sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett ytterligare steg mot att stärka den befintliga bebyggelsens ställning i togs genom vissa smärre lagänd- ringar , med utgångspunkt i ambitionen att estetiska värden skall beaktas och tas tillvara vid utformningen av den byggda miljön. I propositionen uttalas bl.a. följande i fråga om ändring av byggnader (prop. 1997/98:117 s. 20 f.): Enligt nu gällande bestämmelser skall ändringar av byggnader utföras varsamt så att bl.a. byggnadens särdrag beaktas. Utvecklingen inom kulturmiljövården har gått från vad som kan betecknas som skydd av monument och enstaka objekt mot vård av och aktsamhet om hela landskaps- och bebyggelsemiljöer. När det gäller tillämpningen av har kanske i många fall inte tillräcklig uppmärksamhet ägnats bebyggelsens ursprungliga värden – som innefattar trohet inte bara mot originalets utseende, utan även mot teknik och de material med vilket det åstadkommits – samt mot bebyggelsens samspel med omgivningen. Begreppet särdrag leder lätt tanken till enstaka unika detaljer hos den enskilda byggnaden, i stället för att lyfta fram det som verkligen karaktäriserar en byggnad och dess samspel med omgivningen. I stället bör det framgå att bestäm- Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt melsernas allmänna varsamhetskrav innebär att också estetiska och kulturhistoriska kvaliteter i den vardagliga bebyggelsemiljön skall tas till vara. Den översyn som sker av genom , har i flera avseenden fått samma inrikt- ning i sitt uppdrag. Kommitténs förslag skall enligt direktiven (dir. 2002:97) tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling såsom dessa manifesteras i miljökvalitetsmålen. Den skall därför bl.a. behandla frågor om kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning. Det kan härvid noteras att en målsättning med uppdraget är att planläggning och bygglov, som instrument för ökat ansvarstagande för bebyggelsens kulturvärden, skall utvecklas och göras effektiva, bl.a. för att möjliggöra att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö uppfylls. I 3 kap. är bestämmelser som gäller krav på byggnader m.m. samlade. De skall tillämpas bl.a. vid prövning av ansökan om bygglov (8 kap. 11 § första stycket 3). I 3 kap. 10 och 12 §§ finns de stadganden som är av särskild betydelse för skyddet av kulturhistoriskt värdefulla byggnader. 10 § innehåller det allmänna varsamhetskravet vid ändring av byggnader, vilket bl.a. skall tillämpas så att byggnadens kulturhistoriska värden bevaras. Enligt 12 § får byggnader som är särskilt värdefulla från kultur- historisk synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär inte förvanskas. Denna bestämmelse kompletteras av 13 § andra stycket som stadgar att byggnader som avses i 12 § skall underhållas så att deras särart bevaras. Medan 10 § således är generellt tillämplig för all bebyggelse, förutsätter en tillämpning av 12 § att bebyggelsen är av särskilt värde ur kulturhistorisk synpunkt. Det innebär inte att byggnaden behöver vara av byggnadsminnesklass (jfr rekvisitet synnerligen i 3 kap. 1 § kulturminneslagen). Enligt förarbetena kan ett tillräckligt motiv vara att bebyggelsen är representativ för tidigare samhälleliga eller estetiska ideal eller ger en god uppfattning om tidigare sociala villkor för en viss samhällsgrupp (prop. 1985/86:1 s. 510). Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Bestämmelserna om skydd för kulturhistoriskt värdefull bebygg- else kan ges mer långtgående rättsverkningar och en mer detaljerad innebörd genom kommunernas planläggning. De kommunala planinstrumenten anges i 1 kap. 3 §. Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen och som ger vägledning för hur användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Av översiktsplanens skall bl.a. framgå hur kommunerna avser att tillgodose riksintressena. Denna plan är inte rättsligt bindande. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen sker i stället genom detaljplan eller områdes- bestämmelser. Områdesbestämmelser får endast antas för områden som inte omfattas av en detaljplan, om de behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt naturresurslagen tillgodoses. Härutöver finns även fastighetsplaner och regionplaner. I förarbetena framhålls, med hänvisning till de avvägningar mellan olika intressen som måste göras i det enskilda fallet, betydelsen av att kommunerna i det översiktliga planeringsarbetet redovisar de kulturhistoriska intressen som skall beaktas (se t.ex. prop. 1985/86:1 s. 242). Den betydelse som översiktsplaneringen är avsedd att ha enligt förarbetena för att belysa de allmänna intressen som skall beaktas enligt 2 kap., begränsas dock av att det i förhållande till de rättsligt bindande planinstrumenten, såsom detaljplaner och områdesbestämmelser, inte finns något krav på att det som redovisas i översiktplanen skall beaktas vid annan plan- läggning. I detaljplan och i områdesbestämmelser får enligt 5 kap. 7 § första stycket 4 och 5 kap. 16 § 4 meddelas varsamhetsbestämmel- ser för att precisera kraven i 3 kap. 10 § och skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 §. Genom varsamhetsbestämmelser kan kommunerna följaktligen förtydliga vilka egenskaper hos byggnaden som skall bevaras. De får däremot inte vara konkreta bestämmelser om sättet för att bevara den specifika byggnadens särart och får över huvud taget inte vara så ingripande att det blir fråga om ett ersättnings- grundande ingrepp. Regleringar med sådan innebörd eller effekt får endast ske genom skyddsbestämmelser. Med användning av skyddsbestämmelser kan kommunerna förhindra rivning och Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt olämpliga ändringar av bebyggelsen. Vidare kan man genom sådana bestämmelser föreskriva att byggnader skall underhållas på visst sätt. Det finns sammantaget inte någon uttalad skillnad i hur ingripande skyddsbestämmelserna enligt kan vara i förhållande till de som kan beslutas för byggnadsminnen enligt kulturminneslagen. Det beskrivs i förarbetena också som lokala byggnadsminnen (prop. 1985/86:1 s. 162). I detta sammanhang kan även nämnas att det i detaljplan och i områdesbestämmelser kan bestämmas om förhöjd lovplikt för vissa åtgärder inom ett område som utgör en värdefull miljö (8 kap. 6 § och 5 kap. 7 § första stycket 1 resp. 5 kap. 16 § 1). Detta innefattar enligt lagtexten bl.a. underhåll av byggnaden. Härmed avses enligt förarbetena till att ge kommunerna möjlighet till inflytande över underhåll av fasaden, men även för att kunna bevaka att olika värdefulla detaljer på och inne i byggnaden bevaras. Det senare exemplifieras med gipsfigurer, ornament, stuckaturer, dörrar, fönster verandasnickerier, kakelugnar och takmålningar (a.a. s. 703). Det betonas härvid att kommunen klart anger vilka underhållsåtgärder som denna skyldighet skall omfatta. Ett emellanåt framhållet problem med att skydda kultur- historiskt värdefull bebyggelse med stöd av är att ett skydd av bebyggelsens kulturvärden ofta inte anses utgöra ett tillräckligt skäl för ny planläggning eller ändring av tidigare plan. Det föreligger dock inget formellt hinder mot att initiera ett planförfarande enbart i syfte att bevara kulturhistoriskt värdefull bebyggelse med stöd av 5 kap. 1 § första stycket 3 eller mot att för detta ändamål utfärda områdesbestämmelser. I förarbetena framhålls tvärtom det lämpliga i att kommunerna i förväg tar ställning till bevarandefrågorna och att det kommer till uttryck i bestämmelser i detaljplan eller på annat sätt. Det anges också att avsikten är att kravet på detaljplan i dessa sammanhang skall kunna gälla ett mycket begränsat område, kanske t.o.m. för att skydda bara en enstaka byggnad (prop. 1985/86:1, s. 242 och s. 554). Att det för viss bebyggelse meddelats skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser innebär dock inte att man kan utgå ifrån att detta är en varaktig lösning för bevarandet av bebyggelsen. Andra intressen som skall beaktas enligt kan föranleda ändring i planen eller bestämmelsen och kan vid den prövningen komma att ges företräde framför bebyggelseskyddet. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Bestämmelserna om förfarandet vid planläggning föreskriver i fråga om översiktsplan ett närmare samrådsförfarande med läns- styrelsen, och andra berörda kommuner samt, om de har ett väsentligt intresse av förslaget, med enskilda och andra samman- slutningar. Därutöver skall förslaget ställas ut för allmänt beskådande . Vad gäller detaljplaner och områdesbestämmelser skall samråd ske med , och de kommuner som berörs av förslaget. Vidare skall sakägare, bostadsrättsinnehavare, hyresgäster och boende samt de sammanslutningar och övriga enskilda som har ett väsentligt intresse i saken ges tillfälle till samråd. Därefter skall förslaget ställas ut . Är emellertid förslaget av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med gällande översiktsplan och avvikande synpunkter inte har redovisats i granskningsyttrande, kan i stället ett enkelt planförfarande tillämpas. Det innebär att kommunen kan nöja sig med samrådsfasen och således inte behöver ha ett utställningsförfarande. En tillämpning av förvanskningsförbudet i 3 kap. 12 § och kravet på varsam ändring i 3 kap. 10 § förutsätter inte att dessa bestämmelser har preciserats i detaljplan eller områdes- bestämmelser. De är oberoende härav tillämpliga i varje enskilt tillstånds- eller tillsynsärende. Till denna beskrivning bör dock fogas att det i förarbetena till framhålls det lämpliga i att kommunerna i förväg tar ställning till bevarande- frågorna och att detta kommer till uttryck i detaljplan eller på annat sätt (a.a. s. 242). Enligt 8 kap. 11 § första stycket 3 och 12 § första stycket 4 är det såväl inom område med detaljplan som utanför sådant område en förutsättning för bifall till en bygglovsansökan att åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. 10 och 12 §§. Kommunerna skall alltså i fråga om alla bygglovspliktiga åtgärder kontrollera att varsamhets- kravet och förvanskningsförbudet efterlevs. Bygglovspliktens närmare omfattning kommer inte att redovisas här, men det kan konstateras att det råder en betydande skillnad mellan vilka åtgärder som är bygglovspliktiga inom respektive utom planlagt Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt En effektiv kontroll får på grund härav anses kunna ske endast inom planlagt område. En annan begränsande faktor är att tillämpningen av 3 kap. 12 § i ett enskilt tillståndsärende inte får vara så långtgående att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Detta beror på att fastighets- ägaren inom ramen för ett sådant ärende inte har någon rätt till intrångsersättning. En inskränkning i syfte att skydda kulturvärden som medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras kan därmed endast ske genom skyddsbestämmelser. Som ovan angetts får en tillämpning av 3 kap. 10 § varken i ett enskilt tillståndsärende eller genom att varsamhetsbestämmelser införs medföra en ersättningsgrundande inskränkning i markanvändningen. Enligt 8 kap. 16 § 3 skall rivningslov beviljas, om inte byggnaden eller byggnadsdelen bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturella, miljömässiga eller konstnärliga värde. Rivning kan alltså hindras för en vidare krets bevarandevärda byggnader än vad som träffas av 3 kap. 12 §. Denna bestämmelse är dock tillämplig enbart inom områden med detaljplan. Större osäkerhet tycks råda i fråga om underhållskravet i 3 kap. 13 § andra stycket är tillämpligt oberoende av skyddsbestämmelser i plan eller områdesbestämmelser. Enligt vad som uttalades i propo- sitionen till kan en fastighetsägare inte åläggas att utföra ett sådant aktivt underhåll som avses i denna bestämmelse, om skyddsbestämmelser saknas (a.a. s. 515). Denna ståndpunkt har emellertid ifrågasatts i doktrinen. I kommentaren till påpekas att bör vara oförhindrad att i ett särskilt beslut slå fast att den ifrågavarande byggnaden skall underhållas på visst sätt. skall därefter, när beslutet vunnit laga kraft, enligt 10 kap. 15 § kunna ålägga fastighetsägaren att utföra de beslutade underhållsåtgärderna (Didón m.fl.; , s. 3:26-27). I avsnitt 2.1.5. har redovisats något om de brister som föreligger i fråga om kommunernas översiktsplanering och länsstyrelsernas till- syn över hur riksintressena beaktas i den kommunala planeringen. Vad gäller kommunernas tillämpning av de bestämmelser i som är avsedda att utgöra ett direkt rättsligt skydd Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse föreligger ingen heltäckande undersökning. I Svenska Kommunförbundets skrift Kontinuitet och förnyelse – Kulturmiljöarbetet i kommunerna ges uttryck för att intresset för de lokala kulturmiljöerna har ökat markant även inom kommunledningarna och att det i enlighet med de politiska ambitionerna på området, i kommunerna ges en vid tolkning av begreppet kulturmiljö. För att dessa insikter skall komma till konkret politisk handling krävs ett kunskapsunderlag. Hos kommunerna har det före- trädesvis skett genom någon form av kulturmiljöprogram. Dessa skall fungera som kunskapsunderlag i översiktplaneringen och tjäna som vägledning i bygglovsprövningen. Enligt Kommunförbundets skrift hade nära hälften av kommunerna antagit ett kulturmiljöprogram. Av dessa program innehöll emellertid bara knappt hälften egentliga åtgärdsprogram, resterande kunde således enbart utnyttjas som sektorsunderlag. Vidare kan ställas i fråga hur många av programmen som var uppdaterade i erforderlig omfattning. Noterbart är också att dessa programarbeten i de flesta fall hade utförts av länsmuseerna. I skrift uttrycks därvid en farhåga om att kommunerna inte varit tillräckligt engagerade i inventeringsarbetet och att det kan ha inneburit otillräcklig förankring och uppföljning. genomförde en ny enkät , vilken redovisas i förbundets skrift Program för kultur. De förhållanden som framkom genom denna enkät överensstämmer i stort sett med de förhållanden som förelåg . Enligt enkäten fanns i av kommunerna ett särskilt kulturmiljö- program. Det framkom att två tredjedelar av programmen var antagna av kommunfullmäktige och att de i ungefär samma utsträckning var kopplade till en översiktsplan. Även denna enkät gav besked om att kulturmiljöprogrammen i stor utsträckning endast redovisade beskrivningar och avgränsningar av särskilt värdefulla områden. genomförde en enkät med länsstyrelserna där det efterfrågades om kommunerna hade identifierat och pekat ut värdefulla bebyggelsemiljöer av 3:12-karaktär i över- siktsplan, kulturmiljöprogram eller annan form av kommunomfatt- ande planeringsunderlag (, delmål 2 – underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet). Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Enligt rapporten svarade en tredjedel av länsstyrelserna att alla eller ett flertal av kommunerna hade ett någorlunda heltäckande underlag. Ett par av dem pekade dock på att materialet var föråldrat och därmed inte kunde betraktas som heltäckande. Lika många länsstyrelser svarade att ett motsvarande material fanns till stora delar, medan en fjärdedel svarade att ett utpekande av dessa miljöer till stora delar saknades. Vidare angavs att dessa utpekanden företrädesvis hade skett i översiktsplan. I rapporten ges samman- fattningsvis den beskrivningen att det stora flertalet av kommun- erna har någon form av underlagsmaterial för identifiering av de värdefullaste bebyggelsemiljöerna men att stora delar av materialet är ofullständigt eller föråldrat. har i den ovan omnämnda rapporten uppskattat antalet objekt som omfattas av skydd enligt , rivningsförbud, till mellan 1 000 och 2 000. Där görs också en grov uppskattning av antalet byggnader som kan antas vara så skydds- värda att de borde ha ett varaktigt skydd till som minst 22 000 och som mest nära 400 000. Till underlag för uppskattningen av hur många byggnader som omfattas av skydd enligt plan- och bygg- lagen ligger bl.a. en undersökning genom telefonintervjuer utförd i anslutning /2003 med 46 utvalda kommuner om deras användning av rivningsförbud i detaljplaner eller områdes- bestämmelser. Av denna undersökning framgår att drygt hälften av de utvalda kommunerna inte hade utnyttjat möjligheten att införa rivnings- förbud. Av dem som använde denna möjlighet hade flertalet nyttjat den i mellan ett och tio fall, vissa hade utnyttjat den mer frekvent, men det var bara en kommun som hade gjort det i mer än 100 fall. Undersökningen visar också på ett samband med kommunens storlek, där de mindre kommunerna mer sällan har använt sig av rivningsförbud överhuvudtaget. Den vanligaste angivna orsaken till att en kommun inte använde sig av rivningsförbud var att den inte ville drabbas av skadeståndsskyldighet. Andra angivna skäl var bristande politiskt stöd, resursbrist och brist på underlagsmaterial. Andra problem som framhållits rörande tillämpningen är att kommunerna endast i begränsad omfattning har kunnat hålla detaljplanerna aktuella och att det saknas instrument för att skydda den bebyggelse som finns utanför områden med detaljplan eller områdesbestämmelser. Även har gjort en studie rörande den kommunala tillämpningen och det i fråga om hur kulturmiljö- Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt vårdens riksintressen beaktas i ett fyrtiotal kommunomfattande översiktsplaner (Rapport från 2003:2). De planer som studerats representerar majoriteten av de planer som ställts ut eller antagits . I rapporten konstateras att kulturmiljövårdens riksintressen hanteras på ett ganska passivt sätt i översiktsplanerna. Det saknas i många fall konkreta rekommendationer. I stället används allmänt hållna formuleringar rörande innebörden av de generella krav- reglerna i . Som en förklaring till detta anges att kommunernas hantering av riksintressen i översiktsplaneringen bygger på de underlag som kulturmiljövården arbetat fram. En översiktlig genomgång av olika statliga, regionala och kommunala kulturmiljöunderlag eller kulturmiljöprogram gav enligt rapporten vid handen att dessa underlag på sin höjd innehåller generella ställningstaganden eller rekommendationer för framtiden. Slutsatsen blir därför att kommunernas hantering av, och förhåll- ningssätt till kulturvärdena speglar det sätt som kulturmiljövården förhåller sig till dessa värden i sina underlag. Den lösning på detta problem som framförs i rapporten är att göra kulturmiljövården till en resurs i den kommunala planeringen för ett hållbart samhälle. För att det skall kunna komma till stånd betonas vidare betydelsen av att länsstyrelserna får det stöd och de resurser som krävs för att aktivt kunna fungera som en resurs i den fysiska planeringen. har också studerat hur tio utvalda kommuner beaktar kulturvärden vid tillämpningen av (Rapport från 2004:4). I samband med bygglov i områden med detaljplaner med skyddsbestämmelser enligt , förekommer enligt rapporten i dessa kommuner tre olika förhållningssätt vid hanteringen av kulturvärden. I vissa kommuner har någon studie av hur kulturvärden beaktas i lovhanteringen inte kunnat genomföras eftersom det helt saknas detaljplaner avsedda att säkerställa sådana värden enligt rekommendationer i en översiktsplan. I andra kommuner har det i bygglovsbesluten varit svårt att utläsa om kulturvärdena hanterats i överensstämmelse med detaljplanebestämmelserna. Här har vissa mycket negativa beslut för kulturvärdena kunnat noteras, där varken planbeskrivning eller planbestämmelser beaktats. För dessa kommuner har ofta saknats en övergripande policy för hanteringen av kulturvärden i bygglovshanteringen. Slutligen finns det kom- muner där det klart framgår av besluten om och hur kulturvärdena Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt I dessa kommuner finns också en klar policy för hur denna hantering skall ske. Ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet är enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen berättigad till ersättning för sådana inskränkningar i användning av mark eller byggnad som innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastig- heten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på fastigheten. Bestämmelsens innehåll har sedan den fick sitt nuvarande inne- håll varit föremål för en rättsvetenskaplig debatt. Det har ifrågasatts om inte dess ordalydelse ger en vidare rätt till ersättning än vad som var avsett från lagstiftarens sida. Vad som främst diskuterats är om bestämmelsens nuvarande utformning innebär att den princip som tidigare gällt att ersättning normalt inte utgår vid ingripanden mot verksamheter som innebär hot mot säkerhet eller miljö kan upprätthållas. Denna fråga ställdes på sin spets vid beredningen av förslaget till . Såväl regeringen som gjorde därvid den bedömningen att bestämmelsens ordalydelse visserligen gav markägaren en oinskränkt ersättningsrätt, men att detta inte överensstämde med lagstiftarens uttalade avsikt, som hade varit att ändringen inte skulle innebära någon utvidgning av rätten till ersättning. Med hänsyn till att en tillämpning enligt bestämmelsens ordalydelse skulle kunna ge upphov till orimliga konsekvenser fann man att bestämmelsen borde tolkas som att någon utvidgning av ersättningsrätten inte hade skett (prop. 1997/98:45, del 1 s. 558 ff. och 1997/98:KU8). Lagrådet hade i sin granskning av förslaget till miljöbalk anslutit sig till bedömningen att ingrepp i verksamhet som var olovlig eller olaglig redan när den påbörjades inte med hänvisning till grundlagsbestämmelsens utformning kunde ge upphov till ersättning, men pekat på att större osäkerhet fick anses råda i andra situationer, t.ex. när viss verksamhet blivit olaglig p.g.a. senare tillkommen reglering. Lagrådet förordade därför vissa ändringar i bestämmelsens utformning (prop. 1997/98:45, del 2 s. 513 ff.). Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté att utreda vissa frågor rörande regeringsformen och däribland att se över lydelsen av bestämmelsen om egendomsskydd, dvs. 2 kap. 18 §. Kommittén kunde emellertid inte nå enighet i hur bestäm- melsen skulle förändras och avstod därför från att lägga fram något förslag (SOU 2001:19). Vid sidan av denna grundlagsskyddade ersättningsrätt har det varit intimt sammankopplat med skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse att ägare och förvaltare kan kompenseras för de merkostnader som en lämplig vård av dessa byggnader för med sig. De svenska reglerna har bl.a. sin bakgrund i de rekommenda- tioner som antog om hur sådana stödåtgärder borde utformas. Betydande förändringar av rätten till ersättning vid intrång av det allmänna i enskilds användning av sin mark skedde . Den grundläggande princip som introducerades var att endast ingrepp som innebar att pågående markanvändning avsevärt försvårades var ersättningsgill. Ägaren kunde därmed inte längre få ersättning för s.k. förväntningsvärden. Med införandet av samordnades de bestämmelser som fanns i kulturminneslagen med de i . Även bestämmelserna i har fått ett i stora delar likalydande innehåll. Dessa bestämmelser behandlas därför här i ett sammanhang. Eftersom bestämmelserna till stor del har gemensam bakgrund, kan ledning i hur de skall tillämpas till stor del hämtas från samma förarbeten (se särskilt prop. 2, prop. 1985/86:1 s. 372– 407, BoU 1986/87:1 och prop. 1997/98:45 s. 546–557). Kriterierna för ersättning ges för byggnadsminnen i 3 kap. 10 § kulturminneslagen, för skyddade byggnader enligt i dess 14 kap. 8 §, samt för de olika områdesskydden i i 31 kap. 4 § .