sou · GSB337d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Den gör inte anspråk på att med någon större noggrann- het visa den faktiska fördelningen av mål på olika grupper eller mellan domstolar. Det bör uppmärksammas dels att det varit fråga om en begränsad insamlingstid, dels att insamlingen inte omfattat de domar som meddelats med stöd av äldre lagstiftning – främst miljöskyddslagen och vattenlagen. I en del domstolar kan inslaget av domar som följer den tidigare lagstiftningen vara betydande. Ungefär två tredjedelar av det totala antalet insamlade domar gäller alltså vattenverksamheter som prövas enligt 11 kap. . De mål som gäller villkorsändringar enligt 24 kap. avser både miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Nedan diskuteras tillämpningen av hänsynsreglerna. Våra iakt- tagelser baserar sig enbart på själva domarna och de redovisningar som sker där. Ungefär hälften av domarna i mål enligt 9 kap. rör industrianläggningar och huvuddelen av den andra hälften olika former av avfallshantering inklusive deponier. I denna andra hälft spelar EG-direktiv och nationella förordningar och föreskrifter kopplade till dessa direktiv en stor roll. Hänsynsreglerna berörs mer översiktligt och då normalt bara av sökanden. I de aktuella målen har sökandena genomgående angivit varför man anser sig uppfylla 2 kap. 2–6 §§. Man har dock inte redovisat hur man kommit fram till att de valda försiktighetsmåtten är de som är rimliga efter de avvägningar som skall göras enligt 2 kap. 7 §. Inte heller har man diskuterat vilka ytterligare åtgärder som i och för sig skulle kunna vidtas eller varför de är orimliga. När det gäller kunskapskravet i 2 kap. 2 § anges oftast att man anser sig ha erforderlig kunskap med hjälp av egen erfaren personal och genom att man vid behov anlitar konsulter. Certifiering och kontinuerlig utbildning framhålls som ytterligare grund för att man uppfyller kunskapskravet. För yrkesmässiga verksamheter omfattar kraven på försiktighets- mått i 2 kap. 3 § bland annat att bästa möjliga teknik skall användas. Kravet gäller i den utsträckning det inte är orimligt (2 kap. 7 § ). För en del industrisektorer har publicerat så kallade BREF (best available techniques reference document); bransch- specifika tekniska underlagsrapporter grundade på ett utbyte av information mellan medlemsländerna och industrin. Rapporterna avser att bidra till underlaget för en bedömning av vad som i olika avseenden är att anse som bästa tillgängliga teknik. En BREF skall beaktas vid tillståndsprövningen men är inte bindande utan speglar bara det utbyte av information som ägt rum . Det är dock tämligen vanligt att sökanden anknyter till en BREF för att därigenom styrka att man tillämpar den teknik som kan krävas. I övriga fall anges ofta att man anser sig uppfylla kraven i 2 kap. 3 §. Motiveringar som då förekommer är att sökandena finner föreslagna åtgärder vara rimliga eller tillräckliga. Lokaliseringen anses i de flesta fall vara självklar eftersom det i de undersökta målen är fråga om befintliga verksamheter. Redovisningen av hur hushållningsaspekterna i 2 kap. 5 § upp- fylls görs i första hand i allmänna beskrivande termer. Exempel på detta är att man kontinuerligt arbetar eller strävar mot effektiv energianvändning. Däremot saknas oftast en diskussion om vad som är bästa möjliga teknik i det avseendet och konsekvenserna av att införa sådan teknik. Om en viktig råvara är förnybar anges det som en del i uppfyllandet av kraven i 2 kap. 5 §. För att visa att man uppfyller substitutionsprincipen i 2 kap. 6 § redovisas i flertalet fall vilka rutiner man har och vidare hävdas ofta att man har kompetent personal. I de insamlade domarna redovisas inte att sökandena för några diskussioner om rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 §. Man anger dock normalt att man inte bidrar till att någon miljökvalitetsnorm överträds, alternativt att ingen miljökvalitetsnorm överträds. I vissa yttranden är hänsynsreglerna inte nämnda alls, medan de i andra åberopas i allmänna ordalag. I första hand är det i industri- ärenden som hänsynsreglerna tas upp. Myndigheterna är mer detaljerade i sina yttranden i de fall där reglerna åberopas. Det gäller i första hand i fall där man sökt stöd för villkor eller prövo- tider för transporter och energi. Det är således sådana områden där man inte med stöd av tidigare lagstiftning kunnat ställa krav, utan där öppnat nya möjligheter. Yrkanden om villkor för transporter har framställts i flera av de insamlade domar som gäller industriell verksamhet. När det gäller energifrågor har yrkandena snarare varit inriktade på att vissa utredningar skall genomföras under en prövotid. I ett mål har en myndighet yrkat förbud mot användning av kemikalier som saknade vissa angivna miljödata. Detta yrkande framfördes med stöd av 2 kap. 2 och 6 §§. Vad gäller utsläpp av föroreningar anförs i några mål BREF- dokument som stöd för längre gående åtgärder än de som bolaget föreslagit. När det gäller hur hänsynsreglerna behandlas är spännvidden stor i de inhämtade domarna. Det finns exempel alltifrån att hänsyns- reglerna inte alls nämns till att en ingående diskussion förs om vilka krav man kan ställa mot bakgrund av en viss bestämmelse i 2 kap. och vad som sägs i författningskommentarerna. Generellt redovisar domstolarna sin inställning till innebörden av en hänsynsregel bara i de fall någon remissmyndighet grundat ett yrkande på en sådan regel. Det kan hänga samman med dom- stolarnas traditionella roll som tvistelösande organ. I övriga fall konstaterar domstolarna oftast att man inte anser att bestämmel- serna i 2 kap. hindrar tillstånd eller att ansökan generellt inte strider mot bestämmelser. I deponerings- och avfallsbehandlings- målen har diskussioner om hänsynsreglerna ingen framträdande plats. I de insamlade domarna redovisas inte hur domstolarna kommit fram till att sökanden tillämpar bästa möjliga teknik (2 kap. 3 §) så långt det inte är orimligt (2 kap. 7 §). På vilket sätt man beaktat den information som finns i eventuell relevant BREF framgår inte heller av domskälen. Kravet i IPPC-direktivet är att vid fastställ- ande av bästa tillgängliga teknik i det enskilda fallet skall man beakta den information som finns i BREF-dokumenten. Villkor som gäller transporter har övervägts i flera av de insamlade domarna för industriell verksamhet. En domstol har i några fall föreskrivit villkor som omfattar en återkommande redovisnings- skyldighet. I dessa fall har skälen utvecklats noggrant och det har gjorts hänvisningar till 1 kap. 1 §, hänsynsreglerna i 2 kap. och till regeln om följdföretag i 16 kap. 7 §. Det har också föreskrivits villkor som reglerar typ av fordon och bränsle för interna transporter. Utöver vad som täckts av vår insamling, finns det också andra domar som utförligt behandlar frågan om vilka villkor som kan ställas på transporter till och från den sökta verksamheten. I vissa fall har det slutliga avgörandet av vilka villkor som skall gälla skjutits upp under en prövotid i avvaktan på ytterligare utred- ningar, i andra fall har mer specificerade krav ställts. När det gäller möjligheterna att fastställa villkor för externa tran- sporter bör man uppmärksamma att flera domar blivit överklagade.3 När det gäller kravet på hushållning med energi (2 kap. 5 §) har frågan berörts i några mål om industriell verksamhet men inte i alla. 3 Se avsnitt 8.3 och 8.4. I flera mål är det enbart sökanden som redogör för energihus- hållningsfrågor genom att ange att man aktivt arbetar med detta och anser sig uppfylla kravet i 2 kap. 5 §. Dessa redogörelser har således inte resulterat i någon reaktion från remissmyndigheter eller domstol. I ett mål sattes energihushållningsfrågan på prövotid då dom- stolen fann att ansökan inte innehöll tillräckligt underlag för en konkretisering av kraven i 2 kap. 5 §. De åtgärder som skall utredas specificerades liksom att redovisningen skall göras mot bakgrund av 2 kap. 5 och 7 §§. Bolaget ålades även att presentera förslag till villkor. I ett annat mål hade tre myndigheter yrkat på prövotid och bolaget accepterat en sådan. Domstolen fann dock att bolaget visat att kraven i 2 kap. 5 § var uppfyllda och att det därför inte behövdes något prövotidsförfarande. I ett tredje mål hade en myndighet yrkat på prövotid medan bolaget ansåg att det vid en avvägning enligt 2 kap. 7 § saknades skäl att genomföra den yrkade utredningen. Bolaget kunde dock acceptera yrkandet om domstolen skulle finna att det vore av betydelse för prövningen. Domstolen fann emellertid att så inte var fallet eftersom bolaget redan vidtagit åtgärder i syfte att spara energi och mycket aktivt driver ett flertal förbättringsprojekt. I ytterligare ett mål diskuterar domstolen innebörden av att det i 2 kap. 5 § står att i första hand skall förnybara energikällor användas. Domstolen anför att regeln inte torde vara av förplik- tigande karaktär utan att den snarare framstår som ett målsätt- ningsstadgande. I domen föreskrevs som villkor att bolaget fort- löpande till skall inge handlingsplan för energihushåll- ning. Till delegerades rätten att fastställa energibe- sparande åtgärder utifrån denna plan. I domar som meddelats både före och efter den studerade insamlingsperioden finns exempel där domstolen föreskrivit täm- ligen korta prövotider med krav på bolaget att utreda vissa nog- grant specificerade åtgärder som syftar till förbättrad hushållning med energi. I detta sammanhang kan man även uppmärksamma att en dom- stol i en dom i ett överklagningsärende har föreskrivit att från ett visst datum får uppvärmningen av vissa kycklingstallar endast i undantagsfall ske med icke förnyelsebar energikälla. man anfört 2 kap. 5 och 7 §§ tillsammans med förarbetena till miljöbalken4. Insamlingen har bara resulterat i ett exempel på en dom där domstolen redovisar skäl för ställningstaganden vad gäller tillämp- ningen av 2 kap. 6 § om kemiska produkter. I det fallet har i ett villkor föreskrivits förbud mot användning av sådana kemikalier där vissa angivna miljödata saknas. I domskälen anges att bolaget uppgivit att man har dessa kunskaper, varför det enligt dom- stolen inte torde innebära någon svårighet att uppfylla villkoret. De villkor som i de övriga insamlade domarna gäller användningen av kemiska produkter är sådana som föreskrevs redan i beslut grundade på miljöskyddslagen. Det är svårt att hitta någon dom där domstolen uttryckligen redovisar rimlighetsavvägningen av kraven enligt någon av hänsyns- reglerna i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 7 §. I de fall sökanden är ett större privat företag eller ett statligt verk redovisas ofta punkt för punkt hur hänsynsreglerna uppfylls. Formuler- ingarna är normalt tämligen schablonmässiga, t.ex.: –Sökanden har lång egen erfarenhet och anlitar kunniga entre- prenörer. Vid behov anlitas utomstående experter. (2 kap. 2 §) –Sökanden eftersträvar teknik med liten miljöpåverkan. (2 kap. 3 §) –Sökanden kommer att vidta rimliga, tillräckliga eller erford- erliga åtgärder. (2 kap. 3 §) –Lokaliseringen är given, lämplig eller gynnsammast. (2 kap. 4 §) –Muddermassor nyttiggörs, transportavstånd är korta eller lägre el-förbrukning uppnås. (2 kap. 5 §) –Inga biotekniska organismer, bara godkända produkter eller bara miljödiesel används. (2 kap. 6 §) När mindre företag eller privatpersoner är sökande är det inte lika vanligt att hänsynsreglerna berörs. Det är svårt att hitta något fall där remissmyndigheterna grundat yrkanden på hänsynsreglerna. Eventuellt som en följd av det utvecklar domstolarna inte skälen till sina slutsatser. Slutsatserna redovisas till exempel enligt följande. 1997/98:45, del 2 s. 24-25. –Ansökan strider ej mot tillåtlighetsregler/hänsyns- regler. –Ansökan strider ej mot de bestämmelser i som domstolen har att beakta. Det händer också att frågan om hur hänsynsreglerna uppfylls inte alls tas upp i domen. 8.2.4Ändring av villkor, ersättning för skador och utdömande av viten Hur hänsynsreglerna i 2 kap. påverkat avgörandena i dessa typer av mål framgår inte av de insamlade domarna. Bland de domar som samlats in diskuteras dock i ett fall i vilken mån hänsynsreglerna i 2 kap. skall påverka mål som gäller ändring av villkor och som initierats av verksamhetsutövaren (24 kap. 8 §). I domen konstateras att ändring får men inte måste ske om någon av de tre förutsättningarna i 24 kap. 8 § är uppfyllda. Domstolen anför vidare följande. Det är sålunda fråga om nödvändiga men inte tillräckliga förutsätt- ningar för bifall. Den efterföljande prövningen skall även innefatta en bedömning mot bl.a. målsättningsparagraf, 1 kap. 1 §, och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 8.3Genomgång av avgöranden från –Allt fler mål i prövas enligt bestämmelser. prövas dock ca en tredjedel av målen enligt gammal lagstiftning. –har prövningen i större utsträckning än tidigare gällt materiella sakfrågor och det finns flera domar som har betydelse för tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna. har bland annat meddelat domar där man tagit ställning till frågor som gäller energihushållning och trans- porter. Det är dock inte klart vad villkoren kan omfatta och på vilken kravnivå de kan läggas, eftersom villkorsavgörandena skju- tits upp i avvaktan på ytterligare utredningar. 8.3.1Miljöbalkens regler slår successivt igenom I den lägesrapport som avsåg åren 2000–2001 konstaterade vi att det fanns en betydande eftersläpning hos överinstanserna när det gällde vilka materiella regler som tillämpades vid prövningarna. En stor andel mål prövades då fortfarande enligt de materiella bestäm- melserna i den gamla lagstiftningen som gällt före ikraftträdande /99. Det förklarades med att antalet ansökningar som gavs in strax före det årsskifte då trädde i kraft var förhållandevis stort, och att det därefter skedde en nedgång i antalet ansökningar. I lägesrapporten redovisades andelen mål hos Miljööverdom- stolen som prövades enligt den gamla lagstiftningen respektive enligt den nya. För de fyra halvåren – 2001 kunde man då se en successiv ökning av andelen mål som prövades helt enligt den nya lagstiftningen, dvs. enligt eller lagen med särskilda bestämmelser för vattenverksamhet. andelen mål prövade enligt sedan öka till , under följande halvårsperioder. I följande tabell redovisas utvecklingen under hela undersök- ningsperioden – 2003 på helårsbas. totalt antal insamlade avgöranden Tabellen visar ett fortsatt genomslag för och lagen med särskilda bestämmelser för vattenverksamhet. Det är nu två tredje- delar av målen som prövas helt enligt den lagstiftningen. tycks genomslag ha stagnerat. Det har inte skett någon större förändring mellan och . Att andelen mål som prövas enligt gamla materiella regler är så stor som en tredjedel även efter det att trätt i kraft – och knappast längre kan kallas ny – kan också vara förvånande. Särskilt är det tydligt att det i huvudsak är miljö- farliga verksamheter och vattenverksamheter som prövas enligt gamla bestämmelser (se bilaga 4). En undersökning av de enskilda målen visar att det – särskilt när det gäller miljöfarliga verksamheter – i stor utsträckning är fråga om avgöranden som gäller tidigare uppskjutna frågor om villkor för tillstånd. Det ganska stora antalet mål och ärenden som gäller uppskjutna frågor skulle alltså vara ett viktigt skäl till att gammal lagstiftning fortfarande tillämpas i ganska stor utsträckning. Man kan konstatera att fördelningen mellan antalet mål som gäller miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet är en annan vid än vid miljödomstolarna. Vid miljö- domstolarna är antalet mål om vattenverksamhet (exklusive mål som gäller bygdeavgiftsmedel) fyra – fem gånger högre än antalet mål om miljöfarlig verksamhet. Vid verkar utvecklingen gå mot att det i stället är fler mål som gäller miljöfarliga verksamheter än vatten- verksamheter. var det dubbelt så många mål om miljö- farliga verksamheter som om vattenverksamheter (exklusive mål om bygdeavgiftsmedel) En förklaring är givetvis att uppgifterna från även innefattar mål som startat i förvalt- ningsmyndighet – exempelvis tillståndsbeslut från länsstyrelserna om miljöfarliga verksamheter på B-listan. Sådana mål – som prövas av efter prövningstillstånd – skulle ungefärligt kunna uppskattas utgöra hälften av målen om miljöfarlig verksam- het. Det innebär att av de mål som miljödomstolarna avgör som första instans, överklagas en betydligt större andel av dem som gäller miljöfarliga verksamheter än av dem som gäller vattenverk- samheter. En möjlig orsak till detta kan vara att de miljöfarliga verksamheter som prövas av miljödomstolen i första instans oftare än vattenverksamheterna är stora och komplexa. 8.3.2Hur tillämpar allmänna hänsynsregler? I lägesrapporten som avsåg perioden – 2001 konstaterade vi att de mål som prövades enligt bestämmelser oftast gällde formella frågor. Vi fann inte något avgörande från den perioden som gav någon ledning av betydelse när det gällde tillämp- ningen av de allmänna hänsynsreglerna. – 2003 har det skett en förändring. Som vi redovisat ovan har materiella krav nu fått ett betydligt större genomslag i de mål som prövas av . Prövningarna har också i betydligt större utsträckning kommit att handla om materiella sakfrågor och inte enbart om frågor av formell natur. Det har meddelats flera domar som har betydelse för tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna. är antalet tänkbara frågeställningar när det gäller hänsyns- reglerna naturligtvis mycket stort. Den sammanfattande bilden är ändå att en praxis nu långsamt börjar växa fram. Här redovisar vi exempel på tillämpningen av de allmänna hänsyns- reglerna i mål hos . När det gäller kunskapskravet i 2 kap. 2 § har vi inte funnit någon dom som tydligt anger tillämpningen av bestämmelsen. Kraven på skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i 2 kap. 3 § är grundläggande för utgången i flera mål. Som vi kon- staterat har liknande krav gällt även enligt tidigare lagstift- ning och det är svårt att avgöra om tillämpningen blivit ändrad genom tillkomst. Om det skett en skärpning i bedöm- ningarna är det svårt att avgöra om den skett på grund av miljö- balkens mål och den skärpta avvägningsregeln i 2 kap. 7 §, eller om den är en följd av en teknisk utveckling. Det är framgår tydligare om tillämpningsområdet för bestäm- melsen utvidgats, så att frågor som inte prövats enligt tidigare lagstiftning numera behandlas. Exempelvis är det av intresse om säkerhetsfrågor eller frågor om transporter behandlas mer ingående . har i några fall prövat frågor som gällt säkerhet. Dessa fall har avsett verksamheter som också omfattas av Sevesolagens krav på säkerhetsrapport och målen har gällt om de säkerhetsrapporter som skall ingå i tillståndsansökningarna varit godtagbara. I ett fall bedömde att säkerhets- rapporten var tillräcklig. I det målet uttalade att det är samma krav som skall ställas på en säkerhetsrapport enligt Sevesolagen som på den säkerhetsrapport som skall ingå i under- laget för en tillståndsprövning enligt . I ett annat fall fann att bristerna i säkerhetsrapporten var så betydande att den sökta verksamheten inte kunde tillåtas. Frågan om hur störningar i samband med transporter kan regleras kan aktualiseras både genom den vida bestämmelsen om försiktig- hetsmått i 2 kap. 3 §, genom hushållningsbestämmelsen i 2 kap. 5 § och genom bestämmelsen om följdföretag i 16 kap. 7 §. En fråga som är av stort intresse är i vilken utsträckning ger ökade möjligheter i förhållande till tidigare lagstiftning när det gäller att föreskriva villkor och begränsningar för transporter. Bland de insamlade avgörandena från finns det exempel på att transporterna kunde få avgörande betydelse även vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen. Således avslog Miljö- överdomstolen en ansökan enligt miljöskyddslagen om utökad hantering av petroleumprodukter vid i , med hänsyn till de ökade tankbilstransporterna i . har också meddelat ett principiellt viktigt avgörande om förutsättningarna för att meddela villkor om trans- porter med stöd av . I målet, som gällde verksamheten vid en cellulosaindustri, yrkade att frågan om villkoren för bolagets transporter skulle skjutas upp och att bolaget skulle åläggas att närmare utreda förutsättningarna för att ytter- ligare miljöanpassa transporterna till och från bruket. Med stöd av 2 kap. 3 § och 16 kap. 7 § fann att transporter ingår bland det som kan prövas enligt och att de därmed också kan bli föremål för villkor. Miljööver- domstolen pekade på att det ligger nära till hands att bedöma transporter i allmänhet som följdverksamhet, men att det måste ske en rimlig avgränsning så att endast följdföretag som har ett omedel- bart samband med den tillståndsprövade verksamheten beaktas. En grundläggande förutsättning för att villkor skall kunna meddelas är också att tillståndshavaren har möjligheter – faktiskt och rättsligt – att bestämma över det som villkoret avser att reglera. ansåg alltså att det finns ett utrymme för att ålägga bolaget att vidta åtgärder för att minska miljöpåverkan av transporter. Den utredning som förelåg var inte tillräcklig för att bedöma vilka åtgärder bolaget skäligen borde åläggas, varför Miljö- överdomstolen sköt upp villkorsfrågan under en prövotid. skall bolaget utreda de möjligheter som bolaget för- fogar över eller kan påverka för att minska miljöpåverkan från transporterna. Utredningarna skall belysa de kostnads- och miljö- mässiga aspekterna av olika åtgärdsalternativ. Bolaget har överklagat domen till som har beviljat prövningstillstånd men inte avgjort målet. Lokaliseringsbestämmelsen i 2 kap. 4 § har också likheter med regler i tidigare lagstiftning, främst i miljöskyddslagen. Även om lokaliseringsbestämmelsen har tillämpats av i flera fall när det gällt miljöfarlig verksamhet, är det svårt att se om det skett någon förändring i tillämpningen. I några sammanhang har det ifrågasatts om lokaliseringsbestäm- melsen – eller hänsynsreglerna i övrigt – självständigt kan medföra att en tillståndsansökan avslås, eller om ett avslag kan bli följden först om de störningsnivåer som anges i 2 kap. 9 § uppnåtts. Ett fall som gäller en avfallsdeponi som prövats tidigare enligt miljöskyddslagen och enligt , visar att lokaliseringsregel på samma sätt som miljöskyddslagens motsvarighet självständigt kan vara grund för ett avslag. I det aktuella fallet konstaterade att deponin redan tidigare i princip bedömts som oförenlig med miljöskyddslagens lokaliseringskrav. Den hade trots det fått bedrivas . När frågan om tillstånd till fortsatt verksamhet med stöd av nu aktuali- serades, fann att ansökan skulle avslås på grund av att den inte uppfyllde lokaliseringskrav så som de också närmare preciserats i förordningen om deponering av avfall. Det finns också exempel på att kulturmiljöns betydelse för lokaliseringsprövningen har lyfts fram i större utsträckning än vad som var vanligt tidigare. Ett fall gällde uppförandet av en radiomast inom ett område av riksintresse för kulturmiljö- och naturvård. konstaterade att det troligen skulle gå att hitta andra placeringar men att någon sådan utredning inte presenterats. Domstolen bedömde att främst det kulturhistoriska intresset skulle komma att skadas och att uppförandet av masten skulle förbjudas. Hushållningsregeln i 2 kap. 5 § har aktualiserats i några fall. Ett gäller energihushållning och användning av förnybara energikällor. Det tillståndssökande bolaget hade ålagts att utreda de tekniska och ekonomiska möjligheterna att minska energianvändningen. Bolaget motsatte sig den del av utredningsåläggandet som innebar att man skulle utreda förutsättningarna för att tillgodose av ångbehovet genom biobränsle eftersom den panna som försörjer anläggningarna med ånga ägs av ett annat bolag. konstaterade att bolagets bristande rådighet skulle kunna komma att påverka utredningens resultat, men fann att det inte fanns skäl att bifalla överklagandet. I ett annat fall aktualiserade hushållningsbestämmelsen frågan om omhändertagande av fosfor vid förbränning av slam från reningsverk.