sou · GSB3110d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Mot denna bakgrund hade i och Polis- myndigheten i i ett tidigare samarbetsavtal kommit överens om att när en tulltjänsteman påträffar en person som inte kan identi- fiera sig skulle Polisen underrättas därom, ett samarbete som upphört (se avsnitt 6.6). Myndigheterna har bedömt att det är viktigt och av avgörande betydelse för brottsbekämpningen, att de har ett nära samarbete. Samverkan skall ske såväl vid gränskontroll som i arbetet med den inre utlänningskontrollen. Samverkansöverenskommelsen innehåller i övrigt i huvudsak följande. Myndigheterna skall med beaktande av gällande sekretessbestäm- melser delge varandra sådan information som kan vara av betydelse för respektive myndighet i gränskontrollarbetet. Myndigheterna skall också kontinuerligt hålla varandras underrättelseenheter, och , informerade om analyser och annat som bedöms vara till nytta för myndigheternas gemensamma gränsövervaknings- mål. Dessa mål skall myndigheterna fastställa . Inom varje myndighet skall andra enheter fortlöpande informera myndighetens Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. underrättelseenhet om sådant som bedöms vara till nytta för de sam- verkande myndigheterna. Utöver att de samverkande myndigheterna skall träffas minst en gång , skall myndigheternas underrättelseenheter eller mot- svarande träffas varje kvartal, för att gemensamt bedöma under- rättelsearbetet, den operativa strategin och komma överens om eventuella förbättringar i arbetet eller ändrade rutiner. Myndigheterna skall också göra en gemensam analys- och risk- bedömning. Denna, tillsammans med informationsutbytet, skall utgöra ett stöd för den långsiktiga strategiska samordningsplanen och den operativa inriktningen för gränskontrollarbetet. På det operativa planet innebär överenskommelsen, att myndig- heterna skall ha en samordning av gränskontrollarbetet. Myndig- heterna skall efter överenskommelse utföra samordnade aktiviteter och kontroller. Myndigheterna skall även på annat sätt bistå varandra. I överenskommelsen diskuteras också en möjlighet till sampatrullering utmed och mellan gränsövergångs- ställena. Att helt överta varandras arbetsuppgifter ingår dock inte i överenskommelsen. Enligt överenskommelsen skall också en uppföljning av arbetet göras. sammanställs en rapport över den gränspolisiära verksamheten och samverkan mellan myndigheterna. I rapporten redovisas bl.a. genomförda aktioner, annat samarbete och informa- tionsutbyte, vilka prioriteringar man gjort , upptäckta brott mot utlänningslagen samt vilka förändringar eller förbättringar i samverkan som kan behövas. Därutöver påtalas de problem som har uppstått i samarbetet och vilka hinder, såväl för- fattningsmässiga som andra, som finns för ett effektivt samarbete. Det mest omfattande formella samverkansavtalet har träffats mellan flera myndigheter belägna i de norra och mellersta delarna av Sverige.39 Avtalet ingicks och gäller tillsvidare med en ömsesidig uppsägningstid . Bakgrunden till samarbetet uppges i överenskommelsen vara att inträde i det operativa ställer stora krav på samverkan mellan myndigheterna för att möjliggöra fri rörlighet 39 De som träffat överenskommelsen är följande myndigheter. (omorganisation och det pågående reformarbetet beträffande åklagarväsendets organisation kommer med nödvändighet att medföra förändringar i avtalet) Polismyndigheterna i län, , , , och i , Region , Region , och , Region , åklagarmyndigheterna i och i samt Region . Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. för personer inom Schengenområdet. Parterna skall därför aktivt samverka för ett optimalt utnyttjande av samtliga resurser i över- vakningsverksamheten enligt . I överenskommelsen regleras beträffande regelmässiga samord- ningsfrågor följande. Såvitt avser kontroll av flygtrafiken, skall trafikstillstånd för icke- tidtabellstyrd allmän flygtrafik lämnas av . Polisen skall besluta om öppethållande vid fastställt gränsövergångsställe. Sam- verkan i dessa frågor skall ske mellan och Polisen. Per- sonkontrollen på flygplatser skall Polisen ansvara för, men vid behov skall medverkan begäras av . Även kan efter överenskommelse medverka vid speciella insatser. ansvarar för varukontrollen, men vid behov med hjälp av Polisen. Vidare anges, att i enlighet med gällande författning utför Kust- bevakningens ledningscentral i den administrativa kon- trollen av handelsfartyg. När ombordkontroll skall ske, ansvarar den myndighet som initierat kontrollen för den. När ombordkontroll sker vid gränsövergångsställen är normalt Polisen och ansvariga, och när den sker till sjöss, normalt . Patrulleringen mellan gränskontrollställen på land sköts av Polisen och och vid behov i samverkan med . För patrulleringen till sjöss ansvarar och vid behov i samverkan med Polisen. Polisen ansvarar för den inre utlänningskontrollen när den sker på land, och när den sker till sjöss eller i anslut- ning därtill. I vissa fall har också hotellkontrollen reglerats en kontroll som Polisen skall ansvara för, och när polisflyg och kustbevakningsflyg får användas i kontrollerna. Beträffande informationsutbytet mellan myndigheterna anges, att det skall ske kontinuerligt, men med beaktande av bestämmel- serna om sekretess. I princip gäller att den myndighet som har huvudansvaret för en viss kontrollverksamhet skall samla in infor- mationen och sedan delge den till övriga myndigheter. Under- rättelseinformation skall kontinuerlig utbytas mellan polismyndig- heterna, tullregionerna och . Vad avser de för- handsanmälningar tar emot, skall lednings- centralen också ta fram underlag för och lämna förslag till risk- bedömning. Denna information skall delges polismyndigheterna. skall informera övriga myndigheter om meddelade trafiktillstånd för flygtrafiken, och skall Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. informera om förändringar i trafiken med handelsfartyg. Samtliga medverkande myndigheter skall regelbundet lämna åklagarmyndigheterna underhandsinformation. , å sin sida, skall regelbundet lämna de andra myndigheterna underhandsinformation. Myndigheterna skall också träffas regelbundet. För att nå en operativ samordning skall det på regional chefsnivå ske . Vid dessa möten skall man stämma av det pågående samverkansarbetet och utvärdera detsamma. Därutöver skall sammankomster ske på operativ beslutsnivå minst . De som arbetar med underrättelseverksamheten skall träffas efter ett fastlagt schema och minst . Det har emellertid visat sig att sam- mankomsterna ligger för tätt, och att detta inverkat negativt på det faktiska kontrollarbetet. Myndigheterna diskuterar att dra ned på antalet sammankomster, för att i stället prioritera en mer underrättelsebaserad kontrollverksamhet riktad mot vissa bestämda ärenden, dvs. operativt arbeta med särskilda fall. Samverkan och informationsutbytet skall bearbetas och följas upp. Utfallet skall delges de andra myndigheterna och därefter behandlas vid de årliga chefsträffarna. Bland annat sammanställer Kustbevak- ningen, genom utdrag ur kustbevakningsdatabasen, månatligt en rapport över ankomna fartyg utan personuppgifter. Dessa uppgifter utgör ett gott underlag för Polisens, men också de andra myndig- heternas, underrättelseverksamhet och ligger också till grund för de mer riktade kontroller som utförts inom området. Därutöver anges att om möjligt skall utbytestjänstgöring mellan myndigheterna genomföras, liksom gemensamma utbildningsinsat- ser. Överenskommelser om samarbete mellan Polisen och Utöver de ovan nämnda centrala och de regionala överenskommel- serna har träffat överenskommelser om samarbete med Polismyndigheterna i , , , , samt i . Tillsammans med den ovan redovi- sade centrala överenskommelsen, har således ett formali- serat samarbete med Polisen i stort sett i hela . Några formella överenskommelser har, av olika skäl, emellertid inte träffats med Polismyndigheterna i och , men även där samarbetar polismän och tulltjänstemän. I vissa fall regle- Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. ras ett samarbete enbart vad avser gränskontroll och annan utlän- ningskontroll, medan andra överenskommelser är inriktade på att uppdaga och beivra brott också mot smugglingslagen och narkoti- kastrafflagen. Samtliga regionala avtal är på grund av omorganisation under omarbetning. Överenskommelserna, som till stora delar är lika till sitt innehåll, reglerar bl.a. följande. Målsättningen med avtalen är att med gemensamma resurser, såväl materiella som personella, bedriva brottsförebyggande verksamhet, genomföra pass- och utlännings- kontroller vid såväl inre som yttre gräns, övervaka gränserna och uppdaga och beivra brott. För att möjliggöra en effektiv samverkan skall regelbundna möten mellan myndigheterna ske, såväl på chefs- nivå som på det operativa planet. Även sammankomster mellan myndigheternas underrättelseenheter skall ske enligt schema eller vid behov. Myndigheterna skall fortlöpande delge varandra infor- mation och underrättelser, samt i möjligaste mån göra gemen- samma hot- och riksbildsanalyser. skall utifrån sina personella resurser och operativa förmåga biträda Polisen vid in- och utresekontrollen, och Polisen skall på samma sätt biträda vid kontroll av varor. Några avtal reglerar också vem som skall bära ansvaret för de olika kon- trollerna, dvs. gränskontroll och varukontroll, på olika platser inom området. Såvitt gäller bevakningen av gränser, innehåller någon överenskommelse en samplanering också i detta avseende, med möjlighet för Polisen att nyttja mobila enheter, och att sampatrullering kan ske. I överenskommelserna anges också att myndigheterna skall pla- nera och utföra gemensamma aktioner, något som dock uppges ske mera sällan. Slutligen innebär överenskommelserna att det skall vara möjligt med utbytestjänstgöring och gemensamma utbildningstillfällen. Något som dock inte synes ske fortlöpande. Myndigheterna skall också kunna införskaffa material gemensamt och också kunna dela lokaler. Överenskommelser om samarbete mellan Polisen och Samtliga regionledningar har träffat överens- kommelser med ett flertal Polismyndigheter om samarbete. I princip har överenskommelser träffats med samtliga de kustnära Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. polismyndigheterna och även med de polismyndigheter som inne- fattar och . Överenskommelserna reglerar bl.a. följande. Målen med överenskommelserna anges i de flesta fall vara, att myndigheterna skall biträda varandra såväl vid yttre gränskontroll som vid inre utlänningskontroll. Samverkan skall effektivisera myn- digheternas resursanvändning genom ett ökat samarbete myndig- heterna emellan, vad gäller arbetsmetoder, underrättelseverksamhet, utbildning och information. I avtalen regleras också att myndig- heterna fortlöpande skall delge varandra information och, enligt flertalet avtal, underrättelser av betydelse för respektive myndighet, samt att myndigheterna med jämna mellanrum skall träffas eller på annat sätt samråda. Även om överenskommelsen mellan Polis- myndigheten i och Region inte reglerar något mer utvecklat underrättelseutbyte eller gemen- sam underrättelseverksamhet, har , och initierat ett projekt just i syfte att bättre utnyttja varandras underrättelseverksamheter. I något områden innebär överenskommelserna också att myndig- heterna bör ha viss gemensam utbildning och visst utbyte av tjänster. har inte i något fall helt övertagit ansvaret för personkontrollen på plats där den annars enbart skulle utföras av Polisen, och inte heller har några tjänstemän placerade vid gränsövergångsställena. Överenskommelsen inne- fattar dock, liksom närmast följer redan av bestämmelserna i utlänningslagstiftningen, att utför i princip samtliga s.k. ombordkontroller på handelsfartyg och kontroller av personer ombord på fiskefartyg och fritidsfartyg. Enligt överenskommelserna, liksom enligt utlänningslagen, är det också som övervakar gränserna för att kontrollera att personer inte tar sig in i i strid mot utlänningslagen. I sker bevakningen bland annat genom patrullering med kustbevakningsflyg vid i genomsnitt ett par tillfällen per dag. Vid misstanke om brott mot utlänningslagen avrapporterar brottet till Polisen och det är därefter Polisen som beslutar om fortsatta åtgärder. Normalt är det som beordrar fartyget till svensk hamn. Vid behov kan under vissa förutsättningar också stoppa och inbringa fartyget till svensk hamn. Om kontrollen och andra åtgärder ombord därefter vidtas av Polisen eller beror bl.a. på var fartyget befinner sig och Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. omständigheterna i övrigt. I har överenskommelsen inte inneburit annat , liksom närmast anges i utlännings- lagstiftningen, att ansvarar för kontrollen av sjö- trafiken. I innebär avtalet att myndigheterna gör gemensamma insatser i i syfte att förhindra brottslighet och öka tryggheten. Tanken med flera av överenskommelserna är att myndigheterna också skall genomföra gemensamma aktioner. Myndigheterna skall vidare göra en gemensam analys och riskbedömning som skall ligga till grund för båda myndigheternas brottsförebyggande arbete. Regelbundna gemensamma aktioner förekommer i viss omfattning. De gemensamma kontroller som har genomförts har varit mer eller mindre underrättelsebaserade. Överenskommelser mellan Polisen och i har slutit ett samverkansavtal med . Överenskommelsen anger, att myndigheterna skall biträda varandra såväl vid yttre gränskontroll som inre utlänningskontroll. Samverkan skall ske i den omfattning som per- sonalförhållandena medger. Myndigheterna skall också verka för ett snabbt och säkert informationsutbyte. Myndigheterna lämnar också varandra regelbundet information såväl i enskilda ärenden som mer allmänt. När ett verkställighetsärende överlämnas till polismyndig- heten, tar handläggaren på först en kontakt med handläggaren på polismyndigheten. De går tillsammans igenom ärendet och diskuterar hur man lämpligast bör gå till väga för att verkställighet skall kunna ske. Man undersöker vilken ytterligare information man kan inhämta och vilken myndighet som lättast kan få fram denna. Detta arbetssätt har resulterat i att polismyndigheten lyckas verkställa flertalet av de ärenden som över- lämnat. Det kan emellertid inte bortses från att antalet överlämnade verkställighetsärenden till i är rela- tivt litet men liksom i övriga delar av landet ökar antalet verkställig- hetsärenden också där, 167 ärenden mot 2001. underrättar också polismyndigheten, när det i ett ärende har funnit anledning att misstänka att en asylsökande har begått brott. På motsvarande sätt underrättar polismyndigheten när den misstänker att en utlänning har begått brott. Det senare gäller framför allt när man misstänker att utlän- Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. ningen inte kommit till främst för att söka asyl, utan tillhör en mer brottsbenägen grupp. Samarbetet har resulterat i att hand- läggningstiderna förkortas. Den person som inom polismyndigheten arbetar med under- rättelsefrågor har också regelbunden kontakt med motsvarande handläggare på . och Migrations- verket arbetar också tillsammans, med biträde av Utrikesdeparte- mentet och svenska utlandsmyndigheter och andra länders beskick- ningar i , med att undanröja verkställighetshinder. I övrigt har myndigheterna ett tätt informationsutbyte, både for- mellt och informellt. Man har olika träffar och seminarier . I enlighet med avtalet har myndigheterna också flera gemensamma utbildningstillfällen. Exempelvis kommer de polismän som genomgått behörighetsutbildning för att få använda sig av (se avsnitt 5.5) i sin tur att undervisa inte bara andra polismän i länet utan också personal. 6.5.3Effekten av samarbetsavtalen samt samverkan i övrigt De brottsbekämpande myndigheterna har allt oftare pekat på och tydliggjort de hinder för en effektiv informations- hantering som uppdelningen av den brottsbekämpande verksam- heten på flera olika myndigheter medför, särskilt med anledning av den sekretess- och personuppgiftsreglering som myndigheterna har att rätta sig efter. Vidare har rationaliserings- och besparingsbehov föranlett sådana omorganiseringar och omstruktureringar av främst Polisens och verksamhet, att den geografiska sprid- ningen eller närvaron av myndigheterna minskat jämfört med tidi- gare. Behovet av samverkan40 i olika former myndigheterna emellan för ett effektivt tillvaratagande av statens samlade resurser för gränskontroll och brottsbekämpning har till följd härav ökat väsentligt (t.ex. ökat informationsutbyte samt annan ökad sam- verkan såsom genom sampatrullering eller geografisk samordning till undvikande dubblering). Av redovisningen ovan framgår att det finns ett mer eller mindre omfattande samarbete mellan myndigheterna, och att detta mani- festerats i bl.a. ett stort antal samarbetsavtal mellan Polisen, Tull- verket och , samt i viss mindre omfattning, med , och att dessa geografiskt täcker in stora delar av 40 Mer om begreppet samverkan se avsnitt 10.2.1. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. Nedan följer en redovisning av hur samarbetet fungerar mellan myndigheterna samt resultatet av några av myndigheterna gemensamt genomförda aktioner. På central nivå förekommer regelbunden kontakt och årliga möten mellan , och . Sedan resultatet av mötena rapporterats i respektive myndighets styrelse, lägger verkschefen fast inriktningen för myndighetens verksamhet för det kommande verksamhetsåret. För att säkerställa fortlöpande samverkan har vidare placerat en sam- bandsman hos och en hos . Också har en sambandsman hos . Rikspolis- styrelsen har mer eller mindre daglig kontakt med , och man har också gemensamt utfärdat information och allmänna råd för tillämpningen av utlänningslagstiftningen. Med Migrations- verket har man också regelbundet återkommande konferenser och seminarier. För att verka för samsyn, träffas företrädare för Migra- tionsverket, , , Utrikesdeparte- mentet, och för . Hur samarbetet mellan myndigheterna fungerar på regional nivå varierar. Inom de regioner, där man ingått större samverkans- överenskommelser, är samarbetet i gott. Myndigheterna har en nära kontakt, och det sker ett fortlöpande informations- och under- rättelseutbyte. Även i de områden där överenskommelser träffats mellan två myndigheter är samarbetet normalt gott. Några myndig- heter har emellertid uppgett, att syftet med träffade överenskommel- ser uppnåtts i viss omfattning, men att samarbetet kan bli än mer effektivt och särskilt på det operativa planet. Kontakterna mellan myndigheterna fungerar ofta bra, genom att företrädare på chefsnivå för utlänningsenhet och eller Kust- bevakningen träffas regelbundet, för att diskutera och planera för ett effektivt samarbete, men mer sällan omsätts arbetet fullt ut på det operativa planet. Som nämnts ovan har uppgifter också lämnats om att under- rättelsearbetet på sina håll är bristfälligt. Inom vissa regioner går dock samarbetet längre än vad överenskommelsen omfattar, exem- pelvis förekommer det att Region även del- ger andra polismyndigheter än i under- rättelser och annan information som kan vara av betydelse för per- sonkontrollen. I detta sammanhang skall nämnas att Polismyndig- heterna i , , , och län samverkar i Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. frågor om personkontroll, Sydsamverkan, där utlänningsenheten i har samordningsansvaret och också fungerar som en jour- enhet. Sådan samverkan finns mellan flera andra polismyndigheter, och också inom och . Exempelvis har Polismyndigheterna i och kommit överens om att gränspolisen i skall ansvarar för personkontrollen i Vänernhamnarna, en kontroll som dock i princip sköts av . Det är det inte ovanligt att också hjälper i län med personkontroll, och då vanligen vid färjetrafiken i (Polen- trafiken). I andra regioner där det saknas överenskommelser om sam- verkan förekommer ett mer sporadiskt samarbete myndigheterna emellan. Inom vissa områden har Polisen ett nära samarbete med men inte med , och inom andra områden är det tvärtom. I några regioner har man också inlett ett samarbete i olika samordningsgrupper, där polismän, tulltjänstemän och kust- bevakningstjänstemän ingår. I detta samarbete utbyts underrättelser och information samt olika gemensamma aktioner planeras. Mer- parten av de tjänstemän vid de olika myndigheterna som utredningen varit i kontakt med har uppgett att det samarbete som sker fungerar bra. har uppgett, att de intentioner om samarbete och utbyte av tjänster, som myndigheterna hade inför inträde i inte uppnåtts. En sannolik förklaring till detta uppges vara, att Polisen anställde och utbildade ett flertal passkontrollanter, och att Polisen därför inte behövt biträde av tulltjänstemän för gränskontrollverksamheten. Enligt uppgift har emellertid den inför Schengeninträdet gemensamma planeringen inneburit, att tjänstemännen vid de olika myndig- heterna närmat sig varandra och att de enskilda tjänstemännen i den dagliga verksamheten numera har löpande dialoger, delger varandra tips och annan information samt hjälper varandra i den rena kontrollverksamheten. Som framgått finns inga kustbevakningstjänstemän fast statione- rade vid gränsövergångsställena. ansvar för per- sonkontrollen av handelsfartyg och fritidsbåtar är emellertid till stor hjälp för polismyndigheterna, en uppgift som Polisen saknar resurser att utföra (sjöpolis finns endast inom Polis- myndigheterna i och ). Myndig- heterna arbetar sällan sida vid sida, utan respektive myndighet utför Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. självständigt den kontroll de har att vidta. Inom flera områden har man dock utfört vissa gemensamma aktioner. Också samarbetet mellan Polisen och är av varierande omfattning. Vissa polismyndigheter har ett mycket gott och nära samarbete, medan samarbetet inom andra område är bristfälligt eller helt obefintligt. I avsnitt 7 redovisar utredningen närmare ett projekt vilket genomförde, bl.a. i syfte att undersöka hur Polis och kunde sam- arbeta för att förkorta handläggningstiderna av asylsökningar från personer vars främsta syfte med sin vistelse i är att begå brott. Projekten resulterade i att i och kom överens om ett informationsutbyte angående brottsmisstänkta utländska medborgare som antingen inte är folkbokförda i eller som söker asyl här. För ända- målet har en särskild blankett utformats. Motsvarande blankett används numera i Polismyndigheterna i och . Inom flera regioner har man också startat olika projekt för att gemensamt försöka korta handläggningstiderna av de hårt brotts- belastade asylsökande. Det är inte heller ovanligt att de polismän som handlägger verkställighetsärenden har en daglig kontakt med den på ansvariga handläggaren. Samarbete med att fastställa den asylsökandes identitet pågår också på sina håll. Även om enskilda polismän och handläggare på kan samarbeta, har emellertid i många fall motsvarande samarbete på regional nivå inte kunnat utvecklas. I princip samtliga myndigheter som utredningen har haft kon- takt med har uppgett, att såväl sekretess- som registerlagstiftningen motverkar ett effektivt samarbete myndigheterna emellan. Många har uppgett att för att få den information som behövs för person- kontrollen och för att bekämpa brott mot utlänningslagen och annan gränsöverskridande brottslighet, måste den enskilda tjäns- temannen i princip mer eller mindre bryta mot lagstiftningen. Även rent datatekniska problem och frågor om behörighet till vissa register och uppgifter, såväl inom myndigheterna som myndig- heterna emellan, uppges utgöra hinder för en effektiv kontrollverk- samhet. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. Exempel på genomförda aktioner I föreligger, som nämnts, ett regelbundet samarbete med andra myndigheter i den s.k. Krogsaneringen. Vid i princip samtliga kontroller påträffas utländska medborgare som arbetar utan arbetstillstånd eller som vistas i utan tillstånd samt personer som är efterlysta för verkställighet.