sou · GSB3106 · 2005-01-01 00:00:00 — Undantaget i andra stycket möjliggör således utlämnande, enligt vad som särskilt föreskrivs i lagen om behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna, utan beaktande av sekretess enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen. (Se avsnitt 7.6.3) 11.3Förslag till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet 2 kap. 11 a § De begränsningar i sökmöjligheter som gäller i folkbokföringsverksamhet gäller även sedan uppgifter eller hand- lingar överlämnats till arkivmyndighet. För att underlätta för forsk- ning m.m. skall regeringen kunna föreskriva att andra sökbegrepp med tiden får vara tillåtna efter det att uppgifter eller handlingar överlämnats till en arkivmyndighet. (Se avsnitt 8.4) Särskilt yttrande av experten till vilket experten ansluter sig Utredningen föreslår inget särskilt undantag från 26 § personupp- giftslagen (PuL). Man anser att det är tillräckligt med det undantag som finns 7 a § arkivförordningen. Enligt detta behöver inte en arkivmyndighet lämna besked eller information enligt 26 § PuL när det gäller personuppgifter som tagits emot för förvaring om det är omöjligt eller innebär en oproportionerligt stor arbetsinsats. Bestämmelsen i 7 a § arkivförordningen har ännu inte prövats i domstol. Någon gräns för hur många timmars arbete myndigheten skall utföra innan det innebär en oproportionerligt stor arbetsinsats har inte diskuterats. Man kan dock förmoda att arkivmyndigheten kan vara skyldig att utföra en hel del arbete innan man uppnår gränsen för vad som skulle betecknas som en oproportionerligt stor arbetsinsats. Som påpekas i avsnitt 5 Internationell utblick är situationen annorlunda i vissa andra medlemsstater. I t.ex. tillämpas inte lagstiftningen om integritetsskydd på personuppgifter som förvaras av arkivmyndigheterna. Jag är medveten om att utredningens förslag följer den praxis som utvecklats i vad gäller uppgiftsskyldigheten för arkiv- myndigheter enligt PuL och att direktiven enbart omfattar frågor om folkboksföringsmaterialet. Den nya lagen borde innehålla ett uttryckligt undantag från 26 § PuL för att arkivmyndigheterna inte skall få en kraftigt ökad arbetsbörda. Samma frågeställning är aktuell för samtliga EU:s medlemsstater. Jag menar att man måste söka få till stånd en reglering som mer följer den reglering, som angavs i Datalagen, dvs. ett generellt undantag för arkivmyndigheterna, eller i förslag, dvs. med en preciserad ansökan om arkivbildare, register eller liknande (SOU 1997:39 s. 393 f.). Man borde vidare ta upp frågan om att dataskyddsdirektivet till denna del borde anpassas till den speciella situation som arkivmyndigheterna befinner sig i. Original – kopia/digitala bilder Enligt utredningens bedömning skulle rätten enligt tryckfrihets- förordningen att ta del av allmänna handlingar gälla original- handlingar medan de digitala bilderna av det ursprungliga folkbok- föringsmaterialet (kyrkböcker m.m.) endast skulle utgöra elek- troniska kopior av originalhandlingarna, vilka inte omfattas av myndighetens skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen att lämna ut allmänna handlingar (avsnitt 7.7.2). Frågan om vad som utgör allmän handling får enligt min mening inte blandas samman med frågan om ett utlämnande sker med stöd av reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) om offent- lighetsinsyn eller som en service enligt reglerna i 15 kap. sekretess- lagen; jfr 4 och 6 §§ förvaltningslagen. De ursprungliga pappersbaserade handlingarna har utgjort allmänna handlingar hos den arkivbildande myndigheten och behåller sin status även efter att de har överlämnats till arkiv- myndigheterna och förvaras där. Enligt min mening utgör även de genom skanning framställda bilderna allmänna handlingar. De lagras i två olika databaser, en innehållande högupplösta bilder avsedda för bevarande och en innehållande bilder med anpassad upplösning avsedda för presentation på Internet. Databaserna är tillgängliga för överföring hos arkiv- myndigheterna och är därmed att anse som förvarade. Utredningens tolkning att databaserna inte skulle utgöra allmänna handlingar skulle innebära att det inte föreligger någon skyldighet enligt 2 kap. 12–13 §§ TF att lämna ut handlingarna. Det skulle även kunna innebära att bestämmelserna i arkivlagen och verkställighetsföreskrifter inte var tillämpliga. De vidare konsekvenserna av detta förhållningssätt, t.ex. vad som i så fall kommer att gälla för liknande projekt/system, är svåra att överblicka. Här behövs en djupare analys. Behandling av folkbokföringsuppgifter hos En särskild utredare skall utreda arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter. Automatiserad behandling ger väsentligt utökad möjlighet till tillgänglighet för personuppgifter. Utredaren skall analysera om det mot bakgrund av vikten av att skydda den personliga integriteten är önskvärt att tillgängligheten ökar och, i så fall, i vilken omfattning. En avvägning skall göras mellan å ena sidan intresset av skydd för enskildas personliga integritet och å andra sidan intresset av effektivitet och tillgänglighet. Om utredaren efter en sådan avvägning bedömer att en utökad automatiserad behandling av folkbokföringsuppgifter är möjlig, ingår det i uppdraget att föreslå den författningsreglering som bedöms nödvändig. Fram till hade genom pastors- ämbetena ansvaret för den fortlöpande folkbokföringen. Ansvaret övergick till de lokala skattemyndigheterna och pastorsämbetena upphörde att vara folkbokförings- myndigheter (den s.k. folkbokföringsreformen). Inför denna reform beslutade regeringen att allt folkbokföringsmaterial skulle föras över från pastorsämbetena till landsarkiven (protokoll 26 vid regeringssammanträde , , 3009/89). uppdrog regeringen åt Riksskatte- verket att i samråd med ombesörja mikrofilmning och överföring av kyrkoböckerna fram . Enligt beslutet bör arbetet vara slutfört , dvs. Totalt rör det sig om folkbokförings- handlingar från cirka 1 450 pastorsämbeten. har i en skrivelse till regeringen påpekat att mikro- filmning av ett så omfattande material är ett tidsödande projekt. Enligt finns det ett flertal alternativ till mikrofilmning av materialet. En möjlighet är att överföra materialet genom s.k. skanning. Ett sådant förfarande leder dock till att ett automatiserat personregister skapas. Mot bakgrund av att folkbokförings- materialet från tiden före folkbokföringsreformen i många fall kan innehålla känsliga personuppgifter, menar att det är av stor vikt att utreda om nuvarande lagstiftning ger tillräckligt skydd och flexibilitet eller om arkivmyndigheternas hantering av folk- bokföringsuppgifter bör regleras i en särskild registerförfattning. Allmänt om regler för behandling av personuppgifter I 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen (RF) föreskrivs bl.a. att det allmänna skall värna om den enskildes privatliv och familjeliv. I 2 kap. 3 § andra stycket RF anges att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. reglerar personuppgiftslagen (1998:204), PUL, närmare skyddet för den enskildes personliga integritet vid behandling av personuppgifter. Med personuppgifter avses i lagen all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. PUL utgör ett genomförande i svensk lagstiftning av EG-direktivet om personuppgifter, kallat data- skyddsdirektivet (och rådets direktiv /46 EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter). Direktivet är inte tillämpligt på sådan behandling av personuppgifter som faller utanför gemenskapsrätten (exempelvis när det gäller allmän säkerhet, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område). PUL är dock generellt tillämplig och omfattar även sådana områden som faller utanför EG-rätten. Avvikande bestämmelser i lag eller förordning gäller dock framför PUL. Grundläggande regler om att inrätta och föra personregister med hjälp av automatisk databehandling fanns tidigare i datalagen (1973:289). Bara den som anmält sig till Datainspektionen och fått licens fick inrätta och föra personregister. För att få registrera känsliga personuppgifter krävdes dessutom ett särskilt tillstånd från Datainspektionen. Om ett personregister beslutats av eller regeringen krävdes dock inget tillstånd. Genom PUL har det tidigare licens- och tillståndsförfarandet avskaffats. Utgångspunkten i PUL är att behandling av person- uppgifter är tillåten endast i de fall och på de villkor som lagen anger. PUL innehåller vissa grundläggande krav på hur uppgifter får behandlas. De innebär bl.a. att personuppgifter får behandlas endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Enligt huvudregeln får behandling av uppgifter endast ske efter samtycke från den registrerade. Från huvudregeln finns det emellertid flera undantag, t.ex. om det är nödvändigt att behandla personuppgifter för att en arbetsuppgift av allmänt intresse skall kunna utföras eller för att den personuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet. Personuppgiftslagens regler för känsliga personuppgifter För vissa slag av uppgifter gäller enligt PUL särskilda restriktioner. Enligt huvudregeln i lagen är det förbjudet att behandla uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening. Det är också förbjudet att behandla sådana personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Dessa olika slag av uppgifter kallas med en samlings- beteckning känsliga personuppgifter. Det finns emellertid en rad undantag från förbudet mot behand- ling av känsliga personuppgifter angivna direkt i PUL. Sålunda får sådana uppgifter enligt lagen behandlas med den registrerades uttryckliga samtycke eller när denne offentliggjort uppgifterna på ett tydligt sätt. Vidare får känsliga uppgifter i vissa fall behandlas om det är nödvändigt för att den personuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra sina skyldigheter eller utöva sina rättigheter inom arbetsrätten, om det är nödvändigt för att den registrerades eller någon annans vitala intressen skall kunna skyddas och den registre- rade inte kan lämna sitt samtycke eller om det är nödvändigt för att rättsliga anspråk skall kunna fastställas, göras gällande eller försvaras. Känsliga personuppgifter får också behandlas när ideella organisationer med politiskt, filosofiskt, religiöst eller fackligt syfte inom ramen för sin verksamhet behandlar personuppgifter som på grund av organisationens syfte har regelbunden kontakt med organisationen, exempelvis återkommande kyrkobesökare, bidragsgivare och hjälpmottagare. Uppgifterna får dock bara lämnas ut till tredje man från en sådan ideell organisation om den registrerade uttryckligen samtyckt till det. Känsliga person- uppgifter får också behandlas för hälso- och sjukvårdsändamål, om behandlingen är nödvändig för förebyggande hälso- och sjukvård, medicinska diagnoser, vård eller behandling eller administration av hälso- och sjukvård eller om uppgifterna omfattas av sjukvårds- sekretess. Slutligen undantas viss behandling för forsknings- och statistikändamål från förbudet mot behandling av känsliga person- uppgifter. Regleringen i PUL av behandlingen av känsliga personuppgifter följer i princip den reglering som återfinns i dataskyddsdirektivet. Direktivet medger dessutom att medlemsstaterna, under förutsätt- ning av lämpliga skyddsåtgärder och av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, i sin nationella lagstiftning eller genom ett beslut av en tillsynsmyndighet beslutar om andra undantag från förbudet mot behandling av känsliga uppgifter. Den nationella lagstiftningen kan således innehålla ytterligare undantag från förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter. I punkt 34 i ingressen till dataskyddsdirektivet anges det att medlemsstaterna, när det är nödvändigt av hänsyn till viktiga allmänna intressen, måste kunna avvika från förbudet mot att behandla känsliga kategorier av uppgifter på sådana områden som exempelvis folkhälsa och socialskydd, särskilt för att säkerställa kvalitet och lönsamhet när det gäller förfaranden som används i samband med ansökningar om förmåner och tjänster inom sjukförsäkringssystemet, i samband med vetenskaplig forskning och i samband med offentlig statistik. Medlemsstaterna är dock skyldiga att se till att det finns lämpliga och konkreta garantier för att skydda enskilda personers grundläggande rättigheter och privatliv. Som tidigare nämnts får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, medge ytterligare undantag från förbudet att behandla känsliga uppgifter. Folkbokföringsmaterialet omfattas av folkbokföringssekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen (1980:100). Det innebär att sekretess gäller för uppgifter om en enskilds förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. De allra flesta uppgifterna i materialet är således offentliga. Men materialet kan innehålla uppgifter för vilka sekretess gäller. Det kan vara uppgifter om t.ex. dödsorsak samt identitets- eller könsbyten. Sekretess för uppgifter i allmänna handlingar gäller från handlingens tillkomst. Regler för den behandling av personuppgifter som sker i skatte- förvaltningens folkbokföringsverksamhet finns i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbok- föringsverksamhet. I lagen finns bestämmelser om bl.a. ändamål, vad uppgifterna får användas till, vilka uppgifter som får behandlas i databasen och hur man kommer åt och kan söka i databasen. Behandling av personuppgifter i folkbokföringsmaterialet Folkbokföringsmaterialet t.o.m. , omfattar bl.a. församlingsböcker, personakter, födelse och dödsböcker, dop-, vigsel-, begravnings- och flyttlängder. Det löpande folkbokförings- materialet t.o.m. är mycket efterfrågat av forskare, inte minst släkt- och hembygdsforskare. Det efterfrågas också i stor utsträckning av andra myndigheter som i sitt arbete behöver uppgifter ur materialet. Att uppfylla kravet på tillhandahållande, inklusive att pröva frågor om sekretess, är resurskrävande. Den stora efterfrågan har också inneburit att folkbokföringsmaterialet utsatts för ett omfattande slitage. Ett sätt för arkiven att möjliggöra att efterfrågat material görs tillgängligt som kyrkoböckerna bevaras är att göra uppgifterna tillgängliga via automatiserad behandling. Bokförings- materialet är omfattande och innehåller i många fall känsliga uppgifter. Den del av materialet som innehåller anteckningar omfattar det dessutom ett stort antal nu levande personer. En särskild utredare skall utreda arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter. Automatiserad behandling av folkbokföringsuppgifter som tidigare bara funnits på papper eller mikrofilm ger väsentligt utökad möjlighet till tillgänglighet för personuppgifter. Tillgängligheten ökar också om folkbokföringsuppgifterna skulle läggas ut på Internet eller göras tillgängliga via andra nätverk. Utredaren skall analysera om det mot bakgrund av vikten av att skydda den personliga integriteten är önskvärt att tillgängligheten ökar i sådan omfattning. Arbetet skall bedrivas med utgångspunkten att arkivmyndigheternas verksamhet skall vara effektiv med rationellt datorstöd som nödvändig respekt visas för enskildas personliga integritet. En avvägning skall göras mellan intresset av integritetsskydd och intresset av effektivitet och tillgänglighet. Om utredaren efter en sådan avvägning bedömer att en utökad automatiserad behandling av folkbokföringsuppgifter är möjlig, bör den behandlingen författningsregleras. Med hänsyn till att det i sådant fall skulle vara fråga om behandling av uppgifter, som i vissa fall kan vara känsliga, om väldigt många människor bör regleringen enligt regeringens mening finnas i en särskild lag. Utredaren skall alltså i förekommande fall lämna förslag till nödvändig särlag- stiftning för behandlingen. Eftersom det är regeringens mening att särlagstiftning bör gälla utöver personuppgiftslagen och begränsas till att avse frågor som är specifika för den verksamhet som omfattas av lagstiftningen, skall utredaren lämna förslag till lagstiftning utformad efter sådana riktlinjer. En utgångspunkt skall därvid vara att skapa enkla och lättbegripliga regler som är anpassade efter den tekniska utvecklingen. Utredaren skall också beakta statistikens och forskningens behov. Reglerna bör i så stor utsträckning som möjligt vara i överensstämmelse med person- uppgiftslagens reglering till skydd för den personliga integriteten. Det kan dock för arkivmyndigheternas verksamhet finnas behov av särregler i förhållande till personuppgiftslagen. Givetvis får regleringen inte strida mot dataskyddsdirektivet. Utredaren skall i sitt arbete beakta att folkbokföringsmaterialet är överlämnat material som arkivmyndigheterna inte kan ändra. Utredaren skall också analysera om det finns anledning att även innefatta behandling av personuppgifter beträffande avlidna personer i en eventuell lagstiftning. Utredaren skall särskilt belysa frågor om personuppgiftsansvar, direktåtkomst till uppgifter, utlämnande och annat elektroniskt tillhandahållande av uppgifter, sökbegrepp, informationsskyldighet, skadestånd och överklagande. Beträffande frågan om direktåtkomst skall utredaren särskilt över- väga om det finns anledning att samordna arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter med den behandling som sker enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokföringsverksamhet. Utredaren skall samråda med Datainspektionen, Riksskatte- verket, och landsarkiven och skall hålla sig underrättad om Offentlighets- och sekretesskommitténs arbete (Ju 1999:06). Utredaren skall redovisa sitt arbete . Tilläggsdirektiv till Utredningen om behandling av folkbokföringsuppgifter hos arkivmyndigheterna (Ku 2003:03) Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för en särskild utredare med uppdrag att utreda arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter (dir 2003:122). Utredaren skall enligt direktiven redovisa uppdraget . Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredaren skall redovisa sitt uppdrag . Förfrågan om behandling av folkbokföringsuppgifter Förfrågan om behandling av folkbokföringsuppgifter Den beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utreda arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter. Undertecknad, kammarrättslagman , förordnades som särskild utredare. Utredningen bedrivs i samarbete med det svenska , företrätt av över- arkivarie , samt med en bred representation av olika intressen med anknytning till utredningens uppdrag. Utredningen skall analysera om det mot bakgrund av vikten att skydda den personliga integriteten är önskvärt att med hjälp av automatiserad behandling öka tillgängligheten till folkbokförings- uppgifter som förvaras hos svenska arkivmyndigheter. överfördes ansvaret för folkbokföringen i från till skatteförvaltningen. Kyrkans folkbok- föringsmaterial har därefter fortlöpande överlämnats till de statliga arkivmyndigheterna. pågår ett projekt med att mikro- filma detta folkbokföringsmaterial och även med att skanna in det på datamedium. När denna skanning är genomförd kommer det att finnas ett elektroniskt lagrat material som omfattar befolkningen i landet till och med . Materialet är mycket innehållsrikt och detaljerat, med uppgifter om t.ex. äktenskap, adoption och andra familjeförhåll- anden. Det kan också innehålla känsliga personuppgifter som rör t.ex. hälsa eller sexualliv. finns ingen avsikt att genom den elektroniska behandlingen öka möjligheten till sökning i materialet. Utredningen har i uppdrag att föreslå den författningsreglering som bedöms nödvändig för att arkivmyndigheterna skall kunna bedriva sin verksamhet effektivt och för att tillgängligheten till de folkbokföringsuppgifter som skannats in på datamedium underlättas. skall nödvändig respekt visas för enskildas Utredningen har härvid att beakta Europa- parlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (Dataskyddsdirektivet). Genom skanningen kommer nämligen, enligt i rådande tolkning, Dataskyddsdirektivet och den svenska personuppgiftslagen att bli tillämplig. En naturlig åtgärd för utredningen är att inhämta information om hur övriga medlemsstater inom den Europeiska Unionen har implementerat Dataskyddsdirektivet på uppgifter som förvaras hos statlig arkivmyndighet eller har skannats in i annat sammanhang. Utredningen är mycket tacksam för all information som kan bidra till utredningens arbete. Av särskilt intresse är att få svar på följande frågor. Har (, , , , , ) implementerat Dataskyddsdirektivets regler på folkbokföringsuppgifter i nationell lagstiftning? Hur är lag- stiftningen i så fall tillämplig på folkbokföringsmaterial och annat material på papper, film eller på datamedium, som tagits om hand av arkivmyndighet? Finns det i (, , , , , ) nationell lagstiftning som reglerar arkiv- myndighets behandling av folkbokföringsuppgifter? Har arkivmyndigheterna i (, , , , , ) tagit emot folkbok- föringsmaterial, och i så fall för hur långt fram i tiden? På vilket sätt är folkbokföringsmaterial som tagits om hand av arkivmyndighet i (, , UK, Neder- länderna, , ) tillgängligt? Enbart för personal vid arkivmyndigheten eller för annan myndighet? Endast via särskilt utlämnande från myndigheten? För allmänheten i forskarsal på myndigheten? För allmänheten via datamedium, t.ex. via Internet? Finns det i (, , , , , ) särskilda bestämmelser i sekretesslag eller motsvarande lagstiftning om att måste ha löpt ut innan folkbokföringsuppgifter kan lämnas ut, t.ex. att endast folkbokföringsmaterial som är eller kan Är hela materialet spärrat eller kan vissa uppgifter lämnas ut innan löpt ut? Pågår det i (, , , , , ) något projekt med skanning av folkbok- föringsuppgifter eller annat material där Dataskyddsdirektivets bestämmelser har beaktats, och hur ser i så fall denna tillämpning ut? Är det stor efterfrågan i (, , , , , ) på utlämnande av folk- bokföringsmaterial som förvaras hos arkivmyndighet, genom besök i forskarsal eller skriftliga förfrågningar? Med hänsyn till den begränsade tid som utredningen har till sitt förfogande är det av stor vikt att informationen om möjligt erhålls . Tack på förhand. Kontakta oss gärna om Ni har några frågor. Vänligen skicka informationen till följande adress: