sou · GSB3100 · 2005-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade (dir. 2000:62) att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga till- synen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltnings- politiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genom- förandet av demokratiskt fattade beslut. I direktiven angavs att arbetet skulle bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skulle utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen och de problem som förekommer. I den andra delen av uppdraget skulle utredaren lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare. Regeringen angav att den avsåg att lämna tilläggsdirektiv för den andra delen av uppdraget. Kommittén har antagit namnet . Kommittén överlämnade delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14), i vilket utredningen redovisar en kartläggning av den statliga till- synen och en analys av de problem som förekommer inom till- synen. I avvaktan på att regeringen skulle fatta beslut om de aviserade tilläggsdirektiven för utredningens andra del fick utredningen (dir. 2002:84) i uppdrag att medverka till att sprida och utbyta erfarenheterna från sitt arbete i form av seminarier och informationsmöten, huvudsakligen i samarbete med berörda till- synsmyndigheter. Utredningen fick nya tilläggsdirektiv (dir. 2003:70). Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU Direktören förordnades som särskild ut- redare . Som experter har följande personer förordnats: (fr.o.m. ), projektledaren (– ), ämnessakkunniga (– ), departementssekreteraren (fr.o.m. ), kanslirådet (– och – ), kanslirådet (fr.o.m. ), ämnesrådet (fr.o.m. ), enhetschefen (fr.o.m. ), rättssakkunniga (fr.o.m. ), departementssekreteraren (fr.o.m. ), avdelningschefen (– ), departe- mentssekreteraren (– ), kammarrättsassessorn (– ), avdelningschefen (fr.o.m. ), ämnesrådet (fr.o.m. ), förbundsjuristen (fr.o.m. ), ämnesrådet (fr.o.m. ), kanslirådet (fr.o.m. ) och ämnesrådet (fr.o.m. ). anställdes departementsrådet som huvudsekreterare. Konsulten var anställd som sekreterare mellan och . anställdes rådmannen som sekreterare. Utredaren , , har som expert biträtt utred- ningen i de delar som avser finansiering av tillsyn. Uppdraget är med detta slutfört. 1.3.1 Vissa avgränsningar och begrepp................................. Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp ....................... delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............... 2.2 Hur tillsynsbegreppet används ....................................... 2.2.1 Begreppet tillsyn i författningar .................................. 2.2.2 Några tidigare försök att göra en legaldefinition 2.3.1 En definition av tillsyn ................................................. 2.3.2 Tillsynsvägledning och operativ tillsyn samt central, regional och lokal tillsyn ............................. 2.3.4 Allmänna råd och tillsyn............................................... 2.3.5 Icke tillsynsgrundande offentliga normer och Branschpraxis som tillsynsgrund ................................. Tillsynens främjande funktion ..................................... 2.3.8 Rättighetslagar, ramlagar och tillsyn som styrmedel i samhällspolitiken ....................................... 2.3.9 En öppnare lagreglering kan skapa nya förutsättningar för tillsynen ......................................... EU och den nationella tillsynen.................................... delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............... 3.2 EG-rätten och tillsynen ........................................................... 3.3Närmare samarbete mellan EU-ländernas Samverkan och samordning mellan nationella Det nya fördraget och administrativt samarbete ........ 3.4 Gemenskapsrättslig kontroll av medlemsstaternas tillsyn..... 3.5Exempel på gemenskapslagstiftning som återverkar på den svenska tillsynen................................................................ 3.5.3 Det nya allmänna produktsäkerhetsdirektivet ............ Förslag till tjänstedirektiv............................................. Kommunernas tillsyn och EU................................................. Ett snävare svenskt tillsynsbegrepp och EU .......................... Finansiering av offentlig tillsyn .................................... delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............... Kostnader och intäkter................................................. 4.2.3 Särskilt om tillsynsverksamhet ................. Skatte- eller avgiftsfinansiering.................................... 4.3.2 Krav på framtida finansieringssystem.......................... Skatte- eller avgiftsfinansiering.................................... 4.4.3 Särskilt om finansiering av tillsyn............. 4.4.4 Närmare om utformningen av bemyndiganden om beslut om avgifter för tillsyn ............................... Kommunernas roll i tillsynen ..................................... delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............. 5.2 Dagens kommunala tillsyn – erfarenheter och problem ..... 5.2.1 Beskrivning av dagens förhållanden .......................... 5.2.2 Den kommunala tillsynens omfattning..................... 5.2.3 Delegering av ytterligare tillsynsuppgifter till Den kommunala tillsynsorganisationen.................... 5.2.5 Samband mellan tillsyn och annan verksamhet i Samarbete mellan kommuner..................................... 5.2.7 Statlig styrning och samordning av 5.2.8 Jäv och jävsliknande förhållanden i den Kommunsektorns eget perspektiv ............................. En principiell utgångspunkt ....................................... 5.3.2 Närmare om Länsberedningens principer och den 5.3.3 Frågor om relationerna mellan staten och kommunerna när det gäller tillsyn ............................. 5.3.4 Relationerna inom kommunerna när det gäller 5.3.5 Kan länsstyrelserna ta över kommunernas 5.3.6 Sammanfattning av utredningens överväganden om kommunernas roll i tillsynen ............................... 5.4.1 Statlig styrning av den kommunala tillsynen ............ 5.4.2 De rättsliga grunderna för den kommunala 5.4.3 Möjligheter till ingripanden mot kommuner för brister i tillsynen ......................................................... 5.4.5 Effekter (kostnader, kompetens och oberoende)..... Vidareutvecklad samverkan och samordning mellan delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............. Allmänna regler om samverkan och samordning ................. 6.3.2 Verksförordningen och den föreslagna 6.4Regler om samverkan och samordning i 6.5.1 Tillsynens organisering och behovet av samverkan och samordning........................................ 6.5.2 Samverkan enligt de allmänna reglerna är inte 6.5.3 Områdesvisa råd eller liknande organ ....................... 6.5.4En generell möjlighet för en tillsynsmyndighet att överlåta en tillsynsuppgift till en annan 6.5.5 Krav på planering och samplanering ...................... Krav i myndighetsstyrningen..................................... 6.5.8 Effekter av förbättrad samverkan och 6.6.2 Samordning genom tillsynsvägledning och 6.6.3 Tillsynsorganen och den enskilde Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen .......... delbetänkande och remissinstanserna synpunkter............... 7.2.2 Något ytterligare om ingripandemöjligheter enligt dagens regler..................................................... 7.2.3 Pågående utredningsarbeten och förslag till Generell möjlighet till anmärkning............................ Generell möjlighet till varning ................................... Sanktionsavgifter och tillsynsbot............................... En översyn av vitesinstitutet ...................................... Underlåtenhet att ingripa ........................................... Rättelse på de enskildes bekostnad ............................ Återkallelse och förbud .............................................. Andra regler för tillsyn............................................... delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............. Genomförande av tillsyn av enskilda Befogenheter under tillsynens genomförande .......... Begränsning i användningen av vite ........................... Biträde av polis- och kronofogdemyndighet............. Krav på tillsynsfrekvenser .......................................... Lämpligheten av en allmän tillsynslag......................... delbetänkande och remissinstansernas synpunkter ............. 9.3.1 En allmän tillsynslag är lämplig ................................. 9.3.2 Konsekvenserna behöver analyseras innan lagen kan börja tillämpas...................................................... Regeringens direktiv 2000:6....................................... Regeringens direktiv 2002:84..................................... Regeringens direktiv 2003:70..................................... Författningar som omnämns i betänkandet.............. Ingripanden i samband med tillsyn............................ Utredningen lämnar i kapitel 2 ett förslag till legaldefinition av begreppet tillsyn. Enligt utredningen avses med tillsyn en obe- roende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana före- skrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Den mer snäva avgränsning av begreppet tillsyn som utredningen redovisade redan i delbetänkandet har formulerats till en definition vilken ingår i utredningens förslag till en allmän lag om tillsyn. Avgränsningen får effekter för en del angränsande frågor, som t.ex. hur begreppen tillsynsvägledning och operativ tillsyn förhåller sig till varandra. Begrepp som central, regional och lokal tillsyn, vilka återfinns i vissa av dagens sektorslagar, föreslås bli utmönstra- de. Andra frågor som klarläggs genom definitionen är kravet på tillsynsorganets oberoende och självständighet i förhållande till tillsynsobjekten. Vidare behandlar utredningen tillsynens förhållan- de till främjande uppgifter, betydelsen av allmänna råd och andra icke bindande offentliga normer i tillsynsprocessen. Avslutningsvis diskuteras i kapitlet vilka samband som finns mellan lagstiftningens utformning och möjligheterna att utöva tillsyn. EU och svensk tillsyn De svenska tillsynsmyndigheternas arbete har påverkats av medlemskapet i EU. Ett ökande antal lagar och andra författningar som svenska myndigheter har att utöva tillsyn enligt, grundar sig på eller påverkas av EG-direktiv. Det blir också allt vanligare att svenska myndigheter skall utöva tillsyn över efterlevnaden av bestämmelser som enbart finns i EG-förordningar. Den ökande förekomsten av EG-regler om tillsynens bedrivande minskar successivt utrymmet för nationella regler. har vissa möjligheter att granska och följa upp medlemsstaternas tillsyn. Inom vissa områden har kom- missionens uppgifter härvidlag övertagits av EU-myndigheter. Den påverkan som EU-myndigheter utövar på svensk tillsyn kan för- väntas öka . Även svenska tillsynsorgans samarbete med motsvarigheter i andra EU-länder kommer att fortsätta öka, inte minst om förslaget till s.k. tjänstedirektiv blir verklighet. På samma sätt som det i finns en otydlighet kring tillsynen finns detta även i EG-rätten. EG-rätten innehåller i vissa fall definitioner av begreppet tillsyn vilka inte överensstämmer med svensk lagstiftning. Detta kan få till följd att ett svenskt generellt tillsynsbegrepp inte kan användas inom vissa områden. Utredningen konstaterar att EG-rätten innehåller principer och regler vilka påverkar eller bestämmer den nationella tillsynen och utrymmet för medlemsstaternas egna bestämmelser om tillsyn. Eftersom EG-rätten har företräde framför nationell rätt begränsas möjligheterna till nationella regler inom områden där harmoni- serade EG-regler gäller. Finansiering av offentlig tillsyn Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag till principer för hur den statliga tillsynsverksamheten bör finansieras. Utredningen uppskattar i delbetänkandet att kostnaderna för den tillsyn som utövas av stat och kommun uppgick till mellan fyra och . har kostnaderna ökat. Särskilt gäller detta tillsynen inom miljöområdet. Drygt hälften av de totala kostnaderna finansieras med skattemedel och återstoden med avgifter från tillsynsobjekten. Det är i princip alltid möjligt att finansiera tillsyn genom skatter. Däremot är det inte alltid möjligt eller önskvärt med avgifts- finansiering. Utredningen föreslår att skattefinansiering av tillsyn alltid skall övervägas då den tillsynspliktiga verksamheten utgör ett skatte- finansierat samhällsåtagande, dvs. i huvudsak är avgiftsfri för med- Avgiftsfinansiering bör tillämpas i övriga fall. För de fall tillsynen skall finansieras med avgifter föreslår utredningen ett antal principer för konstruktion av avgiftssystem. Den kommunala tillsynen bör följa samma principer för skatte- respektive avgiftsfinansiering som de som utövas av statliga myndigheter. Utredningen ser det som angeläget att avgiftsfinan- sieringens andel av den kommunala tillsynen ökar. Detta bör i första hand ske genom att avgiftskonstruktionerna baseras på principen om full kostnadstäckning. Vidare bör avgifterna inom ett och samma tillsynsområde vara enhetliga i alla delar av landet. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att staten ges rätten att fastställa vilka avgifter som skall gälla i den kommunala tillsynen. Kommunernas roll i tillsynen Utredningens uppdrag har varit att analysera de för- och nackdelar som dagens kommunala ansvar för vissa statliga tillsynsuppgifter medför samt att lämna förslag till en framtida organisering. I det senare har ingått att överväga om hela eller delar av den tillsyn som utövas av kommunerna bör flyttas till länsstyrelserna. Kommunerna bedriver tillsyn inom nio olika samhällsområden och enligt ett 20-tal författningar. Miljötillsynen är den mest omfattande, sett såväl till antalet tillsynsobjekt som till kommuner- nas kostnader. Även tillsynen inom livsmedels-, djurskydds-, folk- hälso- och räddningstjänstområdena är av betydande omfattning. Utredningen har funnit att den kommunala tillsynen uppvisar såväl förtjänster och brister som variationer. Utredningens förslag utgår från att dagens brister och icke önskvärda variationer är möjliga att åtgärda inom ramen för ett fortsatt kommunalt ansvar. Utredningen konstaterar att ett överförande av dagens kommunala tillsynsuppgifter till länsstyrelserna inte är lämpligt. Det skulle bl.a. vara förenat med betydande nackdelar att genomföra ett sådant överförande. Utredningen lämnar därför inget sådant förslag. Till den kommunala tillsynens starka sidor hör att den har ett antal starka och positiva samband med andra kommunala verksam- heter. De synergieffekter sambanden leder till är viktiga för de kommunala verksamheterna som helhet. Den kommunala tillsynen har en bred förankring bland kommunernas förtroendevalda och tjänstemän. Den närhet mellan förtroendevalda/tjänstemän och medborgare/tillsynspliktiga verksamheter som präglar den kom- munala organisationen är en styrka vilken gagnar en effektiv tillsyn. Vissa av de påtalade bristerna har sin grund i den kommunala strukturen, som att majoriteten av landets kommuner är relativt små liksom att de finansiella och demografiska förutsättningarna varierar högst avsevärt mellan olika kommuner, gäller allmänt och inte bara för den kommunala tillsynen. Det finns även enskilda kommuner inom vilka tillsynens oberoende kan ifrågasättas pga. jävsliknande situationer. Det finns även svårigheter, för främst mindre kommuner, att rekrytera och behålla kompetent personal för tillsynen. Variationer mellan enskilda kommuner och olika tillsynsområden kan även till stor del förklaras av brister i insti- tutionella förhållanden som regelverk, resurser, organisation och andra styrmedel. Grunden för utredningens förslag i syfte att åtgärda ovanstående brister i den kommunala tillsynen är att staten bör ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifter- na. Staten har, som utredningen ser det, det yttersta ansvaret för att all tillsyn inriktas och bedrivs på det sätt som lagstiftningen anger. Även de krav EU ställer på när det gäller viss tillsyn gör att nationell likvärdighet även i de kommunala tillsynsverksamheterna måste kunna garanteras. Det är utredningens uppfattning att de icke önskvärda varia- tionerna mellan enskilda kommuner och tillsynsområden kan minska genom utökade möjligheter för staten att utfärda före- skrifter om tillsynens arbetsformer m.m. inom samtliga kommu- nala tillsynsområden. De statliga samordnande myndigheterna bör genom tillsynsvägledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn. Vid eventuella missförhållanden i enskilda kommuner bör kraven på åtgärder i första hand framföras genom påpekanden och liknande men om en kommun inte följer påpekandena bör den samordnande myndigheten kunna ingripa genom föreläggande med krav på åtgärder. Den yttersta sanktionen mot en kommun som grovt eller har åsidosatt sitt tillsynsansvar bör vara att kommunens uppdrag att utöva tillsyn enligt en viss sektorslag flyttas över till en statlig myndighet. Beslut om överflyttning och ett senare eventuellt återförande bör beslutas av regeringen. Utredningen lämnar förslag till författningsreglering av dessa verktyg. Möjligheter för en kommun att tillsammans med en eller flera andra kommuner söka effektivast möjliga organisation för sin till- syn, utöver kommunallagens bestämmelser om gemensam nämnd och kommunalförbund, bör införas på samtliga tillsynsområden. Det kan avse att komma överens med en annan kommun om att denna skall fullgöra viss tillsyn eller att överlämna viss beslutande- rätt till anställd i en annan kommun. I denna fråga lämnar utredningen författningsförslag. Även i övrigt bör kommunerna ges friare möjligheter att ge tillsynen en alternativ organisatorisk ställning, exempelvis genom att inrätta en s.k. myndighetsnämnd. Lämpligheten av en ny lag om tillsyn Det tredje uppdraget – att pröva lämpligheten av en ny lag om tillsyn – har inrymt två deluppdrag, dels frågan om bättre sam- verkan och samordning inom tillsynen och dels frågan om effek- tivare ingripandemöjligheter vid tillsyn. Utredningen har i frågan om lämpligheten av en ny lag inled- ningsvis gått igenom de cirka 230 sektorslagar vilka reglerar tillsyn. Därefter har i en fördjupad analys prövats om de olika tillsynsbestämmelser vilka återfinns i sektorslagarna är lämpade att göras mer allmänt tillämpliga. Analysen har vaskat fram en grupp bestämmelser vilka utredningen menar utgör för tillsynen grund- läggande bestämmelser och vilka kan göras tillämpliga vid all tillsyn. Dessa bestämmelser har kompletterats med ett mindre antal nyskapelser. I ett avslutande steg har utredningen analyserat om bestäm- melserna skall göras allmänt tillämpliga genom en allmän tillsynslag eller om likalydande regler bör tas i varje enskild sektorslag. Utredningen har funnit att starka skäl hänförliga till tydlighet och effektivitet talar för en allmän lag och ett förslag till en sådan allmän tillsynslag har arbetats fram. Samverkan bör göras till en obligatorisk uppgift för tillsynsorgan inom närliggande tillsynsområden. Samverkan bör innehålla både informationsutbyte och en skyldighet att bistå varandra vid tillsyn. Ett ytterligare syfte är att större hänsyn skall kunna tas till den objektsansvariges behov vid tillsynens genomförande. Samordning bör ges en skapare profil och bör med utredningens förslag bestå av fyra verktyg; föreskiftsrätt, tillsynsvägledning, möjlighet att förelägga tillsynsorgan att bättra sig samt, slutligen, en möjlighet att vid allvarligare missförhållanden frånta ett till- synsorgan dess tillsynsuppgift. Samordning som skall gälla inom ett tillsynsområde bör enligt utredningen beslutas av regeringen. Utredningen föreslår, med hänsyn till de objektsansvariga, en lagreglering med krav på att inspektioner från olika tillsynsorgan hos en objektsansvarig sker . En gemensam katalog med ingripandemöjligheter som i princip alla tillsynsorgan bör kunna få möjlighet att använda vid sin tillsyn har föreslagits. Katalogen skall ge utrymme både för ändamåls- enliga och nyanserade ingripanden. Den innehåller ett antal nya och gamla ingripandemöjligheter. En nyhet är en lagreglerad möjlighet att i vissa fall avstå från ingripande. En annan nyhet är anmärkning, ett nytt ingripanderedskap som skall ersätta alla oförbindande uttalanden, erinringar, kritik som tillsynsmyndigheter har kunnat bruka vid tillsyn. Anmärkning skall användas vid mindre överträdelser. Genom förslaget till anmärk- ning tillgodoses ett krav på mer ändamålsenliga ingripandemöjlig- heter. I många fall har nämligen en mildare form av ingripande saknats i sektorslagarna. I samma syfte föreslås en utökad möjlig- het att ersätta återkallelse och förbud med en varning. En viktig nyhet bland ingripandeverktygen är tillsynsboten, en ny sanktionsavgift konstruerad för tillsynsområdet. Inom tillsynen förekommer redan en del sanktionsavgifter, men dessa är anpassan- de till respektive verksamhet. Tillsynsboten bör vara ett komple- ment till anmärkning och varning och syfta till att nyansera dessa ingripanden. I katalogen återfinns därutöver de traditionella tillsynsverktygen såsom att besluta om återkallelse eller förbjuda en verksamhet lik- som möjligheten till åtgärdsförelägganden av olika slag. , som inom tillsynen används för att sätta kraft bakom olika förelägganden, har av olika tillsynsorgan utsatts för viss kri- tik. Utredningen redovisar ett antal behov av förändringar av vitesinstitutet och föreslår en allmän översyn. Med beaktande av de fördjupade analyser, både i materiellt och formellt avseende, av enskilda sektorslagar som måste genomföras innan hela tillsynslagen kan komma i bruk förordar utredningen en lösning genom vilken lagen kan sättas i sjön successivt, genom att det i varje enskild sektorslag anges om och i vilka delar tillsynslagen gäller för just det tillsynsområdet. Ett skäl för utredningen att förorda denna modell är att bestämmelserna om samverkan och samordning inom tillsynen på så sätt snabbare kan göras tillämp- liga. Andra bestämmelser i tillsynslagen, t.ex. om ingripanden, kan, då dessa möjligheter redan är reglerade i sektorslagarna, behöva en mer fördjupad områdesvis analys innan de görs allmänt tillämpliga. 1 Förslag till tillsynslag Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om tillsyn som utövas av det allmänna eller på det allmännas uppdrag. Bestämmelserna i lagen tillämpas i den utsträckning som särskild föreskrivs i annan lag. 2 § I lagen avses med tillsyn: oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige, tillsynsorgan: en från den objektsansvarige och tillsynsobjektet organisatoriskt fristående tillsynsmyndighet eller enskild som utövar tillsyn, tillsynsmyndighet: statlig myndighet eller kommun som utövar tillsyn, tillsynsobjekt: föremål eller verksamhet som omfattas av tillsyn, objektsansvarig: fysisk eller juridisk person som är ansvarig för tillsynspliktig verksamhet: verksamhet som omfattas av tillsyn enligt särskilda föreskrifter. 3 § För att underlätta för objektsansvariga och åstadkomma en effektivare tillsyn skall tillsynsorgan inom närliggande tillsyns- områden samverka med varandra och med andra som fullgör uppgifter av betydelse för tillsynen. 1.lämna andra tillsynsorgan den hjälp som behövs för deras tillsyn, och