sou · GSB323d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Tjänsterna torde ofta ha sådan karaktär att de bör upphandlas från fall till fall. Dessutom är behoven spridda över hela landet. Det bör i detta sammanhang nämnas att en tvist kan vara av sådan principiell betydelse och att Justitiekanslern av det skälet bör föra statens talan. Myndigheterna skall i dessa fall enligt nuvarande ordning samråda med Justitiekanslern, som har möjlighet att ta Utredningen föreslår ingen ändring på den punkten. Det är emellertid inte ovanligt att Justitiekanslern i övertagna tvister själv anlitar en advokat för att utföra statens talan. Oavsett om Justitiekanslern själv för talan eller anlitar ett eget ombud bör processkostnaderna täckas genom rättsskyddsmoment i verksamhetsförsäkringen (om ett sådant finns) eller av myndigheten själv. Den praktiska effekten av utredningens förslag blir förmodligen inte särskilt omfattande. Som nämnts ovan är det endast ett fåtal processer som Justitiekanslern har för myndigheternas räkning på grund av att dessa saknar processbehörighet. Författningsmässigt genomförs ändringen genom att bestämmelsen om processbehörighet i myndighetsförordningen blir direkt tillämplig på samtliga myndigheter under regeringen (se 52 § förslaget till myndighetsförordning). För tydlighetens skull bör i författningstexten även anges för vilka områden undantag från denna generella processbehörighet gäller, dvs. vilka områden som är särskilt reglerade. 18Myndigheternas medverkan i EU-arbetet Genom medlemskapet i EU är delaktigt i och påverkas av de beslut som fattas inom unionen. Myndigheterna har en allmän skyldighet att beakta vad som följer av medlemskap i och av de internationella avtal som och EU ingått. Den svenska förvaltningsmodellen, med ett relativt litet Regeringskansli och fristående myndigheter, kräver, för att det svenska EU-arbetet skall fungera, att förvaltningsmyndigheterna engageras i beredningen av och arbetet med EU-frågorna. De svenska myndigheterna medverkar i stor utsträckning i denna beredning och svarar också i egenskap av regeringens företrädare för förhandlingsinsatser i olika EU-organ. Den skyldighet som myndigheterna i detta sammanhang har att bistå regeringen regleras i 16 § verksförordningen. Myndigheten skall ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen (EU) genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verksamheten utvecklas i de fall myndigheten eller dess personal medverkar och om andra förhållanden som är av betydelse för deltagandet. Myndigheten skall ställa den personal till förfogande för deltagande i EU som regeringen begär. Myndigheterna är således skyldiga att ställa den personal till förfogande för deltagande i verksamheten inom EU som regeringen begär. Enligt regeringsformen är det regeringen som ingår överenskommelser med andra länder och med mellanstatliga organisationer. Det är också regeringen som företräder i sådana sammanhang. När anställda vid myndigheter företräder i organ inom EU representerar de regeringen. I utredningens direktiv anges att utredaren skall överväga om det förhållandet att det krävs effektiva och tydliga former för Myndigheternas medverkan i EU-arbetet beredning och samordning mellan regeringen och dess myndigheter i EU-relaterade ärenden ytterligare behöver tydliggöras i verksförordningen samt om de krav som EU- medlemskapet i övrigt ställer på statsförvaltningen bör föranleda någon ändring i förordningen. 18.2På vilket sätt medverkar myndigheterna i EU- arbetet? De svenska myndigheterna deltar i EU-arbetet i relativt stor omfattning. Myndigheternas tjänstemän deltar i arbetet inom kommissionens olika kommittéer och arbetsgrupper, i Europa- parlamentets utskott eller arbetsgrupper och i ministerrådets organ. Myndigheternas tjänstemän deltar i arbetet både som företrädare för regeringen och som oberoende experter. När tjänstemän från myndigheterna företräder är de frågor som behandlas ofta av sådan karaktär att deras expertkunskap behövs. På samma sätt är det naturligt att departementet oftast står för de politiska bedömningarna och förhandlingarna i rådet. Någon helt klar gräns finns dock inte. I ett visst skede kan det vara myndigheten som svarar för arbetet och i ett senare skede kan det tas över av departementet. Det avgörande för arbetsfördelningen är kompetensen och behovet av sakkunskap, något som avgörs från fall till fall. För att arbetet skall fungera väl och för att man skall nå önskat resultat är det viktigt att tjänstemän från myndigheter och departement uppträder med en röst i de olika förslags- och beslutsprocesserna, vilket förutsätter en väl genomförd beredning under medverkan av företrädare för departement, myndigheter och andra berörda. I regeringens cirkulär om EU-samordningen (cirkulär 1) anges följande riktlinjer för arbetet. När anställda vid myndigheter företräder i rådsarbetsgrupper, verkställighetskommittéer eller andra organ inom EU representerar de regeringen. Oavsett vem som företräder regeringen skall en instruktion och en rapport lämnas. Då en person deltar som expert i en arbetsgrupp som är knuten till kommissionen får det avgöras från fall till fall om instruktion skall ges. I de fall experten förväntas ha regeringens mandat skall en instruktion ges. I övriga fall bör frågor som kommer upp i expertgrupperna beredas med regeringen eller en dialog hållas mellan expert och berörda departement. Myndigheternas medverkan i EU-arbetet Instruktioner till svenska förhandlare har oftast formen av riktlinjer från det ansvariga statsrådet eller sakansvariga departement men kan också vara regeringsbeslut. Sådana instruktioner skall alltid beredas gemensamt. Efter att ett möte har avslutats finns en rapporteringsskyldighet som innebär att information från EU-möten skall lämnas till respektive fackdepartement och Utrikes- departementets EU-enhet samt andra berörda departement efter det att mötet avslutats. Det finns mer eller mindre ordnade former för informationsutbyte och samordning mellan departementen och myndigheterna. Merparten av arbetet sker informellt. Tjänstemän i och tjänstemän vid myndigheterna för en löpande dialog om aktuella frågor. Under rubrikerna Myndigheternas uppgifter och Uppgifter från nedan, ges en redogörelse med exempel på hur samverkan och representation kan vara utformad. Utöver ovan nämnda organ inom EU – kommissionen, och ministerrådet – finns dels och Revisionsrätten, dels ett flertal andra EU-organ. Som exempel på andra organ kan nämnas Ekonomiska och , () och . Dessutom finns en rad fristående EU-myndigheter såsom Europeiska miljöbyrån (EEA), Gemenskapens växtsortmyndighet (CPVO) och Europeiska myndigheten för säkra livsmedel (EFSA). Myndigheterna deltar ofta för räkning också i arbetet i dessa andra EU-organ och fristående EU-myndigheter. Sedan blev medlem i EU har Statskontoret på uppdrag av regeringen analyserat EU-medlemskapets påverkan på och effekter för de statliga myndigheternas organisation och arbetsformer, EU- medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning, Statskontoret 1996:7, samt i EU – en utvärdering av statsförvaltningens medverkan i EU-samarbetet, Statskontoret 2000:20. I den senaste utvärderingen av statsförvaltningens medverkan i EU-samarbetet drog Statskontoret bl.a. följande slutsatser av samarbetet. Myndigheternas medverkan i EU-arbetet Det svenska EU-arbetet har i många avseenden fungerat väl under de fem medlemskapsåren. agerar oftast utifrån ståndpunkter som är väl samordnade, genomarbetade och nationellt förankrade. Dessutom visar upp goda resultat när det gäller att införliva EG-rättsakter i svenska författningar. Dock finns det vissa brister som hämmar effektiviteten i det svenska EU-arbetet och som redovisas nedan. I stort sett samtliga departement och myndigheter i Statskontorets enkätundersökning anger att EU-arbetet har ökat markant och att det fortsätter att växa. Det behövs större framförhållning. Den svenska statsförvaltningen är fortfarande alltför passiv i de tidiga faserna i EU:s rättsaktsprocess. Det främsta skälet är att man saknar den tid och de resurser som är nödvändiga för att kunna arbeta mer långsiktigt och strategiskt mot . Enligt Statskontoret är det angeläget att arbetar med större framförhållning för att i högre grad kunna påverka kommissionens förberedande arbete med EU:s dagordning. Det bör därför hållas fler regelbundna möten mellan ledningarna för departement och myndigheter för att utveckla och förankra långsiktiga handlingslinjer. Den övergripande ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan departement och myndigheter är i stort sett väl avvägd och skapar goda förutsättningar för ett effektivt svenskt EU-arbete. har departementen ökat sitt deltagande i EU:s verkställighetskommittéer. Men är det främst myndigheterna som svarar för det svenska deltagandet i kommittéerna. Det är fortfarande informella eller direkta kontakter som är det klart vanligaste samordningsförfarandet mellan departement och myndigheter. Den informella samordningen i kombination med hög personalomsättning tenderar dock att försvaga effektiviteten och långsiktigheten i det svenska EU-arbetet. Därför behövs det tydligare och mer strukturerade rutiner. Statskontoret har inte analyserat den reglering i verksförordningen som bestämmer myndigheternas samverkan med regeringen. Av Statskontorets slutsatser bör man dock kunna sluta sig till att den fungerar bra. Myndigheternas medverkan i EU-arbetet Utredningen har i sin enkät till myndigheterna i denna del ställt följande frågor. Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med regeringen? Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med berörda organ inom EU? Bör formerna för samarbete ytterligare tydliggöras i verksförordningen eller i myndighetens instruktion? Har myndigheten några synpunkter i övrigt på reformbehovet i denna del? Nedan redovisas en sammanfattning av de svar myndigheterna lämnat på frågorna. Avslutningsvis ges ett exempel från marknads- avdelningen på på hur arbetet kan bedrivas. Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med regeringen? Svaren på denna fråga varierar stort mellan myndigheterna. Vissa myndigheter arbetar inte med frågor som direkt berörs av arbetet inom EU och har därmed inte någon samverkan med regeringen. Bland de myndigheter som inte utvecklat några former för samarbetet eller endast har mycket sporadiska kontakter i dessa delar finns bl.a. Lotteriinspektionen, och . Andra myndigheters verksamhet påverkas på ett helt annat sätt av beslut inom EU och dessa myndigheter har väl utvecklade former för samarbetet, exempelvis genom dagliga kontakter med departementet. Bland de myndigheter som samarbetar med regeringen i EU-frågor finns bl.a. , och . Dessa myndigheter har hittat sina egna former för arbetet och utifrån frågornas karaktär har arbetet delats upp mellan myndighet och departement. För de flesta myndigheter gäller att de samråder med vid behov. I vilka former och i vilken utsträckning samverkan sker beror i hög grad på myndighetens verksamhetsområde. Många myndigheter, bl.a. , och , deltar i beredningsgrupper i Myndigheternas medverkan i EU-arbetet vilka man arbetar med underlag för möten i kommissionen och ministerrådet. Vissa av dessa myndigheter utarbetar också underlag till regeringens ställningstaganden inför expertgruppsmöten och skriver förslag till yttranden inför möten. Sammantaget kan sägas att samverkan sker i en rad olika former; genom dialoger, delningar, remissförfarande, referensgrupper, interna beredningar, formella sammanträden och informella kontakter mellan handläggare. Nedan återges några av de beskrivningar myndigheterna lämnat. Institutet har haft som ett regeringsuppdrag att redovisa vilka pågående och planerade initiativ inom kommissionen som berör folkhälsoområdet. har inbjudit till mer generella avstämningsmöten. begär regelbundet kommentarer till förslag och ärenden som skall behandlas av rådet. Genom att kommissionen som regel skickar ut handlingarna sent, tas kommentarerna fram under stark tidspress. Detta påverkar givetvis både grundlighet och möjligheterna till en diskussion inom myndigheten. skickar snabbt och löpande vidare information från rådsarbetsgruppsmöten o.d. Institutet har biträtt i förhandlingarna om en ramkonvention mot tobak, som är ett WHO-initiativ. Institutet är av regeringen utsett att vara svensk kontaktpunkt för narkotikastatistik. Institutet företräder, i vissa fall tillsammans med , i ett antal kommittéer under olika folkhälsoprogram, som fasas ut . Institutet ingår i ett europeiskt nätverk (ENHPA – of ), med ett kontaktkontor i . Information därifrån vidarebefordras till . Det finns flera och viktiga frågor som påverkar folkhälsan inom andra departement och politikområden (t.ex. jordbruk, miljö, alkoholskatter, läkemedelsregler) som faller mellan stolarna i samarbetet med . uppfyller verksförordningens krav genom att ställa personal till förfogande bland annat rörande utvecklingen av järnvägssektorns organisation och kvalitet enligt direktiven /12, 13 och 14 EG. företräder i den så kallade artikel 21- kommittén, som berör direktiven /48/EG och 2001/16/EG. har varit ordförande i beredningsgrupp. Efter erfarenheter från bland annat det svenska ordförandeskapet i EU, har gruppen ombildats på så sätt att tagit över ordförandeskapet, medan fortfarande står för sekretariats- Myndigheternas medverkan i EU-arbetet – , är att samla resurser i en bred samverkan i den svenska järnvägssektorn där en aktiv, djupare och bredare förankring och beredning av svenska ståndpunkter på den europeiska järnvägsarenan är nyckeln till framgång. EU-beredningsgruppen ska förekomma olika beslutsprocesser och driva frågor till förslag för dessa att fatta. Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med berörda organ inom EU? Även här varierar svaren och formerna för samverkan beroende på vilken verksamhet myndigheten har. En rad myndigheter har representanter i olika EU-organ och det är vanligt att myndigheterna medverkar med tjänstemän i olika arbetsgrupper och kommittéer såväl i kommissionen som i ministerrådet. Exempelvis deltar i rådsarbetsgrupper och kommittéer. I vissa frågor har verket även en direkt rapporteringsskyldighet till kommissionen. deltar i rådsarbetsgrupper på migrationsområdet, främst som experter men även som representanter. deltar också i några av de expertarbetsgrupper som lyder under kommissionen. Även har representanter i samtliga relevanta organ. På samma sätt deltar Statens utsädeskontroll i sammankomster som expert inom sitt område. , , Arbetsmiljö- verket, Radio- och och är ytterligare exempel på myndigheter vars tjänstemän arbetar direkt i olika arbetsgrupper som har skapats av kommissionen. uppger att samverkan är såväl nödvändig som positiv. beskriver myndighetens arbete i dessa delar på följande sätt. Myndigheten deltar i EU:s revisionskommittés sammanträden vilka normalt hålls . Härvid företräds av representanter från , som inför sammanträdena brukar kalla och revisorsorganisationerna med flera till samrådsmöte. Det förekommer även andra former för samverkan. Exempelvis kan , om skall besvara en skrivelse från , få tillfälle att inkomma med skriftliga synpunkter till departementet. Myndigheternas medverkan i EU-arbetet SOU 2004:23 Bör formerna för samarbete ytterligare tydliggöras i verksförordningen eller i myndighetens instruktion? En majoritet av myndigheterna anser inte att formerna för samarbetet ytterligare behöver tydliggöras. Man anser att den reglering som finns är tillräcklig. Dock har det framkommit vissa synpunkter som redovisats i det följande. En synpunkt är att det vore bra om det av myndighetens instruktion eller regleringsbrev tydligare framgår i vilken omfattning och i vilka former myndigheten skall arbeta inom EU. Det poängteras också att det är viktigt att svenska representanter uppträder i EU-sammanhang med en röst. Budskapen från departement respektive myndighet får inte vara olika. Därför är det mycket viktigt att representanten har klara mandat för vad som får/skall framföras och att vederbörande har förankrat med myndighetens ledning i vilken riktning frågorna skall drivas. Vidare har några myndigheter tryckt på att det är viktigt att komma in i beslutsprocessen på ett tidigt stadium för att kunna påverka regelverk och få anpassade resurser. Slutligen har anfört följande. Ansvarsfrågan är mycket central inte bara utifrån perspektivet att myndigheterna har skyldighet att biträda i EU-arbetet, utan även utifrån de villkor som det skall ske på. Därvid är också frågan hur de myndighetschefer som är mycket berörda av sådant arbete, som helt styrs från , skall kunna ta sitt myndighets- chefsansvar. Detta är en principiellt mycket central fråga som har dimensioner som sträcker sig vidare än vad som kan regleras i verksförordningen. Har myndigheten några synpunkter i övrigt på reformbehovet i denna del? Här har några myndigheter pekat på behovet av ökade resurser hos myndigheten om det krävs mycket arbete i EU-frågor. Det kan vara svårt för en liten myndighet att avsätta stora resurser och bestämmelsen i verksförordningen får, enligt någon myndighet, inte innebära att år kan slippa anställa egna tjänstemän. Vidare framhålls att det vore bra om myndigheterna gavs ett större eget ansvar för arbetet i kommissionen och kunde vara mer Myndigheternas medverkan i EU-arbetet direkt verksamma i arbetet i frågor som ankommer på myndigheten nationellt. Den kompetens som finns hos myndigheterna skulle då användas bättre. Det har också anförts att myndigheterna borde ha möjlighet att själva etablera kontakter inom EU utan att gå via regeringen. () har anfört följande. Det ligger ett problem i att DO, som förutsätts tillse att mänskliga rättigheter ifråga om viss diskriminering upprätthålls i , inte kan ha direktkontakt med mellanstatliga organ och organ som övervakar efterlevnad av internationella konventioner. Detta är naturligtvis i grunden en fråga om ändring i regeringsformen, något som vore önskvärt. En annan synpunkt som är återkommande är att tiden för myndigheternas arbete med frågorna ofta är för knapp vilket leder till att arbetet ibland inte blir så bra som man kunnat önska. Ytterligare ett påpekande som gjorts är att det är viktigt att också samverkan mellan myndigheterna fungerar i dessa frågor. En stor del av EU-arbetet bedrivs på de olika myndigheterna och flera av dessa företräder ofta vid möten i olika EU-organ. har i sitt svar lämnat ett exempel från en avdelning som har mycket EU-arbete, marknadsavdelningen. Svaret redovisas i sin helhet. De svar som lämnas nedan baseras på att enkäten avser EU:s beslutsprocesser dvs. kommissionens och rådets nivåer (förvaltnings- kommittéverksamhet och nivåer relaterade till ministerråd). Olika administrativa frågor och hur de hanteras t.ex. relaterade till revisioner, teknisk administrativ verksamhet tas inte upp. Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med regeringen? Inom ramen för EU:s jordbrukspolitik och de delar som faller på marknadsordningarna deltar sedan inträde i EU marknadsavdelningen (främst marknadsenheten) i förvaltnings- kommittéverksamheten och rådsarbetsgruppmöten. (Indelningen i marknadsordningar görs av EU varuområdesvis dvs. marknads- ordningarna för spannmål, socker, mjölk, nötkött, får- och getkött, griskött, ägg och fågelkött, färska frukter och grönsaker, bearbetade frukter och grönsaker, torkat foder, utsäde, vin, olivolja, tobak, Myndigheternas medverkan i EU-arbetet fiberväxter, humle, bananer, bearbetade jordbruksvaror, handelsmekanismer osv.). Marknadsavdelningen deltar tillsammans med handläggare på Livsmedels- och Vegetabilieenheterna samt EUI-kansliet. I regleringsbrev för anges att verket skall bistå regeringen med underlag och detta skall ske genom ett aktivt deltagande i EU-arbetet. insatser följer i princip följande struktur. Dagordning för mötena översätts, kommenteras och publiceras på Delyttrande ang. dagordningspunkter som kräver längre framförhållning i beslutsprocess upprättas och översänds till departementet. Synpunktsinhämtning genomförs internt och externt. Yttrande utformat i enlighet med krav på att inkludera förslag till ståndpunkter och departementets struktur för sina instruktioner upprättas och översänds till departementet och med hänsyn till tidsgränser som är satta av departementet. Insatser vid EU-kommittémöte görs genom att biträda departementets deltagare alternativt agera som talesman/ kvinna i enlighet med skriftlig instruktion från departementet. Informera och rapportera från mötena (snabbrapport, informationsrapport, formell mötesrapport). Genom förra höstens förändringar för möten i förvaltningskommittéerna företräder allt oftare ensamt vid kommittémöten. deltagare har i dessa fall skriftliga instruktioner från för hur de skall agera och rösta vid mötena. För att ha tillräcklig framförhållning för sin interna beredningsprocess lämnas reaktioner och underlag till Jordbruks- departementet i större och viktigare frågor redan då dagordningen anländer till . På så sätt blir departementet tidigt förvarnat om viktiga frågor. Detta gäller även frågor som på ett tidigt stadium kan bedöma att det är någon annan myndighet som bör/skall yttra sig om. Frågor inom marknadsordningarna som tas upp i förvaltningskommittéer och rådsarbetsgrupper gäller i flera fall andra myndigheters ansvars- och kompetensområden (, m.fl.) och departementet tar då in yttranden från dessa myndigheter inför mötena. Departementsprotokoll finns över de som normalt deltar från departement och myndigheter i de olika förvaltnings- kommittéerna/rådsarbetsgrupperna. I allmänhet baseras deltagande på att man har uppnått viss erfarenhet och kompetens för att kunna agera i rollen som representant. Vissa grundläggande utbildningar i EU:s verksamhet förutsätts deltagarna ha tillgodogjort sig. Möten i rådsarbetsgrupper hålls när det sker översyner eller grundläggande ändringar i marknadsordningar och är alltid baserade på förslag från kommissionen. Även i detta sammanhang lämnar yttranden inför mötena. Ofta är det i dessa fall fråga Myndigheternas medverkan i EU-arbetet om yttranden med mer ingående och djupare analyser av övergripande ändringsförslag från kommissionens sida. Behandlingen av detta slags frågor sker inom proceduren för departementets tjänstemanna- beredningar, där vid behov deltar. Berörda handläggare vid marknadsavdelningen deltar i departementets tjänstemannaberedningar via TV-videokonferenser, som hålls och . Vid de uppföljningar som hållits med departementet inom ramen för kvalitets- och målarbetet har konstaterats från departementets sida att generellt sett fungerar samarbetet utomordentligt väl mellan departement och marknadsavdelningen i verksamheten med förvaltningskommittéer och rådsarbetsgrupper. Genomgående är omdömena mycket positiva och de förslag på förändringar i rutiner m.m. som tagits upp har genomförts från verkets sida. Med anledning av den förändring som gjordes på EU-nivå i förvaltningskommittéverksamheten diskuterades och togs ställning till hur skall representeras i de olika kommittérna och upprättades en fördelning av ansvar mellan och för deltagandet på olika varuområden. Vid uppföljningsmöte konstaterades att den uppdelning och fördelning som gällt fungerat bra och att den därför skulle fortsätta att gälla. Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med berörda organ inom EU? Huvudregel är att kommunikation i alla besluts- och policyrelaterade frågor (berör ståndpunkter i EU-arbetet) skall göras av med de berörda EU-organen. Det sker givetvis en viss kommunikation direkt mellan och vid verkställigheten av de olika marknadsordningarna i tekniska frågor och i fråga om information etc. som skall levereras i enlighet med krav enligt EU-förordningar.