sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — Kunderna pekar självkritiskt på egna brister som beställare (utom FMV), vilka kan bero på brist på kompetens inom området, att man saknar resurser och tid, att intresset kan vara svagt och forskningsfrågor lågt prioriterade, samt i vissa fall på en hög perso- nalomsättningen (gäller främst FM/HKV). Det finns också brister hos kunden när forskningsresultaten tas emot och ska omsättas i den egna organisationen. Men även FOI får kritik. Intervjupersonerna ifrågasätter om FOI verkligen presenterar forskningsresultaten på rätt sätt. Man menar att kunden skulle behöva bättre vägledning från FOI, fram- för allt om hur resultaten ska tillämpas hos användarna. Själva uppdragsprocessen upplevs ha inbyggda motsättningar. Det är en beställarutförarrelation utan verklig konkurrens och alternativ för kunden, hävdar flera intervjuade. FOI har en mono- polliknande ställning inom försvarsforskning. köper i princip inte forskning från någon annan än FOI, och FOI ingår i FM:s FoT-grupper, där inriktning och områden för FM:s forskning fastställs. Även FMV och departementen är i hög grad uppbundna till FOI som leverantör. Flera intervjupersoner ställer sig frågan om FOI prioriterar forskning på rätt områden, mot bakgrund av den fortsatta om- inriktningen av det svenska försvaret och en ökad tonvikt vid det civila samhällets sårbarhet och skydd. FM:s styrning av forsk- ningen uppfattas som svag och som stel, med en inneboende tröghet när det gäller att plocka in nya om- råden och fasa ut äldre. Det stora flertalet intervjupersoner pekar på FOI:s höga kompe- tens, med några spjutspetsar av världsklass. Många betraktar FOI som en nationell kompetensbas som bör värnas. Intervjuade från FM och FMV påpekar också att de som beställande myndigheter har till uppgift att bidra till att denna kompetens bibehålls. Vidare anses FOI:s internationella kontaktnät och förmåga att hämta in utländsk forskning mycket värdefull för kunderna. Intervjupersonerna är överens om att FOI:s övergång från anslags- finansiering till uppdragsstyrning har bidragit till en högre effek- tivitet och kvalitet i forskningen och resulterat i ett öppnare FOI. Flera intervjuade konstaterar att FOI genom uppdragsstyrningen har tvingats motivera och förklara nyttan med sin forskning, men också att kraven ökat i beställarledet. De intervjuade anser också att FOI:s kundorientering och affärs- mässighet överlag har ökat. FOI har blivit mer lyhört för kundens önskemål och krav på avrapportering och leveranssäkerhet. Men, påpekar några intervjuade, hur långt FOI har gått i denna riktning beror på vilken del av FOI man talar om och vilka personer. Nyttan av FOI:s tjänster beror också på hur forskningsresulta- ten tas omhand och nyttiggörs hos kunden. Här pekar intervju- personer hos FM på att brist på medel kan hindra att resultaten omsätts, eller att resultaten lagras i FoT-nätverken för framtida bruk. De genomförda intervjuerna visar att kunden sällan tycker sig se nyttan av FOI:s samlade kompetens i det enskilda uppdraget. Här uppfattar man att samordningen mellan FOI:s forskningsavdel- ningar är dålig och styrningen från ledningen svag. Slutligen upplever många intervjuade FOI som dyrt, men att FOI levererar nytta för satsade pengar. De civila kunder- na uppfattar FOI:s kostnadsläge som högt, särskilt jämfört med universitet och högskolor, medan industrin bedömer att FOI:s prisnivå är i nivå med den gängse på marknaden, både nationellt och internationellt. 2.2.1FoT – Försvarsmaktens forskning och teknikutveckling1 FoT-processen är Försvarsmaktens (FM) instrument för att driva fram forskning- och teknikutveckling inom försvarssektorn. FM har det yttersta ansvaret för hela FoT-processen. Total- () och Försvarshögskolan (FHS) är försvarets forskningsorganisationer och utgör försvarets huvud- sakliga kontaktytor mot universitet och högskolor såväl som mot internationell försvarsforskning. () utgör försvarets huvudsakliga kontaktyta mot industrin, såväl natio- nellt som internationellt. Försvarsmaktens FoT omfattar forskning, analys och teknik- utveckling fram till att dess realiserbarhet är tekniskt och ekono- miskt klarlagd. FoT omfattar alltså inte objektsbundna delar av forskning och utveckling. Från att tidigare främst haft en stödjande roll har FoT fått en mer strategiskt pådrivande och möjlighetsskapande roll i Försvars- makten. FoT ska skapa ny kunskap över stor bredd, utveckla kun- skapstorn med internationellt anseende och kunna värdera hot och möjligheter i ett övergripande systemperspektiv. Personalen inom FoT ska ha god förmåga att överföra vunna kunskaper och erfarenheter. Också personalen i försvarets studie- 1 Texten under denna rubrik bygger på FM:s skrift Försvarsmaktens strategi för Forskning och Teknikutveckling. organisation behöver ha en god förmåga att ta emot och värdera kunskaper och koncept. Det blir allt viktigare att skapa förutsättningar för ett ökat ut- byte av kunskap och kompetens mellan civil och militär FoT. FOI och FMV utgör viktiga instanser för överföring av denna kunskap till Försvarsmakten. Försvarsmakten lägger ut uppdrag på FMV, FOI och FHS. Forskningsuppdrag läggs på FOI/FHS medan långsiktig utveckling och kvalificerad uppgradering av materiel läggs ut via FMV. Där detta är lämpligt ska FOI och FHS utnyttja kompetens från uni- versitet och högskolor samt från andra forskningsorganisationer inom och utom landet. FOI är en uppdragsstyrd myndighet under försvarsdepartementet. Verksamheten är inriktad mot forskning för försvar och säkerhet. Framför allt säljs tjänster. Kunderna är huvudsakligen totalförsvars- myndigheter, men verksamheten ska även vara till nytta för kunder utanför försvarssektorn. FOI ska stödja utvecklingen av det nya försvaret, svenska in- satser i internationella operationer samt bidra med analyser av den breddade hotbilden. FOI har även fått en allt tydligare operativ roll. För att kunna lämna ett kvalificerat stöd samverkar FOI i pro- duktionen med universitet och högskolor samt forskningsinstitut både i och i andra länder. FOI:s kärnverksamhet är forskning, metod- och teknikutveckling samt utredning för totalförsvaret. Kompetensen ska också nyttig- göras utanför totalförsvaret samt stödja svensk industri och export av försvarsmateriel. FOI:s huvudkunder är: (försvars och utrikesdepartementen) 2 Texten under denna rubrik bygger på Forskning för försvar och säkerhet. FOI marknads- plan 2003. Andra prioriterade kunder är samverkansansvariga myndigheter och områdesansvariga aktörer inom det civila försvaret. FOI:s viktiga samarbetspartners är bland andra: i andra länder och internationella organisa- tioner FOI har övergått från anslagsmyndighet till att i huvudsak vara en uppdragsstyrd myndighet. Den anslags- styrda verksamheten utgör av verksam- heten medan återstoden är uppdragsstyrd. av intäkterna kommer från Försvarsmakten och FMV och beställs inom FoT-planen, medan svarar för av intäkterna via anslag. av FOI:s intäkter kommer från kunder utanför totalförsvaret. (Andelarna avser .) I det följande presenteras en sammanställd bild av resultaten från de intervjuer som genomförts. Intervjupersonerna är överlag väl insatta i FOI:s verksamhet och har lång erfarenhet av kontakter med FOI inom sina respektive beställarområden. Åsikter och synpunkter varierar mycket mellan olika intervju- personer, typ av tjänster som köps från FOI och relation till FOI. Det torde bero på att FOI:s verksamhet är i hög grad skiftande. Ingen har helhetsbilden av FOI och uppfattningar varierar utifrån vilken del av FOI/vilka personer man har erfarenhet av och – naturligtvis – vilka de egna behoven av FOI:s tjänster är. Enskilda uppfattningar och synpunkter redovisas när de tillför ytterligare dimensioner eller uppgifter värda att reflektera över. Redovisningen är inte helt balanserad i den meningen att synpunk- ter och kritik av FOI:s verksamhet har getts större utrymme än de överlag positiva omdömen, som utgör grundtonen i intervjuperso- nernas svar. Notera vidare att när vi skriver Försvarsmakten anser, departe- menten uppfattar etc., så avses därmed de företrädare för respektive myndighet/företag som intervjuats, inte en uppfattning eller åsikt som myndigheten står för. 2.3.1Samarbetet mellan FOI och kund, allmänt Intervjupersonerna är överlag nöjda med samarbetet med FOI. Det fungerar bra, relationerna är goda och kommunikationen bra. Man tycker FOI:s medarbetare är proffsiga och kunniga. Synpunkter på samarbetet är kopplade till individer och person- kemi, snarare än till FOI som myndighet. Flera påpekar att FOI:s medarbetare är ganska akademiska till sin inriktning. Uppdragsprocessen mellan kunden och FOI, där FoT-programmen och FoT-grupperna dominerar för uppdrag från Försvarsmakten (FM) och (), och indirekt försvars- industrin, får gott betyg från kunderna, men med viktiga reserva- tioner på flera håll. Bland positiva omdömen märks att FoT-processen är smidig och den administrativa delen lättarbetad. Processen är rullande och det finns bra modeller för att kommunicera och samverka. FOI finns med i uppdragen hela vägen och bidrar med specifik kunskap och kompetens samt har förmåga att delta i samtalen. FoT är en kraft- full process och FOI har en plats i den processen. Men det finns också kritiska synpunkter och allmänna reflek- tioner, såväl vad gäller uppdragsprocessen som FOI:s och beställa- rens respektive roller. Försvarsmaktens FoT-struktur kan upplevas som trög, statisk och konserverande. Fördelningen mellan områden är stabil och det är svårt att föra in nya verksamheter. Detta har naturligtvis bety- delse för uppdragsprocessen mellan FOI och kunden. Synpunkter kring FoT-strukturen kommer framför allt från Försvarsmakten, men även från FMV och från industrin. Är FoT-strukturen tillräckligt flexibel för att klara förändringar som följer av den pågående ominriktningen av försvaret? frågar sig en intervjuperson på Försvarsmakten. Och har FOI i så fall för- måga att svänga med i en sådan förändring? Detta är viktigt efter- som FOI ligger tidigare än Försvarsmakten i en sådan förändring. En dialog skulle behövas kring FoT, del för del, om vilken forsk- ning som krävs . FOI upplevs i stora drag ha haft förmåga att svänga efter för- svarets förändrade förutsättningar, men man har svårigheter att prioritera bort delar. En annan viktig faktor är att bedöma den minsta kritiska massan för att FOI ska kunna behålla sin kompe- tens. Man noterar att tvärgående projekt som skär rakt genom FM, FMV och industrin har fungerat bra och skapat nyttig dynamik. Företrädare för Försvarsmakten noterar att deras uppdragsorga- nisation inte helt överensstämmer med . uppmärksammar () att dess behov inte är desamma som Försvarsmaktens och att i alltför hög grad är anpassad till FM:s krav och behov. med forskningsområdesföreträdare () är inte ändamålsenlig för KBM:s behov, där man vill ha direkt kontakt med utföraren av uppdraget och mindre med marknadsavdelningen. FMV har å andra sidan inga problem i själva uppdragsprocessen. FOI beskrivs som seriösa och neutrala mot industrin. FHS efterlyser bl.a. tydligare roller för Försvarshögskolan (FHS) och FOI på utbildningsområdet, för att undvika konkurrens. Flera intervjupersoner har synpunkter på hur uppdragsprocessen ska kunna bidra till att säkra den långsiktiga forskningen på FOI. Ett större anslag för fri försvarsforskning kan vara en väg, bättre styrning från kunderna en annan. Någon konstaterar att FOI i sin ambition att bli mer kundorienterad tenderar att varken ha ett lång- siktigt forskningsfokus eller ett kortsiktigt användarfokus, utan hamnar någonstans mitt emellan. Flera intervjuade uppmärksammar intressekonflikter som man tycker sig se i FOI:s verksamhet. Regering och departement bör göra klart för sig vilken uppgift FOI har i det svenska försvarssystemet. Ska FOI vara en obero- ende nationell forskningskompetens för den svenska försvarsmak- ten eller en bredare aktör på den öppna marknaden? En annan intressekonflikt, som särskilt industrin uppmärksam- mar, är att FOI deltar på beställarsidan i Försvarsmaktens FoT- grupper och där påverkar val och utformning av forskningsområden, som FOI självt är leverantör av uppdrag. Beställardialogen mellan FOI och kunden fungerar i stort sett bra. FOI har förmåga att diskutera teknik och affärer, noterar en intervjuad på FMV. FOI är vår medpart, inte motpart. Men FOI faller också lätt in i sin gamla roll där de själva kunde styra vad de skulle göra, noterar en annan person på FMV. Vi ser inte FOI som utomstående konsulter, säger man på För- svarsmakten, där man för en ständig dialog med FOI inom FoT- processen. Särskilt viktiga är FOI:s forskningsområdesföreträdare (). I departementens (försvars- och utrikesdepartementen) dialog med FOI noterar en intervjuad att det är svårt att greppa organisa- tionen. Vilken roll har forskningsområdesföreträdaren (), av- delningschefen och projektledaren? KBM upplever beställardialogen som alltför formaliserad och alltför anpassad till Försvarsmakten. FOI har god kundorientering, anser man på Försvarsmakten: FOI har bra tidhållning i förhållande till volym uppdrag, hög kvalitet i arbetet, särskilt i det långsiktiga perspektivet, är ärliga och tar inte betalt för mer än som levereras. På FMV jämför man med industrin, där FOI kommer till korta. FOI har dock blivit betydligt mer utåtriktade sedan uppdragsstyr- ningen genomfördes. Men också känsligare för konkurrens och släpper inte gärna in samverkanspartners med risk att mista upp- drag. Vi vill dock anlita FOI, säger man på FMV. De har den kompe- tens som behövs. Vi vill också bevara och utveckla denna kompe- tens för att även ha en samlad tillgång till den. Intervjupersonerna noterar dock en skillnad i kundtillvändhet hos olika avdelningar på FOI. Beträffande leverans av beställda tjänster är erfarenheterna skif- tande hos FMV, från att FOI levererar resultat på ett mycket bra sätt med besked om uppnådda milstolpar och leveranstider, till att FOI inte alltid levererar det som beställts och har svårt att hålla tider. Det kan också vara så att FM som slutkund inte utövar en kvalificerad kontroll på resultat och kvalitet, med följd att FOI blir vildvuxet. Intervjupersonerna på KBM och pekar på bris- tande förståelse hos FOI för sina problemställningar och en brist på ödmjukhet. FOI upplevs som introverta, de släpar litet efter och borde ha bättre känselspröt mot omvärlden. Det finns en glidande skala när det gäller vem som styr hur upp- draget utformas och hur resultaten kommer att se ut, beställaren eller uppdragstagaren. Som en intervjuperson på Försvarsmakten uttrycker det: Det är ett växelspel. FM formulerar en grov idé som vi för dialog kring. FOI återkommer med ett detaljerat förslag som När vi är överens skriver FOI en offert. Samma sak uttrycks på litet olika sätt: Ytterst är det vi som bestämmer uppdraget men det måste bli en dialog med den som har kompetensen. Kunden formulerar uppdraget medan FOI vägleder. I praktiken arbetar FM mycket på förslag från FOI. Uppdragets typ och innehåll påverkar också styrningen. Gene- rellt kan sägas att ju mer långsiktigt uppdrag och ju mer forsk- ningsinnehåll eller forskningsdjup, desto mer påverkar FOI. Huvudproblemet enligt flera intervjupersoner är att Försvars- makten inte är en tillräckligt kompetent köpare. Hur ska Försvars- makten säkerställa att det är FM:s frågeställningar som FOI arbetar med? Även på FMV styrs uppdragen i dialog mellan FMV och FOI, där FMV formulerar riktlinjer efter vilka FOI utarbetar en offert. En tolkning av intervjusvaren på FMV pekar dock mot att FMV, baserat på sin kravställarkompetens för ny teknik, starkare kan styra uppdragen som läggs på FOI än vad Försvarsmakten kan. Departementens uppdrag till FOI formuleras väsentligen av kunden, men i dialog med FOI. Uppdragen kan dock vara så all- mänt hållna från departementets sida, att resultatet sedan har litet samband med vad som avsågs. Beställaren står inför fait accompli, som en intervjuperson uttrycker det. Försvarsmakten betonar att den övergripande styrningen av forsk- ningens inriktning sker genom regleringsbrev till berörda myndig- Man uppfattar att det finns en ökad strävan från regeringens sida att påverka mer. FoT-processen är politiskt styrd genom att politiska indikeringar tidigt förs in i processen. (Flera nämner att en orsak till den starkare styrning av forskningen är att medel avsatta för försvarets forskning inte ska utnyttjas av FM för andra ändamål.) Intervjupersonerna tillfrågades om de beaktade alternativ till FOI när de lade ut sina beställningar. (På sidan 19 tas frågeställningen upp om samma nytta som FOI levererar kan erhållas från annan leverantör.) Försvarsmakten lägger enbart ut uppdrag på FOI, FMV och FHS. Vi går aldrig utanför FOI, säger intervjupersonerna på FM. Skulle det behövas tar FOI i så fall in underleverantörer. FOI är därmed i princip utan konkurrens på sina områden. Försvarsmak- ten saknar resurser att själva upphandla samma kompetens. FOI är hovleverantören även för FMV. Som skäl uppger de intervjuade att FMV enligt sitt uppdrag ska bidra till att den kompetens som FOI besitter finns kvar i . Ett annat skäl är att det behövs en oberoende part som kan utvärdera ny forskning och teknik. Men FMV menar också att det finns alternativ till FOI, och då ligger det nära till hands att köpa den kompetensen från (försvars)- industrin samt i viss mån från UoH. För informationsinhämtning finns definitivt alternativ enligt en intervjuperson på FMV, som också anlitar privata företag vid sidan av FOI. Men dessa har inte samma förutsättningar att delta som diskussionspartner som FOI, vilket är en av FOI:s viktigaste styrkor. De civila myndigheterna (KBM och ) överväger alternativ till FOI, dels av kostnadsskäl, dels för att få större för- ståelse för sina problemställningar. Departementen har inga alter- nativ till FOI (och FMV) eftersom tillgängliga anslag är destine- rade till FOI. Om anslaget öppnades upp skulle departementen i större utsträckning kunna påverka var forskningsuppdrag förläggs. Några intervjupersoner påpekar att FOI är dyra eller mycket dyra. Orsaken anges bl.a. vara tunga overheadkostnader i form av stabs- resurser och kostnader för anläggningar som inte används eller bör fasas ut. Men man är medveten om att FOI inte kost- nadsmässigt kan jämföras med universitet och högskolor, som har lägre overhead i sin prisbild och har större möjligheter att laborera med priset. Andra anser att FOI:s priser visserligen är höga, men motsvarar nyttan av tjänsterna. Industrins företrädare framhåller att priserna är konkurrenskraftiga och i nivå med industrins egna priser. På departementen noteras en obalans i de egna anslagen för forsk- ning och utredningar, där anslagen som går till FOI skulle behöva justeras till förmån för medel som kan användas för beställningar hos andra leverantörer. 2.3.4Från anslag till uppdragsstyrning Intervjupersonerna fick svara på frågan om FOI:s övergång från anslagsstyrd till uppdragsstyrd myndighet, som inleddes , har påverkat uppdragsprocessen eller FOI:s tjänster, och om man uppfattade FOI som mer marknadsorienterat än . Den allmänna uppfattningen är att FOI:s tjänster har blivit bätt- re och att beställarna bättre vet vad FOI sysslar med och kan begära avrapportering. Dialogen är betydligt bättre . Även kundattityden har förbättrats och FOI upplevs som betydligt mer intresserade av kundens önskemål . betonar både Försvarsmakten och FMV att uppdrags- styrningen ställer krav på dem som beställare. Det är en ömsesidig process. Vi har också blivit bättre på att styra våra uppdrag och ställa krav, säger en intervjuad på FMV. Vi har också blivit bättre köpare, säger en intervjuperson på FM. Uppdragsstyrningen ställer krav på oss att definiera vad vi vill ha som kund. Uppdragsstyrningen är mycket välgörande för effektiviteten inom FOI, påpekar man på FMV. FOI har ett tryck på sig att moti- vera och sälja sina idéer. Men fortfarande har en del inom FOI svårt att förstå att uppdra- gen är efterfrågestyrda, eller vill vara fritänkare och gärna ifråga- sätta från grunden. Processen har gått olika snabbt. Dels iakttas skillnader mellan avdelningar, dels ses det i viss mån som en gene- rationsfråga. Det finns små surdegar kvar, som någon uttrycker det. Några intervjuade på FMV trycker på att de vill ha FOI som en neutral och objektiv instans. Någon menar att FOI har blivit alltför kundorienterat; man söker kunder överallt, industri- kunder och utlandskunder. FOI bör förbli vid sin läst och se till att man har spjutspetskompetens på områden där andra inte konkur- rerar. KBM hävdar att FOI borde ha en större andel uppdrag som är anslagsfinansierade för att kunna tillgodose de krav och önskemål som ställs av kunder utanför Försvarsmakten och FMV. Försvarsindustrin uppger att uppdragsstyrningen har inneburit att FOI har vant sig vid tidplaner och kostnader. Viljan och attity- den har successivt blivit bättre och man är skyldig att leverera resultat för att få betalt. Styrningen från Försvarsmakten (Hög- kvarteret) har stärkts, vilket upplevs som positivt av industrin. andas några intervjuade en viss oro över att uppdrags- styrningen kan innebära att FOI blir mer hänvisade till tjänster som man kan sälja, vilket i längden kan begränsa kompetensutveck- lingen. Försvarsmakten noterar en ökad kundorientering hos FOI och att affärsmässigheten har utvecklats. FOI har en professionell attityd: att leverera resultat för FM:s behov. Om detta fokus råder ingen tvekan, säger en intervjuperson. Inom FMV är intervjupersonerna mindre övertygade om FOI:s kundorientering. Ja, uppdragsstyrningen har tvingat fram en ökad affärsmässighet , säger man på FMV. FOI möter FMV:s kravställarroll och orienterar sig mot marknaden, vilket är positivt. Men förändringen mot uppdragsstyrning och den interna acceptansen för denna sker successivt. FOI kan fortfarande bli mer kundorienterade. FOI talar i termer av marknad, kund och affärer och det finns en organisation som främjar marknadsorientering, men FOI präglas också av de människor som finns där, påpekar en intervjuad på FMV. Allt handlar om vilken del av FOI man talar om. Ingen har helhetsbilden. FOI uppfattas ha svårt att styra de olika forskar- grupperna, man har ett utbrett ledarskapsproblem och man har fortfarande ett alltför akademiskt angreppssätt på uppdragen. De civila myndigheterna håller med om att FOI blivit mer mark- nadsorienterat. Men ovanan vid kund/utförarrelationen lyser dock fortfarande igenom. FOI:s bild av kunden präglas av bilden av dess stora kund, . Industrins företrädare är måna om att den stabilitet som finns hos FOI ska finnas kvar, men den bör kompletteras med ett mark- nadstänkande på ett helt annat sätt . 2.3.5Hur bidrar beställarna till FOI:s kompetens En förutsättning för FOI:s kompetensutveckling, personellt och resursmässigt, är att Försvarsmakten lägger ut uppdrag som gör detta möjligt. Här uppges dock kontinuiteten vara dålig på FM och det pågår en ständig strid mellan FoT-grupperna om var pengar ska läggas. På Försvarsmakten är strävan att behålla FOI som resurs, men det kan diskuteras hur stor den ska vara. FM bidrar till FOI:s kompetensutvecklingen genom att ställa krav på forskningen. Vissa uppdrag läggs ut just för att de ska vara kompetensuppbyggande. FMV hänvisar till att statsmakterna har fastställt att landet genom FOI ska ha en nationell baskompetens på försvarsforsknings- området, och att FMV har ett ansvar för att landet har en inhemsk försvarsindustri. Hur detta i praktiken säkerställs ut i Försvarsmaktens FoT-grupper. FMV har dock ingen skyldighet att se till FOI:s kompetens- utveckling i själva upphandlingsprocessen. Däremot är dialogen med FOI viktig, betonar flera intervjupersoner på FMV. FOI ser hur ny teknik kan användas och vilka delar som är intressanta och kan utvecklas. fanns inte denna dialog. Det är också en lednings- och kulturfråga på FOI hur väl man lyckas med den egna kompetensutvecklingen, påpekar man från FMV.