sou · GSB376d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Finns det då inte en risk att , om man tillämpar en högre värdering av lokala, trafikrelaterade externaliteter än konkurrent- länderna, riskerar att skada den nationella ekonomin och därmed förutsättningarna för en hållbar tillväxt? Sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv motsvarar lokala externaliteter en kostnad på samma sätt som utgifter för arbets- kraft och andra insatsvaror. Om en verksamhet inte har råd att täcka de kostnader den ger upphov till kan det ifrågasättas om verksamheten är vital och långsiktigt konkurrenskraftig. Eventuella subventioner av sådan verksamhet innebär oundvikligen att andra företag och hushåll får bära en ökad börda för anpassning. Enda argumentet för att internationellt samordna värderingar och pris- sättning av lokala externaliteter är om onödiga omstrukturerings- kostnader kan undvikas om det ändå är så att konkurrentländerna kommer att höja sina miljöpolitiska ambitioner inom aktuellt område. Något sådant skäl att hålla nere avgifterna för lokala trafikexternaliteter bedöms inte föreligga. Om en verksamhet av fördelningspolitiska – regionalpolitiska skäl – anses behöva stöd är det i princip olämpligt att ge det genom att inte prissätta en externalitet. Lösningar bör i första hand sökas som innebär att fiskala skatter på produktionsfaktorer sänks, efter- som sådana skatter generellt sett är produktivitetssänkande. I andra hand bör lösningar sökas som innebär att stöd istället ges i obun- den form. Verksamheten ges då fortsatta incitament att begränsa verksamhetens kostnader, inklusive kostnader för externaliteter, och effektivisera produktionen. Endast om dessa möjligheter är ut- tömda och internationell konkurrenslagstiftning förbjuder mer obundna subsidier bör det vara aktuellt att inte inkludera de kost- nader som motsvarar lokala externaliteter i transportpriserna. Tvingas vi till sådana lösningar uppstår en situation där det för samhället totalt sett blir dyrare att nå de miljömål som satts upp, som kostnaderna för till exempel infrastrukturunderhåll kan bli onödigt höga. En sådan utveckling påverkar i sin tur effek- tiviteten i den svenska ekonomin och i någon mån även förutsätt- ningarna för en hållbar tillväxt. Om det ändå i något fall är så att en skatt eller avgift relaterad till lokala externaliteter bedöms få orimliga effekter på en verksamhet bör det ifrågasättas om den värdering som gjorts av den aktuella externaliteten är riktig. Huvudslutsatsen är således att lokala externaliteter normalt bör prissättas såväl för godstransporter som för andra verksamheter. Avsteg från den principen kan väntas leda till högre anpassnings- kostnader och en totalt sett mindre effektiv ekonomi. Medan sambandet mellan mål och medel är förhållandevis enkelt beträffande lokala externaliteter är situationen mer komplicerad för gränsöverskridande externaliteter. I det sammanhanget måste, enligt vår uppfattning, också effekterna på omvärlden av den egna skatte- och avgiftspolitiken beaktas. Om den nationella politiken medför att en verksamhet flyttar utomlands, till ett land med en mindre ambitiös klimat- och miljöpolitik kan den samlade negativa påverkan på miljön mycket väl bli större än i utgångsläget. Utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser är det mest uppen- bara exemplet på gränsöverskridande externalitet där denna typ av problem kan uppstå. Endast en försvinnande liten del av effekterna till följd av svenska utsläpp uppstår inom landets gränser. Även för- surande och övergödande svavel- och kväveoxidutsläpp är till viss del gränsöverskridande och har därför inslag av samma proble- matik. Om ett land väljer att ta ut höga skatter på en verksamhet som är utsatt för internationell konkurrens, medan konkurrentländerna inte gör det, finns en uppenbar risk att förutsättningarna för verksamheten att hävda sig på den internationella marknaden går förlorade. Varorna, inklusive logistikkostnader, kan produceras billigare där skatter och avgifter är lägre. Detta är en insikt och ett synsätt som tillämpats för vissa branscher och som också nått politisk acceptans. Till följd av detta betalar det som benämns industrisektorn ingen energiskatt. Dessutom betalar sektorn av koldioxidskatten för bränslen som används för annat ändamål än drift av motordrivna fordon. Industrisektorn undantas genom dessa åtgärder från den mer ambitiösa koldioxidpolitik som bedrivs inom andra sektorer. Eller uttryckt tvärt om, genom att frikoppla vissa industrisektorer har samhället kunnat driva en mer ambitiös koldioxidpolitik inom andra områden. Enligt vår uppfattning måste politiken på motsvarande sätt beak- ta att vissa godstransporter är en central del i konkurrensutsatt produktion som bedrivs i landet. För denna typ av verksamhet kan det enligt vår uppfattning vara väl så snedvridande och skadligt med logistikrelaterade skatter och avgifter som med skatter och avgifter direkt relaterade till stationära produktionsanläggningar. Det kan till och med hävdas att högre skatter och avgifter på transporter potentiellt kan ha allvarligare effekter – det vill säga vara mer snedvridande – eftersom det finns en grundläggande samvariation mellan koldioxidutsläpp och transportavstånd och eftersom trans- portavstånden från svensk produktion är relativt långa. Det finns däremot inget som säger att svensk stationär produktion tenderar vara mindre energieffektiv än utländsk pro- duktion – tvärt om. Problemet kan illustreras med ett exempel från skogsindustrin där man räknat fram kostnaden för en fartygslast med papper, transporterad från den svenska till brytpunkten i . Om denna skulle belastas med koldioxidskatt för hela resan, enligt den svenska ASEK-värderingen på per kg koldioxid skulle merkostnaden skulle bli 2,8 miljoner kro- nor eller per ton papper (vars varuvärde är per ton). Om en sådan avgiftspolitik ensidigt infördes av är det högst troligt att förutsättningar som export-land för basindustri skulle upphöra. skulle knappast kunna erbjuda något alternativ för att hantera sådana godsvolymer. Verk- samheten skulle i stället få begränsas och anpassas till det inhemska behovet. En sådan utveckling är naturligtvis inte förenlig med en strävan efter en långsiktig hållbar tillväxt. Den skulle knappast heller leda till lägre koldioxidutsläpp globalt sett. Om bedriver en påtagligt mer ambitiös politik inom kol- dioxidområdet än omvärlden, vilken omfattar godstransporter i samband med export, finns risken att produktion flyttar ur landet. Detta utan att effekten i termer av koldioxidutsläpp globalt sett nödvändigtvis blir positiv. Tvärtom kan produktionen komma att ske i anläggningar som genererar högre utsläpp. Vi avlägsnar oss därmed från dagens situation som förmodligen ligger närmare ett en optimal situation än den snedvridna situation vi annars får. Den omlokalisering av verksamheten som kan bli följden innebär inte bara en kostnad för det egna landet utan den leder även till en ökad global kostnad, eftersom bördan på omvärlden också ökar. Om en likformig koldioxidskatt infördes på internationell nivå skulle däremot den svenska verksamheten förmodligen klara sig förhållandevis väl. En sådan anpassning skulle rimligen omfatta en global utveckling mot mer energieffektiv sjöfart och mot en ökad användning av alternativa drivmedel. Om vi ensidigt från svensk sida prissätter gränsöverskridande externaliteter riskerar vi att öka de effekter vi vill motverka och göra den globala eller storregionala anpassningen mer kostsam än nödvändigt. skulle det också påverka den svenska eko- nomins effektivitet och förutsättningarna för en hållbar tillväxt negativt. Motsatt situation bör också framhållas, där pris- sätter gränsöverskridande externaliteter lägre än konkurrent- länderna vilket också skulle kunna leda till snedvridningar och därför inte heller kan rekommenderas. En första slutsats av ovanstående resonemang är att det är viktigt att från svensk sida driva på det internationella arbetet för en harmonisering av prissättning, inte minst, av gränsöverskridande externaliteter. Det är viktigt att åstadkomma en harmonisering av prissättningen av dessa externaliteter på en adekvat nivå. En andra slutsats är att internaliseringen av gränsöverskridande externa effekter för godstransporter, relaterade till den produktion som sker i internationell konkurrens, bör anpassas efter för- hållanden i viktiga konkurrentländer. Ett EU-perspektiv framstår i detta sammanhang som en minsta avgränsning. Detta utesluter visserligen inte att kan välja en högre ambitionsnivå än andra länder. Ett sådant ställningstagande måste dock föregås av en analys av påverkan på näringslivets konkurrenskraft och förutsätt- ningarna för en hållbar tillväxt. Det är särskilt angeläget att uppmärksamma den här frågan i ett skede då de tidigare ambitionerna att åstadkomma gemensamma europeiska principer inom avgiftsområdet inte fortskridit i den takt som Europeiska kommissionen tidigare aviserat. Vi vill poängtera att detta inte är en argumentation för sänkta miljöambitioner. Det är i stället en analysram till hjälp för att hitta en balanserad implementering av en ambitiös tillväxt- och miljöpolitik: Dels gäller det att utforma en koldioxidpolitik som inte blir kontraproduktiv genom att bidra till ineffektiv utslagning och omlokalisering av verksamhet från till en omvärld med lägre ambitioner beträffande miljö- och klimatpolitiken.6 Dels gäller det att genom att beakta transportsektorns skilda segment skapa förutsättningar för en modell där ambitionsnivån kan vara högre för icke konkurrensutsatta delar, i huvudsak persontrafik, utan att hindras av att en tillväxtpolitisk strävan sätter gränser. Juridiska, ekonomiska, praktiska och rimligen också politiska skäl utesluter en avgränsning av produktionsrelaterade godstranspor- ter som försöker göra åtskillnad mellan export och import. Däre- mot kan möjligen en åtskillnad mellan trafikslag göras. Godstransporter med sjöfart är i huvudsak relaterade till produk- tion. Enligt detta resonemang finns det därför särskilda skäl för försiktighet vad gäller internalisering av gränsöverskridande exter- naliteter inom sjöfarten utöver den nivå som gäller i våra viktigaste konkurrentländer. Genom att just gränsöverskridande externaliteter också är dominerande för sjöfarten är detta av särskild betydelse. För kryssningstrafik och passagerartransporter med färja finns där- emot inte samma skäl till försiktighet, medan resonemanget där- emot är relevant för godstrafik med färja. Den svenska godstrafiken med järnväg är i betydande utsträck- ning elektrifierad. De gränsöverskridande externaliteterna bedöms måttliga och avgifterna är så låga att de generellt sett inte har så stor betydelse för näringslivets konkurrenssituation. De samlade banavgifterna från godstrafik på järnväg motsvarade 2002 av anslag för drift- och underhåll. 6 Betydelsen av denna punkt har illustrerats av modellanalyser som visat att den svenska energiintensiva industrin beräknats stärka sin konkurrenskraft vid en EU-gemensam klimat- politik. ningen är att det inte finns anledning till några större justeringar av banavgifterna, med hänsyn till den internationella konkurrensen. Godstransporter med lastbil är ur det här perspektivet en mer mångfasetterad verksamhet. Transporter av insatsvaror och halv- fabrikat sker i stor utsträckning med lastbil. Exporten med lastbil är också betydande. sker distribution av konsumentvaror och transporter av till exempel grus, sten och jord. Detta är verk- samheter som bundna till det egna landet och därmed inte är utsatta för internationell konkurrens i samma mening. Möjligheten till lägre internalisering av koldioxid begränsas också kraftigt av EU:s minimiskattesatser. (Våra detaljerade förslag vad gäller tillämpningen av kostnads- ansvaret för de ovan nämnda trafikslagen finns i avsnitt 3.4, 5.3 och 7.3.) har på vårt uppdrag analyserat olika alternativ för att inter- nalisera godstransporternas externa effekter. Alternativen belyser bland annat effekterna av olika värdering av koldioxidutsläpp samt olika genomsnittliga internaliseringsgrader för transportsektorn som helhet respektive för godstransportsektorn7. De alternativa värderingarna av koldioxid är baserade på förekommande nationella och europeiska mål. Beräkningarna visar att varken godstransporter med lastbil, järn- väg eller fartyg kan anses bära sina marginalkostnader fullt ut om man utgår ifrån den koldioxidvärdering som följer av den svenska koldioxidskatten på drivmedel. För godstransporter med sjöfart gäller dock att de avgifter som bedömts vara relevanta i samman- hanget täcker de beräknade marginalkostnaderna till . Det betyder att vissa fartygstransporter sannolikt belastas med avgifter som överstiger marginalkostnaderna. För lastbils- trafiken som helhet har de relevanta avgifterna beräknats täcka av marginalkostnaderna och för järnvägstrafiken är motsvarande andel , bland annat beroende på om eventuella emissioner från elgenerering inkluderas eller inte. Enligt vår uppfattning bör det långsiktiga målet för avgiftspolitiken vara full internalisering av marginella externa effekter enligt gällande transportpolitiska beslut. Det betyder att framför allt lastbils- och järnvägstrafikens genomsnittliga rörliga avgifter bör höjas i för- hållande till nuläget. 7 PM 2004:4. I ett kortare perspektiv och med beaktande av internationella konkurrensaspekter är det dock, som framgått av ovanstående resonemang, mindre självklart vad som kan anses vara en effektiv avgiftspolitik. Bristande samstämmighet om tillämpningen av kost- nadsansvaret inom EU, kunskapsbrister och avsaknad av effektiva uppbördssystem talar enligt vår mening för en stegvis anpassning till full internalisering av externa effekter. Vi fäster därvid särskilt avseende vid att i princip samma förhållanden gäller för en stor del av godstransporterna som för den konkurrensutsatta industrin och att globala miljöeffekter i konkurrensutsatta sektorer inte säkert kan påverkas effektivt genom ensidiga svenska åtgärder. Vår bedömning är att godstransporter som ingår i konkurrensutsatta logistik- och produktionssystem inte kan belastas med en koldioxidskatt som fullt ut speglar marginalkostnaderna för att nå det nationella klimatmålet för transportsektorn utan att detta leder till oönskade konkurrenssnedvridningar. En utgångspunkt skulle kunna vara att godstransporterna med avseende på avgifter på koldioxidutsläpp likställs med konkurrens- utsatt verksamhet i övrigt. Enligt nuvarande regelverk skulle detta innebära en koldioxidskatt eller koldioxidavgift på cirka 20 öre8 per kg koldioxidutsläpp. 8.7Hur bör avgiftssystemet utvecklas? I infrastrukturpropositionen9 föreslog regeringen att fokus under bör ligga på en ökad differentiering av avgifter. Detta innebär att regeringen förordar en stegvis utveck- ling. Vi gör samma bedömning som regeringen. På kort sikt finns det inte möjlighet att införa ett system som fullt ut speglar marginal- kostnaderna. Bakom delegationens bedömning ligger flera faktorer. Bland dessa kan nämnas bristande samstämmighet om tillämp- ningen av kostnadsansvaret inom EU, kunskapsbrister och avsak- nad av effektiva uppbördssystem. I varje avgiftssystem krävs en balans mellan detaljeringsgrad och enkelhet. För att ett avgiftssystem skall ge avsedda incitament till brukarna krävs att det inte är mer komplicerat än att brukarna 8Detta motsvarar av nuvarande koldioxidskatt vilken uppgår till per kg koldioxidutsläpp. 2001/02:20. relativt lätt kan förstå hur systemet är uppbyggt. För att nå sina syften får ett avgiftssystem vare sig vara så detaljerat och differen- tierat att uppbördskostnaden blir orimligt hög eller så schablon- betonat att antalet som har möjlighet att slippa avgift blir orimligt stort. Följande områden bör prioriteras i framtida internationellt arbete inom godstransportområdet: intermodala transpor- ter, infrastruktur, konkurrensfrågor, miljö och säkerhet. bör inom det internationella arbetet bli bättre på att lyfta fram den nordliga dimensionen och de specifika förut- sättningar som denna innebär. Myndigheterna bör användas mer effektivt i det internatio- nella arbetet och samverkan med organisationer och när- ingslivet bör stärkas. Räknat i volym är den del av utrikeshandel som är transportberoende till stor del av global natur. Stora tonnage går med sjöfart till och från , och , och där i ökande utsträckning till och från . Värdemässigt är handeln med EU av fortsatt stor betydelse och transportmängden hög- värdigt gods betydande. Handeln omfattar vid sidan av högvärdigt gods både bränsle, insatsvaror och råvaror och transportmängderna är stora. Alla typer av transportmedel används. De förutsättningar som är särskilt utmärkande för den nordliga dimensionen är de långa kusterna, vinterklimatet, den låga befolkningstätheten och de relativt små godsvolymerna. Detta blir särskilt tydligt när det gäller arbetet i EU där , jämfört med medlemsstaterna i , har ett lägre avstånd till de stora, europeiska marknaderna. Parallellt med den svenska utvecklingen av miljöstyrande farleds- avgifter är det viktigt att arbeta för internationella åtgärder för att minska utsläpp av koldioxid och försurande gaser från sjöfarten på internationellt vatten. Det är viktigt att är fortsatt pådrivande i det internationella arbetet. Detta har blivit alltmer framgångsrikt . Som exempel kan nämnas att MARPOL 6 träder i kraft och att detta ger sänkta utsläppsvärden för svavel och kväve i . Vidare har EU aktualiserat ett nytt svaveldirektiv med en maxgräns på i norra och för samtliga färjor i . Svavelhalten för användning för bränsle i hamn föreslås sänkas till . Parallellt pågår ett arbete inom FN för att föra in både internationellt flyg och internationell sjöfart i Kyoto-överenskommelsen. Vi anser dock inte att det är illräckligt att lyfta fram prioriteringar och utforma strategier för den internationella verksamheten. Det vore även av intresse att försöka sätta upp mätbara mål för verksamheten och följa upp dem på lämpligt sätt. Detta kan till exempel ske genom att man på en viss detaljnivå redovisar exakt de sakfrågor man är intresserad av att driva och följer upp med en redovisning av utfallet och kompletterar bilden med de resurser som behöver sättas in. 9.1Slutsatser från arbetet i den första Godstransportdelegationen I betänkandet Godstransporter för tillväxt – en hållbar strategi1 redovisade den första Godstransportdelegationen sina tankar om den internationella dimensionen i en samlad godstransportstrategi. Delegationen ansåg att ett viktigt led i det internationella samman- hanget borde vara ett koordinerat agerande av staten i form av nationella åtgärder och ett aktivt och målinriktat arbete i EU:s olika institutioner. Dessutom borde staten driva på och under- stödja ett svenskt agerande i sådana internationella forum som har roller att spela för utveckling av ett effektivt och långsiktigt håll- bart godstransportsystem. Även en bred samverkan med närings- livet ansågs vara viktig för statens arbete i den internationella dimensionen. bör vidare utnyttja olika internationella organ i syfte att presentera och förankra svenska synsätt och förslag till lösningar i arbetet med utveckling av effektiva och hållbara gods- transporter. En gemensam plattform för svensk agerande i detta sammanhang, från staten och näringslivet, förutsattes stärka fram- gångsmöjligheterna. Delegationen förde även fram att ett trafikslagsövergripande synsätt bör genomsyra transportpolitiken. Det är därför viktigt att det svenska arbetet knyter an till det gemensamma arbete som drivs inom EU för intermodala godstransporter. Ett ökat svenskt enga- gemang i detta arbete är önskvärt. Delegationen beskrev även översiktligt olika internationella organs arbete och rekommenderade hur svenska insatser i detta arbete skulle hanteras och prioriteras. Slutligen betonade delegationen en rad frågor i EU-arbetet som är av vital betydelse för det svenska godstransportsystemet såsom fungerande infrastrukturanslutningar i utlandet, svenskt deltagande i internationellt standardiseringsarbete och en rättvis prissättning av infrastrukturen i hela EU. 9.2Direktiven till den nya Godstransportdelegationen Regeringen och myndigheterna har beaktat den syn som fördes fram av den första delegationen när man bedrivit sitt internationella arbete. I arbetar man med att se över de strategier som lades fast för internationella arbete på det transportpolitiska området genom transport- politiska beslut. Som ett led i detta arbete fick vi i våra direktiv i uppdrag att följa och främja svenskt arbete i de internationella organ som verkar på godstransportområdet. Dessutom skall vi lämna förslag till vidare strategier för det internationella arbete som bedrivs av regeringen och myndigheterna. I de följande delarna av detta kapitel beskriver vi hur vi analy- serat olika strategiska överväganden. Vi lämnar förslag på hur den tidigare delegationens förslag kan följas upp konkret i utvecklingen av svenska ståndpunkter och strategier för det internationella arbetet. Vi har även gjort en kartläggning där vi värderar inter- nationella organisationers strategiska betydelse från ett godstrans- portperspektiv. (Kartläggningen framgår av bilaga 7). 9.3Statens beredning av svenska ståndpunkter i det internationella arbetet Regeringen anför i sin proposition Transportpolitik för en hållbar utveckling2 att geografiska, ekonomiska och handelspoli- tiska situation innebär att transportpolitiken måste ses ur en inter- nationell synvinkel. Till vilket forum insatserna skall koncentreras är mycket beroende av vilken fråga som berörs. Forum för det internationella samarbetet återfinns på olika nivåer – mer globalt inom , , , OTIF eller – regionalt inom till exempel EU och Östersjösamarbetet, men även genom bilateralt samarbete. Av tradition har inom sjösäkerhets- och det miljöområ- det spelat en viktig roll eftersom nationell lagstiftning rörande sjösäkerhet och skyddet av den miljön till stor del bygger på IMO:s konventioner, koder, resolutioner etc. bedriver också ett aktivt och uthålligt arbete i IMO. Europeiska gemenskapen har fått en mer fram- trädande roll för utvecklingen av det internationella regelverket inom olika organisationer (IMO, med flera) Gemen- skapen är inte medlem i IMO men har observatörsstatus . Europeiska kommissionen driver aktivt frågan om medlemskap. EU:s roll kommer dessutom med stor sannolikhet att stärkas ytterligare i och med utvidgningen med 10 nya länder, av vilka både och är stora flaggstater, samt mot bakgrund av att fartygskatastroferna med fartygen och Prestige har satt sjösäkerhet högt på EU:s agenda. En strategisk fråga för i detta sammanhang är i vilken grad självständigt ska agera inom ramen för IMO och andra globala forum, eller om mer kraft ska läggas på att driva för angelägna frågor via EU. Gemenskapen, genom kommissionen, har möjlighet att delta på olika möten i (den internationella civila luft- fartsorganisationen). Dessutom har gemenskapen fått behörighet på en rad områden som berörs av den internationella luftfartsregleringen, bland annat genom bildandet av byrån för luft- fartssäkerhet och arbetet med att skapa ett gemensamt luftrum. Det är viktigt att agerar enhetligt gentemot omvärlden i frågor som berör den gemensamma luftfartspolitiken och EG får en allt viktigare roll att spela i detta avseende. På luftfartsområdet samarbetar de skandinaviska länderna i luft- fartspolitiska frågor och flygsäkerhetsfrågor. Grunden för sam- arbetet är ländernas gemensamma önskan att tillgodose en tillfreds- ställande internationell trafikförsörjning till . Det skandinaviska samarbetet är knutet till samarbetet i konsortiet SAS och löper till . Den internationella järnvägstrafiken har främst reglerats genom fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF). Fördraget behandlar bland annat frågor om ansvar vid skador och förseningar, befordringsskyldighet, tariffer, biljetter och fraktsedlar samt skilje- domsförfaranden.