sou · GSB336 · 2005-01-01 00:00:00 — Föga överraskande har hushållen relativt låga inkomster. av hushållen har en hushållsinkomst på eller mindre. För av hushållen ingår endast beskattningsbar förvärvsinkomst i den reduktionsgrundande hus- hållsinkomsten. Det är relativt stora variationer inom kapital- inkomster och förmögenhet. av hushållen har positiva kapitalinkomster. Medelvärdet bland dessa är . av hushållen har en skattepliktig förmö- genhet. Det är dock som har en skattepliktig förmögenhet utöver permanentbostaden. Bland dessa hushåll upp- går den genomsnittliga förmögenheten till . av de hushåll som omfattas av begränsnings- regeln är eller äldre. Det är fler kvinnor än män som får skat- tereduktion, respektive . SOU 2004:36 Olika åtgärder för att lösa problemen är sådan att av kvinnorna är medan av männen är . 6.4Behöver begränsningsregeln förbättras? Syftet med begränsningsregeln för fastighetsskatt är att underlätta för hushåll som har likviditetsproblem med fastighetsskatten. Sedan begränsningsregeln infördes har fastighetspriserna fortsatt att stiga. Eftersom det finns ett övre tak för taxeringsvärdet kan det därför finnas skäl att utvärdera om regeln behöver förbättras. Det man bör ha i åtanke när man överväger att förändra begräns- ningsregeln är den symmetri som finns inbyggd i regeln. Genom att behålla den undviker man tröskeleffekter. I avsnitt 9.5 utvärderar vi olika sätt att förbättra begränsningsregeln. 7Dialogprojektet , Bo och Förvalta för framtiden I våra direktiv på fastighetsskatteområdet anges att vi ska samråda med företrädare för dialogprojektet , Bo och Förvalta för framtiden (Bygga-bo-dialogen). I Bygga-bo-dialogen deltar regeringen, kommuner och företrä- dare för delar av näringslivet med att ta fram strategier för utveck- ling av ett ekologiskt hållbart samhälle. Kommitténs sekretariat har under utredningens gång haft kontakt med företrädare för Bygga- bo-dialogen. Bygga-bo-dialogen har vidare för kommittén redovisat sitt arbete med att ta fram ett förslag om en miljöklassning av byggnader och olika förmåner som ska kopplas till detta. Bygga-bo-dialogen föreslår en miljöklassning av byggnader avse- ende energi, miljö och hälsa. Till denna miljöklassning vill Bygga- bo-dialogen koppla olika förmåner när det gäller skatter, försäk- ringsvillkor, kreditvillkor, avgifter och investeringar som går ut på att utveckla drivkrafter för en ökad miljöanpassning i planering, byggande och förvaltning. Skatteförslaget innebär att en ägare till småhus, flerbostadshus och lokaler ska kunna få en skattelättnad för miljöförbättrande investeringar i en fastighet som anses ange- lägna med hänsyn till fastställda miljökvalitetsmål och en hållbar utveckling inom bygg- och fastighetssektorn. Tanken är att bygg- nadens miljöklass därefter ska reducera underlaget för fastighets- skatten . I Bygga-bo-dialogens fortsatta arbete ingår att ta fram kriterier för hur denna klassificering ska gå till. I bilaga 3 till betänkandet finns Bygga-bo-dialogens förslag i sin helhet. Bygga, Bo och Förvalta för framtiden nationella strategi för hållbar utveckling omfattar många samhällsområden där flera aktörer har ett gemensamt ansvar. Det handlar bl.a. om att skapa ett hållbart boende och en hållbar bebyg- gelse1. I står bygg- och fastighetssektorn för en mycket stor del av miljöbelastningen i samhället med bl.a. av energianvändningen, av materialanvändningen och en stor del av avfallet.2 Inom bygg- och fastighetssektorn finns många olösta miljöfrågor. Effekten av miljöförbättringar inom denna sektor skulle bli en stor och viktig komponent i arbetet med att nå ett hållbart samhälle. Användningen av ekonomiska styrmedel som t.ex. skatter och bidrag kan vara effektiva sätt att uppnå positiva miljöeffekter. Att höja skatten på miljöskadlig aktivitet som skatten på arbete sänks, s.k. grön skatteväxling, är ett exempel på åtgärder för både ekonomisk och ekologisk hållbarhet. Av samma skäl som det är angeläget att använda delar av skattesystemet för att uppnå posi- tiva miljöeffekter är det lika angeläget att skattesystemet inte mot- verkar sådana effekter. Kravet på likformighet i beskattningen av olika kapitaltillgångar gör att fastighetsskatten även i fortsättningen bör baseras på fastig- heternas marknadsvärden. Det är därför angeläget att förslag på skattelättnader som går ut på att underlaget för fastighetsskatten reduceras utformas på ett sådant sätt att man försöker undvika att skatteeffekten av en miljöinvestering påverkas av var i landet fas- tigheten är belägen. finns det en lag (2003:1204) om skattereduktion för vissa miljöförbättrande installationer i småhus (prop. 2003/04:19, bet. 2003/04:SkU11, rskr. 2003/04:119). Reg- lerna innebär, till skillnad mot Bygga-bo-dialogens förslag, att en skattereduktion ska kunna ges med ett belopp som motsvarar en viss del av den utgift som en fastighetsägare har vid installation av energieffektiva fönster i ett befintligt hus eller ett biobränsleeldat uppvärmningssystem i ett nyproducerat småhus. Skattereduktionen ska i första hand kunna ges till fysiska personer men vid installation av energieffektiva fönster ska skattereduktion även kunna ges till privatbostadsföretag som äger småhus. 1Regeringens skrivelse 2001/02:172 Nationell strategi för hållbar utveckling. 2Rapport från Miljövårdsberedningens dialog Bygga/Bo Tänk nytt, tänk hållbart! – att bygga och förvalta för framtiden. Bygga, Bo och Förvalta för framtiden begränsad och gäller för installationer som påbörjats tidigast och avslutas . Den nya lagen om skattereduktion för vissa miljöförbättrande installationer gäller alltså endast för installation av energieffektiva fönster och biobränsleeldade uppvärmningssystem. Mot bakgrund av de svårigheter som finns att avgöra vad som verkligen utgör en miljöinvestering, kan det ibland vara effektivare att använda riktade bidrag för att stimulera miljöförbättrande investeringar. 8Problem förknippade med uttaget av fastighetsskatt En vanlig invändning mot den nuvarande fastighetsskatten är att den orsakar problem genom att skatten tas ut på en icke-monetär inkomst. Skatten kan ge upphov till betydande likviditets- eller kostnadsproblem för vissa av de hushåll som äger småhus. Det gäller framförallt hushåll med låga inkomster som varit bosatta i områden där fastighetspriserna och taxeringsvärdena – och därmed även fastighetsskatten – stigit betydligt. Problem av det här slaget uppstår huvudsakligen i två typer av områden. Den ena utgörs av egnahemsområden i storstadsregionerna, där överlåtelsepriserna stigit kraftigt i samband med att storstäderna expanderat. Det rör sig då framför allt om äldre hushåll som varit bosatta i området . Till den andra typen av område hör exempelvis skärgården, där efterfrågan på fritidshus drivit upp fastighetspriset till nivåer som ligger långt över den nivå som kan antas motsvara den bofasta befolkningens köpkraft. hade av småhusägarna en fastighetsskatt som var eller mindre som andel av hushållets inkomst.1 Detta innebär i sin tur att , eller 180 000 hushåll, skulle betala av sin hushållsinkomst i fastighetsskatt. Av dessa omfattas cirka 100 000 hushåll av begränsningsregeln för fastighetsskatt. Kvar är cirka 80 000 hushåll som betalar av sin hushållsinkomst i fastighetsskatt. Dessa hushåll har antingen en fastighet med ett taxeringsvärde som är eller lägre och mycket låg inkomst eller en hushållsinkomst och en fastighet taxerad till mer än . Med anledning av att begränsningsregeln inte omfattar den del av permanentbostaden som är taxerad till mer än 1 Med hushållsinkomst avses här den reduktionsgrundande inkomsten, dvs. summan av beskattningsbar förvärvsinkomst, inkomst av kapital samt av beskattningsbar förmögenhet exklusive permanentbostadens taxeringsvärden upp till 3 miljoner. Problem förknippade med uttaget av fastighetsskatt 3 miljoner kan ett hushåll omfattas av begränsningsregeln men ändå betala av hushållsinkomsten i fastighets- skatt. Taxeringsvärdena på fastigheter ska spegla fastigheternas mark- nadsvärde. Dessa bestäms i huvudsak av förhållanden utanför den enskilde fastighetsägarens kontroll. När priserna stiger kraftigt i ett område eller en region påverkar detta inte direkt de som redan äger fastigheter i området. Med synsättet att avkastningen, dvs. boende- nyttan, ska grunda sig på marknadsvärdet innebär dock högre marknadsvärden en högre avkastning för samtliga fastigheter i området och därmed en högre skatt. I perioder med kraftiga pris- stegringar kan detta ge upphov till stora skatteökningar för hushåll, oavsett övriga inkomster, vilket i sin tur kan leda till likviditets- problem, dvs. problem med att finansiera skatten. Den bristande förutsebarheten av det framtida skatteuttaget kan bli ett problem för det enskilda hushållet just med anledning av att fastighetsskat- ten utgår på en icke-monetär avkastning och de likviditetsproblem som detta kan medföra. Ett system med allmän fastighetstaxering är mycket tids- och resurskrävande. Det har därför bedömts som rimligt att en sådan sker . Med anledning av den snabba utveck- lingen av nominella småhuspriser har det skett förhållandevis kraftiga uppräkningar av det genomsnittliga taxeringsvärdet vid de senaste fastighetstaxeringarna. I kapitel 4 redovisas utvecklingen av de genomsnittliga taxeringsvärdena för småhusen . Av redogörelsen framgår att de genomsnittliga taxe- ringsvärdena steg vid taxeringen 1996 och med när frysningen av taxeringsvärdena hävdes . Mellan 2001 och den allmänna fastighetstaxeringen 2003 har taxeringsvärdena som genomsnitt stigit . För att förhindra en kraftig ökning av fastighetsskatteuttaget har det genomförts åtgärder i syfte att minska skatteuttaget. För att minska risken för en språngvis höjning av fastighets- skatten infördes ett system med omräkning av taxerings- värdena . Detta system avskaffades för småhusen och ersattes med ett system med förenklade fastighetstaxeringar mellan de allmänna fastighetstaxeringarna. Problem förknippade med uttaget av fastighetsskatt av snabb prisstegring skulle utan särskilda åtgärder ett så långt taxeringsintervall som kunna innebära kraftiga språngvisa höjningar av taxeringsvärdena vid en allmän eller förenklad fastighetstaxering. I vårt delbetänkande (SOU 2003:3) föreslog vi därför en dämp- ningsregel för fastighetsskatten. Regeln innebär att om taxerings- värdet på en småhusenhet, en hyreshusenhet (bostadsdelen) eller ett småhus med tillhörande tomtmark på en lantbruksenhet höjs vid en fastighetstaxering, ska höjningen inte slå igenom på uttaget av fastighetsskatt fullt ut. I stället ska höjningen fördelas proportionellt mellan de år som återstår fram till nästa fastighetstaxering. En dämpningsregel som motverkar språngvisa höjningar av taxeringsvärdena skapar en jämnare utveckling av skatteuttaget och en ökad förutsebarhet. Fastighetsägarna får på så vis att anpassa sig till de ekonomiska effekter som högre taxeringsvärden innebär. beslutade att dämpningsregeln skulle träda i kraft och regeln tillämpas första gången för småhusenheter vid taxering, för hyreshusenheter vid taxering och för lantbruksenheter vid taxering. Syftet med dämpningsregeln är främst att motverka kraftiga höjningar i skatteuttaget mellan beskattningstill- fällena. Systemet i sig innebär dock även en generell lättnad i fastighetsbeskattningen på småhus och hyreshus beräknad till . Dämpningsregeln tar inte specifikt sikte på att lösa det kostnadsproblem som ett högt taxeringsvärde kan innebära för enskilda hushåll utan denna funktion fylls istället av begränsningsregeln för fastighetsskatt. För de hushåll som omfattas av begränsningsregeln för fastighetsskatt har förutsebarheten dessutom ökat betydligt. 8.3Kombinationen fastighetsskatt, förmögenhetsskatt och skatt på arv och gåva De stigande taxeringsvärdena på småhus i framförallt storstads- regionerna och våra kust- och skärgårdsområden har för många husägare inneburit ett ökat uttag av både fastighetsskatt och förmögenhetsskatt. De höjda taxeringsvärdena har även lett till att Problem förknippade med uttaget av fastighetsskatt uttaget av arvsskatt har ökat markant, vilket i vissa fall inneburit stora problem framförallt för efterlevande make. 8.3.2Slopad arvsskatt mellan makar Vi hade i uppdrag att med förtur behandla frågan om beskattning av arv till makar för att därigenom undanröja risken för att arvs- beskattningen leder till att en efterlevande måste flytta från det gemensamma hemmet. För att stärka efterlevande makes ställning föreslog vi i vårt delbetänkande att arvsskatten mellan makar och sambor skulle slopas. har beslutat att arv mellan makar och sambor ska vara skattefria. Taxeringsvärdena ligger till grund för både fastighetsskatt och för- mögenhetsskatt. Eftersom fastighetsskatten baseras på en icke- monetär avkastning får en del hushåll med låga eller normala inkomster svårigheter att betala den löpande skatten. har vi en begränsningsregel för fastighetsskatt som ska förhindra att fastig- hetsskatten bidrar till likviditetsproblem för dessa hushåll. Svårig- heten i vissa fall med att beskatta småhusen förstärks ytterligare beträffande hushåll med högt värderade och lågt belånade hus som också betalar förmögenhetsskatt. För många hushåll som omfattas av begränsningsregeln utgör förmögenhetsskatten på den perma- nenta bostaden ett minst lika stort problem som fastighetsskatten. fanns det cirka 1,6 miljoner småhus för permanent- boende i hela landet. Antalet småhusägare som betalade fastighets- skatt på permanentbostaden var cirka 2,5 miljoner. Av dessa beta- lade (190 000 individer) även förmögenhetsskatt. Av de individer som debiterades förmögenhetsskatt detta år (cirka 300 000) betalade även fastighetsskatt på perma- nentbostaden. Vid taxering var det sammanlagt cirka 120 000 skatt- skyldiga som medgavs skattereduktion för fastighetsskatt. Av dessa var det cirka 20 000 skattskyldiga som också betalade förmögen- hetsskatt. För denna grupp medför förmögenhetsskatten att den samlade boendeskatten utgör betydligt av Problem förknippade med uttaget av fastighetsskatt I avsnitt 17.5 görs en genomgång av antalet hushåll som betalar både fastighetsskatt och förmögenhetsskatt. 8.3.4En ny regel för begränsning av förmögenhetsskatten beslutade om en lag om skattereduktion för förmögenhetsskatt. De hushåll som fått reducerad fastighetsskatt och som betalar förmögenhetsskatt för sin permanentbostad ska enligt denna lag också kunna få en reducerad förmögenhetsskatt. Förmögenhetsskatten ska reduceras med samma andel som fastighetsskatten har reducerats med. Om fastighetsskatten har reducerats med t.ex. en tredjedel ska förmögenhetsskatten som avser den permanenta bostaden också reduceras med en tredjedel. Reglerna träder i kraft och tillämpas första gången vid taxering. 8.4Problem i kust- och skärgårdssamhällen Vi har i kommittén från många håll fått förslag till förändring av fastighetsbeskattningens utformning. Särskilt intressanta är för- slagen från kust- och skärgårdssamhällen som syftar till att stärka arbetet för att upprätthålla levande kust- och skärgårdssamhällen året runt. Som påpekats tidigare tillhör områden som blivit attrak- tiva fritidshusområden de regioner där hushållen i högre grad löper risk att få likviditetsproblem när det gäller att finansiera skatten på boendet. Fastighetsskatten kan därför göra det svårt för den bofasta befolkningen att bo kvar. Efterfrågan på fritidshus i dessa områden har drivit upp marknadsvärdena till nivåer som i många fall överstiger de permanentboendes köpkraft. Den bofasta befolk- ningen får sålunda svårigheter både med att köpa fastigheter och att behålla de fastigheter de äger . Detta gäller i stor omfattning kust- och skärgårdsområdena men även andra attraktiva områden som exempelvis fjällregionerna. Problem förknippade med uttaget av fastighetsskatt Skärgårdssamhällenas situation har behandlats i tidigare utred- ningar. kom skärgårdsutredningen med sitt betänkande Levande skärgårdar (SOU 1994:93). Utredningen behandlade bl.a. skattesituationen för den bofasta skärgårdsbefolkningen men läm- nade inte några förslag till ändringar i fastighetsskattesystemet riktade enbart till skärgårdarnas fastighetsägare, med motivet att fastighetsskatten inte enbart är ett skärgårdsproblem. Istället för- ordades lösningen att differentiera fritidsfastigheter och övriga fas- tigheter för att särskilja permanentbostäder vid värderingen. () tar upp frågan om fas- tighetsskattens effekter för den bofasta befolkningen i vissa attrak- tiva fritidshusområden i sitt betänkande Begränsad fastighetsskatt (SOU 1999:59). Utredningen ställer synsättet att en hög taxe- ringsnivå och en låg inkomstnivå är ett begränsat regionalt problem mot att taxeringsvärdenivån kan vara väl så hög i förhållande till inkomstnivån även på andra håll. Mot bakgrund av det presentera- des två alternativa lösningar på problemet. Båda utformades som en begränsningsregel för fastighetsskatten, den ena lösningen är utformad som en generell begränsningsregel medan den andra lös- ningen innehåller vissa kvalifikationskriterier avseende de förhål- landen som råder i det område där den skattskyldige är bosatt. FBK redovisar dock principiella betänkligheter mot en lösning som specifikt inriktar sig på att lösa de regionala problemen i attraktiva fritidshusområden med motivet att det finns en uppenbar risk för att konstruktionen medför att lika fall behandlas olika i beskatt- ningen. Höga taxeringsvärden i kombination med låga inkomster är en regional företeelse. FBK framhåller dock i sitt betänkande att även om områden som betraktas som attraktiva fritidshusområden ingår i den krets som kännetecknas av höga taxeringsvärden i förhållande till den lokala inkomstnivån, är taxeringsvärdenivån väl så hög i förhållande till den allmänna inkomstnivån även på andra håll. Detta innebär att problemet inte låter sig avgränsas i form av utvalda regioner. Problem förknippade med uttaget av fastighetsskatt Exempelvis kust- och skärgårdssamhällena står dock inför ett särskilt problem, nämligen svårigheten för de bofasta (exempelvis kommande generationer) att köpa hus i området med anledning av det upptrissade prisläget. Detta innebär att dessa områden kan avfolkas när det gäller permanentboende. Dock hänger svårigheten att finansiera en permanentbostad inte i första hand samman med fastighetsbeskattningen. Priset på bostäder bestäms i hög grad av marknadssituationen via utbud och efterfrågan. Efterfrågan styrs delvis av kostnader i form av framför allt räntor men även i form av fastighetsskatt. En generell sänkning av fastighetsskatten skulle sålunda kunna medföra en högre efterfrågan och ett högre pris på fastigheterna. Vi redogör mer ingående för dessa s.k. kapitaliseringseffekter i avsnitt 9.2. I problembeskrivningen fokuserar vi på svårigheter för vissa hushåll som kan uppkomma i samband med fastighetsbeskattningen på småhus. Vi beskriver här det problem som kan uppstå med att finansiera fastighetsskatten med övriga löpande inkomster för vissa hushåll, det s.k. likviditetsproblemet. Denna problematik förstärks av språngvisa ökningar i taxeringsvärdet och de effekter detta har på den del av förmögenhetsskatten som belöper på fastigheter. Vi tar även upp de särskilda problem som uppstår i samhällen där småhusen har blivit mycket eftertraktade fritidshus. När det gäller eventuella problem med fastighetsskatten skiljer sig dock inte dessa områden ifrån övriga områden med höga taxeringsvärden i förhål- lande till den allmänna inkomstnivån. 9Olika åtgärder för att lösa problemen 9.1Problem som bör lösas De problem som i första hand bör åtgärdas är de likviditets- och förutsebarhetsproblem som en del hushåll har med fastighetsskat- ten på permanentbostaden. Likviditetsproblematiken har sin grund i att skatten påförs en icke-monetär avkastning utan hänsyn till övriga inkomstförhållanden. Problemen med förutsebarhet i skatte- uttaget uppkommer när taxeringsvärdena – och därmed fastighets- skatten – stiger kraftigt. Dessa problem berör framförallt hushåll med låga inkomster i förhållande till bostadens taxeringsvärde och som varit bosatta i områden där fastighetspriserna och taxeringsvärdena stigit kraftigt. Problemen uppstår huvudsakligen i två typer av områden. Det ena är i storstadsområdena, där huspri- serna stigit kraftigt i samband med att storstäderna expanderat. Det rör sig framförallt om äldre hushåll som varit bosatta i området . Till den andra typen hör områden som blivit attraktiva för fritidsboende. Där har efterfrågan på fritidshus drivit upp fas- tighetspriserna till nivåer som ligger långt över den bofasta befolk- ningens köpkraft. Enligt direktiven får våra förslag inte ge upphov till oacceptabla fördelningsmässiga och regionalpolitiska konsekvenser. Det finns ett samband mellan skatteuttaget på fastigheter och taxerings- värdena som innebär att ett förändrat skatteuttag bl. a. ger upphov till omfördelningseffekter på inkomst och förmögenhet. Eftersom fördelningsaspekter är en del av vårt uppdrag ägnas avsnitt 9.2 till att beskriva dessa samband. I samma avsnitt redovisas även de fördelningsmässiga och regionalpolitiska konsekvenser som följer av ett förändrat skatteuttag. I de följande avsnitten behandlas eventuella åtgärder för att lösa likviditets- och förutsebarhets- problemen. I avsnitt 9.3 tas alternativa beräkningsunderlag upp, i avsnitt 9.4 undersöks frågan om differentierad skattesats mellan permanent- och fritidsboende samt i avsnitt 9.5 tas olika Olika åtgärder för att lösa problemen utvidgningar av begränsningsregeln för fastighetskatt upp. Kapitlet sammanfattas i avsnitt 9.6. 9.2Hur påverkas huspriser och boendekostnader vid förändrade skatteregler för småhus? Enligt direktiven är vi fria att pröva olika lösningar på de likviditets- och förutsebarhetsproblem som en del hushåll har med skatteuttaget på småhus. De åtgärder som vi föreslår får dock inte ge upphov till fördelningsmässiga och regionalpolitiska konse- kvenser som är oacceptabla. Eftersom skatteuttaget på småhus påverkar boendekostnaderna, som antalet småhus är förhållandevis fixerat på både kort och lång sikt får förändrade boendekostnader effekter på huspriserna. Då boendekostnaderna vanligen utgör en stor del av ett hushålls ekonomi kan förändrade huspriser få kännbara effekter på hushållsekonomin. Utfallet för det enskilda hushållet beror givetvis på vilken regelförändring som görs, men även på om hushållet redan äger sitt hus eller är på väg att köpa ett samt på utbudet och efterfrågan på den lokala fastighetsmarknaden. Utfallet är även beroende av tidshorisonten, de omedelbara och de långsiktiga effekterna skiljer sig åt. För att undvika onödiga upprepningar i kapitlet beskrivs sambanden mellan skatter, boendekostnad och huspris i detta avsnitt. Den som önskar en grundligare genomgång finner den i Fastighets- beskattningskommitténs delbetänkande Begränsad fastighetsskatt (SOU 1999:59), bilaga 4. När ett hushåll överväger att köpa ett hus är det hushållets ekonomiska situation och de årliga boendekostnaderna som är avgörande för vilket pris hushållet kan betala för huset. Kostnaderna omfattar bl. a. fastighetsskatt, utgifter för räntor, drift- och underhållskostnader. Ju högre boendekostnaderna är desto lägre huspris kan hushållet betala. Givetvis gäller även det omvända förhållandet. Det finns alltså ett samband mellan de årliga boendekostnaderna och huspriset. Ett exempel som tydliggör detta samband är beaktandet av ränteutgifter vid husköp. Olika åtgärder för att lösa problemen finansierar hushållen sina husköp genom banklån. För ett givet hus och en given budget kommer ett hushåll att kunna betala ett högre pris om låneräntan är låg. Med andra ord, ju lägre räntan är desto lägre blir boendeutgiften och desto högre huspris kommer hushållet att kunna betala. Detta förhållande gäller givetvis även för fastighetsskatten eftersom den är en del av boendeutgiften.