sou · GSB3122d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det antal timmar, 20 till 100, som står till buds enligt nu gällande ordning medger enligt vår uppfattning i dessa fall en god möjlighet till differentiering och anpassning till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet. Det saknas därför anledning att föreslå förändringar såvitt gäller det möjliga antalet ungdomstjänsttimmar som domstolen kan döma ut vid användningen av ungdomstjänst som tilläggspåföljd. I syfte att förenkla regleringen skulle det visserligen kunna vara motiverat att ha samma antal maximala timmar i båda fallen, dvs. Vi finner dock inte att det skälet väger tillräckligt tungt för att föreslå en sådan ökning. När det gäller användningen av böter som tilläggspåföljd har vi inte funnit någon anledning att föreslå några förändringar i det möjliga antalet dagsböter som finns enligt nu gällande regler. Förslag: bör ge tillämpningsföreskrifter för utformningen av ungdomstjänst som tilläggspåföljd. Utredningen har i avsnitt 10.2.3, i anslutning till förslaget att ungdomstjänst skall införas som en självständig påföljd, också föreslagit förändringar vad gäller innehållet i påföljden i syfte att Socialtjänstpåföljd i kombination med ungdomstjänst eller böter göra den väl anpassad till unga lagöverträdare. Vi har bl.a. berört att ungdomstjänsten även bör ha moment med ett innehåll som innebär att den unge får hjälp med att reflektera över sin livs- situation och att bearbeta de brott han begått. Det kan förutsättas att dessa inslag i ungdomstjänsten kommer att anses överflödiga när ungdomstjänsten kombineras med socialtjänst- påföljden, eftersom denna påföljd i sig ofta innehåller moment av det nu diskuterade slaget. Det är därför troligt att ungdomstjänst som tilläggspåföljd främst behöver bestå i att den unge skall utföra någon form av arbete. När det gäller denna fråga anser vi att skall ge närmare vägledning genom tillämpningsföreskrifter. 12Den s.k. ryggsäcken – olika former för stöd och kontroll Som ett led i en förstärkning av samarbetet mellan berörda myndigheter, vårdgivare och skola skall utredningen lämna förslag på en modell där en person utses att ha ett särskilt ansvar för den unge genom dels kontroll och uppföljning, dels samordning av de insatser och åtgärder som vidtas från samhällets sida, en s.k. ryggsäck. Förslaget bör ange former för ansvarsfördelning och samarbete samt hur frågor om sekretess och kompetens bör lösas. Denna modell skall även kunna tillämpas av för barn . I det här avseendet sades viss vägledning och erfarenhet kunna inhämtas genom internationella utblickar och jämförelser av olika modeller för behandling av unga lagöverträdare. 12.2Vad är en ryggsäck? I skrift – att hitta former för arbete kring utsatta ungdomar1 nämns arbetet Hälsans mysterium av , professor i medicinsk sociologi. Där behandlas frågor kring bl.a. förutsättningar för personlig motivation. Enligt Antonovskys resonemang är människans för- måga att klara av svårigheter i livet beroende av individens känsla av sammanhang, som består av tre komponenter, nämligen begriplig- het, hanterbarhet och meningsfullhet. Den viktigaste faktorn för motivation anses vara meningsfullhet, dvs. individen måste uppleva att det är ändamålsenligt och önskvärt att delta i en process som påverkar framtiden för honom själv och andra. De personer som arbetar med barn och ungdomar, oavsett om det sker professionellt 1 – att hitta former för arbete kring utsatta ungdomar, Ungdoms- styrelsens skrifter 2002:7, s. 12. Den s.k. ryggsäcken – olika former för stöd och kontroll eller ideellt, kan medverka till att stärka en individs känsla av sammanhang. Relationer som utmärks av närhet, samarbete och förtroende anses vara en viktig del i arbetet med människor och utgöra en grundläggande förutsättning för skapandet av en situation som främjar förändring, växt och utveckling.2 I den allmänna debatten har det också ställts krav på att barn skall tilldelas en vuxen person om barnet visar att det behöver någon tillitsfull vuxen att knyta sig till och låta sig påverkas av. Exempelvis har det påtalats att det skulle vara värdefullt och praktiskt med en sådan följeslagare i skolan.3 Det arbete som föreningen bedriver gentemot bl.a. unga som har begått brott kan ses som ett försök att svara upp till de ungas behov av en nära relation till en person som kan motivera och stödja dem i förändringsarbetet. I är förordnande av kontaktperson enligt SoL en av de mest använda insatserna för barn och ungdomar. En bra fungerande kontaktperson skulle mycket väl kunna fullgöra den funktion en ryggsäck är tänkt att ha. Vi kommer därför att utförligt redogöra för regleringen kring kontaktperson och de erfarenheter som finns kring denna insats. Beskrivningen av ryggsäcken har också mycket gemensamt med det system av Youth Offending Teams med anställda case- workers som inrättades i och . Framställningen kommer därför även att innehålla en redogörelse för detta system. Den tänkta ryggsäcken skall ta ett helhetsgrepp om den unge och hans situation. Målet är att få den unge på rätt spår, dvs. att skapa förutsättningar för ett återförande till ett socialt välfunger- ande liv. Det centrala för den unge är familjen, skolan, vännerna och närmiljön. Det ligger därför nära till hands att även dra paralleller med användningen av strukturerade öppenvårdsprogram. Ett sådant program är multisystemisk terapi (MST), som inriktar sig just på de nämnda aspekterna i den unges livssituation. I bl.a. används MST i stor omfattning som insats för barn och unga som har allvarliga beteendeproblem eller riskerar sådana. Mot bakgrund härav kommer vi att presentera denna behandlingsmetod närmare. 2 Betänkandet Tvång och förändring. Rättssäkerhet, vårdens innehåll och eftervård. (SOU 2004:3) s. 281. 3 Artikel av fil.dr. leg. psykolog , . Den s.k. ryggsäcken – olika former för stöd och kontroll 1998 i och införda The Crime and Disorder Act reglerades att alla kommuner skulle inrätta Youth Offending Teams (YOT). Dessa team består av representanter från ett flertal olika myndigheter, bl.a. , polisen, skolan, sjukvården och frivården. YOT:s ledning skall koordinera de nämnda aktörernas arbete med barn och ungdomar. Ambitionen är att ta vara på myndigheternas samlade information om barn och unga som begår brott eller befinner sig i riskzonen. Alla aktörer skall samverka och den unges hela livssituation skall tas i beaktande vid bedömningen av vilka åtgärder som skall vidtas. På grund av teamens breda sammansättning anser man sig kunna möta barnens och ungdomarnas behov på ett mycket ändamålsenligt sätt. Inom YOT identifieras den unges individuella behov efter en nationell standard. Man identifierar de problem som ligger bakom att den unge begår brott och bedömer den risk personen i fråga utgör för omgivningen. Detta arbete möjliggör för YOT att bestämma lämpliga insatser för den unge i syfte att förhindra brottslighet. Man arbetar på individnivå men även strukturellt och målmedvetet för att förebygga och minska ungdomskriminaliteten i det egna lokalområdet. Till hör bl.a. att hålla utbildning för föräldrar, vars barn har dömts i domstol, i syfte att stärka föräld- rarna i sitt föräldraskap, att ge stöd till unga häktade genom t.ex. stödsamtal och utbildningsinsatser, att ordna utbildningsplatser till dem med bristande skolgång samt att skriva yttranden till domstol och närvara vid de ungas rättegångar. Vidare har man ett nära samarbete med brottsofferjourer och erbjuder brottsoffer medling. Inom varje YOT finne ett antal caseworkers anställda. Varje ung person som begår brott knyts till en särskild caseworker. Denna person skall finnas till hands för den unge och bidra med hjälp och stöd i olika situationer. En caseworker skall dessutom koordinera det allmännas insatser för den unge. Den unge får hjälp med att bemästra svårigheter i skolan och hemma, med utbild- ningsfrågor och frågor kring hälsa, boende och missbruk. En case- worker skall således hjälpa den unge att förändra sin livssituation och förhindra att den unge på nytt gör sig skyldig till brott. Den unge har möjlighet att på frivillig väg ha fortsatt kontakt med sin caseworker efter det att insatserna inom YOT har fullgjorts. Den s.k. ryggsäcken – olika former för stöd och kontroll 12.4Strukturerade öppenvårdsprogram – t.ex. MST Ett behandlingsprogram vars innehåll påminner om ryggsäcks- modellen är som nämnts MST. Programmet har vunnit mark i (mer än 600 familjer med ungdomar har mottagit MST) och har också börjat användas i vissa svenska kommuner, bl.a. i , , och . MST är ett program som inriktar sig på behandling av barn och ungdomar med antisocialt beteende. Sådant beteende består enligt programmets definition av ett brett spektrum av beteenden där bl.a. missbruk och kriminalitet men också skolk och lögner ingår. Samtliga uttryck för antisocialt beteende behandlas med det program som MST utvecklat. Ett kriterium på antisocialt beteende är att det uppfattas som problematiskt p.g.a. konsekvenserna det medför för ungdomen och/eller omgivningen och att det föranleder reaktioner från barn- och ungdomsvården eller rätts- väsendet. En sådan konsekvens kan vara att ungdomen löper risk att bli omhändertagen. Programmet är individualiserat på så sätt att man utgår från varje familjs specifika bekymmer. I MST-modellen betraktar man problemen som en del i ett socio-ekologiskt system, som inbegriper både det inomfamiljära och det utomfamiljära (skolan, närmiljön med grannar och vänner, samt myndigheter och andra professionella system). Genom att förändra ekologin förändrar man förutsättningarna för beteendets uppkomst och existens. MST-terapeutens uppgift är att tillsammans med förälder eller annan vårdnadshavare klargöra hur beteendet passar in i systemets ekologi och att formulera interventioner som förändrar ekologin. Arbetet bedrivs i familjen och närmiljön och innebär i perioder dagliga besök i den unges hem och skola. MST-programmet bygger på lagarbete (3–4 terapeuter och en klinisk teamledare som också är handledare), även om terapeuterna så gott som uteslutande arbetar ensamma i sina ärenden. har teamet handledning och går igenom sina ärenden och kontrollerar att arbetet utförs enligt programmets intentioner. Terapeutlaget är tillgängligt för familjen familjen är med i programmet. Den genomsnittliga tiden för att fullfölja programmet är . Det krävs att terapeuterna har god utbildning inom relevanta discipliner (psykolog eller socionom och terapeututbildning) och stor erfarenhet av behandling. Den s.k. ryggsäcken – olika former för stöd och kontroll med kompetens för att utbilda MST-terapeuter i utan all utbildning bedrivs via . Verksamheten med MST i har utvärderats. Det visade sig att MST är ett effektivt program för ungdomar med allvarliga beteendeproblem som bor hemma. Man fann vidare att MST förebygger placeringar av den unge utanför hemmet och reducerar i betydande grad omfattningen av beteendeproblemen upp till efter genomförandet av MST-programmet. Ryggsäcksmodellen, så som den beskrivs i direktiven, har som redan påtalats mycket gemensamt med en stödinsats som redan tillämpas av i arbetet med barn och ungdomar som begår brott, nämligen förordnande av kontaktperson. Insatsen kontaktperson, eller liknande stöd, regleras på flera håll i lagstiftningen, bl.a. i SoL, LVU och LVM. Vanligen rör det sig om en insats utförd av lekmän som mot viss ersättning utför någon form av socialt arbete på uppdrag av de sociala myndigheterna. Det kan emellertid också vara fråga om en person, som är anställd inom och som har en gedigen utbildning med relevans för uppdraget. Nedan följer en redogörelse för bestämmelserna om kontaktperson enligt SoL och LVU med avseende på barn och unga med asocialt beteende. Kontaktmannaskap enligt LVM kommer vi bara i korthet att beröra. SoL är en ramlag som ersatte bl.a. barnavårdslagen, barnomsorgs- lagen och socialhjälpslagen. Den nya SoL baserades på tanken att sociala insatser skulle grundas på helhetssyn, frivillighet, själv- bestämmande och normalisering. Insatser utom hemmet skulle dessutom grundas på kontinuitet, flexibilitet och närhet. Till följd av de nya principerna fick bistånd enligt SoL inte längre uppfattas som kontrollerande eller tvingande. Tvingande bestämmelser mot barn och missbrukare samlades i stället i LVU och LVM. En övervakare enligt barnavårdslagen kunde tillsättas mot den unges och föräldrarnas vilja. Insatsen hade tydliga inslag av kontroll Den s.k. ryggsäcken – olika former för stöd och kontroll och stämde därför inte överens med principerna i den nya SoL. I stället infördes möjligheten att förordna om kontaktperson eller kontaktfamilj. Detta är den enda detaljerade bestämmelsen i SoL om stöd- och hjälpinsatser i hemmet. Insatsen skall bygga på frivillighet, ömsesidighet och tilltro och innebär varken kontroll eller skyldighet till rapportering.4 Innehållet i insatsen kontaktperson/kontaktfamilj kontaktperson/kontaktfamilj regleras numera i 3 kap. Enligt bestämmelsen har socialnämnden möjlighet att utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till insatsen. Bestämmelsen om kontaktperson gäller var och en som behöver hjälp i personliga angelägenheter. Den enskilde har inte en ovillkorlig rätt att få en kontaktperson eller kontaktfamilj utsedd för sig, utan det är socialnämnden som avgör om det finns sådant behov. Kontaktperson/kontaktfamilj enligt SoL är en av de vanligaste insatserna för barn och unga. I lagstiftningen och den nationella statistiken görs ingen skillnad på kontaktperson och kontaktfamilj. Det har dock visat sig att det i allmänhet är stor skillnad på i vilka situationer de två formerna tillämpas i praktiken. Kontaktfamilj kommer nämligen främst till användning för yngre barn och då närmast som avlastning för föräldrarna. Kontaktperson däremot utgör främst en insats för äldre barn och ungdomar och skälet i dessa fall är ofta kopplat till den unges egna beteende- problem. I båda fallen finns det brister i barnens och ungdomarnas sociala nätverk. Inte minst gäller detta frånvaron av fäder – när insatsen blir kontaktfamilj finns det ofta ingen pappa som kan dela ansvaret och när insatsen blir kontaktperson finns det ofta ingen pappa som förebild. För utredningens del är främst insatsen i form av kontaktperson av intresse. Den fortsatta framställning kommer därför att koncentreras på denna form. 4 , och , , Ensamma föräldrar och vanliga familjer. En studie av insatsen kontaktfamilj inom , , , Skriftserien 2003:8, s. 6-7. Den s.k. ryggsäcken – olika former för stöd och kontroll Insatsen är alltså frivillig och förutsätter samtycke. För barn som inte har fyllt får kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det. Det är viktigt att föräldrarna blir delaktiga i processen. Utan deras samtycke torde det vara svårt att få till stånd en verkningsfull insats. I SoL nämns inget om vilka kvalifikationer som kontaktpersonen skall ha. Den enskildes behov blir helt avgörande för vilken person som ska rekryteras för den aktuella stödinsatsen.5 Var och en som är lämplig för uppgiften kan utses, såväl förtroendevald som tjänsteman hos nämnden eller någon annan.6 Kontaktpersonens huvuduppgift är att ge råd och stöd i personliga angelägenheter. Uppgifterna kan t.ex. vara att hjälpa den enskilde att bryta sig loss ur en olämplig miljö eller att underlätta sökande efter arbete, bostad eller en passande utbildning. Kontaktpersonen skall emellertid endast fungera som stöd och bör inte ta över vad den enskilde själv skall göra. Kontaktpersonen skall som nämnts inte vara någon form av övervakare. Uppdraget innefattar varken någon skyldighet att kontrollera den unge eller att rapportera till om vad man erfar om den unge. Kontaktperson omfattas dock av den generella anmälningsskyldigheten. Vidare omfattas kontakt- personer av socialtjänstsekretessen. Alltsedan insatsen kontaktperson infördes har den varit föremål för diskussion. Det har bl.a. ifrågasatts om insatsen bör användas vid svår problematik hos den unge, om den bör utföras av icke professionella personer och om kontaktpersonen bör vara en förlängd arm till . betonade t.ex. i en rapport att insatsen kontaktperson/kontaktfamilj inte borde tillsättas för svåra ärenden, dvs. när klienten krävde professionellt socialt kunnande. uppfattning var att insatsen inte fick ersätta arbete av yrkeskompetent personal och man menade att det inte var lämpligt att använda insatsen i ärenden där det fanns risk för att barnet inom en överskådlig tid riskerade att bli omhändertaget. 5 Grönwall, , m.fl., mål och medel. om , 3 uppl., , 1991, s. 168. 7Andersson, och , , Vad vet vi om insatsen kontakt- person/-familj? En kunskapsöversikt, Meddelanden från 2001:1, , s. 14. Den s.k. ryggsäcken – olika former för stöd och kontroll I litteraturen har det hävdats att även om kontaktpersoner inte var avsedda att användas i alltför tunga ärenden, är det inte uteslutet att dessa resurser kan utnyttjas också när problemen är svåra och insatsen kanske måste kombineras med, eller föregås av, ett mera yrkesmässigt socialt och psykologiskt stöd.8 En möjlighet att utse en kontaktperson som tvångsåtgärd infördes i LVU (22 §). Detta trots att man tidigare i förarbetena hade ansett ett förfarande där det krävdes samtycke för att utse en kontaktperson vara effektivare än att förordna en kontaktperson mot den enskildes vilja. Bestämmelsen om kontaktperson i LVU är tillämplig på ungdomar som har missbruksproblem, begår brott eller beter sig på annat liknande sätt. Den unges situation skall vara sådan att det kan antas att tvångsvård kommer att behöva beredas honom, om han inte avbryter sitt destruktiva beteende. Syftet med bestämmelsen är att ge möjlighet att gripa in, oberoende av samtycke, i ett tidigare skede än vad som är möjligt med en vårdansökan. beslut att tillämpa sådant s.k. mellantvång bör normalt ha föregåtts av intensiva försök att skapa kontakt och få till stånd frivilliga lösningar. Inte heller beträffande kontaktperson enligt LVU har det ställts upp några särskilda kvalifikationer för den person som skall utses. I förarbetena angavs att det är den unges och familjens behov av råd och stöd som bör vara avgörande, men man pekade på att uppgiften regelmässigt kommer att vara mycket tidskrävande, speciellt under den första tiden.9 I litteraturen10 har anförts att det ibland kan vara mest lämpligt att en tjänsteman hos socialnämnden utses. Det har angetts att det i så fall bör vara en fältassistent eller en socialsekreterare med särskilda kunskaper i ungdomsarbete som känner den unge och som är väl förtrogen med förhållandena i den unges miljö och på grund härav har de bästa förutsättningarna att vinna den unges förtroende. Man har dock pekat på att det i andra 8 Grönwall, , m.fl., mål och medel. om , 3 uppl., , 1991, s. 191. 1984/85:171 s. 25. 10Norström, , och Thunved, , Nya sociallagarna med kommentarer, lagar och författningar som de lyder , 16 uppl., , 2003, s. 286-287. Den s.k. ryggsäcken – olika former för stöd och kontroll situationer kan vara mer lämpligt att utse någon från social- nämnden fristående person. Nämnden har då ansvaret för att kontaktpersonen får det stöd som han eller hon behöver för att kunna klara sin uppgift. Man har vidare pekat på att flera kommuner har utvecklat väl fungerande system med kontaktpersoner. Kontaktpersonerna har förberetts för uppgiften genom att delta i viss utbildning anordnad av socialnämnden och får kontinuerligt stöd i form av handledning av socialarbetare med erfarenhet av behandlingsarbete inom ungdoms- och missbruksområdet. Beslut om skyldighet för den unge att hålla regelbunden kontakt med en kontaktperson innebär ett krav på den unge att på det sätt och i den utsträckning som närmare anges i en upprättad behandlingsplan träffa den av nämnden utsedde personen. Beslutet ger kontaktpersonen ett särskilt ansvar att följa hur den unges levnadssätt utvecklas och bygga upp en motivation hos den unge att bearbeta sin situation. Kontaktpersonen torde ofta kunna arbeta med ett gott stöd från den unges föräldrar.11 Det har emellertid visat sig att möjligheten att förordna om kontaktperson enligt 22 § LVU har kommit till användning i mycket liten omfattning. I rapporten Vad vet vi om insatsen kontaktperson/-familj? tar man som exempel upp att det endast var 28 kontaktpersoner utsedda med tillämpning av LVU den 31 december 1997.12 Fallen är så få att de inte längre särskiljs i offentlig statistik. Kommunerna är ovilliga att använda sig av insatsen och det saknas forsknings- eller utvärderingsrapporter och dylikt i fråga om kontaktperson enligt LVU. Även konstaterade att mellantvånget i 22 § LVU så gott som aldrig användes; var det endast 18 ungdomar som var föremål för denna åtgärd. var det 1 715 ungdomar i åldern 15–som hade kontaktperson enligt SoL.13 1984/85:171 s. 42. 12Andersson, och , , Vad vet vi om insatsen kontaktperson/-familj? En kunskapsöversikt, Meddelanden från 2001:1, , s. 7. 13SOU 1993:35 s. 172. Den s.k. ryggsäcken – olika former för stöd och kontroll En viktig fråga beträffande insatsen kontaktperson är rekryteringen av lämplig person. har gett ut en publikation (Kontaktperson/familj/vänner 2000 – en insats enl SoL) där man redogör för att många kommuner har tillsatt en särskild kontaktsekreterare med ansvar för rekrytering och utbildning av kontaktpersoner. noterar att denna kontaktsekreterare endast arbetar gentemot kontaktperson- en och att den person som stödet är avsett för skall ha kontakt med sin socialsekreterare. har ställt upp tre olika modeller för rekrytering av kontaktpersoner (och kontaktfamiljer). Den ena modellen är klientrelaterad. Detta innebär att kontakt- person söks när behov uppstår, ofta letar man i nätverket runt den som insatsen är avsedd för. När det gäller en tonåring menar man att det kan vara lättare att ha en kontaktperson som denne litar på och känner . Den andra modellen är inriktad på målgrupp, dvs. man försöker förmå specifika grupper av personer att intressera sig för att bli kontaktpersoner. Som exempel på målgrupper nämns personer knutna till föreningar, arbetsplatser och skolor. Den tredje och sista modellen avser allmän rekrytering. I detta fall vänder man sig till den breda allmänheten genom att annonsera efter kontaktpersoner i dagspress och bedriva kampanjer. Personer som visar intresse för uppgiften att vara kontaktperson utreds i fråga om lämplighet av . Omfattningen och tillvägagångssättet vad gäller sådan utredning skiljer sig åt mellan kommunerna. 12.5.4Undersökningar som rör den praktiska tillämpningen av insatsen kontaktperson Vad vet vi om insatsen kontaktperson/-familj – En kunskaps- översikt presenterades en översikt av den kunskap som fanns beträffande kontaktperson/kontaktfamilj i rapporten Vad vet vi 14 , och , , Vad vet vi om insatsen kontaktperson/-familj? En kunskapsöversikt, Meddelanden från 2001:1, , s. 16. Den s.k. ryggsäcken – olika former för stöd och kontroll om insatsen kontaktperson-/familj.15 Uppdraget att göra denna översikt hade givits CUS. Rapporten behandlar kontaktperson/ kontaktfamilj enligt SoL. I kunskapsöversikten refereras till ett projekt i , Kontaktmannapoolen, om vilket det lämnades en rapport . Kontaktmannapoolen tillkom på initiativ av Fältenheten Centrum i anledning av att man behövde någon form av stödjande personer kring de unga som var aktuella hos . Kontakt- mannapoolen är en del av kommunens verksamhet men ingår inte i . De rekryterade kontaktpersonerna får tillgång till handledning en gång . I översiktsrapporten refereras bl.a. följande från undersökningen om Kontaktmannapoolen16: Vilka värden innehar då de frivilliga kontaktpersonerna som inte professionella socialarbetare har? Det finns olika argument.