sou · GSB3118d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Utredningen anser att en del av dessa resurser torde kunna användas i förfarandet för att komma till rätta med kommunernas och landstingens bristande verkställighet av egna gynnande beslut. Även om länsstyrelsernas nya arbetsuppgifter torde komma att medföra ökade kostnader för verksamheten, är det svårt att närmare beräkna storleken av dessa. Förslagen i detta betänkande bedöms dock inte föranleda något behov av betydande resurstillskott till länsstyrelserna. Utredningens bedömning: Det finns inget behov av resursförstärkningar till de allmänna förvaltningsdomstolarna, för att de skall kunna hantera de nya målen om sanktions- avgifter. Tanken med att införa bestämmelser om sanktionsavgifter vid kommunalt lagtrots är att dessa skall vara ett yttersta påtrycknings- medel för att påverka kommunerna och landstingen att på ett bättre sätt planera sin verksamhet och följa upp de gynnande beslut som här är aktuella. Utredningen utgår från att antalet fall, där länsstyrelserna kommer att behöva ansöka om utdömande av sank- tionsavgifter, inte kommer att bli alltför många. Enligt utred- ningens uppfattning finns det därför inget behov av resursförstärkningar till de allmänna förvaltningsdomstolarna, för att de skall kunna hantera denna nya måltyp. Utredningen har då också beaktat att antalet mål i förvaltningsdomstolarna om ut- Konsekvenser av utredningens förslag dömande av vite och sanktionsavgifter vid domstolstrots i vart fall har varit relativt få. 19.2Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Utredningens bedömning: Utredningens förslag leder i viss mån till att den kommunala självstyrelsen inskränks. Med hän- syn till syftet med förslagen anser utredningen dock att denna inskränkning är godtagbar. Innebörden av den kommunala självstyrelsen har behandlats i avsnitt 4.6.1. Utredningens förslag innebär bl.a. att revisorerna i kommuner och landsting får en utvidgad granskningsmöjlighet, att en rapporteringsskyldighet införs för kommuner och landsting samt att kommuner eller landsting som inte inom skälig tid verkställer gynnande beslut enligt socialtjänstlagen eller LSS åläggs att betala en sanktionsavgift (se vidare avsnitt 15.1, 15.2 respektive 15.4). När det gäller förslagens påverkan på den kommunala självstyrel- sen kan konstateras att förslagen leder till att den kommunala självstyrelsen i viss mån inskränks genom ökad statlig tillsyn och minskat handlingsutrymme vad gäller den kommunala verksam- hetens organisation. Dock syftar utredningens förslag till att kom- muner och landsting skall verkställa sina egna gynnande beslut som de fattat enligt socialtjänstlagen och LSS. Från rättssäkerhetssyn- punkt är det oacceptabelt att enskilda inte får tillgång till de rättigheter gentemot det allmänna som lagstiftningen ger dem. Det är inte förenligt med grundläggande principer i en rättsstat att myndigheter fattar gynnande beslut för den enskilde, och sedan inte verkställer besluten inom rimlig tid. Den kommunala själv- styrelse som kommuner och landsting är tillförsäkrade enligt grundlagen kan i en rättsstat aldrig åberopas som en ursäkt för en kommun eller ett landsting att förvägra sina invånare de förmåner som de fått rätt till av eller i annat fall underlåta att rätta sig efter gällande lag. Även om det nu anförda – relativt sett – skulle förekomma i endast ett fåtal ärenden utgör det enligt utredningen ett allvarligt problem. Utredningen anser med hänsyn härtill att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen med Konsekvenser av utredningens förslag syfte att komma till rätta med ovanstående problematik är god- tagbar. Vad gäller förslaget om sanktionsavgift vill utredningen även påpeka följande. Ett synsätt som kan ligga nära till hands när man diskuterar huruvida föreslagna lagbestämmelser inkräktar på den kommunala självstyrelsen är att undersöka om syftet med bestäm- melserna kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Tanken skulle vara att om olika möjligheter finns att nå samma mål skall av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen den åtgärd väljas som inkräktar minst på kommunernas självbestämmanderätt (se Lag- rådets yttrande i propositionen 2000/2001:36, bilaga 4, s. 30 f.). För att komma till rätta med problemet att gynnande beslut fattas utan att de verkställs inom skälig tid anser utredningen dock att det krävs ett effektivt påtryckningsmedel, som kan användas som en yttersta åtgärd för att få kommuner och landsting att fullgöra sina åligganden på ett korrekt sätt. Enligt utredningens mening saknas det alternativ som är lika effektiva som sanktionsavgifter. Utred- ningen anser därför att införandet av sanktionsavgifter är en nöd- vändig åtgärd för att uppnå syftet med förslagen. Påverkan på jämställdheten mellan män och kvinnor Utredningens bedömning: Det är inte uteslutet att förslagen i betänkandet kan ha en positiv påverkan på jämställdheten mellan män och kvinnor. och länsstyrelserna har i rapporten Ej verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL 2003 redovisat resultatet av sin kartläggning ur ett genusperspektiv. Av rapporten (s. 24) framgår det bl.a. att ej verkställda beslut och domar enligt LSS samt avslag trots bedömt behov enligt samma lag, i av ärendena gäller pojkar eller män. När det gäller ej verkställda beslut och domar enligt socialtjänstlagen samt avslag trots bedömt behov enligt denna lag, framgår det av rapporten (s. 26) att av ärendena gäller kvinnor; i åldersgruppen utgör andelen kvinnor , medan kvinnorna utgör av ärendena i åldersgruppen . Det bör i detta samman- Konsekvenser av utredningens förslag hang särskilt anmärkas att av antalet beslut enligt socialtjänstlagen gäller huvuddelen bistånd inom äldreomsorgen, dvs. bistånd till personer som är . Enligt och länsstyrelsernas rapport (s. 24) har det inte varit möjligt att utifrån aktuellt material bedöma om upp- visade skillnader mellan män och kvinnor är ett tecken på bristande jämställdhet eller om det är andra faktorer som spelar in. Mot bakgrund av det som anförts är det dock enligt utredningens mening inte uteslutet att förslagen i detta betänkande kan ha en positiv påverkan på jämställdheten mellan män och kvinnor. Syftet med utredningens förslag är ju nämligen att alla gynnande beslut, oavsett om de gäller män eller kvinnor, skall verkställas inom skälig tid. Utredningens bedömning: Förslagen i betänkandet har en positiv påverkan på både barns och ungdomars förhållanden, i och med att förslagen syftar till att alla gynnande beslut skall verkställas inom skälig tid. Antalet ej verkställda beslut och domar enligt socialtjänstlagen och LSS samt avslag trots bedömt behov enligt dessa båda lagar rörande barn och ungdomar till och med , uppgick enligt den ovan nämnda rapporten från och länsstyrelserna (s. 25) till totalt drygt 1 000 ärenden. Enligt utredningens bedöm- ning har förslagen i detta betänkande en positiv påverkan på både barns och ungdomars förhållanden, i och med att förslagen syftar till att alla gynnande beslut skall verkställas inom skälig tid. Utredningens bedömning: Förslagen i betänkandet har ingen övrig påverkan. Enligt utredningens uppfattning har förslagen i betänkandet ingen betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för Konsekvenser av utredningens förslag små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens förslag till lagändringar i kommunallagen (1991:900), socialtjänstlagen och LSS föreslås träda i kraft . Beträffande förslaget till ändring av kommunallagen anser utred- ningen att några övergångsbestämmelser inte krävs. När det gäller de föreslagna ändringarna i socialtjänstlagen och LSS behövs däremot sådana bestämmelser. Det bör därvid föreskrivas att i fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verkställa en kommuns eller ett landstings gynnande beslut får enbart tid från och med lagens ikraftträdande beaktas vid bedömningen av om skälig tid överskridits. Detsamma bör föreskrivas i fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verkställa en kommuns eller ett landstings gynnande beslut eller en domstols gynnande avgörande, om verkställigheten av beslutet eller domen har avbrutits. Utredningen bedömer att övergångsbestämmelserna krävs för att de nya reglerna om sanktionsavgifter inte skall kunna tillämpas retroaktivt. Utredningen anser att någon övergångsbestämmelse inte krävs i fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med verkställig- het av en domstols gynnande avgörande. En bestämmelse om sär- skild avgift finns och de ändringar som utredningen föreslår beträffande nu gällande regler innebär inte någon ändring i sak. Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 9 kap. 10 § Förslaget har behandlats i avsnitt 15.1. I paragrafen föreskrivs att revisorernas gransk- ning inte omfattar ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen eller ekonomisk förlust, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar eller när granskningen sker från allmänna synpunkter. Utredningen föreslår att ytterligare ett undantag införs, nämligen i fall när granskningen gäller hur nämnderna verkställer egna gynnande beslut. De ärenden som kan komma att granskas kan innehålla infor- mation som är känslig ur integritetssynpunkt. Sekretess gäller dock hos kommunen eller om revisorerna får del av uppgifter för vilka sekretess gäller (se 13 kap. 1 § sekretesslagen [1980:100]). Förslaget till lag om ändring i lagen (1993: 387) om stöd och service till vissa funktionshindrade I första stycket föreslås en ny bestämmelse om att en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt ett beslut av en sådan nämnd som avses i 22 §, skall åläggs att betala en särskild avgift. En särskild avgift skall även kunna åläggas i fall när verkställigheten av ett beslut avbrutits. I första stycket föreskrivs därför vidare att en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid på nytt till- handahåller insatsen efter det att verkställigheten av ett beslut enligt 9 § avbrutits, skall åläggas att betala en särskild avgift. För- slaget har behandlats i avsnitt 15.4.1. I andra styckets första mening föreslås en ändring i nu gällande reglering. Enligt förslaget skall en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, åläggas att betala en särskild avgift. föreskrivs i första stycket att en kommun eller ett landsting skall åläggas att betala en särskild avgift om den underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 §, som någon är berättigad till enligt en domstols av- görande. Förslaget innebär ingen ändring i sak utan är endast av redaktionell art. Genom regleringen i andra meningen föreslår ut- redningen att möjligheten att ålägga en kommun eller ett landsting en särskild avgift utvidgas till fall när verkställigheten av en dom- stols avgörande avbrutits. Förslaget har behandlats i avsnitt 18. Utredningen anser i likhet med vad regeringen anfört i proposi- tionen om åtgärder mot domstolstrots (prop. 2001/02:122, s. 30) att omständigheterna kan vara sådana att det framstår som motiverat att både straffa en enskild beslutshavare för tjänste- fel enligt 20 kap. 1 § och att ålägga en kommun eller ett landsting avgiftsskyldighet. Regleringen i första och andra styckena innebär inte något hinder mot detta (se prop. 1981/82:142, s. 24 f.). Av tredje stycket framgår att särskilda avgifter enligt paragrafen tillfaller staten. Ändringen av lydelsen är endast av redaktionell art. Forumregeln i första stycket är oförändrad. I andra stycket föreslås en ny bestämmelse om att mål om sär- skild avgift enligt LSS skall handläggas skyndsamt. Förslaget har behandlats i avsnitt 15.4.3 och 18. Bestämmelsen om att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten återfinns i andra stycket. Till följd av att en ny bestämmelse om skyndsam handläggning föreslås i andra stycket, föreslår utredningen att bestämmelsen om pröv- ningstillstånd tas in i tredje stycket. Första stycket är oförändrat. Utredningens ställningstagande har behandlats i avsnitt 15.4.2. I andra stycket föreslår utredningen att en ny bestämmelse införs. Enligt förslaget får särskild avgift, med anledning av att en nämnd i en kommun eller ett landsting fattat ett gynnande beslut om en insats enligt 9 §, dömas ut bara om ansökan delgetts kommunen eller från tidpunkten för det gynnande beslutet eller från och med den dag då verkställigheten av det gynnande beslutet avbröts. Enligt tredje stycket kommer särskild avgift med anledning av en domstols avgörande att få dömas ut bara om en ansökan har del- getts kommunen eller från det att domen om insatsen vunnit laga kraft eller från och med den dag då verkställigheten av domen avbröts. Den sistnämnda situa- tionen är ny och föranledd av att utredningen föreslår att möjlig- heten att ålägga en kommun eller ett landsting en särskild avgift enligt 28 a § andra stycket utvidgas till att även gälla fall när verk- ställigheten av en domstols avgörande avbrutits. Förslagen i andra och tredje styckena har behandlats i av- snitt 15.4.3 och 18. Paragrafen är ny. Förslaget har behandlats i avsnitt 15.2. Utredningen föreslår att en rapporteringsskyldighet införs beträffande alla gynnande beslut enligt 9 § av en nämnd hos en kommun eller ett landsting, som inte har verkställts från och med dagen för beslutet. Detsamma gäller alla nämndbeslut enligt 9 § av en nämnd hos en kommun eller ett landsting, som inte har verkställts på nytt från och med den dag då verkställigheten avbröts. Rapporteringen, som av ansvarig nämnd skall ske till och till kommunens eller revisorer, skall ange tidpunkten för varje beslut, vilken typ av insats beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet. Rapporteringen skall ske en gång . Självfallet skall ett ej verkställt beslut rapporteras , så länge det inte är verkställt. De ärenden som kan komma att redovisas till och revisorerna kan innehålla information som är känslig ur integritets- synpunkt. Eventuell sekretess hos nämnden överförs dock till och revisorerna genom bestämmelsen i 13 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Paragrafen är ny och har behandlats i avsnitt 15.2. För att och kommunens eller revisorer skall kunna följa handläggningen av varje ärende som redovisats, föreslår utredningen att ansvarig nämnd hos kommunen eller skall anmäla till och till kommunens eller revisorer när man senare har verkställt ett gynnande beslut, som har rapporterats som ej verkställt enligt 28 e §. Vid rapporteringen skall datum för verkställighet anges. Utred- ningen har inte funnit skäl att föreskriva en tidsfrist inom vilken nämnden skall underrätta och revisorerna att verk- ställighet av ett beslut har skett. Enligt utredningens mening får det anses ligga i nämndens intresse att lämna en sådan underrättelse, för att kunna undgå en vidare granskning. Paragrafen är ny och har behandlats i avsnitt 15.2. En ansvarig nämnd hos en kommun eller ett landsting skall enligt förslaget lämna en statistikrapport till fullmäktige över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 9 § som inte har verk- ställts från och med dagen för besluten. Nämnden skall vidare till fullmäktige lämna en sådan rapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 9 § som inte har verkställts på nytt från den dag då verkställig- heten avbröts. I båda fallen skall nämnden ange vilka typer av insatser besluten gäller samt hur som förflutit för respektive beslut. Rapporteringen föreslås ske en gång . Det är viktigt att den statistikrapport som nämnden lämnar till fullmäktige utformas på ett sådant sätt att sekretessbelagda upp- gifter om enskilda inte lämnas ut. Rapporten kan efter begäran lämnas ut till allmänheten eller media. Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) 16 kap. 6 a, c och d §§ samt 16 kap. e-g §§ Förslagen har behandlats i avsnitt 15.2, 15.4 och 18. Utredningen hänvisar i tillämpliga delar till författningskom- mentaren till förslaget till lag om ändring i LSS. Kommuners och landstings underlåtenhet att verkställa egna beslut om insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa Beslut vid regeringssammanträde . Utredaren skall analysera varför det förekommer att kommunala och landstingskommunala beslut inte verkställs och varför det före- kommer beslut om avslag trots bedömt behov enligt socialtjänst- lagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Med utgångspunkt i denna analys skall utredaren föreslå åtgärder som kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda. I den utsträckning de föreslagna åtgärderna kräver ny eller förändrad lagstiftning skall utredaren lämna förslag på sådan. Regeringen har i regleringsbrev för både 2001 och 2002 givit Social- styrelsen i uppdrag att i samarbete med länsstyrelserna kartlägga och analysera antalet ej verkställda domstols- och myndighets- beslut enligt 9 § LSS och 6 b och 6 f §§ i dåvarande socialtjänstlagen (1980:620). Enligt , som överlämnades till regeringen , fanns det cirka 2 500 beslut som inte var verkställda enligt den tidigare 6 f § socialtjänstlagen (1980:620), vilket innebar en minskning med jäm- fört med året innan. För personer gällde de ej verkställda besluten till särskilt boende. För yngre personer med insatser enligt socialtjänstlagen dominerades i stället de ej verk- ställda besluten av övriga insatser, t.ex. ledsagare och kontakt- person. Antalet avslag trots bedömt behov hade däremot ökat med jämfört med . Närmare hälften av personerna med ej verkställda beslut enligt socialtjänstlagen hade väntat eller mer på att beslut om särskilt boende skulle verkställas och hade väntat mellan ett och . Hälften av kommunerna hade verkställt samtliga beslut. Antalet ej verkställda beslut är inte . Län som hade ett stort antal ej verkställda beslut kan i vissa fall ha halverat antalet året efter medan län med få ej verkställda beslut kan ha fördubblat antalet. Antalet beslut som inte verkställts enligt 9 § LSS utgjorde cirka 2 800, en ökning med jäm- fört med , medan antalet beslut om avslag trots bedömt behov enligt LSS var relativt litet, knappt 200 stycken. En tredjedel av landets kommuner hade inga beslut enligt LSS som inte hade verkställts. Mellan de två mätåren ökade antalet ej verkställda beslut enligt LSS i femton län och minskade i fem län. De flesta beslut enligt 9 § LSS som inte verkställts gällde insatserna råd och stöd, ledsagarservice, kontaktperson, korttidsvistelse och boende för vuxna samt daglig verksamhet. En väntetid eller mer för att få de beslutade insatserna var inte ovanlig. Av dem som väntade på bostad med särskild service enligt LSS hade mer än två tredjedelar väntat mer än på att beslutet skulle verkställas. Av dem som väntade på att insatsen kontaktperson enligt LSS skulle verkställas hade väntat . Orsakerna till att verkställighet inte sker är många och av mycket varierat slag. Det förekommer att den enskilde av olika orsaker tackar nej till den insats som erbjuds. Kommunernas utbud av äldreboenden stämmer inte alltid överens med de äldres önskemål och behov. Många äldreboenden som byggdes på 1970- och 80- talen planerades inte för att kunna tillgodose de omfattande behov av vård och omsorg som många äldre har . Den absolut vanligaste orsaken till att kommunerna inte kunde tillhandahålla LSS-insatserna ledsagarservice och kontaktperson var att personal/uppdragstagare saknades. När det gäller insatsen korttidsvistelse var orsaken, enligt kommunerna, till lika delar brist på bostäder och brist på korttidsfamiljer. har i sin rapport konstaterat att det finns brister i kommunernas handläggning och dokumentation samt i deras pla- nering av insatser för att tillgodose aktuella och kommande behov. analys visar att kommunerna tillämpar lagstift- ningen olika om de inte kan verkställa gynnande beslut inom rimlig tid eller om enskilda tackar nej till erbjuden insats. Det finns kom- muner som avslår en ansökan om insats trots att behov av insatsen konstateras. Den enskilde sätts i vissa fall upp på en väntelista och får behovet tillgodosett när insatsen finns att tillgå. Väntetiden kan bli lång vilket medför en rättsosäkerhet för den enskilde. Om ansökan avslås har den enskilde möjlighet att överklaga beslutet. Andra kommuner väntar med att fatta beslut om en insats tills det är möjligt att verkställa beslutet. revisorer har på eget initiativ granskat hur nationella mål genomförs i kommunernas äldreomsorg. I rapporten nella mål i kommunernas äldreomsorg (2001/02:15), som besluta- des , har revisorerna sett allvarligt på att det finns problem med verkställighet och oriktigt fattade biståndsbeslut i hälften av landets kommuner. Enligt revisorerna bör regeringen i den aktuella situationen inte längre avvakta med insatser mot huvudmännens bristande verkställighet och oriktiga biståndsbeslut. revisorer har med hänvisning till praxis från Regerings- rätten (se bl.a. RÅ 1988 ref. 40 och RÅ 1993 ref. 11) framhållit att resursbrist inte i något fall utgör ett godtagbart skäl för avslag på en ansökan om insats. I skrivelsen (2002/03:30) Uppföljning av den Nationella handlings- planen för äldrepolitiken har regeringen angett att frågan om vilka åtgärder som är lämpliga för att komma till rätta med problemet med underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa sina egna gynnande beslut bereds inom (s. 69). Frå- gan har även behandlats i regeringens skrivelse (2002/03:25) Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappoli- tiken (s. 80). har vid sin behandling av regeringens skrivelse 2002/03:30 (bet. 2002/03:SoU9) ansett att det är oacceptabelt i en rättsstat att gynnande domstolsavgöranden som beslutats i laga ordning inte respekteras och att kommunala beslut inte verkställs. I likhet med revisorer har utskottet ansett att regeringen inte längre bör avvakta med insatser. Regeringen bör därför, enligt utskottet, återkomma till med förslag till åtgärder, på kortare och på . Åtgärderna kan omfatta både kom- munernas egen kontroll och olika åtgärder från statens sida för att tydliggöra och kontrollera samhällets åtagande för de äldre. Riks- dagen biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2002/03:134). trädde nya bestämmelser i socialtjänstlagen och LSS i kraft. Enligt dessa bestämmelser kan en sanktionsavgift ådömas kommuner och landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar om insatser enligt de aktuella lagarna. I proposi- tionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) ansåg regeringen att kartläggning och analys borde avvaktas innan ställning togs till vilka åtgärder som var lämpliga för att komma till rätta med problemet med kommunernas och lands- tingens underlåtenhet att verkställa sina egna gynnande beslut. Regeringen aviserade att den därefter skulle återkomma i frågan. har redovisat att det i mer än hälften av landets kom- muner behöver tillskapas ytterligare bostäder inom de särskilda boendeformerna för äldre. I ungefär lika många kommuner behövs fler lägenheter även inom de särskilda boendeformerna för funk- tionshindrade personer. Trots detta bedömer en fjärdedel av kom- munerna att det förväntade nettotillskottet av bostäder är otillräckligt för att tillgodose befintliga och framtida behov. Mot denna bakgrund gav regeringen (dnr S2003/3341/ST) och i uppdrag att i samverkan se över och analysera bl.a. orsaker till denna plats- brist. Aspekter som särskilt skall belysas är plan- och bygg-