sou · GSB364d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Utredaren bör därför överväga i vilken utsträckning begreppet nödvändiga kostnader behöver klarläggas och preciseras. En förutsättning för att det skall vara möjligt att bedöma om de avgifter en huvudman tar ut överensstämmer med de regler som gäller för avgiftsuttaget är att va-verksamheten redovisas skild från annan verksamhet som huvudmannen bedriver. Det bör därför övervägas om det bör införas särskilda regler för redovisning av va- verksamhet. Enligt va-lagen skall det samlade avgiftsuttaget fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Lagen ger visst utrymme för att engångsavgifter för viss eller vissa fastigheter kan bestämmas med hänsyn till de särskilda kostnaderna för den eller de aktuella fastigheterna, så kallad särtaxa. För periodiska avgifter finns vissa möjligheter att besluta om en särskild säsongstaxa. Det bör övervägas om det finns behov av andra regler för användning av sär- och säsongstaxa eller om möjligheterna att använda sådana taxor bör ändras. Utredaren bör ägna särskild uppmärksamhet åt frågor rörande dagvatten. Bland annat bör förutsättningarna för avgiftsskyldig- hetens inträde uppmärksammas när det gäller avledande av dagvatten från fastigheter som är bebyggda eller som är avsedda att bebyggas. Utredaren skall också överväga om möjligheterna att ta ut avgifter för avledande av dagvatten från allmänna platser bör ändras. Också principerna för fördelningen av avgiftsskyldigheten för avledande av vatten bör granskas. Vid överväganden om ändrade regler för avgiftsuttaget skall de bostadspolitiska aspekterna beaktas. Inkoppling till och brukande av den allmänna anläggningen Om en fastighets va-installation är bristfällig eller kopplas till den allmänna anläggningen på ett felaktigt sätt, kan driften av den allmänna anläggningen störas. Detsamma gäller till exempel om skadliga ämnen tillförs avloppsnätet. Utredaren bör därför över- väga om förutsättningarna för huvudmannen att meddela allmänna bestämmelser om inkoppling till och brukande av den allmänna anläggningen är tillräckliga eller bör ändras. Även frågan om huvudmannen skall ha någon rätt att kontrollera hur en va- installation kopplas till den allmänna anläggningen bör uppmärksammas. Det bör även övervägas om huvudmannen skall ges utökade möjligheter att ingripa mot fastighetsägare med installationer som kan orsaka allvarliga driftsstörningar hos den allmänna anläggningen. Det bör då också övervägas om huvudmannen skall ha rätt att förbjuda en fastighetsägare att koppla in sådana installationer till den allmänna anläggningen. Inom va-lagstiftningen finns flera olika prövningssystem. Tvister mellan brukare och huvudmän prövas av . Nämndens beslut överklagas till i dess samman- sättning som miljööverdomstol. Vissa beslut som enligt va-lagen fattas av kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol och vissa till regeringen. Kommunala beslut om till exempel fastställande av va-taxa kan överklagas enligt kommunal- lagens regler om laglighetsprövning. Utredaren skall undersöka behovet av de olika prövningsvägarna och överväga förenklingar. Utgångspunkten bör vara PBL- utredningens förslag att fler ärendetyper lämpligen skulle kunna hanteras av . Lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem är en motsvarighet till va-lagen när det gäller fjärrvärme. Lagen reglerar förhållandet mellan huvudmännen för och brukarna av fjärrvärmeanläggningar och naturgasnät som allmänförklarats enligt lagen. Såvitt det är känt finns det inte några allmän- förklarade fjärrvärmeanläggningar eller naturgasnät. Utredaren skall därför utvärdera behovet av lagen. Om utvärderingen ger vid handen att det finns ett fortsatt behov av lagstiftning, skall förslag lämnas till nödvändiga författningsändringar eller till fortsatta utredningsinsatser. Eventuella förslag till författningsändringar bör om det är lämpligt utgå från de förslag som lämnas beträffande va- lagen. Utredaren skall bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön. Därvid skall särskilt analyseras hur förslagen påverkar möjligheterna att uppnå de miljökvalitetsmål som godkänt och som är relevanta beträffande va-verksamhet (jfr prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183 och prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) skall konsekvenserna i olika avseenden av utredningsförslag beräknas och redovisas. Utredaren skall särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner och enskilda samt de samhällsekonomiska konsekvenserna. Även eventuella konsekvenser för det kommunala självstyret och arbetsförut- sättningarna för små företag skall uppmärksammas särskilt. Arbetets genomförande och tidsplan Den särskilde utredaren skall samråda med och den särskilde utredare som skall lämna förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt samt med andra myndigheter och organisationer som berörs. I den omfattning utredaren finner lämpligt skall samråd också äga rum direkt med kommuner. Uppdraget skall redovisas till regeringen . Statens va-nämnds rapport angående ramdirektivet för vatten Genom regeringsbeslut fick Statens va- nämnd i uppdrag att granska om bestämmelserna om avgifter och taxor i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanlägg- ningar (va-lagen) uppfyller de krav som ställs i artikel 9 i och rådets direktiv /60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitik- ens område. Uppdraget skall redovisas . I det följande lämnas först en redogörelse för ramdirektivets artikel 9 som innehåller bestämmelser om prissättning och kostnadstäckning för vattentjänster. Därefter behandlas i avsnitt 3 översiktligt va-lagens regler om taxor och avgifter och i avsnitt 4 görs en bedömning av hur va-lagens regler förhåller sig till kraven i direktivets artikel 9. Samråd har i viss utsträckning förekommit med den särskilde utredare som har regeringsuppdrag att lämna förslag till administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt. Regeringens uppdragsbeslut bifogas som bilaga. (Utelämnad här). Direktivet 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område och Europeiska Unionens råd har antagit ett direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det s.k. ramdirektivet för vatten. Direktivet syftar till att bevara och förbättra vattenkvaliteten i alla typer av vattenförekomster inom gemenskapens område; såsom grundvatten, ytvatten, våtmarker och miljöer. även åtgärder för att bibehålla tillgängliga vattenkvantiteter eftersom det bidrar till att säkerställa en god vattenkvalitet. Vidare eftersträvas en successiv minskning av utsläpp av farliga ämnen till vatten. För att säkerställa direktivets målsättning skall ett admini- strativt system inrättas för förvaltning av avrinningsområdena inom respektive stat. Vid genomförandet av direktivet skall de principer iakttas som allmänt gäller för gemenskapens miljöpolitik, dvs. försiktighetsprincipen, principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. Den senare principen – att förorenaren skall betala – skall speciellt beaktas när det gäller kostnadstäck- ningen för vattentjänster. Med vattentjänster avses, enligt definitionen i Artikel 2.38, alla tjänster som tillhandahåller hushåll, myndigheter eller någon slags ekonomisk verksamhet uttag, uppdämning, lagring, rening och distribution av ytvatten eller grundvatten eller insamling och rening av avloppsvatten som senare släpps ut i till ytvatten. Artikel 9 behandlar täckning av kostnaderna för vattentjänster 1.Medlemsstaterna skall beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster inberäknat miljö- och resurskostnader, med beaktande av den ekonomiska analys som utförs enligt bilaga III och i enlighet framförallt med principen förorenaren betalar. Medlemsstaterna skall se till att: - prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna och att den därigenom bidrar till miljömålen i detta direktiv, - de olika vattenanvändningsverksamheterna, uppdelade på åtminstone industri, hushåll och jordbruk adekvat bidrar till kostnadstäckningen för vattentjänster, med utgångspunkt i den ekonomiska analys som utförts enligt bilaga III och med beaktande av principen förorenaren betalar Medlemsstaterna kan härvid beakta kostnadstäckningens sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter liksom geografiska och klimatiska förhållanden i den eller de regioner som påverkas. 2.Medlemsstaterna skall i förvaltningsplanerna för avrinnings- distrikten rapportera om de planerade praktiska åtgärder för att genomföra punkt 1, vilka kommer att bidra till att miljömålen i detta direktiv uppnås samt om de olika vattenanvändningsverksamheternas bidrag till en kostnadstäckning för vattentjänster. 3.Inget i denna artikel hindrar finansiering av särskilda förebyggande eller avhjälpande åtgärder för att nå detta direktivs mål. 4.Medlemsstaterna skall inte anses ha överträtt detta direktiv om de ienlighet med fastslagen praxis beslutar att inte tillämpa bestämmelserna i punkt 1 andra stycket och i samma syfte de relevanta bestämmelserna i punkt 2 för en viss vattenanvändningsverksamhet, såvida detta inte äventyrar syftena och möjligheten att uppnå målen för detta direktiv. Medlemsstaterna skall rapportera skälen till varför de inte fullt ut tillämpar punkt 1 andra stycket i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten. Den ekonomiska analysen enligt bilaga III syftar till att ge underlag för att kunna bedöma de totala vattenkostnaderna. Kostnaderna för att samla in de relevanta uppgifterna ingår i vattenkostnaderna. Analysen skall beakta den långsiktiga vattenförsörjningen och vattenbehovet inom respektive avrinningsdistrikt. Utifrån analysen skall det vara möjligt att göra uppskattningar av de volymer, priser och kostnader som är förenade med vattentjänster. Vidare skall man kunna uppskatta behovet av framtida investeringar. Analysen skall också utgöra bedömningsunderlag för att åstadkomma den mest kostnadseffektiva kombinationen av åtgärder som avses i artikel 11. Vid beräkningen av kostnaderna för vattentjänster skall, enligt punkt 1 i artikel 9, förutom finansiella kostnader även miljö- och resurskostnader beaktas. Med finansiella kostnader för vatten- tjänster avses – enligt meddelande från kommissionen till rådet, och Ekonomiska och sociala kommittén (KOM(2000) 477 – En prispolitik som främjar en hållbar användning av vattenresurserna) – bl.a. kostnader för att tillhanda- hålla och administrera tjänsterna, drifts- och underhållskostnader samt kapitalkostnader. Miljökostnaderna utgörs av kostnaderna för den skada som vattenförbrukningen vållar miljön och ekosystemen, samt dem som använder miljön. Som exempel nämns skada i form av minskad ekologisk kvalitet på vattenekosystemen eller saltinträngning och försämring av produktiv mark. Resurskost- nader är kostnaderna för uteblivna möjligheter för andra användare på grund av att vattenresurserna förbrukas snabbare än sin naturliga återfyllnadstakt, t.ex. i samband med överuttag av grundvatten. Tillämpningen av principen att förorenaren betalar betonas särskilt, eftersom det anses främja en effektivisering av vattenförbrukningen och en minskning av föroreningarna. Varje användare bör stå för sin del av de kostnader som uppstår i direkt proportion till förbrukad vattenmängd eller orsakad förorening. skall medlemsstaterna ha infört en prispolitik för vatten som ger tillräckliga incitament till effektiv vattenanvändning vilket skall bidra till att uppnå miljömålen i direktivet. Kommissionen förespråkar att prissättningen till en del består av en rörlig del för att fungera som ett incitament till vattenbesparing och minskande av föroreningar. Detta måste dock vägas mot behovet av att upprätthålla infrastrukturen för vattentjänsterna och de fasta kostnader som är förenade med detta. Vidare måste varje sektor av användare – i första hand hushåll, jordbruk och industri – påföras avgifter som säkerställer kostnadstäckning för respektive sektor. Det är angeläget att de sektorer som förorenar mest och är minst effektiva också betalar för sin förbrukning vilket betydligt minskar trycket på vattenresurserna. I vissa områden kan det vara befogat att ha differentierade priser på grundvatten och ytvatten. Prissättningen bör anpassas till de geografiska förhållandena och de klimatförhållanden som råder inom varje område eller region som berörs av vattenuttaget eller föroreningen. I vissa fall kan det finnas anledning att beakta de sociala konsekvenserna som den nya prispolitiken medför. I sektorer där kostnadstäckningen för vatten är låg kan en kraftig höjning av avgiften vara betungande. Detta gäller speciellt inom jordbrukssektorn men även för hushåll med låga inkomster. Det kan därför finnas skäl att införa de nya avgifterna successivt så att användarna får tid att anpassa sig till de nya förhållandena. En annan metod kan vara att tillgodose de grundläggande behoven av vatten till en förhållandevis låg kostnad medan förbrukning därutöver åsätts ett högt enhetspris. Vattenprispolitikens huvudsakliga mål skall dock vara att fungera som ett incitament till hållbar vattenanvändning. Det gäller särskilt i områden med vattenbrist eller brist på vatten av god kvalitet. De ekonomiska effekterna bör tas med i beräkningen. Bl.a. bör kostnader för att inrätta och förvalta det nya systemet ingå. Även ekonomiska effekter i övrigt samt miljöeffekter bör beaktas vid införandet av den nya prispolitiken. Enligt punkt 2 av artikeln skall medlemsstaterna i förvaltnings- planerna för de olika avrinningsdistrikten ange vilka åtgärder som planeras för att genomföra punkt 1. Tanken är att prissättningen skall kombineras med i förvaltningsplanerna angivna praktiska åtgärder vilket skall medföra att miljömål, ekonomiska mål och sociala mål uppnås . Däri kan ingå utsläpps- och uttagskontroller, tillståndsgivning och stöd till olika forsknings- projekt som syftar till att förbättra miljön. Installation av mätanordningar både vad avser förbrukning och utsläpp av föroreningar förespråkas, för att kunna införa ett prissystem som grundar sig på förbrukning. Vidare ger det kunskap om användarna och vilka behov som finns. Ofta är en kombination av vattenavgifter och subventioner för miljövänliga investeringar och metoder en effektiv väg att komma till rätta med miljöproblem. Information till konsumenter och intressenter om prispolitiken, om hur vattencykeln fungerar och vilken effekt vattenanvänd- ningen har, är viktig för acceptansen av ett nytt avgiftssystem. I förvaltningsplanerna skall de olika vattenanvändnings- verksamheternas bidrag till kostnadstäckningen redovisas. Vattentjänstleverantörerna bör ha det adekvata underlaget för att uppskatta de finansiella kostnaderna, medan uppskattningen av miljö- och resurskostnaderna bäst sker inom organisationen för avrinningsområdet. De finansiella kostnaderna täcks till viss del inom industri och hushåll. Inom jordbrukssektorn är kostnadstäckningen låg och det gäller speciellt jordbruk som är beroende av konstbevattning. Än så länge finns det inga lättillgängliga och tillförlitliga metoder att uppskatta och värdera miljö- och resurskostnader även om forskning pågår. Sådana metoder måste utvecklas ytterligare. I den mån miljökostnader överhuvudtaget påförs brukarna , är syftet att samla in medel för framtida förbättringsåtgärder av vattenkvalitet och ekosystem. Direktivets syfte är dock att medlemsstaterna i allt större utsträckning skall se till att även miljö- och resurskostnader integreras i prispolitiken. Enligt punkt 3 i artikeln är det ingenting som hindrar finansiering av särskilda förebyggande eller avhjälpande åtgärder för att nå direktivets mål. Som nämnts ovan kan det vara svårt att beräkna det exakta priset på en miljöstörning på grund av vattenuttag eller förorening. Även när det finns metoder för detta kan det ta innan prissättningen får den avsedda effekten att minska belastningen på vattnet. En framkomlig väg kan då vara att uppskatta kostnaden för en återställande eller förebyggande åtgärd och fördela kostnaderna för detta på brukarna inom den sektor som orsakar miljöpåverkan. Punkt 4 i artikeln anger förutsättningarna för undantag från kostnadstäckningsprincipen. Avvikelse från principen kan ske för viss vattenanvändningsverksamhet om en tillämpning av denna medför sociala, ekonomiska eller miljömässiga effekter som inte är önskvärda. Undantagen får dock inte medföra konsekvenser som strider mot direktivets syften eller medför att målen inte kan uppnås. Medlemsstaterna måste i förvaltningsplanerna redogöra för orsaken till varför kostnadstäckningsprincipen inte fullt ut tillämpas för en viss sektor. Va-lagens avgifts- och kostnadstäckningsregler (Utelämnat här). Förhållandet mellan ramdirektivets artikel 9 och va- lagens bestämmelser om avgifter och taxor. Va-lagens tillämplighet, skatte- eller avgiftsfinansiering. Vattendirektivets syfte är att vattenförekomsterna inom unionens område skall kunna bevaras och helst förbättras. Vattenförbrukarna skall därför ges incitament till en effektiv vattenanvändning så att målet skall kunna uppnås. Ett viktigt instrument för att påverka förbrukningen i önskvärd riktning är den prispolitik som varje medlemsstat förväntas tillämpa. För de planerade avrinnings- distrikten skall i förvaltningsplanerna uppges bl.a. vilken prispolitik som genomförs för att uppnå målen i artikel 9. De planerade avrinningsdistrikten som tänks administreras av myndighet(er) kommer, som förhållandena ser ut , att även omfatta flera verksamhetsområden, fastställda enligt reglerna i va-lagen. Som framgått av tidigare redovisning är det endast inom de fastställda verksamhetsområdena som va-lagens regler är tillämpliga. Vattenuttag för och avloppsutsläpp från fastigheter utanför dessa områden regleras sålunda inte av va-lagen. Inom verksamhets- områdena kan va-huvudmännen även tvångsvis ta ut avgifter av brukarna för dessas rätt att begagna den allmänna va-anläggningen. Har allmän va-anläggning inte byggts ut till alla fastigheter inom verksamhetsområdet kan dock avgift givetvis inte utkrävas för vatten och avlopp. Det förekommer också att huvudmannen trots att allmän anläggning byggts ut bedömer att enstaka fastigheters egna anordningar för renvattenuttag med större fördel tillgodoser fastighetens renvattenbehov än vad en anslutning till kommunens vattennät gör och avstår från uttag av renvattenavgift. Härvid blir ofta – vid god vattenkvalitet och vattentillgång i den enskilda vattentäkten – den lägre kostnaden för fastighetsägaren att fortsätta att nyttja den enskilda vattentäkten avgörande. Att fastigheter kan undgå avgiftsskyldighet för kommunalt avlopp när sådant byggts ut under hänvisning till egen anordning, är däremot ytterst ovanligt. Av vad som sagts framgår emellertid också att va- huvudmannen, även när i övrigt alla förutsättningar finns, inte är tvingad att belasta brukarna med avgifter utan har möjlighet att skattefinansiera va-verksamheten helt eller delvis. Va-lagen hindrar således inte att alla kommunmedlemmar får vara med och betala för va-anläggningen oavsett graden av nyttjande och trots att många av dessa kanske inte alls utnyttjar densamma. I praktiken torde dock skattefinansieringsgraden ha minskat radikalt och tendensen mot en avgiftsfinansiering bli allt tydligare. Det synes emellertid uppenbart att en effektiv vattenanvändning enligt ramdirektivets intentioner svårligen låter sig förenas med en prispolitik som medger att va-kostnader av någon betydelse tillåts täckas med skattemedel. Det synsätt som direktivet ger uttryck för är att vattenanvändarna direkt skall kunna se sambandet mellan en viss vattenanvändning och de kostnader denna för med sig. En skattefinansiering tydliggör knappast detta samband och strider direkt mot den bärande principen att förorenaren skall betala. Kommunernas rätt att för skötseln av sina angelägenheter ta ut skatt är grundlagsskyddad. Kommunallagen förutsätter att kommunerna skall planera skattesats och hur verksamheten skall finansieras. Så länge denna rätt föreligger och va- verksamheten är en uppgift torde en full avgiftsfinansiering knappast kunna garanteras. Va-lagens taxe- och avgiftsregler får i sådana fall inte genomslag fullt ut hos vattenförbrukarna. Med den utveckling som skett mot allt större del avgiftsfinansiering synes denna omständighet dock inte böra tillmätas en alltför stor tyngd. Med den reservation som alltså i vissa fall kan göras vad gäller omfattningen av regelverkets tillämplighet på täckningen av huvudmannens kostnader för va-verksamheten torde va-lagen i väsentliga avseenden svara upp mot de i ramdirektivets artikel 9 ställda kraven. Som framgår av det följande kan dock den gällande nyttoprincipen vid avgiftsuttag av brukarna liksom den begränsning som ligger i självkostnadsprincipen i 24 § va-lagen innebära att kostnader inte fullt ut får genomslag i motsvarande avgift hos brukarna eller kategorier av brukare och i vissa fall inte alls kan belastas va-kollektivet. Nyttoprincipen som grund för avgiftsuttaget Ramdirektivets krav, som dessa uttrycks i artikel 9 är, förutom att tillräckliga incitament skall ges till effektiv vattenanvändning, att de olika vattenanvändningsområdena skall adekvat bidra till kostnadstäckningen för vattentjänsterna med speciellt beaktande av den nämnda principen att förorenaren betalar. Enligt va-lagen ankommer det på huvudmannen för allmän va- anläggning att utforma va-taxa för verksamhetsområdet och bestämma vilka avgiftsparametrar den skall innehålla. Taxan måste dock utformas med beaktande av de grunder som va-lagen anger för avgiftsuttag i §§ 24–26. Som framgått under redogörelse för lagen betyder detta bl.a. att avgifter endast får uttagas för vad som kan betraktas som nödvändiga kostnader för va-anläggningen och att avgiftsuttaget skall fördelas mellan de anslutna brukarna efter vad som är skäligt och rättvist. Det sistnämnda kravet innebär att det härvid främst är respektive fastighets nytta av anslutningen till va-anläggningen som skall styra avgiftsuttaget medan huvudmannens kostnader för att betjäna varje enskild fastighet med vatten och avlopp normalt inte tillåts slå igenom i prissättnigen (sociala kostnadsfördelningsprincipen). Principen kan förenklat också uttryckas så att avgifterna för två fastigheter av samma storlek och med samma användningssätt bör vara lika stora. Det är vanligast att brukningsavgifter helt eller delvis beräknas efter uppmätt faktisk förbrukning eftersom en brukningsavgift som utgår i direkt proportion till mängden förbrukat vatten anses vara det som är mest förenligt med nyttoprincipen. Om det för någon eller några fastigheter uppkommer speciella kostnader för t.ex. rening av avloppsvattnet kan sådana kostnader dock inte när fastigheterna omfattas av brukningstaxan för hushåll (hushållstaxan) direkt påföras ifrågavarande fastighet i form av ökad avgift beräknad i proportion till dess bidrag till föroreningen. Endast om kostnaden avsevärt skiljer sig från vad som eljest gäller inom verksamhetsområdet torde särskild brukningsavgift kunna beräknas för sådan fastighet. Det har sålunda i rättspraxis slagits fast att nyttoprincipen inte bara kan utan skall frångås när det beträffande viss fastighet föreligger sådana särförhållanden i fråga om dess beskaffenhet och läge eller förhållanden i övrigt som är ägnade att avsevärt fördyra eller förbilliga va-försörjningen till fastigheten. När det gäller anläggningsavgifter har, som redogjorts för, utrymmet för avgiftsdifferentiering emellertid ökats genom ett tillägg till 26 § va- lagen, som trädde i kraft . Det krävs för dessa avgifter inte längre en avsevärd kostnadsskillnad utan endast att den är beaktansvärd.