sou · GSB3121 · 2005-01-01 00:00:00 — En utredning om myndigheter, mansvåld och makt Betänkande av Utredningen om kvinnofridsuppdragen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Regeringen beslutade att bemyndiga stats- rådet att tillkalla en särskild utredare för att följa upp och ur ett könsmaktsperspektiv utvärdera de myndig- hetsgemensamma uppdrag och de uppdrag till enskilda myn- digheter, som gavs i samband med propositionen Kvinnofrid (prop. 1997/98:55). Utredaren ska göra en samlad analys av eventuella hinder och strukturer som motverkar ett könsmedvetet arbete på de områden som dessa uppdrag rörde. Utredningen har antagit namnet Utredningen om kvinnofrids- uppdragen (N 2003:13). Med stöd av bemyndigandet förordnades fil.dr till särskild utredare. förordnades professor , fil.dr , kriminalinspektör , professor , projektledare , delegationssekre- terare och adjunkt som sak- kunniga i utredningen. Professor förordnades som expert i utredningen . Kansliråd och fil.dr har varit adjungerade sakkunniga i utredningen. Som sekreterare förordnades departe- mentssekreterare . som biträdande sekreterare. entledigades som sakkunnig , för att från och med förordnas som sekreterare i utredningen. i utredningen till och med . Utredningen om kvinnofridsuppdragen överlämnar härmed betänkandet Slag i luften. En utredning om myndigheter, mansvåld och makt (SOU 2004:121). Utredningens uppdrag är härmed slut- fört. Kapitel 1 Inledning .......................................................... Kapitel 2 Våld och könsmakt på den internationella Kvinnors kamp för att ses som människor...................................... Våld mot kvinnor uppmärksammas ................................................. – internationell legitimering av och EU följer i FN:s fotspår....................................... Från privat fråga till internationell angelägenhet ............................ Kapitel 3 En könsmaktsförståelse av mäns våld mot Dominerande avvikelseförståelser av våld ....................................... Feministisk våldsforskning bryter avvikelsetänkandet................... Våld blir en fråga om bristande jämställdhet................................... Kvinnofrid: ett förståelseskifte i svensk politik .............................. Kvinnofridspropositionen betonar en könsmaktsförståelse – Ett omfattande samhällsproblem ..................................................... Mäns våld mot kvinnor ..................................................................... Kapitel 4 Kvinnofridsuppdragens genomförande .................. Åtgärdsprogram/policydokument ......................................... Slutsatser: Kvinnofridsuppdragens genomförande ....................... Kapitel 5 När våldet är verklighet arbetet med mäns våld mot kvinnor på lokal nivå.................................... Organisation och finansiering .............................................. Målbeskrivning, syfte och teoretisk grund .......................... Rekrytering, tillsättning och utbildning av samordnare Verksamheten för män.......................................................... Verksamheten för kvinnor.................................................... Verksamheten för barn och unga ......................................... Information och utbildning.................................................. Kommentarer till , Centrala och Väster... Bristande organisation och små resurser ............................. Könsmaktsförståelsen bortdefinieras på individnivå .......... Könsneutralitet som utgångspunkt...................................... Ett effektivt arbete mot mäns våld förutsätter kunskap vilket underlättar samsynen.............................................. : Handlingsprogram för insatser vid våld mot Målbeskrivning, syfte och teoretisk grund.......................... Kriscentrum kommunala inrättningar för kvinnor, barn och män......................................................................... Kommentarer till stads handlingsprogram, En stabil organisatorisk grund ............................................. Helhetssynen som förståelsemodell och splittringen av Slutsatser: När våldet är verklighet ................................................ Kapitel 6 Regeringens åtgärder efter kvinnofrids- Nationellt råd för Kvinnofrid......................................................... Stöd till brottsoffer ......................................................................... Skrivelsen Jämt och ständigt .......................................................... Stärkt skydd för den sexuella integriteten..................................... Sexualiseringen av det offentliga rummet...................................... Åtgärder för att motverka så kallat hedersrelaterat våld............... Utredningen om (BrOM)..................... Barn utsatta för någon form av våld ............................................... Utredningen om ombildning av Rikskvinnocentrum till ett Utredningen om statligt stöd för kvinnors organisering.............. regeringsuppdrag om utvärdering av hur frågor om genusperspektiv och mäns våld mot kvinnor beaktas i utbildningar ...................................................................... Utredningens sammanhang: Är mäns våld mot kvinnor ett prioriterat område?.......................................................................... Kapitel 7 Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete med mäns våld mot kvinnor ....... Våld: ett lågprioriterat och förminskat problem ................. Osynliggörande på länsövergripande och Lokalt och regionalt självstyre.............................................. Förståelser och kompetens ............................................................. Kompetensbrist och kompetensförnekelse ......................... Bristande samsyn och samarbete.......................................... Isärhållande av våldsformer .................................................. Glapp mellan princip och praktik......................................... Mäns våld mot kvinnor frågan som får finnas i teorin men inte i praktiken................................................................................. Kapitel 8 Överväganden och förslag ................................. Nationell expertgrupp för mäns våld mot kvinnor och barn ....... Specialenheter på myndigheterna för mäns våld mot kvinnor Skärpning av socialtjänstlagens (SFS 2001:453) 5 kap. 11 §........ Skärpt tillsyn för länsstyrelserna inom området mäns våld Kommunala enheter med inriktning på mäns våld mot kvinnor och barn ............................................................................. Ett nationellt forskningscentrum för mäns våld mot kvinnor Forskningsprogram om mäns våld mot kvinnor och barn ........... Ökade resurser till kvinnojourer.................................................... Kompetenskrav och utbildning...................................................... Screening och statistik över mäns våld mot kvinnor och barn..... Undersökning av samhällsekonomiska kostnader för mäns våld mot kvinnor och barn ............................................................. Utredning angående mäns våldsansvar .......................................... Kapitel 9 Konsekvenser av utredningens förslag ................ Konsekvenser för det kommunala självstyret ............................... Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män ......... Konsekvenser för integrationspolitiken ........................................ Konsekvenser för brottsligheten.................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv och tilläggsdirektiv ......................... Myndighetsgemensamma uppdrag för att bekämpa våld mot kvinnor............................................................ Förteckning över skriftligt underlag ............................ utförde ett banbrytande arbete gällande mäns våld mot kvinnor i , vilket resulterade i betänkandet Kvinnofrid (SOU 1995:60) och Kvinno- fridspropositionen (prop. 1997/98:55). Propositionen innehöll både myndighetsgemensamma och myndighetsspecifika uppdrag för , Riksåklagaren och samtliga åklagarmyndig- heter, och samtliga polismyndigheter, Brotts- förebyggande rådet, , Kriminalvårdsstyrel- sen, och länsstyrelserna. har gått sedan dessa uppdrag gavs, och regeringen pekar nu i direktiven till vår utredning på behovet att staka ut nya riktlinjer för arbetet med mäns våld mot kvinnor. Denna utrednings uppdrag är att ur ett könsmaktsperspektiv utvärdera kvinnofridsuppdragen och identifiera eventuella hinder och motverkande strukturer för ett effektivt arbete med mäns våld mot kvinnor. Utifrån denna analys formulerar vi sedan ett antal förslag för det kommande arbetet med mäns våld mot kvinnor. Dessa förslag sträcker sig från nationell till lokal nivå, och gäller såväl förändringar inom etablerade organisationer som inrättandet av nya verksamheter. Framväxten av ett könsmaktsperspektiv På den internationella arenan har mäns våld mot kvinnor allt mer börjat uppmärksammas och analyseras som en fråga om kön och makt. En könsmaktsförståelse av mäns våld mot kvinnor finns inskriven i många dokument från FN, EU och . I exempelvis Deklarationen om eliminerande av våld mot kvinnor som antogs av FN 1993 är utgångspunkten att våld mot kvinnor är en avgörande social mekanism, genom vilken kvinnor tvingas in i en underordnad ställning gentemot män. Även på den svenska politiska arenan har denna förståelse successivt anammats i politiken kring mäns våld mot kvinnor. huvudbetänkande Kvinnofrid inne- bär ett förståelseskifte i svensk politik. Utgångspunkten för kom- missionens arbete var kvinnors erfarenheter av våld något man valde att kalla ett kvinnoperspektiv. Mäns våld mot kvinnor förstås i betänkandet i huvudsak som en fråga om brist på jämställdhet. Den proposition som följde på betänkandet utgår också från denna aspekt, men den använder andra motstridiga förståelser av mäns våld mot kvinnor. Dessa förståelsemodeller av mäns våld mot kvinnor betecknar vi som avvikelseförståelser, där den vålds- utövande mannen förstås utifrån att han uttrycker vanmakt, har en psykisk sjukdom eller är socialt determinerad att använda våld, eller där våldet ses som ett fenomen som är vanligare utanför gränser. Gärningsmannen blir därmed på ett eller annat sätt av- vikande och distanserad från gemene man och kopplingen mellan våld, kön och makt försvinner. Att kombinera könsmaktsför- ståelsen med olika avvikelseförståelser gör det svårt att angripa problemet med mäns våld mot kvinnor på ett konsekvent och effektivt sätt. En könsmaktsförståelse av samhällsproblemet mäns våld mot kvinnor är den grundsyn som präglar vår utredning. Här konkre- tiseras och preciseras kvinnofridsreformens våldsförståelse. Vi väljer att använda begreppet mäns våld mot kvinnor för att betona vem som är våldsutövare och vem som är våldsutsatt. Mäns våld mot kvinnor måste tolkas i ett socialt och kulturellt sammanhang där män är överordnade kvinnor. Våldet är både ett uttryck för en könsmaktsordning och ett sätt att upprätthålla densamma. Mäns våld mot kvinnor måste förstås sammanhållet utifrån den diskri- minering och de kränkningar som kvinnor utsätts för på alla om- råden i samhället. Olika våldsformer, våld utövat på skilda arenor och våld i olika relationer är således förbundna med varandra. I kvinnors liv är våld en del av vardagen, där den egna utsattheten eller andra kvinnors utsatthet för våld, och rädslan för att utsättas för våld, ständigt är närvarande. Mäns våld mot kvinnor inskränker därför kvinnors handlingsutrymme på flera plan, varför frågan ytterst handlar om demokrati. En könsmaktsförståelse som grund för en politisk praktik synliggör därmed en mängd problem som annars förblir dolda. Därtill innebär denna förståelse att man tar fasta på problemets kärna mäns överordning och kvinnors under- ordning. På så sätt kan politiken bli mer effektiv och handlings- kraftig. Resurserna läggs på relevanta och permanenta åtgärder som synliggör våldet i stället för på marginella och tillfälliga insatser där fokus ligger någon annanstans. Vår utvärdering visar att myndigheterna utfört en del av uppdragen, medan andra uppdrag inte utförts. Vissa uppdrag har genomförts på ett tillfredsställande sätt, medan andra uppdrag utförts men inte på ett tillfredsställande sätt. En del av den kritik vi framför mot myndigheterna kan föras tillbaka på Kvinnofridspropositionens otydlighet i förståelsen av mäns våld mot kvinnor. Tydlighet i rege- ringens uppdrag är en förutsättning för att också myndigheterna genomför sina uppdrag på ett konsekvent sätt. Myndigheterna har i vissa delar underlåtit att utföra regeringens myndighetsgemensamma uppdrag. Exempelvis har inte en enda myn- dighet på central nivå tagit fram handlingsplaner eller motsvarande övergripande policydokument för hur arbetet med mäns våld mot kvinnor ska bedrivas. Det brottsförebyggande arbetet har enligt vår bedömning generellt en undanskymd plats i myndigheternas verk- samhet. De flesta myndigheter har inte heller vidtagit utåtriktade åtgärder i form av informationsspridning eller opinionsbildning. Den kompetenshöjning som regeringen efterfrågande har till stora delar inte genomförts. Myndigheterna har i vissa delar utfört de myndighetsgemensamma uppdragen på ett tillfredsställande sätt. En prioritering av utsatta kvinnor som brottsoffer kan skönjas hos flera myndigheter, inte minst hos och delvis även hos Rikspolis- styrelsen. Internationell samverkan har inletts och internationella kontakter tagits på de flesta myndigheter. Myndigheterna har i vissa delar utfört de myndighetsgemensamma uppdragen, men på ett sätt som inte är tillfredsställande. Uppdraget om myndighetssamverkan har delvis utförts. Samverkansorganet Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid har etablerats. Den mer bestående effekten av den nationella samverkan är emellertid oklar, eftersom innebörden av denna samverkan med tiden redu- cerats till informationsutbyte och hemsidan Kvinnofridsportalen. På regional och lokal nivå varierar samverkan kraftigt; många samverkansprojekt har startats, men många har också lagts ner. Samverkansarbetet har till stor del varit av projektkaraktär, vilket är olyckligt med tanke på den ambition regeringen hade med kvinnofridsuppdragen att permanenta och ge kontinuitet i arbe- tet med mäns våld mot kvinnor. Riktlinjer, kontinuitet och samsyn saknas, och i många fall avsätts otillräckliga resurser. Uppdraget om fortbildning har till vissa delar utförts, men knappast på ett tillfredsställande sätt. Trots en förhållandevis stor satsning nåddes aldrig en majoritet av de yrkesverksamma av fort- bildningen. Ett problem är att utbildningarna sällan är obliga- toriska. Ingen utvärdering av satsningen har heller gjorts. Det är därför tveksamt om satsningen medfört några bestående föränd- ringar, vare sig i fråga om myndigheternas arbetssätt eller förståelse av frågan. Utbildningsmaterialet Kvinnofrid har tagits fram i sam- arbete mellan flera myndigheter, men såväl arbetsprocess som resultat tydliggör problemen med att olika aktörer och myndig- heter har olika syn på och förståelse av problemet med mäns våld mot kvinnor, vilket hindrar en effektiv samverkan. De myndighetsspecifika uppdragen har i större utsträckning genomförts av myndigheterna, men många uppdrag har genomförts på ett sätt som inte är tillfredsställande. Riksåklagaren har genomfört sitt statistikuppdrag om besöks- förbud. Utvecklingen visar att allt fler åklagare använder besöks- förbud, vilket är positivt. Ett flertal andra problem har dock visat sig. Bland annat överträds besöksförbudet i hög utsträckning och lagföringen av brott som gäller mäns våld mot kvinnor har inte ökat något som är ett hot mot kvinnors rättstrygghet. Mäns våldsbrott mot kvinnor ses dessutom inte självklart som ett allmänt åtalsbrott inom åklagarmyndigheten. har i enlighet med sitt uppdrag inventerat polismyndigheternas verksamhet. Polismyndigheterna har, till skill- nad från de centrala myndigheterna, upprättat åtgärdsprogram. De problem som här framkommer gäller i stället brister i såväl rutiner som förståelse av våld. Även inom polisen finns attitydproblem när det gäller mäns våld mot kvinnor. Vid ärenden om mäns våld mot kvinnor fäster polisen fortfarande stor vikt vid huruvida kvinnan står fast vid berättelsen, och brottet behandlas inte nödvändigtvis som ett allmänt åtalsbrott. Ytterligare ett problem är att polisen benämner mäns våld mot kvinnor som könsneutralt familjevåld eller som våld i nära relationer där kopplingen mellan kön och makt osynliggörs och våldet flyttas till en speciell plats eller relation. har publicerat ett flertal rapporter och artiklar om våld med könsaspekter i enlighet med uppdraget att öka insatserna på området. Den forskning som bedrivs saknar emeller- tid en könsmaktsförståelse. Våldsutövande män analyseras framför allt utifrån alkoholvanor, social marginalisering, psykisk störning och tidigare kriminell belastning. Kompetensutvecklingen när det gäller könsteoretisk forskning har uteblivit. Myndigheten skulle också förbättra den officiella rättstatistiken, men könsuppdelad statistik har inte fullt ut genomförts. tillfördes för att genomföra en brottsofferundersökning om våld mot kvinnor, och 2001 utkom Slagen dam. Mäns våld mot kvinnor i jämställda är en av de få myndigheterna som har arbetat med frågor om mäns våld mot kvinnor med en konsekvent könsmaktsförståelse, även innan kvinnofridsuppdragen gavs. Brottsofferfonden, som är en del av , stödjer forskning och projekt som rör mäns våld mot kvinnor och barn i relativt stor utsträckning. har kartlagt olika behandlingsmetoder för män och man arbetar även med nationella behandlingsprogram som rör män som begått våldsbrott mot kvinnor. Det saknas emellertid modeller som grundas i en könsmaktsförståelse, som till exempel norska Alternativ till Vold. Kriminalvårdens arbete med hot- och riskbedömning för den dömdas partner är positivt, dock med reser- vation mot den metod bedömningen bygger på, där gärnings- mannen bedöms utifrån avvikelseförståelser. fick i uppdrag att leda ett utvecklingsarbete om mäns våld mot kvinnor, så att arbetet med mäns våld mot kvinnor på ett bättre sätt skulle införlivas i ordinarie socialtjänst samt i hälso- och sjukvård. Ett screeningprojekt inom hälso- och sjuk- vården har genomförts med goda resultat. De frivilliga kvinno- jourerna har dock alltjämt det yttersta ansvaret för våldsutsatta kvinnor, trots att kommunernas socialtjänster är skyldiga att erbjuda hjälp och stöd till kommunens alla invånare. Vår genomgång visar att på vissa områden förbättrat sitt arbete när det gäller området mäns våld mot kvinnor, men att våldet hanteras och förstås på ett sätt som vi ställer oss kritiska till. går explicit i polemik med en köns- maktsförståelse av mäns våld mot kvinnor och förespråkar i stället en ekologisk modell, som bygger på en kombination av förståelser, där könsmakt är en av flera. Utifrån detta synsätt formuleras ställ- ningstaganden som denna utredning ställer sig kritisk till, exempel- vis att samarbetssamtal fortfarande ses som en möjlig arbetsform i relationer där mannen utövar våld mot kvinnan. Länsstyrelserna har granskat kommunernas arbete, och gransk- ningen av visar ännu stora brister i handläggningen av Uppdraget att verka för regional samverkan är bristfälligt utfört. Det har förvisso lett till en ökad aktivitet från länsstyrel- sernas sida, men antalet samverkansgrupper på länsnivå är fort- sättningsvis litet. Två exempel på lokalt kvinnofridsarbete I utredningens empiriska undersökning på lokal nivå redogörs för hur det lokala arbetet med mäns våld mot kvinnor kan ta sig uttryck och vilka problem som kan uppkomma i mötet med det konkreta våldet. Vi har fördjupat oss i Frideborgsverksamheterna i samt verksamheten i (Polisområde och ) i . Båda verksamheterna är väletable- rade och har lyfts fram som goda förebilder när det gäller sam- verkan kring arbetet med mäns våld mot kvinnor. Den helhetssyn som både och arbetar utifrån innebär konkret att man arbetar med män, kvinnor och barn. En underliggande förståelse är också att arbetet ska vara könsneutralt och att man inte ska ta ställning för någon part. Alla de verk- samheter vi studerat säger sig utgå från en könsmaktsförståelse av mäns våld mot kvinnor, men man menar också att denna måste kombineras med andra förståelser, grundade i olika individuella, sociala eller kulturella avvikelser. I det konkreta arbetet tenderar könsmaktsförståelsen att försvinna, vilket får allvarliga konsekven- ser. Detta gäller arbetet med kvinnorna, när man exempelvis försätter kvinnor och barn i fara genom att inte aktivt uppmana kvinnan att lämna en våldsam man. Arbetet med barn är köns- neutralt och man tar inte ställning i vårdnadsfrågor. Verksamheten i och delar av är eller håller på att bli institutionaliserad, vilket är mycket positivt och en förutsätt- ning för att en vidareutveckling ska kunna ske. Om mäns våld mot kvinnor definieras som ett allvarligt samhällsproblem är arbetet för att bekämpa detta något som måste bekostas av samhällets medel. Många anställda i de undersökta verksamheterna arbetar långt mer än de får ersättning för. Analysen av verksamheterna tydliggör att ett arbete med mäns våld mot kvinnor och barn på lokal nivå måste bygga på en genom- tänkt samverkan mellan olika samhällsaktörer. Men för att denna samverkan mellan olika myndigheter och mellan myndigheter och frivilligorganisationer ska fungera krävs en gemensam plattform att utgå från, ett tydligt syfte, klart formulerade mål och en verksam- Samverkan kräver samsyn, som i sin tur kräver kunskap. En förutsättning för att tjänstemän och samverkande aktörer ska kunna utarbeta mål och bedriva verksamhet är dock att de har kunskap om de problemområden verksamheten omfattar. Krav på kunskap måste ställas vid tjänstetillsättningar, och både personal och samverkande aktörer måste kontinuerligt utbildas. En tanke är att sprida kunskapen brett som man samlar kompetensen i specialiserade enheter. Kunskap erhålls också genom ett bra sam- arbete med kvinnojourer, som är den samhällsinstans som arbetat med mäns våld mot kvinnor. Våra slutsatser – motstånd och motverkande strukturer Det motstånd och de strukturer som motverkar ett könsmakts- medvetet arbete med mäns våld mot kvinnor som vi identifierat, omfattar flera områden och nivåer. De problem vi lyfter fram gäller frågan om resursprioritering, hur arbetet med mäns våld mot kvin- nor organiseras och vilka kunskaper och förståelser om frågan som kommer till uttryck. Vi har, vid sidan av det övriga underlaget, genomfört en mindre enkätundersökning om hur mycket resurser till området mäns våld mot kvinnor de berörda myndigheterna och ett antal departement avsatt i den totala budgeten. Resultatet av enkäten bekräftar de slutsatser vi drar gällande myndigheternas arbete med mäns våld mot kvinnor som ett lågprioriterat och förminskat samhällsproblem. När det gäller hur frågan om mäns våld mot kvinnor organiseras, konstaterar vi att frågan inte har arbetats in i myndigheternas ordinarie verksamhet, med undantag för , och den ges inte heller specialiserade tjänster. Arbetet med mäns våld brister i kontinuitet, institutionalisering och politisering. Mäns våld mot kvinnor ses inte som ett eget kompetens- eller kunskaps- område, vilket kan förklara avsaknaden av kompetenskrav vid tjänstetillsättningar. Bristande samsyn och samarbete mellan myn- digheter är fortfarande ett stort problem vid hantering av frågor om mäns våld mot kvinnor.