sou · GSB3100d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Förvaltningslagen är dock inte tillämplig på organ som är organi- serade i privaträttsliga former även om dessa handhar en förvaltnings- uppgift och som dessutom innefattar myndighetsutövning. De enda bestämmelser som finns på området innehåller de formella reglerna om hur ett beslut av ett enskilt organ skall överklagas och regleras i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offent- liga förvaltningsuppgifter. Däremot finns inte reglerat hur själva handläggningen av ett ärende hos det enskilda organet skall gå till. Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter Därmed lämnas fältet fritt för det enskilda organet att utforma egna handläggningsrutiner som emellanåt kan stå långt ifrån de grund- läggande bestämmelserna i förvaltningslagen om hur ärenden hand- läggs – särskilt med vikt på hur ärenden som innefattar myndighets- utövning mot enskilda handläggs. Detta förhållande [att förvalt- ningslagen inte gäller] bör enligt mening inte tas till intäkt för att de rättssynpunkter som bär upp lagen skulle vara av mindre intresse i ärenden av detta slag. De principer som förvaltnings- lagen ger uttryck åt bör enligt mening upprätthållas även hos enskilda organ som fått samhällets förtroende att handlägga frågor som innebär myndighetsutövning mot enskilda. Förvaltningslagen gäller inte heller formellt sett för advokatsamfunds handläggning av tillsynsärenden.4 Förvaltningslagens bestämmelser om samverkan täcker inte alla organ som är verksamma inom tillsynen, även om man (såsom läns- styrelsen i län) för enskilda tillsynsorgan, kan hävda att förvaltningslagens bestämmelser bör upprätthållas även hos organ som fått samhällets förtroende att handlägga frågor som innebär myndighetsutövning mot enskilda. Verksförordningen och den föreslagna myndighetsförordningen gäller enbart för statliga tillsynsmyndigheter. Sammanfattningsvis kan man säga att de allmänna reglerna om samverkan och samordning inte räcker för hela tillsynsområdet men möjligen för den samverkan som bör ske mellan statliga och kommunala tillsynsmyndigheter. För att täcka in hela området behövs instrument som kan utveckla samverkan och samordning vidare. Dessutom är de allmänna reglerna – i den mån de alls är tillämpliga – alltför allmänt hållna. De behöver kompletteras med instrument som gör samordning och samverkan inom just tillsynen starkare. Utredningen har övervägt olika lösningar som skulle kunna medverka till en förbättrad samverkan och samordning. De första exemplen avser organisatoriska förändringar medan de senare avser administrativa metoder. , s. 50. Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter 6.5.3Områdesvisa råd eller liknande organ Samverkansorgan finns redan inom tillsynsvärlden. Vissa exempel har tidigare beskrivits. De samverkansfördelar som vunnits inom ToFR:s område, främst i form av materiellt konsistenta myndighetsföreskrifter och harmoniserade arbetssätt i tillsynen, kan säkerligen också åstad- kommas i fall då samverkan skall stärkas mellan flera närliggande tillsynsområden inom vilka flera myndigheter har tillsynsuppdrag. Exempel på sådana är vård – omsorg, djurskydd – livsmedel samt folkhälsa – socialtjänst. Om modellen med samverkansorgan inom tillsynen skall utvecklas bör man därför lämpligen pröva andra kriterier än ett visst politikområde för avgränsning, eftersom det är just kollisionen mellan tillsyn inom flera närliggande politik- områden som upplevs som mest störande. Organ av detta slag torde i mindre omfattning kunna nyttjas vid samordning av tillsynen inom ett och samma tillsynsområde. I dessa fall förordar utredningen en vidareutveckling av tillsynsväg- ledningen och föreskriftsmöjligheten (se vidare avsnitt 6.5.7). 6.5.4En generell möjlighet för en tillsynsmyndighet att överlåta en tillsynsuppgift till en annan myndighet Inom vissa tillsynsområden finns enligt bestämmelser i den aktuella sektorsslagen möjlighet för en tillsynsmyndighet att överlåta till- synsuppgifter eller en viss tillsynsuppgift till en annan myndighet eller kommun. Överlåtelsen kan i sådant fall ske utan regeringens medverkan i det enskilda fallet. får överlåta åt att utöva viss tillsyn. får också överlåta åt andra myndigheter än läns- styrelsen att utöva tillsyn. (12 § lag om foder) Efter åtagande av en kommun får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer överlåta åt den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att i ett visst avseende utöva tillsynen. (30 § strålskyddslagen) Regeringen får föreskriva att den tillsynsmyndighet regeringen be- stämmer får överlåta åt en kommun att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyndighet, om kommunen har gjort framställning om det. (24 kap. 3 § tredje stycket ) Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter En generaliserad överlåtelsemöjlighet skulle kunna möta en del behov av ökad samverkan och samordning. Den överlämnande myndigheten skulle i sitt beslut om överlåtelse av tillsynsuppgifter kunna reglera kraven på samverkan och samordning. Om tillsynsmyndigheterna gavs en mer generell rätt att överlåta tillsyn till en annan statlig myndighet skulle möjligen vissa myn- digheter kunna koncentrera tillsynen till vissa verksamheter. En nackdel med ett generellt bemyndigande är emellertid att använd- ningen av delegationen kan bli för vittgående. och regeringen får inte den fulla insynen i hur delegationen kan nyttjas. Erforderliga begränsningar, som hanteras genom att över- låtelsemöjligheten är reglerad i en sektorslag, är svåra att definiera i en generell reglering. En generellt utvidgad möjlighet att överlåta tillsynsuppgifter till en annan myndighet är mot denna bakgrund knappast en lämplig lösning för att möta kraven på bättre samordning och samverkan. Överlämnandemöjligheter bör även i fortsättningen kunna regleras särskilt i sektorslagar när behov uppkommer. Till detta kommer den utökade möjligheten till mellankommunalt samarbete som utredningen föreslagit i avsnitt 5.4.4. 6.5.5Krav på planering och samplanering En del myndigheter arbetar med tydliga planer för sitt tillsyns- arbete – planer som beaktar behovet av såväl metodiskt beslutade insatser grundade på erfarenhetsbaserade bedömningar om risk och väsentlighet som mer reaktiva insatser i samband med anmälningar från allmänheten, mediauppgifter och liknande. I vissa fall kräver regleringen av ett tillsynsområde att planer skall beslutas. Inom andra tillsynsområden arbetar tillsynsmyndigheterna mer ad hoc. En ökad medvetenhet i inriktningen av insatserna – en slag- kraftigare planering – är självfallet, generellt sett, välkommen som ett led i strävandena att åstadkomma en effektivare tillsyn. Om alla tillsynsorgan grundade sin tillsyn på i förväg upprättade tillsynsplaner, skulle möjligheterna öka att åstadkomma en på för- hand organiserad samverkan mellan tillsynsmyndigheter som har närliggande uppgifter eller som har relationer till samma slags till- synsobjekt. Utredningen har därför funnit skäl att generellt reglera frågan om tillsynsplaner. Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter Ett sådan samverkan innebär lättnader för den objektsansvarige. Ett steg vidare vore att uttryckligen ange att inspektioner och liknande hos den objektsansvarige bör samordnas. Ett sådant exempel är 6 kap. 5 § fartygssäkerhetsförordningen vari anges att tillsynsförrättningar som gäller samma fartyg om möjligt skall ske . En sådan reglering bör enligt utredningens uppfattning också kunna göras mer generellt tillämplig inom tillsynen. De diskuterade åtgärderna bygger på föreställningen att bättre samverkan och samordning bäst åstadkoms genom en regle- ring riktad till alla tillsynsorgan (eller vissa grupper av sådana, såsom i fallet med samverkansorgan). En alternativ ansats är att individualisera kraven på samverkan och samordning, dvs. att rikta krav mot vissa tillsynsmyndigheter att fördjupa sin samverkan med vissa andra angivna tillsynsorgan inom närliggande områden. Det kan ske genom att ställa särskilda krav på tillsynsmyndigheten i regleringsbrevet eller i instruktionen för myndigheten. är ett viktigt instrument i regeringens styrning av de statliga myndigheterna. Där anges regeringens mål- och resultat- krav på myndigheterna och deras finansiella förutsättningar, dvs. hur de politiska målen skall uppnås inom de ekonomiska ramar som fattat beslut om. kan användas för att närmare ange hur tillsynen skall utövas hos en viss tillsynsmyndighet vilket framgår av föl- jande exempel. I regleringsbrev anges som ett mål för tillsynen en ökning av efterlevnaden av arbetsmiljölagen i synnerhet på de arbetsställen där riskerna för ohälsa och olycksfall är störst. I sin återrapportering till regeringen skall bl.a. redo- visa vilka åtgärder som vidtagits eller avses vidtas för att förbättra likformighet och samordning av tillsyn och kravställande över landet med hänsyn till såväl rättssäkerhet som effektiv resursanvändning. mål för tillsynsvägledningen är enligt regleringsbrevet att på ett kompetent sätt stödja och vägleda Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter de lokala och regionala tillsynsmyndigheterna i fråga om djur- skyddstillsyn och att sträva efter att uppnå enhetlighet, rättssäkerhet och kvalitet i djurskyddstillsynen. skall åter- rapportera till regeringen och redovisa den centrala djurskyddstill- synsvägledningen i . Det som talar mot en mer generell användning av regleringsbreven som instrument för en ökad samverkan och samordning är att de endast gäller i taget. Kraven på samverkan och sam- ordning är vanligen av mer permanent karaktär och skulle därför behöva upprepas över åren. Därtill kommer att det inom vissa sektorer finns en kritik mot att regleringsbreven översvämmas av allt för många specifika uppdrag från olika delar av . Instruktionen för en myndighet innehåller, förutom de särskilda bestämmelserna för myndighetens verksamhet, vanligtvis en hän- visning till verksförordningen och anger vilka av dess bestämmelser som skall tillämpas hos myndigheten. Det ger utrymme för att i varje särskilt fall ange att bestämmelsen om samverkan i verks- förordningen skall eller inte skall tillämpas. Den föreslagna myndighetsförordningen kommer enligt för- slaget som huvudregel gälla i sin helhet. Om en eller flera bestäm- melse i förordningen inte skall tillämpas hos en viss myndighet skall den eller de bestämmelserna undantas i myndighetens instruktionen. I vissa fall finns en mer detaljerad reglering av samverkan och samordning i instruktionen. I 2 § instruktionen för anger för företags- hälsovårdens område att verket skall särskilt 9. i samverkan med berörda myndigheter och organisationer följa och främja företags- hälsovårdens utveckling Instruktionen för anger att ansvarar för samordning, uppföljning och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap. Det är sålunda möjligt att i en myndighets instruktion ge uppdrag om samverkan och samordning inom tillsynen. En fördel i för- hållande till regleringsbrevet är att instruktionen har en längre Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter En nackdel är att instruktionen inte binder andra tillsynsorgan inom tillsynsområdet eller närliggande tillsyns- områden. Samma krav skulle i vissa fall behöva tas in i flera instruk- tioner. En annan aspekt är att instruktionerna inte når de kommu- nala nämnder som förutsätts samverka med de statliga myndig- heterna. I sammanfattning kan sägas att det är möjligt att använda regleringsbrev och myndighetsinstruktion för att stärka samverkan och samordning. Men båda instrumenten har begränsningar, bl.a. genom att de endast gäller för statliga myndigheter och att de därmed inte binder andra aktörer inom berörda tillsynsområden. I förhållandet mellan statliga tillsynsmyndigheter kan dock samord- ningen och samverkan uppnås genom korsvisa regleringsbrevs- eller instruktionsföreskrifter. Inom område används tillsynsvägledning för samord- ning av tillsynsverksamheten. och andra myndig- heter har, som tidigare beskrivits, ansvar för tillsynsvägledningen inom vissa närmare angivna områden. Begreppet tillsynsvägledning har använts även inom andra tillsynsområden utan att författningsregleras, t.ex. hos och . En fördel med tillsynsvägledning är att det är ett accepterat begrepp för samordning av tillsynen inom ett tillsynsområde. En annan fördel är att en reglering av begreppet kan binda upp ett områdes samtliga tillsynsorgan. En nackdel är att begreppet tillsynsvägledning har olika innehåll i olika tillsynsområden. Det inbegriper inte alltid alla de verktyg som utredningen anser skall tillkomma den som är ansvarig för samordningen inom ett tillsynsområde. I sammanfattning kan anges att en utvecklad användning av tillsynsvägledning, i förekommande fall förstärkt med möjligheter för den tillsynsvägledande myndigheten (eller annan myndighet) att utfärda föreskrifter om tillsyn och att ingripa mot den som utövar tillsyn kan vara en möjlig väg att förbättra samordningen. Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter 6.5.8Effekter av förbättrad samverkan och samordning En vidareutvecklad samverkan och samordning kan upplevas som både positiv och negativ. Kostnadsbesparingar, enhetlig rätts- tillämpning, kunskapsöverföring och samutnyttjande av särskilda kompetenser är några av de positiva konsekvenserna av samordning och samverkan. Likaså kan samverkan och samordning bidra till minskad sårbarhet i tillsynsverksamheten, t.ex. genom att under- lätta att bibehålla särskilda kompetenser inom en tillsynsorga- nisation. De negativa konsekvenserna kan åtminstone i ett initialskede bestå i ökade kostnader och ökad tidsåtgång i tillsynsarbetet. Krav på utvecklad samverkan och samordning kan skapa osäkerhet om en organisations möjligheter att styra det egna tillsynsarbetet. Det är troligt att den risken upplevs starkare om samverkan och sam- ordning inte sker i frivilliga former. Detta förhållande bör därför beaktas vid utformningen av regler om samverkan och samordning. Kraven på ökad samverkan och samordning mellan tillsynsorgan i relationen till varandra och till den objektsansvarige kan genera- liseras och bör därför enligt utredningens mening ges ett författ- ningsstöd för att bättre styra tillsynsorganen. Reglerna bör ut- formas på tre nivåer: Förstärkt samordning med tillsynsvägledning och föreskriftsmöjlighet m.m. Tillsynsorganens förhållande till den objektsansvarige. En reglering av samverkan mellan tillsynsorgan inom närliggande tillsynsområden bör göras direkt tillämplig och vara, i det närmaste, obligatorisk, dvs. samverkan skall vara en skyldighet och komma till stånd så snart behov därav föreligger, om inte starka skäl talar mot. Ansvaret för att samverkan kommer till stånd vilar på alla tillsynsorgan. En bestämmelse om samverkansskyldighet skall hos Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter tillsynsorganen inskärpa vikten av att alltid överväga behov av samverkan och avser att exklusivt reglera frågan om samverkan mellan tillsynsorgan. För statliga tillsynsmyndigheter och kommu- ner innebär det att en sådan bestämmelse gäller framför bestäm- melsen i 6 § förvaltningslagen vid utövande av tillsyn. Tillsynsorganen åläggs en utökad skyldighet att samverka. Det framgår bl.a. av att den begränsning som följer av 6 § förvalt- ningslagen, inom ramen för den egna verksamheten inte gäller vid samverkan inom tillsynen. Samverkan i tillsynen kan täcka in många olika aktiviteter. I avsnitt 6.2 återges några exempel på sådana samverkansåtgärder. Samverkan kan också avse gemensamma aktioner. Operation Krog- sanering kan utgöra en förebild för andra tillsynsområden. Erfaren- hetsutbyte är ett annat exempel. Utvecklingen av vad som är god tillsyn inryms även i samverkan. Dessa och andra uppgifter kan inrymmas i en skyldighet för tillsynsorganen att lämna varandra den hjälp som behövs för tillsyn och att lämna information av betydelse för tillsynen till varandra. Samverkan kan också ske för att bättre utnyttja kompetenser och resurser hos de olika tillsyns- organen. Ett annat exempel på samverkan är utredningen diskussioner kring den roll som områdesvisa råd och liknande organ kan ha inom tillsynen. Utredningen menar att tillsynen inom närliggande tillsynsområden har att vinna på att inrätta sådana områdesvisa samverkansorgan. Dessa organ kan vara rådgivande i övergripande frågor som rör de olika tillsynsområdena, men också utgöra ett forum för allmänt erfarenhetsutbyte mellan tillsynsorganen. Finner tillsynsorganen att det föreligger ett behov av ett samverkansorgan inom närliggande tillsynsområden bör de ta initiativ till att sådana bildas. Avgörande vid överväganden kring samverkan bör vara att sam- verkan skall ske i den utsträckning som det främjar den aktuella tillsynsverksamheten. Utredningen har som framgår av kapitel 8 övervägt att särskilt reglera frågan om anmälningsskyldighet mellan tillsynsorgan av förhållanden som bör föranleda tillsyn av andra tillsynsorgan. Utredningen har dock funnit att det är lämpligare att inrymma en sådan skyldighet i samverkansregleringen. Avgränsningen av vad som är närliggande tillsynsområden låter sig svårligen regleras generellt. I avsnitt 6.2 har utredningen be- skrivit några omständigheter som pekar på att tillsynsområden kan Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter vara att bedöma som närliggande. Därvid angavs att tillsyns- områden kan anses vara närliggande om tillsynen inom berörda områden utövas mot en objektsansvarigs verksamhet av flera olika tillsynsorgan som hos den objektsansvarig tar samma insatser i anspråk och där det finns en risk att tillsynen kan resultera i helt eller delvis motstridiga krav på åtgärder. Två exempel gavs på när tillsynsområden kan vara att bedöma som närliggande respektive inte närliggande. Andra tillsynsområden som med denna utgångs- punkt kan komma att betraktas som närliggande är vård – omsorg, djurskydd – livsmedel – miljö samt folkhälsa – socialtjänst. En annan viktig aspekt vid bedömningen av om tillsynsområden är närliggande är, som framgår ovan, den enskilde objektsansvariges situation vid tillsynen. Samverkan har ju som syfte att underlätta tillsynen för denne. Sammantaget kan en generaliserad reglering av samverkan utformas på det sätt som framgår av 3 § i lagförslaget 6.6.2Samordning genom tillsynsvägledning och föreskrifter m.m. En utvidgad samordning av tillsyn består, som framgår av redo- visningen i avsnitt 2.3.2 av fyra olika delar; föreskrifter om tillsyn, tillsynsvägledning, rättelseföreläggande samt en möjlighet att vid vissa allvarliga missförhållanden frånta ett tillsynsorgan dess till- synsuppdrag. Tillsynsvägledning är en form av samordning av tillsyn inom ett tillsynsområde där det kan förekomma flera statliga, kommunala och/eller enskilda tillsynsorgan ordnade i en hierarki. Enligt miljöförfattningarna består tillsynsvägledning av utvärdering, upp- följning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. En lämplig bestämning av begreppet tillsynsvägledning bör inrymma dessa delar samt möjligheten att informera och stimulera till vidareutveckling av tillsynen. Enligt utredningen bör en utökad samordning av tillsyn även inrymma en möjlighet att utfärda föreskrifter om tillsyn. Häri- genom kan samordningen göras bindande på de områden där föreskrifter utfärdas. Sådana föreskrifter bör avse hur tillsyn skall bedrivas inom ett tillsynsområde där flera myndigheter har ett ansvar. Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter Till skillnad mot vad som gäller – att endast några till- synsmyndigheter har möjlighet att utfärda föreskrifter – menar utredningen att den möjligheten skall bli mer allmänt tillgänglig. Utredningens förslag innebär inte någon förändring i före- skrifternas innehåll. Liksom kan de avse frågor om krav på inventeringar och tillsynsplaner, rapportering, tillsynsfrekvenser, förebyggande åtgärder, urvalskriterier för och utförande av inspek- tioner, provtagning, samråd, dokumentation och tillsynsprocessen, men exempelvis inte frågor om tillsynsorganens organisation. Vissa sektorslagar t.ex. djurskyddslagen innehåller krav på kom- petens hos den som skall arbeta med tillsyn. I andra fall återfinns i allmänna råd om tillsyn viss information om önskvärd kompetens för tillsynen. Utredningen menar att det för många tillsynsområden föreligger ett behov av att närmare ange vilka krav som skall ställas den som utövar tillsyn. Det kan gälla sådant som grundutbildning, fortbildning, praktiktjänstgöring och liknande. Det är viktigt att peka på att den utfärdande myndigheten i möjligaste mån beaktar andra myndigheters föreskrifter på an- gränsande områden, när egna föreskrifter om tillsyn skall utfärdas för ett tillsynsområde. Alltför olika regler om tillsyn kan innebära problem för den objektsansvarige. Tillsyns- och föreskriftsrådet har i en skrift beskrivit riktlinjer och rutiner för tidigt samråd vid framtagande av föreskrifter etc. som kan ge vägledning i före- skriftsarbetet. Tillsynsvägledningen förutsätter att den som ansvarar för samordningen ges återkopplingar av hur vägledningen fungerar och om tillståndet inom tillsynsområdet. De som omfattas av tillsyns- vägledning bör därför vara skyldiga att rapportera de uppgifter som behövs för tillsynsvägledningen. Det bör vara en fråga för regeringen att bestämma när och inom vilket tillsynsområde en viss myndighet skall ha ett ansvar för till- synsvägledning och/eller utfärdandet av föreskrifter om tillsynen. Vanligtvis är det en central myndighet som bör ges samord- ningsansvaret. I vissa situationer då kommunerna har tillsyns- ansvaret kan det vara lämpligt att länsstyrelserna ges delar av det utökade samordningsansvaret. Slutligen bör en utvidgad och förstärkt samordning inrymma befogenheten att besluta om ingripanden. Om det visar sig att en kommun eller ett enskilt tillsynsorgan som utövar tillsyn inom ett tillsynsområde missköter sitt uppdrag bör det finnas en möjlighet att meddela föreläggande om rättelse Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter mot dessa tillsynsorgan. Föreläggande bör innehålla uppgifter om i vilka avseende rättelse bör vidtas. Till grund för konstaterandet av brister ligger främst de av myndigheten utfärdade föreskrifterna om hur tillsyn skall bedrivas. När och hur denna möjlighet skall kunna användas bör regeringen besluta om. I fråga om kommuner har utredningen, som redovisats i kapitel 5, funnit skäl att inte tillgripa vite som ett påtryckningsmedel. Eftersom man kan utgå från att ett föreläggande som regel kommer att efterföljas även av ett enskilt tillsynsorgan behövs inget ytter- ligare påtryckningsmedel. Om misskötsamheten är grov eller pågår har i kapitel 5 föreslagits att regeringen efter anmälan skall kunna frånta kommunen tillsynsuppdraget. Det bör betonas att denna ingri- pandemöjlighet skall används med stor restriktivitet Enskilda tillsynsorgan har vanligtvis fått sitt uppdrag genom delegering från en tillsynsmyndighet enligt bestämmelser i den sär- skilda sektorslagen. Eftersom ett återtagande av uppdraget inryms i delegeringen behövs inte någon särskild reglering därav. Sammantaget kan en generaliserad reglering av en utvidgad sam- ordning utformas på det sätt som framgår av 4 7 §§ i lagförslaget. 6.6.3Tillsynsorganen och den enskilde objektsansvarige Utredningens direktiv pekar på att objektsansvariga menar – i de fall de var föremål för tillsyn enligt mer än en lag och av mer än ett tillsynsorgan – att en dålig samverkan vid tillsyn drar med sig extra kostnader och tid. Utredningen bör se särskilt på den aspekten av tillsynens genomförande.