sou · GSB375d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett exempel på en sådan situation skulle vara om genom sitt agerande inte kan delta i viktigt internationellt samarbete eller få del av för landet väsentlig information. Vi har inte uppfattat annat än att utrikessekretessen har tillämpats av myndigheterna på det förhållandevis restriktiva sätt som var avsett. Vi har under utredningsarbetets gång erfarit att det sedan sekre- tesslagens införande, och främst sedan blev medlem i EU, har skett en viss förändring i tillämpningen av utrikessekretessens störningsbegrepp inom utrikesförvaltningen. Denna förändring innebär att det generellt krävs en mer påtaglig olägenhet för än vad som kanske förutsattes när bestämmelsen infördes. Detta kan sannolikt till stor del tillskrivas den allmänt förändrade syn på öppenhet inom utrikesförvaltningen som blev följden av ökade deltagande i det internationella samarbetet med an- ledning av EU-medlemskapet. Givetvis hade det även betydelse att ett rakt skaderekvisit infördes i stället för ett omvänt som krav för utrikessekretess hos utrikesförvaltningen. Regeringen uttalade i det sammanhanget bl.a. att ändringen till ett rakt skaderekvisit för ut- rikesförvaltningen innebar en ändrad syn på behovet av sekretess i utrikes ärenden och att det måste antas leda till en större öppen- het.5 Enligt vår uppfattning visar den faktiska utvecklingen också att offentligheten inom utrikesförvaltningen är större än vad den var, eller avsågs vara, vid sekretesslagens införande. 1979/80:2 Del A s. 131 1994/95:112 s. 29 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen förändring även har fått genomslag i tillämpningen av utrikessekre- tessen hos andra myndigheter är däremot svårare bedöma. Främst beror detta på att det, med undantag för ett fåtal myndigheter, tycks vara relativt ovanligt att 2 kap. 1 § sekretesslagen över huvud taget tillämpas annat än inom utrikesförvaltningen. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 5.4 i samband med vårt förslag till ändring av utrikessekretessen. 5.3Vad måste orsaka en störning eller skada för att utrikessekretessen skall vara tillämplig? lämnades en icke utgiven skrift från (den s.k. scientologbibeln) in till kammarkansli, , Justitiekanslern () och till . Efter begäran från enskilda lämnade kammar- kansli och ut scientologbibeln som allmän och offentlig handling. Motsvarande begäran avslogs däremot av regeringen och JK med motiveringen att sekretess gällde för upp- gifterna enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Grunden för den inställ- ningen var i korthet att hade hävdat att ett utlämnande av sci- entologbibeln skulle innebära att dels oskäligt inkräktade på scientologernas legitima intressen, dels inte följde sina internatio- nella åtaganden på immaterialrättens område. Mot bakgrund av inställning ansågs ett utlämnande kunna störa mel- lanfolkliga förbindelser på handelsområdet. Efter överklagande av JK:s beslut uttalade Regeringsrätten att det skall vara en uppgifts konkreta innehåll eller i visst fall dess art och anknytning till mellanfolklig eller internationell verksamhet som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet.6 Så var enligt Regeringsrätten inte fallet med scientologbibeln. Det var inte det faktum att det konkreta innehållet i skriften kunde bli känt – eller att uppgifter av just det aktuella slaget lämnades ut – som kun- de förväntas orsaka en störning i de mellanfolkliga förbindelserna. Orsaken till en sådan störning skulle i stället vara det faktum att gav offentlighetsprincipen företräde framför upphovsrätten. Eftersom denna ordning uttryckligen hade föreskrivits av lagstiftaren 6 RÅ 1998 ref 42 Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen kunde den enligt Regeringsrätten inte åsidosättas med hänvisning till utrikessekretessen. 5.3.2Vår bedömning av rättsläget Vi har erfarit att utrikesförvaltningen, med anledning av Regerings- rättens nämnda avgörande, tolkar utrikessekretessen snävare än tidigare i fråga om vilka röjanden av uppgifter som kan föranleda sekretess. En utgångspunkt för bedömningen synes vara att om en uppgifts konkreta innehåll som sådant inte är känsligt för en annan stat eller mellanfolklig organisation, kan uppgiften inte alltid sekretessbeläggas även om det faktum att den röjs kan medföra stör- ningar i förbindelserna. Att uppgifterna i sig inte är känsliga kan t.ex. bero på att de tidigare är offentliggjorda eller annars är allmänt kän- da. Störningar kan trots detta komma att uppstå exempelvis på grund av andra staters syn på offentligheten av en dagordning eller en samtalsuppteckning i samband med ett möte mellan ländernas regeringsföreträdare. Ett annat exempel är störningar som kan upp- stå på grund av vissa mellanfolkliga organisationers syn på hemlig- hållandet av konkreta handlingar, trots att uppgifterna (innehållet) i handlingarna i sig inte är hemligt. Vi ser för vår del inte att Regeringsrättens avgörande nödvändigt- vis måste tolkas så snävt som man ibland tycks göra inom utrikes- förvaltningen. Det torde t.ex. inte stå i konflikt med Regeringsrät- tens slutsatser att sekretessbelägga en punkt på en dagordning inför ett möte mellan statsministern och en utländsk regeringschef eller ett uttalande som framgår av en samtalsuppteckning mellan dem. Det faktum att det är av vikt för den utländske regeringschefen att ett diskussionsämne inte blir känt – och att ett röjande skulle kun- na föranleda störningar i de mellanfolkliga förbindelserna – torde även mot bakgrund av Regeringsrättens avgörande kunna utgöra grund för att sekretessbelägga den aktuella punkten på dagordning- en eller delar av samtalsuppteckningen. Även om det inte är det kon- kreta informationsinnehållet som är avgörande (de frågor som disku- teras kan i sig vara offentliga och kända) så torde uppgiften ha så- dan anknytning till de mellanfolkliga förbindelserna att den kan sek- retessbeläggas under förutsättning att övriga rekvisit är uppfyllda. Situationen skulle däremot kunna vara annorlunda när exempelvis en mellanfolklig organisation anser sig ha rätt att kräva att vägrar lämna ut originaldokument och kopior av dessa, medan man Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen egentligen inte har några synpunkter på att det egentliga innehållet (dvs. uppgifterna) i dokumenten offentliggörs muntligen eller ge- nom avskrift. En sådan situation, som förekommer i samarbetet med exempelvis Nato, har vissa likheter med den fråga som pröva- des av Regeringsrätten. En helt avgörande skillnad anser vi emeller- tid vara att dokumenten i dessa fall direkt rör faktiska mellanfolkli- ga förbindelser, vilket inte var fallet i fråga om scientologbibeln. Samtliga uppgifter i t.ex. ett Nato-dokument som får del av inom ramen för det internationella samarbetet, måste anses vara av den arten att de har en självklar anknytning till mellanfolklig verk- samhet. Enligt vår uppfattning är det mot den bakgrunden osäkert om man kan tillskriva Regeringsrättens slutsatser i scientologdomen en vidare tillämpning än avseende just den konfliktsituation mellan offentlighetsprincipen och upphovsrätten som prövades i det aktu- ella målet. Denna konflikt har dessutom numera fått en konkret lösning genom införandet av 8 kap. 27 § sekretesslagen. I den be- stämmelsen anges att sekretess under vissa förutsättningar gäller hos en myndighet för uppgifter i ett upphovsrättsligt skyddat verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att rättighetshavaren lider skada. Vår uppfattning är sammanfattningsvis att Regeringsrättens dom inte hindrar att en myndighet med åberopande av 2 kap. 1 § sekre- tesslagen vägrar lämna ut ett internationellt originaldokument med mellanfolklig anknytning, även om sekretess i ett visst fall inte föreligger avseende det sakliga innehållet i dokumentet. Under för- utsättning att röjandet av dokumentet – dvs. uppgifterna i dess sammanhållna kontext – kan antas skada mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet, är samtliga rekvisit som krävs för sekretess uppfyllda. 5.3.3Någon ändring av utrikessekretessen behövs inte med anledning av scientologdomen Inom det internationella samarbetet arbetar aktivt med att få till stånd en ökad öppenhet i linje med de principer som gäller för den svenska offentlighetsprincipen. Mot bakgrund av ut- vecklingen kan vi konstatera att , inte Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen minst inom EU, har nått viss framgång på denna punkt.7 Enligt vår uppfattning måste emellertid också visa förståelse och accep- tans för att andra länder har andra rättsliga traditioner i dessa frågor. I det internationella samarbetet är det viktigt att inte bara ställer krav på sina motparter, utan också respekterar de rättsliga traditioner som gäller i andra stater eller inom mellanfolkliga orga- nisationer. Det finns annars risk för att skulle få svårigheter med, eller helt stängas ute från, för landet nödvändigt eller nyttigt internationellt samarbete. Detta skulle knappast gagna strävan efter en ökad öppenhet i det internationella arbetet. Fram- för allt gäller detta i kontakter med länder och mellanfolkliga organi- sationer som inte har ett så nära och omfattande samarbete med som vi har med t.ex. EU och dess medlemsstater. Enligt vår uppfattning är det således mycket viktigt att uppgifter som lämnas mellan och andra stater eller mellanfolkliga or- ganisationer kan sekretessbeläggas om röjandet kan antas medföra skada för och svenska intressen, även om det konkreta in- formationsinnehållet i sig inte är känsligt eller föranleder sekretess. Vi anser också att det trots Regeringsrättens scientologdom nor- malt finns tillräckligt stora möjligheter att sekretessbelägga infor- mation när det behövs i det internationella samarbetet. måste vi emellertid konstatera att rättsläget i denna fråga inte är helt klarlagt. Vi har därför övervägt en ändring av 2 kap. 1 § sekretesslagen som tydliggör att sekretess skall gälla för uppgifter om det kan antas att röjandet av uppgiften skadar mellanfolkliga förbindelser eller i övrigt skadar landet. En sådan ändring skulle markera att det saknar betydelse av vilket skäl röjandet medför skada. Det skulle alltså vara tillräckligt att röjandet som sådant är skadligt för svenska intressen, oavsett uppgifternas art eller innebörd. Vår tolkning av rättsläget innebär dock att en sådan ändring inte är nödvändig i sak. Det kan inte heller uteslutas att den praktiska tillämpningen av ut- rikessekretessen efter en ändring skulle leda till en icke önskvärd utvidgning av sekretessområdet. Vi avstår således från att lämna ett sådant förslag. 7 Se och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar samt riksdags skrivelse (rskr. 2001/02:110) Redogörelse för arbetet inför och under det svenska ordförandeskapet i EU med handlingsoffentlighet i EU:s insti- tutioner Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen 5.4Vårt förslag till förtydligande av utrikessekretessen Vårt förslag: Sekretess skall gälla för uppgift som angår förbindelser med en annan stat eller som i övrigt rör en annan stat eller mellanfolklig organisation eller en myndighet, medborgare eller juridisk person i en annan stat eller en statslös person, om det kan antas att det skadar mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Som vi redovisar har vi inte funnit stöd för att föreslå några större förändringar i utrikessekretessen som den är utformad i 2 kap. 1 § sekretesslagen. Bestämmelsen tycks i det stora hela fylla sin funktion att möjliggöra hemlighållandet av internationellt an- knuten information vars röjande skulle kunna försvåra för i det internationella samarbetet eller på något annat sätt vara skadligt för landet, utan att det medför några större tillämpningsproblem. Bestämmelsen tycks inte heller – trots sitt ganska vida tillämp- ningsområde – användas på ett sådant sätt att handlingar undan- hålls offentligheten i onödan. Vi anser emellertid att det i ett avse- ende finns anledning att förändra och förtydliga bestämmelsen. Som vi konstaterar i avsnitt 5.2 är det för att utrikessekretess skall föreligga inte tillräckligt att ett röjande av uppgifter enbart medför irritation eller mindre tillfälliga störningar i för- bindelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Det krävs enligt vår uppfattning i princip att det kan antas att röjandet på något sätt faktiskt skadar landet. Av den anledningen kan det använda begreppet stör mellanfolkliga förbindelser vara missvisande och mindre lyckat. Innebörden av begreppet stör görs inte heller klarare av att samma bestämmelse också föreskriver sekretess när röjandet av en uppgift på annat sätt skadar landet. Vår bedömning är att de två begreppen – stör och skadar – tillämpas som om de hade samma materiella innebörd. Vi anser därför att bestämmelsen om utrikessekretess skulle bli tydligare om det uttryckligen framgick att det även avseende de mellanfolkliga förbindelserna måste finnas risk för någon form av skada för att sekretess skall gälla och att det alltså inte är tillräckligt med en mindre störning, som rent språkligt torde kunna föreligga utan att det medför skada. Vi föreslår därför att bestämmelsen ut- formas så att sekretess gäller endast om det kan antas att röjandet av en uppgift skadar mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet. Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen På detta sätt markeras enligt vår uppfattning den ändring av praxis som uppenbarligen har fått genomslag inom utrikesförvalt- ningen och som innebär att det krävs en allvarligare störning för att utrikessekretessen skall kunna åberopas, än vad som krävdes när sekretesslagen infördes. Det skulle enligt vår uppfattning vara önskvärt om den ökade öppenheten och offentligheten i det inter- nationella samarbetet kunde få genomslag också hos myndigheter utanför utrikesförvaltningen, när dessa myndigheter tillämpar be- stämmelsen om utrikessekretess. Vi anser att möjligheten för detta ökar om lagstiftningen ändras på det sätt som vi föreslår. 6Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 6.1Allmänt om behovet av särskilda sekretessåtgärder vid internationellt samarbete Som ett led i det internationella samarbetet ingår ofta över- enskommelser med andra länder eller med mellanfolkliga organisa- tioner. Det kan röra sig om allt från mindre omfattande bilaterala avtal om samarbete inom ett visst sakområde till mer omfattande multilaterala avtal och medlemskap i mellanfolkliga organisationer som EU. Såväl enskilda bilaterala avtal och internationella konven- tioner som bindande EG-förordningar kan innehålla åtaganden om informationsutbyte mellan och andra länder eller mellanfolk- liga organisationer. I de internationella avtalen förekommer också bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar får lämna ut handlingar eller på annat sätt använda information som erhåller eller förfogar över på grund av den bakomliggande överenskommelsen. måste få tillgång till hemliga handlingar från internationella avtalsparter för att interna- tionellt kunna driva frågor som tillgodoser landets intressen. Det är dock inte alltid möjligt när förutsatta garantier för sekretess inte kan sättas upp från sida. Ett problem i internationella samman- hang är därför hur skall kunna garantera den sekretess som andra länder eller mellanfolkliga organisationer kräver. Vid internationellt samarbete följer många stater den monistiska rättstraditionen, som innebär att överenskommelser med andra sta- ter eller mellanfolkliga organisationer blir direkt tillämpliga natio- nellt utan ytterligare lagstiftningsåtgärder. tillämpar emel- lertid en dualistisk rättsordning, som innebär att internationellt avtalade regler i princip måste införlivas med den svenska rättsord- ningen genom särskilda lagstiftningsåtgärder för att bli tillämpliga. Detta behövs dock endast till den del de avtalade bestämmelserna Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal saknar motsvarighet i eller strider mot de svenska rättsreglerna.1 När det behövs kan införlivande i svensk rätt ske genom transfor- mation eller genom inkorporation.2 Med transformation avses att aktuella delar i en internationell överenskommelse omarbetas till svensk författningstext. Inkorporation innebär i stället att det i svensk författning föreskrivs att bestämmelserna i överenskommelsen gäller direkt i och skall tillämpas av de svenska myndigheterna. Internationellt avtalsreglerade krav på sekretess och begräns- ningar av förfoganderätt över handlingar har inte alltid nå- gon direkt motsvarighet i sekretesslagens materiella bestämmelser. Normalt förutsätts enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen att en självständig skadeprövning enligt sekretesslagen görs av den myndighet som förvarar handlingarna. kan följaktligen inte alltid garantera andra länder eller mellanfolkliga organisationer att en självständig skadeprövning skulle leda till att uppgifter i en viss handling sekretessbeläggs i enlighet med vad som avtalats i en in- ternationell överenskommelse. I många fall har regeringen och emellertid ansett att de befintliga bestämmelserna i sekretesslagen är fullt tillräckliga för att det sekretesskydd som förutsätts i de internationella överenskom- melserna skall uppnås. Något införlivande i svensk rätt har alltså inte behövts av dessa överenskommelser. I andra fall har det i stäl- let ansetts nödvändigt att införliva de internationellt avtalade reg- lerna i svensk rätt genom att i sekretesslagen eller andra lagar införa särskilda bestämmelser som anger att sekretess gäller i enlighet med de avtal har ingått. Regeringen har vid ett flertal tillfällen uttalat att ett krav för att sekretess i sådana fall skall gälla enligt vad som föreskrivs i internationella avtal, är att det är fråga om en be- gränsning av offentlighetsprincipen som tillgodoser någon av de sek- retessgrunder som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen, t.ex. att det är påkallat med hänsyn till rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation.3 I de följande avsnitten redovisas dels några exempel på sekretess- åtaganden som har accepterat genom sitt deltagande i in- ternationellt samarbete samt exempel på vissa i detta sammanhang betydelsefulla internationella avtal, dels de generella principer som ligger bakom införandet i sekretesslagen – och vissa andra lagar – av 1990/91:131 s. 13 f 1989/90:SkU17 s. 67 f (1989/90:KU3y) 3Se t.ex. prop. 1987/88:41 s. 15 och 1992/93:120 s. 10 Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal särskilda bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal som innefattar åtaganden om informationsutbyte. 6.2Olika sekretessåtaganden och internationella avtal 6.2.1Originator control och andra exempel på hur sekretesskrav kan utformas i internationella avtal Som nämns ovan innehåller vissa av de internationella avtal som har undertecknat bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar svenska myndigheter får lämna ut handlingar eller på annat sätt använda information som får eller förfogar över på grund av den bakomliggande överenskommelsen. Sådana bin- dande sekretessbestämmelser kan ha olika utformning och precisions- grad samt i varierande omfattning vara anpassliga till svensk sekre- tesslagstiftning. En grundläggande princip i är att den myndighet som för- varar en handling självständigt skall pröva om den kan lämnas ut. I många länder tillämpas i stället en rättslig princip som med ett ofta använt engelskt uttryck brukar kallas originator control. Denna princip innebär att den som har upprättat en hemlig handling äger rätten att kontrollera till vem handlingen lämnas ut även efter att den har överlämnats till exempelvis andra myndigheter eller andra länder. I enlighet med rättstraditionen i andra länder används ofta bestämmelser om originator control vid internationella överens- kommelser som omfattar informationsutbyte. I avtalstexter brukar sådana bestämmelser formuleras så att den som tar emot en hemlig handling från ett annat land eller en mellanfolkig organisation inte får lämna handlingen vidare utan the written consent of the origi- nator. En följd av principen om originator control är att den som upprättat en hemlig handling ofta vill lämna den ifrån sig endast på sådana villkor att det är möjligt att avgöra till vem den lämnas vida- re i ett senare skede. Det innebär att vid fullgörandet av in- ternationellt avtalade skyldigheter ofta är förhindrat att offentlig- göra eller på annat sätt lämna ut handlingar som erhållits från ett annat land, om inte utlämnandet godkänns av ursprungslandet. Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal vissa fall är det alltså ursprungslandet som bestämmer hur får förfoga över handlingar som lämnas hit. Det går därför inte all- tid att utläsa i det egentliga avtalet vilken sekretess som gäller för uppgifter som har fått del av. I stället kan det vara ursprungs- landet som generellt för vissa typer av uppgifter eller efter en be- dömning i varje enskilt utlämnandefall, avgör vilka uppgifter eller handlingar som kan lämna ut. Bestämmelser om originator control kan förekomma såväl i avtal med enskilda stater som i överenskommelser med mellanfolkliga organisationer.4 före- kom sådana bestämmelser främst inom försvarsområdet men de är vanliga även i andra sammanhang, inte minst inom EU. Andra typer av bestämmelser Vid sidan av bestämmelser om originator control förekommer det i vissa internationella avtal förhållandevis oprecisa bestämmel- ser som förbjuder myndigheter och tjänstemän att avslöja uppgifter som har inhämtats med stöd av avtalet och är av sådant slag att de omfattas av sekretess, utan att det uttryckligen anges vilka upplys- ningar som är av sådant slag. Det är då upp till de avtalsslutande staterna att närmare ange detta.5 Som exempel kan nämnas regler om att avtalsstaternas tjänstemän skall vara bundna av tystnadsplikt (professional secrecy).6 Denna typ av bestämmelser är vanligt före- kommande i avtal med mellanfolkliga organisationer och i EG- förordningar eller EG-direktiv. Andra bestämmelser i internationella avtal innebär att när har erhållit handlingar från en annan stat skall dessa behandlas som hemliga i enlighet med svensk rätt eller i enlighet med den utläm- nande statens sekretesslagstiftning om denna är mer restriktiv.7 En sådan bestämmelse får till följd att en svensk myndighet enligt av- talet skall pröva ett utlämnande enligt både sekretesslagen och mot- svarande lagstiftning i det land som fått handlingarna från. Som ett sista exempel kan nämnas att det inte är ovanligt att sek- retessbestämmelser i internationella avtal innebär krav på att in- formation som erhåller inte får användas för andra ändamål 4Se t.ex. överenskommelse om säkerhetsskydd med det Europeiska Rymdorganet () 1992/93:120 s. 10 6Se Ds 1992:84, s. 21 7Se t.ex. lagen (1990:313) om Europaråds- och om ömsesidig hand- räckning i skatteärenden (art. 22 i konventionen) Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal än vad de har inhämtats för. Sådana bestämmelser medför alltså ytter- ligare en inskränkning i förfoganderätt över uppgifter utöver vad som följer av den egentliga sekretessen.8 Den ovan nämnda principen om originator control förekommer även i fråga om av- talsklausuler som på detta sätt begränsar vilka ändamål inhämtade uppgifter får användas för. inledde tillsammans med övriga EFTA- länder sitt deltagande i det Europeiska ekonomiska samarbetsom- rådet (EES), enligt ett omfattande avtal med Europeiska Gemen- skaperna (EG). Samarbetet var ett steg mot medlemskap i iska Unionen (EU) och innebar bl.a. att ca 1 500 EG-rättsakter blev tillämpliga i Sverige.9 När blev medlem i EU innebar det att internationella samarbete utökades än mer och att ytterligare internationella rättsakter blev av direkt be- tydelse.