sou · GSB3113d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Så har varit fallet i Dan- mark, men där överges nu systemet. Ett problem med att peka ut vissa branscher är att det kan före- komma stora variationer inom branschen. Det kan vara andra fak- torer än branschtillhörighet som är avgörande för hur bra eller dålig arbetsmiljön är. Att peka ut en hel bransch skulle därför slå mot både goda och dåliga arbetsgivare inom branschen. Ett arbetsmiljö- problem där inte branschtillhörighet torde ha någon större bety- delse är de psykosociala arbetsförhållandena. Om man inom bran- schen vill utforma insatser av företagshälsovården på något visst sätt med hänsyn till förutsättningarna inom branschens verksam- het, är detta lämpligare att lösa genom kollektivavtalsreglering än genom generell lagstiftning. Att genom lagstiftningsåtgärder tvinga arbetsgivare med t.ex. hög sjukfrånvaro att anlita företagshälsovård innebär också pro- blem. En regel om att en viss sjukfrånvaro skulle konstituera en skyldighet att anlita företagshälsovård skulle bli alltför trubbig och skulle t.ex. kunna drabba arbetsgivare som anställt äldre arbetsta- gare eller arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. För att en sådan regel inte skulle leda till en icke önskvärd selektion i samband med nyanställningar skulle den behöva kompletteras med undantags- regler, som skulle bli svåra att tillämpa. Frågan är också hur reg- lerna skulle tillämpas vid svängningar i sjukfrånvaron, vilket inte är ovanligt i små eller medelstora företag. I ett litet företag kan lång- tidssjukskrivningar, som inte alls behöver ha samband med arbets- miljön, för ett fåtal personer innebära att andelen sjukskrivna snabbt ändras. I slutrapporten från trepartssamtalen finns, som nämndes inled- ningsvis, ett förslag om att skyddsombud eller, om sådant saknas, enskild arbetstagare skulle kunna begära att arbetsgivaren ansluter sig till företagshälsovård. Enligt utredningens uppfattning är nack- delen med detta förslag att en sådan regel förvisso skulle leda till en ökad anslutning men inte nödvändigtvis till bättre arbetsmiljö. Enbart en anslutning säger ingenting om vad som ska levereras och vilken kvalitet det ska ha. Förutsättningen för att en sådan regel skulle leda till en positiv utveckling är att de skyddsombud eller anställda som åberopar regeln har en sådan insikt i arbetsmiljöfrå- gor att de kan bedöma behoven och vad företagshälsovården ska användas till. Enligt utredningens mening kan detta syfte bättre nås med andra åtgärder, vartill vi återkommer i nästa avsnitt. Utredningen anser att samma invändningar, som nämndes mot ett obligatorium för alla arbetsgivare, är gällande även för de för- ändringar i den legala skyldigheten att använda företagshälsovård i syfte att skärpa kraven på arbetsgivare som har riskfyllda arbets- miljöer, hög sjukfrånvaro eller i övrigt missköter sitt ansvar för arbetsmiljön, som diskuterats här. Sådana regler skulle riskera att skapa fler problem än de löser. I ställer bör de nuvarande reglerna med möjligheter till påverkan för de anställda och deras fackliga företrädare och med ett system för tillsynen av arbetsmiljö använ- das mera effektivt. 9.4Andra åtgärder för att stimulera efterfrågan av god företagshälsovård Utredningen har uppfattningen att företagshälsovårdens verksam- het bör bli tydligare och kvaliteten stärkas, och har i kapitel 8 framlagt förslag med det syftet. Enligt utredningens uppfattning är det av grundläggande betydelse för företagshälsovårdsbranschens överlevnad att den förmår visa vilken nytta den gör och att verk- samheten håller hög kvalitet. Det är det mest effektiva sättet att skapa efterfrågan på dess tjänster. Ett problem i dialogen mellan företagshälsovården och dess kunder är emellertid också att kundernas beställarkompetens ibland är för dålig. Man har svårt att avväga företagshälsovårdens insatser därför att man inte har tillräcklig överblick över vilka risker som finns i arbetsmiljön eller vad företagshälsovårdens kompetens skulle kunna användas till. För att företagshälsovårdens kompetens ska kunna användas problemorienterat måste beställningen grundas på de behov som finns av stöd i det enskilda företaget. Den bästa förutsättningen härför är ett väl fungerande systematiskt arbetsmiljöarbete. Före- tagshälsovården kan vara en resurs i det arbetet genom t.ex riskbe- dömningar och en utvecklad kunddialog, men kan inte överta ansvaret för arbetsmiljön. I Statskontorets rapport 2004:13, Syste- matiskt arbetsmiljöarbete – en utvärdering av insatser, påpekas att den nedmontering av företagshälsovården som skedde ungefär som reglerna om internkontroll (seder- mera ändrat till systematiskt arbetsmiljöarbete) infördes ledde till att företagshälsovårdens medverkan i det systematiska arbetsmiljö- arbetet mattades av. Arbetsmarknadens parter har stora möjligheter att påverka både efterfrågan på företagshälsovård och kvaliteten i dess tjänsteutbud. De befintliga arbetsmiljöavtalen och de som träffats i årets avtalsrörelse bör tillsamman med det centrala partsarbete som pågår på flera avtalsområden kunna bidra till en ökad efterfrågan på god företagshälsovård som grundas på en systematisk planering i företagen. För att snabbt stärka planeringen av vilket behov som finns – eller inte finns – av extern kompetens i form av företagshälsovård eller andra expertresurser föreslår utredningen en komplettering av AML med en regel i anslutning till 3 kap. 2 a § med innebörden att det ska ske en systematisk bedömning av behovet av extern expert- hjälp såsom företagshälsovård, som en integrerad del av det syste- matiska arbetsmiljöarbetet. Detta förslag återfinns i utredningens förslag till ändringar i AML. Finns brister i planeringen kan detta åtgärdas av AV på samma sätt som vid brister i arbetsmiljön i övrigt. En ytterligare efterfrågestimulerande faktor är det medfinansie- ringsansvar för arbetsgivare som enligt en proposition2 föreslås i sjukförsäkringssystemet, vars syfte är att skapa ökat intresse hos arbetsgivarna för åtgärder för att förebygga ohälsa och för rehabilitering. Om detta inte leder till en minskning av ohälsan har regeringen aviserat att ytterligare åtgärder kan komma att vid- tas, varav en kan vara rabatt för den som har företagshälsovård. Skulle sådana förslag genomföras innebär det självfallet ytterligare tryck på efterfrågan av företagshälsovård. Syftet med den föreslagna företagshälsovårdslagen är att främja god företagshälsovård. Genom lagen kommer arbetsgivare att kunna anlita extern expertis vars kompetens och verksamhetsinriktning är kvalitetsgranskad i ett offentligt förfarande. Även staten kommer att kunna använda/hänvisa till ett verktyg vars förutsättningar att bidra till förbättringar i arbetsmiljön är verifierade. Det är synnerli- gen angeläget att denna expertis kommer till användning. I kapitel 8 framhölls följaktligen att i första hand bör hänvisa till godkända företagshälsovårdsenheter i de fall frågor om företagshälsovård aktualiseras i tillsynsarbetet. Enligt 7 kap. 7 § AML får verket meddela förelägganden mot den som har ett skyddsansvar enligt bl.a. bestämmelserna i 3 kap. AML. Reglerna om tillsyn omfattar därmed även bestämmelsen i 2 b § om arbetsgivarens ansvar för att företagshälsovård finns att tillgå. Föreläggande avseende företagshälsovård ska emellertid enligt förarbetena till bestämmelserna om företagshälsovård i AML3 2004/05:21. 1984/85: s 33 ff. tillgripas först när alla möjligheter till frivillig anslutning inom rim- lig tid är uttömda. Hur bör då frågan om eventuella förelägganden om företagshäl- sovård ses i förhållande till godkända företagshälsovårdsenheter? Den nya lagen medför att det kommer att finnas företagshälso- vård av olika kvalitet, i vart fall kommer omgivningens vetskap om kvaliteten vara avsevärt större i fråga om vissa (de företagshälso- vårdsenheter som är godkända) än andra. Kan förelägga om användande av godkänd företagshälsovårdsenhet eller bara om företagshälsovård, varefter det blir arbetsgivarens sak att anlita den han eller hon själv finner lämplig? Den aktuella lydelsen i 3 kap. 2 § b AML är att arbetsgivaren ska svara för att den företagshälsovård som arbetsförhållandena kräver finns att tillgå. Till att börja med kan då konstateras att det häri torde ligga att arbetsgivaren, utifrån omfattning och art av arbets- miljöproblemen i verksamheten, förutsätts göra en bedömning av vilken slags företagshälsovård som bör köpas in och i vilken omfattning. Utredningen anser att frågan om godkänd/annan före- tagshälsovårdsenhet efter den nya lagstiftningens ikraftträdande bör utgöra en naturlig del av denna bedömning. Därefter kan konstateras att bedömningen av vilken slags före- tagshälsovård som ska anlitas (den som arbetsförhållandena kräver) också ska göras av vid ett eventuellt föreläg- gande av företagshälsovård. Om verket bedömer att arbetsförhål- landena är så allvarliga att tillgång till företagshälsovård anses nöd- vändig för att förebygga ohälsa eller olycksfall, förefaller det väl i linje med nuvarande regler att verket kan förelägga om anlitande av just en godkänd företagshälsovårdsenhet, inte om anlitande av vil- ken företagshälsovård som helst. Föreläggandet ska ju enligt 7 kap. 7 § AML vara något som behövs (ha ett sådant innehåll) för att lagens bestämmelser ska efterlevas. Utredningen anser därmed att de nuvarande möjligheterna i AML för att förelägga om företagshälsovård i och för sig bör anses kunna omfatta en möjlighet att anvisa god- känd företagshälsovårdsenhet. (En annan sak är att verket inte får ange vilken av de godkända företagshälsovårdsenheterna som ska användas. Dessa ska konkurrera på lika villkor.4 ) Eftersom skillnaden mellan olika slags företagshälsovård (i form av godkända och andra företagshälsovårdsenheter) inte var förut- 4 Jfr prop. 1998/99:120 s 24. sedd vid införandet av bestämmelserna om arbetsgivarens ansvar att tillhandahålla företagshälsovård och benämningen godkänd före- tagshälsovårdsenhet följaktligen inte förekommer i lagen, anser emellertid utredningen att ett förtydligande av möjligheten att förelägga om godkänd företagshälsovårdsenhet bör göras i lagen. I viss mån bryter detta mot systematiken i 7 kap. 7 § AML. Det finns inte där några preciseringar i fråga om förelägganden beträffande andra bestämmelser i lagen. Ett tillägg är dock viktigt också för att markera betydelsen av att sådan företagshälsovård kommer till användning. När det gäller skyldigheten att anlita företagshälsovård ska enligt direktiven behovet av flexibla lösningar för att tillgodose de mindre företagens behov beaktas. Utredningen har därför övervägt om det skulle behövas särskilda regler för dem. Småföretagen anses nämli- gen ha sämre förutsättningar än stora organisationer att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete eller anlita företagshälsovård. Det är dock inte acceptabelt att anställda i dessa företag ska ha farligare eller sämre arbetsmiljö än andra anställda. Utredningen ser därför ingen anledning att föreslå särskilda regler i lagstiftningen för småföretag. Det må vara att reglerna i sig är onödigt komplicerade. Tillämpningen i ett stort företag eller i offentliga verksamheter blir dock åtskilligt krångligare med alla enheter och beslutsnivåer än i ett litet överblickbart företag. Dessutom är redan nu föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete utformade så att kraven på dokumentation är lägre för företag med färre än tio anställda. En tillkommande regel om ett systematiskt planeringsarbete för att kartlägga behov av insatser och i förekommande fall behov av externt stöd behöver därför inte innebära något omfattande merar- bete. Däremot kan det leda till att företagshälsovårdsbranschens tjänsteutbud bättre anpassas till småföretagens behov. Även om det inte finns skäl att göra undantag för småföretag i lagstiftningen finns det speciella förhållanden, som försvårar för dem att få tillgång till företagshälsovård. I kapitel 4 har redovisats en del statistiska uppgifter. Där framgår att småföretagen har låg anslutningsgrad till företagshälsovård. Det finns flera skäl till att så är fallet. Ett är historiskt. När företagshäl- sovården byggdes ut i var det med modeller anpassade till stora företag, och redan då fanns kritik från småföretagen att de paket de var mer eller mindre tvungna att köpa om de anslöt sig inte var anpassade till deras behov. efter avregleringen var fortfarande köp av paket det vanligaste sättet att upphandla företagshälsovård. kan iakttas en tendens till förändring av detta. Paketlösningar blir mindre vanliga, och i stället upphandlas i ökande utsträckning tjänster styckvis och efter behov, ofta inom ramen för ett så kallat nollavtal, där kundföreta- get har en relation till företagshälsovårdsenheten, men bara betalar för de tjänster som verkligen utnyttjas. Ett annat skäl till den låga konsumtionen av företagshälsovårds- tjänster i småföretag kan vara att de har svårt att identifiera sina problem och än mindre vilka tjänster av företagshälsovården som skulle kunna bidra till att lösa dem. Finns ingen kommunikation mellan företagshälsovården och småföretaget förmedlas heller ingen kunskap om risker och hur de skulle kunna åtgärdas. Det är dock inte det enda problemet. Det förekommer påståenden om att småföretagare har en rädsla för att kontakta företagshälsovården eftersom det skulle kunna leda till kostnader för att åtgärda problemet. Enligt utredningens uppfattning är detta dock inte någon typisk åsikt grundad på fakta utan snarare en myt. Det är tvärtom vanligt att småföretagare uttrycker uppfattningen att de är beredda att betala för tjänster de vet är nyttiga, men att de är tveksamma till vilken nytta de har av företagshälsovården. Ett skäl till att de blivit så är att småföretagen inte är lönsamma kunder för företagshälsovården. Självfallet är det svårt att uppnå lönsamhet om ersättningen baseras på en per capitaavgift. Utred- ningen har inte sett några exempel på att företagshälsovårdsföretag erbjuder speciella småföretagarpaket eller att sammanslutningar av småföretag orts- eller branschvis går samman om upphandling av företagshälsovård. Om det finns en gemensam karakteristik av småföretag är det att de är olika. Det enda gemensamma är storleken. I övrigt är varia- tionen stor beträffande verksamhet, arbetsmiljö, risker, lönsamhet o.s.v. Utredningen har övervägt om man skulle kunna stimulera små- företagens användning av företagshälsovård genom åtgärder av staten men ser små möjligheter att genom insatser på nationell nivå nå önskvärda effekter. Statskontoret föreslog i sin rapport 2001:29 Utnyttja företagshälsovården bättre att någon form av ekonomisk stimulans skulle kunna användas, antingen till företagshälsovårds- företag eller som en avdragsrätt för småföretag. Ett annat förslag var informationsinsatser. Ett åliggande föreslogs för , Arbets- miljöverket och att gemensamt stödja och upparbeta de informationskanaler som redan finns hos bl.a. organi- sationer för småföretagare. Utredningen ser ingen anledning att införa ekonomiska stimu- lanser till småföretag utöver de generella som gäller för alla företag. Ekonomiska stimulanser för småföretag fanns under statsbidrags- tiden, men enligt den utvärdering som gjorde är det tveksamt om de hade någon som helst effekt. Det finns inget som talar för att situationen skulle vara annorlunda , oavsett om bidrag skulle ges direkt till småföretagen eller till företagshäl- sovårdsföretag. Utredningen har också svårt att se att av samhället drivna infor- mationskampanjer med allmän information om företagshälsovård skulle få någon större effekt. Staten eller den aktör som med stöd av staten genomför informationssatsningen skulle ha svårt att för- klara exakt vilken nytta det enskilda företaget skulle ha av företags- hälsovården, och det skulle inte på något naturligt sett leda till affärsrelationer. Ett annat sätt att informera skulle kunna vara att staten ger bidrag till företagshälsovårdsföretag för riktad informa- tion till småföretag eller uppsökande verksamhet. Utredningen vill emellertid erinra om att företagshälsovårdsföretagen opererar i konkurrens på en marknad och att stöd av detta slag skulle kunna snedvrida konkurrensen. Med det förslag utredningen framför nedan om att den föreslagna företagshälsovårdsnämnden ska ägna sig åt utveckling av gemensamma insatser på småföretagsområdet bör dock informationsinsatser kopplade till andra samtidiga åtgär- der få effekt. Småföretag med 2–49 anställda är arbetsgivare för ungefär en fjärdedel av arbetskraften och borde alltså utgöra en betydande marknad för företagshälsovården. Det naturliga och sunda sättet att skapa varaktiga affärsrelationer mellan småföretag och företagshäl- sovården är att skapa lönsamhet för båda parter. Det kräver dock nytänkande och möjligen en del stimulans i form av utvecklingsar- bete. Det borde t.ex. ligga avsevärda fördelar i att tio tryckerier på en ort går samman om upphandling av företagshälsovård i ställer för att varje tryckeri ska bli kund hos olika företagshälsovårdsen- heter. I första hand bör det ligga i företagshälsovårdsföretagens och branschens intresse att dra igång sådana åtgärder. också på arbetsmarknadens parter på branschnivå och på småföre- tagens egna organisationer på branschnivå eller lokal/regional nivå. När det gäller småföretags tillgång till företagshälsovård lyfts ofta glesbygden fram som ett problemområde. Detta är dock inget exklusivt småföretagsproblem. Även om små och medelstora före- tag ofta är den dominerande företagstypen i glesbygd finns också större arbetsgivare, oftast kommunen. Som framgick av Statskon- torets i kapitel 4 redovisade rapport5 finns tillgång till minst en företagshälsovårdsenhet i nästan alla landets kommuner. Det är dock inte säkert att en eller ett fåtal företagshälsovårdsenheter kan tillgodose alla varierande behov av specialistkompetens som kan finnas hos företagen på en ort. I sådan fall kan det vara nödvändigt att specialistkompetens hämtas på något längre avstånd, vilket inte är någon ovanlig situation för småföretag i glesbygd, eller att före- tagshälsovården blir mer mobil. Det bör enligt utredningens mening finnas en grund för att marknaden ska kunna utvecklas så att småföretagens behov tillgo- doses enligt vad som anförts i detta avsnitt. Den av utredningen föreslagna företagshälsovårdsnämnden bör som en av sina första uppgifter ta sig an frågan om vilka gemensamma insatser som kan göras för att öka småföretagens användning av företagshälsovården och anpassa utbudet av tjänster till deras behov. 5 2001:29 Utnyttja företagshälsovården bättre.. 10Skatterättsliga aspekter på användningen av företagshälsovård Utredningen föreslår att inkomstskattelagens regler om rätten för näringsidkare att dra av för kostnader för företagshälsovård efter den nya företagshälsovårdslagstiftningens införande bör preciseras till att avse kostnader för godkänd företagshälsovård. 10.1Bakgrund och gällande rätt Enligt 16 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229) har näringsid- kare rätt att dra av utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster. Detta är huvudregeln om avdragsrätt i inkomstslaget näringsverk- samhet. Därtill görs i lagen vissa preciseringar beträffande olika slags utgifter. Enligt 16 kap. 23 § ska utgifter för företagshälsovård dras av. ska enligt 11 kap. 18 § i lagen företagshälsovård inte tas upp som förmån i inkomstslaget tjänst. Så länge statsbidrag utgick för företagshälsovård var avdragsrät- ten kopplad till sådan företagshälsovård för vilken bidrag utgick. Rätten till bidrag ställde vissa krav beträffande organisation, kom- petens m.m. hos företagshälsovården. efter statsbi- dragets upphörande var avdragsrätten provisoriskt knuten till de tidigare bestämmelserna om statsbidrag. ändrades reglerna i (anvisningarna till) kommunalskat- telagen så att avdragsrätten inte längre hänvisade till den tidigare gällande förordningen om statsbidrag. I propositionen1 framhölls att företagshälsovården har en viktig uppgift i arbetsmiljöarbetet och rehabiliteringen, och att avdragsrätten borde behållas men inte längre vara knuten till det upphävda systemet med statsbidrag. 1994/95:182, sid. 27 ff. Skatterättsliga aspekter på användningen av företagshälsovård I ställlet för hänvisningen till den upphävda förordningen om statsbidrag föreslogs i propositionen att avgränsningen av vilken slags företagshälsovård det skulle föreligga en avdragsrätt för borde styras av definitionen av företagshälsovård i arbetsmiljö- och rehabiliteringslagstiftningen och dess förarbeten. Dessa innebär att företagshälsovården ska vara en professionell och oberoende rådgi- vare för såväl arbetsgivare som arbetstagare, att den har i uppgift att arbeta så att ändamålet med AML uppfylls, den ska arbeta med förebyggande arbetsmiljöarbete och arbetslivsinriktad rehabilitering, vara baserad på bred kompetens inom ämnesområden som medicin, teknik, beteendevetenskap, arbetsorganisation och rehabiliterings- metodik, m.m. Det påpekades att företagshälsovården är organisations- och gruppinriktad. Inslaget av individuell vård är begränsat och ingår endast som ett led i arbetet med att kartlägga och förbättra arbets- miljön. Den eventuella hälso- och sjukvård som enskilda anställda kommer i åtnjutande av kunde knappast sägas innebära några inbe- sparade levnadsomkostnader för honom eller henne. Till skillnad från förmånen av fri offentligt finansierad hälso- och sjukvård, som uppkommer om arbetsgivaren betalar patientavgiften, betonades att det inte kunde bli fråga om någon förmånsbeskattning av den anställde för fri företagshälsovård, även om den aktuella företags- hälsovården inkluderade viss sjukvård. 10.2Utredningens överväganden och förslag Nuvarande reglering är avsedd att ge arbetsgivare avdragsrätt för sådan företagshälsovård som avses i AML. Även om man i förar- betena till lagändring konstaterade att det förekommer viss hälso- och sjukvård inom företagshälsovården, sades att denna får betraktas som ett led i företagshälsovårdens arbete med sitt egentliga uppdrag. Avdragsrätten verkar vara byggd på någon av följande två upp- fattningar om företagshälsovården. Den ena är att man har ansett att all företagshälsovård som köps är sådan företagshälsovård som avses i förarbetena. Därmed skulle allt som kallas företagshälsovård vara avdragsgillt. Möjligen förhöll det sig så att mer av den faktiska företagshälsovården tidigare var sådan som avses i förarbetena. Det måste dock konstateras, vilket tidigare beskrivits i betänkandet (se kapitel 4), att så är fallet. Skatterättsliga aspekter på användningen av företagshälsovård uppskattningsvis hälften av sin verksamhet åt sådant som inte kan anses vara dess egentliga uppdrag enligt lagstiftningen. Om man i stället ansåg att inte all företagshälsovård är sådan som avses i förarbetena bör reglerna om avdragsrätt ha varit tänkta så att man som näringsidkare i deklarationen måste skilja den avdragsgilla från den icke avdragsgilla. Frågan är dock om en sådan åtskillnad kan upprätthållas i praktiken, eftersom näringsidkaren knappast kan förväntas veta vilken företagshälsovård som är avdragsgill och vilken som inte är det. Definitionen av företagshäl- sovård finns som nämnts i förarbetena till lagen. Dessutom är det så att den näringsidkare som begär avdrag för företagshälsovård endast har att inräkna kostnaden för detta bland övriga personal- kostnader i deklarationen. Till grund för uppgifterna i deklaratio- nen ligger företagets bokföring. För en kontroll av det närmare innehållet i företagshälsovårdstjänsterna för vilka det begärs avdrag skulle innebära ingående kontroll av företags bokföring, med det som därtill hör i form av verifikationer m.m.