sou · GSB3100d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Valet av åtgärd är komplicerat och måste bygga på noggranna överväganden av många slag. Det kan t.ex. gälla vilka potentiella effekter på olika områden, som tillsynen har och hur riskfylld och väsentlig den verksamhet är, som är föremål för tillsyn. När är tillsyn en lämplig åtgärd för regering och riksdag för att uppnå ett politiskt mål och hur kan den avgränsas från andra åtgärder? Hur bör offentlig tillsyn betraktas i förhållande till civilrättsliga regleringar om verksamhetsansvar, skadestånd och försäkrings- lösningar? Går det att identifiera en rationell och över tiden konsekvent modell för hur statsmakterna definierar tillsynsuppdragen för tillsynsmyndigheterna, inkl. exempelvis möjligheten att vidta sanktioner? Hur förhåller sig dagens resursfördelning i tillsynsverksam- heten till väsentlighet och risk? Gör man i den statliga tillsynen skillnad mellan tillsynsområde- nas karaktär, t.ex. tillsyn över kommuner och landsting å ena sidan och andra tillsynsobjekt å andra sidan? Vilka begränsningar i tillsynens omfattning innebär det att för- valtningsmyndigheterna enligt 11 kap. 7 § regeringsformen är självständiga i fråga om bl.a. rättstillämpning i enskilda fall? Tillsynsbegreppets innebörd och tillsynens reglering Begreppet tillsyn förekommer som tidigare konstaterats i ett mycket stort antal författningar. Tillsynsbegreppets innebörd är vid och i det enskilda fallet otydlig. Det har hävdats att tillsyn endast bör avse kontrollåtgärder genomförda med stöd av lag som medger sanktioner. Andra menar att tillsyn måste innebära en vidare arsenal av åtgärder. Hur åtgärderna kombineras bör avgöras av vad som kan hindra att ett politiskt mål uppnås eller att en föreskrift följs. Finns det otydligheter i myndigheternas tillsynsuppdrag, vilka är i så fall dessa och vad får de för konsekvenser? Vad krävs för att en myndighets tillsynsansvar skall bli tydligt reglerat? Går det att kategorisera olika typer av tillsyn? Är det möjligt med en mer enhetlig definition av begreppet tillsyn? Internationaliseringens effekter på tillsynen har anslutit sig till flera internationella konventioner som ställer krav på tillsyn och tillståndsgivning i fråga om inriktning och omfattning, organisation och metoder. Genom EU- medlem- skapet har nya krav tillkommit. Regelverket för den inre markna- den innebär ökade krav på kontroll av varor och tjänster på marknaden men kan också innebära restriktioner för tillsynen i andra hänseenden. Vilka effekter på tillsynen har internationaliseringen och i synnerhet EU-medlemskapet fått? Vilka områden har berörts av detta? En del av de åtgärder som ryms inom begreppet tillsyn har formen av myndighetsutövning. Ansvaret för dessa åtgärder sam- ordnas i vissa fall av en central myndighet medan det operativa tillsynsansvaret ligger på länsstyrelser eller kommuner. Regerings- formen tillåter även att myndighetsutövning med stöd av lag dele- geras till privaträttsliga subjekt, vilket också förekommer. Egen- tillsyn som fullgörs av den verksamhetsansvarige själv är ett alltmer använt alternativ eller komplement till myndighetstillsyn. Myndig- hetens tillsyn riktas då mot de system för egentillsyn som den verksamhetsansvarige har organiserat. På vilket sätt har olika centrala tillsynsmyndigheter utformat sin samordningsfunktion i förhållande till länsstyrelser och kommuner? Vilka rollkonflikter finns inom tillsynsmyndigheterna och hur har de hanterats? På vilka grunder och i vilken utsträckning kan det motiveras att lagreglerad tillsyn bedrivs av andra än statliga myndigheter? Vilka samband finns mellan statlig tillsyn och egentillsyn och hur samverkar tillsynsformerna? Hur kan tillsynen kvalitetssäkras för att garantera rättsenliga beslut? Tillsynsmyndigheternas samspel med medborgaren Regler är avsedda att skydda den enskildes rättig- heter eller att skapa säkerhet och trygghet för allmänheten genom att begränsa friheten för den enskilde. Den tillsyn som utövas med anledning av regleringen har ett starkt intresse för medborgaren. En svag tillsyn kan leda till att medborgarens omedelbara intressen inte tillvaratas. Hur agerar olika tillsynsorgan i relation till medborgaren, t.ex. genom att dra nytta av deras engagemang i de verksamheter som är föremål för tillsyn? Tillsynsmyndigheternas samspel med tillsynsobjekten Enligt verksförordningen (1995:1322) skall tillsynsmyndigheten se till att kostnaderna för inhämtande av uppgifter och utövande av tillsyn begränsas. Som en följd härav skall endast nödvändiga uppgifter behöva lämnas. Uppgifterna skall bara behöva lämnas en gång och på ett så enkelt sätt som möjligt. Inspektioner skall inte ta mer tid och vara mer resurskrävande för tillsynsobjektet än vad som är nödvändigt med hänsyn till tillsynsuppgiften. Tillsynsorgan med uppdrag inom närliggande verksamhetsområden skall sam- verka. På så sätt kan uppgiftslämnandet minimeras och tillsynen stärkas. Hur arbetar tillsynsorganen för att ge tillsynsobjekten en fullgod information, stöd och ett korrekt bemötande? Hur utnyttjas tillsynsobjektens medverkan i tillsynen? Hur utnyttjas egentillsyn med kvalitetssäkringssystem på olika områden? Samverkar de tillsynsorgan som har uppdrag inom närliggande områden i tillräcklig utsträckning? På vilka grunder sätts avgifter för tillsyn? Hur stora är skillna- derna och vilka konsekvenser får olikheterna i avgiftssätt- ningen? Praxis och verksamhetsutveckling i tillsynen Det har under på vissa områden utvecklats en delvis ny inriktning där tillsynen kommit att bli mer rådgivande och stödjande än kontrollerande. Studier har visat att de sanktioner som myndigheter har möjlighet att tillgripa när tillsynsmyndig- hetens förelägganden etc. inte efterföljs används sparsamt. En ökad användning av effektivare tillsynsmetoder kan dock iakttas på vissa områden. Att praxis varierar kan bero på att förutsättningarna naturligt skiljer sig från område till område. Det bör ändå prövas om en större enhetlighet är att föredra. Tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att utnyttja sina resurser på bästa sätt inom givna ramar. Ständig verksamhetsutveckling är därför nödvändig för att tillsynen skall vara effektiv. På vilka grunder kan det avgöras vilken inriktning tillsynen på ett visst område bör ha? Står möjligheterna till sanktioner på olika områden i rimlig proportion till den kontrollerade verksamhetens angelägenhet och risk? Är det möjligt att utveckla sanktionssystemen så att de kan fungera bättre? Hur sker utvecklingen av tillsynsmetoder på olika områden? Förekommer det utbyte av erfarenheter mellan olika sektorer? Kan system med sanktioner fås att samverka med ett system som också är rådgivande? Hur har verksamhetens art kommit att påverka tillsynens utformning? Redovisning, uppföljning och utvärdering av statens tillsyn behöver, som en integrerad del av den samlade åter- rapportering som får om verksamhet och måluppfyllelse inom de olika politikområdena, få kunskap om hur den statliga till- synen utövas och utvecklas. Det är därför viktigt att regeringen följer upp och utvärderar tillsynen så att åtgärder för att öka effektiviteten i den verksamhet som är föremål för tillsyn kan vidtas löpande. Hur följs olika system för tillsyn upp, hur utvärderas de och hur rapporteras deras effektivitet till regeringen? Hur rapporterar regeringen till om tillsynen som ett instrument för samhällsstyrning och om resultatet av tillsyns- myndigheternas verksamhet? På vilket sätt följer regeringen upp resultaten av tillsynen, t.ex. i mål- och resultatdialogen? Den andra delen av uppdraget Utredaren skall på grundval av sin genomgång och analys av den statliga tillsynsverksamheten i den andra delen av uppdraget lämna förslag till hur den kan göras tydligare och effektivare. För denna andra del av uppdraget avser regeringen lämna tilläggsdirektiv i samband med att den första delen av uppdraget redovisas. Ut- redaren skall därför fortlöpande informera Justititiedepartementet om hur uppdraget fortskrider så att beslutet om tilläggsdirektiv medger ett effektivt utredningsarbete utan onödiga avbrott. Utredaren skall redovisa den första delen av sitt arbete i ett betänkande till regeringen . Tidpunkten för redovisning av den andra delen av uppdraget beslutas i tilläggs- direktiv. Tilläggsdirektiv till utredningen (Ju 2000:06) om tydligare och effektivare statlig tillsyn Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen beslutade att tillkalla en ut- redare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument. beslutade regeringen om direktiv för utredningens arbete (dir. 2000:62). Enligt direktiven skall utredningens arbete bedrivas i två etapper: en första kartläggande och probleminventerande del och en andra del i vilken utredaren skall lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare. För den andra delen avser regeringen lämna tilläggsdirektiv. Utredningen, vilken antagit namnet , har lämnat delbetänkandet (SOU 2002:14) Statlig till- syn Granskning på medborgarnas uppdrag. Betänkandet har varit föremål för en bred remissbehandling. I avvaktan på att regeringen fattar beslut om de aviserade tilläggs- direktiven för utredningens andra del skall utredaren medverka till att sprida och utbyta erfarenheterna från sitt arbete i form av seminarier och informationsmöten huvudsakligen i samarbete med berörda tillsynsmyndigheter. Som underlag för utredningens andra del skall utredaren även fortsätta sin insamling och bearbetning av material om den statliga tillsynsverksamheten. Särskilt gäller detta den pågående utveck- lingen inom EU och dess institutioner samt hur denna påverkar svensk statlig tillsyn. Fortsatt arbete i denna del bör bygga på Stats- kontorets analyser av Europeiska kommissionens reformpaket med målet att modernisera stora delar av dess administra- tion. En viktig del av reformpaketet syftar till att lägga ut verk- samheter från kommissionen till olika förvaltningsorgan inom EU och/eller medlemsstaternas förvaltningar, den s.k. utläggningspoli- tiken. Kommissionen har i sammanhanget aviserat att man avser att lägga fram ett förslag om reglerande av tillsyns- myndigheter. Enligt direktiven för utredningens arbete skall tidpunkten för redovisning av den andra delen av uppdraget beslutas i tilläggs- direktiv. Utredaren skall i detta sammanhang lämna en redovisning av det nu aktuella uppdraget. Tilläggsdirektiv till utredningen om tydligare och effektivare statlig tillsyn (Ju 2000:06) Beslut vid regeringssammanträde . skall i sitt fortsatta arbete göra en fördjupad analys av grunderna och motiven för en särskild lag om statlig tillsyn. I denna del av uppdraget ingår även att analysera möjlig- heterna till tydligare och mer effektiva sanktioner i samband med tillsynen. Om övervägande skäl talar för en ny lag skall utredaren lämna ett lagförslag. Bedömer utredaren att det finns alternativa åtgärder som i stort ger samma effekter som en lag skall förslag till sådana åtgärder lämnas. Utredaren skall lämna förslag om hur samverkan och sam- ordning mellan tillsynsmyndigheter kan utvecklas vidare. Utredaren skall analysera den statliga tillsynsverksamhetens finansiering och de olikheter i fråga om finansiell styrning som råder. Utredaren skall lämna förslag till principer för hur tillsyns- verksamheten bör finansieras. Utredaren skall analysera de för- och nackdelar som dagens kommunala ansvar för vissa statliga tillsynsuppgifter medför. Ut- redaren skall redovisa de effekter som skulle uppstå om de kom- munala tillsynsuppgifterna eller delar av dem fördes över till läns- styrelserna och lämna förslag till en framtida organisering. Utredaren skall vidare bidra till att utveckla arbete med att reglera och styra formerna för de statliga myndig- heternas tillsynsverksamhet. Detta skall ske med utgångspunkt från den modell för en tydligare statlig tillsyn som utredningen redo- visat i sitt delbetänkande. Resultatet av denna del av uppdraget skall redovisas i form av en handledning. Regeringen beslutade att tillkalla en ut- redare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokra- tiskt fattade beslut (dir. 2000:62). Utredningens arbete skall enligt direktiven bedrivas i två etapper. För uppdragets andra del avise- rade regeringen att den kommer att lämna tilläggsdirektiv. Utredaren har antagit namnet . Utredaren överlämnade delbetänkandet (SOU 2002:14) Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag. Betänkandet har varit föremål för en bred remissbehandling. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2002:84) enligt vilka utredaren i avvaktan på nu föreliggande direktiv skall medverka till att sprida och utbyta erfarenheter från sitt arbete. Utredaren skall även fortsätta sin insamling och be- arbetning av material om den statliga tillsynsverksamheten, särskilt i fråga om utvecklingen inom EU och dess institutioner. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att kart- lägga och analysera effekter för svensk offentlig förvaltning av Europeiska kommissionens utläggning av verksamheter på förvalt- ningsorgan inom EU och medlemsstaternas förvaltningar. Enligt uppdraget skall Statskontorets arbete i den del som avser den svenska statliga tillsynen ske i nära samarbete med Tillsyns- utredningen. En tydligare statlig tillsyn Utredaren har i delbetänkandet (SOU 2002:14) redovisat en bred översikt av den statliga tillsynen. Redovisningarna bygger dels på en heltäckande inventering av lagar om statlig tillsyn, tillsynsorgan och tillsynsobjekt, dels ett stort antal exempel vilka illustrerar ett antal organisatoriska och praktiska perspektiv på dagens tillsyn. Utredaren menar i sin analys att den statliga tillsynen bör avgränsas till att avse i lag angivna uppdrag till offentliga organ att granska för medborgarna särskilt angelägna förhållanden och vid behov verka för rättelse. Utredaren presenterar ett antal konkreta åtgärder genom vilka en ökad tydlighet och effektivitet kan åstadkommas i den statliga tillsynen. Till dessa åtgärder hör frågan om att tydliggöra den statliga tillsynen genom en ny lag och en fördjupad prövning av den principiella frågan av om kommunerna även bör bedriva statlig tillsyn. Till grund för regleringen av den statliga tillsynen ligger drygt 200 lagar inom den offentliga rättens område. I vissa avseenden, t.ex. om tillsynsmyndighetens rätt till information om och tillträde till tillsynsobjekten samt frågor om hur tillsynsmyndigheternas beslut kan överklagas, har dessa lagar ett likartat innehåll. Ett uttryck för en tydligare statlig tillsyn skulle kunna vara i form av en särskild lag. En sådan lag skulle kunna precisera begreppet statlig tillsyn och reglera bl.a. tillsynsmyndighetens rätt till information och handräckning samt möjligheterna till sanktioner och över- klaganden av beslut i tillsynsärenden. Därmed skulle såväl större enhetlighet som förenklingar i lagstiftningen kunna uppnås. Grunderna för ett tillsynsuppdrag beslutas av genom lag. Den närmare utformningen av uppdraget kan förutom av , beslutas av regeringen eller av en myndighet, om rege- ringen har delegerat uppgiften till denna. För att ett tillsynsuppdrag skall vara tydligt bestämt måste det finnas ställningstaganden och bestämningar från statsmakternas sida i en rad avseenden. Detta gäller bl.a. behoven av tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheter inom ett och samma tillsynsområde respektive i förhållande till myndigheter inom näraliggande tillsynsområden, tillsynsupp- dragens rättsliga grund och tillsynsverksamhetens finansiering. Avgifter eller finansiering genom förvaltningsanslag är de två huvudsakliga formerna för finansiering av den statliga tillsynen. Principerna för den ena eller den andra finansieringsformen är oklara och även relativt närliggande verksamhetsområden kan upp- visa olika lösningar. Även olika tillsynsområden inom samma myn- dighet kan ha olika former av finansiering. De avgifter som inom vissa sektorer och i viss utsträckning finansierar tillsynsverk- samheten är s.k. offentligrättsliga avgifter. Detta innebär att avgifterna är tvingande för samtliga tillsynsobjekt/objektsansvariga enligt en viss lag. Beslut om offentligrättsliga avgifter fattas av . Normalt sker detta i samma lag som reglerar tillsynen. De stora variationerna mellan de nuvarande finansieringsformerna är inte tillfredsställande varför konsekvenserna för verksamheten vid olika former av finansiering behöver analyseras. tillsyn på statens uppdrag Kommunerna ansvarar för den statliga tillsynen inom flera viktiga samhällsområden bl.a. vad gäller miljö samt viss verksamhet inom livsmedels-, skol- och socialtjänstområdena. Motiven för att låta kommunerna ansvara för tillsynen inom dessa områden är tillsyns- objektens antal och geografiska spridning. Områdenas koppling till kommunernas övergripande ansvar för samhällsplanering och sociala förhållanden underlättar samordning av olika former av insatser. En ökad och samlad kompetens och kunskap om olika regelverk m.m. inom den kommunala förvaltningen stärker även den kommunala tillsynsverksamheten och ger mervärden i form av närhet och lokalkännedom. Kommunerna bestämmer själva hur och i vilken omfattning tillsynen skall bedrivas. Vissa centrala statliga myndigheter har riktat kritik mot kommunerna för att dessa brister i sin tillsyn, t.ex. i utarbetande av tillsynsplaner samt i fråga om resurser och organisation för till- synsverksamheten. I synnerhet de mindre kommunernas resurser och kompetens anses ofta vara otillräckliga. Det finns också vissa risker för jävsituationer och annan otillbörlig påverkan i den kommunala tillsynen. De regelverk som styr de statliga tillsynsverksamheterna är med få undantag entydiga och ger därmed endast begränsat utrymme för lokala politiska bedömningar. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om det kommunala ansvaret för vissa statliga tillsyns- verksamheter innebär något demokratiskt mervärde. Det finns således både praktiska och principiella frågor kring det ändamålsenliga i att kommunerna bedriver tillsyn på statens uppdrag. Det av förespråkade snävare tillsyns- begreppet gör möjligheterna för lokala variationer i tillsynens utövande mindre än . Detta påverkar också frågan om den statliga tillsynens huvudmannaskap och kräver en fördjupad analys. En väsentlig fråga att analysera är effekterna av en överföring av tillsynsuppgifter från den kommunala nivån till länsstyrelserna. Den andra fasen av arbete skall särskilt in- riktas på följande frågor. Lag om statlig tillsyn Utredaren skall göra en fördjupad prövning av motiven för en särskild lag om statlig tillsyn. En utgångspunkt för detta arbete är att en lag om statlig tillsyn skulle vara till gagn för en tydligare tillsynsverksamhet. En sådan lag skulle ha som främsta syfte att för tillsynsobjekt och medborgare göra tillsynsverksamheten tydligare och enhetligare. Genom att sammanföra grundläggande bestäm- melser vilka är av betydelse för all statlig tillsyn i en särskild lag skulle en stor del av dagens delvis disparata regler, vilka styr formerna för den statliga tillsynen, ges en mer enhetlig utformning. I denna del av uppdraget ingår att analysera möjligheterna och lämna förslag till tydligare och mer effektiva sanktioner i samband med den statliga tillsynen. Utredaren skall i detta sammanhang även lämna förslag om hur samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter kan utveck- las vidare bl.a. i form av åtgärder för en tydligare ansvarsfördelning mellan tillsynsmyndigheter inom ett och samma eller närliggande verksamhetsområden. Samverkan och samordning är av betydelse inte minst för mindre tillsynsobjekt vilka är föremål för tillsyn av mer än ett tillsynsorgan. Om utredaren bedömer att det finns övervägande skäl att förorda en särskild lag, skall han lämna ett lagförslag. Bedömer utredaren att det finns alternativa åtgärder som i stort ger samma effekter som en lag skall förslag till sådana åtgärder lämnas. Utredaren skall analysera den statliga tillsynsverksamhetens finan- siering och de olikheter i fråga om finansiell styrning som råder. Utredaren skall lämna förslag till principer för hur den statliga tillsynsverksamheten bör finansieras. Finansieringsprinciperna skall vara utformade så att de ger incitament till en effektiv och ända- målsenlig tillsyn som inte ger upphov till jäv. Kommunernas roll i den statliga tillsynen Utredaren skall analysera för- och nackdelar med att kommunerna bedriver tillsyn på statens uppdrag. Denna analys skall grundas på kravet på nationell likvärdighet och det snävare och striktare tillsynsbegrepp som utredaren redogjort för i sitt delbetänkande. Utredaren skall redovisa de effekter, bl.a. ur ett medborgar- perspektiv, som skulle uppstå om de kommunala tillsynsupp- gifterna eller delar av dem fördes över till länsstyrelserna och lämna förslag till en framtida organisering. Handledning för tydligare tillsynsuppdrag Med utgångspunkt från den analysmodell för tydligare tillsynsupp- drag som utredaren redovisat i sitt delbetänkande skall utredaren bidra till arbete med att reglera och styra for- merna för den statliga tillsynen. Denna del av uppdraget skall resultera i en handledning för utformning av tillsynsuppdrag, styr- ning och uppföljning av statliga myndigheters tillsynsverksamhet. Ett fastare samarbete mellan statliga tillsynsmyndigheter i frågor om utveckling av kompetens och metoder (under arbetsnamnet tillsynsakademi) håller på att etableras. Utredaren skall medverka i detta arbete. Utredaren skall samråda med (dir. 2003:10). Utredaren skall under sitt arbete ha löpande kontakter med Utredaren skall också löpande samråda med andra kommittéer och särskilda utredare i vilkas uppdrag det ingår frågor som berör statlig tillsyn samt med till- synsmyndigheter i arbete. Vidare skall utredaren, vad gäller förslagens konsekvenser för små företag, samråda med för regelgranskning (NNR). Utredaren skall skaffa sig en god inblick i EU:s pågående utveckling inom för utredningen relevanta områden, bl.a. genom att hålla löpande kontakt med Statskontorets utredning. Om utredaren i någon del föreslår organisatoriska eller andra förändringar med budgetära och/eller ekonomiska konsekvenser skall även förslag till finansiering lämnas. Utredaren har rätt att från de statliga tillsynsmyndigheterna begära in nödvändigt material. Efter samråd med Statskontoret kan utredaren begära Statskontorets biträde i arbetet. skall redovisa resultaten av sitt arbete . Författningar som omnämns i betänkandet Alkohollag (1994:1738) Lag (1998:150 ) om allmän kameraövervakning Lag (1971:850) om anledning av gränsälvsöverenskommelsen mellan och Lag (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument Lag (1982:636) om anordnande av visst automatspel Lag (1993:1614) om Lag (1997:239) om Arbetslöshetskassor Arbetsmiljölag (1977:1160) Lag (2000:192) om Allmänna pensionsfonden (AP-fonder) Arbetsmiljöförordning (1977:1166) Lag (2000:211) med instruktion för B, C, D, E Lag (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse Lag (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (1962:700) Lag (1975:88) om bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer Lag (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol Lag (1974:191) om bevakningsföretag (1975:343) Bisjukdomslag (1974:211) Lag (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor Djurskyddslag (1988:534) Djurskyddsförordning (1988:539) Lag (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter Lag (1994:1709) EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken Lag (2003:113) om elcertifikat Ellagen (1997:857) Lag (1957:601) om elektriska starkströmsanläggningar