sou · GSB355d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det bör särskilt i fråga om liv- försäkringar beaktas att försäkringstagarkollektivet och även andra som kan ha rätt till ersättning kan komma att beröras om för- utsättningarna för redan tecknade försäkringsavtal ändras. Detta kan leda till att försäkringstagare – som tecknat försäkringar under vissa förutsättningar – avslutar t.ex. ett sparande hos bolaget och söker sig till andra finansiella sparandeformer, vilket kan sägas öka risken för moturval (se nedan om detta begrepp). Att låta lagen gälla även pågående avtalsförhållanden medför således att svenska försäkringsbolag riskerar att inte kunna konkurrera på samma villkor som bolag i övriga EU. Vi föreslår med hänsyn till det anförda att förbudet skall tillämpas på försäkringar som tecknats efter lagens ikraftträdande. Lagen bör dock tillämpas även på försäkringar som tecknats men som förnyas därefter. Som en allmän utgångspunkt för våra ställningstaganden vill vi peka på att det inte kan anses givet att kön kan ges samma be- tydelse för försäkringstekniska beräkningar som . Det får anses klarlagt att det finns andra faktorer än kön som på ett mer adekvat sätt kan ligga till grund för t.ex. antaganden om livslängd. Det bör även noteras att skillnaden i medellivslängd mellan kvinnor och män har minskat i . Bland annat detta har medfört att frågan om könsneutrala för- säkringar har uppmärksammats av försäkringsbranschen. Det pågår således utvecklingsarbete för att finna nya beräkningsgrunder än kön på försäkringsområdet och det erbjuds fler könsneutrala för- säkringar . måste beaktas att det medför svårigheter att frångå det i EU utbredda systemet med försäkringsmässiga bedömningar som grundas på kön. Det kan inte negligeras att det finns risk för att försäkringstagare som utgör s.k. goda risker (dvs. ur försäkrings- mässig synpunkt utgör liten risk för skadefall) anser att de miss- gynnas av könsneutrala beräkningsmetoder och söker sig till för- säkringsgivare utanför eller andra sparandeformer och att försäkringstagare som gynnas av sådana metoder tecknar försäkring i större omfattning. Detta kallas i försäkringssammanhang för mot- urval och kan leda till att riskgruppens samlade skadekostnader blir Särskilt om varor, tjänster och bostäder större än förväntat. Försäkringsbolagen kan under sådana om- ständigheter inte leva upp till soliditetskraven med befintlig premie- nivå vilket medför att åtagandena mot försäkringstagarna inte kan garanteras. Den yttersta konsekvensen är att hela försäkringsmark- naden påverkas negativt genom att konkurrensen på detta sätt snedvrids. Risken för moturval är emellertid mycket svår att uppskatta. Risken begränsas sannolikt t.ex. av möjligheten till skatteavdrag för försäkringspremier. Med hänsyn till detta kan risken för att för- säkringstagare väljer utländska alternativ bedömas som liten av- seende skattemässigt gynnade pensionsförsäkringar med beaktande av de avdragsmöjligheter som finns i . Ytterligare en viktig omständighet är hur stora premieskillnaderna blir i jämförelse mellan könsbaserade och könsneutrala beräkningsmetoder. För det fall försäkringsbolagens beräkningar medför att vissa grupper får betala avsevärt högre vid en tillämpning av könsneutrala tabeller ökar naturligt nog risken för att dessa grupper väljer andra för- säkringslösningar. Detta kan leda till att personer väljer att inte teckna försäkringar i ett bolag men även till att försäkringstagare avslutar ett pågående försäkringssparande och väljer andra former av sparande, t.ex. den skattegynnade pensionssparprodukten . Under alla omständigheter kan det fastslås att riskerna minskar för att svenska försäkringsbolag och enskilda försäkringstagare skall påverkas negativt vid en omläggning till könsneutrala beräknings- metoder om sådana åtgärder genomförs samfällt i och in- ternationellt. Vår mening är därför att de förhandlingar som pågår i EU kring frågan om könsneutrala försäkringar bör beaktas när tiden för ikraftträdande av ett förbud mot könsdiskriminering i fråga om försäkringar övervägs. För det fall hänsyn till EU-förhandlingarna talar för att förbudet avseende försäkringar bör träda i kraft än förslaget i övriga delar får den frågan avgöras vi den fortsatta beredningen av ärendet. I sådant fall bör försäkrings- tjänster temporärt undantas från förbudet mot könsdiskriminering i fråga om yrkesmässigt tillhandahållande av varor, tjänster och bo- städer när bestämmelsen träder ikraft. Att på detta sätt beakta förhandlingarna ligger i linje med vad kommissionen framhållit om vikten av gemensamma åtgärder inom EU och kan inte anses strida mot den svenska hållningen i frågan. Det är inte minst viktigt att en gemensam hållning inom EU stärker möjligheterna för könsneutrala försäkringar att konkurrera med försäkringsalternativ som erbjuds i omvärlden. Särskilt om varor, tjänster och bostäder Det har framförts argument som talar för att det kan uppkomma praktiska svårigheter om försäkringsbolagen frångår kön som be- räkningsfaktor. Ett huvudargument är att kön och ålder är stabila och objektiva parametrar. Risker mäts på ett objektivt och entydigt sätt till låga kostnader genom att använda dessa faktorer. Andra invändningar inriktar sig på svårigheterna för bolagen att verifiera och administrera alternativa föränderliga faktorer som bygger på individens livsföring, t.ex. vanor med alkohol och tobak. Det har även påpekats att förslaget kan medföra att personligt känsliga upp- gifter om försäkringstagare kan behöva inhämtas av försäkrings- bolagen som alternativ till könsfaktorn. Vi är medvetna om att det kan uppkomma såväl praktiska som etiska frågor att ta ställning till i och med att kön inte längre får beaktas vid riskberäkningen. Det bör även beaktas att kostnaderna för med nödvändighet kommer att omfördelas mellan olika grupper försäkringstagare. Med anledning av det anförda bör understrykas att det inte ligger inom kommitténs uppdrag att uttala sig om hur dessa frågor – som i stor utsträckning är av utpräglat försäkringsteknisk art – skall han- teras. Inom ramen för vårt uppdrag kan vi peka på att försäkringar bör omfattas av ett diskrimineringsförbud i fråga om varor, tjänster och bostäder och på de konsekvenser som kan följa av förslaget. Det måste åligga försäkringsbranschen att utveckla beräknings- metoder som uppfyller de krav som kan ställas enligt relevant lag- stiftning på försäkringsområdet och i enlighet med diskriminerings- lagstiftningen. Vad avser uppgifter om försäkringstagares personliga förhållanden bör noteras att försäkringsbolagen hanterar sådana uppgifter, t.ex. i fråga om hälsotillstånd och genomförda medicinska tester. Nya frågor som kan uppkomma kring kraven på personlig integritet får även fortsättningsvis lösas med beaktande av gällande lagstiftning om behandling av personuppgifter och genom att utveckla de rutiner som finns . Vi vill i det här sammanhanget hänvisa till den särskilda konsekvensanalysen som närmare belyser ekonomiska och andra konsekvenser som förslaget kan föranleda. Frågan om lagändringar i den försäkringsrättsliga lagstiftningen Det är bestämmelser kring kraven på försäkringsbolagen i fråga om soliditet samt kontroll över försäkringsrisker i försäkringsrörelse- lagen som främst får anses beröras av ett förbud mot könsdiskrimi- Särskilt om varor, tjänster och bostäder nering avseende försäkringstjänster. Vår bedömning är att vårt förslag inte kan anses föranleda ändringar i denna lag eller i annan rörelselagstiftning. De åtgärder som kan behöva vidtas är att Finans- inspektionen genom uppföljning av försäkringsbolagens försäkrings- tekniska riktlinjer och beräkningsunderlag ger anvisningar t.ex. genom allmänna råd till bolagen hur de skall leva upp till de krav som kan ställas med hänsyn till att kön inte längre får användas som försäkringsteknisk faktor. Det finns inte några bestämmelser i den försäkringsavtalsrättsliga lagstiftningen som kan anses påverkas av ett förbud. Kommitténs mening är att metoden att beakta kön som faktor vid försäkringstekniska beräkningar måste anses oförenlig med princi- pen om likabehandling. Försäkringar bör därför omfattas av förbudet mot könsdiskriminering i fråga om varor, tjänster och bostäder. Vi föreslår att förbudet tillämpas endast på försäkringsavtal som teck- nats eller förnyats efter lagens ikraftträdande. Vad avser tidpunkten för ikraftträdande av lagförslaget i den del det avser försäkrings- tjänster bör förhandlingarna om könsneutrala försäkringar inom EU beaktas. 7 Kostnads- och konsekvensanalys Förslagen i detta delbetänkande har framför allt två syften. Det ena är att genomföra EG-rätten i de avseenden där förslag läggs fram. har genom medlemskapet i EU förbundit sig att genomföra de direktiv som antas av gemenskapen och att även i övriga avseen- den följa EG-rätten. Att inte alls vidta någon åtgärd för att genom- föra EG-rätten i de aktuella avseendena är i praktiken otänkbart; det skulle stå i strid med åtaganden och kunna få kon- sekvenser i form av bl.a. skadeståndsskyldighet gentemot EU. Det andra syftet är att stärka skyddet mot könsdiskriminering så att det kommer i nivå med skyddet mot diskriminering som har samband med diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder och sexuell läggning, för vilka en mer omfattande rättslig reglering finns än vad som gäller för kön. Lagstiftning är den enda möjliga metod som står till buds för dessa syften. Förslagen som rör jämställdhetslagen (1991:433) och lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan innebär ett utvidgat skydd mot könsdiskriminering. Också förslagen till änd- ringar i lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering gäller kön. Ändringarna motsvarar i huvudsak den lagstiftning som genomfördes i fråga om diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- hinder eller sexuell läggning.1 I korthet innebär förslagen följande. Diskrimineringsförbudet som gäller för arbetsgivare utsträcks till att omfatta den som utan att vara anställd söker eller fullgör yrkespraktik på en arbetsplats; ett uttryckligt förbud mot diskriminering i form av trakasserier på 1 Jfr prop. 2002/03:65, bet. 2002/03:AU7 och rskr. 2002/03:207. grund av kön och sexuella trakasserier införs; ett uttryckligt förbud mot könsdiskriminering i form av instruktioner att diskriminera in- förs; diskrimineringsförbudet gäller även yrkespraktik, yrkesväg- ledning och annan utbildning än utbildning för befordran som en arbetsgivare tillhandahåller arbetstagare; en uttrycklig bevisbörde- regel införs; ändring görs i fråga om undantagen från diskrimine- ringsförbudet; även ordningsregler eller liknande interna bestäm- melser på en arbetsplats kan ogiltigförklaras; repressalieförbudet ändras och utsträcks till att omfatta även den som söker eller full- gör yrkespraktik och inhyrd eller inlånad arbetskraft samt ekono- miskt skadestånd kan utgå som påföljd för repressalier. Diskrimineringsförbudet i högskolan motsvarar till stor del änd- ringarna i jämställdhetslagen. Förslagen innebär bl.a. att definitionen av sexuella trakasserier ändras och delas upp i trakasserier på grund av kön och sexuella trakasserier, att regler om diskriminerings- förbud beträffande yrkespraktik och yrkesvägledning införs och att undantaget från diskrimineringsförbudet för ett s.k. särskilt intresse upphävs. I stället införs ett undantag för positiv särbehandling för diskrimineringsgrunden kön. Diskrimineringsförbuden enligt lagen om förbud mot diskrimine- ring kommer att gälla även för diskrimineringsgrunden kön bl.a. i fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start och bedrivande av näringsverksamhet, yrkesutövning, medlemskap m.m. i arbetsta- garorganisationer, arbetsgivarorganisationer och yrkesorganisatio- ner samt i fråga om varor, tjänster och bostäder. Motsvarande för- bud gäller redan för diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktions- hinder. Vidare kommer diskrimineringsförbuden enligt lagen om förbud mot diskriminering att gälla för diskrimineringsgrunden kön även i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem och arbetslöshetsförsäkringen. Motsvarande förbud gäller redan för diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning. En utgångspunkt för konsekvensbedömningen är att förslagen i huvudsak inte innebär nya åligganden eller krav på att arbetsgivare, näringsidkare, myndigheter eller högskolan skall vidta vissa åtgärder. Förslagens innebörd är i stället att de nämnda aktörerna skall avhålla sig från visst beteende, nämligen diskriminerande beteende. Ekonomiska konsekvenser i allmänhet Förslagen om ett utvidgat skydd mot könsdiskriminering innebär att det vid äventyr av skadestånd blir förbjudet för bl.a. myndig- heter, affärslivet och fackliga organisationer att diskriminera en- skilda personer på grund av kön. De nya förbuden kan beskrivas som en vidareutveckling av i erkända och all- mänt omfattade principer om rättvisa, objektivitet och likabehand- ling. Den grundlagsfästa objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regerings- formen innebär att bl.a. förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksam- het skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Stadgandet har sagts innefatta förbud mot varje form av godtycke. Liknande principer om likabehandling finns inom bl.a. föreningsrätten; det anses att ideella föreningar är bundna av lik- hetsprincipen som innebär en skyldighet för föreningens organ att behandla alla medlemmar lika. Innebörden av det som sagts är att de nya reglerna om utökat skydd mot könsdiskriminering inte innebär krav på att nya åtgärder skall vidtas av myndigheter, företag eller enskilda. Endast i be- gränsad utsträckning kan förslaget sägas medföra nya åligganden för någon. Det medför att de ekonomiska konsekvenserna av för- slaget generellt inte kan antas bli betydande. Allmänt sett antas för- slaget inte komma att innebära belastningar på samhällsekonomin i stort eller statsfinanserna som sådana. För arbetsgivare, högskolan, myndigheter eller näringsidkare generellt väntas förslaget inte medföra ett ökat behov av nyanställ- ningar för t.ex. administration. Det förväntas inte heller ett behov av investeringar eller att andra kostnader uppstår som reellt på- verkar företags produktionsmöjligheter, likviditet eller konkurrens- förhållanden. kan förslagen väntas leda till samhällsekonomiska vinster till följd av de positiva effekter ökad jämlikhet kan förväntas ha både på arbetsmarknaden, utbildningsväsendet och i det övriga sam- hällslivet. Angående förslaget som rör förbud mot könsdiskriminering i fråga om försäkringstjänster, se strax nedan. Förslagen har det uttalade syftet att stärka jämställdhetssträ- vandena. De kan också antas få effekt för detta ändamål. Till en början innebär förslagen att det rättsliga ramverket för att mot- verka könsdiskriminering blir väsentligen lika robust som gällande rätt beträffande de andra diskrimineringsgrunderna. Vi räknar också med den praktiska effekten att de nya reglerna bidrar till att för- hållandena i arbetslivet och i högskolan alltmer närmar sig det jäm- ställdhetspolitiska målet att kvinnor och män har samma möjlighe- ter, rättigheter och skyldigheter. Förslagen till ändringar i jämställdhetslagen gäller alla arbetsgivare – både små och stora privata företag och verksamheter inom den offentliga sektorn. Även förslagen som rör varor, tjänster och bostäder i lagen om förbud mot diskriminering kan ha betydelse för små företag. För arbetsgivare gäller motsvarande dis- krimineringsförbud i fråga om diskrimineringsgrunderna etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Den tillkommande skyldigheten att i ökad ut- sträckning avhålla sig från könsdiskriminering är såtillvida inte ett nytt principiellt inslag i arbetsgivarens skyldigheter. De nya be- stämmelserna lär därför inte medföra att företagen i nämnvärd ut- sträckning måste vidta administrativa, praktiska eller andra åtgärder för att anpassa sig till de nya diskrimineringsförbuden. Förslagen bedöms inte innebära att arbetsgivare behöver lägga om sina rutiner, t.ex. vid anställning och arbetsledning. I en del fall följer samma eller liknande skyldigheter av kollektivavtal som ingåtts av den organisation som en arbetsgivare är medlem i. Det kan i de fallen antas att anpassningen till de nya reglerna kommer att ske i huvud- sak genom att avtalen anpassas i den mån parterna bedömer att det behövs. De näringsidkare vars rutiner i samband med tillhandahållandet av varor, tjänster och bostäder är könsdiskriminerande måste där- emot ändra sina rutiner och strategier. Detta gäller även små företag. Företagen bör orientera sig om innehållet i de nya bestämmel- serna och motverka och förebygga att sådan diskriminering som lagarna gäller förekommer i verksamheten. För detta krävs utbild- ning och viss tidsåtgång. Det kommer dock att finnas möjligheter till stöd och anvisningar från arbetsgivarorganisationer, bransch- föreningar och ombudsmännen mot diskriminering. Även centrala statliga insatser i fråga om information och vägledning kan förutses. Allmänheten och dem mot vilka de nya diskrimineringsförbuden riktas kommer att bli föremål för särskilda informationsinsatser. Härutöver får information om de nya reglerna ske på de sätt som är sedvanligt när det gäller ny nationell lagstiftning. De nya bestämmelserna innehåller inte krav på särskild administra- tion såsom vissa formella rutiner, uppgiftsskyldighet eller liknande. Det får dock antas att mindre företag ofta har mindre administra- tiva resurser än större företag. I den meningen innebär i princip alla lagstiftnings- eller liknande initiativ en relativt sett större belast- ning på den vars administrativa resurser är knappa. Om en tvist leder till rättegång innebär kostnaderna för denna en proportionellt högre belastning för små företag. Det får dock bedömas att de nya reglernas krav för de flesta arbetsgivare inte innebär sådana krav på förändringar att det blir nödvändigt att nyanställa personal eller att anlita utomstående expertis för att kunna förstå och tillämpa reglerna. De nya bestämmelserna innebär inte krav på investeringar och kan inte antas påverka produktionsmöjligheter eller liknande. De nya reglerna är neutrala i förhållande till arbetsgivarens storlek. De innehåller inga trösklar eller gränsvärden eller avgiftsnivåer som kan verka som tillväxthinder, t.ex. att olika bestämmelser träder i tillämpning vid visst antal anställda. Över huvud taget innebär inte reglerna att små företag missgynnas eller att större företag ges för- delar. Efterlevnaden av de nya reglerna i jämställdhetslagen kontrolleras av de fackliga organisationerna och (JämO) och efterlevnaden av de nya reglerna i lagen om förbud mot diskriminering kontrolleras av JämO. Dessa har rätt att i dom- stol utkräva att lagarnas skyddsnivå upprätthålls. Detta är den modell för tillsyn som regelmässigt används i det svenska arbetsrättsliga systemet och diskrimineringslagstiftningen i övrigt. Inget talar för att mindre seriösa företag som inte fullt ut följer lagarna via brister i övervakningen skulle kunna tillskansa sig orättmätiga konkurrens- fördelar. De nya reglernas tidpunkt för ikraftträdande är styrt till största delen av EG-rättens krav på genomförande . Det finns därmed inte möjlighet att ge företagen tid för inlärning, utbildning eller annan anpassning. De lagändringar vi föreslår bör träda i kraft . Vårt förslag i den här delen innebär att försäkringsgivare förbjuds att använda kön som faktor vid de försäkringstekniska beräkningar som ligger till grund för och utbetalningar. En sådan för- budsbestämmelse kan förväntas medföra ekonomiska och andra konsekvenser för såväl försäkringsgivare som försäkringssökande och försäkringstagare. Förslaget kommer även att beröra verksam- het hos och vissa myndigheter och organisatio- ner som kommer i kontakt med frågor kring privata försäkringar. Vi gör bedömningen att förslaget i denna del inte har betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Detsamma gäller för de övriga frågor som avses i 15 § kommittéförordningen (1998:1474), med undantag för de synpunkter som tidigare framförts om för- slagets betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män. Vi anser att förbudet såvitt avser försäkringstjänster bör träda i kraft när det kan anses lämpligt med beaktande av de förhandlingar som pågår om att samfällt införa könsneutrala för- säkringar inom EU. Ett sådant tillvägagångssätt får anses minska riskerna för att konkurrensen på den svenska försäkringsmarknaden snedvrids, vilket kan vara följden av s.k. moturval (dvs. att beräk- ningen av leder till att dåliga risker gynnas på bättre riskers bekostnad). Effekten av moturval kan vara att försäkringstagare i som utgör goda risker anser att könsneutrala blir för dyra och väljer andra sparformer eller försäkringslösningar utom- lands och att försäkringstagare som utgör dåliga risker i högre ut- sträckning tecknar försäkring här. Våra ställningstaganden utgår ifrån att förslaget genomförs på så sätt att svenska försäkringsbolag kan konkurrera på samma villkor som övriga försäkringsbolag inom EU. En ytterligare förutsättning för våra ställningstaganden är att förslaget är avsett att gälla enbart försäkringsavtal som tecknas eller förnyas efter lagens ikraftträdande. Ett förbud mot könsdiskrimi- nering kommer således inte att påverka redan tecknade försäkringar. De ekonomiska följderna av förslaget i denna del är i hög grad beroende av utfallet av de försäkringstekniska riskanalyser som får genomföras med anledning av att könsfaktorn inte längre får an- vändas. En konsekvens av ett förbud är ju att de försäkringsbolag som använder kön som en parameter vid beräkningar av och utbetalningar får utveckla de försäkringsmatematiska metoder- na för att kunna beräkna risker utan att beakta försäkringstagarnas kön. Detta med hänsyn till de krav på bolagen kring soliditet m.m. som framgår av försäkringsrörelselagen (1982:713). Det är inte möjligt att säkert uttala sig om i vilken omfattning dessa metoder måste modifieras eller vilka nya former av uppgifter om försäkrings- tagarna som behöver inhämtas. Det är inte heller möjligt att be- räkna kostnaderna eller intäkterna för försäkringsbolag och enskilda försäkringstagare. Det finns dock skäl att anta att ett förbud får tydligast effekter för livbolagens verksamhet. Dessa bolag utgår i hög utsträckning ifrån kön som en av få parametrar vid statistiska metoder och beräkningar vid tillhandahållande av livförsäkringar. För skadeförsäkringsbolagen – som ser till fler parame- trar än kön och ålder hos den försäkrade – kan förslaget antas få mer begränsad betydelse. Det finns ett stort antal försäkringsbolag som tillhandahåller privata försäkringar i (såväl gruppförsäkring som individuell för- säkring). kan följande nämnas. Det fanns totalt 440 försäkringsbolag, varav 138 s.k. riksbolag, 34 större och 240 mindre lokala bolag för skadeförsäkring samt 28 utländska bolag. Riskbolagen fördelade sig enligt följande: Fond- försäkringsbolag (livförsäkring) 12, livförsäkringsbolag (traditionell livförsäkring) 32 och skadeförsäkringsbolag 94. Vad avser skadeförsäkring räknat totalt på marknadsandelar, in- betalda vissa verksamhetsgrenar, var det ett fåtal aktörer (Länsförsäkringsgruppen, If Skadeförsäkring, och Folk- sam) som stod för en betydande del av utbudet. Den totala premiein- komsten (exklusive avtalsförsäkring) uppgick till . Även i fråga om traditionell liv- och fondförsäkring (räknat i premieinkomst, exklusive avtalsförsäkring) dominerade ett fåtal aktörer marknaden (Skandiakoncernen, , Handelsbankskon- cernen, och ).