sou · GSB3106 · 2005-01-01 00:00:00 — Personuppgiftslagen är generellt tillämp- lig på all behandling av personuppgifter och kommer därför att gälla i arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokföringsupp- gifter om det inte finns avvikande bestämmelser i lag eller förord- ning. I våra direktiv uttalas att det är regeringens mening att särlag- stiftning bör gälla utöver personuppgiftslagen och begränsas till att avse frågor som är specifika för den verksamhet som omfattas av lagstiftningen, och att utredaren skall lämna förslag till lagstiftning utformad efter sådana riktlinjer. Vi har noga övervägt vilken lagstiftningsteknik som är mest lämplig för regleringen av arkiv- myndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter. I tidigare lagstiftningsärenden har olika varianter förekommit. Den lagstiftningsmodell som regeringen enligt direktiven föror- dar, innebär att personuppgiftslagen över huvud taget inte nämns eller att det klart anges att den särskilda författningen gäller utöver personuppgiftslagen. I båda fallen gäller de från personuppgifts- lagen avvikande bestämmelserna i den särskilda författningen före personuppgiftslagen. När reglering i den särskilda författningen saknas kommer däremot personuppgiftslagens bestämmelser att vara tillämpliga. En nackdel med att på så sätt låta den särskilda författningen gälla utöver personuppgiftslagen är att det kan vara svårt för lagtillämparen att överblicka vilka bestämmelser i person- uppgiftslagen som är tillämpliga och i vilken omfattning bestäm- melserna i den särskilda författningen, avviker från personuppgifts- lagens regler. Modellen används bl.a. i polisdatalagen (1998:622), vilken mött kritik inom polisväsendet på grund av att den anses svår att tillämpa. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter En annan modell är att de bestämmelser i personuppgiftslagen som skall vara tillämpliga skrivs ut i klartext i den särskilda författningen, som härigenom således gäller i stället för person- uppgiftslagen. Fördelen med en sådan lösning är att tillämparen snabbt får klart för sig vilka bestämmelser som gäller utan att ens behöva gå till personuppgiftslagen. En sådan modell har använts i betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92) med förslag till ny polis- datalag. Utformningen av lagen har där motiverats med att det är en fördel för tillämparen att ha alla tillämpliga bestämmelser samlade i en enda lag. En nackdel med att direkt skriva in bestäm- melser som finns i personuppgiftslagen är att det därigenom införs en onödig dubbelreglering, eftersom personuppgiftslagens bestäm- melser ändå gäller om inget annat anges. Dessutom innebär även mindre ändringar i personuppgiftslagen att motsvarande justeringar måste göras i den särskilda författningen. Den särskilda lagen kan även komma att bli onödigt omfattande. betänkande bereds alltjämt inom och något förslag till ny lag har ännu inte lagts fram för . Ett tredje sätt att utforma lagstiftningen på är att de bestäm- melser som avviker från personuppgiftslagen regleras särskilt i specialförfattningen och att det uttryckligen hänvisas till de lagrum i personuppgiftslagen som skall vara tillämpliga. Härigenom gäller särlagstiftningen i stället för personuppgiftslagen. Även denna modell bygger på att det är av stort värde att inte lämna lag- tillämparen utan vägledning när det gäller vilka bestämmelser i personuppgiftslagen som är tillämpliga. Metoden har emellertid fått kritik av lagrådet som bl.a. ansåg att lagstiftningstekniken var riskfylld med hänsyn till såväl svårig- heterna att överblicka om dataskyddsdirektivet blir till fullo genomfört i registerlagstiftningen som till möjligheten att vid kom- mande lagändringar hänvisningarna till personuppgiftslagen blir felaktiga eller missvisande. Lagrådet ansåg att syftet att tillgodose myndigheternas bekvämlighet likaväl kan vinnas genom admi- nistrativa anvisningar.1 Trots lagrådets kritik ansåg emellertid att nämnda tredje metod skulle tillämpas i den lagstiftning om behandling av personuppgifter som gäller inom skatteförvaltningen (SFS 2001:181–183), exekutionsväsendet (SFS 2001:184) och 1 Se prop. 2000/01:33 s. 345 f. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter (SFS 2001:185). Således är lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet så utformad att den gäller i stället för personuppgiftslagen med uttryckliga hänvisningar till de lagrum i personuppgiftslagen som skall vara tillämpliga. Fördelarna med en sådan lagstiftning är att den blir mer överskådlig, tydlig och lättillämpad än om inga hänvisningar görs till personuppgiftslagen. Lagstiftningstekniken har emellertid tillämpats även därefter. föreslår i betänkandet brottsbekämpning Integritet – Effektivitet (SOU 2002:113) en särskild registerlag för behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet som skall gälla i stället för person- uppgiftslagen, vars bestämmelser skall tillämpas på behandling av personuppgifter hos endast när det anges särskilt. Även har i betänkandet Försvarets under- rättelseverksamhet och Säkerhetstjänst Integritet – Effektivitet (SOU 2003:34) föreslagit en lagstiftning som skall gälla i stället för personuppgiftslagen. När det gäller arkivmyndigheternas behandling av folkbokför- ingsuppgifter har vi konstaterat att denna står i överens- stämmelse med personuppgiftslagens reglering. Vad som enligt vår mening medför särskilt behov av särreglering är sådan framtida behandling av personuppgifter som innebär att arkivmyndigheterna lämnar ut folkbokföringsuppgifter i annan ordning än vad som följer av myndigheternas skyldigheter enligt tryckfrihetsförord- ningen eller arkivlagen, t.ex. utlämnande av folkbokföringsupp- gifter på Internet. Detta innebär i princip att det endast i fråga om direktåtkomst behövs från personuppgiftslagen avvikande regler (se avsnitt 7.6.3). Med hänsyn till att personuppgiftslagen i allt väsentligt bör vara tillämplig på arkivmyndigheternas behandling av folkbokförings- uppgifter och till att särlagstiftningen således endast behöver innehålla ett begränsat antal avvikande och förtydligande regler, talar enligt vår mening övervägande skäl för att tillämpa den av regeringen förordade lagstiftningstekniken. Vi föreslår därför att lagen om behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna bör gälla utöver personuppgiftslagen. Av 2 § personuppgiftslagen följer att om det i annan lag eller förordning finns bestämmelser som avviker från den lagen, skall de bestämmelserna gälla. I moderna registerlagar är det vanligt att det tas in en särskild paragraf som anger förhållandet till person- Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Den av oss föreslagna lagen omfattar endast de särbestämmelser och förtydliganden som det bedömts föreligga behov av. Detta innebär att personuppgiftslagen gäller för behand- ling av personuppgifter i arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokföringsuppgifter om inte avvikande bestämmelser finns i den föreslagna lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Det kan finnas anledning att upplysa om detta i lagen. Enligt vår mening är det emellertid inte nödvändigt med en särskild paragraf som uttrycker detsamma som redan framgår av 2 § personuppgiftslagen. 7.4Tillåtna ändamål för behandling av personuppgifter Våra förslag: Tydliga och konkreta ändamål för behandling av personuppgifter skall anges i lag. Personuppgifter skall få behandlas bara för de angivna ändamålen. Folkbokföringsuppgifter skall som en del av det nationella kulturarvet bevaras, hållas ordnade och vårdas samt får i övrigt behandlas för att tillgodose 1.rätten att ta del av allmänna handlingar, 2.behovet av information för rättskipningen och förvalt- ningen, och Bestämmelser om för vilka ändamål uppgifter i statliga person- register får användas har alltid haft en central roll i registerförfatt- ningar. Genom att ange ändamålen och reglera vilka uppgifter som får behandlas, har ramen för hanteringen av personuppgifter satts upp. I och med dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen har betydelsen av klara ändamålsbestämmelser ökat än mer. Ett av de viktigaste inslagen i direktivet och personuppgiftslagen är nämligen att personuppgifter får samlas in endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt att uppgifterna senare inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med de för vilka uppgifterna samlades in.2 Den definition av ändamålen som vi föreslår för arkivmyndig- heternas behandling av folkbokföringsuppgifter utgår från arkiv- 2 Jfr artikel 6.1a i Dataskyddsdirektivet och 9 § personuppgiftslagen. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter myndigheternas uppgifter enligt arkivlagen och instruktionen för myndigheterna. Grunden för det statliga arkivväsendet är principen om att alla medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Arkivlagen definierar arkiv som bildat av myndigheternas allmänna handlingar. Myndigheternas arkiv är enligt arkivlagen en del av det nationella kulturarvet. Arkivmaterialet som i allt väsentligt utgörs av allmänna handlingar bildar en sammanhängande och detaljrik dokumentation av förhållandena i landet och av hur landet styrts.3 och landsarkiven är enligt 1 § förordningen (1995:679) med instruktion för och landsarkiven statliga arkivmyndigheter med det särskilda ansvar för den statliga arkivverksamheten och för arkivvården i landet som framgår av arkivlagen (1990:782), arkivförordningen (1991:446) och nämnda instruktion. Av 3 § instruktionen följer bl.a. att särskilt skall verka för att myndigheter och organ som förvarar statliga arkiv på ett ändamålsenligt sätt fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen och för utveckling av arkivverksamheten. Enligt 4 § instruktionen skall beträffande handlingar som mottag- its för förvaring där hålla dem tillgängliga, främja utnyttjandet av arkivmaterial genom att tillhandahålla och levandegöra arkiv- information och verka för att arkiven och samlingarna blir full- ständiga. Av 23–26 §§ instruktionen framgår att landsarkiven har samma uppgifter som inom sina respektive områden. Målet för arkivverksamheten är enligt 3 § arkivlagen att myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de kan tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Enligt förarbetena till arkivlagen motiveras de grundläggande bestämmelserna om målet för arkivverksamheten sammanfatt- ningsvis på följande sätt. Myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en förutsättning för den insyn i den offentliga förvaltningen som utgör ett grundläggande element i vårt samhällsskick. Även om insynsintresset avklingar med tiden är det med stöd av hand- lingsoffentligheten som även äldre allmänna handlingar kan begäras utlämnande. Rätten till insyn enligt bestämmelserna om handlings- offentlighet kan givetvis inte tillgodoses utan ett välordnat arkiv. 3 Se prop. 1989/90:72 s. 29. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Även med hänsyn till rättskipningens och förvaltningens egen verksamhet finns behov av en ändamålsenlig arkivering, bl.a. för att både domstolar och förvaltningsmyndigheter skall visa konsekvens i sin tillämpning av författningar och hålla reda på de uppgifter som en gång lämnats. Arkiven är också en viktig bas för forskning av olika slag. Detta medför krav på att allmänna handlingar bevaras, att de ordnas så att de går att hitta bland dem och att de vårdas så att de inte skingras eller förstörs.4 Arkivlagens bestämmelser i 3 § utgör också det övergripande målet för och landsarkivens verksamhet enligt Regle- ringsbrev för avseende och lands- arkiven. Därutöver delas i regleringsbrevet arkivlagens krav upp i vissa delmål inom skilda verksamhetsgrenar. Således åligger det och landsarkiven att inom verksamhetsgrenen Bevara och vårda att arbeta för en säker och ändamålsenlig förvaring och vård av de arkiv som förvaras hos arkivmyndigheterna. Inom verksamhetsgrenen Tillhandahålla skall arkivmyndigheterna vidare- utveckla tillhandahållandet av de arkiv som förvaras hos arkiv- myndigheterna. Verksamhetsgrenen Tillgängliggöra har som mål 1 en ökad överblick över och tillgänglighet till de arkiv som förvaras hos arkivmyndigheterna, och som mål 2 en ökad förståelse och ökat intresse för arkiven som källa för information och kunskap och för att ge perspektiv på samhällsutvecklingen och människors villkor. Fler och fler nya grupper av användare skall nås. Inom verksamhetsgrenen Kunskapsuppbyggnad är målet att kunskaps- uppbyggnaden, inklusive sektorsforskningen, inom arkivområdet och informationen om kunskapsuppbyggnaden skall utvecklas och spridas.5 Arkivlagens definition av syftet med arkivmyndigheternas verk- samhet kompletterat med den närmare preciseringen i instruk- tionen för myndigheterna och regeringens regleringsbrev anger på ett uttömmande sätt ändamålen för arkivmyndigheternas behand- ling av folkbokföringsuppgifter. Mot bakgrund härav är det vår uppfattning att arkivmyndigheternas uppgifter enligt 3 § arkivlagen på ett tydligt och konkret sätt anger för vilka ändamål myndig- heterna behöver och skall få behandla folkbokföringsuppgifter. Folkbokföringsuppgifter skall således få behandlas hos de stat- liga arkivmyndigheterna för rätten att ta del av allmänna hand- lingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen 1989/90:72 s. 29 ff. 5Se Regeringsbeslut Ku2003/2590/. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter samt forskningens behov. Genom den av oss föreslagna ändamåls- bestämmelsen omfattas all den ärendehantering som arkivmyndig- heterna utför inom ramen för sin verksamhet med folk- bokföringsuppgifter. Ändamålet rätten att ta del av allmänna handlingar innefattar enskildas rätt att med utnyttjande av offentlighetsprincipen ta del av allmänna handlingar som förvaras hos en arkivmyndighet. Enskilda kan önska få del av allmänna handlingar av en rad olika skäl. Vanligt är att enskilda vill ta del av handlingar för att använda uppgifterna i släkt- eller hembygdsforskning. Uppgifterna kan också vara nödvändiga för pågående ärenden hos domstolar och andra myndigheter, t.ex. bouppteckningar, namnbyten, gravrätts- ärenden samt ansökningar om visum. behöver uppgifter ur sitt gamla material för att t.ex. uppdatera gravregister eller i övrigt uppgifter om dop, konfirmationer och vigslar m.m. Domstolar och andra myndigheter efterfrågar för sitt arbete som framgått ovan i stor utsträckning uppgifter ur det folkbokförings- material som förvaras hos arkivmyndigheterna. Folkbokförings- uppgifterna hos arkivmyndigheterna fyller således också behovet av information för rättskipningen och förvaltningen. Vidare vänder sig alla typer av myndigheter till arkivmyndigheterna med begäran om släktutredningar, uppgifter om t.ex. bostadsadresser, medborgar- skap, personnummer, om en person är gift eller har barn m.m. Folkbokföringsmaterialet skall bevaras . Med utgångspunkt i arkivmyndigheternas uppgifter enligt arkivlagen är det vår mening att lagstiftningen inte skall begränsa arkivmyndig- heternas möjligheter att utföra även andra uppgifter för rättskip- ningen och förvaltningen som avser folkbokföringsmaterialet och som kan bli nödvändiga . Slutligen tillgodoser arkivmyndigheternas behandling av folk- bokföringsuppgifter även forskningens behov. För forskningsända- mål används materialet dels inom professionell forskning, såsom medicinsk, sociologisk och historisk forskning, dels inom amatör- forskning, vilken främst utgörs av släkt- och hembygdsforskning. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Vårt förslag: skall vara personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför eller som det åligger myndigheten att utföra. Personuppgiftsansvarig är enligt 3 § personuppgiftslagen den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandling av personuppgifter. Den personuppgifts- ansvarige skall bl.a. se till att personuppgifter endast behandlas i överensstämmelse med lag och i övrigt på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed. Personuppgiftsansvaret täcker endast behandling av uppgifter om levande fysiska personer (person- uppgifter). I registerförfattningar är det vanligt, och enligt vår uppfattning lämpligt, att på ett tydligt sätt peka ut vem som är ansvarig för den behandling som regleras i de särskilda författningarna. Härigenom underlättas det för den enskilde att få rätt gentemot den person- uppgiftsansvarige. Genom en bestämmelse som klart uttalar vem som bär personuppgiftsansvaret, i stället för att enbart låta person- uppgiftslagens regler få avgöra frågan om vem som är personupp- giftsansvarig, kan också svåra gränsdragningsfrågor undvikas. En sådan reglering kan dock vara svår att tillämpa om den aktuella lagstiftningen berör många olika aktörer. I avsnitt 2.1 redogörs närmare för de statliga arkivmyndighet- ernas organisation, med som chefsmyndighet för landsarkiven vilka har ett regionalt ansvar. Enligt vår uppfattning är det inte möjligt att i lag närmare bestämma vilken myndighet i den berörda myndighetsorganisationen som bör vara ansvarig för olika specifika behandlingar. Utgångspunkten måste i stället vara att utforma regleringen så att den myndighet på vilken det ankommer att utföra en viss behandling också skall vara ansvarig för just den behandlingen.6 Vi anser i enlighet härmed att personuppgiftsansvaret bör utfor- mas så att respektive arkivmyndighet (och/eller enskilt landsarkiv) är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som utförs inom myndighetens verksamhet. Personuppgiftsansvaret innebär att den myndighet som registrerar en uppgift i t.ex. ett datorsystem har ansvaret för att uppgiften är 6 Jfr prop. 2000/01:33 s. 97 f. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter korrekt och att den inte behandlas på ett sätt som strider mot lag- stiftningen. Vid den fortsatta behandlingen av personuppgifterna har den personuppgiftsansvaret som bestämmer för vilka ändamål personuppgifterna skall behandlas. Om exempel- vis en registrerad uppgift skulle komma att lämnas ut av en annan myndighet än den som registrerat uppgiften, skall den utlämnande myndigheten vara ansvarig för den behandling som utgörs av själva utlämnandet.7 Det är som administrerar och i övrigt har det tekniska ansvaret för registreringen av folkbokföringsmaterialet. utför den skanning som innebär att folkbokförings- materialet konverteras till elektroniskt lagrade bilder och Riks- arkivet ansvarar för den server där dessa bilder lagras för distribu- tion inom arkivväsendet. fungerar härvid som en servicebyrå åt övriga arkivmyndigheter. tillgång till de elektroniskt lagrade uppgifterna och möjlighet att behandla dessa i sin verksamhet som arkivmyndighet är emellertid begränsad. Inom är det endast den särskilda enheten SVAR som har tillgång till samtliga folkbokför- ingsuppgifter i digitalt format. Övriga delar av har inte tillgång till folkbokföringsuppgifter som är . Folkbokföringsuppgift som är yngre än och som därför kan vara föremål för sekretess har i övrigt endast det landsarkiv som förvarar motsvarande originalhandling tillgång till i digitali- serat format. Det är härmed i första hand respektive landsarkiv som prövar begäran om utlämnande av allmän handling och som gör bedömning av frågan om sekretess när det gäller folkbokförings- uppgifter som är yngre än . Folkbokföringsuppgifter som är äldre än har såväl alla landsarkiv som hela tillgång till. Utgångspunkten är således att det är som de facto är formellt personuppgiftsansvarigt för alla folkbokföringsuppgifter som lagrats digitalt. Personuppgiftsansvar åligger också respektive landsarkiv för det skannade folkbokföringsmaterial som myndig- heten har tillgång till, vilket primärt motsvaras av det material landsarkivet i fråga förvarar i pappersform. Genom att det i den bestämmelse om personuppgiftsansvar som vi föreslår anges att en arkivmyndighet ansvarar för den behandling av personuppgifter som respektive myndighet utför eller som det 7 Jfr prop. 2000/01:33 s. 98. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter åligger myndigheten att utföra markeras att det finns ett ansvar inte endast för att utförd behandling är korrekt, utan även för att behandling faktiskt utförs när den skall ske. I många registerförfattningar och andra författningar som reglerar behandling av personuppgifter finns det särskilda bestämmelser om direktåtkomst till myndigheters register och databaser. Med direkt- åtkomst avses vanligtvis att någon har direkt tillgång till ett register eller en databas, t.ex. via Internet, och på egen hand kan söka efter information utan att kunna påverka innehållet i registret eller data- basen. Normalt kan information som finns tillgänglig via direkt- åtkomst kopieras av mottagaren och därefter bearbetas av denne. Givetvis blir mottagaren personuppgiftsansvarig för en sådan behandling. I begreppet direktåtkomst ligger att den som är ansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. Det innebär att den som har direktåtkomst till samtliga uppgifter i en myndighets register själv kan välja vilka uppgifter han eller hon vill ta del av vid ett visst tillfälle, utan att myndigheten först fattar ett beslut om att uppgifterna skall lämnas ut. Möjligheterna att utnyttja direktåtkomst kan dock begränsas av sekretesslagens bestämmelser. Direktåtkomst kan inte tillåtas om uppgifterna omfattas av sekretess som innebär att mottagaren vid en prövning enligt sekretesslagen inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av uppgifterna. I och med att direktåtkomst innebär att mottagaren fritt kan avgöra vilka uppgifter denne vill ta del av, så måste uppgifterna nämligen anses utlämnade i och med att direkt- åtkomst föreligger. Det spelar i det avseendet inte någon roll om mottagaren faktiskt använder sig av en viss uppgift eller inte. En förutsättning för direktåtkomst torde därför vara att åtkom- sten endast avser uppgifter för vilka det inte är föreskrivet sekretess eller uppgifter som enligt lag eller förordning skall lämnas ut till den som har direktåtkomst (se 14 kap. 1 § sekretesslagen) eller uppgifter som, enligt prövning på förhand, med stöd av general- klausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen får lämnas ut rutinmässigt till den som har direktåtkomst. Direktåtkomst torde därmed i praktiken kunna medges endast om de aktuella uppgifterna är offentliga, dvs. att det inte är före- Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter skrivet om sekretess för dem, eller om det finns en skyldighet enligt sekretesslagen eller annan lag eller förordning att lämna ut de aktuella uppgifterna till den som får ha direktåtkomst. Beträffande frågan om direktåtkomst har vi enligt direktiven i uppgift att särskilt överväga om det finns anledning att samordna arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter med den behandling som sker enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. I sam- band härmed uppkommer frågor om direktåtkomst för arkivmyn- digheterna till uppgifter i folkbokföringsverksamhet. 7.6.1Samordning mellan och arkivmyndig- heternas behandling av folkbokföringsuppgifter Vår bedömning: saknar med föreliggande sök- möjligheter behov av direktåtkomst till uppgifter i arkivmyndig- heternas verksamhet med folkbokföringsuppgifter. Det saknas därför skäl att samordna arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter med den behandling som sker enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. En förutsättning för direktåtkomst är att den tillgodoser ett klart behov.