sou · GSB374d2 · 2005-01-01 00:00:00 — En bristfällig initialutredning kan innebära att ärendet inte sorteras rätt inför den fortsatta handläggningen, medan en alltför omfattande initialutred- ning innebär risk för dubbelarbete och onödig tidsutdräkt. Med tydligare processuella regler, i första hand som verksinterna instruktioner, för vad den inledande utredningen skall omfatta samt inom vilken tid vissa åtgärder skall ha vidtagits, skulle det vara möjligt att uppnå en mer enhetlig handläggning, men också en optimering av den totala handläggningstiden. Åtgärder har numera vidtagits i denna riktning genom att en blankett med kontroll- frågor, som är tänkt att användas av samtliga handläggare, har sammanställts. Former för samordning inom regionerna kan förbättras på olika sätt. Ett sätt är att tillskapa fler processuella regler för hela pröv- ningsprocessen, vilket också skulle bidra till en ökad enhetlighet mellan regionerna. För vissa delmoment kan det finnas anledning att sätta upp tidsgränser eller på annat sätt bestämma när de skall ha åtgärdats. Arbete med kvalitetssäkring pågår både genom Migra- tionsverkets egna projekt och översyn. Migra- tionsverkets interna översyn pekar bl.a. på vikten av att initial- processen blir effektiv samt att återvändandearbetet lyfts fram. Projektet syftar till att skapa ett instrument för kvalitetssäkring, så att en jämn nivå uppnås för beslut och utredningar. Även detta arbete bör alltså bidra till en ökad enhetlighet såväl inom som mellan regionerna. Vid strävan mot en mer enhetlig handläggning i regionerna måste dock hållas i minnet att den skilda kapaciteten i fråga om resurser, men också de geografiska förutsättningarna, utgör vissa begränsningar. Inom de större och geografiskt samlade regionerna kan handläggare specialiseras till vissa funktioner medan dessa förutsättningar inte finns inom Region som har spridda enheter med väsentligt färre anställda. har ett datoriserat ärendehanteringssystem, vilket även är tillgängligt för vissa utlandsmyndigheter och polismyndig- heter med gränskontroll. I systemet framgår det vilken handläggare som har hand om ärendet, vilka beslut som har fattats och eventuella överklaganden. Systemet innehåller inte någon förteck- ning av vilka övriga handlingar som har hämtats in. Ansökan och andra handlingar i varje enskilt ärende samlas i en dossié, vilken inte har någon separat innehållsförteckning. För asylsökande gäller att en individplan skall finnas tillgänglig på det interna datanätet. Planen skall ge en aktuell bild av läget i ärendet. Systemet behöver ses över. Det vore lämpligt att akten, eller dos- sién, innehöll ett dagboksblad där såväl som domstolen i andra instans lätt kan få en överblick över vilka hand- lingar som finns och vilka beslut som har fattats. Det vore också lämpligt att innehållet i akten aktbilagerades. Det skulle underlätta sökandet efter någon särskild handling och möjliggöra för hand- läggare eller en beslutsfattare att hänvisa till en handling i akten. Viktigast är dock att man med hjälp av dagboksbladet får möjlighet att kontrollera att alla handlingar finns med, t.ex. när akten över- sänds till andra instans. Som det nu är, finns en uppenbar risk för att någon handling fattas i akten eller har förkommit utan att detta kan kontrolleras. I en process med långa handläggningstider är det av stor vikt att förtursärenden skiljs ut på ett ändamålsenligt sätt som gör pröv- ningen rättvis och rättssäker. saknas det i huvudsak riktlinjer för behandlingen av förtursärenden, liksom enhetliga former för hur det dokumenteras att ett visst ärende skall behand- las med förtur. Ett problem med att införa sådana riktlinjer är att förturspröv- ningen i sig riskerar att bli en belastning på prövningsenheterna, vilket också påtalats av den enhet som prövar medborgarskaps- ärenden. Det måste också hållas i minnet att skäl för förturspröv- ning inte alltid finns då ärendet ges in utan kan uppkomma under handläggningen. Ansvarig handläggare har därför att göra en fort- löpande bedömning av ärendebalansen för att konstatera om skäl för förtur har uppkommit. Trots svårigheterna med att ange rikt- linjer för förtursprövning, kan alternativet där den som begär för- tursprövning utan vidare medges en sådan dock inte anses tillfreds- ställande. Någon form av riktlinjer bör därför utarbetas där det anges vad som är skäl för förtursprövning. En utgångspunkt bör kunna vara befintliga lista över förtursären- den. Det bör vara tillräckligt att riktlinjerna utformas genom egen styrning. Det får dock, av resursskäl, accepteras att granskningen av sanningshalten av sådana skäl som uppges av sökanden på detta stadium inte kan bli alltför omfat- tande. Förhållandena under tillståndsprövningen är vitt skilda för en utlänning som söker uppehållstillstånd i beroende på om den åberopade grunden är asyl, anknytning, arbete eller annat. En person som söker asyl vistas i under prövningen och har rätt till bidrag, medan en utlänning som söker uppehålls- tillstånd på grund av t.ex. anknytning i normalfallet får vänta i hemlandet och i vissa fall betala ansökningsavgift för att få sin ansökan prövad. Då det råder långa handläggningstider också för anknytningsfall finns mot denna bakgrund en risk för att sökande som inte har asylskäl ändå åberopar detta som grund. Visar det sig vid prövningen av asylärendet att den egentliga tillståndsgrunden är anknytning, finns det visserligen bestämmelser som innebär att sökanden som huvudregel skall återvända till hemlandet och ge in ansökan därifrån. Prövningen inleds dock inom asylprocessen med initialprövning och eventuellt ytterligare utredning innan avvisning kan ske. Varje ärende som hamnar inom fel tillståndskategori innebär en onödig belastning i systemet och fördröjer prövningen av de ären- den som rätteligen skall prövas där. Ur rättssäkerhetsperspektiv kan det dock inte förhindras att var och en som åberopar asyl också skall få sina asylskäl prövade. Kortare handläggningstider i till- ståndsärendena överlag kan vara ett sätt att minska risken för att sökande med anknytningsskäl eller annan tillståndsgrund som inte faller under skyddsbehov i stället utnyttjar asylprocessen. Inom asylprocessen är oklar identitet hos sökanden vanligt före- kommande. Detta innebär ofta fördröjningar av ärendet och bidrar till att förlänga handläggningstiderna i stort. Det är därför av stor vikt att försöka komma tillrätta med identitetsfrågorna i processen. Vid övervägande att införa ytterligare påtryckningsmedel gentemot sökanden måste dock hållas i minnet att de sökande som bäst behöver skydd kan vara de som verkligen inte har några identitetshandlingar. Det kan t.ex. vara fråga om någon som brådstörtat har tvingats fly från sitt land och inte haft möjlighet att få med sig pass eller andra identitetshandlingar. Det finns också stater där det är allmänt accepterat att sökanden inte kan få något giltigt pass, t.ex. Somalia33. I arbetet med att klargöra sökandens identitet kan dock många olika handlingar vara rele- vanta, t.ex. födelseattest, medlemskort i föreningar, skolbetyg eller liknande. Problemet måste så långt möjligt försöka lösas genom utredningsinsatser från sida. arbete med språkanalyser bör kunna vidare- utvecklas som ett led i dessa utredningsinsatser. En annan viktig del är att ansvarig handläggare på ett tidigt stadium kan motivera sökanden till att medverka för att klara ut identitetsfrågorna. Tyd- lighet gentemot sökanden är överlag av stor vikt bl.a. för att und- vika att falska förhoppningar skapas. Utbildningsinsatser angående samtalen med sökanden och/eller någon form av ytterligare styr- ning rörande detta kan övervägas. Dock kan också ytterligare resurser behövas för att ge handläggaren möjlighet att bättre prio- ritera identitetsfrågorna vid sammanträffande med sökanden. I arbetet med frågor om oklar identitet pågår ytterligare en utredning som ser över vissa frågeställningar, UD 2004:02 Utred- ningen om tidsbegränsade uppehållstillstånd för dokumentlösa asylsökande. Enligt direktiven skall utredaren överväga på vilka sätt åtgärder kan vidtas för att på ett tidigt stadium i asylprocessen klarlägga deras identitet och resvägar. Utredaren skall även föreslå hur utlänningslagen skall ändras för att asylsökande som bedöms vara i behov av skydd här eller skall beviljas uppehållstillstånd på annan grund och som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och sin resväg, skall kunna beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd. Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga och även bedöma vilka effekterna blir om ett 33 Statens invandrarverks föreskrifter 1997:14 ökat antal utlänningar i beviljas tidsbegränsade i stället för permanenta uppehållstillstånd. Enligt direktiven skall utredningen vara avslutad . Omfattningen av muntlig handläggning i asylprocessen. Enligt 11 kap. 1 § första stycket UtlL gäller att en utlänning som har ansökt om asyl i får avvisas endast om muntlig hand- läggning har ingått vid handläggning av ärendet samt att muntlig handläggning även annars skall företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna bety- delse för att avgöra asylärendet. I samband med att bestämmelser om ökat inslag av muntlighet i asylärenden tillkom , anfördes i förarbetena att såväl rätts- säkerheten som effektiviteten skulle vinna på en ökad muntlighet vid handläggningen34. Regeln utformades lag så att munt- lighet skulle ingå i ett asylärende hos och om det kunde antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande. Bestämmelsen ändrades , då den fick sin nuvarande utformning. I propositionen påpekades att en obligatorisk muntlig handläggning före avvisning i och för sig också skulle komma att innefatta uppenbart ogrundade ansök- ningar eller avvisningar till tredjeland. Det framhölls dock att behov av muntligt inslag kunde föreligga även i dessa fall och att en undantagsregel skulle riskera att underminera sökandens garanti att få tala med personal på verket35. Den nuvarande utformningen av bestämmelsen om muntlig handläggning innebär att någon form av muntlighet måste före- komma i så gott som samtliga asylärenden, eftersom det annars är svårt att skilja avvisningsfallen från övriga fall. Avgränsningen framstår som väl förenlig med kraven på rättssäkerhet och kom- mittén finner inte anledning att föreslå förändringar i den delen. 1988/89:86 s. 83 1996/97:25 s. 195 f. Innehållet i den muntliga handläggningen i asylprocessen Innehållet eller utformningen av den muntliga handläggningen har inte preciserats i lagtexten utan bygger på förvaltningslagens regler. Med muntlighet enligt förvaltningslagens regler avses inte enbart den formella muntliga förhandlingen utan också mer informella telefonkontakter och sammanträffanden. Enligt nu gällande ordning kan det muntliga inslaget variera från att sökanden enbart hörs vid en inledande intervju på transitenhe- ten till ett muntligt sammanträde där sökanden hörs i närvaro av beslutsfattare, handläggare och ombud. I de flesta asylärenden har handläggningen oftast skett så att sökanden och dennes ombud sammanträffat med en handläggare, som sedan föredrar ärendet för beslutsfattaren. Även om det inte är fråga om trovärdighets- eller s.k. vågskålsärenden, kan det ur sökandens synpunkt upplevas som bättre att få träffa beslutsfatta- ren i ärendet för att direkt få föra fram sina skäl. Det har också konstaterats en lägre överklagandefrekvens i de ärenden som handlagts enligt försöksverksamheten i projekt , där sökanden träffar både beslutsfattaren och handläggaren vid den muntliga handläggningen i ärendet. Kommittén förordar därför att beslutsfattarnärvaro normalt skall förekomma i alla ärenden där det behövs en kompletterande muntlig handläggning efter initialutred- ningen och sökanden riskerar att avvisas. Om den muntliga kompletteringen är av enkel beskaffenhet, där det räcker med ett telefonsamtal eller annat kortare sammanträffande och där det inte är fråga om trovärdighets- eller vågskålsärenden, bör denna också kunna ske genom handläggare. Vid beslut enligt 8 kap. 8 § UtlL, ansökningar som bedöms vara uppenbart ogrundade och där avvisning får ske utan hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft, bör initialutredningen vara tillräcklig som muntligt inslag. Samma sak gäller då sökandens asylansökan skall prövas i något annat land med stöd av Dublinförordningen. För att främja en effektiv handläggning framstår det här också som lämpligt att inte ställa upp krav på beslutsfattarnärvaro vid den muntliga handläggningen. Skulle ansökan bedömas som uppenbart ogrundad, men beslut om omedelbar verkställighet inte hinna meddelas före utgången av den tremånadersfrist som anges i 8 kap. 8 § andra stycket UtlL, bör det i de flesta fallen heller inte vara nödvändigt med någon kompletterande utredning efter initial- Någon separat muntlig handläggning med närvaro av beslutsfattare behöver alltså inte heller förekomma i de fallen. Beträffande innehållet i och upplägget av den muntliga hand- läggningen bör det muntliga inslaget liksom nu utgöra ett komple- ment till det skriftliga materialet. Därav följer också att innehållet i ett muntligt sammanträde varierar utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet. Det kan dock övervägas om det ur rättssäkerhets- synpunkt skulle finnas behov av några särskilda bestämmelser om förhandlingens innehåll, liknande reglerna om förhandling om för- var eller uppsikt36. I lagrådsremissens författningsförslag har reg- lerna om muntlig förhandling vid , såväl när det gäller förvar och uppsikt som övriga ärenden, samlats i 11 kap. Med det förslaget skulle 11 kap. 5 §, en bestämmelse som bara gäller i ärenden om förvar och uppsikt, gälla också i asylären- den. Bestämmelsen lyder: Vid den muntliga handläggningen skall de omständigheter noga utredas som kan inverka på ärendets avgö- rande. Utlänningen skall få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Då det således redan i lagrådsremissens förslag återfinns regler om innehållet i det muntliga sammanträdet, finner kommittén inte skäl att föreslå ytterligare reglering därav. Den muntliga utredningen i ett asylärende förekommer vanligt- vis i olika skeden. Vid den inledande grundutredningen är det av stor vikt att alla omständigheter av betydelse kommer fram. Sam- tidigt talar effektivitetsskäl för att mer komplicerade ärenden skall kunna sållas ut för en kompletterande utredning i särskild ordning. Med en klar och enhetlig grundutredning kan den komplette- rande utredningen koncentreras till kärnfrågorna i ärendet. En alltför detaljstyrd reglering av innehållet i den muntliga utred- ningen skulle riskera att fördröja handläggningen av enklare eller klarare ärenden. Det måste därför finnas utrymme för flexibilitet i handläggningen utifrån det enskilda ärendets karaktär. Detta ryms väl inom nu gällande ordning, där innehållet i den muntliga hand- läggningen bygger på vad som kommit fram genom den tidigare utredningen i ärendet. Något behov av att lagfästa särskilda proces- suella regler för detta ändamål finns således inte. Kommittén föreslår att muntlig handläggning även i fortsätt- ningen skall förekomma i ärenden där en asylsökande utlänning skulle riskera att avvisas efter att hans eller hennes ansökan avsla- 36 6 kap. 12–15 §§ UtlL Muntlig handläggning skall också liksom tidigare företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet. Innehållet i den munt- liga handläggningen skall anpassas efter ärendets svårhetsgrad. För ärenden där utlänningen riskerar att avvisas bör huvudregeln vara att sökanden skall träffa beslutsfattaren i ärendet om det behövs en kompletterande muntlig handläggning efter initialutredningen. Undantag kan göras om ansökan bedöms som uppenbart ogrundad eller om den kompletterande utredningen annars är av enkel beskaffenhet. Någon reglering i lag krävs inte heller för detta; det är tillräckligt om det regleras internt inom . Handläggarens och beslutsfattarens övergripande ansvar för utred- ningen i ärendena varierar delvis beroende på vilka ärenden det är fråga om. I asylärenden och andra ärenden rörande skyddsskäl har officialprövningen en större vikt än i t.ex. medborgarskapsärenden eller andra tillståndsärenden. I asylärenden där offentligt biträde förordnats bör biträdet självständigt verka för att alla relevanta omständigheter och allt relevant material läggs fram. Det övergri- pande utredningsansvaret ligger dock på handläggare och besluts- fattare även här. För att omfattningen av officialprövningen skall anpassas på rätt sätt är det väsentligt med tydliga ramar för hand- läggningen, t.ex. begränsning i antalet kallelser eller sammanträf- fanden med sökanden och genom att ange vilka åtgärder som skall vidtas om resultat inte uppnåtts därefter. Risken är annars att en handläggare som är tveksam om sin utredningsskyldighet fortsätter alltför länge med åtgärder utan att processen förs framåt, vilket fördröjer den totala handläggningstiden. I detta sammanhang kan formerna för delgivning av kallelser och andra handlingar behöva ses över. Det är viktigt att sökanden får klart för sig sin skyldighet att informera om adressändringar och också informeras om vad som händer om han eller hon inte kom- mer till ett sammanträffande. skickas handlingen, t.ex. en kallelse till den av sökanden uppgivna adressen utan något mottagningsbevis. Infinner sig inte sökanden till sammanträffandet, skickas en ny kallelse. Detta förfarande kan upprepas innan sökanden infin- ner sig eller ärendet slutligen avskrivs. En ordning med s.k. förenklad delgivning (3 a § delgivningslagen (1970:428)) skulle kunna övervägas för att undvika onödig tids- utdräkt i ärendena, dock att det skulle innebära mer administration i de ärenden där nuvarande ordning fungerar. Ett bättre alternativ kunde vara noggranna upplysningar vid ärendets inledning och interna riktlinjer angående antalet kallelser i syfte att begränsa dessa. En av de övergripande aspekterna vid prövningen av samtliga ären- den är att besluten kommer i rimlig tid. Det är av särskild vikt är att så sker i asylärenden och andra ärenden där sökanden vistas i och skall avvisas härifrån om ansökan avslås. Som nämnts ovan under Rätt tillståndsgrund kan dock långa handläggnings- tider i andra ärenden också riskera att föra med sig ett ökat tryck på asylprocessen. För vissa ärendetyper, främst medborgarskapsären- den, framstår brist på resurser som den avgörande anledningen till de långa handläggningstiderna. Resursfrågan är självklart av central betydelse även i övriga ärendetyper. Speciellt inom asylprocessen kan det dock finnas anledning att överväga vissa organisatoriska förändringar eller ändrade bestämmelser i syfte att förkorta hand- läggningstiderna. Sorteringen, eller screeningen, av ärenden på transit och även senare är mycket viktig för att få en optimal handläggning. Särskild kvalitetssäkring bör ske av denna process. Det är också viktigt att särskilt skickliga och erfarna handläggare är med redan vid sor- teringen. En övergripande fråga rörande effektiviteten av hela asylprocessen är att tyngden i processen måste ligga på pröv- ning och avgörande. Det bör tydligt framgå för sökanden att ett avslagsbeslut i normalfallet också innebär att sökanden skall avvisas eller utvisas . Tyngdpunkten i processen får alltså inte förskjutas till verkställighetsstadiet genom upprepade nya ansök- ningar. Verkställighetsarbetet och frågorna om återvändande ligger på mottagningsenheterna. hade polisen ansvaret för samtliga verkställighetsfrågor. Det finns fort- farande en möjlighet enligt 8 kap. 17 § utlänningslagen att över- lämna ett verkställighetsärende till polisen, om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten. Syftet med förändringen var att samla ansvaret för hela asylprocessen hos samt att renodla ansvarsområdena för såväl polismyndigheten som . Behovet av tvångsmedel bedömdes också kunna minskas med ett överflyttande av ansvaret för verkställigheten. Som tidigare nämnts sker de registrerade utresorna till genom frivilligt återvändande. I vissa fall sker dessa dock först efter att ett flertal nya ansökningar har prövats och efter det att verkställighetsarbetet påbörjats. Med tydligare rikt- linjer vid det inledande verkställighetsarbetet framstår det som tro- ligt att den totala processen skulle kunna förkortas och tyngd- punkten i processen flyttas från verkställighetsstadiet till det egentliga beslutet. Genom att överflytta verkställighetsansvaret till och mottagningsenheten har handläggarna där kommit att få en dubbel roll: å ena sidan att ta hand om och stötta sökanden i sociala frågor och biståndsfrågor och å andra sidan att medverka till att sökanden skall lämna landet. Handläggarna är också rekryterade och utbildade främst utifrån det sociala perspek- tivet och saknar utbildning samt befogenheter att använda tvångs- medel. För att man under dessa förhållanden skall kunna få en effektiv handläggning av verkställighetsfrågorna bör det krävas mycket tydliga regler, lämpligen i form av verksinterna instruktioner, för hur verkställighetsarbetet skall bedrivas. Det kan också övervägas att sätta ut fasta tidsgränser i dessa instruktioner för när åtgärder skall vidtas. Ett alternativ kan vara att handläggaren av de sociala frågorna, inom viss angiven tid, skall ha ett enda samtal för att motivera frivilligt återvändande. Vid detta samtal beslutas då sökanden skall infinna sig vid transitenheten, varefter återvändande skall ske exempelvis . Skulle sökanden inte infinna sig för återresan bör ärendet kunna lämnas över till polis. har en viktig funktion när det gäller att säkra enhetlighet av praxis mellan regionerna. Enheten ansvarar också för databasen där bl.a. nya avgöranden läggs in. arbetar praxisenheten som samordningsgrupper, där samt- liga regioner är representerade, för diskussioner och jämförelse av praxis. En brist är dock att endast minnesanteckningar upprättas efter mötena och att ingen kvalitetssäkring görs. Kravet på enhet- lighet är grundläggande och kommer att bli än större i en tvåparts- process. En systematisk plan för kvalitetssäkring av praxisfrågorna bör upprättas. För att en ökad öppenhet och förutsebarhet skall kunna uppnås är det också av stor vikt att sökanden, biträden och allmänhet skall kunna få en samlad överblick gällande praxis i alla frågor som prö- vas inom . Via går det att få en redogörelse för vissa formella krav rörande visering, uppe- hållstillstånd på grund av anknytning eller annat, arbetstillstånd och medborgarskap. Det finns dock inte någon samlad bild av hur bedömningen skett i enskilda ärenden eller någon egentlig sam- manfattning av praxis på området. är den enda allmänt tillgängliga publikationen rörande praxis i utlänningsärenden praxis- samling, som finns att läsa via . Denna praxissamling innehåller dock endast avgöranden från och regeringen. En viktig del av praxis, som inte går att ta del av här eller via annan offentlig publikation, är de bifallsbeslut som meddelas av och som inte kommer under prövning av högre instans. Främst i asylärenden, men också för övriga ärendetyper, framstår det som en brist att en samlad överblick inte finns att tillgå. Det förekommer också ärendetyper, såsom visering, där inte heller avslagsbeslut får över- klagas. Inte heller på detta område går det att på ett enkelt sätt ta del av gällande praxis. Någon form av publicerad praxissammanställning även i dessa frågor skulle förbättra de reella möjligheterna för sökanden att bedöma om han eller hon kan beviljas önskat tillstånd men också skapa en större insyn för allmänheten i vad prövningen grundas på, vilket på kan förbättra tilltron till prövningsinstanserna.