sou · GSB393 · 2005-01-01 00:00:00 — övervägs en nedläggning av representantskapet, vilket dock kommer att kräva en lagändring. Sättet att finansiera lönegarantin har växlat mellan skattefinansierat och arbetsgivarfinansierat. Vid starten gällde en skyldighet att betala avgift både för offentliga och privata arbetsgivare. övergick man till finansie- ring via skatten 2000 på nytt övergå till ett arbetsgivarfi- nansierat system. Men till skillnad från förra omgången gäller av- giftsskyldigheten enbart privata arbetsgivare med motiveringen att Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder offentliga arbetsgivare inte kan gå i konkurs. Övergången från of- fentlig till privat finansiering säkerställdes genom en kreditgaranti. Det skedde ingen uppgörelse mellan staten och arbetsgivarna om en övergångslösning i samband med bytet av finansieringsmodell . Däremot har arbetsgivarna fått en viss kompensation för ökade utgifter –2002 via återbetalningar från ATP- systemet. betalades 418 miljoner danska som lönega- rantier till 19 052 arbetstagare. –2002 hade fonden negativa resultat. Skillnaden mellan intäkter och utgifter finansiera- des med en kassakredit i . visar fondens räken- skaper åter på ett överskott vilket också var avsikten med den kraf- tiga avgiftshöjningen . LG har emellertid inga krav på reservavsättningar. Däremot har man som målsättning att bygga upp en buffert motsvarande av förväntade utgifter. Av lagen framgår alltså att arbetsgivarna skall betala en avgift och att det skall ske kvartalsvis. fastställer avgif- tens storlek. Den beräknas på grundval av förväntade utgifter för dividerat med det förväntade antalet arbetsta- gare. Uppgift om antal arbetstagare hämtas från ATP-systemet. Avgiften till LG är enhetlig och utgörs av ett fast krontal per heltidsanställd arbetstagare. Enligt Dansk Arbejdsgiverforening finns det inget intresse från branschernas sida att införa avgiftsdif- ferentiering. Arbetsgivarna strävar efter att hålla en jämn avgift. LG menar också att det inte går att se något direkt mönster i konkur- serna och att ingen bransch tycks mer utsatt än någon annan sett på . betalade arbetsgivarna en avgift på 110 danska per heltidsanställd. höjdes den till 210 danska för att året därpå höjas ytterligare till 380 danska per heltidsanställd. är avgiften dock oförändrad, det vill säga 380 danska . Genomsnittslönen för en anställd beräknas till cirka 250 000 danska vilket innebär att arbets- givarens avgift för motsvarar av lönen. Enligt lagen är maximibeloppet från lönegaranti 90 000 danska efter skatt. Lönegarantin täcker löneford- ringar som har förfallit högst före konkursen. Utbe- talningarna omfattar i regel lönefordringar för tiden 1–1 ½ månad före konkurs. Även om det är svårt att jämföra ländernas lönega- rantisystem synes det genomsnittliga garantibeloppet per arbetsta- gare, vara lägre i jämfört med i . En av förklaring- arna kan vara skillnaden i reglerna för uppsägningstid. Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder förekommer uppsägningstid i princip bara bland tjänstemän. Enligt uppgift i Statskontorets rapport samlad administration av löne- garantin (1999:20) utgjorde ersättningen för uppsägningslön av de sammanlagda lönegarantiutbetalningarna i /1993. Arbetstagaren ansöker själv om lönegarantin. Vanligast är dock att arbetstagaren lämnar fullmakt för respektive fackförening att sköta ansökan. av ansökningarna kommer in via facket. LG beslutar om mottagare och beloppets storlek i dialog med konkursförvaltaren. Om arbetstagaren inte är nöjd med be- slutet kan han väcka talan i domstol. LG tar emot 20–25 överkla- ganden och LG vinner de flesta. Majoriteten av ärendena rör emellertid konkurslagen, inte lönegarantin. LG övertar arbetstagarens fordran för utbetalt belopp. Inkoms- ter i form av konkursutdelningar motsvarar i genomsnitt av utbetalda garantibelopp. Den höga andelen utdelningar kan förklaras med förmånsrättsordningen. har nämligen haft en ordning liknande den som trädde i kraft 1 janu- ari 2004 i . Administrationen av lönegarantin är starkt integrerad med ATP- koncernens övriga uppdrag. Den totala administrationskostnaden var 45 miljoner danska . LG har som riktlinje att administrationen får kosta 2 000–2 100 danska per ansökan. Det motsvarar av genomsnittlig utbetalning. Avgiftsdebiteringen sköts genom PBS, , som ägs av de danska bankerna inklusive . PBS är en leverantör av elektronisk betalningshantering. Informa- tion om betalningspliktiga arbetsgivare, det vill säga alla momsregi- strerade företag, inhämtar LG från skattemyndigheten. De danska arbetsmarknadsparterna anser att systemet för löne- garantin är effektivt och att administrationen fungerar väl. Parterna ser också en klar fördel i möjligheten till inflytande i systemet. Den lagenliga arbetsskadeförsäkringen består av arbetssjukdoms- försäkring och arbetsolycksfallsförsäkring. Den sistnämnda tecknas hos privata försäkringsbolag. Cirka 50 försäkringsbolag konkurre- rar om försäkringen. Från början ansvarade försäkringsbolagen både för arbetssjukdomar och för arbetsolycksfall. Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder des arbetssjukdomsdelen i ett bolag (Forsikring for Erhvervssyg- dommme) och beslutade att inrätta Arbejds- markedets Erhvervssygdomssikring (AES). AES har i uppgift att betala ut ersättning för godkända arbetssjukdomsfall. Försäkringen finansieras genom obligatoriska avgifter från samtliga privata och offentliga arbetsgivare. AES administrerar även avgiftsinbetalning- arna. AES har en styrelse sammansatt av representanter för de of- fentliga arbetsgivarna samt för Dansk Arbejdsgiverforening och LO. Avgiften till AES fastställes utifrån arbetsgivarens branschtillhö- righet. Uppgift om bransch hämtas från skattemyndigheten. finns det avgiftssatser för sammanlagt 95 olika bran- scher. Avgiftssatsen baseras i sin tur på skadeutfallet inom bran- schen . Avgiften varierar från 140 till 4 000 danska per anställd och år. Uppgiften gäller för . 4 Genomgång av lösningsalternativ De förslag som har diskuterats inom ramen för utredningen kan sammanfattas i två huvudlinjer. Partsmodellen som är ett system i privat regi baserat på en med- verkan från arbetsmarknadens parter vad gäller finansieringen och administrationen av lönegarantin. I partsmodellen finns ett antal tänkbara alternativ med eller utan försäkringsinslag. Modellen in- nebär att arbetsmarknadsparterna får inflytande över förvaltning, administration och avgifter. Trafikförsäkringsmodellen som innefattar att flera försäkringsgi- vare har rätt att meddela en obligatorisk lönegarantiförsäkring i konkurrens. Modellen utesluter i sig ett inflytande av arbetsmark- nadens parter. En tredje modell – den offentliga modellen – som innebär att staten alltjämt skall svara för lönegarantin till exempel i form av en särskilt uppbyggd fond, avfärdades eftersom det inte var ett alter- nativ som rymdes inom utredningsdirektiven. Enligt EG-direktivet har staten likväl ett sistahandsansvar för lönegarantin som man inte kommer undan oavsett finansieringsmodell. Lönegarantin i en partsmodell och inom ramen för försäkring kan delvis liknas vid de kollektivavtalsgrundade försäkringar som teck- nas av arbetsgivarna för att ge de anställda ett försäkringsskydd. Försäkringarna ingår som delar i de samlade uppgörelserna om an- ställningsförmåner på arbetsmarknaden. Arbetsgivarna tecknar för- säkringarna i det försäkringsbolag som framgår av överenskommel- sen mellan kollektivavtalsparterna. En viktig skillnad är dock att en lönegarantiförsäkring måste vara obligatorisk. Den får inte enbart omfatta arbetsgivare inom kollektivavtalssfären. Skyldigheten att betala till en lönegarantiförsäkring skall följaktligen regleras i lag och inte bara i kollektivavtal. Parternas medverkan skulle då bestå i att träffa överenskommelse om det försäkringsbolag som skall meddela den obligatoriska lönegarantiförsäkringen. Det skulle till exempel kunna ske genom att parterna lägger försäkringen i ett bolag som man redan äger och har insyn i parterna bildar ett bolag för ändamålet. Varför välja försäkringslösning? Försäkring innebär att någon mot betalning av en premie får ett löfte om ersättning om det skulle inträffa en plötslig oförutsedd skada. Som förutsättning för att försäkring för en given risk skall kunna erbjudas brukar man ange följande att en stor grupp personer eller företag är utsatt för risken att risken är sådan att normalt endast ett mindre antal i gruppen eller under en viss tidsrymd drabbas av den att risken kan medföra väsentlig ekonomisk skada. Försäkringsbolagens uppgift är att reducera och omfördela risker. Försäkring innebär tekniskt sett en utjämning över tiden och över kollektivet av slumpmässigt uppträdande av förluster bland dem som ingår i ett kollektiv. I försäkring tillämpas de stora talens lag; ju större och mer likartad en grupp är desto säkrare kan man be- räkna framtida ersättningar och vilken premie som krävs. Gruppen behöver i regel också bygga upp reserver för slumpmässiga varia- tioner i skadefrekvens och skadestorlek. Ett alternativ till stora buffertkapital är återförsäkring. Det innebär att försäkringsbolaget reducerar sin egen risk genom att låta ett annat försäkringsbolag överta ansvaret för delar av risken. Försäkring innebär att kollektivet betalar förlusterna för dem som drabbas. Som ersättning betalar man en premie till kollektivet. För lönegarantin skulle det innebära att många arbetsgivare betalar för de få som drabbas av konkurs. En försäkringslösning betyder således en riskmässig spridning. Eventuella brister i en försäk- ringslösning kommer att leda till onödiga kostnader för arbetsgi- Därigenom skulle också intresset för en välfungerande för- säkring öka. har använts av arbetsmarknadens parter i ett flertal överenskommelser om trygghetslösningar. Ett exempel är TRR vars verksamhet baseras på om- ställningsavtalet mellan och Privattjänsteman- nakartellen, PTK. Ett annat aktuellt exempel är överenskommelsen mellan och LO angående ett omställningsstöd. Omställningsstödet skall tillhandahållas av , . Förmånerna finansie- ras genom arbetsgivarnas avgifter till TSL. Enligt stiftelselagen (1994:1220) kan en kollektivavtalsstiftelse bildas genom att en arbetsgivarorganisation och en central ar- betstagarorganisation i kollektivavtal förordnar att pengar som ar- betsgivare enligt kollektivavtal eller annat avtal tillskjuter, skall som en självständig förmögenhet främja ett bestämt och varaktigt än- damål, och någon åtar sig att ta emot pengarna för förvaltning i en- lighet med förordnandet. kan bildas utan att stiftarna tillskjuter kapital. Stiftelsen är en speciell och i regel mycket långlivad juridisk per- son. Stiftelselagen är tillämplig på alla stiftelser. Vissa bestämmelser är tvingande och andra är dispositiva. har varken ägare eller medlemmar. Det finns därför inte någon som kan bevilja sty- relsen eller förvaltaren ansvarsfrihet som i ett bolag eller en före- ning. Det finns väsentliga skillnader mellan stiftelseformen och för- säkringsformen. En sådan är de reservkrav som verksamheterna skall uppfylla. När det gäller försäkring är detta noggrant reglerat i försäkringslagstiftningen. Motsvarande krav finns inte när det gäller stiftelser. En annan skillnad är möjlighe- terna för bidragsgivarna till respektive system att tillgodogöra sig ett eventuellt överskott. För stiftelsernas del finns inte denna möj- lighet till återbäring. Detta skulle dock möjligen kunna uppnås ge- nom reduktion av framtida avgifter. En lönegarantiordning skulle således kunna hanteras inom ramen för en kollektivavtalsstiftelse. Företag anslutes till stiftelsen genom en skyldighet i lag att erlägga avgift till stiftelsen. Jag konstaterar dock att stiftelseformen i det här sammanhanget skulle kräva samma aktuariella överväganden vad avser avsättningar och placer- ingsrestriktioner som i en ren försäkringslösning. Försäkringsbolag i är enligt lag skyldiga att ha en ansvarig aktuarie. Det är aktuarien som bedömer storleken på de avsättningar som krävs för framtida skadeersättning, ger underlag för premiebestämning och återförsäkring, genomför riskanalyser m.m. Om man väljer en stiftelselösning bör den alltså innehålla ett aktuariekrav, med det ansvar som följer därav. Trafikförsäkringsmodellen innebär att man inför en obligatorisk lönegarantiförsäkring i fri konkurrens. Försäkringen får meddelas av de försäkringsbolag som har fått tillstånd av regeringen. Dessa bolag får inte vägra ett företag att teckna en lönegarantiförsäkring, det vill säga kontraheringsplikt skulle föreligga. Vidare innebär modellen att försäkringsbolagen själva bestämmer vilken premie- sats som skall tillämpas utifrån faktisk risk. Bolagen svarar också för beslut om och utbetalning av lönegarantin. Försäkringsbolag på en konkurrensmarknad har starka incita- ment att kontrollera att försäkringen inte missbrukas som konkurrensen innebär att administrationskostnaderna hålls på en effektiv nivå. Försäkring förutsätter dock att varje bolag får ett tillräckligt stort antal försäkringstagare och att riskerna för skador är obero- ende av varandra. Som tidigare påpekats gäller att ju större och mer likartat kollektiv desto bättre förutsättningar för beräkning av fre- kvensen skador, skadornas omfattning och därmed av premiens storlek. En lönegarantiförsäkring i fri konkurrens förutsätter vidare att det finns en marknad för den, det vill säga att det finns ett intresse bland försäkringsbolagen att konkurrera om försäkringen. domineras den svenska skadeförsäkringsmarknaden av några få för- säkringsbolag som tillsammans har en marknadsandel på . För att utröna intresset för en obligatorisk lönegaran- tiförsäkring valde utredningen att bjuda in representanter för fyra av de stora aktörerna på skadeförsäkringsmarknaden till en diskus- sion i frågan. Två av försäkringsbolagen sade sig vara positiva till en lönegaran- tiförsäkring. Ett av dessa två såg fri premiesättning som en förut- sättning för konkurrens. Det andra bolaget menade att en individu- alisering av ansvaret visserligen skulle vara en naturlig inriktning men att riskdifferentierade kan komma att verka kontra- produktivt och missgynna nya företag. Hos det tredje bolaget var intresset obefintligt. En lönegarantiför- säkring skulle kräva en alltför omfattande administration, bland annat för hantering av premieuppbörden. Dessutom kommer det att fordras en särskild inrättning som bevakar att alla företag teck- nar försäkring. Vad gäller frågan om premiedifferentiering menade bolaget att oavsett kontraheringsplikt skulle alla bolag i möjligaste mån försöka undvika företag med låg kreditvärdighet. Slutligen det fjärde bolaget som var allmänt skeptiskt till en kon- kurrensutsatt försäkringslösning och i synnerhet till differentierade eftersom det kommer att drabba tillväxtföretagen tillika högriskföretagen hårt. Man såg heller inte ett konkurrensutsatt sy- stem med en enhetlig premie som ett bättre alternativ då det i stäl- let riskerar att leda till att försäkringsbolagen ställer krav på realsä- kerheter för försäkringen. Sammanfattningsvis gav försäkringsbolagens representanter en tämligen splittrad bild av möjligheterna till en lönegarantiförsäk- ring i fri konkurrens. Jag återkommer till egna slutsatser av detta i avsnitt 5. 5Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell I detta avsnitt redogörs närmare för de resonemang jag och mina sakkunniga och experter har fört kring vissa principiella övervägan- den och lagtekniska problem. Vidare presenterar jag mitt förslag till ny finansieringsmodell för lönegarantin samt övriga frågor som jag har att uppmärksamma särskilt enligt direktiven. Den modell som beskrivs innebär emellertid inte ett i alla delar komplett förslag utan skall ses som en plattform för vidare diskussion mellan reger- ingen och arbetsmarknadens parter. Jag vill också framhålla att förslaget baseras på nuvarande regel- system, det vill säga att lönegarantin inte gäller vid företagsrekon- struktion. Ett grundkrav i en ny finansieringslösning bör vara en tydligare koppling mellan avgifter och utgifter samt en balans mellan intäk- ter och kostnader. Jag har också utgått från att systemet skall ut- formas så att statens ansvar begränsas till att sätta upp det grund- läggande regelverket medan finansieringen och administrationen i stället sköts av någon annan. En annan utgångspunkt för utredningen har varit att försöka skapa ett mer sammanhållet system, lättare att styra och leda. Sam- tidigt som det är viktigt att servicenivån gentemot löneborgenä- rerna bibehålls eller förbättras i ett nytt system. Nuvarande för- valtningskostnader utgör visserligen en relativt liten del av lönega- rantikostnaderna. Dock tycks det vara svårt att få fram en fullstän- dig och rättvisande bild över kostnaderna bland annat till följd av splittringen på ett flertal olika aktörer. Genom att minska antalet aktörer bör man kunna uppnå en mer kostnadseffektiv organisation för lönegarantin. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell Min bedömning är att lönegarantin i form av en obligatorisk för- säkring i privat regi är en modell som kan uppfylla direktivens mål. Grunden för försäkring är fördelningstanken, det vill säga att många företag som slipper nyttja försäkringen betalar till några få som drabbas. Viktigt är dock att försäkringen är stabil över tiden, att den kan bära sig själv och att den har hög legitimitet hos såväl arbetstagare som arbetsgivare. Med en försäkringslösning följer per automatik hela det regelsystem som gäller för försäkringsverksam- het och som försäkringsbolagen arbetar under. Livförsäkring eller skadeförsäkring? I försäkringsbranschen skiljer man mellan livförsäkring och ska- deförsäkring. Ett lönegarantiansvar bör lämpligen hänföras till ska- deförsäkringsriskerna. Skadeförsäkring är enligt 2 kap. 3 a § försäkringsrörelselagen in- delad i 18 klasser. Vissa typer av försäkringsklasser är mer riskfyllda än andra. En lönegarantiförsäkring bör lämpligen kunna hänföras till endera av klasserna kredit, borgen eller annan förmögenhets- skada. Vad som principiellt skiljer klasserna åt är inte i alla avseen- den helt klart, dock anges att till risker som skall täckas av klassen Annan förmögenhetsskada hör bland annat anställnings- och ar- betslöshetsrisker. Det torde därför vara naturligt att en lönegaran- tiförsäkring hänförs till den klassen. Vilken skadeförsäkringsklass man slutligen fastnar för har betydelse för bland annat möjlighe- terna att göra avsättningar till säkerhetsreserv, vilket i sin tur på- verkar möjligheterna till avdrag vid inkomstbeskattningen. Avsätt- ning till säkerhetsreserv får enligt 39 kap. 8 § inkomstskattelagen (1999:1229) göras för att täcka förluster i försäkringsrörelsen som beror på slumpmässiga eller i övrigt svårbedömbara faktorer. För kreditförsäkring finns det enligt 12 kap. 9 a § försäkringsrörelsela- gen krav på att det görs en utjämningsavsättning. Utjämningsav- sättningen har i huvudsak samma syfte som säkerhetsreserven. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell En lönegarantiförsäkring med differentierade ? En nackdel i nuvarande ordning är den svaga kopplingen mellan avgifter och utgifter. Direktiven tar upp differentiering av avgifter som ett sätt att åstadkomma en mer rättvis riskbedömning. Från försäkringsmässig synpunkt är det rimligt att arbetsgivaren betalar för de skador han faktiskt orsakar. Inom till exempel arbets- skadeförsäkringen innebär riskdifferentierade en fördel för arbetsgivarna eftersom det ger dem incitament att satsa på förebyg- gande åtgärder. Motsvarande fördel är inte lika självklar i en lönega- rantiförsäkring. Med hänsyn till konkursinstitutets karaktär skulle en riskdifferentiering snarare innebära en ny kostnadsfördelning än en förändring av incitamentsstrukturen. Varje förfarande som innebär differentierade måste ha som utgångspunkt att det inte snedvrider konkurrensen eller på annat sätt uppfattas som orättvist av de bidragande parterna. Även om konkursrisken generellt sett skiljer sig åt mellan olika typer av verksamheter är skillnaderna i fråga om ekonomisk styrka mellan företag med samma verksamhetsinriktning och likartade yttre för- hållanden i övrigt ofta betydande. Att utgå från verksamhetsinrikt- ning eller bransch som grund för skillnader i är följaktligen inte lämpligt. Speciella problem uppkommer också i samband med bedömningen av små företag. Generellt kan sägas att kreditbedöm- ningen av dessa ofta är komplex och att konkursrisken ofta är klart förhöjd jämfört med större företag. Slutsatsen blir – om differenti- ering skall införas – att varje företag med nödvändighet måste be- dömas var för sig. En riskdifferentiering skulle kunna uppnås genom att företag kvalificerade sig för en viss premienivå genom ett ratingförfarande. Ett ratingförfarande kan utformas på olika sätt. I en ordning som från början skall omfatta samtliga arbetsgivare med skyldighet att bidra till systemet vore det av administrativa skäl nödvändigt med ett starkt schabloniserat förfarande för kreditbedömning. Ett alter- nativ till differentiering genom rating vore en kvalificering till en lägre premie genom ställande av säkerheter. Även i det fallet upp- står en rad frågor. Vilka typer av säkerheter skall accepteras? Hur skall säkerhetens värde bedömas dels i samband med ställandet av säkerheten, dels fortlöpande? Den riskbedömning som skulle ligga till grund för premiesätt- ningen förefaller kräva stora administrativa resurser även i det fall Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell man väljer ett schabloniserat förfaringssätt. Ett system med stäl- lande av säkerheter torde också kräva motsvarande resurser. Utöver de mer försäkringstekniska problemen kan jag, även om lönegarantin inte är ett näringspolitiskt verktyg, se vissa näringspo- litiska skäl som talar mot ett system med differentierade . Tillväxtbranscher, nystartade företag och små företag som löper hög risk för att gå i konkurs kommer att få betala en högre premie än företag med låg konkursrisk. Det finns följaktligen en risk för att premiedifferentiering kan komma att verka kontraproduktivt. Min bedömning är att övervägande skäl talar för att premien i en obligatorisk lönegarantiförsäkring skall vara enhetlig även om ett sådant system skulle kunna kritiseras för att gynna företag med hög konkursrisk på bekostnad av dem med låg konkursrisk. Att bygga upp en tung och kostsam administration för riskbedömning synes inte ändamålsenligt. Ett system med differentierade skulle även aktualisera frågan om högkostnadsskydd med den extra han- tering som det för med sig. En enhetspremie ligger mer i linje med utredningens strävan efter ett sammanhållet system som präglas av enkelhet och med ett regelverk som skall kunna tillämpas lika för alla. En lönegarantiförsäkring med egenavgifter? En av de tre grundprinciperna i direktiv /987/EEG för hur ga- rantiinstitutionerna skall organiseras, finansieras och fungera är att arbetsgivarna skall bidra till institutionernas finansiering om de inte helt finansieras av offentliga myndigheter. Således är det tveksamt om det går att förena egenavgifter med EG-direktivet. Som framgår av beskrivningen av det finska lönega- rantisystemet medverkar arbetstagarna indirekt till finansieringen genom egenavgifter till arbetslöshetsförsäkringen. Enligt uppgift från arbetsministeriet har arbetsmarknadsparterna och tolkat EG-direktivet så, att det inte skall vara någon kon- flikt mellan finansieringssystemet och direktivet. har heller inte haft några synpunkter på den finska lösningen. Arbetsministe- riet påpekar också att arbetstagarens avgift inte betraktas som en egenavgift till lönegarantisystemet eftersom den inte är öronmärkt för lönegarantin. Dessutom utgör lönegarantikostnaderna av alla bidrag och utbetalningar som finansieras genom arbetslöshetsförsäkringsfonden. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell