sou · GSB3133 · 2005-01-01 00:00:00 — 8.6Konsekvenser för små företag och övriga berörda näringsidkare Utredningen skall enligt kommittédirektiven väga in en diver- sifiering inom näringslivet som en av flera möjliga samhälls- ekonomiska effekter. Även andra konsekvenser för mindre företag bör belysas. Två näringsgrenar kommer främst att beröras av mina förslag; fordonstillverkningen och drivmedelstillförseln. 8.6.1Fordonsindustrin och dess underleverantörer Små och medelstora företag inom det kluster som kan betecknas fordonsindustri är som regel underleverantörer av produkter och 11 Ethers in gasoline, 1995:41 tjänster till fordonsindustrin. Deras beroende av de stora motor- och fordonstillverkarna är därför betydande och de påverkas därför indirekt av förutsättningarna för fordonsindustrin. Fordons- industrin för lätta fordon domineras av några få multinationella företag och den svenska industrin (och ) ägs helt av utländska intressen. Dock är hemmamarknadens andel för båda företagen betydande. De två stora svenska tillverkarna av tunga fordon, och , kontrolleras inte av utländska intressen men genom att av produktionen för båda företagen säljs utomlands har hemmamarknaden en ganska liten betydelse. En positiv effekt som tidigare kunnat noteras var att hemmamarknaden för etanolbussar motiverat till att satsa på denna produkt. Negativt är dock att företaget senare har konstaterat att marknaden är för liten och att någon etanolmotor inte finns med i det framtida motorprogrammet. Frågan är om pågående upphandling av bussar kommer att påverka den nämnda inställningen på . En ökad användning av förnybara fordonsbränslen på den svenska hemmamarknaden torde vara gynnsamt för den i baserade fordonsindustrin. inom fordonsbranschen är främst underleverantörer och teknikutvecklingsföretag och påverkas på liknande sätt som fordonsindustrin. Det är därför troligt att sådana företag kan påverkas positivt av mina förslag, men någon sådan analys har inte gjorts. Produktion och distribution av drivmedel hanteras av ett fåtal företag i . Flera av dem är i utländsk ägo. I branscher där det sker ett paradigmskifte brukar som regel nya aktörer få en större chans att etablera sig på marknaden än under normala förhållan- den. Den substitution av bensin och dieselolja för transport- ändamål på fram till utgången av 2010 som sannolikt kommer att bli följden av att biodrivmedelsdirektivet implementeras i kan dock inte karakteriseras som ett paradigmskifte. Likväl skulle en marknadspenetration av förnybara fordonsbränslen på denna nivå kunna öppna upp marknaden för nya och sannolikt mindre aktörer. Detta har till viss del redan skett. Ett exempel är produktionen av biogas som sker lokalt i mindre anläggningar. Detta gäller till viss del även distributionen av biogas även om denna marknad, liksom för bensin och diesel, kontrolleras av några få aktörer. Det är dock inte alla gånger fråga om samma aktörer som i bensin och dieselfallet, vilket bidrar positivt till en diversifiering av näringslivet inom området. Något som kan motverka den positiva trend som uppmålats ovan är att den i särklass största andelen av biodrivmedlen kommer att importeras. Initialt hanterades denna import av flera mindre företag men och har de stora oljebolagen själva börjat agera. Detta kommer utan tvekan att leda till att mindre företag får svårare att etablera sig på marknaden. Min bedömning är ett de positiva effekterna av mina förslag och den förväntade utvecklingen kommer att dominera över eventuella negativa effekter för mindre företag. 8.6.3Konsekvenser för berörda näringsidkare av förslaget till gröna certifikat Jag har inte haft möjlighet att i detalj belysa vilka konsekvenser den föreslagna skissen om gröna certifikat har för de näringsidkare som kommer att beröras av förslaget. () har påtalat att denna fråga måste bli föremål för närmare utredning i den eventuella fortsatta behandlingen av ärendet. 8.7Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Jag har inte kunnat identifiera några konsekvenser för jämställd- heten mellan kvinnor och män. 8.8Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Jag har inte kunnat identifiera några konsekvenser för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen. 8.9Konsekvenser för personlig integritet Jag har inte kunnat identifiera några konsekvenser för den person- liga integriteten. 9 Överväganden och förslag Under utredningsarbete har det tydligt framkommit önskemål från aktörer på biodrivmedelsmarknaden och andra om att det är viktigt att det tydliggörs vilka mål kan och skall sträva mot och vilka medel som krävs för att nå dit. Kommittédirektiven anger också att jag skall ta ställning till några sådana centrala frågor, t.ex. det nationella målet för och om andra styrmedel kan utgöra alternativ till den nuvarande skattebefrielsen av biodrivmedel. Därutöver är det en fråga som i många olika sammanhang har på- talats och som spelar en central roll i stort sett i alla bedömningar av vilka förutsättningar har att nå det indikativa målet om biodrivmedel för och det är möjligheterna till en utökad låginblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbrännolja. Jag har också i betänkandet redogjort för olika alternativa styrmedel till den nuvarande skattebefrielsen och vilka för- och nackdelar som vart och ett styrmedel är behäftat med. Sammantaget mynnar detta ut i ett antal ställningstaganden som redovisas i detta kapitel. 9.2.1Det nationella målet för Även om målet ligger relativt nära i tiden finns en rad osäkra faktorer som påverkar möjligheten att nå målet. Jag har därför sett som den enda rimliga lösningen att presentera ett basscenario, ett optimistiskt och ett pessimistiskt scenario. Basscenariot vilar naturligtvis också på ett antal antaganden och uppskattningar. Dessa antaganden och uppskattningar har emellertid gjorts på ett mer återhållsamt sätt än i t.ex. det optimistiska scenariot. Förutsättningarna för samtliga tre scenarier har redovisats i betänkandet. Jag föreslår att bör ange biodrivmedel som det nationella målet för . Jag bedömer att målet är möjligt att uppnå om åtgärder vidtas för att stimulera användningen av förnybara fordonsbränslen. Om inga åtgärder vidtas, utöver de styrmedel som existerar , anser jag att det blir mycket svårt att nå en substitution av bensin och diesel på . Vid oförändrad drivmedelsspecifikation är det av stor vikt att en fortsatt stimulering av försäljningen och användningen av miljöbilar sker. Jag har pekat på vikten av åtgärder som fri parkering och särskilda värderingsregler för bilförmåner för fordon som kan drivas med förnybara fordonsbränslen som gångbara incitament för en ökad försäljning av dessa fordon. Vi ser nu en positiv utveckling inom det området, särskilt bilar som kan drivas med etanol, där fler bilmodeller introduceras. är det viktigt att påpeka att de beräkningar jag gjort visar att antalet fordon som kan drivas med förnybara fordonsbränslen 2010 måste vara ungefär lika stort som den årliga försäljningen av personbilar i för att målet skall nås. Detta motsvarar en genomsnittlig andel av den årliga försäljningen på . 9.2.2Låginblandning i bensin och dieselbrännolja I och rådets direktiv /70/EG av om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv /12EEG1 (ramdirektivet) bilaga 1 anges vissa gränsvärden för inblandningskomponenter som innehåller syre (oxygenater) i bensin. I lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motor- bränslen bilaga 2 angående krav för miljöklasser 1 3 anges vilka krav som ställs på de olika bensinkvaliteterna. Kraven ansluter, vad gäller oxygenater, till vad som anges i ramdirektivet. Enligt min mening finns det anledning att ta upp frågan om en översyn av ramdirektivet vad gäller möjligheterna att blanda in oxy- genater i bensin. Det skulle vara av stort värde om gränsen för in- blandning av etanol i bensin kan ökas från nuvarande tillåtna nivå på . finns det inga egentliga tekniska hinder 1 EGT L 350, 18.12.1998, s. 58-68. för att öka inblandningshalten till denna nivå. Med detta följer också att nivån för den totalt tillåtna syrehalten måste ökas. Förutsättningarna för en ökning av inblandningshalten av övriga oxygenater bör också undersökas. Dieselbränsle omfattas inte av ramdirektivets fasta gränser för inblandning. Olika inblandningshalter av FAME i dieselolja förekommer därför. I EU har fordons- och motortillverkarna accepterat en inblandningsnivå på . har en specifikation av miljöklass 1 dieselolja där bl.a. destillationspunkten för förångat bränsle fastställts till . Genom att destillationsintervallet för FAME ligger över denna gräns maximeras i praktiken inblandningshalten i dieselolja. Var denna nivå ligger beror både på den aktuella dieseloljan och möjligen också på kvaliteten av FAME. Gränsen för låginblandning ligger . Oklart är också hur stor marginal till gränsen som behövs av toleransskäl. Ett annat praktiskt problem med inblandning av FAME är att analyserna av polycykliska aromatiska föreningar i dieseloljan störs av FAME. En möjlighet att komma runt de ovannämnda problemen vore om kvalitetskontrollen för miljöklass 1 dieselolja respektive FAME görs på oljedepå före utskeppning. En hemställan till om att öka inblandninghalten av FAME har också gjorts till . Jag föreslår att gränsen för inblandningshalten av FAME i svensk miljöklass 1 dieselolja ökas till . En ökad inblandningsnivå av biodrivmedel i bensin och diesel- brännolja skulle ha en mycket stor betydelse för strävan mot det indikativa målet för . En mycket stor mängd biodrivmedel skulle snabbt kunna komma ut på marknaden. Oljebolagen har rutiner för inblandning av etanol i bensin och en ökning av volymen skulle knappast bereda oljebolagen några större praktiska svårigheter. Dessutom förutsätter en ökad inblandning inte några mer omfattande investeringar för marknaden, till skillnad från en satsning på ökad andel miljöbilar som förutsätter nya fordon, investeringar i distribution m.m. bör mot ovanstående bakgrund verka för en ändring i ramdirektivet vad gäller oxygenater så att en ökad låginblandning av biodrivmedel i bensin kan komma tillstånd. Jag föreslår också att gränsen för inblandning av FAME i miljöklass 1 dieselolja ökas till . Gröna certifikat i drivmedelsektorn Som framhållit finns en överkompensations- problematik vad gäller låginblandning av etanol i bensin. Detta gäller även med de mycket försiktiga beräkningar av Rotterdampris per liter bensin som gjort i den tidigare angivna rapporten. Det finns en uppenbar risk att kommissionen anser att skattebefrielsen strider mot artikel 16.3 energiskattedirektivet. Jag ser inte begränsningar av skattebefrielsen eller tillämpning av lägre skattesatser som annat än temporära lösningar för att komma tillrätta med systemets inneboende brist, att det inte är tillräckligt flexibelt. Skattebefrielsen saknar också förmåga att mer precist styra mot ett mål. Detta leder till att jag vid en samlad bedömning finner anledning att titta på andra alternativ. Särskilt intressant är därvid diskussionen om att inkludera trans- portsektorn i ett eventuellt system för utsläppsrättshandel (s.k. opt-in) . I ekonomisk litteratur framställs ett utsläppsrättshandelssystem som ett av de bättre styrmedlen. Jag har ingen anledning att ifrågasätta detta. Ett problem är dock att det finns en mycket stor risk att eftersom åtgärdskostnaden per kg koldioxid är högre i transportsektorn än i andra sektorer att introduktionen av exempelvis biodrivmedel inte sker i den takt som biodrivmedelsdirektivet anger genom de indikativa målen. Det är viktigt att klart ange vad målet är. Är det fråga om att så kostnadseffektivt, i vart fall på kort sikt, som möjligt reducera kol- dioxidutsläppen eller är det att också skynda på introduktionen av biodrivmedel. Som jag ser det finns det en tydlig politisk vilja att biodrivmedel, vilket har beskrivits ovan i kapitel 6, skall få en större penetration på fordonsbränslemarknaden. Det är med denna utgångspunkt jag studerat gröna certifikat som ett alternativt styrmedel till skattebefrielsen. Ett drivmedelcertifikatssystem har den fördelen att det överlåts till marknaden att välja vilket bränsle som skall användas. Vid ett optimalt fungerande certifikatssystem kommer certifikatskost- naden att motsvara den merkostnad som det billigaste importerade/producerade biodrivmedlet medför i förhållande till det fossila bränslet. Detta leder till att en stegrande användning av biodrivmedel kommer att ske på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. är detta en nackdel eftersom det ännu inte är helt klart vilket bränsle som har den bästa potentialen såväl miljömässigt som ekonomiskt och att det är angeläget att inte redan nu utesluta vissa bränslen. Det är därför en satsning på FUD bör ske jämte ett eventuellt införande av ett drivme- delcertifikatsystem. Ett drivmedelcertifikatssystem har även den egenskapen att det har förmågan till en god måluppfyllnad. Detta leder till att ett på förhand bestämt mål med visshet kan förutses uppnås, vilket leder till en förutsebarhet för aktörerna men också att politiska mål kan uppnås inom vissa tidsramar. Nackdelen med ett certifikatssystem är naturligtvis att det förutsätter en rätt omfattande administration och att det är ett rätt komplicerat system. Jag anser emellertid att de grundläggande egenskaperna är sådana att vid en samlad bedömning framstår ändå ett drivmedelcertifikatsystem som ett av de mest attraktiva styrmedlen. Det finns emellertid en rad frågor som måste bli föremål för fortsatt utredning innan ett definitivt ställningstagande kan göras. Inom ramen för denna utredning har det inte varit möjligt att i detalj analysera ett eventuellt drivmedelcertifikatsystems alla aspekter och hur detta skall utformas. Utvecklingen inom utsläppsrättshandeln har naturligtvis också betydelse. Vad som under utredningsarbetet framkommit har emellertid inte utgjort skäl för att inte fortsätta arbetet med ett drivmedelcertifikatsystem. Jag föreslår således att ett drivmedelcertifikatsystem utreds vidare med målet att detta system kan träda ikraft från . Satsning på forskning, utveckling och demonstrationsprojekt Eftersom skattebefrielsen föreslås ersättas med ett drivmedelcertifikatssystem kommer beskattningen av biodrivmedel att ske enligt reglerna i lagen om skatt på energi (LSE). Detta leder till ökade skatteintäkter. Kostnaden för skattebefrielsen är beskriven i kapitel 6. Enligt min uppfattning bör en del av dessa resurser satsas på ett långsiktigt och ambitiöst forskningsprogram syftande till att undersöka förutsättningarna för eventuella framtida biodrivmedel. Satsningen bör uppgå till ca och löpa . Huvuddelen av de satsade resurserna bör enligt mitt förmenande gå till den grupp av drivmedel som brukar betecknas som andra generationens biodrivmedel. Total minskning av drivmedelskonsumtionen Direktivet kan ej uppnås enbart med låginblandning, vi behöver även fordon som går på högblandade eller rena icke fossila bränslen. Något som är av central vikt i sammanhanget är också att arbeta för att få ned den totala drivmedelsåtgången. Direktivet för- ordar att en viss andel ska vara förnybart, detta blir naturligtvis lättare att uppnå om åtgången av fossila bränslen går ner. Om vi inte lyckas bryta dagens ständigt ökande konsumtion kommer vi att ha svårt att nå målen för förnybart, även om vi både lågin- blandar och får en kraftig ökning av rena förnybara bränslen. Ett annat skäl till varför en total minskning av drivmedels-konsum- tionen måste stimuleras är att drivmedelstillgången är be- gränsad, både vad gäller fossil och förnybar sådan. Redogörelsen över tillgängligt biobränsle kan ha sin plats i utred- ningen, men den är inte självklar. Däremot, ska man ha den med bör man även ha en uppskattning av potentialen av fossila bränslen. Annars visar man bara halva bilden. På samma sätt som uppskatt- ningen av förnybara bränslen innehåller en mängd osäkerheter beror tillgången av fossila bränslen på en mängd faktorer som inte helt kan uppskattas. Det är dock klart att de fossila bränslena är ändliga, innehas av ett fåtal länder samt efterfrågas i allt högre grad. Det är därför ingen vågad gissning att den ökade efterfrågan snart kommer att leda till ökade priser. Likaså kan världspolitisk oro ge ett oförutsägbart högt pris på råoljan. Ett resonemang om detta måste tillfogas texten om man nu beslutar sig för att ha ett stycke om råvarupotential. Utan ett sådant resonemang ges ett intryck av att det är den förnybara resursen som är begränsad och ändlig, när det i ett längre tidsperspektiv faktiskt är precis tvärtom, det är den fossila råoljan som är ändlig. Ekonomiska styrmedel är det mest effektiva för att få en omställ- ning från fossila till förnybara drivmedel. Däremot inte så effektivt när det gäller att få ner den totala konsumtionen då drivmedel har en låg priselasticitet. sker en hel del styrning via skatter, detta ska naturligtvis fortsätta. I takt med att de förnybara bränslena tar allt större marknadsandelar måste det totala skatteuttaget på driv- medel ses över. Det bör vara fullt möjligt att justera så att de för- nybara bränslena alltid är det ekonomiskt bästa valet. Hur mycket man kan styra med ekonomiska medel begränsas främst av den politiska viljan, är det inte troligt att den ekonomiska styrningen kommer att nyttjas i tillräcklig grad. I kombination med ekonomiska styrmedel kan andra medel därför behövas för att styra i rätt riktning. Vi har redan handel med utsläppsrätter att förhålla oss till. Nya förslag måste därför vara kompatibla med detta system. Övrigt som bör ses över som kan stå självt utan att interferera med skatte- och utsläpps- rättshandlen är bilförmånsbeskattningen som på ett orimligt sätt gynnar inköp av bränsleslukande bilar. Trängselavgifterna som nämns i texten är främst ett sätt att minska den totala trafiken och styra denna till kollektiva färdsätt, inte ett sätt att gynna förnybara drivmedel. Drivmedelscertifikaten som de beskrivs kan däremot inte ses som ett separat styrmedel utan kommer att interagera med både skattesatser och utsläppshandeln. Syftet med certifikaten samman- faller med syftet med utsläppshandeln vilket borde vara en sub- optimering. Man bör använda ett av verktygen och se till att detta utformas skarpt nog för att kunna fylla sitt syfte. Eftersom vi redan har handeln med utsläppsrätter diskvalificerar detta per automatik de gröna certifikaten. Att jobba med två verktyg kan var mindre effektivt ur samhällsekonomisk synpunkt. Otillräcklig utvärdering av elcertifikaten Gröna certifikat finns på elsidan sedan ett drygt år tillbaka. Systemet har inte varit igång för att ordentligt kunna utvärderas, dock finns vissa tydliga signaler redan. Certifi- katen har lett till ökade kostnader för konsumenten, även de som köper grön el. De har lett till mycken administration och badwill för den gröna elen. Det är ju den som anförs som anledning till de ökade kostnaderna. har certifikaten inte ännu lett till några stora nya anläggningar för grön el. Viss el har tillkommit genom mottrycksanläggningar i värmekraftverk men väldigt lite av vatten, vind eller sol. Frågan är därför om de har den effekt de är till för att ha; att forcera fram ny produktion av grön el. Att köra igång med ytterligare ett certifikatsystem utan att man har tagit del av erfarenheter från det första "försöket" verkar oklokt. Om man ska utforma ett certifikatsystem för drivmedel bör man vänta och lära av utfallet med elcertifikaten. Drivmedelsmarknaden är dominerad av ett fåtal stora aktörer. Otillåten kartellbildning har påvisats ett flertal gånger inom branschen. Detta talar emot certifikat på drivmedel som ett effek- tivt styrmedel. För att de ska vara styrande måste en sund marknad råda där prissättningen sätts efter efterfrågan och tillgång. En annan skillnad mot elbranschen är att el inte lagras utan konsume- ras då det produceras. Om man delar ut certikat för produktion eller import av etanol garanterar detta faktiskt inte att detta an- vänds som drivmedel. Om man lägger kvotskyldigheten på mack- innehavaren kan detta leda till en stor administrativ börda för den enskilde. på STEM () föreslår att de som är skattskyldiga enligt lagen om energiskatt måste leverera en viss mängd biodrivmedel till slutkunderna. För att göra systemet kostnadseffektivt kan man tillåta handel av kvoter mellan bolag. Jag ser detta som en betydligt framkomligare väg än de i promemorian beskrivna certifikaten. Ska du sälja fossilt måste du också sälja för- nybart, enkelt! Med ett sådant lagkrav får man per automatik upp antalet försäljningsställen och tillgängligheten för konsumenten ökar. Om man som skissar låter mängden förnybart som den skattskyldige ska sälja beräknas på föregående års försälj- ning av fossilt bränsle har man en enkel beräkningsgrund. Jag förordar att man fortsatt arbetar med skattestyrning samt åt- gärder som påskyndar och underlättar en utveckling mot mer för- nybara och bränslesnåla fordon. En del i detta är att göra de för- nybara bränslena tillgängliga. Utbyggnadstakten för förnybara bränslen är alltför låg och någon form av stimulans eller styr- ning behövs därför. En frivillig uppgörelse med branschen om ut- byggnad vore att föredra, gärna med kvotsystemet beskrivet av . Om inte detta är möjligt måste man lagstifta om skyldighet för mackägare att tillhandahålla förnybara bränslen. Introduktion av förnybara fordonsbränslen En särskild utredare tillkallas med uppgift att föreslå nationella mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordons- bränslen mot bakgrund av den referensnivå på för som antagits genom och rådets direktiv /30/EG av om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel (EUT L 123, , s. 42, Celex 32003L0030), biodrivmedels- direktivet. Utredarens förslag bör vara teknikneutralt och främja en kostnadseffektiv produktion och introduktion av förnybara for- donsbränslen. I uppdraget ingår att med förtur utreda frågan om skyldighet för bensinstationeratt tillhandahålla minst ett förnybart fordonsbränsle 2005 och presentera författningsförslag till ett sådant system. Även frågan om det vägledande nationella målet skall utredas med förtur. Utredaren skall även analysera möjligheten att införa någon form av drivmedelscertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja intro- duktion av förnybara fordonsbränslen. I uppdraget ingår att lämna förslag till hur ett sådant system lagtekniskt kan utformas. Utredningsarbetet skall vara avslutat . Ett delbetänkande skall lämnas . Transportsektorn orsakar stora utsläpp av koldioxid genom användning av fossila bränslen. Transportsektorn står för av de totala utsläppen av koldioxid i . Utsläppen av koldioxid från transporter har, både per capita och som andel av de totala utsläppen, ökat medan utsläppen från flera andra sektorer minskat. Det finns en tydlig koppling mellan ökade inkomster och ökade koldioxidemissioner från transporter i alla industriländer. Åtgärder behöver vidtas för att transportsektorn skall kunna bidra till att uppfylla åtagande under Kyotoprotokollet och det nationella klimatmålet att de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 2012 skall vara lägre än ut- släppen 1990. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm i atmosfären. bör därför utsläppen för vara lägre än koldioxidekvivalenter och invånare för att därefter ytterligare minska. Regeringens transportpolitiska etappmål för en god miljö innebär bland annat att utsläppen av koldioxid från transporter till 2010 bör ha stabiliserats nivå (se prop. 1997/98:56 och prop. 2001/02:20). En introduktion av alternativa drivmedel kan ses som ett möjligt komplement till åtgärderna för att minska den specifika bränsleförbrukningen och effektivisera transportsystemet. I propositionen klimatstrategi (prop.