sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — Bredare viktintervall för släpvagnarna, eller möjligen ett slopande, kan lämpligen göras i samband med kilometerskattens införande. 9.8.6Återbetalning av drivmedelsskatt/skild drivmedelsnivå EU:s nya energiskattedirektiv8 fastställer minimiskattenivån för dieselolja som används som motorbränsle till per . Vid en växelkurs om /euro motsvarar det en skattenivå på per liter, vilket kan jämföras med dagens dieseloljeskatt som är per liter. En medlemsstat får dock inte sänka dieselskatten till en nivå under den som gällde i aktuell medlemsstat . Skattesatsen var per liter. Detta innebär att det finns möjlighet att sänka dieseloljeskatten i samband med ett införande av kilometerskatt med endast per liter, jämfört med dagens situation. Energiskattedirektivet gör det också möjligt att tillämpa skilda skattenivåer för icke-kommersiell respektive kommersiell trafik. Det senare definieras som motorfordon eller fordonskombinationer som är avsedda uteslutande för godstrans- porter på väg och vars totalvikt är . Viss busstrafik omfattas också av begreppet. Med andra ord skulle det vara möjligt att ha en skattesats som är lägre per liter för lastbilar över än för lättare lastbilar och personbilar. Se också appendix till avsnitt 5 beträffande skattenivåer i EU:s medlemsländer. 9.8.7Räkneexempel: Det samlade uttaget av vägtrafikskatt vid införande av kilometerskatt Även här används exemplet en dragbil med påhängsvagn med en årlig körsträcka om som drar per mil, varav av dieseloljan tankas i . I tabellen nedan framgår den avsevärda kostnadsökningen som kilometerskatten medför. Detta trots att kompensation sker i form av slopad Eurovinjettavgift, sänkt fordonsskatt även för de fordon som inte uppfyller de senaste obligatoriska avgaskraven och en återbetalning av drivmedelsskatt ned till dagens nivå (dvs. den som gäller innan utredningens förslag om en höjning om per 8 Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Det kraftiga incitamentet för att välja rena fordon framgår också tydligt. Det sammanlagda uttaget av vägtrafikskatt vid införande av kilometerskatt, per fordon och år Dagens fordonsskatt, dragbil + påhängsvagn Sänkning av fordonsskatt, kr Återbetalning av energiskatt på diesel, kr/liter Dieselanvändning, liter/mil Årlig körsträcka, mil Sänkta drivmedelskostnader, kr Slopande av Eurovinjettavgift (2003) Skattesats, kr/fkm Årlig körsträcka, km Andel av körsträckan på skattepliktigt vägnät Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Utredningens bedömning: Kostnadsökningar av kilometerskatt kompenseras till viss del av slopande av Eurovinjettavgiften, åter- betalning av dieseloljeskatt och vissa justeringar av fordonsskatten. Sammantaget finns det dock begränsade möjligheter att inom ramen för vägtrafikskatterna balansera en kilometerskatt på full internaliseringsnivå med sänkningar av andra vägtrafikskatter. En marginalkostnadsbaserad kilometerskatt på full internaliseringsnivå genererar därför sannolikt ett stort ekonomiskt statsfinansiellt överskott trots kompensation, inte minst till följd av intäkter också från utländskt registrerade fordon som trafikerar det svenska vägnätet. Trots att det kan vara motiverat att införa kilometerskatt och att allmänt sett göra godstransporter på väg dyrare, kan de ovan föreslagna nivåerna anses vara alltför höga. En betydande kompensation för kostnadsökningarna kan därför ske genom återbetalning av dieselskatt för de kilometerskattepliktiga tunga fordonen i samband med införandet av kilometerskatt (där kontroll mot körsträcka kan ge en god och relativt säker kontrollmöjlighet). Hur mycket av dieselskatten som skall återbetalas begränsas av att återbetalning inte får ske under den dieselskattenivå som gällde (se artikel 7.2 i energiskattedirektivet). Kompensa- tion sker också genom att Eurovinjettavgiften (dvs. dagens vägavgift) slopas och fordonsskatten sänks i den mån det går. En ytterligare möjlighet till kompensation är en sänkning av lönebikostnaderna i linje med den gröna skatteväxlingen, dvs. en generell skattesänkning på arbete. En sådan kompensation riktar sig således inte specifikt mot åkerinäringen, utan får snarare ses som en kompensation till det svenska näringslivet i allmänhet. Denna kompensation bedöms därför vara marginell sett från åkerinäringens synpunkt. Möjliga kompensationer kommer av allt att döma inte att fullt ut kompensera kostnadsökningarna för flertalet åkare, utan i slutändan blir det en kostnadsökning för godstransport på väg. Totalt sett bedöms dock dessa förändringar i viss mån stärka de svenska åkarnas konkurrenskraft. Detta genom att kilometer- skatten och de övriga förändringarna skapar en större konkurrensneutralitet mellan svenskregistrerade tunga lastfordon och övriga tunga lastfordon som framförs på det skattebelagda Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon vägnätet samt genom möjligheterna att sänka andra fordons- relaterade skatter som bara drabbar svenskregistrerade åkare. Ett införande av kilometerskatt på den nivå som föreslås kommer också att stimulera till att i större utsträckning flytta över godset till järnväg och sjöfart. Med tanke på den stora ökning av godstransporter på väg som har skett och givet att man vill minska de negativa effekterna av ökad lastbilstrafik får en sådan utveckling ses som önskvärd. Det finns heller inga skäl till att tro att lastbilstransporterna kommer att minska drastiskt. Erfarenheter från kilometerskatten i är att, trots att kilometerskatten är på en avsevärt högre nivå än den som föreslås här, godstransporter på väg inte har minskat.9 De har däremot ökat långsammare än de annars skulle ha gjort. Det finns alltså goda skäl att misstänka att godstransporter på väg i fortsätter att öka trots kostnadsökningar genom införandet av kilometerskatt. 9 Fair and efficient. The distance-related Heavy Vehicle Fee (HVF) in (ARE 2002) Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon 9.9Ytterligare om externa marginalkostnader i förhållande till kilometerskatt och dieselskatt Utredningens bedömning: Successiva höjningar av energi- skatten på diesel i enlighet med målet om en likformig beskattning av bensin och diesel, som ett led i en harmonisering av drivmedels- och fordonsskatt för lätta fordon, skulle utan justeringar av kilometerskatten för tunga lastbilar innebära avsevärda kostnadsökningar. Detta avsnitt tydliggör hur förslaget om kilometerskatt förhåller sig till den redan existerande dieselskatten och hur eventuella justeringar av kilometerskatten bör beakta energiskatten på diesel (inklusive fortsatt skatteväxling), omfattningen av ett eventuellt återbetalningssystem samt vägtrafikbeskattningens betydelse för den internationella konkurrenskraften. Möjligheterna att avskaffa ett eventuellt återbetal- ningssystem är beroende av nivå på EG:s minimiskattesatser; ju högre minimiskattesatser, desto mindre behov av återbetalnings- system. Under ett långt övergångsskede bedöms det dock finnas ett behov av ett återbetalningssystem. Detta för att inte förslagen skall missgynna svenska åkares konkurrenskraft gentemot utländska åkare och svensk produktion i allmänhet. Det bör dock vara möjligt att vid behov justera ned även kilometerskattesatserna med hänsyn till konkurrensaspekterna. Utredningen vill i detta avsnitt tydliggöra hur förslaget om kilometerskatt förhåller sig till den redan existerande dieselskatten. I de framtagna, men högst preliminära, kilometerskattesatserna ovan har det tagits hänsyn till att energiskatten bidrar till att internalisera de externa kostnaderna. Utredningen vill här också relatera kilometerskatten till utredningens förslag om höjning av energiskatten på diesel med per liter samt till konkurrens- situationen för svensk åkerinäring och svensk produktion i allmänhet. I vissa länder inom EU har det införts olika former av särregler som innebär att dieseloljeskatt återbetalas eller reduceras för fordon i yrkesmässig trafik. Sådana undantag bör, enligt våra direktiv, undvikas i . Möjligheten att balansera dieselolje- skatten med förändringar i vägtrafikbeskattningen i övrigt bör i stället övervägas. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Dagens låga skattenivåer på dieselolja (jämfört med skatte- nivåerna på bensin) har motiverats med hänsyn till den yrkes- mässiga trafikens konkurrenssituation. Utredningen vill här peka på hur nivåerna på kilometerskatten framför allt förhåller sig till dieselskatten. Justeringar av kilometerskatten av konkurrensskäl diskuteras också. 9.9.1Hur har dieselskatten utvecklats ? har energiskatten på dieselolja sänkts i samband med skatteväxlingen, som koldioxidskatten höjts i motsvarande mån. Detta innebär att energiskatten i allt mindre utsträckning internaliserar externa kostnader i samband med den tunga lastbilstrafiken. De senaste beräkningarna i Trafikens externa effekter (Rapport 2004:4, tabell 4.9) visar att internaliseringsgraden genom energiskatten ligger på av de sammanlagda externa marginalkostnaderna (exkl. koldioxid) för tung trafik på landsbygd och i tätorter. Denna andel har alltså minskat jämfört som en följd av skatteväxlingen. Om utredningens förslag om höjningar av skatten på dieselolja (som skall ske genom höjd energiskatt och introduktion av en s.k. miljöklasskomponent) blir verklighet kommer följaktligen interna- liseringsgraden via dieseloljeskatten att öka. Denna utveckling bör då, logiskt sett, föranleda justeringar av de föreslagna kilometer- skattesatserna. Vid ett slutgiltigt förslag avseende kilometerskattenivåer bör alltså därför hänsyn tas till i vilken utsträckning de av utredningen föreslagna dieseloljeskattehöjningarna skett samt hur den pågående skatteväxlingen behandlat förhållandet mellan energiskatt och koldioxidskatt. Enligt energiskattedirektivet ges inte möjlighet att återbetala dieseloljeskatt till en lägre nivå än den som gällde (jfr avsnitt 5.3.5). I tabellen nedan visas tre olika relevanta nivåer. Den nivå som bedöms vara mest relevant i sammanhanget är den som rör utredningens primära förslag, nämligen en Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon skattehöjning med per liter dieselolja. Detta gäller för det fall dieseloljeskatten inte höjs ytterligare innan kilometerskatten införs. Möjligheter till återbetalning av skatt på dieselolja för yrkesmässig trafik enligt energiskattedirektivet, kr/liter Nivå av dieselskatt som inte får underskridas enligt energiskattedirektivet (2003-års nivå i ) Utredningens förslag om höjd svensk dieseloljeskatt Om dieselskatten beskattas efter energiinnehåll och fossilt 9.9.3Vägtrafikbeskattningen i förhållande till marginalkostnader Kilometerskattesatserna i avsnitt 9.7 är beräknade under förut- sättning att energiskatt på dieselolja tas ut till dagens skattenivå. Detta innebär att vägtrafikbeskattningen, vid nuvarande nivå på skatt på diesel och med föreslagna kilometerskattesatser, skulle internalisera de samhälleliga externa marginalkostnaderna hänförliga till den tunga lastbilstrafiken. Till detta bör det också läggas att den föreslagna skattehöjningen om per liter dieselolja motiverar ytterligare något lägre kilometerskattesatser. I annat fall blir det fråga om överinternalise- ring. För typlastbilen med 22 tons totalvikt medför en höjning av skatten på dieselolja med per liter en sänkning av kilometerskattesatsen med per fordonskilometer. I det fall som ett återbetalningssystem av dieselskatt för yrkesmässig trafik införs och dessa dieselanvändare således inte påverkas av höjningen innebär det naturligtvis att en sänkning av marginalkostnadsskäl inte är motiverad. Nivåerna på dieselskatten och kilometerskatten bör alltså stämmas av mot en eventuell återbetalning av dieselskatt. 10 Givet att energiskatten på diesel är /liter och en lastbil antas dra ca /fkm ger detta till resultat att energiskatten motsvarar /fkm, dvs. 0.90+0,33=1,23. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon 9.9.4Kan nedsättning av kilometerskattesatserna motiveras? De föreslagna kilometerskattesatserna ligger alltså, när nivån på dieselskatten beaktats, i linje med en marginalkostnadsbaserad prissättning av godstransporter. Sammantaget är då de totala vägtrafikskatterna i nivå med marginalkostnaderna. Full internaliseringsnivå innebär dock stora kostnadsökningar för godstransporter på väg i , vilka, om de bedöms alltför stora och/eller om de går i alltför stor otakt med omvärlden, kan påverka konkurrenskraft. Dessutom innebär de ovan nämnda begränsningarna av möjligheterna till återbetalning av dieseloljeskatt att det kan finnas praktiska skäl att ta hänsyn till kostnadsökningarna genom en nedsatt kilometerskatt. Allmänt sett är det, som framgått tidigare i betänkandet, ofta problematiskt att beskatta insatsvaror och svensk produktion, om detta också påverkar den svenska konkurrenskraften. Detta är också det huvudsakliga skälet till att industrin i övrigt betalar lägre energirelaterade skatter och/eller lägre fiskalt motiverade skatter än övriga samhällssektorer (men även lägre koldioxidskatter). En eventuell nedsättning av kilometerskatten kan således i detta perspektiv vara motiverad. I konkurrenshänseende är dock skatten på dieselolja avsedd för transporter troligen mindre problematisk p.g.a. de ovan nämnda minimiskattenivåerna inom EU, vilket hindrar att det sker en icke önskvärd skattekonkurrens avseende drivmedelsskatter. Nivåer på den svenska skatten på dieselolja långt över konkurrentländernas kan dock motivera någon form av kompensation. Hur hårt högre drivmedelskatter slår, varierar beroende på konkurrensutsatthet och transportkostnadernas relation till varuvärdet. Att beakta konkurrenssituationen vid bestämmandet av skattenivåer (här: dieselskatt och/eller kilometerskatt) kan således innebära att skatten möjligen bör sättas under marginal- kostnaderna. Det positiva som en nedsättning av kilometerskatten av konkurrensskäl för med sig är att omfattningen av ett eventuellt återbetalningssystem av dieseloljeskatt blir mindre och att godstransporter på svenska vägar inte blir avsevärt dyrare än på andra vägar i . En negativ följd är att EURO- differentieringen blir svagare. Trots en sådan nedsättning är kilometerskatten dock fortfarande baserad på marginalkostnader. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon I tabell 9.21 nedan visas tre olika kilometerskatter, vilka skiljer sig åt beroende på om hänsyn tas till dieselskatt och hur kilometerskatten förändras om utredningens förslag om en höjning av energiskatten på diesel genomförs. I kolumnen längst till höger visas kilometerskattesatserna om de revideras efter utredningens föreslagna höjning av dieselskatten med per liter. I kolumnen näst längst till höger visas utredningens förslag om kilometerskattenivåer om hänsyn tas till nuvarande dieselskatte- nivå. I kolumnen i mitten visas en marginalkostnadsbaserad kilometerskatt, som inte tar hänsyn till energiskattens bidrag till internalisering. I det fall som risken för att produktion i missgynnas väsentligt, genom högre kostnader för gods på väg, bedöms som stor finns möjligheten att återbetala dieselskatt eller ytterligare sätta ned kilometerskattesatsen. Denna oro kan möjligen föranleda att införandet av kilometerskatt sker stegvis vad gäller de föreslagna nivåerna och att dessa utvärderas innan de externa marginalkost- naderna fullt ut internaliseras genom utredningens förslag. Någon illustration av en sådan nedsättning visas inte i tabellen, eftersom den i stor utsträckning beror av vägtrafikskatterna i vår omvärld. Det är också viktigt att beakta de skisserade kostnadsökningarna i perspektivet av det arbete som bedrivs i Godstransportdelegationen . Det torde vara önskvärt att förändringarna i skattesystemet i linje med kostnadsansvaret, i den mån det är möjligt, sker på gemensam front mellan transportslagen i syfte att nå en bättre total styrning till de mest effektiva transportlösningarna. Om kostnadsökningarna för transporter i bedöms påverka attraktiviteten att producera varor i (och därmed påverka sysselsättningen) kan detta vara ett skäl att överväga vissa justeringar av kilometerskattesatserna. Dessa eventuella justeringar bör då naturligtvis ske i en sammantagen bedömning av de förbättringar av den svenska konkurrenskraften som möjliggörs genom sänkt skatt på arbete m.m., se även avsnitt 2.1.3. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Tabell 9.21 Olika skatt per fordonskilometer för fordon med olika totalvikt och EURO-klass, kr/fkm Kilometerskatt (vägda genomsnitt): om det bortses från (0,/l) (1,/l) Totalvikt (ton) (Samma som förslaget (Förslaget ovan justerat Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon I princip gäller motiven bakom en eventuell nedsättning av kilometerskattesatserna av konkurrensskäl också för koldioxid- skatten, vilken har utelämnats i diskussionen ovan. Det kan dock nämnas att om den svenska koldioxidskatten ensidigt höjs och detta driver upp skatten på dieselolja för yrkesmässig trafik (framför allt för den tunga lastbilstrafiken) kan även detta inverka menligt på konkurrenskraft i det fall som transport- kostnaderna är av stor betydelse för att svenskproducerade produkter skall komma till den relevanta marknaden. Vad gäller möjligheterna att nå uppsatta klimatmål bör framtida överväganden om eventuell nedsättning av koldioxidskatten av konkurrensskäl för yrkesmässig trafik mycket noga beakta vad en sådan nedsättning innebär i ökade koldioxidskatter för andra användare. 9.9.5Sammanfattning av diskussion om dieselskatt respektive kilometerskatt Utredningens uppfattning är att kilometerskatten i första hand bestäms så att den tillsammans med energiskatten internaliserar de externa marginalkostnaderna. Konkurrenssituationen bör beaktas genom hänsynstagande till nedjustering/avskaffande av andra fordonsrelaterade skatter. Behövs ytterligare hänsynstagande till konkurrenssituationen bör detta ske genom nedsättning av (återbetalning) av dieselskatt. Det bör dock även, som ett alternativ till nedsatt dieselskatt, vara möjligt att med hänsyn till konkurrenssituationen sätta ned kilometerskatten. En nedsatt kilometerskatt torde vara sämre både ur ett marginal- kostnadsperspektiv och ur ett statsfinansiellt perspektiv. Från marginalkostnadssynpunkt möjliggör kilometerskatten ett bättre sätt att uppfylla kostnadsansvaret än med dieselskatten genom kopplingen till fordonsegenskaper (och senare även med hänsyn till skilda marginalkostnader i rum och tid). Ur ett statsfinansiellt perspektiv torde detta också generera mer intäkter, eftersom det är mycket svårt att undvika kilometerskatt, medan det är fullt möjligt för flera dieselanvändare att undvika att tanka i . Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon 9.10.1Behovet av ett öppet och flexibelt system I detta avsnitt redovisas synpunkter på de tekniska frågor som rör kilometerskattesystemet. De funktioner som krävs för att kunna differentiera kilometerskatten efter transportpolitiska mål och möjligheten att med hög säkerhet kunna garantera att rätt skatt också betalas är de viktigaste komponenterna i ett sådant system. En preliminär skiss till en införandeprocess presenteras också. Utredningen anser att det är av stor vikt att processen att införa en kilometerskatt om möjligt skyndas på. En viktig signal kan i detta sammanhang vara en avsiktsförklaring (ett principbeslut) av , där ett sjösättande av kilometerskattesystemet betingas av tillgängliga enkla, billiga och pålitliga tekniska lösningar. En vägledande princip för övervägandena vid valen av tekniska lösningar är att ett svenskt kilometerskattesystem skall innebära så lite merarbete som möjligt för både förare och skattskyldiga. I bästa fall kan betalning av kilometerskatt, efter en viss läroperiod, enkelt inlemmas i befintliga redovisningsrutiner. Ett svenskt kilometerskattesystem bedöms tidigast kunna vara i drift , även vid en relativt snabb beslutsprocess. Med tanke på den snabba tekniska utvecklingen och de redan nu kända och förutsedda förändringarna vad avser tillgängliga tekniska system, finner utredningen att det är olämpligt att i detalj föreslå en teknisk utformning av ett svenskt system för kilometerskatt. Dessutom är det rimligt att anta att systemets framväxt, genomförande och utveckling är en process som kommer att ta . Ett svenskt system skall därför utformas så att det fungerar under de förutsättningarna, vilket innebär ett system som i första hand är uppbyggt av ett antal centrala funktioner som kan utföras med olika tekniska lösningar och också successivt utvecklas. Kilometerskattens införande bör därför ses som en läroprocess. Den tekniska uppbyggnaden av systemet och vilka krav på teknisk funktionalitet som ställs i ett inledningsskede påverkar möjligheterna till ytterligare, framtida differentiering av kilometer- skatten efter tid och rum. Trots att det är ett stort steg att införa kilometerskatt för tunga fordon baserat på fordonsegenskaper finns det möjligheter att, beroende på teknisk lösning, enkelt införa ytterligare differentieringar (utöver skatt baserad på fordons- egenskaper). En försiktig start kan dock, såsom framhållits i det Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon föregående, vara viktig för att få med alla aktörer på tåget. Framtida ytterligare differentieringar underlättas om globala satellitnavigationssystem (Systems, GNSS) tillsammans med cellbaserad radiokommunikation (, CN) används för vägskatteuttag. Exempel på detta är positionering med GPS och kommunikation över GSM-, GPRS- eller UMTS-nät. Dessa teknologier kan väntas vara stabila . Det pågår dessutom ett antal EU-projekt som undersöker hur efterlevnaden och betalningen av kilometerskatt kan fungera (se nedan). Detta betyder att de svenska problemen med detta i viss mån är generella och att det därför finns anledning att både driva på och följa den utveckling som sker på europeisk nivå inom detta område. 9.10.2Förutsättningar för val av tekniska lösningar Vad avser förutsättningarna för val av tekniska lösningar kan dessa sammanfattas i följande punkter. Det är ett relativt begränsat antal berörda fordon som omfattas (inledningsskedet ca 105 000). Detta innebär att det är mycket motiverat att systemkostnaden, såväl avseende investering som drift, hålls på en så låg nivå som möjligt. Kostnaden för systemet per fordon får inte bli för stor. Skatteplikten omfattar de vägar som registrerats i Kilometerskattedatabasen (), vilket motsvarar det statliga och kommunala vägnätet samt de enskilda vägar som definieras som gatumark i detaljplan. Sammanlagt omfattar kilometerskatteplikten . Den svenska kilometerskatteplikten omfattar även icke motorvägar. Informationen i den nationella vägdatabasen hos () kommer att vara av stor betydelse. Kilometerskatten differentieras i inledningsskedet efter fordonets individuella egenskaper. Systemet skall dock vara förberett för differentiering av skatten mellan olika vägtyper, mellan tätort och landsbygd samt för olika tider . Redan föreslagna och förutsedda förändringar i beskattningen samt den europeiska utvecklingen motiverar ett system med en öppen och flexibel struktur. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Möjligheten till interoperabilitet med andra system ökar om komplexiteten i skattesystemet minskar. Utformningen av motsvarande avståndsbaserade vägtrafikskatter i andra europeiska länder (främst , , och ) bör beaktas. Särskild vikt har därvid lagts vid att finna möjligheter för att etablera interoperabilitet mellan ett svenskt system och existerande eller planerade system i vår omvärld.