sou · GSB322 · 2005-01-01 00:00:00 — Som skäl för en lagreglering anfördes i propositionen att det finns inga garantier vare sig för att nya partier eller fristående lokala partier tar sitt ansvar på samma sätt eller för att alla partier kommer att ingå eller lojalt följa frivilliga överenskommelser. Trots den samsyn som finns mellan riksdagspartierna om en frivillig redovisning är det därför angeläget att få mer heltäckande garantier för ett öppet och från väljarnas synpunkt tillförlitligt system. Detta är också i korthet bakgrunden till utrednings uppdrag. I utredningsdirektiven (bilaga 1) anges utöver de i propositionen angivna skälen att en sådan offentlighet också kan motiveras av att den kan främja en debatt om etik och bevekelsegrunder i politiken, att partiernas verksamhet till stor del finansieras av det allmänna, att den kan få betydelse för bedömning av partistödssystemets utformning och effekter, och sist men inte minst de politiska partiernas stora betydelse som maktcentrum i dagens samhälle. I samband med den sista punkten görs också i direktiven en jämförelse med andra viktiga maktcentrum inom såväl det allmänna som det enskilda som är underkastade vissa offentlighetskrav. Utgångspunkten för utredningens arbete enligt direktiven är således att allmänhetens insyn i politiska partiers och valkandidaters intäkter skall öka. De lösningar som använts i riksdagspartiernas frivilliga överenskommelser angående redovisningen av partiernas intäkter kommer också att beaktas. Det finns dock anledning att redan här framhålla att också strukturer bör skapas som ger allmänheten möjlighet till god insyn. Det innebär enligt utredningen att allmänheten inte bara på ett enkelt och okomplicerat sätt skall kunna få del av den redovisning som partier och valkandidater lämnar ut, utan också att den lämnade redovisningen är ordnad på ett sådant sätt att den är lätt att förstå och kan jämföras. En sådan kombination av öppenhet och tillgänglighet kan också ge uppmärksamhet åt ojämlikheter i fråga om resurser mellan partier och valkandidater. Frågan om insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet har i inte varit särskilt omdebatterad. Införandet av personval har emellertid ökat intresset för finansieringsfrågan inte bara för personvalet som sådant utan också för hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet. Under arbetet med personvalsinslaget har frågan om oönskade effekter av finansieringen tagits upp. Diskussion har närmast tagit sikte på om ekonomiska begränsningar i någon form bör införas eller om kandidaterna bör åläggas en redovisningsskyldighet för mottagna bidrag. Denna diskussion har också till viss del omfattat partiernas finansiering. Det finns dock inga bestämmelser som särskilt reglerar hur de politiska partierna skall redovisa hur de finansierat sin verksamhet vid valen eller hur valkandidaterna finansierat sina kampanjer. Annan lagstiftning kring partiernas och kandidaternas ekonomi runt valkampanjer är också mycket begränsad. Både partierna och kandidaterna är oförhindrade att spendera de medel de önskar i samband med en sådan kampanj. De kan också i princip fritt ta emot bidrag från olika bidragsgivare. Den vanligaste formen av stöd är emellertid det statliga och kommunala partistödet. stöd svarar för omkring 70–av partiernas finansiering (se avsnitt 2 Partiers och valkandidaters intäkter). De begränsningar som finns är i praktiken knutna till dem som finns i partistödssystemet (se vidare kapitel 6 De offentliga partistöden). Även om det inte finns någon författningsreglering på området är det tradition att riksdagspartierna genom ömsesidiga överens- kommelser åstadkommer viss öppenhet för sina intäkter. Överenskommelserna kompletteras också i olika avseenden av partierna själva genom särskilda riktlinjer (se vidare under avsnitt 3.3 Gällande partiöverenskommelse och partiernas rekommendationer inför valet ). blossade en offentlig debatt upp kring frågan om de politiska partiernas finansiering. Debatten följde bl.a. på de avslöjanden som gjordes 1932 i samband med utredningen rörande bidragsgivande till politiska partier. Även de olika sammanslutningar som bildades i syfte att stödja den borgerliga och den socialistiska pressen bidrog till denna debatt. Frågan om en eventuell reglering av hur de politiska partierna finansierar sin verksamhet blev efter föremål för en mer omfattande debatt. Efter ett livligt meningsutbyte valrörelse (frågan gällde då närmast önskvärdheten att förhindra utländskt inflytande, men även annat obehörigt inflytande över opinionsbildningen i ) tillsattes en statlig utredning – Partifinansieringsakkunniga – med uppdrag att utreda frågan om organisationer, som bedrev politisk propaganda, borde åläggas bokföringsskyldighet samt förpliktas att offentligen låta redovisa sina inkomster och utgifter. Traditionen med partiöverenskommelser inleds Partifinasieringssakkunniga uttalade i sitt betänkande Om offentlig redovisning av den politiska propagandan (SOU 1951:56) att det principiellt sett kunde vara värdefullt för medborgarna att få veta vem som finansierade en viss propaganda men ifrågasatte om införandet av en bokförings- och redovisningsplikt för partierna var det effektiva botemedlet att förhindra utländskt inflytande över de svenska opinionsbildande organen. Enligt de sakkunniga fanns det även betänkligheter mot att stämpla anonyma bidrag såsom ur demokratisk synpunkt förkastliga. Vidare anförde de sakkunniga att en redovisning av bidragsgivarna torde stå i strid mot andan i och mening med bestämmelserna om skydd för valhemligheten. Även när det gällde juridiska personer kunde en sådan en sådan redovisning i vissa fall få samma effekt. Enligt de sakkunniga fordrades ytterst starka skäl för att man skulle kunna tvinga fram ett offentliggörande och några sådana skäl förelåg inte. Vidare anfördes att genom en redovisning av namnen skulle partierna kunna förlora vissa bidrag för sin ur samhällets synpunkt önskvärda verksamhet. Man kunde inte heller bortse från riskerna för politiska förföljelser och trakasserier mot bidragsgivarna. Summarisk redovisning utan angivande av bidragsgivarnas namn skulle visserligen i de flesta fall eliminera dessa olägenheter men knappast lämna några egentliga nya upplysningar om finansieringen. Slutligen skulle det vid den praktiska utformningen av en lagstiftning uppkomma en del svårlösta problem. De sakkunniga pekade särskilt på möjligheten att upprätthålla en sådan lagstiftning då rika tillfällen gavs att kringgå bestämmelserna. Vidare anfördes av de sakkunniga att redovisningsplikten eventuellt skulle behöva gälla inte bara de politiska partiernas riks-, distrikts- och kretsorganisationer utan även de lokala organisationerna samt och andra organisationer som har till enda eller huvudsakliga uppgift att stödja en politisk organisation. Även enskilda personer som drev propagandaverksamhet av någorlunda omfattning torde också behöva omfattas av en sådan redovisningsplikt. Inte oväsentliga resurser skulle dessutom få sättas av för att administrera en kontrollapparat. Därtill fordrades kanske även straffbestämmelser. En sådan administrativ kontroll av de politiska partierna var enligt de sakkunniga främmande för demokratiska principer. Någon lagreglering föreslogs därför inte. En frivillig redovisning av partiernas finansiering förordades i stället (betänkandet s. 59 och 60). För en närmare genomgång av den frivilliga traditionen i , se Gidlund 1994. Statligt och kommunalt partistöd införs Debatten om de politiska partiernas finansiering fick en i viss mån annan inriktning. kom diskussionen också in på frågan om statligt stöd till politisk verksamhet borde införas eller inte. Denna förskjutning av debatten var en följd av stigande ekonomiska problem för partierna liksom för närstående dagspress (Gidlund 1983). Frågan om statligt partistöd togs upp i vid ett flertal tillfällen. , som bl.a. hade i uppgift att överväga denna fråga, föreslog i sitt slutbetänkande statsskick (SOU 1963:18) att de partigrupper i som var representerade i utskott under riksdagssessionerna skulle få rätt till en sekreterare som avlönades av statsmedel. som också hade att se över frågan föreslog i sitt betänkande Dagstidningarnas ekonomiska villkor (SOU 1965:22) att riksdagspartierna skulle få förmedla ett statligt presstöd till tidningarna. förslag genomfördes dock aldrig utan ledde i stället fram till att direkt statligt ekonomiskt stöd infördes till de partier som var representerade i . Någon offentlig kontroll över av hur dessa medel användes skulle inte förekomma (prop. 1965:174, KU 1965:44, rskr 1965:452). Grundsynen som den uttrycktes i propositionen var att de politiska partierna var huvudaktörer i den ständigt pågående samhällsdebatten som är en förutsättning för demokratin. Och att staten som ytterst bär ansvaret för att demokratin fungerar inte kunde stå overksam för tendenser till utarmning. Förutom att stärka de politiska partiernas ställning i opinionsbildningen och därmed också demokratin var syftet dessutom att förebygga beroende av enskilda bidragsgivare samt förbättra möjligheterna till en fortlöpande kontakt mellan partierna och väljarna. Någon författningsreglering infördes inte utan stödet betalades ut i enlighet med de grunder som hade beslutats av statsmakterna respektive av ensam och som framgick av riksdagstrycket. Fyra principer skulle gälla för bidragsgivningen. Bidragen skulle bara utgå till partier som har ett inte obetydligt stöd i väljaropinionen, manifesterat i allmänna val. Bidragen skulle beräknas schematiskt och fördelas enligt fasta regler som inte tillåter någon skönsmässig prövning. Bidragens storlek skulle sättas i relation till partiernas styrka. Någon offentlig kontroll av hur medlen används skulle inte förekomma. Det statliga partistödet följdes av ett beslut om kommunalt partistöd. Förslaget om ett sådant stöd aviserades redan i propositionen om indelningsändringar – den s.k. kommunblocks- reformen. I propositionen betonades partiernas uppgift att få till stånd en bred medborgarförankring av den kommunala verksamheten. Det var angeläget att de politiska partierna inte av brist på ekonomiska resurser hindrades att fullgöra sina uppgifter (prop. Beslutet gav kommuner och landsting rätt att lämna ekonomiskt stöd till politiska partier som var respresenterade i fullmäktige och landsting. Den övergripande målsättningen med det kommunala partistödet var enligt partistödspropositionen att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin, men även att öka den kommunala informationen till kommunmedborgarna. För det kommunala partistödet skulle gälla samma principer som för det statliga, bl.a. ingen offentlig kontroll (Prop. 1969:126, KU 1969:36, rskr 1969:353). reformerades och reglerades det statliga partistödet genom lagen (1972:625) om offentligt stöd till politiska partier (prop. 1972:126, KU 1972:55). Reformen som byggde partistödsutrednings förslag (SOU 1972:62) hade sin huvudsakliga grund i en överenskommelse mellan riksdagspartierna. De tidigare principerna för bidragsgivningen behölls (se vidare under avsnitt 6.1). Det kommunala partistödet har varit föremål för flera offentliga utredningar. gjordes två kartläggningar (SOU 1972:52 och 1975:18). Inom ramen för den kommunal- demokratiska kommittén gjordes en utvärdering av stödet på den primärkommunala nivån (Ds Kn 1981:15, Gidlund 1983) där det bl. a. kunde visas att partiernas aktivitet ökat, att de kommunala frågorna fått större utrymme i valrörelsen och att stödet medfört en stark ökning av partiernas administrativa kapacitet. Demokratiberedning lät göra en översyn av det kommunala partistödet där särskilt det landstingskommunala stödets budgeteffekter för partiernas regionala organisationer studerades samt utvecklingen av nya stödformer och förekommande transfereringar av kommunalt partistöd till partiernas riksorganisationer (Gidlund i Ds C 1985:8). utredningen fick i uppdrag att redovisa och bedöma konsekvenserna av olika sätt att konstruera det kommunala partistödet (SOU 1988:47). Utredningen föreslog införande av ett kommunalt partigruppsstöd efter modell från den statliga nivån men förslaget vann inte gehör hos partierna och blev aldrig föremål för något regeringsförslag. I samband med tillkomsten av den nya kommunallagen 1991:900) gjordes ytterligare en översyn av det kommunala partistödet. Den övergripande målsättning att stödet främst skulle främja partiernas kommunala informationsverksamhet låg visserligen fast. Men framhölls att det offentliga stödet till partierna snarare skulle ses som ett allmänt samhälleligt stöd för att förbättra partiernas medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och därigenom stärka demokratin (prop. 1991/92:66). Kommunerna och landstingen fick genom de nya reglerna en viss frihet att besluta om formerna för stödet, med en möjlighet och i vissa fall skyldighet att dela upp partistödet i grundstöd och mandatbundet stöd. Det totala stödets fördelning skulle utgöra bedömningsgrunden för om kravet på likställdhet mellan partierna uppfyllts. Med det statliga stödet som förebild infördes en möjlighet att lämna s.k. avtrappat stöd under högst till partier som förlorat representation i fullmäktige (se vidare under avsnitt 6.2). Inställningen till stödet från näringslivet väcktes på nytt frågan om behovet av vissa begränsningar i bidragsgivningen till de politiska partierna. Som en följd härav beslutade att inte längre ta emot bidrag från näringslivet. Beslutet utsträcktes till partiets lokala organisationer. införde också , sedan de kommit i regeringsställning, en motsvarande ordning. En liknande debatt om behovet att införa vissa begränsningar uppkom också i fråga om den inom Social- demokratiska tillämpade ordningen med kollektivanslutningen av fackliga medlemmar till partiet. Inför hotet om lagstiftning om förbud mot kollektivanslutning från en riksdagsmajoritet valde socialdemokraterna att frivilligt upphöra med den form av medlemskap vid utgången av . Frågan om finansieringen av personvalskampanjer och redovisning av kampanjmedel har aktualiserats under arbetet med det ökade personvalsinslaget i det svenska valsystemet. Ett genomgående krav vid detta arbete har varit att ett personvalssystem inte får leda till att ovidkommande ekonomiska faktorer kan komma att påverka valutgången. som bl.a. hade i uppgift att överväga finansieringsfrågan uttalade i sitt betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) att det inte kunde anses som något otillbörligt att enskilda personer eller intresseorganisationer gav utryck åt sitt politiska engagemang genom att ekonomiskt bidra till en viss kandidat; allt under förutsättning att det hela skedde under öppna former. Kommittén utgick också från att det inte var sannolikt att en privat finansiering skulle anta sådana proportioner att det blev möjligt för enskilda kandidater att förlita sig på bidrag från utomstående för att bekosta kampanjer av större format. En reglerad finansiering av personvalskampanjer skulle enligt kommittén knappast kunna innebära annat än införandet av beloppsmässiga begränsningar för kampanjer eventuellt i kombination med en redovisningsskyldighet. Detta skulle avvika från den svenska traditionen, som bygger på frivilliga överens- kommelser och dessutom avvika från vad som i motsvarande frågor gäller för partierna. Slutligen skulle det medföra att inte oväsentliga resurser skulle få avsättas för att administrera en kontrollapparat. Mot denna bakgrund fann kommittén att det inte fanns tillräckliga skäl för att införa regler om ekonomiska begränsningar för personvalskampanjer eller att ålägga kandidater en skyldighet att redovisa för mottagna medel. Men om utvecklingen skulle visa sig bli en annan så måste naturligtvis frågan tas upp till behandling på nytt (betänkandet s. 74). Samma åsikt som gav konstitutions- utskottet uttryck för vid införandet av lagen om val till Europa- parlamentet. Utskottet behandlade då särskilt frågan om oönskade effekter på personvalsinslaget utifrån finansieringen (bet. 1994/95:KU40). Utskottet underströk starkt behovet av en öppen redovisning av kampanjmedel vid ett ökat inslag av personval. Enligt utskottets mening borde noga övervägas vilka åtgärder som kan och bör vidtas för att åstadkomma den eftersträvande öppenheten (betänkandet s. 15). lämnade uttalandet utan erinran. Nomineringsrätts- och valkretskommittén redovisade i sitt betänkande Utvärderat personval (SOU 1996:66) en utvärdering av försöket med personval i vissa kommuner val och i valet till 1995. Kommittén behandlade i samband därmed finansieringsfrågan och redogjorde för en överens- kommelse i denna fråga som hade träffats mellan de partier som års val var representerade i kommunfullmäktige i kommun. Enligt denna överenskommelse skulle partierna redovisa hur mycket egna medel kandidaterna avsåg att använda i valrörelsen samt namnen på de privatpersoner och juridiska personer som bidraget med mer än till partiet eller till en viss kandidat. Kommitténs anförde att de utvärderingar som gjorts av valen med personröstning inte visat att några ovidkommande ekonomiska hänsyn avgjort vem som utsetts. Kommittén menade att det saknades skäl att överväga någon reglering på området och att i stället frivilliga överenskommelser mellan partierna borde uppmuntras (betänkandet s. 61 ff.). Frågan om införandet av personval kunde leda till att ovidkommande ekonomiska faktorer skulle påverka utfallet av valet uppmärksammades särskilt av vid behandlingen av regeringens förslag till ny vallag. I propositionen Ny vallag (prop.1996/97:70) gjordes bedömningen att något förslag om reglering av redovisning av partiernas valfinansiering inte borde läggas fram. I stället förutsattes att partierna liksom tidigare öppet skulle redovisa hur de finansierade sina valkampanjer. Vikten av den frivilliga regleringen framhölls och att det i den togs fram enhetliga riktlinjer för hur en öppen redovisning av kampanjmedel skulle ske. Det sades också att detta ansvar måste åvila partierna. Vidare framhölls att partierna inte kunde ta ansvar för hur enskilda kandidater lägger upp sina personvalskampanjer men att detta inte borde hindra partierna från att utforma generella rekommen- dationer om förfarande (prop. s. 124 f.). 1996/97:KU16) anslöt sig till detta uttalande och framhöll att det svenska valsystemet, trots ett ökat personvalsinslag även i fortsättningen kommer att bygga på att röstning i första hand sker på parti och att det därför torde bli mindre intressant för utomstående att med ekonomiska bidrag försöka påverka enskilda kandidater än vad som är fallet i länder med ett mer utpräglat personvalsinslag. Utskottet avstyrkte ett antal motioner med krav på en lagreglering av finansiering av valkampanjer och redovisning av kampanjmedel, men framhöll vikten av att utvecklingen på området följdes noga. (betänkandet s. 16). Rådet för utvärdering av val förespråkade i sitt betänkande Personval 1998 – En utvärdering av personvals- reformen (SOU 1999:136) en frivillig modell som bygger på att det i första hand är partierna och valkandidaterna som tar ansvar för frågorna kring finansiering och redovisning av kampanjer. Rådet konstaterade att det är önskvärt att partierna sinsemellan kommer överens om vissa ram- eller minimiregler på kampanjfinansie- ringens område. En frivillig modell för redovisning anslöt enligt rådet till den svenska traditionen på partifinansieringens område som bl.a. innebar ett minimum av intrång i partiernas ekonomiska angelägenheter (betänkandet s. 134 ff.). framhöll i sitt betänkande En uthållig demokrati (SOU 2001:1) att frågan om öppenhet och insyn i partiernas och valkandidaternas ekonomiska finansiering var av största vikt för att skapa förtroende för politiker och för politiken i stort. Utredningen konstaterade att just när det gäller de politiska partierna finns det ett befogat medborgarintresse att få veta av vilka partierna är ekonomiskt beroende. Även mot bakgrund av de förändringar som skett både i den allmänna samhällsutvecklingen och i det politiska livet – inte minst partiernas omfattande beroende av offentliga medel samt införande av personval – är det inte längre försvarbart att enbart förlita sig på frivillighet för att garantera öppenhet och insyn i dessa frågor. Utredningen föreslog att partiernas och kandidaternas finansiering offentligt redovisas och att arbetet med att granska förutsättningarna för en sådan redovisning inleds (betänkandet s. 173). Frågan har därefter som redan nämnts i avsnitt 1.3 tagits upp av regeringen i propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 115). I propositionen har regeringen aviserat ett initiativ för att förbättra insynen i finansieringen av politiska partiers politiska verksamhet och s.k. personvalskampanjer. Hit får bl.a. räknas tillsättandet av denna utredning. 2Partiers och valkandidaters intäkter 2.1Finansieringen av partiernas politiska verksamhet Riksdagspartiernas ekonomiska villkor varierar. Skillnaderna i resurshänseende är slående mellan stora och små partier. Det finns även vissa skillnader mellan partierna i fråga om intäktsprofiler. Vissa partier har unika intäktskällor som inte existerar i andra partier. Gemensamt är dock att den offentliga finansieringen som tillkom har fått utomordentligt stor betydelse. I detta kapitel ges en översikt av riksdagspartiernas intäkter på central nivå med vissa jämförelser bakåt i tiden. Redovisningen bygger på de bokslut som partierna sammanställt . Dessa bokslut är i praktiken också de dokument som utgör de offentliga redovisningarna enligt partiernas frivilliga överenskommelse. Partierna skickar sina bokslut för kännedom till de andra partierna. I detta kapitel har dock vissa bearbetningar av boksluten genomförts bl.a. för att kunna studera de olika finansierings- källorna och deras andelar av de totala intäkterna. Partiernas intäkter på den kommunala och regionala nivån, främst i fråga om det kommunala partistödet, redovisas även i detta kapitel. I den senare delen av kapitlet belyses finansieringen av personvalskampanjerna i riksdagsvalet där jämförelser görs med val. Dessutom ges en inblick i finansieringen av personvalskampanjerna i kommunalvalen. Uppgifterna om kandidaternas personvalskampanjer bygger till stor del på utredningens forskarrapporter, se bilagorna 6–8. Partiers och valkandidaters intäkter Socialdemokraterna och hade de högsta totala intäkterna under de undersökta åren. Av tabell 2.1 framgår att under redovisade socialdemokraterna 152,8 miljoner och . Året innan låg siffrorna inte oväntat något lägre. De totala intäkterna brukar vara något högre under valår och detta gäller även i de andra partierna. redovisade de lägsta intäkterna av partiernas riksorganisationer , endast 32,3 miljoner vilket kan jämföras med 36,3 miljoner och . och placerade sig med sina respektive 43,8 och i ett mellanläge. Tabell 2.1 Riksorganisationernas intäkter 2001 och 2002. Typ av intäkt i procent av totala intäkter, totala intäkter i kronor kr för varje parti Källa: Bearbetning av uppgifter från partiernas bokslut. Medlemsavgifternas storlek (mellan 100 till ) och fördelning mellan olika partinivåer varierar visserligen mellan partierna, men tillbaka är den ekonomiska betydelse av dessa avgifter för partierna på nationell nivå generellt sett liten (se tabell 2.1). Partiers och valkandidaters intäkter medlemsavgifterna mellan av partiernas samlade intäkter de undersökta åren. Minst betydelse hade denna finansieringskälla för , och krist- demokraterna som endast erhöll mellan av sina intäkter från medlemsavgifter. De andra partierna låg mellan 2001 och någon procent lägre under . Vid en jämförelse bakåt i tiden kan konstateras att bilden i huvudsak är densamma med undantag för ett par partier. Medlemsavgifternas andel av intäkter låg (valår) och 1992 på endast en procent medan redovisade (, Ds 1994:31, s. 80).