sou · GSB3101d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Separationskrav i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet Enligt artikel 19 i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet är för- utsättningen för att ett försäkringsföretag skall få meddela både livförsäkring och annan försäkring än livförsäkring att det för varje verksamhetsform upprättas en särskild förvaltning. Den särskilda förvaltningen skall organiseras på ett sådant sätt att försäkrings- tagarnas intressen inte åsidosätts och att livförsäkringstagarnas rätt till avkastning inte påverkas eller avkastningen inte riskerar att bli mindre än vad den annars skulle ha blivit. Förvaltningen skall vidare organiseras så att de finansiella minimikraven, särskilt såvitt avser solvensmarginal, som hänför sig till någon av de två verksam- heterna, inte belastar den andra verksamheten. Försäkringsföre- taget kan dock utnyttja de öppet redovisade posterna i solvens- marginalen som vid tillfället är tillgängliga för den ena eller den andra verksamheten, under förutsättning att de finansiella minimi- kraven är uppfyllda och tillsynsmyndigheten har underrättats. Den särskilda förvaltningen kräver att bolaget för räkenskaper på ett sätt som utvisar hur resultaten för var och en av de två verk- samheterna uppnåtts. Alla intäkter och alla kostnader skall därvid särredovisas med hänsyn till deras ursprung. Poster som hänför sig till båda verksamheterna skall föras enligt sådana fördelnings- principer som godkänts av tillsynsmyndigheten. Vidare krävs att försäkringsföretagen utarbetar en särredovisning med specifikation av de poster som ingår i var och en av solvensmarginalerna enligt artikel 27 i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet, som behandlar frågan om disponibel solvensmarginal, och artikel 16.1 i direktiv /239/EEG (första skadeförsäkringsdirektivet). Om en av solvensmarginalerna är otillräcklig skall tillsyns- myndigheten med avseende på den verksamhetsform det gäller vidta de åtgärder som föreskrivs i respektive direktiv, oavsett resultatet av den andra verksamheten. Bland dessa åtgärder får ingå medgivande av överföring från den ena verksamhetsformen till den andra, trots att huvudregeln annars är att de finansiella minikraven som hänför sig till en verksamhet inte får belasta den andra verk- samheten. I punkten 12 i preambeln till tjänstepensionsdirektivet understryks att det är viktigt att beakta att direktivet inte ger upphov till någon snedvridning av konkurrensen och att detta kan undvikas om direktivet tillämpas på livförsäkringsföretagens tjänstepensions- verksamhet. I utredningsdirektiven anför regeringen att utgångs- punkten på grund av konkurrensneutralitetsskäl bör vara att val- möjligheten att låta livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverk- samhet omfattas av tjänstepensionsdirektivet skall utnyttjas. Den första frågan att utreda är om tillämpning av tjänste- pensionsdirektivet på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverk- samhet är av betydelse för deras konkurrenskraft. Som kommer att framgå av det följande är många av bestämmelserna i tjänste- pensionsdirektivet redan tillgodosedda i FRL och skulle därför varken innebära en skärpning eller lättnad av regelverket för livför- säkringsbolagen. Skillnaderna rör främst bestämmelserna för för- säkringstekniska avsättningar och placeringsreglerna. I tjänste- pensionsdirektivet ligger aktsamhetsprincipen till grund för både avsättningar och placeringar. När det gäller de försäkringstekniska avsättningarna skulle tillämpning av tjänstepensionsdirektivet där- för innebära förändringar för såväl kraven på betryggande antagande vid beräkning av avsättningarna i FRL som Finans- inspektionens sätt att bestämma den s.k. högsta räntan, se avsnitt 6.10. När det gäller placeringar av skuldtäckningstillgångar skulle tjänstepensionsdirektivets bestämmelser ge livförsäkrings- bolagen större frihet än vad som föreskrivs i FRL. Som beskrivs i avsnitt 6.12 är bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet mer kvalitativt inriktade än de i FRL. Syftet är att ge försäkringsbolagen större möjlighet att på eget ansvar hantera sina risker. Det bör påpekas att eventuella skillnader i reglering mellan liv- försäkringsverksamhet och tjänstepensionsverksamhet torde bli mindre då det pågår arbete såväl nationellt som på EU-nivå med att förändra rörelseregleringen för försäkringsbolag. Natio- nellt har lämnat förslag på ett nytt solvenssystem för försäkringsbolagen som syftar till att ge försäk- ringsbolagen ökade incitament att identifiera, mäta och hantera sina risker, se SOU 2003:84, och inom EU pågår det s.k. solvens II- projektet som syftar till en motsvarande reformering av EU:s Detta reformarbete torde medföra en övergång till mer kvalitativa regler även på livförsäkringsområdet. Det kan dock dröja innan detta arbete är genomfört. Som framgår av ovanstående beskrivning kommer det att vara av betydelse för livförsäkringsbolagen huruvida de omfattas av tjänstepensionsdirektivet eller ej, åtminstone i det kortare perspektivet. Nästa fråga är då om det förekommer någon konkur- rens mellan livförsäkringsbolag och sådana institut som direkt omfattas av direktivet. Som beskrivits i avsnitt 3.3 så finns en, om än av kollektiv- avtal något begränsad, konkurrens om tjänstepensionsförsäkring mellan livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor på den svenska tjänstepensionsmarknaden. Den konkurrensutsatta mark- naden är dessutom, som konsekvens av utvecklingen på kollektiv- avtalsområdet, starkt växande. Som framgår av avsnitt 6.2 skall tjänstepensionsdirektivets bestämmelser tillämpas på tjänste- pensionskassornas verksamhet. Oavsett den nu rådande marknadssituationen är det viktigt att beakta hur den framtida marknaden för tjänstepension kan komma att utvecklas. En av tjänstepensionsdirektivets uttryckliga ambitio- ner är att skapa en inre marknad för tjänstepensioner, vilket bety- der att den svenska tjänstepensionsmarknaden kommer att öppnas upp för konkurrens från utländska institut och att svenska tjänste- pensionsinstitut kommer att få ökade möjligheter att konkurrera på den europeiska marknaden. Det finns således mer än ett konkur- rensförhållande att ta hänsyn till i detta sammanhang. Den nya regleringen bör söka undvika omotiverad snedvridning i konkur- rensen mellan livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor på den svenska tjänstepensionsmarknaden och mellan svenska livförsäk- ringsbolag och internationella tjänstepensionsinstitut såväl på den svenska marknaden som på internationella marknader. Hänsyn bör också tas till att livförsäkringsbolag i andra medlemsstater kan komma att få möjlighet att tillämpa bestämmelserna i tjänste- pensionsdirektivet och därmed kunna konkurrera som tjänste- pensionsinstitut. Om de svenska livförsäkringsbolagen inte skulle tillämpa bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet på sin tjänstepensions- verksamhet, skulle de eventuellt inte bara missgynnas av att ha andra regler än svenska tjänstepensionskassor och utländska tjänstepensionsinstitut utan det är också möjligt att deras förmåga att konkurrera på internationella tjänstepensionsmarknader skulle kunna påverkas negativt, då det inte går att utesluta att vissa länder kommer att tillåta endast sådana institut som omfattas av direktivet att tillhandhålla tjänstepensioner. Sammantaget kan det konstateras att de svenska livförsäkrings- bolagen kan hamna i en ofördelaktig ställning gentemot såväl svenska tjänstepensionskassor som utländska institut om deras tjänstepensionsverksamhet inte omfattas av tjänstepensions- direktivets placeringsregler. Det kan därför, av konkurrensneutra- litetsskäl, synas angeläget att låta livförsäkringsbolagen omfattas av tjänstepensionsdirektivet i den utsträckning direktivet tillåter. Även med tanke på att målet är en funktionellt inriktad lagstiftning på det finansiella området kan det synas lämpligt att låta livförsäk- ringsbolagens tjänstepensionsverksamhet omfattas av direktivet genom att den då regleras på samma sätt som tjänstepensionskas- sornas verksamhet. En funktionellt inriktad reglering kräver emel- lertid inte alltid att alla institut som tillhandahåller en viss produkt eller tjänst skall regleras lika. Skyddsbehovet kan nämligen variera med hur verksamheten är organiserad. Bankerna är bra exempel på detta - andra företag som tillhandahåller likartade tjänster som bankerna behöver inte vara lika hårt reglerade därför att skydds- behovet är mindre, se SOU 1998:160 för en diskussion om skydds- värde och skyddsbehov. Fråga är således om bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet uppfyller syftet med den svenska lag- regleringen av livförsäkringsbolagens verksamhet. Som anförts tidigare så syftar FRL till att skydda direktförsäk- ringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäk- ringsavtal. Som nämnts ovan innebär en tillämpning av tjänste- pensionsdirektivet förändrade regler för avsättningar och placeringar för tjänstepensionsförsäkringar. Även om tjänste- pensionsdirektivets bestämmelser innebär att avsättningar inte längre skall göras med betryggande antaganden och att tillgångarna kan placeras med större frihet behöver inte tillämpning av direkti- vet medföra ett sämre konsumentskydd. Tvärtom torde konsu- mentskyddet kunna stärkas, genom att direktivets regler ger för- säkringsbolagen ökade incitament att mäta och hantera sina risker som kostnaderna för skyddet torde kunna minska. En annan fråga är om det är motiverat att ha olika regler för liv- försäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet och privat- pensionsverksamhet. Från ett funktionellt perspektiv kan det synas mindre lämpligt med olika regler för privata pensionsförsäkringar och avgiftsbestämda tjänstepensionsförsäkringar. Avgiftsbestämd tjänstepensionsförsäkring är i princip samma produkt som en pri- vat pensionsförsäkring. Skillnaden är att arbetsgivaren betalar för- säkringens . Arbetsgivaren har inga förpliktelser utöver betalningen av premierna. Tryggandet tillgodoses i stället på samma sätt som för privat pensionsförsäkring genom den reglering och tillsyn som syftar till att säkerhetsställa att de företag som till- handahåller pensionsförsäkring kan uppfylla sina förpliktelser. En skillnad mellan tjänstepensionsförsäkringar och privata pensionsförsäkringar är visserligen att arbetsgivare ofta är betydligt starkare som kunder än enskilda individer; de har möjlighet att skaffa sig information om försäkringsföretagens verksamhet och de har bättre förhandlingsposition genom att de köper många försäk- ringar. Dessutom kan det förutsättas att arbetsgivarna vill köpa så bra pensionsprodukter som möjligt till sina anställda, eftersom pensionsavtalet är en av flera faktorer som påverkar ett företags möjlighet att rekrytera arbetskraft, så att arbetsgivarnas bättre för- måga att förhandla även kommer de anställda till del. Härav följer att behovet av konsumentskydd inte är lika stort för tjänste- pensionsförsäkringar som för privata pensionsförsäkringar. Skill- nader i regleringsbehov rör dock främst de avtalsmässiga villkoren. Det föreligger fortfarande ett behov av att se till att försäkrings- bolaget kan fullfölja sina förpliktelser när försäkringsavtalet väl är ingånget. Motsvarande behov av konsumentskydd är inte lika stort för förmånsbestämda pensioner. Som framgår av avsnitt 2.6 kan arbetsgivaren sägas stå den finansiella risken för dessa pensioner. Den enskildes pension beror inte på hur väl försäkringsbolaget för- valtar pensionsmedlen. Om avkastningen blir lägre än förväntat måste arbetsgivarna betala högre avgifter till försäkringsbolaget. I detta fall syftar således regleringen av försäkringsbolaget närmast till att skydda arbetsgivarna och som sagts ovan är dessa i mindre behov av konsumentskydd än enskilda individer. Regleringen är emellertid också av betydelse för försäkringstagarna för det fall arbetsgivaren får finansiella problem. Sammanfattningsvis är det således svårt att se att det är motiverat med olika regler för försäkringsbolagens tjänstepensions- verksamhet och privatpensionsverksamhet. Om det skall vara någon skillnad bör gränsen snarare gå mellan avgiftsbestämda och förmånsbestämda pensionsförsäkringar, vilka är olika till sin natur. Som påpekats kommer troligtvis placeringsreglerna för livförsäk- ringsverksamhet riktad till privatkunder att närma sig bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet. Utredningen gör där- för bedömningen att det är lämpligt att nu inrikta sig på att få en likartad reglering för institut som bedriver lika verksamhet och att regleringen av likartade produkter kan skilja sig under en förhopp- ningsvis begränsad period. Om medlemsstaterna väljer att låta livförsäkringsbolagens tjänste- pensionsverksamhet omfattas av direktivet skall i sådana fall alla tillgångar och skulder som hänför sig till denna verksamhet hållas fullständigt åtskilda från, förvaltas och hanteras skilt från försäk- ringsbolagens övriga verksamheter, utan någon möjlighet till över- föring. Vid tillämpning av detta separationskrav måste fyra tolkningar göras. För det första vad som skall avses med livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. För det andra vad som skall avses med de tillgångar och skulder som hänför sig till denna verksamhet. För det tredje vad hållas fullständigt åtskilda från, förvaltas och hanteras skilt från försäkringsbolagens övriga verksamheter utan någon möjlighet till överföring innebär och för det fjärde hur i sådana fall skall tolkas. När det gäller livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet så utgörs den av försäkringsverksamhet. Fråga är således vilka krav som skall ställas på en försäkring för att den skall klassificeras som tjänstepensionsförsäkring. Utredningen anser att den skatterätts- liga definitionen av tjänstepensionsförsäkring är för snäv. Som framgår av avsnitt 2.5 är det t.ex. nödvändigt att arbetsgivaren har åtagit sig att betala försäkringens samtliga för att försäk- ringen skall klassificeras som tjänstepensionsförsäkring och arbets- givaren skall medges avdragsrätt för sina premiekostnader. Dess- utom måste det vara frågan om en pensionsförsäkring. En tjänste- pensionsförsäkring kan således inte enligt inkomstskattelagens definition vara en kapitalförsäkring. Eftersom motsvarande begränsningar inte behöver finnas i andra länder skulle en sådan definition av tjänstepensionsförsäkring utan att det finns särskilda skäl härför kunna begränsa de svenska försäkringsbolagens konkur- rensmöjligheter. Utredningen anser att definitionen i stället bör utgå från direkti- vet. Med stöd av de ovan redovisade artiklarna 6 a, 6 d, 7 och 9.2 föreslår utredningen att tjänstepensionsförsäkring skall avse livför- säkringar där utbetalning av försäkringsbelopp är beroende av en persons, eller flera personers, uppnående eller förväntade upp- nående av en viss ålder och som har samband med yrkesutövning. Det har ingen betydelse om utbetalningen av försäkringsbeloppet sker som ett engångsbelopp eller som periodiska utbetalningar. Även försäkringar som ges som tillägg till dessa försäkringar skall klassificeras som tjänstepensionsförsäkring, se vidare författnings- kommentarer. När det gäller vilka tillgångar och skulder som hänför sig till liv- försäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet och därmed måste separeras från övriga tillgångar och skulder anser utredningen att det finns två möjliga tolkningar. Antingen avses med skulder endast försäkringstekniska avsättningar för tjänstepensions- försäkringar och med tillgångar motsvarande skuldtäckningstill- gångar, eller så avses även andra skuldposter såsom det egna kapi- talet och de fria tillgångar som dessa placeras i. För den första tolkningen talar att artikel 4 i tjänstepensions- direktivet till skillnad från artikel 19 i det konsoliderade livförsäk- ringsdirektivet inte innehåller någon bestämmelse om separat kapitalbas eller solvensmarginal. En sådan tolkning kan också för- klara varför det inte har ansetts nödvändigt att som i det konsolide- rade livförsäkringsdirektivet ange en explicit möjlighet till över- föring mellan verksamhetsgrenarna. Vidare skall det egna kapitalet normalt fungera som en buffert för hela rörelserisken och kan inte betecknas som skuld i vanlig bemärkelse. De försäkringstekniska avsättningarna skall däremot svara mot försäkringsbolagets åtaganden enligt försäkringsavtalen. För den andra tolkningen talar att det i tjänstepensions- direktivet, dels finns bestämmelser som rör skuldtäckningstill- gångarna, dels finns bestämmelser som avser hela tillgångsmassan, dvs. tjänstepensionsverksamheten antas omfatta fler tillgångar än skuldtäckningstillgångarna. I bolag som bedrivs enligt ömsesidiga principer kan de fria tillgångarna utgöra en stor del av tillgångs- massan. Dessa tillgångar motsvaras huvudsakligen av en konsolide- ringsfond på skuldsidan. Även om den enskilde försäkringstagaren inte har någon rätt till dessa medel enligt försäkringsavtalet så innebär bolagskonstruktionen att fonden i den mån den inte för- brukas som riskkapital i princip skall utdelas till försäkringstagarna. Delar av fonden är också i regel preliminärt fördelad på försäk- ringstagarna. Den andra tolkningen ställer större krav på försäkringsbolagen och kan framför allt vara problematisk för de svenska försäkrings- bolag som drivs enligt ömsesidiga principer, eftersom det kan vara svårt att fördela konsolideringsfonden i dessa bolag. Att fördela de försäkringstekniska avsättningarna på de två verk- samheterna torde inte utgöra någon större svårighet. I 7 kap. 1 § FRL finns de grundläggande bestämmelserna om de försäkrings- tekniska avsättningar som ett försäkringsbolag måste göra i sin redovisning med beaktande av de åtaganden som bolaget har gentemot försäkringstagarna. Huvudregeln är att ett försäkrings- bolags försäkringstekniska avsättningar, som beräknas med aktua- riella metoder, skall motsvara belopp som erfordras för att bolaget skall kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkrings- avtal. Beloppet redovisas som en klumpsumma i räkenskaperna och någon fördelning på respektive försäkringstagare eller försäkrings- avtal förekommer inte i redovisningen. Det betyder dock inte att försäkringsbolaget inte har underlag för att göra en särredovisning om så krävs. Olika metoder kan användas vid beräkning av de för- säkringstekniska avsättningarna, se SOU 2003:84, s. 85. Den gällande huvudregeln, baserad på EG-rätten, är dock att livför- säkringsavsättningar skall beräknas för varje försäkringsavtal för sig. Även om en kollektiv metod används är särredovisning möjlig för det fall att den tillämpas på varje produkt för sig. För det fallet de försäkringstekniska avsättningarna är särredo- visade är det också möjligt att särredovisa tillgångar som är avsatta för att skuldtäcka avsättningarna. Två register behöver upprättas, ett för vardera verksamheten. Respektive försäkringstagargrupp skall ha förmånsrätt till tillgångarna i respektive register. Detta gäller även avsättningar för villkorad återbäring och åtaganden inom fondförsäkring för vilka försäkringstagaren bär risken. Det är ett större problem för försäkringsbolagen att särredovisa de fria tillgångarna. Detta problem skiljer sig mellan vinstutdelande bolag och bolag som drivs enligt ömsesidiga principer och mellan traditionell livförsäkring och fondförsäkring. Separationsproblemet är betydligt mindre i bolag i vilka försäkringstagarna inte står för något riskkapital, än i bolag som drivs enligt ömsesidiga principer. det första fallet svarar de fria tillgångarna mot ett genuint eget kapital som aktieägarna borde kunna få bestämma uppdelningen av under restriktionen att alla kapitalkrav i respektive verksamhet uppfylls. Möjligtvis borde uppdelningen godkännas av Finans- inspektionen. I de senare fallen finns ofta en stor konsoliderings- fond som utgör den dominerande delen av riskkapitalet som denna i slutändan skall tillfalla försäkringstagarna. Det är såle- des inte endast ur buffertsynpunkt som det är av intresse för för- säkringstagarna hur konsolideringsfonden delas upp på de två verk- samhetsgrenarna. Fonden har byggts upp och det går normalt inte att i efterhand härleda hur mycket eget kapital en viss verksamhet har gett upphov till. Enligt gällande praxis fördelas konsolideringsfonden preliminärt på försäkringstagarna. Denna fördelning utgår emellertid inte ifrån det aktuella värdet på tillgångarna, utan bygger på en prognos av utvecklingen framöver. Detta innebär att de belopp som prelimi- närt fördelas på försäkringstagarna inte har någon direkt mot- svarighet i någon av posterna på balansräkningen, varför det inte är möjligt att använda denna fördelning som grund för en separation av tillgångarna. Att fördela konsolideringskapital är inte något nytt problem i sak. Motsvarande svårigheter uppstår om ett bolag skall överlåta delar av försäkringsrörelsen eller inlemma nya bestånd av försäk- ringar med existerande bestånd. Båda företeelserna har förekom- mit. Exempelvis har det förekommit att har löst in relativt stora bestånd av försäkringar. En slutsats av dessa överlåtelser är att det inte går att ange generella krav på hur separering av konsolide- ringsfonden skall gå till, utan detta måste bestämmas från fall till fall. Stöd för denna slutsats finns i ovan nämnda prop. 1998/99:87. För att ett livförsäkringsbolag som driver verksamhet utan villkor om vinstutdelning i bolagsordningen skall få ombildas till vinstut- delande försäkringsaktiebolag måste uppskrivningsfonden, konso- lideringsfonden, fond för orealiserade vinster och andra övervärden i bolaget - med avdrag för aktiekapitalet och överkursfonden - gottskrivas försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringarna som återbäring eller på annat sätt, se 12 kap. 16 § FRL. Förutom att konsolideringsfonden måste delas upp på de enskilda försäkringstagarna vid ombildning, medan det skulle räcka att fördela den på två kollektiv av försäkringstagare vid separation av tjänstepensionsverksamheten, är dessa två situationer I samband med att möjligheten till ombildning till vinstutdelande försäkringsaktiebolag infördes gjorde regeringen bedömningen att det inte skulle närmare regleras hur värdena skall gottskrivas försäkringstagarna, eftersom betydande olikheter kan föreligga mellan olika försäkringsbolag, a. prop. Tolkningen av vilka tillgångar och skulder som skall separeras har betydelse för effekten av kravet utan någon möjlighet till över- föring. Om det endast är skuldtäckningstillgångar och försäkrings- tekniska avsättningar som skall separeras kommer överförings- kravet vara uppfyllt i och med att respektive försäkringstagar- kollektiv har förmånsrätt till respektive skuldtäckningstillgångar. Försäkringsbolaget skall, med eller utan separering, ha tillräckligt med tillgångar som uppfyller vissa krav för att täcka de försäk- ringstekniska avsättningarna och dessa kan inte överföras mellan verksamheterna. Däremot kan de fria tillgångarna överföras mellan verksamheterna. Om däremot alla tillgångar och alla skulder, inklusive sådana som fungerar som riskkapital, skall separeras, kan kravet på att det inte får finnas någon möjlighet till överföring få stora effekter beroende på hur detta krav tolkas. En sträng tolkning som innebär att inget kapital över huvud taget får överföras mellan verksamheterna kräver en ordning där de två försäkringstagarkollektiven har en särskild förmånsrätt till alla de tillgångar som härrör från respektive verksamhet och inte bara skuldtäckningstillgångarna. I annat fall kommer överföringar att kunna ske vid en obeståndssituation. Att införa en sådan förmåns- rättsordning är dock praktiskt taget inte möjligt. Det får anses till- räckligt att livförsäkringsbolagens verksamhet är föremål för om- fattande reglering och tillsyn som syftar till att förhindra att ett försäkringsbolag kommer på obestånd.