sou · GSB322 · 2005-01-01 00:00:00 — Det visar sig generellt vara behäftat med svårigheter att kontrollera efterlevnaden av utgiftstak eftersom det ofta finns kryphål (för argumentationen för och mot det brittiska nationella utgiftstaket se: Standards in Public Life 1998. Vol 1, s. 116–121). I länder som exempelvis och har erfarenheterna varit blandade. I vissa fall har det inneburit reella kostnadsrekord i andra ständiga korrigeringar av uppsatta gränser. En förutsättning för att utgiftstak ska kunna fungera kan vara att även intresseorganisationer som bedriver omfattande kampanjer i samband med valkampanjer (third party) omfattas av rättslig reglering. 9.2.2Förbud och begränsningar att ge och ta emot bidrag Generellt är den privata så kallade plutokratiska finansieringen med stora särintressen som betydande finansiärer förenad med risker i ett demokratiskt samhälle. Resursstarka intressen kan placera pengar i partier och valkandidater på sådant sätt att det ger större politiskt inflytande på bekostnad av andra mindre bemedlade grupper och intressen. Bestämmelser om begränsningar eller förbud av vissa typer av bidrag till partier och valkandidater tillhör också den arsenal av åtgärder som brukar vidtas för att förhindra och bekämpa korruption. Detta till trots är förbud mot institutionella bidrag relativt sällsynta. I (2002, s. 75) studie över 104 länder hade av dessa länder totalt eller delvis förbud mot korporativa donationer. I av de undersökta länderna fanns totalt förbud. Enligt samma undersökning hade någon form av bidragsbegränsningar. Ett tiotal länder i har enligt enkät begränsningar i hur stora donationer som parti eller kandidat för ta emot från institutioner eller enskilda bidragsgivare oftast . I har således ett fåtal länder infört någon form av restriktioner. förbjöd både och efter omfattande korruptionsskandaler alla bidrag från juridiska personer. Några länder har infört förbud för offentliga företag eller företag som bedriver välfärdsservice att ge bidrag till Regleringen i andra länder partier och valkandidater. I ett fåtal europeiska länder finns beloppsmässiga begränsningar för bidrag från företag. Detta gäller i , och liksom i de blivande EU- medlemsländerna , och . Ett ytterligare argument som brukar användas mot bidrag till partier och valkandidater från fackliga organisationer liksom näringslivsorganisationer är att besluten om att ge bidrag (till vilka, när och hur mycket) vanligen fattas av ett fåtal i ledningen för organisationerna utan inflytande från medlemmar och aktieägare. Därvid kan dessa senare indirekt stödja partier som de inte sympatiserar med. Vad gäller fackliga organisationer har diskussionerna på denna punkt ökat i takt med att traditionella partilojaliteter försvagats och att banden mellan socialistiska partier och fackliga organisationer inte längre har samma styrka som . I både och finns lagar som garanterar att medlemmar får möjligheter till insyn. Enligt en lag (The Union Trade Act) som drevs igenom under regeringstid måste fackliga organisationer regelbundet genomföra omröstningar bland sina medlemmar om att inneha fackliga fonder. En Labourregering möjliggjorde senare genom lagstiftning att tillstånd måste ges av aktieägare i företag som vill ge bidrag i form av pengar, lån eller sponsring av annan aktivitet till ett politiskt parti (Standards in Public Life. 1.). Även i dansk lagstiftning finns vissa restriktioner som omgärdar fackliga bidrag. krävs att medlemmar godkänner bidraget och att varje medlem har rätt att skriftligt vägra (lov om private bidrag till politiske partier og offentliggørelse af politiske partiers regnskaber, 1 §). Frågan om fackens och näringslivets finansiering av partier och valkandidater tycks ha fått en ny aktualitet genom det arbete som pågår inom EU att ta fram en övergripande EU-politik mot korruption. (se närmare under avsnittet 10.4.2) Kollektiva intressen tycks dock ständigt ha behov av att söka påverka partier och politiker. Nya finansieringsreformer perverteras snabbt, kryphål utmejslas och snart har nya problem uppstått. Den amerikanska lagstiftningen kring parti- och valfinansieringen ger ett starkt vittnesbörd om detta kretslopp. Innan den stora federala reformen (FECA) fanns förbud för företag och fackliga organisationer att ge bidrag. Avsaknaden av effektivt kontrollsystem gjorde dock att sådana bidrag tämligen ostört kunde slussas in i valkampanjerna och SOU 2004:22 Regleringen i andra länder förorsaka allehanda problem. Strategin med FECA var fortfarande att förbjuda direkta bidrag till federala kandidater men att tillåta att pengar från dessa intressen kunde slussas till särskilda politiska aktionsgrupper – Political Action Committées (PAC) – som sedan fördelade medlen till partiers och valkandidaters valkampanjer. Syftet med FECA var att öka kontrollen över denna typ av pengar och på så sätt minska inflytandet för de resursstarka och välbärgade intressena i politiken. Företag och institutioner anpassade sig snabbt till den nya reformen och kommittéer med olika profiler växte fram. Även denna reform har visat sig innebära problem och risker. Inte minst har PAC etablerat sig som inflytelserika strukturer som i hög utsträckning ger resurser (hard money) till kandidater som redan finns i systemet. Detta riskerar att minska rotation och politisk förändring. Dessutom använder PAC i allt högre grad sina medel till att bedriva egna kampanjer. Den federala reformen (FECA) underminerades successivt genom att ett omfattande penningflöde – soft money – lyckades kringgå denna lagstiftning. Det var pengar som i hög grad kontrollerades av partierna och hade samlats in för federala kandidater men som utnyttjades på delstatsnivå. Problemet med soft money ökade över åren inte minst beroende på att lagstiftarna inte följde upp de beloppsgränser som lades fast i FECA. Detta gällde bl.a. det högsta belopp som en kommitté fick ge varje kandidat i bidrag. Genom ett utslag i 1996 gavs dessutom fritt spelrum för partierna att använda obegränsat med soft money– enda restriktionen var att dessa pengar inte koordinerades med kandidaterna (se t.ex. Koole and Nassmacher 2001). I har aviserats en ny federal lag (The Bipartisan Campaign Reform Act.). Syftet är att genom ytterligare lagstiftning hindra finansiering genom s.k. soft money, begränsa möjligheterna för särintressen att driva egna kampanjer i samband med val och dubblerargränserna för enskilda bidrag. I har en lag för så kallad tredje part (third party) i samband med kampanjer i allmänna val vållat debatt kring frågan om en sådan begränsning i bidragsgivande är förenligt med yttrandefriheten. Detta prövades i ett rättsfall i för mänskliga rättigheter 1998. Där prövades om den begränsning som gäller innebar att yttrandefriheten hade hindrats att så hade skett på grund av att beloppsgränsen i lagen var så lågt satt att den i Regleringen i andra länder praktiken innebar ett totalt förbud att publicera information och försöka påverka väljarna att rösta för en särskild kandidat (Standards in Public Life. 1, s. 128–130). Beloppsgränsen höjdes i samband med lag. I några av de länder som omfattats av studie gäller förbud för att förmedla bidrag via tredje man och förbud mot anonyma bidrag i syfte att hindra ett kringgående av de beloppsgränser för bidrag som fastställts. Förbud för utländska bidrag till partier och valkandidater är enligt Pinto-Duschinsky (2002, s. 75) vanligt förekommande världen över. av de 104 länder som ingick i hans studie hade infört endera ett totalt förbud eller någon form av restriktioner. I undersökning av 37 länder företrädesvis i uppgav 15 länder att de tillåter sådana bidrag (, , , , , , , ., , , , , , och ) men några av dem har även angivit att de har beloppsbegränsningar av bidragen. I exempelvis , som generellt har förbud för institutionella bidrag, tillåts endast utländska bidrag från individer och därtill finns en begränsning i donationsbelopp. Tio av de undersökta länderna däribland , och har totalt förbud för utländska bidrag. Vissa länder har specificerade undantag från förbud som gäller endera små donationer (t.ex. ) eller mer materiella typer av stöd (t.ex. och ). Det bör tilläggas att den ökade globaliseringen i realiteten gjort det allt svårare att definiera vad som är ett utländskt bidrag. Multinationella företag uppträder i flera länder, unionsmedborgare har rätt att rösta i europaparlamentsval i ett annat medlemsland om de uppehåller sig där. Attityderna till utländska bidrag till partier och valkandidater skiftar ibland även beroende på omständigheter. Det tycks som att legitimiteten är större för utländska bidrag när det är fråga om stöd till befrielserörelser och partier som kämpar för demokratisering (Pinto-Duschinsky 2003). 9.2.3Regler för offentlig redovisning och kontroll En viktig komponent i en rättslig reglering av partiers och valkandidaters finansiering är bestämmelser om offentlig redovisning samt system för kontroll. Sådana regler har införts för Regleringen i andra länder att möjliggöra väljarnas insyn i vilka intressen som stöder partier och kandidater men ses även som grundläggande koncept för att förhindra och motverka korruption, att intressen på ett otillbörligt sätt investerar i partier och kandidater. Insyn och tillgänglighet utgör i detta sammanhang nödvändiga förutsättningar för att allmänheten ska kunna få möjligheter att ta del av information endera genom medier eller genom att få direkt access till uppgifterna. Utifrån enkätstudie framgår att nästan samtliga infört någon form av rättslig kontroll av partier och valkandidaters intäkter. Sedan en lagstiftning numera även finns i , och är det bara i , , och som en sådan reglering saknas. Av enkätstudien framgår att rättslig reglering – some control over funding of political parties and election candidates by law – införts på bred front inte bara i utan även i öst- och (, , , , , , , , , , , , ) samt i stater som tidigare tillhörde (, , , , , ). Variationerna i de förekommande redovisnings- och kontroll- systemen är betydande mellan olika länder. Här finns hela skalan från svagt utvecklade till mer rigorösa system representerade. Inledningsvis gäller frågan vem/vilka som är skyldiga att lämna ekonomiska rapporter. Det kan vara enbart partier och/eller kandidater, i vissa fall enbart på nationell nivå i andra på flera nivåer, gälla enbart de som blivit valda eller inbegripa alla som ställer upp i val. Antalet rapporter varierar, liksom bestämmelser när de ska lämnas in (, under vissa tider före under och efter valkampanjer). Det skiljer mellan länder även i fråga om vad som skall rapporteras och hur många rapporter som skall inlämnas. Vissa rapporterna skall redovisa bidrag som mottagits (över en viss beloppsgräns) och namnge bidragsgivare, andra gälla totala intäkter eller omfatta både intäkter och utgifter, eventuellt även kopplingar till mottagande av offentliga stöd. Olikheter finns även i de valda koncepten för vilket organ som är mottagare av redovisningarna. I länder med mer rigorösa kontrollsystem finns en särskild myndighet tillsatt för ändamålet. I andra länder med lägre grad av rättslig reglering kan det vara en valmyndighet, departement eller parlament som är mottagare. Beträffande befogenheterna finns även betydande variationer. Regleringen i andra länder Några övervakande och kontrollerande organ har rättsliga befogenheter, andra kan initiera rättsliga processer. I länder granskas således rapporterna noggrant, felaktigheter påtalas och kan få rättsliga följder (sanktioner i form av böter, fängelse, avstängning), medan det i andra lämnas in rapporter utan att någon kontroll görs. I det senare fallet gäller en så kallad politisk kontroll och den egentliga granskningen lämnas till medier och enskilda väljare. Det har blivit allt vanligare att lägga ut redovisningar på för att möjliggöra en öppen och tillgänglig information. I nästan samtliga länder som besvarat enkät har de politiska partierna någon form av bokföringsplikt eller någon skyldighet att redovisa sina inkomster. I vissa fall gäller skyldigheten inför skattemyndigheterna. I en del fall gäller skyldigheten för ansökan om offentligt partistöd. I nästan alla länder som ingår i undersökning gäller också att bidrag måste redovisas. Ett fåtal länder kräver det av skattemässiga skäl. Andra som t.ex. , och kräver redovisning endast för bidrag över ett visst belopp, vilket kan variera högst avsevärt mellan länderna. Vanligtvis sker denna redovisning (deklaration/register) till någon myndighet. Det förekommer också att denna redovisning offentliggörs av partierna själva. I de länder där bidragsredovisning krävs gäller vanligen också krav på att bidragsgivaren skall identifieras eller namnges i redovisningen när bidragen överstiger ett visst belopp. Som regel offentliggörs redovisningen av bidragen. I t.ex. förutsätter dock offentliggörandet av givarens namn att denne har lämnat sitt medgivande till detta. Tidpunkter för offentliggörande varierar ofta beroende på valår eller mellanvalsår. I sker på federal nivå sådan rapportering varje kvartal. Flera länder har gått från någon form av självreglering till en skyldighet att offentliggöra sina intäkter, donationer eller både inkomster och utgifter. hör till dessa. Innan den nya reformen (PPER) som trädde i kraft förekom frivilliga redovisningar från de två stora partierna men i praktiken var dessa på många sätt bristfälliga. Den nya lagen innebär skyldighet för partierna att inkomma med regelbundna ekonomiska redovisningar och redovisade i samma standardformat. De årliga redovisningar skall inlämnas senast efter redovisningsårets utgång. Dessutom skall partierna regelbundet deklarera donationer och valkostnader. Bidrag på nationell nivå Regleringen i andra länder som överstiger , liksom lokala bidrag som överstiger skall redovisas offentligt. Även så kallade indirekta stöd skall redovisas. Deklarationerna av bidrag skall under mellanvalsår ske kvartalsvis men med allmänna val . har också anonyma bidrag som överstiger förbjudits liksom utländska bidrag. En ny särskild valmyndighet har inrättats – The Electoral Commission – som har att övervaka efterlevnaden av regleringen samt handha andra valfrågor – bl.a. registrering av partier och partiernas radio- och tv-tid i valkampanjerna. Den har fått vissa sanktionsmöjligheter men allvarligare brott överlämnas till allmän domstol (2001). I betraktas partierna som icke vinstgivande organisationer och saknar författningsrättslig status. Detta till trots har en rättslig reglering införts i och med tillkomsten av statligt partistöd. Årliga finansiella rapporter skall inlämnas till en särskild parlamentarisk kontrollkommitté vilken även har befogenheter att inhämta uppgifter om donationer (Standards in Public Life. Samma utveckling har skett i som har haft självreglering av den offentliga redovisningen. Där kräver den nya lagen att partierna inkommer med finansiella rapporter för att kontroll ska kunna göras om de offentliga medlem använts på det sätt som det är avsett (Gidlund and Koole 2001). Även i , och finns numera lagar som reglerar offentlighet för partiernas – och i vissa fall kandidaternas – finansiering (se vidare under avsnitt 9.5). Rigorösa system för redovisning finns i och men även i europeiska länder som , och , det vill säga i länder som har stor erfarenhet av korruption. I är det inte endast den federala nivån som utvecklat ett rigoröst kontroll och övervakningssystem. I vissa delstater är kontrollsystemen än mer rigorösa (se t.ex. 1993, 1994). Tyska partier krävs exempelvis på att redovisa alla sina finansiella transaktioner på alla nivåer i partiorganisationen, redovisa hur se offentlig stöden har använts. I vissa fall krävs även redogörelser av skulder och tillgångar. Om exempelvis kvitton saknas kan tyska partier vidkännas kännbara bötesbelopp. har sedan sin reformering under främst en omfattande rättslig reglering och ett sanktionssystem som bl.a. innebär att om en fransk kandidat brutit mot det lagstadgade utgiftstaket kan vederbörande straffas med böter eller fängelse mellan en månad och . Detta till trots kan forskare konstatera att det fortfarande Regleringen i andra länder råder bristande kontroll och insyn i fråga om partiers och valkandidaters finansiering i . kan kompletterande lagstiftning skapa nya problem konstaterade bl a att: The succession of various laws, most of which were drafted in a hurry, has led to legal contradictions and to loopholes exploited by politicians and parties alike (refererat i Koole , 90) har på grund av en alltmer reglerad parti- och valfinansiering stärkt sin kontroll och övervakningsverksamhet och givit den särskilda myndighetem – The Public Office Commission – ökade befogenheter att kontrollera efterlevnad och att rapporter inlämnas (Standards in Public Life. Efterlevnad av förekommande rättsliga regleringar av parti- och valkandidaters finansiering runt om i världen är erfarenhetsmässigt svår att åstadkomma. Här vilar det ett stort etiskt ansvar hos partier och kandidater att ta bestämmelserna på allvar. Det råder en samstämmig uppfattning bland forskare inom området att ingen rättslig reglering kan garantera efterlevnad om inte politiker och olika partiföreträdare upplever förpliktelser att följa bestämmelserna. Offentligt partistöd är vanligt förekommande och i stort sett samtliga av medlemsländer anslås någon form av offentligt stöd till de politiska partierna. Pinto-Duschinsky (2002) kunde utifrån sina studier också konstatera att direkt offentliga stöd till partier eller kandidater är vanligast förekommande i och mindre vanliga i och i mycket små länder med liten befolkning. Stöd är framförallt utvecklat på nationell nivå men finns i vissa länder även på andra nivåer. Formerna för stödet varierar. är offentliga medel kopplat till val och kampanjkostnader, i andra fall fördelas medel till partierna även för ordinarie partiverksamhet eller för särskild typ av verksamhet. Det senare kan exempelvis innebära att medlen skall användas för studier, forsknings- eller utredningsverksamhet eller till den verksamhet som parlamentens partigrupper bedriver. Det offentliga partistödet förutsätter som regel i de flesta av de av studerade länderna ett krav på partierna att Regleringen i andra länder offentliggöra hur de finansierar sin verksamhet eller hur stödet har använts. I och är offentliga medel kopplat till kampanjkostnader. På federal nivå i är det i presidentvalen som program för offentlig finansiering har utformats (för närmare redovisning av offentlig finansiering i presidentval se t.ex. 1989; kring frivilliga skatteintäkter i så kallade tax check-off – program se 1999; se Koole and Nassmacher 2001 för en översikt). Särskilt i länder där det finns en restriktiv inställning till att staten finansierar politiska partier är användningen strikt reglerad. I exempelvis är partierna motståndare till direkta partistöd, däremot finns så kallade short money som syftar till att möjliggöra för oppositionspartier i parlamentet att fullgöra sina uppgifter. Anslaget har dock blivit föremål för kraftiga höjningar och därtill har nya former av anslag utvecklats bl.a. för forsknings- och utredningsarbete (Koole 2001, s. 83–84). Även i introducerade olika statliga stöd till specificerade ändamål inom olika näraliggande organisationer (forsknings- och utrednings institutioner, ungdomsorganisationer m.m.) men däremot inget allmänt partistöd till partierna. I och med lag om statligt stöd till politiska partier anslås medel direkt till partierna men särskilda ändamålsbeskrivning kvarstår och medlen få inte användas till valkampanjer (Gidlund and Koole 2001). Huvudregeln för fördelning av offentliga medel är att medlen fördelas i förhållande till hur framgångsrikt ett parti varit i val (vunna mandat eller röstetal); detta för att undvika att offentliga medel utvecklas till understöd för partier som får ett sjunkande stöd i valmanskåren. I vissa fall kan lika stora grundbelopp fördelas mellan partierna i kombination med en rörlig del som beror på partiets storlek. I vissa fall får även oppositionspartier något högre belopp än partier i regeringsställning. Olika beräkningsformler används för att utjämna och därmed fördröja att stora skillnader i ett partis valresultat snabbt får ekonomiskt genomslag, liksom avtrappningsregler så att partier som hamnat utanför ett parlament efter ett val ska kunna göra successiva anpassningar till nya ekonomiska förutsättningar. En komplicerad och ständigt aktuell fråga i sammanhanget är hur lagstiftare ska kunna konstruera koncept som tillgodoser behov av offentliga medel för etablerade partier men inte missgynnar för nybildade partier att Regleringen i andra länder komma in på den politiska scenen. För att motverka riskerna för en konservering av partistrukturen har i vissa länder införts särskilda medel för partier som fått ett visst stöd av väljarna men som inte lyckats att erhålla mandat. Ännu vanligare än direkta offentlig partistöd är olika former av indirekta stöd till partier och kandidater. I inte av de 104 länder som ingick i Pinto-Duscinskys undersökning hade partier och kandidater tillgång till kostnadsfri sändningstid i TV och radio under valkampanjer. I av länderna fanns därutöver andra typer av förmåner som betalades av det allmänna till partier och kandidater. Dessutom hade av länderna skattelättnader för politiska gåvor. I många partier får förtroendevalda betala en del av sin lön eller arvode till sina respektive partier. Denna partiskatt som ibland redovisas som medlemsavgift eller bidrag är i princip att betrakta som ytterligare en form av indirekt offentligt stöd till partier. 9.4Frågor om offentlighet för förtroendevaldas åtaganden och ekonomiska intressen som i allmänhet är föremål för rättslig reglering I stort sett samtliga av medlemsländer finns bestämmelser om att förtroendevalda i en eller annan form skall anmäla sina åtaganden och ekonomiska intressen. Sådana regler kan också bidra till att offentligheten kring finansieringsfrågorna ökar. Som regel är dessa bestämmelser i medlemsländerna reglerade i lag. Men det finns undantag, t.ex. , , , och . I flertalet av medlemsländerna gäller en obligatorisk anmälnings- skyldighet. Men det finns även här några undantag. I , , och är anmälningsskyldigheten frivillig. Den svenska ordningen är ovanlig såtillvida att frivilligheten är bestämd i lag (se vidare under avsnittet 5.2). Skyldigheten att anmäla gäller som regel övriga sysslor som utförs mot lön eller annan ersättning vid sidan av ledamotens förtroendeuppdrag, andra förtroendeuppdrag, avtal med tidigare arbetsgivare och andra ekonomiska avtal, förmåner från annan stat samt ledamotens egna tillgångar. I några fall gäller den också uttryckligen ledamotens valfinansiering. Så är bl.a. fallen i , och . Regleringen i andra länder I en del länder är anmälningsskyldigheten sanktionerad. I där man tillämpar ett förfarande med offentliggörande är sanktionen närmast moralisk. I andra länder är sanktionen närmast politisk. I t.ex. måste en ledamot som försummar sin anmälningsskyldighet eller lämnar oriktiga uppgifter avgå. I är sanktionen en tillrättavisning av talmannen eller ett skiljande från uppdraget . I vissa länder är däremot försummelsen sanktionerad med böter. I något fall förekommer också fängelse. gäller i att de politiska partierna är skyldiga att offentligen redovisa sina räkenskaper. Enligt lov om private bidrag til politiske partier og offentliggørelse af partiregnskaper (partiregnskabsloven) skall de partier som har deltagit i det senaste valet till eller lämna en redovisning över partiets landsorganisations intäkter och utgifter. Det ställs dock inget särskilt krav på att utgifterna skall specificeras utöver vad som följer av god redovisningssed. Däremot ställer lagen krav på en viss specifikation av partiets intäkter. Räkenskaperna skall således innehålla uppgifter om följande intäktsslag: annat tillskott från enskilda personer