sou · GSB370 · 2005-01-01 00:00:00 — Med tanke på att kommunerna , i strid med socialtjänstlagen, lägger delar av omsorgsansvaret på anhöriga kvinnor, bedömer [2004a] att det är angeläget att definiera det offentliga åtagandet inom äldreomsorgen. Trycket på dessa tjänster kommer att börja öka . Med tanke på att resurserna är otillräckliga måste åtgärder vidtas för att säkra framtidens omsorg. Men kommer även med motsatt besked i frågan om de anhörigas deltagande i äldreomsorgen. [2004b] bedömer att de anhörigas omsorgspotential är betydande. Med ett välutvecklat anhörigstöd kan förmodligen nya kombinationer av offentlig och anhörigomsorg utvecklas som är både bättre och mindre kostsam än dagens system. pekar särskilt på anhöriga kvinnor, med och utan eget förvärvs- arbete, som framtidens omsorgspotential. Då både kommunerna och räknar med att an- höriga kvinnors obetalda omsorgsarbete ska öka ännu mer i fram- tiden brådskar det att definiera det offentliga, det individuella, och de anhörigas ansvar . Det torde emellertid vara svårt att få medborgarstöd för ett utvidgat juridiskt anhörigansvar utöver det som gäller mellan makar enligt socialtjänstlagen . måste kommunerna beredas reella möjligheter att leva upp till socialtjänstlagen; utvecklingen med en smygande urholkning av kvantitet och kvalitet av den typ som förekom –talet är antagligen den sämst möjliga utvecklingen, eftersom medborgarna 146Stark, A. & Å. Régner [2001]. 147Se även Statskontoret [2002]. De offentliga välfärdssystemen och kön Bilaga 13 till LU 2003/04 inte kan påverka den och för att de får begränsade möjligheter att anpassa sig till den. Alternativen som återstår är att stimulera anhörigas och andras frivilliga omsorgsarbete, att utvidga det individuella egenansvaret eller att skapa kollektiva försäkrings- lösningar. I det följande förordas ingendera alternativen, men några kommentarer kan vara på sin plats. Trots att svenska kvinnor redan utför mer obetalt vård- och omsorgsarbete än män är det ändå dessa som förs fram som framtidens omsorgsreserv.148 Utan samhällets könsnormer skulle mäns obetalda arbete vara den uppenbara, framtida resursen, både när det gäller betalt och obetalt vård- och omsorgsarbete. Men dagens genussystem innebär normer och föreställningar om kvinnligt och manligt så att ett större omsorgsansvar och vilja att ge omsorg förväntas av kvinnor jämfört med av män. Detta gäller såväl på äldreomsorgens område som för betalt och obetalt vård- och omsorgsarbete generellt. Från en offentlig finansieringssynpunkt och även från individens egen försörjningsvinkel är det angeläget att antalet arbetade timmar per person ökar . ökar kraven på kvinnors obetalda omsorgsarbete. Det är en ekvation som inte kan gå ihop. har svenska kvinnor i genomsnitt mindre och mer frag- mentiserad fri tid än män. Dessutom är ohälsan större bland kvinnor än män, något som har samband dels med försämrade arbetsvillkor inom kvinnoyrken i den offentliga sektorn, dels med överbelastning sett till total arbetsbörda. Om svenska kvinnor ska kunna öka sitt förvärvsarbete som det obetalda arbetet behöver öka vore det bättre att ställa högre krav på svenska män att ta ett delat ansvar för det obetalda arbetet. En sista kommentar rör hur stora besparingar ett ökat anhörig- ansvar skulle innebära. består den mest kostnads- krävande delen av äldreomsorgen av särskilt boende.149 Brukarna i denna verksamhet är till en stor majoritet ensamstående utan barn. Här finns alltså inte större besparingar att göra via anhöriga. 148Se Stark, A. & Å. Régner [2001]. 149Socialstyrelsen [2004a]. 6 Sammanfattning och diskussion I detta kapitel sammanfattas först kapitel 2–5 i avsnitten 6.1–6.5. Avsnitt 6.6 identifierar framtida utmaningar för en hållbar välfärd och ökad jämställdhet. Här konstateras att en ökad jämställdhet mellan könen, dvs. ett jämnare fördelat ansvar för betalt och obetalt arbete inte står i motsats till förutsättningarna för hållbara välfärdssystem; tvärtom kan en utveckling med ökande jämställd- het gynna förutsättningarna för att finansiera och producera välfärdstjänster. I avsnitt 6.7 diskuteras vilka politiska medel som står till buds för att gynna en sådan utveckling. Där konstateras bl.a. att ett framtida utvecklingsområde inom den ekonomiska politiken är att utveckla förståelsen för vad som styr olika ekono- miska aktörers beteende. Här argumenteras för att strukturella normer, särskilt könsnormer, påverkar beteendet, men att politiken vanligtvis utgår från att människor styrs av kortsiktiga ekonomiska överväganden i ett socialt vakuum. Tre policyområden som pekas ut som viktiga , föräldraförsäkringen, obetalt arbete och betalt arbete diskuteras. Utvecklingen kan beskrivas som att kvinnors och mäns tidsanvändning blivit allt mer lika varandra, men att det är kvinnorna som står för den största beteende- förändringen. Kvinnors ökande anknytning till arbetsmarknaden och förvärvsarbete har inte motsvarats av att män ökat sitt deltagande i obetalt arbete i samma utsträckning. Istället har den totala volymen hemarbete minskat. Det går inte att förutsäga hur länge denna trend är möjlig eller om en vändning är att vänta . Trots denna utveckling är fördelningen av förvärvs- och hem- arbete mellan kvinnor och män fortfarande ojämn. Bilaga 13 till LU 2003/04 civilstånd (sambo/ensamstående) eller antal hemmavarande barn utför kvinnor mer obetalt arbete än män. Det obetalda arbetet infaller mer utspritt och på obekvämare tider än förvärvsarbetet, vilket inverkar på möjligheterna till sammanhängande fritid. Kvinnor står dessutom för en ännu större andel av det obetalda arbetet som de flesta uppfattar som betungande och tråkigt: städning, tvätt och daglig matlagning.150 Arbetsfördelningen är mest ojämn bland sammanboende kvinnor och män med småbarn, där många kvinnor tar ut nära all föräldraledighet, förvärvsarbetar deltid och bär huvudansvaret för barn och hem. De flesta små- barnspappor arbetar heltid. Men den ojämna arbetsdelningen både föregår och efterföljer småbarnsåren. Fördelningen av obetalt och betalt arbete mellan sammanboende är en direkt avspegling av den ansvarsmässiga fördelningen. För sammanboende svenska kvinnor och män är visserligen en tvåför- sörjarmodell numera , men kvinnan ses oftast som en junior partner i försörjningssammanhang. Vad gäller ansvaret för hem och egna barn, den stora merparten av allt obetalt arbete, råder det motsatta förhållandet. Kvinnan är huvudansvarig och mannen bidrar som en junior partner – dvs. vid behov och när han har möjlighet. Även i ansvaret för hjälp till och omvårdnad av äldre föräldrar är ansvarsfördelningen ojämn mellan könen. Kommunerna lägger ett större ansvar på makor, döttrar och svärdöttrar än på makar, söner och svärsöner. Den hälsomässiga fördelningen är också starkt könsbetingad. Kvinnor lever än män, men är sjukare än män, både i arbetsföra åldrar och som äldre. Kvinnor är överrepresenterade i långtidssjukskrivningar, särskilt för psykiska diagnoser, och förtidspensioner. En hypotes som förts fram är att kvinnors dubbla ansvarsbörda – ett omfattande förvärvsarbete kombinerat med ett omfattande ansvar för hem och familj – bidrar till kvinnors sämre hälsa. Det finns dessvärre inga studier gjorda med bra mått på enskilda kvinnors hemarbete och därmed deras totala arbetsbörda relaterat till hälsostatus och sjukskrivningar. En tendens som skulle kunna motsäga denna hypotes är att det för kvinnor verkar finnas 150 Det som både kvinnor och män rankar lägst av ett antal vardagsaktiviteter. Bilaga 13 till LU 2003/04 en viss positiv hälsoeffekt av att ha familj. En relativt välunderbyggd förklaring som medverkar till kvinnors aggregerade större sjuklighet är de allt sämre arbetsvillkoren och arbetsmiljön inom de traditionella kvinnoyrkena, främst inom den kommunala äldreomsorgen, skolan och förskolan. Fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män är också ojämn. Delvis till följd av den tids-, ansvars- och hälso- mässiga fördelningen, men också pga. den vertikalt och horisontellt könssegregerade arbetsmarknaden. I kapitel 3 visades att kvinnor har lägre löner än män, dels för att kvinnor i genomsnitt befinner sig på lägre positioner i arbetslivet, dels för att traditionella kvinnoyrken är lågbetalda. Den svenska arbetsmarknaden är alltså starkt könssegregerad. En generell tendens är att kvinnoyrken betalas lägre än manliga yrken även när förhållanden som utbildning, ansvar etc. är likartade. Det är troligen könsnormer och föreställningar om kön (genusord- ningen) som gör att kvinnligt arbete värderas lägre än manligt. Att enskilda kvinnor hamnar i kvinnoyrken är naturligtvis också resultatet av individuella fria val baserade på preferenser och privatekonomiska överväganden. I kapitel 4 diskuterades hur fria dessa val egentligen kan anses vara. Där argumenterades för att utbildnings- och yrkesbeslut inte fattas i ett socialt vakuum utan att de antagligen är systematiskt influerade av attityder och före- ställningar om kön. Även vetskapen om att en diskriminerande arbetsmarknad väntar inverkar förmodligen på kvinnors yrkesval liksom sociala normer om kvinnliga och manliga egenskaper och yrken, föreställningar om hur mödrar respektive fäder är och bör vara m.m. I kapitel 4 behandlades också olika former av diskriminering på arbetsmarknaden för att förklara könsmässiga löneskillnader och könssegregeringen. En slutsats är att många av dessa ekonomiska och genusrelaterade mekanismer på arbetsmarknaden upprätthåller och förstärker varandra. Bilaga 13 till LU 2003/04 inom hushållet förstärker den ekonomiska ojämlikheten mellan makarna och bidrar till att det blir än mer ekonomiskt rationellt (i den begränsade kortsiktiga meningen) att fördela betalt och obetalt arbete efter kön. En annan ond cirkel i sammanhanget är den där kvinnors förväntan om ett diskriminerande arbetsliv kan få dem att välja kvinnoutbildningar och kvinnoyrken. Detta i sin tur bidrar till den könssegregerade arbetsmarknaden som upprätthåller och förstärker föreställningar om kvinnligt och manligt i arbetslivet. 6.3.2Risker, makt och resurser inom sambohushåll Att fördela arbets- och ansvarsområden inom sambohushåll efter kön kan vara ekonomiskt fördelaktigt för hushållet på kort sikt. Många anser t.ex. att sådana ekonomiska överväganden kan spela in i fördelningen av föräldraledigheten mellan föräldrar, vem som arbetar deltid när barnen är små, eller vems karriär som prioriteras. I kapitel 3 diskuterades att könssegregerat arbete på hushållsnivå också kan vara praktiskt på andra sätt – parterna vet sina arbetsuppgifter och behöver inte diskutera, förhandla eller planera i detalj utan arbetsorganisationen går som på räls. Det kan också vara bekvämt för individen att göra som alla andra. Men den könskonservativa arbetsfördelningen innebär ett större ekonomiskt risktagande både för hushållet och för individerna i hushållet. Varje individs möjlighet till egen försörjning är risk- reducerande vid sjukdom, arbetslöshet, skilsmässor och dödsfall inom hushållen. Kvinnor, som oftast tar huvudansvaret för hem- arbetet, tar därmed den största ekonomiska risken. I de flesta fördelningsstudier är utgångspunkten att hushållets alla medlemmar får samma ekonomiska levnadsstandard. Modern ekonomisk och sociologisk forskning visar emellertid att den ekonomiska levnadsstandarden kan variera mellan hushållets medlemmar. En huvudslutsats på detta område är att ju mer ekono- miska resurser en partner bidrar med, desto större inflytande får vederbörande över hur pengarna ska användas och desto större tillgång får han eller hon själv till ekonomiska resurser. Att bidra med obetalt arbete däremot ger inte något ökat inflytande eller större tillgång till resurser. Ett annat resultat är att mannens (parets) jämställdhetsorientering påverkar fördelningen. Ju mer könskonservativ, desto mindre inflytande över och tillgång till eko- nomiska resurser för kvinnan. Bilaga 13 till LU 2003/04 6.4Kvinnor och offentlig välfärd I flera väsentliga avseenden är kvinnor mer beroende av den offentliga sektorn än vad män är. Detta skall emellertid inte tolkas som att de är mer beroende än män totalt sett. Ett argument som förts fram tidigare och som bekräftas i denna rapport är att svenska män är beroende av svenska kvinnors obetalda arbete. Dessa förhållanden leder till att kvinnor är känsligare för förändringar i de offentliga välfärdssystemen och de offentliga tjänsterna medan män är beroende av kvinnors vilja till obetalt arbete. 6.4.1Offentliga sektorn omfördelar pengar från män till kvinnor I Regeringens budgetproposition konstaterades att: skatter och transfereringar (till viss del) kompenserar kvinnor för obetalt arbete, dvs. att inkomstfördelningen mellan kvinnor och män är ojämnare före skatter och bidrag än efter. Samma förhållan- de gäller socialförsäkringarna – i genomsnitt omfördelar de ekonomiska resurser från män till kvinnor, men inte så mycket att kvinnor kommer upp i samma ekonomiska levnadsnivå som män- nen. 6.4.2Offentliga sektorn anställer kvinnor Ungefär hälften av alla yrkesverksamma kvinnor har den offentliga sektorn som arbetsgivare. För män är motsvarande siffra . Av dem som arbetar inom offentlig skola, vård och omsorg är kvinnor och inom förskolan och äldre- omsorgen är andelen . Därför är svenska kvinnor även som arbetstagare mer beroende av den offentliga sektorn för sin försörjning än män. –talet genomdrevs stora bespa- ringar inom de traditionella offentliga välfärdstjänsterna. Dessa nedskärningar har lett till en försämrad arbetsmiljö, försämrade arbetsvillkor, en ökad genomsnittsålder och en försämrad hälsa hos de anställda. Det har också medfört svårigheter att rekrytera kompetent personal trots det för arbetsgivare ganska gynnsamma arbetsmarknadsläget. Problemen kommer sannolikt att accentueras med de stora pensionsavgångar som väntas inom dessa yrken. Bilaga 13 till LU 2003/04 6.4.3Offentliga sektorns brukare är kvinnor Kvinnor är också överrepresenterade bland brukarna av de offentliga välfärdstjänsterna. Det tydligaste exemplet är äldreom- sorgen, men det är också troligt att det är kvinnor som vinner mest på en offentligt finansierad förskola. Andelen kvinnor i en årskull ökar med åldern och efter är andelen kvinnor större än andelen män. Bland de allra äldsta är kvinnorna väsentligt många fler än männen och dessutom i större hjälpbehov pga. sämre hälsa. Till följd av kvinnors längre livslängd och att de oftast är gifta med män som är äldre än de själva har deras make ofta avlidit när de behöver hjälp. För män är det tvärtom; en yngre maka finns ofta tillgänglig under livets sista år. Därmed har äldre kvinnor i genomsnitt en sämre anhörig- situation än män och blir följaktligen mer beroende av det offentliga även i detta avseende. Den försämrade kvalitet som rapporteras från den offentliga äldreomsorgen drabbar därför i högre grad kvinnor än män. Med nuvarande arbetsfördelning mellan föräldrar har kvinnor mer hjälp av den offentliga förskolan än vad män har. Man kan därför räkna med att kvaliteten i förskolan och skolan påverkar kvinnors arbetsutbud mer än mäns. Den demografiska utvecklingen medför att behovet av den offentliga äldreomsorgen och förskolan kommer att öka . Om ingenting görs kommer därmed de kvalitetsproblem som finns att försvåras – något som påverkar äldre hjälpbehövande kvinnors villkor . Kvalitetespro- blemen kan också förmodas påverka mödrars möjlighet till för- värvsarbete. Det är angeläget att det offentliga åtagandet inom äldreomsorgen förtydligas till sin omfattning och att det speglar människors preferenser. På äldreomsorgsområdet får det t.ex. inte stå en sak i Socialtjänstlagen och levereras något annat, mindre och sämre, i verkligheten. En sådan smygande kvalitetsurholkning är sämsta tänkbara utveckling för kvinnliga såväl som manliga framtida hjälp- behövande. Därför måste den enskilda individen åtminstone kunna veta vad han eller hon kan förvänta sig för hjälp vid eventuella behov och kunna planera därefter. Motsvarande resonemang gäller också på förskolans, skolans och skolbarnomsorgen sområde. Bilaga 13 till LU 2003/04 6.4.4Offentliga sektorn lägger över ansvar på kvinnor Besparingar och nedskärningar till följd av kommunernas budgetläge har lett till ett successivt övervältrande av delar av det offentliga åtagandet på anhöriga, dvs. en förflyttning av vård och omsorg om äldre från betalt arbete till obetalt. Många gifta och sammanboende män tar ett stort omsorgsansvar för hjälpbehövan- de makor, men det har visat sig att den stora merparten av all anhörigomsorg utförs av kvinnor: förutom makor, främst döttrar och svärdöttrar. Enligt undersökningar tar kom- munerna i sina biståndsbedömningar hänsyn till om den äldre personen har kvinnliga anhöriga. Detta är allvarligt, inte bara i ett rättvise- och jämställdhetsperspektiv, utan kan troligen begränsa de anhöriga kvinnornas arbetsutbud (även om [2004b] har en avvikande uppfattning). Därmed har det betydelse dels för deras egna försörjningsmöjligheter i form av inkomst och framtida pension, dels för samhällets möjlighet att finansiera välfärdstjäns- terna skattevägen. Både kommunerna och räknar med att de anhöriga ska kunna utföra mer obetald anhörigomsorg . I detta sammanhang är det viktigt att skilja på olika anhöriga. Enligt Socialtjänstlagen har makar ett ekonomiskt och praktiskt ansvar för varandra och utförs en stor del omsorg av makar. Med en ökad jämställdhet skulle dessa mäns omsorgspoten- tial kunna öka eftersom de då skulle vara bättre rustade erfarenhetsmässigt av hushållsarbete och omvårdnad än om de levt med könstraditionell arbetsdelning i hemmet. Andra anhöriga är enligt Socialtjänstlagen inte skyldiga att bistå sina äldre anhöriga. Dessa utför således sitt omsorgsarbete frivilligt. Det är inte troligt att man kan lagstifta fram ett större ansvar för andra anhöriga än makar. Bland de anhöriga som frivilligt ger vård och omsorg åt en äldre anhörig finns redan tecken på att de befinner sig på gränsen till vad de klarar av.151 Om det frivilliga anhörigomsorgsarbetet förvandlas till motvilligt; dvs. sådant som de anhöriga gör bara för att de upplever sig stå som ytterst ansvariga för den äldre anhöriga, är legitimiteten med den offentliga omsorgen i fara.152 Det är således viktigt att de anhöriga (kvinnornas) bidrag förblir frivilligt och begränsat till sådana områden som både vårdtagare och vårdgivare är nöjda med. 151Se Stark, A. & Å. Régner [2001]. 152Se Stark, A. & Å. Régner [2001]. Bilaga 13 till LU 2003/04 uppenbara potentialen bland övriga anhöriga vore att försöka förmå anhöriga män, främst söner, att frivilligt göra mer för sina äldre anhöriga. 6.5Teorier om den könsbundna arbetsdelningen I kapitel 4 presenterades två sorters förklaringar till könssegre- geringen av betalt och obetalt arbete och till könssegregeringen inom dessa båda kategorier. Ekonomisk teori betonar ekonomiska drivkrafters inverkan – privatekonomisk rationalitet är den centrala förklaringen till människors och hushålls beteenden. Exempelvis förklarar ekono- misk teori kvinnors lägre löner med den traditionella ansvars- och arbetsfördelningen inom hushållen och arbetsfördelningen inom hushållen förklarar också varför kvinnor satsar på lågbetalda köns- segregerade yrken. Kritiken mot den ekonomiska hushållsteorin är att den oftast är statisk, dvs. den tar inte hänsyn till att den arbetsdelning som förefaller ekonomiskt rationell på kort sikt mycket väl kan vara ekonomiskt irrationell och behäftad med en större ekonomisk risk sett över en längre tidsperiod. De långsiktiga ekonomiska kostna- derna med den könskonservativa arbetsfördelningen inom hus- hållen drabbar kvinnor till en större del eftersom de förlorar poten- tiella försörjningsmöjligheter, medan män oftast vinner ekono- miskt på arrangemanget. En annan teori som är användbar för att analysera systematiska könsskillnader är genusteori. I kapitel 4 baserades presentationen på genussystemteori. Isärhållandet av könen och princi- pen om manlig normalitet är de två grundprinciperna för genus- systemet (som också kan kallas genusordning, könskontrakt eller könsmaktsystem). Genussystemet kan sägas bestå av en stor upp- sättning normer och föreställningar om kön. Dessa leder till att kvinnor som grupp underordnas män som grupp. Systemet leder till att män får mer resurser och makt och kvinnor får mindre. Genussystemet är så inbäddat i det sociala sammanhanget att det kan vara svårt att se. Genussystemets oskrivna regler kan emel- lertid synliggöras om någon bryter mot dem. Enligt genusteori är kön (eller genus) en helt genomgripande variabel som formar människors identitet och anger regler för interaktionen mellan individer. Genussystemet upprätthålls av (eller kan omvandlas Bilaga 13 till LU 2003/04 genom) att människor i samspelet med andra gör kön, dvs. förhåller sig till de könsnormer som systemet innebär. Genus- systemet varierar med övrig kontext; det kan variera över tiden och geografiskt och det varierar med vilken arena som studeras. Med andra ord är genussystemets normer och föreställningar olika på olika arenor – på arbetsplatser, i skolan, inom hushållen etc. Genusteori bidrar till att förklara könsbundet beteende som kvarstår även sedan andra förklaringar, t.ex. ekonomiska, sagt sitt. Exempelvis kan normer om vad som är kvinnliga intressen och lämplig sysselsättning för mödrar förklara varför många kvinnor väljer lågbetalda kvinnoyrken med dåliga arbetsvillkor. Genus- systemets andra grundprincip, manlig överordning, förklarar också varför de yrken där kvinnor dominerar är lågbetalda och har sämre villkor än andra. Genusteorin kastar ljus över varför många kvinnor väljer att gå med på en arbetsdelning i hemmet som de själva förlorar ekonomiskt på. Att följa genusordningens föreställningar om hur en kvinna eller man, mamma eller pappa, sjuksköterska eller överläkare ska vara kan som redan nämnts vara bekvämt för individen (och därmed ett rationellt beteende). Den ekonomiska rationaliteten, trots att den kan ifrågasättas i vissa centrala avseenden, utgör en viktig del av människors levnadsvillkor. Så länge människor har knappa resurser kommer ekonomiska överväganden att spela in likväl som könsnormativa och andra sociala överväganden. I kapitel 4 framgick också att ekonomiska och genusteoretiska förklaringar inte behöver ses som konkurrerande. I ett hypotetiskt helt jämställt samhälle skulle ekonomisk rationalitet förmodligen förklara en större andel av människors beteende. Det finns t.o.m. ett samband mellan teorierna: ekonomisk rationalitet medverkar till att upprätthålla genussystemet. Det svenska samhället är formellt jämställt, men de könsbundna mönster som finns i hemmet, på arbetsmarknaden och inom det offentliga återspeglar existensen av en genusordning. I ett formellt jämställt samhälle kan det vara lättare för enskilda personer att klä könstraditionella beteenden i termer av ekonomiskt tvång eller fria val.153 153 Det är även troligt att samhället i stort – dess institutioner m.m. – tenderar att inte se genusordningen utan betona ekonomiska förklaringar till könsbundet beteende. Bilaga 13 till LU 2003/04 Ju fler unga och gamla som finns i ett samhälle, desto mer arbete i form av utbildning, vård och omsorg krävs av dem i arbetsför ålder. De närmaste decennierna karaktäriseras framtid av en demografi som ställer krav på ökande omfattning av sådant arbete. Hur detta arbete organiseras inverkar på proportionerna mellan betalt och obetalt arbete både på individ-, hushålls- och samhällsnivå. Om det ökande utbildnings-, vård- och omsorgs- arbetet främst ska utgöras av betalt arbete och finansieras kollektivt via skatterna ställs krav på ökat marknadsarbete eftersom det utgör basen för skatteintäkterna. är det möjligt att en större andel av omsorgsarbetet kan skäras bort från det offentliga åtagan- det och läggas över på marknaden, frivilligorganisationer eller på den privata sfären.