sou · GSB31d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det visar på att programmet inte handlar enbart om fysiskt skydd utan också om andra moment som ökar tryggheten för den utsatte. Mot bakgrund av det sagda bör det svenska programmet benämnas personsäkerhetsprogram. Utredningens förslag: Programmet inriktas på att omfatta en snäv personkrets. En av de viktigaste frågorna att ta ställning till är vilka grupper som bör kunna omfattas av programmet. Olika intressen gör sig här gällande. På den ena sidan finns enskildas intresse av säkerhet och det allmännas intresse av att bekämpa brott. På den andra sidan finns den hotades uppoffringar och svårigheter i samband med inträdet i programmet och kostnaderna för åtgärderna. Som framgått ovan behövs ett program för att göra det möjligt att genomföra vissa förundersökningar och rättegångar rörande grov och organiserad brottslighet. Det är i dessa sammanhang som de allvarligaste hoten förekommer. Programmet bör därför i första hand vara inriktat mot att hjälpa personer som medverkar till att sådan brottslighet kan upp. Ett nationellt program om personsäkerhet Även andra personer som är utsatta för hot och våld bör emeller- tid kunna erbjudas inträde i programmet, men flera skäl talar för att kretsen hålls snäv. Ett av skälen är att det inte går att bortse från att säkerhet också handlar om resurser. Utländska erfarenheter visar att personsäker- hetsprogram är mycket resurskrävande. Nya personer beviljas in- träde i programmen, men i princip försvinner ingen ur dem. De som en gång tagits in kan komma att alltid behöva någon kontakt med polisen. Det handlar alltså om livslånga åtaganden från det allmännas sida. Även efterkommande till den hotade personen kan behöva hjälp av programmet. I andra länder finns exempel på att man skyddar barnbarnen till den som först togs in i programmet. När en person beviljas inträde måste det därför stå klart att det allmänna kan leva upp till sitt åtagande . Ytterligare ett skäl till att hålla personkretsen snäv är de psykiska påfrestningar programmet innebär för den enskilde (se vår berättelse kap. 2). Det är en ensam, svår och allt annat än glamorös tillvaro. Den hotade måste i många fall hastigt lämna sitt hem och sitt arbete för att hållas gömd på hemlig ort. De närmaste familjemedlem- marna följer kanske med (förutsatt att hotet inte kommer från dem), men med övriga släktingar och vänner bryts kontakten. måste den hotade etablera sig på en ny ort med allt vad det innebär: ny bostad, nytt arbete, ny skola för barnen och nya vänner. Ingen i den nya miljön får känna till den bakomliggande historien. Är den hotade en f.d. kriminell person, kan det dessutom vara svårt att börja leva ett vanligt liv. Såväl utländska som in- hemska erfarenheter visar att långt ifrån alla klarar av kraven som ett program ställer. Det är därför angeläget att så få som möjligt behöver utsättas för ett liv i programmet. Det sagda talar för att ett svenskt program bör inriktas på att avse en snäv personkrets. Den närmare avgränsningen av denna krets behandlas i avsnitt 7.2.2. Utredningens förslag: Polisen skall ha ansvaret för personsäkerhets- programmet. Kriminalvården skall dock ansvara för programmet beträffande personer som avtjänar fängelsestraff. Ett nationellt program om personsäkerhet En annan viktig fråga gäller vem som bör ha ansvaret för person- säkerhetsprogrammet. Att skydda hotade personer är i huvudsak en fråga för polisen (se 2 § polislagen). Även om behovet av hjälp- och stödinsatser för- ändras under programmets gång från rena säkerhetsåtgärder till insatser av mer social karaktär, kvarstår i grunden ett behov av polisiära insatser och bedömningar. Det naturliga är därför att polisen ansvarar för tillämpningen av programmet under hela den tid en person är aktuell för det. Så ser också ansvaret ut i andra länder som har egna program. Med tanke på ärendenas speciella karaktär bör en särskild organisation rörande programmet inrättas inom polisen, se vidare avsnitt 7.3.1. Men även kriminalvården bör ha ett visst ansvar. Det gäller fängelsedömda som tagits in i programmet. Den som har lämnat graverande uppgifter om sina medtilltalade kan löpa risk att bli utsatt för allvarliga hämndaktioner under verkställigheten av det egna straffet. Blir det aktuellt att tillämpa programmet i ett sådant fall, är det naturligt att ansvaret för detta ligger på kriminalvården. Ansvaret bör inträda när verkställigheten inleds och omfatta tiden fram till den villkorliga frigivningen. Kvarstår hotbilden därefter, bör ansvaret för programmets fortsatta handläggning då övergå på polisen. Har den dömde anhöriga och är de också intagna i pro- grammet, bör ansvaret för dem ligga på polisen under hela program- tiden. Kriminalvårdens ansvar bör omfatta verkställighet som sker i anstalt och häkte och också verkställighet som sker genom intensiv- övervakning med elektronisk kontroll. Ansvaret bör innefatta per- missioner och frigång. Däremot bör ansvaret för programmet övergå på polisen, om den dömde vistas utanför anstalt under en s.k. § 34- placering. Vid verkställighet av andra påföljder än fängelse bör ansvaret för programmet ligga på polisen. Detta gäller t.ex. vid villkorlig dom och skyddstillsyn liksom vid rättspsykiatrisk vård och sluten ung- domsvård. I sådana fall bör naturligtvis samråd ske mellan polisen och andra berörda myndigheter, t.ex. sjukvården. Likaså bör ansvaret ligga på polisen under tid som en hotad är häktad. Skälet är följande. Många av dem som blir aktuella för pro- grammet kommer själva att vara misstänkta för brott och därför vara frihetsberövade delar av utredningstiden. Det är i en sådan situation inte rimligt att ansvaret för handläggningen av programmet skall hoppa fram och tillbaka mellan kriminalvården och polisen. Ett nationellt program om personsäkerhet Ansvaret för såväl anhållna som häktade bör därför ligga på polisen ända fram tills verkställigheten av ett eventuellt fängelsestraff inleds. Först då bör det gå över på kriminalvården. För att polisens och kriminalvårdens säkerhetsarbete skall lyckas behöver också andra myndigheter involveras. Deras insatser kan vara nog så viktiga för att programmet skall lyckas (se vår berättelse kap. 2). Det kan handla om åtgärder som faller under ansvar, t.ex. rätten till bistånd, om behov av hälso- och sjukvård eller om insatser från folkbokföringsmyndighetens sida rörande skydd av den hotades personuppgifter. Polisens och kriminalvårdens ansvar bör inte medföra någon inskränkning i andra myndigheters ansvar. Tvärtom bör de samhälls- organ som kontaktas av programmets handläggare genom ett nära samarbete och utifrån ett helhetstänkande kring varje individ se till att var och en tar sitt ansvar för att rätt åtgärder kommer till stånd . På så sätt kan insatserna från de olika huvud- männen komplettera varandra och göra genomförandet av pro- grammet så effektivt, skonsamt och smidigt som möjligt för den enskilde. Hur detta samarbete bör gå till behandlas i avsnitt 7.3.2. Utredningens förslag: Personsäkerhetsprogrammet skall regleras i en särskild lag. Personsäkerhetsprogrammet kommer att ha stor betydelse för de hotade personer som berörs. Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att lika fall behandlas lika och att rätt insatser kommer till stånd. Det är därför ur den enskildes synvinkel viktigt att vissa grundläggande frågor rörande programmet regleras i lag. Hit hör förutsättningarna för programmets tillämpning, beslutsgången och rätten till överklagande. Med en lag uppnås också en enhetlig modell för personsäkerhetsarbete i hela landet. I övrigt bör lagen inte innehålla någon detaljreglering utan enbart ge en ram för polisens arbete. Ärendena kommer att se olika ut, och det är därför viktigt att det finns handlingsutrymme och flexibilitet för handläggarna. Vidare är det av avgörande betydelse att polisens arbetsmetoder och rutiner inte avslöjas utåt eftersom detta kan äventyra säkerheten både för de hotade och för polisen. Lagen bör benämnas personsäkerhetslag. Ett nationellt program om personsäkerhet 7.2Förutsättningarna för att tillämpa programmet Utredningens förslag: En förutsättning för att en person skall beviljas inträde i programmet är att det föreligger en påtaglig risk för brottslighet som riktar sig mot dennes eller en närståendes liv, hälsa, frihet eller frid. En grundläggande förutsättning för programmets tillämpning bör naturligtvis vara att det finns en risk för att en person kommer att utsättas för någon form av brottsligt angrepp. En väsentlig fråga vid utformningen av programmet är därför vilka krav som bör ställas på hotbilden. Ett personsäkerhetsprogram är tänkt att användas endast som en sista utväg när alla andra åtgärder bedöms otillräckliga. Risken för brottsligt angrepp bör vara kvalificerad. Den skall vara konkret och ligga nära till hands. Detta bör uttryckas så att risken skall vara på- taglig. Tidsmässigt behöver detta inte innebära att angreppet för- väntas eller veckorna utan det kan röra sig om . En allvarig hämnd kommer inte sällan relativt långt efter den utlösande händelsen. I de fall det finns en risk men denna inte bedöms påtaglig får andra säkerhetshöjande åtgärder tillgripas. Vidare bör precis som vid kvarskrivning och fingerade person- uppgifter hotet vara objektivt konstaterbart. Det räcker således inte att personen anser sig hotad eller förföljd. Nästa fråga handlar om vilka typer av brott som risken bör avse. Liksom RPS föreslagit är det naturligt att fokusera på enbart brott mot person. Programmet syftar ju till att skydda enskilda män- niskor, inte deras egendom. Risken bör därför avse brott mot liv, hälsa, frihet eller frid. En särskild fråga är om det bör krävas att den riskerade brottslig- heten skall vara allvarlig på motsvarande sätt som vid identitetsbyte. Svaret på denna fråga bör avgöras av hur behovet av programmet ser ut. Ser man på de hotade personer som varit föremål för särskilda säkerhetsåtgärder från polisens sida, har endast ett fåtal kvalificerat sig för identitetsbyte. Detta tyder på att behov av skydd i ett program finns beträffande fler än de som upp- fyller kraven i lagen om fingerade personuppgifter. Även om man väl kan tänka sig att antalet fall av identitetsbyte ökar , Ett nationellt program om personsäkerhet bör programmet stå öppet även för dem som inte når upp till kraven för ny identitet. Något krav på att brottsligheten skall vara allvarlig bör därför inte ställas upp för programmets tillämpning. Det torde emellertid stå klart att inte vilka brott som helst bör kunna aktuali- sera ett inträde. Det bör inte spela någon roll om risken för brottsligt angrepp avser t.ex. en bevisperson själv eller dennes närstående. Program- met bör kunna tillämpas i båda fallen. Utredningens förslag: Följande grupper skall kunna omfattas av programmet: 1)Bevispersoner som medverkar i förundersökning eller rättegång rörande grov eller organiserad brottslighet. 2)Anställda inom rättsväsendet. 3)Närstående till personer under 1 och 2. Även andra personer skall kunna omfattas av programmet, om det föreligger särskilda skäl. Som vi konstaterat inledningsvis är en av de viktigaste frågorna att ta ställning till vilka grupper som bör kunna omfattas av program- met. Vi har som en allmän utgångspunkt slagit fast att det svenska programmet av flera skäl bör inriktas på att omfatta en snäv person- krets. Frågan är då hur denna krets närmare skall definieras. RPS:s förslag till handlingsprogram omfattar tre kategorier: bevis- personer som medverkar i förundersökning och rättegång rörande grov eller organiserad brottslighet, anhöriga och andra närstående till sådana bevispersoner samt anställda inom rättsväsendet. Vi har i uppdrag att närmare överväga denna avgränsning av personkretsen. I direktiven påpekas att behov av att kunna omfattas av ett program kan finnas även för bevispersoner som medverkar i förundersökning och rättegång rörande annan brottslighet än sådan som bedöms som grov eller organiserad. Härutöver finns personer som lever under hot utan att vara bevispersoner. Även i nu nämnda fall har det allmänna i uppgift att tillhandahålla skydd. Ett nationellt program om personsäkerhet skall därför ta ställning till om senast berörda behov skall tillgodo- ses inom ramen för ett program eller på något annat sätt. Den första gruppen som omfattas av RPS:s föreslag är alltså bevis- personer. Begreppet bevispersoner användes första gången i RÅ:s rapport och skydd för bevispersoner (1995:2). Med begreppet avsågs i detta sammanhang vittnen, målsägande och andra som i en förundersökning eller domstolsprocess lämnar uppgifter utan att själva vara delgivna misstanke om brott. RPS använder i sitt förslag begreppet i en vidare mening än vad RÅ gjorde. Enligt arbetsgruppens uppfattning bör även personer som själva är misstänkta för brott ingå i begreppet bevispersoner och således omfattas av handlingsprogrammet. Som skäl för denna definition av begreppet anförs att i de flesta andra länder som har program så behandlas misstänkta/tilltalade/medtilltalade på samma sätt som övriga bevispersoner. Vidare framhålls att detta sätt att använda begreppet bevispersoner står väl i överensstämmelse med internationella dokument på området. Personer som själva medverkat i kriminalitet utgör en av polisens viktigaste informationskällor under en förundersökning. Det är erfarenhetsmässigt också i denna grupp som de mera komplicerade skyddsfrågorna uppkommer. I kriminella kretsar finns interna regler om uppträdande, och att tjalla eller gola på en medbrottsling tillhör de allvarligaste överträdelserna. Uppgifter från andra länder visar att ungefär 85–av deltagarna i utländska program är kri- minella personer. Så är t.ex. fallet i , , och . Bilden stämmer också väl med svenska erfarenheter. Utredningen delar därför RPS:s uppfattning att programmet bör omfatta bevispersoner i den vidare bemärkelsen. Härmed bör alltså avses inte bara målsägande, vittnen och sakkunniga utan också miss- tänkta och tilltalade. När det gäller kravet på medverkan i förundersökning och rätte- gång kommer de flesta bevispersoner att lämna uppgifter både i polisförhör och under rättegången. För att programmet skall bli tillämpligt bör dock inte krävas att bevispersonen lämnar uppgifter i båda sammanhangen. Det bör räcka att uppgifter lämnas i ett av dem. Om t.ex. tre personer lämnar avslöjande uppgifter under polis- förhör men åklagaren väljer att endast åberopa förhör med en av Ett nationellt program om personsäkerhet dem vid huvudförhandlingen, bör detta inte hindra att också de övriga kan få omfattas av programmet. En annan fråga att ta ställning till är vid vilka brottstyper som det bör vara aktuellt att tillämpa programmet. RPS:s förslag avser förundersökning och rättegång om grov eller organiserad brottslig- het. I förslaget definieras inte närmare vilka brottstyper som avses. Anledningen är enligt arbetsgruppen att man inte vill låsa upp sig utan hellre lämnar öppet åt rättstillämpningen att avgöra den när- mare avgränsningen. Utredningen delar arbetsgruppens uppfattning att programmet i första hand skall reserveras för speciella och allvarliga situationer. Som konstaterats inledningsvis är en av grundtankarna med ett personsäkerhetsprogram att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. Denna kan ta sig olika uttryck från tid till annan, och det är därför, som RPS framhållit, av stor vikt att det finns en flexibilitet i programmet som gör det möjligt för rättsväsendet att angripa olika företeelser. Programmets tillämpning bör därför inte knytas till vissa närmare brottstyper eller brott med vissa straff- skalor. Å andra sidan bör man undvika att skapa felaktiga förväntningar hos bevispersoner om programmets tillämpning. Det är därför ange- läget att ändå ge viss vägledning om i vilka situationer programmet är tänkt att användas. Alla EU-medlemsstater använder samma kriterier för att definiera organiserad brottslighet.1 Några av kriterierna skall alltid föreligga, bl.a. samarbete mellan fler än två personer, verksamhet samt att motivet för kriminaliteten är strävan efter och/eller makt. Härutöver finns ett antal kriterier som kan men inte behöver föreligga, t.ex. någon form av disciplin och kontroll, verksamhet på internationell nivå, användande av våld eller andra metoder för hot samt otillbörlig påverkan på medier och myndig- heter. Exempel på kriminella aktiviteter som kan falla inom begreppet organiserad brottslighet är mord och misshandel, narkotikabrott, människosmuggling, ekonomisk brottslighet, utpressning och olaglig vapenhandel. Behov av säkerhetsåtgärder uppstår emellertid inte bara i samband med organiserad brottslighet utan kan förekomma även då en gär- ningsman agerar ensam. Även i sådana fall bör programmet kunna 1 Se Organiserad brottslighet i , rapport från , kriminal- underrättelsetjänsten, (2002:12) Ett nationellt program om personsäkerhet bli tillämpligt, om det rör sig om grova brott, t.ex. allvarliga vålds- brott. Rör det sig om en känd gärningsman, är det dock ofta lämp- ligare att sätta in andra åtgärder än ett personsäkerhetsprogram. Detta gäller inte minst i ärenden om våld inom familjen. Det är i dessa fall inte rimligt att enbart målsäganden skall göra uppoff- ringar i form av flyttning, namnbyte osv. Åtgärder bör i lika stor utsträckning riktas mot förövaren. Också hänsynen till eventuella gemensamma barn gör att andra lösningar bör prövas i första hand. I vårt delbetänkande Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) har vi lämnat förslag till en rad åtgärder som syftar till att förbättra skyddet i dessa fall. Detta utesluter dock inte att man i mycket allvarliga situationer kan behöva tillämpa programmet också i samband med våld i nära relationer. Exempel på fall då detta kan bli aktuellt är i samband med hedersrelaterad brottslighet. I sådana situationer finns ofta flera presumtiva gärnings- män, och programmet kan kanske i enstaka fall vara enda utvägen att uppnå erforderligt skydd. RPS har föreslagit att programmet skall kunna omfatta också an- höriga och andra närstående till en bevisperson. Så är programmen i andra länder utformade, och det rekommenderas också i inter- nationella dokument på området. Att närstående till en bevisperson skall omfattas av programmet är naturligt. Utsätts bevispersonen för hot om våld, finns det ofta en risk för att också övriga familjemedlemmar skall drabbas. Vidare är det självklart att de allra närmaste skall kunna följa med, om bevispersonen tvingas att bryta upp och flytta. Med närstående avses i första hand make, sambo och barn men även andra bör kunna komma i fråga för skydd, t.ex. föräldrar och syskon. Utländska erfarenheter visar att om ett underårigt barn inte är bevispersonens och makens/sambons gemensamma, så kan program- met skapa nya problem. Har t.ex. bevispersonens hustru barn i ett tidigare äktenskap och omlokaliseras barnet i ett sådant fall till- sammans med sin mamma och hennes nye man, riskerar barnet att förlora kontakten med sin biologiske pappa. För att undvika denna situation får i stället andra säkerhetshöjande åtgärder vidtas. Ett nationellt program om personsäkerhet RPS har föreslagit att också anställda inom rättsväsendet skall kunna omfattas av programmet, om de utsätts för våld eller hot i sitt arbete. Med förslaget avses främst personal inom polisen, åklagarväsendet, domstolsväsendet och kriminalvården. Tryggheten för personalen inom rättsväsendet är av utomordent- ligt stor betydelse för ett fungerande rättssamhälle. Som framgått av avsnitt 6.5 ökar hoten och övergreppen mot anställda inom rätts- väsendet. Det är därför viktigt att de personkategorier som RPS pekat ut kan omfattas av programmet. Andra som bör omfattas är t.ex. personal hos , kronofogden och tullen. Närstående till en anställd bör kunna omfattas av programmet av samma skäl som anförts ovan beträffande närstående till en bevis- person. Andra hotade i behov av skydd Som nämnts ovan har vi i uppdrag att också lämna förslag på åtgärder som skyddar vissa andra personkategorier som löper särskild risk att utsättas för hot och våld. Det kan handla om politiker, journalister och andra exponerade yrkesgrupper liksom personer som är kända av andra skäl. Till exempel utsätts inte sällan lokala politiker för hot från såväl enstaka personer som från rasistiska och främlingsfientliga grupper (se av- snitt 6.5.6). Andra utsatta är informatörer, dvs. personer som själva kan vara kriminella och som fortlöpande lämnar tips och uppgifter till polisen. Dessa personer är en mycket viktig informationskälla som de utsätts för stora risker. I andra länder finns ofta möjlighet att ge skydd åt informatörer i ett program. Vidare kan allvarliga hot och incidenter förekomma mot parter och andra i samband med civilprocesser, t.ex. familjemål. Självklart är det viktigt att de nu uppräknande personkategorierna liksom deras närstående kan erbjudas olika säkerhetsåtgärder. I första hand bör dock andra typer av åtgärder än programmet väljas. Flera skäl talar för detta. Att omlokalisera och försöka gömma offentliga och kända personer är svårt, och deras verksamhet förut- sätter ju också offentlighet. I princip är det inte heller någon idé att byta identitet på en person som till utseendet är känd för allmän- heten. Den hotade kanske inte heller är villig att ställa upp på den Ett nationellt program om personsäkerhet stora förändring och påfrestning som programmet innebär. Att lämna en verksamhet som bygger på offentliga framträdanden och träda in i programmet kan upplevas som ett alltför stort steg. Det kan emellertid inte uteslutas att programmet kan behöva användas också i nu aktuella fall. Eftersom programmet i första hand är reserverat för de tre huvudgrupperna (bevispersoner i brott- mål, rättsväsendets personal och närstående) bör dock krävas att det i en sådan situation föreligger särskilda skäl, t.ex. att den enskilde redan har utsatts för ett angrepp eller att hotbilden är extrem. Rör det sig om en informatör som lämnat uppgifter till polisen, måste också krävas att det föreligger ett samband mellan uppgifterna och risken för repressalier. Utredningens förslag: För att en bevisperson skall beviljas inträde i programmet krävs, utöver vad som framgått ovan, att 1)de uppgifter bevispersonen lämnar bedöms ha betydelse för möjligheten att uppnå tillräckliga skäl för åtal eller fällande dom, 2)det finns ett samband mellan hotbilden och de uppgifter som bevispersonen lämnar, 3)bevispersonen samtycker till att genomföra programmet och bedöms komma att följa de villkor som ställs, 4)bevispersonen har rätt att stadigvarande vistas i landet och 5)andra säkerhetsåtgärder bedöms otillräckliga. För att programmet skall tillämpas beträffande andra personer än bevispersoner krävs att förutsättningarna i 3–5 är uppfyllda. Beträf- fande anställda inom rättsväsendet krävs dessutom att det finns ett samband mellan hotbilden och tjänsten. För att en bevisperson skall tas in i programmet behöver ytterligare förutsättningar ställas upp. Först och främst bör krävas att bevispersonens uppgifter har betydelse för möjligheten att nå framgång med den aktuella förunder- sökningen eller rättegången. Detta är ett vanligt krav i andra länders program. Att träda in i ett program innebär stora påfrestningar för den enskilde och ett långtgående åtagande från det allmännas sida. Det är därför rimligt att ett sådant steg tas endast i de fall då upp- gifterna är relevanta och de behöver användas i rättsprocessen. Ett nationellt program om personsäkerhet emot bör inte programmets tillämpning vara avhängigt av att dom- stolen väljer att tro på bevispersonen. Även vid en friande dom måste en uppgiftslämnare kunna ha rätt till skydd. Nästa förutsättning gäller sambandet mellan den aktuella hotbilden och de uppgifter som bevispersonen lämnar. Liksom RPS föreslagit bör ett sådant samband finnas för att programmet skall bli aktuellt.