sou · GSB3116d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Kartläggning och utvärdering av skolans Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare får i uppdrag att göra en kartläggning och ut- värdering av skolans ledningsstruktur. Utredningen skall utgå från bredden i rektors uppdrag. Samband som kan finnas mellan ledar- skap, ledningsstruktur och skolans måluppfyllelse skall belysas. Syftet med uppdraget är att resultatet skall kunna utgöra under- lag för fortsatt utveckling av skolans ledningsstruktur och rektors förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag. Rektors uppdrag och arbetssituation förändrades då det detaljerade statliga regelverket byttes ut mot ett målstyrt system med resultat- ansvar till följd av förändringen av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun . Förutom decentralisering av ansvar och be- fogenheter har förändringarna inneburit att rektor skall fullgöra sitt nationella uppdrag i ett vidare kommunalt sammanhang . Utvecklingen har inneburit förändringar avseende innehåll i arbetet och funktion för rektorer. Förutom förändringar i styr- systemen har också ansvaret för förhandlingar om lärares löner och arbetsvillkor lagts på rektor. Rektor har ansvar för såväl elevernas resultat, skolutvecklingen i sin helhet med fokus på undervisning, arbetsorganisation och kvalitetsfrågorna som för administration och den löpande driften av skolan. Rektor arbetar i ett spänningsfält mellan statens krav på verk- samheten uttryckt i läroplanen och andra förordningar, den kom- munala uppdragsgivarens målprioriteringar och tilldelade resurser för den operativa verksamheten, personalens krav på en kompetent och tillgänglig chef och inte minst elevers, föräldrars och arbetslivets krav på en utbildningsverksamhet präglad av hög kvalitet. Dessa krav blir oförenliga om inte rektor som grund för sitt ledarskap har ett stöd i en modern arbetsorganisation och effektiv ledningsstruktur. granskade rektors roll i en decentraliserad skol- organisation 1999. Enligt granskningen ges rektor inte tillräckligt goda förutsättningar för att genomföra uppdraget i en mål- och resultatstyrd skola och för att leda det pedagogiska arbetet. Granskningsrapporten konstaterar bl.a. att organisationen för mål- och resultatstyrningen behöver utvecklas på både kommun- och skolnivå och att det behövs en mer genomtänkt, funktionell ansvarsfördelning för dagens skola. Den administrativa bördan på skolnivån är enligt rapporten för stor och förvaltningens och styrelsens stöd till rektorn ger inte rektor tillräckliga möjligheter att utveckla skolan. Expertgruppen för skolledarfrågor gjorde i rapporten – Ledarskap för dagens och framtidens skola (2001) den bedömningen att rektor i större utsträckning bör arbeta med skolans resultat, kvalitets- frågorna och kvalitetssäkringsarbetet. Förtroendevalda och förvalt- ningsledning måste vara tydlig när det gäller såväl synen på ledarskapet och kraven på förändring och utveckling av skolans verksamhet som stödet till rektorerna och skolorna. Expertgruppen anser att det lokala stödet relaterat till uppdraget bör öka. Ett ledarskap för kvalitet Förutsättningarna för rektor att kunna fullgöra sitt uppdrag varie- rar mellan olika huvudmän liksom inom en och samma huvudmans ansvarsområde, t.ex. beroende av skolans storlek, skolform och skolans omgivande samhälle. En ledningsorganisation som ger de bästa villkor för rektor behöver anpassas till varje enskild skolas förutsättningar och behov. Forskning och erfarenheter visar att rektorer är olika framgångs- rika trots att arbetssituationen åtminstone till det yttre ter sig lik- Detta innebär att det inte enbart är omfattningen av led- ningsresursen som är avgörande utan hur den används. En gemen- sam målsättning med arbetet som omfattas av alla i skolan, tydligt ledarskap och engagemang är också viktiga faktorer som påverkar resultatet. som undersökningar visar att rektorerna inte haft möjlighet att fullt ut ta sitt ledningsansvar, visar forskning att deras insatser är väsentliga för att skolutveckling och förbättring skall äga rum. Det är kommunernas sak att ta ansvar för utveckling av skolans arbetsorganisation för att skapa bästa möjliga förutsättningar för rektorer och andra i skolan att fullgöra sina respektive uppdrag. Frågan om rektors förutsättningar för ett modernt ledarskap och möjligheterna att aktivt driva ett systematiskt kvalitetsarbete är mycket aktuell och ett utvecklingsarbete pågår i många kommuner. Det saknas emellertid en samlad bild av utvecklingen och vilka skillnader som finns mellan olika kommuner. Särskilt gäller detta frågan om hur ledningsorganisation och arbetsorganisation som stöd för rektors ledarskap utvecklats. Regeringen anser att skolans ledningsstruktur bör kartläggas och utvärderas. I detta sammanhang bör även studeras vilket samband som kan finnas mellan ledarskap, ledningsstruktur och skolans mål- uppfyllelse. Utredaren skall kartlägga och utvärdera skolans ledningsstruktur i ett representativt urval av kommuner och skolor. Uppdraget gäller grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning. Både kommunala och fristående skolor skall omfattas. Studien skall även omfatta för- skolan i den mån förskolan och skolan har gemensam lednings- organisation. Studien skall redovisa omfattning och organisation av olika ansvarsområden inom skolan, hur ledning och styrning har utfor- mats för dessa ansvarsområden och vad detta innebär för rektors möjligheter att utöva sitt ledarskap. I samband härmed skall belysas vilken betydelse en skolas storlek har för hur en väl fungerande ledningsfunktion kan organiseras. Utredaren skall studera och redovisa olika exempel på lednings- strukturer i skolan. Utredaren skall visa om och hur olika faktorer och förutsättningar för rektors ledarskap påverkar skolans resultat Studien skall även redovisa hur rektor hanterar dessa olika faktorer och förutsättningar i sitt ledarskap. En jämfö- rande studie av resultat i skolor med olika ledningsstruktur men i övrigt likartade förutsättningar skall utföras. Därvid skall beaktas att olika förutsättningar gäller för de olika skolformerna. Utredaren skall studera vilket stöd rektor har i sitt ledarskap. Studien skall också belysa betydelsen av den övergripande lednings- strukturen i kommunen för skolan, ansvarsfördelning, delegering och kommunikationsvägars betydelse för rektors möjlighet att fullgöra sitt uppdrag. Utredaren skall vidare studera och redovisa olika exempel på hur skolor och kommuner arbetar med utveckling av ledningsfunktionen, exempelvis när det gäller organisation, stöd till ledningsgrupper, kompetensuppbyggnad etc. Lärande exempel bör här lyftas fram. Jämförelser av ledarskap inom andra arbetsmarknadssektorer skall göras. Relevanta erfarenheter och kunskaper om hur ledarskap är organiserat och fungerar på andra delar av arbetsmarknaden bör tas till vara i utredarens arbete. Det gäller även ledarskap i andra politiskt styrda organisationer. Aktuell forskning om ledarskap bör också vara av intresse att utnyttja i detta sammanhang. Både tidigare nämnda granskningsrapport om rek- torsrollen och rapporten aktualiserar behovet av utbildning i ledarskap för rektorer. Utredaren skall därför redovisa sin bedömning av behovet av ledarskapsutbildning, såväl statlig, som i annan regi, för rektorer och andra skolledare. Uppdragets genomförande och tidsplan Utredaren skall samråda med olika intressenter och organisationer som berörs av utredningen eller har särskild kompetens eller erfa- renhet av ledarskap och organisationsfrågor. Här avses t.ex. den privata arbetsmarknaden, offentlig förvaltning, forskare, , lärarnas och skolledarnas fackliga organisatio- ner samt elevernas intresseorganisationer. Uppdraget skall redovisas till . Utredningen om kartläggning och utvärdering av skolans ledningsstruktur Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2003:36) tillkallade chefen för en sär- skild utredare med uppdrag att göra en kartläggning och utvärde- ring av skolans ledningsstruktur. Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas . Utredningstiden förlängs, vilket innebär att uppdraget skall redovisas . Kunskapsunderlag om ledning och styrning inom näringslivet Kunskapsunderlag om ledning och styrning inom näringslivet En rapport av och Från traditionell ekonomistyrning till verksamhetsstyrning ....... Några synpunkter kring ledarskap................................................. Avslutande kommentarer och reflektioner ................................... är Managing Director för BearingPoint. För mera information om BearingPoint, se . är ansvarig för branschinriktningen mot offentlig sek- tor i . Han har en lång och bred konsulterfarenhet avseende stora förändringsprojekt i främst den finansiella och offentliga sektorn. , , är specialiserad på strategi och verksamhetsstyrning och har arbetat med att hjälpa företag och andra organisationer att utarbeta, kommunicera och följa upp sin strategiska inriktning och affärs- eller verksamhets- plan. Båda författarna är civilekonomer. Denna rapport har som syfte att ge en övergripande beskrivning av styrningens utveckling och de erfarenheter som dragits av att arbeta med organisationer och företag i privata och offentliga sek- torn. Ett antal paralleller dras också mot skolans värld och ett antal likheter och skillnader diskuteras. Detta dokument får ses som en betraktelse och jämförelse från ett externt perspektiv. Det är vik- tigt att påpeka att hela bilagan bygger på erfarenheter och observa- tioner, och inte akademiska empiriska studier. Författarna repre- senterar en inriktning som tror på tydlighet, och möjlighet att kunna kommunicera vision och klara mål, som kan preciseras och sedan kan kommuniceras och följas upp. Från traditionell ekonomi- till verksamhetsstyrning Under den senare delen av har stark kritik riktats mot den traditionella styrningen. Kritikerna menar att den är ineffektiv, ofullständig och inte tillgodoser behovet av styrning och uppfölj- ning. Många företag och organisationer har därför kommit att tillämpa en bredare form för verksamhetsstyrning. Detta avsnitt utgår från ekonomistyrningsbegreppet, kritiken av detta och hur detta bidragit till utvecklingen av modernare styrmodeller. Traditionellt har företag nästan uteslutande använt sig av eko- nomisk information för att utvärdera företagets prestationer och Begreppet ekonomistyrning kan definieras enligt följande: Att med ekonomisk information försöka uppnå ett önskvärt beteende bland organisationens medlemmar.1 Ekonomistyrningen utvecklades ursprungligen under det tidiga för att hantera de krav som masstillverkningen ställde med långa produktlivscykler, liten anpassning av individuella pro- dukter samt material- och arbetsintensiv produktion. Därefter har företagen utvecklats till det i princip rakt motsatta med kundanpas- sade lösningar, korta produktlivscykler och ett stort tjänsteutbud. som omgivningen och företagen har utvecklats har utvecklingen av företagens styrsystem i princip stått stilla . Först började ekonomistyrningens relevans ifrågasättas. Den främsta kritiken mot den traditionella ekonomistyrningen är att den enbart baseras på finansiell och därmed historisk infor- mation. Kritikerna har beskrivit det som att köra bil genom att endast titta i backspegeln, vilket ger mycket liten vägledning om hur du skall köra mot en ny destination. Den finansiella informa- tionen måste därför balanseras och kompletteras med icke finansi- ell information, exempelvis om kunder, marknad, konkurrenter, personal och effektivitet för att ge ett balanserat och framåtriktat underlag till en effektiv styrning.2 En annan kritik som riktats mot den traditionella styrningen är att kopplingen mellan strategi och styrning är svag. Ekonomisk uppföljning är av naturen strategineutral. Den finansiella infor- mationen kan ge vägledning om hur du kan bli bättre på det du redan gör, men tar varken hänsyn till potentialen i nya idéer och produkter eller bidrar med extern information om marknader och konkurrenter. För att följa upp att man gör vad man kommit över- ens om för att nå ekonomiska mål, krävs något mer, dvs. en upp- följning och styrning av aktiviteter, processer och initiativ. Denna utveckling anser vi har varit lika eller ännu mer intressant för den offentliga sektorn då syftet för vissa verksamheter är mer mång- facetterat än endast ekonomiska resultat. Ytterligare kritik har riktats mot ekonomistyrningens främsta verktyg – budgeten. Kritiken har uttryckts som att mycket arbete och engagemang ägnas åt en arbetsuppgift, som när den är klar visar sig ha begränsat värde för att uppfylla de syften som den är 2Kaplan, , 1991, Relevance Lost: The and Fall of Management Accounting. tänkt att uppfylla.3 Kritiken har framförts såväl i som i och övriga . Flera svenska företag har helt eller delvis avskaffat budgeten till förmån för exempelvis detaljerade affärsplaner och rullande prognoser. Exempel på sådana svenska företag är bl.a. , , , och . Verksamhetsstyrning har utvecklats som ett resultat av kritiken för att tillgodose de behov som den traditionella ekonomistyr- ningen inte tillgodoser. Begreppet verksamhetsstyrning bygger på en ny styrfilosofi och innehåller flera olika verktyg som används för specifika syften istället för som ekonomistyrningens ett syfte – ett verktyg. Den moderna verksamhetsstyrningen bygger på en styrfilosofi som markant skiljer sig från den traditionella ekonomi- styrningen. Sammanställningen nedan visar på några skillnader:4 Vem har tillgång till information? Empowerment, chef och Hur distribueras informationen? Push, trycks ut från Pull hämtas vid behov av Vilket fokus har informationen? Reaktiv, invänta avvikelse Proaktiv, förutse avvikelse Den förändrade styrfilosofin har medfört att nya styrverktyg utvecklats. Det mest spridda och använda är The Balanced Scorecard – Balanserade styrkortet. Styrkortet presenterades första gången av . och . i 1992 och har , i mångas ögon, blivit synonymt med modern verksamhetsstyrning. 3Lindvall, 2001, Verksamhetsstyrning. Tillämpade modeller och angreppssätt Balanserade styrkort kan kort beskrivas som en metod att bryta ner organisationens strategi till en balanserad samling av mätbara nyckeltal som sedan utgör organisationens viktigaste styrparamet- rar. Med balanserad menas att de finansiella nyckeltalen komplette- ras med icke-finansiella nyckeltal grupperade under olika perspek- tiv; kundperspektivet, processperspektivet och utvecklingsper- spektivet. Många företag använder sig av ett femte perspektiv, medarbetarperspektivet för att betona dess strategiska vikt i orga- nisationen, och för att nå de övergripande målen. Inom respektive perspektiv bör det finnas två olika typer av nyckeltal, dels resultatnyckeltal, dels processnyckeltal. Resultat- nyckeltalen mäter det slutliga utfallet – resultatet, medan process- nyckeltalen mäter aktiviteterna/processerna som leder fram till resultatet. En bra mix av resultat- och processnyckeltal möjliggör en mer proaktiv styrning där man inte behöver avvakta resultatet innan man kan vidta relevanta åtgärder. Alla nyckeltal skall sedan målsättas och kompletteras med hand- lingsplaner för att uppnå målen. För att öka styrkraften i balanse- rade styrkort kan även organisationen koppla ett belöningssystem mot de utvalda nyckeltalen. Förutom att balanserade styrkort används som styrinstrument har det också visat sig vara ett mycket effektivt verktyg för att initiera och uppmuntra strategiska diskussioner och processtän- kande i organisationer. Eftersom varje nyckeltal har en mer eller mindre direkt koppling till företagets strategi har det även visat sig vara ett effektivt sätt att kommunicera och förklara innebörden av företagets strategi och vision så att varje medarbetare kan relatera dessa till sina dagliga arbetsuppgifter. Det balanserade styrkortet har utvecklats och anpassats efter det att och först introducerade det. Bland annat har detta angreppssätt vuxit sig starkt inom den offentliga sektorn, där den balanserade styrningen fyllt ett behov som den traditionella ekonomistyrningen mer och mer misslyckats med att leva upp till. har det ofta satts likhetstecken mellan modern verksamhetsstyrning och balanserade styrkort vilket inte kan sägas vara helt rätt. Däremot är balanserade styrkort ett bra exempel på modern verksamhetsstyrning. Ett annat verktyg som representerar modern verksamhetsstyrning är som bygger på nyckeltalsmätning av prestationer/utfall utan att nöd- vändigtvis följa det balanserade styrkortets definierade perspektiv och metodik. Eftersom verktyg som balanserade styrkort och bygger på strateginedbrytning och inte tar hänsyn till organisationers funktionella indelning medför de även ett mer processorienterat arbetssätt. Därigenom utgör också processori- entering en naturlig del av den moderna verksamhetsstyrningen. Economic Value Added (), Shareholder Value (SHV) etc. är exempel på att även de finansiella nyckeltalen förändras. Dessa nyckeltal har utvecklats i takt med att man fokuserar verklig värde- tillväxt, med hänsyn tagen till kapitalkostnader och kassaflöden, istället för traditionella redovisningsbaserade nyckeltal som ränta- bilitet och avkastning. Dessa nya tal som delvis ensidigt fokuserade på aktieägarvärde, och också knöts ihop med led- ningens incitamentsprogram främst under slutet 1990- och har också visat på avarter i beteenden både i svenskt och internationellt näringsliv. Aktieägarvärdet har delvis tillfälligt fått träda tillbaka för kundfokus i dagens visionsdokument. Vi anser att det balanserade styrkortet med dess metodik är en mer relevant metod för offentliga sektorn då målet i sig inte är högsta möjliga vinst och därmed direkt korrelerat med aktieägarvärde. Kärnan i den moderna verksamhetsstyrningen är att stödja orga- nisationer när det gäller att svara på frågorna VAD? står för organisationens strategi – vad ska vi göra för att uppnå visionen? står för det operativa arbetet – hur utför vi arbetet för att nå uppsatta mål? Vår erfarenhet är att arbe- tet med att utveckla ett styrkort, och därmed bryta ned och för- tydliga organisationens strategiska planer och mål, oftast är vikti- gare än själva styrkortet i sig. Detta är en läroprocess för alla inblandade och medför en helt annan möjlighet till reflektion och konstruktiv diskussion. Figuren ovan är ett försök från BearingPoints att visa på den opti- mala moderna verksamhetsstyrningen där samspelet mellan vad? är kärnan för att uppnå en ändamålsenlig och effektiv verksamhetsstyrning. Som tidigare nämndes är vår erfarenhet att huvudutmaningen när det gäller att få styrningen att fungera är att sammanlänka de två huvud processerna för VAD och HUR. Tyvärr finns en traditionell strävan att separera de två processerna, och därmed förhindra en naturlig länkning av samspelet mellan dem. Ofta utförs de olika processerna av olika personer parallellt, med olik information och olika definitionsbegrepp. Grundtanken är att kunna spåra de dagliga arbetsprocessernas koppling och anpassning mot den övergripande strategiutveck- lingen och dess nedbrytning. Tydliga brister uppstår om det inte finns en naturlig länkning av den nedbrutna strategin i handlings- planer som påverkar arbetsprocesser, vilket får konsekvensen att huvudcirklarna/processerna blir separerade. Detta är fortfarande vanligt både i den privata och i den offent- liga sektorn. Vår uppfattning är att detta är ett av grundproblemen även inom skolans värld, vilket vi återkommer till . Det är dock tydligt att många mål på olika nivåer kan leda till en lokal osäkerhet och oklarhet. Skolan har dock en stor fördel av sin tydliga definitionsapparat, som lägger en bra plattform för att kunna kommunicera mellan olika enheter. Vår erfarenhet är dock att den privata sektorn lägger stor kraft på att säkerställa och enas om definitioner och terminologi. Erfarenheter från förändringsarbete kring styrning När företag och organisationer bestämmer sig för att förändra sitt sätt att arbeta med och kommunicera övergripande mål och inrikt- ning, respektive prioritera och genomföra handlingsplaner, sker detta som regel mot bakgrund av upplevda brister i nuvarande styr- ning och verksamhetsuppföljning. Vår erfarenhet är att de förväntningar som ställs på ett nytt sätt att arbeta ofta är flera och i vissa fall av skiftande karaktär beroende på situationen. Även om skillnader förekommer är det ändå likhe- terna som dominerar. Vi kommer redovisa ett antal effekter som vi uppfattat som återkommande, både vad gäller företags och andra organisationers förväntningar. Gemensamt för dessa är att de har kunnat infrias i samband med införandet av en förändrad verksam- hetsstyrning i enlighet med den som beskrivits tidigare. Vi ser strategi och styrning som en nära sammanflätad ingrediens med ledarskap och kultur. Vi väljer i denna forsatta del att fokusera på styrningsområdet. Ökat engagemang och fokus på övergripande vision, inriktning och strategiska frågor Inte sällan är uppgiften att hantera och diskutera organisationens övergripande syfte, vision och inriktning, liksom dess möjlighet att skapa värde och vara uthålligt konkurrenskraftig. Denna uppgift är förbehållen en relativt sett liten grupp chefer och medarbetare. Dessa utvalda ges i uppdrag att arbeta fram en affärs- eller verk- samhetsplan. Många är de som påverkas av denna, men som inte själva får en naturlig relation till de antaganden och den logik som planen vilar på. Just i denna problematik ligger mycket av utma- ningen för ett framgångsrikt ledarskap. Vår erfarenhet är att den mer historiska och mekaniska redogörelsen som beskrivits i inled- ningen av detta dokument kan vara ett bra hjälpmedel för alla typer av ledare för att involvera och artikulera en ofta svävande strategi för att nå uppsatt vision och mål. Detta hjälpmedel är relevant oavsett ledarstil och kultur, dock adresseras det på olika sätt. Ett återkommande kännetecken på modern verksamhetsstyrning är att flera involveras i arbetet med strategiska frågor. Ett hand- gripligt exempel på hur fler får en relation till den strategiska inriktningen visas då den enskildes roll och bidrag i förhållande till övergripande mål, värderingar och åtgärdsplaner utgör underlag för utvecklingssamtal och personliga mål. När enheters och enskilda individers mål arbetas fram och följs upp, leder detta till att man skapar gemensamma referensramar och ett gemensamt språk. Detta effektiviserar i sin tur kommunikationen kring verksamhetens inriktning och plan. Strategiska frågor blir mer närvarande i det dagliga arbetet och den allmänna kunskapen ökar om vilka målsätt- ningar som satts upp och hur planen för måluppfyllelse ser ut. Kvalitetsledning är ett annat angreppssätt som ökat involve- ringen, både kring vilka resultat som skall skapas och hur detta bör ske. Flera av de skolor som deltog i vårt projekt i en stor svensk stad, arbetade enligt SIQs5 modell. Synergierna med ett arbete med t.ex. balanserade styrkort är starka. En ökad förståelse för kopplingen mellan mål och medel Ett grundläggande syfte i den moderna verksamhetsstyrningen är att kommunicera och skapa en förståelse för på vilka grunder iden- tifierade åtgärdsprogram och förändringar har valts. Det handlar om val som har sin utgångspunkt i en övertygelse om att det finns ett positivt samband mellan åtgärd och önskad effekt, dvs. Vi talar här om orsak-verkan-samband, om mål och medel. Vid framtagande av balanserade styrkort så finns ambitionen om att arbeta med såväl process- som utfallsmått (på engelska leading och lagging indicators). Syftet är att komplettera mer tradionella resultatmått med en uppföljning direkt riktad mot den process, de aktiviteter, som skall leda till förbättrat resultat. På så sätt får man möjlighet att bekräfta att det som förväntas leda till ett visst resul- tat verkligen genomförts.