sou · GSB328d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Regeringen önskar bl.a. information om myndigheternas långsiktiga planering av sin lokalförsörjning. Härigenom får regeringen besked om huruvida myndigheterna avser att binda upp staten ekonomiskt genom att ingå nya hyresavtal. Regeringen vill dessutom ha möjlighet att bedöma effektiviteten i myndigheternas lokalutnyttjande och kunna påverka denna. Det krävs således att myndigheterna på något lämpligt sätt redovisar erforderliga uppgifter till regeringen. Regeringen bör dock inte tyngas med uppgifter om myndigheternas verksamhet vid flera skilda tillfällen . Det framstår därför som lämpligt att myndigheterna redogör för sin lokalförsörjning i ett separat dokument som lämnas till regeringen med årsredovisningen. Den redovisning som myndigheterna skall lämna bör innefatta kostnaderna för de lokaler som myndigheten redan har ingått hyresavtal om och de förändringar i lokalinnehavet som kommer att ske framöver. Om regeringen skall ha någon nytta av denna information och kunna planera för de kostnader som kan uppkomma, måste myndigheternas planer sträcka sig framöver. Det kan vara svårt för den enskilda myndigheten att förutse hur verksamheten då kommer att se ut, men arbetet med att ta fram detta material kan få myndigheterna att noga överväga sitt framtida lokalbehov. Detta arbete är en del av myndigheternas lokalförsörjningsansvar. Den information som myndigheterna skall lämna bör avse som anslagsframställningen, vilket innebär att informationen skall omfatta innevarande år samt de tre närmast följande åren. Myndigheterna skall således i samband med årsredovisningen redogöra för sin lokalförsörjning. Detta bör anges i respektive myndighets regleringsbrev. För institutioner som inte är myndigheter bör detta framgå av information och riktlinjer från ägaren. 9.7.4Regeringens styrning av lokalutnyttjandet Myndigheternas behov av generella lokaler, som vanliga kontorslokaler, kan bestämmas utifrån antalet anställda. För att bedöma lokaleffektiviteten hos dessa myndigheter utgår man från lokalarean per anställd och lokalkostnaden per anställd. Med dessa siffror kan man göra jämförelser mellan olika myndigheter och se utvecklingen över tiden för enskilda myndigheter. För myndigheter och institutioner som hyr lokaler i ändamålsbyggnader och för universitet och högskolor bestäms lokalernas storlek och utformning av andra faktorer än antalet anställda. Det är svårt att räkna ut en lämplig yta per anställd i så skilda verksamheter som det finns i ändamålslokaler. Detta innebär att en beräkning av lokalutnyttjandet inte kan ske på samma sätt som för generella lokaler. För myndigheter som hyr ändamålslokaler kan däremot lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna redovisade under en följd av år vara ett mått på hur den enskilda myndigheten hanterar lokalkostnaderna över tiden. Vid skilda tillfällen har man diskuterat att införa ett system för att få myndigheterna att effektivisera lokalutnyttjandet och därmed minska sina lokalkostnader. Som framkommit tidigare är det inte lika lätt att effektivisera lokalutnyttjandet i ändamålslokaler som i generella lokaler. Lokalförsörjningsreformen medförde bl.a. att myndigheterna fick eget lokalförsörjningsansvar och de enskilda myndighets- cheferna fördelar anslagen på det sätt som de anser vara lämpligast. Det är inte önskvärt att införa ett system med detaljstyrning från regeringen av myndigheternas lokalutnyttjande utan det är viktigt att myndigheterna får behålla sitt ansvar för lokalförsörjningen. Regeringen måste ha tillit till de chefer som regeringen har förordnat. Myndigheter och institutioner som hyr lokaler i ändamålsbyggnader kan ha svårt att påverka sitt lokalutnyttjande eftersom flera av dem hyr lokaler i byggnader som har blivit symboler för verksamheten och de av den anledningen har svårt att flytta därifrån eller för att expansion ingår som en del av verksamheten. Det bör emellertid ligga i de enskilda hyresgästernas intresse att sträva efter att vara mer effektiva i sin lokalförsörjning. Kommittén anser inte att det behöver införas några bestämmelser om att myndigheter och institutioner som är hyresgäster i ändamålsbyggnader skall effektivisera sitt lokalutnyttjande. Med det material som regeringen, enligt kommitténs förslag, skall få in med årsredovisningen kan regeringen få information om myndigheternas framtida verksamhet och en möjlighet att påverka den. Den information som således finns med vid årsredovisningen kan regeringen använda som underlag i arbetet med de enskilda myndigheternas och institutionernas framtida budget. 9.7.5Förändrade hyreskostnaders påverkan på anslagen Om en myndighet vid hyresförhandlingarna lyckas sänka sina hyreskostnader, eller om myndigheten flyttar till billigare lokaler, kan myndigheten spara pengar och de blir då kvar i myndighetens En myndighet som i stället höjer sin hyreskostnad genom att t.ex. flytta till dyrare lokaler får på motsvarande sätt betala för det ur sitt anslag. När de fem kulturinstitutionerna fick kostnadshyra sänktes deras lokalkostnader med och i samband härmed sänktes institutionernas anslag med motsvarande belopp. Att anslagen sänktes motiverades från regeringens sida med att det var kapitalkostnadsdelen av hyran som sänktes. har i betänkandet 2001/02:FiU14 anfört att principerna bakom fastighetsreformen bl.a. innebär att de verkliga kostnaderna för statens fastigheter skall återspeglas i statsbudgeten på ett så korrekt sätt som möjligt. Att sänka hyrorna i innebär i realiteten inte att några resurser frigörs utan bara att det statliga stödet till de berörda institutionerna tar sig formen av lägre statsinkomster i stället för högre statsutgifter. En sådan förändring strider såväl mot budgetlagen som mot intentionerna i fastighetsreformen. Utskottet har vidare anfört att om det finns önskemål om att öka de statliga medlen till kulturinstitutionernas verksamhet bör deras anslag höjas i den årliga budgetberedningen, snarare än att verksamheten subventioneras indirekt genom lägre hyror. är det viktigt att även myndigheter och institutioner som är hyresgäster i ändamålsbyggnader i största möjliga utsträckning kan tillgodogöra sig sitt lokalförsörjningsansvar. De bör därför i likhet med andra myndigheter och institutioner kunna tillgodoräkna sig sänkta hyreskostnader som de kan förhandla sig fram till, t.ex. genom att överta delar av underhållet och ansvaret för driften. Det är särskilt viktigt att den möjligheten tydliggörs eftersom hyresgäster i ändamålsbyggnader inte har den möjlighet som andra har att flytta till andra lokaler för att påverka sina hyreskostnader. Detta bör framgå av regeringens mål- och resultatdialoger med myndigheterna och institutionerna. 9.7.6Gynnade respektive missgynnade myndigheter revisorer uppgav i sitt förslag till (2001/02:RR12) att myndigheternas lokalbehov inte prövades när regeringen genomförde basbudgeteringen av lokalbehov och lokalkostnader i samband med att myndigheterna tog över ansvaret för sin lokalförsörjning. En konsekvens av systemet är, enligt revisorerna, att de myndigheter som hade höga lokalkostnader när basbudgeteringen gjordes gynnas av detta i den fortsatta anslagstilldelningen. Myndigheter som då hade små lokalkostnader missgynnas av motsvarande skäl. När lokalförsörjningsreformen genomfördes tog myndigheterna över sina hyreskontrakt och de erhöll medel i ramanslaget motsvar- ande hyresbeloppet. efter reformen skedde en anpassning av myndigheternas hyresnivåer. Däremot skedde inte någon anpassning beroende på om lokalerna var stora eller små i förhållande till antalet anställda. För högskolor gällde dock att enhetliga ersättningsbelopp för lokalkostnader infördes så som beskrivits i avsnitt 6.2.6. Detta innebar att det inte var den faktiska lokalkostnaden vid omläggningen som avgjorde de enskilda högskolornas anslagstilldelning. Efter lokalförsörjningsreformen har hyreskontrakten omförhandlats . Enligt uppgift från värderades de fastigheter som överfördes från till SFV respektive Akademiska Hus av oberoende experter och man kan därför inte generellt påstå att myndigheter gynnades eller missgynnades vid basbudgeteringen. Det är således oklart om det fanns myndigheter som gynnades respektive missgynnades vid regeringens basbudgetering 1994 och vilka dessa myndigheter i så fall var. Med hänsyn till att det har skett en viss anpassning av hyresnivåerna efter reformens genomförande och med beaktande av den tid som har förflutit anser kommittén att det inte är troligt att man nu kan reda ut vilka myndigheter som missgynnades och på vilket sätt det skedde. Det finns således inte skäl att göra någon närmare utredning i denna fråga. 10Förhandlingsstöd och statlig nämnd Kommitténs förslag: Vissa hyrestvister mellan en statlig hyresgäst och en statlig hyresvärd i en byggnad som hyrs av en statlig kulturinstitution, ett statligt universitet eller en statlig högskola får hänskjutas till en statlig av hyra i ändamålslokal. Nämnden skall pröva dels om en byggnad är en ändamålsbyggnad, dels till vilket belopp en kostnadshyra skall fastställas. Nämnden lämnar ett yttrande om hur tvisten bör lösas. Ett sådant yttrande får inte överklagas. för bestämmande av hyra i ändamålslokal skall bestå av en ordförande och en ersättare för denne. Ordföranden och ersättaren skall förordnas av regeringen och de skall vara eller ha varit ordinarie domare eller hyresråd. Kommitténs bedömning: Statliga kulturinstitutioner skall kunna anlita ett s.k. förhandlingsstöd inför och vid hyresförhandlingar. Kostnaden för detta förhandlingsstöd skall bäras av de kulturinstitutioner som använder sig av förhandlingsstödet. Kommittén skall enligt direktiven utreda om ett s.k. statligt expertorgan bör inrättas som skall vara rådgivande och lämna yttrande om hyresvärd och hyresgäst är oense om vilken hyresmodell, kostnadshyra eller marknadshyra, som bör tillämpas. Enligt direktiven bör expertorganet inrättas inom eller i nära anslutning till . Nedan följer en beskrivning av statliga myndigheters juridiska ställning. Under avsnitt 10.3 följer en diskussion om statliga hyresgästers behov av stöd i samband med förhandlingar med hyresvärden. I avsnitt 10.4 diskuteras om ett organ skall införas med uppgift att lösa uppkomna hyrestvister. Förhandlingsstöd och statlig nämnd Staten intar en särställning bland de juridiska personerna. Staten har anknytning till ett visst territorium och till befolkningen som bor där. Staten kan representeras av olika myndigheter. I offentligrättsliga sammanhang kan myndigheter uppträda mot varandra som inbördes fristående organisatoriska enheter. Det torde däremot vara så att myndigheterna inte kan uppträda självständigt mot varandra och t.ex. processa i allmän domstol eftersom myndigheterna är organ för en och samma juridiska person. Under regeringen lyder ett stort antal förvaltningsmyndigheter. Dessa kan delas upp i tre huvudgrupper: de centrala ämbetsverken, de statliga affärsverken och ett antal mindre myndigheter med skiftande benämningar. kan drivas i direkt statlig regi, vilket gäller för de affärsdrivande verken, men de kan också drivas i form av aktiebolag, där staten har aktiemajoriteten. Statliga aktiebolag inryms inte i begreppet myndighet utan betraktas som privaträttsliga subjekt. Det är ur juridiskt perspektiv en skillnad om en hyresvärd är ett statligt bolag eller ett statligt verk. Ett kontrakt mellan ett statligt bolag och en statlig myndighet har samma juridiska status som ett kontrakt mellan ett privat bolag och en privat hyresgäst. Om det skulle uppstå en tvist om tolkningen av ett kontrakt mellan ett statligt bolag och en statlig hyresgäst kan tvisten normalt lösas av allmän domstol, hyresnämnd eller genom ett förfarande enligt lagen (1999:116) om skiljeförfarande. Ett statligt verk och en statlig myndighet utgör inte självständiga juridiska enheter (rättssubjekt) utan är endast delar av en och samma juridiska person, staten, vilket innebär att ett kontrakt mellan ett verk och en myndighet inte är juridiskt bindande. Det måste dock förutsättas att alla som ingår en sådan överens- kommelse utgår från att den skall binda de myndigheter som träffat överenskommelsen på samma sätt som om det rörde ett avtal i civilrättslig mening. Om det uppstår en tvist mellan ett statligt verk och en statlig myndighet med anledning av en överenskommelse dem emellan är det enda sättet att lösa denna att hänskjuta ärendet till regeringen för avgörande. Förhandlingsstöd och statlig nämnd Efter avveckling bildades Statens lokalförsörj- ningsverk med uppgift att vara stabsorgan till regeringen och serviceorgan till de statliga myndigheterna. Alla myndigheter kunde köpa konsulttjänster av för att få hjälp vid bl.a. hyresförhandlingar. Konsulterna tog betalt enligt gällande konsulttaxa, men efterfrågan på deras tjänster var liten och konsultverksamheten upphörde. Konsulterna arbetar numera på olika konsultbolag och statliga myndigheter har fortfarande möjlighet att anlita dem. 10.3.2Skäl för ett förhandlingsstöd Under kommitténs arbete har det framkommit att myndighets- företrädare kan uppleva att de som hyresgäster är i underläge i förhandlingar med hyresvärden. Hyresförhandlingar genomförs ofta med mellanrum och rör frågor utanför den kärnverksamhet som företrädarna för myndigheten vanligtvis har att hantera. Det har även framkommit att det är lättare att genomföra förhandlingar med parter som är vana vid förhandlingssituationen. Det har främst varit företrädare för kulturinstitutionerna som har redogjort för dessa problem. Ett sätt att komma till rätta med dessa problem är att anlita en utomstående person som kan vara ett stöd för hyresgästen i samband med hyresförhandlingarna. Ett sådant förhandlingsstöd kan vara hyresgästen behjälplig med alla tänkbara frågor som kan komma upp både inför och vid en hyresförhandling. Hyresgästen behöver då inte ha egen personal som behärskar hyresfrågor utan kan i stället anlita en utomstående person som ett stöd i samband med hyresförhandlingarna. Det finns myndigheter som har egen personal som bl.a. ansvarar för frågor som rör hyresförhållandet, medan andra myndigheter däremot saknar möjlighet att anställa personer för dessa arbetsuppgifter. Varje enskild myndighet är bäst lämpad att bedöma om personalen har kompetens att på egen hand genomföra hyresförhandlingar eller om man önskar hjälp och stöd av någon utomstående. Förhandlingsstöd och statlig nämnd 10.3.3Uppbyggnad av ett frivilligt förhandlingsstöd Det har framkommit att kulturinstitutioner önskar hjälp i hyresförhandlingar med (). Representanter för några universitet och högskolor har däremot uppgett att de inte behöver stöd i samband med hyresförhandlingar. Flera lärosäten har byggt upp egna fastighetsavdelningar med ansvar för fastighetsärenden av skilda slag. Inom Akademiska Hus organisation finns dessutom en person som har till uppgift att vägleda hyresgästerna och ge dem råd och förslag på resurssnåla lösningar och på det sättet vara ett stöd för hyresgästerna i kontakten med Akademiska Hus. Sammantaget framstår det alltså som om det är kulturinstitutionerna som har det största behovet av ett förhandlingsstöd. Kommitténs förslag är således att kulturinstitutionerna skall ha möjlighet att använda sig av ett förhandlingsstöd inför och vid hyresförhandlingar. Det är svårt att bedöma hur många myndigheter som behöver hjälp av ett förhandlingsstöd och hur varje uppdrag tar. Det bör vara tillräckligt att en person hjälper hyresgästen inför och vid varje förhandlingstillfälle. Det kan däremot vara lämpligt att det finns flera personer som kan uppträda som förhandlingsstöd, men vid varje enskild förhandling bör det däremot räcka med att en person stödjer hyresgästen. Den eller de personer som uppträder som förhandlingsstöd bör självfallet vara väl förtrogna med de frågor som förhandlingarna rör och den situation som myndigheterna befinner sig i. Kommittén anser att ett förhandlingsstöd kan byggas upp på två olika sätt. I slutskedet av lokalförsörjningsverkets tid lämnades förslag att regeringen skulle se till att det fanns pengar i en fond som kunde användas av kulturinstitutionerna när de hade behov av hjälp i samband med hyresförhandlingar. De kulturinstitutioner som var intresserade av att framöver kunna anlita ett stöd i en hyresförhandling skulle betala in en premie till fonden. När hyresgästen skulle hyresförhandla kunde medel som fanns i fonden användas för att betala fristående konsulter för deras arbete som förhandlingsstöd. Ett liknande system kan nu byggas upp för intresserade hyresgäster. Förhandlingsstöd och statlig nämnd Kulturinstitutionerna kan själva gå ihop i ett samverkansorgan och genom avtal anställa en eller eventuellt två personer som skall arbeta som förhandlingsstöd åt de kulturinstitutioner som anser sig ha behov av hjälp. Personen kan vara formellt anställd av en kulturinstitution, men institutionerna kan sinsemellan avtala om att alla får använda sig av den här personens tjänster. De kulturinstitutioner som har slutit avtal om att använda förhandlingsstödet får finansiera tjänsten. Kommittén förordar ett förhandlingsstöd enligt det förslag som anges i alternativ två. Vilka skall kunna anlita förhandlingsstödet? Som tidigare framkommit är det främst kulturinstitutionerna som har framfört önskemål om stöd och hjälp inför och vid hyresförhandlingarna med SFV. Kommittén föreslår därför att kulturinstitutioner som hyr lokaler av SFV eller andra statliga hyresvärdar kan ha möjlighet att anlita ett förhandlingsstöd. Kulturinstitutioner kan även hyra lokaler av privata hyresvärdar. Eftersom förhandlingsstödet är till för att underlätta för hyresgästerna bör de ha möjlighet att använda förhandlingsstödets tjänster även i samband med hyresförhandlingar med privata hyresvärdar. Statliga kulturinstitutioner kan ha möjlighet att utnyttja förhandlingsstödet oberoende av om de är myndigheter eller bolag. Förhandlingsstöd innebär att de institutioner som är intresserade av att använda sig av förhandlingsstödets tjänster också får betala för det. Kostnaden kan eventuellt fördelas på de olika institutionerna beroende på hur ofta de utnyttjar förhandlingsstödet. Kostnaden skall belasta myndighetens eget anslag. Förhandlingsstöd och statlig nämnd Den möjlighet som står till buds när tvister uppstår mellan statliga myndigheter är att hänskjuta tvisten till regeringen för avgörande. Efter lokalförsörjningsreformens genomförande har endast ett hyresärende formellt anhängiggjorts hos regeringen. Regeringen har däremot ännu inte avgjort någon hyrestvist. Regeringen har i stället försökt förmå parterna att lösa konflikten på egen hand. Statliga myndigheters möjlighet att få hyrestvister lösta av regeringen har alltså i praktiken varit mycket små. Det är vidare inte lämpligt att belasta regeringen med tvisteärenden i synnerhet om tvisterna rör detaljfrågor. Hyrestvister som uppkommer mellan ett statligt bolag och en statlig myndighet kan hänskjutas till hyresnämnden. utgår i sina bedömningar från att marknadshyra skall gälla och avgör inte frågor om vilken hyressättningsprincip som parterna skall tillämpa. Frågan för kommittén är alltså om tvister mellan två statliga myndigheter skall lösas av någon annan än regeringen och om hyresnämnden eller något annat organ skall lösa hyrestvister mellan ett statligt bolag och en myndighet vid tvister om en byggnad är en ändamålsbyggnad och hur en eventuell kostnadshyra skall fastställas. Som kommittén närmare har utvecklat i kapitel 3 föreslås att en byggnad skall betraktas som en ändamålsbyggnad om hyresgästen har en särskilt stark anknytning till byggnaden eller om byggnaden har byggts eller anpassats för föreställningsverksamhet, musei- och utställningsändamål, konstnärlig utbildningsverksamhet, grundutbildnings- eller forskningsverksamhet och den inte utan särskilt omfattande ombyggnad kan användas för annat ändamål. En byggnad skall anses vara en ändamålsbyggnad när något av dessa kriterier är uppfyllt. Hyresgästen i en ändamålsbyggnad har möjlighet att vid hyresförhandlingen begära och få kostnadshyra. Om parterna i hyresförhållandet inte kan komma överens om huruvida byggnaden är en ändamålsbyggnad och vilken kostnadshyra som skall utgå måste tvisten lösas av någon utomstående. Det system som tillämpas fungerar inte tillfredsställande. Det finns därmed ett behov av att införa en ny ordning för att lösa uppkomna tvister. Förhandlingsstöd och statlig nämnd revisorer anser i sitt förslag angående Statens ändamålsfastigheter – hyressättning och förvaltning, att ett samrådande expertorgan bör tillsättas inom eller i nära anslutning till och att organet skall yttra sig om vilket system för hyressättning som bör gälla för en specifik fastighet. Organet skall, enligt revisorerna, vara samrådande för att inte bryta mot principen att hyreskontraktets utformning skall vara föremål för förhandlingar och ömsesidiga överenskommelser mellan parterna. Dock måste det samrådande organets yttrande väga tungt för att det skall fylla någon funktion. Revisorerna menar att ett inrättat expertorgan gör det tydligare för hyresgäster och förvaltare var en svårlöst tvist kan hanteras. Tillgängligheten till det föreslagna organet påskyndar processen att nå en lösning på utdragna meningsskiljaktigheter i hyresfrågor och innebär därmed besparingar. 10.4.2Tvistelösning hos och Skolfastigheter i förvaltar de fastigheter som äger. Mellan dem finns ett förvaltningsavtal som preciserar vilka uppgifter bolaget har vad gäller den ekonomiska och tekniska fastighetsförvaltningen. Tvister mellan och dess hyresgäster löses på olika sätt beroende på om avtalen är slutna med externa eller interna hyresgäster. Tvister med externa hyresgäster går till skiljedom eller hyresnämnden medan tvister med interna hyresgäster överlämnas till ett hyresråd, som består av en opartisk och sakkunnig ordförande som är advokat, en representant för hyresgästerna och en representant för . skall så långt det är möjligt avgöra tvisterna mot bakgrund av bestämmelserna i 12 kap. jordabalken. Uppdragsgivare för Skolfastigheter i , , är . Uppkomna tvister löses av ett partssammansatt organ under opartiskt ordförandeskap av en s.k. controller från Stadsledningskansliet och med en representant från vardera och hyresgästerna. Förhandlingsstöd och statlig nämnd Det finns flera olika alternativ på hur en tvist kan lösas som rör frågan om en byggnad skall vara en ändamålsbyggnad och vilken hyra som skall tillämpas för en ändamålsbyggnad. Ett alternativ är att dessa tvister blir en av de måltyper som hyresnämnden har att handlägga. Ett annat alternativ är att dessa ärenden avgörs genom någon form av skiljeförfarande. Ytterligare ett alternativ är att ett organ eller en nämnd inrättas med uppgift att pröva hyrestvister mellan statliga myndigheter och mellan statliga myndigheter och statliga bolag. Lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder reglerar bl.a. hyresnämndernas uppgifter och sammansättning. har till uppgift att medla i alla typer av hyres- eller bostadsrättstvister, att pröva vissa i lagen uppräknade typer av hyres- och bostadsrättstvister samt att vara skiljenämnd i hyres- och bostadsrättstvister. skall klarlägga de frågor som är tvistiga och försöka förlika parterna även om medling inte har påkallats. Om parterna inte kan förlikas, trots ett förslag från endera parten, skall hyresnämnden lägga fram förslag till förlikning. Om parterna inte kan träffa någon förlikning skall hyresnämnden avgöra tvisten eller i vissa fall avskriva ärendet. Utgångspunkten vid hyresnämndens bedömning är att marknadshyra skall gälla. Frågan om en byggnad är en ändamåls- byggnad och hur en kostnadshyra skall utformas är således en fråga som inte kan hamna under hyresnämndens prövning. handlägger ärenden där hyresvärden bl.a. kan vara antingen ett statligt bolag eller en statlig myndighet.