sou · GSB3134 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lagen (1994:1720) om civilt försvar. Till särskild utredare förordnades hov- rättsrådet . Som sakkunniga förordnades departements- sekreterarna samt rättssakkunniga . Till experter förordnades utreda- ren vid , chefsjuristen på , avdelningsdirektören på och förbundssekreteraren på . Sekreterare i utredningen har varit hovrättsassessorn . Utredningen, som tagit namnet Utredningen om lagen om civilt försvar, får härmed överlämna betänkandet Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting (SOU 2004:134). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Uppdraget och dess genomförande .............................. Ett nytt planeringssystem ............................................ Det säkerhetspolitiska läget ......................................... 1.2.3 Ny lagstiftning av intresse i sammanhanget ............... 1.2.4 En ny överenskommelse med kommunerna............... Behovet av en översyn – utgångspunkter för uppdraget....... Statsmakternas syn på den fortsatta utvecklingen av den samlade krisberedskapen...................................... Vissa författningar av betydelse.................................... Lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap....... 3.2Lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting.................................................. 3.3Förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap........................................... 4 Kommunernas och landstingens fredstida krishantering och åtgärder vid höjd beredskap............... Aktuell lagstiftning på området............................................... 4.1.1 Beredskapsförberedelser och verksamhet under 4.1.2 Kommunernas och landstingens ansvar och organisation vid extraordinära händelser i fred........... En förändrad planeringsinriktning för samhällets 4.2.2 Ny struktur för samhällets krishantering.................... försvarsproposition – Vårt framtida försvar ............ 4.3.1 Målet för det civila försvaret ........................................ 4.3.2 Förändrade finansieringsprinciper för samhällets 4.4Ny överenskommelse mellan staten och om kommunernas uppgifter och ersättning i det nya krishanteringssystemet ........................... Utredningens överväganden och förslag ................................ 4.5.1 En gemensam lag för fredstida krishantering och Risk- och sårbarhetsanalyser ........................................ 4.5.3 Planering för höjd beredskap ....................................... Samordning och rapportering ...................................... Utbildning och övning.................................................. Skyddsrum och skyddade utrymmen........................... En successivt förändrad syn på skyddsrumsbyggande......... 5.2Gällande bestämmelser om skyddsrum och skyddade Byggande av skyddsrum ............................................. Kontroll av skyddsrum ............................................... Avveckling av skyddsrum........................................... Bestämmelser om ersättning ...................................... 5.3 Utredningens överväganden och förslag .............................. 5.3.2 Behovet av lagstiftning och den lagtekniska 5.3.3 Begreppet skyddat utrymme tas bort........................ Utrymning och inkvartering m.m................................ 6.1.2 Utrymning och inkvartering m.m. under höjd Utrymning i fred......................................................... Utredningens överväganden och förslag .............................. Gällande bestämmelser om hemskydd ................................. Utredningens överväganden och förslag .............................. Gällande bestämmelser om verkskydd ................................. Skydd vid anläggningar i fred ................................................ Utredningens överväganden och förslag .............................. Användningsområdet för andningsskydd ............................ Lagring och utdelning av andningsskydd ............................. Utredningens överväganden och förslag .............................. Varning och mörkläggning ......................................... Utredningens överväganden och förslag Konsekvenser i övrigt ............................................................ 12.1Förslaget till lag (0000:000) om kommunernas och landstingens åtgärder för extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap .................................................. Förslaget till lag (0000:000) om skyddsrum......................... Förslaget till lag (0000:000) om utrymning och inkvartering m.m. under krig och krigsfara.......................... Förslaget till ändringar i sekretesslagen (1980:100)............. Förslaget till ändringar i lagen (2003:778) om skydd 12.6.1 Förslaget till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288).................................................................... 12.6.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting ........................................................ 12.6.3 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900).................................................................... 12.6.4 Förslaget till lag om ändring i begravningslagen (19990:1144)................................................................ 12.6.5 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10).................................................... 12.6.6 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) .......................................... Kommunernas uppgifter i samhällets Utredningen har haft till uppdrag att göra en allmän översyn av la- gen (1994:1720) om civilt försvar. Huvudsyftet med uppdraget har varit att få en lagstiftning som är väl anpassad till gällande plane- ringsinriktning för det civila försvaret och rådande omvärldsläge. Som en förutsättning har gällt att innebörden i begreppet civilt för- svar inte skall ändras. En utgångspunkt har varit att det även fram- deles behövs regler för kommuners och landstings planering inför höjd beredskap. I uppdraget har också ingått att beakta den överenskommelse som träffats mellan staten och om kommunernas uppgifter i det nya krishanteringssy- stemet och föreslå de författningsändringar som är motiverade med anledning av överenskommelsen. En uppgift som särskilt framhålls i direktiven har varit att över- väga om det är en lämplig lösning att som ha bestämmelser om kommunernas och landstingens planering inför höjd beredskap och regler om hantering av extraordinära händelser i fredstid i olika lagar. Utredningen har haft att ägna särskilt intresse åt att minska den detaljreglering som finns . Kommunernas och landstingens fredstida krishantering och åtgärder vid höjd beredskap Det planeringssystem som infördes för krishantering innebär att en gemensam planering skall ske för åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap. Det nya systemet innebär också att perspektivet på hot och risker skall an- läggas underifrån. Krishanteringsförmågan skall byggas upp från lokal nivå via regional nivå till nationell nivå. Dessutom skall verk- samhetsansvaret ligga fast i hela hotskalan. Den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden skall alltså behålla detta ansvar även om en allvarlig kris skulle inträffa. En helhetssyn skall anläggas på planering för kriser i hela hotskalan från mindre allvarliga händelser i fredstid över extraordinära händelser och svåra påfrestningar på samhället i fred till det värsta tänkbara nämligen krig i vårt land. Utredningen anser att helhetssynen på krishantering i hela hot- skalan skulle komma bättre till uttryck i lagstiftningen om reglerna som gäller kommunernas och landstingens ansvar på krishanter- ingsområdet i huvudsak samlas i en författning. På så sätt förenklas planeringen och onödiga gränsdragningsproblem undviks. Därige- nom blir det också tydligare att olika former av hot bör ses i ett sammanhållet sammanhang. Utredningen föreslår därför att be- stämmelserna om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret och bestämmelserna om deras organisation och be- fogenheter vid extraordinära händelser i fredstid samlas i en lag. Den nya lagen om kommunernas och landstingens åtgärder för extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap föreslås er- sätta den nuvarande lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. Till den nya lagen överförs vissa be- stämmelser om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret, som finns i lagen om civilt försvar. Den lagen upphävs. Bestämmelserna i den nya lagen syftar till att kommuner och landsting skall minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Om detta mål uppnås får kommunerna och landstingen också en grundläggande förmåga för civilt försvar. Förslaget innebär att ett antal uppgifter tillkommer för kommu- nerna och landstingen inom ramen för samhällets beredskap mot extraordinära händelser och svåra påfrestningar på samhället i fred. En skyldighet för kommuner och landsting att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser lagfästs. Vidare lagregleras kommunernas geo- grafiska områdesansvar för den fredstida krishanteringen. Detta ansvar innefattar att kommunen skall verka för att det sker en sam- ordning av all krishantering som genomförs av andra aktörer i kommunen, t.ex. statliga myndigheter, , organisationer och företag. Om en extraordinär händelse skulle inträffa skall kommunen verka för att de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer samordnas och att den information som lämnas till allmänheten är samordnad. För att klara krishanteringen vid en extraordinär händelse måste kommunens och organisation vara förberedd. Förtro- endevalda, främst ledamöterna i krisledningsnämnden, förvalt- ningschefer och andra nyckelpersoner måste vara väl förtrogna med vad som gäller om en kris inträffar och vilken deras egen roll i en sådan situation är. Det bästa sättet att förbereda sig för detta är ge- nom regelbunden utbildning och övning. En bestämmelse införs om att kommuner och landsting skall ansvara för att förtroende- valda och anställd personal får den utbildning och övning som be- hövs för att de skall kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser. En rapporteringsskyldighet införs för kommuner och landsting. För att staten skall kunna få en helhetsbild av vilka risker och sår- barheter som finns i samhället och hur det förebyggande arbetet planeras, är det viktigt att det arbete på krishanteringsområdet som görs på lokal nivå vidarebefordras till regional och central nivå. På den regionala nivån har länsstyrelserna ett områdesansvar för arbe- tet med allvarliga kriser i fred och höjd beredskap. Rapporteringen bör därför ske till . På central nivå bör rapporteringen ske till . När det gäller landstingens arbete på krishanteringsområdet är det viktigt att rapportering även sker till , som sektorsansvarig myndighet för hälso- och sjukvården. Även under en inträffad krissituation är det av stor betydelse att kontinuerlig rapportering sker. Vid behov kan då stöd och hjälp sättas in för att minimera konsekvenserna av en inträffad händelse. Rapporteringsskyldigheten är också av betydelse för att myndigheterna skall kunna följa upp hur den statliga ersättning som kommer att utgå till kommunerna och landstingen används och hur krisberedskapen utvecklas. Kommunerna och landstingen skall få ersättning av staten för sådana uppgifter som de enligt lagen åläggs att utföra som gäller extraordinära händelser av omfattande och svårt slag samt höjd be- redskap. Med beskrivningen av vilka extraordinära händelser som omfattas avses vad som i allmänhet brukar beskrivas som svåra på- frestningar på samhället i fred. De åtgärder som vidtas för svåra påfrestningar på samhället i fred är givetvis till nytta även för så- dana extraordinära händelser i övrigt som kan tänkas inträffa. Ar- betet med beredskapen inför hot – från extraordinära händelser av mindre allvarligt slag upp till svåra påfrestningar på samhället i fred – kan givetvis antas vara till ömsesidig nytta i mycket stor utsträck- ning. Genom att skapa en förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred får kommunerna och landstingen i praktiken också en förmåga att hantera övriga extraordinära händelser. En förutsättning för att ersättning skall utgå är att ålagda upp- gifter också fullgjorts. Enligt den överenskommelse som träffats mellan regeringen och skall en upp- följning ske när det gäller kommunens användning av utbetalda medel. Med stöd av kommunens rapportering av genomförd verk- samhet kan den uppnådda krishanteringsförmågan bedömas i för- hållande till den målbild som satts upp. En del av ersättningen kan då komma att reduceras eller bortfalla för en kommun som inte anses ha fullgjort sina skyldigheter. Uppföljningen bör samordnas med den statliga tillsyn som skall ske enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. När det gäller landstingen skall en motsvarande uppföljning ske. Vem som skall svara för denna uppföljning blir beroende av hur den ekonomiska ersättningen till landstingen kommer att admini- streras. Grunderna för ersättningssystemet till kommunerna vilar på den överenskommelse som träffats mellan staten och . Det avtalade systemet skall fortlöpande kunna ut- värderas av parterna med en särskild avstämning , då syste- met förväntas ha gällt under . Det är därför inte ändamålsenligt att närmare lagreglera grunderna för ersättningarna. I stället bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyn- digas att utforma ersättningssystemen och svara för den fortlö- pande administrationen av systemen. Till den nya lagen överförs som tidigare nämnts vissa bestäm- melser om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret, som finns i lagen om civilt försvar. Under rådande gynnsamma säkerhetspolitiska läge finns det emellertid i princip ingen anledning att vidta några beredskapsförberedelser med in- riktning uteslutande på en höjd beredskapssituation. I planeringen för den fredstida krishanteringen är det dock viktigt att helhetssy- nen inte glöms bort. Ett av målen med att ha en god krishanter- ingsförmåga i fred är att skapa en grundläggande förmåga för civilt försvar. En ändring görs i sekretesslagen för att uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden skall skyddas av sekretess i kommunernas och landstingens verksamhet med fredstida krishantering. Lagen om civilt försvar föreslås upphävd. I den lagen finns för- utom bestämmelser om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret, bestämmelser om hemskydd, verkskydd, varning och befolkningsskydd. Med befolkningsskydd avses bl.a. åtgärder som utrymning och inkvartering, tillhandahållande och iordningställande av skyddsrum och skyddade utrymmen, tillhan- dahållande av andningsskydd och mörkläggning. Skydd för befolkningen i krig skall finnas i form av skyddsrum och skyddade utrymmen. De förstnämnda uppförs i fred och skyddar efter iordningställande mot olika typer av vapenverkan. Skyddade utrymmen är ett enklare skydd som planeras i fred och byggs ut under höjd beredskap. Skyddsrumsbyggandet har numera i princip upphört. Regering- ens direktiv till har varit att någon skyddsrumsproduktion inte skall förekomma. Utredningen har inte sett det som sin uppgift att ta ställning till om det bör förekomma någon skyddsrumsproduktion . Ut- redningen har inte heller försökt att besvara frågan om det finns ett överskott på skyddsrumsplatser eller en brist på sådana. Av avgö- rande betydelse för svaret på den frågan är naturligtvis hur behovet definieras. En utgångspunkt som utredningen intagit är att det skydds- rumsbestånd som finns är en resurs som skall bevaras och kontrolleras för att , om det skulle uppstå ett behov av fysiskt skydd i krig, kunna användas för sitt ändamål. Utredningen har övervägt behovet av lagstiftning och den lag- tekniska lösningen. Eftersom det befintliga beståndet av skydds- rum även i fortsättningen bör underhållas och kontrolleras behövs regler på i vart fall dessa områden. Även om det inte byggs några skyddsrum bör det även finnas ett regelverk som tillå- ter att produktionen kan sättas i gång om det skulle behövas . Bestämmelser om vem som skall ha planeringsansvaret för skyddsrumsproduktionen bör således finnas kvar. Det finns också skäl att behålla regler som tar sikte på själva skyddsrumsproduktio- nen, eller med andra ord vem som har ansvaret för att planerade skyddsrum byggs och hur denna process skall gå till. Om en pro- duktion skulle behöva sättas i gång får det förmodas bli i form av s.k. bristtäckningsproduktion i befintlig bebyggelse. Regelverket bör därför fokusera mera på denna typ av byggande. En hel del regler på skyddsrumsområdet bör således finnas kvar. Utredningen har övervägt var dessa lämpligen bör placeras och funnit att övervägande skäl talar för att de samlas i en särskild lag. Utredningen föreslår därför att det införs en ny lag om skyddsrum. Utgångspunkten måste vara att ett fysiskt skydd skall vara ut- format så att det står emot sådana vapen som kan antas komma att användas mot oss vid ett krig. Någon planering under fredstid för skydd med en lägre skyddsgrad än skyddsrum bör därför i princip inte ske. Utredningen föreslår därför inte någon reglering motsva- rande den som finns om skyddade utrymmen. Som tidigare nämnts har skyddsrumsproduktionen i princip avstannat. Mot bakgrund av den positiva säkerhetspolitiska bedömning som statsmakterna nu gör kan det inte på grund av ris- ken för krig bli frågan om att återuppta en produktion av skydds- rum inom överskådlig tid. Och även om det säkerhetspolitiska lä- get skulle förändras till det sämre är det inte möj- ligt att närmare förutse hur behovet av skyddsrum då kommer att se ut. De kommunala skyddsrumsplaner som finns utgår ofta från föråldrade planeringsförutsättningar, som i flera fall inte upp- daterats alls . är skyddsrumsplaneringen i kommunerna inte heller en uppgift som har någon högre prioritet, vilket är lätt att förstå. Det får mot denna bakgrund antas att det blir svårt för många kommuner att upprätthålla en kompetens på skyddsrumsområdet. Planeringsansvaret för skydds- rumsproduktionen bör därför centraliseras och läggas över på en statlig myndighet. En sådan lösning synes också ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv vara en bättre lösning än att behålla plane- ringsansvaret på nivå. Genom att beslutsfattandet cent- raliseras bör man också lättare kunna få en överblick av det befint- liga skyddsrumsbeståndet. , som är den myn- dighet som har hand om skyddsrumsfrågorna, ligger nära till hands för att få ansvaret för skyddsrumsplaneringen . Även ansvaret för byggande, besiktning och kontroll av skydds- rum, som ligger på kommunerna, bör överföras till en central myndighet, lämpligen . En sådan ordning skulle befrämja att kompetensen på området bibehålls. Någon nämnvärd praktisk skillnad innebär förslaget dock inte i denna del. är det som upprättar listor på vilka skyddsrum som skall kontrolleras och den faktiska kontrollen utförs av s.k. sakkunniga skyddsrum, som utbildas och certifieras av . I linje med detta bör även befogenheten att fatta beslut om avveckling av skyddsrum föras över från till . Enligt lagen om civilt försvar skall kommunerna föra ett register över samtliga skyddsrum i kommunen och över de skyddade ut- rymmen som planlagts. Eftersom kommunerna inte längre skall ha något ansvar för skyddsrumsplaneringen finns det inte anledning att ålägga dem ett ansvar att föra ett skyddsrumsregis- ter. Denna uppgift bör i stället överföras till den myndighet som får ansvaret för skyddsrumsplaneringen. Som tidigare anförts ligger det nära till hand att den uppgiften läggs på . Eftersom redan har ett centralt skyddsrumsregister skulle det inte innebära något nämnvärt merar- bete för myndigheten att ta över detta ansvar. Utredningen har vid sin genomgång av gällande bestämmelser om utrymning under fredstid funnit att de bestämmelser som finns på området i bl.a. lagen om skydd mot olyckor, skyddslagen och ord- ningslagen väl täcker det behov av regler till skydd för befolkning- ens säkerhet som kan uppkomma vid allvarliga fredstida kriser. Det finns därför inte något behov av att utvidga möjligheterna att be- ordra utrymning under extraordinära händelser i fredstid. Utredningen har inte heller kunnat se att det finns ett behov av att införa närmare bestämmelser om ansvarsfördelning när det gäller verkställigheten av ett utrymningsbeslut. har det övergripande ansvaret för att se till att ett beslut om utrym- ning genomförs. Bestämmelser om utrymning och inkvartering under höjd bered- skap finns i 8 kap. lagen (1994:1720) om civilt försvar. Även om det finns tämligen goda möjligheter att med stöd av andra bestämmelser besluta om utrymning har utredningen vid en samlad bedömning kommit fram till att det inte finns tillräckliga skäl att nu föreslå att reglerna om utrymning och inkvartering un- der höjd beredskap upphävs. Eftersom bestämmelserna liksom föreslås vara tillämpliga endast under höjd beredskap finns det enligt utredning- ens mening skäl att samla bestämmelserna i en särskild lag. ningen föreslår därför en ny beredskapslag om utrymning och in- kvartering under krig och krigsfara. Enligt gällande regler skall det finnas ett hemskydd i varje kom- mun. Hemskyddet är en beredskapsorganisation som under höjd beredskap har till uppgift att förmedla information mellan kom- munen och befolkningen, verka för att skydda, rädda och i övrigt hjälpa befolkningen i samband med stridshandlingar och verka för att trygga sådan försörjning som är nödvändig för befolkningens överlevnad. Under rådande säkerhetspolitiskt gynnsamma läge finns det inte skäl att upprätthålla en hemskyddsorganisation som uteslutande är inriktad på krigsförhållanden. Hemskyddets uppgifter är mycket betydelsefulla under höjd be- redskap. Vid ett försämrat säkerhetspolitiskt läget finns det tid och möjlighet att bygga upp en organisation motsvarande dagens hemskydd. Utredningen föreslår därför att gällande be- stämmelser om hemskydd som finns i 4 kap. lagen om civilt försvar upphävs. Frivilliga resursgrupper och motsvarande former av fredstida verksamhet kan bidra till en ökad förmåga i samhället att hantera situationer under såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd beredskap. Utredningen har därför övervägt om det finns skäl att lagreglera dessa frivilligformer, men funnit att så inte bör ske. Verkskyddets funktion inom totalförsvaret är att skapa förutsätt- ningar för att viktiga anläggningar skall kunna hållas i gång även under krig och på så sätt bidra till landets försvarsförmåga. Verk- skyddet kan vid behov sättas in snabbt för att skydda personalen och verksamheten och arbeta effektivt eftersom det har en god kännedom om de speciella förhållanden som råder vid den egna anläggningen. Det utgör därför ett värdefullt komplement till räddningstjänsten under krig. Behovet av beredskapsplanering för verkskydd har emellertid minskat i och med den för grundläggande positiva säker- hetspolitiska utvecklingen och en avveckling av verkskydden har också skett successivt under senare delen av 90- talet. Under rådande förhållanden saknas skäl att behålla ett verkskydd enbart inriktat på höjd beredskap. En verkskyddsorganisation kan byggas upp som omfattar eller mera. Utredningen föreslår därför att reglerna upphävs. Enligt inriktningen försvarsbeslut skall hela be- folkning ha tillgång till andningsskydd. Eftersom andningsskydden har en begränsad livslängd har i olika sammanhang frågan väcks om denna inriktning skall fullföljas genom ersättningsanskaffning eller om nuvarande lager av andningsskydd skall tillåtas minska.