sou · GSB328d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Från strandägarnas sida finns naturligtvis ofta ett önskemål att få använda och bebygga mark i dessa attraktiva lägen. Förutom en del särskilt angivna generella undantag, t.ex. för vissa åtgärder inom jord- eller skogsbruk, fiske eller renskötsel, finns en möjlighet att ge dispens i ett enskilt fall. För dispens fordras att särskilda skäl föreligger. Redan vid tillkomsten av strandskyddsbestämmelser framhölls att dispensmöjligheten skall tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Regeringen och har därefter i lagstiftningsärenden som berört strandskyddet tydligt stått fast vid samma restriktiva inställning till undantag från strandskyddet (t.ex. prop. 1985/86:1, bet. BoU 1985/86:1) Även regeringens praxis i överklagade dispensärenden har, som tidigare nämnts, strikt tagit fasta på de av godkända grunderna och riktlinjerna för strandskyddet. Genom tillkomsten av naturresurslagen har statsmakterna lagt ännu större vikt vid friluftslivets och naturvårdens intressen och därmed har också det allmänna intresset att hålla stränderna fria från bebyggelse m.m. tillförts ytterligare tyngd vid prövningen av strandskyddsdispens. förslag till strandskyddsregler i motsvarar i allt väsentligt naturvårdslagens regler. En fråga som har uppmärksammats är om förutsättningarna för strandskyddsdispens borde skärpas ytterligare. Remissinstanser som yttrade sig över förslag har oroat sig över en uppluckring av strandskyddet med anledning av senare tids tillämpning av dispensregeln. En skärpning av lagstiftningen diskuterades därför i förslag till ny miljöbalk (se prop. Förvaltning av statlig mark s. 317). Det diskuterades om kravet på särskilda skäl för dispens skulle skärpas till ett krav på synnerliga skäl. Gällande lagstiftning angående strandskyddsområden finns i 7 kap. 13–18 §§ . I 7 kap. 13 § föreskrivs att strandskydd råder vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv. I 7 kap. 14 § anges att strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Området får av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer utvidgas till högst från strandlinjen, om det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Enligt 7 kap. 16 § gäller bl.a. att förbud råder inom strandskyddsområde för att uppföra nya byggnader. Enligt 7 kap. 18 § får meddela dispens från bestämmelserna om förbud att uppföra nya byggnader inom strandskyddsområde. Förutsättning för att dispens skall meddelas är att det föreligger särskilda skäl. Någon skärpning till krav på synnerliga skäl för att meddela dispens har således inte införts. Uppdraget enligt direktiven har sin grund i en motion till (2001/02:Fö259). Förslaget i motionen är följande: Statlig mark som en förvaltande myndighet inte längre behöver skall förvaltningsmässigt föras över till stiftelser som alternativt kommuner och landsting. Förvaltningsuppdraget bör innebära ett helhetsansvar omfattande ledning, skötsel, vård, reparationer samt uthyrningsverksamhet. Behöver försvaret nyttja anläggningarna eller delar av året regleras detta i särskilda hyresavtal. kan marken och anläggningar användas för rekreation, naturvård, vandrarhem, lägerverksamhet m.m. Flera av dessa marker kan även användas för byggande av åretruntbostäder för uthyrning till skärgårdsbor. För försvarets del innebär det att man även fortsättningsvis har tillgång till områdena/anläggningarna men till en lägre kostnad. Till motionen lämnades följande motivering: Den statligt ägda mark som förvaltande myndighet/verk inte längre behöver skall enligt dagens direktiv säljas till marknadsvärde. Förvaltning av statlig mark verksamhetsförändringar – som t.ex. inom försvaret – kan detta innebära att stora markområden och anläggningar, som skulle kunna nyttjas till gagn för rörligt friluftsliv och utveckling av turistnäring riskerar att också fortsättningsvis vara stängda för en större allmänhet. Man skulle kunna tänka sig att den mark som Försvarsmakten inte längre behöver prövas för annan allmännyttig verksamhet innan beslut om försäljning tas. I hela landet finns många försvarsanläggningar som inte längre behövs för försvaret av landet, både i skärgårdsområdena i och liksom efter kuststräckor längs öst- och sydkusten samt i inlandet. Vid beslut om att försvaret inte längre behöver anläggningarna lämnas de till för försäljning till marknadsvärde. Marknadspriserna i framför allt kustområdena ger inga skärgårdsbor möjlighet att förvärva marken för bostads- eller näringsverksamhet. Det är också tveksamt att staten säljer ut dessa områden och privatiserar denna typ av allmänt ägd mark innan prövning skett gentemot andra angelägna samhällsmål, såsom naturvårdsskäl, utveckling av friluftsliv och turism. Ändrade riktlinjer enligt motionens förslag ger samhälls- ekonomisk nytta genom fler arbetstillfällen inom flera områden. 11.5Till kommittén framförda synpunkter har skrivit till kommittén med anledning av den ovan refererade motionen. Stiftelsen stöder motionens innebörd att det bör övervägas om hänsyn till det rörliga friluftslivet och turistnäringen kan vara skäl att behålla mark i statlig ägo. Stiftelsen har anfört bl.a. följande. bildades och stiftare var , samt staten genom i . Stiftelsens fastighetsförvärv har skett i bestämda syften. Flertalet fastigheter har köpts för att hindra exploatering, och att ge det rörliga friluftslivet bättre möjligheter att utvecklas. När stads skärgårdsmark överfördes till ombildades den gamla stiftelsen, för att bättre ansluta till rådande lagstiftning för stiftelser. Detta skedde /98. Förvaltning av statlig mark i äger och förvaltar ca 14 000 ha mark. Det är av all mark i , eller i princip all samhällsägd mark av intresse för friluftslivet som på detta sätt samlats under en huvudman. skriver att värdefull mark för det rörliga friluftslivet och turismen finns i statens ägo, med betydande delar inom Försvarsmakten. Det är bedömning att många av dessa områden också är mycket värdefulla ur naturvårdshänseende. utnyttjas en del av försvarsmarken för dessa ändamål. är på olika sätt engagerade i driften av dessa områden. har ett primärt intresse av att dessa områden även kan nyttjas av allmänheten på samma sätt som . () har framfört att förbundet anser att tidigare markägare skall ha återköpsrätt vid en eventuell avyttring och att återköpsvärdet skall beräknas med utgångspunkt från vad staten en gång betalade för marken. Ett förslag från LRF är att expropriationspriset räknas upp med ett indextal och att den summan därefter dras av från ett marknadspris. Det kan uppkomma problem med vem som skall ha rätt att återköpa marken. Den ägare som fick avstå marken är troligtvis inte längre i livet. Enligt förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom m.m. skall försäljning ske genom ett anbudsförfarande. Enligt LRF bör införas regler om när man kan avstå från ett anbudsförfarande. Flera övriga intressenter såsom bl.a. kommun, kommun, har tillskrivit kommittén och framfört vikten av att så stor del som möjligt av den aktuella marken inte blir föremål för försäljning. Förvaltning av statlig mark Av en utredning från framgår bl.a. följande. /har ett antal intressenter efterhört möjligheterna att få tillgång till statlig mark som förvaltas av och som förhyrs av Försvarsmakten. Intressenternas avsikt är att skapa förutsättningar för att främja friluftsliv och turism. Kommittén har övervägt om det behövs införas några särskilda regler som styr försäljning och förvaltning av den statliga mark i skärgården och i övriga områden i bl.a. men även i övriga landet, som förvaltar, men som staten inte längre har något direkt användningsområde för. Till att börja med kan nämnas att har framfört att förbundet anser att tidigare markägare från vilka staten exproprierat marken skall ha återköpsrätt till marken när den försäljs. Exproprieras fastighet med äganderätt som ej är förbunden med någon särskild inskränkning (jfr expropriationslagen (1972:719) innebär expropriationen dock en total övergång av äganderätten och det föreligger ingen möjlighet att införa någon återköpsrätt för tidigare markägare enligt kommitténs uppfattning. Vad gäller markområden i ägs de till av privatpersoner och av marken ägs av stat, kommun eller stiftelser. i äger/förvaltar av den mark som inte är privatägd och resterande av den icke privatägda marken ägs i huvudsak av . Det har framförts till kommittén att det är angeläget att den mark som ägs av i större omfattning måste kunna utnyttjas för hela samhället med tyngd på friluftsliv och rekreation. Det är fråga om mark som tidigare utnyttjades av Kustartilleriet. Marken är utsatt för omfattande åtgärder i syfte att ta bort gamla befästningar. 11.6.2Försäljning av statlig mark Den första frågan som kommittén har tagit ställning till har varit om det generellt sett bör och kan motverkas att utförsäljning sker av den aktuella egendomen. Till att börja med kan konstateras att allemansrätten innebär att allmänheten redan med nuvarande Förvaltning av statlig mark regelsystem har tillträde till stora delar av privat mark för att idka friluftsliv. Viss del av den mark som inte längre behövs för Försvarsmaktens verksamhet måste sannolikt lämnas för försäljning. En viktig aspekt är vidare att statens regler om försäljning av statlig mark gäller förutom för den mark som förvaltar, även för annan mark som förvaltas av en rad andra verk. En frågeställning är därför om det är möjligt att införa särskilda regler för försäljning av den mark som förvaltar. Kommittén anser att övervägande skäl talar för att det regelsystem som skall gälla för i princip bör vara samma regelsystem som gäller för andra statliga verk. Det är knappast möjligt att ha ett särskilt regelsystem avseende försäljning av mark. Det har vidare diskuterats om det bör införas särskilda regler som motverkar utförsäljning av viss del av den statliga marken eller om det går att stödja sig på nuvarande regelsystem. Vad gäller de regler som finns är 8 § förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. central. I denna bestämmelse föreskrivs att fastighetsförvaltande myndighet får sälja fast egendom om egendomen inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten. I andra stycket samma bestämmelse anges att hänsynen till kulturminnesvården, totalförsvaret och naturvården kan utgöra särskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten. Om det finns skäl att fastigheten behålls i statens ägo skall den överföras till den myndighet som svarar för förvaltning av fastigheter för avsett ändamål. Marker avsedda för t.ex. det rörliga friluftslivet förvaltas lämpligen av . I 9 § nämnda förordning föreskrivs att när en försäljning aktualiseras skall den fastighetsförvaltande myndigheten samråda med en annan statlig myndighet om det med hänsyn till egendomens läge eller beskaffenhet eller av andra skäl bedöms troligt att den myndigheten kan behöva egendomen eller att egendomen behövs för intressen som den myndigheten skall bevaka. Om myndigheterna efter samråd inte är ense skall ärendet överlämnas till regeringen för prövning. Det finns således redan med stöd av gällande regelsystem en möjlighet för staten att behålla mark som en fastighetsförvaltande myndighet inte anser sig behöva i sin verksamhet. Förvaltning av statlig mark utförsäljning av statlig mark underlåtas om det finns särskilda skäl för att marken skall vara kvar i statlig ägo (8 § första stycket förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom). I andra stycket nämnda bestämmelse föreskrivs att sådana särskilda skäl som kan prövas för att besluta att marken skall vara kvar i statlig ägo är kulturminnesvården, totalförsvaret och naturvården. En möjlighet kan vara att utöka uppräkningen till att även ta med det rörliga friluftslivet, vilket kan innebära att den mark som här diskuteras kan beslutas vara kvar i statlig ägo. Kommittén föreslår en sådan ändring av 8 § andra stycket förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom. Till kommittén har under utredningsperiodens slutskede framförts att det förutom det rörliga friluftslivet kan finnas ytterligare allmännyttiga användningsområden för statlig mark som skall utgöra skäl för att försäljning av marken bör undvikas. Det kan gälla t.ex. byggande av bostäder åt personer som arbetar med eller har funktioner med anknytning till det rörliga friluftslivet. Kommittén har dock med den utredningstid som står till förfogande inte haft möjlighet att utreda om utökade möjligheter för att underlåta försäljning av statlig mark till gagn för ytterligare allmännyttiga användningsområden bör införas. Det kan finnas anledning att utreda denna fråga vidare. Det kan nämnas att regeringen genom beslut beslutat att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att se över bostadsbyggande på statlig mark. 11.6.3Undantag från affärsmässighet vid försäljning? En annan fråga som har diskuterats är att för det fall försäljning av statlig mark skall ske, om undantag skall göras från det allmänna kravet på affärsmässighet vid försäljning. Det bör således tas ställning till om det är självklart att försäljning alltid skall ske till marknadsvärde. Enligt 29 § lagen om statsbudgeten skall försäljning genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot det. Även i förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom (jfr 16 §) föreskrivs att försäljning skall genomföras affärsmässigt. Detta innebär att om försäljning skall ske till en subventionerad köpeskilling måste särskilda skäl föreligga. Det kan diskuteras om undantag skall föreskrivas från nämnda Förvaltning av statlig mark bestämmelser på det sättet att utrymmet för att medge undantag från kravet på affärsmässighet ökar. Det bör dock betänkas att det finns risker med en generell särreglering som innebär att utförsäljning sker till ett annat värde än marknadsvärde. Det har framkommit att ett stort antal intressenter har anmält intresse att förvärva mark i Stockholms skärgårdsområde på andra villkor än helt marknadsmässiga. Detta innebär att om man inför en möjlighet till särbehandling för sådana intresseorganisationer måste en likadan särbehandling ske av samma intressen i övriga landet. Det kan tänkas ställas motsvarande krav från andra intresseområden såsom fallskärmsklubbar, flygklubbar, båtklubbar, idrottsföreningar osv. Detta skulle föra med sig gränsdragningsproblem. Så länge kostnaden för markåtkomsten inte är marknadsmässig kan anspråken antas bli många. har anfört att om särbehandling sker av vissa intressenter kan detta föra med sig konsekvenser för policy i avyttrings- och uthyrningsärenden. Detta innebär att all särbehandling måste kunna motiveras på ett för allmänheten och fastighetsmarknaden begripligt sätt. En annan viktig faktor som bör framhållas är att om försäljning sker till subventionerade eller uthyrning sker till annat pris än marknadshyresnivå så får det också konsekvenser för de näringsidkare som inte får köpa fastigheter av staten och som konkurrerar på samma marknad som de som särbehandlas. Kommittén anser att övervägande skäl talar för att i den mån försäljning av markområden skall ske skall detta även fortsättningsvis ske affärsmässigt. 11.6.4Vilken mark skall vara kvar i statlig ägo? I den särskilda utredning som har utarbetat anförs att många av önskemålen om markåtkomst/samutnyttjande går att genomföra, men då på sätt som inte medför konsekvenser och kostnader för staten och som inte för alltför långt. Enligt bör samtal om önskemål, samutnyttjande och information om alternativt sätt att lösa vissa av önskemålen föras i första hand med kommuner och länsstyrelser. Därefter bör det bli en fråga för vederbörande Förvaltning av statlig mark kommun eller länsstyrelse att bjuda in de intresseorganisationer som kan vara verksamma på området. Försvarsmakten har många markområden med olika former av läger och fastigheter. Detta är ett arv efter det nedlagda invasionsförsvaret. Det nya insatsförsvaret med sina rörliga förband behöver även fortsättningsvis under vissa perioder ha tillgång till stora markområden. Detta innebär att det rörliga friluftslivet kan utnyttja samma mark när Försvarsmakten inte har behov av marken. Ett sambruk mellan Försvarsmakten och annan intressent eller en överföring av förvaltningsansvaret till annan myndighet kommer inte att ge samma effekter på möjligheten att i övrigt bedriva avyttringsverksamheten affärsmässigt. har till kommittén anfört att verket anser att ett förslag om sambruk vid ett antal platser som har rätt infrastrukturella förutsättningar kan vara en möjlig utveckling. föreslår till kommittén att ett råd bildas med representanter från verket och i första steget Försvarsmakten Högkvarteret, berörd kommun och länsstyrelse med uppgift att utreda förutsättningarna och konsekvenserna av ett sambruk vid något intressant objekt, förslagsvis i , där förutsättningarna skall vara infrastrukturmässigt gynnsamma. Enligt kommitténs bedömning kan förslag att det skall bildas s.k. råd, som skall utreda förutsättningarna för sambruk av markområden som Försvarsmakten behöver under vissa perioder men som kan ianspråktagas för friluftslivet under andra perioder , vara en framtida möjlighet. Rådet kan förslagsvis vara sammansatt av i respektive län samt av Försvarsmakten, respektive kommun, och . Det kan vara lämpligt att är sammankallande för rådet och även innehar ordförandeposten. Kommittén anser emellertid att förutsättningarna för ett sambruk bör utredas vidare och att den mark som kan vara aktuell för sambruk tills vidare inte bör lämnas till försäljning. När det gäller mark som inte är aktuell för sambruk men som kan vara till gagn för det rörliga friluftslivet föreslår kommittén att även sådan mark skall kunna vara kvar i statens ägo. Som ovan nämnts bör viss del av den mark som inte längre behövs för Försvarsmaktens räkning lämnas till försäljning på marknadsmässiga grunder. Vidare har kommuner rätt att köpa Förvaltning av statlig mark mark för samhällsbyggnadsändamål. Övrig mark bör kunna vara kvar i statlig ägo och upplåtas med nyttjanderätt till t.ex. kommuner och organisationer såsom t.ex. i . Som ovan nämnts är skälen för att marken skall vara kvar i statlig ägo att marken skall kunna utnyttjas till gagn för det rörliga friluftslivet. En fråga som har övervägts är hur den mark som skall vara kvar i statlig ägo skall väljas ut. Till kommittén har vad gäller markområden i inlämnats förslag på vilken mark som bör lämnas till försäljning till marknadsvärde, mark som bör lämnas till kommuner för samhällsbyggnadsändamål och mark som bör vara kvar i statlig ägo men som kan upplåtas till t.ex. i . Kommittén har emellertid med den tid som har stått till förfogande inte haft möjlighet att ta ställning till vilka markområden som bör vara kvar i statlig ägo och vilka markområden som kan säljas ut till marknadsvärde. Förutom markområden i är det även fråga om annan mark i som inte längre behövs för Försvarsmaktens verksamhet. Den mark som Försvarsmakten inte längre behöver får sälja. Detsamma gäller för all statlig mark som inte behövs i statens verksamhet. Det föreligger således en presumtion för att försäljning skall ske. När en fastighets- förvaltande myndighet, såsom exempelvis , skall sälja fast egendom som kan vara till nytta för det rörliga friluftslivet skall myndigheten samråda med om egendomen kan behövas för dess verksamhet. bör undersöka om det finns kommuner eller organisationer som kan vara intresserade av att bedriva verksamhet som gynnar det rörliga friluftslivet på den aktuella marken. Om finner att marken bör användas för sådan verksamhet kan verka för att regeringen beslutar att egendomen stannar kvar i statlig ägo. I sådant fall bör ansvaret för att förvalta marken i de allra flesta fall övergå till . Den mark som kan komma i fråga bör ha ett högt värde för det rörliga friluftslivet. Vid varje enskild försäljning måste således en närmare undersökning göras för att se om marken är sådan att den skall bevaras i statlig ägo för friluftslivet. På detta sätt bestäms vilken mark som staten skall behålla. Därefter får (eller i något fall annan berörd myndighet) hyra ut eller överlåta tillsynen och förvaltningen av marken till en kommun eller en organisation. Förvaltning av statlig mark I de fall förvaltningen och tillsynen av marken överlåts av det allmänna till en organisation bör ersättning utgå till den organisation som har förvaltnings- och tillsynsuppdraget. Kommittén anser vidare att det bör vara en uppgift för regeringen att fastställa regler för hur marken skall förvaltas samt vilka regler som skall gälla för arbete. Det bör vidare övervägas om det är möjligt att förordna om att nyttjanderätten skall vara vederlagsfri eller att upplåtelsen i vart fall skall ske för ett pris understigande marknadspris. I 12 § förordningen om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. föreskrivs att en fastighetsförvaltande myndighet får upplåta mark och lokaler och att sådana upplåtelser skall ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund skall den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Om nyttjanderätt skall kunna upplåtas och då till ett pris understigande marknadsvärdet måste således undantag skrivas in i 12 § nämnda förordning. Staten subventionerar emellertid inte någon hyreskostnad eller upplåtelse . En stor del av den mark som det är fråga om får troligtvis inte exploateras och därmed torde marken inte ha något större marknadsvärde. Hyreskostnaden blir därmed sannolikt inte så hög. Någon ändring av bestämmelsen om att upplåtelser skall ske på marknadsmässiga villkor behövs därför inte. Om det däremot finns flera intressenter bör en noggrann genomgång göras för att klargöra att intressenterna kan uppfylla de krav som bör ställas för att de skall kunna gynna det rörliga friluftslivet på fastigheten. Om det efter en sådan genomgång ändå återstår flera som är intresserade av att hyra marken bör den som är villig att betala den högsta hyran för sin nyttjanderätt respektive kräva den lägsta ersättningen för att förvalta marken få möjlighet att göra det. Sammanfattningsvis föreslår kommittén att ett tillägg sker till förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. som innebär att försäljning av statlig mark skall kunna underlåtas om det föreligger särskilda skäl härtill med hänsyn till det rörliga friluftslivet. Om sådana särskilda skäl föreligger skall marken således kunna behållas i statlig ägo. Avseende mark som alltjämt Förvaltning av statlig mark behövs för Försvarsmaktens räkning skall utredas vidare om det genom ett särskilt sammansatt råds försorg skall utvecklas en modell för sambruk mellan Försvarsmaktens verksamhet och verksamhet för det rörliga friluftslivet. skall när en försäljning av övrig mark aktualiseras pröva om marken skall vara kvar i statlig ägo till följd av att marken har ett högt värde för det rörliga friluftslivet. Därefter får eller annan berörd myndighet hyra ut marken eller överlåta tillsynen eller förvaltningen av marken till kommuner eller organisationer. Om det finns flera intressenter som vill hyra marken eller handha tillsynen över marken och som uppfyller vissa krav på att gynna det rörliga friluftslivet bör den få företräde som betalar den högsta hyran respektive kräver den lägsta ersättningen. 12 Konsekvenser av förslagen För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller kommitté- förordningens (1998:1474) bestämmelser. I det följande redovisas och behandlas dessa bestämmelsers innehåll och eventuella inverkan på kommitténs arbete. Enligt 14 § kommittéförordningen gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet.