sou · GSB319d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Att av- gifterna bidrar till en så liten del av välfärdstjänsternas finansiering är inte enbart en följd av låga avgifter utan också en konsekvens av att en så stor del av tjänsterna är avgiftsfria. I särskilt hög grad gäll- er detta för grundläggande utbildning och sjukvård. Av tabell 7.1 framgår i vilken grad avgifter bidrar till att finansie- ra ett antal kommunala verksamheter. Urvalet består av verksamhe- ter som till viss del finansieras av avgifter, men som inte betraktas som affärsdrivande. De sammantagna intäkterna i form av taxor och avgifter till kommunernas egentliga verksamhet (dvs. verksam- heter som inte är affärsdrivande) uppgick till . Kostnaderna för denna del av kommunernas verksamhet uppgick till ca . Avgiftsintäkterna svarar med andra ord för endast av de totala kostnaderna för kommunernas egentliga verksamhet. /04 Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Tabell 7.1 Kommunernas intäkter från taxor och avgifter Gator, vägar och parkering Övrigt (bl.a. skola) Anm.: I avgiftsintäkterna för äldre- och handikappomsorg ingår inte hyresintäkter. Inkluderas dessa höjs avgiftsintäkternas andel av kostnaderna till i äldreomsorgen och till i handikappom- sorgen. Källa: SCB [2003d]. I långtidsutredningens basscenario förutsätts att välfärdstjänsternas nuvarande nivå och utformning vidmakthålls. De förändringar som framöver sker i utbudet är i huvudsak en följd av förändringar i be- folkningens storlek och ålderssammansättning. Resurserna för väl- färdstjänster är i denna framskrivning därmed i stort sett oföränd- rade per brukare räknat. För att kommunerna och landstingen ska kunna möta de krav som förändringar i demografin kommer att ge upphov till krävs mer resurser. I basscenariot förutsätts att skattesatserna är oför- ändrade. Resursförstärkningen kommer i stället till stånd genom ökade statsbidrag. Avgiftsinkomsterna antas i beräkningarna svara för en oförändrad andel av produktionens kostnader. Avgiftsinkomsterna ökar både som en följd av att fler välfärds- tjänster tillhandahålls och som en följd av höjda nominella avgifts- satser. Eftersom avgiftssatserna förutsätts utvecklas i samma takt som produktionskostnaderna ger höjningarna inte upphov till någ- ra reella resurstillskott. Däremot blir följden att avgifterna för väl- färdstjänster höjs i snabbare takt än konsumentpriserna i stort. Denna relativa fördyring får till följd att avgifterna för välfärds- tjänster tar i anspråk en oförändrad andel av hushållens disponibla inkomster. Detta trots att hushållen i praktiken inte får tillgång till fler eller bättre välfärdstjänster. En ökad avgiftsfinansiering, som syftar till att frambringa reella resurstillskott till produktionen av välfärdstjänster, innebär större avgiftshöjningar än vad som har förutsatts i långtidsutredningens Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Det är med denna utgångspunkt som förutsättningarna för en ökad avgiftsfinansiering diskuteras i detta avsnitt. Mindre förskolegrupper finansierat genom högre barnomsorgsavgifter Den utveckling av avgiftsfinansieringen som förutsatts i långtidsut- redningens scenarier står inte på alla områden i samklang med nu- varande regler för avgiftssättning. Det gäller t.ex. barnomsorgen och äldreomsorgen – områden som i relativt hög grad finansieras med avgifter (tabell 7.1). För dessa verksamheter har regelverk ska- pats som styr vilka avgifter som maximalt får tas ut. I barnomsor- gen är avsikten att den maximala avgiften ska förbli nominellt oför- ändrad, medan taket för äldreomsorgsavgiften ska skrivas upp i takt med konsumentprisindex. I båda fallen innebär det taxor som över tiden tenderar att utvecklas i en långsammare takt än verksamhe- tens kostnader. Följden blir att avgifterna för dessa verksamheter gradvis minskar i betydelse som finansieringskällor. De antaganden som gjorts i långtidsutredningen kan tolkas som att nuvarande reg- ler ändras, alternativt att det med tiden tillkommer nya avgifter på dessa båda områden.115 I diagram 7.1 ges ett räkneexempel som beskriver detta förhål- lande för barnomsorgens del. Den mittersta kurvan återspeglar i vilken omfattning maxtaxan inom barnomsorgen behöver höjas för att avgifterna efter 2004 ska utvecklas i samma takt som barnom- sorgens kostnader, vilket är i samklang med de antaganden som gjorts i denna utredning. Den nedre kurvan visar fallet med en no- minellt oförändrad maxtaxa. En tredje, övre, kurva visar de avgifter som skulle behöva tas ut för att kunna finansiera en mer påtaglig reducering av barngruppernas storlek. Samtliga avgiftsnivåer är ut- tryckta konsumentpriser, vilket innebär att avdrag gjorts för framtida förändringar i den allmänna prisnivån. 115 Avgiften i förskoleverksamheten får enligt nuvarande regler inte överstiga av hushållsinkomsten, dock högst för det första barnet, dock högst för det andra barnet, respektive och högst för det tredje barnet. För det fjärde barnet utgår ingen avgift. Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Diagram 7.1 Maximal avgift för ett barn i förskola, räkneexempel Källa: Egna beräkningar Den nedre kurvan, benämnd minskad avgiftsfinansiering, återspeg- lar en nominellt oförändrad högsta avgift för ett barn i förskola. Att denna kurva sjunker är en följd av att avgifterna till förskolan minskar i förhållande till konsumentpriserna i övrigt. I långtidsut- redningens beräkningar förutsätts konsumentprisindex öka . Stigande hushållsinkomster för med sig att allt fler hushåll når upp till det nominellt oförändrade taket. Det inne- bär att allt fler hushåll kommer att betala en och samma avgift, dvs. det nominellt oförändrade högsta beloppet. Framtida skillnader i barnomsorgsavgiften kommer mer att vara ett resultat av skillnader i antal barn än skillnader i inkomst. Den mittersta kurvan, benämnd oförändrad avgiftsfinansiering, innebär att avgifterna höjs i samma takt som barnomsorgens om- kostnader. Barnomsorgsavgiften kommer därmed att höjas i unge- fär samma takt som hushållens disponibla inkomster stiger, men snabbare än priserna för annan konsumtion. Avgiftsuttaget kom- mer även fortsättningsvis att skilja sig åt mellan hushåll med olika inkomster. Avgiftsinkomsterna i detta alternativ är i samklang med beräkningarna i långtidsutredningen till skillnad från alternativet med en nominellt oförändrad högsta barnomsorgsavgift. Den övre kurvan, benämnd ökad avgiftsfinansiering, avser att il- lustrera ett hypotetiskt fall där avgifterna höjs i sådan grad att dessa Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen avgiftshöjningar ensamma och fullt ut kan finansiera en gradvis minskning av barngruppernas storlek fram . Med en sådan resursförstärkning skulle det vara möjligt att på 15 barn fördela samma mängd resurser i form av lokaler och perso- nal som tidigare fördelas på 20 barn. Utvecklingen förutsätts ske stegvis med början . Först har barngrupperna nått avsedd storlek. har barngruppernas storlek sänkts , vilket innebär att samma kvantitet lokaler och personal då används för 18 barn i stället för 20 barn som fallet är år 2004.116 Det krävs relativt omfattande avgiftshöjningar om avgifterna en- samma ska bidra till en resursförstärkning av denna omfattning. beräknas den maximala avgiften för ett barn behöva uppgå till , vilket är nästan så mycket som i ut- gångsläget. Omräknat till konsumentpriser motsvarar den nya avgiften jämfört med . behöver den högsta månadsavgiften för ett barn i barnomsorg nå . I dagens penningvärde motsvarar detta . Med tre barn blir avgiften, liksom , den dubbla. Det är naturligtvis inte enbart avgiftstaket som förutsätts höjas utan också gränserna för vilka avgifter som får tas ut i förhållande till hushållens inkomster. Av tabell 7.1 framgår att avgifterna 2002 utgjorde av de totala kostnaderna. För förskolans del är avgiftsandelen något lägre (). Denna andel behöver i räkneexemplet med kvalitets- höjning öka till . På motsvarande sätt måste avgifterna höjas i förhållande till hushållens inkomster. får avgiften för det första barnet inte överstiga av hushållsinkomsten före skatt. I framskrivningen behöver denna gräns höjas till . Med samma förskjutningar av gränserna för det andra och tredje barnet blir resultatet att en familj med tre barn i förskoleverksam- het ska betala maximalt av bruttoinkomsten i avgifter jämfört (se tabell 7.2).117 116Kostnaderna för lokaler och personal förutsätts i räkneexemplet svara för av de totala kostnaderna. En minskning av barngruppernas storlek för med sig att de totala kostnaderna då ökar . 117Taket för barnomsorgstaxan avser dels barnomsorgstaxans nominella belopp, dels avgif- tens andel av hushållsinkomsten. uppgår den högsta taxan för ett barn i förskola till , men taxan får som högst uppgå till av hushållens bruttoin- komst. De hushåll som har månatliga inkomster som överstiger betalar där- med en taxa () som utgör en mindre andel av inkomsten än . I räkne- exemplet förutsätts avgifternas andel av hushållens inkomst höjas i motsvarande grad som taket för den maximala månadsavgiften. /04 Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Tabell 7.2 Avgifter för barn i förskola vid en ambitionshöjning, räk- neexempel Anm.: Uppgifterna avser taxornas omfattning för hushåll med inkomster under fastställd brytpunkt. går denna brytpunkt vid en månatlig bruttoinkomst på . Hushåll med högre inkomster betalar en mindre andel av inkomsterna i barnomsorgsavgift. I beräkningen förutsätts brytpunkten höjas i motsvarande grad som hushållens inkomster. Källa: Egna beräkningar. Avgifterna till barnomsorgen skulle i räkneexemplet behöva fem- dubblas i förhållande till hushållens inkomster. En sådan höjning skulle påtagligt begränsa framtida barnfamiljers möjligheter till an- nan konsumtion. En familj med tre barn i barnomsorg skulle ha mindre kvar efter betalda avgifter än vad fallet är , trots att de reala inkomsterna före barnomsorgsavgifter beräknas vara högre än de är . Ett så omfattande avgiftsuttag kan knappast förenas med nuva- rande ambition om att ingen får utestängas från den tidiga starten i lärande och utveckling på grund av höga avgifter118. Ett annat problem är de höga marginaleffekter för småbarnsfamiljer som skulle bli följden. Avgiftsandelarna som redovisas i tabell 7.2 avser inte bara avgifternas andel av den totala hushållsinkomsten utan också i vilken grad avgiftsbeloppen påverkas av förändringar i det enskilda hushållets inkomster. Som exempel måste en familj med tre barn 2020 betala ytterligare i barnom- sorgsavgifter om hushållets bruttoinkomst ökar med . Det faktiska utbytet av en inkomstökning reduceras ytterligare av att en del av inkomstökningen går bort i ökad inkomstskatt. Till detta kan läggas de marginaleffekter olika bidrag kan ge upphov till. De ekonomiska drivkrafterna att arbeta riskerar med sådana barnomsorgsavgifter att bli i stort sett obefintliga för breda grupper av småbarnsfamiljer. Den redovisade beräkningen bör betraktas som ett fiktivt räkne- exempel, men illustrerar svårigheterna att via höjda avgifter finansi- era ambitionshöjningar inom förskolan. 118 Regeringens proposition 2003/04:1, volym 8, sidan 65. Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Kan högre pensioner betala högre äldreomsorgsavgifter? Ett annat verksamhetsområde där relativt betydande belopp tas ut i avgifter är äldreomsorgen. För denna verksamhet uttrycks emellan- åt förhoppningar om att framtida avgifter i högre utsträckning ska kunna bidra till finansieringen än vad fallet är . Bakgrunden är att pensionärerna som grupp förutses få allt bättre inkomster och därmed med tiden allt större möjligheter att betala för vård och omsorg ur egen ficka. Under har pensionärerna som grupp haft en betydligt bättre inkomstutveckling än andra grupper i samhället. Anledningen är inte att enskilda pensionärers inkomster skulle ha ökat särskilt mycket. Utvecklingen är i stället ett resultat av att pensionärer med låga inkomster över tiden ersatts av pensionärer med bättre inkomster. Dessa förskjutningar i gruppens samman- sättning är huvudorsaken till gruppens, genomsnittligt sett, gynn- samma inkomstutveckling. Det finns i allmänhet risker med att dra alltför långtgående slut- satser av trender. Den utveckling som varit blir inte alltid densam- ma . I särskilt hög grad gäller denna omständighet pen- sionärernas genomsnittsinkomster. Att pensionärernas inkomster i så hög grad har förbättrats under är till be- tydande del ett resultat av det ATP-system som infördes –talet. har åtskilliga pensionärer med ingen eller endast ringa ATP avlidit, och har nya pensionärer till- kommit med väsentligt bättre förmåner. är denna process i stort sett avslutad, vilket talar för att pensionärernas genomsnitts- inkomster efterhand kan komma att utvecklas mer i linje med den allmänna inkomstutvecklingen. En faktor som begränsar möjligheterna för en sådan följsamhet är det nya pensionssystem som införts. En viktig utgångspunkt är att det ska finnas en stark koppling mellan vad som betalats in till pensionssystemet och vad som kommer ut. En gradvis stigande medellivslängd är liktydigt med fler pensionärer. Den pensionsbe- hållning som har intjänats ska av detta skäl fördelas på allt fler. Den ökning av medellivslängden som förutspås kommer därför att ha en betydande negativ inverkan på de framtida pensionernas storlek. Mellan beräknas medellivslängden öka med . Det innebär att den återstående livslängden beräk- nas öka från till eller med . Sam- tidigt sker en fortsatt nedgång i riskerna att dö . Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Totalt sett ökar medellivslängden mellan . Även den ökning av medellivslängden som sammanhäng- er med minskade dödsrisker bidrar till att begränsa de framtida, genomsnittliga pensionernas storlek. Att fler lever vid pensionstillfället innebär att fler ska dela på pensionsbehållningen. Den gradvis ökade livslängden innebär att pensionärerna som grupp kommer att få vidkännas en sämre inkomstutveckling än medborgarna i övrigt. Detta förutsatt att uttaget av ålderspension görs vid samma ålder som . Mellan beräknas pensionärernas genomsnittliga taxerade inkomst efter avdrag för skatt öka mindre än genomsnittsinkomsterna för dem som befinner sig i åldersgruppen 20–. Motsvarande siffra för dem som är är minus (se diagram 7.2). Diagram 7.2 Genomsnittliga inkomster för äldre 2000-2050, i förhål- lande till åldersgruppen 20 64 år Anm.: Uppgifterna avser taxerade förvärvsinkomster efter avdrag för betald inkomstskatt. I inkomsterna ingår arbetsinkomster, offentliga beskattningsbara transfereringar, samt utbetalade avtalspensioner. Källa: Egna beräkningar. För att avgifterna i äldreomsorgen ska kunna täcka en ökad del av verksamheten krävs att avgifterna tar i anspråk en gradvis ökad an- del av pensionärernas inkomster. I långtidsutredningens beräkning- ar förutsätts en sådan förskjutning ske då avgifterna till äldreom- Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen sorgen höjs i väsentligt snabbare takt än pensionärernas genom- snittsinkomster. Avgifterna till äldreomsorgen (inklusive hyror) förutsätts öka med i genomsnitt . Pensionsin- komsterna för dem som är ökar däremot endast med i genomsnitt . mellan ) innebär en sådan utveckling att avgifterna till äldre- omsorgen ökar påtagligt i förhållande till de äldres inkomster. Förhoppningar om extra avgiftstillskott, utöver de beräknade, måste i så fall förutsätta att pensionärerna, som grupp, har betydligt större möjligheter att avstå från sina inkomster än andra grupper i samhället. Det faktum att de äldres inkomster kommer att försva- gas påtagligt i förhållande till övriga åldersgruppers gör det än svå- rare att höja avgifterna på tjänster som i huvudsak utnyttjas av pen- sionärer. En annan omständighet som begränsar möjligheterna till ett mer omfattande avgiftsuttag på detta område är de förhållandevis höga kostnader som är förenade med äldreomsorg. hade 125 200 ålderspensionärer med eget boende hemtjänst. Samti- digt bodde ungefär lika många, permanent eller tillfälligt, i särskilt boende. Kostnaden per vårdtagare i eget boende uppgick detta år till , medan motsvarande kostnad för dem i särskilt boende uppgick till 445 700 kronor.119 De höga genomsnittskostnaderna är ett resultat av att tyngd- punkten i äldreomsorgen gradvis förskjutits mot allt mer vårdkrä- vande fall. Det finns fortfarande äldre som ges ett stöd som är be- tydligt mindre omfattande än ovan redovisade genomsnitt. Det är dock viktigt att understryka att dessa mer begränsade insatser väger ganska lätt i äldreomsorgens budgetar. En fortsatt utveckling med knappa resurser och växande behov tenderar att leda till att genom- snittskostnaderna i äldreomsorgen fortsätter att stiga. Allt mindre kan satsas på serviceinsatser och omsorg och allt mer måste satsas på de äldre som kräver betydande insatser i form av vård. En sådan fortsatt förskjutning i verksamheten bidrar till att be- gränsa de framtida möjligheterna till en mer omfattande avgiftsfi- nansiering. Det beror dels på att kostnaderna per vårdtagare blir så höga att de endast till begränsad del kan finansieras med avgifter, dels på att det som ska avgiftsbeläggas i ökad grad kommer att handla om vård och i mindre utsträckning om omsorg och service- insatser. 119 [2003b]. Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Mer avgifter kräver fler avgifter Möjligheterna att öka avgifterna har diskuterats på två områden där avgifter bidrar till en viss del av finansieringen, nämli- gen barnomsorg och äldreomsorg. En slutsats som kan dras är att en ökad finansiering med avgifter inte är utan problem. Med ett avgiftsuttag på , som i förskolan och äldreomsor- gen , är det inte förvånande att det krävs relativt betydande avgiftshöjningar för att en mer påtaglig förstärkning av de samman- tagna resurserna ska åstadkommas. Dessutom strider sådana av- giftshöjningar mot den nuvarande ambitionen som går ut på att hålla tillbaka avgiftsuttaget i barn- och äldreomsorg. Dessa restriktioner blir givetvis inte mindre om avsikten är att höjda avgifter på områden som barnomsorg och äldreomsorg också ska ge resurstillskott till andra verksamhetsområden. De avgifter som tas ut i barn- och äldreomsorgen utgör merparten av de av- giftsinkomster som kommunerna förfogar över, men svarar samti- digt endast för av kommunernas totala kostnader. En fördubbling av dessa avgifter innebär att kommunernas resurser endast ökar med 1,2 procent120. I långtidsutredningens basscenario ökar hushållens privata kon- sumtion räknat per invånare mellan , vilket motsvarar en årlig ökning på i genomsnitt . De reella resurserna för de tjänster som finansieras med skatter är oförändrade per invånare räknat. Fördubblade avgifter till barnomsorg och äldreomsorg kan betecknas som en relativt dras- tisk avgiftshöjning, men ger trots det inte utrymme för mer än nå- gon procentenhets ytterligare verksamhet. Om ökade avgiftsinkomster i barn- och äldreomsorg ska bidra till landstingens sjukvård och till statliga verksamheter, som högre utbildning och polis, blir resurstillskottens relativa betydelse ännu mer begränsade. Det krävs betydligt större avgiftshöjningar om offentlig verksam- het ska kunna hålla någorlunda jämna steg med den efterfrågan som betalas med egna pengar. Det kan konstateras att det finns påtagliga restriktioner för en ökad avgiftsfinansiering av barnomsorg och äldreomsorg. Liknande begränsningar finns sannolikt i än högre grad i andra verksamheter, som inte alls eller endast i mycket liten utsträckning får sina in- 120 Resurstillskottet begränsas av att de statsbidrag som betalas till kommunerna som kom- pensation för maxtaxan i barnomsorgen faller bort. Om dessa statsbidrag även fortsättnings- vis betalas ut uppgår resurstillskottet till . Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen komster från avgifter. De förslag till avgifter på nya områden som förs fram i debatten brukar i allmänhet inte resultera i några mer avgörande inkomsttillskott.121 En ökad avgiftsfinansiering innebär att välfärdstjänster i ökad grad betalas av brukarna. En ökad avgiftsfinansiering kan ha flera syften. I föregående avsnitt redogjordes för möjligheterna att med hjälp av höjda avgifter åstadkomma ökade offentliga inkomster. Ett annat skäl för höjda avgifter är att begränsa efterfrågan. Välfärdstjänster finansieras till betydande del med skatter och i ganska ringa grad med avgifter. Det betyder att väl- färdstjänsterna i relativt liten grad finansieras av dem som brukar dessa tjänster. Skatter skiljer sig från avgifter genom att de inte är kopplade till en på förhand angiven motprestation. För att en be- talning ska definieras som en avgift måste något erhållas i gengäld. Motprestationen får inte ha ett värde som, ur brukarens perspektiv, är lägre än avgiften. Om andra, förutom de som brukar tjänsten, också är skyldiga till motsvarande betalning, ska betalningen be- traktas som en skatt. Valet mellan skatt och avgift avgör vem som i slutändan betalar och har därmed betydelse för efterfrågan. Med en fullständig skat- tefinansiering blir efterfrågan större än om verksamheten till viss del eller fullt ut betalas av avgifter. Några exempel på efterfrågestyrande avgifter används avgifter för att styra efterfrågan. I många landsting finns det differentierade patientavgifter som gör det dyra- re att besöka en akutmottagning än primärvården. På så sätt försö- ker man styra patienterna till rätt vårdinrättning och minska be- lastningen på den dyrare vården på sjukhusens akutmottagningar. Avgiftsutformningens effekter på efterfrågan på hälso- och sjuk- vård har studerats, och det framgår att avgifter har en dämpande 121 Se bilaga 7 till denna långtidsutredning för en närmare diskussion av avgiftsfinansiering inom olika områden (SOU 2003:57). Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen inverkan på efterfrågan. Denna effekt är svagare för slutenvård än för primärvård och läkemedel.122 I en del kommuner utformades barnomsorgstaxorna tidigare på ett sådant sätt att det var relativt sett dyrare för barnen att vistas i omsorgen tidigt eller sent . Därigenom önskade man styra antalet barn under olika tider på ett sådant sätt att den tillgängliga personalen kunde utnyttjas så effektivt som möjligt. Med maxtaxans införande har denna typ av taxesystem påtagligt minskat i betydelse inom barnomsorgen. Användningen av olika former av tidsrelaterade taxor har minskat efter reformen, och de alternativ som finns handlar i första hand om taxor för hel- eller deltid. Ett tredje område med efterfrågestyrande avgifter är tandvårds- ersättningen. I denna finns en särskild subvention för undersök- ningar för personer , vilket kan ses som ett sätt att främja förebyggande tandvård genom att göra den förhållande- vis billig. Även om exemplen är relativt få och effekterna kan vara svåra att bedöma, är det viktigt att utnyttja avgifterna som en väg att uppnå ökad effektivitet i produktionen av välfärdstjänster och inte minst att undvika att utforma avgifter på ett sådant sätt att det leder till ineffektiviteter. Gratis tjänster kan leda till en överefterfrågan och till köer som försämrar tillgängligheten för de mest behövande. För höga avgif- ter kan leda till att insatser i ett tidigt skede uteblir, med högre kostnader för samhället i ett senare skede. En diskussion har exem- pelvis förekommit huruvida högre avgifter på hemtjänst inom äld- reomsorgen minskar efterfrågan, vilket kan medföra en ökad efterfrågan på särskilt boende, som är betydligt dyrare för samhället. Införandet av en maxtaxa inom äldreomsorgen har minskat betydelsen av detta och sannolikt utgör kommunernas be- slut om rätt till subventionerad hemtjänst en större begränsning än utformningen av avgifterna. Fördelningshänsyn sätter gränser för avgifterna Möjligheterna att utforma avgifter för att höja effektiviteten utan att oönskade fördelningseffekter uppstår är tämligen begränsade. Samma sak kan sägas om möjligheterna att i mer påtaglig grad fi-