sou · GSB315 · 2005-01-01 00:00:00 — I detta kapitel ger vi en översiktlig bild av tolkförmedlingarnas utveckling, redovisar några av utredningarna inom tolkområdet och diskuterar behovet av tolkförmedlingar. Användning av tolkar inom offentlig verksamhet har i princip fun- nits så länge som sänt ut beskickningar. Vid de fasta ambas- saderna och konsulaten har tolkar alltid varit en nödvändig del av verksamheten. Relationerna till främmande makt var och är som regel inte möjliga att klara utan kvalificerad hjälp av tolkar. Detsamma gällde dåtidens svenska näringsliv, exempelvis i handelsförbindelser med transoceana eller orientaliska länder. har det förvisso funnits privata byråer för konferens- tolkning, affärstolkning, och guidning samt byråer för tolkning åt enskilda, exempelvis advokater och för näringslivets behov av tolkar i internationella kontakter. Några tolkförmedlingar existe- rade inte . Globalisering och vidgat internationellt samarbete har kraftigt ökat efterfrågan på tolkar, men dessa aspekter på tolkanvändning och tolkförmedling ligger utanför vårt uppdrag. Kommunernas behov av tolkar har under alla tider varit beroende av invandringens omfattning och invandrarnas språktillhörighet. De tolkade språken, liksom frekvensen anlitade tolkar, har växlat från tid till annan i takt med invandringens förändringar. Särskilt omfattande kan denna verksamhet inte ha varit, även om det förekom att invandrarna behövde språklig hjälp i sina kontakter med samhället. Under och i sam- band med flyktingströmmarna från de baltiska länderna och repa- trieringen av hemvändande från koncentrationslägren fanns det naturligtvis behov av tolkar, men detta ledde inte till att det inrät- tades fasta tolkförmedlingar. första hälft skedde rekryteringen av tolkar inom den offentliga sektorn, möjligen med undantag för landets utrikes relationer, inte i organiserade former utan när behov upp- stod. Tjänstemännen, inom exempelvis fattigvården och dåtidens socialtjänst eller den rättsliga instans som skulle genomföra en rättegång med någon som inte behärskade svenska, var tvungna att själva skaffa tolk, någon förmedlande mellanhand fanns inte. Denna situation var inte den bästa, eftersom beställaren oftast inte kunde avgöra om tolkens kompetens var tillräcklig för att utföra en god tolkning. Frekvensen tolkningar var, fram till slut, relativt låg beroende på att invandringen till var för- hållandevis liten. blev ett invandringsland först under 1930- talet, då invandringen översteg utvandringen. Någon egentlig rättslig reglering av tolkverksamheten fanns inte, regleringen av myndigheternas skyldighet att beakta behovet av tolk hade inte formaliserats, utbildningen av tolkar var otillräckligt utbyggd och det saknades system för auktorisation av tolkar, men väl för translatorer. Den rättsliga grunden för de kommunala tolkförmedlingarnas tillkomst och existens finns i kommunallagens bestämmelser om kommunernas allmänna kompetensregler (SFS 1991:900 2 kap. 1 §). Enligt dessa bestämmelser kan såväl kommuner som landsting själva ta hand om angelägenheter av publikt intresse, med anknyt- ning till kommunens eller verksamhetsområde och invånarnas behov. I kommunallagen stadgas också (2 kap. 7 §) att en kommun kan bedriva näringsverksamhet som tjänar allmännyt- tan i kommunen eller och som drivs utan vinstintresse. Framväxten av tolkförmedlingar, med den betydelse vi lägger i begreppet, är således en relativt sen företeelse. Denna organiserade samhällsfunktion kan sägas vara årsbarn med den stora arbets- kraftsinvandringen . Invandringen dominerades av migranter från bl.a. , , , samt vissa andra europeiska länder samt relativt Det svenska näringslivet var i stort behov av tillskott på arbetskraft de första decennierna efter slut. Behovet av tolkning – företrädesvis från och till finska, grekiska, italienska, serbiska och kroatiska, liksom sam- hällets behov av tolkar, var en viktig förklaring till att man då ansåg det angeläget att inrätta kommunala invandrarbyråer. De fem första invandrarbyråerna startades i de industristäder som då attraherade en stor del av invandrarna – , , , och . Det svenska näringslivet och arbetsmarknadsmyndigheterna bedrev en aktiv rekrytering av arbetskraft i flera av de ovan nämnda länderna. Kommunerna stimulerades , först av Arbetsgruppen för invandrarfrågor senare av , att bygga ut sin service gentemot invandrarna. Behovet av särskilda facknämnder för dessa i stort sett nya kom- munala uppgifter bidrog till att flera kommuner med stark invand- ring, utöver de operativa invandrarbyråerna, inrättade särskilda invandrarnämnder. En pådrivande faktor för utbyggnad av tolk- servicen var också förvaltningslag, som gav myndigheterna ett större ansvar för att anlita tolk eller översättare när man har att göra med personer som inte behärskar svenska. Utbyggnaden av samhällets åtgärder för information och service till invandrare gick snabbt och fanns det 22 invandrarbyråer, inkl. polisens tolkförmedling i . Första gången, och den utförligaste, då frågan om särskilda enheter för förmedling av tolkar behandlades var Invandrarutred- ning (IU) (2 – Tolkservice. Nordisk språk- konvention, SOU 1972:83). IU, som bl.a. lade fram förslag om de invandrarpolitiska målen – jämlikhet, valfrihet och samverkan – ansåg att en effektiv förmedling av tolkar, förbättrad tolkutbildning och auktorisation av tolkar var viktiga beståndsdelar i samhällets invandrarpolitiska strävanden. tolkutbildning på högskolenivå anordnas möjligheterna till utbildning av s.k. kontakttolkar breddas auktorisation av tolkar och översättare införs genom en statlig nämnd lagstadgad tystnadsplikt införs för tolkar och översättare ges resurser för utökad översättnings- service åt myndigheter samhällsorganen bör rekrytera personer med kunskap i invand- rarspråk bör ansluta sig till tanken på en nordisk språkkonven- tion. samtliga förslag har realiserats om än i något modifierad form. Efter riksdagsbehandling och ytterligare beredning i lades ansvaret för auktorisation av översättare och godkännande av tolkar på . har Kammarkollegiet detta ansvar. och hade också tagit initiativ i tolkfrågan. bedrev en aktiv uppsökande verksamhet i kommunerna i form av s.k. kommunkonferenser, varvid man försökte stimulera kommu- nerna att inrätta särskilda kommunala nämnder för invandrarfrågor och enheter för tolkservice utifrån lokala behov och förutsätt- ningar. (2.10.1970) rekommenderade kommunerna att inrätta invandrarfunktioner, där det fanns underlag för sådana. hade invandrarbyråer inrättats i ett trettiotal kommuner. avsåg ungefär hälften av tolkuppdragen vid invandrarbyråerna hälso- eller sjukvården. Svenska landstings- förbundet uttalade i en rekommendation () att landstingen skulle ta det ekonomiska ansvaret för tolkservice inom hälso- och sjukvården. Beträffande förmedlingsverksamheten förklarade för- bundet att landstingen i första hand replierar på den tolkorganisa- tion som kan finnas uppbyggd vid primärkommunala invandrar- byråer och inom rättsväsendet, arbetsförmedlingen etc. 8.2Utvecklingen av tolkförmedlingar 1970–1990 konstaterar i förordet till skriften Samhällets tolkservice (, ) att det gjordes viktiga insatser för att förbättra tolkservicen. Verket pekade på skärpt lag- stiftning, fler utbildningsmöjligheter och ökad samordning av för- medlingsarbetet. Ändå, framhåller verket, fungerar vår tolkservice otillfredsställande om man ser landet som helhet. Inför 1980-talet krävdes det enligt ökade insatser vad gällde att höja kvaliteten inom tolkutbildningen, samordning av förmedlingsarbetet och utveckling mot ett kommunalt huvudmannaskap för tolkförmed- ling samt ökad information om behovet av tolk och tolkens roll till personal vid myndigheter och institutioner. genomfördes flera undersökningar av tolkut- bildningen bl.a. inom högskolan (UKÄ). avslutades tre utredningar som rörde tolk- och översättarfrågor (Ds U 1982:10, Ds H 1982:2 och Statskontoret 1982:19). Dessa utredningar hade inte till uppgift att närmare studera tolkförmedlingsverksamheten. Statsrådet tillsatte en särskild arbetsgrupp med uppdrag att bereda vissa frågor som rörde tolkut- bildningen och auktorisationsverksamheten för tolkar och över- sättare. Arbetsgruppens arbete resulterade främst i tillkomsten av vid (Ds A 1984:11). Denna utredning kom i viss grad även in på tolkservice och tolkarnas och översättarnas arbetsmarknad. Beträffande tolk- service konstaterade arbetsgruppen att det var kommunernas in- vandrarbyråer som mest utnyttjade förmedlare av tolktjänster lik- som att de auktoriserade tolkarna anlitades i allt högre utsträck- ning. Arbetsgruppen påpekade att det inte fanns någon samordning mellan kommuner, landsting och statliga organ samt att polisen och domstolarna hade egna tolkregister. nal vid invandrarbyråer (RIB) framförde till arbetsgruppen att det inte var ovanligt med instanser som var obenägna att anlita tolkar. Som exempel nämndes kronofogdemyndigheter, skattemyndig- heter, pastorsämbeten, försäkringskassor och arbetsförmedlingar. Man skyller på organisatoriska problem och många anser att det är för dyrt att anlita tolkhjälp. Det brister i invandrarkunskap hos dessa myndigheter, anser tolkförmedlarna vid invandrarbyråerna, som finner det svårt att väcka intresse för tolkhjälp. Från kommunalt håll har efterlysts en bättre samordning av tolkservice genom invandrarbyråernas försorg. Även () har gjort en framställning om utredning av samordnad tolkservice. (a.a. s. 20). genomförde 1977–1978 en enkätundersök- ning om tolkförmedling vid invandrarbyråerna. I en promemoria () utvecklade sin syn på behovet av regionalt sam- arbete i tolkfrågor, varvid man bl.a. markerade behovet och för- delarna med en samordnad tolkservice. Man pekade på att utveck- lingen i de regioner som satsat på samordning lett till att man fått lägre administrationskostnader, bättre medvetenhet hos myndig- heter om behovet av tolk, bättre arbetsvillkor för tolkarna och högre kvalitet i tolkarbetet. Någon detaljerad kartläggning av de kommunala tolkförmed- lingarnas verksamhet –1990 genomfördes inte. In- vandrarpolitiska kommittén (IPOK) konstaterade dock i sitt slut- betänkande (SOU 1984:58) att det fanns 44 invandrarby- råer eller motsvarande funktioner i kommunerna. hade antalet invandrarbyråer/invandrarfunktioner stigit till 114, alltså en kraftig utbyggnad. Samtliga dessa enheter utförde förmedling av tolkservice i någon form. IPOK framhöll att tolkservicen varierade mellan kommunerna, antingen fanns endast en förteckning över tolkar eller, i större kommuner, var tolkservicen samordnad för hela den kommunala förvaltningen, ibland samordnad för flera kommuner, landsting och även statliga myndigheter på lokal och regional nivå. Däremot genomfördes det förändringar inom tolk- området då en del förmedlingar lades ner på grund av vikande efterfrågan på tolktjänster i kommuner med stark utflyttning av invandrare. Alternativet för dessa kommuner blev att man köpte tjänster från kommuner med underlag för egna tolkförmedlingar. 8.3Utvecklingen av tolkförmedlingar 1990–2002 I till tolk – en samhällsservice (1999) angavs att 120 kommunala tolkförmedlingar hade fått enkäten, 57 hade svarat (). 18 av dem var redan nedlagda. Det betyder att av kommunerna besvarade enkäten. Sju av 17 privata förmedlingar svarade. Det framhölls även att det var osäkert hur många kommunala och privata förmedlingar som fanns för utskicket. Det kan konstateras att rörligheten, alltså etablering och avveck- ling, bland de kommunala tolkförmedlingarna har varit ganska stor . Man kan på goda grunder anta att antalet tolkför- medlingar i invandrartäta områden, speciellt storstadsområdena, i stort sett är detsamma vid periodens slut som vid dess början. En del kommunala enheter har emellertid lagts ner, bl.a. på grund av att behovet av tolktjänster i respektive kommun avklingat och att det därför varit lönsamt att avveckla tolkförmedlingen och köpa tjänsterna av närliggande större kommunala eller privata tolkför- medlingar. I hur många fall det slutits samarbetsavtal mellan sådana kommuner är oklart. börjar även de privata tolkförmedlingarna etableras. Enligt våra direktiv skall vi bl.a. belysa marknadsstrukturen för såväl tolkförmedlingar som tolkar. Någon officiell statistik som beskriver tolkförmedlingssektorns sammansättning och verksam- het finns inte. Någon kartläggning av marknadsstrukturen, utöver den av ovan refererade, av denna bransch har inte heller genomförts. Mot denna bakgrund ansåg vi det nödvändigt att genomföra en enkätundersökning bland landets samtliga tolkför- medlingar för att få en aktuell bild av tolkförmedlingsverksam- heten. Undersökningen genomfördes juli– . Resultaten redovisas i bilaga 4. Merparten av tolkförmedlingarna drivs i regi. Antalet kommunala tolkförmedlingar beräknas vara drygt 40. De privata tolkförmedlingarna uppgick till ca 20. Enkäten visar att nästan samtliga kommunala tolkförmedlingar inrättats , merparten av dessa . Samtliga privata tolkförmedlingar har etablerats eller . De privata förmedlingarna drivs främst som aktiebolag medan förvaltningsformen är den helt dominerande organisationsformen för de kommunala förmedlingarna. I har de nio kommunerna i länet och bildat en tolkförmedling som drivs som ekonomisk förening. Ett begränsat antal förmedlingar bedriver verksamhet i mer än ett län eller flera regioner. Förmed- lingar kan också anordna tolkning via videouppkoppling och tele- fonkontakt. Flertalet förmedlingar är verksamma regionalt eller i några fall enbart på lokala marknader. Endast några få privata tolkförmedlingar bedriver rikstäckande verksamhet. Tolkförmedlingarna utgör sammantaget en ganska liten bransch. Förmedlingarna har som regel ganska få anställda, efter- som den operativa verksamheten till stor del är datoriserad. Om man emellertid inkluderar antalet verksamma tolkar, som uppgår till ungefär 5–6 000 personer kan man ändå tala om en relativt omfattande verksamhet, som utför en samhällsfunktion och dess- utom huvudsakligen finansieras med allmänna medel. Marknaden, de största beställarna, utgörs företrädesvis av de delar inom den offentliga sektorn som har kontakter med invand- rare, flyktingar och asylsökande, t.ex. , kommu- nerna, landstingen och rättsväsendet innefattande polis, åklagare och domstolar. Endast en mindre del av den totala efterfrågan på tolkmedverkan kommer från arbetsförmedlingar, försäkrings- kassor, advokatbyråer och andra. Bland beställarna av tolktjänster dominerar som största kund både för de kommunala och de privata tolkförmed- lingarna. Näst största kund är andra kommuner. Denna bransch kännetecknas således av hög marknadskoncentration och ett relativt begränsat antal beställare. Med relativt stor säkerhet har vi funnit att tolkförmedlings- branschen omsatte ca , varav de kom- munala förmedlingarna omsatte ca och de privata förmedlingarna ca . Därtill kommer kostnader för anlitande av tolkar. Finansieringen sker nästan uteslutande med offentliga medel. Kostnadsökningen har enligt tillgängliga uppgifter varit kraftig. uppgick det totala antalet tolktimmar till drygt en miljon. De privata tolkförmedlingarna svarade för ca 550 000 och de kommunala för ca . Utslaget per dag innebär det ca . Antalet årsarbetskrafter som tolkförmedlare uppgick till ca 180 personer, varav drygt 60 var anställda hos privata tolkför- medlingar. I genomsnitt omsatte varje årsarbetskraft . (), som är branschorganisation för främst kommunala tolkförmedlingar, pekar på att kommunala tolkför- medlingar bedriver verksamhet i glesbygdsområden där privata förmedlingar finns i liten utsträckning. I glesbygden är tolk- tjänsterna dyrare på grund av tolkens betydligt högre reskostnader jämfört med vad som gäller i tätortsområden, inte minst i stor- stadsområdena. De privata tolkförmedlingarna är främst repre- senterade i de senare områdena. Därutöver kan sägas att förmed- lingarna har olika kostnader bl.a. med hänsyn till personaltäthet, graden av effektiv administration och lokalhyror. har utfärdat en särskild taxa för tolkning vid domstol, polis-, åklagar- och kronofogdemyndighet.1 Taxan för tolkning vid domstol är högre än vid övrig tolkning. Domstols- verket gör normalt en översyn av taxan en gång . En utgångs- punkt för taxeändringar, som bl.a. föregås av överläggningar med (), är löneutvecklingen för bl.a. anställda vid . Det förekommer ibland en samverkan bland främst kommunala förmedlingar. Samarbetet gäller förmedling av tolkar i geografiska områden där den enskilda förmedlingen inte själv har tillgång till tolkar. Det kan även gälla samarbete om tolkning som rör ett udda språk eller ett sådant språk där efterfrågan av tolk är liten. 8.5Behovet av tolkförmedlingar och utvecklings- tendenser Som vi tidigare visat var det först i samband med den stora invand- ringsvågen som myndigheterna började för- medla tolkar för den egna kommunens behov i mer organiserade och systematiska former. Inledningsvis lades uppgiften på de invandrarnämnder och de särskilda invandrarbyråer som växte fram i s.k. invandrartäta kommuner. När flyktingströmmarna till ökade kraftigt inrättade kommunerna flyktingmottagningar, vilka i en del fall även förmedlade tolk- tjänster. Den grundläggande frågan om varför det överhuvudtaget behövs tolkförmedlingar är att det vore orationellt att låta varje enskild tjänsteman anlita tolkar vid sidan av tolkförmedlingar när behov uppstår. En sådan ordning skulle dessutom strida mot lagen om offentlig upphandling. Det förekommer att myndigheter och andra köper tolktjänster direkt av tolkarna. De auktoriserade tolkarna finns förtecknade av 1 föreskrifter om tolktaxa (DVFS 2002:4); informerar, nr 2 . Kammarkollegiet och kan sökas av vem som helst. Utan organise- rad tolkförmedling skulle tillvaron för den enskilde tolken lätt kunna bli kaotisk. Man kan därför svårligen tänka sig en situation där samhället står utan tillgång till en organiserad tolkförmedling. De bakomliggande orsakerna för att inrätta tolkförmedlingar har varit av fyra slag: att åstadkomma ett rationellt och effektivt förfarande vid anskaffning av tolkar inom socialtjänst, vård och omsorg, att förbilliga hanteringen av dessa tjänster, att säkra tillgången och kvaliteten på kompetenta tolkar och att trygga den enskildes rättssäkerhet. De små kommunernas behov av tolkar kunde mötas genom att de anlitade de större kommunernas tolkförmedlingar. Detsamma gällde hälso- och sjukvårdens behov av tolkar. I stället för att landstingen byggde upp en egen organisation köpte man tjänster av kommunerna. Både behovet av tolktjänster och tolkförmedling varierar från tid till annan, bl.a. beroende på förändringar i invandringen till en viss kommun, invandrarnas sekundärflyttningar och vistelsetid i landet. Förekomsten av särskilda kommunala enheter för att ta emot flyktingar och invandrare varierar. De tidigare invandrarnämnderna har i stort sett lagts ner och integrationspolitiska åtgärder har fått annan organisatorisk uppbyggnad. Antalet invandrarbyråer har minskat och flyktingmottagningar och integrationsenheter har ökat. En allmän avknoppning och utförsäljning av verk- samhet inleddes och . Även tolkförmedlingarna drogs in i denna utveckling. Detta gällde exempelvis , där kommunen sålde ut tolkförmedlingen till ett privat bolag som snart blev en av landets största tolkför- medlingar. De privata tolkförmedlingarna är i flertalet fall etablerade i stor- stadsregionerna och större befolkningscentra. Det är värt att konstatera att även de privata tolkförmedlingarna fullgör en viktig samhällsfunktion, i de flesta fall utifrån höga kvalitetskrav även om de drivs med vinstintresse. En annan, ofta förbisedd, orsak till uppkomsten av privata aktörer i tolkförmedlingssektorn utgjorde den kraftiga ökningen av asylinvandringen –1993, vilket medförde ökad efterfrågan på tolkar. Inströmningen av asyl- sökande var närmare 210 000 personer, varav drygt hälften kom från det . Resten av de asylsökande kom från ett stort antal länder och inte så sällan talade de asylsökande och flyktingarna språk för vilka det rådde brist på tolkar, i synnerhet auktoriserade tolkar. Vid sidan av de kommunala och privata tolkförmedlingarna har vissa myndigheter av olika skäl, inte minst framhålls säkerhets- mässiga aspekter, byggt upp egna tolkförmedlingar. Detta gäller i synnerhet domstolsväsendet men också polisen. Det förekommer att både tingsrätter, åklagare och polismyndigheter träffar avtal med privata och kommunala tolkförmedlingar, ibland utan upp- handling. I kap. 10 diskuterar vi dessa frågor ytterligare. Dimensioneringen av verksamheten är, utöver själva tolkbehovet hos individerna och myndigheterna, beroende av dels strukturella förändringar i samhället dels marknadskrafterna. Utvecklingen från drygt 100 enheter i kommunerna som tillhandahöll någon form av tolkförmedling till dagens 40 kommunala tolkförmedlingar och tillkomsten av knappt tjugo privata tolkförmedlingar speglar den snabba förändringen. Mot bakgrund av utvecklingen kan man förutse att vi kommer att få se allt större tolkenheter, såväl kom- munala som privata. Detta antagande grundas på det faktum att ett antal av de minsta kommunala enheterna kommer att bedömas som olönsamma och därför kommer att läggas ner. I stället kommer kommunerna att upphandla tolktjänster externt. Det förefaller också rimligt anta att en del små privata och kommunala tolkförmedlingar kan komma att slås ut från en allt hårdare marknad, där ekonomisk styrka hos de större privata före- tagen och de stora kommunala tolkförmedlingarna kommer att fälla utslaget vid upphandlingar. Vidare kan man förvänta sig att vissa av de största tolkförmedlingarna i allt högre grad blir rikstäckande genom att, i högre utsträckning , förmedla tolkar över hela landet, alternativt genom att öppna filialer. Det kommer sannolikt också att förekomma att privata förmedlingar kommer att köpa kommunala förmedlingar. Utöver dessa faktorer, som kan komma att prägla utvecklingen, kan regeländringar påverka behovet både av tolkar och tolkförmed- lingar, exempelvis skärpningar av förvaltningslagen eller införande av en ny processordning med strängare krav på användning av tolkar. Ytterligare en faktor som kan påverka utvecklingen av tolkför- medlingarnas personaltäthet och kostnader är den snabba tekniska utvecklingen inom området. Tolkning via video blir, enligt de upp- gifter vi fått från branschföreträdare, allt vanligare. Migrations- verket har i sin Instruktion om Tolkanvändningen på Migrations- verket (GDI nr 20/03) uttalat att Teknisk utrustning såsom videokonferenstolkning bör utnyttjas om en tolk med tillräcklig kompetens inte kan fås i närområdet. Går inte heller detta att ordna kan tolkning undantagsvis utföras via telefon. Den tekniska utrustningen för tolkning via video är inte den bästa, men det sker en fortlöpande förbättring. Man kan anta att allt fler tolkförmedlingar kom- mer att använda sig av denna möjlighet. Det kräver visserligen en investeringskostnad för videoutrustningen, men på kan denna nyhet betyda att effektiviteten ökar genom att restid och spilltid reduceras kraftigt. Kostnaderna för tolkning bör härigenom minska. Även andra nya tekniska lösningar för bokning av tolk- tjänster är under utveckling. 9Konkurrens mellan tolk- förmedlingar I detta kapitel tecknas en bakgrund till marknadsförhållandena vid tolkförmedling. Det har nämligen hävdats att det är statsmakterna som beslutat att öppna området för konkurrens genom att ändra regler på området, en s.k. avreglering. Vi har inte funnit stöd för detta påstående. För att bättre förstå dagens situation på tolkom- rådet beskrivs nedan syftet med konkurrens, vad som utmärker en fungerande konkurrens och statsmakternas beslut om att öppna olika verksamheter för konkurrens genom att ändra regler som gäller etablering och prissättning. Utifrån samma syfte redovisas även utvecklingen som gäller att kommuner och landsting konkur- rensutsatt egna verksamheter som varit skyddade från konkurrens.