sou · GSB348 · 2005-01-01 00:00:00 — Kanske är det så att alternativa demokratimodeller bättre kan tillvarata minoritets- gruppers intressen, exempelvis någon form av kvalificerat majoritets- styre, konsensusstyre, eller institutionaliserad minoritetsrepresenta- tion. Rent konkret pekar min analys särskilt mot två områden där svensk minoritetspolitik måste förändras och nya institutionella arrangemang utformas: Vad gäller makten att definiera och vad gäller det politiska handlingsutrymmet. Makten att definiera är avgörande för vilka rätt- visekrav som anses vara legitima och för hur politikens möjlighetsrum utvecklas, då denna definitionsmakt både skapar och upprätthåller politikens inneboende gränser. När en kollektiv identitet väl är etablerad utgör den utgångspunkt för hur problem formuleras och orsakerna till problemen står ofta att finna i den. Det får följden att enbart vissa lösningar blir möjliga att föreslå. I svensk samepolitik har, som jag tidigare visat, den identitet som skapats i den offentliga debatten bidragit till att politiken i princip varit oförändrad . Politiken har varit enhetlig och svårföränderlig trots betydande förändringar i hur politiken har legitimerats. Övergången från ett rasbiologiskt och kulturhierarkiskt synsätt, till en demokra- tisk minoritetspolitik och erkännande av samer som urbefolkning, har ännu inte resulterat i några mer omfattande konkreta politiska åtgärder. En följd av strävan att leva upp till ett ideal om demokratisk jämlikhet bör därför vara att definitionen av gruppen och dess identitet, måste överlåtas åt gruppen själv. Så länge staten tillåts definiera vem som tillhör gruppen, är möjligheterna stora att denna definition kommer att fungera förtryckande. Här finns dock ett uppenbart problem, som jag tidigare berört, eftersom jag är tillbaka i min inledande problemställning och förutsätter det som konstituerats historiskt: Vem skall i egenskap av gruppmedlem i ett konstitutivt skede definiera vem som är tillhörig gruppen och vad gruppen är? Och vem skall tillerkännas auktoritet att tillskriva en enskild individ en specifik identitet eller grupptillhörighet? Ett jämlikhetsideal talar också för att minoritetsgrupper bör tiller- kännas olika former av faktiskt politiskt handlingsutrymme. I vilken form och på vilket sätt ett sådant skall institutionaliseras är naturligtvis beroende av den specifika minoritetsgruppens erfarenheter, historia och nuvarande ställning. Men det nav utifrån vilken frågan bör disku- teras är demokratisk jämlikhet och den möjlighet minoritetsgrupper har att få sina intressen tillgodosedda i den demokratiska proceduren. För de svenska samerna skulle en ökad självbestämmanderätt kunna innebära att existerande system av särrättigheter rekonstrueras i grun- den, om det skulle bidra till fördjupad jämlikhet. En utvidgad särlag- stiftning skulle exempelvis kunna innebära särskilda rättigheter i form av vetorätt i frågor som berör hur mark och vatten skall användas inom renbetesområdena och någon form av särskild politisk represen- tation – exempelvis genom att verksamhet utvidgas – för att garantera samer en stark position i den samepolitiska diskursen. Tar vi politikens konstituerande karaktär på allvar och betraktar mångkulturalism i ljuset av att det ytterst handlar om att fördjupa den demokratiska jämlikheten, förutsätter det institutionella reformer och ett nytänkande i både teori och praktik om hur relationen mellan det dominerande majoritetssamhället och de olika minoritetsgrupperna skall se ut. I ett vidare perspektiv bör denna debatt om minoritets- rättigheter ses som en del av den politiska strid som i grunden handlar om hur vi skall definiera politik och det politiska. Kapitel 6 Minoritetspolitik och skapandet av kollektiva kategorier 195 Är västerländsk patriarkal feminism bra för tredje världens och minoritetskulturernas kvinnor? i , och . Mångkultur- alism – kvinnor i kläm? Sápmi i förändringens tid. En studie av svenska samers levnadsvillkor ur ett genus- och etnicitets- perspektiv. : Kulturgräns norr. Appiah, K. . Identitet, autenticitet, överlevnad. Mång- kulturella samhällen och social reproduktion. Det mångkulturella samhället och erkännandets politik. Culture and equality. Modernity and ambivalence. Reindeer-herd management in transition. The case of Tourpon saameby in northern . The new Swedish Sámi policy – A dismal fail- ure: concerning the Swedish Governments proposition 1992/93:32, Samerna och samisk kultur (). i Eyassu Gayim och . Indigenous and tribal peoples rights – 1993 and after. Samernas rätt och statens rätt. , nr 5–6, 525–533. Benhabib, Seyla. The claims of culture. Equality and diversity in the global era. Deliberation and democratic legitimacy. The good polity: Normative analysis of the state. Identity\difference: Democratic negotia- tions of political paradox. Demokratin och dess antagonister. Marginaliseringens politiska konsekvenser. Taking rights seriously. Om kvinnors organisering och feministisk teori. The market and the forum. The foundations of social choice theory. FK debatt nr 51, 1917. Debatt i Första Kammaren, Om ändringar i renbeteslagen m.m. FK motion nr 209, 1920. Motion i Första Kammaren, Av , om vidtagande av åtgärder, i syfte att lappbefolkningen må bliva representerad i . FK motion nr 210, 1930. Motion i Första Kammaren, Av , om egen representation i för lappbefolk- ningen. From redistribution to recognition: Dilemmas of in a post-socialist age. , NLR 1/212, : 68-93. We are all multiculturalists now. Discourse ethics: Notes on a program of philosophical justification. i Moral consciousness and communi- cative action. Between facts and norms. Contributions to a discourse theory of law and democracy. Honneth, Axel. The struggle for recognition. The moral gram- mar of social conflicts. Kunglig Maj:ts Betänkande, Förslag till förordning angå- ende de svenska Lapparne och de bofaste i samt till förordning angående renmärken. Kunglig Maj:ts Betänkande, Berättelse afgiven av renbeteskommission. Kunglig Maj:ts Betänkande, Förslag till omorganisation af lappskolväsendet. Kukathas, Chandran. Are there any cultural rights? The rights of minority cultures. Swedish Saami policy, 1550–1990. Readings in Saami history, culture and language III. Kapitel 6 Minoritetspolitik och skapandet av kollektiva kategorier 197 Liberalism, community and culture. A liberal theory of minority rights. : Clarendon Press. : Nya Doxa. The politics in the vernacular: Nationalism, multiculturalism, and citizenship. Kymlicka, och . Citizenship in culturally diverse societies: Issues, contexts, concepts. Citizenship in diverse societies. Laclau, och . Hegemony & socialist strategy. Towards a radical democratic politics. Invandrare om diskriminering. En enkät- och intervjuundersökning om etnisk diskriminering på uppdrag av diskrimineringsombudsmannen (DO). Invandrare om diskriminering III. Tiden börjar på nytt. En analys av samernas etnopolitiska mobilisering i –1950. : uni- versitet. Att göra sin stämma hörd: , samerörelsen och svensk samepolitik 1950–1962. : Kulturgräns norr. Indigenous rights claims in welfare capitalist society: Recognition and implementation. The case of the people in , and . The Saami parliament: Fulfilment of self- determination? Conflict and cooperation in the North. Making all the difference. Inclusion, exclusion and American law. The democratic paradox. Om Lapparnes privilegier. om samiskhet i svensk samepolitik 1883–1997. : Studies in Politics. Bilden av den andre i svensk samepolitik. Mångkulturalism – kvinnor i kläm? i , och . Mångkulturalism – kvinnor i kläm? Oksenberg Rorty, . The hidden politics of cultural Political Theory 22:152-166. Parekh, Bhikhu. Cultural diversity and political theory. Pogge, 1997. Group rights and ethnicity. Ethnicity and group rights. Proposition 1913:97, Angående ökning av förslagsanslaget till lapp- marks ecklesiastikverk. Proposition 1971:51, Förslag till rennäringslag m.m. Proposition 1992/93:32, Om samerna och samisk kultur m.m. : Univer- sity Press. En teori om rättvisa. SFS 1886:38, Lag angående de svenska Lapparnes rätt till renbete i . SFS 1917:337, Lag angående ändring i vissa delar av lagen om de svenska lapparnas rätt till renbete i . SFS 1928:309, Lag om de svenska lapparnas rätt till renbete i . SFS 1971:437, Rennäringslag. SFS 1992:1433, Sametingslag. Cultural differ- ences and womens rights. Problems, methods, and theories in the study of politics, or whats wrong with Political Science and what to do about it. Political Theory 30:596-619. Visions of politics. SOU 1960:41, Samernas skolgång. Betänkande avgivet av nomadskolutredning. SOU 1966:12, Renbetesmarkerna. Betänkande avgivet av renbetes- marksutredningen. SOU 1968:16, Rennäringen i . Betänkande avgivet av rennäringssakkunniga. SOU 1986:36, Samernas folkrättsliga ställning. Delbetänkande av samerättsutredningen. Kapitel 6 Minoritetspolitik och skapandet av kollektiva kategorier 199 SOU 1989:41, Samerätt och sameting. Huvudbetänkande av same- rättsutredningen. SOU 1997:193, Steg mot en minoritetspolitik. konven- tion för skydd av nationella minoriteter. SOU 1999:25, Samerna – ett ursprungsfolk i . Frågan om Sve- riges anslutning till konvention nr 169. SOU 2000:1, En uthållig demokrati! , Tom G. Ethnicity and mobilization in politics. : , univer- sitet. , Tom G. The Sámi and their land: The Sámi vs the Swedish Crown: A study of the legal struggle for improved land rights: the Taxed Mountains case. The sources of the self. The making of the modern identity. Det mångkulturella samhället och erkännandets politik. Constitutionalism in an age of diversity. Våld och sexualitet i den svenska demokratin. i Seyla Benhabib. Democracy and difference. Contesting the boundaries of the political. and the politics of difference. Inclusion and democracy. 7.Mångfald, nationell identitet och samhörighet har invandringen och invandrarnas integration i samhället stått i centrum för den politiska debatten i . Politiken har utvecklats från att ha rört särfrågor till att genomsyra samhällets alla domäner i vår egen tid – arbete, boende, utbildning, vård, omsorg, rättssystemet med mera. Även om en hel del av sam- hällets insatser har fungerat bra har mycket också visat sig vara problematiskt och svårlöst. Till det som har fungerat bra hör till exempel modersmålsundervisning för barn till invandrare, tolkservice, stöd till invandrares organisationer och rätten att naturalisera till svenskt medborgarskap. Vid internationell jämförelse har det senare utnyttjats förhållandevis väl. Rätten för utländska medborgare med permanent uppehållstillstånd att rösta vid kommunalval har dock inte utnyttjats i den utsträckning som statsmakterna hoppats på (2000). Att många metoder och instrument fungerar bra i vissa avseenden betyder inte att det inte också finns skäl att förhålla sig kritisk i andra avseenden. Det står helt klart att integrationen inte alls har fungerat på somliga viktiga samhällsområden. Det faktum att arbetslösheten ligger högre för personer med utländsk bakgrund oavsett rådande konjunkturläge än för personer med etnisk svensk bakgrund, även när de förra har svensk utbildning och svenskt medborgarskap, är ett all- varligt symptom. Det tyder på att systematisk etnisk diskriminering förekommer (och Dingu-Kyrklund 1998). De åtgärder som vidtagits för att inlemma invandrare och flyktingar i samhället har därför inte fungerat inom den kanske allra viktigaste domänen, även om positiva exempel kan noteras i enskilda fall. Deltagande på arbetsmarknaden skiljer sig också för olika katego- rier av invandrare. Generellt sett har situationen varit bättre för dem som kom till inom ramen för arbetskraftsinvandringen än för flyktinggrupper som har kommit . Skillnaden beror på många samverkande faktorer, som exempelvis individuella motiv att lämna hemlandet och långsiktiga mål med emigrationen. Den påverkas av kultur- och språkskillnader (det är generellt sett lätt- are för nordiska invandrare än för exempelvis icke-europeiska) och attityder hos den svenska befolkningen till personer från olika ursprungsländer. Strukturella förhållanden i samhället för invandringen (till exempel tillgången på arbete och bostäder) spelar också in och inte minst hur länge vederbörande befunnit sig i . Betraktar vi invandrings- och integrationspolitiken som helhet är det uppenbart att oklarhet råder om de övergripande målen, och att målen till viss del står i konflikt med varandra. I denna artikel vill jag titta närmare på några övergripande frågor som har aktualiserats i det offentliga samhället. Jag vill i artikelns första del följa utvecklingen av den här diskursen genom nedslag i de viktiga offentliga utredningarna . I artikelns andra del vill jag ta upp två centrala frågor som ett mångkulturellt, mångetniskt samhälle behöver ta ställning till, nämligen den nationella självförståelsen och samhällets sammanhållning. Arbetskraftsinvandringen startade efter slut och pågick utan att avsätta nämnvärda spår i politiken, i den allmänna debatten eller i samhällsforskningen. Utlänningsutredning lade fram betänkandet Invandringen: Pro- blematik och handläggning (SOU 1967:18). Ursprungligen hade utredningen tillsatts för att utreda vilka konsekvenser en svensk associering till EEC skulle få för uppehållstillstånd och utlännings- kontrollen. Då regeringen beslutade att inte ansluta till EEC utan i stället satsa på frihandelssamarbetet inom EFTA fick utredningen ändrade direktiv och egentligen också ett nytt uppdrag. Utredningen presenterade en genomgång av gällande lagstiftning i fråga om utlänningars rättsställning i , utlänningspolitikens medel, gränskontroll, o.s.v., men behandlade inte alls frågor om invandringens långsiktiga konsekvenser för samhället. Utredningen var juridiskt inriktad, den låg inom , och beak- tade inte alls statsvetenskapliga eller sociologiska perspektiv. Kapitel 7 Mångfald, nationell identitet och samhörighet 203 tillsattes för att utarbeta förslag till en politik på just detta område. Mot bakgrund av de stämningar som rådde internationellt under framför allt senare delen av är det förståeligt att myndig- heterna oroade sig för möjliga konflikter mellan infödda och invand- rare. , som var huvudsekreterare åren 1971–74, skriver i sin bok att de flesta sociala konflikter har ursprung i etniska och religiöst färgade motsätt- ningar (1980: 67).1 Det var knappast en tillfällighet att ett av de första forskningsprojekt som beställde var en attitydundersökning rörande svenskars inställning till invandring och till invandrare. Frågeformuläret utarbetades av utredningens veten- skapliga referensgrupp. Data samlades in 1969 och analyserades av (1974). En preliminär sammanställning av resultaten presenterades emellertid av . Vid sidan av den befarade ekonomiska nedgången 1972 kom den negativa och krit- iska bild som den infödda befolkningen visade upp att utgöra ett bidragande argument för LO att avstyra fortsatt arbetskraftsinvand- ring. Den restriktiva invandringspolitik som gällt har åtminstone viss grund i rädslan för en uppblossad social (eller etnisk) konflikt. En stor del av befolkningen har fortsatt att vara kritisk till invandringspolitiken. Detta har framkommit i en serie attitydunder- sökningar (Trankell 1974; 1984, 1987; och 1993; 1995). Opinionen har till stor del förblivit kritisk. figurerar en annan opinionsyttring som upprörts över konsekvenserna av en sträng invandringspolitik när det gäller enskilda fall. Inte sällan har lokala folkopinioner mobiliserats för att i 1 betänkande uttrycker ungefär samma tanke men i mera inlindade formuleringar. Där nämns att det i 1965 talades om invandrares anpassningsproblem (SOU 1974:69:47). Anpassningsproblem var ett begrepp som hördes , bland annat i samband med debatten om vilda strejker och . Till en början uppfattade regeringen och oppositionen de vilda strejkerna som knutna till motsättningar mellan infödd och invandrad arbetskraft (och ). Detta säger ingenting om orsakerna till de vilda strejkerna utan det kastar snarare ljus över en utbredd förväntan att konflikter skulle följa i invandringens kölvatten. I slutbetänkande återfinns många formuleringar som vittnar om myndigheternas oro för kommande sociala motsättningar. Det sågs t.ex. som oroväckande att växande grupper av den vuxna befolkningen inte fick delta i allmänna val. Betänkandet anför vidare att en femtedel av invandrarna i kommer från områden med kulturella och religiösa sedvänjor som starkt avviker från dem i den nya omgivningen (SOU 1974:69:77). Betänkandet lägger också ut texten om behovet av att stärka de mänskliga rättigheterna för att möjliggöra en tryggare rättsställning för utlänningar (ibid.:89). ord och handling stödja enskilda familjers kamp om rätten till uppe- hållstillstånd. Myndigheterna hamnade därför i en defensiv position. Den restriktiva invandringspolitiken förklaras emellanåt så att den speglar en invandringskritisk opinion. Men det är ju också så att den förda politiken i väsentliga avseenden har bidragit till att forma och legitimera en opinion som är kritisk till invandring. En av invandringspolitikens bakomliggande bevekelsegrunder synes ha varit viljan att undvika en social konflikt som har sin grund i stor invandring. skärptes villkoren för invandring så att uppehållstillståndet knöts till arbetstillståndet som har måst sökas från hemlandet. har invandringspolitiken officiellt sett varit restriktiv genom stoppet för arbetskraft från utomnordiska länder. Flyktingmottagningen, som inte berördes av det stoppet, kom ändå att bli föremål för åtstramning. 1989 skärptes tolkningen av vad som utgör grund för uppehållstillstånd på grund av politiska skäl. Humanitära skäl accepterades inte längre utan uppehållstillstånd som politisk flykting skulle endast beviljas sökande som helt odiskutabelt uppfyller villkor. Ekono- mer och demografer förutspår emellertid att det inom en inte alltför avlägsen framtid av demografiska skäl kommer att behövas importe- rad arbetskraft, bland annat inom vårdsektorn (2002a, 2002b). Regeringen avvisar alltjämt tanken på att öppna för arbetskrafts- invandring. Än så länge synes de riktlinjer för invandringspolitiken som gällt att ligga fast. Invandrarpolitiken, som vi kallar integrationspolitik, syftade till att inlemma invandrare i storsamhället. ifråga- sattes den för givet tagna assimilationsideologin rörande invandrares inlemmande i samhället. (1963) visade att den ameri- kanska smältdegeln inte alls hade fungerat så som man allmänt hade föreställt sig. Kravet på assimilering framstod som orealistiskt men också orättfärdigt, som (1964) påpekade i en tidig debattartikel i . Invandrade minoritetsgrupper började ställa krav på erkännande av den egna kulturella identiteten, exempel- vis genom att kräva rätten att få driva egna skolor. Integration uppfat- tades som en möjlighet för etniska minoritetsgrupper att bevara sin kulturella särprägel som de inlemmas i majoritetssamhällets ekonomi, produktion, resursfördelning, politik och styre. Invandrar- politikens tre mål formulerades som jämlikhet, valfrihet och samverk- an. Det var med den allmänna välfärdspolitiken (jämlikhet) i kombi- nation med särskilda insatser, framför allt på språkområdet som integ- rationen skulle åstadkommas. Ingen skulle behöva bli svensk mot Kapitel 7 Mångfald, nationell identitet och samhörighet 205 sin vilja (valfrihet). Det tredje övergripande målet (samverkan) fick aldrig någon fullgod förklaring i slutbetänk- ande. (1985) tolkade det som en tillämpning av jämlikhet och valfrihet inom politiken. huvud- sekreterare, , berättade på ett seminarium att formuleringen samverkan inte avsåg annat än att myndigheter och invandrarnas organisationer måste finna sätt att lösa eventuella motsättningar (, personlig kommunikation). En undertext kan skönjas i form av en strategi att göra invandrarna mindre synliga, kanhända i syfte att undvika manifest konflikt. Efter en kritisk läsning av förslag skulle man något polemiskt kunna säga att egentligen införde en assimila- tionspolitik som kallades integration. Begreppet integration är teoretiskt problematiskt. Det har framför allt diskuterats och definierats av sociologer och socialpsykologer. Inom den svenska diskursen har begreppet integration ofta givits en social- psykologisk tolkning och setts som en individegenskap. Denna inne- börd har givits spridning av socialpsykologer, som t.ex. som utvecklat en teori om ackulturativa strategier (m.fl. 1992). Han operationaliserar begreppet i termer av deltagande i majoritets- samhällets ekonomiska och utbildningsmässiga domäner men under bevarande av värderingar, traditionellt språk och livsstil i övrigt inom familjelivets sektor som då alltså präglas av minoritetskulturens syn- sätt. Ett centralt kriterium på integration i en sociologisk mening är delaktighet och deltagande – participation. Viktiga arenor för partici- pation i majoritetssamhällets offentliga sfär är arbetsmarknaden, skol- systemet, föreningslivet och det politiska systemet. Ett skäl till att integration inte uppnås är att majoritetssamhället hindrar minoriteter från att delta i samhällslivet på jämlika villkor. Diskriminering utgör ett sådant hinder.2 Ett annat skäl kan vara att minoriteten inte accepte- rar de spelregler som bestämts av majoritetssamhället, utan söker egna lösningar. Olika gruppers participation på arbetsmarknaden, inom skol- systemet, inom organisationer och på andra områden kan mätas och 2 Diskrimineringsutredning utarbetade långtgående förslag som syftade till att stärka det rättsliga skyddet för etniska minoriteter mot negativ särbehandling, förslag som bara delvis fick stöd av (SOU 1983:18:79–103). relateras till varandra och i förhållande till totalpopulationen. Vi får en bild av ett tvärsnitt av samhället. Föreligger betydande skillnader mellan olika gruppers villkor kan detta vara en indikation på att integ- rationsproblem råder i samhället. Integration framstår som ett till- stånd. Problematiserar vi begreppet integration ser vi att det även kan beteckna den process genom vilken etniska och kulturella minoriteter inlemmas i majoritetssamhället/storsamhället. Den amerikanske sociologen (1964) formulerade en modell över gradvis tilltagande participation inom olika samhällsområden. Först kommer invandraren in i det ekonomiska systemet som kund och konsument, sedan in på arbetsmarknaden och i utbildningssystemet. Det tar som regel innan man blir delaktig i det politiska systemet. Att fullt ut anamma de värderingar och förhållningssätt som ligger till grund för svensk identitet tar mycket . Det kan handla om generationer. Enligt modell har fullständig assimilation i majoritetssamhället/storsamhället nåtts när giftermål och partner- bildning sker över tidigare etnicitets-, kultur och språkgränser. definierar integration som en process där integrationen leder till fullständig assimilation. modell utpekar vissa områden som viktigare än andra när det gäller etniska, kulturella och språkliga minoriteters integration. Ekonomisk integration betyder att minoriteten är inlemmad i majori- tetssamhällets reguljära former för fördelning av löner, ersättningar och bidrag. Social integration handlar om att människor kan mötas över de kulturella, etniska och språkliga gränserna i gemensam infor- mell samvaro på sin fritid, i föreningslivet, i utbildning och arbete. Boendeintegration är av särskilt stor betydelse i ett modernt välfärds- samhälle därför att så mycket av samhällets servicefunktioner är rumsligt organiserade och administrerade. Politisk integration betyder att etniska, kulturella och språkliga minoriteter utnyttjar sina möjlig- heter som andra samhällsmedlemmar att påverka politiska beslut, till exempel genom att rösta vid allmänna val. Om minoriteter represente- ras proportionellt i beslutande församlingar kan detta också vara en indikator på fungerande politisk integration.