sou · GSB322d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I den typen av blandsystem som det svenska valsystemet nu har blivit – där grundprincipen alltjämt är partiröstning men där denna grundprincip utmanas av principen om personröstning – är partiernas situation problematisk. Åtminstone finns tecken på att partierna själva upplever situationen som problematisk. De olika kandidaterna konkurrerar inte enbart med de andra partiernas kandidater om mandaten utan även med de egna partivännerna. Partiorganisationerna kan i denna situation antingen välja att finansiellt och i andra avseenden stödja en eller flera speciellt utvalda kandidater, i så fall rimligen toppkandidaterna, eller att förhålla sig neutrala till de olika kandidaterna. I premiärvalet varierade partiernas strategier i detta avseende. Medan vissa partier iakttog en strikt neutralitet, åtminstone ur finansieringssynpunkt, beslutade andra att satsa på toppkandidaterna (Gidlund & 1999). Minst lika problematiskt är hanteringen av det externa stöd som vissa av kandidaterna erhåller. Mot bakgrund av den interna konkurrenssituationen finns, kan man anta, ett behov av att reglera denna typ av finansiering, samt, naturligtvis, att kontrollera att de regler som uppställs verkligen efterlevs. Därtill kommer det stöd som sidoorganisationerna ger till sina kandidater, men detta stöd är ur principiell synvinkel mindre dramatiskt. För ett ungdoms- förbund ter det sig naturligt att öppet stödja en ungdomskandidat, liksom det för en invandrarförening som är knuten till partiorganisationen kan vara naturligt att verka för att en invandrarkandidat väljs. Sammantaget kan man emellertid konstatera att personvalsinslaget innebär ett potentiellt hot mot den interna sammanhållningen inom partierna, och att det följaktligen finns ett intresse av att få kännedom om hur partierna hanterar dessa svårigheter. Partiöverenskommelsen och partiernas rekommendationer Trots den oro som på vissa håll förelåg inför personvalssystemets införande fanns politisk enighet om att avstå från att lagstiftningsvägen reglera kampanjfinansieringen. I regeringens proposition (1996/97:70) betonades dock att det var angeläget att noga följa utvecklingen, och att det fanns skäl att ompröva beslutet att inte reglera finansieringen om det skulle visa sig att ovidkommande ekonomiska faktorer påverkade utfallet av valet . Några sådana faktorer ansågs dock sedermera, när premiärvalet blivit föremål för utvärdering, inte ha förekommit och kampanjfinansieringen har förblivit oreglerad (SOU 1999:136). I stället för att lagstifta ingicks en frivillig överenskommelse mellan de sju riksdagspartierna om en öppen redovisning av partiernas intäkter. Utgångspunkten för överenskommelsen var att såväl partiernas som de enskilda kandidaternas kampanjfinansiering skall redovisas offentligt. Stöd från juridiska personer skall enligt överens- kommelsen redovisas särskilt noggrant, med angivande av såväl namn som precisering av belopp. När det däremot gäller stöd från enskilda räcker det med att redovisa det totala beloppet samt antal bidragsgivare. Det anses viktigt att partiernas bokslut utformas så att det är enkelt att utläsa hur verksamheten finansieras. Enskilda kandidater i allmänna val förväntas lämna motsvarande redovisning. Även indirekt stöd skall så långt möjligt redovisas. Här exemplifieras med stödannonsering, annonssubventionering och olika former av personella resurser.6 Genom att ansvaret för att det inte skulle inträffa oegentligheter lades på partierna anknöt man till en etablerad tradition i svensk politik, nämligen att slå vakt om partiernas oberoende av 6 Överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter, . staten i detta avseende. All form av reglering av finansiering och andra spörsmål som har att göra med partiernas interna verksamhet är enligt denna tradition bannlyst. Partierna betraktas som privata sammanslutningar vars oberoende gentemot statsmakterna är en oomkullrunkelig princip (Gidlund 1994). Samtliga partier utfärdade inför valet rekommendationer till såväl sina regionala organisationer som kandidaterna om etiska och andra aspekter rörande kampanjfinansiering. Dessa rekommendationer låg även i allt väsentligt till grund även för valet , även om några smärre förändringar kunde skönjas. Socialdemokraterna valde inför valet att på ett helt annat sätt än vid premiären 1998 bejaka personvalsinslaget. I den s.k. kandidatbok som distribuerades till kandidater och valarbetare betonas att samhället förändrats, och att det för dagens väljare är viktigt att veta vilka som företräder partierna och de politiska alternativen. Man vill känna kandidaternas bakgrund och erfarenhet. Man vill kunna kontakta kandidaterna. Därför är det, fortsätter man, viktigt att lyfta fram kandidaterna mer. Det är inte bara fråga om en rent partistrategisk motivering utan även att följa vallagen: Det handlar om att bejaka demokratins spelregler.7 som socialdemokraterna betydligt tydligare än val uppmanar sina kandidater till att bedriva personvalskampanj valde man dock att hålla fast vid samma rekommendationer när det gäller kampanjfinansieringen. Enligt beslut av partistyrelsen uppmanas således distrikten att låta de regionala valledningarna förvalta alla ekonomiska bidrag till såväl partiet som de enskilda kandidaterna. De medel som ges till enskilda kandidater disponeras av dessa i samråd med valledningen. Dessa bidrag skall, i enlighet med partiöverenskommelsen, redovisas öppet.8 uppmanar inför valet sina kandidater att söka egen finansiering för sina personvalskampanjer. En sådan skulle medföra ett välkommet alternativ till partiernas alltför stora beroende av offentliga kampanjbidrag. I övrigt nöjer man sig från centralt håll med att hänvisa till den gemensamma överenskommelsen partierna emellan: För direkt och indirekt kampanjfinansiering av personvalskampanjer gäller av samtliga riksdagspartier ingångna särskilda regler som i varje läge av 7Socialdemokraterna, , s. 1 (, 2002). 8Ibid., s. 8. kampanjen måste följas.9 Här finns en skillnad i förhållande till föregående val. Då beslutade partistyrelse att inte tillåta direkta ekonomiska bidrag från juridiska personer, något som alltså var möjligt så länge dessa bidrag redovisades öppet i enlighet med partiöverenskommelsen. Således kan man i fall konstatera en uppmjukning av den centrala styrningen. var det enda parti som 1998 uttryckligen förbjöd sina kandidater att ta emot stöd från juridiska personer. Dock fanns naturligtvis möjligheter för länsförbunden att komplettera partistyrelsens rekommendationer med ytterligare regler, och på flera håll har förbundsstyrelserna valt att ha kvar förbudet mot att ta emot stöd från juridiska personer.10 använde sig av samma rekommendationer 2002 som . Varje kandidat får fritt använda egna medel och ta emot bidrag från fysiska personer. Dock avråder partistyrelsen från att bedriva kampanj med lånade pengar, samt att iaktta en viss varsamhet när det gäller bidrag från juridiska personer. En kandidat bör inte ta emot större bidrag från sådana än och man vidare vara uppmärksam på det särskilda beroendeförhållande som kan uppkomma.11 Även understryker att det står varje kandidat fritt att satsa eget kapital i valkampanjen. Liksom i fall avråder man dock från att låna pengar för att bedriva personvalskampanj. poängterar att partiet är positivt inställt till personval och att man därför vill uppmuntra partiets kandidater att bedriva personvalskampanj. Genom att samtliga kandidater blivit nominerade av partiet förutsätts att de också fullt ut har partiets förtroende. Av det skälet är det naturligt att kandidaterna kan ta emot sponsormedel, direkta såväl som indirekta, från enskilda personer, företag eller organisationer. Om värdet på dessa bidrag överstiger i riksdagsvalet (och mer än i kommun- och landstingsvalen) skall kandidaterna redovisa detta stöd till partiorganisationen. Partistyrelsen betonar dock att de som tar emot 9Moderaterna, för kandidats marknadsföring under personvalsprocessen. Riktlinjer antagna av partistyrelsen . 10Så t.ex. i där det beslutades att personliga kampanjer får finansieras med bidrag från enskilda personer, dock ej med bidrag från juridiska personer. i , Kandidatregler (). 11Folkpartiet, Riktlinjer för personval inför valet antagna av liberalernas partistyrelse . sponsorpengar måste vara vaksamma på risken att hamna i ett beroendeförhållande till sponsorerna.12 är det enda parti som uttryckligen framhåller tveksamhet inför personvalet. I de rekommendationer som parti- styrelsen distribuerade till sina partidistrikt betonas att dagens personmodell är resultatet av en kompromiss mellan partierna och att står fast vid denna överenskommelse. Vad som anses särskilt viktigt är att personvalet inte gynnar dem med stora ekonomiska resurser. är följaktligen också det parti som har de mest rigorösa reglerna när det gäller finansiering av personvals- kampanjer. Reglerna är identiska med dem som antogs 1998. Partidistrikten rekommenderas att inte använda partiets egna medel till personvalskampanjer. Vidare skall den eller de som vid sidan av partiets valkampanj driver egen kampanj redovisa alla intäkter till partiet, media och allmänhet. Den som avser att bedriva eller stödja en personvalskampanj uppmanas även att göra detta i samråd med partiet. Slutligen accepteras inte ekonomiska bidrag till enskilda kandidater. Det parti som såväl 1998 som 2002 åtminstone på central nivå valde att i minst utsträckning avge särskilda rekommendationer var . De kandidater som avsåg att bedriva personvals- kampanj fick inför det senaste valet veta att man som kandidat för förväntades att inför partiorganisationen och väljarna redovisa öppet hur kampanjen skulle finansieras.14 , slutligen, var mer rigoröst. Särskilt års val, då partiet avkrävde sina kandidater en redovisning mitt under pågående valrörelse en total redovisning av vilket stöd – direkt såväl som indirekt – kandidaterna mottagit. Inför det senaste valet hade dessa regler mjukats upp. Det angelägna i att följa den gemen- samma överenskommelsen om öppenhet betonas, men någon särskild redogörelse innan valet krävdes ej . Dessutom understryker partiledningen att i grunden har en positiv attityd till personval och partiets kandidater uppmanas således att bedriva personvalskampanj; på den punkten finns alltså även i fall en skillnad jämfört med i premiärvalet. Dock betonas vikten av att kandidaterna arbetar under 12 , : Komplettering av partistyrelsens rekommendationer inför nomineringsarbetet och de allmänna valen 2002 (, 2002). 13Vänsterpartiet, Faktablad: Personval. 14Centerpartiets , Personvalspraktikan (, 2001). någorlunda likvärdiga villkor, mot bakgrund av den inbördes konkurrenssituation som definitionsmässigt föreligger. Vidare understryks det betydelsefulla att kandidaterna undviker att hamna i beroendeställning till olika intressen när man tar emot bidrag. En betydelsefull skillnad jämfört med premiärvalet är alltså att samtliga partier utom tydligt uppmanar sina kandidater att bedriva personvalskampanj. Även i fall finns dock tendenser till en viss förändring i detta avseende. Partiet framhåller att man står bakom de nuvarande personvalsreglerna och därmed markeras att personvalskampanjer inte är bannlysta. När vi kartlägger omfattningen av det stöd som personvals- kandidaterna uppburit för genomförandet av sina valkampanjer skiljer vi dels mellan internt och externt stöd, dels mellan indirekt stöd och direkt ekonomiskt stöd. Med indirekt stöd avses helt enkelt alla former av kampanjstöd som inte inbegriper pengar, dvs. alla former av kampanjstöd utom transfereringar av likvida medel till kandidaten. Exempel på ett sådant stöd kan vara att bidragsgivaren (vare sig denna är den regionala partiorganisationen, en ungdoms- eller pensionärs- förening inom partiet eller kanske en intresseorganisation eller ett företag utanför partiet) hjälper kandidaten med tjänster som brevutskick och flygbladsutdelning eller materiella varor som t.ex. trycksaker och hyrbilar, gratis eller till subventionerat pris. Det direkta stödet involverar å andra sidan bara pengar som ställs till kandidatens eller kampanjens förfogande, för att därefter användas enligt kandidatens gottfinnande. Gränsen mellan dessa två kategorier är naturligtvis diffus, men vår bedömning är att kategoriseringen väl tjänat sitt syfte: att fånga upp en så stor del av det totala stödet till personvalskampanjer som möjligt. Det ska också poängteras att det inte finns någon på förhand given gradering mellan dessa kategorier av stöd – det indirekta stödet kan vara mer betydelsefullt och värdefullt för en kampanj än det ekonomiska stödet. Först finns anledning att fånga frekvensen av personvalskampanjer i de två valrörelser där sådana kampanjer förekommit. Figur 1 visar hur många kampanjer som rapporterats i genomsnitt från respektive partis partiombudsmän. Antal personvalskampanjer per distrikt. Kommentar: Figuren visar antalet personvalskampanjer i medeltal per partidistrikt och baseras på de partiorganisationer som ingår i paneldatabasen. ( N=112.) Antalet personvalskampanjer har ökat hos samtliga partier sedan 1998 års valrörelse.15 Totalt sett uppger partifunktionärerna i 81 av 112 paneldistrikt () att det förekommit personvals- kampanjer inom deras partidistrikt års valrörelse, att jämföras med 1998 då 68 () av paneldistrikten rapporterade om en eller flera personvalskampanjer inom distriktet. Själva frekvensen eller förekomsten av personvalskampanjer har alltså ökat med inom panelen. Noteras kan dock att antalet personvalskampanjer varierar starkt mellan de olika distrikten. I vart fjärde distrikt förekom alltså inga kampanjer överhuvudtaget och i 14 fall förekom endast en kampanj. Alla partier rapporterar om ett ökande antal personvalskampanjer, men ökningen är störst hos de partier som 15 Vad som närmare bestämt avses med personvalskampanj definieras ej i enkäten. Det är alltså upp till respondenterna själva att avgöra innebörden i begreppet. Sannolikt varierar bedömningarna härvidlag. hade flest kampanjer: , och . Totalt sett rapporterade paneldistrikten om 345 personvalskampanjer 1998 och hela 862 kampanjer 2002.16 Det är således uppenbart att förekomsten av personvalskampanjer ökat dramatiskt valrörelse jämfört med den som ägde rum tidigare.17 Också andelen partidistrikt (motsvarande) som valt att ge någon form av stöd till enskilda personvalskampanjer har ökat sedan valet – då uppgav sammanlagt av de regionala partiorganisationerna att de givit någon form av stöd till några eller alla personvalskandidater; 2002 hade motsvarande andel stigit till . Detta övergripande mönster kan tolkas som att personvalskampanjerna , i högre grad än tidigare, börjar betraktas som ett normalt och inom vissa partier också önskvärt inslag i valrörelsen. Åtminstone i de partier som tydligt bejakar personvalsreformen finns av allt att döma en ambition att i ökad utsträckning stödja kandidaternas kampanjer med de resurser som partiorganisationen kan mobilisera. 16 Den totala mängden personvalskampanjer som rapporterats in av de 137 svarande partidistrikten uppgick till 1031, vilket kan jämföras med 518 kampanjer totalt sett 1998. Detta innebär i genomsnitt 7,5 personvalskampanjer per distrikt 2002, vilket innebär, om man antar att detta medelvärde också gäller i lika hög grad även för de icke svarande distrikten, att det totala antalet personvalskampanjer valrörelse uppgick till knappt 1 400 stycken. Motsvarande medelvärde års valrörelse var 3,2 kampanjer per distrikt. 17 En möjlig förklaring till denna stora ökning är dock att det har skett en förändring i synen på vad en personvalskampanj är för något. Det är inte otänkbart att det som för två valrörelser sedan betraktades som normal kampanjaktivitet från en kandidat på partiets riksdagslista numera klassificeras som en personvalskampanj, trots att det rent innehållsligt inte skiljer sig så värst mycket åt. Man bör vidare komma ihåg att det är partifunktionärernas uppfattningar hur många kampanjer som genomförts inom distriktet som ligger till grund för uppskattningen av det totala antalet kampanjer; också här finns uppenbara felkällor. Allt detta till trots tycks skillnaderna ändå vara så pass omfattande och genomgående att slutsatsen ändå måste bli att antalet personvalskampanjer ökat kraftigt års valrörelse. Bilaga 7 SOU 2004:22 Förekomst av någon form stöd. Nej, ingen kandidat har fått stöd Ja, vissa kandidater har fått stöd Ja, alla kandidater har fått stöd Vet ej / ej svarat Kommentar: tabellen visar andelen regionala partiorganisationer som givit någon form av stöd till personvalskampanjer (N=105) respektive 2002 (N=112). Data från paneldatabasen. En generell ökning av såväl frekvensen av kampanjer som partiorganisatoriskt stöd till dessa kan alltså noteras. Vare sig det första orsakat det andra eller tvärtom kan det därför konstateras att partiorganisationernas engagemang i personvalskampanjerna intensifierats. Det finns anledning att se närmare hur detta stöd mer precist har tagit sig uttryck i olika stödformer. Enligt partifunktionärerna har det indirekta stödet överskuggat det direkta stödet till personvalskandidater valkampanj. Två tredjedelar () av de distrikt som givit stöd till personvalskandidater uppger att det indirekta stödet dominerat över det direkta. Tabell 2 visar omfattningen av olika former av indirekt stöd inom partierna. Det är i första hand de borgerliga partierna som bistått sina kandidater med ett indirekt stöd. Även socialdemokraterna tycks dock satsa betydande resurser, särskilt om man beaktar att andelen personvalskandidater var något lägre i detta parti. Socialdemokraterna skiljer ut sig som det parti som ger personvalskandidaterna mest uppbackning när det gäller valaffischer. är det parti som satsat hårdast. Partiet har i högre grad än övriga partier bistått sina kandidater med stöd när det gällt talunderlag, annonsering, flygblad och broschyrer samt kampanjplanering. De övriga borgerliga partierna samt socialdemokraterna erbjuder också de en relativt hög omfattning på sitt indirekta stöd, medan och insatser generellt sett är av det mer försumbara slaget. Jämförs de båda personvalrörelserna kan också här en generell ökning skönjas – bortsett från annonser i etermedia och förmedling av mediekontakter har alla former av stöd från partiorganisationerna ökat i omfattning . Förändringen är särskilt tydlig när det gäller hjälp med taltillfällen, broschyrer och flygblad samt hemsida och/eller annons på Internet. Genomsnittligt antal kandidater per partidistrikt och stödform. Kommentar: Tabellen visar medelvärden för olika former av indirekt stöd till personvalskampanjer års valrörelse, uttryckt i termer av hur många kandidater i genomsnitt som fått respektive stödform från partiorganisationen. Tabellen visar också de totala genomsnittliga värdena års valrörelse. *undersökning skiljdes mellan Hålla tal på offentliga möten samt Hålla tal på partimöten, medan undersökning bara efterfrågade i vilken utsträckning kandidaten Gavs tillfälle att tala på offentliga möten visas därför värdet för Hålla tal på offentliga möten, men eftersom formuläret innehöll ytterligare ett alternativ för tal är data inte direkt jämförbara med notering. Däremot tycks inte antalet partidistrikt som ger indirekt stöd till personvalskandidater ha ökat. Bland de distrikt som ingår i panelen är antalet indirekt stödjande partiorganisationer ; 63 eller ganska precist hälften av alla distrikt har uppgivit indirekt stöd i någon form till minst en kandidat under båda valrörelserna. I det senaste valet var det sammanlagt endast fem distrikt () som enbart gav ekonomiskt stöd till kandidaterna, 34 distrikt gav både indirekt och direkt stöd (), medan 42 partidistrikt () enbart gav indirekt stöd till kandidaterna. Det konstaterades inledningsvis att finansieringen av personliga valkampanjer utgjorde ett omdiskuterat inslag när det nya personvalssystemet sjösattes. En farhåga har gällt risken att kandidaternas personvalkampanjer kommer att leda till upp- komsten av tveksamma förbindelser mellan valda representanter och bidragsgivare. Hur har finansieringen av personvalskampanjer utvecklats sedan personvalssystemet introducerades ? Har stödet ökat? Vilka partier ger mest? Och vilken typ av distrikt är det som i första hand anslår direkta medel till personvals- kampanjer? Det är som framhållits viktigt att skilja mellan finansiellt stöd som kommer från det egna partiet och stöd som kommer från andra källor. Till det senare räknas i detta sammanhang såväl sido- och underorganisationer inom respektive parti som aktörer och intressen som formellt fristående från är partiet. Kommentar: Figuren visar förändringar i det direkta ekonomiska stödet från partiorganisationer till personvalskampanjer. Summorna har inte justerats för förändringar i penningvärdet. Figuren visar den totala summan (ej paneldata) rapporterat stöd års valrörelser. Den viktigaste iakttagelsen i figur 2 och tabell 3 är att även om den totala stödsumman ökat något mellan valen () har den genomsnittliga stödnivån reducerats med närmare två tredjedelar (från ca per kandidat till ca per kandidat). Direkt ekonomiskt stöd 1998 och 2002. Kommentar: Tabellen visar summan av det ekonomiska stöd per parti som utgick från partiorganisationen till personvalskampanjer, det totala antalet kandidater per parti som erhöll ekonomiskt stöd från partiorganisationen samt den genomsnittliga summan stöd för varje kandidat inom respektive parti samt totalt. Data från paneldistrikten. (N=96). till har utelämnats då partiet inte ger ekonomiskt stöd till personvalskampanjer. Ytterligare två observationer kan göras när det gäller det finansiella stödet. För det första har såväl den totala stödsumman som antalet kandidater som fått stöd ökat . som antalet kandidater mer än tredubblats (från 84 kandidater 1998 till 266i valet ) så har partiernas totala stöd ökat tämligen marginellt under samma tid.18 Detta innebär naturligtvis inte att nedgången i det tillgängliga stödet fördelats jämt över kandidaterna på det sätt 18 Återigen måste dock en reservation av metodkaraktär göras. enkät ombads respondenterna att lista alla personvalskandidater inom partidistriktet, samt uppge hur mycket var och en erhållit i ekonomiskt stöd från partiet. enkät ombads i stället svarspersonerna att ange det totala antalet personvalskandidater, samt ange hur mycket det totala ekonomiska stödet uppgått till. som medelvärdesberäkningarna antyder, snarare är det rimligt att anta att konkurrensen om det tillgängliga stödet hårdnat. (Vi återkommer till frågan om vilka kandidater som erhållit stöd. )19 Sammantaget tycks partierna inte vara särskilt benägna att utöka den finansieringsnivå som etablerades val. För det andra har det partiorganisatoriska stödet förändrats inom partierna. Mest avvikande är socialdemokraterna och , som drastiskt minskat respektive ökat sitt stöd till personvalskandidaterna jämfört med val. I fall handlar ökningen om en policyförändring. Den kraftiga nedgången i socialdemokraternas fall beror nästan helt på att partidistriktet i – som 1998 anslog i stöd till personvalskampanjer – i valet nöjde sig med att tilldela kandidaterna sammanlagt . Vidare kan tydliga skillnader mellan blocken urskiljas – inom vänsterblocket (socialdemokraterna, och ) har endast fem partidistrikt uppgivit att de givit ekonomiskt kampanjstöd 2002. Motsvarande siffra inom det borgerliga blocket är inte mindre än 32 distrikt. och är de partier som såväl 1998 som 2002 ger det största ekonomiska stödet och finansierar flest kandidater. Dessa mönster återspeglas också i våra paneldata. Som framgår av tabell 4 tycks alla partier i panelurvalet ha valt att ge ekonomiskt stöd till personvalskampanjer i högre omfattning vid valrörelse, detta dock med undantag för och som istället bibehållit ett redan ganska ansenligt ekonomiskt engagemang. Totalt sett har antalet partidistrikt som gav ekonomiskt stöd ökat eller 12 fall.