sou · GSB392 · 2005-01-01 00:00:00 — sou 2004 92 d1 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn (Dir 2001:48). Till särskild utredare förordnades f.d. generaldirektören . entledigades på egen be- gäran från sitt uppdrag som särskild utredare i samband med över- lämnande av utredningens huvudbetänkande för resenärer och gods (SOU 2003:104). Hovrättspresidenten förordnades fr.o.m. att vara särskild utredare. De som därefter har deltagit i utredningens arbete anges på nästa sida. Regeringen beslutade genom ett tilläggsdirektiv (Dir. 2003:16) att förlänga tiden för redovisningen av utredningens slutbe- tänkande till . Utredningen har antagit namnet . överlämnade utredningen delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48) och huvudbetänkandet för resenärer och gods (SOU 2003:104). Härmed överläm- nas slutbetänkandet En samlad järnvägslagstiftning (SOU 2004:92). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Utredningsuppdraget är med detta slutfört. Förteckning över vilka som har deltagit i utredningens arbete med slutbetänkandet En samlad järnvägslagstiftning (SOU 2004:92) Direktören , f.d. , Direktören , Dåvarande direktören, , f.d. Tågtrafikledningen Enhetschefen , Avdelningschefen , , Rättssakkunniga , Transportansvarige , Föreningen , Dåvarande verkställande direktören , , t.o.m. Verkställande direktören , operatörerna Pågående arbete inom EU ....................................................... Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) och dess införlivande med svensk rätt .............................. 2.3Uppbyggnad av COTIF 1999 och dess huvudsakliga 2.4 De viktigare bestämmelserna i 1999 ....................... 2.4.3Protokollet om privilegier och immunitet för Mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (OTIF) ................................................ 2.4.4 Enhetliga rättsregler för avtal om internationell transport av resande på järnväg () ...................... 2.4.5 Enhetliga rättsregler för avtal om internationell transport av gods på järnväg () .......................... 2.4.6 Reglementet om internationell järnvägstransport av farligt gods (RID) .................................................. 2.4.7 Enhetliga rättsregler för avtal om nyttjande av vagnar i internationell järnvägstrafik (CUV)............ 2.4.8 Enhetliga rättsregler för avtal om nyttjande av infrastruktur i internationell järnvägstrafik (CUI)........................................................................... 2.5 Tillträde till COTIF 1999, m.m. ........................................... 2.5.1 Tillträde till COTIF 1999........................................... 2.5.2 Frågan om avvikelser från reglerna i COTIF 1999... 2.6 Införlivande av COTIF 1999 med svensk rätt ..................... 2.6.1 Bestämmelser motsvarande dem i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik.............. 2.6.2 Metoder för införlivande av internationella 2.6.3 Införlivande av vissa bestämmelser i 2.6.4 Införlivande av och .................................... Införlivande av RID.................................................... Införlivande av CUV .................................................. Införlivande av CUI.................................................... 2.6.8 Införlivande av APTU och ATMF ............................ 2.6.9 Protokollet om privilegier och immunitet för 2.7 Publicering av COTIF ........................................................... 2.8 Förenklat förfarande för ändring av COTIF........................ Överväganden och förslag .......................................... Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och Överväganden och förslag..................................................... 3.2.1 Gällande rätt................................................................ 3.2.2 Behovet av en ny reglering ......................................... och passagerare i inrikes järnvägstransport ......... Huvuddragen i järnvägstrafiklagen ....................................... Behovet av en lagändring....................................................... 4.3Bestämmelserna i järnvägstrafiklagen (1985:192) förs över till järnvägslagen (2004:519), m.m................................ Överväganden och förslag.......................................... 4.5Allmänt om skadeståndsansvar vid person- och Överväganden och förslag.......................................... Särskilt om skadeståndsansvar vid persontransport ............ Överväganden och förslag.......................................... Transport av inskrivet resgods och fordon .......................... Särskilt om skadeståndsansvar vid godstransport................ Överväganden och förslag.......................................... Övriga frågor om godstransport........................................... Överväganden och förslag.......................................... 4.11.1 Gällande rätt................................................................ 4.11.2 Överväganden och förslag .......................................... Skadeståndsansvar gentemot tredje man..................... Överväganden och förslag ..................................................... Säkerhet vid tunnelbana och spårväg m.m. ................. 6.2.1 Säkerheten vid tunnelbana och spårväg ..................... Säkerheten vid järnväg ................................................ Överväganden och förslag ..................................................... Ordning och straffansvar ........................................... Ordning vid järnväg, tunnelbana och spårväg ...................... Överväganden och bedömning .................................. Överväganden och bedömning .................................. Några särskilda frågor ............................................... 8.1Krav på försäkring eller annat likvärdigt arrangemang 8.2Underrättelseskyldighet för järnvägsföretag gentemot infrastrukturförvaltaren vid transport av farligt gods Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Ekonomiska och andra konsekvenser .......................... Järnvägslagen (2004:519) med av utredningen föreslagna Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 2003:161) ................................. Bilaga 2 Fördrag om internationell järnvägstrafik (COTIF), Enhetliga rättsregler för validering av tekniska standarder och antagande av en- hetliga tekniska föreskrifter för järn- vägsmateriel avsedd att nyttjas i interna- tionell trafik (bihang F till COTIF) Enhetliga rättsregler för tekniskt god- kännande av järnvägsmateriel som an- vänds i internationell trafik (bihang G till Enhetliga rättsregler för avtal om interna- tionell transport av gods på järnväg (bihang B till COTIF) du Transport par rail Enhetliga rättsregler för avtal om interna- tionell transport av resande på järnväg (bi- hang A till COTIF) Konvention om fraktavtalet vid interna- tionell godsbefordran på väg COTIF/COTIF 1999 av i dess lydelse enligt änd- Fördraget om internationell järnvägstrafik Enhetliga rättsregler för avtal om nyttjande av infrastruktur i internationell järnvägs- trafik (bihang E till COTIF) Enhetliga rättsregler för avtal om nyttjande av vagnar i internationell järnvägstrafik (bi- hang D till COTIF) Mellanstatliga organisationen för interna- Regulation for the Reciprocal use of Car- Reglemente om internationell järnvägs- transport av farligt gods (bihang C till Regulation for the Reciprocal use of Ändringsprotokollet Protokoll av om ändring av fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) av Uppdraget och järnvägslagens nya innehåll har haft i uppdrag att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Järnvägs- utredningen har därvid tidigare lämnat ett delbetänkande, Rätt på spåret (SOU 2002:48), där bl.a. förslag lämnas till hur fyra EG- direktiv angående utvecklingen av gemenskapens järnvägar, till- stånd för järnvägsföretag, tilldelning av och avgifter för infra- strukturkapacitet samt driftskompatibilitet för konventionella tåg skall införlivas i svensk rätt genom en ny sektorsspecifik järn- vägslag. Den nya järnvägslagen (2004:519) trädde i kraft . I järnvägsutredningens huvudbetänkande för resenärer och gods (SOU 2003:104) föreslås bl.a. att järnvägsföretag skall tillåtas bedriva kommersiell persontrafik i konkurrens över hela det svenska järnvägsnätet. För den linjebundna persontrafiken föreslås dock att denna rätt till viss del skall kontrolleras genom ett till- ståndsförfarande. Min huvudsakliga uppgift i den avslutande delen har varit att lämna förslag till hur den reviderade versionen av fördraget om internationell järnvägstrafik av i dess lydelse enligt ändringsprotokollet av (COTIF) skall införlivas i svensk rätt samt att göra en översyn av de bestämmelser om inrikes transport som har sin motsvarighet i COTIF och föreslå lämpliga ändringar i dessa. Därutöver har jag, i enlighet med direktiven, gjort en generell översyn av järnvägslagstiftningen samt i järn- vägslagen infört de förslag rörande marknadstillträde för linje- bunden persontrafik som presenteras i huvudbetänkandet. Vid full- görande av uppdraget har utredningen haft som utgångspunkt att skapa en modern samlad järnvägslagstiftning. SOU 2004: 92 Järnvägslagen föreslås kompletterad med grundläggande bestäm- melser om inrikes och internationell järnvägstransport. Denna reglering finns i järnvägstrafiklagen (1985:192) och i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik. I sistnämnda lag är be- stämmelserna i fördraget om internationell järnvägstrafik av (COTIF 1980) i stora delar införlivade. Bestämmelserna om transport på tunnelbana och spårväg samt om utomobliga- toriskt ansvar i järnvägstrafiklagen föreslås också bli förda över till järnvägslagen. som järnvägslagen trädde i kraft ändrade järnvägs- säkerhetslagen (1990:1157) namn till lagen om säkerhet vid tunnel- bana och spårväg. Lagen tillämpas numera, som framgår av namnet, endast på säkerheten vid tunnelbana och spårväg. Säkerheten vid järnväg reglerades tidigare i järnvägssäkerhetslagen men regleras i den nya järnvägslagen. I betänkandet före- slås att även bestämmelserna i lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg förs över till järnvägslagen. Föreslagna kompletteringar till järnvägslagen medför att lagen blir mycket omfångsrik och kommer att innehålla 20 kapitel. I lagen finns bl.a. säkerhetsbestämmelser och bestämmelser om till- stånd för att utföra järnvägstrafik samt bestämmelser om tilldelning av infrastrukturkapacitet. I lagen finns även bestämmelser om an- svarsförhållandet mellan parterna på järnvägsmarknaden och om utomobligatoriskt ansvar. Slutligen finns bestämmelser om ord- ning, tillsyn och överklagande m.m. Lagen kommer dessutom att i stora delar bli tillämplig på tunnelbana och spårväg. Med hänsyn till lagens omfång och till de skiftande frågor den reglerar föreslås att, till skillnad från vad som gäller , lagen delas in avdelningar för att på så sätt göra den mer överskådlig. Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) och dess inför- livande med svensk rätt COTIF 1980 har genomgått en omfattande revision vilket resulte- rade COTIF. Revisionen var påkallad av flera skäl. I flera av medlemsstaterna i den mellansstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (OTIF) har det nämligen skett grundläggande eko- nomiska, juridiska och tekniska förändringar på järnvägsområdet. Den viktigaste förändringen är den mer eller mindre långtgående uppdelningen av järnvägen i skilda delar med ansvar för infrastruk- tur respektive transportverksamhet. En annan viktig förändring är att internationella transportörer som agerar i flera länder har till- kommit. Fördraget och dess ansvarsregler byggde däremot i stor utsträckning på att varje stat hade en nationellt sammanhållen, monolitisk järnvägsorganisation och att internationella transporter utfördes i samarbete mellan sådana järnvägsorganisa- tioner. Grundstrukturen i fördraget var därför föråldrad. Dessutom hade det tillkommit ett behov av att på ett enhetligt sätt reglera även förhållandet mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägs- företaget. Det sakliga innehållet COTIF måste från svensk syn- punkt anses i huvudsak tillfredsställande. Det föreslås därför att skall tillträda nya COTIF och att bestämmelser mot- svarande dem i lagen om internationell järnvägstrafik skall, med vissa kompletteringar och ändringar i sak som är föranledda av re- videringen av fördraget, tas in i järnvägslagen. Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag m.m. Den svenska järnvägssektorn har sedan den trafikpolitiska reformen utvecklats från en marknad där svenska staten starkt dominerat såväl tjänster som infrastruktur till en marknad på vilka flera aktörer är verksamma. Genom trafikpolitiska beslut delades dåvarande upp i med ansvar för tågtrafiken och med ansvar för infrastrukturen. betalar de aktörer som be- driver järnvägstrafik en avgift för att nyttja infrastrukturen. Ett transportpolitiskt beslut ledde till att godstrafiken öppnades för konkurrens i fråga om nationell trafik på järnväg och genom järnvägslagens ikraftträdande har även den internationella gods- trafiken öppnats för konkurrens. Som ovan angetts föreslås i huvudbetänkandet för resenärer och gods (SOU 2003:104) att järnvägsföretag skall tillåtas att bedriva kommersiell person- trafik i princip över hela det svenska järnvägsnätet. Någon särskild reglering i lag vad gäller ansvarsförhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag finns inte . Med hänsyn till att än fler aktörer kan komma att intressera 1 har därefter ombildats till flera av staten helägda aktiebolag, bl.a. som bedriver godstrafik och som bedriver persontrafik. SOU 2004: 92 sig för att bedriva järnvägstrafik på det svenska järnvägsnätet och till den dominerande ställning har som förvaltare av infrastruktur innehåller författningsförslaget bestämmelser som reglerar ansvarsförhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Den som har rätt att bedriva eller organisera trafik på svenska järnvägsnät kan ansöka om infrastrukturkapacitet, bl.a. i form av tågläge, hos infrastrukturförvaltaren. Enligt nuvarande järnvägslag skall infrastrukturförvaltaren i samband med tilldelning av ett tåg- läge träffa ett trafikeringsavtal med järnvägsföretaget eller den som har auktorisation. Bl.a. med hänsyn till vikten av att den nationella regleringen överensstämmer med regleringen i COTIF föreslås att trafikeringsavtalet alltid skall träffas mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Genom bestämmelserna i järnvägslagen kan infrastrukturför- valtaren komma att bli skadeståndsskyldig gentemot såväl järn- vägsföretag som tredje man. Förslaget innehåller därför en be- stämmelse som innebär att samma krav på försäkring eller liknande skall ställas på en infrastrukturförvaltare som på ett järnvägsföre- tag. Kravet är kopplat till tillståndet att förvalta infrastruktur. Eftersom inte behöver tillstånd för att förvalta infra- struktur kommer kravet inte att påverka . och passagerare i inrikes järnvägstransport Järnvägslagen föreslås innehålla bestämmelser om inrikes transport av resande, transport av gods och transport av inskrivet resgods och fordon som transporteras i samband med transport av resande. Bestämmelserna återger med få avvikelser innehållet i järnvägs- trafiklagen. En viktig saklig skillnad är dock att transportören, lik- som i COTIF, anges som ansvarigt rättssubjekt gentemot transportkunderna i stället för som tidigare infrastruktur- förvaltaren (järnvägen). Övriga ändringar är främst motiverade av att bestämmelserna om inrikes järnvägstransport bör stå i överens- stämmelse med motsvarande regler i reviderade COTIF. Inrikes transport av inskrivet resgods och fordon som transpor- teras i samband med transport av resande förekommer för närva- rande inte i . Skälet till att bestämmelser om detta ändå före- slås är att det inte är uteslutet att det åter kommer att utföras sådan transport. Enligt förslaget skall i vissa delar den svenska översättningen av bestämmelserna om inskrivet resgods och fordon i COTIF gälla även vid inrikes transport. Med beaktande av den tidsåtgång som erfordras för den fortsatta beredningen av förslagen i bör huvuddelen av de nya bestämmelserna kunna träda i kraft . Järn- vägstrafiklagen och lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg bör upphävas. De förslag till bestämmelser som jag lämnar rörande internatio- nell järnvägstrafik och som är föranledda av ändringarna i COTIF kan inte träda i kraft innan nya COTIF blivit gällande. För det fall tillräckligt antal stater inte har ratificerat ändringsprotokollet när lagförslaget tas upp i bör regeringen bemyndigas att sätta dessa lagändringar i kraft. Jag föreslår även att regeringen skall be- myndigas att besluta om när de nya bestämmelserna om marknads- tillträde för persontrafik skall träda i kraft. Detta bl.a. med hänsyn till det s.k. tredje järnvägspaket som lämnade och som innehåller ett förslag till direktiv om mark- nadsöppning för den internationella passagerartrafiken. The assignment and the new contents of the Railways Act The assignment of has been to conduct a general review of the organisation of, and legislation relating to, the railway sector. has previously submitted an interim report, on track (SOU 2002:48), containing proposals for the incorporation of four EC directives on the devel- opment of the Communitys railways, licensing of railway under- takings, allocation of infrastructure capacity and charges for the use of infrastructure, and interoperability of the conventional rail systems into Swedish legislation through a new sector-specific railways act. The new Railways Act (2004:519) entered into force on 1 2004. The Railway Committees main report, Railways for passengers and goods (SOU 2003:104) includes proposals that railway under- takings should be allowed to operate commercial passenger traffic in competition across the entire Swedish rail network. The partial control of this entitlement by a licensing procedure is, however, proposed in the case of scheduled passenger traffic. My main tasks for the concluding part of the assignment have been twofold. The first has been to submit proposals as to how the Protocol of 3 1999 for the Modification of the Convention concerning International Carriage by Rail (COTIF) of 9 1980 is to be transposed into Swedish legislation. The second has been to review the provisions on domestic carriage by rail that have corresponding provisions in COTIF, and to propose suitable amendments to these. In addition, and in accordance with my terms of reference, I have conducted a general review of legislation relating to railways and have incorporated the proposals presented in the main report concerning market access for scheduled pas- senger traffic into the Railways Act. The Committees point of departure has been to create a modern and consistent body of legislation for the railway sector. It is proposed that the Railways Act be supplemented with basic provisions on domestic and international carriage by rail. These regulations are currently found in the Railway Traffic Act (1985:192) and the Transport Act (1985:193). The provisions in the Convention concerning Interna- tional Carriage by Rail (COTIF) of 9 1980 have, to a large extent, been incorporated into the latter. It is further proposed that provisions relating to underground and tramway systems and to non-contractual liability in the Railway Traffic Act be transferred to the Railways Act. In conjunction with the entry into force of the Railways Act, the Rail Safety Act (1990:1157) changed name to the Underground and Tramways Safety Act. As implied, this Act only applies to safety on underground trains and trams. Safety on railways was previously regulated in the Rail Safety Act but has, since 1 2004, been regulated in the new Railways Act. The report also contains a proposal that the provisions of the Underground and Tramways Safety Act be transferred to the Railways Act. The proposed supplements mean that the Railways Act will be very comprehensive and will include 20 chapters. Among other things, the act contains safety provisions, provisions on the licensing of railway undertakings and provisions on the allocation of infrastructure capacity. It also contains provisions on the divi- sion of responsibility between parties to the railway market and on non-contractual responsibility. Finally it includes provisions on order, supervision, appeals etc. The act will also, to a large extent, be applicable to underground and tramway systems. In view of the scope of the act and the broad span of issues it regulates it is pro- posed that, unlike today, it be divided into different parts to give a better overview. The Convention concerning International Carriage by Rail (COTIF) and its incorporation into Swedish legislation COTIF 1980 has undergone a thorough revision procedure, which has resulted in the 1999 Protocol for the Modification of COTIF. The revision was necessary for several reasons. Since 1980, there have been fundamental economic, legal and technical changes to the railway sector in many of the member states of the Inter- governmental by Rail (OTIF). The most important change has been the more or less far- reaching division of rail systems into separate units with responsi- bility for infrastructure and transport operations. Another significant change has been the emergence of international operating in several countries. The 1980 Convention and its provi- sions on responsibility were largely based on each state having a nationally cohesive, monolithic rail organisation and on an inter- national transport system based on collaboration between such rail organisations. The basic structure of the Convention was therefore outdated. Furthermore, the need had emerged for a more uniform regulation of the relationship between infrastructure managers and railway undertakings. From a Swedish point of view, the substance of the 1999 COTIF must, on the whole, be seen as satisfactory. It is therefore proposed that accede to the new COTIF and that provisions cor- responding to those in the Transport Act, with certain supplements and amendments relating to the revision of the Convention, be incorporated into the Railways Act. The relationship between infrastructure managers and railway under- takings etc. Since the traffic policy reform in the late 1980s, the Swedish rail- way sector has developed from a market in which the state largely dominated both services and infrastructure to a market in which a number of different actors operate. As a result of the 1988 traffic policy decision, what was then the was divided into SJ1 with responsibility for train services, and the with responsibility 1 The activities of have since been taken over by several fully state-owned limited companies including , which operates goods traffic and , which operates passenger traffic. Since 1989, actors operating rail traffic have paid a fee to use the infrastructure. As a result of a transport policy decision in 1995, goods traffic has been opened up to competition in the case of national rail traffic and the entry into force of the Railways Act has also meant that international goods traffic has opened up to competition. As mentioned above, the Railway Committees main report, Railways for passengers and goods (SOU 2003:104) includes proposals that railway undertakings be permitted to operate commercial passenger traffic in principle across the entire Swedish rail network. Today there is no specific legal regulation of the division of responsibility between infrastructure managers and railway under- takings.