sou · GSB34 · 2005-01-01 00:00:00 — Vid dispensprövningen måste dock även beaktas att lagen syftar till att tillhandahålla ett nationellt och heltäckande distributionsnät av förnybart fordons- bränsle. Det befintliga nätet av bensinstationer består av ca 4 000 bensinstationer. Om de bensinstationer som säljer mindre är undantas återstår ca 2 400 bensinsta- tioner. Av de 2 400 bensinstationerna ligger ca 200 i inland17. Även om ytterligare några bensinstationer kommer att undantas tillgodoser den föreslagna nivån kravet om ett nationellt och heltäckande distributionsnät av förnybart fordonsbränsle. Svenska () har framhållit att tillgången på ackrediterade entreprenörer som kan uppföra pumpar och utrustning för distributionen av det förnybara fordonsbränslet är mycket begränsad. Enligt de uppgifter SPI erhållit kommer en 17 Uppgifterna inhämtade från Svenska ; Uppgifter från Konsument- verket, vilka baseras på uppgifter från , antyder att antalet bensinstationer är väsentligt högre än ca 4 000. Dessa uppgifter är dock . Därtill sker beräkningen på olika sätt, bl.a. räknas s.k. konsumentanläggningar inte in i SPI:s statistik. Detta är en sannolik förklaring till den statistiska skillnaden. Jag har valt att hänföra mig till den statistik som Svenska presenterat. Distribution av förnybart fordonsbränsle utbyggnad av distributionen av förnybart fordonsbränsle på hälften av bensinstationerna att vara färdig först med de resurser som finns 200318. En utbyggnad av nätet enligt förslaget kommer sannolikt att leda till att entreprenörerna försöker möta den ökade efterfrågan. Det kan därför vara rimligt att ålägga befintliga ben- sinstationer från att tillhandahålla förnybart fordonsbränsle. Med att i mer betydande omfattning tillhandahålla förnybart fordonsbränsle menas att distributionen bör vara av viss omfatt- ning. Det torde inte räcka med att ha t.ex. E85 i plastdunkar med mindre volym på försäljningsstället. Det skall inte vara svårare att tanka t.ex. en bränsleflexibel bil än en bil som bara använder fossilt bränsle. Ansvaret för att uppfylla vad lagen föreskriver åvilar den eller de fysiska eller juridiska personer som är ägare till bensinstations- verksamheten. Tillsynen över att dessa personer efterlever lagen tillkommer på det centrala planet . Den lokala tillsynsmyndigheten är den nämnd i kommunen som handlägger frågor inom plan- och byggområdet. Jag har inte lyckats klarlägga vilka kostnader som den föreslagna skyldigheten kommer att innebära för den enskilde bensinstations- innehavaren. SPI hävdar att kostnaden för att installera en ny RME-pump eller en E85-pump uppgår till ca . Därutöver kan tillkomma ytterligare kostnader för tankar och kompletterande utrustning som inte är försumbara. I vissa fall torde dock t.ex. redan befintlig utrustning som inte används kunna nyttjas. Därtill kommer att företrädare för hävdar att merkostnaden för en etanolkompatibel pump är försumbar när en pump skall bytas ut. Det finns heller inget som hindrar en bensinstationsinnehavare att beakta kommande krav innan de träder i kraft, på så vis kan framtida kostnader undvikas. De ekonomiska marginalerna på bensinförsäljningen är som framgått av avsnitt 3.1.2 begränsade. Det finns en överhängande risk att kostnaden för att uppfylla skyldigheten i förhållande till de ekonomiska marginalerna på drivmedelsförsäljningen blir alltför hög för många bensinstationer. Som förslaget är utformat framstår det som lämpligast att regle- ringen återfinns i en separat lag. 18 Svenska Förnybara drivmedel av s. 34. Distribution av förnybart fordonsbränsle Med den tid som jag har haft till förfogande har det saknas möjlig- het att göra en mer omfattande bedömning av konsekvenserna av förslaget. Jag har ovan pekat på att konsekvenserna av förslaget är att etanolbaserad teknik gynnas framför annan teknik. Risken är att förslaget tenderar att försämra förutsättningarna för framtida investeringar som främjar lösningar som ur ett klimatperspektiv är bättre än de som gynnas genom förslaget. Därutöver vill jag peka på att förlaget att kommer leda till ökad arbetsbelastning hos och det kan inte uteslutas att verket behöver ytterligare resurser. Det bör därtill understyrkas att den övervägande majoriteten av ledamöterna i referens- och expertgrupperna anser att en lagfäst skyldighet för bensinstationerna att tillhandahålla förnybart for- donsbränsle är en mindre lämplig väg för att öka andelen bränsle- flexibla fordon eller andra fordon som använder förnybara fordons- bränslen. Skapa incitament för att öka distributionen Som jag framhållit ovan är ett system med en tvingande reglering som beskrivits ovan behäftad med avsevärda problem. Framförallt har det en tendens att inte faktiskt möta de krav som marknaden ställer. Exempelvis finns risken att en rad bensinstationer i glesbygden tvingas uppföra pumpar med förnybart fordonsbränsle utan att det finns en rimlig efterfrågan eller tillgång till bränsle. En optimal utbyggnad av pumpar försvåras också av att bransch- organisationen inte vill medverka till frivilliga överenskommelser. Frivilliga överenskommelser är troligen effektivare och billigare i sammanhanget än tvingande lagstiftning. Genom att skapa incitament, t.ex. genom att införa tids- begränsade bidrag till nya pumpar som är kompatibla även med ett eller flera förnybara fordonsbränslen och tillhörande tankar, kan en ökad distribution åstadkommas där efterfrågan finns. Ett sådant bidragssystem bör inrikta sig på att stora och strategiskt placerade bensinstationer skall distribuera förnybart fordonsbränsle. En utbyggnad av distributionssystemet bör först och främst inrikta sig på att det skall finnas tankställen utefter de stora europavägarna och i större kommuner. Det är även viktigt att systemet samverkar Distribution av förnybart fordonsbränsle med regionala och lokala initiativ för att distributionssystemet avpassas efter efterfrågan och tillgången på bränsle. kan distributionen även spridas ytterligare i den mån det finns efterfrågan, tillgång på bränsle samt det är ekonomiskt och miljö- mässigt försvarbart. Ett system med incitament kan också kombineras med en fri- villig överenskommelse. Därmed skulle kostnaderna för ett utbyggt distributionssystem till viss del kunna finansieras med allmänna medel. Eftersom förslaget skall vara statsfinansiellt neutralt får jag återkomma till hur ett incitamentsystem skall finansieras i slut- betänkandet. Ett betydelsefullt område i detta sammanhang är upphand- lingsområdet. Offentliga institutioner, verk och kommuner kan aktivt driva på en utveckling mot ökad användning av förnybart fordonsbränsle. Genom att utforma sina upphandlingar på ett sådant sätt som främjar en ökad användning av förnybart fordons- bränsle kan marknaden få värdefull stimulans. 4 Det nationella målet till 2005 EU:s biodrivmedeldirektiv1 föreskriver i artikel 3 att medlems- staterna skall fastställa nationella vägledande mål för en minsta andel biodrivmedel och andra förnybara drivmedel. Ett referens- värde, beräknat på energiinnehåll, för dessa mål skall vara senast 31 decem- ber 2010. Direktivet innehåller egentligen inga direkta krav på att dessa nivåer skall fastställas och det kan finnas skäl för att välja andra mål. I kommittédirektiven2 uttalas följande: Utredaren skall föreslå nationella mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen mot bakgrund av den referensnivå på för som antagits genom biodrivmedelsdirektivet. Liksom i biodrivmedelsdirektivet ges i kommittédirektiven inga fasta riktlinjer för hur målet skall sättas. 4.2Dagens användning av förnybara fordonsdrivmedel sammanställer inom ramarna för ett regerings- uppdrag användningen av de förnybara drivmedel som är undantagna från punktskatter. Den senaste statistiken är och någon statistik är inte tillgänglig när utredningens delbetänkande lämnas . Eftersom en påtaglig ökning av beviljade dispenser från punktskatter skett , torde inte statistiken vara representativ för användningen under 1Europaparlamentets och rådets direktiv /30/EG av om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel. Det nationella målet till 2005 En summering av punktskattebefrielserna och annan an- vändning av biodrivmedel ger den maximala volym som kan komma ifråga . Eftersom flertalet av dispenserna börja- de utnyttjas sent är det dock inte troligt att man når upp till den fulla volymen för dispenserna under detta år. Det kan ändock vara av intresse att summera denna användning då den ger en viss indikation om den möjliga nivån . I kapitel 2 summerades i tabell 2.1 de beviljade punktskatte- befrielserna. Till dessa volymer skall också den etanol på , i form av en flerårig dispens, som produceras av Agroetanol i adderas. Dessutom tillkommer den biogas som enligt beslut från rådet är punktskattebefriad enligt artikel 8.4 i mineral- oljedirektivet (efter en ansökan från )3. Prognosen från biogasföreträdare4 är att användningen av biogas kommer att ligga på . I tabell 4.1 summeras dispenser och känd användning av förny- bara drivmedel och jämförs med den prognos för användningen av bensin och dieselolja som gjorts enligt den i kapitel 2 beskrivna metodiken. Notera att procentsatserna beräknats i förhållande till enbart användningen av bensin och dieselolja och inte den totala energianvändningen i transportsektorn. Maximal volym förnybara drivmedel 2003 Andel (%) Biogas (all användning av drivmedel)) av bensin och diesel, 2003 aDenna kategori i tabellen omfattar alla punktskattebefriade drivmedel, förutom EcoPar® som är naturgasbaserat. bÄven Agroetanols volym är punktskattebefriad, men med en flerårig dispens. cEn nivå på för bensin och dieselolja kan tyckas förvånande men bygger på att jämförelserna för de förnybara drivmedlen inte görs med den totala användningen av drivmedel i transportsektorn utan enbart med användningen av bensin och dieselolja. Därav kommer det sig också att en summering av användningen av alla drivmedel skulle ge en siffra överstigande . Nivån är en prognos. 3Sverige har infört punktskattebefrielse för biogas i 2 kap. 11§ i energiskattelagen. 4Inlaga från Fordonsgasforum, . Det nationella målet till 2005 Som framgår av tabell 4.1 skulle ett totalt utnyttjande av alla dispenser motsvara en andel av . Det är troligt att en väsentligt mindre andel av volymen än så kommer att utnyttjas. Min uppskattning är att en andel av kommer att nås , dvs. ungefär lika mycket som EU:s referensvärde för 20055. Såvida ett högre utnyttjande av dispenser- na nås , vilket är att förvänta, kommer referensnivån utan tvekan att nås . Det är naturligtvis svårt att säga att EU:s referensvärde kommer att överträffas . Drivmedelsbranschen verkar i alla fall vara inställd på att göra detta och de volymer som går att få ut på marknaden via låginblandning, det enklaste sättet att nå en snabb ökning av volymerna, räcker för att nå referensvärdet. Vidare är det utan tvekan så att aktörerna på drivmedelsmarknaden får stora intäkter genom att blanda in etanol i bensin6. Merparten av denna etanol är som tidigare nämnts importerad. Det kan speku- leras i att en ökad import även av andra länder i EU kan driva upp priserna för importerad etanol, initialt i EU och sedan också på världsmarknaden. Min bedömning är dock att volymerna av etanol som används i övriga medlemsländer med största sannolikhet inte kommer att växa så mycket att detta nämnvärt påverkar etanolpriset på den internationella marknaden. På är denna risk dock uppenbar. Samma resonemang gäller också för RME och andra drivmedel inom gruppen omförestrade växt- oljor och animaliska oljor. Någon handel med biogas på den internationella marknaden förekommer inte och priserna på biogas påverkas därför knappast av ovannämnda faktorer. Det är möjligt att priserna på naturgas i viss mån kan ha en inverkan på biogaspriserna. 4.3Förslag till nationellt mål Eftersom dagens användning av biodrivmedel sannolikt redan motsvarar av användningen av bensin och dieselolja finns inga skäl för att sätta ett lägre mål än det av EU rekommenderade referensvärdet för det nationella målet på . Det finns förvisso osäkerheter om vad som kommer att 5Drygt hälften av denna volym importeras. 6Vid inblandning av etanol i bensin () tas inte hänsyn till minskningen av energiinnehållet, vilket i praktiken innebär att etanolen betingar ett högre pris än i t.ex. E85. Det nationella målet till 2005 hända med importen av etanol och RME när efterfrågan från övriga länder kommer att öka. En ökad efterfrågan kan driva upp priserna och därmed försämra ekonomin för import och distri- bution och eventuellt leda till att den minskar. Den användning av biodrivmedel och de dispenser som är be- viljade uppgick , som visats ovan, till av användningen av bensin och dieselolja. Även om denna volym inte kommer att utnyttjas fullt ut är det tydligt att aktörernas ambition kommer att vara högre än EU:s referensnivå på . För att anpassa det nationella målet till denna ambitions- nivå och öka dynamiken i processen för fortsatt introduktion föreslår jag därför att det nationella målet sätts till . I budgetpropositionen avsattes ett utrymme på totalt för skattestrategin för alternativa drivmedel. Vid en total punktskattebefrielse för koldioxidneutrala drivmedel bedöms skattebortfallet öka med ytterligare . Genom att gällande skattebefrielser motsvarar av användningen av bensin och dieselolja i transportsektorn kommer denna nivå att öka ytterligare något till 2005. Mitt förslag för det nationella målet till 2005 är därför redan finansierat. Det nationella vägledande målet kan ge incitament för en ökad inhemsk produktion av förnybara fordonsbränslen. De drivmedels- alternativ som kommer ifråga på kort sikt är etanol från spannmål, biogas och RME. En viss ökning av denna produktion kan ske till 2005 men den helt dominerande volymen kommer att importeras. Det mål på som jag föreslår är högre än EU:s referens- värde på och ger därmed en signal till aktörerna på marknaden om att området är prioriterat. Några större positiva effekter på sysselsättningen kommer den föreslagna högre ambi- tionsnivån på inte att ha. Uppskattningar av möjlig avsättning av biodrivmedel visar att den största andelen av användningen sannolikt kommer att ske i form av låginblandning av etanol och RME. Inblandningshalterna är maximerade genom specifikationerna för bensin ( Det nationella målet till 2005 etanol) respektive dieselolja av miljöklass 1 (RME7). Någon förändring av specifikationerna för att tillåta högre inblandnings- halter kommer knappast att vara aktuell till 2005 men det är viktigt att arbetet med att undanröja hindren för en ökad låginblandning fortsätter. Volymerna av biogas kommer att öka men torde endast utgöra endast en mindre del av biodrivmedels- användningen. Inverkan på avgasemissioner och energieffektivitet, risken för tekniska problem m.m. för olika strategier att klara målet till 2005 är inte tillräckligt klarlagda. Konsekvenserna av förslaget kan bli både positiva och negativa men endast marginella effekter är att förvänta. Försäljningen av etanolbilar som använder E85 kommer sanno- likt att öka. finns bara en enda bilmodell på den svenska marknaden som kan använda detta drivmedel, nämligen Flexifuel8. I finns en mängd olika bilmodeller tillgängliga men flertalet av dessa säljs inte i EU. I har fyra olika tillverkare (, VW, GM och ) introducerat bränsleflexibla modeller som kan köras på och bensin. Det finns inga tekniska problem som direkt förhindrar en introduktion av fler modeller för E85 i och EU9. Likväl är det svårt att bygga ett resonemang som står och faller med en enda bilmodell. Eftersom bilarna måste certifieras enligt EU:s avgas- bestämmelser kan inte modeller som säljs utanför EU införas på marknaden utan att detta gjorts10. Självklart görs också kommersiella bedömningar när tillverkarna tar beslut om introduktion av en ny modell. hoppas jag att denna fråga skall klarna. Det internationella perspektivet, främst inom EU men även andra delar av världen, är mycket viktigt att beakta. kan inte anamma en strategi som avsevärt skiljer sig från den som om- världen väljer. I verkar etanol och RME vara av störst intresse på kort sikt. Användningen i etanolfallet torde dock mest ske i form av låginblandning. Biogas är mer eller mindre en svensk företeelse medan naturgas har rönt större intresse utomlands. 7En inblandning av RME tillåts i miljöklass 3 dieselolja som uppfyller EU:s standard men denna dieselkvalitet är knappast aktuellt för .. 8Ford Focus är också den enda bilmodell som certifierats enligt EU:s avgaskrav. 9Vid låg temperatur har dagens bränsleflexibla E85 bilar startsvårigheter och får då också ökade avgasemissioner. Problemet kan minskas genom en ökad andel bensin i bränslet men på bör en teknikutveckling för att lösa problemet vara en bättre strategi. 10I en del fall kan tekniska modifieringar på motorer och fordon bli nödvändiga för att klara . Det nationella målet till 2005 Följaktligen finns ett flertal fordon avsedda för naturgas (CNG) tillgängliga som också kan använda biogas. Problematiken för biogas reduceras därför främst till produktion men i viss mån även till distribution. Det långsiktiga kravet på kostnadseffektivitet är svårt att uppfylla på kort sikt. Alla de tre nämnda drivmedelsalternativen dras med höga kostnader. Frågan om hur dessa drivmedel passar in i ett långsiktigt perspektiv kommer att behand- las mer i det fortsatta arbetet men är likväl viktig att poängtera. Man får inte bygga fast sig i lösningar som blir för kostsamma och som kan vara miljömässigt tveksamma. Import och låginblandning av drivmedel ger i det sammanhanget stor flexibilitet eftersom man snabbt kan ändra strategi om skäl för detta finns. När det gäller import förekommer ibland att drivmedlen pro- duceras med avsevärt högre insats av fossil energi än som är fallet för inhemskt producerade drivmedel. Bränsleflexibla bilar avsedda för E85 kan lika gärna köra på bensin och detta gäller även för tankningsanläggningar som kan distribuera bensin i stället för E85 om intresset för etanol skulle minska. Investeringar i produktionsanläggningar är däremot kostsamma och de har en lång avskrivningstid. I biogasfallet föreligger stora kostnader för upp- byggnad av produktionsanläggningar och infrastruktur och dess- utom tillkommer väsentligt högre kostnader för fordonen än för motsvarande bensindrivna fordon. Det är inte säkert att det alternativ som sannolikt får störst genomslag , nämligen etanol, är det alternativ som på lång sikt är det mest fördelaktiga. Ett för ambitiöst mål skulle då kunna leda utvecklingen i fel riktning och binder dessutom stora resurser som kunde ha använts till annat ändamål. I en långsiktig strategi är det viktigt att drivmedelsalternativen bygger på en stor råvarupotential. Inget av de nämnda alternativen uppfyller detta kriterium, vare sig det gäller inhemsk produktion eller importerade drivmedel. Likväl kan i flera fall råvarupotentialen breddas kraftigt med ny produktionsteknik som använder annan råvara (t.ex. cellulosa). Som framgår av 1 § syftar lagen till att åstadkomma ett nationellt och heltäckande distributionssystem för förnybart fordonsbränsle. Genom lagen åläggs vissa bensinstationsinnehavare att på av denne ägd bensinstation tillhandahålla förnybart fordonsbränsle fr.o.m. . I paragrafen anges det övergripande målet med lagen, dvs. att åstad- komma ett nationellt och heltäckande distributionssystem av driv- medel. I paragrafen definieras vad som avses med bensinstation, förnybart fordonsbränsle och bensinstationsinnehavare. Med bensinstation avses endast försäljningsställe för bensin och diesel avsett för väg- burna transporter. Genom utformningen av bestämmelsen undan- tas, t.ex. sådant drivmedel som är avsett för sjöburna transporter. Det förhållandet att paragrafen anger bensin och diesel utesluter inte att även andra drivmedel hanteras på försäljningsstället för att det skall betecknas som bensinstation i lagens mening. Förnybart fordonsbränsle är sådant bränsle som framställs från förnybara energikällor enligt definitionen i direktivet 2001/77/EG och som används för transportändamål. Skyldigheten att tillhandahålla förnybart fordonsbränsle omfattar dels förnybart fordonsbränsle i ren form eller i kombination med annat bränsle. Blandbränslet skall dock till övervägande del bestå av förnybart fordonsbränsle. Härmed menas att mer hälften av bränslet, räknat på energiinnehållet, skall utgöras att förnybart Exempel på blandbränslen är M85 och E85. Bränslet måste tillhandahållas i viss omfattning. Det torde således inte räcka med att det t.ex. på bensinstationen finns plastdunkar E85 med mindre volym för att fullgöra skyldigheten enligt 3 §. utövar den centrala tillsynen och på lokal nivå är det den eller de nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggområdet som ser till att lagen efterlevs. Kontrollen av att den enskilda bensinstationen följer lagen utövas av den kommunala nämnden medan har det övergripande ansvaret för att tillse att kravet i 1 § uppfylls. I paragrafen ges tillsynsmyndigheten befogenhet att utfärda före- lägganden och förena dessa med vite. får om det finns särskilda skäl medge dispens från skyldigheten enligt 3 §. Ett skäl för dispens är att försäljningen på bensinstationen beräknas uppgå till mindre än bensin och dieselolja (jfr. vad som nedan anförs under kom- mentaren till övergångsbestämmelsen angående vid ikraftträdandet befintliga bensinstationer). Beräkningen skall göras per kalenderår. Den som t.ex. medgivits dispens , med hänsyn till för- säljningen , och där det under det förstnämnda året sker en försäljningsökning så att försäljningen överstiger 1 000 kubik- meter bensin och diesel, kommer att omfattas av skyldigheten från . Dessa dispenser bör utformas på sådant sätt att de gäller fram till dess att försäljningen inte överstiger den aktuella volymen bensin och diesel. Även om det framstår som särskilt omotiverat att kräva att en bensinstation omfattas av skyldigheten enligt 3 § bör dispens kunna beviljas. Ett sådant skäl kan vara att bensinstationsverksamheten genom de ökade kostnaderna som investeringen innebär med hög grad av sannolikhet kommer att försättas på obestånd. har vid dispensprövning att tillse att kravet enligt 1 § uppfylls. Beslut enligt 5 6 §§ kan enligt paragrafen överklagas. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Lagen föreslås träda ikraft . Bensinstations- innehavare med vid ikraftträdandet befintlig bensinstation omfattas av skyldigheten enligt 3 § från . Bensinstations- innehavare som på årsbasis säljer mindre än bensin och dieselolja på av denne ägd bensinstation undantas även efter detta datum från skyldigheten enligt 3 §. Beräkningen av försäljningsvolymerna sker utifrån kalenderåret. Bensinstations- innehavare med en vid ikraftträdandet befintlig bensinstation som säljer mindre än bensin och dieselolja kommer att omfattas av punkten 3 i övergångs- bestämmelserna. Om försäljningen senare skulle öka och denna för skulle överstiga bensin och dieselolja kommer skyldigheten enligt 3 § att inträda från . Bensinstationsinnehavare med en vid ikraftträdandet befintlig bensinstation som även fortsättningsvis kommer att sälja mindre än bensin och dieselolja kommer således alltjämt att omfattas av punkten 3 övergångsbestämmelserna. Antal och placering av pumpar Vi anser att det bästa sättet att öka introduktionen av förnybara drivmedel är att ställa krav på att en lämplig andel av den sålda mängden drivmedel skall ske i form av högre inblandning biodriv- medel från publik pump. Sedan hade marknaden själv fått fundera över antal och placering av pumpar. Målet att öka andelen förnybara bränslen skulle därmed kunna uppnås med befintliga bensin- och gasstationer. Att aktivt lagstifta fram fler tankställen för alternativ till bensin och dieselolja kan kanske fungera om tankställena hamnar där de ger störst miljönytta, där det finns en marknad och i regioner med stor användarpotential.