sou · GSB318 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av . beslutade regeringen, genom tilläggsdirektiv, att ge utredningen i uppdrag att göra en utvidgad kartläggning av den forsknings- och utvecklingsverksamhet som är relevant för kriminalpolitikens mål att minska brottsligheten och öka människors trygghet. förordnades som experter att biträda byrådirektören , professorn och professorn . förordnades hovrättsassessorn som sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet BRÅ-utredning (Ju 2003:01). Härmed överlämnar utredningen betänkandet Brottsförebyggande kunskapsutveckling (SOU 2004:18). Utredningens uppdrag är härmed avslutat. Utredningens uppdrag och arbete ................................ som fristående myndighet ........... 2.3Tidigare utredningar samt större förändringar av BRÅ:s verksamhet och organisation................................................... Brottsförebyggande arbete i några av våra nordiska Den vetenskapliga nämnden.................................................... Referensgruppen för rättsväsendet ......................................... Organisationen i övrigt............................................................ 4.4.2 brottsförebyggande arbete............ 4.4.8 och förlag............................. BRÅ:s fördelning av sina resurser ................................. Budgetåren 2002–2003 ............................................................. Lokalt brottsförebyggande arbete........................................... 6.1.2 BRÅ:s uppgifter avseende lokalt 6.1.3 Former för stödet till det lokala Uppgifter avseende FoU-verksamhet..................................... Stöd till medlingsverksamhet .................................................. FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska målet att minska brottsligheten och öka människors 7.2Den forskningspolitiska propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) .................................................... 7.3 BRÅ:s forsknings- och kunskapsstrategi ............................... 7.4 Omfattningen av forsknings- och 7.4.1 Pågående FoU-verksamhet vid rättsväsendets myndigheter (BRÅ exkluderat) samt vid SiS.............. 7.4.2 Pågående FoU-verksamhet vid universitet och 7.4.3 Pågående FoU-verksamhet vid vissa statliga myndigheter i övrigt ..................................................... 7.5Vilket behov anser sig rättsväsendets myndigheter samt SiS ha av FoU-verksamhet inom det kriminalpolitiska Riksåklagaren () ...................................................... (BrOM) ............................... (SiS) ................................. 7.6Särskilt om forskning om ekonomisk brottslighet och miljöbrott samt forskning om kriminalvårdens respektive polisens verksamhet............................................... 7.6.1 Forskning beträffande ekonomisk brottslighet 7.6.2 Forskning beträffande kriminalvårdens 7.6.3 Forskning beträffande polisens verksamhet ............... 7.7 Sammanfattande iakttagelser................................................... Två idealtypiska modeller för en brottsförebyggande Utgångspunkter för utredningens överväganden................. Modell 1; BRÅ som stabsmyndighet .................................... 8.2.1 Vad utmärker en stabsmyndighet? 8.2.3 Närmare beskrivning av stabsmyndigheten .............. 8.2.4 BRÅ som stabsmyndighet; för- och nackdelar ......... 8.3Modell 2; BRÅ som ett 8.3.1 Vad utmärker ett utvärdering (institutet)? 8.3.2 Institutets arbetsuppgifter och organisation............. 8.3.3 Närmare beskrivning av institutet ............................. 8.3.4 BRÅ som ett utvärdering; för- och nackdelar.................................. Grundforskning och övrig FoU-verksamhet ....................... Vilka behov skall myndigheten tillgodose? 9.4.2 Myndighetens roll som stabsorgan ............................ 9.4.3 Det nationella stödet till det lokala 9.4.4 Det nationella stödet till uppbyggnaden av 9.4.5 Överväganden av om andra uppgifter bör tillföras 9.4.7 Myndighetens ansvar för del av den officiella Den internationella verksamheten ............................. Forskning vad gäller eko- och miljöbrott, kriminalvårdens verksamhet och polisens verksamhet........ 9.8Ekonomiskt stöd till FoU-verksamhet utanför Bilaga 3 Organisationsskiss BRÅ .................................................. Bilaga 4 Företeckning över kontakter........................................... Bilaga 5 Publicerat av BRÅ 1997–2003 ......................................... Utvärdering av BRÅ:s statistikverksamhet, del av Statskontorets PM , dnr 2003/391-5.................. Redovisning av enkätsvar från rättsväsendets Redovisning av enkätsvar från universitetsinstitutioner, högskolor, statliga myndigheter och forskningsråd ............................................ relevanta forskningsprojekt av .................. Bilaga 10 Rapporten av kriminalpolitiskt relevant forskning i internationella tidskrifter Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av (). Uppdraget har avsett en analys av BRÅ:s verksamhet och organisation samt att lämna förslag till hur BRÅ:s framtida verksamhet bör se ut, vilka ansvarsområden som myndigheten bör ansvara för och hur verksamheten bör organiseras. Uppdraget har inte omfattat en utvärdering av det arbete som BRÅ utfört . I tilläggsdirektiv har utredningen fått i uppdrag att göra en utvidgad kartläggning av den forsknings- och utvecklings- verksamhet som är relevant för kriminalpolitikens mål att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Syftet med kartläggningen har varit att utgöra underlag för analysen, övervägandena och förslagen gällande BRÅ:s framtida roll. Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag till en ny förordning med instruktion för BRÅ. Verksamheten vid BRÅ har, alltsedan myndigheten inrättades 1974, kommit att förändras i riktning mot att i allt större utsträckning bli regeringens expertorgan i kriminalpolitiska frågor. Myndigheten har fått överta ansvaret för del av den officiella statistiken på området Rättsväsendet, det nationella stödet till lokalt brottsförebyggande arbete samt det nationella stödet till uppbyggnad av medlingsverksamhet i landet. Efter den senaste utredningen av BRÅ 1997 har den forskning som tidigare bedrevs inom flyttats över till BRÅ. BRÅ skall enligt myndighetens regleringsbrev vara ett centrum för forsknings- och utvecklingsverksamhet för hela BRÅ skall fungera som ett expertorgan i kriminalpolitiska frågor och vara ett stabsorgan till regeringen. Behovet av en översyn av BRÅ i syfte att analysera om myndighetens roll kan renodlas och tydliggöras har i utredningens direktiv motiverats med bl.a. att kriminalpolitiska frågor fått allt större betydelse i samhällsdebatten, att BRÅ, som skall vara den myndighet som står för en stor del av kunskapen på detta stora och prioriterade politikområde, är en relativt liten myndighet med begränsade resurser och att blivit allt fler och allt mer olikartade. Det påtalas även i direktiven att BRÅ:s olika ansvarsområden i vissa fall kan vara svåra att förena. Myndighetens verksamhet och ansvarsområden Vilka behov skall myndigheten tillgodose? Utredningen har identifierat ett antal behov som kommit till uttryck från BRÅ:s målgrupper. Dessa behov är många och ibland svåra att förena för en och samma myndighet. Utredningen föreslår att myndigheten skall bidra till att tillgodose regeringens behov av kunskapsunderlag för kriminalpolitiska åtgärder, rättsväsendets myndigheters behov av kunskapsunderlag för beslut och åtgärder samt vid planeringen av respektive myndighets verksamhet, övriga brottsförebyggande aktörers behov av kunskaps- underlag för att bedriva ett effektivt arbete, forskarvärldens behov av information och obearbetad data för forsknings- och utvecklingsverksamhet och medborgarnas behov av information och annan kunskap inom det kriminalpolitiska området, allt med utgångspunkt i ett medborgar- och genusperspektiv. När det gäller myndighetens FoU-verksamhet föreslår utredningen att myndigheten skall ha till uppgift att initiera och bedriva forskningsprojekt (tillämpad forskning) inom det kriminalpolitiska området, initiera och bedriva utvärderingsprojekt inom det kriminal- politiska området och bistå rättsväsendets myndigheter i utvecklingsprojekt. Myndighetens roll som stabsorgan För att tydliggöra myndighetens roll och i syfte att renodla verksamheten föreslår utredningen att myndigheten inte längre skall fungera som ett stabsorgan åt regeringen. Det behov som regeringen, främst , har av att få analyser, andra uppdrag utförda med kort varsel och övriga uppgifter som kan betraktas som stabsuppgifter bör tillgodoses av en analysenhet vid . Myndighetens ansvar för nationellt stöd till lokal verksamhet samt frågan om liknande uppgifter När det gäller det nationella stödet till lokalt brottsförebyggande arbete föreslår utredningen att denna uppgift skall kvarstå vid myndigheten, i vart fall . bör emellertid denna uppgift inte ankomma på myndigheten. Möjlig- heten att överklaga beslut i anledning av ansökan om ekonomiskt bidrag till lokalt brottsförebyggande arbete skall, enligt utredningens förslag, upphöra. Det uppdrag som BRÅ har när det gäller att stödja uppbyggnaden av medlingsverksamheten i landet bör däremot i stället övertas av . Utredningen anser att en myndighet med det föreslagna ansvarsområdet inte bör tillföras ytterligare operativa uppgifter av liknande karaktär. Myndigheten skall även ha i uppdrag att sprida information och kunskap om både egna och andras resultat av bedriven FoU-verksamhet. Myndigheten skall, på samma sätt som , sträva efter att informationen målgruppsanpassas och att den tillvaratas av mottagaren. Myndighetens ansvar för den officiella rättsstatistiken Myndigheten skall även fortsättningsvis ansvara för del av den officiella rättsstatistiken (kriminalstatistiken). Fördelarna med att myndigheten även producerar statistiken överväger nackdelarna. Regeringen bör noga bevaka och följa upp utvecklingsarbetet av rättsstatistiken och tillvarata de möjligheter som finns att styra utvecklingsarbetet då behov därav uppkommer. Myndighetens ansvar för att kriminalstatistiken utvecklas och kvalitetssäkras bör framgå av instruktionen. sammansättning bör ses över. Representanter för det lokala brottsförebyggande arbetet bör finnas med. Myndigheten skall ha i uppdrag att aktivt inhämta och sprida information om resultat av internationell FoU-verksamhet inom det kriminalpolitiska området samt i övrigt delta i kunskaps- och erfarenhetsutbyte i sådana sammanhang. Myndigheten skall däremot inte längre ha i uppdrag att vara nationell representant på det kriminalpolitiska området. Även fortsättningsvis skall genusperspektivet genomsyra både myndighetens interna verksamhet och den verksamhet som myndigheten bedriver i anledning av sitt uppdrag. För att förstärka detta ytterligare kan t.ex. en person vid sidan av andra uppgifter tilldelas ansvaret för att samordna dessa frågor. En sådan samord- nare skall se till att genusperspektivet beaktas i verksamheten. Utredningen föreslår, mot bakgrund av myndighetens verksamhetsområde, att myndigheten skall ledas av en styrelse med fullt ansvar. Bland styrelsens ledamöter bör finnas vetenskaplig kompetens, god kännedom om rättsväsendets myndigheter samt företrädare för ett allmänt samhällsintresse. Enligt utredningens förslag bör myndigheten omfattas av verksförordningens (1995:1322) bestämmelser om personal- ansvarsnämnd. Frågan bör dock ses över i samband med översyn av regelverket . Referensgruppen för rättsväsendet skall inte längre finnas kvar enligt utredningens förslag. Den vetenskapliga nämnden bör benämnas det vetenskapliga rådet och skall ha ett begränsat antal ledamöter, förslagsvis tio. Forskning vad gäller eko- och miljöbrott, kriminalvårdens verksamhet och polisens verksamhet Utredningen menar att myndigheten bör, inom sitt ansvarsområde, initiera och bedriva FoU-verksamhet även vad gäller rubricerade forskningsområden. Omfattningen av sådan FoU-verksamhet får styras av myndighetens prioriteringar och av regeringens direktiv. Ekonomiskt stöd till FoU-verksamhet utanför myndigheten Utredningen föreslår att de som tidigare överförts från BRÅ till (numera en del av ) bör återföras till myndigheten för bidrag till forskningsprojekt inom det kriminalvetenskapliga området. Dessutom föreslår utredningen att av Brottsofferfondens medel skall få disponeras av myndigheten för bidrag till angelägna forskningsprojekt med både ett brottsoffer- och ett brotts- förebyggande perspektiv. Enligt utredningens förslag skall myndigheten inte längre fungera som ett stabsorgan åt regeringen. En analysenhet bör inrättas inom med uppgift att tillgodose departementets behov av analyser, andra uppdrag på kort varsel och övriga uppgifter som kan betraktas som stabsuppgifter. Myndigheten bör ha ett färre antal tillsvidareanställd personal i förhållande till nuvarande antal. De resurser som på så sätt frigörs skall användas till dels att tillfälligt anställa personal som har rätt kompetens för de aktuella projekten, dels för att, i den mån det bedöms lämpligt, lägga ut uppdrag på andra, t.ex. forskare vid universitet och högskola. Utredningen föreslår att myndighetens namn skall vara . Konsekvenser av utredningens förslag De förslag som utredningen lämnar kommer, såvitt utredningen kan bedöma, leda till ett främjande av kunskapsuppbyggnaden och kunskapsutvecklingen inom det kriminalpolitiska området. Då kunskapsunderlaget för regeringens, rättsväsendets myndigheters och andra brottsförebyggande aktörers beslut kan antas förbättras finns det goda skäl att anta att möjligheterna ökar att uppnå målen för kriminalpolitiken, nämligen att minska brottsligheten och öka människors trygghet. En framgångsrik myndighet av den föreslagna modellen kan förväntas bidra till stora vinster, både av mänsklig natur och av ekonomisk natur. Det finns sålunda goda skäl att anta att ett genomförande av förslaget kan medföra förbättringar avseende samhällsekonomin samt att förutsättningar skapas för ett mer effektivt brottsförebyggande arbete vilket i sin tur leder till minskad brottslighet. Utredningen ser vidare att ett genomförande av förslagen kommer att få en positiv påverkan på möjligheterna dels att öka jämställdheten mellan kvinnor och män, dels att nå de integrationspolitiska målen 1 Förslag till förordning (2004:000) med instruktion för Härigenom föreskrivs följande. 1 § har till uppgift att i ett medborgarperspektiv främja kunskapsutvecklingen inom det kriminalpolitiska området. Institutet skall genomföra utvärderingar av kriminalpolitiska reformer, ansvara för kriminalstatistik, genomföra analyser av brottsutvecklingen samt aktivt stödja lokalt brottsförebyggande arbete. 2 § skall verka för att –kunskaps- och metodutvecklingen inom rättsväsendets myndigheter förbättras, –effekterna av kriminalpolitiska reformer och större förändringar av annat slag inom rättsväsendets verksamhet utvärderas, –den statistik myndigheten ansvarar för utvecklas löpande och håller en god kvalitet, –rättsväsendet och andra brottsförebyggande aktörer får kunskap och information om resultatet av såväl nationell som internationell kunskapsutveckling på det kriminalpolitiska området, och –verksamheten vid de lokala brottsförebyggande råden utvecklas och kunskaps- och metodutvecklingen förbättras, allt i syfte att minska brottsligheten och öka människors trygghet. 3 § skall särskilt 1. initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete för att ge regeringen underlag för åtgärder och prioriteringar på det kriminal- politiska området, 2.initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete för att ge myndigheterna inom rättsväsendet underlag för åtgärder och prioriteringar inom myndigheternas respektive verksamhets- områden, 3.initiera och stödja brottsförebyggande insatser inom olika samhällssektorer, 4.genomföra utvärderingar av vidtagna åtgärder inom det kriminalpolitiska området, 5.ansvara för officiell statistik i enlighet med vad som anges i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken samt följa, analysera och göra prognoser för brottsutvecklingen, och 6.ge ut rapporter från forsknings-, utvecklings- och informations- projekt och på andra sätt sammanställa och sprida för rådets verksamhetsområde relevant information om brottsförebyggande åtgärder och kriminalvetenskaplig forskning. 4 § skall i sin verksamhet samarbeta med övriga myndigheter inom rättsväsendet, andra statliga myndigheter, universitet och högskolor samt med kommuner och enskilda organisationer. skall i sin verksamhet beakta genusperspektivet samt främja jämställdhet mellan kvinnor och män. 5 § skall bidra till kompetens- utveckling för anställda inom rättsväsendet. 6 § Verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på Brottsföre- byggande Institutet med undantag av 3–5, 12, 17, 30 och 34 och 35 §§. Vad som sägs i 6–9 §§ om chefens ansvar skall i stället gälla styrelsen. 7 § leds av en styrelse som ansvarar för myndighetens verksamhet. Bland styrelsens ledamöter bör finnas vetenskaplig kompetens, god kännedom om rättsväsendets myndigheter samt företrädare för ett allmänt samhällsintresse. Generaldirektören ansvarar för och leder den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. 8 § Styrelsen består av ordföranden och högst åtta andra ledamöter, generaldirektören inräknad. Regeringen utser styrelsen och styrelsens ordförande. 9 § bestämmer sin egen organisation i de delar den inte är reglerad i denna instruktion. 10 § är knutet ett rådgivande organ, det vetenskapliga rådet. 11 § Det vetenskapliga rådet skall ge råd och vägledning i Brottsförebyggande Institutets forsknings- och utvecklings- verksamhet och verka för att den bedrivs på vetenskaplig grund. Rådet skall vidare behandla frågor om metodik och vetenskaplig inriktning i nya forsknings- och utvecklingsprojekt, om etik i projektarbeten och utvärderingar m.m. samt verka för forskningssamverkan i kriminalvetenskapliga frågor. 12 § Det vetenskapliga rådet består av högst tio ledamöter som utses för en bestämd tid. Generaldirektören är ordförande i rådet. I rådet skall det finnas personer med vetenskaplig erfarenhet från ämnesområden som har betydelse för rådets verksamhet. Styrelsen förordnar ledamöter i rådet. 13 § Personalföreträdarförordningen (1987:1101) skall tillämpas på . Handläggning av ärenden om bidrag 14 § Ärenden om ansökningar om ekonomiskt stöd och bidrag från avgörs av styrelsen. Styrelsen får i arbetsordningen eller i särskilda beslut lämna över till general- direktören att avgöra sådana ärenden som är av det slaget att de inte behöver prövas av styrelsen. Generaldirektören får överlåta åt någon annan tjänsteman att avgöra sådana ärenden. 15 § Brottsförebyggande Institutets beslut i ärenden om fördelning av bidrag eller annat ekonomiskt stöd får inte överklagas. I övrigt gäller 35 § verksförordningen (1995:1322). Denna förordning träder i kraft den Genom förordningen upphävs förordningen (1997:1056) med instruktion för . Vad regeringen i en förordning eller i ett särskilt beslut har föreskrivit om skall i stället gälla . 2 Övriga förslag till författningsändringar Förslaget att ändra myndighetens namn innebär att namnet behöver ersättas med Brottsföre- byggande Institutet i ett antal författningar. Nedan presenteras de författningar och lagrum som berörs. Med hänsyn till den snabba takt med vilken lagstiftningen ändras reserverar vi oss dock för att någon författning och/eller lagrum kan ha förbisetts. Förordning (1970:517) om 15 § andra stycket Förordning (1971:933) om 2 § första stycket Förordning (1987:85) om domar i mål om ansvar för brotts- ligt förfarande med narkotika Förordning (1990:893) om underrättelse om dom i vissa Förordning (1997:899) om 4 § första stycket Förordning (1997:903) om register över förelägganden av Förordning (1988:137) med Förordning (2001:100) om den Förordning (1996:1515) med 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har i uppdrag att analysera Brottsförebyggande rådets (BRÅ:s) verksamhet och organisation. Utredningen skall lämna förslag till hur BRÅ:s framtida verksamhet bör se ut, vilka ansvarsområden som myndigheten bör ha och hur verksamheten bör organiseras. Uppdraget omfattar inte en utvärdering av hur BRÅ fullgjort sitt uppdrag. fick utredningen tilläggsdirektiv. Utredningen fick därmed i uppdrag att göra en utvidgad kartläggning av den forsknings- och utvecklingsverksamhet som är relevant för kriminalpolitikens mål att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Utredningen har varit fri att göra de begränsningar som ansetts nödvändiga. Syftet med kartläggningen är, enligt tilläggsdirektiven, att den skall användas som underlag för analysen, övervägandena och förslaget när det gäller BRÅ:s framtida roll. Utredningstiden förlängdes till . Direktiven återges i sin helhet i bil. 1 och 2 till detta betänkande. Den särskilde utredaren, sekreteraren och experterna har haft fem sammanträden. Underlaget för beskrivning av verksamheten och organisationen vid BRÅ samt för hur myndigheten fördelar sina resurser har utgjorts dels av allmänt tillgängligt material (myndighets- instruktioner, regleringsbrev, årsredovisningar, verksamhetsplaner, budgetpropositioner m.m. /96 och framåt), dels av kompletterande uppgifter som lämnats av personal vid BRÅ. Vidare har styrelseprotokoll och Utredningens uppdrag och arbete protokoll från referensgruppen för rättsväsendets sammanträden varit tillgängliga för utredningen. Som underlag för utredningens ställningstaganden har vi genomfört dels en enkätundersökning riktad till rättsväsendets myndigheter samt till , dels en enkätundersökning riktad till ett antal övriga statliga myndigheter, forskningsråd, universitetsinstitutioner och högskolor. Forskningssekreterare vid i har bistått utredningen med att sammanställa svaren till den senare enkätundersökningen. En närmare redogörelse för resultatet av dessa enkätundersökningar finns i bil. 7 och 8 till detta betänkande. Utredningen har vidare träffat och intervjuat en rad personer som representerar BRÅ:s främsta målgrupper, andra viktiga myndigheter och samarbetspartners inom rättsväsendet samt personer med erfarenheter av det arbete som utförs inom BRÅ. Utredningen har träffat personalen vid BRÅ, företrädare för personalens fackliga organisationer och haft löpande kontakter med BRÅ:s ledning. En lista över de personer som utredningen talat med finns i bil. 4 till detta betänkande. Utöver de personer som nämns där har utredningen varit i kontakt med ett flertal andra personer för kortare samtal. Utredningen har genomfört ett forskarseminarium. Förutom den särskilde utredaren, sekreteraren och ett antal av experterna deltog de personer som finns angivna i bil. Utredningen har vidare besökt ett antal lokala brottsföre- byggande råd och dessutom varit i kontakt med ett antal sådana råd per telefon. Härutöver har utredningen tillställt kontaktpersonerna vid ett antal (31) lokala brottsförebyggande råd en enkät via e-post. Syftet med dessa kontakter har varit att få en uppfattning om de lokala rådens syn på BRÅ:s nuvarande och framtida verksamhet. Utredningen har varit i kontakt med BRÅ:s motsvarighet i , och . Utredningen har gett i uppdrag åt Statskontoret att granska statistikverksamheten vid BRÅ. En sammanfattning av Stats- kontorets redovisning av uppdraget finns i bil. 6 till detta betänkande. För den fullständiga redovisningen hänvisas till Statskontorets PM , Dnr 2003/391-5. Dessutom har utredningen uppdragit åt , doktor i sociologi och lektor vid vid Utredningens uppdrag och arbete universitet att dels göra en analys av de till utredningen inkomna enkätsvaren från forskningsråd, universitet, högskolor och vissa statliga myndigheter, dels göra en kartläggning av kriminalpolitiskt relevant forskning i internationella tidskrifter. Redovisningarna av dessa uppdrag finns i bil.