sou · GSB359 · 2005-01-01 00:00:00 — Som en följd av detta har ett sådant tänkande även kom- mit att ligga till grund för utformningen av bidrag och stöd till, och syn på, ideella organisationer. Ett viktigt inslag i detta tänkande handlar om framväxten av ett slags rationalistiskt tänkande – en rationalistisk styrmodell. Med stöd i tidigare forskning menar forskargruppen att den starka fokuseringen på den rationalistiska styrmodellen har kommit att tränga undan alternativa sätt att tänka kring styrning i den statliga förvaltningen. De påpekar vidare att den rationalistiska styrmodellen endast har varit avsedd för att styra eller kontrollera enheter eller verksamhet inom statsförvaltningen. Den är således inte utvecklad för att tillämpas på enheter utanför staten, till exem- pel ideella organisationer. När det gäller konkurrensvisionen har det enligt forskargruppen växt fram ett ökat konkurrenstänkande, som har kommit att få ett starkt idémässigt fäste i statsförvaltningen. Med stöd i en aktuell analys av vid , beskriver forskargruppen konkurrensvisionen som en tendens att se konkurrens som ett medel för att skapa det effektiva, men även det goda, samhället. Eftersom konkurrens ses som en aldrig avslutad process, blir den också ett mål i sig att uppnå. Följden blir att den tenderar att bli en ideologi i sig själv – en konkurrensideologi (, 2003). Statliga bidrag till ideella organisationer Forskargruppen gör antagandet att konkurrensideologin har förts in i den statliga apparaten och administrationen – dels ovan- ifrån från EU-nivån, dels tycks införandet av konkurrensideologin också influerats av att den har kommit längst på den kommunala nivån. Detta till skillnad från tidigare rationaliseringssträvanden som i många fall tycks ha sprungit ur statens egna myndigheter. De menar att man kan förstå det som att denna konkurrensvision numera ligger parallellt, eller omlott, med de tidigare diskuterade strävandena att rationalisera statsapparaten. De påpekar att andra forskare till och med hävdar att den nya konkurrensvisionen har ersatt rationaliseringstänkandet som den dominerande principen. Demokratisk eller ekonomisk effektivitet? Forskargruppen vid i anser att dessa modeller för statens interna styrning av sin egen verksamhet även innebär att relationerna till de ideella organisationerna påverkas. De hänvisar till den kritik som hävdar att dessa modeller inte räcker till, alternativt leder fel, om de också tillämpas gentemot organisa- tionerna. Det handlar enligt forskargruppen om att ställa två, inte alltid kompatibla, ansatser mot varandra. Utredningen tolkar det som att man ställer en mer politisk och medborgarorienterad demokratisk modell mot en mer ekonomisk/administrativ, rationalistisk modell. En nyckelfråga är enligt forskargruppen hur man i så fall definierar effektivitet i respektive system, och hur man mäter effektivitet. De anser att det grovt uttryckt handlar om demokratisk respek- tive ekonomisk effektivitet. I sin rapport diskuterar forskargruppen också två olika idétradi- tioner för statens sätt att förhålla sig till organisationerna som båda ryms inom den klassiska folkrörelsetraditionen och benämns fri- stående organisationsliv respektive integrerad folkrörelse. Statliga bidrag till ideella organisationer har det utvecklats ett antal administrativa kriterier för att bestämma hur en organisation bör vara beskaffad för att den skall anses vara en folkrörelse. Viktiga kriterier är bland annat antal medlemmar och spridning över landet. Detta har ofta kommit att operationaliseras i den statliga bidragsgivningen genom att det i bidragsvillkoren anges minimiantal medlemmar respektive det antal län som organisationen skall vara verksam i för att anses vara en folkrörelse och få bidrag. Forskargruppen menar att ett viktigt användningsområde av folkrörelsebegreppet är i samband med bidragsgivningen till orga- nisationerna. Lite tillspetsat kan det uttryckas som att om en organisation får folkrörelsebidrag är den legitimerad som folk- rörelse. Av de båda idétraditionerna är forskargruppens utgångspunkt beträffande fristående organisationsliv att organisationerna i det civila samhället uppfattas och erkänns som egna aktörer med ett eget värde. Utifrån denna tradition lägger sig staten inte i orga- nisationernas angelägenheter, utan håller sig på på armlängds av- stånd. Forskargruppen har funnit att några kriterier tycks vara vanligare än andra när begreppet folkrörelse beskrivs i litteraturen utifrån denna idétradition. Det vanligaste kriteriet har att göra med demo- krati. Organisationen skall vara demokratiskt uppbyggd, alla med- lemmar skall ha möjlighet att komma till tals, eller så ska organisa- tionen fungera som en demokratiskola i samhällets tjänst. Men enligt forskargruppen är det inte endast som demokrati- skolor, där medborgarna får möjlighet att öva sig i demokrati, som man från statsmakternas sida menar att folkrörelserna gör nytta. De skall också fungera som opinionsbildare och ge röst åt de grupper i samhället som inte kommer till tals via partiväsendet – dvs. ett slags komplement till partiväsendet. Ett annat kriterium utifrån denna idétradition är enligt forskar- gruppen ideologisk förankring. Med det avses att det skall finnas en idémässig eller ideologisk värdegrund som omfattar organisatio- nens medlemmar. I förlängningen av resonemanget om att en folk- Statliga bidrag till ideella organisationer rörelse skall ha en ideologi eller tydlig värdegrund, nämns ofta i offentliga texter och utredningar att organisationen också skall stå fri eller vara oberoende i relation till andra aktörer, till exempel stat och kommun. Även utifrån den andra idétraditionen, integrerade folkrörelser, menar forskargruppen att organisationerna i det civila samhället uppfattas och erkänns av statsmakten. I denna tradition har dock organisationerna utvecklat ett mycket nära samarbete med stats- apparaten – i stället för bilden av ett mer distanserade och själv- ständiga förhållningssättet som finns i den andra idétraditionen. Organisationerna uppfattas således som mer integrerade i statens och kommunernas verksamhet. Enligt forskargruppen innebär detta synsätt att organisationerna närmast betraktas som en integrerad del av statsapparaten. Detta som en förlängning av att staten uppfattar organisationerna som viktiga intressenter och att deras medverkan i statsförvaltningen också är önskvärd. Det brukar enligt forskargruppen manifesteras till exempel i form partsöverenskommelser, ett långtgående delegerat ansvar och att organisationen tilldelas befogenhet av myndighet inom ett visst område. Man ser integreringen i statsapparaten också i organisa- tionernas medverkan i statliga utredningar och möjlighet att ut- trycka åsikter genom remissförfarandet, samt i vissa fall av styrelse- representation. I rapporten presenterar forskargruppen ett förslag på en analys- modell där de placerar in både folkrörelsetraditionerna samt statens förhållningssätt till folkrörelserna utifrån de båda förvaltnings- traditionerna. Forskargruppen sorterar statens bidragsgivning till organisationerna utifrån två olika dimensioner. Den ena dimensionen handlar om avståndet till statsmakterna, som beskrivs med begreppsparet auto- nomi – integration. Den andra dimensionen handlar om vilken egen- skap hos organisationen som betonas, existens – aktivitet. Statliga bidrag till ideella organisationer Det handlar i båda fallen om ett kontinuum mellan två extrem- punkter eller idealtyper där existerande organisationer, eller deras bidrag, kan tänkas befinna sig på olika avstånd ifrån dessa. Det bör påpekas att i den faktiska bidragsgivningen kombineras ofta ele- ment ur de olika traditionerna. Forskargruppens antagande är att grundansatsen i de båda förvalt- ningstraditionerna är att staten överhuvudtaget inte ser organisa- tionerna och deras verksamhet. Det beror på att den rationa- listiska modellen är utvecklad för att, och endast kan, hantera statens egen verksamhet. I konkurrensmodellen betraktas alla aktörer som köpare eller säljare på olika former av mer eller mindre konstruerade marknader. Organisationerna betraktas därmed inte heller som något annat än ett slags marknadsaktörer. Frågan är då hur de ideella organisationerna betraktas i de olika idétraditionerna? a) får stöd för att de existerar När det gäller kategori a), fristående organisationsliv, spårar forskargruppen ett förhållningssätt där staten utgår ifrån att de berörda organisationerna är goda för någonting i sig själva (existens). De får därför mer eller mindre stöd enbart för att de Statliga bidrag till ideella organisationer Bidrag fördelas till exempel utifrån hur stora organisa- tionerna är, eller hur stor spridning de har i termer av antal med- lemmar i organisationen eller i hur många regioner organisationen finns. b) organisationerna och staten sammanväxta När det gäller kategori b), Integrerade folkrörelser, betraktas organisationerna och staten som sammanväxta med varandra, eller som delar av samma paket. Organisationerna ses utifrån ett sådant perspektiv från statens sida som mer eller mindre integrerade, men inte helt upplösta, i staten. Organisationerna ersätts på olika sätt eftersom de och deras uppgifter närmast ses som en del av de statliga åtagandena. c) organisationerna verktyg för staten När det gäller kategorin c), Semi-offentlig förvaltning, betraktas och behandlas organisationerna som verktyg för staten och olika statliga strävanden. Ett viktigt inslag i denna idétradition är att staten, genom att besluta om spelreglerna, kan styra verksamheten. När det gäller styrningen av bidragen till dessa organisationer tycks det alltså inte vara någon tvekan om vad som gäller, utan man strävar från statsmakternas sida efter att styra organisationernas verksamhet på samma sätt som den egna verksamheten. d) entreprenader och upphandling När det gäller kategori d), Aktörer på en marknad har forskar- gruppen svårt att finna konkreta exempel på den statliga bidragsgivningen. Det är svårt, definitionsmässigt, att föreställa sig bidrag på någon form av konkurrensutsatt marknad. Effekterna av denna vision formuleras således inte i första hand i termer av bidrag, utan snarare som entreprenader, upphandling, köp av tjänster eller kontrakt. Forskarna menar att konkurrenstänkandet som idétradition är relativt nytt för statsförvaltningen som helhet, även om det har starkt fäste inom vissa delar. Denna idétradition har därför kanske ännu inte nått den statliga bidragsgivningen och relationerna till de Statliga bidrag till ideella organisationer ideella organisationerna, utan har i första hand kommit att appli- ceras på den egna, statliga, verksamheten. När forskargruppen, mycket tentativt och experimentellt, katego- riserar de statliga bidragen utifrån analysmodellen, finner de att den största summan finns i kategori b) Integrerade folkrörelser. Här återfinns bidrag och anslag till en total summa av av totalt analyserade . De bidrag som placeras där, omfattar bland annat bidrag till cent- rala idrottsorganisationer och bidrag till folkbildningen. Totalt uppgår de bidragsbelopp, som forskargruppen klassifi- cerar i den näst största kategorin c) Semi-offentlig förvaltning, till . Här placeras exempelvis Sidas stöd till enskilda organisationers biståndsverksamhet, respektive för- svarsmaktens stöd till frivilliga försvarsorganisationer. I den tredje kategorin, a) Fristående organisationsliv, placerar forskargruppen bidrag som sammanlagt uppgår till . Exempel på bidrag som de hänför till denna kategori är bland annat stöd till politiska partier och bidrag till allmänna sam- lingslokaler. Slutligen när det gäller den i pengar räknat minsta kategorin d) Aktörer på en marknad, har forskargruppen endast kunnat identifiera två bidrag, nämligen bidrag till svensk undervisning i ut- landet och köp av arbetsmarknadsutbildning. Dessa bidrag uppgår sammanlagt till en summa av . Trots brister och obalanser i materialet anser forskargruppen att deras resultat ändå måste ses som tydliga indikationer. Organisa- tionerna tycks i huvudsak få större bidrag eller anslag när de ligger nära staten och dess förvaltning. Anslagen/bidragen utgör sam- manlagt . En totalt sett mindre mängd statliga resurser, , går till organisationer i deras egenskap av mer självständiga aktörer. För kategori d) Aktörer på en marknad, betonar forskarna att de ännu inte har tillräckligt med information om myndigheters entreprenader eller köp av tjänster från idéburna organisationer. (2004). Statliga bidrag till ideella organisationer 4.4Undersökning om bidrag till ideella organisationer 4.4.1Kartläggning av statliga bidrag Utredningen skall enligt direktiven jämföra bidraget till kvinno- organisationernas centrala verksamhet med andra statliga organisa- tionsbidrag. Därför gick utredningen översikt- ligt igenom fördelningen av statliga bidrag till ideella organisatio- ner. Denna genomgång gjordes av handläggare som anlitades av utredningen för detta. Genomgången finns som helhet i utredningens arkiv (Dnr 3a/04). Underlag för genomgången var Statskontorets kartläggning Uppgifter om föreningsbidrag i statsliggaren för . Denna kartläggning ingår som en del i Statskontorets regeringsuppdrag om en översyn av bidragsgivningen till ideella föreningar. I kart- läggningen utgår Statskontoret från regleringsbrev och bidrags- förordningar. Statskontorets kartläggning utgår till stor del från fyra olika typer av resultatbidrag; organisationsbidrag, verksamhetsbidrag, projekt- bidrag samt uppdragsersättning. Översynen omfattar även bidrags- givning till andra rättssubjekt, än ideella föreningar, som bedriver verksamhet på folkrörelseområdet. Det bör påpekas att det inte finns någon övergripande definition för de bidragstyper som används. Det innebär att även om en bidragsgivare talar om organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag, behöver det inte innebära att dessa begrepp har sam- ma betydelse för en annan bidragsgivare. Det kan i vissa fall även råda delade meningar om hur ett visst bidrag bör definieras. Utredaren har dock valt att utgå från den uppställning över resul- tatstyrda bidrag som Statskontoret har definierat och redovisat i sin kartläggning. Anledningen till att de olika statsbidragen kallas för bidragstyper är att det tydliggör att det handlar om många olika slag av statliga bidrag. Det finns ännu inte några generella normer för den bidrags- givning som sker. Olika lagar, förordningar och beslut styr vilka medel som kan fördelas och hur detta skall ske. Olikheterna gäller både bidragens inriktning, traditioner och fördelningsmotiv. Statliga bidrag till ideella organisationer olika bidragssystemen har fått sin utformning efterhand som staten har funnit skäl att ta en del av ansvaret för verksamheten i fråga. Departement, myndigheter och organ, som har i uppdrag att fördela de statliga bidragen, kallas för bidragsgivare. Samtliga myn- digheter som ingår i undersökningen handlägger bidragsärenden. I flera av myndigheterna, eller motsvarande, fattar också myndig- heten, eller dess styrelse, beslut. I några fall är det regeringen som tar beslut i ärendena. Exempel på organ som har i uppdrag att fördela statlig bidrag är och . Den ovan- nämnda forskargruppen kategoriserade dessa organisationer som Integrerade folkrörelser. Organisationerna och staten betraktas som sammanväxta med varandra. Dessa organ är egna förbund, men har att på regeringens uppdrag fördela statliga bidrag till folk- bildningsverksamhet respektive idrottsverksamhet. Det sker enligt en förordning eller enligt vad regeringen i övrigt bestämmer. Bidragsmottagare är de organisationer som enligt beslut beviljas bidrag. Utredningen har valt att inte definiera de ideella organisa- tionerna som folkrörelse utan de benämns som organisationer. I redovisningstexterna från bidragsgivarna används dock benäm- ningen folkrörelse. En bidragsmottagare kan vara aktuell inom fler än en bidragstyp. Med det menas att organisationen kan bevil- jas flera olika typer av statsbidrag. Utredarens undersökning baseras på fyra frågeställningar kring den statliga bidragsgivningen. Frågorna rör dels medlems- och köns- uppdelad statistik, dels om det finns några krav, bedömningar eller redovisningar kring jämställdhet i samband med den statliga bidrags- givningen. I detta kapitel redovisas svaren som rör medlems- och könsuppdelad statistik. Frågeställningarna kring krav, redovis- ningar och bedömningar redovisas i kapitel 6. Statliga bidrag till ideella organisationer Utredaren ställde följande två frågor till bidragsgivarna: 1.Vid bidragsgivningen, hur stort antal medlemmar utgör under- lag för ert statsbidrag till organisationer? 2.Finns det könsuppdelad statistik utifrån ert bidrag till organisa- tioner? Om ja, redovisa antal kvinnor och män. I undersökningen ingår svar från samtliga 32 bidragsgivare som fick enkäten. Den omfattar sammanlagt 66 olika bidragstyper. Utreda- rens bedömning är att det har varit lätt att få in svar från bidrags- givarna. Många har svarat kortfattat och tydligt. Materialet begränsas i huvudsak till de uppgifter som utred- ningen har inhämtat genom de angivna frågeställningarna och genom kontakter med berörda bidragsgivare. I vissa fall är uppgifterna i redovisningen hämtade från olika bidragsår. Detta innebär att en jämförelse av storleken på stöden måste ske med ett visst mått av osäkerhet. Att uppgifterna är hämtade från eller 2004 påverkar även summering av det totala statsbidragsbelopp som ingår i denna undersökning. Storleken på många av de statliga bidragen har dock varit den samma . I de fall där bidragsgivarna har angett från vilket år uppgifterna är hämtade, beskrivs detta i texten. I några fall fanns det också oklarheter gällande om bidragsgivarna skulle redovisa de olika bidragen per bidragstyp och belopp, vilket dock har klarats ut. Undersökningen skall inte ses som en heltäckande analys, efter- som det visar sig att vissa bidragsgivare inte har svarat utifrån samt- liga av de bidrag som de har att fördela. Utredaren noterar att många av de bidrag, som fördelas via regleringsbrev och där bidrags- tagarna rekvirerar sitt bidrag direkt från Kammarkollegiet, oftast inte redovisas av bidragsgivarna. Det kan bero på att bidragsgivaren anser att det endast rör sig om en överföring av medel. Det ställs i det sammanhanget inte några krav om det som undersökningen efterfrågar. För verksamhetsbidrag och projektbidrag saknas oftast uppgifter om krav på medlemsantal för den bidragsmottagande organisatio- nen. Det förekommer också att bidrag inte har redovisats därför att Statliga bidrag till ideella organisationer bidragsgivarna har bedömt att bidragsmottagarna till stor del inte är organisationer, utan institutioner etc. Genom frågan om medlemsantal som underlag för bidragsgiv- ningen har det blivit tydligt att utformningen av de statliga bidra- gen till organisationerna är mycket olika. I en del fall utgör inte medlemsbegreppet underlag för bidragsgivningen. I något fall redo- visar en bidragsgivare att det är svårt att föra statistik, eftersom vissa mottagare anger medlemsorganisationer som medlemmar, medan andra anger medlemsantalet i föreningarna. Andra bidragsgivare uppger att det är svårt att säga hur stort antal medlemmar som utgör underlag för bidragsgivningen, efter- som de organisationer som har ramavtal omfattar mycket stora organisationer, exempelvis , , , m.fl. För några av bidragen saknar bidragsgivaren kunskap om orga- nisationernas medlemsantal, eftersom det är en uppgift som inte samlas in. Dessa bidragsgivare svarar också nekande på frågan om könsuppdelad statistik. Frågar man inte om medlemsantal, frågar man inte heller om uppdelning av medlemmarna på kön. När det gäller frågan om könsuppdelad statistik har det inte framkommit några oklarheter från bidragsgivarna som svarat. Däremot svarade de flesta mycket kortfattat på denna fråga. Några bidragsgivare har dock inte svarat på de frågor som under- sökningen ställde. De menar att frågorna inte berör det bidrag som de har ansvar att fördela. Dessa bidragsgivare ingår därför inte i redovisningen. I nedanstående tabeller redovisas vilka bidragsgivare det gäller, vilka som är mottagare av bidraget samt anledningen till varför bidragsgivarna inte har besvarat de fyra frågorna. Även det bidragsbelopp som bidragsgivarna hade att fördela 2003 redovisas (enligt uppgift i prop. 2002/03:1). SOU 2004:59 Statliga bidrag till ideella organisationer Bidragsgivare som inte ingår i undersökningen Bidrag att fördela, CFF (folk och försvar). Det består av 52 riksorganisationer och har inte några enskilda medlemmar. Tolkningen är att frågorna inte berör bidraget. SRK, (Svenska Röda Korset) för att planera upp- rättandet av en nationell upplysningsbyrå för efterforskning av krigsfångar och civil-internera Tolkningen är att frågorna inte berör bidraget. Myndighetens funktion är att vara utbetalnings- ansvarig för den verklige bidragsgivaren, och att de anslagsbelopp som kollegiet har att fördela bestäms i budget- processen mellan respektive bidragsmottagare och . Disponerar inte längre medel som tilldelas orga- och Myndigheten för skolutveckling följande bidrag att fördela. 726 tkr, Sv. Samernas Utbildningscentrum 6 214 tkr. främjande (NTF). Bidrag att fördela, Bidrag till allmänna samlingslokaler. anläggningsstöd för lokaler. aktiebolag, stiftelser eller föreningar som arbetar utan vinstsyfte och är fristående från kommun eller kommunala företag. Bidrag att fördela, Statliga bidrag till ideella organisationer 4.5Fördelningen av de statliga bidragen 4.5.1Olika bidrag olika jämförelser Det finns ett flertal statliga bidrag till ideella organisationer. Avsik- ten med den genomförda undersökningen är bland annat att visa storleken på det organisationsstöd som ges och att göra en jäm- förelse mellan organisationerna i förhållande till medlemsantalet. I undersökningen framkom det dock vissa tvivel om det kan göras sådana jämförelser och beräkningar av bidrag per medlem. I det följande avsnittet redovisas flera olika bidragstyper där organisationer är bidragsmottagare. Redovisningen över det totala stöd som fördelas är inte fullständig, men bör ändå ge en bild av hur bidragsgivningen av de statliga bidragen till ideella organisatio- ner ser ut. I utredningens redovisning ingår nedanstående 25 bidragsgivare. Dessa fördelar 28 organisationsbidrag, 20 verksamhetsbidrag, 4 upp- dragsersättning samt 14 projektbidrag. I nedanstående tabell redovisas vilka bidragsgivare som handlägger ansökningarna och vilka typer av organisationer som är bidragsmottagare. Medel för anordnade av utbildning för arbetslösa inom ramen Försvarsmakten, högkvarteret och Krisberedskapsmyndig- heten, KBM Medel till brottsofferinriktade projekt Regeringen (Justitie departementet) Verket för näringslivs- utveckling, Organisationer som främjar integration Organisationer som driver konsumentprojekt Bidrag till frivilligorganisationer inom kriminalvårdens område Vissa organisationer, elev- och föräldraorganisationer m.fl. Medel till organisationer som arbetar med entreprenörsfrämjande och/eller företagsfrämjande åtgärder Statliga bidrag till ideella organisationer Arbetslivsmuseer, Kulturmiljö, kulturmiljövård Partistöd till de politiska organisationerna Nationella nätverk inom polisen Enskilda organisationer för biståndsverksamhet Organisationer inom det sociala området Pensionärsorganisationer Handikapporganisationer spädbarnsdöd Hiv-preventivt arbete Homosexuellas organisationer Organisationer som bedriver hälsofrämjande arbete Tobaksförebyggande åtgärder m.fl. för inter- nationella adoptionsfrågor () Specialidrottsförbunden (SF), Distriktsförbunden (DF) (LSU), () Komplicerat att få en samlad bild Det förekommer att bidrag ges till organisationer utifrån flera bidragssystem. I den tidigare refererade rapporten från Statskonto- ret (2004) framgår exempelvis att koncernen får statliga bidrag på sammanlagt från 14 olika bidragssystem.