sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — On "immortal" nuclear power plants. Technology in Society. (under tryckning) Yates, J.F., , J.-W. och Shinotsuka, H. (1996). Beliefs about over-confidence, including its cross-national variation. Organizational Behavior and Human Decision Processes, 65(2), 138-147. Zacharakis, A.L. och , D.A. (2001). The nature of information and overconfidence on venture capitalists decision making. , 16, 311-332. Zapfer, M. (2003). Planning, 69(2), 18-21. Totala, nedlagda respektive prognostiserade återstående kostnader för det svenska kärnavfallsprojektet i penningvärde SKB, adm., FoU/FUD Underlagsrapport 3 SOU 2004:125 SKB, adm., FoU/FUD SOU 2004:125 Underlagsrapport 3 SKB, adm., FoU/FUD Underlagsrapport 3 SOU 2004:125 SKB, adm., FoU/FUD SKB, adm., FoU/FUD -15,* -1,* * kalkyl antog man att reaktorerna skulle ställas av . Om hänsyn tas till att flera av reaktorerna nu har passerat 25-årsgränsen, vilket torde vara korrekt att göra, blir avvikelsen mellan prognosen 1982 och prognosen 2004 ungefär –. Huvuddelen av den miljard som omhändertagandet av radioaktivt bränsle från reaktorer som passerat 25- årsgränsen har kostat har i tabellen belastat inkapslingsanläggning och djupförvar, och bidragit till dessa posters kostnadseskalation mellan 1996–2004. Kostnadseskalationen för inkapslingsanläggning och djupförvar är således cirka en miljard mindre än vad som anges i tabellen. Hur denna miljard ska fördelas går inte att utläsa av SKB:s planrapporter. PM 2004–08–30 Uppdraget till Statskontoret.................................................. Metod och genomförande ..................................................... Formella grunder och ansvarsfördelning ...................... Regelverket kring uttagsprocessen........................................ Kärnavfallsprogrammet – SKB:s uppgift .............................. Statlig tillsyn – SKI:s ansvar .................................................. 2.5Förvaltning av avgiftsmedel – Kärnavfallsfondens för ersättning ur kärnavfallsfonden.................... Utgifterna för kärnavfallsprogrammet.................................. Betalningsplan/budget för SKB............................................. Koppling mellan planprocessen och betalningsplanen ........ Processens olika steg.............................................................. Granskning av betalningsplanen............................................ Utbetalning av medel ............................................................. Kostnadsuppföljning och revision ........................................ Reglering av förskott och räntereglering.............................. Problem med och möjligheter till förbättringar av Analys av uttagsprocessen..................................................... En bättre uttagsprocess ......................................................... Statskontoret fick i uppdrag av Finansieringsut- redningen att beskriva processen för uttag ur kärnavfallsfonden. Projektet skulle beskriva hur uttagsprocessen fungerar i praktiken och vilka kontrollmöjligheter () använder. Dessutom skulle Statskontoret belysa problem och möj- ligheter till förbättringar av uttagsprocessen. Vi har identifierat följande problem med uttagsprocessen: Kärnavfallsprogrammet bygger på en rollfördelning som sätter klara gränser för tillsynsmyndighetens möjligheter att påverka. Den årliga processen med snäva tidsramar för granskning och kontroll gör att systemet är hårt pressat. SKI är präglade av en teknik- och säkerhetskultur som sät- ter gränser för att i praktiken använda de ekonomiska verktygen. Det finns en osäkerhet om vilket mandat SKI har från statsmakterna att använda de ekonomiska verktygen. Regelverket kring uttagsprocessen är oklart och/eller följs inte. Korta tidsfrister och brister i redovisningen av kost- nader försvårar granskning och uppföljning. Systemet är inte transparent. Vilka fakturor som betalats redovisas inte öppet. Det finns ingen kontroll av om kost- naderna för olika projekt är rimliga. Myndigheten verkar inte ha riktigt klart för sig hur långt granskningen kan sträcka sig och vad som ingår i den finan- siella tillsynen. Statskontoret anser att villkoren för den ekonomiska tillsynen av kärnavfallsprogrammet stegvis kan förbättras: Ett tydligare uppdrag till tillsynsmyndigheten Statskontoret anser att systemet kan förbättras inom ramen för nu gällande bestämmelser genom att tillsynsmyndigheten ges ett tyd- ligare uppdrag. Denna förbättring skulle kunna införas på relativt kort sikt. Statskontoret föreslår därför att finansieringsförordningen ses över och att det tydliggörs hur myndigheten kan använda de eko- När det gäller rutinerna för uttagsprocessen bör det i förordningen hänvisas till föreskrifter som myndigheten får i uppdrag att utforma. Föreskrifterna bör vara bindande för re- aktorägarna och ange tidsfrister och hur kostnader ska redovisas. Det bör också anges vilka sanktioner som sätts in om bestämmel- serna inte följs. Övergå till en treårig process Statskontoret menar att en förändring av systemet till en treårig process skulle kunna frigöra resurser och ta bort onödig administ- ration. Statskontoret föreslår därför att överväger möjligheterna att övergå till en treårig process. Genom att övergå till att besluta om avgifter och säkerheter i samband med att forskningsprogrammet behandlas, kan myndigheten ägna mer tid åt granskning och uppföljning. Plando- kumentet skulle därmed vara styrande även för uttagsprocessen. Medel kan även med denna förändring utbetalas kvartalsvis, men enligt plandokumentets prognos . Reaktor- ägarna bör även i denna modell kontinuerligt redovisa till myndig- heten hur och till vad medlen används. Avstämning och uppfölj- ning av hur medlen har använts bör dock göras efter treårsperio- dens slut. Risken för likviditetsbrist i fonden kan minimeras om det samti- digt införs bestämmelser om en anmälningsskyldighet vid större förändringar av verksamheten. Ta bort SKI:s ansvar för den finansiella tillsynen SKI:s huvuduppgift är att vara prövnings- och säkerhetsmyndighet. Den finansiella tillsynen av kärnavfallsprogrammet är en verksam- het som varken passar in eller ges tillräcklig plats i organisationen. Statskontoret föreslår därför att av prin- cipiella skäl överväger om den ekonomiska granskningen och kon- trollen av kärnavfallsprogrammet kan flyttas till någon annan myn- dighet med kunskap och erfarenhet av finansiella frågor. Företag med tillstånd att driva kärnkraftverk har enligt svensk lag skyldighet att på ett säkert sätt ta hand om allt kärnavfall från verk- samheten och rivningen av kärnkraftverken. Företagen ska bygga och driva anläggningar för att ta hand om och slutförvara kärnav- fall. De ska också genomföra forsknings- och utvecklingsarbete om metoder för slutförvaring samt ta fram ett fullständigt beslutsun- derlag inför valet av plats för slutförvar. I ansvaret ingår att reak- torinnehavarna ska svara för de faktiska kostnader som uppkom- mer vid avfallshanteringen. I detta syfte byggde kraftföretagen upp egna interna fonder för framtida avfallskostnader. Dessa fonder överför- des till det statliga finansieringssystemet. beslutade att en reaktorinnehavare , så länge reaktorn är i drift, ska betala en avgift för att finansiera om- händertagandet av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall. Avgiften utgår med ett visst belopp levererad el från kärnkraftverken. Pengarna placerades tidigare på räntebärande konton i Riksban- ken. samlas de fonderade medlen i kärnavfallsfonden. Huvuddelen av medlen är placerade i svenska statens realrän- teobligationer på den reguljära marknaden. I och med att utbetal- ningar ur fonden kommer att ske ska reaktorägarna också ställa säkerheter till staten för att garantera att det finns till- räckligt med pengar för framtida kostnader om fonden skulle visa sig vara otillräcklig. Kärnkraftföretagen har rätt att löpande använda fondmedel för kostnader som de redan har för åtgärder som syftar till en säker hantering och slutförvaring av det använda kärnbränslet och annat radioaktivt avfall. Regeringen har uppdragit åt (M 2003:01) att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer. Utredningen har uppdragit åt Statskontoret att översiktligt be- skriva processen för reaktorinnehavarnas uttag och användning av fondmedel. Tyngdpunkten ska ligga på hur uttagsprocessen fungerar i prak- tiken, dvs. vilka olika kontrollmöjligheter som SKI har och använ- der inom ramen för sin tillsynsroll. Hur prövar och granskar myn- digheten underlaget för utbetalningarna? Hur följer myndigheten upp hur pengarna använts? Statskontoret ska belysa de eventuella problem med och möjlig- heter till förbättringar av uttagsprocessen som kommer fram i sam- band med kartläggningen. Uppdraget ska redovisas i en promemoria som lämnas till utred- ningen . Kartläggningen bygger på en genomgång av gällande regler och ru- tiner för uttagsprocessen. För att ytterligare belysa hur uttagspro- cessen går till har intervjuer genomförts med ett urval personer vid (), och (). Avsnitt 2 innehåller en beskrivning av de regelmässiga grunderna för uttagsprocessen och vilka formella möjligheter staten har för styrning och kontroll. I avsnitt 3 ges en kort beskrivning av de do- kument som ligger till grund för ersättning ur kärnavfallsfonden. Utifrån dessa beskrivningar presenteras därefter i avsnitt 4 en översiktlig kartläggning av de olika stegen i uttagsprocessen. Syftet är att få en uppfattning om vilka kontrollmöjligheter SKI har och använder inom ramen för sin tillsyn. I avsnitt 5 belyser Statskontoret de problem som framkommit vid kartläggningen och lämnar förslag till förbättringar av uttags- processen. 2 Formella grunder och ansvarsfördelning Den svenska regleringen på kärnavfallsområdet skiljer sig i viktiga delar från såväl övriga svenska bestämmelser om hantering av mil- jöfarliga ämnen som motsvarande lagstiftning i andra länder. Reg- lerna fastställer ett stegvis utvecklings- och genomförandearbete med tydliga uppgifter för både kraftföretagen och staten. De defi- nierar ett starkt producentansvar under samhällets överinseende. De grundläggande principerna för fördelningen av ansvaret för kärnavfallet mellan staten och industrin utvecklades och 1980-talets början. Modellen gäller än , även om den har vidareutvecklats och förtydligats. Lagstiftningen vilar på tre grundprinciper (prop. 1980/81:90): Kostnaderna för avfallshanteringen ska täckas av intäkterna av den elproduktion som ger upphov till avfallet. Den som bedriver verksamhet där radioaktiva restprodukter uppkommer, ska svara för att dessa tas om hand på ett säkert sätt. Staten har ett övergripande ansvar för det radioaktiva avfallet. Rollfördelningen innebär att kraftindustrin har fullt ansvar för pla- nering, genomförande och finansiering av kärnavfallsprogrammet och att staten bedriver tillsyn av verksamheten. Reaktorinneha- varna ska i bolagsform gemensamt driva utvecklingen av ett system för att omhänderta använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Utöver tillsynen bestämmer staten hur mycket avgiftsmedel som ska fonderas, ansvarar för förvaltningen samt beslutar om hur de fonderade medlen får användas. I lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) finns bestämmelserna om att reaktorinnehavaren har det tekniska och ekonomiska ansvaret för hantering och slutförvaring av kärn- avfall. Enligt lagen ska reaktorinnehavarna även gemensamt svara för att en allsidig forsknings- och utvecklingsverksamhet bedrivs. Forskningsprogrammet ska inlämnas till staten var tredje år för granskning och utvärdering. I samband med detta kan staten vid behov ställa villkor om den fortsatta FoU-verksamheten (10-14 §§). I tillhörande förordning (1984:14) anges att SKI är central till- synsmyndighet och att myndigheten ska lämna ett eget yttrande över forskningsprogrammet. I kärntekniklagens inledande bestämmelser definieras bl.a. vad som avses med kärnavfall: använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar, radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning (och inte ska användas för vissa specificerade ändamål), material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat, och radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas. När det gäller kostnadsansvaret hänvisar kärntekniklagen till be- stämmelserna i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida ut- gifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen). Det anges att reaktorinnehavaren ska betala en årlig avgift till staten så länge reaktorn är i drift. Avgifterna förvaltas av Kärnavfallsfondens sty- relse. Avgifterna ska enligt finansieringslagen finansiera alla kostnader för att omhänderta använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorerna. Därutöver ska säkerheter ställas för kostnader som uppstår om reaktorn stängs av och för oför- utsedda kostnader. Med omhändertagande menas hantering och slutförvaring, av- veckling och rivning av reaktorerna samt forskning och utveckling. Avgiften ska också täcka de kostnader som staten har enligt kärn- tekniklagen och finansieringslagen. Det är kostnader för komplet- terande FoU, för att pröva frågor om avgiftens och säkerheternas storlek och användning, för kärnavfallsfondens förvaltning samt för statens och kommunernas information till allmänheten. Enligt beslut får avgiften även användas för bidrag till ideella organisationer som deltar i miljöprövningsprocessen. Finansieringslagen reglerar innehållet i den kostnadsberäkning (plandokumentet) som ska lämnas av reaktorinnehavarna och som ligger till grund för beräkning av avgiften och för att be- stämma storleken på säkerheterna. Avgiften beräknas på grundval av lagens villkor om en drifttid som uppgår till , den s.k. intjä- nandetiden. Om reaktorerna drivs beräknas ett tillägg för kostnaderna för avfallshanteringen av det tillkommande bräns- let utöver drifttid. Av beräkningen ska dessutom framgå kostnaderna för de åtgär- der som avses bli vidtagna inom en tidsrymd av om . Lagen innehåller också bestämmelser om reaktorinnehavarnas skyldighet att lämna de upplysningar och de handlingar regeringen eller myndigheten behöver för att fastställa avgiften och säkerheter samt pröva frågor om användning av medlen. Det är enligt finansieringsförordningen (1981:671) SKI som prövar frågor om användning av avgiftsmedel och Kärnavfallsfondens sty- relse som förvaltar avgifter och säkerheter. Kostnadsberäkningen ska ha inkommit till SKI . SKI ska lämna den till regeringen med ett eget ytt- rande som innehåller förslag till avgifter och säkerheter . I förordningens stadgas att SKI beslutar om hur och i vilken utsträckning kärnavfallsfondens medel får användas till de kostnader som en reaktorinnehavare har under en kommande tids- period. Kostnaderna ska avse åtgärder som fanns med i kostnadsbe- räkningen när avgiften bestämdes. I förordningen anges att avgiften ska betalas till kärnavfallsfon- den kvartalsvis i efterhand. Avgiftsmedel betalas ut till reaktor- innehavarna förskottsvis inför varje kvartal. Även i SKI:s instruktion (1988:523) anges att inspektionen beslutar om användningen av avgiftsmedel enligt finansieringslagen. SKI har efter hörande av kraftföretagen –03–20 beslutat om ersättningsrutiner till reaktorinnehavarna enligt finansieringslagen. Rutinerna gäller betalningsplaner, ändringar av planer, begäran om förskott, beslut om ersättningar, reglering av förskott, räntere- glering samt revision av användningen av avgiftsmedel. Rutinerna beskrivs närmare i avsnitt 3 och 4. 2.3Kärnavfallsprogrammet – SKB:s uppgift , , är kärnkraftsföretagens gemensamt ägda företag med huvuduppgift att utveckla, bygga och driva systemet för omhändertagandet av använt kärnbränsle. Kärn- kraftföretagen har ett lagstadgat producentansvar för att ta hand om det radioaktiva avfallet från kärnkraftverken. På uppdrag av kärnkraftverkens ägare ansvarar SKB för att ta hand om och slutförvara använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall. Verksamheten omfattar drift av system och anläggningar för transport, central mellanlagring av använt bränsle (CLAB) och slutförvaring av radioaktivt driftavfall (SFR). Dessutom genomför SKB forskning, teknisk utveckling, analyser, undersökningar, pro- jektering, kostnadsberäkningar och samhällskontakter för plane- rade etableringar av anläggningar inför slutförvaringen. En stor del av den nuvarande verksamheten är det s.k. kärn- bränsleprogrammet, som omfattar inkapsling och slutförvaring av det använda kärnbränslet. Målet är att ansöka om lokalisering och uppförande av inkapslingsanläggningen och av djupförvaret . Det planerade forsknings-, utvecklings- och demonstrations- arbetet om djupförvaring sammanfattas i ett program som redovisas till myndigheter och regering (enligt kärntekniklagen). SKB upprättar också den kostnadsberäk- ning som krävs enligt finansieringslagen och utarbetar en betal- ningsplan . Verksamheten är till största delen avgiftsfinansierad. Av en om- sättning på utgör er- sättning från kärnavfallsfonden. Resterande medel kommer direkt från reaktorägarna och från internationella konsultuppdrag. 2.4Statlig tillsyn – SKI:s ansvar SKI ansvarar för tillsyn av säkerheten vid kärnkraftverk och avfalls- anläggningar. SKI har också ansvar för att granska säkerheten i det planerade avfallsprogrammet. Enligt kärnteknikförordningen ska SKI granska, utvärdera och lämna ett eget yttrande till regeringen om kärnkraftsföretagens forskningsprogram. Myndigheten ska allmänt följa utvecklingen och ta initiativ till kompletterande FoU inom kärnsäkerhets- och kärnavfallsområdet. SKI har ansvar för att granska kärnkraftindustrins kost- nadsberäkningar för avfallshanteringen och att föreslå storleken på avgifter och säkerheter till regeringen, som därefter fastställer av- giften. SKI beslutar om användningen av avgiftsmedel enligt finansie- ringslagen. Verksamheten finansieras i huvudsak med tillsynsavgifter från kärnkraftindustrin. SKI kan även begära medel över statsbudgeten. Framtida myndighetskostnader för tillsyn av avfallsanläggningar och nedlagda reaktorer kommer att finansieras ur kärnavfallsfon- den. Frågor som rör kärnavfallsfonden handhas av avdelningen för kärnavfallssäkerhet. Avdelningen har därmed även hand om finan- sierings- och kapitalfrågor. Avdelningen ansvarar för säkerheten i samband med kärnavfall samt granskar och inspekterar kärnavfalls- anläggningar. Avdelningen granskar och har löpande tillsyn över SKB:s program för slutförvaring av använt kärnbränsle samt över- vakar att pengar avsätts för framtida kostnader för slutförvaring av använt kärnbränsle m.m. Dessutom genomförs kompletterande utredningar/forskning inom kärnavfallsområdet. En mindre andel av forskningsmedlen inom avdelningen, ca 5–, används till området kostnadsanalys t.ex. rivningsstudier, indexstudier och ef- fektivitetsstudier. Dessa genomförs i samarbete med externa fors- kare eller konsulter. Kärnavfallsfrågan är den minsta verksamheten vid SKI, med av personalen. Avdelningen för reaktorsäker- het svarar personalmässigt för av verksamheten. En person arbetar med finansierings- och kapitalfrågorna. Övriga personer vid avdelningen bistår med teknisk kompetens vid bedömning och granskning av forskningsprogram, kostnadsberäk- ningar och budget från SKB. SKI har anställt ytterligare en person inför projekteringen av inkapslingsanläggningen. Denna person kommer även att utföra vissa arbetsuppgifter inom finansie- ringsområdet. 2.5Förvaltning av avgiftsmedel – är en statlig myndighet som förvaltar de fonderade medlen i kärnavfallsfonden. Kammar- kollegiet har hand om styrelsens administration. Styrelsen, som består av sju personer utsedda av regeringen, beslutar om placering av fondens kapital. Två av ledamöterna utses på förslag av reaktor- innehavarna eller SKB. Styrelsen ska enligt sin instruktion uppbära de avgifter som be- talas enligt finansieringslagen. Styrelsen ska ombesörja att utbetal- ningar efter begäran av SKI verkställs till reaktorinnehavarna för kostnader som ska täckas av avgiftsmedel. Kärnavfallsfondens fondkapital var vid slutet av ca . har sammanlagt ca betalats in i avgifter och de finansiella intäkterna har uppgått till ca . Kostnaderna, i huvudsak ersättning till reaktorinnehavarna, var ca . tillfördes fonden avgiftsinbetalningar på ca 0,5 mil- jarder kr och utbetalningarna uppgick till ca 1,1 miljar- der kr (inklusive 0,1 miljarder in- och utbetalningar enligt Studs- vikslagen). Fonden har –2003 kunnat uppvisa en hög ge- nomsnittlig real avkastning på . 3 för ersättning ur kärnavfallsfonden Avgifterna från reaktorinnehavarna ska täcka samtliga kostnader som har samband med de restprodukter som verksamheten ger upphov till. Även statens kostnader ska betalas ur kärnavfallsfon- den. Tabell 1 visar de årliga utgifterna för kärnavfallsprogrammet samt hur kostnaderna fördelas på olika än- damål. Kostnaderna har ökat vilket beror på att forskningsverksamheten övergått till storskaliga tester inför slutförvaringen, nyinvesteringar i mellanlagret CLAB och att plats- undersökningarna intensifierats. –2003 har sammanlagt 14,3 miljarder kro- nor använts för kärnavfallsprogrammet, räknat i löpande priser. Av dessa har ca 3 miljarder gått till det nu avslutade projektet uppar- betning av använt bränsle i . Mellanlagret CLAB har hit- tills kostat ca , varav 1,4 miljarder för driften. har satsats på forskning, utveckling och demonstration. Platsundersökningarna och lokalisering har kostat . Kostnaderna för kärnavfallsprogrammet kommer att fortsätta att öka under det närmaste decenniet eftersom stora investeringar kommer att göras i anläggningar för inkapsling och slutförvar. Årliga utgifter för kärnavfallsprogrammet mellan . Miljoner kr (löpande priser). SFR inv o drift SKB utformar ett forskningsprogram. SKI har ansvar för att granska och övervaka programmet. Det anger en tidsplan för vilka åtgärder inom forskning, utveckling och demonstration som ska genomföras (enligt kärnteknikla- gen). SKB kommer att lämna ett nytt forskningsprogram till SKI , FUD-program 2004. Enligt finasieringsförordningen ska reaktorinnehavarna, i praktiken SKB, senast lämna en kostnadsberäkning till SKI. Med ledning av denna ska SKI före- slå regeringen storleken på den avgift som reaktorinnehavarna ska betala under det närmaste året och de säkerhetsbelopp som ska ställas. SKI:s avgiftsförslag skickas på remiss av regeringen och se- dan beslutar regeringen om efterföljande års avgifter och säkerhetsbelopp. SKB redovisar sin kostnadsberäkning i det s.k. plandokumentet. PLAN 2003 avser de beräknade kostnaderna för . SKB:s kostnadsberäkningar innehåller 40 kalkylobjekt. SKI läg- ger till ytterligare ett objekt, framtida myndighetskostnader. Kostnadsberäkningen för att bestämma avgiften görs med san- nolikheten att det totala beloppet ska täcka de framtida kostnaderna. 3.4Betalningsplan/budget för SKB Reaktorinnehavarna använder i storleksord- ningen ur fonden. Uttagen följer en årlig cykel. Reaktorinnehavarna ska (år 1) lämna sin betal- ningsplan (år 2) till SKI. SKI prövar och godkän- ner därefter betalningsplanen. Uttag ur fonden för betalningar till reaktorinnehavarna (avrop) görs kvartalsvis i förskott. Den ur- sprungliga betalningsplanen revideras vanligen löpande . I mars året därpå (år 3) avslutas ärendena och läggs ad acta ge- nom beslut av SKI. Innan beslut fattas granskas verksamheten av auktoriserade revisorer. Ersättningsrutinerna regleras i en promemoria upprättad och fastställd av SKI 1996–03–20. Rutinerna gäller de fyra kärnkrafts- företagen , , och samt SKB. Betalningsplanen ska lämnas senast vid utgången av november månad. Planen ska anknyta dels till forskningsprogrammet och dels till den årliga kostnadsberäkningen enligt finansieringslagen (plan- dokumentet) och ange vilka justeringar som gjorts p.g.a. föränd- rade förutsättningar sedan avgiften beräknades.