sou · GSB3109 · 2005-01-01 00:00:00 — I BBR finns för nyproduktion ett underlag för energiberäkning. Detta underlag måste dock kompletteras och förbättras för att uppfylla direktivets krav, framför allt vad gäller energihushållningskrav för komfortkyla, transport av ventilationsluft och fast belysning. ser över reglerna i kapitel 6 om hygien, hälsa och miljö och i kapitel 9 om energihushållning och värmeisolering. Målet med översynen är att byggreglerna skall styra mot en minskad energianvändning som kraven på hygien, hälsa, miljö och värmekomfort säkerställs. Vid översynen, som beräknas vara färdig , kommer även kraven enligt direktivet om byggnaders energi- prestanda att beaktas. Ytterligare översynsarbete kan dock komma att bli nödvändigt som en följd av det standardiseringsarbete som sker inom det europeiska standardiseringsorganet CEN1. Direktivet bedöms i denna del kunna genomföras genom Bover- kets föreskrifter. Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna utifrån de antagna metodi- kerna (jfr artikel 3) fastställa minimikrav på byggnaders energipre- standa. Kraven skall ses över minst . Följande katego- rier av byggnader får undantas från minimikraven: Byggnader eller monument med officiellt skydd som del av en utvald miljö, eller på grund av deras särskilda arkitektoniska eller historiska värde, om överensstämmelse med kraven skulle medföra oacceptabla förändringar av deras särdrag eller utse- ende. Byggnader som används för andakt och religiös verksamhet. 1 Conseil Européen pour la Normalisation och rådets direktiv /91/EG Tillfälliga byggnader som är avsedda att användas eller mindre, industrianläggningar, verkstäder och jordbruksbyggna- der med lågt energibehov som inte är avsedda som bostäder samt jordbruksbyggnader som inte är avsedda som bostäder och som används inom en sektor som omfattas av ett nationellt sektorsavtal om energiprestanda. Bostadshus som är avsedda för användning mindre än . Fristående byggnader med en total användbar golvarea på mindre än . Det åvilar medlemsstaterna att själva, med utgångspunkt från nationella förutsättningar, fastställa miniminivåer för byggnaders energiprestanda. Direktivet ställer inte heller några krav på att exi- sterande minimikrav skall ändras. För del är det målen för miljö- och energipolitiken som föranleder kraven på byggnaders energihushållning. Såsom har nämnts ovan föreskriver 8 § BVF att byggnadsverk och deras installationer för uppvärmning, kylning och ventilation skall vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att den mängd energi som med hänsyn till klimatförhållandena på platsen behövs för användandet är liten och värmekomforten för brukarna till- fredsställande. Minimikrav som får betydelse för byggnaders ener- gianvändning finns i kapitel 9 i BBR, bl.a. avseende byggnadens klimatskärm, ventilation samt värmeproduktion och värmedistri- bution. Bestämmelser om ventilation, innefattande bl.a. minimikrav på till- och frånluftsflöden, finns i kapitel 6 i BBR. I princip skall alla byggnader som uppförs eller ändras uppfylla kraven. De änd- ringar som behöver göras i underlaget för energiberäkningen (jfr artikel 3) faller inom behörighet. Några andra författningsändringar torde inte behövas. Artikeln föreskriver att nödvändiga åtgärder skall vidtas för att nya byggnader skall motsvara de minimikrav på energiprestanda som avses i artikel 4. I fråga om nya byggnader med en total användbar och rådets direktiv /91/EG golvarea skall en bedömning göras av om alternativa energiförsörjningssystem är tekniskt, miljömässigt och ekonomiskt genomförbara innan byggandet inleds. Minimikrav för byggnaders energiprestanda finns, såsom har nämnts ovan, i BBR. Reglerna omfattar i princip alla byggnader. De byggnader som undantas är ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk och jämförlig näring, s.k. friggebodar och byggnader av hemlig natur, vilka används inom totalförsvaret. BBR är under omarbetning för att uppfylla direktivets krav. Artikeln innehåller en särskild bestämmelse för nya byggnader vars golvarea överstiger . Bestämmelsen innebär att innan en sådan byggnad börjar uppföras skall genomförbarheten av alter- energiförsörjningssystem (kraftvärme, fjärrvärme, värme- pumpar eller decentraliserad förnybar energi) ha bedömts. Någon sådan bestämmelse finns inte i dagens regelverk. Vårt förslag till hur direktivet skall genomföras i denna del finns i avsnitt 5.3. Artikeln föreskriver att vid större renoveringar av byggnader, vars golvarea överstiger , skall byggnadens energiprestanda för- bättras för att uppfylla minimikraven i artikel 4 i den mån det är tekniskt, funktionellt och ekonomiskt genomförbart. Kraven får fastställas antingen för den renoverade byggnaden i dess helhet eller för de renoverade systemen eller komponenterna när de ingår som en del i en renovering, vilken skall genomföras inom en be- gränsad tidsperiod. När direktivtext översätts från ett av de officiella språken till ett lands eget språk, kan vissa begrepp komma att översättas rutinmäs- sigt och utan möjlighet till analys av vilka konsekvenser användan- det av en viss term kan få. För att undvika tillämpningsproblem anser vi att begreppet renovering bör tolkas utifrån direktivets syfte och i relation till svensk byggnadslagstiftning. och rådets direktiv /91/EG Begreppet renovering tillämpas inte i Allmänna råd om ändring av byggnad (BÄR) och inte heller i PBL, BVL och BVF. De begrepp som används är nybyggnad, underhåll och änd- ring. Nybyggnad innebär att en ny byggnad uppförs. Underhåll avser inre och yttre åtgärder som bevarar en byggnad i sitt skick. Underhåll avser både arbeten som måste göras vid upprepade tillfällen under en brukstid och speciella åtgärder som skall hålla byggnaden i ett gott tekniskt skick eller främja en rationell drift av byggnaden. Exempel på underhålls- åtgärder är ommålning, tapetsering, omläggning av tak och byte av golvbeläggning. Även skötsel och injustering av t.ex. anord- ningar för energihushållning ingår i underhållsbegreppet. Ändring kan delas in i två kategorier – tillbyggnad och annan ändring. Tillbyggnad innebär att byggnadens volym ökar. Hit räknas t.ex. påbyggnad och utgrävning för källare, men inte att en vind inreds inom befintlig byggnadsvolym. Annan ändring, dvs. annan ändring än tillbyggnad, avser yttre eller inre åtgärd som innebär ändring av t.ex. planlösning, fasad, konstruktion och installation eller byte av inredning och mate- rial i större omfattning än vad som följer av underhåll. I punkten 13 i direktivets ingress har en ansats gjorts att definiera vad som är att anse som en större renovering: Större renoveringar av befintliga byggnader över en viss storlek bör ses som en möjlighet att vidta kostnadseffektiva åtgärder för att förbättra energiprestandan. Större renoveringar är exempelvis sådana fall där den totala renoveringskostnaden för byggnadens skal och/eller energiin- stallationer såsom uppvärmning, varmvattenförsörjning, luftkonditio- nering, ventilation och belysning överstiger av byggnadens värde, exklusive värdet av den mark där byggnaden är belägen, eller där av skalet på byggnaden skall renoveras. Det enda värde som enligt svensk lagstiftning är lätt att tillämpa för en byggnad är dess taxeringsvärde. Att använda sig av taxeringsvär- det för att avgöra i vilka fall krav skall ställas på förbättring av en energiprestanda skulle dock, med hänsyn till variationen i taxeringsvärden i landet, innebära att lika fall inte bedöms lika. Exempelvis skulle gränsen om utlösas betydligt snabbare för en byggnad i glesbygd (där taxeringsvärdena regelmässigt är låga) och rådets direktiv /91/EG jämfört med en motsvarande byggnad i ett storstadsområde eller tillväxtkommun (där taxeringsvärdena regelmässigt är höga). Vi anser därför att det är olämpligt att införa en regel som är kopplad till en taxeringsvärde. Alternativet – att bedöma om av byggnadens skal skall renoveras – bedömer vi vara svårt att tillämpa. En annan lösning bör således väljas, vilken lämpligen kan ha sin grund i bygglagstiftningens terminologi. Grundkraven för energihushållning finns, såsom har anförts ovan, i 2 § första stycket 6 BVL. I lagrummet föreskrivs att bygg- nadsverk som uppförs eller ändras skall uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om energihushållning och värmeisolering. Enligt 8 § BVF skall byggnadsverk och deras installationer för upp- värmning, kylning och ventilation vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att den mängd energi som med hänsyn till klimat- förhållandena på platsen behövs för användandet är liten och vär- mekomforten för brukarna tillfredsställande. I 10 och 11 §§ BVF finns ytterligare bestämmelser om de krav som ställs på nya byggnader. Bl.a. skall uppvärmningssystemet i en byggnad utformas så att skilda energislag som är lämpliga från all- män energisynpunkt kan användas utan omfattande ändringar. Enligt 14 § BVF skall dessa krav uppfyllas när en byggnad byggs till eller ändras på annat sätt när det gäller den tillbyggda delen eller ändringen. Härvid skall hänsyn tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar. Direktivets syfte är att främja en effektiv användning av energi i byggnader. Detta låter sig kostnadseffektivt bäst göras när en byggnad byggs till eller genomgår ändringar beträffande t.ex. sin fasad (då tilläggsisolering kan ske), planlösning eller andra installa- tioner av mer omfattande karaktär. En tolkning som vi bedömer stämma överens med direktivets intentioner är att med renovering låta förstå tillbyggnad och annan ändring. Dagens lagstiftning – BVL och BVF – innehåller krav på att såväl tillbyggda delar som ändringar skall uppfylla nybyggnadskrav. byggregler innehåller dock endast krav för ny- och tillbyggnad, inte för änd- ring (jfr 1:2 BBR). Regelverket finns således på plats i BVL och BVF, men har inte utfärdat några bindande föreskrifter för annat än ny- och tillbyggnad. För att genomföra direktivets krav behöver därför befintliga bestämmelser kompletteras med föreskrifter av såvitt avser energianvändning vid änd- ringsarbeten. Övriga överväganden framgår av kapitel 4.4. och rådets direktiv /91/EG Direktivet föreskriver att ett energicertifikat skall göras tillgängligt för ägaren, eller att ägaren gör ett certifikat tillgängligt för den pre- sumtive köparen eller hyresgästen i respektive fall när byggnader byggs, säljs eller hyrs ut. Certifikatet får vara högst . Ett certifikat för lägenheter får grunda sig på en gemensam certifie- ring av en hel byggnad med ett gemensamt värmesystem eller på bedömningen av en annan representativ lägenhet i samma byggnad. De byggnadskategorier som räknas upp i artikel 4.3 får undantas från kravet på energicertifikat. Certifikaten skall innehålla referensvärden för att en konsument skall kunna jämföra och bedöma en energiprestanda och skall åtföljas av rekom- mendationer för hur energiprestanda kan förbättras kostnadseffek- tivt. I större offentliga byggnader skall certifikaten anslås på en plats som är väl synlig. Svensk rätt innehåller inte några bestämmelser av det slag som arti- kel 7 avser. För att genomföra direktivet föreslår vi att en lag om energideklaration av byggnader införs. Hur regelverket skall ut- formas beskrivs i kapitel 5. Artikel 8 reglerar förfarandet för att minska energianvändningen och begränsa koldioxidutsläppen från värmepannor. Medlemslän- derna ges två alternativ. Alternativ (a) innebär regelbunden kon- troll av värmepannor med en nominell effekt på (kW) vilka eldas med flytande eller fasta bränslen som inte är förnybara. Sådana inspektioner får också tillämpas på värmepannor för annat bränsle. Värmepannor med en nominell effekt på minst 100 kW skall inspekteras minst . För värmepannor som eldas med gas kan intervallet för inspektion utsträckas till . I fråga om värmeanläggningar med värmepannor med en nomi- nell effekt på minst 20 kW och som är skall hela värmeanläggningen inspekteras . Vid inspektionen skall en bedömning göras av värmepannans effektivitet och pan- nans dimensionering i förhållande till byggnadens värmebehov. och rådets direktiv /91/EG grundval av inspektionen skall inspektören ge råd till användarna om utbyte av värmepannorna, andra förändringar i värmesystemet och alternativa lösningar. Alternativ (b) ger medlemsstaterna möjlighet att ge råd till bru- karna om utbyte av värmepannorna och andra förändringar i vär- mesystemet. För att alternativ (b) skall kunna väljas måste effek- terna i stort sett motsvara effekterna av ett system med obligato- risk och återkommande kontroll. En medlemsstat, som väljer alter- nativ (b), skall översända en rapport till kommissionen där likvärdigheten mellan alternativ (a) och (b) bedöms. Enligt kommittédirektiven för vårt uppdrag bör alternativ (b), dvs. rådgivning, i första hand analyseras och formerna för hur uppfölj- ningen skall gå till särskilt beaktas. I kapitel 7 lämnar vi en samlad redogörelse för våra överväganden och förslag rörande värmepan- nor. Redan här skall dock sägas att vi förordar alternativ (b), dvs. Regler om krav på kontroll av värmepannor behövs därför inte. Däremot kommer, i de fall en byggnad värms upp med värmepanna, en bedömning av pannan att ske inom ramen för den bedömning som föreslås ske enligt lagen om energideklara- tion av byggnader. I syfte att minska energianvändningen och begränsa koldioxidut- släppen föreskriver artikeln att medlemsstaterna skall fastställa nödvändiga åtgärder för regelbunden inspektion av luftkonditione- ringssystem med en nominell effekt på . Inspektionen skall innefatta en bedömning av luftkonditionering- ens effektivitet samt luftkonditioneringens dimension i förhållande till byggnadens kylbehov. Lämpliga råd skall ges till användarna om möjlig förbättring eller utbyte av luftkonditioneringssystemet och om alternativa lösningar. och rådets direktiv /91/EG Såsom har beskrivits i anslutning till artikel 2 ovan kan luftkonditioneringssystem ges en begränsad tolkning och omfatta enbart den eller de kylproducerande enheterna, eller en vidare tolk- ning som omfattar kylmaskineri, ventilation, kyldistributions- system och reglersystem. På grund av det komplexa samband som råder mellan en kylbehov och dess totala energibalans förordar vi det senare alternativet. En luftkonditioneringssystem skall inspekteras regel- bundet. Närmare regler om det bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Ett bemyndigande ges i den föreslagna lagen om energideklaration av byggnader. För en förordning om kontroll av luftkonditioneringssystem kan erfaren- heter dras från tillämpningen av förordningen (1991:273) om funktionskontroll av ventilationssystem (OVK). Enligt artikel 10 skall certifieringen av byggnader, utarbetandet av åtföljande rekommendationer och inspektionen av värmepannor och luftkonditioneringssystem utföras på ett oberoende sätt av kvalificerade och/eller auktoriserade experter, oavsett om dessa arbetar som egenföretagare eller är anställda av offentliga organ eller privata företag. Direktivet föreskriver inte närmare vilken kompetens som certifie- rare och kontrollanter skall ha. Det är därmed upp till varje land att besluta om kompetenskrav. Kapitel 9 innehåller våra överväganden i denna del. Artikel 11 föreskriver att kommissionen, med biträde av den kom- mitté som inrättas genom artikel 14 i direktivet, skall utvärdera direktivet och vid behov lägga fram förslag om ändringar. och rådets direktiv /91/EG Bestämmelsen riktar sig till kommissionen och kräver ingen åtgärd. I artikeln sägs att medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder för att informera dem som använder byggnader om de olika meto- der som bidrar till förbättrad energiprestanda. På begäran av en medlemsstat skall kommissionen biträda medlemsstaten med att organisera sådana informationskampanjer. och är sektorsmyndigheter för sta- tens energi- respektive bostadspolitik. Deras uppdrag formuleras i instruktioner för respektive myndighet, i årliga regleringsbrev och i särskilda regeringsuppdrag. Dessa myndigheter bedriver omfattande informationsverksamhet. Våra förslag när det gäller lämpliga åtgärder för att stärka direktivets syfte samt lämplig orga- nisation för att genomföra direktivet framgår av kapitel 10 respek- tive kapitel 11. Enligt artikel 13 skall delarna 1 och 2 i bilagan, som innehåller den allmänna ramen för beräkning av byggnaders energiprestanda enligt artikel 3, ses över med regelbundna mellanrum. Artikeln riktar sig till kommissionen och den kommitté som aves i artikel 14 och kräver därför ingen åtgärd. Från nationell synpunkt är det dock lämpligt att de närmare föreskrifterna om en energide- klarations innehåll meddelas av regeringen genom förordning, så att en snabb anpassning till kommissionens översyner kan göras. och rådets direktiv /91/EG I artikeln föreskrivs att kommissionen skall biträdas av en kom- mitté. En sådan kommitté – Energy Demand Management Com- mittee – bildades . Den har bl.a. befogenhet att besluta om kompletterande rättsliga instrument inom ramen för direktivets område. Artikeln kräver ingen åtgärd. Direktivet skall enligt punkt 1 i artikel 15 vara införlivat i medlems- staternas nationella lagstiftning . Med- lemsstaterna får dock på grund av bristande tillgång på kvalificerade experter ta på sig för att fullt ut tillämpa bestäm- melserna i artiklarna 7, 8 och 9. Direktivet skall i så fall vara genomfört . Direktivet ger möjlighet att skjuta upp genomförandet vad gäller krav på energideklarering (energicertifiering) samt kraven rörande värmepannor och luftkonditioneringsanläggningar. Våra över- väganden och förslag rörande genomförandefasen finns huvudsak- ligen i kapitel 11. Artikeln innehåller en formell bestämmelse om direktivets ikraft- trädande. Artikeln kräver ingen åtgärd. och rådets direktiv /91/EG Artikeln innehåller en formell bestämmelse om direktivets adres- sater. Artikeln kräver ingen åtgärd. 3 Energiaspekter i bebyggelsen Direktivet om byggnaders energiprestanda är ett viktigt instrument för EU och medlemsländerna för att effektivisera energianvänd- ningen och därmed minska koldioxidutsläppen och realisera den outnyttjade energihushållningspotentialen i bebyggelsen. EU:s medlemsländer har givits stor frihet när det gäller hur direktivet skall genomföras. Det svenska genomförandet bör därför ses i ske- net av alla de nationella ansträngningar som görs för att reducera miljöbelastningen från energihanteringen. Systemet för energide- klarationer skall byggas upp så att det understödjer en process där marknaden anpassar sig till nya miljökrav. Stora in- satser kommer att krävas av såväl staten som företag och enskilda medborgare. Detta kapitel syftar till att ge en bred bakgrundsin- formation kring energi i bebyggelsen inför de senare kapitlen, som mer specifikt behandlar de problemställningar som vi har att ut- reda. Enligt SCB finns ca 1,8 miljoner permanentbebodda småhus i . Försäljning kommer att vara det främsta skälet för att ett småhus skall energideklareras. såldes drygt 63 000 småhus på den öppna marknaden. Ett småhus ägs i medeltal . Uppgifterna ovan är hämtade från SCB:s energistatistik för . Den definition av permanentbebott småhus som SCB har använt är byggnad som är inrättad som bostad för en eller två familjer, och byggnad i vilken minst en person är folkbokförd. Energiaspekter i bebyggelsen SOU 2004:109 I antalet har även sådana byggnader inkluderats som enligt genomförd fastighetstaxering utgör fritidshus eller byggnad på jordbruksfastighet, eller som har lågt byggnadsvärde, om ovanstående villkor är uppfyllda. Antalet hyresfastigheter, dvs. fastigheter med byggnader vilka används till bostad åt minst tre familjer eller till kontor, butik, hotell, restaurang och liknande verksamhet, är ca 120 000. Dessa fastigheter omfattar ca 195 000 byggnader. Ca 120 000 byggnader består till övervägande del av bostäder. För denna kategori kommer uthyrning av hyreslägenhet eller överlåtelse av bostadsrättslägenhet att vara den utlösande faktorn för att upprätta en energideklaration. Bedömningen är att flertalet byggnader (ca 80–) kommer att omfattas av krav på energideklaration då regelverket trätt i kraft till följd av att någon lägenhet i de flesta hyreshus får ny innehavare. I direktivet ställs också krav på att byggnader med en total an- vändbar golvyta på och som inhyser offentliga myn- digheter och institutioner som tillhandahåller offentliga tjänster för ett stort antal personer skall energideklareras. Flertalet av dessa byggnader definieras enligt fastighetstaxeringslagen som special- byggnader och är bl.a. undantagna från fastighetsskatt. De byggna- der som vi föreslår skall tillhöra kategorin är ca 75 000–100 000 till antalet. Enligt en enkätundersökning av SCB finns 690 000 fritidshus i . –2001 har antalet bostäder i landet ökat med till 4,3 miljoner bostäder. var dock nybyggnationen mycket låg, i genomsnitt färdigställdes 14 300 bostäder . påbörjades byggandet av 23 000 bostadslägenheter, vilket är en ökning jämfört med föregå- ende år. Alla nya byggnader omfattas också av kravet på energide- klaration. SOU 2004:109 Energiaspekter i bebyggelsen Tabell 3.1 Total uppvärmd area i småhus, flerbostadshus och lokaler , angiven i miljoner kvadratmeter Småhus (inklusive småhus på jordbruksfastigheter och Källa: SCB, EN 16 . uppgick den totala byggverksamheten till . Ca utgjordes av investeringar och resterande av reparationer och underhåll som upp- handlats på marknaden. Till detta kommer reparationer och under- håll som genomförs i egen regi och som kan beräknas till 30–. Investeringarna i byggsektorn utgör av lan- dets totala investeringar och andelen ökar. SCB redovisar att om- byggnader påbörjades i 24 600 lägenheter , vilket var en ökning jämfört med året innan. Statliga och kommunala lantmäterimyndigheter ansvarar för all fastighetsbildning i landet. På () i finns det centrala fastighetsregistret med uppgifter om alla landets fastigheter och deras ägare. LMV ansvarar för all drift av fastighets- registret och utsändning av alla dokument. Aktuella uppgifter om ägande och andra rättigheter i fastigheterna finns i fastighetsregist- rets inskrivningsdel. Den delen av registret hanteras av inskriv- ningsmyndigheterna (IM) som till antalet är sju stycken. IM kon- trollerar att handlingar gällande köp och andra förvärv av fastighe- ter uppfyller de formella kraven och att erforderliga tillstånd läm- nats. IM prövar också ansökningar om inteckningar och om in- skrivning av rättigheter. fastställer even- tuell stämpelskatt och är således även beskattningsmyndighet. Också får besked om nya ägare. ansvarar för taxering av fastigheter och har kompletterande uppgifter till grund för sin värdering vid fastighetstaxering. Dessa uppgifter finns i fastighetstaxeringsregistret och vissa av dem sänds vidare till LMV. Noteras kan att fritidshus är svåra att identifiera, eftersom registret över dessa byggnader numera inte uppdateras. Vi har där- för valt att inkludera fritidshusen i den kategori av fastigheter där inte någon person är folkbokförd. LMV lämnar uppgifter till , som sammanställer statistik över bostadsbeståndet. Samtliga landets kommuner utom tre har träffat avtal med LMV om att kommunerna skall registrera uppgifter i fastighetsregistrets byggnadsdel. Dessa kommuner har sedan rätt att ta del av uppgif- terna i byggnadsdelen samt göra sökningar. Vidare prenumererar 223 av landets 290 kommuner på LMV:s fastighetsregister, vilket innebär att de även får tillgång till uppgifter om fastighetsbeteck- ning, lagfaren ägare etc. Informationen lägger sedan kommunerna in i egna register. lämnade ett delbetänkande, Byggnadsdeklarationer – Inomhusmiljö och energi- användning (SOU 2004:78). Utredningen har genom en enkät och uppföljande kontakter bildat sig en uppfattning om kommunernas hantering av uppgifter om radon, ventilation och energianvändning i bebyggelsen. Många, men inte alla, hade register om radon och ventilation, men ingen av de tillfrågade kommunerna förfogade över register om energianvändning.