sou · GSB3110d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Det bör ankomma på regeringen att besluta om tillämpningsföre- skrifter för handläggningen enligt denna paragraf (se 5 kap. 7 §). Vid tillämpningen av bestämmelsen skall det alltid föreligga skäl för ett omhändertagande, liksom att omhändertagandet underlättar utredningen i ärendet eller verkställighet av ett eventuellt avlägsnan- debeslut. Skäl för omhändertagande kan exempelvis vara att utlän- ningen inte skall kunna skaffa undan sin identitetshandling, för att därigenom försvåra fastställandet av identitet eller för att avvisnings- beslutet och ett eventuellt återreseförbud inte skall kunna antecknas i handlingen. Vidare skall alltid proportionalitetsprincipen i 1 kap. 4 § beaktas. Omhändertagande av utlännings biljett m.m. Paragrafen motsvarar 5 kap. 4 § utlänningslagen, med tillägg att beslut även får fattas av eller , när de medverkar i eller har ansvaret för personkontroll. Paragrafen utvidgar, i förhållande till nuvarande bestämmelser i utlänningslagen, rätten för en polisman eller tjänsteman vid Migra- tionsverket – oavsett medverkan i personkontrollen enligt denna lag – att i brådskande fall omhänderta identitetshandlingar och biljetter utan föregående myndighetsbeslut. Motsvarande rättighet har en tjänsteman vid eller , när myn- digheterna medverkar i eller har ansvaret för personkontrollen enligt 1 kap. 6 eller 7 §§. Paragrafens första stycke motsvarar 5 kap. 5 § utlänningslagen. Som närmare redovisas i avsnitt 14.2 ger bestämmelsen framgent också en möjlighet att ta fingeravtryck av eller fotografera en utlänning, när utlänningen vistats i efter det att hans tillstånd för vis- telse här gått ut. En utlänning som vistas här, sedan viseringstiden gått till ända eller efter det att ett uppehållstillstånd gått ut eller den uppehållstillståndsfriatiden löpt ut, får av- eller utvisas med stöd av bestämmelserna i 4 kap. 1–3 §§ utlänningslagen. I sådant fall får utlänningen också tas i förvar med stöd av 6 kap. 2 och 3 §§ samma lag. Mot denna bakgrund kan man således enligt förevarande bestämmelses 3 punkt ta fingeravtryck av och fotografera en utlän- ning som vistats här för . Något beslut om förvar behöver inte fattas. Av andra stycket framgår att, om en utlänning är misstänkt för ett brott varå fängelse kan följa, får fingeravtryck och fotografi tas av utlänningen med stöd av bestämmelserna i 28 kap. 14 § rätte- Den brottslighet som misstanken avser kan givetvis också avse brott mot utlänningslagen. och har inte rätt att fotografera eller ta fingeravtryck av en utlänning som de påträffar i samband med personkontrollen, men kan efter begäran om biträde från åklagar- myndighet eller polismyndighet enligt 2 § få vidta även dessa åtgär- der (se också avsnitt 13.4 om myndigheternas möjlighet till tillgång till de registrerade uppgifterna). Kvarstannande för utredning, m.m. I paragrafen anges under vilka förutsättningar en utlänning i sam- band med personkontrollen är skyldig att stanna kvar för utredning, bl.a. för att utreda dennes rätt till inresa i eller vistelse i , m.m. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 14.2. Paragrafens första stycke motsvarar i huvudsak 6 kap. 1 § utlän- ningslagen. I samma stycke anges att en utlänning som vägrar att stanna kvar för utredning, får hållas kvar på en av myndigheten bestämd plats. eller har härvid rätt att använda våld eller tvång, en befogenhet som inte tillkommer . Verket får med stöd av 4 § begära biträde av en gränskontrollmyndighet. I andra och tredje styckena anges hur länge en utlänning är skyldig att stanna kvar för utredningen, varvid, till skillnad från nuvarande förhållanden, åtskillnad görs mellan personer över respektive under . Bestämmelserna innebär också en utvidgning av tiden för utlänningar , liksom en inskränkning i förhållande till barn . Tidsfristerna är desamma som gäller för skyldigheten att stanna kvar för förhör enligt 23 kap. 9 § (se avsnitt 4.3.3). I likhet med vad som i övrigt gäller för förvar av en utlänning anges i tredje stycket, att ett barn inte får skiljas från sin vårdnadshavare. I likhet med vad som gäller kan tiden för skyldigheten att stanna kvar förlängas, om beslut om förvar eller om frihetsberövande fattas med stöd av utlänningslagens respektive bestämmelser. I fjärde stycket anges att också en svensk medborgare är skyldig att stanna kvar för utredning under samma tider, om det behövs för att fastställa att den som utger sig för att vara svensk medborgare också Om personen vägrar att stanna kvar, får han eller hon hållas kvar, på samma sätt som gäller för en utländsk medborgare. Bestämmelsen kan bli aktuell att tillämpa främst när en person vid inresa eller utresa saknar pass, eller annan handling som utvisar dennes medborgarskap, eller när det finns anledning att anta att det pass, annan identitetshandling eller annan handling, som uppvisas är förfalskat eller utnyttjas i otillbörligt syfte, exempelvis när den kon- trollerande använder ett pass som kan antas vara utställts för en annan person. Jfr 5 §. Därutöver utvidgas bestämmelsen såtillvida, att en person är skyl- dig att stanna kvar för utredning också på eller Kustbe- vakningens begäran, när de utgör gränskontrollmyndigheter. I främst 6 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om under vilka förutsättningar en utlänning får tas i förvar, omhändertas eller hållas under uppsikt. Dessa bestämmelser skall, utöver vad som anges i 9 §, tillämpas, om det behövs i samband med personkontroll enligt denna lag. Beslut om förvar m.m. enligt utlänningslagens bestämmelser, fattas av den myndighet som handlägger utlänningsärendet, dvs. , polismyndighet eller . Någon ändring i detta avseende görs inte. Det skall dock särskilt noteras, att en polisman och en tjänsteman vid annan gränskontrollmyndighet med stöd av 6 kap. 11 § utlänningslagen har rätt att omhänderta utlänningen i avvaktan på att beslut om förvar fattas. Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 13.3, syftar till att möj- liggöra ett utbyte av sekretessbelagda uppgifter mellan de myndig- heter som samarbetar i personkontrollen. Även om myndigheterna enligt denna lag skall samverka i personkontrollen, kan sekretess- lagens bestämmelser hindra ett nödvändigt utbyte av uppgifter mellan myndigheterna. Genom denna bestämmelse om uppgiftsskyldighet följer av 14 kap. 1 § sekretesslagen, att uppgifter som omfattas av sekretess – närmast utlänningssekretess och för- undersökningssekretess – utan hinder därav skall utbytas mellan nämnda myndigheter. Uppgifterna skall dock vara nödvändiga för den mottagande myndigheten i personkontrollen enligt denna lag, dvs. uppgifter som har betydelse för att kontrollera en utlännings rätt till inresa och vistelse i och för att bekämpa brott mot utlänningslagen och annan brottslighet enligt denna lag. Uppgifts- skyldigheten omfattar därför inte information som samlats in enbart för myndighetens administrativa verksamhet. Det är den utläm- nande myndigheten som har att pröva om uppgiften är nödvändig för den mottagande myndighetens verksamhet med personkontroll. Bestämmelsen reglerar alltså en uppgiftsskyldighet mellan myn- digheterna vid medverkan i eller ansvar för personkontroll enligt denna lag. Det skall noteras, att eftersom både och polismyndighet var för sig är gränskontrollerande myndighet gäller uppgiftsskyldigheten även mellan dessa myndigheter. Av paragrafens andra stycke framgår att uppgiftsskyldigheten även gäller för utlandsmyndighet som efter bemyndigande hand- lägger utlänningsärenden. Bestämmelsen reglerar inte hur uppgifterna skall lämnas ut, och inte heller myndigheternas tekniska åtkomst till varandras register. Uppgifter kan lämnas muntligen, skriftligen eller elektroniskt. Huruvida myndigheterna bör ha s.k. direktåtkomst till varandras register behandlas i avsnitt 13.4. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 13.3. Paragrafen innehåller en sekretessbrytande bestämmelse om upp- giftsskyldighet för , och Migrationsver- ket, också när de inte medverkar i eller ansvar för personkontrollen enligt denna lag. I bestämmelsen anges att, när , eller Kustbevakning inom sitt ansvarsområde finner misstanke föreligga om att brott har begåtts, skall de genast lämna uppgifter därom till Polisen. Det saknar betydelse vilken typ av brottslighet det är frågan om, och vilket medborgarskap den misstänkte personen har. Tull- verket och skall också underrätta polismyndighet, om de finner skäl att misstänka att en utlänning inte uppfyller kravet för inresa eller vistelse i . I likhet med vad som gäller för upp- giftsskyldigheten, när myndigheterna samverkar i personkontrollen, skall endast sådana uppgifter som är nödvändiga för Polisens verk- samhet med personkontroll enligt denna lag lämnas ut, och det är den utlämnande myndigheten som svarar för denna bedömning. Av paragrafen framgår, att och har befogenhet att, med eller utan våld, hålla kvar en misstänkt person, om vilken underrättelse enligt 2 § lämnats, till dess polisman kom- mit till platsen eller polismyndighet fattat beslut om vad som skall hända med personen i fråga. Motsvarande befogenhet att fatta beslut om kvarhållande ges också till , men då utan befogenhet att använda våld eller tvång. Tidsfristerna för hur länge en person är skyldig att stanna kvar är desamma som gäller för skyldigheten att stanna kvar för utredning av rätten att resa in, ut eller vistas i enligt 4 kap. 9 §, vilka i sin tur är desamma som gäller för kvarstannade för förhör under en förundersökning. Detta innebär att en vuxen inte är skyldig att stanna kvar längre än . Är det av synnerlig vikt, är utlän- ningen skyldig att stanna kvar . En person som är är inte skyldig att stanna kvar längre än tre tim- mar, och vid synnerlig vikt . Med synnerlig vikt i detta avseende avses närmast, att Polisen på grund av geografiska förhållanden inte har möjlighet att komma till platsen inom sex respektive . Detta kan exempelvis också vara fallet, när påträffar en person längre ut från land, där Polis normalt sett inte finns tillgänglig, eller när det annars är svårt för att ta sig i land och överlämna utlänningen till Polisen, liksom för Polisen att möta upp och överta omhändertagan- det. Att Polisen inte har resurser att ta sig till platsen utgör dock inte skäl att utsträcka den enligt huvudregeln längsta tiden för kvar- hållande. Bestämmelsen innehåller en skyldighet för Polisen, och att informera , när de i sin brotts- bekämpande verksamhet finner anledning att anta, att en utlänning misstänks för brott. Förutsättningarna för underrättelse är dels att det föreligger en konkret brottsmisstanke mot utlänningen, dels att han eller hon inte kan uppvisa ett giltigt uppehållstillstånd. troll därav kan myndigheterna inte heller göra förrän det finns skäl att vidta en identitetskontroll på grund av brottsmisstanken. Genom denna sekretessbrytande bestämmelse kan nämnda myndigheter, utan hinder av förundersökningssekretessen, lämna uppgifter till . Bestämmelsen syftar till att under- lätta handläggning av ett utlänningsärende. Det är den utlämnande myndigheten som avgör om uppgifter är nöd- vändig för . Som närmare redovisats i avsnitten 4.10 och 4.13 kan de lämnade uppgifterna, med stöd av 5 kap. 1 § och 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100), omfattas av sekretess också hos . En utförd tvångsåtgärd skall alltid dokumenteras, och det skall gå att utläsa vad som har hänt under kontrollen. se bl.a. 5 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen och 10 § inregränslagen. Protokoll skall föras över alla vidtagna tvångsåtgärder dvs. kroppsvisitation, husrannsakan, omhändertagande, kvarhållande av en person, omhändertagande av pass, annan identitetshandling och biljett samt tagande av fingeravtryck och fotografi. Med åtgärder avses också andra åtgärder som inte innefattar tvång, såsom exem- pelvis inhämtande och mottagande av uppgifter av transportör. Alla personkontroller som på ett eller annat sätt leder till att tvångsåtgär- der eller andra kontrollåtgärder vidtas, skall dokumenteras (om skillnaden mellan kontrollåtgärd och tvångsåtgärd, se under 1 kap. 4 §). Däremot behöver en kontroll som inte leder till att några vidare åtgärder vidtas inte heller dokumenteras, exempelvis en sökning i SIS utan träff eller en granskning av ett pass i samband med in- eller utresa över yttre gräns som inte föranleder någon ytterligare kon- troll- eller tvångsåtgärd. Som framgår av 2 kap. 1 § och 3 kap. 1 § samt kommentarerna därtill skall, när en förundersökning inletts, de i angivna straffprocessuella tvångsmedlen användas och då även de särskilda bestämmelserna däri om protokoll över tvångsmedels- användning, liksom om protokoll i förundersökning. På samma sätt skall de särskilda reglerna om protokoll i polislagen tillämpas när tvångsmedel används med stöd av den lagen. Detta framgår av före- liggande bestämmelses andra stycke. Närmast avses föreskrifterna i 23 kap. 21 §, 27 kap. 13 §, 28 kap. 9 och 13 §§ och 27 och 28 §§ polislagen. Endast ett fåtal beslut som fattas med stöd av denna lag kan över- klagas. Ett beslut om att använda kontroll- eller tvångsåtgärder kan normalt inte överklagas. bestämmelser om över- klagande gäller vid överklagande av dom och beslut som meddelats av allmän domstol samt vissa andra beslut i ärenden som handläggs enligt bestämmelser (49 kap. ). För beslut fattade av förvaltningsmyndighet gäller primärt förvalt- ningslagen. Om annan lag eller förordning innehåller avvikande bestämmelser, gäller de bestämmelserna (3 § FL). Bestämmelserna i förvaltningslagen om bl.a. överklagande av beslut gäller dock inte i Polisens, eller brottsbekämpande verksamhet (32 § FL). I utlänningslagen finns från förvaltningslagen avvikande bestäm- melser, och däri anges att endast vissa särskilt angivna beslut får överklagas (7 kap. utlänningslagen). Bland annat kan nämnas, att beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning samt om förvar får överklagas, men inte beslut om visering. Därutöver finns en särskild bestämmelse om rätten att överklaga beslut om att omhänderta en biljett (6 §), vilken överförts till föreva- rande paragraf. Som redovisas i avsnitt 14.2 skall även ett omhän- dertagande av ett pass, annan identitetshandling eller annan handling kunna överklagas. Sammantaget är det inte möjligt att överklaga beslut som fattas med stöd av denna lag, annat än vad gäller omhändertagande av ett pass, annan identitetshandling, biljett eller annan handling. Om det på grund av misstanke om brott finns skäl att ta handlingen i beslag, skall bestämmelser om överklagande tillämpas, varmed överklagandebestämmelsen i denna lag faller. På motsvarande sätt skall andra beslut överklagas enligt bestämmel- serna i den författning som legat till grund för beslutet. Den som anser att någon har blivit felaktigt eller orättvist behandlad av en myndighet eller tjänsteman vid en myndighet inom denna sektor kan förstås även anmäla saken för prövning till Justitiekanslern eller , i likhet med vad som gäller andra klagomål inom statlig verksamhet. Av bestämmelsen framgår att regeringen får meddela närmare före- skrifter om gränskontrollmyndigheternas och samverkan enligt 1 kap. 7 §. Denna föreskriftsrätt inkluderar en rätt att bestämma hur myndigheternas kostnader för personkontrollen skall fördelas. Utredningens bedömning i denna fråga redovisas i avsnitt 10 och 14.1. Som redovisas vid bl.a. 2 kap. 3 § skall undantag från den obligato- riska personkontrollen i samband med passerande över yttre gräns kunna föreskrivas. Inom folkrätten finns för vissa fartyg regler om s.k. oskadlig genomfart genom en kuststats territorialhav, vilket bör kunna få till följd att undantag från personkontroll kan föreskrivas beträffande de på fartyget ombordvarande. Även när det gäller land- territoriet kan det finnas skäl att göra vissa undantag, så att inte alla som reser in på eller ut från svenskt landterritorium skall genomgå en personkontroll. Det kan exempelvis gälla den som befinner sig inom transitområdet på en internationell flygplats (jfr prop. 1988/89:86 och 2003/04:59). Vidare kan undantag från personkon- trollen övervägas för besättningsmän på handelsfartyg, vilka är upp- satta på den av befälhavaren eller annan avgivna förhandsanmälan (jfr 5 kap. 9 § utlänningsförordningen). I förevarande paragraf bemyndi- gas regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att med- dela närmare föreskrifter härom. Några undantag från personkontrollen finns inte, såvitt avser per- sonkontroll i ett brottsförebyggande och brottsbekämpande syfte, vare sig avseende yttre eller inre gräns (2 kap. 1 §). Vid misstanke om brott skall personkontroll alltid ske, oavsett var en person rest in eller var denne befinner sig. Detta innebär att personkontroll i ett brottsbekämpande syfte kan ske även inom ett transitområde, av personer som befinner sig på ett fartyg som endast passerar genom svenskt sjöterritorium eller av besättningsmän på ett handelsfartyg, m.m. Härutöver finns behov av närmare föreskrifter om hur myndig- heterna skall handlägga ett ärende om omhändertagande av ett pass eller annan identitetshandling enlig 4 kap. 5 §. Bland annat behövs föreskrifter om till vem omhändertagandet skall anmälas, liksom om handlingen i vissa fall skall överlämnas till annan inhemsk eller utländsk myndighet. I denna paragraf bemyndigas regeringen att meddela de särskilda föreskrifter som kan anses erforderliga. Slutligen får Regeringen meddela närmare föreskrifter om till- lämpningen av personkontrollen enligt denna lag. Vad som närmast bör komma ifråga är en förordning om gränskontroll (jfr vad som regleras i 5 kap. utlänningsförordningen, bl.a. om fastställande av gränsövergångsställen). Regeringen får också bemyndiga de berörda myndigheterna att meddela tillämpningsföreskrifter. Eftersom det är Polisen som har huvudansvaret för personkontrollen, och också ytterst har att fatta beslut om myndigheternas samverkan, bör det närmast ankomma på att svara för sådana föreskrifter. 16.2 Förslag till ändring i utlänningslagen I paragrafen finns en hänvisning till gränskontrollagen. I paragrafen finns en följdändring mot bakgrund av att polismyn- dighet har getts befogenhet att i samband med ett avvisningsbeslut fatta beslut om återreseförbud, se 14 §. Liksom gäller för polis- myndighets handläggning av ett avvisningsärende, skall myndig- heten lämna över frågan om återreseförbud till , när det är tveksamt om ett återresförbud skall meddelas. I paragrafen, som behandlas i avsnitt 11, anges att också polismyn- dighet får kombinera ett avvisningsbeslut med ett återreseförbud. Förutsättningarna för att fatta ett sådant beslut är desamma som gäller för . Se också 7 kap. 2 §. I paragrafen anges, att polismyndighets beslut om återreseförbud, i likhet med vad som gäller för avvisningsbeslut, överklagas till . I paragrafen anges, att när polismyndighet fattat beslut om avvis- ning enligt 4 kap. 4 § andra stycket (s.k. direktavvisning), beslut som skall verkställas möjligt och utan hinder av att det överklagats (8 kap. 7 och 12 §§), får polismyndigheten anlita biträde av eller för verkställighet av beslutet. Biträde kan endast begäras när polismyndighet fattat beslut om avvisning, och inte i de övriga ärenden där polismyndig- het endast är handläggande myndighet såvitt avser verkställighets- ärendet (se vidare avsnitt 10.5). 16.3 Förslag till ändring i lagen om medverkan vid polisiär övervakning ansvar för och befogenheter vid personkontrol- len till sjöss regleras framgent endast i gränskontrollagen (se under 1 kap. 6 och 7 §§ gränskontrollagen). I förevarande paragraf finns därför i ett nytt sista stycke en hänvisning till gränskontrolla- gen som nuvarande 13 p har utgått. 16.4 Förslag till ändring i passlagen I paragrafens första stycke 1 anges att en svensk medborgare inte är skyldig att medta pass vid utresa från , om medborgarskapet kan styrkas på annat sätt. Se vidare avsnitt 10.4.1. Personkontroll vid yttre gräns och inre Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall bedöma vissa konsekvenser av operativa inträde i . Utredaren skall se över och utvärdera nuvarande regler för per- sonkontrollen vid yttre gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv. Utredarenskall i sitt uppdrag även se över nuvarande kontrollåtgärder ur ett migrationsperspektiv. Utre- daren skall vidare se över nuvarande regler för den inre utlännings- kontrollen. I uppdraget ingår att kartlägga och analysera samver- kan, främst i fråga om personkontrollen vid yttre gräns men också i fråga om gränsnära inre kontroll, mellan de myndigheter som kan involveras i dessa kontroller (Polisen, , och ). Utredaren skall, mot bakgrund av en sådan kartläggning och analys, överväga och föreslå åtgärder som kan utveckla myndigheternas samverkan. Frågor som skall övervägas är bland andra gränskontrollerande myndigheters befogenheter att använda straffprocessuella tvångsmedel i samband med personkontroll vid yttre gräns, informations- och underrättelseutbyte mellan gränskontrolle- rande myndigheter, integrering av personkontroll vid den yttre gränsen med krimi- nalunderrättelseverksamhet, utresekontrollens betydelse för att upptäcka och förebygga brott, regler för inre utlänningskontroll samt behov av och metodik för inre utlänningskontroll i gränsnära zoner. Det står utredaren fritt att överväga också andra frågor som utreda- ren finner motiverade med anledning av uppdraget. Utredaren skall vidare lämna de förslag till författningsföränd- ringar som bedöms befogade. Det ingår inte i utredarens uppdrag att göra någon organisa- tionsöversyn inom området. Om utredaren finner att det samlade regelverket uppvisar brister som kan orsaka oklarheter och svårig- heter i tillämpningen, bör sådana brister dock redovisas. deltar operativt i Schengensamar- betet tillsammans med alla EU-länder utom och . Även och deltar i samarbetet. innebär att deltagande länder inte har någon personkontroll vid sina gränser mot andra Schengenstater, den s.k. inre gränsen. Personkontroll finns endast vid den yttre gränsen, dvs. mot länderna utanför Schengenområdet. avser vidare endast personkontroll och inte varukontroll. För var och en gäller enligt grundreglerna att när man befinner sig i Schengenområdet kan man röra sig fritt inom det. För med- borgare från tredje land begränsas dock detta bl.a. av att man har rörelsefrihet inom Schengenområdet av från det första inresetillfället eller, om vederbörande är viseringspliktig, som viseringen gäller. För att den fria rörligheten för personer och det faktum att den inre gränskontrollen har upphävts inte som en oönskad bieffekt skall kunna utnyttjas av internationellt verksamma brottslingar, innefattar också ett antal olika s.k. kompen- satoriska åtgärder. Dessa är bl.a. polissamarbete och rättsligt sam- arbete samt inrättandet av Schengens informationssystem (SIS). Nationella bestämmelser om gränskontroll I 5 kap. utlänningslagen (1989:529) finns bestämmelser om per- sonkontroll. Sådan kontroll får genomföras vid yttre gräns, vid inre gräns efter regeringsbeslut och i form av inre kontroll. Polisen har huvudansvaret för kontrollen. Av bestämmelserna framgår att Polisen har ansvar för person- kontrollen vid yttre gräns. Enligt 5 kap. 1 § skall en utlänning vid inresa eller utresa visa upp sitt pass för polismyndigheten. Utlän- ningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i . I 5 kap. 2, 3, 4 och 5 §§ regleras när kroppsvisitation av en utlän- ning och undersökning av dennes bagage m.m. får äga rum i sam- band med inresekontroll. Sådana undersökningar får ske för att ta reda på utlänningens identitet eller resväg till , om detta är relevant för bedömningen av utlänningens rätt att resa in i och vis- tas i landet.