sou · GSB3105 · 2005-01-01 00:00:00 — Om en ordning för utdelning av överskott införs i fördel- ningssystemet, skulle förlopp med ökande överskott få en dubbel funktion, dels att vidmakthålla säkerhetsmarginalen i systemet, dels att de försäkrades pensioner skulle kunna förbättras genom utdel- ning. Nuvarande regelverk för automatisk balansering bygger så långt möjligt på principen att endast objektiva och verifierbara transak- tioner skall ligga till grund för beräkningen av systemets tillgångar och skulder. Regler för en överskottsutdelning kan enligt direk- tiven utformas enligt samma principer som den gällande under- skottsbalanseringen, dvs. att beräkningsregler som förutsätter antaganden om framtiden inte används. En bestämmelse om utdel- ning skulle kunna knytas till en viss nivå på balanstalet, så att det överskott som finns ovanför denna nivå vore att betrakta som ut- delningsbart. Direktiven konstaterar att en fast nivå för det balanstal som akti- verar utdelning skulle, tillsammans med den undre gränsen 1,00, skapa en fast korridor där inga avsteg från den ordinarie index- eringen med inkomstindex skulle ske. Det kan dock finnas andra lösningar som innebär att den nivå som aktiverar överskott är för- änderlig, t.ex. med beaktande av storleksförhållandet mellan av- giftstillgångens och buffertfondens värde. Regler för överskottsutdelning skulle innebära ett mer likformigt regelverk med gränser både för underskott och överskott som får ackumuleras i fördelningssystemet. finns det endast bestämmelser om underskott. Det innebär att det inte finns någon restriktion på hur hög grad av konsolidering systemet kan uppnå. Utredningen har haft 13 sammanträden med förordnade sak- kunniga och experter. Utredningsarbetet inleddes med en analys av hur överskottsut- delning i inkomstpensionssystemet skiljer sig från den gällande ordningen för automatisk balansering vid underskott och vilken typ av beräkningar som är nödvändiga för att analysera de fråge- ställningar som aktualiseras av uppdraget. Inledningsvis övervägdes om modell för pensionssystemet skulle användas för beräkningsarbetet. För att analysera effekterna av att bestämmelser om överskottsutdelning införs i systemet krävs emellertid modeller som kan avbilda fluktuationer i viktiga bestämningsfaktorer för pensionssystemets finansiella utveckling, något som inte sker i modell. Utredningen beslöt därför att utveckla en egen modell för framskrivningar av systemet . Modellutvecklingen genomfördes i två steg. I ett första steg skapades en enkel principmodell vars syfte var att fördjupa förstå- elsen av dynamiken i pensionssystemet och hur utdelning vid olika grad av finansiellt överskott påverkar systemets finansiella stabili- tet. Ett viktigt inslag var att estimera empiriska modellsamband för sysselsättning och avkastning på medlen i systemets buffertfond. Sådana samband behövs för att avbilda fluktuationer i dessa bestämningsfaktorer för balanstalets utveckling. Principmodellen användes för en första analys av olika regler för överskottsut- delning. Principmodellen var i flera avseenden en mycket stiliserad be- skrivning av verkligheten. Det andra steget i modellarbetet var att utveckla principmodellen till en fullskalig modell med förmåga att realistiskt avbilda framtida demografisk utveckling enligt aktuella befolkningsprognoser. Sakkunnig och experter från Riksförsäk- ringsverket har medverkat aktivt i modellarbetet, såväl vad gäller att i samarbete med sekretariatet utveckla modellerna som att genom- föra omfattande simuleringar. Under arbetet med modellen besökte utredningens sekretariat Första och Fjärde AP-fonderna för att ta del av deras beräknings- modeller. Utredningen har även träffat företrädare för Utredningen om ett moderniserat solvenssystem för försäkringsbolag (Fi 2001:11) och för med syfte att utbyta syn- punkter på hur överskott kan hanteras inom olika slags försäkring. Arbetet i utredningen har bedrivits i nära samarbete med utred- ningens sakkunniga och experter. Betänkandet består av åtta kapitel. I kapitel 2 ges en inledande beskrivning av det reformerade fördelningssystemet. Kapitel 3 behandlar utredningens utgångspunkter och det tillvägagångssätt som utredningen förespråkar för utdelning av överskott. Kapitel 4 redogör för variationer i två viktiga faktorer som påverkar dyna- miken i fördelningssystemet, nämligen sysselsättningen och kapitalavkastningen. De beräkningsantaganden som utredningen kommer fram till i kapitel 4 används i en stokastisk simulerings- modell, UTÖ-modellen, som utredningen har tagit fram. Modellen beskrivs i kapitel 5. I kapitel 6 analyseras med hjälp av simule- ringsmodellen hur ett utdelningsbart överskott skulle kunna avgränsas och hur detta påverkar systemet och de försäkrade indi- viderna. Utredningens överväganden och förslag presenteras i kapitel 7. Kapitel 8 redogör för de konsekvenser utredningen be- dömer att förslagen medför. I detta kapitel presenteras inkomstpensionssystemet. Syftet är att redovisa hur pensionsreformen på ett antal viktiga punkter för- ändrat den allmänna ålderspensionens fördelningssystem och hur den automatiska balanseringen garanterar systemets finansiella stabilitet. En beskrivning av såväl inkomstpensionen som övriga delar i det reformerade ålderspensionssystemet ges i bilaga 2. Fördelningssystem kan sägas vara ett kontrakt mellan generationer – det är dagens förvärvsaktiva som betalar dagens pensioner. I och med pensionsreformen har generationskontraktet i den svenska ålderspensioneringen skrivits om för att systemet skall bli mer rätt- vist och mer ekonomiskt robust. Livsinkomstprincip och flexibel pensionsålder En väsentlig skillnad i förhållande till ATP-systemet är livsin- komstprincipen, nämligen att samtliga förvärvsinkomster under livet skall spela roll för den inkomstrelaterade pensionen. Inom fördelningssystemet registreras hur mycket pensionsrätt som intjänats. Den sammantagna pensionsbehållning som skapats under de förvärvsaktiva åren läggs sedan till grund för beräkningen av inkomstpensionen när den tas ut. Alla försäkrade har ett eget pensionskonto i fördelnings- systemet. För varje inbetald avgift erhålls en motsvarande pen- sionsrätt. I flera avseenden liknar pensionskontot ett vanligt bank- konto, men då inkomstpensionen är ett fördelningssystem finns det inga faktiska medel på individens konto utan endast en rätt till framtida pension, pensionsbehållningen. Denna behållning har också en ränta. Förräntningen av pensionsbehållningen avspeglar den samhällsekonomiska utvecklingen, eftersom den sker på grundval av inkomstindex som i sin tur bestäms av tillväxten i genomsnittsinkomsten. Pensionsbehållningarna för försäkrade som avlider innan de tar ut pension, fördelas ut i form av s.k. arvsvinster till övriga försäkrade inom samma årskull. görs också av- drag från kontot för systemets administrationskostnader. Den samlade pensionsbehållningen används vid pensioneringen till att bestämma hur hög inkomstpensionen skall bli. Pensions- åldern i det inkomstgrundade pensionssystemet är rörlig och en försäkrad kan börja ta ut pension fr.o.m. . Pensionen kan tas ut som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förmån. Det finns ingen övre åldersgräns för när inkomstpensionen kan tas ut. Det finns inte heller någon övre åldersgräns för att intjäna ytter- ligare pensionsrätt. När inkomstpension skall börja betalas ut, beräknas det årliga pen- sionsbeloppet genom att den samlade pensionsbehållningen divi- deras med ett s.k. delningstal. Delningstalet återspeglar i huvudsak den förväntade återstående livslängden vid pensioneringstillfället. Den återstående livslängden beräknas för varje årskull utifrån observerad mortalitet och är densamma för män och kvinnor. I princip kan användningen av delningstal bes- krivas som att den förväntade sammanlagda utbetalningen för en person kommer att motsvara det värde som fanns på kontot då pensionen började lyftas. Den årliga pensionen blir därför högre ju längre man väntar med att ta ut den – dels genom att delningstalet blir lägre, dels genom att kontobehåll- ningen hinner bli större. När medellivslängden ökar, höjs delningstalet. Därmed har in- komstpensionssystemet försetts med en följsamhet till utveck- lingen av medellivslängden. I takt med att årskullarna förväntas leva allt längre, blir pensionsnivån vid oförändrad ålder för uttag successivt lägre. Vid pensionsuttag beräknas pen- sionen med ett preliminärt delningstal. En årskulls definitiva del- ningstal fastställs . Från förmånsbestämt till avgiftsbestämt Många pensionssystem har konstruerats med en på visst sätt definierad förmån, t.ex. att pensionen skall motsvara en viss andel av individens genomsnittsinkomst eller en andel av inkomsten närmast före pensioneringen. Sådana system brukar kallas förmånsbestämda. ATP-systemet var förmånsbestämt på så sätt att ålderspensionen i princip definierades som av genomsnittlig lön under de 15 åren med de högsta årsinkomst- erna.1 Den avgift som finansierar pensionerna i ett förmånsbestämt fördelningssystem sätts på den nivå som krävs för att de förut- bestämda förmånerna skall kunna finansieras. Om antalet pen- sionärer ökar t.ex. till följd av en allt längre livslängd, kan det bli nödvändigt att höja avgiften i ett sådant system. Då får de förvärvs- aktiva avstå mer av sina inkomster för att pensionsåtagandet skall kunna uppfyllas. Efter reformen har ålderspensionssystemet i stället blivit avgifts- bestämt. Avgiftssatsen till systemet är fast. Den förmån som betalas ut bestäms dels av hur stora avgiftsbelopp som betalats in , dels av den årliga avkast- ningen på det pensionskapital som har intjänats. Syftet med kons- truktionen är att skapa en tydlig koppling mellan avgifter och förmåner. Pensionsavgiften är satt till av avgiftsunderlaget. Merparten av dessa avgifter, , går till fördelnings- systemet och grundar rätt till inkomstpension. Resterande 2,5 pro- centenheter betalas in till premiepensionssystemet. Snittinkomstindexering i stället för inflationssäkring Ekonomisk tillväxt och produktivitetsutveckling innebär att den reala standarden för de förvärvsaktiva förändras över tiden. Meto- den för indexering i ett pensionssystem, dvs. hur intjänade pen- sionsrättigheter omvärderas och hur utgående pensioner omräknas, är avgörande för hur ekonomiskt följsamt systemet är. I ATP-systemet indexerades både intjänade pensionsrätter och utbetalda pensioner med förändringen i den allmänna prisnivån. Vid god ekonomisk tillväxt, när de förvärvsaktivas inkomster ökade realt, föll det relativa värdet av pensionerna i förhållande till de för- 1 Ett bivillkor var minst 30 intjänandeår för att få full pension. Förhållandet blev omvänt i dåliga tider. En följd blev att pensionsutbetalningarna som andel av lönesumman ökade i dåliga tider, något som blev särskilt uppenbart under låg- konjunkturen . Ett av de viktigaste målen för reformen var därför att skapa ett pensionssystem som är följsamt i förhållande till den ekonomiska utvecklingen och där pensionerna följer genomsnittsinkomstens utveckling. Därmed skall konflikter mellan pensionärer och förvärvsaktiva till följd av olikheter i inkomstutveckling inte behöva uppkomma. Inom inkomstpensionssystemet sker indexeringen som nämnts genom att individens pensionsbehållning förräntas med inkomst- index. Detta index mäter den årliga förändringen av genomsnitts- inkomsten i åldrarna 16–64. Den valda metoden för standardkopp- ling med inkomstindex som ränta på pensionsbehållningen medför att pensionsintjänandet blir neutralt med avseende på när pensions- rätt intjänats under livet. I ATP-systemet räknades den årliga pensionen om med hänsyn till inflationen. Med detta uppnåddes en värdesäkring – pensions- nivåns reala köpkraft bevarades över pensionstiden. I inkomstpen- sionssystemet har man i stället kopplat omräkningen till genom- snittsinkomstutvecklingen för de förvärvsaktiva genom den s.k. följsamhetsindexeringen. Den utgående pensionen omräknas efter inkomstindexets utveckling med beaktande av om 1,6 procent.2 Den reala pensionsnivån kan därigenom bli både högre och lägre . I ett viktigt avseende kommer inte följsamhetsindexeringen att få fullt genomslag på den sammanlagda ålderspensionen. Det kom- pletterande grundskyddet i form av s.k. garantipension är bestämt av prisbasbeloppet och omräknas i förhållande till infla- tionen. Det innebär att den reala inkomstnivå som tryggas av garantipensionen är fast över tiden. För låginkomstpensionärer som uppbär både garantipension och inkomstpension kommer effekterna av följsamhetsindexeringen att dämpas. En real reduk- tion av inkomstpensionsdelen till följd av en svag utveckling av in- komstindex, kommer att kompenseras med en ökning av den pris- indexerade utfyllnad som garantipensionssystemet ger. 2 I delningstalets beräkning inkluderas även ett tillgodoräknande i form av en ränta om . Genom denna ränta blir den initiala pensionen högre än om delningstalet inte skulle innehållit en norm om . Effekten blir att man får ett förskott på sin pension. Detta förskott tas sedan tillbaka som pensionär genom följsamhetsindexeringen. Ett viktigt mål för pensionsreformen är att skapa ett system som åstadkommer rimlig grad av rättvisa mellan individer och mellan generationer. Begreppet rättvisa har många definitioner och dimen- sioner. I ett system för grundtrygghet skulle rättvisan vara att alla får en lika hög pension, oavsett inkomster . En sådan ansats är inte lämplig för ett pensionssystem som skall försäkra individerna för inkomstbortfall. Den rättvisa som eftersträvas i inkomstpensionssystemet är att alla individer och generationer, så långt systemets finansiella ställ- ning tillåter det, skall få en inkomstpension baserad på livsin- komsten uppräknad med snittinkomstutvecklingen. Nivån på indexeringen kommer naturligtvis att växla mellan olika genera- tioner, men systemets uttalade ambition är att avvikelser från snitt- inkomstindexeringen inte skall behöva göras. Denna konstruktion skapar förutsättningar för att den genom- snittliga pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten i samhället skall kunna vara relativt stabil över tiden. På så vis genereras en rättvisa mellan generationerna.3 Inom en generation kommer den slutliga inkomstpensionen att vara bestämd av hur mycket avgifter som betalts in under den för- värvsaktiva tiden. Eftersom avgiftssatsen är , undviks vidare risken att förhållandevis små årskullar belastas med höga av- gifter för att finansiera de löpande pensionsutbetalningarna. 2.2Finansiell stabilitet i fördelningssystemet Utformningen med en inkomstpension som utvecklas i takt med snittinkomstutvecklingen gäller med ett förbehåll – systemets var- aktiga förmåga att finansiera sitt åtagandet får inte äventyras. En strävan bakom reformen är att inkomstpensionssystemet skall vara finansiellt självreglerande och att utgifterna på lång sikt skall kunna finansieras med den fasta avgiftssatsen tillsammans med buffert- fonden. Den direkta länken mellan inbetald avgift och erhållen förmån, beaktandet av medellivslängden i samband med pensionsuttag, 3 För att det reformerade systemets snittpensioner skall utvecklas i takt med snittinkomsten krävs också att förhållandet mellan årskullarnas genomsnittliga förvärvstid och pensionstid är fast. Om medellivslängden ökar, måste pensionsåldern också öka om inte pensionsnivån skall sjunka. snittinkomstindexeringen av pensionsbehållningar och följsamhets- indexeringen av utgående pensioner ger systemet en hög förmåga till självreglering vid ekonomiska och demografiska förändringar. Dessa egenskaper är emellertid inte tillräckliga för att garantera en finansiell hållbarhet. De sociala målen för systemet kan under vissa omständigheter komma i konflikt med kravet på att systemet skall vara finansiellt stabilt. Snittinkomstindexeringen åstadkommer en god följsamhet i för- hållande till avgiftsunderlagets utveckling, men kopplingen är inte absolut. Om pensionssystemets avgiftsunderlag inte utvecklas i samma takt som snittinkomsten, ökar systemets pensionsåtagande i en högre takt än systemets intäkter. Om detta förhållande består , kan resultatet bli att avgifterna inte räcker till för att finansiera pensionerna. En annan omständighet som bidrar till en viss risk för finansiell obalans är att delningstalen låses fr.o.m. det år en årskull uppnår ålder.4 I situationer där systemets förmåga att långsiktigt finansiera ut- gifterna ter sig osäker, gäller bestämmelserna om s.k. automatisk balansering. Om systemets beräknade skulder överstiger dess till- gångar, justeras omräkningen av pensionsbehållningar och pen- sioner för att balansen mellan skulder och tillgångar skall återställas enligt regler som är på förhand bestämda. sammanställs en balansräkning för fördelningssystemet där tillgångar och skulder beräknas. Ställs de sammanlagda tillgångarna i form av avgiftstillgången och buffertfonden i relation till pen- sionsskulden erhålls en kvot, balanstalet. På fördelningssystemets tillgångssida är det systemets fordran på framtida avgiftsinkomster som utgör den största tillgången. Värdet av de framtida avgiftsinkomsterna, den s.k. avgiftstillgången, be- räknas genom att ett utjämnat värde av de senaste årens avgiftsin- komster multipliceras med systemets beräknade omsättningstid.5 Omsättningstiden avspeglar den tid som förflyter från det att en inbetald avgift bokförts i systemet tills att den betalas ut i pension. 4Även utfasningen av ATP-systemet i form av tilläggspensionen bidrar i viss mån till risk för finansiell obalans. 5Värderingens principer är desamma som när nuvärdet av en evig inkomstström beräknas, dvs. den årliga inkomsten divideras med diskonteringsräntan. Diskonteringsräntan är det inverterade värdet av omsättningstiden. Ju längre omsättningstiden är, desto större pensionsskuld kan av- gifterna finansiera. Avgiftstillgången utgör alltså en värdering i termer av hur stor pensionsskuld det framtida avgiftsflödet kan finansiera. Vid sidan av avgiftstillgången finns på tillgångssidan buffert- fonden i form av tillgångarna i Första–Fjärde samt Sjätte erna. Buffertfondens roll i pensionssystemet är att hantera de årliga skillnaderna mellan inkomster och utgifter. De år när avgiftsin- komsterna är högre än pensionsutbetalningarna, växer buffert- fondens tillgångar för att kunna finansiera pensionsutbetalningarna då inkomsterna understiger pensionsutbetal- ningarna. Pensionsskulden består av två delar – skulden till dem som inte börjat uppbära pension och skulden till dem som uppbär pension. Skulden till de förvärvsaktiva beräknas som summan av alla försäk- rades pensionsbehållningar. För dem som börjat ta ut sin pension beräknas pensionsskulden årskullsvis som pensionsutbetalningen beräkningsåret multiplicerat med förväntat antal återstå- ende pensionsutbetalningar.6 Automatisk balansering vid underskott Principen för den automatiska balanseringen är att systemets åtagande, pensionsskulden, inte mer än tillfälligt skall kunna över- stiga systemets tillgångar. Relationen mellan tillgångar och skulder uttrycks i balanstalet som fastställs . Beräkningen av till- gångar och skulder följer metoder som föreskrivits i lag och för- ordning. Skulle skulden överstiga tillgångarna, blir balanstalet lägre än 1,00. Då reduceras systemets förräntning av skulden i sådan om- fattning att balansen mellan skulder och tillgångar återställs. Ett av- steg från snittinkomstindexeringen sker genom att inkomstindex ersätts av ett s.k. balansindex. Då blir förräntningen av inkomst- pensionsrätterna och omräkningen av utgående pensioner lägre, 6 Under reformens övergångsperiod finns också en skuld till de personer i förvärvsaktiva åldrar som omfattas av ATP, dvs. personer födda och tidigare. I pensionsskulden ingår därför ett beräknat värde för tilläggspension till de personer som inte börjat lyfta sådan pension. Dessutom ingår en beräkning av den pensionsskuld som avser tilläggspensioner till personer födda eller tidigare. Tilläggspensionsskulden till förvärvsaktiva utgjorde vid utgången av 2003 av den totala skulden. Andelen kommer att sjunka snabbt. vilket minskar belastningen på buffertfonden som för- räntningen av pensionsskulden hålls tillbaka. Balansindex fastställs och används ända till dess att det nått samma nivå som inkomstindex. Balansindex närmar sig inkomst- indexets nivå genom att balanstalet, ett eller efter den initiala balanseringen, överstiger 1,00. Under de år balanstalet på nytt överstiger 1,00, kommer den årliga förräntningen med balans- index att vara högre än den som skulle ha ägt rum om inkomst- index använts. Under den senare delen av ett balanseringsförlopp medför alltså balansindex en förhöjd årlig förräntning. Den sam- manlagda omräkningen då balansindex fastställs kan dock aldrig överstiga den som skulle ha skett med inkomst- index. Den förhöjda årliga förräntningen under balanseringsperiodens senare del medför att nivån för de utgående pensionerna återställs till den nivå de skulle ha haft med en bibehållen inkomstindexering. Utformningen kan beskrivas som en inbyggd kompensationsmeka- nism. medför den förhöjda indexeringen under den senare delen av balanseringsperioden även en återställning av värdet på de pensionsrättigheter som de förvärvsaktiva hade tjänat in när balanseringen aktiverades. Dessutom blir förräntningen av nya pensionsrättigheter som tjänas in under balanseringsperiodens senare del lite bättre än om inkomstindex hade tillämpats. De för- värvsaktiva kommer därför att ha tjänat på perioden med balans- index genom att de pensionsrätter som intjänats under den senare delen fått en högre förräntning än med inkomstindex. De som med balansindex uppburit ålderspension kommer där- emot inte att kompenseras fullt ut, eftersom de inte får tillbaka den pensionsminskning som inträffade med lägre upp- räkning, även om pensionsnivån är återställd. Balanseringen har tillkommit för att förhindra sådana negativa förlopp där en förräntning av pensionsskulden i takt med inkomst- index skulle omöjliggöra finansiell hållbarhet. Det bör påpekas att negativa ekonomiska förlopp i bemärkelsen en försämrad snittin- komstutveckling inte är en förutsättning för att balanseringen skall aktiveras. Ett balanstal understigande 1,00 kan även uppträda med god ekonomisk utveckling, när genomsnittsin- komsterna ökat i en hög takt som överträffat en likaså positiv till- växt i avgiftsunderlaget. Pensionernas omräkning kan således vara god, trots att automatisk balansering aktiveras. Det finns ett egenvärde i att anpassningen sker automatiskt. Den automatiska balanseringen bestäms av regler som på förhand före- skriver när och hur balansen mellan tillgångar och skulder skall återställas. Om det i stället skulle ha krävts periodiskt återkom- mande riksdagsbeslut för att säkra systemets ekonomiska styrka skulle risken för att dessa skulle komma , delvis på grund av beslutsprocessen, bli överhängande. Troligen skulle det då också bli fråga om ännu mer omfattande omfördelningar inom och mellan generationer. Vidare skulle pensionssystemet inte vara långsiktigt förutsägbart. Det avsteg från inkomstindexeringen som en underskottsbalans- ering innebär, medför att skillnader uppstår mellan generationer vad gäller förräntning av pensionsrättigheter och omräkning av utgående pensioner. är balanseringen nödvändig för att systemet på lång sikt skall kunna ha de sociala egenskaper som reformen eftersträvat, eftersom den eliminerar risken för att buffertfonden varaktigt töms. Negativa avsteg från indexeringen genom automatisk balansering innebär dock att pensionen inte för- räntas på samma sätt för olika generationer. Därigenom kan inte pensionssystemet garantera den avsedda rättvisan fullt ut, dvs. att pensionsnivån i förhållande till snittinkomsten skall vara stabil över tiden. Pensionsreformen påverkade i en rad avseenden vilka kostnader som skall bäras av AP-fonden och vilka som skall bäras av statsbud- geten.