sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Däremot borde den föreslagna regleringen motverka att en huvudman frestas att inrätta sådana alternativa system bara för att undgå kostnaderna för att bygga ut det system som egentligen är motiverat med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt. Hur långt skall då huvudmannens ansvar sträcka sig? Till en början måste han givetvis svara för införskaffande och installation av erforderliga anordningar samt vid behov ombesörja service och utbyte av dessa. Den löpande tillsynen över anordningar som finns inne på fastigheterna måste dock fastighetsägaren stå för. Huvudmannen skall inte vara skyldig att mera regelbundet låta inspektera dessa anordningar. Att återkommande inspektioner ändå sker är dock lämpligt och huvudmannen måste givetvis ha rätt att göra det. Det måste även åvila fastighetsägaren att underrätta huvudmannen om driftsstörningar och behov av åtgärder. Förutom kostnader för att anskaffa erforderliga anordningar samt för service och utbyte av dessa uppkommer även löpande kostnader som är hänförliga till driften. En LTA-pumpanordning till exempel kräver elförsörjning för att fungera. Det rör sig om tämligen låga belopp. Vi anser att fastighetsägaren bör svara för sådana löpande kostnader. För att kunna fullgöra sitt ansvar krävs att huvudmannen har rätt till erforderliga utrymmen för de anordningar som krävs. Huvudmannen måste få ställa krav på hur dessa utformas och hur anordningarna inrättas, inte minst ur arbetsskyddssynpunkt. Dessutom måste huvudmannen ha rätt till tillträde till sådana utrymmen. En föreskrift om detta i lagen kan inte undvaras. Det nu sagda avser anordningar som inte enbart är motiverade av en eller ett fåtal fastigheters särförhållanden. Huvudmannen får därmed ett ansvar för vad som funktionellt sett är motiverat av den valda lösningen. Om en sådan anordning enbart behövs för någon enstaka fastighet har huvudmannen, liksom , inte något ansvar för denna. Den föreslagna regleringen omfattar dock även den situationen att anordningen är motiverad såväl av fastighetens eget behov som av den allmänna anläggningens. Till exempel kan tänkas att en fastighet som ansluts till ett LTA-system under alla förhållanden hade krävt pumpning för att kunna bli av med avloppsvattnet. Även den fastigheten skall alltså behandlas som de andra inom området för det valda LTA-systemet. I och för sig skulle ju annars kunna ifrågasättas det rimliga i att huvudmannen får ansvaret för den pumpanordningen. Som vi senare kommer att föreslå bör huvudmannen i andra sådana fall, när fastighetens va- förhållanden påtagligt avviker från vad som i övrigt gäller inom verksamhetsområdet, ha en möjlighet att träffa avtal med fastighetsägaren om villkoren för brukandet. 15.6.3Särskilt om lokalt omhändertagande av dagvatten Enligt avsnitt 14.2.5 bör huvudmannen ha möjlighet att ta ut avgifter för lokalt omhändertagande av dagvatten. Sådan dagvatten- hantering förutsätter inte ett ledningsnät, utan avrinningen kan ske även över mark eller i diken. Huvudmannen kan dock ha anledning att utföra särskilda anordningar även för denna hantering. Det kan till exempel vara fråga om fördröjningsmagasin och kortare ledningsnät. Dessa anordningar bör också anses ingå i den allmänna va-anläggningen. När befintliga avrinningsmöjligheter utnyttjas för att ta om hand dagvatten upprättas givetvis ingen förbindelsepunkt. Någon klar avgränsning mot vad som skall anses ingå i fastighetens va- installation finns därmed inte. Tanken är i och för sig att särskilda anordningar för dagvattenavledning inte skall behövas inne på I vissa fall skulle det dock kunna förekomma att fastighetsägaren behöver utföra sådana anordningar, även om huvudmannens hantering av dagvattnet inte är ledningsbundet. Att sådana anordningar inte omfattas av en allmän va-anläggning följer dock av tillhörighetsrekvisitet i nuvarande 14 § va-lagen. 15.6.4Undantag från vad som skall anses ingå i anläggningen I 14 § andra stycket va-lagen anges vissa anordningar som inte skall anses ingå i den allmänna va-anläggningen. Det rör sig om sådana anordningar som hör till väg eller gata samt vissa ledningar som hör samman med sådana anordningar. Även om det enligt vårt förslag kommer att vara möjligt för huvudmannen att ta ut avgifter för dagvattenavledning genom lokalt omhändertagande, och sådan avledning måhända sker genom anordningar som anges i förevarande lagrum, bör dessa fortfarande hänföras till väg eller gata. Något skäl för en förändring på denna punkt har inte framkommit. Inte bara slutna rörsystem utan också en del öppna avrinnings- system kan ibland hänföras till den allmänna va-anläggningen. Gällande lagtext hindrar inte att en allmän va-anläggning kan bestå av öppna delar, även om detta givetvis endast kan vara aktuellt för dagvattenanläggningar. har också i ett fall funnit att en stensatt bäckfåra kan ingå som en öppen del i den allmänna anläggningen. Det bör genomgående vara möjligt för huvudmannen att välja den tekniska lösning som är som lämplig i det enskilda fallet. Det innebär att dagvattenavledningen inte alltid behöver ske i slutna system. Det bästa exemplet på detta är en sådan avvattningsanläggning för lokalt omhändertagande som vi har godtagit som en del av den allmänna va-anläggningen. 15.7.1Inlösen av enskilda va-anordningar Under närmare angivna förutsättningar bör huvudmannen även fortsättningsvis ha en rätt motsvarande nuvarande 15 § va-lagen att lösa in enskilda va-anordningar som kan användas i den allmänna anläggningen. Bestämmelsen har framför allt haft betydelse när det funnits ett utbyggt gemensamt ledningsnät för flera fastigheter. Om det finns enskilda anordningar av sådan standard att de kan användas i den allmänna va-anläggningen är det ett allmänt intresse att huvudmannen har en möjlighet att ta dessa i anspråk i stället för att behöva investera i nya anordningar. Detta särskilt då ifrågavarande anordningar annars skulle bli onyttiga till följd av utbyggnaden av en allmän anläggning till vilken berörda fastigheter får brukningsrätt. Behovet av regler om inlösen torde i och för sig ha minskat allt eftersom allmänna va-nät har byggts ut i landet. Och i den mån sådana övertaganden är aktuella sker de vanligen genom frivilliga överenskommelser. Det kommer dock alltid att finnas situationer när bra alternativ till inlösen saknas. En bestämmelse om detta har därför alltjämt en plats i lagen. Inlösen av va-anordningar är en expropriativ åtgärd. Den enskildes äganderätt är grundlagsskyddad enligt 2 kap. 18 § regeringsformen på så sätt att expropriation eller annat sådant förfogande inte får ske utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Försörjningen med allmänna vatten- tjänster är utan tvivel ett sådant intresse. För att en expropriativ åtgärd skall godtas krävs dessutom enligt andra stycket i nämnda lagrum att den, som tvingas avstå sin egendom, skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Enligt va-lagen är ägaren av anordningen berättigad skälig ersättning vid inlösen. Frågan är om regeringsformens krav därigenom är uppfyllda. I grundlagsstadgandet anges inte närmare hur ersättningen skall bestämmas. Det har dock ansetts vara självklart att en endast symbolisk ersättning inte uppfyller grundlagens krav; ordet ersättning anses ha en materiell innebörd som utesluter sådana belopp (KU bet. 1975/76:56 s. 35). Bestämmelser om inlösen av va-anordning mot skälig ersättning har funnits i lagstiftningen allt sedan 1955 års va-lag trädde i kraft. Bestämmelserna infördes i lagen huvudsakligen för att möjliggöra ett tvångsvis ianspråktagande av dessa anordningar utan att behöva använda det betydligt mera omständliga expropriationsförfarandet. I fråga om ersättningens storlek uttalades följande (prop. 1955:121 s. 86): Utan särskilt omnämnande i lagtexten torde vara klart, att ersättningen i nu avsett fall bör – // – bestämmas med hänsyn främst till vad det skulle kosta att utföra en liknande anordning vid tiden, då den tages i anspråk, med skäligt avdrag för värdeminskning genom ålder och slitage. Inlösenbestämmelsen va-lag överfördes i sak oförändrad, och utan att kommenteras särskilt, till va-lag. Vid inlösen är det normalt fastighetsägarna som skall tillgodoräknas ersättningen härför. Detta gäller när det rör sig om inlösen dels av en enskild fastighets anordningar, dels av en gemensamhetsanläggning för avsett ändamål. Ersättningen har då normalt bestämts till anordningarnas bruksvärde, efter avdrag för ålder och skick. Detta har ansetts skäligt eftersom fastighetsägarna i regel skall betala full anläggningsavgift sedan anordningarna införlivats i den allmänna va-anläggningen. När ersättningen däremot av någon anledning inte skall tillfalla fastighetsägarna, såsom när anläggningen drivs av ett enskilt rättssubjekt, har bruksvärdet inte ansetts utgöra en lämplig utgångspunkt. Enligt allmänna principer vid tvångsinlösen borde ersättningen i ett sådant fall motsvara egendomens marknadsvärde. Anordningar för vattenförsörjning och avlopp kan dock knappast anses ha något reellt marknadsvärde utan ersättningen har därför i stället bestämts utifrån en allmän skälighetsuppskattning. Vi har övervägt att närmare precisera grunderna för ersättningens bestämmande vid inlösen i lagen om allmänna vattentjänster men kommit fram till att i stället förorda fortsatt giltighet av den nuvarande regleringen. Den ersättningsnivå som svarar mot uttrycket skälig ersättning står inte i strid mot stadgandet i 2 kap. 18 § regeringsformen utan innebär faktiskt ett starkare skydd för fastighetsägaren än vad grundlagen kräver. 15.7.2Ersättning för onyttiga anordningar Rätt till ersättning enligt 16 § va-lagen gäller inte ett tvångsvis ianspråktagande av egendom utan avser i stället anordningar som till följd av att den allmänna va-anläggningen byggts ut blir onyttiga och således i princip värdelösa för fastighetsägaren. Denne har dock fortfarande kvar äganderätten till anordningarna. En bostadsfastighet har så gott som alltid behov av anordningar för vattenförsörjning och avloppshantering. När en samlad lösning av va-frågan inte finns måste fastighetsägaren själv lösa dessa frågor. Dricksvattenförsörjningen får i regel lösas genom en egen brunn och avloppshanteringen genom att det för fastigheten inrättas en egen avloppsanordning. Förutsättningarna för inrättande av enskilda avloppsanordningar framgår av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. De enskilda avloppsanordningar som förekommer är av mycket skiftande kvalitet, allt från enkla stenkistor till tämligen avancerade reningsanordningar. Sådana enskilda lösningar förekommer även inom områden där förutsättningar för en utbyggnad av en allmän va-anläggning i och för sig föreligger men där detta ändå inte skett. Det aktuella området kan rent av vara beläget inom verksamhets- området för en allmän va-anläggning. När en utbyggnad väl sker blir de enskilda fastigheterna, enligt reglerna i nuvarande 9 § va- lagen, normalt avgiftsskyldiga till den allmänna anläggningen. Det är sällan möjligt för fastighetsägaren att med framgång hävda att behovet av dessa vattentjänster, i varje fall avloppshanteringen, med större fördel kan tillgodoses genom den enskilda anordningen. Någon skyldighet att faktiskt bruka den allmänna va-anlägg- ningen föreligger inte enligt va-lagen, och vi har inte heller funnit tillräckliga skäl för att införa en sådan skyldighet i lagstiftningen. Va-lagstiftningen i sig hindrar således inte ett fortsatt nyttjande av enskilda va-anläggningar, utan frågan om en enskild va-anläggning får användas regleras uteslutande i och tillhörande författningar. Om en fastighet är skyldig att betala avgifter till den allmänna va-anläggningen, sker dock i regel faktisk anslutning. Rätten till ersättning enligt 16 § va-lagen beror således inte på myndighetsingripanden som hindrar ett visst nyttjande utan utgör i stället kompensation för investeringar som blivit onyttiga. Denna situation faller enligt vår bedömning utanför det grundlags- reglerade området. Förutom mot expropriativa åtgärder – vilket det inte är fråga om här – skyddas den enskilde enligt 2 kap. 18 § regeringsformen mot att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det gäller angelägna allmänna intressen. Om ett sådant ingrepp ändå är grundlagsenligt har den enskilde rätt till ersättning om inskränkningen sker på ett sådant sätt att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras eller skada som är betydande i förhållande till fastighetsdelens värde uppkommer. Något tvångsförfogande på det sätt som förutsätts i det nämnda grundlagsstadgandet är det dock inte fråga om. Avsaknaden av ett uttryckligt krav på ersättning enligt regeringsformen innebär dock inte att det saknas behov av ersättningsregler i denna situation. Tvärtom anser vi att sådana regler är klart befogade. Även om kommunen är skyldig att på något sätt se till att en allmän va-anläggning kommer till stånd när förutsättningar för en sådan föreligger, är det givet att det i många fall kan antas dröja länge innan den faktiska utbyggnaden sker. En fastighetsägare måste själv inrätta lämpliga anordningar för vattenförsörjning och, i synnerhet, för avlopp. Med hänsyn till det allmänna intresset att skydda hälsan och miljön är det viktigt att sådana enskilda anordningar utformas och drivs på ett sätt som medför minsta möjliga omgivningspåverkan. Utan regler om ersättning för onyttiga anordningar torde incitamentet för fastighetsägaren att inrätta en bra enskild va-anläggning – något som ofta innebär en stor investering – minska. Det bör alltså även i fortsättningen finnas bestämmelser i va- lagstiftningen om ersättning för onyttiga va-anordningar. Lika med bör bestämmelserna dock tillämpas restriktivt. Ersättningsrätten såsom den uttryckts i 16 § va-lagen avgränsar enligt vår uppfattning väl vad som berättigar till ersättning och vi har inte funnit skäl att föreslå några sakliga ändringar av nuvarande regler. Den praxis som utbildats bör således kunna gälla även i fortsättningen. Det förtjänar dock att påpekas att någon rätt till ersättning inte bör föreligga för anordningar som inte uppfyller de krav som kan ställas på dem enligt miljölagstiftningen. Vi föreslår inga förändringar i vad som skall förstås med va- installation. En anordning som förlagts efter förbindelsepunkten skall även anses ingå i va-installationen. Således omfattas även ledningssträckor efter en förbindelsepunkt som är gemensam för flera fastigheter i va-installationen. Bestämmelserna om detta påverkar inte äganderätten till de olika anordningarna. Vi har dock tidigare föreslagit att huvudmannen skall ha ett ansvar för vissa anordningar efter förbindelsepunkten. I den mån det annars finns anledning för huvudmannen att äga viss anordning efter förbindelsepunkten bör avtal som reglerar ägande- och ansvars- frågorna träffas. Nuvarande 17 § va-lagen nämner endast vad som gäller när förbindelsepunkt upprättats. Det är naturligt eftersom annan va- försörjning än ledningsbunden inte omfattas av va-lagen. I den mån en fastighetsägare utför anordningar på den egna fastigheten för sådan icke ledningsbunden dagvattenavledning som enligt vårt förslag skall omfattas av lagen kommer dessa alltså inte formellt att utgöra va-installationer enligt den nuvarande definitionen i lagen. Emellertid är det endast begränsade rättsverkningar som följer av att en anordning är att anse som va-installation. De mest påtagliga är huvudmannens undersökningsrätt enligt nuvarande 20 § och den av oss föreslagna möjligheten för huvudmannen att förhindra tillkoppling till den allmänna va-anläggningen om fastighetens va- installation har väsentliga brister. Dessa rättsverkningar har i princip inte någon betydelse när det gäller icke ledningsbunden dagvattenavledning. Det saknas därför anledning att söka definiera om begreppet va-installation till att också omfatta fastighetens anordningar i de fall när förbindelsepunkt saknas. Från va-huvudmän har efterlysts bestämmelser som möjliggör inspektion av va-installationer inte enbart när problem uppstått utan även i övrigt när det finns anledning till det. Särskilt gäller detta innan en va-installation kopplas till den allmänna va- anläggningen och då för att kunna upptäcka brister som kan leda till skada eller olägenhet för den allmänna anläggningen. Godkännande av va-installationer sker inom ramen för den egenkontroll som genom PBL åläggs byggherren. PBL:s regel- system är föremål för översyn, och det bör inte ankomma på oss att föreslå några regler i va-lagstiftningen om godkännande av va- installationer. Det skulle för övrigt medföra en återgång till sådana installationssföreskrifter som huvudmannen inte får meddela. Vi har dock tidigare (avsnitt 14.2.2) föreslagit att huvudmannen skall ha en viss möjlighet att förbjuda tillkoppling till allmän va- anläggning när va-installationen har väsentliga brister. Som utvecklats där är det inte fråga om installationsföreskrifter utan en möjlighet att hindra skador och olägenheter såväl för den allmänna anläggningen som för andra brukare vid mera allvarliga brister. För att huvudmannen skall kunna bedöma om en va-installation är godtagbar eller inte måste det då finnas en rätt för denne att undersöka installationen redan innan den kopplas till. Undersökningsrätten enligt 20 § va-lagen har ibland tolkats så att rätten bara gäller på förekommen anledning, dvs. om skada eller liknande inträffat. Även om en undersökningsrätt medför ett visst intrång i fastighetsägarens enskilda sfär är det knappast rimligt att tolka 20 § så inskränkt. Däremot kan ifrågasättas om undersökningsrätten gäller redan innan installationen faktiskt kopplats till den allmänna anläggningen. Det kan ju hävdas att va- installationen, för att anses som en sådan, skall ha fysiskt dragits från förbindelsepunkten. Huvudmannens undersökningsrätt bör därför göras tydligare än . Det bör därvid föreskrivas att huvudmannen har rätt att innan tillkoppling sker till den allmänna va-anläggningen eller annars låta undersöka va-installation, när detta behövs. Enligt förarbetena till va-lagen får huvudmannens rätt att undersöka va-installationer anses medföra en skyldighet för fastighetsägare och andra brukare att bereda huvudmannen tillträde för att utföra undersökningen. Eftersom en sådan skyldighet innebär ett intrång för den enskilde fastighetsägaren bör en uttrycklig föreskrift med denna innebörd finnas i lagtexten. 15.9.1Tidigare förslag och annan reglering av miljökonsekvensbeskrivningar Behovet av en bestämmelse i va-lagstiftningen om upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) motsvarande 12 a § va-lagen, ifrågasattes redan vid den bestämmelsens tillkomst. I PBL- utredningens förslag till lag om vattenförsörjning och avlopp fanns ingen bestämmelse om MKB. Detta motiverades med att den särskilda bestämmelsen i va-lagen inte fyllde någon funktion och att tillkomsten av anläggningar som medför en betydande miljöpåverkan regelmässigt omfattades av kravet i 5 kap. 1 § PBL om prövning i detaljplan, då även en MKB skall upprättas. PBL- utredningen pekade även på kraven vid den tillståndsprövning som skulle ske enligt dåvarande miljöskyddslagen (SOU 1996:168 s. 301 f). De få remissinstanser som kommenterade utredningens förslag i den delen var dock negativa till att utesluta bestämmelsen i va- lagstiftningen eftersom prövningen i detaljplan förutsatte att anläggningen var bygglovspliktig, vilket en allmän va-anläggning sällan är, och då tillstånd enligt miljöskyddslagen inte krävs för själva ledningssystemet utan endast för utsläppen. Krav på MKB har funnits i lagstiftningen sedan början av 1980- talet då bestämmelser om detta infördes i miljöskyddslagen. Därefter har sådana krav kommit att ställas även i annan lagstiftning. Någon enhetlig innebörd av begreppet MKB har dock inte funnits, och först genom infördes en samlad reglering. Förfarandet med MKB är utförligt reglerat i 6 kap. . Den som avser att bedriva verksamhet som är tillståndspliktig eller underkastad tillåtlighetsprövning enligt m.m. skall tidigt samråda med som har att bedöma om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Om så är fallet skall en miljökonsekvensbedömning ske, innefattande även ett utökat samråd med berörda myndigheter, sakägare och andra. I detta förfarande skall en MKB upprättas enligt vad som närmare anges i . Även om funnit att verksamheten inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall en MKB, som dock kan anpassas mera till verksamhetens omfattning, upprättas. Regeringen kan föreskriva att ovanstående skall gälla även i dispensärenden. När en MKB upprättats skall detta kungöras. MKB:n och – i förekommande fall – ansökan skall hållas tillgängliga för allmänheten som skall beredas tillfälle att yttra sig innan målet avgörs. Den myndighet som skall pröva ansökan skall även ta ställning till om MKB:n uppfyller kraven i 6 kap. , antingen i ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet. Tanken har varit att även i de fall när MKB krävs enligt annan författning skall bestämmelser härom tillämpas. Exempelvis anger lagen (1978:160) om vissa rörledningar samt naturgaslagen (2000:599) som båda innehåller krav på MKB vid koncessionsansökan att i fråga om innehållet samt vid förfarandet skall 6 kap. tillämpas. Någon sådan hänvisning finns inte i va-lagen, inte heller i PBL. Begreppet MKB är i övrigt i princip förbehållet sådana beskrivningar enligt . I viss lagstiftning, såsom skogsvårdslagen (1979:429) och lagen (1977:439) om energiplanering, där det tidigare fanns bestämmelser om att MKB skulle upprättas för vissa projekt som inte var tillståndspliktiga, används sedan tillkomst i stället uttrycket analys. I miljöbalksutredningens delbetänkande Följdlagstiftning till (SOU 1997:32) föreslogs vissa ändringar i 12 a § va- lagen. Enligt den utredningen borde det även fortsättningsvis ställas krav på MKB i va-lagen när betydande miljöpåverkan kunde antas föreligga och flertalet av regler härom, nämligen 6 kap. 3 § och 5–12 §§, borde därvid tillämpas. Därigenom skulle en samrådsskyldighet för huvudmannen inträda och MKB:n, samt ett beslut enligt va-lagen, skulle kungöras (SOU 1997:32 s. 415 f). I avvaktan på behandling inom av PBL- utredningens tidigare lämnade förslag valde regeringen dock att inte föreslå några ändringar i va-lagen. MKB krävs för i princip all tillståndspliktig verksamhet enligt 9, 11 och 12 kap. . I 12 kap. 6 § regleras frågor om samråd för vissa verksamheter som inte är tillstånds- eller anmälningspliktiga i övrigt enligt . Om en sådan verksamhet kan komma att väsentligt ändra naturmiljön skall anmälan för samråd göras hos tillsynsmyndigheten – i regel . Regeringen kan förordna om en obligatorisk anmäl- ningsskyldighet för särskilda slags verksamheter eller åtgärder. har rätt att förelägga den anmälningsskyldige att vidta åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön och ytterst förbjuda verksamheten. Enligt 8 § förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd skall en anmälan i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet innehålla en MKB enligt 6 kap. . har i allmänna råd anfört att nya rörledningar och större ändringar av rörledningar för t.ex. vatten och avlopp bör anmälas för samråd, men att ledningsdragning av mycket liten omfattning inte behöver anmälas om inte naturmiljön är särskilt känslig (NFS 2001:15). har i delbetänkandet SOU 2003:124 föreslagit vissa förenklingar vid miljökonsekvensbedömningen. Enligt förslaget behöver en fullständig MKB upprättas enbart vid prövningen av nyetableringar och betydande ändringar av de största verksamheterna medan innehållet i MKB:n för andra verksamheter kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Förslaget innebär även förenklingar av samrådsförfarandet m.m.