sou · GSB338 · 2005-01-01 00:00:00 — Regelsystemen kan på så sätt leda till att angelägna investeringar blir försenade. Det är visserligen normalt möjligt att driva processerna enligt de båda regelverken men finner den som behöver exempelvis både bygglov och tillstånd enligt att det av praktiska eller ekonomiska skäl är bättre att ta en prövning i taget. Om den första prövningen leder till ett godkännande är det naturligtvis frustrerande om den efterföljande prövningen leder till en annan utgång. Förhållandena kan bli särskilt komplicerade när en verksamhet kräver en ny eller ändrad detaljplan. Inledningsvis bör några förhållanden uppmärksammas. För det första finns det inte ett behov av samordning mellan och PBL i alla de beslutssituationer som kan aktualiseras. I själva verket finns det i flertalet fall inte några samordningsproblem, eftersom det bara fordras beslut enligt en av lagarna. För det andra bör något sägas om uttrycket dubbelprövning. Att verksamheter och åtgärder prövas enligt både och PBL behöver inte innebära problem. Så länge inte en långtgående och syn på en samordning ... materiell samordning görs mellan regelverken kan det finnas skäl för en prövning enligt båda lagarna. Det är framför allt om man i båda förfarandena prövar samma eller likartade frågor som det kan vara en onödig dubbelprövning. Kommittéerna utgår i de nu aktuella betänkandena så långt möjligt från den innebörden av uttrycket dubbelprövning. För det tredje kan man mena olika saker med samordning. En samordningsåtgärd kan vara att man drar en tydlig skiljelinje mellan de båda lagarna och tydligt anger vad som prövas enligt respektive lag. Exempel på detta kan vara att man bestämmer att en viss typ av verksamhet enbart skall prövas enligt PBL eller att det enbart skall göras en lokaliseringsprövning enligt PBL. Sådana samordningsåtgärder kan kräva ändringar eller kompletteringar av både förfaranderegler och materiella regler. En annan samordningsåtgärd kan vara att man koordinerar lagreglerna så att olika prövningar inte leder till olika resultat, eller så att prövningarna i vart fall inte leder till onödiga effektivitetsförluster. Det kan man göra på flera sätt, till exempel genom att låta två parallella överklaganden prövas i samma instans. Med detta som bakgrund bör uppgiften inledningsvis vara att undersöka vad som förenar och PBL och vad som skiljer dessa regelverk åt, samt att undersöka vari samordningsproblemen består och vilka områden som är tänkbara för en samordning. 7.3Något om vad som förenar och PBL och vad som skiljer dem åt och PBL är parallella regelverk med flera beröringspunkter. Båda lagarna handlar om markanvändningsfrågor i vid bemärkelse. Målet om en hållbar utveckling ingår i de inledande bestämmelserna om lagarnas syfte, även om begreppet hållbar utveckling i PBL utgör en del av ett vidare formulerat mål när det gäller samhällsbyggandet i stort. De grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. gäller även på PBL- området. Översiktsplaner enligt PBL har en vägledande funktion när det gäller tillämpningen av dessa bestämmelser vid prövning enligt . Reglerna om miljökvalitetsnormer har delvis samordnats. Tillstånd eller dispens enligt får enligt huvudregeln inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. och syn på en samordning ... som och PBL i många avseenden ligger nära varandra finns det viktiga skillnader. Det märks redan i de grundläggande synsätten på planerings- och bebyggelsefrågor å ena sidan och miljöfrågor å andra sidan. PBL är en lagstiftning för utveckling av samhällsbyggandet. Planeringsfrågor hanteras huvudsakligen utifrån vad som anses vara en lämplig markanvändning efter en avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen. Miljölagstiftningen utgår från erfarenheten av att skyddet för den gemensamma miljön kräver att det sätts gränser för handlingsfriheten. Lagstiftningen karaktäriseras av att den i olika avseenden ställer krav på de åtgärder och begränsningar som behövs för att skydda mark-, vatten- och luftmiljön. Inslaget av så kallade stoppregler, dvs. bestämmelser som sätter mer eller mindre absoluta gränser för vad som är tillåtet, är betydligt större i än i PBL. De skilda synsätten i och PBL har haft betydelse för utformningen av prövningssystemen. PBL bygger på att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. De överväganden som fordras i frågor om planering och bebyggelse är till övervägande del av politisk karaktär. Staten har getts vissa möjligheter att ingripa i det kommunala beslutsfattandet enligt PBL, men grunderna för detta är ganska snävt angivna. Prövningssystemet i ser annorlunda ut. Balken innehåller flera olika verktyg på skilda ämnesområden (regler om skyddade områden, tillstånds- och anmälningskrav för verksamheter, kemikalielagstiftning, avfallshantering osv.). Verktygen, bland annat i fråga om tillsyn och tillståndsgivning, fördelas på ett ganska stort antal kommunala och statliga myndigheter. Ansvaret för beslutsfattandet fördelas huvudsakligen utifrån vad som bedöms lämpligt med hänsyn till den kompetens som uppgiften kräver. är inslaget av politiska överväganden inte lika tydligt som i det kommunala beslutsfattandet enligt PBL; de tekniska, naturvetenskapliga och rättsliga frågorna är i stället dominerande. De skilda prövningssystemen innebär även att organisationerna för prövning av ärenden är olika i och PBL. Skillnaden består bland annat i att överprövningen av kommunala beslut enligt PBL sker i förvaltningsdomstolar eller hos regeringen, medan överprövningen av ärenden enligt sker i ett mindre antal miljödomstolar knutna till några allmänna domstolar. och syn på en samordning ... 7.4Problem och samordningsområden som har identifierats Bristande samordning kan innebära betydande problem för både enskilda och myndigheter. Det är därför intressant att peka på några av de problem som har uppmärksammats. Uppräkningen är inte uttömmande men ger ändå en överblick över samordningsbehovet. Onödiga dubbelprövningar och ofullständiga prövningar För vissa typer av anläggningar kan det finnas onödiga krav på prövning enligt både och PBL. Ett exempel som presenterades vid ett gemensamt möte med och och som på ett bra sätt beskriver problemen med tillämpningen av samma regler rörde en etablering av tre vindkraftverk på norra nära Hall-Hangvar. Kommunen hade gjort bedömningen att etableringen inte krävde detaljplaneläggning. Däremot krävdes både bygglov enligt PBL och tillstånd enligt . Kommunen beviljade bygglov efter att ha gjort bedömningen att lovet var förenligt med de allmänna intressen som skall tillgodoses enligt 2 kap. PBL och därmed också hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. . Miljöprövningsdelegationen, som prövade tillståndsfrågan, gjorde dock bedömningen att platsen inte var lämplig med hänsyn till hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. och avslog ansökan. Det medgivna bygglovet överklagades och beslutade att upphäva beslutet med motiveringen att bygglovet inte uppfyllde de allmänna intressena i 2 kap. PBL eftersom det stred mot hushållningsbestämmelserna. Kammarrätten delade bedömning och regeringen fastställde beslut. Avslaget på tillståndsansökan enligt överklagades också och miljödomstolen gjorde bedömningen att platsen för den planerade verksamheten var lämplig och således inte stod i strid med hushållningsbestämmelserna. Däremot ansågs inte kravet på minsta intrång och olägenhet uppfyllt. gav inte prövningstillstånd i målet. Det kan ifrågasättas om de nuvarande dubbla systemen för prövning av vindkraftverk är ändamålsenligt utformade. Det kan vara svårt att skilja på de båda prövningarna, som ofta aktualiserar samma eller likartade frågeställningar. Det gäller sådana frågor som och syn på en samordning ... lokaliseringen, anläggningens inverkan på landskapsbilden, minsta avstånd till närmaste bebyggelse och bullerfrågor. Möjligheten att låta i vart fall mindre anläggningar prövas enligt enbart en av lagarna bör undersökas närmare. En sådan samordningsåtgärd väcker dock frågor om eventuell komplettering av både förfaranderegler och materiella regler i den lagstiftning som väljs för en mer samordnad prövning. Krav på både en bygglovsprövning och en prövning enligt kan gälla för flera typer av anläggningar (se 8 kap. 2 § PBL). Ett exempel är anläggande av golfbanor. Det krävs bygglov för att anlägga banan. är det vanligtvis fråga om vattenverksamhet (bortledande av ytvatten eller grundvatten) och relativt ofta aktualiseras frågor om dispens från strandskyddet eller från föreskrifter för skyddade områden. En annan typ av anläggning som kräver prövning enligt både och PBL är anläggande av motorbanor, där det krävs både bygglov och en anmälan om miljöfarlig verksamhet enligt . Inrättande av fasta cisterner kräver bygglov och kan prövning enligt krävas eftersom det kan bli fråga om miljöfarlig verksamhet på grund av föroreningsrisk. Det kan även finnas projekt som inte prövas på ett tillfredsställande sätt enligt någon av lagarna. Det har exempelvis framförts kritik mot utredningen av miljökonsekvenserna av externa köpcentra. I det fallet handlar det dock inte om dubbla prövningar, eftersom sådana köpcentra inte är föremål för någon formaliserad miljöprövning enligt . Det har också framförts kritik mot miljöprövningen av tunnlar. Där är bilden mer komplex. Tunnlar fordrar bygglov enligt PBL och de kan prövas som vattenverksamheter – på grund av uttag av grundvatten – enligt . kan de också utgöra delar av infrastrukturprojekt vilka prövas enligt lagen om byggande av järnväg eller väglagen och som i vissa fall också tillåtlighetsprövas enligt . Det kan också krävas tillstånd av kommunen för viss verksamhet till följd av att det finns kommunala föreskrifter meddelade med stöd av , till exempel för att hålla häst inom detaljplanelagt område. Det finns kopplingar från PBL till , men också kopplingar åt det motsatta hållet. Den kommunala planeringen har betydelse för beslutsfattandet enligt . Detta kommer till uttryck genom att man vid tillståndsgivning enligt och syn på en samordning ... skall bedöma förenligheten med detaljplan och områdesbestämmelser och undantag får medges endast om avvikelserna är mindre och förenliga med planen. När det gäller tillämpningen av 3 och 4 kap. skall enligt 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden, regionplan eller översiktsplan finnas tillgänglig och myndigheten skall i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med planen. Trots dessa bestämmelser uppfattar verksamhetsutövaren prövningen enligt i vissa fall som en förnyad prövning avseende frågor som redan bedömts i planerna, till exempel avseende lokalisering och inverkan på landskapsbilden. Den kommunala planeringens genomslag i praktiken i samband med tillståndsgivningen varierar och detta skapar en osäkerhet, inte minst i kommunerna. Det kan för många berörda finnas nackdelar med att förfarandena på två så närliggande områden som och PBL är så olika. De skilda prövningssystemen kan i vissa fall leda till att flera prövningar för ett och samma projekt sammantaget tar mycket . Resultaten av prövningarna kan också bli olika. Förfarandena kan ställa krav på både verksamhetsutövare och berörda närboende att delta vid ett flertal möten där det kan vara svårt att hålla isär de relevanta frågeställningarna. De inblandade kan uppleva att det är fråga om onödiga dubbelprövningar trots att så inte är fallet. Med de olika synsätt som präglar prövningarna enligt och PBL begränsas delvis möjligheterna till samordning. Det återspeglas i kommittéernas direktiv. Ett av uppdrag är att undersöka om all tillståndsprövning i första instans bör ske i administrativa myndigheter. Det är därvid inte lämpligt att låta tillståndsprövningen av alla miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter handhas av kommunerna. Utgångspunkten är att tillståndsprövningen av dessa verksamheter i stor utsträckning bör ske i ett mindre antal statliga myndigheter. är det däremot en utgångspunkt att planering och bygglovsprövning är en angelägenhet. Det är inte aktuellt att flytta ansvaret för dessa uppgifter till den statliga nivån. och syn på en samordning ... Förutsättningarna är mindre låsta när det gäller prövningen av överklagade ärenden. En viktig del av uppdrag är att utreda möjligheterna till en ny organisation för överprövning. Det skall bland annat undersökas om det går att förkorta instanskedjorna, som i vissa fall innehåller fem nivåer (kommun – länsstyrelse – länsrätt – kammarrätt – Regeringsrätten). Ett alternativ som bör utredas är att samordna överprövningen av vissa PBL-ärenden, i första hand bygglovsärenden, med överprövningen av ärenden enligt . I avsnitt 7.6.4 utvecklar kommittéerna sina tankar på en gemensam instansordning för överklaganden. Ett område där regelverken inte är samordnade och dubbelprövningar kan förekomma är miljökonsekvensbedömningar. Behovet av att försöka samordna processerna i denna del påtalas ofta. På flera håll i landet arbetar man aktivt med att samordna processerna rörande enskilda projekt. Skilda förfaranderegler och materiella regler kan dock begränsa samordningsmöjligheterna. Genomförandet av direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan i lagstiftningen kan innebära att det kommer att ställas tydligare krav på en miljökonsekvensbedömning både vid utarbetande av detaljplan och vid tillståndsprövning enligt . Om inte regelsystemen koordineras finns det här en tydlig risk för onödiga dubbelkrav. Det pågår i olika sammanhang arbeten som har betydelse för hur regleringen avseende miljökonsekvensbedömningar på bör utformas för att stämma överens med EG-direktiv och bli så effektiv som möjligt i rättstillämpningen. har lämnat förslag när det gäller planer och program i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70). har behandlat förfarandet vid miljökonsekvensbedömningar i delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Dessutom har gjort en översyn av tillstånds- och anmälningsplikten för miljöfarliga verksamheter. En uppfattning som förde fram i det ovannämnda delbetänkandet är att det skulle behövas ett gemensamt system för att fånga upp olika slag av projekt som skall genomgå en miljökonsekvensbedömning; både miljöfarliga verksam- och syn på en samordning ... heter, vattenverksamheter och sådana projekt som miljöprövas enligt andra lagar än , men också sådana som faller utanför dessa områden. framhöll att en möjlig utgångspunkt för en särskild utredning om detta skulle kunna vara att låta 6 kap. bli startpunkten för all miljökonsekvensbedömning. Alla typer av projekt och planer skulle kunna förtecknas gemensamt och av förteckningen skulle framgå vilket förfarande som skall tillämpas (om det exempelvis fordras tillstånd, anmälan eller annat), vilken myndighet som ansvarar för bedömningen osv. har ännu inte haft anledning att närmare överväga hur en framtida reglering av kraven på miljökonsekvensbeskrivningar bör utformas. Kommittén delar dock uppfattning att den övergripande frågan om hur miljökonsekvensbedömningar bör regleras behöver utredas närmare och att frågan är av sådan omfattning att den bör utredas i särskild ordning. Bedömningar av verksamheters och projekts lokalisering sker enligt PBL, och andra lagstiftningar. När det gäller sådana prövningar finns det i andra lagar kopplingar till hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. En fråga som därför kan aktualiseras är i vilket sammanhang som det är lämpligast att pröva lokaliseringen. För projekt som prövas enligt både och PBL övervägs nu lokaliseringen enligt båda regelverken. Det kan hävdas att det vore effektivare att bedöma lokaliseringen enbart enligt PBL. Så torde också i stor utsträckning vara fallet i några andra EU-länder, till exempel och . Frågan om en samordning i den här delen kan aktualiseras i anslutning till en mer långtgående samordning av förfarandena enligt och PBL. Med en reglering av detta slag skulle prövningen av till exempel mindre enstaka vindkraftverk kunna förenklas. Prövningen av lokaliseringen skulle då i princip ske enligt PBL och prövningen enligt balken skulle kunna begränsas till att föreskriva villkor om att vissa generella krav om buller och skuggstörningar skall iakttas. Sådana krav bör kunna anges i generella föreskrifter av regeringen eller i allmänna råd av ansvarig central myndighet. och syn på en samordning ... Av betydelse är emellertid att lokaliseringsfrågan uppfattats som en central del i miljöprövningen av verksamheter. Att låta lokaliseringsbedömningen helt utgå från prövningen enligt skulle fordra noggranna analyser av i vilken utsträckning som motsvarande bedömning sker enligt PBL. kan det ta att få ett slutligt tillstånd att bedriva en verksamhet på grund av att det utöver tillstånd krävs ändring av gällande detaljplan. Olika alternativ för att snabbare få till stånd ändringar av detaljplaner kan övervägas. Frågan om en ny eller ändrad verksamhet strider mot plan kanske i vissa fall skulle kunna prövas i samband med tillståndsprövningen enligt på det sättet att kommunen ges viss möjlighet att efter ett förenklat förfarande göra behövlig planändring med tillståndsprövningen. Där detta inte är möjligt eller lämpligt bör miljöbalkstillståndet kunna villkoras med att nödvändig planändring sker. Motsvarande skulle också kunna övervägas vid den prövning som sker genom arbetsplaner enligt väglagen och järnvägsplaner enligt lagen om byggande av järnväg. Den kommun som vill skulle kunna avstå från en full detaljplaneprövning om ändå en planprövning görs i det andra ärendet. Detaljplaneprövningen skulle kanske kunna ske i förenklad form i anslutning till den andra planprövningen. Förändringar av nu skisserat slag kräver dock ytterligare överväganden, bland annat med hänsyn till att en viktig uppgift för detaljplanen är att reglera förhållanden mellan enskilda och det allmänna, att beslutsunderlaget måste vara tillräckligt och att berörda enskilda parter och andra får de möjligheter som behövs för att komma till tals. Bygglov och tillsyn enligt Vissa av verktygen i kan leda till onödiga dubbelprövningar. Det handlar då inte bara om de formaliserade tillstånds- och anmälningsförfarandena utan också om tillsynsregler. En central bestämmelse är 26 kap. 9 § enligt vilken tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och och syn på en samordning ... förbud som behövs i ett enskilt fall för att följa exempelvis balkens allmänna hänsynsregler. Ett annat exempel är bestämmelserna om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § som fångar upp vissa verksamheter eller åtgärder som inte omfattas av de formaliserade tillstånds- och anmälningsförfarandena. Kravet på samråd gäller för en verksamhet eller en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Anmälan skall ske till tillsynsmyndigheten som i sådana fall får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. för telekommunikation och miljöstationer för sopsortering är exempel på anläggningar som kan omfattas av balkens tillsynsregler. Eftersom det normalt krävs bygglov enligt PBL kan det för sådana anläggningar innebära onödiga dubbelprövningar. Räckvidden av tillsynsverktyg är i praktiken mycket stor. Om det skall vara möjligt att undvika onödiga dubbelprövningar och även i övrigt samordna prövningar enligt och PBL, kommer det att behövas en analys av de angivna tillsynsbestämmelserna. Det kan exempelvis behöva övervägas om räckvidden av 12 kap. 6 § skall begränsas. Miljökvalitetsnormer och den kommunala planeringen Miljökvalitetsnormer är ett instrument av ett helt annat slag än vad som diskuterats. Reglerna om miljökvalitetsnormer har en annan utformning än de mer traditionella reglerna om bygglovs- och tillståndsprövningar, där man utgår från en individuell bedömning av enskilda verksamheter eller projekt. Miljökvalitetsnormerna utgår i stället från miljöförhållandena totalt sett i omgivningen och anger vilka gränser som gäller i fråga om till exempel halten av luftföroreningar. Av detta följer också att miljökvalitetsnormerna framför allt får betydelse i en situation när normerna inte . Det finns vissa regler för hur en sådan situation skall hanteras, bland annat i form av regler om upprättande och genomförande av åtgärdsprogram. finns det en direkt koppling mellan PBL och 5 kap. 3 § som innebär att miljökvalitetsnormer skall iakttas vid och syn på en samordning ... planering, planläggning och annat beslutsfattande som innebär en prövning av lokaliseringen enligt PBL. Erfarenheterna av miljökvalitetsnormer är än så länge begränsade. Det har dock redan framförts synpunkter på tillämpningen. Det finns frågetecken när det gäller hur genomförandet av miljökvalitetsnormer skall påverka det kommunala beslutsfattandet och befintliga kommunala planer. Bland annat efterlyses ett liknande synsätt som finns i 16 kap. 5 § . I denna paragraf anges att en verksamhet får tillåtas om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträckning. En annan fråga som ställts är hur kommunerna skall förhålla sig till åtgärdsprogram när det inte finns någon koppling mellan dessa och PBL. Det är angeläget med närmare utredningar om framför allt hur miljökvalitetsnormer skall kunna genomföras i praktiken och vilken betydelse som normerna därvid skall ha vid beslutsfattande enligt både och PBL. Uppdelningen skapar osäkerhet för kommuner, myndigheter, näringsliv och enskilda Kraven på skilda förfaranden och beslut enligt de uppdelade systemen kan skapa en osäkerhet inte bara för de myndigheter som skall tillämpa reglerna utan också för den enskilde. är det inte säkert att ett positivt beslut enligt en av lagarna innebär att verksamheten slutligen kommer att medges. Ett bygglov är till exempel ingen garanti för att verksamheten får bedrivas, eftersom det också kan krävas såväl tillstånd enligt som kontroll av egenskapskraven enligt BVL. De skilda instansordningar som finns för de olika prövningarna komplicerar prövningarna ytterligare och medverkar till att det kan ta mycket att få fram alla beslut som krävs för att en verksamhet skall kunna påbörjas. Systemet innebär ju att det finns möjligheter att överklaga flera beslut som rör samma verksamhet och att därmed kunna få samma fråga överprövad med risk också för att olika instanser gör olika bedömningar av samma sakfråga. Ett exempel är att även om ett bygglov för en verksamhet vinner laga kraft kan ett tillstånd enligt till verksamheten överklagas och upphävas med bedömningen att verksamheten strider mot ett riks- och syn på en samordning ... intresse trots att prövningen i bygglovsärendet inneburit ett ställningstagande att verksamheten inte strider mot det aktuella riksintresset. Det kan i detta sammanhang konstateras att det från olika håll förts fram att genomförda reformer inte alltid nått sina syften, utan att tillämpningen ibland snarare blivit mera komplicerad. Om ett prövningssystem med rätt eller orätt uppfattas som alltför komplicerat utvecklas lätt olika mekanismer för att gå runt systemet. Särskilt planförfarandet kritiseras ofta från både företrädare för den sida som vill bygga, som hävdar att det är för omständligt och tar , och från företrädare för motstående intressen, som påstår att de samrådsprocesser som genomförs upplevs som meningslösa. 7.5Dagens syn på och PBL och två tänkbara utvecklingslinjer Sättet att se på och arbeta med planeringsfrågor i betydelsen planering av markanvändning och bebyggelseutveckling å ena sidan, och miljöfrågor å den andra, varierar beroende på skilda kulturer.