sou · GSB3100d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 6Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsorgan 6.1Regeringens tilläggsdirektiv, delbetänkande och remissinstansernas synpunkter Enligt regeringens tilläggsdirektiv skall utredningen inom ramen för lagstiftningsuppdraget lämna förslag om hur samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter kan utvecklas. Utredningen skall därvid överväga förslag i form av åtgärder för en tydligare ansvarsfördelning mellan tillsynsmyndigheter inom ett och samma eller närliggande verksamhetsområden. Vidare uttalas i direktiven att samverkan och samordning skall vara till förmån för dem som är föremål för tillsynen: Samverkan och samordning är av betydelse inte minst för mindre tillsyns- objekt vilka är föremål för tillsyn av mer än ett tillsynsorgan. Vidare anges i direktiven: En bättre samordning och ökad samverkan skall med detta synsätt förebygga situationer då en objektsansvarig verksamhetsutövare blir föremål för tillsyn av olika tillsynsmyndigheter med så korta tids- mellanrum att det uppfattas som störande för verksamheten. En bättre samordnad tillsyn antas medföra fördelar för den enskilde. Detta kan t.ex. åstadkommas genom att samma uppgifter kan lämnas vid ett och samma tillfälle eller att frågor inom närliggande tillsynsområden kan diskuteras vid ett och samma tillfälle med berörda intressenter så att eventuellt motstridiga krav kan redas ut. Det är således tre aspekter på samverkan och samordning som utredningen har att överväga, nämligen dels samverkan och sam- ordning mellan tillsynsorgan inom ett och samma tillsynsområde, dels mellan tillsynsorgan på närliggande tillsynsområden och dels i förhållande till den enskilde. Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter Utredningen har behandlat frågor om samverkan och samordning i delbetänkande, främst i avsnitten 6.6 och 6.11. Slutsatsen i delbetänkandet är att effektiviteten i tillsynen skulle kunna öka genom bättre samordning mellan olika tillsynsmyndig- heter. Olika myndigheter kan därigenom kombinera sina kun- skaper och bidra med sina särskilda kompetenser och resurser. I delbetänkandet framhölls bl.a. följande: Det finns stora variationer i systematiken i myndigheternas tillsynsplanering. Utredningen har dock noterat att planerings- frågan uppmärksammas på flera håll och att många myndig- heter strävar efter tydligare strategier för hur t.ex. tillsyns- objekten skall väljas. är dessa strategier väldokumente- rade, i andra fall har de formen av praxis eller bara mer informella förhållningssätt. Det är angeläget att tillsynsmyndig- heterna dokumenterar de principer som vägleder dem vid valet av tillsynsobjekt. En planeringsmodell som bygger på en systematisk inventering av förhållanden inom det tillsedda området i kombination med behovsinventering bör kunna tillämpas på flera områden än . Det finns sannolikt stora vinster i ett mer systematiskt erfarenhetsutbyte, t.ex. i frågor om hur väsentlighet och risk skall behandlas i urval och inriktning. Erfarenheter från forsk- ningen skulle kunna tillföra många tillsynsmyndigheter nya infallsvinklar i denna del. En sådan samverkan skulle dessutom skapa ökat intresse inom den akademiska forskningen åt- minstone [avseende] vissa aspekter på tillsynsfrågor. Myndigheter som utövar tillsyn mot samma tillsynsobjekt bör av hänsyn till dessa eftersträva en tidsmässig samordning av tillsynsinsatserna. Det finns ofta resurser i tillsynsmyndigheternas omvärld som ytterligare skulle kunna komma till nytta i tillsynen i en enskild tillsynsmyndighets arbete. Det gäller andra granskningsorgan men också företrädare för de tillsedda verksamheterna. Olika former för samverkan mellan tillsynsmyndigheter inom närliggande lagstiftningsområden eller inom ett politikområde kan leda till tydligare och effektivare tillsyn. Trots att många kompetenta personer i många myndigheter arbetat länge och intensivt med tillsyn kan man Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter inte säga att det finns en etablerad uppfattning om vad som konstituerar god tillsyn. Synsätt och metoder varierar. Det behövs fortsatt områdesöverskridande utvecklingsarbete innan man kan tala om tillsyn som ett identifierbart styr- och granskningsinstrument på samma sätt som t.ex. revision eller utvärdering. Remissinstanserna var i huvudsak positivt inställda till att stärka samverkan och samordning inom tillsynen, bl.a. för att öka effek- tiviteten. Men det fanns även andra uppfattningar, t.ex. Arbets- miljöverket som menar att samordning normalt inte leder till ökad effektivitet och som framhåller att samordning och samverkan aldrig får bli ett självändamål. Några av synpunkterna återges här: Statskontoret menar att det är önskvärt med samordning (ex. ) men att det är tveksamt med lagreglering som metod. Det är i så fall bättre att använda finansmaktens instrument, t.ex. att i regleringsbreven öppna möjligheter för myn- digheter att betala varandra eller sammanföra resurser för gemen- samma insatser. instämmer i uppfattningen att effektiviteten i tillsynen kan öka genom bättre samordning mellan olika tillsyns- myndigheter. Ett exempel på fungerande samordning är att Kust- bevakningen och gemensamt har utvecklat och infört ett kontrollsystem avseende fiske. i påpekar att har uppdrag som berör samordning mellan olika tillsyns- myndigheter. Styrelsen skulle därför vara lämpad att samordna till- synsinsatser mellan olika myndigheter och sakområden. anser att frågan om samordning av tillsynsorganens operativa insatser bör ägnas ökad uppmärksamhet och utredas särskilt. En ökad samordning kan bidra till att olika myndigheter kan kombinera sina kunskaper med sina särskilda kompetenser och resurser. föreslår att utredningens fortsatta arbete med myndigheternas tillsynsuppgifter bl.a. inriktas mot att kartlägga överlappande tillsynsuppgifter och ge förslag på samordning. Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter anser att en samordning av tillsynen enligt olika lagar, oavsett om denna är på statlig eller nivå, skulle vara önskvärd. visar att det går att ta nya grepp och organisera sig på ett konstruktivt och effektivt sätt. En liknande samordning bör kunna genomföras med staten som huvudman. för regelgranskning instämmer i att en samordning mellan olika tillsynsmyndigheter skulle förenkla för de organisationer som är objekt för tillsynen. Tillsynsbegreppet skulle förtydligas och uppgiftslämnarbördan skulle minska om de myn- digheter med tillsynsansvar gavs större ansvar för att samordna sina verksamheter. I utredningens uppdrag talas om samverkan och samordning utan att det närmare anges vad som skall avses med de båda begreppen. De ligger nära varandra i betydelse, men det finns i grunden vissa skillnader. Med samverkan avser utredningen i detta sammanhang att till- synsorgan inom närliggande tillsynsområden enas kring ett gemen- samt uppträdande vid tillsynen, exempelvis i förhållande till den objektsansvarige. Det kan gälla att tillsammans utföra inspektioner eller inhämta uppgifter eller att tillsammans utveckla informations- material eller en gemensam handlingslinje. Samverkan enligt utred- ningens bestämning är inte bindande för de deltagande tillsyns- organen, utan bygger på konsensus om de åtgärder som man gemensamt vidtar. Därmed har varje tillsynsorgan kvar sitt ansvar inom den egna sektorslagen. Tillsynsområden anses vara närliggande om tillsynen inom de berörda områdena utövas mot en objektsansvarigs verksamhet av flera olika tillsynsorgan, vilka hos denne tar samma insatser i anspråk och där det finns en risk att tillsynen kan resultera i helt eller delvis motstridiga krav på åtgärder. Tillsyn inom sjukvården kan krocka. Så kan exempelvis behovet av sängplatser i vården enligt hälso- och sjukvårdslagen komma i motsatsförhållande med krav vid tillsyn enligt arbetsmiljölagen; Minst 80 centimeters utrymme utmed långsidorna på sjukhussängar Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter för att motverka att personalen tvingas arbeta i vridna och sneda arbetsställningar.1 Tillsynsområdena är i detta fall närliggande. Tillsyn hos exempelvis en bank kan ske bl.a. enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och arbetsmiljölagen. I ett sådant fall torde dock knappast några motstridiga krav uppkomma. Tillsynsområdena är inte närliggande. Samordning eller att samordna förklaras i ordboken som att anpassa två eller flera saker till varandra. Samordning innebär enligt utredningen att tillsynsorgan inom samma tillsynsområde anpassar sin tillsynsverksamhet för ett gemensamt syfte t.ex. genom gemensamma tillsynskampanjer, handläggarträffar och sam- rådsgrupper för olika tillsynsfrågor. Det kan också innebära rådgiv- ning och föreskriftsutfärdande inom strukturen av tillsynsorgan. Samordning kan till skillnad från samverkan i vissa fall vara bindande för de berörda tillsynsorganen. Det kan ske genom att en statlig myndighet får meddela föreskrifter om hur tillsynen skall bedrivas. Denna precisering kommer att återspegla sig i utredningens förslag om samverkan och samordning. 6.3Allmänna regler om samverkan och samordning Förvaltningslagen (FL) gäller för förvaltningsmyndigheters hand- läggning av ärenden. Till förvaltningsmyndigheter räknas bl.a. centrala förvaltningsmyndigheter under regeringen, regionala stat- liga förvaltningsorgan såsom länsstyrelser samt kommunala nämnder när de fullgör uppgifter inom den specialreglerade förvaltningen. Däremot är varken privaträttsliga rättssubjekt såsom aktiebolag och fristående uppdragstagare förvaltningsmyndigheter, även om de tillagts offentliga förvaltningsuppgifter inrymmande myndighetsutövning. I 6 § FL finns en bestämmelse om samverkan mellan myndig- heter; varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Regeln syftar till att effektivisera förvaltningen. Myndigheter skall enligt en gällande princip biträda och hjälpa 1 Se vidare webbplats . Vårdpersonal välkomnar sängregeln - men överbeläggningarna finns kvar Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter varandra (jfr 47 § regeringsform – myndigheterna skola räcka varandra handen). Samverkan mellan myndigheter bör ske för att deras verksamhet skall bli mer enhetlig och effektiv, men också för att det skall bli enklare för enskilda att ha att göra med myndigheterna. Bestämmelsen reglerar inte som andra bestämmelser i förvalt- ningslagen hanteringen av förvaltningsärenden, utan myndigheter- nas förhållande till varandra. Den har tagits in i förvaltningslagen eftersom den ger ett författningsstöd för sådan samverkan som underlättar enskildas kontakt med myndigheter.2 Myndigheternas serviceskyldighet gentemot enskilda regleras i 4 § FL. Där anges att varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Vidare anges i bestämmelsen att hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myn- dighetens verksamhet. Det är en viktig princip att myndigheternas företrädare hjälper enskilda med sådant som rör myndighetens verksamhet. Bestäm- melsen beskriver vad som brukar benämnas god förvaltningssed. Bestämmelserna är, som följer av 3 § FL, sekundära i förhållande till samverkans- och samordningsbestämmelser i andra lagar. 6.3.2Verksförordningen och den föreslagna myndighetsförordningen I 7 § verksförordningen anges att en myndighetschef skall verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. I den av Utredningen om en översyn av verksförordningen (SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning) föreslagna myndighetsförordningen finns ett förslag om utökad samverkan. Den föreslagna bestämmelsen anger att det ingår i myndighetschefens uppgifter att verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter tar till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda (kursivering här) samt för staten som helhet. 2 , , Förvaltningslagen (2003) s. 84 (). Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter Uttrycket för enskilda har som synes ovan ingen motsvarighet i dagens verksförordning. Det har kommit till på förslag av i samrådsprocessen. Motivet är att samverkan och samordning inte bara skall ses som ett ekonomiskt intresse för staten. Samordning av myndigheternas verksamheter skall också innebära fördelar för enskilda som kommer i kontakt med myn- digheten. En ökad samverkan och samordning bör därför leda till att det blir enklare för objektsansvariga att ha att göra med tillsynsmyndigheter i samband med informationsinhämtning eller vid tillsynsbesök då flera tillsynsmyndigheter utövar tillsyn över samma tillsynsobjekt. Enligt 29 § verksförordningen skall myndigheten se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas när den begär in upp- gifter eller utövar tillsyn. Ytterligare föreskrifter om inhämtande av uppgifter finns i förordningen om statliga myndigheters inhäm- tande av uppgifter från näringsidkare och kommuner. Förord- ningen gäller visserligen för inhämtande av uppgifter, främst via blanketter, men återspeglar ett synsätt på myndigheternas för- hållande till enskilda, som även har betydelse för tillsynsmyn- digheter. Sammantaget innebär dessa regler att endast nödvändiga upp- gifter behöver lämnas, att uppgifterna bara skall behöva lämnas en gång och på ett så enkelt sätt som möjligt. Tillsynsinspektioner och liknande skall inte ta mer tid och vara mer resurskrävande för tillsynsobjektet/objektsansvarige än vad som är nödvändigt med hänsyn till tillsynsuppgiften. I förslaget till myndighetsförordning (41 §) anges inte uttryck- ligen att bestämmelsen om skyldighet för myndigheter att begränsa sig i samband med att man begär in uppgifter, prover och annat underlag också gäller i samband med utövandet av tillsyn. I be- tänkandet hänvisas istället till och att en regel som begränsar tillsynsmyndigheternas inhämtande av uppgifter i samband med tillsyn bör ha sin plats i en tillsynslag. Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter 6.4Regler om samverkan och samordning i sektorsförfattningarna Bestämmelser om samverkan och samordning finns i en del av dagens sektorslagar med tillhörande förordningar, dock med olika utformning och omfattning. kompletteras de av myndig- hetsföreskrifter eller allmänna råd. Här redovisas några exempel. Mest utvecklade bestämmelser om samverkan och samordning finns i och dess tillsynsförordning, förordning om till- syn enligt . I 24 kap. 6 § anges att tillsyns- myndigheter skall samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som skall utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten. Det ställs också krav på tillsynsmyndigheter att de skall lämna sådana uppgifter som behövs för att en regional eller central till- synsmyndighet skall kunna fullgöra sitt samordnande, kontrolle- rande och uppföljande ansvar. Av tillsynsförordningen följer att en myndighet som har till- delats ansvar för den operativa tillsynen på begäran skall lämna den information som behövs för att de myndigheter som har tillsyns- vägledningsansvar skall kunna fullgöra sitt samordnande, upp- följande och utvärderande ansvar samt att dessa myndigheter, inom sina respektive ansvarsområden, får meddela nödvändiga före- skrifter om rapportering av sådana uppgifter samt om andra hit hörande frågor Enligt 3 § tillsynsförordningen förstås med tillsynsvägledning sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Med operativ tillsyn avses sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Under rubriken i förordningen anges att har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen vad gäller tillämpning, om inte någon annan myndig- het givits det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen inom Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter närmare angivna ansvarsområden. svarar för tillsyns- vägledningen i länet med vissa angivna undantag. De tillsynsvägledningsansvariga myndigheterna skall enligt förordningen aktivt verka för samordning och samverkan vad gäller informationsförsörjning inom respektive ansvarsområde. På område finns ett särskilt inrättat samverkans- organ, Tillsyns- och föreskriftsrådet (ToFR). I dess presentation på Internet3 beskrivs bakgrund och verksamhet: Tillsyns- och föreskriftsrådet är ett samråds- och samverkansorgan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt . Rådet är administrativt knutet till Naturvårds- verket. Regeringens uppdrag till Rådet framgår av 21–22 §§ förord- ningen (2001:1096) med instruktion för . Ett stort antal centrala, regionala och lokala myndigheter har sär- skilt utpekade uppgifter då det gäller . T.ex. är det centrala vägledningsansvaret för tillsyn fördelat på tolv myndigheter och det operativa tillsynsansvaret på mer än 300 regionala och lokala myndig- heter. Vilka dessa myndigheter är och hur ansvaret är fördelat dem emellan framgår av 13 och 14 §§ förordningen (1998:900) om tillsyn enligt samt av dess bilaga. Dessa myndigheter plus ytter- ligare ett antal har också bemyndigande att meddela föreskrifter i olika avseenden. Tillsyns- och föreskriftsrådets huvuduppgift är att sam- ordna dessa myndigheters arbete med tillsyn och föreskrifter under . Rådet har också till uppgift att föra ett register över samtliga för- ordningar och föreskrifter som är utfärdade med stöd av samt över de allmänna råd inom miljöbalksområdet som är utfärdade av de centrala myndigheterna. Registret omfattar även EG-förord- ningar och EG-direktiv som berör miljöbalksområdet samt uppgifter om genomförande av direktiven. I rådet ingår företrädare för , , , , , Läke- medelsverket, , , Kemikalieinspek- tionen, , , Generalläkaren, länsstyrelserna och . ToFR:s verksamhet är i första hand inriktad mot samverkan i normeringsarbetet av den tillsynspliktiga verksamheten. Det finns ändå anledning att anta att rådet har medverkat till en bättre samverkan och samordning i tillsynen och i den direkta kontakten mellan tillsynsmyndigheterna och en enskild objektsansvarig. Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter Även inom andra tillsynsområden finns bestämmelser om sam- verkan och samordning. En myndighet kan i sin instruktion ha ålagts viss samverkan. Det gäller exempelvis enligt 2 § förordning med instruktion för : Vid finns ett råd för samverkan, övergripande planering, styrning och andra frågor av strategisk betydelse rörande hanteringen av stöd till jordbrukare. Ett annat exempel är som enligt 24 § djurskyddslagen skall samordna övriga tillsynsmyndigheters verk- samhet och vid behov lämna råd och hjälp i denna verksamhet. Myndigheten får, efter regeringens bemyndigande, meddela före- skrifter om hur tillsynen enligt djurskyddslagen skall bedrivas. utfärdade, före tillkomst , allmänna råd om tillsyn m.m. får meddela allmänna råd till vägledning för tillämpningen av alkohollagen. skall som regional tillsynsmyndighet biträda kommunerna med råd i deras verksamhet inom alkohollagens område. får efter bemyndigande meddela föreskrifter om hur tillsynen skall bedrivas inom livsmedelsområdet och om undersökning och annan kontroll som behövs för att livsmedels- lagen eller de EG-förordningar som kompletteras av lagen skall följas. I livsmedelsförordningen anges att också får meddela föreskrifter om skyldighet för övriga tillsynsmyndig- heter att underrätta om den tillsynsverksamhet som bedrivs och resultaten av verksamheten. har meddelat föreskrifter och allmänna råd (SLVFS 1990:10) om livsmedelstillsyn m.m. I 15 § lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor anges att tillsynsmyndigheterna skall samordna tillsynen med den tillsyn som sker enligt . Vidare anges i lagen att tillsynsmyndigheterna skall utarbeta ett tillsynsprogram för varje verksamhet. Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter Utredningen skall lämna förslag om hur samverkan och samord- ning mellan tillsynsorganen kan utvecklas vidare. Uppdraget avser som angavs inledningsvis dels samordning mellan tillsynsorgan inom ett och samma tillsynsområde, dels samverkan mellan till- synsorgan på närliggande tillsynsområden, och dels tillsynsorga- nens förhållande till den enskilde objektsansvarige. 6.5.1Tillsynens organisering och behovet av samverkan och samordning Organiseringen av tillsynen varierar mellan olika samhällsområden. I delbetänkandet redovisades fyra organisationsmodeller (kap 5.3). De utgör förenklingar men är som principmodeller tillräckliga som grund för en analys av behoven av samverkan och samordning. 1.Enbart central organisation utan regional eller lokal nivå. 2.Central statlig myndighet med egen regional och/eller lokal organisation. 3.Länsstyrelsen, vanligtvis med tillsynsvägledning eller annan medverkan från central statlig myndighet. 4.En nämnd, med en mer eller mindre stark koppling till en samordnande central myndighet och ofta även läns- styrelsen. Den vanligaste modellen för tillsyn är att en central myndighet utan vare sig regionala och lokala organisationer utövar tillsynen över ett tillsynsområde (punkt 1). Exemplen är många; Strål- skyddsinspektionen, , , . I dessa fall finns inga särskilda problem i fråga om samordning eftersom samordning i de fallen är en intern styrningsfråga. Samma är förhållandet då en centralmyndighet inom sig har egna regionala och/eller lokala enheter, exempelvis tillsyn över vården (punkt 2). Det är främst organisationsmodellerna enligt punkterna 3 och 4 som ställer särskilda krav på samordning. Det gäller t.ex. djur- skydds- och livsmedelstillsynen liksom den sociala tillsynen. Ut- redningens förslag om samordning tar därför särskilt fasta på sam- Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter ordning i hierarkier av myndigheter med tillsynsuppgifter inom ett visst gemensamt tillsynsområde. Tillsynsorgan på närliggande tillsynsområden kan behöva sam- verka i förhållande till varandra och till det enskilda tillsyns- objektet/objektsansvarige. Behovet av sådan samverkan sträcker sig över gränserna för olika tillsynsområden; vård – omsorg, djurskydd – miljö – livsmedel, folkhälsa – socialtjänst är några exempel. Det finns på dessa och andra områden flera tillsynsorgan med över- lappande eller kanske t.o.m. motstridiga uppdrag. 6.5.2Samverkan enligt de allmänna reglerna är inte tillräckligt Tillsyn kan utövas av statliga och kommunala förvaltningsmyndig- heter samt i vissa fall av särskilt utsedda enskilda tillsynsorgan (se exempelvis 24 § livsmedelslagen). I bilaga 3 till delbetänkandet finns en sammanställning över enskilda tillsynsorgan som inte är statliga eller kommunala förvalt- ningsmyndigheter. De flesta utgörs av enskilda personer som har vissa specifika tillsynsuppgifter och är utsedda endera av en läns- styrelse eller en kommun, såsom fisktillsyningsmän och bitill- syningsmän. Men det finns även privaträttsliga organ, exempelvis och , som utövar tillsyn av ett slag som mer liknar traditionell tillsyn. Förvaltningslagens bestämmelser gäller enbart för förvaltnings- myndigheter och således inte, formellt sett, för enskilda personer och enskilda privaträttsligt reglerade tillsynsorgan som utövar tillsyn. Ett exempel: Organisationen utövar på uppdrag av viss tillsyn inom livsmedelstillsynens område (ekologiska jordbruksprodukter). I två meddelade beslut avseende KRAV:s hantering av tillsynsärenden har i län uttalat sig om förvaltningslagens tillämpning hos KRAV. summerade diskussionen på följande sätt: