sou · GSB3121 · 2005-01-01 00:00:00 — I kvinnofridsuppdraget om samverkan poängterade regeringen att ambitionen var att olika samverkansformer vidmakthålls. Så tycks dock inte ha blivit fallet; många samverkanssatsningar har enligt vår bedömning i stället haft karaktären av projekt. Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid, där som nämnts en rad myndigheter ingick (även sådana som inte omfattades av kvinno- fridsuppdragen), handlar i hög grad om Kvinnofridsportalen samt om informationsutbyte mellan myndigheterna. Denna sam- verkan har alltså inte fått någon långsiktig betydelse i den mening som avsågs vid starten. Vi kan inte heller se att myndigheterna inom ramen för sam- verkan på central nivå fullföljt sitt uppdrag att samverka med berörda frivilligorganisationer. Många samverkansprojekt har startats, men många har också lagts ner. Det verkar finnas svårigheter i att skapa kontinuitet i samverkansgrupperna på alla nivåer. I samtal med myndighets- representanter är en ofta återkommande synpunkt att syftet med samverkan är otydligt och att man sällan konkretiserar vad man samverkar kring och varför. Ett annat problem är att de repre- sentanter som sitter i grupperna ständigt byts ut eller uteblir. Det tycks även saknas riktlinjer, långsiktighet i arbetet och kontinuitet. Ett annat problem, som vi återkommer till genom betänkandet, är de olika synsätt på problemet mäns våld mot kvinnor som finns såväl inom som mellan myndigheterna (se vidare i detta kapitel samt i kapitel 5 och 7). I kapitel 5 diskuterar vi mer ingående några exempel på regional och lokal myndighetssamverkan. Här gör vi en fördjupad analys av de möjligheter och problem vi ser i samverkan mellan myndigheter när det gäller mäns våld mot kvinnor och barn. En satsning på fortbildning av personal inom rättsväsendet, social- tjänsten och hälso- och sjukvården skulle genomföras. Rikspolisstyrel- sen gavs i uppdrag att i samråd med , och leda arbetet och tillfördes för detta. Av medlen skulle användas för fortbildning av domare och för information till nämndemän. I uppdraget angavs att övriga berörda myndigheter bör kunna bidra till fortbildningen efter behov. När det gäller fortbildning föregicks kvinnofridsuppdraget av ett uppdrag som regeringen gav åt 1991, att man i samarbete med , och skulle genomföra fortbildning av personal inom rättsväsendet, och hälso- och sjukvården i frågor som rör våld mot kvinnor. Nära 20 000 personer deltog i någon form av fortbildning. föreslog att ytterligare en satsning på fortbildning skulle göras för de berörda yrkesgrupperna, och i kvinnofridsuppdragen konstaterade regeringen att kunskaperna behövde öka både i fråga om de mekanismer som ligger bakom våld mot kvinnor och i fråga om vilka åtgärder som är mest adekvata för att stödja, skydda och hjälpa brottsoffren och straffa förövarna. Man betonade vikten av att domares och åklagares kunskaper och insikter när det gäller våld mot kvinnor ökar och att information ges till nämndemän. fick i uppdrag att leda verksamheten i samråd med , och , precis som vid den första fortbildningssatsningen. Insatserna skulle spridas regionalt och lokalt. Med anledning av uppdraget bildades en arbets- grupp under ledning av , med uppgift att ta fram ett förslag till hur fortbildningen skulle genomföras. ingick företrädare för , , , , , , Riksåklagaren och ROKS (för kvinnojourer och tjejjourer i ). Gruppen tog fram ett gemensamt studiematerial om mäns våld mot kvinnor i form av pärmen Kvinnofrid (se nedan), och 1 000 exemplar av Kvinnofrids- pärmen producerades. Detta studiematerial skulle vara en hjälp i arbetet att genomföra lokala utbildningar inom rättsväsendet, samt hälso- och sjukvården. Målsättningen var att utbildningarna skulle få genomslag i det praktiska arbetet för att minska mäns våld mot kvinnor. gav länspolismästarna i uppdrag att genom- föra fortbildningen i länen, och man gav dem i samband med detta också i uppdrag att bilda utbildningsgrupper med representanter för de berörda yrkesgrupperna. Medlen fördelades efter storleken på länet. Fortbildningssatsningen tog sin början med länsvisa kon- ferenser som riktade sig till chefer och ansvariga inom de berörda områdena. Antalet personer som deltog i utbildningssatsningarna upp- skattas av till totalt ca 30 000, varav 6 000 7 000 var poliser. Resten utgjordes av åklagare samt personal från social- tjänsten, hälso- och sjukvården och kriminalvården. Vår sammanräkning av de ungefärliga uppgifter som myndig- heterna kunnat lämna visar att ungefär 17 000 personer som mest har deltagit i fortbildningen. När det gäller åklagarna kan inte Riksåklagaren ange hur många av de 500 åklagare som finns i landet som deltog i utbildningarna. Inom och hälso- och sjukvården deltog minst 4 000 enligt beräkningar. Detta får dock sägas utgöra ett lågt deltagande eftersom personal- grupperna totalt sett är stora. Kriminalvården deltog också i fort- bildningen men man kan inte uppge några exakta siffror på antalet deltagande. Utbildningarnas längd varierade från en halv dag . Genomsnittet för utbildningstiden uppskattas av Rikspolisstyrel- sen till mellan en och . Många utbildningar genomfördes i seminarieform. Vissa utbildningar var gemensamma med flera yrkesgrupper medan andra genomfördes för bara en yrkesgrupp. Enligt varierade det mellan olika yrkesgrupper huruvida utbildningen var obligatorisk eller inte. hade exempelvis större möjlighet än att styra sina myndigheter angående utbildningarnas utformning och huruvida den skulle vara obligatorisk. Av de medel som regeringen tillfört fortbildningsuppdraget av- sattes en del till fördjupningsutbildning för specialister som redan fått en grundläggande fortbildning i ämnet. Kvinnofridspärmen ett utbildningsmaterial om mäns våld mot kvinnor Utbildningsmaterialet Kvinnofrid består av två allmänna avsnitt – ett med bakgrundskunskap skrivet av och ett om samverkan skrivet av och Rikspolisstyrel- sen.11 I övrigt innehåller materialet yrkesspecifika avsnitt, varav de flesta har en praktisk karaktär (avsnitten för polis/åklagare, domstolar och kriminalvård skrivna av respektive ansvarig myndig- het, samt det avsnitt för hälso- och sjukvården som är skrivet av Rikskvinnocentrum). Samarbetet i arbetsgruppen om utbildningsmaterialet var inte helt konfliktfritt, vilket också resultatet vittnar om. Diskussioner ägde rum angående utbildningsmaterialets innehåll när det gäller förklaringar till mäns våld mot kvinnor och vad som skulle betonas avseende reaktionsmönster hos kvinnor som har blivit utsatta för våld. Vissa myndigheter i gruppen ville att ett könsmaktsperspektiv i större utsträckning skulle genomsyra materialet, medan andra myndigheter motsatte sig detta. Till följd av detta finns det två avsnitt som vänder sig till hälso- och sjukvården ett skrivet av och ett skrivet av Rikskvinnocentrum. avsnitt för hälso- och sjuk- vårdens personal, samt även avsnittet för personal, innehåller, till skillnad från de andra yrkesspecifika avsnitten, ett omfattande teoretiskt avsnitt om mäns våld mot kvinnor. Social- styrelsen motiverar detta med att man ville ha ett material som kunde stå för sig själv och som kunde distribueras till de egna yrkesgrupperna. Man gav även ut sitt material i ett särtryck där inledningskapitlet inte finns med. inledande kapitel grundas i feministisk forskning om mäns våld mot kvinnor och har en konsekvent könsmaktsförståelse av våld. båda avsnitt utgår från en annan teoretisk förståelse av våld, vilken man kallar en 11 m.fl. 2001. Mäns våldsutövning förklaras där som ett sam- spel mellan personliga, situationsbetingade och sociokulturella faktorer. I båda avsnitt nämns olika riskfaktorer hos mannen som utövar våld: förekomst av våld i familjen under uppväxten, socioekonomiska faktorer, personlighetsfaktorer, bio- logiska faktorer samt missbruk. Dessa faktorer korresponderar med några av de avvikelseförståelser av mäns våld som vi presen- terar i kapitel 3. Fortbildning för domare och information till nämndemän organiserade utbildningar för domare och nämndemän separat, med hänvisning till de krav på opartiskhet som ställs på domare. Inför de utbildningar som hölls på lokal nivå genomförde även regionala utbildningsdagar med domstolscheferna samt som innehöll avsnitt om bevisvärdering, minnesforskning och riskbedömning med inriktning på mäns våld mot kvinnor. Till de lokala utbildningsdagarna, som utformades av Domstols- verket, inbjöds i första hand domare och övriga domstolsjurister men också annan kvalificerad domstolspersonal var inbjuden. Fort- bildningen var inte obligatorisk. Totalt deltog ca 120 av 695 ordi- narie domare i landet. svarade och för en artikelserie i tidningarna , utgiven av Nämndemän- nens , och Svensk Polis, utgiven av . Artikelserien belyste frågor om mäns våld mot kvinnor, hur berörda myndigheter och frivilligorganisationer arbetar och vikten av samverkan för att bekämpa detta våld. Hela artikelserien pre- senterades i ett särtryck som distribuerats till samtliga domstolar och nämndemän.12 Vidare har vid vissa domstolar gett en introduk- tion i hur videoteknik vid rättegång används och också gett ut rapporten i rättegång.13 anser näm- ligen att användandet av video i rättegång kan ge en möjlighet för kvinnor som blivit utsatta för våld att våga tala friare och med mindre oro eller rädsla. I den återkommande obligatoriska utbildningen för samtliga ordinarie domare behandlas våld mot kvinnor under en föreläsning. Enligt vår bedömning har den fortbildningssatsning som initierades i kvinnofridsuppdragen medfört att en del av de berörda yrkes- verksamma nåtts av fortbildning inom området mäns våld mot kvinnor. uppskattar siffran till 30 000 personer, men vår sammanräkning av uppgifter från respektive myndighet (vilka ibland är ungefärliga siffror) visar att som mest 17 000 per- soner har nåtts av fortbildningsinsatserna. Endast en minoritet av de avsedda yrkeskategorierna nåddes alltså av fortbildningen. Sär- skilt lågt var deltagandet hos personal inom och hälso- och sjukvården liksom bland domarna. har inte genomfört någon mer uttömmande utvärdering av fortbildningen som vi kunnat ta del av. En satsning av denna storleksordning borde ha utvärderats i direkt anslutning till avslutandet. Det är tveksamt om fortbildningarna lett till några bestående förändringar i form av kontinuerlig fortbildning. Ett annat problem är att fortbildningarna i flera fall inte är obligatoriska; när det gäller domarna har den exempelvis nått av kåren. Här kan man anta att de som frivilligt sökt utbildningar är de domare som har ett intresse för frågorna. Domarna har däremot genomgått en obligatorisk fortbildning om mäns våld mot kvinnor, om än bara i form av en föreläsning. För att breda fortbildnings- satsningar ska nå samtliga yrkesverksamma och därmed få genom- gripande betydelse, ser de ut att behöva vara obligatoriska. Att fortbildningarna utformades på länsnivå medför också mindre överensstämmelse mellan fortbildningarna, än om de hade utformats på central nivå. Om man hade lagt ned arbete på central nivå för att bestämma inriktning på och målgrupper för utbild- ningen, skulle satsningen ha blivit mer genomarbetad och genom- gripande. Utbildningsmaterialet Kvinnofrid är intressant ur flera aspekter, både när det gäller arbetsprocessen och resultatet. De problem som uppstod i samarbetet om rapporten handlade, såvitt vi kan bedöma, i stor utsträckning om myndigheternas olika kunskaper om och syn på hur mäns våld mot kvinnor bör tolkas och åtgärdas. Resultatet blev ett utbildningsmaterial där dessa konflikter är synliga och där olika avsnitt inte korresponderar med varandra utan grundar sig på motstridiga förklaringar. och Brotts- offermyndigheten presenterar exempelvis två olika modeller för hur våldet ska förstås. Att väljer att distribuera sin del i ett särtryck, tyder också på att utbildningsmaterialets inledande beskrivning av våldsproblematiken ur en könsmaktsförståelse inte är önskvärd. Myndigheterna gavs i uppdrag att inom respektive central myndighets ansvarsområde följa och främja det internationella samarbetet i frågor som rör våld mot kvinnor. De centrala myndigheterna gavs i uppdrag att hålla sig underrättade om utvecklingen på området i andra länder, framför allt inom EU men också i andra länder där ett aktivt arbete för att motverka våld mot kvinnor förekommer, exempelvis i . Myndigheterna fick också i uppdrag att, när det är påkallat, vidareutveckla myndig- hetssamarbetet i dessa frågor inom ramen för det arbete som bedrivs inom andra internationella organisationer, till exempel och FN, inklusive FN:s kommission för brottsföre- byggande åtgärder och straffrätt. rapporterar att de genom ett europeiskt nätverk, , har bevakat utbildnings- aktiviteter inom EU. har medverkat i en internationell expertkon- 1998 i om polisens insatser mot våld mot kvinnor. Konferensen ingick i EU:s arbete med våld mot kvinnor. Riksåklagaren har särskilt studerat utvecklingen i och . Åklagare har deltagit i flera internationella konferenser i ämnet, exempelvis i och , vilka bland annat rört hand- läggningen av ärenden som rör våld mot kvinnor. I ett samarbete mellan vention and Control (HEUNI) och United Nations Interregional Crime and () har () deltagit i förberedelserna för en internationell offerunder- sökning om våld mot kvinnor. BRÅ har framför allt medverkat i arbetet med att ta fram en relevant frågeenkät om våld. har genomfört två internationella konfe- renser, delvis finansierade av EU:s program GROTIUS respektive . on Compensation to Crime Victims in Union foku- serade på frågor om statlig ersättning till brottsoffer. har även, med stöd av medel från , genomfört en nordisk konferens om uppbyggnad och konstruktion av en brottsofferfond. har samarbetat med vad gäller utveckling av programmet VIN (Våld i nära relationer). Kri- minalvårdens forskningskommitté har också beviljat medel till en jämförande studie mellan och rörande SARA- bedömningar. Denna ska genomföras av . har genomfört studiebesök i och och, enligt egen uppgift, där fått inspiration till Nationell myndig- hetssamverkan för kvinnofrid och kvinnofridsportalen. Social- styrelsen deltar dessutom i som fördelar medel till europeiska projekt om våld mot kvinnor, barn och ung- domar. Samtliga myndigheter rapporterar att de har haft internationella samarbeten, vilka främst har handlat om deltagande i konferenser, studieresor, annan kunskapsinhämtning och utbyte av informationframför allt inom EU, men också i och . Precis som vi påpekat när det gäller samverkansuppdraget fram- går det inte alltid vad syftet med samarbetet varit, vad som kommit ut av det och om samarbetet är kontinuerligt. Riksåklagaren gavs i uppdrag att sammanställa uppgifter om antalet utfärdade besöksförbud och i samarbete med överväga hur dessa kan samordnas med övrig statistik över besöks- förbuden samt redovisa resultaten till regeringen. Uppdrag om statistik om besöksförbud Åklagarväsendet registrerar numera både utfärdade besöksförbud och överträdelser av besöksförbud. Statistiken samordnas med den som förs vid BRÅ över antal överträdda besöksförbud. Riksåklagaren rapporterar att antalet utfärdade besöksförbud successivt ökat sedan metoden infördes. Den ökade användningen bör, enligt Riksåklagaren, ses som en effekt av en medveten sats- ning på kompetensutveckling av åklagare, vilken i sin tur lett till en allmän uppfattning att besöksförbud kan förebygga mäns våld mot kvinnor. Det finns däremot ett stort antal åtal för överträdelse av besökförbud. anmäldes fler överträdelser än det utfärdades besöksförbud omkring 3 200 förbud utfärdades och drygt 3 400 överträddes. Riksåklagaren och har tillsammans, i ett arbete som startade , gett förslag på förbättrade rutiner kring besöksförbud. En slutsats från myndigheternas sida är att besöks- förbud måste följas upp på ett bättre sätt. Utvecklingsarbete avseende utredningen av våldsbrott mot kvinnor Lagföringen, mätt som andelen färdiga utredningar som lett till åtalsbeslut, ökade från 2002. Här har alltså skett en förbättring, om än marginell. Andelen avslutade brottsmisstankar som lett till lagföring har däremot inte förbättrats sedan uppdragen gavs (2002). Åklagare är förundersökningsledare i de allra flesta utredningar, enligt Riksåklagaren. I de utredningar där åklagare har varit för- undersökningsledare har lagföringen ökat något mellan 1998 och När poliser varit förundersökningsledare har lagföringen varit lägre, men även här har en ökning skett mellan dessa år. En gemensam inspektion av handläggningen av ärenden om våld mot kvinnor genomfördes av Riksåklagaren och vid Åklagarkammaren i och i . Av inspektionen drar myndigheterna slutsatsen att snabba och genomtänkta utredningsinsatser i ett allra första skede är avgörande för en effektiv lagföring. Särskilt viktigt är att man noggrant dokumenterar skador hos den misshandlade kvin- nan. Ett tidigt inträde av åklagare som förundersökningsledare krävs för att öka kvaliteten i utredningarna och det krävs även en ökad samverkan mellan myndigheterna i rättsväsendet. Enligt de båda myndigheterna visar inspektionen att åtgärds- programmen inte slagit igenom fullt ut och att ytterligare gemen- samma utbildningsinsatser bör vidtas hos polis och åklagare för att få en högre grad av lagföring av våldsbrott mot kvinnor. I vissa åklagarmyndigheter brister åtgärderna när målsäganden inte vill medverka i undersökningen. På till exempel åklagarmyn- digheterna i och har man observerat att det förekommer fall där ärenden läggs ned eftersom målsäganden inte längre vill medverka. Fenomenet som sådant har föranlett olika åtgärder. I ledde det exempelvis till ett policyuttalande från myndighetschefen 2002 om att förundersökningar ska drivas vidare även i fall där målsäganden inte längre önskar medverka.14 Förutom det särskilda uppdraget har åklagarorganisationen genom- fört flera utbildningsinsatser om våld mot kvinnor . Exempelvis har organiserat en ut- bildningssatsning som nått en stor del av landets åklagare. En utbildning i hur ärenden om så kallat familjevåld, däribland våld mot kvinnor, bör handläggas har ingått i Riksåklagarens grundutbildning för blivande åklagare. Riksåklagarens rapporter om den egna statistiken och BRÅ:s sta- tistik visar att åklagare i allt större utsträckning använder besöks- förbud som en metod att skydda kvinnor från mäns våld. Denna positiva utveckling bör fortsätta, liksom att hot- och riskbedöm- ning när det gäller mäns våld mot kvinnor fortsatt tas på allvar och att metoderna för dessa bedömningar utvecklas. Däremot är det oroväckande att besöksförbuden i så liten utsträckning efterlevs; anmälningarna om överträdelser av besöksförbuden är fler än antalet utfärdade förbud. Oroväckande är också att lagföringen av brott som gäller mäns våld mot kvinnor (mätt som andelen avslutade brottsmisstankar) inte har ökat sedan uppdragen gavs. Att en åklagarmyndighetschef ser sig manad att göra ett policy- uttalande om att utredningar bör drivas vidare trots att kvinnan inte vill medverka visar att det fortfarande trots att misshandel legat under allmänt åtal finns föreställningar hos åklagare om att mäns våld mot kvinnor är en privat angelägenhet. Detta framgår även av en undersökning av polisers och åklagares attityder som lät göra.15 Denna under- sökning visar också att uppfattningen att en kvinna vägrar att vittna av rädsla för ökat våld från mannen däremot inte är särskilt utbredd, något som man även finner stöd för i den feministiska våldsforskningen. Våldsforskningen visar att våldsutsatta kvinnor ofta övertar mannens verklighetsdefinition och inte ser mannens våld som våld. Hon kan uppfatta övergreppet som ett nödvändigt ont som i grunden är hennes eget fel eller till och med som en kärlekshandling. Utifrån kunskaper om våldets normaliseringsprocess16 får kvin- nans vägran en annan betydelse, och den bör hanteras på ett annat sätt än om den tolkas som att kvinnan inte är beredd att ge upp de ekonomiska fördelarna i förhållandet eller som att hon försöker dölja att hon själv provocerat fram våldet. Dessa föreställningar är, enligt den undersökning som lät göra, inte sällsynta. En slutsats i undersökningen var att poliser ofta förutsatte att en kvinna inte skulle stå fast vid sin berättelse, och att hon därmed på förhand betraktades som ett störningsmoment i rättsprocessen. Förutom att man med hjälp av ökad kunskap om våld kan motverka sådana attityder inom polisen, menar vi att det är en angelägen fråga att upprätta rutiner där man ger mer stöd till kvinnan som man i utredningen inte gör sig beroende av att hon står fast vid berättelsen. Enligt representanter från Riksåklagaren finns det bland åklagare en grundmurad uppfattning om att yrkeskårens objektivitet hotas om man tar in kunskap utifrån något man inom myndigheten ser som ett problem. När det gäller mäns våld mot kvinnor kan detta dessutom få allvarliga konsekvenser, eftersom väletablerade men felaktiga uppfattningar om mäns våld och förlegade attityder till våldsutsatta kvinnor kan få större betydelse för bedömningen än forskning. Det är därför viktigt att motståndet mot kunskaps- inhämtning inom detta område minskas. Kunskap om mäns våld mot kvinnor krävs för att bedömningarna i högre grad ska kunna svara mot kvinnors erfarenheter. Det är viktigt att de omfattande fortbildningsinsatser som genomförts inom åklagarväsendet, framför allt av Brottsoffermyn- digheten, fortsätter och blir obligatoriska i större omfattning än vad som är fallet . gavs i uppdrag att inventera och till regeringen rapportera vilka särskilda insatser som görs vid landets samtliga polis- myndigheter i frågor om våld mot kvinnor. gavs också i uppdrag att vara så kallad nationell rapportör i frågor som rör internationell handel med kvinnor för sexuellt utnyttjande. I kvinnofridsuppdragen gjorde regeringen bedömningen att det inte fanns skäl att bedriva ytterligare försöksverksamhet inom polisen, mot bakgrund av den aktiva verksamhet med olika för- söksprojekt som pågick där. Man ansåg dock att det var av intresse att få reda på vilket genomslag åtgärderna har fått, och Riks- polisstyrelsen fick därför uppdraget att inventera insatserna vid polismyndigheterna. inventering har främst inriktats på handlägg- ningen av ärenden om våld mot kvinnor i nära relation med gärningsmannen och rör samverkan, hot- och riskbedömning, för- undersökningsledning samt polisens informationsskyldighet till utsatta kvinnor. Enligt inventeringen finns det brister gällande hur olika rutiner tillämpas på en brottsplats. När det gäller användandet av teknisk utrustning för tidig bevissäkring, till exempel videofilmning i samband med ingripanden, tycks rutinerna inte alltid fungera på det sätt som styrdokumenten anger. En granskning av händelserapporter vid länskommunikations- centralerna gällande så kallat bråk i bostad visar också på en del brister. Poliser som befinner sig på platsen för ingripandet ska enligt rutinerna på ett tydligt sätt avrapportera till Länskommu- nikationscentralen om vidtagna åtgärder. I flera fall har dock uppgifter som lämnats till polisen vid larm om så kallat bråk i bostad exempelvis rop på hjälp, barnskrik och ljud av kraftiga dunsar inte klarlagts i dokumentationen. Polismyndigheterna i , och på har utarbetat information om lokalsamhällets resurser för att stödja och hjälpa utsatta kvinnor och andra brottsoffer. I (Polis- område ) har man, inom ramen för arbetet med en kom- munal handlingsplan gällande våld mot kvinnor och det kommu- nala kriscentrumet för våldsutsatta kvinnor och deras barn, tagit fram en informationsskrift som bland annat riktar sig till utsatta kvinnor och flickor. I broschyren, som är översatt till flera språk, finns information om kommunens och rättsväsendets olika möjlig- heter till stöd och hjälp (se vidare i kapitel 5). En särskild familjevåldsenhet med både specialiserade polis- utredare och åklagare finns i Söderorts polismästardistrikt i .