sou · GSB336d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Om inflationen är och räntan är ger detta samma reala avkastning som om inflationen är och räntan är . I båda fallen blir den reala avkastningen . Det finns också andra faktorer än räntan som påverkar sparandet, sannolikt påverkar inkomstnivån sparandet mer än räntenivån. 2Samstämmigheten är stor att räntan påverkar sparandet, hur mycket är dock omstritt. Se t.ex. Liebritz, och (1997) Taxation and Economic Performance, Economic department Working Paper, no. 176, , . Förmögenhetsskatt och ekonomisk tillväxt I en liten, helt öppen ekonomi påverkas alltså inte investeringarna av förändringar i det inhemska sparandet. Att ekonomin är liten innebär att den inte påverkar de interna- kapitalmarknaderna i tillräckligt stor utsträckning för att påverka den internationella räntenivån. I en stor ekonomi kan för- ändringar i det inhemska sparandet även påverka räntenivån på de internationella kapitalmarknaderna. I en helt sluten ekonomi finns inga inslag av utländskt kapital i ekonomin. I en sådan ekonomi är sparande och investeringar lika stora. Om sparandet minskar leder detta till att räntorna stiger. Detta leder i sin tur till att kostnaden för investeringar ökar. Ökade kostnader innebär att investeringarna minskar, vilket påverkar den ekonomiska tillväxten negativt. I en sluten ekonomi påverkar alltså förändringar i inhemskt sparande investeringarna. En ekonomi kan också vara delvis sluten genom att kapitalmark- naderna inte är tillräckligt utbyggda, vilket kan få till följd att alla inte har tillgång till de internationella kapitalmarknaderna. Dessa är då hänvisade till inhemskt kapital för investeringar och beroende av inhemskt sparande för investeringar, men berörs ändå av det inter- nationella kravet på kapitalavkastning. Resonemanget visar hur en skatt på förmögenheter påverkar det enskilda sparandet. Effekterna på investeringarna beror dock på hur öppen ekonomin är. Som nämndes ovan kommer ett minskat spa- rande att slå igenom på investeringarna i en sluten ekonomi, medan de inte påverkar investeringarna i en helt öppen ekonomi. 15.2Förskjutning till institutionellt sparande Förmögenhetsskatten påverkar individernas, men inte det institu- sparandet, eftersom förmögenhetsskatten betalas av indivi- der. Detta innebär att en stor del av det inhemska sparandet inte utgör underlag för förmögenhetsskatten, vilket kan få till följd att sparandet förskjuts från individuellt till institutionellt sparande. Om svenska individer betalar mer i kapitalskatt än utländska är en möjlig följd av detta att en allt större del av de svenska företagen kommer att ägas från utlandet. I förlängningen finns det risk att viktiga funktioner som ledning och forskning och utveckling flyt- tar utanför gränser.3 3 Se t.ex. Henrekson och (2002) Ägarpolitik och ägarstruktur i efterkrigstidens , i (red.) Vem skall äga ? Förmögenhetsskatt och ekonomisk tillväxt Även detta resonemang är beroende av om ekonomin är sluten eller liten och öppen. I en liten, helt öppen ekonomi är avkastningskravet före skatt, bruttoavkastningen, bestämd interna- tionellt. Investerarna placerar i de objekt som ger högst avkastning, men beskattas i sina respektive hemländer enligt de lagar som gäller där. Avkastningen efter skatt, nettoavkastningen, bestäms av både bruttoavkastningen och det skattesystem som finns i respektive land. Det är dock bruttoavkastningen som bestämmer var investe- rarna placerar sina tillgångar. I en liten, öppen ekonomi har alltså kapitalbeskattningen på ägarnivå ingen betydelse för företagens kapitalkostnader och har därför ingen effekt på investeringsnivån. Däremot påverkar beskattningen på företagsnivå bruttoavkast- ningen och följaktligen även investeringarna. I en sluten ekonomi är det däremot ingen skillnad på vilken nivå – företags- eller ägarnivå – skatten tas ut. En skatt på förmö- genheter minskar både sparande och investeringar. De utländska direktinvesteringarna ökade i under 1990- talet. Det rör sig både om förvärv av företag och om fusioner, där bolagets huvudkontor ofta förlagts till utlandet. Antalet sysselsatta i utlandsägda företag har ökat betydligt, liksom det utländska ägan- det på Stockholmsbörsen. I jämförelse med andra har haft ett stort nettoinflöde av direktinvesteringar. Andelen förvärv har varit relativt stort i förhållande till nyetable- ringarna, särskilt vad gäller antalet sysselsatta. Förenklat kan sägas att det finns två uppfattningar om orsaken till detta och vad effekterna blir. En åsiktsriktning menar att orsaken till det ökade utländska ägandet är ett dåligt ägarklimat i – där förmögenhetsskatten är en del. Detta får negativa samhällekonomiska konsekvenser för som helhet. Det ogynnsamma ägarklimatet bidrar till att individuellt ägande missgynnas i förhållande till utländskt och institutionellt ägande. Den förda politiken har låst in kapitalet i stora, redan etablerade företag, vilket missgynnar småföretag och medelstora företag och försvårar för dessa att växa. Om företagens huvudkontor flyttar utomlands är det enligt detta synsätt allvarligt, eftersom just huvudkontoren har positiva externa effekter som höjer hela tillväxtpotential. En annan åsiktsriktning menar att det ökade utländska ägandet är en naturlig följd av avregleringarna som skedde , och en del av en internationell fusionsvåg under 1990- talet. Direktinvesteringarna medför en kunskapsöverföring som Förmögenhetsskatt och ekonomisk tillväxt även kommer de svenska företagen tillgodo i form av ökad faktor- produktivitet. Det är tveksamt om det är något att oroa sig för om huvudkontoren flyttar utomlands, däremot är det inte bra om forsknings- och utvecklingsverksamheten flyttar utomlands. Om ett utökat utländskt ägande leder till att viktiga funktioner och arbeten flyttar utomlands eller inte, beror på vilka motiv som ligger till grund för investeringsbesluten. Agerar företagen efter ekonomiska kriterier och lägger produktion, utveckling o.dyl. där de kan förvänta sig hög produktivitet, ska det inte ha någon bety- delse från vilket land individen, eller institutionen, är ifrån. Förmögenhetsskatten innebär att det finns incitament att placera kapital i tillgångar som inte utgör underlag för förmögenhetsskat- ten. Detta kan göras på laglig väg, men också genom att olagligt dölja sina tillgångar för att undgå skatt. En del av dessa tillgångar är placerade i utlandet och rapporteras inte till . Hur mycket kapital som finns i utlandet på detta sätt är osäkert. beräknar restposten i finansräkenskaperna till , men påtalar också att detta sannolikt är en låg uppskattning av skattefelet. Om förmögenhetsskatten avskaffas är det möjligt att svenskar med oredovisade tillgångar i utlandet flyttar tillbaka kapitalet till och att förmögna personer flyttar (tillbaka) till . Förmögenhetsskatten är dock inte den enda skatten på kapital i . Även andra skatter skapar incitament för att undanhålla tillgångar i utlandet från beskattning, under förutsättning att kapi- talinkomstskatten är lägre i landet där tillgångarna finns. En avskaffad förmögenhetsskatt behöver alltså inte leda till att kapital som göms i utlandet flyttar tillbaka till . För att minska incitamenten att gömma undan kapital utomlands kan krävas att även andra skatter på kapital sänks eller helt avskaffas. Detta kan dock komma att leda till andra, mindre önskvärda konsekvenser. En sänkt skatt på kapitalinkomster leder till ännu större olik- formighet mellan inkomst från arbete och inkomst från kapital än vad som är fallet . Detta kan leda till improduktiv skatteplane- 4Se Oroliga skattebaser – Riskområden för skattefel med internationell anknytning, RSV rapport 2002:2. 5Ett utökat internationellt informationsutbyte gör det svårare att gömma undan tillgångar från skattemyndigheterna. Förmögenhetsskatt och ekonomisk tillväxt ring inom , där människor försöker omvandla inkomster från arbete till inkomst från kapital. Effekten av en avskaffad förmögenhetsskatt för att föra tillbaka undangömt kapital från utlandet ska alltså inte överskattas. För att få en mer påtaglig effekt behöver dessutom ett avskaffande sanno- likt kombineras med en allmän skatteamnesti. Att kapital i utlandet olagligt döljs för är negativt av flera orsaker, bland annat minskar skatteintäkterna och skatte- moralen urholkas. Bara detta är tillräckliga skäl för att ta problemet på stort allvar. Vilken effekt detta har på investeringar och ekono- misk tillväxt beror dock återigen på om ekonomin är sluten eller liten och öppen. I en liten, öppen ekonomi bestäms som beskrivits tidigare inve- steringarna av hur stor den förväntade bruttoavkastningen är, vil- ken bestäms internationellt. Kapital som göms undan för att undgå skatt kan ersättas av internationellt kapital. Det har alltså ingen betydelse för de sammanlagda investeringarna. I en sluten ekonomi är det däremot av betydelse om tillgångar göms undan utomlands för att undgå skatt. I detta fall minskar det kapital som finns tillgängligt för investeringar, som följaktligen minskar och påverkar tillväxten negativt. 15.4En olikformig beskattning leder till att investeringarna snedvrids Det är inte alla tillgångar som utgör underlag för förmögenhets- skatten i , och de tillgångar som utgör underlag värderas inte på samma sätt, så tas t.ex. bankmedel upp till hela sitt värde medan aktier registrerade på Stockholmsbörsens A-lista tas av sitt värde. Om beskattningen av olika tillgångar inte är densamma kommer tillgångar som inte utgör underlag för skatt eller är lågt värderade att ha ett försteg framför tillgångar som är högt värderade. Inve- steringarna kommer att bli beroende inte bara av vilken avkastning de förväntas ge, utan också av hur de beskattas, eftersom samma individ då kan välja mellan olika skatteregler. Investeringarna sned- vrids därför på ett sätt som inte är samhällsekonomiskt effektivt. Det är sannolikt inte möjligt att göra alla tillgångar till underlag för förmögenhetsskatten. Det viktiga är dock att de samhällsekono- Förmögenhetsskatt och ekonomisk tillväxt miskt betydelsefulla tillgångarna beskattas för att minimera sned- vridningarna. Ett exempel kan visa vilken effekt en olikformig beskattning får. En ensamstående person utan skulder ska placera . Om personen sätter in pengarna på banken värderas de till hela sitt värde, dvs. vid förmögenhetsbeskatt- ningen. Förmögenhetsskatten blir i detta fall 52 500 kronor.6 Köper personen i stället aktier registrerade på Stockholmsbörsens A-lista värderas de till av sitt värde, dvs. fyra miljoner kronor.7 Förmögenhetsskatten blir i detta fall 37 500 kronor.8 Om personen i stället köper aktier noterade på Stockholmsbörsens O- lista räknas de inte in i underlaget för förmögenhetsskatten och personen behöver inte betala någon förmögenhetsskatt alls. För att personen ska investera i A-aktier i stället för O-aktier krävs alltså att bruttoavkastningen (både utdelning och kurs- utveckling) är högre för A-aktien än för O-aktien. Detta leder till att personer av skatteskäl kan välja placeringar som utan skatt ger en sämre avkastning. Detta är inte samhällsekonomiskt effektivt. Med likformig beskattning får i stället tillgångarna konkurrera på lika villkor. Detta får till följd att den samhällsekonomiskt mest produktiva investeringen också ger den privatekonomiskt högsta avkastningen. En olikformig beskattning riskerar också att leda till inlåsnings- effekter, eftersom det blir oförmånligt att avyttra förmögenhets- skattemässigt gynnade tillgångar. Det ovan nämnda innebär att om förmögenhetsskatten har negativa effekter på den ekonomiska tillväxten, beror detta till största delen på att inte alla tillgångar beskattas och att de tillgångar som beskattas inte värderas lika. Med andra ord att skatten är olikformig, vilket snedvrider investeringarna. Förmögenhetsskatten kan påverka den ekonomiska tillväxten på olika sätt. Eftersom skatten tas ut på ackumulerat sparande minskar den sannolikt det inhemska sparandet i samhället. 6Beräknat som förmögenhetsvärdet minus fribeloppet (i detta fall ) multiplicerat . (5 000 000- 1 500 000) x 0,015 = 52 500. 7Här bortses för enkelhetens skull från eventuella värdeförändringar. 8(4 000 000- 1 500 000) x 0,015 = 37 500. Förmögenhetsskatt och ekonomisk tillväxt kar dels på grund av att nettoavkastningen minskar, dels på grund av att skatten ger incitament till att gömma undan kapital i utlan- det, skattefusk. För att påverka den ekonomiska tillväxten måste dock ett för- ändrat sparande också påverka investeringarna. Om det gör detta eller inte beror till stor del på hur kapitalmarknaderna fungerar och hur internationaliserad ekonomin är. I en sluten ekonomi, som inte har tillgång till utländskt kapital, är investeringarna beroende av inhemskt sparande. I en sådan ekonomi påverkar ett förändrat spa- rande investeringar och ekonomisk tillväxt. En liten, öppen ekonomi har tillgång till internationella kapital- marknader. I en sådan ekonomi är inte investeringarna på samma sätt beroende av det inhemska sparandet, vilket får till följd att ett förändrat inhemskt sparande inte påverkar investeringarna och den ekonomiska tillväxten. är en av de mest internationellt beroende ekonomierna i världen. Kapitalmarknaden är väl utvecklad och integrerad med de internationella kapitalmarknaderna. Det är därför rimligt att det är beskrivningen av en liten, öppen ekonomi som är mest relevant för del. Eftersom det inhemska sparandet inte är den avgörande faktorn för investeringarna i en liten, öppen ekonomi går det inte heller att säga att förmögenhetsskatten minskar den ekonomiska tillväxten på grund av att den minskar sparandet i , eller att kapital göms undan i utlandet för att undgå beskattning (även om detta har andra negativa konsekvenser). Internationellt kapital kan fylla upp detta. Däremot kan förmögenhetsskatten påverka den ekonomiska till- växten genom att investeringarna snedvrids på grund av skatten. En olikformig beskattning leder till att investeringarna inte går till de samhällsekonomiskt mest lönsamma investeringarna, eftersom skatten påverkar nettoavkastningen. För att minska detta problem kan därför basen för förmögenhetsskatten breddas och tillgångarna värderas likformigt. I nästa kapitel redogörs för möjligheten att bredda basen och göra värderingen av tillgångar i förmögenhets- skatten likformig. 16Likformig beskattning och möjligheterna att bredda basen Vi ska göra en generell översyn av förmögenhetsskatten med utgångspunkten att tillgångar så långt möjligt ska behandlas lik- formigt i fråga om skatteplikt och värdering. Dessutom ska vi sär- skilt beakta de fördelningspolitiska aspekterna. Ett övergripande mål för arbetet ska vara att söka åstadkomma ett regelsystem för förmögenhetsbeskattningen som är både enkelt och rättvist. Ordvalet att tillgångar så långt möjligt ska behandlas likfor- migt kan i och för sig anses indikera att vissa undantag, dvs. olik- formigheter, bör behållas eftersom det i vissa fall finns intressen som är starkare än intresset att beskattningen ska vara likformig. Vi börjar hur som helst med att belysa begreppet likformigt och varför likformighet anses vara bra. Därefter redovisar vi skillnader i nuva- rande skatteplikt och värdering (avsnitt 16.3). I avsnitt 16.4 och 16.5 tar vi upp betän- kande Våra skatter (SOU 2002:47). Därefter diskuterar vi vilka av nuvarande olikformigheter som gör mest skada i syfte att klargöra till vilka tillgångar skattebasen i första hand bör breddas. I avsnitten 16.7–16.9 behandlar vi skattefriheten för företagstillgån- gar och pensionskapital samt nuvarande värdering av privatbostads- rätter. Våra överväganden och förslag i dessa delar finns i avsnitten 16.7.6, 16.8.5 och 16.9.6. Slutligen behandlar vi två frågor som pekas ut särskilt i våra direktiv, nämligen beskattningen av marknadsnoterade aktier och skattebefrielsen för huvuddelägares aktier (avsnitten 16.10 och 16.11). Våra överväganden och förslag i dessa två frågor finns i avsnitten 16.10.8 och 16.10.9 samt 16.11.7– 16.11.10. Likformig beskattning och möjligheterna att bredda basen 16.2Varför är likformig beskattning bra? Vid utformningen av skatteregler anses likformighetsprincipen innebära att personer med samma faktiska inkomst ska betala samma skatt eller när det är fråga om förmögenhetsskatt att perso- ner med samma faktiska förmögenhet ska betala samma förmögen- hetsskatt. Personer med lika stora förmögenheter bör alltså betala lika mycket i förmögenhetsskatt. Vilka tillgångar förmögenheten fördelar sig på ska inte spela någon roll. Likformighetsprincipen behandlas även i avsnitt 5.2. Principen om likformighet i beskattningen fick stort genomslag reformering av inkomstbeskattning. I förarbetena till reformen framhölls att olikformig beskattning ger upphov till sam- hällsekonomiska snedvridningar. Problemet var att personer och företag av skatteskäl lockades att välja alternativ som de annars inte skulle ha valt. Det fanns därför en risk för snedvridningar av inve- steringar m.m. Personer och företag valde helt enkelt det alternativ som var mest förmånligt från skattesynpunkt. Det framhölls också att olikformig beskattning ger upphov till orättvisor eftersom personer med samma egentliga inkomst betalar olika mycket i skatt. Dessutom visade studier att olikformigheterna i första hand utnyttjades av resursstarka personer genom skatteplanering. En ytterligare aspekt var att olikformigheter liksom komplicerade regler missgynnar personer som på grund av bristande information och kontakter eller av ekonomiska och moraliska skäl inte utnyttjar alla möjligheter till lägre skatt. Olikformig beskattning ansågs därför motverka den inkomstutjämning som skattesystemet skulle bidra till (SOU 1989:33 s. 56–58). I kölvattnet av skattereform gjordes ett försök att reformera förmögenhetsbeskattningen enligt samma principer, nämligen låga skattesatser och likformig beskattning. I departe- mentspromemorian Reformerad förmögenhetsbeskattning anför- des att starka rättviseskäl talade för att personer med samma fak- tiska förmögenhet betalade lika stor förmögenhetsskatt. Även samhällsekonomiska effektivitetsskäl ansågs tala för en likformig beskattning så att valet mellan olika placeringar inte snedvrids av skatteeffekter. Det ansågs nämligen uppenbart att förmögenhets- skatten kunde påverka den enskildes placering av sin förmögenhet i olika tillgångar. Många skattskyldiga kunde enligt promemorian inom vida ramar välja hur stor skattepliktig förmögenhet de önskade redovisa (Ds 1990:91 s.50–52). Förslaget ledde dock inte Likformig beskattning och möjligheterna att bredda basen till lagstiftning, vilket berodde på att kraftig kritik kom att riktas mot förslaget och då främst mot de mindre gynnsamma värderings- reglerna för företagstillgångar (prop. 1990/91:168). I förarbetena till nuvarande lag om förmögenhetsskatt uttalade regeringen att som huvudregel bör all egendom vara skattepliktig Med andra ord likformighet i fråga om skatteplikt. När det gällde värderingen ansåg regeringen att rättviseskäl och samhällsekono- miska effektivitetsskäl talade för att samtliga skattepliktiga till- gångar borde värderas efter samma princip. Dessutom borde till- gångar och skulder så långt möjligt behandlas likformigt. I vissa fall fanns det dock tungt vägande skäl för att göra avsteg från nämnda principer. I syfte att skapa goda villkor för expansion av små och medelstora företag och för etablering av nya företag ansåg reger- ingen t.ex. att kapital nedlagt i sådana företag, skulle vara skatte- fritt. Regeringen var medveten om att detta var en olikformighet som skulle innebära att två hushåll med lika stor nettoförmögenhet skulle komma att betala olika mycket i förmögenhetsskatt (prop. 1996/97:117 s. 47–51). En sammanfattning av uttalandena i olika förarbeten leder till slutsatsen att likformighet är bra eftersom olikformighet är dåligt och olikformighet är dåligt av följande skäl, olikformighet leder till att skattereglerna snedvrider valet mel- lan olika placeringar/investeringar, olikformighet leder till att personer med samma faktiska för- mögenhet betalar olika mycket i förmögenhetsskatt, s.k. hori- sontella orättvisor, olikformighet skapar utrymme för skatteplanering vilket tende- rar att gynna resursstarka personer och missgynna andra. 16.3Skillnader i skatteplikt och värdering Förmögenhetsbeskattningen är inte likformig eftersom all förmö- genhet inte är skattepliktig Det finns nämligen tillgångar som inte är skattepliktiga. Vidare finns det tillgångar som värderas på ett generösare sätt än andra. Syftet med det här avsnittet är att redo- göra för skillnaderna i skatteplikt och värdering. I lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt finns en uttömmande uppräkning över vilka tillgångar som är skattepliktiga. Tillgångar som inte omfattas av uppräkningen är skattefria. Skatte- pliktiga tillgångar ska värderas med hänsyn till förhållandena vid Likformig beskattning och möjligheterna att bredda basen Huvudregeln är att en tillgång ska tas upp till marknadsvärdet. Från denna regel finns dock undantag. Tillgångar som inte är skattepliktiga Genom uppräkningen av vilka tillgångar som är skattepliktiga framgår motsatsvis vilka tillgångar som är skattefria. Tillgångar som inte omfattas av uppräkningen är skattefria. Nedan räknas till- gångar som inte är skattepliktiga upp. Dessutom lämnas en kort redogörelse för skälet till skattefriheten. Företagstillgångar är inte skattepliktiga med undantag för till- gångar som ingår i kapitalförvaltning. Motivet för skattefriheten är att skapa goda villkor för små och medelstora företag. Av samma skäl är aktier som är marknadsnoterade utan att vara inregistrerade vid börs, t.ex. aktier på , skattefria. För att inte familjeföretag ska avstå från att inregistrera sina aktier på Stockholmsbörsens A-lista, där aktierna är skattepliktiga, är huvuddelägares aktier undantagna från skatteplikt. En huvuddel- ägare är en aktieägare som för inregistreringen ägde av rösterna i bolaget. Onoterade optioner och terminer är undantagna från skatteplikt. Undantaget motiveras av att om skatteplikt gällde skulle t.ex. för- pliktelsen i ett optionsavtal kunna dras av som skuld medan rättig- heten innehas av någon vars skattepliktiga förmögenhet är lägre än fribeloppet. Syftet är alltså att motverka skatteplanering. Pensionsförsäkringar och behållningar på pensionssparkonto ska inte tas upp till beskattning. Detta undantag från skatteplikt brukar i olika sammanhang förklaras med att pensionssparandet är en del av det sociala skyddsnätet. Av delvis samma skäl har rätt till livränta eller jämförbar utbetalning på grund av försäkring eller tidigare anställning undantagits från skatteplikt. Livförsäkringar som enbart avser olycksfall eller dödsfall senast och som inte är återköpsbara är inte skattepliktiga och skälet till det är att sådana försäkringar har ett mycket begrän- sat värde. Rätt till underhållsbidrag är inte skattepliktigt. Inre lösöre för personligt bruk, som t.ex. konst och antikviteter som ingår i hemmet är skattefria eftersom skatteplikt skulle inne- bära omfattande kontroll- och värderingsproblem. För att inte veteranbilar, dvs. bilar som är eller äldre, ska behandlas sämre Likformig beskattning och möjligheterna att bredda basen än antikviteter i hemmet är sådana bilar inte heller skattepliktiga. Av kulturhistoriska skäl har vidare föremål som deponerats på museum eller liknande inrättning undantagits från skatteplikt. Tillgångar som i praktiken är skattefria Aktier som inte är marknadsnoterade är skattepliktiga. Värderings- reglerna innebär dock att onoterade aktier i praktiken blir skatte- fria. Vid värderingen ska nämligen tillgångar i bolaget endast beak- tas i den omfattning som skulle ha gällt om tillgångarna hade inne- hafts direkt av aktieägaren. Om tillgången ingår i en rörelse hos bolaget anses detsamma gälla för delägaren. Eftersom företagstill- gångar inte är skattepliktiga innebär det normalt att aktierna inte ges något värde vid förmögenhetsbeskattningen.