sou · GSB319d2 · 2005-01-01 00:00:00 — För att välfärds- tjänsterna ska kunna växa i samma takt som annan efterfrågan och produktion, och de uppställda målen ska kunna vidmakt- hållas, krävs med nuvarande inriktning ökade resurser. Om skattefinansieringen på vissa välfärdsområden helt eller del- vis ersätts av avgifter blir följden en minskad efterfrågan på dessa tjänster. Negativa effekter kan uppstå såväl i termer av minskad effektivitet som i en oönskad fördelning. Detta gäller oavsett om den minskade efterfrågan är en följd av att det offentliga ansvaret upphör eller om skattefinansieringen urholkas genom ett ökat bruk av avgifter inom dagens system. i detta kapitel har det konstaterats att basen för de av- gifter som tas ut är starkt begränsad. Höjningar av befintliga avgifter kan därmed inte ge upphov till några större sammantagna resurstillskott för välfärdstjänsterna som helhet. Ett ökat inslag av Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen inkomstrelaterade avgifter är en möjlig väg att begränsa det efter- frågebortfall som kan uppstå vid en ökad avgiftsfinansiering, men en sådan avgränsning leder till att inkomsttillskottet blir ännu mer begränsat. Därtill kommer de negativa effekter på arbets- utbudet som ökade marginaleffekter med nödvändighet får. En annan möjlighet är ett ökat inslag av privat finansiering ut- över den finansiering som tillhandahålls genom skatter. En sådan lösning innebär dels att en gräns sätts för vad det gemensamma åta- gandet får kosta, dels att privat finansierade tjänster kan erbjudas utöver basutbudet. En avgränsning av den skattefinansie- rade verksamheten till ett begränsat basutbud med möjlighet för medborgarna att göra egna kompletteringar innebär att en ventil skapas för en ökad efterfrågan utöver den del som finansieras med skatter. En fördel med detta alternativ är att nivån på de nuvarande offentliga åtagandena då kan vidmakthållas över hela linjen. Risker- na för återkommande omprövningar är mindre i detta fall jämfört med en strategi som innebär att avgifter på område efter område helt eller delvis ska ersätta skatterna som finansieringskälla. Ett ökat inslag av frivilliga betalningar innebär dock att efterfrå- gan på välfärdstjänster i ökad grad kommer att styras av innehållet i den egna plånboken. Detta strider mot det grundläggande målet att välfärdstjänster ska tillhandahållas vid behov och oavsett betal- ningsförmåga och att jämlikhet och likvärdighet ska garanteras. Denna konflikt är ofrånkomlig om en ökad efterfrågan på välfärds- tjänsterna på lång sikt ska kunna tillgodoses. Detta oavsett om skatterna successivt ersätts av avgifter eller om frivilliga betalningar tillåts utgöra ett komplement till en skattesubventionerad bas- service. Välfärdssystemen – en framtida utmaning syfte är att utgöra ett underlag för den eko- nomiska politiken och att skapa debatt om politikens utformning. är fokus riktat mot de framtida möjligheterna att upp- rätthålla väl fungerande offentliga välfärdssystem. En avgörande fråga är hur efterfrågan på välfärdstjänster som utbildning, vård och omsorg ska kunna tillgodoses framöver. Välfärdssystemen har i första hand byggts upp av fördelningspo- litiska skäl: att förbättra för de sämst ställda, att minska inkomst- spridningen, att ge skydd mot alltför stora inkomstbortfall. För välfärdstjänsterna är ambitionen att alla medborgare ska garanteras dessa tjänster vid behov och oavsett betalningsförmåga. Av detta skäl finansieras tjänsterna i huvudsak med skatter. Trygghet för medborgarna och frånvaro av stora inkomstklyftor är mål som har bred anslutning i det svenska samhället. En viktig uppgift i denna långtidsutredning är att belysa handlingsalternativ som kan bidra till att principerna för den generella välfärdspolitiken vidmakthålls. Utvecklingen fram – snäva ramar för välfärds- systemen I långtidsutredningen analyseras förutsättningarna för en fortsatt offentlig finansiering av välfärdssystemen med utgångspunkt i de scenarier som har utarbetats av utredningen. Scenarierna ger en bild av ekonomins utveckling, i första hand fram . Utred- ningens basscenario bygger på en utveckling som i sina huvuddrag är i linje med de senaste decenniernas utveckling. I basscenariot växer BNP med i genomsnitt mellan . Det kan jämföras med en genomsnittlig tillväxt om –2002. Den lägre tillväxten är en följd av att antalet personer upphör att öka, vilket bidrar till en minskning av antalet arbetade timmar. Hushållens disponibla inkomster och konsumtionsutgifter växer snabbare än BNP. En bidragande orsak till denna gynnsamma ut- veckling är att skatteuttaget inte höjs, då skattesatserna i beräk- ningarna förutsatts vara oförändrade. Att hushållens konsumtions- utgifter utvecklas snabbare än inkomsterna innebär att hushållsspa- randet minskar, vilket är en följd av framtida förskjutningar i befolkningens ålderssammansättning. Den del av konsumtionen som är skattefinansierad har i bassce- nariot förutsatts utvecklas i linje med demografin. Det innebär att resurserna för offentlig konsumtion, varav välfärdstjänsterna är en betydelsefull del, utvecklas på ungefär samma sätt som antalet in- vånare i olika åldersgrupper. Den utgångspunkt som valts innebär således ett blygsamt anspråk, nämligen att resurserna till offentliga verksamheter som utbildning, vård och omsorg är oförändrade per brukare räknat . Ett iögonfallande drag i den framskrivning som gjorts är de omslag som sker i den privata respektive den offentliga konsum- tionens tillväxt. Den privata konsumtionen uppvisar under de kommande decennierna en tillväxt som inte har ägt rum – och 1960–talen. förväntas den offentliga sektorn växa i ungefär samma takt som –talet, en period som många förknippar med nedskärningar och besparingar. Att den ekonomiska tillväxten inte ger utrymme för en större ökning av den del av konsumtionen som finansieras av skatter be- ror på att kostnaden per producerad tjänst utvecklas i betydligt snabbare takt än styckkostnaderna för annan produktion. Denna relativa fördyring av offentlig verksamhet hänger samman med att möjligheterna till kontinuerliga produktivitetsförbättringar, dvs. att mer kan produceras med en given mängd resurser, är relativt be- gränsade i denna del av ekonomin. Det grundläggande problemet är att mer offentlig verksamhet som regel förutsätter mer personal. I andra verksamheter kan pro- duktionen växa utan att personalstyrkan behöver öka i motsvarande grad. En ökad produktivitet i näringslivet, och därigenom höjda löner på arbetsmarknaden i stort, ger visserligen upphov till ökade skatteinkomster, men för också med sig höjda löner för de offent- liganställda och därigenom ökade kostnader för staten, kommu- nerna och landstingen. Den ekonomiska tillväxten ger således inte med automatik utrymme för mer offentlig verksamhet. För att om- fattningen eller kvaliteten på de offentliga tjänsterna ska kunna hö- jas krävs det därför i regel höjda skatter. En annan möjlighet är fler arbetade timmar i den privata sektorn. Den historiska utvecklingen har dock gått i motsatt riktning vilket ytterligare skärpt kraven på skattehöjningar. Växande anspråk på vård, omsorg och utbildning En fråga som utredningen ställt sig är om det är rimligt att räkna med att invånarna nöjer sig med en i stort sett oförändrad konsum- tion av välfärdstjänster när konsumtionen av andra tjänster och va- ror växer i kvalitet och omfattning. Utredningens uppfattning är att det inte finns stöd för ett sådant antagande. Historiska erfaren- heter och jämförelser med utvecklingen i andra länder pekar tvärt- om mot att det är rimligt att räkna med att efterfrågan på utbild- ning, vård och omsorg ökar när den materiella välfärden förbättras. Utvecklingen i basscenariot kan, mot denna bakgrund, beskrivas som en ytterligt återhållsam ökning av de tjänster som finansieras av skatter. På kort sikt kan en sådan utveckling vara möjlig, men i ett längre perspektiv kommer problem att uppstå. Efterfrågan på välfärdstjänster kommer med tiden att i ökad grad överstiga vad som kan tillhandahållas genom oförändrade skatter. skärps problemen ytterligare av en förändrad demografi. Antalet personer som är , och särskilt åldersgruppen , ökar då kraftigt i förhållande till befolkningen . Följden blir stigande behov av vård och äldreomsorg. Den problematiska utveckling som förutses under de närmaste 10–15 åren, med ytterst begränsat utrymme för ambitionshöjningar, kommer därför att bli än mer besvärlig i ett längre tidsperspektiv. För att välfärdstjänsterna ska kunna utvecklas i takt med efter- frågan krävs endera att fler offentliga välfärdstjänster kan produce- ras med en given mängd resurser, eller att resurserna för denna produktion ges möjlighet att växa. Enligt utredningen finns det viss potential för produktivitetsförbättringar i offentlig verksamhet, men denna potential är inte av sådan omfattning att den ensam kan bidra till att välfärdstjänsterna utvecklas i den takt som krävs. För att välfärdstjänsterna ska kunna utvecklas i samklang med annan konsumtion krävs att de som producerar dessa tjänster ges tillgång till växande reella resurser. Ett huvudbudskap i denna ut- redning är att det kommer att bli allt svårare att tillhandahålla dessa tillskott genom skatter. Framtida förbättringar av välfärdstjänster- na måste i högre grad än tidigare kopplas till alternativa finansie- ringsmöjligheter. I utredningen prövas några handlingsalternativ för att finansiera en vidareutveckling av välfärdstjänsterna. I princip står fyra alterna- tiv till buds: ökad produktivitet i offentlig verksamhet ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen. Att skjuta upp eller avstå från åtgärder som kan förstärka finansie- ringen av välfärdssystemen skulle leda till en växande otillfreds- ställd efterfrågan på välfärdstjänster. Det skulle i sin tur leda till en fortsatt framväxt av lösningar vid sidan om de etablerade välfärds- systemen. kan en sådan utveckling minska förtroendet för de offentliga systemen och viljan att finansiera välfärdssystemen med skatter. I följande avsnitt beskrivs de fyra alternativ som utredningen har prövat. I basscenariot antas att skattesatserna inte förändras , vilket leder till att skatteintäkterna i princip räcker till att vidmakt- hålla en oförändrad kvalitet och servicegrad inom offentlig verk- samhet fram . Ett första alternativ som diskuteras är att gradvis höja skatteuttaget för att på så vis öka den offentliga sek- torns resurser. De flesta skatter är förenade med samhällsekonomiska kostnader genom de skattekilar de skapar. De samhällsekonomiska kostna- derna ska vägas mot nyttan av de offentliga utgifterna. En skatte- höjning kan sägas vara motiverad så länge den samhällsekonomiska marginalnyttan av de ökade offentliga utgifterna är större än mar- ginalkostnaden för skatteintäkten. De samhällsekonomiska kostnader som skatter medför ändras över tiden. En faktor som bidrar till att öka skatternas kostnader är den fortgående internationaliseringen. I särskilt hög grad gäller det- ta förhållande skattebaser som konsumtionen av varor och tjänster, samt beskattningen av kapital. Den största skattekällan i är skatt på arbete. Denna skat- tebas är inte särskilt rörlig internationellt, men det är långt ifrån oproblematiskt att höja skatten på arbete för att generera skattein- täkter till välfärdssystemen. En höjd skatt på arbete tenderar att leda till en ökning av fritiden (eller det oavlönade hushållsarbetet). I sin förlängning har detta en negativ inverkan på olika skattebaser och inte minst då beskattningen av arbetsinkomster. Den ökade efterfrågan på välfärdstjänster har i viss ut- sträckning hanterats genom höjda kommunal- och landstingsskat- ter. Kommunerna och landstingen har till- sammans höjt skatterna med i genomsnitt en krona. Skattehöjning- arna har genomförts i ett läge då den demografiska utvecklingen är förhållandevis gynnsam. Framöver kommer de demografiskt betingade anspråken att växa i snabbare takt. Mot denna bakgrund går det inte att bortse från finansiering genom ytterligare skattehöjningar. Bland kommunin- vånarna kan det finnas en acceptans för höjd skatt i takt med att de egna inkomsterna växer. Motsatt utveckling är också möjlig om invånarna i stället upplever att den offentliga sektorn inte levererar det som förväntas. Viljan att betala skatt kan då minska. En breddad skattebas för kommunerna kan knappast bidra till att underlätta finansieringen av välfärdstjänsterna. Det finns i princip inte några outnyttjade skattebaser i varför en sådan åtgärd endast skulle innebära en omfördelning av statens skatteintäkter till kommunerna. En breddad skattebas för kommunerna kan av andra orsaker vara eftersträvansvärd, t.ex. om syftet är att öka kommu- nernas skatteunderlag för att minska deras beroende av statsbidrag. Sammantaget gör utredningen bedömningen att fortsatta höj- ningar av skatteuttaget inte långsiktigt kan finansiera en utveckling av välfärdssystemen. Det finns dock en risk för att det kommer att ske . Kommunerna, som har det största an- svaret för välfärdstjänsterna, bär endast en liten del av de samhälls- ekonomiska kostnaderna för en skattehöjning. Det andra alternativ som undersöks i utredningen är möjligheterna att underlätta finansieringen av välfärdssystemen genom ökad till- växt. Denna möjlighet illustreras med hjälp av två scenarier med högre tillväxt. I det ena scenariot kommer en högre tillväxt till stånd genom en snabbare produktivitetsutveckling i den privata sektorn. Den högre tillväxten bidrar till att förstärka den offentliga sektorns inkomster genom att lönerna och därmed skatteintäkterna utvecklas mer gynnsamt. Den högre tillväxten leder emellertid också till ökade utgifter för den offentliga sektorns del. Två olika faktorer bidrar till detta. För det första utgör löner till offentligt anställda en stor del av kostnaderna i den offentliga sektorn. En snabbare produktivitets- tillväxt i näringslivet skapar utrymme för högre löner i denna del av ekonomin. För att den offentliga sektorn även i fortsättningen ska kunna behålla och rekrytera arbetskraft måste lönerna öka även där. Den snabbare löneutvecklingen i näringslivet ger därför upphov till en snabbare löneutveckling också i offentlig sektor. För det andra har merparten av den offentliga sektorns övriga utgifter en mer eller mindre automatisk koppling till tillväxten och den allmänna löneutvecklingen. De penningöverföringar som görs till hushållen är i många fall starkt kopplade till lönernas utveck- ling. Även dessa utbetalningar ökar när lönerna stiger. En ökad tillväxt genom snabbare produktivitetsutveckling i när- ingslivet kan därför inte lösa den offentliga sektorns långsiktiga finansieringsproblem. Den sammantagna nettoeffekten för den of- fentliga sektorns del är positiv, men inte särskilt stor. Ekonomisk tillväxt innebär dock att samhällets samlade resurser växer. Därige- nom förstärks förutsättningarna för en, i bredare mening, ökad väl- färd. I det andra scenariot kommer den högre tillväxten till stånd ge- nom en ökad sysselsättning. En sådan utveckling har en betydligt mer positiv inverkan på den offentliga ekonomin. Fördelen med en sysselsättningsledd tillväxt är att denna inte ger upphov till ökning- ar på den offentliga sektorns kostnadssida. Tvärtom kan utgifterna till viss del nedbringas om den ökade sysselsättningen för med sig reducerade utbetalningar i form av t.ex. arbetslöshetsunderstöd och sjukersättningar. Tillväxtens positiva inverkan är i detta fall dubbel. Dels förstärks den offentliga sektorns inkomstsida och dels mins- kar utgifterna. En ökad sysselsättning i näringslivet kan således ge ett visst bi- drag till att öka utrymmet för skattefinansierade välfärdstjänster. Ju bättre arbetsutbudet och därmed sysselsättningen utvecklas, desto större blir utrymmet för att förbättra välfärdstjänsterna. måste det understrykas att potentialen i form av outnyttjad arbets- kraft har en gräns. En ökad sysselsättning i näringslivet kan ge ett betydelsefullt bidrag till välfärdstjänsternas finansiering, men på lång sikt kommer det också att krävas andra lösningar på den of- fentliga sektorns finansieringsproblem. För att åstadkomma den sysselsättningsökning som beskrivs i al- ternativscenariot krävs åtgärder som leder till ett ökat arbetsutbud och en ökad sysselsättning. Den rådande trenden går mot ett mins- kat arbetsutbud. Till viss del beror det på att den genomsnittliga arbetstiden sjunker, men har den vikti- gaste förklaringen varit att en allt större andel av befolkningen av olika skäl hamnar vid sidan av arbetsmarknaden. Delvis är detta en följd av att en allt större andel av befolkningen studerar. En annan stor och växande grupp utgörs av arbetsoförmögna. Trenden mot ett minskat arbetsutbud är tydlig även för den grupp som brukar betraktas som arbetsmarknadens kärngrupp, nämligen män mellan . Andelen studerande i denna grupp har ökat och allt fler står utanför arbetskraften till följd av att de upplever sig som arbetsoförmögna. Den tendens som tidiga- re funnits att kvinnornas arbetsutbud närmar sig männens förefal- ler ha upphört. Utredningen konstaterar att det bör finnas en potential att öka arbetsutbudet. I synnerhet gäller det bland de yngre och personer med utländsk bakgrund. Åtgärder som ökar dessa gruppers arbets- utbud innefattar en bättre integration och en ökad effektivitet i ut- bildningssystemen. För att bryta trenden mot minskat arbete räck- er det dock inte med åtgärder riktade mot enskilda grupper. I stäl- let krävs generella åtgärder i form av förbättrade drivkrafter för arbete. Ökad produktivitet i offentlig verksamhet En tredje möjlighet att öka den skattefinansierade produktionen av välfärdstjänster är att produktiviteten höjs i dessa verksamheter. En sådan utveckling innebär att de framtida resursanspråken kan hållas tillbaka. Det finns ingen sammanhängande och klar bild av hur produkti- viteten i offentlig verksamhet har utvecklats –talet. Det främsta skälet är de omfattande mätproblemen, inte minst vad det gäller möjligheterna att beräkna hur kvaliteten på de offentliga tjänsterna har utvecklats över tiden. Egentliga kunskaper saknas därmed om vilka effekter nedskärningar och andra förändringar har haft på välfärdstjänsternas kvalitet. Avsaknaden av information och analyser av den historiska utvecklingen innebär att möjligheterna till förutsägelser om framtiden är starkt begränsade. har formerna för produktionen av välfärdstjänster förändrats. Utvecklingen har gått mot en ökad konkurrensutsättning och fler privata aktörer i produktionen av skola, vård och omsorg. Empiriska studier om privat produktion och konkurrensutsättning av välfärdstjänster i , eller under förutsättningar som liknar de svenska, är få. De studier som finns tyder på att effekterna inte har varit särskilt dramatiska. Kostna- derna förefaller ha pressats något, men det tycks inte ha skett till priset av lägre kvalitet eller segregation. På vilket sätt den ökade konkurrensutsättningen har påverkat de administrativa kostnader- na är i princip ett outforskat område. Avsaknaden av sådan infor- mation gör att det inte heller är möjligt att bedöma de totala effek- terna av konkurrensutsättning på produktiviteten. Även om det saknas en klar bild av hur produktiviteten inom väl- färdssektorn har utvecklats finns det argument för en förbättrad produktivitet . Teknisk utveckling, ökad konkurrens, förbättrade styr- och arbetsformer är faktorer som kan bidra till en ökad produktivitet. utgör det stora inslaget av direktkon- takt mellan individen och den som utför tjänsten, samt den höga graden av individuell anpassning av tjänsten, en uppenbar begräns- ning. Därtill ska läggas att ett omfattande rekryteringsbehov i kombination med en uttalad brist på utbildad personal kan försvaga produktiviteten, åtminstone . Utredningens slutsats är att det sammantaget finns en viss po- tential för en förbättrad produktivitet i offentlig verksamhet. Den- na potential bör utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt, men den är inte av sådan omfattning att den ensam kan bidra till att lösa den offentliga sektorns långsiktiga finansieringsproblem. Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Det fjärde alternativ som utredningen undersöker är ökade inslag av alternativ finansiering. Det kan i princip ske på två sätt. Den för- sta möjligheten är att de offentliga systemen i ökad grad finansieras med avgifter i stället för med skatter. Den andra möjligheten är ett ökat inslag av privat finansiering. I utredningen diskuteras båda dessa möjligheter. De avgifter som tas ut som betalning för offentli- ga tjänster bidrar i relativt liten grad till dessa verksamheters finan- siering. Avgifternas betydelse som finansieringskälla varierar mel- lan olika områden. Inom utbildning och sjukvård är avgifternas bi- drag som regel väsentligt mindre än inom barnomsorg och äldreomsorg. I utredningen undersöks vilken potential som finns för ytterligare avgifter på de två sistnämnda områdena. Utredning- ens slutsats är att potentialen är tämligen begränsad. De resurstill- skott som kan frigöras på detta sätt räcker inte till mer än marginel- la förbättringar av nuvarande verksamhet. Särskilt gäller detta om framtida avgiftshöjningar inom barnomsorg och äldreomsorg också ska ge utrymme för resurstillskott till annan offentlig verksamhet vid sidan av dessa verksamheter. Basen för de avgifter som tas ut är starkt begrän- sad. Höjningar av befintliga avgifter kan därför inte ge upphov till några större sammantagna resurstillskott för välfärdstjänsterna som helhet. För att avgifter i någon högre grad ska ge ett extra tillskott till utrymmet för fler och bättre välfärdstjänster krävs att avgifter i ökad grad tas ut även på de tjänster som är avgiftsfria. Om skattefinansieringen på vissa välfärdsområden helt eller del- vis ersätts med avgifter kan följden bli en minskad efterfrågan av dessa tjänster. Detta kan bland annat ge upphov till oönskade för- delningseffekter. Ett ökat inslag av inkomstrelaterade avgifter är ett sätt att begränsa det efterfrågebortfall som kan uppstå vid en ökad avgiftsfinansiering. Problemet är att en sådan avgränsning påtagligt bidrar till att också begränsa de resurstillskott som avgiftshöjning- arna är avsedda att ge. Därtill kommer att en differentiering av av- gifterna leder till ökade s.k. marginaleffekter och i sin förlängning samhällsekonomiska kostnader. I utredningen undersöks också konsekvenserna av en ökad privat finansiering av socialförsäkringssystemen. Slutsatsen är att en sådan förändring inte kan lösa den offentliga sektorns långsiktiga finansi- eringsproblem. De eventuella vinster som kan göras är av engångs- natur och ger inte utrymme för de stadigt växande resurstillskott som är nödvändiga för en kontinuerlig utveckling av välfärdstjäns- terna. Däremot finns andra skäl som talar för förändringar i nuvarande socialförsäkringssystem. De anspråk som riktas mot dessa system har kontinuerligt vuxit. har såväl antalet långa sjukskrivningar som antalet förtidspensionärer ökat. En fort- satt utveckling i riktning mot att allt fler får sin huvudsakliga in- komst från socialförsäkringssystemen kan allvarligt försvåra möj- ligheterna att finansiera dessa system, men också möjligheterna att värna om annan verksamhet. Ett annat sätt att förbättra de ekonomiska förutsättningarna är att den offentliga sektorn helt upphör att tillhandahålla vissa väl- färdstjänster. Dessa uppgifter skulle i så fall finansieras helt privat. Det är emellertid svårt att uppbringa enkla bortprioriteringar av större ekonomisk tyngd. De områden som svarar för de största kostnaderna är som regel de områden där det är svårast att göra bortprioriteringar utan att göra avkall på välfärdsstatens grundläg- gande mål. En ytterligare möjlighet som undersökts är att avgränsa den skattefinansierade servicen till ett basutbud och att medborgarna på egen hand får möjlighet att komplettera detta basutbud med egna, frivilliga betalningar.