sou · GSB3100d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Den innehåller bestämmelser vilka antingen helt saknar motsvarighet i dagens sektorslagar eller vilka bara har motsvarighet i någon enstaka eller några få sektorslagar. I denna grupp finns bestämmelser om samverkan och samord- ning genom tillsynsvägledning och föreskrifter, tillsynsplaner, interimistiska beslut, ersättning för vissa kostnader vid tillsyns- förfarandet, ingripanden i form av anmärkning och varning med tillhörande möjlighet att besluta om tillsynsbot samt skyldighet till åtalsanmälan. En andra grupp består av bestämmelser vilka redan återfinns i de olika sektorslagarna med ett likartat innehåll, men med delvis olika utformning. Generaliseringen består i dessa fall huvudsakligen av att bestämmelsen ges en mer enhetlig utformning och i att den i den ensade utformningen görs tillämplig för samtliga tillsynsmyn- digheter. Hit hör främst bestämmelserna om skyldigheten för en objektsansvarig att lämna upplysningar och handlingar till tillsyns- organet, om tillsynsorganets rätt till tillträde och undersökning, om bistånd av polis- eller kronofogdemyndighet, om ingripanden i form av åtgärdsförelägganden (ofta med vitesmöjlighet) och om möjlighet att rätta till missförhållanden på den objektsansvariges bekostnad samt om återkallelse och förbud. Hit hör också regler om avgifter för tillsynen. Utredningen har även prövat behovet och lämpligheten av att generalisera andra bestämmelser, vilka också är av betydelse för tillsynen. Hit hör regler om sanktionsavgifter och tillsynsfrekvens. I dessa fall finner utredningen att det inte finns behov av eller förutsättningar för en generalisering. Förhållandena i de olika tillsynsområdena har redan givits en reglering som är lämplig i det särskilda fallet. Reglerna om överklagande i sektorslagarna har redan fått en enhetlig reglering (med några undantag). Om de grundläggande bestämmelserna skulle samlas i en allmän tillsynslag blir över- klaganderegeln i den lagen tillämplig på alla tillsynsbeslut som fattas med stöd av lagen. Utredningen har också prövat möjlig- heten att införa generaliserade regler om informationsplikt mellan Lämpligheten av en allmän tillsynslag tillsynsorgan men stannat för att denna fråga bör hanteras som en del av bestämmelserna om samverkan mellan tillsynsorgan. Valet mellan de två huvudvägarna – att införa en allmän till- synslag respektive att likformigt ändra i samtliga sektorslagar – skulle i och för sig kunna falla ut olika för de båda grupperna av generaliserade bestämmelser. För den första gruppen (nyskapel- serna) är den första vägen onekligen den mest effektiva. Genom att införa bestämmelserna på ett enda ställe åstadkommes en eftersträvad uppstramning av tillsynen inom alla områden. Detta är inte minst viktigt då reglerna till inte oväsentlig del avser relationer mellan tillsynsorgan, såsom i fallet om bestämmelserna om samverkan och samordning. I de fallen är det extra angeläget att alla tillsynsorgan träffas lika av bestämmelserna, vilket enklast åstad- koms genom en för alla tillsynsorgan gemensam reglering. Det är i och för sig möjligt att införa dessa bestämmelser i sektorslagarna, men en implementering i en allmän tillsynslag leder till att alla inblandade parter – de objektsansvariga, tillsynsorganen och medborgarna – enklare får en klar bild av de nytillkommande förutsättningar som skall gälla för all tillsyn – den nya tillsynen. En ändring på cirka 230 ställen bidrar inte på samma sätt att göra tillsynsverksamheten som helhet tydligare och effektivare. Med stor sannolikhet blir genomslaget mindre och implementeringen av de nya instrumenten därmed mindre effektiv. Ett införande i de 230 sektorslagarna är dessutom arbetsmässigt mer krävande. Vad talar då för att välja den andra vägen; alltså att på ett likartat sätt införa de generaliserade bestämmelserna i de 230 sektors- lagarna? Först måste konstateras att analysen i så fall måste be- gränsas till bestämmelserna i den andra gruppen, dvs. de bestäm- melser som redan har en motsvarighet i dagens sektorslagar (eftersom det redan konstaterats att nyskapelserna bäst passar i en gemensam lag). För den gruppen skulle man kunna argumentera ungefär så här: Tillsyn har visserligen gemensamma drag men de sektorspecifika förhållandena är ändå dominerande. Varje tillsyns- sektor är beroende av sina särskilda sektorslagar, alldeles särskilt för regleringen av de materiella grunderna för tillsynsarbetet. Behovet av materiell reglering kvarstår naturligtvis även efter en generalisering av vissa tillsynsbestämmelser, oavsett om denna kommer till stånd genom en allmän tillsynslag eller genom ensning i de olika sektorslagarna. Skulle ensningen ske genom en tillsynslag, så måste ändå aktörerna inom den specifika sektorn vara väl förtrogna med den egna sektorslagen. Lämpligheten av en allmän tillsynslag fattas som ytterligare en reglering av tillsynsverksamheten. Till- synen bör, med detta sätt att resonera, ses i sitt sammanhang med övriga regler inom respektive tillsynsområde. Fördelar skulle ändå kunna uppnås eftersom innehållet i sektorslagarna var för sig skulle omprövas och ensas efter en mall baserad på den bestämmelse som annars skulle ingå i en tilltänkt tillsynslag. Så långt kan resonemanget sammanfattas i två slutsatser: Den första gruppen av bestämmelser, nyskapelserna, bör med fördel regleras samlat. Den andra gruppen bestämmelser skulle i och för sig kunna ligga kvar i sektorslagarna, men bör i så fall likformas (ensas). Efter att ha konstaterat detta anser utredningen att två alternativ bör analyseras innan frågan om lämpligheten av en allmän till- synslag slutligt prövas: Finns det andra existerande författningar som skulle kunna hysa samtliga generaliserbara bestämmelser? Är en dual lösning lämplig, dvs. att nyskapelserna samlas i en lag och andra bestämmelser ensas i sina respektive sektors- lagar? Utredningen har prövat om det finns alternativ till en allmän till- synslag, t.ex. genom att föra in de generaliserade bestämmelserna i redan existerande författningar. Förvaltningslagen och verksför- ordningen innehåller regler för myndigheters verksamhet. I och för sig skulle dessa kunna kompletteras med ett avsnitt med regler om tillsyn. Det gäller i så fall främst regler om samverkan och sam- ordning, men möjligen även regler om befogenheter under tillsyns- förfarandet, liksom skyldigheten om åtalsanmälan. Dessa regler ligger nära regleringen i förvaltningslagen. Däremot passar inte regler om ingripanden och sanktioner in i dessa författningar. Därför skulle vissa regler behöva regleras särskilt, endera i sektors- lagar eller i en särskild lag om ingripanden vid tillsyn. Splittringen på olika lagar skulle bestå. Därtill kommer att dessa båda författningar – förvaltningslagen och verksförordningen – i huvudsak gäller för myndigheter. För- valtningslagen täcker inte in enskilda tillsynsorgan, låt vara att bestämmelserna, i analogi från uttalanden i KRAV- målen (kapitel 6), leder till att enskilda tillsynsorgan bör följa de principer för tillsyn som uttrycks i förvaltningslagen. Lämpligheten av en allmän tillsynslag Då återstår frågan om en dual lösning kan förordas, dvs. att den första gruppen av bestämmelser tas in i en ny tillsynslag och den andra gruppen av bestämmelser ensas i sina respektive sek- torslagar. För att dra slutsatser om denna lösning krävs ytterligare analys om de allmänna fördelarna av en gemensam lag, oavsett om denna skulle komma att innehålla alla tillsynsbestämmelser eller bara de som här hänförts till den första gruppen. De allmänna fördelarna med en tillsynslag är enligt utredningens direktiv: En särskild lag om statlig tillsyn skulle vara till gagn för en tydligare tillsynsverksamhet. En sådan lag skulle ha som främsta syfte att för tillsynsobjekt och medborgare göra tillsynsverksamheten tydligare och enhet- ligare. Genom att sammanföra grundläggande bestämmelser vilka är av betydelse för all statlig tillsyn i en särskild lag skulle en stor del av dagens delvis disparata regler, vilka styr formerna för den statliga tillsynen, kunna ges en mer enhetlig utformning. Det är utredningens bedömning att de fördelar som direktiven beskriver bäst uppnås om en tillsynslag reglerar de flest förekom- mande tillsynsförfarandesituationerna, dvs. om tillsynslagen ges en sådan utformning att den täcker in de allra flesta och viktigaste bestämmelserna för tillsynen. Värdet av en allmän tillsynslag är sålunda avhängigt vidden av dess innehåll och tillämpningsområde. Det finns även andra skäl för en allmän lag om tillsyn, vilken också innefattar bestämmelserna i den andra gruppen (dvs. de redan förefintliga bestämmelserna). Olika regleringar av tillsynsfrågor har tillkommit vid skilda tid- punkter och återspeglar därmed skilda värderingar. Liknande frågor har getts olika (vanligen olika tekniska) lösningar i närliggande lagar. Skillnader i formulering kan ha getts en vidare tolkning än vad lagstiftaren avsett. En ensad reglering skulle ge tillsynen samma förutsättningar inom alla tillsynsområden och bidra till en tolkning som bättre överensstämmer med avsikterna bakom den ursprung- liga regleringen. En utveckling mot en harmoniserad syn på tillsyn, som kan förstärkas av ett mer avgränsat, skarpt formulerat och generellt tillämpligt tillsynsbegrepp, stärks om tillsynen regleras i en sam- manhållen allmän tillsynslag. Lämpligheten av en allmän tillsynslag Således, om tillsynen, som utredningen menar, stärks av att de nya bestämmelserna tas in i en samlad tillsynslag, så bör även de övriga generaliserade bestämmelserna tas in i tillsynslagen. Det finns inget avgörande skäl för att låta de bestämmelser som redan återfinns i sektorslagarna stå kvar, såsom de är utformade, eller att begränsa sig till att ensa dem så att de blott blir likalydande i sina respektive lagar. Utredningen anser därför att tydlighet bäst uppnås genom att alla för tillsynen gemensamma bestämmelser tas in i en tillsynslag som innehåller alla för tillsynen övergripande och grundläggande bestämmelser. På så sätt uppnås bäst syftet att förverkliga kraven på en tydligare och effektivare tillsyn. En fördel med en gemensam reglering av tillsynsbestämmelserna är att den bidrar till en likformig hantering av tillsynsärenden inom alla tillsynsområden. En fastare reglering av de grundläggande frågorna ökar rättsäkerheten. Enskilda handläggares kunskaper om tillsynsförfaranden blir högre om reglerna är likartade inom alla till- synsområden. Utredningen har förordat ett gemensamt kompe- tensutvecklingsarbete mellan tillsynsmyndigheterna. Detta under- lättas om alla tillsynsmyndigheter baserar sina insatser på en gemensam lagstiftning. En hopsmältning av den rättsliga regle- ringen av tillsynen kan därför bidra till att stärka tillsynspro- fessionen. Varje sektorslag har sin ägare inom , vilket betyder att ett departement eller en enhet inom ett departement, är ansvarigt för att lagen utvecklas och att förändringar genomförs. En allmän tillsynslag kan förväntas få ett entydigt hemvist i , vilket har övergripande ansvar för tillsynsfunk- tionen som sådan. Partiella förändringar kan undvikas och helhets- synen upprätthållas. 9.3.1En allmän tillsynslag är lämplig Utredningens slutsats blir denna: Effektiviteten i tillsynen kan visserligen ökas genom en ensning i de olika tillsynslagarna, men en samlad reglering av tillsynsfrågorna i en allmän tillsynslag befrämjar både tillsynens tydlighet och effektivitet. Utredningen förordar således en allmän tillsynslag. Lämpligheten av en allmän tillsynslag Ett förslag till hur en sådan lag kan utformas redovisas i kapi- tel 10. 9.3.2Konsekvenserna behöver analyseras innan lagen kan börja tillämpas Ett förslag om en för flertalet tillsynsområden gemensam, allmän lag om tillsyn påverkar alla sektorslagar med en verkan som varierar från lag till lag. Även anslutande förordningar påverkas. Utred- ningens uppdrag har inte inrymt att föreslå de följdändringar som behövs till följd av förslaget om en allmän tillsynslag. Det är emellertid nödvändigt att samtliga sektorslagar granskas i för- hållande till de bestämmelser som skall intas i den allmänna till- synslagen. Som framgått finns inom vissa områden EG-regler som påverkar eller bestämmer den nationella tillsynen. Sådana regler och principer har företräde framför nationella rätt och medför således att en generell nationell tillsynslag inte kan tillämpas inom dessa områden – eller i vart fall inte tillämpas i alla delar. En konsekvensanalys kan leda till olika utfall: 1.De generaliserade bestämmelser som avses tas in i tillsynslagen, och som har en motsvarighet i bestämmelser i sektorslagarna, anses med fördel kunna ersätta sektorslagens motsvarande bestämmelser, vilka sålunda kan upphävas. 2.Det visar sig inom ett visst tillsynsområde att det finns behov av att bibehålla en viss särreglering, vilken i så fall får ingå i sektorslagen, eller att området, helt eller delvis, regleras av tvingande EG-bestämmelser. Införandet av den nya tillsynslagen kan ske på endera av två sätt: 1.I tillsynslagen anges att bestämmelserna i lagen tillämpas i den utsträckning som följer av annan lag, dvs. Till- synslagen tillämpas bara om det uttryckligen framgår av en annan lag. 2.I tillsynslagen anges att lagen gäller för tillsynsorgan som utövar tillsyn över en tillsynspliktig verksamhet. Lagen gäller alltså direkt med det förbehållet att en bestämmelse i lagen anger att om en sektorslag eller föreskrifter, som meddelats med stöd av den lagen, innehåller bestämmelser som avviker Lämpligheten av en allmän tillsynslag SOU 2004:100 från en bestämmelse i tillsynslagen, så skall sektorslagens bestämmelser gälla. I båda fallen förutsätts att en konsekvensanalys av sektorslagarna genomförts innan tillsynslagen träder i kraft. I det första fallet införs tillsynslagen inom ett tillsynspliktigt område genom att statsmakterna i de respektive sektorslagarna anger vilka bestämmelser i lagen som skall tillämpas inom området. Särbestämmelser kan finnas i sektorslagen. Det troliga är att de allra flesta bestämmelser i tillsynslagen skulle komma att tillämpas inom flertalet tillsynspliktiga områden. Tillsynslagen, eller delar av den, aktiveras genom att sektorslagen ändras, dels genom att vissa bestämmelser ändras eller upphävs, dels genom att de bestäm- melser i tillsynslagen som skall gälla, anges explicit. Härigenom undviks problemet med normkollision och oförutsedda konsekven- ser av tillsynslagen på specifika tillsynsområden. En parallell finns i regeringens instruktioner till myndigheterna som anger vilka bestämmelser i verksförordningen som skall tillämpas vid myn- digheten. Tillsynslagen kan börja tillämpas som en grupp sek- torslagar ändras. Det är emellertid med denna modell inte en förut- sättning att konsekvensanalyser genomförts på samtliga tillsyns- områden för att tillsynslagen skall kan börja tillämpas. Införandet av tillsynslagen på olika områden kan ske vid olika tillfällen även om det ter sig naturligt att förändringarna i sektorslagarna sker samordnat och att en implementering av tillsynslagen kan ske på ett sådant sätt att den redan från början omfattar huvuddelen av alla tillsynsområden. Införandet av tillsynslagens bestämmelser kan – om skäl till detta skulle finnas – även ske partiellt. Vissa bestämmelser, t.ex. de om samverkan och samordning, där kollisionsrisken med bestämmelser i sektorslagarna är begränsade, skulle kunna aktiveras tidigare än bestämmelserna om förfaranden och ingripanden, vilka ofta har en utförligare reglering i sektorslagarna och därmed kan behöva göras föremål för en mer omfattande analys innan de ändras. Det andra sättet att implementera tillsynslagen är att redan från början göra den generellt tillämplig för all tillsyn. För att undvika kollisioner med sektorslagarna införs då en bestämmelse i tillsyns- lagen som anger att om en sektorslag eller föreskrifter, vilka med- delats med stöd av den lagen, innehåller bestämmelser som avviker Lämpligheten av en allmän tillsynslag från en bestämmelse i tillsynslagen, så skall sektorslagens bestäm- melser gälla. Båda metoderna har för- och nackdelar. Fördelarna med den första metoden är att kollisionsrisken mellan en sektorslag och tillsynslagen hanteras effektivt. Det blir alltid klart vilka regler som gäller inom ett visst tillsynsområde. Dessutom kan vissa bestäm- melser i tillsynslagen ges tillämpning snabbare än om konsekvens- analyser av alla tillsynsområden måste göras innan lagen kan träda i kraft. Bland nackdelarna kan nämnas att tillsynslagen kan komma att träda i kraft inom olika tillsynsområden, vilket strider mot ambitionerna att den nya regleringsformen skall bidra till ökad tydlighet. Fördelarna med den andra metoden är att tillsynslagen ges en ställning som det grundläggande instrumentet för i princip all offentlig tillsyn. Utgångspunkten är att den i sin helhet skall vara den normala regleringen av offentlig tillsyn i , snarare än en verktygslåda, där vissa verktyg (men inte alla) kan komma till användning inom vissa tillsynsområden. Nackdelen är att kolli- sionsrisken med sektorsregleringen kan skapa problem i vardagens tillsynsarbete. Det är inte helt enkelt att dra en slutsats om vilken metod som är lämpligast. I båda fallen krävs konsekvensanalyser och konsekvens- ändringar av sektorslagarna innan tillsynslagen kan träda i kraft. Detta måste för övrigt ske även om man skulle välja att ensa i de enskilda sektorslagarna och avstå från en allmän tillsynslag. Sek- torsvisa granskningar av sektorslagarna är en förutsättning för att skapa en tydligare och effektivare offentlig tillsyn. Ett slutligt ställningstagande om vilken implementeringsstrategi som är att föredra behöver inte ske förrän arbetet med de före- slagna konsekvensanalyserna har kommit framåt. Utredningens bedömning i nuvarande skede är dock att vikten av att undvika kollisioner mellan tillsynslagen och sektorslagarna får vara väg- ledande. Lagförslagets första paragraf är därför formulerad med den första metoden som utgångspunkt. Den metoden underlättar också en snabb implementering av bl.a. bestämmelserna om samverkan och samordning. Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om tillsyn som utövas av det all- männa eller på det allmännas uppdrag. Bestämmelserna i lagen tillämpas i den utsträckning som särskild före- skrivs i annan lag. Bestämmelsens bakgrund behandlas i kapitel 9. För närmare motivering hänvisas till detta avsnitt. Paragrafens första stycke anger lagens innehåll. Tillsynslagen reglera inte frågan om i vilka fall en verksamhet skall stå under tillsyn och inte heller vem som skall utöva tillsynen. Dessa frågor regleras i respektive sektorslag. Vanligtvis utövas tillsynen av en statlig tillsynsmyndighet och/eller en kommun, dvs. Enskilda tillsynsorgan, som kan vara både fysiska och juridiska personer, utövar tillsyn på det allmännas uppdrag, vanligtvis efter delegering från en statlig tillsynsmyndighet. Lagens bestämmelser om tillsyn omfattar definitioner, regler om samverkan och samordning samt tillsynsplaner, olika regler om genomförandet av tillsyn, regler om ingripanden och sanktioner samt regler om egenkontroll, tillsynsavgifter, åtalsanmälan, hand- räckningshjälp av polis- eller kronofogde samt överklagande. En del av dessa bestämmelser är direkt tillämpliga hos tillsynsorganen, medan andra bestämmelser kräver att regeringen meddelar före- skrifter. Tillsynslagens bestämmelser skall ersätta motsvarande bestäm- melser i de olika sektorslagarna. Det innebär att sektorslagarnas bestämmelser skall upphävas i de delar motsvarande bestämmelser finns i tillsynslagen. I de sektorslagar som skall omfattas av tillämp- ningsområdet tas in en bestämmelse om att: För tillsyn enligt denna lag gäller även bestämmelserna i tillsynslagen (2005:xxx). Lagens bestämmelser riktar sig till myndigheter och andra som har att utöva tillsyn inom ett tillsynsområde. Då tillsynslagens bestäm- melser är generaliseringar gjorda utifrån många liknande bestäm- melser i sektorslagarna, kan det i enskilda fall förekomma att regleringen i sektorslagen av ett eller annat skäl önskas bibehållas. Resultatet av sådana överväganden ligger till grund för vilka av tillsynslagens bestämmelser som skall gälla för det aktuella tillsyns- området. Tillsynslagens bestämmelser klickas igång på samma sätt som det i instruktioner för statliga myndigheters anges vilka av verksförordningens bestämmelser som skall gälla för en viss myn- dighet: För tillsyn enligt denna lag gäller även bestämmelserna i 3- 8 §§ tillsynslagen (2005:xxx). Denna teknik uttrycks i andra stycket. Med denna konstruktion undviks konflikter med be- stämmelser av motsvarande slag i sektorslagen, endera gäller till- synslagen bestämmelser eller så sektorslagens. Den föreslagna bestämmelsen i andra stycket innebär även att de regelkonflikter som kan uppkomma med EG-förordningar inom tillsynsområdet ges en lösning. Frågan har diskuterats i kapitel 3. Om en EG-förordning fullständigt reglerar tillsyn över en till- synspliktig verksamhet finns inget utrymme för att någon del av tillsynslagen skall kunna klickas i gång. Tillsynen kommer i det fallet att helt regleras av EG-förordningen. I den mån tillsyns- bestämmelser i något avseende saknas i EG-förordningen, kan tillsynslagen i dessa delar utgöra den kompletterande regleringen. är det dock mer vanligt att EG-förordningar helt saknar regler av det slag som förekommer i tillsynslagen. I förekommande fall kompletterar f.n. den nationella sektorslagens tillsynsregleringar EG-förordningen, se exempelvis 4 a § livsmedelslagen. Som framgått tidigare består den förslagna lagen av en rad bestämmelser som i huvudsaklig del utgör generaliseringar av bestämmelser som i olika omfattning återfinns i olika sektorslagar . Bestämmelser som tillämpats och för vilka det därför redan en rättspraxis som kan vara till ledning vid uttolkningen av lagen. Det bör vara en uppgift inom både samverkansarbetet och en utökad samordning att sprida vetskap om sådan praxis och erfaren- het. 2 § I lagen avses med tillsyn: oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige, tillsynsorgan: en från den objektsansvarige och tillsynsobjektet orga- nisatoriskt fristående tillsynsmyndighet eller enskild som utövar tillsyn, tillsynsmyndighet: statlig myndighet eller kommun som utövar tillsyn, tillsynsobjekt: föremål eller verksamhet som omfattas av tillsyn, objektsansvarig: fysisk eller juridisk person som är ansvarig för ett tillsynspliktig verksamhet: verksamhet som omfattas av tillsyn enligt särskilda föreskrifter. I paragrafen ges definitioner av centrala begrepp i lagen. Defi- nitionerna beskrivs närmare i avsnitt 2.3.1. För en närmare motive- ring hänvisas till detta avsnitt. Med särskilda villkor avses exempelvis sådana villkor som enligt 16 kap 2 § får förenas med tillstånd etc. och som därvid kan utgöra en måttstock mot vilken tillsyns kan utövas. I avsnitt 7.3.1–7.3.3 i delbetänkandet redovisar utredningen när- mare de olika förhållanden som gäller mellan begreppen objekts- ansvarig, tillsynsobjekt och tillsynsorgan. 3 § För att underlätta för objektsansvariga och åstadkomma en effektivare tillsyn skall tillsynsorgan inom närliggande tillsynsområden samverka med varandra och med andra som fullgör uppgifter av betydelse för tillsynen. 1.lämna andra tillsynsorgan den hjälp som behövs för deras tillsyn, och 2.informera andra tillsynsorgan om förhållanden som är av betydelse för deras tillsyn. Utredningens allmänna överväganden avseende samverkan redo- visas i avsnitt 6.6.1 och precisering av begreppen samverkan och närliggande tillsynsområden i avsnitt 6.2.