sou · GSB3105 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen det då- varande statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda möjligheterna att fastställa förekomsten av utdelningsbara överskott i den inkomstgrundade ålderspensionens fördelningssystem samt föreslå en metod för att i lag reglera fördel- ningen av dessa. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. docenten . Som sakkunniga i utredningen förordnades verkställande direktören och avdelningschefen samt som experter chefekonomen , av- delningsdirektören , chefen för , kapitalförvaltningschefen , departe- mentssekreteraren (t.o.m. ) och departementssekreteraren (t.o.m. ). förordnades rättssakkunnige som expert i utredningen. förordnades avdel- ningsdirektören och kanslirådet som experter i utredningen. Till sekreterare förordnades fr.o.m. avdelnings- direktören och ekonomen , samt fr.o.m. departementssekreteraren . har biträtt utredningen som assistent. Regeringen beslutade (dir. 2003:168) och (dir. 2004: 43) i tilläggsdirektiv om förlängd tid för uppdraget. Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnar utredningen betänkandet Utdelning av överskott i inkomstpensionssystemet (SOU 2004:105). Utredningen har härmed slutfört sitt arbete. Till statsrådet och chefen för Överväganden och förslag ................................................................ Konsekvenser av utredningens förslag............................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om Förslag till lag om ändring i lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn ............... Finansiell balans i fördelningssystemet .................................. Det reformerade fördelningssystemet.................................... Finansiell stabilitet i fördelningssystemet .............................. Utgångspunkter och tillvägagångssätt för utdelning........ En avvägning mellan utdelning och nyttan av en buffert ...... En automatiskt verkande regel ................................................ Balanstalet som indikator på utdelningsbart överskott ......... Utdelning genom förhöjd indexering ..................................... Teknik för överskottsutdelning .............................................. Sysselsättning och kapitalavkastning ............................ 4.2.1 Antaganden om sysselsättningen i UTÖ- 4.2.2 Analys och empirisk bakgrund..................................... Avkastningen på statsobligationer .......................................... 4.3.1 Antaganden om obligationsavkastningen i UTÖ- 4.3.2 Analys och empirisk bakgrund..................................... Avkastningen på börsaktier ..................................................... 4.4.1 Antaganden om aktieavkastningen i UTÖ- 4.4.2 Analys och empirisk bakgrund..................................... Krav på en simuleringsmodell.................................................. Jämförelser mellan parallella förlopp ...................................... Scenarier för simuleringar........................................................ Simuleringar med UTÖ-modellen........................................ Balanstalsgräns för utdelning .................................... Risken för underskott............................................................ 6.1.2 Balanstalets spridning och förlopp utan 6.1.3 Balanstalets spridning med överskottsutdelning ...... 6.1.4 Balanstalsförlopp med tre alternativa gränser för 6.1.5 Balanstalsgräns med beaktande av risken för Utbyte i form av högre pensionsutbetalningar .................... 6.2.1 Effekt i form av högre utbetalning från systemet..... 6.2.2 Tre alternativa balanstalsgränser för överskotts- 6.2.3 Konsekvenser i tre scenarier ...................................... 6.2.4 Balanstalsgräns med beaktande av förändrade Olika utfall för årskullar ........................................................ 6.3.1 Effekter i termer av livspensionen för en årskull...... 6.3.2 Effekter på livspensionen för tre olika årskullar....... Konsekvenser i tre scenarier.................................................. Överväganden och förslag.......................................... Förekomst av utdelningsbara överskott ............................... Metod att dela ut överskott................................................... Balanstalsgräns för utdelning av överskott........................... Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Konsekvenser inom fördelningssystemet............................. Budgetmässiga och samhällsekonomiska konsekvenser...... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomst- Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:461) om efter- levandepension och efterlevandestöd till barn ..................... Det allmänna pensionssystemet efter ålders- Utredningens uppdrag har varit att undersöka möjligheterna att i lag reglera överskottsutdelning i det allmänna inkomstpensions- systemet. I detta system finns redan bestämmelser för hur finansi- ella underskott skall undvikas genom automatisk balansering. Där- med säkerställs systemets finansiella stabilitet så att utbetalningarna av pensionerna kan finansieras med den fasta avgiftssatsen. Fördelningssystemet kan utvecklas så att betydande överskott uppstår som skulle möjliggöra utdelning till de för- säkrade. Syftet med utredningen är att överväga förslag till bestäm- melser som ger fördelningssystemet förmåga att hantera situationer med stora överskott med automatik. En förutsättning för utredningens förslag är enligt direktiven att överskottsutdelning inte skall medföra mer än en försumbar risk- höjning för automatisk balansering. Även efter det att utdelning ägt rum skall systemet klara perioder av finansiella påfrestningar utan att automatisk balansering annat än undantagsvis blir nöd- vändig. En central fråga för utredningen har varit att undersöka hur utdelningsbara överskott skall identifieras. Vidare har det ingått i uppdraget att utforma förslag för hur ett överskott skall komma de försäkrade till del. Utredningens förslag skall följa fastlagda principer för pensionsöverenskommelsen. Balanstalet skall användas för att avgränsa ett utdelningsbart överskott För inkomstpensionen gäller att intjänade pensionsbehållningar skall räknas om i takt med förändringen i inkomstindex. Vidare gäller att löpande inkomst- och tilläggspensioner skall följ- samhetsindexeras med beaktande av förändringen i inkomstindex. För att undvika varaktiga underskott i fördelningssystemet finns bestämmelser om avsteg från denna omräkning. samman- ställs en balansräkning över fördelningssystemets samlade till- gångar och skulder där balanstalet beräknas som kvoten mellan tillgångarna och pensionsskulden. Om balanstalets värde under- stiger 1,0000, uppvisar systemet ett finansiellt underskott och avsteg görs från omräkningen med inkomstindex enligt bestäm- melserna för automatisk balansering. Genom den reducerade indexeringen återställs balansen mellan tillgångar och skulder. Utredningen förordar att balanstalets nivå även skall avgöra när överskottsutdelning skall ske. Balanstalet är en indikator på fördel- ningssystemets finansiella status som avspeglar såväl tillgångssidan som skuldsidan och det är därför väl lämpat som kriterium för att fastställa förekomsten av ett utdelningsbart överskott. Genom att knyta bestämmelser för utdelning av överskott till balanstalet skapas en likformighet i regelsystemet vad gäller underskotts- balansering och överskottsutdelning. Utdelning skall ske då balanstalet överstiger 1,1000 För att klara perioder av finansiell belastning utan att underskotts- balansering aktiveras, måste ett överskott finnas i systemet för att utgöra en säkerhetsmarginal. Det är därför viktigt att överskott kan ackumuleras i systemet. Bestämmelser om överskottsutdelning får inte i någon väsentlig grad försämra denna möjlighet. Valet av den balanstalsnivå som avgränsar ett utdelningsbart överskott – balans- talsgränsen för utdelning – avgör hur stor en sådan buffert kan bli. Ju lägre gränsen sätts, desto mindre buffert kommer systemet att kunna ackumulera. Utredningen föreslår att balanstalsgränsen för utdelning skall vara 1,1000. Det innebär att om tillgångarna överstiger skulderna med , skall utdelning ske. försiktighetsprincip som framgår av utredningens direktiv. Utdel- ning av överskott i fördelningssystemet innebär alltid att risken för underskottsbalansering längre fram i tiden ökar något. Utredningens förslag grundar sig på framskrivningar i en modell av fördelningssystemet. Ett stort antal 75-årsförlopp har simulerats för att undersöka effekterna av att utdelningsbestämmelser införs. Olika balanstalsgränser för utdelning har därmed jämförts. Simuleringarna visar att bestämmelser om överskottsutdelning medför att pensionsutbetalningarna totalt sett kommer att bli högre i ett system med utdelning av överskott. Dock kan utbetal- ningarna enskilda år komma att bli lägre genom att utdelningar minskar fördelningssystemets tillgångar och på så sätt orsakar automatisk balansering i ett senare skede. En lågt satt balanstalsgräns för utdelning, dvs. nära 1,0000, skulle i grunden förändra systemets indexering. Då skulle omräkningen av pensionsbehållningar och löpande pensioner styras av kortsiktiga fluktuationer i avgiftsinkomster och i buffertfondens avkastning i stället för att följa snittinkomstutvecklingen. Med beaktande av den ovannämnda försiktighetsprincipen anser utredningen att balanstalsgränsen för utdelning bör vara minst 1,1000 för att upp- fylla villkoret att systemet fortsatt skall ha goda möjligheter att undvika underskottsbalansering efter det att en utdelning skett. Kravet på en tillräcklig buffert i systemet står i viss konflikt med generationsintressen. Med en relativt hög balanstalsgräns kan individer i vissa årskullar komma att tjäna in pensionsrätt i tider då fördelningssystemet successivt blir mer välkonsoliderat utan att de som pensionärer hinner få ta del av en överskottsutdelning. En hög balanstalsgräns medför dessutom att systemet inte betalar ut lika mycket pension som det skulle göra om balanstalsgränsen satts på en lägre nivå. Med hänsyn tagen till dessa komplikationer anser utredningen att balanstalsgränsen för utdelning inte heller bör vara högre än den nivå där det prioriterade kravet på säkerhetsmarginal infrias. Därför har utredningen stannat för att den balanstalsnivå som avgränsar utdelning bör vara 1,1000. Överskott skall delas ut genom förhöjd omräkning av pensionsrätter och löpande pensioner Utredningen föreslår att överskottsutdelning genomförs som en ökning av inkomstpensionsbehållningarna för dem som ännu ej tagit ut pension och som en ökning av den löpande pensionen för dem som uppbär pension. Utdelning bör ske genom att förränt- ningen av pensionsbehållningarna och följsamhetsindexeringen av inkomst- och tilläggspensionerna höjs utöver vad som följer av förändringen i inkomstindex. En förhöjning via indexeringen är en administrativt effektiv metod att tillföra de försäkrade värdet av de utdelade överskotten i form av höjd pension. Omräkningen av inkomstpensionsbehållningarna skall för år med överskottsutdelning göras genom att kvoten av det för året fastställda inkomstindexet och det föregående årets inkomstindex multipliceras med en kvot där täljaren är det för året fastställda balanstalet och nämnaren är balanstalsgränsen 1,1000. Följsamhetsindexeringen skall för år med överskottsutdelning ske genom att genom att ett tillägg görs i indexeringen. Kvoten av det för året fastställda inkomstindexet och det föregående årets in- komstindex skall divideras med talet 1,016. Därefter skall resultatet av denna beräkning multipliceras med en kvot där täljaren är det för året fastställda balanstalet och nämnaren är 1,1000. Metoden för överskottsutdelning får till följd att balanstalet efter utdelningen sjunker till 1,1000, allt annat lika. Således är det endast det utdelningsbara överskottet som fördelas på de försäkrade. Konsekvenser av utredningens förslag Utgångspunkten för utredningens förslag är att den ökade risken för underskott till följd av en överskottsutdelning skall vara för- sumbar. Med hänsyn till detta har utredningen föreslagit en regel för automatisk utdelning där överskott avgränsas av en balanstals- nivå på 1,1000. Med denna regel bedömer utredningen att risken för ytterligare underskottsbalanseringar i systemet är ytterst be- gränsad. Utredningens förslag innebär vidare att fördelningssystemets ut- gifter i form av inkomstpension och tilläggspension kommer att höjas från och med det att ett utdelningsbart överskott uppstått. Mot bakgrund av att systemets uppvisar ett obetyd- ligt överskott, kommer en överskottsutdelning troligen att ligga långt fram i tiden. Överskottsutdelning kommer på lång sikt att medföra att belast- ningen på statsbudgeten i form av garantipension minskar något. följer av överskottsutdelning att den offentliga sektorns finansiella sparande minskar. Även de takbegränsade utgifterna påverkas. Eftersom det troligen kommer att dröja innan ett utdel- ningsbart överskott har bildats, medför emellertid utredningens förslag inte några omedelbara konsekvenser i dessa avseenden. 1Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:674) om inkomst- grundad ålderspension dels att 5 kap. 6 och 14 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 1 kap. 5 d §, av följande lydelse. Utdelningsbart överskott före- ligger om balanstalet överstiger 1,1000. Utdelning av överskott skall lämnas genom en omräkning baserad på inkomst- index av pensioner och pensions- behållningar enligt beräkningar som följer av denna lag. enligt 4 § avser eller, om sådan enligt 4 § avser eller, om sådan omräkning inte skall göras, fast- omräkning inte skall göras, fast- nas om med hänsyn till denna nas om med hänsyn till denna index fastställs skall beräk- index fastställs skall beräk- ningen göras med hänsyn till ningen göras med hänsyn till detta index i stället för inkomst- detta index i stället för inkomst- Om balanstalet för året pensionsrätt för närmast föregå- överstiger 1,1000 skall beräk- ende år har fastställts och sedan omräkning har gjorts enligt 4 §. eller, om sådan beräkning inte skall göras, pensionsbehållningen multipliceras med kvoten mellan det för året fastställda balanstalet och talet 1,1000. pensionsrätt för närmast föregå- ende år har fastställts och sedan omräkning har gjorts enligt 4 §. Om inkomstpension har tagits ut under det i första stycket först nämnda året eller om uttaget det året har förändrats, skall den del av pensionsbehållningen som inte utgörs av ökning på grund av omräkning enligt 4 § för det året eller härrör från fastställd pensionsrätt för närmast föregående år, räknas om med beaktande av 1. att den pensionsbehållning som är att hänföra till pensionsrätt som har tillgodoräknats den pensionsberättigade för åren till och med före det år omräkningen enligt 4 § avser 1 Senaste lydelse 2001:222. respektive det fastställelseår som avses i första stycket och som har omräknats på det sätt som anges i denna paragraf och i 4, 7 och 9 §§ för åren till och med det närmast föregående året har uppgått till skilda belopp , och 2. den omräkning som skall göras enligt 14 §. Den inkomstpension som en pensionsberättigad uppbär skall räknas om (följsamhetsindexeras) genom att multipliceras med kvoten mellan inkomstindexet efter års- skiftet och inkomstindexet sedan denna kvot har dividerats med talet 1,016. då balansindex fastställs skall beräkningen göras med hänsyn till detta index i stället för inkomstindexet. Den inkomstpension som en pensionsberättigad uppbär skall räknas om (följsamhetsindexeras) genom att multipliceras med kvoten mellan inkomstindexet efter års- skiftet och inkomstindexet sedan denna kvot har dividerats med talet 1,016. då balansindex fastställs skall beräkningen göras med hänsyn till detta index i stället för inkomstindexet. Om balanstalet för året överstiger 1,1000 skall följsamhetsindex- eringen multipliceras med kvoten mellan det för året fastställda balanstalet och talet 1,1000. Denna lag träder ikraft . 2 Senaste lydelse 2001:222. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn Härigenom föreskrivs att 1 kap. 10 § lagen (2000:461) om efter- levandepension och efterlevandestöd till barn skall ha följande lydelse. Inkomstgrundad efter- levandepension och änke- pension skall vid ingången av varje kalenderår räknas om i en- lighet med bestämmelserna i 5 kap. 14 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Om dödsfallet inträffar och efterlevandepensionen eller änkepensionen skall utges först från ett senare år, skall pensionen beräknas som om den hade utgetts redan dödsfallsåret. Inkomstgrundad efter- levandepension och änke- pension skall vid ingången av varje kalenderår räknas om i en- lighet med vad som anges i bestämmelserna i 5 kap. 14 § första och andra meningen lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Om dödsfallet inträffar och efterlevande- pensionen eller änkepensionen skall utges först från ett senare år, skall pensionen beräknas som om den hade utgetts redan dödsfallsåret. Denna lag träder ikraft . 3 Senaste lydelse 2002:214. Efter ett omfattande beredningsarbete trädde nya regler för det all- männa ålderspensionssystemet i kraft . Ett viktigt syfte med pensionsreformen var att skapa ett system för inkomstgrundad allmän pension med en starkare koppling mellan inbetalade avgifter och slutlig pension – hela livets inkomster skall ligga till grund för pensionen. En annan ambition var att göra pensionssystemet följsamt i förhållande till den demografiska och ekonomiska utvecklingen. Den inkomstgrundade ålderspensionen har avskiljts från statsbudgeten och skall finansieras med en fast avgiftssats. AP-fonderna har endast betalningsansvar för inkomstgrundad ålderspension och systemet har försetts med regler som gör det finansiellt stabilt. Efter reformen har den inkomstgrundande ålderspensionen delats upp i två delar, dels ett fördelningssystem som skall svara för s.k. inkomstpension, dels ett premiepensionssystem där en andel av individens pensionsavgift fonderas individuellt. Ett betydelsefullt inslag i inkomstpensionssystemet är att in- tjänade pensionsrätter och utgående pensioner skall räknas om med hänsyn till utvecklingen av genomsnittinkomsten bland de för- värvsaktiva, något som skapar ett direkt samband i inkomstut- veckling mellan förvärvsaktiva och pensionärer. Detta innebär att olika generationers intresse av en god ekonomisk tillväxt har flätats samman. 1.2Finansiell balans i fördelningssystemet En strävan bakom utformningen av inkomstpensionssystemet är att det skall vara finansiellt självreglerande. Utgifterna skall på lång sikt kunna finansieras med den fasta avgiftssatsen. Systemets åtagande att ålderspensionen skall utvecklas i takt med den ge- nomsnittliga inkomstutvecklingen gäller därför med ett förbehåll – systemets varaktiga förmåga att finansiera åtagandet får inte äventyras. I fördelningssystemet finns som en buffert de fonderade till- gångarna i AP-fonderna. I situationer där systemets förmåga att långsiktigt finansiera utgifterna ter sig osäker, gäller bestämmel- serna om s.k. automatisk balansering. Om de beräknade skulderna överstiger tillgångarna, ändras omräkningen av pensionsbehåll- ningar och pensioner för att balansen mellan skulder och tillgångar skall återställas enligt regler som är på förhand bestämda. I perioder med underskott i fördelningssystemets balansräkning görs därmed negativa avsteg från snittinkomstindexeringen. Systemets finansiella ställning kan också komma att utvecklas i positiv riktning. Om tillgångarna utvecklas i en högre takt än skulderna, kan betydande överskott uppstå där man skulle kunna tala om en överkonsolidering. Det finns dock inte något tak för hur stort överskott som får ackumuleras i fördel- ningssystemet och det är inte reglerat hur en sådan utveckling skall påverka de försäkrades pensioner. Frågan om framtida överskott i buffertfonden kommenterades av socialförsäkrings- och finansutskotten i samband med riks- dagens behandling av prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det refor- merade pensionssystemet.1 Enligt en överenskommelse mellan de fem partier som står bakom pensionsreformen skall varaktiga över- skott efter tillfalla de försäkrade. I sitt be- tänkande uttalade finansutskottet att regeringen borde redovisa hur de försäkrade skall tillgodogöras eventuella framtida överskott i ålderspensionssystemet, om möjligt i den då aviserade proposi- tionen med förslag till automatisk balansering. 2000/01:70 Automatisk balansering av ålderspensions- systemet återkom regeringen med ett principiellt förslag. I propo- sitionen föreslogs att om den ekonomiska ställningen i fördel- ningssystemet blir så stark att det är omotiverat att behålla ytter- ligare överskott i systemet, skall ett sådant överskott fördelas på de 1999/2000:FiU19 samt 1999/2000:SfU4y. aviserade regeringen en utredning av möjlig- heterna att i lag reglera sådana överskott. be- slöt regeringen om direktiv till en särskild utredare med uppdrag att utreda möjligheterna att fastställa förekomsten av utdelnings- bara överskott i fördelningssystemet och metoder för att i lag reglera fördelningen av dessa. Utredningens uppdrag är att undersöka möjligheterna att i lag reglera utdelningsbara överskott i den inkomstgrundade ålders- pensionens fördelningssystem. Den fråga som skall besvaras är om det är möjligt att utforma en ordning som ger fördelningssystemet förmåga att rättvist fördela även överskott till de försäkrade och om detta bör ske med automatik. Förslagen skall följa de fastlagda principer som gäller för pen- sionsöverenskommelsen. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. Direktiven konstaterar att det finns ekonomiska och demografiska förlopp där fördelningssystemets ekonomiska styrka växer syste- matiskt. Om den förvärvsarbetande befolkningen ökar så att löne- summan och därmed systemets avgiftsinkomster växer snabbare än den genomsnittliga inkomsten, kommer systemets tillgångar växa mer än pensionsskulden. Detta beror på att pensionsbehållningar och pensioner omräknas med inkomstindex som bestäms av för- ändringar i genomsnittsinkomsten, inte av de samlade avgiftsin- komsterna. Därmed uppstår överskott i systemet och balanstalet stiger då. Ett överskott kan också bildas om avkastningen på systemets buffertfond väsentligt överstiger tillväxten av avgifts- underlaget och genomsnittsinkomsten. Vidare kan varaktiga över- skott uppkomma om förvärvsmönstren förändras så att systemets s.k. omsättningstid ökar. Av direktiven framgår att en växande ekonomisk styrka i första hand skall behållas inom systemet för att utgöra en buffert mot framtida underskott som föranleder en lägre indexering av pen- sionsbehållningar och pensioner än den som följer av inkomst- indexeringen. Direktiven tydliggör således överskottens primära roll i systemet. kan de överskottsskapande ekonomiska faktorerna göra systemet så robust att risken för att balanseringen skall akti- veras inom en överskådlig framtid kan anses vara försumbar. Direktiven anvisar en försiktighetsprincip – en del av ett överskott är utdelningsbart om det kan delas ut utan att fördelningssystemets förmåga att upprätthålla inkomstindexeringen äventyras. Fördelning av överskott bland de försäkrade I det reformerade fördelningssystemet med dess fasta avgift bärs alla underskottsrisker inom försäkringskollektivet. Därmed är det enligt direktiven naturligt att också eventuella överskott fördelas inom samma kollektiv. Detta innebär att ett utdelningsbart över- skott inte skall kunna användas på andra sätt, exempelvis till att sänka avgiftsnivån. Utredningens uppdrag är således att utforma en metod för att fördela utdelningsbara överskott på de försäkrade på ett rättvist sätt.