sou · GSB3106 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att undersöka arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter. I uppdraget ingick att analysera i vilken omfattning det mot bakgrund av vikten av att skydda den person- liga integriteten är önskvärt att tillgängligheten till folkbokförings- uppgifter ökar, samt att föreslå nödvändig författningsreglering. förordnade statsrådet kammarrättslagmannen att vara särskild utredare. Som experter har från medverkat ämnes- rådet , hovrättsassessorn , datarådet , förste arkivarien , överarkivarien Utredningen har tagit namnet Utredningen om behandling av folkbokföringsuppgifter hos arkivmyndigheterna (Ku 2003:03). till gjordes ett uppehåll i utredningsarbetet. Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande FOLKBOK- FÖRINGSUPPGIFTER HOS ARKIVMYNDIGHETERNA Integritet – Effektivitet – Tillgänglighet (SOU 2004:106). Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda experter. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om behandling av folkbokförings- uppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna........................ Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... 3Förslag till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i BAKGRUNDEN TILL VÅRA FÖRSLAG Arkivmyndigheternas verksamhet och organisation......... Arkivverksamhetens mål och syfte......................................... 3.2.1 Tidig kyrkobokföring och mantalsskrivning i 3.3.1 Folkbokföringens nuvarande regelverk och 3.4.2 Ett centralt aviseringsregister (Navet) ........................ 3.5Kyrkobokföringen och kyrkoarkiven efter 3.5.1 Mikrofilmning och skanning av kyrkobok- föringshandlingar som levererats till landsarkiven...... Övergripande rättslig reglering av behandling av 4.3.2 Bestämmelser om när personuppgifter får 4.3.3 Information och rättelse m.m. ..................................... 4.3.5 Överföring av personuppgifter till tredje land............ Medlemsländernas nationella lagstiftning ................... Europeiska unionens stadga om de grundläggande 4.6.1 Allmänt om lagen och dess tillämpningsområde ........ 4.6.2 Förutsättningar för behandling av 4.6.3 Information och rättelse m.m. ..................................... Säkerhet vid behandlingen............................................ 4.6.5 Överföring av personuppgifter till tredje land............ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.............. Övergripande frågor och principer ................................ Behovet av datorstöd ............................................................... Skyddet för den personliga integriteten ................................. 6.4Arkivmyndigheternas behandling av folkbokförings- uppgifter i förhållande till personuppgiftslagen................... 6.4.2 Behandling av personuppgifter som omfattas av 6.4.3 Vad gäller enligt personuppgiftslagen för behandling av personuppgifter hos 6.4.4 Är arkivmyndigheternas behandling av Är skanning tillåten? 6.5 Lag, förordning eller myndighetsföreskrifter ...................... Författningsregleringen av behandling av 7.1Lagstiftningens systematik och allmänna Behandling som omfattas ........................................... 7.2.3 Behandling av uppgifter om avlidna........................... Förhållandet till personuppgiftslagen ................................... Tillåtna ändamål för behandling av personuppgifter............ 7.6.1 Samordning mellan och arkiv- myndigheternas behandling av folkbokförings- 7.6.2 Arkivmyndigheternas behov av direktåtkomst till Direktåtkomst för enskilda ........................................ 7.7.1 Avgiftsuttag vid elektroniskt utlämnande................. 7.7.2 Avgift för utlämnande via Internet............................ Rättelse och skadestånd.............................................. Behandling av känsliga personuppgifter ............................... Överföring av personuppgifter till tredje land ..................... 8.3Utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................ Konsekvenser av våra förslag ..................................... Förslag till lag om behandling av folkbokförings- uppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna...................... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)....... Förslag till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Bilaga 1: Kommittédirektiv (dir. 2003:122)................................... Bilaga 2: Tilläggsdirektiv (dir. 2004:15)......................................... Bilaga 3: Enkät till vissa av EU:s medlemsstater samt ...... Några allmänna utgångspunkter för uppdraget Folkbokföringen har gamla anor i och är den grund- läggande registreringen av befolkningen i landet. Fram till skötte den löpande folkbokföringen. Ansvar- et övergick därefter till de lokala skattemyndigheterna, numera . I samband därmed beslutade regeringen att allt folkbokföringsmaterial skulle föras över från pastorsämbetena till landsarkiven och att det skulle mikrofilmas. har arkivmyndigheterna som alternativ till mikrofilmning övergått till att föra över (skanna) folkbokföringsmaterialet från papper till digitalt lagrat material. Härigenom inträder en automatiserad behandling av personuppgifter som gör EU:s dataskyddsdirektiv och personuppgiftslagens bestämmelser tillämpliga. En auto- matiserad behandling ger bl.a. en utökad möjlighet till tillgänglighet till de folkbokföringsuppgifter som förvaras hos arkivmyndig- heterna. Vi har mot denna bakgrund haft i uppdrag att analysera om det med hänsyn till vikten av att skydda den personliga integriteten är önskvärt att tillgängligheten till arkivmyndigheternas folkbok- föringsuppgifter ökar och, i så fall, i vilken omfattning. I uppdraget har ingått att föreslå den författningsreglering som bedöms nödvändig och att särskilt belysa frågor om personuppgiftsansvar, direktåtkomst till uppgifter, utlämnande och annat elektroniskt tillhandahållande av uppgifter, sökbegrepp, informationsskyldighet samt skadestånd och överklagande. Vår utgångspunkt för uppdraget har varit att arkivmyndigheter- nas verksamhet skall kunna bedrivas effektivt och med ett rationellt datorstöd och att tillgängligheten till myndigheternas folkbok- föringsuppgifter skall underlättas i så stor utsträckning som möjligt som nödvändig respekt visas för enskildas personliga integritet. Övergripande principer för ny lagstiftning Det folkbokföringsmaterial som överlämnats till arkivmyndig- heterna från är mycket efterfrågat. Eftersom materialet är på papper är det svårhanterligt och utsätts för ett stort slitage. Ett rationellt datorstöd med en utökad automatiserad behandling är enligt vår mening eftersträvansvärd, eftersom det skulle medföra en påtaglig effektivisering av arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokföringsuppgifter som det ger en god möjlighet att underlätta allmänhetens tillgänglighet till folkbokföringsmaterialet. Utvecklingen inom datorområdet visar att lagstiftning som reglerar användningen av datorstöd måste vara teknikneutral och flexibel, för att inte hindra den effektivisering av verksamheterna som kontinuerligt pågår. är det av största vikt att det i lagstiftningen tas hänsyn till de registrerades personliga integritet. I arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokföringsuppgifter behandlas en stor mängd personuppgifter som kan vara av känslig natur för de inblandade personerna. För att ta tillvara såväl skyddet för den personliga integriteten som möjligheterna till fortlöpande effektivisering av verksamheten, är det enligt vår mening nödvändigt med en lagstiftning som tar sikte på principiellt viktiga frågor, men som så långt som möjligt lämnar detaljregleringen därhän. Kompletterande bestämmelser bör med- delas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. De grundläggande principerna för behandling av personuppgifter i arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokföringsuppgifter skall regleras i lag. Vi har analyserat den behandling av folkbok- föringsuppgifter som utförs av arkivmyndigheterna och härvid konstaterat att denna står i överensstämmelse med person- uppgiftslagens regler. Särskild författningsreglering är därför i första hand nödvändig för att möjliggöra ett sådant utlämnande av uppgifter som inte omfattas av tryckfrihetsförordningens bestäm- melser eller arkivmyndigheternas hantering enligt arkivlagen (1990:782). Härmed avses i första hand utlämnande i form av direktåtkomst till folkbokföringsuppgifter, genom publicering på Internet. Vad vi i övrigt anser måste framgå av lag är sådana grundläggande bestämmelser som anger för vilka ändamål personuppgifter får behandlas, personuppgiftsansvar och vilka rättigheter enskilda har. Lagstiftningens systematik och tillämpningsområde m.m. Vårt förslag till lag om behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna utgår från personuppgiftslagens tillämpningsområde, begrepp och terminologi och anger de undan- tag, preciseringar och förtydliganden i förhållande till personupp- giftslagen som från integritetssynpunkt bedöms motiverade. Lagen gäller härmed för all behandling av folkbokföringsuppgifter i arkiv- myndigheternas verksamhet, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad. Lagen gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204), vilket inne- bär att personuppgiftslagen gäller vid behandling av personupp- gifter, om inte annat följer av den av oss föreslagna lagen eller föreskrifter som är meddelade med stöd av den lagen. Lagen är tillämplig på behandling av personuppgifter i de statliga arkivmyndigheternas verksamhet med den svenska folkbok- föringen. Med de statliga arkivmyndigheterna avses och landsarkiven, vilket inkluderar andra arkivinstitutioner med lands- arkivs uppgifter, såsom stadsarkiv och Värmlandsarkiv. Med uppgifter i den svenska folkbokföringen avses folkbokförings- uppgifter enligt den gällande materiella lagstift- ningen för verksamhet med folkbokföring. En arkivmyndighet är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför eller som det åligger myndigheten att utföra. Utgångspunkten är att är personuppgiftsansvarigt för alla folkbokföringsuppgifter som lagras digitalt och att respektive landsarkiv är personuppgifts- ansvarigt för det digitalt lagrade folkbokföringsmaterial som myndigheten har tillgång till, vilket motsvaras av det material landsarkivet förvarar i pappersform. Den personuppgiftsansvarige skall bl.a. se till att personuppgifter endast behandlas i överens- stämmelse med lag och i övrigt på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed. Tillåtna ändamål för behandling av personuppgifter De statliga arkivmyndigheternas behandling av folkbokförings- uppgifter skall styras av särskilt angivna och tydliga ändamål, vilka framgår av lagen. Personuppgifter får behandlas enbart för de angivna ändamålen. De ändamål för vilka arkivmyndigheterna får behandla folkbok- föringsuppgifter utgår från arkivmyndigheternas skyldigheter enligt arkivlagen och deras uppgifter enligt instruktionen för myndigheterna. Grunden för det statliga arkivväsendet är principen om att alla medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Folkbokföringsuppgifter som tas emot av arkivmyndigheterna utgör en fundamental del av det nationella kulturarvet och arkivmyndigheterna är genom arkivlagens bestämmelser rättsligt förpliktade att bevara, vårda och tillhandahålla uppgifterna. Som tillåtna ändamål för behandling av personuppgifter anges därför att folkbokföringsuppgifter som en del av det nationella kulturarvet skall bevaras, hållas ordnade och vårdas samt att de i övrigt får behandlas för att tillgodose 1.rätten att ta del av allmänna handlingar, 2.behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och Direktåtkomst och annat utlämnande av folkbokförings- uppgifter Efterfrågan är mycket stor på de folkbokföringsuppgifter som förvaras hos arkivmyndigheterna. har arkivmyndig- heterna en grundläggande skyldighet att främja tillgängligheten till arkivmaterial för att härigenom tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar. Mot bakgrund härav föreslår vi att enskilda skall få ha direktåtkomst till folkbokföringsuppgifter hos arkiv- myndigheterna. Våra förslag innebär ingen skyldighet att tillhanda- hålla direktåtkomst, utan gör det endast möjligt för arkivmyndig- heterna att effektivisera sin verksamhet och underlätta tillgänglig- heten genom att tillhandahålla folkbokföringsuppgifter via direktåtkomst. Ett utlämnande i form av direktåtkomst innebär att mottagaren fritt kan avgöra vilka uppgifter han eller hon vill ta del av, utan att myndigheten i det enskilda fallet har möjlighet till en föregående prövning av sekretessfrågan. Därför kan endast uppgifter som med säkerhet inte kan omfattas av sekretess göras tillgängliga genom direktåtkomst. Sekretess för folkbokföringsuppgifter gäller i högst . Vi föreslår därför att enskilda får ha direktåtkomst till folkbokföringsuppgifter som förvaras hos arkivmyndigheterna om uppgifterna är äldre än . Tiden skall härvid räknas från den tidpunkt då uppgiften antecknades. Folkbokföringsmaterialet kan ibland innehålla mycket känsliga uppgifter och därför bör inte alla uppgifter som är äldre än vara tillgängliga för enskilda genom direktåtkomst. Det bör enligt vår mening ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med iakttagande av skyddet för de registrerades personliga integritet närmare bestämma till vilka uppgifter i folkbokföringsmaterialet direktåtkomst kan medges. När det däremot gäller uppgifter som är äldre än anser vi att intresset av att skydda den personliga integriteten har avklingat och är så litet att det bör vara möjligt att göra samtliga folkbokföringsuppgifter tillgängliga via direktåtkomst utan särskilda begränsningar. För att möjligheten att medge direktåtkomst för enskilda inte skall vara förenad med onödiga begränsningar föreslår vi att sekretess enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen (1980:100) inte skall gälla för uppgifter som är äldre än . Enligt nämnda bestämmelse gäller sekretess för personuppgift om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgifter behandlas i strid med personuppgiftslagen. En tillämpning av denna bestämmelse skulle omöjliggöra eller i vart fall onödigt försvåra en i vår mening eftersträvansvärd möjlighet att underlätta tillgången för allmän- heten till äldre folkbokföringsuppgifter. För att möjliggöra ett sådant undantag från sekretess i den av oss föreslagna lagen måste en upplysning om undantaget tas in i sekretesslagen. Vi föreslår därför att ett nytt andra stycke införs i 7 kap. 16 § sekretesslagen, som upplyser om att sekretess enligt första stycket inte hindrar att uppgift lämnas ut enligt vad som föreskrivs i lagen om behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna. I betänkandet konstaterar vi att arkivmyndigheterna har ett stort behov av direktåtkomst till uppgifter som behandlas i folkbokföringsverksamhet. Enligt 2 kap. 8 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokförings- verksamhet får en myndighet ha direktåtkomst till uppgifter som avses i 3 § samma kapitel (t.ex. uppgifter om namn, personnummer och adress) om myndigheten enligt lag eller förordning får behandla dem. Genom den särskilda författningsreglering som vi föreslår får arkivmyndigheterna behandla varje uppgift som ingår i den svenska folkbokföringen. Härmed finns de legala förut- sättningarna för att medge arkivmyndigheterna direktåtkomst till uppgifter i folkbokföringsverksamhet. har däremot, med nuvarande sökmöjligheter, inte behov av direktåtkomst till uppgifter i arkivmyndigheternas verk- samhet med folkbokföringsuppgifter. Det finns därför inte skäl att samordna arkivmyndigheternas behandling av folkbokförings- uppgifter med den behandling av personuppgifter som sker i folkbokföringsverksamhet. En utgångspunkt för vårt arbete har som nämnts varit att i största möjliga mån underlätta tillgängligheten till de folkbok- föringsuppgifter som förvaras hos arkivmyndigheterna. I direktiven nämns särskilt möjligheten att lägga ut folkbokföringsuppgifter på Internet eller annat nätverk. I betänkandet gör vi den bedömningen att personuppgiftslagens regler om förbud mot överföring av personuppgifter till tredje land inte utgör något hinder för arkiv- myndigheterna att publicera folkbokföringsuppgifter på Internet och att detta därför inte behöver författningsregleras särskilt. Även annat utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling är enligt vår mening möjlig utan särskild författnings- reglering. Personuppgiftsansvarig arkivmyndighet skall få ta ut en avgift för att lämna ut folkbokföringsuppgifter på medium för automatiserad behandling. Rätten att ta ut avgift får dock inte innebära en inskränkning i rätten att enligt tryckfrihetsförordningen ta del av och mot fastställd avgift få kopia eller utskrift av allmän handling. Enligt vår uppfattning är ett frivilligt utlämnande av uppgifter på Internet inte att jämställa med en myndighets skyldigheter enligt tryckfrihetsförordningen att lämna ut allmänna handlingar på stället, eftersom utlämnandet inte har föregåtts av en uttrycklig begäran att få ta del av en specificerad allmän handling. Tryck- frihetsförordningens regler om avgiftsfritt utlämnande på stället kan därför inte anses utgöra hinder mot den avgiftsfinansiering som vi föreslår. Det är i första hand utlämnande via Internet, eller utlämnande på t.ex. cd-romskiva eller via e-post, som kan bli föremål för avgift. Detta är sådana former av utlämnande som innebär ett tillhanda- hållande av en särskild service som går utöver myndigheternas skyldigheter enligt tryckfrihetsförordningen. En sådan service går även utöver den upplysningsskyldighet som myndigheter har enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen att på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling, eftersom en enskild inte har någon ovillkorlig rätt att få upplysningar i viss form. Det är de ökade kostnader som följer av denna särskilda service som avgifterna skall täcka. De närmare förutsättningarna för att ta ut avgift bör, i enlighet med vad som gäller för folkbokförings- verksamhet, fastställas av regeringen. Registrerade personer bör av integritetsskäl ha vissa grundläggande rättigheter som rör behandlingen av uppgifter om dem. Förutom rätt till information, rättelse och skadestånd, anser vi att vissa beslut av arkivmyndigheterna bör kunna överklagas. Personuppgiftslagens bestämmelser om information skall i princip gälla för arkivmyndigheternas behandling av folkbokför- ingsuppgifter. I enlighet med 7 a § arkivförordningen (1991:446), som måste anses tillämplig för behandlingen av folkbokförings- uppgifter, behöver en arkivmyndighet dock inte lämna besked och information när det gäller personuppgifter i arkivmaterial som tagits emot för förvaring av myndigheten, om detta visar sig vara omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbets- insats. Vad som utgör en oproportionerligt stor arbetsinsats får bedömas i det enskilda fallet med beaktande av samtliga omständig- heter och får slutligen avgöras av domstol. Personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse av person- uppgifter och om skadestånd skall tillämpas vid behandling av personuppgifter i arkivmyndigheternas verksamhet med folkbok- föringsuppgifter. En arkivmyndighet får emellertid inte vidta rättelse i det folkbokföringsmaterial som överlämnats till myndig- heten utan endast göra det om myndigheten behandlat en uppgift i materialet felaktigt. Arkivmyndigheternas beslut om rättelse och om information som skall lämnas efter begäran av en registrerad skall kunna över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätt. Det folkbokföringsmaterial som överlämnats från kyrkan till arkiv- myndigheterna överförs till digitala bilder genom skanning och lagras i ett system som inte är försett med några särskilda sökmöjligheter som gör det möjligt att söka efter och sammanställa uppgifter om enskilda. Vi anser det därför inte nödvändigt med särskilda bestämmelser om sökbegränsningar till detta äldre folkbokföringsmaterial. När det gäller de uppgifter som behandlas i folkbokföringsverksamhet så gäller de sökbegränsningar som finns i den verksamheten även efter det att uppgifter och handlingar överlämnats till arkivmyndighet. För att underlätta för bl.a. forskning föreslår vi därför att regeringen skall kunna utöka sökmöjligheterna efter det att uppgifter eller handlingar över- lämnats till en arkivmyndighet. I fråga om folkbokföringsuppgifter som är äldre än föreligger det enligt vår mening så små risker för integritetsintrång att det bör vara möjligt att vid arkivmyndigheterna genomföra sökningar i det elektroniskt lagrade materialet utan begränsningar. 1 Förslag till lag om behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) och tillämpas vid behandling av personuppgifter i de statliga arkiv- myndigheternas verksamhet med den svenska folkbokföringen, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller samman- ställning enligt särskilda kriterier. 2 § Folkbokföringsuppgifter skall som en del av det nationella kulturarvet bevaras, hållas ordnade och vårdas samt får i övrigt behandlas för att tillgodose 1.rätten att ta del av allmänna handlingar, 2.behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, 3 § En arkivmyndighet är personuppgiftsansvarig för den behand- ling av personuppgifter som myndigheten utför eller som det åligger myndigheten att utföra. 4 § En enskild får ha direktåtkomst till uppgift som är äldre än . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer meddelar föreskrifter om vilka uppgifter som får omfattas av direktåtkomsten. Första stycket hindrar inte att en enskild får ha direktåtkomst till samtliga uppgifter som är äldre än . Sekretess hindrar inte att uppgifter som är äldre än lämnas ut. 5 § En arkivmyndighet får, enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen, ta ut avgift för att lämna ut uppgifter. Rätten att ta ut avgift enligt första stycket får inte innebära inskränkning i rätten att ta del av och mot fastställd avgift få kopia eller utskrift av en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningen. 6 § Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag. 7 § En arkivmyndighets beslut om rättelse och om information som skall lämnas enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . Sekretess gäller för person- uppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204).Sekretess enligt första stycket hindrar inte att uppgift lämnas ut enligt vad som föreskrivs i lagen (2005:000) om behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna. 2 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att det i 7 kap. 16 § sekretesslagen (1980:100) skall införas ett nytt stycke, av följande lydelse. 16 § Sekretess gäller för person- uppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204). Denna lag träder i kraft . 3 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbok- föringsverksamhet