sou · GSB3121 · 2005-01-01 00:00:00 — I svensk politik vittnar inte minst kvinnofridsreformen, betänkandet Kvinnofrid och propositionen Kvinnofrid om att en hel del åtgärder har vidtagits vad gäller området mäns våld mot kvinnor.1 Några av svaren på frågan om vilken spridning och betydelse dessa åtgärder har fått ger vi i denna utredning. Utredningen om kvinnofridsuppdragen har följande uppdrag: Att följa upp och utvärdera genomförandet av de myndighetsgemen- samma och myndighetsspecifika uppdragen som gavs i samband med Kvinnofridspropositionen. Utredaren skall utvärdera samtliga åtgärder ur ett könsmaktsperspektiv. Efter att myndigheternas uppdrag följts upp och utvärderats skall utredaren på de områden de aktuella upp- dragen rörde göra en samlad analys av eventuella hinder och struk- turer som motverkar ett könsmedvetet arbete.2 Regeringen pekar i direktiven på att det långsiktiga arbete med att motverka mäns våld mot kvinnor som tog sin början 1993 i och med redovisningen av kvinnofridsuppdragen har kommit fram till en punkt då riktlinjerna för det fortsatta arbetet måste stakas ut.3 Utredningen ska också beakta de insatser som regeringen vidtagit efter att myndighetsuppdragen slutförts.4 Ett könsmaktsperspektiv är utgångspunkten för regeringens jämställdhetspolitik: (den) vilar på en förståelse av att det råder en maktordning i samhället mellan kvinnor och män, där män som grupp är överordnade kvinnor som grupp.5 Mäns våld mot kvin- 1SOU 2995:60, prop. 1997/98:55. 2003:112, s. 264. 2003:112, s. 263. 2003:112, s. 264. 2003:112, s. 263. nor ser regeringen som en konsekvens av bristande jämställdhet och ett uttryck för denna könsmaktsordning, och arbetet för att bekämpa detta våld ska utgå från kvinnors verklighet. Att denna maktförståelse tas som utgångspunkt ser regeringen som en förutsättning för att en varaktig förändring skall uppnås.6 Att Utredningen om kvinnofridsuppdragen ska genomsyras av ett könsmaktsperspektiv ligger i linje med det uppdrag som gavs till 1993: Regeringen gav, i sitt direktiv till upp- draget att göra en översyn av frågor som rör mäns våld mot kvinnor ur ett kvinnoperspektiv, dvs. att utgå ifrån kvinnors verklighet och erfarenheter. och senare regeringens pro- position Kvinnofrid har bevakat att detta perspektiv varit utgångs- punkten. Det är därför angeläget att följa upp och utvärdera vad det inneburit för de resultat som uppnåtts.7 När vi har genomfört vårt uppdrag har vi studerat det material som myndigheterna själva har producerat, i form av genomförandet av uppdragen och rapportering om detsamma. Vi har också gjort en egen undersökning där vi sett på det konkreta arbetet med mäns våld mot kvinnor och barn på lokal nivå, och en mindre under- sökning om resurstilldelning på central och regional nivå. Genom betänkandet, och framför allt när vi diskuterar hinder och mot- verkande strukturer i arbetet med mäns våld mot kvinnor, sätter vi också in kvinnofridsuppdragens genomförande i sitt sammanhang och relaterar dem till andra åtgärder, liksom till forskning. Utredningen om kvinnofridsuppdragen har i enlighet med direk- tiven haft samråd med andra utredningar. Det gäller Utredningen om samt Utredningen om ombildning av Rikskvinnocentrum till ett nationellt institut. Enligt direktiven har vi också samrått med om verkets uppdrag att utvärdera hur genusperspektiv och mäns våld mot kvinnor beaktas i relevanta utbildningar, och med om uppdraget att utveckla riktlinjer för hot- och riskbedömningar i ärenden som rör våld i nära relationer samt besöksförbud. Därutöver har utred- ningen träffat BRÅ-utredning, Jämställdhetspolitiska ut- redningen samt representanter för för kvinno- jourer och tjejjourer i (ROKS), (), Mental Hälsa 2003:112, s. 263. 2003:112, s. 264. (RSMH) samt Terrafem, som är en kvinnoorganisation för kvinnor och flickor med utländsk härkomst. Vi har även träffat represen- tanter för samtliga centrala myndigheter som omfattades av kvinnofridsuppdragen. Detta betänkande Slag i luften. En utredning om myndigheter, mansvåld och makt är resultatet av vårt arbete. Inledningsvis följer vi framväxten av mäns våld mot kvinnor som en fråga om kön och makt på en internationell arena (kapitel 2). Med grund i kvinnofridsreformen och utvecklingen inom svensk våldsforskning går vi därefter djupare in i förståelsen av ett könsmaktsperspektiv på mäns våld mot kvinnor (kapitel 3). Myndigheternas genom- förande av kvinnofridsuppdragen redovisas och kommenteras i kapitel 4. I kapitel 5 presenterar vi vår egen studie om arbetet på lokal nivå. Denna följs av en genomgång av regeringens åtgärder efter kvinnofridsreformen (kapitel 6). Den samlade analysen av hinder och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete på området mäns våld mot kvinnor återfinns i kapitel 7. Slutligen presenterar vi utredningens överväganden och förslag (kapitel 8) och förslagens ekonomiska, jämställdhets- och integra- tionspolitiska konsekvenser samt konsekvenser för det kommunala självstyret och för brottsligheten (kapitel 9). Kapitel 2 Våld och könsmakt på den internationella arenan I detta kapitel ger vi en kort beskrivning av hur mäns våld mot kvinnor har synliggjorts som ett politiskt problem på internationell nivå och hur detta våld i allt högre grad har kommit att analyseras och förstås som sammankopplat med mäns överordning och kvinnors underordning. Tanken är att ge en historisk bakgrund och en internationell förankring till det könsmaktsperspektiv på våld som, enligt direktiven, ska vara utgångspunkten för denna utred- ning. Vi tecknar en historia där fokus ligger på västvärlden, men vi vill understryka att parallella rörelser också finns i andra delar av världen.1 Synliggörandet av mäns våld mot kvinnor som ett omfattande samhällsproblem hänger nära samman med kvinnors långvariga kamp för medborgerliga och mänskliga rättigheter. har ett organiserat motstånd mot mäns våld mot kvinnor vuxit fram både på en nationell och på en internationell nivå. Kampen har förts av såväl enskilda kvinnor som av olika nationella och internationella sammanslutningar, vilket i sin tur bidragit till en internationell organisering inom politik, forskning och praktisk verksamhet. Våld mot kvinnor är en fråga som har enat kvinnor över nationsgränser. Våldet har uppfattats som en gemensam angelägen- het oavsett etnicitet, klass, kultur och religion. Den globala förekomsten av våld mot kvinnor tydliggör mäns överordning, och kvinnor har kunnat organisera sig kring en gemensam erfarenhets- bas av våldsutsatthet. Ur denna organisering har också successivt ett könsmaktsperspektiv vuxit fram, där våldet sätts i samband med maktordningen mellan könen.2 Feministiska forskare och aktivister har länge argumenterat för att frihet från mäns våld är en förutsättning för att kvinnor ska 1Sandoval 1991, Mohanty m.fl. 1991, Mohanty . 2Agosin 2001, Grimshaw m.fl. 2001. Våld och könsmakt på den internationella arenan kunna betraktas som fullvärdiga medborgare och jämlika individer. I den meningen formuleras mäns våld mot kvinnor ytterst som en fråga om demokrati och mänskliga rättigheter. Kvinnors kamp för att ses som människor Kvinnors kamp för mänskliga rättigheter har i stor utsträckning handlat om att bli betraktade som människor och jämlika med- borgare, där lika rättigheter varit en central fråga. Denna rättvise- kamp har en lång historia kritik mot kvinnors låga samhällsstatus och livssituation finns formulerad i litteratur åtminstone . måste man konstatera att kritiken mött motstånd; frågor om kvinnors rättigheter har marginaliserats och definierats ut från den offentliga och politiska arenan. Kvin- nors liv har under historien sammankopplats med den privata sfären. Den offentliga samhällssfären har däremot i stor utsträck- ning varit synonym med mäns liv och rättigheter. Isärhållandet mellan det som anses tillhöra den privata respektive offentliga sfären sammanfaller alltså ofta med vad som anses vara kvinnligt respektive manligt.3 Den internationella arenan, som är i fokus i detta kapitel, präglas ännu av detta mönster. Många feministiska forskare har påvisat hur mänskliga rättigheter (per definition offentliga) utgår från mäns erfarenheter och verklighet. Detta innebär att kvinnors rättigheter inte självklart ses som mänskliga rättigheter. Att innefatta den privata sfären i rättighetsbegreppet har mötts av motstånd, inte minst med argumentet att staten inte ska blanda sig i hem och privatliv. Mannen, som familjeöverhuvud, anses också ha rätt att utan inskränkningar kontrollera sitt hem. Dessa föreställningar har inneburit ett stort motstånd mot kvinnors arbete för att föra upp frågor om våld i hemmet på dagordningen.4 3Miles 1991, Clayhill 1992, French 1992, 1994, Agosin 2001, Grimshaw m.fl. 2001. 4Miles 1991, French 1992, 1994, Agosin 2001, Grimshaw m.fl. 2001, 2002, 2001. Våld och könsmakt på den internationella arenan Våld mot kvinnor uppmärksammas Historiskt sett har mäns makt över och rätt till kvinnors liv, kropp och sexualitet ofta varit självklar, vilket även innefattat rätten att utöva våld mot sin hustru. I en eller annan har form har vålds- handlingar utförda av män mot kvinnor sanktionerats i lagstiftning, med grund i föreställningar om kvinnor som mäns egendom. Trots att det skett stora förändringar när det gäller lagstiftning om mäns våldsbrott mot kvinnor, lever i hög grad föreställningen om mäns överordning och rätt till kvinnors kroppar och sexualitet kvar i social och kulturell praxis.5 I kampen för kvinnors rättigheter har historiskt sett fokus i hög grad legat på andra frågor än våld mot kvinnor. Det har handlat om frågor som rösträtt, anställning utanför hemmet, rätt till utbildning eller fullvärdigt medborgarskap. Först upp- märksammade engelska och amerikanska kvinnor, exempelvis inom suffragettrörelsen, hustrumisshandel som en social och politisk fråga.6 Då var ofta en allmän uppfattning om mäns våld att det var sammankopplat med alkohol, omoral och sedesfördärv. Det kunde också förklaras som en följd av inneboende underlägsenhet hos invandrare och fattiga. kunde ett visst mått av våld legi- timeras av mannens traditionella rätt som familjeförsörjare och som familjeöverhuvud. Kvinnosakskvinnor gjorde dock en annan tolk- ning av problemet. De såg våld mot kvinnor som en följd av makt- obalansen mellan könen en maktobalans som tydligast uttrycktes i att en hustru betraktades som sin makes egendom.7 Kampen för kvinnors rättigheter och för att uppmärksamma våld mot kvinnor stannade delvis av under . underställdes kraven på rättvisa för kvinnor kampen för att försvara demokratin, och feminism underordnades humanism. I detta sammanhang betonades att kvinnor och män hade gemen- samma intressen, och problemet med kvinnoförtryck fick anstå. Därigenom försvann också våld mot kvinnor från den offentliga dagordningen.8 5Millet 1971, Brownmiller 1975, 1991, 1997, 1997, m.fl. 1997, Neft & 1997, Hanmer & Itzin 2000. 6Raeburn 1975, Tremain 1975. 7Miles 1991, French 1992, 1997, m.fl. 1997, 2000, Hanmer & Itzin 2000, 2002. 8Grimshaw m.fl. 2001. Våld och könsmakt på den internationella arenan Efter , då vidden av nazisternas brott inte längre gick att blunda för, började världssamfundet fokusera på mänskliga rättigheter, vilket blev en avgörande faktor bakom bildandet av . Men inte heller i denna diskussion ansågs kvinnor ha särskilda behov eller intressen som en följd av ett ojämställt samhällssystem. Inga särskilda politiska åtgärder vidtogs i detta skede för att bekämpa våldet mot kvinnor.9 – internationell legitimering av kvinnofrågor I takt med att allt fler kvinnorörelser lyfte fram könsrelaterade orättvisor började världssamfundet vidta åtgärder för att förbättra kvinnors situation, även om det skulle dröja ända till slutet av 1900- talet innan frågan om våld mot kvinnor på allvar kom upp på agendan. Grundläggande för stadga om kvinnors rättigheter är pionjärinsatserna inom sammanslutningen och (föregångare). Här gjordes tidigt enstaka orga- niserade försök att uppmärksamma våld mot kvinnor. arbetade bland annat med att rädda kvinnor från sex- slaveri och för att stoppa mäns användning av kvinnors kroppar som ägodelar, men detta uttrycktes inte som ett led i att motverka och förhindra mäns våld mot kvinnor. Under FN:s tidiga år låg i stället fokus när det gällde kvinnors livssituation på att uppnå jämlikhet inför lagen inom områden som politisk representation, arbete, utbildning, nationalitet och giftermål. Inom sammanslut- ningen , uttrycktes dock vikten av att fokusera på våld mot kvinnor. Kvinnosaks- kvinnor gjorde därmed kopplingen mellan våld och kvinnors status i samhället till en internationell fråga, men misshandel och sexuella övergrepp inom den privata och offentliga sfären kom inte att bli en fråga på den officiella dagordningen förrän flera decennier senare.10 9Grimshaw m.fl. 2001. 10Pleck 1987, Radford & 1992, 1995, m.fl. 1997, Agosin 2001, Grimshaw m.fl. 2001. Våld och könsmakt på den internationella arenan Kampen för kvinnors rättigheter inom FN brukar delas upp i tre faser den första fasen (1945 1962), den andra fasen (1963 1975) och den tredje fasen (1976 1985).11 Den första fasen handlade om att säkra en lagstiftningsgrund för kvinnors medborgerliga rättigheter. Deklarationen om mänskliga rättigheter 1948, i vilken det uttrycks att kvinnor och män på lika villkor ska kunna åtnjuta alla mänskliga rättigheter.12 Denna skrivning var framför allt ett resultat av kvinnorörelsens aktiva initiativ framför allt mellan första och . Den andra fasen handlade om att erkänna kvinnors roll i sam- hällelig utveckling och dra upp riktlinjer för att kvinnor ska behandlas jämlikt inom alla livsarenor. avslutades med den första internationella kvinnokonferensen i City.13 Den tredje fasen handlade om att nå insikt om och arbeta för konsensus kring kvinnors deltagande i samhället. Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women, CEDAW) antogs 1979 av . Konventionen slår bland annat fast att full samhällsutveckling inte är möjlig utan att kvinnor deltar i samhällsproduktionen. Efter att 20 länder rati- ficerat14 konventionen trädde den i kraft 1981.15 Konventionen är rättsligt bindande vilket innebär att stater kan hållas ansvariga för kränkningar av den. Konventionen som helhet fick dock föga uppmärksamhet och den berörde inte explicit våld mot kvinnor. som CEDAW trädde i kraft anordnades den andra internationella kvinnokonferensen i Köpenhamn.16 11Förenta nationerna 1995, Grimshaw m.fl. 2001. 12Deklarationer är inte bindande men Deklarationen om mänskliga rättigheter innehar en särställning. Denna deklaration är en förpliktelse och rättsligt bindande för medlemmarna i det internationella samfundet trots att en stat inte skrivit under, eftersom den har blivit en del av den så skallade sedvanerätten. 13Förena nationerna 1995, Grimshaw m.fl. 2001. 14De stater som ratificerat konventionen åtar sig att var fjärde år avlägga rapport till FN:s generalsekreterare. Denna granskas sedan av CEDAW, of all Forms of Discrimination against Women, som bildades . Rapporterna skall innehålla redogörelser för lagstiftning och andra rättsliga, administrativa eller övriga åtgärder, som konventionsstaterna vidtar för att genomföra konventionens bestämmelser och för de framsteg som görs i detta hänseende. SOU 1995:60, s. 56 57. 15Sverige var det första landet i världen som 1980 ratificerade konventionen. 16Förena nationerna 1995, 1995, Agosin 2001. Våld och könsmakt på den internationella arenan Den tredje internationella kvinnokonferensen hölls 1985 i . Under denna konferens lade FN fokus på våld mot kvinnor. Denna nya internationella uppmärksamhet hängde samman med ett årtionde av aktivism från olika kvinno- rörelser världen över. Motståndet mot att lyfta fram frågan var dock fortfarande stort, och inte minst handlade detta om att mäns våld mot kvinnor inte uppfattades som en offentlig fråga i behov av överstatlig insyn och inblandning. Våld mot kvinnor betraktades fortfarande inte som en överträdelse av mänskliga rättigheter i enlighet med konvention. Med andra ord saknades det enighet inom FN angående synen på den privata sfären en oenighet som fått konsekvenser för hur kvinnors rättig- heter betraktas.17 Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor utökades till att även inkludera våld mot kvinnor, och betonar den att könsrelaterat våld är en form av diskri- minering som kränker kvinnors mänskliga rättigheter. Konven- tionen omfattar även våld inom både privat och offentlig sfär och stater måste genom lagstiftning och andra åtgärder förebygga våld mot kvinnor och rapportera vilka åtgärder som vidtagits. Kom- mittén CEDAW som bildades intresserar sig i hög grad för förhållanden i medlemsstaterna när det gäller våld mot kvinnor, sexuella trakasserier och våldtäkt, och man begär in information om de åtgärder som vidtagits för att minska våldet. Konventionen kräver dessutom att konventionsstaterna skyddar kvinnor mot allt slags våld, såväl i familjen som på arbetsplatsen och i andra sammanhang.18 Under världskonferensen om mänskliga rättigheter i 1993 uttryckte regeringarna en enighet kring att våld mot kvinnor är en viktig fråga och att våldet handlar om en kränkning av kvinnors mänskliga rättigheter. Delegaterna erkände att våldtäkt används som en medveten krigsstrategi samt att transport av kvinnor för sexslaveri och dödsfall relaterade till hemgift eller änkebränning ska ses som tortyr och därmed som brott mot mänskliga rättigheter. Men problemet gällde ännu huruvida våld i hemmet, det vill säga på en privat arena, skulle ses som ett brott mot de mänskliga rättig- heterna. En dominerande del av delegaterna ansåg att detta våld snarare var att betrakta som en kulturell praktik och inte något som 17Förenta nationerna 1999, Agosin 2001, 2003, 2004. 18SOU 1995:60, 1995, 1999, Agosin 2001, 2003, 2004. Våld och könsmakt på den internationella arenan staten skulle definiera och reglera. Detta synsätt är en motsättning till innehållet i den antagna allmänna rekommendationen. Ändå ses konferensen i 1993 som ett första steg mot en samman- smältning av den privata och offentliga sfären.19 antogs Deklarationen om avskaffande av våld mot kvinnor av . ut- trycker här ett FN-dokument ett könsmaktsperspektiv av mäns våld mot kvinnor det vill säga man kopplar explicit samman våldet med mäns överordning och kvinnors underordning. Våldet är i denna förståelse både ett resultat av, och ett sätt att vid- makthålla, mäns maktposition. Utgångspunkten är följande: Våld mot kvinnor är ett uttryck för historiskt ojämlika maktför- hållanden mellan kvinnor och män och att det är dessa ojämlika förhållanden som har lett till att männen dominerar och diskriminerar kvinnor. Våld mot kvinnor är en avgörande social mekanism, genom vilken kvinnor tvingas in i en underordnad ställning gentemot män.20 Våld mot kvinnor definieras alltså inte längre som en privat angelägenhet och begränsas inte heller till att omfatta endast fysiskt våld. Även sexuellt och psykiskt våld (innefattande bland annat hot) ingår här. Enligt deklarationens första artikel är mäns våld mot kvinnor: varje könsrelaterad våldshandling som resulterar i, eller sannolikt kommer att resultera i, fysisk, sexuell eller psykisk skada eller sådant lidande för kvinnor, innefattande hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckliga frihetsberövanden, vare sig det sker i det offentliga eller i det privata livet.21 I deklarationen betraktas bland annat misshandel, sexuellt utnytt- jande och våldtäkt både av vuxna kvinnor och barn, våld relaterat till hemgift, änkebränning, kvinnlig könsstympning, ofredande, hot, handel med kvinnor, tvångsprostitution22 och våld förövat eller tolererat av staten inte som olika fenomen utan som olika former av våld mot kvinnor.23 19Förenta nationerna 1999, Agosin 2001, Grimshaw m.fl. 2001, 2003, 2004. 20Förenta nationerna 1993. 22Den hållning i denna fråga är att prostitution genom kvinnofrids- lagstiftningen definieras som mäns våld mot kvinnor och man gör ingen åtskillnad mellan frivillig och påtvingad prostitution. Se till exempel 2004b. 23Förenta nationerna 1993. Våld och könsmakt på den internationella arenan tillsatte 1994 en speciell rapportör, vars uppgift var att samla information och föreslå åtgärder på både internationell, nationell och regional nivå i syfte att eliminera våld mot kvinnor. hölls den fjärde kvinnokonferensen i , . Där upprepades de steg som tagits på konferensen om mänskliga rättigheter i 1993, och våld mot kvinnor gjordes till en central del av den handlingsplan som togs fram.24 och EU följer i FN:s fotspår FN:s politiska dokument och arbete är ständigt närvarande som en spegel mot vilken det europeiska arbetet med mäns våld mot kvinnor reflekteras. Första gången belyste frågan om våld mot kvinnor var 1985. antog då en rekommen- dation om våld inom familjen med riktlinjer för hur medlemsstater- na ska angripa frågan. Rekommendationen tar upp förebyggande och lagstiftande åtgärder. uppmärksammades våld mot kvinnor av i en resolution om jämställdhet mellan kvinnor och män. Där efterlyser man bland annat lagstiftningsåtgärder för att kunna åtala alla former av fysiska och sexuella övergrepp samt våld i hemmet. antog Deklarationen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Denna deklaration slår fast att jämställdhet mellan kvinnor och män är en fråga om mänskliga rättigheter, demokrati och social rättvisa.25 En konferens om strategier för att eliminera våld mot kvinnor hölls inom EU 1993. Under denna konferens togs det viktigaste steget inom EU när det gäller att uppmärksamma och mot- verka våld mot kvinnor. Declaration on policies for combating violence against women in a democratic Europe antogs. Deklara- tionen betonar, i linje med FN, statens ansvar för att ingripa, undersöka och utfärda sanktioner till stöd för brottsoffren. Under konferensen fördes vidare en diskussion om möjligheterna att genom lagstiftning ytterligare utvidga statens ansvar för att för- hindra våld mot kvinnor. 24Förenta nationerna 1995, 1996, 1999, 2003, 2004. Våld och könsmakt på den internationella arenan bildades en expertgrupp som ett resultat av konferen- sen. Gruppen arbetade fram Plan of Action to Combat Violence Against Women. I denna handlingsplan uttrycks en grogrund för ett könsmaktsperspektiv, eftersom våldet relateras till mäns kontroll och till maktobalansen mellan kvinnor och män. Våld mot kvinnor och flickor kopplas också till en internationell maktobalans mellan olika länder. Handlingsplanen är dock inte bindande för medlems- staterna.26 antog 2002 en rekommendation – On the protection of women against violence. I rekommendationen uttrycks ett tydligt könsmaktsperspektiv. Man konstaterar att mäns våld mot kvinnor är ett allvarligt samhällsproblem baserat på en ojämlik relation mellan kvinnor och män. Inte heller denna rekommendation är bindande för medlemsstaterna.27 Från privat fråga till internationell angelägenhet Mäns våld mot kvinnor har gått från att vara en privat, manlig, lagstadgad rättighet, grundad i föreställningen om kvinnor som mäns egendom, till att alltmer uppmärksammas som ett allvarligt samhällsproblem och en offentlig angelägenhet på en internationell arena. Mäns våld mot kvinnor förknippas på deklarationsnivå med maktobalansen mellan könen. Olika uttryck av våld mot kvinnor världen över ses inte längre som artskilda. I FN:s Deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor är skilda former av mäns våld uttryck för samma kvinno- förtryck. Den tidigare uppsplittringen mellan privat och offentligt våld finns inte här, som det individuella våldet knyts ihop med det våld som utövas eller tolereras av staten: