sou · GSB3121 · 2005-01-01 00:00:00 — Trots att kommunernas socialtjänster har det yttersta ansvaret för våldsutsatta kvinnor och barn visar genomgång att ansvaret ofta lämnas över på kvinnojourer. Förutom att denna hantering går emot lagens intentioner är det också rimligt att anta att det medför att många kvinnor inte får någon hjälp över huvud taget, eftersom kvinnojourernas resurser är begränsade. Kvinno- jourer finns i endast ca 150 av 289 kommuner, och 68 kommuner ger inget ekonomiskt stöd alls till kvinnojouren.66 Mäns våld mot kvinnor betraktas inte som en rele- vant politisk fråga.67 Möjligheterna för våldsutsatta kvinnor med psykiska och fysiska funktionshinder eller missbruksproblem är ännu mindre eftersom kommunerna inte har någon beredskap för att hjälpa dessa kvinnor. Kvinnojourerna kan inte heller ha ansvaret för att hjälpa dessa kvin- nor. De screeningprojekt som genomfört har gett goda resultat. Screening bör uppmärksammas som en bra metod för att nå våldsutsatta kvinnor. Det borde vara rutin i hälso- och sjukvården, och andra instanser (se vidare kapitel 8). Den helhetssyn som efterlyser i prostitutions- arbetet förekommer i flera olika betydelser i rapporter och skrifter. I dessa används begreppet för att betona vikten av att ge stöd inte bara åt prostituerade kvinnor utan även könsköpande män. Vi vill dock påtala att det finns en risk att man kommer bort från den könsmaktsförståelse som präglar både uppdragens syn på prosti- tution och sexköpslagen (där prostitution ses som ett uttryck för mäns våld, kontroll och maktutövning gentemot kvinnor) och i 66Nationellt råd för Kvinnofrid 2001. 67Holmberg & 2003. stället närmar sig en syn på prostitution där båda parter är offer. Utgångspunkten måste vara att köp av sexuella tjänster är ett brott. Också när det gäller kvinnor utsatta för fysiskt våld betonar en helhetssyn i bedömningen av vem som behöver insatser, stöd och hjälp. Man uppger att har inte enbart kvinnornas utan också barnens behov och vikten av att fokusera den misshandlande mannen diskuterats allt mer (jämför kapitel 5). Helhetssynen kan också handla om att mäns våld mot kvinnor som ett samhälleligt-, individuellt- och relationsproblem har mer mångfaktoriella orsaker.68 kallar sin förståelse av mäns våld mot kvinnor en ekologisk modell.69 Med denna framhålls ett samspel mellan personliga, situationsbetingade och sociokultu- rella faktorer som orsakar mäns våld, där könsmakt är en förklaring av många. formuleringar stämmer väl överens med BRÅ:s utgångspunkt att den bästa förståelsen nås genom att olika motstridiga synsätt kombineras, vilket är en variant av det vi i inledningen kallar ett allt och intet-perspektiv. Ett argument för en ekologisk modell som anges av Social- styrelsen är att det ligger i myndighetens uppdrag att i alla samman- hang beakta all relevant forskning på området. Att olika perspektiv, som vi visat, i många fall är motstridiga och därmed inte är möjliga att förena, är däremot inte något som problematiseras. I den kunskapsöversikt som genomförts på uppdrag av Social- styrelsen framkommer en uppfattning som förekommer också på andra håll i det material vi tagit del av att könsmaktsförståelsen skulle vara dominerande i dagens . Nämnas kan hur kvinno- joursrörelsens arbete beskrivs som att det gett dem ett moraliskt kapital som ger dem trovärdighet på området, och som därigenom även gett jourrörelsen expertstatus, och att de därför betraktas som sanna uttolkare med rätt att definiera vad våld mot kvinnor är (till exempel att det är ett generellt problem) såväl som hur det bör åtgärdas.70 Forskningskompetens och myndighetskunskap inom området våld mot kvinnor definieras, av vissa, som makt- anspråk. Det blir en stängd grupp där bara de med passerkort, det vill säga forskare och ledande myndighetspersoner som förstår våld utifrån ett könsmaktsperspektiv, får komma in. 68Rikspolisstyrelsen m.fl. 2001. 69Socialstyrelsen hänvisar i sina skrivningar angående den ekologiska modellen till Popula- tion reports, Ending violence against women, utgiven av The Center For Health and () 1999. 70Lundberg 2001, s. 27 f. I kölvattnet av detta ser vi en annan tendens. När en köns- maktsförståelse definieras som dominerande öppnar det upp för att gamla avvikelseförståelser plötsligt kan framstå som nya, kritiska, förhållningssätt. Det som i kunskapsöversikten definieras som utmanande kan snarare tolkas som just nya eller gamla varianter av avvikelser. Mannen och kvinnan placeras in i avvikelsekategorier, kvinnan görs (åtminstone delvis) ansvarig för våldet och dess upphörande och mannen fråntas sitt ansvar och blir en individuell, social eller kulturell avvikare. Länsstyrelserna gavs i uppdrag att inom ramen för sitt tillsynsansvar när det gäller följa och uppmärksamma frågor om våld mot kvinnor samt verka för regional samverkan i de frågorna. gjorde länsstyrelserna granskningar i 46 kommuner av hur dessa arbetar för att bemöta kvinnor som utsatts för våld. I av fallen såg man anledning att uttala kritik,71 vilket var en förbättring i förhållande till en granskning 2001, då motsvarande siffra var . Bristerna handlade om att kommunerna saknade handlings- planer, rutiner och riktlinjer för att möta kvinnornas behov. Det saknades information till allmänheten om vart kvinnor kan vända sig. Det brast även i hur såg till barns behov.72 Beredskapen med skyddat boende för kvinnor var dessutom dåligt tillgodosedd i kommunerna, enligt granskningen från 2001.73 visade länsstyrelsernas sociala tillsyn att fler kommuner jämfört med har tagit fram strategier eller handlingsplaner för arbetet med våldsutsatta kvinnor.74 I flera kommuner fanns också lokala samverkansgrupper. Länsstyrelsernas uppfattning var att det sker en positiv utveckling av kommunernas stöd till kvinnor som utsatts för våld.75 Tre länsstyrelser granskade hur tolv kommuner arbe- tar med våldsutsatta kvinnor inom verksamhetsområdet vuxna missbrukare. I de flesta av de kommuner som granskades saknades 74Socialstyrelsen 2002b, 2003a. rutiner för att hantera våld mot kvinnor i missbrukshandlägg- ningen.76 I en tredjedel av länen (, , , Jön- , , , , , Väst- manland, och ) fanns 2002 länsövergripande samverkansgrupper vars uppgift var att sammanföra olika aktörer i syfte att utveckla arbetet. I några län leddes arbetet av läns- styrelsernas jämställdhetsexperter. Flera länsstyrelser har också deltagit i arbetet med att ta fram länsövergripande policydokument, länsstrategier och informationsskrifter.77 Exempel på regional samverkan I startade arbetet med Operation Kvinnofrid , på initiativ av , polismyndigheten och . Detta är ett samarbete mellan tio myndigheter i i samverkan med frivilligorganisationer. Målen för Operation Kvinnofrid är att öka medvetenheten och kunskapen om mäns våld mot kvinnor samt att motverka detta våld, och man arbetar med opinionsskapande samt med utbildnings- och informa- tionssatsningar. Operation Kvinnofrid har genomfört fyra upp- märksammade affischkampanjer i liksom utbild- ningsinsatser i länet för berörd yrkespersonal.78 Det finns i en klar beskrivning av syftet med samverkan och hur man ska gå tillväga för att uppfylla det. har en haft en familjevåldsgrupp bestående av företrädare från polisen, , skolan, psykiatrin och kvinnojouren. Gruppen arbetar med att sprida information och kunskap om övergrepp mot barn och mäns våld mot kvinnor. Gruppen arbetar främst med utbildningsinsatser och samordning inom kommunen. anser att arbetet bör kompletteras med en mer konkret samverkan kring uppsökande verksamhet, samarbetsrutiner i ärenden, behandling med mera.79 I bildades en länsgrupp för kvinnofrid för att upprätta ett policydokument. Dokumentet klarlägger varje myn- dighets intentioner och mål kring arbetet gällande mäns våld mot kvinnor och presenterar gemensamma mål och åtgärder. 78Operation Kvinnofrid 2003. har handlat om att överföra den så kallade Frideborgsmodellen till samtliga länsdelar (se kapitel 5).80 Exempel på uppföljning av arbete med våld mot kvinnor i har undersökt arbete i länet. I bara 3 av de 22 kommuner som besvarat enkäten har frågan om våld mot kvinnor fått genomslag på en kommunöver- gripande nivå.81 Också i län har kartlagt verksamhet när det gäller mäns våld mot kvinnor. Kartläggningen visar att flertalet kommuner i län saknar rutiner, riktlinjer och handlingsplaner för handläggning av ärenden som rör våld mot kvinnor. Arbete med att utarbeta säkra rutiner pågår i 3 kommuner.82 Även i kon- staterar att våld mot kvinnor är en lågt prioriterad fråga inom socialtjänsten.83 Liksom utvärderingar visar deras kartläggning att ärendena ofta lämnas till kvinnojourerna. Vi gör bedömningen att uppdraget om att verka för ökad regional samverkan har lett till en ökad aktivitet från länsstyrelsernas sida, men det är inte tillräckligt att det bara finns samverkansgrupper i en tredjedel av länen; en ökad regional samverkan borde vara självklar. I samverkansarbetet är det viktigt att ha en klar målsätt- ning, vilket några länsstyrelser har utarbetat, och som vi har gett exempel på. Det är önskvärt att länsstyrelserna ökar sina insatser och genom- för frekventa och än mer ingående granskningar av kommunernas arbete, bland annat när det gäller hur kommunernas handlings- planer används, om det bedrivs fortbildning av personalen och om det avsätts resurser till området. genomförda kartlägg- ningar visar en bild där mäns våld mot kvinnor är ett kraftigt underprioriterat område. 82Länsstyrelsen i län 2001. Endast ca en tredjedel av länsstyrelserna har lämnat in separata rapporter om sin verksamhet till regeringen med anledning av uppdragen. Slutsatser: Kvinnofridsuppdragens genomförande Avslutningsvis vill vi peka på några av de viktigaste resultaten av vår utvärdering av myndigheternas uppdrag. Vi redovisar först i vilken utsträckning de myndighetsgemensamma uppdragen har utförts, och därefter sammanfattar vi kort förtjänster och brister igenom- förandet av de myndighetsspecifika uppdragen. En mer samlad analys av de problem i form av motstånd och strukturer som mot- verkar ett könsmaktsmedvetet arbete med mäns våld mot kvinnor utvecklas i kapitel 7. Vi vill här påpeka att en del av den kritik vi riktar mot myndig- heterna kan föras tillbaka på regeringen genom dess uppdrag i kvinnofridspropositionen. Det gäller den inkonsekvens i förståel- sen av mäns våld mot kvinnor som vi pekat på genomsyrar en stor del av kvinnofridsuppdragens genomförande. Även om regeringens jämställdhetspolitik i sin helhet sägs vila på en könsmaktsanalys kan den kombination av könsmaktsförståelse med olika varianter av avvikelseperspektiv som finns i Kvinnofridspropositionen öppna för att myndigheterna i sitt arbete finner argument för att välja bort könsmakt. Därför vill vi understryka att tydlighet om detta är en förutsättning för att arbetet framöver ska bli framgångsrikt (se kapitel 8). Myndigheterna har i vissa delar underlåtit att utföra regeringens myndighetsgemensamma uppdrag. Det brottsförebyggande arbetet har enligt vår bedömning gene- rellt en undanskymd plats i myndigheternas verksamhet. De flesta myndigheter har inte heller vidtagit utåtriktade åtgärder i form av informationsspridning eller opinionsbildning. Inte en enda myndighet på central nivå har tagit fram hand- lingsplaner eller motsvarande övergripande policydokument för hur arbetet med mäns våld mot kvinnor ska bedrivas. Den kompetenshöjning som regeringen efterfrågade har till stora delar inte genomförts. Myndigheterna har i vissa delar utfört de myndighetsgemensamma uppdragen på ett tillfredsställande sätt. En prioritering av utsatta kvinnor som brottsoffer kan skönjas hos flera myndigheter, inte minst hos och delvis även hos . Internationellt samarbete har inletts och internationella kon- takter har tagits av de flesta myndigheter. Myndigheterna har i vissa delar utfört de myndighetsgemensamma uppdragen, men på ett sätt som inte är tillfredsställande. Uppdraget om myndighetssamverkan har delvis utförts. Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid har etablerats. Den mer bestående effekten av samverkan är emellertid oklar, eftersom innebörden av denna samverkan med tiden har redu- cerats till ett informationsutbyte och en hemsida. På regional och lokal nivå har många samverkansprojekt startats, men många har också lagts ner. Enbart i en tredjedel av länen finns en samverkan på länsnivå. Samverkan tenderar dessutom att ha formen av tillfälliga projekt, snarare än av en etablerad arbets- form. Uppdraget om utbildning har till vissa delar utförts. En del av de berörda yrkesverksamma har nåtts av fortbildning inom ämnesområdet mäns våld mot kvinnor, även om det endast är en minoritet av de berörda yrkesgrupperna. Särskilt lågt har deltagandet varit bland personal från hälso- och sjukvården liksom bland domare. När det gäller utbildningsmaterialet Kvinnofrid tydliggör såväl arbetsprocess som resultat proble- men med att olika aktörer och myndigheter har olika syn på och förståelse av problemet med mäns våld mot kvinnor, vilket hindrar en effektiv samverkan. De myndighetsspecifika uppdragen har i större utsträckning genomförts av myndigheterna men de flesta myndigheter, med några undantag, har genomfört uppdragen på ett sätt som inte är tillfredsställande. Riksåklagaren har genomfört sitt statistikuppdrag om besöks- förbud. Utvecklingen visar att allt fler åklagare använder besöksförbud, vilket är positivt. Ett flertal andra problem visar sig dock: besöksförbud överträds i hög utsträckning, lag- föringen av brott som gäller mäns våld mot kvinnor har inte ökat, och dessa brott behandlas ofta felaktigt som angivelse- brott. har i enlighet med sitt uppdrag inventerat polismyndigheternas verksamhet. Samtliga polismyndigheter har, till skillnad från de centrala myndigheterna, upprättat åtgärdsprogram. De problem som här pekas på gäller brister i såväl rutiner hos polisen (bevissäkring etc.) som i förståelsen av våld. Polisen använder genomgående en könsneutral begrepps- apparat när det gäller våld och man inbegriper mäns våld mot kvinnor i begreppen familjevåld eller våld i nära relationer. På så sätt osynliggörs och förminskas våldet. har publicerat ett flertal rapporter och artiklar om våld med könsaspekter i enlighet med uppdraget att öka insatserna på området. Den forskning som bedrivs saknar emellertid en könsmaktsförståelse. Kompetensutvecklingen när det gäller genusteori och feministisk forskning har uteblivit. har enligt uppdrag genomfört en brotts- offerundersökning om mäns våld mot kvinnor. Undersök- ningen är den första omfångsundersökningen som har gjorts utifrån en könsmaktsförståelse i . Myndigheten har i övrigt varit den mest aktiva och konsekventa i arbetet med mäns våld mot kvinnor, inte minst när det gäller utbildning av personal och tilldelning av projektmedel. har kartlagt behandlingsmetoder för män och man arbetar med nationella behandlingsprogram som rör män som begått våldsbrott mot kvinnor. Det saknas emellertid modeller som grundas i en könsmaktförståelse, som till exempel norska Alternativ till Vold. Det arbete som Kri- minalvårdsstyrelsen gör gällande hot- och riskbedömning finner vi värdefullt. Bedömningen av riskfaktorer hos män bör dock utgå från en könsmaktsförståelse och vidgas till att även omfatta faktorer som inte bygger på befintlig statistik av dömda män, så att inte bedömningarna grundar sig i avvikelse- förståelser. har bland annat genomfört ett arbete med metodutveckling och kompetensutbyggnad inom och hälso- och sjukvården. Ett screeningprojekt inom hälso- och sjukvården har genomförts med goda resultat. Myndig- heten har även genomfört en analys av prostitutionens omfatt- ning och följt de lokala samt internationella insatserna i denna fråga. Den helhetssyn (ekologiska modellen) som Socialstyrel- sen förespråkar är dock problematisk och delvis motstridig en könsmaktsförståelse. Att man inte håller med om en köns- maktsförståelse tydliggörs i utbildningsmaterial men även i de projekt och modeller som är aktuella. Avsaknaden av ett maktperspektiv leder exempelvis till att samarbetssamtal fort- farande är en modell som inte avvisas, vilket vi ser som djupt problematiskt. Länsstyrelserna har granskat kommunernas arbete men enbart delvis utfört uppdraget att verka för regional samverkan. Hos två tredjedelar av länsstyrelserna saknas fortfarande länsöver- gripande samverkansgrupper. Granskningen av visar ännu stora brister i handläggningen av ärenden, och läns- styrelsens tillsyn bör fördjupas.