sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utreda skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse m.m. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. regeringsrådet . Att som experter ingå i utredningen förordnades fr.o.m. rättssakkunniga , , handläggaren , kanslirådet , avdelningschefen , länsrådet , departementssekreteraren , sekreteraren , ämnessakkunnige , departementssekreteraren , experten , experten och skattejuristen . Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. hovrättsassessorn . Utredningen, som har antagit namnet Kulturbebyggelse- utredningen, får härmed överlämna sitt slutbetänkande K-märkt, Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse (SOU 2004:94). Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna. Experterna har i huvudsak ställt sig bakom de förslag som läggs fram. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Detta innebär dock inte att det i enskildheter inte kan ha förekommit delade uppfatt- ningar. Experten har avgett ett särskilt yttrande. Betänkandet omfattar de delar av utredningsuppdraget som rör ett förbättrat skydd för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen och ett skydd för lösöre som bidrar till en kultur- historiska värde. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i ................................ 2.Förslag till lag om ändring i (1987:10) .................................................................................. 3.Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om 4.Förslag till lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230) ................................................................................ 5.Förslag till lag om ändring i lagen (2000:224) om 6.Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (1987:383) ................................................. 7.Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. ...................................... 8.Förslag till förordning om statens kulturhistoriskt värdefulla byggnader m.m. ...................................................... 9.Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård.............................. 10 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:308) om fastighetsregister ............................................ 11.Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:527) om förvärv av statliga fastigheter m.m. ............... 12.Förslag till förordning om ändring i mätningskungörelsen (1974:339)............................................ Utredningens uppdrag och arbete................................. Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.......................... Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt 2.1Det statliga skyddets utveckling och dess nuvarande Det kommunala skyddet.......................................................... 2.2.2 Kulturvärden i ........................... Ersättning och stöd ................................................................ Vissa inslag i utländsk rätt ........................................ Andra exempel från utländsk rätt ......................................... Utgångspunkter för fortsatta överväganden.................. Varför bevara kulturvärden i den bebyggda miljön?............ Behov av förändringar............................................................ Ansvarsfördelning och myndighetsorganisation ................. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd ........... 5.1.1 Förbättrad efterlevnad av plan- och bygglagens 5.2.1 Kommunalt skydd för kulturmiljöer......................... 5.2.2 Statligt skydd för kulturmiljöer................................. Överskådlighet och samordning................................ 5.4.1 De nationella målen för handikappolitiken............... 5.4.2 Tillgänglighetskravet enligt gällande rätt .................. 5.4.3 Överväganden om tillgänglighet till kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ........................ Skydd för lösöre ....................................................... Vad är lösöre?.............................................................. 6.1.3 Skydd för lösöre enligt gällande rätt.......................... Rättsliga aspekter på ett skydd för lösöre............................. 6.3.1 Närmare om vissa sakrättsliga aspekter..................... 6.3.4 Tänkbara följder av ett lösöreskydd .......................... Överväganden och förslag ..................................................... Lösöreskyddets övergripande utformning ................ 6.4.2 Konsekvenser av ett lösöreskydd............................... 6.4.3 Bidrag till vård av lösöre ............................................. 6.4.4 Förvaltning av kulturegendomar med skyddsvärt Konsekvenser och ikraftträdande m.m. ....................... Förslaget om kulturminnesmärkning ........................ Förslagen beträffande byggnadsminnesinstitutet ..... Förslaget till lag om ändring i ........................... 8.2Förslaget till lag om ändring i (1987:10)................................................................................. 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:950) om 8.4Förslaget till lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230)............................................................................... 8.5Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:224) om Förteckning över statliga byggnadsminnen..................... I kapitel 1 redovisas vårt uppdrag och arbete. Enligt direktiven (dir. 2002:96) är uppdragets huvuduppgifter att utreda och lämna förslag till regler som innebär ett förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, utreda och lämna förslag till regler om skydd för kyrkstäder, samt utreda möjligheten till skydd för sådant lösöre som väsentligen bidrar till en kulturhistoriska värde. Utredningsuppdraget beträffande kyrkstäderna är slutfört. Våra förslag i den delen och skälen till dem finns redovisade i delbetänkandet De norrländska kyrkstäderna (SOU 2003:81). Detta betänkande rör därmed de två återstående upp- gifterna. Skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen behandlas i kapitel 2–5, medan skyddet för lösöre behandlas i kapitel 6. För frågan om ett förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse konstateras i direktiven bl.a. att de möjligheter som ges att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse inte används i den utsträckning som kan vara antikvariskt motiverat. Vad avser byggnadsminnesförklaring ges som en förklaring att processen är resurs- och tidskrävande, medan för de instrument som erbjuds i en bidragande orsak anges vara att planlägg- ning normalt inte sätts igång enbart för att värna kulturvärden. Vid utformningen av förslagen skall bl.a. en avvägning ske mellan bevarande- och äganderättsaspekter. En angiven utgångspunkt är att skyddssystemet skall vara enkelt att administrera och överblicka. En annan är betydelsen av ökad lokal och regional delaktighet i och förståelse för bevarandet av bebyggelsens kultur- historiska värde. Uppdraget i den del som avser skydd för lösöre består enligt direktiven i att utreda möjligheten att låta skyddsbestämmelser eller skyddsföreskrifter för byggnadsminnen respektive statliga byggnadsminnen omfatta lösöre som väsentligen bidrar till en kulturhistoriska värde. Som underlag för våra överväganden ges i kapitel 2 en redogörelse för hur skyddssystemet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse är utformat enligt gällande rätt. Inledningsvis redovisas det statliga skyddets utveckling års lag om kulturhistoriskt märkliga byggnader fram till hur det är utformat . I denna del konstateras att det sedan införandet av lag, inte har skett några mer genomgripande förändringar av det statliga kulturminnesskyddet. Det har införts en möjlighet att mot ägarens vilja genomföra en byggnadsminnesförklaring, men detta under förutsättning att ägarens inställning så långt möjligt beaktas. Vidare har en viss samordning av skyddslagstiftningen rörande det statliga kulturminnesskyddet kommit till stånd genom kulturminneslagen. En annan förändring är att länsstyrelserna övertog beslutsrätten gällande byggnadsminnen, med undantag för de i statlig ägo, från . Vid sidan av detta har en utveckling skett mot att i de miljörättsliga sammanhangen beakta kulturvärden. Områden av riksintresse för kulturmiljövården skall enligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada kulturmiljön. Vidare har införts ett par former av områdesskydd avsedda att skydda kulturvärden, kulturreservat och nationalstadspark. Av inte minst vikt är att bevarandet av kulturhistoriska värden i den bebyggda miljön har blivit en av beståndsdelarna i den övergripande politiska ambitionen att skapa ett hållbart samhälle och att det har satts upp ett särskilt miljömål för god bebyggd miljö. Denna redovisning följs i samma kapitel av en beskrivning av innehållet i gällande rätt avseende byggnadsminnesinstitutet i kulturminneslagen (1988:950) och förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. samt av de för kulturmiljövården relevanta bestämmelserna i . Den beskrivningen avslutas med en redogörelse för tillämpningen av bestämmelserna. Vad avser byggnadsminnen är den bl.a. baserad på en enkät som länsstyrelserna har fått besvara. Härav framgår bl.a. att tyngdpunkten i länsstyrelsernas ärende- hantering ligger på ärenden om nya byggnadsminnesförklaringar och om ändring av befintliga byggnadsminnen. Däremot utnyttjas bestämmelserna om anmälningsplikt, jämkning och hävning i mycket liten utsträckning. Av dessa instrument kan särskilt märkas att anmälningsplikten inte har fått det genomslag som var avsett. Vad gäller tvångsinslaget i kulturminneslagen kan noteras att byggnadsminnesförklaring mot ägarens vilja är ytterst sällsynt förekommande i praktiken. Flera länsstyrelser har förklarat att de aldrig vidtar en sådan åtgärd. Ärendehanteringen rörande byggnadsminnen har dessutom varit förenad med alltför långa handläggnings- tider. Av enkätsvaren framgår att dessa problem består, men att det bl.a. genom vissa punktinsatser har skett en viss förbättring. Länsstyrelserna har som orsak till detta problem pekat på att dessa ärenden är nedprioriterade inom den egna verksamheten samt att det rör ärenden som är särpräglade eftersom de kräver en noggrann utredning och långvariga förhandlingar med berörda parter. Vad gäller kulturmiljöskyddet i konstateras beträffande tillämpningen bl.a. att angivna riksintresseområden för kulturmiljövården inte har fått avsett genomslag i den kommunala planläggningen. De erfarenheter som redovisats gällande den införda skyddsformen kulturreservat är däremot goda. Det inrättas kulturreservat i den takt som är ekonomiskt möjligt. Även avsnittet om det kommunala skyddet i kapitel 2 inleds med en kortare historik. Den redovisningen är särskilt inriktad på att ge en bakgrund till införandet av (1987:10) och vissa reformer som skett av den lagen införande. konstateras att avsikten med lagen är att kommunerna i betydande utsträckning själva skall få besluta om markanvändning och byggande och att det statliga inflytandet skall vara begränsat till att i första hand avse frågor av nationell betydelse. För kulturmiljö- vården var tanken att kommunerna skulle ges vidare möjligheter och ett större ansvar att spela en mer aktiv roll för att skydda kulturvärden i den bebyggda miljön. Efter en genomgång av de för skyddet av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen relevanta bestämmelserna i återges även i denna del vissa redovisade undersökningar av tillämpningen av dessa bestämmelser. Härav framgår bl.a. att många kommuner saknar ett aktuellt eller ens antaget kulturmiljö- program, att planbestämmelser till skydd för denna bebyggelse är sällsynta och att det helt saknas instrument att skydda den bebyggelse som är belägen utanför områden med detaljplan eller områdesbestämmelser. Miljömålet God bebyggd miljö I kapitel 2 ges också en närmare beskrivning för miljömålen och skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Som där redovisas finns till det av antagna miljömålet God bebyggd miljö sju delmål. Två av dessa har särskild bäring på skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Det ena anger att skall fysisk planering och samhälls- byggande grundas bl.a. på hur kulturhistoriska och estetiska värden skall tas till vara och utvecklas. Det andra anger att skall den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen vara identifierad och ett program finnas för skydd av dessa värden. skall dessutom av den värdefulla bebyggelsen vara långsiktigt skyddad. Härutöver finns flera andra miljömål som innehåller målsätt- ningar om skydd för kulturmiljön. Däribland kan särskilt nämnas miljömålet Ett rikt odlingslandskap, vilket bl.a. ger uppmärksamhet åt behovet av att kunna skydda bebyggelse utanför planlagt område och hoten mot de s.k. överloppsbyggnaderna på landsbygden. I det avsnitt där miljömålsarbetet redovisas i kapitel 2 refereras också till den för detta miljömål ansvariga myndighetens bedöm- ning av förutsättningarna att uppfylla delmålen. Samman- fattningsvis är den att delmålet om identifiering kan nås om denna fråga prioriteras och ambitionsnivån inte sätts för högt. Målet om långsiktigt skydd tros däremot inte kunna nås utan kraftfulla åtgärder. I kapitel 2 redovisas också bestämmelserna om intrångsersättning och om statsbidrag för vård och underhåll av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse samt något om medelstilldelningen till kultur- miljösektorn. Av redovisningen för bestämmelserna om ägarens ersättningsrätt framgår att det föreligger en viss diskrepans mellan och kulturminneslagen i fråga om hur ersättningen skall beräknas, då en ägare till ett byggnadsminne bara i ett visst fall behöver bära en del av skadan själv. Redovisningen för gällande rätt avslutas med en översiktlig beskrivning av de myndigheter och andra organisationer som är involverade i kulturmiljövården samt för hur ansvarsfördelning och samordning mellan myndigheter och lagar är tänkt att ske. Vissa inslag i utländsk rätt I kapitel 3 ges en översiktlig beskrivning av de övergripande inslagen i skyddssystemet hos vissa andra västeuropeiska länder, dels de nordiska grannländerna och , dels , och . Ett genomgående inslag i deras lagstiftning är att kulturminnes- skyddet bygger på ett listningsförfarande. Det innebär att de skyddsvärda objekten förs upp på en lista. För dessa objekt gäller en i lag angiven anmälningsplikt för ägaren gällande åtgärder som kan påverka objektets kulturvärden. Listningen ger inte upphov till någon ersättningsrätt för ägaren. Andra vanligt förekommande inslag är ett områdesskydd, som innebär att det råder anmälningsplikt för byggnaderna inom det området. I och finns också ett automatiskt skydd för byggnader uppförda före ett visst årtal. Vidare finns, i förhållande till svensk rätt, betydande skillnader i hur det allmänna ekonomiskt kompenserar ägare till skyddade byggnader. Mot bakgrund av vad som redovisas i kapitel 2 och 3 ges i kapitel 4 en redogörelse för vissa utgångspunkter för våra överväganden om vilka förändringar som bör komma till stånd i det reglerade skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Vi finner härvid skäl att instämma i den av regeringen i direktiven angivna uppfattningen att regleringsmöjligheterna inte används i den utsträckning som kan anses antikvariskt motiverad. Till detta kommer den förhöjda ambitionsnivån på detta område som lagts fast genom miljömålet God bebyggd miljö. Förändringar av lagstiftningen kan därför behöva ske för att kunna skydda fler byggnader än vad som kan ske med befintligt regelverk. bör beaktas att detta inte endast är en fråga om förbättrade regleringsmöjligheter, utan att det krävs betydande resursförstärkningar för att de av antagna målen för skyddet av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen skall kunna uppnås. Vår bedömning är att förbättrade möjligheter till skydd är särskilt behövliga på den kommunala nivån. Det är inom plan- och bygglagens tillämpningsområde som de största insatserna går att göra för att förbättra skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. De svårigheter som finns i nuvarande ordning för kommunerna att skydda den kulturhistoriskt värdefulla bebyggel- sen, bl.a. det förhållandet att planinstrumentet inte är avpassat för att bevara enskilda byggnader, kan därför behöva åtgärdas. Vi ser däremot inget behov att i detta skede förändra den rådande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Det finns på den statliga nivån ett behov av att bättre kunna beakta och långsiktigt skydda det samlade värdet i en bebyggelse- miljö än vad som kan ske genom byggnadsminnesförklaring eller genom att inrätta kulturreservat. För att få till stånd ett effektivt skydd och en god förvaltning av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen krävs därtill att ägarna involveras i arbetet och att äganderättsaspekterna tas på största allvar. Ägarna måste kunna få god, korrekt och lättillgänglig information både om innebörden av skyddsregleringarna och om hur vård och underhåll av byggnaderna skall utföras. Det är dessutom viktigt att ett skyddsbeslut inte innebär en onödig ekonomisk belastning. I kapitel 5 finns våra överväganden och förslag om bebyggelse- skydd. Det kommunala skyddet för kulturminnen Vad gäller kulturminnesskyddet föreslås att kommunerna skall kunna kulturminnesmärka värdefulla byggnader som faller inom förvanskningsförbudets tillämpningsområde (3 kap. 12 § ). Rättsverkningarna av en kulturminnesmärkning före- slås vara att byggnaden omfattas av en förhöjd bygglovsplikt och en generell plikt om rivningslov. Kulturminnesmärkning skall kunna ske genom beslut i ett enskilt ärende eller i samband med ett plan- förfarande. Denna möjlighet till kulturminnesmärkning föreslås för byggnader och andra anläggningar som är särskilt värdefulla eller som ingår i ett särskilt värdefullt bebyggelseområde ersätta skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser. En skyddsåtgärd skall därmed inte längre förutsätta att en planläggning kommer till stånd. Vidare behöver ersättnings- frågan inte vara avgjord innan skyddsbeslutet fattas. Kommunen kommer inte heller att i detalj behöva precisera i skyddsbestämmel- ser vilka åtgärder som inte får vidtas på byggnaden. Det skall istället vara tillräckligt att kommunen anger de värden hos byggnaden som motiverar skyddsbeslutet. Genom att skyddet för byggnaden skall utövas i bygglovshanteringen ges möjligheter till en flexibilitet i bedömningarna som gör att såväl befogade önske- mål från ägaren som nya kunskaper kan beaktas i tillämpningen. De byggnader som kan kulturminnesmärkas är alltså desamma som redan omfattas av förvanskningsförbudet. Det mest väsentliga momentet i en kulturminnesmärkning enligt den här angivna modellen är därmed att detta faktum tydliggörs för ägare, brukare och allmänheten, men även för tjänstemän inom kommunen. Avsikten är att detta tydliggörande skall skapa förutsättningar för att kommunen tillsammans med ägare och brukare skall kunna verka för att byggnaden får en god förvaltning. Det finns inte skäl att genomföra några mer genomgripande förändringar av regelverket för de byggnadsminnen som omfattas av 3 kap. kulturminneslagen. Tillräckliga förbättringar kan komma till stånd genom vissa smärre justeringar. En är att rätten för var och en att väcka fråga tas bort. Förslaget i den delen motiveras bl.a. av att det i första hand är det kommunala skyddet som skall vara ingången i skyddssystemet. Ett annat motiv är att det förekommer att ansökan om byggnadsminnesförklaring sker i annat huvudsakligt syfte än att bevara de ur kulturhistorisk synpunkt mest värdefulla byggnaderna. Ett annat förslag är att kvalifikationsgränsen för byggnads- minnesförklaring ändras från att byggnaden är synnerligen märklig till att den är av nationell betydelse. Detta utan att någon föränd- ring i sak skall uppkomma. Slutligen föreslås att en bestämmelse om självrisk, motsvarande vad som gäller enligt , skall gälla vid beräkningen av intrångsersättning enligt 3 kap. kultur- minneslagen. För de statliga byggnadsminnena föreslås däremot en större förändring. Det finns inte något betydande fortsatt behov av att ha en särreglering för de byggnader som innehas av staten. Dessa kan lika väl som övriga byggnadsminnen hanteras inom ramen för 3 kap. kulturminneslagen. Det skulle innebära att man kommer ifrån vissa problem vid överlåtelser till och från staten samt en ökad tydlighet i skyddssystemet. Vidare ger det förutsättningar för länsstyrelserna att ta ett helhetsgrepp om kulturminnesskyddet i länet. Ett avskaffande av särregleringen för de statliga byggnads- minnena innebär att länsstyrelserna får överta hanteringen av dem från . Vad gäller beslutsfattandet i fråga om byggnadsminnesförklaring och andra beslut av samma betydelse, dvs. jämkning och hävande, är vår bedömning dock att regeringen fortsatt bör ha det yttersta ansvaret. Beslut i ärenden som rör byggnadsminnen som innehas av staten skall därmed länsstyrel- serna endast behöva fatta då det rör ärenden om ändring i strid mot skyddsbestämmelserna. Vad gäller de sistnämnda ärendena har inom den statliga fastighetsförvaltningen som uppdrag att förvalta kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, en förvaltning som omfattar merparten av de statliga byggnads- minnena. som en decentralisering av hanteringen sker för det statliga byggnadsminnesbeståndet, bör detta förhållande motivera att ges ansvar att inom av läns- styrelsen angivna ramar bedöma om en ändring kan ske i strid mot skyddsbestämmelser. Enligt förslaget skall länsstyrelserna därför kunna fatta beslut om att skall utöva egenkontroll i detta hänseende. I fråga om möjligheterna till områdesskydd föreslås den föränd- ringen att kulturreservatsinstitutets tillämpningsområde utvidgas till att även kunna omfatta värdefulla bebyggelsemiljöer. Detta institut skall därmed kunna användas för områden där kultur- och naturvärden i landskap och en bebyggelsemiljö samverkar, men även för områden där bebyggelsen utgör den huvudsakliga bäraren av områdets kulturhistoriska värde. För att så långt möjligt ge alla människor möjlighet att ta del av det bebyggda kulturarvet kan särskilda avvägningar behöva göras i hur byggnadens kulturvärden bäst bevaras. Kommunerna skall inom ramen för bygglovshanteringen tillse att kravet på tillgänglighet enligt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav följs. För att denna fråga tidigt skall få en allsidig belysning och för att skapa ett så gott beslutsunderlag som möjligt vid prövningar rörande ett byggnadsminne, föreslår vi att även länsstyrelserna i sitt beslutsfattande enligt 3 kap. kulturminneslagen skall beakta tillgänglighetskravet enligt ovan angivna lag. Detta kan dessutom medverka till att inte oförenliga beslut fattas av kommun och länsstyrelse. Det finns ett behov av att skydda sådant lösöre som bidrar till en kulturhistoriska värde. Detta gäller inte endast för slottsmiljöer och andra större kulturegendomar, utan också för mer vardagliga miljöer. Vi föreslår på skäl som anges i kapitel 6 att det skall kunna ske genom att det i skyddsbestämmelser för ett byggnadsminne anges hur sådant lösöre skall vårdas och underhållas och i vilka avseenden det inte får ändras. Därigenom blir lösöret en del av byggnads- minnet. Det får inte överlåtas till annan än den som förvärvar övriga delar av byggnadsminnet. En förutsättning för att kunna meddela skyddsbestämmelser för lösöre bör vara att ägaren har samtyckt till den åtgärden. Vad gäller förvaltningen av de större och mest värdefulla kultur- egendomarna föreslås att det genom en ändring i jordförvärvslagen (1979:230) ges möjlighet att överlåta de som utgör lantbruks- egendom till en juridisk person i syfte att skapa förutsättningar för ett långsiktigt bevarande. Detta bl.a. för att undvika att de unika samlingarna som finns på dessa egendomar skingras vid arvskiften.