sou · GSB323 · 2005-01-01 00:00:00 — Genom beslut tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning. Till särskild utredare förordnades regeringsrådet . Att som experter biträda utredningen förordnades organisationsdirektören , verksjuristen , kanslirådet , ämnesrådet , departementsrådet , expeditions- och rättschefen , lagmannen , avdelningschefen , ämnesrådet , departementsrådet , stabschefen , departementsrådet , chefsjuristen och byråchefen . förordnades expeditions- och rättschefen som expert. Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare i utredningen . Härmed överlämnas utredningens betänkande Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23). Uppdraget är med detta avslutat. Förslag till myndighetsförordning.......................................... 2.Förslag till förordning om konsekvensanalys vid 3.Förslag till ändring av förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom 4.Förslag till ändring i förordningen (1998:740) om anställning hos allmän försäkringskassa ................................. 5.Förslag till ändring i förordningen (1995:625) med instruktion för för Förslag till förebild för myndighetsinstruktioner.................. Utredningens uppdrag och arbete ................................ 2.1Den förvaltningspolitiska propositionen och det 2.1.3 De tre grundläggande värdena...................................... 2.1.4 En förvaltning för medborgarna .................................. Kvalitet och kompetens................................................ 2.1.7 Regeringens styrning och ledningens ansvar............... En direkt tillämplig förordning ............................................... En ny benämning...................................................................... Något om myndighetsbegreppen .................................. Förvaltningsmyndigheter under regeringen ........................... Benämningar och begrepp ....................................................... 4.1En direkt tillämplig myndighetsförordning och 5 Regeringens styrning av och krav på myndigheterna....... 79 5.1Myndigheternas roll i den svenska Regeringens styrning av myndigheterna ................................ Regeringens krav på myndigheterna....................................... Ansvar och ansvarsutkrävande ..................................... 7.2.3 Beslut om slopad intresserepresentation ................... Lekmannastyrelser som huvudregel........................... 7.2.6 Den förvaltningspolitiska propositionen – nu 7.3.3 Myndighetschef och styrelse med begränsat 7.3.4 Styrelse med fullt ansvar............................................. Nämnder och råd ........................................................ 7.4.2 Myndighet som leds av en myndighetschef .............. 7.4.3 Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse ....................................... 7.4.4 Myndighet som leds av en styrelse ............................ 7.4.5 Myndighet som leds av en nämnd.............................. Ledamöter i styrelser och nämnder ............................. Rekrytering av styrelseledamöter.......................................... Statskontorets utvärdering av styrelser med fullt ansvar..... Myndighetsledningens interna styrning och kontroll och intern revision .................................................... Intern styrning och kontroll.................................................. Några jämförelser med aktiebolagslagen ..................... påpekanden och förslag...................... 8 kap. aktiebolagslagen (1975:1385) ..................................... Särskilda besluts- eller rådgivningsorgan inom för mindre myndigheter ...................... Kammarkollegiets stöd till nämndmyndigheter................... Exempel på andra värdmyndigheter med stöd till Ansvarsfördelning mellan central, regional och lokal Hur sker återrapporteringen?................................................ Uppgifter från myndigheterna .............................................. Åtgärder med anledning av Uppgifter från RRV och .............................. Uppgifter från myndigheterna .............................................. 17.2.1 Allmänna bestämmelser om myndigheternas 17.2.2 Processbehörighet som är särskilt reglerad ............... Särskilt om myndigheternas processbehörighet................... 17.4.1 Uppgifter från myndigheterna ................................... 17.4.2 Uppgifter från Justitiekanslern .................................. Myndigheternas medverkan i EU-arbetet..................... På vilket sätt medverkar myndigheterna i EU-arbetet? Uppgifter från myndigheterna .............................................. 19.2.3 Allmänna råd............................................................... Reglering av skyldigheten att göra konsekvensanalyser...... 19.3.5 Riktlinjer för ................................. 19.3.6 Konsekvensanalyser vid genomförandet av EG- Efterlevnad och kontroll ....................................................... 19.4.4 Myndighetschefens uppgifter .................................... Förslag till förändringar......................................................... Myndigheternas arbete med konsekvensanalyser ................ 19.6.1 Sammanfattning av myndigheternas uppgifter ......... 19.7Förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner (Samrådsförordningen) ...................................... Överklagande i anställningsärenden och 20.3.1 Vad ..................särskiljer den statliga anställningen? 20.3.3 Förfarandet .....................vid anställning av personal 20.3.4 Rätten .....................att överklaga anställningsbeslut 20.3.5 Olika sätt att befria regeringen från prövning av överklaganden ..........................i anställningsärenden 20.3.6 Anställningsärenden ..........................i kommunerna 20.3.7 .................för totalförsvaret 20.3.8 .......................för högskolan 20.3.9 Ärenden .......................................i 20.3.11 ........skrivelse till regeringen 20.3.12 ...........Europarättens krav på domstolsprövning 20.4.2 Överklagbarhet ....................................och klagorätt 20.4.3 Hur ................................många ärenden överklagas? Konsekvenser av utredningens förslag ................................. Förslaget till myndighetsförordning......................................... Förslaget till förordning om konsekvensanalys vid Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde ............ 4–5. Förslagen till ändring i förordningen (1998:740) om anställning hos allmän försäkringskassa och förordningen (1995:625) med instruktion för Förslaget med förebild för myndighetsinstruktion ................. Verksförordningen (1995:1322)...................................... Utredningens enkät till myndigheterna.......................... Sammanfattningen i Statskontorets rapport 2003:11, Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande.......................... Genom den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr.1997/98:294) lades regeringens förvaltningspolitik fast och regeringens riktlinjer för och kraven på den framtida statliga förvaltningen redovisades. I propositionen aviserade regeringen också en avsikt att utifrån de riktlinjer som angavs i propositionen genomföra ett handlingsprogram. antog regeringen ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlingsprogram, En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram. I handlingsprogrammet återgavs i stort regeringens krav eller kommande krav på sina myndigheter. Som en följd av dessa nya förvaltningspolitiska riktlinjer och krav ansåg regeringen det också nödvändigt med en översyn av verksförordningen (1995:1322). Utredningens uppdrag har varit att utarbeta förslag till en ny verksförordning. Verksförordningen fungerar som ett av regeringens generella styrredskap gentemot myndigheterna. Förordningen reglerar bl.a. myndigheternas ledningsformer, myndighetsledningens ansvar och uppgifter, ärendenas handläggning, myndigheternas medverkan i EU-arbetet, myndigheternas skyldigheter att göra konsekvens- analyser i samband med regelgivning samt hur anställningsärenden och normgivningsärenden får överklagas. Ett huvudsakligt syfte med översynen har varit att skapa en större tydlighet när det gäller myndighetens ledning, ledningens ansvar och uppgifter samt de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna. Utformningen av en ny verksförordning har haft sin utgångspunkt i dels de författningar som utgör grunden för förvaltningspolitiken, dels de mål och riktlinjer som lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) och i regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram. Verksförordningen gäller för samtliga myndigheter under regeringen. De flesta av dessa myndigheter benämns inte längre verk. Med hänsyn härtill och för att markera att det rör sig om en ny förordning föreslår utredningen att den nya förordningen skall benämnas myndighetsförordningen. För att minska riskerna för tillämpningsproblem har utredningen haft i uppdrag att göra en bedömning av om det är möjligt att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent användning av de olika myndighetsbegreppen. När det gäller myndighetsbegreppen så anser utredningen att de viktiga begreppen är myndighet, förvaltningsmyndighet och central förvaltningsmyndighet. Begreppen myndighet och förvaltningsmyndighet går att definiera med utgångspunkt i regeringsformens bestämmelser. Däremot är innebörden av begreppet central förvaltningsmyndighet inte helt klar. Det förekommer i en rad olika förordningar och vid tillämpningen av förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk i staten har ibland tveksamheter uppstått då det inte framgått av myndig- hetens instruktion att den är en central förvaltningsmyndighet. Utredningen föreslår att regeringen i varje enskild myndighets instruktion anger om myndigheten skall vara en central förvalt- ningsmyndighet eller ej. För att undvika tillämpningsproblem bör andra myndighetsbegrepp inte användas i myndigheternas instruktioner. Myndighetsförordningen blir direkt tillämplig på förvaltningsmyndigheter Verksförordningen tillämpas på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion. Bestämmelser i verksförordningen har gjorts tillämpliga både för förvaltningsmyndigheter och i domstolarnas administrativa verksamhet. I vilken omfattning detta har skett varierar stort mellan olika myndigheter. Utredningen föreslår att myndighetsförordningen skall vara direkt tillämplig på samtliga förvaltningsmyndigheter under rege- ringen. På så sätt bör man få inte bara en mer enhetlig och tydlig utan också en enklare reglering av myndigheternas verksamhet. Det förhållandet att myndigheterna och deras verksamheter skiljer sig mycket åt medför att det kommer att bli nödvändigt för regeringen att i vissa fall göra undantag från någon eller några av myndighetsförordningens bestämmelser i ett antal myndigheters instruktioner. Detta bör dock ske endast i undantagsfall. Vad beträffar domstolarna så passar de sätt på vilket domstolarna leds inte in under någon av de ledningsformer som utredningen haft till uppgift att reglera i myndighetsförordningen. Det är därför inte möjligt att utan omfattande undantag göra myndighetsförordningen direkt tillämplig på domstolarnas administrativa verksamhet. Med hänsyn härtill och till domstolarnas konstitutionella ställning anser utredningen att myndighetsförordningen inte bör vara direkt tillämplig på domstolarna. Varje förvaltningsmyndighet skall ha en instruktion Varje förvaltningsmyndighet, kommittéer och särskilda utredare undantagna, vars organisation och verksamhet inte regleras genom lag skall ha en instruktion. En instruktion kan vara gemensam för flera myndigheter med liknande verksamhet eller för flera myndigheter inom samma förvaltningsområde. Regeringen skall i varje myndighets instruktion ange myndighetens verksamhetsområde, hur myndigheten skall ledas och andra för myndigheten specifika förhållanden. Regeringens krav på myndigheterna I sin styrning av myndigheterna ställer regeringen en mängd krav på dem. Vissa av kraven är specifika för en myndighets ansvarsområde medan andra krav gäller för samtliga myndigheter, s.k. generella krav. De generella kraven kan delas in i två grupper. Den ena innefattar sektorsövergripande krav som utgår från ett politikområde men kan även riktas mot verksamheter inom andra sektorer. Sådana krav kan avse exempelvis jämställdhet, regional- politik och mänskliga rättigheter. Den andra gruppen innefattar de förvaltningspolitiska kraven, t.ex. tillgänglighet och öppenhet. Enligt utredningen skall de myndighetsspecifika kraven, på samma sätt som , anges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. Vad beträffar de generella kraven så föreslår utredningen att de krav på myndigheterna som är gemensamma för samtliga myndigheter och som rör själva förvaltningen, förvaltningspolitiska krav, anges i myndighetsförordningen. Övriga krav, s.k. sektorsövergripande krav, skall anges i det regelverk som rör politikområdet och inte i myndighetsförordningen. Ansvar och ansvarsutkrävande inom förvaltningen När man talar om ansvar inom förvaltningen avses vanligen antingen verksamhetsansvar eller juridiskt ansvar. Med verksamhetsansvar avses ansvaret för att myndighetens verksamhet bedrivs så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Det juridiska ansvaret innefattar straffrättsligt ansvar, skadeståndsansvar och disciplinansvar. Respektive myndighet ansvarar inför regeringen för sin verksamhet. Vem vid myndigheten som ansvarar för verksamheten beror på hur myndigheten leds. I myndighetsförordningen skall regleras vem vid myndigheten som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen och vad det ansvaret innebär. I de allra flesta fall krävs för att verksamheten skall fungera att ansvaret delegeras inom myndigheten. Av myndighetsförordningen skall framgå hur beslutanderätten får delegeras inom myndigheten. Myndighetens ledning skall i en arbetsordning reglera vem som ansvarar för vad vid myndigheten. För att följa upp och kontrollera myndigheternas verksamhet har regeringen skapat olika redskap för återrapportering, främst årsredovisning och mål- och resultatdialog. Något formellt beslut om ansvarsfrihet fattas inte med anledning av årsredovisningen eller i samband med mål- och resultatdialogen. Hur regeringen skall utkräva s.k. verksamhetsansvar av myndigheterna är en fråga om regeringens handlande gentemot myndigheterna och skall därför inte regleras i myndighets- förordningen. Det juridiska ansvaret för myndighetschefer och övriga anställda vid myndigheter samt för nämnd- och styrelseledamöter kan delas in i straffrättsligt ansvar, disciplinansvar och skadeståndsansvar. Vem eller vilka vid myndigheten som kan komma att åläggas ett juridiskt ansvar för myndighetens åtgärder beror på hur ansvaret fördelats genom regleringen i myndighetsförordningen, instruk- tionen och arbetsordningen samt ytterst på hur domstolarna, mot denna bakgrund, bedömer ansvarsfrågan. Vid bedömningen av en ansvarsfråga måste beaktas vilka resurser och befogenheter samt vilken kompetens den person på vilken ledningen internt lagt ansvaret haft till sitt förfogande. Har denne inte fått erforderliga resurser kan ansvaret komma att falla tillbaka på myndighetens ledning. Varje myndighet skall ha en arbetsordning Av organisatoriska skäl men också för att ansvarsfrågor, när sådana aktualiserar, skall kunna bedömas är det mycket viktigt att fördelningen av uppgifter och ansvar inom myndigheten noga regleras i en arbetsordning. Varje myndighet skall ha en arbetsordning. En sådan skall innehålla närmare bestämmelser om myndighetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet samt reglera fördelningen av arbetsuppgifter, beslutanderätt och ansvar. I de myndigheter som leds av en styrelse skall styrelsen också närmare ange arbetsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen i arbetsordningen. Styrelsen skall upprätta en årsplan för sitt arbete Vid de myndigheter där det finns en styrelse, skall styrelsen upprätta en årsplan för sitt arbete. Årsplanen skall innehålla ett program för innefattande exempelvis planering av styrelsens arbete och tider för sammanträden. Myndigheternas ledningsformer regleras var för sig Genom ställningstagandet till den förvaltningspolitiska propositionen har bestämt vilka olika ledningsformer som skall tillämpas vid förvaltningsmyndigheterna. Myndigheterna skall ledas antingen av en myndighetschef ensam, av en myndighetschef som biträds av en styrelse med begränsade befogenheter, av en styrelse med fullt ansvar eller, undantagsvis, av en nämnd. Det har varit utredningens uppdrag att i myndighetsförordningen reglera dessa ledningsformer på ett sådant sätt att fördelningen av uppgifter och ansvar mellan olika ledningsorgan är klar och ändamålsenlig. Utredningen har valt att reglera de fyra ledningsformerna var för sig. För varje ledningsform anges i stora drag i myndighetsförord- ningen vem som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen, vem som ansvarar för vad inom myndigheten, vem som skall avgöra vilka ärenden samt hur beslutanderätten får delegeras. Utredningen anser att de benämningar som används för de olika ledningsformerna kan förtydligas och föreslår att ledningsformerna skall benämnas myndighet som leds av en myndighetschef, myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse, myndighet som leds av en styrelse och myndighet som leds av en nämnd. Myndighet som leds av en myndighetschef Myndigheten skall ledas av en chef som sköter den löpande verksamheten och ansvarar för verksamheten inför regeringen. Myndighetschefen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden skall avgöras av myndighetschefen eller av den hos myndigheten som myndighetschefen delegerar beslutanderätten till. Regeringen kan föreskriva att det vid sidan av myndighetschefen skall finnas ett råd. Regeringen skall bestämma vilka funktioner ett sådant råd skall ha. Vanligen fungerar rådet som ett rådgivande organ för myndighetschefen men kan också ha andra uppgifter, t.ex. att utöva insyn. Rådet har inte några särskilda uppgifter när det gäller myndighetens ledning eller ifråga om beslutsfattande och har därmed inte heller något formellt ansvar. Myndighetschefen skall fortlöpande informera rådet om myndighetens verksamhet. Rådet skall bestå av det antal ledamöter som anges i myndighetens instruktion. Regeringen skall anställa myndighetens chef samt förordna ledamöterna i rådet. Myndighetschefen skall ingå i rådet och vara dess ordförande. Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse Myndigheten skall ledas av en chef som sköter den löpande verksamheten och som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Vid sin sida skall chefen ha en styrelse med insyn i verksamheten och en såväl rådgivande som beslutande funktion. Styrelsens främsta uppgift skall vara att stödja myndighetens chef i arbetet med att utveckla myndighetens verksamhet mot de mål som riksdag och regering satt upp. Styrelsen skall ha god insyn i myndighetens verksamhet, vilket krävs för att den på ett bra sätt skall kunna fullgöra den rådgivande funktionen. Styrelsen skall också fungera som myndighetens beslutorgan i vissa frågor vilket innebär att styrelsen också fungerar som kontrollorgan. Att styrelsen fattar beslut i vissa frågor innebär att den blir ansvarig i dessa delar inför regeringen. Myndighetschefen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av styrelsen, personalansvars- nämnden eller av något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden skall avgöras av myndighetschefen eller av den hos myndigheten som myndighetschefen bestämmer. Myndighetschefen kan inte till styrelsen hänskjuta prövningen av andra ärenden än sådana som ankommer på styrelsen enligt myndighetsförordningen eller instruktionen. Styrelsen skall bestå av det antal ledamöter som anges i myndighetens instruktion. Regeringen skall anställa myndighetschefen och utse styrelsens ledamöter. Regeringen skall också utse styrelsens ordförande, vilken vanligen bör vara myndighetens chef. Myndighet som leds av en styrelse Myndigheten skall ledas av en styrelse som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Vid myndigheten skall det finnas en myndighetschef som skall svara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Styrelsen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden får avgöras av myndighetschefen. Om styrelsen inte har bestämt något annat får myndighetschefen överlåta sin beslutanderätt till andra hos myndigheten. Styrelsen skall bestå av det antal ledamöter som regeringen bestämmer i myndighetens instruktion. Myndighetschefen skall anställas och styrelsens ledamöter utses av regeringen. Även styrelsens ordförande, som skall vara extern, skall utses av regeringen. I styrelsen skall det finnas en vice ordförande som styrelsen utser inom sig. Myndighet som leds av en nämnd I de fall där ett kollektivt beslutsfattande i sakfrågor är nödvändigt bör i första hand övervägas om uppgifterna kan anförtros ett särskilt beslutsorgan inom en befintlig myndighet. Nämndmyndighetsformen skall användas endast undantagsvis i fall där uppgifterna är olämpliga att hantera inom en annan organisation och där inte heller en myndighet som leds av en myndighetschef är en lämplig lösning. Nämndmyndigheter skall antingen vara knutna till en värdmyndighet eller ha ett eget kansli med en av nämnden anställd chef för kansliet. Nämnden skall ansvara för verksamheten inför regeringen. Nämnden får delegera till någon vid värdmyndigheten eller vid myndigheten att sköta den löpande verksamheten. Nämnden skall bestå av det antal ledamöter som regeringen bestämmer i myndighetens instruktion. Nämndens ledamöter och dess ordförande skall utses av regeringen. Ledamöter i styrelser och nämnder Vilka personer som skall vara styrelse- eller nämndledamöter måste bestämmas från myndighet till myndighet. Det är enligt utredningens bedömning inte lämpligt att genom en avgränsning ange att en viss kategori av personer inte skall vara styrelse- eller nämndledamöter. I 11–12 §§ förvaltningslagen finns bestämmelser om jäv. Det är viktigt att, innan en person förordnas till ledamot, noga överväga om jävsproblem eller lojalitetskonflikter kan uppstå för honom eller henne som ledamot. Intern styrning och kontroll och intern revision Myndighetsledningens ansvar är att verksamheten bedrivs så att de mål uppnås som fastställs av regeringen, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att den redovisas på ett till- förlitligt sätt. För att ledningen skall kunna följa upp verksamheten behövs inom varje myndighet ett system för intern kontroll. Den eller de vid myndigheten som ansvarar för verksamheten inför regeringen skall ha ansvaret för att utforma den interna styrning och kontroll som krävs vid myndigheten för att kontrollera verksamheten. Internrevisionen kan sägas vara ledningens verktyg för att värdera den interna styrningen och kontrollen. Den eller de vid