sou · GSB328d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I kommitténs uppdrag ingår enligt direktiven att pröva om de avkastningskrav som ställs för lokaler inom kulturområdet är rimliga. Det har framkommit att kulturinstitutionerna är kritiska till det avkastningskrav som uppställs och även till att det finns ett avkastningskrav överhuvudtaget. Av SFV:s regleringsbrev framgår att den statliga kapital- och fastighetsförvaltningen skall vara kostnadseffektiv, med ett rimligt risktagande samt med en likvärdig avkastning och service i jämförelse med andra alternativ. Vidare eftersträvar regeringen att byggnadernas värden bibehålls eller ökar. Av målen att döma är statens intentioner att långsiktigt äga och utveckla det fastighetsbestånd som SFV förvaltar för statens räkning. Regeringen anger ett avkastningskrav till de fastighetsförvaltande myndigheterna som de sedan för ut i organisationen. Regeringen bestämmer inte hur avkastningskravet skall fördelas mellan olika fastighetsbestånd eller olika byggnader. Avkastningskravet är baserat på CAPM (Pricing Model) en modell för att värdera och prissätta finansiella tillgångar med systematisk och specifik risk. SFV:s avkastningskrav för är fastställt till på genomsnittligt myndighetskapital. Den riskfria statslåneräntan utgör av nämnda . Återstående del dvs. är riskpremien för SFV:s egna kapital. Totalt för de fem kostnadshyresobjekten Operan, , , och uppgår denna riskpremie till . SFV:s soliditet uppgår till . Detta innebär att myndighetens egna kapital uppgår till av det totala beloppet av myndighetens skulder. Framöver kommer det egna kapitalet att minska. Regeringens mål är att soliditeten skall uppgå till . Riskpremien kommer då att höjas till . Kostnaden i kronor räknat för SFV och därmed hyresgästerna beräknas enligt förbli samma som . Som myndighet begränsas SFV av att de inte kan fondera medel för att försäkra sig emot oförutsedda händelser. Därmed kan de inte heller hantera större risker i verksamheten. Myndigheter kan inte heller på samma sätt som bolag låna medel för att klara oförutsedda händelser. Detta är en av anledningarna till att riskpremien anses vara nödvändig för SFV. Riskpremien är emellertid relativt lågt ställd jämfört med fastighetsbolag som verkar på den kommersiella marknaden. Riskbilden är också annorlunda. SFV har nämligen inte en marknadsrisk på samma sätt som vanliga fastighetsbolag men däremot en specifik risk för gamla byggnaders behov av extraordinära reparationer m.m. Då stora oplanerade utgifter belastar SFV enskilda år har istället avkastningskravet inte kunnat levereras in till statskassan. då avkastning inte kunde levereras till statskassan var 2001 då saneringen av och tyngde resultatet för SFV. Riskpremiens storlek är densamma för såväl SFV och som för de statliga bolag som förvaltar ett fastighetsbestånd med en särskild inriktning. bolag är satt till . Procentsatsen skall ses mot bakgrund av vad ägaren anser att det är rimligt att få för avkastning på investerat kapital i förhållande till risken. Det förekommer delade meningar om hur man skall se på avkastningskravet. Enligt ett synsätt är konsekvensen av kostnadsbaserad hyra att samtliga kostnader måste ingå i hyran. I annat fall kan man inte tala om en kostnadsbaserad hyra utan det är i stället fråga om en subventionerad hyra där någon annan får stå för delar av kostnaderna. Slutsatsen av ett sådant resonemang blir att det måste föreligga ett avkastningskrav även på kulturbyggnader. Det har diskuterats hur avkastningskravet skall beräknas, dvs. i första hand om det även i avkastningskravet bör ingå en riskpremie. Från har framförts att en riskpremie måste ingå i avkastningskravet eftersom en myndighet inte har möjlighet att fondera medel. Det har också inträffat att man har behövt använda sig av de medel som riskpremien genererar för att bekosta extraordinära åtgärder. Det har framförts till kommittén att det är mycket viktigt att det finns medel att underhålla de byggnader som är en del av kulturarvet. I en artikel i tidskriften (6/2003) av och tas emellertid ställning mot ett avkastningskrav på ändamålsbyggnader. I artikeln anförs att det inte finns någon anledning till att hyreskostnaden för ändamålsbyggnader utgörs av andra kostnader än sådana som täcker drift- och underhållskostnader. Följande uttalas om avkastningskravet för ändamålsfastigheter m.fl. fastigheter i finansutskottets betänkande 2001/02:FiU14 s.13: Principerna bakom fastighetsreformen innebär emellertid att det av staten tillskjutna kapitalet skall generera rimlig avkastning med hänsyn till risktagande och att de verkliga kostnaderna för statens fastigheter skall återspeglas i statsbudgeten på ett så korrekt sätt som möjligt. I samband med att nuvarande system infördes justerades anslagen för förändrade hyreskostnader så att myndigheternas eller institutionernas verksamhet inte skulle påverkas. I analogi med detta är det rimligt att justera ned anslagen om avkastningskraven sänks. Att sänka avkastningskravet på och därmed hyrorna i fastighetsverkets lokaler, innebär nämligen i realiteten inte att frigöra resurser, utan bara att det statliga stödet till de berörda institutionerna tar sig formen av lägre statsinkomster i stället för högre statsutgifter. En sådan förändring strider såväl mot budgetlagen som mot intentionerna i fastighetsreformen. Mot bakgrund av återgivna uttalanden av finansutskottet finner kommittén att det inte framkommit sådana skäl mot att uppställa ett avkastningskrav på ändamålsbyggnader att någon förändring av gällande regler bör ske. Vid hyressättning av ändamålsbyggnader skall således enligt kommitténs bedömning även ingå ett avkastningskrav. Kommittén finner vidare att det i avkastningskravet bör ingå en riskpremie bl.a. eftersom det måste finnas medel för extraordinära händelser. Från kulturinstitutionernas sida framhålls att den huvudsakliga anledningen till att något avtal om hyressättningen inte har kommit till stånd mellan SFV och respektive institution (med undantag av ) har sin grund i att kulturinstitu- tionerna anser att det föreligger s.k. eftersatt underhåll. Vidare har Centralmuseernas samarbetsråd tillskrivit kommittén och påtalat problemet med vad man anser vara eftersatt underhåll. har anförts att kommittén bör uttala sig om ansvarsfrågan vad gäller underhållet. föreslår att en individuell beräkning av underhållskulden görs. SFV bör därefter enligt samarbetsrådets uppfattning ges uppgiften att inom en rimlig tidsrymd sätta lokalerna i ett skick som motsvarar kontinuerligt underhåll inklusive den uppgradering som anpassning till en modern standard förutsätter. Från SFV:s sida framhålls att institutionerna förväxlar underhållsåtgärder med investeringar. Underhållsåtgärder syftar till att vidmakthålla en byggnad i ett visst skick. En investering är däremot en värdehöjande åtgärd som skall leda till ett förhöjt värde. SFV har vidare framfört att underhållsåtgärder måste genomföras kontinuerligt och med vissa tidsintervall. Detta innebär att i slutet av kan underhållet i visst avseende brista. Resonemanget att helt nollställa en byggnad när det gäller underhållet är orealistiskt enligt SFV. Visst underhållsbehov föreligger alltid. Från har framförts att när SFV och Akademiska Hus bildades skedde en kompensation för vad som då bedömdes vara eftersatt underhåll på de olika fastigheterna. Enligt uppgift från har medel således tillskjutits för att avhjälpa det bristande underhåll som förelåg innan lokalförsörjningsreformen. har vidare anfört att i samband med att ombildades gjordes en inventering av statens fastighetsbestånd. och berörda myndigheter gjorde tillsammans beräkningar av hur stora underhållsåtgärder som skulle behövas för att uppnå en normal standard. I årsredovisningen /96 anger SFV att av de som identifierats som eftersatt underhåll för inrikes hyresfastigheter hade verket åtgärdat och beräknade att allt eftersatt underhåll för hyresfastigheterna skulle vara åtgärdat vid utgången av . Denna bild styrks av de mycket höga underhållskostnader som SFV har haft . Som exempel hade SFV underhållskostnader på överstigande per kvm fram . Även har SFV haft höga kostnader för underhåll, var kostnaden per kvm för underhållet av inrikes fastigheter. Det kan konstateras att det föreligger delade meningar om underhållssituationen för ett flertal kulturinstitutioner. Från institutionernas sida har framförts att rådande situation har uppkommit som hade ansvar för fastigheterna. SFV ställer sig tveksam till att det föreligger något eftersatt underhåll i vart fall i större utsträckning. Från har framförts att i samband med lokalförsörjningsreformen gjordes en genomgång av samtliga fastigheter och deras skick. Åtgärder vidtogs och medel tillfördes på olika sätt för underhållsarbeten. I den diskussion som pågår finns även hänvisningar till underhåll som skulle vara eftersatt ända sedan den tid ansvarade för statens fastigheter, dvs. det skulle varit genomfört för upp emot . Att på ett entydigt och objektivt sätt fastställa vilka delar i ett underhållsbehov som är att betrakta som eftersatt innebär stora svårigheter. En möjlighet som kan övervägas skulle kunna vara att i enlighet med förslaget av Centralmuseernas samarbetsråd göra en genomgång av underhållssituationen för de kulturinstitutioner för vilka beslut har fattats om kostnadshyra. Detta arbete skulle då göras av en särskilt utsedd sakkunnig. Det kan nämnas att i samband med att bolaget bildades genomförde en undersökning av samtliga fastigheter i bolagets bestånd, främst eftersom det hade påtalats att det förelåg problem med eftersatt underhåll. I Specialfastigheters budget beskrevs att det förelåg eftersatt underhåll som innebar att det förelåg en risk för att det i vissa av bolagets fastigheter investerade kapitalet successivt skulle urholkas i värde. Det genomfördes en noggrann genomgång av samtliga fastigheters eftersatta underhåll. Nödvändiga åtgärder kostnadsberäknades översiktligt och analyserades som bakgrund till en prioriteringsdiskussion. På Specialfastigheter gjorde man den bedömningen att det eftersatta underhållet borde åtgärdas . Därefter skulle underhållsarbetet återgå till en mer normal nivå. Det konstaterades för Specialfastigheters del att ekonomiskt skulle arbetet påverka företagets möjligheter att generera resultat och avkastning på ägarens kapital. Efter genomgången av fastigheterna prioriterades de olika åtgärder som man ansåg behövde vidtagas enligt en viss prioritetsordning. De åtgärder som först skulle vidtagas var åtgärder som hade sin grund i att byggnaderna skulle vara säkra att vistas i. Nästa prioritetsordning var mer fråga om renoveringsåtgärder för att undvika successiv kapitalförstöring. Motsvarande tillvägagångssätt med tillsättande av en oberoende besiktningsman skulle kunna användas för kulturinstitutionerna. Ställning måste därefter tas till hur de olika åtgärderna skall finansieras. Den oberoende besiktningsmannen skulle även kunna få i uppdrag att beräkna kostnaderna för att åtgärda det eftersatta underhållet. Om det konstateras att det föreligger ett eftersatt underhåll skall kostnadsansvaret ligga hos fastighetsägaren. Kommittén anser att det är rimligt att kostnaderna för besiktningsmannens arbete delas av parterna. Hyresvärdens kostnader bör därvid ingå i dennes administrationskostnader. Kommittén föreslår att en oberoende besiktningsman tillsätts av regeringen för att bedöma vilket underhållsbehov som föreligger på de olika kulturinstitutionerna och om det föreligger eftersatt Förslaget skall gälla förutom för de fem kulturinstitutioner för vilka det föreligger ett regeringsbeslut om att kostnadshyra skall tillämpas även för andra kulturinstitutioner som bedöms vara ändamålsbyggnader. 8 Ansvar för underhållsåtgärder Kommitténs förslag: Om en hyresgäst önskar utföra en del av det inre underhållet på en byggnad, som inte omfattas av bestämmelserna i förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m., skall hyresvärden medge det. Om hyresgästen vill ta över ansvaret för driften av en byggnad skall hyresvärden medge det. Detta skall framgå av regleringsbrev samt information och riktlinjer till myndigheter respektive bolag. I regleringsbrev samt information och riktlinjer skall också tydliggöras att underhållsplaner skall upprättas gemensamt av hyresvärden och hyresgästen. Enligt direktiven skall kommittén utreda hur ansvaret för att utföra underhållsåtgärder fördelar sig mellan hyresvärd och hyresgäst inom ramen för gemensamt upprättade förvaltningsplaner. För att få reda på hur det förhåller sig har sekretariatet skickat ut en enkät till de universitet och högskolor samt kulturinstitutioner som deltog i kommitténs hearing. I detta kapitel redovisas de svar som har kommit in med anledning av enkäten. Svaren från lärosätena redovisas för sig och svaren från kulturinstitutionerna för sig. I den enkät som sekretariatet har skickat ut ombads de tillfrågade myndigheterna och institutionerna att uppge hur ansvaret för utförandet av underhållsåtgärder är fördelat mellan hyresvärden och hyresgästen och om det finns någon skillnad i den ansvarsfördelning som råder mellan hyresgästen och dennes olika hyresvärdar. Vidare fick de svara på om underhållsplanerna är upprättade gemensamt av parterna i hyresförhållandet eller om de endast är utformade av hyresvärden. Myndigheterna och institutionerna ombads även att skicka in en förteckning över ansvarsfördelningen, en s.k. gränsdragningslista. uppger att de hyr lokaler av Akademiska Hus enligt standardavtal. Underhållsansvaret ligger enligt dessa avtal på hyresvärden. Samma ansvarsförhållande gäller även för övriga inhyrningsavtal som har. anför vidare att Akademiska Hus upprättar sina underhållsplaner utan medverkan eller påverkan från dem. De har framfört att de önskar vara delaktiga i upprättandet av planerna och att de vill ta del av flerårsplanerna. Inga av dessa önskemål har, enligt Chalmersfastigheter, uppfyllts. Akademiska Hus informerar endast om vilka åtgärder som planeras att genomföras under budgetåret. Enligt redovisar Akademiska Hus höga underhållskostnader jämfört med branschpraxis, vilket i huvudsak torde bero på att Akademiska Hus i samband med ombyggnationer kostnadsför större underhållsbelopp hänförliga till eftersatt underhåll. I flertalet av de lokaler som inte byggs om läggs det ned mycket lite resurser på underhåll. redovisar ansvarsfördelningen, för underhåll, drift m.m. i de byggnader som de hyr, i tabellform. hyr lokaler på fjorton olika platser av nio olika hyresvärdar. Dessa är bl.a. Akademiska Hus, (), kommun, län samt privata bolag. På åtta av hyresobjekten ansvarar hyresvärden för underhåll och reparationer och för fyra hyresobjekt står hyresvärden för utvändigt underhåll medan hyresgästen svarar för invändigt underhåll. För två hyresobjekt svarar hyresgästen för samtliga reparationer och allt underhåll. Dessa hyresobjekt ägs av kommun respektive ett privat bolag. redovisar även hur ansvaret för daglig tillsyn/drift fördelar sig mellan hyresvärden och hyresgästen. I de lokaler där hyresvärden ansvarar för det totala underhållet har hyresvärden även ansvaret för den dagliga tillsynen och driften. I de lokaler där hyresvärden har åtagit sig att utföra det utvändiga underhållet ansvarar hyresvärden även för den utvändiga tillsynen och när högskolan står för det invändiga underhållet svarar skolan även för den invändiga tillsynen. Enligt varierar ansvaret mycket, men variation- erna återspeglas inte alltid i hyressättningen. I en nyuppförd byggnad för hälso- och vårdutbildningar har själv ansvaret för all drift och allt underhåll. Högskolan har genomfört en upphandling av fastighetsskötseln och hyresvärden har inte varit intresserad av att delta i den upphandlingen. Inte i något av de nuvarande hyresförhållandena är underhållsplanerna upprättade av hyresvärden och hyresgästen gemensamt enligt . Däremot förekommer informella kontakter och samråd som även rör underhållsplanering. Fördelningen av underhållsansvaret mellan och deras huvudsakliga hyresvärd i , stad, följer i huvudsak bestämmelserna i jordabalken. Hyresvärden svarar generellt för drift och underhåll av byggnadsdelar och föremål som enligt jordabalken tillhör fastighet, dvs. är avsedda för fastighetens/byggnadens stadigvarande bruk. Den viktigaste skillnaden är att invändigt underhåll av ytskikt åvilar hyresgästen. En gränsdragningslista rörande ansvar och kostnader för drift och underhåll är fogad till enkätsvaret från . För högskolans lokaler i , där hyresvärden är fastigheter, gäller i stort sett identiska villkor. uppger att beträffande underhållsplanernas utarbetning finns det inte något formaliserat samarbete mellan högskolan och hyresvärdarna. De synpunkter som högskolan framför avseende underhållsbehov beaktas dock vid hyresvärdarnas beslut om underhållsåtgärder. Underhållsansvaret för de av disponerade lokalerna ligger i princip utan undantag på hyresvärdarna. Utöver de lokaler som hyr in av externa hyresvärdar har en betydande andel lokaler i ett eget fastighetsbestånd. För dessa lokaler svarar för underhållet i egenskap av hyresvärd. Underhållsplanerna upprättas normalt av hyresvärden efter diskussion med hyresgästerna i respektive byggnad. Visst övergripande samråd sker med den centrala ledningen för att undvika felaktiga underhållssatsningar. Detta samråd skulle, enligt , kunna vara bättre. uppger att de inte bedriver något eget fastighetsunderhåll och att det samma gäller gentemot samtliga hyresvärdar. träffar genomgående avtal där fastighets- underhållet är hyresvärdens ansvar. Denna fördelning har fungerat väl. anför att de själva ansvarar för underhållsåtgärder avseende inredning, utrustning och därmed sammanhängande installationer. Parterna kan som regel komma överens om var gränserna skall dras. Underhållsplanerna upprättas inte av hyresvärden och hyresgästen gemensamt, om man med detta menar att båda parter parallellt utarbetar och undertecknar ett dokument. anser dock inte att de har några problem med att få sina synpunkter beaktade beträffande underhållsobjekt, tidpunkter, prioriteringar etc. Den största hyresvärden, , får regelbundet egen verksamhetsplanering som ett underlag för sin verksamhet. anser att fördelningen av ansvaret för fastighetsunderhållet fungerar väl och de uppfattar underhållsfrågorna som i huvudsak oproblematiska. Ansvaret för utförande av underhållsåtgärder exemplifieras av ett hyresavtal mellan Akademiska Hus och . Avtalsformuläret överensstämmer, enligt , i huvudsak med fastighetsägares blankett, som är standard i branschen. De flesta kommersiella fastighetsägare nöjer sig med att sätta kryss i någon ruta i avtalet för att reglera ansvaret för underhållsåtgärder. Om diskussion skulle uppstå om ansvarsfördelningen, tar den sin utgångspunkt i jordabalkens regler. Normalt uppstår sällan kontroverser i sådana frågor. Akademiska Hus, liksom SFV, har en omfattande reglering av drift- och underhållsansvaret. Detta är ett arv från Byggnads- styrelsens tid, även om det har minskat avsevärt på initiativ av . Erfarenheterna av denna detaljerade gränsdragning är paradoxalt nog att den ger upphov till flera diskussioner beträffande ansvarsfördelningen än den enkla kryssfördelningen som kommersiella hyresvärdar tillämpar, även om man beaktar att de byggnader som hyrs av Akademiska Hus och SFV ibland är mera komplexa. Enligt gränsdragningslistan gäller allmänt att hyresvärden ansvarar för drift och underhåll av tillbehör till fastigheten enligt 2 kap. jordabalken och hyresgästen svarar för drift och underhåll av föremål som hyresgästen tillfört fastigheten enligt 2 kap. 4 § jordabalken. uppger att man har initierat en diskussion om att slopa de detaljerade gränsdragningslistorna och i stället ersätta dem med serviceavtal, som skulle reglera vilken service som hyresvärden skall tillhandahålla och hur denna service skall betalas. I korthet kan ståndpunkt sammanfattas på följande sätt. Allt genomförande av underhåll bör i första hand åvila fastighetsägaren. Det ekonomiska ansvaret för underhålls- åtgärder bör däremot lämpligen fördelas så att den av parterna vars beteende mest påverkar underhållsbehovet tar en större del av kostnaderna. Detta kan regleras i serviceavtal mellan parterna. Underhållsplaner (fastighetsförvaltningsplaner) upprättas ensidigt av fastighetsägaren. och Akademiska Hus har diskuterat att i någon form återuppta det system som tidigare hade. Detta gick ut på att hyresvärden och hyresgästen gemensamt genomförde årliga syner på fastigheterna och upprättade en lista på de åtgärder som var nödvändiga eller önskvärda. Inom denna lista gjordes gemensamt en prioritering och kostnaderna fördelades mellan parterna. Ansvaret för underhållsåtgärder på är uppdelat mellan hyresvärden, , och hyresgästen och framgår av en gränsdragningslista. Fördelningen är i princip sådan att hyresvärden ansvarar för underhållsåtgärder på byggnaderna och andra fasta anordningar medan hyresgästen svarar för underhållet på mobila enheter och övrig lös inredning. uppger att det löpande underhållet regleras nöjaktigt i det senaste förslaget till hyresavtal. Däremot är frågan om eftersatt underhåll vid avtalets ingående inte löst. Underhållsplanerna är upprättade gemensamt av parterna i hyresförhållandet och anser att insynen är god. Fördelningen av ansvaret för underhållsåtgärder mellan Operan och SFV är reglerat i en omfattande gränsdragningslista. Av den framgår att ansvaret för byggnaderna och fasta tillbehör i princip åligger SFV medan Operan svarar för underhållet av den inre utrustningen och inredningen. Gränsdragningslistan är i huvudsak identisk med den som finns mellan och SFV. Operan anför att en diskussion pågår där SFV vill avhända sig ansvaret för fondhissen, kulisslyftplanet, vissa klimatanläggningar och några andra smärre områden. Efter en misslyckad ombyggnad för att förbättra klimatförhållandena vill SFV, med hänvisning till kostnadshyran, att Operan skall betala kostnaderna för att komma till rätta med problemen. En mycket stor fråga för Operan är scenmaskineriet där de anser att ett nytt undermaskineri behöver projekteras. Operan ansvarar för maskineriet men har inte underhålls- eller investeringsmedel för att genomföra projektet. Operan uppger att ansvaret för det löpande underhållet fungerar hyggligt , men menar att extra uppmärksamhet måste riktas mot upphandling av skickliga hantverkare och leverantörer. Ansvaret för extraordinära underhållsåtgärder bör, enligt Operan, ligga på SFV som får finansiera åtgärden och sedan debitera kostnaden över . Detta avser inte eftersatt underhåll. Slutligen uppger Operan att de nya arbetsformerna börjar fungera väl och att insynen är tillfredsställande. Moderna museets enda hyresvärd är SFV. Ansvarsfördelningen mellan parterna är fastlagd i en lista, som är fogad till hyresavtalet. Av listan framgår att ansvarar för drift och underhåll av bl.a. belysningsanläggningar inklusive ljuskällor inomhus, labbänkar med tillhörande utrustning, övervaknings- kameraanläggning, ljud- och bildöverföringsanläggning samt storköksutrustning medan SFV svarar för drift och underhåll av bl.a. brandsläckningssystem, tryckluftsanläggning, säkerhetsdörrar, eluttag och utomhusarmaturer. Hyresvärden och hyresgästen har inlett en diskussion om en ny ansvarsfördelning, som skall gälla när museet flyttar in i den renoverade byggnaden på . Enligt har SFV bestämt underhållsplanerna, men de önskar att planerna görs upp gemensamt av hyresvärden och hyresgästen. anför att det finns en gränsdragningslista som reglerar ansvarsfördelningen mellan museet och SFV avseende mark, hus, el- och telesystem, transport, styrning, övervakning och inredning, men att det pågår en revidering av listan. De underhålls- planer som föreligger är, enligt , mycket schematiska. Museets kompetens och därmed deras möjligheter att påverka planerna är minimala. Underhållsplanerna upprättas av SFV men har fått lämna synpunkter på planen för .