sou · GSB319d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det innebär ökade resurser till barnomsorg, äldreomsorg och sjukvård, men minskade resurser till skolan. Överlag innebär resurstillskotten att välfärdstjänsternas kvalitet i stort sett kan bibehållas på dagens nivå. Medborgarna vill med tiden förmodligen ha mer än så. Missnöjet med de välfärdstjänster som tillhandahålls kan därför antas växa. Den offentliga sektorn kan förväntas få växande svårigheter att re- krytera personal. För att nuvarande omfattning och kvalitet på verksamheten ska kunna bibehållas måste antagligen lönerna för offentliganställda höjas mer än lönerna på den övriga arbetsmark- naden. Hushållen söker nya vägar för att tillgodose sin Detta tar sig uttryck i en ökad efterfrågan på privata alternativ, men också i att en ökad del av välfärdstjänsterna utförs av hushållen själva. På medellång sikt hinner inte avtrycken i nationens räkenskaper bli särskilt stora, men i ett längre perspektiv är det troligt att den ökade efterfrågan på välfärdstjänster på ett eller annat sätt måste få sitt utlopp. Lösningarna kan variera. Hushåll med god ekonomi kommer sannolikt i högre grad än andra att pröva alternativ som innebär att man betalar med egna pengar. Hushåll med sämre eko- nomi är mer hänvisade till lösningar som innebär att efterfrågan tillfredsställs på informell väg, t.ex. av släkt och vänner. Oavsett hur alternativen ser ut finns risken att de skatter som måste tas ut i ökad grad ifrågasätts. Om utvecklingen går mot att allt fler väl- färdstjänster tillhandahålls på informell väg kan dessutom skatteba- sens storlek påverkas i negativ riktning. Sammantaget innebär detta att skatteinkomsterna riskerar att försvagas och därmed också för- utsättningarna för fortsatta välfärdstjänster i offentlig regi. På medellång sikt kan basscenariots återhållsamma politik vara möjlig. I ett längre perspektiv kan dock gapet mellan efterfrågan på det som finansieras skattevägen och vad som i praktiken tillhanda- hålls förväntas öka. talet skärps problemen ytterligare av att den stora generation som föddes börjar passera , med kraftigt stigande behov av äldreomsorg som följd. 3.3Ökade resurser till välfärdstjänsterna nödvändigt De framtida problemen för den skattefinansierade tjänsteproduk- tionen är av två slag. För det första leder den demografiska utveck- lingen med en åldrande befolkning till ökad efterfrågan på vård och omsorgstjänster, tjänster som i huvudsak finansieras genom skatter. Ett enkelt framskrivningsförfarande visar att det med mycket knapp marginal går att upprätthålla dagens nivå på de of- fentliga tjänsterna fram . Det finns inte något utrymme för reformer eller kvalitetsförbättringar. Där- efter skärps de demografiska problemen, vilka för med sig stigande anspråk på framför allt äldreomsorg, men även sjukvård. För att klara denna utveckling krävs en betydande återhållsamhet när det gäller nya offentliga utgifter – åtminstone om skattekvoten ska kunna hållas oförändrad. För det andra innebär scenariot att det blir en mycket stor skill- nad i utvecklingen av privat och offentlig konsumtion. Medan den privata konsumtionen kan öka i volym och per in- vånare räknat mellan är den offentliga konsum- tionen per invånare oförändrad. Trots att de privata inkomsterna ökar kraftigt uppstår med automatik inget extra utrymme för skat- tefinansierade tjänster. Med kraftigt ökade privata inkomster är det emellertid högst sannolikt att en del av inkomstökningen kommer att riktas mot efterfrågan av välfärdstjänster. Vilka möjligheter finns det då att öka resurserna till välfärds- tjänsterna ? I den återstående delen av betänkandet prö- vas olika möjligheter att öka de offentliga resurserna. Först under- söks om ett höjt skatteuttag är en möjlig och rimlig väg. Därefter undersöks om ökad tillväxt kan underlätta välfärdssystemens finan- siering. Ännu en möjlighet är om produktiviteten inom den offent- liga sektorn kan öka. Ytterligare en väg som prövas är att öka insla- gen av alternativ finansiering av de tjänster som tillhandahålls av det offentliga. I långtidsutredningens scenarier är utgångspunkten för beräkning- arna oförändrad politik, vilket på skatteområdet innebär oföränd- rade skattesatser. Beräkningarna i föregående kapitel visar att skat- teintäkterna med mycket knapp marginal räcker för att upprätthålla dagens kvalitetsnivå inom de offentliga välfärdssystemen. Det finns däremot inget utrymme för ambitionshöjningar. Med dagens skat- tesatser finns det därför inget finansiellt utrymme att möta den ökade efterfrågan på välfärdstjänster, som kan förutses till följd av ökande inkomster. Det kan också bli svårt att på lång sikt möta den ökade efterfrågan till följd av den demografiska utvecklingen . Skatter svarar för den absolut största delen av den offentliga sek- torns finansiering. Historiskt har skattesatserna successivt höjts och skattebaserna breddats för att finansiera utbyggnaden av den offentliga sektorn. En stor del av den ekonomiska tillväxten har därför tagits ut i skattehöjningar i stället för reallöneökningar. Se- dan mitten av 1980 talet har denna utveckling avstannat och skat- tekvoten, det sammanlagda skatteuttaget i relation till BNP, har varit mer eller mindre oförändrad. En tänkbar väg att möta en framtida efterfrågan på offentligt fi- nansierade tjänster vore att förändra skattesatserna eller bredda skattebaserna för att därigenom öka de offentliga skatteintäkterna och skapa ett reformutrymme. I detta kapitel diskuteras därför om det är rimligt och möjligt att höja skatteuttaget. 4.1Höjda skatter medför samhällsekonomiska kostnader Skatter är det huvudsakliga sättet att finansiera offentliga utgifter, såväl transfereringar till hushållen som välfärdstjänster. De flesta skatter är dock förenade med samhällsekonomiska kostnader ge- nom att de ger upphov till s.k. skattekilar. Skattekilarna skapar en skillnad mellan den privatekonomiska och den samhällsekonomiska avkastningen av t.ex. arbete eller investeringar. Det påverkar i sin tur individers och företags beteenden. Därigenom påverkas också effektiviteten i användningen av resurser och produkter i samhället. För att beskriva skatternas inverkan på effektiviteten i resursan- vändningen används begreppet marginalkostnad för skatteintäk- ter.36 Denna består, förutom av den direkta kostnaden i form av minskad disponibel inkomst genom ökade skatter, även av en indi- rekt kostnad i form av de snedvridningar i ekonomin som skatten ger upphov till. Exempelvis medför skatt på arbete att lönen efter skatt blir lägre än lönen före skatt och att arbetsutbudet därför tenderar att bli lägre och fritiden (eller det oavlönade hushållsarbe- tet) större än om ingen skatt fanns.37 Därigenom blir också pro- duktionen mindre än vad som vore fallet vid lägre skatt. Detta in- nebär att en viss skatt är förenad med en samhällsekonomisk kost- nad, utöver den rena skattebetalningseffekten. Genom skatternas effekter på arbetsutbudet kan skattehöjningar komma att påverka möjligheterna att rekrytera personal till de of- fentligt finansierade verksamheterna inom vård, omsorg och ut- bildning, utöver de rekryteringsproblem som beskrivs i avsnitt 3.1.3. Rekryteringssvårigheter kan i sin tur driva upp lönerna inom dessa yrken utöver vad som redan antagits i basscenariot, något som ytterligare skulle försvåra finansieringen av välfärdstjänsterna. På motsvarande sätt kan skatt på kapital påverka omfattningen och inriktningen på investeringar. De samhällsekonomiska kostnaderna för skatteintäkterna ska vägas mot den nytta som de offentliga utgifterna ger upphov till. En skattehöjning är samhällsekonomiskt effektiv så länge den sam- hällsekonomiska marginalnyttan av de ökade offentliga utgifterna är större än marginalkostnaden för skatteintäkten. Empiriska undersökningar visar att marginalkostnaderna för skat- teintäkterna är större för känsliga skattebaser, såsom exempelvis 36För en genomgång av teorierna om skatternas indirekta kostnader och marginalkostnader för skatteintäkter, se , I. [1996]. 37Detta förutsätter att substitutionseffekten till följd av den ökade skatten är större än in- komsteffekten, vilket de flesta empiriska studier visar. bolagsskatt, än för mindre känsliga skattebaser, såsom den genom- snittliga skatten på arbete. De empiriska undersökningarna visar också att marginalkostnaderna varierar mellan olika skatter. Gene- rellt ökar marginalkostnaderna för skatteintäkter med stigande nivå på skattesatserna. Ett samhällsekonomiskt effektivt skattesystem innebär att skattesatserna justerats så att marginalkostnaden är densamma för alla skatter med beaktande av fördelningseffekter- na.38 Marginalkostnaderna för skatteintäkterna och marginalnyttan av offentliga utgifter är inte konstanta utan kan förändras över tiden. Detta gör det relevant att diskutera vilka förändringar som i fram- tiden kan komma att påverka marginalkostnaderna och marginal- nyttan och hur detta i sin tur borde påverka skatternas framtida utformning. Marginalkostnaderna för skatteintäkter liksom margi- nalnyttan av det skatterna finansierar förändras över tiden till följd av bland annat ändrade värderingar eller ändrade förutsättningar i omvärlden. Detta kommer att innebära att skattesystemet i framti- den successivt behöver anpassas till nya förutsättningar för att vara samhällsekonomiskt effektivt. Två effekter av betydelse för den framtida marginalkostnaden och marginalnyttan är den demografiska utvecklingen och en fort- satt internationalisering av ekonomin. Under i övrigt oförändrade förhållanden kommer en åldrande befolkning att öka efterfrågan på vård och omsorg. Detta medför att marginalnyttan av ökad offent- lig konsumtion i form av bl.a. vård och omsorg kommer att öka. Vid en oförändrad skattesats ökar då marginalnyttan av skattein- täkter. En fortsatt internationalisering av ekonomin kommer att påverka marginalkostnaden för skatter i , även om effekter- na varierar mellan olika skattebaser (se vidare avsnitt 4.1.2). Detta medför att marginalkostnaden för skatt ökar för en given skatte- sats. Det går inte på förhand att avgöra vilken av dessa två motver- kande effekter som kommer att dominera och därför inte heller vilka skattesatser som kommer att vara optimala. Däremot kommer marginalkostnaden för skatteintäkter otvetydigt att vara högre vid den nya optimala skattesatsen. Detta innebär att den optimala ni- vån för andra offentliga utgifter än offentlig konsumtion av vård och omsorg, t.ex. transfereringar, kommer att vara lägre såvida inte andra förutsättningar t.ex. medborgarnas preferenser förändras. 38 Se bilaga 7 till denna långtidsutredning för en sammanställning av studier om skatters kostnader (SOU 2003:57). Den fortgående internationaliseringen påverkar möjligheterna till skattefinansiering av välfärdssystemen. De alltmer rörliga skatteba- serna innebär att marginalkostnaderna för skatteintäkter ökar. Skattebaser är olika känsliga för internationaliseringen, vilket in- nebär att marginalkostnaderna för skatteintäkterna kan förändras på skilda sätt för olika skattebaser. En ökad rörlighet för en skatte- bas ökar marginalkostnaden för skatteintäkter från denna skatte- bas. Detta medför i sin tur att skattesatsen kan behöva sänkas för att skatterna ska vara samhällsekonomiskt optimala. Med den ökande internationaliseringen följer således att det samhällsekonomiskt blir allt dyrare att beskatta skattebaser som är lättrörliga. Arbetskraften brukar i allmänhet betraktas som en re- surs som är möjlig att beskatta relativt hårt, eftersom arbetstagar- nas rörlighet är låg. Arbetskraftens ökade rörlighet har ännu be- gränsade effekter på skattesystemet eftersom den del av arbetskraf- ten som är internationellt rörlig fortfarande utgör en liten andel av den totala arbetskraften.39 Men som nämnts i tidigare avsnitt kan höjd skatt på arbete genom sin effekt på arbetsutbudet påverka samhällsekonomin negativt, även om det mot bakgrund av interna- tionaliseringen skulle vara möjligt att genomföra. Den näst största skattekällan är skatt på konsumtion av varor och tjänster, och den kommer förmodligen också fortsättningsvis att vara en relativt stabil bas för beskattning. Det är framför allt vid gränserna mellan länder som skillnader i skattesats kan medföra att skattebasen krymper. Handel via Internet kan medföra att skattebasen blir alltmer lättrörlig i och med att den sänker rese- och andra transaktionskostnader. Skattebasutredningen40 pekar på att sett i ett längre perspektiv bör ha en beredskap att minska gapet mellan den svenska nivån på momsen och EU:s miniminivå. Utredningen pekar på att det finns ett visst utrymme för att finansiera detta genom att slopa de nedsättningar av momsen som förekommer på vissa områden. Vidare menar utredningen att bör verka för att en specialskattenivå för e-handel och lik- nande tjänster tillåts inom EU. Skatt på kapital bidrar, i jämförelse med skatt på arbete och kon- sumtion, i förhållandevis liten utsträckning till finansieringen av välfärdssystemen. Skattebasen påverkas däremot i hög grad av in- 39Se t.ex. /2000 (SOU 2000:7). Därvid bör man skilja på kapital som används i produktionen, oavsett var ägaren bor, och kapital som ägs av per- soner bosatta i . Skatter på kapital som används i produktio- nen i innebär vid en internationellt integrerad kapitalmark- nad krav på en motsvarande högre avkastning före skatt. Detta gör att skatt på kapital som används i produktionen ofta är samhälls- ekonomiskt mer kostsam än skatt på arbete. Dessa skatteintäkter är mycket känsliga för internationaliseringen och för förändringar av skatteuttaget i andra länder. Därmed ökar också marginalkostnaden för skatteintäkter för denna skatt vid en ökad internationell rörlig- het. Skatt på kapital som ägs av personer bosatta i , oavsett var kapitalet placeras, är känslig för internationaliseringen av helt andra skäl. I princip skulle denna typ av kapital kunna beskattas högre än i andra länder, eftersom personer bosatta i är skyldiga att skatta för alla kapitalinkomster oavsett var inkomsterna uppstår. Problemet är att internationella kapitalmarknader har gjort det enklare att flytta kapital och därigenom enklare att dölja kapitalin- komster för de svenska skattemyndigheterna. Vidare kan skatten påverka individens val av bosättningsland. Internationaliseringen och skattebasernas ökade rörlighet påver- kar marginalkostnaderna för skatteintäkter och har därigenom ef- fekter på vad som är en samhällsekonomiskt effektiv utformning av skatterna. Olika skattebaser påverkas i olika utsträckning av inter- nationaliseringen. Skatt på kapital förefaller vara det som är mest känsligt för internationaliseringen och därför det område där re- former av rådande skatter är mest relevanta de kommande åren.41 Beträffande nivån på det totala skatteuttaget drar Skattebasutred- ningen slutsatsen att det ur internationaliseringssynpunkt är möj- ligt att bibehålla dagens skattenivå, men att en del förändringar då krävs. Denna slutsats handlar enbart om möjligheten att upprätt- hålla skattenivån vid en fortsatt internationalisering, ingen bedöm- ning görs av möjligheten att höja skattenivån. Även om det skulle visa sig möjligt att upprätthålla nivån är det inte självklart att denna nivå är samhällsekonomiskt optimal om marginalkostnaderna för skatteintäkter förändras. 41 , SOU 2002:47, pekar på att det bör finnas en beredskap för att sänka skatterna på kapital som används i under förutsättning att utvecklingen i omvärlden går åt det hållet. Vidare bör vissa skatter på kapitalägande reformeras enligt utredningen. 4.2Starka drivkrafter för kommunala skattehöjningar 4.2.1Ökad efterfrågan kan höja kommunalskatterna Den ökade efterfrågan på välfärdstjänster som förutses kommer till stor del att innebära ökad efterfrågan på de tjänster som kommuner och landsting finansierar och tillhandahåller, näm- ligen vård, skola och omsorg. En finansieringsväg är att de generella statsbidragen till kommunerna ökar. Därigenom kan de bidra till att finansiera den ökande efterfrågan på välfärdstjänster som den demografiska utvecklingen ger upphov till. Även om detta sker, kommer trycket på kommunerna att leverera mer och bättre tjäns- ter än sannolikt att vara stort. Det är därför inte orimligt att kommunerna också kommer att välja skattehöjningar som en väg att tillhandahålla de tjänster som efterfrågas. De senaste årens höjningar av kommunalskatten talar för en ut- veckling i denna riktning. ökade kommunalskatten med i genomsnitt , vilket är den största höjningen . Skatterna höjdes 2003 i 69 kommuner och i fyra landsting, medan skatten sänktes i tre kommuner.42 Drygt 50 kommuner och fyra landsting höjer skatten 2004, medan två kommuner sänker skatten. Den genomsnittliga, totala kommunskattesatsen (kommun plus landsting) höjs 2004 med 34 öre.43 I en rapport från Svenska Kom- munförbundet44 ges också en bild av en mycket svag utveckling av kommunernas ekonomi , något som kan medföra yt- terligare skattehöjningar i kommunerna framöver. Det är viktigt att notera att dessa förhållandevis omfattande skattehöjningar och den förutsedda svaga utvecklingen av kommunernas ekonomi de när- maste åren uppstår när den demografiskt betingade efterfrågeökningen är relativt begränsad. Först efter 2015 kommer den demografiska förändringen att medföra en större ökning av efterfrågan på kommunernas tjänster. Utvecklingen mot ökade kommunala skattesatser som inte kan förklaras med ett demogra- fiskt efterfrågetryck, speglar det grundläggande långsiktiga pro- blem som beskrivs i kapitel 3. Efterfrågan på välfärdstjänster – som just kommunerna till stor del ansvarar för – ökar i takt med stigan- de inkomster, som dessa tjänster har en relativt övriga sektorer svag produktivitetsutveckling. 42SCB [2003a]. 43SCB [2003c]. 44Svenska [2003d]. Det kan finnas ett önskemål bland kommuninvånarna att höja skatten för att därigenom kunna möta den ökade efterfrågan och för att åtgärda upplevda brister i kvaliteten. De ökade inkomsterna för hushållen, som förutses i scenarierna, kan också öka acceptan- sen för skattehöjningar. En motsatt utveckling är dock också möj- lig. Invånarna kan uppleva att den offentliga sektorn inte levererar det som förväntas av den. I stället tvingas invånarna själva betala en del av det som den offentliga sektorn förväntas tillhandahålla eller har tillhandahållit. I sådana fall finns det knappast någon acceptans för skattehöjningar. Det finns tvärtom en risk att invå- narna upplever att de tvingas betala två gånger för samma tjänst. Acceptansen för skattehöjningar kan också påverkas av hur många som kommer i åtnjutande av de skattefinansierade tjänsterna eller transfereringarna. Sannolikt ökar acceptansen för skattehöj- ningar ju fler som drar nytta av tjänsterna eller transfereringarna. 4.2.2Höjda kommunalskatter ingen långsiktig lösning Det är möjligt att det går att höja de kommunala skattesatserna yt- terligare något utan att den negativa effekten på arbetsutbudet blir alltför stor. Detta innebär därmed inte med automatik att skatte- höjningar skulle vara samhällsekonomiskt effektiva. Höjda kom- munala skattesatser ökar marginalkostnaderna för skatteintäkter. För att detta ska vara samhällsekonomiskt effektivt krävs att värdet av de extra utgiftskronorna överstiger den samhällsekonomiska kostnaden av de extra skattekronorna, vilket inte behöver vara fal- let. skattesats 1955–2095 enligt Svenska Kom- Anm.: Summan av , landstingskommunal och kyrkokommunal utdebitering. Källa: [2002a]. En höjning av de kommunala skattesatserna är dock ingen långsik- tig lösning på den offentliga sektorns finansieringsproblem. Om den offentliga konsumtionen ska kunna växa i takt med den privata konsumtionen45 krävs kontinuerliga skattehöjningar. Det är därför inte tillräckligt med en engångshöjning av nivån. Be- räkningar visar att det krävs årliga höjningar av kommunalskatten på 0,35–0,för att den kommunala konsumtionen ska kunna öka lika snabbt som privat konsumtion, se diagram 4.1.46 skulle de kommunala skatterna närma sig och även därefter skulle skatterna fortsätta att öka i samma takt. Beräkningarna bygger på en rad förenklade antaganden, bl.a. att de höjda skatterna inte skulle påverka arbetsutbudet, vilket knappast skulle vara fallet i verkligheten. Det bör understrykas än en gång att problemen för den offentli- ga sektorns finansiering inte är ett övergångsproblem, där läget förbättras längre fram. Tvärtom kommer den demografiskt beting- ade efterfrågan på den offentliga sektorns tjänster att öka kraftigt 45Som framgår av tabell 3.6 har den offentliga konsumtionen ökat snabbare än den privata , med 1990–talet som enda undantag. 46Svenska [2002a]. Det är då de stora barnkullarna talet når åt- tioårsåldern. Mot den bakgrunden framstår kommunala skattehöj- ningar inte heller som ett lämpligt sätt att lösa de närmaste årens finansieringsproblem för den offentliga sektorn. Även om det finns en acceptans för vissa höjningar av de kom- munala skattesatserna, kommer dessa att medföra negativa effekter på arbetsutbudet och därigenom i förlängningen på såväl produk- tion som skatteintäkter. Ett minskat arbetsutbud till följd av höjda skatter på arbete skulle också göra det svårare att rekrytera perso- nal till den verksamhet vård, skola och omsorg som de höjda skatterna var avsedda att finansiera. 4.2.3Systemens utformning riskerar ge ineffektiva kommunalskatter Genom utformningen av skattesystemet och det kommunala in- komstutjämningssystemet bär inte en kommun själv de fulla sam- hällsekonomiska kostnaderna av en höjd kommunalskattesats. Kommunen får själv den ökade skatteintäkten som uppstår på kort sikt, men genom utjämningssystemet kommer kostnaden i form av ett lägre arbetsutbud och därigenom en mindre skattebas att förde- las på alla kommuner. Denna negativa effekt är dock av begränsad storlek. Det lägre arbetsutbudet till följd av skattehöjningen mins- kar också skattebasen för den statliga inkomstskatten, arbetsgivar- avgifterna samt mervärdeskatten. Även det är en kostnad som inte den enskilda kommunen direkt bär. Statens utgifter kan också öka om det minskade arbetsutbudet tar sig uttryck i att fler får försörj- ning genom socialförsäkringarna. Sammantaget innebär detta att en kommun kan ha svaga ekonomiska incitament att avstå från höj- ningar av kommunalskatten, eftersom kostnaderna i form av ett lägre arbetsutbud bärs av hela landet. Systemens utformning med- för att de kommunala skattesatserna tenderar att bli högre än vad som är samhällsekonomiskt effektivt. Denna nackdel måste givetvis vägas mot syftet med systemet för kostnads- och inkomst- utjämning: att utjämna förutsättningarna mellan olika kommuner, vilket är nödvändigt när kommunerna svarar för så betydande delar av den offentliga välfärden som är fallet i . Med tanke på det tryck uppåt på de kommunala skattesatserna som sannolikt kommer att finnas , finns det anledning att se över om skatte- och utjämningssystemens utformning påver- kar kommunernas incitament och i förlängningen arbetsutbudet.47 Ett sätt att förhindra kommunala skattehöjningar är genom kom- munalt skattestopp. Det har tidigare använts i i samband med den stora skattereformen –talet. Skattestoppet ändrades sedan till ett system med en straffavgift på kommunala skattehöjningar, som innebar att kommunen/bara fick behålla en del av den ökade skatteintäkt som skattehöjningen med- förde. En invändning är dock att ett permanent skattestopp inte betraktas som förenligt med kommunalt självstyre. En annan stor svaghet förknippad med den typ av åtgärd som tillämpats är att strukturen konserveras och hänsyn inte tas till skillnader mellan kommuner eller förändrade förutsättningar i enskilda kommuner. I finns ett tak för kommunala skatter, vilket är ett sätt att begränsa de kommunala skattehöjningarna utan att låsa skatterna vid dagens nivå.