sou · GSB3133 · 2005-01-01 00:00:00 — beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå nationella mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen mot bakgrund av den referensnivå på för år för som antagits genom och rådets direktiv /30/EG av om främjande av använd- ningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel. Utredaren skall även, enligt kommittédirektiven, analysera möjligheten att införa någon form av drivmedelcertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja introduktionen av förnybara fordonsbränslen. Den f.d. generaldirektören förordnades till särskild utredare. överlämnades delbetänkandet Förnybara fordons- bränslen – nationellt mål och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas (SOU 2004:4). I delbetänkandet presenterades ett lagförslag för hur en nationell och heltäckande distribution av förnybara fordonsbränslen skulle kunna se ut. I delbetänkandet föreslogs också ett nationellt mål för . förordnades departementssekreteraren , avdelningsdirektören , byrådirektören , kanslirådet , kommunalrådet , civilingenjören , jägmästaren , departementssekreterare , miljörådgivaren , departementssekreteraren , civil- ingenjören , handläggaren , tekniske samordnaren , tjänstemannen , projektledare , civilingenjören och projektledaren som experter. entledi- gades , , och . stadssekreteraren , departementssekreteraren , tjänstemannen och departementssekreteraren . Utredningen har haft möten med en referensgrupp bestående av företrädare för Agroetanol, BAFF (), Chemrec, Fordonsgasforum, LRF, Nykomb Synergetics, Oroboros, SEKAB, SGC, (Svenskt Gastekniskt Center), Skogs- industrierna, Svebio, , Svenska Eco- bränsle, Svenska , Maskinentreprenörerna, Gröna Bilister, , , för miljöfordon, TPS Termiska Processer och . Utredningen har besökt myndigheter, departement och EU- kommissionen under studieresor i , , och . Till huvudsekreterare förordnades fr.o.m. civilingenjören och till biträdande sekreterare för- ordnades kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om förnybara fordonsbränslen. Jag får härmed överlämna slutbetänkandet Intro- duktion av förnybara fordonsbränslen. Till betänkandet är fogat ett särskilt yttrande. Förkortningar och fackordlista ............................................. Mål och riktlinjer........................................................ 1.3Övrig EG-rättslig reglering av intresse och Några ytterligare spörsmål ...................................................... 2.1.1 Översikt av användningen av alternativa drivmedel i världen........................................................ 2.1.7 Biodrivmedel på medellång sikt................................... 2.1.8 Biodrivmedel på lång sikt ............................................. 2.2Nuvarande produktion och användning av biodrivmedel Andra EU-länders strategier.................................................... Rapportering till EU..................................................... Drivmedels- och råvarupotential ................................... Råvarupotential globalt i EU och i ............................. Råvarupotential i EU .................................................... 3.2.4 Kommentarer kring råvarupotential och 3.3Intressenternas sammanställning av råvaru- och drivmedelspotential för respektive drivmedel Drivmedel och intressenter .......................................... Tidsramar och potential................................................ Import av biodrivmedel ........................................................... 3.4.2 Import av etanol och RME........................................... Kommentarer till förutsättningarna............................. 3.5.7 Biobränslebilarnas roll i scenarierna............................. Behovet av livscykelanalyser.................................................... 4.6Översikt av energianvändning och utsläpp av klimatgaser i ett livscykelperspektiv ....................................... 4.6.4 Drivmedel representerande andra och tredje Slutsatser om livscykelanalyser ............................................. Balans mellan kort och lång sikt ........................................... Naturgas och biogas ................................................... Vätgas och bränsleceller ............................................. Styrmedel för att öka användningen av förnybara Allmänt om styrmedel inom energiområdet........................ Skattebefrielse av biodrivmedel ................................. Handel med utsläppsrätter......................................... 6.1.4 Kvotsystem eller ändring i Gröna certifikat i drivmedelssektorn .................................... 6.2.2 Hur ett drivmedelscertifikatsystem skulle kunna Sammanfattande bedömning och övervägande .................... Behov av forskning, utveckling och demonstration ....... 7.1Pågående forskning och utveckling hos 7.2 och program ...................... 7.2.1 LIP lokala investeringsprogram .............................. 7.3Förslag till program för forskning, utveckling och 7.3.1 Behov av forskning och utveckling............................ Slutsatser och rekommendationer ............................. Kostnadseffektivitet, samhällsekonomiska effekter mm..... 8.1.1 Kostnadseffektivitet och statens minskade Miljö- och hälsoeffekter......................................................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ 8.4 Konsekvenser för brottsligheten .......................................... 8.4.2 Drivmedel av fossilt ursprung.................................... 8.5 Konsekvenser för offentlig service i olika delar av landet ... 201 8.6Konsekvenser för små företag och övriga berörda 8.6.1 Fordonsindustrin och dess underleverantörer.......... Konsekvenser för berörda näringsidkare av förslaget till gröna certifikat....................................... 8.7Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och 8.8Konsekvenser för möjligheterna att nå de Konsekvenser för personlig integritet .................................. Överväganden och förslag.......................................... Överväganden och ställningstaganden ................................. Det nationella målet för ................................ Låginblandning i bensin och dieselbrännolja ............ Transumt ur 2 kap. i lagen (1994:1776) om skatt Skatteplikt, skattskyldighet och Association des Constructeurs Européens d' Automobiles. Den europeiska bilindustrins branschorgan. Engelsk beteckning för en process att via förgasning av biomassa till syntesgas (se förklaring till syntesgas i fackordlistan nedan) framställa flytande drivmedel. Komprimerad biogas; ett drivmedel primärt för ottomotorer (motorer med Drivmedlet förvaras i fordonet i tankar med högt tryck (ca 200 bar). Compressed natural gas. ett drivmedel primärt för ottomotorer (motorer med tändstift). Drivmedlet förvaras i fordonet i tankar med högt tryck (ca 200 bar). CONservation of in Europe. CONCAWE bildades av några ledande företag inom oljeindustrin för att forska om miljöfrågor relevanta för oljeindustrin. Den lättaste etern. lämpar sig för användning i modifierade diesel- Ett drivmedel som till på volymsbas består av etanol och till resterande av bensin. Det europeiska programmet mot klimatförändrin- Förkortningar och fackordlista SOU 2004:133 Exhaust Gas Recirculation. sätt att genom att påverka förbränningen med återförda avgaser minska emissionerna av kväveoxider (NOX) från förbränningsmotorer. De europeiska biltillverkarnas organisation för forskning och utveckling. En vegetabilisk eller animalisk olja som omförestrats med metanol. En syntetisk bensin som framställts på liknande sätt som Fischer-Tropsch dieselolja (se FTD). som framställts via syntesgas och Fischer-Tropsch metoden från t.ex. kol, naturgas eller biomassa. En lättare fraktion som framställts på liknande sätt som Fischer-Tropsch dieselolja (se FTD). Forskning, utveckling och demonstration General on Trade in Services General on Tariffs and Trade Engelsk beteckning för en process att framställa flytande drivmedel från naturgas. Inkomstskattelagen (1999:1229) The Intergovernmental Panel on Climate Change I detta fall en analys för att uppskatta utsläpp och energianvändning under ett drivmedels hela livscykel från råvaruframställning SOU 2004:133 Förkortningar och fackordlista eller motorgas i . En gas bestående av propan och butan som är vätskeformig vid måttligt tryck (ca 5 bar). Drivmedlet förvaras i trycktank. , en intresse- och näringslivsorganisation för alla som äger eller brukar jord och skog och deras gemensamma företag inom lantbrukskooperationen. Lagen (1994:1776) om skatt på energi Ett drivmedel som till på volymsbas består av metanol och till restrerande av bensin. Miljöklass 1, t.ex. dieselolja av miljöklass 1. Partnership for a New Generation of Vehicles. amerikanskt program initierat under president Clinton 1994 med syftet att till 2004 utveckla prototypbilar i familjebilsstorlek med en bränsleförbrukning understigande /. Programmet lades ned av president . W. Bush och ersattes med ett nytt program kallat Freedom med annan fokusering. Rapsolja som omförestrats med Drivmedel för dieselmotorer. Rapsolja som omförestrats med Drivmedel för dieselmotorer. Engelsk benämning för syntetisk naturgas, dvs. gas som huvudsakligen består av metan. framställs via förgasning till syntesgas och metanisering (se förklaringar för syntesgas och metanisering i fackordlistan). av biomassa kan gasen i stället för SNG också Förkortningar och fackordlista SOU 2004:133 benämnas biogas trots att processen för att framställa gasen inte är den rötningsprocess som används för konventionell biogas. En vegetabilisk olja (t.ex. rapsolja) som omförestrats med metanol. medel för dieselmotorer. En slags livscykelanalys för drivmedel, ofta något förenklad jämfört med en fullständig livscykelanalys (LCA, se förklaring används dock benämningarna LCA och WTW synonymt. Rester från framställning av olika produkter (exempelvis socker eller etanol) från En foderbiprodukt vid framställning av etanol från spannmål. Med detta avses för drivmedel oftast det undre värmevärdet (se även undre värme- Odling av råvara med mycket små insatser av extensivodling är skogsråvara. En ester liknande RME (se förklaring till RME bland förkortningar ovan) som framställs från fiskolja. En gas bestående av propan och butan som är vätskeformig vid måttligt tryck (ca 5 bar). benämns ofta motorgas i medan LPG är vanligast utomlands. Drivmedel för ottomotorer. Geotermisk energi utvinns ur jordens inre. Värmet är lagrat i berggrunden och i vatten som fyller porerna. radioaktivt sönderfall i jordens inre eller också lagras värme från solen. Odling av råvara med väsentligt större insatser av energi än för extensivodling (se intensivodling är spannmålsodling. Drivmedel (förutom väte) innehåller som regel en stor andel kol som i sin tur ger Koldioxidskatten för fossila drivmedel sätts i proportion till drivmedlens kolinnehåll. Levulinsyra kan framställas från biomassa via Processerna befinner sig på Utsläpp och energiförbrukning, m.m. för t.ex. ett drivmedel analyseras för Utsläpp och energiförbrukning, m.m. för t.ex. ett drivmedel beaktas under hela livs- En process för att framställa metan från syntesgas (se förklaring till syntesgas nedan). Miljöklassat drivmedel, fordon eller motor. Vid en omförestring av fetter, t.ex. rapsolja, byts glycerol ut mot en lättare alkohol, Omförestringen ger en lägre Förkortningar och fackordlista SOU 2004:133 för användning i bränslet i dieselmotorer. Exempel på sådana komponenter är alkoholer och etrar. Prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring var för De värden för nationella mål för använd- ningen av förnybara drivmedel som EU satt Flera betydelser finns. hang avses med reformering en process där bränslet (t.ex. metanol) sönderdelas till en väterik gas som sedan efter vatten-gas skift (se förklaring nedan) och rening kan användas på samma sätt som vätgas i Råvaror som kan användas för framställning En gas som främst består av vätgas (H2) och kolmonoxid (CO) och som framställs från naturgas eller genom förgasning av t.ex. kol Från syntesgasen kan sedan drivmedel som t.ex. metanol, dimetyleter, Fischer-Tropsch dieselolja m.m. syntetiseras. Dieselolja framställd via syntesgas från biomassa, naturgas, kol, m.fl. råvaror, enligt Alkoholer som är tyngre än metanol och etanol, dvs. alkoholer som har fler än två Drivmedel för ottomotorer utom för de allra tyngsta alkoholerna som är tänkbara för som inblandningskomponenter i drivmedel för dieselmotorer. Värme som frigörs vid förbränning och där det värme som bildas när vattenångan kond- enseras inte ingår. SOU 2004:133 Förkortningar och fackordlista värmevärdet och effektiva värmevärdet an- (Se även övre värmevärde.) För att kunna syntetisera drivmedel från syntesgas (se syntesgas) krävs ett molför- hållande mellan vätgas och kolmonoxid på Eftersom t.ex. biomassa är täm- ligen vätefattig görs en så kallad vatten-gas Med hjälp av katalysator och tillsats av vatten reagerar en del av kolmonoxiden till koldioxid, varvid mer vätgas bildas och rätt Gasfordon i Volvos modellserie S80, S60 och Värme som frigörs vid förbränning och där det värme som bildas när vattenångan (Se även undre värme- arbetade kommissionen, rådet och Europaparla- mentet fram ett direktiv (2003/30/EG) om främjande av använd- ningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel1 (biodriv- medelsdirektivet). Direk- tivet innebär att medlemsländerna skall verka för att vissa andelar av den totala försäljningen av bensin eller diesel ska utgöras av bio- drivmedel. Som referensnivå för gemenskapen som helhet anges att , räknat på energiinnehållet, av försålda drivmedel skall utgöras av biodrivmedel. ska den totala andelen biodrivmedel utgöra av försålda driv- medel. Direktivet föreskriver inte på vilket sätt medlemsländerna ska främja användningen av biodrivmedel. Biodrivmedelsdirektivet, som tillsammans med kommitté- direktiven, utgör grunden för utredningens uppdrag, syftar till att bidra till att mål nås som t.ex. att uppfylla åtaganden som rör klimatförändringar, öka försörjningstryggheten på ett miljövänligt sätt och främja förnybara energikällor. Biodrivmedelsdirektivet var en respons på problematiken kring global uppvärmning. presenterade jag delbetänkandet Förnybara fordonsbränslen – nationellt mål och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas. (SOU 2004:4). I delbetänkandet behandla- des som framgår av titeln främst två av kommittédirektiven, näm- ligen det nationella målet till 2005 och ett förslag till lagstiftning för att öka tillgängligheten av förnybara fordonsbränslen. Två svenska utredningar av särskilt intresse är Vägtrafikskatte- utredningen, som presenterade sitt slutbetänkande Skatt på väg , och . Jag har i utredningsarbetet följt utvecklingen inom dessa utredningar. 1 EUT L 123, , s. 42, Celex 3200L0030 Den internationella utvecklingen inom området och speciellt inom EU har varit av stort intresse. Internationellt är etanol det förnybara fordonsbränsle som används mest. Inom EU dominerar däremot rapsmetylester (), även om användningen av etanol också ökat . Internationellt används biogas i mycket liten omfattning. förväntas sådana drivmedel som bru- kar benämnas som andra generationens biodrivmedel (se definition nedan) spela en allt större roll. De tidsperspektiv som används i slutbetänkandet är följande: Kort sikt: ca 5 år Medellång sikt: ca 10 år Lång sikt: >25 år Tre olika generationer av biodrivmedel kan skönjas . De är följande: Den första generationen är dagens tillgängliga biodrivmedels- alternativ som t.ex. biogas, etanol och rapsmetylester () Till den andra generationens biodrivmedel räknas bl.a. driv- medel framställda via förgasning av biomassa och etanol från lignocellulosa. Gränsdragningen är något mer oklar här än i det första fallet. Som tredje generations drivmedel skulle vätgas, eller något annat nytt drivmedelsalternativ, kunna räknas. Tidshorisonterna för de tre olika generationerna av drivmedel är ungefärligen desamma som de nämnda tidsperspektiven. Olika vägar att nå målet Såväl i som i EU och internationellt finns en stor råvaru- potential för produktion av förnybara fordonsbränslen som ännu inte utnyttjas. Någon konkurrens om råvaran kommer därför inte att föreligga på tidshorisonten till 2010 annat än möjligen lokalt. På kommer sannolikt konkurrensen om råvaran att öka och ett vägval måste då göras på vilket sätt råvaran bäst skall utnyttjas. Drivmedelsintressenterna i har konkreta och finan- sierade planer för utbyggnad av produktionskapaciteten för bio- drivmedel motsvarande ca till 2010. Biogas och RME domi- nerar helt denna volym. Övriga biodrivmedel kan importeras till lägre priser än för de som produceras i . Den dominerande importen förväntas bli etanol från . Kostnadseffektivitet och systemeffektivitet i ett livscykelperspektiv är bättre för denna etanol än för de flesta svenska drivmedel, varför en sådan import måste accepteras. För att undersöka möjligheterna för att nå det av EU föreslagna målet till 2010 har tre olika scenarier studerats. Bas- scenariot klarar EU:s indikativa mål på en substitution av bensin och dieselolja motsvarande på energibas till 2010. De två viktigaste hindren som måste övervinnas för att klara målet är en ökad inblandning av rapsmetylester (eller andra estrar av samma typ) i dieselolja och en ökad inblandning av alkoholer i bensin utöver de etanol som blandas in . Jag förut- sätter att svenska specifikationer och kvalitetskontroll för dieselolja kan ändras så att det förstnämnda hindret kan undanröjas. En änd- ring av gränserna för inblandning av alkoholer i bensin kan bara beslutas i EU. Försäljningen av så kallade biobränslebilar, dvs. bilar som kan drivas med förnybara fordonsbränslen, måste öka kraftigt för att målet till 2010 skall kunna nås, såvida inte låginblandningen av alkoholer i bensin kan ökas. I kommittédirektiven anges att utredaren skall undersöka möjlig- heterna att införa någon form av drivmedelcertifikat. Den av riks- dagen beslutade skattebefrielsen av biodrivmedel skall också nog- grann följas. I betänkandet ägnas stor uppmärksamhet åt skattebefrielsen för biodrivmedel. Fördelarna med skattebefrielsen är att den lett till en kraftig ökning av användningen av biodrivmedel. Till exem- pel låginblandas etanol i merparten av bensin med oktan 95. Högre inblandning kan inte ske med hänsyn till gällande drivmedelsspecifikation. Skattebefrielsen har emellertid lett till en relativt kraftig över- kompensation av importerad etanol vid låginblandning. Energi- skattedirektivet artikel 16.3 anger att en överkompensation inte är tillåten. Detta tillsammans med andra skäl som närmare utvecklas i betänkandet medför att slutsatsen blir att det finns skäl att över- väga andra styrmedelsalternativ. Koldioxidskatten och handel med utsläppsrätter är på ett över- gripande plan kostnadseffektiva styrmedel. De riktar sig mot utsläppen av koldioxid alldeles oavsett var utsläppen sker och var- ifrån utsläppen kommer. Eftersom målet är att specifikt öka an- delen biodrivmedel i transportsektorn framstår ett system med drivmedelcertifikat som mer ändamålsenligt. Gröna certifikat finns redan i elsektorn och erfarenheterna från elcertifikatsystemet är givetvis viktiga när förutsättningarna för ett drivmedelcertifikatsystem undersöks. Marknaden för certifikat är en artificiell marknad. Det är viktigt att prisbildningen fungerar på ett tillfredställande sätt. Den som är hanteringsskyldig av kvotplikten föreslås samman- falla med den som är skattskyldig för punktskatt enligt lagen om skatt på energi. Biodrivmedel skall inte omfattas av kvotplikten. I betänkandet framhålls att skillnaderna mellan elsektorn och drivmedelssektorn är stora. Vad som framkommit härvidlag utgör emellertid inte skäl för antagandet att gröna certifikat inte kan användas som styrmedel i drivmedelssektorn. I drivmedelcertifikatsystemet föreslås att certifikatsberättigad tilldelning skall ske till såväl importerade som inhemskt producerat biodrivmedel. Tilldelningen kan endast ske till svensk fysisk eller juridisk person. På detta sätt ökar antalet tekniker och kvantiteter bränsle vilket för att kostnadseffektivare certifikatsystem. Systemet blir således inget driftsstödssystem i egentlig mening utan ett styrmedel för att nå en viss andel biodrivmedel. Ett drivmedelcertifikatsystem torde, efter visst fortsatt utred- ningsarbete, kunna träda ikraft från . Skattebefri- elsen ersätts då av drivmedelcertifikatsystemet. En övergångsperiod där gröna certifikat och ett system med skattebefrielse existerar sida vid sida kan vara nödvändig. Certifikatsystemet bör sammanfattningsvis bygga på följande principer: Den som producerar eller importerar ett förnybart bränsle får ett certifikat för varje MWh som bränslet motsvarar. Alla som säljer bränsle till en slutkonsument åläggs att köpa ett visst antal certifikat i förhållande till sin försäljning, en så kallad kvotplikt. Den som inte fullgjort sin skyldighet enligt kvotplikten åläggs en sanktionsavgift. Certifikaten skall i förhållande till den fossila drivmedelsförsälj- ningen redovisas till staten vid en viss given tidpunkt och annulleras. De kan sparas och är att betrakta som ett värde- papper (Finansiellt instrument) Kvotplikten kommer att öka successivt och leda till en ökad efterfrågan på certifikat och därmed på förnybara fordons- bränslen. Genom att sälja certifikaten uppmuntras aktörerna på markna- den att producera eller importera mer förnybara bränslen. Systemet med certifikat ger långsiktigt stabila ekonomiska spel- regler jämfört med skattesubventioner som kan ändras med kort varsel. Certifikatsystemet skapar konkurrens mellan olika förnybara drivmedel vilket i sin tur innebär att konsumenterna gynnas. Systemet bör också leda till ett intresse för utveckling av nya, billiga förnybara fordonsbränslen. Skattesubventionerna för förnybara bränslen upphör – alter- nativt fasas ut – när systemet införs. Forskning, utveckling och demonstration Som komplement till ekonomiska incitament i form av bl.a. gröna certifikat föreslår jag en satsning på forskning, utveckling och demonstration. Detta är en viktig del i en framtida strategi efter- som ekonomiska incitament kan leda till en prioritering av driv- medel som kortsiktigt finns tillgängliga och som ger den lägsta merkostnaden i förhållande till bensin och dieselolja. Dessa drivmedel är inte nödvändigtvis bäst på lång sikt. Den forskning som bedrivits inom området förnybara fordons- bränslen har minskat kraftigt och det behövs en förnyad stor satsning inför det teknikskifte som det innebär att gå från traditionella fossila till koldioxidneutrala bränslen. Det program för forskning, utveckling och demonstration jag föreslår omfattar i medeltal ca 150 miljoner . Finansieringen av programmet kan ske genom en ökning av skatterna på fossila bränslen, därefter finns avsevärda frigjorda resurser från den skattesubventionering som föreslås upphöra alternativt fasas ut. föreslås få sam- ordningsansvaret för forskningen. Kostnadseffektiviteten i produktion och användning av förnybara fordonsbränslen i syfte att minska utsläppen av växthusgaser är sämre än i andra sektorer. På finns dock möjligheter att drastiskt minska kostnaderna och genom att transportsektorn förutspås öka kraftigt måste åtgärder inom denna sek- tor vidtas. Jag har dock bedömt att underlaget för att göra beräk- ningar av framtida kostnadsreduktioner är dåligt. För att klara det föreslagna målet på biodrivmedel till 2010 minskar, med fortsatt total skattebefrielse, skatteintäkterna med nära jämfört med fallet om ingen substitution alls hade gjorts. Detta är nära en miljard mer än den minskning som blir fallet för att nå målet till 2005. De förslag jag lämnat kommer i viss mån att förbättra försörj- ningstrygghet och sysselsättning samt skapa förutsättningar för en diversifiering av näringslivet.