökningar och annan hantering av ärenden (självbetjäningstjäns- ter). Det är alltså frågan om ett samspel mellan användare och myndighetens datorsystem som innebär att användaren genom uppkoppling till en myndighets webbplats kan få direkt tillgång till exempelvis individorienterad information eller allmän vägledning för ett uttag av en förmån. I förlängningen innebär detta även att beslut om förmåner etc. kan meddelas i en automatiserad process. Sådana funktioner förekommer vid användning av vissa av de tjänster som erbjuds av myndigheterna inom socialförsäk- ringens administration. Via webb- plats är det möjligt att få tillgång till individorienterad infor- mation och förfoga över sina fondmedel på i princip motsvarande sätt som gäller vid icke-elektronisk kommunikation. Försäkrings- kassornas webbplats erbjuder bl.a. möjligheter att ansöka om för- måner och på annat sätt förfoga över förmåner inom föräldra- försäkringen och att ta del av individorienterad information om föräldrapenningsförmåner. presenterade tillsammans med ett avtal om elektronisk id-handling med och . finns ett avtal med Nordea och Posten. Avtalen innebär att Riksförsäkrings- verket har kunnat etablera en hållbar säkerhetslösning för administ- rationens elektroniska tjänster som tillämpas vid användning av föräldraförsäkringstjänsten. Webbplatsen för föräldraförsäkrings- tjänster används i stor omfattning och antalet ansökningar ökar stadigt. Denna tjänst har också uppmärksammats internationellt eftersom den innehåller avancerade säkerhetslösningar. bedömer det som särskilt angeläget att förmår slutföra utvecklingen av ett IT-baserat ärendehandlägg- ningssystem. Den tekniska utformningen av IT-systemen inom socialförsäk- ringens administration (i detta fall och de allmänna försäkringskassorna) har i strukturell mening varit i huvudsak oförändrad . Översiktligt kan denna struktur i första hand sägas bestå av ett större antal verksamhetsstödjande register, dvs. på visst sätt strukturerade eller organiserade samlingar av uppgifter, som främst används vid hand- läggning av de olika ärendeslagen inom socialförsäkringen. De vik- tigaste funktionerna i registret är lagring och tillhandahållande av individanknuten information relaterad till de olika ärendeslagen; i båda fallen med syftet att administrationen ska kunna utföra nöd- vändiga transaktioner såsom exempelvis utbetalningar inom för- månssystemet. Vidare finns visst integrerat handläggningsstöd i form av enklare program för beräkning av ersättning m.m. Regist- ren används dessutom i viss utsträckning för uppföljning, utvärde- ring, tillsyn och framställning av statistik. Även om den tekniska utformningen i huvudsak varit oföränd- rad har vissa förändringar gjorts. En ny teknisk plattform har skapats för administration av det nya pensionssyste- met. Det är viktigt att den nya tekniken tas i anspråk för ärende- hantering inom socialförsäkringens administration på ett mer utvecklat sätt. I en sådan struktur framställs, inges och expedieras handlingar elektroniskt och handläggningen sker med ett långt utvecklat datorstöd. Detta medför att all den individrelaterade information som är nödvändig för att handlägga ett ärende, i många fall helt och hållet hanteras elektroniskt, dvs. pappersbunden lag- ring av information förekommer inte i ärendet. I ett fullt utvecklat ärendehanteringssystem är de enskilda uppgifterna dessutom till- gängliga för även andra syften än att hantera utbetalningar. har möjligheterna till kommunikation mellan medbor- gare och myndigheter via Internet ökat dramatiskt. Det innebär bättre förutsättningar för snabb ärendehantering, eftersom uppgifter i ansökningar etc. via Internet kan skickas in direkt till myndigheternas egna datoriserade ärendehanteringssystem. Den beskrivna utvecklingen ger vidare förutsättningar för att utveckla effektiva instrument för produktionsstyrning inom verksamheten och en utvecklad uppföljning av socialförsäkringen. En annan möjlighet som tekniken ger är ökad användning av automatiserat beslutsfattande. Den tekniska utformningen av IT-systemen inom socialförsäk- ringens administration är fortfarande i hög grad präglad av de förutsättningar som tekniken medgav då systemen byggdes upp. Att förändra informationshanteringen från det nuvarande transaktionsinriktade registersystemet som baserats på relativt omoderna tekniska plattformar till ett utvecklat ärendehanterings- system är en mycket omfattande uppgift. En viktig del av det utvecklingsarbete som bedrivits inom socialförsäkringens administ- ration har siktat mot att ärendehandläggningen inom de allmänna försäkringskassorna ska ges ett nytt IT-stöd. Detta skulle medverka till att förkorta handläggningstiderna och förbättra kvaliteten i försäkringskassornas beslutsunderlag. Det skulle dess- utom medföra att allmänhetens möjligheter till självbetjäning via ett utvecklat IT-stöd ökar. Exempelvis skulle de försäkrade kunna följa sina ärendens handläggning direkt via Internet och därigenom få besked om datum för utbetalning av ersättning etc. Med all säkerhet skulle enbart detta innebära en påtaglig avlastning för personalen inom . Andra möjligheter är exempel- vis utvecklade kommunikationsvägar mellan sjukvården och socialförsäkringsadministrationen som medger en snabbare över- föring av medicinska underlag för beslut om ersättning. En annan effekt av ett utvecklat ärendehanteringssystem är förbättrade möjligheter att genom uppföljning och utvärdering komma till rätta med den negativa utvecklingen inom ohälsoområdet. Dessutom medför ökade möjligheter till uppföljning och utvärd- ering en bättre plattform för utveckling av åtgärder mot fusk inom socialförsäkringen. Myndigheternas utveckling av IT-systemen ska givetvis ske i samverkan med andra myndigheter. Vissa steg har tagits i riktning mot genomförandet av ett IT- baserat ärendehanteringssystem inom de allmänna försäkrings- kassorna. Pappershanteringen har i princip avskaffats inom vissa ärendeslag eftersom pappershandlingar såsom t.ex. ansökningar skannas in och de skannade bilderna av handlingarna lagras i elektroniska akter. Av olika skäl, bl.a. den organisatoriska struktu- ren inom socialförsäkringens administration, har arbetet med att utveckla ett ärendehanteringssystem i egentlig mening ännu inte genomförts. Genomförandet av ett IT-baserat ärendehanteringssystem förutsätter såväl teknisk kompetens som en mycket långsiktig strategi och förmåga att på ett väl avvägt sätt prioritera mellan de olika insatserna under genomförandeprocessen. Det strategiska ansvaret för processen måste alltid ligga på ledningen för myndigheten. En avgörande förutsättning – enhetlighet i arbetsprocesserna En avgörande förutsättning för att helt och fullt tillvarata de möj- ligheter ett IT-baserat handläggningssystem erbjuder är att det finns en enhetlighet i arbetsprocesserna vid handläggning av ärenden inom myndigheten. Som tidigare nämndes finns inte en sådan enhetlighet inom de allmänna försäkringskassorna. Parallellt med utvecklingen av IT-strukturen är det alltså nödvändigt att genomföra en förändring även inom detta område. Detta måste ske i en process som är i hög grad integrerad med utvecklingen av IT-strukturen. Produktionens krav är det som ytterst ska styra utvecklingen och produktionsledningens och utvecklingsledningens förmåga till samverkan kommer att vara ytterst betydelsefull. 3.1.3Dimensionering och omstrukturering av verksamheten än 16 000 anställda påverkar personalbehov, kompetens och dimensionering. Därtill kommer de externa utmaningar som beskrivs i kapitel 1.