sou · GSB322 · 2005-01-01 00:00:00 — Med bidrag avses ekonomiska bidrag samt varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som erhållits utan vederlag, dock inte sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster. Politiska partier är som regel ideella föreningar och såsom juridiska personer bokföringsskyldiga. De största politiska partierna torde också i princip vara skyldiga att avsluta sina räkenskaper med en årsredovisning som är offentlig. I lagen (1972:625) om offentligt stöd till politiska partier gäller vidare efter en lagändring 2002 som villkor för att ett parti skall få beviljas statligt partistöd dels att partiet har utsett en auktoriserad eller godkänd revisor med uppgift att granska partiets räkenskaper, dels att partiet ger in sin årsredovisning för det senast avslutade räkenskapsåret till Lagändringen har inneburit att samtliga riksdagspartier numera avslutar sina räkenskaper med en årsredovisning uppställd enligt årsredovisningslagens bestäm- melser. Den intäktsredovisning som följer av partiernas ömsesidiga överenskommelse redovisas i tilläggsupplysningar i noter till årsredovisningarna. Några motsvarande villkor om redovisning och revision för att ett parti skall beviljas kommunalt eller landstingskommunalt partistöd har dock inte ställts upp. Ett bokslut uppställt enligt bokföringslagens bestämmelser eller en årsredovisning uppställd enligt årsredovisningslagens bestämmelser ger emellertid inte allmänheten någon insyn i hur de politiska partierna närmare finansierar sin politiska verksamhet. Enligt riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter skall ekonomiskt stöd från juridiska personer redovisas med belopp och givarens namn. Stöd från enskilda personer skall redovisas med det totala beloppet och antalet givare (punkt 2 i överenskommelsen). Även indirekt stöd, t.ex. i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader och personella resurser skall så långt det är möjligt redovisas (punkt 5 i överenskommelsen). Överenskommelsen omfattar all verksamhet, även sådan som bedrivs i stiftelse, bolag eller annan form, och som kontrolleras av partiet (punkt 3 i överenskommelsen). Partiernas bokslut skall utformas på ett sätt så att det så enkelt som möjligt går att utläsa hur verksamheten finansieras. Enskilda kandidater i allmänna val förväntas lämna motsvarande redovisning (punkt 4 i överenskommelsen). En författningsreglering som ger allmänheten insyn i hur de politiska partierna finansierar sin verksamhet och hur enskilda kandidater finansierar sina personvalskampanjer bör av naturliga skäl utgå från den samsyn som riksdagspartiernas överenskommelse ger uttryck för. Redovisningen bör utformas så att den både är lätt att analysera och så pass utförlig som kan krävas med hänsyn till dess syfte. Det är också viktigt att den präglas av saklighet, fullständighet, öppenhet, problemorientering och jämförbarhet. Den skall vidare omfatta all verksamhet, även sådan som bedrivs i stiftelse-, bolags- eller annan form och som kontrolleras av partiet. En sådan författningsreglering väcker dock flera olika frågor, vilka utredningen strax återkommer till. Det gäller främst frågor om offentliggörande av enskilda personers bidrag, anonyma bidrag och indirekt stöd. Inledningsvis skall dock först sägas att det närmast är självklart att ett partis totala intäkter skall anges i en sådan redovisning, likaså att offentligt partistöd inklusive andra offentliga stöd till partierna, medlemsavgifter och rena penninggåvor från enskilda och juridiska personer skall anges. Det gäller också försäljningsinkomster, lotteriinkomster och liknade insamlingsinkomster, liksom ränteinkomster och andra kapitalinkomster. Motsvarande krav på redovisningens innehåll torde i tillämpliga delar gälla även för de enskilda kandidaternas redovisning. De totala utgifterna för kandidatens valkampanj bör således redovisas, likaså i vilken utsträckning egna medel har används och bidrag från utomstående. I egna medel bör även lånade medel redovisas. För det fall lån har lämnats på andra villkor än gängse (förmånligare) bör förmånen också redovisas. Bidrag från utomstående bör i huvudsak indelas i bidrag från enskilda personer, företag, partiorganisationen inklusive sidorganisationer. När det sedan gäller redovisningen av den verksamhet som bedrivs i stiftelse, bolag eller annan form och som kontrolleras av ett parti, så bör den öppenhet och insyn som skall gälla för partiernas finansiering säkerställas genom att partierna i sina respektive intäktsredovisningar bifogar en motsvarande intäktsredovisning för dessa stiftelser och bolag m.fl. Detta skall också framgå av författningsregleringen. En särskild fråga är i vilken utsträckning bidrag från privatpersoner bör offentliggöras. Riksdagspartiernas ömsesidiga överens- kommelse förutsätter att ekonomiskt stöd från juridiska personer redovisas med belopp och givarens namn men att enskilda personers namn över huvud taget inte skall offentliggöras utan att det är tillräckligt att ange det totala bidragsbeloppet och antalet bidragsgivare. Det finns givetvis flera legitima skäl för en sådan hållning till enskilda personer. måste dock konstateras att ett sådant förhållningssätt är oförenligt med det likaledes legitima kravet på en för väljarna öppen redovisning av hur partierna finansierar sin verksamhet. I , och har man sökt upprätthålla principerna om integritet för den enskilde och öppenhet för väljarna genom att införa en beloppsgräns. I har åtgärden i förhållandet mellan den enskilde bidragsgivaren och valkandidaten formellt sett bedömts som ett ingrepp i skyddet av privatlivet eller integriteten, men att det funnits en godtagbar grund för ett sådant ingrepp, nämligen för att trygga andra personers rättigheter och friheter – i det här fallet val- och medbestämmanderätten. Den norska och danska regleringen på området innebär att bidragsbeloppet och bidragsgivarens namn skall anges i partiets redovisning om partiet under ett räkenskapsår från samma namngivna bidragsgivare mottagit ett eller flera bidrag som tillsammans överstiger (DKK/NOK). En motsvarande ordning tillämpas även i för de kandidater som blivit valda i riksdags- europaparlaments- eller kommunalval, med undantag för presidentval där denna ordning gäller för samtliga kandidater. I tillämpas en lägre beloppsgräns vid riksdags- och kommunalval (/tidigare 10 000 ) och en högre vid presidentval och Europaparlamentsval (/tidigare 20 000 ). Utgångspunkten för denna reglering är således att det finns ett allmänt intresse av att få vetskap om vem eller vilka som svarar för finansieringen av partiernas och kandidaternas verksamhet. har enskilda bidragsgivaren ett berättigat intresse av – som en politisk manifestation – att öppet kunna lämna bidrag till de politiska partier de önskar stödja utan att det kommer till allmän kännedom. Vid denna intresseavvägning har man inte ansett att den föreskrivna plikten att ange bidragsgivarnas identitet bör gälla för alla bidrag, utan endast för bidrag av någon betydenhet. Det är bara i de fallen som man kan säga att det finns ett berättigat allmänintresse av att känna till givarnas identitet, dvs. när bidragsbeloppet är av sådan storleken att det kan ge upphov till eller befaras ge upphov till bindningar mellan givaren och mottagaren. I och har man gjort bedömningen att en rimlig avvägning mellan dessa båda intressen går vid 20 000 Den högre beloppsgränsen i är en anpassning till beloppsgränsen för skattefri gåva. Den lägre beloppsgränsen är närmast en spegling av att kampanjkostnaderna i riksdags- och kommunalvalen är betydligt lägre än i presidentvalen och Europaparlamentsvalen och att det mindre bidragsbeloppet relativt sett får samma betydelse för eventuella bindningar mellan kandidaterna och finansiärer. En motsvarande ordning bör enligt utredningens mening gälla även i för partiernas och valkandidaternas redovisning av enskilda personers namn och bidragsbelopp. Utredningen bedömer att vid bidrag över ett visst (kritiskt) belopp tar väljarnas intresse av att få veta vem som är bidragsgivare över bidragsgivarens intresse av att öppet kunna ge bidrag till ett visst parti eller en viss valkandidat utan att detta kommer till väljarnas kännedom. Var denna kritiska gräns skall anses gå kan naturligtvis diskuteras. Samma belopp kan ju självklart ha helt olika betydelse beroende på vem som är mottagare; en enskild kandidat eller ett parti. Detsamma gäller givetvis också vid en jämförelse mellan exempelvis riksdagspartier och små nybildade lokala partier. Enligt utredningens bedömning bör ändå inte någon differentiering göras. Samma beloppsgräns bör kunna tillämpas för både partiernas och enskilda kandidaters redovisning. Beloppsgränsen bör sättas vid och gälla för samtliga val, vilken också i stort sett motsvarar de beloppsgränser som tillämpas i , och . En sådan regel hindrar i och för sig inte att givarens namn ändå offentliggörs av partiet eller kandidaten. För att så inte skall kunna ske bör därför införas en uttrycklig regel om att namnet på en privatperson inte får uppges utan dennes uttryckliga samtycke om värdet av det bidrag som han eller hon har lämnat understiger detta belopp. skall framhållas att en beloppsgräns givetvis inbjuder till kringgåenden genom t.ex. att dela upp ett större bidrag på flera givare inom en familj eller inom en grupp. Det finns som utredningen ser det inga praktiska möjligheter att förhindra den typen av kringgåenden. En särskild fråga är också i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att införa bestämmelser som förbjuder enskilda personer att lämna anonyma bidrag till politiska partier och valkandidater. Som utredningen har konstaterat i samband med behandlingen av frågan i vilken utsträckning en reglering på området är förenlig med grundlagen, är det inte förenligt med grundlagen att införa bestämmelser som förbjuder enskilda personer att ge anonyma bidrag. En sådan lagregel skulle i praktiken tvinga en bidragsgivare för att han eller hon skall kunna utöva sin rätt att ekonomiskt eller på annat sätt stödja ett visst politisk parti, att uppge sin identitet. Det är däremot möjligt att i lag förbjuda politiska partier eller valkandidater att ta emot anonyma bidrag. Rent praktiskt ser utredningen dock ingen möjlighet att införa ett sådant förbud för politiska partier eller valkandidater. Utredningen ser inte heller något egentligt behov av ett sådant förbud. Är bidragsgivaren okänd för det parti eller den valkandidat som har tagit emot bidraget torde inte heller någon särskild bindning kunna uppkomma mellan givare och mottagare. Något förbud mot anonyma bidrag finns inte heller i den danska, finska och norska lagstiftningen på området. Anonymiteten kan självklart utnyttjas av partier och kandidater som önskar dölja en bidragsgivares identitet. Det får dock förutsättas att partier och kandidater är lojala mot lagstiftningen. Däremot bör anonyma bidrag redovisas särskilt av partierna och valkandidaterna. En sådan redovisning bör ske för varje bidrag som uppgår till . Andra former av bidrag – indirekt stöd En ytterligare fråga är hur partierna och valkandidaterna skall redovisa sådana bidrag som i utredningens direktiv betecknas som indirekt stöd, vanligtvis i form av stödannonsering, olika typer av rabatter, personella resurser m.m. Denna typ av bidrag skall också enligt den nuvarande partiöverenskommelsen så långt möjligt redovisas. Ett sådant redovisningskrav väcker dock ett flertal frågor om identifiering och värdering av sådana bidrag. I så väl den danska, finska som norska lagstiftningen ställs krav på att även sådana bidrag eller tillskott skall redovisas av partierna och i förekommande fall av kandidaterna. Men det är bara i den finska lagstiftningen som man uttryckligen har undantagit sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster från en sådan redovisningsplikt. Både den danska och den norska regleringen förutsätter att partiernas räkenskaper skall innehålla uppgifter om intäkter eller tillskott som enligt god redovisningssed skall tas med i räkenskaperna. Regleringarna innehåller dock inte någon legaldefinition av begreppet tillskott. Begreppet, som innefattar även andra bidrag än rena penningbelopp, skall tolkas med ledning av vanligt språkbruk, syftet med regleringen, praxis på området och hur motsvarande begrepp tolkas på näraliggande områden. Ytterst vilar regleringarna på förutsättningen att de politiska partierna lojalt medverkar till att leva upp till lagens intentioner. har också i () lämnat vägledande kriterier för hur tillskottsbegreppet närmare kan avgränsas. Är det t.ex. fråga om ett stöd som den som tillhandahåller stödet vanligtvis tar betalt för i sin yrkesmässiga verksamhet eller om stödet på annan grund får anses utgöra ett substitut för ett penningbelopp, talar det för att stödet är ett tillskott i lagens mening. I så fall skall också stödet tas med i räkenskaperna till ett belopp som motsvarar vad partiet på sedvanliga villkor skulle ha fått betala för stödet. Är det å andra sidan fråga om personliga arbetsinsatser från partimedlemmar eller närstående och som utförs frivilligt och oavlönat, t.ex. sätter upp affischer i samband med valrörelsen, är det inte fråga om tillskott i lagens mening. Detsamma bör gälla då någon rent privat utan samband med någon förvärvsverksamhet utan krav på ersättning lånar ut lokaler och liknande. Även praktiska hänsyn bör enligt vägledning kunna beaktas. En rad praktiska problem skulle t.ex. uppkomma om man ställde som krav att annonsutgifter, rabatter och liknande, initierade av enskilda, skall tas upp i räkenskaper, närmast av det skälet att man inte kan förutsätta att ett politiskt parti under en valkampanj har möjlighet att känna till varje annons som tas in i dagspressen eller veckopressen och som uttrycker sitt stöd för partiet. Ett liknande gränsdragningsresonemang har också förts i förarbetena till den finska regleringen. Endast sådant stöd som klart kan mätas i pengar skall redovisas. Sedvanligt frivilligt arbete och motsvarande oavlönade arbetsinsatser, rabatter, sedvanliga gratistjänster m.m. behöver således inte redovisas. Däremot om exempelvis ett företag låter sina anställda stå till valkandidatens förfogande , kan denna tjänst genom att beräkna lönekostnaderna värderas i pengar och skall redovisas av kandidaten. Också vissa varor kan värderas i pengar. Det gäller t.ex. donationer av kampanjmaterial såsom planscher, rockmärken, valbroschyrer till kandidaten, likaså om någon som stöder valkandidaten betalar dennes räkningar för kampanjmaterialet. Motsvarande resonemang som de som förts i anslutning till såväl den danska som den finska lagstiftning i fråga om gränsdragningen mellan vad som skall respektive inte skall redovisas bör som utredningen ser det även kunna anläggas för svenska förhållanden. Ändamålet med en reglering är att säkerställa en öppenhet för hur politiska partier finansieras sin verksamhet och hur enskilda valkandidater finansierar sina personvalskampanjer med hänsyn till de bindningar som kan uppkomma mellan partier/kandidater och finansiärer. Det finns givetvis ett värde i att få en så fullständig bild som möjligt inte bara av partiernas intäkter utan också av valkandidaternas. En sådan information kan särskilt när det gäller partierna vara betydelsefull för bedömningen av partistöds- systemets utformning och effekter. måste värdet av en sådan information sättas i relation till vad som inte bara är praktiskt möjligt för partierna att redovisa med en rimlig arbetsinsats utan också att redovisningen uppfyller godtagbara krav på jämförbarhet och likformighet. Generellt sett uppkommer här liknande slag av gränsdragnings- problem som vid enskilda personers bidragsgivning. Det finns som utredningen ser det inte tillräckliga skäl för att kräva en redovisning av varje bidrag. Det gäller särskilt om risken för det slag av bindningar som är föremål för utredningens överväganden är låg. Personliga arbetsinsatser från partimedlemmar eller närstående och som utförs frivilligt och oavlönat är ett exempel på insatser som enligt utredningen bedömning inte skall behöva redovisas särskilt. Det gäller också om någon privat utan samband med någon förvärvsverksamhet tillhandahåller exempelvis bilar, lokaler och liknande. Det finns även praktiska problem som bör kunna beaktas vid en avgränsning. Det gäller särskilt utgifter som andra enskilda har haft för annonser, rabatter m.m. Som exempel på denna problematik kan nämnas situationen att någon av arbetsmarknadens parter initierat annonsutgifter i samband med en valkampanj. Annonserna kan vara utformade på olika sätt. I någon annons förordas ett visst parti, i någon annons flera partier och i ytterligare någon annons en fråga som ett parti driver i valkampen. Fråga uppkommer då om ett eller flera partier eller kanske inget parti skall ta upp annonskostnaden som intäkt. Enligt utredningens bedömning bör i exemplet inte något parti ta upp annonskostnaden som en intäkt. För att en sådan redovisning skall kunna bli aktuell måste det åtminstone föreligga någon form av samförstånd kring annonseringen i fråga mellan annonsören och partiet. Utredningen återkommer strax till frågan om stödannonsering, subventionering av annonskostnader och personella resurser. Sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster av parti- arbetare är således exempel på sådana bidrag som i övriga nordiska länder har undantagits från redovisningsplikten. Detta bör med de skäl som utredningen anfört kunna gälla också för en svensk reglering. Men det skall i så fall uttryckligen framgå av regleringen att sådana prestationer inte behöver redovisas som intäkter. Ett annat krav som bör gälla för en redovisningsplikt för den här typen av bidrag är att deras värde klart kan mätas i pengar. Erhålls bidrag kontant i svenska kronor föreligger givetvis inget värderingsproblem. Alla andra former av bidrag kräver däremot någon form av värdering. En naturlig utgångspunkt för partiernas redovisning är givetvis vad som enligt god redovisningssed skall tas med i räkenskaperna och de värderingsprinciper som rent allmänt gäller för redovisningen. Vägledande värderingsprinciper finns också på skatteområdet. När det gäller värdering av inkomster för beskatt- ningen finns sådana värderingsbestämmelser i inkomstskattelagen (1999:1229). Den allmänna värderingsnormen i inkomstskattelagen är att inkomster i annat än pengar skall värderas till marknadsvärdet. Tillämpad på det här området innebär det pris som partiet eller valkandidaten skulle fått betala på orten, om partiet eller kandidaten själv skaffat sig motsvarande varor, tjänster eller förmåner mot kontant betalning, eller med andra ord det pris bidragsgivaren skulle erhålla vid försäljning till en utomstående utan intressegemenskap (jfr 61 kap. 2 § nämnda lag). Inkomstskattelagen innehåller också vissa schablonregler för värderingen av vissa förmåner, såsom kostförmån och bilförmån. På övriga områden för t.ex. kapitalvinstbeskattning, beskattning av näringsverksamhet m.m. har principer för värderingen vuxit fram i Det är givetvis inte alltid självklart vad som skall anses vara marknadsvärdet på det som erhållits. Har t.ex. mottagaren inte själv fritt kunnat välja formen för det erhållna bör detta givetvis också beaktas vid en värdering. Det är också enligt utredningens mening lämpligt att utgå från nu redovisade värderingsprinciper för partiernas och valkandidaternas intäktsredovisning. Utgångspunkten bör således vara att värdet av varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som ett parti eller en kandidat får utan att behöva betala för skall tas upp i partiets eller kandidatens intäktsredovisning till sitt marknadsvärde. När det gäller stödannonsering, subventionering av annonskostnader, tillhandahållande av personella resurser och liknade som inte har initierats av partiet eller kandidaten utan av någon enskild fysisk eller juridisk person, exempelvis av någon näringslivsorganisation eller någon facklig organisation, skall även sådana bidrag redovisas så långt det är möjligt. Men det finns som utredningen tidigare pekat på i detta avsnitt praktiska problem att i alla lägen kräva en redovisning. Man kan således inte förutsätta att ett parti eller en valkandidat har möjlighet att känna till varje annons i pressen som uttrycker sitt stöd för partiet eller kandidaten. Man kan inte heller förutsätta att ett parti eller kandidat alltid vet vilka subventioner eller andra slag av rabatter man får just på grund av den politik man för. Det kan också gälla då någon på eget initiativ tillhandahåller personella resurser i en valrörelse. Sådana praktiska problem måste kunna beaktas vid redovisningen. I andra fall skall givetvis värdet av stödet redovisas enligt de värderingsprinciper som utredningen angivit. Om en viss osäkerhet således kan råda kring frågorna om stödannonsering m.m. är det däremot klart att om exempelvis ett företag eller en organisation låter sina anställda med bibehållen lön stå till ett partis eller en kandidats disposition att denna tjänst kan värderas genom att beräkna lönekostnaden. Utredningens förslag: Partierna centralt, regionalt och lokalt samt valda kandidater och ersättare skall allt efter i vilken vald församling de tagit plats lämna sina intäktsredovisningar till respektive församling, dvs. och kommunfullmäktige för att dessa skall hålla redovisningarna offentligen tillgängliga. Partier som har tagit plats i och kandidater som utsetts till företrädare eller ersättare i skall lämna sina intäktsredovisningar till . Partiernas intäktsredovisningarna skall sändas in senast efter räkenskapsårets utgång. Kandidaternas intäktsredovisningar skall sändas in senast efter det att valresultatet har fastställts. De uppgifter som lämnas i intäktsredovisningarna får behandlas helt eller delvis automatiserat för att ge allmänheten en samlad information om hur partierna centralt, regionalt och lokalt finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina kampanjer. Något författningskrav på att just politiska partier eller valkandidater offentligen skall redovisa hur de har finansierat sin politiska verksamhet respektive sina personvalskampanjer finns inte. I årsredovisningslagen finns visserligen bestämmelser om att den som skall avsluta sina räkenskaper med en årsredovisning också skall offentliggöra densamma enligt en viss procedur. I den mån partierna är skyldiga att lämna en årsredovisningen kommer således ett offentliggörande till stånd. Ett sådant offentliggörande av partiernas årsredovisningar sker numera också genom den procedur för statligt partistöd som föreskrivs i lagen om offentligt partistöd till politiska partier. Bokföringslagen innehåller inga bestämmelser om offentliggörande av räkenskaper eller bokslut. Någon särskild ordning för hur partiernas och valkandidaternas redovisning skall offentliggöras har inte lagts fast i riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter. I överenskommelsen sägs endast att partiernas fastställda bokslut skall finnas tillgängliga för alla som önskar ta del av dem (punkt 6 i överenskommelsen) och att detta förfarande även kan tillämpas av enskilda kandidater (se ingressen till överenskommelsen). Offentliggörande aktualiserar två frågor. Den ena fråga är när uppgifterna skall offentliggöras. Och den andra är hur offentliggörandet lämpligast sker. Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse innebär i praktiken att en redovisning kan ske först under det år som följer på valåret och att varje parti håller redovisning tillgänglig för den som är intresserad. Huruvida detta förfarande också skall tillämpas av enskilda kandidater framgår inte . Enligt utredningens bedömning bör både tid och plats för offentliggörandet av partiernas och valkandidaternas redovisningar om möjligt samordnas. När skall uppgifterna offentliggöras?