sou · GSB340 · 2005-01-01 00:00:00 — I samband med att reglerna för överprövning av bygglov ändra- des infördes en bestämmelse som innebär att frågor av särskild betydelse för totalförsvaret även fortsättningsvis skall prövas av regeringen som sista instans efter överlämnande från domstol. En nackdel med regeringsprövningen är att den inte kan jäm- ställas med en domstolsprövning. Detta har fått till följd att man för att tillgodose den enskildes rätt till domstolsprövning av civila rättigheter kan ansöka om rättsprövning av dessa beslut. Därmed kan regeringens beslut överprövas i Regeringsrätten i viss utsträck- ning. SOU 2004:40 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBL-ärenden Regeringen har i samband med ändringarna när det gäller över- prövning av lovbeslut uttalat att den framtida ordningen för pröv- ning av överklagade planärenden är en fråga av sådan politisk bety- delse att den bör tas upp inom ramen för en bredare översyn av lag- stiftningen (prop. 2002/03:27 s. 12). Dessutom har regeringen ut- talat att regeringsarbetet bör koncentreras till politiskt prioriterade uppgifter, såsom att inom olika områden följa samhällsutveck- lingen, analysera den och utforma regler eller riktlinjer för utveck- lingen (a.a.s.13). Ett bortförande av ärenden från regeringen har diskuterats . Önskemålen om en rätt till en överprövning i ett poliskt organ i stället för en domstol är starka, särskilt från kom- munalt håll. I samband med diskussionerna har även överpröv- ningens omfattning aktualiserats. Om regeringen skulle avlastas överprövningen av planärenden och ärenden avseende områdesbestämmelser skulle enhetligheten i fråga om prövningssystemet enligt PBL öka. En sådan förändring aktualiserar frågan om den efterfrågade enhetligheten skall uppnås genom en anpassning av överprövningen av detaljplaner, områdes- bestämmelser och fastighetsplaner m.m. till det nuvarande systemet för överprövningar av andra beslut enligt PBL, framför allt bygglov, eller om det finns anledning att överväga möjligheterna att genomföra andra större förändringar. Ställningstaganden i denna del är principiellt viktiga, men ändå inte avgörande för en förändrad instansordning för överprövning av PBL-ärenden som helhet. 5.1.3Två överprövande myndigheter på länsnivå är för mycket finns det 21 länsstyrelser och 23 länsrätter i landet. Både läns- styrelsen och länsrätten är överprövningsinstanser, bl.a. när det gäller beslut om bygglov. Det krävs inte prövningstillstånd för prövning i länsrätt. Således kan det ske det en fullständig överpröv- ning i två instanser på länsnivå. En fråga som bl.a. tjänstemän vid kommuner, länsstyrelser och domstolar har ställt, är om det är rimligt att ha två överprövande instanser på länsnivå om man strävar efter en kort instanskedja. Att det finns två överprövande myndigheter på länsnivå är en effekt av instansordningsreformerna som skedde 1995 och 1996 och som Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBL-ärenden SOU 2004:40 innebar att länsrätterna, och inte kammarrätterna, är första dom- stolsinstans vid förvaltningsbesvär. Instansordningsreformen inne- bar därför att instanskedjan för det största antalet PBL-ärenden förlängdes. roll som överprövningsinstans är en av flera roller som har. skall också vara samrådspart i samband med att planer tas fram och därvid bl.a. samordna statens intressen. skall dessutom svara för statlig kontroll beträffande områden av riksintressen m.m. Det innebär att länssty- relsen på vissa angivna grunder skall upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmel- ser, t.ex. om ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. inte tillgodoses. roll som överprövningsinstans har diskuterats , bl.a. i den så kallade , dvs. den parlamentariska regionkommittén. I ett delbetänkande från PARK- utredningen frihet och statligt ansvar – en principiell dis- kussion (SOU 1998:166) fann utredningen att argumenten för att även fortsättningsvis skall fungera som överpröv- ningsinstans är kopplade till effektiviteten i handläggningen och till sakkompetens. Länsstyrelsernas handläggning ansågs som förhål- landevis snabb och billig jämfört med domstolarnas. Av betänkan- det framgår att handläggningen ofta uppfattas som mer flexibel och smidig än domstolarnas. Det viktigaste argumentet emot prövning i länsstyrelserna är enligt delbetänkandet rättssäkerhetsaspekter, där domstolarnas hantering bedöms ha fördelar i förhållande till läns- styrelseprövningen genom reglerna om muntlig förhandling, de i demokratisk ordning valda nämndemännen och att domstolarna inte har dubbla roller (s. 119). Vid en diskussion om roll i en instanskedja för PBL-ärenden där den fortsatta prövningen sker i förvaltningsdom- stol framkommer två svårförenliga utgångspunkter när det gäller synen på länsstyrelsernas roll i instanskedjan. Enligt den ena utgångspunkten är det väsentligt att fortsätter att pröva överklagade . Skälen är dels att bl.a. genom sina uppgifter i övrigt när det gäller pla- neringsfrågor har en kompetens som gör den lämpad att pröva dessa ärenden, dels att en fortsatt prövning av överklagade ses som en viktig förutsättning för att skall kunna behålla sin juridiska kompetens och därmed möjlighet att fullgöra också andra viktiga uppgifter inom samhällsplaneringens SOU 2004:40 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBL-ärenden Enligt den andra utgångspunkten är det vid en prövning i förvaltningsdomstol nödvändigt att bibehålla den normala organi- sation och instanskedja som finns. Denna organisation innebär att tyngdpunkten i prövningen ligger i första instans, dvs. i länsrätt, och att det därefter, efter prövningstillstånd, kan ske en prövning i kammarrätt och sedan i Regeringsrätten. Någon speciallösning inom domstolsorganisationen för PBL-ärenden är inte möjlig enligt denna utgångspunkt. Om då också skall ingå i in- stanskedjan innebär det därför fyra överprövningsinstanser, varav två på länsnivå. En prövning av PBL-ärenden i miljödomstolar, med samma in- stanskedja som för sådana miljöbalksärenden som börjar i kommu- nen, skulle innebära en instanskedja för prövningen av PBL-ären- den som består av , miljödomstolen och, efter pröv- ningstillstånd, . Det blir således en prövnings- instans mindre än i förvaltningsdomstolsalternativet om man vill behålla i instanskedjan. har alltså en betydelsefull roll i PBL-ärenden, men blir en nivå som kan ifrågasättas när kommittén överväger möjlig- heterna att korta instanskedjan. har därför över- vägt om det genom ändringar av instansordningen finns möjlighe- ter att komma till rätta med den dubbla hanteringen av överkla- ganden på länsnivå (se avsnitt 9.2). 5.1.4Systemet är svårt att överblicka på grund av skilda vägar för överklaganden Ett tredje problemområde som är speciellt kopplat till PBL-ären- dena är att det finns många instanskedjor. Detta gör att det är svårt att överblicka systemet. Vilken kedja som är aktuell styrs av vilken typ av beslut som överklagas. Många anser att instanskedjorna är för långa, dvs. att det är för många överprövningsinstanser. Denna kritik gäller framför allt beslut om bygglov, men även i viss mån detaljplaner, eftersom det där finns en möjlighet att ansöka om rättsprövning. En sådan kritik har framförts i bl.a. Plan- och bygg- utredningens delbetänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134), revisorers rapport revisorers förslag angående Plan- och byggprocessens längd (2001/02:RR8) samt i skrivelser som överlämnats eller getts Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBL-ärenden SOU 2004:40 in till kommittén. Synpunkterna har också framförts vid olika möten som arrangerat eller medverkat vid. En strävan efter en mer enhetlig och helst också kortare instans- kedja är därför en viktig uppgift för som ligger till grund för de fortsatta övervägandena. 5.2Problem i övrigt som rör PBL-ärenden När det gäller ärenden enligt PBL har flera problem påtalats som inte har en koppling till instansordningen men som berör beslutsprocessen som sådan. Exempelvis kan resonemang som rör lämpligaste utformning av instansordningen kopplas sam- man med vilka beslut som kommer att fattas framöver och vad överprövningen skall avse. I detta avsnitt presenteras några av dessa problem som aktualiserats under arbetets gång och som har kopp- ling till PBL. De har delats upp på tre områden: långa handlägg- ningstider, överprövningens omfattning och rätten att överklaga. Långa handläggningstider i de olika skedena under hela processen från idé fram till uppförd byggnad har lyfts fram som ett problem för att uppnå en effektiv beslutsprocess. påtalas vikten av en balans mellan en snabb handläggning och möjligheten att komma till tals och delta i processerna. Att hitta ett förhållnings- sätt till hur dessa olika faktorer skall kunna samspela och se om det finns brister i dagens regelverk är en av uppgifter. De långa handläggningstiderna i samband med överklaganden lyfts ofta fram som ett hinder mot bl.a. ökat bostadsbyggande. Kritiken handlar då inte bara om att instanskedjorna är för många, utan också om att handläggningstiderna i respektive instans är långa. När det gäller handläggningstiden för överprövning av framför allt detaljplaner är det handläggningen hos regeringen som uppges ta allt . Handläggningen i förvaltningsdomsto- larna anses som långdragen, särskilt i Regeringsrätten. Det upplevs som bekymmersamt att tidsåtgången är så omfattande trots att de som klagar oftast får avslag i regeringen och att prövningstillstånd sällan medges i kammarrätt och i Regeringsrätten. Antalet överkla- gade kommunala beslut är dock relativt få. När det gäller överkla- SOU 2004:40 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBL-ärenden gade detaljplaner visar studier som gjorts att det är i genomsnitt av kommunernas beslut som överklagas. Skillnaderna är emellertid stora i landet och i tillväxtregionerna finns exempel på att andelen överklagade detaljplaner som medger bostadsbyggande överklagas i större utsträckning än genomsnittet. När det gäller bygglov är antalet överklaganden färre. Enligt uppgifter från exem- pelvis , överklagas av samtliga bygglovsbeslut. Med dagens resurser kan det vara svårt att korta handläggnings- tiderna i någon större utsträckning. Vissa möjligheter kan finnas genom att t.ex. delegera arbetsuppgifter i större utsträckning. Bristen på specialisering i domstolarna uppges vara ett annat skäl till att handläggningen i många fall tar tid och att beslut också kan bli felaktiga på grund av bristande kunskaper avseende regelverket. Långa handläggningstider kan undantagsvis medföra att pröv- ningsförutsättningarna förändras, t.ex. genom att en ny plan antas innan frågan om bygglov har prövats slutligt eller att bygglov beviljas innan frågan om sanktioner prövas. Detta kan leda till för- längda handläggningstider eftersom överinstansen då kan tvingas återförvisa ärendet till beslutsinstansen för ny handläggning. Ett annat problem som lyfts fram är att bygglovsbeslut inte vinner laga kraft eftersom besluten inte alltid delges. Detta gör att ett överklagande kan initieras långt efter att lovet har beviljats och bygget står klart. Arbetet med en överprövning i ett sent skede leder ofta till större arbetsinsatser än om det sker i nära anslutning till att själva beslutet har fattats. Extra arbete kan uppkomma, t.ex. om bygglovet undanröjs för en redan uppförd byggnad och frågan om rivning aktualiseras. I detta sammanhang finns det anledning att nämna vikten av tydliga och vägledande prejudikat som grund för handläggningen och som ett led för att korta handläggningstiderna. finns det vissa problem kopplade till detta behov och de hänger i viss ut- sträckning samman med bestämmelserna om prövningstillstånd. En del beslut som avser frågor där prejudikat skulle kunna ge god väg- ledning kommer inte till Regeringsrätten för prövning. I andra fall kan det ta mycket att få Regeringsrättens prövning efter- som Regeringsrätten i första skedet måste upphäva kammarrättens beslut att vägra prövningstillstånd och återförvisa ärendet till kam- marrätten för prövning i sak. När kammarrätten avgjort ärendet i sak och beslutet överklagas krävs det återigen att Regeringsrätten ger prövningstillstånd. Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBL-ärenden SOU 2004:40 överprövas vissa beslut, framför allt detaljplaner, av regering- en. Försök att föra bort dessa ärenden från regeringen har gjorts . Motståndet har varit förhållandevis stort och det främsta skälet är att det upplevs som ett problem att låta domsto- larna överpröva politiska ställningstaganden. En förutsättning för en överföring till domstol anses framför allt från kommunalt håll vara att överprövningen begränsas på något sätt. är det viktigt att tillgodose rätt till domstolspröv- ning. Möjligheten att kunna överklaga olika beslut med åberopande av i princip samma skäl ifrågasätts av många. Önskan är att en fråga skall få sin slutliga lösning vid ett enda tillfälle och att man sedan inte skall kunna överklaga ytterligare beslut med åberopande av samma skäl. Man har i lagstiftningen som ett led i en strävan att införa sådana avskiljande effekter infört en bestämmelse i 13 kap. 2 § 1 PBL. I denna anges att andra beslut av kommunfullmäktige eller kommunala nämnder än de som överklagas enligt ordningen för laglighetsprövning, inte får överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestäm- melser eller förhandsbesked. Denna bestämmelse anses vara i det närmaste omöjlig att tillämpa i praktiken. Det är enligt de överprö- vande instanserna svårt att dra en gräns mellan en fråga som prövats tidigare och nya frågor. Ett exempel på detta är att om man i det bygglov som överklagas har medgivit en liten avvikelse från gällande detaljplan kan frågan om byggnadsprojektet inte anses vara avgjord genom den lagakraftvunna planen. Relativt ofta upphävs beslut i överinstanserna på grund av for- mella brister i handläggningen, t.ex. brister i den formella han- teringen fram till första beslutet, såsom att berörda inte fått komma till tals. I undantagsfall handlar det om ett medvetet riskta- gande från kommunens sida, exempelvis att man tagit fram en plan enligt bestämmelserna om enkelt planförfarande istället för normalt förfarande för att snabbare få fram planen. I de flesta fall tycks det handla om en felaktig tolkning av bestämmelserna eller om bristande kunskaper. Tolkningen av vissa begrepp som är otydliga i lagstiftningen leder ofta till överprövningar. Ett sådant begrepp är mindre avvi- kelse från detaljplan. När det gäller överprövningen i dessa fall är grunden inte enbart det otydliga begreppet i sig, utan det tycks SOU 2004:40 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBL-ärenden också finnas en tendens att vissa kommuner vidgar ramarna för vad som kan anses vara mindre avvikelse. Skäl till detta kan vara att pla- nerna är inaktuella, bristande resurser för eller i vissa fall bristande vilja hos kommunerna att ändra planer. I anges bl.a. att kommittén bör över- väga om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt i lag uttrycka en princip om den kommunala handlingsfriheten när det gäller avvägningar mellan olika allmänna intressen och att ange gränserna för denna handlingsfrihet. Ett annat område som har med effektiviteten i processen att göra är rätten att komma till tals. Reglerna om vilka som skall anses som parter i olika slag av ärenden enligt PBL och som skall höras före beslut och kunna överklaga är inte helt tydliga och vägledande av- göranden efterfrågas ofta. Synen på kretsen som har rätt att överklaga olika beslut enligt PBL varierar, en del anser att den är för vid och andra att den är för begränsad. Ärenden där grannar och närboende klagar tenderar att öka, vilket bl.a. kan vara en effekt av den förtätning av befintlig bebyg- gelse som blir allt vanligare. När det gäller överklagande av planer kan tidsutdräkten generera en osäkerhet om genomförandet för dem som har för avsikt att bygga. Detta kan leda till ändrade plane- ringsförutsättningar och att initialt nedlagda kostnader upplevs som förgäves. Också överklagande av bygglov kan leda till en osäkerhet genom att genomförandet av ett projekt kan dra ut . Olika organisationer och sektorsmyndigheter har uttryckt önskemål om att få rätt att överklaga vissa beslut. Det gäller t.ex. , handikapporganisationer och miljöorganisationer. 5.2.4 Sammanfattning avseende övriga problem Problemen som rör handläggningstider, överprövningens omfatt- ning och rätten att överklaga är exempel på problem som har viss koppling till instansordningen, men som framför allt hänger sam- man med effektiviteten i processen. Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBL-ärenden SOU 2004:40 emellertid inte att behandlas i detta delbetänkande utan först i slut- betänkandet. 5.3PBL-kommittén har tagit fram modeller för att komma till rätta med de identifierade problemen För att komma till rätta med de problem som har aktualiserats och som i stor utsträckning har koppling till överprövningsorganisatio- nen behöver organisationen förändras. Den organisation som efter- strävas bör uppfylla de målsättningar som satts upp för en ny orga- nisation. har funnit det intressant att överväga olika alternativ till prövningsorganisationer och valt att i detta del- betänkande redovisa två modeller mer utförligt. Den första modellen innebär att man samordnar prövningen också med överprövningen av miljöbalksärenden och överprövar målen i utbyggda miljödomstolar (miljödomstolsalternativet). Med en sådan lösning kan länsstyrelserna ingå i instanskedjan även fort- sättningsvis eftersom man då bland annat får en överrensstämmelse med de ärenden som beslutas i kommunerna med stöd av . Högsta instans blir i utbyggd form och för prövning i denna instans krävs prövningstillstånd. Den andra modellen innebär att man tar bort länsstyrelserna som överprövningsmyndigheter och låter i princip all överprövning av PBL-ärenden ske i förvaltningsdomstolarna (förvaltningsdomstols- alternativet). Kraven på prövningstillstånd för prövning i kammar- rätt och Regeringsrätten behålls. De båda modellerna och för- och nackdelar med dessa beskrivs närmare i kapitel 8 och 9. 6Uppgifter om fördelningen av mål och ärenden samt handläggningstider 6.1Mål- och ärendefördelningen avseende framför allt PBL-ärenden Det kan vara intressant att veta något om omfattningen på ären- dena enligt PBL och i de olika instanserna när man överväger olika modeller. Det är viktigt att hålla i minnet att det endast är en mycket liten del av kommunernas beslut om detaljplaner och bygglov som över- klagas. När det gäller planer är det i snitt av kommu- nernas beslut som överklagas och när det gäller bygglov är det ännu färre, allra högst av besluten som överklagas. Variatio- nerna är dock stora inom landet. Länsstyrelserna handlägger drygt 3 000 överklagade ärenden enligt PBL , varav knappt 400 avser överklagade detaljplaner. Länsrätterna avgjorde drygt 1 100 PBL-mål . Av dessa mål var ca 900 byggnadsmål i allmänhet, dvs. främst mål om bygglov, och resten mål avseende 10 kap. PBL, dvs. mål som rörde påföljder och ingripanden. Av länsrätternas avgöranden överklagades enligt beräkning i genomsnitt till kammarrätterna . Antalet PBL- mål som avgjordes av kammarrätterna uppgick till knappt 525 mål . Av dessa avgjordes i snitt efter meddelat prövningstillstånd. Av kammarrätternas avgöranden överklagades uppskattningsvis till Regeringsrätten . Regeringsrätten av- gjorde i genomsnitt 150 PBL-mål . Av dessa var det sammanlagt 7 mål som prövades i sak, vilket innebär att det i snitt endast var av målen som fick pröv- ningstillstånd i Regeringsrätten. Totalt sett avgör länsrätterna Uppgifter om fördelningen av mål och ärenden samt handläggningstider knappt 90 000 mål, kammarrätterna ca 23 000 mål och Regerings- rätten drygt 8 000 mål . I genomsnitt avgjordes av målen i länsrätterna efter muntlig förhandling . Det har inte gått att få fram någon aktuell uppgift på omfattningen av muntliga förhandlingar i enbart PBL-målen, men siffran för muntliga förhandlingar i PBL- mål ligger sannolikt över genomsnittet. avgjordes 113 PBL-målen i sak i kammarrätterna, dvs. efter att prövningstillstånd hade meddelats, och avgjordes 20 mål efter muntlig för- handling. Motsvarande siffror var 131 mål och 34 mål efter muntlig förhandling. Det kan anses tyda på att mellan av PBL-målen som prövas i sak i kammarrätterna avgörs efter muntlig förhandling. Detta bekräftas av uppgifter som visade att muntlig förhandling, i regel i kombination med syn, ägde rum i av byggnadsmålen i allmänhet och i av målen enligt 10 kap. PBL i länsrätterna. hölls det muntlig förhandling i av de mål som prövades i sak i kammarrätterna. Miljödomstolarna avgjorde i genomsnitt drygt 1 500 mål . När det gäller antalet s.k. överklagningsmål, dvs. ett överklagande av en myndighets beslut, var skillnaderna stora mellan miljödomstolarna. I var av de inkomna målen överklagningsmål åren 1999–av målen i . avgjorde i genomsnitt knappt 400 mål inkl. VA-mål . 6.2Handläggningstider i nuvarande system för överprövning av PBL-ärenden Effektiviteten i processen är ett område som är av intresse vid överväganden rörande lämplig överprövningsorganisation. Effekti- vitet inom en verksamhet uppnås genom ett samspel mellan flera olika faktorer och en sådan faktor är handläggningstiden. I detta sammanhang är det viktigt att påtala att det endast är en mindre del av de beslut som fattas med stöd av PBL som överklagas. Överkla- gandena avser vanligtvis beslut om detaljplaner och bygglov. Att korta handläggningstiderna inför det första beslutet ger därmed de största vinsterna totalt sett. Naturligtvis är det också intressant att SOU 2004:40 Uppgifter om fördelningen av mål och ärenden samt handläggningstider titta närmare på handläggningstiderna för handläggningen i de överprövande instanserna. Vilka förändringar av handläggningstiderna som en ändrad orga- nisation kan leda till är inte helt enkelt att bedöma. Det hänger bl.a. samman med om det görs förändringar i det materiella regel- verket och vilka resurstillskott, både ekonomiska och personella, som ges i samband förändringarna. uppkommer övergångsproblem som påverkar handläggningstiderna, såsom att all personal inte är på plats när målen och ärendena börjar komma in till myndigheten eller domstolen. Också ovana vid typen av mål eller ärenden gör att det kan ta tid att få en rationell arbetsfördel- ning och effektivitet i handläggningen. Det finns således en hel del osäkerhetsfaktorer kopplade till en förändrad instansordning och man får inte en helt rättvisande bild av effekterna av eventuella förändringar enbart genom att göra jämförelser mellan handläggningstider avseende PBL-ärenden i olika instanser. En sådan jämförelse kan dock ge viss vägledning och vara en bland flera faktorer som läggs till grund för bedöm- ningar avseende en framtida prövningsorganisation. Länsstyrelserna har en snabb handläggning av överklagade planer jämfört med regeringen; i länsstyrelserna jämfört hos regeringen. Skillnaderna mellan de enskilda planärendena är dock stora. Vissa ärenden kan ta mycket . När det gäller handläggningstiderna för bygglov är skillnaderna inte så stora mellan länsstyrelserna, länsrätterna och kammarrät- terna. Den längsta handläggningstiden har Regeringsrätten. I länsrätterna tar det något mer än att få ett av- görande i gruppen som klassas som byggnadsmål i allmänhet, dvs. framför allt bygglov. Tidsåtgången för att i kammarrätt få besked om det meddelas prövningstillstånd eller inte i samma kategori tar i princip lika , dvs. Beslutar kammarrätten att prövningstillstånd skall ges, dvs.