sou · GSB3109d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Tekniken kan antas bli snabbare förbättrad, när en större europeisk marknad skapas genom att direktivet genomförs i alla europeiska länder. Ökad produktion och ökad handel mel- lan länderna kan också bidra till att kostnaderna reduceras. Teknikupphandlingar har genomförts i för ett stort antal produkter, varav några kan få stor betydelse och ge större potential och förbättrad ekonomi. Detta gäller främst de energieffektiva fönstersystem som har utvecklats. Den tekniska utvecklingen i allmänhet har även för- bättrat övervaknings- och reglertekniken för byggnadernas värme- och ventilationssystem. Nya system för fördelnings- mätning av varmvatten samt behovsstyrning av belysning och ventilation kan också ge stora effektiviseringar. Åtgärder som ger effektivare elanvändning, särskilt när det gäller ventilation och belysning, har inte tagits med i analysen. Utanför analysen ligger också möjliga kostnadsminskningar vid byte av energislag. Deklarationskostnaderna kan därmed slås ut på fler lönsamma åtgärder och den totala potentialen kan öka. De antagna energipriserna kan bli såväl lägre som högre, men de prisantaganden som har använts förefaller vara konservativa, dvs. energipriserna blir snarare högre än lägre. ECON:s scena- rio om kärnkraftens framtid stämmer t.ex. inte överens med den politiska inriktning som råder. En fortsatt avveckling av fler kärnkraftsaggregat kan inte uteslutas få pris- påverkande effekter. I de fall som flertalet av åtgärderna skulle komma att genomföras, kan dynamiska effekter på energipri- serna uppstå, vilket inte har beaktats. Enligt ECON:s analyser skulle energieffektivisering i elvärmda småhus utgöra av Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag den nordiska elmarknaden, om alla åtgärder vidtas. Denna på- verkan är så liten att några större effekter på den nationella elmarknaden inte kan förväntas, men effekterna på en lokal värmemarknad kan bli större. Kraven på energideklarering av byggnader kan också få indirekt positiva effekter genom att väcka ett intresse för energihushåll- ningsfrågor i största allmänhet och därmed påverka människors beteende på ett sätt och i en utsträckning som det inte går att förutse. En sådan effekt kan därför inte värderas. ECON:s analys utgör ett beräkningsexempel. Det verkliga utfallet blir i hög grad beroende av i vilken utsträckning åtgärder som annars inte skulle bli av, genomförs på grund av deklarationspro- grammet. Vilken betydelse kommer en redovisning av byggnaders energiprestanda med förslag på lönsamma åtgärder att få för inve- steringsbesluten? Det förefaller t.ex. osannolikt att åtgärder i steg 3 kommer att genomföras i någon större omfattning med mindre än att de kombineras med ombyggnadsåtgärder eller ges ett särskilt ekonomiskt stöd. Förutom de ekonomiska konsekvenser som ECON har belyst, finns även ett antal hinder som får till följd att lönsamma åtgärder inte genomförs. Förutom högre kalkylräntor kan nämnas: osäkerhet om åtgärdernas direkta och indirekta effekter på byggnaden och dess installationer, kostnader för att söka kunskap och information, bristande resurser personellt och ekonomiskt för att genomföra åtgärder, och att det ekonomiska ansvaret för investeringsåtgärder respektive driftskostnader kan ligga på olika huvudmän. Det är vår uppfattning att de genomförda analyserna trots redovi- sade osäkerheter indikerar att kostnaderna för ett deklarationsför- farande kan motiveras från såväl privatekonomisk som samhälls- ekonomisk synpunkt. Kategorin småhus torde vara den mest käns- liga för de kostnader som är förenade med upprättandet av dekla- rationer. För småhusen krävs också att åtgärder som svarar för av byggnadernas energianvändning genomförs i de byggnader som skall deklareras för att deklarationer skall kunna motiveras ur samhällsekonomisk synvinkel. Att den effekten upp- Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag nås förefaller inte vara orimligt, men frågan bör uppmärksammas i kommande utvärderingar. Analysen visar därmed också hur känsligt småhusbeståndet är för kostnaderna. Det bör därför vara en central uppgift för den ansvariga myndigheten att verka för att så rationella hjälpmedel som möjligt utvecklas, som kan bidra till sänkta deklarationskost- nader utan att kvalitén försämras. För flerbostadshus och byggna- der med lokaler visar beräkningarna att slutsatserna är väsentligt mindre känsliga för ökade kostnader föranledda av deklarations- förfarandet. ECON:s ansats att i en marginaleffektsanalys värdera miljö- effekterna av minskad fjärrvärme som minskade utsläpp från ett gaseldat kraftvärmeverk, påverkar värderingen av den minskade koldioxidbelastningen i den samhällsekonomiska kalkylen. Vi anser att även denna ansats kan diskuteras, men slutsatserna av analysen påverkas sannolikt inte av ett annat ställningstagande. Genomförda analyser ger indikationer på att ett energideklara- tionsförfarande kan ge betydande privatekonomiska och samhälls- ekonomiska bidrag, om deklarationerna får ett gensvar i form av att åtgärder genomförs som annars inte skulle bli av. Därmed finns starka motiv för att framgent metodiskt analysera förekommande hinder på marknaden för åtgärdernas genomförande och med vilka medel dessa hinder kan överbryggas. Den osäkerhet som redovisats för flera av de centrala parametrarna i den genomförda analysen kommer att kvarstå till dess att verksamheten har kommit igång och kan utvärderas. Den samhällsekonomiska analysen skall inte förväxlas med en statsfinansiell analys. Staten är i detta avseende en aktör på samma sätt som fastighetsägaren. För staten innebär inte bara reducerade skatteintäkter utan även reducerade avgifter ett intäktsbortfall. är åtgärderna beskattade inom bostadssektorn och utfal- let för staten beror då på vad resurserna annars skulle ha använts till. Så länge åtgärder genomförs som är lönsamma så ger de posi- tiva effekter på samhällsekonomin och därmed också ökade skat- teintäkter. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Bedömning: En nationell kampanj bör genomföras som infor- merar om de möjligheter och skyldigheter som energideklara- tionssystemet medför. Nödvändiga resurser bör anslås så att systemet uppnå en kvalitet som medför acceptans hos målgrup- pen. När tillräckliga resultat för en utvärdering av deklarations- verksamheten är tillgängliga bör en analys av behovet av stimu- lansåtgärder genomföras. Som framgår av tidigare avsnitt är direktivets konsekvenser för energieffektivisering beroende av i vilken utsträckning byggnads- ägare vidtar de åtgärder som föreslås i en energideklaration. Om de agerar ekonomiskt rationellt, finns en potential för energieffektivi- sering, som genererar ekonomisk vinst för alla kategorier, även om detta utfall inte gäller varje enskild byggnadsägare. Erfarenheter från bl.a. talar dock för att sådana investeringsbeslut inte enbart grundar sig på rationella ekonomiska överväganden utan många andra faktorer spelar in. Det är därför av stor vikt att det system som införs accepteras av byggnadsägare. Bakom våra förslag finns en ambition att systemet med energi- deklarationer skall leda till hög acceptans. Vi har därför betonat att deklarationerna skall ha hög kvalitet. Detta gäller såväl de bedöm- ningar som görs om energiprestanda som de objektsanpassade åtgärdsförslagen. När det gäller prestandabedömningen innebär hög kvalitet att uppgifter som tas fram på ett standardiserat sätt om prestanda, och därmed en normaliserad energikostnad, skall ligga så nära de korrigerade verkliga uppgifterna som möjligt. På motsva- rande sätt skall åtgärdsförslagen i så hög grad som möjligt vara korrekta. Höga kvalitetskrav på informationen kan direkt under- lätta byggnadsägarens agerande, men även indirekt komma bygg- nadsägaren tillgodo genom att lägre energianvändning i en byggnad kan leda till att en hyresgäst eller köpare föredrar byggnaden i fråga framför andra. Acceptansen är också beroende av om byggnadsäga- ren upplever att han eller hon på annat sätt får nytta för deklaratio- nens kostnad. Vi anser t.ex. att den oberoende expertens kompe- tens och tillgänglighet har stor betydelse. Vi vill också betona vik- ten av att den kunskap som förmedlas i en deklaration är förståelig Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag En energideklaration skall på ett begripligt sätt för den icke initierade visa hur stor energianvändningen är och hur mycket den kostnadseffektivt kan förbättras. Det finns således en tydlig relation mellan den nytta som deklarationen kan ge och kostnaden för att upprätta deklarationen. Vi har på teoretiska grunder gjort avvägningar mellan kostnad och nytta, men vill betona att frågan är komplex och att den slut- liga lösningen i hög grad beror av den detaljerade utformningen av förfarandet som återstår innan systemet kan införas. Vi föreslår därför att det fortsatta arbetet med att bygga upp en kompetent organisation och att ta fram verktyg ges tillräckliga resurser. Vår bedömning är att det nödvändiga resursbehovet är i storleksord- ningen 25–i en inledande fas. Vi anser också att acceptansen är relaterad till hur effektivt infö- randefasen genomförs. Av skäl som framgått tidigare är det avgö- rande att energideklarering av byggnader påbörjas så snart som certifierade experter finns tillgängliga på marknaden. Vi föreslår därför att behovet av ett stöd för att stimulera byggnadsägare att genomföra energideklarationer bör övervägas för att vara i kraft under en del av eller hela perioden –2008. Det finns också ett antal hinder som inte är direkt relaterade till deklarationssystemets utformning. Några av dessa är följande. Byggnadsägare måste ha incitament att genomföra åtgärder, dvs. minskade energikostnader skall kunna komma byggnadsägaren till del direkt eller indirekt. Här kan avtalsför- hållanden mellan olika parter utgöra ett hinder. Byggnadsägare med ett kortsiktigt ägarperspektiv kan ha betydligt högre avkastningskrav än de som är långsiktigt för- valtande. Krav på återbetalningstider på är inte ovan- ligt i den förstnämnda gruppen. Finansiella hinder såsom att ekonomiska resurser saknas eller att en småhusägare upplever det som komplicerat eller kost- samt att ordna lån i en bank. Brist på kunskap och resurser för att värdera förslag, utföra en upphandling och genomföra åtgärder. Här finns också normalt en tidsaspekt att beakta. Förslagen skall genomföras när de i tiden bäst kan ske. I många fall är förslagens lönsamhet i sig kopplade till att andra ombyggnadsåtgärder genomförs, vilket inte alltid sammanfaller med upprättandet av en deklaration. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Brist på kompetens och resurser för att sköta och underhålla de mer teknikbaserade åtgärderna. Frågan faller också tillbaka på utbildningssystemet och lönesättningen. Åtgärderna baseras på nu tillgänglig teknik, som inte alltid är tillräckligt kund- eller marknadsanpassad. Genomförda åtgärder kan resultera i höjda och geografiskt dif- ferentierade fastighetsskatter. Mot bakgrund av att vi bedömer att kunskap om deklarations- systemet kan vara avgörande för byggnadsägarnas och de boendes acceptans och därmed vilja att dra nytta av den information och de råd som ges, föreslår vi att en nationell informationskampanj genomförs. Av kampanjen skall naturligtvis också framgå vilka skyldigheter byggnadsägare har. Resursbehovet för en sådan kam- panj bedömer vi till i storleksordningen . Frågan om kompletterande stimulanser för att åtgärder skall genomföras, anser vi är för tidigt väckt. Skälet är att det inte går att förutse vilka resultat som deklarationssystemet kommer att medföra. Resultatet är också i hög grad beroende av systemets slutliga och detaljerade utformning. Dessutom är kunskapen om olika styrmedels effekter i bebyggelsen relativt begränsad. Vi före- slår därför att en analys av behovet av kompletterande stimulanser genomförs när tillräckliga resultat från verksamheten är tillgängliga. Vi har i betänkandet föreslagit flera åtgärder såsom ett databaserat register för energideklarationer samt förbättrad energistatistik som skulle göra dessa analyser möjliga. I sammanhanget kan också nämnas att de föreslagna instrumenten avsevärt förbättrar möjlig- heten att analysera effekter av olika styrmedel. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag 12.4Ekonomiska konsekvenser för staten, landsting och kommuner Bedömning: Statens direkta kostnader för verksamheten med energideklarering beräknas uppgå till ca . För att finansiera verksamheten bör en registerhållningsavgift om per upprättad energideklaration tas ut av den som är skyldig att upprätta deklarationen. Vidare bör regeringen över- väga en omfördelning av en del av stödet för energi- rådgivning till förmån för verksamhet med anknytning till systemet med energideklaration av byggnader . Därtill kommer minskade skatteintäkter, som inte är kvantifi- erade, på grund av enskildas och näringsidkares rätt till avdrag för kostnader i samband med att energideklarationer upprättas. Staten, landsting och kommuner får som byggnadsägare goda möjligheter att energieffektivisera sitt byggnadsbestånd så att kostnaderna för att upprätta energideklarationer väl uppvägs. Vi har i tidigare avsnitt betonat den osäkerhet som råder om tekniska, ekonomiska och praktiska konsekvenser av de principiella förslag som vi lämnar i detta betänkande. Skälet är främst att alla förutsättningar för den nationella tillämpningen av EG-direktivet ännu inte föreligger, då bl.a. ett omfattande europe- iskt standardiseringsarbete om hithörande frågor fortfarande pågår. Vår förhoppning är att ett fortsatt förberedelsearbete kan klarlägga framför allt de ekonomiska konsekvenserna för staten och för enskilda på ett tydligare sätt. Statens kostnader för verksamheten med energideklarationer uppstår dels i en uppbyggnadsfas och dels under en mer operativ fas. Vi uppskattar kostnaden för förberedelserna till ca 25–35 mil- joner kr –2006. De insatser som då är aktuella är bl.a. uppbyggnad av register och databas, framtagande av beräkningsmetoder inklusive indata, rutiner och verktyg för data- inventering, beräknings- och normeringsverktyg samt anvisningar och utbildningsmaterial för experter. Därutöver tillkommer den föreslagna informationsverksamheten. Vi föreslår att dessa kostna- der finansieras via statsbudgeten. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag För den löpande verksamheten är vår grova bedömning att medelsbehovet är i storleksordningen . I dessa kostnader ingår bl.a. personalkostnader, kostnader för tillgång till vissa uppgifter från , kostnader för drift av regis- ter och databas, kostnader för informationsverksamhet vid det råd vi föreslår skall inrättas vid och vid Statens energimyn- dighet samt utvecklingskostnader. Vi föreslår att den löpande verk- samheten delvis finansieras genom en registerhållningsavgift om per deklaration som tas ut från byggnadsägaren när en ener- gideklaration upprättas. Eftersom en stor mängd deklarationer kommer att upprättas , kommer statens intäkter att vara avsevärt större än kostnaderna. När verksamheten med deklarationer har stabiliserats uppskattar vi att statens inkomster från byggnadsägarnas avgifter kommer att uppgå till ca . Resterande kostnader som inte täcks genom avgifter, ca 15 mil- joner kr , föreslår vi finansieras från statsbudgeten via myn- dighetsanslag till och i viss mån . Statens stöd till energirådgivning uppgår under perio- den –2007 till ca . Regeringen bör i sär- skild ordning se över hur en del av detta anslag kan omfördelas till förmån för verksamhet med anknytning till det föreslagna energideklarationssystemet. Staten får härutöver ett bortfall av skatteintäkter p.g.a. att kost- nader för att upprätta energideklarationer kommer att vara avdragsgilla vid kapitalvinstbeskattning i samband med försäljning av småhus. Den minskningen kommer att uppgå till högst ca beräknad med förutsättningen att det säljs 65 000 småhus och kostnaden för att upprätta en dekla- ration uppgår till . Motsvarande intäktsminskning vid inkomstbeskattning av näringsidkare har vi avstått från att bedöma, eftersom avdrag endast blir effektiva när vinst uppkommer i rörel- sen. Vi har inte haft tillgång till uppgifter om i vilken omfattning vinst redovisas för de aktuella företagen. Vi har i våra beräkningar inte tagit hänsyn till de effekter som kan uppstå för statens intäkter av energiskatter, om en ordning med energideklarationer leder till minskad energianvändning. Staten har också ett omfattande fastighetsbestånd bestående huvudsakligen av lokaler. Som framgått av tidigare avsnitt finns goda förutsättningar att genom minskade energikostnader väl Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag kompensera kostnader för besiktningar och investeringar i åtgärder i dessa byggnader. Vi har också föreslagit att ett stöd för att påskynda introduktio- nen av systemet med energideklarationerna bör övervägas. Dessa kostnader har vi inte kunnat beräkna, eftersom osäkerheten är stor om behovet kommer att föreligga och i sådant fall vilka byggnader som skall omfattas samt den erforderliga nivån på stödet. Vi bedömer att landstingen endast påverkas genom sitt fastig- hetsinnehav. Samma förhållande råder här som för staten. Det finns goda möjligheter att uppväga kostnader för att upprätta energi- deklarationer genom att lönsamma åtgärder som leder till minskade energikostnader genomförs. På samma sätt har kommunerna ett fastighetsinnehav med en betydande energieffektiviseringspotential som väl uppväger kostnaden för att upprätta energideklarationer. Beträffande kommunernas kostnader för tillsyn har Byggnads- deklarationsutredningen uppskattat dessa till årli- gen. I dessa kostnader bör rymmas tillsyn också av systemet med energideklarationer. De utökade kostnader som uppkommer för kommunerna i samband med att bygglov beviljas blir beroende av förslag om byggreglernas utformning. Denna kostnad, som finansieras via avgifter, bedömer vi vara ringa. 12.5Konsekvenser för små företag Bedömning: Ett system med energideklarationer leder sanno- likt till en ökad marknad för små företag som är verksamma med att sälja produkter eller tillhandahålla tjänster på energiom- rådet. För små företag som äger byggnader innebär kravet på att upprätta en energideklaration ett visst merarbete för att effekti- energiexpertens insatser samt en kostnad för att låta upp- rätta deklarationen. Denna kostnad bedöms dock vara avdrags- gill i verksamheten. De rekommendationer som lämnas i en deklaration underlättar företagets beslut om investeringar i byggnaden. Kostnaderna för att upprätta en deklaration uppvägs i normalfallet väl av minskade energikostnader, om företaget genomför de åtgärder som föreslås i deklarationen. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Vi är ålagda genom den s.k. SimpLexförordningen att göra en sär- skild konsekvensanalys av våra förslag för små företags villkor. Införandet av EG-direktivet innebär bl.a. att byggnader som uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt, skall energideklare- ras. Deklarationen skall ange byggnadens energiprestanda (energi- användning) vid normalt bruk samt referensvärde och förslag till lönsamma åtgärder för att minska energiprestanda och därmed energikostnaden. EG-direktivet är ett överstatligt ramverk som skall införas i . Små företag kommer att beröras olika beroende på deras roll. Framför allt berörs småföretagare som äger fastigheter som skall energideklareras. Andra kategorier småföretagare som kan komma att beröras är de som skall upprätta energideklarationer. Vi upp- skattar att det behövs ca 700 personer som medverkar i arbetet med att upprätta deklarationer. Ett krav är att de företag där dessa per- soner är anställda ackrediterar sig för uppgiften. Ett system med energideklarationer kommer sannolikt att leda till en större mark- nad för företag som säljer energieffektiva produkter och för företag i installations- och byggbranschen, eftersom en deklaration inne- håller förslag om åtgärder för att öka energieffektiviteten. Vi uppskattar att det finns ca 40 000 småföretagare som äger byggnader, företrädesvis hyreshus. Dessa byggnader skall enligt direktivet deklareras när de upplåts med nyttjanderätt, dock inte oftare än , eftersom deklarationen föreslås få den gil- tighetstiden. Deklarationen skall placeras väl synlig, normalt i trapphuset. För att kunna upprätta en energideklaration måste vissa uppgifter lämnas av byggnadsägaren till den energiexpert som upp- rättar en energideklaration. Det är inte klarlagt vilka dessa uppgifter kommer att vara. Frågan kommer att bli föremål för vidare utredning. Det kan t.ex. gälla att ta fram ritningar på huset eller uppgifter om mängden köpt energi. Om det fortsatta utredningsarbetet leder till ett krav på besiktning som underlag för en energideklaration, kan det vara en fördel om ägaren kan närvara. Vår bedömning är att energideklarationen totalt tar i anspråk för ägaren av ett hyreshus. Kravet på att upprätta energideklarationer innebär också kostna- der för ägare av hyreshus. Vår bedömning är att den kostnaden kan komma att uppgå till i genomsnitt 6 000–inklu- sive mervärdesskatt för ett flerbostadshus . Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag byggnad med lokaler torde variationen bli större. Mot denna kost- nad skall ställas de kostnader ägaren redan har för att analysera byggnadens energistatus samt de minskade energikostnader som byggnadsägaren kan uppnå genom att investera i åtgärder som ökar byggnadens energieffektivitet och som inte skulle ha genomförts utan de rekommendationer som lämnas i en energideklaration. Dessutom bedöms kostnaden vara avdragsgill vid den löpande inkomstbeskattningen. Vår uppfattning är att flertalet av de mindre företagen normalt sett inte har tillräcklig kompetens när det gäller energieffektivise- ring i byggnader, varför den information som lämnas i en deklara- tion bör ha stort informativt värde. Informationen kommer således att underlätta beslut om företagens investeringar i byggnader. Även om kunskapen om energieffektiviseringspotentialen i byggnads- beståndet är begränsad, gör vi bedömningen att det finns goda för- utsättningar att genomföra lönsamma åtgärder med relativt korta återbetalningstider i de flesta byggnader med bostäder och lokaler. Enligt beräkningar redovisade i avsnitt 12.2 är deklarationskostna- den mycket liten i förhållande till åtgärdernas kostnader och för- väntade intäkter. Av ovanstående framgår att reglerna kring energideklarationer inte förväntas snedvrida konkurrensen eller vara till nackdel för småföretagare. Tvärtom kan det hävdas att småföretag som normalt inte har den speciella energikompetens som större företag har, genom deklarationerna får tillgång till oberoende information till en relativt låg kostnad, som kan leda till lägre energikostnader. Det bör i sammanhanget nämnas att vi föreslår betydande utvecklings- insatser finansierade av staten, som kommer att utgöra grunden för de förslag som lämnas till en byggnadsägare. Eftersom systemet med energideklarationer påverkar de flesta ägare av byggnader, föreslår vi att en informationskampanj genomförs innan lagen träder i kraft. Vi anser inte att det finns anledning att ta särskild hänsyn till småföretagare när lagen träder ikraft. Av andra skäl har vi dock övervägt möjligheten av ett för- enklat deklarationsförfarande för bl.a. ägare av flerbostadshus under en övergångsfas. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag 12.6Övriga konsekvenser av utredningens förslag Bedömning: Förslaget till ett system för energideklarering av byggnader saknar betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.