sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Självkostnadsprincipen hade redan tidigare kommit till uttryck genom särskilda bestämmelser i flera olika specialförfattningar. va-lag togs den in i 14 § första stycket. Avgiftstaket beskrevs då med orden nödiga kostnader för utförande samt underhåll och drift av allmän vatten- och avloppsanläggning. bestämmelsen har sedan i sak oförändrad förts över till 24 § i nu gällande va-lag med följande lydelse: Avgifter som huvudman för allmän va-anläggning tager ut får ej överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen. Av ordalydelsen framgår att va-lagens självkostnadsprincip endast anger taket för det totala avgiftsuttaget från brukarna men inte för enskilda brukares skyldighet att betala avgifter. Huvudmannen får sammanlagt inte taxera ut mer avgifter än vad som behövs för att täcka de nödvändiga kostnaderna för hela va- anläggningen och verksamheten får inte drivas så att den totalt sett lämnar väsentlig vinst. Flera från varandra skilda kommunala va- verk utgör normalt en va-anläggning (se NJA 1981 s. 640) och bedömningen av om självkostnadsregeln har iakttagits skall följaktligen ske med hänsyn till kostnaderna vid denna anläggning som helhet. För ett väsentligt överuttag av avgifter föreligger i princip återbetalningsskyldighet (NJA 1988 s. 457). har dock i flera avgöranden godtagit att återbetalningspliktiga överuttag inte betalas tillbaka direkt till brukarna utan att medlen i stället gottgörs avgiftskollektivet genom taxesänkning eller finansiering av investeringar. En förutsättning för en sådan kollektiv reglering har varit att den skett enligt plan och inom en inte alltför från överuttaget. Eftersom flertalet kommuner strävar efter en hundraprocentig kostnadstäckning med avgiftsmedel, har gällande begränsningar av det maximala avgiftsuttaget fått allt större betydelse. När va-lag infördes räknade man fortfarande med att va-verksamheten liksom tidigare skulle skattefinansieras i betydande utsträckning. Det gjorde det inte så angeläget att i alla delar precisera det använda kostnadsbegreppet. va- utredning ansåg dock att det för va-verksamheten borde gälla en mer strikt självkostnadsregel än den allmänna kommunala. Alla kostnader som har ett normalt samband med en affärsmässig drift skulle enligt utredningen (SOU 1967:65 s. 68) godtas som nödvändiga kostnader: Dit skall således bl.a. räknas vad som användes för att anskaffa, vidmakthålla och förnya för driften erforderliga anläggningstillgångar. Därvid bör huvudmannen i fråga om avskrivning, ränteberäkning och avsättning till framtida investering kunna handla inom ramen för vad som är vedertaget i fråga om affärsverksamhet av liknande slag. Med anledning av va-utredningens och remissinstansernas uttalanden om självkostnadsbegreppets innebörd anförde departe- mentschefen bl.a. följande (prop. 1970:118 s. 104): För den allmänna kommunala verksamheten gäller en självkostnads- princip som innebär att man så långt det är beräkningsmässigt och redovisningstekniskt möjligt skall eftersträva en för brukarna rättvis avgiftssättning, som inte ger utrymme för vinst. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen ger inte i och för sig underlag för tillämpning av någon annan självkostnadsprincip. Utredningen har emellertid, genom uttalanden rörande bl.a. internräntedebitering, velat ange att en mera preciserad och affärsmässigt betonad självkostnadsregel än den allmänna kommunala bör gälla för kommunala va-verks taxesättning. För egen del ställer jag mig tveksam till om det är lämpligt att binda sig för en sådan affärsmässig självkostnadsregel när det gäller va-verk. Hänsyn måste enligt min mening tas till att dessa i hög grad tillgodoser allmännyttiga intressen. Brukarkollektivets omfattning och sammansättning kan vidare förändras avsevärt från tid till annan. Inte minst viktigt är att verksamheten i stor utsträckning finansieras med skattemedel. Otvivelaktigt är det fördelaktigt att anknyta till en ordning som kommunerna har ingående erfarenhet av. Kommunernas möjligheter och förmåga att hantera de många komponenterna i en självkostnadsberäkning så att avgiftsuttagen fyller rimliga krav på skälighet och rättvisa behöver inte betvivlas. Med hänsyn till det anförda saknas anledning att ange bestämda lösningar av olika detaljer i beräkningssätt eller redovisningsmetoder. Inte heller är det nödvändigt att i lagtexten eller motiven närmare precisera självkostnadsregelns innebörd. Det har med denna inställning från lagstiftarens sida lämnats ett relativt stort utrymme åt rättstillämpningen att vid behov göra sådana preciseringar. har därvid i flera sammanhang understrukit att lagen inte talar om självkostnad utan om nöd- vändiga kostnader och framhållit att detta innebär en precisering och en skärpning. Förutom att kostnaderna skall vara direkt knutna till den allmänna anläggningens anskaffning eller drift eller annars ha ett starkt naturligt samband med va-verksamheten, skall de enligt nämnden i princip också vara nödvändiga i den meningen att de framstår som motiverade av en normalt fackmannamässigt och rationellt driven verksamhet som kapacitetsmässigt och i övrigt är lämpligt avpassad för sitt ändamål. I avgiftsunderlaget får därför inte räknas in kostnader som hänför sig till andra rörelse- främmande ändamål eller till en omotiverad överkapacitet. Och som regel inte heller utgifter till följd av klart felaktiga eller olämpliga åtgärder eller brott mot lagar eller avtal. Sådana brandposter och andra åtgärder som uteslutande är motiverade från brandförsvarssynpunkt, bör således inte bekostas av va-kollektivet. Kostnader för miljöåtgärder som sanering av sjöar och vattendrag måste ha ett mycket starkt samband med den egna avloppshanteringen för att kunna betraktas som nödvändiga. skall ha kostnadskontroll. En kostnad som blir onödigt hög, exempelvis på grund av uppenbart bristfällig rationalisering, bör inte i sin helhet betraktas som nödvändig. Om det blir betydligt billigare att anlita externa resurser, kan merkostnaden för att göra arbetet själv ifrågasättas. Och omvänt godtas inte att externa resurser medför väsentliga merkostnader. Trots sin ovan citerade inställning till behovet av preciseringar gav departementschefen under förarbetena dock en del exempel på kostnadstyper som i lagens mening kunde anses nödvändiga. Han ansåg det befogat att kommunen tog ut skälig ersättning av va- verket för lämnade tjänster och förmåner. Det kan gälla internhyror eller andra kostnader för intern service och olika slag av administrationsomkostnader. Någon avgift för upplåtelse av mark för ledningsdragning borde däremot inte komma i fråga när kommunen hade förvärvat marken genom avtal med markexploatör eller fått ersättning enligt bestämmelserna i byggnadslagen, numera PBL. Det kunde enligt departementschefen ifrågasättas om kommunen över huvud taget borde få betinga sig avgift för att gatumark används för sådana här allmänna ändamål. Men ersättning kunde givetvis utgå ifall gatuunderhållet fördyrades av förekommande brunnar och liknande. Kostnader för under- sökningsarbete och projektering som hänför sig till viss bestämd anläggning borde kunna tas ut av brukarna, medan översiktliga undersökningar och planeringsverksamhet borde bekostas av allmänna medel. Lagen innehåller inte längre något uttryckligt förbud för va- verket att ta ut utvecklingskostnader, dvs. merkostnader för att förbereda en va-anläggning för att kunna betjäna ytterligare bebyggelseområden. Men fortfarande gäller ändå att utvecklingskostnader som avsevärt påverkar avgifternas storlek inte betraktas som nödvändiga kostnader i avgiftsunderlaget förrän utvecklingen har aktualiserats. I praktiken har det dock visat sig svårt att skilja ut sådana utvecklingskostnader från vad en från tekniska och företagsekonomiska synpunkter sund framförhållning kan motivera i fråga om en anläggnings dimensionering och kapacitet. har inte i något fall underkänt ett avgiftsuttag på den grunden att utvecklingskostnader felaktigt ingått i avgiftsunderlaget. En annan typ av utvecklingskostnader, som däremot normalt anses nödvändiga, är kostnader för personalens kompetens- utveckling och kostnader för utveckling av teknik, metoder, rutiner, administration och organisation i syfte att säkerställa va- anläggningens goda bestånd och öka effektiviteten i verksamheten och höja vattentjänsternas kvalitet. Va-huvudmännens bidrag till den av Svenskt Vatten organiserade va-forskningen borde kunna räknas hit. Som förut berörts får va-kollektivet enligt 25 § va-lagen inte belastas med hela kostnaden för avledande av vatten från allmänna platser som uppenbarligen är större än som svarar mot detaljplaneområdets eget behov. Kapitalkostnader i form av avskrivningar och ränta betraktas i och för sig som nödvändiga. Det är den typ av kostnader som har vållat störst problem i rättstillämpningen. Här finns flera uppmärk- sammade rättsfall (se särskilt NJA 1988 s. 457 och 1994 s. 10 I). Vad först gäller avskrivningar så har rättspraxis tidigare accepterat att de sker på anläggningstillgångarnas åter- eller nuanskaffningsvärde. Meravskrivning, dvs. skillnaden mellan avskrivning på nuanskaffningsvärdet och på det historiska anskaffningsvärdet, godtogs alltså som en nödvändig kostnad i va- lagens mening. Men det förutsatte att meravskrivningsbeloppet inte behandlats som en slags räntekostnad för va-verket. Antingen skulle anläggningstillgångarnas bokförda värde och den gentemot den centrala finansförvaltningen räntepliktiga kapitalskulden ha minskats med motsvarande belopp eller så fick meravskriv- ningsmedlen samlas i en värdeminskningsfond för va-kollektivets räkning. Medlen i en sådan fond skulle placeras räntebärande. En annan förutsättning var att anläggningsavgifter och andra investeringsbidrag inte ingick i värdeunderlaget för vare sig ränte- eller avskrivningsberäkningen. I senare redovisningspraxis enligt bokföringslagen (numera 1999:1078), årsredovisningslagen (1995:1554) och kommunala redovisningslagen (1997:614) har emellertid slagits fast att avskrivningar i detta sammanhang alltid skall ske enligt plan på det historiska anskaffningsvärdet. Detta torde få accepteras också i den va-rättsliga tillämpningen. Vilken avskrivningsmetod som används torde vara av mindre betydelse så länge den inte kan anses ge upphov till vinst. Metodfrågan har ännu inte ställts på sin spets i rättstillämpningen. Enligt Va-nämndens uttalanden i några mål kan dock ifrågasättas om den reala annuitetsmetoden är förenlig med va-lagens krav. Så som den metoden har tillämpats i målen har den bedömts vara ägnad att kunna medföra för höga avgiftsuttag. Avskrivningstakten skall vara sakligt motiverad. Anläggnings- avgifter och investeringsbidrag har i de prövade fallen ansetts kunna kostnadsföras direkt. Redovisningen av anläggnings- avgifterna har traditionellt skett som avgående post till de ledningsnätsinvesteringar som de hört samman med. I nuvarande redovisningspraxis finns emellertid en anvisning – som Rådet för redovisning ställt sig bakom – om en förändrad redovisningsmetod som innebär att anläggningsavgifter skall redovisas som intäkt över resultaträkningen och kan periodiseras om det rör sig om väsentliga belopp samt att kommunernas investeringsutgifter skall bruttoredovisas och skrivas av enligt plan på samma sätt som andra anläggningstillgångar. Åtminstone den planerade nyttjandeperioden måste beaktas i avskrivningsplanen. Stora direktavskrivningar torde normalt inte vara nödvändiga, om ens tillåtna. En rimlig periodisering av kostnaderna utgör också en rättvisefråga. Självkostnadsprincipen innefattar enligt Högsta domstolens uttalande (NJA 1994 s. 10 I) ett principiellt förbud mot att dagens brukare belastas med kostnader som rätteligen bör betalas av framtida brukare. I ett rättsfall ville en kommun, som tagit ut för mycket va- avgifter, reglera detta genom en återbetalning till va-kollektivet i form av en nedskrivning av va-anläggningens bokförda värde om till noll och helt radera ut va-kollektivets räntepliktiga kapitalskuld till skattekollektivet. En sådan nedskriv- ning av det bokförda värdet skulle innebära att kommunen, med frångående av en tillämpad amorteringsplan, ensidigt kvittade en långfristig fordran mot en kortfristig skuld. Det ansåg inte vara någon godtagbar form av återbetalning. I fråga om internräntan på investerat kapital har rättspraxis godtagit en räntesats som motsvarar ett genomsnitt av räntorna på kommunens totala långfristiga låneskuld med beaktande även av kursförluster och kursvinster vid belåning utomlands. Underlaget för internränteberäkningen får därvid inte överstiga restskulden. Denna svarar normalt mot det bokförda värdet, dvs. det historiska anskaffningsvärdet minskat med avskrivningar. Om de av kommunen tillskjutna medlen utgörs av skattemedel eller externt upplånade medel saknar i allmänhet betydelse. I den mån särskild upplåning sker för va-verkets räkning, synes dock kunna ifrågasättas om en nämnvärt högre internränta än den faktiska lånekostnaden kan vara en nödvändig kostnad. Enligt den förut nämnda Referensgruppen borde rimligen också en realränta på 3–kunna godtas i det här sammanhanget. Andra har sett indexuppräkningar och realräntor som ett mer tveksamt inslag i ett självkostnadsperspektiv. har inte prövat detta. Krav på merränta har däremot inte godtagits, dvs. ränta på skillnaden mellan anläggningarnas bruksvärde och bokförda värde. Den kan som en ren kalkylpost enligt inte betraktas som en nödvändig kostnad. Om verksamheten bedrivs i ett kommunalt bolag eller annan särskild juridisk person, blir det enklare att beräkna kapital- kostnaderna. Då kan bara faktiska låneräntor bokföras, oavsett om lånade medel tillskjutits av kommunen som ägare eller av externa finansiärer. Högre räntesats än vad som gäller för den kommunala internräntan torde dock inte vara acceptabelt. Enligt bör det gälla samma rätt till avkastning på insatt aktiekapital i ett kommunalt va-företag som till ränta på utlånade medel. Frågan har ännu inte kommit upp i va-rättslig praxis. Vid prövningen av kapitalkostnaderna måste hänsyn också tas till utrymmet för fondering av medel och till hur överskott och under- skott i verksamheten behandlas. Med överskott och underskott avses här bara sådana av väsentlig omfattning. Tillfälliga överskott i va-verksamheten under något eller kan förenas med självkostnadsprincipen, om de sett över motvägs av andra års underskott. Huruvida överskott föreligger avgörs av det faktiska utfallet, inte kalkylerna. Och bara kostnader som tagits upp i va-bokföringen beaktas. Frågan om internränta skall beräknas på till finansförvaltningen inlevererade överskott har ännu inte prövats i rättstillämpningen. Enligt Va-nämndens uttalande skall respektive får överskott och underskott i princip jämnas ut genom exempelvis taxejustering. En godtas om va-verket har antagit en plan som visar hur utjämningen skall ske. I den mån underskott inte kompenseras genom taxehöjning , anses va- verksamheten finansierad på annat sätt än genom avgifter. En vald skattefinansiering är definitiv och även om det inte framgår att den är vald så behandlas den alltså som sådan om annat inte tydligt anges innan respektive års bokslut fastställs. Nämnden har också ansett det vara förenligt med va-lagen att överskottsmedel och meravskrivningsmedel fonderas för framtida investeringar, om det sker i begränsad omfattning och va-verket tillgodoförs ränta på ansamlade medel. I princip får dessa medel inte överstiga det tillskott – utöver avskrivningsmedel, anläggnings- avgifter och andra mer normala finansieringsmedel – som krävs för att täcka specificerade investeringsbehov under den närmast följande femårsperioden. Enligt utredningsdirektiven skall självkostnadsprincipen, så som den uttrycks i 24 § va-lagen, fortsätta att gälla. Däremot skall övervägas i vilken utsträckning begreppet nödvändiga kostnader behöver klarläggas och preciseras. Det kan enligt direktiven vara tveksamt om vissa kostnader är att betrakta som nödvändiga i lagens mening. Som exempel anges kostnader för olika miljö- förbättrande åtgärder i samband med behandling av dagvatten och annat avloppsvatten. Självkostnadsprincipen kommer även med den av oss föreslagna lagen att vara motiverad som skydd mot missbruk av huvud- mannens monopolställning och för att förhindra olaga särbeskattning. Men framför allt låter sig inget annat förenas med vår övergripande syn på verksamheten, nämligen att de allmänna vattentjänsterna skall vara en form av samhällsservice som medborgarna skall kunna kräva att få tillgång till där det finns i lagen angivna förutsättningar för detta och som då skall tillhandahållas dem till sina nödvändiga kostnader. Vilka kostnader som skall anses som nödvändiga har i stor utsträckning klarlagts i praxis. I den mån rättstillämpningen gett tydliga besked i detta hänseende har vi ingen annan uppfattning. Men som framgår redan av den översiktliga beskrivningen av gällande rätt finns det fortfarande sådana frågor kvar att besvara, trots att det använda självkostnadsbegreppet varit lagfäst på det här området i nästan ett halvt sekel. Många frågor gäller dock detaljer och annat av sådan karaktär att de lämpligen bör lämnas kvar åt rättstillämpningen att ta ställning till när de aktualiseras. Några av mer principiell betydelse tar vi upp i det följande. fullföljde ett tidigare av Referensgruppen framlagt förslag om att huvudmannen skulle ha rätt att avsätta medel till en särskild fond för att säkerställa underhåll och förnyelse av den allmänna va-anläggningen (SOU 1996:168 s. 270 ff). Det skedde med förebild från lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter (SFL). gäller enligt 19 § i den lagen att en samfällighetsförening som förvaltar en gemen- samhetsanläggning av kommunalteknisk natur, som är av större värde och som är inrättad för småhusfastigheter eller för sådana fastigheter jämte hyresfastigheter eller bostadsrättsfastigheter, skall avsätta medel till en fond för att säkerställa underhåll och förnyelse av gemensamhetsanläggningen. Bestämmelsen, som även avser gemensamhetsanläggning som tillförsäkrar en tredimensionell fastighet eller ett tredimensionellt fastighets- utrymme vissa rättigheter, tar i den ursprungliga formen direkt sikte på sådana gemensamhetsanläggningar som enligt vårt förslag om va-samverkan mellan fastighetsägare ibland skall kunna vara ett alternativ till en allmän va-anläggning. skall i sådant fall upprätta en underhålls- och förnyelseplan som skall innehålla de upplysningar som är av betydelse för att fondavsätt- ningens storlek skall kunna bedömas. Skyldigheten att göra fondavsättning motiverades av departementschefen (prop. 1988/89:77 s. 74) med att de som har fördel av gemensamhetsanläggningen bör ha ett ansvar för att den bibehålls eller ersätts och att rättviseskäl talar för att kostnaderna fördelas över anläggningens livslängd. fann detta vara uttryck för ett förändrat synsätt på fördelningen av kostnads- ansvaret mellan olika brukargenerationer som också borde gälla allmänna va-anläggningar. Avsättningsmöjligheten ansågs därför också kunna införas för dessa. För att klara de kontrollproblem som det innebar att överskott genom fondavsättningar på det här viset fick jämnas ut än den som godtagits i praxis, föreslog utredningen att avsättningsmöjligheten skulle vara beroende av att syftet med avsättningen redovisades på samma sätt som enligt SFL. Huvudmannen skulle således vara skyldig att upprätta en underhålls- och förnyelseplan med de upplysningar som behövs för att fondavsättningens storlek skall kunna bedömas. Kraven på redovisningen skulle stå i förhållande till avsättningens storlek och tidpunkten när fonden planeras att tas i anspråk. det senare visar sig att fonden inte behöver tas i anspråk som planerat, skulle avsättningen återföras till den löpande redovisningen. Avsättningsmöjligheten som sådan mötte inte stort motstånd vid remissbehandlingen av förslag. Ett par remissinstanser ville gå längre. ansåg att fonderingsmöjligheten för investeringar borde utvidgas och VAV (numera Svenskt Vatten) att den borde kunna ske efter något mer generella grunder. bedömde dock att behovet av att kunna fondera medel för anläggningens förnyelse i huvudsak var tillgodosett genom den i praxis godtagna möjligheten att göra avskrivningar på återanskaffningsvärdet. Nyinvesteringar borde enligt i första hand finansieras med nya – ej fonderade – anläggningsavgifter och upplånade medel. Vi delar i och för sig den uppfattning som departementschefen gav uttryck för beträffande gemensamhetsanläggningar, att dagens brukare bör ha ett ansvar för att anläggningen bibehålls och ersätts och att kostnaderna av rättviseskäl bör fördelas över anläggningens livslängd. Men vi drar inte riktigt samma slutsatser av detta som de tidigare utredningarna. För att en gemensamhetsanläggning skall behålla sin förmögen- hetsmassa krävs normalt en fondavsättning som svarar mot resursförbrukningen under resursernas livslängd. För en allmän va- anläggning tillgodoses detta ändamål i stället genom planenliga avskrivningar av anläggningstillgångarna över deras nyttjande- period. Skulle fondavsättning i reinvesteringssyfte ske parallellt med tillgångarnas planenliga avskrivning, får brukarna betala samma anläggning två gånger. Även om avgiftsmedlen helt stannar kvar inom verksamheten, strider detta mot självkostnadsprincipens krav på att varje brukargeneration skall bära sina kostnader. Reinvesteringar skall i första hand finansieras med avskrivnings- medel. Som förut berörts kan med hänsyn till gällande redovisningsregler inte längre godtas att avskrivningarna görs på återanskaffningsvärdet utan de måste beräknas på det historiska anskaffningsvärdet. Det medför att tillkommande återanskaffnings- kostnad för en reinvestering kommer att – som sig bör för en rättvis fördelning mellan brukargenerationerna – belasta de brukare som skall svara för investeringsutgiften. En sådan form av dubbelkompensation för resursförbrukningen som beskrivits kan numera i förstone synas vara en möjlighet för större gemensamhetsanläggningar på grund av den nya bokföringslagen (1999:1078), som trädde i kraft . Genom den lagen blev nämligen samfällighetsföreningar enligt 17 § SFL bokföringsskyldiga, om värdet av samfällighetens tillgångar överskrider ett gränsbelopp som motsvarar trettio prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Bokföringsskyldig- heten torde bl.a. innebära att samfällighetsföreningen i enlighet med god redovisningssed skall göra avskrivningar enligt plan på anläggningstillgångarnas anskaffningsvärde. Något undantag från detta med hänsyn till skyldigheten i 19 § SFL att göra en motsvarande avsättning till anläggningens förnyelse tycks inte finnas. Detta behöver dock inte betyda att en verklig dubbel- kompensation blir godtagbar. Fondavsättningen till anläggningens underhåll och förnyelse måste självfallet anpassas till gjorda avskrivningar. Det ligger i sakens natur att den ekonomiska planeringen för gemensamhetsanläggningens fortbestånd måste göras i ett mycket kortare tidsperspektiv än vad som är lämpligt för en stor allmän va-anläggning. Det innebär att planeringen, utan samma konflikt mellan olika brukargenerationer, kan inriktas på att inte bara behålla förmögenhetsmassan genom avskrivningarna utan också anläggningens kapacitet genom kompletterande fondavsättningar intill det verkliga återanskaffningsvärdet. Vad däremot gäller vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster leder det anförda fram till att huvudmannen inte bör medges rätt att avsätta medel till en förnyelsefond på det sätt som de tidigare utredningarna har föreslagit. Det lovvärda syftet med förnyelsefonden, att säkerställa anläggningens fortbestånd, bör kunna tillgodoses i alla fall, nämligen genom utökade möjligheter att avsätta medel till framtida nyinvesteringar som kommer hela va- kollektivet till godo.