sou · GSB372 · 2005-01-01 00:00:00 — Av den konkurrenspolitiska propositionen framgår att åtgärder behöver vidtas för att minska de skadliga effekterna av statlig verksamhet på olika marknader om det inte går att avveckla 1År 2003 avsåg omkring hälften av SUK:s samlade avgiftsintäkter spannmål. Potatis och foderväxter, som kom på andra och tredje plats, svarade för drygt 12 respektive av avgiftsintäkterna. 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Se även regeringens handlingsprogram En förvaltning i demokratins tjänst (2000). 3Se t.ex. remissyttrande med Dnr 458/2004. verksamheten.4 Utredningen menar att statlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader, eller på marknader med potentiell konkurrens, bör prövas utifrån en samlad bedömning av olika om- ständigheter. En analys av konkurrensförhållandena på de olika marknader som berörs är givetvis ett viktigt underlag. Härtill kommer andra lämplighetskriterier, så som i förevarande fall hur kompetensförsörjningen och laboratoriekapaciteten påverkas. Detta står också i samklang med de principer för statlig organisa- tion som tillämpats . Mot bakgrund av det anförda strävar utredningen efter en lös- ning som är bättre anpassad att möta olika slags förändringar än den nuvarande. Flexibilitet bör därför så långt möjligt känneteckna systemet. En marknadslösning är generellt sett bättre ägnad att möta variationer i t.ex. efterfrågan än en statlig organisation. Mot denna bakgrund, och med beaktande av utredningens direktiv, bör utsädeskontrollen organiseras så att statens ansvar begränsas så långt det är möjligt och lämpligt. Övriga uppgifter bör föras över till utsädesbranschen eller till andra icke statliga aktörer. Små myndigheter har svårare att möta nya krav eller nedgångar i efterfrågan på myndighetens tjänster än större organisationer. De är också sårbara när det gäller interna verksamhetsförutsättningar. I många fall hanteras viktiga uppgifter av sådana små myndigheter. I vissa fall är uppgifterna strategiska i ett större sammanhang. I delar där staten skall ha ett fortsatt engagemang anser utredningen att kravet på flexibilitet bättre kan tillgodoses av en större myndighet än av flera små. Det beror på att större organisationer lättare gör de omprioriteringar som krävs från tid till annan. En viktig utgångs- punkt för utredningen är att finna synergieffekter mellan de verk- samheter som bedrivs i separata statliga organisationer. Dyna- miska effekter kan dessutom uppstå t.ex. genom att närliggande kompetens samlas under samma tak. Ett närmare samarbete mellan statliga organisationer kan också i vissa fall vara önskvärt. En utta- lad strävan i utredningsarbetet är därför att finna vägar att sam- ordna eller samorganisera den statliga verksamheten inom vegeta- bilieområdet. 1999/2000:140 avsnitt 6.6.2. 7.2Det statliga ansvarets gränser En första fråga är vad som måste förbli statens ansvar mot bak- grund av . En annan fråga, som utredningen åter- kommer till nedan, är vad som bör förbli statliga angelägenheter, när svenska marknadsförhållanden och andra faktorer vägs in. Utsädesdirektiven innehåller en rad mycket detaljerade krav på utsädesodlingar och på utsäde som skall saluföras. Det gäller t.ex. odlingsavstånd, frånvaro av ogräs, sortrenhet, sundhet, grobarhet och vattenhalt. Dessa krav framgår i första hand av bilagor till direktiven. Specifika krav ställs även på provtagning och märkning av utsädespartierna innan de får saluföras. Det finns också mer generella regler. Medlemsstaterna skall t.ex. se till att de krav som ställs på utsädets kvalitet uppfylls. Vidare framgår att medlems- staterna skall anta bestämmelser om att lämpliga kontrollåtgärder, åtminstone genom stickprov, skall vidtas i samband med saluföring för att officiellt kontrollera att utsädet uppfyller direktivens krav.5 Mer eller mindre indirekt följer av direktiven att något slag av övergripande och kontrollerande myndighetsfunktion krävs på ut- sädesområdet. Exempelvis skall besiktningsmän, som utför fältbe- siktning under officiell övervakning, vara officiellt godkända av den berörda medlemsstatens myndighet för certifiering av utsäde.6 Enligt direktiven skall officiella undersökningar av såväl utsädes- odlingens som det skördade utsädets kvalitet ske i en rad avseen- den. Kravet på sortrenhet kräver officiell kontrollodling. Kravet på grobarhet m.m. förutsätter att officiella laboratorieanalyser genomförs. När det gäller utsädesodlingen kan den officiella under- sökningen (fältbesiktningen) ersättas med undersökning under officiell övervakning. Besiktningen genomförs då av från staten fri- stående men officiellt godkända besiktningsmän under övervak- ning, som bl.a. består av stickprovkontroller. 5 Se t.ex. punkt 12 i inledningen till direktiv /57/EG och artikel 19 i direktiv /402/EEG 6 Se direktiv /57/EG artikel 2.5 a iii. Begreppet officiell används, som framgått, i ett stort antal olika kombinationer. Enligt EG-direktiven är officiella åtgärder a)av statliga myndigheter, eller b)av en juridisk person som handlar på statens ansvar, oavsett om denna person regleras av offentligrättslig eller privaträttslig lagstift- ning, eller c)i fråga om bisysslor, som också står under statlig kontroll, av edsvurna fysiska personer, förutsatt att sådana personer som anges under b och c inte drar någon egen fördel av sådana åtgärder. Det finns alltså inget hinder mot att officiella åtgärder, t.ex. kon- trollodling, certifiering och övervakning, sker genom en icke statlig aktör. Då krävs emellertid att det kontrollerande organet eller per- sonen inte drar någon egen fördel av kontrollåtgärderna. Frågan är då vad som menas med formuleringen drar någon egen fördel (av officiella åtgärder) under punkt c ovan. Formuleringen är mindre lyckad och därför svår att tolka utifrån sin ordalydelse. Det gäller inte bara den svenska versionen. Regeln kan inte rimli- gen, trots sin ordalydelse, vara avsedd att träffa enbart fall där det kontrollerande organet faktiskt gynnats av resultatet av kontrollåt- gärden. Inte heller kan det, vilket påståtts, ha någon betydelse i vil- ken utsträckning det kontrollerande organet tar betalt för sin tjänst. Rimligare är att tolka regeln utifrån sitt trots allt synbara syfte. Den praktiska innebörden bör därför vara att det kontrolle- rande organet inte skall kunna gynnas genom att kontrollåtgärder medvetet utförs på ett felaktigt sätt. Så kan t.ex. ske vid godkän- nande av egen produktion, som inte motsvarar kvalitetskraven, eller vid felaktigt underkännande av utsäde från en konkurrerande utsädesproducent. Kort sagt skall det kontrollerande organet inte kunna skaffa sig fördelar genom fusk. I finns exempel på laboratorier inom växtförädling och utsädesanalys, som ägs helt eller delvis av koncerner där också verksamhet med utsädesproduktion bedrivs. En internationell ut- blick ger vid handen att länderna tolkar regeln så att en oberoende ställning i förhållande till utsädesbranschen är ett villkor för att en icke statlig aktör skall få utföra officiella åtgärder inom utsädes- kontrollen. I något fall har bedömts att det räcker med ett övervä- gande oberoende ifråga om ägarkretsen. Sålunda har man i 7 Se t.ex. direktiv /57/EG artikel 2.1 k. ansett att det statliga utsädeslaboratoriet, som skall bolagiseras , bör vara statsägt till . I annat fall skulle labo- ratoriet kunna dra egen fördel och endast kunna verka inom ramen för egenkontrollsystemet. Detta skulle utlösa krav på stick- prov. Övriga skall ägas av företag i utsädesbranschen och närliggande branscher. I svarar NIAB för många offi- ciella kontrollåtgärder, men vissa sådana åtgärder sker genom den ansvariga brittiska certifieringsmyndigheten. NIAB är ett obero- ende företag inom bioteknik, växtförädling och laboratorietjänster och contractual partner till certifieringsmyndigheten. I Neder- länderna har organisationen ett motsvarande uppdrag. NAK är också en icke statlig organisation med oberoende ställning och officiell status. I några länder förekommer att huvuddelen av kon- trollåtgärderna sker genom statliga organ. Så är fallet i och var, till , också i . sker merparten av de laboratorieanalyser som krävs som underlag för certifiering i inom ramen för försöksverksamheten med egenkontroll. Däremot har , genom Plantedirektoratet, fortfarande en helstatlig organisation för officiella kontrollåtgärder inklusive resurser för kontrollodling och laboratorietjänster. Sammantaget krävs, så som EG-reglerna får tolkas, att det skall finnas en statlig myndighet på utsädesområdet med uppgift att övervaka och utöva tillsyn över kontrollsystemet och svara för vissa centrala funktioner såsom godkännande av besiktningsmän. Det krävs inte att de officiella åtgärderna vidtas av ett statligt organ. Det officiella kontrollorganet kan vara statligt eller privatägt, men det måste i alla händelser ha en oberoende ställning i förhållande till utsädesbranschen. Det innebär enligt utredningens mening att ett utsädeslaboratorium inte kan vara officiellt referenslaboratorium om det till övervägande del ägs av företag i utsädesbranschen eller har koncerngemenskap med sådana företag. Det sagda gäller utsädesdirektiven i nuvarande lydelse. Systemet med egenkontroll öppnar i betydande grad för kontroll- åtgärder i utsädesbranschens egen regi. Egenkontroll, dvs. fält- besiktning, provtagning och laboratorieanalys inom utsädesföre- tagen eller genom andra aktörer med nära koppling till utsädes- branschen, får enligt ske beträffande en klart övervä- gande andel av det utsäde som produceras i . Det är prak- tiskt taget bara potatis som inte omfattas av systemet med egen- kontroll. har tillämpat egenkontroll beträffande bruksut- säde av spannmål, som är den volym- och kostnadsmässigt mest betydande gruppen av lantbruksväxter i certifieringssammanhang. utförs, enligt , av fältbesiktningarna och hälften av alla laboratorieanalyser, som sker i certifieringssyfte, inom systemet med egenkontroll. En samlad utvärdering på EU-nivå av försöksverksamheten med egenkontroll har genomförts . Resultaten visar att systemet fungerat väl och att utsädeskontrollen kan förenklas på det sätt som skett genom försöksverksamheten, utan att kvaliteten på utsädet försämras. Dessutom har en utvärdering skett av syste- met med fältbesiktning under officiell övervakning enligt reglerna i utsädesdirektiven. Resultaten i denna del är också positiva och visar, enligt kommissionen, att systemet bör utökas till alla grödor som omfattas av egenkontroll.8 Andelen områden som skall kontrolleras av officiella besiktningsmän kan enligt kommissionen därför minska. framlade kommissionen ett förslag till direktiv om permanentning av försöksverksamheten med egenkontroll. Direktivförslaget innebär inga materiella förändringar av betydelse för utredningen bortsett från att nya regler om hur många stick- prov som skall göras i den officiella övervakningen föreslås. Försla- get innebär att andelen stickprov vid fältbesiktning skall vara eller, under vissa förutsättningar, . Andelen stickprov från laboratorieanalyser skall vara minst 5 pro- cent, dock minst 25 prov per laboratorium och botanisk artgrupp. Andelen stickprov från provtagningar skall vara . 8 Dessa är beta, foderväxter, stråsäd (spannmål) och oljeväxter Mot bakgrund av det anförda kan i allt väsentligt följande löpande uppgifter identifieras inom utsädeskontrollområdet. Vissa av upp- gifterna fullgörs, förutom av statliga aktörer, även av FMAB och av aktörer inom utsädesbranschen. I tabell 7.1 visas vilken eller vilka aktörer som hanterar respektive uppgift samt vad kräver i form av oberoende i förhållande till utsädesföretagen. De huvudsakliga uppgifter som hanteras inom, eller i samband med, utsädeskontroll och certifiering Certifiering av fröburna växtslag i B- och C-klass Annan kvalitetskontroll, då certifiering ej krävs, t.ex. i fråga om köksväxter Rutinanalys av utsädespotatis inför cer- tifiering Rutinanalys av beta, foderväxter, stråsäd och oljeväxter utom vid officiell över- vakning Provtagning av beta, foderväxter, stråsäd och oljeväxter utom vid officiell över- vakning , AnalyCen och FMAB och godkänd, fristå- ende personal st, ob, pr st, ob, pr Fältbesiktning utom vid officiell över- vakning Officiell övervakning av fältbesiktningar, utsädesanalyser och provtagningar (stickprov m.m.) Utbildning och godkännande av fältbe- siktare och provtagare DUS-provning (sortlistan och växtför- ädlarrätt) och godkänd, fristå- ende personal (på uppdrag av SVN) st, ob, pr 9 I kolumnen visas om uppgiften, så som den formulerats, måste, utföras av ett statligt organ (st) och om den enligt alternativt får utföras av en oberoende (ob) respektive en privat (pr) aktör. Med privata aktörer avses i praktiken företag i utsädesbranschen, företag med nära ägarkopplingar till utsädesföretag, anställd i sådana företag samt fristående fältbesiktare. Odlings- och bruksvärdeprovning (sort- listan) Provodlingar åt CPVO (sockerbetor) GMO-kontroll på uppdrag av staten Metodutveckling på uppdrag av staten Rådgivning på uppdrag av staten Följa utvecklingen på utsädesmarknaden på uppdrag av staten Allmän tillsyn av föreskrifters tillämp- ning m.m. Officiellt internationellt arbete inom ISTA och Övrigt officiellt internationellt arbete SLU (på uppdrag av SVN) (den tekniska delen upphandlas) st, (ob, pr) st, (ob, pr) st, (ob, pr) st, (ob, pr) Av tabellen framgår att tre huvudgrupper av arbetsuppgifter kan urskiljas. En första grupp omfattar uppgifter som, formulerade enligt tabellen, måste fullgöras av ett statligt organ. Några av dessa, t.ex. rådgivning, metodutveckling och att följa utsädesmarknadens utveckling, kan utföras också av icke statliga aktörer, dock inte som en följd av regeringsuppdrag. Där disponerar staten över om upp- giften skall fullgöras i statlig regi och i så fall i vilken omfattning. Sådana fall har i tabellen markerats med (ob, pr) inom parantes. En andra grupp omfattar uppgifter som kan utföras antingen av staten eller av ett oberoende icke statligt organ. Det gäller i första hand de officiella åtgärderna inom utsädeskontrollsystemet. Den sista gruppen omfattar uppgifter som får utföras av såväl statliga som oberoende icke statliga organ, men också av utsädes- företagen eller av företag som har en nära koppling till sådana företag. Godkända fysiska personer omfattas också och får t.ex. utföra fältbesiktningar. Sammantaget avses här i praktiken åtgärder inom systemet med egenkontroll. Utöver åtgärderna i tabellen förekommer frivilliga analyser av t.ex. hemmarensat utsäde, som svarar för en inte obetydlig del av verksamheten hos såväl som FMAB och i utsädesindustrins Det finns också vissa renodlade statliga uppgifter, som inte kan betraktas som löpande i detta sammanhang. Ett exempel är ärenden om godkännande av utsädeslaboratorier och icke statliga certifieringsorgan, som handläggs av . Regelverket kring den svenska utsädeskontrollen har sedan till- komsten burits fram av brukarintresset. En god skörd av hög kva- litet var en avgörande livsbetingelse i tider då missväxt riskerade att leda till hungersnöd. Vidare skulle utsädesbranschen, sannolikt på goda grunder, saneras från oseriösa näringsidkare som utnyttjade brukarnas okunskap och underlägsna ställning. Det gällde både i och i andra länder. Det har också, av allt att döma, utgjort bärande motiv i . Det har inte gått att tillfredsställande klarlägga vilka huvudsak- liga och konkreta motiv som bär fram regelverket. Konsu- mentintresset utpekas som en viktig faktor, såväl i EG-direktiven som vid utredningens kontakter med företrädare för myndigheter och departement i flera länder. Begreppet konsumentintresset används för övrigt i utsädessammanhang i betydelsen brukarintres- set, och avser i huvudsak lantbrukets intresse av goda insatsvaror. Kopplingen till växtskyddet är en faktor som också kan ha bety- delse. En stor andel av de kontrollåtgärder som vidtas inom utsä- deskontrollen avser dock främst kvalitetsaspekter från ett rent bru- karperspektiv. Mycket har hänt sedan regelverken tillkom och började utvecklas i riktning mot sin nuvarande utformning. Den allmänna utbildnings- och kunskapsnivån i samhället har ökat dra- matiskt. Lantbrukarna har organiserat sig i lantbrukskooperationen och i intresseorganisationer som LRF. Lantbrukskooperationen, som ägs av lantbrukare, producerar och marknadsför en stor andel av jordbrukets viktiga insatsvaror, t.ex. utsäde, foder och gödningsmedel. Lantmännen är en dominerande aktör på dessa marknader. Utvecklingen inom IT-området har medfört en kraftigt förbättrad tillgång till information och ny kunskap, som också kan nås snabbt. En omfattande produktutveckling har skett inom växtförädling och utsädesproduktion, inte minst som en följd av de höga krav som marknaden ställer på utsädet och de många kon- trollåtgärder som certifieringssystemen sammantaget innefattar. företag som utvecklar nya sorter av lantbruksväxter har byggt upp en betydande kompetens. De har resurser för kvalifice- rade analyser av utsäde och GMO-förekomst och de bedriver i regel en omfattande internationell verksamhet. I ljuset av jordbrukets och närliggande branschers utveckling i tekniska, kunskapsmässiga och strukturella hänseenden och med beaktande av de moderna informationssystemens betydelse, ett ökande internationellt handelsutbyte och samarbete kring regel- verk, standarder och metoder, anser utredningen att utsädeskon- trollen i sin nuvarande utformning och omfattning är en föråldrad institution. Det gäller i första hand ansvarsfördelningen mellan staten och företagen och de detaljerade kvalitetskraven på utsäde (grobarhet m.m.), som är en följd av och som inte har direkt betydelse för växtskyddsarbetet. Ett viktigt resultat av utredningsarbetet är att möjlighet att minska statens engagemang i utsädeskontrollen är begränsad. Det leder till slutsatsen att ett internationellt arbete med att libera- lisera och modernisera regelverken är en angelägen uppgift om några mer betydande förändringar av ansvarsfördelningen mellan staten och övrig aktörer skall vara möjlig. I moderniseringssträvan- dena bör ingå att minska detaljeringsgraden i de internationella reglerna. Det gäller särskilt de delar som avser kvalitetsaspekter från ett brukarperspektiv. Där bör producenterna ta ett betydligt större ansvar för kvalitetskontrollen än som är fallet. I fråga om växtskyddet anser utredningen att allmänna intressen kan mo- tivera en högre grad av detaljreglering än beträffande utsädeskvali- teten i övrigt. Det statliga engagemanget i utsädeskontrollen kan minska betyd- ligt om ett oberoende, icke statligt organ, så långt möjligt övertar kontrolluppgifterna. Det statliga ansvaret skulle i så fall kunna ren- odlas till föreskriftsarbete, internationellt arbete, övervakning och allmän systemtillsyn. Någon sådan organisation finns inte i , med undantag för FMAB. I de länder där oberoende organ är hu- vudaktörer i den officiella delen av utsädeskontrollen, har ord- ningen växt fram . I andra fall är den ett resultat av sentida bolagiseringar av tidigare statlig verksamhet. Utredningen bedömer att FMAB kommer att kunna spela en viktig roll i framti- den som en av flera aktörer på marknaden för utsädeskontroll, men företaget kan på kort sikt, bl.a. med hänsyn till storleken på organi- sationen, inte överta någon mer betydande del av de officiella kon- trollåtgärderna. En viktig slutsats är därför att det även fortsätt- ningsvis krävs att staten, åtminstone , tar ett huvudansvar för utsädeskontrollen i delar som inte får hanteras av utsädesföretagen eller av aktörer med en nära koppling till dem. Det anförda innebär att två sfärer kan urskiljas inom utsädes- kontrollens verksamhetsområde. Den ena sfären avser verksamhet som mot bakgrund av EG-reglerna, eller som en följd av specifikt svenska förhållanden måste, eller i praktiken måste, hanteras av staten. Hit hör, förutom renodlade statliga uppgifter, också t.ex. kontrollodling, officiell övervakning (stickprov m.m.), och obliga- toriska kontrollåtgärder för potatis. Den andra, låt oss säga den fria sfären, omfattar i huvudsak de kontrollåtgärder som får ske inom systemet med egenkontroll samt de analyser som sker frivilligt och utan samband med certifiering. Den fria sfären innefattar befintliga och kanske också potentiella tjänstemarknader inom utsädesområ- det. Det finns inga formella hinder mot att kontrollåtgärderna i den fria sfären fullt ut sker i en marknadslösning. En sådan lösning kan lätt åstadkommas genom att staten helt enkelt förbjuds att vara aktör i denna del. Det skulle leda till en renodling av den statliga verksamheten så långt det är formellt möjligt. Det kan däremot diskuteras om det är lämpligt. Från kommersiella utgångspunkter utgörs marknaden i den fria sfären i praktiken av marknaden för utsädesanalyser i den icke offi- ciella delen, låt oss kalla den marknaden för rutinanalys av utsäde. Denna marknad karaktäriseras av ett fåtal aktörer och dessutom i hög grad av korsvis ägande och vertikal integration. Det är delvis en effekt av Svenska lantmännens dominerande ställning och bety- dande verksamhet också på angränsande områden, t.ex. utsädes- marknaden. Vertikal integration innebär att en aktör svarar för flera olika led och ikläder sig flera olika roller i en produktionskedja. Det utgör en risk för konkurrensen och gör rollfördelningen oklar. Staten bidrar till en oklar rollfördelning genom SUK:s aktiva delta- gande i interna kvalitetskontroll. Det gäller även i förhållande till vissa andra företag på marknaden, men det statliga engagemanget är mindre i dessa fall. Som framgått i kapitel 3 kan sådan verksamhet skada konkurrensen. gränsen mellan myndighetsfunktioner och utsädesproduktion dif- fus. På marknaden för rutinanalyser finns, förutom , i praktiken två företag, FMAB och . Ytterligare ett före- tag, , förfogar över laboratorieresurser för egna behov. är främst inriktat på betutsäde. FMAB är en liten verksamhet både i fråga om omsättning och beträffande möjligheten till kapitaltillskott. AnalyCen ägs av . Bo- laget utgör ett av flera bolag i en internationell koncern med ana- lysföretag som sammantaget omsatte mer än . På den svenska marknaden omsattes . Även om bolagets verksamhet med utsädesanaly- ser är liten, , finns goda finan- siella och tekniska förutsättningar att snabbt möta en ökad efter- frågan. Företagen på analysmarknaden har inte blivit fler under den se- naste tioårsperioden, trots att analysvolymerna ökat. fanns sex laboratorier som utförde rutinanalyser av fröburna växt- slag, dessutom fanns ytterligare ett laboratorium som gjorde pota- tisanalyser (virustester), huvudsakligen åt det egna företaget men också åt enskilda lantbrukare. , med en större analys- volym, finns tre laboratorier kvar varav enbart analyserar po- tatis. Avvecklingen av laboratorier har, så vitt utredningen kunnat utröna, skett som en följd av att den totala analysvolymen varit för liten för att kunna bära de fasta kostnader som är förenade med investering i och drift av ett utsädeslaboratorium på ett kompetent och säkert sätt och i enlighet med de krav som ställs i internatio- nella regler. Vid en försiktig uppskattning kan värdet på den samlade mark- naden för rutinanalys av utsäde beräknas uppgå till omkring 30 miljoner , kanske något mer. Laboratorieverksamhet kräver betydande investeringar och speciell kompetens. Med hänsyn till marknadsstrukturen, storleken av den potentiella marknaden och mot bakgrund av en trolig fortsatt nedgång i efterfrågan på utsä- desanalyser, bör incitamenten för nya aktörer vara svaga på medel- lång sikt. Ett förbud för staten att erbjuda tjänster i den fria sfären skulle med en hög grad av sannolikhet leda till att marknaden för rutin- analyser blir än mer koncentrerad. Ett enskilt stort företag, som också har koncerngemenskap med den dominerande aktören på utsädesmarknaden, skulle därmed få en betydande makt över två närliggande marknader som är beroende av varandra.