sou · GSB342 · 2005-01-01 00:00:00 — För det andra står det inte klart i vilken utsträckning som det går att träffa kollektivavtal som tillvaratar landstingens intressen utan att komma i konflikt med högskoleförfattningarnas bisyssleregler. I 14 kap. återkommer UFA med förslag till reglering av frågan. Behov av förbättringar av nuvarande anställningssystem I detta kapitel har UFA kunnat konstatera att nuvarande system med kombinerade anställningar innehåller att antal olägenheter som inte utan vidare låter sig lösas genom informella överenskom- melser på lokal nivå. UFA har där särskilt noterat att arbetstagaren tjänstgör under dubbla kollektivavtal, något som naturligt får till följd att arbetsgivaransvaret blir oklart och att frågor riskerar att hamna mellan två stolar. Vidare konstaterar UFA att bisysslepro- blematiken framstår som komplicerad, inte minst sedan : s regler har skärpts genom en lagändring . Det är dock inte problemfritt att upphäva nuvarande system och ersätta det med något annat. I 11 kap. redovisar UFA samlat vilka olägenheter som kan uppkomma om det nuvarande systemet ersätts med en ordning där arbetstagaren endast har högskolan som arbetsgivare men med tjänstgöringsskyldighet inom hälso- och sjukvården på grund av avtal mellan högskolan och sjukvårdshu- vudmannen. 9Personalkonsekvenser av ett förändrat system 9.1Vissa arbetsrättsliga och personalpolitiska frågor Utgångspunkten för UFA:s uppdrag är att en omreglering av de förenade anställningarna skall medföra klara och enkla regler för samverkan kan skapas, att myndighetsutövningen blir rättssäker och effektiv, samt att de berörda arbetstagarna har såväl trygghet i sin anställning som vetskap om vilka prestationer som krävs av dem. Vidare skall varje enskild individ också verka inom såväl utbildning och forskning som hälso- och sjukvård. En omreglering av anställningsvillkoren av innebörd att varje arbetstagare endast skall ha staten () som arbetsgivare får konsekvenser i flera olika avseenden. För den enskilde arbetstagaren skulle den positiva effekten uppkomma att hela in- komsten blir pensionsgrundande. Fram till utgången av gällde att endast arvodet i läkaranställningen var pensionsgrun- dande, medan detta inte gällde för olika lönetillägg såsom jour- och beredskapsersättning, chefstillägg m.fl. Då det råder ett kollektivavtalslöst tillstånd är det därför inte känt om och i så fall hur frågan kommer att lösas . Om någon lösning inte skulle komma till stånd, sker över åren 2004–2008 en betydande minskning av den pension som annars skulle ha utgått till den enskilde arbetstagaren. En ytterligare omständighet, som berördes i 7 kap. är att anställ- ningsvillkoren är olika utformade inom den grupp av arbetstagare som har förenade anställningar. De arbetstagare som har full- makt eller fullmaktsliknande anställningar kan inte skiljas från dessa på grund av ändrad organisation. Enligt UFA:s bedömning kommer fullmaktsanställningen som professor att bestå, trots att föreningen med läkaranställningen bortfaller. Som UFA ser det torde det inte finnas något hinder mot att omreglera en fullmaktsanställning med avseende på arbetsupp- gifterna utan att dess karaktär av fullmaktsanställning går förlorad. Personalkonsekvenser av ett förändrat system Arbetstagarna i fråga har dock under alla förhållanden rätt att ha kvar sina förenade anställningar och kan således motsätta sig att dessa omregleras. Vad som sagts gäller givetvis också för full- maktsliknande anställningar. UFA grundar denna uppfattning på följande skäl. för en professor, liksom för andra statliga befattningshavare vilar på civilrättslig grund. Detta har slagits fast i betänkandet SOU 1992:60 Enklare regler för statsanställda (s.126) samt den på betänkandet grundade propositionen Enklare regler för statsanställda m.fl. (prop. 1993/94:65, s 30). Detta gäller obero- ende av om en professor är utnämnd av regeringen eller förordnad av rektor. För professorer med fullmakt får anställningsavtalet del- vis sitt innehåll av vad som följer av lag, fullmaktslagen, (1994:261), men detta förändrar inte frågan om på vilken grund som avtalet vilar. En omreglering av anställningsvillkoren har en prägel av ömsesi- dighet och varaktighet. Parternas avsikt är inte att anställningen skall upphöra utan tvärtom att den skall bestå. Genom ändringsav- talet – omregleringen – har det ursprungliga avtalet endast fått ett nytt innehåll. Det finns därför inte anledning att se saken så att det gamla anställningsförhållandet mellan och en profes- sor avbryts och att ett nytt uppstår i stället för detta. Det logiska synsättet är att det gamla anställningsavtalet fortsätter att gälla men att parterna enats om ett ändrat innehåll däri. Sammanfattningsvis innebär vad som sagts ovan, att de enskilda parterna – i detta fall och de berörda lärarna – har stor frihet att komma överens om väsentliga ändringar av innehållet i ett anställningsavtal utan att detta för den skull upphör. Vad som sagts ovan gäller också för de arbetstagare som inte åtnjuter ett anställningsskydd som motsvarar fullmakten. Skillna- den är i detta fall att arbetsgivaren har formell möjlighet att pröva fråga om uppsägning enligt reglerna i LAS i de fall det inte går att komma överens om en ändrad reglering av anställningsvillkoren. 9.2Arbetstagarnas rättsställning vid förändrat huvudmannaskap inom hälso- och sjukvården Några sjukhus är organiserade i form av aktiebolag och inte som offentlig förvaltning. Reglerna i högskoleförfattningarna utgör i och för sig inte något hinder mot att anställningarna kombineras Personalkonsekvenser av ett förändrat system på grund av att sjukhuset inte drivs i form av förvalt- ning. Där sägs endast att en anställning som lärare får vara förenad med en anställning som specialistutbildad läkare eller tandläkare vid s. k. upplåten enhet. Enligt lagen (1982:764) om vissa anställningar som läkare vid upplåtna enheter avses med detta begrepp sådana enheter inom hälso- och sjukvård som har upplåtits för den grundläggande högskoleutbildningen för läkarexamen. Lagen ställer inte något krav på att måste bedriva den verksamheten som en offentlig förvaltning. Däremot torde organi- sationsformen av följande skäl ha betydelse för rätten till tjänste- pension. I det numera upphävda kollektivavtalet mellan arbetsgivarverket och berörda fackliga huvudorganisationer om pensionsberäkning för universitetslärare vid kommunalt undervisningssjukhus före- skrivs att arvode som utbetalats enligt kommunala avlöningsbe- stämmelser skall anses som annan kontant avlöningsförmån i den statliga anställningen. Som en förutsättning gällde att anställningen som professor, universitetslektor eller klinisk lärare skulle vara fast förenad med kliniska arbetsuppgifter vid kommunalt undervis- ningssjukhus eller motsvarande. Frågan om rätten till pension enligt överenskommelsen beror således på hur begreppet kommunalt undervisningssjukhus definieras. Avtalets ordalydelse ger vid handen att det avgörande för pen- sionsrätten är att arbetstagaren avlönas enligt kommunala avlö- ningsbestämmelser. Termerna kommunalt undervisningssjukhus och kommunala avlöningsbestämmelser visar att det måste röra sig om verksamheter som kommunen ansvarar för. Såvitt UFA kan bedöma förutsätter avtalets ordalydelse att (kommu- nen) måste ha ett avgörande inflytande över verksamheten i fall denna skulle bedrivas t.ex. i form av ett aktiebolag. De ovan redovisade problemen kan undvikas om de kombine- rade anställningarna avskaffas. Dock kan i så fall problem av annat slag uppkomma, nämligen i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att ålägga en icke-offentlig huvudman för hälso- och sjuk- vården att köpa läkartjänster av universiteten. Ett teoretiskt tänk- bart scenario skulle vara, att ett kommunalt undervisningssjukhus skulle ombildas till ett aktiebolag med någon annan än kommunen eller som huvudägare. Direktiven berör inte detta fall, varför UFA avstår från att fördjupa sig i frågan. Dock är UFA:s ambition att utforma förslag som är organisationsneutrala. Personalkonsekvenser av ett förändrat system I dagens system sätts den enskilde arbetstagarens lön både av uni- versitetet och av . Vid en tänkt omreglering blir univer- sitetet ensamt ansvarigt för lönesättningen av de arbetstagare som har förenade anställningar. Då måste de båda huvudmännen hitta samarbetsformer som gör att bedömning av arbets- tagarens prestationer beaktas vid lönesättningen. Oavsett detta blir inflytande dock mindre än vad som är fallet eftersom man inte längre förfogar över det belöningsinstrument som lönesättningen utgör. Detta skulle kunna få till följd att den enskilde arbetstagarens motivation för arbetsinsatser inom hälso- och sjukvården kan minska om han eller hon upplever att presta- tioner där inte i tillräcklig grad kommer att uppskattas av arbets- givaren, dvs. En ändrad reglering av de förenade anställningarna förutsätter att landsting och universitet kan sam- verka förtroendefullt, och att de lönekriterier som fastställs kom- mer att vara kända av alla och tillämpas konsekvent. UFA anser dock att även om ett sådant samarbete skulle fungera på bästa sätt, så kommer sjukvårdshuvudmannen ändå inte längre att ha samma inflytande över de berörda läkarnas anställningsvill- kor, eftersom formellt kommer att bli ensamt ansva- rigt för lönesättningen. I 14 kap. återkommer UFA med förslag hur den sålunda upp- komna situationen skulle kunna hanteras. 10Några frågor om myndighetsutövning I en läkares uppgifter ingår ofta förutom rent sjukvårdande arbete även att utföra uppgifter som har samband med myndighetsutöv- ning. I specialförfattningar inom hälso- och sjukvårdens område kan anges att vissa uppgifter är förbehållna läkare i allmän tjänst. I avsnitten nedan diskuterar UFA vad som kan anses ingå i läkares myndighetsutövning samt berör kortfattat vad det betyder för frå- gan om kombinerade anställningar att vissa uppgifter förbehålls läkare i allmän tjänst. Framställningen bygger i allt väsentligt på betänkandet Läkare i allmän tjänst (Ds 2002:39). Begreppet myndighetsutövning torde ha införts i lagstiftningen först genom 3 § förvaltningslag. I den bestämmelsen beskrevs begreppet som en utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avske- dande eller annat jämförbart förhållande. Begreppet myndighets- utövning förekommer också i och skadeståndslagen. I nu gällande förvaltningslag finns inte begreppet definierat, men det var inte någon avsikt från lagstiftarens sida att åstadkomma någon saklig ändring i förhållande till ovan beskrivna avgränsning. Enligt 11 kap 6 § regeringsformen (RF) kan förvaltningsuppgift överlämnas till bl.a. bolag. Om uppgiften innefattar myndighetsut- övning skall det ske med stöd av lag. Frågan om vad som skall anses ingå i myndighetsutövning och i vilken utsträckning som privata rättssubjekt kan engageras i verksamheten har prövats av JO i ett beslut . Där prövade JO om det var förenligt med gällande lagstiftning att en kommun anlitade privaträttsliga subjekt som utredare inom . Några frågor om myndighetsutövning av principiell karaktär med räckvidd utöver . En redo- görelse för beslutet i de avseenden det har betydelse för UFA:s arbete följer nedan. JO konstaterar att vad som utmärker all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medbor- garna. Myndighetsutövning kan förekomma både i form av miss- gynnande och gynnande beslut. Karakteristiskt är att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. Är det fråga om ett missgynnande beslut måste den enskilde rätta sig efter detta, och om det rör sig om ett gynnande beslut kommer beroendeförhållan- det till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myn- digheten för att få en viss förmån, och att myndighetens tillämp- ning av de föreskrifter som gäller på området får avgörande bety- delse för honom. Vidare krävs att myndigheten grundar sin befo- genhet att bestämma om ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av regeringen eller . I beslutet konstaterar JO att 11 kap 6 § RF tar sikte på hela handläggningen av ett ärende och inte enbart beslutsfattandet. Bered- ningen av och beslutet i ett ärende måste därför i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. JO konstaterade att en kommun inte kunde överlämna sådana utred- ningsuppdrag som var aktuella i ärendet till ett bolag eller annat privat rättssubjekt. JO ansåg däremot att kommunen hade möjlig- het att anlita uppdragstagare som var fysiska personer och som knöts till myndigheten på ett sådant sätt att de kunde anses delta i dess verksamhet. En sådan uppdragstagare förutsattes stå under myndighetens arbetsledning och utföra arbetsuppgifter som nor- malt ankom på en anställd. På så sätt blev bestämmelserna i sek- retesslagen direkt tillämpliga på uppdragstagaren. Vidare gällde för- valtningslagens regelsystem, och de handlingar som uppdragstaga- ren upprättade skulle då anses ha tillkommit i myndighetens verk- samhet och därmed vara allmänna. Även andra grundläggande reg- ler såsom bestämmelser om tjänstefelsansvar och skadeståndslagens regler om det allmännas skadeståndsansvar bli direkt tillämpliga i förhållande till en sådan uppdragstagare. Några frågor om myndighetsutövning 10.3Myndighetsutövning på hälso- och sjukvårdens område Frågan hur gränsdragningen bör göras mellan vad som är myndig- hetsutövning resp. vad som ligger utanför denna är inte okomplice- rad. I förarbetena till 3 § HSL ges vägledning endast genom allmänt hållna uttalanden. 1992/93:43 Ökad konkurrens i kommu- nal verksamhet konstateras att det inom specialreglerad verksamhet kan vara svårt att skilja mellan vad som är att anse som myndighetsutövning och vad som är serviceverksamhet. Som exempel anfördes i propositionen att tilldelning av plats i turordning utifrån medicinska kriterier vid hälso- och sjukvårdsköer knappast kunde uppfattas som ett beslut om förmån för enskild och därmed inte heller som myndighetsutövning. Regeringen intog vidare den ståndpunkten att det inte borde föreligga något hinder mot att driften av en vårdcentral överlämnades till ett privat bolag. Som en förutsättning måste då gälla att genom sin nämnd kunde styra verksamhetens inriktning och att kraven på lands- tingets ansvar enligt HSL upprätthölls. 10.4Exempel på befogenheter för läkare i allmän tjänst I flera olika lagar lämnas exempel på uppgifter som och beslut som endast kan anförtros läkare. Normalt krävs att läkaren skall vara legitimerad, men i undantagsfall kan en AT-läkare ha befogenhet att utföra vissa uppgifter. I en del fall krävs enligt författning att endast läkare i allmän tjänst har befogenheter i vissa avseenden. För denna utredning är endast den sistnämnda kategorin av uppgifter av intresse. Nedan lämnas en kortfattad redogörelse för vilka slags uppgifter som är exklusivt förbehållna läkare i allmän tjänst. 1.Enligt smittskyddslagen (1988:1472) skall det finnas en smitt- skyddsläkare som utses av den nämnd som enligt HSL skall utöva ledningen av hälso- och sjukvården. Smittskydds- läkarens befogenheter i fråga om myndighetsutövning före- skrivs i smittskyddslagen, t.ex. att besluta om tillfälligt om- händertagande samt att väcka talan vid länsrätt om tvångs- isolering. I frågor som inte avser myndighetsutövning skall denne verka under nämnden. Tvångsisolering får endast – till skillnad från tillfälligt omhändertagande – ske på sjukhus som drivs av landsting. Några frågor om myndighetsutövning 2.Enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) skall behovet av vård enligt lagen avgöras efter en självständig prövning av två olika läkare. Ett beslut om intagning för tvångsvård får inte fattas utan att ett läkarintyg (vårdintyg) har utfärdats. Vårdintyget skall grundas på en särskild läkar- undersökning. Denna skall utföras av en legitimerad läkare. Om patienten vägrar att komma till undersökningen får läkare i allmän tjänst begära biträde av polismyndighet. Beslut om intagning för tvångsvård fattas av chefsöverläkare vid en enhet för psykiatrisk vård. Även i andra specialförfattningar inom hälso- och sjukvårdsområ- det finns föreskrifter om att vissa uppgifter endast får anförtros läkare i allmän tjänst. Dessa regler torde vara av endast mindre intresse för UFA:s uppdrag och behandlas därför inte här. UFA konstaterar, att de läkare som har förenade anställningar kan fullgöra uppgifter som har samband med myndighetsutövning eftersom de genom anställningen hos sjukvårdhuvudmannen upp- fyller de kriterier som i författning ställs på läkare i allmän tjänst. Så torde emellertid inte bli fallet om anställningarna som läkare upphör. Visserligen är dessa läkare fortfarande offentligt anställda i egenskap av lärare inom högskolan, men de skulle inte komma att inneha eller utöva någon offentlig anställning som läkare. I 14 kap. återkommer UFA med förslag till lösning av de i detta kapitel redovisade problem. 11Omreglering av förenade anställningar – vilka rättsliga problem kan uppkomma? I de föregående kapitlen har redovisats hur samarbetet mellan sjuk- vårdshuvudman och universitet är organiserat beträffande läkarutbildning och sjukvård. UFA har pekat på vissa personalpoli- tiska och andra konsekvenser som kan befaras uppkomma om for- merna för samarbetet skulle ändras. I detta kapitel analyserar utred- ningen närmare några olika rättsliga problem som kan uppkomma för det fall lärare vid universitet skall verka inom hälso- och sjuk- vården utan att vara anställda hos huvudmannen. De olika reso- nemangen bygger på förutsättningen att sjukvårdshuvudmännen köper läkartjänster av universiteten och att villkoren för tjänst- göringen regleras i ett avtal (avropsavtal) mellan dessa parter. 11.2Begränsade möjligheter att delegera befogenheter Enligt 6 kap 33 § kommunallagen (1991:900), KL, får en nämnd uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Det valda uttryckssättet innebär att det inte är tillåtet med s.k. blandade dele- geringar, vilket skulle innebära att en förtroendevald och en tjäns- teman i förening fick rätt att besluta på kommunens eller lands- tingets vägnar. Bestämmelsen innehåller emellertid för UFA:s del en annan inskränkning av möjligheten att delegera beslutsbefogen- heter. Lagen använder uttrycket anställd, vilket innebär att det inte är möjligt att delegera till uppdragstagare eller annan som fullgör uppgifter åt kommun eller landsting utan att vara anställd där. Om läkare med kombinationsanställning skulle övergå till en statlig anställning, innebär detta att sjukvårdshuvudmannens möjligheter att delegera beslutsbefogenheter till denne blir starkt begränsad. Omreglering av förenade anställningar – vilka rättsliga problem kan uppkomma? Vad som sagts ovan innebär inte någon inskränkning i läkarens befogenheter att göra bedömningar och att fatta beslut på profes- sionell grund. De beslut som grundar sig på medicinska bedöm- ningar ligger i läkarens professionella behörighet och kan av uppen- bara skäl aldrig fattas av någon församling av lekmän. Sammanfattningsvis kan sägas att en avveckling av de förenade anställningarna inte skulle medföra någon förändring i en läkares möjlighet att utöva sitt yrke, men att det skulle starkt begränsa sjukvårdshuvudmannens möjligheter att anlita honom eller henne för ledningsuppgifter. Detta är en nackdel för sjukvårdshuvudman- nen, som kan hamna i valsituationen att antingen avstå från att delegera vissa uppgifter och befogenheter eller att delegera dem till någon som med hänsyn till organisationens utformning framstår som mindre lämpad att svara för dessa. I detta avsnitt beskrivs några tänkbara följder av att en person med ledningsansvar inom hälso- och sjukvården, t.ex. en klinikchef, inte längre skulle vara anställd i verksamheten utan utföra sina uppgifter på grund av ett avtal om köp av tjänster mellan högskolan och sjuk- vårdshuvudmannen. Vidare behandlas frågan om en lärare utan led- ningsansvar inom hälso- och sjukvården får lämna ut en allmän handling. Enligt 7 kap 1 § sekretesslagen (1980:100), SekrL, gäller sekretess för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhål- landen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. En landstings- eller myndighet får dock lämna uppgift till annan sådan myndighet för forskning, framställning av statistik eller för administration på verksamhetsområdet, om det inte kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. I 2 § föreskrivs, att sekretess gäller för sådana beslut som räknas upp i paragrafen. Omreglering av förenade anställningar – vilka rättsliga problem kan uppkomma? Brott mot sekretessen kan medföra straffansvar för brott mot tystnadsplikt eller disciplinansvar enligt lagen (1998:531) om yrkes- verksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Fråga om utlämnande av allmän handling prövas normalt av den myndighet som förvarar handlingen. I 15 kap 6 § SekrL föreskrivs att om en viss befattningshavare vid myndigheten enligt arbetsord- ningen eller särskilt beslut svarar för vården av handlingen ankom- mer det på honom att pröva frågan om handlingen kan lämnas ut till enskild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan till myndig- heten om det kan ske utan omgång. Om han vägrar lämna ut hand- lingen är han skyldig att upplysa sökanden om dennes rätt att få frågan formellt prövad av myndigheten, och att myndighetens beslut kan överklagas om det går sökanden emot. I kommentaren till sekretesslagen1 sägs att begreppet vården av handlingen inte får tolkas för snävt. En handläggare eller föredra- gande liksom en registrator eller en arkivarie anses ha i sin vård de handlingar som överlämnats till honom eller henne. Med myndig- het förstås den eller de befattningshavare som i sin tjänst har behö- righet att på myndighetens vägnar fatta beslut i ärendet. Om inte annat är särkilt föreskrivet är det för en statlig myndighet dess chef som har behörigheten att fatta beslut i frågan, medan behörigheten för kommunala myndigheter ligger på vederbörande nämnd. En nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Detta framgår av 6 kap 33 § KL. Eftersom begreppet att ha vården om handlingen inte får tolkas för snävt, torde det vara formellt möjligt för den läkare som – med eller utan anställning – svarar för den faktiska vården av en hand- ling att ta ställning till en begäran att få ta del av en handling. En sådan läkare kan dock inte anses ha befogenhet att fatta något for- mellt myndighetsbeslut i frågan, om en begäran att få del av en all- män handling hänskjutits dit. Den ovan redovisade bestämmelsen i kommunallagen är klart formulerad på den punkten. 1 Sekretesslagen en kommentar, m.fl. Omreglering av förenade anställningar – vilka rättsliga problem kan uppkomma? Enligt 1 kap 6 § SekrL gäller förbud att röja sekretessbelagd uppgift för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndig- heten deltagit i myndighetens verksamhet och därvid fått känne- dom om uppgiften. I kommentaren till sekretesslagen2 konstateras att uppdragstagare som är fysiska personer skall i sekretesshän- seende jämställas med arbetstagare hos en myndighet. Justitiekans- lern (JK) har i ett beslut ansett att de konsulter som anlitas av Sida för uppdrag med direkt sikte på Sidas verksamhet enligt sekretess- lagen är underkastade samma tystnadsplikt som tjänstemän. I ett annat beslut fann JK att en person som förordnats som sakkunnig i ett brottmål hade tystnadsplikt enligt sekretesslagen.