sou · GSB3109d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 5 Energideklaration av byggnader Förslag: En lag om energideklaration av byggnader införs. Lagen omfattar alla byggnader i vilka energi används för att påverka bygg- nadens inomhusklimat. Kravet på att energideklarera sådana bygg- nader skall gälla när de uppförs, säljs eller upplåts med nyttjande- rätt. Bedömning: Lagförslaget bör beredas på ett sådant sätt inom att ett regelverk för energideklarationer kan bli gemensamt med ett eventuellt framtida system för byggnadsdekla- rationer. I EG-direktivets artikel 2 finns en definition av byggnad som säger att den är en takförsedd konstruktion med väggar, för vilken energi används för att påverka inomhusklimatet. Direktivet föreskriver i artikel 7 att en energideklaration1 skall göras tillgänglig för en ägare, eller att denne skall göra en deklaration tillgänglig för en presumtiv köpare eller hyresgäst, när en byggnad uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt2. Deklarationen får vara högst . Upprättande av deklarationer för lägenheter får grunda sig på en gemensam bedömning av ett byggnadskomplex 1Den term som används i direktivet är energicertifikat. Såsom har angetts i avsnitt 2.5 har vi ersatt den termen med energideklaration. 2Direktivet använder termen hyrs ut. Såsom närmare beskrivs i avsnitt 5.5 anser vi att inte bara hyra, utan även sådana nyttjanderättsformer som bostadsrätt och arrende skall omfattas av det föreslagna regelverket. Vi har därför ersatt termen hyrs ut med upplåts med nyttjanderätt. med ett gemensamt värmesystem, eller på bedömningen av en representativ lägenhet i samma lägenhetskomplex. En energideklaration skall innehålla uppgifter om den faktiska eller beräknade mängd energi som används i en byggnad för att uppfylla de behov som är knutna till ett normalt bruk av byggna- den, s.k. energiprestanda. Deklarationen skall även innehålla refe- rensvärden för att en konsument skall kunna jämföra en energiprestanda och den skall slutligen åtföljas av rekommendatio- ner för hur energiprestanda kan förbättras på ett kostnadseffektivt sätt. I byggnader, vars golvarea överstiger och som inhy- ser offentliga myndigheter och institutioner som tillhandahåller offentliga tjänster för ett stort antal personer och därför ofta besöks av dessa personer, skall deklarationen anslås på en plats som är väl synlig. Enligt artikel 7.1 får de byggnadskategorier som anges i artikel 4.3, bl.a. byggnader som används för religiösa ändamål, undantas från kravet på energideklarering. I pågår ett arbete med att genomföra direktivet. Några konkreta förslag till hur olika länder skall lösa de krav som direktivet medför finns ännu inte tillgängliga. Följande kan dock noteras. I finns ett system för energimärkning av byggnader. Byggnaderna delas upp i små respektive stora byggna- der med utgångspunkt i byggnadens area, där gränsen är satt vid . Energimärkningens mål är att ge en överblick över en värme-, el- och vattenförbrukning samt utsläpp av koldi- oxid. värderas byggnadens miljöbelastning och energi- status med hjälp av de förslag som ges till vad som kan göras för att minska värme-, el- och vattenanvändningen. Energimärkningen utförs på en standardiserad blankett. En jämförelse med förhållan- dena i liknande byggnader med samma användning görs också. Enligt nuvarande bestämmelser skall stora byggnader energimärkas medan små byggnader energimärks i samband med försälj- ning och uthyrning. Såvitt är känt kommer intervallet för energi- märkning av stora byggnader att sträckas ut till vart tredje eller femte år i stället . Några andra, mer omfattande änd- ringar, planeras inte enligt de uppgifter vi har tagit del av. Förslag till förändringar kommer att presenteras . Direktivets definition av byggnad innebär att direktivets bestäm- melser tar sikte på de byggnader där energi används för att påverka inomhusklimatet. Därmed torde huvuddelen av alla byggnader i omfattas. Det förekommer i andra länder att dokument som är knutna till fastighetsinnehav utfärdas av ett offentligt organ. Exempelvis kan det vara nödvändigt att ett köpekontrakt åsätts en giltighetsstämpel av en publicus för att kontraktet skall vara giltigt. Detta är grunden till direktivets stadgande att, om inte byggnadens ägare gör en deklaration tillgänglig för presumtiva köpare eller nyttjanderättshavare, en energideklaration skall göras tillgänglig för byggnadens ägare. Den absoluta merparten av alla fastighetsförsäljningar, ingående av hyresavtal etc. i sker utan medverkan av något offentligt organ. Vi anser därför att direktivet skall genomföras på det sättet att, när en byggnad uppförs, den som utför eller låter utföra byggnadsarbetena (byggherren) skall upprätta en ener- gideklaration. Om en byggnad säljs eller upplåts med nyttjanderätt och en energideklaration inte har upprättats, eller om en sådan deklaration är giltig, skall byggnadens ägare se till att en energideklaration upprättas. I sist nämnda fall skall byggna- dens ägare även se till att en deklaration görs tillgänglig för pre- sumtiva köpare eller nyttjanderättshavare. Byggnadens ägare kommer i de allra flesta fall att vara den lag- farne ägaren. Av allmänna regler följer vem som skall fullgöra skyl- digheten för juridiska personer, omyndiga eller för en person för vilken god man eller förvaltare har förordnats. Vi bedömer att det bör finnas sanktioner att tillgripa i de fall den som är skyldig att upprätta en energideklaration inte fullgör denna skyldighet. Sådana förslag lämnas i avsnitt 5.9. Eftersom ett genomförande av direktivets bestämmelser innebär åligganden för den enskilde och ingrepp i dennes ekonomiska förhållanden, skall de regler som skall vara styrande för systemet meddelas genom lag. Enligt juridisk terminologi är det som regel en fastighet som säljs, till vilken en eller flera byggnader hör. När vi anger att en fastighet säljs innebär det att en byggnad och den till byggnaden tillhöriga marken säljs. De deklarationer som finns på fastighetsområdet är allmän, förenklad och särskild fastighetsdeklaration enligt fastighetstaxe- ringslagen (1979:1152). har föreslagit att en obligatorisk byggnadsdeklaration för inomhusmiljö och energianvändning skall införas.3 Förslaget lämnar öppet hur byggnaders energianvändning skall redovisas. Enligt kommittédirektiven för vårt uppdrag skall vi utreda möjligheterna till samordning mellan kraven enligt direktivet om byggnaders energiprestanda och det föreslagna systemet om byggnadsdeklarationer. Förslaget till lag om byggnadsdeklarationer för inomhusmiljö och energianvändning är en ramlag som omfattar samtliga byggna- der. Genom ett bemyndigande ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela närmare föreskrifter om de byggnader som får undantas från lagens tillämpningsområde. Tidpunkten för när en byggnadsdeklaration skall upprättas är den- samma som enligt direktivet om byggnaders energiprestanda, dvs. när en byggnad uppförs, säljs eller hyrs ut.4 Även giltighetstidens längd – - stämmer överens med den som anges i direktivet. Vidare ställer förslaget, i likhet med direktivet, krav på att deklara- tionen skall överlämnas till presumtiva köpare och hyresgäster. En utgångspunkt för vårt arbete har varit att byggnadsägare inte skall träffas av skilda krav och behöva upprätta mer än en deklara- tion för en byggnad. Ett gemensamt regelverk är således eftersträvansvärt. Det har dock inom ramen för vår utredning inte varit möjligt att utarbeta ett förslag som fullt ut beaktar förslag till lag om byggnadsdeklarationer, eftersom utredningarna inte har arbetat i fas. Direktiven till beslutades , dvs. nästan innan direktiven till denna utredning beslutades. Först , när lämnade sitt delbetänkande, har ett officiellt förslag till lagreglering rörande byggnadsdeklarationer förelegat. Först har vi således haft ett konkret förslag att förhålla oss till. I sammanhanget skall även beaktas att de två utredningarna har hanterat registerfrågan på olika sätt, liksom kontroll- och sanktionsfrågorna. Vidare innehåller direktivet om byggnaders energiprestanda vissa särbestämmelser som inte återfinns i förslaget till lag om byggnadsdeklarationer. Det gäller bl.a. kravet på särskilt anslående av en energideklaration i Inomhusmiljö och energianvändning (SOU 2004:78) 4Förslaget till byggnadsdeklarationslag innehåller det något snävare begreppet hyrs ut i stället för upplåts med nyttjanderätt. byggnader, vars golvarea överstiger och som inhyser offentliga myndigheter och institutioner som tillhandahåller offentliga tjänster för ett stort antal personer och därför ofta besöks av dessa personer. Sammantaget har detta medfört att vi har utformat ett förslag till en särskild lag om energideklaration av byggnader. Avsikten är dock inte att det skall finnas två lagar som båda ålägger byggnadsägare skyldigheter att upprätta deklarationer. Vi anser därför att, när förslaget till lag om energideklarationer för byggnader har remissbehandlats, ärendena bör beredas inom på ett sådant sätt att ett regelverk för energide- klarationer kan bli gemensamt med ett eventuellt framtida system för byggnadsdeklarationer. I enlighet med direktivet omfattar den av oss föreslagna lagen alla byggnader som uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt. I lagförslaget ges regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer (registermyndigheten), möjlighet att undanta vissa typer av byggnader. Andra överlåtelser än försäljningar, t.ex. att en byggnad kommer i en ny ägares hand till följd av arv, gåva eller bo- delning, skall inte omfattas av lagen och kravet på energideklara- tion. Lagen bör enligt vår mening inte heller omfatta försäljningar som sker genom olika exekutiva förfaranden, auktion enligt lagen (1904:48) om samäganderätt, överlåtelse av byggnad på ofri grund efter hembud och överlåtelser som sker mellan närstående. Med närstående avser vi den personkrets som anges i 2 kap. 22 § inkomstskattelagen (1999:1229), dvs. make, föräldrar, mor- och farföräldrar, barn och barns make, syskon, syskons make och avkomling samt dödsbo som någon av de nämnda personerna är delägare i. Skälet till att överlåtelser och uthyrningar mellan närstående bör undantas är att deklarationens syfte som konsumentupplysning sällan är nödvändig i de fallen. Vi föreslår att alla energideklarationer skall registreras i ett ener- gideklarationsregister, som skall föras av en registermyndighet. Enligt vad vi närmare utvecklar i kapitel 10 anser vi att skall vara registermyndighet. Fortsättningsvis benämns denna myndighet registermyndigheten. Utöver registerhållning avses registermyndigheten, efter bemyndigande av regeringen, utfärda föreskrifter för tillämpning av den föreslagna lagen om energidekla- ration av byggnader. skall även, genom data- körningar i registret, utöva tillsyn över att byggnadsägare fullgör skyldigheten att deklarera och ge in deklarationer för registrering. När registermyndigheten har tillsynsuppgifter, omfattas den av De kommunala nämnder som full- gör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet, dvs. byggnads- nämnderna, skall enligt lagförslaget utöva viss tillsyn inom den egna kommunen. Även dessa nämnder kommer således i vissa fall att fungera som tillsynsmyndighet. Tillsynsfrågorna behandlas när- mare i avsnitt 5.8. Förslag: Alla byggnader skall omfattas av lagen om energidekla- ration av byggnader. Bestämmelser om vilka byggnader som får undantas från kravet på energideklarering får meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, register- myndigheten. Direktivet omfattar alla byggnader som byggs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt. Följande byggnader får enligt artikel 7.1, jäm- förd med artikel 4.3, undantas. 1.Byggnader eller monument med officiellt skydd som del av en utvald miljö, eller på grund av deras särskilda arkitektoniska eller historiska värde, om överensstämmelse med kraven skulle medföra oacceptabla förändringar av deras särdrag eller utse- ende. 2.Byggnader som används för andakt och religiös verksamhet. 3.Tillfälliga byggnader som är avsedda att användas eller mindre, industrianläggningar, verkstäder och jordbruksbyggna- der med lågt energibehov som inte är avsedda som bostäder samt jordbruksbyggnader som inte är avsedda som bostäder och som används inom en sektor som omfattas av ett nationellt sektorsavtal om energiprestanda. 4.Bostadshus som är avsedda för användning mindre än . 5.Fristående byggnader med en total användbar golvarea på mindre än . Det står varje medlemsstat fritt att avgöra i vilken utsträckning möjligheterna till undantag skall användas. och om hur Europaparla- mentets och rådets direktiv /91/EG om byggnaders energipre- standa skall genomföras i Sverige5 innehåller inga förslag i det avseendet. Med hänsyn till att direktivet syftar till att minska energianvänd- ningen i bebyggelsen anser vi att en utgångspunkt för att undanta en viss byggnadskategori är att denna generellt har en låg energian- vändning. är det viktigt att reglerna vinner bred accep- tans hos dem som berörs och att energideklarationerna uppfattas som värdefull vägledning för att förbättra energiprestanda i landets byggnadsbestånd. Det skall även beaktas att enskilda inte bör åläggas nya administrativa bördor utan starka skäl. Sammanfattningsvis är vår bedömning att de undantag som direkti- vet medger i huvudsak bör tillämpas inledningsvis. Det kan inte uteslutas att de byggnadstyper, som med stöd av artikel 4.3 får undantas från den av oss föreslagna lagens tillämp- ningsområde, kommer att behöva ses över och eventuellt justeras när lagen varit i kraft och erfarenheter vunnits. För att underlätta sådana behov av justeringar föreslår vi att bemyndigar regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten att meddela föreskrifter om vilka byggnader som får undantas från kravet på energideklarering. I avsnitt 5.2.3 – 5.2.10 behandlas de byggnadskategorier som vi i ett inlednings- skede anser bör undantas. 5.2.2Fastighetstaxeringslagens indelning i byggnadstyper Direktivet omfattar de flesta byggnader i vilka energi används för att påverka inomhusklimatet. För att göra det nya regelverket enkelt att tillämpa anser vi att fastighetstaxeringslagens (1979:1152), FTL:s, indelning i byggnadstyper bör tjäna som ut- gångspunkt vid bedömning av bl.a. de byggnader som får undantas. Enligt FTL skall i princip alla byggnader delas in i byggnadstyper. Av 2 kap. 2 § FTL framgår att det finns sju byggnadstyper – småhus, hyreshus, ekonomibyggnad, kraftverksbyggnad, industribyggnad, specialbyggnad och övrig byggnad. Kategorin specialbyggnad omfattar i sin tur elva olika byggnadstyper. Vem som är ägare till en byggnad har ingen betydelse för indelningen, förutom vad gäller kategorin allmänna byggnader inom byggnadstypen specialbyggnader. Av 2 kap. 3 § FTL följer att varje byggnad skall indelas för sig och i den byggnadstyp som byggnaden till övervägande del är inrättad för eller används för. Denna princip kallas för övervägan- deprincipen. Byggnadens användningssätt är avgörande för om en byggnad skall delas in som specialbyggnad. I övriga fall avgör det ändamål för vilket byggnaden är inrättad. har meddelat råd6 för hur en byggnad skall indelas, om den teoretiskt kan indelas i minst två byggnadstyper. Om en byggnad kan indelas både som småhus, hyreshus, kraftverksbygg- nad, industribyggnad eller övrig byggnad och som specialbyggnad, skall den indelas som specialbyggnad. Om en byggnad kan indelas både som specialbyggnad och ekonomibyggnad, skall den indelas som ekonomibyggnad. En byggnad som till övervägande del är inrättad t.ex. för kontorsändamål indelas till följd av reglerna i 2 kap. 3 § FTL som hyreshus, även om byggnaden ligger på en fas- tighet på vilken övriga byggnader till övervägande del är inrättade för industriell verksamhet. I mindre komplicerade fall kan avgörandet av vilken byggnadstyp som överväger t.ex. grundas på en jämförelse av storleken av de olika delarnas golvytor. Även andra grunder kan tillämpas vid bedömningen, om de framstår som mer lämpliga. Om olika delar av byggnaden har väsentligt olika rumshöjd, bör t.ex. de olika delarnas volym läggas till grund för klassificeringen. Är hyresavkastningen från byggnadsdelarna påtagligt olika, bör avgörandet grundas på den totala hyresavkastningen. Om byggnadsdelarna har väsentligen olika användning och utformning och en hyressättning inte är möj- lig, som t.ex. för kyrkor och kommunikationsanläggningar, bör byggnadskostnaderna och markvärdena för de olika delarna kunna tjäna till ledning för bedömningen. 6 , 2004 s. 23 Det är användningen och beskaffenheten vid ingången av ett tax- eringsår som läggs till grund för bedömningen av byggnadstyp. Med taxeringsår avses enligt 1 kap. 3 § FTL det kalenderår som fastighetstaxeringen bestäms för. Enligt 2 kap. 2 § FTL definieras byggnadstyperna på följande sätt. 1.Småhus; byggnad som är inrättad till bostad åt en eller två familjer. Till sådan byggnad hör komplementhus såsom garage, förråd och annan mindre byggnad. Byggnad som är inrättad till bostad åt minst tre familjer klassificeras som småhus om bygg- naden ligger på fastighet med , betesmark, skogsmark eller skogsimpediment. 2.Hyreshus; byggnad som är inrättad till bostad åt minst tre familjer (i dagligt tal flerbostadshus) eller till kontor, butik, hotell, restaurang och liknande (i dagligt tal lokaler). Byggnad med förrådsutrymme, som ligger i anslutning till hyreshus och som behövs för verksamheten, utgör också hyreshus. 3.Ekonomibyggnad; byggnad som är inrättad för jordbruk eller skogsbruk och inte för bostadsändamål såsom djurstall, loge, lada, maskinhall, lagerhus, magasin och växthus. 4.Kraftverksbyggnad; byggnad som är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk starkström. Även byggnad för vattenre- glering, lagring av bränsle och annan byggnad för produktionen utgör kraftverksbyggnad. 5.Industribyggnad; byggnad som är inrättad för industriell verk- samhet och som inte utgör kraftverksbyggnad. 6.Specialbyggnad, som kan vara av i (a)–(l) angivet slag. a)Försvarsbyggnad; byggnad som används för försvarsändamål eller ekonomisk försvarsberedskap, om byggnaden inte är en fristående industriell anläggning. Även mässbyggnad utgör försvarsbyggnad. b)Kommunikationsbyggnad; garage, hangar, lokstall, terminal, stationsbyggnad, expeditionsbyggnad, vänthall, godsmagasin, reparationsverkstad och liknande, om byggnaden används för allmänna kommunikationsändamål. Även byggnad som används i Statens järnvägars, , , AB:s, , AB:s och AB:s verksamhet utgör kom- munikationsbyggnad. c)Distributionsbyggnad; byggnad som ingår i överförings- eller distributionsnätet för gas, värme, elektricitet och vatten. d)Värmecentral; byggnad för produktion och distribution av varmvatten för uppvärmning, men inte sådan anläggning som även är inrättad för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distribution. e)Reningsanläggning; vattenverk, avloppsreningsverk, anlägg- ning för förvaring av radioaktivt avfall, sopstation och lik- nande samt pumpstation som hör till sådan anläggning. En anläggning där verksamheten i allt väsentligt utgör ett led i en industriell process anses inte som reningsanläggning. f)Vårdbyggnad; byggnad som används för sjukvård, miss- brukarvård, omsorger om barn och ungdom, kriminalvård, åldringsvård eller omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. g)Bad-, sport- och idrottsanläggning; byggnad som används för bad, sport, idrott och liknande, om allmänheten har tillträde till anläggningen. h)Skolbyggnad; byggnad som används för undervisning eller forskning vid skola som anordnas av staten eller med stats- bidrag samt skola vars undervisning står under statlig tillsyn. Byggnad som används som elevhem eller skolhem för elever vid sådana skolor utgör också skolbyggnad. i)Kulturbyggnad; byggnad som används för kulturellt ändamål såsom teater, biograf, museum och liknande. j)Ecklesiastikbyggnad; kyrka eller annan byggnad som används för religiös verksamhet samt krematorium och annan bygg- nad som används för begravningsverksamhet. k)Allmän byggnad; byggnad som tillhör staten, kommun eller annan menighet och som används för allmän styrelse, för- valtning, rättsvård, ordning eller säkerhet samt fritidsgård och byggnad med likartad användning. Byggnad som används för statens affärsdrivande verksamhet anses inte som allmän byggnad. 7.Övrig byggnad; byggnad som utgör annan byggnad än de ovan nämnda. Bedömning: En byggnad som har förklarats som byggnadsminne, eller för vilken skyddsbestämmelser har meddelats i detaljplan eller områdesbestämmelser på grund av att byggnaden är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, bör kunna undantas från kravet på energideklarering vid försäljning och upplåtelse med nyttjanderätt om det föreligger synnerliga skäl. Enligt direktivet får byggnader med officiellt skydd som del av en utvald miljö, eller på grund av deras särskilda arkitektoniska eller historiska värde, undantas från kravet på energideklarering om överensstämmelse med kraven skulle medföra oacceptabla föränd- ringar av byggnadernas särdrag eller utseende. Vad som utifrån svenska förhållanden är att jämställa med begreppet officiellt skydd är att en byggnad har förklarats som sär- skilt skyddsvärd av ett offentligt organ. En kategori av sådana byggnader är byggnader som har förklarats som byggnadsminnen enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. eller, om byggna- den i fråga ägs av staten, enligt förordningen (1988:1229) om stat- liga byggnadsminnen m.m. Kriteriet för en byggnadsminnesför- är att byggnaden är synnerligen märklig genom sitt kultur- historiska värde, eller att den ingår i ett kulturhistoriskt synnerli- gen märkligt bebyggelseområde. Det senare begreppet innebär att byggnaden i fråga ingår i en grupp av byggnader med ett starkt in- bördes kulturhistoriskt samband och som är naturligt avgränsbar från tätortsmiljön i övrigt. Som exempel kan nämnas att byggna- derna runt ett torg, eller längs en gata eller del av en gata, bygg- nadsminnesförklaras. En annan kategori av byggnader som har fått ett visst officiellt skydd är sådana där skyddsbestämmelser har meddelats i detaljplan eller områdesbestämmelser på grund av att byggnaderna är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt (jfr 5 kap. 7 § första stycket 4 och 5 kap. 16 § 4 (1987:10), PBL). Byggnader i vissa äldre fiskelägen, eller i kvarter som är uppförda vid , är exempel på byggnader för vilka skyddsbestämmelser kan ha Det skall noteras att skyddsbestämmelser endast kan meddelas för befintliga byggnader.7 Kulturhistoriskt särskilt värdefull bebyggelse får inte förvanskas enligt 3 kap. 12 § PBL. Vidare anges i 3 kap. 13 § PBL att sådan bebyggelse skall underhållas så att dess särart bevaras. Detta inne- bär att särskild hänsyn måste ta till byggnadernas utformning och karaktär vid alla åtgärder som vidtas i sådan bebyggelse. Äldre byggnadskonstruktioner har såväl för- som nackdelar, sett ur olika perspektiv. Byggnaderna är konstruerade med andra krav och förutsättningar än de som gäller för dagens bebyg- gelse. är de uppförda med material och konstruktioner som är långsiktigt hållbara och reparerbara. Däremot uppfyller delar av de tekniska systemen och utformningen av många utrymmen inte alltid dagens krav och önskemål på komfort, standard eller arbets- miljö. Energibesparande åtgärder i kulturhistoriskt värdefull bebyggelse kan innebära omfattande ingrepp eller oersättliga förvanskningar i form av exempelvis tätning eller byte av fasader, fönster och dörrar, eller byte av ventilationssystem med ny kanaldragning i byggna- dens konstruktion. I viss bebyggelse kan det av antikvariska skäl vara av stort värde att bevara befintliga energi- och ventilationssy- stem helt intakta som ett dokument till eftervärlden. I flertalet byggnader torde dock lönsamma åtgärder, vilka inte kommer i konflikt med byggnadens bevarandevärden, kunna iden- tifieras.