sou · GSB3134 · 2005-01-01 00:00:00 — Av 12 § i samma kapitel framgår att sådana föreskrifter inte får angå förhållanden som är reglerade i de allmänna bestämmelserna i lagen eller i bestämmelser i någon annan lag eller författning. Avsikten är således att ett beslut om tillträdesförbud skall få meddelas med stöd av bestämmelsen endast om erforderliga föreskrifter inte finns i eller kan meddelas med stöd av någon annan författning. Utrymning och inkvartering m.m. I propositionen till ordningslagen gjordes den bedömningen att det i enstaka fall kan uppkomma situationer där bestämmelserna i räddningstjänstlagen (numera lagen om skydd mot olyckor) be- döms som otillräckliga. Sålunda ansågs i vissa fall bestämmelserna om avspärrning av skade- eller riskområden ge otillräckliga möjlig- heter att gripa in för att skydda människor mot fara för liv eller häl- sa. Ett beslut om avspärrning enligt lagen om skydd mot olyckor kan inte bestå efter det att ett nödläge har upphört och räddningsåtgärderna har avslutats. Skadeplatsen kan dock ut- göra en fara för allmänheten därefter. Bevakningen av en skadeplats enligt 3 kap. 9 § lagen om skydd mot olyckor kan därför i vissa situationer behöva kompletteras med ett beslut om avspärrning av området. Det har därför ansetts att det bör finnas en möjlighet att spärra av ett skade- eller riskområde på grund av till exempel rasrisk, lavinfara eller risk för skador på människor till följd av utsläpp av skadliga ämnen. Enligt lagen om skydd mot olyckor finns ingen skyldighet för en räddningsledare att underrätta om behov av tillträdesförbud sedan räddningsarbetet avslutats. Att en sådan underrättelse lämnas om det finns ett behov av att fattar ett beslut om tillträ- desförbud har ansetts så självklart att någon regel om detta inte an- setts nödvändig. Under förarbetena till ordningslagen diskuterades om det borde införas en möjlighet att vid särskilt omfattande olyckor och i fall där räddningstjänstlagen inte är tillämplig besluta om något annat än tillträdesförbud såsom förbud för allmänheten att vistas utom- hus. Ett sådant förbud skulle kunna aktualiseras vid exempelvis omfattande utsläpp av gas eller andra skadliga ämnen. Olika för- hållningsregler för allmänheten kan behövas efter det att räddningsarbetet har avslutats eller inom områden som inte di- rekt berörs av räddningsarbetet. Även andra åtgärder kan bli nöd- vändiga i sådana katastrofsituationer. I dessa skiftande situationer ansågs dock en aktiv och saklig information till allmänheten om vilka åtgärder som bör vidtas erbjuda tillräckliga möjligheter att begränsa skadeverkningarna. Man borde också kunna utgå från att allmänheten i stor utsträckning hörsamma sådan information. Mot den bakgrunden har inte några sådana regler införts i ordningsla- gen. I den mån det av säkerhetsskäl finns behov av några andra be- stämmelser än sådana om tillträdesförbud borde enligt vad som ut- Utrymning och inkvartering m.m. talades i propositionen den regleringen ske i någon specialför- fattning i ämnet. beslut om tillträdesförbud gäller utan att det har vunnit laga kraft, om inte annat har beslutats (3 kap. 28 § ord- ningslagen). En föreskrift om tillträdesförbud måste ha kungjorts i vederbör- lig ordning för att gälla. Eftersom ett beslut om tillträdesförbud enligt ordningslagen kan behöva meddelas med kort varsel och i situationer av akut fara har regeringen för dessa fall bemyndigats att föreskriva undantag från vad som annars gäller om kungörande. Närmare bestämmelser om kungörande av föreskrifter som det här är frågan om har tagit in i 4 § andra stycket förordningen med be- myndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen. I brådskande fall kan sålunda föreskrifter kungöras genom att publiceras i ortstid- ning eller läsas upp i radio. 6.2Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag och bedömning: Bestämmelserna om ut- rymning och inkvartering i lagen om civilt försvar behålls och samlas i en ny beredskapslag om utrymning och inkvartering m.m. under krig och krigsfara. Utredningen kan inte se att det finns något behov av att ut- vidga möjligheten att besluta om utrymning under extraordinära händelser i fredstid. Utredningen har vid sin genomgång av gällande bestämmelser om utrymning under fredstid funnit att de bestämmelser som finns på området i bl.a. lagen om skydd mot olyckor, skyddslagen och ord- ningslagen väl täcker det behov av regler till skydd för befolkning- ens säkerhet som kan uppkomma vid extra ordinära händelser i fredstid. Utredningen kan därför inte se att det skulle finnas något behov av att utvidga möjligheterna att beordra utrymning i freds- tid. Ställningstagandet överensstämmer med vad Krisberedskaps- myndigheten kom fram till i sin rapport om den framtida inrikt- ningen av befolkningsskyddet. Utredningen föreslår därför inte någon särskild reglering av utrymning under extraordinära händel- ser i fredstid. Utrymning och inkvartering m.m. Utredningen har inte heller kunnat se att det finns ett behov av att införa närmare bestämmelser om ansvarsfördelning när det gäll- er verkställigheten av ett utrymningsbeslut. har det övergripande ansvaret för att se till att ett beslut om utrymning genomförs. Bestämmelser om utrymning och inkvartering under höjd bered- skap finns i 8 kap. lagen (1994:1720) om civilt försvar. Som tidigare nämnts gör statsmakterna den bedömningen att ett väpnat angrepp mot är osannolikt under minst en tioårspe- riod. Mot den bakgrunden finns det anledning att överväga om reg- lerna som gäller utrymning under krig kan upphävas. Vid ett för- sämrat säkerhetspolitiskt läget skulle då behovet av regler få om- prövas. Även nyttan av regler om utrymning kan alltjämt ifråga- sättas med hänsyn till korta förvarningstider och snabba stridsför- lopp. Å andra sidan är det ingen som med fullständig säkerhet kan säga hur en krigssituation kan komma att se ut . Det är därför inte heller möjligt att utesluta att reglerna om utrymning i krig kan komma att få betydelse i en framtida krigssituation. Ett ytterligare skäl för att behålla reglerna är att det finns ett värde i sig av att ha en hög administrativ beredskap. Författningsberedskapen är en del av denna beredskap. Utrymning kan under vissa omständigheter vara en typ av åtgärd som kan vara aktuell för att under en väpnad konflikt skall anses uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 58 i Tilläggsprotokoll I till rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter. Att redan i fredstid ha författningsbestämmelser som tydligt visar att avser att leva upp till den humanitära rättens krav är också ett skäl för att behålla nuvarande regler. Även om det, som tidigare redovisats, finns tämligen goda möj- ligheter att med stöd av andra bestämmelser besluta om utrymning, finner utredningen vid en samlad bedömning att det inte finns till- räckliga skäl att nu föreslå att reglerna om utrymning och inkvarte- ring under höjd beredskap upphävs. Eftersom bestämmelserna om utrymning och inkvartering lik- som föreslås vara tillämpliga endast under höjd be- redskap finns det enligt utredningens mening skäl att samla be- stämmelserna i en särskild lag. Alternativet skulle vara att inordna dem i ett eget kapitel i den föreslagna lagen om kommunernas och landstingens åtgärder för extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. En sådan lösning skulle dock onödigt tynga den Utrymning och inkvartering m.m. senare lagen med bestämmelser som i princip inte har någon freds- tida anknytning. Den beredskapsplanering för inkvartering under höjd beredskap som kommunerna självfallet måste företa om det säkerhetspolitiska läget skulle kräva det har enligt ut- redningen inte någon avgörande betydelse för var bestämmelserna bör placeras. Utredningen föreslår därför en ny lag om utrymning och inkvartering under krig och krigsfara. Enligt direktiven skall utredningen överväga om det är motiverat att kommunerna har hemskyddsorganisationer. Bestämmelser om hemskydd finns i 4 kap. lagen (1994:1720) om civilt försvar. Frågan har tidigare behandlats av i rapporten om den framtida inriktningen av befolkningsskyddet.1 Där framför myndigheten som sin åsikt att det inte finns något skäl att i fred bedriva någon verksamhet inom eller med anknytning till hemskyddet som enbart är inriktat på höjd beredskap. hade hotbilden förändrats från kärnvapenan- fall till konventionell krigföring, med hot om överraskande anfall med korta militära förvarningstider. Den nya hotbilden innebar även en förändrad syn på skyddsrumsbyggandet och utrymning. Befolkningen skulle i så stor utsträckning som möjligt stanna kvar på hemorten och vid behov i första hand söka skydd i skyddsrum. Den förändrade synen på befolkningsskyddet ledde bland annat fram till att en hemskyddsorganisation tillskapades. Hemskyddet skulle utgöra en förbindelselänk mellan allmänheten och myndig- heterna på det lokala planet och ge befolkningen ledning och hjälp under beredskap och krig. På förslag av försvarskommitté beslutade försvarsbeslut att en hemskyddsorganisation skulle byggas upp som en för det civila totalförsvaret gemensam resurs. Civilför- svaret var en statlig angelägenhet. Enligt försvarsbe- slutet skulle hemskyddet bestå av pliktuttagna hemskyddsgrupp- 1 Framtida inriktning av befolkningsskyddet, KBM 2004. chefer och frivilliga hemskyddsombud, som skulle rekryteras och utbildas av . Varje kommun indelades i hemskyddsområden omfattande 500 – 2 000 invånare. Varje hemskyddsområde indelades i sin tur i del- områden som omfattade ett kvarter eller motsvarande 50 – 200 in- vånare. Inom varje hemskyddsområde skulle hemskyddet ledas av en hemskyddsgrupp om tre personer. Dessa rekryterades, som tidi- gare nämnts, bland civilförsvarspliktiga och skrevs in, utbildades och övades i fredstid. För verksamheten inom ett delområde skulle ett hemskyddsombud svara. Hemskyddsombuden, som lydde un- der hemskyddsgruppen, rekryterades på frivillig väg och gavs viss utbildning. Fullt utbyggt skulle hemskyddet i hela landet omfatta cirka 8 000 hemskyddsgrupper och 80 000 – 100 000 hemskyddsombud. hade ca 30 000 hemskyddsombud utbildats och krigsplacerats i landets kommuner. De lokala civilförsvarsföre- ningarna svarade för rekryteringen av hemskyddsombuden och att de uttagna övades. En sådan tillgång på utbildad personal aktualise- rade naturligen frågan om ett utnyttjande av hemskyddet i fredstid. påbörjades ett utredningsarbete om hemskyddet i stället för att utgöra en del av totalförsvaret borde vara en helt frivillig or- ganisation. I samband med att lagen om civilt försvar trädde i kraft, , upphörde civilförsvaret att existera som statlig orga- nisation. Kommunen övertog då ansvaret för civila beredskaps- frågor på lokal nivå. Detta ansågs medföra ett behov av att i lag närmare definiera hemskyddets verksamhet och uppgifter. Bestäm- melser om hemskydd intogs därför i lagen om civilt försvar. 7.2Gällande bestämmelser om hemskydd Reglerna om hemskydd finns i 4 kap. lagen (1994:1720) om civilt försvar. Enligt 1 § skall det finnas ett hemskydd i varje kommun. Hemskyddet skall vara en resurs för den kommunala verksam- heten i dess helhet och kommunerna har ett stort inflytande över vilka närmare uppgifter som skall läggas på organisationen. Utifrån lokala förutsättningar och med ledning av försvarsbeslut är det upp till varje kommun att själv avgöra hur hemskyddet bör vara upp- byggt och vilka ledningsförhållanden som skall gälla. Av 2 § framgår att hemskyddet är en beredskapsorganisation som endast är verksam under höjd beredskap. I paragrafen anges vidare vilka uppgifter hemskyddet har. För det första har hemskyddet till uppgift att fungera som en länk mellan de kommunala myndigheterna och befolkningen i kommunen när det gäller att förmedla information i båda riktning- arna. Allmänheten skall kunna vända sig till hemskyddsgrupperna och hemskyddsombuden för att få information i de mångskiftande frågor som uppkommer i en krigssituation. Det kan gälla var skyddsrum finns, var ransoneringskort delas ut eller hur försörj- ning med vatten genomförs, hur eller hälso- och sjukvården fungerar eller vart befolkningen skall utrymma och var inkvartering kommer att ske. En annan viktig uppgift för hem- skyddspersonalen är att hålla kommunledningen informerad om sådana förhållanden i de olika delarna av kommunen som kräver åtgärder från kommunens sida. Hemskyddspersonalen skall också kunna medverka i räddningstjänsten med information om exempel- vis skadeläget. För det andra har hemskyddet till uppgift att verka för att skydda, rädda och i övrigt hjälpa befolkningen i samband med stridshandlingar. Det kan vara frågan om hjälp med tillprovning av skyddsmasker, förberedelser för vistelse i skyddsrum och liknande uppgifter. Hemskyddets möjligheter till direkta räddningsinsatser i samband med stridshandlingar är dock begränsade. Sådana rädd- ningsinsatser skall utföras av den krigsorganiserade räddnings- tjänsten, men givetvis kan hemskyddspersonalens lokalkännedom vara en värdefull resurs vid olika räddningsinsatser. För det tredje har hemskyddet till uppgift att verka för att trygga sådan försörjning som är nödvändig för befolkningens överlevnad. Det kan vara frågan om att i skadade bostadsområden medverka till att trygga försörjningen med vatten eller att anordna utspisning. Av 3 § framgår att hemskyddet består av personal som skrivits in för civilplikt med stöd av bestämmelserna om totalförsvarsplikt och av frivilliga. Som tidigare nämnts har tanken varit att persona- len i hemskyddsgrupperna skall skrivas in med civilplikt medan hemskyddsombuden i fredstid skall rekryteras på frivillig väg. Utbildningen av civilpliktiga hemskyddsgruppchefer och frivil- liga hemskyddsombud har, som en följd av det rådande gynnsamma säkerhetspolitiska läget, numera upphört. har ci- vilförsvarsföreningarnas verksamhet i praktiken också kommit att mera inriktas på fredstida krishantering. händelser i fred har medfört att nya arbets- och organisationsfor- mer har utvecklats. Ett exempel på detta är de s.k. frivilliga resurs- grupperna. En frivillig resursgrupp, FRG, är en form för samarbete mellan en kommun och frivilliga och utgör en resurs för krishan- tering i fred. Samarbetsformen är inte författningsreglerad. En frivillig resursgrupp består av personer från olika frivilligor- ganisationer. De har rekryterats för att de har erfarenhet, utbild- ning och personliga förutsättningar för att klara de arbetsuppgifter som gruppen kan ställas inför. Den frivillige får sin befattningsut- bildning genom den egna organisationen och blir därmed kvalifice- rad att medverka i en frivillig resursgrupp och att delta i den ge- mensamma FRG-grundutbildningen. På uppdrag har Civilförsvarsför- bundet utvecklat konceptet med frivilliga resursgrupper och tagit fram utbildningsplaner för FRG-ansvariga och övriga medlemmar i resursgrupperna. En FRG-ansvarig är en person som skall kunna rekrytera, pla- nera och genomföra utbildningar för en frivillig resursgrupp och fungera som ledare för en sådan grupp vid ett krisläge. Frivilliga resursgruppers uppgift är således att finnas till hands när samhällets ordinarie resurser behöver förstärkas i utsatta lägen, till exempel vid en extraordinär händelse eller en större olycka. En frivillig resursgrupp kallas in på begäran av kommunled- ningen eller räddningsledaren när något extraordinärt hänt för att hjälpa till med exempelvis evakueringar, stabsarbete och andra praktiska uppgifter. 7.4Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Bestämmelserna om hemskydd upphävs. Någon lagreglering av s.k. frivilliga resursgrupper föreslås inte. Enligt direktiven skall utredningen särskilt överväga om det är mo- tiverat att kommunerna har hemskyddsorganisationer. konstaterar i sin rapport om den framtida inriktningen av befolkningsskyddet att hemskyddet har en väsentlig uppgift som stödresurs åt befolkningsskyddet vid höjd beredskap. framhålls, att så gott som all verksamhet inom hemskyddet kan organiseras som om- fattar . Myndighetens slutsats blir därför att det inte finns något skäl att i fred bedriva någon verksamhet inom eller med anknytning till hemskyddet som enbart är inriktat på höjd bered- skap. I rapporten framhålls också att den verksamhet som bedrivs med inriktning på allvarliga händelser i fred är värdefull men att den inte bör ses som en del av befolkningsskyddet utan i stället bör bedömas utifrån de allmänna behov som kan finnas inom krisbe- redskapen. Utredningen delar uppfattning, som den redovisas i den nämnda rapporten, att det inte finns skäl att upprätthålla en hemskyddsorganisation som uteslu- tande är inriktad på krigsförhållanden. Hemskyddets uppgifter är utan tvivel utomordentligt betydel- sefulla under höjd beredskap, vilket också Krisberedskapsmyndig- heten framhållit i sin rapport. Vid ett försämrat säkerhetspolitiskt läget finns det tid och möjlighet att bygga upp en orga- nisation motsvarande dagens hemskydd. En frivillig resursgrupp bör kunna vara utgångspunkten för en sådan organisation. Utred- ningen föreslår därför att gällande bestämmelser om hemskydd upphävs. Frivilliga resursgrupper och motsvarande former av fredstida verksamhet kan naturligtvis bidra till en ökad förmåga i samhället att hantera situationer under såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd beredskap. Utredningen har därför övervägt om det finns skäl att lagreglera dessa frivilligformer, men funnit att så inte bör ske. har antalet verkskydd i landet stadigt minskat och finns endast ett fåtal kvar. Länsstyrelsernas ar- bete på området går numera också i huvudsak ut på att hjälpa före- tag med den formella handläggning som behövs vid avveckling av ett verkskydd. I utredningens uppdrag ingår att överväga om det finns skäl att behålla regleringen om verkskydd, som finns i 5 kap. lagen (1994:1720) om civilt försvar. 8.1Gällande bestämmelser om verkskydd Regler om verkskydd finns i 5 kap. lagen (1994:1720) om civilt för- svar. Av 1 § framgår att verkskyddet är en beredskapsorganisation som skall träda i funktion först vid höjd beredskap. Verkskyddet har till uppgift att vid den anläggning där det orga- niserats, medverka vid skydd av verksamheten och personalen samt i räddningstjänst om anläggningen utsätts för stridshandlingar. Att det finns ett verkskydd vid en anläggning innebär inte att rädd- ningstjänsten i kommunen befrias från sitt ansvar för insatser vid anläggningen, men när räddningstjänstens verksamhet under höjd beredskap planeras kan hänsyn tas till att det finns ett verkskydd. Personalen i verkskyddet rekryteras bland personalen vid an- läggningen och personalens tjänstgöringsskyldighet regleras genom respektive anställds anställningsavtal. Under höjd beredskap blir personalen däremot tjänstgöringsskyldig genom den allmänna tjänsteplikten. Enligt 2 § första stycket är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som beslutar om vid vilka anläggningar som det skall finnas verkskydd. Vid bedömningen av om det skall organiseras ett verkskydd skall det avgörande vara var anläggningen är placerad och verksamhetens art. Bedrivs vid anläggningen verk- samhet som har stor betydelse för totalförsvaret och kan det antas att anläggningen kan bli särskilt utsatt vid stridshandlingar skall det finnas ett verkskydd. Det är som fattar beslut om inrättande av verk- skydd enligt bemyndigande i förordningen (1995:128) om civilt försvar (5 kap. 1 § i förordningen). Enligt 2 § andra stycket skall ett beslut om att inrätta verkskydd innehålla ett föreläggande för den som bedriver verksamheten vid anläggningen eller ägaren till anläggning att 2.planlägga dess verksamhet, 3.hålla verkskyddet med materiel och förnödenheter, 4.se till att personalen får föreskriven utbildning samt 5.även i övrigt vidta de åtgärder som behövs för verkskyddets verksamhet. Enligt 3 § skall utbildning av verkskyddets personal genomföras av den myndighet som regeringen bestämmer. Denna uppgift har lagts på (5 kap. 1 § förordningen). Räddningsver- ket kan dock efter överenskommelse med en kommun besluta att denna i stället skall genomföra utbildningen. Efter överenskommel- se med den som skall genomföra utbildningen får även den som skall organisera verkskyddet anförtros utbildningsansvaret. Kostnaderna för sådan utbildning av verkskyddets personal som genomförs av en myndighet eller kommunen skall betalas av den som är skyldig att organisera verkskyddet. Detta framgår av 6 §. Ersättning utgår enligt en taxa som fastställs av Statens räddnings- verk efter samråd med (5 kap. 3 § för- ordningen). Enligt 4 § får en räddningsledare under höjd beredskap ta i an- språk verkskyddet inom kommunen för räddningstjänstuppgifter som rör annat än den anläggning där verkskyddet är organiserat. Vid konflikt mellan olika räddningsbehov är det räddningsledaren som gör de nödvändiga prioriteringarna. Om ett verkskydd har tagits i anspråk av en räddningsledare för sådan räddningstjänstuppgift har den som svarar för verkskyddet enligt 7 § rätt till skälig ersättning av staten dels för kostnaderna för verkskyddets personal, dels för skador som inte är ringa på ma- teriel och annan egendom. Anspråk på sådan ersättning prövas på det sätt som föreskrivs i förfogandelagen (1978:262). Enligt 5 § får eller kommunen förelägga den som bedriver verksamhet vid en anläggning där verkskydd skall finnas eller den som äger en sådan anläggning, att lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar om anläggningen och verksamhe- ten som behövs för myndighetens eller kommunens befattning med verkskyddet. Den som på så sätt fått kännedom om ett före- tags affärs- eller driftförhållanden har tystnadsplikt (9 kap. lagen om civilt försvar). har genom 5 kap. 4 § förordningen om ci- vilt försvar bemyndigats att meddela ytterligare föreskrifter om verkskyddens organisation, utrustning, beredskap, mobilisering och verksamhet under höjd beredskap. 8.2Skydd vid anläggningar i fred Vid en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka skall orsaka allvarliga skador på människor eller miljön, är anlägg- ningens ägare eller den som utövar verksamheten på anläggningen, enligt 2 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Avsikten är att underlätta genomfö- randet av effektiva räddningsinsatser vid anläggningen. Enligt 2 kap. 3 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor beslutar , efter samråd med kommunen, om vilka anläggningar som omfattas av skyldigheten. Det förekommer också i andra fall att det vid en anläggning or- ganiseras en särskild enhet för räddningsinsatser vid anläggningen. Enligt 3 kap. 15 § lagen om skydd mot olyckor får kommunen i sådana fall träffa avtal med ägaren eller nyttjanderättshavaren till anläggningen om att enheten skall ingå i kommunens organisation för räddningstjänst. 8.3Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Med dagens gynnsamma säkerhetspoli- tiska läge saknas skäl att behålla ett verkskydd enbart inriktat på höjd beredskap. En verkskyddsorganisation kan byggas upp un- der en anpassningsperiod som omfattar eller mera. Verkskyddets funktion inom totalförsvaret är att skapa förutsätt- ningar för att viktiga anläggningar skall kunna hållas i gång även under krig och på så sätt bidra till landets försvarsförmåga. Verk- skyddet kan vid behov sättas in snabbt för att skydda personalen och verksamheten och arbeta effektivt eftersom det har en god kännedom om de speciella förhållanden som råder vid den egna an- läggningen. Det utgör därför ett värdefullt komplement till rädd- ningstjänsten under krig. Behovet av beredskapsplanering för verkskydd har emellertid minskat i och med den för grundläggande positiva säker- hetspolitiska utvecklingen och en avveckling av verkskydden har också skett successivt under senare delen av 90- talet.