sou · GSB354d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 4 Styrning och samordning Utredningen har valt att via de nuvarande sektorsmyndigheterna samt via HSO/SRF redovisa synpunkter på nuvarande statlig styrning och samordning inom det handikappolitiska området. Dessa har även lämnat sin syn på behovet av framtida förändringar. Utredningen har även i sitt kartläggningsarbete närmat sig två andra tvärsektoriella områden, miljö respektive integration, för att därigenom få erfarenheter från andra former för styrning och samordning. Vidare redovisas nedan för utredningen väsentliga förvaltnings- politiska utgångspunkter avseende statens roll och ansvar gentemot andra aktörer, samt statliga organisationsprinciper som utred- ningen i sina förslag har tagit hänsyn till. Avslutningsvis redovisas i detta kapitel de finansiella utgångspunkterna. Varje sektor i samhället har ett ansvar för att utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla invånare, inklusive personer med funktionshinder. Kostnaderna för anpassnings- åtgärder skall finansieras på samma sätt som för verksamheter i övrigt. Sektorsmyndigheter är , Arbetsmarknads- verket, , , , , , , , , , , och . Sektorsmyndigheterna och Rikstrafiken har ett särskilt ansvar för att de nationella målen för handikappolitiken skall uppnås. HO har genom Tillgänglighetscentret en central roll i att samordna och ge stöd till sektorsmyndigheterna i deras arbete med att nå de handikappolitiska etappmålen . Utredningen har inhämtat sektorsmyndigheternas synpunkter som underlag för utredningsarbetet. De frågor som behandlats är hur man ser på det uppdrag och den roll man har som sektormyndighet. ser på stöd och samordning bedömer att stöd och samordning bör organiseras och bedrivas framöver. Samtliga 14 sektorsmyndigheter och Rikstrafiken har lämnat syn- punkter. Kommentarer kring uppdraget som sektorsmyndighet Flertalet sektorsmyndigheter har kommenterat sitt arbete med etappmål och det särskilda ansvar man har för att de nationella målen för handikappolitiken uppnås som myndigheten också har verksamhetsansvar inom området. skall verka som motor och samordna andra aktörers intressen, kunskaper och erfarenheter. Några benämner sektorsansvaret som en uppgift att värna intressena för personer med funktionshinder, att utveckla tillgäng- ligheten på verksamhetsfältet och att ge likartade möjligheter för funktionshindrade att ta del av utvecklingen inom verksamhets- området. skall vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter samt bedriva metodutveckling avseende analys, konsekvensbeskrivning och uppföljning. Till exempel uppger att man sprider information inom sektorn om goda exempel inom tillgänglighets- området och om nationella handlingsplanen. uppger att de avser att bedriva metod- utveckling avseende analys, konsekvensbeskrivning och uppföljning. uppger att nya arbetssätt och ny kunskap utvecklas, vilket också innebär utveckling av kontaktnät. Som ett syfte anger att öka samsynen kring handikap- perspektivet inom sektorn, men konstaterar också att samord- ningen inom sektorn försvåras av att ingående myndigheter kan tillhöra annat departementsområde. nämner att man har ambitionen att medvetandegöra och utbilda aktörer inom sektorn så att tillgänglighet för funktionshindrade kan beaktas. SOU 2004:54 Styrning och samordning Rikstrafiken skall utifrån ett kundorienterat helhetsperspektiv verka för att åstadkomma ett samverkande kollektivtrafiksystem och verkar för att handikappanpassningen av kollektiva färdmedel samordnas mellan samtliga trafikslag. Rikstrafiken har inte något eget sektoransvar, men är del i trafikverkens överenskommelse om tolkning av sektoransvaret avseende tillgänglighet till kollektiv- trafiken för personer med funktionshinder. Trafikverkens gemensamma tolkning av sektoransvaret har formulerats på följande sätt: Vi skall vara pådrivande, stödjande och kunskapsutvecklande gente- mot övriga aktörer och systemutformare för hela kollektivtrafiken. Uppgiften medför att vi skall samverka och samordna insatser med berörda aktörer och att på ett offensivt och resultatorienterat sätt driva på utvecklingen av transportsystemet, bland annat genom att träffa överenskommelser, ge stöd, upphandla tjänster, tillhandahålla grund- data samt initiera forskning och utveckling. Erfarenheter av stöd och samordning Flertalet sektorsmyndigheter framhåller att Handikappombuds- mannens samordning varit betydelsefull. Tillgänglighetscentret har tillfört kunskap till myndigheterna, t.ex. genom . En del av kraven på tillgänglighet har funnits med länge, men följs dåligt. Tillsynsfrågorna bedöms vara viktiga. För trafikmyndigheterna har det funnits viss oklarhet mellan de samordningsfunktioner på handikappområdet som Rikstrafiken och HO har. Det konstaterades att HO och Rikstrafiken inte varit samordnade, och haft delvis olika fokusering: HO främst på lokaler och Rikstrafiken på kollektivtrafik Trafikverken anser att de har störst nytta av samverkan sinse- mellan och tillsammans med Rikstrafiken. Hela har fungerat som ett samarbetsprojekt. Rollen som ansvarig för sektorarbetet För att nå de handikappolitiska målen behövs fortsatta insatser i form av råd, stöd och samverkan. Det är viktigt med en gemensam grundsyn och med ett selektivt stöd. Det behövs ett samspel mellan bemötande och tillgänglighet. Behovet av stöd och samordning såväl för det interna arbetet som för sektorarbetet betonades. Som ett exempel lyftes kravet på tillgängliga webbplatser och lokaler fram. Någon bör ha överblick över vilka som kan anlitas. Den som är ansvarig inom sin sektormyndighet för funktions- hinderfrågor behöver support för att i ett längre perspektiv orka hävda handikapperspektivet i sektorarbetet. Betydelsen av att få stimulans genom möten med andra aktörer i tillgänglighetsarbetet framhålls. Arbetet med de handikappolitiska målen handlar om kvalitetsfrågor. Som exempel framkommer att det inom pågår insiktsutbildning – har 2 000 genomgått utbildning med funktionshindrade lärare, en mindre teoretisk del och en praktisk övning. Det interna arbetet bedöms vara viktigt. Tillgänglighet kommer inte av en slump. Vikten av att myndighetsledningen sätter i sektorarbetet med funktionshinder betonades. Policyfrågor behöver förankras i ledningen och generaldirektörens engagemang behövs. Det finns behov av att hålla isär tillgänglig myndighet och sektoransvar. På flertalet sektorsmyndigheter ligger ansvaret för myndighetens tillgänglighet på den administrativa enheten medan ansvaret för sektorarbetet har lagts på särskild handläggare/ansvarig. Angeläget i sektorarbetet framöver Vikten av verksamhetskunnande i tillgänglighetsarbetet betonades, där till exempel kompetens inom trafikområdet förenar trafik- myndigheterna. Det fanns en samstämmighet om att en ny organisation inte skall gå in i myndighetens sektorarbete – inte tala om hur man skall arbeta, men väl samordna sektorsmyndigheterna. konstaterar att det bli svårt att se resultaten av myndig- heternas handikapparbete när det integreras i ordinarie verksam- heter. Resultaten redovisas inte heller i särskild ordning till exempel till handikapporganisationerna, utan ligger i andra större frågor. För- väntningarna på det handikappolitiska arbetet är stora. I sektorarbetet finns det ett behov av gemensamma normer, av statistik m.m. behöver få tillgång till handikapp- kunskap – men verksamhetskunskap har man själv. poängterar att arbetet behöver bedrivas med hänsyn till de specifika förhållanden som råder i sektorn, men finner att det till exempel finns behov av samordnad insamling av statistik, utredningar och studier avseende livssituationen för personer med funktionshinder så att dubbelarbete kan undvikas. väcker frågan om någon form av certifiering av god tillgänglighet. Certifieringen skulle ge kvitto på tillgängligheten. En ny organisationsstruktur förväntas alltså bidra vid fram- tagning av enhetliga begrepp och definitioner. Men risken med fastlagda begrepp och definitioner betonades också – det kan bli begränsningar som styr tänkandet. Samma risk finns med klassning av till exempel funktionshinder i kategorier. Det uttalades – angående definitioner och begrepp – att en ny organisation inte skall göra, men väl samordna sektorsmyndigheterna i att göra, gemensamma strukturer för hur man avgränsar sektorer och definierar målgrupper. Vissa överlappningar kan finnas mellan sektorerna och det kan vara en uppgift för en ny organisationsstruktur att vid behov bidra till avgränsningar ut. Det kan också behövas stöd i att förtydliga vad som är sektorarbete i förhållande till myndighetens övriga verksamhet (t. ex. i konsumentfrågor). a. påpekar att det är viktigt att säker- ställa att sektorsmyndigheterna definierar och verkar för likartad utveckling inom handikappolitiken. Detta arbete bör ske i nära samverkan med sektorsmyndigheterna. Behov av verktyg för implementering av de handikappolitiska målen finns också – även inom andra områden än tillgänglighet. RFV anser att de handikapp- politiska frågorna bör samlas inom en organisation för att undvika otydlighet i ansvar och problem med avgränsningar. Detta gäller såväl utvecklingsarbete som policyarbete inom handikappområdet, vilket bör bedrivas med aktiv medverkan av sektorsmyndigheterna. RFV framhåller att ansvaret för implementering och anpassning av handikappolitiken skall ligga kvar på respektive sektorsmyndighet. På en del områden finns behov av samordnade insatser från flera sektorsmyndigheter, till exempel för att främja arbete/sysselsätt- ning för personer med funktionshinder kan insatser behövas från AMS, (fortsatt/anpassad utbildning) och RFV (rehabili- tering). Det har framförts att sektorarbetet med att till exempel åstad- komma ett tillgängligt vägtrafiksystem kan ge behov av nya samarbetsparter när nya gränsytor konstateras. Det är därför ange- läget att det finns en organisation som har den samlade över- blicken. Det bedöms vara angeläget att den nya organisationen har överblick över utvecklingen och kan hålla sektorsmyndigheterna informerade/uppdaterade. Detta ger också behov av uppföljning och utvärdering. En uppgift för en ny organisationsstruktur bör också vara att bidra till ökade kunskaper inom , så att styr- ningen och dialogen mellan departementet och sektormyndigheten underlättas. En uppgift kunde vara att bidra med underlag i arbetet med regleringsbrev. Sektoransvaret behöver bli tydligare uttryckt i de olika regleringsbreven, för att sektorarbetet på myndighetsnivå skall hållas ihop bättre. Det kan förekomma olika signaler från olika departement, vilket en ny organisation bör vara uppmärksam på och motverka. Det är viktigt att etappmålen formuleras nyanserat, vilket den nya organisationen kunde verka för. anser att sektorsmyndigheterna bör få ett tydligt mandat att samordna, stödja och vara pådrivande i förhållande till andra aktörer inom sektorn. Skillnader och likheter mellan sektorerna behöver analyseras och beaktas. Det stöd som en ny organisation ger kan behöva vara anpassat till respektive sektors roll, verksamhetsfält, avgränsning och traditioner. Det är också viktigt att vara uppmärksam på roll- konflikter så att strävan för ett mål inte motverkar möjligheten att nå ett annat mål. Bland annat framhålls att samordning och gjorda insatser bör utgå ifrån ansvarsfördelningen inom sektorn. Till exempel bör man enligt beakta att skolmyndigheter i allmänhet inte kan föreslå åtgärder som ökar kostnaderna för skol- huvudmännen. Den egna sektorrollen är ibland komplicerad och det kan vara svårt att hitta ett bra sätt att internalisera handikapperspektivet. Frågor som kan behöva ut är hur delaktighet definieras och vilka grupper som avses. Behovet av en gemensam bild av sektor- ansvaret framfördes, där det kunde handla om vilken roll man har, vilka andra aktörer och samarbetspartners som finns och hur ansvarsfördelning och mandat skall definieras. Det är en allmän uppfattning att stöd och kontroll bör hållas åtskilda. Det har också framförts att samordningen av sektors- myndigheterna bör präglas av professionalitet och lyhördhet. Sammanfattningsvis har sektorsmyndigheterna framfört förvänt- ningar på att den nya organisationen ska stödja och främja sektorsmyndigheternas arbete följa upp och utvärdera ha ett brett kontaktnät bland annat med överblick över aktörer ge selektivt stöd anpassat till respektive myndighets behov. Handikapporganisationerna har beretts möjlighet att lämna syn- punkter på hur samordningen av den statliga handikappolitiken bör organiseras. Detta har skett i samarbete med HSO och SRF. Två huvudfrågor ställdes: Hur ser ni på nuvarande organisation för arbetet med den statliga handikappolitiken? Hur anser ni att samordningen av den statliga handikap- politiken bör vara organiserad ? Svar har inkommit från 11 förbund. Därutöver har företrädare för fyra förbund och HSO intervjuats. En sammanvägning av handikapprörelsens uppfattning redovisas nedan. Synpunkter på nuvarande organisation Av svaren framgår att nuvarande organisationsstruktur anses vara spretig, att det brister i samordning och att inte någon har ett helhetsansvar. Exempel ges dock från flera förbund på bra insatser från HI, HO och Sisus, liksom att dessa arbetar pådrivande samt har god handikappolitisk kompetens. Alla tre är involverade i tillgänglighetsarbetet, men samordningen mellan organisationerna bedöms vara bristfällig. I enkätsvar och intervjuer konstateras att vissa områden inte uppmärksammas medan andra bearbetas från flera håll. Det framhålls också att man för den framtida organisa- tionen borde dra nytta av de organisationsstrukturer som är upp- byggda. Risken för revirtänkande i stället för samordnade insatser med nuvarande organisation för arbetet med handikappolitiken har också påpekats. Några av organisationerna har noterat att såväl HO som Sisus tidigare hade andra huvuduppgifter än tillgänglighet respektive bemöt- Tillgänglighetscentret kunde, enligt ett par organisationer, ha fått placering på HI. Verksamheterna hänger ihop genom att sektorsansvar ju till stor del handlar just om att tillgodose både till- gänglighet och bemötande och att det därför vore bättre med ett samlat ansvar. En uppfattning som framförs är att tillgänglighetsfrågor är av sådan dignitet att de bör renodlas och att bemötandefrågorna bör betonas starkt även i fortsättningen. Det är inte givet att det bör etableras en ny myndighet – ett annat sätt kan vara att fördela ansvarsområden i den nuvarande strukturen. En bättre balans efterfrågas mellan myndigheter som bevakar rättigheterna för människor med funktionshinder och företrädare för funktionshindrade. Trots satsningar på kognitiva funktions- nedsättningar så bedöms det inte ha fått större utrymme i verk- samheten. De som företräder mer nyetablerade funktionshinder- grupper behöver få ökade påverkansmöjligheter på myndigheternas arbete med tillgänglighet, bemötande med mera. Samordning av den staliga handikappolitiken Den nya myndigheten skall fungera som motor för genomförandet av handlingsplanen. Med begreppet motor avses då att en ny myndighet skall driva och påskynda utvecklingen. Nyckelrollen för den nya myndigheten bör handla om att bevaka, förmedla kunskap och information, utveckla och förena kontakter i samhället för att få synergieffekter i arbetet för såväl mainstreaming som riktade insatser, initiera FoU och specifika kampanjer inom eftersatta områden, utvärdera/analysera och dra slutsatser för att fortlöpande utveckla innehållet i handikappolitiska program. Brukarmedverkan skall vara självklar i styrelse och andra beslutande organ. Behovet av central styrning som leder till gemensamma riktlinjer och rekommendationer poängteras. Man påminner om att handi- kapporganisationerna är en kunskapsbank som bör användas i sektors- myndigheternas arbete. Några framhåller att tillgänglighetsarbetet inte alltid inbegriper medicinska eller icke synliga funktionshindren. Man instämmer i att organiseringen av den statliga handikappolitiken måste bli tydligare och menar att gränsområdet mot folk- hälsopolitiken är viktig att beakta. Till exempel nämns att allergi- frågorna kunde lösas genom att den nya myndigheten tillfördes uppgiften att organisera ett kompetens- och informationscentrum för allergi och annan överkänslighet. Några organisationer anser att det måste finnas sanktions- möjligheter i en framtida organisation så att den kan förändra och driva på utvecklingen. För att få ett helhetsperspektiv på handikap- politiken borde kanske fler myndigheter ha berörts av utredningen. Behovet betonas av en känd och samlad samordnande och kompetenssamlande instans som skall ge råd och stöd och som har representation från såväl och som handikapprörelsen. Det framkommer att tyngd- punkten hos den nya myndigheten bör ligga på tillgänglighet och bemötande. Det betonas också att sektorsmyndigheternas ansvar inte får tunnas ut genom tillskapandet av den nya myndigheten. Flera av förbunden har synpunkter på var den nya organisationen bör vara inordnad. En uppfattning är att handikappfrågorna bör ges större dignitet inom genom att ansvaret för frågorna läggs i ett office i Statsrådsberedningen som i . SRF anser att själva handikappolitiken bör hanteras inom Stats- rådsberedningen, medan mer målinriktad verksamhet bör sam- ordnas inom någon myndighet med så hög kompetens att den får status och därigenom inflytande. Man befarar att en ny myndighets- struktur inte kan genomföra planen om inte handikappfrågorna får en större politisk tyngd. Politikområdena behöver koordineras, helhetssyn är viktigt. Regeringen behöver få en sammanvägning gjord. Flera förbund framhåller behovet av kraftsamling och tycker det är angeläget att få en knytning i Statsrådsberedningen eller i . Från HSO framhålls att en central placering av den nya myndigheten – i Statsrådsberedningen – är önskvärt. Den organisation som inrättas föreslås också vara kansli till Handikappdelegationen. Medborgarperspektivet är viktigt. Den nya myndigheten behöver följa upp och analysera. De rapporter som då tas fram bör inriktas på att finna områden där omprioritering eller kraftsamling behövs. Grundläggande är också att man ser till att lagarna efterlevs. Den nya myndigheten förutsätts verka stimulerande och pådrivande inom hela samhället. Det framhålls också att bristande ekonomiska resurser hos kommuner och myndigheter kan resultera i vad som upplevs vara kränkande bemötande. Frågan om brukarinflytande kommenteras av flera förbund – man tycker att handikapprörelsen bör ges god representation i ledningen av en sådan myndighet. Många framhåller att handikapp- organisationernas delaktighet på statlig nivå kan ske genom dele- gationer liknande dem som finns med regeringen och Social- styrelsen. Handikappdelegationen ses som en bra instans för informationsutbyte, där det också finns möjlighet att ställa krav från handikapprörelsen. En sådan delegation bör kopplas också till den nya myndigheten. Ett annat förslag som förs fram är att handikapporganisationernas delaktighet säkras genom experter (funktionshindrade) inom olika funktionshindersområden. Ett förslag är också inrättandet av ett årligt rådgivande Delaktighets- ting som regeringen skulle inbjuda till. Man ser helst att varje förbund själv får framföra sina specifika synpunkter. Förbunden har inte alltid gemensamma intressen och prioriteringar, varför handikapporganisationernas delaktighet inte bara kan bygga på utvalda representanter som skall företräda alla olika grupper. Några av förbunden konstaterar att man som förbund är mer berörd av den förda politiken än av de organisatoriska frågorna. Förbundens syn på nuvarande organisationsstruktur varierar. Önskemålen om den framtida organisationen är mer enhetlig. Behovet av förändrad myndighetsstruktur framkommer tydligt – flertalet förordar en nybildning. Genomgående betonas i enkätsvaren att handikapprörelsens inflytande och delaktighet i verksamheten bör säkerställas. Som uppgifter för den framtida samordnande organisa- tionen finns förväntningar på att den skall vara motor för genomförandet av handlingsplanen vara ett stöd till regeringen samordna, ge råd och stöd till sektorsmyndigheterna ha en samlad överblick över utvecklingen, ta till vara på det som görs på olika håll vara förmedlare av kunskap vara informationsbank; någon man kan gå till när man vill veta något följa upp och utvärdera vara försedd med tänder eller stimulansmedel nybildas, vara fristående och nytänkande inte vara utförare. Den nya organisationen föreslås vara alternativt 1.kommitté (motsvarande) i Statsrådsberedningen och kansli åt handikappdelegationen 4.3Två andra tvärsektoriella politikområden Behov av central statlig samordning och styrning är inget unikt för politikområde handikappolitik. För att belysa hur dessa frågor lösts inom ett par andra politikområden har i utredningsarbetet stu- derats hur miljöpolitiken och integrationspolitiken utformats i dessa frågor. Syftet har varit att se om det på något av dessa områden finns en modell för central samordning som kan tjäna som föredöme även för handikappolitiken. Inom miljöpolitiken finns vissa tydliga paralleller till handikap- politiken. Frågorna är sektorsövergripande och många aktörer måste ta sitt ansvar om politikens övergripande mål och inriktning skall få genomslag i praktiken. Den följande redovisningen grundar sig huvudsakligen på 5352, Myndig- heternas miljöansvar – vidareutveckling av det särskilda sektors- ansvaret. I miljöpolitiska beslut (prop. 1987/88:145, betänkande 1987/88:23) betonades att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Enligt beslutet bör varje samhällssektor ansvara för att nya miljöproblem undviks och att existerande problem i möjligaste mån löses. Sektorsansvaret har därefter utgjort en del av grunden för det miljöpolitiska arbete som bedrivits . Sektorsansvaret har allt utvecklats och samma tanke återfinns nu i verksförordningen (SFS 1995:1322) och i (SFS 1998:808). Sektorsansvaret innebär att ansvaret för miljön inte bara ligger på och länsstyrelsernas miljöenheter, utan på alla sektorer. När grundades i slutet av 60- talet var verket, tillsammans med ideella miljöorganisationer och miljöforskare, den drivande kraften för miljöfrågan. I och med tanken om sektors- integration har dock roll ändrats. Naturvårds- verket är fortfarande den centrala förvaltningsmyndigheten på miljöområdet, men arbetar nu mer som pådrivare av en integrations- process där andra aktörer också förväntas ta sitt ansvar för miljö- frågan. En förstärkning av sektorsansvaret för vissa sektorer genom- fördes 1998, då regeringen gav 24 myndigheter ett särskilt sektors- ansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Vad det särskilda sektors- ansvaret innebär skiljer sig åt i de olika besluten . Enligt regeringens proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier 2000/01:130) innebär det att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Ansvaret innefattar att: identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorns verk- samheter påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgärder samt beskriva dessa åtgärders samhällsekonomiska konsekvenser verka för att åtgärder genomförs fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet samarbeta med och informera om arbetet till andra som är verksamma inom sektorn. I miljömålspropositionen skriver regeringen även: Det särskilda sektorsansvaret innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Miljökvalitetsmålen anger inriktningen för arbetet inom sektorn. I de fall sektorsmål utformas skall alltså miljökvalitetsmålen med till- hörande delmål och strategier vara en utgångspunkt. Nära kopplat till arbetet med sektorsansvar är arbetet med de nationella miljökvalitetsmålen.