sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — fastighet inom den allmänna va-anläggningens verksamhetsområde som behöver anordningar för vattenförsörjning och avlopp och där behovet inte kan tillgodoses med större fördel på annat sätt än genom anlägg- ningen – finns anordningar som kan användas för den allmänna va- anläggningen, kan huvudmannen enligt 15 § begära att dessa skall inlösas. Ägaren till dessa anordningar är berättigad till skälig ersättning. Fastigheten måste alltså ligga inom verksamhetsområdet för att inlösen av dess va-anordningar skall vara möjlig. Vidare måste förutsättningarna för avgiftsskyldighet enligt 9 § första stycket vara uppfyllda. Däremot krävs inte att avgiftsskyldighet enligt 9 § andra stycket verkligen föreligger eftersom huvud- mannen måhända inte kan upprätta förbindelsepunkt förrän de ifrågavarande anordningarna lösts in (se lagrådets uttalande i prop. 1970:118 s. 190). Det torde inte vara särskilt vanligt att en enskild fastighet har sådana anordningar som skulle kunna ingå i den allmänna va-anläggningen. Större tillämpningsområde torde bestämmelsen ha haft på interna ledningsnät som betjänar flera fastigheter och som inrättats som en gemensamhetsanläggning. Enligt 16 § skall huvudmannen ersätta fastighetsägare för anordning som blir onyttig till följd av att en allmän va-anläggning inrättas. Ersättning skall utgå i den mån det är skäligt med hänsyn till anordningens art, ålder och skick, den fördel ägaren får av den allmänna va-anläggningen och övriga omständigheter. Ett praktiskt fall för bestämmelsens tillämpning är när en fastighetsägare, exempelvis till följd av att huvudmannen inte kunnat bygga ut den allmänna va-anläggningen inom hela verksam- hetsområdet, nödgats investera i omfattande reningsutrustning som därefter blir onödig sedan den allmänna va-anläggningen väl utförts. Ett annat fall kan vara att en gemensamhetsanläggning inte längre behövs när den allmänna va-anläggningen byggs ut. Enligt förarbetena till 16 § borde bestämmelsen tillämpas restriktivt – så har också skett i praxis – och ersättning för primitiva anordningar borde normalt inte utgå, vilket följer av att anläggningens art skall beaktas (prop. 1970:118 s. 145). Även sådana anläggningar kan dock ersättas om det är skäligt med hänsyn till kommunens agerande i fråga om utbyggnaden av den allmänna va-anläggningen. Om kommunen meddelat fastighetsägaren att någon utbyggnad inte är aktuell och fastighetsägaren därför investerat i en enklare enskild avloppsanläggning kan ersättningsrätt föreligga om kommunen relativt snart därefter ändå väljer att bygga ut den allmänna anläggningen. Förutsättningarna för ersättning har preciserats i avgöranden från och Vatten- eller . Ur denna praxis bör särskilt nämnas att ersättning för icke slutna avloppssystem normalt inte utgått med hänvisning bl.a. till den nytta fastighetsägaren får av anslutning till den allmänna va-anläggningen. Bestämmelser om fastigheternas va-installationer finns i 17–20 §§ va-lagen. Va-installation definieras i 17 § som ledning som för fastighet dragits från förbindelsepunkt samt anordning som förbundits med sådan ledning. Va-installationer omfattas alltså inte av huvudmannens ansvar för den allmänna va-anläggningen. En s.k. LTA-pumpenhet som för att den allmänna va-anläggningen skall fungera på avsett vis oftast monteras inne på varje fastighet har dock i avgöranden från Vattenöverdomstolen ansetts ha så nära samband med vad som utgör den allmänna anläggningen att det ansetts ankomma på huvudmannen att svara för denna enhet. Huvudmannen råder inte över va-installationens beskaffenhet. I 18 § lämnas en erinran om att föreskrifter i detta avseende samt i fråga om utförande av installationsarbete (installationsbestäm- melser) finns i PBL samt med stöd av PBL lämnade föreskrifter. 19 § innehåller ett uttryckligt förbud för huvudman att meddela installationsbestämmelser eller föreskrift om vem som har rätt att utföra installationsarbete. Även 19 § är närmast att se som en erinran; varken va-lagens bestämmelser om rätt för huvudmannen att meddela allmänna bestämmelser för anläggningens brukande eller annan lagstiftning medger huvudmannen – i den egenskapen – någon sådan rätt. Inte heller anses avtal i sådana frågor kunna träffas med stöd av 28 § va-lagen (prop. 1970:118 s. 146). Med stöd av allmänna bestämmelser har huvudmannen däremot rätt att ställa krav på exempelvis avloppsvattnets beskaffenhet i vissa fall. 3 kap. PBL ger regler om krav på byggnader och vissa andra anläggningar. Enligt 3 kap. 3 § PBL skall byggnader och anläggningar som omfattas av bestämmelserna i 3 kap. uppfylla de krav som anges i 2 § och 2 a § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. (LTE) samt föreskrifter meddelade med stöd av 21 § i den lagen. Med stöd av LTE och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. har meddelat föreskrifter i fråga om bland annat installationsbestämmelser för va-installation (BFS 1993:57, omtryckt i BFS 2002:19). Dessa föreskrifter är bindande för den byggande och för myndigheterna medan de allmänna råd som jämte föreskrifterna finns i nämnda författning är att anse som rekommendationer. Vid arbeten med va-installationer har huvudmannen inte någon tillsynsfunktion. I stället är det enligt som svarar för kontrollen över att installationsarbeten sker i enlighet med gällande föreskrifter. Bestämmelser härom finns i 9 kap. PBL som 1995 ersatte kravet på bygglov för vissa va-installationer. Gentemot det allmänna är det byggherren, dvs. den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivnings- eller markarbeten, som svarar för att kraven uppfylls. Byggherren skall för styrka att en byggnad uppfyller föreskrivna egenskapskrav (prop. 1993/94:178 s. 63). Enligt 2 § LTE skall ett byggnadsverk dessutom underhållas så att de tekniska egenskaps- kraven i huvudsak bevaras under en ekonomiskt rimlig livslängd. Byggnadsarbeten skall normalt föregås av en bygganmälan till , bland annat i fråga om installation eller väsentlig ändring av anordningar för vattenförsörjning eller avlopp i byggnader eller inom tomter. Byggherren skall när bygganmälan krävs utse en kvalitetsansvarig. När anmälan kommit in skall kalla byggherren och den kvalitetsansvarige samt andra som nämnden bestämmer till byggsamråd, om det inte är uppenbart obehövligt. Dessutom skall normalt i samband med samrådet besluta om en kontrollplan för arbetena. I denna skall anges vilken kontroll som skall utföras, vilka intyg och övriga handlingar som skall företes för nämnden samt vilka anmälningar som skall göras till nämnden. Den kvalitets- ansvarige skall se till att kontrollplanerna följs samt att nödvändiga åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll. När byggherren uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggnads- nämnden inte funnit skäl att ingripa enligt vad som stadgas i 10 kap. PBL skall slutbevis utfärdas. Om förutsättningarna för slutbevis brister skall ta ställning till i vilken omfattning byggnaden skall få användas tills bristerna avhjälpts. I grunden lägger PBL kontrollansvaret på byggherren själv. Enligt 9 kap. 9 § finns dock möjlighet att i kontrollplanen kräva att kontroll skall utföras av fristående sakkunniga eller, om det finns särskilda skäl, av . Detta torde öppna en möjlighet att anlita expertis inom va-sektorn för kontroll av installationerna. Att så sker råder dock inte huvudmannen över. Reglerna i 9 kap. PBL gäller alltså enbart, såvitt nu är av intresse, installation eller väsentlig ändring av anordningar för vattenförsörjning eller avlopp i byggnader eller inom tomter. Ändringar och ombyggnader som inte kan anses vara väsentliga faller alltså utanför regleringen. Det motsvarande gällde tidigare kravet på bygglov för va-installationer, och den praxis som utbildats i fråga om gränsdragningen vid bygglovsplikt torde ha relevans även i fråga om bygganmälan. Vad som sålunda bör falla utanför tillämpningsområdet är t.ex. byte av packningar, tappventiler, avloppsenheter och liknande när rörledningssystemet inte påverkas, smärre förändringar eller utbyte inom synliga delar av ett rörledningssystem (– Qviström, Va-lagstiftningen 2 uppl. 1993 s. 89). Gränsen mellan väsentliga och andra ändringar är dock inte klar och torde förändras med hänsyn till utvecklingen inom bygg- och va-sektorerna. Andra installationer och ändringar som inte omfattas av 9 kap. PBL faller utanför området för kontroll. Möjligen kan anses att nämnden ändå, med stöd av den allmänna skyldigheten för nämnden att övervaka efterlevnaden av PBL och tillhörande föreskrifter, har rätt att besiktiga sådana installationer. Dessutom har huvudmannen enligt 20 § va-lagen en motsvarande rätt att låta undersöka va-installation och dess brukande, såväl i de fall som omfattas av 9 kap. PBL som i övrigt. Viss tvekan tycks ha rått om huvudmannen med stöd av 20 § va-lagen haft rätt att undersöka en installation först sedan skada inträffat (se t.ex. SOU 1996:168 s. 298 f). 20 § va-lagen anses medföra en skyldighet för fastighetsägare och andra att bereda huvudmannen och hans folk tillfälle att utföra undersökningen (prop. 1970:118 s. 147). Det kontrollsystem som följer av 9 kap. PBL har utsatts för kritik, såväl i fråga om va-installationer som i andra sammanhang. Det har sagts att kompetensfördelningen mellan byggherren och den kvalitetsansvarige är oklar och att resurser inte räcker till för att närmare kunna granska den utredning som byggherren presenterat. Dessutom har sanktionssystemet enligt PBL ansetts vara otillräckligt för att komma till rätta med bristfälliga va-installationer. En parlamentarisk kommitté, (M 2002:05) har tillsatts för att göra en bred översyn av PBL. I kommittédirektiven (dir. 2002:97) nämns bland annat såvitt avser 9 kap. PBL att kommittén bör se över lagstiftningen med utgångspunkt i att den nu gällande ansvarsfördelningen mellan samhället och enskilda i sina huvuddrag inte bör ändras men att olika parters uppgifter, roller och ansvar inom kontrollsystemet kan behöva förtydligas och utvecklas. Dessutom anges i direktiven att det bör prövas vilka förändringar i lagstiftningen som behövs för en effektiv kontroll av att samhällskraven på byggnader infrias. skall redovisa sitt uppdrag i nu berört avseende . Frågor om anläggningens utförande berörs endast sparsamt i utredningsdirektiven. Där nämns huvudsakligen att lagstiftningen bör utformas så att den möjliggör va-lösningar som tillgodoser moderna krav på miljöhänsyn och resurshushållning samt anpassas bland annat till den tekniska utvecklingen på va-området. Därmed avses nog i första hand s.k. LTA-system och liknande anordningar. Dessutom nämns att frågan om huvudmannen bör ha möjlighet att kontrollera hur en va-installation kopplas till den allmänna anläggningen bör uppmärksammas. Eftersom vi skall göra en fullständig översyn av va-lagstiftningen finns det dock anledning att också beröra en del andra spörsmål som utredningsdirektiven inte uttryckligen tar upp. Vi har ovan i avsnitt 11.2 funnit att en allmän va-anläggning bör ha som ändamål även att tillgodose miljöskyddet, däremot inte räddningstjänstens behov. Inte heller har vi funnit det vara lämpligt eller ens möjligt att såsom ändamål för anläggningen ange en god resurshushållning och kretslopps- anpassning. Dessa intressen beaktar vi i stället i samband med bestämmelserna om anläggningen. Utöver en del frågor som nog i och för sig kan vara av väsentlig betydelse i vissa fall men ändå är av detaljkaraktär, har vi inte funnit att reformbehovet och anpassningen till vårt lagförslag i övrigt motiverar en mera genomgripande förändring av bestämmelserna om anläggningen. Vi har därför utgått från den rådande strukturen i va-lagen. 15.3Utförande och drift av en allmän va-anläggning 15.3.1Allmänna krav för utförande och drift Att en allmän va-anläggning skall utföras och drivas så att den uppfyller de krav som från miljö- och hälsoskyddssynpunkt skall tillgodoses bör gälla även i fortsättningen. Som tidigare nämnts är det dock inte med stöd av nuvarande 12 § va-lagen möjligt att föreskriva längre gående åtgärder i dessa avseenden än vad miljölag- stiftningen kräver. Detta är rimligt eftersom va-lagstiftningen inte är någon miljölagstiftning av traditionellt slag utan i stället huvudsakligen reglerar rättsförhållandet mellan huvudman och brukare. Men det är likafullt givet att en allmän va-anläggning som inrättats för det ändamål som följer av va-lagen skall drivas på ett ur miljö- och hälsoskyddssynpunkt godtagbart sätt. Det bör till och med kunna förväntas att kommunerna tar ett större ansvar för att minska omgivningspåverkan och om möjligt vidtar ytterligare åtgärder som är påkallade för återföring av näringsämnen till det naturliga kretsloppet m.m. än vad miljölagstiftningen i och för sig kräver. Att i va-lagstiftningen ställa upp särskilda krav i detta avseende förefaller däremot inte vara lämpligt. Om det behövs tvingande föreskrifter som ålägger en verksamhets- utövare längre gående skyldigheter än andra verksamhetsutövare, bör detta inte regleras i va-lagstiftningen utan i den egentliga miljölagstiftningen, främst . I och för sig skulle det kunna hävdas att de allmänna va-anläggningarna ofta är så stora att det är rimligt med en högre kravnivå än som gäller för mindre anläggningar. En sådan reglering bör dock ta sin utgångspunkt i verksamhetens storlek och karaktär men inte i vem som bedriver verksamheten. Även i det fallet bör regleringen ske i miljö- lagstiftningen och inte i va-lagstiftningen. Mot bakgrund av det nu sagda kan man i och för sig ifrågasätta behovet av regler i va-lagstiftningen motsvarande nuvarande 12 § första meningen. En viktigt skäl att behålla ett sådant stadgande är dock att markera den kommunala huvudmannens ansvar för omgivningen vid driften av den allmänna va-anläggningen och att detta ansvar gärna bör leda till vidare åtgärder än vad miljölagstiftningen kräver. Dessutom innebär bestämmelsen en tydlig markering av huvudmannens ansvar även i de delar verksamheten inte är underkastad annan reglering. Den anknyter vidare till anläggningens ändamål och ger ett tydligt stöd för att kostnader motiverade av miljö- och hälsoskyddsskäl m.m. i stor utsträckning är att anse som nödvändiga kostnader. Bestämmelsen bör därför finnas i lagen om allmänna vattentjänster. Att huvudmannen skall utföra och driva den allmänna va- anläggningen betyder naturligtvis inte att han måste göra det själv. Som förut konstaterats utförs anläggningsarbetena numera huvudsakligen med externa resurser, ofta i entreprenadform. Så skall det också vara i fortsättningen. Det händer att också olika delar av driften får skötas av utomstående företag. Även totala driftentreprenader förekommer, fastän de ännu så länge är ganska sällsynta. Vi har i enlighet med anvisningarna i utredningsdirektiven utvecklat vår syn på sådana driftentreprenader i avsnitt 7.4. Där kom vi fram till att det visserligen bör vara tillåtet för huvudmannen att upplåta hela driften av anläggningen till annan men att detta inte kan få ske helt villkorslöst. Det viktigaste villkoret var att upplåtelsen inte mer än nödvändigt fick hindra konkurrensen och huvudmannens möjlig- heter att ta tillbaka driften i egen regi. Vi fann att upplåtelsetiden till den ändan måste begränsas och att tiden för en total driftentreprenad lämpligen borde stanna vid , om det inte i det enskilda fallet skulle finnas särskilda skäl för . Detta bör slås fast genom en uttrycklig bestämmelse i lagen. I direktiven pekas på att va-lagstiftningen skall bidra till en hållbar utveckling och en god resurshushållning. Redan i inledande målsättningsstadgande framgår att skall tillämpas så att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås (1 kap. 1 § andra stycket femte punkten ). Vidare gäller enligt de allmänna hänsynsreglerna i att alla som bedriver eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning (2 kap. 5 § ). Vad som stadgas i de allmänna hänsynsreglerna skall tillämpas vid all verksamhet som faller under reglering, sålunda även frågor om vattenförsörjning och avlopp. Det finns här knappast anledning att närmare söka definiera vad som är miljöhänsyn respektive resurshushållning. syftar till ett hänsynstagande till bådadera. Ett flertal bestämmelser i hänvisar endast till skyddet för människors hälsa och miljön. Av förarbetena framgår emellertid att avsikten är att en sådan hänvisning innebär att 1 kap. 1 § skall beaktas i de delar som är relevanta i sammanhanget och att således resurshushållningen skall beaktas även där (prop. 1997/98:45 del 2 s. 8). En allmän va-anläggning bör givetvis drivas på ett sätt som även tillgodoser en god resurshushållning. Eftersom krav om detta inte – eller i vart fall endast delvis – täcks av miljöbegreppet, bör det i lagen om allmänna vattentjänster uttryckligen anges att anläggningen skall utföras och drivas så att den uppfyller även de krav som kan ställas med hänsyn till en god resurshushållning. har i rapporten 5214 Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp föreslagit att det i va-lagen införs en bestämmelse med innebörden att näringsämnen skall återvinnas i va-anläggningar. Som skäl för detta förslag har anfört att de krav som följer av om resurshushållning torde innebära att kostnader för återvinning av näringsämnen från avlopp kan debiteras användarna av en allmän va-anläggning med stöd av 12 § och 24 § va-lagen. För att klargöra detta förhållande och undanröja tveksamheter om nödvändiga kostnader för en återföring, har dock ansett att det i va-lagen bör föras in en bestämmelse med föreslagen innebörd. Naturvårds- verket har vidare som skäl för förslaget anfört att bestämmelser om resurshushållning och kretsloppstänkande i och för sig bör anses utgöra sådana krav som en va-anläggning skall uppfylla från miljö- och hälsoskyddssynpunkt, men att det är något oklart om uttrycket krav somskall tillgodoses omfattar allmänna krav enligt allmänna hänsynsregler eller endast specifika krav enligt författning eller beslut. Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat sig i de frågor som rör va-lagstiftningen. och har förklarat sig vara positiva till förslaget. har anfört att det är bra om möjligheten att ta ut avgift för näringsåterföring förtydligas i va-lagen, och att det vore ännu bättre om kostnader härför kan anses vara nödvändiga kostnader enligt va-lagen. har inte haft något att erinra mot vad som redovisats i rapporten. har motsatt sig förslaget att låta va- lagen innehålla bestämmelser om att näringsämnen skall återvinnas i vatten- och avloppsanläggningar eftersom redan innehåller bestämmelser som tillgodoser krav på kretslopps- åtgärder. har motsatt sig en bestämmelse som innebär att va-branschen får ett ensidigt ansvar för att återvinna näringsämnen ur avlopp eftersom va-branschen endast har begränsad rådighet över de faktorer som gör återvinning möjlig. Även och Tekniska Verken i har framfört liknande synpunkter. med instämmande av har förklarat sig i och för sig vara positiv till återföring av näringsämnen men har bestämt avstyrkt den föreslagna regleringen. Regeringen har beslutat att Naturvårds- verkets rapport, i de delar som rör va-frågor, skall överlämnas till för vidare behandling. Frågor om miljö- och hälsoskydd samt resurshushållning bör enligt oss regleras i och tillhörande författningar och inte genom särskilda regler i va-lagstiftningen. är dessutom främst är inriktad på frågan om återföring av fosfor, men nämner även återvinning av andra slags näringsämnen. Det framgår dock tydligt av rapporten att de olika system för näringsåtervinning från avloppsslam som finns tillgängliga eller är under utveckling i varierande grad förmår återvinna olika näringsämnen. En ensidig inriktning på fosforåtervinning skulle, som också sägs i rapporten, kunna medföra en suboptimering. Att i det läget ålägga va-huvudmannen ett ansvar för återvinning av näringsämnen, utan att det närmare kan preciseras vad det är som skall återvinnas, är olämpligt. Vi anser därför inte att en bestämmelse med den innebörd som föreslagit bör införas i lagen om allmänna vattentjänster. Detta innebär dock inte att de skäl som ligger bakom förslaget inte skall beaktas vid utförandet av en allmän va-anläggning. Tvärtom är det viktigt att anläggningen utförs och drivs på ett sätt som gör det möjligt att återföra olika slags näringsämnen, särskilt från avloppsslam, till det naturliga kretsloppet om detta är lämpligt. Särskilt viktigt blir detta när förbudet mot deponering av slam träder 2005. Att en allmän va-anläggning skall tillgodose dessa intressen klargörs dock genom de ändringar i nuvarande 12 § va-lagen som vi föreslagit i föregående avsnitt. De krav som därmed skall tillgodoses är alltså inte enbart sådana specifika krav som följer av beslut eller författning utan även krav som kan ställas med direkt tillämpning av allmänna hänsynsregler. Det bör dock inte ankomma på va-lagstiftningen att ytterligare precisera vilka krav som bör ställas i det enskilda fallet. Vi återkommer i avsnitt 18.2.7 till frågan om vilket underlag som kan ligga till grund för avgiftsuttaget från brukarna. I 5214 behandlas även frågan om avloppsplaner såsom underlag för bland annat beslut om framtida avloppssystem, inklusive återföring av näringsämnen. Flera omständigheter nämns som talar för lämpligheten av en samlad planering av avloppshanteringen, inte enbart inom verksamhetsområdet för den allmänna va-anläggningen utan för all bebyggelse inom kommunen. Förutsättningarna för återföring av näringsämnen i det naturliga kretsloppet varierar såväl lokalt som regionalt. Olika krav kan behöva ställas beroende på vilket system för återföring kommunen valt och detta får konsekvenser för kommunen och även för fastighetsägarna. Kraven kan variera i olika delar av kommunen och torde påverka planläggning och bygglovgivning. För avloppshantering från glesbebyggelse måste kommunen ha en strategi och handlingsplan för att hantera dessa flöden. Det kan vidare ibland finnas skäl att samordna avloppsplaneringen med planeringen för avfall och energi för att nyttja näringsämnen från organiskt avfall på bästa sätt. Sammanfattningsvis anges syftet med avloppsplanerna bland annat kunna vara följande: Bedöma möjligheten till återföring av fosfor från avlopp (lokala mål) samt utveckla strategier för att nå målen. Fastlägga den långsiktiga inriktningen av vatten- och avloppshanteringen, både beträffande verksamhetsområdet och områden med enskilt va. Utgöra grund för åtgärdsarbete för att nå bättre kvalitet på avloppsfraktionerna. Utgöra grund för bestämmelser i kommunernas planer enligt PBL samt bygglovgivning (kan exempelvis innebära förbud mot kopparledningar etc.). Utgöra stöd för åtgärder enligt (exempelvis bestämmelser om byte till enskilda avloppslösningar som medger återföring). Tydliggöra ansvarsfördelningen vid återföring av avloppsnäring från enskilda anläggningar. Utgöra nödvändigt underlag för eventuella dispenser, exempelvis från deponiförbudet. Samordna lämpliga delar av den kommunaltekniska infrastrukturen. har inte uttalat sig närmare om hur en eventuell lagstiftning om avloppsplanering bör utformas utan har anfört att frågan bör utredas under medverkan av bland andra , , och branschen samt att arbetet bör stämmas av med Va- lagsutredningen. Behovet av en samlad avloppsplanering har nämnts även från andra håll. har bedrivit ett projekt angående förutsättningarna för kommunernas arbete med småskaliga va-lösningar, med särskild inriktning på va i omvandlingsområden.