sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det innebär att det inte skulle räcka att föreskriva jämkning med hänsyn till föreliggande försäkringar utan även försäkringsmöjligheter skulle behöva beaktas. I annat fall skulle en självförsäkrande huvudman, till skillnad från den som Skadestånd och andra påföljder haft en giltig skadeförsäkring, ha full rätt till skadestånd från en skadevållande fastighetsägare. Det finns dock principiella och praktiska skäl som talar mot att införa en jämkningsregel av denna innebörd. Förutom av hänsyn till den reparativa funktionen anses skadeståndet även kunna motiveras av preventionsskäl. I vilken omfattning den preventiva funktionen verkligen har någon betydelse är omtvistat men den bör inte negligeras. När, som i va-lagstiftningen, ansvaret bör vara strängare än vad som normalt gäller kan det starkt ifrågasättas om ytterligare jämkningsregler kan motiveras. konstaterat är det svårt att i lag fastställa i vilka situationer det är önskvärt med regress. har funnit det vara lämpligast med en oinskränkt regressrätt vid skadeförsäkring och att det överlåts till försäkringsbolagen att från fall till fall avgöra när regress är lämplig att utföra, detta särskilt med hänsyn till att ansvarsförsäkringar på skadevållarens sida föreligger i mycket stor utsträckning och att försäkringsgivarna själva reglerar regressförutsättningarna genom den s.k. Regress- överenskommelsen (SOU 2002:1 s. 204 f). Regeringen har i lagrådsremiss avseende ny försäkringsavtalslag inte funnit skäl till annan bedömning utan föreslagit en bestämmelse om återkrav i enlighet med förslag. Lagrådet har i yttrande önskat att skälen för att frångå försäkringsavtalslagens krav för regress redovisas. Proposition i frågan väntas . En inskränkt skadeståndsskyldighet med hänsyn till föreliggande försäkringar eller försäkringsmöjligheter torde framför allt vara till fördel för en självförsäkrande huvudman. Enligt Personskade- kommitténs betänkande förefaller försäkringsbolagen, inte oväntat, vara mest benägna till regress när staten eller kommun är ansvarig för skadan (SOU 2002:1 s. 199). Om en sådan möjlighet till begränsning av skadeståndsskyldigheten föreskrevs skulle försäkringsbolagen inte kunna kräva huvudmannen på ersättning för vad som betalats ut till följd av skadeförsäkringen. Sålunda skulle ersättningen slås ut på försäkringskollektivet i stället. Att försäkringsgivaren, men inte huvudmannen, kunnat ställa krav på bebyggelsens utformning för att därigenom minska riskerna för skador är väl riktigt i och för sig men motiverar knappast ett undantag från regressrätten. Möjlighet finns till jämkning av skadeståndet med hänsyn till den skadelidandes medvållande. Denna invändning kan huvudmannen åberopa även vid regresstalan Skadestånd och andra påföljder om felaktig eller olämplig utformning av bebyggelsen medfört att skadan fått större omfattning än eljest. Fastighetsägarens åtgärder för att begränsa skaderisken kan därvid beaktas. Därutöver är det svårt att finna bärande skäl till varför huvudmannen utifrån lagens stränga ansvar inte bör ersätta uppkommen skada. Det har slutligen anförts att försäkringsbolagens regresskrav mot huvudmännen medför att va-kollektivet får betala skadan två gånger, dels genom försäkringspremierna och dels genom va- avgifterna. Det är dock ingalunda självklart att skadeståndet får ingå i underlaget för avgiftsberäkningen. Om huvudmannen exempelvis har gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse kan ersättningen för uppkomna skador knappast betraktas som en nödvändig kostnad för va-verksamheten. För övrigt torde den andel av försäkringen som avser skador av ifrågavarande slag vara mycket liten. Försäkringsbolagens möjlighet att regressvis vända sig mot en ansvarig huvudman bör dessutom påverka premie- beräkningen. Vi föreslår mot bakgrund av det anförda inte någon bestämmelse om jämkning med hänsyn till föreliggande försäkringar eller försäkringsmöjligheter. 29 § va-lagen har förutom för skadeståndsskyldighet haft betydelse bland annat genom att kommunen kunnat föreläggas att vidta åtgärder med den allmänna anläggningen, såsom att införa duplikatsystem. Även fastighetsägare har förpliktats att exempelvis lägga om fastighetens servisledningar så att dagvatten inte, i strid mot allmänna bestämmelser, tillförs spillvattenanläggningen. Sådana möjligheter att kräva rättelse eller fullgörelse behövs även i fortsättningen. Den föreslagna bestämmelsen bör, liksom 29 § va-lagen, endast gälla inom ett etablerat va-rättsligt förhållande, dvs. mellan huvudman och fastighetsägare i de frågor som regleras av va- lagstiftningen. Andra tvister faller utanför regleringen även om dessa skulle ha viss anknytning till va-förhållandet. Skadestånd och andra påföljder Som vi tidigare utvecklat i avsnitt 14.2.5 öppnar vårt lagförslag en möjlighet för huvudmannen att låta ombesörja dagvatten- avledning i icke ledningsbundna system i form av lokalt omhändertagande av dagvatten. Sådant omhändertagande av dagvatten skall alltså omfattas av lagens tillämpningsområde. Översvämningsskada till följd av att dagvatten eller annat avloppsvatten eller utläckt dricksvatten från en allmän va- anläggning strömmat in på en ansluten fastighet på annat sätt än direkt via ledningssystemet, har i praxis inte betraktats som en skada i va-förhållandet utan bedömts enligt allmänna skadestånds- rättsliga regler. Skälet för detta har framför allt varit att en sådan skada drabbat alla berörda fastigheter vare sig dessa varit anslutna till den allmänna va-anläggningen eller inte, och i den meningen således oberoende av va-förhållandet mellan huvudmannen och fastighetsägarna. Den av oss föreslagna utvidgningen av möjligheten till icke ledningsbundet omhändertagande av dagvatten ger anledning till ett annat betraktelsesätt. Även i övrigt finns skäl att i det här avseendet överväga en utvidgning av tillämpnings- området för skadeståndsbestämmelsen i lagen om allmänna vattentjänster i förhållande till hur den bestämmelsen har tillämpats i praxis. Enligt vår mening bör alla översvämningsskador som orsakas på en ansluten fastighet av inströmmande vatten från den allmänna va- anläggningen anses uppkomna i va-förhållandet oavsett hur vattnet trängt in på fastigheten. Det förhållandet att fastigheten skulle ha drabbats på samma sätt även om den inte varit ansluten, är inget hållbart argument för att inte tillämpa skadeståndsregleringen inom va-förhållandet. Fastighetsägaren betalar avgifter till huvudmannen bland annat för att denne skall underhålla de allmänna va- ledningarna. Om huvudmannen inte fullgör sin underhålls- skyldighet och detta leder till läckage som orsakar skador på fastigheten, måste skadorna rimligen anses uppkomna i va- förhållandet och bedömas därefter. De gränsdragningsproblem som nuvarande rättstillämpning har gett upphov till i fråga om va-lagen eller allmän skadeståndsrätt är tillämplig har tett sig alldeles obegripliga för enskilda brukare som drabbats av översvämningsskador. Det har föranlett tvister redan i frågan om tillämplig lagstiftning och processform. Eftersom huvudmannen för en allmän dagvattenanläggning enligt vårt förslag skall kunna betjäna fastigheterna med ett lokalt omhändertagande av dagvattnet utan servisledningar och även ta ut Skadestånd och andra påföljder vanliga avgifter för denna vattentjänst, bör bestämmelserna om skadestånd och andra påföljder i lagen om allmänna vattentjänster omfatta även skador som uppkommer vid sådant omhänder- tagande. Det är knappast möjligt att särskilja skador som uppkommer då en öppen dagvattenanläggning bräddar och leder till översvämning på en ansluten fastighet från sådana där motsvarande översvämning uppkommit på grund av ett ledningsbrott. Vi föreslår därför att skador till följd av ytledes eller på annat sätt inträngande vatten på en ansluten fastighet från en allmän va- anläggning skall anses vara uppkomna i va-förhållandet. Tvister i anledning av sådana skador skall följaktligen prövas enligt lagen om allmänna vattentjänster av som första instans och inte, som tidigare, av tingsrätten. I lagtexten skall detta komma till uttryck genom en bestämmelse om att skadestånd skall utgå för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som uppkommit i va-förhållandet. Vårt förslag är inte avsett att utvidga huvudmannens ansvar. Huvudmannen skall inte vara ansvarig gentemot fastighetsägaren för andra skador än sådana som kan hänföras till den allmänna va- anläggningen. Förslaget innebär alltså inte att huvudmannen på något sätt svarar för skador på grund av inträngande vatten från en grannfastighets va-installation eller från gatan på grund av bristande avvattningsanordningar som väghållaren svarar för. Med hänsyn till Högsta domstolens avgörande i NJA 1997 s. 468, där ett till synes obegränsat strikt ansvar för skador på grund av ledningsbrott utanför det va-rättsliga förhållandet fastslagits, skulle tvärtom kunna befaras att huvudmannens ansvar mot anslutna fastighetsägare skulle bli mindre än mot dem som han inte står i något va-rättsligt förhållande till. Enligt såväl 29 § va-lagen som vårt lagförslag krävs ju att huvudmannen på något sätt överskridit sin rätt eller åsidosatt sina skyldigheter för att ansvar skall inträda. Någon sådan begränsning kan inte utläsas av rättsfallet. Det kan dock med fog ifrågasättas om det genom Högsta domstolens avgörande verkligen avsetts att, utanför va-förhållandet, varje läckage från vilken vattenledning som helst skall föranleda strikt skadeståndsansvar för verksamhetsutövaren. En rimligare tolkning är nog att det strikta ansvaret bara gäller vattenledningsläckage av sådan omfattning och beskaffenhet i övrigt som också enligt va- lagen skulle kunna vara skadeståndsgrundande. Hur långtgående det strikta ansvaret utom va-förhållandet är bör dock klargöras i rättstillämpningen och påverkar inte vad vi föreslagit här. Skadestånd och andra påföljder Det bör också anmärkas att vårt förslag inte innebär någon förändring i förhållande till gällande rätt i fråga om bevisbördan. Det är alltså i princip den som påstår att en skada orsakats på visst sätt som också har att bevisa detta. Om en fastighetsägare drabbas av källaröversvämning måste han alltså, för att få framgång med sin talan enligt lagen om allmänna vattentjänster, visa att skadan beror på något som huvudmannen svarar för. Den närmare tillämpningen av regler om bevisbörda och beviskrav lämpar sig inte för lagstiftning utan måste avgöras i rättspraxis. har dock funnit att en viss lättnad i beviskravet jämfört med vad som normalt gäller kan komma ifråga även vid va-rättslig skadestånds- talan, t.ex. när det varit förenat med stora svårigheter för den skadelidande att säkra full bevisning om skadeorsaken. har där funnit det vara tillräckligt att den skadelidandes påstående om skadeorsak varit klart mer sannolikt än vad huvudmannen påstått (NJA 1993 s. 763). Vårt förslag innehåller inga särskilda bestämmelser om preskription av fordringar i va-förhållandet. Detta innebär att allmänna preskriptionsbestämmelser bör gälla även i va-förhållandet. För fastighetsägares fordran på skadestånd av va-huvudmannen gäller därmed en tioårig preskriptionstid. Just i fråga om dessa fordringar har företrädare för va-huvudmän ofta efterlyst en kortare preskriptionstid än så, detta särskilt med hänsyn till svårigheter att utreda äldre skadeståndsärenden. En kortare preskriptionstid än skulle säkert i någon mån främja en snabb reglering av skadeståndsanspråk med stöd av va-lagen, vilket i sin tur kan förbättra möjligheterna att säkra bevisning om tvistiga förhållanden i skadeståndsprocessen. Det bör dock noteras att skadestånds- anspråk i allmänhet är underkastade allmänna regler om preskription. I speciallagstiftning förekommer visserligen bestäm- melser som stadgar kortare preskriptionstid än den allmänna. Ofta är dessa grundade på internationella konventionsåtaganden. I andra fall är de föranledda av närmare rättspolitiska överväganden där det, i vart fall inom kontraktsförhållanden, synes ha varit preskriptions- bestämmelsens avvecklingsfunktion – att få till stånd en snabb reglering av eventuella konflikter – som kommit i förgrunden. Skadestånd och andra påföljder En preskriptionsbestämmelse i lagen om allmänna vattentjänster måste motiveras med ett behov av en sådan. Avvecklings- funktionen kan visserligen vara ett motiv, men vi kan inte finna att förhållandena här i sådan grad avviker från vad som gäller andra skadeståndsfordringar att detta är tillräckligt för en särreglering. Dessutom förefaller skadornas omfattning i det va-rättsliga förhållandet ofta kräva förhållandevis lång utredningstid. Avvecklingsfunktionen kan då inte få innebära att den enskildes rättssäkerhet ställs åt sidan. Dessutom skulle en bestämmelse i lagen om allmänna vattentjänster om preskription av skadestånds- fordringar innebära en kortare preskriptionstid skulle gälla för fordringar inom än utom va-förhållandet. En fastighetsägare som är ansluten till den allmänna va-anläggningen skulle således komma i ett sämre läge än en icke ansluten fastighetsägare som drabbas av t.ex. inträngande vatten till följd av ledningsbrott. Vi finner inte att en särskild preskriptionsbestämmelse för skadeståndsfordringar bör införas i lagen om allmänna vatten- tjänster. Inte heller i annat avseende är det motiverat med en sådan preskriptionsbestämmelse i lagen. Möjligheten att begränsa eller stänga av vattentillförseln enligt 30 § va-lagen utgör ett mycket kraftfullt påtryckningsmedel för att förmå fastighetsägaren att vidta rättelse. Det kan ifrågasättas om denna reaktion bör finnas kvar i va-lagstiftningen. Med hänsyn framför allt till att rättsförhållandet inte kan upphöra på grund av försummelser hos någon av parterna, anser vi dock att en sådan avstängningsmöjlighet bör finnas att tillgå även i lagen om allmänna vattentjänster. Men den bör användas med försiktighet. Åtgärden måste stå i proportion till fastighetsägarens försummelse men även till huvudmannens intresse av att utverka betalning. Avstängning bör liksom endast få tillgripas om det kan ske utan att olägenheter för människors hälsa uppkommer. Innan avstängningsåtgärden får verkställas måste fastighets- ägaren ha uppmanats att vidta rättelse. Uppmaningen skall tydligt ange vad fastighetsägaren kan göra för att undgå avstängning. Det bör krävas att uppmaningen är skriftlig. Däremot har vi inte funnit Skadestånd och andra påföljder tillräckliga skäl för att också kräva att uppmaningen formellt skall delges fastighetsägaren. Om avstängning skett utan att lagens krav iakttagits kan huvudmannen bli skadeståndsskyldig gentemot fastighetsägaren. Det ligger således i huvudmannens intresse att säkra bevisning om att uppmaning verkligen skett. Detta medför enligt vår uppfattning en tillräcklig garanti för att det skall gå rätt till. I uppmaningen till fastighetsägaren skall anges en viss skälig tid, inom vilken rättelse skall ha vidtagits för att undgå avstängning. Med hänsyn till de olikartade situationer som kan tänkas föreligga är det inte lämpligt att i lag ange vad som skall anses vara skälig tid i det enskilda fallet. Eftersom det vanligtvis är tillräckligt med en begränsning av vattentillförseln, och inte en total avstängning, torde än eljest då kunna anses vara skälig. De utgångspunkter som departementschefen anfört vid tillkomsten av va-lagen bör fortfarande kunna tjäna till ledning för bedömningen. Enligt 11 kap. 4 § ellagen (1997:857) måste avbrytande av elleverans till konsumenter föregås av en underrättelse till socialnämnden om avtalsbrottet om detta består i försummad betalning. El- och gasmarknadsutredningen har i delbetänkandet El och naturgasmarknaderna – Europeisk harmonisering (SOU 2003:113) föreslagit motsvarande bestämmelser såvitt avser avbrytande av naturgasleverans till konsumenter. Vi bedömer dock att ett sådant krav inte behövs i va-lagstiftningen. Enskilda konsumenter skyddas genom att avstängningsåtgärden endast får tillgripas när det kan ske utan att olägenheter för människors hälsa uppkommer. Avstängning av vattentillförseln är typiskt sett mindre ingripande än ett avbrytande av ellevaranserna, särskilt som huvudmannen ofta är tvungen att erbjuda ersättningstjänster om en avstängningsåtgärd blir aktuell. Åtgärder för avstängning av vattentillförsel får endast riktas mot den försumlige brukaren. Huvudmannen kan alltså inte, sedan fastighet överlåtits, genom hot om avstängning framtvinga betalning av den nye ägaren för avgifter som den tidigare ägaren svarar för. Kostnader för avstängning av vattentillförsel, innefattande även kostnader för begränsning av denna, bör huvudmannen även ha rätt att ta ut av fastighetsägaren. Skadestånd och andra påföljder Det har ibland framförts önskemål om att huvudmannen även skall kunna frånkoppla fastighetens avloppsanslutning när fastighets- ägaren gjort sig skyldig till väsentliga försummelser i va- förhållandet. Detta önskemål har ofta motiverats med ett behov av att kunna förhindra otillåtna utsläpp i den allmänna avloppsanläggningen. Även i 5214 Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp har denna fråga diskuterats. har bedömt att va-lagen ger tillräckligt utrymme för att kunna komma till rätta med eventuella problem med avloppsflödenas kvalitet då huvudmännen inte är skyldiga att ta emot annat än hushållsspillvatten. Vi delar slutsatser. Även om en fastighetsägare är berättigad att bruka den allmänna avloppsanlägg- ningen är huvudmannen inte skyldig att ta emot avloppsvatten med en beskaffenhet som väsentligt avviker från hushållsspillvatten. Huvudmannen har dessutom, om försummelsen är väsentlig, möjlighet att avbryta vattentillförseln till fastigheten. För att undvika skador på anläggningen är huvudmannen vidare berättigad att vidta de åtgärder som krävs. Även utan en uttrycklig bestämmelse härom har huvudmannen därmed möjlighet att tillfälligt koppla från fastighetens avloppsanslutning om ett utsläpp som riskerar att skada anläggningen eller andra brukare av denna sker. Fastighetsägaren blir dessutom skadeståndsskyldig gentemot huvudmannen för skador som sådana utsläpp orsakat. Dessutom bör påpekas att problemet med otillåtna utsläpp torde vara störst när det gäller industribrukare eller liknande. I dessa fall ger lagstiftningen ett betydligt större utrymme att i avtal reglera utsläppsförutsättningar och införa skarpare reaktioner vid överträdelser än när det gäller hushållsförbrukare. förefaller emellertid önskemålet om en utökad avstängningsmöjlighet allt oftare motiveras av att kunna förmå fastighetsägare som endast är anslutna till den allmänna avloppsanläggningen att betala förfallna avgifter. Det har sagts att fastighetsägare i ökande omfattning systematiskt underlåter att betala dessa avgifter eftersom det saknas möjligheter att koppla från avloppsanslutningen. För att frånkoppling av avloppsanslutningen över huvud taget skulle vara möjlig skulle krävas att den kan ske utan risk för Skadestånd och andra påföljder Det torde sällan vara fallet. Redan om avlopps- anslutningen kopplas från kortvarigt riskerar detta att medföra allvarliga konsekvenser. Några relevanta ersättningstjänster i detta avseende kan svårligen erbjudas. Redan på grund av detta är det i fråga om permanentbostäder uteslutet att använda frånkoppling av avloppsanslutningen som en påföljd vid försummelser – till och med väsentliga sådana – från fastighetsägarens sida. Huvudmannen saknar dock inte rättsliga möjligheter att utverka betalning för förfallna avgifter. Tvärtom ger lagstiftningen goda möjligheter till detta. Huvudmannen kan ansöka om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndigheten eller väcka talan vid . Ett lagakraftvunnet utslag kan därefter verkställas på så sätt att kronofogdemyndigheten företar utmätning hos fastighetsägaren. När det gäller fritidsbostäder borde detta utmätningshot vara tillräckligt. Saknas det annars utmätningsbara tillgångar kan huvudmannen ansöka om att fastighetsägaren skall försättas i konkurs. Dessa åtgärder kan säkert uppfattas som väl ingripande och möjligen alltför omständliga, vilket nog kan antas vara ett bidragande skäl till att huvudmannen kanske alltför ofta har överseende med betalningsförsummelser. Särskilt när va- verksamheten bedrivs i förvaltningsform skall inte kommunens vilja att undvika konflikter med kommuninvånarna underskattas. Det finns dock goda skäl för huvudmännen att på ett tidigt stadium agera konsekvent och tydligt mot fastighetsägarna och ha klara rutiner för hur betalningsförsummelser skall hanteras. Bestämmelserna i nuvarande 29 a § va-lagen om återbetalnings- skyldighet när fastighet betalat anläggningsavgift men förutsättningarna för fastighetens användning sedermera ändras genom att bygglov vägras är i sak ändamålsenliga och bör behållas. Att kommunen skall vara återbetalningsskyldig har dock ifrågasatts . Det har påståtts att bestämmelsen kan utgöra hinder mot en ny detaljplan. De skäl som anfördes när bestämmelsen infördes till stöd för att kommunen, och inte huvudmannen, skall vara återbetalningsskyldig äger dock alltjämt giltighet och blir snarare starkare genom vårt förslag eftersom kommunen skall besluta taxan i de delar dess innehåll är av normativ karaktär. Det är då rimligt Skadestånd och andra påföljder att, om kommunen beslutar att ta ut avgift för obebyggd fastighet, kommunen skall ersätta den skada som uppkommer genom att förutsättningarna för fastighetens användning förändrats. Huvudmannen har dessutom ingen möjlighet att påverka om bygglov bör meddelas. Bestämmelsens tillämpning förutsätter att de grundläggande förutsättningarna för fastighetens bebyggande förändrats jämfört med när avgiften erlades. Det krävs alltså att bebyggelse på fastigheten förhindras genom kommunens åtgärder. Att bygglov skulle vägras på den grunden att den byggnad som ansökan om bygglov avser inte uppfyller kraven i detaljplan eller lagstiftning grundar alltså inte rätt till återbetalning om bebyggande av fastigheten alltjämt är möjlig. Den skada som kan uppstå för fastighetsägaren och som skall ersättas enligt bestämmelsen bör motsvaras av den erlagda avgiften jämte ränta i den mån skada uppkommit för fastigheten på grund av det vägrade bygglovet. Inte heller i det avseendet är någon förändring av nuvarande regler påkallad. 22Prövning och överprövning av va-frågor Förslag: förelägganden om utbyggnad av allmän va-anläggning skall av kommunen, men ingen annan, kunna överklagas hos . Kommunens beslut om va-samverkan skall också kunna överklagas hos . Däremot skall kommunens beslut om taxa, bestämmelser om anläggningens brukande och verksamhetsområde bara kunna överklagas enligt kommunal- lagens regler om laglighetsprövning. I princip skall alla kommunens, huvudmannens och brukarnas rättigheter och skyldigheter enligt lagen om allmänna vatten- tjänster kunna underställas prövning i enskilda fall genom att behörig part väcker talan direkt vid nämnden. förelägganden skall kunna förenas med vite och nämnden skall pröva mål om utdömande av viten enligt denna lag. I va-lagen förekommande frågor kan komma under rättslig prövning på olika sätt. En del beslut fattas av . Det gäller frågor om allmänförklaring enligt 31 § av va-anläggning, som drivs eller skall drivas av annan än kommun, och bestämmande av område utöver vilket en sådan anläggnings verksamhetsområde inte får utsträckas, frågor om skyldighet för kommun enligt 2 § att se till att allmän va-anläggning kommer till stånd, frågor enligt 6 § om omfattningen av allmän va-anläggnings verksamhetsområde i vissa fall och föreläggande enligt 7 § att inkomma med uppgifter om vilka verksamhetsområden som fastställts samt frågor om förordnande enligt 33 § av syssloman att i huvudmannens ställe och för hans räkning driva allmän va-anläggning. beslut enligt 7 eller 33 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, Prövning och överprövning av va-frågor Prövningstillstånd krävs sedan vid överklagande till kammarrätten.