sou · GSB3105d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Enligt direktiven skall utredningen redovisa konsekvenser av sitt förslag för pensionssystemet, för individer och mellan generationer samt budget- och samhällsekonomiska konsekvenser. I detta kapitel sammanfattas de konsekvenser av den föreslagna regeln för automatisk utdelning av överskott inom fördelningssystemet som behandlats i de föregående kapitlen. Vidare kommenteras över- siktigt förslagets konsekvenser i bredare bemärkelse. Utgångspunkten för utredningens förslag är att den ökade risken för underskott till följd av en överskottsutdelning skall vara för- sumbar. Utredningen har i kapitel 7 föreslagit en regel för auto- matisk överskottsutdelning där överskott avgränsas av en balans- talsnivå på 1,1000. Med denna regel bedömer utredningen att risken för ytterligare underskottsbalanseringar i systemet är mycket begränsad. Införandet av bestämmelser om en automatisk utdelning av överskott när balanstalet överstiger 1,1000 innebär att balanstalet aldrig mer än tillfälligt kommer att överstiga denna nivå. Till- sammans med reglerna för balansering vid underskott innebär ut- redningens förslag att så länge balanstalet ligger i ett intervall mellan 1,0000 och 1,1000 kommer inga avsteg från snittinkomst- indexeringen att ske. Den föreslagna regeln skall ställas mot en situation utan regler för överskottsutdelning. Utan sådana regler finns det inget tak för hur stort överskott som får ackumuleras i fördelningssystemet. Även om buffertfonden till följd av gynnsamma ekonomiska och demografiska omständigheter skulle öka starkt i omfattning, skulle de försäkrade inte få del av systemets förbättrade finansiella ställ- ning i form av högre pensioner. Konsekvenser av utredningens förslag Med en regel om automatisk överskottsutdelning kommer för- delningssystemet över tiden att i genomsnitt att betala ut mer pension, något som framgår av modellframskrivningar som redo- visats i kapitel 6. Detta betyder i sig både att pensionsutbetalningen från systemet blir högre vissa år och att den kan bli lägre andra år. Detta hänger samman med att en överskottsutdelning alltid betyder en viss, om än liten, tillkommande risk för underskotts- balanseringar längre fram. 8.2Budgetmässiga och samhällsekonomiska konsekvenser När överskottsutdelning sker uppstår en varaktig effekt på in- komst- och tilläggspensionernas nivåer. Som en följd av garanti- pensionens konstruktion kommer en överskottsutdelning att reducera utbetalningarna av garantipension och därmed medföra en minskad belastning på statsbudgeten. innebär en utdelning att risken för framtida under- skottsbalanseringar ökar om än marginellt. Till den delen skapar införandet av en regel om överskottsutdelning även en motsatt tendens, eftersom utbetalningarna av garantipension inledningsvis ökar med balansindex. Med balanstalets nuvarande nivå är det inte troligt att ett utdel- ningsbart överskott kommer att bli aktuellt under den närmaste framtiden. kommer garantipensionens omfattning att avta framöver i takt med tillväxten i realinkomsterna i samhället. Därmed blir även återverkningarna på garantipensionen genom avsteg från inkomstindexeringen av minskande omfattning. De budgetmässiga effekterna av införande av bestämmelser om över- skottsutdelning är därför obetydliga. Överskottsutdelning skulle i sig medföra att den offentliga sektorns finansiella sparande minskar. Även de takbegränsade ut- gifterna påverkas av en överskottsutdelning. Med hänsyn till att det troligen kommer att dröja innan ett utdelningsbart överskott har bildats, medför utredningens förslag inte några omedelbara konse- kvenser i dessa avseenden. Konsekvenser av utredningens förslag Införande av en regel om automatisk överskottsutdelning när balanstalet överstiger en viss nivå innebär att individen i princip kan förvänta sig en något större pension. Det år en utdelning sker, kommer ålderspensionärerna få en något högre omräkning av pensionsbeloppet. En utdelning kommer dessutom få ytterligare effekter på pensionsutbetalningarna när de som är förvärvsaktiva utdelningsåret börjar uppbära pension. Enligt utred- ningens mening är dock omfattningen av dessa konsekvenser så marginell att några effekter på t.ex. arbetsutbud eller individernas privata sparande inte skulle kunna spåras. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension I paragrafen har det införts en bestämmelse där det anges att över- skott skall delas ut när det fastställda balanstalet överstiger 1,1000. Det utdelningsbara överskottet är de tillgångar i fördelnings- systemet som överstiger balanstalet 1,1000. Utdelning skall ske genom omräkning – indexering – av pensionsbehållningar och pensioner utdelningsbart överskott kan konstateras. Om- räkningen baserad på inkomstindex förhöjs således för det enskilda året. Vid omräkningen av pensionsbehållningarna och vid följsam- hetsindexeringen skall en omräkningsfaktor tillämpas som fås genom att balanstalet för det aktuella året divideras med talet 1,1000. Hur dessa beräkningar skall göras framgår av bestämmels- erna i 5 kap. 6 och 14 §§. I paragrafen har det införts ett stadgande att det som utdelningsbart överskott kan konstateras skall pensionsbehåll- ningen uppräknas med en omräkningsfaktor som avspeglar det ut- delningsbara överskottet. Innebörden av detta är att överskott även skall delas ut till dem som ännu inte tagit ut pension på så sätt att pensionsrätter skall indexeras i särskild ordning. baserad på inkomstindex ökas således för det enskilda året då utdel- ningsbart överskott förekommer. När det gäller inkomstpensionsbehållningen skall kvoten av årets fastställda inkomstindex dividerat med föregående års inkomst- index (den årliga indexeringen) i sin tur multipliceras med balans- talet för det aktuella året dividerat med talet 1,1000. I paragrafen har det införts ett stadgande att det som utdelningsbart överskott kan konstateras skall inkomstpensionen uppräknas med en omräkningsfaktor som avspeglar det utdelnings- bara överskottet. Innebörden av detta är att överskott även skall delas ut till dem som uppbär löpande pensioner på så sätt att dessa skall följsamhetsindexeras i särskild ordning. Omräkningen baserad på inkomstindex ökas således för det enskilda året då utdelnings- bart överskott förekommer. När det gäller inkomstpensioner skall kvoten av årets fastställda inkomstindex dividerat med föregående års inkomstindex divideras med talet 1,016 (den årliga följsamhetsindexeringen) och därefter multipliceras med balanstalet för det aktuella året dividerat med talet 1,1000. Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn Ändringen i paragrafen innebär att bestämmelserna om efter- levandepension och efterlevandestöd till barn undantas från regeln i 5 kap. 14 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension om utdelningsbart överskott. Översyn av möjligheterna att fastställa och fördela utdelningsbara överskott iden Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att utreda möjligheterna att fastställa förekomsten av utdelningsbara överskott i fördelnings- systemet samt föreslå en metod för att i lag reglera fördelningen av dessa. Utdelningsbara överskott skall fördelas på de försäkrade inom systemet. Snittindexering och automatisk balansering För inkomstpensionen i det reformerade pensionssystemet gäller att värdet av intjänade pensionsförmåner skall räknas om med hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället. Denna om- räkning av pensionsskulden i systemet sker i takt med utvecklingen av genomsnittsinkomsten. Det mått som mäter utvecklingen av genomsnittsinkomsten är inkomstindex. Pensionsskulden förräntas därmed efter vad som även har kallats ett snittindex. Snittindexet innebär att likhet i inkomstutvecklingen mellan pensionärer och förvärvsaktiva prioriteras framför finansiell stabilitet. En annan egenskap hos det reformerade pensionssystemet är de fasta del- ningstalen. De fasta delningstalen innebär att beviljade pensioner inte räknas om i förhållande till förändringar i medellivslängden för personer som fyllt eller mer. De fasta delningstalen medför, i likhet med snittindexet, en risk för underskott och en möjlighet till överskott. För att undvika den risk för finansiell instabilitet som snitt- indexeringen innebär har beslutat om automatisk balansering av ålderspensionssystemet (prop. 2000/01:70, bet. 2000/01:Sfu13, rskr. 2000/01:210). Balanseringen syftar till att med automatik förhindra att fördelningssystemets skulder överstiger systemets tillgångar. Balanseringen utgörs av en metod att beräkna systemets tillgångar och skulder. Systemets ekonomiska ställning beräknas helt med utgångspunkt från objektiva och verifierbara transaktioner. Utifrån denna beräkning fastställs sedan relationen mellan fördelningssystemets tillgångar och skulder i form av ett balanstal. Om systemets samlade tillgångar understiger skuldbördan, dvs. balanstalet understiger ett, skapas ett balansindex och avsteg görs då från omräkningen av pensionsbehållningar och pensioner med inkomstindex. Balanseringen medför att index- eringen av pensionsskulden utformas så att systemets skuld aldrig annat än obetydligt kan överstiga systemets tillgångar. Härigenom garanteras systemets finansiella stabilitet. Uppkomsten av överskott inom fördelningssystemet Det finns ekonomiska och demografiska förlopp där ålderspension- ssystemets ekonomiska styrka växer systematiskt. Ett exempel är om den förvärvsarbetande befolkningen växer. Om detta ger upp- hov till att avgiftsunderlaget växer snabbare än genomsnitts- inkomsten, kommer tillväxten av avgiftsinkomsterna att överstiga indexeringen av pensionsskulden. En annan möjlighet till överskott i fördelningssystemet är om buffertfondens avkastning väsentligt överstiger tillväxttakten i avgiftsunderlaget och snittindex. I båda dessa förlopp tenderar balanstalet att växa. I första hand skall en växande ekonomisk styrka i fördelnings- systemet behållas inom systemet för att där utgöra en buffert för att förhindra negativa avsteg från snittindexeringen . Det finns således utan regler för överskottshantering en naturlig och viktig användning av överskott som förutsätter att överskott behålls inom systemet. Givet en starkt positiv utveckling kan systemet dock bedömas så robust att risken för att balanseringen inom en överskådlig framtid skall aktiveras kan anses vara försum- bar. I denna situation är överskottet så stort att en del av detta är utdelningsbart utan att systemets ekonomiska styrka äventyras. Det finns då skäl att använda det utdelningsbara överskottet på annat sätt än att skapa ytterligare trygghet vad gäller systemets förmåga att upprätthålla inkomstindexeringen. Utdelningsbara överskott skall fördelas på de försäkrade inom fördelningssystemet. Detta är en del i överenskommelsen mellan de fem partier som står bakom pensionsreformen. I ett autonomt ålderspensionssystem med fast avgift, där alla underskottsrisker fördelas inom försäkringskollektivet, är det naturligt att också eventuella överskott fördelas inom samma kollektiv. Av denna anledning skall de utdelningsbara överskotten inte användas till att sänka avgiftsnivån. Skillnaden mellan att fastställa underskott och förekomsten av utdel- ningsbara överskott Nuvarande regler om automatisk balansering innebär inte enbart att indexeringen kan minskas i förhållande till inkomstindex. En årligt högre indexering än vad som skulle bli fallet med inkomst- index kan däremot endast ske efter en period med minskning av indexeringen, dvs. efter det att ett balansindex har fastställts. Emellertid kan aldrig den sammanlagda omräkningen då balansindex fastställts överstiga den som skulle ha skett med inkomstindex. I och med att indexeringen inte kan ökas utan att först ha minskats finns en asymmetri i bestämmelserna kring indexeringen i fördelningssystemet. Det gällande regelverket tillåter överskott att ackumuleras utan en övre gräns, medan underskott endast tillåts ackumuleras till dess skulderna är i nivå med tillgångarna. Anled- ningen till detta är att systemet, som tidigare nämnts, skall ges större möjligheter att över tiden klara att indexera pensionsskulden med snittinkomsternas utveckling. För att åstadkomma detta behöver systemet spara överskott vid utvecklingsförlopp som stärker systemet. En ytterligare orsak till förekomsten av den ovan beskrivna asymmetrin är att underskottsrisken i vissa avseenden är väsens- skild från överskottsmöjligheten. En principiell skillnad finns mellan att avgöra när indexeringen måste minskas och att bedöma när utdelning av överskott kan eller bör ske. Det går att objektivt fastställa när och hur mycket systemet måste minska sin indexering för att aldrig riskera att buffertfonden varaktigt töms. Detta oav- sett vilka effekter den framtida utvecklingen får för systemet. Beslut om utdelning av överskott är betydligt svårare, eftersom detta som nämnts kommer att påverka systemets framtida förmåga att upprätthålla snittindexeringen. En sådan bedömning innehåller antaganden om vad framtiden kommer att innebära för systemets finansiella utveckling. Tillvägagångssätt för att bedöma om utdelningsbara överskott föreligger Bedömningen av när utdelningsbara överskott föreligger kan komma att innebära att någon typ av kalkyler över framtida förlopp görs. Det finns emellertid alternativa sätt att förhålla sig till utdel- ningsbara överskott, som inte innebär att beräkningsregler med antaganden om framtiden används. Bestämmelser om utdelning skulle kunna knytas till en viss nivå på balanstalet, där de överskott som finns ovan denna nivå är att betrakta som utdelningsbara. En sådan lösning behöver emellertid inte innebära att en fast korridor inom balanstalets nivå skapas i vilken inga avsteg från indexeringen sker. Den nivå på balanstalet då utdelningsbara överskott kan sägas föreligga kan vara föränderlig, beroende på hur den metod som utses för att fastställa utdelningsbara överskott är utformad. Exempelvis kan storleksförhållandet mellan avgiftstillgången och buffertfonden vara av betydelse för bedömningen av om överskott skall anses utdelningsbart. En särskild utredare ges i uppdrag att undersöka möjligheterna att i lag reglera utdelningsbara överskott i den inkomstgrundade ålders- pensionens fördelningssystem. Fördelningssystemets ekonomiska ställning kan visa sig så stark att det är möjligt att utdela delar av dessa överskott till de försäkrade inom systemet. Delar av överskotten är utdelningsbara om utdelning av dessa inte anses medföra mer än en försumbar risk för att balanserings- mekanismen aktiveras inom en överskådlig framtid. Utredarens uppgift är att undersöka hur en sådan ekonomisk ställning bör fastställas då utdelningsbara överskott kan sägas föreligga, samt föreslå med vilken metod en reglering av utdelningsbara överskott skulle komma att ske. Syftet med utredningen är att om möjligt utforma ett förslag som ger fördelningssystemet förmåga att rättvist fördela även över- skott till de försäkrade med automatik. Utgångspunkten är att finna en objektiv, automatiskt verkande metod för att fastställa förekomsten av utdelningsbara överskott och att fördela dessa till de försäkrade. Om utredaren inte kan finna att en sådan föreligger skall alternativa lösningar redovisas. Utredaren skall i sådana fall ha ett huvudalternativ. Utöver det som har berörts ovan kan utredaren föreslå andra ändringar, om utredningens förslag föranleder sådana. Utredarens förslag skall följa fastlagda principer för pensionsöverens- kommelsen. Utredaren skall visa vilka konsekvenser förslaget kan få för t.ex. pensionssystemet, individer och mellan generationer. Vidare skall utredaren även redovisa förslagets budget- och samhälls- ekonomiska konsekvenser. Uppdraget skall redovisas . Det allmänna pensionssystemet efter ålderspensionsreformen Det allmänna ålderspensionssystemet består efter den reform som successivt trätt i kraft dels av ett tvådelat system för inkomstgrundad pension, dels ett kompletterande system för grundtrygghet i form av garantipension. Syftet med denna bilaga är att ge en överblick över det allmänna pensionssystemet som bak- grund till den analys av fördelningssystemet som finns i be- tänkandets huvudtext. Systemet för inkomstgrundad ålderspension Det inkomstgrundade pensionssystemet är avgiftsbestämt och de försäkrade, deras arbetsgivare och i vissa fall staten betalar pensionsavgifter till systemet. Livsinkomstprincipen är grund- läggande – den slutliga pensionen baseras på inkomsten under hela den förvärvsaktiva tiden och alla intjänade pensionsrättigheter mot- svaras av en inbetald avgift. Det inkomstgrundade systemet finansieras med en fast pensions- avgift på av pensionsunderlaget, där 16 procenten- heter går till fördelningssystemet för att finansiera inkomstpension. Resterande betalas in till systemet för premie- pension, där avgiftsintäkterna fonderas individuellt för varje försäk- rad. Maximalt pensionsunderlag är 7,5 inkomstbasbelopp per år.1 Detta intjänandetak omräknas i förhållande till genom- snittsinkomstens utveckling. Pensionsunderlaget består dels av pensionsgrundande inkomster, dels av pensionsgrundande belopp. De pensionsgrundande in- komsterna härrör från lön och andra ersättningar (t.ex. arbetslös- hetsersättning och sjukpenning). För dessa betalar den försäkrade en allmän pensionsavgift. Denna avgift uppgår till och 1 Inkomstbasbeloppet är . betalas för inkomster upp till 8,07 inkomstbasbelopp.2 De försäk- rades arbetsgivare betalar i avgift till systemet. För socialförsäkringsersättningar betalas motsvarande avgift via statsbudgeten. I ett system där pensionen baseras på hela livsinkomsten riskerar inkomstbortfall till följd av frånvaro från arbetsmarknaden att med- föra en lägre pension. I det inkomstgrundade pensionssystemet kompenseras för vissa typer av frånvaro genom de pensions- grundande beloppen. Personer som har små barn, studerar, gör värnplikt eller har inkomstgrundad sjuk- eller aktivitetsersättning kompenseras i pensionshänseende för den uteblivna arbetsin- komsten. De pensionsgrundande beloppen höjer alltså den in- tjänade pensionsrätten ett visst år genom att avspegla vissa slag av inkomstbortfall. Beloppen är schabloner och inte några inkomster i sig. De avgifter som avser pensionsgrundande belopp betalas i sin helhet av staten via statsbudgeten. Inkomstpensionen är utformad som ett fördelningssystem. Detta innebär att de pensioner som betalas ut finansieras löpande av de avgiftsintäkter som betalas in till systemet. För premiepensionen finansieras utbetalningen av pension i stället av det faktiska indi- viduella sparande som skapats av de avgiftsintäkter som individen successivt placerar i fondandelar och värdeutvecklingen av dessa. Premiepensionen är därmed ett fullfonderat system. Garantipensionen ligger i sig utanför det inkomstgrundade systemet, men dess nivå bestäms av individens inkomstgrundade pension. Garantipensionen finansieras i sin helhet via statsbudgeten av skatteintäkter och är en grundtrygghet för dem som haft låga inkomster . Det nya pensionssystemet fasas in successivt. För personer födda –1953 finns övergångsregler som innebär att de har rätt till ålderspension enligt både de nya och äldre reglerna. Utöver in- komstpension och premiepension intjänar dessa årskullar även tilläggspension. Tilläggspensionen finansieras liksom inkomstpen- sionen inom fördelningssystemet. Personer födda och tidigare uppbär också tilläggspension, vilket i princip innebär pension enligt de äldre reglerna med vissa undantag.3 2 Den allmänna pensionsavgiften reducerar beloppet som skall räknas som pensions- grundande inkomst. Det medför att maximal pensionsgrundande inkomst är av 8,07 inkomstbasbelopp, dvs. 3 En garantipension har införts för dessa årskullar. Likaså gäller att deras tilläggspension följ- samhetsindexeras. För varje inbetald avgiftskrona erhålls en motsvarande krona i pen- sionsrätt för inkomstpension. Den sammanlagda rätten till in- komstpension kallas pensionsbehållning. Alla som är försäkrade för inkomstpension har ett eget konto där pensionsbehållningen registreras. Pensionsbehållningen utvecklas genom en årlig förränt- ning med förändringen i inkomstindex. Inkomstindex avspeglar hur den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten i åldrarna 16–64 utvecklas. görs avdrag från kontot för systemets admini- strationskostnader. För försäkrade som avlider innan de hunnit ta ut någon pension, fördelas deras intjänade pensionsbehållningar ut i form av s.k. arvs- vinster till övriga försäkrade inom samma årskull inom fördelnings- systemet. Pensionsåldern i det inkomstgrundade pensionssystemet är rör- lig. En försäkrad kan börja ta ut pension fr.o.m. . Pen- sionen kan tas ut som hel, tre fjärdedels, halv, eller en fjärdedels förmån. Man kan välja att ta ut både inkomst- och premiepension eller enbart endera. när inkomstpension skall betalas ut, beräknas pensionens nivå genom att pensionsbehållningen divideras med det s.k. delningstalet. Detta tal styrs av den förväntade återstående livs- längden för den årskull som individen tillhör. Den återstående livs- längden beräknas för varje årskull utifrån observerad mortalitet och är densamma för män och kvinnor. Del- ningstalet bestäms dessutom med hänsyn till en årlig ränta på , den s.k. . I praktiken innebär detta att delnings- talet blir lägre. Den initiala pensionen blir högre i och med det lägre delningstalet. Detta kan också förklaras som att man får ett för- skott på den kommande förräntningen när man tar ut sin pension. Det innebär att pensionen varje årsskifte räknas om med den procentu- ella förändringen i inkomstindex minus om 1,6 procent- enheter. Den andra delen av den inkomstgrundade pensionen utgörs av premiepension som till skillnad mot inkomstpensionens fördel- ningssystem är ett fullfonderat system. av den sammanlagda avgiften på placeras efter individens val i premiepensionsfonder. Värdeutvecklingen av de fondandelar som den försäkrade väljer avgör individens framtida premiepension. Det är den enskilde som individuellt bär den finansiella risken. Inom premiepensionen finns inga garantier för avkastningen på de placerade medlen. () har etablerats för att admini- strera premiepensionen. För fonder som skall ingå i premie- pensionssystemet tecknas avtal med PPM som bl.a. styr avgifts- strukturen och rapporteringskrav. ingår mer än 600 fonder i systemet. Spararen kan välja att placera i upp till fem olika fonder. För individer som inte vill eller kan välja placering finns Premiespar- fonden som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Den försäkrade kan när som helst byta fonder utan kostnad. Premiepensionen kan, precis som inkomstpensionen, börja tas ut fr.o.m. . Två alternativa sätt att ta ut premiepensionen finns, antingen som en fondförsäkring eller som en traditionell pensionsförsäkring som tillhandahålls av PPM. I det senare fallet omvandlas individens tillgodohavande av fondandelar till en livs- lång utbetalning av ett fast månadsbelopp. Garantipensionen har ersatt det tidigare systemet med folkpension, pensionstillskott och, inom skatte- systemet, särskilt grundavdrag till pensionärer. Garantipensionen kommer till skillnad från det tidigare grundskyddet att beskattas på samma sätt som andra inkomster.4 Garantipensionen fungerar dels som en fast nivå för den som inte har någon inkomstgrundad pension, dels som en utfyllnad för dem med låg inkomstgrundad pension. Den utges tidigast . Om en person tagit ut inkomstgrundad pensionen före 4 Här redogörs för de regler som gäller för personer födda och . För personer födda och tidigare är reglerna något annorlunda utformade. , beräknas garantipensionen med hänsyn till hur hög den inkomstgrundade ålderspensionen skulle ha varit om den tagits ut . Garantipensionen innebär att en ensamstående pensionär garanteras en lägsta pensionsinkomst på (2,13 prisbasbelopp). För en gift pensionär är motsvarande nivå (1,90 prisbasbelopp).