sou · GSB386d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Totalt uppskattades resandeinförseln – och därmed den oregistrerade kon- sumtionen – av sprit, vin och öl till ca ren alkohol . Detta motsvarade av danskarnas totala alkoholkon- sumtion detta år. Eftersom den registrerade konsumtionen legat tämligen stilla , medan resandeinförseln ökat, innebär det att resandeinförseln stod för en större andel än , sannolikt av totalkonsumtionen. Resandeinförselns andel av totalkonsumtionen är således klart högre i än i och nästan på samma nivå som i . Eftersom i stort sett all oregistrerad konsumtion i Dan- mark utgörs av resandeinförsel, medan den i också består av smuggling och hemtillverkning, är den oregistrerade konsumtionen större i . Detta gäller både i liter och som andel av total- konsumtionen. Som framgår av tabellen beräknades den totala oregistrerade konsumtionen i uppgå till , vilket motsvarade ca en tredjedel av den totala alko- holkonsumtionen. Alkoholen i vår omvärld Tabell 10.2 Alkoholkonsumtion i och i flera av grannländer eller , per invånare . Per alkoholdryck och totalt och uppdelat på registrerad (inhemsk försäljning) oregistrerad alkohol (mörkertalet) Totalt (inkl. utlänningarnas inköp) Totalt (exkl. utlänningarnas inköp) Registrerad konsumtion= inhemsk försäljning; Oregistrerad konsumtion = mörkertalet: resandeinförsel, smuggling, hemtillverkning. -- =inga uppgifter. P.g.a. avrundning är summan av delmängderna inte alltid densamma som totalsumman. : all oregistrerad anses bestå av alkoholinförsel. : skattningarna av oregistrerad alkohol är mycket osäker. : Storleken av den oregistrerad konsumtionen anses var liten sannolikt mellan 0,5–, den totala alkoholkonsumtion bör därför ligga närmare 13 än ren alkohol. Alkoholen i vår omvärld Det bör nämnas att det även har skett vissa förändringar i andra EU-länder. Dessa påverkar inte svenska förutsättningarna nämn- värt, men är intressanta i sig. har gått in till kommissionen och begärt snabb prövning av en skattehöjning på färdigblandade spritdrycker (alkoläsk) samt av möjligheten att få införa en särskild text på dessa flaskor med upplysning att denna dryck är alkoholhaltig och att den inte får säljas till personer . Kommissionen har formellt beviljat denna prövning, men ännu inte uttalat om huruvida dessa åtgärder är att anses som förenliga med reglerna för den inre marknaden. Fr.o.m. höjdes dock skatten på alkoläsk i . Spritskatten sänktes med motivet att detta avsågs minska smugglingen av sprit från , och . Resultatet blev att totala spritkonsum- tionen ökade med , vilket ledde till att regeringen åter höjde spritskatten, dock inte till samma nivå som förut. Om smugglingen minskade efter skattesänkningen finns, enligt vad vi vet, inga uppgifter om. Regeringen har planer på att höja spritskatten. En höjning med , från dagens per liter sprit till knappt 40 kro- nor har nämnts. Även andra åtgärder för att minska alkoholkon- sumtionen kan komma. Estniska parlamentet planerar att helt förbjuda alkoholreklam, begränsa spritförsäljning och helt förbjuda den på bensinstationer. Dessa förslag skall ses i ljuset av en kraftig ökning av alkoholkonsumtionen i . Även om mörkertalet är svårt att beräkna talar det mesta för att konsumtionen ökat med sedan Alkoholen i vår omvärld , 2003 ligga på ca ren alkohol per invånare . I höjdes alkoholskatten på öl och året efter på sprit med i genomsnitt . har sammantaget den femte högsta alkoholskatten inom EU. Endast de tre nordiska länderna och har högre alkoholskatt. Alkoholkonsumtionen har ökat kraftigt under och är nu högre än och den högsta . Alkoholproblemen har också ökat, både när det gäller kroniska skador och akuta skador som en följda av alkohol- berusning. Skrumpleverfallen har exempelvis ökat gradvis men speciellt kraftigt . Detta gäller för både män och kvinnor och olika åldersgrupper. Som allra kraftigast är ökningen för män i åldrarna 45 med en nästan en fördubbling . Ungefär en fjärdedel av alla engelsmän uppvisar en alkoholkonsumtion som överstiger gränsen för måttligt drickande. Precis som i de nordiska länderna är det vanligt med berusningsdrickande och därmed olika alkoholproblem som har koppling till berusning. Exempelvis sägs ca hälften av alla våldsbrott ha en koppling med överkonsumtion av alkohol och ca tredjedel av samtliga våldsbrott inomhus (domestic violence). Enligt en frågeundersökning svarade 7 av 10 intervjuade att de såg drickande på allmän plats som ett problem i deras näromgivning. När det gäller antalet alkoholrelaterade trafikolyckor ökade dessa med . Detta är viktig bakgrund till den handlingsplan Alcohol , som efter många års fördröjning, presenterades . Det bör påpekas att handlings- planen avser enbart . I den svenska debatten om införselkvoter och gränskontroll av alkoholinförseln har man ofta hänvisat till arbets- metoder. bestämmelser om resandeinförseln revi- derades . Ändringen föranleddes av ett avgörande Alkoholen i vår omvärld Enligt tidigare bestämmelser var gränsen mellan införsel för personligt bruk och införsel för kommersiellt ändamål noggrant fastställd på olika grunder. En sådan grund var införselmängden. Om den föreskrivna kvantiteten för personligt bruk överskreds, hade tullen rätt att avkräva resande en utredning över varornas art. Om resanden inte gav någon förklaring eller om förklaringen inte var nöjaktig, kunde tullen betrakta varorna som avsedda för kommersiellt ändamål. Domstolsavgörandet förtydliga- de de resandes rätt och tullens rätt att hejda resande och att utföra kontroller på resande och deras fordon. Tullen sägs ha rätt att beslagta varor och fordon om den uppdagar försök till skatte- kringgående, även om kontrollen utförts utan orsak eller laga grund. avvisade domstolen de stora ersättningskrav som riktats mot tullen på grund av beslagtaganden som betraktats som olagliga. Vidare fann domstolen att det finns ett flertal grunder som tullen kan åberopa för att utföra kontroller av vad de resande har med sig. Tullen är således inte hänvisad till enbart spanings- verksamhet. Resande får föra in obegränsade mängder varor för eget bruk. Bevisningen när det gäller varornas art ankommer på tullen, inte den enskilde resanden. Parlamentet antog på basis av detta dokument en lagändring som trädde i kraft den 1 decem- ber 2002. Kommissionen har ifrågasatt metoder att beslagta varor och fordon och gör gällande att de står i strid med den inre marknaden. , med den högsta alkoholkonsumtionen av de 15 tidigare EU-länderna, höjde skatten på cider med 87 pro- cent för att därefter vara i nivå med ölskatten. höjdes spritskatten och skatten på spritbaserad alkoläsk . Därmed hamnade denna skatt på samma nivå som spritskatten. Hur mycket priset ökade är oklart och varierar mellan olika drycker och butiker. En flaska ökade dock i pris med . Priset på ett glas (one measure of spirits) på restaurang ökade med . Det finns ingen vetenskaplig utvärdering av effekterna av dessa skattehöjningar. Försäljningen av cider och sprit uppvisade dock minskningar efter skattehöjningarna. Alkoholen i vår omvärld ningen med medan sprit- och vinförsäljningen ökade med drygt 5 respektive . Ölförsäljningen förblev relativt oförändrad (- ). , efter spritskattehöjningen, sjönk spritförsäljningen med medan vinförsäljningen fortsatte att öka (+ 8 pro- cent). Cider- och ölförsäljningen uppvisade små förändringar (+ respektive - ). ALKOHOLPOLITIK, ÖVERVÄGANDEN OCH Utredningens överväganden och förslag: Utredningen föreslår att intensifierar arbetet med att få till stånd den gemen- skapsstrategi för att minska alkoholens skadeverkningar som ini- tierades under det svenska ordförandeskapet. bör vidare verka aktivt för att, inom ramen för gemenskapen, införa varningstexter på förpackningar som innehåller alkohol. måste vidare öka sina ansträngningar i arbetet med att ge de folkhälsomässiga konsekvenserna av olika förslag och beslut större betydelse inom EU. bör arbeta för att bilda allianser med de nordiska och baltiska länderna samt med övriga nya medlemsländer inom EU när det gäller alkoholpolitik. Alkohol har under många årtionden varit ett av de stora sociala problemen och ett allvarligt hot mot folkhälsan i . Den tidigare, traditionella restriktiva, politiken har emellertid lyckats hålla nere konsumtionen och problemen på en nivå lägre än i de flesta andra länder i , inte minst jämfört med övriga EU- länder. En öppnare och mer tillgänglig värld, vilket i grunden är mycket positivt, har emellertid gjort det allt svårare att upprätthålla nationella regler som skiljer sig mycket från omvärldens. Detta är kanske som tydligast inom alkoholområdet, där förutsättningarna förändrats radikalt . närmar sig den svenska alkoholkonsumtionen den i övriga EU-länder och allt fler tecken på ökade alkoholskador framkommer. En ökad medveten- het håller på att växa fram i alkoholfrågan, liksom insikten om att alkoholpolitiken måste förändras och förstärkas på olika områden. 11.1Utgångspunkter och framtida förutsättningar Det mesta av den alkohol som förs in till från utlandet förs in legalt av privatpersoner för personligt bruk (av all införsel). De ökade införselkvoterna och de, numera, obegränsade tillåtna mängderna för personligt bruk begränsar möjligheterna att driva en aktiv, traditionell alkoholpolitik. Detta är att beklaga, men ett faktum som den framtida alkoholpolitiken måste utgå ifrån. Alkoholdrycker betraktas inom EU som en handelsvara och ges därför samma möjligheter till rörlighet över gränserna som andra varor. Det är av yttersta vikt att fortsätter att arbeta aktivt inom EU i strävan att ge de folkhälsomässiga konsekvenserna av olika förslag och beslut avsevärt högre prioritet . Detta gäller inte minst på alkoholområdet. Enbart genom ett kraftfullt, idogt arbete inom EU kan det, , bli möjligt att få en förändrad syn på alkohol och därmed ökad förståelse för den svenska alkoholpolitikens grunder. Vår bedömning är att det enbart är genom ett sådant arbete, tillsammans med övriga EU-länder, som det kan bli möjligt för att få gehör för möjligheten att driva en nationell alkoholpolitik som tar sikte på att minska den totala alkoholkonsumtionen. Som redovisades i kapitel 10 driver ett antal viktiga alkoholfrågor inom EU. Dit hör bl.a. frågan om höjda minimi- skatter för alkohol inom unionen och att utveckla en gemensam alkoholstrategi. Det är viktigt att detta, liksom annat internationellt arbete inom alkoholområdet, fortsätter och, om möjligt, fördjupas ytterligare. Det måste dock sägas att detta arbete inte på något avgörande sätt kommer att underlätta för att bedriva en aktiv alkoholpolitik med höga alkoholskatter och låg tillgänglighet till alkoholdrycker. Minimiskatterna, liksom de flesta länders fak- tiska alkoholskatter är avsevärt mycket lägre än de svenska. För vin (max 15 volymprocent) existerar överhuvudtaget inga minimi- skatter. De flesta vinproducerande länder har därför ingen skatt på vin. Även om minimiskatterna höjs, exempelvis genom en anpassning till inflationen, som uppgick till inom EU (infördes dagens minimiskatter) och en åtgärd som kommissionen anser att medlemsländerna bör överväga, kommer således avståndet till skattenivåer fortfarande att vara betydande. Spritskatten är i exempelvis ca 10 gånger högre än dagens minimiskatt på sprit (per liter sprit). Samtliga grannländer, förutom , uppvisar avsevärt lägre alkoholskatter. , varifrån den mesta svenska in- förseln sker, har en mer än dubbelt så hög spritskatt (ca per liter sprit) som minimiskatten inom EU, en ölskatt något högre än minimiskatten (0,jfr. med minimiskatten på ca per liter öl []) och ingen skatt på vin. Flera av medlemsländerna inom EU uppvisar en hög alkohol- konsumtion och en stor omfattning av alkoholskador. Många av dessa länder har också en dryckeskultur som till viss del liknar den svenska. Det bör därför vara möjligt att tillsammans med dessa länder samt med övriga nordiska länder arbeta aktivt för att få gehör för olika alkoholpolitiska förslag. Varningstexter på förpackningar som innehåller alkoholdrycker har diskuterats i flera länder inom EU, även i . Enligt vår mening bör denna möjlighet övervägas, men ett sådant initiativ måste utvecklas inom ramen för gemenskapen. kan inte ensidigt införa sådana regler då de, i sådant fall, kan anses utgöra handelshinder. Av beskrivningen ovan framgår att det alkoholförebyggande arbetet har blivit allt svårare att bedriva. är detta arbete viktigare än på mycket . Som situationen nu är handlar det snarare om att försöka få stopp på, eller dämpa, ökningen av konsumtionen än att få till stånd en minskning av densamma. För att åstadkomma detta krävs en inventering av alla åtgärder som kan förstärka, eller komplettera, det redan nu omfattande alkohol- förebyggande arbete som bedrivs nationellt och ute i kommunerna. Vad som krävs är en mobilisering av hela det svenska samhället i kampen mot ökad alkoholkonsumtion och alkoholskador. Regeringen har satsar mer pengar än tidigare på alkoholförebyggande åtgärder. För att genomföra den nationella handlingsplan som antog (prop. 2000/01:20) har regeringen avsatt sammanlagt (2001–2004). Av dessa har huvuddelen, ca , gått via länsstyrelserna för att utveckla kommunernas lokala alkoholförebyggande arbete. Resterande miljoner har gått till internationellt samarbete, opinionsbildning, information samt stöd till frivilligorganisationer, forskning och kompetensutveckling. Ett krav på kommunerna för att få medel beviljade från länsstyrelserna har varit att de själva bidragit med minst lika mycket. Detta innebär att sammantaget närmare använts för alkoholförebyggande åtgärder . En särskild kommitté – – bildades med syftet att samordna de förebyggande insatserna på nationell nivå och i samspel med kommuner och landsting stimulera insatserna på regional och lokal nivå (se prop. 2003/04:161 för närmare redo- görelse för den verksamhet som bedriver). som den nationella handlingsplanen varit giltig har den svenska alkoholkonsumtionen nått den högsta nivån . De insatser och förstärkningar som har genomförts har säkerligen varit nödvändiga, men uppenbarligen inte tillräckliga. Det går inte att uttala sig om på vilken nivå konsumtionen och skadorna skulle vara om inget av detta hade genomförts, men det är synnerligen otillfredsställande att kon- sumtionsökningen varit särkilt kraftig just med ökade insatser. Det kan också redan nu sägas att den målsättning som antogs i den nationella handlingsplanen, att alkoholkonsumtionen skall ha minskat vid utgången av , med största sannolikhet inte kommer att uppfyllas (inget startdatum nämns dock). Detsamma gäller följaktligen målet om att alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar ska minska. Även inom de flesta av de särskilt prioriterade delmålen går utvecklingen sannolikt åt fel håll. Rege- ringen kommer, , att påbörja arbetet med en ny nationell handlingsplan, som avses att kunna träda ikraft . De yttre förhållanden som på ett markant sätt förändrat för- utsättningarna för den svenska alkoholpolitiken bör självklart vägas in vid utformningen av den svenska alkoholpolitiken . Men det är viktigt att poängtera att dessa omständigheter inte får bli så dominerande att de nationella handlingsalternativ som faktiskt finns kvar inte används, eller att mer omfattande förändringar än nödvändigt genomförs. Det är vår uppfattning att alkoholpriserna i även kan förbli jämförelsevis höga, även om skillnaderna jämfört med våra grannländer minskar och att tillgängligheten till alkoholdrycker fortfarande kan hållas relativt låg. Åldersgränserna kan även fortsättningsvis vara relativt höga och öppettiderna begränsade. Det finns, med andra ord, inga skäl att genomföra större förändringar än nödvändigt av en alko- holpolitik som, i ett internationellt perspektiv, varit framgångsrik. I de kapitel som följer går vi igenom vissa väsentliga delar av den svenska alkoholpolitiken. Dels redovisas kortfattat vilka regleringar och lagar som gäller, men framför allt diskuterar och redovisar utredningen sin syn på betydelsen av olika alkoholpolitiska instru- ment för den framtida svenska alkoholpolitiken. De flesta av förslagen på förstärkningar inom det alkoholförebyggande området kommer dock att presenteras i slutbetänkandet. I utredningens arbete har vissa principer varit centrala och väg- ledande för de synpunkter och förslag som redovisas: 1.Socialt- och folkhälsoperspektiv: Utformningen av alkoholpoli- tiken bör även vägledas av ett social- och folkhälso- politiskt tänkande. Detta betyder inte att andra områden är ovik- tiga, men att vi anser alkoholpolitikens främsta uppgift vara att pressa tillbaka och hålla nere alkoholens sociala och medicinska skadeverkningar. 2.Långsiktighet: Utformningen av framtidens alkoholpolitik måste utgå från långsiktighet. De förebyggande insatser som behövs när de traditionella styrmedlen försvagas kräver ett tålmodigt arbete som måste pågå . Vissa punktinsatser, mot specifika problemområden som ökat kraftigt i omfattning , kan behövas. Grunden för det förebyggande arbetet måste emellertid vara ett långsiktigt tänkande. 3.Motverka nyrekrytering genom befolkningsinsatser: Det alkohol- förebyggande arbetets främsta uppgift är, även , att motverka nyrekryteringen till gruppen av storkonsumenter och missbrukare. För att detta mål skall uppnås måste en stor del av arbetet utgöras av insatser som riktas till hela befolkningen. Rik- tade åtgärder, mot riskgrupper och risksituationer, är också viktiga och måste förstärkas. För att uppnå goda resultat måste dock basen i arbetet bestå av åtgärder för att påverka befolkningen som helhet. 4.Legitimitet: Den svenska alkoholpolitiken får inte sakna legiti- mitet hos befolkningen. Saknas legitimitet för grunderna i den svenska alkoholpolitiken begränsar detta möjligheterna att bedriva den effektivt. Legitimitetsfrågan kommer, sannolikt, att bli ännu viktigare i samband med att nya former av före- byggande arbete utvecklas som, till stor del, utformas tillsammans med medborgarna på lokal nivå. Jämlikhetsperspektiv: Det är sannolikt så att människor i utsatta lägen påverkats mer än andra grupper av den generella, restriktiva svenska alkoholpolitiken. Detta gäller exempelvis prisinstrumentet, som haft störst inverkan på grupper med låg inkomst. I takt med att den restriktiva alkoholpolitiken försvagas löper människor i utsatta lägen större risk än andra att tidigare drabbas av olika alkoholproblem. Ersätts denna försvagning med informations- insatser är det troligt att detta ytterligare ökar skillnaderna mellan olika grupper, eftersom tidigare forskning visar att de som lättast tar till sig information ofta är grupper från högre socioekonomiska grupper, t.ex. högutbildade. Jämlikhetsperspektivet måste beaktas i utformningen av de framtida förebyggande insatserna. En stor del av den svenska alkoholpolitiken består av förebyggande insatser, ofta benämnt primärprevention. Dessa insatser syftar ytterst till att förhindra att alkoholproblem överhuvudtaget upp- står. Ett av de allra viktigaste målen för att åstadkomma detta är att motverka nyrekryteringen till gruppen storkonsumenter och missbrukare. Den gemensamma nämnaren för dessa förebyggande insatser är att målgruppen är hela befolkningen och inte vad som kallas sekundärprevention som riktar sig till riskkonsumenter (något som kommer att behandlas i slutbetänkandet), eller tertiärprevention, som rör behandling av alkoholmissbrukare. Det finns numera starka vetenskapliga belägg för att befolkningsinriktade åtgärder är nödvändiga och de allra viktigaste medlen för att kunna påverka nyrekryteringen till gruppen av storkonsumenter och alkoholmiss- brukare. Det finns dock en mängd olika förebyggande insatser med olika grad av effektivitet. Insatserna kan grovt delas upp i sådana som försöker begränsa alkoholens tillgänglighet (inklusive höga alkoholpriser) och sådana som försöker reducera efterfrågan, dvs. åtgärder som syftar till att förändra individens attityder och be- teende, huvudsakligen genom information/upplysning och under- visning. Till detta kan läggas den allmänpreventiva kontroll som sker genom lagstiftning, tillsyn och de kontrollåtgärder som genomförs av polis och tull för att upprätthålla lag och ordning. Även dessa åtgärder uppvisar således någon form av primär- eller allmän- preventiv effekt. Detta gäller inte minst polisens trafiknykter- hetskontroller och insatser mot illegal alkoholhantering. Sammanfattningsvis har den hittillsvarande svenska alkoholpoli- tiken, framförallt, kännetecknats av generella åtgärder som reglerar tillgängligheten till alkoholdrycker och hög alkoholbeskattning. Det privata vinstintresset har dessutom varit starkt begränsat och skyddet för ungdomen högt prioriterat. Men även omfattande informations- och/eller utbildningsinsatser riktade till befolk- ningen i stort, eller till grupper av befolkningen, har genomförts i omgångar och betraktats som ett viktigt komplement till den restriktiva utbudspolitiken. Det bör också poängteras att även om många av dessa åtgärder har hela befolkningen som målgrupp genomförs en hel del insatser som riktar sig till vissa grupper av denna eller fokuserar olika situationer där man, av olika anledningar, bör vara extremt för- siktigt med alkohol (punktnykterhet). Även detta område åter- kommer vi till i slutbetänkandet. En genomförd kunskapsöversikt över vilka alkoholpolitiska åtgärder som har visat sig vara effektiva är värd att uppmärk- sammas. Översikten, som gavs ut med titeln : No Ordinary Commodity, genomfördes av en internationell grupp alkoholforskare, ledd av , och har givits ut i sam- arbete med (). Boken kan ses som en uppföljare till boken (, m.fl., 1994). Bokens huvudbudskap framgår av titeln: alkohol är inte en vara som alla andra. Alkohol skiljer sig från flertalet andra varor eftersom marginalnyttan av alkohol är negativ. Med detta menas, i rent samhällsekonomiskt perspektiv, att en ökning av alkohol- konsumtionen leder till mer skada än nytta. Ett omfattande kapitel i boken redogör för alkoholens bidrag till för tidig död och total sjukdomsbörda i hela världen och i olika regioner av denna. (Detta redovisades närmare i kap. 8). Kanske det mest intressanta i publikationen är en genomgång av olika former av alkoholförebyggande åtgärder och interventioner som bedrivits eller bedrivs i olika länder, främst grundade på upp- gifter från de och . Forskare presen- terar en lista med de tio mest effektiva åtgärderna. I bedömningen av de olika alkoholpolitiska åtgärderna utgick forskarna från fyra kriterier: 1.Bevis på effektivitet. Här avses kvaliteten av den vetenskapliga bevisningen för hur effektiva olika åtgärder är, exempelvis om experimentella studier har använts. 2.Hur omfattande forskningsbeläggen är – antal studier, utvär- deringar m.m. 3.Om de olika studierna, som visat på olika åtgärders effektivitet, härrör från flera olika länder och kulturer. 4.Relativa kostnader i termer av tid, resurser och pengar, obe- roende av effektivitet. Listan med de tio mest effektiva åtgärderna är följande (utan inbördes rangordning): Åldersgränser för inköp av alkoholdrycker Statligt monopol på detaljhandel Begränsningar av antalet försäljningsställen Villkorade körkort för oerfarna bilförare Alkoholrådgivning i sjukvården (sekundärprevention). Det framkommer således, klart och tydligt, att det vetenskapliga stödet för insatser på alkoholområdet först och främst gäller de tillgänglighets- och prisinriktade åtgärderna, alltså den typen av befolkningsinriktade åtgärder som varit dominerande inom den svenska alkoholpolitiken. Noterbart är också att fyra av de tio nämnda åtgärderna handlar om alkohol och trafik. I nästa kapitel redogör utredningen för de överväganden och förslag som tagits fram när det gäller att bekämpa den illegala alkoholinförseln och den olovliga vidareförsäljningen. Kapitlen 13– 14 behandlar de två, traditionellt sett, viktigaste alkoholpolitiska