sou · GSB337d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 6Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self- incrimination) –Miljörätten bygger i stor utsträckning på att verksamhets- utövares och andras uppgifter inhämtas och läggs till grund för olika beslut. Det är en viktig förutsättning för att systemet skall fungera. –I enstaka situationer kan framtvingande av uppgifter komma att stå i strid med grundläggande rättssäkerhetskrav om att en brottsanklagad har rätt att vara passiv. För att denna situation skall uppstå krävs bland annat att det föreligger en anklagelse om brott, att uppgifterna som efterfrågas har samband med den anklagade gärningen, samt att det är fråga om framtvingande – alltså inte endast efter- frågande – av uppgifter. –om uppgiftsskyldigheter och rätten att vara passiv är inte unik för miljörätten utan aktualiseras även inom andra förvaltningsrättsliga områden. Synen på dessa frågor bör vara lika inom de olika rättsområdena, vilket talar för en gemensam reglering. Någon särreglering i föreslås därför inte. Miljörätten bygger i stor utsträckning på att verksamhetsutövares och andras uppgifter inhämtas och läggs till grund för olika beslut. Det är en grundläggande förutsättning för miljöarbetet. Utan möjlig- heten att kräva in uppgifter skulle tillsynsmyndigheternas arbete i praktiken i stor utsträckning förhindras. Ett exempel på uppgifts- skyldighet inom miljöområdet är den årligt återkommande miljö- rapporten som tillståndshavare skall lämna till tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 20 § . Uppgiftsskyldighet kan även före- Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) ligga sedan tillsynsmyndigheten i ett enskilt fall meddelat före- läggande enligt 26 kap. 21 §. Enligt 26 kap. 22 § kan tillsynsmyndig- heten meddela föreläggande om att verksamhetsutövare och andra skall utföra undersökningar. Uppgiftsskyldigheter kan i vissa speciella situationer komma att stå i strid med grundläggande rättssäkerhetskrav om att en anklagad har rätt att vara passiv. Vad rätten att vara passiv närmare innebär kommer att utvecklas i det följande. Frågeställningarna som behandlas visar att det i vissa situationer kan föreligga en spänning mellan värdet i att skydda miljön och skapa en hållbar utveckling och det värde som ligger i rättssäkerhet för enskilda och enskildas rätt att inte bli utsatta för övergrepp från staten. Strävan bör givetvis alltid vara att finna vägar där miljöarbetet kan bedrivas så effektivt som möjligt utan att grundläggande rättssäkerhetskrav träds för när. I de allra flesta fall bör det också kunna gå att göra sådana intresse- avvägningar med rimliga resultat utan att något av intressena blir allvarligt lidande. Det är dock endast om man har klart för sig vilka de olika intressena är och vad de innebär som en avvägning kan göras på rätt sätt. När det i det följande talas om rätt för enskilda inbegrips däri såväl fysiska som juridiska personer. Även juridiska personer om- fattas således av det grundläggande rättssäkerhetsskydd som ligger i rätten att vara passiv. har konstaterats att miljösanktions- avgifter i frågor om rättssäkerhetskrav bör jämställas med straff för brott. I konsekvens därmed bör misstanke om överträdelse som kan föranleda miljösanktionsavgift i det följande jämställas med anklagelse om brott. 6.1Vad innebär rätten att vara passiv? I rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i ligger en rätt för den som anklagats för brott att inte behöva belasta sig själv genom att göra erkännanden, medgivanden eller tillhanda- hålla belastande material.1 Denna rätt, som i fortsättningen kommer att benämnas rätten att vara passiv2, avser att hindra att t.ex. en 1I artikel 14 punkt i FN:s konvention om civila och politiska rättigheter (1966) finns ett uttryck- ligt förbud mot att tvingas belasta sig själv. Den anklagade har rätt att inte be compelled to testify against himself or to confess guilt. 2Det finns inget heltäckande och ändamålsenligt begrepp i svenskan för att beskriva detta. I avsnittet används uttrycket rätten att vara passiv vilket ansluter till de begrepp som använts på skatte- och tullområdet, jämför prop. 2002/03:106. Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) åklagare bygger sitt åtal på bevis som kommit fram genom tvång mot den tilltalade. På så sätt har rätten att vara passiv också anknyt- ning till oskuldspresumtionen – rätten att betraktas som oskyldig till dess att en domstol funnit en skyldig. Vissa aspekter av rätten att vara passiv och att inte tvingas att belasta sig själv är lagfästa i svensk rätt. Regler om att erkännande inte får tvingas fram och att bestämmelser om tvångsmedel under förundersökning skall följa bestämmelserna om straffprocessuella tvångsmedel finns i 23 kap. 12 och 16 §§ . Även reglerna i 36 kap. 1 och 6 §§ om att vittnesförhör inte får äga rum med personer som misstänks eller dömts för den gärning förhöret gäller och att vittne får vägra att yttra sig om omständighet som avslöjar egen brottslighet ger uttryck för prin- cipen att ingen skall behöva belasta sig själv. Utanför de straff- processrättsliga bestämmelserna i finns däremot inte några generella lagbestämmelser om denna rätt. Rätten att vara passiv har särskilda implikationer på områden som i stor utsträckning bygger på att den enskildes egna uppgifter inhämtas och läggs till grund för olika beslut. Miljörätten är ett sådant område. Ett annat är skatteområdet. Det är självklart att dessa system inte kan fungera enbart på grundval av uppgifter som lämnas frivilligt. Myndigheterna har därför möjlighet att t.ex. genom föreläggande vid viteshot inkräva uppgifter och i vissa fall är uppgiftsskyldigheten i sig straffbelagd eller avgiftssanktionerad. På skatteområdet har frågan om framtvingandet av uppgifter varit föremål för särskilda överväganden. gäller ett uttryckligt förbud mot att vid vite förelägga en skattskyldig som är misstänkt för brott att medverka i utredningen av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser (se bl.a. 3 kap. 5 § taxeringslagen).3 Denna regel har kompletterats till att även avse fall där skattetillägg kan bli aktuellt.4 I har dessa frågor delvis uppmärksammats inom olika rättsområden, såsom skatte-, tull- och miljöområdena, men det har inte funnits några planer på en generell lagreglering. I två av våra nordiska grannländer har emellertid förslag till sådana gener- ella regleringar utarbetats. I har på uppdrag av regeringen den s.k. Retssikkerheds- kommissionen haft i uppgift att med utgångspunkt i gällande rätts- säkerhetskrav – däribland förbudet mot att någon tvingas belasta 1997/98:10, bet. 1997/98:SkU10 och rskr. 1997/98:70. 2002/03:106 s. 81 och 178 f., bet. 2002/03:SkU16 och rskr. 2002/03:167. Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) sig själv i fråga om brott – utarbeta generella regler om förvaltnings- myndigheters användande av tvångsmedel och upplysningsplikter. Kommissionen föreslår i betänkande nr 1428 en ny lag om rättssäkerhet vid förvaltningens användande av tvångsmedel och upplysningsplikter. I den föreslagna lagen finns en bestämmelse som innebär att uppgiftsskyldighet som föreskrivits i lag inte före- ligger för den som är anklagad för en överträdelse som kan medföra straff eller annan sanktion som är att jämställa med straff, om det inte kan uteslutas att de upplysningar som efterfrågas kan ha betydelse för bedömningen av den misstänkta överträdelsen (10 § stk. I förhållande till andra än den anklagade gäller uppgifts- skyldighet som föreskrivits i lag, i den omfattningen upplysning- arna endast eftersöks för att användas i behandlingen av andra frågor än fastställande av straff (10 § stk. Förslaget har i huvud- sak godtagits av regeringen och är föremål för behandling i . Även i har ett förslag lagts fram om en generell reglering av rätten att vara passiv. Förslaget har lämnats av Sanksjons- utvalget som har haft till uppgift att se över alternativa sanktioner till straff (NOU 2003:15). En ny bestämmelse föreslås införas i den norska förvaltningslagen som anger att envar har rätt att i frågor om administrativa sanktioner eller möjlig polisanmälan neka att svara på frågor eller utlämna handlingar eller föremål, när svaret eller utlämnandet kan utsätta vederbörande för administrativ sank- tion eller straff. skall enligt förslaget upplysa den enskilde om denna rätt. Uppgifts- och undersökningsskyldigheternas förhållande till rätten att vara passiv har betydelse ur olika aspekter och i olika faser i en händelseutveckling. Vi behandlar i följande avsnitt tillsynsmyndig- heternas möjligheter att få fram uppgifter (avsnitt 6.2), hur under- låtenhet att lämna uppgifter kan sanktioneras (avsnitt 6.3) samt sist hur uppgifter som tvingats fram får användas (avsnitt 6.4). 6.2Hur påverkas tillsynsmyndigheternas möjligheter att tvinga fram uppgifter? Tillsynsmyndigheterna har stora möjligheter att genom förelägg- anden få fram uppgifter till grund för tillsynen. Denna möjlighet kan komma att i vissa specifika situationer begränsas med hänsyn till den grundläggande rätten för en brottsanklagad att vara passiv. Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) Rätten att vara passiv gäller den som är anklagad för brott och innebär ett förbud mot att framtvinga uppgifter om den gärning som anklagelsen avser. I vart fall två frågor är viktiga att utreda i sammanhanget: När föreligger en anklagelse för brott och vad innebär ett förbud mot att framtvinga uppgifter? 6.2.1När föreligger anklagelse för brott? För att rätten att vara passiv enligt artikel 6 skall inträda krävs till en början att det föreligger anklagelse om brott. Liksom begreppet brott har anklagad fått en autonom betydelse genom Europadom- stolens praxis. Det avgörande är alltså inte när det föreligger en anklagelse enligt nationell rätt. Enligt praxis har den relevanta tidpunkten inträtt när behörig myndighet har underrättat någon om anklag- elsen om brott eller när myndigheterna har vidtagit en åtgärd som gör att en persons situation har väsentligt påverkats av att det föreligger en misstanke mot honom eller henne.5 I fallen Janosevic m.fl. mot Sverige6 ansåg domstolen att en av de klagande skulle anses anklagad i den mening som avses i artikel 6 när han erhållit den revisionspromemoria som skattemyndigheten upprättat där det föreslogs att han skulle påföras skattetillägg. Beträffande övriga klagande fann att de skulle anses anklagade i den mening som avses i artikel 6 när de erhållit skattemyndighetens överväganden om att påföra skattetillägg. I samband med överväganden beträffande skattetillägget uttalade regeringen att det är lämpligt att låta skyddet för den enskilde inträda redan när skattemyndigheten finner anledning anta att den skattskyldige lämnat en uppgift eller annars förfarit på ett sätt som kan leda till skattetillägg.7 På miljörättens område kan misstanken om överträdelse ha upp- kommit på grund av information som tillsynsmyndigheten fått antingen genom egna undersökningar eller genom uppgifter från andra. Misstanken kan också ha uppkommit på grund av den miss- tänktes egna uppgifter som lämnats i exempevis en miljörapport eller som svar på ett föreläggande. Om den som har en skyldighet att lämna uppgifter vägrar att göra detta med hänsyn till att upp- 42 Serves mot , dom . 6Domar , fallen är även kommenterade i kapitel 3. 2002/03:106 s. 181. Det förefaller vara en tidigareläggning av tidpunkten i förhållande till vad som uttalades i prop. 1997/98:10 s. 64. Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) gifterna skulle kunna avslöja överträdelser och komma att användas som bevis mot denne i ett ärende om brott eller sanktionsavgift torde det förmodligen inte räcka i sig, utan avgörande bör vara om den uppgiftsskyldige i någon mening kan anses anklagad för brott.8 För detta bör krävas att det föreligger omständigheter som på objektiv grund talar för vederbörandes skuld. En person får normalt anses anklagad när de samlade misstankarna riktar sig mot denne och inte mot en bredare krets. Det är inte helt lätt att slå fast när någon skall anses vara anklagad för brott. Gränsen är inte alltid tydlig och klar. Av praktiska skäl kan det vara värdefullt att definiera konkreta händelser som kan tjäna som varningsklocka för berörda myndigheter om att anklagelse kan anses föreligga. Två sådana konkreta händelser på miljörättens område utgör den tidpunkt då tillsynsmyndigheten gör anmälan om brott enligt 26 kap. 2 § respektive den tidpunkt då tillsynsmyndigheten bereder den som ett anspråk om miljösanktions- avgift riktar sig mot tillfälle att yttra sig enligt 30 kap. 3 § andra stycket. Om den av tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 2 § anmälda brotts- misstanken riktas mot en viss person finns skäl som talar för att anklagelse om brott i mening bör anses före- ligga vid tiden för tillsynsmyndighetens brottsanmälan. Om den anmälda brottsmisstanken däremot inte riktas mot någon särskild eller mot en mycket bred krets kan förmodligen inte anklagelse om brott anses föreligga . En jämförelse kan göras med den tidpunkt då förundersökning skall inledas enligt 23 kap. 1 § . Det behöver inte finnas någon urskiljbar misstänkt person. När en förundersökning har kommit så långt att någon skäligen misstänks för ett brott skall den misstänkte enligt 23 kap. 18 § underrättas om detta. Även om det således i viss utsträckning blir beroende av omständigheterna i det enskilda fallet, kan tidpunkten för brotts- anmälan utgöra ett observandum för tillsynsmyndigheterna. Efter denna tidpunkt kan det föreligga en anklagelse om brott. I de fall miljösanktionsavgift aktualiseras skall enligt 30 kap. 3 § andra stycket den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig innan beslut om avgift fattas. Vid en jämförelse med Europadom- stolens resonemang i fallen Janosevic m.fl. mot leder det till att anklagelse skall anses föreligga i mening 8 Jämför prop. 2002/03:106 s. 80. Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) då tillsynsmyndigheten på detta sätt bereder den som anspråket avses att riktas mot tillfälle att yttra sig. En för- siktigare hållning likt den regeringen intagit i propositionen med överväganden kring skattetillägget leder till att anklagelse skall anses föreligga redan när tillsynsmyndigheten finner anledning anta att överträdelse ägt rum som kan leda till miljösanktionsavgift.9 Det finns emellertid ingenting i praxis som tyder på att tidpunkten för anklagelse skall anses ha inträtt så . Tvärt- om förefaller kräva att den anklagade själv skall känna till anklagelsen mot honom eller henne. Den relevanta tidpunkten har enligt inträtt när behörig myn- dighet har underrättat någon om anklagelsen om brott eller när myndigheterna har vidtagit en åtgärd som gör att en persons situation har väsentligt påverkats av att det föreligger en misstanke mot honom eller henne. Tidpunkterna för anmälan enligt 26 kap. 2 § respektive kommunika- tion enligt 30 kap. 3 § andra stycket bör kunna utgöra hållpunkter i tillsynsmyndigheternas verksamhet. Självfallet får det inte före- komma att tillsynsmyndigheten avvaktar med brottsanmälan eller kommunikation i syfte att kunna framtvinga upp- gifter. Har utredningen lett till en konkret misstanke mot en person och dröjer myndigheten med att anmäla eller kommunicera har ändå rätten att vara passiv och därmed förbudet mot att fram- tvinga uppgifter inträtt, oavsett tillsynsmyndighetens agerande. Alltså, rätten att vara passiv gäller den som är anklagad för brott (med brott likställs i detta sammanhang överträdelse som kan för- anleda miljösanktionsavgift). Som huvudregel bör gälla att anmälan enligt 26 kap. 2 § eller kommunikation enligt 30 kap. 3 § andra stycket har skett. I en situation där det finns någon som är anklagad för brott begränsas möjligheterna att inhämta uppgifter från denne om det som brottet avser. Det innebär dock inte att alla former av uppgiftsinhämtande är förbjudna; endast de som innebär ett fram- tvingande av uppgifter bör undvikas. 6.2.2Vad innebär ett förbud mot att framtvinga uppgifter? När den gräns passerats som innebär att någon kan anses anklagad för brott gäller ett förbud mot att framtvinga uppgifter om det som brottet avser. Att det föreligger en rätt att vara passiv behöver i och 9 Jämför prop. 2002/03:106 s. 181. Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) för sig inte innebära att uppgifterna inte får efterfrågas. Som konstaterades i propositionen om skattetillägg är det inte heller inom ramen för ett brottmål eller motsvarande förbjudet att ställa frågor till den misstänkte eller att begära uppgifter från honom eller henne, lika lite som det är förbjudet att dra slutsatser av den misstänktes eventuella passivitet.10 Rätten att vara passiv kränks däremot om uppgifterna framtvingas genom t.ex. vites-, fängelse- eller annat sanktionshot.11 Det kan diskuteras vad som ligger i förbudet mot framtvingande av uppgifter. Kan en tillsynsmyndig- het förelägga en anklagad att lämna uppgifter och gör det någon skillnad om ett sådant föreläggande förenas med vite eller inte? På skattesidan har det införts uttryckliga vitesförbud i dessa situationer. I t.ex. 3 kap. 5 § taxeringslagen anges att om det finns anledning anta att den skattskyldige, eller om den skattskyldige är en juridisk person, ställföreträdare för den skattskyldige har begått brott får den skattskyldige inte föreläggas vid vite att medverka i utredningen av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser. I samband med införandet av den nya lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter uttalade Lagrådet vid granskning av en motsvarande bestämmelse att det borde gälla ett förbud mot att meddela föreläggande i dessa fall oavsett viteshot.12 Regeringen ansåg att Lagrådets inställning var alltför långtgående. Enligt regeringen måste förelägganden som inte är förenade med viten kunna användas för att utreda skatteärenden eftersom sådana förelägganden saknar sanktioner och därför i praktiken inte torde kunna betraktas som ett tvångsmedel i den mening som avses i Europakonventionen.13 Enligt det förslag som sedermera antog utgör brottsmisstanke inte något hinder mot att utfärda före- läggande utan endast mot att förena detta med vite. Vid gransk- ningen av propositionen om skattetillägg ansåg Lagrådet att det i vart fall borde lämnas en upplysning om rätten att inte medverka då förelägganden meddelas i dessa fall.14 Regeringen invände mot detta 2002/03:106 s. 81. Regeringen hänvisar här till rättsfallet mot Förenade , dom . 11I fallet mot , dom , uttalade : The right not to incriminate oneself, in particular, presupposes that the prosecution in a criminal case seek to prove their case against the accused without resort to evidence obtained through methods of coercion or oppression in defiance of the will of the accused. 2001/02:25 s. 349 f. 2002/03:106 s. 334 f. Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) att den inte funnit att konventionen generellt skulle ställa krav på en sådan upplysningsskyldighet.15 Även när det gäller förelägganden om att lämna upplysningar eller göra undersökningar inom ramen för kan situa- tioner uppstå där rätten att förhålla sig passiv kränks. Det förefaller inte från rättssäkerhetssynpunkt vara nödvändigt att gå så långt som att förbjuda förelägganden generellt. Rätten för en anklagad att vara passiv gör att det inte finns någon skyldighet för denne att följa föreläggandet om det skulle innebära att uppgifter infordras som kan användas som bevisning mot den anklagade i ett straff- rättsligt förfarande eller vid påförande av miljösanktionsavgift. Det är svårt att se hur ett föreläggande om att lämna uppgifter kan framtvingas på annat sätt än genom viteshot. Det lär knappast gå att via kronofogdemyndigheten tvinga fram uppgifterna från den förelagde. Förelägganden är inte heller straffsanktionerade (se av- snitt 4.2.9). Ett föreläggande utan viteshot att lämna uppgifter bör således inte anses stå i strid med rätten att vara passiv. Om medverkan sker frivilligt och den förelagde lämnar uppgifter av egen vilja utgör det inte några problem. En anklagad har rätt att själv välja om och i så fall hur han eller hon vill medverka i en utredning. En anklagad i ett brottmål som väljer att medverka kan exempelvis i vissa fall erhålla lättnader vid straffmätningen (29 kap. 5 § första stycket 3 ). För att kunna göra valet mellan att frivilligt lämna uppgifter eller att utnyttja sin rätt att vägra lämna uppgifter krävs att den anklagade känner till sina rättigheter. Då förelägganden om att inkomma med upplysningar som kan vara belastande meddelas en anklagad bör därför denne lämnas en upplysning om sin rätt att inte medverka. Att införa krav på att sådana upplysningar skall lämnas kan inte anses vara främmande i svensk rätt. Det finns moment av detta i bland annat 36 kap. 14 § som anger att vittne skall erinras om sin rätt att vägra yttra sig om omständigheter som skulle röja att vittnet begått brott. Rätten att upplysas om sina rättigheter, såsom den att vara tyst, finns även inskriven i processordningarna för olika internationella domstolar som upprättats (se t.ex. artikel 55.2 b i Romstadgan för ). Det ligger således väl i linje med utvecklingen av rättssäkerhetsfrågor på internationell nivå att kräva att sådana upplysningar lämnas. 15 A. prop. Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) En fråga är hur man skall se på framtvingandet av uppgifter från någon annan än den anklagade. Själva kärnan i rätten att vara passiv avser rätten att inte behöva medverka till att man själv döms för brott. Det är således i förhållande till den anklagade som förbudet att framtvinga uppgifter gäller. Det lagförslag som den danska lämnat reglerar även frågan om upp- giftsskyldighet för andra än den anklagade. Sådan uppgiftsskyldig- het får enligt förslaget endast gälla i den omfattningen upplys- ningarna eftersöks för att användas i behandlingen av andra frågor än fastställande av straff. Något avgörande från föreligger inte i frågan och det kan därför inte sägas att en dylik begränsning följer av . Det finns fall där för- hållandet mellan olika subjekt är sådant att det skulle kunna inne- bära ett kringgående av rätten att vara passiv om uppgiftsskyldighet skulle anses föreligga. Om t.ex. överträdelser har skett inom ett företags verksamhet och företagets ställföreträdare är misstänkta för brott, talar övervägande skäl mot att uppgifter framtvingas från företaget. Det är också den ståndpunkt som lagstiftaren intagit på skattesidan när det gäller utformningen av vitesförbudsregler där. Alltså, rätten att vara passiv förbjuder i vissa fall att uppgifter tvingas fram genom vites-, straff- eller annat sanktionshot. Den medför inte förbud att ställa frågor eller att inhämta uppgifter från annat håll än från den anklagade. 6.2.3Ett vitesförbud i balken? Frågan om vitesförbud i dessa situationer är inte unik för miljö- rätten och det finns skäl som talar för att den heller inte bör särregleras inom den miljörättsliga regleringen. Förhållningssättet bör vara lika inom de olika förvaltningsrättsliga områdena och en reglering bör ske gemensamt. En regel om förbud att vitesförelägga den som är anklagad för brott bör införas i någon av de för förvaltningen generellt gällande regleringarna, såsom förvaltnings- lagen eller viteslagen. Skulle en vitesförbudsregel införas i miljö- balken förefaller den närmast höra hemma i ett nytt andra stycke i 26 kap. 14 §. Den skulle kunna ha följande lydelse: