sou · GSB33d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Beredningen anförde olika skäl som i vissa fall kunde motivera en längre handläggningstid innan målet prövas av länsrätten: Om den omhändertagne vistas på sjukhus eller LVM-hem kan det vara svårt att nå den omhänder- tagne per telefon, ibland kan det vara osäkert var hans vistas, det kan också vara svårt för polisen eller institutionen att med kort varsel ställa upp med personal som följer honom till rätten (s. 91). Därutöver förde Socialberedningen ett principiellt viktigt reso- nemang om å ena sidan vikten av att åstadkomma en snabb dom- stolsprövning, å andra sidan kravet på kommunikation, muntlig förhandling och offentligt biträde: Det innebär även problem att förordna ett offentligt biträde med kort varsel. Den korta tid som biträdet får till sitt förfogande medför också att hans möjlighet att ta till vara den omhändertagnes intresse blir be- gränsad. Att ett mål avgörs snabbt har i sig ett värde. Om någon har omhän- dertagits oriktigt enligt 8 §7 av polismyndighet har det stor betydelse att saken prövas utan dröjsmål av domstol. I det läget är det viktigaste för den omhändertagne att få ett snabbt avgörande så att han bli frigiven. Om ett snabbt avgörande leder till att ett oriktigt omhän- dertagande upphävs , bör frågan om kommunicering, muntlig förhandling och offentliga biträde ha mindre betydelse för den omhändertagne. Å andra sidan kan det vara svårt för rätten att bedöma om ett om- händertagande är riktigt, om det enda underlag som rätten har tillgång till är polisens beslut. Den vanligaste situationen vid underställning enligt 9 § LVM8 kan antas vara antingen att beslutet är välgrundat eller att beslutet åtföljs av en sparsam utredning som inte ger ledning för en bedömning av beslutets riktighet. Det kan antas vara mindre vanligt att 7Motsvarar nuvarande 13 § LVM (SFS 1988:870). 8Motsvarar nuvarande 15 § LVM (SFS 1988:870). det av beslutet går att utläsa att det saknar grund. (Ds S 1983:16 s. 91– 92) Rättssäkerhet för den enskilde är alltså inte liktydigt med snab- baste möjliga handläggningstid från domstolens sida om detta sker till priset av att exempelvis offentliga biträdet har haft minimal för- beredelsetid eller att läkarundersökning ännu inte hunnit verkstäl- las. Bramstång (1985) diskuterar skyndsamhetsprincipen i för- hållande till allsidighets- och objektivitetsprincipen vad gäller fristen för socialnämnden att efter länsrättens fastställelse av om- händertagandebeslutet inkomma med en ansökan om vård. Hans slutsats – som i hög grad även kan appliceras på domstolens hand- läggning – är att det är av vikt att den knappa tidsmarginalen ut- nyttjas effektivt (kursivt i originalet). För Socialberedningens del utmynnade dessa överväganden i både en förlängd frist för domstolen när så bedömdes vara nöd- vändigt samt att polismyndigheten aktivt skulle vara behjälplig i kommunikationsförfarandet med den omhändertagne. Båda dessa förslag kom sedan att ligga till grund för en lagändring som trädde i kraft (SFS 1984:366). 1987/88:147 allmänna motivering diskuteras två olika typer av scenarier som kan uppkomma i samband med länsrättens prövning:9 Omhändertagandet är verkställt innan beslutet underställs. Omhändertagandet är inte verkställt när beslutet underställs. Diskussionen i propositionen tar sikte på att det undantagsvis kan hända att ett omhändertagande som beslutats av social- nämnden inte alltid har kunnat verkställas för un- derställningen. Motsvarande situation förutsätts per definition inte inträffa om det istället är polisen som har fattat beslutet, eftersom enskild polisman inledningsvis gör ett tillfälligt omhändertagande, under maximalt , med stöd av 11 § polislagen i avvaktan på förmansprövning (15 §) och polismyndighetens beslut om ome- delbart omhändertagande enligt 13 § LVM. Förutsättningarna är dock att den enskilde polismannen gör bedömningen att polismyn- digheten kommer att fatta beslut om omhändertagande (i det här fallet med stöd av 13 § LVM) samt att ett dröjsmål med polisman- nens ingripande skulle innebära fara för liv eller hälsa eller någon 9 Denna diskussion är i princip ett referat av vad som Socialberedningen redogör för i sitt betänkande Missbrukarna Tvånget (SOU 1987:22), s. Missbrukaren är alltså regelmässigt omhändertagen när polismyndigheten fattar sitt beslut (prop. 1987/88:147 s. 66). För att återgå till de skeenden som kan uppkomma i samband med socialnämndens beslut om omhändertagande, kan den enskilde omhändertas först efter det att beslutet har fattats. Förutsättningarna skiljer sig jämfört med vad som gäller för poli- sen, eftersom den enskilde i allmänhet redan är (tillfälligt) omhän- dertagen för polismyndighetens beslut. Det kan inträffa att omhändertagandet inte är verkställt när socialnämnden skall underställa länsrätten sitt beslut. Ett underställt men ej verk- ställt beslut utgör, som påpekades ovan, inget hinder för en slutgil- tig prövning av beslutets laglighet; länsrätten förutsätts redan i samband med att handlingarna inkommer göra en snabb bedöm- ning av beslutets laglighet och är det då uppenbart att så inte är fallet skall myndighetsbeslutet upphävas. Utgångspunkten är att länsrätten i normalfallet inte avgör målet förrän det föreligger ett läkarutlåtande. Utlåtandet är nödvändigt för att utesluta att den enskildes tillstånd beror på något annat än missbruk. Missbrukaren skall också hinna tillställas handlingarna i målet (prop. 1987/88:147 s. 67). Även i specialmotiveringen till förutvarande LVM framhölls att missbrukaren om möjligt borde undersökas av läkare innan länsrätten tog definitiv ställning till det underställda beslutet, bland annat för att utesluta att vederbörandes tillstånd skulle bero på någon sjukdom som inte hängde samman med missbruk av alkohol eller narkotika10 (prop. 1981/82:8 s. 81). Har beslutet om omhändertagande inte verkställts har inte heller någon läkarundersökning kommit till stånd.11 Avgö- rande för om länsrätten i avsaknad av beslutets verkställighet ändå skall göra en (slutgiltig) prövning av omhändertagandebeslutet är, uttalar departementschefen vidare, om den omhändertagne är väl- känd hos : Om saken är uppenbar – vilket är tänkbart om missbrukaren haft kontakt med läkare strax före beslutet och socialnämnden har utförlig dokumentation beträffande hans förhållande i övrigt – har rätten i och för sig underlag för att pröva nämndens beslut, trots att det inte är verkställt. (s. 67) 10I förutvarande LVM utgjordes generalindikationen av fortgående missbruk av alkohol eller narkotika. 11Det är naturligtvis möjligt att klienten har genomgått läkarundersökning men därefter har avvikit vilket omöjliggjort verkställighet. Om ovannämnda situation föreligger förefaller departementsche- fen implicit mena att det är önskvärt att möjligt fatta beslut i målet med hänsyn till rättssäkerhetsskäl. Om det däremot rör sig om ett för socialmyndigheterna mindre välkänt fall är det inte meningsfullt att göra en prövning innan omhändertagandet har verkställts. I 17 § LVM stadgas ingen bortre gräns inom vilken omhänderta- gandebeslutet måste ha verkställts för att länsrätten skall kunna pröva det, varför frågan uppkommer ett ärende kan vara vilande hos länsrätten. Om verkställigheten drar ut kan naturligtvis omständigheterna i det enskilda fallet ha för- ändrats jämfört med för myndighetens beslut – antingen till det bättre eller till det sämre. Ett av rekvisiten som måste vara uppfyllda för att kunna besluta om omhän- dertagande är att rättens beslut om vård inte kan avvaktas /---/ om han inte får omedelbar vård (13 § LVM första stycket 2). Har verkställighet inte kunnat ske , exempelvis under tre–, är det rimligt att anta att förutsättningarna för rek- visitets uppfyllande har minskat eller t.o.m. förfallit. Ett aktuellt läkarutlåtande kan i ett sådant fall ge vägledning för länsrätten i vil- ken mån det fortfarande föreligger en akut farosituation utifrån den enskildes fysiska och psykiska hälsotillstånd. En viktig del av rättssäkerheten är skyddet mot frihetsberövanden. Ingen skall riskera att utsättas för frihetsberövanden av det all- männa annat än i undantagsfall då det finns speciella skäl för en så ingripande åtgärd. Med administrativt frihetsberövande avses i detta sammanhang beslut som fattas av en administrativ myndighet, obe- roende av om beslutet är av interimistisk natur som måste under- ställas och prövas av domstol i efterhand (jfr 13 § LVM) eller om en domstolsprövning förutsätter att beslutet överklagas av den en- skilde.12 I artikel 9 i europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande medborgerliga fri- 12 (1943) definierar administrativt frihetsberövande genom att undanta fri- hetsberövanden som beslutas av allmän domstol eller för sitt bestånd kräva sådan domstols konfirmation (s. 43). heterna () finns bestämmelser som förbjuder godtyckliga frihetsberövanden. För att ett frihetsberövande skall vara rättsligt godtagbart krävs att det är lagenligt och att förfaran- det skall vara i enlighet med föreskrifter i lag (2002, s. 92). Artikel 5:4 ställer krav på att den som har berövats friheten också skall ha rätt att få lagligheten av frihetsberövandet snabbt prövad av domstol: Var och en som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt skall ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av fri- hetsberövandet och beslutar att frige honom, om frihetsberövandet inte är lagligt. Enligt 15 § LVM skall beslut om omhändertagande genast underställas länsrätten som därefter har att pröva det under- ställda beslutets laglighet. Att länsrätten uppfyller kraven på att vara en domstol i mening torde stå utom allt tvivel. Enligt 17 § samma lag skall länsrätten så snart det kan ske och enligt huvudregeln senast från det att beslutet underställts rätten, pröva om omhändertagandebeslutet skall bestå. Dessa lagregler torde väl överensstämma med formuleringen i arti- kel 5:4 där krav ställs på en snabb domstolsprövning. Artikel 5:1 anger att ingen får berövas sin frihet utom i sex sär- skilt angivna fall, och denna uppräkning är för övrigt fullständig varför frihetsberövanden av andra skäl än dessa är konventionsstri- diga. Enligt artikel 5:1 e) kan någon berövas friheten till följd av att han är psykiskt sjuk eller alkohol- eller drogmissbrukare, förutsatt att frihetsberövandet grundas på inhemsk lag. I fallet Litwa mot () fann domstolen, att med begreppet alkoholmissbruk avsågs inte enbart personer som i medi- cinskt hänseende var diagnostiserade som alkoholister, utan också de som under påverkan av alkohol har ett sådant uppförande och uppträdande att det utgör ett hot mot allmän ordning eller medför en fara för dem själva och att de därför kan tas i förvar till skydd för allmänheten eller deras egen hälsa eller personliga säkerhet (punkt 61 i domen).13 Lagbestämmelserna om frihetsberövande i den inhemska lagen ansågs därför vara förenligt med artikel 5:1 e) i konventionen. Men domstolen erinrade om att ett nöd- vändigt inslag för att ett frihetsberövande skulle anses vara lagligt enligt artikel 5:1 e) var frånvaron av godtycke: 13 För ett sammanfattande referat, se , SvJT 2000 s. 558. /---/ hyser domstolen allvarliga betänkligheter till frågan huruvida det kan anses att den klagande, under påverkan av alkohol, uppträdde på ett sådant sätt att han utgjorde ett hot gentemot allmänheten eller honom själv, eller att hans egen hälsa, välbefinnande eller personliga säkerhet äventyrades. Domstolens tvivel har förstärkts av de tämligen bagatellartade omständigheter som har legat till grund för frihetsberö- vandet och det förhållande att den klagande nästan är blind. En individs frihetsberövande är att betrakta som en så pass all- varlig åtgärd att den endast kan rättfärdigas om andra, mindre ingri- pande insatser har övervägts tidigare och befunnits vara otillräckliga för att skydda den enskildes eller allmänhetens intresse, vilket kan fordra att ifrågavarande individ är frihetsberövad. Det innebär att det inte är tillräckligt att frihetsberövande verkställs i överensstämmelse med den nationella lagstiftningen, utan det måste också framstå som nödvändigt utifrån omständligheterna i det enskilda fallet. fann sammanfattningsvis att frihetsberövandet inte var nödvändigt utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, och därmed var det inte heller lagligt i konventionens mening. Som har framgått i tidigare kapitel ger 13 § LVM möjlighet för både polismyndighet och socialnämnd att under vissa förutsätt- ningar fatta administrativa beslut om omhändertagande av missbrukare. krav på laglighet och en till- fredsställande grad av förutsägbarhet får därför anses vara upp- fyllda. 6LVM-hemmens användning av särskilda befogenheter skall, som framgår av kapitel 1, enligt sina direk- tiv bilda sig en uppfattning om dels användningen av tvångsmedel inom vården, dels om huruvida de särskilda befogenheter att använ- da tvångsmedel som LVM ger är ändamålsenligt och rättssäkert utformade (dir. 2002:10). Denna bedömning skall göras mot bakgrund av internationella åtaganden på området för mänskliga rättigheter. Allmänt sett skall den särskilde utredaren föreslå förändringar som kan bidra till att stärka rättsskyddet för den enskilde och till att förbättra insatserna så att dessa är relevanta för den enskilde missbrukarens vårdbehov samt ges i rätt tid och rätt omfattning. 6.2Allmänt om och syftet med särskilda befogenheter har granskat grunderna för och tillämpningen av 31-36 §§ LVM, som innehåller bestämmelser som ger föreståndaren för LVM-hemmet befogenhet att besluta om särskilt integritets- känsliga åtgärder mot de intagna.1 Det är fråga om betungande offentligrättsliga föreskrifter som ger behandlingshemmen befo- genhet att, under särskilda förutsättningar, inkräkta på den enskil- des person och egendom. I propositionen som föregick den ursprungliga LVM (prop. 1981/82:8 s. 58) uttalade dåvarande soci- alministern att dessa bestämmelser, i lagen rubricerade som sär- skilda befogenheter, är de egentliga tvångsbestämmelserna och är med andra ord de som motiverar hela särlagstiftningen om vård utan samtycke och det rättssäkerhetssystem som har byggts upp kring denna. 1 I princip likalydande bestämmelser finns i 15-20 §§ LVU. Vissa av dessa skiljer sig dock från vad som regleras i LVM. LVM-hemmens användning av särskilda befogenheter Även den som berövats sin frihet omfattas av grundlagens skydd och de rättighetsbevarande föreskrifter som innehåller. Varje intrång måste ha en rättslig grund och föregås av noggranna överväganden med strikt iakttagande av gällande bestämmelser. Reglerna bör vara så klart och tydligt utformade att utrymme för godtycke i möjligaste mån undviks. Med hänsyn till att det är fråga om åtgärder som gör intrång i grundläggande fri- och rättigheter och med hänsyn till ändamåls- och legalitetsprinci- perna i grundlagen bör bestämmelserna tolkas restriktivt och åtgär- der som inte har explicit lagstöd får inte förekomma. Bestämmelserna har stor betydelse för att man skall kunna bedriva en kvalificerad och effektiv vård där man så långt möjligt kan garantera en drogfri och säker miljö för såväl intagna som per- sonal, något som dock inte får innebära att klienternas trygghet till person och egendom eftersätts. Eftersom det handlar om allvarliga ingrepp mot den enskildes integritet gäller det att finna en ordning som på en och samma gång tillfredsställer den klassiska konflikten mellan kraven på effektivitet vid vårdens bedrivande och rättssä- kerheten för den enskilde. Bestämmelsernas relativa vaghet gör att det finns en klar risk att effektivitetsintresset får väga över i tillämpningen och att den enskildes integritet får stå tillbaka. Statens institutionsstyrelses allmänna råd 1997:I (IAR) ger viss vägledning om hur bestämmelserna skall tillämpas. De bygger i huvudsak på förarbetena som dock inte är särskilt tydliga vad gäller innebörden av och begränsningar i befogenheterna. I samman- hanget är det också viktigt att beakta, att om IAR och/eller eventu- ella interna ordningsregler som förekommer på behandlingshem- men inte överensstämmer med gällande författningsbestämmelser, är det de senare som äger företräde. Tvångsomhändertagnas självbestämmande och integritet är redan starkt beskurna genom frihetsberövandet och det är av syn- nerlig vikt att den integritetssfär som kvarstår respekteras. Klien- ternas liv är präglade av att de måste finna sig i vad andra bestäm- mer och många har en erfarenhet från kriminalvården där tvångs- befogenheterna i vissa fall är större. Därför finns det också en risk att klienten inte nämnvärt reagerar om det skulle inträffa att be- handlingshemmen/myndigheterna vidtar åtgärder utöver vad som är tillåtet (2001, s. 505). Eftersom man vårdas och vistas vid en sluten institution, måste man kunna förlita sig på att personalen vid hemmet inte vidtar åtgärder som inte är tillåtna. LVM-hemmens användning av särskilda befogenheter Åtgärderna är dessutom av en sådan karaktär att det är särskilt vik- tigt att regelsystemet tillvaratar den enskildes rättssäkerhet. 6.3Undersökning av utövandet av särskilda befogenheter vid fem LVM-hem Genom Statens institutionsstyrelses försorg har fått tillgång till data ur den klient- och institutionsadministrativa databasen . Detta system baseras, enligt SiS, på lagar och regler om handläggning och dokumentation, bland annat socialtjänstla- gen, förvaltningslagen och LVM. Det är en administrativ databas, vilket bland annat innebär att efterregistreringar kan förekomma. har genomfört en undersökning i syfte att utreda i vilken utsträckning och på vilka grunder ett antal LVM- hem har utnyttjat sina särskilda befogenheter att använda tvångs- medel. Undersökningen har genomförts av juris doktor vid juridiska institutionen, , tillika expert i utredningen. har granskat klientuppgifter i kli- entdiariet och klientjournaler vid fem LVM-hem (Frösö, , Gudhemsgården, Lunden och Rällsögården). Uppgifterna avser sam- manlagt 68 registrerade klienter vecka 2003. Med hänsyn till vad som framkom vid denna granskning har det inte ansetts meningsfullt att utöka undersökningen till samtliga LVM-hem. Av tabell 6:1 framgår hur många åtgärder som vidtagits med stöd av de särskilda befogenheterna att använda tvångsmedel under den aktuella mätveckan . LVM-hemmens användning av särskilda befogenheter Antal vidtagna åtgärder med stöd av 31-36 §§ vid fem LVM-hem . Frösö (15) Lunden (8) gården (21) gården (13) egendom, 31 § egendom, 36 § visitation, 32 § besiktning, 32 § Urinprov, 32 a § prov, 32 § Låsbar enhet, 34 § Avskild, 34 § kontroll, 35 § I 31 § LVM finns ett förbud för intagna vid LVM-hem att inneha alkoholhaltiga drycker, narkotika, flyktiga lösningsmedel, medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor eller injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning av narkotika (31 § LVM). Detsamma gäller enligt samma lagrum annat som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet. Till kategorin annat räknas bland annat vapen och tillhyggen som kan skada personalen eller andra intagna. JO har uttalat, att det även kan röra sig om olämpliga medicin- recept, större penningsummor, bankomatkort och ID-handlingar.2 Sedan lagens tillkomst har tolkningsramen utvidgats, vilket kan leda till att olika principer kan kollidera vilket närmare har utveck- lats ovan. 2 JO 1992/93 s. 411, JO 1995/96 s. 294, JO 2000/01 s. 310. LVM-hemmens användning av särskilda befogenheter Om egendom som anges i 31 § påträffas får den omhändertas. I 31 § anges emellertid inte vem som ges beslutsbefogenhet att omhänderta otillåten egendom. Däremot framgår det av 36 § att det är föreståndaren som skall låta förstöra eller försälja egendom som om har omhändertagits och som anges i 31 § LVM. Detta innebär att all egendom som omhändertas enligt 31 § inte får för- störas eller försäljas. Bestämmelsen omfattar inte egendom som är att hänföra till annat som kan vara till men för vården eller ord- ningen vid hemmet (31 § sista meningen), vilken måste återlämnas till klienten när denne skrivs ut från LVM-hemmet. I SiS interna allmänna råd (1997:1) framgår att beslut om att omhänderta påträf- fad egendom skall antecknas i patientjournalen och på ett särskilt beslutsformulär. När egendom förstörs skall ett vittne närvara och beslutet skall antecknas i patientjournalen. En snarlik bestämmelse om förbud och omhändertagande av viss egendom gäller även när en klient är frivilligt intagen vid ett HVB- hem med kommunen eller som huvudman (16 kap. 7 § SoL),3 men institutionens befogenhet är i detta avseende mer begränsad jämfört med vad som gäller enligt LVM. undersökning visar att omhändertagande av egendom endast förekommit, eller i vart fall dokumenterats, vid tre av de undersökta LVM-hemmen, nämligen Frösö, och . Vilken egendom som enligt dokumentationen omhändertagits framgår av tabell 6:2. 3 HVB-institutionen får besluta om förbud för den intagne att inneha alkohol och andra berusningsmedel samt injektionssprutor eller kanyler. LVM-hemmens användning av särskilda befogenheter Omhändertagen egendom vid de undersökta LVM- hemmen vecka 2003. Till men för vården Till men för vården Till men för vården Till men för vården / anses störa Till men för vården Till men för vården Till men för vården Kamera, walkman, freestyle Till men för vården / anses störa Till men för vården / anses störa Verktyg;skruvsats, blocknyckel, Till men för vården Blåsrör med tillhörande pilar Till men för vården Till men för vården Till men för vården Tidningar; , herrtidningar Till men för vården / anses störa Till men för vården Till men för vården Till men för vården Till men för vården Omhändertages för att återlämnas / till men för vården Tobak, cigaretter, snus Utbyttes/till men för vården Till men för vården Inkommande vadderat brev, Misstänks innehålla droger/anses post/paket, brev som ej var visi- teringsbart p g a att det var fyllt med märken och tejp LVM-hemmens användning av särskilda befogenheter De skäl som angivits för att motivera att egendom omhändertagits är standardformuleringarna: till men för vården respektive anses störa ordningen vid hemmet. Någon annan motivering till varför man gjort denna bedömning framgår inte, varken i diariet eller i journalerna. Det förefaller vara sällsynt att det omhändertas missbruksmedel och narkotikaverktyg, i vart fall har det inte dokumenterats. 31 § LVM ger lagstöd för att omhänderta även "annat" som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet. Syftet med denna möjlighet för behandlingshemmen är främst att förhindra att per- sonal och övriga intagna kommer till skada (prop. 1981/82:8 s. 94). Varför mobiltelefoner, som omhändertas i stor omfattning, anses vara till men för vården framgår inte. Inte heller varför de anses störa ordningen. Man kan också fråga sig varför i så fall inte Lunden och Rällsögården har omhändertagit mobiltelefoner. Omhändertagande av s.k. herrtidningar har diskuterats av (2001, s 548 f), som ställer sig tveksam till om ett omhän- dertagande av en tryckt skrift kan anses ha lagstöd. Enligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att inhämta och motta upplysningar samt i övrigt ta del av tryckta tankar, åsikter och känslor. Om lagstiftarens möjlighet att begränsa informationsfriheten stadgas i 2 kap. 12-13 §§ RF. Sålunda får in- formationsfriheten begränsas genom lag (12 § första stycket) men begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (12 § andra stycket).