sou · GSB3110 · 2005-01-01 00:00:00 — har alltså en skyldighet att lämna uppgifter till Europol. Som nämns i avsnitt 4.12 ställer nuvarande registerlagstiftning vissa hinder mot ett sådant utlämnande. Såväl som har föreslagit förändringar som skall medföra att kan fullgöra sin skyldighet enligt Europolkon- ventionen. är en internationell samarbetsorganisation för 179 länders polismyndigheter. har inte några överstatliga befogenheter eller egna operativa styrkor. Samarbetet inom grundar sig på att åtgärder vidtas av varje lands brottsbekämpande myndigheter inom ramen för sina resurser och sin nationella lagstiftning. Riks- kriminalpolisen är nationell Interpolbyrå för . 4Nuvarande förhållanden och reformarbeten Enligt direktiven skall utredningen se över och utvärdera nuvarande regler för personkontroll ur såväl ett brottsförebyggande och brotts- bekämpande perspektiv som ett migrationsperspektiv. I uppdraget ingår också att se över och utvärdera vilka tvångs- och kontroll- åtgärder som får vidtas i samband med personkontrollen, liksom samverkan mellan de myndigheter som berörs av personkontrollen, dvs. och övriga polismyndigheter (i det följande Polisen), , och . har en reglerad invandring. För att en utlänning skall få resa in och vistas i skall vissa krav vara uppfyllda. De grundläggande kraven är att utlänningar skall ha pass, visering eller uppehållstillstånd och, om de skall arbeta här, arbetstillstånd, till- stånd vilka det ställs särskilda villkor för att erhålla. Från grund- reglerna finns åtskilliga undantag, bl.a. för medborgare i de nordiska länderna och medborgare i EU-länderna. Bestämmelserna om krav på pass m.m. kan inte heller ses isolerade från övriga bestämmelser i utlänningslagen (1989:529). Utlänningar som är i behov av skydd, dvs. flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, kan inte vägras att resa in och vistas här enbart av det skälet att de sak- nar pass eller visering. Inom ramen för den reglerade invandringen ställs också krav på att en utlänning inte kan antas begå brott i , eller på annan grund kan anta störa den allmänna ordningen och säkerheten, samt att denne skall kunna försörja sig under vistelsen här. Syftet med kontrollen är, som framgått av avsnitt 3, inte bara att kontrollera utlänningars rätt till inresa och vistelse i , utan också att för- hindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet (se avsnitt Nuvarande förhållanden och reformarbeten Kontrollen omfattar således en kontroll inte bara av utlän- ningar, utan också av svenska medborgare. Kontrollen såsom den är reglerad omfattar dels en kontroll vid yttre gräns, dels kontroll av utlänningars rätt till vistelse i , inre utlänningskontroll. Som nämnts i avsnitt 3 skall personkontrollen enligt Schengen- konventionen utföras enligt gemensamma principer men inom ramen för de avtalsslutna parternas egna befogenheter och deras respektive lagar, varvid hänsyn skall tas till alla avtalsslutna parters intressen och territorium (artikel 6 ). All kontroll i sker således enligt vår nationella lagstiftning och andra internationella konventioner etc. som vi har anslutit oss till. I utlänningslagen och i utlänningsförordningen (1989:547) finns bestämmelser om rätten för en utlänning att resa in, vistas och arbeta i , rätten till asyl1 och uppehållstillstånd samt behandlingen av utlänningar under tid då ansökan om uppehållstillstånd behandlas. I samma lagstiftning anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas från . I utlänningslagen regleras vem som har ansvaret för personkontrollen. I detta avsnitt lämnas en översikt av de grundläggande bestämmelserna. Även bestämmelserna om när och hur kontroll av utlänningars rätt till inresa och vistelse i m.m. skall ske, liksom vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får användas därvid finns i utlän- ningslagen. Såvitt avser kontroll i ett brottsbekämpande perspektiv finns, vid sidan om utlänningslagstiftningen, i flera andra författ- ningar bestämmelser om myndigheternas rätt att tillgripa tvångs- medel m.m. med eller utan misstanke om brott; närmast i rätte- gångsbalken, men även bl.a. polislagen (1984:387), lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen), tullagen (2000:1281), lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inre- gränslagen) och lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning är av intresse. I det följande redovisas när kontroll får ske, vem som skall ansvara för den samt vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas. När kontroll sker i ett brotts- bekämpande perspektiv har också bestämmelserna om förunder- sökning och tvångsmedelanvändning i betydelse, varför en redovisning av dessa lämnas (avsnitt 4.3) 1 Med asyl avses uppehållstillstånd som beviljas en utlänning för att han eller hon är flykting. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Kontrollen omfattar såväl en mer administrativ kontroll som sedvanlig brottsbekämpning. I samband med kontrollen får därför också såväl administrativa som straffprocessuella tvångsmedel till- gripas. Även om bestämmelserna om tvångsmedel regleras i skilda författningar, är begreppet tvångsmedel detsamma. Liksom i all annan kontroll av personer eller föremål måste de grundläggande fri- och rättigheterna beaktas, och såvitt avser kontrollen av utlän- ningar har förbudet mot diskriminering en framträdande plats. Inledningsvis redovisas därför de grundläggande fri- och rättig- heterna samt bestämmelserna om tvångsmedel och dess använ- dande (4.2–4.3). Som nämnts ingår i utredningens uppdrag att också se över infor- mationsutbytet mellan de myndigheter som berörs. Eftersom frågor om informationsutbyte samt annat samarbete och samverkan i övrigt mellan myndigheterna påverkas i stor omfattning av bestämmelserna om sekretess och behandling av personuppgifter, lämnas också en redovisning av sekretesslagen och registerlagstiftningen samt reformarbeten i dessa frågor (4.10– 4.13). I avsnitt 5 redovisas i vilken omfattning myndigheterna har rätt att ta del av annan myndighets registrerade uppgifter. Begrepp kan ha olika innebörd i europeisk rätt och i nationell lag- stiftning och benämningarna är inte alltid tydliga eller enhetliga, varför denna fråga behandlas redan inledningsvis. Även om utred- ningens uppgift är att se över reglerna om och rutinerna för kontroll av personer, lämnas i det följande även en kortare beskrivning av vad som avses med kontroll av varor. Begreppen utlänningskontroll och gränskontroll används när det är fråga om en kontroll av en utlännings rätt att resa in i och ut från . Med inre utlänningskontroll avses kontroll av att en utlänning har rätt att vistas i . Kontroll kan inom de olika myndigheterna ha olika innebörd. Det talas om bl.a. personkontroll, varukontroll, polisär kontroll, administrativ kontroll och brottsutredande kontroll. övervakning förekommer, vilket torde innebära att kontroll kan ske.2 När utredningen i det följande använder begreppet kontroll avses kopplingen till verbet kontrollera. En myndighet har alltså att 2 Se bl.a. 1 § första stycket lagen om medverkan i polisiär övervakning. Nuvarande förhållanden och reformarbeten kontrollera, dvs. inspektera eller undersöka, något. I huvudsak rör det sig om att kontrollera att gällande regler följs, exempelvis att en inresande utlänning har rätt att resa in i , att införselavgifter erläggs eller att sjötrafikregler efterlevs. I kontrollen har myndigheterna rätt att tillgripa vissa åtgärder; det kan röra sig såväl om rena kontrollåtgärder, exempelvis att granska ett pass, som en tvångsmedelsåtgärd, exempelvis att utföra en kropps- visitation. Tvångsmedlet kan vara både administrativt, dvs. får tillgripas utan att någon direkt brottsmisstanke finns (ex. 5 kap. 2 § utlännings- lagen), och straffprocessuellt, dvs. sådan som enligt huvudregeln till- grips under en pågående förundersökning (jfr 28 kap. 1 § rättegångs- balken). I det följande görs ingen skillnad på om själva kontrollen är en kontroll av mer administrativ karaktär eller en brottsutredande eller brottsbekämpande kontroll. Det avgörande är vilka åtgärder som myndigheten får använda i kontrollen. När det talas om ansvaret för kontrollen och vilka befogenheter myndigheterna har att tillgripa, används begreppet medverkan. I princip avses då att en myndighet inte har huvudansva- ret för kontrollen utan att myndigheten kontrollerar något inom ett område som en annan myndighet har huvudansvaret för. Även begreppet bistå används i nämnda sammanhang. Innebörden av begreppen är inte enhetlig. I författningstext avses med medverkan ömsom att myndigheten i princip har ett självständigt ansvar, dvs. att någon begäran om medverkan från huvudansvarig myndighet inte behövs, ömsom att medverkan kräver en uttrycklig begäran av huvudansvarig myndighet eller en överenskommelse mellan myn- digheterna.3 När begreppet bistånd förekommer avses normalt att en begäran om bistånd krävs för delaktighet, men även här blandas begreppen ibland samman. I det följande anger utredningen huruvida det enligt nuvarande förhållanden krävs en begäran eller inte. När det i det följande anges yttre respektive inre gräns, och Schengenstaterna avses de definitioner som redovisats i avsnitt 3. Med avses hela det svenska territoriet. Med utlänning avses alla icke svenska medborgare, oavsett om de är medborgare i en annan EU-stat eller inte. Om medborgare i en Schengen- eller EU-stat avses, anges det särskilt. Med varukontroll avses kontroll för att fastställa att bestämmel- serna om införselförbud och införselvillkor har iakttagits samt anmälnings- eller deklarationsskyldigheter fullgjorts. 3 Se bl.a. prop. 1999/2000:64, s. 65, 6 kap. 20 § tullagen samt 61 och 62 §§ tullförordningen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten kontrollen och det europeiska tullsamarbetet gäller andra gränser än för . I tullhänseende gäller Gemenskapens tull- område (se tullkodex under avsnitt 4.9.8) som den yttre gränsen, dvs. gränsen mellan en icke EU-stat och något av EU-medlemmarnas territorium. Den inre gränsen är således i det sammanhanget gräns mot ett annat land inom EU. I det följande avses med inre och yttre gräns de gränser som följer av , om inte annat framgår. 4.2Närmare om de grundläggande fri- och rättig- heterna Den grundläggande principen om alla människors lika värde kommer till uttryck bl.a. i det s.k. målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen.4 Däri anges att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde. Vidare skall det allmänna verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jäm- likhet i samhället och motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös till- hörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Principen uttrycks också i 1 kap. 9 § regeringsformen genom kravet att dom- stolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör upp- gifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I regeringsformens andra kapitel regleras alla svenska medborgares grundläggande fri- och rättigheter. Utländska medborgare likställs i stor utsträckning med svenska medborgare.5 Skyddet gäller bara i förhållande till det allmänna. I 2 kap. 6 § regeringsformen har bestämmelserna om skyddet för integritet samlats, nämligen skyddet för andra kroppsliga ingrepp än dödsstraff och kroppsstraff (vilka regleras i 2 kap. 4 och 5 §§ regeringsformen), skyddet mot vissa intrång som kroppsvisitation och husrannsakan samt möjligheterna till förtrolig kommunikation. Med kroppsligt ingrepp avses här ingrepp av grövre slag såsom exempelvis sterilisering och kastrering, men även lindrigare ingrepp 4 Mer om regeringsformen se bl.a. /Ragnemalm, grundlagar, 1980 och /Stjernquist, Vår författning, 2000. 5 2 kap. 22 § regeringsformen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten SOU 2004:110 som blodprovstagning och utandningsprov för alkoholtest utgör ett kroppsligt ingrepp. Om man frivilligt lämnar sitt medgivande, är bestämmelsen inte tillämplig. Det saknar betydelse om åtgärden utgör ett straffprocessuellt tvångsmedel eller ett administrativt. Legaldefinitionen för husrannsakan och kroppsvisitation är den- samma som anges i (se avsnitt 4.3.4). Skyddet för en förtrolig kommunikation avser främst att trygga brev- och tele- hemligheter. Varje individs skydd mot frihetsberövande och hans eller hennes möjlighet att röra sig fritt regleras i 2 kap. 7 och 8 §. En svensk medborgare har härigenom en grundlagsskyddad rätt att resa in i och lämna . Vissa av de i kapitlet reglerade rättigheterna och skyddet är abso- luta, medan andra kan begränsas med stöd av lag (2 kap. 12 § regeringsformen). Rätten till rörelsefrihet, såvitt avser utresa men inte inresa, och skyddet mot frihetsberövande, kroppsliga ingrepp, kroppsvisitation och husrannsakan kan begränsas genom lag. Begränsningarna får dock göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. De genom lag begränsade fri- och rättigheten får heller aldrig innebära, att en medborgare missgynnas på grund av ras, hudfärg, etniskt ursprung eller kön. Dessa allmänna diskrimineringsförbud finns i 2 kap. 15 och 16 §§ regeringsformen. Det bör understrykas, att det grund- lagsreglerade skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna gäller för svenska medborgare, även om flera bestämmelser har gjorts tillämpliga för utländska medborgare. Detta innebär att det svenska medborgarskapet i sig är en tillåten diskriminering. Ordet ras syftar i första hand på den gängse indelningen i kaukasier, afrikaner, asiater och andra. Avgörande för etnisk grupptillhörighet är inte bara natio- naliteten utan också anknytningen till en viss språkgrupp eller en viss kultur. Diskrimineringsförbudet i 15 § gäller endast till förmån för minoriteter. En majoritet kan således inte missgynnas på grund av rastillhörighet etc. Däremot hindrar inte regleringen att en minori- tetsgrupp ges en bättre ställning än den som tillkommer folkmajori- teten. Bestämmelserna gäller enligt 2 kap. 22 § första stycket 7 regeringsformen även för utlänningar som vistas i riket. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte heller meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (). gäller som lag i men ratificerades dock utan att därefter kunna tillämpas eller åberopas som gällande rätt i . Den var enbart folkrättsligt bindande för som stat. I artiklarna 2–14 räknas de grundläggande fri- och rättigheterna som konventionen skyddar upp. Ytterligare fri- heter som skyddas finns i vissa tilläggsprotokoll. I konventionens artiklar 2–12 finns de materiella skyddsreglerna, bl.a. rätten till liv, förbud mot tortyr, rätt till frihet och personlig säkerhet, rätt till reli- gionsfrihet, rätt till skydd för privat och familjeliv samt rätten till domstolsprövning. I artikel 13 stadgas att var och en, vars rättigheter enligt konventionen har kränkts, skall ha rätt att få sin sak prövad av en nationell domstol eller myndighet. I artikel 14 finns förbudet mot diskriminering när det gäller åtnjutande av de fri- och rättigheter som skyddas av konventionen. Diskrimineringsförbudet är emeller- tid inte generellt, utan riktar sig endast mot rättigheterna i konven- tionen.6 Också i bestämmelser görs skillnad mellan en stats egna medborgare och utlänningar. För att en kränk- ning enligt art. 14 skall anses föreligga krävs således att den diskrimi- nerande handlingen faller inom området för någon annan i konven- tionen garanterad rättighet. För att en kränkning skall ha ägt rum krävs därutöver, att de personer mellan vilka en åtskillnad gjorts befunnit sig i en likartad situation, så att skillnaden i behandlingen inte haft objektiva och godtagbara skäl. Bestämmelserna i internationella överenskommelser kan inför- livas med den inhemska rättsordningen i ett land på olika sätt. Det kan ske genom transformation, dvs. att åtgärder vidtas i den inhemska lagstiftningen, så att den anpassas till konventionens inne- håll; så har exempelvis införlivats i svensk rätt. Beträffande har valt en inkorpo- rering. Detta innebär att det i svensk författning föreskrivits att bestämmelserna i konventionen skall gälla i ; Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 6 Se bl.a. , Konstitutionellt rättighetsskydd, 1996, uppl. 1:1, s. 514 f. Nuvarande förhållanden och reformarbeten konventionens fri- och rättighetsregler kan åberopas inför svenska domstolar och myndigheter. Konventionen har alltså status som svenska lag, vilket i teorin innebär att vid en konflikt mellan en svensk grundlagsregel och en konventionsregel, skulle grundlagens bestämmelse ges företräde. I praktiken kan man nog normalt räkna med att konventionen ges företräde.7 bundenhet till kon- ventionen gäller också som följd av EG-rätten, eftersom EG-dom- stolen har slagit fast att konventionen skall anses utgöra en integre- rad del av gemenskapsrätten.8 Härtill kommer att medlemsstaterna också skall följa konventionen, när de verkställer gemenskapsrätts- liga regler.9 Även utlänningslagstiftningen innehåller bestämmelser som inskärper vikten av att utlänningar inte tillfogas onödiga frihets- inskränkningar.10 I första hand syftar bestämmelsen på tillämp- ningen av tvångsåtgärderna om hämtningen, tagande i förvar och ställande under uppsikt, men den har också en mer allmän inne- börd. finns i också en särskild diskrimine- ringslag, lag (2003:307) om förbud mot diskriminering. Bakgrun- den till lagen är två av Europeiska unionens råd antagna direktiv; direktiven /43/EG om genomförandet av principen om lika- behandling av personer, oavsett deras ras eller etniska ursprung (direktivet mot etnisk diskriminering) och 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbets- livsdirektivet). Den nya lagen är ett led i genomförandet av direkti- ven. Den nya lagen innehåller bestämmelser om att diskrimine- ringsförbud skall gälla i fråga om diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder i fråga om start eller bedrivande av näringsverksamhet, 7Henrik Jermsten, Svensk rätt – en översikt, 2001, 1 uppl. 8Rättsfallet 11/70 Internationale Handelsgesellschaft (1970) ECR 1125 och 44/79 (1979) ECR 3727. 9Rättsfallet 5/88 Wachauff (1989) ECR 2609. 101 kap. 1 § andra stycket, första meningen utlänningslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten medlemskap, medverkan och medlemsförmåner i arbetstagar- organisationer, arbetsgivarorganisationer eller yrkesorganisa- tioner, och varor, tjänster och bostäder. Därutöver skall diskrimineringsförbud gälla etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning i fråga om , färdtjänst, riksfärdtjänst och bostadsanpassnings- bidrag, socialförsäkringen och anslutande bidragssystem, hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. Även om lagstiftningen huvudsakligen är inriktad på förbud mot diskriminering inom arbetslivet och vid bedrivande av studier, har man i lagstiftningsarbetet försökt finna ett gemensamt diskrimi- neringsbegrepp som bör gälla vid tillämpning av all lagstiftning. I propositionen anges i detta avseende följande.11 Enligt rättspraxis innebär diskriminering att olika regler tillämpas i jämförbara situationer eller att samma regel tillämpas i olika situationer. Fall då olika regler tillämpas i jämförbara situationer, och resultatet är att någon missgynnas, är fall av direkt diskriminering. När samma regel tillämpas i olika situationer talar man om indirekt diskrimi- nering. Diskrimineringsbegreppet förutsätter inte en avsikt att diskriminera. Även oavsiktlig diskriminering är förbjuden och det krävs inte heller att vårdslöshet kan påvisas. Detta innebär att den eventuellt diskrimi- nerande avsikt någon kan ha haft med ett visst handlande inte avgör om diskriminering skett eller inte. Avgörande för om diskriminering är för handen är i princip om en diskriminerande effekt uppstått. Med direkt diskriminering avses att en enskild person missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, sexuell läggning eller funktionshinder. Med indirekt diskriminering avses att en enskild person missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfarings- sätt som framstår som neutralt men som i praktiken särskilt missgynnar 2003/03:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering, s. 85 f. Se också Ett effektivt diskrimineringsförbud SOU 2001:39 och Ett utvidgat skydd mot diskriminering SOU 2002:43. Nuvarande förhållanden och reformarbeten personer med viss etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, sexuell läggning eller visst funktionshinder. Detta gäller dock inte om bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet kan motiveras av ett berättigat mål och medlen är lämpliga och nödvändiga för att uppnå målet. 4.3.1Vad är ett tvångsmedel? Av själva ordet tvångsmedel framgår att det förutsätts att visst fysiskt tvång används. Begreppet är dock missvisande, eftersom det finns situationer då det kan röra sig om tvångsmedel, trots att något tvång inte utövas. Bl.a. betraktas en hemligt genomförd telefonavlyssning eller en mer öppen TV-övervakning också som användande av tvångsmedel.12 Anledningen till detta är att hand- lingen kan anses innebära en integritetskränkning mot en person eller intrång i dennes privata sfär. Å andra sidan behöver en åtgärd som kan innebära en integritetskränkning inte avse användande av tvångsmedel, t.ex. när en polisman skuggar en person eller på annat sätt övervakar denne eller om en polisman i hemlighet lyssnar till ett samtal mellan två personer i deras närhet. Om informations- eller underrättelseinhämtningen, spaningen – beroende på vilket sätt den utförs – går över som ett led i en förundersökning, torde spaningen emellertid innebära användande av tvångsmedel. För- undersökning skall enligt 23 kap. 1 § inledas, när det finns anledning att anta, att brott som hör under allmänt åtal har begåtts. När det i det följande talas om spaning avses sådan informations- eller underrättelseinhämtningen som sker innan någon sådan misstanke uppstått, och förundersökning därför inte har inletts. I en allmän mening avses med tvångsmedel direkta eller indirekta maktmedel, genom vilka en myndighet – vanligen som ett led i myndighetsutövning – genomför sin vilja gentemot en enskild. uttalade i sitt slutbetänkande att begreppet tvångsmedel bör reserveras för sådana direkta ingripanden mot person eller egendom som företas i myndighetsutövning och som utgör någon form av intrång i en persons rättsfär.13 Enligt den 12Se bl.a. , Tvångsmedel I, 1993, s. 52 f. (cit ). 13Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. samt polislagen, SOU 1995:47. Mer om tvångsmedel se , betänkande Tvångsmedel, Nuvarande förhållanden och reformarbeten utredningen bör det dessutom vara fråga om åtgärder som syftar till att åstadkomma ett konkret resultat, inte endast rättsligt resultat, och som också medför synbara eller kännbara verkningar för den som åtgärden riktas mot. Flertalet myndigheter har rätt att använda administrativa tvångs- medel, dvs. tvångsmedel som används utan samband med en brott- utredning och vanligen i myndighetsutövning. Rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel har dock enligt huvudregeln endast Polis, åklagare och de allmänna domstolarna i brottmålsprocessen. Som framgår nedan har också och rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel i vissa situationer.