sou · GSB3125 · 2005-01-01 00:00:00 — Dessa osäkerheter gäller både beloppens storlek och tidpunkten för när olika betalningar skall ske. I jämförelse med en traditionell investering finns det i kärn- avfallsprojektet en annorlunda tidsprofil på in- och utbetalningar. En traditionell investering innebär i princip att utbetalningar för en investering föregår den period som investeringen skall ge avkast- ning genom inbetalningar. I kärnavfallsprojektet finns det ingen ström av inbetalningar som genereras av investeringen. Däremot betalas ju avgifter in till fonderna parallellt med att utbetalningar görs. I SKB:s beräkningar med ett antagande om 40 års driftstid (Fall A) kommer avgiftsinbetalningar att upphöra vid vissa bestämda tidpunkter. Medel som då har betalats in skall alltså användas för utbetalningar som kommer först . Exempelvis för återstår av de beräknade framtida utbetalningarna. Motsvarande andelar för , och är , respektive 54 %.12 Det bör noteras att flera viktiga delsystem i kärnavfallsprojektet planeras vara färdigbyggda kring . Det som återstår därefter skall då vara rivning av kärnkraftverken och byggnation av ett slutförvar för s.k. annat långlivat avfall. Dagens planering av slutförvaren innebär en investeringsperiod fram till ungefär som därefter följs av en driftsperiod. Förhållandet att betalningarnas storlek och tidsprofil är osäkra innebär givetvis att det finns risk för att även större delar av ut- 12 Andelarna är beräknade utifrån data i tabell 3-3a i PLAN 2004 – Supplement. betalningarna kan komma att följa efter skedet med avgiftsinbetal- ningar. 1.4Kärnkraftsindustrin – företag och koncerner De företag som har tillstånd enligt kärntekniklagen att inneha och driva kärnkraftsreaktorer för kommersiell elproduktion är I det följande används synonymt begreppen tillståndshavare, reak- torinnehavare och reaktorföretag för dessa företag. Ägandet av reaktorföretagen har varierat över tiden i olika koncernbildningar. Exempelvis ägs av (54,), (43,) och kommun (2,). äger och Statskraft A/S av aktiekapitalet i som i sin tur äger av aktiekapitalet i . är ett helägt dotterbolag till and som i sin tur är ett helägt dotterbolag till . Ägarstrukturen har blivit allt mer komplicerad och synes ändras ofta. De svenska och utländska koncerner som inkluderar svenska reaktorföretag hade i följande registrerade högsta koncern- bolag (december ): Utländska koncernbolag som indirekt äger andelar av reaktorföretag i är: 1.Fortum and i som äger av aktie- kapitalet i . Fortum and är i sin tur ett helägt dotterbolag till . 2.E.ON AG i äger av aktiekapitalet i . äger av aktie- kapitalet i . 3.Statkraft A/S i äger av aktiekapitalet i . I följande tabell redovisas de högsta koncernbolagens ägarandelar i de svenska reaktorföretagen. Dessa ägarandelar är summan av direkt och indirekt ägande. Med indirekt ägande menas att det finns åtminstone ett koncernbolag mellan det högsta koncern- bolaget och reaktorföretaget. Tabell 1.1 Ägandet av reaktorföretagen fördelat på högsta koncern- bolag . Ägare (högsta koncernbolag) Statkraft A/S Statkraft A/S Statkraft A/S Statkraft A/S Begreppet kärnkraftsindustrin som används i det följande avser alla koncerner med företag som direkt eller indirekt äger svenska reaktorföretag. 1.5Syftet med den finansiella regleringen Ansvarsfördelningen mellan staten och kärnkraftsindustrin när det gäller slutförvaring av använt kärnbränsle har ägnats stort intresse i och varit föremål för omfattande överväganden. Diskus- sionerna har gett vid handen att principen om ett renodlat produ- centansvar, är den mest ändamålsenliga. Detta är också grund- läggande för uppbyggnaden av kärntekniklagen. Principen att det är den som genererat avfallet som också skall bära allt ansvar och alla kostnader som är förenade med det är, enligt vad regeringen och uttalat, utomordentligt viktig. Reaktorinnehavarna skall, enligt dessa uttalanden, inte ges möjlighet att skjuta ifrån sig detta ansvar på staten eller någon annan.13 har därvid ställt sig bakom fyra grundläggande princi- per när det gäller hanteringen av använt kärnbränsle och kärn- avfall.14 Dessa fyra grundläggande principer redovisas i det följande. Den ansvarsfördelning som framkommer i dessa grundprinciper återspeglas i lagstiftningen. De är grundläggande för uppbyggnaden av kärntekniklagen. De har också fått genomslag i finansierings- lagen. 1.Den första grundläggande principen är att kostnaderna för slut- förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall skall täckas av intäkterna från den produktion av energi som gett upphov till dem. Med hänsyn till de långa tidsperioder som krävs för han- tering och slutförvaring kommer utgifter att uppstå långt efter det att produktionen vid en anläggning, som det använda kärn- bränslet kan hänföras till, har upphört. Det innebär att medel för framtida utgifter för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle fortlöpande måste tas ur intäkterna från energi- produktionen. Denna princip har i sin helhet kommit till uttryck i finansierings- lagen. Detta anges också upplysningsvis i kärntekniklagen. 2.Den andra grundläggande principen är att en reaktorinnehavare skall svara för att använt kärnbränsle och kärnavfall tas om hand på ett säkert sätt. Det innebär att reaktorinnehavarna skall svara för att erforderliga åtgärder för hantering och slut- förvaring faktiskt kommer till stånd. De måste se till att 1997/98:145, s. 381 14Se bland annat prop. 1980/81:90, bilaga 1, s. 319, 609 och 610, prop. 1983/84:60, s. 38, prop. 1997/98:145, s. 381 samt näringsutskottets betänkanden /89:NU31 och 1989/90:NU24. tekniskt kunnande, kompetens, utrustning, handläggning m.m. finns tillgängliga i tillräcklig utsträckning och utnyttjas. Den andra principen finns reglerad i 10, 11 och 12 §§ kärnteknik- lagen. 3.En tredje grundläggande princip är att staten har ett över- gripande ansvar för använt kärnbränsle och kärnavfall. Det långsiktiga ansvaret för hantering och förvaring av använt kärn- bränsle och kärnavfall bör ligga hos staten. Efter det att slut- förvaren15 har tillslutits torde det krävas att någon form av an- svar för och tillsyn av slutförvaren kan upprätthållas under av- sevärd tid. En statlig myndighet kan komma att överta ansvaret för de tillslutna slutförvaren. Regeringen har när det gäller denna princip uttalat att det ligger i sakens natur att staten har det yttersta ansvaret för att verksamhet som är reglerad i kärntekniklagen, fungerar även på mycket lång sikt. Det skulle därför, enligt vad regeringen uttalat, inte fylla något egentligt syfte att ytterligare reglera frågan om statens långsiktiga ansvar i kärntekniklagen. 4.En fjärde grundläggande princip, som har fast- slagits av , är att varje land skall ta ansvar för det an- vända kärnbränsle och kärnavfall som uppkommer i landet.17 Av detta följer att slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall från kärnteknisk verksamhet i ett annat land inte får förekomma i annat än i rena undantagsfall. Denna fjärde princip framkommer av 5 a § andra stycket kärn- tekniklagen. Den centrala utgångspunkten för kärnavfallsprojektets finansie- ringsansvar är alltså att kärnkraftsproduktionen skall bära kostna- derna för avfallshanteringen. Så skall ske genom att ett betalnings- ansvar läggs på de företag som producerar kärnkraft. Här syftas på dels det redan existerande slutförvaret för radioaktivt driftavfall (SFR i Forsmark), dels ett planerat slutför för använt kärnbränsle, dels ytterligare slutförvars- anläggningar som kan behövas för rivningsavfall. 1997/98:145, s. 381 fjärde stycket. 1992/93:98, s. 29. om detta har som nämnts förts in i kärntekniklagen och i finansie- ringslagen.18 En annan viktig utgångspunkt är att projektet är ett realt åtagande som måste fullföljas. Det är en hantering som det ur sam- hällets perspektiv inte går att välja bort. har också fler speciella egenskaper jämfört med andra anläggnings- och industriprojekt. En sådan egenskap är den långa projekttiden och en annan är in- och utbetalningarnas förläggning i tiden. Tidsintervallet mellan produktionens och av- giftsintäkternas upphörande å ena sidan och projektets avslutning å den andra är enligt nu använda referensscenario långt. Enligt det skall projektet vara avslutat omkring . Projektets betal- ningsförlopp har den karaktären att betydande utbetalningar kan komma efter inbetalningarna till fonderna. Vidare kan de företag som enligt nuvarande lagregler är betalningsansvariga (reaktorinne- havarna) upphöra att existera innan projektet slutförts i alla delar.19 Dessa förhållanden är en bakgrund till regleringen av finansieringen i en särskild finansieringslag. Den svenska staten har genom att ratificera Konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall20 (avfallskonventionen) formellt åtagit sig att tillse att tillräckliga finansiella resurser skall finnas till- gängliga under nedläggningen. Dessa förutsättningar innebär att staten bär ett sistahands- ansvar för avfallshanteringen. Det är just statens sistahandsansvar och förutsättningarna för finansieringen i övrigt som fört med sig att ett särskilt finansieringssystem byggts upp. Statens ansvar har två komponenter: 1.Staten har ett övergripande ansvar att tillse att hanteringen kommer till stånd. 2.Staten har ett sistahandsansvar för hanteringen i meningen att staten själv tvingas att ta på sig en beställar- och finansierarroll om kärnkraftsindustrin inte har förmåga att utföra uppgiften eller av annat skäl avstår från att göra det. 18Som påtalas längre fram (avsnitt 4.2) har det faktiska ansvaret som åläggs industrin i båda dessa lagar begränsats genom att de företag som är betalningsansvariga inte kan förmodas ha betalningsförmåga när kärnkraftsproduktionen har upphört. 19De företag som är reaktorinnehavare har i stort sett inga andra tillgångar än kärnkraftsreaktorerna, vars värde kan beskrivas som nuvärdet av framtida driftsöverskott. När försäljningen upphör har dessa företag därför i princip inte längre något positivt värde. 20Sverige ratificerade konventionen och konventionen trädde i kraft . Statens sistahandsansvar innebär inte någon begränsning av kärn- kraftsindustrins formella ansvar. Nuvarande reglering innebär emellertid att industrins ansvar i realiteten är begränsat genom att ansvaret är knutet till de företag som är reaktorinnehavare, vilka sannolikt inte har någon större betalningsförmåga när reaktorerna är stängda. En annan begränsning finns till följd av att de företag som har ställt säkerheter för tilläggsbelopp, visserligen har betal- ningsförmåga, men att säkerheterna är ställda för mindre belopp (se vidare kapitlen 4 och 9). Denna bristande överensstämmelse (mismatchning) mellan betalningsansvar och betalningsförmåga ger upphov till en ekonomisk risk för staten. Utgångspunkten att kärnkraftsindustrin skall betala avfallshan- teringen som staten de facto bär en risk är skäl för att se över systemet för finansieringen av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorerna. Det kan tilläggas att företrädare för kärnkraftsindustrin i skilda sammanhang har markerat att kraftindustrin känner ansvar för att alla kostnader som är förenade med kärnavfallsprojektet skall bäras av dem. Utredningen för översyn av systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall m.m. tillsattes efter beslut av regeringen . Regeringens direktiv för utredningsarbetet återfinns i sin helhet i bilaga 1. Behovet av en översyn har sin bakgrund i 1997 och energipolitiska beslut och i övrigt ändrade omständigheter sedan lagens tillkomst samt brister i dagens finansieringssystem. Bland annat togs bort som slutår för svensk kärnkraftproduktion energipolitiska beslut. I samband med energi- politiska beslut tillsattes en statlig förhandlingsman vars uppdrag var att för statens del genomföra överläggningar med industrin i syftande till en successiv stängning av kärnkraften, som annan miljövänlig elproduktion tas i drift och elförsörjningen tryggas. Dessa överläggningar avslutades utan att resultera i någon överenskommelse. Enligt regeringens sammanfattning av uppdraget skall särskild vikt läggas vid frågorna om hur säkerheterna enligt lagen skall vara utformade samt grunderna för avgiftsberäkningarna. Utredaren skall även se över förutsättningarna för en förlängning av avgifts- perioderna, den långsiktiga bedömningen av fondbehållningen, finansieringen av myndigheternas tillsynskostnader när antalet av- ställda reaktorer ökar och frågan om särskilt stöd till frivilligorgani- sationer för insatser i samband med arbetet att hitta lämplig slut- förvaring. Vidare bör utredaren ta upp andra frågor med anknyt- ning till finansieringssystemet som kan uppmärksammas i samband med utredningsarbetet. Under utredningsarbetet har regeringen överlämnat två ärenden till finansieringsutredningen efter beslut vid regeringssammanträ- det . skrivelse om säkerheter för att trygga finansieringen av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (. 03/03). Statskontorets utredning Förslag till finansiering av kärn- kraftsmyndigheternas kostnader (. 04/03). Regeringen beslutade genom tilläggsdirektiv (bilaga 2) att frågan om särskilt stöd till frivilligorganisationer skulle redovisas . Frågan har behandlats i delbetänkande (SOU 2003:128) Förslag om försöksverksamhet med ekonomiskt stöd till vissa frivilligorganisationer. Utredaren ålades i de ursprungliga direktiven att redovisa sitt uppdrag till regeringen . meddelades tilläggsdirektiv (bilaga 3) som angav att slut- betänkande skulle avges . Utredningsarbetet med sakkunniga och experter bedrevs i tre arbetsgrupper. Arbetsgrupperna hade som mål att identifiera och förtydliga centrala frågeställningar i utrednings- arbetet. Arbetet resulterade i bakgrunds-, nuläges- och problem- beskrivningar samt överväganden och olika förslagsalternativ. I arbetsgrupperna uppmärksammades även sådana frågor rörande finansieringssystemet som inte var direkt angivna i direktivet men som utredaren fann anledning att behandla. En sådan fråga var kopplingen mellan betalningsansvar och betalningsförmåga. En annan fråga gällde regleringen av finansieringen mot bakgrund av att det är fyra olika lagar som innehåller sådana bestämmelser. Arbetsgrupperna hade i huvudsak följande inriktning: digheternas kostnader för tillsyn Förvaltning av fonderade medel. Rutiner vid utbetalning av fond- medel (uttagsprocessen). Säkerheternas storlek och kva- Delfonder och solidariskt an- Harmonisering av lagar. Arbetet i arbetsgrupp 1 kom att koncentreras kring avgiftsproces- sens utformning, förutsättningar i kostnadsberäkningar och hur myndigheternas kostnader för tillsyn m.m. skall finansieras. Arbetet i arbetsgrupp 2 kom särskilt att handla om frånvaron av solidariskt ansvar mellan reaktorinnehavarna, att staten bär en eko- nomisk risk och om uttagsprocessen. I arbetsgrupp 3 behandlades regelverken, dvs. kärntekniklagen, finansieringslagen, Studs- vikslagen och . Vidare behandlades internationella överenskommelser och samarbete inom området som arbetet inom EU och den s.k. avfallskonventionen. Arbetsmaterial togs fram inom respektive arbetsgrupp och presenterades och diskuterades därefter med alla sakkunniga och experter i utredningen. Härutöver har utredaren anlitat utomstående experter. Resulta- tet av deras arbete återfinns som sju underlagsrapporter i en sär- skild volym. I betänkandet presenteras först beskrivningar av kärnavfalls- projektet och finansieringssystemets uppbyggnad m.m. Därefter behandlas skäl till förändringar, överväganden och förslag i speci- fika delar av finansieringssystemet. Avslutningsvis ges förslag om åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten och förslag om en enhetlig finansieringslag. I kapitel 2 ges en översiktlig beskrivning av kärnavfallsprojektet och dess olika delar. Vidare sätts projektet i relation till ett par andra projekt i syfte att klargöra förutsättningarna för kärnavfalls- projektets finansiering. I kapitel 3 redovisas att stora investeringsprojekt ofta känne- tecknas av kostnadsöverdrag och orsaker till detta. Sådana erfaren- heter framhålls som viktiga att beakta i utformningen av finansie- ringen av kärnavfallsprojektet. I kapitel 4 behandlas det nuvarande finansieringssystemet, kärn- kraftsindustrins ansvar och statens ekonomiska risk. Kapitel 5 är ägnat åt fondförvaltningen och frågan om den lång- siktiga fondbehållningen. I kapitel 6 behandlas reglerna för och hanteringen av uttag av fondmedel och i kapitlet lämnas också förslag till förbättringar i uttagsprocessen. I kapitel 7 ges förslag till nya grunder för avgiftsberäkningarna som är anpassade till de nya energipolitiska riktlinjerna enligt energipolitiska beslut. I kapitel 8 föreslås en modell för finansiering av myndigheternas tillsynskostnader m.m. Kapitel 9 innehåller förslag om förlängning av såväl avgiftsperio- derna som avgiftsskyldigheten, ett vidgat betalningsansvar för kärnkraftsindustrin genom bland annat en annan utformning av säkerheter och en fördelning av ansvar och uppgifter för statens myndigheter. Kapitlet innehåller också bedömningar av samhälls- ekonomiska konsekvenser, statsfinansiella effekter och effekter för kärnkraftsindustrin. I kapitel 10 föreslås att de nya bestämmelserna för finansieringen av hanteringen av restprodukterna från den kärntekniska verksam- heten samordnas i en lag. I Kapitel 11 sammanfattas utredarens förslag och i kapitlet redo- visas också författningsförslag. I detta kapitel belyses kärnavfallsprojektet utifrån några olika perspektiv. I avsnitt 2.1 beskrivs befintliga och av SKB planerade delar av kärnavfallsprojektet. I avsnitt 2.2 beskrivs kärnavfalls- projektet som i huvudsak bestående av fyra skilda rivningsprojekt och ett gemensamt projekt för slutförvaring. SKB:s beräkningar av framtida kostnader redovisas också. Avslutningsvis, i avsnitt 2.3, beskrivs kärnavfallsprojektet genom att sättas i relation till ett par andra projekt. Driften av kärnkraftverken ger upphov till olika typer av radio- aktivt avfall, så kallat kärnavfall. De totala mängderna kärnavfall, som till slut skall tas om hand, beror på antalet kärnreaktorer och deras driftstid. Avfallsmängderna påverkar den kapacitet olika av- fallsanläggningar behöver ha. Däremot påverkar inte mängderna de grundläggande steg som behövs för att ta hand om avfallet. Kärnavfallet delas in i olika kategorier efter graden av radio- aktivitet (låg-, medel- eller högaktivt avfall) samt efter aktivitetens varaktighet (kort- eller långlivat avfall). Huvuddelen av avfallet från kärnkraftverken, av volymen, är kortlivat och låg- och medelaktivt. Det uppkommer både vid driften av anläggning- arna och när dessa rivs. Använt kärnbränsle utgör en mindre del av den totala avfallsvolymen, men innehåller den helt dominerande mängden av all radioaktivitet, både kort- och långlivad. driver SKB ett slutförvar för kortlivat avfall, ett mellanlager för använt kärnbränsle och ett system för att trans- portera kärnavfallet mellan de olika anläggningarna. För att ta hand om och slutförvara allt kärnavfall behövs flera nya anläggningar, bland annat en inkapslingsanläggning för att kapsla in det använda bränslet i kopparkapslar och ett djupförvar för att slutförvara det. För det kortlivade låg- och medelaktiva driftavfallet från kärn- kraftverken och behandlingsanläggningarna finns ett slutförvar för radioaktivt driftavfall (SFR). SFR ligger vid kärnkraftverket i Forsmark och har varit i drift . Anläggningen ligger under havsbotten. /2004 fanns avfall deponerat i SFR. Det totala deponeringsutrymmet är . En utbyggnad av kapaciteten behövs . Det använda kärnbränslet mellanlagras i vattenbassänger i ett centralt mellanlager (Clab) vid kärnkraftverket i . An- läggningen togs i drift 1985. Själva lagringsutrymmet består av två bergrum med taket 25–under markytan. har Clab byggts ut. Det andra bergrummet stod klart och kommer enligt planerna att tas i drift . /2004 fanns använt bränsle (räknat som uran) i anläggningen. Den totala lagringskapa- citeten är använt bränsle, fördelade på i de ur- sprungliga bassängerna och i de nya. I sker transporter av kärnavfall till sjöss, eftersom samtliga kärnkraftverk och kärnavfallsanläggningar ligger längs kusten. Transportsystemet består av fartyget , ett antal transportbehållare och fordon för lastning och lossning. Systemet har successivt byggts ut och kompletterats sedan driften startade . Normalt gör mellan 30 och 40 resor mellan kärnkraftverken och Clab respektive SFR. Fartyget hyrs också ut för andra tunga transporter. Forskning och utveckling för inkapsling och slutförvaring av an- vänt kärnbränsle behöver i många delar utföras i full skala och i realistisk miljö. SKB har därför byggt två laboratorier, Äspö- laboratoriet och Kapsellaboratoriet, för att genomföra olika forsk- nings- och utvecklingsprojekt. Resultatet från dessa projekt ger underlag till att utforma djupförvaret och inkapslingsanläggningen samt till de säkerhetsanalyser som skall genomföras. Äspölaboratoriet, som anlades –1995, är be- läget på ön norr om . Syftet med anläggningen är att skapa möjlighet till forskning, utveckling och demonstration i en realistisk och ostörd bergmiljö ner till förvars- djup. Det underjordiska laboratoriet består av en tunnel från Simpevarpshalvön till södra delen av , där tunneln går i spiral ner . Dess totala längd är . Äspö- laboratoriets roll har förskjutits från att utveckla metoder för att undersöka berget till att utveckla metoder för att bygga och driva djupförvaret. Kapsellaboratoriet ligger inom hamnområdet i och byggdes –1998. I första hand är det utrust- ningar för svetsning av kopparlock och bottnar samt för oförstörande provning av svetsarna som utvecklas där. Även ut- rustningar och system för hantering av bränsle och kapslar i den framtida inkapslingsanläggningen testas och utvecklas i Kapsel- laboratoriet. Verksamheten syftar också till att utbilda personal inför driftsättningen av inkapslingsanläggningen. Kapsellaborato- riet avses därför vara i bruk fram till dess att inkapslingsanlägg- ningen tas i drift. Med Clab, SFR och transportsystemet kan SKB ta hand om det radioaktiva avfallet från kärnkraftverken. De anlägg- ningar som ytterligare behövs för att ta hand om det använda kärn- bränslet, på ett sätt som är säkert även i ett långsiktigt perspektiv, är enligt SKB:s planering en inkapslingsanläggning för att kapsla in bränslet i kopparkapslar och ett djupförvar där det inkapslade bränslet kan slutförvaras. Ett transportsystem som är anpassat till dessa anläggningar krävs också. Dessutom behövs förvarsanlägg- ningar för det låg- och medelaktiva avfall som uppstår när de kärn- tekniska anläggningarna rivs samt för annat långlivat avfall. Figur 2.1 ger en översikt över det fullt utbyggda system som SKB anser lämpligt för använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. I den planerade inkapslingsanläggningen skall det använda kärn- bränslet placeras i kopparkapslar. Anläggningen skall vara dimen- sionerad för att försluta upp till 200 kapslar . När kapseln är fylld svetsas ett lock av koppar fast på kapseln. Därefter kontrolle- ras svetsens kvalitet med oförstörande provning. SKB:s huvud- alternativ är att inkapslingsanläggningen byggs i anslutning till Clab, så att den kan samordnas med befintlig verksamhet. Det an- vända bränslet kan då föras över direkt från lagringsbassängerna i Clab till bassängerna i inkapslingsanläggningen. SKB:s referensmetod för att långsiktigt ta hand om och slutför- vara använt kärnbränsle kallas KBS-3-metoden, där förkortningen KBS står för kärnbränslesäkerhet. Metoden innebär att det använda bränslet skall kapslas in i kopparkapslar som sedan skall deponeras, omgivna av en buffert av bentonitlera, i deponeringshål i ett tunnelsystem på ungefär 400–i kristallin berg- grund.