sou · GSB3105d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Diagrammen 6.5–6.7 tydliggör att en balanstals- gräns för utdelning om 1,05 ger fördelningssystemet alltför dåliga förutsättningar att bygga upp tillräckliga överskott som kan ut- jämna positiva och negativa avgiftsnetton utan att akti- vering av balanseringsmekanismen blir nödvändig. Den direkta följden skulle bli att stora årskullar utsätts för en jämförelsevis högre risk för automatisk balansering som pensionärer. Mot bakgrund av den i direktiven angivna försiktighetsprincipen och med de sammantagna simuleringsresultaten som grund drar utredningen i ett första steg slutsatsen att balanstalsgränsen för utdelning åtminstone bör vara så hög att systemets tillgångar vid utdelning överstiger skulderna med , dvs. att balanstalet bör överstiga 1,10. 6.2Utbyte i form av högre pensionsutbetalningar En begränsning med analyserna i avsnitt 6.1 är att de inte tar hän- syn till effekter på systemets utbetalning av pension, vare sig hur mycket mer pension som betalas ut genom överskottsutdelning, eller hur mycket mindre pension som vissa år betalas ut till följd av den ökade omfattningen av underskottsbalansering som en utdelningsbestämmelse orsakar. Återgången till normal indexering efter att underskottsbalansering aktiverats kan förlängas av en före- gående utdelning av överskott. när balansindex tillämpas är till nackdel för dem som då uppbär pension. som en utdelningsregel medför möjlighet till förhöjda pensioner, kan pensionsutbetalningarna enskilda år alltså komma att bli lägre på grund av att fördelningssystemet i ett tidigare skede utdelat överskott. Med en effektindikator som även beaktar konsekvenser på pensionsutbetalningarna kan i viss mån en avvägning göras mellan å ena sidan överskottsutdelningens kostnad i form av den i avsnitt 6.1 redovisade extrarisken för underskottsbalansering, å andra sidan utbytet i form av högre utbetald pension. I följande avsnitt under- söks om det går att komma fram till en rekommendation av en balanstalsgräns för utdelning med hjälp av modellresultat som visar såväl lägre utbetalning av pension vissa år som högre utbetalning av pension andra år under de simulerade 75-årsperioderna. 6.2.1Effekt i form av högre utbetalning från systemet Det sociala målet för fördelningssystemet efter pensionsreformen kan formuleras som att systemet skall ge en ålderspension som inom ramen för den fasta avgiftssatsen och krav på finansiell stabilitet skall grundas på individens samlade livsinkomst förräntat med inkomstindex. Om systemet förses med en regel för överskottsutdelning till- kommer ytterligare en faktor som kan påverka pensionsutbetal- ningarna. Överskottsutdelning innebär att sådana år kommer för- delningssystemet att reducera säkerhetsmarginalen som den årliga pensionsutbetalningen blir något större.6 Som en indikator på effekten på pensionsutbetalningarna av överskottsutdelning har beräknats hur de årliga pensionsutbetal- ningarna kan komma att påverkas över den som systemet skrivs fram i UTÖ-modellen. Utbetalningarna jämförs med motsvarande förlopp i ett system utan överskottsutdelning, dvs. där det inte finns någon restriktion för hur stora reserver som får ackumuleras i systemet. Det är alltså skillnaderna mellan två olika fördelningssystem som undersöks – ett system där överskott kan utdelas och ett där överskott aldrig utdelas. Mer konkret har ett visst års pensionsutbetalning i ett system med överskottsutdel- ning jämförts med vad utbetalningen skulle blivit i ett system utan regel för överskottsutdelning. För de båda fallen gäller samma slumpmässiga förlopp vad avser buffertfondens avkastning och sysselsättningens utveckling. Trots att det slumpmässigt betingade händelseförloppet är identiskt i de två jämförelsefallen, kommer förekomsten av utdelningsmöjlighet i den ena simuleringen med- föra olika modellresultat. Fördelningssystemets finansiella utveck- ling kan, genom utdelning i det ena fallet, komma att skilja sig åt i de två parallella förloppen. För varje enskilt år jämförs pensionsutbetalningen mellan de två systemen. För ett simulerat 75-årsförlopp görs således 75 stycken jämförelser. Innan en första överskottsutdelning inträffat under 6 Eftersom överskottsutdelning även bidrar till en något större ökning av pensionsbehåll- ningarna som pensionsnivån för de pensionerade blir högre, kommer effekten av ett enstaka års överskottsutdelning att påverka framtida utbetalningar så länge någon av dem som berörts finns kvar i systemet. framskrivningen av ett förlopp, kommer de årliga pensionsutbetal- ningarna inte att skilja sig åt. Så fort en första överskottsutdelning inträffar, kommer årliga avvikelser i utbetalningssumman mellan de två parallella förloppen att uppstå. Skillnaden består dels i positiva avvikelser genom överskottsutdelningar där utdelningen medför att kommande års utbetalningar också blir högre, dels i negativa avvikelser genom att föregående utdelningar minskat bufferten så att ytterligare eller kraftigare underskottsbalanseringar blir nöd- vändiga längre fram. Perioder av återanpassning efter en under- skottsbalansering då balansindex tillämpas, kan komma att vara längre i systemet med utdelningsregel om systemets tillgångar tidigare reducerats genom utdelning. 6.2.2Tre alternativa balanstalsgränser för överskottsutdelning För att redovisa hur överskottsutdelning påverkar de årliga utbetal- ningarna av pension från fördelningssystemet har tre olika balans- talsgränser för utdelning simulerats – 1,05, 1,10 och 1,15 – med de antaganden om sysselsättning och avkastning som förutsätts i utredningens basscenario. Balanstalsgräns för utdelning om 1,05 Diagram 6.8 sammanfattar resultat av 500 simulerade 75-årsförlopp som visar hur de årliga pensionsutbetalningarna blir annorlunda till följd av bestämmelser om överskottsutdelning. har effekten av regeln 1,05 på pensionsutbetalningarna jämförts med om ingen regel förekommit i systemet. Den vågräta axeln visar hur mycket större eller mindre procentuellt sett utbetalningarna är om överskottsutdelning förekommer. Den lodräta axeln anger hur procentuellt stor andel av åren i de 500 75-årsförloppen som hamnat i respektive intervall.7 Summan av andelarna är hundra. 7 Diagrammet baseras således på 500 75=37 500 stycken årliga jämförelser. Procentuell skillnad i årliga pensionsutbetalningar mellan utdelningsgräns 1,05 och ett system utan utdelning Procentuell andel år i respektive intervall, basscenario. Som framgår av diagram 6.8 leder införande av en regel om över- skottsutdelning i flertalet simulerade år till att utbetalningarna blir högre. Den årliga utbetalningen är i genomsnitt högre i systemet med överskottsutdelning. För av åren medför utdelningsregeln 1,05 en förstärkt pension för pen- sionärerna jämfört med ett system utan regler för överskottsutdel- ning. De årliga pensionsutbetalningarna är i av fallen högre. Som framgår av diagrammet är fördelningen av positiva och negativa skillnader skev – det finns fler år där utbytet av regeln om utdelning ger ett högre utfall än år med ett lägre utfall. I av de årliga observationerna leder inte utdel- ningsbestämmelsen till någon skillnad mellan de två systemens pensionsutbetalning. Anledningen till samma årsvisa utbetalning i de två parallella förloppen är att balanstalet vid det observerade året ännu inte hade överstigit gränsen 1,05. I av åren blir pensionsutbetalningarna lägre i systemet med utdelningsregler. Det är följden av att en första ut- delning reducerat buffertfonden i sådan omfattning att den minsk- ade konsolideringen samt den uteblivna avkastningen på de ut- delade medlen senare i förloppet medfört kraftigare underskotts- Priset för ett regelverk med överskottsutdelning är således en risk för att pensionsutbetalningarna sänks kraftigare, eller på ett tidigare stadium, då systemet utsätts för finansiella på- frestningar efter det att en utdelning skett. De som då uppbär pension drabbas av att systemet tidigare utdelat överskott. Diagrammet ger inte information om hur pensionsutbetal- ningarna varierar över tiden i respektive simulering, endast vad den sammanlagda effekten under de 500 stycken 75-årsperioderna blir vad gäller de årliga pensionsutbetalningarna. Balanstalsgräns för utdelning om 1,10 Procentuell skillnad i årliga pensionsutbetalningar mellan utdelningsgräns 1,10 och ett system utan utdelning Procentuell andel år i respektive intervall, basscenario. Med en balanstalsgräns för utdelning om 1,10 är skillnader i det år- liga pensionsutfallet inte lika förekommande. I de fall de uppstår är skillnaderna mindre jämfört med diagram 6.8. I av åren blir pensionsutbetalningarna desamma som utan bestäm- melser om överskottsutdelning. I sammanlagt av åren är utbetalningarna lägre genom regeln 1,10, dvs. en halvering jämfört med regeln 1,05. Liksom i diagram 6.8 överstiger andelen år där pensionsutbetalningarna blir högre genom utdelning den samman- lagda andel år som utbetalningarna blir lägre. I totalt av de simulerade åren har regeln 1,10 medfört att pensionsut- betalningarna höjts. Övervikten av andelen år med höjd pensions- utbetalning har att göra med att en avvikelse i utbetalning mellan de två systemen inte kan uppstå förrän ett överskott, och därmed utdelning, skett. Om inte en negativ finansiell utveckling följer, kommer utbetalningen att vara förhöjd i det simulerade förloppet efter det att utdelning skett. Den genomsnittliga ökningen av den årliga pensionsutbetal- ningen i ett system med överskottsregel om 1,10 jämfört med ett system utan utdelning är . Balanstalsgräns för utdelning om 1,15 Procentuell skillnad i årliga pensionsutbetalningar mellan utdelningsgräns 1,15 och ett system utan utdelning Procentuell andel år i respektive intervall, basscenario. En gräns om 1,15 innebär att systemet mer sällan kan beräknas öka utbetalningarna till de försäkrade. I av åren föreligger ingen skillnad i storleken på utbetalningar – systemet har inte ackumulerat sådana överskott att balanstalet överstiger den valda gränsen om 1,15. En tredjedel av de årliga utbetalningarna har för- höjts genom överskottsbestämmelser. visar en lägre utbetalningsnivå i systemet med en utdelningsregel. Utvecklingen i dessa förlopp för ett system med utdelning har varit dramatisk. Efter det att balanstalet har stigit till en nivå över 1,15 har systemets finansiella ställning försvagats och föranlett en auto- matisk balansering. till samtliga år är pensionsutbetalningen i genomsnitt 1 pro- cent högre i systemet med överskottsutdelning med regeln 1,15 jämfört med ett system utan överskottsutdelning. 6.2.3Konsekvenser i tre scenarier I detta avsnitt redovisas hur balanstalsgränser mellan 1,00 och 1,20 påverkar utbetalningarna av pension från systemet jämfört med ett system där överskott inte delas ut. Framskrivningar har gjorts dels med de antaganden om sysselsättning och kapitalavkastning som utgör utredningens basscenario, dels med antagandena i de två alternativa scenarierna. I diagram 6.11 sammanfattas olika utdelningsreglers effekt på de årsvisa pensionsutbetalningarna givet basscenariots förutsättningar. Varje regelalternativ har simulerats i 500 stycken 75-årsperioder. För varje simulering har ett parallellt förlopp med ett system utan utdelning jämförts i termer av utbetalad pensionssumma . Procentuell skillnad i årlig pensionsutbetalning mellan system med överskottsutdelning och system utan utdelning, balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20 Genomsnittlig årlig skillnad i procent, percentil 5 och 95, basscenario. Tre värden för varje balanstalsgräns för utdelning är redovisade i diagrammet – medelvärdet, percentil 5 och percentil 95. Medelvärdet motsvarar den genomsnittliga procentuella skill- naden i årlig pensionsutbetalning mellan ett system med över- skottsutdelning och ett utan. Ett annat sätt att beskriva medel- värdet är att det motsvarar hur mycket mer procentuellt sett för- delningssystemet betalar ut på grund av regeln för överskottsutdel- ning under de simulerade förloppen än om en sådan utdelnings- möjlighet inte finns. Percentil 5 anger skillnaden i utbetalning mellan systemet med överskottsutdelning och det utan överskottsutdelning för ett visst år i en enskild simulering. I av samtliga undersökta år har utfallet blivit lägre än detta värde. På motsvarande sätt visar percentil 95 resultatet för den årliga procentuella skillnaden där av åren uppvisat ett högre utfall. I statistiska samman- hang är det mer vanligt att medianen (percentil 50) redovisas i sam- band med percentil 5 och 95. Denna är dock noll i flertalet regel- alternativ, eftersom utdelningsregeln inte medför någon skillnad i pensionsutbetalningarna för den mittersta observationen (året). Därför har här i stället det aritmetiska medelvärdet valts. I basscenariot gäller genomgående att införande av en utdel- ningsregel genomsnittligt innebär höjda årsvisa pensionsutbetal- ningar i ett 75-årsperspektiv. Detta är fallet oavsett vilken balans- talsgräns som reglerar det utdelningsbara överskottet. Ju lägre balanstalsgräns, desto högre blir genomsnittsökningen av utbe- talade pensioner. En anledning till de lägre balanstalsgränsernas högre genom- snittsutfall är att systemet snabbare fördelar ut överskott. Detta betyder också att systemet har en lägre säkerhetsmarginal vid simuleringsperiodens slut. Av detta följer att en direkt jämförelse mellan exempelvis balanstalsgräns för utdelning 1,05 och 1,10 inte är rättvisande. En nackdel med den effektindikator som redovisas här är alltså att låga utdelningsregler framstår som fördelaktiga på grund av högre genomsnittsutbetalning. Av jämförelsen mellan de olika balanstalsgränserna för utdelning framgår också att ju lägre utdelningsgränsen är, desto fler blir åren med lägre utbetalningar än i ett system utan utdelningsmöjlighet. Den femte percentilen understiger noll i intervallet från 1,00 till 1,09. Med en balanstalsgräns om 1,09 medförde alltså förekomsten av en utdelningsregel att systemet i av åren betalade ut lägre pensioner än vad som annars skulle ha varit fallet.8 Med en balanstalsgräns om 1,10 hamnar av de årliga obser- vationerna i ett spann som omfattar 0–högre utbetalning jämfört med om systemet inte utdelat överskott. Scenario med lägre aktieavkastning I avsnitt 6.2.2 ovan redovisades hur möjligheten till utdelning i systemet påverkar de årliga pensionsutbetalningarna med en viss balanstalsregel givet de antaganden om sysselsättning och avkast- ning som görs i utredningens basscenario. I diagram 6.12 visas hur skillnaden mellan ett system med en utdelningsregel om 1,10 och ett system utan utdelning ter sig i det alternativa scenariot med lägre aktieavkastning. 8 Beräknat med två decimalers procentuell avvikelse. Procentuell skillnad i årliga pensionsutbetalningar mellan utdelningsgräns 1,10 och ett system utan utdelning Procentuell andel år i respektive intervall, scenario med lägre aktieavkastning. Diagram 6.12 visar simuleringsutfallet av de årliga pensionsutbetal- ningarna med ett system med en balanstalsgräns för utdelning om 1,10 jämfört om ingen utdelningsbestämmelse förekommit. Den vågräta axeln anger den procentuella skillnaden mellan de två fallen. Den lodräta axeln anger andel år med respektive skillnad. Jämfört med diagram 6.9 som visade basscenariot med samma balanstalsgräns är andelen år med oförändrad årsutbetalning klart större, . Överskott byggs inte upp lika ofta jämfört med basscenariot. En annan skillnad är att det finns fler år av lägre pen- sionsutbetalningar i systemet med överskottsutdelning. I diagram 6.12 är andelen . I resterande är de årliga ut- betalningarna högre. Buffertfondens lägre aktieavkastning ökar risken för negativa förlopp efter det att utdelning skett. Den genomsnittliga ökningen av årlig pensionsutbetalning på grund av utdelningregeln 1,10 är i diagram 6.12, vilket kan jämföras med basscenariots . I diagram 6.13 sammanfattas olika utdelningsreglers effekt på de årsvisa pensionsutbetalningarna givet scenariot med lägre aktieav- kastning. Även här har varje regelalternativ simulerats i 500 75- årsperioder. För varje simulering har ett parallellt förlopp med ett fördelningssystem utan utdelningsmekanism jämförts i termer av utbetalad pensionssumma . Procentuell skillnad i årlig pensionsutbetalning mellan system med överskottsutdelning och system utan utdelning, balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20 Genomsnittlig årlig skillnad i procent, percentil 5 och 95. Scenario med lägre aktie- avkastning. På grund av den lägre avkastningen i buffertfonden erhålls inte en lika hög genomsnittlig ökning av pensionsutbetalningarna till följd av utdelningsmöjligheten som i basscenariot. Även frekvensen av negativa utfall på årsvisa utbetalningar är högre jämfört med bas- scenariot. Vid utdelningsgräns om 1,14 och högre uppkommer i princip inga skillnader i utbetalning mellan ett system med över- skottsutdelning och ett utan. gäller, liksom i diagram 6.11, att utdelning av överskott genomsnittligt sett inte har en negativ påverkan på pensionsutbetalningarna. För balanstalsgräns 1,13 och lägre finns i genomsnitt en positiv inverkan på utbetal- ningarna till följd av införande av regler för överskottsutdelning. Den lägsta regel där percentil 5 överstiger ett negativt värde är regeln 1,13. I simuleringarna av den påverkan utdelnings- bestämmelser med en balanstalsgräns om 1,10 skulle ge upphov till på de årliga pensionsutbetalningarna, hamnar av dessa i spannet –1 till +2 procents skillnad. Som framgick av diagram 6.12 var de årliga pensionsutbetalningarna genom införandet av utdel- ningsregeln 1,10 opåverkade i av samtliga simu- lerade år. Scenario med lägre sysselsättningsvariation En för avgiftsunderlaget viktig variabel är antalet sysselsatta. Nedan presenteras simuleringsresultat för alternativscenariot där syssel- sättningens slumpmässiga avvikelser halverats jämfört med bas- scenariot. Procentuell skillnad i årlig pensionsutbetalning mellan system med överskottsutdelning och system utan utdelning, balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20 Genomsnittlig årlig skillnad i procent, percentil 5 och 95. Scenario med lägre syssel- sättningsvariation. Jämförs det alternativa scenariots resultat i diagram 6.14 för respektive regel med basscenariots (diagram 6.11) är den huvudsak- liga skillnaden att spridningen minskat något – införande av bestämmelser om utdelning har en lägre påverkan på de årliga pen- sionsutbetalningarna. Då sysselsättningens variation halverats, innebär detta en lägre sannolikhet för att avgiftsintäkterna skall förändras kraftigt över tiden i simuleringarna. tionen medför därigenom en förväntat stabilare utveckling av systemets finansiella status. Både riskerna för underskott och möj- ligheterna till överskott reduceras således jämfört med bas- scenariot. Sannolikheten att en utdelning skall ske i en simulering med en given utdelningsregel minskar i jämförelse med bas- scenariot. Liksom i basscenariot medför samtliga balanstalsgränser från 1,00 till 1,20 att utbetalningen i genomsnitt blir högre än om ingen överskottsutdelning sker. Den lägsta regel där percentil 5 över- stiger ett negativt värde är balanstalsgränsen för utdelning om 1,09. I simuleringarna av balanstalsgräns 1,10 hamnar av de årliga observationerna i spannet 0 till +7 procents skillnad i pen- sionsutbetalningarna jämfört med om systemet inte utdelat över- skott. I av åren är pensionsnivån oförändrad i ett system med balanstalsgränsen 1,10. 6.2.4Balanstalsgräns med beaktande av förändrade pensionsutbetalningar Analysen av årsvisa förändringar i pensionsutbetalning till följd av överskottsutdelning åskådliggör det positiva utbytet av en utdel- ningsregel – den förväntade pensionsnivån förhöjs då regler om överskottsutdelning införs. Men överskottsutdelning riskerar också negativa följder när priset för en föregående överskottsutdelning skall betalas. Utdelning av överskott kan föra med sig att enskilda års pensionsutbetalningar blir lägre genom att underskottsbalansering blir nödvändig – antingen på ett tidigare stadium eller med kraftigare effekt. Likaså ökar risken för mer varaktiga perioder med balansindex. Fördelning av överskott inne- bär på så vis en ökad risk för att framtida pensionärer skall få en lägre pensionsutbetalning somliga år. Det är osannolikt att alla försäkrade påverkas lika mycket av de förändringar – år med utdelning, år med extra underskottsbalans- ering – som införande av en utdelningsregel medför. Då detta inne- bär en omfördelning inom pensionssystemets försäkrade, kan en illa utformad mekanism för överskottsutdelning innebära en försämring av rättvisan i systemet. Det är därför nödvändigt att genom utdelningsregelns utformning begränsa antalet år där ut- betalningarna beräknas bli lägre än vad de skulle ha varit utan regelns förekomst. Utredningen bedömer att en maximal frekvens om av sådana år är accepterbar. Av tabell 6.3 framgår den balanstalsgräns för utdelning som uppfyller detta kriterium utifrån framskrivningarna i UTÖ-modellens tre scenarier.9 Den balanstalsnivå för utdelning som uppfyller kravet att utdelning medför lägre pensionsutbetalningar i högst av åren då andelen negativa år < 5 En viktig utgångspunkt för valet av balanstalsgräns för utdelning är att andelen år med balanstal understigande 1,00 inte skall ökas i väsentlig grad. Detta utvärderades i avsnitt 6.1. Analysen av systemets förändrade årliga pensionsutbetalningar på grund av regler om utdelning kompletterar det första angreppssättet genom att illustrera omfattningen och tidsaspekten av fördjupade under- skottsbalanseringar. Därför bör även de effekter som sammanfattas i tabell 6.3 vägas in. Simuleringarna i UTÖ-modellen indikerar att om aktieavkastningen i genomsnitt är något lägre än basscenariots, uppfyller ingen balanstalsgräns lägre än villkoret om maximalt av år där pensionsutbetalningarna blir lägre genom regelns införande. I de andra två scenarierna är det överskottsutdel- ning med balanstalsgränserna 1,10 respektive 1,09 som uppfyller det ovan angivna kriteriet. Eftersom ingen simuleringsmodell kan fånga in hela den kom- plexitet som framtiden innebär för pensionssystemet, finns det skäl att inte övertolka resultaten. Likväl visar simuleringarna att bero- ende på framtida förlopp kan införandet av en utdelningsregel om 1,10 medföra att de årliga pensionsutbetalningarna kan bli lägre i , även där pensionsutbetalningarna blir högre genom överskottsutdelning skulle bli betydligt fler. 9 Ett försämrat utfall i tabell 6.3 är ett utfall som blivit negativt beräknat med två decimalers procentuell avvikelse. Omfattningen av de positiva och negativa konsekvenser som över- skottsutdelning medför kan inte fastställas exakt. Som diskuterats i avsnitt 6.1 är det olämpligt att dra alltför preciserade slutsatser utifrån modellresultaten. Utredningen bedömer likväl att simu- leringsresultaten utgör en god vägledning i valet av balanstalsgräns för utdelning på så sätt att bredare intervall av sådana balanstals- gränser kan jämföras. Då effekter av en enligt utredningen alltför låg balanstalsgräns undersöks, exempelvis 1,05, indikerar UTÖ-modellen att andelen år med sänkta utbetalningar blir otillfredställande hög. I bas- scenariot medförde bestämmelser om en sådan balanstalsgräns att pensionsutbetalningarna kunde bli lägre i av åren (diagram 6.8). Omfattningen av dessa försämringar blir kraftigare ju lägre balanstalsgräns som undersökts. För att uppnå en accept- abelt låg risk är det utredningens ståndpunkt att utdelning enbart bör ske då systemets tillgångar överstiger skulderna med . För att åstadkomma att systemet skall klara perioder av finansiell belastning efter det att utdelning skett, gör därför utred- ningen bedömningen att en balanstalsgräns för utdelning om minst 1,10 är nödvändig. 6.3Olika utfall för årskullar Fördelningssystemets tillgångar i förhållande till pensionsskulden vid utgången av har beräknats till 1,0097.10 Överskottet är således mycket litet.