sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — sou 2004 37 d1 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté – – med uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljö- balken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). I detta delbetänkande redovisas de delar av vårt uppdrag som gäller sanktionssystem och hänsynsregler. Hovrättslagmannen har förordnats att vara ord- förande i kommittén. De ledamöter som ingår i kommittén är riksdagsledamoten (), miljö- och hälso- skyddsinspektören (), partistyrelseledamoten (), riksdagsledamoten (), kom- munalrådet (), f.d. riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), f.d. riksdagsledamoten () och riksdagsledamoten (). Departementsrådet deltar som sakkunnig. Följande experter deltar i utredningsarbetet, nämligen miljö- juristen , advokaten , kriminalinspektören , chefsjuristen , direktören , kammarrådet , miljö- ingenjören , tidigare chefsjuristen , hovrättsassessorn , juristen , departe- mentssekreteraren , departementsrådet , rådmannen , tidigare miljörådet , bolagsjuristen , biträdande chefsåklagaren , juristen , miljövårdsdirektören , verkställande direktören , professorn , lagmannen , tidigare biträdande riksåklagaren , direktören , ordföranden och chefen för , förste läns- juristen , tidigare generaldirektören , kanslirådet , hovrättsassessorn och departementssekreteraren . är ordförande i den expertgrupp som behandlar sanktionsfrågor. I sekretariatet ingår hovrättsassessorerna , och samt som huvudsekreterare miljörådet . Till delbetänkandet har fogats reservationer och särskilda yttranden från vissa av ledamöterna. Kommittén har bestämt att experter inte skall få avge särskilda yttranden. har tidigare överlämnat delbetänkandena Upp- följning av , Vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116), under utveckling, Ett principbetänkande (SOU 2002:50), Bestämmelser om miljökvalitet, Ramdirektivet för vatten (SOU 2002:107) och En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Vi får härmed överlämna delbetänkandet sanktions- system och hänsynsregler (SOU 2004:37). Vi kommer att överlämna delbetänkandet Alternativ för prövningsorgan- isation (SOU 2004:38). Vi fortsätter vårt arbete med ett slutbetänkande . Förslag till lag om ändring i (1998:808)...................... Våra uppdrag och redovisningar ................................... Utgångspunkter för översynen av sanktionssystemet....... Sanktioner behövs på miljöområdet ....................................... Brister i regelverket och behovet av översyn ......................... Tillsyn och sanktioner ............................................................. Skyldigheten att anmäla misstanke om brott bör Rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6............................ Miljösanktionsavgift och brott enligt Rätten till domstolsprövning ....................................... Rätten till muntlig förhandling.................................... Rätten till rättegång inom skälig tid ............................ Minimirättigheterna enligt artikel 6.3 ......................... 3.2 Dubbla sanktioner bör undvikas 3.3Avgifternas syfte och konstruktion samt förhållande till Vem skall besluta om avgift? Vem skall kunna påföras avgift?.............................................. Befrielse från avgift .................................................................. 3.6.1 Nuvarande utrymme för befrielse................................ Överväganden inom skatterätten................................. 3.6.4 Utrymmet för befrielse bör utvidgas något ................ När får avgiftsbesluten verkställas?....................................... 3.8Utformningen av förordningen om miljösanktionsavgifter – några synpunkter 3.8.3 De som träffas av regleringen..................................... 3.8.4 Underlag för ändringar i bilagan ................................ Straff – allmän del.................................................... 4.1Förhållandet mellan brott mot miljön och brott mot 4.2 Problem med bemyndiganden och begrepp ......................... Allmänt om bemyndiganden i balken........................ Problem med bemyndiganden ur ett straffrättsligt Exempel på bemyndiganden som leder till Regeringen bör ange bemyndigandestöd i Hänvisningar till bemyndiganden i Begrepp och terminologi ............................................ Begreppen försiktighetsmått och förbud .................. Vad menas med föreskrifter? Är förelägganden straffsanktionerade?...................... Vem skall bestämma vad som är brottsligt?......................... Blankettstraffbud och grundlagen ............................. 4.3.2 Endast riksdag och regering bör bestämma vad som är brottsligt.......................................................... 4.3.3 Inga straffbestämmelser i regeringens 4.3.4 Vissa beslut i enskilda fall bör vara Straff och EG-rätt .................................................................. 4.4.1 Samarbetet inom EU på miljöområdet...................... 4.4.2 Blankettstraffbud som hänvisar till EG- 4.4.3 Straffsanktionering av bestämmelser som härrör 4.4.4 EG-rättslig och nationell reglering på samma 4.4.5 Uppgift om senaste ändring och datum för EG- 4.5.1 Straffrättslig oaktsamhet i miljöbalkssammanhang ....... 4.5.2 Särskilt om omedveten oaktsamhet........................... Ansvar inom näringsverksamhet........................................... Sanktioner för företag ................................................ 4.6.2 Straffansvar för fysiska personer för brott inom Straff – de särskilda straffstadgandena ....................... Miljöbrott (29 kap. 1 §)......................................................... 5.1.1 Att förorena och förorening ...................................... 5.1.3 En ny punkt 4 – ändring av yt- eller grundvattennivå.... 5.1.4 Tillåtelse, allmänt vedertaget och försvarligt ............ 5.1.5 Miljöbrottet som uppsåts- och oaktsamhetsbrott.... 5.1.6 Undantaget för ringa fall bör flyttas till 29 kap. 11 §..... 5.1.7 Straffskalan bör inte ändras........................................ När preskriberas miljöbrottet? 5.1.9 Brottsrubriceringen miljöbrott bör behållas och vållande till miljöstörning tas bort ......................... 5.2 Områdesskyddsbrott (29 kap. 2 a §)..................................... Reglerna om områdesskydd ....................................... Straffregler som anknyter till områdesskydd ............ regler om straff i skyddade områden........... Hur bör straffreglerna se ut?...................................... 5.3 Artskyddsbrott (29 kap. 2 b §).............................................. Reglerna om artskydd................................................. Särskilt om fridlysning................................................ En ny samlad straffreglering bör införas ................... Straffsanktion av föreskrifter om handel m.m. ......... Problem med överlappande regleringar..................... En skärpt straffskala för grovt brott bör införas ...... Konkurrens mellan olika regleringar ......................... Straffbestämmelsen i 29 kap. 10 § bör tas bort ......... 5.4 Miljöfarlig kemikaliehantering (29 kap. 3 §) ........................ överväganden kring straffbestämmelsen..... Möjligheter att begränsa straffsanktioneringen totalt Vad är ett försiktighetsmått?...................................... Förbud och begränsningar.......................................... Särskilt om produktvalsprincipen .............................. Varor, biotekniska organismer och bränsle............... Kravet på grov oaktsamhet bör tas bort och kravet på risk för skada göras tydligare ..................... EG-förordningen om ämnen som bryter ned 5.4.10 Förhållandet till miljöbrott i 29 kap. 1 §.................... 5.5 Otillåten miljöverksamhet (29 kap. 4 §)............................... Vad bör vara straffbelagt?........................................... Hur bör bestämmelsen konstrueras?......................... Inget undantag för ringa brott ................................... Vissa förprövningsplikter enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ..................... Samrådsskyldigheten enligt 12 kap. 6 § ..................... 5.5.8 Konsekvenser om förslag i tidigare betänkanden 5.6 Villkorsbrott (29 kap. 4 a §).................................................. 5.6.1 och nuvarande regler om 5.6.2 En ny straffbestämmelse bör skapas - 5.6.3 Vilka villkor bör omfattas av straffansvar? 5.6.4 Även villkorsliknande bestämmelser bör omfattas .. 5.6.5 Utformningen av villkor och svårigheter vid Villkorsbrott och kontroll.......................................... 5.6.7 Reglerna för tillstånd och anmälningsplikt avgör vad som är villkorsbrott ............................................. 5.6.8 Straffvärde för överträdelser av villkor...................... 5.6.9 Förhållandet till miljöbrott i 29 kap. 1 § ................... 5.7 Försvårande av miljökontroll (29 kap. 5 §) .......................... 5.7.1 Vad är skillnaden mellan straffbestämmelserna i 29 kap. 5 § och 6 § första stycket 1?.......................... 5.7.2 Vad bör vara straffbelagt? 5.7.3 Skyldighet att lämna uppgifter................................... 5.7.5 Kravet på försvårande bör ändras .............................. 5.7.6 Undantag för ringa brott bör göras vid oriktiga 5.7.7 Rätten att vara passiv hindrar inte straffbestämmelse om uppgiftsskyldighet ................ 5.8 Bristfällig miljöinformation (29 kap. 6 §) ............................ 5.8.1 Straffbestämmelsen bör omfatta klassificering och information till användare................................... 5.8.2 Straffbestämmelsen bör begränsas till vissa 5.8.3 Straffansvaret bör endast omfatta vissa personer ..... Straffskalan bör ändras ............................................... 5.8.5 Inget undantag för ringa brott................................... Förslaget innebär avkriminalisering .......................... 5.8.7 Märkning av genetiskt modifierade organismer och biotekniska organismer ....................................... 29 kap. 8 § ............................................................................... Föreslagna ändringar punkt för punkt....................... 29 kap. 9 § ............................................................................... 5.10.1 Föreslagna ändringar punkt för punkt....................... 5.10.2 Nya punkter om kosmetiska och hygieniska Vad innebär våra förslag för ringaundantaget och 5.11.1 Undantaget för ringa brott......................................... Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination)........................................... Vad innebär rätten att vara passiv?........................................ 6.2Hur påverkas tillsynsmyndigheternas möjligheter att tvinga fram uppgifter?............................................................ 6.2.1 När föreligger anklagelse för brott?........................... 6.2.2 Vad innebär ett förbud mot att framtvinga 6.2.3 Ett vitesförbud i balken? 6.2.4 Vad innebär ett vitesförbud på miljöområdet?.......... Kan den som inte lämnar uppgifter påföras sanktion? Hur kan uppgifter som tvingats fram användas? Konsekvenser av förslagen och avslutande synpunkter.. Författningsändringar som kommer att behövas................. Frågor som bör utredas vidare............................................... Ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen.............. Några avslutande synpunkter ................................................ del B hänsynsregler m.m. Tillämpningen av hänsynsregler .............. Genomgång av avgöranden från miljödomstolarna............. 8.2.1 Olika slag av domar .................................................... 8.2.4 Ändring av villkor, ersättning för skador och utdömande av viten..................................................... Genomgång av avgöranden från ........ 8.3.1 regler slår successivt igenom ............... allmänna hänsynsregler?............................................. Övergripande slutsatser efter samtliga genomgångar.......... Förslag till utformning av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. .......................... 9.1Våra tidigare principförslag om strukturen i 2 kap. och om regler för val av plats........................................................ 9.2En ny hänsynsregel till skydd för den biologiska Våra förslag till utformning av reglerna i 2 kap.................... 9.3.1 Reglerna om val av plats ............................................. En gemensam rimlighetsavvägning............................ Konsekvenser av förslagen .................................................... Direktdelegation av normgivningsmakt i 7 kap. ............ Direktdelegation av normgivningskompetens – 7 kap. 30 § bör ändras........................................................................ Ytterligare ändringar kan behöva göras i 7 kap. ................... regler om dispensavgifter ........................................ Frågan om införande av lagregler om dispensavgifter............... Reservationer och särskilda yttranden................................. Kommittédirektiv Dir. 1999:109........................................... Viss statistik avseende straff och miljösanktionsavgifter .... Vad bör vara sanktionerat med miljösanktionsavgift?......... Uppgifter om fördelningen av mål vid Arbetstidslagen (1982:673) Artskyddsförordningen (1998:179) Avfallsförordningen (2001:1063) Straffbestämmelse som inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart, utan fylls ut genom hänvisning till andra regler Bokföringslagen (1999:1078) The Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna Direktiv /45/EG 1999/45/EG av om till- närmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassificering, för- packning och märkning av farliga preparat (det s.k. preparatdirektivet) Direktiv /548/EEG Rådets direktiv /548/EEG av 1967 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassifi- cering, förpackning och märkning av farliga ämnen (det s.k. ämnesdirektivet) Direktiv /414/EEG Rådets direktiv /414/EEG av den om utsläppande av växtskydds- Direktiv /155/EEG Kommissionens direktiv /155/EEG av den närmare utformningen av ett särskilt informationssystem avseende farliga prepa- rat (beredningar) i enlighet med artikel 10 i direktiv /379/EEG Direktiv /8/EG 98/8/EG av om ut- släppande av biocidprodukter på mark- EG-förordningen om be- dömning och kontroll av risker med existerande ämnen Europeiska gemenskapen Europeiska gemenskapernas domstol Rådets förordning (EEG) nr 793/93 av om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen och import av farliga kemi- (EG) nr 304/2003 av om export och import av farliga kemikalier barhet och märkning av gen- (EG) nr 1830/2003 av 2003 om spårbarhet och märkning av spårbarhet av livsmedel och foderpro- dukter som är framställda av genetiskt modifierade organismer och om ändring av direktiv /18/EG EG-förordningen om ämnen som bryter ned ozonskiktet EG-förordningen om över- vakning och kontroll av av- fallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen EG:s art- och habitatdirektiv och rådets förord- ning (EG) nr 2037/2000 av om ämnen som bryter ned ozon- skiktet Rådets förordning (EEG) nr 259/93 av om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av 79/409/EEG av den om bevarande av vilda fåglar Förordningen (1998:901) om verksam- Europeiska domstolen för de mänskliga Europeiska konventionen d. om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Fastighetsbildningslagen (1970:988) Fiskelagen (1993:787) Förordningen (1998:947) om bekämp- Förordningen (2000:271) om innesluten Förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer Förordningen (1992:1554) om kontroll Förordningen (1993:1283) om kosmetiska iska och hygieniska produk- Förordningen (1998:899) om miljöfarlig Förordningen (1998:915) om miljöhän- Förordningen (1998:950) om miljösank- Förordningen (1998:1252) om områdes- Förordningen (1997:788) om producent- Förordningen (2000:208) om producent- centansvar för elektriska och ansvar för elektriska och elektroniska Förordningen (1997:185) om producent- Förordningen (1994:1205) om producent- Förordningen (1998:904) om täkter och och anmälan för samråd Förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i Förvaltningslagen (1986:223) Förvaltningsprocesslagen (1971:291) Hälsoskyddsförordningen (1983:616) Hälsoskyddslagen Jaktlagen Kommunallagen Kulturminneslagen Lagen om brandfarliga och explosiva varor Lagen om förhandsgransk- ning av biologiska bekämp- ningsmedel Lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten Lagen om genetiskt modifierade organismer Lagen om införande av Lagen om kemiska produkter Lagen om rätt till fiske Lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter Lagen om svavelhaltigt bränsle Lagen om åtgärder beträff- ande djur och växter som tillhör skyddade arter Lagen om åtgärder mot förorening från fartyg Hälsoskyddslagen (1982:1080) Jaktlagen (1987:259) Kommunallagen (1991:900) Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor Lagen (1991:639) om förhandsgransk- ning av biologiska bekämpningsmedel Lagen (1971:1154) om förbud mot dump- ning av avfall i vatten Lagen (1994:900) om genetiskt modifi- erade organismer Lagen (1998:811) om införande av miljö- balken Lagen (1985:426) om kemiska produkter Lagen (1950:596) om rätt till fiske Lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter Lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle Lagen (1994:1818) om åtgärder beträff- ande djur och växter som tillhör skyddade arter Lagen (1980:424) om åtgärder mot föror- ening från fartyg (1998:808) Miljöskyddskungörelsen (1969:388) Miljöskyddslagen (1969:387) Nytt juridiskt arkiv Narkotikastrafflagen (1968:64) Naturvårdsförordningen (1976:484) Naturvårdslagen (1964:822) Registration, Evaluation and Authorisation Regeringsformen (1974:152) Fördraget om upprättandet av Europeiska Sjölagen (1994:1009) Skattebrottslagen (1971:69) Lagen (2000:1225) om straff för smuggling Strålskyddslagen (1988:220) Taxeringslagen (1990:324) Trafikförordningen (1998:1276) Lagen (1951:649) om straff för vissa trafik- Tryckfrihetsförordningen (1949:105) Vattenlagen (1983:291) Lagen (1985:206) om viten Äldre vattenlagen, 1918 års Vattenlagen (1918:523) övergripande uppdrag är att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer. I detta delbetänkande redovisar vi de delar av vårt upp- drag som gäller dels sanktionssystemet, dels hänsynsreglerna. Vi har tidigare lämnat principförslag i dessa delar och återkommer med våra slutliga slutsatser och förslag till författningsändringar. Ändringarna gäller framför allt 29 kap. om straff, 30 kap. om miljösanktionsavgifter och 2 kap. med allmänna hänsynsregler. lämnar vi också i ett separat delbetänkande princip- förslag som gäller organisationen för tillståndsprövning, Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38). Det lämnas som lämnar sitt motsvarande del- betänkande om plan- och bygglagens prövningsorganisation, Kortare instanskedja och ökad samordning. Alternativ för plan- och bygg- lagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). I vårt slutbetänkande som skall lämnas kommer vi efter anvisningar i tilläggs- direktiv att utreda dessa frågor vidare. Ett tydligt och väl avgränsat sanktionssystem Vår översyn av sanktionssystemet har framför allt avsett bestäm- melserna om straff i 29 kap. och om miljösanktionsavgifter i 30 kap. Syftet med sanktionsbestämmelserna är att stärka miljö- rätten i övrigt. Det är inte sanktionsbestämmelserna som driver miljöarbetet framåt, men utan dessa riskerar miljölagstiftningen att bli tandlös och ineffektiv. Samma höga krav på rättssäkerhet måste ställas när det gäller miljöstraffrätten som när det gäller samhällets straffbestämmelser i övrigt. Endast det som är tydligt straffbelagt bör få föranleda straffrättsliga ingripanden. Miljöstraffrätten utgör en del av både miljörätten och straffrätten. I vårt principbetänkande konstaterade vi att det fanns behov av att i grunden se över sanktionssystem och att det fordrades en genomgripande revision av framför allt straffbestämmelser. I många fall är det omöjligt för den enskilde att veta vad som är straffbart. Den översyn vi nu genom- fört har syftat till att göra sanktionssystemet tydligt och väl avgränsat, där avgränsningen baseras på överväganden av vad som är straffvärt. En ambition har också varit att utforma bestämmelserna så att de kan bestå . Förhållandet mellan straff och miljösanktionsavgifter Dagens regler innebär att vissa överträdelser kan medföra både straff - fängelse eller böter - och miljösanktionsavgift. Vi anser i stället att en överträdelse bör medföra antingen straff eller miljösank- tionsavgift. Straff skall reserveras för de mer allvarliga överträdel- serna medan miljösanktionsavgifterna kan användas för sådana som är mindre allvarliga. Systemet med miljösanktionsavgifter skall vara snabbt, enkelt, tydligt och schabloniserat. Våra förslag innebär att sådana beteenden som inte är straffvärda förs bort från det straffbara området. Överträdelser av det slaget lämpar sig i många fall i stället för miljösanktionsavgifter. Vi har sett över systemet med miljösanktionsavgifter i ljuset av bland annat de krav som ställs enligt och föreslår med anledning av denna genomgång vissa ändringar. Vi lämnar inte några detaljerade förslag till hur den närmare regleringen avseende miljösanktionsavgifter bör se ut. Det kommer att fordras ändringar i förordningen om miljösanktionsavgifter för att fånga upp många av de överträdelser som genom våra förslag skulle bli avkriminalise- rade och för att i övrigt fullfölja våra förslag om hur systemet skall tillämpas. Vi har lämnat visst underlag för den omarbetning av förordningen som fordras. Det är och regeringen som bör besluta om vad som skall vara brottsligt I förekommer i mycket stor utsträckning bemyndiganden till regeringen eller till myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter av olika slag. utformning har inneburit att ett stort antal myndighetsföreskrifter blivit straffbelagda, i många fall utan några närmare överväganden kring sådana överträdelsers straffvärde. Det kriminaliserade området blir på det sättet svårt att överblicka. Det kan också utveckla sig på ett okontrollerat sätt. kan överträdelser av bestämmelser i föreskrifter från ett tiotal centrala verk, 21 länsstyrelser och 290 kommuner i många fall omfattas av straffbestämmelser med upp till fängelse i straffskalan. Konstruktionen är tveksam från grundlagssynpunkt och uppfyller inte de grund- läggande krav på bland annat tydlighet som bör ställas på straff- bestämmelser. Vad som är straffbelagt på område skall beslutas av och vi föreslår att det straffbara området som huvudregel endast bör fyllas ut av regeringen, inte av andra statliga myndig- heter eller kommuner. Skärpningar i centrala brott, avkriminalisering av mindre allvarliga överträdelser För de centrala brotten mot miljön föreslår vi vissa skärpningar i straffbestämmelserna. Exempelvis anser vi att man bör se allvarligt även på oaktsamhet i samband med miljöbrott, att miljöbrottet bör utvidgas till att även omfatta vissa åtgärder som innebär föränd- ringar i yt- eller grundvattennivåer och att straffskalan bör skärpas för grova fall av artskyddsbrott. Överträdelser som genom våra förslag tas bort från det straffbara området – men som kan bli föremål för miljösanktionsavgift – är exempelvis underlåtenhet att för inrättandet av vissa mindre verk- samheter som enskilda avlopp eller vissa värmepumpar söka till- stånd eller göra anmälan.