sou · GSB316d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Klart är att flest privata aktörer får plats i nätet om det endast meddelas regionala sändningstillstånd. kan det bli svårt att fylla de regionala multiplexstationerna med kanaler om det endast fördelas regionala sändningstillstånd. Nationella sändningar i samtliga sändningsom- råden innebär å andra sidan högre distributionskostnader för ett programföretag jämfört med om programföretaget endast sänder regionalt. Innan det etablerats en kommersiell marknad för DAB- sändningarna kan de ökade kostnaderna i sin tur ha negativa kon- sekvenser ur ett mångfaldsperspektiv, eftersom programföretag måste lägga en större andel av sina resurser på distribution i stället för programinnehåll. Vid en sammanvägd bedömning anser kommittén att det redan under den första etappen av de fortsatta DAB-sändningarna finns ett stort värde i att privata aktörer erbjuds sändningstillstånd som innebär rätt att bedriva nationella sändningar. En lämplig avvägning torde vara att utlysa två nationella sändningstillstånd till privata aktörer i det regionalt nedbrytbara DAB-nätet och i övrigt fördela tillstånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar. Om samtliga privata kanaler skall förfoga över en kapacitet på 128 kbit/s kommer det därmed, vid sidan av den kapacitet som SR skall förfoga över, att finnas plats för i genomsnitt sex kommersiella kanaler i varje DAB- region, två nationella och fyra regionala. I avsnitt 8.4.1 finns en redogörelse för hittillsvarande regerings- beslut om sändningsutrymme i DAB-näten. Kommitténs förslag utgår ifrån att de offentliga investeringarna under den första etappen av den fortsatta sändningsverksamheten skall begränsas. Regeringen bör dock kunna fatta beslut om att utöka sändningsutrymmet i takt med marknadsutvecklingen för DAB-sändningarna. Kommitténs förslag: Tillstånd för public service-bolagen att bedriva digitala ljudradiosändningar bör meddelas av regeringen enligt gällande föreskrifter i radio- och TV-lagen. Likaså bör tillstånd för privata aktörer att bedriva digitala ljudradiosändningar meddelas av reger- ingen enligt gällande föreskrifter i radio- och TV-lagen och förord- ningen (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar. Vid konkurrens om sändningstillstånd mellan privata aktörer bör tillstånden fördelas enligt de grundprinciper som gäller för fördelning av tillstånd att bedriva analog lokalradio. Tillstånd att sända ljudradioprogram till hela landet meddelas av regeringen med stöd av bestämmelserna i radio- och TV-lagen. Be- stämmelserna är teknikneutrala. har endast public service- bolagen beviljats tillstånd till rikstäckande ljudradiosändningar. Det har inte framkommit annat än att bestämmelserna fungerar ända- målsenligt. Kommittén förslår därför inga ändringar i denna del. Enligt bestämmelserna i radio- och TV-lagen meddelar reger- ingen också tillstånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar. Utlysningsförfarandet regleras av förordningen (1995:1020) om digi- tala ljudradiosändningar. De materiella regler som är tillämpliga på dessa sändningstillstånd återfinns bl.a. i 3 kap. radio- och TV-lagen. Eftersom kommittén förordar fortsatta DAB-sändningar genom en etappvis utveckling finns det anledning att överväga om fördel- ningen av tillstånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar till privata aktörer bör ändras. Tillstånd att bedriva analog lokalradio fördelas av Radio- och med stöd av andra bestämmelser än de som är tillämpliga för sändningstillstånd meddelade av rege- ringen. En ordning som innebär två tillståndsgivande myndigheter och två olika regelverk för i praktiken likartade sändningar är inte lämpligt. Enligt kommitténs mening bör valet av distributions- teknik inte i sig påverka tillämpligt regelverk för ljudradiosändningar. Strävan bör vara att lagstiftningen skall göras helt teknikneutral. Som framgått i det föregående befinner sig DAB-utvecklingen fortfarande i ett inledningsskede. Det kan t.ex. förutses att privata aktörers deltagande i sändningsverksamheten förutsätter att de ges incitament av olika slag. Vidare föreslår kommittén att sändnings- verksamheten bör utvärderas , se avsnitt 8.8. Trots kommitténs ställningstagande om en etappvis utveckling av DAB-sändningarna i anser kommittén därför vid en sammanvägd bedömning att regeringen alltjämt bör ha det yttersta ansvaret för fördelning av tillstånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar till privata aktörer. Vid konkurrens bland kommersiella aktörer om utlysta tillstånd att bedriva nationella eller lokala digitala ljudradiosändningar föreslår kommittén som utgångspunkt att tillstånden skall fördelas enligt samma grundprinciper som gäller för fördelning av tillstånd att be- driva analog lokalradio. Vid urvalsförfarandet bör det alltså efter- strävas att dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning motverkas och att möjligheterna till mångfald tas till vara. Sökandenas finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt med god kapacitet och kvalitet bör också beaktas. Ett till- stånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar bör vidare, allt annat lika mellan sökandena, fördelas till den aktör som gör störst åtaganden om eget material och program med lokal anknytning samt störst åtaganden om geografisk täckning. Sistnämnda kriterier torde enligt kommitténs bedömning skapa de bästa förutsättningarna att åstadkomma en ökad mångfald och räckvidd i de digitala sändning- arna, vilket i sin tur kan antas befrämja ett skifte från analog till digital distribution av ljudradio. Fördelningskriterierna överensstämmer även med de syften som låg bakom det nya regelverket på lokalradions område som trädde i kraft . I 6 § förordningen om digitala ljudradiosändningar anges att Radio- och skall administrera och bereda ansökningar från privata aktörer att erhålla sändningstillstånd. Verket skall föreslå regeringen hur tillstånden skall fördelas och förslaget skall utformas så att ut- rymme finns för program av olika karaktär, bl.a. med anknytning till sändningsområdet. Vidare gäller enligt 3 kap. 2 § radio- och TV- lagen att regeringen har möjlighet att förena sändningstillstånd med villkor som avser skyldighet att sända program till hela landet eller till en viss del av landet samt att sända ett mångsidigt programutbud samt regionalt sända och producera program. Redan enligt gällande regelverk torde det alltså finnas utrymme att utforma ansöknings- förfarandet utifrån de urvalskriterier som nämnts i föregående stycke. För att tydliggöra att sökandenas åtaganden om geografisk täckning samt eget material och program med lokal anknytning utgör centrala urvalskriterier föreslår dock kommittén att det direkt i förordningen om digitala ljudradiosändningar anges att det vid fördelningen av sändningstillstånd skall tas hänsyn till att sändningarna i hög grad utgörs av eget material och program med lokal anknytning samt att sändningarna har en god geografisk täckning. vidare att det i 3 kap. radio- och TV-lagen förtydligas att villkor för sändningstillstånd får avse skyldighet att sända en viss mängd eget material och att sända en viss mängd program med lokal anknyt- ning. Kommitténs förslag: För public service-bolagen bör tillståndperio- derna att bedriva DAB-sändningar överensstämma med tillstånds- perioderna för bolagens FM-sändningar. För privata aktörer bör tillståndsperioderna för DAB-sändning- arna uppgå till . Den första perioden bör räknas , även om sändningsverksamheten påbörjas . Som framgått i det föregående föreslår kommittén ingen ändring av det nuvarande regelverket avseende tillståndsordningen att bedriva DAB-sändningar. Regeringen bör alltså alltjämt vara tillståndsgivan- de myndighet för DAB-sändningar, både vad gäller public service- bolag och privata aktörer. Enligt 3 kap. 7 § första stycket radio- och TV-lagen gäller ett till- stånd som meddelats av regeringen . I andra stycket föreskrivs att ett tillstånd som har meddelats för av förlängs på oförändrade villkor , om tillståndshavaren önskar det och regeringen inte senast före tillståndstidens utgång meddelat att tillståndet inte kommer att förlängas eller att regeringen önskar förändra villkoren. Principiellt sett anser kommittén att tillståndsperiodernas längd för att bedriva DAB-sändningar bör motsvara de tillståndsperioder som gäller för analoga sändningar, bedrivna av såväl public service- bolag som privata aktörer. Nuvarande sändningstillstånd för public service-bolagen har meddelats för av . Samma tillstånds- tid gäller också för tillstånd att sända analog lokalradio enligt det regelverk som trädde ikraft . Eftersom DAB-utvecklingen alltjämt befinner sig i ett inlednings- skede kan det finnas skäl att överväga om tillståndsperiodernas längd för DAB-sändningarna bör vara längre än för de analoga sändningarna. Särskilt gäller detta för privata aktörer som har behov av långsiktig- het vid sina investeringsbeslut. RU har t.ex. föreslagit att tillstånds- tidens längd under den första tillståndsperioden skall uppgå till . För public service-bolagen anser kommittén att tillståndsperio- derna för DAB-sändningarna bör motsvara tillståndsperioderna för bolagens FM-sändningar. Vad gäller tillstånden till kommersiella aktörer föreslår kommittén att tillståndshavare för analog lokalradio skall erbjudas incitament att bedriva DAB-sändningar, se avsnitt 8.5 och 8.6. Dessa incitament torde minska affärsrisken med att bedriva DAB-sändningar, vilket i sin tur minskar behovet hos aktö- rerna av långa tillståndsperioder. Av kommitténs förslag följer vidare att utvecklingen av DAB-sändningarna i bör ske etappvis samt att sändningsverksamheten under den första etappen bör ut- värderas . Beroende på den fortsatta DAB-utvecklingen kan det alltså inom uppstå behov av att kunna förändra villkoren i sändningstillstånden eller eventuellt säga upp sändningstillstånden. bedömer kommittén att kommersiella aktörer har behov av längre tillståndsperioder än . Vid en sammanvägd bedömning har kommittén funnit att tillståndsperio- derna för privata aktörer att bedriva DAB-sändningar bör uppgå till . De nuvarande tillstånden för analog lokalradio kommer att löpa ut . Därefter inleds en ny tillståndsperiod . Om den första tillståndsperioden för kommersiella aktörer att bedriva DAB-sändningar räknas kommer alltså både de analoga och de digitala sändningstillstånden för kommersiella aktörer att löpa ut . Kom- mittén föreslår därför att den första tillståndsperioden för kommer- siella aktörer att bedriva DAB-sändningar bör räknas , även om sändningsverksamheten inleds . 8.5Incitament till innehavare av analoga lokalradiotillstånd att bedriva DAB-sändningar 8.5.1Val av modell för att underlätta driften av digitala ljudradiosändningar Kommitténs bedömning: För att underlätta driften av digitala ljud- radiosändningar bör incitament införas som innebär att innehavare av tillstånd att sända analog lokalradio kan få del av lättnader i form av antingen sänkta koncessionsavgifter eller sänkta krav på skyldig- het att sända viss mängd eget material och program med lokal anknytning. Incitamenten bör utformas enligt generella principer och de bör riktas till alla tillståndshavare för analog lokalradio. Vidare bör incita- menten syfta till att befrämja mångfalden i både de analoga och de digitala ljudradiosändningarna. Incitamenten bör också syfta till att de tillståndshavare som bedriver både analoga och digitala ljudradiosändningar bör verka under i stort sett samma bestämmel- ser och villkor, både när det gäller de analoga och de digitala sänd- ningarna. Möjligheterna att skapa incitament för tillståndshavare för analog ljudradio att bedriva DAB-sändningar kompliceras av att tillstånds- havarna lyder under två olika regelverk. I allmänhet har de tillstånds- havare som bedriver lokalradiosändningar med stöd av sändningstill- stånd före höga koncessionsavgifter och låga formella krav på sändningarnas innehåll medan förhållandet är det omvända för de tillståndshavare som bedriver sändningar med stöd av sänd- ningstillstånd meddelade efter . Bilden kompliceras dessutom av att koncessionsavgifterna enligt den gamla lagstiftningen och villkorskraven på sändningsinnehåll enligt den nya lagstiftningen varierar mellan tillståndshavarna. Två stora kostnadsposter för befintliga tillståndshavare utgörs alltså generellt sett av koncessionsavgifter eller kostnader för sänd- ningarnas innehåll. Förslag som innebär att endera av dessa kostnader sänks skulle därmed kunna utgöra incitament för en tillståndshavare att bedriva digitalradiosändningar. Den modell som kommittén förordar för att befintliga tillstånds- havare för lokalradio skall kunna få incitament att bedriva DAB- sändningar bygger på att tillståndshavarna skall få möjlighet att verka under lika och konkurrensneutrala villkor. Modellen utgår ifrån att en tillståndshavare som erhållit sitt sändningstillstånd före skall kunna erhålla lättnader av koncessionsavgifterna om tillståndshavaren erhåller tillstånd att bedriva DAB-sändningar. På motsvarande sätt skall en tillståndshavare som erhållit sitt sänd- ningstillstånd efter kunna erhålla lättnader avseende villkoren för sändningarnas innehåll i sin analoga sändningsverk- samhet. Kommitténs modell bygger på att tillstånd att bedriva digitala ljudradiosändningar skall fördelas enligt gällande grundprinciper för fördelning av tillstånd att sända lokalradio. också tas till sökandenas åtaganden om geografisk täckning. Vid konkurrens bland flera sökande kommer tillstånden för digitalradio härigenom att fördelas till den sökande som bäst uppfyller fördel- ningskriterierna vid urvalsförfarandet. Tillståndet att sända digital radio får förenas med villkor om bl.a. sändningars innehåll i enlighet med tillståndshavarens egna åtaganden, dvs. en likartad ordning som för tillstånd att sända analog lokalradio meddelande efter . Modellen för de lättnader vad gäller villkoren för ett analogt lokal- radiotillstånd som en innehavare av ett digitalt sändningstillstånd kan få är följande. En innehavare av ett digitalt sändningstillstånd som också innehar ett analogt sändningstillstånd kan ansöka om att få överföra samma villkor om eget material och program med lokal anknytning som gäller för det digitala tillståndet till det analoga. Om tillståndshavaren har ett analogt tillstånd meddelat före möjliggör detta förfaringssätt sänkta koncessionsavgifter. Mot- prestationen kan utgöras av en högre grad av egna åtaganden vad gäller programinnehåll samt tillståndshavarens investeringar i den digitala sändningstekniken. Om tillståndshavaren har ett sändnings- tillstånd meddelat efter består lättnaden av möjlig- heten att erhålla en lägre nivå på mängden egenproducerat material m.m. för det analoga tillståndet. För att en tillståndshavare med ett sändningstillstånd meddelat före skall erhålla en sänkning av sin koncessions- avgift måste alltså tillståndshavaren enligt den föreslagna modellen först erhålla ett digitalt sändningstillstånd och därefter förena sitt tillstånd att sända lokalradio med villkor om sändningars innehåll i motsvarande omfattning som framgår av villkoren i det digitala sänd- ningstillståndet. På samma sätt kan en tillståndshavare med ett sänd- ningstillstånd meddelat efter erhålla incitament i form av sänkta krav på sändningarnas innehåll genom att föra över villkor om sändningarnas innehåll från sitt digitala tillstånd till sitt analoga tillstånd. I sistnämnda fall uppnås bara en lättnad om villkoren om sändningarnas innehåll i det analoga sändningstillståndet är mera omfattande än motsvarande villkor i det digitala sändningstillståndet. Modellen bygger alltså på att de befintliga tillståndshavare som väljer att överföra villkoren för de digitala sändningarna på sina analoga sändningar skall betala , med viss indexupp- räkning, för det analoga tillståndet. Syftet med denna avgift är att täcka RTVV:s administrationskostnader för sändningstillstånden. Kommittén anser vidare att det, både för att finansiera det intäkts- bortfall för staten som sänkta koncessionsavgifter innebär och för att likställa konkurrensförhållanden på reklamradiomarknaden, t.ex. i förhållande till nyhetstidningarna (som betalar en reklamskatt på på sina annonsintäkter), även skall införas en rörlig koncessionsavgift. Den rörliga delen av koncessionsavgiften skall vara beroende av de intäkter som utgör vederlag till programföre- taget för att det sänder annonser i den analoga sändningsverksam- heten och den bör enligt kommitténs mening tas ut av intäkterna. I samband med att regeringen prövar den samlade beskattningen på medieområdet bör även denna avgift beaktas. Sammanfattningsvis innebär den föreslagna modellen att en till- ståndshavare som bedriver sändningar med stöd av ett sändningstill- stånd meddelat efter kan erhålla lättnader avseende sändningarnas innehåll, men också att koncessionsavgifterna för tillståndet i så fall kommer att höjas. För en tillståndshavare som erhållit sitt sändningstillstånd före kan modellen innebära att kraven på sändningarnas innehåll skärps, som tillståndshavaren kan erhålla lättnader avseende koncessionsavgifterna. Den föreslagna modellen torde därför varken gynna eller missgynna någon särskild grupp tillståndshavare på lokalradiomarknaden. Vidare torde den föreslagna modellen bidra till att konkurrensförhållanden på reklammarknaden även i förhållande till andra medier utjämnas. Ju större konkurrens som råder mellan tillståndshavarna att erhålla utlysta tillstånd för DAB-sändningar, desto större åtaganden om eget material och program med lokal anknytning kan tillståndshavar- na antas göra. En hög konkurrens om DAB-tillstånden kan därför antas leda till att mångfalden på lokalradions område ökar, både när det gäller de analoga och digitala sändningarna. Den föreslagna modellen torde vidare leda till att de tillståndshavare som får del av incitamenten kommer att verka under ungefär samma villkor i sin fortsatta sändningsverksamhet, oavsett vilket regelverk de tidigare lytt under. Samtliga tillståndshavare som innehar både ett analogt och ett digitalt sändningstillstånd och som erhållit del av föreslagna incitament kommer att betala koncessionsavgifter under samma förutsättningar för sitt analoga sändningstillstånd och ha likartade villkor om sändningars innehåll både i den analoga och den digitala verksamheten. Eftersom det ännu inte finns en kommersiell marknad för DAB- sändningarna kan det naturligtvis ifrågasättas om det kommer att vara nödvändigt för privata aktörer att göra åtaganden om eget material och program med lokal anknytning för att erhålla ett tillstånd att bedriva digitala ljudradiosändningar. Antalet sändningstillstånd som kommittén föreslår skall göras tillgängliga för privata aktörer under den första etappen av den fortsatta sändningsverksamheten uppgår emellertid till knappt 20 stycken - två stycken nationella och omkring 15 stycken regionala. Detta antal kan jämföras med det totala an- talet befintliga tillstånd för lokalradio, cirka 90 stycken. De incitament kommittén föreslår framstår vidare som förhållande- vis generösa. När det gäller incitament i form av sänkta koncessions- avgifter betalade de cirka 80 stycken tillståndshavare som bedriver sändningar med stöd av sändningstillstånd meddelade före tillsammans cirka i koncessionsavgifter , i genomsnitt 1,4 mnkr per tillståndshavare. Konces- sionsavgifterna varierade mellan och cirka 3,7 mnkr. kan distributionskostnaderna för en tillståndshavare att bedriva digitala ljudradiosändningar under den första etappen av den fortsatta sändningsverksamheten uppskattas till i genomsnitt exkl. mervärdesskatt och tillståndshavare, sett per multiplexområde utifrån det befintligt utbyggda regionalt nedbrytbara DAB-nätet. Enligt kommitténs bedömning skulle den föreslagna modellen alltså kunna bidra till att skapa konkurrens om tillstånden att bedriva digitala ljudradiosändningar under den första etappen. De skillnader som kommer att kvarstå mellan de två olika grup- perna av tillståndshavare för lokalradio efter det att de erhållit incitament enligt den modell kommittén förespråkar framgår av övergångsbestämmelserna till radio- och TV-lagen. Bestämmelserna rör bl.a. återkallelse av sändningstillstånd. Kommittén bedömer att dessa skillnader inte har någon särskild påverkan på konkurrens- förhållandena mellan tillståndshavare ur den ena eller den andra gruppen som erhållit incitament enligt den föreslagna modellen. Eftersom endast ett begränsat antal digitala sändningstillstånd föreslås lysas ut till privata aktörer under den första sändnings- etappen kan det förutses att ett antal befintliga tillståndshavare inte kommer att få del av föreslagna incitament. Den föreslagna modellen kan alltså leda till att det i praktiken uppstår fyra olika kategorier till- ståndshavare på lokalradiomarknaden, i stället för dagens två katego- rier. Härtill kan det tillkomma ytterligare en kategori tillståndshavare, nämligen de som endast innehar tillstånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar. Att den föreslagna modellen kan ge upphov till flera olika kategorier tillståndshavare på lokalradiomarknaden bör enligt kommitténs mening inte betraktas som något självständigt problem. Modellen leder till att förhållandena på lokalradiomark- naden kan utjämnas mellan de tillståndshavare som erhåller före- slagna incitament. Vidare kommer samtliga tillståndshavare att kunna ansöka om att erhålla digitalradiotillstånden på lika villkor i ett öppet ansökningsförfarande. De tillståndshavare som erhåller digitalradio- tillstånden kommer därför sannolikt inte att få någon betydande konkurrensfördel gentemot övriga tillståndshavare. Vidare bedömer kommittén att samtliga tillståndshavare på den analoga lokalradio- marknaden efterhand kommer att kunna erbjudas möjlighet att bedriva digitala sändningar. Den föreslagna modellen kan alltså på ett positivt sätt bidra till att konkurrensen på lokalradiomarknaden främjas. 8.6Förslag till lagändringar som syftar till att skapa incitament att bedriva DAB-sändningar 8.6.1Möjlighet att förena tillstånd att bedriva digitala ljudradiosändningar med villkor om eget material och program med lokal anknytning, m.m. Kommitténs förslag: I de fall samtliga sökande inte kan beredas sändningsutrymme bör ingen sökande föreslås få mer än ett tillstånd att bedriva digitala ljudradiosändningar. Vidare bör Radio- och TV- verkets förslag till regeringen om fördelning av tillstånden utformas så att det finns utrymme för program av olika karaktär, bl.a. med anknytning till sändningsområdet och till sökandenas åtagande om eget material och program med lokal anknytning. Vid urvalsförfarandet bör det eftersträvas att dominans över nyhetsfördelning och opinionsbildning motverkas och att möjlig- heterna till mångfald tas till vara. Sökandenas finansiella och tek- niska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt med god kapacitet och kvalitet bör också beaktas. Ett tillstånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar bör vidare, allt annat lika mellan sökandena, fördelas till den aktör som gör störst åtaganden om eget material och program med lokal anknytning samt åtaganden om geografisk täckning. Den modell för incitament till innehavare av tillstånd att sända analog lokalradio som kommittén föreslår bygger på att fördelningen av tillstånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar skall ske utifrån samma principer som fördelningen av tillstånd att sända lokalradio. I konkurrens mellan flera sökande om ett digitalt sändningstillstånd föreslår alltså kommittén bl.a. att sökandenas åtaganden om eget material och program med lokal anknytning samt geografisk täck- ning skall utgöra centrala urvalskriterier vid fördelningen av sänd- ningstillståndet. Av kommitténs övriga förslag följer att nu gällande regelverk bör tillämpas vid fördelning av sändningstillstånd för digitala ljudradio- sändningar.