sou · GSB314d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 9Utblick i och övriga Enligt direktiven skall utredningen, där så är lämpligt, tillvarata erfarenheter från de nordiska länderna när det gäller styrningen av den statliga regionala förvaltningen. I avsnitt 9.1 ges en kortfattad beskrivning av den ekonomiska styrningen i fråga om länsstyrel- sernas motsvarigheter i , och . I utredningens uppdrag ingick även att uppmärksamma försöks- verksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning vid Läns- styrelsen i . I avsnitt 9.2 ges en kort beskrivning av försöket, styrningen av denna verksamhet samt de medverkandes hittillsvarande erfarenheter ur ett styrningsperspektiv. Utredningen har även valt att se närmare på utvecklingen av styrningen av vissa andra statliga myndigheter som till viss del liknar länsstyrelserna och som finns spridda över landet. organisationslösningar påverkar bl.a. den ekonomiska styrningen. Utredningen har också sett närmare på det kommunala utjäm- ningssystemet. Detta tas upp i avsnitt 9.3. 9.1Länsstyrelserna i några nordiska länder I det följande ges en övergripande beskrivning av motsvarigheterna till länsstyrelserna i , och . Utredningen har valt att inte ta med i denna jämförelse. med sina 286 000 invånare (2001) är uppdelat på sex regioner och 105 kom- muner. I det nu aktuella avseendet är dock skillnaderna mellan och de övriga nordiska länderna stora. saknar dess- utom en regional förvaltning. Utblick i och övriga I finns 14 statsamter som geografiskt följer amtsstruk- turen. Därutöver finns Överpresidium, som ansvarar för vissa uppgifter som ligger inom ramen för ett statsamts ansvarsområde. Normalt benämns alla 15 som statsamter. Varje statsamt leds av en statsamtsman utsedd av regeringen. Statsamterna är självständiga regionala institutioner och lyder under Indenrigs- og . var det dock endast av verksamheten som sorterade under detta ministeriums ansvarsområde. Tyngdpunkten i verksamheten ligger istället på frågor som sorterar under () och (). Detta beror på att statsamterna har många person- och familjerättsliga uppgifter (skilsmässor, adoptioner och andra domstolsliknande uppgifter). Därutöver har de även ansvar för frågor som rör de allmänna valen, överklagande av kommunala beslut, värnplikt, boende, skatter och kyrkoförvaltning. Statsamterna fungerar också som tillsynsmyndig- heter över kommunerna. Anslagstilldelningen till statsamterna för beräknas till ca och verk- samheten sysselsätter ca 700 årsarbetskrafter. Indenrigs- og styrning av statsamterna sker genom s.k. resultatkontrakt. Kontraktet sluts mellan respek- tive statsamt och Indenrigs- og . Kontraktet innehåller bl.a. mål för produktivitet, effektivitet, handläggnings- tider och kvalitet. är kontraktet och rullande. Endast det första årets mål är bindande medan de fleråriga målen är mer av riktmärken. har resultatkontraktet haft ett ettårigt fokus, men det omfattar nu också mer långsiktiga över- väganden. Resultatkontrakten är utformade enligt en styrkorts- modell med tre fokusområden; produktivitet, service och kvalitet samt utveckling av själva myndigheten (personalmässigt, organisa- toriskt och sakmässigt). Kontraktets struktur är samma för alla statsamter, men inne- hållet i uppgifterna kan variera något. Även ambitionsnivåerna i målen är individuellt anpassade för varje statsamt. Ambitions- nivåerna sätts i förhållande till föregående års resultat. beslutar om medelstilldelning till statsamter- na. Fördelningen av medel sker efter principen att den mest produktiva statsamten skall få den största delen av framtida medel. av medlen fördelas utifrån en sådan aktivitetsbaserad Utblick i och övriga De resterande utgör en bas för fasta utgifter såsom hyra, statsamtsman och kontorschef, varav hyran utgör ca hälften av basen. Indenrigs- och har det överordnade styr- ningsmässiga och ekonomiska ansvaret för statsamterna. Eftersom större delen av statsamternas uppgifter har sitt ursprung från andra departement, sker det en samordning mellan departementen kring uppgifter och medel. Det finns en rad olika mötesgrupper för statsamtsfrågor där ofta både representanter för departement och statsamter ingår. Ett exempel är gruppen för intern kontroll och resultatuppföljning. Det är en styrgrupp som diskuterar styrnings- mässiga teman under ledning av en avdelningschef vid og . I gruppen ingår även representanter för Justitie- och (styrelsechefer) samt representanter för statsamterna. På detta sätt tas kontakt mellan berörda ministrar och statsamternas ledning beträffande nästan alla av statsamternas uppgifter. Styrgruppen används primärt för att diskutera lednings- och styrningsfrågor. Ekonomiska frågor tas upp i samband med regel- förändringar eller när problem uppstår. Anledningen till att dis- kussioner sker vid regelförändringar är att vid varje nytt lagförslag måste det förhandlas om ekonomiska och administrativa kon- sekvenser. Det finns 18 fylkesmannaämbeten i , ett i varje fylke. Varje ämbete leds av en fylkesman som är utsedd av regeringen. Fylkes- mannaämbetet har tre centrala uppgifter; det skall vara statens generella representant i fylket och se till att nationellt fastställda handlingslinjer iakttas och fungerar, det skall sköta ett antal specifika statliga förvaltningsuppgifter samt bedriva tillsyn av och vägledning till kommunerna. Fylkesmannaämbetena bedriver verk- samhet på uppdrag av flera departement, men sorterar under Arbeids- och administrasjonsdepartementet (AAD). AAD är också det departement som svarar för samordning av styrningen av fylkesmannaämbetena. I likhet med rör en stor del av fylkesmannaämbetenas verksamhet barn-, familje- och hälsofrågor. I övrigt hanterar man frågor som rör statlig samordning, boende- frågor, tillsyn inom olika samhällsområden, lantbruks- och miljö- Utblick i och övriga frågor och kris- och beredskapsfrågor. Fylkesmannaämbetena har också ansvar för frågor som rör kommunernas ekonomi bl.a. i form av information, vägledning och uppföljning. tilldelades ca i anslag till Fylkesmannaämbetena, vilka finansieras över statsbudgeten. Det betyder att de i huvudsak får sina medel via AAD. Statsbudgeten justeras med utgångspunkt från föregående termin och med even- tuella tekniska justeringar. Fördelningen till ämbetena utgår från fem olika budget- fördelningsmodeller. Det hänger samman med utvecklingen då två organ/ämbeten införlivats i fylkes- mannaämbetena. Dessutom har budgetmedlen för lantbruksförvalt- ningen och överförts till AAD från andra departement. Det betyder att AAD:s ansvar för styrningen av ämbetena har blivit större. Samtliga fem fördelningsmodeller utgår från objektiva kriterier. De viktigaste är befolkningsmängd, antal kommuner, reseavstånd, landareal och antal tillsynsobjekt. Modellerna har dock använts i varierande omfattning. Det är bl.a. mot denna bakgrund som för- delningsgrunderna nu skall ses över. Den viktigaste förändringen är att det byggs in aktivitetsbaserade fördelningskriterier i modellen, dvs. att de som utför flest uppgifter skall få mest pengar. Ett av de viktigaste styrdokumenten är tilldelningsbrevet. Till- delningsbrevet består av administrativa bestämmelser och centrala politiska uppdrag samt ekonomiska ramar. utarbetas och förmedlas av AAD i nära samarbete med alla berörda departement och direktorat. Ett direktorat kan ungefär likställas med en förvaltningsmyndighet. Arbetet samordnas i departemen- tets fylkesmannautvalg (se nedan). Varje ämbete får ett individuellt tilldelningsbrev. Innehållet är dock ungefär detsamma i alla tilldelningsbrev, men resurstilldel- ningen kan variera. Därtill får varje ämbete ett ämbetsuppdrag, som ger en översikt över hela uppdragsportföljen. För ett ämbete har det dock skett en förändring , då en försöksverksamhet påbörjats som innebär att ämbetet samordnas med fylkeskommunens administration. Det innebär att vissa upp- gifter som tidigare legat på ämbetet skall lösas av enhetsfylket. I processen med tilldelningsbrevet får ämbetena ett preliminärt brev . Syftet är att orientera ämbetena om de kommande uppdragen och ge möjlighet till kommentarer. Utblick i och övriga Vid sidan av styrdokumenten är styrningsmöten mellan departe- ment och ämbeten viktiga delar i styrningen. Ett av de viktigaste styrningsmötena är fylkesmannamötena. Det är AAD som ansvarar för mötena i samarbete med departementens fylkesmannautvalg och möte hålls . Syftet är dels att vara ett led i den formella styrningsdialogen, dels att ge möjlighet till nätverks- byggande och erfarenhetsutbyte. Departementens fylkesmannautvalg är ett rådgivande samord- ningsorgan för AAD. Det består av företrädare för och berörda departement. Ofta deltar också en representant för fylkes- männen. Fylkesmannautvalget är också ett forum för styrnings- samordning och erfarenhetsutbyte mellan departementen och AAD. Här kan diskuteras strategiska och långsiktiga frågor men också viktiga frågor som det finns oenighet i. Härigenom deltar fackdepartementen i AAD:s styrning av ämbetena. Utvalget träffas fyra till . Inom ramen för Departementens fylkesmannautvalg finns också en sakbehandlingsgrupp. Här ingår representanter för departe- menten, direktoraten och tillsynsorganen. Denna grupp skall arbeta med uppgifter av mer konkret slag. Exempel på sådana uppgifter är framtagande av texter till tilldelningsbrevet. Den regionala statliga förvaltningen i är relativt splittrad och varierar stort i geografisk indelning. Den geografiska indel- ningen av länsstyrelserna är, tillsammans med arbetskrafts- och näringslivscentra och miljöcentralerna reglerad i lag, men man har ändå olika geografiska indelningar. Därtill gäller att andra myndig- heter med regional nivå hanterar sina egna organisationsindel- ningar. Den regionala statsförvaltningen reformerades . För läns- styrelsernas del innebar det att antalet minskade från 13 till 7 (in- klusive ). Dessutom syftade reformen till en renodling av länsstyrelsernas uppgifter; länsstyrelserna skulle bli allmänna för- valtningsmyndigheter och den regionala förvaltningsmyndigheten åt sju olika ministerier; Inrikes-, Justitie-, Social- och hälsovårds-, Undervisnings-, Trafik-, Handels- och Industri- samt Jord- och . har ansvaret för samord- ningen av länsstyrelserna. Länsstyrelsernas viktigaste uppgifter rör Utblick i och övriga säkerhet, övervakning och sakkunnigfrågor. En viktig uppgift är också att utvärdera den basservice som kommunerna tillhandahåller medborgarna. Tyngdpunkten i verksamheten ligger inom områdena social- och hälsovård (), bildningsväsendet () samt service för underlydande förvaltning och andra myndigheter (). Ytterligare uppgifter rör t.ex. polisen, räddnings- tjänst, trafik, konkurrens och konsumentärenden. tilldelades länsstyrelserna ca . Cirka 1 000 års- arbetskrafter var knutna till länsstyrelserna. har, som nämnts ovan, ett samordningsansvar för länsstyrelserna i förhållande till de ministerier som berörs. Det finns också en grupp, länsstyrelsernas samarbetsgrupp, som har till uppgift att samordna länsstyrelsernas resultatstyrning och svara för frågor som generellt rör utveckling av länsstyrelserna. Den består av företrädare för de ministerier som styr länsstyrelserna, samtliga landshövdingar och en företrädare för länsstyrelsernas personal. Gruppen har bedömts vara nödvändig då styrningen är relativt splittrad. Resultatkrav ställs av flera ministerier och resultatavtal sluts mellan ett flertal ministerier och länsstyrelserna. Gruppen träffas ca . Varje ministerium ger ut sitt eget styrdokument till länssty- relserna och upprättar sitt resultatkontrakt. ansvarar för det styrdokument som gäller länsstyrelsernas allmänna förvaltning samt förslag till förvaltningsanslag. När har fått styrdokumentet upprättar länsstyrelserna sin budget och årsplan. Sedan inleds resultatförhandlingar, som utmynnar i ett resultatkontrakt. Det innebär att alla länsstyrelser får samma styr- dokument, men de kontrakt som sluts är individuella. Skillnaderna handlar främst om medelstilldelningen, men även målen kan till viss del vara olika, t.ex. specifika mål för en enskild länsstyrelse. Utrymmet för förändringar vid förhandlingar är dock inte särskilt stort. Uppföljning görs mot bakgrund av resultatkontraktet. Utgångspunkten för fördelning av medel är föregående års anslag. Medlen uppräknas med hänsyn till statsbudgeten och utvecklingen i stort. var grunden till fördelningen en modell som tog hänsyn till faktorerna antal in- vånare, antal kommuner i länet, antal underställda i förvaltningen (t.ex. i polisdistrikt), antal distriktsmyndigheter i länet, antal företag och antal beslut på . Fördelningen har allt mer avlägsnats från ursprungsmodellen. Utblick i och övriga anser att det finns behov av att utveckla en ny motsvarande modell, men man är medveten om att det skulle bli en komplicerad uppgift. 9.2Vidgad samordnad länsförvaltning vid i I propositionen (1996/97:36) Den regionala samhällsorganisationen föreslog regeringen att en försöksverksamhet skulle genomföras i med vidgad samordnad länsförvaltning. Detta innebar att länsarbetsnämnden och skulle inordnas i organisation och därmed inte längre vara en orga- nisatorisk del av respektive Skogsstyrel- sen. skulle också genomföra ett försök med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun, där de regionala utvecklingsfrågorna skulle flyttas över från till . Regeringen menade att försöket med vidgad samordnad förvaltning därmed skulle vara av särskilt värde just i , eftersom man då också kunde studera erfarenheterna av en mer samlad statlig regional förvaltning i ett län där verk- samheten drevs under delvis nya förutsättningar. be- slutade senare att försöket skulle genomföras (prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77). För innebar detta att antalet medarbetare mer än fördubblades från ca 100 till drygt 200. Inom ramen för den parlamentariska regionkommittén, PARK (dir. 1997:80), följdes försöksverksamheten upp och PARK ansåg i sitt slutbetänkande (SOU 2000:85) att försöksverksamheten skulle förlängas ytterligare en mandatperiod t.o.m. . Även rege- ringen föreslog detta i proposition (2001/2002:7) Regional sam- verkan och statlig länsförvaltning. Regeringen menade att det tar tid att genomföra en organisatorisk förändring av detta slag och att det efter den första försöksperioden borde ges möjligheter till samord- ningsvinster mellan de olika verksamheterna. Sedan länsarbetsnämnden och införlivades i verksamhet , har den huvudsakliga diskus- sionen mellan berörda parter gällt rent administrativa och pro- Utblick i och övriga Den finansiella styrningen har lösts på olika sätt. Finansieringen för de skogliga frågorna har redan från början skett via förvaltningsanslag. Medel för arbetsmarknads- frågorna tillförs fortfarande via anslaget 22:1 Arbetsmarknads- verkets förvaltningskostnader. Resultatstyrningen sker i huvudsak via regeringens regleringsbrev till och (m.m.). länsstyrelseenhet har i försökets andra fas ökat insatserna för att på olika sätt följa och stötta försöksverk- samheten. Detta har skett genom t.ex. särskilt ledningsstöd och utvecklingsstöd för att integrera ekonomisystemen, som under försöksverksamheten har varit separata. har upplevt en otydlighet när det gäller ansvaret inom för försöksverksamheten. Enligt länsstyrel- sen har därmed förutsättningarna för försöksverksamheten be- gränsats. De två berörda centrala verken har, enligt , varit återhållsamma med att skapa förutsättningar för försökets genomförande. Försöksverksamheten innebar att tre myndigheter skulle bli en. Detta upplevdes som svårt för många medarbetare vid länsstyrel- sen, såväl från de gamla som de nya verksamheterna. Enligt fanns det också kulturskillnader mellan de olika myndigheterna. Många av de initiala problemen löstes enligt delvis under första perioden av försöksverksamheten. För länsledningen har det varit en huvuduppgift att få till en väl fun- gerande ledningsgrupp och att integrera de olika verksamheterna med varandra så långt det är möjligt. Det har för varit viktigt att skapa ett mervärde av försöket. Länsledningen har också valt att lämna begreppet försöksverksamhet och talar istället om den nya . En del av detta är ett strategi- och visionsarbete som handlar om hur personal och ledning vill att skall se ut . Utvecklingsarbetet rör bl.a. orga- nisation, ledarskap, personalpolitik samt samordning och sektors- övergripande arbete. Utblick i och övriga upplever att det fortfarande finns en rad olösta problem av olika omfattning. Departementen (Finansdeparte- mentet och ) ger, enligt , olika signaler beroende på delvis olika uppfattningar och intressen. uppfattar det vidare som oklart huruvida något av de aktuella regleringsbreven (, och ) är överordnat i förhållande till de övriga. (AMS:s) krav på när det gäller redovisning i olika former skiljer sig inte åt jämfört med kraven för övriga länsarbetsnämnder, trots att verksamheten, enligt , har helt andra förutsättningar. Enligt borde detta avspeglas också i styrning och redovisning. Även om förvaltningsanslaget för den skogliga verksamheten införlivades i förvaltningsanslag, har ändå valt att hålla isär ekonomiredovisningen för denna verksam- het. Enligt beror detta på (SKS:s) omfattande krav på t.ex. tidredovisning som underlag för bl.a. uppföljning och beräkning av avgifter. Inom arbetsmarknads- området hanteras medlen separat eftersom det formellt är ett eget anslag som tilldelas av () centralt. Här finns tekniska problem när det gäller ekonomisystemen. och använder olika ekonomisystem och för att kunna kommunicera mellan dessa system behöver man göra en del tekniska justeringar. anser att AMS skall bidra till de nödvändiga investeringarna. AMV ansvarar för fördelningen av anslaget för arbetsmarknads- frågorna mellan de olika länsarbetsnämnderna och i . Vid fördelningen dras medel från var och en av de regionala organisationerna för täckning av kostnader för den centrala administrationen och ledningen vid AMS. menar att man på detta sätt blir missgynnad i förhållande till övriga länsarbetsnämnder redan vid tilldelningen eftersom man inte anser sig använda AMS:s centrala funktion. Vad gäller kraven på återrapportering anser att en samordning bör ske för att undvika onödigt dubbelarbete. Utblick i och övriga Försöksverksamheten på rör både och . Företrädare för anser att försöket funge- rar på på grund av länets särart, men tror inte att modellen lämpar sig i något annat län. Från framhålls bl.a. att arbetsmarknadspolitiken är en nationell uppgift där det nationella perspektivet är viktigt. bedömer att förutsättningarna för att fortsättningsvis arbeta efter nuvarande avreglerade skogspolitik faller om man inte kan fortsätta arbeta med den starkt regionaliserade modell som distriktsorganisationen innebär. Vidare är självbärande upp- dragsverksamhet en av stöttepelarna i skogspolitiken, och inte heller den bedöms passa i länsstyrelseorganisationen. Erfarenheterna från försökets andra fas är goda så till vida att såväl arbetsmarknadsverksamheten som den skogliga verksamheten uppfattas fungera väl på . Det är dock, enligt Närings- departementet, tveksamt om försöksverksamheten kan motiveras av de mindre mervärden som erhållits. länsstyrelseenhet har genom olika former av ledningsstöd till lagt fokus på att öka mervärdet av försöksverksamheten. Den skogliga sidan följer försöket i mindre utsträckning då det anses svårt att dra generella slutsatser från försöket eftersom är så speciellt i jämförelse med andra län/regioner. De tre aktuella regleringsbreven – AMV:s, SKS:s och länsstyrel- sernas – är enligt företrädarna för de två departementen likvärdiga. Eftersom den svenska skogspolitiken är nationellt sammanhållen och genomförandemässigt läns- och regionöverskridande hade SKS inledningsvis en negativ inställning till försöksverksamheten. Sam- tidigt var SKS redan från början klar över att denna principiella inställning inte fick leda till några försämringar i verksamheten, vare sig i ett nationellt skogligt eller ett regionalt samordnande perspektiv. Därför har SKS under hela försöksperioden strävat efter praktiska samförståndslösningar med och också haft ett konstruktivt och bra samarbete i dessa frågor. Utblick i och övriga SKS pekade inledningsvis på ett antal övergripande frågeställ- ningar som måste penetreras närmare innan försöket kunde kon- kretiseras. En sådan var hur den s.k. sektorsprincipen skulle han- teras på länsplanet, dvs. hur och Skogsvårdsstyrel- sens dittillsvarande roller skulle förändras. En annan och därmed sammanhängande fråga var hur det regionala ansvaret kan utformas för att tillgodose kraven på en nationellt sammanhållen skogs- politik. Frågorna togs upp i dialogen med . I samband med en underhandsuppföljning formulerade SKS några nödvändiga utgångspunkter för försöksverksamheten vad gäller det skogliga området. Beträffande det praktiska genomförandet har, enligt SKS, samverkan och samarbetet med i dessa delar fungerat bra och till ömsesidig belåtenhet. skrev och ett samarbetsavtal där i princip alla frågor rörande rättig- heter och skyldigheter, ekonomiska förutsättningar samt sam- verkan och samarbete reglerades. Avtalet innehöll också en överenskommelse om att ledningarna för och skall träffas en gång under för- söksperioden för att ta upp gemensamma frågor med anledning av försöken. Så har också skett. Avtalet har i sak visat sig hålla mycket väl. SKS inordnades i som en särskild enhet, skogs- vårdsenheten. I praktiken berördes den operativa verksamheten inte särskilt mycket av att försöken drog igång. Däremot band försöken mycket ledningsresurser. En förändring av förutsätt- ningarna för den skogliga verksamheten har genomförts. Skogs- vårdsenheten har lagts samman med lantbruksenheten. Även fiske- frågorna har förts till den nybildade enheten. SKS har i kontakter med uttryckt kritik mot denna ändring och redovisat sin uppfattning om att en separat skogsvårdsenhet i sak bäst gagnar den skogliga verksamheten. SKS har sett som det mest angelägna att den operativa verksamheten, alltså främst arbetet ut emot skogsägarna, inte skall tappa i kvalitet. Denna ambition är så långt någorlunda uppfylld. Dock ser man en risk med att led- ningsfunktionen har förändrats. Den förutvarande länsjägmästar- befattningen (chefen för den skogliga funktionen) finns . Den nya enhetschefen, som är den tidigare länsjägmästaren, delar nu sin tid mellan många fler verksamheter. Detta menar man försvagar den operativa ledningen. Utblick i och övriga SKS anser att det som påverkat förutsättningarna för genom- förandet är resursutvecklingen och resursfördelningen inom läns- styrelsen. kan man, enligt SKS, konstatera att försöken resulterat i en ökad nettokostnadsbelastning på den skogliga verk- samheten. SKS anser att dessa ökade kostnader inte har motsvarats av några nämnvärda administrativa rationaliseringar. Enligt SKS har försöksverksamheten så här långt inte gett några erfarenheter av något principiellt intresse när det gäller en för- ändrad regional organisation, vare sig i ett Gotlandsperspektiv eller – ännu mindre – i ett riksperspektiv. AMS framhåller att samarbetet mellan och verket har fungerat bra. Som exempel på detta nämns att arbetet med att få fram en fungerande samordnad ekonomihantering för länsstyrel- sens ekonomisystem skett i god samarbetsanda. AMS har dock synpunkter på bl.a. resultatutvecklingen på Got- land inom arbetsmarknadsområdet som, enligt AMS, har varit mindre tillfredsställande. Utgångspunkten för arbetsmarknadspolitiken är att denna är en nationell uppgift där förutsättningarna för arbetssökande och arbetsgivare skall vara lika i hela landet. Regeringens mål är samma för samtliga länsarbetsnämnder, så även för på Got- land som vad gäller den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska fungera på samma sätt som en länsarbetsnämnd. Enligt AMS är detta också en av utgångspunkterna för försöket vad gäller denna verksamhet.