sou · GSB3104 · 2005-01-01 00:00:00 — De flesta professionsutbildningar inom högsko- lan är placerade inom starkt avgränsade kunskapsområden, som till exempel läkarutbildningen, ingenjörsutbildningen och juristutbild- ningen. Professionsutövningen ställer i ökande grad krav på vidare kunskapsutnyttjande. Att tillämpa perspektivet hållbar utveckling i dessa utbildningar skulle sannolikt vidga kunskapsområdena och därmed bättre svara mot de nya kunskapsbehov professionerna ställer. Inom lärarutbildningen finns en spänning mellan företrädare för betoning av vad-frågor i förhållande till dem som vill betona hur- frågor. Vidare finns en spänning mellan reduktionistiska och icke reduktionistiska vetenskapsperspektiv. Hur-frågornas företrädare känner vanligen störst tillhörighet till den icke reduktionistiska vetenskapsklanen medan vad-frågornas företrädare är delade beroende på ämne. De naturvetenskapliga ämnesexperterna utgör till exempel starka företrädare för den reduktionistiska klanen.167 Spänningarna som finns inbyggda mellan universitetens discipli- ner och i synen på vad-aspekternas respektive hur-aspekternas betydelse i lärandet har överförts till grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning framför allt genom att likartade disciplinära indelningar har gjorts där. Läroplaner och andra föreskrifter för de olika skolformerna ställer krav på en helhetssyn och på att vad- aspekter respektive hur-aspekter kombineras. Även om dessa krav har formulerats uttryckligen i styrdokumenten består i många stycken universitetsvärldens perspektiv bland de lärare som verkar i de olika skolformerna beroende på deras grundutbildning och ämnesmässiga organisering. 166Marton m.fl. 2000. Att styra mot hållbar utveckling Att fördjupa sig har en positiv klang i universitetsvärlden. Den disciplinära specialiseringen och subspecialiseringen är tecken på detta. Att satsa på en mer tvärvetenskaplig profilering i stället för på en högspecialiserad profilering ses i universitetskulturen ibland som en enkel väg för att undvika den intellektuella ansträngning som specialisering kan innebära. Detta trots att inget tyder på att tvärvetenskaplig forskning skulle kräva mindre ansträngning. Forskningsrådsstrukturen – med sina ämnesråd inom det natur- vetenskapliga, medicinska och samhällsvetenskapliga fältet inom fysik, kemi, ekonomi etcetera – stimulerar föga till tvär- vetenskapliga satsningar. Strävandena inom några lärosäten går i en annan riktning. Flervetenskapliga strukturer prövas på flera ställen i landet för att stimulera samarbete över traditionella disciplin- gränser. Sådana strävanden underlättar insatser som leder till en fördjupad förståelse av tvärdisciplinära problem och utnyttjande av vidare metodiska arsenaler som gynnar en hållbar utveckling. Inom den vetenskapligt producerade kunskapen väljer forskare inom olika gebit sina frågor, samlar information, genomför analy- ser och drar slutsatser som leder till att kunskap formuleras och omformuleras. En hel del av den forskning som produceras vid högskolorna består av meriteringsarbete till exempel i form av examensuppgifter eller avhandlingar. De frågor som väljs ut för detta slags studier kan fogas in i ett större sammanhang, vilket innebär att de bidrar till en hållbar utveckling. När meriteringskraven ställs så att forskning som bidrar till en hållbar utveckling ges ett högt värde kan meriteringen tjäna det hållbara utvecklingsmålet. Meriteringsregler är sällan avstämda på detta sätt. Den starka uppdelningen i olika fasta discipliner som finns inom en del högskolor motverkar att meriteringssystemet harmonierar med ambitionen att åstadkomma en hållbar utveckling. som systemens egna traditioner och strukturer sanno- likt sätter käppar i hjulet för ett ämnesöverskridande och en ämnessamverkan kan vi inte bortse från den betydelse som styrsignalerna från riksdag och regering kan ha, åtminstone långsiktigt. Vilket stöd ges till verksamheterna via reglering och nationella styrdokument? Vilka signaler skickar politikerna? Hur svarar förskolorna, skolorna, lärosätena och andra lokala organisationer på styrsignalerna? Hur omsätter riksdag och regering de internationella överenskommelserna och deklaration- erna i sina verktyg för styrning? Att styra mot hållbar utveckling Blossing behandlar i en aktuell studie hur skolor möter kraven från den politiska nivån med avseende på innehållsfokus, val av arbets- former, intern demokrati och inre organisering.168 Blossing har med sina medarbetare återbesökt trettiofem grundskolor respektive 2001 vilka studerades , då de var på väg att införa en ny läroplan. De ingående intervjuerna med personal och elever visar att skolorna har fortsatt att utvecklas mot kollektiva arbetsorganisationer både med avseende på att arbetslag förekommer mer frekvent och att skolledare baserar sin ledarverksamhet på överläggningar med lärarkollektivet. Skolorna visar mer av en självförnyande förmåga där måldiskussion, arbets- planer, ett pådrivande ledarskap, en påtaglig organisering av föränd- ringsarbete samt en öppen inställning till förändring utgör vanliga inslag. Allt detta är kvaliteter som de senaste årtiondenas reformer av strävat mot. Tjugoårsstudien visar att de studerade skolorna i betydande utsträckning har förbättrat sin förmåga att beakta målen och att genomföra ett kvalitetsarbete som baseras på styrdokumenten. Samarbetet mellan olika lärarkategorier och mellan lärarna och skolledningen har ökat och skolorna präglas i betydligt högre grad än av en öppen inställning till förändringskrav som ställs på skolorna. Dessa iakttagelser tyder på att grundskolor har blivit mer mottagliga för styr- signaler från den politiska nivån. visar andra delar av stu- dien att dessa förändringar inte har någon direkt inverkan på hur skolorna använder olika arbetssätt som fordras för att utbildningen ska tjäna en hållbar utveckling. Blossing konstaterar att mer varie- rade arbetssätt (som de statliga styrdokumenten beskriver) har sipprat ned och in i det förmedlingsinriktade arbetssättsfundamentet. Långsamt verkar detta luckras upp till för- mån för mer utvecklingsinriktade arbetssätt. I senaste nationella utvärdering (NU -03) konstate- ras att styrdokumenten, däribland läroplanerna och kursplanerna, inte styr undervisningen i den avsedda riktningen. Utvärderingen gäller bland annat sexton ämnen i och visar att utvecklingen i en del av dessa ämnen har stått stilla, och inom några delområden till och med gått tillbaka . anser att utvecklingen har gått framåt endast i ett mindre antal ämnen. 168 Blossing, (2004): Förbättringskulturer. Att styra mot hållbar utveckling ifrågasätter om styrdokumenten har en ändamålsenlig utformning och om de tolkas, bearbetas och används på ett likvär- digt sätt i hela landet. Verket sammanfattar sina iakttagelser i föl- jande punkter: Det behövs en starkare betoning av läroplanen som överordnat styrinstrument och utgångspunkt för kursplanetolkning. Det finns behov av ett stärkt stöd för att underlätta tolkning av de kunskapskvaliteter som ska uppnås. Kursplanerna behöver utvecklas som styrdokument genom ökad tydlighet i precisering och konkretion i målbeskrivning- arna.169 Vid det rådslag som kommittén arrangerade i framkom att deltagarna uppfattade den politiska styrningen som avgörande för förutsättningarna för att omorientera utbildning mot hållbar utveckling. Politisk styrning handlar om politikers försök att utöva varaktigt inflytande över samhällsutvecklingen.170 Inom utbild- ningsområdet omfattar den politiska styrningen , reger- ingens och kommunala förtroendemäns försök att påverka utbild- ningsverksamheten. skiljer i sin klassiska styrnings- modell171 på beslutsfattarrollen och verkställarrollen. Distinktionen är analytisk på så sätt att samma aktör i vissa situationer kan fungera som beslutsfattare och i andra som verkställare. Dessutom kan båda rollerna fyllas av kollektiv i form av till exempel regering, riksdag och myndigheter. Ett grundläggande element i relationen är att beslutsfattaren vill påverka verkställaren så att önskvärda resul- tat och effekter uppträder. Utbildningssektorn präglas av att en mängd olika aktörer delar ansvar och påverkar verksamheten. Om vi för enkelhetens skull använder oss av kategorier så identifierar han tre villkor som är avgörande för en framgångsrik styrning: Verkställaren ska förstå beslutet. Verkställaren ska kunna genomföra beslutet. Verkställaren ska vilja genomföra beslutet. 169Skolverket 2004, Missiv till den nationella utvärderingen av NU-03, s. 3. Lindensjö, Bo & 2000: Utbildningsreformer och politisk styrning, s. 133–134. 171Lundquist, 1987: Implementation steering. An actor-structure approach. Att styra mot hållbar utveckling Styrningen varierar med avseende på reliabilitet och rationalitet. Reliabiliteten handlar om i vilken grad verkställaren handlar i enlig- het med beslutsfattarens intentioner. Rationalitet handlar om i vilken grad de resultat som beslutsfattaren eftersträvat inträffar: får verkställarens handlingar den effekt som beslutsfattaren hoppats på?172 Beslutsfattare har olika styrmedel till sitt förfogande. Vedung menar att styrmedel kan delas in i tre grundläggande kategorier: regleringar, ekonomiska styrmedel och information. Han konstaterar att regera innebär att bruka käppar och morötter samt ägna sig åt predikokonst.173 Styrmedel kan kombineras på olika vis och kom- binationerna kan beskrivas som styrsystem. Styrsystem kan till exempel förstås utifrån ett maktperspektiv i termer av centralisering och decentralisering eller genom graden av precision i styrningen. Man kan tala om en hög grad av precision när regler och direktiv lämnar ett litet handlingsutrymme för verkställaren eller låg grad av precision när styrningen sker mer genom riktningsangivelser i form av mål, ramlagar eller beskrivning av önskvärda resultat. Mål- och resultatstyrning kännetecknas av decentraliserat ansvar och låg grad av precision, medan regelstyrning kännetecknas av centraliserat ansvar och hög grad av precision. Politisk styrning är bara en av många former av styrning som påverkar människors handlingar i det moderna samhället. Den poli- tiska styrningen utsätts för konkurrens genom styrsignaler från exempelvis massmedier, företag, familj, vänner och andra påver- kanskällor. Detta är viktigt att ha i åtanke när den politiska styr- ningens möjligheter diskuteras. 5.3Hur är styrsystemen utformade? Styrsystemen för de skolformer som vi koncentrerar oss på upp- visar stora likheter, men även skillnader. En internationell trend är att styrning av offentlig verksamhet decentraliseras och avregleras. Det svenska utbildningssystemet har i enlighet med detta genom- gått förändringar . Tyngdpunkten i styrningen har förskjutits från detaljstyrning till ökade inslag av mål- och resultatstyrning och från centralstyrning till decentraliserad styrning. Staten formulerar övergripande mål och riktlinjer; de 172Lundquist 1987, kapitel 7. 173Vedung, 1991: Utvärdering i politik och förvaltning, kapitel 7. Att styra mot hållbar utveckling verksamma på den lokala nivån i de olika utbildningsformerna bestämmer hur verksamheten ska utföras för att nå de statliga målen. Med den terminologi som introducerades i föregående avsnitt kan vi därmed hävda att graden av precision i styrningen har minskat och att det nuvarande styrsystemet kännetecknas av en styrning med en låg grad av precision. En av de bärande tankarna som ligger till grund för styrsystemet är att utveckling sker genom att utvärdering och uppföljning på alla nivåer i systemen ger underlag för beslut om förändring. 5.3.1Hur styrs skolsektorn? Kommunerna är huvudmän för förskoleverksamhet, skolbarns- omsorg, förskoleklass, skola, särskola och viss vuxenutbildning (vuxenutbildning, särvux och svenska för invandrare). Det finns även ett växande antal fristående skolor med en annan huvudman. Verksamheten finansieras främst med kommunala skattemedel, men även via det generella statliga bidraget till kommunerna. Styrmodellen för dessa utbildningsformer kan beskrivas som en mål- och resultatorienterad styrning. Styrningen bygger på att och regeringen fastställer skollag, nationella mål och riktlinjer som gäller för arbetet i de lokala enheterna. Inom de ramar som staten anger är det kommunerna som har huvudansvaret för verksamheten. Kommunerna har en stor frihet att avgöra hur verksamheten ska organiseras för att de nationella målen ska nås. Kommunerna svarar för att skolan får de resurser och de förutsättningar i övrigt som behövs. Med utgångspunkt i de nationella målen och riktlinjerna och med de redskap och för- utsättningar som kommunen ger är det rektorn och lärarna som i samarbete med de lärande ska ge skolarbetet struktur och innehåll. De ska också bryta ned de angivna målen och göra dem konkreta. De som arbetar i den lokala verksamheten har en stor frihet att i samarbete med de lärande organisera och lägga upp arbetet och att välja arbetssätt och arbetsformer. Även ansvaret att utveckla och förbättra undervisningen ligger på den enskilda verksamheten. I en internationell jämförelse är ansvaret för verksamheten mycket decentraliserat. och regeringen har ett övergripande nationellt ansvar för utbildningens likvärdighet, skolväsendets resultat och utveck- ling. Därför måste det gå att följa upp och utvärdera utbildnings- Att styra mot hållbar utveckling formernas processer och resultat. En sådan uppföljning och ut- värdering ska ske på alla nivåer i skolsystemet. Den ska ligga till grund för nya beslut om hur målen ska nås och, enligt systemets idé, vara en ständig källa till förnyelse och förbättringar. Kommunerna är skyldiga att lämna uppgifter om utbildningsverksamheten och delta i till exempel nationella utvärderingar och inspektioner. Kom- munernas och skolornas uppföljning och utvärdering ska ligga till grund för en kvalitetsredovisning där varje skola och kommun ska bedöma måluppfyllelsen och formulera förbättrings- åtgärder. 5.3.2Hur styrs högskolesektorn? Staten är huvudman för flertalet högskolor och universitet, men det finns även ett antal enskilda utbildningsanordnare på högskole- området. Staten är huvudsaklig finansiär av grundutbildningen vid universitet och högskolor. Forskning och forskarutbildning vid högskolor och universitet finansieras av anslagsmedel och externa medel såsom medel från forskningsråd och forskningsstiftelser samt EU-medel och medel från andra externa finansiärer. Riksdag och regering ansvarar för styrsystemets utformning och dess tillämpning. beslutar om lagar och anslag. Riks- dagen avgör även om nya högskolor ska inrättas och vilka principer som ska gälla för resursfördelning till grundläggande högskole- utbildning, forskarutbildning och forskning. beslutar därutöver om storleken på anslagen till universitet, hög- skolor och forskningsråd. Regeringen ger även särskilda uppdrag. Regeringen utfärdar förordningar inom högskoleområdet, exem- pelvis högskoleförordningen med bilagd examensordning. Varje lärosäte får ett av regeringen utfärdat regleringsbrev, i vilket lärosätets övergripande och kortsiktiga mål samt verksamhets- inriktning för nästkommande budgetår anges. beslutar därutöver om enskilda utbildningsanordnares rätt att utfärda examina. Regeringen beslutar om vilka högskolor som ska få bli universitet. Regeringen utser ordförande och majoriteten av styrelsernas ledamöter vid respektive universitet eller högskola, samt utnämner rektorer och fastställer deras löner. Varje högskola och universitet ges ett utbildningsuppdrag av regeringen. Utbildnings- uppdraget anger målen för respektive högskola och universitet. Utbildningsuppdraget anvisar också hur många examina som ska Att styra mot hållbar utveckling Vissa universitetsspecifika uppdrag kan också förekomma, till exempel utbildning inom ett visst ämne eller med en bestämd inriktning.174 Målen och de grundläggande ramarna för universitets- och hög- skoleverksamheten fastställs således av statsmakterna. Lärosätena har därutöver stor frihet att själva bestämma över en rad frågor be- träffande exempelvis den institutionella organisationen; principerna för intern resursfördelning; kvalitetssäkring och kvalitetsutveck- ling; studieorganisation; grundutbildningens studieutbud, pro- gramupplägg och kursinnehåll; antagningsordning; forskarutbild- ningens ämnen och uppläggning; tjänstetillsättningar; metod och inriktning för forskningen; uppdragsverksamhetens inriktning och omfattning; frågor rörande inredning och utrustning, samt lön för alla anställda med undantag för rektor.175 Internationella överenskommelser påverkar högskolan Den svenska högskolan är en del av det internationella vetenskaps- samhället. Detta kommer till uttryck i det stora antalet överens- kommelser om samarbete som de enskilda lärosätena ingått med universitet, högskolor och internationella organisationer över hela världen. Även dessa överenskommelser påverkar lärosätenas verk- samhet på olika sätt. Representanter för betydelsefulla organisationer inom det inter- nationella vetenskapssamhället deltog under toppmötet i Johan- nesburg och utgör därmed en del av det partnerskap mellan reger- ingar och frivilliga organisationer som står bakom den där antagna handlingsplanen. Även vid många andra tillfällen har internationella deklarationer inom vetenskapssam- hället antagits, som uppmanar världens universitet och högskolor att använda sin frihet och utnyttja sina resurser till att ta ledningen i arbetet för att genom utbildning och forskning bidra till att skapa hållbar utveckling i världen. En viktig överenskommelse i detta sammanhang är den av fjor- ton svenska universitet och högskolor undertecknade Copernicus- Campus, skapad av den förutvarande europeiska rektorskonferensen (CRE). Att styra mot hållbar utveckling Den genomgående tanken i de internationella deklarationerna är att universitet och högskolor har ett moraliskt ansvar för att öka medvetenhet, kunskap, färdighet och utveckla värden som behövs för att skapa en rättvis och hållbar framtid. Lärosätena tillskrivs en unik frihet och potential för att utveckla de intellektuella förutsätt- ningarna och idéerna för detta. Förutsättningarna för framgång i detta arbete är enligt internationella erfarenheter att utbildning för hållbar utveckling har ett starkt stöd i lärosätets styrelse och högsta ledning, att det upplevs som akademiskt legitimt och att genom- förandet sker öppet med god publicitet och brett deltagande från hela lärosätets institutioner där inte minst studenterna spelar en viktig roll. De svenska lärosätenas miljöledningsarbete är naturligtvis en utmärkt grund för detta bredare arbete med utbildning för hållbar utveckling i alla dess tre dimensioner, den ekonomiska, sociala och miljömässiga. 5.3.3Hur styrs folkbildningen? Folkbildningen består av folkhögskolor och studieförbund. Statens styrning av folkbildningen skiljer sig från de övriga offentligt finan- sierade utbildningsformerna i så måtto att folkbildningen har en friare roll. Regeringen utvecklar sin syn på styrningen av folkbild- ningen i proposition 1990/91:82: Förutsättningen för att folkbildningen ska kunna vara fri och frivillig och fylla de funktioner som följer av detta, är att den kan styras av sin egen idé, sätta sina egna mål, vara oberoende av politiska och ekono- miska maktgrupper och inte tvingas till kommersialisering eller anpassning till specifika samhälleliga krav för att hävda sin verksamhet. Dessa för folkbildningen värdefulla egenskaper är grunden för stö- det från stat, landsting och kommuner. Av detta följer också att inte heller bidragsgivningens villkor skall styra folkbildningens inriktning eller att folkbildningen skall fogas in i det allmänna utbildningsväsen- det.176 Statens styrning av folkbildningen består framför allt av de villkor som anges i förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbild- ningen samt propositioner och utskottsbetänkanden där folkbild- ningens principiella inriktning diskuteras. Folkbildningen består av studieförbund och folkhögskolor. , studieförbundens intresseorganisation, 176 Folkbildning, Prop. 1990/91:82. Att styra mot hållbar utveckling har en myndighetsuppgift i att förmedla och redovisa statsbidrag till ideella organisationer och föreläsningsföreningar utanför studie- förbunden. Det finns 103 rörelsefolkhögskolor som är organiserade antingen som ideella föreningar, ekonomiska föreningar eller stiftelser. Huvudmännen är oftast folkrörelser och organisationer som kan finnas på olika nivåer – på riksplanet likaväl som på regional eller lokal nivå. De flesta skolorna är självstyrande enheter med både verksamhets- och ekonomiskt ansvar. 43 folkhög- skolor drivs av landsting eller regioner. De kan antingen ha en egen förvaltning eller vara en del av en sådan, till exempel . De flesta landstingsskolor har stor handlings- frihet beträffande själva verksamheten. Det finns dessutom en kommunägd skola, . Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation () är en intressesammanslutning för rörelsefolkhögskolorna men har inte lika omfattande uppgifter som . har 103 folkhögskolor som medlemmar. 5.4Stödjer styrsystemen utbildning för hållbar utveckling? I detta avsnitt gör vi en värdering av om styrsystemen stödjer håll- bar utveckling. Vi koncentrerar uppmärksamheten på bestämmel- ser, resursfördelningssystem och kvalitetsarbete. Riksdag och regering anger riktlinjer och mål för skolsektorn i olika styrdokument som till exempel skollag, skolformsförord- ningar, läroplaner, kursplaner och programmål för gymnasieskolan. Skollagen (1985:1100) innehåller de grundläggande bestämmelserna om utbildningen inom alla skolformer. Lagen anger övergripande mål för utbildningen samt övergripande riktlinjer för hur skolans verksamhet ska utformas. I bilaga till skollagen finns en timplan för . Där anges den sammanlagda tid för lärarledd undervisning som varje elev har rätt till i . Att styra mot hållbar utveckling Tiden anges för ämne eller ämnesgrupp. I ytterligare bilagor till skollagen finns de nationella programmen i gymnasieskolan förtecknade och där finns också riktvärden för utbildningens omfattning för ämnen samt totalt garanterat antal timmar, som ska erbjudas eleverna inom respektive program. lämnade 2002 över ett betänkande177 med förslag till ny skollag till regeringen. Regeringen avser att lämna en proposition till med förslag till ny skollag. I nuvarande skollag är begreppet hållbar utveckling inte uttryck- ligen nämnt. Däremot finns viktiga element inom de ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensionerna av begreppet behandlade. I 1 kap. 2 § skollagen anges exempelvis att: Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbild- ning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. I utbildningen skall hänsyn tas till elever i behov av särskilt stöd. Verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. Särskilt skall den som verkar inom skolan 1.främja jämställdhet mellan könen samt 2.aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden. Skollagens krav på att demokrati, respekt för människans egen- värde och för den gemensamma miljön, jämställdhet mellan könen samt frånvaro av rasistiskt handlande ska prägla skolverksamheten ger ett gott stöd för en hållbar utveckling. Det helhetstänkande som har utvecklats under det senaste årtiondet, där ekonomiska, sociala och miljömässiga faktorer behandlas integrerat, återspeglas dock inte i skollagens krav på skolans verkställare.