sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — Uppehållstillstånd av humanitära skäl senare kom att införas i utlänningsförordningen. Införandet av humanitära skäl som en särskild grund för uppehållstillstånd ansågs motiverat av att det saknades uttryckliga bestämmelser därom. gjordes ytterligare ändringar i utlänningslagen. Dessa innebar inte någon direkt förändring i frågan om uppehålls- tillstånd av humanitära skäl. Inför lagändringarna behandlades emellertid bl.a. rättsläget i fråga om humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd. (SOU 1983:29) konstaterade att uppehållstillstånd i praxis hade beviljats av politisk-humanitära skäl också då det inte varit fråga om de facto-flyktingar. Bland de inte flyktingliknande politisk-humanitära fallen som enligt svensk praxis ansågs ge rätt till uppehållstillstånd ingick främst personer som, utan att tillhöra någon av de stridande parterna, riskerat att råka illa ut som civilbefolkning på grund av pågående krig eller stridshandlingar i hemlandet. Dessa skäl grundade inte flyktingskap enligt , men väl enligt den afrikanska OAU- konventionen. konstaterade vidare att uppehålls- tillstånd i dittillsvarande praxis hade beviljats även i enstaka andra fall och anförde4: Det har gällt personer som åberopat att de inte velat åter- vända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där men som inte har kunnat anföra tungt vägande omständigheter till stöd för sin ovilja. I en del av dessa fall har sökanden härutöver åberopat någon form av anknytning till och beviljats tillstånd på grund av en kombination av flyktingliknande skäl och anknytning, som var för sig varit otillräckliga. I andra fall har det varit en kombination av otillräck- liga flyktingliknande skäl och mer renodlat humanitära skäl som legat till grund för tillståndet. Det har någon enstaka gång i praxis vidare kunnat gälla människor utan anknytning eller tillräcklig sådan hit som på grund av sin personliga situation och de allmänna politiska, ekono- miska eller sociala förhållandena i hemlandet skulle hamna i ett mycket utsatt läge vid en återkomst. I anslutning till de humanitära skälen tog kommittén särskilt upp fall då utlänningen saknat anknytning till och åberopat skäl som väsentligen hänfört sig till dennes personliga förhållanden. Kommittén anförde om denna kategori följande5: Uppehållstillstånd av humanitära skäl Det gäller då i regel personer som främst åberopar fysiskt eller psykiskt handikapp eller sjukdom. I några få sådana fall har tillstånd beviljats. Det har exempelvis i något enstaka fall rört sig om personer med livshotande sjukdom för vilken adekvat vård inte stått att få i hemlandet. Enbart ekonomiska problem med att få erforderlig vård i hemlandet har inte ansetts utgöra tillräckliga skäl för tillstånd annat än tillfälligt vid akut sjukdom. I andra fall där tillstånd också har beviljats har det förelegat ett samband med de allmänna förhållandena i hem- landet på så sätt att det rört sig om personer som – av olika skäl, exempelvis på grund av tillhörighet till en viss grupp – skulle få sär- skilda svårigheter jämfört med befolkningen i övrigt att få erforderlig omvårdnad i hemlandet. ansåg att de riktlinjer för invand- ringen som hade angetts lagstiftningsärende borde kvar- stå6. Liksom tidigare borde uppehållstillstånd undantagsvis kunna ges åt utlänningar som kunde anföra mycket starka humanitära skäl för att få stanna. I dessa fall ansågs sådana synnerliga skäl föreligga som angavs riktlinjer7. Kommittén framhöll i sitt övervägande om principer och rikt- linjer att det saknades av statsmakterna fastställda riktlinjer för bl.a. de fall som berörts ovan. Dock var det fråga om antalsmässigt små kategorier. Det kunde också förekomma fler grupper än vad praxis utvisat och kommittén bedömde det vara svårt att i förväg förutse vilka ytterligare grupper som skulle kunna bli aktuella . Kommittén ansåg därför att endast mycket allmänna riktlinjer borde läggas fast i nu nämnda fall och att de krav som borde upp- ställas för att bevilja tillstånd för olika kategorier borde få utformas i praxis. Kommittén förordade dock en viss utvidgning av rätten till uppehållstillstånd för den som skulle riskera ett barbariskt straff för icke politiska handlingar, oavsett om handlingen var kriminell också enligt svensk lag. Enligt kommittén borde dessa fall kunna hänföras till mycket starka humanitära skäl och därigenom grunda rätt till uppehållstillstånd8. Föredraganden anslöt sig till kommitténs förslag och anförde i fråga om möjligheten att i lag precisera förutsättningarna för uppe- hållstillstånd9: Det bör enligt min mening inte komma i fråga att statsmakterna i mera precisa termer lägger fast förutsättningarna för den nu aktuella invand- 1983/84:144 s. 82 Uppehållstillstånd av humanitära skäl Enligt min mening bör de i huvudsak välavvägda principer för denna invandring som har utbildats i praxis alltfort gälla, med de modifikationer som föreslås av kommittén och som jag även för egen del har förordat. Regleringen avseende uppehållstillstånd av humanitära skäl över- fördes till utlänningslagen . Enligt den då gällande lydelsen av 2 kap. 4 § UtlL fick uppehållstillstånd ges till: 1)en utlänning som var nära anhörig till en i bosatt person eller som annars hade särskild anknytning till , 2)en utlänning som av humanitära skäl borde få bosätta sig i , 3)en utlänning som hade fått arbetstillstånd eller som hade sin försörjning ordnad på något annat sätt. Det bakomliggande förslaget från Utredningen för översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1), vilket godtogs i aktuella delar, syf- tade inte till att skapa ändrade principer för invandringen utan enbart till en mer överskådlig lagstiftning. Utredaren ansåg mot den bakgrunden att en viss omfördelning av regler mellan lag och förordning borde ske, däribland frågan om uppehållstillstånd av humanitära skäl10. I propositionen preciserades utrymmet för humanitära skäl ytterligare med följande exempel11: Det kan vara fråga om personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd här. Hit hör också personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap., men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa ändå är sådana att det ter sig inhumant att tvinga honom eller henne att återvända dit, t.ex. ett pågående krig. utmönstrades begreppen de facto-flyktingar och krigsvägrare. Ändringen föranleddes av att begreppen ofta hade missförståtts och medfört tillämpningssvårigheter. änd- rades bl.a. 2 kap. 4 § UtlL i redaktionellt och förtydligande syfte. Bestämmelsen i punkt 2 om uppehållstillstånd av humanitära skäl överfördes i samband därmed i oförändrat skick till 2 kap. 4 § 10SOU 1988:1 s. 113 och 119 1988/89:86 s. 147 Uppehållstillstånd av humanitära skäl första stycket 5 UtlL. I anslutning till att de som tidigare benämnts de facto-flyktingar och krigsvägrare fördes över till en generell kategori av skyddsbehövande i övrigt i 3 kap. UtlL, förändrades också tillämpningsområdet för humanitära skäl på så sätt att de politisk-humanitära skälen bröts ut och överfördes till de nya skyddsreglerna. Förändringarna i fråga om politisk-humanitära skäl föregicks av förslag från (SOU 1995:75). Regeringen påtalade i lagstiftningsärendet att den tidigare möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av s.k. politisk-humanitära skäl, dvs. situationer där det skulle te sig inhumant att tvinga en person till hemlandet t.ex. på grund av pågående krig, skulle utgå. I samband med riksdagsbehandlingen framhöll emellertid socialför- säkringsutskottet att regeringens uttalande inte utesluter att det även i fortsättningen kan förekomma någon situation där uppe- hållstillstånd av politisk-humanitära skäl kan ges med stöd av punkt 512. Detta har även förekommit i senare praxis13. I fråga om humanitära skäl i övrigt såsom sjukdom eller handi- kapp noterade kommittén inledningsvis att uppehållstillstånd på dessa grunder meddelades med stor restriktivitet. Det krävdes exempelvis att sökanden led av en livshotande sjukdom som var medicinskt diagnostiserad och för vilken adekvat vård inte kunde ges i hemlandet. Kommittén påpekade vidare att begreppet huma- nitära skäl i allra högsta grad är individrelaterat. Det var därför inte praktiskt möjligt att komma längre än att konstatera att vissa för- hållanden konstituerar skäl av sådan tyngd att uppehållstillstånd bör ges. Kommittén anförde i anslutning till detta14: Det kan här röra sig om exempelvis en sjukdoms förlopp, förutsätt- ningarna för ett tillfrisknande och möjligheterna till överlevnad i hem- landet. Praxis kräver att den situation som kan föranleda uppe- hållstillstånd på grund av exempelvis sjukdom måste ha en hög grad av allvar eller risk för att vinna beaktande. Det rör sig i det absolut över- vägande antalet fall om personer som på grund av allvarliga handikapp eller synnerligen allvarlig sjukdom inte kan lämna . Sjukdomen kan tänkas vara av såväl psykisk som fysisk art. Enligt kommitténs uppfattning kan det givetvis tänkas fall där det skulle vara oförenligt med humanitetens krav att exempelvis inte låta ett sjukt barn få den medicinska behandling som kan erbjudas här men som hemlandet sak- nar förutsättningar att ge. Ett barn i den situationen bör kunna ges ett temporärt uppehållstillstånd, som relateras till den tid behandlingen kan beräknas kräva. Ett alternativ i vissa särskilda fall till ett sådant 1996/97: SfU5 s. 54 13Se under Politisk-humanitära skäl, avsnitt 4.3.3 14SOU 1995:75 s. 168 Uppehållstillstånd av humanitära skäl uppehållstillstånd kan vara att barnet i hemlandet ges tillgång till exempelvis de mediciner som behövs för att bota eller balansera sjuk- domstillståndet. Kommittén ansåg sammanfattningsvis att det, inte minst av eko- nomiska och andra resursskäl, saknades anledning att frångå den gällande restriktiva tillämpningen av begreppet humanitära skäl. I författningskommentaren i prop. 1996/97:25 s. 285 anfördes att bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL, till skillnad mot den tidigare punkten 2, främst skulle komma att avse personer med renodlat humanitära skäl och inte personer med s.k. politisk- humanitära skäl. Som nämnts ovan modifierades detta dock något efter socialförsäkringsutskottets ovan nämnda uttalande15. I nämnda proposition sägs vidare att den praxis som utvecklats för uppehållstillstånd av humanitära skäl skulle ligga fast. Hänvis- ningar gjordes till prop. 1988/89:86 s. 147 och till Invandrarpoli- tiska kommitténs uttalanden i SOU 1983:29 s. 155. Vidare hänvisa- des till ett antal regeringsbeslut , där det hade slagits fast att uppehållstillstånd på grund av sjukdom endast kan med- delas i undantagsfall, när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet eller när det föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. I besluten framhölls att de humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtagan- den som kan bli följden av att uppehållstillstånd beviljas. Det sades också att det i princip borde krävas att vården eller behandlingen kunde leda till en förbättring eller att behandlingen var livsnödvändig. Enbart den omständigheten att vården i håller en högre kvalitetsnivå kunde inte utgöra grund för uppe- hållstillstånd16. Genom lagändringar infördes en portalbestämmelse om barnets bästa i 1 kap. 1 § andra stycket UtlL. Där sägs att det i fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. I författ- ningskommentaren17 uttalades att den nya portalbestämmelsen om barnets bästa får betydelse i en rad olika situationer, exempelvis när 1996/97:25 s. 285 1996/97:25 s. 109 1996/97:25 s. 284 Uppehållstillstånd av humanitära skäl det är fråga om att bedöma om tillräckligt starka humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga och där något lägre krav kan ställas på styrkan av de humanitära skälen när barn är berörda. Förebild för bestämmelsen var artikel 3 i om barnets rättigheter, enligt vilken barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata välfärdsinstitutioner, domstolar, administra- tiva myndigheter eller lagstiftande organ. ratifi- cerades av och ansågs då inte kräva någon lagstift- ningsåtgärd. Den nuvarande bestämmelsen infördes efter förslag från (SOU 1996:115). Även (SOU 1995:75) deltog i arbetet med att göra en genomgång av hur utlänningslagen och dess tillämpning överensstämde med barnkon- ventionen. noterade att den kritik som riktats mot utlänningslagen och dess tillämpning i förhållande till gällde tre huvudområden. Dels gjordes gällande att principen om barnets bästa inte i tillräcklig grad påver- kade bedömningen av olika utlänningsärenden, dels hävdades att vissa lagregler inte var förenliga med konventionens bestämmelser och dels ansågs att ytterligare bestämmelser borde införas i lagen. Kommittén konstaterade att visst fog för kritik fanns i alla tre hän- seendena, men att lagregleringen och tillämpningen i huvudsak uppfyllde krav. angav även några riktlinjer för bedömningen av humanitära skäl i ärenden som rör barn18. Enligt kommitténs mening kunde det inte sägas att det generellt var till skada för barnet att följa med sina föräldrar till ett annat land, i synnerhet inte när det var fråga om hemlandet. Trots risken för störningar av barnets psykosociala utveckling vid avvisning efter en längre tids vistelse i kunde det därför inte tillmätas någon stor betydelse som grund för permanent uppehållstillstånd. Kommittén påpekade också nödvändigheten av att upprätthålla principen om den reglerade invandringen. Situationen kunde dock vara annorlunda om barnet var utan föräldrar och hade levt utan nära kontakt med landsmän. Kommittén ansåg det vara avgörande i 18 SOU 1995:75 s. 239 Uppehållstillstånd av humanitära skäl vilken grad barnet i sin psykosociala utveckling kunde antas ta bestående skada av att flytta tillbaka till hemlandet. Den tillfälliga påfrestning som en flyttning till annan miljö generellt kunde anses innebära kunde däremot inte ensamt anses tillräckligt som skäl för uppehållstillstånd. Kommittén anförde vidare att många barn som kommer till generellt sett kan få en förbättrad livssituation här, antingen på grund av svåra förhållanden råder i hemlandet eller att barnet lider av sjukdom eller handikapp som inte kan behandlas i hem- landet. Även i dessa fall framhöll kommittén att barnets primära intresse måste vägas mot det förhållandet att anhöriga, som saknar sakliga skäl för att få uppehållstillstånd, vid ett bifall till barnets ansökan ges möjlighet att bosätta sig i genom anhörig- invandring. hade som principiell utgångspunkt att barnets bästa i utlänningsärenden måste vägas samman med sam- hällets intresse av att reglera invandringen och att barnets bästa därför inte ensamt kan vara utslagsgivande i alla situationer. 4.2.2Regeringens uttalanden i prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv I propositionens allmänna motivering konstaterade regeringen att det finns starka skäl att ta särskild hänsyn till barn i asylprocessen eftersom de oftast inte själva valt att lämna sitt land och då de i mindre grad än vuxna kan överblicka konsekvenserna. Regeringen fann att utlänningslagstiftning i och för sig var förenlig med , men att förtydliganden borde göras19. I ärenden som rör barn uppkommer särskilda avvägningsfrågor vid tillståndsprövningen. En av dessa är barnets intresse att få stanna i vägt emot barnets intresse att leva tillsammans med föräld- rar och släktingar. En annan avvägningsfråga är hänsynen till bar- nets bästa i förhållande till samhällsintresset av en reglerad invand- ring. 1996/97:25 s. 246 Uppehållstillstånd av humanitära skäl En särskild faktor att beakta vid prövningen av barnets bästa är, som tidigare nämnts, att familjens enhet så långt möjligt kan bibe- hållas. I , artikel 9 punkt 1, anges att konven- tionsstaterna skall säkerställa att ett barn inte skiljs från sina för- äldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter, som är underställda rättslig överprövning, i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden, finner att ett sådant åtskiljande är nöd- vändigt för barnets bästa. I samma artikel anges att ett sådant beslut kan vara nödvändigt i ett särskilt fall, t.ex. vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräld- rarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort. fastslår vidare i artikel 10 punkt 1 att ansök- ningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåterförening skall behandlas av kon- ventionsstaterna på ett positivt, humant och snabbt sätt. Även Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande friheterna () behandlar skyddet för familjelivet som en grundläggande rättighet, med angivande av de specifika grunder som myndigheterna får använda för att inskränka på rättigheten. I artikel 8, punkten 1, stadgas som huvudregel att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. I samma artikel, punkten 2 anges undantagen från denna rättighet enligt följande: Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Huvudprincipen i ärenden om uppehållstillstånd är också att det är till barnets bästa att hålla familjen samlad. Trots detta förekom- mer det, i enskilda ärenden om uppehållstillstånd, fall då avvis- ningsbeslut leder till familjesplittring. Detta kan exempelvis bero på att medborgarskapet för föräldrarna är oklart och att avvisning därför sker till olika länder. Också då det har förekommit misshan- del inom familjen kan hänsynen till familjens enhet få träda tillbaka för att skydda barnets bästa. Vid införandet av portalparagrafen om hänsynen till barnets bästa uttalade sig regeringen om vissa avvägningsfrågor. Regeringen konstaterade att principen om barnets bästa i många ärenden fick Uppehållstillstånd av humanitära skäl anses tala för att medge bosättning i ; dels i fråga om barn som kommer hit från krigshärjade länder, dels i fråga om barn som lider av sjukdomar eller handikapp som inte kan behandlas i hem- landet. Regeringen tog dock avstånd från den etnocentriska syn som anser att barn närmast regelmässigt skulle anses ha det bäst i , oavsett språklig, kulturell och nationell bakgrund och till- hörighet. Att ett barn som följt med sina föräldrar till följer med dem när de måste återvända till hemlandet kunde alltså inte i sig anses som negativt för barnet, och förhållandet som sådant kan enligt regeringens uttalanden inte tillmätas större betydelse som grund för permanent uppehållstillstånd. Regeringen fann alltså att det inte kan sägas att det generellt skulle allvarligt skada ett barn i dess psykosociala utveckling att följa med sina föräldrar till ett annat land, i all synnerhet då det rör sig om hemlandet. Detta anses enligt samma uttalande vara fallet även för barn som vistats i under den betydande men dock begränsade tid som ett slutgiltigt avgörande av ansökan om uppehållstillstånd kan kräva under normala förhållanden. Regeringen anförde vidare beträffande ovan nämnda avvägningsfrågor 20: Ofrånkomligt är, att även då hemvändandet kan medföra stora påfrestningar måste de beslutsfattande myndigheterna göra en avväg- ning mot andra intressen, såsom förutsätts i . Nöd- vändigheten av att upprätthålla de krav som är uppställda för bosätt- ning i är ett sådant intresse. Att skall fortsätta sina omfattande insatser för utsatta barn i deras hemländer är ett annat därmed sammanhängande intresse. Avgörande bör, som Flyktingpoli- tiska kommittén med instämmande av föreslagit, vara i vilken grad barnet i sin psykosociala utveckling kan antas ta bestå- ende skada av att flytta tillbaka till hemlandet, att skilja från de oftast tillfälliga påfrestningar som en flyttning till andra miljöer innebär för ett barn. Utan att barnets bästa generellt kunde tillåtas ta över samhälls- intresset av att reglera invandringen, ansågs införandet av en por- talbestämmelse om barnets bästa i utlänningsärenden ändå få en stark och meningsfull innebörd21. Uppehållstillstånd av humanitära skäl Barn som kommer hit ensamma Beträffande ensamkommande barn, dvs. barn som kommer till utan sina vårdnadshavare, konstaterade regeringen att situa- tionen är annorlunda än om barnet kommer med den övriga famil- jen och anförde därefter22: Det förekommer inte sällan att ett barn sänds hit ensamt av föräld- rarna för att, sedan uppehållstillstånd beviljats, fungera som anknyt- ning för den övriga familjen. I andra fall handlar det enligt barnens berättelser om att de vill få möjlighet till utbildning eller arbete för att kunna ge sin familj ekonomiskt stöd. Det stora flertalet barn som sökt uppehållstillstånd har saknat behov av skydd mot förhållanden som råder i hemlandet. Regeringen anförde vidare att återföreningsfrågor skall ses så att utgångspunkten är att barnet skall återförenas med föräldrarna och inte tvärtom. I de fall då det saknas skyddsbehov skall alltså strävan vara att återföreningen av familjen skall ske i hemlandet eller det land där föräldrarna annars vistas. I fall då det utretts att det inte fanns risk för förföljelse eller andra omständigheter som ger behov av skydd för barnet i , skall huvudinriktningen alltså vara att så snabbt som möjligt återförena barnet med dess föräldrar i hem- landet. Ett eventuellt uppehållstillstånd bör meddelas för en tids- begränsad period i de fall inte skyddsbehov, familjeanknytning eller humanitära skäl föranleder ett permanent tillstånd23. Regeringen framhöll att ärenden med barn som kommer hit ensamma kan innebära speciella svårigheter med att utreda föräld- rarnas levnadssituation och vistelseort, eftersom barnen – om de överhuvudtaget har information om var föräldrarna befinner sig – ofta väljer att inte tala om det. I de fall då ett barn efter noggrann utredning verkligen befinns vara övergivet, ansåg regeringen i likhet med att barnet skulle beviljas permanent uppe- hållstillstånd. tar på det sättet ansvar för de barn som kommit hit och som inte kan få tillräckligt bistånd av anhöriga eller institutioner i hemlandet24. 1996/97:25 s. 250 Uppehållstillstånd av humanitära skäl Beträffande barn som hålls gömda i anförde regeringen inledningsvis att de regelmässigt lever i en svår situation, vare sig de lever med sina föräldrar eller utan dem och att det därför är ange- läget att motverka sådana förhållanden genom en konsekvent rättstillämpning och samarbete mellan myndigheter och frivillig- organisationer25. I fråga om illegal vistelse i ansåg rege- ringen att sådan i princip inte skall få tillgodoräknas som anpass- ning till svenska förhållanden, annat än i fall som anges i prop. 1988/89:86 s. 149 f, nämligen då verkställighet av tidigare avvis- ningsbeslut har fördröjts på grund av förhållan- den som utlänningen inte kunnat råda över. Dock skulle bifall under vissa förutsättningar kunna ske även i fall då barn hållit sig gömda för att förhindra verkställighet. Rege- ringen anförde här26: Ett bifall måste i så fall förutsätta att risken bedöms vara synnerligen betydande för självdestruktiva handlingar av utomordentligt allvarlig natur från barnets sida, eller för att barnet allvarligt skadas i sin psyko- sociala utveckling, om det med tvång skickas tillbaka till hemlandet eller fortsatt lever under pressande förhållanden till följd av att det av föräldrarna hålls undan myndigheterna. Hänsynen till barnets hälsa, utveckling och allmänna bästa måste då få väga över andra viktiga intressen.