sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — 2001/02:1 s. 191) gör regeringen bedömningen att justeringsregeln för den som innehar en miljöbil bör bli förmånligare. Från att motsvara förmånsvärdet för närmast jämförbara bil utan miljövänlig driftsteknik bör justering göras till av detta värde för bilar med miljömässigt klara fördelar. Som motiv bakom förändringen anför regeringen att många av miljöbilarna har en begränsad räckvidd och att vad gäller gasbilarna, så tar gastanken upp en stor del av bilens lastutrymme. Vidare är tillgången på tankställen för alternativa drivmedel begränsad. Värdet av förmånen kan av dessa skäl anses vara mer begränsat än av en förmånsbil som drivs med konventionella drivmedel, vilket borde komma till tydligare uttryck i värderingsreglerna. I propositionen 2001/02:45 föreslog regeringen, enligt ovan, en lättnad i förmånsbeskattningen av miljöbilar, bland annat för att på så sätt öka andelen mer miljöanpassade bilar på marknaden. I propositionen anförs att regeringen finner det angeläget att ytterligare underlätta för en introduktion av miljöbilar på bilmarknaden. Lättnaderna bör gälla för förmånsbilar med klara miljömässiga fördelar. Detta är angeläget inte minst för att nå regeringens klimatmål om minskade utsläpp av växthusgaser. Utsläppen av sådana gaser ökar mest på transportområdet. Marknaden för förmånsbilar är strategisk för introduktionen av miljöbilar, eftersom en betydande del av nybilsförsäljningen avser förmånsbilar. Om ett genombrott sker på denna marknad kommer den också i ett senare skede att slå igenom på andrahands- marknaden för privatkunder. försvåras introduktionen av miljöbilar av att biltillverkare, bränsledistributörer och utvecklare av alternativa bränslen uppträder avvaktande i väntan på att det skall uppstå en tillräckligt stor mängd av miljöfordon, distri- butionskanaler och bränslen så att marknaden blir kommersiellt intressant. En förändring av förmånsreglerna kan användas som ett medel för att tämligen snabbt nå upp till en sådan tillräcklig mängd miljöbilar. Regeringens förslag i propositionen är att justeringen av förmånsvärdet för miljöanpassade bilar skall utgå från förmånsvärdet för den närmast jämförbara bilen utan miljöanpassad teknik. Vad gäller de olika typer av miljöanpassade bilar som finns på marknaden konstateras i propositionen att elbilarna har ett avsevärt högre inköpspris än konventionella bilar. Elbilarna har en påtagligt bättre miljöprestanda än andra fordonstyper som tillverkas . Även elhybridbilarna, dvs. sådana bilar som har dubbla drivsystem genom en kombination av elmotor och bensinmotor, kostar betydligt mer i inköp än konventionella bilar men bidrar till en oftast rejäl sänkning av energiåtgången jämfört med motsvarande bensindrivna bilar. Regeringen föreslog därför i propositionen att för el- och elhybridbilar skall en justering nedåt göras till av förmånsvärdet för närmast jämförbara bil utan sådan miljövänlig driftsteknik. Nedsättningen får dock inte överstiga . För bilar som drivs med alkohol eller med annan gas än gasol skall justering göras till av förmånsvärdet för den jämförbara bilen. Nedsättningen får i dessa fall inte överstiga . Reglerna skall tillämpas . För el- och elhybridbilarna skall reglerna tillämpas vid 2003–taxeringar. För de bilar som drivs med etanol eller med annan gas än gasol skall reglerna tillämpas vid 2003–taxeringar. Förslaget om sänkt förmånsvärde för miljöbilar beräknades medföra en årlig nettobudgetförsvagning om . De nya reglerna i inkomstskattelagen (1999:1229 trädde i kraft . Regeringens uppdrag om uppföljning och utvärdering av förmånsbeskattningen av vissa miljöanpassade bilar I förarbetena till regelförändringen uttalade regeringen att reglerna medför stora förändringar för beskatt- ningen av miljöbilarna och att det är lämpligt att dessa gäller . Under den tiden skall tillämpningen av reglerna och resultaten av dem följas noggrant. Likaså skall en utvärdering av regelförändringen göras och vara klar före tre- respektive fyraårsperioden utgång (prop. 2001/02:45 s. 40). Regeringen har genom beslut lämnat ett uppdrag till (numera ) att göra en uppföljning och en utvärdering av reglerna om miljöanpassade bilar. Uppföljningen skall avse tillämpning och vissa effekter av de tidsbegränsade regler som trädde i kraft . Utvärderingen skall omfatta en granskning av de konsekvenser som Vissa ytterligare vägtrafikskattefrågor SOU 2004:63 den aktuella regelförändringen har föranlett i ekonomiskt och administrativt hänseende. Enligt uppdragsbeskrivningen bör följande frågor belysas: 1.Om försäljningen av miljöanpassade bilar och drivmedel samt tillgången på mer miljöanpassade drivmedel har ökat och om detta kan sättas i samband med regelförändringen. 2.Vilka skatteeffekter för det allmänna och resursmässiga konsekvenser för skatteförvaltningen som regelförändringen har inneburit. 3.Effekterna på miljön och deras kostnadseffektivitet. 4.Effekterna på bilmarknaden i form av påverkan på utbud etc. Uppdraget skall beträffande punkterna 1,3 och 4 ske i samverkan med och . I uppdraget om utvärde- ringen av regelförändringar ingår som en del även att lämna förslag till de lagändringar på skatteområdet som bedöms nödvändiga. I en första rapport har gått igenom antalet ärenden om justering av förmånsvärdet för miljöbilar. Det framgår att det gjordes 352 justeringar avseende miljöbilar, varav 191 har avsett bilar som drivs med alkohol och 111 bilar som drivs med gas (inte gasol). De två dominerande grupperna, tillsammans 302 ärenden, avser således bilar som justeras ned till av förmånsvärdet för närmast jämförbara bil. Ärenden om justering av el- och hybridbilar har endast varit 47. Siffrorna skall ses mot bakgrund av att det påfördes totalt 196 955 bilförmåner i . (januari–maj) har det totala antalet ärenden varit 753. gällde de flesta justeringarna miljöbilar som drivs med alkohol och gas, totalt 695. El- och hybridbilar har uppgått till 55. Verket konstaterar att antalet justeringsärenden dittills varit mycket få, även om det kunna märkas en ökning . Den övervägande delen av justeringarna har skett i och . 11.2.4Möjligheter till reformering av förmånsbeskattningen Det förs i olika sammanhang fram synpunkter på hur förmåns- beskattningen skall kunna reformeras. Ett par infallsvinklar redo- visas nedan. Därefter följer utredningens sammanfattande bedöm- ning av förmånsbeskattningen som ekonomiskt styrmedel. Som framkommer på flera ställen tidigare i betänkandet (avsnitt 2.6.9, 4.7.2, bilaga 5 samt tidigare i detta avsnitt) pekar utredningen på ett samhälleligt behov av ett ökat användande av trafiksäkerhets- höjande fordonstekniker. Möjligheten för samhället att stimulera en sådan utveckling är i viss mån beroende av ett etablerat ramverk. Ju större samsyn mellan intressenter (konsumenter, fordons- industri, myndigheter och stater) och koppling till faktiska olycksrisker som ett sådant ramverk åstadkommer, desto bättre. Det är emellertid högst osannolikt att ett idealt ramverk kan skapas inom en överskådlig framtid. Detta behöver dock inte hindra myndigheter att aktivt hjälpa till att skapa en efterfrågan, där en naturlig sådan saknas, på bra tekniklösningar genom att ställa funktionskrav. Beroende på typen av de styrmedel det är frågan om och vad man vill uppnå kan kraven som ställs på ett sådant ramverk variera. Att utredningen i avsnitt 4 avskriver införande av en trafiksäkerhets- komponent i fordonskatten, i ett inledningsskede, utesluter inte att det genom andra ekonomiska incitament är möjligt att skapa en efterfrågan på trafiksäkerhetshöjande fordonstekniker. I detta sammanhang är förmånsbeskattningen av stort intresse. Skälen till detta är åtminstone två. För det första är de möjliga nivåerna och därmed differentieringsgraden av de ekonomiska incitament som bedöms vara aktuella för en ändamålsenlig styrning tillräckliga i förmånsbeskattningen. För det andra är förmånsbeskattningen väl lämpad att påverka nyrekryteringen av fordon till den svenska fordonsflottan. Genom att påverka nybilsförsäljningen kommer man också att påverka utbudet på andrahandsmarknaden, där de flesta förmånsbilarna förr eller senare hamnar. Utredningen har också, genom underhandskontakter med , erfarit att dessa tankar inte står i strid med den kommande trafiksäkerhetspropositionens skrivningar om vilka strategier som kan vara lämpliga för införande av ny teknik. Det är snarare så att förmånsbeskattningen möjligen kan användas för att påskynda och förbättra utvecklingen av fordon med goda trafiksäkerhetsegenskaper (t.ex. alkolås, bältespåminnare, en ökad kompabilitet i krockhänseende mellan fordon m.m.). I är sämst i klassen? (nr 2004:14)3, som tar upp och behandlar den svenska fordons- flottan i ett europeiskt perspektiv, anförs bland annat följande angående förmånsbeskattningen. Förmånsskattereglerna är en av förklaringarna till varför har så stora och bränsleslukande bilar. Att jämföra förmånsreglerna i olika länder är inte lätt, och kanske behövs inte heller en sådan jämförelse. Man torde kunna utgå från att behovet av bil i tjänsten inte skiljer sig påtagligt mellan länderna. Om landet är tätt- eller glesbefolkat förefaller t.ex. vara av underordnad betydelse. Det är för övrigt inte i första hand i glesbygden som förmånsbilarna finns. Förmånsbilar är vanliga i storstadsområdena och i allmänhet knutna till personer med inkomster över genomsnittet. // registrerades i 77 365 nya personbilar (inklusive privatimporterade) av juridiska personer som företag, förvaltningar och organisationer. Det motsvarar av alla nyregistrerade bilar Av dessa förefaller ca 46 000 ha utnyttjats som förmånsbilar. Det skulle i så fall innebära att förmåns- skattereglerna påverkar sammansättningen av av den svenska personbilsparken. Övriga bilar registrerade på juridiska personer används som tjänstebilar och taxi eller som hyrbilar. Företagens och förmånstagarnas preferenser har således ett betydande inflytande över hur den framtida svenska fordonsparken kommer att se ut. // Från samhällsekonomisk utgångspunkt finns det ingen anledning att beskatta förmånen till ett lägre värde än det faktiska, eftersom detta innebär att subventionerar bilismen på bekostnad av mera angelägna utgiftsområden. Vid en förändring av förmånsbeskattningen kan man överväga att differentiera beskatt- ningen med hänsyn till hur stor drivmedelsförbrukningen är. På uppdrag av har och (2004) i Bilförmånsreglernas effekt på utsläpp av koldioxid från bilar utvärderat effekter av förändringar i skatteregler för förmånsbilar. Man har också studerat möjligheterna och effekterna av att ha en 3 publikation 2004:14, Varför är sämst i klassen? Den svenska fordonsflottan i ett europeiskt perspektiv, Per Kågesson, . starkare relation mellan ett fordons koldioxidutsläpp och dess förmånsvärde. och redovisar system för en koldioxidrelaterad förmånsbeskattning som infördes . Detta innebär att innehavet av förmånsbil medför en beskattningsbar årlig förmån på 15–av den nya bilens inköpspris, inkl. skatter. Den beskattningsbara förmånen är lägst () för fordon med lägst specifik bränsleförbrukning, och högre () för de med högre bränsleförbrukning. För dieselbilar tillkommer för att kompensera för de högre utsläppen av lokala luftföroreningar. skärps också skalan genom att skatteklasserna förändras. För den lägsta skatteklassen innebär detta att den är koldioxid per kilometer första året till 145 det tredje året. I och med skärpningen av den koldioxidrelaterade skatteskalan ökar förmånsvärdet. Utöver beskattningen av innehav beskattas också fritt bränsle som förmån. Denna uppgår till 15–av ett bestämt belopp som /uppgick till (). Den brittiska skatteförvaltningen (Inland Revenue) skall vara klar med en officiell utvärdering av systemet , men preliminära utvärderingar pekar på att dieselandelen har ökat fort och att denna effekt är allra tydligast för försäljningen av stora bilar. På kort till medellång sikt förväntas koldioxidutsläppen från transportsektorn, genom ökad bränsleeffektivitet och val av mindre bilar, minska som en följd av den koldioxidrelaterade förmånsbeskattningen (Inland Revenue, 2000). och (2004) skisserar också hur det brittiska systemet kan anpassas till svenska förhållanden. I deras slutsatser och rekommendationer kring hur tidigare regelförändringar har påverkat förmånstagarnas beteende säger man bland annat följande. Sammanfattningsvis kan sägas att det har blivit fler förmånsbilar, att parken har blivit något yngre, att det har skett vissa byten från bensin till diesel och att såväl den genomsnittliga som den totala körsträckan har minskat. Detta har lett till en nettoreduktion i förmånsbilarnas koldioxidutsläpp. Den intressanta slutsatsen är att förmånstagarnas beteende uppenbarligen kan påverkas genom ändrade förmånsregler, framförallt har separeringen av drivmedelsförmånen gett tydliga incitament till reducerad körsträcka. Vid en omläggning av reglerna för förmånsbeskattning till att likna system skriver man: Dessa förändringar skulle leda till en reduktion i vissa emissioner medan andra emissioner skulle öka. CO2-utsläppen skulle minska liksom utsläppen av HC, CO och SO2. Utsläppen av NOx och partiklar skulle däremot stiga. Detta trots att alltfler dieselbilar skulle uppfylla kraven för MK2005. Resultaten understryker vikten av att fortsätta att förbättra dieselbilarnas emissionsegenskaper. Samhälls- ekonomiskt skulle de reducerade utsläppen vägra tyngre än de ökade utsläppen, åtminstone om vi tillämpar de kalkylvärden som och trafikverken använder i sina kalkyler. Systemet skulle med andra ord leda till en samhällsekonomisk nettovinst sett från ett miljöperspektiv. Denna nettovinst skulle emellertid kunna vara större eftersom systemet endast är anpassat för att reducera koldioxidutsläppen. Notera att partikelutsläppen skulle öka. Om syftet med ett nytt förmånssystem är att reducera koldioxidutsläppen kan ett system likt det som har genomförts i vara att föredra. Om syftet är att uppnå maximala miljövinster totalt sett bör systemet också beakta andra utsläpp än koldioxid. Differentieringen i förmånsvärdena skulle således beräknas på andra grunder. Ett regionalt differentierat system som beaktar såväl de globala som de lokala och regionala utsläppen skulle då vara att föredra. 11.2.5Utredningens sammanfattande bedömning avseende förmånsbeskattningen Utredningens bedömning: Enligt vår bedömning utgör förmånsbeskattningen ett verkningsfullt ekonomiskt styrmedel, framför allt beroende på de nivåer som denna ligger på. När det gäller frågan mot vad förmånsbeskattningen skall styra lämnar vi inte något förslag utan konstaterar att detta får bli föremål för politiska och andra överväganden. Klart torde emellertid vara att förmånsbeskattningen bör användas för att styra mot trafik- säkerhet och bättre miljö (och då i sistnämnda hänseende främst mot bättre bränsleeffektivitet). Såsom vi redovisat ovan ingår det inte i vårt uppdrag att föreslå några förändringar i förmånsbeskattningen. Vi finner det ändå angeläget att ta upp och i någon mån diskutera detta styrmedel. Förmånsbeskattningen är obestridligen av större betydelse för den enskildes ekonomi än t.ex. fordonsskatten. Detta innebär att det ekonomiska incitamentet kan göras större i förmåns- beskattningen än i fordonsskatten för att styra i önskvärd riktning. Denna möjlighet bör naturligtvis tas till vara när det gäller att uppfylla de miljö- och/eller transportpolitiska målen. Beträffande en eventuell styrning mot trafiksäkerhet har utredningen beträffande fordonsskatten konstaterat att denna inte lämpar sig för detta. Skälen härtill är bland annat att det just , utifrån de förutsättningar som fordonsskatten utgår ifrån, saknas system med godtagbara och stabila parametrar kring vilka skatteuttaget kan byggas. Även om motsvarande resonemang torde kunna föras kring förmånsbeskattningen rör det sig om en annorlunda uppbyggd skattebas än fordonsskatten. Det kan därför finnas möjlighet att även styra mot ökad trafiksäkerhet genom förmånsbeskattningen. Detta får emellertid bli föremål för särskilda överväganden. Vad sedan gäller en eventuell styrning för att uppfylla miljökvalitetsmålen kan vi först konstatera att den möjlighet till justering av förmånsvärdet som finns för miljöbilar ännu inte tycks ha fått avsedd effekt. Det återstår emellertid ännu utvärderingar av denna förändring i förmånsbeskattningen. Vid beaktande av förmånsbeskattningen av miljöbilar tar den sikte på att byta ut fordon som kan drivas med konventionella drivmedel mot fordon som kan drivas med alternativa drivmedel. Den tar däremot inte sikte på att även få till stånd en högre bränsleeffektivitet hos majoriteten av förmånsbilar, dvs. de som drivs med bensin och dieselolja. För att kunna göra detta krävs en generell omläggning av förmånsbeskattningen. Denna skulle då t.ex. kunna utgå ifrån fordonens koldioxidutsläpp, liksom utredningens förslag beträffande fordonsskatten, eller fordonens bränsleförbrukning. En sådan utformning skulle påverka hela kollektivet av förmånsbilar i avsedd riktning och inte endast ta sikte på en mindre del av fordonsflottan. En sådan utformning utesluter inte att miljöbilarna även fortsättningsvis gynnas inom ett sådant system. I vilken utsträckning som en eventuellt reformerad förmånsbeskattning kan bidra till att uppfylla de miljö- och transportpolitiska målen är i viss mån också beroende av andra styrmedel. Genom att använda och utveckla befintlig konsument- information (t.ex. Euro NCAP och bränsleekonomimärkning) ökar möjligheterna att på ett än bättre sätt stötta individer i deras val av fordon. Utredningen noterar också, när det gäller den allmänna strävan efter en ökad kompatibilitet mellan fordon (i syfte att minska det totala krockvåldet), att en styrning mot mer trafiksäkra och bränsleeffektiva fordon går hand i hand. Denna dubbla vinst gäller i synnerhet om man lyckas stävja utvecklingen mot flera stadsjeepar i den svenska fordonsflottan. Detta förut- sätter dock, p.g.a. dessa fordons höga vikt och höga markfrigång, att förmånsbeskattningen på något sätt tar hänsyn till vikt, geometri och deformationsegenskaper i sin utformning. Mot bakgrund av det ovan sagda menar utredningen att det finns all anledning att ta ett samlat grepp på förmånsbeskattningen i syfte att göra den mer styrande och utforma den så att den används som ett medel att rekrytera fordon med önskvärda fordons- egenskaper från miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt. 11.3BNP-omräkning av energi- och koldioxidskattesatser? Det är inte konstigt att , och många andra länder, inflationsjusterar (indexomräkning efter prisutveckling) punkt- skatter. Det finns åtminstone två skäl till detta; (1) att bibehålla det reala skatteuttaget så att inte skattebasen urholkas och (2) att bibehålla styreffekten. Vilka indexomräkningar av skattesatser görs ? infördes en realvärdesäkring av de intäkts- mässigt mest betydande punktskatterna genom en årlig omräkning med konsumentprisindex (KPI). Tobaks- och alkoholskatterna är dock undantagna från denna realvärdesäkring . omräknas enbart energi- och koldioxidskattesatser. Exempelvis räknas inte svavelskatten om trots att det är en energirelaterad skatt. Övriga miljö- och fordonsrelaterade skattesatser räknas inte heller om. Omräkningsproceduren genomförs enligt följande. För nästkommande kalenderår (2005) skall skattesatsen räknas om med ett belopp som motsvarar nuvarande skattesatsen () multiplicerat med jämförelsetal i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget () och prisläget (). Motivet till att komplettera nuvarande KPI-indexering med en BNP-indexering av energi- och koldioxidskattesatser efter reala inkomstökningar är att detta skulle kunna vara ett sätt att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och ökade koldioxidutsläpp (och andra externa effekter) som en följd av användning av fossila bränslen. Detta uppmärksammades av i Förslag till Svensk Klimatstrategi (SOU 2000:23, s. 352–355), som ansåg att regeringen borde utreda om den nuvarande KPI-indexeringen också skall beakta förändringar i BNP. Motivet bakom BNP-omräkning är generellt. Styrmedel som syftar till att lösa miljöproblem med miljöskatter (och möjligen andra effektivitetsbetingade skatter) bör ta hänsyn till både pris- och inkomsteffekter för att behålla den reella styreffekten. Den centrala frågan är om det räcker med att miljöskatten är rätt beräknad (avspeglar ett värde som är lika med den marginella skadekostnaden) för implementering av miljöskatten. Åtminstone tre hänsyn bör tas. (1) Om vi blir rikare värderar vi också vanligen en god miljö högre. Den logiska följden blir då att miljöskatter bör öka när inkomster ökar, givet oförändrade utsläppsnivåer. (2) Om vi blir rikare och konsumerar mer av vissa varor (t.ex. energi) kan detta innebära ökade utsläpp och därmed ökade skador på miljö och hälsa, och det kan därför vara motiverat att justera den effektivitetsbetingade skatten. (3) Om utsläppen minskar som vi blir rikare (t.ex. som en följd av en framgångsrik miljöpolitik) är den ekonomiska tillväxten inte ett problem för möjligheten att uppnå miljömål, snarare tvärtom. I vissa fall, där miljöproblemet är på väg att upp, kan miljöskatten sänkas eller tas bort, eftersom lägre utsläpp leder till lägre miljöskador, och då följer att värderingen av miljöproblemet sannolikt sjunker. Det kan emellertid vara befogat att skatten ligger kvar, om det finns skäl att tro att utsläppen skulle öka om incitamentet att hålla nere utsläppen försvinner. Det som gör att omräkning av energi- och koldioxidskattesatser efter inkomst- förändringar är relevant är att det befintliga sambandet mellan ekonomisk tillväxt och de externa effekter som följer av för- 4 I sammanhanget är det värt att nämna att uppskattningar av avgiftsrelevanta marginalkostnader inom trafiken, som skall spegla konsumenters värderingar av miljö och hälsa, har justerats för reala förändringar i BNP (Rapport 2003:1, s. 77–86), med undantag av koldioxidvärderingen. bränning av fossila bränslen (framför allt utsläpp av koldioxid) inte har brutits. I detta avsnitt fokuserar vi därför på energi- och koldioxidskatterna. Skall bara energi- och koldioxidskattesatser inom transportsektorn omfattas av BNP-omräkningen? Allmänt sett bör det vara samma skatt per kg koldioxidutsläpp oavsett i vilken sektor som det fossila bränslet används i. Det får därför anses tveksamt att införa speciella justeringar av de koldioxidrelaterade skatterna endast inom transportsektorn. Ett bredare anslag, som inkluderar all användning av fossila bränslen är därför allmänt sett att föredra, dock med ett fortsatt behov av att särbehandla konkurrensutsatt verksamhet. Eftersom ett välavvägt förslag om en eventuell BNP-indexering bör ta hänsyn till all fossil energianvändning i är det naturligt att denna fråga behandlas i ett sammanhang och inte endast inom ramen för drivmedelsskatterna. Detta ligger dock utanför ramen för utred- ningens arbete. I detta sammanhang bör det också understrykas det önskvärda i att även andra länder har en ambitiös klimatpolitik. Från kostnadseffektivitetssynpunkt är det ideala att ha samma skatt per kg koldioxidutsläpp oavsett i vilket land som det fossila bränslet används i. Användandet av ekonomiska styrmedel är allmänt sett ett kostnadseffektivt sätt att nå uppställda utsläppsmål. Hur ser då relationen mellan pris och konsumtion ut för diesel och bensin? I figur 11.1 och 11.2 nedan visas tidsserier över pris och konsumtion för bensin respektive diesel. Det kan ganska tydligt utläsas att när priset på bensin sjunker, så ökar konsumtionen. Det är också relativt tydligt att konsumtionen av bensin minskar när priset ökar. Motsvarande mönster går inte att lika tydligt hitta för dieselolja, även om ett visst samband kan skönjas. Det svagare sambandet är inte helt oväntat med tanke på att användningsområdet för dieselolja är bredare och att statistiken som ligger till grund för