sou · GSB319d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett viktigt inslag har varit att skilja tillhandahållandet av tjänsterna från driften av själva infrastrukturen.11 Ett annat område som har genomgått betydande förändringar är bostadspolitiken. Den utgjorde tidigare ett viktigt inslag i välfärds- politiken genom bl.a. kraftiga subventioner till bostadssektorn. Dessa har senare trappats av. Kommunerna har också sålt ut delar av de allmännyttiga bostadsföretagen. Ytterligare ett exempel på område som har förändrats är över- vaknings- och utryckningsverksamhet. Det dominerades tidigare av polisen, men privata bevakningsföretag har alltmer kommit att ex- pandera inom detta område. Även produktionen av välfärdstjänster har förändrats. Sedan bör- jan av 1990–talet har utvecklingen gått mot fler privata aktörer i produktionen av skola, vård och omsorg. I kapitel 6 beskrivs denna utveckling närmare. Likaså inom socialförsäkringssystemen har olika förändringar skett. Inom sjukförsäkringsområdet har det inneburit att en ka- rensdag och en sjuklöneperiod har införts. Ersättningsnivåerna har också förändrats inom såväl arbetslöshetsförsäkringen som sjuk- försäkringen. En större förändring i välfärdspolitiken som genomförts –talet är pensionsreformen. Reformen innebär att inbetalda avgifter har kommit att få en individuell koppling till framtida ut- betalningar. Mot bakgrund av de förändringar i det offentliga åtagandet som har skett –talet är en relevant fråga om de områden som skattefinansieras är de som av olika skäl är lämpligast att skat- tefinansiera. Det leder över till frågan vilka målen är för välfärdspo- litiken, och vilka motiven är för dessa mål. 11 Se även /2000 (SOU 2000:7) för en översikt över de strukturåt- gärder som har genomförts , samt en översikt över det senaste årets föränd- ringar på produkt- och kapitalmarknaderna, [ 2003]. Välfärdspolitikens mål och medel De främsta motiven för välfärdspolitiken är fördelningspolitiska, men det finns också effektivitetsmotiv och i viss utsträckning även stabiliseringspolitiska motiv. De fördelningspolitiska motiven inrymmer många mål De fördelningspolitiska motiven för välfärdspolitiken kan inte sammanfattas i ett enda mål, utan tar sig uttryck i en rad mål. En av ambitionerna i välfärdspolitiken är att förbättra för de sämst ställda. Det sker bland annat genom olika riktade bidrag såsom socialbidrag och bostadsbidrag. En annan ambition är att minska inkomstsprid- ningen mellan olika grupper i samhället. Huvudinstrumenten här är skatte- och bidragspolitiken, men även subventioner till offentlig konsumtion används. Ett exempel på det senare är subventionerad utbildning, som i förlängningen syftar till att utjämna livsinkoms- ter. Erbjuda skydd mot alltför stora inkomstbortfall är ett annat mål för politiken, vilket främst åstadkoms genom socialförsäkringssy- stemen. En del av systemen har som främsta syfte att omfördela resurser över livscykeln. Det tydligaste exemplet är pensionssyste- met. Ytterligare en ambition med fördelningsförtecken är att alla medborgare ska kunna garanteras välfärdstjänster vid behov och oavsett betalningsförmåga. Därför tillhandahålls vård, omsorg och utbildning kostnadsfritt eller starkt subventionerat. Som en del av denna ambition gäller också principen att jämlikhet och likvärdighet ska garanteras medborgarna vad gäller tillgången på välfärdstjänster. I avsnitt 2.2.1 diskuteras några olika synsätt på vad som är en rättvis fördelning, men återges några av de övriga mo- tiv som ligger bakom välfärdspolitiken. Även effektivitets- och stabilitetsmotiv bakom politiken Välfärdspolitiken kan också i vissa delar motiveras av effektivitets- skäl. Det gäller bl.a. det offentliga engagemanget inom utbild- ningsområdet, även om det här också finns fördelningsmotiv, vilket 12 För utförligare diskussion om skälen till offentliga åtaganden inom välfärdsområdet, se bilaga 7 till denna långtidsutredning (SOU 2003:57). Välfärdspolitikens mål och medel redan har berörts.13 Statliga subventioner till utbildning bygger bl.a. på argumentet att enskilda inte har incitament att utbilda sig till- räckligt mycket sett ur samhällets perspektiv. Utbildning anses ge upphov till s.k. externa effekter som är positiva för samhället i stort, t.ex. bidra till tillväxt, stärka demokratin och den sociala sammanhållningen. Utan subventioner skulle inte lika mycket ut- bildning komma till stånd, och mindre positiva effekter av det ovan nämnda slaget skulle uppkomma. Sjukvård är ett annat exempel på en tjänst som antas vara till nytta inte enbart för dem som utnyttjar den. Friska medborgare är positivt även för samhället i stort, bl.a. genom minskad smittspridning och ökat arbetsutbud. Effektivitetsskäl kan också sägas ligga bakom de delar av väl- färdspolitiken som syftar till att sprida risker mellan invånarna, samt över tiden. Främst är det socialförsäkringssystemen som kan betraktas på detta sätt. Genom dessa system är det möjligt att spri- da sådana typer av risker för vilka det annars skulle vara svårt att få till stånd en marknad. Socialförsäkringarna får till följd att de som t.ex. blir sjuka, drabbas mindre hårt ekonomiskt än om försäkringar hade saknats. I praktiken leder detta också till att resurser omför- delas mellan olika individer, varför även dessa system får klara för- delningseffekter. Även när det gäller vård och omsorg kan det sägas finnas försäk- ringsmässiga argument för att dessa tjänster subventioneras. Dessa välfärdstjänster verkar omfördelande, men inte främst mellan olika inkomstgrupper, utan snarare mellan hushåll med olika behov av dessa tjänster. En del blir sjukare än andra oavsett inkomst. Skatte- finansierad sjukvård och äldreomsorg är ett sätt att fördela de eko- nomiska bördorna mer lika. Även tillhandahållandet av subventionerad barnomsorg har del- vis andra motiv än fördelningsmässiga, eftersom barnomsorg bidrar till ett ökat arbetsutbud (främst bland kvinnor) och därför främjar tillväxten i ekonomin.14 Inom barnomsorgen, eller åtminstone inom förskolan, finns även motiv av fördelningskaraktär i och med att verksamheten också syftar till att utjämna skillnader i uppväxt- villkor. Behovet av stabiliseringspolitik – att motverka effekter av kon- junktursvängningar – är ytterligare ett skäl som motiverar offentli- 13I bilaga 10 till denna långtidsutredning studeras utbildningspolitikens fördelningseffekter (SOU 2003:96). Välfärdspolitikens mål och medel Sådana stabiliseringspolitiska motiv ligger delvis bakom arbetslöshetsförsäkringen. Välfärdspolitiken – en balansgång Som framgått är de fördelningspolitiska motiven och de övriga mo- tiven för välfärdspolitiken – effektivitet och stabilitet – nära sam- manflätade med varandra. Välfärdspolitiken kan hän- föras till flera av dessa motiv. I många fall råder däremot också ett motsatsförhållande mellan främst fördelningsambitioner och effektivitet. Ersättningar vid sjukdom och arbetslöshet samt andra transfereringar ger visserligen skydd mot stora inkomstbortfall, men försämrar i förlängningen de ekonomiska drivkrafterna för arbete. Resursutnyttjandet blir där- igenom ineffektivt och förutsättningarna för tillväxt försämras. Det medför i sin tur att det blir svårt att upprätthålla den offentligt fi- nansierade välfärden. Välfärdspolitiken kan i det här avseendet be- skrivas som en balansgång mellan olika mål. Dels ska systemen till- försäkra individerna trygghet, ifall de av någon anledning hamnar i en sådan situation att den egna inkomsten inte är tillräcklig. Dels ska systemen vara sådana att de uppmuntrar medborgarna att ta ansvar för den egna livssituationen. Att hitta den rätta avvägning- en mellan dessa mål är en av de svåra frågor som ligger i uppgiften att utforma välfärdspolitiken. 2.2.1Olika synsätt som grund för politiken Ytterligare en rad svåra frågor uppkommer vid utformningen av välfärdspolitiken. Mellan vilka bör en omfördelning ske? Hur långt bör omfördelningsambitionerna sträcka sig? Hur uppnås målen bäst? Det går inte att ge något enkelt svar på någon av dessa frågor, men i de följande avsnitten ges en bild av några av de olika synsätt som finns. Det dominerande motivet för välfärdspolitiken är att åstadkom- ma en fördelning som i något avseende betraktas som mer rättvis än den utan ingripanden. Ordet rättvisa har långtifrån någon själv- klar tolkning. Det är tvärtom ett kontroversiellt och värdeladdat begrepp. Det finns en omfattande litteratur kring begreppet och ett Välfärdspolitikens mål och medel antal tolkningar av rättvisa diskuteras i bilaga 8 till långtidsutred- ningen.15 Vad är rättvisa?16 Två huvudsakliga tolkningar av rättvisa framskymtar i såväl littera- turen som i den politiska debatten. Den ena tolkningen avser jäm- likhet. Med jämlikhet menas – i grova drag – att alla medborgare ska ha samma rättigheter, och att de nyttigheter som finns i samhället ska fördelas så lika som möjligt. Den andra tolkningen avser behål- la-rättvisa. Det innebär att var och en ska ha rätt att behålla sådant som hon/han har fått eller skaffat sig på ett rättmätigt sätt. Det går att finna argument för båda tolkningarna, men står dessa också i direkt motsatsförhållande till varandra. Inom välfärdstjänsternas områden används de olika tolkningarna av rättvisa delvis i olika avseenden. Argument för behålla-rättvisa ligger exempelvis bakom synen att det vore rimligare att medbor- garna får behålla de skattepengar som används till offentligt finan- sierade välfärdstjänster. Medborgarna skulle därmed kunna använda dem på det sätt de själva finner lämpligt. Det kan t.ex. innebära att skaffa sig barnomsorg eller vård på privat väg och i den utformning som önskas. Den andra tolkningen av rättvisa, grundad på begreppet jämlik- het, är en grundläggande princip vad gäller tillgången och kvaliteten på välfärdstjänsterna. Det vill säga, det begreppet används snarare i samband med de tjänster medborgarna får i utbyte av den offentliga sektorn. Rent formellt är jämlikhetsbegreppet i det sammanhanget tämligen okontroversiellt: välfärdstjänsterna ska komma alla som har behov av dem till del i lika utsträckning. I praktiken är det emellertid inte lika enkelt att slå fast vad som avses. Hur mycket kan t.ex. kvaliteten avvika mellan olika förskolor eller skolor innan det är att betrakta som oacceptabelt? Är lika tillgång det samma som likformighet? Om inte, hur stora skillnader kan accepteras i servicenivå och i de tjänster som medborgarna kommer i åtnjutan- de av? Detta är några av de frågor som uppkommer när jämlikhets- begreppet ska omsättas i praktiken. Jämlikhetsbegreppet kan även det tillämpas på avgiftsuttaget för välfärdstjänster. En tolkning kan då vara att jämlikhet råder om av- 16Detta avsnitt bygger på den diskussion som förs i Ds 2001:42, samt i SOU 2003:20. Välfärdspolitikens mål och medel gifterna anpassas efter exempelvis familjeekonomin, dvs. är in- komstrelaterade. En annan tolkning är att jämlikhet råder om avgif- ten är lika för alla. Ett argument för det senare sättet att resonera är att skillnaden i betalningsförmåga gäller alla varor och tjänster. Då det inte går att lösa det problemet genom att varor och tjänster åsätts olika priser för olika hushåll, skulle det i stället tala för att en allmän inkomstutjämning är att föredra. Å andra sidan strider detta uppenbart mot begreppet behålla-rättvisan. Den praktiska politiken handlar ofta om att hitta en fungerande kompromiss mellan de olika rättviseuppfattningarna. Den praktiska möjligheten att föra en rättvis politik kompliceras dessutom ofta av att det kan förekomma konflikter med helt andra politiska mål. Ett exempel på detta tas upp i bilaga 11 till denna långtidsutred- ning, där de målkonflikter som uppstår mellan miljöpolitik och fördelningspolitik analyseras.17 Välfärdspolitik med syfte att skapa möjligheter De olika tolkningarna av begreppet rättvisa, som redovisats ovan, berör i stor utsträckning utfallet av politiken: hur stor del av in- komsten som får behållas, vilka avgifter som erläggs etc. Ett annat sätt att se på välfärdspolitiken är att den ska skapa lika möjligheter för medborgarna. En politik som syftar till att stärka medborgarnas livschanser förväntas därmed på också leda till en jämna- re fördelning av inkomsterna. är det inte heller här själv- klart vad som menas med lika möjligheter. Utbildningspolitiken är det kanske tydligaste exemplet på en po- litik som syftar till att skapa lika möjligheter. Tillhandahållandet av kostnadsfri utbildning och studiestöd ska göra att alla, oavsett bak- grund, ska ges möjlighet att studera. Men personer kommer alltid oavsett de möjligheter de fått att ha skilda förutsättningar att hävda sig på till exempel arbetsmarknaden, varför det finns behov av en politik som också omfördelar utfallet. En intressant definition av välfärdspolitiken, som tar fasta just på individens möjligheter att påverka sin egen situation, återfinns i utredningen –talet.18 Välfärd definieras där med utgångspunkt i individuella resurser, med vars hjälp med- borgarna kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor. Välfärdspolitikens mål och medel denna definition används som utgångspunkt bör de olika välfärds- systemen – socialförsäkringarna, bidrag och välfärdstjänster – be- traktas utifrån deras förmåga att öka möjligheterna för individerna att styra sina livsvillkor. Detta är en bred definition som, förutom traditionell välfärdspolitik, också i högsta grad omfattar tillväxtpolitik. Ekonomisk tillväxt som bidrar till högre disponibla inkomster för hushållen medför att medborgarna får ökade möjlig- heter att av egen kraft kontrollera och styra sina livsvillkor. Ökade inkomster kan därmed också ge möjlighet att ompröva den politik som förs inom ramen för de offentliga välfärdssystemen. Ingen klar gräns för välfärdspolitiken En slutsats av de olika synsätt som har redovisats ovan är att det är långtifrån självklart vilken omfördelning som bör ske eller hur poli- tiken bör utformas. Av den anledningen har också olika länder valt delvis olika välfärdssystem och olika fördelningsambitioner. Det visar sig också i att det i många fall inte heller finns någon klart ut- talad gräns för hur långt det offentliga åtagandet bör sträcka sig i strävan efter en jämnare fördelning. Värderingen av vad som bör ingå i den offentliga välfärdspolitiken tenderar också att ändras över tiden. I vissa fall är dock reglerna i systemen sådana att de avgränsar hur långt den offentliga fördelningsambitionen sträcker sig. Ett sådant exempel är den begränsning som finns inom socialförsäk- ringssystemen. Där skyddar systemen mot inkomstbortfall upp till en gräns som utgörs av förmånstaket på 7,5 basbelopp. Trots denna begränsning brukar socialförsäkringssystemen ändå anses ingå i den generella välfärdspolitiken. Gränsen för det offentliga åtagandet är dock inte i praktiken , eftersom gränsen i reala termer suc- cessivt har sänkts över tiden. Höjda reallöner har inneburit att för- säkringarna till en del har urholkats. Den faktiska gränsen för väl- färdspolitiken blir i detta avseende ett resultat av såväl den politiskt fastställda gränsen som löneutvecklingen i ekonomin. Det kan konstateras att denna konstruktion rimmar väl med den tidigare nämnda definitionen av välfärd som utgick från individens individuella resurser och möjligheter att styra över livsvillkoren. Det är inte heller alltid uppenbart varför vissa varor och tjänster skattefinansieras, men inte andra. Det finns ett antal varor och tjänster som inte finansieras av skatter, trots att såväl fördelnings- Välfärdspolitikens mål och medel skäl som effektivitetsskäl skulle kunna tala för en skattefinansiering av dessa. Livsmedel och bostäder är ett par sådana exempel. Alla har behov av dem och konsumtionen ger också upphov till positiva externa effekter. Glasögon och tandvård är två andra exempel där fördelningsskäl skulle kunna tala för en skattefinansiering. 2.2.2Svårt att utvärdera politikens måluppfyllelse Utvärderingar av välfärdssystemens fördelningseffekter tar ofta fasta på fördelningen av inkomster mellan olika inkomstgrupper. Detta tillvägagångssätt har sina begränsningar, inte minst när det gäller att studera välfärdstjänsternas omfördelande effekt. Dessa tjänster syftar främst till att omfördela mellan andra grupper än mellan olika inkomstgrupper: mellan sjuka och friska, arbetslösa och arbetande, gamla och unga m.fl. grupper. För att bedöma mål- uppfyllelsen i politiken är det därför omfördelningen mellan dessa grupper som bör studeras. Som framgått tidigare i denna utredning är ett motiv för väl- färdstjänsterna också strävan efter jämlikhet: likvärdiga tjänster ska garanteras de medborgare som är i behov av dem. Detta syfte bak- om tillhandahållandet av välfärdstjänsterna fångas inte alls upp i utvärderingar som studerar inkomstomfördelning. Det är snarare så att mer ojämlikhet under vissa omständigheter skulle kunna ge upphov till en utjämning i dessa kalkyler. Om de offentliga väl- färdssystemen inte längre levererar det som medborgarna förväntar sig, kan de som har råd välja att avstå från den service som tillhan- dahålls genom skatterna och i stället på privat väg köpa t.ex. vård och omsorg. Om dessa personer fortsätter att betala in skatt som finansierar de offentliga välfärdssystemen, kan det anses vara en positiv utveckling ur inkomstomfördelningssynpunkt. De med höga inkomster kommer i minskad grad att ta i anspråk det som skatterna betalar. Om i stället de skillnader betraktas som uppstår beträffande vilka välfärdstjänster olika grupper kommer i åtnjutande av, uppfattas denna situation i stället som något negativt – även det ur fördelningssynpunkt. Det är givetvis svårt, kanske till och med omöjligt, att göra en analys som fångar in alla de aspekter som välfärdspolitiken omfat- tar, inte minst välfärdstjänsterna. Det beror inte enbart på bristan- de metoder för uppföljning, utan i hög grad också på frågans kom- plexitet. Metoderna för fördelningsanalys har ändå utvecklats be- Välfärdspolitikens mål och medel I flera bilagor till denna långtidsutredning utnyttjas de instrument som finns för fördelningsanalys.19 I bilaga 9 till långtidsutredningen20 studeras den omfördelning som sker mellan olika inkomstgrupper när bl.a. värdet av subven- tionerade offentliga tjänster beaktas. Resultaten i denna och flera andra studier21 är att transfereringar och skatt har en relativt stor utjämnande effekt. Värdet av offentliga tjänster ger däremot ett mer blygsamt bidrag till inkomstutjämning. Välfärdstjänsternas omför- delande effekt skiljer sig dock åt mellan olika inkomstgrupper. Störst betydelse har tjänsterna för de lägsta inkomstgrupperna. Det ska tilläggas att om andra indelningsgrunder än inkomstgrupper hade använts, t.ex. sysselsatta/arbetslösa, friska/sjuka etc. hade andra resultat uppnåtts. Författarna går vidare och beräknar hur stor del av alla transfere- ringar och subventioner som är självfinansierade, dvs. är betalda av individens egna skatter under livet. För en ge- nomsnittlig person är drygt åtta av finansierade av per- sonen själv . Resten, knappt två av är vad som skulle kunna kallas genuin omfördelning mellan individer.22 Eftersom beräkningarna även omfattar pensioner är det dock inte särskilt förvånande att en hel del av transfereringarna och subven- tionerna är självfinansierade. En relevant fråga att ställa är om det finns delar av den periodise- ring av individernas inkomst, som görs via välfärdssystemen, som skulle kunna överlåtas till individerna själva. En annan fråga är om det inte finns skäl att klarare separera de olika delarna av välfärdssystemen från varandra, såsom har skett med pensionssystemet. En fördel med detta är att det ökar insynen i vad som betalas in till systemen och vad som medborgarna får ut av dem. En annan fördel med att separera olika delar av välfärdssy- stemen är att det skulle möjliggöra en tydlig precisering av det of- fentliga åtagandet inom respektive område. Utgiftsökningar i ett system skulle då inte behöva leda till besparingar i andra system, såsom är fallet . 19SOU 2003:20, SOU 2003:110 samt SOU 2004:2. I bilagan används en s.k. dynamisk mikrosimuleringsmodell. 21Regeringens proposition 1999/2000:1, bilaga 4, Regeringens proposition 2001/02:100, bilaga 3 samt Ds. 22Ett antagande för beräkningarna är att varje födelsekohort finansierar sina egna transfere- ringar och subventioner. Välfärdspolitikens mål och medel 2.3Förutsättningarna för välfärdspolitiken förändras I detta kapitel har det givits en bild av den svenska välfärdspoliti- ken, med betoning på välfärdstjänsterna. Liksom i andra länder om- fattar välfärdspolitiken ett offentligt åtagande i form av hälso- och sjukvård, omsorg för framför allt yngre och äldre, utbildning och transfereringar. Begreppet välfärdspolitik kan också breddas till att omfatta även tillväxtfrämjande åtgärder som genererar högre in- komster. Förutsättningarna för de offentliga välfärdssystemen förändras över tiden. I detta betänkande har det inledningsvis lyfts fram att en ökad disponibel inkomst sannolikt kommer att innebära att ef- terfrågan på välfärdstjänster ökar. Detta utvecklas ytterligare i nästa kapitel. Ökad inkomst kan också innebära större möjlighet att om- pröva den politik som förs inom ramen för de offentliga välfärdssy- stemen. Även andra förutsättningar förändras, vilket innebär att det knappast är ändamålsenligt att upprätta ett välfärdssystem som gäller en gång för alla. Den tekniska utvecklingen är ett exempel. IT-utvecklingen har haft och kan förväntas ha betydande effekt för admi- nistration och styrning av olika system. Vidare kan den tekniska utvecklingen inom medicin och IT-området bidra till förbättrade behandlingsmetoder och förändra kostnaderna för såväl hälso- och sjukvård som omsorg. Ett annat exempel på förändrade förutsättningar är den ökade ef- terfrågan på valfrihet i konsumtionen av olika välfärdstjänster. Inte minst med hjälp av IT finns det goda möjligheter att skaffa sig kun- skaper om olika alternativ. Likaså kan det finnas en önskan bland medborgarna att också få välja kostnadsnivå och omfattning på väl- färdstjänsterna, t.ex. inom sjukvården. Sammantaget kommer detta sannolikt att ge upphov till en efterfrågan på välfärdstjänster som är mer individuell och individanpassad. För att kunna möta en mer diversifierad efterfrågan kommer det att behöva finnas kanaler för att tillmötesgå en sådan efterfrågan. Ytterligare en förändrad förutsättning för välfärdspolitiken är den ökade internationella integrationen, bl.a. inom EU. Även om samarbetet inom EU inte uttryckligen rör välfärdsområdet, påver- kas den nationella välfärdspolitiken av och av den förda ekonomiska politiken. Strävan efter fri rörlighet för arbets- kraften reser exempelvis krav på koordinering av socialförsäkrings- systemen. Den ökade rörligheten har också aktualiserat frågan om Välfärdspolitikens mål och medel rätten för EU:s medborgare att exempelvis söka vård i andra länder och vem som då ska stå för vårdkostnaderna.23 Efter denna övergripande bild av välfärdspolitikens mål och me- del belyser nästa kapitel de ekonomiska förutsättningarna att ut- veckla välfärdssystemen. 23 För en genomgång av hur den skandinaviska välfärdsstaten påverkas av den ekonomiska integrationen inom EU, se , P. (red.) [2004]. Huvudtemat i denna långtidsutredning är de utmaningar de offent- ligt finansierade välfärdssystemen står inför och vilka vägar som står till buds för att möta en förväntad ökad efterfrågan på välfärds- tjänster. I detta kapitel riktas fokus mot den första delen i denna frågeställning. I kapitlet redovisas en tänkbar bild – ett scenario av hur sam- hällsekonomin kan komma att utvecklas fram . Ett syfte med denna framskrivning är att peka på några av de utmaningar som de offentliga välfärdssystemen står inför. En sådan utmaning är den demografiska utvecklingen som får till följd att de yrkes- verksamma måste kunna försörja, men också ge vård och omsorg åt, allt fler äldre.