sou · GSB375 · 2005-01-01 00:00:00 — Frågan om vad som gäller när ett företag börjar eller slutar om- fattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen har varit aktuell vid två tillfällen.53 I det första fallet begärde en person att få ut handlingar från tiden innan kommunen hade rättsligt bestämmande inflytande i bolaget. Regeringsrätten konstaterade att vad som föreskrivs i 2 kap. tryck- frihetsförordningen skall gälla för bolaget från och med den dag då kommunen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Den om- ständighet att handlingarna inkommit till bolaget då kommunen inte ägde bolaget saknade självständig betydelse. Den situation som JO uttalade sig om kan sägas vara den motsatta. Där begärde en enskild ut handlingar från ett bolag där kommunens ägande numera understeg gränsen för tillämpningen av tryckfri- hetsförordningens regler. Företaget förvarade inte heller allmänna handlingar enligt beslut av kommunen. JO konstaterade mot denna bakgrund att bolaget inte längre stod under hans tillsyn. I detta senare fall hade allmänna handlingar uppstått i bolaget innan ägandeförhållandena ändrades. Dessa handlingar torde inte ha förlorat sin karaktär av allmänna handlingar men de kunde inte längre begäras ut från bolaget eftersom det inte fanns ett beslut om att handlingarna skulle förvaras av bolaget. Enligt vår uppfattning måste ägarförändringen rättsligt ha samma betydelse som om en myndighet upphör, se avsnitt 3.4.3. Det innebär att de allmänna handlingarna antingen skall lämnas till en myndighet som övertagit verksamheten eller till arkivmyndigheten. När regeln om insyn i kommunala företag infördes var ett viktigt motiv för lösningen att jämställa företagen med myndigheter att det innebar att avslagsbeslut på en begäran om utlämnande av all- 51Jfr Statskontorets rapport 2004:14 s. 42 1993/94:48 s. 25 53RÅ 1998 ref 11 och JO-beslut dnr 3266–1997 (Förvaltningsrättslig 1997 s. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. männa handlingar skulle kunna överklagas till domstol.54 Vi anser att samma bör gälla för beslut av statliga företag. bör dock inte jämställas med statliga myndigheter när det gäller reg- lerna om överklagande. Konsekvensen blir att alla avslagsbeslut från de statliga företagen överklagas till domstol, alltså även om det är en statlig myndighet som är klagande.55 I 23–25 §§ förvaltningslagen finns bestämmelser om hur beslut överklagas. I 30 § förvaltningslagen finns bestämmelser om över- klagande av avvisningsbeslut. Dessa bestämmelser skall tillämpas på beslut som har meddelats av sådana enskilda organ som är upp- räknade i bilagan till sekretesslagen och av de kommunala företagen som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Denna ordning infördes först för organen i bilagan och därefter för de kommunala före- tagen av rättssäkerhetsskäl. Det ansågs viktigt att klargöra på vilket sätt, till vilken instans och inom vilken tid en skrivelse med över- klagande skall ges in.56 Enligt vår mening gör sig dessa skäl gällande med samma styrka i fråga om de statliga företagen. Vi föreslår därför att förvaltningslagens bestämmelser också bör gälla sådana överklagbara beslut som har meddelats av statliga företag. Sammanfattningsvis innebär således vårt förslag vissa kostnader för företagen avseende registrering och utlämnande av allmänna handlingar. Dessa bör dock bli begränsade. Det väsentliga är att tillräckliga resurser används för utbildning av personalen så att den förbättrade öppenheten i de statliga företagen får genomslag i prak- tiken. Vi återkommer till kostnadskonsekvenserna i avsnitt 3.8. 3.4.2Behövs det nya sekretessbestämmelser? Vår bedömning: Behovet av skydd för uppgifter hos statliga före- tag är i stor utsträckning tillgodosett genom bestämmelserna i sek- retesslagen. Under den fortsatta beredningen av vårt förslag bör dock frågan om behovet av särskilda sekretessregler uppmärksammas. Vårt förslag: Sekretesstiden i 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 § sekretess- lagen skall vara beträffande handlingar som anger villkoren i ett slutet avtal i affärsverksamhet hos statliga företag. 1993/94:48 s. 26 55Jfr 15 kap. 8 § första stycket 1993/94:48 s. SOU 2004:75 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för skyddet av statliga företags intressen I detta avsnitt följer en kort beskrivning av några sekretessbestäm- melser som kan ha betydelse för de statliga företagen om de skall jämställas med myndigheter i sekretesslagens mening. Beskrivning- en är inte uttömmande utan innehåller sådana bestämmelser som kan ha betydelse för ett stort antal företag. I 5 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga och beivra brott. Där finns en bestämmelse om sekretess till skydd för säkerhets- och bevakningsåtgärder (2 §). Bestämmelsen är avsedd att skydda bl.a. uppgifter om säkerhets- och bevakningsåtgärder som vidtagits för byggnader, andra anläggningar, lokaler eller inventarier. Den gäller också för uppgifter om behörighetskoder och särskilda sändnings- rutiner m.m. avseende dator- och telekommunikation. Kapitlet innehåller också en bestämmelse som skyddar chiffer, kod eller liknande metod som myndigheten använder för att skydda sekre- tessbelagd information (3 §). I 6 kap. sekretesslagen finns regler om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse. Enligt 1 § gäller sekretess i en myndighets affärsverksamhet för uppgifter om myndighetens affärs- eller driftförhållanden om det kan antas att någon som driver lik- artad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller också för uppgifter om affärs- och driftförhållanden hos ett kommunalt eller statligt företag om uppgiften finns hos en myndighet som utövar ägarfunktionen i företaget. I 2 § behandlas den s.k. upphandlingssekretessen. Det innebär att sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till ärenden om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Gäller ärendet upphandling eller försälj- ning av lös egendom gäller absolut sekretess för uppgifter om an- bud tills alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ären- det på något annat sätt avslutats. Uppgifter i myndigheters verk- samhet som rör upplåning skyddas i 3 §. I 4 § finns en bestämmelse om sekretess när en myndighet utför ett uppdrag för en annan myndighets räkning. Motsvarande sekretess till skydd för en en- skild uppdragsgivare finns i 8 kap. 9 § sekretesslagen. I 6 kap. sek- retesslagen finns också en bestämmelse till skydd för myndigheters ställning i en rättstvist (7 §). Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för skyddet av personliga förhållanden för enskilda som har kontakt med ett statligt företag Denna beskrivning syftar till att ge en bild av de sekretessbestämmel- ser som kan tillämpas av ett statligt företag för att skydda uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Eftersom den verksamhet som bedrivs inom de statliga företagen är mycket skiftande blir ett stort antal bestämmelser aktuella. Inte heller denna beskrivning gör an- språk på att vara fullständig. I 7 kap. sekretesslagen regleras sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden. I 1 § regleras hälso- och sjukvårdssekretes- sen och sekretess i annan medicinsk verksamhet. I 9 § finns bl.a. sekretess till skydd för uppgifter hos högskolor om de hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling samt andra uppgifter om enskildas personliga förhållanden hos psyko- log, kurator eller studie- och yrkesvägledare. Syftet är att skydda upp- gifter om studerande som frivilligt söker råd och hjälp hos dessa yrkeskategorier. I 11 § finns bestämmelser om sekretess i en myndighets perso- nalsociala och personaladministrativa verksamhet. Uppgifter som skyddas är t.ex. uppgifter hos personalkonsulent om enskilda an- ställdas personliga förhållanden och uppgifter om anställdas hälso- tillstånd. Även den verksamhet som chefer på olika nivåer utövar genom utvecklings- och planeringssamtal kan omfattas av sekretess enligt denna bestämmelse. Sekretess gäller inte i ärenden om an- ställning. I bestämmelsen finns också vissa möjligheter att även i andra fall hemlighålla uppgifter om anställdas personliga förhållan- den. Det gäller om den anställde eller dennes familj är utsatt för någon form av allvarlig hotsituation. I 13 § finns en bestämmelse till skydd för uppgifter om enskilda i psykologiska undersökningar som utförs för forskningsändamål. I 14 § regleras den s.k. utlänningssekretessen. Första stycket i den bestämmelsen skall tillämpas av alla myndigheter. Enligt detta gäller sekretess för uppgift som rör utlänning om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en annan stat, en utländsk myndighet eller organisation av utlänningar. Denna bestämmelse kan för statliga företag bli aktuell t.ex. beträffande en utländsk anställd eller kund. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Enligt 16 § sekretesslagen gäller sekretess för en personuppgift om det kan antas att ett utlämnande av uppgiften skulle medföra att uppgiften sedan den lämnats ut behandlas i strid med person- uppgiftslagen (1998:204).57 Sekretessen kan innebära hinder mot att lämna ut uppgifterna i viss form. Den är i första hand tillämplig på s.k. massutlämnande i digital form av uppgifter om enskilda. I 32 § finns en bestämmelse till skydd för uppgifter om enskild som inhämtas genom kameraövervakning enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. I den lagen finns motsvarande tyst- nadsplikt som gäller för den som inte skall tillämpa sekretesslagen. Sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för skyddet av ekonomiska förhållanden för enskilda som har kontakt med ett statligt företag Denna beskrivning syftar till att ge en bild av de sekretessbestäm- melser som kan tillämpas av ett statligt företag för att skydda upp- gifter om enskildas ekonomiska förhållanden. Beskrivningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Det är viktigt att tänka på att vårt förslag om offentlighet i statliga företag innebär att företaget skall betraktas som en myndighet och inte en enskild i sekretesslagens mening. Det innebär att företaget inte kan åberopa bestämmelserna i 8 kap. sekretesslagen till skydd för sina egna intressen. I 8 kap. sekretesslagen finns bestämmelser som sekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. I 8 § finns bl.a. bestämmelser om skydd för enskildas affärs- och driftsförhållanden i en av myndig- het bedriven upplåningsverksamhet. Denna bestämmelse kan således användas för att skydda ett statligt företags långivare. I 9 § regleras den s.k. uppdragssekretessen. Den innebär att sek- retess gäller för uppgift som avser bl.a. provning, värdering, veten- skaplig, teknisk, ekonomisk eller statistisk undersökning eller annat sådant uppdrag som en myndighet utför för en enskilds räkning, om det måste antas att uppdraget har lämnats under förutsättning att uppgiften inte röjs. Bestämmelsen tar i första hand sikte på att skydda uppdragsgivaren, men den är utformad så att sekretess också kan gälla för att skydda tredje man. I 10 § regleras skyddet för affärs- och driftförhållanden hos enskil- da som trätt i affärsförbindelse med en myndighet i andra fall än som avses i 8 och 9 §§. Sekretessen gäller om det av särskild anledning 57 m.fl., Personuppgiftslagen, 2001, s. 329 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Motsva- rande sekretess gäller hos en myndighet som utövar ägarintresset i ett kommunalt eller statligt företag. I 12 § regleras sekretess i en myndighets verksamhet avseende hälso- och sjukvård för uppgifter om en varas tillverkning eller inne- håll m.m. Syftet med bestämmelsen är att skydda information som t.ex. läkemedelstillverkare lämnar till hälso- och sjukvårdsmyndig- heter och som skall användas för upplysning eller som underlag för behandling. Sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för skyddet av personliga eller ekonomiska förhållanden för enskilda som har kontakt med ett statligt företag Denna beskrivning syftar till att ge en bild av de sekretessbestäm- melser som kan tillämpas av ett statligt företag för att skydda upp- gifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Be- skrivningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Det är viktigt att tänka på att vårt förslag om offentlighet i statliga företag inne- bär att företaget skall betraktas som en myndighet och inte en en- skild i sekretesslagens mening. Det innebär att företaget inte kan åberopa bestämmelserna i 9 kap. sekretesslagen till skydd för sina egna intressen. I 9 kap. sekretesslagen finns bestämmelser till skydd för upp- gifter som kan röra både enskildas ekonomiska och personliga för- hållanden. I 4 § regleras den s.k. statistiksekretessen. Bestämmelsen gäller i första hand skydd för uppgifter i särskild statistisk verksam- het, t.ex. hos SCB. Den gäller alltså inte för all statistik myndig- heter kan behöva ta fram. Regeringen har dock möjlighet att före- skriva att sekretess skall gälla även jämförbara undersökningar hos andra myndigheter. Det har skett bl.a. för medicinsk och sam- hällsvetenskaplig forskning. I 7 § finns en bestämmelse om sekretess till skydd för person- uppgifter i en myndighets verksamhet som enbart avser teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. I 8 § regleras den s.k. samfärdselsekretessen. Det innebär bl.a. att sekretess kan gälla hos myndigheter som bedriver post- eller tele- verksamhet. Sekretess gäller också hos myndigheter som bedriver annan verksamhet med anknytning till kommunikationer, t.ex. färd- tjänst eller kollektivtrafik. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Sekretess i biblioteksverksamhet regleras i 22 §. Sekretessen gäller för uppgifter om vilka lån, reservationer eller beställningar som en- skilda gör. Det gäller inte utlåning till en myndighets anställda. Andra bestämmelser i sekretesslagen För de personer som arbetar i en myndighets telefonväxel gäller absolut sekretess för alla uppgifter som de har fått kännedom om i sin tjänstgöring och som avser telefonsamtal till eller från en person vid myndigheten (12 kap. 7 §). Sekretesslagen reglerar vissa situationer där tillämpningen av en sekretessbestämmelse kan överföras från en myndighet till en annan. Det gäller bl.a. om en myndighet i sin forskningsverksamhet får uppgifter från en annan myndighet och uppgiften kan omfattas av sekretess där (13 kap. 3 §). Om den mottagande myndigheten har en egen sekretessbestämmelse till skydd för uppgiften skall dock den tillämpas (13 kap. 6 §). I 14 kap. finns regler om samtycke och undantag från sekretess. En enskild kan i de allra flesta fall efterge sekretess till skydd för henne eller honom själv (14 kap. 4 §). Sekretess hindrar inte att uppgifter lämnas till regeringen eller . Sekretess hindrar inte heller att uppgifter lämnas till en annan myndighet, om upp- giftsskyldighet följer av lag eller förordning (14 kap. 1 §). Det är också tillåtet att lämna uppgifter om brottsmisstanke till polis- eller åklagarmyndigheten trots att de omfattas av sekretess (14 kap. 2 §). I 14 kap. 3 § finns den s.k. generalklausulen. Den innebär att en myndighet även i andra fall under vissa förutsättningar kan lämna uppgifter som omfattas av sekretess till en annan myndighet. Gene- ralklausulen får inte tillämpas beträffande uppgifter som omfattas av sekretess enligt vissa särskilda bestämmelser. Det gäller bl.a. hälso- och sjukvårdssekretessen och statistiksekretessen. Ovanstående beskrivning av sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för statliga företag är inte fullständig. Den visar ändå att sekretesslagen innehåller bestämmelser som skyddar uppgifter i många skiftande verksamheter. En myndighets egna affärsintressen skyddas av bestämmelserna i 6 kap. och kunders och leverantörers Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. intressen i 8 kap. Endast en ny sekretessbestämmelse tillskapades till följd av att offentlighetsprincipen infördes i kommunala före- tag. Den rör uppgifter om hyresgäster hos kommunala bostads- företag (7 kap. 25 §). I bilaga 1 finns en förteckning över de aktiebolag och stiftelser där vi bedömt att staten ensam eller tillsammans med kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Förteck- ningen är inte fullständig. När det gäller aktiebolagen har vi inte haft möjlighet att kartlägga dotterbolag. Det kan vidare finnas aktiebolag där aktierna ägs av en myndighet, t.ex. ett universitet. När det gäller stiftelserna finns det ingen samlad beskrivning inom . Vi har inte haft möjlighet att kontrollera med alla departement vilka stiftelser som kan finnas. Vår bedömning är att en stor del av det sekretessbehov som finns för uppgifter hos statliga företag är tillgodosett redan genom dagens sekretessbestämmelser. Som framgår av bilaga 1 bedriver dock de statliga företagen vi har kartlagt en mycket varierad verksamhet. Det kan därför inte uteslutas att det finns behov av nya sekretess- bestämmelser. Införandet av offentlighetsprincipen i statliga före- tag medför att en grundlig kartläggning måste göras av vilka statliga företag som kan komma att beröras. Det görs lämpligen inom . I samband med en sådan kartläggning är det naturligt att klarlägga vilket behov av sekretess som finns i de statliga före- tagen, hur detta skall vägas mot insynsintresset och om det behövs nya sekretessbestämmelser. Vi lämnar därför inte några förslag på nya sekretessbestämmelser. Vi föreslår dock en ändring i befintliga sekretessbestämmelser. När offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag förläng- des sekretesstiden för handlingar som anger villkoren i ett slutet avtal från två till efter att avtalet slöts.58 Förlängningen gäll- de avtal i affärsverksamhet. Motivet var att den kortare tiden ansågs kunna leda till att den kommunala affärsverksamheten kom i ett sämre läge vid t.ex. en ny upphandling.59 Samma resone- mang fördes beträffande skyddet för enskilda motparter i kommu- nal affärsverksamhet.60 Vi anser att motsvarande resonemang kan föras beträffande affärs- verksamhet hos statliga företag som omfattas av vårt förslag. Den längre sekretesstiden, från avtalsslutet, bör således gälla även 586 kap. 2 § fjärde stycket och 8 kap. 10 § fjärdes stycket sekretesslagen 1993/94:48 s. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Beträffande annan verksamhet gäller den kortare tiden, . 3.4.3Arkivlagen skall tillämpas av de statliga företagen Vårt förslag: Arkivlagen skall tillämpas av de statliga företag som vid tillämpningen av offentlighetsprincipen skall jämställas med myndigheter. De statliga arkivmyndigheterna skall ha tillsyn över företagen. När staten och kommuner eller landsting tillsammans utövar det rättsligt bestämmande inflytandet i ett företag fullgörs tillsynen av de statliga arkivmyndigheterna. I vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) har vi beskrivit reglerna i arkivlagen. Här redogör vi därför endast för huvuddragen i lagstiftningen. Ordet arkiv kan betyda såväl arkivinstitutioner som förvarings- utrymmet för arkivhandlingar och själva beståndet av handlingar. I denna text – precis som i arkivlagen – används ordet i den sist- nämnda betydelsen. är arkivmyndighet för de statliga myndigheter som har hela landet som verksamhetsområde, för kommittéer, hovrätter och kammarrätter samt för universitet och högskolor. Under Riks- arkivet finns sju landsarkiv som är arkivmyndigheter för främst statliga myndigheter inom sina respektive verksamhetsområden. uppgifter i och fullgörs av stadsarkiv respektive Värmlandsarkiv. Grunden för det offentliga arkivväsendet är principen att alla medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. En myndig- hets arkiv bildas följaktligen av de allmänna handlingarna från myndig- hetens verksamhet. I arkivlagen slås fast att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Det i lagen angivna syftet med arkivbildningen är att myndigheters arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvalt- ningen samt forskningens behov. En myndighet (arkivbildaren) skall själv svara för vården av sitt arkiv. Arkivmyndigheterna skall primärt endast ha tillsyn över Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. De har också rätt att ta över arkivmaterial från en myndighet som står under deras tillsyn, vilket innebär att arkivmyndigheten även övertar ansvaret för materialet. Arkivmyn- digheterna skall alltid ta över myndighetsarkiv om en myndighet upphör och dess verksamhet inte förs över till en annan myndighet. I den arkivbildande myndighetens vård ingår enligt arkivlagen främst att organisera arkivet så att rätten att ta del av allmänna hand- lingar underlättas. upprätta en arkivbeskrivning och en arkivförteckning, skydda arkivet mot förstörelse och tillgrepp m.m., avgränsa arkivet genom att rensa ut handlingar som inte skall arkiveras, dvs. arbetsmaterial och annat som inte utgör allmänna handlingar, samt verkställa föreskriven gallring. Huvudregeln enligt arkivlagen är att myndigheters arkiv skall be- varas. I lagen slås dock också fast att allmänna handlingar får gall- ras. Med gallring avses traditionellt att vissa handlingar sorteras ut ur sina sammanhang och sedan förstörs. När det gäller gallring av ADB-material innebär detta normalt att viss information raderas från databäraren, dvs. det fysiska underlaget. Det är dock inte nöd- vändigt att den egentliga information som finns på ett ADB- medium verkligen förstörs för att det skall vara fråga om gallring. Tvärtom kan ett visst material gallras genom att den elektroniskt lagrade informationen överförs till en pappersutskrift, varefter den raderas från ADB-mediet. Även om alla uppgifter då fortfarande kan tyckas finnas kvar på papper, så har ofta olika sökmöjligheter eller möjligheter att göra sammanställningar eller kontroller av handlingars autenticitet – t.ex. elektroniska signaturer – gått för- lorade, vilket medför att materialet har gallrats. Innebörden av att ett visst material har gallrats, är alltså att möjligheten att få fram information ur materialet på något sätt har försämrats. En defini- tion av begreppet gallring finns i föreskrifter.61 Den möjlighet att genomföra gallring av allmänna handlingar som följer av arkivlagen är inskränkt genom att hänsyn vid gall- ringen skall tas till att arkiven utgör en del av kulturarvet. Åter- stående arkivmaterial efter gallring skall kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskip- ningen och förvaltningen samt forskningens behov. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. En statlig myndighet kan inte på egen hand avgöra vad som skall gallras ur dess arkiv. Allmänna handlingar får endast gallras i enlig- het med särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning eller i föreskrifter eller beslut av . I vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna hand- lingar (SOU 2002:97) föreslår vi att arkivlagen skall upphöra. Reg- lerna skall i stället tillsammans med reglerna i 15 kap. sekretess- lagen bilda en ny lag. Förslaget innebär dock inga stora förändring- ar av de praktiska kraven på myndigheternas arkivhantering. Våra överväganden om arkivlagens tillämpning Arkivlagens regler har nära anknytning till offentlighetsprincipen. Genom att handlingarna bevaras är det möjligt för allmänheten att få sådan tillgång till allmänna handlingar som tryckfrihetsförord- ningen förutsätter.