sou · GSB3107d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Det finns förväntningar på revisorernas förmåga att göra djupare analyser än vad de gör vid sin bedömning av ansvarstagandet av hur full- mäktiges beslut genomförs av styrelser och nämnder och om av- sikterna med beslutet uppnås. Även om revisorerna gör sin egen bedömning och prövning och fullmäktige gör sin så behöver fullmäktige få del av revisorernas argument för sin bedömning och vad den baseras på för analys. Revisorerna förväntas också bli bättre på att säga ifrån när revi- sionsansvar inte tas. Fullmäktige beskriver också att fullmäktige redan har så tät kontakt med nämnderna vad det gäller nämndens eko- nomiska uppföljning och det vore därför illa om det plötsligt vid bokslutet skulle komma fram att en nämnd har misskött sig så to- talt, så mycket kontakt som vi har [mellan fullmäktige och nämn- derna]. Revisionens analyser måste gå mer på djupet för Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar bedömning av den löpande uppföljningen och den interna kon- trollen som utförs av nämnderna och styrelsen. Om hur det är med fullmäktiges bedömning och åtgärder i ansvarsfrågan Det drabbar i så fall dem som sitter på flera olika uppdrag Om fullmäktige utkräver ansvar drabbar det oss som förtroende- valda som sitter på flera stolar och räkna med att få tillbaks det nästa gång Ett problem för att inte bevilja ansvarsfrihet, rent praktiskt är att då skall oftast hela nämnden eller styrelsen avgå, och det är inte speciellt lätt alltså om man kickar då hela [nämndens namn] så är det inte så lätt att hitta då nya politiker för hela nämnden då. Jag tror att [NN i NN kommun] hade den principen att alla nämnder som gick med underskott, där fick ordförande gå för att de var ofta partikamrater och då kanske det är lite lättare att hantera. det får ju inte bli på det sättet att en majoritet kan skydda sina egna . blir det på det sättet så tappar det sitt värde, om en majoritet kan skydda sina personer i en styrelse därför att de råkar ha majo- ritet i kommunen fast det är flagranta fel som har begåtts det är fasen mig inte bra alltsådet minskar trovärdigheten, nu har inte vi haft nåt sånt problem här va men dom där två exemplen är lite uppseendeväckande tycker jag och det har väl funnits fler. Inte beviljad ansvarsfrihet behövs som en hygienfaktor i offentlig förvaltning Det är när det är något brottslig och medvetna oegentligheter Att inte bevilja ansvarsfrihet det betyder att det är något brotts- ligt. det beror på uppsåtet Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Undanhållande av information, överträdelser och grova fel och det finns annat som man skall slå ner på naturligtvis och det är undanhållande av information, grova räknefel, det är mannamåg, jävsfrågor, överträdda befogenheter och såna saker det är viktigt, det är någon sorts hygienfaktorer som är så viktiga i offentlig för- valtning, och här är det jätteviktigt att revisorerna klarar att se detta och att de har en oväld så att dom verkligen påtalar det också Att fullmäktiges beslut inte har följts ekonomisk eller politiskt Det är inte alls bara att det är något brottsligt, utan det är en för- troendevalds inte bara ekonomiska ansvar utan även politiska an- svar det handlar om...det är ju det, det handlar om att följa be- sluten i kommunfullmäktige exempelvis då en nämnd [nämndens och kommunens fullständiga namn nämns ] som fått överskrida sin budget Ja, det ska nog skötas miserabelt illa och att man brakar iväg i något jätteunderskott alltså, helt oförberett ja det skall nog vara ganska långa perioder som det är vanskött, och att styrelsen/nämnden inte försöker, att man ej hittar de bak- omliggande orsakerna Underskott så att balanskravet riskeras Hur borde det vara med fullmäktiges bedömning och åtgärder? Fullmäktiges ansvar är att göra en helhetsbedömning det kommunfullmäktige skall göra är ju en helhetsbedömning, alltså under vilka förhållanden som de har fått arbeta med sitt upp- drag, god – svag ekonomi, allmänt sett är toleransen större om det varit ett svagt ekonomiskt läge. Om det är lagstadgad verksamhet, där borde ju alla beslut granskas och där borde i några fall revisio- nen granska det. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar När ansvariga inte respekterar demokratin – underskott är odemokratiska Fullmäktige skall bedöma det utifrån helheten, ett helhetsan- svarunder överskridanden så borde ju då beslut som fattats finnas med i revisionsberättelsen och då borde det vara mer omfattande skrivningar än vad som görs nu [av revisorerna] Alltså, underskotten är ju odemokratiska, nämnden respekterar ju inte demokratin. Och är kommunstyrelsen en kontrollinstans men då blir det lätt enkla lösningar – man hamnar ju ofta i det här med anställningsstopp och inköpsstopp och såna saker och det blir inte direkt till den ansvarige som man markerar att man inte hante- rar pengarna på ett rätt sättsen finns det ju orsaker till att saker och ting kan uppstå då måste man ju också från den nämnden markera till kommunstyrelsen, till fullmäktige att man fixar inte det här, men då...så blir det en massa försvar om det ena om det andra. man skall angripa hur har vi hanterat dom pengar vi har och inte diskutera dom pengar man inte har, det är ju inte bara revisio- nen menar jag som är kontrollinstrumentet utan vi har ju en kom- munstyrelse, vi har ju fullmäktige och dom kan ju också initiera frågor av den här karaktären för det blir synnerligen odemokratiskt att använda pengar som man inte har – då blir budgeten mer en pappersprodukt. Det tycker jag är kopplat till det här med revisorerna, som skall pröva, inte bevilja ansvarsfrihet eller ej, för vi har ett antal organ längs vägen också som kan vara dom som bromsar. Ansvar och bedömningskriterier är svårt men viktigt för alla förtroendevalda Kommunfullmäktigeledamöterna behöver diskutera vad är ansvar och på vilka grunder beviljar man ansvarsfrihet Alltså, jag tror också att man måste lära sig att hantera ansvars- fråganOch det där måste vi ju, det där måste man ju lära sig att hantera och det blir mer och mer aktuellt med tanke på hur det ser ut just nu [i kommunen] Detta med våra bedömningskriterier är ju då jätteviktigt. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Kommentarer om fullmäktiges åtgärder och bedömning i ansvarsfrågan Uppfattningen är att det är många i fullmäktige som inte alls har förutsättningar att delta i ansvarsprövningsprocessen baserat på egna argument eller egen övertygelse. Uppfattningen är att förtro- endevalda i fullmäktige, styrelser och nämnder i allmänhet inte känner till vad revisionen har för stöd för bedömningen av an- svarstagande. Det finns otillräcklig kunskap om kommunallagens bestämmelser, vilka instrument som står till de revisionsansvarigas eget förfogande för att ta ansvar och än mindre vad revisionen har för stöd för sitt arbete och sin bedömning av revisionsansvaret. Detta gäller dock inte alla, flera av de intervjuade är väl insatta i frågorna men vet att så är det inte för alla i fullmäktige. Intervjuade som ingår i landstings-/regionfullmäktige och som har egen erfarenhet av att delta i kommunfullmäktiges arbete gör återkommande spontana jämförelser med, att en av de mest mar- kanta skillnaderna mellan att vara kommun- eller landstingspoliti- ker, är det stora avståndet mellan den politiska världen och verksamheten och kommuninvånarna. I kommunerna är det närmare till information om hur ansvaret tas sett ur olika pers- pektiv och konkreta situationer men i är fullmäk- tigeledamöter i princip helt beroende av revisorerna för att kunna bilda sig en uppfattning om situationen. Hur fullmäktige bereder direktiv för genomförandet och förank- rar sina beslut är avgörande för hur ansvaret kan tas och om det skall kunna utkrävas av de förtroendevalda i styrelse/nämnder. De som av olika anledningar har förändrat den politiska organi- sationen (orsaker som nämns är att det är i syfte att tydliggöra rollerna, att en svag ekonomi har tvingat fram nya lösningar och krav på effektivare styrning och mer insyn i hur det fungerar i verk- samheten, för ökad demokratisering, för att få bättre överblick av samordningsmöjligheter) tycker att det har ökat möjligheterna för att kunna ta ansvar för sina uppdrag i kommunen eller . Bedömningsgrunder är viktigt för alla berörda, men det är ovant och svårt att formulera. Det finns så många olika intressen och per- spektiv som gör sig gällande när det kommer på tal. Trots detta framkommer, som redovisas ovan, flera väl underbyggda argument och exempel från olika aktuella situationer i kommunerna. De in- tervjuade överväger omsorgsfullt hur de uttrycker sig. Alla vet inte om fullmäktige är mogna för att ta en diskussion om vad ansvaret Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar är men uppfattningen är att det ändå är viktigt att börja en sådan diskussion. Enigheten är stor om att krav på öppen redovisning av fullmäktiges bedömningsgrunder behöver ges stöd i lagstiftning för att inte bli bortförhandlad av de starkaste krafterna i den politiska praktiken. Den dominerande uppfattningen är att det ändå måste vara bättre, för de revisionsansvarigas skull och för att öka legitimiteten för det politiska ansvarstagandet, att prata öppet om vad fullmäk- tige grundar sin bedömning på och att det är särskilt viktigt när fullmäktige, från sitt perspektiv gör en annan bedömning än vad revisionen har gjort. Som fullmäktige borde de klara av att formu- lera sig när revisionen i sin analys uppmärksammat och bedömt att ansvar medvetet inte tas för att det som beslutats skall bli gjort. De intervjuades konkreta exempel på bedömningar och argu- ment baseras på att de revisionsansvariga känner till sitt uppdrag och dess avsikter, att de vet vad revisionen granskar och bedömer, att de revisionsansvariga har haft möjlighet att agera på ett mer fö- redömligt sätt än vad de valt att göra i den aktuella situationen och att de känner till att de får stå för konsekvenserna av sitt hand- lande/icke handlande. Vilka villkor/förutsättningar som gällt för uppdraget i det aktuella sammanhanget för den aktuella nämnden eller styrelsen i kommunen och vad de revisionsansvariga har för motiv för sitt handlande är också viktigt att känna till. Bedöm- ningen är situationsanpassad efter de specifika förhållanden som råder i respektive kommun. Som stöd för bedömning nämns också revisorernas underlag. Revisorerna motiverar vad de grundar sin samlade be- dömning på när de gör sin ansvarsprövning som de överlämnar till fullmäktige. När deras analyser är välgjorda och underbyggda så väger deras bedömning också tungt i fullmäktige. Även om upp- fattningen är den att det alltid måste vara så att det är kommun- fullmäktige som själva gör sin slutliga bedömning av det politiska revisionsansvaret och fattar beslutet om ansvarsfrihet baserat på fullmäktiges funktion, så är det några få som är tveksamma till om fullmäktige klarar att bortse från partipolitik. Tveksamheten till hur fullmäktige skall klara av att redovisa sina bedömningsgrunder är större i de grupper som pratat mest om att det är par- tipolitiken som trots allt styr, att allmänheten har svagt förtroende dem/politiker och att det är svårt att förklara för folk och få förstå- else för vad de gör och varför de handlar som de gör i politiken. Det finns också en viss tveksamhet baserat på att när bedömnings- Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar grunder och ställningstagande i ansvarsfrågan redovisas öppet är det risk för att det också kommer att drabba dem själva och deras egna partikamrater på andra stolar. Övrigt – Fullmäktige betonar utbildningsbehovet Om politiska arbetsprocesser, förtroendevaldas ansvar och instrument för ansvarstagande Om man då skulle ge en anmärkning, alltså okunskapen som kom fram ifrån fullmäktigeledamöterna, framföra allt ifrån opposi- tionen, yrkade faktiskt på att man inte skulle bevilja ansvarsfrihet för majoriteten, va ! alltså, man häpnar ju! Och så ser man ju då att där finns det mycket att göra vad det gäller information och utbildning, alltså, det är ju ingen politisk process det där, man har ju haft ett gemensamt ansvar ! Det förstod man inte, man hade ju inte under verksamhets- året reserverat sig eller lagt alternativa förslag heller ja, det är en elementär brist i kunskaperna det som man borde ha utbildning om i revisionen det är ju då de förtroendevaldas roll, alltså det är rätt så konfyst eftersom man har ett uppdrag åt fullmäktige – som man egentligen är självständig emot – och den rollen det behöver revisorerna ha utbildning ide är dock politiskt valda och då gäller det att kunna hantera det på ett bra sättoch det märker jag att det gör man inte utan det måste man ha någon sorts utbildning i va. Skall man förklara eller få förståelse för revisionens roll så bör man nog ha gemensamma utbildningar vi har ju dom här förtroendemannautbildningarna, där revisio- nen kommer och rabblar upp alla sin lagar och regler, och jag tror, jag tror inte alla sitter och lyssnar ens, det är fel pedagogik att göra så, jag tror att det måste göras någonting gemensamt i det här Kommentarer om utbildnings- och förbättringsbehov De intervjuade som ingår i fullmäktiges presidium menar att de har ett försprång och är mer insatta i revisionens arbete och kommu- nallagens bestämmelser, likväl menar de att det behövs utbildning om ansvarsprövningsprocessen skall fungera bättre . Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Utbildningsbehovet är riktat mot flera håll. Det räcker inte med att fullmäktige eller revisionen själva förstår sin egen roll, det be- hövs gemensamma kunskaper om den demokratiska plattformen och vad det innebär att ta det politiska ansvaret i kommu- nerna/landstingen/regionen. Den rollen vill också fullmäktigeleda- möterna få möjlighet att förstå mer om och förtroendevalda i styrelser och nämnder behöver också kunskap om de olika funk- tionernas betydelse och relationer till varandra för att fungera i de olika funktionerna och gemensamt. Utbildningsbehovet som beskrivs har två inriktningar. Den ena handlar mer om att olika politiska funktioner behöver få praktisk konkret information om de kommunalrättsliga instrument som finns till förfogande för ansvarstagandet i fullmäktige, styrel- ser/nämnder i uppdraget som förtroendevald. Den andra inriktningen är både mer omfattande och djupare. Där formuleras fler frågor om vad som är det politiska demokra- tiska ansvaret , hur det skall kunna utvärderas, hur det skall kunna tas på olika nivåer i olika sammanhang, delegeras till olika aktörer i samhället, men ändå som folkvalda kunna beskriva vad som sker, stå till svars och demokratiskt utkrävas ansvar i kom- munen av väljarna. Det är få problem som formulerats relaterat till lagstiftning men det finns ett par exempel utöver resonemanget om bedömnings- grunder som beskrivits; Det gäller delårsbokslut som några tycker borde granskas enligt lag, andra tycker att det inte behöver framgå i lagstiftning för om det är angeläget för kommunen så görs det ändå. Det finns också exempel där fullmäktige menar att rätten för fullmäktigeberedningar att få bereda underlag för beslut inte ges tillräckligt stöd i kommunallagen. Det ges exempel på att fullmäk- tigeberedningars beredning tonas ner till förmån för styrelsens inflytande. Detta gör att befolknings- och medborgarperspektivet i beslut försvagas till förmån för förvaltnings- och administrativa perspektiv. Därutöver fördröjs beslut genom att styrelsen skall ha dem för beredning igen även efter att fullmäktige redan har haft dem under beredning och då blir det styrelsens och tjänstemännens perspektiv på genomförandet som blir tongivande. 4Sammanfattande slutsatser och nya frågor Den kommunala revisionen är en viktig funktion för politisk demokrati på lokal nivå Den kommunala revisionens funktion är av central betydelse som fullmäktiges och allmänhetens demokratiska kontrollinstrument. Den har ansvaret att granska de förtroendevaldas revisionsansvar och de resultat som skapas av beslut fattade i demokratisk ordning att genomföras i kommunerna. Avsikten med den demokratiska kontrollfunktionen är att granskningen och bedömningen av revi- sionsansvaret skall minska oönskade effekter och behålla eller öka önskad variation av de förtroendevaldas ansvarstagande sett ur po- litiskt demokratiskt, rättsligt och ekonomiskt perspektiv i kommu- nerna. Grundprincip i den svenska kommunala verksamheten är att det är politiskt förtroendevalda som i den politiska demokratin har an- svaret för beslutsfattande, verkställighet och kontroll. Det formella politiska ansvaret kvarstår även när uppdrag och omfattande befo- genheter överlåts att utföras av biträden – chefer, personal och uppdragstagare med för verksamheternas situation ändamålsenlig specifik kompetens- som finns i eller utanför den kommunala poli- tiska förvaltningsorganisationen. Revisionsansvaret följer av det uppdrag som förtroendevalda i styrelser, nämnder och fullmäktigeberedningar fått av fullmäktige. Det är ett politiskt, juridiskt, ekonomiskt ansvar för genomförande och förverkligande av det som fullmäktiges beslutat. Språkbruket, vad som menas med revisionsansvar behöver för- tydligas för att de berörda skall ha en gemensam utgångspunkt i vad det är för ansvar som förväntas tas av de verkställande politiska funktionerna och som kontrolleras av den kommunala revisionen som granskare åt fullmäktige och allmänheten. Sammanfattande slutsatser och nya frågor De svenska demokratiidealen, de demokratiska institutionella och kommunalrättsliga förutsättningarna är utformade och förbe- redda för att tillämpas och utvecklas i praktiken. Det offentliga utredningsväsendet har under riktat omfattande och återkommande uppmärksamhet åt kommunernas och den lokala demokratins betydelse för samhällsutveckling. Den kommunala revisionen har funnits med, lite i utkanten, men ändå så pass att den omnämnts, utan att behandlas och analyserats när- mare ur demokratiperspektiv. De senaste årens statliga utredningar och kommunalrättsliga forskningsrapporter har förstärkt och lyft fram dess betydelse ur juridiskt och ekonomiskt perspektiv. Revi- sionens demokratiska dimensioner har begränsats till upprepat be- kräftande av att de politiska styrelserna på nationell och lokal nivå behöver ett välfungerande folkvalt instrument för att kontrollera de egnas ansvarstagande i kommunerna. Beskrivningarna från de 87 förtroendevalda som representerar det direktvalda fullmäktige i tolv av landets kommuner/lands- ting/regioner förmedlar kunskap om praktiskt politiskt ansvars- tagande. Termerna politik och partipolitik används ofta inlednings- vis i grupperna som om de vore synonymer och då blir det resonemang som är svårt att få sammanhang i. När det klargjorts är resultaten samstämmiga, att den kommunala revisionen är något som fullmäktige räknar med och förväntar sig mer stöd av sett ur fullmäktiges och allmänhetens perspektiv. Resultaten visar också att revisionens lokalt utvecklade funktion och arbetsformer har stor betydelse för om den fyller sitt ändamål eller inte. Med stöd av hur det är tänkt och hur det beskrivs av fullmäkti- geledamöterna, är slutsatsen att fullmäktiges och allmänhetens kontrollinstrument, revisorerna i den politiska demokratin är folk- valda och folkets företrädare, av legalitets och legitimitetsskäl. Förväntningarna på den kommunala revisionen är stora och ökar allteftersom den visar för fullmäktige att den bidrar till att oöns- kade avvikelser kan förekommas och justeras utan negativ upp- märksamhet i media. Revisionen och de granskade ägnar sig åt en hel del viktiga saker för granskningsarbetet som ger stöd för genomförande av fullmäktiges beslut. För övrigt beror det mycket på de kommunala fullmäktigeförsamlingarnas handlande om det bli några konsekvenser av det demokratiska kontrollin- strumentet i praktiken. Sammanfattande slutsatser och nya frågor För fullmäktige är det viktigt att veta att det som beslutats kon- trolleras. Fullmäktige behöver få veta att revisionen, deras kon- trollinstrument, granskar, kontrollerar och analyserar det politiskt ansvarstagandet i hela genomförandeprocessen och om de skillna- der som skapas efter genomförda beslut ger avsedd effekt. Helst vill fullmäktige att revisorerna granskar tidigt och under hand som beslut genomförs så att brister i ansvarstagandet kan förekommas och åtgärdas . Fullmäktigeledamöterna är självkritiska till sin egen okunskap eller oförmåga att fylla sin egen funktion som enda direktvalda och högsta beslutande församlingen i kommunen för att kunna tillva- rata sitt eget och allmänhetens kontrollinstrument bättre. Den förbättring av revisionens dialog-/kommunikationsförmåga som efterfrågas kan klara av ytterligare en del. En bra kommunika- tion mellan fullmäktige, revisorerna och de granskade är helt avgö- rande för att samtliga funktioner; beslutande; verkställande och kontrollerande, skall kunna ta ansvar för det förtroende de fått i sina olika uppdrag. Särskilt viktigt är det att kontakten mellan full- mäktige och de förtroendevalda revisorerna är bra när det är svårt att ta politiskt ansvar i kommunerna. Svåra situationer uppfattas dessutom inträffa allt oftare och när så är fallet behövs revisorerna som mest. Då behöver den ömsesidiga insikten om betydelsen av en bra dialog märkas i praktiken så att de som berörs kan möta var- andra med bibehållen respekt och integritet för att bättre ta ansva- ret i sina olika politiska funktioner. Annars är det kört och då går det inte att skapa några framgångsrika problemlösningar för kom- munen och de berörda. Fullmäktige kan tillvarata revisionen bättre Resultaten visar att den kommunala revisionen har stora förvänt- ningar från fullmäktige och att den ges en stor betydelse som kan och borde tillvaratas bättre. Om den kommunala revisionen har någon praktisk betydelse ur lokalt demokratiskt perspektiv, mer än att den leds av förtroendevalda påverkas främst av om fullmäktige väljer att tillvarata kontrollinstrumentets demokratiska värde, den institutionella styrkan och det legitimitetsvärde som redan finns förberett för att användas i kommunerna. Revisionen skall vara fullmäktiges och allmänhetens kontroll- instrument. uppfylls detta till en del genom revisionens Sammanfattande slutsatser och nya frågor enträgna, uthålliga underhandsarbete i styrelser och nämnder i det tysta. Det förekommer i några kommuner att revisionen har fått ´särskilt´ utrymme i fullmäktige . Där är det mindre oklarheter varför, för vem, vad och hur revisorer kontrollerar. Det beror också på de förtroendevalda revisorernas förmåga att synlig- göra och kommunicera sin roll i kommunen. Men förväntningarna på förbättringsåtgärder riktas vare sig främst eller enbart till revisorerna. De intervjuade menar att fullmäktiges presidium och fullmäkti- geledamöterna måste göra sitt som kommunens enda direktvalda och högsta församling för att den ansvarsdelning som gäller, enligt kommunallagen för de olika politiska funktionerna följs och att beredning, kontroll och utvärdering av beslut sett ur allmänhetens perspektiv ökar. Därutöver försvagas det demokratiska kontrollin- strumentet främst av partierna och de partipolitiker som mer är ute efter makt än vilja att ta eget och gemensamt ansvar för det givna förtroendet, att genomföra de beslut som fattats efter den partipo- litiska debatten av fullmäktige och med den inriktning som gäller för kommunen. Revisorerna, fullmäktige och de verkställande politiska funktio- nerna agerar i olika system inom den politiska demokratin, på olika nivåer och i helt skilda funktioner. Fullmäktigeledamöterna är beredda på att det politiska ansvaret är svårt och kräver gott omdöme i många oförutsägbara situationer. Men när funktionernas uppgifter och ansvarsdelning är okänd för dem som fullmäktigeledamöter så uppfattar de sitt eget ansvar att bedöma och utkräva ansvar av andra som omöjligt.