sou · GSB392 · 2005-01-01 00:00:00 — Det förhållandet att reglerna i fördraget endast omfattar internationella transporter talar också för att inkorporeringsmetoden bör väljas. Enligt 3 a § lagen om internationell järnvägstrafik skall ändringar i och som har beslutats av revisionsutskottet automa- tiskt gälla här i riket. Denna reglering grundar sig på den möjlighet som 10 kap. 5 § tredje stycket RF ger att i vissa fall låta en framtida ändring i en internationell överenskommelse automatiskt bli gällande som svensk rätt utan något mellanliggande svenskt norm- givningsbeslut. Det förhållandet att denna möjlighet som regerings- formen ger endast kan tillvaratas om den internationella överens- kommelsen i fråga även fortsättningsvis inkorporeras talar enligt min uppfattning för att också och bör införlivas genom inkorporering. Det bör slutligen också vägas in att eftersom Europeiska unionens råd har beslutat att EG skall tillträda fördraget så kommer fördraget att översättas till samtliga av gemenskapens officiella språk. Det kommer alltså i så fall att finnas en svensk ver- sion av COTIF, vilken, även om den inte har status som officiell språkversion, har antagits av Europeiska unionens råd och publice- rats i den officiella tidningen. Vid en samlad bedömning anser jag att skälen för att välja inkor- porering i detta fall klart väger över. Reglerna i och bör därför även nu införlivas med svensk rätt genom inkorporering. Större delen av dessa bestämmelser rör förhållanden mellan enskilda och måste därför, liksom tidigare, införlivas med svensk rätt genom lag (8 kap. 2 § RF). Bestämmelserna bör tas in i det särskilda kapitlet i järnvägslagen om internationell järnvägstrafik. Förslag: Bihang C till COTIF (RID) införlivas i svensk rätt genom föreskrifter av . Som har nämnts är RID ett separat bihang till COTIF. Bi- hanget innehåller sex artiklar varav den sista endast anger att bilagan Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) skall utgöra en integrerad del av reglementet. I bilagan anges bl.a. vilka säkerhetsföreskrifter som skall iakttas för att farligt gods av ett visst slag skall få transporteras. Transporter av det slag som omfattas av RID regleras i lagen (1982:821) om transport av farligt gods. I lagen bemyndigas rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bl.a. att meddela föreskrifter om vilka ämnen och föremål som skall anses utgöra farligt gods med hänsyn till transportmedel, godsmängd eller andra transportförhållanden. Vidare bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om eller för särskilt fall besluta om undantag från lagens tillämpnings- område beträffande vissa transporter eller vissa slags transporter samt om klassificering av farligt gods m.m. De godsslag som räknas upp i RID omfattas av den uppräkning som finns i lagen om transport av farligt gods. I övrigt ges i RID föreskrifter av samma slag som de föreskrifter regeringen har bemyn- digats att meddela med stöd av lagen. Bestämmelserna i nuvarande RID har införlivats med svensk rätt genom förordningen (1982:923) om transport av farligt gods. Enligt 20 § första stycket i förord- ningen skall bestämmelserna i gälla i fråga om sådana här i riket utförda internationella järnvägstransporter som avses i COTIF. Genom rådets direktiv /49/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på järnväg (det s.k. RID-direktivet) har RID även gjorts tillämpligt på järnvägstransporter inom och mellan medlemsstaterna i EU. Direk- tivet har senast ändrats genom kommissionens direktiv /29/EG. har utarbetat föreskrifter (SRVFS 2002:2) gällande transport av farligt gods på järnväg såväl för nationell transport som transport mellan och annan medlemsstat i OTIF. Det ovan angivna EG-direktivet har således införlivats i svensk rätt genom Statens räddningsverks föreskrifter. I bilaga 1 till föreskrifterna återges det samlade innehållet i RID. Bilagan uppgår till drygt 900 sidor. Regleringen av de frågor som behandlas i nuvarande RID har tidigare ansetts falla inom regeringens normgivningskompetens och reglementet har därför införlivats med svensk rätt genom förord- ning med användning av inkorporationsmetoden (se prop. 1984/85:33 s. 207 och 217, 1990/91:43 s. 26). RID gäller således , i fråga om sådana här i riket utförda internationella järnvägstransporter som avses i COTIF, som svensk rätt enligt den autentiska franska texten. Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) Utredningen (Fö 2003:04) om översyn av bestämmelserna om transport av farligt gods lämnade sitt betänkande och den slutgiltiga versionen av detta betänkande har jag därmed inte kunnat ta del av. Efter kontakt med ovan an- givna utredning har, såvitt framgått, denna föreslagit att såväl RID som RID-direktivet skall införlivas i svensk rätt genom ningsverks föreskrifter. Bemyndigande till skall enligt förslaget ges i lagen och förordningen om transport av farligt gods. Jag delar utredningens förslag då det får anses vara en fördel om RID och RID-direktivet införlivas genom samma form av föreskrifter. Därmed kommer även, till skillnad från , såväl RID som RID-direktivet att gälla på svenska. Förslag: Bihang D till COTIF (CUV) införlivas med svensk rätt genom inkorporation i järnvägslagen (2004:519). CUV är ett nytt bihang som innehåller bestämmelser om avtal om nyttjande av vagnar i internationell järnvägstrafik. I nu gällande COTIF finns ett reglemente om internationell järnvägsbefordran av privatvagnar (). Som anförts i avsnitt 2.4.7 är detta reglemente föråldrat och bestämmelserna är svåra att tillämpa då dagens förhål- landen är annorlunda än de var när reglementet infördes. Förutom regleras nyttjandet av andras vagnar i internationell järn- vägstrafik genom RIC- och RIV-avtalen. Genom CUV förenklas tillämpningen av bestämmelserna om av- tal om nyttjandet av vagnar avsevärt beträffande den internationella järnvägstrafiken. CUV är dessutom till största del dispositiv, varför bihanget ger möjlighet för parterna att fortsätta behålla de bestäm- melser de önskar. Under remissbehandlingen inför revisionen av COTIF uttalade sig såväl som dåvarande Affärs- verket SJ positivt till detta nya bihang, vars främsta värde ansågs ligga i att det möjliggör en likabehandling av s.k. statsägda respektive privatägda vagnar. , liksom COTIF i övrigt, är inte tillämpligt vid uthyrning av vagnar i nationell trafik. Behovet av att lagreglera nyttjande av vagnar i nationell trafik är inte lika starkt utan parterna bör ha frihet att själva träffa de avtal de önskar. Parterna har natur- ligtvis möjlighet att komma överens om att tillämpa bestämmelser i även för uthyrning av vagnar i nationell trafik. Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) Eftersom bestämmelserna i inte bör gälla för uthyrning av vagnar i nationell trafik anser jag att inkorporeringsmetoden är att föredra som införlivandemetod. Bestämmelserna, som rör förhållan- dena mellan enskilda, bör tas in i det av mig tidigare föreslagna sär- skilda kapitlet i järnvägslagen om internationell järnvägstrafik. Förslag: Bihang E till COTIF (CUI) transformeras till svensk rätt och tas in i järnvägslagen (2004: 519). Bestämmelserna i skall tillämpas på det trafikeringsavtal om nyttjande av infrastruktur för internationell järnvägstransport som träffas mellan infrastrukturförvaltare och transportör. CUI inne- håller dels en närmare precisering av vad avtalet skall innehålla, dels bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan parterna. Bestäm- melserna är nya och syftar till att täcka det behov av reglering som uppkommit genom att de gamla nationella järnvägsförvaltningarna delats upp i enheter för infrastruktur och trafik. Det kan konstateras att det även för nationell järnvägstrafik finns ett behov av motsvarande regler. Detta främst på grund av den alltmer avreglerade järnvägsmarknaden och dominerande ställning som infrastrukturförvaltare. Det är enligt min mening angeläget att i största möjliga utsträckning ha enhetliga regler för trafikerings- avtalet för nationell och internationell trafik. Jag har därför i avsnitt 3.2 föreslagit att bestämmelserna i i huvudsak även skall gälla för trafikeringsavtalet om nyttjande av infrastruktur för inrikes trafik. Det är då naturligt att bestämmelserna i transformeras till svensk rätt. Eftersom större delen av bestämmelserna i rör förhållanden mellan enskilda måste bestämmelserna meddelas genom lag (8 kap. 2 § RF) och de bör därför föras in i järnvägslagen. Bestämmelserna kommer därmed att gälla för avtal om nyttjande av infrastruktur för såväl inrikes som internationell järnvägstrafik om inget annat anges. Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) 2.6.8Införlivande av APTU och ATMF Förslag: Bihang F till COTIF (APTU) införlivas med svensk rätt med inkorporeringsmetoden genom järnvägsförordningen (2004:526) och genom föreskrifter av Järnvägsstyrelsen. Bihang G till COTIF (ATMF) införlivas med svensk rätt genom inkor- porering i järnvägslagen (2004: 519). Bihang F till COTIF (APTU) innehåller bestämmelser som fast- ställer förfarandet för godkännande av tekniska standarder och för antagande av tekniska föreskrifter för järnvägsmateriel som är avsedd att användas i internationell trafik. Bestämmelserna i artiklarna 6, 9, 10 och 11.1 i bihanget riktar sig enbart till medlemsstaterna eller till internationella organisationer och behöver därför inte införlivas med svensk rätt. Regleringen av övriga frågor som behandlas i APTU faller inom regeringens normgivningskompetens. Denna reglering bör till följd därav inte införlivas med svensk rätt genom lag utan genom förordning eller föreskrifter av Järnvägsstyrelsen. Artikel 1 om tillämpningsområde och de operativa bestämmel- serna i artiklarna 3–5, 7, 8 och 11.2 bör införlivas i förordningsform. Bestämmelserna om godkännande av tekniska standarder och anta- gande av tekniska föreskrifter i artiklarna 5 och 6 bör emellertid inte skiljas åt och även artikel 6 bör därmed tas in i förordning. Mot denna bakgrund måste det anses vara lämpligast att också artikel 2 som innehåller definitioner tas in i förordningen. Nämnda bestäm- melser bör tas in i järnvägsförordningen genom inkorporerings- metoden. Bilagorna till APTU, som innehåller tekniska standarder och normer, bör däremot införlivas genom föreskrifter. I järnvägsförordningen bör alltså införas tre nya paragrafer med särskilda bestämmelser om internationell järnvägstrafik. Paragrafer- na skulle förslagsvis kunna få följande lydelse. § Artiklarna 1–8 och 11.2 om validering av tekniska standarder och antagande av enhetliga tekniska föreskrifter att tillämpa på järnvägs- materiel avsedd att nyttjas i internationell trafik i bihang F till för- draget om internationell järnvägstrafik (COTIF) i dess lydelse enligt ändringsprotokollet av gäller som svensk förordning. Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) Om de franska, engelska och tyska texterna av artiklarna som anges i första stycket skiljer sig i sak, gäller den franska texten. De franska och engelska texterna av bihanget samt en översättning av det till svenska finns intagna som en bilaga till järnvägslagen (2004:519). §Om revisionsutskottet inom OTIF har beslutat om en för bindande ändring i bihang F till fördraget, skall ändringen gälla från och med den dag då ändringen träder i kraft enligt fördraget. §Järnvägsstyrelsen får meddela ytterligare bestämmelser om sådana tekniska standarder och föreskrifter som avses i bihang F till fördraget. Bihang G till COTIF (ATMF) innehåller bestämmelser för tekniskt godkännande av järnvägsmateriel som används i internationell trafik. På grund av att reglerna i bihanget, liksom övriga regler i fördraget, endast omfattar internationella transporter, bör de införlivas med svensk rätt genom inkorporering. Regleringen i ATMF kräver i vissa delar införlivande i form av lag och bör därför tas in i kapitlet i järnvägslagen med särskilda bestämmelser om internationell järn- vägstrafik. 2.6.9Protokollet om privilegier och immunitet för OTIF Förslag: Protokollet om privilegier och immunitet för OTIF införlivas med svensk rätt genom ändring i bilagan till lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Frågor rörande immunitet och privilegier för internationella orga- nisationer behandlas i svensk rätt i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. De internationella organ och personer med anknytning till sådana organ som anges i en bilaga till lagen åtnjuter immunitet och privilegier enligt vad som har bestämts i stadga eller avtal som är i kraft i förhållande till . I bilagan anges i tabell- form de internationella organ och de fysiska personer för vilka immu- nitet eller privilegier gäller och den internationella överenskommelse som är tillämplig i varje särskilt fall. Protokollet om privilegier och immunitet för OTIF har införlivats med svensk rätt genom att erforderliga uppgifter angående OTIF har förts in i bilagan till lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Det ändrade protokollet till COTIF bör inför- livas med svensk rätt genom att uppgiften om tillämplig internatio- Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) nell överenskommelse i bilagan till lagen ändras till Fördrag om internationell järnvägstrafik (COTIF) av i dess lydelse enligt ändringsprotokollet av . Förslag: Grundfördraget och bihangen A, B, D, F, med undan- tag för dess bilagor, och G till COTIF (, , CUV, APTU, med undantag för APTU:s bilagor, och ATMF) skall publiceras i SFS i sina franska och engelska lydelser tillsammans med en svensk översättning. Dessa texter skall finnas fogade som en bilaga till järnvägslagen (2004:519). Bestämmelser om kungörande finns i lagen (1976:633) om kungö- rande av lagar och andra författningar. Med kungörande avses att den beslutade författningen publiceras eller på annat sätt görs känd. Lagar skall kungöras i (). Om utomordentliga förhållanden kräver det kan dock en lag kungöras på något annat sätt som regeringen bestämmer i det särskilda fallet. Förordningar skall i allmänhet också kungöras i SFS. En förordning kan dock, enligt vad regeringen bestämmer i det särskilda fallet, kungöras på vissa andra sätt. I föregående avsnitt har föreslagits att huvuddelen av de före- skrifter i COTIF som skall gälla i införlivas med svensk rätt i järnvägslagen. I lagen skall vissa bestämmelser i grundfördraget samt bihang E (CUI) återges genom transformation till svensk lag- text. Lagen skall även föreskriva att innehållet i bihangen A, B, D och G till fördraget (, , CUV och ATMF) skall gälla som svensk lag. Både själva lagtexten och de delar av fördragstexten som lagtexten hänvisar till skall enligt bestämmelserna om kungörande tas in i SFS. På grund av att de bihang som genom inkorporering görs till svensk lag hänvisar till vissa bestämmelser i grundfördraget och då detta inte är särskilt omfattande bör även grundfördraget i sin helhet publiceras i SFS. COTIF är avfattad på franska, engelska och tyska. Den franska texten skall kungöras eftersom den har vitsord framför de andra. Därutöver bör antingen den tyska eller den engelska texten kun- göras. Franska och tyska har varit de förhärskande arbetsspråken vid revideringen av fördraget vilket talar för att den tyska texten bör kungöras tillsammans med den franska. I torde dock den Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) engelska texten komma till större praktisk användning. Det är därför lämpligt att, utöver den franska texten, den engelska texten kungörs. Dessa texter bör kungöras tillsammans med en svensk översättning. Grundfördraget och bihangen A, B, D och G bör i angivna språkversioner återfinnas i en bilaga till järn- vägslagen18. Större delen av bihang F (APTU) föreslås införlivas med svensk rätt genom järnvägsförordningen med användning av inkorporations- metoden. Bihanget nämns även i järnvägslagen (se föreslagen bestämmelse i 13 kap. 13 §). Det finns därför skäl att publicera APTU, med undantag för dess bilagor, tillsammans med övriga för järnvägslagen relevanta delar av COTIF som en bilaga till lagen. APTU:s bilagor föreslås däremot införlivas med svensk rätt genom föreskrifter av Järnvägsstyrelsen och kommer till följd därav att publiceras i . Bihang C (RID) föreslås införlivas med svensk rätt genom före- skrifter av och bihanget kommer därmed att publiceras i Statens räddningsverks författningssamling. COTIF bör, med undantag av bilagorna till bihangen C och F, publiceras i överenskommelser med främmande makter (SÖ). 2.8Förenklat förfarande för ändring av COTIF Internationella överenskommelser antas och ändras traditionellt vid en diplomatisk konferens. För att en antagen överenskommelse eller beslutad ändring skall bli bindande för en stat fordras normalt dess- utom att en särskild viljeförklaring – ratifikation eller motsvarande – avges av statens regering. För del måste god- känna överenskommelsen eller ändringen om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas (10 kap. 2 och 4 §§ RF). Vissa internationella överenskommelser innehåller föreskrifter om ett förenklat ändringsförfarande och så är fallet med COTIF. Ändringar i COTIF kan nämligen antas genom majoritetsbeslut av de fördragsslutande parterna. Detta medförde tidigare vissa problem för del när det gällde sättet att med svensk rätt införliva de 18 Samtliga språkversioner av COTIF finns på OTIF:s hemsida (). Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) ändringar som beslutats enligt det förenklade förfarandet. Riks- dagen skulle nämligen först ta ställning till om borde anmäla invändning mot beslutad ändring av fördraget. Sedan förutsättning- arna för att beslutet skulle träda i kraft hade inträtt skulle pröva frågan om att med svensk rätt införliva de ändringar som redan hade godtagit i sak. Detta innebar att det kunde vara svårt att infria förpliktelsen att överföra en beslutad ändring till svensk rätt. För situationer av detta slag har 10 kap. 5 § tredje stycket RF fått sin utformning. Enligt den bestämmelsen är det möjligt att i vissa fall låta en framtida ändring i en internationell överenskommelse automatiskt bli gällande som svensk rätt utan något mellanliggande svenskt normgivningsbeslut, alltså ett slags förtida inkorporering. Enligt bestämmelsen får beträffande en internationell över- enskommelse som införlivats med svensk lag genom inkorporering föreskriva att framtida ändringar i överenskommelsen automatiskt skall gälla här i riket. En sådan förtida inkorporering får dock bara avse ändringar av begränsad omfattning. beslut skall fattas i samma ordning som vid stiftande av grundlag, dvs. det krävs två riksdagsbeslut med val emellan. Kan ett beslut i grundlagsord- ning inte avvaktas får fatta beslut genast men då krävs kvalificerad majoritet: minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöter. För att undvika de problem som kunde uppkomma till följd av de korta tidsfristerna för införlivande av ändringar i svensk rätt in- fördes, med stöd av 10 kap. 5 § RF, 3 a § lagen (1985:193) om inter- nationell järnvägstrafik som föreskriver att ändringar i och som har beslutats av revisionsutskottet automatiskt skall gälla här i riket. I det följande behandlas frågan om en sådan ordning som avses i 10 kap. 5 § tredje stycket RF i vidare omfattning bör utnyttjas för införlivande av framtida ändringar i COTIF. Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) Förslag: De ändringar i bihangen A, B, D och G till COTIF (, , CUV och ATMF) som revisionsutskottet kommer att besluta om skall gälla automatiskt här i riket. Ändringar i COTIF kan beslutas på olika sätt. Viktigare ändringar beslutas av , medan beslut om ändringar i mindre centrala bestämmelser kan fattas av särskilda utskott inom OTIF, nämligen revisionsutskottet, fackutskottet RID och det nyin- rättade tekniska expertutskottet. Frågor om organens behörighet att besluta om ändringar i COTIF, organens beslutförhet, tid för ikraftträdande av beslut om ändringar m.m. har behandlats i avsnitt 2.4.2. Ändringsbeslut som fattas av rörande grundfördraget kommer även i fortsättningen att kräva att de har godkänts av mer än två tredjedelar av medlemsstaterna innan de träder i kraft. Ett sådant förfarande tar erfarenhetsmässigt . Det finns därför enligt min mening anledning att utgå från att det i fråga om sådana ändringar inte kommer att medföra några större svårigheter att låta ta ställning till ändringarna i den mån dessa kräver ändrad lagstiftning. I fråga om ändringar av regler i bihangen beslutade av generalför- samlingen kommer visserligen godkännande av hälften av med- lemsländerna att vara tillräckligt för att de skall träda i kraft därefter. Även dessa ändringar bör emellertid kunna godkänna på sedvanligt sätt inom den tid som enligt för- draget står till förfogande. Frågan är om en förtida inkorporering kan gälla för sådana änd- ringar i mindre centrala bestämmelser som utskotten kommer att besluta om. För att det skall vara möjligt att med stöd av 10 kap. 5 § tredje stycket RF i förväg inkorporera ändringar som beslutas av utskotten krävs som tidigare nämnts dock att ändringarna genom- gående är att beteckna som ändringar av begränsad omfattning. Det innebär att det skall vara fråga om avgränsade ändringar vars all- männa karaktär kan förutses då inkorporeringsbeslutet fattas19. I förarbetena till 3 a § lagen om internationell järnvägstrafik20 framgår att lagrådet, i avsikt att utröna om de ändringar som för- dragsenligt får beslutas av revisionsutskottet tillgodoser RF:s krav 19Se bl.a. prop. 1984/85:61 s. 24 f. 1990/91:43 s. 27 f. och s. 37 f. Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) på att ändringarna skall vara av begränsad omfattning, undersökte revisionsutskottets kompetens genom att granska de bestämmelser och som kan ändras genom beslut av utskottet. Vid denna genomgång fann lagrådet att det knappast lät sig göra att utan varje reservation fastslå att revisionsutskottet aldrig skulle kunna komma att besluta om sådana ändringar vars omfattning kan ifrågasättas med utgångspunkt i det av RF uppställda kravet. Lag- rådet framhöll att åtskilliga av de berörda bestämmelserna visserligen gäller frågor av rent praktisk natur, beträffande vilka förutsebara framtida ändringar närmast blir av redaktionell eller trivial karaktär. Ändringar av andra bestämmelser kunde emellertid enligt lagrådets mening komma att få beaktansvärd materiell betydelse, beroende på vilken ändring som görs. Lagrådet ansåg att det måste beaktas att COTIF med bihang utgör ett väl utbyggt regelverk som omfattas av åtskilliga länder med vilka också i andra hänseenden av intresse i sam- manhanget har en hel del gemensamt. Vidare har en enskild, ansluten stat i praktiken ett mycket begränsat handlingsutrymme om en ändring görs som för det landet framstår som mindre lämplig. Att ändringar som rimligen kan förväntas bli beslutade av revisionsut- skottet och därtill bli bindande för över huvud taget skulle materiellt bli av så ingripande natur att deras överensstämmelse med RF:s krav med fog skulle kunna ifrågasättas syntes enligt lagrådet för övrigt osannolikt. Lagrådet ansåg att det dessutom knappast var ändamålsenligt att beträffande innehållet i enskilda paragrafer i bihangen sätta ytterligare gränser för vad som skall få ändras med verkan att ändringen automatiskt blir gällande som svensk rätt. I beaktande av det sagda fann lagrådet från praktiska utgångs- punkter att den allmänna karaktären på framtida ändringar av bi- hangen och till COTIF som då kunde förutses blev på ett ändamålsenligt sätt avgränsade genom den utformning förslaget i remissen fått och att erforderliga förutsättningar därför förelåg för att skulle kunna förordna rörande framtida ändringar av bihangen i enlighet med remissförslaget. Som framgått i avsnitt 2.4.2 kommer revisionsutskottet liksom att vara behörigt att besluta om ändringar i och .