sou · GSB3118d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Dessutom föreslår kommittén att ett antal konkreta frågeställningar ges särskild prioritet i det fortsatta utredningsarbetet. (Betänkandet, s. 7 f.). Enligt tilläggsdirektiv till (dir. 2004:93) skall kommittén i den andra etappen av sitt uppdrag analysera och bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras. Det fortsatta arbetet skall avse följande tre huvudområden: det samlade kommunala uppdraget, hälso- och sjukvård, regional utveckling och regional samhälls- organisation, den statliga styrningen av samhällsorganisationen. I det sistnämnda uppdraget ingår, enligt direktiven, bl.a. att lämna förslag på hur den statliga verksamheten på regional nivå skall utformas, att utarbeta principer för den centrala myndighetsstruk- turen, att se över myndigheternas normgivning, att övergripande analysera konsekvenserna av den lagstiftning som ålägger kommu- ner och landsting att tillhandahålla individuella ekonomiska och sociala rättigheter, att analysera regeringens och statliga myndig- heters kontrollverksamhet samt att övergripande analysera vissa centrala delar av regeringens ekonomiska styrning av de kommu- nala verksamheterna. Kommittén skall redovisa resultaten av sitt arbete . 7.9Utredningen om den kommunala revisionen Utredningen om den kommunala revisionen (Fi 2003:09) har bl.a. haft i uppdrag (dir. 2003:97) att göra en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt och att analysera om nuvarande regler för ansvarsprövning i fullmäktige har fungerat tillfredsställande och överväga andra möjliga åtgärder för att stärka och utveckla denna process. överlämnades betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107) till regeringen. I betänkandet markeras särskilt det demokratiska perspektivet på ansvarsprövningspro- cessen och den kommunala revisionen. Det betonas att det ytterst är fullmäktiges förmåga, inställning och vilja som avgör om revi- sionen skall kunna fungera som ett skarpt demokratiskt kontroll- Vissa andra förslag m.m. som kan ha betydelse för denna utredning instrument i fullmäktiges och allmänhetens tjänst. Utredningen om den kommunala revisionen har ansett att ansvarsprövningspro- cessen kan stärkas och har bl.a. föreslagit att kraven på fullmäktige skall skärpas. Vidare har bl.a. föreslagits att revisorernas oberoende ställning skall stärkas på olika sätt. (Betänkandet, s. 11 ff.). 8Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner och landsting? 8.1.1Beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende och länsstyrelsernas rapport Ej verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL 2003 (se avsnitt 1.3.6) visar att problemet med ej verkställda beslut alltjämt är stort och om- fattande. När det gäller gynnande beslut enligt socialtjänstlagen om plats i särskilda boenden har dock det totala antalet ej verkställda beslut minskat från 2 189 beslut vid mättillfället till 1 733 beslut , vilket innebär en minskning med (s. 20). Antalet beslut omfattar även beslut om bostad med särskild service för personer och beslut om korttidsboende. Också väntetiderna har minskat när det gäller särskilt boende enligt socialtjänstlagen. Vid mättillfället den 31 de- cember 2003 hade av dem som beviljats en plats i särskilt boende fått beslutet verkställt (s. 21). Motsvarande siffra vid mättillfället var 52 pro- cent. Att notera i detta sammanhang är att även antalet avslag på ansökningar om särskilt boende enligt socialtjänstlagen trots ett bedömt behov minskade med (se avsnitt 9.1.1). En av de främsta orsakerna till att gynnande beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende inte verkställs är brist på platser. Resursbrist uppges ofta vara den huvudsakliga orsaken till att antalet platser i de särskilda boendena inte är tillräckligt. Att detta skulle vara en av de stora orsakerna motsägs inte heller av utredningen. Kostnaderna för äldreomsorgen har ökat som de ekonomiska resurserna i många kommuner inte anses vara tillräckliga. I och kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? (se avsnitt 1.3.7) anges bl.a. följande (s. 14). Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner och landsting? Enligt Svenska Kommunförbundets bedömning (3) av kommunernas ekonomiska läge uppger av kom- munerna att de kommer att få ett underskott 2003. Långsiktigt beräknas det samlade underskottet öka från 1 miljard till 12 miljarder . Enligt Kommunförbundets bedöm- ning måste kommunerna nu spara två till tre miljarder för att uppnå ett nollresultat . Bakgrunden är att den konjunktur- avmattning som började inneburit en långsammare tillväxt av skatteunderlaget. Till det kommer en kraftig ökning av personal- kostnaderna. Äldreomsorgen är den enskilda verksamhet som stod för de största kostnaderna av totalt för kom- munernas verksamhet . Handikappomsorgen förbrukade när- mare . ökade kostnaderna för handi- kappomsorgen snabbast av alla kommunala kostnader. Kostnaderna ökade i löpande priser. ökade kostnaderna kraftigt även inom äldreomsorgen, med i löpande priser för hela perioden, motsvarande . Äldreomsorgen är inte bara den verksamhet som kostar mest, utan också den verksamhet där skillnaderna mellan kommunerna är mest påtagliga. Vid utredningens kontakter med kommunerna och genom de övriga externa kontakter som utredningen har haft har dock, för- utom brist på resurser, framkommit flera andra viktiga orsaker till problemen med att verkställa besluten. En av dessa orsaker är brister i planeringen i kommunerna, både på kort och på lång sikt. Av utredningens enkätundersökning har framkommit att cirka en fjärdedel av de tillfrågade kommunerna inte har vidtagit några åtgärder på kort sikt för att kunna tillgodose behovet av särskilda boenden för äldre. Ungefär lika stor andel har uppgett att några åtgärder för att kunna tillgodose behovet på lång sikt inte har vid- tagits. De brister i planeringsprocesserna som framkommit är av många olika slag. Det kan handla om ett bristfälligt underlag för en tillförlitlig bedömning av det framtida behovet av särskilda boen- den. Det förekommer också brister i framförhållningen när det gäller att ta fram detaljplaner. Brister i samordningen över förvalt- ningsgränserna, exempelvis mellan den nämnd som ansvarar för omsorgerna om äldre och funktionshindrade och den nämnd som ansvarar för markplanering och plan- och byggfrågor i kommunen, är också mycket påtaglig. Av och framgår vidare (s. 7 f. och 15) att det sker en snabb avveckling av särskilda boenden för äldre. Nyproduktionen uppges vara mycket låg, Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner och landsting? varför det totala antalet platser minskar kraftigt – med cirka 13 500 bostäder 2005. Totalt innebär detta en minskning av det totala beståndet av särskilt boende för äldre. Variationerna i avvecklingstakten är, enligt rapporten, mycket stora mellan länen. Bristande ekonomiska resur- ser håller, enligt och , tillbaka inrättandet av särskilda boendeformer. Det uppges dock att det inte är inves- teringen i byggandet av bostäderna utan kostnaderna för verksam- heten, framför allt personalkostnaderna, som är mest betungande för kommunerna. De satsningar som prioriteras i kommunerna uppges vara sådana som gör det möjligt att bo kvar i det egna hemmet. Utredningen noterar i detta sammanhang att regeringen i skrivelsen Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (skr. 2002/03:25) bedömde (s. 64) att antalet ej verkställda beslut och domar inom äldreomsorgen framför allt beror på bristen av särskilt boende och att ett stort antal bostäder behöver tillkomma (jfr avsnitt 1.3.2). En annan faktor som har framkommit och som kan verka avhållande från planer på en utbyggnad av fler särskilda boenden för äldre kan vara en rädsla för att det kan leda till ett stort antal ansökningar om inflyttning från andra kommuner (och s. 49). Utredningen har vid sina kontakter med tjänstemän i flera kom- muner vidare erfarit att kunskaperna hos fullmäktigeledamöterna om kommunernas ansvar, enligt tjänstemännen, är bristfälliga. Det uppges bl.a. gälla bristande kunskaper om vilka rättigheter som tillförsäkras den enskilde genom socialtjänstlagen och LSS. Vidare uppges medvetenheten vara låg hos de för- troendevalda beträffande omfattningen av problemet med de ej verkställda besluten i den egna kommunen. Kunskapsbristerna hos de kommunala politikerna medför, enligt tjänstemännen, att de inte får tillräcklig respons hos politikerna, som ansvarar för fördel- ningen av resurser inom kommunen, när det framförs att de medel som ställs till nämndens förfogande inte är tillräckliga för att kommunen skall kunna leva upp till sina skyldigheter enligt social- tjänstlagen och LSS. Utredningen har vidare kunnat konstatera att uppföljningen av fattade beslut på många håll är bristfällig. Den handläggare som har fattat beslutet har ofta dålig kontroll över när verkställighet sker. I ett stort antal kommuner saknas också rutiner för hur uppföljning av de beslut som fattas skall ske. Bristerna i uppföljningen av besluten får i många fall längre väntetider för den enskilde som följd. Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner och landsting? Att ett gynnande beslut inte verkställs kan också bero på den enskilde. Enligt och länsstyrelsernas rapport Ej verkställda beslut och domar enligt SoL och LSS 2001 (s. 17) var orsaken i ungefär en femtedel av fallen, då beslut om särskilt boende enligt socialtjänstlagen inte verkställdes, att den enskilde tackat nej till erbjudet bistånd. Den enskilde kan exempelvis ha specifika önskemål som kommunen inte kan tillgodose, såsom önskemål om boendets geografiska placering, utformning, stan- dard, storlek m.m. Det kan också vara så att den enskildes anhöriga ligger bakom ansökan om särskilt boende. När sedan ett erbjudan- de ges är den enskilde inte beredd att flytta utan önskar bo kvar hemma. Ett annat skäl till att ett erbjudande om särskilt boende inte accepteras kan vara att det ligger för långt bort från de anhöriga. Det förekommer också att den enskilde söker för säkerhets skull, eftersom han eller hon är medveten om att det råder brist på särskilda boenden. Om ett erbjudande sedan ges , är den enskilde ännu inte beredd att flytta eller tackar nej för att han eller hon har ångrat sig. Situationen då den enskilde tackar nej till ett erbjudande om särskilt boende hanteras på olika sätt i olika kommuner. Utredningens enkätundersökning har visat att en del kommuner anser ärendet som avslutat i och med att den enskilde tackat nej till erbjuden plats. Den enskilde får i detta fall ansöka på nytt när det blir aktuellt. I många kommuner anses dock ärendet inte som avslutat trots att den enskilde tackat nej, eftersom behovet av ett särskilt boende kvarstår. Nya erbjudanden kan ges varvid man i möjligaste mån försöker att tillgodose den enskildes önskemål. Det kan också vara så att den enskilde tillåts vänta med att flytta. Besluten om särskilt boende kvarstår i dessa fall som ej verkställda tills dess den enskilde accepterar ett nytt erbjudande, antar det erbjudande som givits eller tills dess ärendet avslutas på annat sätt. 8.1.2Beslut om vissa insatser enligt LSS Av och länsstyrelsernas rapport (s. 14) fram- går att det totalt fanns 2 271 ej verkställda beslut angående någon av insatserna som kommunerna svarar för enligt 9 § 2 10 LSS. Detta innebär en minskning med jämfört med , då motsvarande antal uppgick till 2 476. Dock har antalet avslag på ansökningar om Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner och landsting? insatser enligt 9 § 2 10 LSS trots ett bedömt behov ökat med (se avsnitt 9.1.2). Även om antalet ej verkställda beslut enligt LSS har minskat totalt sett, har en ökning skett beträffande insatserna korttidstillsyn, bostad med särskild service för vuxna och daglig verksamhet. Vid en jämförelse med beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende för äldre, är väntetiderna för att få en beviljad insats verk- ställd betydligt längre. var av de gynnande besluten enligt LSS ännu inte verkställda. Av de totalt 2 271 ej verkställda besluten per utgjorde besluten om kontaktperson cirka hälften, 1 141 stycken, och besluten om ledsagarservice , 267 stycken. Vid mättillfället framgick att så stor andel som av de gynnande besluten om kontaktperson ännu inte var verkställda . Besluten om kontaktperson är alltså de beslut som svarar för den överlägset största andelen av de ej verkställda besluten enligt LSS. Det kan i detta sammanhang noteras att kommunernas kostnader för att tillhandahålla dessa insatser är förhållandevis små. I stället anges rekryteringsproblem som den främsta orsaken till att besluten inte verkställs. I utredningens enkätundersökning har flera kommuner också uppgett att det är mycket svårt att hitta personer som är beredda att åta sig att vara kontaktperson. Det har också uppgetts att det är svårt att hitta en kontaktperson som passar till den enskilde. Uppdraget har en ideell karaktär och det är mycket viktigt att personkemin stämmer mellan kontaktpersonen och den enskilde. I vissa fall kan det vara mycket svårt att hitta någon som vill ställa upp att vara kontaktperson till en enskild brukare av den anledningen att den enskilde är mycket aggressiv eller utåtagerande. I en del fall accepterar inte den enskildes anhöriga de kontakt- personer som erbjuds. Att ersättningen till kontaktpersoner är mycket liten har också framförts som en bidragande orsak till svårigheterna att finna uppdragstagare. Trots de angivna svårig- heterna att finna kontaktpersoner har utredningen vid sina kon- takter med vissa kommuner sett exempel på att aktiva rekryte- ringsinsatser givit ett mycket gott resultat. I en kommun där en resurs hade avdelats särskilt för arbetet med att rekrytera kontakt- personer hade antalet ej verkställda beslut gällande kontaktperson minskat avsevärt. Till skillnad från när det gäller särskilda boenden för äldre enligt socialtjänstlagen ökar det totala antalet boenden med särskild Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner och landsting? service enligt LSS något. Av och (s. 29) framgår att en viss avveckling av bostäder med särskild service pågår. 2005 omfattar den planerade avvecklingen sammanlagt cirka 860 lägenheter. Ungefär hälften av dessa är icke fullvärdiga lägenheter. uppger kommunerna, enligt rapporten, att cirka 2 000 lägenheter kommer att kunna tas i bruk , vilket innebär en nettoökning med . Trots nettoökningen av antalet bostäder med särskild service enligt LSS har det totala antalet ej verkställda beslut enligt 9 § 9 LSS, bostad med särskild service för vuxna, ökat från 292 till 415 , varav av besluten var minst . Enligt och (s. 29 f.) är de främsta orsakerna till att personer med funktionshinder inte får någon bostad antingen att det inte finns någon plats att erbjuda eller att de platser som finns tillgängliga inte motsvarar den enskil- des behov. framstår vissa gruppers behov som svårare att tillgodose än andras. Hit hör bl.a. personer med psykiska funk- tionshinder med eller utan missbruk, personer med autismdiagnos samt äldre personer med utvecklingsstörning. Orsaken till att dessa gruppers behov upplevs som svårare att tillgodose är, enligt kom- munerna, framför allt att de ökar i antal. Utredningens enkätunder- sökning och externa kontakter har också visat att det, vid en jämförelse med särskilda boenden för äldre, är svårare för kom- munerna att verkställa beslut om boenden med särskild service för funktionshindrade. Kraven på individuella lösningar är mycket större när det gäller funktionshindrade, eftersom de individuella behoven varierar i omfattning och art i så stor utsträckning. De enskildas varierande åldrar är också en omständighet som naturligt- vis måste beaktas då erbjudanden om plats i boenden med särskild service ges. I likhet med vad som gäller inom äldreomsorgen uppges av kommunerna att bristande ekonomiska resurser är en viktig orsak till svårigheterna att verkställa besluten om plats i boenden med särskild service för funktionshindrade. Såsom tidigare angetts är kostnaderna för handikappomsorgen den kommunala kostnad som ökar allra snabbast. Även vad gäller boenden med särskild service har emellertid framkommit brister i kommunernas planering. Av och (s. 30) framgår att av kommunerna inte har någon planering när det gäller bostäder för personer med funktionshinder. Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner och landsting? enkätfråga om kommunen har vidtagit åtgärder för att kunna till- godose behovet av bostäder med särskild service för vuxna har cirka en tredjedel av kommunerna uppgett att några åtgärder på kort sikt inte har vidtagits. Ungefär lika stor andel av kommunerna har uppgett att några åtgärder på lång sikt inte hade vidtagits för att kunna tillgodose behovet. En stor majoritet av de kommuner som har besvarat utredningens enkät har varit överens om att upp- rättande av en individuell plan enligt 10 § LSS underlättar kom- munens planering. Ändå uppges att individuell plan upprättas i mycket få fall av det totala antalet LSS-ärenden. Liksom inom äldreomsorgen är också uppföljningen av beslut om insatser enligt LSS på många håll bristfällig. Det förekommer även att beslut enligt LSS inte verkställs på grund av att den enskilde tackar nej till erbjuden insats. Vid en jämförelse med erbjudanden om särskilt boende enligt socialtjänst- lagen verkar detta dock förekomma i något mindre utsträckning. Enligt och länsstyrelsernas rapport Ej verkställda beslut och domar enligt SoL och LSS 2001 (s. 26 f.) är det vanligast att enskilda tackar nej till erbjudanden om korttidsvistelse och boende med särskild service för vuxna. I dessa fall tackar den enskilde nej till erbjuden insats i av fallen, enligt rapporten. Det kan också vara den enskildes föräldrar eller andra anhöriga som inte accepterar det erbjudande om insats som ges. Orsaker till att den enskilde tackar nej kan exempelvis vara att erbjudandet upplevs komma eller att den enskilde upplever att den erbjudna insatsen inte passar till de behov som han eller hon har. 8.2Beslut av landsting om s.k. råd och stöd Enligt 2 § första stycket LSS svarar för insatsen råd- givning och annat personligt stöd, s.k. råd och stöd. Det råder dock oklarheter om vilka typer av insatser som kan utgöra råd och stöd. I rättsfallet RÅ 1997 ref. 49 har Regeringsrätten bl.a. funnit att habiliteringsinsatser inte kan anses som råd och stöd enligt LSS. En översyn av insatsen råd och stöd har gjorts av LSS- och hjälp- medelutredningen (S 2001:06), som har haft regeringens uppdrag att bl.a. förtydliga insatsen (se avsnitt 7.6). Insatsen föreslås av utredningen få benämningen särskilt personligt stöd. Enligt utred- ningens huvudförslag (SOU 2004:103, s. 184) skall särskilt per- Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner och landsting? sonligt stöd innehålla kunskapsstöd, psykosocialt stöd och särskilt kompletterande stöd. Särskilt personligt stöd skall enligt huvud- förslaget kunna komplettera – kvalitativt eller kvantitativt – sådan habilitering och rehabilitering som inte tillgodoses genom insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt ett alternativ- förslag skall särskilt personligt stöd innehålla kunskapsstöd, psyko- socialt stöd samt utvecklings- och aktivitetsstöd. Enligt alternativ- förslaget skall särskilt personligt stöd kunna komplettera – kvalitativt eller kvantitativt – sådan psykologisk, social och peda- gogisk habilitering och rehabilitering som inte tillgodoses genom insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen. Detta innebär att åtgärder som kan betraktas som medicinsk habilitering inte ryms inom särskilt personligt stöd. Den här utredningen (S 2003:07) har under sitt arbete samman- träffat med tre olika landsting, varvid råd- och stödfunktionen har diskuterats. Utredningens enkät angående handläggningen av ären- den enligt LSS har skickats till tre andra landsting. Av samman- träffandena och enkätsvaren har utredningen fått en bild av att landstingens tillämpning av LSS skiljer sig åt avsevärt länen emellan. Inom vissa landsting är verksamheten enligt LSS omfattande, medan den på andra håll är betydligt mindre. Antalet beslut om råd och stöd satt i relation till antalet innevånare i länet skiljer sig också betydligt åt. Inom de landsting där verksamheten enligt LSS är av mindre omfattning, har insatser i stället givits till den enskilde med stöd av hälso- och sjukvårdslagen. Enligt Social- styrelsens och länsstyrelsernas rapport (s. 13 f.) har fyra landsting uppgett att det inte fanns några beslut om råd och stöd som inte var verkställda. Sammanlagt rapporterades 98 ej verkställda beslut i landet, varav 87 av besluten inrapporte- rades från ett specifikt landsting. 67 av dessa beslut uppgavs vara fattade . Vid motsvarande mätning fanns det totalt 299 ej verkställda beslut om råd och stöd i landet. Utredningen har vid sina sammanträffanden med landstingen kunnat finna några orsaker till att det förekommer problem för landstingen med att verkställa beslut om råd och stöd. En av dessa är att det expertstöd som efterfrågas inte finns att tillgå, exempelvis logopedstöd eller psykologkontakt. En annan orsak kan vara en bristfällig uppföljning av verkställigheten av beviljade insatser. Med hänsyn till den rådande osäkerheten om innehållet i insatsen råd och stöd och då landstingens verksamheter enligt LSS skiljer sig åt i stor omfattning, är det mycket svårt att göra en Varför verkställs inte gynnande beslut av kommuner och landsting? djupare analys av omfattningen av problemet med ej verkställda beslut om råd och stöd och eventuella orsaker härtill. 9Varför avslås ansökningar trots ett bedömt behov? 9.1.1Beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende När det bedöms att möjligheter saknas att verkställa ett beslut inom rimlig tid förekommer det i en del kommuner att ett avslag på ansökan meddelas trots att ett behov av den sökta insatsen anses föreligga. Enligt och länsstyrelsernas rapport Ej verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL 2003 (se av- snitt 1.3.6), (s. 22) avslogs i hela landet sammanlagt 1 932 ansökningar om särskilt boende enligt socialtjänstlagen, trots att det bedömdes att behov av biståndet förelåg. Detta innebär en minskning jämfört med , då sammanlagt 2 371 avslag på ansökningar om särskilt boende meddelades trots ett bedömt behov. Uppgifterna inkluderar även avslag på ansök- ningar om bostad med särskild service för personer och på ansökningar om korttidsboende. Att notera i detta sammanhang är att även antalet ej verkställda beslut enligt socialtjänstlagen om särskilt boende har minskat med (se avsnitt 8.1.1). Antalet avslag trots ett bedömt behov varierar mycket kraftigt mellan olika län och kommuner i landet. Från 191 kommuner har rapporterats att några beslut om avslag trots bedömt behov inte har fattats alls . I några län förekommer avslag trots bedömt behov i betydligt större omfattning än i övriga. I de län där antalet ej verkställda gynnande beslut är mindre, finns en tendens till att avslag trots bedömt behov förekommer i större utsträckning och omvänt. Enligt och länsstyrelsernas rapport Ej verk- ställda beslut och domar enligt SoL och LSS 2001 (s. 19) beror besluten om avslag trots ett bedömt behov huvudsakligen på en brist på särskilda boenden. Brist på bostäder i särskilda boende- former uppgavs av kommunerna vara orsaken i av fallen, Varför avslås ansökningar trots ett bedömt behov? då ansökningar enligt socialtjänstlagen avslogs trots ett bedömt behov. Vilka skäl ligger då bakom att man i vissa kommuner väljer att avslå en ansökan i de fall verkställighet inte kan ske inom rimlig tid? Av utredningens enkätundersökning och övriga externa kon- takter framgår att rättssäkerhetsskäl vanligen framförs som argu- ment för att meddela ett avslagsbeslut i stället för ett gynnande beslut i de fall kommunen inte kan verkställa beslutet inom rimlig tid.