sou · GSB3136 · 2005-01-01 00:00:00 — sou 2004 136 d1 Skäligt pris på fjärrvärme SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bl.a. se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme, analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärme- marknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta, analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde, bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverk- samhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslå reglering eller andra åtgärder. förordnades professorn och verkställande direktören att vara särskild utredare. Som sakkunnig förordnades ämnesrådet och som experter förordnades förbundsjuristen , verkställande direktören , energichefen , civilekonomen , analytikern , kanslirådet , departe- mentssekreteraren , departementssekreteraren , civilingenjören , bergsingenjören , ämnesrådet , avdelningsrådet Per , departementssekreteraren , departementssekreteraren , adjungerade professorn och kommunikationsstrategen . entledigades med verkan fr.o.m. . förordnades departementssekreteraren till expert i utredningen från samma datum. entledigades med verkan fr.o.m. och fr.o.m. samma datum förordnades ämnesrådet . entledigades med verkan från och ämnes- sakkunnige förordnades från samma datum till expert i utredningen. Som huvudsekreterare förordnades civil- ingenjören . Vidare förordnades hovrättsassessorn och civilekonomen till sekreterare. förordnades även departementssekreteraren som sekreterare. entledigades med verkan från . entledigades med verkan från . förordnades nationalekonomen och förordnades rättssakkunnige som sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet (N 2003:03). Enligt direktivet skulle utredningen delredovisa sitt arbete och slutredovisa detsamma . beviljades utredningen förlängd tid för delredo- visningen till och med . beviljades utredningen ytterligare förlängd tid att delredovisa sitt arbete till . Utred- ningen överlämnade delbetänkandet Tryggare fjärrvärmekunder – ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverk- samhet (SOU 2003:115) . Genom regeringsbeslut (dir. 2003:77) besluta- des om tilläggsdirektiv i vilka utredaren uppdrogs att närmare utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem samt, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för hur förbikoppling av värmemätare i fjärrvärme- system kan beivras. Denna del av uppdraget skulle redovisas . beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2003:102). I samband därmed utsträcktes också slutredovisningen av utredningens uppdrag till den 30 sep- tember 2004. beslutade regeringen om ytterligare ett till- läggsuppdrag (dir 2004:58). Utredaren skall enligt tilläggsupp- draget lämna förslag till hur och rådets direk- tiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efter- frågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EEG skall genomföras i . Detta uppdrag skall redovisas . beslutade regeringen (dir. 2004:130) om ytterligare förlängd tid till med att redovisa huvuduppdraget. Jag överlämnar härmed delbetänkandet Skäligt pris på fjärr- värme (SOU 2004:136). Experter och sakkunnig i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med detta betänkande. Detta innebär inte att experter i alla delar står bakom de slutsatser som redovisas i betänkandet. Jag är ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet inne- håller. Experterna , , , , , Per och har avgett särskilda yttranden. Förkortningar och ordförklaringar ......................................... Utgångspunkter – bakgrund......................................... Regerings- och riksdagsbeslut................................................. Fjärrvärme – ett tryggt, prisvärt och miljömässigt bra alternativ på värmemarknaden ............ Fjärrvärmen i energipolitiken.................................................. Kundernas tillit till fjärrvärmen .................................... På vilket sätt är fjärrvärmen konkurrensutsatt? Byte av uppvärmningsalternativ .............................................. Strukturomvandling på marknaden......................................... Priset på fjärrvärme – priskonstruktion och utveckling ........ Avtalsstruktur på den svenska fjärrvärmemarknaden............ 4.6.1 Hur ser kundernas situation ut? 4.6.3 Kunders övriga synpunkter på fjärrvärmen................. Olika sätt att påverka en marknadssituation................. Åtgärder för att motverka oskälig prissättning .................... Konkurrenslagstiftning och prisinformation ....................... Ökad transparens och särredovisning................................... Andra strukturella förändringar ............................................ Vinstdelningsmodeller (sliding scale)........................ Menyer av regleringsalternativ ................................... Hur mycket reglering?........................................................... 5.6.1 Ex ante- och ex post-reglering ................................... Åtgärder för ett förstärkt kundskydd............................ Ett åtgärdspaket för ökad kundtrygghet .............................. Ökad transparens och nyckeltalsredovisningar.................... 6.2.1 Ökad åtskillnad och transparens ............................... Publicering av nyckeltal.............................................. 6.3 Avtalsvillkor i ett fjärrvärmeförhållande .............................. 6.3.1 Utarbetande av ett normalavtal.................................. 6.3.2 Vem skall ansvara för utarbetandet?.......................... 6.3.3 Hur görs avtalet tillämpligt i avtalsrelationen?......... 6.3.4 Bör det införas kundskydd i avtalsrelationen utöver ett normalavtal?............................................... Förhandlingsrätt för kund..................................................... 6.4.1 Vilka villkor skall omfattas av Vad innebär förfarandet?............................................ 6.4.3 För vem och när står rätten till förhandling 6.4.4 Hur skall rätten till förhandling genomföras? Insyn i förhandlingsresultaten ................................... 6.4.7 Vad händer om förhandlingarna misslyckas?............ Tvistlösningsmöjlighet utöver medling................................ 6.5.1 Vad skall prövas i en instans för klagomål?............... 6.5.2 Vilka regler aktualiseras vid en prövning?................. 6.5.3 Kan prövning ske ? Överväganden i behovsfrågan.................................... 6.6Hur skall en medlings- och prövningsinstans utformas? 6.6.2 Övrig tvistlösning på fjärrvärmeområdet.................. 6.7En modell för att analysera fjärrvärmepriser till stöd för Varför måttstockskonkurrens?.................................. Priser och prisförändringar ........................................ Produktivitet och kostnadseffektivitetsmått............ Avkastningskrav och risk ........................................... 6.8 Översiktligt förslag till innehållet i en fjärrvärmelag........... 6.8.2 Lagens innehåll............................................................ Fjärrkyla och fjärrånga............................................... Behovet av kyla i ........................................................ Marknaden för fjärrkyla......................................................... Överväganden om fjärrkyla ................................................... Vem skall utöva tillsynen enligt fjärrvärmelagen?................ Vad skall tillsynen omfatta?................................................... Vilka medel för tillsynens bedrivande bör förekomma?...... Andra uppgifter för en på området ansvarig myndighet...... Olovliga åtkomster av värmeenergi.............................. Bakgrund till utredningens uppdrag ..................................... Leveranser av värmeenergi m.m. ........................................... Olika typer av åtkomster av värmeenergi m.m..................... Är olovliga värmeenergiåtkomster straffbara ? 9.5Finns det skäl att införa en speciell kriminalisering av olovliga värmeenergiåtkomster?............................................ Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens Små företags villkor................................................................ 10.1.1 Konsekvenser av regleringen om särredovisning ...... 10.1.2 Konsekvenser av regleringen om juridisk och 10.1.3 Konsekvenser av regleringen om 10.1.4 Konsekvenser av regleringen om avtalsvillkor.......... 10.1.5 Konsekvenser av regleringen om förhandlingsrätt 10.1.6 Konsekvenser av regleringen om medling och 10.1.7 Konsekvenser av regleringen om olovlig 10.1.8 Sammanfattande bedömning...................................... Konsekvenser för det allmänna............................................. 10.2.3 De allmänna domstolarna m.m.................................. 10.2.4 De allmänna förvaltningsdomstolarna ...................... Finansiering av tillsynsfunktionen........................................ Finansiering av tvistlösningsfunktionen .............................. 11.2.1 Ansökningsavgift för tvistlösning ............................. 11.2.2 Annan finansiering av tvistlösningsfunktionen........ Förslag till lag om ändring i ...................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv och tilläggsdirektiv.......................... Bilaga 2 Fjärrvärmeföretagen och ägandet – en rapport av EKAN-gruppen för Avgiftsgruppen och Bilaga 3 Djupintervjuer med fastighetsägare och kommuner – en kvalitativ studie av SCB ......................................... Bilaga 4 Fjärrvärme i omvärlden.................................................. som används för att beräkna alternativ kostnad Drift och underhåll. Europeiska gemenskapernas officiella tidning, numera Europeiska unionens officiella tidning Läran om temperaturförhållanden i jorden. betydelse för uppvärmning genom geotermisk energi, såsom bergvärme. Förkortning för gigawatt. En gigawatt är en mil- jon kilowatt (kW) Förkortning för gigawattimmar. är en miljon kilowatt- Energianläggning i vilken värme produceras med samtidig generering av el timme är tusen wattimmar. Effekt är energi per En kilowatt är ettusen watt (W). Förkortningar och ordförklaringar SOU 2004:136 tusen kilowatt (kW) timme är tusen kilowattimmar Procentuell förändring av efterfrågad eller utbju- den kvantitet till följd av procentuell förändring Läran om värmets natur och dess omvandling till En terawatt är en timme är en miljard kilowattimmar Förkortning för watt. energi per tidsenhet. Weighted Average Cost of Capital. beräkningar av alternativ kostnad för en investering jämfört med en annan investering med liknande risknivå. räntan som används. Energianläggning där värme produceras, vanligen Fjärrvärmen har byggts ut kraftigt och är den dominerande uppvärmningsformen för flerbostadshus och kom- mersiella lokaler i våra tätorter. Också antalet småhus som värms med fjärrvärme ökar stadigt. Detta är en positiv utveckling efter- som fjärrvärme innebär en effektiv, säker, resurssnål och flexibel lösning med möjligheter att utnyttja tillgängliga biobränslen, avfallsbränslen samt industriell spillvärme. Fjärrvärmen har också en viktig roll att spela i energi- och klimatpolitiken genom att öppna möjligheten till samtidig produktion av el och värme i hög- effektiva kraftvärmeverk och därmed ett väsentligt effektivare nyttjande av de bränslen som används. Den kritik som vuxit fram mot fjärrvärmeföreta- gens starka ställning i relation till sina kunder och konsumenter riskerar att förhindra och försena en fortsatt utveckling av denna för samhället angelägna uppvärmningsform. I debatten anförs att fjärrvärmeföretagen i praktiken intar en monopolställning och därför har möjligheter att själva besluta om den framtida prisut- vecklingen utan att kunderna har möjlighet att reagera annat än med de mycket kostnadskrävande investeringar som är förenade med byte till annan uppvärmningsform. Ett bristande förtroende för den framtida prisutvecklingen av fjärrvärmen kan leda till att de kunder som har alternativ väljer dessa, även om de är ekono- miskt sämre, enbart för att känna att de har eget inflytande över pris och andra viktiga egenskaper. Jag har, i den del som redovisas, haft i uppdrag att belysa fjärr- värmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgär- der för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme samt utreda behovet av och sättet att kriminalisera för- bikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem. I uppdraget har ingått att analysera behovet av pristillsyn på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms nödvändigt, föreslå hur ett regelverk och en tillsynsmodell för fjärrvärmemarknaden lämp- ligen kan utformas. En utgångspunkt för detta arbete har varit motsvarande regelverk för el- och naturgasmarknaderna. Jag har även studerat andra system för tillsyn, t.ex. prisjämförelser, pris- taks- och indexreglering. Målet med de förslag som lämnas i detta delbetänkande är i huvud- sak att förbättra kundernas situation så att de kan känna en ökad trygghet i sin avtalsrelation med fjärrvärmeföretagen. Om kun- derna har förutsättningar att bedöma hur effektivt och rationellt fjärrvärmeföretaget driver sin verksamhet och har infly- tande över pris och andra viktiga förhållanden, bör den fortsatta utvecklingen av fjärrvärmen även ge som resultat positiva miljö- effekter för samhället. Ett paket av åtgärder för ökad kundtrygghet Särredovisning av fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet För att åstadkomma ökad kundtrygghet föreslogs i delbetänkandet Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparans och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet, SOU 2003:115, att de före- tag som bedriver fjärrvärmeverksamhet skall vara skyldiga att eko- nomiskt särredovisa denna skilt från annan verksamhet som kan förekomma i företaget. Jag vidhåller detta förslag och föreslår att det även skall gälla fjärrkyleverksamhet. Kravet på att särredovisa fjärrvärme- och fjärrkyleverksamheten är generellt och innebär att denna skall redovisas på ett sätt som gör det möjligt att kontrollera de affärshändelser och dispositioner som skett inom verksamheten. Åtskillnad mellan fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet I det tidigare delbetänkandet föreslogs att fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet inte skall få bedrivas i samma bolag (juridisk åtskillnad). Inte heller får sådana verksamheter bedrivas i bolag med gemensam styrelsemajoritet eller verkställande direktör (funktionell åtskillnad). Om hälften av styrelseledamöterna har sådana dubbla funktioner gäller samma förbud för styrelsens ord- förande. Jag vidhåller även dessa förslag och föreslår att det även skall gälla fjärrkyleverksamhet. Redovisning av nyckeltal i verksamheten Jag föreslår att det krav på ekonomisk särredovisning som föresla- gits i delbetänkandet skall kompletteras med ett krav på berörda företag att till () ock- så leverera ett antal nyckeltal som speglar verksamheten i företaget och relationen mellan kostnader och pris. Dessa uppgifter skall samlas i en databas som skall vara tillgänglig för alla. Därmed skapas förutsättningar för att det ska växa fram en slags mått- stockskonkurrens mellan olika fjärrvärmeproducenter. bör förutsättningarna förbättras för en samsyn mellan kunder och företag beträffande förutsättningarna för verksamheten. Förslaget avses medföra att det blir svårare för leverantörsföretagen att motivera priser som uppfattas som omotiverat höga. Jag föreslår att den ökade transparens och de förbättrade möjlig- heterna att bedöma företagens prestationer som följer av förslagen om särredovisning och nyckeltalsredovisning skall kompletteras med ytterligare åtgärder som stärker kundernas situation. För att uppnå ett avtalsrättsligt grundskydd för fjärrvärme- och fjärrkyle- kunderna genom att oskäliga avtalsvillkor m.m. utmönstras föreslår jag att avtalsvillkor för leverans av fjärrvärme och fjärrkyla skall utarbetas genom och för- sorg efter samråd med berörda branscher. Det framarbetade nor- malavtalet förutsätts komma att utnyttjas om inte av alla så av fler- talet företag. skall innehålla de bestämmelser som är nödvändiga för att främst enskilda konsumenter ska ges en till- fredsställande avtalssituation. Vissa villkor är av särskild betydelse för fjärrvärmekunderna. För att ytterligare stärka kundernas position och öka möjligheterna för dem att påverka sin avtalssituation föreslår jag att en fjärrvärme- kund skall ha rätt att på begäran få förhandla med fjärrvärmeföreta- get i samband med anslutning till ett befintligt fjärrvärmenät samt vid ensidiga villkorsändringar under löpande avtalstid. De avtals- villkor som omfattas av förhandlingsskyldigheten är pris, anslut- ningens kapacitet och de övriga villkor som ensidigt kan ändras av leverantören. Denna rätt skall även gälla för fjärrkylekunder. Förhandlingsrätten motsvaras av en skyldighet för fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen att på kundens begäran ingå i förhandlingar med god vilja. Förhandlingsrätten bör framgå av ovannämnda normalavtal, men skall också ges i lag. Fjärrvärmekunderna står till stor del i en styrkemässigt och infor- mationsmässigt svagare position än sin avtalskontrahent. För att kundernas påverkansmöjlighet inte endast skall bli formell och för att öka kundernas förtroende för fjärrvärme- och fjärrkyleleveran- törernas verksamhet skall det inrättas en möjlighet att få prövat förhandlings- och avtalstvister av en tredje och neutral part. För det fall att en förhandling som initierats i anledning av rätten till förhandling inte leder till en överenskommelse mellan parterna, föreslår jag att en för ändamålet nyinrättad nämnd inom Energi- myndigheten, på begäran av någon part, skall kunna medla i för- handlingstvisten. Denna nämnd – – skall enligt mitt förslag också ha till uppgift att hantera övriga tvister som kunder eller konsumenter väljer att hänskjuta till den. Nämnden skall i form av rekommendationer meddela beslut om hur en tvist bör lösas. Rekommendationerna skall göras offentliga. Jag föreslår vidare att nämnden vid avgörande av ett ärende skall bestå av en opartisk ordförande med domarerfarenhet, en likaledes oberoende teknisk expert samt två särskilda ledamöter, varav den ena ska ha erfarenhet från fjärrvärme- eller fjärrkyleverksamhet i ett producentperspektiv och den andre från ett kundperspektiv. Det bör ankomma på regeringen att utse nämndens ledamöter. De sär- skilda ledamöterna skall enligt mitt förslag nomineras av de organi- sationer som företräder flertalet kunder, konsumenter och företag på de aktuella områdena. Modell för att analysera fjärrvärmepriser Genom den föreslagna medlings- och tvistlösningordningen kom- mer att ha till uppgift att pröva även prisfrå- gor. Till stöd för i detta arbete föreslår jag att skall ges i uppdrag att utveckla en modell för bedömning av kostnader och priser. En sådan modell skapar, med utnyttjande av den föreslagna databasen med nyckeltal, också för- utsättningar för den nämnda måttstockskonkurrensen. Andra system för pristillsyn I detta betänkande redovisas en genomgång av olika tillgängliga metoder för prisreglering. Min bedömning är att varje form av pris- reglering innebär en avvägning mellan målet att kunden betalar ett så lågt pris som möjligt och de incitament som krävs från investe- rare för att skapa en positiv dynamik och utveckling inom den aktuella branschen. Valet av regleringsmetod beror på vilken egen- skap som bör ha prioritet. Oavsett vilken prisregleringsmetod som bedöms mest lämplig är den förenad med ett antal inte obetydliga problem som kan få återverkningar på fjärrvärmens utveckling. Det är därför min slutsats att det av såväl teoretiska som praktiska skäl är angeläget att så långt det är möjligt undvika att falla tillbaka på metoder av detta slag. Det är min uppfattning att det föreslagna paketet av åtgärder på ett påtagligt sätt kommer förbättra fjärrvärmekundernas situation och därmed undanröja de farhågor som skulle kunna leda till en sämre utveckling för fjärrvärmen och fjärrkylan . Under utredningsarbetets gång har också fjärrvärmebranschen, i sam- arbete med sina kunder i den s.k. , utvecklat ett motsvarande paket av åtgärder för att kvalitetsdekla- rera fjärrvärmeföretag. Mot bakgrund av fjärrvärmebranschens utlovade självreglering och de förväntade positiva effekterna av de i betänkandet före- slagna åtgärderna föreslår jag inte nu en mer traditionell pris- reglering. De olika åtgärder för ett förbättrat kundskydd som jag föreslår i detta delbetänkande skall samlas i en särskild fjärrvärmelag. I betänkandet redovisas strukturen i en sådan lag. Ett färdigt författ- ningsförslag kommer att presenteras i utredningens slutbetänkande som redovisas . Kriminalisering av s.k. värmestölder m.m. Gällande strafflagstiftning omhändertar stora delar av de förfaran- den som vidtas för att förbikoppla mätutrustning i ett fjärrvärme- eller fjärrkylesystem. Det föreligger dock avgränsningssvårigheter i fråga om rubriceringen av en gärning som tar sikte på själva åtkomsten av värmeenergin och inte endast avser de fysiska åtgär- der som krävs för åtkomsten. Det får även anses råda viss osäkerhet om alla tillvägagångssätt kan föranleda straffansvar. Jag föreslår därför att det införs en särskild straffbestämmelse i som tar sikte på olovliga avledningar av värmeenergi ur eller till ett fjärrvärme- respektive ett fjärrkylesystem. Brottet olovlig avledning av värmeenergi skall delas in i tre grader genom att en särskild straffskala för brott av normalgraden och brott som är grovt införs. brott skall inte föranleda ansvar. Förslagen i delbetänkandet Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet, SOU 2003:115, samt i detta betänkande syftar till att säkerställa fjärrvärme- och fjärrkylekundernas trygghet och förtroende för sina uppvärmnings- respektive avkylningsformer. För att detta syfte skall kunna uppnås måste det finnas en fungerande tillsyns- verksamhet med möjligheter till kontroll av att de regler som för- slagen föranleder efterlevs och sanktionsmöjligheter för det fall att så inte sker. Jag föreslår därför att det införs regler om tillsyn som i huvudsak motsvarar de som gäller enligt ellagen (1997:857) och som omfattas av vårt tidigare förslag. Dessa regler skall ingå i den nya fjärrvärmelag som jag föreslår. Jag föreslår vidare att en myndighet skall utses att utöva den till- syn som krävs för att kontrollera att de föreslagna åtgärderna för ökad kundtrygghet efterlevs. Det bör ankomma på regeringen att bestämma vilken myndighet som skall utöva tillsynsverksamheten på fjärrvärme- och fjärrkyleområdet. Jag förordar emellertid att denna tillsynsuppgift läggs på . De uppgifter som följer av mina förslag kommer att medföra kost- nader för staten. Kostnaden för den statliga tillsynsuppgift som förslagen innebär föreslår jag skall finansieras genom uttag av en tillsynsavgift från den som utövar fjärrvärme- eller fjärrkyleverk- samhet. Avgiftens storlek skall relateras till mängden såld eller mottagen värmeenergi.