sou · GSB347d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Byråns har vidare till uppgift att fånga upp konsument- problem och föra dem vidare till , Finansinspek- tionen och . Byrån har sju anställda. Marknadsföringslagen omfattar både utbuds- och inköpsreklam och gäller för marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttig- heter. Lagen gäller för rent kommersiella meddelanden från en näringsidkare. Det finns en generalklausul som ställer krav på att all marknadsföring skall stämma överens med god marknadsförings- sed. Med det menas bl.a. branschpraxis och andra vedertagna normer som etablerats både inom näringslivet av myndigheter och av . Generalklausulen ger också möjlighet att ålägga en näringsidkare att lämna information av särskild betydelse för konsumenterna. Enligt går de flesta företag som gjort över- tramp efter påpekande med på att rätta sig. Om en rättelse inte kan uppnås via förhandlingar, vid mer allvarliga fall eller vid fall där många konsumenter berörs, kan KO på eget initiativ utfärda för- bud vid vite eller informationsföreläggande vid vite. Dessa är dock inte bindande. Godkänner näringsidkaren detta och dessutom avhåller sig från att upprepa samma marknadsföring går veder- börande fri. I viktiga fall måste KO vända sig till Marknadsdom- stolen och ansöka om förbud eller åläggande mot näringsidkaren. Följaktligen kännetecknas dagens vitesföreläggande av att vara tidskrävande, att det är lätt att slippa betala vite och att det vite som utgår ofta utgör ett blygsamt belopp. Vid särskilt allvarliga regelbrott kan en marknadsstörningsavgift utdömas av domstol. Maximal avgift är av företagets omsättning. KO måste vända sig till domstol, i detta fall , för att få denna utdömd. En domstolprocess är både en långvarig och resurskrävande procedur. har KO två mål i och dessa har legat där . Utifrån sina regelverk i form av föreskrifter och allmänna råd har även vissa sanktionsmöjligheter att tillgripa om dessa inte efterlevs. Förutom att i sin löpande dialog med tillsyns- objekten mer informellt framföra synpunkter kan inspektionen meddela varningar eller, i extrema fall, förelägga företaget att upp- höra med verksamheten. Medelsarsenalen är dock begränsad genom att har små möjligheter att använda avgifter som sanktionsinstrument. Möjligheten att använda ett större och mer differentierat spekt- rum av sanktionsinstrument – däribland avgifter – har efterlysts av . Önskvärdheten av detta har också påtalats i andra sammanhang, exempelvis av () i samband med dess utvärdering av den svenska finansiella sektorn. Här pågår en utveckling. Exempelvis kan nämnas de vidgade sanktionsmöjligheter visavi livförsäkringsbolagen som föreslås i regeringens proposition (prop. 2003/04:109) om förstärkt skydd för försäkringstagare i livförsäkringsbolagen. Vid tvister som uppstår mellan en konsument och en finansmark- nadsaktör bör förstahandsalternativet vara att eliminera problemen direkt vid källan. En förutsättning är då att aktörerna har effektiva rutiner för att hantera klagomål. har givit ut allmänna råd kring klagomålshantering31 och en uppföljning av bankernas klagomålshantering har presenterats.32 Den visar att av sju undersökta banker har två – och – en tillfredställande klagomålshantering, medan resterande fem antingen har vissa mindre administrativa brister (Skandia- banken, och Nordea) eller mer påtagliga av brister i 31 allmänna råd om klagomålshantering avseende finansiella tjänster till konsumenter (FFFS 2002:23). 32 , (2004:1), Bankernas klagomålshantering – en undersökning av Det senare gällde ICA-banken och Före- ningssparbanken. Vissa tvister måste dock tas ett steg vidare. Problemet är att snabb och billig utomrättslig tvistlösning inte finns tillgänglig rörande vissa finansiella produkter/tjänster. beslutade att inte pröva tvister inom vissa områden, bl.a. vissa försäkringstvister. Det gör att t.ex. kapi- talförsäkringstagare inte har något alternativ till domstolsprövning, när de vill få en tvist prövad. Domstolsprövning av tvister är sällan attraktivt för konsumenterna, bl.a. därför att den är tidsödande och innebär en risk att drabbas av höga rättegångskostnader. En enkät- undersökning genomförd på uppdrag av , visar att svenskar upplever det svårare att vinna en tvist med ett försäk- ringsbolag än andra EU-medborgare i genomsnitt.33 av svenskarna bedömer det mycket svårt att vinna en tvist med ett försäkringsbolag, vilket kan jämföras i genomsnitt inom EU. Emellertid kommer , efter initiativ från regeringen, att återuppta prövningen också av försäkringsärenden. Regeringen har förutskickat ett resurs- tillskott för detta. Vi välkomnar detta beslut. En annan fråga är att det visat sig svårt för en konsument att få bifall vid tvist inom det finansiella området, när den har kommit så långt som till . fattade nämnden beslut till konsumentens fördel i av fallen inom bankområdet och i av försäkrings- tvisterna.34 Det kan jämföras med för nämndens samtliga ärenden. Å andra sidan kan noteras att följsam- heten bland finansföretagen till nämndens beslut är , vilket är högre än i andra branscher. En förklaring till låga bifalls- procent inom bank- och försäkringsområdet kan vara att företagen genom en kompetent intern hantering direkt klarar ut missförstånd eller gottgör konsumenten. En annan förklaring kan vara att förutsätter uppenbara brister i företagens agerande för att nämnden skall anse att ett ansvar före- ligger. Den låga bifallsprocenten inom finansiell rådgivning orsakas till stor del av att enbart prövar 33European opinion research group (2003), Public opinion in Europe: views on financial services, Eurobarometer 58.1. 34http:///, , Statistik över ARN:s verksamhet. Eftersom nämnden inte prövar muntlig bevis- ning är de finansiella företagens dokumentation av kontakterna med den enskilde konsumenten extra viktig vid en eventuell tvist. Den nya lagen om finansiell rådgivning till konsumenter, som träder i kraft , kommer att underlätta vid tvistpröv- ning genom sitt krav på skriftligt dokumenterad rådgivning. Utöver verksamheten hos finns inom försäkringsområdet möjlighet till tvistlösning internt i för- säkringsbolagen samt i branschnämnder för olika slag av försäk- ringar. planerar att starta en ny nämnd som inkluderar ledamöter som representerar konsumentintresset och där konsumenten själv ges rätt att påkalla prövning. Den nya nämnden kommer att benämnas och kommer att avge rådgivande yttranden i tvister inom sjuk-, olycksfalls- och livförsäkringsområdena. Kraftsamla resurser och skapa tydlighet Vi anser att det är nödvändigt att förstärka konsumentskyddet på det finansiella området. Detta kräver i sin tur ökade resurser och en organisatorisk ram som gör att insatta resurser gör största möjliga nytta. Enligt vår uppfattning berör detta bland annat ansvarsför- delningen mellan de berörda myndigheterna. Frågan om hur myndighetsansvaret bör utformas när det gäller konsumentskyddet på det finansiella tjänsteområdet har tagits upp i flera sammanhang. I den konsumentpolitiska utredningen diskuterades bl.a. frågan om tillsynsansvaret på det finansiella området.35 Utredningen ansåg att respektive ansvar skulle renodlas i högre grad och att en koncentration till Konsument- verket var lämplig. Man ansåg dock att frågan behövde utredas vidare. I den utredning, som diskuterade den finansiella tillsynens roll och resursbehov, konstaterades att konsumentskyddsfrågorna fått och kommer att få en ökad bety- 35 SOU 2000:29, Starka konsumenter i en gränslös värld. delse för finanssektorn och för tillsynen.36 Utredningen konstate- rade att uppdelningen av ansvaret mellan och innebar både resursmässig splittring och otyd- lighet visavi konsumenter och allmänhet. Utredningen konstate- rade att konsumentarbetet som en följd av detta var reaktivt snarare än proaktivt och att ganska lite hänt på området i termer av metoder och resurser. Utredningen lade dock inte fram något förslag om hur det framtida ansvaret borde utformas utan ansåg att frågan måste diskuteras vidare. och har fortlöpande diskuterat och preciserat sin ansvars- och arbetsfördelning, bl.a. manifesterat i det tidigare nämnda samarbetsavtalet. Myndig- heterna har också regelbundna möten på generaldirektörsnivå för att diskutera konsumentrelaterade frågor. Enligt vår uppfattning är detta bra men det löser inte det grundläggande problemet. Vi anser att det är hög tid att komma till en lösning av detta och av många omvittnade problem och att skapa en enhetlig plattform för den nödvändiga upprustningen av konsumentskyddet på det finansiella området. Det finns argument både för och emot en ledande roll för Finans- inspektionen respektive . Vi bedömer dock att skälen för att skall ha ett huvudansvar klart överväger. Enligt vår uppfattning finns de bästa kunskaperna om hur den finansiella sektorn fungerar och den största kontaktytan mot marknaden hos inspektionen. torde visser- ligen ha bättre allmän kunskap om konsumentbeteenden och hur information till konsumenterna skall utformas men Finansinspek- tionen vet troligen bättre vad konsumenterna på finansmarknaden bör informeras om. är enligt vår uppfattning den myndighet som har de bästa möjligheterna att identifiera problem och hitta fallgropar redan innan konsumenter hör av sig med klagomål. har i och med sina växande uppgifter på marknadstillsynsområdet, som i sig väsent- ligen bottnar i ett konsumentskyddsmål, och sin nya organisations- struktur en inriktning som ett breddat konsumentskyddsansvar naturligt kan fogas in i. 36 SOU 2003:22, Framtida finansiell tillsyn. Vi anser därför att skall ha ett huvudansvar för konsumentskyddet inom finanssektorn. Inspektionens kompetens om och närhet till finanssektorn och dess produkter är en avgörande fördel för konsumentskyddsarbetet. Även om det finns ett betydande värde i ett samlat ansvar för konsumentskyddet över alla branscher och produktområden, anser vi att finans- sektorns speciella karaktär och komplexiteten i dess produkter motiverar att ansvaret för konsumentskyddet flyttas till en sektorsmyndighet som . Det är uppenbart att det är en fördel om den myndighet som identifierar problemen på marknaden också bär huvudansvaret. Ett sådant utökat ansvar kräver att denna nya uppgift ges ett tydligt fokus i verksamhet och att det ökade resursbehov som följer av detta tillgodoses. Ett sätt kan vara att den befattningshavare som på ges huvud- ansvaret för dessa frågor utses till ställföreträdande generaldirektör. Med det utökade ansvaret uppstår också behov av ny, annorlunda kompetens för att kunna nå ut till konsumenterna med informa- tion. Ett huvudansvar för behöver dock inte innebära att inspektionen skall ha den operativa rollen på alla områden som relaterar till konsumentskyddet. Det finns skäl som talar för att inte bör hantera enskilda konsu- mentärenden, än mindre driva rättsprocesser av det slag som KO har möjlighet att göra. Det skulle innebära risk för en intresse- konflikt visavi tillsynsfunktionen. I ett finansiellt krisläge kan vidare prioriteringssituationen bli svårhanterlig, eftersom Finans- inspektionens fokus då med nödvändighet riktas på krishantering. skulle trycket och biståndsbehovet från konsumentsidan sannolikt också bli stort. roll bör alltså begränsas till att stärka konsumenterna som kollektiv och till att hantera konsumentfrågor med generell räckvidd. Detta talar för att inte skall överta KO- rollen på det finansiella området och att hanteringen av enskilda konsumentärenden, konsumentinformation etc. sköts av organ utanför men nära knutna till inspektionen. Vi anser att de konsu- mentbyråer för bank- respektive försäkringsfrågor som finns bör omformas, få bredare uppdrag och större resurser. De bör vidare finansieras av , och därmed indirekt av branschen, istället för som direkt av branschens organisationer. Detta ändrar ett förhållande som kan vara ett förtroendeproblem i sig, som det skapar en nära och naturlig koppling till inspektionen. Upprätthållandet av ett gott konsumentskydd på det finansiella området har många dimensioner, framför allt: 1.Tillsyn av finansiella företag och marknadsplatser. 2.Tillsyn av marknadsföring och avtalsvillkor. 3.Identifikation av och förebyggande åtgärder gällande nya frågor och problem på marknaden. 5.Konsumentutbildning och -information. 6.Produkt- och prisjämförelser. 7.Objektiv och opartisk rådgivning. 9.Möjlighet att driva process. En rimlig uppgiftsfördelning är att tar ansvar för områdena 1–4, byråernas verksamhet avser områdena 5–7, område 8 faller på och bransch- nämnderna, medan område 9 åvilar KO. För att stärka allmänhetens förtroende för finansbranschen är det viktigt att uppnå en balans mellan regler, övervakning och sanktio- ner. Vi anser att den balansen inte är tillfredställande, eftersom sanktionerna i många fall inte upplevs som tillräckliga. De sanktio- ner som kan tillgripa vid vilseledande mark- nadsföring är inte tillräckligt kännbara och därmed inte heller avskräckande. Inte heller Finansinpektionens medelsarsenal är till- räckligt utvecklad. Vi anser att sanktionsavgift skall kunna tillgripas vid uppenbara fall av brott mot marknadsföringslagen. Detta skall ske dels för att uppnå en preventiv effekt genom att näringsidkarna får större respekt för lagen, dels för att undvika att en näringsidkare även vid klara överträdelser skall kunna undgå kännbart straff. Avgifterna skall vara av en sådan storleksordning att de inte kan ses som en rörelsekostnad bland andra utan blir kännbara för företagen och därmed får en avskräckande effekt. Detta ligger också väl i linje med den utveckling av sanktionsinstrumenten som är på väg för den finansiella tillsynen i stort. Eftersom inte bör driva enskilda konsu- mentärenden förefaller det lämpligt att /KO hanterar ärenden om sanktionsavgift. Besluten skall kunna över- klagas till domstol. I den utredning om roll och resurser som avlämnades , gjordes bedömningar av de erforderliga resursförstärkningarna för att säkerställa tillsynen av bl.a. de kom- mande nya EU-regelverken på värdepappersområdet.37 Utredning- ens bedömning var att resursnivån behövde öka till nivån 2005–2006, jämfört med 188 miljoner kro- nor . I detta ingick en ökning av antalet anställda med ca 50 personer (helårsarbetskrafter) och en upprustning av IT-stödet. Vi har ingen anledning att ta ställning till dessa bedömningar, utan begränsar oss till de resursbehov som uppkommer genom våra förslag till förstärkt konsumentskydd på det finansiella området. Hit hör förslaget att ge huvudansvaret för detta och förslaget att vidga konsumentbyråernas verksamhet. Vi bedömer också att KO-funktionen inom behö- ver förstärka sina mycket begränsade sekretariatsresurser för att få bättre möjligheter att rättsligt driva principiellt viktiga ärenden. Av naturliga skäl blir en resursbedömning preliminär och ungefär- lig. Vad beträffar KO, ter det sig rimligt att de resurser motsva- rande de som används inom tillsynsarbete på det finansiella tjänsteområdet – omräknat på heltidsbasis ca fyra heltidstjänster – kan användas till att förstärka KO-funktionen. En grundläggande kompetens bör behållas bl.a. för att kunna med- verka konstruktivt i styrningen av de nämnda byråerna. För och KO sammantaget innebär detta oförändrade resurser men en förändrad inriktning av resursanvändningen. För byråerna, som sammanlagt har ca tio hand- läggartjänster, bedömer vi att personalstyrkan bör fördubblas. Huruvida de två byråerna bör slås samman eller organisatoriskt omstruktureras på annat sätt behöver övervägas ytterligare. Detta gäller även verksamhetsstyrningen och vilka som skall represente- ras i styrelserna. Vi anser det rimligt att både och 37 SOU 2003:22, Framtida finansiell tillsyn. branschföreträdare liksom nu ingår i dessa. När det gäller Konsu- mentverket är det önskvärt också av det skälet att det behövs erfa- renhetsöverföring mellan den allmänna konsumentpolitiken och konsumentpolitiken på det finansiella området. För slutligen kan noteras att det finns ett 10-tal personer som helt eller i huvudsak sysslar med finansiella tjänster ur ett konsumentperspektiv. Även här föreslår vi en fördubbling av kapaciteten, dvs. ytterligare 10 tjänster. Sammantaget innebär detta ett resurstillskott för Finansinspek- tionen med ca på årsbasis, varav förs vidare till konsumentbyråerna. Av detta belopp utgör en ersättning av den finansiering branschorganisationerna tillför byråerna, som i vårt förslag ersätts av en finansiering via FI. Resterande10 utgör således det egentliga resurstillskottet. Finansieringen av detta belopp, liksom tillsynen i övrigt, kommer slutligen de finansiella företagen att svara för genom tillsynsavgifter. Kostnaderna för de finansiella företagen ökar med andra ord med . 10.5.2Bättre hantering av intressekonflikter Styrelserna i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag har att väga in både försäkringstagarnas och ägarnas intressen. Detta har ibland lett till uppenbara intressekonflikter. Med syfte att minimera riskerna för intressekonflikter i dessa livförsäkringsbolag framöver anser vi att styrelsernas sammansättning och riktlinjer bör föränd- ras. Förbättringar kan ske bl.a. genom att minimera personal- unioner, att majoriteten av styrelsens ledamöter är oberoende av bolaget, att försäkringstagarna utser försäkringstagarrepresentanter till styrelsen och att hanteringen av jävsituationer förbättras. Där- för stöder vi de förändringar i livbolagens bolagsstyrning som före- slås i regeringens proposition om förstärkt skydd för försäkrings- tagare i livförsäkringsbolag, som lades fram i mars 2004.38 Åtgärderna, som beräknas träda ikraft , kan ses som ett led i strävandena att återupprätta förtroendet för livförsäkrings- bolagen. 2003/04:109, Förstärkt skydd för försäkringstagare i livförsäkringsbolag. Utdelningsförbudet i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag som ingår i en koncern är i princip den enda regel som bevakar det ömsesidiga intresset. Denna associationsrättsliga modell har visat sig ha svagheter och en förändring krävs. Vi välkomnar därför den utredning som har tillsatts för att bl.a. se över associationsrätten på försäkringsområdet39. Vi anser att mycket talar för att konstruktio- nen med ömsesidiga bolag inom en vinstdrivande koncern bör utmönstras. Beträffande försäkringsmäklartjänster, anser vi att försäkrings- mäklaren bör betalas direkt av kunden, dvs. den som köper en för- säkring. Till försäkringsbolaget bör kunden enbart betala för den tjänst som han eller hon köper av bolaget, dvs. Kunden kommer då att få större möjlighet att bedöma om såväl mäklarens som försäkringsbolagets tjänster håller rätt kvalitet i förhållande till priset. Konkurrensen torde stimuleras både mellan mäklarna och mellan försäkringsbolagen. Mäklarna kan därigenom bättre fylla sin i grunden positiva roll på försäkringsmarknaden. Det kan, som vi tidigare redovisat, uppstå tvivel om huruvida fondförvaltningen alltid bedrivs med fondandelsägarnas bästa för ögonen. Problem av detta slag har manifesterats i . För att förebygga att liknande fenomen uppträder även i föreslår vi att åtgärder vidtas för att öka genomlysningen av hur förvaltningen av värdepappersfonder bedrivs. Vi anser därför att skall ge tydligare riktlinjer till sina medlemsföretag hur informationen till andelsägarna skall utformas, inkluderande nyckeltal som tydligt visar att fondbolaget handlat i fondandels- ägarnas intresse. Utöver detta bör fondbolagen tillämpa öppenhet avseende enskilda fondförvaltares innehav och handel i den egna fonden. Intressekonflikter i anknytning till fondförvaltarens egen handel kan leda till att fondens investeringsstrategi ändras och större vikt läggs vid aktier som utlovar vinst på kort sikt. Enligt gällande lag skall en anställd vid värdepappersinstitut skriftligen anmäla innehav och ändringar i innehav av finansiella instrument, inkluderande 39 Se Dir. 2003:125, . Utredningen beräknas avrapportera . andel i värdepappersfond, till arbetsgivaren.40 Registret är dock inte offentligt och ökar därmed inte fondandelsägarnas insyn. Inte heller självregleringen går längre på denna punkt.41 Kravet på öppenhet i denna fråga bör skärpas i Fondbolagens Förenings riktlinjer. Detsamma bör gälla information om lönesättnings- principer och incitamentsprogram för fondbolagens ledningar. Vidare bör fondbolagen tillämpa öppenhet avseende utform- ningen av fondförvaltares ersättningssystem. Investerare vet inte om eventuell bonus är knuten till kort- eller långsiktig avkast- ning, inte heller om den är knuten till fondens resultat eller till dess kapitaltillväxt. inte inför tydligare riktlinjer som ökar genomlysningen på dessa områden, bör utfärda föreskrifter. Fondbolagen har inte längre skyldighet att per post sända ut fondens årsberättelse till sina andelsägare. Vi inser att det finns goda kostnadsargument för att begränsa den information som sänds med post men rätten att om man så vill få tillgång till denna information i tryckt form är ett rimligt spararkrav. Detta hindrar givetvis inte att bolagen kan uppmana sina sparare att om möjligt istället hämta informationen elektroniskt. Det är dock spararna själva som skall välja formen. Vi anser därför att det skall finnas en skyldighet att sända den årberättelse per post till alla fondandels- ägare som inte uttryckligt har meddelat att inte önskar få den hem- sänd. För att upprätthålla förtroendet för fondbolagen är det av fundamental betydelse att det inte uppstår intressekonflikter – eller misstankar därom – där koncernintresset riskerar att gå före fond- andelsägarnas intresse. För att förebygga sådana risker anser vi att det finns skäl att vidta motsvarande åtgärder för fondbolagen som de åtgärder inom bolagsstyrningsområdet som föreslagits i syfte att återupprätta förtroendet för livförsäkringsbolagen..Hit hör att en majoritet av ledamöterna i fondbolagsstyrelserna skall vara obero- ende, en bättre hantering av jävsituationer och förbättrade riktlinjer för hantering av intressekonflikter. Utöver detta välkomnar vi beslut att granska intressekonflikter inom fondområdet med syfte att förebygga missförhållanden av den typ som här diskuterats. 40Lag om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (2000:1087). självreglering i form av Svenska Fondhandlareföreningens Regler om affärer med finansiella instrument och valuta m.m. gjorda för egen räkning av anställda och uppdragstagare i värdepappersinstitut samt deras närstående, som anslutit sig till med vissa branschspecifika justeringar. sökningarna kommer att omfatta en kartläggning, granskning och analys av de intressekonflikter som kan förekomma i fondbolag samt fondbolagens hantering av dessa. Resultatet beräknas publice- ras . För att förbättra förtroendet för värdepappersbolagen är det viktigt att intressekonflikter mellan analys, mäkleri och corporate finance- verksamhet motverkas och att de s.k. kinesiska murarna mellan dessa verksamheter stärks. bör införa striktare regler för att motverka intressekonflikter hos värdepappersbolag. I har chefsåklagaren i , , tvingat en rad investmentbanker i till dyrbara uppgörelser till följd av att bankerna inte haft tillräcklig kontroll på förhållandet mellan sin analys och corporate finance-verksamhet. Redan tidigare, , slöt chefsåklagaren ett avtal med investmentbanken , där samtyckte till ett antal nya regler för sin verksamhet som kom att kallas Spitzer rules. Dessa innebär att: Analytikers ersättning/bonus skall inte ha någon koppling till affärer inom corporate finance. Corporate finance-funktionen skall inte kunna påverka hur analytiker belönas. En intern kommitté skall finnas hos institutet som skall god- känna alla analysrekommendationer. Banken/fondkommissionären skall publicera beslut när och skäl till att man slutar analysera ett företag. Banken/fondkommissionären skall offentliggöra om företaget fått eller har rätt att få någon ersättning från det analyserade bolaget . Företaget skall skapa en övervakningsprocess som garanterar att reglerna efterlevs.