sou · GSB317 · 2005-01-01 00:00:00 — Nuvarande inställning är att staten bör vara ansvarig för att skapa en infrastruktur för turismen. Däremot bör den göra sig av med alla intressen och investeringar i anläggningar och annan turistservice. Staten ska enbart vara en katalysator och stimulera tillväxt på marknaden och stödja den privata sektorn genom skat- temässiga och andra investeringsfrämjande åtgärder. Mot en rationalisering av statens ansvar Statens ansvar för och dess verksamhet inom turismen har ratio- naliserats. Ofta har man valt att separera aktiviteter och mark- nadsföring från strategi och planering. De nationella turistfrämjandeorganisationerna blir mer och mer självständiga och tar fullt ansvar för marknadsföring tillsammans med regionala och lokala myndigheter och den privata sektorn. I mycket decentraliserade länder har fler verksamheter inom turismen och turistnäringen, i synnerhet de som rör den lokala turismutvecklingen, blivit de regionala och lokala myndigheternas ansvar, eller så har de lagts ut på oberoende organ. Detta har för- stärkt den centrala statliga rollen som en enande kraft som sam- ordnar de olika aktörernas insatser i en splittrad näring. Har vissa länder gått för långt? Det ska tilläggas att det inte är många nationella turistfrämjandeor- ganisationer som har minskat den statliga inblandningen i turismen så mycket som , och en del nordiska länder har gjort. Detta tycks ha lagt en extra och ovälkommen börda på Nationella turistfrämjandeorganisationer i några... turistfrämjandeorganisationerna, som tagit över verksamheter som traditionellt ligger utanför deras ansvarsområde. Turismens stora bidrag till statsfinanserna ökar argumenten för statens engagemang i turismen. Den kan till exempel stödja till- växten i små och medelstora företag och i fattigare regioner i landet. Dessa har annars liten ekonomisk tillväxtpotential på kort eller medellång sikt. Varför staten ska vara inblandad i marknadsföring är svårare att motivera. Statliga utgifter och användningen av offentliga medel blir mer och mer öppna för granskning, transparents och kontroll. Därför blir det allt viktigare med resultatmätningar och utvär- deringar av de statliga insatserna. Ojämn spridning av nyttan om privata sektorn har kontroll När den privata sektorn har full kontroll över marknadsföringen på regional och lokal nivå blir det de stora aktörerna som dominerar. Dessutom fördelas nyttan ojämnt, vilket och Storbritan- nien är bra exempel på. Det är heller inte lika lätt att få ledande aktörer i rese- och turistindustrin intresserade av den inhemska marknadsföringen. Hotell och flygbolag har inte bara det egna landets intressen för ögonen. av reklam och marknadsföring gynnar exempelvis Storbri- tannien. Dessutom går den nuvarande trenden inom resebranschen och i turistnäringen mot koncentration och globalisering. Till och med resebyråer och turoperatörer blir i allt ökande grad multina- koncerner. Det finns också de som tror att den privata sektorns kostnader för nationell, regional eller lokal marknadsföring skulle läggas på konsumenten i form av högre priser på hotell och restauranger eller högre kostnader för hyrbilar etc. Ett starkt argument som framfördes av regeringsföreträdare vid intervjuerna var att om nationell marknadsföring helt lämnas till den privata sektorn skulle det resultera i en obalanserad utveckling av såväl infrastruktur som marknadsexpansion. Det skulle kunna leda till överbelastning och ökat tryck på miljön. Turismen är en tvärsektoriell näring. Turistnäringen påverkar och påverkas av många olika sektorer i samhället. Därför är det också rimligt att staten behåller sitt inflytande över turismen och Nationella turistfrämjandeorganisationer i några... säkerställer banden mellan turistorganisationerna, myndigheterna och regeringen. För många pågående förändringar för en meningsfull utvärdering Det är väldigt svårt att ge någon meningsfull utvärdering av de olika turistorganisationernas lönsamhet och effektivitet eller av varje lands nationella turistfrämjandesystem på grund av alla på- gående och kommande förändringar. Dessutom har avsaknaden av konsekventa, jämförbara satellitkonton för turism varit ett handi- kapp i det avseendet. Minskade anslag till turismen har lett till omstruktureringar av vissa länders turistorganisationer och deras roller och verksamheter. Det tycks även som om kommer att genomföra större omstruktureringar, under förutsättning att nuvarande regering sitter kvar. Det troligaste är att en nivå i turistfrämjandesystemet skärs bort för att göra det nationella turistfrämjandet mer kostnadseffektivt. Den franska arbetsmodellen har kopierats av många turistorgani- sationer runt hela världen, nu senast av Turistråd och kommer troligen att förbli en av förebilderna för ett lyckosamt partnerskap mellan offentlig och privat sektor när det gäller marknadsföring av turism. Konceptets framgång tycks bero på det faktum att enbart aktörer med verkligt intresse deltar. De är därför villiga att betala för att få vara med och kunna komma med syn- punkter om vilka insatser och aktiviteter som ska genomföras. Denna del innehåller utredningens analys och utvärdering av turist- främjandet i termer av styrning, måluppfyllelse och verksamhetsin- riktning. I utredningens samtliga intervjuer har Framtidsprogrammet – Strategier för tillväxt i den svenska rese- och turistindustrin diskuterats. Den bild som framträder är generellt välvillig: pro- grammet ses som ett bra initiativ och ett bra dokument. Vem som egentligen äger det och hur det ska genomföras råder det dock osäkerhet om. På alla aktörsnivåer, såväl inom regionala och kommunala turist- organisationer som nationella organisationer, sägs att programmet är bra. Däremot varierar sätten på vilket det används och hur levande dokumentet är för användarna. Framför allt verkar många nöjda med själva arbetsprocessen, hur människor engagerat sig i den och fokuserat på den. Ett bestående intryck är att det uppfattas som starkt p.g.a. att turistindustrin och samlat alla parter. Utan en gemensam satsning hade det inte varit möjligt att komma fram till vad svensk turistindustri ska handla om . Därför upplevs initiativet vara nödvän- digt. Hur tas programmet emot? Programmet anses dels vara bildande. De flesta deltagare verkar uppleva att det har resulterat i en gemensam plattform för industrin och samhällets organ, de har anpassat sin egen verksamhet utifrån det osv. Dels finns en också användning av och hänvisning till programmet som kan sägas vara normerande och legitimerande: en organisation kan t.ex. använda det för att bedöma och värdera sitt arbetssätt. Sedan finns ett åskådarperspektiv, där uppfattningen att det inte är allas sak att bidra till genomförandet verkar råda. För denna avvaktande minoritet ligger ansvaret för programmet enbart hos de statliga (eller åtminstone nationellt agerande) turistaktörerna. Turistminister beskriver i förordet till programmet – Strategier för tillväxt programmet som en ny form av samförstånd och samverkan. Då utredningen talat med före- trädare för turistindustrin framgår det dock klart att staten inte bara upplevs ha deltagit i programmets tillkomst utan också beslutat att genomföra det. Således finns det de som inte tycker att någon äger det och de som tycker att regeringen äger det. Rent organisatoriskt inrättades en samordningsgrupp med repre- sentanter från , rese- och turistindustrin, turist- främjandet samt kommuner och landstingsförbund. Som dess namn antyder skulle samordningsgruppen ha det övergripande ansvaret för att koordinera arbetet med programmets framtagande. Betydde det att gruppen också skulle driva genomförandet? Så verkar somliga deltagare ha tolkat dess funktion, trots att det ingenstans är skrivet. Till försvar mot kritiken måste framhållas att sättet på vilket programmet togs fram var att alla inblandade skulle känna ansvar för det. Att det är allas deltagande i kommunikation, dialog, nätverksbyggande och samarbetsplattformar som kommer att säkerställa att Framtidsprogrammet resulterar i något konkret kan sägas vara ett av programmets grundbudskap. I budgetpropositionen står: Tillsammans tar staten och näringen ett ansvar för att successivt implementera Framtidsgruppens strategi och förslag på åtgärder utifrån en uppgjord ansvars- och rollfördelning. Ska man i och med detta uppfatta att regering och riksdag har godkänt och beslutat en strategi för svensk turistnärings framtid? I riktlinjebeslutet för står: ska redovisa insatser för genom- förandet av Framtidsprogrammet och samarbetet med rese- och turist- industrin i detta. Turistdelegationens regleringsbrev innehåller en likalydande formulering: Turistdelegationen ska redovisa insatser för genomförandet av Framtidsprogrammet och redovisa samarbetet med rese- och turistin- dustrin i genomförandet av Framtidsprogrammet. Båda skrivningarna är placerade under övrig återrapportering. Turistdelegationen har fått i uppdrag att 2002–2005 ansvara för sammanhållandet av Innovationsprogrammet, som ska genomföras inom ramen för Framtidsprogrammet. Sammanfattningsvis är det lätt att se att turistindustrins parter välkomnat detta styrdokument. Många av programmets förslag får anses vara förankrade. Att alla aktörer inkluderas på frivillig grund är positivt men motverkas av att programmet inte är formellt beslutat. Många efterlyser en ägare. Om programmet inte hålls i ett stadigt grepp, med tydliga riktlinjer för ansvar, utvärdering och uppföljning, riskerar det att förlora i betydelse över tiden. Att genomföra Framtidsprogrammet kommer att ta tid, särskilt i ljuset av att kunskapen om det inte nått ut till alla berörda parter. Strategin måste vara långsiktig för att kunna förverkligas och bör därmed hållas samman av ett etablerat organ. Utredningen rekom- menderar att regeringen använder den dynamik som finns kring programmet och låter dess organisationer arbeta med genom- förandet av den övergripande strategin. Programmets syfte och verksamhet måste kontinuerligt och tydligt kommuniceras. Enligt instruktion ska Turistdelegationen samordna statliga insat- ser för att stärka näringens utveckling och utveckla samverkan mellan staten, regionala organ, kommuner och turistindustrin. Den ska vidare ansvara för kunskapsutveckling och viss statistik avseende turism, för resenärs- och resvaneundersökningar och för internationella kontakter samt besluta om bidrag till intresseorga- nisationer med anknytning till turismen. Därtill kommer givetvis normala myndighetsuppgifter som att skriva remissvar, represen- tera i olika sammanhang, svara på frågor etc. Turistdelegationen måste delta i många olika sammanhang; nationellt inåt gentemot regeringen och andra myndigheter, utåt mot kommuner och den regionala nivån (t.ex. via de regio- nala tillväxtprogrammen) samt internationellt i både EU- och globala fora. Dessutom har myndigheten ålagts att hålla i genom- förandet av Innovationsprogrammet. Allt detta ska utföras av fem anställda och fyra projektanställda. Vid intervjuer med Turistdelegationens medarbetare framhålls ordet kunskapsbildning som det övergripande målet för myndig- heten. På dess hemsida står: Det Turistdelegationen gör är till för att användas och påverka. Fakta, kunskaper och perspektiv ska vara till nytta för företag, myndigheter och politiska beslutsfattare. Det är så vi kan påverka utvecklingen. Företrädare för myndigheten säger sig till skillnad från arbeta långsiktigt och mer riktat mot t.ex. regionala organisationer än mot enskilda företag. Myndigheten beskriver sig själv som den statliga myndigheten för strategier, statistik och samordning inom svensk turism. Rollen som samordnare upplevs på myndigheten som mycket viktig. Med ledningen av Innovationsprogrammet tar också Turist- delegationen på sig en delvis operativ roll. Företrädare för myndig- heten säger att programmet till stor del hör ihop med samord- I dess senaste årsredovisning står att den med Innovationsprogrammet avser att skapa starka utvecklingsprocesser inom strategiskt viktiga områden med deltagande från företag inom turistnäringen, viktigare organisa- tioner och berörda myndigheter. Myndigheten arbetar aktivt med att identifiera och ta fram nya turistiska produkter. Den medverkar i ett projekt om hur man internationellt skapat nya säsonger på traditionella vinterdestina- tioner och arbetar med att kartlägga konferensmarknaden i . ger sin syn på genomförandet i budget- propositionen . I avsnittet Analys och slutsats kan man utläsa en formell bedömning: Både aktiviteterna i och Turistdele- gationen kännetecknas av att effekterna av insatserna uppnås först på . Att mycket av det aktörerna ägnar sig åt inte direkt kan visas på- verka näringens utveckling är ett problem vid utvärderingen av deras statliga medel. Turistdelegationens uppgift är stor och oprecis i förhållande till dess resurser. Styrelsens profil speglar heller inte riktigt bredden i uppgiften. Risken är att ingen strategisk diskussion och tolkning av uppdraget kommer till stånd. Ledningen hamnar i ett vakuum och det fria tolkningsutrymmet främjar ofta ett mer operativt än strategiskt arbetssätt (inom detta stora uppdrag har vi åtminstone genomfört det här). Ett stöd för verksamheten kan givetvis vara att utveckla direktiven men också att den årliga uppföljningen och utvärderingen fördjupas. Det här är tillfället för ägaren att till led- ningen konfirmera och signalera om hur ägaren har uppfattat verk- samhetens resultat. Detta skall ligga till grund för förändringar av kommande års regleringsbrev. Den generella bild som utredningen fått av Turistdelegationen är – förutsatt att man alls är medveten om dess existens – att dess uppdrag är otydligt eller ger ett otydligt mervärde. Hos de som aktivt samarbetar med myndigheten uppfattar däremot ett påtagligt mervärde; t.ex. utför Turistdelegationen ett stort arbete inom stati- stikområdet som används av många aktörer. Här finns en efterfrågan på vidareutveckling mot analys och metodutveckling för användandet av data. Vad vill staten med Turistdelegationen? Ska den vara ett organ för information till regeringen och/eller ett organ för stöd till turist- industrin? Uppgifterna inom området för staten är tydliga; åter- rapportering av statistik, utvecklingsarbete inom EU, regional utveckling. Lika tydliga är uppdragen inom området för stöd till industrin; att bidra med ökad kunskap för företagsutveckling, stärka turistnäringens utveckling genom ökad tillgång till den offentliga arenan, kompetensförsörjningen inom turistnäringen ska stärkas. Det är viktigt för organisationen att förstå syftet och drivkraften bakom det senare området. Ska den vara initiativtagare, projektledare eller plattformsbyggare för industrins tillväxt? Hur ska den förhålla sig till andra aktörer inom samma område? Om det är regeringens målsättning att stödja turistindustrins tillväxt bör ambitionsnivån och graden av operativ nivå fastställas genom direktiv och/eller uppföljning. Inom Sverigefrämjandet brukar denna form av aktivt stöd till vissa delar av industrin ingå som en del av en uppdragsfinansierad verksamhet. Någon detalj- styrning är inte nödvändig, enbart ett säkerställande av ägaren att styrelse och ledning har mottagit uppgiften. I valet av formen myn- dighet ingår att styrelsen har ett begränsat ansvar och att regeringen tillsätter generaldirektör, vilket visar att departementet i sin styrning vill ligga närmare verksamheten än vad som normalt sker i bolagsformen. I följande stycke behandlas Turistdelegationens huvudsakliga verksamhetsgrenar: statistik, samordning och kunskapsutveckling. I regleringsbrevet instrueras myndigheten att översiktligt återrap- portera ett par nyckeltal samt analysera marknad och utveckling i årsredovisningen. Statistikproduktionen är en stor och ständigt pågående uppgift. Det är också den aktivitet som mest förknippas med myndigheten av andra turistaktörer i . Arbetet består dels av egen produktion av basstatistik, dels av inköp av undersök- ningsdata producerade av andra. Materialet sammanställs sedan på olika sätt, bl.a. i en broschyr. Turistdelegationen bedriver här ett konsekvent arbete för att tydliggöra turistnäringens ekonomiska effekter. I årsredovisningen berättas vad den egna produktionen bestått av, vilka andra aktörer som bidragit, som man uppdragit åt och köpt statistik av samt översiktligt hur den svenska turismen utvecklats i statistiska ordalag och kommentarer till det. Separata statistikrapporter produceras också i egna tryck. Statistikarbetet är det område som utredningen uppfattar är intakt i omfattning och utformning i förhållande till instruktionen i de ursprungliga styrdokumenten . Uppgifterna är till för regeringens egen rapportering. Det finns inget angivet mål vad gäller statistiken som ett uttryck för information och kommunika- tion till turistindustrin och andra intressenter. Ett av Turistdelegationens mål är att stärka turistnäringens utveck- ling genom att främja ökad tillgång till den offentliga arena olika statliga och kommunala insatser representerar. Återrapporteringen ska beskriva hur andra uppfattat värdet av Turistdelegationens insatser, hur många som tagit del av olika informationsinsatser, bedöma i vilken omfattning Myndigheten har uppnått uppsatta mål m.m. Myndighetens svårigheter att redo- visa hur arbetet med ovanstående har förlöpt, hur de allmänna medlen har använts eller om insatserna alls gett några resultat, är problematiska. Andra statliga aktörers inverkan på turismen har denna utred- ning tidigare beskrivit som ett faktum. Attraktionskraften ägs inte enbart av näringen självt, på så sätt som andra näringar kontrollerar alla produktionsfaktorer, utan den finns organiserad, reglerad och förvaltad av sektorsmyndigheter, vilka alla arbetar inom sina respektive intresseområden. Turistdelegationens egen kommentar till hur samordning genomförs är att de måste ha något att samordna om och att främjaruppdraget blir mer konkret om man har något att samlas kring, som exempelvis tematiska aktiviteter. På frågan om urvals- kriterierna för vad som är värt att främja och hur man identifierar det, svarar företrädare för myndigheten att de försöker läsa av trender, att de intuitivt väljer utifrån vad som ligger i tiden men naturligtvis också diskuterar vad som är möjligt och gångbart med sina samarbetspartners, t.ex. . Den organisationen för i sin tur en dialog med sina utlands- kontor och bidrar på så sätt med vad marknaden efterfrågar. Samordningsuppgiften verkar vara uppskattad av de berörda myndigheterna. När utredningen intervjuat några av de sektors- myndigheter som har ett regelbundet informationsutbyte med Turistdelegationen, t.ex. inom ramen för Nationellt Partnerskap, det särskilt inrättade forumet för samordning, sade exempelvis företrädare: Turistdelegationen har en given roll i framtagning av våra strategier för turismen och som samordnare och samverkanspart. Det är dock inte lika tydligt hur samordningen ska gå till. I Innovationsprogrammet tar myndigheten delvis på sig en annan, mer processinriktad roll genom att ta fram underlag till och delvis utföra marknadsanalyser och genom att agera kontaktför- medlare för aktörer av vikt för turistnäringen. Enligt Turistdelega- tionen går dessa aktiviteter in under det formella uppdraget att följa utvecklingen inom turistnäringen. Har då staten avsett myndighetens roll som operativ i och med att man gett den upp- draget att ansvara för genomförandet av Innovationsprogrammet och dessutom godkänt att den är en aktiv part i arbetet med att identifiera turistiska produkter? föreskriver att Kompetensförsörjningen inom turistnäringen ska stärkas och förståelsen för turistnäringen ska öka genom att till myndigheter och företag med centrala uppgifter inom den ekonomiska politiken förmedla ekonomisk grundinfor- mation om näringens utveckling. Mottagarna är alltså organisa- tioner med centrala uppgifter inom den ekonomiska politiken. Därmed kan inte rimligtvis företrädare för turistindustrin avses. Kopplingen till statistikansvaret förstärker ytterligare avsaknaden av ett annat mål: att kommunicera med turistindustrin. Det föreligger en brist på överensstämmelse mellan myndighetens uppgifter och behovet av att höja kunskapen inom industrin och de regionala organisationerna. Naturligtvis använder de senare det material som Turistdelegationen redovisar. Myndigheten själv har dock inte till uppgift att arbeta för ett utvecklat användande. Av årsredovisningen framgår att Turistdelegationens viktigaste verktyg för kunskapsutveckling är de egna rapporterna, utred- ningarna och undersökningarna, det egna nyhetsbrevet, den egna hemsidan, de egna pressreleaserna samt deltagandet i egna (eller möjligen av andra arrangerade) seminarier. Turistdelegationens uppdrag är att hålla i genomförandet av Inno- vationsprogrammet genom att bidra med underlag för att bedöma marknadsstorlek och potential så att tillväxt kan äga rum på affärs- mässiga grunder. Det är också en del av myndighetens samord- ningsuppdrag. Turistdelegationen beskriver i sin senaste årsredovisning Inno- vationsprogrammets syfte som att skapa goda förutsättningar för ett aktivt samarbete i konkreta utvecklingsprocesser inom turism. Exempelvis ska aktörer som är viktiga för turistnäringens tillväxt få ett program att samlas kring för att bättre tydliggöra sina roller och möjligheter. En konkret insats av myndigheten inom programmet är dess medverkan i ett projekt som syftar till att visa goda exempel på hur man runtom i världen lyckats utveckla vinterdestinationer till platser med betydande turism också under andra säsonger. En annan är en kartläggning av konferensmarknaden i som ska vara klar /2005. Det finns också mer över- gripande områden inom programmet som inte är lika produktin- riktade utan av ett mer strategiskt slag, t.ex. analyser kring attrakti- vitet, kluster och innovationer etc. För utredningen överensstäm- mer de bättre med vad som är Turistdelegationens formella upp- drag enligt styrdokumenten. För en utomstående skulle kanske programmet snarare kopplas till ren koncept- och produktutveckling. Det är i alla fall den åsikt som dominerar när andra diskuterar Turistdelegationens arbete med Innovationsprogrammet. Myndigheten är involverad på ett mycket konkret sätt med identifiering och framtagning av nya svenska turistiska produkter. Tematiska aktiviteter som fiske, kongresser, måltidsturism, vilka lätt kan uppfattas som produktut- veckling, finns också inom programmet. Kommentaren från myn- dighetens företrädare till att de skulle syssla med produktutveck- ling är att de ju måste ha något att samordna om, vidare att främjaruppdraget blir mer konkret om man har något att samlas kring, som exempelvis tematiska aktiviteter. Även bortsett från utredningens tveksamhet huruvida Turist- delegationen alls bör agera på detta sätt, så uppkommer en fundering. Hur väljer myndigheten vad den ska främja, satsa på, initiera och driva? Vad är det som gör att ett specifikt område eller tema är värt att identifiera och driva som en bra framtida utveck- lingsväg för svensk turistnäring och inte något annat? Utredningen får svaret att de intuitivt väljer utifrån vad som ligger i tiden, att de har örat mot rälsen, försöker läsa av trender och naturligtvis också diskuterar vad som är möjligt och gångbart med sina samar- betspartners, t.ex. . De senare för ju en ständig dialog med sina utlandskontor och kan bidra med vad marknaden efterfrågar. Turistdelegationen menar att detta arbets- sätt går in under det formella uppdraget att följa utvecklingen inom turistnäringen. Det finns ett antal kriterier men de är mycket vaga. Turistdelegationen är tänkt att fungera som plattformsbyggare, en stödjande myndighet för att hjälpa entreprenörer alternativt destinationer att utveckla sina affärsidéer. Är det Turistdelegatio- nens roll att göra detta urval? Svaret måste vara: nej. Statens roll kan inte vara att bygga upp affärsverksamheter.