sou · GSB3122d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett sådant ställningstagande ligger även i linje med våra förslag om att styrelsens rätt att utfärda föreskrifter skall omfatta social- tjänstens åligganden i anledning av att unga begår brott (se avsnitt 5.2) och att styrelsen skall få i uppdrag att samordna kompetens- och metodutveckling och spridande av allmän information och kunskap när det gäller ungdomsbrott och det allmännas ingripanden med anledning av detta (se avsnitt 18.3). En annan tänkbar ansvarig myndighet är BRÅ. För detta talar kanske främst den omständigheten att försöksverksamheten med medling vid ungdomsbrott leddes, samordnades och utvärderades av rådet och att stödet till landets medlingsverksamheter ägt rum genom rådets försorg. Vidare kan medlingen anses vara en brotts- förebyggande åtgärd. Även om det finns skäl som talar för en sådan lösning är det enligt vår uppfattning mest lämpligt att uppdraget om ett fortsatt stöd till landets medlingsverksamheter ges till . I detta sammanhang kan nämnas att BRÅ- utredning har föreslagit att BRÅ inte skall ha till uppgift att stödja uppbyggnaden av medlingsverksamheten utan att uppgiften i stället bör ankomma på Socialstyrelsen.19 Om frågan är aktuell vid tiden för slutbehandlingen av föreliggande lagstiftningsärende, bör det således övervägas om uppdraget skall flyttas över till . BRÅ-utrednings betänkande Brottsförebyggande kunskapsutveckling (SOU 2004:18) s. 134 f. 14.1Lagstiftarens allmänna intentioner med sluten ungdomsvård Genom reform av påföljdssystemet för bl.a. unga lag- överträdare infördes en ny frihetsberövande påföljd, sluten ungdomsvård, för brott som någon begått innan han fyllt . Syftet med den nya påföljden var att tillskapa en alternativ form av frihetsberövande som gör det möjligt att hålla de yngsta lagöverträdarna utanför fängelserna. Utgångspunkterna vid utformningen av den nya påföljden var dels att verkställigheten kan ske under sådana former att risken för skadeverkningar av frihetsberövandet minimeras, dels att verkställigheten kan ordnas så att orsakerna till den unges kriminalitet kan angripas så effektivt som möjligt. Det betonades i förarbetena att verkställigheten måste utformas med beaktande av att frihetsberövandet är en straffrättslig reaktion på brott och att verkställigheten måste kunna ske under säkra och betryggande former. Det var angeläget att åstadkomma en reglering som dels tillfredsställer anspråken på att få en tidsbestämd, förutsebar frihetsberövande påföljd enligt straffrättsliga grunder, och dels en verkställighetsreglering som medger största möjliga utrymme för vård och behandling. Resultatet kan sägas utgöra en kompromiss mellan dessa ståndpunkter. 14.2Sluten ungdomsvård inom ramen för det rättsliga systemet I förarbetena framhölls beträffande påföljdsvalet att restriktivitet med att döma till frihetsberövande påföljd bör gälla oavsett om det är fråga om att döma till fängelse eller sluten ungdomsvård och att förutsättningarna för att döma till påföljderna därför skall vara desamma. Någon ändring av den gällande presumtionen mot att frihetsberöva ungdomar för brott som begåtts var sålunda inte avsedd med reformen. För att presumtionen skall brytas fordras att det finns synnerliga skäl och detta krav påverkas inte av det förhållandet att sluten ungdomsvård normalt skall utdömas i stället för fängelse. Den praxis som har utbildats beträffande innebörden av synnerliga skäl enligt 30 kap. 5 § BrB är vägledande också vid tillämpningen av bestämmelsen om sluten ungdomsvård. Det var alltså inte lagstiftarens avsikt att påföljden sluten ungdomsvård skulle vara lämplig att använda i större utsträckning än fängelse. Tvärtom sades det i förarbetena att behovet av att döma ut korta frihetsberövanden torde minska dels genom förslaget att kunna förena påföljden överlämnande till vård inom med en föreskrift om ungdomstjänst, dels förslaget att kunna förena villkorlig dom med en föreskrift om samhälls- tjänst. För en sådan effekt talade också de övriga skärpningar som vidtogs genom reformen beträffande överlämnandepåföljden för att den skulle kunna utgöra ett trovärdigt alternativ till frihets- berövande påföljder. I förarbetena framhölls beträffande tiden för sluten ungdoms- vård att det utdömda frihetsberövandets längd skall vara relaterat till straffvärdet. Utgångspunkten vid tidsbestämningen skall vara den bedömning domstolen har gjort när den med tillämpning av 30 kap. BrB funnit att påföljden bör bestämmas till fängelse. Detta innebär att domstolen skall beakta bl.a. möjligheten att döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet (29 kap. 7 § BrB), den s.k. ungdomsrabatten. Domstolen skall också beakta att den som döms till sluten ungdomsvård inte blir föremål för villkorlig frigivning. Det faktiska frihetsberövandet bör enligt förarbetena inte bli längre än om den unge hade dömts till fängelse. I detta sammanhang påpekades i förarbetena att någon formell inskränkning av möjligheten att döma personer i den nu aktuella åldersgruppen till skyddstillsyn i kombination med fängelse enligt 28 kap. 3 § BrB inte finns, men att behovet av att använda denna påföljdskombination för brott som någon har begått innan han fyllt torde minska avsevärt genom reformen. Fler ungdomar har fått frihetsberövande påföljd BRÅ:s utvärdering visar att påföljden sluten ungdomsvård i stor utsträckning ersatt såväl det rena fängelsestraffet som påföljds- kombinationen fängelse och skyddstillsyn. Båda dessa påföljder reducerades i princip i samma utsträckning genom reformen, ungefär till en tiondel av deras forna storlek. BRÅ fann vidare att fler ungdomar har fått frihetsberövande påföljd efter införandet av sluten ungdomsvård, dvs. fler ungdomar i ålderskategorin 15–har dömts till sluten ungdomsvård eller fängelse än som tidigare dömdes till fängelse. Vid denna beräkning har de två typerna av fängelsestraff, det som kombineras med skyddstillsyn och det egentliga fängelse- straffet, behandlats som en enda kategori. Beräkningen påverkas av vilka år före reformen man väljer som jämförelseperiod. Eftersom antalet fängelsestraff för unga minskade blir bilden nämligen lite olika beroende på vilken period man jämför med. Beräkningen visar en större ökning av antalet frihetsberövade ungdomar om man som jämförelseperiod tar 1995–1997 än om man tar 1990–1998. Om man jämför antalet ungdomar som dömdes till fängelse 1995–1997 med ungdomar som dömdes till sluten ungdomsvård eller fängelse 1999–2000, blir skillnaden i genomsnitt tio sådana frihetsstraff (från i genomsnitt 93 till 103 ). I genomsnitt var det alltså tio ungdomar fler som fick en tidsbegränsad frihetsberövande påföljd efter att sluten ungdomsvård hade införts jämfört 1995–1997. Omräknat i procent handlar det om en ökning på . (Motsvarande skillnad mellan perioden –1998 och perioden med sluten ungdomsvård 1999–2000 var fyra ungdomar .) Skillnaden mellan antalet frihetsberövanden före och efter införandet av sluten ungdomsvård blir större om man tar med även . Antalet placeringar är nämligen lägre än placeringsnivån åren 2000–2001. I BRÅ:s utvärdering utreddes skälen till varför antalet frihets- berövande påföljder hade ökat med tio . Av dessa bedömdes hälften bero på förändringar i brottsligheten och hälften på straffskärpningar. Förändringarna i brottsligheten ansågs bestå av att antalet ungdomar som hade lagförts för grova våldsbrott, inklusive rån, hade ökat. Med straffskärpning avses att sluten ungdomsvård utdöms i fall där domstolen före reformen inte skulle ha utdömt en tidsbegränsad frihetsberövande påföljd. För 15–17-åringar används alltså sluten ungdomsvård i vidare mån än fängelsestraffet före reformen. Införandet av sluten ungdomsvård har således inneburit en s.k. net-widening av frihetsstraffen i jämförelse med tidigare praxis. Men straffskärpningen är inte generell. Den gäller endast för en begränsad grupp av unga lagöverträdare, nämligen de som begått grova våldsbrott med högre straffvärde än genomsnittet och som redan är brottsbelastade. För övriga brottskategorier som före reformen kunde leda till fängelsestraff är trenden den motsatta, dvs. en mindre andel av dessa förövare får sluten ungdomsvård än andelen som tidigare fick fängelse. Enligt utvärderingen kan detta tolkas som en tendens till polarisering när det gäller utnyttjandet av sluten ungdomsvård. De tyngsta unga våldsbrottslingarna frihetsberövas nu oftare, medan övriga grupper av unga lagöverträdare frihetsberövas i mindre utsträckning. BRÅ försökte belysa frågan om net-widening genom enkätfrågor till domare som dömer i ungdomsmål. Nästan hälften av de svarande domarna trodde att den viktigaste orsaken var att sluten ungdoms- vård är lämplig för fler brott och fler grupper av ungdomar än fängelse, medan av de svarande i stället bedömde att det viktigaste skälet var att de grova ungdomsbrotten ökat. Tiderna för frihetsberövande har blivit längre BRÅ fann också att tiderna för frihetsberövande blivit längre efter införandet av sluten ungdomsvård. Den genomsnittliga utdömda strafftiden vid fängelse (fängelse och fängelse i förening med SOU 2004:122 Sluten ungdomsvård skyddstillsyn) för 15–17-åringar var –1998 och den genomsnittliga verkställda tiden . Den genomsnittliga utdömda (och tillika verkställda) tiden för sluten ungdomsvård var –2000 . Den genomsnittliga verkställda tiden för samtliga tidsbestämda frihets- berövande påföljder (fängelse, fängelse i förening med skydds- tillsyn och sluten ungdomsvård) var –2000 9,0 månader. Genomsnittet mellan dessa perioder ökade alltså från 5,4 , eller . Skillnaden i den utdömda och verkställda tiden före respektive efter reformen beror på att fängelsedömda blir villkorligt frigivna, medan unga som döms till sluten ungdomsvård verkställer hela den bestämda tiden. I utvärderingen anges att domarna till sluten ungdomsvård generellt inneburit . Speciellt gäller det längden på de korta frihetsberövandena. Endast för ett fåtal mycket långa frihetsberövanden har de dömda tiderna blivit kortare. Att tiderna för frihetsberövande blivit längre kan enligt utvärderingen tolkas som ett tecken på att vårdtänkandet fått ett större spelrum efter reformen. Detta har delvis underlättats av att sluten ungdomsvård inte bara kommit att ersätta renodlade fängelsestraff, utan även att påföljden i stort sett ersatt påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse, där fängelsetiden är högst . I utvärde- ringen sägs att påföljdskombinationen inte omfattas av reformens syfte att tillskapa en alternativ form av frihetsberövande. Att sådana domar ersätts med sluten ungdomsvård ligger med andra ord enligt utvärderingen formellt utanför reformen. Utvärderingen visade att även domar med enbart fängelsestraff har ersatts med domar på sluten ungdomsvård med längre verkställighetstider. Antalet placeringar enligt LVU och SoL har inte minskat Den officiella statistiken visar att antalet placeringar enligt LVU och SoL inte har minskat efter införandet av sluten ungdomsvård. Antalet placeringar enligt LVU på grund av den unges eget beteende har i stället ökat, enligt statistik som omfattar tiden fram till och med . Även SoL-placeringarna är fler åren efter reformen än före. Inte heller i övrigt ger de uppgifter som BRÅ har kunnat inhämta stöd för ett ibland framfört antagande att påföljden kommit att ersätta kommunernas egna placeringar. Bedömning: Enligt utvärderingen har fler ungdomar fått frihetsberövande påföljd efter införandet av sluten ungdoms- vård. Vi anser av olika skäl att vad som framkommit i denna del inte är sådant att det bör föranleda några förslag från vår sida. En annan sak är att det är en angelägen uppgift att ta fram alternativ till frihetsberövande påföljder för unga. Våra överväganden i den delen har redovisats i kap. 10. Enligt utvärderingen har de faktiska genomsnittliga tiderna för frihetsberövande blivit längre. Ökningen är väsentlig och den är enligt vår mening inte önskvärd. Det finns därför anledning att överväga om det bör införas en möjlighet att döma unga till på institution, anpassad för ungdomar, med efterföljande organiserad vård i frihet. Våra överväganden i den frågan redovisas i avsnitt 14.4 nedan och i kap. 15. Vad som framkommit ger inte stöd för ett antagande att sluten ungdomsvård har kommit att ersätta kommunernas egna placeringar med stöd av SoL eller LVU. Enligt BRÅ har fler ungdomar fått frihetsberövande påföljd efter införandet av sluten ungdomsvård. Ökningen är fyra eller tio fall beroende på vilken tidsperiod man jämför med. Ökningen har ansetts bero på till hälften på förändring i brottslighet och till hälften på straffskärpning (net-widening). Det kan ifrågasättas om inte den tidsperiod som utvärderingen omfattar är alltför kort för att den skall kunna ligga till grund för någorlunda säkra slutsatser om hur stor ökningen av antalet frihetsberövanden är. Enligt den officiella statistiken verkar i och för sig antalet domar med sluten ungdomsvård ha stabiliserats i tiden , då antalet domar uppgick till 69. –2003 var siffrorna 115, 102, 114 respektive 113. Även förklaringarna till vad som orsakat ökningen kan anses osäkra. Uppgiften om att antalet lagföringar för grova våldsbrott har ökat baseras på statistik endast för . Utvärderingen visade att det fanns en viss benägenhet till net-widening. Det är dock fråga om en relativt liten effekt. BRÅ skriver i utvärderingen att det är möjligt att denna effekt kommer att öka när reformen har satt sig men att det ännu inte går att uttala sig om detta. Det har nämligen inte kunnat göras någon analys av utvecklingen av grova ungdomsbrott . Sammantaget anser vi att vad som har framkommit i utvärde- ringen i denna del inte är sådant att det bör föranleda några förslag från vår sida. En annan sak är att det är en angelägen uppgift att ta fram alternativ till frihetsberövande påföljder för unga. Våra överväganden i den frågan har redovisats i kap. 10. Enligt utvärderingen har de faktiska tiderna för frihetsberövande blivit längre (5,4 månader –1998 jämfört med 9,0 månader –2000, dvs. en ökning ). Den redovisade ökningen kan jämföras med SiS statistik. Enligt SiS var de utdömda tiderna för sluten ungdomsvård –2003 cirka , , 9 månader, respektive 8,7 månader.1 Tiderna förefaller med andra ord tämligen stabila. Ökningen av tiderna för frihetsberövande är väsentlig. I utvärde- ringen ansågs den bero på att vårdtänkandet fått större spelrum efter reformen och att sluten ungdomsvård kommit att ersätta även påföljden skyddstillsyn med fängelse. Det har däremot inte framkommit att ökningen till någon beaktansvärd del orsakats av att unga begår grövre brott i större omfattning . Det går alltså inte att förklara ökningen med att domstolarna har sett sig tvungna att döma ut med hänsyn till proportiona- litetsprincipen. Enligt förarbetena skall det utdömda frihetsberövandets längd vid sluten ungdomsvård vara relaterat till straffvärdet och inte vara längre än vad den unge skulle ha verkställt om han hade dömts till fängelse. Vårdbehovet är alltså inte relevant vid bestämmandet av tiden i det enskilda fallet. I den mån domstolarna skulle ha motiverat en ökning av tiden med sådana skäl strider detta således mot lagstiftarens avsikt. Vi har dock inga belägg för att domstolarna förfarit så. Sluten ungdomsvård har kommit att nästan helt ersätta skydds- tillsyn i förening med ett fängelsestraff enligt 28 kap. 3 § BrB. Vid införandet av denna påföljdskombination sades det i motiven att det krävs mycket starka skäl för att tillgripa kombinationen och att möjligheten att förena skyddstillsyn med 1 Sluten ungdomsvård , Allmän 2004:5. fängelse bör utnyttjas endast i de fall då alternativet är att döma den tilltalade till ett längre fängelsestraff. Påföljdskombinationen skall med andra ord väljas när det är fråga om allvarlig brottslighet med högt straffvärde. Mot den bakgrunden och då påföljden antals- mässigt svarade för en inte oväsentlig andel av samtliga domar med tidsbestämda frihetsberövanden åren före reformen, ter det sig inte överraskande att reduceringen av antalet domar med skyddstillsyn i förening med fängelse har lett till en generell förlängning av den genomsnittliga tiden för frihetsberövande. Det framstår i stället som något förvånande att denna effekt inte synes ha förutsatts i det tidigare lagstiftningsärendet. Förarbetena innehåller nämligen inte något resonemang om reformens effekter i detta hänseende. Som tidigare redovisats nämns enbart att reformen inte formellt inskränker möjligheten att använda påföljdskombinationen men att behovet för detta torde minska avsevärt genom reformen. Det får därför sägas vara oklart om utvecklingen strider mot lagstiftarens intentioner med påföljdsreform. Även om förutsättningarna för att tillgodose målen att minimera skadeverkningarna och angripa orsakerna till kriminaliteten kan antas vara bättre inom ungdomsvården vid SiS särskilda ungdoms- hem än i fängelsealternativet, är ökningen av tiderna för frihets- berövande enligt vår mening inte önskvärd. Sluten ungdomsvård utgör ett frihetsberövande av den unge och med frihetsberövanden följer alltid en stor risk för skada. Forskning har bekräftat att sådan skaderisk finns även vid institutionsbehandling. Forskningen har dessutom pekat på att en längre tids vistelse på institution inte nödvändigtvis innebär ett bättre behandlingsresultat.2 Det finns i detta sammanhang anledning att överväga om det bör införas en möjlighet att döma unga till på institution, anpassad för ungdomar, med efterföljande organiserad vård i frihet, motsvarande påföljdskombinationen fängelse och skyddstillsyn. Våra överväganden i den frågan redovisas i avsnitt 14.4 nedan och kap. 15. Den officiella statistiken visar, som nämnts, att antalet placeringar enligt LVU och SoL inte har minskat efter införandet av sluten ungdomsvård. Inte heller i övrigt ger de uppgifter som BRÅ har kunnat inhämta stöd för ett antagande att påföljden kommit att ersätta kommunernas egna placeringar. 2 , , Institutionsbehandling av ungdomar - Vad säger forskningen, , 2003. Jämför dock , , Sluten ungdomsvård, Rättsliga reaktioner på de ungas brott före och efter införandet 1999, , 2002, s. 46. Vid införandet av sluten ungdomsvård restes farhågor för att kommunerna skulle komma att institutionsplacera unga lagöver- trädare i mindre utsträckning och låta situationen gå så långt att den unge döms till den nya påföljden. Därmed skulle kostnaderna för vården hamna hos staten i stället för hos kommunerna. Enligt utvärderingen synes alltså dessa farhågor inte ha realiserats. Det har från olika håll också gjorts gällande att benägenhet att institutionsplacera unga med stöd av LVU och SoL har minskat i tiden . Den tendens som redovisas i utvärderingen bekräftas dock av den officiella statistiken avseende antalet placeringar –2003.3 Såväl LVU-placering- arna som SoL-placeringarna var fler än . I förarbetena gavs frågan om utformningen av verkställighets- reglerna ett stort utrymme. Det var angeläget att åstadkomma en ordning som tillfredsställer anspråken på att få en tidsbestämd, förutsebar frihetsberövande påföljd enligt straffrättsliga grunder, samt en verkställighetsreglering som medger största möjliga utrymme för vård och behandling. Målsättningen var att orsakerna till den unges kriminalitet skall angripas så effektivt som möjligt och att frihetsberövandet skall ske med minsta möjliga skadeverkningar. Verkställigheten skall alltså utformas så att den dömdes anpassning i samhället främjas och att de skadliga följderna av frihetsberövandet motverkas (2 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård – LSU). Ansträngningarna för att minimera skaderiskerna måste emeller- tid enligt förarbetena genomföras med beaktande av att sluten ungdomsvård är en frihetsberövande påföljd. Det är väsentligt för tilltron till påföljden att verkställigheten kan genomföras med erforderlig säkerhet och att den dömde kan hindras från att avvika eller på annat sätt hindra verkställigheten. 3 statistik Barn och unga – insatser , 2002 respektive 2003, Tabell 8 Heldygnsinsatser. Barn och unga med påbörjad vård enligt SoL eller insats enligt LVU, respektive år. Antal barn efter typ av insats, ålder och kön., (Socialtjänst 2002:7, 2003:9 respektive 2004:9). alltså utformas så att den kan ske under säkra och betryggande former. I förarbetena sades att verksamheten vid ungdomshemmen, till skillnad mot den vid kriminalvårdsanstalterna, uteslutande är inriktad på vård. Ett uttryck för den vårdinriktning som skall prägla verksamheten är att SiS getts en betydande frihet beträffande uppläggningen av verksamheten. Det ansågs tillräckligt att i lagen ange verksamhetens allmänna inriktning. Sålunda skall den dömde ges nödvändig vård och behandling och ges tillfälle till utbildning, aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus (12 § LSU). Avsikten är att SiS inom ramen för verkställigheten skall kunna erbjuda olika behandlingsinnehåll, anpassade efter den unges behov och förutsättningar. I övrigt anges i lagen vissa exempel på primära rättigheter för den dömde. 14.3.2Tidpunkten för inställelse och placering När domen får verkställas skall SiS förelägga den dömde att inställa sig senast en viss dag vid det särskilda ungdomshem som SiS har bestämt (9 § LSU). Bestämmelsen gäller i de fall då den dömde är på fri fot när domen får verkställas. SiS skall enligt bestämmelsen se till att intagning sker så snart det är möjligt efter det att domen får verkställas. I förarbetena understryks att det är angeläget att samhällets reaktion på brottet sker i nära anslutning till detta. Det bör därför endast undantagsvis komma i fråga att dagen för inställelse fastställs till som inte ligger i nära anslutning till den tidpunkt från vilken domen får verkställas. Till skillnad mot vad som gäller inom kriminalvården bör det således normalt inte tillåtas gå någon tid mellan den tidpunkt då verkställigheten kan påbörjas och den faktiska intagningen. Någon möjlighet till uppskov med verkställigheten erbjuder inte det nuvarande regelverket. Av utvärderingen framgår att dömda på fri fot har begärt uppskov med verkställigheten, t.ex. för att få fullgöra en LSU-dom med kort verkställighetstid på ett skollov i syfte att inte SiS har avslagit sådan begäran eftersom lagstift- ningen inte medger uppskov. Förslag: Vi föreslår att den som har dömts till sluten ungdoms- vård och som är på fri fot skall kunna få uppskov med verkställigheten om det föreligger synnerliga skäl för detta. Vi föreslår också att den dömde under vissa förutsättningar skall ha möjlighet att få anstånd med verkställigheten om han har ansökt om nåd hos regeringen. Vad som framkommit vid utvärderingen ger anledning att överväga om det bör införas en möjlighet att få uppskov med verkställigheten av en dom på sluten ungdomsvård. För att behålla den nuvarande ordningen talar den i förarbetena nämnda principen att det är särskilt viktigt beträffande unga lagöverträdare att samhällets reaktion på brottet sker snabbt och i nära anslutning till detta. Även administrativa skäl kan anföras mot att införa en möjlighet till uppskov, då den skapar merarbete för SiS. I vissa undantags- situationer kan det dock finnas starka skäl för uppskov. Ett sådant fall kan, utöver det som nämndes i utvärderingen, vara att den unge vill ha uppskov för att fullgöra sin skolgång då det endast återstår av terminen. Även i situationer där den unge har möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden skulle ett uppskov kunna motiveras. I de nu beskrivna fallen kan en uppskovs- möjlighet bidra till den unges återanpassning i samhället efter verkställd LSU-dom. En jämförelse kan göras med vad som gäller vid dom på fängelse. Av 12 § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. framgår att i vissa fall får bevilja uppskov med verkställigheten om särskilda skäl föreligger med hänsyn till den dömdes hälsotillstånd, arbets- eller utbildnings- förhållanden eller andra omständigheter.