sou · GSB322 · 2005-01-01 00:00:00 — Bl.a. har konstitutions- utskottet vid åtskilliga tillfällen i sin granskning tagit upp sådana frågor och också redovisat vad olika regeringar vidtagit för åtgärder för att undvika jävssituationer i regeringsarbetet. En ingående diskussion av frågan fördes vid granskning (bet. 1992/93:KU30s. 42 ff.). I skrivelse 1996/97:56 redovisas vilka ytterligare insyns- och kontrollrutiner som därefter har utvecklats hos regeringen. Enligt ett regeringsbeslut är statsråden skyldiga att anmäla sina innehav av finansiella instrument och ändringar av innehavet till rättschefen i Statsrådsberedningen. Genom en överenskommelse gav statsråden upp sekretessen för de uppgifter om deras fond- pappersinnehav som rättschefen i statsrådsberedningen förtecknar. gjordes en överenskommelse om att anmäla och låta förteckna fondpappersinnehav för statsråden närstående. träffade statsråden en överenskommelse om att antingen helt avstå från handel med fondpapper eller uppdra åt en bank eller någon annan att sköta förvaltningen självständigt. Denna överenskommelse innefattade också att statsråden på samma sätt som i fråga om fondpapper anmäler och låter förteckna och offentliggöra följande typer av engagemang vid sidan av uppdraget som statsråd: näringsverksamhet i bolag eller i annan form, avtal med tidigare arbetsgivare om fortsatt betalning av lön, pension, pensionsavgifter och liknande samt avtal med nuvarande eller framtida arbets- eller uppdragsgivare om anställning, uppdrag eller liknade engagemang, annat än för det egna partiet och dess organisationer. Genom en överenskommelse åtog sig statsråden att på samma sätt som fondpappersinnehav redovisa även anställningar och uppdrag som de haft före utnämningen till statsråd. Åtagandet gällde dock inte engagemang som upphört tidigare än före utnämningen till statsråd, och det är också begränsat till engagemang hos sådan arbets- eller uppdragsgivare som rimligtvis kan tänkas förekomma som parter eller ha något väsentligt intresse i ett regeringsärende. Frågan har därefter väckts om principer som är gemensamma för olika regeringar kan nås för hur jävssituationer och andra intressekonflikter skall undvikas (bet. 1996/97:KU25 s. 28 ff.). har ledamöterna av varit skyldiga att lämna uppgifter om sina ekonomiska intressen till parlamentet. Denna skyldighet grundas på artikel 9.1 i arbetsordning och regleras närmare i bilaga I till arbetsordningen – Öppenhet och ledamöternas ekonomiska intressen. Av regleringen följer till en början att varje ledamot som har direkta ekonomiska intressen i en fråga som debatteras skall muntligen uppge dessa intressen när denna föreslås som föredragande samt innan denne tilldelas ordet i parlamentet eller i något av dess organ. Vidare följer att innan en ledamot kan ges ett uppdrag inom parlamentet eller någon av dess organ måste ledamoten lämna detaljerade upplysningar till ett särskilt organ inom parlamentet (kvestorerna) om a)sin yrkesmässiga verksamhet och alla övriga relevanta uppdrag eller all annan verksamhet som han eller hon utför mot ersättning, b)ekonomiska bidrag i form av personal eller material, som erhållits utöver de medel som tillhandahålls av parlamentet och som av tredje man ges ledamoten inom ramen för dennes politiska aktivitet. Givarens identitet skall anges. Andra gåvor eller förmåner än nu nämnda har ledamöterna inte rätt att ta emot vid utövandet av sitt mandat. Därutöver kan parlamentets presidium regelbundet ange de uppgifter som det anser bör ingå i registret. Uppgifterna registreras i ett särskilt register och är offentliga. Registret kan vara tillgängligt för allmänheten på elektronisk väg. Varje ledamot har ett personligt ansvar för de uppgifter som lämnas till registret. Om en ledamot underlåter att lämna uppgifter skall ledamotens namn, med uppgift om överträdelsen, offentliggöras i protokollet från det första sammanträdet under varje sammanträdesperiod. Vägrar ledamoten även sedan överträdelsen offentliggjorts att lämna dessa uppgifter kan talmannen avstänga ledamoten från att delta i sammanträdena. Ordförandena för de olika grupperingarna inom parlamentet, både tvärpolitiska grupper och andra inofficiella grupperingar av ledamöter, skall dessutom redogöra för alla bidrag, både ekonomiska och andra (exempelvis sekreterarhjälp), som erbjuds ledamöterna personligen. I avvaktan på att en stadga införs för ledamöter av Europa- parlamentet omfattas ledamöterna när det gäller deklaration av förmögenhet av lagstiftningen i den medlemsstat där de har valts. 5.5Ledamöter av kommun- och landstingsfullmäktig För ledamöter av kommun- och gäller inget krav om att ledamöterna offentligen skall redovisa sina åtaganden och ekonomiska intressen. 6De offentliga partistöden och andra offentliga stöd De offentliga partistöden är den dominerande inkomstkällan för de politiska partierna (se kapitel 2). Såväl staten och som kommuner och landsting ger partistöd till partier som fått mandat i de olika valen. Statens och stöd till partiernas verksamhet och partigruppernas kanslier i uppgår till (). Under valår kan därutöver utgå vissa särskilda stöd. anslogs stöd för invandrarinformation och för EU-relaterade frågor. Partikanslierna i får dessutom ett indirekt stöd i form av fria lokaler och teknisk utrustning i . Kommunerna anslog partistöd i storleksordningen . Motsvarande siffra för landstingen var 183 miljoner. Det finns inte någon offentlig kontroll över hur statens bidrag enligt partistödslagen används. Detta gäller även för det kommunala partistödet. Krav på revisorer och årsredovisning har dock ställts upp som villkor för det statliga partistödet. 6.1Det statliga partistödet till partier som är representerade i Statens stöd till partiernas allmänna verksamhet Det statliga partistödet regleras i lagen (1972:625) om offentligt stöd till politiska partier. Det statliga stödet utgår till partier som deltagit i val till . Stödformerna är partistöd och kanslistöd. Partistödet lämnas som mandatbidrag. Varje mandatbidrag utgör . Det antal mandatbidrag som ett parti skall få bestäms med hänsyn till resultatet i de två närmast föregående ordinarie valen. De offentliga partistöden SOU 2004:22 som följer på ett riksdagsval får varje parti så många mandatbidrag som motsvarar en sjättedel gånger antalet vunna mandat i det senaste valet och fem sjättedelar gånger antalet vunna mandat i närmast föregående val. Andra året får varje parti så många mandatbidrag som svarar mot halva antalet vunna mandat i både det senaste och det föregående valet. Tredje och fjärde året utgår partistödet med så många mandatbidrag som svarar mot fem sjättedelar av antalet vunna mandat. i det senaste valet och en sjättedel i det närmast föregående. Om ett parti inte har blivit representerat i något av valen tillämpas särskilda avtrappnings- regler. Kanslistödet utgår som grundstöd och tilläggsstöd. Ett parti som fått av rösterna i hela landet får grundstöd och tilläggsstöd. Grundstödet uppgår till . Tilläggsstödet utgår med per vunnet mandat, om partiet är företrätt i regeringen och annars med för varje vunnet mandat. Om ett parti vid val har fått av rösterna och partiet får vid nästföljande val utgår avtrappat grundstöd första året , andra året samt tredje och fjärde året . För såväl partistöd som kanslistöd gäller särskilda regler i de fall mandat i genom att av rösterna i en valkrets. Ansökan skall vara skriftlig och bör göras före utgången av oktober. Nämnden har fastställt ett formulär för ansökan. Till ansökan skall bifogas partiets årsredovisning för det senaste avslutade räkenskapsåret. Räkenskaperna skall ha granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Granskningen skall vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. Stöd får inte beviljas om ansökan brister i de avseenden som sagts. Partistödet betalas ut kvartalsvis med en fjärdedel varje gång till respektive partis riksorganisation. På begäran av partiet kan kanslistödet betalas till riksdagsgruppens kansli. utses av riksdagsstyrelsen. Nämnden består av ordförande och två andra ledamöter. Ledamöterna skall ha eller ha haft ordinarie tjänst som domare. Nämndens beslut får inte överklagas. stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i Stöd till ledamöter och partigrupper utgår enligt lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i . För partigruppernas verksamhet i lämnas basstöd, stöd till politiska sekreterare åt ledamöter och stöd till ledamöternas utrikes resor. Basstödet består dels av ett grundbelopp, dels av ett tilläggsbelopp beroende på antalet riksdagsledamöter. Grund- beloppet utgår med . En partigrupp som företräder regeringen är berättigad till ett grundbelopp. Övriga partigrupper är berättigade till två grundbelopp. Tilläggsbeloppet utgår med och ledamot. Ledamotsstödet, dvs. stödet till kostnader för politiska sekreterare, är avsett att bekosta handläggarhjälp åt ledamöterna och beräknas efter en politisk sekreterare per två ledamöter, . Stöd ges också till kostnader för ledamöternas deltagande i internationella konferenser utomlands och till andra utrikes resor. Stödet utgår med per ledamot för de första tjugo mandaten och med för övriga. har också en utredning inom föreslagit en utökat ledamotsstöd till en politisk sekreterare per ledamot, vilket innebär en fördubbling av antalet politiska sekreterare (2002/03:URF3). Förslaget genomförs –2006. Statens och samlade stöd Det statlig bidraget enligt partistödslagen uppgick till140 , varav i partistöd och 40,8 miljoner i kanslistöd . Stödet till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i under uppgick till något mer än , varav 22,1 miljoner i grundbelopp, 19,9 miljoner i tilläggsbelopp, 71,9 miljoner för politiska sekreterare åt ledamöterna och 1,2 miljoner för ledamöternas deltagande i internationella konferenser utomlands och till andra utrikes resor. De offentliga partistöden SOU 2004:22 För budget har stödet beräknats till något mer än . Partikanslierna i får dessutom ett indirekt stöd i form av fria lokaler, teknisk utrustning och annat administrativt stöd i . Det kommunala partistödet regleras i 2 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900). Bestämmelserna ger kommuner och landsting rätt men inte skyldighet att lämna stöd till politiska partier som är representerade i fullmäktige. Stöd får ges också till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast efter det att representationen upphörde. Partistödet kan utgå i form av ekonomiskt stöd – s.k. grundstöd och mandatbundet stöd – men även andra former av stödåtgärder är tillåtna, exempelvis kostnadsfri tillgång till sammanträdeslokaler, kontorsutrustning eller administrativ service. Fullmäktige beslutar om partistödets omfattning och formerna för det. Vid fördelningen av stödet gäller likställighetsgrundsatsen. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Har en politisk sekreterare anställts för de förtroendevalda i ett parti, skall detta beaktas när stödet bestäms. 240 av de 259 kommuner som besvarade utredningens enkät angav att de hade grundstöd motsvarade totalt 38 miljoner. Samtliga 259 kommuner angav att de dessutom hade mandatbundet stöd och detta uppgick totalt till . Tillsammans anslog dessa kommuner således i primärkommunalt partistöd. En skattning av det totala partistödet för samtliga kommuner i riket ger vid handen ett stöd i storleksordningen . Det landstingskommunala partistödet uppgick till . Enbart i anslogs , i de två region- församlingarna och var motsvarande siffror 30, 8 respektive (Källa: ) Dessutom erhåller partierna indirekt stöd i form av sammanträdeslokaler, kontorsutrustning och administrativ service. Men även andra former av stöd förekommer. Utbildningsbidrag är relativt vanligt förekommande i både kommuner och landsting. I vissa kommuner och landsting anställs också politiska sekreterare för de förtroendevalda. I enkätstudien till kommunerna angav 11 kommuner av de 259 som besvarade enkäten att de hade politiska sekreterare. Totalt motsvarade detta stöd 2002. Omkring 70 kommuner angav dessutom att de hade andra former av ekonomiska stöd omfattande cirka 18 miljoner till partierna. Det var exempelvis utbildningsbidrag, partiföreträdararvode, oppositionsstöd och insynsarvode. 6.3De offentliga partistödens utveckling I figur 5.1 kan den beloppsmässiga utvecklingen av det statliga partistödet jämföras med motsvarande utveckling av de kommunala partistöden. 1970 anslog i statligt partistöd. uppgick stödet till . Detta innebär att stödet egentligen är oförändrat i fasta priser. Det stöd som står för expansionen på nationell nivå är snarare stöd till riksdagsledamöterna och partigruppernas arbete i . Därtill kommer den flora av särskilda stöd framförallt under valår. Det stöd som haft den kraftigaste ökningen är det landstingskommunala partistödet som startade med blygsamma 1970 och som 2002 låg på . Det primärkommunala partistödet har gått från 28,4 1970 till , vilket i fasta priser visserligen innebär en ökning men avsevärt mindre än för det landstingskommunala partistödet. Partistödsutvecklingen i index 1970 – 2002. (LPS=landstingens-, KPS=kommunernas, SPS=statens stöd) Källa: Egen figur. Anmärkning: Partigruppsstöd och andra särskilda stöd ingår ej i det statliga partistödet. De kommunala partistöden huvudsakligen grundstöd och mandatgrundat stöd. 6.4Ingen offentlig kontroll av hur medlen används får förekomma Debatten om de politiska partiernas finansiering kom som tidigare redovisats att förskjutas från sådana frågor som varifrån partierna fick sina intäkter till att gälla om staten borde bidra till partifinansieringen. Detta ledde småningom om till att direkt statligt ekonomiskt stöd infördes till de partier som var representerade i (prop. 1965:174, KU 1965:44, rskr 1965:452). Någon författningsreglering infördes inte till en början utan stödet betalades ut i enlighet med de grunder som hade beslutats av statsmakterna respektive av ensam och som framgick av riksdagstrycket. En princip som skulle gälla för bidragsgivningen var att någon offentlig kontroll av hur medlen används skulle inte förekomma. Det statliga partistödet följdes av ett beslut om kommunalt partistöd. För det kommunala stödet skulle gälla samma principer som för det statliga (prop. 1969:126, KU 1969:36, rskr 1969:353). reformerades och reglerades det statliga partistödet genom lagen (1972:625) om offentligt stöd till politiska partier (prop. 1972:126, KU 1972:55). Reformen som byggde på 1971 års partistödsutrednings förslag (SOU 1972:62) hade sin huvudsakliga grund i en överenskommelse mellan riksdagspartierna. De tidigare principerna för bidragsgivningen behölls, vilket bl.a. innebar att någon offentlig kontroll av hur medlen användes inte skulle få förekomma. 6.5Krav på revisorer och årsredovisning för det statliga partstödet ändringar av lag har främst avsett bidragsbeloppen storlek. Den senaste ändringen berörde sådana situationer som då ett parti förlorat sin representation i och en stor del av sitt väljarunderlag eller upplöses eller på annat sätt förlorar sin ställning som rättssubjekt (prop. 2001/02:53, bet. 2001/02:KU8). I samma lagstiftningsärende fördes också med hänvisning till bidragsbeloppens storlek en närmare diskussion om någon form av offentlig kontroll över hur bidragen användes borde införas. Mot en sådan ordning talade dock flera skäl. Rent principiellt ingav det betänkligheter att införa en reglering som skulle kunna leda till att statsmakterna kom att ställa övergripande krav på de politiska partiernas agerande som villkor för ekonomiskt bistånd. Dessutom skulle svåra tillämpningsproblem kunna uppstå, t.ex. då det gäller att avgöra om ett parti har bedrivit en sådan verksamhet som skall medföra att partiet uppfyller villkoren för stöd. Övervägande skäl talade därför för att den nuvarande ordningen skulle bestå och att det alltså inte skulle införas någon offentlig kontroll av partistödet. Däremot ansågs det rimligt att kräva av partier som tar emot statsbidrag av den omfattning som det gäller, att de har sådana administrativa rutiner som normalt gäller för större organisationer och att detta uppställs också som ett formellt krav för att partistöd skall kunna erhållas. Av ovan anförda skäl uppställdes två villkor för att få partistöd beviljat. Det ena villkoret är att partiet har utsett en auktoriserad eller godkänd revisor med uppgift att granska partiets räkenskaper. Det andra villkoret är att partiet ger in sin årsredovisning för det senast avslutade räkenskapsåret till . I anslutning härtill uttalades att syftet med dessa båda villkor inte är att på något sätt försöka kontrollera partiernas verksamhet. Avsikten är endast att få till stånd en regel som bidrar till att varje politiskt parti som tar emot statlig partistöd vinnlägger sig om att ha sådana rutiner som måste anses normala för större organisationer. Några motsvarande villkor har inte uppställts för det kommunala stödet. 7 Beskattning av kampanjbidrag 7.1Skall bidraget räknas som gåva eller inkomst? Huvudregeln är att svenska juridiska personer – bland dem ideella föreningar – är skattskyldiga för all sin inkomst. Genom ett system av undantagsregler har vissa ideella föreningar bl.a. de politiska partierna helt eller delvis befriats från denna skattskyldighet (7 kap. 7 § inkomstkattelagen (1999:1229)). Motsvarande regler gäller också i huvudsak på förmögenhets- och gåvobeskattningens områden (6 § lagen om statlig förmögenhetsskatt och 38 § lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt). Det finns dock inga särskilda regler i skattelagstiftningen som gäller just valkandidater. Det råder dock ingen tvekan om att bidrag och förmåner som en valkandidat erhåller för att driva en personvalskampanj är skattepliktiga. Vad som kan diskuteras är om bidragen och förmånerna skall beskattas enligt de regler som gäller för gåvor enligt lagen om arvsskatt och gåvoskatt eller om de skall beskattas enligt de regler som gäller för inkomst av tjänst enligt inkomstskattelagen. Avgörande för valet av beskattningsform är om bidraget eller förmånen är benefikt eller inte. För att bidraget eller förmånen enligt nu angivna regler skall anses som benefikt och således kunna beskattas enligt de regler som gäller för gåvor förutsätts att givaren inte får någon form av motprestation. I annat fall skall gåvan eller förmånen beskattas som inkomst av tjänst. Det senare gäller också för det fallet gåvan eller förmånen grundas på att mottagaren gjort en insats som givaren vill belöna. Frågan om kampanjbidragens skattemässiga konsekvenser diskuterades ingående av Rådet för utvärdering av val i delbetänkandet Personval 1998, En utvärdering av personvals- reformen (SOU 1999:136, s. 59). Rådet konstaterade att frågan om kampanjbidrag skall bedömas som inkomst av tjänst eller gåva veterligen inte hade prövats. Enligt rådet torde den avgörande frågan vara synen på i vad mån kampanjbidraget är en rent benefik förmögenhetsöverföring eller inte. Därmed skulle bedömningen kunna komma att skifta från fall till fall. Enligt rådet var det också av betydelse hur överföringen av kampanjmedel lades upp. Överfördes medlen till ett parti med villkor om att de skall användas för att stötta en viss kandidat uppkom sannolikt en annan skattemässig situation än om medlen lämnades direkt till kandidaten i fråga. En annan tänkbar situation var att ett parti väljer att särskilt stötta en av sina kandidater. Det kan då ha betydelse ur skatterättslig synpunkt om kandidaten i fråga skall betraktas som anställd av partiet eller inte. Gränsen mellan gåva och inkomst av tjänst är som utredningen kan konstatera inte alltid klar. Ett bidrag eller en förmån till en kandidat kan således komma att bedömas som inkomst av tjänst om exempelvis omständigheterna vid överföringen är sådana att situationen liknar en anställning liksom då medlen betalas direkt till kandidaten på grund av en anställning. En annan tänkbar situation som får skattemässiga konsekvenser är att bidrag erhålls på grund av delägarskap. Som exempel kan nämnas att ett aktiebolag betalar vissa kampanjkostnader för en av bolagets delägare. 7.2Beskattning av bidrag som räknas som gåva De bidrag från privatpersoner, bolag eller fackförbund genom vilka de politiska partiernas verksamhet – särskilt i valtider – finansieras synes inte ha beskattats. Mellan politisk och partipolitisk har således inte någon gränslinje dragits vid tillämpningen av lagen om skatt på arv och gåva. Politiska partier är härigenom i princip befriade från gåvoskatt. I övrigt gäller att skattefrihet gäller för gåvor vars värde understiger . Om gåvotagaren under samma kalenderår av samme givare erhåller flera gåvor skall värdet på dessa gåvor räknas samman. Gåvor av olika givare bedöms var för sig. Förhållandet mellan givaren och gåvotagaren läggs till grund för beräkningen av skatten. Avdrag för kampanjkostnader är inte möjligt att göra vid denna beräkning. Är gåvan skattepliktig måste gåvotagaren lämna en gåvoskatte- deklaration till beskattningsmyndigheten. Deklarationen skall bl.a. innehålla uppgift om givarens fullständiga namn och hemvist. 7.3Beskattning av bidrag som räknas som inkomst Inkomstbeskattningen regleras års taxering i inkomstskattelagen. I 9 kap. finns grundläggande bestämmelser om att vissa utgifter inte alls får dras av vid beskattningen. Bestämmelserna är generella och gäller således för samtliga inkomstslag. Enligt dessa bestämmelser får t.ex. avdrag inte göras för den skattskyldiges levnadskostnader. Avdragsrätten preciseras sedan i de bestämmelser som gäller för respektive inkomstslag. Huvudregeln för avdrag i inkomstslaget tjänst är att utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster får dras av som kostnad. Regeln är ett utflöde av den s.k. källteorin som ligger till grund för utformningen av inkomstbegreppet. Teorin innebär i korthet att avdrag får göras för kostnader för att bibehålla en förvärvskälla men inte för att förvärva en ny (jfr m.fl., Inkomstskatt, 9:e upplagan, 2003). Det finns vissa inskränkningar i avdragsrätten. Avdrag för resor mellan bostaden och arbetsplatsen får göras bara till den del kostnaderna under beskattningsåret sammanlagt överstiger . Den nämnda källteorin tillämpad på kandidater som också är riksdagsledamöter, innebär att den som under sin mandatperiod har utgifter för att fullgöra sitt uppdrag som riksdagsledamot, får göra avdrag för dessa kostnader (jfr rättsfallet R74 1:72 från Regeringsrätten). Till sådana kostnader räknas då inte bara arbete som utförs i samband med arbete i formell mening utan även kostnader utanför i den egna valkretsen, i partiorganisationen m.m.(jfr rättsfallet RÅ 1986 ref. 130 från Regeringsrätten och betänkande 1988/89:KU39 Ökat stöd till ledamöter). (numera ) har efter förfrågningar tillkännagivit att det enligt verkets uppfattning med utgångspunkt i bl.a. rättsfallet RÅ 1986 ref. 130 är möjligt att få avdrag för kostnader under en valrörelse för den som redan är riksdagsman men inte den som, utan att vara riksdagsman, deltar i en valrörelse för att bli invald i . har också efter förfrågningar tillkännagivit att skulle den situationen föreligga att den som deltar i en valrörelse får ersättning för detta, är det som erhålls skattepliktigt. Kostnaderna som kan hänföras till sådan ersättning är då enligt verket naturligtvis avdragsgilla, oberoende av om den som erhåller ersättningen redan är riksdagsman eller inte. De nu redovisade rättsfallen från Regeringsrätten och tillkännagivanden rör i samtliga fall riksdags- ledamöter. De principer om avdragsrätt för kampanjkostnader som därmed slagits fast torde dock gälla inte bara kandidater till utan också kandidater i de kommunala valen. Det finns ingen enhetlig definition på korruption.