sou · GSB347d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett sätt att få en uppfattning om hur effektiv strafflagstiftningen på detta område har varit är ta reda på hur många åtal som väckts och hur många av dessa åtal som lett till fällande dom. Insiderbrott blev kriminaliserade 1985. –2003 väcktes sammanlagt 16 åtal, varav 12 ledde till fällande domar. Av de återstående fyra åtalen ogillades två helt. Ett åtal ogillades på grund av preskription, varvid dock vinningen förklarades för- verkad. Ett åtal som ogillades i tingsrätten skall prövas i hovrätten. Otillbörlig kurspåverkan blev kriminaliserad 1997. till 2003 väcktes fyra åtal för otillbörlig kurspåverkan, varav 6 van der Kwast, (2003), Delredovisning av projekt gällande mutbrott och bestickning, RÅ-A 2003/23. tre ledde till fällande dom. Det fjärde åtalet ogillades i tingsrätten men skall prövas av hovrätten. och har framfört önskemål om att lagstiftningen bör ses över. I dessa samanhang har man framfört att det borde utredas om det, parallellt med det nuvarande straffrättsliga förfarandet, skall införas administrativa avgifter som påföljd för i vart fall vissa typer av överträdelser av insiderbestämmelserna. Myndigheterna har därvid framhållit att brotten i de nuvarande straffbestämmelserna är mycket svårbevisade, att det straffrättsliga förfarandet tar och att ett system med administrativa avgifter skulle vara snabbt och effektivt. Insiderstrafflagen ses över då en anpassning skall ske till det nya EU-direktivet om marknadsmissbruk.7 Med företagaransvar menas en företagares straffrättsliga ansvar för sin passivitet vid brott begångna i näringsverksamheten. Ansvaret grundas på att företagaren under vissa förutsättningar har en garantställning som innebär att denne är skyldig att se till att det inte begås brott i hans näringsverksamhet. Företagaren har med andra ord en tillsynsplikt. För att belysa vad som menas med företagaransvar kan verk- ställande direktörs och styrelseledamots ansvar för bokföringsbrott tjäna som exempel. I 11 kap. 5 § finns straffbestämmelsen om bok- föringsbrott. Bestämmelsen har följande lydelse: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter bokförings- skyldighet enligt bokföringslagen genom att underlåta att bokföra affärshändelser eller bevara räkenskapsinformation eller genom att lämna oriktiga uppgifter i bokföringen eller på annat sätt, döms, om rörelsens förlopp, ekonomiska resultat eller ställning till följd härav inte kan i huvudsak bedömas med ledning av bokföringen till fängelse i högst , eller om brottet är ringa, till böter. Om en kamrer i ett aktiebolag har ansvaret för bokföringen och denne har underlåtit att bokföra förlopp, såsom t.ex. affärs- händelser, som leder till att bolaget i huvudsak inte kan bedömas 7 Dir. 2003:91. skall kamreren dömas för bokföringsbrott. Frågan är här om den verkställande direktören och styrelseledamöterna har gjort sig skyldiga till bokföringsbrott. Svaret finns i 8 kap. 3 § och 25 § aktiebolagslagen, som reglerar styrelsens och verkställande direktörens ansvar och arbetsuppgifter. Enligt 8 kap. 3 § aktiebolagslagen skall styrelsen svara för bola- gets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter och därvid se till att bolagets organisation är utformad så att bok- föringen, medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhål- landen i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. Enligt 8 kap. 25 § aktiebolagslagen skall verkställande direktören sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar och vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bolagets bokföring skall fullgöras i överensstämmelse med lag och för att medelsförvaltningen skall fullgöras på ett betryggande sätt. Har styrelsen inte sett till att bolagets organisation är tillfreds- ställande eller har verkställande direktören inte vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för bokföringens fullgörande kan även styrelseledamöterna och verkställande direktören dömas för bok- föringsbrott. Detta framgår inte direkt av straffbestämmelsen om bokföringsbrott utan först efter ett studium av deras ansvar enligt aktiebolagslagen. Det är detta ansvar som brukar betecknas som företagaransvar. Företagaransvaret omfattar inte bara bokförings- skyldigheten utan även andra skyldigheter som ett aktiebolag kan ha, som t.ex. skyldigheten att deklarera för skatter och avgifter. Företagaransvaret handlar inte bara om ansvaret för ekonomi och medelsförvaltning i ett aktiebolag. Det kan även gälla t.ex. vem eller vilka som bär ansvaret för en inträffad arbetsolycka på ett företag. Företagaransvaret är inte reglerat i lag. Av praxis framgår att det finns ett företagaransvar såsom här beskrivits, utöver vad som direkt kan utläsas av en straffbestämmelse och reglerna om med- hjälpsansvar. 12.5.1Förstärkt kamp mot ekonomisk brottslighet I avsnitt 12.2.1. har beskrivits att ansvaret för bekämpningen av ekonomisk brottslighet är delat mellan och resten av åklagarväsendet. Utredningar rörande penningtvätt handläggs vid . Det är alltså flera olika myndigheter som ansvarar för bekämp- ningen av ekonomisk brottslighet. Det medför en del problem. Även om samarbetet mellan de olika myndigheterna fungerar bra kan det uppstå gränsdragningsproblem och kanske kompetens- konflikter. Det är svårare att hitta enhetliga lösningar om flera myndigheter är inblandade. Vi anser att ekobrottsbekämpningen skulle bli effektivare om den koncentrerades till en enda myndig- het. Vi föreslår därför att så långt möjligt bör handlägga alla typer av ekobrott över hela landet. kan inte utreda alla inkomna ärenden. Istället måste en hård prioritering ständigt ske. De ärenden som bedöms som viktiga utreds medan andra förblir liggande för att slutligen skrivas av. kan resursbrist göra det svårt att förändra verksamheten och ta nya initiativ. Dessutom gör vårt förlag om att i högre grad koncentrera ekobrotts- bekämpningen till att belastningen på myndigheten kommer att öka ytterligare. Vi anser att handläggningstiderna vid är för långa. Detta behöver mötas med en kombination av ökade resurser och en ökad effektivitet i handläggningen. I det följande kommer det att lämnas förslag på en rad åtgärder som syftar till att höja myndighetens effektivitet och därigenom förkorta handlägg- ningstiderna. Vi anser vidare att det bästa sättet att genomföra dessa förändringar är att det bildas en ny kammare på varje avdel- ning. Denna kammare skall ha huvudansvaret för handläggningen av de stora ekobrottmålen. Den skall också arbeta med kontinuerlig marknadsbevakning för att snabbt kunna ingripa då oegentligheter upptäcks. Kammaren skall vara organiserad så att det finns bered- skap för att kunna göra snabba och effektiva ingripanden. De som arbetar på kammaren skall ha hög kompetens och gedigen erfaren- het. Det finns dock inte möjlighet att med nuvarande resurser bilda dessa kammare. bör därför tillföras ytter- ligare resurser. En kammare bör bestå av sammanlagt omkring 20 personer. För hela bör det således inrättas ytterligare ett 60-tal tjänster. bör tillföras medel motsvarande dessa tjänster, vilket innebär på årsbasis. 12.5.2Effektivisera handläggningen av ekobrott Utred en ändring av genom bl.a. införande av plea bargain Då en förundersökning om ett ekobrott inleds är brottet ofta ett eller gammalt. Det är sällan en förundersökning startar efter det att ett brott har begåtts. Ofta inleds hela för- farandet med att ett tillslag äger rum, vid vilket husrannsakan sker på olika platser och misstänkta personer hämtas till förhör. Vid ett tillslag deltar ett större antal tjänstemän. Resten av förundersök- ningen genomförs som regel av en åklagare, en eller två utred- ningsmän och en revisor. En förundersökning i ett stort ekobrott- mål pågår ofta innan åtal väcks. Därefter kan det dröja upp till innan huvudförhandling i tingsrätten startar. Huvudförhandlingstidens längd varierar alltifrån några månader och upp till . Sedan tingsrätten meddelat sin dom kan det dröja innan huvudförhandling startar i hovrätten. Förhandlingen i hovrätten har som regel samma omfattning som i tingsrätten och kan alltså pågå . När hovrättens dom meddelats är målet slutligen avgjort. Det är mycket ovanligt att ekobrottmål prövas i HD. En summering av den sammanlagda tidsåtgången ger alltså vid handen att det ofta rör sig från det att en förundersökning inleds och till dess att dom vunnit laga kraft. De begångna brotten har som regel skett ett eller innan förundersökningen inleddes och kan därför vid prövningen i hovrätten vara närmare . Det har förekommit fall där förundersökningarna har slutat med ett avskrivningsbeslut utredande. Förklaringen kan vara att nya poliser och ny åklagare har tagit över utredningen och att utredningen har blivit så gammal att bevis- föringen försvåras. Förundersökningstiderna har i de i avsnitt 12.2.5 nämnda målen legat på omkring . Beträffande det nu aktuella Prosolvia-målet har förundersökningen tagit omkring . Det dröjde från det att åtal väcktes till inledande av huvudförhandling. Denna startade och beräknas pågå . Det finns anledning att räkna med att målet även kommer att prövas i hovrätten och att huvudförhandlingstiden där kommer att bli lika lång som i tingsrätten. Det kan vara intressant att jämföra med vad som hänt i den s.k. i . Oegentligheter i det amerikanska energi- bolaget upptäcktes . träffades en överenskommelse mellan åklagarmyndigheten i , och Enrons finansdirektör som innebar att denne underkastade sig ansvaret för bl.a. bedrägeri och accepterade att avtjäna ett fängelsestraff . Han lovade dessutom att hjälpa till i den fortsatta utredningen och att återlämna . Även finansdirektörens hustru träffade en överenskommelse om att underkasta sig ett kortare fängelsestraff. De nu beskrivna överenskommelserna som åklagarmyndigheten i träffade var möjliga tack vare att tillämpar systemet med plea bargain. Det innebär att en åklagarmyndighet kan ingå överenskommelse med en person som är misstänkt för olika brott, varvid den misstänkte underkastar sig ansvar för ett antal av brot- ten och går med på att avtjäna ett fängelsestraff. I gengäld skriver åklagarmyndigheten av andra brottsmisstankar. Det plea bargain framstår i denna del som effektivt och resursbesparande. Ur den brottsmisstänktes synvinkel kan det dessutom vara en fördel att slippa sväva i ovisshet . Med hänsyn till det som anförts inställer sig frågan om det inte vore möjligt att införa en svensk variant av institutet plea bargain för ekonomisk brottslighet. En vanlig invändning i detta sammanhang är att plea bargain inte passar in i det svenska rätts- systemet. Det skulle helt enkelt vara främmande för svensk rätt. Frågan är om denna invändning har så stor bärkraft i praktiken. När det gäller ekonomisk brottslighet finns visserligen rent formellt, liksom beträffande annan brottslighet, en absolut för- undersökningsplikt och en absolut åtalsplikt. I praktiken gäller dock, och i synnerhet ifråga om ekonomisk brottslighet, att för- undersökningsplikten och åtalsplikten är relativ. En variant av plea bargain-institutet kan ses som en förlängning av den relativa för- undersöknings- och åtalsplikten. Vi har noterat att frågor om den misstänktes medverkan i brottsutredningen, om åtalbegränsningar och om uppluckring av den absoluta åtalsplikten har tagits om hand inom ramen för Beredningen för rättsväsendets utveckling.8 Ett delbetänkande som behandlar de nu nämnda frågorna är planerat att avlämnas . Vi välkomnar det faktum att frågorna är föremål för överväganden. Enligt vår mening är det mycket angeläget att resultatet av detta arbete noggrant följs upp.9 I avsnitt 12.2.3 har reglerna om förundersökningsbegränsning omnämnts. Det har därvid påpekats att dessa regler inte ger möj- lighet att, då det är fråga om en liga, begränsa förundersökningen till att avse huvudpersonerna. Förundersökningen måste enligt nu gällande regler omfatta alla inblandade. Effektiviteten i ekobrotts- bekämpningen skulle öka om reglerna om förundersöknings- begränsning även gav möjlighet att på detta sätt begränsa och koncentrera förundersökningen. Vi anser att ovan beskrivna utred- ning även bör få till uppgift att se över reglerna om förundersök- ningsbegränsning med inriktning mot en förändring av regelverket. Om det i massmedia har uppmärksammats att oegentligheter har förekommit i ett företag är det synnerligen viktigt att polis och åklagare tar reda på om det finns anledning att misstänka att brott har förövats och om förundersökning därför skall inledas. Detta är viktigt inte bara från utredningssynpunkt och vikten av att säkra bevisning så fort som möjligt utan även för allmänhetens förtroende för näringslivet. Enligt 23 kap. 1 § skall förundersökning inledas så snart det på grund av anmälan eller eljest finns anledning att anta att brott har förövats. Bestämmelsen kan lätt tolkas som att en brottsanmälan kan eller bör inväntas innan förundersökning inleds. Det finns inte någon regel som direkt föreskriver att en åklagare inom sitt ansvarsområde aktivt skall bevaka vad som händer och vid behov inleda förundersökning eller starta en förutredning för att 2000:90; 2001:61; 2003:145. 9SOU 2003:144, Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brottsutredningsverksamheten m.m. avgöra om det finns anledning att inleda en förundersökning. Det finns risk för att avsaknaden av en sådan bestämmelse ibland kan leda till en viss passivitet från myndigheternas sida. När det gäller ekobrott är denna risk ännu mer påtaglig, eftersom det råder oklar- het om fördelning av vissa ärenden mellan och åklagarväsendet i övrigt såvitt avser t.ex. bedrägeri, för- skingring eller trolöshet mot huvudman. Denna situation kan lösas genom ett nära samarbete mellan och åklagarväsendet i övrigt, men den riskerar likväl att leda till viss passivitet. Risken finns att den ena myndigheten utgår från att den andra skall agera. Med hänsyn till nu föreliggande omständigheter anser vi att det bör införas en bestämmelse om att en åklagare inom sitt ansvars- område har skyldighet att bevaka vad som händer och om skäl föreligger besluta att inleda förundersökning eller starta en förutredning. En sådan bestämmelse skulle sannolikt bidra till att polis och åklagare reagerar snabbare vid upptäckta oegentligheter i näringslivet. Även denna fråga bör utredas av Beredningen för rättsväsendets utveckling. Förändrad metodik vid förundersökningar I avsnitt 12.2.3 har vi redovisat vissa uppgifter om handläggnings- tider vid . Det finns ingen närmare redovis- ning av de äldre ärendena i ärendebalansen men det torde finnas flera av dem som är 3–. Av den redovisade statistiken framgår klart att handläggnings- tiderna är för långa vid . Målen är gamla då de kommer upp i domstol. Det är många olägenheter förenade med att en förundersökning tar . Ur rent fiskal synpunkt innebär det att bevisningen försvagas och att det blir svårt att styrka ett väckt åtal. Finner domstolen att åtalet är styrkt kan valet av påföljd påverkas av att förundersökningen har tagit . Påföljden kan därmed bli mildare än vad som annars skulle bli fallet. För den enskilde innebär långa utredningstider att han eller hon svävar i ovisshet om vad som skall hända. Domstolarna har vidare i många fall dömt till mildare påföljder med hänvisning till 6 § i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna m.m. om rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Ytterligare en olägenhet är att allmänheten kan bli osäker om huru- vida ett till synes uppenbart brottsligt förfarande verkligen var så allvarligt som påstås. I värsta fall uppstår en osäkerhet om gällande normgivning eller en bild av ett rättsväsende som inte klarar sina grundläggande uppgifter. Det finns flera orsaker till att en förundersökning i ett eko- brottmål tar . Är det fråga om en skattebrottsutredning kan det vara nödvändigt att invänta ett avgörande av skattedomstol innan förundersökningen kan avslutas och beslut i åtalsfrågan meddelas. Dessutom ökar det internationella inslaget fortlöpande, vilket gör att det ofta är nödvändigt att införskaffa utredningar från andra länder. Det sker i form av begäran om rättshjälp till aktuellt land. Rättshjälpsförfarandet är ofta tidsödande. Inom EU pågår ett arbete med att förbättra rättshjälpsförfarandet. Sam- arbetsorganisationen har tillskapats i detta syfte. I varje EU-land finns ett antal kontaktpunkter som skall hjälpa till i rätts- hjälpsärenden. Dessa och andra åtgärder har lett till en viss förbätt- ring inom EU:s ram. Utanför EU är dock problemen lika stora som . Det kan ta mycket att få svar på en begäran om rättshjälp från länder utanför EU. I Trustormålet dröjde det innan svar erhölls om vad som hänt med de medel som överförts från Trustor till konton i en schweizisk bank. Förklaringen till detta är den starka banksekretessen i (motsvarande för- hållanden råder i ) och att kontoinnehavaren kan överklaga en begäran om rättshjälp i flera instanser. Skall en fråga prövas i flera instanser medför detta alltid en stor tidsutdräkt. För- undersökningen stannar upp i väntan på svar på rättshjälpsfram- ställningen. Vi anser att EU borde vidta ytterligare åtgärder för att snabba på rättshjälpärenden i sådana länder som och . Den bör vara pådrivande i detta hänseende. Vi anser emellertid att den huvudsakliga förklaringen till de långa handläggningstiderna ligger i handläggningen hos Ekobrotts- myndigheten. Vi vill framföra följande synpunkter på hur utred- ningstiderna kan förkortas. Vår utgångspunkt för dessa synpunkter är som tidigare framhållits de stora ekobrottmålen som blir upp- märksammade i massmedia och som därför har stor betydelse för allmänhetens förtroende för näringslivet. Till att börja med bör denna typ av mål ges särskilt hög prioritet hos . När ett sådant mål kommer upp skall nödvändiga resurser tas fram, så att det blir möjligt att snabbt och effektivt genomföra förundersökningen. Stora ekobrotts- utredningar bör ses som projekt som skall genomföras inom en avgränsad tidsram. De rutiner som i stor utsträckning tillämpas i fråga om för- undersökningar är inte ändamålsenliga för alla typer av utredningar. Utredningsgrupperna har en viss sammansättning och påverkas inte särskilt mycket av förundersökningens omfattning och innehåll. En eller två poliser svarar för utredningsarbetet och det kommer där- för att ta den tid som dessa två poliser kan ägna åt utredningen. Vi anser att ett annat arbetssätt och ett annat synsätt måste tillämpas. Vi anser att det kan vara lämpligt att driva förundersökningar i projektform. Förundersökning är ett i 23 kap. reglerat institut. Det är omgärdat av regler till skydd för den misstänkte. Tidsfrister måste iakttas. Det kan vidare vara svårt att från början förutse allt som kommer att hända under en utrednings gång. Nya omständigheter inträffar och förundersökningen kan bli mer omfattande än vad som från början kunde förutses. Sådana invändningar diskvalificerar dock inte möjligheten att driva en för- undersökning som ett projekt. I projektplaneringen bör dylika omständigheter vägas in. Det finns många verksamheter som har inbyggda osäkerheter av minst samma omfattning och som med framgång drivs i projektform. När en förundersökning startar bör enligt vår uppfattning åklagaren, som är förundersökningsledare och därmed även projektledare, fråga sig hur förundersökningen kan genomföras på snabbast möjliga sätt med beaktande av rättssäkerhetsaspekterna. En utredningsplan med en tidsplan bör därefter göras upp. Sedan bör resurserna anpassas till den föreliggande planeringen. Det innebär till skillnad från vad som gäller att större resurser kom- mer att satsas men . Under den fortsatta för- undersökningen bör därefter kontinuerliga avstämningar göras mot tidsplanen. Skulle nya brottsmisstankar tillkomma bör en ny tids- plan upprättas. Det nu skisserade systemet förutsätter att åklagaren fullt ut är förundersökningsledare och projektledare och ingenting annat. Åklagaren bör inte fungera som utredningsman, vilket annars lätt inträffar i de stora ekobrottsutredningarna. Det förutsätter vidare att har en så flexibel organisation att stora resurser kan sättas in med ganska kort varsel. Det förutsätter också att ett kontrollsystem införs med innebörd att förslagsvis chefs- åklagarna kontrollerar att tidsplanerna följs och att avvikelser från tidsplanerna verkligen åtgärdas. Vi anser att det nu beskrivna arbetssättet och synsättet skulle komma att verksamt bidra till att handläggningstiderna för förundersökningarna minskar. Förändrad utbildning och rekrytering av ekopoliser De poliser som arbetar vid har en allmän polisiär bakgrund, kompletterad med utbildning inom ekobrotts- området. När de antogs som poliser skedde inte detta därför att de skulle syssla med ekonomisk brottslighet och var särskilt lämpliga för just detta. Först efter en allmän polisiär utbildning och tjänstgöring övergick de till utredningsverksamhet. Sedan kunde det dröja ytterligare innan det blev aktuellt att utreda ekonomiska brott. Mot denna bakgrund inställer sig frågan om det inte vore bättre att rekryteringen till polisyrket vore differentierad, varvid en viss kvot av de antagna reserverades för sökanden som bedömdes vara lämpliga att utreda ekonomisk brottslighet. Dessa poliser skulle därefter redan från början få en utbildning med speciell inriktning på ekonomisk brottslighet. Ett sådant system skulle utan tvivel höja kompetensen hos ekopoliserna. Ett annat sätt att höja kompetensen hos ekopoliserna skulle vara att akademiker med företagsekonomisk utbildning direktrekryterades till polisyrket och i samband därmed fick genomgå en mera komprimerad allmän polisiär utbildning. De nu anförda synpunkterna på rekrytering av ekopoliser förutsätter ganska radikala förändringar i olika avseen- den. Vi anser därför att systemet för rekryteringen av ekopoliser bör bli föremål för en särskild utredning. En expertpool inom områden som är relevanta för ekobrottsutred- ningar Det har tidigare konstaterats att ett omfattande utbildnings- program genomförs på . Myndighetens arbetsgrupp för kvalitetssäkring har vidare föreslagit flera åtgärder för att ytterligare höja myndighetens kompetens. Trots dessa förbättringar inträffar ändå situationer där myndig- hetens egen kompetens inte kommer att visa sig tillräcklig och där hjälp därför måste hämtas utifrån. I en förundersökning om exempelvis optionshandel är det inte tillräckligt att polis och åklagare har gått den s.k. licensieringskursen för aktiemäklare och därigenom skaffat sig de teoretiska kunskaperna om hur optioner och optionshandel fungerar. Dessa kunskaper räcker inte jämfört med exempelvis en optionsmäklare som har sysslat med optionsaffärer. Polis och åklagare hamnar automatiskt i ett underläge. De rätta frågorna blir inte ställda och egendomliga svar blir inte ifrågasatta. kan en målsägande sitta inne med de nödvändiga expertkunskaperna, och polis och åklagare kan då vända sig till denne med sina frågor. Detta tillvägagångssätt kan dock vara olämpligt, eftersom denne är part i målet och har sina egna intressen att bevaka. Det finns då en risk att objektiviteten i förundersökningen äventyras. Det finns därför ett behov för att ha god tillgång till expertkunskaper utifrån. Här har som exempel nämnts optionshandel. Det finns även andra områden där expertkunskaper är erforderliga, t.ex. bankfrågor, försäkringsfrågor och andra frågor som rör värdepappersmarknaden. Det är alltså nödvändigt att Eko- brottsmyndighetens kompetens höjs ytterligare genom att det skapas en pool bestående av experter inom olika områden. Vid en förundersökning som handlar om t.ex. optionshandel skulle en sådan expert kunna kallas in och hjälpa till under förundersök- ningen och även biträda vid huvudförhandlingen. Vi föreslår att en sådan pool upprättas. Förbättrad utbildning och specialisering vid domstolarna Domstolarnas arbete med ekonomisk brottslighet måste präglas av hög kompetens.