sou · GSB329d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Universitet och hög- skolor bör kunna ge den potentielle studenten tydlig och begriplig information om hur behörighetskraven till en viss utbildning ser ut, och behörighetskraven bör inte heller tillåtas variera mellan olika högskolor för i stort sett likartade utbildningar. Inte minst ur per- spektivet att uppnå en breddad rekrytering och nå ut till nya grup- per av studenter är det viktigt att behörighetsreglerna ger en tydlig, begriplig och pålitlig information. Denna uppfattning sammanfaller också i det stora hela med regeringens uppfattning såsom den kom till uttryck i propositionen Den öppna högskolan. Där påpekade regeringen att systemet med standardbehörigheter borde behållas, men förenklas i avsikt att uppnå den önskvärda överskådligheten. Ett system med få och breda standardbehörigheter skulle utvecklas enligt propositionen. Detta system bör kunna hantera såväl tvärvetenskapliga och inter- nationellt inriktade utbildningar som traditionella utbildningar som vänder sig till otraditionella grupper. Mot bakgrund av uttalandena i Den öppna högskolan inledde också ett översynsarbete som ledde fram till ett reviderat standardbehörighetssystem som om- fattade tio standardbehörigheter. I och med att regeringen i sam- band med budgetpropositionen klargjorde att en översyn av tillträdesreglerna skulle genomföras valde dock verket att av- vakta med vidare förändringar. Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval I direktiven till skriver regeringen att det finns skäl att överväga den framtida utformningen av de särskilda behörighetskraven. Utredaren skall pröva alternativa lösningar, t.ex. om nuvarande standardbehörighetssystem skall vidareutveck- las eller avvecklas. 9.11Vilka alternativ finns för utformningen av de särskilda behörighetskraven? skall alltså enligt sina direktiv pröva alterna- tiva lösningar för utformningen av de särskilda behörighetskraven. De tre alternativ som utredningen prövat presenteras och kom- menteras här nedan. Huvudalternativet utvecklas sedan ytterligare i kapitel 18. Återlämna hela ansvaret till universitet och högskolor Ett första alternativt sätt att organisera de särskilda behörighets- kraven är förstås att återlämna hela ansvaret till universitet och högskolor i linje med vad propositionen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) angav. Den relativt färska erfarenhet vi har av en sådan ordning visar emellertid att en överföring av beslutsbefogenheter till de enskilda lärosätena när det gäller regler för särskild behörighet sannolikt kommer att leda till att behörig- hetskraven utformas väldigt olika – och sannolikt även i många fall sätts onödigt högt – vid de olika lärosätena. Det finns få skäl att anta att situationen skulle se annorlunda ut än –97, och det var just denna situation som fick regeringen att välja att övergå till standardbehörigheter . varierar behörighetskraven kraftigt för utbildningar som inte leder till en yrkesexamen. Men behörighetskraven varierar även mellan till synes likartade kurser och program. Även för ut- bildningar som leder till yrkesexamen varierar behörighetskraven då vissa lärosäten medger dispenser från vissa krav. Det finns också indikationer på att behörighetskraven i vissa fall används som ur- valsinstrument. För utbildningar med lågt söktryck är lärosätena mer benägna att sänka behörighetskraven i standardbehörigheterna än för populära utbildningar. Målet att regler för särskild behörig- het skall vara tydliga och överblickbara kan alltså med stor sanno- Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval likhet inte uppfyllas om ansvaret helt och hållet återlämnas till de enskilda lärosätena. Återlämna ansvaret till universitet och högskolor under vissa förutsättningar Ett andra alternativt tillvägagångssätt skulle kunna vara att till viss del lämna över ansvaret till universitet och högskolor som man stramar upp förutsättningarna nationellt. Man skulle då även fortsättningsvis kunna behålla centralt fastställda behörig- hetskrav för utbildningar som leder till yrkesexamen. För övriga utbildningar skulle respektive lärosäte fastställa kraven utifrån ut- vidgade regler i högskoleförordningen. Det borde även stipuleras att högskolorna skall fastställa sina respektive behörighetskrav efter samråd med varandra. En regel behövs också införas som under- stryker vikten av att behörighetskraven blir enhetliga för i huvud- sak likartade utbildningar. uppgift skulle vara att utöva tillsyn över hur reglerna följs, men även ta initiativ till dis- kussioner på nationell nivå om de särskilda behörighetskraven, exempelvis genom årliga konferenser. Med tanke på de många åsikterna inom universitet och högsko- lor om vilka förkunskaper som är helt nödvändiga för högskole- studier är det sannolikt att oenighet ändå skulle uppstå. Högskole- verket saknar sanktionsmöjligheter över universitet och högskolor. Det finns dock en annan instans som skulle kunna avgöra vilka behörighetskrav universitet och högskolor får ställa upp, nämligen (). Nämnden har till uppgift att pröva om en sökande har de kunskaper som krävs enligt de särskilda behörighetsreglerna. Den har också till uppgift att överpröva beslut om tillgodoräknande av viss utbildning. Nämnden skall således bedöma behörighetsfrågor och ha kunskap om vad olika utbildningar innehåller. Den skulle därför kunna pröva om en högskola ställt upp för höga krav utifrån reg- lerna i högskoleförordningen. Det vore dock inte lämpligt att en- skilda personer skulle kunna överklaga en högskolas beslut om ut- formningen av behörighetskrav. I stället borde ges den rätten. Mot denna modell talar dock att den blir synnerligen tungrodd, med ett stort inslag av byråkrati och en långtgående osäkerhet om vad som faktiskt gäller, då behörigheter både skall förhandlas Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval fram i någon slags konsensusanda och även kunna överprövas på den principiella nivån av , vilket blir svårt att förena med den gängse praxisen att ett beslut endast får överklagas av den som beslutet angår. Den blivande studenten kommer knappast att kunna räkna med något entydigt svar på sin berättigade fråga om vilka behörighetskrav som kommer att gälla för en viss utbildning framgent. Inom ramen för den pågående Bologna-processen kom- mer sannolikt också antalet yrkesexamina att reduceras kraftigt , varför en tänkt styrning via centralt fastställda behörighetskrav enbart för yrkesexamina kommer att få en betyd- ligt mindre effekt än . Ett modifierat system för standardbehörigheter (s.k. områdes- behörigheter) Mitt huvudförslag blir därför att föreslå ett modifierat system för standardbehörigheter, närmare bestämt ett system med 14 områ- desbehörigheter. Detta system utvecklas och preciseras närmare i kapitel 18. Anledningen till att detta är mitt huvudförslag är föl- jande: de ursprungliga tankarna bakom standardbehörigheterna äger fortfarande en hög grad av giltighet, den potentielle studenten har ett legitimt krav av att få en tyd- lig, begriplig och pålitlig information om behörighetskrav och därmed sätta hennes eller hans behov i fokus, behovet av tydlighet, nationell överblick och begriplighet kan bäst säkerställas inom ramen för ett system med områdesbehö- righeter, även ett tämligen diversifierat utbildningsutbud kan rymmas inom ramen för ett mindre antal områdesbehörigheter, inte minst som det mesta av det diversifierade utbud som vuxit fram sedan 1993 års reform är variationer på ett ganska så traditio- nellt tema – framvuxet mot bakgrund av universite- tens/högskolornas kamp för att profilera sig och synas i kon- kurrensen. Genom att ge de olika områdesbehörigheterna tydliga och begrip- liga benämningar (t.ex. Områdesbehörighet för humaniora/teologi Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval och Områdesbehörighet för omvårdnad) gör man systemet begripligt och pedagogiskt till skillnad från när man som bara radar upp ett antal ämneskombinationer betecknade som B1, C1, D.4.1 osv. En annan innovation är att koppla ihop de obligatoriska behö- righetskraven i en viss områdesbehörighet med s.k. meritämnen för att på så sätt signalera att relevant ämnesfördjupning och ämnes- bredd är något som premieras meritmässigt vid ansökan till hög- skolan. Skälet till namnbytet från standardbehörighet till områdesbehö- righet är att markera att det faktiskt handlar om ett nytag, till- sammans med det faktum att begreppet standardbehörighet med tiden har kommit att uppfattas som ett uttryck för något tämligen misslyckat. 9.12Urval – legitimitet och det eviga önskemålet om rättvisa Universitet och högskolor skall, som framgått tidigare i detta kapitel, sträva efter att anta alla behöriga sökande så långt som möjligt. Som också framgått tidigare i detta betänkande så kan också en stor del av högskolans utbildningar anta alla behöriga sökande, p.g.a. att söktrycket inte är särskilt högt. Det är dock inte rimligt att tro att urval helt skulle kunna undvikas, även om det är så att säga den ambition som slagit fast i högskolelagen. I förslaget till definition av vad tillträdesreglerna skall klara av har vi tidigare i detta kapitel framhållit att urvalsmetoderna bör vara legitima, begripliga och rättssäkra. Ett adjektiv som vi emellertid avsiktligt avstår från att använda är det kanske vanligast förekom- mande adjektivet i samband med diskussion om urval till högsko- lan, nämligen rättvisa. Detta av det enkla skälet att rättvisa – pre- cis som skönhet! – som regel finns i betraktarens egna ögon. 9.13Olika typer av rättvisa vid enheten för pedagogiska mätningar vid diskuterar rättvisebegreppet i artikeln Ett rättvist urval (Pedagogisk forskning i , nr 3/1999). Han menar att rättvisa i samband med urval till högre utbildning är ett komplicerat och Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval långt ifrån entydigt begrepp. Ett vanligt sätt att fördela resurser (i detta fall eftertraktade utbildningsplatser), menar , är att utgå från att samtliga som skall dela på resurser erhåller varsin lika stor andel. Andra sätt att fördela resurser är exempelvis utifrån de behov som finns, utifrån produktivitet, samhällelig nytta eller be- roende på tillgång och efterfrågan. Mot bakgrund av detta beskriver sedan Wolming i sin artikel tre olika fördelningsprinciper i samband med urval till högre utbild- ning, nämligen den egalitära, utilitaristiska och meritokratiska prin- cipen. Den egalitära principen innebär en strävan efter att samtliga skall ha en lika stor andel av den tillgängliga resursen. En variant av detta är att låta fördelningen vara olika för olika grupper, men lika för medlemmarna inom gruppen (exempelvis att pojkar och flickor delas upp i två grupper). tas upp som ett exempel på ett land som i stor utsträckning tillämpar den egalitära principen vid fördelningen av utbildningsplatser, där innebär att platserna ut, men att det antal lotter en viss person erhåller är avhängigt tidigare skolprestationer. Den utilitaristiska principen innebär att man strävar efter att välja den fördelning som innebär största möjliga lycka för största möj- liga antal individer. Vid tillämpandet av en sådan princip sätts urvalet i relation till frågan om hur stor samhällelig nytta en utexa- minerad student kan förväntas bidra med. En annan aspekt är att inte bara fokusera på studentens senare bidrag till den samhälleliga nyttan utan även att fokusera på andra kvaliteter hos den sökande. Exempelvis kan vissa sökande vara värdefulla för ett universitet eller en högskola i termer av idrottslig och kulturell begåvning. Inom ramen för urvalsgrunden särskilda skäl finns faktiskt ett inslag av utilitarism då det anges att högskolan kan anta en student på grundval av kunskaper eller erfarenheter som är särskilt värde- fulla för den sökta utbildningen och/eller är särskilt värdefulla för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval Den meritokratiska principen är trots allt den vanligast förekom- mande principen vid urval till högre utbildning. De meriter som vanligen värderas vid urval till universitet och högskolor är nivån på den sökandes utbildningsbakgrund, gymnasiebetyg, högskoleprov, eventuell arbetslivserfarenhet, samt – i vissa länder – meriter vunna inom idrottens, kulturens eller rentav företagandets sfärer. Flertalet av de urvalsgrunder som används vid antagningen till högskolan bygger på just den meritokratiska principen. Wolming pekar i sin artikel på det faktum att när olika principer för urval blandas blir det svårt att upprätthålla en rättvis fördel- ning. Om man betraktar det totala urvalssystemet mot bakgrund av den dis- kussion som förts över fördelningsprinciper ser man relativt snabbt att de olika delarna i systemet syftar till att uppfylla skilda och ibland motsatta syften. Ett uttalat syfte med delar av urvalet är att utjämna den sociala snedrekryteringen till högskolan, ett annat är att urvalet skall ge en prognos över de presumtiva prestationer de sökande kom- mer att uppvisa i de senare studierna. Ytterligare ett uttalat syfte är att låta den högre utbildningen vara öppen för de som av någon anledning vill återvända till utbildningssystemet för vidare studier. När olika för- delningsprinciper tillämpas för urvalssystemet motiveras detta av att på ett rimligt rättvist sätt hantera och balansera de krav som olika intres- senter ställer på urvalet. i ett validitetsperspektiv innebär det dock att man har ett urvalssystem som har olika syften. Det grundläggande problemet med rättvisa är att om urvalet baseras på olika fördelningsprinciper vilka i sin tur är motiverade av olika mål- sättningar, kommer detta med automatik innebära att åtminstone någon grupp av de sökande kommer att uppleva urvalet som orättvist just för dem. Rättvisa är inte ett absolut utan ett relativt begrepp, vil- ket innebär att det inte finns någon enkel och universell definition på rättvisa i samband med urval. Begreppet måste därför relateras till ur- valets bakomliggande fördelningsprinciper för att erhålla en mer kon- kret innebörd. 9.14Vad tycker gymnasieeleverna? I den enkätstudie som refererades i kapitel 2 ställdes också frågan till elever i några gymnasieskolors avgångsklasser om hur man själv upplevde olika urvalsinstruments grad av rättvisa. Resultaten kan sägas ge en bild av hur olika urvalsinstruments rättvisa och legiti- mitet uppfattas. Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval Diagram 9.1 Rättvisa urvalsmetoder. * Alla får chansen – urval senare *Ämnesspecifika Av diagrammet framgår tydligt att två urvalsinstrument uppfatta- des som mer rättvisa än andra, nämligen intervjuer och ämnes- specifika inträdesprov. Dessa urvalsinstrument uppfattar de 18–19- åriga gymnasieungdomarna som väldigt rättvisa. Avseende inter- vjuer lämnade flera personer också kommentarer av typen Även om jag får ett nej, är det lättare att acceptera det om jag först fått chansen att visa upp mig själv. Den uppfattning som flertalet psykometriker har – att intervjun rent empiriskt har svårt att visa sin styrka som urvalsinstrument – bekymrar uppenbarligen inte gymnasieungdomarna det ringaste (i den mån de nu är bekanta med denna uppfattning). Från intervjuer och ämnesspecifika urvalsprov är steget ganska långt ner till nästa urvalsmetod, dvs. att alla behöriga sökande får påbörja en utbildning varpå en utslagning sker efterhand, men den hamnar trots allt på tredje plats. Denna modell tillämpas för övrigt också i flera kontinentaleuropeiska länder, såsom , Frank- rike och . Det som i denna urvalsmodell avgör om studen- terna kommer att fortsätta på utbildningen är deras studiepresta- tioner under den inledande utbildningsfasen. Om en sådan modell kan man möjligen säga att den ger ett gott prognosvärde, eftersom Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval man kan observera studenterna på nära håll under verkliga förhål- landen, däremot är den brutal; en sådan Robinson-modell tror vi skulle ha svårt att vinna gehör vid antagningen till högskolan i . Därefter, först på fjärde och femte plats, kommer de urvalsin- strument som dominerar urvalet till högskolan, nämligen gymnasiebetyg och högskoleprov. Värt att notera är skillnaden i värderingen mellan ämnesspecifika prov och det gängse högskole- provet. Slutligen, att stå i kö för en utbildningsplats eller att låta slumpen sköta urvalet via lottning hade endast ett fåtal föresprå- kare i den gjorda enkätundersökningen. 9.15Vilka vägar vill jag se till högskolan? Min uppfattning är den att alla urvalsinstrument må ha sina för- tjänster, men de har också sina uppenbara brister. Som framgått i kapitel 4 har även de prognostiskt sett bästa urvalsinstrumenten ett ganska svagt samband med studieframgång och förklarar endast en mindre del av variationen i studieframgång mellan olika individer. Slutsatsen är därför att man måste tillåta en mix av urvalsinstru- ment och en mix av olika vägar in i högskolan. I enlighet med betänkandets titel Tre vägar till den öppna högskolan föreslår jag tre parallella och i någon mening jämställda vägar in i högskolan. Den första av de tre vägarna in i högskolan bygger på gymnasiebe- tyg. Trots att de målrelaterade gymnasiebetygen har uppenbara brister som urvalsinstrument har jag ändå gjort bedömningen att betygen bör behållas som urvalsinstrument vid antagningen till högskolan. Paradoxen kan beskrivas som att betygen, tillsammans med hög- skoleprov, trots allt har det bästa prognosvärdet för fortsatta stu- dier (även om detta prognosvärde inte är särskilt högt), men att det har uppenbara svagheter då syftet är att rangordna individer. Skall då betygen ändå kunna behållas som urvalsinstrument måste de enligt utredningens uppfattning meritvärderas på ett annorlunda sätt än . Till de mest översökta utbildningarna har dessutom betygen redan spelat ut sin roll som rangordningsinstrument (se kapitel 7 och 10), och den rollen måste nu övertas av andra urvals- Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval instrument som har en bättre förmåga att rangordna sökande, fast möjligen med betygen som första grovgallrare. av platserna bör, enligt min uppfattning, för- delas på grundval av betyg om det inte finns synnerliga skäl som talar för en annan procentsats. I kapitel 10 beskrivs närmare de målrelaterade betygens styrkor och svagheter. Det sätt på vilket jag vill meritvärdera gymnasiebe- tygen framgent återfinns i kapitel 10 och 19. Högskoleprovet fungerar som en andra chans för många männi- skor, och denna chans bör vi slå vakt om. Alla personer har inte hunnit mogna i gymnasieskolan, och de betyg man erhåller därifrån skall inte ges rollen som irreparabel livstidsdom. Också i ljuset av ambitionerna att bredda rekryteringen vet vi t.ex. att personer från arbetarhem sällan tar steget till högskolan redan . När studieintresset mognar fram – kanske framåt 25–30-årsåldern – är det viktigt att inte gymnasiebetyget ensamt avgör vem som får stu- dera. Högskoleprovet är ett effektivt instrument för den uppgift det har, nämligen att rangordna de sökande till högskolan, med goda eller rentav mycket goda mätegenskaper. Det finns dock en god potential för att utveckla och modernisera provet i linje med modern psykometrisk forskning, i syfte att öka prognosförmågan ytterligare och öka tillgängligheten för andra grupper. Jag lämnar därför förslag på följande utvecklingsområden: 1.anpassa provet till personer med svenska som andraspråk, 2.anpassa provet till andra pedagogiska grundtankar som t.ex. autentiska mätningar, 3.anpassa provet till informations- och kommunikationsteknolo- gin, 4.utveckla alternativa former till det skriftliga högskoleprovet, 5.genomför särskilda anpassningar till studenter med särskilda behov, 6.inför ett uppsatsprov, samt 7.överväg att låta alla elever under gymnasieskolans sista termin genomföra ett kostnadsfritt prov. Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval av platserna bör, enligt min uppfattning, fördelas på grundval av prov om det inte finns synnerliga skäl som talar för en annan procentsats. Min syn på högskoleprovet och förslagen till möjliga utvecklingsområden beskrivs närmare i kapitel 11. Av högskolan beslutat urval Vid sidan av betyg och prov anser jag att det skall finnas en tredje väg till högskolan, nämligen av högskolan beslutat urval. Skälen till detta är följande: Betyg och högskoleprov har förvisso sina förtjänster, men också sina uppenbara brister som urvalsinstrument. Det är därför önskvärt att inte lägga alla ägg i samma korg, utan låta universitet och högskolor få möjlighet att utveckla sina egna metoder som komplement. Jag efterlyser en rörelse mot mitten, med ett ökat inslag av ömsesidig tilltro mellan statsmakterna och högskolorna. Ett större lokalt inflytande över urvalet än skulle vara ett väl- kommet uttryck för detta. Ansvarsfördelningen bör vara den att statsmakterna formulerar målen, förslagsvis i termer av rekryteringsmål, medan universi- tet och högskolor inom ramen för det lokalt beslutade urvalet får utforma vägarna för att nå dit. Målsökande åtgärder kommer också, enligt min uppfattning, på ett bättre sätt kunna förverkliga målen om en breddad rekrytering än storskaliga och generella – och därmed oprecisa – inslag i regelverket. finns flera lokala ventiler i antagningsreglerna såsom andra särskilda prov, alternativt urval, reell kompetens, sär- skilda skäl och 16 a respektive 16 c-paragraferna. Det börjar vara svårt för universitet och högskolor att fullt ut hålla reda på alla dessa, och förstå skillnaden mellan dem, för att inte tala om de potentiella studenterna. Detta är i sig ett skäl till att förenkla regelverket, i enlighet med utredningens direktiv, genom att samla ihop alla dessa inslag i regelverket i ett enda lokalt beslu- tat urval. Huvuduppgifterna – att ge information och hantera urval Utbudet av utbildningar är så pass differentierat och vänder sig till så pass många olika målgrupper att också detta faktum talar för en ökad pluralism vad gäller urvalsmetoderna. Den internationella utvecklingen talar för att man bör ge uni- versitet och högskolor ett större inflytande över former och kriterier för antagningen än (inom givna mål). av platserna bör fördelas på grundval av lokalt beslutat urval om det inte finns synnerliga skäl som talar för en annan procentsats. Det av högskolan beslutade urvalet skall, enligt min uppfattning, bestå av 1.andra särskilda prov än högskoleprovet, 2.beaktande av tidigare utbildning eller arbetslivserfarenhet, 3.kunskaper eller erfarenheter som är särskilt värdefulla för den sökta utbildningen eller är särskilt värdefulla för det yrkesom- råde som utbildningen förbereder för, eller 4.annan för utbildningen saklig omständighet. Med punkten 1 avses i huvudsak de nationellt framtagna ämnesspe- cifika prov (domänprov) som beskrivs närmare i kapitel 13. Med punkten 2 avses att universitet och högskolor både bör och skall beakta tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet, helt och hållet i linje med sitt uppdrag att bedöma reell kompetens. Det är dock inte kvantiteten av utbildning och arbetslivserfarenhet som skall premieras, utan kvaliteten och relevansen. Detta ställer givetvis större krav på universitetens och högskolorna bedömningskom- pens och leder även till ett merarbete jämfört med att bara kunna pricka av den som har tre eller arbetslivserfarenhet (i rea- liteten genom att enbart titta på födelseåret! ), men att det leder till merarbete är inte ett nog kraftfullt argument mot att man skall beakta kvalitet och relevans i stället för kvantitet. Med punkten 3 avses att universitet och högskolor vid urvalet skall ta hänsyn till kunskaper och erfarenheter som är särskilt vär- defulla utbildningen i fråga alternativt för det yrkesområde utbild- ningen förbereder för. I denna punkt kan och bör man läsa in mycket av mångfaldsuppdraget, och då utifrån min uppfattning att mångfald är en kvalitetsfråga, såväl för högskolan som för samhäl- let, och inte bara en rättvisefråga.