sou · GSB3107 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och biträdande chefen för Regeringen fastställde kommittédirektiv (dir. 2003:97) för en översyn av den kommunala revisionens förutsätt- ningar och funktionssätt. Som särskild utredare utsågs kommunal- rådet i . Utredningen, som antagit namnet Utredningen om den kommunala revisionen, inledde sitt arbete . förordnades som experter departementssek- reteraren , departementssekreteraren , depar- tementsrådet , departementssekreteraren och internrevisorn vid statsrådsberedningen Per . Som sakkunniga förordnades sektionschefen och utvecklingsledaren från Svenska Kommunför- bundet och . Utredningen har knutit en särskild referensgrupp till sitt arbete. Till referensgruppen har olika experter inom revisionsområdet för- ordnats - biträdande revisionsdirektören , auktori- serade revisorn vid , certifierade revisorn vid KPMG, juristkonsulten , juristkonsulten , revisionsdirektören vid samt biträdande stadsrevisorn . och har varit sekreterare i utred- ningen. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107). DEL I Utredningens uppdrag och bakgrund Utredningens bakgrund och direktiv ............................. Kort om den kommunala revisionen ............................. DEL II Utredningens utgångspunkter Demokrati bygger på förtroende ................................... Förtroendet i samhället står i fokus........................................ Lokal demokrati förutsätter självstyrelse ............ 4.3Den kommunala revisionen stärker den lokala Den svenska kommunala revisionen är unik .................. Revisionen har gamla anor....................................................... Revisionen har stärkts och blivit mer offensiv....................... Revisionens uppdrag är omfattande och annorlunda ............ Revisionen har flera intressenter ............................................. DEL III Ansvar, ansvarstagande och ansvarsutkrävande Ansvar i olika perspektiv.............................................. Demokratiskt perspektiv på ansvar......................................... Rättsligt perspektiv på ansvar.................................................. Så ser fullmäktige på revisionen och Ökad kunskap behövs om ansvarsprövningsprocessen ......... Hur är det och hur borde det vara........................................... Forskarens viktigaste slutsatser av undersökningen .............. Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar................. Vem har revisionsansvar .......................................................... Vad innebär revisionsansvaret ................................................. Revisionsansvar vid reservationer och avståenden ................. God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt..... Revisionen är fullmäktiges kontrollinstrument...................... Behovet av ökad kunskap och kontakt är stort ...................... Revisionsreglementet kan utvecklas i olika avseenden .......... Ansvarsprövningsprocessen kan stärkas ........................ Vad säger lagen......................................................................... Revisorerna granskar enligt god revisionssed ........................ Fullmäktige skall ta ställning till anmärkning från Fullmäktiges beslut i ansvarsfrågan skall motiveras ............ Revisorerna skall alltid kunna yttra sig när fullmäktige Omröstningen i ansvarsfrågan skall vara öppen .................. Fullmäktiges sanktionsmöjligheter är tillräckliga ................ Överklagande av beslut rörande ansvarsfrihet ..................... DEL IV De förtroendevalda revisorerna Revisorernas representativitet kan bli bättre................ Rekryteringen av förtroendevalda behöver breddas ............ Representativiteten i kommuner och landsting ................... De politiska partierna rekryterar och nominerar Revisorernas ställning och status kan stärkas............... En tydlig ansvars- och rollfördelning behövs....................... Revisorer bör inte ha uppdrag i fullmäktige ......................... Revisorer får inte ha uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag.................... Antalet revisorer ökar och ersättare skall inte utses ............ Revisorernas möjlighet att anlita sakkunniga förtydligas .... Revisionens ordförande bör utses av minoriteten................ Revisorerna mandatperiod ändras inte.................................. En särskild budgetberedning behövs .................................... Revisorerna måste få tillräckliga ekonomiska resurser ........ 12.10Nivån på revisorernas arvode är viktig.................................. 12.11Revisors-ed bör inte införas................................................... Samarbetet i revisionen behöver stödjas...................... Revisorerna deltar i olika former av samverkan ................... Samarbete om sakkunniga...................................................... God kompetens behövs vid upphandling av sakkunniga..... Revisorerna och deras förvaltning............................... Granskning respektive förvaltningsärenden......................... Vilka ärenden är förvaltningsärenden ................................... Är revisorerna en eller flera myndigheter............................. God ekonomisk hushållning och ekonomisk balans ...... Det behövs en fortsatt utveckling av revisionen............ DEL V Samordnad revision Vissa frågor som rör den samordnade revisionen .......... Lekmannarevisorns rätt till sakkunniga förtydligas............. Lekmannarevisorn skall inte uttala sig i ansvarsfrågan ........ En tidsmässig samordning av revisionen är viktig ............... Insynen i kommunalförbund och kommunala företag Revision av stiftelser med anknuten förvaltning.................. DEL VI De sakkunniga Revisorerna stärks av professionella sakkunniga........... De sakkunnigas kompetens ................................................... Certifiering av sakkunniga..................................................... Krav på certifiering vid upphandling..................................... Konsekvenser och ikraftträdande................................ Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .... Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385)............................................................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Bilaga 2 Formell reglering av den kommunala revisionen m.m.... Bilaga 3 Fakta om revisorerna......................................................... Bilaga 4 Den kommunala revisionen .............................................. Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå Utredningens uppdrag och bakgrund Denna utrednings uppdrag har varit att göra en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt. I upp- draget har bl.a. ingått att särskilt analysera om nuvarande regler för fullmäktiges ansvars- prövning har fungerat tillfredsställande och överväga möjliga åtgärder för att stärka denna process följa det arbete med certifiering av sakkunniga som pågår analysera och ge exempel på åtgärder för att bredda rekryte- ringen av förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting analysera möjligheterna till samarbete kring revisionen mellan kommuner och landsting. Följande utgångspunkter har gällt för utredningens arbete: Den kommunala revisionen skall även fortsättningsvis vara ett lokalt demokratiskt kontrollinstrument. Fullmäktige skall som slutligt avgöra frågan om ansvars- frihet mot bakgrund av revisorernas rekommendationer. De politiska partierna nominerar de förtroendevalda reviso- rerna. Utredningen har eftersträvat ett öppet arbetssätt och en dialog med dem som berörs av utredningsarbetet. På så sätt har vi kommit i kontakt med förtroendevalda revisorer och sakkunniga i ett stort antal kommuner och landsting. I utredningen har också ingått en intervjuundersökning med fullmäktigeledamöter. Vi har även sammanträffat med företrädare för samtliga riksdagspartier. Bakgrunden till denna utredning är främst några mycket upp- märksammade ansvarsprövningsprocesser . I dessa fall har revisorernas allvarliga och vanligen eniga kritik av styrelser och nämnder inte tagits emot på ett bra sätt av fullmäktige. De politiska partierna har i vissa fall inte heller kunnat ta till sig den allvarliga kritiken. Detta har i några fall fått till följd att revisorer – som med oberoende och hög integritet genomfört sitt uppdrag – inte blivit nominerade av sitt parti för en ny period. Det behövs en självständig demokratiskt förankrad revision Den svenska modellen där förtroendevalda granskar förtroende- valda är unik och har en lång tradition. Länge bestod den kommu- nala revisionen enbart av räkenskapsgranskning. Undan för undan har dock revisionen allt mer inriktats mot att granska och bedöma hur nämnder, fullmäktigeberedningar och enskilda förtroendevalda följer fullmäktiges mål, beslut och politiska intentioner. Denna utveckling understryker revisionens roll som ett av full- mäktiges viktigaste kontrollinstrument och som en väsentlig del i det lokaldemokratiska systemet. Revisionen har en central roll när det gäller att säkerställa insynen i och kontrollen av all verksamhet som kommunerna och landstingen ansvarar för. I detta betänkande vill utredningen särskilt markera det demo- kratiska perspektivet på ansvarsprövningsprocessen och den kom- munala revisionen. Avsikten är att ytterligare stärka och effektivi- sera den kommunala revisionen genom att förtydliga revisorernas roll samt fullmäktiges ansvar för att revisionen fungerar som lag- stiftaren avsett. Utredningens rekommendationer och förslag handlar i huvudsak om revisionens oberoende, tydligheten i full- mäktiges ansvarsprövning samt om behovet av ökad kunskap, för- stärkt dialog och ett utvecklat samarbete mellan fullmäktige och revisionen. Enligt utredningen finns goda förutsättningar för en väl funge- rande revision, men det är ytterst fullmäktige som avgör om den kommunala revisionen kan fungera som lagstiftaren har tänkt. Det är fullmäktiges förmåga, inställning och vilja som avgör om revisio- nen skall kunna fungera som ett skarpt demokratiskt kontroll- instrument i fullmäktiges och allmänhetens tjänst. Fullmäktige, och även de politiska partierna, behöver reflektera över revisionens roll som kommunaldemokratiskt kontrollinstru- ment. Det är självklart också viktigt att revisorerna själva är synliga och aktivt verkar för att tydliggöra revisionens uppdrag, syfte och resultat. I den absoluta majoriteten av alla ansvarsprövningsprocesser är revisorerna och fullmäktige helt överens. Det finns dock ett antal fall då revisorerna föreslår vägrad ansvarsfrihet, medan fullmäktige beslutar att bevilja detta. Det handlar i vissa fall om fullmäktiges suveräna rätt att väga in även andra omständigheter och göra en annan bedömning än revisorerna. Dessvärre har vi också sett några exempel på fullmäktigeförsamlingar och politiska partigrupper som inte klarat av att hantera revisorernas kritik på ett konstruktivt sätt. Det senare är djupt otillfredsställande. Fullmäktigeförsamlingar och politiska partier som inte tar revisorernas förslag på allvar visar en stor brist på ansvar. Ett sådant agerande innebär en uppenbar risk för att revisionens ställning undergrävs och att revisionen för- lorar sin mening och udd som demokratiskt kontrollinstrument – och därmed sin legitimitet. Ansvarsprövningsprocessen riskerar att uppfattas som meningslös och signalsystemet gentemot medbor- garna blir otydligt. Fullmäktige skall alltid motivera sina beslut i ansvarsfrågan. Tydligheten i fullmäktiges ansvarsprövning förbättras väsentligt om fullmäktige måste motivera sitt beslut i ansvarsfrågan – oavsett om fullmäktige följer eller inte följer revisorernas förslag. Det är också angeläget att fullmäktige på ett tydligt sätt redovisar om de ställer sig bakom revisorernas anmärkning eller inte, samt klargör sina motiv för detta. Utredningen föreslår författningsändringar med denna innebörd. Kravet på att fullmäktige klart skall motivera sitt ställnings- tagande innebär en viktig skillnad jämfört med dagens ordning. För styrelsen, nämnder och beredningar blir det tydligt hur fullmäktige bedömer att de tagit sitt ansvar. För kommun- och landstingsmed- lemmarna innebär det en ökad öppenhet och insyn i den politiska processen. Revisorerna skall alltid kunna yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen Oavsett om revisorerna haft anledning att rikta allvarlig kritik eller inte, är det angeläget att fullmäktige behandlar revisionsberättelsen på ett tydligt sätt. Utredningen föreslår därför en författningsänd- ring med innebörden att revisorerna alltid skall ges tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen. Alla revi- sorer får således en ovillkorlig rätt att delta vid det fullmäktigesam- manträde där revisionsberättelsen behandlas. Omröstningen i ansvarsfrågan skall vara öppen Sluten omröstning i ansvarsfrihetsfrågan skulle kunna vara en markering av att den kommunala revisionen i grunden handlar om sakfrågor och inte partipolitik. Utredningen föreslår dock inte detta, eftersom det av främst demokratiska skäl är svårt att moti- vera en sluten omröstning. Nuvarande sanktionsmöjligheter är tillräckligt kraftfulla Fullmäktiges sanktionsmöjligheter – entledigande och skadestånds- talan – är enligt utredningen tillräckligt kraftfulla. Någon skärpning föreslås därmed inte. Vi vill dock särskilt framhålla de politiska partiernas ansvar för att ansvarsprövningsprocessen skall fungera. Partierna måste agera på ett ansvarsfullt sätt när någon av de egna ledamöterna inte beviljas ansvarsfrihet. Rätten att avstå bör ses över Nämndledamöters rätt att avstå respektive rätt att reservera sig är en central fråga ur demokratisk synpunkt och också mycket viktig med hänsyn till ansvarsprövningsprocessen. Det är därför angeläget att frågan om rätten att avstå blir föremål för vidare överväganden. Revisorernas ställning och status kan stärkas En klar ansvars- och rollfördelning mellan beslutande, verkstäl- lande och kontrollerande funktioner är viktig. En tydlig ansvarsför- delning saknas dock ibland i praktiken. En otydlig ansvars- och rollfördelning kan försvåra såväl ansvarstagandet som ansvarsutkrä- vandet. Revisorerna får inte ha uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag Utredningen anser att det är viktigt att markera revisionens objektivitet och opartiskhet och föreslår därför en författningsänd- ring med innebörden att en förtroendevald revisor inte skall kunna ha uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag inom samma kommun eller landsting. Detta får som konsekvens att val av revisorer bör ske före val av andra ledamöter, vilket bör regleras i fullmäktiges arbetsordning. Revisorerna bör inte ha uppdrag i fullmäktige Revisionens oberoende skulle kunna betonas ytterligare genom begränsningar i möjligheten att rekrytera revisorer ur fullmäktige- gruppen. Utredningen är dock inte beredd att föreslå detta, främst med hänsyn till att det i mindre kommuner skulle kunna innebära praktiska problem att rekrytera revisorer med politisk erfarenhet och god kännedom om verksamhet. Utredningen för- ordar emellertid att kommuner och landsting om möjligt undviker att rekrytera revisorer bland fullmäktiges ledamöter. Minimiantalet revisorer ökar och ersättare skall inte längre utses Revisorsersättarna har sällan möjlighet att som revisorer delta i granskningen och ansvarsprövningen. Mot bl.a. denna bakgrund föreslår utredningen en författningsändring med innebörden att revisorsersättare inte längre skall utses. föreslås att mini- miantalet revisorer ökar från nuvarande tre till fem. Fullmäktige kan dock behöva utse fler revisorer än minimiantalet – dels för att kunna bemanna uppdragen som revisorer och lekmannarevisorer i de kommunala företagen, dels för att uppnå bredast möjliga repre- sentativitet. Revisorernas möjlighet att anlita sakkunniga förtydligas Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed. Tillägget innebär ett förtydligande av lagstiftarens avsikt och syftar till att understryka kravet på att sakkunniga skall anlitas för att tillgodose en fullgod revision. Det innebär också ett krav på en likvärdig bedömning över landet. Även andra åtgärder för att stärka revisorerna är viktiga I betänkandet rekommenderas även ett antal andra åtgärder för att stärka revisorernas ställning och status: För att markera revisorernas oberoende till den politiska majo- riteten förordas att ordföranden i revisionen utses av minorite- ten. Revisorernas anslag bör beredas av en särskild budgetbered- ning. Revisorerna måste tillförsäkras ett sådant ekonomiskt utrymme som gör det möjligt att utföra revisionsuppdraget i enlighet med lagstiftning, god revisionssed och revisionsreglemente. Arvoden för revisorerna bör ligga i nivå med arvoden för andra omfattande uppdrag inom respektive kommun och landsting. Goda kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt Det är angeläget att fullmäktige och revisorerna har goda relatio- ner. En god kommunikation kan inte regleras genom lagstiftning. Det handlar istället om att både revisorerna och fullmäktige, sär- skilt fullmäktiges presidium, aktivt måste sträva efter en regel- bunden, konstruktiv och respektfull kontakt och dialog. Båda parter har ett stort ansvar för detta. Revisionsreglementet är ett instrument som kan utvecklas i olika avseenden, t.ex. vad gäller formerna för kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna. Detsamma gäller fullmäktiges arbets- ordning. Utredningen har noterat att det finns brister i kunskapen om revisionens uppdrag och roll – hos fullmäktigeledamöter och näm- ndledamöter samt hos de politiska partierna. Enligt vår mening är det i första hand fullmäktige som skall svara för att alla ledamöter har en god kunskap om såväl fullmäktiges och nämndernas som revisionens uppdrag och roll samt även en djup förståelse för det demokratiska innehållet i ansvarsprövningsprocessen. Samverkan och samarbete i revisionen behöver stödjas Revisorerna samverkar på olika sätt för att utveckla och stärka den kommunala revisionen. Det sker bl.a. i olika nätverk, i föreningar och i gemensamma projekt. En väl utvecklad samverkan mellan revisorer i kommuner och landsting har många fördelar. Det ger goda möjligheter till ökat kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Det är också ett sätt att få ut mer av begränsade revisionsresurser – särskilt i mindre och mellanstora kommuner. Möjligheter till samarbete kring sakkunnigt biträde är angeläget. En ny bestämmelse föreslås med innebörden att kommuner och landsting får sluta avtal om att tillhandahålla sakkunnigt biträde till varandras revisorer. Bestämmelsen innebär en vidgning av den kommunala kompetensen. Lagen offentlig upphandling () är dock fortfarande tillämplig. Revisorernas representativitet kan bli bättre Den genomsnittlige revisorn är en 59-årig svensk man. Kvinnor, unga, utrikes födda, lågutbildade, låginkomsttagare och privat- anställda är underrepresenterade bland de kommunala revisorerna. Det är viktigt att personer med olika bakgrund och synsätt finns representerade bland de kommunala revisorerna och att den kom- munala revisionen, liksom all annan verksamhet, har en representativitet som i huvudsak svarar mot befolkningen. Valet av revisorer måste ske med bredast möjliga representativitet i fråga om ålder, kön, etnicitet m.m. Samtliga partier i fullmäktige bör om möjligt vara representerade i revisionen. Det är angeläget att de politiska partierna har en genomtänkt nomineringsstrategi som slår vakt om revisorernas erfarenhet och oberoende, men även leder till förnyelse, föryngring och en jäm- nare könsfördelning i revisionen. Fortsatt utveckling av den kommunala revisionen behövs och har i uppdrag att arbeta med intressebevakning och service kring kommunala revisionsfrågor. Primär målgrupp är de förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting samt fullmäktigeledamöter. Enligt utredningens mening genomför förbunden ett betydelsefullt arbete inom revisionsområdet, men resurserna för revisionsfrågor är alltför begränsade. Revisionsfrågorna har inte heller någon tydlig ställning i organisationen. Utredningen anser att det är angeläget att förbunden tar ett tyd- ligt och samlande ansvar för revisionsfrågorna på nationell nivå samt för tillskapandet av nödvändiga resurser för utveckling och stöd av den kommunala revisionen som fullmäktiges demokratiska kontrollinstrument. Dessa frågor bör bli föremål för fortsatt dis- kussion inom förbunden. Revisorerna stärks av professionella sakkunniga Det obligatoriska inslaget av professionella sakkunniga har stärkt den kommunala revisionen. Kravet på anlitande av sakkunniga har på ett påtagligt sätt bidragit till en större sakkompetens. Ett system för certifiering av sakkunniga biträden har byggts upp på frivillig grund av SKYREV – kommunala yrkesrevi- sorers förening. Det är vår bedömning att detta arbete bidragit till att höja den kommunala revisionens status. Ett lagreglerat krav på certifiering av de sakkunniga skulle eventuellt ytterligare säkerställa att de sakkunniga har nödvändig yrkeskompetens och erfarenhet. Det finns dock inte skäl att nu föra fram ett sådant förslag. Arbetet med certifieringen på frivillig grund bör fortsätta. Vissa frågor som rör den samordnade revisionen Ett förtydligande föreslås i kommunallagen med innebörden att fullmäktige alltid skall utse lekmannarevisor i bolag respektive revi- sor i verksamhetsstiftelse – ur kretsen av kommunens eller lands- tingets förtroendevalda revisorer. Det gäller således även i de fall lekmannarevisor utses i bolag där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan respektive i stiftelser som bildats tillsammans med någon annan för en ange- lägenhet. Lekmannarevisorns rätt till sakkunniga förtydligas Nuvarande lagreglering är enligt utredningens mening inte tydlig vad gäller lekmannarevisorernas möjlighet att själva välja i vilken omfattning sakkunniga behöver anlitas. Det finns därför anledning att reglera att lekmannarevisorerna skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning. En ny bestämmelse med denna innebörd föreslås i aktiebolagslagen. Insynen i kommunalförbund och kommunala företag stärks omfattas f.n. inte av revisionen i de i förbundet ingående kommunerna eller landstingen. Med hänsyn bl.a. till att styrelsen har uppsiktsplikt även över kommunalförbunden, bör det enligt vår mening finnas en upplysningsplikt mellan kommunalför- bundets revisorer och revisorerna i de ingående kommunerna eller landstingen. Det bör finnas en direkt informationsskyldighet rörande förbundets egen verksamhet och en indirekt sådan när det gäller företag från vilka förbundets revisorer har rätt till upplys- ningar. En ny bestämmelse med denna innebörd föreslås i kommu- nallagen. Med hänsyn till fullmäktiges övergripande ekonomiska ansvar anser utredningen att det också finns anledning att stärka full- mäktiges insyn i och kontroll över såväl kommunalförbund som aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och stiftelse till vilken kommunen eller överlämnat vården av kommu- nal angelägenhet – genom att revisionsberättelsen för dessa fogas till berättelsen från kommunens eller revisorer. En sådan ändring föreslås i kommunallagen. En tidsmässig samordning av revisionen är viktig Utredningen vill även markera vikten av att fullmäktige tillser att det i praktiken finns en samordnad tidplanering som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten, dvs. en planering som omfattar såväl årsredovisningar, revisionsberättel- ser och granskningsrapporter som stämmo- och fullmäktigebeslut.