sou · GSB3125d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 6.vilka åtgärder myndigheten vidtagit för att säkra kvaliteten i sin granskning (referee-förfaranden, konsistenstester m.m.), 7.vilka olika känslighetsanalyser som underbygger bedömning- arna, och 8.vilka faktorer som myndigheten anser vara särskilt kritiska för kostnadsutvecklingen i projektet. För att underbygga bedömningar av förväntade kostnader bör ett systematiskt referee-förfarande etableras som ett led i det statliga granskningsarbetet. Ett sådant förfarande saknas . Därtill sak- nas regelbundna, systematiska och explicita konsistenstester i syfte att stärka kvaliteten i granskningsunderlaget. Vidare saknas tydliga hänvisningar till olika jämförelsematerial. Exempelvis har det under utredningsarbetet inte varit möjligt att få klarlagt hur kostnadsbe- dömningar för rivning av svenska kärnkraftverk relaterar till erfa- Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten renheter och bedömningar i andra länder. Utredaren anser att den typen av underlag skall vara en självklar del i ett granskningsunder- lag. I bilaga 5 ges exempel på jämförelsematerial och konsistenstester som kan användas i det statliga analysarbetet. Sådana exempel är: Erfarenheter från andra stora anläggnings- och industriprojekt. Regelbundna jämförande analyser av kostnadsantaganden m.m. Regelbundna jämförande analyser av riskbedömningar ur ett finansiellt perspektiv (utifrån kreditvärderingar, bedömning av kreditförsäkringspremier m.m.). Alternativa kalkyler där specificerade händelser som inte ligger i referensscenariot lyfts fram. Regelbunden referee-granskning av centrala delfrågor med hjälp av externa experter. Utredaren föreslår att krav på tydlig motivering till avgiftsförslag anges i förordning. Regeringen beslutar om avgifter Utredaren har övervägt om regeringen eller myndigheten skall be- sluta om avgifterna. Utredaren föreslår att regeringen, liksom , beslutar om av- gifterna. Om det finns återstående medel i en reaktorinnehavares fond då projektet har slutförts för reaktorinnehavarens del bör dessa åter- stående medel betalas tillbaka till reaktorinnehavaren eller till den som trätt i dennes ställe. Skulle det vidare av någon anledning visa sig att medel i någon fond på ett väsentligt sätt och överstiger reaktorinnehavarens förväntade kostnad bör det vara möjligt för regeringen att besluta om en återbetalning innan pro- jektet för reaktorinnehavarens del har slutförts. Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten Utredarens förslag till ny avgiftsprocess i sammandrag: Avgiften baseras på förväntade sär- och samkostnader för re- spektive reaktorinnehavare. I förordning anges att respektive reaktorinnehavare skall be- räkna sina respektive sär- och samkostnader. En statlig myndighet bereder frågan om avgiftens storlek och lämnar förslag med tydlig motivering. Underlag för förslag om avgifter breddas. Regeringen beslutar om avgifterna. Reaktorinnehavarna åläggs att lämna det underlag till myndig- heten som myndigheten behöver. Avgiftsbeslut fattas och respektive avgift löper . Kärnkraftsindustrin skall ha det fulla betalningsansvaret, men har det i praktiken inte. Det formella fulla betalningsansvaret inom kärnkraftsindustrin är nämligen placerat hos reaktorföretagen och således inte där den långsiktiga betalningsförmågan finns inom industrin. Innebörden av nuvarande ordning är: Företag som kan förväntas ha betalningsförmåga har ett mycket begränsat ansvar – det är begränsat till belopp som ba- seras på det s.k. tilläggsbeloppet som reaktorinnehavarna själva beräknar. Företag som inte kan förväntas ha någon långsiktig betalnings- förmåga har ett obegränsat ansvar. En ytterligare begränsning av betalningsansvaret ligger i att reak- torföretagens skyldighet att betala avgift enligt finansieringslagen upphör när leveranserna av kärnkraftsel upphör. Dessutom kan, som beskrivs i kapitel 4, oklarheter rörande tillgängligheten till me- del ur fonder och via säkerheter komma att innebära att åliggan- dena för företagen visar sig än mer begränsade. Kärnkraftsindustrins ansvar för betalningarna kan kopplas till tillgångarna i koncernerna genom garantier av de högsta koncern- moderbolagen och/eller genom förändringar rörande avgiftsplikt. I det följande utvecklas dessa båda alternativ närmare. Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten Ett sätt att koppla samman tillgångar och ansvar är att respektive koncernmoderbolag garanterar att medel tillförs reaktorföretagen utan någon beloppsmässig begränsning för att dessa företag skall kunna fullgöra sina skyldigheter enligt kärntekniklagen. Det skulle innebära att innebörden i finansieringslagen ändras från att säker- heter enbart skall ställas för det av reaktorinnehavarna beräknade s.k. tilläggsbeloppet till att säkerheter ställs för kostnader som inte täcks av fonderade medel (utan beloppsbegränsning). Det är faktiskt också så som § 1 i finansieringslagen är formule- rad . Där anges: För sådana kostnader som inte täcks av inbe- talade avgiftsmedel skall säkerheter ställas. Begränsningarna till mindre belopp följer av § 2 och § 3. Någon för ändamålet anpassad form av kapitaltäckningsgaranti som ställs av respektive koncernmoderbolag till förmån för respek- tive reaktorföretag kan fullgöra syftet att koncernen skall svara med sina tillgångar för reaktorinnehavarens skyldigheter. En annan möjlighet är någon anpassad form av koncernmoder- bolagsborgen. Garantier ställda av högsta koncernmoderbolag och tillhanda- hållna av tillståndshavarna skulle då tillförsäkra att koncernen sva- rar med sina tillgångar för reaktorinnehavarens skyldigheter. En närmare utformning av garantier och utveckling av garantivillkor skulle behöva göras och beslutas av en statlig garantimyndighet. Sådana garantier skulle således möjliggöra att koncernmoderbolag till reaktorinnehavare (reaktorföretag) blir lika ansvariga för skyl- digheterna enligt kärntekniklagen som reaktorinnehavaren själv. Ägarstrukturen inom kärnkraftsindustrin är, som illustrerades i avsnitt 1.4, komplicerad och synes numera stå under ständig för- ändring. Med utgångspunkt från dagens ägarförhållanden skulle – i en modell med garantier från högsta koncernmoderbolag – reak- torinnehavarna presentera utställda garantier från följande bolag: 3.Statkraft A/S De garantier som skulle aktualiseras bör enligt utredaren gälla till dess uppgifterna enligt kärntekniklagen är slutförda eller till dess regeringen (eller av regeringen utsedd myndighet) godkänner att Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten garantin skulle kunna ersättas med en eller flera andra garantier eller motsvarande åtgärder. Ägarbilden kommer med all sannolik- het att förändras löpande fram tills de slutliga för- varen försluts. Garantiåtaganden skulle därför behöva bevakas av en statlig myndighet. I det föregående konstateras att kärnkraftsindustrins formella an- svar för avfallshanteringens kostnader bl. a. begränsas till följd av att skyldigheterna att betala avgift upphör när leveranserna av kärnkraftsel upphör. Ett sätt att vidga kärnkraftsindustrins ekono- miska ansvar skulle därför kunna vara att ändra innebörden i finan- sieringslagen från att avgift skall betalas av den som har tillstånd att inneha eller driva en reaktor (reaktorinnehavaren), att avgift betalas så länge reaktorn är i drift, och att avgift betalas i förhållande till den energi som levereras, att avgift skall betalas av den som har tillstånd att inneha eller driva en reaktor (reaktorinnehavaren) eller av den som enligt denna lag skall träda i dennes ställe, att koncernmoderbolag (eller motsvarande) blir avgiftspliktigt i andra hand, att avgift betalas tills de slutliga förvaren försluts, och att avgift betalas i förhållande till den energi som levereras eller på annan bas. Utredarens överväganden och förslag Utredaren finner att såväl en garantimodell som en modell med förlängning av avgiftsskyldigheten är tänkbara lösningar. Utredarens förslag är att industrins ansvar för kostnaderna for- maliseras genom att avgiftsskyldigheten förlängs tills slutförvaren försluts och, förutom reaktorinnehavaren, åläggs ett eller flera ägarbolag i respektive koncern. Syftet skall vara att det sekundära betalningsansvaret skall åligga det bolag i en koncern som kan bedömas ha bäst förmåga att stå för Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten Med detta avses att det företag i respektive koncern som är bäst ägnat att bära betalningsansvaret – eller i paritet med detta – också tar på sig ansvaret. Det företag det handlar om torde i princip vara högsta koncernbolag. Ett sådant åtagande innebär att en koncern sträcker sig så långt den, med sina tillgångar, förmår vad gäller att ta ansvar för betalningar. Det är förenligt med princi- pen att kärnkraftsindustrin skall stå för kostnaderna och innebär en avsevärd begränsning av statens risk jämfört med . Mot bakgrund av detta syfte skall det åligga reaktorinnehavaren att lämna förslag på ägarbolag som i andra hand tar på sig ansvar för avgiftsbetalningarna. Den myndighet som får regeringens uppdrag att hantera statens ekonomiska risk skall pröva om ett visst förslag till ägarbolag som sekundärt betalningsansvarig leder till att en av- gift skall, eller inte skall, tas ut för statens ekonomiska risk. I den prövningen skall en utgångspunkt vara att det sekundära betal- ningsansvaret skall ligga på den nivå i en koncern som har den bästa betalningsförmåga som kan uppbringas. Andra utgångspunkter skall vara ägarandelar och projektrisk. Åtagandet att ta på sig den sekundära skyldigheten att betala av- gift behöver bekräftas av den som gör åtagandet. Den handlingen – en betalningsgaranti – behöver prövas och godkännas av den myn- dighet som får till uppgift att hantera statens ekonomiska risk. Åtaganden att betala i andra hand behöver löpande följas upp av denna myndighet. Myndigheten skall då pröva om den relativa be- talningsförmågan består och – om så inte skulle vara fallet – se till att riskavgiften justeras om inte åtagandet omplaceras (se vidare i avsnitt 9.3). Utredaren föreslår som en konsekvens av ovanstående förslag att nuvarande modell med säkerheter för grundbelopp och tilläggsbe- lopp avvecklas. 9.3Statens ekonomiska risk hanteras I kapitel 4 konstaterade utredaren att statens ekonomiska risk ge- nom kärnavfallsprojektet bör behandlas i budgetlagens anda för att löpande säkerställa att betalningsansvaret ligger där betalningsför- mågan finns. I kapitel 4 noterade utredaren också att det inte gjorts någon beskrivning eller värdering av den risk staten bär. I andra sammanhang där staten tar på sig risk görs riskbedöm- ningar. Detta gäller exempelvis när staten agerar garantigivare på Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten exportkreditområdet och i finansieringen av . Enligt utredarens bedömning har staten när det gäller kärnavfallsprojektet inte agerat ändamålsenligt i hanteringen av den ekonomiska risken. Beskrivningar av risk i andra projekt och erfarenheter av hantering av ekonomisk risk från andra projekt behöver tas tillvara. För att få en tillfredsställande hantering av statens ekonomiska risk anser utredaren att det bör ställas krav på redovisning av den- samma. En sådan redovisning bör bl.a. innehålla en beskrivning av ansvarsordningen och substansen i ansvars- ordningens olika steg, och en detaljerad redogörelse för statens ekonomiska risk i linje med beskrivningarna i detta och föregående kapitel. I kapitel 4 redovisades ansvarsordningen i det nuvarande finansie- ringssystemet. Ansvarsordningen och de buffertar som ligger i olika steg bör ingå i en grundläggande beskrivning av statens eko- nomiska risk. Det går också att illustrera statens ekonomiska risk grafiskt (jämför figur 4.2 i kapitel 4). I figur 9.1 ges en principiell illustra- tion av hur statens risk avsevärt minskar då en grundläggande fon- dering för en reaktorinnehavares kostnader kombineras med ga- rantier eller förlängd avgiftsplikt. Det illustreras också att krav även kan ställas på kompletterande kreditförsäkringar eller bankgaran- tier, som då leder till att statens risk reduceras ytterligare. Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten Figur 9.1: Principskiss avseende ändrad finansiering av en reaktor- innehavares kostnader Ett företag som tar på sig sekundärt betalningsansvar för ett reak- torföretag (reaktorinnehavaren) avses bära ansvar i proportion till ägarandelen i reaktorföretaget. Det innebär att det i princip skall göras åtminstone lika många sekundära betalningsåtaganden som det finns direkta ägarbolag. Ett sekundärt betalningsåtagande skall – liksom reaktorinnehava- rens primära ansvar – inte vara tidsbegränsat. Såväl projektrisk som företagsrisk behöver ändå följas upp över tiden. Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten arbetet och avgiftsperioderna bör knytas samman med den treåriga cykel som föreslås för avgifterna som skall fonderas för förväntad kostnad. Utredarens bedömning är att detta, tillsammans med bl. a. ökad tid till förfogande för analys och explicita krav på kvalitets- säkring av underlag för bedömningar av förväntade sär- och sam- kostnader, skall kunna leda till en ur statens synvinkel tillfredsstäl- lande balans mellan å ena sidan fonderingskrav och å andra sidan kostnadsansvar och krav på betalningsförmåga. Ett företag med sekundär betalningsskyldighet bör åta sig att informera staten om det finns förhållanden som tyder på att betal- ningsförmågan i väsentlig utsträckning kan komma att förändras negativt. Om det sekundära betalningsansvaret tas av ett ägarbolag med en betalningsförmåga som inte står i paritet med den betalningsför- måga som ett annat ägarbolag i samma koncern, enligt statens be- dömning, kan uppbringa föreslår utredaren att den ekonomiska risk som detta medför för staten skall avgiftsbeläggas. På samma sätt som för den avgift som betalas till fonderna förut- sätts att en reaktorinnehavare är betalningsskyldig i första hand. Dessa avgiftsmedel bör utgöra en reserv för statliga betalningar för kärnavfallsprojektet. Medlen bör placeras på ett konto som upprättas för ändamålet i . En statlig myndighet bör ges i uppdrag att utvärdera vilken rela- tiv betalningsförmåga olika ägarbolag i en koncern har. Det bör vidare ingå i myndighetens uppgift att, värdera och avgiftsbelägga statens ekonomiska risk i det fall avgift skall utgå och att hantera och redovisa avgiftsmedlen. Någon generell avgift för statens ekonomiska risk föreslås inte . Utredaren finner emellertid att frågan om generell avgift för statens ekonomiska risk bör belysas närmare liksom eventuella möjligheter till riskavtäckning på försäkringsmarknaden. Därför föreslås att denna fråga prövas när ett nytt system varit igång. Mot denna bakgrund bör formuleringen i lagen vara att avgift för statens ekonomiska risk kan tas ut – inte att en sådan avgift skall tas ut. Den myndighet som ges ansvar för hanteringen av statens eko- nomiska risk bör följaktligen pröva – förslagsvis i samband med att en treårig avgiftsperiod har gått – om övervägande skäl talar för att utvidga den här föreslagna begränsade avgiftsmodellen till att gene- rellt ställa krav på avgift för statens ekonomiska risk. Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten bör då också efter att ha följt utvecklingen på marknaden redovisa sin bedömning av om krav bör ställas på kompletterande tryggande genom bankgaranti, kreditförsäkring eller motsvarande. Utredaren föreslår att avgift tas ut för den ekonomiska risk som uppkommer för staten om ett ägarbolag som ställer betalnings- garanti har en betalningsförmåga som inte är i paritet med betal- ningsförmågan hos ett annat ägarbolag inom samma koncern som skulle kunna göra samma åtagande. Utredaren föreslår att avgifter för statens ekonomiska risk beta- las in till ett konto i . Vidare föreslår utredaren att det i lag regleras att avgiftsmedlen skall användas för statens betalningar för kärnavfallsprojektet. Utredaren föreslår att den myndighet som får ansvar för att hantera statens ekonomiska risk ges följande uppgifter: 1.Utformning och godkännande av bekräftelse på sekundärt be- talningsansvar (betalningsgaranti) 2.Bedömning av den relativa betalningsförmågan hos olika ägar- bolag i en koncern. 3.Registerhållning rörande ägarandelar, ägarbolag och betal- ningsåtaganden. 4.Värdering och avgiftssättning för statens ekonomiska risk då det påkallas. 5.Bedömning av projektrisken som underlag för redovisning av statens ekonomiska risk. 6.Omprövning av systemet med avgift för statens ekonomiska risk. Omprövningen bör enligt utredaren göras efter det att sy- stemet varit i gång . 7.Hantering av avgiftsmedel i särskild ordning efter förslag om hanteringsordning till regeringen. 8.Förvaring av betalningsgarantier. Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten Utredaren föreslår att finansieringslagen skall innefatta bestäm- melser med följande innebörd: Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall se till att statens ekonomiska risk redovisas och i möjligaste mån begränsas. För statens ekonomiska risk kan en avgift tas ut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek. 9.4Tydligare ansvar och uppgifter för statens myndigheter Ansvar och uppgifter för berörda myndigheter behöver tydlig- göras. På ett övergripande plan kan följande myndighetsuppgifter urskiljas: 1.Förslag om avgift för respektive reaktorinnehavare med tydlig motivering 5.Hantering av statens ekonomiska risk Vad som skall innefattas under respektive rubrik har i stora delar behandlats i detta och tidigare kapitel. I det följande behandlas för- delningen av uppgifter på myndigheter. Därtill ges några exempel på några åtgärder för att verksamheten skall tillförsäkras. Förslag om avgift för respektive reaktorinnehavare med tydlig moti- vering Det finns två myndigheter med uppgifter inom kärnenergiområdet som har roller i kärnavfallsprojektets finansiering. Det är SKI och . Båda dessa myndigheter är tänk- bara kandidater till att ansvara för statens granskning av kärn- kraftsindustrins kostnadsberäkningar och för att föreslå avgifter. Det är också tänkbart att ansvaret för dessa uppgifter skulle ligga på någon myndighet med generella ekonomiska uppgifter. Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten För SKI talar att det är statens centrala myndighet i frågor rö- rande kärnenergi och kärnavfall och att statens tekniska kompetens på området finns samlad där. SKI har emellertid sina huvuduppgif- ter på det tekniska området och uppgiften rörande finansieringen kan beskrivas som sidoordnad i verksamheten. Det återspeglas också i myndighetens kompetensprofil där endast ett fåtal personer har ekonomisk analytisk bakgrund. är en annan möjlighet. Den myndig- heten består av en ordförande jämte ytterligare fyra ledamöter, av vilka två har anknytning till de kärnkraftsproducerande företa- gen. Styrelsen har emellertid ingen egen anställd personal, utan kansliarbete och förvaltningsuppdrag är utlagt på Kammarkollegiet. Det som talar för att ansvaret skulle läggas på den myndigheten är att den skulle kunna fokusera på ekonomiska frågor - inklusive da- gens fondförvaltningsuppgift. Statliga myndigheter med generella uppgifter på det ekonomiska området är bl.a. , Kammarkollegiet, Riks- gäldskontoret och Statskontoret. Utredaren föreslår att: SKI får ansvar för uppgiften att föreslå avgift för respektive re- aktorinnehavare och lämna tydlig motivering. Uppgiften tydliggörs i instruktionen till SKI. Verksamhetsgrenen avskiljs i regleringsbrevet till SKI och att resurserna för verksamheten anslås separat från resurserna för SKI:s övriga verksamhet. Utredaren utgår från att regeringen kommer att begära förslag från SKI rörande hur verksamheten avses organiseras och vad myndig- hetens resursbehov är. Utredaren föreslår vidare att en samrådsgrupp bildas mellan be- rörda myndigheter för att få till stånd ett utbyte av information i det fortsatta arbetet. Samrådsgruppen föreslås lämna en gemensam rapport till reger- ingen om utvecklingen inom respektive myndighets ansvarsom- råde. Utredaren föreslår att en sådan rapport lämnas en gång under en treårig avgiftsperiod. Uppgiften att vara sammankallande i sam- verkansarbetet föreslås alternera mellan berörda myndigheter. Un- der den första treårsperioden föreslås SKI vara sammankallande. Utredarens förslag till förordningstext redovisas i kapitel 11. Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten Utredaren föreslår att avgifterna liksom beslutas av reger- ingen. Utredaren föreslår att även fortsätt- ningsvis får i uppdrag att förvalta fondmedlen. Varje fond föreslås redovisas separat. För att framhålla att det handlar om olika fonder som samförvaltas föreslår utredaren att myndigheten byter namn till . Utredarens överväganden i frågan om uttagsprocessen behandlas i kapitel 6 mot bakgrund av en underlagsrapport av Statskontoret. Statskontoret framförde i sin rapport att det finns skäl att föra uppgiften att ekonomiskt granska och kontrollera kärnavfallspro- grammet till en myndighet med kunskap och erfarenhet av finansi- ella frågor. Utredaren instämmer i denna bedömning men drar slut- satsen att uppgiften kan ligga kvar på SKI mot bakgrund av att för- slaget i övrigt förutsätter att SKI tillförs ytterligare personal med ekonomisk kompetens. En sådan lösning har också fördelen att teknisk kompetens från SKI bör kunna utnyttjas enklare i arbetet. Utredaren vill dock peka på att det också i denna fråga bör finnas fördelar med ett vidgat samarbete mellan myndigheter. Sådant sam- arbete bör eftersträvas med myndigheter med kunskap och erfa- renhet av finansiella frågor, men också med andra myndigheter som t.ex. och med erfarenheter av stora projekt. Utredaren föreslår att SKI även fortsättningsvis får i uppgift att godkänna uttag av fondmedel. Hantering av statens ekonomiska risk I denna uppgift ligger att klargöra vilka betalningsåtaganden som skall göras, hur de skall utformas samt att bedöma och besluta om ett formaliserat åtagande kan godkännas. I uppgiften ligger också att med utgångspunkt från ett sekundärt betalningsansvar bedöma Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten den relativa betalningsförmågan hos olika ägarbolag i en ägarkon- cern. Uppföljning av betalningsförmågan hos betalningsskyldiga juridiska personer är en ytterligare uppgift. Det ingår också att värdera den ekonomiska risken och vid be- hov avgiftsbelägga dessa risker. Vidare bör myndigheten föreslå regeringen hur sådana avgiftsmedel skall hanteras. I ansvarsområdet bör vidare ingå att allmänt beskriva, följa upp och rapportera om statens ekonomiska risk. Utredaren föreslår att hanteringen av statens ekonomiska risk åläggs en av statens garantimyndigheter, nämligen Riksgäldskonto- ret. SKI föreslås få ansvar för att lämna förslag om avgifter för att täcka förväntade kostnader för respektive reaktorinnehavare och behörighet att besluta om uttag av fondmedel. föreslås få ansvar för förvaltningen av fondmedel. Myndigheten föreslås byta namn till Kärnav- fallsfondernas styrelse. föreslås få ansvar för att bedöma ägarbolags relativa betalningsförmåga, att ta ut och administrera eventuella avgifter och allmänt att hantera statens ekonomiska risk. En samrådsgrupp föreslås bildas mellan de tre myndigheterna. Samrådsgruppen föreslås rapportera till regeringen en gång un- der en treårig avgiftsperiod. 9.5Ekonomiska konsekvenser av förslagen Förslaget innebär att respektive reaktorinnehavare gör avsättningar motsvarande förväntad kostnad och att sådana ägarbolag som har betalningsförmåga tar ansvar för eventuella ytterligare krav på be- talningar tills projektet är genomfört. Åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten Förslaget syftar till att placera betalningsansvaret där det är avsett att vara, vilket innebär att det implicita garantiåtagandet och risken för negativa belastningar på budgeten på begränsas. Med andra ord begränsas statens ekonomiska risk.