sou · GSB3110 · 2005-01-01 00:00:00 — Liksom för personkontroll i samband med passerande av gräns, föreslår utredningen att Polisen skall ha huvudansvaret för den inre utlänningskontrollen och, att skall ha ett självständigt ansvar till sjöss. samt och skall i övrigt på ett mer tydligt sätt medverka i kontrollen. Syftet med personkontroll i form av en inre utlänningskontroll föreslås utvidgas, såtillvida att kontrollen skall inriktas på att för- hindra och bekämpa alla överträdelser och brott mot utlännings- lagens bestämmelser, och således omfatta även svenska medbor- gare. Härutöver bör också brottet människohandel omfattas av inre utlänningskontroll. Stärkt rättssäkerhet för att förhindra diskriminering Brott mot utlänningslagen och människohandel skall efter person- kontroll bekämpas och utredas i samma ordning som i övrigt gäller för brott som faller under allmänt åtal, dvs. kontroll skall ske först när det finns anledning att anta, att ett brott har begått. Om kon- troll skulle kunna ske utan att det fanns anledning att anta att brott har begåtts, dvs. utan att misstankenivån når upp till den straff- processuella nivå som finns, skulle det innebära att en viss brottskategori, dvs. brott mot utlänningslagen och människo- handel, skulle bekämpas och utredas i en annan ordning än vad som i övrigt gäller för brott som faller under allmänt åtal. Eftersom den inre utlänningskontrollen i huvudsak avser att ingripa mot brott mot utlänningslagen och därför i allt väsentligt riktar sig mot utländska medborgare, skulle en sådan ordning lätt kunna få till följd att särregler kom att gälla för utlänningar med en uppenbar risk för diskriminering och försvagad rättssäkerhet för dem. Utredningen föreslår därför att det i författning tydligt skall anges, när en misstankebaserad inre utlänningskontroll skall få vidtas. Förutsättningarna föreslår härvid vara desamma som gäller för annan personkontroll som sker i ett brottsbekämpande per- spektiv. Utredningen föreslår alltså, att inre utlänningskontroll får ske endast när det med hänsyn till vissa angivna villkor finns anled- ning att anta, att någon har gjort sig skyldig till brott mot utlän- ningslagen eller människohandel. På samma sätt föreslår utredningen att när inre utlänningskon- troll får ske, skall bestämmelser i om förunder- sökning och tvångsmedel tillämpas. Därutöver skall samma kon- trollåtgärder som enligt nuvarande förhållanden, men med visst utvidgande, få vidtas. För att på ett mer effektivt sätt kunna förhindra, att personer som avvisats eller utvisats håller sig undan verkställighet, och för att effektivt kunna söka efter dem om de håller sig undan, erinrar utredningen om vikten av att , i enlighet med nu gällande bestämmelser, också meddelar föreskrifter om uppsikt, när det finns anledning att anta att en utlänning håller sig undan verk- ställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Den som bryter mot en sådan föreskrift kan fällas till ansvar med stöd av utlän- ningslagens bestämmelser. Integreringen av personkontrollen med underrättelse- verksamheten samt informationsutbytet mellan myndigheterna En effektiv personkontroll förutsätter integrering med samtliga gränskontrollmyndigheters underrättelseverksamheter. Utredning- ens undersökningar visar emellertid att det finns stora brister i integreringen av underrättelseverksamheten och personkontrollen. Brister finns både inom Polisen och mellan de tre gränskontroll- myndigheterna. En nationell underrättelseverksamhet inom Polisen och en för alla gränskontrollmyndigheter gemensam underrättel- sefunktion bör därför inrättas. Vidare bör ett för hela gemensamt underrättelseregister samt brottsanmälans- eller spa- ningsregister upprättas. För att ett utbyte av underrättelser och annan för personkon- trollen viktig information skall kunna utbytas mellan myndig- heterna, föreslår utredningen en författningsreglerad uppgiftsskyl- dighet inom och mellan gränskontrollmyndigheterna samt mellan dessa myndigheter och . Härigenom bortfaller nuvarande främsta hinder i sekretesslagen och registerförfattning- arna för en effektiv informationsöverföring mellan myndigheterna. Med hänsyn till det omfattande översynsarbete som f.n. pågår av de berörda registerförfattningarna lämnas inga detaljförslag om i vil- ken omfattning eller på vilket sätt myndigheterna bör ges åtkomst till varandras registeruppgifter. Utredningen anser dock, att gräns- kontrollmyndigheterna framgent bör ges s.k. direktåtkomst till varandras registeruppgifter, såvitt avser uppgifter vilka har bety- delse för personkontrollen. Gränskontrollmyndigheterna bör också ges direktåtkomst till registeruppgifter avseende uppgifter som är av betydelse för personkontrollen. Utredningens undersökningar har visat att utlänningslagens speci- albestämmelser vid tillämpningen efter Schengeninträdet skapat en osäkerhet om framför allt Polisens roll i personkontrollen, såväl vid gräns som inne i landet. Utlänningslagens karaktär av speciallag på det viktiga migrationspolitiska området är vidare svår att lagtek- niskt förena med det allmänna brottspreventiva och brottsbekäm- pande anslag som utredningen funnit vara nödvändigt för en mera effektiv gränskontrollverksamhet. Även den otydliga regleringen om ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter och deras befo- genheter, liksom informationsöverföringen mellan och inom myn- digheterna, medför olika hinder för en effektiv verksamhet i syfte att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten som riskerar att bestå med en fortsatt uppsplittring på flera författningar. Utredningen föreslår därför, att bestämmelserna om person- kontroll bryts ut ur utlänningslagen och jämte andra bestämmelser sammanförs i en för alla berörda myndigheter gemensam lag, Gränskontrollagen. Utredningen föreslår, att denna lag skall träda i kraft . The Commission on Border Control was tasked by the Govern- ment () in 2003, to evaluate the effects of the Swedish application of the Schengen acquis, identify deficien- cies and suggest improvements. has been applying the Schengen acquis since 2001. In this Report the Commission presents its findings. Border control is a joint responsibility of several Swedish natio- nal agencies: , Customs and Guard. In addition, mat- ters related to inter alia asylum, visa and permits are the responsibility of . The last couple of years have seen an increase in the number of asylum-seekers in , thus following a general trend. The purpose of the border control is to facilitate the orderly application of the national migration policy, while at the same time ensuring an effective law enforcement regarding cross border crime. Presently, land territorial borders are all Schengen borders. Only the frontiers, demarking the Swedish sea-territory and airports, are non-Schengen borders. The Commission has found that some aspects of the Schengen acquis have been applied in a less satisfactory . While the notion of unrestricted crossing of a Schengen-border was well understood by the authorities, the responsibility to safe-guard law enforcement in , including the border areas, was not carried out. In some instances the border was more or less treated as an immune zone, where no preventive or repressive actions were permitted. Misconceptions also hampered the flow of infor- mation between the and the Customs officials to the detri- ment of operational efficiency. While some of these misunderstan- dings are being cleared, the legal framework is still not conducive for a proper application in this respect. Cross border crime include obvious examples like terrorism, trafficking and smuggling of narcotics and other contraband, but also any crime were there is a cross border element, e.g perpetrators being non-residents, but using Swedish territory as a part of a cri- minal endeavor. An important aspect for the changes proposed by the Commis- sion has been the risk of a rise in cross border criminality, which has been analyzed by the (reports and studies made in conjunction with the recent EU-expansion). The Commissions terms of reference do not include the pros- pect of any major organizational reform, e.g the of a joint , but indicate that the present division in three separate agencies is to remain. The main proposals put forward in this report by the Commis- sion are the following: It should be clearly stated that the purpose of Border Control is implementation of both Migration Policy and (Crime prevention and Combating crime); The lines of authority between the , Customs, Guard and should be clearly drawn; Joint Actions and pooling of resources at key points are to be used as a rule; Access to relevant information, including on-line, between the agencies involved should be facilitated; Intelligence analysis and profiling regarding cross border crime are to be more operationally integrated, both within and bet- ween the law enforcement agencies; The present judicial procedural requirements for establishing cause should be maintained in case of control of a criminal sus- pect also at the border areas. However, the rules should be red- rafted to ensure efficiency as well as legal security in preventing unjustified discrimination. The same rules are to be applied in cases of control of aliens elsewhere in ; and All relevant provisions are to be enacted in a new Border Control Act, to be applied by all the agencies concerned. It is suggested that the new Act is to be in force as of 1 2006. 1Förslag till Gränskontrollag (2006:xxx) 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om kontroll av personer vid inresa i, utresa från och under vistelse i (personkontroll), samt vilka åtgärder som får vidtas i samband med kontrollen. Bestämmelser om skyldighet att inneha pass eller annan identi- tetshandling, visering, rätt till uppehållstillstånd, rätt till arbete i , liksom bestämmelser om avvisning och utvisning, finns i utlänningslagen (1989:529). I passlagen (1978:302) finns bestäm- melser om pass för svenska medborgare. Särskilda bestämmelser om personkontroll finns också i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats och lagen (2004:487) om sjöfarts- skydd. 2 § Syftet med personkontroll enligt denna lag är att förhindra att utlänningar reser in i, ut ur eller vistas i i strid med utlänningslagens (1989:529) bestämmelser samt att i övrigt före- bygga och bekämpa brott mot utlänningslagen och annan gräns- överskridande brottslighet. 3 § Denna lag reglerar inte kontroll av varor. 4 § Denna lag skall tillämpas så, att personers frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Kontroll- och tvångsåtgärder enligt denna lag får inte vidtas utan skäl. 5 § I denna lag förstås med 1.Schengenkonventionen: konventionen om tillämpning av av ; 2.Schengenstat: en stat som har tillträtt eller anslutit sig till eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna; 3.inre gräns: en landgräns mot en Schengenstat samt hamnar för reguljära färjeförbindelser och flygplatser, där avgående eller ankommande trafik inte kommer direkt från en ort utanför en Schengenstat; 4.yttre gräns: land- och sjögränser samt hamnar och flygplatser som inte räknas som inre gräns; 5.inresa och utresa: en person passerar in respektive ut över grän- sen för svenskt territorium; 6.inre utlänningskontroll: kontroll av utlänningars rätt att enligt bestämmelserna i utlänningslagen (1989:529) uppehålla sig i samt av att brott mot utlänningslagen eller människo- handel enligt 4 kap. 1 a § inte begås här; och 7.gränskontrollmyndighet: och övriga polis- myndigheter samt och när de medverkar i eller ansvarar för personkontroll. 6 § Huvudansvaret för personkontroll enligt denna lag har och övriga polismyndigheter. skall utöva personkontroll till sjöss och i anslutning till sjötrafiken. 7 § får efter samråd med eller besluta, att eller skall överta ansvaret för personkontrollen vid visst gränsövergångsställe eller annan plats eller medverka i person- kontrollen på annat sätt. skall på sätt som reger- ingen bestämmer medverka i personkontrollen. och är också skyldiga att på annan polismyndighets begäran medverka i personkontrollen. Skyldighet att överta ansvaret för eller medverka i person- kontrollen enligt första eller andra stycket föreligger endast, om ett deltagande inte allvarligt hindrar eller Kustbevak- ningens övriga verksamhet. 2 kap. Personkontroll vid inresa och utresa 1 § Om det i samband med en persons inresa eller utresa, med hänsyn till 1.dennes kännetecken eller andra iakttagelser på platsen och 2.tillgänglig särskild information, finns anledning att anta, att den resande gjort sig skyldig till ett brott som hör under allmänt åtal, skall bestämmelserna om för- undersökning och om tvångsmedel i 23–28 kap. tillämpas. Härutöver får en gränskontrollmyndighet, och där så anges , vidta de kontroll- och tvångsåtgärder som anges i 4–8 §§. Personkontroll vid inre gräns 2 § Annan kontroll än den som följer av 1 § första stycket får inte ske vid inresa eller utresa över inre gräns. Om det är nödvändigt av hänsyn till allmän ordning, rikets säkerhet eller folkhälsan, får regeringen besluta att ytterligare kon- troll skall genomföras även vid en inre gräns. Begäran hos regeringen om införande av sådan kontroll görs av efter samråd med berörd polismyndighet. Innan sådan kontroll införs, skall samråd ske med de övriga Schengenstaterna. Om ett ingripande krävs, får efter samråd med berörd polismyndighet fatta beslut i enlighet med andra stycket. skall underrätta regeringen och övriga Schengenstater om beslutet. Regeringen skall pröva om beslutet skall bestå. När beslut fattats enligt andra eller tredje stycket tillämpas bestämmelserna i 3–8 §§ om kontroll- och tvångsåtgärder. Personkontroll vid yttre gräns 3 § När en person reser in eller ut över yttre gräns, skall person- kontroll ske i syfte att kontrollera att förutsättningarna i 1 kap. 2 § är uppfyllda. 4 § Vid inresa eller utresa över yttre gräns skall en utlänning för en gränskontrollmyndighet visa upp sitt pass eller ett enligt utlännings- lagen (1989:529) eller en författning som har utfärdats med stöd av den lagen med pass likställt identitetskort eller annan handling, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. En utlänning som enligt utlänningslagen eller en författning som har utfärdats med stöd av den lagen inte behöver ha pass skall visa att passfrihet råder. En utlänning skall vid inresa över yttre gräns också lämna en gränskontrollmyndighet de upplysningar och visa upp de hand- lingar som är av betydelse för bedömningen enligt utlänningslagen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i . En svensk medborgare skall vid inresa eller utresa över yttre gräns för en gränskontrollmyndighet visa upp pass, identitetskort eller annan handling som behövs för att styrka identiteten och det svenska medborgarskapet. När medverkar i personkontrollen skall pass och andra handlingar visas upp för en tjänsteman vid Migrations- verket. Sökning i register, m.m. 5 § När en person reser in eller ut över yttre gräns, skall en gräns- kontrollmyndighet eller , när verket medverkar i personkontrollen, göra en sökning i Schengens informationssystem (SIS) och i nationella register, i syfte att undersöka om denne är efterlyst för brott, kan antas störa säkerheten, den allmänna ord- ningen eller folkhälsan i eller i en annan Schengenstat, eller i övrigt förekommer i registren. Sådan sökning skall också göras i syfte att undersöka om föremål, som den inresande eller utresande medför, kan antas vara frånhänt annan genom brott, utgöra veder- lag för brott eller på annat sätt härröra från brottslig verksamhet. 6 § Vid utresa över yttre gräns skall en gränskontrollmyndighet eller , när verket medverkar i personkontrollen, undersöka om rätten att vistas i har löpt ut. 7 § I samband med inresekontroll vid yttre gräns får en tjänste- man vid en gränskontrollmyndighet kroppsvisitera en person i den utsträckning som är nödvändigt för att ta reda på dennes identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på en utlännings resväg till , om denna är av betydelse för bedömningen av rätten enligt utlänningslagen (1989:529) att resa in i och vistas här i landet. En tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen, rum, hytter, containrar, lådor och andra utrymmen i bilar, fartyg och andra transportmedel, där personer kan inrymmas, i syfte att förhindra att utlänningar reser in i i strid mot bestämmelserna i utlänningslagen eller i en författning som har utfärdats med stöd av den lagen. En tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet får stoppa, gå ombord på och inbringa ett fartyg till svensk hamn samt stoppa fordon eller annat transportmedel, om det behövs för att möjlig- göra personkontrollen enligt första och andra styckena. Transportörers uppgifts- och kontrollskyldighet 8 § Ett transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från skall på begäran av en gränskon- trollmyndighet skyndsamt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. Transportföretaget har endast skyldighet att lämna de uppgifter om passagerare som avser namn, resrutt, bagage och medpassage- rare samt sättet för betalning och bokning. Uppgifter skall också lämnas om besättningen. Om uppgifter lämnas elektroniskt, skall transportföretaget hålla uppgifterna tillgängliga för den gränskon- trollmyndighet som begär uppgifterna i den omfattning och som behövs för personkontrollen. En gränskontrollmyndighet får begära uppgifter enligt första stycket endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för person- kontrollen enligt denna lag. Uppgifter får lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av internationell överenskommelse som efter riks- dagens godkännande har tillträtt, samt till de organ regeringen bestämt. Uppgifter om enskilda personer skall för- störas, när det inte längre har betydelse för personkontrollen, och i övrigt behandlas enligt bestämmelserna i polisdatalagen (1998:622). 9 § En transportör skall kontrollera att en utlänning, som trans- porteras till direkt från en stat som inte omfattas av , innehar pass och de tillstånd som krävs för att resa in i landet. Transportören skall, om det inte är obehövligt på grund av resul- tatet av kontroll som utförs enligt första stycket, även kontrollera att utlänningen har medel för sin hemresa. Bestämmelser om sanktioner och kostnadsansvar vid underlåten kontroll finns i utlänningslagen (1989:529). 1 § Om det med hänsyn till en 1.persons kännetecken eller andra iakttagelser på platsen och finns anledning att anta, att denne under vistelsen i landet har gjort sig skyldig till brott mot utlänningslagen (1989:529) eller 4 kap. 1 a § , skall bestämmelserna om förundersökning och om tvångsmedel i 23–28 kap. tillämpas. Härutöver får en gränskontrollmyndighet företa kontroll och vidta de åtgärder som anges i 3 § och 2 kap. 5–8 §§. 2 § När det föreligger ett verkställbart beslut om avvisning eller utvisning mot någon, får en gränskontrollmyndighet företa kon- troll och vidta de åtgärder som anges i 3 § och 2 kap. 5–7 §. 3 § I samband med en inre utlänningskontroll enligt 1 § första stycket är en utlänning som vistas i skyldig att på begäran av en tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet visa upp sitt pass, eller visa att passfrihet råder enligt utlänningslagen (1989:529) eller en författning som har utfärdats med stöd av den lagen, och andra handlingar som visar att denne har rätt att uppehålla sig i . Utlänningen är också skyldig att efter kallelse av eller en polismyndighet komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte gör det, får denne hämtas genom en polismyndighets försorg. Om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller av annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får denne hämtas utan föregående kallelse. 4 kap. Gränskontrollmyndigheternas och befogenheter, m.m. 1 § När eller medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, har tjänsteman vid och samma befogenheter och rätt att använda våld eller tvång som gäller för en polisman för att vidta åtgärder, om tjänstemannen innehar befattning som är förenad med sådan befo- genhet och har genomgått erforderlig utbildning för ändamålet. 2 § När förundersökning har inletts i anledning av en personkon- troll enligt denna lag, får åklagaren eller, om förundersökningen leds av en polismyndighet, denna anlita biträde av eller Kust- bevakningen samt uppdra åt en tulltjänsteman eller en kustbevakningstjänsteman, att vidta de särskilda åtgärder som behövs för undersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna. 3 § och dess tjänstemän får fatta beslut om och vidta kontroll- och tvångsåtgärder endast när det är särskilt angivet i denna lag. En tjänsteman vid har inte den befogenhet att använda våld som tillkommer en polisman eller en tjänsteman vid annan gränskontrollmyndighet. 4 § Om en person vägrar att följa ett beslut som Migrationsver- ket fattar med stöd av denna lag, får verket begära biträde av en gränskontrollmyndighet för att genomföra beslutet. Bestämmelser om begäran om biträde i övrigt finns i utlän- ningslagen (1989:529). Omhändertagande av pass m.m. 5 § Om en utlänning vid ankomsten till eller därefter ansöker om uppehållstillstånd, får en gränskontrollmyndighet, eller ta hand om dennes pass eller annan identitetshandling i avvaktan på att utlänningen får till- stånd att vistas här eller lämnar landet. Om det är sannolikt att en utlänning kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1, 2, 3 eller 7 §§ utlänningslagen (1989:529), får den handläggande myndigheten ta hand om en handling som avses i första stycket, i avvaktan på att beslut fattas härom. En sådan handling får också tas om hand i samband med verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. En gränskontrollmyndighet, eller en utlands- myndighet, som efter bemyndigande av handläg- ger ärenden om viseringar, uppehållstillstånd och arbetstillstånd, får på motsvarande sätt omhänderta ett pass, annan identitetshand- ling eller annan urkund som är förfalskad, annars är ogiltig eller använts eller kan komma att användas i otillbörligt syfte. Anmälan om omhändertagande enligt första till tredje styckena skall utan dröjsmål göras till behörig myndighet. En gränskon- trollmyndighet, som inte är en polismyndighet, en tjänsteman inom polismyndighet som inte är en polisman, , eller en utlandsmyndighet skall vid misstanke om brott underrätta polismyndighet om ett omhänder- tagande. För polismyndighet och polisman tillämpas bestämmelsen i 9 § polislagen (1984:387). Omhändertagande av utlännings biljett m.m. 6 § En gränskontrollmyndighet eller får, i avvak- tan på att en utlänning får tillstånd att resa in i och vistas i eller lämnar landet, omhänderta utlänningens biljett för resan från , om utlänningen 1.saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, när detta enligt utlänningslagen (1989:529) eller enligt en annan författning fordras för inresa eller vistelse i ; eller 2.kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd. Biljetten får omhändertas bara om det framstår som sannolikt att utlänningen kommer att vägras tillstånd att vistas här samt det finns anledning att anta, att utlänningen annars gör sig av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från . En gränskontrollmyndighet eller får lösa in biljetten, om den annars skulle förlora sitt värde. Om inlösen sker, skall omhändertagandet avse de pengar som då betalas ut. 7 § En tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet eller vid Migra- tionsverket får i avvaktan på beslut enligt 5 eller 6 §§ omhänderta ett pass, biljett eller annan handling som anges där.