sou · GSB3110d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Med en ändamålsenlig tillämpning skall Polisen kunna överlåta hela ansvaret för personkontrollen på en viss plats eller under vissa tider till eller . Detta får till följd att exempelvis operativa verksamhet kommer att utökas till att omfatta även personkontroll. Detta innebär en kost- nadsökning för , men denna ökning motsvaras av den kostnadsminskning som förslaget innebär för Polisens verksamhet. Förslaget om ett bättre samarbete myndigheterna emellan har såle- des inga direkta kostnadsmässiga konsekvenser för statsbudgeten. Regeringen bör i budgetprocessen fördela anslagen mellan gräns- kontrollmyndigheterna i samma omfattning som de faktiskt med- verkar i eller ansvarar för personkontrollen. Utredningens förslag är över lag att få till stånd en mer effektiv personkontroll för att förhindra och bekämpa brott mot utlännings- lagen och annan gränsöverskridande brottslighet, en brottslighet som enligt utredningens undersökningar ökar i omfattning. Utred- ningen har betonat vikten av att denna verksamhet ges den prioritet och de resurser som är nödvändiga för att den också skall nå sitt syfte. Som närmare framgår av avsnitt 6 har bristerna i nuvarande personkontrollverksamhet delvis sin förklaring i en brist på resur- ser. Myndigheterna behöver resurser både till den operativa kon- trollverksamheten och till det utredningsarbete som följer på en effektiv kontroll. Det ligger i sakens natur att fler brottsutredningar för med sig kostnader för myndigheterna. Resurser behövs också för att myndigheterna gemensamt skall kunna arbeta med underrättelser och riskanalyser. Sammantaget medför en effektiv personkontroll kostnader vilka kräver resurstillskott för gränskontrollmyndig- heterna. Dessa kostnader är dock inte möjliga att beräkna, och det skall noteras att de brott som skall förhindras och bekämpas är straffbara. Det torde dock vara möjligt att genom omför- delning inom ramen för stadsbudgeten skapa utrymme för de önskvärda tillskotten. Motsvarande gäller behovet av ut- och fort- bildning av berörda tjänstemän inom och mellan myndigheterna. De generella direktiven i övrigt Utredningens förslag torde i övrigt inte medföra sådana konse- kvenser som avses i 15 § kommittéförordningen. Någon närmare redovisning i detta hänseende är därför inte aktuell. Utredningens bedömning: Förslagen kräver inte några sär- skilda övergångsbestämmelser och bör träda i kraft . Den föreslagna lagen om gränskontroll innehåller bestämmelser i huvudsak i linje med det förfarande som redan med nuvarande lag- stiftning skall gälla. Utredningens förslag bör inte kräva några över- gångsbestämmelser eller omfattande förberedelser inför ett ikraft- trädande. Utredningen erinrar dock om att en effektiv och rättssäker personkontroll kräver att personalen ges tillräcklig utbildning på området och att utbildningen lämpligen bör kunna ske gemensamt för de berörda myndigheterna. Den nya lagen bör kunna träda i kraft . De allmänna skälen för de av utredningen föreslagna bestämmel- serna har redovisats i föregående avsnitt i betänkandet. I det följande hänvisas i förekommande fall till det avsnitt som avses. Överväganden beträffande ikraftträdande och övergångsbestäm- melser finns i avsnitt 15.2. 16.1Förslaget till Gränskontrollag (2006:xxx) I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Den nya lagen inne- håller bestämmelser om under vilka förutsättningar en personkon- troll skall genomföras, var kontrollen kan göras samt vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas i samband med personkontroll. I lagen finns också bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan de gränskontrollerande myndigheterna och myndigheternas samverkan i personkontrollen samt informationsutbytet dem emellan. Av lagen framgår att även om och polismyndigheterna (i det följande Polisen) alltjämt skall ha huvudansvaret för person- kontrollen, skall och delta i personkontrollen på ett mer aktivt sätt och också ges i huvudsak samma befogenheter som Polisen har enligt nuvarande förhållanden (se 6 och 7 §§). Även skall med- verka i personkontrollen, men i förhållande till de andra myndig- heterna med begränsade befogenheter. I första stycket anges att lagen skall tillämpas vid personkontroll i samband med en persons in- eller utresa över svensk gräns och under vistelse i . Med personkontroll avses (1) en kontroll av en person för att utröna om denne uppfyller alla de olika krav – formella och materiella – som enligt utlänningslagstiftningen och passlagstiftningen ställs för inresa, utresa och vistelse i . Med personkontrollen förstås också (2) en kontroll av att personen inte kan misstänkas för begångna brott som hör under allmänt åtal. Här avses såväl brott mot utlänningslagen som all annan brottslig- het. Såvitt avser personkontrollen under vistelse i (inre utlänningskontroll), avses emellertid endast brott mot utlännings- lagen och människohandel, ett brott som regleras i . Personkontroll vid yttre gräns skall, om inte annat föreskrivits, alltid ske, dvs. något krav på misstanke om brott ställs inte (2 kap. 3 § och 5 kap. 7 §). När syftet med personkontrollen är att före- bygga och bekämpa brott krävs, vilket framgår av 2 kap. 1 § och 3 kap. 1 §, att det finns anledning att anta, att ett brott har begåtts för att kontroll skall få företas. Som framgår av 3 kap. 2 § får kon- troll också utföras när det mot någon föreligger ett verkställbart beslut om avvisning eller utvisning. En personkontroll kan formlöst inledas genom en fråga till eller ett samtal med en resande, en granskning av ett resedokument eller annan handling eller på något annat liknande sätt. En personkontroll kan också inledas i samband med en annan kontroll, exempelvis när Polisen i samband med en trafikkontroll får anledning att anta, att den person som kontrolleras inte har rätt att vistas i eller på annat sätt bryter mot utlänningslagen eller annan lagstiftning. Mot- svarande gäller för i samband med kontroll- eller tillsynsåtgärd till sjöss (om till sjöss se 6 §). En på detta sätt inledd personkontroll kan sedan övergå i ett skede, då andra åtgärder måste vidtas. I lagen anges vilka åtgärder som därvid kan förekomma. Dessa utgör en rätt att utföra en kroppsvisitation eller en husrannsakan och att göra en sökning i SIS eller i nationella register, exempelvis miss- tanke- eller spaningsregister. Även en begäran om uppgifter från ett transportföretag om passagerare och besättning är en åtgärd som får vidtas i samband med personkontrollen. I lagen anges vidare att när personkontroll sker i ett brottsbekämpande syfte, dvs. när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts, får de i angivna straffprocessuella tvångsmedlena användas. Från personkontrollen skall skiljas den in- och utresebehandling av utlänningar som ansvarar för. Härvid avses de olika moment i själva handläggningen av en ansökan om uppehålls- tillstånd och andra ansökningar som har att utföra enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Häri innefattas bl.a. att tillse att ett beslut om av- eller utvisning verk- ställs, dvs. att utlänningen också lämnar landet. Därutöver kan nämnas rätt att genom en kroppsvisitation kon- trollera att en i förvar tagen utlänning inte innehar alkohol eller narkotika. Dessa moment i ärendehandläggningen är inte person- kontroll enligt denna lags definition, trots att även härvid kan ha rätt att vidta olika kontroll- och tvångsåtgärder. Om en transportörers ansvar i personkontrollen se 2 kap. 8 och 9 §§ och avsnitt 14.2. För lagens tillämplighet saknas betydelse om in- eller utresa sker över inre eller yttre gräns, oaktat att kontroll vid inre gräns endast får ske vid brottsmisstanke. Bestämmelserna i utlänningsförord- ningen (1989:547) om var inresa och utresa över yttre skall ske, föreslås intas i en gränskontrollförordning. Om en person reser in i över yttre gräns på annat ställe än vid ett gränsövergångs- ställe, skall personkontroll likväl ske. Såvitt avser personkontroll vid inresa över inre gräns, dvs. när personkontroll kan ske i ett brottsbekämpande syfte, saknar det alltid betydelse var gränsen passeras. Vad som enligt denna lag avses med inresa och utresa anges i 5 § 5. Om inte annat sägs gäller bestämmelserna i denna lag såväl svenska som utländska medborgare. I lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap regleras när en person förvärvar svenskt medborgar- skap. En utlänning är en person som inte har förvärvat svenskt med- borgarskap. Beträffande utländska medborgare gäller dock olika krav beträffande rätten att resa in och vistas i beroende av om det är en medborgare i en EU/EES-stat eller i tredjeland. Vilka skillnaderna är framgår av utlänningslagen och utlänningsförord- ningen (se avsnitten 4.4 och 4.5). I paragrafens andra stycke anges att de materiella och formella villkoren för en utlänning att resa in i och vistas i samt vill- koren för att vistas i regleras i utlänningslagen, liksom kra- ven att inneha pass eller annan identitetshandling. Kravet för svenska medborgare att ha pass eller annan identitetshandling regleras i passlagen. Närmare föreskrifter om utlänningars rätt till inresa och vistelse, m.m. skall regleras särskilt och frågor om pass för svenska medborgare i passförordningen (1979:664). Som framgår av 5 kap. 7 §, vilket utvecklas närmare i avsnitt 14.1, har regeringen, eller den myndighet regeringen bemyndigar, rätt att meddela när- mare föreskrifter om personkontrollen enligt denna lag. I tredje stycket hänvisas till vissa särskilda bestämmelser om per- sonkontroll. Paragrafen slår fast att lagen har två övergripande syften. Det första syftet med personkontrollen är att kontrollera att en utlänning som reser in i eller ut ur eller vistas här uppfyller de formella och materiella villkoren enligt utlänningslagen (se 2 kap. 3 och 4 §). I personkontrollen ingår därför en kontroll av innehav av pass eller annan giltig identitetshandling, visering, uppehålls- eller arbetstillstånd. Kontrollen omfattar också att per- sonen inte är uppsatt på SIS spärrlista, att det på annan grund kan antas att personen kommer att begå brott i , på annat sätt störa säkerheten, den allmänna ordningen eller folkhälsan, inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt, eller att han eller hon inte har tillräckliga medel för sin vistelse i eller annat nordiskt land eller för sin hemresa (se 4 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen, 1989:529, jfrda med artiklarna 5 och 96 i ). Det andra syftet är att förhindra att personer, såväl svenska som utländska medborgare, vid inresa eller utresa begår gränsöverskri- dande brottslighet. Med gränsöverskridande brottslighet avses såväl transnationell som annan brottslighet, se avsnitt 7. Av betydelse för om brottsligheten är gränsöverskridande är att kriminaliteten har koppling till fler länder än , och det saknar härvid betydelse vilket medborgarskap gärningsmannen har. Någon legaldefinition av gränsöverskridande brottslighet finns dock inte, och i princip omfattas alla, såväl allmän- som specialstraffrättsliga, brott. Se 2 kap. 1 §. I första hand avses emellertid brott enligt utlänningslagen, såsom exempelvis människosmuggling, och allvarliga brottsbalksbrott som exempelvis människohandel eller egendoms- och förmögenhets- brott, liksom narkotikabrott och andra smugglingsbrott, men den brottsliga gärningen kan också omfatta andra brott. Den brottsliga gärningen kan exempelvis bestå i att personen försöker föra ut egen- dom som åtkommits genom exempelvis stöld, rån eller annat egen- domsbrott, dvs. misstanke om häleri- eller tillgreppsbrott. (Jfr om varukontroll vid 1 kap. 3 §.) Vid vistelse i , dvs. vid den inre utlänningskontrollen, omfattar personkontrollen emellertid endast brott mot utlän- ningslagen eller människohandel, ett brott som regleras i brotts- balken. Se 3 kap. 1 §. Som framgår av 1 § skall personkontroll göras över hela landet, dvs. personkontrollen syftar till att förebygga och bekämpa alla över- trädelser mot bestämmelserna om vår reglerade invandring enligt utlänningslagen och , samt den gränsöverskri- dande brottsligheten i övrigt, oavsett var i landet den begås. I paragrafen anges att varukontroll inte omfattas av lagen. Bestämmelser om in- och utförsel av varor finns främst i Tull- kodex (EEG nr. 2913/92) jämte tillämpningsföreskrifter samt tulla- gen (2000:1281), och beträffande varukontrollen vid den inre tull- gränsen, lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). I lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) finns bestämmelser om och rätt att bl.a. vidta tvångsåtgärder vid misstanke om brott som rör in- och utförsel av varor. I paragrafens första stycke betonas proportionalitetsprincipen. Se avsnitt 4.3.2. I andra stycket anges att kontroll- eller tvångsåtgärder inte får till- gripas utan skäl. Som framgått är personkontroll en kontroll som kan ske utan att särskilda kontroll- eller tvångsåtgärder behöver komma till användning, och kontrollen vid yttre gräns är i princip obligatorisk. Som framgår av 5 kap. 7 § får regeringen dock meddela undantag från personkontrollen, såvitt avser den obligatoriska kon- trollen vid yttre gräns. Det avser bl.a. utländska sjömän efter gjord förhandsanmälan och en persons vistelse inom ett transitområde på flygplats. En kontrollåtgärd innefattar i sig inte något intrång i den enskildes rättsfär, utan avser ett moment där någon ges rätt att enbart kon- trollera något, exempelvis genom uppföljande frågor, liksom kon- troll i SIS och dylikt. Befogenheten att vidta en kontrollåtgärd åter- finns i 2 kap. 4, 5, 6, 8 och 9 §§, 3 kap. 3 § första och andra mening- arna samt 4 kap. 9 § första stycket första meningen. En tvångsåtgärd avser ett maktmedel (tvångsmedel) genom vilket en myndighet genomför sin vilja gentemot en enskild eller ett ingri- pande mot en person eller dennes egendom som utgör ett intrång i personens rättssfär. En tvångsåtgärd kan i sin tur antingen vara av straffprocessuellt eller administrativt slag. De straffprocessuella tvångsmedlen regleras främst i , men även i vissa andra författningar, och får användas under en förundersökning, dvs. när det finns anledning att anta att ett konkret brott har begåtts. Ett administrativt tvångsmedel är ett tvångsmedel som används utan samband med en brottsutredning, vanligen i myndighetsutövning, och får enligt denna lag användas när det behövs för att fullgöra per- sonkontrollen. Bestämmelser om tvångsåtgärder i denna lag finns i 2 kap. 1 § första stycket och 7 §, 3 kap. 1 § första stycket och 3 § tredje och fjärde meningarna, 4 kap. 5–8 §§, 9 § första stycket andra meningen och fjärde stycket samt 5 kap. 3 §. I avsnitt 4.3 beskrivs begreppet tvångsmedel och vad som avses med kontroll mera utförligt. Oavsett om det rör sig om en kontroll- eller en tvångsåtgärd, får sådana åtgärder inte vidtas slumpmässigt eller utan skäl, dvs. en kontroll- eller tvångsåtgärd får vidtas endast om det behövs för per- sonkontrollen. Som nämnts skall personkontroll i samband med pas- serande av en yttre gräns i princip alltid göras (se dock 5 kap. 7 §). Själva passerandet av den yttre gränsen är alltså ett tillräckligt skäl för en kontroll, och att därvid kontrollera pass, andra resehandling och erforderliga tillstånd i övrigt. För att i samband med sådan kontroll få vidta tvångsåtgärder krävs dock att det finns skäl därtill. Att företa exempelvis en kroppsvisitation i en sådan situation kräver att det finns anledning att anta, att den inresande bär på sig en resehandling som inte uppvisas eller någon motsvarande omständighet. För kontroll- och eventuella tvångsåtgärder vid den inre gränsen krävs alltid att det finns anledning att anta, att brott har begåtts, såvitt inte beslut enligt 2 kap. 2 § andra eller tredje stycket har meddelats. På samma sätt skall det i princip alltid föreligga en brottsmiss- tanke i samband med användande av kontroll- och tvångsåtgärder vid inre utlänningskontroll (3 kap. 1 §). Enda undantaget vid denna form av kontroll är när någon påträffas, mot vilken det enligt 3 kap. 2 § föreligger ett verkställbart beslut om avvisning eller utvisning, då vissa kontroll- och tvångsåtgärder också får vidtas. I paragrafens första två punkter definieras vad som i denna lag avses med och Schengenstat. Bestämmelserna motsvarar vad som föreslagits av Utredningen om översyn av utlän- ningslagstiftningen.1 I paragrafens 3 och 4 punkt finns definitionerna av gränsbegrep- pen, vilka överensstämmer med motsvarande bestämmelser i utlän- ningslagstiftningen. Begreppet personkontroll har beskrivits i 1 §. Av paragrafens 5 punkt framgår att med inresa och utresa avses varje form av passerande av gräns, alltså inte enbart vid fastställda gränsövergångsställen. Det görs i detta avseende ingen skillnad om det avser passerande av en inre eller en yttre gräns. Den gräns som avses är territorialgräns, dvs. såväl land- som sjögräns. Pas- serande av svenskt luftrum lämnas emellertid utanför regleringen. Personkontroll skall enligt denna lag också kunna ske i samband med passerande av såväl inre som yttre gräns. När kontroll skall ske skiljer sig dock åt, beroende på vilken gräns som passeras, men några undantag från när en person anses som inrest respektive utrest finns inte (se 2 kap. 1 och 3 §§, samt 5 kap. 7 §). I paragrafens 6 p finns en definition av inre utlänningskontroll, som innebär en utvidgning i förhållande till nuvarande ordning, såtillvida att den omfattar alla brott mot utlänningslagen och människohandel, ett brott som regleras i . Slutligen anges i paragrafens 7 p vilka de gränskontrollerande myndigheterna är. och är enligt denna lag gränskontrollmyndighet, men, såvitt avser endast under förutsättning att det på Polisens begäran medverkar i eller ansvarar för personkontrollen (se 6 och 7 §§). är enligt denna lag inte gränskontrollmyndighet, men som framgår av 7 § får medverka i personkontrollen, men verket saknar i de flesta fall rätt att vidta de kontroll- och tvångsåtgärder som gränskontrollmyndigheterna har rätt till. befogenheter enligt utlänningslagen, att vid handläggning av utlän- ningsärenden – exempelvis verkställighet av ut- och avvisnings- beslut samt ärenden om tagande i förvar – få vidta kontroll- och 1 Se utredningens betänkande (SOU 2004:74) Utlänningslagstiftningen i ett domstols- perspektiv; de föreslagna definitionerna i utlänningslagen överstämmer med de nuvarande föreskrifterna härom i utlänningsförordningen (s. 26 och 346). tvångsåtgärder, påverkas inte av bestämmelserna i denna lag (se kommentaren till 1 §). I första stycket regleras att Polisen har huvudansvaret för person- kontrollen. skall dock enligt andra stycket självständigt utöva personkontrollen till sjöss och i anslutning till sjötrafiken (i det följande till sjöss). Någon särskild begäran från Polisen om kontrollverksamhet behövs härvid inte, utan uppgiften innefattar ett självständigt ansvar för att utöva kontroll inom övervaknings- området. Regleringen medför inte att Polisens huvudansvar för personkontrollen till sjöss upphör, eller att Polisens befogenheter i personkontrollen inskränks där. Med stöd av bestämmelsen i andra stycket ges uppgifter och befogenheter för personkontroll inom samma geo- grafiska område som myndigheten har. Genom tillägget i anslutning till sjötrafiken klargörs att uppgifter och befogenheter gäller inte bara på berörda delar av sjöterritoriet som sådant utan också i områden i anslutning till detta övervakningsområde. Härmed avses stränder, öar, kobbar, skär, i hamnar samt vid kustremsan i övrigt. Genom tillägget klar- görs, att uppgifterna och befogenheterna för även gäller exempelvis gentemot den som i samband med att en kontroll initieras till sjöss väljer att avvika från detta område (se vidare avsnitt 10.2.3). Personkontrollverksamheten till sjöss riktas både mot fritids- båtstrafiken och yrkessjöfarten (dvs. fiske- och handelsfartyg). Eftersom Polisen alltjämt skall ha huvudansvaret för person- kontrollen i hela riket, innefattas i självständiga ansvar för kontrollen till sjöss inte normalt de vid exempelvis färjelägen belägna gränsövergångsställena. Beträffande Polisens möjlighet att besluta om (och ) med- verkan eller övertagande av ansvaret för kontrollen där, se vidare i 7 §. uppgifter och befogenheter vid personkon- trollen regleras framgent enbart i gränskontrollagen, såväl vad avser kontrollbefogenheterna som de brottsbekämpande befogenheterna (se också 4 kap. 2 § och kommentaren till 1 § lagen om Kustbevak- ningens medverkan vid polisiär övervakning). Om Kustbevakning- ens och befogenheter i samband med personkontroll, se 4 kap. 1 och 2 §§. Utöver skyldighet att enligt 6 § utöva person- kontroll till sjöss, regleras i denna paragraf en uttrycklig skyldighet för och att medverka i eller ansvara för personkontrollen avseende de delar, för vilka Polisen annars ensam ansvarar. Förevarande paragraf tillämpas således beträffande Kustbe- vakningens medverkan i eller ansvar för personkontrollen, endast när personkontroll skall ske på annan plats än till sjöss, t.ex. när den skall ske vid ett gränsövergångsställe. Även får med- verka i personkontrollen, men först efter beslut av regeringen (se avsnitt 10.2 och 10.5). skall, som ytterst ansvarig myndighet, fatta beslut om att annan gränskontrollmyndighet skall överta ansvaret för personkontrollen på viss plats eller medverka i denna på annat sätt. Beslutet skall dock fattas först efter det att de andra centrala förvaltningsmyndigheterna fått tillfälle att yttra sig. och är skyldiga att överta ansvaret eller medverka, endast om så kan ske utan att respektive myndighets egna åliggan- den eftersätts (se tredje stycket). Exempelvis kan begära att eller sköter all personkontroll vid ett visst gränsöver- gångsställe. begäran bör grundas på en bedöm- ning inte bara av vad som är mest kostnadseffektivt för Polisen utan också på hur man bäst tillvaratar det allmännas samlade resur- ser för gränskontroll och brottsbekämpning. Vidare förutsätts sty- relsens begäran framställas i så god tid, att de samverkansskyldiga myndigheterna får möjlighet att i en dialog beakta de tillkommande uppgifterna vid planeringen och inriktningen av sin verksamhet. En begäran kan inte sällan vara av betydelse för hur uppgiften påverkar anslagsfördelningen (jfr 5 kap. 7 §). När en dialog bör inledas beror förstås också på omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. hur omfattande uppgifter Polisen avser att lämna över och på hur bak- grunden till begäran och omständigheterna i övrigt ser ut. Ett beslut om medverkan kan bl.a. innebära att en polisman och en tulltjänsteman eller en kustbevakningstjänsteman gemensamt utför personkontrollen, att man vid ett gränsövergångsställe delar upp uppgifterna så, att en av gränskontrollmyndigheterna ansvarar för inresekontrollen och den andra för utresekontrollen, eller att hjälp ges från en myndighet till en annan vid en särskild insats. Även vid medverkan i personkontrollen har tjänstemän vid de andra gränskontrollmyndigheterna samma befogenheter som en polisman. och befogenheter i sam- band med personkontroll regleras i 4 kap. Närmare föreskrifter om medverkan, bl.a. om dokumentation av sådana beslut, bör, i den mån det inte följer av förvaltningslagen (1986:223, FL), anges i förordning eller framgå av föreskrifter av den myndighet regeringen bestämt; närmast avses Rikspolisstyrel- sen (se nedan under 5 kap. 7 §). Enligt paragrafens andra stycke är och skyldiga att medverka i personkontrollen också på en polismyndig- hets begäran. En sådan begäran kan gälla för ett enskilt tillfälle eller mera allmänt. På vilket sätt och i vilken omfattning eller skall medverka ankommer på berörd polismyndig- het att besluta om i varje enskilt fall. Beslutet förutsätter inte ett föregående samråd med eller , men väl att ett deltagande inte allvarligt hindrar myndigheternas övriga verk- samhet, se tredje stycket.