sou · GSB340 · 2005-01-01 00:00:00 — Ändringarna innebär också att enkelt avhjälpta hinder i befintliga lokaler och på befintliga allmänna platser bör vara åtgärdade senast vid utgången av 2010. Vissa av Plan- och byggutredningens förslag har inte resulterat i några slutgiltiga ställningstaganden från regeringens sida. Det gäller bl.a. förslag om en ny instansordning för prövningen av överkla- ganden (SOU 1994:134) och frågor rörande plangenomförande (SOU 1996:168). för transporter och IT pekade vidare i sitt betänkande (SOU 2001:44) på behovet av att tydlig- göra jämställdhet i PBL. har också från andra håll väckts många förslag till ändringar i plan- och bygglagstiftningen bl.a. från , i och stadsbyggnadskontor. Även och Riksantikva- rieämbetet har redovisat behovet att se över olika frågor som rör plan- och bygglagstiftningen. har funnit att konkurrensaspekterna inte tillmäts tillräcklig betydelse vid kom- munernas planering för handeln. Vidare har i sin 8:e rapport till regeringen "Tänk tillgängligt" påtalat brister i lagstiftningen. Plan- och bygglagstiftningen berörs också av utredningsarbete som redan pågår. Det gäller bl.a. inom (M 1999:03) i de delar miljöbalksöversynen kan innebära föränd- ringar av reglerna i 3 och 4 kap. av frågor om hushåll- ningen med mark och vatten, samt när det gäller miljökvalitets- normer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. Regeringen tillkallade genom beslut en nationalkommitté för att ytterligare förankra, samordna och ut- veckla arbetet med åtaganden inom och Habi- tatagendan (dir. 2000:48 samt 2001:121). ska redovisa en samlad slutrapport . Regeringen tillsatte en särskild arbetsgrupp för att bereda frågor om ändringar i instansordningen för överklagande av beslut enligt PBL. Utgångspunkten för arbetet har varit att avlasta regeringen prövningen av överklagade ärenden enligt PBL och att förenkla systemet för överprövning av kommunala plan- och bygg- beslut. Arbetsgruppen överlämnade en avslutande pro- memoria (M2002/2275/R). fick 2000 i uppdrag att ta fram områden med särskilt goda förutsättningar för vindkraftverk samt lämna för- slag till planeringsmål för vindkraften. , som rapporterade sina slutsatser , berörde i sin rapport bl.a. regional och tillståndsgivning. Regeringen har vidare tillsatt en kommission för att bl.a. föreslå åtgärder som syftar till att främja konkurrensen och motverka konkurrensbegränsande beteende, användande av svart arbetskraft och kartellbildning inom bygg- och anläggningssektorn (dir. 2002:24). En parlamentarisk kommitté (dir. 2002:11) har fått i uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsom- råden, samt överväga om skydd mot missgynnande av personer med funktionshinder på grund av bristande tillgänglighet bör in- föras på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan. Regeringen har även tillsatt en utredning av skyddet för kultur- historiskt värdefull bebyggelse m.m. (dir. 2002:96). Av regeringen redovisade behov av översyn Regeringen har i olika sammanhang redovisat behov av översyn av plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten har i de flesta fall varit intresset av en planering som syftar till ett mera hållbart samhällsbyggande. I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) uttalas bl.a. att regeringen anser att tiden är mogen för en översyn av PBL i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. I propositionen slås fast att den byggda miljön skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö, natur- och kulturvärden skall tas till vara och utvecklas, byggnader och anläggningar skall lokali- seras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsik- tigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Detta ger förutsättningar för att miljökvalitetsmålen, tillsammans med andra nationella mål, skall kunna vägleda fysisk planering och samhällsbyggande mot ekologisk hållbarhet. I propositionen klimatstrategi (prop. 2001/02:55) anges vidare att regeringen avser att i den aviserade översynen av PBL, i förhållande till hållbar utveckling, inbegripa frågan om etablering av externa köpcentra för dagligvaruhandel. Analyser av den nuvarande situationen visar att etablering av sådana köpcentra innebär längre transporter och att antalet mindre butiker har minskat med för- sämrad tillgänglighet för vissa icke bilburna grupper. Inför beslut om etablering är det därför viktigt att planeringsunderlaget tydligt redovisar förväntade effekter bl.a. på trafikarbete, luftföroreningar, bullerstörningar och intrång i natur- och kulturlandskap. Det är också angeläget att möjligheterna till kollektivtrafikförsörjning samt effekterna på serviceutbud och tätortscentra både i ett lokalt och mellankommunalt perspektiv utreds och redovisas. En etable- ring av externa köpcentra kan också ge positiva effekter, bl.a. ett ökat utbud och lägre priser. Det är därför viktigt att planeringsun- derlaget tydligt redovisar förväntade effekter på konsumentpri- serna. I detta sammanhang måste det även studeras vilka möjlig- heter det finns för etablering av lågprisbutiker i kommunernas stadskärna och närområde. Närvaron av konkurrerande butiker har positiva effekter för kommuninnevånarna, bl.a. genom ett ökat ut- bud i form av flera typer av butiker och nya kedjor och därigenom lägre priser. Konkurrensförhållandena inom detaljhandeln och dess betydelse för prisnivån tas också upp i propositionen Konkurrens- politik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). Re- geringen konstaterar i propositionen att konkurrensen i inom detaljhandeln, och särskilt på dagligvaruområdet, är svag och att prisskillnaderna inom detaljhandeln mellan olika regioner är stora. har i sina rapporter kunnat konstatera att dessa problem alltjämt kvarstår och pekar på olika kommuners tillämpning av PBL som en viktig förklaringsfaktor till de pris- skillnader som finns. I regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) uttalas bl.a. att tidigare ändringar i PBL bör följas upp avseende vilken effekt de har haft för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen. Olika undersök- ningar påvisar det värde som den tätortsnära naturen har för människors välbefinnande. visar dock erfarenheten att natur- och kulturmiljövården liksom friluftslivet ibland har svårt att hävda sina intressen gentemot andra motstående intressen, t.ex. infrastruktur, bostadsbyggande eller annan exploatering. Särskilt i storstadsregionerna – med ett stort utbyggnadsbehov – utsätts kvarvarande grönområden för ett stort tryck. I skrivelsen redovisar regeringen vilka frågor som är särskilt viktiga i det fortsatta natur- vårdsarbetet. Dit hör frågor om bl.a. behovet av tätortsnära natur. Den fysiska planeringen ses som ett viktigt instrument i arbetet med att säkra värdefulla grönområden. Också när det gäller frågor om byggkvalitet och inomhusmiljö har en översyn aviserats. I propositionen Vissa inomhusmiljöfrågor (prop. 2001/02:128) anges bl.a. att frågan om hur plan- och bygg- lagstiftningens och bestämmelser skall kunna sam- verka för att stödja uppfyllandet av miljökvalitetsmålen bör utre- das. Frågor som rör inomhusmiljöproblem, avseende bl.a. fukt och mögel, förutsätts komma att beröras vid översynen. Vidare anges att olika frågor om hur tillsyn och kontroll i samband med byg- gande kan förbättras skall utredas. Även frågor om hur information om byggprodukter och byggnader skall kunna göras mera tillgäng- lig förutsätts tas upp vid översynen. I propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart trans- portsystem (prop. 2001/02:20) betonas att de olika formerna för fysisk planering är kopplade till varandra. Därigenom finns ett grundläggande behov av samordning och samsyn. Ett behov av att se över plan- och bygglagstiftningen också från andra utgångspunkter har redovisats bl.a. i propositionen Bostads- försörjningsfrågor m.m. (prop. 2000/01:26). Regeringen betonar där det angelägna i att en god planberedskap finns i kommunerna och att de möjligheter som redan nu finns att förenkla planproces- sen tas till vara. En kartläggning av mark- och planberedskapen inom sju län tyder på en otillräcklighet i vissa kommuner även om mark- och planberedskapen generellt sett är tillfredsställande. Vidare anges att regeringen avser att pröva också andra åtgärder som kan bidra till att göra planprocessen smidigare och snabbare samt att en översyn i syfte att bl.a. förenkla systemet för överpröv- ning av kommunala plan- och byggbeslut har påbörjats inom be- rörda departement. I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) föreslås en ny inriktning för främjande av elproduktion från förnybara energikällor. Som ett mål föreslås att användningen av el från förnybara energikällor skall öka med års nivå till 2010. I fråga om el från vatten- kraft konstaterar regeringen att möjligheterna till ytterligare ök- ning av vattenkraftsproduktionen är begränsade. Av miljöskäl är det, enligt regeringen, inte önskvärt med en omfattande utbyggnad. I propositionen föreslås också att ett nationellt planeringsmål för vindkraft fastställs till en årlig produktionskapacitet på . De föreslagna målen innebär ökade krav på plan- och bygglagstiftningen. revisorer har, efter förslag från bostadsutskottet, ge- nomfört en granskning av plan- och byggprocessen. Arbetet har redovisats i revisorernas förslag 2001/02:RR8. har i sitt betänkande 2001/02:BoU6 ställt sig bakom revisorernas för- slag att en bred översyn av PBL bör komma till stånd. Utskottet framhåller emellertid att översynen inte bör ha en total och genom- gripande revidering av PBL som syfte. Enligt utskottets mening har PBL i sina huvuddrag visat sig svara mot de krav som kan ställas på ett regelsystem för planering och byggande. Översynen bör enligt utskottet även gälla uppgiften att samman- ställa och strukturera de överväganden och förslag om PBL som tidigare framförts i flera utredningar och där den fortsatta bered- ningen ännu inte lett fram till ett ställningstagande. En prioriterad fråga bör vara att överväga åtgärder som kan motverka förseningar i plan- och byggprocessen. I översynen bör också frågor om bygg- lov, tillsyn och kontroll kunna övervägas. Enligt utskottet bör översynen bedrivas så att resultat och för- slag kan redovisas etappvis. Vissa avgränsade frågor bör således kunna övervägas med förtur. Detta gäller exempelvis frågan om systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut. Det anförda gav som sin mening regeringen till känna (rskr. 2001/02:155). Behovet av en översyn Sedan plan- och bygglagstiftningen infördes har den reviderats vid ett flertal tillfällen. Vissa av dessa förändringar har varit av relativt omfattande karaktär. Av flera skäl bör emellertid, som framgår av bakgrundsbeskrivningen, en samlad översyn nu ske av lagstift- ningen. Många av de frågor som en översyn av plan- och bygglagstift- ningen berör är av stor betydelse såväl för samhället som för en- skilda. En bred översyn av lagstiftningen skall också beröra viktiga avvägningar mellan olika samhällsintressen som PBL reglerar. Ett antal olika frågor kan visserligen vara av avgränsad karaktär och skulle därför, som också bostadsutskottet uttalat, i och för sig kunna prövas i särskild ordning. Även begränsade ändringar i delar av plan- och bygglagstiftningen får emellertid ofta konsekvenser för andra delar av denna lagstiftning. Det är därför, enligt re- geringens uppfattning, ändamålsenligt att den översyn som be- höver göras så långt möjligt hålls samman och görs i ett samman- hang, vilket inte hindrar att brådskande frågor kan prövas med förtur. Regeringen anser det angeläget att en översyn av den omfattning och betydelse som behöver göras får en tillräcklig politisk för- ankring. En parlamentarisk kommitté bör därför tillkallas för en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen. Kommittén skall ha tre övergripande mål som utgångspunkt för sitt arbete. stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling, utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodo- ser kraven på en effektiv beslutsprocess som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas. har betydelsen av en hållbar samhällsutveckling betonats alltmer. Det innebär bl.a. att markanvändningsplanering och bebyggelseutveckling måste präglas av en helhetssyn där lång- siktig hållbarhet vävs samman och bedöms utifrån ekologiska, eko- nomiska, sociala och kulturella aspekter. Den fysiska planeringens betydelse för långsiktig hållbarhet har också betonats i en rad propositioner och skrivelser till . I regeringens skrivelse Nationell strategi för håll- bar utveckling (skr. 2001/02:172) redovisas vad målen om hållbar utveckling innebär för olika politikområden. Från miljösynpunkt är det särskilt viktigt att beakta vilken bety- delse de senaste årens miljöpolitiska reformer, bl.a. och miljömålsarbetet, har för lagstiftningen på plan- och byggområdet. Bland miljömålen bör givetvis i det sammanhanget särskilt nämnas miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, men även övriga mål har stor betydelse. Det är vidare angeläget att beakta hur den fysiska planeringen kan främja en socialt, kulturellt och ekonomiskt hållbar utveckling. En omsorgsfull planering kan skapa förutsättningar för bl.a. goda sociala miljöer och en bebyggelsemiljö som bidrar till jämlika och värdiga levnadsförhållanden för alla. En socialt hållbar utveckling innebär bl.a. att den byggda miljön skall vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald. Även insatser som underlättar vardagslivet, såsom tillgång till service av olika slag, goda kommunikationer och annan infrastruktur är av stor betydelse. Vårt behov av kultur – i dess vidare bemärkelse – måste också beaktas. Bebyggelsens kultur- historiska, arkitektoniska och konstnärliga värden skall tas till vara och utvecklas. Av särskild betydelse i detta sammanhang är den fy- siska planeringens och byggandets betydelse när det gäller att främja målen om exempelvis god folkhälsa, jämställdhet, integra- tion, full delaktighet i samhällslivet, trygghet samt goda livsvillkor för barn och ungdomar. Att integrera våra boendemiljöer med när- het till natur och grönområden samt tillgång till egen koloni- eller odlingslott är exempel på sådana insatser. Mot bakgrund av åtaganden enligt FN:s konvention om barnets rättigheter bör särskilt belysas hur barns och ungdomars inflytande på sam- hällsplaneringen kan komma till uttryck. Därutöver är ett av de na- målen för handikappolitiken att samhället utformas så att alla människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet (prop. 1999/2000:79). Det är därför viktigt att frågor som rör tillgänglighet och användbarhet för alla beaktas vid en översyn av plan- och bygglagstiftningen. måste också andra viktiga politikområden beaktas, ex- empelvis konkurrensaspekter. En av de viktigaste faktorerna som bestämmer konkurrenssituationen är möjligheterna för en aktör att etablera sig på en marknad. Tillämpningen av har stor betydelse för de förutsättningar för konkurrens som eta- bleras regionalt och lokalt. Av betydelse från ekonomisk – men också från social och ekolo- gisk – synpunkt är bl.a. ett byggande som långsiktigt uppfyller samhällets krav och en planering som främjar investeringar för en hållbar tillväxt och en balanserad regional utveckling. Byggsektorn som sådan har dessutom stor betydelse för samhällsekonomin. En dåligt fungerande byggsektor med bristande konkurrens och höga byggkostnader drabbar hela samhällsekonomin. En väl fungerande plan- och bygglagstiftning är alltså ett viktigt instrument i sam- hällsbyggandet och i arbetet med att nå en långsiktigt hållbar eko- nomisk tillväxt. Det är angeläget att beslutsprocessen uppfyller höga krav på både effektivitet och rättssäkerhet. Genom lagstiftningen skall säkerställas att det finns en balans mellan alla de olika intressen som behöver tillgodoses vid fysisk planering och utformningen av bebyggelsen. Ställningstaganden i markanvändningsfrågor innebär regelmässigt avvägningar mellan intressen av olika slag. Det kan gälla avvägningar mellan samhällets intressen och enskildas intres- sen, mellan stat och kommun, mellan kommuner, mellan olika sektorsintressen och mellan enskilda intressen inbördes, men också mellan dagens och kommande generationer. Kravet på en lämplig balans mellan olika berörda intressen påverkar både lagstiftningens materiella innehåll och de regler som styr beslutsprocessen. Många av de frågor som behandlas i den fysiska planeringen har alltså stor betydelse såväl för det allmänna som för enskilda. Demokrati- och rättighetsperspektivet måste därför genomsyra hela planerings- processen som kraven på en effektiv beslutsprocess till- godoses. En viktig fråga som bör belysas i detta sammanhang är hur olika intresseorganisationer, bl.a. handikapporganisationer, kan ges ett ökat inflytande i plan- och byggprocessen. visar på växande regionala klyftor mellan avfolk- nings- och tillväxtregioner. I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) redovisar regeringen sin syn på den regionala utvecklingen. En viktig utgångspunkt är att regionerna skall växa utifrån sina egna förutsättningar. Kom- mittén bör undersöka hur plan- och bygglagstiftningen kan anpas- sas till detta och hur den kan stimulera en ökad och re- gional samverkan. Genomförandet av EU:s planerings- och utveck- lingssamarbete sker utanför PBL-systemet och kommittén bör därför söka finna metoder för att förena den traditionella fysiska planeringen med samhällsplaneringen i övrigt. Den regionala planeringsnivån är viktig när nationellt beslutade åtgärder och mål skall genomföras lokalt. Detta gäller exempelvis för att finna lämplig lokalisering för utbyggnad av vägar, järnvägar, elektronisk kommunikation och el- och värmeproduktionsanlägg- ningar, t.ex. vindkraftsanläggningar. Det gäller givetvis också i hög grad för bostadsbyggandet. För att uppnå de ur ett helhetsper- spektiv bästa lösningarna, med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen, behövs en ökad samordning över administrativa gränser. Kommittén bör undersöka hur lagstiftningen kan bidra till att så sker samt överväga hur roll kan utvecklas i syfte att bevaka att nationella mål får genomslag på regional och lokal nivå. Detta gäller även övriga markanvändningsbeslut med betydelse för en hel regions utveckling. Transporternas miljöpåverkan måste beaktas i sammanhanget. I propositionen Svenska miljömål anförs att åtgärder måste vidtas som syftar till att påverka efterfrågan på transporter i miljöanpassad riktning. En del i det arbetet är att åstadkomma ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att bilanvändningen kan minska där alternativ finns och förutsättningarna för miljöan- passade och resurssnåla transporter förbättras. Att skapa förutsätt- ningar för alternativa transportformer är en annan del i det arbetet. PBL innehåller ett system med dels icke bindande översiktliga planer, dvs. regionplaner och översiktsplaner, dels rättsverkande planer för begränsade områden, nämligen detaljplaner, områdesbe- stämmelser och fastighetsplaner. En översiktsplan är avsedd att utgöra ett underlag så- väl för beslut enligt plan- och bygglagstiftningen som för tillämp- ningen av andra lagar. Översiktsplaneringen bedrivs med mycket olika engagemang i landets kommuner. Ett antal kommuner använ- der planinstrumentet som ett sätt att föra en strategisk dialog om markanvändningen och bebyggelseutvecklingen, medan andra i hög grad har äldre, inaktuella planer som inte tjänar sitt syfte. Formerna för översiktsplaneringen behöver därför vitaliseras för att bli mer ändamålsenliga och bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Även planernas formella ställning kan behöva övervägas, liksom om det finns skäl att på ett tydligare sätt ange och prioritera vilka sakfrågor som bör behandlas i planeringsarbetet. Det är även angeläget att samverkansformerna mellan översiktsplanering och arbetet med såväl bevarandefrågor som utvecklas, liksom att olika sektorsvisa planeringsprocesser samordnas inom kommunen. Där- vid kan även frågor om planering för varu- och serviceförsörjning aktualiseras. Lagstiftningen bör vidare säkerställa att den kommunala plane- ringen på ett bättre sätt tar hand om nationella, regionala och mel- lankommunala frågor och mål. Aktualitetsprövningen av planerna behöver skärpas. PBL-reformen innebar bl.a. en decentralisering av beslutsfattandet i markanvändningsfrågor till kommunerna. Den statliga kontrollen regleras i 12 kap. PBL som anger att skall ingripa i vissa särskilt angivna fall då viktiga allmänna intressen inte tillgodo- setts. förutsätts vidare spela en aktiv roll genom information och samråd under pågående planering. Kommunernas starka inflytande över den fysiska planeringen bör ligga fast. Genom bl.a. tillkomsten av nya EG-rättsliga krav kan emellertid kommunernas handlingsfrihet i markanvändningsfrågor begränsas i vissa avseenden och den statliga kontrollen därmed be- Även i övrigt kan behöva studeras om den statliga kontrollen är ändamålsenligt utformad i förhållande till samhällsut- vecklingen. Nuvarande bestämmelser om detaljplan och de rättsverkningar som är knutna till en sådan plan bygger på att planen tillgodoser ett allmänt intresse som kommunen står som garant för. Detaljplane- arbetet har dock i ökad utsträckning inriktats på planer för begrän- sade utbyggnadsprojekt. Detaljplaner för större områden, där sam- lade bedömningar görs vad gäller markanvändningen och där också frågor om bevarande och förvaltning av befintliga miljöer tas upp, är sällsynta. När det gäller de projektinriktade planerna låter många kommuner den som skall exploatera området ta en aktiv del i planarbetet. De samlade konsekvenserna av planeringen och bebyggelseutvecklingen kan därigenom bli oklara, om inte översiktsplaneringen på ett aktivt sätt behandlar sådana frågor. Vad den utvecklingen innebär både för olika allmänna intressen och för berörda enskilda parter bör analyseras. I sammanhanget måste även det samhälleliga intresset av sunda konkurrensförhållanden tillgodoses som skapar utrymme för en mångfald av aktörer, bl.a. på byggmarknaden och inom handeln. har föreslagit att konkurrensaspekterna uttryck- ligen bör vägas in i de bedömningar som görs med stöd av PBL. Kommittén bör göra en analys av förslaget och därvid undersöka om det finns alternativa förslag till förändringar som kan tjäna samma syfte. En konsekvens av att enskilda aktörer har fått en allt viktigare roll vid samhällsutbyggnaden är att också genomförandet av planer nu i större utsträckning läggs på enskilda huvudmän. Plan- och byggutredningen föreslog bl.a. att den nuvarande huvudregeln om att kommunen normalt skall vara huvudman för allmänna platser skulle modifieras. Också dessa frågor behöver övervägas vidare. Om kommunerna skall tillåtas överlämna plangenomförandet till enskilda huvudmän måste emellertid också prövas om det behövs kompletterande regler som säkerställer att olika allmänna intressen och motstående enskilda intressen inte åsidosätts. En annan utgångspunkt vid en analys av det nuvarande plansy- stemet är frågan om det ger tillräckliga möjligheter till en effektiv process för att få till stånd från allmän synpunkt angelägna inve- steringar i bl.a. bostadsbyggande, infrastruktur och elektroniska kommunikationer. Därvid behöver hela kedjan från översiktsplane- ring och detaljplanering till bygglovsprövning och genomförande-