sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Huvudmannen ansågs redan enligt va-lag ha en viss befogenhet, om än utan uttryckligt lagstöd, att stänga av vatten- tillförseln om brukare åsidosatte sina skyldigheter. Skadestånd och andra påföljder 30 § va-lagen, genom vilken rätten till avstängning lagfästes, synes främst ta sikte på utebliven avgiftsbetalning men kan användas även vid andra väsentliga försummelser från fastighetsägarens sida. Departementschefen ansåg inte att det var lämpligt med närmare precisering av i vilka situationer avstängning kan ske, detta med hänsyn till de olikartade situationer som kan uppkomma. Han framhöll dock att avstängning är ett mycket verksamt påtryckningsmedel som bör utnyttjas med försiktighet samt bara får tillgripas när huvudmannen har ett starkt intresse av att framtvinga rättelse. Brukaren måste få skälig tid att vidta rättelse efter anmaning härom. Några tidsfrister har inte angivits i lagen, men departementschefen anförde att om avstängningshotet grundas på bristande betalning synes tiden inte böra vara kortare än (prop. 1970:118 s. 154 f). Avstängningsåtgärder måste riktas mot den försumlige brukaren. Det är givetvis möjligt att huvudmannen, om förutsättningar för åtgärder enligt stadgandet föreligger, begränsar vattentillförseln i stället för att stänga av den helt. Om huvudmannen skulle stänga av vattentillförseln utan att försummelsen är av väsentlig karaktär, kan huvudmannen bli skadeståndsskyldig. I 29 a § va-lagen, som infördes , föreskrivs återbetalningsskyldighet för kommun för det fall avgift betalats för utförande av allmän va-anläggning och skada uppkommer för fastighetsägaren genom att han på grund av att bygglov vägras inte kan använda fastigheten såsom förutsattes när avgiften betalades. Återbetalningsskyldigheten åvilar således kommunen och inte anläggningens huvudman. Motivet för detta har varit att anläggningsavgiften torde ha fördelats mellan fastighetsägarna på grundval av det antal fastigheter som enligt exempelvis en detaljplan skall anslutas och denna fördelningsgrund skulle sättas ur spel utan möjlighet för huvudmannen att kompensera sig härför senare om denne – som inte råder över bygglovgivningen – skulle vara skyldig att betala tillbaka vissa anläggningskostnader (prop. 1985/86:90 s. 190). Endast den del av avgiften som blir onyttig för fastighetsägaren skall betalas tillbaka. Om fastigheten bytt ägare efter att avgiften betalats gäller återbetalningsskyldigheten i förhållande till nye ägaren (jfr även prop. 1985/86:1 s. 838). Skadestånd och andra påföljder Talan om återbetalning skall enligt 38 § va-lagen väckas från det att beslutet på vilket talan grundas vann laga kraft, dock att talan får väckas senare om skadan inte rimligen kunde förutses inom angiven tid. 21.2Behovet av en särskild reglering För att regler om skadestånd och andra påföljder även fortsättningsvis skall finnas i va-lagstiftningen måste den fylla en funktion utifrån de skyddsintressen som skall tillgodoses. Om dessa intressen i tillräcklig mån beaktas genom allmänna regler saknas behov av en särskild reglering. Den särskilda regleringen har i gällande rätt motiverats av att rättsförhållandet mellan huvudman och brukare inte kan upphöra annat än om behovet av vattentjänster upphört. Detta har ansetts kräva ett strängt skadeståndsansvar, som inte kan uppnås med tillämpning av allmänna skadeståndsrättsliga regler. Även enligt vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster är rättsförhållandet mellan huvudman och brukare av offentligrättslig karaktär. Det rör sig om nyttigheter som fastighetsägaren inte har möjlighet att ersätta med andra alternativ. Huvudmannen är å andra sidan skyldig att tillgodose fastigheternas behov av dessa nyttigheter, inte minst av hälsoskyddsskäl, oavsett om fastighets- ägarna fullgör sina skyldigheter mot huvudmannen eller inte. Det finns inte förutsättningar att föreskriva någon möjlighet att låta rättsförhållandet upphöra vid försummelser. För fastighetsägarens del skulle en rätt för honom att häva rättsförhållandet för övrigt inte betyda något eftersom något alternativ till allmänna vattentjänster normalt inte finns. Mot denna bakgrund framstår behovet av stränga ansvarsregler alltjämt som lika befogat. Rättsförhållandet mellan huvudmannen och fastighetsägaren bygger inte på någon form av avtal dem emellan utan uppstår när lagens förutsättningar är uppfyllda. Om särskilda regler hade saknats skulle allmänna bestämmelser om skadestånd utanför kontraktsförhållanden bli tillämpliga. Detta gäller i förhållandet mellan olika brukare samt mellan huvudman och fastighetsägare i frågor som inte rör det va-rättsliga förhållandet såsom ytledes inträngande vatten från allmän va-anläggning. En tillämpning av allmänna skadeståndsrättsliga regler skulle som huvudregel leda till att den av parterna i det va-rättsliga Skadestånd och andra påföljder förhållandet som tillfogar den andre person- eller sakskada uppsåtligen eller av oaktsamhet skall ersätta den skadan. förmögenhetsskada skulle ersättas om den vållats genom brott. De speciella förhållanden som gäller i det här rättsförhållandet torde dock kunna leda till avvikelser från vad som normalt gäller inom skadeståndsrätten. Rättsförhållandets åtskilliga kontraktsliknande drag skulle kunna medföra en analogisk tillämpning av kontraktsrättsliga regler. Den skadelidande parten skulle därmed vara berättigad till ersättning för ren förmögenhetsskada som tillfogats denne av oaktsamhet (se justitierådet Nordensons skiljaktiga mening i NJA 1983 s. 209). Dessutom torde det rent strikta ansvar som genom rättspraxis införts vid skador på grund av ledningsläckage (NJA 1997 s. 468) få återverkningar även i rättsförhållandet mellan huvudman och fastighetsägare enligt va- lagstiftningen. De ändamålsskäl som motiverat detta strikta ansvar torde göra sig gällande minst lika starkt här som utanför det va- rättsliga förhållandet, i vart fall såvitt avser huvudmannens ansvar. Det förefaller inte lämpligt att, med frångående av en särskild reglering av skadeståndsansvaret i va-lagstiftningen, låta frågan om skadeståndsansvar mellan parterna i det va-rättsliga förhållandet avgöras utifrån allmänna regler. Även om rättsförhållandet inte grundas på avtal mellan parterna är det inte fråga om ett utomkontraktuellt rättsförhållande i traditionell mening, eftersom parterna knyts starkt till varandra genom en offentligrättslig reglering. Det stränga skadeståndsansvar som vi funnit vara befogat skulle förmodligen inte i alla delar kunna upprätthållas utan särskilda regler om detta. Övervägande skäl talar för att behålla en särskild reglering av skadeståndsansvaret i va-lagstiftningen. Nuvarande 29 § va-lagen reglerar dessutom frågan om fullgörelse och rättelse. I den mån det är nödvändigt att huvudman eller fastighetsägare skall kunna kräva detta av den andre i det va- rättsliga förhållandet är det inte givet att allmänna civilrättsliga regler härom kan anses tillämpliga även i ett offentligrättsligt reglerat rättsförhållande. Om denna rätt skall bestå torde det vara nödvändigt med särskilda regler om detta. Skadestånd och andra påföljder Den närmare innebörden av 29 § va-lagen har prövats i flera avgöranden från . Även om ansvaret i nämnda rättspraxis uttolkats som ett ansvar utan vållande, dvs. ett rent strikt skadeståndsansvar, har ansvaret ändå avgränsats av att det krävs en överträdelse av en viss norm för att ansvar skall föreligga. Som nämnts tidigare är det inte tillräckligt med ett ansvar som bygger på oaktsamhet som huvudregel, utan ansvaret enligt lagen om allmänna vattentjänster bör vara minst lika strängt som enligt va-lagen och detta såväl då huvudmannen som fastighetsägaren är skadeståndsskyldig. Det skulle kunna övervägas om ansvaret rent av borde vara rent strikt i den traditionella bemärkelsen, dvs. att ansvaret skulle inträda oberoende av vållande utan begränsning till när skadevållaren överskridit sin rätt eller åsidosatt sin skyldighet i förhållande till den andre. Ett rent strikt ansvar har ofta motiverats av att det rör sig om särskilt farlig verksamhet. Detta kan inte gärna påstås här. Att ålägga huvudmannen ett strikt ansvar skulle ändå kunna motiveras av att olika skador som är hänförliga till driften av den allmänna va-anläggningen aldrig helt kan undvikas. Framför allt torde det röra sig om översvämningsskador på grund av att anläggningen inte är dimensionerad för en viss belastning eller att smitta sprids genom anläggningen. Det kan då hävdas att det är lämpligare att huvudmannen, som har möjlighet att slå ut kostnaderna på samtliga brukare, har ett obegränsat ansvar för dessa skador (jfr Högsta domstolens uttalanden i NJA 1991 s. 720 angående strikt ansvar för skador orsakade av ledningsbrott i en fjärrvärmeanläggning). Ett strikt ansvar för fastighetsägaren skulle kunna motiveras inte minst av det förhållandet att huvudmannen, som är skyldig att ta emot avloppsvattnet, inte har någon möjlighet att närmare kontrollera sådana utsläpp utan först lär upptäcka utsläppet när det väl har skett. Detta talar för att lägga ett mycket strängt krav på brukarna. Även om ansvaret enligt 29 § va-lagen uttolkats som ett ansvar i princip oberoende av vållande skulle ett rent strikt ansvar i lagen om allmänna vattentjänster innebära en i vissa avseenden väsentlig utvidgning av ansvaret. Särskilt huvudmannen skulle åläggas ett Skadestånd och andra påföljder ansvar för i princip alla skador som drabbar brukarna även om anläggningen utförts med iakttagande av skäliga säkerhets- marginaler. För fastighetsägarna torde inte utvidgningen bli fullt så markant med hänsyn till att dessa i rättspraxis redan ålagts ett strängt ansvar (se NJA 1983 s. 209). Emellertid skulle en fastighetsägare som vidtagit alla rimliga säkerhetsåtgärder för att förhindra otillåtna utsläpp ansvara även vid rena olyckshändelser. Endast situationer av force majeure-karaktär skulle vara undantagna från ansvaret. Ett rent strikt ansvar skulle onekligen ha lagtekniska fördelar. En sådan utvidgning av skadeståndsansvaret kräver emellertid att den är motiverad av ett verkligt behov. De skäl som nämnts ovan räcker inte. Det kan visserligen hävdas att ett rent strikt ansvar skulle verka för en ökad aktsamhet från respektive part. Vad gäller fastighetsägarna lär det argumentet knappast kunna ha någon betydelse med hänsyn till det stränga ansvar som redan föreligger . Ett strängare ansvar mot huvudmannen skulle å andra sidan riskera medföra att den allmänna anläggningen skulle få dimensioneras för att klara inte enbart sådana situationer som med viss sannolikhet skulle kunna inträffa utan för att klara alla tänkbara situationer. En sådan uppdimensionering av exempelvis dagvattenledningar torde normalt inte kunna motiveras ekonomiskt, och om den ändå skedde skulle fastighetsägarna belastas med kostnaden för detta. Vi anser inte att det är rätt väg att utvidga huvudmannens ansvar i detta avseende. Det tämligen stränga ansvar som fastlagts i rättspraxis synes i stället vara att föredra. Det kan inte anses orimligt att den återstående risken för skador i mera extraordinära fall fortfarande åvilar den skadelidande parten, som för övrigt torde ha möjlighet att försäkra sig häremot. Skadeståndsskyldigheten bör därför i allt väsentligt motsvara vad som gäller . Det finns dock skäl att uttrycka detta tydligare i lagtexten. Ansvaret bör uttryckligen anknytas till överträdelser av de skyldigheter som åvilar respektive parten enligt va-lagstift- ningen. Det är möjligt att en sådan anknytning varit avsedd med den nuvarande skrivningen i 29 § va-lagen, men bestämmelsen har ansetts vara oklar och rättspraxis har inte i tillräcklig mån preciserat förutsättningarna för skadeståndsskyldighet. Det krav på anknytning till respektive parts skyldigheter som vi föreslår är dock inte avsett att förändra rättsläget, utan tidigare avgöranden från skall även i fortsättningen tjäna som vägledning. Skadestånd och andra påföljder Därigenom tydliggörs att huvudmannen ansvarar för att anläggningen uppfyller de krav som kan ställas på den och även i övrigt handlar i överensstämmelse med lagstiftningen. Över- trädelser av den offentligrättsliga regleringen – vilket omfattar även avtal som träffats med stöd av lagen – utgör det kvalificerande moment som leder till att det inte behöver undersökas om skadevållaren därutöver agerat vårdslöst. Det kan nog sägas att flertalet fall när skadeståndsskyldighet eller andra påföljder enligt bestämmelsen inträder kan hänföras till någon slags oaktsamhet hos huvudmannen. Det kan dock tänkas fall när en anläggning inte dimensionerats efter gängse normer och alltså inte uppfyller de krav som kan ställas, t.ex. vid utbyggnad av bebyggelsen, utan att det för den skull kan sägas att huvudmannen förfarit oaktsamt. Fastighetsägarens ansvar kommer att gälla skada som uppkommit vid brukande av den allmänna anläggningen i strid mot vad som följer av lagstiftningen. En del förfaranden torde strida direkt mot lagens allmänna regel om hur anläggningen får brukas. Uppsåtligt utsläpp av olja i avloppet borde vara ett sådant fall. I övrigt blir ansvaret avhängigt av vilka närmare föreskrifter kom- munen har meddelat med stöd av 34 § i vårt förslag. Det åligger fastighetsägaren att vidta de åtgärder som krävs för att följa dessa föreskrifter och ansvar inträder vid överträdelser oberoende av om fastighetsägaren varit att anse som vållande i det särskilda fallet. Med hänsyn till att ansvaret förutsätter att fastighetsägaren överskrider sin rätt eller åsidosätter sina skyldigheter utesluts dock från ansvar situationer som objektivt sett fastighetsägaren inte haft att räkna med eller när en skada inträffat trots att fastighetsägaren vidtagit de försiktighetsmått som kan krävas av denne. 21.3.2Bestämmande av skadeståndet samt jämkning m.m. Den föreslagna bestämmelsen avser all slags ekonomisk skada. Med hänsyn till att rättsförhållandet mellan huvudman och fastighets- ägare har åtskilliga kontraktsliknande drag bör även ren förmögenhetsskada anses ersättningsgill. Begreppen person- och sakskada samt ren förmögenhetsskada bör ha samma innebörd enligt va-lagstiftningen som i skadeståndslagen. Skadeståndet bör liksom bestämmas utifrån de allmänna principer som följer av 5 kap. skadeståndslagen. En hänvisning dit synes vara lämplig. Skadestånd och andra påföljder Bestämmelserna i 5 kap. 1 och 7 §§ skadeståndslagen medger viss rätt till ersättning för ideell skada. Något undantag härför bör inte göras i va-lagstiftningen även om det ligger i sakens natur att ersättning för sådan skada, exempelvis för sveda och värk, sällan förekommer i va-mål. Ideell skada utöver vad som ersätts enligt 5 kap. skadeståndslagen bör däremot inte vara ersättningsgill. Jämkning av skadestånd med hänsyn till medvållande eller liknande förfaranden på den skadelidandes sida regleras i 6 kap. 1 § skadeståndslagen. Det stadgandet äger tillämpning även när det i speciallagstiftning saknas särskilda regler om jämkning av skade- stånd och innebär i huvudsak att jämkning av skadestånd kan ske avseende personskada vid uppsåtlig eller grovt oaktsam medverkan samt för sak- och ren förmögenhetsskada vid oaktsamhet. Dessa principer bör gälla även enligt lagen om allmänna vattentjänster. För tydlighetens skull, och särskilt på grund av att tillämplig- heten av skadeståndslagens jämkningsregler i andra fall än vid ett rent culpaansvar är omtvistad, bör det i lagtexten hänvisas till berörda regler i skadeståndslagen. Hänvisning bör ske, förutom som tidigare nämnts till 5 kap. och 6 kap. 1 §, även till 6 kap. 2 §, som möjliggör jämkning om skadeståndet är oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhåll- anden, och 6 kap. 4 §, som stadgar solidariskt skadeståndsansvar. Båda dessa bestämmelser anses i och för sig gälla även utan en särskild hänvisning. I vilken omfattning 6 kap. 2 § verkligen bör tillämpas vid ett strängare skadeståndsansvar än ett culpaansvar är inte givet. Vid bestämmelsens tillkomst uttalades att en jämkning av billighetsskäl torde vara svår att förena med de tankegångar som ligger bakom speciallagstiftning om ett skärpt ansvar, men att det även där kan förekomma fall då det är rimligt att i viss utsträckning jämka skadestånd av hänsyn till den skadeståndsskyldige (prop. 1975:12 s. 141). Även om utrymmet för jämkning av denna anledning torde vara ytterst litet vid skadeståndsskyldighet på va- rättslig grund bör jämkningsmöjligheten inte undantas. 21.3.3Särskilt om jämkning med hänsyn till försäkring Utöver de jämkningsmöjligheter som följer av skadeståndslagen har fråga uppkommit om det vid bestämmande av skadestånd i va- lagstiftningen bör beaktas även försäkring på den skadelidandes sida. Skadestånd och andra påföljder Regler om skadestånd syftar i första hand till att ge den skadelidande ekonomisk kompensation för skada. Skadan kan dock även ersättas genom försäkring. Den skadelidande är inte vid sakskada berättigad både till skadestånd och till försäkrings- ersättning. Om försäkring föreligger på den skadelidandes sida kan det dock diskuteras vem som slutligen bör svara för ersättningen. Skälen för att teckna försäkring varierar. Här bortses från de fall då försäkringsskyldighet är obligatorisk enligt lag. Försäkringen kan trygga den skadelidandes rätt i de fall då det inte kan fastställas vem som vållat skadan eller om denna – vid sedvanligt culpaansvar – uppkommit utan att någon oaktsamhet kan läggas skadevållaren till last. Vid ett strängare ansvar än ett culpaansvar behövs inte försäkringen av det skälet. Å andra sidan utgår ersättning oberoende av skadevållarens solvens. Under alla omständigheter torde försäkringsbolagens skadereglering vara betydligt enklare för en enskild skadelidande än om denne måste vända sig till skadevållaren. Av särskilt intresse här är fastighetsägarens skadeståndskrav gentemot huvudmannen. I regel är privatpersoner som också är fastighetsägare försäkrade mot översvämningsskador och liknande skador som orsakats av anslutning till den allmänna va- anläggningen genom hemförsäkringen. Huvudmannens solvens kan normalt inte ifrågasättas, vare sig huvudmannen är en kommun eller ett kommunalt bolag. Det främsta argumentet för försäkrings- skyddet – förutom den nämnda enklare skaderegleringen – torde i stället vara att detta i viss omfattning även gäller skador som uppkommit utan huvudmannen överskridit sin rätt eller åsidosatt sina skyldigheter. Normalt torde hemförsäkringen omfatta även en sådan översvämningsskada som uppkommit trots att huvudmannen iakttagit de dimensioneringsnormer som skäligen kunnat krävas men utan att en force majeure-situation förelegat. Ifall fastighetsägaren skulle bli skadeståndsskyldig gentemot huvudmannen täcks detta normalt av den ansvarsförsäkring som ingår i hemförsäkringen. hade av befolkningen hemförsäkring. Det har ofta spekulerats i om kommunerna, i stället för att ha ett försäkringsskydd, skulle välja att vara s.k. självförsäkrare. Det vanliga är emellertid att kommunerna tecknar såväl sak- som ansvarsförsäkring för sin verksamhet. Försäkringsbolagen undantar dock i regel vissa slags skador från försäkringens tillämpnings- område, och det har visat sig vara svårt för kommunerna att kunna Skadestånd och andra påföljder teckna ansvarsförsäkring för översvämningsskador från allmän va- anläggning. Den skadelidande kan vända sig såväl mot skadevållaren som mot försäkringsbolaget när en skada uppkommit. Om försäkringen utnyttjas, vilket torde vara det normala vid skador av någon betydelse, träder försäkringsgivaren in i den skadelidandes ställe och har regressrätt mot skadevållaren. Försäkringsgivarens regressrätt är således inte längre gående än den skadelidandes rätt till skadestånd. Skadevållaren kan å andra sidan göra gällande samma invändningar mot försäkringsgivaren i regressärendet som han skulle kunnat göra gentemot den skadelidande. Försäkringsgivarens regressrätt begränsas emellertid av – den i och för sig dispositiva – bestämmelsen i 25 § lagen om försäkrings- avtal. Vid skadeförsäkring föreligger regressrätt om försäkrings- fallet framkallats uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet eller om skadevållaren enligt lag är ansvarig oberoende av vållande. Vid liv-, olycksfalls- eller sjukförsäkring föreligger normalt ingen regressrätt. Skälen till denna reglering av regressrätten är inte helt klara. Bestämmelsen avsågs ursprungligen bli tvingande och försäkringskommittén motiverade inskränkningen av regressrätten med praktiska och sociala hänsyn till den ansvarige (1925:21). Även den försäkrades intresse av att försäkringsbolagen inte riktade regresstalan mot skadevållare som var närstående till den skadelidande, annat än vid mer kvalificerat vållande verkar ha haft betydelse (se NJA 2001 s. 233). Eftersom bestämmelsen i dess slutliga utformning dessutom gjordes dispositiv, och försäkringsbolaget alltså kan förbehålla sig full regressrätt efter överenskommelse med den försäkrade, torde hänsynen till den skadelidande i princip sakna betydelse. I rättsfallet NJA 1993 s. 764 har konstaterat att ansvaret enligt 29 § va-lagen är ett sådant strikt ansvar som innebär regressrätt för försäkringsgivaren. Referensgruppen föreslog att skadestånd enligt va-lagen skulle kunna jämkas med hänsyn till föreliggande försäkringar eller försäkringsmöjligheter. Den föreslagna jämkningsregeln, vilken hade sin förebild i 3 kap. 6 § skadeståndslagen som möjliggör jämkning av skadestånd för sakskada inom ramen för arbets- givarens principalansvar eller vid statens eller kommuns ansvar vid myndighetsutövning och som framför allt torde användas vid mycket stora skador, motiverades av Referensgruppen med att egendomsskador så långt som möjligt bör ersättas av frivillig Skadestånd och andra påföljder försäkring hos den skadelidande. Eftersom försäkringsgivaren inte har bättre rätt till ersättning från skadevållaren än vad den skadelidande har, skulle en sådan jämkningsregel kraftigt inskränka försäkringsgivarens regressrätt. I förslag till lag om vattenförsörjning och avlopp föreslogs inte jämkning med hänsyn till försäkring. Några kommuner samt och dåvarande VAV efterlyste dock vid remissbehandlingen denna jämkningsmöjlighet. Det ifrågasattes om det fanns något sakligt skäl för denna försäkringsbolagens rätt till regress. Försäkringsbolagen ansågs i sina villkor kunna styra utvecklingen vad gäller förebyggande skadearbete och begränsa antalet skadefall genom att till exempel föreskriva vad som får förvaras respektive inte får förvaras i ett källarutrymme för att ersättning skall utgå vid källaröversväm- ningar, en rätt som huvudmannen inte har. Va-kollektivet ansågs dessutom få betala skadan två gånger, dels genom sina försäkringspremier och självrisker, dels genom ökade va-avgifter för täckande av va-huvudmannens skadeståndskostnader. Att försäkringsbolaget slutligen skulle svara för skadan är förenligt med uttalanden som gjordes vid tillkomsten av skadeståndslagen, av den innebörden att egendomsskador i största möjliga utsträckning borde ersättas av frivillig försäkring på den skadelidandes sida och att försäkringsgivarens regressrätt skulle inskränkas (se härom Bengtsson-Strömbäck, Skadeståndslagen – En kommentar, 2002 s. 106). Även i senare lagstiftningsärenden har föreslagits inskränkningar i regressrätten (se t.ex. SOU 1989:88) men dessa har inte genomförts. Det verkar som om utvecklingen håller på att vända och i stället mera gå mot en full regressrätt. Senast har i betänkandet Samordning och regress. Ersättning vid personskada (SOU 2002:1) föreslagit att inskränkningen av regressrätten i 25 § lagen om försäkringsavtal såvitt avser skadeförsäkring tas bort. Skadeståndsansvaret i vårt förslag bör, liksom , gälla ömsesidigt. Samma förutsättningar bör i princip gälla när skadan kan hänföras till huvudmannen som till fastighetsägaren. Om en jämkningsregel skall införas bör således också denna gälla ömsesidigt.