sou · GSB3136 · 2005-01-01 00:00:00 — Förutsättningarna för utarbetande av sådan borde enligt utredningens mening dock finnas, speciellt om man beaktar att alternativet kan vara en tvingande reglering som kan framstå som mindre attraktiv för många aktörer på fjärrvärme- området. Fjärrvärmebranschens eget intresse av effektiva, flexibla och säkra metoder för att lösa tvister borde tala för att självregler- ingen kommer till stånd i sådan omfattning att ekonomiskt svaga parter inte av kostnadshänsyn skall behöva avstå från att få sin sak rättsligt prövad. Inom Värmemarknadskommitténs arbete med kvalitetskriterier finns också ett förslag om att inrätta en särskild nämnd till vilken de konsumenter och kunder som är anslutna till företag som deltar i det föreslagna kvalitetsarbete kan vända sig med klagomål. Detta är ett bra och tilltalande initiativ. För att självreglering skall kunna bli effektiv krävs dock, utöver ett tvistlösningsorgan, även både uppslutning och lojalitet från inblandade aktörer. , då branschens självreglerande arbete i nu aktuell del är i sin linda, är inte dessa förutsättningar för en effektiv självreglering uppfyllda. Det är dessutom inte helt klarlagt att branschen kommer att nå ända fram i sitt lovvärda försök att reglera sig själv. Under rådande förhållanden anser jag därför att det inte finns tillräckliga förutsättningar att låta fjärrvärmebranschen själv reglera tvistlösningsfrågorna, även om jag välkomnar det igångsatta själv- regleringsarbetet. Om det pågående arbetet inom blir framgångsrikt kommer kraven på den tvistlös- ningsmöjlighet som jag föreslår att minska vilket bör leda till att kunder och konsumenter får väsentligt förbättrade möjligheter att få sina önskemål beaktade inom begränsad tid, antingen genom branschens eget organ eller genom den föreslagna statliga vägen. Som ovan anförts är det min bedömning att ett förfarande med alternativ tvistlösning uppfyller de krav som jag anser bör kunna ställas på en tvistlösande instans på fjärrvärmeområdet. Vad som inledningsvis kan inge betänkligheter mot en alternativ tvistlösning är hur tillgången på särskild kompetens säkerställs. I likhet med vad som gäller för bör denna kompetens kunna säkerställas genom att ett antal s.k. intresseledamöter, som företräder kund- och näringsidkarintressen, förordnas att tjänstgöra i instansen. Det är inte avsikten att det skall vara fråga om partsrepresentanter i den meningen att de har till uppgift att företräda eller på annat sätt stödja den part i tvisten Åtgärder för ett förstärkt kundskydd vars intresse ligger honom eller henne närmast. De skall uppträda opartiskt. Ett annat sätt att tillföra kompetens är att regeringen, utan för- slag från parterna, förordnar ett antal på området kunniga personer att tjänstgöra som ledamöter. Den särskilda kunskapen kan avse bl.a. tekniska och ekonomiska förhållanden inom fjärrvärmeområ- det. Även dessa ledamöter skall uppträda opartiskt. Att det i ett alternativt tvistlösningssystem förekommer intres- seledamöter föranleder inte samma starka invändningar som när det gäller en domstol. Rätten enligt till en opar- tisk och rättvis domstolsprövning utesluts inte genom förfarandet eftersom samma tvist vid missnöje med utgången av förfarandet kan underställas en domstols prövning. En annan anledning till eftertanke är hur det alternativa organet kan upprätthålla kraven på enkelhet och kostnadseffektivitet i sin verksamhet. För att kostnaderna för förfarandet skall kunna hållas nere för en kund bör förfarandet präglas av enkelhet och, så långt det är möjligt, skriftlighet. Som klargjorts ovan kan administrativa tvistlösningsförfaranden innebära vissa begränsningar av det tvist- lösande organets möjligheter att pröva mer komplicerade ärenden. För att en ordning som denna skall bli aktuell krävs att tvistlösaren har tillräckliga resurser och att kundernas kostnader kan begränsas. Vid en sammanvägning av de för- och nackdelar som i det före- gående har berörts finns det enligt min bedömning övervägande skäl att föreslå att tvistlösning på fjärrvärmeområdet skall tillhan- dahållas i form av ett särskilt organ. Detta organ kan med hänsyn till dess utformning med fördel även pröva de frågor som följer av den föreslagna förhandlingsordningen. Jag föreslår därför att tvist- lösningsfunktionen utövas av den jag föreslagit ovan. Det är viktigt att se till att nämndens funktioner utformas på ett sådant sätt att ett slags sekundärt domstolsförfarande inte utformas. Jag föreslår därför att skall avgöra de tvister som hänvisats dit genom att lämna en rekommendation. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Hur skall nämnden vara sammansatt? Det är viktigt att nämnden har en hög kompentens och inger för- troende hos konsumenter och producenter. De tvister som kan komma att handläggas av nämnden kan i många fall vara komplice- rade och kräva noggranna analyser utifrån både producent- och konsumentperspektiv. Eftersom nämndens rekommendationer inte är bindande är förtroendet för nämnden viktigt för att säkerställa att rekommendationerna ändå följs. Det finns flera myndigheter som kan vara förebild för hur instansen skall vara sammansatt. Ovan har Allmänna reklamations- nämnden och hyresnämnden nämnts. består van- ligtvis av en lagfaren ordförande och två andra ledamöter som är väl förtrogna med hyresvärdars och hyresgästers förhållanden. En annan förebild kan vara som består av en lagfaren ordförande och fem övriga ledamöter med erfarenhet av olika va- förhållanden. Även miljödomstolarna kan vara förebild. Miljödom- stolarna består som huvudregel av en ordförande och en teknisk ledamot samt två sakkunniga ledamöter. För att kostnaderna för förfarandet skall kunna hållas nere för en kund bör förfarandet präglas av enkelhet. Som klargjorts ovan kan administrativa tvistlösningsförfaranden innebära vissa begräns- ningar av det tvistlösande organets möjligheter att pröva mer kom- plicerade ärenden. För att en ordning som denna skall bli aktuell krävs att tvistlösaren har tillräckliga resurser och att kundernas kostnader kan begränsas. skall därför enligt min mening till sin sam- mansättning bestå av en ordförande. Ordföranden skall vara jurist med erfarenhet som domare. Vid bedömningen av fjärrvärmeavtalet och andra förhållanden inom fjärrvärmeverksamheten kommer det att finnas behov av att göra tekniska avvägningar. Nämnden bör därför även bestå av en teknisk ledamot med kompetens på energi- och särskilt fjärrvärmeområdet. För att nämndens rekommendatio- ner skall bli trovärdiga är det viktigt att både producent- och kon- sumentintressen beaktas vid avvägningen. Jag anser därför att nämnden även skall bestå av två ledamöter med särskild kompetens på fjärrvärmeområdet. Den ena av de två särskilda ledamöterna skall vara väl förtrogen med producenternas förhållanden inom en Åtgärder för ett förstärkt kundskydd fjärrvärmeverksamhet, medan den andre ledamoten skall vara väl förtrogen med fjärrvärmekundernas förhållanden. Det är alltså min uppfattning att som huvudregel skall bestå av fyra ledamöter när den avgör ett ärende som underställts nämndens prövning. Jag anser inte att det vid en avvägning mot bl.a. kostnaderna för nämnden finns bärande skäl att utöka antalet ledamöter, trots att t.ex. jävssituationer kan tänkas kunna uppkomma. Inte heller ser jag det som något problem att nämnden har ett jämnt antal ledamöter. Vid lika röstetal är det som brukligt ordföranden som har utslagsröst. Slutligen vill jag anföra att det inte föranleder samma starka invändningar mot att det förekommer intresseledamöter i ett alter- nativt tvistlösningssystem som när det gäller en domstol. Rätten enligt till en opartisk och rättvis domstols- prövning utesluts inte genom förfarandet eftersom det är en rekommendation som lämnas. Det är viktigt att påpeka att möjlig- heten att på vanligt sätt väcka talan vid domstol alltså inte utesluts genom nämndens prövning. Hur skall nämndens ledamöter utses? Det skall vara regeringens uppgift att förordna ordförande, teknisk ledamot samt övriga ledamöter att tjänstgöra i nämnden. Reger- ingen skall ges möjlighet att delegera uppgiften till en lämplig myndighet. Hur många övriga ledamöter som skall förordnas överlämnas till regeringen eller annan förordnande myndighet att avgöra. Antalet bör dock avvägas så att verk- samhet inte blir sårbar. Antalet ledamöter som utses kommer också att styras av nämndens arbetsbörda. De särskilda ledamöterna skall utses efter rekommendation från berörda och lämpliga partsorganisationer. Vilka organisationer som skall få yttra sig är inte helt lätt att avgränsa. En överväldigande majoritet av fjärrvärmeleverantörerna i är medlemmar i branschorganisationen . Denna organisation har därför stora möjligheter att kunna föreslå kunniga ledamöter som har stöd från såväl medlemmar som icke medlemmar. På leverantörssidan bör därför förslag på intresse- ledamöter i första hand kunna inhämtas från Svensk Fjärrvärme. På kundsidan är det lite mer otydligt vilka organisationer som bör komma i fråga för ett nominerande. Ett stort antal fjärrvärme- Åtgärder för ett förstärkt kundskydd kunder utgörs av näringsidkande kommunala eller privata bostadsföretag samt av bostadsrättsföreningar. Även om ett antal av dessa kunder inte står i direkt koppling till någon bostadsorgani- sation, det gäller kanske främst bostadsrättsföreningarna, bör, med beaktande av vad ovan anförts, bl.a. de organisationer som tidigare etablerat ett samarbete med fjärrvärmeleverantörerna kunna komma i fråga. Tänkbara organisationer är , , (SBC), , Fastig- hetsägarna och . har även antalet konsumenter ökat. Dessa är egna- hemsägare. Därför bör eller Konsument- verket ges rätt att nominera ledamöter. Det är ordförandens uppgift att till varje sammanträde kalla de utsedda särskilda ledamöter som han med hänsyn till ärendets beskaffenhet och övriga förhållanden finner lämpligast. Vem sköter nämndens administration? Hos en nämnd bör det som utgångspunkt alltid finns ett kansli som bereder ärendena. Det bör även finnas personal som sköter bl.a. ärenderegistrering, planering, personaladministration och eko- nomi. För att inte tillskapa en ny kostnadsdrivande myndighet är det min uppfattning att bör ingå i Energimyn- digheten som en särskild men från övrig verksamhet avskild enhet. Genom regeringens förordning (2004:1200) med instruktion för har en möjlighet skapats att dela upp verksamheter i tydligare verksamhetsdelar. Som ett led i detta har regeringen infört en Energimarknadsinspek- tion inom . Därutöver får myndigheten bestäm- ma vilka andra enheter som skall finnas. har i princip avskiljts från Energi- myndighetens övriga verksamhet med t.ex. forskning och utveck- ling. skall svara för tillsynen av de ledningsburna energimarknaderna, dvs. tillsyn enligt ellagen, natur- gaslagen och rörledningslagen, och kommer i princip att motsvara dagens Energimarknadsavdelning, men med utökade resurser. Det är min uppfattning att kan läggas som en särskild enhet under . På detta sätt begränsas kostnaderna för upprättande av ett större kansli m.m. Klart är att det bör finnas personal som handlägger och Åtgärder för ett förstärkt kundskydd föredrar nämndens tvister. Denna uppgift kan dock vara svår att till fullo förena med övriga verksamhet och i stället kräva en anställning som är direkt kopplad till . skall i första hand pröva frågor som kan här- röras till den förhandlingsrätt som fjärrvärmekunderna skall få enligt mitt förslag. Misslyckas parterna att komma överens vid en för- handling kan nämndens medling och prövning aktualiseras av endera av parterna. Därmed kommer även andra ärenden än vad som normalt är att hänföra till tvister att underkastas nämndens prövning. Det gäller t.ex. bedömningen av villkor som föreslagits till en potentiell kund, dvs. utanför ett avtalsförhållande. Även i dessa fall skall nämnden pröva aktuella villkor och ge en rekom- mendation om hur meningsskiljaktigheten bör lösas. Förfarandet kan liknas vid en förstärkt förhandlingsordning. Det skall även ankomma på nämnden att även i övrigt pröva tvister mellan en kund och en leverantör i ett avtalsförhållande om leverans av fjärrvärme och anslutning till ett fjärrvärmesystem samt ge en rekommendation om hur tvisten bör lösas. Denna typ av tvist kan avse pris eller andra leveransvillkor. Sådana tvister kan upp- komma under löpande avtalstid och initieras efter en ansökan till nämnden av en av parterna. Givetvis bör det ankomma på nämnden att undersöka möjligheterna för parterna att komma överens innan en rekommendation ges. Utöver den prövningsverksamhet som beskrivits bör nämnden också ha till uppgift att avge yttranden i fjärrvärmetvister på begä- ran av domstol samt att informera konsumenter och näringsidkare om nämndens praxis. Begränsningar i nämndens prövning Det kan ifrågasättas om det är rimligt att skall ta upp alla frågor till prövning eller om det skall öppnas upp för en möjlighet att, liksom gäller för , låta nämnden begränsa sin prövning till ärenden som är av ett visst Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Det är min uppfattning att så inte bör ske mot bakgrund av att en värdegräns inte lämpar sig som avgränsning när tvistefrågan kan avse skäligheten av ett visst villkor i fjärvärmeavtalet. Däremot kan det finnas skäl att införa en bortre tidsgräns inom vilken ett ärende skall aktualiseras i den skall ta upp ärendet till prövning. T.ex. måste en anmälan till ske från det att närings- idkaren första gången helt eller delvis avvisade konsumentens krav. Om näringsidkaren över huvud taget inte svarar på konsumentens eller kundens reklamation räknas det som om näringsidkaren avvi- sat kravet. Vem kan anhängiggöra ett ärende i nämnden? Som framgått ovan är det parterna i en tvist som kan anhängiggöra ett ärende vid nämnden. I finns det en möjlighet att väcka en s.k. grupptalan vid en konsumenttvist mellan en grupp konsumenter och en näringsidkare om det finns flera konsumenter som kan antas ha anspråk mot näringsidkaren med stöd av väsentligen likartade grunder, tvisterna rör förhållan- den som får prövas av nämnden och en prövning av tvisterna är motiverad från allmän synpunkt. Eftersom en talan om t.ex. oskäligheten i ett av en fjärrvärme- leverantör tillämpat pris kan avse ett större antal fjärrvärmekunder bör den möjlighet till grupptalan som förekommer i lämpligen även överföras att gälla för anhängiggörande vid . Nämnden skall alltså få pröva tvister mellan en grupp konsumenter och en fjärrvärmeleve- rantör under förutsättning att de angivna förutsättningarna är uppfyllda. Sådana tvister skall tas upp till prövning efter anmälan av eller, om för ett visst fall har beslutat att inte göra någon anmälan, av en sammanslutning av konsumenter. Det kan också diskuteras om det, vid sidan av möjligheten till grupptalan, bör öppnas en möjlighet för en grupp av kunder att agera tillsammans i ett större sammanhang och föra upp en fråga till prövning. Detta kan t.ex. bli aktuellt när förutsättningarna för en grupptalan inte är uppfyllda. Visserligen kan en sådan möjlighet, liksom grupptalan, medverka till en smidigare och förenklad hand- läggning i nämnden. Jag vill dock inte genom en talerättsreglering Åtgärder för ett förstärkt kundskydd bidra till onödig kooperativism. Det finns som jag ser det möjlig- heter att uppnå i princip samma effekt genom att utnyttja möjlig- heterna att lämna fullmakt för en sammanslutning av kunder att föra en kunds talan. Det är svårt att innan nämnden inrättats bedöma hur stor ären- demängden kan bli. Under förutsättning att den kvalitetsmärkning som arbetar med kommer att slutföras är det en rimlig bedömning att flertalet tvister löses genom den självreglering som föreslås som ett inslag i denna. Antalet tvister som förs till kan då reduceras. Jag anser att det bör vara kostnadsfritt att anmäla ärenden till nämnden. Dock bör nämnden om utvecklingen visar på ett behov av detta ges en rätt att på motsvarande sätt som de allmänna dom- stolarna ta ut en begränsad avgift för att få ärendet bedömt. Behov av detta kan uppstå om ett stort antal konsumenter väljer att få sina villkor prövade för säkerhets skull även om dessa med rimliga utgångspunkter är att betrakta som skäliga (okynnesärenden). Hur handläggs ett ärende i nämnden? Med den utformning som föreslagits att orga- nisatoriskt skall ha utgör den en myndighet. Förvaltningslagen kommer alltså som huvudregel att vara tillämplig i dess verksamhet såvida inte annat föreskrivits. Det är viktigt att nämnden har tillgång till tillräckligt underlag och att de rekommendationer som nämnden lämnar bygger på väl underbyggda resonemang. Förvaltningslagens regelverk ger goda möjligheter att uppnå detta. Särskilt kan bestämmelsen om allmän serviceplikt nämnas. Enligt bestämmelsen skall varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Vidare framgår av bestämmelsen att hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskil- des behov av hjälp och myndighetens verksamhet. I förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 19) påpekas att det varit en närmast självklar grundsats att myndigheter är skyl- diga att se till att deras ärenden blir tillräckligt utredda. Grundsat- sen har tolkats så att myndigheten skall se till att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Vad som sagts innebär dock inte att parterna i processen kan ha en helt passiv hållning. Utredaren finner det helt naturligt, att om en fjärrvärmeproducent ändrar ett villkor i fjärrvärmeavtalet, exem- pelvis höjer priset, är det leverantören som har bevisbördan, och alltså skall förklara varför priset skall höjas. På samma sätt tycker utredaren att det är naturligt, att om en konsument tycker att ett löpande avtal är oskäligt, är det konsumenten som på samma sätt skall förklara varför avtalet är oskäligt. Kraven på enskilda konsu- menter bör dock inte ställas för högt. Nämnden får från fall till fall avgöra vad som är rimligt att kräva. Ett förfarande i nämnden bör som utgångspunkt vara skriftligt. Detta kan i och för sig vara till nackdel för utredningen i ärendet och något hinder mot muntliga förhandlingar skall helt naturligt inte finnas. Ett ärende skall dock som huvudregel avgöras efter föredragning. Nämndens beslut i tvister som anmälts till nämnden, rekommen- dationer i förhandlingsärenden eller nämndens yttrande till dom- stol skall inte få överklagas. 6.7En modell för att analysera fjärrvärmepriser till stöd för bl.a. Förslag: bör ges i uppdrag att utarbeta en modell för s.k. måttstockskonkurrens som kan ställas till förfo- gande som stöd för de bedömningar som bl.a. Fjärrvärmenämn- den kommer att göra. Även kunderna och fjärrvärmeföretagen bör ha möjlighet att analysera sin situation med stöd av model- len och de nyckeltal som finns i den databas som jag föreslagit i avsnitt 6.2. I kapitel fem redovisades olika åtgärder som kan användas för att reglera priset på en marknad. Som framgått av mina resonemang i avsnitt 6.1 är jag av uppfattningen att inte någon av de modeller som redovisats i kapitel fem är möjliga eller lämpliga att tillämpa på fjärrvärmeområdet. Jag har därför i stället utvecklat det paket av olika åtgärder som jag bedömer kommer att tillsammans med de Åtgärder för ett förstärkt kundskydd åtgärder som diskuteras inom den s.k. Värmemarknadskom- mittén, ha förutsättningar att leda till en mer tillfredställande situa- tion för fjärrvärmekunderna. Ett viktigt inslag i detta paket är den möjlighet som kunderna får att föra upp förhandlingarna till den centrala en oberoende bedömning av det begärda priset eller övriga förhållanden som tvisten gäller. Jag förutsätter att nämnden främst när det gäller större kunder kommer att i första hand fungera som en slags medlingsorganisa- tion. När det gäller enskilda konsumenter däremot är det rimligen så att nämnden inom ramen för den utredningsskyldighet som nämnts i föregående kapitel, måste skaffa sig ett underlag för sina ställningstaganden som har mer generell giltighet än det material som enskilda konsumenter kan presentera. Jag gör därför den bedömningen att nämnden när den skall ta ställning till ärenden av detta slag bör ha tillgång till någon form av bedömningsmaterial av likartat slag som de regleringsmodeller som redovisas i föregående kapitel. En sådan modell bör ställas till såväl kundernas som fjärrvärme- företagens och förfogande, för att utnyttjas i den utsträckning som det bedöms ändamålsenligt, för att komma fram till väl genomarbetade beslut och rekommendationer. För att modellen ska vinna god anslutning bör den hålla god kvalitet och leda till slutsatser som är överlägsna de regleringsmodeller som vunnit allmän tillämpning i andra länder eller i andra branscher. Det ligger i sakens natur att detta är en ambitiös målsättning som kräver ytterligare överväganden utöver de som varit möjliga att presentera i detta sammanhang. Jag föreslår därför att får i uppdrag att utveckla en sådan modell och begränsar mig här till att lämna ett antal mer övergripande och principiella synpunkter på hur jag anser att en sådan modell skulle kunna se ut. Min bedöm- ning är att man bör bygga på någon form av måttstockskonkurrens, dvs. en variant på s.k. benchmarking. Idén bakom måttstockskonkurrens är att försöka härma markna- den genom att använda information från flera liknande företag för att skapa incitament för varje enskilt företag att bli mest kostnads- effektivt. Detta görs genom att skapa en norm som bestäms av de Åtgärder för ett förstärkt kundskydd mest produktiva företagen i branschen som varje enskilt företag sedan jämförs mot. Företagen behöver inte vara verksamma under samma betingelser, men skillnader i de exogena produktionsvillkor som har relevans bör vara kända. Hänsyn till sådana exogena villkor kan då göra jämförelsen av företagen mer rättvis. Metoden är attraktiv på så sätt att för ett enskilt företags intäkt inte bestäms av dess egna kostnader utan av de andra företa- gen på marknaden. De mest produktiva företagen i branschen sät- ter för övriga företag. utgör en måttstock som således baseras på bästa utförande, s.k. best practice. Exogena förhållanden som leder till högre kostnader för branschen som hel- het, kommer att slå igenom i och resultera i en högre tillå- ten intäktsram, medan innovationer och tekniska framsteg tenderar att ge en lägre intäktsnorm. En fördel med måttstockskonkurrens jämfört med övriga modeller när den utnyttjas för prisreglering är att den minskar reglerarens informationsproblem. Men det finns också risker med metoden. Om antalet jämförelseobjekt är få och utsatta för samma typ av reglering så finns risk för tyst samverkan mellan produ- centerna eller kartellbildning. En sådan analysmodell förutsätter tillgång till nyckeltal av det slag som föreslagits i avsnitt 6.2.2. uppgift är förutom medlingsfunktionen ytterst att i sina beslut avgöra om ett fjärrvärmepris är att betrakta som oskäligt. För att en modell som bygger på måttstockskonkur- rens skall kunna fungera vägledande för sådana bedömningar måste den bygga på relevanta nyckeltal och ta hänsyn till de skilda förut- sättningar som gäller för fjärrvärmeföretagen i olika situationer. Det är rimligt att arbetet med att ta fram en sådan modell, på samma sätt som utvecklingen av den s.k. nätnyttomodellen, måste ske efter samråd med branschen och genom en process där olika komponenter utvecklas successivt. Några ord på vägen är dock möjliga redan på detta stadium. För att bedöma om ett pris är oskäligt eller ej så bör man utgå från följande kriterier: Prisjämförelser mellan olika företag. Det är här viktigt att inte bara studera nivån utan även prisutvecklingen över och jämföra mellan olika företag. Det är viktigt att jämförelser blir rättvisande. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Jämförelse av produktivitet och kostnadseffektivitet.