sou · GSB375 · 2005-01-01 00:00:00 — Denna utveckling motverkas om verksamheten i stor utsträckning organiseras i former där offent- lighetsreglerna inte är tillämpliga. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Att staten, en kommun eller ett landsting driver verksamhet i privaträttslig form eller överlåter en offentligrättslig uppgift till ett enskilt rättssubjekt kan ha många olika orsaker. Det kan bero på att verksamheten skall bedrivas tillsammans med utomstående intres- senter. Ett annat skäl kan vara att det är fråga om affärsverksamhet eller annan ekonomisk självbärande verksamhet. I kapitel 2 och ovan i avsnitt 3.3.1 har vi redovisat de olika över- väganden som gjorts när insyn i privaträttsliga organ diskuterats i lagstiftningssammanhang. Genomgången visar att frågan om insynens omfattning kan knytas till två olika aspekter. Den ena aspekten är verksamhetens art. Det innebär att varje verk- samhet bedöms för sig för att man skall kunna avgöra om insyn bör råda. Motivet för detta är att man måste göra en avvägning mellan insynsintresset och de motiv som funnits för att välja den privat- rättsliga formen. Den typ av verksamhet som i princip alltid bör leda till insyn är sådan som innefattar myndighetsutövning. Det är denna typ av överväganden som ligger bakom införandet av insyn i de flesta av de organ som räknas upp i bilagan till sekretesslagen. Den andra aspekten är graden av anknytning till stat, kommun eller landsting. Det innebär ett ställningstagande för att en viss typ av anknytning mellan det privaträttsliga organet och det allmänna i sig är tillräckligt för att insyn skall råda i det privaträttsliga organet. Motivet för detta är att insyn skall råda i det allmännas verksamhet oavsett vilken form som valts för organisationen. Anknytningen kan gälla ägande, inflytande över styrelsens sammansättning eller finansiering. Det är denna senare typ av resonemang som ligger bakom hur insynen i kommunala företag utformats. Där gäller att en stor andel av kommunalt ägande eller inflytande över styrelsens samman- sättning i ett privaträttsligt organ leder till att offentlighetsprin- cipen skall tillämpas av organet. Även vissa av de senare tilläggen i bilagan kan sägas delvis bygga på denna typ av resonemang. Där är anknytningen till det allmänna finansieringen eller att stiftelsekapi- tal helt härrör från allmänna medel.26 En genomgång av de olika lagstiftningsarbetena om insyn i privat- rättsliga subjekt visar att synen på frågan utvecklats över tiden. Från början gällde insynen endast ett mycket litet antal organ som hade renodlade myndighetsuppgifter. Därefter utvecklades mera generella principer för insyn i statlig verksamhet som överlåtits på privat- 26 De sju forskningsstiftelserna, två stiftelsehögskolorna, Stiftelsen och Stiftelsen samt och Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. rättsliga subjekt och som innebär myndighetsutövning. Ytterligare ett steg i utvecklingen av insynen togs i samband med att offentlig- hetsprincipen generellt gjordes tillämplig på kommunala företag. Utvecklingen har således gått från en försiktig utvidgning av offentligheten med hänsyn till verksamhetens art mot en mera om- fattande utvidgning med hänsyn till graden av anknytning till det allmänna. Redan när bilagan till sekretesslagen infördes antydde Lagrådet att det måste vara frågan om en stegvis utveckling.27Att upprätthålla syftena med offentlighetsprincipen är som vi ser det en ständigt pågående process. Ett naturligt steg i denna process är en- ligt vår mening att införa en mera omfattande insyn i statliga före- tag. Statskontoret har på uppdrag av oss försökt uppskatta de ekono- miska konsekvenserna av att införa offentlighetsprincipen i statliga företag. Vi redogör för Statskontorets rapport i avsnitt 3.8. Ett led i Statskontorets arbete har varit att uppskatta vad offentlighetsprin- cipen kostar . Statskontoret uppskattar att kostnaden för offent- lighetsprincipen inom hela den offentliga förvaltningen, alltså stat, kommun och landsting (inklusive kommuners och landstings före- tag), uppgår till . Kostnaden för att upp- rätthålla offentlighetens syften att tillgodose medborgarnas behov av information och insyn i förvaltningen, effektiviteten och rätts- säkerheten samt att motverka korruption och maktmissbruk är så- ledes mycket låg. Vid en jämförelse mellan insynen i statliga och kommunala före- tag måste skillnaden mellan statens och kommunernas företag dis- kuteras. Kommuners kompetens är begränsad på visst sätt.28 Kom- munen får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Det gäller dock inte om enbart staten, ett annat landsting, en annan kommun eller någon annan skall sköta saken. Kommunen får inte heller engagera sig i näringsverksamhet med enbart vinstsyfte eller som innebär att tillhandahålla annat än allmännyttiga anläggningar eller tjänster. Kommunmedlemmarna har möjlighet att låta domstol pröva om en åtgärd som kommunen vidtar faller inom den kommu- nala kompetensen eller inte. Motsvarande kompetensregler finns inte för statlig verksamhet. Det finns således ett krav på att verksamheten i kommunala före- tag skall ha anknytning till ett allmänt intresse som rör kommunens 1986/87:151 s. 2 kap. 1 och 7 §§ kommunallagen (1991:900) Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. område eller invånare. Så länge detta krav är uppfyllt finns det inget direkt förbud mot att verksamheten även har viss anknytning till andra kommuners område eller invånare. I viss verksamhet gäller självkostnadsprincipen, dvs. kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller.29 Den anses gälla bl.a. för kommunala bostadsföretag. Självkostnads- principen tillämpas dock inte för verksamhet som anses vara en del av kommunens förmögenhetsförvaltning, t.ex. ett hamnbolag eller ett energibolag.30 I dessa företag finns det således inget förbud mot att de drivs med vinstsyfte. För att överlämna uppgifter som innefattar myndighetsutövning till enskild krävs stöd i lag.31 I den kommunala verksamheten finns sådan lagstiftning beträffande parkeringsövervakning.32 Av alla kom- munala företag är det i princip endast sådana som har rätt att utföra just parkeringsövervakning som har uppgifter som utgör myndig- hetsutövning. Skillnaden i kompetens mellan kommunerna och staten innebär att staten, till skillnad från kommunerna och landstingen, i princip kan driva vilken verksamhet som helst, även ren affärsverksamhet i spekulationssyfte. Frågan är dock i vilken utsträckning det sker och om denna omständighet i så fall ensam kan motivera en bibehållen skillnad mellan insyn i kommunala och statliga företag. Som framgått av avsnitt 3.1 är utgångspunkten för våra över- väganden syftena med offentlighetsprincipen. Offentlighetsprinci- pen är en medborgerlig rättighet. De allmänna handlingarnas bety- delse som informationskälla har också ökat i takt med att stat och kommun tagit ansvar för nya uppgifter. Offentlighetsprincipen bi- drar till rättssäkerhet och skärper kraven på kvalitet i förvaltningen. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korruption och maktmissbruk. Dessa syften gör sig gäl- lande med samma styrka oavsett i vilken form det allmänna bedri- ver sin verksamhet. Detta talar med styrka för att insyn bör gälla även i den verksamhet som staten bedriver i form av privaträttsliga organ. I princip har dock staten, till skillnad från kommuner och lands- ting, möjlighet att driva vilka företag som helst i vilket syfte som helst. 298 kap. 3 c § kommunallagen 30Ulf , Kommunala befogenheter, 2000, s. 55 3111 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen 32Lag (1987:24) om parkeringsövervakning m.m. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Det innebär att det inte är lika självklart att säga att all verksamhet som statliga företag bedriver är sådana allmänna angelägenheter för vilka offentlighetsprincipen utformats. Avgränsningen av den kom- munala kompetensen innebär att ett sådant resonemang kan föras beträffande de kommunala företagen. Från de statliga bolagens sida har framförts att syftet med avreg- lering och bolagisering av affärsverken bl.a. varit att åstadkomma en bättre konkurrens. En tillämpning av offentlighetsprincipen skulle enligt bolagen innebära en konkurrensnackdel för ett kon- kurrensutsatt företag. Det skulle innebära ett avbräck i verksam- heten att behöva ta ställning till frågor om offentlighet och sekre- tess i det dagliga arbetet i affärsverksamheten. Det skulle också på- verka bolagens förmögenhetsvärde negativt. Vidare skulle det en- ligt bolagen kunna innebära förlorade marknadsmöjligheter efter- som affärspartners inte skulle vara intresserade av att sluta avtal med ett företag som omfattas av offentlighetsprincipen. Vår kartläggning av statliga aktiebolag och stiftelser visar att många av dem omfattas av samma kriterier som avgränsar de kom- munala företagen. I princip alla företag kan sägas tillhandahålla något som är av allmänt intresse och som har anknytning till och dess invånare. Det gäller t.ex. företag som tillhandahåller olika typer av infrastruktur, fastigheter för olika allmänna ändamål (t.ex. fäng- elser och universitet) och energi. Det kan också sägas vara fallet be- träffande de företag som har ett lagstadgat monopol för hela eller delar av sin verksamhet och företag med särskilda samhällsupp- gifter. Statskontoret har bedömt att ett införande av offentlighetsprin- cipen i de statliga företagen kräver en investeringskostnad i intervallet 30–och en driftskostnad i intervallet 8–. Var i intervallet kostnaderna hamnar beror på om alla företag omfattas av offentlighetsprincipen eller om vissa undantas. Vinsten av investeringen är svårare att mäta i kronor. Införandet av offent- lighetsprincipen innebär att det område där medborgarna har insyn ökar, vilket i sin tur leder till en ökad effektivitet och minskad risk för korruption. Sammanfattningsvis anser vi att det finns mycket starka skäl för att nu införa en enhetlig syn på insyn i statliga och kommunala företag. De uppgifter vi fått från kommunala företag visar att en förbättrad insyn normalt inte anses medföra några större problem för verksamheten. Vi föreslår att tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar och sekretesslagen som Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. huvudregel skall tillämpas även av statliga företag. I den utsträckning förhållandena för vissa av de statliga företagen avviker så mycket från dem som gäller för kommunala företag att det kan motivera att insyn inte är lämplig, kan det lösas genom en möjlighet att göra undantag från offentligheten för hela eller delar av företagens verk- samhet. Vi återkommer i avsnitt 3.3.5 till våra överväganden och förslag till hur sådana undantag skall utformas. Aktiebolag som staten äger särbehandlas i viss utsträckning . Bolagen har strängare krav på extern rapportering och de om- fattas av verksamhet, se avsnitt 2.6.1. Motivet för detta är att kravet på genomlysning är en demokratifråga eftersom företagen ytterst ägs av svenska folket.33 För att tillgodose offent- lighetsprincipens syften, att främja effektivitet och rättssäkerhet samt motverka korruption, kan sådana åtgärder aldrig ersätta med- borgarnas självständiga informationssökande. Vårt förslag innebär att offentlighet är huvudregel i statliga före- tag. Det finns således ingen anledning för oss att diskutera för och nackdelar med modell 1 i avsnitt 3.2. Tillämpningen av reglerna om offentlighet och sekretess i statliga företag får konsekvenser också vid tillämpningen av viss annan lag- stiftning. Prövningen av frågan om att lämna ut en allmän handling innefattar myndighetsutövning. Det innebär att reglerna om ansvar för tjänstefel (20 kap. 1 § ) respektive brott mot tyst- nadsplikten (20 kap. 3 § ) och skadestånd (3 kap. 2 § skadeståndslagen [1972:207]) blir tillämpliga. Vidare blir verksam- heten underkastad och JK:s tillsyn. En del av den verksamhet som bedrivs av statliga företag kan naturligtvis skadas om vissa typer av uppgifter blir offentliga. Det gäller t.ex. uppgifter om bolagens och deras kunders affärsför- hållanden. Detsamma gäller kommunala företag och i viss utsträck- ning även myndigheter. Behovet att skydda vissa uppgifter kan lösas genom sekretessbestämmelser, se avsnitt 3.4.2. Sannolikt innebär det att vissa uppgifter regelmässigt kommer att omfattas av sekretess. Det skulle kunna användas som argument mot en ökad offentlighet genom ett påstående om att reglerna om offentlighet innebär ökade kostnader för företagen utan att det i praktiken leder till någon ökad offentlighet. Ett sådant resonemang bortser dock från att offentlighetsprin- cipens tillämpning inte är begränsad i tiden. Behovet av sekretess för 2003/04:120 s. 21 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. en uppgift upphör efter en längre eller . Då kan rätten att ta del av uppgiften användas t.ex. för att kontrollera verksamheten i efterhand eller för forskning. Behovet av sekretess i ett visst ögon- blick utgör således inte tillräckliga skäl mot att ha en enhetlig syn på insynen i statliga respektive kommunala företag. Bevarade handlingar är en viktig del av vårt kulturarv. Det gäller i hög grad även företagsarkiv.34 Genom att göra offentlighetsprinci- pen tillämplig på statliga företag blir även reglerna om registrering och arkivering tillämpliga, se avsnitt 3.4. Det skapar garantier för att det värdefulla kulturarv som dessa företags arkiv utgör bevaras. 3.3.4Insyn skall finnas i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande Vi anser att tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler skall tillämpas i aktiebolag, handelsbolag, stiftelser och ekonomiska föreningar där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Staten skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om den 1.äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen 2.har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 3.utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels- bolag. Vid tillämpningen av bestämmelsen skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten bestämmer på det sätt som an- ges i bestämmelsen anses utövat av staten. Statens ägarandel är i de allra flesta av de aktiebolag som redo- visas i skrivelsen till . I de stiftelser vi har funnit som skulle omfattas av en definition som motsvarar den för kommunala företag utser regeringen i de flesta fall ensam styrelser- na. Enligt vår uppfattning finns det således inget skäl att formulera kravet på rättsligt bestämmande inflytande annorlunda för statliga företag än för kommunala. 1996/97:3 s. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Vårt förslag innebär att insyn som huvudregel skall gälla i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Motsvarande gäller redan för kommunala företag. Det kan dock inte uteslutas att det finns företag där inflytande utövas av det allmänna genom staten tillsammans med kommuner och landsting utan att någon av dessa själva har ett rättsligt bestämmande inflytande i sekretesslagens mening. Ett realistiskt exempel är en stiftelse där staten utser hälf- ten av styrelseledamöterna och en eller flera kommuner eller lands- ting den andra hälften. Ett annat exempel skulle kunna vara ett aktiebolag där såväl staten som en eller flera kommuner eller lands- ting var för sig äger men tillsammans äger . Intresset av insyn i organ där staten, kommuner och landsting samverkar är lika stort som i organ där någon av dessa ensamma utövar ett rättsligt bestämmande inflytan- de. Vi föreslår således att reglerna om insyn i statliga och kommunala företag formuleras så att inflytande utövat av staten, kommuner och landsting läggs samman vid bedömningen av om inflytandet är rätts- ligt bestämmande i sekretesslagens mening. är fyra av de aktiebolag som redovisas i regering- ens skrivelse till börsnoterade. äger staten inte i något av dessa bolag. Enligt vårt förslag kommer de således inte att omfattas av offentlighetsprincipen. Det kan dock inte uteslutas att staten, t.ex. som ett led i en privatise- ring, kan komma att äga av ett börsnoterat företag. Detta skulle eventuellt kunna innebära en konflikt mellan offentlighetsprincipen och börsreglerna. Vi återkommer till detta i avsnitt 3.3.5. I regeringens skrivelse till finns två utländska bolag. Eftersom det inte är möjligt att överblicka vilka konflikter som kan uppstå mellan den svenska offentlighetsprincipen och utländsk bolagslagstiftning, kan en utvidgning av offentlighetsprincipen till statliga företag endast omfatta svenska juridiska personer. En prak- tisk konsekvens av det är att om en koncern innehåller ett utländskt dotterbolag som i sin tur äger ett svenskt aktiebolag så skall inte detta svenska bolag omfattas av offentlighetsprincipen. Det ut- ländska dotterbolaget är inte en sådan juridisk person vars ägande skall räknas in i det statliga ägandet vid bedömningen av om det finns ett rättsligt bestämmande inflytande. Begränsningen till svenska juridiska personer skulle kunna ut- nyttjas för att undvika offentlighet. Ett statligt företag skulle så- ledes kunna undvika insyn genom att lägga merparten av sin verk- Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. samhet i ett eller flera utländska dotterbolag. Vår kartläggning av de statliga företagen visar dock att de flesta i praktiken saknar denna möjlighet på grund av verksamhetens art och storlek. Vårt uppdrag är att avgöra om synen på insyn i statliga respek- tive kommunala företag bör vara enhetlig. Enligt de regler som gäller för kommunala företag omfattas inte ideella föreningar av reglerna om insyn. Vårt förslag beträffande statliga företag om- fattar således inte heller ideella föreningar. Bör insyn råda i en ideell förening där staten är medlem måste den även om vårt förslag genom- förs tas in i bilagan till sekretesslagen, se avsnitt 3.5. Vi anser dock att tiden nu är mogen att på nytt överväga om offentlighetsprincipen generellt bör tillämpas beträffande ideella föreningar. Föreningar som i så fall skulle kunna omfattas är t.ex. och . Även och föreningar som är intagna i bilagan till sekretess- lagen, och , skulle kanske kunna bli aktuella. Denna fråga aktualiserar delvis andra frågeställningar än de vi diskuterat ovan, t.ex. hur ett rättsligt bestämmande inflytande skall definieras. Vi har därför bedömt att sådana överväganden måste ske i ett annat sammanhang. 3.3.5Undantag från offentlighetsprincipen skall vara möjliga för statliga företag Två frågor måste lösas för att kunna förena huvudregeln om insyn i statliga företag med en möjlighet att meddela undantag för vissa företag. Den ena rör hur undantagen skall avgränsas, dvs. vilka omständigheter som skall krävas för att motivera ett undantag. Den andra är av lagteknisk natur och rör på vilken författningsnivå undan- tagen skall meddelas, dvs. lag eller förordning. Hur skall undantagen avgränsas? Vi har ovan föreslagit att synen på insyn i statliga respektive kom- munala företag i princip bör vara enhetlig. Det innebär att offent- lighetsprincipen skall gälla oavsett om det är det allmänna genom en kommun eller ett landsting eller genom staten som har ett rätts- ligt bestämmande inflytande över företaget. Det kan dock finnas Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. sådana skillnader mellan kommunala respektive statliga företag som innebär att denna enhetliga syn inte kan upprätthållas fullt ut. En sådan skillnad är att det finns börsnoterade aktiebolag där staten är en stor aktieägare. skulle inget av dessa företag om- fattas av den huvudregel vi föreslår, eftersom statens ägande inte i något av bolagen är . Statens ägarandel i ett börsnoterat bolag kan dock variera. Stockholmsbörsens noteringsavtal ålägger de börsnoterade bola- gen att offentliggöra all ny kurspåverkande informa- tion.35 Regeln kräver att alla avtal, händelser eller beslut som inte är av oväsentlig betydelse skall offentliggöras. Denna regel kan enligt vår uppfattning komma i konflikt med tryckfrihetsför- ordningens regler om offentlighet. En annan komplikation om börs- noterade företag skulle omfattas är att såväl kommuner och lands- ting som staten placerar pengar i börsnoterade företag för att säkra pensionsåtaganden. Som huvudregeln för offentlighet i statliga och kommunala företag är utformad skulle det kunna innebära att dessa innehav skall räknas samman med statens direkta ägande i börs- noterade företag. De praktiska konsekvenserna av en sådan ordning går inte att överblicka. Sammanfattningsvis föreslår vi att svenska aktiebolag som är note- rade på en svensk eller utländsk börs inte skall omfattas av offent- lighetsprincipen även om staten har ett rättsligt bestämmande infly- tande. Detta undantag är så tydligt att det kan framgå direkt av lag- texten. Vi anser inte att det finns någon risk för att staten börs- noterar ett aktiebolag enbart för att undkomma offentlighetsprinci- pen. Det kan även finnas andra avtal mellan ett företag och en börs. Dessa omfattas inte av detta undantag. Såvitt vi känner till finns det inga kommunala företag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen och som är börsnoterade. Möjligen finns det kommunalrättsliga eller andra hinder för att en sådan situation skulle kunna uppstå. Eftersom vårt uppdrag inte om- fattar att överväga förändringar av insynen i de kommunala företagen har vi inte studerat frågan. På vårt uppdrag har Statskontoret uppskattat kostnaderna för att införa offentlighetsprincipen i statliga företag, se avsnitt 3.8. I sin rapport har Statskontoret delat in de statliga företagen i fyra kate- gorier; högst prioritet, lägre prioritet, oklar prioritet och lägsta pri- oritet. I gruppen högst prioritet finns företag där Statskontoret 35 Stockholmsbörsen, Guide till börsregler 2003/2004 s. 3 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. bedömt att sannolikheten är stor för att de flesta företagen kan ha låga kostnader och ge rimligt hög nytta av att offentlighetsprin- cipen införs. Gruppen lägre prioritet består av aktiebolag som regeringen i skrivelsen till angett har marknadsmässiga resultatkrav och som Statskontoret bedömt generellt får högre kost- nader. I gruppen oklar prioritet finns företagen , , och . I den fjärde gruppen, lägst prioritet, finns elva företag som Statskontoret bedömer har de tydligaste skälen för att vara tveksamma till att införa offentlig- hetsprincipen. Gruppen omfattar ett utländskt aktiebolag och de tre nedan diskuterade bolagen som är under avveckling. Övriga företag i gruppen är: , , , , , och Vin och . Enligt Stats- kontoret har dessa bolag till synes tunga marknadsskäl mot att offent- lighetsprincipen införs. Statskontoret har bedömt investeringskostnaderna respektive driftskostnaderna för offentlighetsprincipen i de fyra grupperna. Investeringskostnaden omfattar någon form av diariesystem, utbild- ning, personalrekrytering och i vissa fall lokaler för att ta emot allmänheten och åtgärder för en mera välordnad arkivhantering. Stats- kontoret har bedömt att investeringskostnaden för respektive grupp är: Driftskostnader är främst personalkostnader för diarieföring och arkivläggning, att ta emot och avgöra förfrågningar om utlämnande av allmänna handlingar samt kopieringskostnader, lokalkostnader och säkerhetshöjande kostnader. Statskontorets bedömning när det gäller driftskostnaden för respektive grupp är: Vi tar inte ställning till Statskontorets indelning av företagen i olika grupper. Av praktiska skäl utgår vi dock delvis från den i det fort-