sou · GSB347d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Härefter, när ekobrottsbekämpningen blivit tämligen okontroversiell och konsensusbetonad, har vi inte förmått bredda diskussionen, mycket tack vare att kontrollsystemen selekterar fram en viss sorts brottslighet som håller myndig- heterna sysselsatta (, 2003). andra prioriteringar som innebär att förtroendeskadliga lagöver- trädelser, som formellt ännu inte betraktas som brott, kommer att uppgraderas Ekobrott begås av betrodda förbrytare In the pretzel logic of inside trading laws, gaining secret informa- tion from insiders such as lawyers, bankers or arbs is illegal; uncovering it on your own is ingenious. The former makes you a criminal; the latter makes you rich. (, citerad i , 1996:166). Ekobrottslighetens gärningsmän har en ställning i näringslivet som gör att de inte enbart kan begå brott utan svårighet utan också se till att brotten är svåra att upptäcka och utreda (, 1990). Brotten begås av personer som har anförtrotts en ställning, ett för- troende som de missbrukar. De kan därför kallas för betrodda för- brytare (, 1996). Kännetecknande för många ekobrott är att de äger rum i privata miljöer dit samhällets kontrollfunktioner sällan har tillträde (, 1990; , 1979; , 1980; Stinchcombe, 1963). Brotten sker dessutom integrerat med näringsverksamheten, det vill säga av rätt person på rätt plats och i rätt sammanhang. Brotten döljs därför av organisationens funktio- nella normalitet och av gärningsmannens legitimitet. Det är en stor skillnad mot många traditionella brott som sker genom yttre angrepp.7 Till detta kommer att ekobrott kan vara komplicerade att utreda, inte minst till följd av omfattande utred- ningsmaterial. Det kan dessutom vara svårt för myndigheterna att styrka uppsåt (, 1987). Kontrollsystemen är ofullkomliga och många brott som upp- täcks är av mindre allvarlig natur till följd av svårigheterna att komma den svårupptäcka brottsligheten på spåren (BRÅ, 2003; , 2003). Selektionen fortsätter hos de brottsbekämpande myndigheterna, som omöjligen kan utreda och föra till åtal alla de brott som upptäcks. Sammantaget finns därför en risk för att vi ofta dömer a few of the less competent villains (, 1990:16). En klassisk filmreplik är när försvarsadvokaten frågar juryn: ser min klient ut som en brottsling? (, 1996:316). Det nekande svaret som syns i jurymedlemmarnas ansikte är bevis nog för att 7 Till skillnad mot ekobrott som sker genom inre angrepp. ekobrott inte betraktas som riktiga brott. Det är brott som begås av etablerade personer och i anslutning till en laglig samhällsnyttig verksamhet. Gränsen mellan lagligt och olagligt är inte alltid så klar, exempelvis mellan avancerad skatteplanering och skattebrott. Samhället tenderar därför att inta en mer förstående attityd till ekobrott jämfört med traditionella brott. Detta tar sig uttryck i bristande resurser för ekobrottsbekämpning och ett måttligare intresse från politiker och medier jämfört med uppseendeväckande traditionella brott. Eftersom ekobrotten har de nämnda kännetecknen, kom- mer i grunden straffrättsliga kontrollsystem att ha svårt att vara framgångsrika (Geis, 1984; Reiss, 1984). En kriminalpolitisk strategi som bygger på avskräckning (allmänprevention) förutsätter att det också finns goda möjligheter att upptäcka brotten, bevisa dem och få till stånd fällande domar. I vårt komplexa samhälle är det mycket svårt att uppfylla dessa krav och det finns också ett motstånd mot att driva de straffrättsliga frågorna lika långt som för traditionell brottslighet. En strategi för att minska ekobrottsligheten kan därför inte i för hög grad förlita sig på straffrättsliga regler, myndigheters kontroll- verksamhet och brottsbekämpning. Detta talar för att också arbeta i andra riktningar än avskräckning för straff (, 1994). Sär- skilt viktigt är det att införa system som uppmuntrar laglydnad. 2.Varför bryter vi mot regler? När en strategi ska formuleras för att minska ekobrottsligheten och olika regleringsmetoder diskuteras bör dessa på ett lämpligt sätt beakta orsakerna till brottsligheten. Motiv, neutralisering och tillfälle kan förklara ekobrott Det finns många teorier om brottslighetens orsaker. En eko- brottsforskare, , har emellertid försökt att väga samman olika teorier till en förklaringsmodell. (2001) menar att ekobrott kan förklaras av tre faktorer: 2.neutralisering (motivdrivande bortförklaringar) Aktuell forskning visar att ekobrottslingarna i grova drag kan delas in i kategorierna krisreagerare respektive tillfällestagare (et al., 2001). Krisreagerarna svarar på någon form av märkbar kris (jämför Cressey, 1953). Dessa kan vara av skiftande slag, men gemensamt är att gärningsmannen möter krisen genom att dra fördel av sin förtroendeställning. En ekonomisk kris till följd av ett hårt konkurrenstryck kan utlösa en kris som gör att näringsidkaren bedömer att valet mellan att behålla företaget eller upphöra med verksamheten står mellan att begå brott eller följa lagen (jämför Alalehto, 1997). Tillfällestagarna svarar inte på en krissituation utan har i stället en vilja att dra fördel av ett specifikt tillfälle som möjliggör brott. De skulle aldrig ha begått något brott om inte ett särskilt tillfälle hade uppkommit.8 Att själv kunna bortförklara brotten (neutralisering) anses utgöra en viktig del av motivationen för att begå ett brott. Både krisreagerare och tillfällestagare delar vanligen de värderingar som gäller i samhället i stort. Därför måste de kunna motivera brottet för att kunna fortsätta att betrakta sig själva som i grunden lag- lydiga. Det handlar inte om bortförklaringar i efterhand utan om motivationsdrivande neutraliseringar innan brottet begås. Exempel på neutraliseringar är att alla andra gör det, det drabbar ingen fattig eller det är bara ett lån (jämför Cressey, 1953). För att ett brott ska kunna begås förutsätts också en situation eller ett tillfälle att begå ett brott. Om sådana situationer och till- fällen uppstår beror på hur arbets- och affärslivet är organiserat. Hur kontrollen är utformad är naturligtvis av stor betydelse för mängden brottstillfällen. (2001) menar att – mot en bak- grund av det moderna samhällets konkurrenskultur – brottsut- vecklingen på ekobrottsområdet kan förklaras mer av förekomsten av attraktiva tillfällen till att begå brott än av skillnader i männi- skors motivation. En effektiv metod för att förebygga brott är därför att minska tillfällena till brott. Genom lagstiftningens och kontrollsystemens utformning är det möjligt att beakta orsakerna till ekobrott och framför allt sträva efter att minska tillfällena till brott (, 2000; och , 2003). 8 (2001) menar att det för många ändå är en gåta varför framgångsrika personer begår ekobrott. Enligt honom ligger förklaringen i personlighetsdrag som riskbenägenhet och girighet samt en strävan efter att få ännu mer. Andra ekobrottslingar fruktar att ramla ned på den sociala stegen och förlora en status som de redan har uppnått (jämför krisreagerare). Vårt samhälles framgångsmyt – att gå ut som vinnare i den ekonomiska konkurrensen – tenderar att uppmuntra sådana värderingar som främjar ekobrott. har vi mest uppehållit oss kring enskilda personers brottslighet. Den ekonomiska brottsligheten sker emellertid i hög grad inom organisationer som företag. Även om det finns många likheter mellan orsakerna till individers och organisationers brotts- lighet finns också en större komplexitet i organisationer.9 Även om personer slutar och nya tillkommer kan samma brottsliga verksam- het fortsätta (Sutherland, 1949). Orsaken till att företag bryter mot lagen är att kunna fortsätta att gå med vinst, hantera en osäker marknad, minska företagets kostnader eller att få bort en konkurrent (, 2002). Därför fifflar företag med skatten, gör otillåtna utsläpp i miljön, träffar olagliga prisöverenskommelser, manipulerar bokföringen och bryter mot en rad bestämmelser som reglerar marknaden. Företag befinner sig i en social kontext som påverkar företagets kultur. Det kan vara en kultur som helt är inriktad på att få jobbet uträttat och därför överträds många bestämmelser. Vidare måste organisationen betraktas i den marknadsmässiga strukturen, om det är ett dominerande företag eller verkar som en konkurrensutsatt underleverantör. För både den interna kulturen och det externa trycket från marknaden är den viktigaste faktorn vilka valmöjlig- heter organisationen har för att långsiktigt nå framgång. Ett företag som måste agera kortsiktigt tenderar att utveckla en kultur där man bryter mot reglerna. Finns det utrymme för ett långsiktigt tänkande ökar valmöjligheterna att följa reglerna. Enligt (1997) och Johnstone (1999) påverkas företags- kulturen och följaktligen hur ett företag svarar på lagstiftning och kontroll av i vilken miljö det verkar. Exempelvis kan följande slut- satser dras. är mer benägna och har lättare att följa reglerna än små. Konkurrenstrycket påverkar ett företags laglydnad. Är pressen stor ligger det nära till hands att minska kostnaderna genom att inte följa alla regler. Företagets placering i kontraktskedjan eller hierarkin påverkar laglydnaden. Småföretag, underleverantörer och underentre- prenörer kan bryta mot regler till följd av konkurrenstrycket. 9 Därför bedöms organisationer – och de normer som utvecklas där – vara en viktig för- till ekobrott (, 1984; Jamieson, 1984). Prisets betydelse för en upphandling påverkar laglydnaden. Är priset av avgörande betydelse finns en risk för att de konkur- rerande företagen slirar på regler och normer för att vinna kontrakten. To promote virtue in the long term, a regulatory framework needs to be able to influence and direct organizational culture, or at least alter the premises which lie behind decision making. If culture undermines compliance, compliance (and virtue) are likely to be sporadic, contextual and short term. (, 1997:191) (1997) refererar till Gunningham och menar att åtgärder för att reglera ett visst område inte kan diskuteras i abstrakta termer utan enbart med hänsyn till de konkreta omständigheterna. Har vi att göra med aktörer med kort- eller långsiktiga intressen, är det stora eller små aktörer, är de politiskt inflytelserika eller inte, har de ett upplyst självintresse etc.? Vidare ska man ställa frågor om de erfarenheter som finns om alternativa möjligheter till reglering. De regleringar som införs, vare sig det är lagstiftning, självreglering eller andra åtgärder, måste vara anpassade till de särskilda mark- nadsförhållandena. Denna artikel diskuterar emellertid reglering och kontroll i ett generellt perspektiv och det bör därför påpekas att varje konkret område måste diskuteras var för sig. 3.Varför följer vi regler? Vi kan också vända på frågan; varför följer trots allt de flesta reglerna? Kan vi hitta förklaringsfaktorerna till laglydnad bör de kunna förstärkas. Traditionellt tillmäter vi straffhotet stor bety- delse.10 (2002) har emellertid kartlagt litteraturen och menar att det inte finns något välgrundat stöd för att straff funge- rar som en strategi för att uppnå laglydnad inom näringslivet. 10 Det finns forskare som menar att företag och företagare är känsliga för den stigmatisering som ett straff innebär och att samhället ska satsa mer på att hantera ekobrott som riktiga brott, dvs. med en tydlig straffrättslig inriktning (jfr. Sutherland, 1949; Slapper och Tombs, 1999). Orsaken är för det första att det sociala fallet är stort när ett välrenommerat företag eller en person med hög status straffas. För det andra förutsätts företag agera strikt rationellt och risken för straff ökar kostnaderna för att bryta mot lagen. empiriska undersökningar som har gjorts visar att risken för att straffas och straffets storlek inte har någon avskräckande effekt. Undersökningar visar snarare att det är upptäcktsrisken som kan ha en viss avskräckande funktion, inte hotet om sanktioner (, 2002). I det följande redovisas kartläggning om straff- hotet. Hur fungerar straffhotet mot dem som är obenägna att begå brott? Det är inte enbart straffhotet som är avskräckande. Det finns också andra former av kontroll som gör att företag och enskilda följer regler. Alternativa sanktioner torde vara mer avskräckande än de formella sanktioner som staten kan tillgripa. 1.Personer i ledande ställning i företag är inte benägna till en kriminell livsstil. I stället är de helt inriktade på ett konventio- nellt beteende. 2.Sådana personer, med starka band till samhället, har mycket att förlora på att bli föremål för rättsliga åtgärder. När familje- medlemmars, grannars, arbetskamraters och överordnades uppfattning har betydelse för den enskilde, har också faktorer som hotar dessa relationer en avskräckande effekt. 3.Sådana personer ser sig själva som ansvarstagande medborgare och det som bryter mot denna självbild ger upphov till skuld och bristande självkänsla. Hur fungerar straffhotet mot personer som är benägna att begå brott? Straffhotet har en begränsad avskräckande effekt på personer med en kriminell livsstil. Sådana personer tenderar snarare att se till- fällen till brott som möjliga och önskvärda. Många negligerar straffhotet eftersom det skulle minska deras kriminella övertygelse om att brott lönar sig. Andra kriminella ser risken för att åka fast enbart som en av många andra risker som hör till verksamheten. Det finns dessutom personer som anser att risken för straff ligger i fel vågskål, det vill säga att själva risken för att straffas medför att brottslig verksamhet är attraktivt. Hur fungerar straffhotet mot personer som är delvis benägna att begå brott? För personer som har en viss benägenhet att begå brott påverkas däremot beteenden av risken för bestraffning. Till och med små skillnader av risken för bestraffning har en påverkan. Forskningen talar om en tipping point, som när den uppnås medför att den enskilde anser att en brottslig gärning kostar för mycket i ökad risk (, 2002:30). När risken är noll, till följd av exempelvis ökad kontroll, har den en stark avskräckande effekt. Skälet är sannolikt att det handlar om personer som har mycket att förlora om de upptäcks. De vill inte förlora anseendet och drabbas av andra informella sanktioner. Dessa personer, som kan tänka sig att begå brott under de rätta omständigheterna, upplever att de informella kostnaderna blir för höga vid små förändringar av risken för upp- täckt och bestraffning. De agerar rationellt och väger risker mot fördelar. Det är därför som avskräckning fungerar. Företag kan också delas in i grupper är företag som drivs av övertygelsen om ett lång- siktigt egenintresse. De är måna om sitt rykte på marknaden, att upprätthålla goda relationer med facket, förebygga rättsliga åt- gärder och undvika att betraktas som oansvariga. De skulle nöd- vändigtvis inte agera ansvarsfullt om det inte fanns ett realistiskt hot från kontrollfunktioner som myndigheter, men de har en benä- genhet att följa regler. Sådana företag gör överväganden och är villiga att kompromissa. Däremot kan de göra motstånd mot regler som de uppfattar som orättvisa. (2002) refererar till en undersökning där inte var obenägna att fuska. De anser att det är moraliskt fel att fuska och därför har det faktiska straffhotet inte någon bety- delse. Bardach och Kagan (2002) refererar till andra undersök- ningar som pekar på att följer lagen – eftersom de inte vill vara lagbrytare. Det finns också hyggligt välskötta företag, som däremot är mindre framgångsrika med internkontroll och att följa reglerna. Däremot är de villiga att rätta till fel när de får påpekanden. Dessa företag väger inte vinster mot upptäcktsrisk och sanktioner. De dåliga företagen följer enbart kortsiktiga och inskränkta ekonomiska mål. En del bryter mot lagen eftersom ägarna är själviska, andra befinner sig i en ekonomisk kris och har inte råd att följa lagen. De bryter mot reglerna enbart för att minska kostna- derna, inte för att de tycker att reglerna är orättvisa. Så fort de får tillfälle kommer de att bryta mot ett löfte att rätta till brister och de betraktar rättsliga processer som en möjlighet till förhalning. Legitima regler och relevant kontroll ger positiv effekt För lagstiftningens legitimitet och graden av regelefterlevnad är det av avgörande betydelse att lagstiftningen är förankrad hos enskilda och företag. Upplevelsen av rättvisa – och därmed regelverkets legitimitet – påverkas också av att myndigheterna tillämpar lagen på ett rättvist sätt. olika av myndigheterna minskar legitimiteten. Flera undersökningar visar att en formell inställning från kontrollmyndigheter påverkar regelefterlevnaden positivt i den meningen att den skapar klarhet om vad företagen förväntas göra (och , 1984; Hutter, 1997). Slår det över i över- driven petighet minskar däremot laglydnaden (Bardach och Kagan, 2002). Likaså visar många undersökningar att tvång till en viss gräns påverkar regelefterlevnaden positivt i den meningen att myndigheterna ibland måste använda sig av hot om sanktioner för att bli tagna på allvar (Braithwaite, 1995). Emellertid, att kunna förlåta, giving the wrongdoer a second chance, can bring out the best in the worst of us we should be tough with cheaters to give them reason to favour their cooperative selves; and we should extend forgiveness to those who abandon cheating in favour of cooperation (Ayres och Braithwaite, 1992:33). Det krävs således en spännvidd i myndigheternas åtgärder, från hårda till mjuka nypor (jfr. et al., 1992). Forskning tyder således på att en alltför legalistisk strategi, som betonar strikt regelkontroll parad med misstro och hot om sank- tioner, leder till minskad regelefterlevnad. behöver en mer övertalande och samförståndsbetonad strategi upp av möjligheten att använda strängare metoder (Braithwaite, 1995; , 2002). En pågående diskussion gäller om juridiska personer ska kunna straffas eller inte (, 1996). Det traditionella argumentet mot bestraffning är att enbart personer av kött och blod har ett medvetande och samvete: No Soul to Damn, No body to Kick.11 Därför kan enbart fysiska personer uttrycka ett brottsligt uppsåt och agera i enlighet med detta. Traditionella syften med straffsystemet som avskräckning, inkapacitering och rehabilitering är dessutom svåra att tillgodose mot juridiska personer. Straff mot juridiska personer tenderar också att drabba personer eller organi- sationer som inte har haft något med brottet att skaffa. Ovetande aktieägare kan se sina utdelningar minska till följd av sanktioner som drabbat företaget. Höga böter kan leda till att arbetstagare måste sägas upp och konsumenter får betala högre priser när kost- nader för böter övervältras på kunderna. I kan juridiska personer inte straffas. I stället kan företags- bot dömas ut som en särskild rättsverkan. Företagsbot är emeller- tid en sanktionsform som tillämpas mycket sällan och kan därför sägas inte fungera i praktiken (Ds 2001:69). Ett förslag finns emel- lertid på att införa ett regelrätt straffansvar (SOU 1997:127).12 har rekommenderat medlemsländerna att införa ett straffansvar även för juridiska personer och EU har samma positiva syn. Många argument har förts fram för att kunna straffa juridiska personer (Fisse och Braithwaite, 1993). Brott begås i företagets intresse och den juridiska personens uppsåt kan sägas vara en följd av dess formulerade riktlinjer, policy. Varför skulle då inte den juridiska personen straffas? Det finns dessutom praktiska svårig- heter att peka ut den eller de fysiska personer som är ansvariga för brott som skett inom ramen för en organisation. Fisse och Braithwaite (1993) menar att juridiska personer måste kunna ställas till svars för sina handlingar. De hävdar att det är viktigt att kunna straffa inte enbart fysiska personer, eftersom dessa är utbytbara. 11Titeln på en artikel av J. C. Coffe (1981). 12Det finns olika administrativa sanktioner, men dessa anses inte vara lika klandervärda som straff eftersom de inte förutsätter uppsåt (Zila, 1992). Företag har också ett intresse av att kasta skulden för någon ofördelaktig händelse på enskilda personer för att på det sättet avleda uppmärksamheten från brister inom den egna organisa- tionen (Fisse och Braithwaite,1993).13 I vissa amerikanska företag påstås till och med att vice-VD, har ansvaret för att sitta i fängelse om något händer (Braithwaite, 1993:14). Endast om företaget självt kan förklaras ansvarigt kommer det att ha tillräckliga incitament för att införa lämpliga åtgärder (förebyggande, disciplinära och belöningsmässiga) för att minimera risken för att personer inom företaget begår brott i företagets intresse. Även fysiska personer bör kunna straffas Det finns också argument för att även enskilda personer inom en organisation bör kunna ställas till ansvar för brott som de begår i tjänsten. Om inte enskilda också kan bestraffas, finns en risk för att dessa inte i tillräcklig utsträckning kommer att verka mot brott inom organisationen. Den lämpligaste lösningen synes därför vara att införa ett regelrätt straffansvar för juridiska personer, men inte nöja sig med att straffa enbart en juridisk person för organisa- toriska brott utan även de ansvariga fysiska personerna. Böter har visat sig vara ett effektiv straff för fysiska personer.14 Det svenska förslaget om att införa ett straffansvar för juridiska personer har mött motstånd. Kritiken har gällt att bristerna i det nuvarande systemet med företagsbot inte tillräckligt har klarlagts och att inte heller försök har gjorts för att råda bot på dessa brister. Ett förslag finns nu om att reformera företagsboten i stället för att införa ett straffansvar (Ds 2001:69). Enligt (2003) är det 13Man brukar tala om one rotten apple. När väl det har tagits ur korgen är problemet borta, när det i själva verket kan finnas ett strukturellt bakomliggande problem som aldrig får sin lösning. Exempelvis menar (2003) att de amerikanska bokföringsskandalerna fel- aktigt beskrivs bl.a. som ett problem orsakat av enstaka individers brottsliga agerande. Genom att peka ut några enstaka individer kan de, som har intresse av det, motverka ökad reglering av hela marknaden. 14Fängelsestraff har inte någon förebyggande effekt utan leder tvärtom till fler återfall (, 2002). Andra undersökningar stöder påståendet att fängelsestraff inte har någon förebyggande effekt, men menar att straffet inte påverkar risken för återfall (Weisburd et al., 2001). Däremot har det visat sig att bötesstraff har en positiv effekt genom minskade återfall. Ekonomiska sanktioner har en särskild påverkan på personer som begår ekobrott eftersom de har tillgångar och något att förlora (Weisburd et al, 2001). Enligt Braithwaite (1989) leder böter till att gärningsmannen fortsätter att fungera som en laglydig medborgare (reintegration). Fängelsestraff medför i stället stigmatisering som påverkar gärningsmannens självbild och hur denne betraktas av omgivningen. Fängelsestraff bryter den intagnes band med samhället. emellertid uppenbart att det svenska motståndet mot ett straffan- svar inte är särskilt väl sett inom EU. refererar till den som menade att det fanns ett påtagligt behov av att på straffrättslig väg inskrida mot andra subjekt än enskilda personer. 5.Självreglering mot ekobrott – ett komplement har reglering och kontroll diskuterats som en myndighets- fråga, men sådana uppgifter kan också utövas av privata eller halv- privata organ. Vi talar då om självreglering, som har en lång historia inom olika yrkessammanslutningar (Majone, 1996). spelar självreglering en viktig roll, särskilt på tekniska områden i fråga om standardisering och kvalitet. Självreglering kan betraktas ur flera perspektiv. Lagstiftaren kan se självreglering som ett viktigt komplement till traditionell lagstiftning och myndighetskontroll. Vilken regleringsmetod som väljs beror naturligtvis på förutsätt- ningarna för det specifika området (Ayres & Braithwaite, 1992, , 1999; Hutter, 2001).