sou · GSB344 · 2005-01-01 00:00:00 — av helårs- pensionärerna var kvinnor, vilket innebar en liten överrepresenta- tion jämfört med fördelningen i åldersgruppen 55–som helhet. Den absolut största delen () av helårspensionär- erna var . Flödet in i avgångspension upp- skattades till nära 12 000 personer. Även i denna grupp var de allra flesta (knappa ) . Uppskattningar av avgångs- pensionärernas inkomster när de var i arbete visar att dessa var högre än för en jämförelsegrupp i samma ålder. Detta talar för att de som mottog avgångspension i hög utsträckning var tjänstemän. 7.3.2Arbetsgivarnas motiv till avgångspensionering Avgångspensioneringar innebär en kostnad för samhällsekonomin i form av produktionsbortfall och bortfall av skatteintäkter. Trots det kan både arbetsgivare och arbetstagare ha starka ekonomiska drivkrafter att ingå avtal om avgångspension. Att arbetsgivare erbjuder avgångspension kan ha både ekonomiska och sociala skäl, och skälen kan variera mellan olika arbetsgivare. Avgörande är hur stora de sammantagna fördelarna för arbetsgivaren är i relation till kostnaderna för avgångspensionen. 104 Fölster, S., , S. & , J. [2001]. Bilaga 5 till LU 2003/04 dagens ättestupa?105 sammanställs erfarenheter från avgångspension från olika organisationer och företag. Anledningarna till avgångspensioneringarna och utformningen av avtalen varierar från fall till fall. genomförde ett stort antal avgångspensioneringar –talet. Orsaken var behovet av personalned- skäningar. föredrog att använda sig av frivilliga avgångar istället för varsel och uppsägning med motivet att den goda stäm- ningen på arbetsplatsen inte skulle skadas. Att hade över- skottspengar som kunde användas till detta ändamål bidrog också till beslutet. Även har genomfört avgångspensioneringar på grund av besparingskrav. Anledningen till att avgångspensione- ringar valdes framför varsel och uppsägning var att ålders- strukturen bland personalen var sådan att många skulle gå i pension . Genom att ingå avtal om avgångspension med utvalda personer kunde kringgå turordningsreglerna och behålla yngre personer som ansågs vara viktiga för verksamhetens framtid. Inom har avgångspensioneringar genomförts regelbundet som en följd av övertalighet inom verksamheter som antingen avvecklats, privatiserats eller sålts. Avgångspensione- ringarna berodde i detta fall mer på organisatoriska förändringar än på besparingskrav. Exemplen visar att arbetsgivaren kan se en större långsiktig nytta med att behålla en yngre person eftersom en mer senior person har nära till pensionsåldern och kan komma att träda ur arbetskraften . Behovet av framtida nyrekryteringar kan därför förväntas bli mindre om arbetsgivaren väljer att ge avgångspension till äldre. En sådan lösning kan också vara mer attraktiv än varsel och uppsägningar eftersom det minskar risken för försämrad stämning på arbetsplatsen och negativ publicitet i media. Det finns också skatte- och avdragsbestämmelser som kan göra det förmånligt för arbetsgivaren att välja avgångspensionering i stället för vidare anställning eller friställande av yngre arbetskraft. 105 Fölster, S., , S. & , J. [2001]. Bilaga 5 till LU 2003/04 Vid avgångspensionering betalar arbetsgivarna en särskild löneskatt på pensionskostnaderna i stället för arbetsgivaravgifter som skulle vara aktuellt om individen arbetade vidare. Den särskilda löne- skatten uppgår till och arbetsgivaravgiften till , vilket kan bidra till att avgångspension blir en lönsam lösning. Också reglerna om avdragsmöjligheter på pen- sionskostnader, som innebär att arbetsgivaren kan göra avdrag av den anställdes lön, bidrar till att det kan vara lönsamt för arbetsgivaren att erbjuda avgångspension. Dessutom innebär avgångspension en utgiftsminskning eftersom pensionen är lägre än den lön som personen annars skulle ha fått. 7.3.3Individernas motiv till avgångspensionering Individernas inställning spelar en viktig roll eftersom det krävs ett avtal mellan arbetsgivaren och den anställde för att avgångspension ska komma till stånd. Ur individens perspektiv kan det upplevas som en förmån att lämna arbetslivet mot en ersättning och få möjlighet att ägna mer tid åt andra intressen. Erbjudande om avgångspension kan vara särskilt attraktivt om individen betalar statlig inkomstskatt och har inkomster över taket i social- försäkringarna. Orsaken är att den implicita beskattningen av fortsatt arbete är hög under dessa förhållanden, vilket innebär att de ekonomiska drivkrafterna att arbeta vidare är svaga. Om avgångspension accepteras i detta fall kommer den anställde att kunna sluta arbeta utan någon större inkomstförlust. Individens inställning till att arbeta vidare påverkas också av faktorer som arbetsmiljön och situationen på arbetsplatsen. Det kan också finnas ett socialt tryck från omgivningen om att acceptera avgångspen- sion, särskilt om yngre anställda riskerar uppsägning. 7.4Tidiga utträden genom eget sparande 7.4.1Eget sparande – orsak till utträde? En person med ett större eget sparkapital har, allt annat lika, större möjligheter än andra att lämna arbetslivet . Att döma av resultaten i kapitel 3 behöver inte detta betyda att sparandet i sig orsakar tidiga utträden. Ett sparkapital gör däremot att personer som av andra skäl föredrar att lämna arbetslivet har större Bilaga 5 till LU 2003/04 möjligheter att göra det. Brist på eget sparande kan därför betraktas som en restriktion som försvårar ett tidigt utträde. Som vi såg i kapitel 3 är i stället den implicita skatten på fortsatt arbete den ekonomiska faktor som har störst betydelse för när utträdet sker. En orsak till att sparkapitalets storlek inte har större betydelse för utträdesbeslutet är att våra konsumtionsbehov sällan fullt ut kan tillfredsställas. Högre inkomster tenderar därför att leda till en högre konsumtion, men också till ett högre sparande för att det ska vara möjligt att upprätthålla den högre konsumtionsnivån när inkomsterna sjunker eller när individen slutar arbeta. Eftersom den implicita skatten på fortsatt arbete är hög i gruppen som betalar statlig inkomstskatt och ligger över taken i de sociala trygghetssystemen, kan vi förvänta oss att personer i denna grupp ofta föredrar att göra tidiga utträden ur arbetslivet eller minska sin arbetstid. Som framgår av diagram 7.1 verkar det också vara fallet. Andelen personer som tillhör gruppen med relativt höga inkomster, i diagrammet definierat som de som betalar statlig inkomstskatt, minskar påtagligt mellan gruppen 55–och 60– . I gruppen män i åldern 55–var det, , som hade en beskattningsbar förvärvsinkomst mellan skiktgräns 1 och 2 i inkomstskatteskalan. För män i åldern 60–var mot- svarande andel . Bland män med inkomster över skiktgräns 2 i den statliga inkomstskatten var skillnaden något större mellan åldersgrupperna. Eftersom personer med högre inkomst i genomsnitt också har större förmögenheter talar de relativt små skillnaderna mellan de båda inkomstgrupperna för att det inte är storleken på förmögenheten i sig som avgör när och i vilken takt äldre drar sig tillbaka från arbetslivet. Den något större skillnaden kan avspegla att marginaleffekterna är större i denna grupp eftersom skattesatsen i den statliga inkomstskatten uppgår till i stället för de som gäller för lägre in- komstnivåer. Utträden via pensionslösningar Bilaga 5 till LU 2003/04 Diagram 7.1 Andelen med beskattningsbar förvärvsinkomst över respektive skiktgräns 2001 för olika åldersgrupper och kön Män, 252,0–390,3 tkr Män, 390,4– tkr Kvinnor, 252,0–390,3 tkr Kvinnor, 390,4– tkr Källa: SCB. För kvinnor i åldern 60–är andelen som ligger mellan de båda skiktgränserna lägre än för kvinnor i åldern 55–. Andelen kvinnor med höga inkomster skiljer sig således mer åt mellan de båda åldersgrupperna än motsvarande andel för män med höga inkomster. Detta kan vara en effekt av att de äldre kvinnorna inte har haft samma anknytning till arbetsmarknaden som de lite yngre kvinnorna. En annan möjlighet är att kvinnor är känsligare för ekonomiska drivkrafter vid sitt utträdesbeslut än män, vilket genomgången i kapitel 3 gav visst stöd för. Även för kvinnorna är skillnaden mellan de båda åldersgrupperna något större för de högre inkomstnivåerna.106 Att det är en förhållandevis stor grupp som berörs av dessa marginaleffekter – bland männen i åldern 55–och bland kvinnorna i samma 106 Sambanden i diagram 1 gäller också . För att kunna jämföra måste hänsyn tas till skillnader i den statliga inkomstskattens konstruktion. Bilaga 5 till LU 2003/04 ålder betalade statlig inkomstskatt – talar för att detta inte är något marginellt problem. I princip kan alla former av sparande användas för att göra ett tidigt utträde ur arbetslivet. Skillnaden mellan pensionssparande och andra typer av sparande är att pensionssparande är skattemässigt gynnat med förbehållet att sparandet tas ur först efter att en viss ålder har uppnåtts. Pensionssparandet kan antingen ta formen av individuella avtal med arbetsgivaren om pensionsavsättningar, vilket vi här kallar individuell tjänstepension, eller individuellt pen- sionssparande. Individuella tjänstepensioner har blivit allt vanligare . De kan ses som en påbyggnad till de kollektivavtalade för- månerna och fungerar som en löneförmån för arbetstagaren. En förklaring till deras framväxt är att företagens avdragsregler för pensionsinbetalningar ändrades 1998. kunde arbetsgivaren endast göra avdrag för kostnaderna för de kollektivt avtalade pen- sionerna, men efter 1998 kan avdrag göras för pensionspremier motsvarande av lönen för en anställd. Börsutvecklingen har också medfört att individuella tjänste- pensioner ofta har framstått som en mer attraktiv löneförmån än olika optionsprogram. Individuella tjänstepensioner utgör en skattemässigt attraktiv ersättningsform för både arbetsgivare och anställd i de fall då den anställde har en inkomst som ligger över taken i socialförsäkrings- systemen och brytpunkten för den statliga inkomstskatten. För arbetsgivaren består fördelen i att han eller hon betalar särskild löneskatt på i stället för arbetsgivaravgift på när ersättningen utgår i form av avsättningar till indivi- duella tjänstepensioner. För den anställde består fördelen i att personen kan slippa betala statlig inkomstskatt för ersättningen om den tas ut då inkomsten understiger gränsen för när skatten betalas. Dessutom ingår tillgångar i individuella tjänste- pensioner inte i underlaget för förmögenhetsskatt. Bilaga 5 till LU 2003/04 har en beskattningsbar förmögenhet innebär detta att förmögen- hetsskatten blir lägre än om personen erhåller lön och sparar på annat sätt. Att avsättningar till individuell tjänstepension inte berättigar till pensionspoäng saknar betydelse om personen har en inkomst som överstiger taket i det allmänna pensionssystemet. Omfattningen av det privata pensionssparandet har ökat kontinu- erligt –talet, se tabell 7.5. –talet var de flesta pensionssparare män, men –talet kom andelen kvinnor att bli högre än andelen män. Pensionssparandet har även spridit sig ner i åldrarna och förekommer –talet i stor omfattning även i gruppen 18–. Tabell 7.5 Andel av befolkningen inom respektive åldersgrupp med individuellt pensionssparande, 1980–99 Anm: M står för män och Kv för kvinnor. Källa: , . [2001]. Flera faktorer kan ha medverkat till ökningen av det privata pen- sionssparandet –talet. En är att banker och fondbolag var mycket aktiva i att marknadsföra sparande i pensions- försäkringar –talet. De fick draghjälp av börsens positiva utveckling som innebar att återbäringsräntorna steg. – talet ökade utbudet av sparandeprodukter. Fondförsäkringar växte fram där den enskilde spararen kan välja inriktning på sparandet i olika fonder i form av aktier, räntebärande papper etc. Även indivi- duellt pensionssparande (IPS) introducerades med samma regler för skatteavdrag som annat privat pensionssparande men utan för- Bilaga 5 till LU 2003/04 Omfattningen av IPS har ökat kraftigt –talet. 1995 fanns sparade på IPS- konton. hade detta växt till . En annan orsak till ökningen av det privata pensionssparandet är att demografiska förändringar har inneburit att en allt större andel av befolkningen är i den ålder då sparbenägenheten är som störst, dvs. Att äldre är mer benägna att pensionsspara kan dels förklaras av större ekonomiska möjligheter genom höga in- komster och låga utgifter till följd av att barnen har vuxit upp och skulderna amorterats ner. Pensioneringen börjar också bli nära förestående i tiden och det blir möjligt att planera ålderdomen mer detaljerat. Ytterligare en orsak är att det ofta är skattemässigt mer gynnsamt för äldre att pensionsspara än för yngre. Det beror i sin tur på att kostnaden för att erhålla den skattemässiga fördel det ger, dvs. möjligheten att minska den statliga inkomstskatten genom att skjuta upp beskattningen till en period då inkomsten är lägre, är mindre ju personen sparar. Orsaken till det är att avkastningsskatten och förvaltningskostnaderna blir mindre betungande när de betalas . Dessutom är det en större andel av de äldre som har en beskattningsbar för- mögenhet och därför kan använda pensionssparande för att minska förmögenhetsskatten. Att kvinnorna i högre utsträckning började spara i pensions- försäkringar –talet har också bidragit till ökningen. Att det är en högre andel kvinnor än män som pensionssparar är anmärkningsvärt eftersom studier107 visar att såväl andelen pensionssparare som sparandets storlek är positivt korrelerat med storleken på förvärvsinkomsten, som i genomsnitt är högre för män. Att privat pensionssparande i första hand är lönsamt för personer som betalar statlig inkomstskatt talar också för att andelen kvinnor som pensionssparar borde vara lägre än andelen män. En möjlig förklaring till den höga andelen kvinnor är att de kan ha varit i arbete än män, vilket innebär att deras pension från det allmänna systemet blir lägre än för män med samma inkomst. En annan förklaring kan vara att de fäster större vikt vid att säkra försörjningen under ålderdomen, vilket i sin tur kan bero på en större riskaversion. 107 Se exempelvis , . [2001]. Bilaga 5 till LU 2003/04 Den ekonomiska tillväxten och en långsiktigt god värdeökning på bostäder och aktier har inneburit att många har goda förutsättningar för att uppnå en hög levnadsstandard som pensionär. Som framgår av tabell 7.6 ägs en stor andel av de ansam- lade förmögenheterna av äldre personer. Om den ekonomiska tillväxten och prisutvecklingen på aktie- och bostadsmarknaderna håller i sig kommer personer som är födda på 1940–talet att ha ansamlat större förmögenheter som pensionärer än tidigare genera- tioner. De ökade förmögenheterna och det nya ålderspensions- systemet – i vilket pensionerna i hög utsträckning bestäms av den ekonomiska tillväxten och utvecklingen på de finansiella mark- naderna – innebär också att framtidens pensionärer kommer att vara än mer beroende av en god ekonomisk utveckling än tidigare generationer för sin ekonomiska standard. Tabell 7.6 Fördelning av hushållens samlade nettoförmögenhet, olika åldersgrupper 25–44 år 45–64 år Källa: , B., , L. & Klevmarken, A. [2002]. Förmögenheterna är betydligt mer ojämnt fördelade än inkomsterna. Detta gäller speciellt finansiella tillgångar, som i högre utsträckning ägs av hushåll med stora förmögenheter. För- mögenheter i form av fastigheter är relativt jämnt fördelade, men prisökningar på bostäder i storstadsområden har varit kraftigare än i övriga delar av landet, vilket har lett till att hushållen i dessa områden har fått ta del av en större värdestegring än hushåll i andra delar. Skillnaderna i prisutvecklingen på bostäder är sannolikt en viktig förklaring till de regionala skillnader i förmögenhet som finns. Det kan emellertid vara svårt att använda den del av sparan- det som är placerat i det egna boendet för att finansiera ett tidigt utträde, eftersom det kan vara nödvändigt att sälja huset eller lägenheten för att kunna använda sparandet för den egna försörj- Bilaga 5 till LU 2003/04 Om det är möjligt att låna pengar för sin försörjning med huset eller lägenheten som säkerhet gäller inte detta. Ovilja bland bankerna att låna ut pengar till personer med låga inkomster och det egna boendet som enda säkerhet har gjort att denna lösning hit- tills har varit ovanlig. Också på förmögenhetsområdet finns det faktorer som skapar ekonomiska drivkrafter för ett tidigare utträde. För personer med en beskattningsbar förmögenhet innebär fortsatt arbete att för- mögenhetsskatten blir högre än den annars hade blivit. Även om skattehöjningen ett givet år är liten leder förmögenhetsökningen till högre förmögenhetsskatt under en följd av år. Marginaleffekten kan därför bli betydande och öka sannolikheten för ett tidigt utträde. Sedan begränsning av fastighetsskatt genom skattereduk- tion infördes kan även fastighetsskatten ha negativa effekter på arbetsutbudet. Innebörden av begränsningsregeln är att ett hushåll ska betala högst av sin inkomst i fastighetsskatt för sin permanentbostad. För personer som är berättigade till skattereduk- tionen innebär den en extra marginaleffekt på . Den maximala skattereduktionen uppgår till . För de hushåll som får skattereduktion för fastighetsskatten finns det också en begränsningsregel för den del av förmögenhets- skatten som baseras på fastighetens värde. Marginaleffekten av denna begränsningsregel är komplicerad att beräkna, men kan vara lika stor som för begränsningsregeln för fastighetsskatten.108 Den ökar därmed de ekonomiska drivkrafterna för tidiga utträden ytterligare. Genom att sluta arbeta och skjuta upp uttaget av ålderspension kan ett antal mer eller mindre inkomstfria år uppnås, vilket i sin tur kan leda till en kraftigt reducerad fastighets- och förmögenhetsskatt. Eftersom det uppskjutna uttaget av ålders- pension leder till en högre framtida pension innebär detta ingen förlust, åtminstone inte för personer som uppnår åtminstone ge- nomsnittlig livslängd. Om försörjningen ordnas genom uttag av eget sparande sjunker förmögenhetsskatten ytterligare. Förmögen- hetsskatten och fastighets- och förmögenhetsskattens begräns- ningsregler ökar således den implicita beskattningen av fortsatt arbete för personer med relativt höga inkomster och förmögen- 108 Skattereduktionens storlek beror på storleken på skattereduktionen för fastighetsskatten. Om skattereduktionen för fastighetsskatten utgör två tredjedelar av den fastighetsskatt som hushållet skulle ha betalat reduceras förmögenhetsskatten för den del som härrör från bostaden också med två tredjedelar. Bilaga 5 till LU 2003/04 heter, och bidrar därmed till de tidiga utträden i denna grupp som redovisas i diagram 7.1. Tidiga utträden via pensionslösningar förekommer i första hand bland de grupper som inte lämnar arbetslivet via ohälso- eller arbetslöshetsförsäkringarna. För att dessa individer ska föredra att arbeta vidare måste därför de ekonomiska drivkrafterna till fortsatt arbete i ålders- och avtalspensionssystemen samt skattesystemet stärkas. De olika utträdesvägarna behandlas i tur och ordning. Tidiga utträden via det allmänna ålderspensionssystemet har ökat . Det nya ålderspensionssystemet ger relativt goda ekonomiska drivkrafter till arbete för personer med genomsnittliga inkomster. För personer med låga inkomster innebär garantipen- sionen och systemet med bostadstillägg för pensionärer att drivkrafterna till fortsatt arbete efter 61 är små och i många fall obefintliga. För personer med inkomster över intjänandetaket med- för ålderspensionssystemet en implicit beskattning av fortsatt arbete och utgör därmed en drivkraft att sluta arbeta tidigare. Att det är en förhållandevis stor andel av befolkningen som berörs av någon av dessa marginal- och tröskeleffekter minskar de positiva effekterna av det nya ålderspensionssystemet på arbetsutbudet. Det finns flera sätt att stärka incitamenten till arbete i ålderspen- sionssystemet. Att garantipensionen räknas upp med prisutveck- lingen och inte med löneutvecklingen innebär att allt färre kommer att beröras av den, under förutsättning att tillväxten är god och att inte stora grupper kommer att stå utanför arbetsmarknaden . De negativa incitamentseffekterna av garantipensionen kommer därmed att klinga av . Systemet med bostadstillägg för pensionärer () kan det däremot finnas anled- ning att se över eftersom det ger upphov till kraftiga margi- naleffekter bland dem som berörs. Ett sätt att minska problemet vore att skjuta upp möjligheten till uttag av BTP till . Ett annat sätt vore att minska stödets generositet. Bilaga 5 till LU 2003/04 drivkrafterna för personer med relativt höga inkomster kan intjänandetaket höjas från 7,5 till exempelvis 10 inkomstbasbelopp. Avtalspension är en förhållandevis vanlig inkomstkälla bland personer som gör tidiga utträden. I vissa av systemen finns det fortfarande förmånsbaserade inslag som ger anställda med löner över intjänandetaket i ålderspensionssystemet relativt goda ekono- miska villkor om de slutar arbeta . Svårigheter att överföra pensionsrätter mellan de olika systemen ger också upphov till inlåsningseffekter och minskar arbetskraftens rörlighet. Det relativt nyupprättade statliga delpensionsavtalet ger starka incita- ment att dra ner för dem som får den möjligheten. För att de negativa effekterna av avtalspen- sionssystemen på arbetsutbudet ska kunna reduceras måste fack och arbetsgivare sluta avtal som avskaffar de förmånsbaserade inslagen. Ett sätt för staten att öka sannolikheten för att sådana avtal ska komma till stånd skulle kunna vara att höja intjä- nandetaket i ålderspensionssystemet till 10 inkomstbasbelopp. Med en sådan höjning blir det färre som berörs av förändringarna i av- talen, vilket sannolikt skulle underlätta övergången till aktuariskt neutrala avtalspensionssystem. Att arbetsgivare är beredda att betala stora belopp för att pen- sionera anställda och kunna behålla andra anställda beror i hög utsträckning på den arbetsrättsliga lagstiftningen, men också på de relativt förmånliga avdragsreglerna för arbetsgivaren. För den enskilde är ett erbjudande om avgångspension ofta attraktivt efter- som det innebär en arbetsfri inkomst. Att det kan bli attraktivt både för arbetsgivaren och för den anställde beror också på att de som får erbjudande om avgångspension ofta har relativt goda inkomster och därmed relativt höga marginaleffekter. Minskningen i nettoinkomsten för arbetstagaren vid en avgångspensionering jämfört med fortsatt arbete blir därför väsentligt mindre än bespa- ringen för arbetsgivaren. Bilaga 5 till LU 2003/04 Det enklaste sättet att minska omfattningen av avgångs- pensioneringar vore att avskaffa arbetsrätten för de äldre. Men att arbetsrätten är stark även för de äldre utgör ett värde i sig och kan göra att arbetsgivare blir mer intresserade av kompetens- utveckling för äldre och en anpassning av arbetsmiljön efter de äldres behov. Ett bättre sätt att reducera problemet med avgångs- pensioneringar vore därför att göra det mindre ekonomiskt fördelaktigt för arbetsgivaren att erbjuda avgångspension. Ett sätt att göra det är att ta ut full arbetsgivaravgift på ersättningar för av- gångspensioneringar i stället för särskild löneskatt. Ett annat sätt är att höja intjänandetaket i ålderspensionssystemet, vilket skulle minska skillnaden mellan arbetsgivarens kostnader för den anställde och vad den anställde får ut av fortsatt arbete. Eftersom detta skulle öka den anställdes avkastning av fortsatt arbete skulle arbetsgivaren behöva betala mer för att personen ska acceptera avgångspension, vilket skulle innebära att avgångspension blir ekonomiskt fördelaktigt i färre fall. Ett alternativt och mer långt- gående sätt är att avskaffa de sociala trygghetssystemen för per- soner över 61, dvs. att personer över 61 inte omfattas av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen som arbetsgivarna inte heller behöver betala arbetsgivaravgifter för dessa personer.