sou · GSB386 · 2005-01-01 00:00:00 — Var går gränsen? SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Genom beslut bemyndigade regeringen stats- rådet att tillkalla en särskild utredare med upp- drag att följa utvecklingen när det gäller införsel och försäljning av alkohol i framför allt för att föreslå de åtgärder som kan behövas för att minska de problem som ökad införsel och vidare- försäljning av alkohol skapar. Med stöd av bemyndigandet för- ordnade statsrådet riksdagsledamoten att vara särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades överåklagaren , ämnessakkunniga , regionchefen , ämnesrådet , sektions- chefen , kriminalinspektören och avdelningschefen . Som experter förordnades samordnaren , verksamhetschefen , enhetschefen , omvärldsanalytikern och rektorn . Till huvudsekreterare förordnades fil.dr. och till sekreterare hovrättsasses- sorn . Utredningen har antagit namnet (S 2004:1). Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Var går gränsen? (SOU 2004:86). Arbetet har bedrivits i nära samråd med sakkunniga och experter som i allt väsentligt står bakom förslagen. Betänkandet är därför skrivet i vi-form men ytterst är det mina förslag och överväganden som redovisas. Förkortningar och ordförklaringar......................................... Förslag till lag om ändring i alkohollagen .............................. Förslag till lag om ändring i lagen om alkoholskatt............... Hur utredningsarbetet bedrivits ............................................. 1.4Införsel av alkohol – problemformulering och Utredningens fortsatta arbete................................................. BESKRIVNING OCH KARTLÄGGNING AV REGELVERK, ALKOHOLVANOR OCH ALKOHOLSKADOR Beskrivning av regelverket ........................................... Allmänna bestämmelser för försäljning....................... Lagen om straff för smuggling ................................................ Lagen om alkoholskatt............................................................. Lagen om straff för vissa trafikbrott....................................... 2.5Erfarenheter från kommunerna om vidtagna åtgärder för att motverka langning och otillåten försäljning av Införsel av alkoholdrycker ............................................ Privat införsel av alkoholdrycker ............................................ Systembolagets direktimport av alkoholdrycker.................... Kartläggning av alkoholkonsumtionen – totalt, per alkoholdryck och för olika delmängder .......................... 4.2Konsumtion och konsumtionsutveckling i olika grupper Män och kvinnor........................................................... 4.3 Konsumtion av de olika alkoholdryckerna ................ Hur de olika alkoholdryckerna anskaffades ................ Försäljning på Systembolaget ...................................... Försäljning i livsmedelsbutiker.................................... Registrerad och oregistrerad alkoholkonsumtion ................. Konsumtionsutvecklingen fram t.o.m. juni ................ Om alkohol införd till ...................................... Vad är privat införsel och vad är smuggling ........................... Om smuggling och vidareförsäljning av alkoholdrycker....... 5.4Vilka är säljarna av den alkohol som förs in i och var säljs alkoholen .................................................................... 5.5Vilka är köparna och brukarna av den alkohol som förs in i och säljs vidare .................................................... Distansförsäljning av alkoholdrycker ................................... Systembolagets direktimport av alkoholdrycker ................. Regionala skillnader i konsumtion och Alkoholrelaterad dödlighet och slutenvård.......................... Vilken är den egentliga samhällsekonomiska kostnaden för alkoholen ............................................ Vad tycker svenska folket om den svenska Alkoholen i vår omvärld ............................................. EU och alkoholpolitiken ....................................................... Hur driver alkoholpolitiska frågor inom EU Skillnader jämfört med .............................................. Vissa andra EU-länder ........................................................... ALKOHOLPOLITIK, ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER Svensk alkoholpolitik och ................. Utgångspunkter och framtida förutsättningar..................... Val av preventionsstrategier................................................... Kontroll av införsel och vidareförsäljning..................... De brottsbekämpande myndigheternas arbete – särskilt tullens och polisens arbete..................................................... 12.2.2 Utredningens iakttagelser .......................................... 12.2.3 Redan beslutade och pågående åtgärder.................... 12.2.4 Överväganden och förslag.......................................... Åtgärder för att skärpa synen på den brottslighet som växer fram när det gäller olovlig försäljning av alkohol...................... 12.3.2 Överväganden och förslag.......................................... Åtgärder för att öka polisens möjligheter att ingripa mot den illegala handeln med alkohol .......................................... 12.4.2 Problem vid bekämpningen av den illegala handeln med alkohol .................................................. 12.4.3 Förvaringsförbudet på restauranger .......................... 12.4.4 Överväganden och förslag.......................................... Begränsningar av tillgängligheten till alkoholdrycker .... 13.2.1 Försäljningsformer och antal försäljningsställen...... 13.3.2 Ungdomars restaurangvanor...................................... Skatte- och prispolitiken ........................................... Alkoholskatter och alkoholpriser ......................................... Bedömning av behovet av en skattesänkning ....................... Effekten på resandeinförsel och konsumtion av sänkt 14.5.1 Utgångspunkt för beräkningarna............................... 14.5.2 Priskänsligheten hos de olika alkoholdryckerna....... 14.5.3 Minskad spritinförsel som en följd av sänkt 14.5.4 Skattesänkningens effekt på inhemsk spritförsäljning och total spritkonsumtion ............... Vad skulle en spritskattesänkning innebära för Informationsinsatser mot illegal alkoholhantering......... Vissa konsekvenser av förslagen och frågor om Förslaget till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738) .... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1564) om Om olika alkoholdrycker m.m. enligt alkohollagen: en dryck som innehåller mer än 2,25 volym- Alkoholdrycker delas in i sprit- drycker, vin, starköl och öl. en alkoholdryck som innehåller sprit. en vätska som innehåller alkohol i en koncen- tration av mer än 2,25 volymprocent. och öl anses dock inte som sprit. används begreppen sprit och spritdrycker som en alkoholdryck som är framställd genom jäs- ning av druvor eller druvmust eller av bär, frukt eller andra växtdelar samt andra alkoholdrycker som innehåller högst 22 volymprocent alkohol och som inte är spritdrycker, starköl eller öl. jäst, odestillerad dryck som är framställd med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extrakt- givande ämne och som innehåller mer än 3,5 vo- jäst, odestillerad dryck som är framställd med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extrakt- givande ämne och som överstiger 2,25 men inte 3,5 volymprocent alkohol. nämningen för öl inom detta intervall är dock folköl, en benämning som inte finns i alkohol- Förkortningar och ordförklaringar SOU 2004:86 I denna utredning används ordet folköl som synonymt med öl. I detaljhandeln säljs två sorters folköl, antingen med ca 2,8 eller med ca 3,5 volymprocent alkohol. varje form av tillhandhållande av dryck mot er- försäljning till konsument. försäljning för förtäring på stället. annan försäljning som inte är att betrakta som detaljhandel eller servering. Alkoholkonsumtionen fortsätter att öka i , främst till följd av den ökade införseln av alkohol. har fått i uppdrag att följa utvecklingen när det gäller införsel och för- säljning av alkohol i framförallt och föreslå de åtgär- der som kan behövas för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning skapar. I detta delbetänkande ger utredningen en beskrivning av regelverket på alkoholområdet och redovisar en kartläggning av utvecklingen när det gäller gränshandel, privatinförsel, smuggling och vidareför- säljning av alkohol som förs in över gränserna, framförallt i . Vidare innehåller detta delbetänkande en redovisning av hur nya distributions- och konsumtionsmönster påverkar inköps- och dryckesvanor, framförallt hos ungdomar och av vad kommu- nerna gör för att motverka langning och annan otillåten försäljning av alkohol samt en analys av huruvida den ökade alkoholinförseln lett till förändringar i brottsutvecklingen m.m.. Utredningen lämnar nu förslag till åtgärder för att minska problemen som ökad införsel och vidareförsäljning skapar, men avser att lämna ytterligare sådana förslag i slutbetänkandet. Konsumtionen av alkohol uppgick till ren () alkohol per invånare , vilket är en ök- ning med och . Den största delen av ökningen har ägt rum , då konsumtionen beräknades till . Särskilt stor är konsumtionsökningen för vin och starköl med en ökning om . –2003 har den totala vinkonsumtionen ökat med och starkölskonsumtionen med . var ökningen jämfört med . har totalkonsumtionen fortsatt att öka, för att –uppgå till ca ren alkohol. Den sjunkande konsumtionstrend som sprit uppvisat har upphört. Den lägsta konsumtionsnivån för sprit uppvisades . Därefter har spritkonsumtionen ökat, från ca till ren alkohol per invånare . Folköl är den enda alkoholdryck som uppvisat mins- kad konsumtion . konsumerades ca folköl i ren alkohol, ca . minskade folkölskonsumtionen med jämfört med . ökade konsumtionen av såväl den i regi- strerade alkoholen som den oregistrerade alkoholen (dvs. mörker- talet) jämfört med . Ökningstakten (drygt + 4 pro- cent) var dock betydligt lägre än under de två föregående åren. Systembolagets försäljning ökade till ren alkohol och förklarades av en fortsatt ökad vin- och starkölsförsäljning. Systembolagets spritförsäljning sjönk, sannolikt p.g.a. ökad införselkvot (från 2 till ) och den danska spritskattesänkningen . Resande- införseln av alkoholdrycker uppvisade en större ökning (+ ) än Systembolagets försäljning (+ ). Störst var ökningen för resandeinförseln av sprit (+ [+ ]). Resande- införseln av starköl och vin ökade . Även smugglingen ökade, vilket förklaras av en kraftigt ökad öl- smuggling (illegal vidareförsäljning) (+ [+ ]). Konsumtionsökningen var således till stor del resultatet av ökad resandeinförsel av alkoholdrycker, framförallt av sprit. har konsumtionen stigit ytterligare. Denna ökning beror enbart på en fortsatt ökad legal, men även illegal, införsel medan Systembolagets totala försäljning nu minskar . Den svenska alkoholkonsumtionen är fortfarande lägst, eller bland de lägsta, i samtliga de 15 länder som var medlemmar i fram till utvidgningen . Avståndet till övriga länder har dock mer än halverats . skiljer inte mer än 1,5–till EU-genomsnittet, den oregistrerade alkoholen (mörkertalet) inräknad. var avståndet ca 3,5–. Av de olika alkoholdryckerna var vin den mest konsumerade i under detta år. Omräknat i ren () alkohol svarade vin- konsumtionen för av den totala alkoholkonsumtionen, medan konsumtionen av starköl och sprit uppgick till av densamma. Folkölskonsumtionen stod för . Den i registrerade försäljningen på Systembolaget, på restau- ranger och i livsmedelsbutiker stod för av den totala alkoholkonsumtionen, mätt i ren () alkohol. Resande- införseln svarade för . Konsumtionen av till insmugglade alkoholdrycker och hemtillverkade alkoholdrycker stod för . Alkoholkonsumtionen i olika grupper av befolkningen Männen dricker drygt dubbelt så mycket alkohol som kvinnorna. För männen innebar det , i runda tal, ren alkohol per vuxen och för kvinnorna ca . Omräknat till sprit (40 volymprocent) motsvarar detta ca för männen och för kvinnorna och i vin (12 volymprocent) 3 flaskor för männen och 1,3 för kvinnorna. För båda könen är konsumtionen som högst i början av 20-års- åldern – för männen i åldersgruppen 24–och bland kvinnorna i åldern 20–. Därefter sjunker konsumtionen med ökad ålder fram till början (männen) eller mitten (kvinnorna) av 30-årsåldern. För männen ligger konsumtionen sedan kvar på ungefär samma nivå för att därefter, med början , uppvisa en gradvis minskning med stigande ålder fram till mitten av 50-årsåldern. Bland kvinnorna däremot är det snarare frågan om en viss konsumtionsök- ning efter den, relativt sett, låga konsumtionen runt 30–35-årsåldern, en ökning som når sin kulmen i början av 40-årsåldern (42–43-åringar) och som sedan ligger kvar på ungefär samma nivå fram till mitten av 50-årsåldern. Därefter minskar konsumtion gradvis med ökad ålder fram till slutet av 60-årsåldern. De därpå följande åldersgrup- perna uppvisar små konsumtionsskillnader. Både män och kvinnor och flertalet åldersgrupper uppvisar kon- sumtionsökningar . Alkoholkonsumtionens fördelning är mycket skev. Den tiondel av konsumenterna som dricker mest svarar för ca hälften av den totala alkoholkonsumtionen och dricker mer än medelvärdet. Medianvärdet är drygt hälften av medelvärdet. Efter EU-inträdet och har skillnaderna mellan olika regioner i snarare ökat än minskat. Detta är resultatet av att konsumtionen ökat snabbast i , fram- förallt i län, som norrlandslänen uppvisat den minsta förändringen. uppvisar län den efter högsta alkoholkonsumtionen i . Bland elever i årskurs nio är konsumtionen t.o.m. allra högst i län, följt av övriga regioner i och lägst i norra . Det finns stora regionala skillnader i hur de olika alkoholdryckerna anskaffas. De regioner som har kortast avstånd till kontinenten uppvisar den högsta införseln av alkohol och lägsta försäljningen på Systembolaget, medan norrlandslänen uppvisar den lägsta resande- införseln men den, efter , högsta försäljningen på Systembolaget. svarade Systembolaget för av den totala alkoholkonsumtionen i , medan andelen var i norrlandslänen. uppvisade län en drygt 5 gånger högre resandeinförsel än norrlandslänen. Enligt våra beräkningar uppgick smugglingen och resandeinförseln av alkoholdrycker i län till av skåningarnas totala anskaffning av alko- hol, jämfört för hela riket och för norr- landslänen. län var det enda län i där den resande- införda alkoholen storleksmässigt översteg System- bolagets alkoholförsäljning i samma län. Säljare och köpare av smugglad alkohol När det gäller frågan om vem som säljer den alkohol som förs in i och hur denna försäljning sker finns olika bilder av hur denna verksamhet ser ut. Det förekommer ibland att stora mängder alkohol förs in i med områden i mellersta och t.o.m. i bland i norra som slutdestination. I förekommer både storskalig och organiserad införsel och vidareförsäljning genom starka nätverk och sådan som bedrivs av enskilda som tjänar sitt uppehälle eller drygar ut sin hushållskassa på detta sätt. Försäljningen sker genom s.k. hustomtar, vilka vinner status i bostadsområdet genom att sälja alkohol, genom leveranser till arbetsplatser, genom ambulerande försäljare som tar upp beställningar per mobiltelefon och därefter levererar alkoholen till en avtalad mötesplats och i närbutiker. Konkreta bevis för att smugglad alkohol förekommer i större omfattning på restauranger saknas, men ett projekt som startat i har gett indikationer på att förekomsten av smugglad alkohol på restauranger är större än vad man antagit. Köparna av den insmugglade alkoholen är, framförallt, unga män i med mycket hög alkoholkonsumtion och omfattande berusningsdrickande. Främst är det öl som köps. En stor andel, ca 25–, av köparna och konsumenterna av dessa alkohol- drycker visade sig vara under . De alkoholrelaterade problemen – såväl medicinska som sociala – har betydande utbredning i befolkningen. I allmänhet skiljer man mellan akuta problem (t.ex. skador, olyckor och rattfylleri) och kroniska (skrumplever och demens etc.). Risken för problem för den enskilde ökar med ökad konsumtion och påverkas också av De empiriska belägg som visar att konsumtions- ökningar också innefattar storkonsumenter och en ökning av an- delen storkonsumenter är många. Resultat från en omfattande jämförande studie mellan EU-länderna visar att effekterna av ökad alkoholkonsumtion på olika alkoholrelaterade problem är starkare i de nordiska länderna än i länderna i Syd- och . San- nolikt har detta att göra med det fortsatta stora inslaget av be- rusningsdrickande i de nordiska länderna, inte minst . De olika alkoholrelaterade problem som studerats i detta betänkande är den alkoholrelaterade dödligheten och slutna sjukvården, ratt- fylleri samt våldsbrottslighet. Även sambandet mellan alkohol och sjukskrivningar redovisas kortfattat. Alkoholrelaterad dödlighet och slutenvård Den nedåtgående trend i den alkoholrelaterade dödligheten (enligt s.k. alkoholindex) som pågått verkar ha avstannat. Nya uppgifter från dödsorsaksstatisti- ken för visar på en uppgång av de alkoholrelaterade döds- orsakerna för männen med jämfört med . Speciellt tydlig var ökningen bland män i åldersgruppen 30–, med en ökning på . Bland kvinnorna var nivån i stort sett oförändrad 2001 jämfört med . En viss ökning framkom dock i åldersgruppen 45–, en ökning som faktiskt pågått . Däremot har alkoholdödligheten minskat bland såväl de yngre kvinnorna som männen. Tyvärr finns inte senare uppgifter än att tillgå, vilket är ett stort problem då konsumtionsökningen tog rejäl fart först . tar regelbundet fram uppgifter om omfattningen av den slutna och öppna beroendevården inom . Fördelen med dessa data är att de är avsevärt mer aktuella i tiden. Den allmänna nackdelen med slutenvårdsdata, såväl för som hela riket, är dock att dessa påverkas av förändringar i vårdutbudet och omstruktureringar inom vården. Uppgifterna om den slutna sjukhusvården inom uppvisade en mindre ökning av antalet individer vårdade för lever- sjukdomar , från 669 till 713 pa- tienter men därefter en kraftig ökning. uppgick antalet pa- tienter till 740 och till 905, alltså en ökning . Den alkoholspecifika leversjukligheten (K70) har ökat från 467 patienter 1997 till 601 patienter . Ökningar framkommer också i antalet individer vårdade för pankreatit och i synnerhet alkoholspecifik sådan (K860) (från 99 patienter 1996 till 153 patienter 2003). Det återstår att se om denna utveckling också ägt rum i andra delar av landet. Om utvecklingen av de kroniska skadorna i riket som helhet kan sägas vara något oklar så är bilden mer entydig när det gäller de akuta alkoholskadorna. Alkoholförgiftningar uppvisar klara ök- ningar , både i antal dödsfall och i antal vårdade inom den slutna sjukhusvården. för- dubblades antalet personer som vårdades för alkoholförgiftning. ökade alkoholförgiftningarna för 15–19-åriga kvinnor med och för samma ålderskategori män med . De unga kvinnorna har gått om de unga männen då det gäller vårdtillfällen för alkoholförgiftning. Dödsfallen i alko- holförgiftning, alla åldrar, har –2001 ökat med . län uppvisar den största ökningen av den alkoholrelaterade dödligheten –2001, både bland män och bland kvinnor. och var den alkoholrelaterade dödligheten lägre i län jämfört med övriga regioner i riket, men den högsta av samtliga studerade regioner. Våldsbrottslighet, rattfylleri, sjukskrivningar liksom ökade de polisanmälda våldsbrotten av stabil nivå. Denna ökning gäller för, i stort sett, alla ka- tegorier av misshandelsbrott och både misshandel av kvinnor och av män. Sammantaget tyder utvecklingen av de olika kategorierna av misshandelsbrott på att det faktiska våldet ökat . Den ökade alkoholkonsumtionen anses vara den viktigaste orsaken bakom denna ökning Olika indikatorer på rattfylleri pekar på en sannolik ökning av detta brott . Indikatorerna är dock inte problemfria, varför en viss försiktighet bör iakttas vid tolkningen. Studier visar att riskkonsumenter av alkohol löper en avsevärt större risk att vid en senare uppföljning vara sjukskrivna. Detta gäller både män och kvinnor. Det mesta tyder på ett kausalt sam- band mellan förändringar i alkoholkonsumtionen och förändringar i antalet sjukskrivningar. Alkoholens kostnad för samhället De problem som alkoholkonsumtionen för med sig är omfattande i hela (och än mer så i ). Den kanske mest re- levanta och framkomliga vägen att uppskatta alkoholens kostnader är de studier som genomförts inom ramen för WHO:s projekt of Disease 2000 och som syftar till att beräkna hur mycket olika riskfaktorer bidrar till den totala sjukdomsbördan. Beräkningarna visade att alkoholen orsakade 1,8 miljoner dödsfall 2000, vilket motsvarade av samtliga dödsfall. Andelen visade sig vara ca 10 gånger högre bland männen (6,2 pro- cent) än kvinnorna (0,). Akuta alkoholrelaterade dödsfall var vanligast och utgjorde nästan hälften av samtliga alkoholrelate- rade dödsfall. Då man även beaktade antalet förlorade levnadsår p.g.a. dödsfall samt invaliditet som orsakats av alkohol ökade alko- holens bidrag till den globala sjukdomsbördan från 3,2 till 4 pro- cent. Det finns stora regionala skillnader i hur stor andel av dödlig- het och sjuklighet som kan tillskrivas alkohol. Störst negativ effekt kunde observeras i C, som bl.a. består av och , där alkoholen bidrog till av männens och av kvinnornas totala sjukdomsbörda. I A, bestående av de västeuropeiska länderna, uppgick alko- holens andel av sjukdomsbördan till för männen och för kvinnorna. Trots stora problem med att beräkna alkoholens ekonomiska kostnader för samhället har utredningen låtit initiera en studie om samhällets kostnader för alkoholkonsumtion. Syftet med studien har varit att presentera resultat från tidigare genomförda så kallade cost-of-illness studier över alkoholkonsumtion och framförallt, att kritiskt analysera de metoder som använts och diskutera skill- nader i resultat utifrån eventuella metodologiska olikheter. En dis- kussion förs också om framtida svenska kostnader när och om den svenska alkoholkonsumtionen når upp i nivå med den i övriga EU- medlemsländer. Totalt har fem tidigare studier analyserats, varav en är en svensk studie genomförd . Resultatet av genomgången visar på stora skillnader mellan studierna i de upp- skattade kostnaderna för samhället. Den svenska studien ligger högst, med en kostnad som är ca fyra gånger högre jämfört med den studie som redovisar den näst högsta kostnaden. Författarna pekar på en rad olika metodologiska faktorer som kan förklara de stora skillnaderna i uppskattade samhällskostnader. Alkoholen i vår omvärld och har sänkt alkoholskatten på sprit med 45 re- spektive . I sänktes också skatten på vin (), starkvin () och öl (). I båda län- derna var motiveringen för sänkningarna att man därigenom ville undvika en omfattande gränshandel, för del med Tysk- land och för del med . I beräknades alko- holkonsumtion öka vid sänkta alkoholskatter, till ren alkohol . Konsumtionen beräknades dock öka även vid oförändrad skatt, till ren alkohol (+ ). Efter skattesänkningarna i har också konsumtionen stigit kraftigt. Försäljningen på det finska detaljhandelsmonopolet (Alko) steg med mars – juni jämfört med . Den största försäljningsökningen uppvisade sprit (+ ). Vad som hänt i är mer oklart, eftersom uppgifter om konsumtionsförändringar inte finns att tillgå. Spritförsäljningen i har dock ökat kraftigt () sedan spritskatte- sänkningen . Förutsättningarna för den tidigare restriktiva alkoholpolitiken har till stor del försvunnit genom det nya öppna .