sou · GSB374d2 · 2005-01-01 00:00:00 — muntlig handläggning vid handläggning av ären- det, syftade till ett ökat inslag av muntlighet i processen16. När det gäller formen för hur den muntliga handläggningen skulle ske påpekade regeringen att åtskilliga olägenheter är förknippade med att beslutsfattare endast i mindre omfattning träffar den asyl- sökande. Regeringen anförde angående detta bl.a. följande17: Det finns mot den bakgrunden anledning att överväga införandet av en ordning som bygger på att formella förhandlingsliknande sammanträ- den måste hållas i vissa ärenden, t.ex. sådana där en reell tilltros- bedömning måste göras. En sådan ordning skulle bl.a. garantera att beslutsfattaren personligen måste sammanträffa med utlänningen. I likhet med (SOU 1995:46) stannar dock rege- ringen för att inte lägga fram något sådant förslag. Detta innebär att myndigheterna även fortsättningsvis har rätt att besluta om formen för den muntliga handläggningen från fall till fall. Motivet för detta är bl.a. att asylärenden i än högre utsträckning än andra mål och ärenden skiljer sig åt så mycket från fall till fall att det är svårt att skapa en ord- ning som heltäckande kan reglera vad som är det bästa förfaringssättet i ett visst enskilt ärende. Att ge myndigheterna frihet att själva bestämma den närmare utformningen av den muntliga handläggningen stämmer också bäst överens med förvaltningsrätten i övrigt. Regeringen redovisade även vissa ställningstaganden från Asyl- processutredningen rörande två situationer då det framstår som särskilt viktigt att beslutsfattaren själv talar med utlänningen, tro- värdighets- respektive s.k. vågskålsärenden: Det ena är fall där utlänningen har lämnat uppgifter som leder till bedömningen att han eller hon har rätt att få uppehållstillstånd i under förutsättning att uppgifterna är sanna och där hand- läggaren föreslår att utlänningen avvisas därför att han eller hon är av uppfattningen att uppgifterna inte är sanningsenliga. Den andra situa- tionen är något som utredningen benämner vågskålsärenden, dvs. ärenden som karakteriseras av att det finns ungefär lika mycket som talar för att bifalla ansökan som för att ansökan skall avslås. Ärenden som är av detta slag torde främst vara att hänföra till fall inom den humanitära intressesfären men kan uppkomma även bland skyddskate- gorier. I båda dessa situationer bör beslutsfattaren enligt utredningen tala med utlänningen själv i närvaro av utlänningens biträde. Även handläggaren bör vara närvarande. Ett formellt förhandlingsliknande sammanträde kan vara den lämpligaste formen för sådana samman- komster men det är tänkbart att en informellare typ av kontakt kan användas om det endast är en liten men viktig omständighet som beslutsfattaren vill klara ut. Oavsett formen för den muntliga hand- 1996/97:25 s. 195 läggningen bör beslutsfattaren givetvis begränsa sig till att ställa frågor om omständigheter som det finns skäl att ifrågasätta eller som ytter- ligare kan belysa utlänningens uppgifter. Det är inte meningen att hela utredningen skall göras om på nytt. Regeringen framhöll för egen del att även i fort- sättningen själv skulle bestämma formen för den muntliga hand- läggningen, men underströk att de råd som lämnats av Asyl- processutredningen avsevärt borde kunna förbättra situationen när det gäller olägenheten med att verkets beslutsfattare i för liten utsträckning talar med utlänningen.18 Riktlinjerna i nu angivna proposition har härefter haft fortsatt giltighet för i vilken utsträckning beslutsfattaren bör träffa sökan- den personligen. Formerna för och innehållet i den muntliga handläggningen i asylärenden har setts över och har infört förändrade arbetsformer för det muntliga inslaget genom en s.k. modellverksamhet som bl.a. innebär att sökanden träffar både handläggaren och beslutsfattaren i ärendet.19 Inom asylprocessen gäller att ärenden där sökanden har tagits i för- var skall handläggas med förtur. Även ärenden som rör barn är prioriterade vid handläggningen, se nedan under 7.14 Handläggning av barnärenden. ansvarar för de utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen. Ett förvarsbeslut är en ingri- pande åtgärd för den enskilde. Förutsättningarna för förvar har därför noga preciserats i 6 kap. UtlL. Enligt utlänningslagen kan en utlänning som fyllt tas i förvar bl.a. om identiteten är oklar och det är nödvändigt för att utredningen skall kunna genomföras eller om det är sannolikt att personen kommer att avvisas eller utvi- sas. Beslut om förvar får överklagas av utlänningen till förvaltnings- domstol. Överklagande får ske utan samband med asylärendet och utan begränsning till . Förvarsärenden behandlas alltid med förtur hos såväl de beslutande myndigheterna som hos besvärs- instanserna. ansvarar för behandlingen av de 18prop:1996/97:25 s. 201 utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de sär- skilda förvarslokaler där de förvarstagna vistas. I 6 kap. 4 § UtlL föreskrivs vissa särskilda maximitider för att hålla en utlänning i förvar. Utöver de ärenden som är prioriterade på grund av särskilda förtursregler finns också mer informella prioriteringsgrunder. Ärenden som prioriteras kan till exempel vara sådana där sökanden eller anhörig till sökanden lider av fysisk eller psykisk sjukdom, då det finns suicidrisk etc. Det finns ingen fastställd ordning för hur prioriteringen skall göras i sådana fall. Ärendena måste också bedömas fortlöpande under handläggningen eftersom priorite- ringsgrunder av ovan nämnt slag kan uppkomma under handlägg- ningens gång. Avslutande åtgärder: återvändande och verkställighet av avvisningsbeslut Återvändandefrågor skall tas upp redan i inledningsskedet och hål- las aktuella genom hela asylprocessen. Avvisningsfrågor sköttes tidigare av polismyndigheten. ligger ansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning enligt utlänningslagen på mottag- ningsenheter. Asylprövningsbeslutet delges av handläggaren på mottagningsenheten. I svåra verkställighetsfall, då den som skall avvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp från polismyndigheten eller det annars kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten, kan polismyndigheten kopplas in för att genomföra verkställigheten (8 kap. 17 § UtlL) av alla registrerade utresor sker genom själv- mant återvändande. Vid en mätning bedömdes att av de asylsökande som åren 1998–2001 fått ett slutligt avslag, eller vars ärende avskrivits, hade lämnat landet. I de ärenden där fattat beslut i asylärendet eller efter det att nämnden prövat en ny ansökan om uppehållstillstånd skedde av utresorna . Tiden mellan slut- ligt beslut och utresa för resterande utresor var i vissa fall väsentligt mycket längre.20 En viss påtryckningsmöjlighet finns för det fall att en utlänning som ansökt om asyl vägrar medverka till nödvändiga åtgärder för 20 regeringens skrivelse 2003/04:53 s. 16 att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas. Om utlänningen saknar giltigt skäl för sin vägran att medverka, kan bostadsersättningen och dagersättningen sättas ned enligt 10 § tredje stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. I vissa fall kan beslut om förvar meddelas inför verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut (6 kap. 2 § första stycket 3 UtlL). För att förvarsbeslut skall få meddelas i dessa fall krävs dock att det, om utlänningen är , med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i (6 kap. 2 § andra stycket UtlL). Förvarsbeslut kan också användas inför verkställighet då utlän- ningen är (6 kap. 3 § UtlL). En av de situationer då sådant beslut skall få meddelas är att det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt 4 kap. 1 eller 2 §§ UtlL och att ett för- ordnande om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § UtlL kom- mer att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut om avvisning och det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en före- stående verkställighet som inte bör fördröjas. Är det i dessa fall till- räckligt att barnet ställs under uppsikt enligt 6 kap. 5 § andra stycket UtlL, får beslut om förvar inte meddelas (6 kap. 3 § första stycket 1 och tredje stycket UtlL). En annan situation då förvarsbeslut kan komma att meddelas mot ett barn är då fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning i annat fall än som sägs i 6 kap. 3 § första stycket 1 eller av ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 3 § UtlL och det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att barnet ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § tredje stycket (6 kap. 3 § första stycket 2 UtlL). Barnet får inte skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar. Har barnet ingen vårdnadshavare här i riket får det tas i förvar endast om det föreligger synnerliga skäl (6 kap. 3 § tredje stycket UtlL). Vid beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verk- ställighet enligt 8 kap. 8 § UtlL kan besluta att verkställigheten tills vidare skall avbrytas (inhibition). I samband med omprövning av ett avvisningsbeslut med ett sådant förord- nande skall pröva om inhibition skall meddelas (8 kap. 9 § UtlL). Enbart en ansökan om inhibition är tillräcklig för att hindra omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § UtlL om det inte är fråga om återsändande till vissa tredje länder som bedöms vara säkra första asylländer.21 Enligt regeringens mål skall beslut i första instans om uppehållstill- stånd eller avvisning fattas . Handläggningstiden avser tiden från det att en ansökan har lämnats in hos myndigheten tills beslut har fattats i ärendet. beslutade i av ärendena. Den genomsnittliga handläggningstiden var (median ). Detta kan jämföras med då av ärendena avgjordes och den genomsnittliga handläggningstiden var 226 dagar.22 7.8Ärenden om uppehållstillstånd i övriga fall 7.8.1Allmänt om ansökningsförfarandet då sökanden inte befinner sig i För de ärenden om uppehållstillstånd som inte grundas på asylskäl eller andra skyddsskäl gäller normalt att ansökan skall ges in från sökandens hemland och prövas innan sökanden reser in i . Dessa ärenden handläggs på tillståndsenheter i de olika regionerna inom . Tillståndsenheterna är skilda från asyl- enheterna. Visar det sig i ett asylärende att uppehållstillstånd kan beviljas på någon annan grund, t.ex. anknytning, kan tillstånd dock beviljas i asylärendet om det inte skäligen kan krävas att sökanden återvänder till hemlandet och ger in ansökan därifrån (2 kap. 5 § tredje stycket UtlL). Ansökan prövas alltså i de fallen på asylenhe- ten och inte tillståndsenheten. Enligt 3 kap. 7 § UtlF skall en ansökan om uppehållstillstånd för den som befinner sig utanför ges in till en svensk beskick- ning eller ett svenskt konsulat (utlandsmyndighet) i sökandens hemland. Är utlänningen varaktigt bosatt i annat land än hemlan- det, får ansökan i stället ges in i bosättningslandet. 21SOU 1999:16 (NIPU) s. 21 22regeringens skrivelse 2003/04:53, Resultat och kostnader i asylprocessen, s. 10 ningen i får ansökan ges in till . Bestäm- melsen i 3 kap. 7 § UtlF är inte något formkrav och ansökan får inte avvisas om den kommit till på något annat sätt. Blanketter för olika tillståndsärenden finns på . Även andra handlingar prövas dock som ansökningar, så länge det framgår att syftet är att begära tillstånd och sökanden kan identifieras med namn och adress. När ansökan har kommit in registreras den i utlänningsdatabasen . Ansökan från annan än sökanden själv Ansökningar som ges in direkt till görs ofta av någon annan än sökanden själv, i regel av någon nära anhörig som är bosatt här i landet. I många fall har anhöriga i praktiska svårigheter att ordna en fullmakt från sökanden. Något krav på att fullmakt skall ges in ställs i allmänhet inte då en nära anhörig ger in ansökan. Är ingivaren inte att anse som nära anhörig eller finns det annan anledning att ifrågasätta behörigheten, krävs fullmakt dock in. har som förvaltningsmyndighet ett allmänt utredningsansvar för att ärenden blir utredda efter deras beskaffen- het. Utredningspliktens omfattning växlar bl.a. beroende på vilka ärenden det är fråga om. Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) finns också en serviceskyldighet för myndigheten att lämna vägled- ning och råd till enskilda i frågor som rör myndighetens verksam- hetsområde. Vad som är en rimlig utredningsinsats får ställas i relation till omständigheterna i det enskilda ärendet. Vid bristfälliga ansökningar som inte innehåller några grunder för sökandens begäran, föreläggs sökanden att komplettera med detta. Följer sökanden inte föreläggandet, kan ansökan avvisas. Avvisning eller avskrivning av ärenden på denna grund är i prakti- ken ovanligt och sker vanligtvis inte förrän upprepade kallelser eller förelägganden skickats till sökanden utan svar. Har någon grund angetts måste ansökan dock prövas i sak, även om beslutsunderla- get inte är tillräckligt för att kunna bevilja tillstånd. Ansökan får då inte avvisas utan avslås med motivering av innebörd att sökanden inte har visat att det föreligger grund för att bevilja tillstånd. I sådana fall skall det dock först bedömas om någon annan utredning bör inhämtas, t.ex. genom att ge sökanden möjlighet att komplet- tera ärendet genom besök på svensk utlandsmyndighet i sitt hem- land. I anknytningsärende har det bedömts att det i princip krävs en personlig intervju med sökanden för att beslutsunderlaget skall anses fullständigt23. Har sökanden gett in sin ansökan till annan utlandsmyndighet än de som anges i 3 kap. 7 § UtlF utgör detta inget hinder mot att prövar ansökan. Behöver ansökan kompletteras förekommer dock endast i undantagsfall förfrågningar om kompletterande utredning hos den utlandsmyndighet som vidare- befordrat ansökan. Ärendet kan således komma att avslås utan vidare utredning genom medverkan av utlandsmyndigheten, om sökanden inte visat tillräckliga skäl för sin ansökan. Om det finns skäl av humanitär art som skulle innebära att det ter sig stötande eller orimligt att inte begära utredning, begärs dock komplette- rande utredning trots att det är fel utlandsmyndighet. Samma sak gäller om kompletteringen gäller någon mindre detalj såsom att visa upp pass. Flera av de tillståndsärenden som inte grundas på skyddsskäl är belagda med ansökningsavgift. För ansökan om uppehålls- och/eller arbetstillstånd är ansökningsavgiften om sökan- den fyllt och om sökanden är , dock gäller halva dessa belopp för tillståndsansökningar som grundas på famil- jeanknytning enligt 2 kap. 4 § UtlL. Ett flertal kategorier av sökande är också befriade från ansökningsavgift. Hit hör, förutom asylsökande och andra skyddsbehövande, t.ex. nära anhöriga till personer som beviljats uppehållstillstånd av skyddsskäl eller huma- nitära skäl. Även medborgare eller anhöriga till medborgare i EES- länder och är befriade från avgiftsskyldighet. Ytterligare undantag finns i 7 kap. 7 c § UtlF24. 24Se även förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna Ansökningsavgift skall betalas när ansökan ges in. Sker inte detta föreläggs sökanden att betala avgiften . Betalas inte avgiften skall ansökan avvisas. Sökanden skall upplysas om detta i föreläggandet. Om det redan vid ansökningstillfället står klart att en avgifts- belagd ansökan helt saknar grund kan sökanden upplysas om detta, varefter han eller hon själv får välja om ansökan ändå skall ges in. Handläggningstiderna då ansökan om uppehållstillstånd ges in vid en utlandsmyndighet är upp . Ärenden där uppehållstillstånd söks enbart på grund av att sökan- den är nära anhörig till en svensk medborgare eller en person med permanent uppehållstillstånd i handläggs på en tillstånds- enhet. Ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning anhäng- iggörs alltså vanligtvis genom ansökan från sökandens hemland och lämnas in till en ambassad eller beskickning. Sedan ansökan kom- mit in till tillståndsenheten på görs en inledande bedömning av anknytningens seriositet. Finns det inga vandels- anmärkningar eller andra omständigheter som talar mot att bevilja tillstånd, kan ett positivt beslut meddelas direkt. Vid s.k. snabba anknytningar finns särskilda utredningskrav rörande förhållandets seriositet. Bedömningen av denna fråga byg- ger på uppgifter från sökanden och den andra parten. I normalfallet måste båda parterna höras muntligt. Har ansökan getts in vid en svensk utlandsmyndighet görs en muntlig utredning med sökanden där. Det kan även förekomma att referenten, dvs. den person som sökanden åberopar anknytning till, hörs vid utlandsmyndigheten. I annat fall hörs referenten vid när ansökan har kommit in dit. Referenten tillfrågas alltid om tidigare äktenskap eller sambo- förhållanden samt eventuella domar för brott. Finns det särskilda skäl till det får referenten kontrolleras i misstanke- och belast- ningsregistret. Kontroll kan också göras i folkbokföringsregistret om det vid utredningen kommer fram att referenten vid flera till- fällen har inlett kortvariga förhållanden med personer bosatta i andra länder. Samtliga ärenden som rör uppehållstillstånd för familjeåterföre- ning handläggs av tillståndsenheten i . Denna ärende- kategori utgör en relativt stor andel av de ärenden som enheten hanterar. , , finns mellan 4 000 och 5 000 öppna ärenden inom denna kategori. Överklagandefrekvensen för avslagsbeslut i anknytningsärenden ligger på . Ofta är det referenspersonen i som överklagar. Ett alternativ till att överklaga kan vara att på nytt ge in en ansökan till , vilket ibland kan leda till ett snabbare beslut. 7.8.3Uppehållstillstånd på grund av annan särskild anknyt- ning En utlänning som har särskild anknytning till kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Ansökan skall enligt huvudregeln ges in till svensk utlandsmyndig- het och prövas innan sökanden reser in i . Då ansökningen främst grundas på att sökanden har svenskt påbrå har man från sida ofta funnit skäl att frångå huvudregeln om att tillstånd skall vara ordnat före inresan i . 7.8.4Uppehållstillstånd för tillfällig vistelse Uppehållstillstånd för studier eller besök hör också till de ärenden där tillstånd skall vara ordnat före inresan i . Undantag görs enligt 2 kap. 5 a § UtlL om sökanden kan åberopa vägande skäl för förlängning av en pågående besöksvistelse. prövning skall ta sikte på att sökandens verkliga avsikt med vistel- sen är ett besök och inte bosättning. 7.8.5Förlängning av besök i handlägger ärenden om tillstånd till förlängning av besök i enligt 2 kap. 5 a § UtlL. I dessa ärenden görs ansökan alltså av den som redan vistas i . I vissa fall kan handläggaren bevilja ansökan direkt i receptionen. Beslutsrätten bestäms genom individuella delegationer. Delegationsrätten kan vara utformad för olika situationer: om ansökan skall beviljas eller avslås samt, vid beviljande, hur förlängningen avser. Möj- ligheten att bevilja ansökan direkt i receptionen är också olika för olika enheter. Mindre enheter har av resursskäl inte samma möjlig- het att avsätta personal speciellt för detta ändamål. En särskild ärendekategori är återkallelse av tillstånd. Även dessa handläggs av tillståndsenheterna. Återkallelse kan ske av olika orsaker, exempelvis oriktiga uppgifter eller att sökanden registre- rats på spärrlistan i Schengens informationssystem (SIS). Åter- kallelse av permanent uppehållstillstånd kan också ske på grund av att sökandens bosättning i har upphört (2 kap. 12 § UtlL). Sökande som beviljats permanent uppehållstillstånd får ett bevis härom, vilket skall förnyas . Är sökanden inte längre bosatt i , uppmärksammas detta oftast i samband med att sökanden inte går att nå för förnyelse av sitt tillståndsbevis. Migra- tionsverket kan också få kännedom om att utlänningen har flyttat genom en avisering från om utflyttning/avregistrering eller genom att utlänningen söker upp en utlandsmyndighet för att få ett nytt tillståndsmärke. Uppkommer indikationer på att bosättningen i har upp- hört, skall ett återkallelseärende läggas upp i STAMM eller i vart fall registreras att en hemvistutredning pågår. Enbart den omstän- digheten att en utlänning är avregistrerad som utflyttad i SPAR är normalt inte tillräckligt för att återkalla uppehållstillståndet. kan däremot begära in skattemyndighetens beslut och underlaget för beslutet. Även andra myndigheter kan kontak- tas i utredningen. Om det är möjligt kan utlänningen själv höras i ärendet; det är dock inte nödvändigt att så sker för att besluta om återkallelse. Ärendena har ofta en lång utredningstid. Visar det sig genom utredningen att utlänningen är bosatt i , men hans eller hennes nya vistelseort är okänd, måste kungörelsedelgiv- ning ske av beslutet om återkallelse. Alla beslut som kan komma att bli föremål för kungörelsedelgivning fattas av i Ärendet kan dock beredas av den enhet som börjat handläggningen. Ansökan om visering görs i utlandet hos svensk beskickning. De ansökningar som inte kan beviljas eller avslås direkt, sänds till , , för avgörande. har cirka 7 000 inkommande viseringsärenden . Av de ärenden som prövas av avslås ungefär hälften av ansökningarna. På utlandsmyndigheterna beviljas fler- talet av ansökningarna eller . Handläggningen av viseringsansökningar är helt och hållet skriftlig. Ansökningsblanketter kan hämtas via . För Schengenvisum efterfrågas endast kortfattade upp- gifter främst rörande sökandens identitet, ursprung, resväg och syfte med besöket. Beroende på syftet med besöket finns också vissa bilagor med särskilda frågor för affärs- eller konferensbesök, släkt- eller vänbesök etc. Handläggningstiden för de viseringsansökningar som prövas av varierar mellan och . En del av tidsåtgången beror på att man använder kurir för befordring av ansökan från utlandsmyndigheten. Särskilt tillstånd för kort besök Visumenheten handlägger även ärenden om särskilt tillstånd för kort besök enligt 4 kap. 15 § UtlL. Denna bestämmelse gäller utlänningar som har avvisats eller utvisats samt i samband därmed förbjudits att återvända till . Enligt bestämmelsen i 4 kap. 15 § UtlL kan dessa ges ett särskilt tillstånd att göra ett kort besök här för synnerligen viktiga angelägenheter. Den praktiska hante- ringen sker på olika sätt beroende på sökandens nationalitet. Om sökanden är viseringspliktig ges det särskilda tillståndet i form av att en nationell visering införs i passet. I beslutet anmärks att det har skett av praktiska skäl. Om sökanden däremot är viseringsfri och inte bosatt på Schengenterritoriet utfärdas tills vidare en sär- skild handling av vilken framgår vilken typ av tillstånd innehavaren Samma sak gäller för sökande som är medborgare i en Schengenstat eller tredjelandsmedborgare bosatt på Schengen- territoriet. Arbetstillstånd kan beviljas antingen som en följd av att sökanden ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, t.ex. i fall av s.k. snabb anknytning, eller på grund av att sökanden fått ett konkret arbets- erbjudande. I de första fallen är arbetstillståndet generellt utformat och prövningen sker inom ramen för ärendet om uppehållstillstån- det. I övriga fall, dvs. där arbetserbjudandet utgör den egentliga grunden för ansökan, sker ansökan om arbetstillstånd vanligtvis från ambassader eller konsulat i utlandet. Ett inledande krav för att arbetstillstånd skall beviljas är just att det föreligger ett konkret arbetserbjudande från en specifik arbetsgivare. Handläggningen är helt och hållet skriftlig. Arbetstillståndsärenden av detta slag handläggs enbart inom i . Som huvudregel skall höra Arbetsmarknads- styrelsen (AMS) innan tillstånd beviljas. Yttrandet från AMS görs via länsarbetsnämnden (). Vanligtvis beslutar Migrations- verket i enlighet med yttrandet men en kontroll sker även gent- emot bestämmelserna i utlänningslagen.