sou · GSB338 · 2005-01-01 00:00:00 — Det är svårare att få fram statistik över länsstyrelsernas och miljöprövningsdelegationernas hantering av tillståndsärenden och andra miljöbalksärenden. Inför vårt förra betänkande tog vi fram uppgifter om miljödomstolarnas och miljöprövningsdelegationernas avgöranden som rör fullständiga tillståndsprövningar enligt av miljöfarliga verksamheter, dvs. utan att räkna in avgöranden om mera begränsade tillstånds- och villkorsfrågor eller mål om ärenden enligt miljöskyddslagen. Uppgifterna avser och visar att de 21 miljöprövningsdelegationerna meddelade sammanlagt 360 avgöranden om B-verksamheter (SOU 2003:124 s. 120 och 279). Antalet avgöranden blir sammanlagt fler om man även räknar in beslut om villkorsändringar och andra begränsade prövningar. Antalet ökar också om man förutsätter att miljöprövningsdelegationerna också fattade vissa beslut enligt den tidigare miljöskyddslagen. Antalet tillståndspliktiga verksamheter är sammanlagt cirka 6 000 i landet, uppdelat på 500 A-verksamheter och 5 500 B-verksamheter. Antalet kan komma att minska framöver. har till regeringen gett in en rapport som redovisar en översyn av tillstånds- och anmälningsplikten för miljöfarliga verksamheter (Pröva eller inte pröva? Rapport 5353, ). I den föreslås att cirka 1 350 tillståndspliktiga verksamheter flyttas till C- nivån, dvs. anför i rapporten att fler verksamheter kan komma att flyttas ner till C-nivån, som en anpassning till de tillståndskrav som följer av olika EG- direktiv. Den inledande minskningen av antalet tillståndspliktiga verksamheter kan komma att uppvägas av att täkter i fortsättningen prövas som miljöfarliga verksamheter (B-verksamheter) enligt vårt tidigare förslag om detta (SOU 2003:124 s. 203–226). Antalet täkter i landet är sammanlagt cirka 2 700. Osäkerheten om antalet tillståndsprövningar är sammantaget stor. Vi uppskattar dock antalet tillståndsprövningar i första instans till sammanlagt mellan 700 och 900, fördelade enligt följande: Tillståndsprövningen i första instans 3.3Några frågor som rör organisationen för tillståndsprövning i första instans Våra överväganden om hur tillståndsprövningen i första instans bör organiseras redovisas i avsnitt 8.1. En övergripande fråga är då hur organisationen för tillståndsprövning bör utformas så att den blir effektivare än den nuvarande organisationen. Några av de faktorer som är av betydelse i den här delen kan sammanfattas i dessa frågeställningar: 1.Är det lämpligt att även i fortsättningen ha en indelning av tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter i två nivåer, dvs. A-verksamheter och B-verksamheter? 2.Hur bör prövningsmyndigheten organiseras så att den kan uppnå den självständighet och hålla den kompetens som behövs för en snabb, korrekt och rättssäker tillståndsprövning? I det här kapitlet ger vi en kort bakgrund till våra överväganden i avsnitt 8.2 om hur prövningen av överklagade mål och ärenden enligt bör organiseras. Då avses inte bara överklagade tillståndsbeslut utan även andra överklagade beslut enligt balken, exempelvis beslut i tillsynsärenden, ärenden om dispenser och undantag från regler om skyddade områden samt ärenden om miljösanktionsavgifter. Överklagade mål och ärenden enligt prövas av fem regionala miljödomstolar knutna till tingsrätterna i , , , och . Den här organisationen med miljödomstolar har sitt ursprung i de tidigare vattendomstolarna. Miljödomstolarnas avgöranden kan överklagas till , som utgör en avdelning inom , och i vissa fall till . Uppdraget i den här delen är sammanfattningsvis att utreda hur en effektiv överprövning kan åstadkommas i ett system där tillståndsprövningen av verksamheter sker i förvaltningsmyndighet i första instans. Även har i uppdrag att se över organisationen för överprövning. Frågan om man bör eftersträva en samordning av överprövningen enligt och PBL berör de nuvarande miljödomstolarna. Den frågan behandlar vi gemensamt med i kapitel 7. 4.2Uppgifter om antalet överklagade ärenden Hur många ärenden skulle komma att hanteras vid miljödomstolarna om all tillståndsprövning i första instans flyttas till administrativa myndigheter? statistik över miljödomstolarnas verksamhet visar att sammanlagt cirka 500 mål inleddes vid de fem miljödomstolarna. Av dessa handlade cirka 360 om tillstånds- och villkorsfrågor i vid bemärkelse. Om dessa flyttas till administrativa myndigheter återstår cirka 140 förstainstansprövningar, som avser bland annat utdömande av vite och ersättningsfrågor av olika slag. Överflyttningen av tillståndsärendena skulle innebära att miljödomstolarnas verksamhet i större utsträckning än skulle avse överklagningsmål. hanterade de fem miljödomstolarna sammanlagt cirka 1 000 sådana mål. Av dessa avsåg cirka 200 beslut om skyddade områden (till exempel strandskyddsdispenser), cirka 180 miljösanktionsavgifter, cirka 160 beslut på hälsoskyddsområdet, cirka 70 tillståndsbeslut, samt ett ganska stort antal andra tillsynsbeslut. Förutom dessa cirka 1 000 mål skulle miljödomstolarna även få till uppgift att pröva överklagade ärenden som rör tillstånds- och villkorsfrågor avseende vattenverksamheter och stora miljöfarliga verksamheter (A-verksamheter). Statistiken visar att det till kom in sammanlagt 385 mål , vilket är ungefär lika många som de två föregående åren. Av dessa mål hade 127 prövats i miljödomstolarna i första instans, 14 prövats i i första instans och 244 prövats i andra förvaltningsmyndigheter i första instans. 4.3Några frågor som rör organisationen för överprövning Våra överväganden om hur prövningen av överklagade mål och ärenden bör organiseras redovisas i avsnitt 8.2. Den övergripande frågan då är hur en effektiv överprövning kan åstadkommas i ett system där tillståndsprövningen av verksamheter sker i förvaltningsmyndigheter i första instans. Ett par av de frågor som uppkommer i den här delen är följande: 1.Bör överprövningen ske i miljödomstolarna även i fortsättningen eller kan det vara aktuellt att flytta prövningen till förvaltningsdomstolarna? 2.Är det möjligt att även för de största tillståndspliktiga verksamheterna avstå från prövning på någon av de tre nivåer som ingår i de allmänna domstolssystemen (dvs. miljödomstol – – i den nuvarande organisationen)? Vi bedömer att det finns förutsättningar för en tillståndsprövning av vattenverksamheter i förvaltningsmyndighet. Vårt förslag är att tillståndsprövningen av vattenverksamheter skiljs från de civilrättsliga frågor, bland annat vad gäller ersättning för skada och intrång, som verksamheterna kan ge upphov till. Prövningen av dessa frågor bör även i fortsättningen ske i domstol. 5.1Karaktäristiskt för prövningen av vattenverksamheter Vi redovisade i principbetänkandet hur prövningen av vattenverksamheter går till, särskilt i jämförelse med prövningen av miljöfarliga verksamheter (SOU 2002:50 s. 101-105). Den utredning vi nu presenterar är en fortsättning på de resonemang vi förde då. En utredning om organisationen för tillståndsprövningar enligt aktualiserar frågor om prövningssystemet för vattenverksamheter. Huvudfrågan i det här avsnittet är hur de frågor om ersättningar och tvångsrättsliga ingripanden som en vattenverksamhet kan ge upphov till skall prövas i en organisation där tillståndsprövningen i första instans skall ske vid en administrativ tillståndsmyndighet. Utmärkande för prövningen av vattenverksamheter är i korthet följande. Vissa vattenverksamheter är av sådan art att de trots långtgående skadeförebyggande åtgärder kan ha en betydande påverkan på andra fastigheter än den där verksamheten utförs. Om exempelvis vattennivån i ett vattendrag höjs eller sänks förändras oundvikligen förhållandena på andra fastigheter vid vattenförekomsten. Förhållandena i ett vattendrag kan påverkas både upp- En vattenverksamhet kan inte bara ge upphov till skador på andra fastigheter. En förutsättning för att en verksamhet skall kunna komma till stånd är i vissa fall att verksamhetsutövaren kan förvärva eller på annat sätt nyttja annans mark eller tillgodogöra sig den fallhöjd som tillkommer annan fastighetsägare. Vattenlagstiftningen har utformats så att de olika frågor som uppkommer vid tillståndsprövningen av en verksamhet prövas i ett sammanhang hos miljödomstolarna (tidigare vattendomstolarna). Det betyder att man kan pröva frågor om verksamhetens tillåtlighet, om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjden i ett vattendrag samt om ersättningar för intrång och skada. De betydande ingrepp i mark- och vattenanvändningen som kan bli följden av en vattenverksamhet har utgjort skäl för att ge sakägarna en stark ställning i vattenmålen. Framväxten av detta prövningssystem motiverades främst av behovet att för energiändamål exploatera de stora älvarna. 5.2En jämförelse med andra verksamheter som kan kräva tvångsrättsliga ingripanden En central fråga är hur ersättningsfrågor och frågor om tvångsrättsliga ingripanden skall hanteras i en organisation där tillståndsprövningen av vattenverksamheter i första instans skall ske i administrativ ordning. Det finns i det här sammanhanget skäl att titta på hur man prövar andra projekt som kan aktualisera frågor om markåtkomst. Det finns i flera lagstiftningar möjlighet att genom tvångsrättsliga ingripanden ta i anspråk mark för att kunna genomföra ett projekt. Tvångsrättsliga ingripanden kan aktualiseras i många olika situationer. Vi har valt att jämföra det vattenrättsliga förfarandet med tre fall: byggandet av järnvägar, anläggandet av vissa ledningar, exempelvis större olje- eller naturgasledningar, samt byggandet av enskilda vägar. De här projekten företer likheter med exempelvis vattenregleringar och markavvattningar. Det är verksamheter som har en stor geografisk utbredning och som normalt sträcker sig över ett större antal fastigheter. För att projekten skall kunna genomföras krävs ofta att verksamhetsutövaren får en möjlighet att förvärva annans mark eller i vart fall använda annans mark på ett sätt som kan påtagligt påverka den pågående markanvändningen. Byggandet av en ny järnväg påverkar av naturliga skäl kraftigt markanvändningen. Tillåtligheten av nya större järnvägar prövas av regeringen. Den egna myndigheten, , bereder dock i stor utsträckning ärendet och har därmed ett stort inflytande över prövningen. Regeringens tillåtlighetsprövning är en övergripande prövning som främst syftar till att fastlägga vilket av flera olika s.k. korridoralternativ som skall användas. fastställer därefter den järnvägsplan som ligger till grund för byggandet av järnvägen. Vid sidan om denna tillåtlighetsprövning, som regleras i lagen om byggande av järnväg, förutsätter genomförandet av projektet vanligtvis ett stort antal andra prövningar i form av tillståndsförfaranden enligt , tillsynsärenden vid kommuner m.m. De frågor om markåtkomst och ersättningar som byggandet av en järnväg kan ge upphov till prövas separat från tillåtligheten. Frågan om att lösa mark kan prövas genom ansökan om stämning vid fastighetsdomstol, varvid expropriationslagen är tillämplig. Det förfarande som används i de flesta fall är dock fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen. beslutar om erforderliga fastighetsregleringsåtgärder vid en lantmäteriförrättning. Beslutet om fastighetsreglering kompletteras med beslut om de ersättningar som skall erläggas samt beslut om när mark får tillträdas. Prövningssystemet för byggande av en ny järnväg innebär alltså att regeringen, eller i vissa fall självt, beslutar om tillåtligheten av en järnväg. Den fastställda järnvägsplanen ger , efter beslut av domstol eller lantmäterimyndighet, rätt att ta annans mark i anspråk. Genomförandet av markåtkomsten och prövningen av ersättningar sker normalt genom en lantmäteriförrättning, varvid avgörandet kan överklagas i de allmänna domstolarna (fastighetsdomstol). Vid förrättningen kan lantmäterimyndigheten ta upp frågor om olika skadeförebyggande åtgärder, till exempel att omarrondera mark för att skapa mer ändamålsenliga jordbruks- och skogsbruksfastigheter och att bygga vägar och järnvägsövergångar för att kunna nyttja sådana fastigheter på ett bättre sätt och för att undvika inlösen av fastigheter eller minska skadeersättningen. Anläggande av vissa ledningar I ledningsrättslagen finns bestämmelser om att utnyttja utrymme inom fastighet för vissa typer av allmänna ledningar, bland annat teleledningar och ledningar för fjärrvärme, olja och gas. Frågor om ledningsrätt prövas vid en förrättning som handläggs av lantmäterimyndigheten. För vissa ledningar måste prövningen av markåtkomst- och ersättningsfrågor föregås av en koncessionsprövning. Det gäller till exempel ledningar som kräver koncession av regeringen enligt lagen om vissa rörledningar. Det är fråga om rörledningar för transport av bland annat fjärrvärme och råolja som är ägnad att användas som bränsle. Koncession av regeringen krävs också för starkströmsledningar enligt ellagen. I dessa fall skiljs med andra ord frågan om tillåtligheten (koncessionen) från frågor om markåtkomst och ersättningar. Det kan dock även förekomma fall där tillåtlighetsfrågan och frågor om markåtkomst och ersättning prövas . Enskilda vägar som prövas i lantmäteriförrättning Anläggningslagen tillämpas vid byggande av enskilda vägar. Även här sker prövningen i ett förrättningsförfarande. Något särskilt tillåtlighetsbeslut behöver inte föregå förrättningen. Det betyder att lantmätaren i ett sådant här fall prövar såväl frågor om tillåtlighet som frågor om markåtkomst och ersättning. Markåtkomsten regleras normalt genom en särskild rättighetsupplåtelse enligt anläggningslagen. Ersättnings- och tillträdesfrågor skall också prövas vid förrättningen. Är intrånget mycket ingripande kan det även bli fråga om inlösen av mark. Även vid en förrättning enligt anläggningslagen kan tillståndsfrågan ha prövats före förrättningen i en detaljplan eller fastighetsplan. regler om prövning av vattenverksamheter präglas av två delvis olika perspektiv på tillståndsfrågan. Det ena perspektivet innebär att vattenverksamhetens tillåtlighet, på samma sätt som för miljöfarliga verksamheter, prövas utifrån avvägningar mellan olika allmänna och enskilda intressen och i syfte att skydda miljön från verksamhetens skadeverkningar. Det skall utredas vad som krävs i form av försiktighetsmått och skadeförebyggande åtgärder för att uppfylla bland annat balkens allmänna hänsynsregler (miljöskyddsperspektivet). Det andra perspektivet har sin grund i den tidigare vattenlagstiftningen som främst utgått från behovet av att exploatera vattenkraften i de stora älvarna. I ett sådant prövningssystem läggs stor vikt vid de expropriativa beslut som kan behövas när det gäller markåtkomst samt vid de frågor om ersättning för skada och intrång som verksamheten aktualiserar (expropriationsperspektivet). Vår uppgift bör vara att undersöka om dessa två perspektiv kan hanteras på ett lämpligt sätt i en förändrad prövningsorganisation. Tillståndsprövningen i vattendomstolar (numera miljödomstolar) har motiverats främst av de krav på rättsäkerhet som varit nödvändiga att ställa vid bland annat vattenkraftsutbyggnaden , inte minst när det gäller skyddet för sakägare. Det skall även ställas höga krav på rättssäkerhet och kompetens vid prövningen av vattenverksamheter. Reglerna skall vara sådana att organisationen även fortsättningsvis kan hantera vattenverksamheter som förutsätter beslut om markåtkomst och ersättningar. Vi menar dock att förhållandena skiljer sig från vad som gällde under de tidigare vattenlagarnas tid. Utbyggnaden av nya stora vattenkraftsanläggningar är i allt väsentligt avslutad. De vattenverksamheter som miljödomstolarna tillståndsprövar har i de flesta fall en liten omfattning. Antalet vattenmål som leder till beslut i tvångsrättsfrågor och frågor om ersättning för skada eller intrång är också litet (SOU 2002:50 s. 117-118). Synen på tillståndsprövningen av vattenverksamheter har också delvis förändrats genom att vattenlagen har förts in i . Reglerna om tillståndsprövning utgår visserligen fortfarande i vissa delar från att det är fråga om en exploateringslagstiftning. Men reglerna har kommit i ett annat miljörättsligt sammanhang där balkens allmänna hänsynsregler och andra miljökrav skall gälla med samma styrka som vid prövningen av miljöfarliga verksamheter. Den delvis förändrade synen på tillståndsprövningen märks också i de regler om en ny vattenadministration som blir följden av genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten. Alla slags verksamheter som påverkar vattenmiljön kommer här ingå i ett nytt system med en tydlig inriktning på miljökvalitet. De miljömål som tas fram innebär att en ekologisk helhetssyn läggs på våra samlade vattenresurser utifrån kemiska, fysiologiska och biologiska faktorer. De delvis skilda synsätten på tillståndsprövningen av vattenverksamheter (miljöskyddsrespektive expropriationsperspektivet) bör kunna hanteras i ett prövningssystem med administrativa tillståndsmyndigheter. Tillåtligheten av en vattenverksamhet prövas då efter en avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen och utifrån möjligheten att uppfylla bland annat allmänna hänsynsregler, till exempel vad gäller kraven på försiktighetsmått och skadeförebyggande åtgärder. Miljöfrågorna, som skall prövas utifrån bland annat biologiska, hydrologiska och vattentekniska överväganden, kommer i fokus. En sådan tillståndsprövning har till stor del förvaltningsrättslig karaktär och lämpar sig därför väl för en prövning i förvaltningsmyndighet. Prövningen av vattenverksamheter utifrån miljöskyddsperspektivet måste kombineras med möjligheten att i vissa fall avgöra frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjden i ett vattendrag samt frågor om ersättning för skada och intrång. En förändring av prövningssystemet i den här riktningen är önskvärd inte bara av principiella skäl. Det finns även praktiska fördelar. En sådan är att tillståndsprövningen av olika verksamheter kan koncentreras hos ett litet antal administrativa myndigheter. Både miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter kan prövas vid samma instans och så långt möjligt enligt samma regler. Det kan ge möjligheter till samordning i sådana fall då det i anslutning till en miljöfarlig verksamhet även bedrivs vattenverksamhet. Det måste dock tillses att reglerna utformas så att de inte tvingar fram onödiga omprövningar av angränsande verksamheter. 5.3.2Hur bör prövningssystemet förändras? Vi har undersökt tre olika modeller för ett ändrat prövningssystem som utgår från att tillståndsprövningen i första instans sker vid en förvaltningsmyndighet. prövar vattenverksamheter enligt nuvarande regler En lösning skulle vara att låta förvaltningsmyndigheten pröva vattenverksamheter i princip enligt de nuvarande reglerna. skulle alltså göra en samlad prövning av alla de frågor som kan uppkomma i ett sådant ärende, dvs. tillståndsfrågan, frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjden i vattendrag samt ersättningsfrågor. En sådan ordning kan ifrågasättas med hänsyn till att förvaltningsmyndigheter normalt inte prövar tvistiga frågor om ersättning för skada och intrång. Det finns dock flera exempel på förvaltningsmyndigheter som ansvarar även för sådana prövningar. I själva verket finns några av de viktigaste exemplen på områden som ligger nära den tillståndsprövning av verksamheter som här diskuteras. Så är fallet med vissa lantmäteriförrättningar, exempelvis vid anläggandet av vissa rörledningar och byggandet av enskilda vägar. De frågor om markåtkomst som då aktualiseras kan prövas tillsammans med ersättningsfrågor. beslut innebär i praktiken ett slags tillstånd till den sökta verksamheten. För den här lösningen talar att det har ansetts effektivt med en samlad prövning av de större vattenverksamheterna och att det finns ett samband mellan tillståndsprövningen och frågor om markåtkomst och ersättningar. Ett exempel på det är att omfattningen av försiktighetsmått och skadeförebyggande åtgärder har betydelse för sakägares rätt till ersättning. I slutbetänkande anfördes att En av fördelarna med nuvarande ordning torde ligga just i domstolens möjligheter att samordna detaljföreskrifter rörande företagets utförande med bestämmelser om skadeförebyggande åtgärder och ersättning inom ramen för en samlad intresseavvägning (SOU 1977:27 s. 169). Det finns fortfarande nackdelar med att separera ersättningsfrågorna från tillståndsprövningen, framför allt i de relativt sällan förekommande stora vattenmålen. Vissa ärenden överförs från förvaltningsmyndigheten till miljödomstolen En annan lösning skulle vara att en vattenverksamhet enligt huvudregeln prövas i en förvaltningsmyndighet, men att ärendet i dess helhet överlämnas till miljödomstol om det uppkommer frågor om markåtkomst och ersättningar. Den här lösningen knyter an till den modell som finns för prövning av markavvattningar (7 kap. 19 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet) och som av oss föreslås även för införandet av en anmälningsplikt för vattenverksamheter (SOU 2003:124 s. 179). Även här är den främsta fördelen att den samlade prövningen av vattenverksamheter kan behållas. Lösningen uppfyller dock inte fullt ut kravet på att tillståndsprövningen i första instans skall ske i en förvaltningsmyndighet. En nackdel är vidare att det kan bli svårt att förutse om vattenverksamheten skall prövas i förvaltningsmyndigheten eller i miljödomstolen. Ett sådant prövningssystem riskerar också att bli ineffektivt; om exempelvis ett yrkande om ersättning för skada framställs i ett sent skede i förvaltningsmyndigheten kan det i praktiken bli fråga om onödigt dubbelarbete, eftersom miljödomstolen måste sättas sig in i målet från början. Det skulle i för sig kunna åtgärdas delvis genom att verksamhetsutövaren får möjlighet att redan från början inleda ärendet vid miljödomstolen. Vårt förslag till ändrat prövningssystem Den förändring av prövningssystemet som vi anser bör eftersträvas kan genomföras om frågan om tillstånd skiljs från frågor om markåtkomst och frågor om ersättning för skada och intrång. Tillståndsprövningen skulle då ske i en förvaltningsmyndighet medan miljödomstolen skulle pröva de civilrättsliga frågorna. Prövningen av vattenverksamheter kan då i huvudsak ske på samma sätt som prövningen av miljöfarliga verksamheter. En sådan lösning motsvarar det alternativ 1 som vi redovisade i principbetänkandet (SOU 2002:50 s. 110–111). Det är inte svårt att hitta exempel i närliggande lagstiftningar – ledningsrättslagen, lagen om byggande av järnväg – där det görs en uppdelning mellan å ena sidan tillståndsfrågor av olika slag och å andra sidan andra frågor som kan kräva hantering i myndighet eller domstol. Vattenlagen, som legat till grund för de vattenrättsliga delarna i , framstår som ett undantag. Frågan är hur en lämplig uppdelning i två förfaranden skall göras. Onekligen förefaller det ändamålsenligt att koppla tillåtligheten av tvångsrättsliga åtgärder till tillståndsprövningen enligt . Det handlar då om rätten att ta i anspråk mark- och vattenområden som hör till annan fastighet samt rätten att tillgodogöra sig fallhöjden i ett vattendrag (bestämmelser om strömfallsfastighet). Tillståndsförfarandet är i grunden ett sätt för myndigheterna att undersöka om den planerade markanvändningen, dvs. den sökta vattenverksamheten, är godtagbar med hänsyn till olika allmänna och enskilda intressen. Det finns alltså ett nära samband med möjligheterna att kunna använda annans mark eller tillgodogöra sig vattenkraften i områden som hör till andra fastigheter. Av det anförda följer att rätten att ta i anspråk mark och att tillgodogöra sig fallhöjden i ett vattendrag är knuten till förvaltningsmyndighetens tillståndsbeslut. Det beslutet behöver dock följas upp av ett domstolsförfarande där de civilrättsliga frågorna närmare prövas. I anslutning till domstolsförfarandet skulle man avgöra bland annat frågor om en ändrad fastighetsindelning samt hur andra fastighetsanknutna rättigheter skall hanteras.