sou · GSB3125d2 · 2005-01-01 00:00:00 — dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra samheten kan föranleda. samheten kan föranleda. kommuner, landsting och inte heller ställas av den som betalar avgift eller ställer säkerhet enligt lagen (0000:00) om finan- siella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Om det kan antas att ställd säkerhet är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd, godkännande eller dispens besluta om ytterligare säkerhet. I fråga om beskaffenheten av säkerheten gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten och förvaras av . Dessa texter återfinns också i kapitel 11 tillsammans med förslag till innehåll i regeringens förodning. Förslag till innehåll i regeringens förordning Avgifter motsvarande förväntad kostnad 1.Statens kärnkraftinspektion skall bereda frågan om avgiftens storlek och med motivering lämna till regeringen förslag om avgifter. 2.Statens kärnkraftinspektion skall lämna en tydlig motivering till sitt avgiftsförslag av vilken det bland annat skall framgå: a.vad de förväntade kostnaderna är för respektive till- ståndshavare och för centrala delar av projektet, b.vad tillståndshavarnas egna beräkningar av förväntade kostnader är, c.vad skälen är för myndigheten att göra andra bedöm- ningar än tillståndshavarna om så är fallet, d.vad som är sär- och samkostnader i projektet och hur dessa kostnadsposter fördelas för respektive tillstånds- havare över tiden, e.vilket jämförelsematerial som myndigheten utnyttjat i sin bedömning och vilka åtgärder som myndigheten vid- tagit för att säkra kvaliteten i sina bedömningar, och f.vilka faktorer som myndigheten anser vara särskilt kri- tiska för kostnadsutvecklingen i projektet. 3.Statens kärnkraftinspektions förslag om avgift skall lämnas till regeringen året innan det år ny avgift skall börja gälla. 4.Den avgift som föreslår skall gälla för tre kalenderår. 5.En tillståndshavare skall lämna uppgifter till Statens kärnkraft- inspektion om sina beräknade förväntade sär- och samkost- nader för omhändertagandet. 6.I kostnadsberäkningar som underlag för avgiftsförslag för rea- ktorinnehavare skall antas: a.Att varje reaktor antas ha en total driftstid dock så att den återstående driftstiden inte antas underskrida . Detta antagande skall gälla såvida det inte vid beräk- ningstillfället kan antas att reaktorn skall stängas av ett visst år. b.Att ett fonderingsbehov skall täckas under antagen åter- stående driftstid. c.Att ett fonderingsbehov efter det att en reaktor är stängd skall täckas under en treårig avgiftsperiod. d.Att efter ansökan hos regeringen undantag kan beviljas så att ett fonderingsbehov efter det att en reaktor stängt kan täckas än . 7.Avgifterna skall betalas till . 8.Statens kärnkraftinspektion bemyndigas att utfärda föreskrifter rörande a.underlag för sina avgiftsförslag, och b.inbetalningar till fonderna. 9.Fonderna skall samförvaltas av . Varje fond skall dock redovisas separat. 10.Medlen i fonderna skall placeras på räntebärande konto i Riks- gäldskontoret eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Av- kastningen på fondernas medel skall läggas till kapitalet. 11.Medlen i fonderna skall förvaltas så att kravet på en god avkast- ning och en tillfredsställande betalningsberedskap tillgodoses. 12.Styrelsen består av högst sju ledamöter. Ordförande, vice ord- förande och övriga ledamöter utses för en bestämd tid. Uttag av fonderade medel 13.Statens kärnkraftinspektion prövar och beslutar om uttag av fonderade medel i enlighet med 7 § lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 14.Ersättningen för kommuners information får medges till högst per kommun och kalenderår i kommuner där undersökningar pågår eller har pågått som avser lokalisering av slutförvar för använt kärnbränsle. Avgiftsmedel som har bet- alats ut och som inte har använts skall återbetalas till Kärnav- fallsfondernas styrelse vid kalenderårets slut. 15.Stöd till ideella föreningar fr. o. m. t.o.m. får medges till totalt högst . Avgiftsmedel som har betalats ut och som inte har använts skall återbetalas till Kärnavfalls- fondernas styrelse vid kalenderårets slut. 16.Statens kärnkraftinspektion bemyndigas att utfärda föreskrifter rörande uttag ur fonderna och för uppföljningen av uttag. 17.Statens kärnkraftinspektion skall lämna en redo- görelse rörande sin bedömning av de viktigaste riskfaktorerna i uttagsprocessen. Ägarbolagens betalningsskyldighet och hantering av statens ekonom- iska risk 18.Riksgäldskontoret skall för varje betalningsåtagande bedöma den relativa betalningsförmågan hos olika ägarbolag. 19.Ägarbolag skall i en förbindelse bekräfta sin betalningsskyldig- het. Förbindelsen skall godkännas av . 20.Riksgäldskontoret skall ta ut en avgift för statens ekonomiska risk enligt § 10 lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet om de ägarbolag som föreslås av tillståndshavaren att ställa betalningsgaranti har en betalningsförmåga som inte är i paritet med det alternativa ägarbolag som enligt bedömning är bäst ägnat att ställa betalningsgaranti. 21.Riksgäldskontoret skall hantera och förvalta avgiftsmedel på konto i . 22.Riksgäldskontoret skall föra register över ägarandelar, ägarbolag och betalningsåtaganden och förvara betalnings- garantier. 23.Riksgäldskontoret skall vidta åtgärder för att begränsa statens ekonomiska risk och en gång beskriva och rapportera till Regeringen om statens ekonomiska risk. 24.Riksgäldskontoret bemyndigas att utfärda föreskrifter rörande hanteringen av statens ekonomiska risk. 25.Kärnavfallsfondernas styrelse, och skall lämna en gemensam lägesrapport till Regeringen för sina respektive ansvarsområden en gång . 26.Beslut av en myndighet enligt denna förordning får överklagas hos Regeringen. Den första treårscykeln skall löpa . Utredningens förslag i ett par mycket centrala frågor ger en god grund för en fördjupad framtida kostnadsanalys. Vi stödjer försla- get om nya beräkningsförutsättningar (antaganden om återstående drifttider och intjänandetider), samt förslaget att avgiftsprocessen skall bli treårig, i stället för årlig som . Det är vidare självklart för industrin att ta ett fullt och långsik- tigt ansvar för omhändertagandet av det svenska kärnavfallet, in- klusive rivning av reaktorerna. Det är ett producentansvar som ligger hos kärnkraftsföretagen och som dessa klart be- jakat. Vi anser att det är lämpligt att detta långsiktiga ansvar preci- seras, men menar också att kostnadsansvaret skall be- gränsas till att omfatta kärnavfallsprogrammet. Tyvärr lämnar utredaren också ett antal mindre väl underbyggda förslag som motverkar en effektiv och välbalanserad hantering av kärnavfallsprojektet. Hantering av statens risk En fundamental svaghet bakom flera av utredarens förslag ligger enligt vår mening i att det saknas en analys av de samhällsekono- miska utgångspunkterna. Utredaren har som sitt huvudsyfte att begränsa statens risk och tillse att statens risk hanteras. Det saknas dock helt en analys av optimal riskbegränsning och optimal riskhantering. Det framgår således inte varför det ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv skulle vara angeläget att statens risk mini- meras. Krävs det inte en avvägning mellan statens kreditrisk och samhällsekonomisk effektivitet? Vi saknar också en utvärdering av riskhanteringen vad gäller kärnavfallet jämfört med riskhanteringen i fråga om andra verk- samheter som genererar långsiktigt, farligt avfall. Utan någon grundläggande analys av motiven för utredningens förslag framstår den angivna utgångspunkten för utredningen mer som tyckande än som en motiverad grund. Svensk kärnkraftsindustri har påtagit sig an- svaret för kärnavfallet. I har kärnavfallsprogrammet vuxit fram . Det har skett i samförstånd mellan statsmakterna och kärnkraftsföretagen. lades grun- den till ett nationellt program. byggdes de första an- läggningarna för hanteringen av radioaktiva avfall, Clab och SFR. ökades utvecklingskapaciteten med Äspölaboratoriet och Kapsellaboratoriet. pågår platsundersökningar för ett djupförvar i två kommuner. Denna nationella satsning kan tyckas självklar, men sett ur ett internationellt perspektiv är den svenska modellen unik. Till skill- nad från andra industriländer finns det i och ett brett accepterat nationellt program som man arbetar efter. En vik- tig del av denna nationella mobilisering är en tydlig rollfördelning, där kärnkraftföretagen har huvudansvaret för verksamheten med myndigheterna som granskningsorgan. Industrin har också det fi- nansiella ansvaret, vilket inbegriper ett ansvar för kostnadsberäk- ningar m.m. Utredningens förslag innebär en kraftig förändring av lagstift- ningen. Vi konstaterar att det tydliga ansvar kärnkraftsföretagen har enligt gällande finansieringslag, att beräkna kostnaderna för det projekt som industrin planerar och driver och att presentera detta för granskning, är borta i det nya lagförslaget. Där framgår endast att industrin är skyldig att betala. Enligt ett utkast till förord- ningstext har en tillståndshavare endast att lämna uppgifter till om sina beräknade förväntade sär- och samkostnader för omhändertagandet. Vi anser att en sådan tyngdpunktsförskjutning, från ett delat an- svar mot en myndighetsreglering, borde ha varit föremål för en se- riös konsekvensanalys innan den föreslås. Så är inte fallet. Vi efter- lyser en redovisning av bevekelsegrunderna för lagförslaget, i syn- nerhet av de eventuella brister i det nuvarande systemet som för- anlett utredningen att föreslå en så omvälvande lagreform i vad av- ser ändrad rollfördelning. I utredningen saknas en sådan undersök- ning. Där saknas också en tydlig förankring i tidigare genomförda omfattande utredningar om rollfördelningen, främst i SOU 1994:107. Då utredarens övriga förslag innebär ett betydligt utvidgat och fullständigt kostnadsansvar för industrin, så hade det varit mer välmotiverat att öka industrins inflytande och ansvar över projektet och användningen av avgiftsmedlen. Vi vill dessutom framhålla, mot bakgrund av det svenska kärn- avfallsprogrammets internationella tätposition, att utredningens förslag är ett steg i helt fel riktning som riskerar att fördärva en väl fungerande verksamhet. Beräkningsgrunderna för kostnader och avgifter Kärnkraftsindustrin vill fortsatt ta ansvaret för kärnavfallsprojek- tet, såväl tekniskt-praktiskt som finansiellt. Detta innebär dock inte att industrins finansiella åtaganden kan vara helt obegränsade. Som nämnts saknar i den föreslagna lagstiftningen alla centrala an- taganden angående avgifts- och kostnadsberäkningarna. Vi anser att om företagen åläggs att ta ett fullt kostnadsansvar för en mycket , så måste också vissa gränser anges. En sådan be- gränsning bör genomföras genom att de centrala grunderna för att beräkna avgift och säkerhet konkretiseras i lagtexten. Utredningen föreslår också, utifrån en otydlig hänvisning till budgetlagen, att staten skall ha rätt att ta ut en avgift från kärn- kraftsföretagen för statens ekonomiska risk. Enligt förslaget skall beskriva och värdera statens ekonomiska risk och föreslå sådana avgifter. Detta kostnadsansvar blir, enligt utredningens förslag, obegrän- sat. Det är t.o.m. så anmärkningsvärt att utredaren över huvud taget inte diskuterar på vilka grunder den föreslagna avgiften skall beräknas, och under vilka omständigheter statens risk skulle kunna motivera ett uttag av avgiften. Vi anser att lagen bör innehålla regler som anger de centrala grunderna för beräkningen av avgifter och säkerheter. Detta är, som vi redan påpekat, desto mer betydelsefullt när flera av utred- ningens övriga förslag innebär ett tydligt och utvidgat kostnads- ansvar för kärnkraftsföretagen. Vi vill vidare understryka att det lagförslag som utredaren lämnar innebär en i princip obegränsad avgiftsplikt för kärnkraftsföre- tagen. Ett privat företag, och allra minst ett noterat företag, kan rimligen inte utställa garantier som är obegränsade i såväl belopp som tid. En sådan avgiftsplikt underminerar på ett allvarligt sätt de berörda företagens kreditvärdighet och därmed deras verksamhets- bas. Utredningen saknar således även en företagsekonomisk kon- sekvensanalys till grund för förslaget till lagändring. Utredningen diskuterar vilka ägarföretag som skulle kunna komma ifråga för att ställa ut garantier. Det anges då att det sekundära be- talningsansvaret bör åläggas det bolag i en koncern som kan bedö- mas ha bäst förmåga att stå för betalningen. Det är ett både obefo- gat och svårhanterligt kriterium. Enligt vår mening bör det vara tillfyllest att konstatera att garantiutställaren är tillräckligt och rimligt bärkraftig ekonomiskt för att åta sig garantiansvaret. I sammanfattning menar vi att kärnkraftsindustrin fortsatt skall ta sitt producentansvar. Industrin har under en mycket arbe- tat med detta, på ett sätt som är unikt såväl inom kraftindustrin internationellt som i jämförelse med andra branscher. Det är därför enligt vår mening rimligt att industrins fulla kostnadsansvar lag- fästs, och att ett system med sekundärt avgiftsansvar införs i stället för det nuvarande systemet med säkerheter för grundbelopp och tilläggsbelopp. Vidare bör industrin inflytande över kärnavfalls- projektet och kostnaderna för detta inte reduceras, när industrins betalningsansvar utvidgas. Vi anser att det fortsatt skall vara industrin som leder utvecklingen och granskas av säkerhets- myndigheterna. En funktionell och framgångsrik rollfördelning i det svenska kärnavfallsprogrammet bör inte raseras, och industrins betalningsansvar bör vara väl definierat och avgränsat i lagstift- ningen, på en nivå som inte innebär överuttag. Utredningen om översyn av systemet för finansiering av framtida utgifter för Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) som reglerar systemet. Utredningen skall omfatta frågan om finansieringslagen bör änd- ras mot bakgrund av 1997 och energipolitiska riksdagsbe- slut och i övrigt ändrade omständigheter sedan lagens tillkomst. Särskild vikt bör läggas vid frågorna om hur säkerheterna enligt lagen skall vara utformade samt grunderna för avgiftsberäkning- arna. Utredaren skall även utreda förutsättningarna för en förläng- ning av avgiftsperioderna, den långsiktiga bedömningen av fondbe- hållningen, finansieringen av myndigheternas tillsynskostnader när antalet avställda reaktorer ökar samt frågan om särskilt stöd till fri- villigorganisationer. Utredaren bör lämna förslag till åtgärder, i förekommande fall med förslag till författningsändringar, som kan föranledas av utre- darens överväganden. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. skall innehavaren av en kärnkraftsreaktor , så länge reaktorn är i drift, betala en avgift samt ställa säkerheter till staten för att säkerställa att medel finns till- gängliga för att betala kostnader för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och visst radioaktivt avfall, avveckling och riv- ning av kärntekniska anläggningar samt forskning på kärnavfalls- området. Avgiftsmedlen fonderas i Kärnavfallsfonden och förvaltas av . Av finansieringslagen framgår att medlen skall placeras på konto i eller, fr.o.m. , i obligationer på den svenska statspappersmarkna- den. Avgifter och säkerheter för kommande kalenderår fastställs av regeringen. Avgiften beräknas produ- cerad el och bestäms individuellt för varje verk med ledning av de kostnadsberäkningar som reaktorinnehavarna enligt lagen skall låta upprätta. Beräkningarna skall innehålla kostnaderna för samtliga åtgärder som kan behövas då reaktorn drivits (intjänande- tiden) samt - om drifttiden överstigit - kostnaden för till- kommande åtgärder därutöver. Den 25-åriga s.k. intjänan- detiden, som enligt lagen utgör grunden för kostnadsberäkning- arna, innebär att medel skall finnas tillgängliga för att kunna riva anläggningarna och ta hand om och slutförvara det använda kärnbränslet och kärnavfallet. Medel som blir över skall betalas tillbaka till reaktorinnehavaren. Utöver den årliga avgiften skall reaktorinnehavarna ställa fullgoda säkerheter till staten för belopp avseende kostnader för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall samt rivning av kärnkraftverken m.m., som inte täcks av reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden. Dessa säkerheter prövas av regeringen . På uppdrag av reaktorinnehavarna upprättar svensk Kärnbränsle- hantering AB (SKB) en kostnadsberäkning som skall inne- hålla följande belopp: ett avgiftsunderlagsbelopp, som ligger till grund för beräkningen av avgiften, ett grundbelopp, som ligger till grund för beräkningen av de säker- heter som skall täcka den fondbrist som uppstår om en kärnkrafts- reaktor skulle tvingas stänga före reaktorns intjänandetid , och ett tilläggsbelopp, som ligger till grund för beräkningen av de säk- erheter som skall täcka kostnaderna för sådana åtgärder som kan tillkomma på grund av oplanerade händelser. SKB lämnar in sina kostnadsberäkningar till (), som granskar och komplet- terar kostnadsberäkningarna och till regeringen lämnar ett förslag till avgifter och säkerhetsbelopp för nästkommande kalenderår. SKI:s förslag remissbehandlas. Reger- ingen beslutar sedan - normalt vid det sista beslutstillfället i de- cember - om avgifter och säkerheter för nästkommande kalenderår. Senast en större förändring i finansieringslagen trädde i kraft var då bl.a. kravet på säkerheter infördes. Vid tillämpningen av lagen pekade på oklarheter i hur begreppet fullgoda säkerheter skulle tolkas med avseende på tidsperspektivet. Regeringen uppdrog därför 1997 åt att utar- beta förslag till hur säkerheterna för grundbeloppet och tilläggs- beloppet enligt finansieringslagen bör utformas för att med fullgod uthållighet kunna trygga finansieringen av framtida utgifter för an- vänt kärnbränsle m.m., särskilt med inriktning på de säkerheter som skall ställas för finansiering av kostnader som tilläggsbeloppet avser täcka. skulle även utarbeta förslag till så- dana rapporteringsrutiner som kan behövas för att staten skall kunna följa de faktorer som påverkar säkerheternas värde och lämna förslag till sådana författningsändringar som kan föranledas av förslagen. lämnade ett förslag som innebar att reaktorinnehavarna ställer säkerheter för grundbeloppet i form av borgen. Beträffande säkerheterna för tilläggsbeloppet rekommen- derades en förstärkning. Ett förslag var en modell med solidariskt borgensansvar mellan kraftbolagen, i avvaktan på att säkerhet i fast egendom blir möjlig. Att kräva säkerhet i fast egendom bedömdes inte som möjligt . Vid remissbehand- lingen framförde kraftbolagen stark kritik mot förslaget. har fortsatt sitt arbete med en översyn av sä- kerheterna och har gjort inledande undersökningar för att se om det finns möjlighet att via försäkringsmarknaden få till stånd ett bättre system för säkerheter för tilläggsbeloppet. Frågan om hur säkerheterna enligt finansieringslagen skall vara utformade bör inte ses fristående från avgiftsfrågan, eftersom av- gifternas storlek kan komma att påverkas av säkerheternas utform- ning och omvänt. I den mån det skulle bli nödvändigt att närmare ange hur säkerheterna skall utformas, t.ex. som pant i fast egen- dom, krävs en ändring i 2 a § finansieringslagen. Diskonterat eller odiskonterat tilläggsbelopp SKI har redovisat både odiskonterat och diskonterat tilläggsbelopp (kalkylränta) i sitt underlag till regeringen, som alltid valt det diskonterade beloppet. I underlaget till regeringsbeslut förordade dock SKI det odiskonterade beloppet med motiveringen att detta ger större utrymme för olika utformningar av säkerheterna. har exempelvis pekat på att en försäkringslösning bör knytas till givna säkerhets- belopp. I samband med översynen av utformningen av säkerheterna bör klargöras olika delar av de angivna tilläggsbe- loppen behöver finnas tillgängliga och vad dessa belopp motsvarar . har kärnkraftsföretagen väckt frågan om man inte vid beräkningen av avgifterna borde ta större hänsyn till reaktor- innehavarnas egen planering för i vilken takt som reaktorerna skall ställas av och rivas. Därigenom skulle avgiften kunna bestämmas med utgångspunkt i att full täckning i fonden för rivning av kärn- kraftverken och omhändertagandet av avfallet inte skulle behöva uppnås förrän än vad SKI utgår från i sina beräkningar . I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) aviserade regeringen en inbjudan till industrin till överläggningar i syfte att nå en överenskommelse om en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta omställningen av energisystemet. Överenskommelsen bör skapa gynnsamma förutsättningar för en företagsekonomiskt försvarbar fortsatt drift och successiv stäng- ning av kärnkraften, som annan miljövänlig elproduktion tas i drift och elförsörjningen tryggas. En förhandlare för att förbe- reda en sådan överenskommelse med industrin har tillsatts. SKI samt för kärnavfallsfrågor har också pekat på att risken för kraftiga svängningar i avgifterna ökar ju närmare intjä- nandetidens utgång en reaktor befinner sig. Det finns därför anled- ning att se över grunden för avgiftsberäkningarna, särskilt med av- seende på de reaktorer som har uppnått eller kommer att nå utgången av den 25-åriga intjänandetiden. gör beräkningar av den upp- skattade behållningen för år . Upp- skattningen är grundad dels på uppgifter från SKI om beräknade framtida kostnader och beräknade framtida avgiftsintäkter, dels på styrelsens egen bedömning av den framtida reala avkastningen på fondkapitalet. Uppskattningen har stor betydelse för styrelsens överväganden om hur fondens medel bör placeras. Frågan om den långsiktiga bedömningen av fondbehållningen bör därför belysas i utredningsarbetet. Kärnavfallsfonden och myndigheternas tillsynskostnader SKI och () fick i regleringsbreven för i uppdrag att redovisa lösningar till hur myndigheternas förändrade kostnader för tillsyn av bl.a. nedlagda reaktorer skall finansieras. Regeringen uppdrog åt Statskontoret att, med utgångspunkt i myndigheternas redovisning, utreda och före- slå hur myndigheternas kostnader för tillsyn av nedlagda kärn- kraftsreaktorer, kärnavfallsforskning och beredskap skall finansie- ras . Statskontoret föreslog principer för finansiering av myndighets- kostnader samt pekade på vissa oklarheter kring vilka av myndig- heternas kostnader som skall finansieras via Kärnavfallsfonden re- spektive enligt de förordningar som reglerar tillsynsavgifterna till SKI och SSI (SFS 1991:739 och 1976:247). I takt med att fler re- aktorer når intjänandetidens utgång och tidpunkten för avställning närmar sig, kommer den del av myndigheternas kostnad som är oberoende av antalet reaktorer i drift att fördelas över ett mindre antal reaktorer. Statskontorets utredning har remissbehandlats och enligt flera remissinstanser behöver frågan utredas ytterligare innan ett nytt system kan införas. Tidsperioder för fastställande av avgifterna krävs enligt finansieringslagen att nya beräkningar av avgiftsunderlaget görs samt att regeringsbeslut om avgifterna fattas en gång . Erfarenheterna har visat att de årliga justeringarna inte varit stora.