sou · GSB37d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Som ett exempel från området för mobiltelefoni kan nämnas att LRF och har träffat ett avtal benämnt Samarbetsavtal om utbyggnad av allmänna mobilnät. På grundval av detta avtal och särskilt framtagna formulär har sedan träffats omkring 2 000 avtal om upplåtelser av och s.k. teknikbodar. Upplåtelserna har skett i form av anläggningsarrenden och avtalstiden är normalt 12–. Ersättningen skall enligt avtalen bestämmas enligt marknadsmässiga grunder och den genomsnittliga arrendeavgiften till fastighetsägaren har när det gäller upplåtelser av både mast och teknikbod på landsbygden bestämts till . Om upplåtelsen endast har avsett teknikbod, har den genomsnittliga arrendeavgiften uppgått till . Det bör dock påpekas att andra marknadsaktörer har uppgett lägre belopp. har t.ex. angett att de endast undantagsvis har betalat ersättningar motsvarande ovanstående belopp. Enligt är det normala att man kommer överens om ett engångsbelopp, där exempel finns på avtal där engångsersättning på har betalats. När det gäller avtalsupplåtelser inom mobiltelefoniområdet i stadsbebyggelse får man skilja på om en antenn behöver placeras i en mast eller om befintliga anläggningar kan användas, t.ex. en hög Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt byggnad eller ett vattentorn. Om det finns möjlighet att använda befintliga anläggningar, kan generellt sett sägas att operatörer är beredda att betala en högre ersättning än om de är tvungna att bygga en egen mast. Det som dock är av störst betydelse för vilken ersätt- ning som man vill erlägga är annars den potentiella användarkretsen. Som exempel på vilka ersättningsnivåer som gäller kan nämnas att de årliga ersättningarna, enligt vad vi har inhämtat från Fastighets- ägarna , kan ligga på omkring 30 000–i förorter och på 50 000–i de mer centrala delarna av . Det har dock förekommit ersättningar på för att få placera antenn med tillhörande utrustning i en byggnad i . Även på detta område finns det marknadsaktörer som har uppgett lägre belopp. Exempelvis har uppgett att man endast undantagsvis har betalat dessa belopp. Det bör dessutom nämnas att det även har träffats ramavtal på området för elektriska starkströmsledningar. När det gäller s.k. överföringsledningar har och , å ena sidan, och LRF, å den andra sidan, träffat ett sådant avtal. Vidare har och träffat ett avtal av detta slag när det gäller det lokala elnätet. Utgångspunkten i dessa avtal är de ersättningsnivåer som gäller enligt 4 kap. expropriationslagen jämte ett visst schabloniserat tillägg. På de grunder som anges i ramavtalen och särskilt framtagna formulär träffas sedan särskilda s.k. markupplåtelseavtal, som ofta läggs till grund för ledningsbeslut. LRF har även tecknat ramavtal med avseende upp- låtelse av mark för teleanläggningar. Detta är i stora drag uppbyggt på samma sätt som avtalen på området för elektriska starkströms- ledningar. 5.3Synpunkter och förslag rörande frågan om ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt Som har angetts i kapitel 1 har vi genomfört en enkätundersökning för att få fram ett så bra underlag som möjligt för våra övervägan- den. Enkätfrågorna framgår av bilaga 2. Därvid rörde frågorna 16 och 17 spörsmål om ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt. Det bör noteras att frågan om ersättningsbestämmelserna bör förändras Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt i första hand ställdes mot bakgrund av de förtydliganden i 2 och 3 §§ ledningsrättslagen som vi föreslog i vårt delbetänkande Lednings- rätt för elektroniska kommunikationsnät (se vidare avsnitt 2.1.2 och bilaga 2).49 5.3.2Bör ersättningsfrågorna hanteras på något annat sätt än ? En majoritet av dem som har besvarat enkäten – bl.a. , AB , , , , och – har anfört att det saknas anledning att förändra dagens regler om ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt. Vidare har uttryckt stor tveksamhet till tanken på en ändring av det nuvarande regelverket och därvid bl.a. framhållit att den mest omfattande ändring som kan föreslås inom ramen för vårt uppdrag är att i lednings- rättslagen införa den möjlighet till vinstfördelning som finns i 5 kap. 10 a § fastighetsbildningslagen och 13 § anläggningslagen. Enligt kan nämligen en ändring i ledningsrätts- lagen inte ses isolerad från hela det nuvarande ersättningssystemet när det gäller intrång i fast egendom. För att bibehålla dagens logiska och systematiska system skulle enligt andra ändringar av ersättningssystemet i ledningsrättslagen än de nu nämnda kräva motsvarande ändringar i övriga lagar som behandlar intrång i fast egendom. har även förklarat att det inom ramen för dagens lagstiftning sker en viss utveckling inom förrätt- ningsvärderingen mot högre ersättningsnivåer. har anfört bl.a. att om ersättningssystemet för ledningsrätt skall ses över innebär det rimligen att också att regleringen i 4 kap. expropria- tionslagen måste ses över. Enligt skulle detta med- föra stora förändringar för bl.a. hela samhällsbyggnadsprocessen. har vidare framhållit att man inte kan bortse från att nuvarande regler på området mycket aktivt har bidragit till att möjliggöra utbyggnaden av den nuvarande infrastrukturen med vägar, el, vatten- och avlopps- och telenät. Dessutom har fört fram att om man i stället skulle införa ett system med vinst- delning så skulle man ställas inför svåra tillämpningsproblem. Därvid har anfört att om lönsamheten i glesbygd skall fördelas på den enskilda nätdelen bör det också bli fråga om förlust- 49 SOU 2002:83 s. 72 ff. och 89 f. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt delning, att om lönsamheten skall beräknas på ledningsägarens hela nät så kommer det att leda till att utbyggnaden av infrastrukturen i glesbygdsområden att försvåras samt att konsekvensen då skulle bli att samhället på olika sätt skulle få gå in och stödja glesbygdsut- byggnaden. Liknande synpunkter har fört fram. Från några håll har det härutöver, utan att det har gjorts några ställningstaganden till frågan om dagens regler bör ändras eller inte, anförts att det nuvarande systemet bör ses över. Tekniska Högskolan (KTH) framhållit att samhällsutvecklingen, bl.a. genom att traditionellt offentliga uppgifter har överförts till den privata sektorn, och en delvis ny tillämpning av ledningsrättslagen motiverar att frågan om en regel motsvarande 5 kap. 10 a § fastighetsbildningslagen bör föras in i ledningsrättslagen blir föremål för en översyn. KTH har dock betonat att frågan om skadeersättning eller vinstfördelning inte enbart berör ledningsrättslagen. Synpunkter av liknande slag har anförts också av i kommun, kommun, och . Fastighetsägarna , (), i , , och har emellertid angett att de anser att dagens ersättningsbestämmelser bör ändras. De skäl som har åberopats till stöd för detta synsätt grundar sig i allmänhet på den uppfattningen att utvecklingen på området för tele- och datakommunikation från allmännyttig verksamhet till verksamhet med mer framträdande kommersiella inslag motiverar generösare ersättningsregler än . LRF har i sammanhanget anfört bl.a. att huvudinriktningen på en ersättningsreform bör vara att den för- härskande skadeprincipen överges och att man i stället närmar sig de principer som gäller vid avstående av mark på frivillighetens väg. Om ersättningen till fastighetsägaren skall framstå som rättfärdig, räcker det enligt LRF inte med ett pris på den mistade marken efter marknadsvärdet. De flesta fastighetsägare är enligt LRF nämligen nöjda med sitt innehav och är inte beredda att sälja marken till ett marknadspris. LRF har anfört att dessa därför – utöver marknads- priset – bör vara berättigade till en viss tilläggsersättning. har anfört att det beträffande ledningar som anläggs av privata rättssubjekt för kommersiella ändamål är skäligt med regler som medger vinstdelning mellan fastighetsägare och lednings- innehavare. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt som i allt väsentligt överensstämmer med vad som har framhållits av LRF och . Vidare har bl.a. fört fram att en vinstdelningsprincip eller en högre ersättningsnivå synes mer skäligt. Enligt bör detta i vart fall gälla för landsbygden, där placeringen av kan ske mer godtyckligt än på andra platser. 5.3.3Övriga förslag och synpunkter har utöver vad som har anförts ovan framhållit att frågan huruvida intrångsersättningen kan anses som skälig i vissa fall beror på dels fastighetsägarens möjligheter att få till stånd en ändring av ledningens sträckning eller en tillfällig flyttning av ledningen, dels hur kostnaderna för åtgärder av detta slag skall fördelas. Med den nuvarande regleringen för ändring av ledningsrätt och kostnadsfördelning är ersättningsbestämmelser- na, enligt , utifrån ett gatuhållar- och skattebetalarperspektiv inte utformade på ett tillfredsställande sätt. har därvid anfört att gatuhållarens arbete med att ändra gator fördyras genom att den nuvarande regleringen torde innebära att det är gatuhållaren som skall stå för de ökade kostnader som en, tillfällig eller permanent, flyttning av de i gatumarken förlagda ledningarna för med sig. Genom att göra ersättningsreglerna mera förmånliga för fastighetsägaren skulle dessa brister enligt till viss del kunna kompenseras. har anfört att det dock torde bli svårt att hitta ersättningsregler som både passar in i ledningsrättslagens systematik med ett engångsbelopp för intrånget och ger ett rättvist resultat. Det bör därför enligt införas regler i ledningsrättslagen som ålägger ledningsrättshavaren att på egen bekostnad vidta de åtgärder som behövs för att en ändring av en gata skall kunna genomföras. har avslutningsvis framhållit att en motsvarande ordning redan gäller för elledningar och vissa koncessionspliktiga ledningar som har dragits fram inom område för bl.a. allmän väg, vissa enskilda vägar, järnväg och tunnelbana (22 § ellagen). Också har anfört att ersättningsreglerna bör utformas så att fastighetsägare vid samhällsnyttig exploatering inte belastas för ökade kostnader för nödvändig flyttning av ledningar. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt har beträffande frågan om behovet av en möjlighet att i ledningsrättsbeslut särskilt ta in en flyttningsskyldighet under- hand framfört att detta genom regleringen i 33 § ledningsrättslagen – som innebär att en meddelad ledningsrätt kan ändras eller upp- hävas om ändrade förhållanden som väsentligen inverkar på en meddelad ledningsrätt uppkommer – är reglerat på ett tillfredsställande sätt. Med ändrade förhållanden torde i detta samman- hang, enligt , avses dels ledning i allmän platsmark där gatan ändras i sitt utförande så att ledning behöver flyttas, dels ändrad markanvändning, dvs. att allmän plats konverteras till t.ex. kvartersmark så att ledning behöver flyttas. Enligt är situationer av detta slag inte särskilt frekventa, men när de uppstår är kostnaderna för flyttning höga. har vidare angett att när ledningsrätt ändras eller upphävs skall lednings- rättshavaren erhålla ersättning för den skada som har uppkommit genom åtgärden samt att kostnaden för skadan i sådana fall skall fördelas mellan övriga sakägare efter vad som är skäligt med hänsyn taget till främst den nytta de har av åtgärden. En rättsenlig tillämp- ning av regeln innebär enligt typiskt sett att kostnaden för flytten betalas av den som begär flytten, som ju är den som har nyttan av densamma, med avräkning av värdet av att ledningen har förnyats. Detta torde, enligt , innebära en alltigenom rättvis och rationell fördelning av konsekvenserna. har framhållit att den nuvarande regleringen innebär en för samhället optimal fördelning av de totala kostnaderna för den ändrade mark- användning som man vill få till stånd genom en ändrad eller upphävd ledningsrätt. Enligt är fördelningen både samhällsekonomiskt och företagsekonomiskt effektiv genom att incitamenten som ligger i själva fördelningsprincipen leder till effektiv hushållning, dvs. att den som begär en flyttning gör det bara när flyttningen totalt sett är ekonomiskt nyttig. Om det föreslås att en möjlighet till flyttningsåläggande bör tas in i lagen och ett sådant skall beaktas i ersättningsbeslutet, kommer enligt den hittillsvarande balansen att starkt förskjutas till fastighetsägares och exploatörers fördel. har vidare framhållit att i vart fall när det gäller elektriska starkströmsledningar i stam- och överföringsnäten brukar kostnaden för en flyttning eller ombyggnad vida överstiga den ersättning som utgår för ledningsrättsupplåtel- sen. Konsekvensen av ett flyttningsåläggande skulle därmed enligt bli att den totala kostnaden för t.ex. en ändrad markanvändning för ett område där en ledningsrätt har Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt meddelats i praktiken helt och hållet skulle falla på ledningsrätts- havaren, medan fastighetsägaren eller exploatören helt skulle undgå denna kostnad. Vårt uppdrag i denna del innebär, som har angetts i avsnitt 5.1, att vi – om vi föreslår utvidgningar av ledningsrättslagens tillämpnings- område – förutsättningslöst skall pröva om de nuvarande ersättnings- principerna är lämpliga även i dessa fall. Som därvid också har angetts har vi dessutom i uppdrag att, om vi föreslår att det införs en möjlighet för ledningsrättshavaren att själv anlägga nya slag av ledningar inom ledningsrättsutrymmet, pröva om detta ger anledning att justera nuvarande ersättningsprinciper eller införa nya regler om hur ersättningen skall bestämmas för dessa fall. Detsamma gäller i fall vi föreslår en möjlighet för ledningsrättshavaren att ge någon annan rätt att anlägga nya ledningar inom ledningsrättsutrymmet. Uppdraget innebär med andra ord att vi, om det föreslås utvidg- ningar av tillämpningsområdet för ledningsrättslagen, skall pröva om de nu gällande ersättningsbestämmelserna och de principer som dessa vilar på skall ändras för just utvidgningsfallen. Direktiven ger alltså inte något utrymme för en översyn av grunderna för led- ningsrättslagens ersättningssystem, dvs. egentligen reglerna i 4 kap. expropriationslagen. Det allmänna uttalandet om att vi får ta upp också frågor som har anknytning till de spörsmål som anges i direktiven medför inte att vi kraftigt kan utvidga det däri uttryck- ligen angivna och väl preciserade uppdraget i ersättningsfrågan. Sammanfattningsvis menar vi att vårt uppdrag i denna del är begränsat till att överväga om de nuvarande ersättningsprinciperna skall kompletteras när det gäller de fall som täcks in av de utvidg- ningar av ledningsrättslagens tillämpningsområde som har föreslagits i detta betänkande. Som har framgått av avsnitten 2.4.2 och 2.4.4 har vi föreslagit ett flertal ändringar – ledningsrätt för vatten- och avloppstunnlar samt för kanalisationer och ledningsrätt i lös egen- dom – som innebär att tillämpningsområdet för ledningsrättslagen utvidgas. Dessutom har vi i avsnitt 2.4.3 föreslagit att möjligheter- na till andrahandsupplåtelser skall vidgas. Frågan är således om även andra ersättningsprinciper än dagens bör gälla för dessa fall. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt Det bör också nämnas att i promemorian med utkast till lagrådsremiss, utan att ta ställning till om det innebär en utvidgning av lagens tillämpningsområde eller inte, har föreslagit att möjligheten att få ledningsrätt för t.ex. basstationer som saknar direkt förbindelse med en fysisk ledning bör komma till direkt uttryck i lagtexten (se avsnitt 2.1.2).50 Som har nämnts i avsnitt 2.2.4 har beslutat pröva frågan om gällande rätt medger ledningsrätt för anläggningar av ifrågavarande slag. Detta kommer sannolikt att innebära ett klarläggande av om regeringens förslag som möjliggör ledningsrätt för basstationer utan förbindelse med någon fysisk ledning är en kodifiering av gällande praxis eller en utvidgning av tillämpningsområdet. 5.4.2Bör även andra ersättningsprinciper införas för det utvidgade området? Bedömning: Det bör inte införas andra ersättningsprinciper för de fall som täcks in av de utvidgningar av tillämpningsområdet som vi nu har föreslagit. Däremot bör det göras en övergripande översyn av reglerna om ersättning vid expropriativa ingrepp. Frågan om andra ersättningsprinciper bör införas för vissa fall Som har framgått har det från flera håll framförts att det också i ledningsrättslagen bör införas ersättningsbestämmelser som grundar sig på en annan, mera generös, ersättningsprincip än marknadsvärdes- principen (se avsnitten 2.3.3 och 5.3.2). Detta synsätt bygger på uppfattningen att det med hänsyn till senare års tvångsförvärv av mark och rättigheter för delvis privata och kommersiella ändamål, t.ex. ledningar för tele- och datakommunikation, är skäligt med generösare ersättningsregler än . Vad som då har diskuterats är införandet av någon form av förhöjd ersättning eller tilläggsersätt- ning när privata rättssubjekt anlägger ledningar för såväl allmän- nyttiga som kommersiella ändamål.51 Det bör betonas att det själv- utkast till lagrådsremiss s. 12 ff. och 27 f. 51Vid sidan av vad som har framkommit i vår enkät kan nämnas att och , Det IT-rättsliga Observatoriets rapport 12/2000, Ledningsrätt i IT-tider – en kvartssekel gammal form måste anpassas till IT-satsningarna, s. 31 f., bl.a. har framfört synpunkten att man i fråga om ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt i vissa fall bör slå in på en generösare linje än . Enligt Julstad och skulle detta kunna ske i form av en viss schabloniserad tilläggsersättning utöver marknadspriset. Också a. a. s. 180 f. har fört fram tankar på ersättning för effekter på fastigheten som inte orsakar någon fysisk Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt fallet fortfarande alltid måste vara fråga om tvångsförvärv som klarar kravet på att vara av angeläget allmänt intresse, dvs. som uppbärs av ett betydelsefullt samhällsintresse. Det kan inledningsvis slås fast att det naturligtvis i och för sig är möjligt att också i ledningsrättslagen införa regler om ersättning som innehåller en annan ersättningsprincip än den som gäller . Enligt vår mening är det dock olämpligt att införa andra ersätt- ningsprinciper enbart för det utvidgade området. Ett tillskapande av särlösningar för utvidgningsfallen skulle nämligen leda till gräns- dragningsproblem och omotiverade skillnader mellan likartade ledningsrättsupplåtelser. Exempelvis kan det inte anses godtagbart att ersättning för ledningsrätt för kanalisationer som anläggs för att dra fram ledningar skall bestämmas efter andra principer än ledningsrätt för kanalisationer som vid förrättningstillfället utgör ledningstillbehör, dvs. som är nödvändiga för att den beslutade ledningen skall fungera på ett bra sätt (se avsnitt 2.4.2). Samma problem kan – beroende på vilket ställningstagande som görs av – komma att uppstå när det gäller frågan om ledningsrätt för basstationer (se avsnitten 2.1.2 och 2.2.4). På nu anförda grunder bör man avstå från att lägga fram förslag till nya ersättningsbestämmelser som enbart skall gälla för det utvidgade området. Det bör göras en översyn av reglerna om ersättning i expropriations- lagen En helt annan sak är att det kan vara dags att se över frågan om ersättning vid olika typer av expropriativa ingrepp i ett vidare sammanhang. Vad som därvid främst kan anses tala för en sådan bredare översyn av ersättningsprinciperna i expropriationslagen är skada på fastigheten och inte heller primärt leder till en förändring av den ekonomiska avkastningen, utan som snarare kan betraktas som en rättslig belastning på fastigheten. Även , Expropriation med kommersiella förtecken – några ersättningsfrågor, SvJT 2003 s. 970 ff., har hävdat bl.a. att nuvarande ersättningsregler inte ger skäliga och rättvisa ersättningar vid expropriation med kommersiella förtecken och att dagens system därför behöver kompletteras med en regel om vinstfördelning. 52 Det bör påpekas att det i samband med införandet av ellagen – beträffande förhållandet mellan expropriationslagen och ledningsrättslagen – gjordes uttalanden av innebörd att ändringar i lagstiftningen inte bör leda till att innehavare av ledningar väljer expropria- tionsförfarandet i stället för förfarandet enligt ledningsrättslagen (prop. 1996/97:136 s. 56). Med en ordning som möjliggör en mera generös ersättning för utvidgningsfallen skulle detta kunna leda till överflyttningseffekter av detta slag. Detta dock under förutsättning att tillstånd till expropriation inte vägras med stöd av 2 kap. 12 § expropriationslagen. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt att gränserna för vad som hanteras i offentlig respektive enskild regi bl.a. genom de senaste decenniernas avregleringar och privati- seringar har luckrats upp. Detta innebär således att ansvar för samhällelig infrastruktur på vissa områden har överförts till privata rättssubjekt med vinstintressen eller, i vart fall, till offentligt ägda rättssubjekt med stora krav på affärsmässighet och lönsamhet. Genom denna förskjutning – som i och för sig inte har påverkat det all- männa intresse som ligger till grund för infrastrukturen – kan teleområdet principiellt sägas ha kommit att likna den situation som vid ledningsrättslagens tillkomst gällde för överföringsnätet på området för elektriska starkströmsledningar, dvs. en blandning av privata rättssubjekt samt statliga och kommunala organ och bolag. Det nu anförda väcker enligt vår uppfattning frågor om vad som i olika situationer kan betraktas som skälig ersättning för tvångs- förvärv. Vidare kan möjligen även grundlagens och regler om möjlighet till ersättning och ersättningens storlek vid expropriativa ingrepp anses tala för att ersättningsfrågan i nu aktuella fall ses över i ett vidare perspektiv (se avsnitt 2.4.1). I vart fall regleringen enligt torde kräva att ersättningen blir högre när allmänintresset är mindre, dvs. styrkan i det allmänna intresset kan ha betydelse för vad som kan betraktas som skälig ersättning vid ett tvångsingrepp. Till detta kommer att den accelererande infrastrukturutbyggnaden på många områden, t.ex. när det gäller utbyggnaden av det s.k. 3G- nätet, onekligen kan anses innebära en ökad – mestadels administra- tiv – belastning på berörda fastigheter. Det bör också påminnas om att det har införts och möjligtvis kommer att införas ersättningsbestämmelser vid tvångsupplåtelser som inte grundar sig på expropriationslagens ersättningsprinciper (se avsnitt 5.2.4). Enligt vår mening talar det anförda starkt för att frågan om ersättning vid olika slag av expropriativa ingrepp bör bli föremål för en särskild översyn. Det som då främst bör diskuteras är införandet av någon form av påslag utöver den ersättning som expropriations- lagen föreskriver . Ett annat alternativ som kan övervägas är en ordning som innebär att annat än skadeprincipen kan tillämpas i vissa fall. Det får emellertid betraktas som tveksamt om den regel om vinstfördelning som återfinns i 5 kap. 10 a § fastighetsbildnings- lagen, som ju bygger på principen att vinsten skapas av och fördelas mellan de fastigheter som berörs, skulle kunna fungera som en förebild för en princip om vinstfördelning i expropriationslagen. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt Trots det rättssystematiska samband som föreligger mellan, å ena sidan, ledningsrättslagen och, å andra sidan, fastighetsbildningslagen och anläggningslagen torde ett införande av bestämmelser som bygger på denna princip sannolikt kräva andra metoder för att identifiera, beräkna och fördela vinsten. Av stort intresse vid en översyn blir naturligtvis också frågorna om hur stora kostnadsökningar ett reformerat ersättningssystem skulle föra med sig och om hur stor del som i så fall skulle vältras över på slutanvändarna, dvs. En annan väsentlig fråga blir också vilken inverkan ett reformerat system skulle ha på konkurrensen på de olika marknader som har avreglerats, t.ex. tele- marknaden.