sou · GSB337d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett föreläggande får inte förenas med vite, om den som föreläggandet avses riktas till, eller om denne är en juridisk person, ställföreträdare för denne, är anklagad för en gärning som är straffbelagd eller kan leda till miljösanktionsavgift och föreläggandet avser utredning av en fråga Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) som har samband med den gärningen. Om ett föreläggande utfärdas i ett sådant fall, skall erinras om att föreläggandet inte innebär någon skyldighet att lämna uppgifter eller tillhandahålla handlingar som kan användas som bevisning för att den som föreläggandet riktas till eller ställföreträdare för denne har begått en gärning som är straffbelagd eller som kan leda till miljösanktionsavgift. 6.2.4Vad innebär ett vitesförbud på miljöområdet? Ett praktiskt fall på miljöområdet kan vara att en tillsynsmyndighet polisanmält ett förorenande utsläpp som ett misstänkt miljöbrott enligt 29 kap. 1 § och att åtgärder därefter behöver vidtas i det förorenade området. Rätten att vara passiv kan i ett sådant fall begränsa tillsynsmyndighetens möjlighet att tvinga fram uppgifter från den misstänkte, t.ex. fastighetsägaren eller verksam- hetsutövaren. Det krävs dock att det finns en konkret misstanke mot en viss person. Att tillsynsmyndighetens syfte med uppgiftsinhämtandet i och för sig är att se till att nödvändiga försiktighetsåtgärder vidtas och inte att inhämta bevis för att den misstänkte skall fällas till ansvar torde inte ha någon avgörande betydelse i frågan. Det går inte att bortse från att uppgifter som inhämtas kan ligga till grund för sådana utredningar.16 Ingenting i hittillsvarande praxis tyder heller på att syftet med att begära in uppgifterna skulle leda till att uppgiftsinhämtande av känsliga uppgifter för en anklagad godtas. Tvärtom har domstolen i flera avgöranden uttryckligen avfärdat argument som har med uppgiftsinhämtandets syfte att göra. Enligt domstolen kan inte de syften som bär upp skatte-, tull- eller terroristlagstiftningen i en stat rättfärdiga ingrepp i rätten att vara passiv (se bl.a. fallen mot , dom , och Heaney m.fl. mot , dom ). En tolkning av hittillsvarande praxis leder till slutsatsen att om det föreligger en anklagelse om brott bör inte uppgifter som rör den gärning anklagelsen avser tvingas fram från den anklagade, oavsett vilket syfte uppgiftsinhämtandet har och oavsett vilken myndighet som begär in uppgifterna. 16 Tillsynsmyndigheter förutsätts samarbeta med polis- och åklagarmyndigheter för att åstadkomma ett så effektivt beivrande av miljöbrottslighet som möjligt, se prop. 1997/98:45 del 2 s. 270. Att tillsynsmyndigheterna skulle sitta inne med uppgifter som kan ha betydelse i en utredning om miljöbrottslighet utan att dessa uppgifter lämnas till de brottsutredande myndigheterna är inte en önskvärd ordning. Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) Att det är en annan myndighet än en brottsutredande som begär in uppgifterna förefaller inte heller haft någon avgörande betydelse. I fallet mot var det tullmyndigheten och i fallet J.B. mot , dom , var det skattemyndigheten som begärde uppgifter. Huruvida den administrativa myndigheten haft behörighet att åtala eller inte har inte spelat någon roll. En tolkning som tillmäter frågan om den administrativa myndighetens behörighet en avgörande roll skulle innebära en avgörande begräns- ning i rätten att vara passiv. Det finns inte fog för en sådan upp- fattning utifrån den inställning visat genom sina avgöranden. Konsekvenserna av ett vitesförbud i de situationer som beskrivits bör emellertid inte överdrivas. Det bör inte innebära någon oöverkomlig svårighet för tillsynsmyndigheternas arbete. För det första kan föreläggande till den anklagade utan viteshot användas för att få fram uppgifter. Vidare avser vitesförbudet endast den anklagade eller det företag som denne är ställföreträdare för. Föreläggande till andra kan således användas och förenas med viteshot om det skulle behövas. Myndigheterna kan dessutom använda tvångsåtgärder som inte förutsätter den anklagades medverkan. En fråga är om den anklagade får meddelas ett vitessanktionerat föreläggande att vidta åtgärder i stället för ett uppgiftsföreläggande. I situationen med det förorenande utsläppet kan t.ex. behov uppstå att förelägga den som är att anse som anklagad att vidta sanerings- åtgärder. Ett sådant föreläggande kan knappast anses avse att tvinga den anklagade att medverka till fällande dom. Rätten att vara passiv bör inte innebära ett fråntagande av ansvar för skyldigheten att t.ex. sanera ett förorenat område. Valet mellan uppgifts- och åtgärdsförelägganden aktualiserar även andra avvägningar som skall göras och som kan hänga samman med en annan rättssäkerhetsprincip, nämligen proportionalitetsprin- cipen. Ett åtgärdsföreläggande får inte kräva att åtgärder vidtas som går längre än vad som är rimligt. Innehållet i åtgärdsföreläggandet kan därför fordra att uppgifter och utredningar först inhämtas som kan ligga till grund för bedömningen av vilka åtgärder det bör föreläggas om. Att man har hamnat i en situation där en anklagad inte får föreläggas vid vite att lämna uppgifter om den misstänkta gärningen innebär emellertid inte att inga uppgifter kan inhämtas från denne. Som tidigare beskrivits finns inget hinder mot frivillig medverkan, att uppgifter inhämtas från annan än den anklagade Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) eller att myndigheten gör andra egna efterforskningar. Inom ramen för straffprocessuella åtgärder kan t.ex. husrannsakan användas. 6.3Kan den som inte lämnar uppgifter påföras sanktion? har i ett antal domar prövat frågan om det stått i strid med rätten att vara passiv att sanktioner riktats mot enskilda på grund av deras vägran att lämna uppgifter. I fallet mot hade klaganden som var misstänkt för skatte- och valuta- brott dömts att betala böter för att han inte överlämnat handlingar om sina tillgångar i utlandet till tullmyndigheterna. Europadom- stolen ansåg att brott mot artikel 6 förelåg eftersom myndigheterna försökt tvinga klaganden att tillhandahålla bevis om de brott denne misstänktes för. På liknande sätt bedömde domstolen det vara i strid med artikel 6 i fallet J.B mot att klaganden dömdes till böter för att inte ha följt skattemyndighets föreläggande att lämna information rörande vissa investeringar. Myndigheterna hade enligt domstolen sökt tvinga J.B. att lämna upplysningar som eventuellt skulle ha avslöjat att han gjort sig skyldig till skattebrott, vilket inte var förenligt med artikel 6. I fallen Heaney och McGuinnes respektive mot , som alla gällde misstänkta IRA-män som gripits i anslutning till våldsdåd, fann att det stred mot artikel 6 att de klagande dömts till fängelsestraff på grund av deras vägran att uttala sig om sina förehavanden . Från svensk rättspraxis kan rättsfallet NJA 2001 s. 563 nämnas. Där ansågs den som ålagts att beediga en konkursbouppteckning ha rätt att vägra göra detta med hänsyn till att de uppgifter som han skulle lämna under ed kunde avslöja att han begått brott och kunde komma att användas som bevis mot honom i en kommande rätte- gång. Enligt får det numera anses fastslaget att det inte är förenligt med artikel 6 att någon under straffansvar åläggs att lämna sådana uppgifter. I ett tidigare mål, NJA 1991 s. 123, blev utgången en annan. Att en person har rätt att vägra lämna uppgifter eller tillhanda- hålla material som skulle belasta honom eller henne innebär inte att denne är skyddad mot tvångsåtgärder såsom t.ex. husrannsakan (RÅ 1996 ref. 97). Det är ju i så fall inte den misstänkte utan Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) SOU 2004:37 myndigheterna som skaffar fram informationen. Det centrala i rätten att vara passiv är respekt för den anklagades vilja. Det förefaller inte finnas några avgöranden avseende frågan om sanktionerade uppgiftsskyldigheters förhållande till rätten att vara passiv just på miljöområdet i svensk rättspraxis eller i Europadom- stolens praxis. Från engelsk rättspraxis kan nämnas House of Lords avgörande i det s.k. Green-målet17. Ärendet avsåg en judicial review (ung. lagprövning) av en bestämmelse om uppgiftsskyldighet som var sanktionerad med upp till fängelse i straffskalan. Bestäm- melsen om uppgiftsskyldighet ansågs i det fallet rättsenlig och inte stå i strid med passivitetsrätten. Inom den svenska miljörätten är uppgiftsskyldigheter sanktion- erade på olika sätt; genom vite, miljösanktionsavgift eller straff. I alla dessa fall kan den situationen uppstå att sanktionen inte bör utdömas eftersom det skulle strida mot rätten att vara passiv och att inte behöva lägga fram belastande material mot sig själv. Ytterst är detta en tillämpningsfråga, en bedömning får göras i varje enskilt fall om det föreligger en anklagelse om brott, om uppgifterna som efterfrågas har samband med den gärning som anklagelsen avser och om detta i så fall hindrar att sanktion i någon form döms ut. I princip torde det vara samma bedömningar som görs oavsett vilken form av sanktion som aktualiseras, dvs. oavsett om det är vite, miljösanktionsavgift eller straff som kan komma ifråga. Är det fråga om en uppgift som kan komma att belasta den anklagade bör inte någon sanktion påföras. Detta innebär inte att uppgiftsskyldigheter måste vara osank- tionerade eller att alla sanktionerade uppgiftsskyldigheter är olag- liga. Det innebär endast att det finns vissa situationer då sanktion inte kan utdömas i de fall det skulle innebära ett framtvingande av belastande uppgifter för en uppgiftsskyldig som är att anse som anklagad. Regelsystemet som sådant kan således inte anses vara oförenligt med . Det är emellertid viktigt att se till att tillämpningen av systemet inte i enskilda fall strider mot konventionen. Det kan förtjäna att påpekas att rätten att inte belasta sig själv endast avser uppgifter som är eller kan vara belastande för den som lämnar dem. Vidare ger denna rätt aldrig en rätt att lämna felaktiga eller vilseledande uppgifter. Inte heller ger den en rätt att underlåta att lämna uppgifter alls. Endast i de delar uppgifterna kan komma 17 v. . and other (A.P.), dom . Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) att belasta den anklagade i en brottmålsprocess eller motsvarande gäller rätten att inte tvingas lämna uppgifter. Om t.ex. en verk- samhetsutövare skulle vägra att ge in en miljörapport under invänd- ning att uppgifterna som skall lämnas i rapporten skulle kunna komma att belasta denne är det knappast hållbart utan att det före- ligger en konkret misstanke om brott.18 Inte heller om det före- ligger en konkret och objektivt grundad anklagelse om t.ex. villkors- brott i form av överutsläpp torde verksamhetsutövaren med ansvars- friande verkan kunna hävda rätt att underlåta att lämna in rapporten i dess helhet. Rätten att vara passiv torde i ett sådant fall med någon möjlighet till framgång endast kunna åberopas i förhållande till de delar av rapporten som efterfrågar de känsliga uppgifterna. 6.4Hur kan uppgifter som tvingats fram användas? Om uppgifter på något sätt tvingats fram från någon uppkommer frågan om de får användas som bevis mot denne inom ramen för ett brottmålsförfarande eller motsvarande. Eftersom miljösanktions- avgiften i dessa avseenden bör jämställas med brott handlar det också om sådana uppgifter får ligga till grund för beslut om miljö- sanktionsavgift. Inom svensk processrätt har som huvudregel ansetts gälla att allt som har ett bevisvärde får förebringas som bevis och att bevis- föringen således är fri (35 kap. 1 § första stycket ). Detta har i princip ansetts vara fallet även när ett bevis inte har tillkommit i föreskriven ordning eller oklarheter förelegat om hur det tillkommit. har i ett avgjort mål där en del av bevisningen bestod i s.k. överskottsinformation som erhållits vid hemlig telefonavlyssning, konstaterat att det inte finns något hinder vare sig enligt eller Europakonven- tionen mot att tillåta åberopandet av en utredning som framskaffats på ett sätt som inte är förenligt med . En annan sak är enligt att det framgår av Europa- domstolens praxis att det kan vara konventionsstridigt om en sådan utredning varit den enda bevisning som legat till grund för en fällande dom.19 18Ingivande av miljörapport är belagt med såväl straff som miljösanktionsavgift. Enligt de förslag vi lämnar i detta betänkande kommer den som underlåter att komma in med miljörapport i fortsättningen endast att kunna påföras miljösanktionsavgift. 19Högsta domstolens mål B 2076/03, beslut och dom . Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) Av praxis framgår att det är en helhets- bedömning som skall göras. Den centrala frågan är om rättegången som helhet betraktad varit rättvis. Att bevis som legat till grund för en fällande brottmålsdom skaffats fram på ett sätt som är oför- enligt med kan – men måste inte – innebära att rättegången inte varit rättvis. Av betydelse är bland annat om denna bevisning utgjort den enda bevisningen mot den tilltalade. I fallet mot Förenade , dom , förelåg enligt brott mot artikel 6. Fallet gällde en offentlig undersökning som syftade till att klarlägga om aktiekurserna manipulerats i samband med en stor affärstransak- tion. , som hade en ledande befattning i ett av de berörda bolagen, förhördes under utredningen och var enligt engelsk lag skyldig att besvara de frågor som ställdes av utredarna. Denna skyldighet var straffsanktionerad med upp till fängelse. Utredningen ledde till att åtalades för brott, och vid rättegången åberopades som bevis mot honom de uppgifter som han lämnat under den utredning som föregick åtalet mot honom. konstaterade att det visserligen inte förelegat en anklagelse mot i konventionens mening för förhören. Likväl stod det enligt domstolen i strid med konven- tionen att i den efterföljande straffbehandlingen läsa upp utskrifter från dessa förhör och åberopa dessa mot . hade därigenom enligt domstolen i strid med artikel 6 tvingats att bidra till en fällande dom mot sig själv. Utgången blev densamma i fallet I.J.L m.fl mot Förenade , dom , som också rörde en undersökning i anledning av misstänkta aktie- manipulationer. I båda dessa fall lade domstolen vikt vid att upp- gifterna utgjorde en väsentlig del av åklagarens bevisning. Även här kan det finnas anledning att återkomma till miljö- rapporterna. Om innehållet i en miljörapport visar att villkors- överträdelse skett, uppstår frågan om dessa uppgifter får användas i ett brottmålsförfarande avseende villkorsbrott. Miljörapporter används generellt inom miljörätten. Skyldigheten att lämna miljörapport utgör en del av det administrativa systemet på miljöområdet och förutsätter inte misstanke om oegentligheter. Det är således inte en uppgiftsskyldighet som uppkommit i en viss situation sedan oegentlig- heter eller misstanke om oegentligheter uppstått. I detta avseendet föreligger en skillnad jämfört med det ovan refererade Saunders- målet där skyldigheten att lämna uppgifter hade uppstått sedan misstanke om oegentligheter uppstått, även om misstankarna inte Uppgiftsskyldighet och rätten att vara passiv (förbudet mot self-incrimination) vid tiden för förhöret var riktade just mot . Av betydelse är om uppgiftslämnandet är sanktionerat, dvs. om uppgifterna kan anses ha framtvingats av den enskilde. Det är endast framtvingade uppgifter som är problematiska. Om t.ex. den misstänkte har gjort egna utredningar som denne frivilligt lämnar över innebär det inte några problem att använda detta material i en efterföljande brottmålsprocess. Eftersom det är en helhetsbedömning som skall göras blir en viktig fråga vilken betydelse uppgifterna har som bevisning. Utgör de en väsentlig del av bevisningen kan problem uppstå. Uppgifter som någon tvingats att lämna får som regel inte användas i en brottmålsrättegång om de utgör den enda eller en väsentlig del av bevisningen. Det är därför viktigt för en åklagare i en straffprocess att söka få fram så mycket annan bevisning som möjligt. Annan utredning vid sidan om kan reparera skadan med framtvingade uppgifter. Den bedömning som görs utifrån är en bedömning av om rättegången som helhet varit rättvis. I helhets- bedömningen vägs in frågor om bland annat när uppgiftsskyldig- heten uppstod, om uppgifterna framtvingats genom vites-, fängelse- eller annat sanktionshot, om uppgifterna utgjort en väsentlig del av bevisningen och om hur försvarets rättigheter i övrigt tillvaratagits. Även i frågan om användandet av uppgifter som framtvingats blir det en rättstillämpningsfråga. Att reglera dessa situationer, dvs. hur uppgifter får användas som bevis, framstår som främmande för svensk rättstradition med den här gällande principen om fri bevis- föring. Det är möjligt att rättsutvecklingen kommer att leda till en ökad formalisering av bevisrätten också i vårt land. Till dess får bedömningarna läggas i händerna på de rättstillämpande myndig- heterna. Det får förutsättas att dessa myndigheter följer utveck- lingen av tillämpningen av . 7Konsekvenser av förslagen och avslutande synpunkter 7.1Författningsändringar som kommer att behövas Kommittén lägger inte fram förslag till författningstext på förord- ningsnivå. I flera avseenden förutsätter våra förslag att ändringar görs i förordningar. Förslaget att ändra systemet med miljösank- tionsavgifter förutsätter att förordningen om miljösanktionsavgifter ändras. I avsnitt 3.8 samt bilaga 3 lämnas underlag till sådana ändringar. En följd av vårt ställningstagande att endast riksdag och regering skall bestämma vad som är brottsligt och fylla ut straffbestäm- melser (se avsnitt 4.3) är att vissa bestämmelser som finns i myndighetsföreskrifter måste föras in i förordningar för att vara straffsanktionerade. I tabellen nedan följer en sammanställning av de ändringar som vi sett behöver göras i denna del. Några särskilda övergångsproblem bedömer vi inte uppstår med anledning av dessa ändringar. Däremot krävs att ändringarna i straffbestämmelserna och förordningarna sker . Det är således mer en fråga om koordination. I avsnitt 7.2 redovisas vissa frågor som vi anser bör utredas vidare. Om miljösanktionsavgift skall kunna påföras för överträdelser av EG-förordningen om ämnen som bryter ned ozonskiktet (se bilaga 3, B 14-18) krävs att det utses en tillsynsmyndighet för efterlevnaden av denna förordning som kan besluta om avgift. Mycket talar för att bör ges denna uppgift. Även EG-förord- ningen om export och import av farliga kemikalier innehåller förpliktelser som kan vara aktuella att sanktionera med miljösank- tionsavgift (se bilaga 3, B 19). Om en sådan ändring genomförs bör den myndighet som blir utsedd myndighet också vara tillsyns- myndighet. Vi har också anfört att tydlighetsskäl talar för att samtliga straff- bestämmelser bör finnas samlade i . Det bör alltså inte dessutom finnas straffbestämmelser i förordningar (avsnitt 4.3.3). Alla straffbestämmelser på område bör således finnas i Konsekvenser av förslagen och avslutande synpunkter 29 kap. i balken. Såvitt vi har kunnat se förekommer straffbestäm- melser i förordningar meddelade med stöd av balken i två fall: 16 § förordningen om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter samt 9 § förordningen om producentansvar för bilar. Det som straffbeläggs i dessa bestämmelser förefaller i huvudsak lämpligt att sanktionera på annat sätt än genom straff. Om någon förpliktelse bedöms bör vara straffbelagd bör den föras in i miljö- balkens straffbestämmelser. Finns det behov av att i förordning närmare precisera vad som är straffbart går det att lösa, se avsnitt 4.3.3. Sammanställning över ändringar i förordningar som våra förslag till straffbestämmelser förutsätter Reglering som bör ändras Föreskrifter om fridlysning med- Samtliga föreskrifter bör sam- delade med stöd av 8 kap. 1 eller 2 § (vårt förslag till 29 kap. 2 b § första stycket 1–2) omfattas av straffsanktion. Straffsanktion kräver att det i med stöd av 9 kap. 6 § (vårt för- slag till 29 kap. 4 § andra stycket Förhandsanmälan av nya ämnen Krav på förhandsanmälan måste tas in i regeringsförordning för att 29 kap. 4 § andra stycket 11) omfattas av straffsanktion. Kravet på anmälan i regerings- hygieniska produkter till produkt- förordningen bör preciseras. 29 kap. 5 § andra stycket 3 register (vårt förslag till 29 kap. 5 § andra stycket 3) Krav på klassificering, överläm- samt vissa märkningskrav (faro- förslag till 29 kap. 6 § första stycket 1–3) ning) måste tas in i regerings- förordning för att omfattas av SOU 2004:37 Konsekvenser av förslagen och avslutande synpunkter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § (vårt förslag till 29 kap. 8 § vilka föreskrifter som skall vara första stycket 3) Föreskrifter om utredning och vilka föreskrifter som skall vara meddelade med stöd av 13 kap. 9 eller 11 § (vårt förslag till 29 kap. 8 § första stycket 7) regeringsförordning för att om- 9 § 3)1 fattas av straffsanktion. Föreskrifter om bedömning, inne- hållsförteckning och märkning av regeringsförordning för att om- kosmetiska och hygieniska pro- fattas av straffsanktion. dukter (vårt förslag till 29 kap. 9 § 4 och 5) lämna avfall till den som har endast till den som har tillstånd tillstånd (vårt förslag till 29 kap. bör göras tydligare i avfallsför- 9 § 7) Om de förslag som vi har lämnat i tidigare betänkande beträffande anmälningsplikt för små vattenverksamheter och reglering av täkter genomförs föranleder det behov av ändringar våra förslag till nya straffbestämmelser. I avsnitt 5.5.8 redogör vi för vilka ändringar som då bör göras i vårt förslag till 29 kap. 4 § och i författnings- kommentaren till 29 kap. 5 § andra stycket 5 anges vilka ändringar i denna bestämmelse som behövs. 1 Vi har i detta sammanhang endast tagit upp föreskrifter som meddelats av . Det finns även andra föreskrifter för jordbruket, t.ex. föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket, SNFS 1994:2. Dessa förefaller emellertid vara meddelade med stöd av annat bemyndigande än det i 12 kap. 10 §. Förmodligen får de anses ha stöd i 9 kap. 5 §. Vårt förslag till straffsanktion (29 kap. 8 § första stycket 3) innebär i så fall att det i förordning särskilt skall anges vad som omfattas av straffbestämmelsen. Konsekvenser av förslagen och avslutande synpunkter 7.2Frågor som bör utredas vidare I samband med arbetet med straffbestämmelserna har vi stött på en del frågor kring och problem i bakomliggande regleringar. I ett avseende har detta lett till förslag till ändring (kapitel 10). Vissa frågor kräver ett mer ingående utredningsarbete som vi nu inte haft möjlighet att göra. Vi vill dock särskilt ange några frågor som vi anser bör bli föremål för fortsatta utredningar. Det gäller till en början bemyndiganden. Som framgår av avsnitt 4.2 finns ett antal problem kring bemyndigandena i . Många av dem är dåligt avgränsade i förhållande till varandra och det är oklart vilket bemyndigande en underordnad regel baseras på. Om särskilda rättsverkningar knyts till föreskrifter meddelade med stöd av vissa bemyndiganden är det viktigt att det går att utläsa vilket bemyndigande en föreskrift baseras på så att det går att se vilka föreskrifter som omfattas. På straffrättens område finns genom blankettstraffbud sådana kopplingar. Det har vi redogjort för i avsnitt 4.2. Även på andra håll i förekommer det sådana hänvisningar. I t.ex. 24 kap. som innehåller bestämmelser om ett tillstånds rättsverkan ges föreskrifter meddelade med stöd av vissa bemyndiganden en särställning.2 Frågan om vilket bemyn- digande en regel baseras på kan alltså få stor betydelse i flera hänse- enden.