sou · GSB357 · 2005-01-01 00:00:00 — Medlemsstaternas möjlighet att etablera en effektiv marknads- kontroll är beroende av att nya rättsakter innehåller bestämmelser som behövs för att kontrollera produkterna. Det är utredningens uppfattning att detta bör bevakas i högre utsträckning vid fram- tagande av nya rättsakter, särskilt inom för den nya metoden tidi- gare inte aktuella sektorer. Kommissionens konsekvensanalyser bör dessutom innehålla information som gör det möjligt för medlems- staterna att i ökad utsträckning bedöma omfattningen av den till- syn som rättsakterna medför. Som ett exempel kan nämnas nya ramlagstiftningar med vida produktområden och nya aspekter. Det finns även anledning, enligt utredningens mening, att ta upp en diskussion i samarbetet på EU-nivå om finansieringsmetoder för marknadskontroll – vilka möjligheter som finns till system som inte bryter mot EG-rätten och som inte är snedvridande i konkur- renshänseende. En viktig fråga kopplad till nya metoden och till det allmänna produktsäkerhetsdirektivet är att uppnå en balanserad representa- tion i deltagandet i standardiseringen. Den underrepresentation som råder för konsument- och arbetstagarsidan i förhållande till näringslivet är ett problem som riskerar att påverka standardise- ringsarbetets anseende och legitimitet. Skaderapporteringssystemen i EU är betydelsefulla för underlag rörande bedömning av risker. Systemen kommer att generera ett grundläggande material för en planerad marknadskontroll. finns anledning från svensk sida att värna om systemen och stödja deras utveckling. Märken som konkurrerar med CE-märket genom att inte, eller endast i obetydlig omfattning, reglera någon annan aspekt än detta påverkar negativt marknadstillträde baserat på CE-märkningen. Sådana märken kan få stort genomslag och därmed splittra mark- naden. Eftersom systemen fördyrar produktionen är det i högsta grad också en konsumentfråga. har bedrivits en sär- skild kampanj i för att informera om CE-märkets innebörd. Kommissionen har initierat en liknande kampanj på EU-nivå. Gränskontrollen har stor betydelse för förtroendet för CE-mär- ket. Om det importeras CE-märkta produkter som inte uppfyller kraven påverkas konsumenternas förtroende och de frivilliga mär- kena får spelrum. Inom vissa områden uppvisar tyvärr en stor andel av produkterna brister. 8.10.5Hög ambitionsnivå för marknadskontroll Enligt artikel 10 i EG-fördraget ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institu- tioner. Marknadskontroll utgör en del av de berörda direktivens bestämmelser och är således en förpliktelse för medlemsstaterna. Konsumentskydd är ett uttalat mål i EG-fördraget. De förändringar som är på väg i EU med nya EU-myndigheter och EU-organ, översynen av nya metoden och det utökade admi- nistrativa samarbetet kommer sannolikt att leda till skärpta krav på tillsyn. Redan i riktlinjerna för den nya metoden (den s.k. ) framförde kommissionen att myndigheterna i medlems- staterna borde ha tillräckliga resurser och befogenheter för att kunna bedriva marknadskontroll och för att säkerställa personalens tekniska kompetens och yrkesmässiga integritet. Med det nya all- männa produktsäkerhetsdirektivet införs nu mer långtgående krav på nationell organisation, närmare samarbete mellan näringsidkare och myndigheter, snabba ingripanden, gränsöverskridande kam- panjer, verkningsfulla sanktioner m.m. Kommissionen hade i ett tidigare dokument (SOGS N426, 26.10.2001) om översynen av nya metoden en uppgift om en nor- mal personalstyrka i marknadskontrollen för ett direktivområde. En vanlig bemanning är enligt kommissionen 1–3 personer per direktivområde och miljon invånare. I rådsslutsatserna om över- synen av nya metoden lanseras väsentliga krav för marknads- kontrollen i EU. Utredningen vill här understryka att även med en alltmer gemensam inriktning av marknadskontrollinsatserna inom måste varje medlemslands organisation och dimensionering av denna kontroll primärt vara en nationell fråga. Det samman- hänger med att sådana faktorer som marknadsstrukturer, konsum- tionsmönster och förvaltningssystem ofta skiljer sig åt. Det är ofta en fråga om god insikt i en bransch och effektiva metoder om marknadskontrollen ska lyckas. Om marknadskontrollen inom EU ändå sviktar bör de ovan angivna politiska medlen med resultat- tavlor m.m. användas för att utöva påtryckningar. En viktig faktor för en hög och likvärdig nivå torde även vara det administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna marknadskontrollmyndigheter. I detta samarbete bör också fortsatt ha en aktiv roll. Den samhällsekonomiska vinsten av förbättrad marknadskontroll för produktsäkerhet och ökad efterlevnad av spelreglerna för företagen är svår att beräkna, men kan bedömas uppgå till ansenliga belopp. När det gäller produktsäkerhet kan nämnas att ECOSA () har gjort beräkningar som visar att varje olycka som leder till dödsfall är toppen på ett . Samma far- liga produkt föranleder hundratals inläggningar på sjukhus och tusen- tals besök på akutmottagningar. Marknadskontroll är ett sätt att und- vika olyckor genom att minska antalet farliga produkter på markna- den. Varje olycka som kan undvikas får konsekvenser för samhällets sjukvårdskostnader, socialförsäkring, antal sysselsatta etc. har beräknat effekten av åtgärder mot 134 produkttyper med allvarliga brister. Myndigheten bedömer att 250 000 farliga produkter därmed har stoppats från att nå hushållen1. har pekat på att inträffade händelser antyder att marknadskontrollen av medicinsk-teknisk utrustning såsom pacema- kers och dialysapparater är av otillräcklig omfattning. Efterlevnaden av produktsäkerhetsreglerna som skyddar konsumenten mot farliga produkter kan hävdas utgöra en viktig del och ha betydande effekt på välfärden. Företag, som investerat i produktutveckling för att uppnå krav i rättsakter, utsätts för en osund konkurrenssituation och kan t.o.m. riskera att slås ut om företag som inte uppfyller reglerna ostört kan fortsätta att göra det. Med en effektiv marknadskontroll kan det und- vikas. Den preventiva effekten av väl fungerande marknadskontroll borde därför, gissningsvis, kunna räknas i miljarder kronor. Därtill kan konstateras att om europeiska företag sporras att utveckla kompetens och kunskap vad gäller att producera säkra produkter blir detta en 1 SWEDAC REP 03:7, sid. 26 konkurrensfördel som bidrar till konkurrenskraft och tillväxt. Det finns flera exempel på svenska företag som lyckats väl i säkerhets- arbetet och på så sätt stärkt sina varumärken på världsmarknaden. Samhällsekonomiskt är det utan tvekan lönsamt att öka resurserna för marknadskontroll. Den kostnad som uppstår genom den förstärkta horisontella funktion som föreslås hos SWEDAC bedöms uppgå till ytterligare och bör, liksom den redan existerande horisontella funktionen för marknadskontroll hos SWEDAC, finansieras via anslag. Kostnaden är låg i jämförelse med vad det skulle kostat att bygga upp en helt ny organisation för ändamålet. Marknadskontrollmyndigheterna bedömer att kostnaderna för att uppfylla gällande och tillkommande rättsakter kommer att skapa ett finansieringsbehov som motsvarar . Utredningen bedömer att en gemensam finansiering över flera utgiftsområden bör kunna aktualiseras mot bakgrund av marknads- kontrollens betydelse för näringslivets utveckling och den ekono- miska tillväxten. En förbättrad marknadskontroll bidrar till att skapa sunda spelregler för näringslivet, inte minst för de mindre företagen. Som exempel kan nämnas medicinteknikområdet där det finns över tusen små och medelstora, starkt specialiserade, ofta innovativa företag som är beroende av tillsynskapacitet. Betänkandet innehåller ett förslag avseende kartläggning av beho- ven om informationsutbyte och om hur informationen till företagen om ansvarsfördelningen för marknadskontrollen kan förbättras. Bl.a. ska diskuteras hur marknadskontrollinsatser mer systemmässigt kan samordnas så att det förenklar för företagen och effektiviserar myn- digheternas arbete. Utredningen föreslår anslagsfinansiering av myndigheternas ökade behov av resurser för marknadskontroll. Utredningen föreslår inte utökad avgiftsfinansiering, förutom möjligheten att ta ut avgift för provning i de fall varor visar sig inte uppfylla de uppställda kraven. Finansieringsförslagen kan därmed inte beräknas medföra några högre kostnader för företagen, med undantag för de företag som har släppt undermåliga produkter på marknaden, vilka kan komma att få betala avgift för provningen. 9.4Konsekvenser för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet Utredningens förslag medför att undermåliga produkter och illojal konkurrens kan motverkas i högre grad . Det kan inte ute- slutas att sådana företeelser kan ha vissa kopplingar till ekonomisk brottslighet, varför förslagen kan sägas indirekt stödja det brottsföre- byggande arbetet. 9.5Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Utredningen behandlar i avsnitt 8.6 förhållandet mellan sektorsansva- riga myndigheter och kontrollorganisationen. Inga direkta regel- förändringar som påverkar den kommunala självstyrelsen föreslås. För del bedöms samma samverkansform som tidigare mellan verket och kommunerna kunna användas i förstärkt tappning. Kommunerna kan dock i ökad utsträckning bestämma vilken perso- nalkategori som lämpligen bör användas till uppgifterna. 9.6Konsekvenser för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet Inom kärnområdena för marknadskontroll, dvs. nya metoden och det allmänna produktsäkerhetsdirektivets område, tillser mark- nadskontrollmyndigheterna att de varor som sätts på marknaden uppfyller krav som överenskommits samt att de inte är farliga eller brister i uppfyllandet av regler. Som redogjorts för ovan är detta av betydelse för att motverka illojal konkurrens och antalet olycksfall med påföljande sjukfrånvaro. Att möta den förhållandevis låga kostnad som myndigheterna bedömer att marknadskontrollen kommer att uppgå till är alltså en god investering i ökad tillväxt och ökad sysselsättning. 10.1Förslag till lag om ändring i tullagens (2000:1281) 11 kap. 6 § Av 14 kap. 1 § andra meningen sekretesslagen (1980:100) framgår att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas från en myndighet till en annan om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. har gällt att det i tullagen reglerats vilka myndigheter som på begäran ska tillhandahålla uppgifter hos och som rör import eller export av varor. För att förenkla förfaran- det upphör nu bestämmelsen att gälla och regeringen kommer i stället att genom förordning bestämma vilka myndigheter som på begäran ska få del av dessa uppgifter. Paragrafen har behandlats närmare i avsnitt 7 och 8.7. Översyn av marknadskontrollens framtida Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att utreda den framtida organisa- tionen och finansieringen av marknadskontrollen av varor. kartlägga behovet av marknadskontroll på olika varuområden, redovisa och ge förslag avseende fördelningen av ansvaret för marknadskontrollen i , ge förslag till olika finansieringsvägar. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 28 feb- ruari 2004. Den fria varurörligheten och undanröjandet av tekniska handels- hinder utgör centrala delar av EU:s program för förverkligandet av den inre marknaden. En av huvudprinciperna för den inre markna- den är att lagligen tillverkade och marknadsförda varor skall kunna släppas på marknaden i hela unionen utan krav påytterligare kon- troll eller provning. Den allmänna principen om varors fria rörlighet grundar sig på artikel 28 i EG-fördraget. I artikel 28 förbjuds kvantitativa import- restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. I artikel 30 medges undantag från artikel 28 i vissa fall. Den harmonisering som skett av medlemsstaternas produktkrav har kommit till uttryck via EG:s olika produktdirektiv. Varje direktiv omfattar ett specifikt produktområde eller specifik aspekt och innehåller de säkerhets- och egenskapskrav som en produkt måste uppfylla för att få släppas på marknaden. Produktdirektiv enligt två metoder tillämpas, den s.k. gamla metoden och den s.k. nya metoden. I direktiv enligt den gamla metoden är de tekniska kraven mycket detaljerade och direktiven täcker ofta begränsade produktområden. Direktiv enligt denna metod finns för t.ex. motorfordon, livsmedel och kemikalier. Genom en rådsresolution (Council Resolution of 7 1985 on a new apporach to technical harmonization and standards, 31985Y0604(01), OJ C 136/1985) antogs en ny metod för teknisk harmonisering. Direktiv enligt denna metod innehåller endast de grundläggande säkerhetskrav som en produkt skall uppfylla samt den kontroll som produkten måste genomgå. De närmare tekniska detaljerna återfinns i standarder utarbetade av de europeiska stan- dardiseringsorganen på uppdrag av kommissionen. Tillämpningen av dessa standarder är frivillig för tillverkarna men en vara som uppfyller tillämplig standard förutsätts uppfylla de tvingande kra- ven i direktivet. Industrin kan välja att inte tillämpa standard utan i stället på annat sätt uppfylla de grundläggande kraven i ett direktiv, i regel genom att låta produkten genomgå kontroll hos ett obero- ende organ. Det finns ca 25 direktiv enligt nya metoden. med den nya harmoniseringsmetoden förändrades synen på kontrollfrågorna i . I flertalet fall kan tillverkaren själv intyga att produkten uppfyller ställda krav. I andra fall krävs någon form av teknisk bedömning av oberoende organ, s.k. tredje- partskontroll, innan en vara släpps ut på marknaden. I vissa direktiv kan tillverkaren välja hur den oberoende tredje parten skall involve- ras. Utgångspunkten har varit att ju större hälso- och säkerhets- risker som är förknippade med en produkt desto striktare kon- trollkrav. antogs ett reviderat produktsäkerhetsdirektiv (och Rådets direktiv /95/EG om allmän produktsäkerhet, EGT L11/01) som skall vara införlivat i med- lemsstaternas lagstiftning senast . Detta direktiv kompletterar de övriga produktdirektiven på så sätt att för aspekter som inte behandlas i något annat direktiv gäller produktsäkerhets- direktivet. Detta direktiv gäller alla produkter som är avsedda för konsumenter, eller sannolikt kommer att användas av konsumen- ter, och som tillhandahålls kommersiellt. Enligt direktivet får endast säkra produkter saluhållas. Avsikten med direktivet är att det skall täppa igen luckor där det saknas detaljerad gemen- skapslagstiftning och säkerställa en hög skyddsnivå för konsu- menternas hälsa och säkerhet. Några krav på förhandskontroll av oberoende tredje part finns inte i direktivet. I stället åläggs med- lemsstaterna att stickprovsvis kontrollera förekomsten av farliga produkter på marknaden, dvs. marknadskontroll, och i sin lagstift- ning införa möjligheter att förbjuda eller återkalla farliga produk- ter. Direktivet innehåller grundläggande regler för hur marknads- kontroll skall bedrivas samt för den procedur som medlemsstaterna skall tillämpa när man ingriper mot produkt som innebär allvarlig och omedelbar risk för konsumenters hälsa och säkerhet (den s.k. RAPEX-proceduren). Regeringen har tillkallat en särskild utredare som skall lämna för- slag till hur produktsäkerhetsdirektivet skall genomföras i (Dir. 2002:88). EG:s byggproduktdirektiv (89/106/EEG) har i likhet med flertalet direktiv enligt den nya metoden krav på marknadskontroll. Direk- tivet har först kommit att tillämpas. Standarder och andra specifikationer antas nu i snabb takt och krav på marknadskontroll har därmed inträtt. På detta område har i inte tidigare bedrivits någon aktiv marknadskontroll. Det bör nämnas att direk- tivet omfattar en stor mängd byggprodukter som används både av konsumenter och professionella användare. Det icke EG-harmoniserade området Enligt artikel 30 EG-fördraget får medlemsstaterna ha nationella regler till skydd av bl.a. människors och djurs hälsa och liv. rätt har dock vissa begränsningar: skyddet får inte vara reglerat i EG-rätten, åtgärden måste vara nödvändig för att uppnå skydds- intresset och åtgärden måste vara proportionerlig. har i en serie domar tolkat och tillämpat fördragets artikel 30. I den s.k. Cassis de Dijon-domen ansåg domstolen att det faktum att en vara inte uppfyller kraven i nationell rätt i sig inte utgör grund för ett förbud av varan – varan måste på något sätt utgöra en fara för väsentliga samhällsintressen. Domstolen ansåg att utgångspunkten skall vara att en produkt som lagligen tillverkats eller marknads- förts på marknaden i en medlemsstat också skall kunna säljas i övriga medlemsstater. Domstolen har i senare avgöranden precise- rat hur bestämmelserna skall tillämpas. Den princip som har kom- mit till uttryck genom domstolens avgöranden i dessa fall har kommit att benämnas principen om ömsesidigt erkännande. För att få en överblick över de fall då medlemsstat ingriper mot en vara som lagligen säljs i annan medlemsstat har Europaparla- mentet och rådet antagit ett beslut enligt vilket medlemsstaterna skall anmäla sådana ingripanden till kommissionen (Europaparla- mentets och Rådets beslut 95/3052/EG för att fastställa ett förfa- rande för ömsesidig information om nationella åtgärder som avvi- ker från principen om fri rörlighet för varor inom gemenskapen). Kontroll av att i lagar och förordningar ställda krav på varor iakttas kan utföras i olika led: kontroll i tillverkningen, kontroll av enskilda exemplar innan de släpps ut på marknaden, kontroll av varor som befinner sig på marknaden (dvs. mark- nadskontroll) och kontroll av varor i bruk. Kontrollen kan utföras av tillverkaren själv, av en oberoende tredje part, eller av en myndighet. Vanligtvis är EG:s krav på kontroll begränsad till den kontroll som skall utföras innan en vara släpps ut på marknaden eller tas i drift, dvs. den kontroll som är av direkt betydelse för de fria varu- rörelserna. EG har i regel överlåtit på medlemsstaterna att själva föreskriva om återkommande kontroll av varor i bruk. Exempel på återkommande kontroll är den årliga bilbesiktningen. Enligt produktdirektiven åligger det medlemsstaterna att se till att endast produkter som uppfyller de ställda kraven släpps ut på marknaden. Ett instrument för att säkerställa denna skyldighet och underlätta den fria rörligheten är marknadskontroll. Med marknadskontroll avses att kontrollera och säkerställa att produk- ter som släpps på marknaden eller tas i bruk uppfyller de föreskrivna kraven samt vidta åtgärder då så inte är fallet. Marknadskontrollen utförs i regel genom stickprovsvisa undersökningar. Förhandskontroll av produkt eller återkommande kontroll och besiktning av en produkt i användning utgör däremot inte marknadskontroll. Medan den kontroll som utförs innan varor släpps ut på markna- den regleras i EG-direktiv och den kontroll som utförs på varor i drift i huvudsak faller inom medlemsstaternas kompetens hamnar marknadskontrollen i skärningspunkten mellan gemenskapens och medlemsstaternas kompetens. De enskilda produktdirektiven enligt den nya metoden innehåller allmänt hållna krav på marknads- kontroll. Skyldigheten att tillse att endast produkter som uppfyller ställda krav släpps på marknaden förutsätter att medlemsstaterna bedriver marknadskontroll. Hur denna kontroll skall utföras över- låts till medlemsstaterna. Kraven på medlemsstaterna att bedriva marknadskontroll har generellt sett skärpts i nyare direktiv. Förslag till ytterligare skärp- ningar liksom eventuell utvidgning av gemenskapens kompetens kan komma med den översyn av den nya harmoniseringsmetoden som kommissionen inlett. Vidare kan krav på marknadskontroll på nya områden förutses i kommande direktiv. Ett särskilt område är samarbetet mellan tullmyndigheterna och de myndigheter som ansvarar för marknadskontrollen. EG:s råds- förordning 339/93 ger tullmyndigheterna vissa kontrollbefogen- heter på produktsäkerhetsområdet. Ökat behov av marknadskontroll Utöver de ovan refererade åliggandena genom EG-rätten att bedriva marknadskontroll har även det faktiska behovet av sådan kontroll ökat. Härvid kan vissa faktorer nämnas: Industrin har genom den nya harmoniseringsmetoden, med endast generella väsentliga säkerhetskrav, givits större frihet att själv bestämma om de tekniska detaljerna. är strävan att minska kraven på förhandskontroll av utomstående organ innan varor släpps ut på marknaden och i stället ge industrin ett större ansvar för sina varor. Dessa båda förändringar har varit nödvändiga för genomförandet av den inre marknaden och har bidragit till lägre priser och snabbare produktutveck- ling. Tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på de områden som inte harmoniserats kan leda till att varor som uppfyller för svenska myndigheter obekanta krav kommer ut på marknaden. Genom etablerandet av den inre marknaden, ökad världshandel, snabbare produktutveckling och ökat välstånd växer varuutbu- det som varusortimentet genomgår en allt snabbare förnyelse. Brister i genomförandet av gemenskapslagstiftning i denna del lik- som brister i likformighet och transparens har uppmärksammats av kommissionen. I ett särskilt program, det s.k. Mutual Joint Visit Programme gjordes ett expertutbyte mellan medlemsstater för att utvärdera marknadskontrollen. Kommissionen har vidare inrättat informella expertgrupper för marknadskontroll i anslutning till de formella kommittéer som upprättats genom flera direktiv. På tyskt initiativ har upprättats ett internetbaserat system för informationsutbyte (, ICSMS) mellan marknadskontrollmyndigheter. Från svensk sida deltar i informationsutbytet. Mot bakgrund av åtagande enligt uppdrog regeringen åt Styrelsen för ackreditering och tek- nisk kontroll, SWEDAC, att utreda den svenska marknadskon- trollen/övervakningen. Rapporten – en EG- anpassning till följd av EES avtalet låg sedan till grund för rege- ringens proposition 1993/94:161 om marknadskontroll för pro- duktsäkerhet m.m. beslutade därefter att ansvaret för marknadskontrollen skulle ligga på redan befintliga sektorsmyn- digheter. Ansvarig marknadskontrollmyndighet för det allmänna produktsäkerhetsdirektivet, genomfört i produktsäkerhetslagen, blev . har ca 20 myndigheter som är ansvariga för någon form av marknadskontroll/övervakning enligt EG:s olika direktiv. I samband med anslutningen till EES och senare med- lemskap i EU ändrades myndigheternas uppgifter från att ha varit i huvudsak förhandskontrollerande till efterhandskontrollerande, dvs. kontroll efter marknadstillträdet – marknadskontroll. De flesta myndigheter finansierar sina marknadskontroller över myn- dighetsanslaget medan ett litet fåtal kan härleda sina medel till någon form av avgift från konsumenter eller näringsidkare (t.ex. och ). har genom EU:s rådsförordning 339/93 tilldelats befogenheter att kontrollera varor från tredjeland ur säkerhetssyn- punkt. På grund av administrativa och legala hinder har och de marknadskontrollerande myndigheterna inte kunnat sam- arbeta fullt ut. utsåg vidare SWEDAC till samordnings- och kon- taktorgan för de marknadskontrollerande myndigheterna. SWEDACs uppgifter blev bl.a. att: fungera som nationellt samråds-, kontakt-, och informations- organ i övergripande och principiella frågor av teknisk natur, främja effektivitet och balans i kontrollinstanserna på olika områden genom informations- och erfarenhetsutbyte såväl nationellt som internationellt, följa och värdera marknadskontrollverksamheten och, om så bedöms motiverat, uppmärksamma sektors-myndigheterna på behovet av förändringar, ge råd i kontrolltekniska frågor, särskilt till små sektors- myndigheter som bedriver marknadskontroll och vara kontaktpunkt gentemot EU-organ i övergripande och principiella marknadskontrollfrågor. Utifrån detta skall SWEDAC ha som målsättning att verka för att de övergripande och principiella marknadskontrollfrågorna får en enhetlig tolkning och tillämpning vid alla myndigheter.