sou · GSB327d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det är för den gruppen som de stora kostnaderna uppstår men det är också här de stora vinsterna görs eftersom övergången till forskarutbildning från högskolor utan examensrätt är betydligt lägre än för övriga hög- skolor. I kapitel 7 fokuserades processen i doktorsutbildningen. I detta kapitel analyseras förutsättningar för att doktoranden att kunna ägna sig åt utbildningen koncentrerat. Det handlar om eko- nomiska och materiella villkor, om en fungerande arbetsmiljö, och om rättssäkerhet och trygghet. Olika problem med utbildningsbidrag och högskoleinterna stipendier diskuteras, och mot den bakgrunden föreslås att båda dessa finansieringsformer utgår i den nya doktorsutbildningen. Under den övergångsperiod som utbildningsbidraget finns kvar föreslås förändrade regler för detta. Vidare föreslås ett förtyd- ligat finansieringsansvar för högskolorna, enligt en finan- sieringsplan som ska ingå i den individuella studieplanen. Viktiga faktorer för den fysiska infrastrukturen och den psykosociala arbetsmiljön diskuteras, framför allt organisation och studieplanering. Tydlighet och konsekvens i högskolornas och fakultetsnämndernas organisation och regeltillämpning identifieras som en viktig faktor för en rättssäker doktors- utbildning, och därutöver diskuteras vissa oklarheter eller brister i förordningen som bör åtgärdas. Studiefinansieringen i doktorsutbildningen ska främja kvalitet och effektivitet i utbildningen samt rekryteringen. Med den utgångs- punkten föreslår vi ett antal åtgärder som bör ge bättre för- utsättningar än dagens system för trygghet och arbetsro under utbildningen, för att finansieringen normalt ska vara tryggad hela utbildningstiden, och ligga på en tillräcklig nivå. Studiefinansieringens betydelse för en effektiv forskarutbildning betonades forskningspolitiska proposition, där det för- utsattes att doktorander bara skulle antas om försörjningen var tillfredsställande ordnad. I förordningstexten fick det inrymmas inom godtagbara studievillkor i övrigt. Bakgrunden till åtstramning var att det inom vissa ämnen fortfarande antogs fler doktorander än som kunde erbjudas godtagbara villkor och var finansierade, och att detta ledde till långa studietider eller studie- avbrott. Förordningen skärptes så att doktorander bara får antas om de kan få anställning som doktorand eller få utbildningsbidrag, eller har någon annan form av finansiering som fakultetsnämnden bedömer kan säkras under hela utbildningen (9 kap. 3 § HF). 9.1.1Former för studiefinansiering i och utomlands De studiefinansieringsformer som diskuteras i detta kapitel är de som avser finansiering av själva studietiden. Doktorandanställning, utbildningsbidrag, studiemedel och stipendier kan betraktas som mer eller mindre rena former för studiefinansiering. Studiefinansieringsformer per vetenskapsområde höst- terminen 2002. Andel av aktiva doktorander (%) På annat sätt av högskolan Källa: NU-databasen. Procentsatserna i tabellen blir något överskattade eftersom samma person kan ha flera finansieringsformer under en termin. Anställning som doktorand är den vanligaste finansieringsformen för doktorander, utom inom medicin där många har anställning utanför högskolan. Utbildningsbidrag för doktorander, som ersatte de tidigare doktorandstipendierna 1976, avvecklades successivt och , men åter- infördes . De sågs då som en temporär åtgärd i avvaktan på ett nytt finansieringssystem, men i samband med förändringar beslutade regeringen att utbildningsbidraget, på grund av kostnads- skäl och för att bevara en flexibilitet för lärosätena, skulle finnas kvar men med vissa begränsningar. Stipendier är inte en reglerad finansieringsform, men är en relativt vanlig inledande finansie- ringsform. Utvecklingen av dessa tre finansieringsformers relativa betydelse som inledande finansiering framgår av nedanstående diagram. Andel nybörjare med anställning som doktorand, utbildningsbidrag och stipendium, 1991/92–2001/02. Stipendium kan under början av perioden inkludera forskningsassistenttjänst Källa: (arbetsmaterial för Årsrapporten ). Studiemedel för doktorander kan förekomma, men är endast en marginell finansieringskälla i forskarutbildningen. Finansiering med studiemedel är nu bara möjlig inom ramen för maximalt fastställda och bara om doktoranden inte tidigare haft utbild- ningsbidrag eller anställning som doktorand. I andra länder inom EU varierar finansieringsformerna. Särskilda anställningar finns förutom i bland annat i våra nordiska grannländer och i . Anställningar som assistent i forskning eller undervisning, som ger doktoranden utrymme för avhandlingsarbetet men där andra arbetsuppgifter dominerar före- kommer i många länder. hade av de aktiva doktoranderna anställning som doktorand (). Andelen är lägst inom medicin, där många har anställning utanför högskolan, och högst inom teknik. Skillnaderna mellan ämnen vad avser andelen nybörjare som får anställning som doktorand har minskat efter 1998, och låg 2001/02 inom huma- niora, samhällsvetenskap och naturvetenskap, inom teknik men betydligt lägre, , inom medicin. Anställda doktorander har ett fullt utvecklat socialt trygghets- system. De oklarheter som finns rör huvudsakligen under vilka förutsättningar anställningen förnyas eller inte (se 9.2.1). Vissa problem finns också när det gäller gränsdragningen mellan den arbetsrättsliga lagstiftningen och högskoleförordningens regler, vilket diskuteras i det följande (9.1.5). Var tionde aktiv doktorand hade utbildningsbidrag . Andelen är mindre än en procent inom teknikområdet, och inom medicin och naturvetenskap. An- delen av nybörjarna som hade utbildningsbidrag var , med variation från inom teknik till inom naturvetenskap.1 Utbildnings- bidrag kan endast innehas under den inledande delen av forskarstudierna. Enligt regleringsbrev ska av de medel inom fakultetsanslagen som högskolorna använder för studiefinansiering användas för doktorandanställningar. Utbildningsbidraget är beskattningsbart, men högskolorna betalar inga sociala avgifter. Bidraget ger alltså ingen sjukpenning- grundande inkomst. En doktorand med utbildningsbidrag får i stället behålla bidraget under sjukdom, föräldraledighet eller vård av närstående, samt under förtroendeuppdrag och vissa andra fall. Bidraget ger på så vis ett relativt gott skydd. För att doktorandens studietid inte ska förkortas genom att utbildningsbidrag utgått för tid då doktoranden inte kunnat ägna sig åt forskarutbildning krävs dock att bidraget förlängs i mot- svarande mån. Det torde också vara normalfallet att så sker, men 1 , Universitet och högskolor – . det förekommer också att doktorander nekas förlängning med hänvisning till att högskolan enligt högskoleförordningen får och inte skall förlänga bidraget, och att forskningsmedlen inte är avsedda för doktoranders föräldraledighet eller sjukfrånvaro. Det kan också förekomma att högskolan väljer att inte bevilja en ny period om en frånvaroperiod infaller innan en ny period med utbildningsbidrag ska beviljas.2 En enkel beräkning visar att utbildningsbidraget blir billigare för lärosätet även om den genomsnittliga doktoranden skulle vara frånvarande , vilket knappast är fallet. I det enskilda fallet kan det dock inträffa att en doktorand är frånvarande i en sådan omfattning att anställning hade varit billigare eller endast marginellt dyrare. 9.1.4Inget utbildningsbidrag i ny doktorsutbildning Den mest önskvärda lösningen på de problem som beskrivits ovan är att helt avskaffa utbildningsbidraget och endast använda anställ- ning som doktorand, såsom tidigare hade beslutats. När utbild- ningsbidraget infördes var avsikten att ge de forskarstuderande social och ekonomisk trygghet så långt möjligt likvärdig med den som gäller för anställda i motsvarande åldersgrupper.3 Utbildnings- bidraget kan knappast sägas fylla den funktionen särskilt väl längre. För den treåriga doktorsutbildningen föreslår vi att utbildnings- bidraget som finansieringsform avskaffas och ersätts av doktorand- anställning för hela studietiden. För den övergångsperiod som be- hövs för att implementera den nya examensstrukturen föreslår vi ändrade regler för att ge ökad trygghet. Enligt förslaget får ut- bildningsbidraget behållas vid sjukdom, föräldraledighet, för- troendeuppdrag m.m., och det bör även gälla sjukdom utomlands. Bidraget ska alltid erhållas fram till dess att det övergår i anställning som doktorand, om inte doktorandens resurser dragits in enligt 8 kap. 10 § HF. 2Högskoleverket, Studiefinansiering för doktorander 52 53. 1975/76:128, om utbildningsbidrag för doktorander m.m. 9. 9.1.5En ny studiefinansieringsform? Anställning som doktorand är den finansieringsform som ger bäst social trygghet. Det finns dock vissa oklarheter i gränslandet mellan högskoleförordningens och arbetsrättens regler som inte sällan ger upphov till problem med att tolka vad som egentligen gäller – myndighetsutövningen eller arbetsrätten. Det kan också uppstå oklarheter i olika avseenden, t.ex. rörande arbetsledning, tjänstledighet, övertidsersättning, rehabiliteringsansvar vid sjuk- dom, uppsägningstid och turordning vid uppsägning, områden där regleringen av utbildningen och den arbetsrättsliga lagstiftningen kan vara svår att balansera mot varandra. För att komma ifrån dessa problem kan ett alternativ till doktorandanställning vara en ny form för finansiering, som å ena sidan skulle vara en icke- anställning, tydligt avsedd endast för doktorandens utbildning, å andra sidan innefatta samma sociala trygghet som en anställning. Vi har inte närmat analyserat denna möjlighet men anser att frågan skulle kunna utredas närmare i samband med en eventuell ny standardförsäkring för studerande. Vi föreslår därför att anställning som doktorand bör vara den reguljära studiefinansieringsformen i en ny doktorsutbildning. Bland nybörjarna i forskarutbildning hade stipendier4 medan andelen var av de aktiva doktoranderna. Andelen är lägst inom naturvetenskap och teknik. Stipendier utnyttjas alltså inte sällan som en inledande finansieringsform och kan komma från olika fristående fonder och stiftelser m.fl. Även högskolorna inrättar ibland stipendier. Vid de äldre universiteten – där egna stipendier är vanligast – har lokala regelverk för dessa uppställts. De är huvudsakligen fokuserade på de skattemässiga komplikationer som kan uppstå, och överför skatterättslig praxis till lokala riktlinjer. Flera högskolor har även anvisningar om stipendiaternas försäkringsskydd. Vissa högskolor tillåter inte stipendier inom forskarutbildningen eller bara för efter antagning, medan andra högskolor kräver att stipendiaterna ska vara antagna till forskarutbildning. Beslutsnivån för inrättandet och reglernas detaljeringsgrad varierar Vid vissa lärosäten kan prefekt inrätta stipendier, medan delegationsförbud gäller vid andra. Stipendier är billiga för högskolan/finansiären, men den fördelen är också stipendiatens nackdel eftersom de inte berättigar till sjuk- penning, pension m.m. De skyddsbestämmelser som tillåter stude- rande att hålla en tidigare upparbetad sjukpenninggrundande inkomst (SGI) vilande gäller inte heller vid stipendiefinansiering, eftersom de reglerna endast omfattar studie- medel eller utbildningsbidrag för doktorander.5 Högskolorna kan inte försäkra stipendiaterna eftersom statliga myndigheter inte kan teckna försäkringar i enskilda försäkringsbolag. Vissa högskolor försöker minska risken för stipendiaterna genom det egna regel- verket, t.ex. med en regel att institution som vill använda stipendier för att finansiera doktorander måste vara beredd att vid föräldra- ledighet eller sjukledighet ersätta doktoranden till samma nivå som under pågående forskarutbildning.6 Vid vissa fakulteter garanteras anställning som doktorand på samma sätt som med utbildningsbidrag, även när den inledande finansieringen är i stipendieform. Utländska doktorander finansieras i högre utsträckning av stipendier än svenska doktorander. Enligt vissa lokala regelverk får högskoleinterna stipendier endast ges till utländska doktorander. Doktorander med stipendium är, trots avsaknaden av socialt skyddsnät, mer nöjda med sin finansieringsform än doktorander med utbildningsbidrag.7 Detta torde delvis kunna förklaras med att den nettosumma som doktoranden erhåller ofta är högre än utbild- ningsbidraget, eftersom stipendierna är helt skattebefriade. Vissa förändringar i försäkringssystemen skulle kunna mildra nackdelarna med stipendier något. Gällande skyddsbestämmelser som möjliggör vilande SGI omfattar endast dem som har studie- 5Vissa högskolor eller finansiärer kan dock lämna garantier för att stipendiet får behållas vid sjukdom m.m., se mer nedan. 6Även vissa fristående stipendiefonder har liknande regler. och för forskarstuderande i moderna språk utbetalas vid sjukdom under första sjukdomsmånaden och i samband med barnsbörd . Stipendiaten förutsätts själv teckna liv- och olycksfallsförsäkring samt kompletterande sjukförsäkring. Kostnaderna för dessa försäkringar är inräknade i stipendiebeloppet (/år). 7Högskoleverket, Doktorandspegeln 18. Se även Doktorandpulsen, univer- sitet. stöd eller utbildningsbidrag. En åtgärd som skulle förbättra situa- tionen åtminstone för de stipendiater som tidigare haft anställning vore att skyddsbestämmelserna omdefinieras till att gälla beroende på typ av studier och inte beroende på finansieringsform, tex. genom att studier som berättigar till studiestöd omfattas av be- stämmelserna oavsett om studiestöd faktiskt utgår eller inte.8 SGI-utredningen9 förordade att försäkringssystemet byggs om, och att en standardförsäkring för studerande införs som ett led i detta. En sådan försäkring skulle då ersätta dagens system med vilande SGI och studietids-SGI, och ge en grundersättning för dem som inte kan omfattas av en inkomstbortfallsförsäkring. Detta skulle kunna innebära en klar förbättring men det torde dock dröja innan en sådan kan bli aktuell. 9.1.8Bruket av stipendier begränsas Högskolorna förfogar över två former för studiefinansiering för doktorander: anställning som doktorand och utbildningsbidrag för doktorander, det senare eventuellt i kombination med anställning som assistent. Enligt regleringsbrev får stipendier av- sedda för doktoranders studiefinansiering inte inrättas med medel från statsbudgeten. Det kan ifrågasättas huruvida det varit lag- stiftarens intentioner att högskolorna ska kunna använda icke- statliga forskningsanslag till såväl stipendier som utbildningsbidrag eller anställning som doktorand. Ett totalt förbud för stipendier som finansieringsform i doktors- utbildningen, med innebörden att en doktorand som beviljats ett externt stipendium inte tillåts använda detta, framstår som mindre lämpligt. Fristående stiftelser m.fl. bör inte förbjudas att inrätta stipendier, vilka givetvis står för ett värdefullt medelstillskott. Däremot bör möjligheten för högskolorna att inrätta stipendier i stället för utbildningsbidrag eller anställning som doktorand avlägsnas. Vi föreslår därför att högskolorna inte ska kunna inrätta stipen- dier för doktoranders studiefinansiering och att detta ska regleras i högskoleförordningen. Resestipendier och liknande bör självfallet vara tillåtet. Om en doktorand antas med ett externt tilldelat 8Detta föreslog i sitt svar på . 9SOU 2003:50, Sjukpenninggrundande inkomst skydd och anpassning. stipendium ska det framgå av den föreslagna finansieringsplanen (se 9.2.2) vad som gäller i händelse av sjukdom m.m. Grundläggande rättviseskäl talar för att utländska doktorander inte bör särbehandlas. Att ha doktorander i samma miljö med väsentligt skilda förutsättningar bidrar inte heller till en god arbets- miljö. Invändningen kan göras att en utländsk medborgare som genomgår forskarutbildning i för att sedan återvända till sitt hemland vare sig kräver eller behöver fullt tillträde till det svenska sociala trygghetssystemet. Om målsättningen är att utländska med- borgare som flyttar till för att genomgå forskarutbildning i ökad utsträckning ska stanna kvar i – vilket är önskvärt – har de däremot samma behov av social trygghet som övriga dok- torander. Något undantag för utländska doktorander från förbudet mot stipendier inrättade av högskolorna bör därför inte göras. Om utländska doktorander kan antas inom uppdragsutbildning, där det ingår i villkoren att doktoranden ska återvända efter fullgjorda studier, blir det möjligt att beställaren – t.ex. en annan stat – bekostar stipendier som betalas ut enligt särskilt avtal. Den skärpning i förordningen som innebär att doktorander bara får antas om de kan få anställning som doktorand eller utbildnings- bidrag, eller har någon annan form av finansiering som fakultets- nämnden bedömer kan säkras under hela utbildningen har vad gäller annan finansiering vållat en del problem. I rapporten tagning till forskarutbildning10 ansåg att denna bestämmelse gav fakultetsnämnden ett förvaltningsrättsligt ansvar för antagna doktoranders studiefinansiering, jämförbart med ansva- ret att tillhandahålla handledning. Den ståndpunkten byggde på uttalande11 att det är högskolan och inte den sökande som har ansvaret för att kravet på studiefinansiering upp- fylls. Därefter har regeringen gjort ett tillägg i budgetpropositionen 10Högskoleverket, Antagning till forskarutbildning (rapportserie 1999:15 R). 11Utbildningsutskottets betänkande 1997/98:UbU7 (Forskarutbildningen) 11. för år 200012 att, om den sökande inte kan anställas som doktorand eller beviljas utbildningsbidrag, är det fakultetsnämndens uppgift att göra en noggrann bedömning av den sökandes finansierings- situation så långt den låter sig överblickas vid antagningstillfället. har mot bakgrund av detta förtydligande modi- fierat sitt ställningstagande och konstaterat att ansvarsfrågan på är oreglerad. Om bedömningen visar sig vara felaktig och doktorandens finansiering fallerar måste situationen bedömas av fakultetsnämnden från fall till fall, och med utgångspunkt i den individuella studieplanen, en eventuell finansieringsplan och högskolornas lokala regler.13 Att verkets position fått ett genomslag som lever kvar är dock tydligt utifrån svaren från universitet och högskolor på de frågor som utredningen ställt, liksom de svar som fått under arbetet med sin tillsynsrapport om studiefinansiering för doktorander. Lokala riktlinjer där det t.ex. anges att den antagande institutionen är ansvarig för att finansiera doktoranden om en planerad annan finansiering faller bort är relativt vanliga. Sam- tidigt förekommer till synes motsatt praxis, t.ex. att doktoranden skriftligen får intyga att inga anspråk på studiefinansiering från högskolan görs om den planerade egna finansieringen bortfaller. Antagning till licentiatexamen för att begränsa finansierings- åtagandet är också en utveckling som kan noteras. Anställning som doktorand och utbildningsbidrag Anställning som doktorand och utbildningsbidrag ges inledningsvis för högst . Den som fått utbildningsbidrag ska senast när återstår till doktorsexamen anställas som doktorand, och har fram till dess företräde till fortsatt bidrag. Det finns däremot ingenting som hindrar en högskola att inte förnya en anställning som doktorand. Att anställningen inte förnyas är ovanligt, men kan inträffa när den finansieras med externa medel. Bakgrunden till de tidsbegränsade finansieringsperioderna är att kunna avbryta finansieringen när studierna inte framskrider som planerat. För detta finns särskilda bestämmelser i 8 kap. 10 § HF som säger att fakultetsnämnden ska dra in handledning och andra resurser om doktoranden väsentligen åsidosätter sina 1999/2000:1 (utg.omr. 16) 117. 13Högskoleverket, Studiefinansiering för doktorander 28. åtaganden enligt den individuella studieplanen. Motsvarande pröv- ning krävs dock inte för att avbryta finansieringen. 9.2.2Högskolans ansvar för finansieringen förtydligas Enligt nuvarande tolkning finns inget absolut finansieringsansvar för antagna doktorander. Som verket konsta- terar bör det dock tydliggöras under vilka förutsättningar dokto- kan förlora sin studiefinansiering, och vilka konsekvenser detta får för doktorandens utbildning. Doktoranderna är inte i första hand visstidsanställda utan antagna till en utbildning. Hög- skoleverket föreslår i sin rapport för doktorander att en finansieringsplan ska bli ett krav enligt högskoleförord- ningen. Vi anser att detta är ett bra förslag, som bör genomföras. Av finansieringsplanen bör också framgå vilken social trygghet som är förknippad med de använda finansieringsformerna. Frågor om finansieringsansvar uppkommer oftast i samband med annan finansiering eller extern finansiering. Beträffande externa medel bör samma villkor råda för doktorander finansierade med sådana som för övriga doktorander. Även om utredningens resurs- tilldelningsmodell innebär att doktorsutbildningen blir mindre beroende av externa projektmedel bör sådana även i fortsättningen kunna finansiera doktoranders studiestöd. De bör dock aldrig tillåtas bli alltför styrande för utbildningen och i synnerhet inte i en sådan utsträckning att doktorandens möjligheter att slutföra sin utbildning kan omintetgöras om medlen upphör . För doktorander som har reguljär studiefinansiering i sin finansi- eringsplan bör högskolan därför förväntas anslå nödvändiga medel om externa anslag faller bort tidigare än beräknat. Bestämmelser bör införas med innebörden att högskolan före doktorsexamen bara får besluta att studiefinansieringen ska upphöra eller inte förnyas om doktoranden själv begär det eller om rätten till hand- ledning och andra resurser har dragits in enligt 8 kap. 10 § HF. Även när en annan studiefinansiering har planerats i finansie- ringsplanen bör doktoranden ha motsvarande trygghet. Många fakultetsnämnder tar redan ett sådant ansvar, och i en treårig dok- torsutbildning med det resurstilldelningssystem och den finan- siering som utredningen föreslår bör det kravet vara möjligt att tillgodose. Bestämmelserna om finansieringsplanen bör därför ut- formas så att högskolan är skyldig att erbjuda studiefinansiering fram till doktorsexamen om den planerade finansieringen faller bort och doktoranden inte kunnat påverka detta. Gentemot doktorander vars arbetsgivare betalar deras doktors- utbildning bör dock finansieringsansvaret kunna anses som mer begränsat, nämligen om antagningen bara avsett en del av doktors- utbildningen. Avtalet med arbetsgivaren bör då innebära att finan- sieringen garanteras , och högskolan kan inte ovillkorligen förväntas gå in om arbetsgivarens finansie- ring upphör . Alla doktorandanställningar som till någon del finansieras med högskolans anslag för forskning och forskarutbildning måste utannonseras, utom när det är fråga om ett utbildningsbidrag som övergår i anställning som doktorand (5 kap. 5 § HF). Det kravet kan vara hindrande för att högskolan ska kunna ta det ansvar för finansieringen som föreslås, och bör därför utgå ur förord- ningen. Utredningen föreslår i stället att utannonsering alltid ska ske inför antagning av doktorander (se kapitel 7). 9.3Godtagbara villkor i övrigt Förutom kravet på studiefinansiering vid antagning får enligt 9 kap. 1 § HF endast antas så många doktorander som kan erbjudas handledning och godtagbara studievillkor i övrigt. forskningspolitiska proposition tillfogades att dessa godtagbara villkor måste innefatta att de forskarstuderande inlemmas i goda forskningsmiljöer.14 Det sistnämnda är en grundläggande förut- sättning för doktorsutbildningens kvalitet och har berörts i kapi- tel 7, liksom handledningen. I det följande diskuteras arbetsmiljön i vidare mening. Att högskolan upplevs som en attraktiv och stimulerande miljö att arbeta i är avgörande för rekryteringen av framtidens lärare och forskare. Olika undersökningar visar att det behövs åtgärder för att förbättra situationen. Det finns generella brister i högskolan som arbetsmiljö, som kan kopplas dels till bristande arbetsledning och organisation, dels till en pressad ekonomisk situation för hand-