sou · GSB372 · 2005-01-01 00:00:00 — I samband med anslutningen till och EU-medlemska- pet uppstod behov av ett avsevärt merarbete för att anpassa den svenska sortlistan till EU-systemet. Utredningen bedömer sammantaget att flera starka skäl talar för att uppgifterna inom SVN förs över till SJV. Inte minst bör nämn- dens arbete vara alltför strategiskt för att utsättas för den risk sår- barheten utgör. De direkta synergieffekterna kan förväntas leda till en viss, men i sammanhanget ganska måttlig minskning av de sam- lade administrativa kostnaderna (over head-kostnader). De dyna- miska effekterna kan däremot bli betydande. Utredningen anser att nämnden kan utgöra en viktig kunskapskälla och en betydelsefull resurs i SJV, liksom verket givetvis kan tillföra viktig kompetens i arbetet med sortfrågor m.m. i ett bredare perspektiv än som varit möjligt. Verksamheten vid har utförligt beskrivits i kapitel 5. Vad som anförts i det föregående gäller i tillämpliga delar också och behöver inte upprepas här. Däremot bör understrykas att interna- tionaliseringen, som är en följd av bl.a. medlemskapet i EU, innebär att samarbetet mellan och har intensifierats. Hur stor effektivisering som kan uppnås beror i hög grad på hur SJV väljer att organisera verksamheten. Direkta synergieffekter kan i första hand förväntas när det gäller det administrativa arbetet med eko- nomisk redovisning, personalfrågor m.m. använder för närva- rande mellan 4 och 5 årsarbetskrafter i denna del. När det gäller de dynamiska effekterna bedömer utredningen att det finns så många beröringspunkter och kontaktytor mellan och , men också i förhållande till SVN, att en samlad organisation bör erbjuda betydande fördelar. Förslaget har också en nära koppling till frågan om SUK:s lokali- sering. Utredningen bedömer att den nuvarande verksamheten i är olämplig av skäl som utvecklats i det föregående. Lokaliseringen i är inte heller invändningsfri mot bakgrund av den anknytning till den innebär. Utredningen är inte en organisationskommitté och saknar den samlade kompetens och de resurser som krävs för att i detalj föreslå hur aktuella verksamheter bör organiseras och lokaliseras. Det föreslagna huvudmannaskapet ger SJV stora möjligheter att organi- sera verksamheten så som myndigheten finner lämpligt utifrån budgetmässiga och operativa utgångspunkter. Frågan var verksam- heten skall bedrivas är central i detta sammanhang. Under utred- ningsarbetet har många synpunkter, särkilt på lokaliseringsfrågan, inkommit från olika aktörer. En rad andra faktorer som kan ha betydelse har också berörts. Utredningen anser att det finns skäl att här redovisa något av detta underlag. Mot bakgrund av utredningens slutsatser i det föregående bör arbetet med en ny organisation vägledas av vissa principer. En vik- tig utgångspunkt bör vara att den statliga verksamheten med utsä- deskontroll inte skall skada konkurrensen på t.ex. marknaden för rutinanalys av utsäde. Verksamheten skall också bedrivas på ett sätt så att nya marknader kan uppstå och växa. Det kan t.ex. gälla en potentiell marknad för fältbesiktning. Det kan finnas många orsa- ker till att sådana nya marknader inte uppstår. Det är dock angelä- get att den statliga verksamheten, eller utformning och tillämpning av regelverken, inte mer än nödvändigt utgör en sådan begränsande faktor. Utredningen anser därför att verksamheten skall genomsy- ras av öppenhet i förhållande till fria aktörer. Det gäller även i fråga om officiella kontrolluppgifter, som kan komma att övertas av oberoende icke statliga organ när det är en lämplig lös- ning. Företag och enskilda personer som ansöker om tillstånd att bedriva verksamhet med utsädeskontrollåtgärder, av vad slag det vara må, bör prövas mot regelverket på icke diskriminerande grun- der. Ovidkommande omständigheter, så som bedömningar om i vad mån det finns utrymme på marknaden för ytterligare aktörer, bör därför inte vägas in i beslut om tillstånd. Det är en fråga för marknadens aktörer att ta ställning till. Det kan diskuteras var gränsen går mellan offentligrättslig verk- samhet och uppdragsverksamhet inom . För har för SUK:s räkning budgeterats intäkter om i offentligrättslig verksamhet och i uppdragsverksamheten. Alla avgiftsintäkter får disponeras fritt och utredningen ser ingen anledning att ändra på det. Det innebär att en stor del av den kon- kurrensutsatta verksamheten i den fria sfären, i huvudsak på mark- naden för rutinanalys av utsäde, måste ha bedömts vara offentlig- rättslig. Utredningen ifrågasätter om det, mot bakgrund av de senaste årens utveckling av egenkontrollen, är en rimlig bedöm- ning. Många av de kontrollåtgärder som sker i samband med certi- fiering kan utföras, och utförs , av utsädesproducenterna och av andra icke statliga organ såsom FMAB och enskilda analysföre- tag. Utredningen anser att bedömningen av vad som är offentlig- rättslig verksamhet respektive uppdragsverksamhet i utsädeskon- trollen bör ses över i samband med att den nya verksamheten orga- niseras. Målsättningen bör vara att all verksamhet i den fria sfären skall kunna identifieras i redovisningen. Det är också det huvud- sakliga syftet med att i redovisningen skilja mellan offentligrättslig verksamhet och uppdragsverksamhet. har för sin del understrukit betydelsen av en samlad organisa- tion för utsädeskontroll. Ett viktigt skäl för detta är, enligt , att de olika kontrollmomenten hänger nära samman och att den kompetens som krävs i respektive del samverkar. Enligt kan dessa fördelar gå förlorade om utsädeskontrollverksamheten splitt- ras på flera händer eller på flera orter. Olika företrädare för små och medelstora företag i utsädesbranschen har redovisat en lik- nande uppfattning och framhållit att utsädeskontrollen bör vara sammanhållen, organisatoriskt och geografiskt, också . Det gäller särskilt certifierings- och analysverksamheten. vissa branschföreträdare har föreslagit en lokalisering till och pekat på att de yttre förutsättningarna där är gynnsamma med god tillgång till närliggande kompetens, försöksareal och lokaler. Ett företag har för sin del anfört att en placering i kan innebära samordningsfördelar med Nordisk genbank liksom med SLU:s för- söksstation Lönnstorp i när det gäller kontrollodlingar, ma- skiner och personal och menar att därigenom skulle kunna bli ett nationellt för svenskt jordbruk, inte minst genom att t.ex. Växtskyddscentralen, som är en del av SJV, Scangene, Svensk Raps och SLU redan finns på plats. De argument och utsädesföretagen fört fram bör givetvis vägas in i bedömningen, men andra lösningar, t.ex. möjligheten att upphandla större eller mindre delar bör också värderas. Redan nu upphandlar tjänster avseende GMO-analyser. Dessa genom- förs för övrigt av Scangene i . har upplyst att det finns lediga lokaler i , som tidigare dispone- rats av (). gällande hyresavtal för lokalerna löper fram . SUK:s hyresavtal avseende mark och lokaler i löper . Formell kritik har framförts mot verksamheten med intern kva- litetskontroll åt . Det har också i olika samman- hang ifrågasatts om det är lämpligt att bedriva huvudverksamheten i lokaler och på mark som hyrs av i . Vaktmästeri- och telefonväxeltjänster tillhandahålls också av bola- get mot ersättning. Utsädesproducenterna har framfört att kon- trollodlingsverksamheten är en särskilt känslig punkt i detta sam- manhang. En utgångspunkt bör vara att verksamheten med intern kvali- tetskontroll åt som bedrivs i bör avvecklas, i vart fall i sin nuvarande institutionaliserade form. Nöd- vändiga resurser bör koncentreras till huvudlaboratoriet. Nuva- rande lokaliseringslösning i , med den koppling till den innebär, är enligt utredningens mening inte heller invändningsfri. bör därför söka och värdera alter- lösningar i denna del. Det är möjligt att en omlokalisering till kan vara praktisk och lämplig från flera utgångspunkter. En sådan lösning skulle, i kombination med en avveckling av verk- samheten i , dels innebära synergier med de närliggande verksamheter som redan finns i , dels leda till att koppling- arna till , som kan skada både marknaden och myndighetens opartiskhet, kan upplösas. Rationaliseringseffekten bör kunna bli avsevärd och statens roll skulle därigenom också förtydligas. har efterfrågat ett närmare samarbete med SLU. Även branschföreträdare har pekat på fördelar med ett sådant samarbete. Inom SLU finns många olika institutioner och enheter och SLU:s verksamhet bedrivs på många platser i landet. Utredningen har inte kunnat göra en samlad bedömning av var lämpliga kontaktytor kan finnas och var utsädeskontroll respektive de olika verksamheterna inom SLU kan finna synergieffekter och samarbetsmöjligheter. i kan vara en sådan del inom SLU. Det kan också gälla Fältforskningsenheten och . SJV bör därför i samråd med SLU, kartlägga sådana möjligheter till samarbete och utbyte när det gäller lokaler, personal, försöksfält, inventarier och andra resurser. Utredningen har erfarit att vissa förändringar av planeras, som kan ha betydelse för den framtida lokaliseringen av utsädes- kontrollen. En nedläggning av Fältforskningsenheten har bl.a. dis- kuterats. Det är mot den bakgrunden viktigt att samråd kan påbör- jas skyndsamt. Utredningen har inte funnit några hinder mot att myndigheter och institutioner inom utsädeskontroll i olika länder samarbetar i högre utsträckning än som är fallet. Det har dock inte heller här varit möjligt att närmare utreda i vilka delar ett sådant samarbete kan vara möjligt. Vissa initiativ har förekommit från finska utsä- desproducenter, som efterfrågat certifieringstjänster i . Tra- ditioner och den statliga rollen kan antas motverka en sådan gräns- överskridande myndighetsutövning. Det kan knappast heller åligga , eller någon annan svensk myndighet, att svara för den finska certifieringsverksamheten. Däremot bör det finnas ytterligare synergieffekter i ett samarbete med andra myndigheter och insti- tutioner också över nationsgränserna. Det bör i första hand gälla de nordiska länderna och möjligen också . SJV bör därför närmare kartlägga i vilka delar sådana samarbeten kan utvecklas i samråd med berörda organ i första hand i , och . Ge i uppdrag att vidareutveckla det datasystem för utsädeskontroll som Statens utsädeskontroll börjat bygga upp. Målsättningen bör vara ett system som är öppet för alla aktörer inom utsädeskontroll, såväl statliga som oberoende och privata. Under högsäsong i utsädesframställningen är tid en knapp resurs. Utsädesföretagen har efterfrågat en snabbare informationsöver- föring av t.ex. analysdata än som sker via traditionell postgång. En central komponent i utredningens förslag utgörs av ett utvecklat webbaserat datasystem för utsädeskontroll. har arbetat med att utveckla ett sådant system. Arbetet tycks dock, i vart fall , ha haft ett inifrån-och-ut-perspektiv. Det ligger inget anmärkningsvärt i det. Systemet torde i första hand ha utvecklats för att tillgodose myndighetens eget behov av administ- rativt stöd. Planer finns dock på flera nya funktioner, som öppnar för externa användare. Det gäller t.ex. en möjlighet för utsädes- företagen att registrera certifieringsärenden via myndighetens hem- sida och en möjlighet för externa laboratorier att elektroniskt överföra analysdata till myndigheten. , lik- som FMAB har också utvecklade datasystem, som i första hand torde vara avsedda för den interna verksamhetens behov. för- delar bör finnas med att möjliggöra kommunikation mellan de olika systemen, på det sätt som är aktuellt i . AnalyCen har dock uppgivit att något närmare samråd med branschföreträ- dare inte förekommit i denna fråga, i vart fall inte mellan AnalyCen och . Utredningen anser att det är ett värdefullt arbete som bedrivit i denna del och att många av de planerade funktionerna är viktiga för att utsädeskontrollverksamheten skall kunna effektivise- ras och moderniseras. Arbetet med att utveckla nya funktioner i SUK:s datasystem, framför allt att öppna det för externa aktörer, tycks också ha intensifierats . En fråga av stor betydelse är att underlätta konkurrens på olika marknader inom utsädeskontrollområdet. Det är därför angeläget att systemet är öppet för alla berörda aktörer, dock med varierande grad av behörighet. bör ställa ut behörighet till alla användare som önskar sådan på icke diskriminerande villkor. Behö- righet meddelas när respektive aktör fått det godkännande som krävs för respektive verksamhet. Varje aktör bör också ha tillgång till systemet via personlig e-legitimation eller liknande. Fältbesik- tare och utsädeslaboratorier bör kunna föra över resultaten av sina respektive kontrollåtgärder. Resultat från fältbesiktning kan med tiden i många fall matas in direkt på besiktningsplatsen, via trådlöst internet. Detsamma gäller resultaten av kontrollodlingen. Utsä- desföretagen skall kunna följa varje enskilt ärende via vilken dator som helst, som är ansluten till internet. De bör också fritt kunna välja vilket analysföretag de vill vända sig till. I systemet kan även förändringar i kraven på utsädeskontroll snabbt läggas in. Dess- utom kan föreskrifter, anvisningar och allmän information integre- ras i systemet. I systemet kan också, vilket redan planerats för inom , en automatik byggas in, som innebär att aktörerna och myndigheten underrättas när en åtgärd utförts, när kompletteringar behövs eller när underlaget för certifieringsbeslut är komplett. Det föreslås att får i uppdrag att vidareutveckla datasystemet för utsädescertifiering. Verket bör också fortlöpande ansvara för driften. De avgörande skillnaderna mellan det nu beskrivna systemet och det som arbetat med är dels öppenheten för alla aktörer, dels att det ger bättre förutsättningar att bli ett samlat medium för såväl utsädeskontrollens administra- tion som för allmän och mer specifik information om utsädeskon- troll, certifiering, regelverk, sortlista, metodbeskrivningar och angränsande områden, t.ex. växtskyddsfrågor och frågor om inter- nationell handel med utsäde och växtmaterial. Arbetet bör ske i samråd med övriga aktörer för att olika användaraspekter skall kunna tillvaratas och så att olika befintliga systemlösningar kan samordnas. Uppbyggnaden av SUK:s datasystem har finansierats med av- giftsintäkter. Utredningen anser att så bör ske också i fortsätt- ningen. Ge i uppdrag att ta fram föreskrifter som fullt ut öppnar för egenkontroll i alla de delar och i den omfattning som medger. Det är i första hand regelverken som begränsar den öppna utsädes- kontrollmarknadens möjlighet att växa. En viktig iakttagelse är att de svenska reglerna är strängare än vad som är nödvändigt mot bakgrund av . Det gäller främst möjligheten till egen- kontroll. är egenkontroll endast tillåten beträffande bruksutsäde av stråsäd. Stråsäd har stor betydelse, både för jord- bruket och i certifieringssammanhang. Det finns dock, såvitt utredningen kan bedöma, ingen anledning att begränsa egenkon- trollen till enbart bruksutsäde. Egenkontroll är möjlig också för beta, foderväxter och oljeväxter. och oljeväxter svarar för små andelar av odlingen och av certifieringsverksamheten, men foder- växter spelar en inte obetydlig roll. En utökning av möjligheten till egenkontroll innebär att mark- naden öppnas upp för konkurrens i betydligt högre grad än . En större marknad kan ge utrymme för företagen att utöka sin interna kontrollverksamhet. En åtgärd som den föreslagna är därför av strategisk betydelse när det gäller att renodla statens ansvar för utsädeskontrollåtgärder. En större marknad kan även underlätta för nya aktörer att komma in på marknaden. Det kan stärka konkur- rensen. I vilken utsträckning det sker beror på överväganden och bedömningar inom utsädesföretagen och hos företag i närliggande branscher. En viktig utgångspunkt är emellertid att regelverket inte får hämma marknaden mer än vad som kan motiveras utifrån all- männa intressen, t.ex. växtskyddsintresset. 7.4.5Översyn av regelverken i övrigt Ge i uppdrag att kartlägga vilka övriga regler för försäljning av utsäde som är strängare än vad som krä- ver samt att bedöma om de behövs alternativt kan upphävas eller ändras i syfte att förenkla regelverket. Under utredningsarbetet har på utsädesområdet flera svenska detaljregleringar identifierats som är strängare än vad kräver. Det kan inte uteslutas att vissa av dessa regleringar inte längre behövs och att de också i vissa fall kan hämma marknaden. En översyn bör därför ske av de svenska reglerna för försäljning av utsäde m.m. i de delar där de ställer större krav på utsädet och på åtgärder för kontroll av utsäde än som krävs enligt inter- nationella förpliktelser. För att kunna ta ställning till det krävs en bredare kompetens och ett samråd med flera olika aktörer än vad som är möjligt inom ramen för utredningen. Mot den bakgrunden bör få i uppdrag att genomföra en sådan översyn. 7.4.6Följ och analysera utvecklingen Ge i uppdrag att följa utvecklingen på markna- derna för utsäde och utsädesanalyser samt att göra en samlad utvärdering . Utvärderingen bör ske från ett konkur- rensperspektiv men också omfatta en allmän bedömning av den nya utsädeskontrollens funktionssätt inom jordbruksområdet. Förslagen innebär, om de genomförs, vissa förändringar i mark- nadernas spelregler men också i förutsättningarna för den statliga Det finns därför skäl att följa utvecklingen och göra en samlad utvärdering såväl från ett konkurrensperspektiv som när det gäller utsädeskontrollens funktionssätt. Utredningen har bedömt att staten också i fortsättningen bör kunna erbjuda analystjänster på den öppna marknaden. Det har också framgått att det inte är en optimal lösning från konkurrens- synpunkt, som inte heller tillgodoser behovet av att renodla statens verksamhet. Vissa åtgärder har därför föreslagits som kan stärka konkurrensen. En viktig utgångspunkt är att staten inte skall gynna eller missgynna vissa företag och att den statliga verksamheten på de fria marknaderna skall bedrivas med insikt om marknadernas funktionssätt. Det är mot den bakgrunden också angeläget att ut- vecklingen på marknaderna följs upp från ett konkurrensperspek- tiv. Den strukturella utvecklingen är en viktig faktor i detta sam- manhang, men analysen bör även omfatta andra faktorer som påverkar konkurrensen så som regelverkens utveckling och förut- sättningarna för internationell handel. Det är också angeläget att bedöma effekterna av det statliga engagemanget på de fria markna- derna liksom effekterna av de åtgärder som föreslagits i övrigt för att stärka konkurrensen t.ex. ett öppet datasystem och en utökad egenkontroll. Utredningens förslag innebär också vissa förändringar i verk- samhetens organisation och sannolikt också när det gäller dess lokalisering i vissa delar. Sådana förändringar kan inverka på resul- taten. Kompetensförsörjningen är t.ex. en central fråga i detta sammanhang. Utvärderingen bör därför också omfatta en bedöm- ning av utsädeskontrollens funktion, t.ex. om kvaliteten i verk- samheten har förändrats och i så fall på vilket sätt och vad som är orsaken. bör få i uppdrag att följa utvecklingen på mark- naderna för utsäde och utsädesanalyser, liksom när det gäller utsä- deskontrollverksamheten i stort, samt att göra en samlad utvärde- ring efter 3–. Verket bör även lämna förslag till de eventuella åtgärder som kan behövas för att förbättra marknadernas eller kontrollverksamhetens funktionssätt och göra en bedömning av om och på vilket sätt det statliga engagemanget kan minska. 7.5Ekonomiska konsekvenser av förslagen Förslagen leder, om de genomförs, dels till vissa permanenta eko- nomiska effekter, huvudsakligen effektiviseringar, dels till vissa kostnader för genomförandet. När det gäller de permanenta effekterna bedömer utredningen att den samlade personalanvändningen i utsädeskontrollen kan minska med 3-4 årsarbetskrafter. Det är främst inom personalarbete, eko- nomiredovisning och annan administrativ service som sådana effekter uppstår. Det förutsätts att den operativa verksamheten drivs vidare på samma sätt som tidigare, med undantag för den interna kvalitetskontroll som sker enligt särskilt avtal med . En avveckling av den verksamheten i sin nuva- rande, institutionaliserade form innebär inte ett förbud för myn- digheten att utföra frivilliga utsädesanalyser åt det aktuella bolaget eller åt andra aktörer. Mot den bakgrunden bör den föreslagna avvecklingen leda till måttliga personalneddragningar inom analys- verksamheten, som inte bör påverka den långsiktiga kompetensför- sörjningen på ett skadligt sätt. Utredningen bedömer att en ned- dragning med 1–2 årsarbetskrafter kan bli aktuell som en effekt av åtgärden. De dynamiska effekter som kan förväntas bli en följd av förslagen är svåra att beräkna. Rimligen kan antas att ytterligare 1-2 årsarbetskrafter kan sparas som ett resultat av sådana effek- ter. Den samlade dimensioneringen bör, om förslagen genomförs, kunna minska med mellan 5 och 10 årsarbetskrafter i förhållande till dagsläget. Utredningen har, med undantag för vad som nedan redovisas om utsädeskontrollen, inte funnit kostnader som kan förväntas öka som en följd av förslagen. Den föreslagna vidareutvecklingen av datasystemet för utsädeskontroll skall, liksom , finansieras genom avgiftsintäkter. Kostnaderna bör för övrigt, med hänsyn till det ringa antalet användare, bli måttliga i denna del. I samband med att förslagen genomförs kommer också direkta om- ställningskostnader, t.ex. flyttkostnader, att uppstå. Hur stora dessa blir är helt beroende av hur väljer att organi- sera och lokalisera verksamheten i dess olika delar. Det är knappast meningsfullt att närmare föregripa de bedömningar som ska ligga till grund för sådana beslut och föra resonemang om kostnader för olika hypotetiska lösningar. Däremot bör de kostnader beräknas, som uppstår vid en omlokalisering av utsädeskontrollverksamheten inom och med utgångspunkt i att verksamheten även i fort- sättningen skall bedrivas inom ramen för en samlad enhet. har för utredningens räkning gjort en sådan uppskattning utifrån myndighetens kännedom om de lokala förhållandena. påpekar dock att beräkningarna är preliminära och att det finns många osäkerhetsfaktorer. Beräkningarna är gjorda med förutsätt- ningen att det finns åtminstone grundläggande laboratoriefacilite- ter på den nya lokaliseringsorten. Vidare förutsätts att det finns möjlighet att köpa tjänster i form av telefonväxel, vaktmästeri, sop- hantering, etc. I annat fall måste sådana tjänster utföras av egen personal, varvid nyanställningar blir aktuella. En omlokalisering bör, för att den löpande verksamheten ska störas så lite som möjligt, ske . Laboratoriet ska alltså kunna fungera från och med den växtodlingssäsong som börjar . Kontrollodling och DUS-testning, som pågår under somma- ren, måste antingen påbörjas på den nya lokaliseringsorten före flyttning eller avslutas i efter det att verksamheten har flyt- tat. Sannolikt leder en kombination till störst flexibilitet. Det ställs emellertid stora krav på planering för att kostnader för dubbla arrenden, resor, traktamenten m.m. inte ska bli orimligt höga. bedömer inte att det är nödvändigt att ordna med alternativ labo- ratoriekapacitet . Det förutsätter dock att beslut fattas . Beräkningarna avser omlokalisering till . Alternativa lokali- seringar har inte kostnadsberäknats särskilt, men kan antas uppgå till minst samma kostnad som alternativet med . Kostnaden för att ställa i ordning ett laboratorium är svårast att bedöma. Följande kostnadsposter kan i huvudsak identifieras: Konsultkostnader för flödeshantering, ombyggnad, och inred- ning Ersättning av inredning som är fast monterad i befintliga loka- ler eller som av annat skäl inte lämpligen kan flyttas Anpassning av lokaler till verksamhetens krav och till arbets- miljökrav, t.ex. dammutsugningsanläggning, inläggningsutrust- ning som kräver inluft och utsug, dragskåp och dragbänkar, separata utsug för kemikalieskåp etc. temperaturövervakning och trefas eluttag i vissa fall Minst tre kyl- och konstantrum