sou · GSB3100 · 2005-01-01 00:00:00 — 2.informera andra tillsynsorgan om förhållanden som är av betydelse för deras tillsyn. Samordning av tillsyn m.m. 4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.hur tillsyn skall bedrivas inom ett tillsynsområde, 2.kompetenskrav för den som utför tillsyn, och 3.att tillsynsorgan skall lämna sådana uppgifter som behövs för samordning av tillsyn. 5 § Regeringen meddelar föreskrifter om att en statlig myndighet inom ett tillsynsområde genom tillsynsvägledning får samordna planering och tillsyn, följa och utvärdera verksamheten, ge stöd och råd till tillsynsorganen samt informera och stimulera till vidareutveckling av tillsynen. 6 § Regeringen får meddela föreskrifter om att en statlig myndighet som finner att en kommun eller ett enskilt tillsynsorgan inte uppfyller de skyldigheter som omfattas av dess uppdrag inom ett tillsynsområde, får förelägga tillsynsorganet att avhjälpa bristen. Av föreläggandet skall framgå vilka åtgärder som krävs för att bristen skall kunna avhjälpas. Ett föreläggande enligt första stycket får inte förenas med vite. 7 § Om en kommun grovt eller allvarligt åsido- sätter de skyldigheter som följer av dess uppdrag inom ett till- synsområde, får regeringen besluta att ansvaret för tillsynen i stället skall fullgöras av en statlig myndighet. Har regeringen beslutat om överflyttning av en tillsynsuppgift, får beslutet om överflyttning återkallas av regeringen. Regeringen får i samband med ett beslut enligt första stycket besluta att frågor om beviljande och återkallande av tillstånd inom ett tillsynsområde, i stället för att beslutas av kommunen, skall prövas av en statlig myndighet. Samverkan och samordning mellan kommuner 8 § En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har inom ett tillsynsområde enligt lag eller förordning skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ärendet. En kommun får efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att inom ett tillsynsområde besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24–27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut. 9 § Ett tillsynsorgan skall utarbeta en årlig tillsynsplan. Planen skall innehålla uppgifter om 1.prioriteringar, inriktning och omfattning av tillsyn samt resurser för tillsyn, och 2.samordning och samverkan med andra tillsynsorgan. En tillsynsplan skall fortlöpande följas upp. 10 § Tillsyn skall utövas så att den inte vållar större kostnad eller olägenhet hos den objektsansvarige än vad som är nödvändigt. Tillsynsorganen skall därvid verka för att besök som avser samma tillsynsobjekt eller objektsansvarig sker . 11 § Om det vid tillsyn framkommer behov av åtgärder bör tillsynsorganet försöka åstadkomma detta genom påpekanden. 12 § Om det vid tillsyn som utövas av ett enskilt tillsynsorgan framkommer förhållanden som kräver åtgärder enligt denna lag av en myndighet inom tillsynsområdet, skall det enskilda tillsyns- organet överlämna tillsynen till den berörda myndigheten. Rätt till tillträde och undersökning 13 § Ett tillsynsorgan har i den omfattning som är nödvändigt för tillsyn rätt till tillträde till område, anläggning eller plats, byggnad, lokal, transportmedel eller andra utrymmen som används i den tillsynspliktiga verksamheten och som inte utgör bostad, för att där granska tillsynsobjekt, göra undersökningar och ta prover. Skyldighet att lämna upplysningar m.m. 14 § En objektsansvarig skall på begäran i den omfattning det är nödvändigt för tillsyn lämna ett tillsynsorgan upplysningar och tillhandhålla handlingar, prover och föremål. En tillsynsmyndighet får förelägga den objektsansvarige att full- göra sin skyldighet enligt första stycket. Regeringen får meddela föreskrifter om att en begäran enligt första stycket eller ett föreläggande enligt andra stycket får riktas även till annan som innehar upplysningar, handlingar och föremål om den tillsynspliktiga verksamheten och som är av betydelse för tillsynen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upplysningar, handlingar, prover och föremål som en objektsansvarig skall lämna tillsynsorganet för dess tillsyn. 15 § Om det finns anledning anta att den objektsansvarige har begått en gärning som är belagd med straff eller för vilken till- synsbot kan beslutas, får denne inte föreläggas att vid vite med- verka i utredning av en fråga som har samband med den gärningen. Om ett föreläggande utfärdas i ett sådant fall, skall erinras om att föreläggandet inte innebär någon skyldighet att lämna uppgifter eller tillhandahålla handlingar eller annat som kan användas som bevisning för att den som föreläggandet riktas till eller ställ- företrädare för denne har begått en gärning som är straffbelagd eller som kan leda till tillsynsbot. 16 § Om det finns risk att en objektsansvarig förstör handlingar eller föremål av väsentlig betydelse för tillsyn får ett tillsynsorgan besluta att omhänderta dessa handlingar och föremål. Ett sådant beslut får inte gälla än vad som är nödvändigt för att utföra de kontroller och bedömningar som behövs. 17 § Ett tillsynsorgan får besluta om sådana åtgärder som anges i 20–28 §§, såvitt annat inte är föreskrivet i denna lag. 18 § Ett ingripande får inte vara mer omfattande än vad som behövs i det enskilda fallet. 19 § Endast om det finns synnerliga skäl för det får till grund för ett beslut om ingripande åberopas förhållanden som ligger längre tillbaka i tiden än från det att den granskning inleddes som motiverar ett ingripande. 20 § Ett ingripande får underlåtas om 1.överträdelsen är ringa, 2.den objektsansvarige vidtar nödvändig rättelse, 3.något annat tillsynsorgan har vidtagit åtgärder mot den objektsansvarige och dessa åtgärder bedöms tillräckliga, eller 4.om det eljest med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl mot ett ingripande. 21 § Vid mindre allvarliga överträdelser av vad som gäller för en tillsynspliktig verksamhet skall den objektsansvarige tilldelas anmärkning. En anmärkning skall förenas med en tillsynsbot, om regeringen har föreskrivit om detta. 22 § En tillsynsmyndighet får förelägga en objektsansvarig att vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse vid avvikelser från vad som gäller för den tillsynspliktiga verksamheten. Ett sådant föreläggande skall ange de åtgärder som anses nödvändiga för att påtalade överträdelser skall anses avhjälpta. 23 § Om ett åtgärdsföreläggande inte följs, får den myndighet som utfärdat föreläggandet besluta om rättelse på den objektsansvariges bekostnad. Om det är nödvändigt med hänsyn till hälsa, säkerhet, miljö eller av andra särskilda skäl får ett beslut om rättelse fattas även om ett föreläggande inte har utfärdats. 24 § Ett tillstånd eller liknande som en objektsansvarig har för en tillsynspliktig verksamhet skall återkallas av tillsynsmyndigheten om den objektsansvarige allvarligt åsidosätter vad som gäller för den tillståndspliktiga verksamheten. 25 § I andra fall än som sägs i 24 § skall en tillsynsmyndighet förbjuda en objektsansvarig att fortsätta en tillsynspliktig verk- samhet om 1.den objektsansvarige allvarligt åsidosätter vad som gäller för verksamheten, eller 2.det behövs med hänsyn till skyddet av hälsa, säkerhet, miljö eller av andra särskilda skäl. 26 § Om det kan anses vara tillräckligt får en tillsynsmyndighet i stället för att meddela beslut enligt 24 § och 25 § tilldela den objektsansvarige en varning. En varning skall förenas med en tillsynsbot, om regeringen har föreskrivit om detta. 27 § Om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse eller förbud kommer att fattas men detta inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för hälsa, säkerhet, miljö eller av annan särskild anledning får tillsynsmyndigheten besluta att 1.tills vidare, helt eller delvis, förbjuda den tillsynspliktiga verksamheten, eller 2.omhänderta föremål som tillsynen avser. Ett sådant beslut gäller . Om det finns synnerliga skäl får beslutets giltighetstid förlängas med ytterligare . 28 § En objektsansvarig som har ålagts anmärkning eller varning enligt denna lag skall betala en särskild avgift (tillsynsbot). Regeringen får meddela föreskrifter om de överträdelser för vilka tillsynsbot skall betalas och om botens storlek för olika över- trädelser. Tillsynsbot skall uppgå till lägst 1 000 och högst . Tillsynsboten tillfaller staten. 29 § När ett tillsynsorgan beslutar om tillsynsbotens storlek i det enskilda fallet skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och be- tydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. trädelsen inneburit ekonomisk för den objektansvarige skall boten bestämmas med beaktande även av vinstens storlek. 30 § Tillsynsbot skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. 31 § Om ett vitesföreläggande enligt denna lag har överträtts, får tillsynsbot inte åläggas för den överträdelse som omfattas av föreläggandet. 32 § En tillsynsbot skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer efter det att beslutet har vunnit laga kraft. beslut om tillsynsbot får verkställas utan föregående dom eller utslag om avgiften inte har betalts inom den tid som anges i första stycket. Om tillsynsboten inte betalas inom den tid som anges i första stycket, skall myndigheten lämna den obetalda tillsynsboten för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. 33 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för en objektsansvarig att fortlöpande planera och kontrollera sin tillsynspliktiga verksamhet (egenkontroll) och om program som närmare reglerar hur sådan kontroll skall utövas (kontrollprogram). 34 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn. 35 § En objektsansvarig skall utan ersättning hjälpa till vid tillsyn genom att lämna prover och föremål som behövs för tillsynen samt redovisa uppgifter om verksamheten. Regeringen får meddela föreskrifter om att en objektsansvarig skall 1.ersätta ett tillsynsorgan för dess kostnader för provtagning och undersökning av prover, och 2.ha rätt till ersättning för kostnader som hänför sig till till- synen. 36 § Ett tillsynsorgan skall till polis- eller åklagarmyndighet anmäla överträdelser av vad som gäller för en tillsynspliktig verksamhet, om det finns misstanke om brott. Biträde av polis- och kronofogdemyndighet 37 § Polis- eller kronofogdemyndighet skall i den utsträckning det behövs biträda med verkställighet av beslut enligt denna lag. 38 § Ett föreläggande enligt denna lag får förenas med vite. 39 § Ett beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut av regeringen enligt 7 § får dock inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 40 § Ett tillsynsorgan får bestämma att dess beslut enligt denna lag skall gälla , även om det överklagas. Denna lag träder i kraft den Regeringen har beslutat om tre direktiv för utredningens arbete (bilagorna 1 3). Det första direktiven (dir. 2000:62) låg till grund för utred- ningens första etapp, vilken avrapporterades genom delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas upp- drag (SOU 2002:14). Betänkandet gavs en bred remissbehandling och ett hundratal remissinstanser inkom med yttranden. En sammanställning av remissyttrandena finns i Justitie- departementet (dnr Ju 2002/1250F). I avvaktan på de aviserade tilläggsdirektiven för utredningens andra etapp gavs utredningen i uppdrag (dir. 2002:84) att medverka till att sprida och utbyta erfarenheterna från sitt arbete i form av seminarier och informationsmöten huvudsakligen i samarbete med berörda tillsynsmyndigheter. Regeringens tilläggsdirektiv (dir. 2003:70) gav utredningen i uppdrag att fortsätta sitt arbete med inriktning på att analysera och lämna förslag i följande tre huvudsakliga frågor: Lämpligheten av en lag om statlig tillsyn. Principer för finansiering av tillsynsverksamhet. Kommunernas roll i tillsynen. Uppdragens närmare innehåll samt utredningens tolkningar och preciseringar av dessa redovisas i inledningarna till respektive kapi- tel i betänkandet. Där lämnas även en utförlig redovisning av remissinstansernas synpunkter, hämtade från den ovan nämnda sammanställningen, på delbetänkandets behandling av respektive fråga. Skälet till de utförliga redovisningarna av remissinstansernas synpunkter är att dessa utgör viktiga utgångspunkter för utred- ningens analyser och överväganden. Förutom de tre huvudfrågorna gavs utredningen i uppdrag att bidra till att utveckla arbete med att reglera och styra formerna för de statliga myndigheternas tillsynsverksamhet genom att utarbeta en handledning. Vidare gavs utredningen i uppdrag att medverka i arbetet med att utveckla ett fastare sam- arbete mellan statliga tillsynsmyndigheter i frågor om utveckling av kompetens och metoder. Under utredningens första fas, och särskilt efter att utredningen överlämnat sitt delbetänkande, visade det sig att intresset för erfarenhetsutbyte i tillsynsfrågor var mycket stort. Utredningen inbjöds att medverka i ett stort antal möten och diskussioner. Sammanlagt har utredningen medverkat som föreläsare, diskussionsinledare etc. vid ett 50-tal seminarier och möten (med uppskattningsvis sammanlagt 2 000 deltagare), huvud- sakligen arrangerande av statliga tillsynsmyndigheter, bland dem tolv länsstyrelser. Utredningen föreslog i delbetänkandet skapandet av en Tillsyns- akademi med syfte att erbjuda anställda som arbetar med tillsyn att utveckla sin professionalism. höll Tillsynsforum sitt första möte i närvaro av statsrådet och företrädare för ett 50-tal statliga till- synsmyndigheter. och i stod tillsammans med utredningen för inbjudan. Tillsynsforum är ett nätverk vars syfte är att stärka tillsyns- professionalismen hos statligt anställda genom kontinuerligt erfarenhetsutbyte, debatter och kunskapsutveckling. Nätverket skall verka för god statlig tillsyn samt i förekommande fall lämna förslag till regeringen i tillsynsfrågor. Nätverket leds av en styr- grupp och deltagande i nätverket är öppet för anställda vid statliga myndigheter som har professionell anknytning till tillsynsverk- samhet. skall det hållas ett Forum för statlig tillsyn, vilket också är nätverkets årsmöte. Utredningen anser därigenom att den delen av uppdraget är slutfört. Utredningen har även haft ett stort antal både formella och informella samråd med andra utredningar. Antalet verksamma kommittéer vilkas uppdrag innehåller offentlig tillsyn i någon dimension uppskattades av utredningen till om- kring 30. Det har inte varit möjligt för utredningen att göra någon mer samlad uppföljning av i vilken utsträckning samråden har påverkat utredningarnas förslag. I de betänkanden som utredningen tagit del av har dock kunnat spåras en påverkan främst vad avser den av utredningen förespråkade snävare innebörden av begreppet tillsyn. Även från departementen har utredningen fått många frågor i anslutning till beredning av ärenden om bl.a. lagstiftning om och finansiering av tillsyn. Utredningen har haft ett antal överläggningar med såväl statliga tillsynsmyndigheter som med andra företrädare för och intres- senter i tillsynen. Samråd med () har skett. Utredningen har hållit sex sammanträden med de av regeringen utsedda experterna. Utredningen har samarbetat med Statskontoret och Ekonomi- styrningsverket (ESV). Samarbetet med Statskontoret har gällt frågor om EU:s påverkan på svensk tillsynsverksamhet och sam- arbetet med ESV har omfattat frågor om tillsynens finansiering. Båda myndigheterna har i särskilda rapporter till utredningen redovisat sina kartläggningar och slutsatser. När det gäller uppdraget att utarbeta en handledning för i frågor om utformning av tillsynsuppdrag m.m. har utredningen i överläggning med kommit fram till att en sådan lämpligen bör utarbetas först när regeringen tagit ställning till utredningens förslag. I detta betänkande redovisar utredningen analyser, överväganden och förslag i de tre ovan nämnda huvudfrågorna. Varje kapitel bygger på en likartad disposition där inledningsvis direktivens innehåll, delbetänkandets viktigaste slutsatser och remissinstanser- nas synpunkter redovisas. Nulägesbeskrivningar och analyser/över- väganden liksom konsekvenser av utredningens förslag är an- passade till frågans art. Ett förslagsavsnitt avslutar varje kapitel. Som generella utgångspunkter för behandlingen av de tre huvudfrågorna redovisar utredningen sina analyser och övervägan- den om tillsynsbegreppet och om EU:s påverkan på svensk tillsyn. Dessa redovisningar lämnas i kapitel 2 och 3. Frågor om finansiering av tillsyn behandlas i kapitel 4. Frågor om kommunernas roll i tillsynen behandlas i kapitel 5. I kapitel 6 behandlas frågor om samverkan och samordning mellan tillsynsorgan, i kapitel 7 tydliga och effektiva ingripanden och sanktioner och i kapitel 8 resterande bestämmelser som i olika avseenden reglerar tillsynens genomförande. I kapitel 9 redovisar utredningen slutligen sina överväganden om lämpligheten av en allmän lag om statlig tillsyn. I kapitel 10 återfinns författningskommentarer. 1.3.1Vissa avgränsningar och begrepp Utredningen har som en uppgift att överväga lämpligheten av en allmän lag om tillsyn – en tillsynslag. I delbetänkandet användes termen tillsynslag för de sektoriella lagar som reglerar ett till- synsområde, dvs. en viss tillsynspliktig verksamhet. För att undvika missförstånd kommer sådana lagar i detta betänkande att betecknas sektorslagar medan termen tillsynslag reserveras för utred- ningens överväganden om en ny lag. Hänvisningar till lagar i detta betänkande görs utan angivande av deras nummer i SFS. I utredningens genomgångar av sektorslagar- nas bestämmelser används ett stort antal exempel. Enligt traditionella principer skall hänvisningar till lagstiftning innehålla både lagens namn och dess SFS-nummer. Utredningen har dock bedömt att denna teknik skulle tynga texten och därför uteslutit SFS-nummer. I stället redovisas i bilaga 4 en förteckning över samtliga lagar till vilka hänvisningar gjorts i betänkandet. I utredningens uppdrag att pröva lämpligheten av en allmän lag om tillsyn har ingått, om utredningen skulle komma fram till att detta är lämpligt, att lämna förslag till en lag. Utredningen iden- tifierade redan i sitt delbetänkande cirka 230 sektorslagar om tillsyn. Utredningens uppdrag har inte inrymt att föreslå de följd- ändringar som behövs i dessa sektorslagar som en konsekvens av ett eventuellt lagförslag. Detta hänger samman med den konstruk- tion för uppbyggnaden av lagregleringen som beskrivs nedan. Utredningen har i sitt utredningsarbete analyserat innehållt i sektorslagstiftningen om tillsyn och tagit fram sådana bestämmel- ser som lämpligen kan generaliseras i en allmän tillsynslag. Utred- ningen har funnit att en allmän tillsynslag är lämplig och har for- mulerat ett lagförslag som består av de för tillsynens genomförande grundläggande bestämmelserna. Innehållet i de enskilda sektorslagarna om tillsyn kommer i större eller mindre omfattning att påverkas av tillsynslagens inne- håll. I vissa fall saknas motsvarande bestämmelser i sektorslagen medan det i andra fall finns motsvarigheter. Ett ställningstagande till vilka bestämmelser i tillsynslagen som bör göras tillämpliga inom ett tillsynsområde förutsätter en mate- riell prövning om avsteg från den generella regleringen i tillsyns- lagen är önskvärd eller lämplig. Bland annat måste tillsynslagens bestämmelser prövas i förhållande till EG-rätten. Sådana analyser måste ske varje lag för sig. Utredningens förslag om formerna för tillsynslagens ikraft- trädande har utformats för att möjliggöra detta. Lagen "aktiveras" i den omfattning analysen utvisar och detta anges i sektorslagen. Den praktiska tillämpningen av tillsynslagens olika bestämmelser kan komma att påbörjas inom olika tillsyns- områden. Först sedan analysen har genomförts kan de formella följd- ändringarna i sektorslagarna genomföras. 2Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 2.1Regeringens tilläggsdirektiv, delbetänkande och remissinstansernas synpunkter Utredningen har haft i uppdrag att belysa tillsynsbegreppets inne- börd. I de ursprungliga direktiven gavs en bakgrund: Tillsyn har fått beteckna olika typer av verksamhet. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () redovisar i en rapport drygt trettio begrepp som använts för att beskriva tillsynsuppgiften i olika föreskrifter. De kan enligt i sin tur delas in i olika kategorier: Åtgärder för rättelse av författningsöverträdelser Förebyggande arbete: rådgivning och information Arbete med tillsynsobjektens egenkontroll; kontrollprogram. Karaktären hos tillsynen kan antas hänga samman med vilken typ av verksamhet den riktas mot. Handlar det om privat eller offentlig verksamhet, om verksamheten är målstyrd eller regelstyrd etc. Gäller den t.ex. verksamheter där hälso- och miljörisker skall avvärjas är inslaget av inspektioner och sanktioner ofta större. I verksamhet finns det utöver en ren laglighetsprövning i vissa fall också en tillsyn som mer har karaktären av uppföljning, utvärdering och information. Det finns således ingen enhetlig definition av begreppet tillsyn. Det går emellertid att urskilja vissa minimikrav på vad som kan betecknas som tillsynsverksamhet. Ett sådant är att tillsyn sker på eller regeringens uppdrag och gäller kontroll av verksamhet som regle- ras i, eller sker med stöd av, lag eller förordning. Den statliga till- synsverksamheten måste alltid ha sin utgångspunkt i statens över- Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp gripande ansvar för den nationella politikens genomförande och måste bedrivas med respekt för den kommunala självstyrelsen. Den statliga tillsynen har utvecklats i riktning mot ökad uppföljning, rådgivning och stöd, bl.a. som en följd av ökad decentra- lisering. Tillsynsbegreppets mångtydighet, som har beskrivits i det före- gående avsnittet, har inneburit problem. Det har bl.a. tagit sig uttryck i en osäkerhet om vad som är syftet med tillsynen och hur tillsyn skall bedrivas, vilket innebär att det är svårt att bedöma om en myndighets tillsyn är effektiv. Enligt tilläggsdirektiven skall utredningen bl.a. lämna förslag till en eventuell grundläggande lagreglering av tillsynen, vilken är gemen- sam för alla (eller åtminstone för de flesta) tillsynsområden. En del i detta arbete är enligt utredningens tolkning att precisera en legaldefinition av tillsyn. I delbetänkandet finns ett utförligt resonemang om ett avgränsat tillsynsbegrepp (se bl.a. avsnitt 6.2 och kapitel 7). Tillsynens rela- tioner till andra styr- och kontrollsystem i samhället redovisas liksom relationen mellan myndigheternas ansvar för tillsyn och ansvar för normering (rådgivning och utfärdande av föreskrifter) och överblick. Utredningen konstaterade att ansvaret för norme- ring och överblick i vissa fall anses vara en del av tillsynsansvaret. I delbetänkandet förordades en stramare bestäm- ning av dessa begrepp som en av vägarna mot en tydligare och effektivare tillsyn. Många remissinstanser kommenterade utredningens resonemang om problemen med ett vagt tillsynsbegrepp. Flertalet instämde i slutsatserna i delbetänkandet. De ansåg bl.a. att det är viktigt med en enhetlig och avgränsad definition av begreppet tillsyn. Den kritik som framfördes var bl.a. att definitionen riskerar att bli för snäv. Remissinstansernas yttranden i denna del visar på ett starkt stöd för en precisering. menar att det är viktigt att försöka tydliggöra och avgränsa tillsynsbegreppet. Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp