sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Dessa system utgör alltså inte renodlade premie- reservsystem. Fondering är däremot vanlig för långsiktig verksamhet inom den privata sektorn. Ett typexempel är pensionsförsäkringar där in- betalda medel fonderas och förvaltas tills utbetalning sker för ändamålet, dvs. Finansieringen av kärnavfall är också ett utpräglat premiereservsystem: 1.respektive kärnkraftsproducent betalar avgift som fonderas och förvaltas av ; 2.avgifterna baseras på producerad el och förväntade kostnader för avfallshanteringen i respektive kärnkraftsanläggning, 3.de fonderade medlen knyts till respektive betalande elprodu- cent. De olika producenterna har var sin delfond inom kärn- avfallsfonden. Producenterna är alltså inte kollektivt ansvariga för avfallskostnaderna; 4.medlen får endast användas för sitt ändamål; 5.eventuellt överskott i en delfond vid slutförd förvaring tilldelas producenten som finansierat den. Kärnavfallets finansiering har alltså likheter med privat pensions- försäkring som skall finansiera uppehället då den inkomstbringande verksamheten avslutats. På liknande sätt skall Kärnavfallsfonden finansiera en industris framtida avfallskostnader. Finansieringen är i båda fallen mycket långsiktig och byggs upp genom fondering. Ekonomiska projekt har varierande finansieringsproblem. Det typiska industriprojektet har initiala investeringskostnader som måste finansieras innan intäkter realiseras. Det gäller också kärn- kraftverk som intresserar oss här. Figur 1: Kassaflöde från ett projekt I figur 1 presenteras ett synnerligen förenklat kassaflöde av ett industriprojekt. Förenklingarna består i antagandena att: 1.investeringar kommer helt i period 1, 2.projektets livslängd är T (8) perioder, 3.inkomster strömmar in 2-T, 4.diskonteringsfaktorn är noll, 5.alla storheter är kända, dvs. att projektet är riskfritt. Figur 1 illustrerar en parts (projektets eller företagets ägares) in- täkter och kostnader. Om intäkterna överstiger kostnaderna går projektet med vinst. Ett viktigt implicit antagande är att ägande- rätterna är bestämda och upprätthållna av rättsordningen. Parterna i projektet vet vad som tillkommer dem. Nedan antar vi genomgående att företagen i kärnkraftsindustrin är publika vinstmaximerande aktiebolag. I realiteten har vi en blandning av privata och statliga bolag.3 En första komplikation uppkommer om vi antar att ägaren till projektet inte kan eller avser att helt finansiera projektet själv. I så fall krävs lån, vilket innebär ränta. Räntan är en kostnad som på- verkar marknadsvärdet för hela projektet. Värdet bestäms av att investerare på marknaden är villiga att betala nuvärdet, netto 3 Det bortses ifrån att staten har dubbla roller som lagstiftare, ansvarstagare och ägare. (NPV) för projektet, eftersom det är vad de kan få vid alternativ säker placering av sina tillgångar, t ex på ett bankkonto eller genom köp av statsobligationer. Nuvärdet kalkyleras som: (Bt Ct ) (1 + i) där Bt är intäkten vid tid, t, och Ct är kostnaden vid tid, t . i är dis- konteringsfaktor eller räntesats. Projektets livslängd (produktion och försäljning av el) är T med t = 0,1.T. Tid 0 representerar startpunkten av projektet. Under sin livstid kommer företaget att genera en ström av intäkter och kostnader. Summan av NPV av dessa kostnader och intäkter utgör NPV av hela projektet. NPV av kalkylerad för olika räntesatser och år Figur 2 visar NPV av som intjänas (betalas) (t.o.m. framåt ) vid olika räntesatser. Den raka linjen överst visar extremen med ränta lika med noll, vilket innebär att värdet av den framtida inkomsten eller kostnaden är densamma som en inkomst av samma storlek . Mer realistisk real ränta för en säker inkomst som en statsobligation ligger någonstans mellan 2–(bortsett från inflation). Är projektet riskfyllt, som alla industriprojekt är, så måste hän- syn tas härtill. Räntesatsen kan indelas i en riskfri del, if, och i en riskpremie. Riskpremien kan i sin tur indelas i en rörelserisk, ir, vilken utgör marknadens kompensationskrav för den i resultatet som kan förväntas till följd av verksamheten inklusive risk i finansiella placeringar, samt i en politisk risk, ip, som utgör kompensationskrav på grund av osäkerhet till följd av politiska be- slut av olika slag. Dessa tillägg ger nuvärdet: (Bt Ct ) (1+ if+ir+ip ) Formel (2) visar betydelsen av risk. Notera att (1+if+ir+ip) växer exponentiellt med t, dvs. att rörelse- och politiska risker avsevärt påverkar värdet av projektet. Från Figur 2 kan vi dra vissa intressanta slutsatser. För det första är påverkan på NPV av kostnader och intäkter långt fram i tiden starkt reducerad, även vid låga räntesatser. En inkomst på 100 har ett nuvärde på ca 20 med en diskonteringsfaktor på 3 pro- cent, medan värdet är försumbart vid en ränta på . Intäkter och kostnader som uppkommer är för industri- projekt med höga räntesatser av liten betydelse . Kärnkraftsindustrin karaktäriseras av avsevärd rörelserisk och politisk risk. Beslut om avveckling, ersättning och avgifter är i stor utsträckning politiskt bestämda. Politiska beslut med stor bety- delse för lönsamheten kan uppkomma relativt hastigt och oväntat. Dessa risker bidrar sammantaget till relativt höga krav på avkast- ning, kanske , vilket i sin tur medför ett begränsat nuvärde av projektet ifråga. Dessa förhållanden motiverar avskrivningen av kärnkraftsverken även om den fysiska livslängden är betydligt längre. Marknadens värdering av företaget har också betydelse för av- fallshanteringen. Om kostnaden uppkommer om 30–tilldelas den liten (om någon) ekonomisk betydelse . För att undvika denna effekt av diskontering kan kostnader för framtida avfalls- hantering periodiseras så att de blir en realitet i företaget i takt med att avfallet genereras. Det uppnås med en avfallsavgift. Värdet av en avgift växer exponentiellt så som illustreras i Figur 3. En liten avgift motsvarar alltså stora belopp i fram- tiden, även om ränta är relativt låg. Små avgifter på en stor avgifts- bas med god förräntning är förklaringar till avfalls- fondens storlek 4 Pant och borgen Som man kan se av så är företagets värde lika med noll den dag projektet slutar generera intäkter. Skall ett kärnkraftsverk avvecklas eller om det går i konkurs upphör den förväntade inkomstströmmen medan avfallskostnader kvarstår. Aktieägarna förlorar i så fall sitt insatta kapital, men inte mer. Den viktigaste samhällsekonomiska fördelen med att aktieägarna inte utsätts för risken att förlora mer än det i företaget insatta kapitalet är att det möjliggör handel med anonyma andelar, vilket i sin tur är en förutsättning för effektiva marknader för värdepapper. Å andra ökar risken att parter utanför företag gör förluster vid konkurs. Den kvarvarande skulden kan t ex vara ofinansierat kärn- avfall, vilket vid en nedläggning måste bäras av det allmänna, dvs. Frågan om ofinansierat kärnavfall blev aktuell 1981 i samband med beslutet att avveckla kärnkraften . Lagstiftaren insåg att kärnkraftsföretagen skulle bli värdelösa och skuldsatta. Kvar- varande avfall måste därför finansieras före avveck- lingen om inte staten skulle belastas. Extern avgiftsfinansiering in- fördes som nämnts ovan. Prop.1995/96:83 kompletterade med be- stämmelser om att reaktorinnehavarna också skulle tillhandahålla säkerheter som pant eller borgen i den händelse fonderade medel inte skulle räcka. Interna avsättningar för framtida avfallskostnader i företagens bokföring ansågs inte räcka. En anledning var att statens fordran för avfallskostnader kunde få en svag ställning vid nedläggning. Vid obestånd tillämpas en prioriteringsordning där löner och skatter kommer först. Ofta är det många intressenter, men små tillgångar, när ett företag går konkurs. Kraven på medel till slutförvar, utöver det som är fonderat i en fristående kärnavfallsfond, får låg prioritet och kan sannolikt inte tillgodoses. För att säkerställa krav utöver vad som kan väntas som opriorite- rad fordran i en konkurs kan fordringsägare begära panträtt i fastighet. Genom pantsättning avskiljs en fastighet, helt eller delvis, från andra fordringsägares krav. Fastigheter betraktas i regel som värdebeständiga varför fordran med panträtt ofta uppfattas som säker. Det innebär dock inte med nödvändighet att panträtt i fastighet är säker. Om fastigheten är bebyggd med industrianlägg- ningar som kärnkraftsverk eller kraftledning utan alternativ an- vändning så kan värdet av säkerheten vara låg. Det förklarar varför kärnkraftsanläggning inte godkänns som pant. Krävs pant som säkerhet för täckning av framtida eventuella kostnader för avfallshantering, som industrifastigheter inte kan pantsättas, så måste inteckningsbara objekt tas i anspråk, om sådana finns eller kan anskaffas. Frånvaro av lämpliga objekt försämrar elproducentens kreditvärdighet och expansionsmöjlig- heter. Olägenheten av pant drabbar företagen omgående och beaktas fram till planeringshorisonten som kanske är 10–. Avfallskostnader uppenbarar sig än längre bort i tiden och är mycket osäkra varför de normalt inte är med i den företags- ekonomiska kalkylen. Det kan förklara varför kärnkraftsindustrin motsatt sig pant i anslutning till kärnavfall.4 Vid borgen påtar sig en extern part företagets skulder i händelse av insolvens. För att borgen skall vara företagsekonomiskt motiverad skall borgensmannen ha komparativ fördel av att bära risken, dvs. att denne måste vara kreditvärdig och dessutom ha möjlighet att kontrollera gäldenären. För att någon frivilligt skall ta på sig ett sådant ansvar fordras ersättning. En bank, som har god kontroll och kunskap om sina kunder, kan mot ersättning ställa 4 Yttrande, 98–09–30, Dnr 7/2223 med bilagor. upp för dessa och utfärda bankgaranti för det fall kreditorer kommer i betalningssvårigheter. Bankgaranti, i likhet med exem- pelvis exportgaranti, kreditförsäkring och insolvensförsäkring, gäller normalt delar av ett företags verksamhet (t ex internationell handel eller pensionsförpliktelser). Tillsammans kan de säkerställa en avsevärd del av de totala betalningarna och därmed minska risken för andra intressenter i det belånade projektet. Egendoms- och ansvarsförsäkring fyller en liknande funktion. Normalt antas försäkringstagare ha riskaversion, men även om företagets intressenter är riskneutrala finns det anledning att för- säkra fastigheter, transporter och ansvar. Härigenom lyfter före- taget ut risker som det inte är expert på. Det enskilda företaget har inte kunskap om exempelvis bränder, vilket försäkringsgivaren hanterar professionellt och kan prissätta med hjälp av de stora talens lag och aktuarisk information. Det förklarar t ex varför långivare kräver försäkring -- om en byggnad skulle brinna ner så är panten värdelös och företaget kanske på obestånd. På liknande sätt förhåller det sig med ansvarsförsäkring. Inom kärnkraftsindustrin är det t ex uppenbart att försäkring måste till för att undvika obestånd vid kärnkraftsolycka. Genom försäkring upprätthålls också kreditvärdigheten. Kärnkraftsanläggningarna är försäkrade och ansvarsförsäkringar tas i den mån det är möjligt på de interna- marknaderna. Ett problem med borgen i anslutning till kärnavfall är att borgen aktualiseras först mycket långt fram i tiden. sker för- ändringar som måste omförhandlas. Därtill kommer att borgen eventuellt tas i anspråk i nära anslutning till nedläggning av kärn- kraftsproduktionen. Om vi utgår ifrån att nedläggning kommer att ske inom de närmsta 20–30 åren så kommer reaktorerna att bli värdelösa före slutförvaret. Borgensmän som går i god för avfalls- kostnader får med stor sannolikhet betala. Hur skall en sådan tjänst finansieras? Borgen är en sorts insolvensförsäkring men sådana ges inte än och kräver normalt att konkursrisken är förhållandevis relativt liten. har vi tagit för givet att kärnkraftsföretag producerar el, betalar avgifter och ansvarar för avfallshanteringen. Så är också (1984:3) och Finansierings- lagen ( 1992:1537) tänkt. är emellertid reaktorbolagen ofta dotterbolag i internationella koncerner, vilket komplicerar an- svarsfrågan. En förenklad koncernstruktur, som är tillräckligt komplex för våra syften, är att en internationell koncern har moderbolaget M med dotterbolagen , L2 , L3 i olika länder. Dessa dotterbolag är i sin tur mödrar till produktionsbolag , P12, P13 i respektive land där första siffran i index står för land och andra siffran för produktionsbolag i respektive land. Ett exempel är produktions- bolaget som ägs av , som i sin tur ägs till av den internationella koncernen Aktiebolagslagen i och i många andra länder betraktar dotterbolag som helt självständiga företag. Varje bolag i en koncern svarar för sina egna förpliktelser och skulder. Juridiskt finns ingen gemensam koncernförmögenhet, även om det i praktiken natur- ligtvis är så att bolagens verksamhet och finanser är integrerade. Ofta är dotterbolagen underordnade moderbolagen. Dotterbolagen är dessutom ofta svagt finansierade och därmed beroende av moderbolagets ekonomiska ledning och välvilja. En anledning till att lagstiftningen håller fast vid principen om aktiebolag (inklusive dotterbolag) som självständiga juridiska per- soner -- med ägare som enbart ansvarar med eget insatt kapital -- bottnar i det begränsade ansvarets stora betydelse för den industri- ella utvecklingen. Begränsningen i ansvaret, tillsammans med själv- ständighetsdoktrinen underlättar som ovan nämnts handel på finansiella marknader och har därmed en viktig roll för finansie- ringen av riskkapital. Det är också svårt att dra gränser i praktiken: När är ett dotter- bolag tillräckligt självständigt, och när är ägarandelen tillräckligt stor för att tillräckligt beroende skall föreligga för ansvar (så kallat ansvarsgenombrott) för moderbolag? I korsägda koncerner blir ansvarsfrågan synnerligen komplex. Var sker besluten och den övergripande planeringen av verksamheten? Var finns de ekono- miska resurserna som kan klara stora åtaganden i form av exempel- vis avfallskostnader? Det finns olika skäl till att ett företag organiseras som koncern. Det kan vara funktionellt att vara indelade i produktionsbolag och länderbolag med en internationell övergripande koncern som över- huvud. Ett annat skäl för formellt självständiga dotterbolag (i 5 av aktier ägs av norska Statkraft. stället för divisioner i ett och samma bolag) i olika länder är att det ökar möjligheten att redovisa vinst i valfritt land. Koncernbildning har också den företagsekonomiska fördelen att det kan begränsa det ekonomiska ansvaret. Dotterbolag, t ex en reaktor av kategori P ovan, med (avsiktligt eller ej) svag solvens, ger liten maximal förlust för koncernen, eftersom det ekonomiska ansvaret begränsas till Ps tillgångar. Är P i stället en division i ett storföretag så kommer detta att ansvara för skulder i samtliga företagets divisioner. En organisation med enskilda divisioner för- orsakar alltså risk att bäras inom hela företaget. Finansiella aktörer, som staten i anslutning till avfallshantering, är följaktligen beroende av om det är en division eller ett dotter- bolag som i första hand är ekonomiskt ansvarig. För att gardera sig mot förluster i insolventa dotterbolag kan fordringsägare ställa sär- skilda krav vid handel med sådana bolag. Koncernen å sin sida kan kompensera för det enligt lagen obefintliga ansvaret för dotter- bolagen genom att erbjuda borgen av finansiellt starka dotterbolag eller av modern själv. Det är vanligt att moderbolag på detta sätt kompenserar för koncernens bristande rättsliga ansvar. Borgen som diskuteras i avsnittet 4 gäller externa parter som banker och försäkringsbolag, vilka på företagsekonomiska grunder tar risk. Den borgen som finns för att säkerställa avfallsfinansie- ringen är dels påtvingad och en konsekvens av koncernstrukturen – om moderbolagen varit fullt ansvariga för dotterbolagens skulder hade borgen för kärnavfallsansvaret inte varit lika aktuell. Problemet med finansiellt oklara ansvarsförhållanden i koncern- dotterbolag skulle kunna åtgärdas genom att lagstiftaren förklarar moderbolag ansvariga för dotterbolags skulder. Det kan synas rimligt att moderbolagen inte skall kunna gå fria från ansvar genom att bilda dotterbolag med otillräcklig soliditet. Å andra sidan är det viktigt att självständiga bolag också behandlas som sådana, oberoende av vem som äger dem. Det finns legala möjligheter också i svensk rätt att åberopa ansvarsgenombrott. Framgång förutsätter att vissa villkor om dotterbolagets finansiering, ägandeförhållanden och självständighet i verksamheten är uppfyllda. Men har reglerna endast tillämpas undantagsvis. Problemet att skilja mellan självständiga och osjälvständiga företag kvarstår. Dessutom är det kostsamt att driva processer i länder med olika juridiska system. Frågan om moderbolags ansvar för dotterbolagens skulder har varit livligt dis- kuterad i den internationella juridiska debatten. brott är mer tillämpat i än i och studeras på EU-nivå. Allmänt införande av moderbolags ansvar saknar aktualitet6. Vi kan därför bortse från lagstiftning om ansvarsgenombrott i diskussionen nedan.7 Däremot skall vi disku- tera en lösning där staten kräver att moderbolagen ansvarar för reaktorföretagen som för egen skuld, detta som villkor för licens att producera el i . 6 Pensioner -- en jämförelse Som nämnts inledningsvis har kärnavfallssystemets finansiering påtagliga likheter med pensionsförsäkring. Betalningsströmmen i ett pensionsprojekt är omvänt det som gäller för industriprojekt. Inbetalningarna kommer före utbetalningarna. Risk och finansie- ringsbilden skiljer sig också från industriprojektet. Industriprojek- tets kostnader är förhållandevis klara vid projektstarten. Vid pen- sion och kärnavfall uppkommer finansieringsbehovet långt in , kanske efter 30–. Osäkerheten är mycket stor, dessutom är nuvärdet av kostnader och intäkter i en så avlägsen framtid mycket lågt. Problemet för den framtida pensionären är att inkomsterna minskar och försörjningen blir osäker den dag yrkeslivet upphör. Idealiskt för försäkringstagaren vore om försäkringsgivaren bistod med en ersättning tillräcklig för de behov som uppkommer när pensioneringen är ett faktum. Osäkerheten om tillräcklig försörj- ning på ålderdomen vore därmed borta. Sådana behovsbaserade privata försäkringar förekommer dock knappast och det av uppen- bara skäl. Behov är ett alltför tänjbart begrepp och kan innebära i stort vilka krav på ersättning som helst. Moral hazard är ett uppenbart problem, dvs. att behoven och kravet på ersättning ökar till följd av försäkring. Det kan ske genom t ex att en domstol i försäkringsfrågor dömer alltmer väl- villigt till fördel för försäkringstagare. För att undgå sådana problem utgår ersättning med i förväg bestämda belopp relaterade till gjorda premieinbetalningar. Ersättning baseras på inbetalda , på förväntad avkastning och på det av försäkringsbolaget förvaltade kapitalet, minus administrativa kostnader. 6Se , K. Moderbolags ansvar för dotterbolagens skulder. Nerenius och Santérus förlag 1998. 7Det utesluter naturligtvis inte att det kan uppkomma rättstvister om moderbolagens ansvar för dotterbolags avfallskostnader. kommer på försäkringstagaren att välja premium och därmed er- sättningsnivå. Problemet med tänjbara behov och moral hazard är också stort i avfallsförsäkringen. Behovet av säker lagring undandrar sig i praktiken ekonomiska kalkyler då de gäller risker för kommande generationer mycket långt fram i tiden. Förvaringen bestäms politiskt medan kostnaderna täcks med medel från fonden. En sådan asymmetri kan leda till konkurs, vilket förklarat varför ut- betalningarna i stället är relaterade till gjorda inbetalningar och av- kastning på kapitalet. Ett problem för den blivande pensionären är att den återstående livslängden är okänd. Individen kanske är död innan pensions- åldern, eller kanske denne lever . Den för- säkrade kan också bli arbetsoförmögen med krav på tidig pensione- ring. Denna osäkerhet kan emellertid hanteras med hjälp av de stora talens lag och med försäkringsmatematik. Genom beräkning av förväntad livslängd kan premierna sättas med stor säkerhet. Ut- nyttjandet av befolkningsstatistik är en uppenbar fördel med pensionsavtal. Motsvarande fördel föreligger inte beträffande av- fallsförsäkringen. Ett skäl till att avfallet inte redan har slutförvarats är bristen på kunskap om hur det lämpligen skall gå till. Ingen historisk information finns tillgänglig. Eftersom medlen förvaltas i pensionsförsäkring är osäkerheten om avkastningen stor. Variationer i räntor, utveck- lingen på aktiemarknaden plus inflation påverkar avkastningen. Det är en anledning till att försäkringsbolagen inte vill (eller tillåts) bära dessa finansiella risker. Istället ligger det på försäkringstagarna. Det sker genom att försäkringsbolagen organiseras som ömsesidiga bolag. Avtalet kan, som i bestå av en garanterad minsta av- kastning på kapitalet och en återbäring. Försäkringstagarna i av- fallsfonden äger på liknande sätt rätt i överskottet. Pensionsförsäkringen innefattar också sparande, men det kan er- sättas med jämbördigt eget sparande (bortsett från skatteeffekter). Eget sparande i räntebärande tillgångar, i aktier eller genom försäk- ring skapar en förmögenhet som i pensionsfonder. Risken av oväntade utgifter som pensionär och finansiella risker ligger på den som sparar eller försäkrar sig. En ytterligare metod att skydda sig inför pensionering och ålderdom är hedging, dvs. sparande i tillgångar som man behöver under ålderdomen, oberoende av det pris som gäller på marknaden. Typexemplet är investering i en bostad på den ort man vill bo som Oberoende av om fastighetspriserna går upp eller ner har man sitt boende tryggat. På kärnavfallsområdet kan man på liknande sätt investera i byggnader, bergrum mm som man vet kommer att behövas . är emellertid lokalisering och mycket annat fortfarande obestämt, vilket minskar utrymmet för hedging vad gäller avfall. En för oss intressant fråga är om eget sparande och pensions- försäkring kan kompletteras med exempelvis garantier inför ålder- domen som vid finansiering av industriprojekt. Besparing kan naturligtvis avvecklas och fastigheter kan i samband därmed pant- sättas och belånas. Men förutsättningen för frivillig borgen är som för industriföretaget en framtida inkomstström, vilket inte finns för pensionären eller vid avveckling av kärnkraftsverk. Den enda privat möjligheten för pensionären förefaller vara barn och andra närstående som kan ställa upp finansiellt. Problemen för den obemedlade pensionären leder oss till frågan om offentlig pension som alternativ till privat. Staten kan genom sin storlek och skattemakt omfördela inkomster från den yrkes- verksamma befolkningen till den åldrande befolkningen så som sker genom folkpensionering och ATP. Folkpensionen finansieras löpande utan fondering, vilket är möjligt i en stationär eller växande ekonomi, förutsatt att varje generation är villig att betala för sina gamla. ATP är delvis baseras på fondering, men det är inget ren- odlat premiereservsystem. Ytterst beror ersättningen också i detta fall på nationens kapacitet att klara omfördelningen, vilket kan bli problematiskt i en ekonomi med en allt äldre befolkning. Oron för att de offentliga försäkringarna skall bli otillräckliga motiverar privata pensioner som komplement. 7 Kostnader och risker Det åligger reaktorinnehavarna enligt finansieringslagen att beräkna kostnaderna för den framtida avfallshanteringen. Avgiftsunderlag tas fram av , . SKB ägs gemensamt av de svenska kärnkraftsbolagen. Beräkningarna kon- trolleras av , . Avgiftsunderlaget innefattar förväntade kostnader för rivning, transporter, förvaring, m.m. Beräkningarna bygger på ett referensscenario där reaktor- anläggningarna förväntas vara i bruk . Avgiftsunderlaget, som inkluderar radioaktivt avfall också utanför Finansieringslagens reglering, är beräknat till ca 50 mdr kr. Dessutom beräknas ett tilläggsbelopp för oförutsedda kostnader.