sou · GSB3111d2 · 2005-01-01 00:00:00 — bl.a. i de ungdomsgrupper där valdeltagandet borde stärkas, men att hypotesen bör prövas i ett försök för att se om den stämmer. Vid det kårval som genomfördes vid fanns det som sagt möjlighet att rösta via Internet. visar att Internetröstningen hade en begränsad betydelse för valdeltagandet (föll från jämfört med valet innan) men att metoden användes av en majoritet av de röstande (Statskontorets rapport 2001:23). Valtekniska utredningen pekade i sitt betänkande SOU 2000:125 s. 81–82 på att ny teknik med avancerade röstnings- maskiner för elektroniska val skulle kunna ge väljarna ökade möjligheter att delta i valet, öppna möjligheter för att utföra rösträkningen snabbare, öppna möjligheter för valadministrationen att snabbare kunna publicera valresultatet till en vidare krets, i stort sett eliminera risken för fel vid rösträkningen. I den nämnda proposition Demokrati för det nya seklet har framhållits att den nya informationstekniken borde kunna användas i röstningslokaler för att underlätta röstningen i vallokal, underlätta för rösträkningen. 11.3Erfarenheter från andra länder En naturlig fråga är i vilken utsträckning de utländska erfarenheterna på området är giltiga för svensk del. I direktiven för kommittén framhålls några av de fördelar som också ligger till grund för införandet av elektroniska förfaranden i andra länder, men långt ifrån inte alla. Förklaringen är givetvis den att valsystem och valförfarande i länderna inte är lika och därför också ger upp- hov till skilda problem. Viktiga skillnader för bedömning är givetvis sådana omständigheter som förtidsröstning och ångerröstning. Av de uppgifter kommittén har från andra länder med erfarenhet av elektroniska röstningsförfaranden i röstningslokaler (, , och ) torde i huvudsak följande motiv ha varit avgörande för att införa eller pröva sådana förfaranden. Förenklar mandatfördelning som är mycket komplex i det förfarande. Minskar antalet personer i röstsammanräkningen (omkring 30 000 personer). Slipper ifrån bruket av otympliga pappersvalsedlar (1 m). Behöver inte bygga ut valadministrationen även om antalet röstande ökar betydligt genom Europaparlamentsvalen, Möjliggör flera samtidiga val. Gör det möjligt för väljarna att utan särskilt tillstånd kunna få rösta från vilken röstningslokal som helst i hemkommunen och var som helst i landet. Förenklar den komplicerad valmetod med s.k. preferensröster som tar mycket tid i anspråk för att få fram valresultatet vid ett manuellt förfarande. För att öka valdeltagandet. Betydelsen av utländska erfarenheter för svenskt vidkommande Underlätta röstningen i vallokal I något av de jämförande länderna har valsedlarna varit så stora eller omfångsrika att de gett upphov till praktiska problem vid röstningen (). Det har man kommit ifrån med införandet av e-röstningen Vidare har e-röstningen gjort det möjligt för väljarna att kunna rösta även från andra vallokaler än den egna (). Även om ambitionen i länderna har varit att underlätta för väljarna att rösta, så har några siffror som visar på ett ökat valdeltagande till följd av e-röstning i röstningslokalerna inte redovisats. En utvärdering av de engelska lokalvalen med Internet- röstning visar precis som den svenska utvärderingen av kårvalet vid att förfarandet hade en begränsad betydelse för valdeltagandet. Det finns således mot denna bakgrund anledning att betvivla att införandet av e-röstning i röstningslokaler får någon inverkan på valdeltagandet. I fler av de jämförande änderna har ett av de avgörande skälen för att införa e-röstning varit att underlätta rösträkningen. Det har bl.a. handlat om kunna presentera ett valresultat i så nära anslutning som möjligt till att röstningen har avslutats. Men det har också handlat om att kunna begränsa de personella resurserna i rösträkningen. Såväl , som har komplexa system som förutsätter en automatiserad behandling om valresultatet skall kunna presenteras snabbt. Ett ytterligare skäl har varit att begränsa eller i vart fall behålla val administrationen på dess nuvarande nivå. För svenskt vidkommande är den s.k. onsdagsräkningen hos valnämnden avgörande för när man kan få fram ett slutligt resultat. Att göra mandatfördelningen tar i och för sig ingen i anspråk. Det är den rösträkningen som tar tid. Frågan om vilka möjligheter som står till buds för att påskynda samman- räkningen har bl.a. behandlats av Valtekniska utredningen i SOU 2000:125 s. 183–193. Utredningens slutsats var att det under nuvarande förhållanden (dvs. med bibehållen ordning för förtids- röstningen) inte är möjligt att utföra rösträkningen snabbare utan att eftersätta kraven på säkerhet. Införandet av e-röstning som inte omfattar förtidsröstningen skulle således inte leda till att tiden kan kortas ned. Underlätta för underrepresenterade väljargrupper Inte i något av de jämförande länderna har denna fråga lyfts fram särskilt för att motivera införandet av e-röstning i röstningslokaler. Andra förhållanden som bör beaktas vid bedömningen av frågan Vid bedömningen av frågan om vilka fördelar – tidsmässiga och ekonomiska – som följer av införandet av e-röstning i röstnings- lokaler måste också beaktas att den nuvarande ordningen med pappersbaserade valsedlar med all sannolikhet måste tillämpas parallellt. I vart fall får man räkna med att pappersvalsedlar kommer att användas vid budröstningen och självklart vid brevröstningen. Även den tidigare nämnda frågan om förtidsröstning måste givetvis beaktas. En omständighet som också bör beaktas i sammanhanget är möjligheten till elektronisk avprickning i röstlängden. Ett förfarande som möjliggör röstning i t.ex. vilken vallokal som helst i landet förutsätter en rikstäckande röstlängd. Detta förutsätter i sin tur att längden kan distribueras via ett gemensamt nät till vallokalerna. En sådan distribution kan ske via Internet eller via ett intranät (om det finns något sådant användbart nät). 11.4Europarådets rekommendation om en gemensam standard för e-röstning har antagit en rekommenda- tion om en gemensam standard för elektronisk röstning (e- röstning), Rec(2004)11 av . Det är den första rättliga regleringen på internationell nivå för e-röstning. Rekommendation gäller val och folkomröstningar. Den inne- håller detaljerade anvisningar för hur ny teknologi bör användas i val och andra omröstningar. Den bygger på de erfarenheter som fått del av genom de pilotförsök som genomförts i flera av rådets medlemsländer samt på juridisk och teknisk sakkunskap som hämtas in från i stort sett samtliga 45 medlemsländer. I rekommendationen lämnas en rättslig och teknisk vägledning om hur ett elektroniskt röstningssystem bör konstrueras, användas och kontrolleras för att säkerställa att valresultatet blir minst lika tillförlitligt som vid traditionella pappersbaserade röstnings- metoder. I rekommendationen understryks vikten av att nya röstningsmetoder måste svara upp mot de grundläggande principerna om allmän och lika rösträtt, fria och hemliga val och – för att systemet skall vara tillförlitligt – genomblickbarhet och Rekommendationen omfattar även sådana frågor som rör elektronisk röstlängd, väljarinformation och rösträkning. Kommitténs bedömning och förslag: Något förslag som gör det möjligt att rösta elektroniskt bör inte nu läggas fram. Kommittén förordar dock att försök med elektronisk röstning under kontrollerade former bör genomföras i omgångar, dock inte i samband med allmänna val. Försöken bör genomföras i samverkan med den centrala valmyndigheten. Enligt kommittén kan elektroniska förfaranden i valsammanhang inte bara underlätta det praktiska arbetet utan också stimulera demokratin genom att t.ex. göra det enklare för väljare och valda att kommunicera med varandra. Elektroniska förfaranden som praktiska hjälpmedel på valområdet, liksom på andra områden, är i grunden inte problematiska. Praktiska och principiella frågor uppkommer emellertid när diskussionen kommer in på sådana frågor som rör elektroniska förfaranden i samband med röstningen, dvs. Som framgår av utredningsdirektiven är frågan för kommittén begränsad till i vilken utsträckning elektroniska röstnings- förfaranden bör införas vid röstning i röstningslokal. Det är alltså inte aktuellt att genomföra hela val över Internet, dvs. som öppnar möjlighet för väljarna att rösta från vilken dator som helst. Kommittén har således inte analyserat frågan om elektroniska röstningsförfaranden i hela dess vidd. Men det finns ändå enligt kommitténs mening anledning att särskilt peka på några viktiga problemställningar som bör utredas särskilt om elektroniska röstningsförfaranden över Internet över huvud taget skall prövas vid val. Det gäller främst hur man skall kunna upprätthålla principen om valhemligheten, men också hur man skall kunna förhindra valfusk. Traditionellt har vallagstiftningen byggt på en del grundläggande krav som skall säkerställa att valet genomförs på ett demokratiskt sätt. Det innebär enligt kommittén att valsystemet även vid elektroniska val måste uppfylla högt ställda krav på tillförlitlighet. Det måste således finnas garantier för att valet sker under former som tryggar valhemligheten. Vidare måste förfarandet vara enkelt och smidigt. Det innebär, enligt kommittén, att elektroniska röstningssystem oavsett om det är fråga om röstning via Internet eller inte måste uppfylla följande fem grundkrav (jfr SOU 2000:125, s. 83). Bara personer som har rösträtt skall kunna rösta Det skall bara var möjligt att utnyttja sin röst en gång Valhemligheten skall vara absolut En avgiven röst skall inte kunna ändras av någon annan Systemet skall säkerställa en korrekt sammanräkning av röster på samtliga nivåer, dvs. på valdistrikt, valkretsar och valområde. Andra förhållanden som kan behöva beaktas är skyddet för väljarens integritet och hur man kan hindra röstförsäljning. Den första frågan tar sikte på i vilken miljö röstningen sker, t.ex. om den sker på en plats som inte kontrolleras av valadministrationen. Den andra frågan tar sikte på en väljares möjlighet att i efterhand kontrollera hur systemet har behandlat hans eller hennes röst. I förhållande till röstningen är som nämnts de viktigaste kraven att kunna säkerställa valhemligheten och förhindra valfusk. Principen om hemliga val ställer krav på att systemet inte bara skall säkerställa väljarnas möjligheter att rösta i enrum och osett utan också att ingen annan kan få insyn i hur väljarens har röstat eller att vederbörande inte utsätts för otillbörlig påverkan vid röstningen. Frågan om valfusk tar närmast sikte på principen en väljare en röst. Hur kan man säkerställa att den röstande verkligen är den han eller hon utger sig för att vara, så att ingen röstar för någon annan. Fusk i detta sammanhang kan röra sig om både stöld av och köp av annans identitet. Alternativa modeller för elektronisk röstning Elektroniska röstningsförfaranden kan som sägs i kommitténs direktiv genomföras i vallokaler eller andra röstningslokaler under överinseende av valadministrationen. Det kan då som i exemplen från bl.a. och ske genom att väljarens lämnar sin röst i elektronisk form på särskilda terminaler anpassade enkom för elektronisk röstning och utan uppkoppling via Internet. Även om det senare givetvis också är tänkbart. Det andra alternativet är att röstningen sker utanför vallokaler eller andra röstningslokaler från vilken dator som helst med uppkoppling till Internet. Det gör det möjligt för väljarna att rösta från bostaden eller arbetsplatsen eller från någon annan plats med Internetuppkoppling. I förhållande till principen om hemliga val och möjligheten att förhindra valfusk står elektroniska röstningsförfaranden med användande av särskilda terminaler i vallokaler eller röstnings- lokaler inte i någon annan ställning än det traditionella pappers- baserade valförfarandet. En nackdel med detta alternativ är att väljarna även fortsättningsvis måste bege sig till sin vallokal eller till någon annan röstningslokal för att rösta. Det innebär inte någon förenkling för väljarna. kräver en sådan lösning betyd- ande investeringar. Även om dagens pappersbaserade valsedlar kräver en hel del arbete kommer en lösning med särskilt anpassade terminaler och teknisk utrustning i övrigt samt med krav på särskild teknisk kompetens för underhåll och drift, sannolikt inte bli mindre resurskrävande. Enligt kommitténs bedömning är det inte heller aktuellt att i ett inledande skede att ta ifrån väljarna möjligheten att rösta på traditionellt vis med vanliga pappers- valsedlar. I detta sammanhang måste också möjligheterna till bud- och brevröstning beaktas. Det går således inte att komma ifrån att ha två parallella systen i gång, vilket, beroende på hur lång måste göras, kan komma att bli mycket kostnadskrävande. Vad sedan gäller de motiv som legat till grund för de länder som redan prövat eller infört e- röstning i röstningslokaler är dessa motiv, som kommittén tidigare konstaterat, inte giltiga för svenskt vidkommande. Det har i huvudsak varit fråga om att underlätta för väljarna att rösta i röstningslokalen eller att underlätta rösträkningen. Som kommittén också tagit upp måste ett röstningssystem uppfattas som trovärdigt för att kunna ge legitimitet åt valresultatet. Detta ställer särskilda krav på möjligheten att vid behov kunna genomföra en revision av systemet. I det pappers- baserade system som används är det i vart fall teoretiskt möjligt att i t.ex. ett riksdagsval spåra samtliga resultat genom en ny sammanräkning och därmed visa att det redovisade resultatet också är korrekt. Det systemet ger också utrymme för en direkt lekmannakontroll vilket inte möjligt vid Det senare förfarandet ger inte utrymme för gemene man att kontrollera alla delar av datasystemet för elektronisk röstning. Detta är också en av de viktigaste principiella skillnaderna mellan ett traditionellt pappersbaserat röstningssystem och ett elektroniskt röstningssystem, vilket kan få en avgörande betydelse för legitimitetsfrågan. Om man däremot öppnar för att väljarna skall kunna rösta via Internet, från sin bostad eller från andra ställen utanför valadministrationens kontroll, förenklar det givetvis betydligt för väljarna att rösta. Elektroniska röstningssystem via Internet reser emellertid en mängd tekniska krav. Ett särskilt problem som kan uppstå är att någon försöker att manipulera de olika delarna i systemet för att förändra valresultatet eller för att ta reda på hur en viss person har röstat. Det finns ingen säker lösning för elektronisk röstning via Internet. Kommittén vill dock redovisa vad som skulle krävas vid försök med e-röstning. För att testa den tekniska säkerheten och få en uppfattning om vilka praktiska problem som väljarna upplever med den nya tekniken bör först försök göras. Ett försök med elektronisk röstning via Internet förutsätter emellertid att man måste bortse från de tidigare nämnda invändningarna mot ett sådant förfarande och som gäller de grundläggande principerna för vårt valsystem. Det är således med den nuvarande tekniken inte möjligt att kunna genomföra hemliga val och upprätthålla principen en väljare en röst utan att kräva av väljarna att de skall rösta i sina vallokaler eller i andra röstningslokaler. Det har i detta sammanhang också diskuterats huruvida de nu nämnda problemen med Internetröstning kan lösas genom att väljarna får särskilda pinkoder eller s.k. smart-cards för att kunna identifiera sig. Problemet med den typen av lösningar är att de inte hindrar obehörig från att exempelvis tillägna sig koden genom stöld eller köp och därigenom rösta i annans namn. Det finns inget praktiskt användbart system för identifiering som kan förhindra den här slagen av valfusk. Om man skall upprätthålla principen om hemliga val och kravet på säkerhet mot valfusk till grund för utformningen av ett regelverk för elektronisk röstning, måste systemet innehålla inte bara spärrar mot valfusk utan också en ordning som säkerställer hemliga val. Enligt kommitténs mening är det kravet på att upprätthålla dessa grundläggande principer för valordningen, inte tekniken, som är det största hindret för att kunna genomföra val utanför valadministrationens kontroll. Det är också tänkbart med olika mellanlösningar, som t.ex. Internetbaserade röstningssystem i vallokaler och andra röstnings- lokaler. Många av de tekniska problem och osäkerhetsmoment som följer av Internetröstning från vilken dator som helst kommer emellertid att aktualiseras även vid en sådan ordning. måste väljarna ändå bege sig till sin vallokal eller till någon annan röstningslokal för att få rösta. Enligt kommittén skall principen om hemliga val med spärrar som förhindrar valfusk ligga till grund också för utformningen av ett regelverk för elektronisk röstning. Det innebär enligt kommittén att väljarna även fortsättningsvis som huvudregel skall rösta i det offentliga rummet, dvs. i första hand i sina vallokaler eller i andra offentliga röstningsställen, dels för att valadministrationen skall kunna övervaka att alla väljare för rösta i hemlighet och utan otillbörlig påverkan, och dels för att säkerställa principen en väljare – en röst. Detta innebär att det inte bör öppnas någon möjlighet för att kunna rösta elektronsikt utanför det offentliga rummet. Däremot bör elektronisk röstning i princip kunna få genomföras på platser som står under kontroll av valadministra- tionen. Enligt kommittén bör emellertid elektronisk röstning i vallokaler och andra röstningslokaler inte införas utan att man först genomför försök med sådan röstning. Ett sådant försök bör dock inledningsvis inte genomföras i samband med allmänna val. Tekniken skulle kunna prövas vid en rådgivande lokal folkomröst- ning i regi. Någon särskild lagreglering eller statligt tillstånd behövs inte för den typen av opinionsundersökning. Tekniken skulle också kunna prövas i exempelvis ett skolval. Mot bakgrund av vad som ovan anförts lägger således inte kommittén fram något förslag till regler som gör det möjligt att rösta elektroniskt. Kommittén förordar dock att försök med elektronisk röstning under kontrollerade former bör genomföras i omgångar. Försöken bör genomföras i samverkan med den centrala valmyndigheten. 12.1Genomförande av extra val till Enligt 3 kap. 4 § regeringsformen får regeringen förordna om extra val till mellan ordinarie val. Extra val hålles efter förordnandet. Valdag är den söndag som regeringen bestämmer (1 kap. 11 § vallagen). Meddelande om beslutet lämnas till genom skrivelse eller muntligt genom statsråd (3 kap. 6 § riksdagsordningen). Beslutet och dagen för valet bör också kungöras i (SOU 1972:15 s. 126; jfr SFS 1958:152 och 153). Tidsfristen i regeringsformen är angiven som en maximitid. Andra tidsfrister t.ex. för förtidsröstning, utsändning av röstkort m.m. finns i vallagen. Vid extraval är en del av dessa tidsfrister kortare än vid ordinarie val för att göra det möjligt att genomföra extra val till inom en betydligt än den i regeringsformen angivna maximitiden. Poströstning får således ske från och med den tionde dagen före valdagen till och med valdagen (11 kap. 2 § vallagen). Särskild röstmottagning vid sjukhus etc. får anordnas från och med den sjunde dagen före valdagen till och med valdagen (12 kap. 5 § vallagen). Hos utlandsmyndigheterna får röstmottagningen börja tidigast den tjugonde dagen för valdagen (13 kap. 2 § vallagen). En budröst som lämnas i vallokal, på ett särskilt röstmottagningsställe eller på ett postkontor får göras i ordning tidigast före valdagen och en budröst som lämnas hos en utlandsmyndighet får göras i ordning tidigast före valdagen (14 kap. 11 § vallagen). Ett ytterkuvert för brevröst får göras i ordning tidigast före valdagen (6 § brevröstningslagen). Det har varit en målsättning att valmyndigheterna skall ha beredskap så att extra val kan anordnas efter Bakgrunden till detta finns i Folkstyrelse- kommitténs betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6). Kommittén ansåg att om institutet extra val skulle ha den avsedda funktionen att snabbt lösa en parlamentarisk krissituation, var det nödvändigt att förkorta tiden mellan beslutet om extra val och själva valet. Målsättningen hade dittills varit att ett extra val skulle kunna genomföras inom . Enligt kommitténs uppfatt- ning borde det dock vara möjligt att anordna ett extra val efter beslutet. Detta förutsatte att partiernas nomineringsprocedur måste genomföras med större skyndsamhet än vad som tidigare hade förutsatts och att tidsfristerna för utsändande av röstkort, fartygsröstning, utlandsröstning och poströstning förkortades (a. bet. s. 127 ff.). Sådana förkortningar genomfördes också (se tidsfristerna ovan). målsättning byggde på följ- ande tidplan som kommittén utarbetat för extra val till Beslut om extra val Röstmottagning på fartyg börjar Partiernas nomineringsförfarande är avslutat Anmälan av kandidater och beställning av valsedlar är till handa Sista dag för utsändande av röstkort Namnvalsedlar levereras till partier Förutom den inledningsvis nämnda bestämmelsen i regerings- formen om en maximitid finns det dock inte några allmänna föreskrifter om tidsgränser för genomförande av extra val. Frågan är om några sådana föreskrifter nu bör införas. Kommitténs bedömning: Det går inte att ange någon generell tid för hur snabbt extra val till skall hållas. Detta får i stället bestämmas i det konkreta fallet. Om ett extra val skall kunna genomföras med full respekt för de demokratiska prin- ciperna och med iakttagande av rättssäkerhetens krav, finns det mycket som talar för att det kan behövas . måste beaktas behovet av att snabbt kunna undanröja det parlamentariskt osäkra läge som föranlett det extra valet. När valet skall genomföras måste det ske en avvägning mellan dessa olika intressen. Det parlamentariskt osäkra läge som uppstår efter ett förordnande om extra val gör att det är angeläget att valet kan genomföras . måste gängse demokratiska principer respekteras. Likaså skall rättssäkerhetens krav iakttas. Det finns därför anledning att särskilt peka på de förändringar i valförfarandet som skett sedan kom fram till att det borde vara möjligt att anordna ett extra val från beslutet. Det finns t.ex. inte längre någon ständigt gällande röstlängd. Inför varje val måste således en ny röstlängd tas fram. Utlandsröstningen var inte lika omfattande som den är . Då var antalet röstberättigade utlandssvenskar något färre än 20 000 personer, vilket skall jämföras med dagens antal på omkring 110 000 personer. Knappt 13 000 röster lämnades mot dagens närmare 40 000. Det fanns inte heller någon generell brevröstning för alla utlandssvenskar utan den gällde endast svenskar i . Det fanns vidare inget krav på att få ut material om valet till alla utlandsboende. Det allmänna kravet på att få ut väljarinformation utöver röstkort har också ökat. Översättningar till flera språk, information för väljare med skilda funktionshinder är också exempel på särskilda informationsinsatser som tillkommit, liksom kravet på information i olika medier. Härtill kommer också de förändringar som skett inom skolan vad gäller ägande m.m. och för Postens del som bl.a. innebär att valorganisationen på ett helt annat sätt än tidigare måste avsätta tid för att få fram lämpliga vallokaler och lokaler för förtidsröstning. pekade på att en förkortning av tiden från beslutet om extra val till genomförandet av valet från 50 givetvis innebar att en del väljare – dock bara ett litat antal – skulle få svårare att utöva sin rösträtt. Likaså innebar den svårigheter för partierna i nomineringarna vilket i sin tur kunde leda till sena leveranser av valsedlar till förtidsröstningen. menade kommittén att man kunde räkna med att partier och valmyndigheter haft möjlighet att förbereda extravalet under en eftersom ett extraval knappast kommer som en blixt från en klar himmel. Detta gäller givetvis även . Men med beaktande av övriga förändringar i valförfarandet innebär detta en ännu hårdare press för de politiska partierna och myndigheterna att klara att genomföra ett extra val .