sou · GSB3105 · 2005-01-01 00:00:00 — AP-fondens betalningsansvar har renodlats till att bara omfatta inkomstgrundad ålderspension. AP-fonden hade ett ansvar för ATP-pensioner i form av ålderspension, förtidspension och änkepension, som statsbudgeten svarade för kostnaderna för folkpension till ålderspensionärer. Efterlevande- och förtidspension finansieras därmed i sin helhet över statsbudgeten . Statsbudgeten svarar också för kostnaderna för garantipension. Även statsbudgetens intäktssida förändrades med pensions- reformen. Den samlade effekten av avgiftsförändringarna blev en försvagning av statsbudgetens skatteintäkter. Därtill kommer att statsbudgeten i och med reformen blivit kostnadsansvarig för de pensionsavgifter som skall erläggas för pensionsgrundande social- försäkringsersättningar m.m. Ålderspensionsreformen medförde således en stor omfördelning av inkomster och utgifter mellan statsbudgeten och fördelnings- systemet. Mot bakgrund av detta beslutades enligt prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade fördelningssystemet att statsbudgeten skulle ersättas genom successiva överföringar från AP-fonden till statsbudgeten. En sista avstämning skulle enligt riksdagsbeslutet ske i samband med en kontrollstation 2004 och eventuellt ytterligare medel skulle föras över . Det totala belopp som statsbudgeten skulle kompenseras med bestämdes till 300–i termer av en överföring . har överföringar från AP-fonden till stats- budgeten gjorts . överfördes , januari år och år . Vid överläggningar mellan de fem riksdagspartier som står bakom pensionsöverenskommelsen fastställdes att överenskommelsen står fast men att överföringen inte skulle ske vid den tidigare angivna tidpunkten . Frågan om en ytterligare överföring är således skjuten på en obestämd framtid. Utredningen kan konstatera att en ytterligare överföring till statsbudgeten skulle minska sannolikheten för att en situation med utdelningsbart överskott inträffar. För de frågeställningar som utredningen behandlar har ställningstagande till kontrollstationen i övrigt inte någon betydelse. I de framskrivningar av fördelnings- systemet som redovisas längre fram i detta betänkande har utred- ningen bortsett från att ytterligare överföringar av medel från buffertfonden till statsbudgeten kan komma att aktualiseras. 3Utgångspunkter och tillväga- gångssätt för utdelning I detta kapitel diskuteras det beslutsproblem som utredningen har fått i uppdrag att behandla. Under vissa omständigheter skall en del av överskottet i fördelningssystemet delas ut till de försäkrade. Detta skall ske enligt på förhand bestämda regler som anger när ett överskott är utdelningsbart och hur en utdelning skall genomföras. De slutsatser avseende tillvägagångssätt för överskottsutdelning som dras i kapitlet utgör utgångspunkter för den empiriskt grundade analys som redovisas längre fram i betänkandet och för de ställningstaganden och förslag som utredningen kommit fram till. 3.1En avvägning mellan utdelning och nyttan av en buffert Den nuvarande utformningen av den automatiska balanseringen innebär att varaktiga underskott inte tillåts i fördelningssystemet. Däremot kan systemet ackumulera överskott utan övre gräns. Gynnsamma förlopp som skapar en hög och permanent konso- lidering påverkar inte de försäkrades pensionsrättigheter. Systemet är således olikformigt eftersom de försäkrade bär risken av under- skott i form av en lägre indexering av pensionerna men de får inte del av ett bestående överskott. Motivet för denna utform- ning är att en växande ekonomisk styrka i fördelningssystemet i första hand skall behållas inom systemet och fungera som en buffert vid en negativ demografisk eller ekonomisk utveckling. På så sätt reduceras risken för situationer där systemets åtagande måste förräntas i en lägre takt än förändringen i inkomstindex. En säkerhetsmarginal i systemet är nödvändig för att den efter- strävade snittinkomstindexeringen för alla generationer skall upp- nås. Ofta förekommande avsteg från förräntning med inkomst- index, oavsett om de är positiva eller negativa, skulle ge systemet Utgångspunkter och tillvägagångssätt för utdelning helt andra egenskaper än de sociala mål som väglett reformen. Indexeringen skulle inte följa de principer som ligger bakom pen- sionsöverenskommelsen. Utdelning av överskott innebär att en del av systemets tillgångar fördelas på de försäkrade i form av högre pensionsrätter och högre löpande pensioner. Då stiger pensionsskulden och buffertfondens tillgångar minskar. Utdelning kommer på så vis alltid att försämra systemets finansiella situation och därmed leda till en ökad risk för att finansiella underskott skall uppstå . Risken att en utdelning skall bidra till framtida underskott beror naturligtvis på fördelningssystemets finansiella styrka när överskottsutdelningen sker. Ju starkare systemets finansiella ställning är, desto mindre är risken för att överskottsutdelningen skall leda till framtida under- skott. Enligt utredningens direktiv skall en utdelning endast ske när en sådan risk kan anses försumbar. Denna bedömning är väsensskild från den när systemets index- ering måste minskas. Den automatiska underskottsbalanseringen infördes för att säkerställa systemets finansiella balans och hantera de tendenser till instabilitet som genomsnittsindexering och fasta delningstal kan ge upphov till. Om en obalans lämnas utan åtgärd, skulle systemet få problem att långsiktigt finansiera pensionerna med den fasta avgiftssatsen – den finansiella stabiliteten skulle inte vara garanterad. Förekomsten av ett underskott indikeras på ett entydigt sätt i balansräkningen för fördelningssystemet och det åtgärdas genom bestämmelserna för automatisk balansering. Utdelning skall däremot ske med beaktande av restriktionen att systemet har nytta av en buffert. Denna buffert, oavsett storlek, kan aldrig påstås vara absolut tillräcklig för att systemet skall kunna upprätthålla snittindexeringen i evig tid. Det går endast att göra bedömningar av vad som är en tillräcklig buffert. På så vis finns en grundläggande skillnad mellan att balansera under- och överskott. Likväl är det viktigt att pensionssystemet på förhand förses med regler för situationer då stora överskott uppstår. Tydliga regler om hur sådana situationer skall hanteras stärker systemets fristående gentemot statsbudgeten. Utgångspunkter och tillvägagångssätt för utdelning 3.2En automatiskt verkande regel En viktig princip i det reformerade pensionssystemet är att det skall vara ett i förhållande till statsbudgeten autonomt system som är finansiellt självreglerande. Denna princip bidrar till systemets stabilitet och förutsägbarhet. Det reformerade ålderspensions- systemet kännetecknas, i motsats till ATP-systemet, av en rad egenskaper som gör systemet självreglerande eftersom en inbyggd anpassning sker till följd av förändrad genomsnittsinkomst, medel- livslängd och förskjutningar av livsinkomstmönster. Med konstru- ktionen har avsiktligt förhandlingsutrymmet för och nödvändig- heten av aktiva politiska beslut väsentligen minimerats eller avlägs- nats. Som exempel kan nämnas den fasta avgiftssatsen, delnings- talen och den automatiska balanseringen. Detta minskar behovet av återkommande politiska ställningstaganden. Eftersom underskottsrisker hanteras inom det inkomstgrundade systemet självt, kan det fungera oberoende av statsfinansernas utveckling. Utöver att pensionsutfästelsens trovärdighet därigenom stärks, minskas också risken för oavsedda inkomstomfördelningar mellan generationer. Utredningen anser det betydelsefullt att hanteringen av utdel- ningsbara överskott också utformas med automatiskt verkande regler. Det skall på förhand finnas bestämda regler för när utdel- ningsbara överskott föreligger samt hur dessa skall fördelas. Utdel- ningen bör ske med automatik, dvs. utan att ett politiskt ställnings- tagande krävs för att en utdelning skall genomföras. Utgångspunkter och tillvägagångssätt för utdelning 3.3Balanstalet som indikator på utdelningsbart överskott Givet att det på förhand skall förekomma ett klart förhållningssätt till överskott, behövs en fastställd metod att identifiera utdelnings- bara överskott. Utredningen menar att en indikator på systemets möjligheter att utdela överskott bör uppfylla tre villkor: Indikatorn skall beakta det samlade åtagandet och de samlade tillgångarna i fördelningssystemet. Det är inte tillräckligt att endast beakta den kortsiktiga utvecklingen av avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar. Indikatorn skall inte medföra att regelverket kompliceras mer än nödvändigt. Indikatorn skall så långt som möjligt följa de principer som kännetecknar pensionsreformen. För det reformerade ålderspensionssystemet görs en samlad redovisning av tillgångar och skulder i en balans- och resultat- räkning för pensionssystemet. Principerna för detta har beskrivits i kapitel 2. I samband med årsredovisningen beräknas fördelnings- systemets balanstal, dvs. kvoten mellan systemets samlade till- gångar och dess samlade skulder. Balanstalet sammanfattar systemets finansiella status och fastställs av regeringen med fyra decimalers precision. Ett balanstal på till exempel 1,0500 inne- bär att värdet på tillgångarna överstiger pensionsskulden . Balanstalet för uppgår till 1,0105. Utredningen förordar att balanstalet skall användas för att fast- ställa förekomsten av utdelningsbara överskott. Enligt utred- ningens uppfattning bör överskott delas ut då det fastställda balanstalet överstiger en viss nivå. Den balanstalsgräns som reglerar utdelning skall kännetecknas av försiktighet i den meningen att systemet, trots utdelning, har en fortsatt god förmåga att klara perioder av finansiell belastning utan att den automatiska under- skottsbalanseringen aktiveras. Hur hög en sådan balanstalsgräns för utdelning måste vara är en central del i utredningsuppdraget. Utredningen för ett resonemang om detta i kapitel 6. Utredningen anser att balanstalet är den indikator som bäst av- speglar systemets finansiella status. En ytterligare fördel med att använda balanstalet är att det inte komplicerar regelverket nämn- värt. En regel om utdelning av överskott inom fördelningssystemet Utgångspunkter och tillvägagångssätt för utdelning bidrar till en ökad likformighet i regelverket för inkomstpensionen – att indexeringen både skall kunna minskas (vid underskott) och ökas (vid överskott). De alternativa nyckeltal som kan tänkas reglera överskottsutdel- ning bör nämnas. I ATP-systemet användes i huvudsak två nyckel- tal för att beskriva fördelningssystemets finansiella status: fond- styrkan och det relativa avgiftsnettot. Fondstyrkan beräknas genom att relatera AP-fondernas värde till de årliga pensionsut- betalningarna och mäter således hur många års löpande utbetal- ningar som buffertfondens tillgångar kan finansiera. Avgiftsnettot är skillnaden mellan ett givet års inbetalade pensionsavgifter och utbetalade pensioner. Avgiftsnettot utgör således det primära sparandet i fördelningssystemet. För att upprätthålla en oförändrad buffertfond med ett långsiktigt negativt avgiftsnetto krävs att buffertfonden kompenserar detta med en motsvarande avkastning. Genom att dividera avgiftsnettot med avgiftsunderlaget erhålls ett mått som kan jämföras över tiden. Varken fondstyrkan eller det relativa avgiftsnettot beaktar dock systemets samlade skuldbörda. Balanstalet avspeglar endast förhållandet mellan systemets till- gångssida och skuld. Måttet säger ingenting om tillgångssidans sammansättning, dvs. förhållandet mellan avgiftstillgång och buffertfond. Utredningen anser dock inte att förekomsten av utdelningsbara överskott skall vara beroende av hur överskottet är sammansatt. En tydlig parallell kan här göras till den automatiska balanseringen som aktiveras oavsett tillgångssidans samman- sättning. På samma sätt skall utdelning ske i det fall balanstalet överstiger den nivå som indikerar att ett utdelningsbart överskott föreligger. 3.4Utdelning genom förhöjd indexering Då balanstalet överstiger den nivå som indikerar ett utdelningsbart överskott i fördelningssystemet, skall utdelning ske till de för- säkrade. Direktiven fastslår att en utdelning inte får ske genom en sänkning av avgiften till systemet. Utredningen har kommit fram till att utdelning bör ske genom en förhöjd indexering, dvs. att för- räntningen av de intjänade pensionsrätterna och följsamhetsin- dexeringen av de utbetalade pensionerna höjs utöver den som in- komstindex ger. En förhöjd omräkning genom indexeringen är en Utgångspunkter och tillvägagångssätt för utdelning administrativt effektiv metod att tillföra de försäkrade värdet av de utdelade överskotten. Metoden att dela ut överskott via indexeringen är vidare i linje med att balanstalets nivå skall avgöra förekomsten av ett utdel- ningsbart överskott. Omfattningen av den förhöjda indexeringen beror på hur mycket balanstalet överstiger den nivå som avgränsar ett utdelningsbart överskott. Metoden är därför att likna med den som gäller för den automatiska balanseringen vid underskott, som även den verkar via omräkningen av inkomstpensionsbehållningar och utgående pensioner. En skillnad mellan överskottsutdelning och underskottsbalansering är emellertid att en utdelning påverkar förräntningens storlek endast det år utdelningen sker. Året därefter påverkas inte indexeringens storlek, såvida inte ett nytt utdelnings- bart överskott uppkommit. En automatisk balansering av under- skott inverkar på indexeringen under en följd av år efter det att balanseringen aktiverats eftersom balansindex tillämpas tills det nått inkomstindex nivå. Det finns skäl att redogöra för utredningens syn på alternativa metoder att utdela överskott än den ovan rekommenderade. Det utdelningsbara överskottet skulle exempelvis kunna fördelas genom en direktutbetalning till de försäkrade. Om buffertfonden sattes att utbetala ett sammanlagt belopp motsvarande det utdel- ningsbara överskottet, skulle tillgångssidan minska med det utbetalade beloppets storlek. Balanstalet skulle, allt annat lika, åter- gå till den nivå som avgränsar utdelningsbara överskott. Utbetal- ningarna skulle fördelas på samtliga försäkrade och därigenom utgöra en inkomstförstärkning ett enskilt år för såväl pensionerade som förvärvsaktiva. En sådan metod är enligt utredningen inte acceptabel av flera skäl. En utbetalning av kontanta medel till de förvärvsaktiva skulle innebära att överskottet lämnar pensions- systemet och att de förvärvsaktiva kan använda det för andra ända- mål än ålderspension. Detta skulle sända felaktiga signaler. Denna typ av återbetalning vore även inkonsekvent eftersom avgiftsin- betalning till systemet är obligatorisk. De utdelningsbara över- skotten bör enligt utredningen användas inom fördelningssystemet och enbart i syfte att höja de försäkrades pensionsnivåer, antingen i form av högre pensioner till pensionärer eller i form av högre pensionsrätt för de förvärvsaktiva. Vidare skulle likviditetsmässiga och avyttringstekniska problem kunna uppstå när buffertfonden med relativt kort varsel skulle ställas inför utbetalning av betydande belopp. Utgångspunkter och tillvägagångssätt för utdelning Ett annat övervägande gäller hur det utdelade överskottet skall för- delas inom försäkringskollektivet. Det är enligt utredningen rimligt att överskott skall tillfalla samtliga i systemet försäkrade. Alter- nativt skulle en utdelning kunna riktas till en särskild grupp inom kollektivet, exempelvis förvärvsaktiva eller pensionärer. En anled- ning till att fördela överskottet på pensionärerna skulle kunna vara att kompensera dem för en tidigare underskottsbalansering. En underskottsbalansering innebär en direkt inkomstförlust för dem som då uppbär ålderspension. Detta skulle kunna motivera att ut- delning skulle tillfalla endast försäkrade som utsatts för automatisk balansering under sin pensionstid. Emellertid är det troligt att hinner förflyta mellan en underskottsbalansering och en överskottsutdelning. Kompensationen kan rimligtvis inte antas hinna inträffa. Likaså skulle ordningen medföra en avsevärd komplexitet av juridisk och administrativ art. För att åstadkomma en sådan rättvisa skulle krävas att varje avsteg från inkomstindex registrerades för en individ, varför utredningen inte före- språkar sådan fördelning av överskott. Det är således utredningens ståndpunkt att ett utdelningsbart överskott skall medföra höjda pensioner i fördelningssystemet på så sätt att utdelningen sker via en ökning av pensionsbehållningarna (till dem som ej tagit ut pension än) och av löpande pensioner (till dem som uppbär pension) genom att omräkningen baserat på in- komstindex förhöjs ett enskilt år. Av detta följer att den pro- centuella ökningen blir densamma för samtliga, oavsett intjänat pensionskapital.1 Detta är samma princip som gäller för den normala inkomstindexeringen och följsamhetsindexeringen. En utdelning via indexeringen är således i linje med pensionssystemets övriga konstruktion. 1 Förekomsten av en tilläggspensionsskuld till dem födda eller tidigare och som ännu inte börjat uppbära ålderspension, gör emellertid att en överskottsutdelning via indexeringen inte ökar den sammanlagda pensionsrätten procentuellt exakt lika mycket för alla. Tilläggs- pensionspoängen förräntas inte på samma sätt som inkomstpensionsbehållningen . Därför förbättras inte tilläggspensionens värde för dem som inte börjat uppbära den då överskottsutdelning sker. Först då tilläggspensionen börjat uppbäras och är föremål för följsamhetsindexering, uppstår en effekt av överskottsutdelning. De negativa följderna av detta är emellertid marginella. Tilläggspensionsskulden avseende förvärvsaktiva minskar kraftigt . Utgångspunkter och tillvägagångssätt för utdelning Vid balansering av underskott pareras en negativ utveckling snabbt genom att förräntningen minskas för alla försäkrade så snart balanstalet understiger 1,00. Den minskade förräntningen mot- svarar samma procentuella andel av pensionsbehållningen för alla individer. Metoden för att dela ut överskott bör på motsvarande sätt ske via indexeringen genom att förräntningen i pensionsbehåll- ningar och omräkningen av pensioner ökas med en faktor som avspeglar storleken på det utdelningsbara överskottet i fördel- ningssystemet. Till skillnad från automatisk balansering vid under- skott behöver ingen ny indexserie fastställas. Vid underskotts- balansering förräntas pensioner och pensionsbehållningar med ett balansindex efter det att balanseringen aktiverats. Balans- index används tills det att det uppnått samma nivå som inkomst- index. Vid utdelning är det inte nödvändigt med en ny indexserie, eftersom utdelningen inte skall få några följdeffekter på index- eringen under efterföljande år. Tillvägagångssättet för att utdela överskott föreslås därmed vara följande. Balanstalets nivå används som mått på när ett överskott är så stort att en del är utdelningsbart. Balanstalet fastställs normalt –november det föregående året. Då det för året fastställda balanstalet överstiger nivån som indikerar att ett utdelningsbart överskott föreligger, sker en utdelning vid årets början. Antag att balanstalet år t överstiger den nivå som gäller för över- skottsutdelning: där BTt är balanstalet år t och BTÖ är balanstalsgränsen för utdel- ning. Utdelning skall då ske mellan år t-1 och år t. Utdel- ningen kommer att ske genom att förräntningen av inkomst- pensionsrätter och omräkningen av utgående pensioner blir högre än om ingen utdelning skett. Hur mycket högre beror av för- hållandet mellan balanstalet år t och balanstalsgränsen för utdel- ning: Överskottskvot år t = BTt Eftersom denna kvot kommer att överstiga talet ett, ökas förränt- ningen av varje individs inkomstpensionsbehållning med beaktande Utgångspunkter och tillvägagångssätt för utdelning Då förräntningen normalt sker med ökningen i in- komstindex, blir förräntningen år t beroende av inkomstindex och av hur stort det utdelningsbara överskottet är: Indexering av inkomstpensionsbehållningar år t = där I t är inkomstindex för år t. Fördelningssystemets skuld till dem som inte tagit ut sin ålderspension förräntas därigenom i en högre takt än förändringen av inkomstindex, något som innebär högre pensionsnivåer och därmed högre pensionsutbetal- ningar. För dem som uppbär tilläggs- och inkomstpension gäller att denna följsamhetsindexeras . Följsamhetsindex- eringen innebär att omräkningen sker med förändringen i inkomst- index med reduktion för den s.k. om . Följsamhetsindexering år t = Omräkningen av tilläggs- och inkomstpensioner ger på detta sätt en högre pension till följd av utdelningen. Metoden för överskottsutdelning får till följd att balanstalet sjunker till balanstalsgränsen för utdelning, allt annat lika. För det första ökar pensionsskulden genom den förhöjda indexeringen av pensionsbehållningarna och pensionerna. För det andra minskar buffertfonden genom de höjda utbetalningarna av pension. Den likviditetsmässiga effekten för systemet i form av minskad buffert- fond är på kort sikt marginell. De årliga pensionsutbetalningarna utgör cirka 1/33 av den samlade pensionsskulden. Råder samma förhållande vid utdelning utbetalas av det sammantagna utdelningsbara överskottets värde i form av höjda pensioner det aktuella året. Som nämnts innebär överskottsutdelning en engångseffekt utan att indexeringstakten efterföljande år påverkas.2 Om balanstalet året efter att utdelning skett understiger balanstalsgränsen som be- stämmer utdelning, sker omräkningar av inkomstpensionsbehåll- ningar och följsamhetsindexering som normalt. Överstiger balans- talet på nytt gränsen året efter det att en utdelning ägt rum, sker en ny överskottsutdelning beräknad på motsvarande sätt. 2 Däremot är pensionsnivåerna och inkomstpensionsbehållningarna varaktigt påverkade av överskottsutdelningen. Utgångspunkter och tillvägagångssätt för utdelning Utdelningen skall inte inverka på omräkningen av andra bestånds- delar i systemet, såsom inkomstbasbeloppet vilket bl.a. reglerar in- tjänandetaket i försäkringen. Eftersom intjänandetaket bestämmer hur stor andel av inkomstsumman som är försäkrad i systemet, bör detta inte påverkas av vare sig finansiella underskott eller överskott i fördelningssystemet. Inkomstbasbeloppet skall räknas om efter inkomstindexets förändring, oavsett om indexeringen av de försäkrades pensionsrätter reducerats (genom automatisk balansering) eller förhöjts (genom utdelning av överskott). Utredningen förespråkar således en metod för överskottsutdelning inom fördelningssystemet som innebär att balanstalet måste över- stiga en viss nivå innan utdelning sker. För att komma fram till en rekommendation vad gäller den balanstalsgräns som skall avgöra när utdelning skall ske, krävs ett beslutsunderlag som kan belysa hur fördelningssystemet påverkas av en automatisk regel för utdel- ning och hur detta förändrar situationen för de försäkrade. Besluts- underlaget måste kunna belysa systemets utveckling , eftersom många årskullars levnadsförlopp skall kunna inrymmas, såväl tid för intjänande av pension som tid när individen uppbär pension. Ett beslutsunderlag måste vidare kunna beakta att faktorer som avgör pensionssystemets ekonomiska ställning både ut- vecklas trendmässigt och fluktuerar på kort sikt. En viktig bestäm- ningsfaktor är sysselsättningen, dvs. hur många personer som ett visst år är förvärvsaktiva och därmed intjänar pensionsrätt. Syssel- sättningen fluktuerar över åren till följd av konjunkturer och mer långsiktiga ekonomiska förändringar. Detta påverkar både inbetal- ningen av avgifter till systemet och de pensionsrättigheter som individerna successivt tjänar in. Därigenom förändras såväl pen- sionssystemets tillgångssida som dess skuldsida och på så vis också balanstalet. Pensionssystemets ställning påverkas vidare av buffertfondens utveckling. Denna är i sin tur avhängig avgiftsnettot, dvs.