sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Tilläggsbeloppet är beräknat till 9 mdr kr vid konfidensgrad, dvs. att totala kost- naderna säkerhet inte överstiger 59 mdr kr. Antas säker- hetsnivån sannolikhet så blir tilläggsbeloppet 5,5 mdr kr. Kärnavfallsfondens fondkapital var ca 30 mdr kr. Genom avgifter och avkastning väntas fonden växa till 50 mdr kr. Medel från fonden tas dock i anspråk efterhand, varför fondens befintliga kapital kommer att understiga 50 mdr kr. Kärnavfallshanteringen förefaller alltså finansierad, men osäkerheten är stor. Som framgår av Figur 3 varierar inkomsterna till fonden starkt vid olika avkast- ningsnivåer. Fonden är naturligtvis också beroende av att avgifterna kommer in regelbundet. Inflation ökar de nominella förväntade avfallskostnaderna. Tills vidare finns det möjligheter för regeringen att efter hand korrigera avgifterna så att fondkapitalet överens- stämmer med den förväntade avfallskostnaden. En restriktiv port- följpolicy med placering i statspapper indikerar en relativt säker förmögenhetsutveckling. Nedan utgås det att fonden efter hand fortsätter att bygga upp en förmögenhet tillräckligt stor för att täcka den totala förväntade avfallskostnaden, dvs. 50 mdr kr i reala termer. Beräkningen av avgiftsunderlaget bygger på ett förväntat typfall. Typfallet baseras i sin tur på tekniska förhållanden och på politiskt angivna förutsättningar om mellanlagring och slutförvar. Avvikel- ser från typfallets antagna (medel) värden genereras slumpmässigt och inkluderar på så vis en mängd hypotetiska utfall.8 Olika för- varingsalternativ, tid före slutförvar och kostnader beaktas. Från dessa data beräknas en frekvensfunktion för avfallskostnaderna i vilken konfidensintervall anges. Beräkningarna är omfattande. De fyller krav som kan ställas på skattningar av ytterst osäkra förhållanden långt fram i tiden. Inte desto mindre innebär metoden en förenkling och prognosen är mycket osäker. Den missar bland annat om något helt förbisett in- träffar. Risken finns att referensfallet inte alls blir aktuellt. Ingen kan vara säker på vilka krav på säkerhet och val av metoder för slutförvar som råder eller mer. Kostnaderna kan t ex på grund av politiska beslut och nya krav flerdubblas. Å andra sidan kan det vara befogat att skjuta på slutförvaret. 8 Då de olika händelserna antas vara okorrelerade tenderar spridningen att minska -- den ena avvikelsen motverkar de andra. Om korrelerade händelser är för handen, vilket inte kan uteslutas, så blir spridningen en annan än den redovisade. varet så kostar det för industrin som måste ta kärnavfallsfonden i anspråk och för staten som måste lösa in fondens obligationer, som slutförvar knappast ökar säkerheten (om mellan- lagringen också fortsättningsvis framstår som säker de kommande decennierna). avklingar radioaktiviteten i mellanlagret. Framtiden kan också ge nya möjligheter till slutförvar, vilket talar för uppskjutning av slutförvaret. En felkälla kan komma ur det faktum att kärnkraftsindustrin, genom SKB, beräknar de avgifter som industrin skall betala. Beräk- ningarna kontrolleras visserligen av SKI innan regeringen fattar be- slut om avgifter och borgen, men kalkylen kräver mer eller mindre godtagliga antaganden som är svåra att bedöma. En snedvridning till fördel för industrin kan bli fallet, dvs. att kostnaderna för av- fallshanteringen underskattas. Å andra sidan kan SKB för egen del ha ett intresse av expansion, vilket kan tänkas medföra en över- skattning. Därmed inte sagt att det skulle röra sig om en medveten förvanskning i någon riktning. Enbart en optimistisk eller pessi- mistisk inställning till kärnkraft kan påverka den stora mängden mer eller mindre kvalificerade uppskattningar som måste göras. Reaktorföretagen är formellt obegränsat ansvariga för avfalls- hantering och slutförvar, men om avfallskostnaderna inte kan täckas så blir ansvaret de facto begränsat. Vem bär då kostnaderna i dagens system? Om de totala kostnaderna understiger 50 mdr kr täcks de av Kärnavfallsfonden. Fonden kan därmed fullfölja sin finansieringsuppgift. Fonden avvecklas och andelar i överskottet fördelas till företagen. I det fall den totala kostnaden blir mer än 50 mdr kr töms fonden och en restskuld uppkommer. En möjlighet är att skuldernas täcks med reaktorföretagens egna kapital och borgensåtaganden från moderbolagen så att avfallet blir finansierat. I ett sista kritiskt fall räcker inte fonden, reaktorföretagens kapital plus borgen från moderbolagen, varför Polluter Pays Principle inte kan tillämpas fullt ut. En situation där skadevållaren inte kan betala slutförvaret kan uppkomma av många skäl; kostnaderna för slutförvaret blir större än väntat, fonderna blir otillräckliga, ansvariga reaktorföretags egna resurser är otillräckliga och/eller borgen från moderbolagen saknas eller är otillräckliga. Nuvärdet kan väntas vara lågt för företag som skall läggas ner. Det gäller speciellt reaktorföretag vars till- gångar i väsentlig mån saknar alternativ användning. Därtill kommer att moderbolagen kan hålla reaktorföretagens egna kapital på en låg nivå. Något ansvarsgenombrott för moderbolaget är inte att vänta i en internationell rättslig process. Sammanfattningsvis gäller alltså att vid en total avfallskostnad på mer än 54 mdr kr (fond plus borgen, reaktorföretagets kapital oräknat) får staten om 20–på ett eller annat sätt ta sig an kvarvarande, ofinansierat avfall. Det är en avlägsen framtid från ett företagsekonomiskt och ett politiskt perspektiv. Mycket kommer att hända. Framtida politiker kommer att ha avfall att hantera och en fond att disponera från vår tid. Hur avfallsfrågan löses har vi inte mycket kontroll över. Vi kan bara hoppas att de framtida regeringar som tar de slutliga besluten om slutförvaret följer vår tids ambitioner på miljöområdet. 8 Åtgärder för att stärka industrins ansvar för kärnavfallet. Det finns en risk att avfallskostnaderna kommer att överstiga reaktorföretagens egna kapital, tillgångarna i Kärnkraftsfonden samt nuvarande borgen utställda av moderbolagen. Det leder till frågan hur kärnkraftsindustrins reella ekonomiska ansvar skulle kunna stärkas. Ett sätt är att införa strängare soliditetskrav i reaktorföretag som innehar ännu inte slutbehandlat eller finansierat kärnavfall. Det kan vara rimligt med tanke på den stora slutförvarskostnad dessa före- tag kan få. Ökad soliditet i reaktorföretagen kan uppnås genom omstrukturering av ägandet inom koncernen eller genom ny- emission av aktier i reaktorföretagen. Emissionens kapitaltillskott fungerar i så fall som en säkerhet. Så länge reaktordriften fortgår med ett positivt nuvärde ger de emitterade aktierna en avkastning och behöver inte tas i anspråk. på obestånd så förlorar samtliga aktier i bolaget sitt värde, inklusive det kapital som erhållits genom nyemissionen. En fördel med ökat reaktor- ansvar är att ansvar kan utkrävas inom landet. En nackdel är dock att reaktordriften skall läggas ner före slutförvaret. Företaget saknar då framtida intäkter och kanske också värdefulla tillgångar – avfall är vad som återstår och vem investerar i sådana företag? Kravet på moderbolagen kan utökas genom krav på större borgen, upp till att omfatta fullt koncernansvar för dotterbolag med kärnavfallsförpliktelser. I så fall tvingas moderbolagen att påta sig reaktorföretagens hela kärnavfallskostnad. I gengäld behålls rätten att driva kärnkraftsproduktion i . En sådan reform skulle medföra ett avsevärt större ansvar och risk för koncernen än med nuvarande -- i sammanhanget -- små borgensförbindelser. Hur skulle koncernledningar hantera det? En möjlighet är naturligtvis att sluta driften. En annan kan vara fullt ansvar, men att företagen skiljer ut lönsamma grenar som gas och vattenkraft och bilda en särskild koncern som innehåller enbart kärnkraft och avfall. En sådan kärnkraftskoncern kommer att värderas lågt och har inte mycket att komma med som borgensman gentemot reaktorföretagen. Situationen har likheter med dagens lågt finansierade nationella reaktorföretag. Exemplet visar att före- tagsombildningar på internationell nivå ständigt måste bevakas av svenska staten för att trygga de nationella intressena. Vi har diskuterat möjligheten att skydda statens fordran genom panträtt i fastighet. Ett problem med pant är att kraftföretagen förmodligen inte innehar obelånade fastigheter i tillräcklig mängd och att det kostar att investera i nya fastigheter. Pant binder också resurserna . Det senare är av speciell betydelse för företag som vill expandera och därför är aktiva på finans- marknaden. En ytterligare väg att gå för att öka kärnkraftsindustrins reella ansvar är att öka avgifterna till Kärnavfallsfonden. Avgiften har pantens fördelar men inte dess nackdelar. Avgiften till fonden är ett avsatt belopp som i likhet med inbetalda pensionspremier inte får användas för annat än till sitt ändamål. garanterar att inbetalningar, plus avkastning, finns tillhands den dag slutför- varingen skall ske. Avgifter som betalas in efter hand blir en kost- nad i den löpande bokföringen och belastar inte kreditvärdigheten. Insolvens i reaktorföretag eller moderbolag är inget avgörande problem eftersom fondmedlen är separerade från bolagen. Förvalt- ning och tilldelning av fondmedel sker inom landet och är således oberoende av utländsk juridik. Fondmedlen påverkas heller inte av omstruktureringar i branschen. En fördel med avgifter utöver referensfallets förväntade värde är att fonden sannolikhet går med överskott, vilket kommer industrin till godo. Avgifter styrker med andra ord kärnkraftsindustrins kreditvärdighet. Mycket talar alltså för större uttag av avgifter om industrins reella ansvar skall utökas. Borgen eller påtvingat koncernansvar innebär problem. En försvårande omständighet är att kärnkraften skall läggas ner varför garantier genom borgen inom industrin kan bli värdelösa. Panträtt är som säkerhet underlägsen avsättningar till en extern fond som Kärnavfallsfonden. Enligt nuvarande politik skall industrin betala avfallets kostnader som beräknas till 50 mdr, vilket täcks av Kärnkraftsfonden enligt referensfallet. Dessutom skall industrin ta ansvar för ytterligare oförutsedda kostnaderna motsvarande ett tillägg på 9 mdr kr. Nu- varande (2003) tilläggsbelopp är dock i form av borgen och be- gränsat till 3,3 mdr kr. En åtgärd konsistent med den deklarerade politiken kan därför vara att slopa borgen och höja avgifterna så att också hela tilläggsbeloppet, dvs. ytterligare ca 9 mdr kr, täcks av Kärnavfallsfonden.