sou · GSB3118d2 · 2005-01-01 00:00:00 — För att skadestånd skall kunna utgå krävs det dessutom att den skade- lidande själv tar initiativ till en civilrättslig process i allmän dom- stol, och att domstolen finner att kommunen eller skall åläggas att betala skadestånd. Mot bakgrund av vad som anförts anser utredningen att ett utvidgat skadeståndsansvar för kommuner och landsting inte är en lämplig åtgärd för att på ett effektivt sätt komma till rätta med bristande verkställighet av kommuners och landstings gynnande beslut. Motsvarande bedömning gjordes av regeringen i lagstiftningsärendet om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/2002:122, s. 14). 15.3.3Bör straffansvaret eller skadeståndsskyldigheten utvidgas för förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting? Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att utvidga straffansvaret för förtroendevalda och anställda, för att komma till rätta med problemet att gynnande beslut av kommuner och landsting inte verkställs inom rimlig tid. Det finns inte heller skäl att utvidga skadeståndsskyldigheten för förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting, för att komma till rätta med problemet. I avsnitt 4.5 har utredningen något behandlat bl.a. de materiella bestämmelserna om tjänstefel och skadestånd. Utredningen hän- visar här till detta avsnitt. I propositionen 2001/02:122 om åtgärder mot kommunalt dom- stolstrots (s. 14) anförde regeringen att en skärpt kriminalisering Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS inte är en framkomlig väg för att motverka domstolstrots. Rege- ringen hänvisade bl.a. till att utredningar på området övervägt detta, men att de kommit fram till att en skärpning inte bör komma i fråga, både mot bakgrund av svårigheter att utforma nödvändiga bestämmelser och av kommunaldemokratiskt grundade skäl. Enligt utredningens uppfattning kan inte heller en skärpt kriminalisering utgöra en effektiv åtgärd för att komma till rätta med problemet att gynnande beslut inte verkställs inom rimlig tid. Utredningen delar alltså regeringens bedömning att en skärpt kriminalisering inte är en framkomlig väg. Beträffande frågan om skadeståndsskyldigheten bör utvidgas för förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting hänvisar utredningen i huvudsak till vad som anförts i avsnitt 15.3.2, när det gäller frågan om en utvidgad skadeståndsskyldighet för kommuner och landsting som juridiska personer. Utöver vad som anförts där vill utredningen tillägga att skälet till att gynnande beslut inte verkställs inom rimlig tid, relativt ofta sägs vara att det råder brist på ekonomiska resurser. Att utvidga skadeståndsskyldigheten för förtroendevalda och anställda kan därmed inte råda bot på problemet med ej verkställda gynnande beslut, i de fall där den underlåtna verkställigheten beror på resursbrist. Enligt utred- ningens uppfattning bör alltså inte heller en utvidgad skadestånds- skyldighet för förtroendevalda och anställda komma ifråga. Denna slutsats stannade även regeringen för i lagstiftningsärendet om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 14). Det bör inledningsvis nämnas att de förslag som utredningen lämnar och de överväganden som utredningen gör i avsnitt 15.4, har jämförts med de överväganden som gjorts i regeringens proposition om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) och med de bestämmelser om kommunalt domstols- trots enligt socialtjänstlagen och LSS, som utgör gällande rätt. Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS Utredningens förslag: En kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § social- tjänstlagen eller en insats enligt 9 § LSS som någon är berättigad till enligt ett beslut av kommunen eller , skall åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet eller insatsen efter det att verkställigheten av ett sådant beslut avbrutits. Som framgått av avsnitt 10 förekommer det till- baka inom äldre- och handikappomsorgen att gynnande myndig- hetsbeslut om olika insatser fattas, utan att de sedan verkställs inom rimlig tid. Detta innebär problem av olika slag. Från rätts- säkerhetssynpunkt är det oacceptabelt att enskilda inte får tillgång till de rättigheter gentemot det allmänna som lagstiftningen ger dem. Det är självfallet inte förenligt med grundläggande principer i en rättsstat att myndigheter fattar gynnande beslut för den enskilde, utan att sedan verkställa besluten inom rimlig tid. Detta urholkar medborgarnas tilltro gentemot det allmänna, vilket är ett hot mot rättsstaten. Den enskilde, som har fått ett gynnande beslut, upplever vidare en maktlöshet och rättsosäkerhet, eftersom han eller hon inte vet när ett fattat beslut kommer att verkställas. Trots att de problem som nämnts ovan har funnits har man inte lyckats komma till rätta med dem. Som framgått av avsnitt 8.1.1 är problemet med ej verkställda beslut enligt socialtjänstlagen och LSS fortfarande stort och om- fattande. I avsnittet anges att 1 733 beslut om plats i särskilda boenden2 inte var verkställda . Detta innebär en minskning med jämfört med förhållandena vid mättillfället . Att notera i detta sammanhang är att även besluten om avslag på ansökningar om särskilda boenden trots bedömt behov3 har minskat (se avsnitt 9.1.1). upp- gick antalet avslag trots bedömt behov till 2 371, medan de uppgick till 1 932. Från 191 kom- muner har man rapporterat att några beslut om avslag trots be- dömt behov inte har fattats . 2Med särskilda boenden avses här även bostad med särskild service för personer och korttidsboende. 3Med särskilda boenden avses här även bostad med särskild service för personer och korttidsboende. Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS (se avsnitt 8.1.1) hade av dem som beviljats en plats i särskilt boende fått beslutet verkställt . Motsvarande siffra var . När det gäller kommunala beslut om vissa insatser enligt LSS, framgår det av avsnitt 8.1.2 att det fanns totalt 2 271 ej verkställda beslut angående någon av insatserna enligt 9 § 2 10 LSS. Detta innebar en minskning med jämfört med förhållandet . När det gäller antalet avslag trots bedömt behov (se avsnitt 9.1.2) uppgick dessa i kommunerna till 223 fall . Dessa gällde insatser enligt 9 § 2 10 LSS. Antalet avslag trots bedömt behov ökade med jämfört med . Från 228 av landets kommuner har man uppgett att det inte har fattats några beslut om avslag enligt LSS trots bedömt behov . var av de gynnande besluten enligt LSS ännu inte verkställda (se avsnitt 8.1.2). När det gäller landstingens beslut om råd och stöd (se av- snitt 8.2) framgår det av och länsstyrelsernas rapport att 98 ej verkställda beslut fanns , varav 87 av besluten har inrapporterats från ett specifikt landsting. 67 av dessa beslut uppgavs vara fattade . Vid mätningen rapporterades det totalt 299 ej verkställda beslut om råd och stöd i landet. Antalet ej verkställda beslut har därmed minskat med cirka två tredjedelar mellan mättillfällena och . Avslag trots bedömt behov tycks i princip inte alls förekomma när det gäller beslut av landsting om råd och stöd (se avsnitt 9.2). Utredningen föreslår i detta betänkande vissa åtgärder för att komma till rätta med problemet att kommuners och landstings gynnande beslut inte verkställs inom rimlig tid. En av de bärande tankarna bakom förslagen är att ge kommuner och landsting verktyg för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett bättre sätt. Detta föreslås ske bl.a. genom att nämnderna åläggs en ny rapporteringsskyldighet rörande ej verkställda gynnande beslut (se avsnitt 15.2 ovan). För att kunna åstadkomma att gynnande beslut verkställs inom rimlig tid krävs dock enligt utredningens mening även ett effektivt yttersta påtryckningsmedel. Utredningen har ovan (avsnitt 15.3) kommit fram till att vites- sanktioner, utvidgad skadeståndsskyldighet eller utvidgat straff- ansvar inte är påtryckningsmedel, som effektivt skulle kunna motverka kommuners och landstings underlåtenhet att verkställa Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS Utredningen har även bedömt att det inte finns skäl att genom lagändringar göra utsökningsbalkens bestämmelser om verkställighet tillämpliga på kommuners gynnande beslut enligt socialtjänstlagen och kommuners och landstings gynnande beslut enligt LSS. Frågan blir då om sanktionsavgifter kan införas. Institutet sanktionsavgifter har behandlats i avsnitt 4.5. Utred- ningen hänvisar här till detta avsnitt. Enligt utredningens mening är de främsta fördelarna med sank- tionsavgifter att de kan skräddarsys för de områden där de skall användas och att de kan åläggas utan att uppsåt eller oaktsamhet behöver styrkas. Eftersom sedvanliga straffrättsliga principer som skuld, proportionalitet och betalningsförmåga kan åsidosättas, antas sanktionsavgifter utgöra en mer effektiv sanktion ha en större preventiv effekt än straff. Utredningen anser att effektivi- teten i sanktionen är av avgörande betydelse vid ställningstagande till vilket yttersta påtryckningsmedel som bör väljas, för att förmå kommuner och landsting att inom rimlig tid verkställa sina gynnande beslut. Utredningen har därför stannat för att föreslå att sanktionsavgifter skall införas. Att antalet ej verkställda beslut vid det senaste mättillfället har minskat något innebär enligt utred- ningens uppfattning inte att behovet av ett yttersta påtrycknings- medel har fallit bort. Även om det endast hade varit fråga om ett fåtal ärenden där gynnande beslut inte verkställs inom rimlig tid utgör det ett allvarligt problem, eftersom förtroendet för rätts- staten urholkas, och i många fall leder dröjsmålen med verk- ställighet av beslut till svårigheter och lidande för de enskilda. När det gäller den närmare utformningen av det föreslagna syste- met med sanktionsavgifter vill utredningen anföra följande. Den föreslagna sanktionsavgiften är avsedd som en yttersta åtgärd. Den bedöms bara komma att behöva tillgripas i ett mindre antal fall. Utredningen vill särskilt betona att huvudvikten i för- slagen ligger i att inom kommunen och skapa en med- vetenhet om vad en rättighetslagstiftning innebär och hur de specifika behov som finns inom kommunen eller ser ut, för att dessa behov sedan skall kunna tillgodoses. När det gäller sanktionsavgiftens utformning bör den, vilket även är fallet med sanktionsavgift vid kommunalt domstolstrots, utgöra en obligatorisk påföljd som under vissa förutsättningar kan bortfalla. Detta bör framgå direkt av lagtexten. Av socialtjänstlagen och LSS framgår att beslut om insatser eller bistånd skall verkställas (16 kap. 3 § andra stycket socialtjänstlagen och 27 § tredje stycket LSS). Det ligger dock i Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS sakens natur att det inte kan anses rimligt att kommunen eller alltid skall kunna tillhandahålla en viss insats omedel- bart. Skyldigheten att betala sanktionsavgift kan därför inte anknytas till dagen för beslutet eller dagen då verkställigheten av ett beslut avbrutits. Verkställighet av beslut enligt socialtjänstlagen och LSS skall enligt förslaget ske inom skälig tid från tidpunkten för det gyn- nande beslutet, för att en ansökan om åläggande av sanktionsavgift inte skall göras. Förslaget tar även sikte på fall där ett beslut har varit verkställt, men där verkställigheten av någon anledning avbrutits. Det kan t.ex. gälla en insats i form av kontakt- person, där kontaktpersonen flyttar från orten och uppdraget där- med upphör. Enligt utredningen varierar vad som avses med skälig tid beroende dels på de specifika omständigheterna i det enskilda fallet, dels på vilken insats det är fråga om. Om skälig tid har överskridits är alltså en bedömning som får göras i det enskilda ärendet. Skälig tid för verkställighet kan t.ex. anses ha överskridits om kommunen eller inte vidtagit någon åtgärd för att lösa akuta och allvarliga problem. Rimligtvis bör dock sådana fall bli sällsynta. När utredningen nedan diskuterar frågan om gynnande beslut, avses både nya beslut och beslut i vilka verkställigheten avbrutits, om inte annat anges eller framgår av sammanhanget. Rent generellt bör sägas att det ligger i sakens natur att man även om beslut enligt socialtjänstlagen och LSS gäller (se ovan) vanligen får räkna med att det tar att till- handahålla vissa typer av bistånd eller insatser, jämfört med andra sådana. Man får t.ex. räkna med att det vanligen tar att tillhandahålla en bostad jämfört med en ledsagare. Eftersom det är rimligt att anta att vad som bedöms vara skälig tid för verkställighet av ett gynnande beslut kan variera, bör det i lagtexten inte anges en yttersta tidsgräns för när ett bistånd eller en insats skall tillhanda- hållas. Någon sådan tidsgräns finns för övrigt inte heller be- träffande kommunalt domstolstrots. Fråga uppkommer då om sanktionsavgiftens adressat. Utred- ningen hänvisar i denna del till de överväganden som regeringen gjort i lagstiftningsärendet om åtgärder mot kommunalt dom- stolstrots (prop. 2001/02:122, s. 23). Man fann i det ärendet att sanktionen bör riktas mot kommunen eller som juri- disk person och inte mot ordföranden eller övriga förtroendevalda i en nämnd. Som skäl för detta anförde regeringen att fullmäktiges Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS ställningstaganden i fråga om medelstilldelningen visserligen i många fall kan antas ha haft avgörande betydelse för uppkom- mande dröjsmål, men framhöll att fullmäktiges ledamöter är direkt valda och att deras ansvar i första hand är politiskt. Man ansåg därför att en sanktion riktad mot fullmäktiges ledamöter inte borde komma i fråga. Utredningen delar denna bedömning. Som framgått av avsnitt 4.5 gäller vid sanktionsavgifter vanligtvis strikt ansvar, dvs. betalningsskyldighet åläggs när en regelöver- trädelse objektivt kan konstateras. Det strikta ansvaret anses van- ligen godtagbart, när de som kan tänkas bli avgiftsskyldiga kan förväntas ha god kännedom om gällande föreskrifter och dessutom ha en särskild anledning att vaka över att föreskrifterna följs. Utredningen anser av nu nämnda skäl att det inte bör ställas upp något krav på uppsåt eller oaktsamhet för att avgiftsskyldighet skall uppstå, när gynnande beslut inte verkställs inom skälig tid. Detta är inte heller fallet vid kommunalt domstolstrots. I propositionen 2001/02:122 Åtgärder mot kommunalt dom- stolstrots föreslog regeringen bl.a. att en ny bestämmelse (28 a § första stycket) skulle införas i LSS, av innebörd att en kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § LSS som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift (s. 7). Regeringen föreslog även en ny bestämmelse i social- tjänstlagen (16 kap. 6 a § första stycket), av innebörd att en kom- mun, som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift (s. 9). I författningskommentaren till 28 a § första stycket LSS framhöll regeringen att bestämmelsen är tillämplig både i sådana fall då den aktuella domen utformats som en fullgörelsedom, dvs. när kom- munen uttryckligen förpliktats eller ålagts att tillhandahålla en viss förmån, och i sådana fall då domstolen istället valt att förordna eller förklara att sökanden har rätt till förmånen (s. 29). I författnings- kommentaren till bl.a. 16 kap. 6 a § socialtjänstlagen hänvisade regeringen, i nu aktuell del, till författningskommentaren till förslaget till lag om ändring i LSS (s. 31). har sedermera antagit regeringens proposition om ändringar i bl.a. LSS och socialtjänstlagen. Som framgått ovan i detta avsnitt föreslår utredningen att en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen eller en insats enligt 9 § LSS som någon är berättigad till enligt ett beslut av kommunen Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS eller , skall åläggas att betala en särskild avgift. Det- samma gäller en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet eller insatsen efter det att verkställigheten av ett sådant beslut avbrutits. På motsvarande sätt som vid kommunalt domstolstrots skall även beslut, genom vilka det förordnas eller förklaras att den enskilde har rätt till den sökta förmånen, träffas av sanktionsavgiftsbestämmelsen. Bestämmelsen om att en särskild avgift får åläggas en kommun eller ett landsting kommer alltså att bli tillämplig även i nu nämnda fall. Sanktionsavgifter på andra områden, t.ex. vid kommunalt dom- stolstrots, tillfaller staten. Utredningen anser inte att det finns skäl att göra undantag från denna princip. Beträffande förslagets påverkan på den kommunala självstyrelsen hänvisar utredningen till avsnitt 19.2. 15.4.2Avgiftens storlek, m.m. Utredningens förslag: Sanktionsavgiften får bestämmas till lägst och högst . När avgiftens storlek fastställs skall särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. En ny sanktionsavgift får beslutas för den ytterligare period som ett gynnande beslut inte verkställts. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut. Som anförts i propositionen 2001/02:122 om åtgärder mot kom- munalt domstolstrots (s. 24) har sanktionsavgifter regelmässigt både ett repressivt och ett vinsteliminerande inslag, vilket medför att avgifterna ofta uppgår till belopp som överstiger de böter som kan komma i fråga för brott som kan bedömas vara av liknande svårighetsgrad som överträdelsen. Enligt propositionen brukar normalt vissa gränser ställas upp för en sanktionsavgifts storlek. På motsvarande sätt som vid kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 24) är avsikten med den sanktionsavgift som föreslås av utredningen, att den skall kunna sättas så högt att den motverkar kommunalt lagtrots av här aktuellt slag. Som framhållits i propositionen om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (s. 24) skulle förslaget inte uppnå sitt syfte om det medförde en möjlighet Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS för en kommun eller ett landsting att medvetet ådra sig en sank- tionsavgift med ett lägre belopp än vad det skulle kosta att tillhandahålla insatsen eller biståndet. Utredningen delar denna bedömning. En rimlig högsta nivå på sanktionsavgiften bör, i likhet med vad som gäller vid kommunalt domstolstrots, vara . Det bör dock endast i undantagsfall vara aktuellt med en så hög sanktionsavgift. Det lägsta beloppet för en sanktionsavgift bör lämpligen kunna bestämmas till . Detta motsvarar det lägsta belopp som kan beslutas vid kommunalt domstolstrots. Utredningen har från länsstyrelsehåll fått veta att man anser att det i vissa fall finns särskilda problem, när det gäller att ta ställning till om ett ärende om åläggande av sanktionsavgift skall inledas vid kommunalt domstolstrots. Det gäller sådana fall där en allmän förvaltningsdomstol i en dom har förklarat att en person har rätt till insatsen eller biståndet kontaktperson. Problemet uppges vara sanktionsavgiftens beräkning, där ställningstagandet till vinstelimi- neringen blir svårhanterad eftersom insatsen är förhållandevis billig att anordna. Det kan därför dröja en relativt – långt utöver vad man anser vara rimligt – innan ett sanktionsavgifts- ärende anses kunna aktualiseras i länsrätten. Problem av motsvarande slag kan självfallet uppkomma be- träffande en kommuns gynnande beslut om att en person är berättigad till kontaktperson eller ledsagare, och detta beslut inte anses ha verkställts inom skälig tid. Enligt utredningens mening bör beslutande instans, när en kommuns gynnande beslut om kontaktperson eller ledsagare inte verkställs, vid ställningstagande till den vinst som kommunen gjort genom att inte verkställa det aktuella beslutet, även räkna in de medel som kommunen sparat genom att inte arbeta aktivt med rekryteringsfrågan. Sanktionsavgiften skall ju nämligen eliminera den vinst som kan uppkomma genom att ett beslut inte verkställs inom skälig tid. Till detta skall sedan läggas det repressiva inslaget av sanktionen. Med ett sådant synsätt torde problemen med bristande verkställighet av gynnande beslut om kontaktperson eller ledsagare avsevärt kunna minskas. På motsvarande sätt som gäller vid kommunalt domstolstrots bör det – när gynnande myndighetsbeslut inte verkställs inom skälig tid – i princip inte finnas något hinder mot att en ny sank- tionsavgift beslutas för den ytterligare period som det gynnande beslutet inte verkställts. Liksom vid kommunalt domstolstrots bör det i tydlighetens intresse framgå av lagtexten att ny särskild avgift Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS får beslutas om en kommun eller ett landsting, som efter att ha ålagts att betala en sanktionsavgift, fortfarande underlåter att till- handahålla insatsen eller biståndet. Det bör här framhållas att en ny sanktionsavgift även bör få åläggas när verkställigheten av ett gynnande beslut avbrutits. Det finns inte något som hindrar att en sanktionsavgift beslutas, i de fall där det gynnande myndighetsbeslutet redan har verkställts men där detta inte kan sägas ha skett inom skälig tid. Att en sanktionsavgift även skall kunna dömas ut i fall där beslutet redan har verkställts, är en viktig förutsättning för att upprätthålla sanktionssystemets effektivitet. En lång handläggningstid av avgiftsärendet skall inte kunna räknas kommunen eller till godo. Att ett beslut verkställs sedan ett ärende om åläggande av sanktionsavgift har inletts torde dock, enligt utredningen, i många fall kunna leda till att avgiften bestäms till ett lägre belopp än om verkställigheten skulle ha dröjt ytterligare någon tid. Motsvarande uppfattning framförs i regeringens proposition om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 30 f.). Som framgått av avsnitt 15.4.1 skall avgiftsskyldigheten bygga på strikt ansvar. På motsvarande sätt som anförts vad gäller kom- munalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 25) bör det dock enligt utredningen finnas en möjlighet att sätta avgiften lägre än normalt eller att efterge den helt, när särskilda omständigheter påkallar det. Enligt utredningens uppfattning är utgångspunkten att kom- munen eller i princip skall vidta alla åtgärder som är möjliga för att verkställa ett gynnande beslut. Sanktionsavgiften skall enbart kunna sättas ned eller bortfalla om synnerliga skäl föreligger. Motsvarande förhållande är tänkt att gälla vid kom- munalt domstolstrots (se prop. 2001/02:122, s. 24 f.). Om den enskilde, innan tidpunkten för skälig tid överskridits, har fått ett godtagbart erbjudande om en bostad som han eller hon tackat nej till, anser utredningen att synnerliga skäl för eftergift av sank- tionsavgiften kan finnas. Detta kan även gälla t.ex. om kommunen, trots stora ansträngningar, inte lyckas ordna en kontaktperson eller en ledsagare inom skälig tid. Det finns i detta sammanhang även skäl att framhålla ett klargörande av Lagrådet i propositionen om åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 51), nämligen att de omständigheter som bör kunna anses utgöra synnerliga skäl är omständigheter som legat utanför kommunens eller kontroll. Enligt Lagrådet torde det vidare inte Underlåtenhet att verkställa gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS vara helt uteslutet att inom snäva ramar som en faktor beakta svårigheter med ekonomisk omprioritering, då det gäller att bedöma om ett dröjsmål är oskäligt eller då det blir fråga om att bestämma den särskilda avgiftens storlek.