sou · GSB326 · 2005-01-01 00:00:00 — 2.arbete som utförs av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställ- ningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning eller av arbetstagare som med hänsyn till sina arbetsuppgifter har förtroendet att själva dispo- nera sin arbetstid, 3.arbete som utförs i arbets- givarens hushåll, Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får föreskriva att lagen skall tillämpas i fråga om fartygs- arbete som har undantagits från tillämpning av bestämmelserna om vilotid i lagen (1998:958) om vilotid för sjömän. 1.arbete som utförs i arbets- tagarens hem eller annars under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat, 2.arbete som utförs av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställ- ningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning eller av arbetstagare som med hänsyn till sina arbetsuppgifter har förtroendet att själva dispo- nera sin arbetstid, 3.arbete som utförs i arbets- givarens hushåll, 5.arbete som omfattas av lagen () om arbetstid vid visst väg- transportarbete. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får föreskriva att lagen skall tillämpas i fråga om fartygs- arbete som har undantagits från tillämpning av bestämmelserna om vilotid i lagen (1998:958) om vilotid för sjömän. ändringar i andra författningar Arbetstidslagen (1982:673) hänvisas till i vissa andra författningar. I vissa av dessa lagrum bör också den föreslagna nya lagen () om arbetstid vid visst vägtransportarbete hänvisas till. I 2 kap. 10 § arbetsmiljölagen (1977:1160) bör anges att bestäm- melser om arbetstid vid visst vägtransportarbete finns i lagen () om arbetstid vid visst vägtransportarbete. I 5 § andra stycket lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare bör lagen () om arbetstid vid visst vägtransport- arbete läggas till i uppräkningen av lagar som skall tillämpas vid utstationering av arbetstagare. I uppräkningen av avgifter för vilka avdrag inte får göras i 1 kap. 20 § kommunalskattelagen (1928:370), bör avgift enligt 20 § lagen () om arbetstid vid visst vägtransportarbete läggas till. I 12 § förordningen (2000:1211) med instruktion för Arbets- miljöverket bör läggas till att arbetstidsnämnden också avgör ären- den enligt lagen () om arbetstid vid visst vägtransportarbete. I kapitlet redovisas vilket uppdrag utredningen har haft, några av de frågeställningar som uppdraget aktualiserar och hur utrednings- arbetet har lagts upp. Utredningen har haft i uppdrag att överväga hur Europaparlamen- tets och rådets direktiv /15/EG av om arbetstidens förläggning för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter1 (i betänkandet kallat vägarbetstidsdirekti- vet) skall genomföras i svensk rätt. Enligt kommittédirektivet2 skall den särskilde utredaren lämna de förslag till författningsreglering som övervägandena ger upphov till. I kommittédirektivet anges ett antal frågor som skall övervägas särskilt. Dessa avser om det i bör införas bestämmelser som bättre skyddar arbetstagares säkerhet och hälsa än bestämmelserna i vägarbetstidsdirektivet och om dess möjligheter till undantag bör utnyttjas. En annan fråga som skall beaktas är om direktivets bestämmelser bör omfatta sådana transporter som är undantagna från rådets för- ordning (EEG) nr 3820/85 av om harmoni- sering av viss social lagstiftning om vägtransporter3 (i fortsätt- ningen benämnd EG-förordningen 3820/85). I kommittédirektivet sägs också att utredaren särskilt skall beakta att de regler som föreslås för genomförande av vägarbets- tidsdirektivet skall harmoniera väl med EG-förordningen 3820/85. 1EGT L 80, 23.3.2002, s. 35, Celex 32002L0015. Vägarbetstidsdirektivet finns i bilaga 3 till detta betänkande. 2Kommittédirektivet (Dir. 2003:44) finns i bilaga 1 till detta betänkande. I bilaga 2 finns utredningens tilläggsdirektiv (Dir. 2003:148). 3EGT L 370, 31.12.1985, s. 1, Celex 31985R3820. Förordningen finns i bilaga 4. Vidare framhålls att särskilt avseende skall fästas vid att efterlevna- den av de regler som föreslås kan kontrolleras på ett effektivt sätt. Vägarbetstidsdirektivet innehåller 16 artiklar. Av dessa kan sex sägas innehålla direktivets egentliga materiella bestämmelser. Övriga artiklar innehåller regler om genomförandet av direktivet. De senare handlar om direktivets syfte och tillämpningsområde, definitioner av vissa begrepp, möjlighet att tillämpa eller införa längre gående skyddsbestämmelser, krav på effektiv efterlevnad av bestämmelserna samt regler av procedurkaraktär som avser rap- porter som skall lämnas och datum för genomförande. Trots vägarbetstidsdirektivets relativt sett begränsade omfatt- ning och innehåll, särskilt antalet egentliga materiella bestämmel- ser, rymmer frågan hur det skall genomföras i svensk rätt ett antal delfrågor utöver de som nämnts ovan. Här skall kort beröras några av de frågeställningar som utredningen kommer att ta upp i betän- kandet. Arbetsmiljö, trafiksäkerhet och konkurrens Direktivet har tre syften. Enligt artikel 1 syftar det till förbättrat skydd av hälsa och säkerhet för personer sysselsatta med mobilt arbete i vägtransportsektorn, till förbättrad vägtrafiksäkerhet samt till tillnärmning av konkurrensvillkoren i branschen. Bör direktivet därmed genomföras på det arbetsrättsliga området eller i form av en trafiksäkerhetsreglering? Bör något av direktivets syften tillmätas större vikt än de andra? Hur kan ändamålen god arbetsmiljö och trafiksäkerhet bäst kombineras och var i det svenska rättssystemet bör bestämmelserna lämpligast placeras? Konkurrenshänsynen måste integreras i övervägandena oavsett hur man ser på övriga syften. Konkurrensfrågorna har betydelse vid bedömningen av på vilken skyddsnivå de svenska bestämmelserna läggs, inte minst i förhållande till andra länder. Vägarbetstidsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv. Det betyder att medlemsländerna kan tillämpa eller införa bestämmelser som bättre skyddar arbetstagares säkerhet och hälsa (jfr direktivets artikel 10). Kommittédirektivet anger som nämnts att utredningen skall överväga om denna möjlighet bör utnyttjas i . En avvägning som då aktualiseras är den som gäller mellan arbetstaga- res säkerhet och hälsa och eventuella nackdelar i konkurrenshän- seende, inte minst i ljuset av vägtransportnäringens internationella dimension. I vilken utsträckning kan svenska företag ur konkur- renssynpunkt tillämpa arbetstidsbestämmelser som ur skyddssyn- punkt är mer långtgående än utländska konkurrenters? En annan fråga som aktualiseras är i vilken utsträckning arbets- tidsbestämmelserna på ett område, vägtransportområdet, bör vara längre gående ur skyddssynpunkt än på andra områden. Finns det trafiksäkerhetsaspekter som skulle kunna föranleda en mer långt- gående arbetstidsreglering på vägtransportområdet? Sambandet med annan lagstiftning En annan frågeställning som aktualiseras vid genomförandet av direktivet rör sambandet med annan lagstiftning, t.ex. ur regelför- enklingssynpunkt. Det finns på EU-nivå ett omfattande regelverk med bestämmel- ser som i sak har mycket nära anknytning till vägarbetstidsdirekti- vets bestämmelser, t.ex. den nämnda EG-förordningen med regler om kör- och vilotider. Därtill kommer en EG-förordning om färdskrivare. Dessutom finns gemensamma regler för kontroll av efterlevnaden av dessa förordningar, i form av ett kontrolldirektiv. pågår diskussioner på EU-nivå om ändringar i dessa rättsakter. För vägtransporter som berör länder utanför EU- och EES- områdena finns den europeiska överenskommelsen om arbetsför- hållanden för fordonsbesättningar vid internationella vägtranspor- ter (den s.k. AETR-överenskommelsen). Därtill kommer svenska författningar. Dessa består av en för- ordning med regler för genomförandet av bestämmelserna i förordningarna och i kontrolldirektivet samt en förordning om införandet i svensk rätt av nämnda internationella överenskom- melse. Utöver de regler som har att göra med kör- och vilotider, och efterlevnaden av dessa, finns arbetstidslagstiftningen, dvs. arbets- tidslagen med tillhörande arbetstidsförordning och föreskrifter från . För de transporter som inte omfattas av EG-förordningen 3820/85 gäller istället förordningen om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet. I kapitel 4 ges en beskrivning av samtliga nu nämnda författ- ningar. Det finns således ett mycket omfattande regelverk om arbetstid och angränsande frågor på vägtransportområdet. Genomförandet av ytterligare arbetstidsbestämmelser väcker frågan om det går att tillskapa ett enklare, mer sammanhållet och överblickbart regelverk. En annan viktig frågeställning gäller om vägarbetstidsdirektivet bör genomföras i kollektivavtal eller i lag. Direktivet öppnar för att medlemsländerna väljer den ena eller andra modellen, eller en kom- bination av de båda (jfr artikel 14.1 i vägarbetstidsdirektivet). Det kan konstateras att arbetstidens längd och förläggning är mycket viktiga delar i de kollektivavtal som träffas på svensk arbetsmark- nad. Det bör följaktligen övervägas om det finns formella och fak- tiska förutsättningar för genomförande av direktivet i genom kollektivavtal. Är det ur statens synpunkt lämpligt att så sker? Fr.o.m. skall vägarbetstidsdirektivet eventuellt också tillämpas på förare som är egenföretagare. Detta väcker ett antal frågeställningar av både rent praktisk och mer principiell natur. Hur kan exempelvis likabehandling av alla förare uppnås, om det för vissa (de som är arbetstagare) skall kunna träffas kollektiv- avtal om avvikelser från bestämmelserna, något som direktivet öppnar för? Kommittédirektivet anger som nämnts att särskilt avseende skall fästas vid att efterlevnaden av de regler som föreslås kan kontrolle- ras effektivt. Utöver frågan om hur svenska företags efterrättelse av reglerna vid vägtransportarbete i kan kontrolleras har denna frågeställning en internationell dimension, som bl.a. har att göra med lagstiftningens geografiska räckvidd. Skall de regler som genomför bestämmelserna i gälla även då svenska företag bedriver transportarbete utomlands? Vilka regler skall gälla för utländska företag som utför vägtransportarbete i ? Om bestämmelserna om vägarbetstid hade lagts fast i en EG- förordning, hade det inte rått någon tvekan om vilka regler som skall följas och därmed kunna kontrolleras oavsett var arbetet utförs inom EU- och EES-området. Samma regler skall då gälla överallt. Men eftersom de har lagts fast i ett s.k. minimidirektiv, kan olika skyddsnivåer komma att gälla i olika länder. Dessutom öppnar direktivet för att det träffas överenskommelser om avvikel- ser från reglerna i kollektivavtal. Detta väcker ett antal frågor om lagstiftningens geografiska räckvidd, om kontrollerbarheten av egna och andra länders rättssubjekt, och om kopplingen till EG- rättsliga principer såsom fri rörlighet av tjänster. Utredningen har haft ett flertal träffar med representanter för arbetsgivar- respektive arbetstagarorganisationer samt bransch- organisationer för att inhämta synpunkter på direktivet och på de idéer och förslag till genomförande som utredningen har diskute- rat. Följande organisationer har utredningen varit i kontakt med: Bussarbetsgivarna ()4 Kommunala Företagens () Skogsindustrierna (Föreningen ) 4BA och BUA ingår i TransportGruppen. 5I fortsättningen används namnen respektive . Vidare har utredningen varit i kontakt med , Rikspolis- styrelsen, vissa länspolismyndigheter, och Riks- trafiken. I syfte att få en bild av hur genomförandet kan komma att ske i andra länder har utredningen också träffat företrädare för myndig- heterna i , , och samt även haft kontakt med myndigheterna i , , och . Betänkandet är disponerat på följande sätt. I kapitel 2 beskrivs branschen, dess omfattning när det gäller antal företag, antal enmansföretag, antal sysselsatta, konkurrensförhållanden, m.m. I kapitel 3 ges en beskrivning av vägarbetstidsdirektivet, dess bak- grund, rättsliga grund och innehåll. I kapitlet redogörs också för i vilket EG-rättsligt sammanhang direktivet hör hemma. I kapitel 4 redovisas översiktligt vilka arbetstidsregler och regler om kör- och vilotider som gäller på vägtransportområdet. I kapitel 5 diskuteras var de nya bestämmelserna lämpligen place- ras i det svenska rättssystemet och olika metoder för att genomföra vägarbetstidsdirektivet. I kapitlet läggs inriktningen av utred- ningens förslag fast. En fråga som tas upp är hur regelverket kan göras enklare. Därefter, i kapitel 6, redogörs för huvuddragen i den nya lag för genomförandet av direktivet som utredningen föreslår. I kapitlet redovisas också utredningens överväganden i ett antal av de frågeställningar som genomförandet av direktivet aktualiserar. I kapitel 7 diskuteras vissa förslag om framtida ändringar av om vägtransport. Det som avses är frågor om kontroll och tillämpning av vägarbetstidsdirektivets regler på förare som är egenföretagare. I kapitel 8 beskrivs några drag i genomförandet av direktivet i andra länder. I kapitel 9 redogörs för konsekvenserna av utredningens förslag. , i kapitel 10, redovisas utredningens författningskommentarer. 2En vägtransportmarknad i för- ändring Den tunga yrkesmässiga trafiken har tidigare bedrivits på en strängt reglerad marknad. Villkoren för den gränsöverskridande trafiken har bestämts i en rad bilaterala vägtransportavtal som träffats mellan enskilda länder. För såväl passagerar- som godstransporter har för den internationella trafiken krävts tillstånd för varje enskild transport eller för varje serie transporter. I avtalen har i princip endast turisttrafik med buss i form av slutna rundturer varit undantaget krav på särskilt tillstånd. Genom skapandet av EU:s gemensamma transportmarknad har situationen radikalt förändrats. Detta gäller såväl passagerar- som godstransporter, men framför allt godstransporterna, varför denna korta beskrivande bakgrund ger dem ett särskilt utrymme. I och med anslutning till 1994 upphörde de kvantitativa restriktionerna för trafiken med svenska lastbilar som utför internationella transporter inom EU/EES-området. De svenska åkerierna, som varit verksamma på en hårt reglerad mark- nad, blev då aktörer på den gemensamma transportmarknaden, där de konkurrerar fullt ut med åkerier i övriga medlemsstater. är även inrikestrafiken konkurrensutsatt genom att s.k. tillfälligt cabotage då släpptes fritt inom EU.1 Detta innebär att en inom EU/EES-området etablerad transportör kan utföra inrikes godstransporter i en annan medlemsstat utan särskilt tillstånd. 1 Cabotage inom EU är när en transportör som innehar ett gemenskapstillstånd utför inrikes transporter i en medlemsstat utan att vara etablerad i den staten. Begreppet tillfälligt är inte definierat i EG-rätten. Inte heller finns i EU vägledande praxis. Enligt uppgift från tillämpas i med ledning av en regel att fordon vilkas ägare har sin huvudsakliga hemvist i ett annat EU-land är befriade från kravet på registrering i det om avsikten, då fordonet förs in i , inte är att här använda det än . Enligt tillämpas för länder utanför EU en period . En vägtransportmarknad i förändring har också genom liberala vägtransportavtal öppnat godtransportmarknaden bilateralt med de baltiska staterna och med flertalet länder i , bl.a. de länder som kommer att upptas i EU:s medlemskrets. Den bilaterala trafiken och transittrafiken mellan och dessa länder är i princip befriad från särskilda krav på tillstånd. Enligt avtalen kräver sådan trafik särskilt transporttillstånd endast om den utförs med äldre fordon med sämre miljöprestanda. Dess- utom krävs särskilt transporttillstånd för s.k. tredjelandstrafik (tra- fik mellan två länder av vilka inget är fordonets registreringsland). Från får flertalet av dessa länder fritt tillträde till EU:s gemensamma transportmarknad. När det gäller cabotage dock först efter vissa övergångsperioder. För att få tillträde till den gemensamma marknaden krävs att trans- portören, såväl vid passagerar- som godstransporter, innehar ett s.k. gemenskapstillstånd, dvs. ett yrkestrafiktillstånd som beviljas vid en nationell tillståndsprövning som bygger på gemensamma minimikrav som tagits fram inom EU.2 Se även avsnitt 6.4. Genom olika beslut har man inom EU försökt främja en lika konkurrens mellan medlemsstaternas transportörer och öka trafik- säkerheten. Detta har skett genom att man antagit gemensamma regler om kör- och vilotider, regler som anger miniminivåer för fordons- och drivmedelsskatter, regler för uttag av vägavgifter och vägtullar, samt regler som avser fordons mått och vikt och tekniska egenskaper, fordonskontroller m.m. har i skilda policy-dokument också visat ambitionen att inom flera av dessa områden gå vidare mot ytterligare harmonisering. har man inom EU intensivt arbetat med att även ta fram ett paket av rättsakter som skall reglera vissa sociala villkor inom yrkestrafiken, i syfte att i högre grad harmoni- sera konkurrensvillkoren, förbättra arbetsförhållandena för dem som är verksamma inom vägtransportsektorn, och öka trafiksäker- 2 Rådets direktiv /26/EG, av , om rätt att yrkesmässigt bedriva person- och godstransporter på väg och om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för att främja ett effektivt utnyttjande av dessa transportörers etable- ringsrätt på området för nationella och internationella transporter, EGT L 124, 23.5.1996, s. 1, Celex 31996L0026, ändrat genom rådets direktiv /76/EG, av , EGT L 277, 14.10.1998, s. 17, Celex 31998L0076. En vägtransportmarknad i förändring Arbetet har resulterat i nya rättsakter, bl.a. vägarbetstids- direktivet och ett direktiv om utbildning av yrkesförare. De nya reglerna om arbetstider inom vägtransportsektorn är kopplade till det allmänna arbetstidsdirektivet3 och till de inom EU helt gemen- samma kör- och vilotidsreglerna för yrkesförare i tung trafik. Inom EU har också behovet av ökade insatser för att åstad- komma effektivare och enhetligare kontroller av att reglerna inom yrkestrafiken efterlevs hamnat i fokus. Med en förbättrad kontroll avser man att öka effekten av de gemensamma reglerna på området, så att de åsyftade målen verkligen skall kunna uppnås. överlämnade kommissionen till och rådet ett förslag till direktiv som syftar till att skapa förbättrade gemen- samma regler för kontrollen av efterlevnaden av EU:s kör- och vilotidsregler och de nya arbetstidsreglerna för yrkesförare.4 Persontransporter med buss är inte konkurrensutsatta på EU- marknaden i samma höga utsträckning som godstransporterna. Cabotage är mindre förekommande än inom godstransportsektorn. Det finns dock tecken som tyder på att cabotaget ökar inom EU. Inom är cabotaget av marginell omfattning. Antalet i utlandsägda bussar ökar. Totalt utför cirka 13 000 bussar yrkesmässig trafik. Av dem kördes cirka 6 600 av utlandsägda bussföretag. Fördelningen av marknadsandelar i offentligt upphandlad trafik framgår av tabellen på nästa sida. 3Rådets direktiv /104/EG av om arbetstidens förläggning i vissa avseenden, EGT L 307, 13.12.1993, s. 18, Celex 31993L0104, ändrat genom Europaparla- mentets och rådets direktiv /34/EG av om ändring av rådets direktiv /104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden för att täcka sektorer och verk- samheter som inte omfattas av det direktivet, EGT L 195, , s. 41, Celex 32000L0034. 4Förslag till och rådets direktiv om minimivillkor för genomförandet av direktiv /15/EG och rådets förordningar (EEG) nr 3820/85 och 3821/85 om social lagstiftning på vägtransportområdet, KOM (2003) 628 slutlig. En vägtransportmarknad i förändring SOU 2004:26 Marknadsandel i procent i offentligt upphandlad trafik var 12 423 personer anställda i kollektivtrafikföretag (siff- ran omfattar även anställda inom järnvägs- och sjöfartssektorn), 14 981 personer i linjebussföretag och 2 713 personer i charter- bussföretag m.m. Siffrorna gäller det totala antalet anställda.6 Nedan visas i tre olika tabeller dels de svenska åkeriernas storlek i fråga om antalet lastbilar över , antalet lastbilar över fördelade på åkerier i olika storleksklasser, samt fördelningen mellan fordon i yrkesmässig trafik och firmabilstrafik (inrikes tra- fik). Åkeriernas storlek i fråga om antal lastbilar över 6 Källa SCB. SOU 2004:26 En vägtransportmarknad i förändring Antalet lastbilar över fördelade på åkerier Av tabellerna framgår att de medelstora och större åkerierna har ökat i antal . De har också ökat sin andel av fordonsparken. Mer än en tredjedel av fordonsparken tillhör de åkerier som har elva eller fler fordon. Enligt SCB var totalt 50 799 personer anställda i åkerinäringen. Fördelningen av fordon i yrkesmässig trafik och firma- bilstrafik (inrikes trafik) r= reviderat värde Källa: SCB En vägtransportmarknad i förändring Viss statistik över godstransporterna på väg Transporterna på väg är en dominerande del av godstransport- marknaden. transporterade de svenskregistrerade lastbilarna gods. Transportarbetet8 under perio- den uppgick och trafikarbetet9 . av transportarbetet utfördes i inri- kes trafik. I inrikes trafik transporterade de svenskregistrerade lastbilarna gods, varav i yrkesmässig trafik. Transport- arbetet i inrikes trafik uppgick . Av detta utförde den yrkesmässiga trafiken . Av transport- arbetet utfördes på sträckor . Utrikestrafiken utgör en liten del av de svenskregistrerade last- bilarnas samlade transportverksamhet. transporterade de svenskregistrerade lastbilarna gods i utrikes trafik. Detta motsvarar av den transporterade godsmängden totalt med svenska lastbilar. Utrikestrafiken svarade för av det totala transportarbetet med svenska lastbilar, dvs. 4 816 miljo- ner tonkilometer. Av godsmängden transporterades från medan transporterades till . Av godset trans- porterades i cabotage eller tredjelandstrafik. De största avsändar-/mottagarländerna för gods till och från var , och . Transporterna inom EU-området stod för av transporterad godsmängd och av transportarbetet. Utanför EU svarade för av kvan- titeten och av transportarbetet. I följande tabell redovisas den godsmängd och det transport- arbete som utfördes till och från med last- bilar registrerade i , , , och . I tabellen därefter redovisas den godsmängd och det transportarbete som utfördes med lastbilar regi- strerade i fördelat på avsändarländer. 7Källa /SCB, Statistiska meddelanden, Inrikes och utrikes trafik med svenska lastbilar, . 8Transportarbetet redovisas i tonkilometer, som beräknas som produkten av pålast i ton och körda kilometer per körning. 9Trafikarbetet redovisas som antal körda kilometer. En vägtransportmarknad i förändring Transporter med lastbilar registrerade i respektive land Källa: Respektive lands statistikbyrå Transporter med lastbilar registrerade i Av de ovan nämnda länderna var det de nordiska och tyska last- bilarna som dominerade trafiken till och från . Av tabellerna framgår att det endast är till som de svenskregi- strerade lastbilarna transporterade en större mängd gods än respektive lands lastbilar transporterade till och från . Mer än hälften av alla åkerier är anslutna till s.k. lastbilscentraler. De arbetar i huvudsak med lastbilstransporter och maskinverksam- het. Syftet är att åkerierna skall kunna koncentrera resurserna till produktion av transporttjänster genom att lastbilcentralen svarar för transportförmedling, marknadsföring, administration, trans- portplanering, fakturering m.m. En vägtransportmarknad i förändring drevs lastbilscentralerna oftast som ekonomiska före- ningar. Antalet aktiebolag har emellertid ökat . drevs ungefär hälften av alla lastbilscentraler som ekonomisk före- ning och hälften som aktiebolag. De till lastbilscentralen anslutna åkarna är då ofta delägare i aktiebolaget. Antalet lastbilscentraler har stadigt minskat , främst på grund av samgåen- den. Det är också vanligt att åkerier arbetar för transportförmed- lingsföretag. Huvuddelen av deras transporter utförs av åkerier som är knutna till respektive företag genom avtal.