sou · GSB372 · 2005-01-01 00:00:00 — FMAB:s största kund är , som enligt FMAB svarade för av bolagets intäkter av utsädesanalyser . Näst största kund hos är Lantmännen, som samma svarade år för av intäkterna. Övriga kunder, i huvudsak enskilda jordbruksföretag och andra mindre aktörer, t.ex. hushållningssällskapen, svarade för resterande . SUK:s laboratorium i analyserar i första hand utsäde åt Svenska Lantmännen, och . utför enligt ett särskilt avtal också frivilliga analyser åt . Detta görs i ett särskilt laboratorium i . Certifiering av utsädespotatis får enbart ske hos . Samtliga vi- rusanalyser i samband med certifiering av utsädespotatis, liksom knölkvalitetsanalyser, utförs av . Övriga analyser som är aktu- ella för utsädespotatis är analyser av frihet från nematoder och ringrötor samt, i meristemmaterial, frihet från andra växtpatogener. Dessa analyser utförs av SLU och andra officiella laboratorier. ISTA och de icke officiella laboratorierna ISTA har successivt öppnats för en vidare krets av laboratorier. Som nämnts utgör inte medlemskap i ett villkor för verk- samhet på markanden för utsädesanalyser. Däremot kan ett sådant medlemskap, eller en ackreditering av ISTA, innebära konkur- rensfördelar. Utvecklingen i ISTA har därför en viss betydelse i detta sammanhang. har medlemskap i varit förbe- hållet statliga och andra från utsädesbranschen fristående laborato- rier. har en försöksverksamhet bedrivits som innebär att laboratorier inom utsädesindustrin () också ackrediterats av ISTA. Verksamheten har utvärderats . Resultaten visar att det inte finns några signifikanta kvalitetsskillnader mellan å ena sidan, ISTA-ac- krediterade laboratorier som är statliga eller oberoende och, å andra sidan, ISTA-ackrediterade laboratorier som är en del av ett utsä- desföretag eller har nära kopplingar till sådana företag. Alla ackre- diterade laboratorier har generellt sett motsvarat de krav som följer av ISTA:s ackrediteringsstandard. ISTA:s exekutiva kommitté har analyserat resultaten och mot den beskrivna bakgrunden föreslagit att försöket skall permanentas. Det innebär att utsädeslaboratorier, oavsett ägarskap, fortsättningsvis skall kunna bli ackrediterade av ISTA på lika och icke diskriminerande villkor.12 Särskilda krav ställs beträffande de genetiska analyser som krävs för att spåra genetiskt modifierande organismer, GMO-analys. ISTA har ingen ackreditering av GMO-laboratorier. Sammanlagt tre la- boratorier i landet har däremot ackrediterats av SWEDAC för GMO-analyser på olika nivåer. i är ackredite- rat av SWEDAC för GMO-analyser av visst utsäde. i är ackrediterat för screeninganalys av GMO i vissa livs- medel, men inte för utsäde. är ac- krediterat för GMO-analyser av livsmedel, men inte för utsäde. finns således bara ett laboratorium i landet som kan komma ifråga för GMO-analyser av utsäde. Statens utsädeskon- trolls laboratorium är inte ackrediterat för GMO-analyser av SWEDAC och ingår inte heller i ENGL. upphandlar vid be- hov här aktuella tjänster från . I andra länder finns dock GMO-laboratorier som kan erbjuda här aktuella tjänster. anlitade också tidigare ett franskt laboratorium i denna del. För att en ackreditering genom SWEDAC skall vara möjlig krävs att laboratoriet uppfyller specificerade tekniska krav på de ackre- diterade metoderna på motsvarande sätt som beträffande utsädes- analyser. Däremot krävs inte att laboratoriet ingår i det Europeiska nätverket för GMO-laboratorier (ENGL), som administreras av EU:s Gemensamma Forskningscentrum (JRC).13 12Report on the ISTA Experiment on the Accreditation and Authorisation of . 13European Network of (), se (), se: och . Några tekniska inträdesbarriärer av betydelse finns knappast på ut- sädesmarkanden. I stort sett all varuproduktion kräver invester- ingar. För utsädesproduktion krävs knappast investeringar av en storlek som, vid en jämförelse med varuproduktion generellt, leder till speciella svårigheter. Något särskilt tillstånd krävs inte för att verksamhet med utsä- desproduktion skall vara tillåten utom beträffande utsädespotatis. Så är annars fallet i flera länder, t.ex. i . Däremot krävs att företaget är registrerat hos . När det gäller utsädespotatis ska företaget även vara godkänt av . Systemet för utsädeskontroll och utsädescertifiering kan också i viss mån verka konkurrenssned- vridande, eftersom det kräver att en rad åtgärder vidtas med varje enskilt utsädesparti. Det leder till en inte obetydlig administration, som i regel är lättare att hantera i större företag än i mindre. Som framgått finns ett tjugotal små utsädesproducenter, som ofta är enskilda lantbrukare. Enligt har antalet sådana produ- center ökat signifikant . Detta utgör en tydlig indi- kation på att inträdesbarriärer inte utgör ett stort problem på den aktuella marknaden. När det gäller laboratorieanalyser är förhållandena något annor- lunda. Verksamheten kräver tillstånd från . Sär- skilda krav ställs i samband på lokaler och utrustning. Utredningen bedömer dock, mot bakgrund av studiebesök i två utsädeslaborato- rier, att det inte är någon speciellt avancerad utrustning som krävs vid en jämförelse med laboratoriebranschen i övrigt, t.ex. medi- cinska laboratorier eller laboratorier för livsmedelsanalyser. Tempe- rerade utrymmen behövs för groning. Analysen sker huvudsakligen okulärt med hjälp av mikroskop och genom exponering med UV- ljus. Laboratorieverksamhet med utsädesanalyser ställer dock krav på särskild kompetens. En viktig faktor är att utbildningsväsendet inte erbjuder någon formell utbildning för utsädesanalytiker. Det är en ganska begränsad krets personer i landet som har denna kompetens. I regel utbildas personalen dels på arbetsplatsen genom praktiskt arbete under övervakning, dels genom kurser och seminarier, som anordnas av och av t.ex. Plantedirektoratet, som är officiellt certifieringsorgan i . Ingen av dessa faktorer, möjligen med undantag för kompetens- behovet, bör sammantaget leda till större inträdesbarriärer på denna marknad än på övriga marknader för laboratorietjänster. 3.3.4 Vertikal integration och korsvis ägande Jordbrukssektorn är i stora delar vertikalt integrerad. Ett exempel från nu aktuella områden är , som bl.a. är verksamt på marknaden för utsädesanalyser. AnalyCen ägs av . Lantmännen är överlag en koncern med verksamhet inom de flesta produktmarknader från jord till bord. Det gäller inte bara utsäde, gödningsmedel, foder och andra insats- varor i lantbruket. Lantmännen är också verksamt inom livsme- delsindustrin och koncernen äger varumärken som , Kungsör- nen, Skogaholms och Start. Utsädesbranschen, liksom marknaden för utsädesanalyser kän- netecknas också av ett tydligt inslag av korsvis ägande. Lantmännen är majoritetsägare i , men Lantmännen äger också av , som är den näst största utsä- desproducenten i . Företag som inte tillhör Lantmännen brukar inom jordbrukssektorn betecknas fristående (från Lant- männen). 3.3.5 Staten som kommersiell aktör Statlig kommersiell verksamhet kan diskuteras utifrån olika ut- gångspunkter. En principiell fråga, mot bakgrund av strävan att renodla statlig verksamhet, är om och i så fall varför staten skall bedriva verksamhet på konkurrensutsatta marknader. Denna fråga har också betydelse från ett konkurrensperspektiv. En viktig förut- sättning för en fungerande konkurrens är att företagen på markna- den verkar på samma villkor. Om villkoren för vissa aktörer är strängare än för de övriga, uppstår konkurrenssnedvridningar. Det- samma gäller om något eller några företag har särskilda förmåner, t.ex. skattelättnader, som inte övriga aktörer får. Det finns grund- läggande skillnader i konkurrensförutsättningarna mellan statliga och privata aktörer. En viktig skillnad är att den statliga verksam- heten i regel ytterst garanteras genom skattemedel. har i regel tillgång till billigt riskkapital. En myndighet kan ha ett bestämmande eller indirekt inflytande över privata aktörer på en marknad. Om myndigheten har myndighetsutövande funktioner, som berör den marknad där myndigheten konkurrerar, uppstår konkurrenssnedvridningar. När uppdragsverksamheten bedrivs till- sammans med myndighetsutövning får myndigheten i regel också ett försprång när det gäller att få in nya uppdrag. Avkastningskra- ven är ofta lägre genom att kommersiella intressen normalt inte är den viktigaste drivkraften i statlig verksamhet. Det finns också en risk för korssubventionering mellan anslagsfinansierad verksamhet och uppdragsverksamhet som sker på en konkurrensutsatt mark- nad.14 föreslog en ny lagstiftning, som skall införliva EG:s s.k. transperensdirektiv i svensk rätt.15 Direkti- vets syfte är att underlätta tillämpningen av . Den föreslagna lagstiftningen innebär vissa krav på redovisning av finansiella förbindelser i den statliga sektorn och krav på särredo- visning i företag som verkar med stöd av legala monopol eller lik- nande särställning. Sådan verksamhet å ena sidan och annan affärs- verksamhet å andra sidan, skall enligt förslaget särredovisas i fråga om intäkter och kostnader på respektive område. I fråga om of- fentlig företags verksamhet gäller reglerna oavsett om verksamhe- ten bedrivs i en myndighet eller i bolagsform. Reglerna föreslås gälla verksamheter som är större än . Det innebär att utsädeskontrollverksamheten faller utanför tillämpningsområ- det för de föreslagna reglerna. Utredningen bedömer dock att di- rektivet, och den föreslagna lagstiftningen, visar på en medveten färdriktning när det gäller att motverka konkurrenssnedvridningar av det slag som berörts ovan. Förutsättningarna för internationellt handelsutbyte har stor bety- delse för konkurrensen på den nationella marknaden. På vissa marknader har handelsutbytet på grund av regelverken, men också 14Frågan om konkurrensproblem i samband med statlig kommersiell verksamhet utvecklas t.ex. i betänkande Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (SOU 2000:117). Se även Statskontorets rapport (2000:16) Staten som kommersiell aktör samt Konkurrenspolitiska propositionen (prop. 1999/2000:140) sid. 111 f. 15Direktiv /723/EEG av senast ändrat genom direktiv /52/EG. överväganden och förslag redovisas i betänkandet Införlivande av transparensdirektivet (SOU 2003:48) som en följd av traditionella beteenden och marknadsstrukturer, varit obetydligt. Det gäller t.ex. de olika marknaderna för byggpro- dukter. På utsädesmarknaden finns, i vart fall teoretiskt, inga handels- hinder som är en effekt av regelverken. Utsäde som certifierats i ett EU-land får fritt säljas i Sverige.16 , och tillhör dock de länder som får tillämpa särskilt stränga regler när det gäller förekomst av flyghavre. De gäller även för importerat utsäde. Dessutom använder flera av de möjligheter EG-di- rektiven erbjuder att ha högre krav på utsäde som produceras i lan- det än på konkurrerande importprodukter. Många andra länder ställer också särskilda krav på utsäde som produceras i det egna landet. Det leder till att verksamhetsförutsättningarna kan variera mellan utsädesföretag i olika länder. Sådana variationer förekom- mer också i många andra avseenden, t.ex. beträffande klimat, skat- teuttag, lönenivåer etc. På världsmarknaden utanför EU tillämpas och systemet med internationella ISTA-certifi- kat. Dessa regler har till syfte att underlätta den internationella handeln med utsäde. Export och import av utsäde skall därmed kunna ske fritt till och från alla de länder som anslutit sig till dessa system. Det krävs dock ett formellt beslut av om godkännande som tredjeland, och om vilka villkor som skall gälla för importen, för att import ska kunna ske till EU. Utredningen har inte kunnat finna att regelverken eller dess tillämpning i utgör några hinder av betydelse mot import- konkurrens. Från tid till annan importeras också utsäde i inte obetydlig mängd. Det sker främst vid brist på svenskt utsäde. Omvänt exporteras mer utsäde än normalt då överskott råder i lan- det. Däremot förefaller strukturen i marknaden inte långsiktigt på- verkas som en följd av sådana variationer. I vart fall kan ingen tyd- lig ökning av importen skönjas. Det kan heller inte uteslutas att de strukturella förändringar som förekommit, bl.a. en ökad koncent- ration, i viss mån är en effekt av en potentiell importkonkurrens. En faktor som begränsar möjligheten till importkonkurrens är att marknaderna för utsäde, på grund av skiftande odlingsförhål- landen, i stor utsträckning är regionala. Exempelvis kan de norra delarna av och utgöra en geografisk marknad för vissa slag av utsäde. Detsamma gäller, för ett större urval av sorter, även och . Även kan i vissa fall 16 Innebörden av regelverken redovisas närmare i kapitel 4. utgöra en geografisk marknad. Effekten av dessa faktorer varierar med vilka krav respektive gröda ställer på odlingszonen. Utred- ningen bedömer dock att klimatfaktorn, trots allt, leder till bety- dande begränsningar i det möjliga handelsutbytet. Det kan inte fullt ut förklara varför handeln mellan t.ex. och inte är större. I många andra fall är internationell handel också möjlig, t.ex. mellan övriga nordiska länder, men också i viss mån med , , och . Utredningen bedömer dock att handelsutbytet med utsäde, främst med , kom- mer att öka . Det kan också, mot bakgrund av EU:s utvidg- ning, komma att gälla och . Omfattning och inriktning av det statliga engagemanget i utsädes- kontrollen bestäms ytterst av internationella förpliktelser. Störst praktisk betydelse har EG-direktiven på området. Det finns direktiv för saluföring av utsäde av växtslagen stråsäd, betor, köks- växter, potatis, foderväxter samt olje- och spånadsväxter. Det finns även direktiv om saluföring av förökningsmaterial av frukt- och prydnadsväxter som omfattar utsäde. Dessutom finns ett direktiv om gemensam sortlista för lantbruks- och köksväxter, som har betydelse i detta sammanhang.1 Av direktiven framgår, uttryckligen eller indirekt, vilka kontrollfunktioner som måste finnas i EU-län- derna för att ett gott resultat av utsädesproduktionen ska kunna säkerställas, men även hur kontrollfunktionerna får organiseras. Bakgrunden till regleringarna är, enligt direktiven, att odling av aktuella växtslag intar en viktig plats i EU-ländernas jordbruk och att ett tillfredsställande resultat inom lantbruksodlingen i hög grad är beroende av utsäde med en god kvalitet. Av direktiven framgår också att högre produktivitet kan uppnås om medlemsländerna, vid val av vilka sorter som skall få marknadsföras kommersiellt, tilläm- par enhetliga regler som är så strikta som möjligt. Direktiven om utsäde av lantbruksväxter och köksväxter, med undantag för potatisdirektivet, liksom direktiven om sortlistor, omfattas av . Utsäde omfattas också av det särskilda avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsför- 1 Rådets direktiv (66/401/EEG) om saluföring av utsäde av foderväxter samt motsvarande om om saluföring av utsäde av stråsäd (66/402/EEG), betutsäde (2002/54/EG), köksväxter (2002/55/EG), utsädespotatis (2002/56/EG) samt olje- och spånadsväxter (2002/57/EG). Regler om sortlistan finns i Rådets direktiv (2002/53/EG) om den gemensamma sortlistan för arter av lantbruksväxter respektive i direktivet 2202/53/EG om köksväxter. bundet om handel med jordbruksprodukter, i den omfattning som framgår av avtalets bilaga 6, dvs. endast beträffande vissa växtslag. EG-direktiven om saluföring av utsäde gäller utsäde för jordbruks- ändamål, som produceras för EU-marknaden eller för en del av den i kommersiellt syfte. Direktiven gäller inte utsäde, oavsett slag, som är avsett för marknader utanför EU. Direktiven utgör minimi- regler för utsädeskontrollens omfattning, och medlemsländerna kan införa strängare regler för kontroll av utsäde som produceras i det egna landet. Direktiven för de olika slagen av lantbruks- och köksväxtutsäde är i väsentliga delar likalydande. Vissa skillnader finns dock beroende på växtslagens respektive biologiska egenska- per. I det följande redovisas regelverken i sina huvuddrag. Fokus ligger på de minimiregler som gäller för EU-ländernas statliga en- gagemang när det gäller kontrollåtgärder på utsädesmarknaden. En huvudregel med generell räckvidd är att utsäde endast får salu- föras efter officiell undersökning och certifiering. Med saluföring avses yrkesmässig överlåtelse, lagerhållning för försäljning eller ut- bjudande till försäljning av utsäde. EU-länderna är skyldiga att fö- reskriva att utsäde av i direktiven närmare specificerade slag inte får saluföras om produkten inte certifierats officiellt som basutsäde eller certifikatutsäde eller, beträffande andra slag av utsäde än de specifi- cerade, utgör handelsutsäde. Vissa undantag finns. Exempelvis skall länderna föreskriva att förädlat utsäde av generationer tidigare än basutsäde får saluföras utan certifiering. Det gäller också utsäde som saluförs för bearbetning, om dess sortäkthet är säkerställd. Dessutom får medlemsländerna föreskriva att företag som är eta- blerade i landet bl.a. får saluföra små mängder utsäde för veten- skapliga ändamål eller för förädling utan att certifiering av det ak- tuella partiet skall krävas. Certifieringen skall avse specifika partier och inte en viss sort el- ler leverantör. Särskilda regler om högsta vikt av de utsädespartier som skall certifieras finns i bilagor till direktiven. För att certifiering skall vara möjlig krävs att såväl utsädesod- lingen som resultatet av odlingen, utsädet, motsvarar en rad krav som närmare specificeras i bilagor till direktiven. Kraven är detalje- rade, men varierar mellan de olika växtslagen och mellan olika sor- ter och utsädesgenerationer inom respektive växtslag. De officiella undersökningar som krävs för att fastställa om kraven uppfylls sker genom fältbesiktning (utsädesodlingen) och laboratorieanalys av prover från utsädespartier (utsädeskvaliteten). Krav på utsädeskvaliteten avser t.ex. sortrenhet, grobarhet i pro- cent, analytisk renhetsgrad, sundhet, vattenhalt och högsta tillåtna antal frön från andra växter i prov med angiven vikt. Sortrenheten kan bara kontrolleras genom särskild kontrollodling. Övriga kvali- tetsfaktorer för utsädet måste fastställas genom laboratorieanalys. För detta syfte skall officiella prov tas ut. I särskild bilaga framgår vilka mängder utsäde som skall tas ut för analys genom provtag- ning. Provstorlekarna varierar mellan arterna. För oljeväxter före- kommer t.ex. prov . När det gäller kravet på grobarhet finns ett undantag. För att inte fördröja distribution av utsädet, får partiet under vissa förutsättningar certifieras även om grobarhetsanalysen inte avslutats. Då krävs bl.a. att en prelimi- när analys skett och att leverantören garanterar den grad av grobar- het som den preliminära analysen antyder. Krav på utsädesodlingen vid fältbesiktning avser t.ex. närhet till andra grödor, vad som tidigare odlats på fältet, maximal förekomst av andra sorter per ytenhet och av skadliga ogräs eller organismer. Officiell undersökning av odlingen (fältbesiktning), kan ersättas med fältbesiktning under officiell övervakning. I sådana fall krävs bl.a. att den som utför undersökningen, besiktningsmannen, har nödvändiga tekniska kvalifikationer, inte drar egen nytta av under- sökningen och är officiellt godkänd av en myndighet. Dessutom krävs vid fältbesiktning under officiell övervakning att en i direkti- ven närmare angiven andel av grödorna, f.n. normalt mellan , kontrolleras av officiella besiktningsmän. Medlemssta- terna skall också fastställa påföljder för överträdelser av de regler som gäller för besiktningsmän som verkar under officiell övervak- ning. Sådana påföljder skall enligt direktiven vara effektiva, pro- portionella och avskräckande, bl.a. nämns återkallelse av licens att utföra fältbesiktning. Utsäde som är producerat i enlighet med direktiven i ett EU- land skall på begäran certifieras i ett annat EU-land eller i vissa fall i ett EFTA-land. Detta förutsätter att utsädet genomgått fältbesikt- ning enligt vissa villkor och att officiell undersökning visat att ut- sädet är lämpligt. Basutsäde och certifikatutsäde av samtliga kategorier skall saluföras i homogena partier. Sådant utsäde skall förpackas i förseglade be- hållare som skall vara försedda med plomberingsanordning och märkning. Detta är inte nödvändigt när det gäller små kvantiteter avsedda för försäljning till konsument. Plomberingen skall ske offi- ciellt eller under officiell övervakning och på ett sätt så att förpack- ningen inte kan öppnas utan att plomberingen skadas eller att syn- lig åverkan på förpackningen eller plomberingen uppstår. Bas- och certifikatutsäde, liksom handelsutsäde, skall vara märkt med offici- ell etikett. Denna skall ha olika färg beroende på vilken generation av utsäde förpackningen innehåller.2 Förpackningen skall i vissa fall också innehålla ett officiellt dokument med samma färg som eti- ketten varav bl.a. skall framgå vilket organ som utfärdat certifika- tet, plomberingsmånad, partiets referensnummer, art och sort an- givna på visst sätt, kategori och produktionsland. Som framgått krävs en rad officiella åtgärder, t.ex. undersökning, certifiering, provtagning (officiella prov), kontrollodling och plombering (försegling). Det krävs emellertid inte att det är ett statligt organ som utför alla dessa åtgärder. Även en juridisk per- son, som handlar på statens ansvar, kan utföra vilken som helst av de officiella åtgärder som krävs enligt direktiven. Det gäller oavsett om den juridiska personens förhållanden regleras i offentligrättslig eller privaträttslig lagstiftning. Dessutom kan i fråga om bisysslor, som också står under statlig kontroll, officiella åtgärder enligt di- rektiven vidtas av edsvurna fysiska personer. I båda fallen gäller emellertid att det kontrollerande organet eller personen inte drar någon egen fördel av åtgärden. 2 Exempel på färgkoder är vit för basutsäde, blå för certifikatutsäde av första generationen efter basutsäde, röd för certifikatutsäde av därpå följande generationer samt brun för handelsutsäde. Sammanfattningsvis kan sägas att utsädesdirektiven innehåller en rad mycket detaljerade krav på utsädesodlingen och på utsädet ifråga om odlingsavstånd, ogräsförekomst, sortrenhet, sundhet, grobarhet, vattenhalt etc. Dessa framgår i första hand av bilagor till direktiven. Detaljerade krav ställs också på provtagning och märk- ning av utsädespartierna innan de får saluföras. Vid sidan härav finns mer generella regler. Exempelvis framgår att medlemsstaterna skall se till att de krav som ställs på utsädets kvalitet uppfylls. Vidare framgår att medlemsstaterna skall anta be- stämmelser om att lämpliga kontrollåtgärder, åtminstone genom stickprov, skall vidtas i samband med saluföring för att officiellt kontrollera att utsädet uppfyller direktivens krav.3 Kontrollåtgärderna skall ske i form av officiella åtgärder. Fältbe- siktning får dock ske genom icke officiella besiktningsmän, förut- satt att besiktningen sker under officiell övervakning. Officiella kontrollåtgärder, inklusive den officiella övervakningen av besikt- ningsmän, får ske genom ett statligt organ alternativt genom en juridisk eller fysisk person som handlar på statens ansvar. I de se- nare fallen krävs att personen inte drar någon egen fördel av åtgär- derna. Varje EU-land skall enligt EG-direktiven om den gemensamma sortlistan upprätta en eller flera listor över sorter av lantbruks- och köksväxter som godkänts officiellt för certifiering och saluföring inom landet.4 Sådana listor skall vara tillgängliga för allmänheten. Den gemensamma sortlistan för EU sammanställs med de natio- nella sortlistorna som underlag med en viss tidsfördröjning. Direk- tiven gäller för lantbruks- och köksväxter som saluförs i EU-områ- det inom de olika grupper som nämnts i det föregående. Innan sorten införs på sortlistan skall den godkännas. Länderna får be- stämma att ett godkännande i ett annat EU-land skall jämställas 3Exemplevis punkt 12 i inledningen till direktiv /57/EG och artikel 19 i direktiv /402/EEG.