sou · GSB362d2 · 2005-01-01 00:00:00 — bedömer att det kommer att innebära problem i den praktiska tillämpningen av att som före- slås i delbetänkandet både ha ett förbud mot villkor på använd mängd fossila bränslen och ha kvar kravet på att man i första hand skall använda förnybara energikällor.5 anser att det är angeläget att det nya styr- medlet får en möjlighet att utvecklas och verka utan de restriktio- ner som vissa av hänsynsreglerna i skulle innebära. Förutom det föreslagna förbudet mot villkor på utsläpp av koldi- oxid och på använd mängd fossila bränslen, anser Miljöbalkskom- mittén också att kravet på att i första hand använda förnybara ener- gikällor bör utgå för de sektorer som ingår i handelssystemet. 5 I delbetänkande 2 föreslår inte att ha kvar kravet på att man i första hand skall använda förnybara energikällor. Delegationen tog i avvaktan på ytterligare utred- ning inte ställning i frågan. i län anser att försiktighet bör tillämpas när det gäller förändringar i . Endast nödvändiga föränd- ringar för att kunna införa handelssystemet skall genomföras. Uppfattningen delas av Miljöverdomstolen. Hovrätten menar att innan man vet hur stor tillgången på utsläppsrätter blir och vilken effekt handelssystemet kommer att ha på koldioxid- utsläppen, bör så små ändringar som möjligt göras i . anser att det krävs ytterligare klarhet innan ställning kan tas till ett eventuellt borttagande av energieffektivi- tetskravet. Avstyrker borttagandet av kravet på energieffektivitet och kravet på förnybara energikällor och motsätter sig alla åtgärder som försvagar existerande miljölagstiftning. anser att regeln i 2 kap. 5 § om energieffek- tivisering och förnybara energikällor bör behållas. Avstyrker borttagandet av energieffektivitetskravet anser att det inte finns an- ledning att förändra kraven på energieffektivitet. är av den preliminära uppfattningen att kraven i bör kvar- stå. Avstyrker borttagandet av kravet på att i första hand använda förny- bara energikällor anser att kraven på förnyelsebar energi skall bibehållas i de sektorer som inte är utsatt för interna- tionell konkurrens. Ett antal remissinstanser vill att frågorna skall beredas ytterligare. i menar att det finns tydliga in- byggda konflikter mellan handelsdirektivet och be- stämmelser och att dessa måste noggrant studeras så att en långsik- tig harmonisering kan åstadkommas mellan regelverken. Statskon- toret, och anser att det fordras ytter- ligare analys. tar inte ställning i sakfrågan men anser att det inte nödvändigtvis gynnar miljön att behålla kraven på energieffek- tivisering. Därför talar mycket, enligt , för att kravet skall tas bort. poängterar att andra styrmedel kommer att träda i kraft som har betydelse för energi- effektivisering. När det gäller att främja förnybara energikällor anser att koldioxidskatten haft större betydelse än . 13.5Försök att klarlägga oklarheterna från delbetänkande 2 Vilken nivå på utsläpp av koldioxid motsvarar tillämpningen av mil- jöbalkens krav på energieffektivitet och att i första hand använda för- nybara energikällor? Bedömningarna i denna fråga försvåras till en del av att antalet slutförda prövningar enligt är begränsat för de anlägg- ningar som faller under handelsdirektivet. Detta framgår av en ut- värdering som sekretariat gjort på uppdrag av FlexMex2-delegationen.6 Orsaken till att antalet är få är för det första att många verksamhetsutövare lämnade in tillståndsansök- ningar strax /99. Dessa ansökningar har därför prövats enligt miljöskyddslagen där energifrågor inte regleras. I mål prövade enligt har osäkerheten beträffande hur hus- hållnings- och bränslevalsfrågor skall hanteras varit betydande. Vid de prövningar som gjorts med stöd av har energi- frågorna därför i flera fall satts på prövotid. 6 Handel med utsläppsrätter; dess påverkan på och samverkan med miljölagstiftningen. Kompletterande underlag till . och 2003- 10-06. Handelsdirektivet och SOU 2004:62 redovisade i sitt principbetänkande SOU 2002:50 en genomgång av ett antal länsstyrelsebeslut . Endast ett beslut redovisas där frågor om förnybara energikällor tagits upp. I detta fall ålades verksamhets- utövaren att utreda möjligheterna till att minska användningen av fossila bränslen. Sekretariatet för har från miljödomsto- larna inhämtat domar från tiden 2003. Sökanden redovisar hur man anser sig uppfylla de olika hänsyns- reglerna, bl.a. kravet på hushållning med energi och att i första hand använda förnybara energikällor. Det man där anger eller åtar sig blir man genom domen normalt bunden av. Det kan konstateras att det ännu inte utbildats någon praxis. Bl.a. har inga vägledande beslut fattats av i de aktuella frågorna. Normalt sett är de möjliga energibesparingarna mindre i kraft- och värmeproduktion än i industriprocesser. I en konsultrapport7 beställd av Europeiska kommissionens miljödirektorat bedöms energiförbrukningen på EU-nivå för sektorer som omfattas av handelsdirektivet kunna minskas med mellan . Man har då beaktat åtgärder som är lönsamma med 25 procents ränta (sic) och avskrivning. Industrin har anmärkt att data är –98 och att åtgärderna måste vidtas när större om- byggnader ändå sker för att kostnaderna skall gälla. Energieffekti- viteten bedöms kunna öka med i förbränningsanlägg- ningar och med i raffinaderier samt massa- och pap- persindustri. Begreppet energieffektivitet för en enhet är inte definierat i IPPC-direktivet. Sekretariatet för bedömer i sin rapport att det verkar rimligt att man menar verkningsgrad i den enskilda enheten. I detta sammanhang skulle det, enligt sekretaria- tet för , kunna innebära hur stor andel av den i bränslet tillförda energin som utnyttjas till kemiska reaktioner i enheten och/eller nyttiggörs på annat sätt. Enligt konsultrapporten har svenska anläggningar med ovanstående definition en i interna- tionell jämförelse hög energieffektivitet och begränsat utrymme för förbättringar . Sannolikt finns större utrymme för förbättringar i vissa andra EU-länder. 7 Report: in Industry 06/08/00. Krav på energieffektivitet i ovan angivna mening ställs för närva- rande inte i svenska miljötillstånd. Orsaken till detta torde, enligt sekretariatet för , vara att verksamhetsutövar- na och myndigheterna inte känner till någon alternativ, bättre teknik som skulle kunna användas. Vidare bedöms det ligga i verk- samhetsutövarens eget intresse att anläggningen är energieffektiv. Ett förbud mot att ställa krav på energieffektivitet på enheter som släpper ut koldioxid skulle därmed inte på ett avgörande sätt öka förutsättningarna för handelssystemet att leda till minskade kost- nader för att uppnå de miljömål som handelssystemet är avsett att resultera i. Å andra sidan ger av samma skäl kravet på att upprätt- hålla energieffektivitet enligt endast marginella effek- ter. Skall tilldelningen av utsläppsrätter ske med eller utan tillämpning av energieffektivitetskravet? Enligt företrädare för kommissionens miljödirektorat8 gäller föl- jande: Om kravet på energieffektivitet gäller i den nationella lagstift- ningen, skall den nationella fördelningen av utsläppsrätter reflektera detta faktum. Om kravet inte gäller i den nationella lagstiftningen skall energieffektivitetskravet beaktas i fastställandet av landets totala antal tilldelade utsläppsrätter, men inte nödvändigtvis i fördelningen av utsläppsrätter till den enskilda anläggningen. Hur avser andra länder att förfara med valfriheten? Frågan togs upp av delegationens sekretariat vid ett möte i ,9 där ett 20-tal länder var representerade. Samtliga länder tillfrågades om hur respektive land avsåg att hantera valfriheten gällande kravet på energieffektivitet. Det var bara företrädare för två länder som redovisade ett preliminärt ställningstagande. Detta föranledde sek- retariatet att gå ut med en skrivelse till de sex länder (Storbritan- nien, , , , och ) som sekretariatet besökte för att diskutera 8Skriftlig kommunikation med , Miljödirektoratet. 9Sammanträde med III . implementeringen av det utkast till handelsdirektiv som då fanns tillgängligt. Skriftligt svar har inkommit från , , och . har valt att ta bort befintliga normer för energi- effektivitet för de anläggningar som omfattas av handelsdirektivet. Motivet för att ta bort kravet har varit att man inte vill blanda ihop målet att reducera koldioxidutsläppen med medlet energieffektivi- tet. Man vill tillämpa ett styrmedel för att nå ett mål. Som ett starkt skäl anges dessutom att man genom att ta bort kravet på energi- effektvitet minskar den administrativa bördan för berörd industri. har inrättat en speciell myndighet för att hantera handelsdirektivets tillståndsfrågor. Övriga miljötillstånd hanteras av provinsmyndigheter. Om kravet på energieffektivitet kvarstår skulle få två separata myndigheter som fattar beslut om tillstånd för en anläggning, vilket bedöms vara olämpligt. har beslutat att behålla kravet på energieffektivitet i den finska miljölagstiftningen. Orsaken till detta är att kraven på ener- gieffektivitet i miljölagstiftningen har använts i samband med ener- girevisioner och frivilliga avtal om energihushållning. har inte tagit officiell ställning ännu, men de förslag till implementering av handelsdirektivet som diskuteras i omfattar inte krav på energieffektivitet för förbränningsanlägg- ningar. har ännu inte tagit slutlig ställning i frågan men den pågående beredningen pekar på att man kommer att utnyttja valfriheten till att inte ställa krav på energieffektivitet på anlägg- ningar som omfattas av handelsdirektivet. I nuvarande skede finns alltså inte så mycket av vägledning att finna i hur övriga länderna avser att förfara. Delegationen skall ta ställning till om vid genomförandet av handelsdirektivet i svensk rätt skall lyfta kravet på energieffektivi- tet och kravet på att i första hand använda förnybara energikällor. En utgångspunkt för delegationens ställningstagande är att till- delningen av utsläppsrätter i övriga EU-länder ännu inte är kända och att det därför råder en viss osäkerhet kring vilken betydelse handelssystemet kommer att få på de samlade koldioxidutsläppen, vilket manar till försiktighet. När taket för koldioxidutsläppen fast- ställts är miljöeffekten av handelssystemet emellertid direkt avläs- bar. Vilken effekt det kan få på nationella mål har delegationen tagit principiell ställning till i delbetänkande 1. Delegationen före- slog där att det är det totala antalet utdelade utsläppsrätter som skall avräknas mot ett nationellt mål.10 Att avräkna det faktiska ut- släppet konstaterade delegationen stod i strid med själva tanken med ett system för handel med utsläppsrätter. Ovan har gjorts ett försök att sammanställa den ytterligare in- formation i frågan som finns i förhållande till vad som var tillgäng- ligt för delegationen vid dess ställningstagande i delbetänkande 2. Av det arbete som sekretariat har utfört på delegationens uppdrag framstår det som klart att ett frivilligt för- bud i mot att ställa krav på energieffektivitet för de berörda anläggningarna skulle ha en mycket begränsad betydelse, eftersom de flesta svenska förbränningsanläggningar är effektiva. Att upprätthålla energieffektivitetskravet har uppskattats ge en potentiell energivinst på några procent. Mot denna relativt begrän- sade vinst skall vägas den flexibilitet som handelssystemet bygger på och de administrativa kostnader som ett prövningsförfarande enligt skulle förorsaka verksamhetsutövaren. I i övrigt kan det dock enligt sek- retariat finnas relevanta, outnyttjade effektivitetshöjande åtgärder. Däremot har besparingspotentialen i den svenska industrins pro- cessenheter som använder energi bedömts vara ganska omfattande. Dessa anläggningar berörs emellertid inte av den valfrihet som arti- kel 26 i handelsdirektivet ger utrymme för. Ett handelssystem fungerar bäst om verksamhetsutövarna till- erkänns flexibilitet att hantera koldioxidutsläppen på det sätt som de bedömer vara mest kostnadseffektivt för den egna anläggningen. Det måste finnas utrymme för handel, dvs. en möjlighet att i enlig- het med handelssystemets funktion köpa utsläppsrätter från annat håll. Av dessa skäl är det problematiskt för handelssystemets funk- tion om verksamheterna regleras av tillståndsvillkor som direkt eller indirekt sätter gränser för koldioxidutsläppen. Dessa praktiska problem skulle givetvis elimineras om kraven tas bort. Vid en samlad bedömning har delegationen därför tagit ställning för att man i bör ta bort kravet på energieffektivitet för 10 Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med skall enligt beslut uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. skall vid kontrollstationen , som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid upp- kommer men oavsett om anläggningen drivs med fossila bränslen eller biobränslen. De effektivitetsvinster som eventuellt skulle resultera om kravet på energieffektivitet bibehålls är enligt delegationens be- dömning inte av en sådan storleksordning att de kan motivera en begränsning i verksamhetsutövarnas möjligheter att hantera kol- dioxidutsläppen på det sätt som bedöms vara mest kostnadseffek- tivt för den egna anläggningen. Denna flexibilitet är å sin sida cen- tral för handelssystemets funktionssätt. Det förtjänar i detta sammanhang påpekas att Miljöbalkskom- mittén i sitt remissvar inte uttalar sig för att ha kvar krav på energieffektivitet i förbränningsanläggningar. Samtal med sekretariat visar att effekterna av kravet på energieffektivitet för förbränningsanläggningar är marginella jäm- fört med de effekter som kravet på energieffektivitet ger upphov till när det gäller industrins processenheter, som emellertid inte berörs av den valfrihet som artikel 26 i handelsdirektivet ger ut- rymme för. Den kartläggning som varit möjlig att göra om hur andra länder avser att förfara gällande kravet på energieffektivitet är för begrän- sad för att dra några långtgående slutsatser. Det har emellertid framgått från de samtal som sekretariatet har haft med företrädare för ett stort antal EU-länder att frågan i dessa länder varken är av stor praktisk eller politisk betydelse. Delegationen har vid en samlad bedömning tagit ställning för att i linje med principiella överväganden också föreslå att kravet på att i första hand använda förnybara energikällor bör tas bort. Det finns flera skäl som talar för det. Ett vägande skäl är naturligtvis att därmed elimineras de praktiska problem som skulle uppstå om å ena sidan inga villkor får ställas på använd mängd fossilt bränsle, som delegationen föreslog i delbetänkande 2 och som fått stöd av flertalet remissinstanser, och å andra sidan kravet på att i första hand använda förnybara energikällor upprätt- hålls. Delegationen föreslår av de skäl som angavs i delbetänkande 2 att reglerna i 2 kap. 3 § om bästa möjliga teknik inte skall gälla ifråga om utsläpp av koldioxid för verksamhet som omfattas av lagen om handel med utsläppsrätter. 14 Behov av ytterligare reglering I detta kapitel behandlas olika frågor som rör behovet av ytterligare reglering. I avsnitt 14.1 behandlas frågan om införlivandet av be- stämmelsen i artikel 27 i handelsdirektivet om s.k. opt-out. skall medlemsstaterna utarbeta sina nationella fördelnings- planer för åtagandeperioden –2012. Till skillnad från för- hållandena som gällde inför utarbetandet av fördelningsplanen för perioden –2007 finns nu möjlighet att författningsreglera olika frågor om planen. Behovet av en sådan reglering belyses i avsnitt 14.2. I det avsnittet kommer även frågan om författningsregler- ingen av tilldelningen i stort att tas upp. För de ändringar och tillägg i handelsdirektivet som är under utarbetande inom EU och som kommer att presenteras i det s.k. länkdirektivet lämnas en redogörelse i avsnitt 14.3. I avsnitt 14.4 tar delegationen upp frågan om auktionering och andra frågor inför åtagandeperioden – 2012. En fråga som väckts under delegationens arbete är om han- delssystemet skall regleras i en särskild lag som föreslås eller tas in i . Den frågan behandlar delegationen i avsnitt 14.5. 14.1Handelsdirektivets bestämmelse om s.k. opt-out Delegationens bedömning: Dispensmöjligheten för vissa an- läggningar bör utredas ytterligare för att uppfylla kraven i artikel 27 i handelsdirektivet. I artikel 27.1 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna får till kommissionen ansöka om att anläggningar tillfälligt skall un- dantas från handelssystemet t.o.m. . I ansök- ningarna skall varje sådan anläggning anges och ansökningarna skall offentliggöras. Detta förfarande kallas opt–out. Vidare föreskrivs i artikel 27.2 att kommissionen kan medge tillfälligt undantag från Behov av ytterligare reglering att ingå i handelssystemet under vissa förutsättningar. Dessa förut- sättningar är att anläggningarna till följd av nationell politik kommer att begränsa sina utsläpp lika mycket som om de vore underkastade bestämmelserna i handelsdirektivet, kommer att vara underkastade krav på övervakning, rapporte- ring och kontroll vilka motsvarar de krav som föreskrivs i artiklarna 14 och 15, och kommer att vara underkastade påföljder som åtminstone mot- svarar de påföljder som avses i artikel 16.1 och 16.4 om de nationella kraven inte uppfylls. 2003/04:132 uttalar regeringen att den i linje med vad som redovisades i riktlinjepropositionen förbehåller sig en möjlighet att lämna dispens i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 27. Regeringen föreslår därför att en dispensregel tas in i lagen om ut- släpp av koldioxid. Emellertid uttalas inte något i propositionen om hur de ovan angivna kraven i artikel 27 skall uppfyllas. I vart fall vad gäller kraven om att anläggningarna skall vara underkastade påföljder som åtminstone motsvarar de som föreskrivs i artikel 16.1 och 16.4 torde det vara nödvändigt att frågan regleras i lag. Mot bakgrund av vad som anförts gör delegationen den bedöm- ningen att dispensfrågan bör utredas ytterligare. Delegationens förslag: Regeringen skall upprätta en nationell för- delningsplan inför varje åtagandeperiod. offentliggöra planen och anmäla den till kommissionen månader före starten för åtagandeperioden, och fastställa det totala antalet utsläppsrätter för åtagandeperioden månader före det att perioden startar. Verksamhetsutövare skall lämna uppgifter till regeringen som skall ligga till grund för den nationella fördelningsplanen. Delegationens bedömning: Frågan om regleringen av förutsätt- ningarna för att en verksamhetsutövare skall tilldelas utsläppsrätter bör belysas ytterligare inför åtagandeperioden –2012. Behov av ytterligare reglering Regeringen har beslutat om en nationell fördelningsplan i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 i handelsdirektivet. Som stöd för fördelningsplanen finns beslut att bemyndiga regeringen att utarbeta och till kommissionen överlämna en plan för fördel- ning av utsläppsrätter. Därmed biföll regeringens hem- i riktlinjepropositionen. I den propositionen gjorde reger- ingen ett antal bedömningar av vad som skulle ligga till grund för den nationella fördelningsplanen. Regeringen uttalade i det sam- manhanget bl.a. att planen bör baseras på de principer och övervä- ganden som regeringen presenterade i den propositionen och vad som anges i bilaga III till handelsdirektivet. Regeringen gör i prop. 2003/04:132 inte någon bedömning av behovet av en författnings- reglering för de nationella fördelningsplanerna för de femåriga åta- gandeperioderna som startar . Delegationen har inte tidigare haft skäl till något ställningsta- gande i frågan om författningsreglering av fördelningsplanen. I bilaga 4 till delbetänkande 21 gjorde f.d. justitierådet den bedömningen att det finns behov av att i lag reglera fördelningsplanen och att i samma lag ta in bestämmelser om förut- sättningarna för att verksamhetsutövare skall tilldelas utsläpps- rätter. 2003/04:132 föreslås att regeringen skall meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter, grundade på den na- fördelningsplanen. Över detta sätt att reglera tilldelningen av utsläppsrätter har Lagrådet inte haft något att erinra. Enligt delegationen finns det nu anledning att föra in regler i lagen om handel med utsläppsrätter som föreskriver en skyldighet för regeringen att inför varje åtagandeperiod upprätta en nationell fördelningsplan och en uppgiftsskyldighet för verksamhetsutövare att lämna uppgifter till regeringen som grund för planen. Vidare bör det föreskrivas en skyldighet för regeringen att i enlighet med artikel 9.1 offentliggöra planen och anmäla den till kommissionen månader före det att åtagandeperioden startar. Skyldig- heten enligt artikel 11.2 om att månader före det att åta- gandeperioden startar fastställa det totala antalet utsläppsrätter bör enligt delegationen tas in i lagen om handel med utsläppsrätter som ett åliggande för regeringen. 1 För utredningen har f.d. justitierådet avgivit utlåtandet Rättsliga aspekter på den nationella fördelningsplanen enligt EG:s direktiv om ett system för handel med ut- släppsrätter för växthusgaser, daterat . Utlåtandet återfinns som bilaga 4 till SOU 2003:120. Behov av ytterligare reglering När det gäller regleringen av förutsättningarna för den tilldelning som skall beslutas av tillsynsmyndigheten bör den belysas ytterli- gare inför åtagandeperioden –2012. Artikel 30.3 i handelsdirektivet förskriver följande. Det är önskvärt och viktigt att koppla de projektbaserade mekanismerna till gemen- skapens system för att uppnå målen att både minska de globala ut- släppen av växthusgaser och uppnå kostnadseffektivitet i gemen- skapens system. Därför kommer utsläppstillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna att erkännas för användning i han- delssystemet enligt de närmare bestämmelser som antas av Europa- parlamentet och rådet på förslag från kommissionen, vilket bör tillämpas parallellt med gemenskapens system 2005. Utnyttjandet av mekanismerna skall i enlighet med relevanta bestämmelser i och Marrakechöverenskommelsen fungera som komplement till inhemska åtgärder. Kommissionen har utarbetat ett sådant förslag som f.n. är före- mål för ställningstagande av rådet och parlamentet. Förslaget inne- bär vissa ändringar i och tillägg till handelsdirektivet. Det föreslås bl.a. hur en utsläppsminskningsenhet (ERU) enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet respektive en certifierad utsläppsminskning (CER) enligt artikel 12 i Kyotoprotokollet skall omvandlas för att kunna användas inom handelssystemet. Det är i skrivande stund inte känt när länkdirektivet skall börja gälla. Enligt en överens- kommelse mellan och delegationen skall arbetet med att införliva länkdirektivet främst skötas inom regerings- kansliet. 14.4Auktionering och andra frågor inför åtagandeperioden –2012 Delegationens bedömning: Det är angeläget att analysera för- utsättningarna för och konsekvenserna av att använda ett auk- tionsförfarande för tilldelning av utsläppsrätter för åtagande- perioden –2012. Behov av ytterligare reglering I artikel 10 i handelsdirektivet föreskrivs att av utsläppsrätterna skall medlemsstaterna fördela gratis för åtagande- perioden –2012. Resterande del av utsläppsrätterna kan då för- delas på annat sätt som t.ex. genom auktionering. Regeringen utta- lade i prop. 2003/04:31 att den avsåg att analysera möjligheten att utnyttja auktionering . Under riksdagsbehand- lingen uttalades att utskottet delade uppfattningen, som framförts under motionsbehandlingen av propositionen, att det finns bety- dande fördelar med auktionering vid fördelningen av utsläppsrätter särskilt som auktionering överensstämmer med principen om att förorenaren betalar. Utskottet anförde vidare att det i likhet med regeringen anser det viktigt att analysera möjligheten att använda auktion inför perioden –2012 och att en analys av en tänkbar utformning av ett auktionsförfarande och dess konsekven- ser kommer att ske i fortsatta arbete (bet. 2003/04:MJU11).