sou · GSB324 · 2005-01-01 00:00:00 — Arbetsvillkor, ersättningssystem och skatteregler för statligt anställda under utlandsstationering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Vapenplåt från i , Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en samlad översyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandsstationering för arbetstagare inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer. förordnade statsrådet , , förre generaldirektören som särskild utredare. Chefen för förordnade kanslirådet , departementsrådet och ämnesrådet att vara sakkunniga i utredningen. Som experter förordnades kanslirådet Per , departe- mentssekreteraren och bitr. förordnades förhandlings- direktören och skattejuristen som experter. anställdes som biträdande sekreterare i utredningen . anställdes skattedirektören som sekreterare. Utredningen, som har antagit namnet Utlandsvillkorsutred- ningen, överlämnar betänkandet Utlandstjänstens villkor – arbets- villkor, ersättningssystem och skatteregler för statligt anställda under utlandsstationering (SOU 2004:24). Särskilt yttrande har lämnats av . Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Guide för läsaren...................................................................... Utlandsvillkorssystemet – en introduktion ..................... Allmänt om utlandstjänstens villkor....................................... Grunderna för U-ALFA.......................................................... Utlandstillägg och andra förmåner ......................................... Skattefrihet för merkostnaderna............................................. Ett kollektivavtalsbaserat system............................................ Kollektivavtalen växer fram ..................................................... Kort om skattefrågan ............................................................... Utgångspunkter för en reform ...................................... Statsmakternas och parternas ansvar....................................... Medföljande vuxna och barn ................................................... Skattefrihet för ersättningar och förmåner............................. Hemmalön och utlandsförmåner ............................................ Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten .................... Allmänt om utlandsvillkorssystemet ...................................... Grunder för ett nytt utlandsvillkorssystem............................ 5.3.2 Parternas intentioner enligt U-ALFA ......................... En enda skatteregel .................................................................. Ett enda kollektivavtal ............................................................. 5.7Utredningens ställningstaganden om utlandsvillkoren Några övriga frågor..................................................... Innehållet i ett nytt utlandsvillkorspaket ............................. Ikraftträdande och genomförande ........................................ 6.2Avdrag för ökade levnadskostnader m.m. vid En kort historik .......................................................... Skatteavdrag, arbetsgivaravgifter och kontrolluppgift vid tjänsteresa................................... 6.2.8Skatteavdrag, arbetsgivaravgifter och kontrolluppgift vid tillfälligt arbete, dubbel bosättning och hemresa.............................................. 6.3 Normalbelopp vid tjänsteresa utomlands............................. 6.4Skatteregler vid inkomstbeskattning av den som av svensk arbetsgivare stationerats utomlands ......................... 6.4.2 Allmänt om skattskyldighet i ........................ 6.4.3 Beskattning av statligt anställda som stationeras 6.5 Lönetillägg och arbetsgivaravgifter....................................... 6.5.2 Arbetsgivaravgifter för utsänd arbetskraft................ Den övergripande bedömningen................................ Bedömningen av grundtilläggets komponenter ........ Konsekvenser i mkg 1................................................. Konsekvenser i mkg 2................................................. Konsekvenser i mkg 3................................................. Konsekvenser i mkg 4 och mkg 5 .............................. Konsekvenser i mkg 6................................................. Den skattemässiga begränsningen av Den statliga genomsnittslönen som omräkningsfaktor....... 7.10.2 Utredningens bedömning........................................... 7.11.1 Allmänt om delposten speciella merkostnader ......... 7.11.2 Merkostnader p.g.a. avståndet till – 7.11.3 Merkostnader för service, rekreation och kontakter i verksamhetslandet (exkl. representation i tjänsten) – faktorn service .............. 7.11.4 Merkostnader för uppehället under kortare rekreationsresor – faktorn hardship inom 7.11.5 Merkostnader för kläder och utrustning – faktorerna kläder resp. utrustning och indirekta 7.11.6 Merkostnader p.g.a. varubrist (gäller enbart för orter med varubrist) – faktorn varubrist ................... 7.11.7 Övriga merkostnader som inte ersätts på annat sätt – faktorn övrigt.................................................... 7.11.8 Utredningens bedömning .......................................... 8.2.2 Ändrad familjebild och nya livsmönster ................... 8.2.3 Ett grundskydd för medföljarna................................ Pensionskompensation för medföljare...................... 8.2.6 Överhoppningsbar tid i A-kassan och skydd för sjukpenningrundande inkomst (SGI-skydd)............ 8.5.3 Dagens familjesituation och levnadsmönster ........... Medföljandetillägget enligt U-ALFA........................ Medföljandetillägget enligt URA .............................. Pensionskompensation till medföljare ...................... 8.5.7 Tjänstledighet och arbete för medföljare .................. Sjukpenningrundande inkomst för medföljare ......... Hardship – merkostnad eller olägenhet?................... Ett beskattat hardshiptillägg ...................................... Om hardshiptillägg för medföljande vuxna och Några övriga frågor..................................................... Hardshipkompensation i U-ALFA ........................... 10.2.4 Utbildningsersättning och barnreseersättning.......... 10.2.5 Överväganden angående föräldraledighet.................. 10.4.2 Maxtaxa och allmän förskola...................................... 10.4.3 Ersättning för kostnader för barns utbildning .......... 10.4.4 Ersättning för kostnader för barns resor................... 10.4.5 Rätt till utbildning i för barn till 11.2.2 Bostadens betydelse och roll...................................... 11.2.3 Bör bostadsförmånen vara skattefri?......................... 11.2.5 Budget- och normstyrning av 11.2.6 Några övriga frågor..................................................... 11.4.1 Bestämmelserna om bostadsförmåner i U-ALFA.... 11.4.2 Fri bostad .................................................................... 11.4.4 Ersättning för bostadskostnader ............................... 11.4.5 Bostadsförmåner enligt URA .................................... 12.2.1 Resornas betydelse och roll ....................................... 12.2.2 Reseförmåner enligt U-ALFA................................... 12.2.3 Vad kostar resandet? 12.2.4 Bör resorna vara skattefria?........................................ 12.2.5 Om avtalstekniken och behovet av flexibilitet ......... 12.2.6 Resa för ensamstående ............................................... 12.4.2 Tjänsteresor och resor föranledda av stationering 12.4.3 Ersättning för semesterresa........................................ 12.4.4 Ersättning för makebesöksresa.................................. 12.4.5 Ersättning för resa för ensamstående ........................ 12.4.6 Ersättning för s.k. 60-dagarsresa................................ 12.4.7 Ersättning för annan resa............................................ 12.4.8 Avsteg från praxis ....................................................... Flyttresor, hardshipresor, barnresor och resor m.a.a. sjukvård och tandvård ............................................................ 12.5.4 Resor m.a.a. sjukvård och tandvård ........................... Resekostnadsersättningar enligt URA.................................. Ersättning för flyttningskostnader ............................... 13.2.2 Flyttningsersättningar i andra 13.2.3 Den särskilda flyttersättningen .................................. 13.2.4 Kostnader för den särskilda flyttersättningen........... 13.2.5 Vissa inslag i grundtillägget bör infogas i den 13.2.6 Bör flyttningsersättningen vara skattefri? 13.2.7 En ny avtalskonstruktion ........................................... 13.4.3 Särskild flyttersättning................................................ 13.4.4 Andra flyttningskostnader ......................................... 13.4.5 Kompletterande UD-bestämmelser........................... 13.4.6 Personalförflyttningar och kostnader i nuvarande 13.4.7 Flyttningskostnader enligt URA ............................... 14.1.2 Utredningens bedömning .......................................... 14.3.1 Normalbelopp och traktamenten .............................. 14.3.2 Utlandstillägg enligt U-ALFA .................................. 14.3.3 Utlandstillägg enligt URA ......................................... 14.3.4 Normalbeloppen vid utrikes tjänsteresa ................... 14.3.6 Olika prisnivåer i olika delar av ett land.................... Ersättning för sjukdom eller skada som uppstått 16.4.1 Personskadeskyddet vid utlandsstationering............ 16.4.2 Förordningen 1986:259 .............................................. Skattefrihet för förmån av tandvård slopad .......................... Folkbokföring av svenskar anställda av EU:s Uppskov med reavinstbeskattning vid försäljning av Utlandsvillkor i vissa andra länder och internationella 18.1.1 Allmänt om utlandsvillkorssystemens 18.1.2 Synen på utlandsvillkoren inom andra 18.2.1 Merkostnadsprincipen och utlandstilläggen m.m.... Pensionskompensation för medföljare ..................... Kostnader för kläder .................................................. Fri/delvis fri bostad.................................................... 18.2.10 Start- eller flyttningsbidrag....................................... Konsekvenser av utredningens förslag......................... Kostnader och intäkter .......................................................... Bilaga 2 Allmänt om URA........................................................... Bilaga 3 Utvärdering av utlandsvillkorssystemet ....................... Bilaga 4 Sammanfattning av intervjuer med utsända och Bilaga 6 Genomsnittslönen som omräkningsfaktor i Bilaga 7 Medföljare som förvärvsarbetar – immunitet och Alltså have vi . . . efter moget överläggande, vad var orts kost- samhet att leva uppå erfordrar, i nåder funnit gott ett visst kvantum att determinera, vad våre publike ministrer utomlands var efter sin karaktär skall bliva bestått, på det de därefter måge veta sin stat att formera, eftersom över samma kvantum ingen någon tillökning skall hava att förvänta. I föreliggande betänkande redovisar utredningen i enlighet med sina direktiv en samlad översyn av arbetsvillkor, ersättningssystem och skatteregler under utlandsstationering för arbetstagare inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer. Anställda inom utrikesförvaltningen, biståndsverksamheten inom Sida och attachéer som stationeras utomlands omfattas av ett särskilt kollektivavtal, U-ALFA. De ersättningar och förmåner som utgår enligt avtalet är skattefria. Statligt anställda i allmänhet som stationeras utomlands omfattas av ett annat kollektivavtal, URA. som URA trädde i kraft infördes nya regler om beskattning av ersättningar och förmåner till statligt anställda som är stationerade utomlands. Bestämmelserna innebär att ersättningar och förmåner som avser utgifter för bl.a. bostad, vissa resor och skolavgifter samt grundtillägg och medföljande- tillägg inte skall tas upp till beskattning. De nya reglerna gäller dock inte dem som omfattas av U-ALFA. Regeringen uttalade i propositionen (prop. 2001/02:18) att en rimlig utgångspunkt vid införandet av nya regler på detta område var att samma regler skall gälla för alla statligt anställda som utlandsstationeras. Regeringen angav att frågan krävde ytterligare överväganden och att man avsåg att utreda arbetsvillkor och ersättningssystem för de personal- kategorier som omfattas av U-ALFA. Utredningens uppdrag har varit att göra en förutsättningslös och samlad översyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandsstationering för utsända från utrikesförvaltningen, biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer, se över den särskilda skatteregeln för dessa kategorier och – i den mån det behövs en fortsatt särskild reglering – lämna förslag till regler som mer precist anger vilka kostnadsersättningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning och vilka be- loppsmässiga ramar som skall gälla för skattefriheten, undersöka möjligheterna att samordna de regelverk som ligger till grund för beräkning av utlandstillägg resp. normalbelopp för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa i utlandet, och att beskriva hur ett mer modernt och lättbegripligt utlandsvillkors- system skulle kunna se ut. Utredningen har inriktat sitt arbete på att föreslå en enhetlig regle- ring av frågorna om beskattning av ersättningar och förmåner under utlandsstationering för alla statligt anställda. Detta ger förutsättningar för parterna att ta fram ett enda utlandsvillkorsavtal på statens område. Utredningen har i vissa fall lämnat rekommen- dationer till parterna som rör innehållet i ett eventuellt sådant avtal. Utredningen har inte funnit anledning att föreslå ändringar i den nuvarande systematiken med författnings- resp. avtalsreglering. Allmänna överväganden och utgångspunkter skall även kunna företrädas av utsända som är minst lika skickliga som andra jämförbara länders. Ett nytt samlat utlandsvillkorssystem för alla statsanställda bör utformas med hän- syn till de särskilda kraven på de berörda personalkategorierna inom utrikesförvaltningen och biståndsverksamheten. Dessa består i de påfrestningar och högre merkostnader som de upprepade utlandsstationeringarna – som normalt är fleråriga – medför för de utsända men också för familjerna. Merkostnaderna och olägen- heterna för dem som sänds ut vid enstaka tillfällen är inte lika stora. Utlandsvillkoren måste bygga på en ökad andel lön i den samlade kompensationen till de utsända. Det är värdefullt för de utsända mot bakgrund av att det nya pensionssystemet baseras på livsinkomstprincipen och att det statliga pensionsavtalet bygger på avgifter och förmåner som baseras på lönen. är det inte längre självklart att en utsänd blir åtföljd av sin make eller sambo på en utlandsstationering. Den ev. medföljaren står ofta inför både karriäravbräck och inkomstbortfall som det egna pensionsunderlaget minskar. Om det skall vara möjligt att personalförsörja verksamheten med utsända som har familj och barn är det nödvändigt att kunna ge medföljarna ett grundskydd som i någon mån kan kompensera för detta. Det fordras i större utsträckning än individuella lösningar. Detta kräver en övergång till en kontraktsmodell, där arbetsgivaren och den anställde kommer överens om de villkor som skall gälla för utlandsuppdraget och där ersättningar till den utsände själv och för medföljande familjemedlemmar preciseras. Reglerna om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner till utlandsstationerade anställda i utrikesförvaltningen och Sida har varit uppe till diskussion . Det är nu dags att sätta punkt för dessa diskussioner genom regler om beskattning och skattefrihet som ligger i linje med de allmänna principer som bildar grunden för vårt skattesystem. Utrikesförvalt- ningen, Sida och de utsända själva är enligt utredningens mening betjänta av regler om beskattning av utlandsersättningarna som inte med jämna mellanrum blir ifrågasatta. De skattefria delarna av villkorspaketet skall kompensera de utsända för merkostnader på grund av verksamheten och livet utomlands. Men man måste enligt utredningens mening vid den skattemässiga bedömningen acceptera att kompensationen inte i alla delar kan spegla varje enskild individs konsumtionsmönster. Utlandsvillkoren skall ge en skälig kompensation för normala mer- kostnader som baseras på utlandsstationeringens krav. Att i detalj reglera hur folk använder dessa pengar är inte möjligt och inte heller önskvärt. Systemet måste således till en del bygga på schabloner. Ett system där varje merutgift som en utsänd har skulle ersättas mot kvitto eller betalas direkt av utlandsmyndigheten skulle bli alldeles för tungt att administrera. Men kan det finnas skäl för att vissa ersättningar som ligger inbäddade i ett schabloniserat utlandstillägg i stället bör betalas direkt av arbetsgivaren. Innehållet i ett nytt utlandsvillkorspaket Det kan finnas anledning att samlat redogöra för vilka ersättningar och förmåner som med hänsyn till utredningens överväganden och förslag kan komma att ingå i ett nytt utlandsvillkorspaket. Vad till- kommer utöver hemmalönen när man blir utsänd? Ett eventuellt uppdragstillägg. Hardshiptillägg (på hardshiporter). Ett eventuellt tillägg för familjeförhållanden (undantagsvis). Betald bostad av allmänt sett god standard. Reseförmåner, som arbetsgivaren betalar. Kontant merkostnadstillägg, som skall täcka de ökade levnads- kostnaderna på stationeringsorten. Kontant medföljartillägg, om medföljaren saknar eller har låg in- komst på stationeringsorten. Pensionskompensation till medföljaren, om medföljaren saknar eller har låg inkomst på stationeringsorten. Betalda avgifter för att ha barn på dagis, i skola eller gymnasie- skola – i den mån avgifterna överstiger dem i . Ett heltäckande personskadeskydd för hela familjen, bekostat av arbetsgivaren. Utredningen anser att det skisserade utlandsvillkorssystemet ger en god kompensation för de ökade kostnaderna för att leva och arbeta utomlands. är det uppenbart att arbetsgivaren har bety- dande kostnader för de utlandsanställda och deras familjer. Detta kan konstateras utan att man går in på ersättningsnivåer m.m. Det kan vara viktigt att lyfta fram att de förändringar som sammantaget bör göras av utlandsvillkoren kommer att medföra förändringar för enskilda arbetstagare i fråga om löner, ersättningar och förmåner. Det kommer att finnas grupper som får en lägre nivå än de har medan andra kommer att få en högre. En viktig aspekt på förslagen kan i det hänseendet fångas i uttrycket rätt riktning på pengarna. Utredningens ställningstaganden om utlandsvillkoren Grundtillägget är mycket komplext, svårt att överblicka och att beräkna. I vilken utsträckning ersättningarna motsvarar faktiska utgifter är en fråga som knappast kan besvaras. Det bör sägas att komplexa och svåra frågor, som de ersättningar som grundtillägget hanterar ändå är, inte alltid kan ges enkla lösningar. Det finns dock möjligheter att förenkla konstruktionen av ett tillägg för merkost- nader och att göra ersättningsprinciperna mer begripliga. Enligt utredningens mening skall grundtillägget vara skattefritt. Vissa förändringar krävs för att sätta gränserna för det skattefria området. Det är dock inte lämpligt och inte heller i praktiken möjligt att lägga in beloppsmässiga begränsningar av grund- tillläggets olika delar direkt i lagtext. Då skulle i vissa fall över hundra belopp behöva anges. Utredningen anger i vilken omfatt- ning som en fortsatt skattefrihet kan tillåtas genom en anvisning till arbetsgivarna, t.ex. att en faktor i fortsättningen kan anses skattefri om den motsvarar högst nuvarande belopp i merkostnads- grupp 4. De begränsningsregler som utredningen rekommenderar arbetsgivarna att tillämpa leder till att skillnaderna i ersättnings- nivåer mellan olika grupper av utsända minskar. Enligt utredningen är en sådan effekt rimlig ur ett merkostnadsperspektiv. Utredningen bedömer att indelningen i merkostnadsgrupper bör ses över. De sex merkostnadsgrupperna bör minskas till fyra: 3.Handläggare som ligger i mkg 3 4.Handläggare och assistenter som ligger i mkg 2 resp. 1 Utredningens förslag innebär ingen förändring beträffande del- posterna livsmedel och transporter i grundtillägget. De skall även i fortsättningen anses som skattefria delar av grundtillägget. dras den normala livsmedelskostnaden och den normala transportkostnaden i av vid beräkning av grundtillägget. Denna självkostnad schablonberäknas till en kvotdel av den statliga genomsnittslönen och uppgår till ca . Utredningen anser att ett självkostnadsavdrag bör göras med när ett nytt avtal konstrueras. Beloppet bör dock knytas till prisbasbeloppet. Den nuvarande delposten hushållshjälp föreslås utmönstras. I lag- texten görs därför inget undantag från beskattning för denna delpost. Däremot bör ett skattefritt element för merkostnader för hushållshjälp – dock endast på vissa orter och beträffande vissa kategorier anställda – kunna ingå i delposten särskilda merkost- nader i grundtillägget. En utgångspunkt är att arbetsgivaren (inom ramen för en avtalsreglering) prövar på vilka stationeringsorter som det finns ett reellt behov av hushållshjälp och i vilken omfattning. I övrigt får ersättning för hushållshjälp endast utgå på ambassad- rådsnivån. De kategorier som har direktreglerad hushållshjälp (ambassadörer m.fl.) bör ha det även fortsättningsvis. När det gäller speciella merkostnader inom nuvarande grund- tillägg bör ingående delbelopp begränsas enligt följande: Tre nivåer, , och rekommenderas. Högsta möjliga belopp bör stanna vid de nivåer som gäller för nuvarande merkostnadsgrupp 4. Skall i skattehänseende betraktas som lön och bör helt utmönstras ur grundtillägget. Högsta möjliga belopp bör stanna vid den nivå som gäller för nuvarande merkostnadsgrupp 4. Beloppet får uppgå till högst av livsmedels- och transportposterna på resp. stationeringsort. Den genomsnittliga skattemässiga begränsningen av grundtillägget – – för de olika nuvarande merkostnadsgrupperna kan beräknas till avrundat i mkg 1, i mkg 2, i mkg 3, i mkg 4, i mkg 5 och till i mkg 6 (dvs. på ambassadörsnivån). Utlandsvillkorssystemet bör innehålla en medföljarkompensation i form av ett grundskydd. Skyddet bör utgå för de medföljare som saknar eller har låg inkomst på stationeringsorten oavsett med- följarens inkomstförhållanden i före utresan. Utredningen föreslår att medföljandetillägg för make eller sambo får utges med ett skattefritt belopp högst motsvarande två tolfte- dels prisbasbelopp per utlandsmånad (prisnivå). Det skattefria utrymmet bör regleras i IL. Utredningen anser att medföljartillägget bör utgå lika för alla medföljare, oavsett den utsändes inplacering i merkostnadsgrupp. Utredningen rekommenderar berörda arbetsgivare att vidare- utveckla den pensionslösning som finns i nuvarande system och som har redovisats för . Utan en undantagsregel i IL skulle emellertid premiebetalningarna utgöra en skattepliktig för- mån för den utsände arbetstagaren. Skattefriheten bör begränsas till ett tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad, vilket motsvarar prisnivå. Utredningen föreslår att den s.k. överhoppningsbara tiden när det gäller ersättning från arbetslöshetskassan skall ökas från nu- varande till för medföljare till statsanställda som statio- neras utomlands. Medföljarna bör också omfattas av s.k. SGI- skydd, vilket innebär att den sjukpenninggrundande inkomst som gällde för medföljaren före utresan från skall gälla vid återkomsten.