sou · GSB347d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Åtgärder bör också vidtas så att inte obehöriga utanför corporate financeverksamheten får insyn i verksamheten och sekreta förhållanden därigenom röjs. Bland de åtgärder instruktionerna bör omfatta, enligt , är Kontroll av identiteten hos mottagare av information i samband med corporate financeuppdrag kontroll av behörighet för inpassering till corporate finance- avdelningen sekretesskydd för möten med kund och kundföreträdare för uppdrag avseende transaktion som kan ha väsentlig kurspå- verkan – dokumentation över vilka som av institutet informerats om uppdraget, när informationen lämnats och vad den avsåg. Kunder bör uppmanas att iaktta sekretess om förhållanden i corporate financeuppdrag och att på liknande sätt som ovan sagts dokumentera hur informationen rörande uppdrag sprids. Vidare omfattar riktlinjerna De anställdas värdepappersaffärer för egen räkning m.m.: Utöver de av och institutet utgivna regler om förbud mot korttidshandel och anmälnings- skyldighet för innehav och transaktioner i värdepapper och valuta gällande anställda i värdepappersinstitut, bör rutiner utformas som ger möjlighet att hindra anställda i corporate financeverksamhet att för egen räkning handla i finansiella instrument som berörs av planerade eller pågående uppdrag eller i situationer där intresse- konflikter kan föreligga. Under rubriken förhållanden finns en specifik rubrik Intressekonflikter: Institutet bör tillse att intressekonflikter beaktas och i möj- ligaste mån undviks. Principer och rutiner bör finnas för hantering av intressekonflikter mellan t.ex. kunder, kunder och bolaget samt kunder och medarbetare. Innan ett värdepappersinstitut åtar sig ett nytt uppdrag inom corporate financeverksamheten bör kontroll göras om detta kan komma i konflikt med institutets intresse eller med andra uppdrag institutet har i sin corporate financeverksamhet. Institutet bör ha rutiner för analyser av eventuella risker för institutet från kom- mersiella, finansiella, legala och anseendemässiga utgångspunkter innan ett uppdrag slutligen antas. Det kan vara lämpligt att institu- tet utformar en organisation för prövning av nya uppdrag inne- fattande ledande företrädare för corporate financeverksamheten. Slutligen behandlar riktlinjerna frågor kring Betalning till värde- pappersinstitut med aktier m.m., Kundkontroll, Penningtvätts- kontroll, Kontroll av uppgifter som återges i prospekt eller i övrigt har betydelse för uppdraget samt Uppdragsavtal. Fondbolagens intresseorganisation har formulerat etiska riktlinjer för fondbolag. Punkten 1 har rubriken och lyder: Styrelsen, företagsledningen och de anställda i fondbolaget måste i all verksamhet, såväl inom som utom företaget, agera så att förtroendet för fondbolaget och branschen inte rubbas. Punkt 2 Andelsägarnas gemensamma intresse Fondbolaget skall, vid all verksamhet som avser förvaltningen av en värdepappersfond samt försäljning och inlösen av andelar i fonden, handla uteslutande i andelsägarnas gemensamma intresse. Detta framgår också av lagen om värdepappersfonder. Punkt 3 Fondbolagets ägarroll Fondbolagen utövar på andelsägarnas uppdrag och för fondens räkning en ägarroll i de bolag där fondbolaget valt att investera. Ägarrollen skall alltid utövas med andelsägarnas gemensamma intresse för ögonen, vilket närmare beskrivs i Fondbolagens Före- ningsrekommendation för fondbolagens ägarutövande. Punkt 4 Etisk måttstock Etiska värderingar styrs av sunt förnuft och den i samhället rådande uppfattningen om vad som är rätt och fel. En god mått- stock på om fattade beslut eller vidtagna åtgärder uppfyller de krav som ställs på den enskilde är om besluten eller åtgärderna kan för- och motiveras inför överordnade, andelsägare och utom- stående så att de inför dem framstår som godtagbara. Punkt 9 Fondbolagets val av affärspartner Fondbolaget skall vid val av affärspartner vinnlägga sig om att denna är seriös och att mellanhavanden görs på strikt marknads- mässiga villkor. Av särskild vikt är att avvikelser från sådana villkor inte sker vid handel, teckning av emissioner mm, där närstående värdepappersinstitut medverkar. Riktlinjerna lägger också ansvaret för en hög etisk standard på styrelse och företagsledning som skall fastställa riktlinjer och se till att de dokumenteras, omvandlas till praktiska anvisningar och utbildning för anställda, kontrolleras, rapporteras och följs upp. , intresseorganisation för finansanalytiker, har fastställt Etiska riktlinjer för finansanalytikers yrkesmässiga handlande och uppträdande. I punkten D Intressekonflikter står: Utnyttja aldrig för egen eller annans information om uppdragsgivarens eller arbetsgivarens förhållanden eller annan kunskap som är förtrolig. Låt dig aldrig påverkas i din yrkesverksamhet av egna, familjens eller andra närståendes privata förhållanden. Upplys alltid uppdragsgivaren eller annan berörd om potentiella intressekonflikter eller annat som kan inkräkta på förtroendet för din objektivitet eller självständighet eller inge tvivel på din förmåga att obundet tillvarata uppdragsgivarens intressen. I punkten F Ansvar mot arbetsgivaren står: Underrätta arbetsgivaren om beroendeförhållanden eller annat som kan påverka ditt yrkesmässiga handlande. Underrätta arbetsgivaren om uppdrag, ersättningar och förmåner från andra än arbetsgivaren. Denna korta genomgång av hur lagar, regler och normer behandlar frågeställningarna kring intressekonflikter och bero- endeförhållanden inom fondkommissionärer visar att riskerna är uppmärksammade och föremål för myndigheternas och intresse- organisationernas reglering och självreglering. Uppmärksamheten har skärpts . I sin Aktionsplan för att stärka förtroendet för värdepappersmark- naden från föreslår att den skall utreda om och i så fall vilka intressekonflikter som kan finnas mellan olika avdelningar inom ett institut och överväga om dessa bör leda till införandet av utökade regler om s.k. chinese walls i syfte att därigenom undvika att kunder förfördelas och att otill- börlig informationsgivning äger rum mellan avdelningarna. (4.5 Förhindra osund informationsöverföring s. 10). I sonderingar med marknadens aktörer om problemen gav bland andra dåvarande OM Stockholmsbörsen följande synpunkter: S.k. chinese walls inom instituten bör ägnas särskild uppmärk- samhet i inspektionens tillsynsarbete med avseende på bland annat anställdas tillträde till avdelningar, behörighet till datasystem m.m. på ömse sidor om gränser. Några enkla lösningar torde inte finnas på dessa problem. I vissa situationer är kontakt över skilda avdel- ningsgränser i instituten både nödvändiga och önskvärda, medan de i andra fall framstår som oacceptabla. Det är önskvärt att genom utbildning och attitydskapande åtgärder åstadkomma insikt om och vilja till avståndstagande i de otillåtna fallen. Däremot kan även här ifrågasättas om en anmälningsskyldighet till inspektionen med åtföljande stor registerhantering är ändamålsenlig. Uppstramning av gällande rutiner synes i vissa fall vara påkallad när det gäller den praktiska hanteringen av bandspelare, mobiltelefoner m.m. i insti- tutens handlarrum. har också i sina inspektionsbesök hos fond- kommissionärerna lagt allt större vikt vid riskerna för intresse- konflikter. Tillsammans med de nya Uppförandereglerna och de självreglerande intresseorganisationernas nya etiska före- skrifter och riktlinjer har fondkommissionärerna skärpt sina egna normer och egen kontroll. I sin rapport för alla – nya krav i en ny miljö, från , konstaterar under rubri- ken Åtgärder behövs att Corporate financeverksamheten har uppvisat problem vad gäller hanteringen av intressekonflikter. FI har vidtagit åtgärder för att motverka dessa problem. De riktlinjer som ställt upp bidrar också till att stärka kulturen inom corporate finance. Emellertid finns anledning att utveckla och skärpa gällande regel- och normsystem. Finans- inspektionen har här en aktiv dialog med marknadsaktörerna. pekar i rapporten på ett par konkreta problemområden med intressekonflikter. Ett är när värdepappers- institut tar emot aktier och aktierelaterade instrument som betal- ning för utförda corporate financeuppdrag för bolaget. Inspektio- nen kommenterar: finns en uppenbar risk för att det kan miss- tänkas för att gå sina egna ärenden. Lagen är tydlig på denna punkt; värdepappersinstitut skall undvika intressekonflikter. Vid sidan av dessa allmänna krav har i regelverket frågan om hantering av intressekonflikter uppmärksammats på ett flertal olika sätt. I aktiebolagslagen är en grundläggande princip den så kallade likabehandlingsprincipen (ABL 9:16). Vidare reglerar insiderlag- stiftningen hur information får hanteras av personer med insyns- ställning. Inom ramen för självregleringen har givit sin syn på hantering av information i samband med emissioner (se uttalanden 1988:12 och 1990:1). Trots detta finner att instituten kan få ta emot aktier och aktierelaterade instrument som betalning för corporate financeuppdrag. Dock krävs ett antal åtgärder som minskar intressekonflikterna på denna punkt. De har också utvecklats till riktlinjer i fondkommissionärernas interna regelverk. I samma rapport tar också upp en annan förtroendefråga som strikt sett måste anses ligga utanför det direkta tillsynsuppdraget, fondkommissionärernas bonus och belöningssystem. Inom corporate finance har belöningssystem av olika slag av upp- och nedgång på börsen givit upphov till stora utbetalningar till anställda i denna verksamhet. Dessa belönings- och bonussystem har världen över varit starkt transaktionsdrivna. Detta innebär att starka incitament skapats för att generera nya affärer och nya transaktioner i verksamheten. Den vinstdelning som aktieägarna därmed genomfört med sin personal har varit starkt konkurrensbetingad, men inte fri från problem. För det första kan bonusen leda till en överfokusering på att genomföra nya affärer, vilket kan inverka på kvaliteten i corporate financeverksamheten. Exempel på områden där detta kan ha inverkat är kvaliteten i prospekt och rådgivning till kunder. För det andra är bonusarna att likna vid en typ av wind fall profit som aktieägarna därför haft lättare att avstå ifrån. Emellertid är detta inte reversibelt när man utsätts för vad som skulle kunna kallas wind fall losses. berättar vidare att man påbörjat gransk- ningar hos de viktigare värdepappersinstituten, de som är börsmedlemmar. Bland annat kontrollerades åtgärder för att hålla värdepappersfunktioner åtskilda. Granskningen har visat att samtliga börsmedlemmar har rutiner och regler för hur corporate financeverksamhet skall hållas åtskild från övrig verksamhet. fortsatte granskningen av små- och medelstora värde- pappersbolag. har dessutom påbörjat en mer specifik undersökning av frågeställningarna kring intressekonflikter och beroendeförhållanden och chinese walls inom fondkommissionärerna. Arbetet har inte ännu slutförts. Där- till har tagit ett initiativ till en diskus- sion om bildandet av en rådgivande panel för frågor om intresse- konflikter i den finansiella sektorn. – en strategi för reglering och kontroll av ekobrott De som har störst nytta av ett utvecklat och stabilt samhälle gör ofta mest för att äventyra dess beståndsdelar. (, 1996:xvii) Näringslivet har en ljus och en mörk sida. Den ljusa handlar om skräddaren mitt i byn, om ett livskraftigt näringsliv som har bety- delse för välfärden i hela dess vidd, från kvaliteten hos enskilda varor och tjänster till att främja miljö och demokrati. Den mörka sidan handlar om brott och andra regelöverträdelser; från arbets- tagare och konsumenter som utsätts för risker och skador till företag som drabbas av illojal konkurrens från oseriösa närings- idkare. Mellan dessa ytterligheter finns företag och företagare i en varierande gråskala. Genom reglering, service, kontroll och brotts- bekämpning kan vi minska den mörka sidan och öka den ljusa. På ett övergripande plan diskuteras i denna artikel en strategi med detta syfte. Inledningsvis visas att ekonomisk brottslighet är en förtroende- skadlig brottslighet och därför leder till stora skador. Den ekono- miska brottsligheten har särskilda egenskaper som medför att den är svår att motverka enbart genom straffrättsliga lösningar. Där- efter redovisas teorier om varför vi bryter mot regler och hur vi kan använda oss av denna kunskap för att ta fram effektiva reglerings- mässiga styrmedel och kontrollmetoder. Motsatsvis behandlas i avsnitt 3 varför vi följer regler och på vilket sätt dessa faktorer kan vara till hjälp vid reglering och kontroll. I det följande avsnittet undersöks om straffhotet har någon förebyggande effekt och om juridiska personer bör kunna bestraffas. I avsnitt 5 diskuteras komplement till straffrättsliga lösningar, främst självreglering, det vill säga att företag reglerar och kontrollerar sig själva, med varie- rande inslag av myndighetskontroll. Avslutningsvis förs en diskus- sion om den lämpligaste strategin är att straffa eller stödja, eller bådadera, och i vilken utsträckning självreglering kan vara ett värdefullt komplement. Ekobrott – en förtroendeskadlig brottslighet................. Stora ekonomiska skador.................................................... Förtroende – samhällets viktigaste kapital............................ Förtroendet – ännu ingen stor ekobrottsfråga i ........... Ekobrott begås av betrodda förbrytare.................................. Varför bryter vi mot regler?......................................... Motiv, neutralisering och tillfälle kan förklara ekobrott Varför följer vi regler? Legitima regler och relevant kontroll ger positiv effekt ........... Företagsbot tillämpas sällan ............................................... Även fysiska personer bör kunna straffas.............................. Självreglering mot ekobrott – ett komplement .............. Självreglering – ett attraktivt alternativ för företag................. Självreglering har diskuterats ............................ Självreglering bättre än styrning uppifrån............................. Straffa eller stödja? En blandning av straff och stöd effektivast........................... Hur skiljer vi mellan verklig och spelad laglydnad?................ En strategi för framtiden .................................................... 1.Ekobrott – en förtroendeskadlig brottslighet Ekonomisk brottslighet begås av personer inom företag och andra organisationer. Brotten sker antingen i företagets intresse, corporate crime, eller riktas mot det egna företaget, occupational crime (Clinard och Quinney, 1973). Företag och företagare kan således vara både gärningsmän och offer. På grund av näringslivets makt, inflytande och betydelse för samhället är det inte konstigt att brott, som sker i företagens intresse, tas på stort allvar av politiker, myndigheter och medier. Däremot är uppmärksamheten mindre när det gäller brott som riktar sig mot företag och där företaget är offer. En felaktig upp- fattning är att sådana brott enbart är av intresse för näringslivet självt. Förluster till följd av brott som drabbar företag övervältras på kunder, aktieägare och anställda (Holinger, 1997). Dessutom är näringslivet samhällets huvudsakliga organisatör av vardagslivets aktiviteter (Burrows, 1997). It´s schedules, facilities, employment patterns, deliveries, customer patterns, all set the stage for a good deal of crime, even when business is not itself the direct target. (Felson och , 1997:2). På goda grunder anser många bedömare att ekobrott medför eko- nomiska skador som vida överstiger den traditionella brottslig- hetens skador, uppskattningsvis 10 till 35 gånger mer (, 2001, Nelken, 1994, , 1984, Slapper och Tombs, 1999).1 Kanske den största ekobrottshärva som någonsin inträffat ägde rum i . Det handlade om kollektiv försking- ring kombinerat med bedrägerier. Ett stort antal ledande personer i finansvärlden ruinerade en rad banker genom inköp av privata jet- plan, lyxbilar, villor, resor och andra rörelsefrämmande och extra- vaganta utgifter (, 1996). Den totala ekonomiska skadan av den så kallade spar- och lånekrisen översteg kostnaderna för samtliga anmälda brott i av ! Det var således bättre att äga en bank än att råna den (, 2001). 1 En tidig svensk undersökning beräknade att den ekonomiska brottsligheten omsatte penningvärde, medan den traditionella brottsligheten kostade hushållen (AMOB, 1977). Förtroende – samhällets viktigaste kapital De direkta ekonomiska skadorna från ekobrott är således tillräcklig omfattande för att motivera långtgående insatser. Den amerikanske kriminologen , som myntade begreppet white- collar crime, betonade emellertid att problemet med ekonomisk brottslighet är att den urholkar förtroendet i samhället (Sutherland, 1949). Det är inte primärt de direkta ekonomiska skadorna som är det stora problemet utan att förtroendet – samhällskittet – drabbas. Den ekonomiska brottsligheten ger upphov till misstro och minskad moral samt leder till disorganisation och upplösning av samhällets normer. När samhället dessutom inte effektivt kan mot- verka en brottslighet som begås av personer med hög status minskar legitimiteten för rättsväsendet och cynismen breder ut sig (, 1996). Ekonomisk brottslighet angriper således de grundläggande principerna i samhället. Det är stor skillnad mot den traditionella brottsligheten, som främst drabbar enskilda och i långt mindre grad än ekobrotten påverkar samhället och dess grundvalar. I dagens samhälle finns starka skäl att ytterligare betona att problemet med ekobrott är att förtroendet drabbas. De ameri- kanska bokföringsskandalerna är ett bevis för att några få ekobrott kan påverka förtroendet för hela näringslivet och leda till att världsekonomin drabbas genom fallande börskurser. Det finns därför en direkt koppling mellan bristande förtroende gentemot näringslivet, innehållet i våra PPM-kuvert och företagsnamn som , , och . Det är en lärdom som tål att upprepas åtskilliga gånger. utmärktes livet av ett fåtal långvariga relationer. Den sociala kontrollen ingick som en naturlig del i livsföringen. kännetecknas samhället av att vi har många relationer, men de är ofta kortvariga och avser snäva områden. Dessutom sker många relationer med organisationer, som företag. Komplexiteten i vårt moderna samhälle ökar och det blir allt svårare att övervaka medarbetare och verksamheter, varför tillfällena till ekobrott ökar (Weisburd et al., 2001; , 1980; Jamieson, 1984; , 1984). Förtroendet blir därför en allt viktigare faktor (, 1996; Poveda, 1994). Detta talar för att en strategi för reglering och kontroll i syfte att motverka ekobrott bör verka i en riktning som stimulerar att näringslivet stärker den egna etiken. Vidare bör vi prioritera sådan brottslighet som påverkar förtroendet i samhället. Förtroendet – ännu ingen stor ekobrottsfråga i Trots att Kreugerkraschen förknippas med förtroendeskador och ekobrott på världsnivå, har den inte satt några djupa spår i dagens svenska ekobrottsbekämpning. Ekobrott har knappast inte alls diskuterats i termer av brott som urholkar förtroendet.2 Det var först som ekobrott blev en kriminal- politisk fråga av dignitet i . Vilken brottslighet som sam- hället fokuserat under de ekobrottsstrategier som formulerats har i hög grad styrts av vilken brottslighet som myndig- heterna hanterat (, 2001). Ekobrottsbekämpningen har därför främst gällt skattebrott, bokföringsbrott och brott mot borgenärer (BRÅ, 2002; , 2000). För skattebrottens del har de ekonomiska skadorna kommit i centrum; kan vi tala om förtro- endemässiga skador har det snarare gällt i relationen till det allmänna (skattebetalarkollektivet).3 Även om detta också är en viktig aspekt är det ändå en annan fråga än förtroendet för närings- livet och marknaden. De brott som påverkar förtroendet för näringslivet och mark- naden är för det första sådana som undergräver tilltron till höga befattningshavare och visar på bristande internkontroll inom före- tagen. Det är brott som förskingring, trolöshet mot huvudman och vissa bedrägerier. Dessa brott har emellertid i begränsad utsträck- ning diskuterats som ekobrott i (BRÅ, 2002).4 De finns inte heller med i primära målområde.5 För det andra gäller det sådana brott som sker i företagets intresse. Brottsligheten kan vara mycket varierande; från bedrägerier mot kreditgivare, konsumenter och leverantörer till en lång rad special- straffrättsliga regler (exempelvis miljö och arbetsmiljö). Det gäller också överträdelser som inte behöver vara kriminaliserade, som 2Undantaget är möjligen insiderbrott, en förhållandevis ny kriminalisering som visserligen uppmärksammats mer och mer , låt vara att anmälningarna är få och lag- föringarna enbart utgör en handfull (Hetzler, 2003; Wesser, 2001). Det pågår också en diskussion om insideraffärer bör vara brottsliga (BRÅ, 2002). Det är tydligt att kriminaliseringen inte uppfattas som självklar i alla läger. 3De bokföringsbrott som rättsväsendet företrädesvis hanterar har skett i små verksamheter, många i konkurs, och det är därför svårt att diskutera dessa brott i termer av för- troendeskador. Brott mot borgenärer är däremot ett förtroendeskadligt brott eftersom gäldenären agerar illojalt mot borgenärskollektivet. Emellertid leder få sådana brott till åtal och lagföring. 4Det är brott som direkt bryter förtroendet eftersom de förutsätter vilseledande eller missbruk av förtroendeställning. 5Med undantag för bedrägerier med EU-bidrag, som utgör ett mycket begränsat brotts- område. Bilaga 11 SOU 2004:47 otillbörlig marknadsföring och olika former av konkurrens- begränsningar. I andra länder har emellertid ekobrottsfrågorna behandlats i ett vidare perspektiv. I många länder har bedrägerier, förskingring och trolöshet mot huvudman räknats till ekobrottens kärnområde. I exempelvis har ekobrott, i betydelsen brott mot ekonomiskt förtroende, också kopplats ihop med brott mot politiskt förtro- ende. Det är trauma som lett fram till ett utvidgat ekobrottsbegrepp. har också en historia av olagliga kartellbildningar där landets största företag – och därmed företag med stort förtroende – varit inblandade (, 2001). Den nämnde Sutherland (1949) visade i en stor undersökning hur de stora amerikanska företagen begick brott och andra lagöver- trädelser. Stora företag har senare figurerat i skandaler kring farliga bilar (), förfalskade testresultat (Firestone-däck), fel- konstruktioner (rymdfärjan ) och systematiska bedräge- rier (Medicaid) mot läkemedelssubventionerna (, 1996). Det är en intressant fråga varför ekobrottsperspektivet varit del- vis annorlunda i . En förklaring kan vara att vi inte i den allmänna debatten och på det vetenskapliga området har kunnat hitta den gemensamma nämnaren – enligt min uppfattning förtro- endeskadorna – för en rad problemområden. Således betraktas konsumentbedrägerier, farliga produkter och felaktigt utförda tjänster snarare som konsumentfrågor än ekobrott. Kartellbild- ningar bland bensinbolag och inom anläggningsbranschen har vis- serligen fått stor uppmärksamhet men sådana överträ- delser är avkriminaliserade och hanteras utanför brottmåls- processen. Inte ens dessa diskuteras som typiska ekobrott. Den svenska ekobrottsdiskussionen har således fragmenterats.6 Om vi är överens om att det egentligen är förtroendeskadorna för näringslivet och marknaden som är det verkligt allvarliga med ekonomisk brottslighet borde det vara möjligt att diskutera ekobrott på ett något annorlunda sätt . Vi kan tänka oss 6 Det ligger också nära till hands att skattebrotten dominerar i ett högskattesamhälle och att den mer marknadsinriktade brottsligheten kommer i andra hand (BRÅ, 2002). Den svenska ekobrottsdiskussionen inleddes också under ett 1970- och 1980-tal med en tydlig vänster- och högerskala inom politiken (, 2001). Ekobrott fick därför tjäna som konfliktområde för mer grundläggande ideologisk motsättningar. Det kan ha bidragit till att skattefrågorna lyftes fram och att annan ekonomisk brottslighet inte riktigt passade in i det politiska kraftfältet (BRÅ, 2002).