sou · GSB3121d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Husdjur innebär ett hinder för våldsutsatta kvinnor att erhålla hjälp, eftersom de inte självklart kan tas med till berörd hjälpinstans.6 Denna slags utsatthet för djuren bör tas upp på veterinärutbildningen och andra utbildningar där detta kan vara relevant. Sambandet mellan våld mot djur och mäns våld mot kvinnor bör dessutom beaktas inom utbildningar för dem som i sin yrkesutövning förväntas möta kvinnor som har utsatts för våld. Utredningens sammanhang: Är mäns våld mot kvinnor ett prioriterat område? Utredningen ställer sig positiv till några av den senaste tidens åtgärder och förslag exempelvis permanentningen av RKC och krav på ökad kunskap om mäns våld mot kvinnor i utbildningar. Vi välkomnar också regeringens utfästelser om att området mäns våld mot kvinnor ska vara prioriterat framöver. Dessvärre ser vi tydliga tendenser som går i en riktning motsatt dessa ambitioner såväl i myndigheternas arbete som i regeringens åtgärder efter kvinnofridsuppdragens avslutande. I de ovan nämnda utredningarna och initiativen finns några gemensamma tendenser. Språkbruket går på nytt mot ett osynlig- görande av våldets aktörer; mäns våld mot kvinnor benämns inte som mäns våld mot kvinnor. Kopplingen mellan våld, kön och makt försvinner i nya och nygamla begrepp som familjevålds- Regeringens åtgärder efter kvinnofridsuppdragen enheter, brottsofferperspektiv, hedersvåld och våld i nära rela- tioner. Våld mot kvinnor omdefinieras och blir en brottsofferfrågaen fråga om relationer mellan förövare och offer eller om det sammanhang (till exempel familjen eller kulturen) där våldet utövas. Begreppet våld i nära relationer som har fått ett starkt genomslag speglar en förståelse där våld mot kvinnor avgränsas till en privat arena och till vissa specifika relationer, vilket motsägs av den vetenskapligt baserade kunskap som finns om våldets utbredning och karaktär (jämför kapitel 3). Det synliggörande av kön och makt som kvinnofridsreformen påbörjade där både förövares och offers kön definierades det vill säga grunden för en könsmaktsförståelse har alltså fallit bort och en motsatt tendens kan skönjas. Vi ser också en utveckling där mäns våld mot kvinnor nedprio- riteras ekonomiskt. Bland de utredningar som lägger förslag om finansiella satsningar finns ingen som särskilt nämner mäns våld mot kvinnor. När detta våld indirekt åsyftas är de resurser som föreslås mycket låga. Vi ser att det våld som män utövar mot män i det offentliga rummet fortfarande uppfattas som grövre och mer angeläget än det våld kvinnor utsätts för, såväl i det privata som i det offentliga. Undantaget här utgörs av de relativt sett stora satsningar som gjorts på så kallat hedersrelaterat våld. Här kan man konstatera att frågan uppfattas som akut och angelägen först när mäns våld kan förstås i termer av kulturskillnader. De ekonomiska satsningarna tillåts i dessa fall vida överstiga andra, tidigare och nuvarande, satsningar mot mäns våld (jämför kapitel 7). De mer principiella deklarationerna om vikten av att arbeta med mäns våld mot kvinnor samsas på detta sätt med en förståelse av våld som vi uppfattar som oroväckande. Det finns tendenser till osynliggörande och förminskande av problemet, vilka kan avläsas på flera olika nivåer både gällande hur man talar om och förstår våldet och vilka former av konkreta politiska resurser som avsätts för detta problem. Kapitel 7 Motstånd och strukturer som motverkar ett köns- maktsmedvetet arbete med mäns våld mot kvinnor I detta kapitel redovisar vi, i enlighet med direktiven, en samlad analys av motstånd och strukturer som motverkar ett könsmakts- medvetet arbete. Fokus i detta avsnitt ligger sålunda på de problem av övergripande och strukturell karaktär som utredningen har identifierat. De problem som vi menar förhindrar och försvårar arbetet kan grovt sett sägas falla in under tre olika områden. Det första området gäller frågan om resursprioritering. Här diskuterar vi betydelsen av de knapphändiga resurser som satsas på skilda politiska nivåer på frågan om mäns våld mot kvinnor både i termer av pengar till olika verksamheter och i termer av satsning på personalresurser och utbildning. Det andra området handlar om hur arbetet med mäns våld mot kvinnor organiseras. Här belyser vi på vilka olika sätt som själva organisationsformerna och de institutionella strukturerna kan fun- gera hindrande för ett könsmaktsmedvetet arbete. Det sista området gäller vilka kunskaper och förståelser om mäns våld mot kvinnor som kommer till uttryck i arbetet med mäns våld mot kvinnor i . I detta avsnitt resonerar vi om hur olika sätt att förstå fenomenet våld mot kvinnor kan motverka ett könsmaktsorienterat arbete, och om hur bristande samsyn mellan olika aktörer, eller rent av motstridiga förståelser, kan förhindra arbetet eller göra det ineffektivt. Kapitlet bygger på analysen av myndigheternas kvinnofridsupp- drag (redovisat i kapitel 4), undersökningen om det konkreta arbetet med mäns våld mot kvinnor på lokal nivå (redovisat i kapitel 5), samt en mindre undersökning vi har gjort gällande resurstilldelning på nationell nivå och länsnivå. forskning på fältet används också. Tanken är att den samlade analys av mot- verkande strukturer och motstånd som här formuleras ska ligga till Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete grund för utredningens förslag till åtgärder, som presenteras i kapitel 8. Ett effektivt och konsekvent arbete med det omfattande samhälls- problem som mäns våld utgör är naturligtvis inte möjligt utan en god resurstilldelning och rimlig resursfördelning. I utredningens uppdrag att identifiera motverkande strukturer är frågan om resur- ser central. Ett sätt att belysa det är att se i vilken omfattning politiska institutioner prioriterar och avdelar resurser i form av pengar, tjänster och utbildning som satsas specifikt på att komma till rätta med problemet med mäns våld mot kvinnor. I vår egen mindre undersökning har vi försökt få en uppfattning om hur stor del av den totala budgeten som departement och myndigheter satsar på arbetet med mäns våld mot kvinnor. Vi har också varit intresserade av hur stora resurser i form av personal som frågan tilldelas, samt i vilken utsträckning det existerar fort- löpande, obligatorisk utbildning för den personal som arbetar med frågorna inom organisationen. Vi koncentrerar oss inte på att redovisa i vilken utsträckning myndigheterna bedrivit olika former av verksamheter i mer till- fälliga former, såsom mindre projekt eller engångssatsningar. I stället söker vi kunskap om i vilken utsträckning det bedrivs ett kontinuerligt och långsiktigt arbete med frågan om mäns våld mot kvinnor i de politiska institutionerna. Utan systematiskt och lång- siktigt arbete med mäns våld mot kvinnor kan inte konstruktiva resultat uppnås och bestående förändring ske (se vidare i avsnittet Organisering). En enkät (se bilaga 4) har skickats ut till , , , Utbildningsdeparte- mentet, , , Brotts- offermyndigheten, , , Riks- Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete polisstyrelsen, Riksåklagaren, och samtliga länssty- relser.1 Enkäten har besvarats av , Brottsoffer- myndigheten, , , Rikspolis- styrelsen, Riksåklagaren, , , samt 20 av 21 länsstyrelser. Fem myndigheter har uppgett att de har avdelade tjänster på hel- eller deltid som arbetar med kompetensområdet mäns våld mot kvinnor: På har 4 tjänster, som uppges i stort sett vara heltid, avdelats till handel med människor (3 tjänster) och hedersrelaterade brott (1 tjänst). har avdelat 1,5 heltidstjänster för arbetet med mäns fysiska, psykiska våld och sexuella våld inom den privata sfären, barn till våldsutsatta kvinnor, så kallat hedersrelaterat våld samt prostitution och handel med kvinnor för sexuella ändamål. har avdelat en tjänst på . uppger att alla anställda, 41 årsarbets- platser, arbetar till med alla olika former av mäns våld mot kvinnor eller barn. har avdelat en tjänst på vilken arbetar med alla delar av kompetensområdet mäns våld mot kvinnor, utom med barn till våldsutsatta kvinnor. Resterande myndigheter uppger att de saknar avdelade tjänster på hel- eller deltid som arbetar med området mäns våld mot kvinnor. och har alltså inga tjänster avsatta. Inte heller Riksåklagaren har särskilda tjänster, men man uppger att det vid vissa åklagarkammare finns särskilda familje- våldsenheter där polis och åklagare samverkar kring alla våldsbrott där parterna har en relation till varandra. Inte heller BRÅ har några särskilda tjänster avsatta, utan arbetet inom detta område uppges beröra flera tjänstebefattningar vid myndigheten. 1 Enkäten skickades till ett urval av departement som ansågs vara berörda av Kvinnofrids- utredningens uppdrag. Samtliga departement ligger under myndigheten . Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete Ingen av länsstyrelserna, förutom i som har en halvtidstjänst avdelad, uppger att de har ordinarie tjänster för arbetet med mäns våld mot kvinnor. Flera länsstyrelser uppger dock att det finns tjänster där frågorna ingår, exempelvis på sociala enheten jämställdhet eller integration. När det gäller frågan om utbildning uppger Brottsoffermyndig- heten och att de anordnar obligatorisk och kon- tinuerlig fortbildning. ägnar tre fortbild- ningsdagar åt frågor om sexualiserat våld. anordnar systematisk och obligatorisk fortbildning för domare där inslag om mäns våld mot kvinnor behandlas under en halv dag. bedriver grundutbildning för personal på fyra platser i landet. Mäns våld mot kvinnor integreras där under rubrikerna verkställighetsplanering, permissionsplanering och kun- skap om olika behandlingsprogram. Inom anordnas ingen systematisk och obligatorisk fortbildning. Riksåklagaren anger att det förekommer fortbildning även om den inte är obligatorisk, medan inte anordnar någon obligatorisk och systematisk fortbildning. De uppger i stället att det ingår i tjänsten för de personer som arbetar med mäns våld mot kvinnor (1,5 heltidstjänst) att själva hålla sig uppdaterade. BRÅ anordnar ingen systematisk och obligatorisk fortbildning; det anses inte vara relevant eftersom de ser sig som en kunskaps- organisation och ingen linjeverksamhet. Ingen heller någon läns- styrelse anordnar kontinuerlig och obligatorisk fortbildning. uppger att av den totala budgeten används till området mäns våld mot kvinnor . Denna summa har använts till ovan nämnda utbildning. uppger att , det vill säga hälften av budgeten, ägnades frågan 2003. Hälften av den utbetalade brottsskadeersättningen på avsåg ersättningar till kvinnor och barn som utsatts för mäns våld. beviljade Brottsofferfonden av totalt Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete ca till projekt med inriktning mot våld mot kvinnor. uppger att avsattes till arbetet, och uppger att av individ- och familjeenhetens totala budget avsattes till området mäns våld mot kvinnor. Pengarna har använts till granskning och fördelning av organisationsbidrag, nationell myndighetssamverkan, Kvinno- fridsportalen, prostitutionskartläggning, fördelning av medel och stöd till utvecklingsprojekt, remisser, förfrågningar samt expert- stöd inom ramen för det allmänna myndighetsuppdraget. , , Rikspolisstyrel- sen, Riksåklagaren och BRÅ kan inte ange hur stor del av budgeten som används till arbetet med mäns våld mot kvinnor. Flera av länsstyrelserna kan inte heller uppge hur stor del av årsbudgeten som används till frågan. i förklarar det med att frågan inte har ett eget kostnadsställe i budgeten och att man därför inte kan säga annat än att det rör sig om mycket begränsade resurser. Även bland de länsstyrelser som kan uppge en siffra måste man konstatera att det handlar om mycket blygsamma satsningar – eller inga satsningar alls. Länsstyrelserna i , , och län uppger att de avsatte . i använde av sin budget till frågan. i avsatte , i län , i och Läns- styrelsen i meddelar att av budgeten avsattes för mäns våld mot kvinnor. Flera länsstyrelser besvarar frågan om resurser med att peka på att delar av de anställdas tjänster är inriktade på frågan om mäns våld. Inte heller här handlar det dock om några större summor som avsätts med undantag möjligen för i som sammantaget uppger att 1,5 årsarbetsinsats satsas på våld (utspritt på 11 tjänster). De andra länsstyrelserna avdelar enbart mindre delar av tjänster till frågan. i avsätter motsvarande 5 av en tjänst, i avsätter motsvarande , i motsvarande och i motsvarande , medan man i upp- ger att ca för en person avsätts åt problemet. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete Finns det anställda inom er ordinarie verksamhet som innehar tjänster avsedda enbart för att heltid eller deltid arbeta med området mäns våld mot kvinnor? Med denna fråga avser vi ej projektanställningar) Om ja, ange hur många tjänster och tjänsternas omfattning: Kompetensområdet mäns våld mot kvinnor menar vi täcker in nedan- stående områden; Markera med fet stil de områden som överensstämmer med tjänst- ens/tjänsternas arbetsuppgifter. Mäns fysiska och psykiska våld mot kvinnor inom den privata sfären inom den offentliga sfären Mäns sexuella våld mot kvinnor inom den privata sfären inom den offentliga sfären Barn till våldsutsatta kvinnor S.k. hedersrelaterat våld Prostitution/handel med kvinnor för sexuella ändamål Sexuella trakasserier Anordnas inom er verksamhet systematisk och obligatorisk fortbildning för per- sonalen inom kompetensområdet mäns våld mot kvinnor? Om ja, ange frekvens; Hur stor del av er verksamhets sammanlagda budget avsattes till arbete med kompetensområdet mäns våld mot kvinnor? Ange en övergripande beskrivning av hur de ekonomiska resurserna an- vänts; Tack för er medverkan! Exempel på ett enkätsvar. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete Våld: ett lågprioriterat och förminskat problem Regeringen uttrycker i flera dokument att mäns våld mot kvinnor är ett allvarligt samhällsproblem. Denna förståelse får dock inget större genomslag i de politiska institutionerna. Vi menar därför att det finns fog för att dra slutsatsen att mäns våld mot kvinnor är ett lågprioriterat problemområde i det svenska politiska systemet. Resultatet av enkätundersökningen visar att det inom de poli- tiska institutionerna är att betrakta som ett undantag om det avsätts tjänstebefattningar för att enbart arbeta med mäns våld mot kvinnor. skiljer dock ut sig i sin tydliga prioritering av våldsutsatta kvinnor och barn, där samtliga anställda ägnar hälften av sin arbetstid åt frågan. Inom de myndigheter på central nivå som vi undersökt totalt finns drygt sex ordinarie heltidstjänster specifikt avsatta för att i någon form arbeta med mäns våld mot kvinnor. Inga heltidstjänster finns, som tidigare nämnts, avsatta på länsstyrelserna, men om man räknar samman de delar av tjänster som länsstyrelserna kan uppge landar summan för de 20 länsstyrelserna på 2,55 tjänster. Även obligatorisk och systematisk fortbildning i ämnesområdet mäns våld mot kvinnor är ovanligt bland berörda myndigheter. Systematisk och obligatorisk fortbildning är i majoriteten av fallen inte införlivad som en del av ordinarie verksamhet inom tillfrågade myndigheter. Resursprioriteringen av ekonomiska medel inom myndigheterna i betydelsen del av total budget som används till arbetet med mäns våld mot kvinnor, kan i de allra flesta fall inte återges. Där de redovisas handlar det om blygsamma satsningar. Sammantaget ger svaren på enkätundersökningen en bekräftelse på att området mäns våld mot kvinnor generellt är ett kunskapsfält som av berörda myndigheter prioriteras lågt eller inte alls. Resul- tatet belyser att mäns våld mot kvinnor inte ses som ett eget kun- skapsfält som kräver tjänster med specialistkompetens införlivade i ordinarie verksamhet. Detta betyder att mäns våld mot kvinnor, om frågan berörs över huvud taget, ses som en integrerad del av berörda myndigheters ordinarie verksamhet. I bästa fall visar det sig i att ämnesområdet ändå är prioriterat och att kvalificerat arbete bedrivs, men med utgångspunkt i forskning och den samlade analys vi gör innebär bristen på specialiserade tjänster i praktiken att ämnesområdet ses som allas ansvar och frågan tenderar därför att glida undan och hamna långt ner på prioriteringslistan. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete Att i sin verksamhet ha specialiserade tjänster som enbart är fokuserade på mäns våld mot kvinnor är i sig själv en symbolisk markering av att kunskapsfältet existerar, och det skapar i sin tur en tydlig länk till behov av kompetenshöjande insatser. Bristen på synliggörande av mäns våld mot kvinnor i form av specialiserade tjänster samt systematisk och obligatorisk fortbild- ning kan ses både som en följd av och ett återskapande av frågans låga status. Detta försvårar långsiktig kunskapsuppbyggnad, vilket i sin tur undergräver frågans legitimitet. Tjänstebefattningar inom ordinarie verksamhet är inte bara en förutsättning för frågans legitimitet och synliggörande utan också en förutsättning för ett systematiskt och kontinuerligt arbete med att utveckla kunskapen om mäns våld mot kvinnor. Men förutsättningen för att skapa specialiserade tjänster är att frågan prioriteras, vilket är intimt kopplat till hur stora ekonomiska medel som avsätts. Enkätsvaren visar hur försvinnande små medel ibland inga allssom används till frågan. Många myndigheter kan över huvud taget inte ange hur stor del av den totala budgeten som satsas på mäns våld mot kvinnor. Detta kan, menar vi, kopplas till ämnes- områdets relativa anonymitet. Utan en organisatorisk verksamhets- struktur med systematiska arbetsrutiner, utformade utifrån erkän- nandet av ämnesområdet mäns våld mot kvinnor som ett prioriterat kunskapsfält, blir det svårt att synliggöra om, och i så fall hur mycket, pengar som satsas och vilka behov som finns. kan ses som ett exempel på hur en tyd- lig prioritering av mäns våld mot kvinnor på lednings- och verk- samhetsstrukturell nivå hänger samman med att omfattande eko- nomiska medel satsas. Detta leder inte bara till långsiktig planering och intern kunskapsutveckling i praktik och teori, utan det påverkar också det externa arbetet. Resultatet av enkätundersökningen visar emellertid en generell avsaknad av ekonomisk prioritering, specialiserade tjänster samt obligatorisk och systematisk kunskapsutveckling. Detta, menar vi, synliggör att en genomgripande verksamhetsstrukturell prioritering i de flesta fall inte är genomförd. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete Osynliggörande på länsövergripande och nivå Trots upprepade deklarationer på nationell nivå om frågans prio- riterade ställning, och trots den skärpta ton och de åtgärder som beslutades genom Kvinnofridspropositionen, fortsätter många kommuner att överlåta huvuddelen av ansvaret för frågan om mäns våld mot kvinnor på ideella krafter. De ideella kvinnojourerna är efter nästan 30 års verksamhet fortfarande den enskilt mest betydelsefulla aktören när det gäller att stödja våldsutsatta kvinnor, och ändå finns det jourer i endast drygt hälften av landets kom- muner. Detta är i sig själv ett tecken på hur underprioriterat arbetet med mäns våld mot kvinnor är. Amnesty konstaterar att inga genomgripande förändringar har skett i landets kommuner när det gäller det konkreta arbetet mot mäns våld.2 Enligt senaste sammanställning av länsstyrel- sernas tillsynsrapporter finns det dock tecken som tyder på att nu mer än tidigare uppmärksammar våldsutsatta kvinnor.3 Men på de flesta håll har inga särskilda åtgärder vidtagits efter propositionen Kvinnofrid. Både länsövergripande policydoku- ment och kommunala handlingsplaner mot mäns våld saknas fort- farande i hög utsträckning.4 Det tycks vara så svårt att få kommuner att arbeta med frågan att en diskussion om att lagstifta om kommunala handlingsplaner mot mäns våld förs i riksdagen.5 Ändå är utformandet av handlings- planer enbart ett första steg mot konkret handling. Handlings- planen får ingen reell betydelse förrän den implementeras i den praktiska verksamheten. Även Nationellt råd för Kvinnofrid kommer i sin slutrapport fram till att frågan om kvinnofrid inte prioriteras på politisk nivå. Arbetet möts av motstånd, en ovilja att vidta konkreta, effektiva och kännbara åtgärder, såväl i kommuner som i centrala myndig- heter.6 Denna brist på konkreta handlingar, som flera forsknings- rapporter och översyner pekar på, är intimt förknippad med en förnekelse, alternativt en kraftig förminskning, av problemet (jäm- 2Amnesty International 2004. 4Se till exempel 2001, i , Amnesty Inter- national 2004. 5Riksdagens socialutskott /04. 6Nationellt råd för Kvinnofrid 2003, s. 8. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete för kapitel 3). I Amnestys rapport dras slutsatsen att förekomsten och omfattningen av mäns våld mot kvinnor i nära relationer tenderar att underskattas av såväl allmänheten som beslutsfattare och myndighetspersoner på olika nivåer i samhället.7 En liknande tanke uttrycker Nationellt råd för Kvinnofrid när de beskriver den trivialisering på myndighetsnivå som de stött på i sitt arbete.8 Observationen stöds av de undersökningar av kom- munernas arbete med mäns våld som forskarna genomfört.9 Mäns våld mot kvinnor uppfattas inte som ett allvarligt problem särskilt inte i den egna kommu- nen. Problemen tenderar ständigt att bli någon annans huvudvärk. I den utsträckning våldet uppmärksammas ses det som är en följd av andra problem, framför allt alkoholmissbruk. Våldet blir på så sätt inget eget problem (jämför diskussionen om , kapitel 4). Dessa föreställningar om problemet som bagatellartat eller sekundärt får allvarliga och konkreta konsekvenser när kommunen ska prioritera bland sina verksamheter. Så länge mäns våld mot kvinnor kan osynliggöras eller förminskas till att gälla ett litet antal avvikande individer, eller förskjutas till något annat problem- område exempelvis en annan kommun eller en främmande kultur, är det svårt att nå legitimitet för en omfattande och konsekvent resurstilldelning. Resursfrågan är därmed nära sam- mankopplad med vilka kunskaper och förståelser om mäns våld mot kvinnor som präglar olika myndigheters arbete (se mer om detta i avsnittet Förståelser och kompetens). En stor svårighet när det gäller att arbeta med mäns våld mot kvinnor är bristen på systematik och kontinuitet i det arbete som bedrivs inom området. En stor del av denna verksamhet bedrivs i projektform med mer eller mindre tillfälliga anslag. De myndig- hetsuppdrag som gavs i samband med Kvinnofridspropositionen var inte heller permanenta regleringar och beslut om institutiona- lisering, även om målsättningen var att uppdragen skulle leda till att 7Amnesty International 2004, s. 34. 8Nationellt råd för Kvinnofrid 2003, s. 12. 9Bender & 2001, s. 54. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete arbetet med mäns våld mot kvinnor införlivades i ordinarie verk- samhet. På såväl nivå, länsnivå som nationell nivå handlar det ofta om engångsansträngningar och plötsliga uppryckningar, som exempelvis den tillfälliga utbildningssatsning som skulle genom- föras i samband med kvinnofridsuppdragen. Denna samverkans- utbildning mellan polis, socialtjänst och hälso- och sjukvård om mäns våld mot kvinnor blev dock inte mer än en eller två dagars utbildning för en låg procentuell andel av den befintliga personalen inom utpekade yrkesgrupper. Ytterligare ett exempel är regeringens tillfälliga satsning Nationellt råd för Kvinnofrid, vars arbete avslutats. Samverkan på den centrala myndighetsnivån har också visat sig vara svår att hålla vid liv. Det samverkansprojekt som initierades av (som vi beskriver i kapitel 4) fungerar nu mest som en form av informationsutbyte i första hand kring Kvinnofrids- portalen en hemsida där en mängd information om mäns våld mot kvinnor finns samlad.