sou · GSB3112d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Frånvaron av sådana har berett den svenske lagstiftaren vissa svårigheter när det gällt att reglera frågor om sam- tycke inom det biomedicinska området (se t.ex. prop. 2001/02:44 s. 42, prop. 2002/03:50 s. 141 och prop. 2003/04:32 s. 41). Utred- ningen anser emellertid inte att man bör nöja sig med att täppa igen luckor på speciella områden. I stället bör ambitionen vara en i prin- cip heltäckande reglering om ställföreträdande beslutsfattande för vuxna i personliga angelägenheter. Lagstiftaren ställs då inför delvis andra problem än dem som rör skötseln av ekonomiska spörsmål. Att lagstiftningen syftar till fullständighet innebär inte att hjälp- behovet måste tillgodoses genom regler i om god- män och förvaltare enligt manskap eller förvaltarskap. Som redan framgått föreslår utredning- en i det följande särskilda regler om ställföreträdarskap inom hälso- och sjukvårdens respektive inom socialrättens områden. Man har här att göra med i hög grad integritetskänsliga sammanhang som torde kräva en utförligare och mer nyanserad reglering än som annars är motiverad. Nära anknytning har frågorna om samtycke inom forsk- ningsvärlden när forskningspersonen eller motsvarande deltagare inte förmår bestämma över sin egen medverkan. Även i vissa andra fall är det lämpligt med en särlösning. Till detta kommer så den till- tänkta ordningen med s.k. framtidsfullmakter, varigenom en person i förväg kan utse en representant för sig inför en framtida situation med beslutsoförmåga. Men i återstående fall och som en reserv- lösning har man enligt utredningens mening att falla tillbaka på en företrädare enligt regler. Reglerna i 11 kap. FB bör genom terminologi och redaktion utfor- mas så att det står klart att utgångspunkten är att ställföreträdare en- ligt kapitlet kan förordnas med behörighet i personliga angelägen- heter av varje slag. Behörigheten kommer att gälla även de känsliga spörsmål som kan uppkomma inom hälso- och sjukvården, låt vara att andra slags ställföreträdare ofta kan gå före i turordningen. Frågan behandlas närmare i avsnitt B 8.12.4. Som framgår där räknar utredningen med att god man med rätt att ta ställning till frågor om behandling inom sjukvården och likartade problem skall utses med särskild urskillning och med tanke just på denna grannlaga uppgift. För att detta förhållande inte skall förbises bör behörigheten inom hälso- och sjukvården vara villkorad av att förordnandet för den gode mannen anger just denna angelägenhet. Frågor av utpräglat personlig natur Alldeles undantagslöst kan inte satsen att en ställföreträdare tar över bestämmanderätten i personliga angelägenheter från en beslutsin- kompetent person upprätthållas. Det rör sig då om frågor av strängt personlig art där det inte ter sig rimligt eller helt nödvändigt att en människa träder i en annans ställe. Ett typfall är att en kvinna som söker abort själv måste vara kompetent att fatta beslut om ingreppet för att det skall komma till stånd. Efter mönster från finsk rätt före- slår utredningen en generellt hållen undantagsregel i 11 kap FB om dessa fall. män och förvaltare enligt Avgränsningen är inte helt lätt att åstadkomma. Några mera cen- trala situationer bör därför anges i den nämnda regeln i 11 kap FB; dessa får emellertid inte utan vidare tolkas motsättningsvis. Bäst är givetvis att i anslutning till regler om samtycke eller andra rätts- handlingar i lagstiftning på olika sakområden, t.ex. gällande medicin- ska åtgärder, ange att rättshandlingen måste företas personligen av den berörde, när så är meningen. De gränser för en ställföreträdares beslutanderätt inom hälso- och sjukvård som utredningen tänker sig i den särskilda ställföreträdarlagen på området kommer sålunda att träffa även en god man som representant för den sjuke enligt den lagen. När ett sådant förbehåll saknas i en lag får likväl tolkningsvis prövas, om ett agerande från en ställföreträdare är uteslutet. Då får vägas in konsekvenserna av att den enskilde lämnas utan företrädare. Normalt – fastän inte alltid – har man att räkna med att den tilltänkta rättshandlingen eller åtgärden över huvud taget inte skulle kunna komma till stånd. Om detta i sin tur medför allvarligt men för den beslutsinkompetente personen själv eller för tredje man, är det en faktor som talar för att ställföreträdare måste accepteras. Som exempel kan nämnas att en ställföreträdare inte bör kunna lämna samtycke för ena parten till vigsel (se NJA II 1988 s. 491 och NJA I 1994 s. 108), medan synsättet sannolikt blir ett annat, om fråga uppkommer om att upplösa äktenskapet. En ställföreträdare enligt skall inte vara behörig att rösta i val för sin huvudman eller utöva andra funktioner som är ett utflöde av den enskildes ställning som medborgare. Man kan här inte tala om några personliga angelägenheter. Självfallet skall inte heller en god man eller ställföreträdare i denna egenskap kunna överta den beslutsoförmögne huvudmannens roll som företrädare för någon annan person, t.ex. ett barn. (Jfr nuvarande 11 kap. 9 § andra stycket FB, som föreskriver att den som har förvaltare inte kan företa rätts- handlingar för annans räkning.) Ett annat spörsmål är vilka åtgärder som en stödperson/ställföre- trädare enligt kan vidta när det gäller en angelägen- het av personligt slag som inte är så känslig att vederbörande enligt det föregående inte skall befatta sig med den. Det antas att före- trädarens behörighet att agera för sin huvudman i det väsentliga sammanfaller med hans skyldighet enligt uppdraget. män och förvaltare enligt Åena sidan kan frågas om uppdraget skall ha sin tyngdpunkt på det juridiska planet eller om det skall inbegripa ett aktivt engagemang i huvudmannens livsföring genom täta kontakter, omvårdnadsåtgär- der m.m. Denna fråga har nära samband med frågan om fördelningen av funktioner mellan företrädarna enligt och stöd- personer enligt annan lagstiftning. Frågorna behandlas därför i ett sammanhang i avsnitt B 5.3. Åandra sidan ställs man inför spörsmålet, om det finns åtgärder som är så ingripande att det bör falla utanför ställföreträdarens behö- righet att föranstalta om eller medge dem. Fokus riktas här mot åt- gärder som direkt eller indirekt innebär tvång mot eller frihetsberö- vande av huvudmannen. Situationen förutsätts vara den att ställföre- trädaren i och för sig kan agera utan samtycke från den enskilde. Frågan aktualiseras inom hälso- och sjukvården och inom den sociala skyddsverksamheten. Den behandlas i avsnitten B 8.12.8 och 10.3.8. Som framgår av dem är det utredningens ståndpunkt att ställföreträ- daren – god man eller annan – inte har behörighet att legitimera sådana åtgärder som nämndes; de kan inte genomföras utan specifikt lagstöd. Rättsläget kan också beskrivas så att den enskilde redan genom att ge uttryck för att motsätta sig en åtgärd som riktar sig mot hans eller hennes kroppsliga integritet kan stoppa åtgärden, oberoende av om motståndet ger prov på bristande beslutsförmåga. Lagbestämmelser som klargör rättsläget i ämnet föreslås i de sär- skilda lagarna. En vetorätt för en beslutsoförmögen person som begränsar en ställ- företrädares aktionsmöjlighet kan visa sig lämplig med avseende också på en del andra åtgärder än fysiska handlingar som enligt en bakom- liggande bestämmelse förutsätter samtycke från en enskild. Det kan gälla t.ex. känsliga registreringar eller vissa åtgärder som led i forsk- ning på person. Mot bakgrund av det sagda kunde övervägas att i dra den gränsen för ställföreträdarens handlingsmöjligheter i person- liga angelägenheter att besluten inte får gå emot en vägran från huvud- mannens sida ens när denne saknar egentlig förmåga att ta ställning. Det torde emellertid föra för långt att generellt sätta en sådan spärr. Fall kan väl tänkas beträffande icke-fysiska åtgärder där en ställföre- trädare för en beslutsinkompetent person rimligen bör kunna med- verka till en åtgärd till huvudmannens bästa, trots det aktuella mot- ståndet från dennes sida. Här kan hänvisas till vad som sägs i det följande om ekonomiska sociala förmåner. Åsyftas en vetorätt för den enskilde bör denna alltså framgå av tillämplig speciallag. män och förvaltare enligt torde det följa av regeringsformens rättighetsregler (se främst 2 kap. 6 och 8 §§) och av legalitetsprincipen att en egentlig tvångsåtgärd inte kan genomföras utan ett mer utmejslat lagstöd. En fråga som har lämnats öppen är om ställföreträdarskap enligt 11 kap. FB beträffande personliga angelägenheter skall kunna få form både av godmanskap och av förvaltarskap. Att som ställföreträdare skall kunna förordnas en god man kan det inte råda någon tvekan om. Denne förutsätts ha den behörighet som angavs alldeles i början av detta avsnitt, dvs. han eller hon kan besluta för den enskilde på egen hand, om – men endast om – den enskilde inte är i stånd att lämna samtycke till den aktuella åtgärden. De särskilda regler om ställföreträdarskap inom hälso- och sjukvår- den och inom den sociala välfärden som utredningen föreslår och som inkluderar godmanskap tar sikte just på den situationen att den hjälpbehövande i en konkret situation saknar rättslig handlingsför- måga. Därmed utesluts inte att en god man inom dessa områden stöder en hjälpbehövande om och i den mån denne besitter besluts- kompetens, varvid dock rättshandling från den gode mannens sida kräver samtycke från huvudmannen. Däremot finns det anledning att ifrågasätta, om förvaltarskap skall kunna omfatta personliga angelägenheter. Om detta inte medges, skulle alltså den enskilde inte genom ett rättsligt tillsvidarebeslut kunna fråntas sin (juridiska) rättshandlingsförmåga i sådana frågor. Inte heller skulle en ställföreträdare utan hans samtycke kunna ta beslut på hans vägnar, annat än när det står klart att han i den aktu- ella personliga frågan saknar kompetens att själv bestämma. Av betydelse för ett ställningstagande är hur denna fråga har be- dömts på andra håll. Man kan då konstatera att det i rekommendation om det rättsliga skyddet av hjälpbehövande vuxna, princip 3, punkt 2, sägs att en skyddsåtgärd inte automatiskt bör be- röva den berörda personen rätt att fatta beslut av personlig karaktär närhelst hans eller hennes förmåga tillåter honom eller henne att göra så. Denna princip framhävs särskilt när det gäller rätten att sam- tycka till eller motsätta sig ingripanden inom hälso- och sjukvården (nämnda punkt samt princip 22, punkt 1). Dansk och finländsk rätt medger inte att rättshandlingsförmågan för en vuxen i personliga angelägenheter begränsas genom generella myndighetsbeslut. män och förvaltare enligt heller det engelska lagförslaget på området innehåller föreskrifter med sådana konsekvenser. Bakom dessa ställningstaganden torde i främsta rummet ligga den allmänna föreställningen att respekten för den enskilda människan fordrar en särskild varsamhet när det kan vara aktuellt att åsidosätta hennes egen vilja och ersätta den med någon annans i fråga om personliga angelägenheter, till skillnad från vad som kan vara accep- tabelt på det ekonomiska området. Utredningen bygger sina förslag om ställföreträdarskap inom hälso- och sjukvård och inom sektorn för social välfärd på att en person skall anses beslutsför tills annat har konstaterats vid varje relevant tillfälle. Starka skäl talar för att samma princip tillämpas också beträffande personliga angelägenheter i öv- rigt och att alltså förvaltarskap, med den innebörd institutet har getts här, inte bör komma i fråga på detta område. De praktiska konse- kvenserna av en sådan ståndpunkt bör emellertid granskas något närmare. I enkätundersökningen bland överförmyndarna har ungefär hälf- ten av dem som svarat uppgett att förvaltare oftast eller förordnas att sörja för den enskildes person. Praxis torde dock vari- era över landet. Det finns anledning att tro att förordnande för för- valtare att sörja för person ofta görs slentrianmässigt tillsammans med förordnande om egendomsförvaltning eller att det i vart fall är svårigheter vid den ekonomiska hanteringen som är orsaken till en skärpning av formen för ställföreträdarskapet. En risk att beakta är att en person genom aktiva beslut utan täck- ning av beslutskompetens skadar sig själv. Gäller det personliga frågor torde emellertid dessa ofta komma under bedömning av en myndighet eller annan som inser sammanhanget och som kan avstyra den de- struktiva åtgärden eller i varje fall ombesörja att vederbörande får en god man. Det är t.ex. fallet om den hjälpbehövande vänder sig till sjukvården, eller . är det också så att den enskildes agerande i personliga sammanhang inte leder till någon rättslig bundenhet för honom. Eftersom det har förutsatts att den enskilde var utan beslutskompetens, innebär det vidare med utredningens synsätt att en ställföreträdare, nämligen en god man, likväl kan företräda honom och det på ett självständigt vis. – Läget skiljer sig inte oväsentligt från vad som händer om den hjälpbehövande handlar på ett skadebringande sätt i ekonomiska angelägenheter. Han kan då inte räkna med att en motpart vare sig vill eller kan inse hans mentala svaghet och ta hänsyn till denna. Ett avtal som har ingåtts under påverkan av en psykisk störning kan män och förvaltare enligt visserligen fås att återgå som ogiltigt enligt lag i ämnet, men skadan kan inte sällan visa sig redan skedd på ett oåterkalleligt sätt. En annan risk, som skulle kunna motivera att förvaltarskap även för framtiden finns att tillgå också beträffande personliga angelägen- heter, är att den hjälpbehövande motsätter sig vård, behandling eller viss form av boende som av utomstående anses mer eller mindre nödvändig för honom eller henne. Om den enskilde inte klart är be- slutsinkompetent bör hans uppfattning respekteras. Saknar han beslutsförmåga, kan enligt förslaget en god man i och för sig ensam fatta beslut om åtgärden. Den gode mannen kan dock, som har ut- vecklats tidigare i detta avsnitt, inte sätta makt bakom orden genom att själv använda fysiska medel eller påkalla myndighets medverkan; detta skulle förutsätta särskild lagstiftning. Skillnaden mot förvaltar- skap är å andra sidan i denna del ingen – inte heller en förvaltare skall ha en sådan befogenhet att gå emot den enskilde, grundad på endast ställföreträdarskapet. Fördelen med förvaltarskap skulle, om man ser till realiteterna, då inskränka sig till att ställföreträdarens rätt att en- sam besluta vore odiskutabel, medan vid godmanskap osäkerhet kan råda, huruvida den enskilde saknar beslutsförmåga och därmed om den gode mannen kan fatta beslut utan hans samtycke. Som framgick är emellertid denna rätt för förvaltaren föga värd när huvudmannen, kanske under press från anhöriga som har annan mening än förvaltaren, står på sig och vägrar underkasta sig åtgärden i fråga. De fördelar som eventuellt står att vinna med att behålla förvaltar- skap i personliga angelägenheter väger enligt utredningens bedöm- ning inte tillräckligt tungt när de konfronteras med önskemålet om att visa stor respekt för enskildas autonomi. Utredningen föreslår alltså att förvaltarskap endast skall kunna beslutas i fråga om en per- sons ekonomiska angelägenheter. Förslaget har en pedagogisk bi- effekt: det förbehåller termen förvaltarskap för det som en lekman närmast förknippar med ordet, nämligen just skötseln av tillgångar och andra ekonomiska förhållanden. Om en person behöver stöd både i personliga och i ekonomiska an- gelägenheter men måste underkastas beslut som begränsar hans rättsliga rörelsefrihet på det ekonomiska området, blir konsekven- sen av utredningens förslag att både godmanskap och förvaltarskap män och förvaltare enligt skall anordnas, inom respektive område. Inget hindrar att samme person utses till god man och förvaltare, detta är tvärtom ofta önsk- värt. kräver emellertid endera eller t.o.m. båda områdena ställ- företrädare med särskilda kvalifikationer. Olika ställföreträdare får då förordnas som god man och förvaltare. Finns mer än en ställföreträdare är det naturligtvis av största vikt att de samråder och samarbetar med varandra. Behovet av detta skärps av att det inte alltid är lätt att hålla i sär personliga och ekono- miska frågor. Om inte annat kan en ställföreträdare knappast undgå att vid behandlingen av vissa personliga angelägenheter ta hänsyn till ekonomiska konsekvenser, och vice versa. Hur en viss angelägenhet skall kvalificeras rättsligt kan ställas på sin spets när det blir aktuellt att tillämpa de särskilda behörighetsregler som är förenade med för- valtarskapet: begränsningen av huvudmannens rättshandlingsförmåga och rätten för ställföreträdaren att bestämma oberoende av samtycke från den enskilde och av konstaterande att han är beslutsinkompe- tent i en föreliggande fråga. Situationen kan uppkomma redan för den person som är ensam ställföreträdare. I syfte att minska utrym- met för tveksamheter bör rätten, som förut sagts, så långt möjligt precisera vilka angelägenheter som faller under ett godmanskap och – inte minst – ett förvaltarskap. I ett särskilt fall bör gränsdragningen mellan god mans och förval- tares behörighet göras till föremål för reglering. Utredningen syftar på frågor om rätt till sociala förmåner av rent ekonomiskt slag, t.ex. försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen eller utbetalningar från social- försäkringar. Om sociala förmåner som erbjuds från det allmänna avser annat än pengar, såsom vård, behandling, servicetjänster av olika slag eller boende, kan knappast råda någon tvekan om att de bör hänföras till kategorin personliga angelägenheter. Men också när förmånerna tar sig formen av ekonomiskt stöd berör de nära mot- tagarens personliga förhållanden; ibland utgör kontantbidrag och direkta tjänster till den behövande alternativ inom samma förmåns- slag. Utredningens ståndpunkt är därför att spörsmål om sociala för- måner över lag skall räknas till personliga angelägenheter inom ställ- företrädarrätten. Det återspeglas bl.a. i den särskilda lag om ställföre- trädarskap för behövande vuxna inom den sociala välfärden som ut- redningen föreslår (se avsnitt B 10). En uttrycklig bestämmelse bör också införas i 11 kap. FB om att godmanskap i personliga frågor som regel omfattar även ärenden om sociala förmåner av rent ekono- miskt slag. män och förvaltare enligt De ekonomiska förmåner som hör till det sociala välfärdssystemet har emellertid ofta avgörande betydelse för hjälpbehövandes ekono- mi, och det går inte helt att bortse från detta när behörigheten att verka för förmånerna skall läggas på en ställföreträdare. I undantags- fall motsätter sig nämligen den enskilde att ta i anspråk de bidrag eller andra ekonomiska tillskott som han kan vara berättigad till, något som kan göra det mycket svårt att sörja redan för hans grund- läggande behov. Godmanskap kan i detta läge visa sig otillräckligt när det framstår som osäkert eller svårbevisat om den berörda perso- nens avvisande hållning i det konkreta fallet verkligen kan tillskrivas frånvaro av beslutskompetens. I sådana fall bör förvaltarskap kunna anlitas. Det är att märka att den åtgärd som det här rör sig om, utan- ordande av medel, kan ske utan att sådant tvång mot den enskilde kan anses föreligga som enligt tidigare resonemang om att genom- föra bistånd till hjälpbehövande är otillåtet och som gör en förvalta- res förfogande utan samtycke väsentligen verkningslöst. För att frågor om rätt till ekonomiska sociala förmåner skall sortera under ett förvaltarskap bör fordras att det uttryckligen anges i beslu- tet om förvaltarskap. En motsvarande inskränkning måste då göras i ett parallellt löpande beslut om godmanskap. 5.3Räckvidden av ställföreträdarens uppgifter på det personliga planet och relationen till andra stöd- personer Förslag: Ställföreträdaren skall beakta den enskildes uttryckta eller förmodade inställning när han eller hon fullgör sina skyldigheter. En uttrycklig hänvisning till att den enskildes medel skall kunna användas till den enskildes välbefinnande införs. Ställföreträdarens roll som juridisk representant och samordnare av hjälpinsatser skall betonas framför dennes frivilliga engage- mang som praktisk utförare av tjänster för den enskilde. En ställföreträdare enligt skall också ha en skyldighet att informera sig om den enskildes personliga för- hållanden, även om uppdraget begränsar sig till ekonomiska ange- lägenheter. män och förvaltare enligt Den enskildes vilja och välbefinnande Enligt 12 kap. 3 och 4 §§ FB skall en ställföreträdare alltid handla på det sätt som bäst gagnar den enskilde och dessutom i skälig omfatt- ning använda den enskildes medel till – utöver uppehälle och utbild- ning – hans eller hennes nytta i övrigt. I det senare begreppet inne- fattas bl.a. sådant som vård och rekreation (se prop. 1993/94:251 s. 212). Av den tidigare nämnda Europarådsrekommendationen följer att en person som representerar eller stödjer en hjälpbehövande skall ge vederbörande adekvat information när detta är lämpligt och möj- ligt så att han eller hon kan få ge uttryck för sin åsikt, särskilt när det gäller beslut av större vikt för den hjälpbehövande (princip 9). Be- tydelsen av att beakta den enskildes inställning i ett etablerat ställ- företrädarskap kommer i förmynderskapsrätten klarast till uttryck i 11 kap. 5 § FB, av vilken framgår att rättshandlingar som en god man företar för den enskildes räkning enligt huvudregeln kräver den enskildes samtycke. Bestämmelsen utgår närmast från den gode mannens perspektiv och ger således ramarna för vad han kan göra. En motsvarande skrivning saknas i 12 kapitel – med andra ord om vad ställföreträdaren mot bakgrund av den enskildes inställning bör göra. Trots att det med visst fog skulle kunna hävdas att den enskildes egen inställning skall beaktas generellt vid utförande av uppdraget redan med gällande regler, anser utredningen att en förhållnings- regel med denna innebörd bör införas i 12 kap. 3 § FB. Viktigt att tillägga är dock att det inte bara är den enskildes uttryckta inställ- ning som bör beaktas, utan även den förmodade; därmed markeras att personer som förlorat sin beslutskompetens bör få åtgärder till stånd i enlighet med vad de skulle ha önskat, om de hade haft kvar sin kapacitet, eller gjort på eget bevåg, om de hade haft tillräckliga fysiska och psykiska resurser. Givetvis bör hänsyn också tas till så- dana viljeyttringar som avges av personer som definitionsmässigt saknar beslutskompetens inom det område som åtgärden avser. Som tidigare nämnts skall en god man eller förvaltare redan med gällande regler svara för att den enskildes medel – i den mån den gode mannen har inflytande över dessa – används till sådant som kan vara till den enskildes nytta. Med stöd i det ovan förda resone- manget vill utredningen dock vidareutveckla denna tanke. Den en- skildes välbefinnande bör nämligen också ha sin plats i katalogen i 12 kap. FB över olika ändamål för vilka medel i skälig omfattning får män och förvaltare enligt Det kan finnas fall då den enskildes välbefinnande bör kunna vara ensamt utslagsgivande för ställföreträdares handlande, t.ex. när han önskar en rekreationsresa. Om den enskilde skulle upp- skatta uppvaktning med blommor eller annat, bör det också stå klart för den gode mannen att detta får införskaffas för den en- skildes räkning, även om det inte i praktiken är fråga om något som är till den hjälpbehövandes praktiska nytta. Motsvarande kan sägas om t.ex. klädesplagg, mat och dryck, men även samlingsobjekt och inredningsdetaljer i den mån detta är skäligt. Förslaget skall ses mot bakgrund av att kritik stundom riktas från bl.a. anhöriga samt socialtjänst- och vårdpersonal mot att den enskildes pengar till synes läggs på hög, något som bara förefaller gagna efterlevande. Att förhållandena tvärtom kan vara sådana att den enskildes medel knappt räcker till ställföreträdarens arvode eller ens de nödvändigaste utgifterna är en annan fråga. Skälighets- kriteriet i 12 kap. 4 § FB sätter naturligtvis stopp för omdömeslösa inköp.