sou · GSB3100 · 2005-01-01 00:00:00 — Samarbete i tillsynen inom miljö- och hälsoskyddsområdet i form av gemensam nämnd och gemensam förvaltning bedrivs i ett flertal kommuner, bl.a. i och i , och i samt , , och (den s.k. KNÖL-gruppen) i län. Enligt bestämmelser i annan lagstiftning För att andra former av samarbete mellan kommuner, t.ex. att använda en annans kommuns särskilda kompetens eller låta en annan kommuns tjänsteman fatta beslut i kommunens namn, skall vara möjligt måste ett uttalat medgivande om detta finnas i lagstiftningen. I fråga om kommunala tillsynsuppgifter finns sådana kompletterande bestämmelser i alkohollagen, lagen om skydd mot olyckor och . Bestämmelsen (26 kap. 7 §) i den senare lyder: En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att till- synsuppgifter som kommunen har enligt denna balk skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ärendet. Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kom- mun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24–27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut. Samarbete mellan två eller flera kommuner enligt dessa bestäm- melser är relativt vanligt förekommande. hade var sjätte kommun ett samarbete med en eller flera andra kommuner i tillsynen enligt miljöbalken7. Det kan gälla att en större kommun med bredare kompetens bistår en mindre kommun eller att två mindre kommuner delar på kostnaderna för genomförandet av vissa tillsynsinsatser. Exempel på sådant mer eller mindre långtgående samarbete är och (i ) vilka har en gemensam miljöför- 6Kommunal räddningstjänst 2003. 7Enkätundersökning redovisad av Tillsyns- och föreskriftsrådet, 2002. Kommunernas roll i tillsynen valtning och de fyra kommunerna i den s.k. BOKS-gruppen i vilkas miljöförvaltningar har ett nära samarbete i ett flertal frågor. Det sett till antalet inblandade kommuner mest om- fattande samarbetet är projektet i Västra Göta- lands län, där samtliga kommuners miljöförvaltningar, region- styrelsen och ingår. I detta samarbete ingår ett stort antal olika frågor och utvecklingsinsatser, bl.a. om tillsyn. I övriga sektorslagar vilka reglerar den kommunala tillsynen, t.ex. livsmedelslagen, djurskyddslagen och lotterilagen, saknas emellertid sådana kompletterande bestämmelser om möjligheter till samarbete mellan kommuner. Beträffande djurskyddslagen har förslag om möjligheter till mellankommunalt samarbete utöver kommunallagens bestämmelser framförts i olika sammanhang, bl.a. av Justitieombudsmannen8 (i anslutning till en inspektion av miljö- nämnden i kommun) och i departementspromemorian9 Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn. 5.2.7Statlig styrning och samordning av tillsyn Statlig styrning av tillsyn utövas på flera olika sätt. I detta avsnitt skall de huvudsakliga formerna för denna styrning redovisas. Ett nationellt politikperspektiv på den kommunala tillsynen Den kommunala tillsynen skall här inledningsvis betraktas ur vilken roll den spelar ur ett nationellt perspektiv. redovisar regeringen sin politik indelad i 47 politikområden. Varje sådant område innehåller olika former av insatser; lagstiftning, offentlig förvaltning, finansiella resurser osv. Områdena innehåller också mål på olika nivåer; för området som helhet, för verk- samhetsområden och för delområden. tillsyn återfinns inom elva av regeringens politik- områden. Inom en handfull av områdena kan den kommunala tillsynen sägas vara av en relativt sett stor betydelse. Inom politikområdena djurpolitik och miljöpolitik är det sannolikt så att Kommunernas roll i tillsynen just den kommunala tillsynen är ett av fundamenten för hela den offentliga verksamheten inom området. mot olyckor och svåra Kommunernas tillsyn ingår, som nämndes inledningsvis, som delar i olika hierarkier. Förutom kommunerna ingår i dessa statliga myndigheter, representerade av centrala myndigheter och/eller länsstyrelser. Den tillsyn kommunerna utövar utgör inom flertalet områden huvuddelen av den offentliga tillsynen, såväl sett till antalet tillsynsobjekt som till insatta resurser. Kommunernas roll i tillsynen SOU 2004:100 egna regionala enheter) De roller de nämnda centrala statliga myndigheterna spelar varierar mellan de olika tillsynsområdena. I vissa sektorslagar vilka reglerar tillsyn ges rege- ringen eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att utfärda föreskrifter om tillsynen. Föreskriftsrätten återfinns dock inte i alla berörda lagar. , , Statens räddnings- verk och , samt vissa centrala statliga myndigheter med uppgifter enligt , har givits rätt att utfärda föreskrifter om bl.a. tillsynen inom sina respektive om- råden. Genom föreskriftsrätten kan dessa myndigheter sägas ha de mest kraftfulla medlen i sina relationer till de kommunala till- synsmyndigheterna. Begreppet tillsynsvägledning används för att beteckna det stöd som statliga myndigheter ger kommunerna. Det är endast inom område begreppet formaliserats. I förordningen om tillsyn enligt definieras tillsynsvägledning som sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa till- synsmyndigheterna. ges i förordningen det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen. Ytterligare ett tiotal myndigheter (bl.a. Kemikalieinspektionen, och ) ges ansvar för tillsynsvägledningen inom vissa angivna ansvarsområden. svarar för tillsynsvägled- ningen i länet. Kommunernas roll i tillsynen , , , Statens folk- hälsoinstitut och arbetar huvudsakligen med mjukare arbetsformer som allmänna råd, informationsmaterial och konferenser i sina relationer till kommunerna och deras tillsyn. Det enda undantaget från de ovan nämnda förhållandena är tillsynen över visst automatspel. Inom detta lagområde har ingen central statlig myndighet eller länsstyrelse givits några tillsyns- uppgifter. Möjligheter till sanktioner mot kommuner Centrala statliga myndigheter och länsstyrelser utövar inom ett flertal områden vad som närmast är att beteckna som tillsyn över tillsyn. I många fall lämnar de statliga myndigheterna synpunkter på och riktar kritik mot kommunernas sätt att utföra sina tillsynsuppgifter. Sektorslagarna ger dock endast begränsade möjligheter att in- gripa med sanktioner mot kommuner som utövare av tillsyn. Det har ansetts vara med andra medel än sanktioner som eventuella missförhållanden bäst skall åtgärdas. Genom en ändring i har följande bestämmelse införts i 26 kap. 4 § 2 st.: får återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kom- mun. skall återkalla överlåtelsen om kommunen ändrar sin nämndorganisation så att den strider mot 3 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (1991:900). Har regeringen beslutat om överlåtelse, skall regeringen besluta om återkallelse. Den åberopade bestämmelsen i kommunallagen gäller jävssitua- tioner, vilka behandlas närmare nedan. Ett återkallade enligt denna bestämmelse i kan vara aktuellt när det gäller av en länsstyrelse delegerat tillsynsansvar över s.k. A- och B-anlägg- ningar. Bestämmelsen har tillämpats i ett par fall. I ett flertal utredningar och propositioner vilka behandlat kom- munal tillsyn har andra överväganden redovisats. Flertalet av dessa har stannat vid att framhålla behoven av råd och stöd från de statliga myndigheternas sida i förhållande till kommunerna. Ett exempel på detta återfinns i propositionen10 Ny alkohollag där det sägs: 1994/95:89 s. 76. Kommunernas roll i tillsynen Några särskilda tvångsbefogenheter för gentemot kom- munerna är dock enligt regeringens uppfattning inte mera motiverade på detta område än på t.ex. socialtjänstområdet. Länsstyrelserna skall inom såväl socialtjänstområdet som när det gäller serveringstillstånd följa den kommunala tillämpningen, ge råd och stöd åt kommunerna samt se till att de fullgör sin uppgift på ett ändamålsenligt sätt. Länsstyrelserna skall, som statens företrädare i länet, föra ut stats- makternas politik och följa upp att den får genomslag i länet. Ett senare exempel vilket belyser att regeringens grundinställning ligger fast återfinns i propositionen11 Reformerad räddningstjänst- lagstiftning. Några sanktioner skall inte vidtas mot kommunerna när det gäller de skyldigheter som varje kommun har enligt lagen om skydd mot olyckor i sin egenskap av kommun. I likhet med vad som anförts i förarbetena till nu gällande räddningstjänstlag (prop. 1985/86:170) anser regeringen att man kan utgå från att kommunerna vill och kan organisera en effektiv räddningstjänst och ett effektivt förebyggande arbete. JO har framhållit att frågan om t.ex. den regionala tillsyns- myndigheten skall ha befogenhet att i sin tillsynsverksamhet ingripa mot enskilda om den kommunala tillsynen i något fall inte sköts borde utredas vidare Åtgärder av denna typ kan framför allt bli aktuella då en statlig tillsynsmyndighet vid sin tillsyn över en kommun upptäcker att kommunen underlåtit att vidta åtgärder mot en enskild som inte fullgjort sina skyldigheter på räddningstjänstområdet. En sådan fråga måste naturligtvis som huvudregel kunna lösas genom en dialog mellan den statliga tillsynsmyndigheten och den berörda kommunen. Så sker också . Skulle någon lösning inte kunna nås menar emellertid regeringen att en statlig tillsynsmyndighet bör ha en möjlighet att ingripa mot den enskilde. Dessa befogenheter bör givetvis endast användas i undantagsfall. har i departementspromemorian12 Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn lämnats ett mer långtgående för- slag. Detta innebär att regeringen, på ansökan av (när det gäller livsmedelslagen) respektive länsstyrelse (djurskydds- lagen), får besluta att från en kommun som grovt eller har åsidosatt sina uppgifter flytta över tillsynsansvaret till verket respektive länsstyrelse. Promemorian har remissbehandlats men regeringen har ännu inte tagit ställning till förslaget. Bestämmelsen i 15 kap. 15 § skollagen faller visserligen inte inom ramen för den kommunala tillsynen och har heller aldrig tillämpats, 2002/03:119 s. Kommunernas roll i tillsynen men kan ses som ett uttryck för den yttersta sanktion som staten kan tillgripa mot en kommun: Har en kommun grovt eller åsidosatt sina skyldig- heter enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, får regeringen meddela de föreskrifter för kommunen eller, på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. Har statens haft kostnader för en åtgärd som vidtagits med stöd av första stycket, får denna kostnad kvittas mot belopp som staten eljest skulle ha betalt ut till kommunen. 5.2.8Jäv och jävsliknande förhållanden i den kommunala tillsynen Ett antal frågor om jäv och jävsliknande situationer i samband med den kommunala tillsynen redovisas i utredningens delbetänkande (avsnitt 5.4.3). I 3 kap. 5 § 2 st. kommunallagen sägs: En nämnd får inte heller utöva i lag eller annan författning före- skriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver. Bestämmelsens syfte är att garantera tillsynens oberoende i förhållande till det ansvar som kommunen kan ha som utövare av en tillsynspliktig verksamhet. Det skall så att säga inte uppkomma situationer där samma nämnd riskerar att hamna på två stolar. Bestämmelsen innebär en restriktion i förhållande till den ovan redovisade generella friheten för kommunen att själv bestämma sin nämndorganisation. Uppgifter har vid olika tillfällen förekommit om att enstaka kommuner inte följer bestämmelsen. I kommunallagens bestämmelser om jäv (6 kap. 25 §) sägs även bl.a. följande: En förtroendevald eller en anställd hos kommunen eller är jävig, om 3. ärendet rör tillsyn över sådan verksamhet som han själv är knuten till, 5. det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Sedan utredningen överlämnade sitt delbetänkande har beslutat om en skärpning av kommunallagens bestämmelser om jäv Kommunernas roll i tillsynen i samband med tillsyn13. Den nya bestämmelsen infördes genom ett tillägg i 6 kap. 25 §, med lydelse enligt punkt 3 ovan, och trädde i kraft . Syftet med tillägget var att, utöver vad som reglerades i fråga om s.k. delikatessjäv (punkt 5 ovan), hindra att en och samma anställd hanterar både tillsyn över och drift av samma kommunala anläggning eller verksamhet. Bestämmelsen är särskilt tillämplig på kommuner vilka har en sammanslagen förvaltning för teknik och miljö. anmälde en organisation (dåvarande , MHTF) till JO vad den ansåg vara brott mot den nya bestämmelsen i ett 70-tal kommuner. JO beslutade14 dock att inte utreda anmälan. Utredningen har under sitt arbete till företrädare för kommunerna ställt frågor om: Hur ställer sig kommunerna till uppgifterna att utöva tillsyn? Vad utmärker en bra tillsyn? Hur passar uppgiften att utöva statlig tillsyn in i framtidens kommun? Hur skulle den kommunala tillsynen kunna utvecklas? De generella tolkningar utredningen har gjort av svaren på den första frågan är att kommunerna ser tillsyn som en självklar upp- gift. Den ses inte minst inom miljöområdet som central och som en viktig anledning till att miljöfrågorna engagerar många kommun- medlemmar och förtroendevalda för att därmed stå högt på agendan i flertalet kommuner. Krav på tydligare statlig styrning efterfrågas av många verksamma inom den kommunala tillsynen. Behov av kompetens nämns likaså. Kraven på ökade resurser för tillsynen riktas ofta till de kommunala ledningarna. Frågor om avgifternas betydelse för finansieringen av verksamheten tas däremot upp relativt sällan. Inom respektive sektor finns ofta en relativt klar om än inte uttalad uppfattning om vad som kännetecknar och vilka kommuner som är bra i fråga om tillsyn. Inte minst de olika nätverk, orga- nisationer och yrkessammanslutningar är forum för sådana diskus- 2002/03:54. Kommunernas roll i tillsynen Generellt sett framhålls att många av de problem som redovisas i den kommunala tillsynen har att göra med kommunens storlek. Små kommuner uppges ha stora svårigheter inte minst när det gäller tjänstemännens kompetens, såväl i fråga om omfattning som om kvalitet. Det omfattande mellankommunala samarbete vilket under utvecklats inom räddnings- tjänstens område framhålls ofta som exempel på hur verksamhetens kvalitet har ökat utan en motsvarande ökning av insatta resurser och hur inte minst mindre kommuners sårbarhet har minskat. Utredningens bedömning är att det finns ett intresse från kommunsektorn av att på lång sikt renodla och tydliggöra kom- munernas samhälleliga uppgifter. Detta inte minst mot bakgrund av de diskussioner om de offentliga åtagandenas långsiktiga finansie- ring och den demokratiska samhällsstrukturens legitimitet som pågår. Ur ett sådant perspektiv framstår kraven på att i första hand inrikta de kommunala verksamheterna mot kommuninvånarnas grundläggande behov som nödvändiga. I detta sammanhang skulle det på allvar kunna diskuteras om uppgifterna att utöva tillsyn (särskilt om detta skall ske i förhållande till det snävare och striktare tillsynsbegrepp utredningen förespråkar) hör hemma i en mer slimmad portfölj. Ett sådant restriktivt synsätt har de båda kommunförbunden öppnat för i slutrapporten från förbundens gemensamma SOLA- projekt där15 det i denna fråga bl.a. sägs: Sådana uppgifter där det inte ges ett tydligt utrymme för självstyret åvilar staten. Kommuner, landsting och regioner kan även på dessa områden utföra tjänster åt staten för att undvika parallella organi- sationer. Staten ska i sådana fall ta det fulla finansiella ansvaret. Utredningen har noterat att dess arbete pågått har inga förslag väckts, varken från den kommunala sektorn eller från annat håll, om möjligheterna eller lämpligheten av att tillföra kommunerna ytterligare tillsynsuppgifter. 15 , s. 27. och Svenska Kommunförbun- det, 2002. Kommunernas roll i tillsynen analys av kommunernas uppgifter som tillsynsmyndigheter utgår inledningsvis från de principer för för- delning av samhällsuppgifter mellan staten och kommunerna vilka redovisades av Länsberedningen16. Beredningen sammanfattade kraven på uppgiftsfördelningen i följande fem principer: Princip 1: Det är ett riksintresse att garantera landets alla med- borgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. Princip 2: En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. Princip 3: Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändigt bör ligga på central nivå. Princip 4: Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. Princip 5: Närliggande uppgifter bör verkställas på samma besluts- nivå och handhas av samme huvudman, om därigenom effektivi- tetsvinster kan uppnås. Länsberedningen underströk att stat och kommuner bör komplettera varandra i en helhet. Den närmare fördelningen av uppgifter måste dock ständigt anpassas till samhällsutvecklingen. Hänvisningar till Länsberedningens fem principer har gjorts av flera senare statliga utredningar och i den allmänna debatten om relationerna mellan stat och kommun. Att principerna har stått sig beror på att de inte tar ställning i de målkonflikter vilka uppträder i praktiken och som gäller t.ex. frågor som: Hur långt skall statens krav sträcka sig utan att de inkräktar på den kommunala självstyrelsen? När bör behovet av lokal kännedom väga tyngre än kraven på likformighet och överblick? Hur beräknas effektivitetsvinster på lokal respektive central nivå? 16 SOU 1974:84 s. 20-21. Kommunernas roll i tillsynen 5.3.2Närmare om Länsberedningens principer och den kommunala tillsynen Länsberedningens fjärde princip är den som främst vetter mot ett kommunalt ansvar för samhällsuppgifter. Principen talar om kravet på beslutfattandets närhet till den berörde samt behoven av lokal- och detaljkunskap. Den andra principen, vilken uttrycker kravet på närhet mellan beslutsfattare och berörda, påminner om EU:s s.k. subsidiaritetsprincip och kan också tolkas som ett stöd för ett så lokalt beslutsfattande som möjligt. Den genomgång utredningen gjort av regeringens uttalanden i samband med att lagstiftning om statlig tillsyn införts eller för- ändrats visar att argumenten för ett kommunalt ansvar huvudsak- ligen utgår från den andra respektive den fjärde principen. Inte minst när det är fråga om mycket omfattande verksamheter, som t.ex. på miljöområdet, betonas värdet av närhet mellan tillsynsorgan och tillsynsobjekt. Länsberedningens femte princip kan ses som ett argument för pragmatiska organisationslösningar; där kunskap och kompetens inom ett givet sakområde redan finns är det lämpligt att placera nytillkommande uppgifter. Principens krav på effektivitetsvinst kan tala för att, av exempelvis kompetensskäl och möjligheten att inom en organisation skapa en viss kritisk massa, samla uppgifter t.ex. hos centrala myndigheter med god tillgång till juridisk eller teknisk kompetens. I många, särskilt av statliga tillsynsmyndigheter utövade, verk- samheter framhålls kopplingar till andra medel för att uppnå politiska mål och bedöma verksamheters resultat. Det kan i det första fallet gälla olika former av främjande insatser, t.ex. infor- mation, rådgivning eller statsbidrag, och i det andra fallet olika metoder för att analysera måluppfyllelsen, t.ex. utvärderingar och s.k. nationella uppföljningar. I verksamheter av detta slag finns ofta tydliga inslag av ekonomisk/teknisk kompetens (t.ex. tillsynen över finansmarknaderna och delar av tillsynen enligt ). I de fall kommunerna givits ansvar för tillsynsuppgifter brukar andra former av samband framhållas. I den proposition17 vilken föregick säger regeringen t.ex. att det är rimligt att kommunernas ansvar för miljön i den egna kommunen omfattar även rätten och skyldigheten att utöva tillsyn. 1997/98:45 s. 498. Kommunernas roll i tillsynen Kopplingen till kommunens ansvar för sociala förhållanden anges av regeringen som skäl för ett kommunalt ansvar för till- synen enligt lagen om visst automatspel18. Detta argument används också i regeringens proposition om ny alkohollag19, där det bl.a. sägs följande: Övervakning av nykterhet och ordning är normalt i första hand en angelägenhet, vilket bl.a. framgår av 11 § socialtjänstlagen Ges kommunerna huvudansvaret för den direkta restaurang- kontrollen kan denna uppgift naturligt knyta an till uppsökande verksamhet. Kommunernas motivation för tillsyn av restaurangerna bör öka vid en kommunalisering av tillståndsgivningen. Möjlighet finns också att ge kommunerna rätt att ta ut tillsynsavgifter för de kostsamma restauranginspektionerna som ofta måste utföras på obekväm arbetstid. När det gäller kommunernas ansvar för vissa tillsynsuppgifter inom skolans och områden är kopplingarna tydliga till ansvaret för finansieringen av verksamheterna och kommunernas näraliggande egna operativa uppgifter (de kommunala förskolorna och fritidshemmen respektive olika former av omsorgsinstitu- tioner). I propositionen om ny strålskyddslag20 är synen på valet av till- synsorgan mer pragmatisk: Som jag tidigare framhållit är avsikten att tillsynsförfarandet skall kunna anpassas och utformas på det sätt som är lämpligt för just den aktuella strålkällan. Mot den bakgrunden är det motiverat att behålla möjligheten att kunna delegera tillsynsverksam- heten. Inom konsumentområdet bör kunna övervägas att överlåta viss tillsyn till kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. Det gäller speciellt för typgodkända produkter, exempelvis solarier. De sektorslagar vilka reglerar tillsyn ger kommunerna ett ansvar för styrningen av organisation, resurser och kompetens för verksamheten. Däremot visar domstolsutslag, uttalanden från JO och juridisk sakkunskap att det finns begränsningar i möjligheterna till lokala tillämpningar av de operativa tillsynspro- cesserna. Det finns i dessa källor ett mycket tydligt stöd för att formerna för och inriktning av tillsynen innehåller krav på tillsynsmyndigheterna att upprätthålla en nationell likvärdighet i sin myndighetsutövning i förhållande till tillsynsobjekten. 1981/82:203. 1994/95:89 s. 1987/88:88 s. 39. Kommunernas roll i tillsynen på att tillsynen utförs på ett för den enskilde och med hänsyn till lagstiftningen riktigt sätt är mycket höga i all tillsyn. Länsberedningens första princip framhåller riksintresset. Denna innebär att medborgarna oavsett var i landet de bor skall ha samma tillgång till exempelvis offentliga tjänster och bemötas av offentliga organ på ett likvärdigt sätt. Det är därmed inte sagt att dessa tjänster skall vara utformade på ett exakt likartat sätt. Om målet med insatserna är absolut likhet bör man istället tala om nationell likformighet, vilket Länsberedningens tredje princip gör. Både Länsberedningens första och tredje princip antyder en nationell eller central organisationslösning. Detta skulle således utesluta en tillsyn. Inom tillsynsområdet återfinns dessa båda principer främst i den statliga tillsyn vilken avser medborgarnas rättigheter, som i ombudsmännens tillsyn enligt diskrimineringslagstiftningen. Dessa tillsynsmyndigheter arbetar med närmast domstolsliknande arbets- former och kräver stort inslag av juridisk kompetens. Utredningens slutsats är att när kommunalt ansvar för tillsyn beslutats har argumenten om närhet mellan beslutsfattare och be- rörda samt kännedom om lokala förhållanden vägt tungt. I viss utsträckning har även koppling till ett befintligt kommunalt ansvar för en näraliggande uppgift (som inom och för- skolans områden) gjort att även tillsynen blivit ett kommunalt ansvar. 5.3.3Frågor om relationerna mellan staten och kommunerna när det gäller tillsyn Kritiken mot kommunernas tillsynsverksamhet har varit av två slag. Å ena sidan har den gällt brister i fråga om resurser och kompetens.