sou · GSB315 · 2005-01-01 00:00:00 — Angående begreppet redbar hänvisas till kommentaren till 3 §. Förslaget har behandlats i avsnitt 2.2.5. Av bestämmelsen följer att tolkförmedlingens kvalitetsansvar även innebär att förmedlingen skall verka för att de tolktjänster som förmedlas utförs i enlighet med god tolksed. Auktoriserade tolkar skall enligt 9 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare samvetsgrant utföra de uppdrag som anför- tros dem och i allt iaktta god tolksed. Auktoriserade tolkar skall avböja att utföra ett uppdrag om det finns särskilda omständigheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet och självständig- het. Av 5 kap. 6 § och 50 § förvaltningsprocessla- gen (1971:291) följer bl.a. att som tolk inte får anlitas den vars tillförlitlighet kan anses förringad på grund av hans ställning till någon som för talan i målet eller på grund av annan därmed jämför- lig omständighet. Tolkförmedlingens ansvar för att de förmedlade tolktjänsterna utförs i enlighet med god tolksed gör sig av naturliga skäl starkare gällande när förmedlingen anlitar icke auktoriserade tolkar. Förmedlingen bör följa upp de uppdrag som förmedlats, exempelvis genom slumpmässiga stickprovskontroller. Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar Förslaget har behandlats i avsnitt 3.3. I paragrafen anges att tillsynsmyndigheten skall se till att denna lag och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs. Till- synsmyndigheten skall inte bara ta upp och utreda sådana ärenden som kommit till myndighetens kännedom genom en anmälan mot en förmedling. Myndigheten bör också på eget initiativ undersöka förhållanden som myndigheten fått information om på annat sätt, exempelvis genom massmedia. Myndigheten bör även ha möjlighet att ta upp och utreda frågor utan att det finns någon misstanke mot någon särskild förmedling. Det kan t.ex. vara fråga om att bland ett antal förmedlingar undersöka i vilken utsträckning förmedlingen använt sig av auktoriserade tolkar, eller hur förmedlingens bok- föring är utformad och sköts. Förslaget har behandlats i avsnitt 3.3.1. I bestämmelsen ges tillsynsmyndigheten befogenheter som behövs för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. I första stycket anges att tillsynsmyndigheten får begära in de uppgifter och handlingar från en registrerad tolkförmedling som myndigheten behöver för att kunna fullfölja tillsynen enligt denna lag. Det kan t.ex. handla om bokföring eller övriga handlingar som hör till verksamheten. Av andra stycket framgår att myndigheten får förelägga en regi- strerad tolkförmedling att lämna sådana uppgifter som avses i för- sta stycket till myndigheten. Föreläggandet får förenas med vite. I sådana fall skall lagen (1985:206) om viten tillämpas. Förslagen har behandlats i avsnitt 5.1.1 och 5.1.2. Av 10 § framgår att det är regeringen som skall fastställa de närmare principerna för avgiftens storlek. Allmänt gäller vid av- giftsfinansiering att avgifternas storlek bör bestämmas så att de täcker tillsynsmyndighetens merkostnader på grund av tillsyns- uppdraget. Upphävande av registrering m.m. Förslaget har behandlats i avsnitt 3.3.1. I paragrafen anges under vilka förutsättningar som en registre- ring kan upphävas av tillsynsmyndigheten. Första punkten hänvisar till de villkor som gäller för registrering enligt 3 § eller i föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag. Av andra punkten följer att upphävande av registrering även kan komma i fråga om tolkförmedlingen inte betalar föreskriven årlig avgift till tillsynsmyndigheten. Enligt tredje punkten kan en registrering upphävas när en tolk- förmedling i övrigt handlar i strid med sina skyldigheter enligt denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Detta innebär exempelvis att tolkförmedlingens generellt formulerade skyldighet i 4 § att utföra sitt uppdrag med iakttagande av god tolkförmedlingssed omfattas av tredje punkten. Det får exempelvis anses stå i strid med god tolkförmedlingssed att inte besvara en begäran från tillsynsmyndigheten att lämna in de uppgifter och handlingar som myndigheten behöver för att kunna fullfölja till- synen, att anlita tolkar som saknar utbildning och lämplighet för uppdraget, eller att inte tillgodose beställarens önskemål om speci- ell kompetens i specifika situationer. Om det finns förmildrande omständigheter bör inte en så ingri- pande åtgärd som upphävande av registrering komma i fråga. I stället ges i andra stycket en möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela varning. Förmildrande omständigheter kan exempelvis vara att den ansvarige för tolkförmedlingen, ekonomiansvarig eller revisor drabbas av allvarlig sjukdom eller att förmedlingens lokaler eller handlingar utsätts för skador som gör att skyldigheterna enligt lagen inte kan uppfyllas. Av bestämmelsen framgår att tillsynsmyndigheten eller, efter över- klagande, en domstol vid sin prövning av frågor om åtgärd enligt 11 § får bestämma att ett beslut att upphäva registrering skall gälla . Möjligheten bör endast användas i brådskande och klara fall. Om tillsynsmyndigheten har förordnat att ett beslut om upphävande skall gälla kan domstolen vid överklagande av beslutet förordna enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) att beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition). Förslaget har behandlats i avsnitt 3.3.3. De omständigheter som avses i paragrafen är villkoren för regi- strering i 3 §. Förslaget har behandlats i avsnitt 3.3.2. Paragrafen reglerar tillsynsmyndighetens möjlighet att ingripa mot den som bedriver tolkförmedlingsverksamhet utan att vara registrerad som tolkförmedling. Bestämmelsen kan tillämpas både på en tolkförmedling som aldrig har varit registrerad och på en förmedling som fått sin registrering upphävd. Särskilt om kommunala tolkförmedlingar Förslaget har behandlats i avsnitt 2.3. Innebörden av bestämmelsen är att en kommun, ett landsting eller ett kommunalt företag skall, när det gäller förmedlingsverk- samheten, vara undantagna från de kommunalrättsliga principerna lokaliseringsprincipen enligt 2 kap. 1 §, likställighetsprincipen en- ligt 2 kap. 2 § och självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kom- munallagen (1991:900). Bestämmelsen innebär bl.a. att det är kom- petensenligt för en kommun, ett landsting eller ett kommunalt företag att förmedla tolktjänster till uppdragsgivare utanför kom- munens eller egna område, eller till en statlig myndig- het. I bestämmelsen anges också att verksamheten skall redovisas sär- skilt. Detta innebär att upplysningar om intäkterna, kostnaderna och resultatet av förmedlingsverksamheten skall lämnas i kommu- nens, eller det kommunala företagets årsredovisning. I bestämmelsen anges att tillsynsmyndigheten skall föra ett register över registrerade tolkförmedlingar och att närmare föreskrifter om registret meddelas av regeringen. Bestämmelsen innehåller ett bemyndigande till regeringen att med- dela närmare föreskrifter om villkoren för registrering och om regi- streringsförfarandet. Av paragrafen följer att beslut om vägrad registrering, upphävande av registrering eller beslut om varning får överklagas till allmän för- valtningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Bestämmelsen överensstämmer med de allmänna principer för överklagande som följer av 22 a § förvaltningslagen (1986:223). Lagen föreslås träda i kraft . Den som vid lagens ikraftträdande utövar sådan verksamhet som omfattas av lagen skall ansöka om registrering . Om inte tillsynsmyndigheten bestämmer annat får den som senast den dagen har ansökt om registrering fortsätta sin verk- samhet till dess att ansökan har prövats slutligt. 7 Reglering av tolkanvändningen I detta kapitel redogör vi kortfattat för de författningar som har betydelse när myndigheter skall anlita tolk. Kapitlet inleds med en redogörelse för myndigheters grundläggande principer för ärende- hantering för att följas av en diskussion om förvaltningslagens betydelse för användningen av tolk vid myndigheter. Förvaltnings- lagen betraktas som det grundläggande dokumentet för tolk- servicen i . Redogörelsen för övrig lagstiftning är över- siktlig. I huvudsak regleras myndigheters användning av tolk i förvalt- ningslagen (1986:223) förvaltningsprocesslagen (1971:291) och (1942:740). Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och socialtjänstlagen (2001:453) ger stöd för användning av tolk, även om det inte uttryckligen regleras i dessa lagar. Nordisk språk- konvention (SÖ 1982:93) och Nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster (SÖ 1996:21) stärker de nordiska med- borgarnas rätt till användningen av sitt eget språk i kontakt med myndigheter vid vistelse i ett annat nordiskt land än det egna. Ett förstärkt stöd för rätten att använda sitt egna språk vid möte med förvaltningsmyndigheter och domstolar finns för samer, och romer i lag om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndig- heter och domstolar (1999:1175) och lag om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsdomstolar och domstolar (1999:1176). 7.1Myndigheters grundläggande principer för ärende- hantering I myndighetsutövning skall vissa grundläggande principer användas av myndigheten i ärendehantering. Myndigheten måste således se till att ärendet handläggs effektivt utan dröjsmål och till en rimlig kostnad. Andra viktiga aspekter som myndigheten måste ta hänsyn till är bl.a. kravet på likabehandling. Detta innebär att den som skall få ett ärende behandlat av en förvaltningsmyndighet har rätt till lika behandling av sin sak inför myndigheten samt en opartisk prövning av saken. Rättigheten uttrycks i 1 kap. 9 § regeringsformen. Principen om allas rätt till lika behandling kallas också för likabe- handlingsprincipen. Att alla har rätt till en opartisk prövning av sin sak kallas för objektivitetsprincipen vilken också återfinns i 1 kap. 9 § regerings- formen. Objektivitetsprincipen innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på annat än vad som enligt gällande författningar skall anses som omständigheter som får beaktas. Att inte behärska det svenska språket kan vara ett hinder för den som har att göra med ett samhällsorgan som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Dock skall språkförbistringen inte utgöra en omständighet som myndigheten får grunda sina avgöran- den på. Bristfällig kommunikation och förståelse mellan tjänstemannen och den enskilde individen kan få ödesdigra konsekvenser i myndighetsutövningen. I enlighet med ovan nämnda principer måste därför en myndighet vid myndighetsutövning eller i ärenden med anknytning till myndighetsutövning se till att individen får lika behandling och en opartisk prövning av sin sak. Myndigheten har därmed en skyldighet att se till att bristfällig svenska inte påverkar beslutet. Av detta följer bl.a. att myndigheten måste anlita en kvalificerad tolk i en situation då man har att göra med en person som inte behärskar svenska. Om ärendet rör myndighets- utövning mot enskild i form av beslut eller ingripande åtgärd är det än viktigare att tolken som myndigheten anlitar är tillräckligt kompetent. 7.1.1Användningen av tolk enligt förvaltningslagen Förvaltningslagen (1986:223, omtryckt 2003:246) innehåller be- stämmelser om förvaltningsmyndigheters handläggning av ärenden och domstolars handläggning av förvaltningsärenden. I förvalt- ningslagen finner man bl.a. regler om jäv, hur beslut omprövas eller överklagas, hur beslut skall motiveras och vilken rätt part har att ta del av uppgifter. Alla förvaltningsmyndigheter och domstolar måste följa förvaltningslagen i sin hantering av ärenden. En förutsättning för att myndigheten skall kunna fatta rätt beslut är att myndigheten och den sökande förstår varandra. För- valtningslagen ger myndigheten rätt att anlita tolk i en situation där sökande och myndighet inte förstår varandra. Rättigheten fastslogs i förvaltningslagen (1971:290) genom införandet av 9 § (nuva- rande 8 §). I den första lydelsen av paragrafen får myndigheten använda tolk när någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad har med myndigheten att göra. Föredragande departementschefen i ärendet uttalade bl.a. att be- stämmelsen skulle ses som en rekommendation till myndigheten att anlita tolk när det behövdes (prop. 1971:30 s. 381). Genom en ändring i förvaltningslagen 1979 fick 9 § (nuvarande 8 §) sin nuvarande lydelse, vilket innebar att verbet får skärptes till bör, och formuleringen blev i och med denna ändring en ännu tydligare rekommendation till myndigheterna. Förvaltningslagens 8 § om tolk har följande lydelse; När myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndig- heten vid behov anlita tolk. Begreppet tolk i förvaltningslagen omfattar både dem som tolkar muntligen, med teckenspråk eller skriftligt översätter en handling. (FRU), föreslog i sitt delbe- tänkande (SOU 1983:76) en återgång till ursprungsformuleringen får och med följande tillägg i paragrafens lydelse. Myndigheterna får anlita tolk när de har att göra med någon som har otillräckliga kunskaper i svenska språket eller som till följd av handikapp har särskilda svårigheter att meddela sig med myndig- heterna. Är det fråga om utövning av befogenhet att för enskilda bestämma om förmåner, rättigheter, skyldigheter, disciplinpåföljder, avskedanden eller andra jämförbara förhållanden skall tolk anlitas, om det behövs för att den enskilde skall kunna ta tillvara sin rätt. Första stycket gäller också i fråga om översättningar av handlingar. I förslaget förstärktes skyldigheten att anlita tolk till att vara en skall-skyldighet i myndighetsutövning mot enskild för att denne skulle kunna tillvarata sin rätt. FRU menade att kombinera verbet får med skall i paragrafen skulle ge en bättre klarhet om när tolk skall anlitas än en genomgående regel att tolk bör anlitas. Reglering av tolkanvändningen SOU 2004:15 Efter remissförfarandet och sedermera i propositionen1 föreslogs att ordet bör skulle behållas men att bestämmelsens tillämp- ningsområde skulle utvidgas till att omfatta också den oreglerade kommunalförvaltningen. En komplettering av förvaltningslagen med en föreskrift om att en myndighet i första hand skall anlita auktoriserad tolk när sådan finns att tillgå diskuterades också i propositionen men tillbaka- visades. Motiveringen byggde på argument om att sådant krav skulle kunna leda till en alltför byråkratisk syn på tolkfrågan med tanke på de ärenden som är av enkel karaktär och som inte kräver annat än ordinära språkkunskaper av tolken. Frågan om vilka kompetenskrav en myndighet bör ställa på de tolkar som anlitas bör av den anledningen inte regleras i förvaltningslagen. Genom ändringar i paragrafindelningen av förvaltnings- lagen 1986 (SFS 1986:223) ändrades dåvarande 9 § till nuvarande 8 § med samma lydelse. Uttrycket vid behov i förvaltningslagens 8 § skall tillämpas så att det är myndigheten som avgör om tolk skall användas men att individens behov och önskemål bör styra avgörandet. Det framgår också att myndigheterna i första hand bör anlita auktoriserad tolk om sådan finns att tillgå och om ärendets art och svårighetsgrad motiverar det.2 7.1.2Användningen av tolk inom rättsväsendet En självklar förutsättning är att svenska domstolars handläggning av mål och ärenden sker på svenska. Det får anses oförenligt med principen om domstolsförhandlingars offentlighet att närvarande åhörare inte kan följa rättegången på svenska. Därför är den allmängiltiga regeln att tolk skall anlitas om en person som skall höras inför rätta eller vittna inte behärskar svenska tillräckligt. Det kan också behövas tolk för att part som inte behärskar svenska till- räckligt skall förstå vad som sker i rättssalen. I förvaltningsprocesslagen är regeln utformad som en skyldighet för domstolarna att anlita tolk om part, vittne eller annan inte behärskar svenska språket och förvaltningsprocesslagen (1971:291) 50 § 1 stycket lyder 1985/86:80. 1985/86:80 s. 28. Behärskar part, vittne eller annan som skall höras inför rätten ej svenska språket eller är han allvarligt hörsel- eller talskadad, skall rätten vid behov anlita tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk. Uttrycket skall anlita tolk är strängare än förvaltningslagens bör anlita tolk och härrör från bl.a. att en domstol bedriver dömande verksamhet som kan medföra långtgående ingripanden för en person. Det bör emellertid beaktas att det alltid är myndig- heten, i det här fallet domstolen, som avgör när behov av tolk före- ligger. I (1942:740) 5 kap. 6 § formuleras skyldigheten att använda tolk på följande vis; Är part, vittne eller annan, som skall höras inför rätten, ej mäktig svenska språket må tolk anlitas att biträda rätten. Finnes vid rätten allmän tolk för det språk, varom är fråga, skall han anlitas. I annat fall förordne rätten lämplig person att i målet biträda som tolk. Är den som skall höras allvarligt hörsel- eller talskadad, må ock tolk anlitas att biträda rätten. Ej må den anlitas som tolk, vilken till saken eller till någondera parten står i sådant förhållande, att hans tillförlitlighet därigenom kan anses förringad. Om anställande av allmän tolk så ock om anlitande av tolk, då den som skall höras är allvarligt hörsel- eller talskadad, meddelas bestäm- melser av regeringen. Lag (1975:589). I finns också regler om tolkens rätt till ersättning för uppdraget. Det är som genom förordning bestämmer gällande tolktaxa för uppdrag som tolk. I förordning om tolktaxor (DVFS 2002:4) kan man hitta de olika taxorna. 7.1.3Användningen av tolk inom hälso-, sjukvård- och omsorgsområdet När det gäller hälso- och sjukvården finns det ingen uttrycklig skyldighet att tillhandahålla tolk för personer som inte behärskar svenska. Däremot finns det uttryckligen reglerat att landstingen skall tillhandahålla tolk när det gäller vardagstolkning för barn- domsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade. Detta regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) 3 b § punkt 3. I stället för uttrycklig reglering av nödvändigheten att använda språktolk finns det allmänna skrivningar om att målet för hälso- och sjukvården skall omfatta hela befolkningen på lika villkor och att vården skall ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet(1982:763) 2 §. Regleringen innebär indirekt en tillämpning av förvaltnings- lagens principer om objektivitet och likabehandling. Det innebär att om en person som uppsöker en vårdinrättning eller annan institution inom hälso- och sjukvårdslagens område och som inte behärskar svenska är det därför naturligt att tolk bör anlitas för att bistå personen. Det finns inte heller i socialtjänstlagen något uttryckligt stadgande om att anlita tolk, men verksamheten skall enligt social- tjänstlagen (1980:620) grunda sig på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. 1 § Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor, aktiva deltagande i samhällslivet. skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för människornas själv- bestämmanderätt och integritet. (SFS 2001:453) Även verksamheter inom använder sig av förvalt- ningslagens likabehandlings- och objektivitetsprincip. Därav följer att om en person som inte behärskar svenska språket vänder sig till någon inom socialtjänstlagens tillämpningsområde bör tolk anlitas för att stödja personen i kontakt med myndigheten. 7.1.4Användningen av tolk enligt Nordisk språkkonvention och Nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster Den nordiska språkkonventionen (SÖ 1982:93) som trädde ikraft går i korthet ut på att medborgare i de nordiska länderna skall kunna använda sitt eget språk vid kontakter med myndigheter och andra offentliga organ i ett annat nordiskt land. Främst gäller detta vid kontakter med domstolar, sjukhus, social- kontor, skattemyndigheter, polis och skolmyndigheter. Varje myndighet ansvarar själv för tillämpningen av konventionen inom omfattar språk- konvention även grönländska, färöiska och samiska. Kostnaderna för tolk- och översättning bör bekostas av offent- liga medel. Varje nordiskt land skall enligt konventionen utse en myndighet som skall kontrollera att konventionen följs. I har detta ansvar. Konventionens bestämmelser om tolk- och översättarhjälp gäller bara de fall där en förvaltningsmyndighet skall fatta ett beslut. Det betyder att en del former för kontakt faller utanför konventionens tillämpningsområde, exempelvis myndigheter med utpräglade servicefunktioner såsom postkontor och liknande offentliga inrätt- ningar. Konventionen innehåller inte bara enskilda personers rätt att få en språklig service utan även att de nordiska länderna skall främja inrättandet av offentliga språkserviceorgan, motverka språklig isolering på institutioner samt att de nordiska länderna skall främja ett direkt samarbete mellan myndigheterna i de olika staterna som har ansvar för att förverkliga syftet med konventionen. Den nordiska konventionen om socialt bistånd och sociala tjänster (SÖ 1996:21) förstärker rätten till tolk för medborgare i de nordiska länderna i ärenden rörande socialt bistånd och sociala tjänster. Konventionen omfattar nordiska medborgare och andra personer som lagligen är bosatta i ett nordiskt land och som vid vistelse i annat nordiskt land behöver söka socialt bistånd och sociala tjänster. Den förmedling av tolkar för språkliga tjänster, utom tecken- språkstolkning, som vi har att belysa, har vuxit fram . De tidigaste tolkförmedlingarna, företrädes- vis invandrarbyråer, inrättades för att täcka samhällets behov av kvalificerade tolkar i myndighetsutövning eller för att fullgöra andra viktiga samhällsfunktioner gentemot här bosatta personer eller asylsökande med behov av språkligt stöd i sina kontakter med det svenska samhället. Denna verksamhet går vanligen under benämningen kontakttolkning. Det förekom givetvis även första hälft att behov av tolkmedverkan i samhällstjänsterna i vid mening uppstod, men då rekryterades tolkar oftast tillfälligtvis av den enskilde tjänstemannen, någon hjälp av organiserad tolkförmedling existe- rade inte. Användningen av tolk var då som en nödvändighet i myndighetsutövning och annan samhällsservice. Föreställningar om individens rättssäkerhet och lika behandling av människor i kontakter med samhällets företrädare fanns natur- ligtvis redan före förvaltningslagens tillkomst . Dessa värde- ringar och principer är fortfarande grundläggande för etablering och drift av tolkförmedlingar, oavsett ägarform, även om det dessutom tillkommer ett vinstintresse bland motiven att starta en privat tolkförmedling. Tolkförmedlingsverksamheten är alltså en väl etablerad samhällsfunktion, huvudsakligen finansierad med allmänna medel. Under de första närmare trettio åren dominerades tolkförmed- lingarna av kommunala enheter med uppgift att ta sig an frågor som rörde invandrare och flyktingar – i första hand inom den egna kommunens socialtjänst. Efterhand mötte de kommunala tolkför- medlingarna förfrågningar om tolkservice från Arbetsmarknads- styrelsen (AMS), som då svarade för mottagandet av flyktingar och även delvis från dåvarande (), den lands- tingskommunala hälso- och sjukvården samt polis- och rätts- väsendet. Tolkförmedlingar i privat regi har vuxit fram . De senaste dryga trettio åren har det lagts fram åtskilliga statliga betänkanden som behandlat invandrings- och invandrarpolitiska frågor. Det är emellertid endast några få av dessa utredningar som närmare gått in på frågor som rör tolkförmedling. Flera utred- ningar har även berört tolkutbildning och auktorisation av tolkar.