sou · GSB362d2 · 2005-01-01 00:00:00 — anser att förslag bör inväntas före ett förslag på en eventuell modell utformas. föreslår att de samlade styrmedlen utformas så att vägtransportsektorns övriga miljö- och trafiksäkerhetsmål kan nås. anser att skatten, liksom handelssystemet, bör användas och utformas så att de långsiktiga klimatpolitiska målen verkligen uppnås och stödjer även införandet av en kilometerskatt. instämmer i utredningens syn på vilka roller ett handelssystem med utsläppsrätter respektive en kilometerskatt bör ha som styrmedel i transportsektorn. 12.6Delegationens överväganden och förslag Syftet med EU:s system för handel med utsläppsrätter är att på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av koldioxid. Ett för handelssystemet uppsatt mål för utsläpps- minskningar kan uppnås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt endast om aktörerna inom systemet på marginalen betalar samma pris för utsläppsminskningarna. Detta är själva grundtanken med utsläppshandel och en förutsättning för att handeln skall fungera på önskvärt sätt. Med handel med utsläppsrätter kan kostnaderna för att minska koldioxidutsläppen jämnas ut såväl mellan företag inom som mellan svenska och europeiska företag så att det kostar lika mycket att reducera ytterligare ett ton koldioxid oberoende av var denna reduktion sker. Delegationen tog i delbetänkande 1, som rörde principer för hur handelssystemet skall fungera, ställning för att det skall vara den tilldelade mängden utsläppsrätter som skall avräknas mot det nationella målet. Det betyder att delegationen förordade att flexibla mekanismer skall få inräknas i det nationella målet. Skulle så inte vara fallet försvinner alla fördelar med handel med utsläppsrätter. Ett ställningstagande för att man inte skall få inkludera flexibla mekanismer är oförenligt med grundtanken med systemet för han- del med utsläppsrätter, dvs. att det skall kosta lika mycket för alla att reducera koldioxidutsläppen ytterligare ett ton. Om det är de faktiska utsläppen som skall avräknas, dvs. flexibla mekanismer får inte inräknas i målet, kan detta göras på två olika sätt. Antingen kan aktörer inom den handlande sektorn påföras skatter som syftar till att på marginalen öka kostnaden för utsläpp. Vi kommer att delta i handelssystemet men våra svenska företag tvingas minska utsläppen mer än alla andra länder, eftersom vi har en högre marginalkostnad. Detta leder som beskrivits i avsnitt 12.1 till att man inte uppnår en samhällsekonomiskt effektiv utsläpps- minskning inom handelssystemet. Ett alternativt sätt är att den icke-handlande sektorn får reducera sina utsläpp ytterligare för att kompensera för nettoinköpen i den handlande sektorn. De icke-handlande sektorerna skulle alltså i detta fall tvingas att reducera sina utsläpp som kompensation för utsläppsminskningar som gjorts i annat land och som den hand- lande sektorn redan betalt för. Delegationen anser det viktigt att poängtera att miljöeffekten inte blir större om koldioxidskatter används inom vissa sekto- rer/länder som deltar i utsläppshandeln. Miljöeffekten bestäms endast av den totalt tilldelade mängden utsläppsrätter inom syste- met. En svensk beskattning inom handelssystemet leder till att miljömålet uppnås till en större kostnad, samt att den svenska industrins internationella konkurrenskraft kan försämras. När det gäller frågan om den tilldelning av utsläppsrätter som sker gratis skulle kunna betraktas som en fördelningsmässigt omotiverad åtgärd delar delegationen uppfattningen som framförts av LO att de utsläppsnivåer som de tilldelade utsläppsrätterna representerar efterhand kommer att skärpas. Därmed kommer vär- det av gratis utsläppsrätter att minska. Delegationen har diskuterat om ett beslut att ta bort koldioxid- skatten för den handlande sektorn skulle innebära att man därmed förfördelar den del av näringslivet som inte omfattas av handels- systemet. På kort sikt kan åtgärden ge fördelningseffekter, som måste vägas mot de effektivitetsvinster som kan erhållas genom att lyfta bort koldioxidskatten för anläggningar som ingår i den hand- lande sektorn. Delegationen har i sina tidigare delbetänkanden framhållit vikten av att handelssystemet omfattar så många sektorer som möjligt och pekat på önskvärdheten av att i det framtida han- delssystemet ta in de delar av näringslivet som inte omfattas. Såvitt delegationen kan bedöma finns det därför inte några bärande skäl till att dra slutsatsen att åtgärden att ta bort koldioxidskatten, skulle förfördela näringslivet i den icke-handlande sektorn. Det främsta motivet till att ta bort koldioxidskatten är att det är ett annat styrmedel som tillämpas för den handlande sektorn. Om koldioxidskatten ersätts med utsläppshandel blir kostnaden på mar- ginalen ungefär densamma för företagen inom den handlande och den icke-handlande sektorn, förutsatt att priset på utsläppsrätter blir någorlunda nära den borttagna koldioxidskatten. Omvänt är det dock så att om koldioxidskatten är kvar kommer detta att vara en konkurrensnackdel för den handlande sektorn eftersom det kommer att påverka de berörda företagens kostnad på marginalen. Ur effektivitets- och konkurrenssynpunkt bör enligt delegatio- nen koldioxidskatten slopas för den del av den handlande industrin som är utsatt för internationell konkurrens. Om koldioxidskatten tas bort för den handlande sektorn måste detta anmälas till kommissionen för prövning mot gemenskapens regler om statligt stöd. Huvudregeln i är att en medlemsstat inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet med mindre än att särskilda regler är uppfyllda. Bort- tagandet av koldioxidskatten torde dock godkännas eftersom det av energiskattedirektivets artikel 17.1 b och 17.4 framgår bl.a. att man får sätta ner eller slopa skatten om man inför handel med utsläpps- rätter under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller energieffektiviteten förbättras, i stort sett motsvarande vad som skulle ha uppnåtts om EU:s minimiskattesatser hade iakt- tagits. Miljöstyrning för företag som enbart verkar på en inhemsk marknad, men som ingår i handelssystemet, kan naturligtvis också den vara negativ, både ur effektivitets- och miljösynpunkt. Sam- tidigt finns det andra mål att ta hänsyn till, t.ex. målet att öka an- vändningen av förnybar energi. Den ökande användningen av bio- bränsle i värmesektorn bidrar till detta mål. Om koldioxidskatten avskaffas för de anläggningar som omfattas av handelssystemet för- ändras relativpriserna mellan fossila bränslen och biobränslen till nackdel för biobränslen. På torde detta enligt delegatio- nen inverka negativt på investeringar och utbyggnad av värme- produktion baserad på biobränslen. Delegationen anser det väsent- ligt att behålla biobränslet i sektorn och föreslår därför att kol- dioxidskatten behålls för värmeproduktion. Om koldioxidskatten behålls för värmeproduktion kommer den del av utsläppen som täcks av inköpta utsläppsrätter att dubbel- beskattas, vilket innebär att företagens kostnader skulle öka jäm- fört med dagens situation. Delegationen föreslår därför att före- tagen får kompensation för kostnaden för den del av utsläppen som täcks av inköpta utsläppsrätter, så att styrningen (inklusive priset på utsläppsrätter) blir densamma som . För den närmare utformningen av ett sådant kompensationssystem krävs dock ytterligare utredningsarbete. För delegationen har det framstått som viktigast att ta ställning till om koldioxidskatten skall bibehållas eller ej. När det gäller frågan om hur borttagandet av koldioxidskatten skall finansieras har dele- gationen övervägt de alternativ som presenterades i delbetänkande 2. Av dessa finner delegationen, efter vidare överväganden och efter remissinstansernas synpunkter på finansieringsalternativen, att skattebortfallet bör finansieras med en kombination av en särskild fastighetsskatt på vattenkraftföretag och/eller en höjning av kol- dioxidskatten på drivmedel. Handeln med utsläppsrätter kommer att höja elpriset vilket kommer att leda till högre vinster för vattenkraftsföretag. När det gäller beskattning av kraftföretag är det viktigt att den utformas så att skatten inte kan vältras framåt på konsumenterna i form av högre elpriser utan enbart riktas mot kraftföretagens vinster. innebär att en produktionsskatt inte är lämplig finansieringskälla i detta sammanhang, eftersom de svenska elproducenterna inte kon- kurrerar på en internationell marknad där elpriset är givet och obe- roende av de svenska elproducenternas marginalkostnader. Delegationen bedömer däremot att en särskild fastighetsskatt på markvärdet i vattenkraftverk i detta sammanhang utgör ett lämpligt alternativ. En skatt baserad på markvärdet i vattenkraftverk kan betraktas som en beskattning av de överskott som stigande fram- tida elpriser medför i existerande kraftanläggningar. Delegationen föreslår därför att finansieringen av borttagandet av koldioxid- skatten för de föreslagna delarna av den handlande sektorn delvis finansieras med en skatt baserad på markvärdet av ett vatten- kraftverk Det samlade markvärdet på vattenkraftanläggningar uppgår till . Det skulle därför erfordras en extra fastig- hetsskatt på av markvärdet för att nettointäk- terna skall motsvara ett skattebortfall på . Delegationen har också övervägt alternativet att höja koldioxid- skatten på drivmedel. Delegationen har viss förståelse för uppfatt- ningen att man frångår principen att koldioxidskatten är miljö- styrande om de minskade skatteintäkterna skall finansieras. Ett alternativ vore att finansiera borttagandet med en neutral fiskal konsumtionsskatt. I delbetänkande 1 tog delegationen ställning för att ett eventuellt borttagande av koldioxidskatten i första hand bör finansieras inom energi- och miljöområdet. Delegationen anser att det krävs ytterligare åtgärder för att öka kraven på transport- sektorns bidrag till en begränsad klimatpåverkan. Delegationen ser med oro på de prognoser som görs om ökade utsläpp av växt- husgaser i transportsektorn. Regeringen har ett enskilt mål för ut- släppen inom transportsektorn. För att uppnå det målet måste ut- släppen i transportsektorn minskas. Av det skälet föreslår delega- tionen att en höjning av koldioxidskatten på drivmedel också bör övervägas när ett slutligt ställningstagande görs till frågan om hur ett borttagande av koldioxidskatten skall finansieras. : Energianvändning, förädlingsvärde och koldioxid- skatt i olika branscher Delegationens förslag: Krav på energieffektivitet skall inte kunna ställas på förbränningsanläggningar och andra anlägg- ningar som avger koldioxid direkt på platsen och för vilka det finns tillstånd till utsläpp av koldioxid enligt lagen om handel med utsläppsrätter. För verksamheter som omfattas av lagen om handel med utsläppsrätter skall krav på att i första hand använda förnybara energikällor inte kunna ställas. Om det finns sådana anläggningar för vilka det uppställts villkor om energieffektivitet och användning av förnybara energikällor skall villkoren upphöra att gälla. Reglerna i 2 kap. 3 § om bästa möjliga teknik skall inte gälla ifråga om utsläpp av koldioxid för verksamhet som omfattas av lagen om handel med utsläppsrätter. Kapitlet innehåller förslag på vissa förändringar i (av- seende möjligheter att ställa krav på använd mängd fossila bränslen, på att i första hand använda förnybara energikällor och på energi- effektivitet). Utgångspunkten för delegationens förslag är att skapa den flexibilitet som handelssystemet bygger på och som behövs för att verksamhetsutövarna skall tillåtas hantera koldioxidutsläppen på det sätt som bedöms vara mest kostnadseffektivt för den egna an- läggningen. Kapitlet inleds i avsnitt 13.1 med en kort beskrivning av de grundläggande skillnader i sätt att fungera som finns mellan miljö- balken och ett system för handel med utsläppsrätter. I avsnitt 13.2 sammanfattas de ställningstaganden som gjorde i delbetänkande 2. Bakgrund och kvarstående frågor från delbetänkande 2 beskrivs i avsnitt 13.3. Synpunkter på berörda frå- gor från remissbehandlingen av delbetänkande 2 sammanfattas i avsnitt 13.4. I avsnitt 13.5 görs ett försök att belysa de frågor som var oklara i delbetänkande 2. Delegationens överväganden och för- slag redovisas i avsnitt 13.6. 13.1Skillnader mellan och ett system för handel med utsläppsrätter Handel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från de regleringar som traditionellt finns på miljöområdet. De viktigaste regelverken är i detta sammanhang IPPC-direktivet1 på EG-rättslig nivå och på nationell nivå. Införandet av ett system för handel med utsläppsrätter väcker mot denna bakgrund ofrånkomligen frågor kring hur systemet skall förhålla sig till befintlig reglering för miljöskydd. Skall systemet för handel med utsläppsrätter ersätta äldre regleringar eller skall de tillämpas parallellt? Om de tillämpas , skall de då hållas strikt åtskilda från varandra eller kan de integreras? I fallet med handelsdirektivet är frågan framför allt hur det förhåller sig till medlemsstaternas befintliga regleringar för miljöprövning av större punktkällor, vilket på europeisk nivå regleras genom IPPC-direkti- vet. Det finns på ett principiellt plan fundamentala skillnader mellan IPPC-direktivet, som införlivats i svensk rätt genom , och systemet för handel med utsläppsrätter. IPPC-direktivet bygger på att verksamhetsutövaren är skyldig att inhämta tillstånd för drift av verksamheten. Den traditio- nella tillståndsordningen innebär en relativt detaljerad myndig- hetsstyrning, där samtliga aktörer skall uppnå ungefär samma skyddsnivå, dvs. bästa tillgängliga teknik (BAT, av engelskans Best Available Techniques). Utsläppshandel däremot baseras på synsättet att marknaden är bäst lämpad att finna en optimal lösning på fördelningen av resurserna förutsatt att aktörerna erbjuds lämpliga drivkrafter genom reglering av det totala antalet tillgängliga utsläppsrätter. Utsläppshandel förutsätter stor flexibilitet för den enskilde verksamhetsutövaren att själv bestämma nivån för miljöskyddet i verksamheten. Det viktiga är att de totala utsläppen begränsas av att det finns en begränsad mängd utsläppsrätter tillgängliga 1 Rådets direktiv /61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. Den totala mängden utsläppsrätter bestämmer skyddsnivån i systemet. Handelsdirektivet syftar till att minskningen av utsläppen av växthusgaser skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. Detta krav saknas i IPPC-direktivet. För att beakta dessa skillnader anges i handelsdirektivets artikel 26, som är en ändring i IPPC-direktivet, följande: Gränsvärden för växthusgaser skall kunna fastställas endast om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala för- oreningar. Frågan om gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldi- oxid omfattas inte av nationell diskretion. skall alltså även i fortsättningen föreskriva gränsvärden för förorenande ämnen, även om det påverkar verksamheternas koldioxid- utsläpp. IPPC-direktivet ändras på så sätt att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energieffektivitet för för- bränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger kol- dioxid på platsen. Enligt den rättsliga analys som på uppdrag av utförts av en arbetsgrupp vid juridiska institutionen vid universitet2 gäller detta endast de delar av en anläggning där direkta utsläpp uppkommer, men oavsett om anläggningen drivs med fossila bränslen eller bio- bränslen. I den svenska krävs att förnybara energikällor i första hand skall användas. Detta krav finns inte i IPPC-direktivet. Ett upprätthållande av regel om förnybara energikällor står, enligt analysen från , inte i strid med EG-rätten. har därför ur rättslig synpunkt valfrihet att upp- rätthålla eller ta bort kravet på att i första hand använda förnybara energikällor. I delbetänkande 2 (Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldel- ning, m.m., SOU 2003:120) behandlade delegationen frågan om hur 2 Handel med utsläppsrätter – förenlighet med krav. Bilaga 5 i delbetänkande 2. handelsdirektivet förhåller sig till existerande miljörätt, och om i sin lagstiftning bör utnyttja möjligheten att ersätta miljö- balkens krav med handelssystemet. I delbetänkandet föreslog delegationen att vad som föreskrivs i allmänna hänsynsregler i 2 kap. 3 § om användning av bästa möjliga teknik (BMT) inte skall gälla i fråga om utsläpp av koldioxid för verksamheter som omfattas av handelsdirektivet. Vidare föreslogs att bestämmelser ändras så att tillståndsmyndig- heten inte får besluta om villkor som begränsar koldioxidutsläppen för verksamheter som ingår i handelssystemet. Delegationen före- slog också att möjligheten att föreskriva begränsningar i använd- ningen av fossilt bränsle i syfte att begränsa koldioxidutsläppen inte får meddelas i miljötillstånden för anläggningar. I delbetänkande 2 tog delegationen däremot inte ställning till om bör utnyttja möjligheten att låta systemet för handel med utsläppsrätter ersätta krav på energieffektivitet och på att i första hand använda förnybara energikällor. Delegationen för- ordade att dessa frågor skulle utredas vidare. I det följande kommer delegationen att återkomma till dessa frågor. Först beskrivs de frå- gor som kvarstår för ställningstagande från delbetänkande 2. Där- efter redovisas remissinstansernas synpunkter på delbetänkande 2 i dessa delar. 13.3Bakgrund och kvarstående frågor I delbetänkande 2 konstaterade delegationen att IPPC-direktivet och ställer krav på energieffektivitet. Kravet innebär att berörda anläggningar inte skall förbruka mer energi än vad som är nödvändigt med hänsyn till hur mycket som produceras. Delega- tionen poängterade att detta krav har använts mycket sparsamt i svensk och utländsk praxis. Genom handelsdirektivet blir det när handelssystemet införs valfritt för att ställa krav på de delar av en anläggning där direkta utsläpp av koldioxid uppkommer. I analysen från konstateras att denna valfrihet föreligger oavsett om utsläppen vid anläggningen kommer från fos- sila bränslen eller från biobränslen. I finns krav på att förnybara energikällor i första hand skall användas.3 Detta krav finns inte i IPPC-direktivet. Valet av energikälla har vanligtvis stor betydelse för en anläggnings kol- dioxidutsläpp, varför t.ex. krav på begränsad användning av fossila bränslen är problematiskt i relation till handelssystemets funktion. Medlemsstaterna kan inte i frågor som är oreglerade i EG-rätten använda sig av regler som kommer i konflikt med annan gemen- skapsrätt. Särskilt betydelsefullt är att nationella miljöregler inte får strida mot primärrätten i allmänhet och reglerna om fritt varuflöde på den inre marknaden i synnerhet. I delbetänkande 2 konstaterade delegationen emellertid att ett upprätthållande av regel om förnybara energikällor inte står i strid med EG-rätten. har därför från rättslig synpunkt valfrihet att upprätthålla eller ta bort detta krav. Frågan om dess förenlighet med EG-rätten kan därför begränsas till att regeln inte förefaller stå i samklang med handelsdirektivets målsättning om att minskningen av kol- dioxidutsläppen skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. I delbetänkande 2 pekade på tre oklar- heter som gjorde att delegationen inte ville ta ställning till om vi i , som handelsdirektivet ger utrymme för, bör lyfta kravet på energieffektivitet och kravet på att i första hand använda förnybara energikällor. Dessa oklarheter var: 1.Om krav på energieffektivitet och förnybara energikällor föreslås ersättas med handel med utsläppsrätter kan detta genomföras genom att den tilldelade mängden ut- släppsrätter reflekterar den utsläppsnivå som skulle bli fallet om krav tillämpades. Här liksom för övriga hän- synsregler avgörs ambitionsnivån med hjälp av BMT (Bästa Möjliga Teknik). Kraven på BMT gäller både koldioxidutsläpp och energianvändning. Problemet är att vi inte vet vilken nivå på koldioxidutsläpp som en tillämpning av krav på energieffektivitet och användning av förnybara energi- källor motsvarar. 2.Enligt motiven till kommissionens förslag till handelsdirektiv4 skall tilldelningen av utsläppsrätter inte vara större än vad som 32 kap. 5 § : Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas. 4Motiv till kommissionens förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). skulle bli fallet om IPPC-direktivet skulle tillämpas. Eftersom medlemsstaterna får välja om de vill ha kvar energieffektivitets- kravet eller inte blir frågan om riktmärket skall vara med eller utan tillämpning av detta krav? 3.Dessutom framförde delegationen att slutlig ställning till dessa frågor skall tas först efter en kartläggning av hur andra länder avser att förfara. 13.4Remissinstansernas synpunkter på delbetänkande 2 i dessa delar Positiva till att både ta bort kravet på energieffektivitet och kravet på förnybara energikällor konstaterar angående krav på energieffekti- visering och krav på förnybara energikällor att det är viktigt att de hinder som finns så långt som möjligt begränsas för att ge handels- systemet goda förutsättningar. () förordar att miljö- balkens krav på energieffektivitet och förnybara energikällor ersätts av handel med utsläppsrätter. ITPS menar att klimatfrågan är ett globalt miljöproblem som inte lämpar sig för nationell politik utan kräver internationella åtgärder. Om EU:s handelssystem inte skulle visa sig effektivt så bör, enligt ITPS, verka för att EU- systemet vidareutvecklas i stället för att komplettera det med över- lappande svenska styrmedel. Teknikföretagen anser att för att skall få ta del av de kost- nadsbesparingar som utsläppsreduktioner genom utsläppshandel på EU-nivå innebär, är det en förutsättning att krav på energieffekti- vitet och förnybara energikällor tas bort. vill ta bort kravet på energieffektivitet och förnybara energikällor för den handlande sektorn. Man säger att det är en prövotid för EU att införa ett system för handel med ut- släppsrätter. Det viktiga i detta skede är därför att införa ett funge- rande system som är så effektivt och enkelt som möjligt. och menar att om kravet på energieffektivitet och förnybara energikällor finns kvar och utnyttjas vid fastställandet av villkor, innebär det att kriteriet för kostnadseffektivitet frångås och handelssystemet delvis sätts ur spel. Samma organisationer skriver också att energiaspekterna inom industriell verksamhet är pröv- ningspliktiga och att ändringsåtgärder ur ett energiperspektiv i normalfallet kan leda till att hela verksamheten prövas. Om energi- effektivitetskravet bibehålls för anläggningar i handelssystemet skulle således åtgärder för att indirekt minska koldioxidutsläppen bromsas upp på grund av kravet på att åtgärderna först måste till- ståndsprövas. och anser att man inte skall använda dubbla styrmedel för att nå ett mål. LO vill undvika att stapla styrmedel på varandra för ett och samma verksamhetsområde. Positiva till att ta bort kravet på att i första hand använda förnybara energikällor anser att det inte går att med någon säkerhet bedöma vilken styreffekt de två styrmedlen handel med utsläppsrätter respektive kan få på utsläpp av växthus- gaser. Styreffekten av handeln är beroende av tillgång och efter- frågan på utsläppsrätter. Hur stor tillgången blir är inte känt och därmed inte styreffekten. krav på hänsyn är långt- gående vad gäller energihushållning och användning av förnybara energikällor, men det finns ännu ingen praxis som visar var krav- nivån ligger.