sou · GSB322d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Offentlighet för partiers och valkandidaters Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare får i uppdrag att överväga hur man kan öka allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en s.k. personvalskampanj finansierar den. Utredaren skall redovisa och utvärdera hur riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter har fungerat i praktiken. Utredaren skall vidare följa hur frågan om offentlighet för intäkter hanteras i samband med val. Offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter Regeringen har i propositionen Demokrati för det nya seklet aviserat ett initiativ för att förbättra insynen i finansieringen av politiska partiers politiska verksamhet och s.k. personvals- kampanjer (prop. 2001/02:80 s. 115). Det är av flera skäl viktigt att allmänheten kan få insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en s.k. personvalskampanj (valkandidater) finansierar sina kampanjer. Sådan offentlighet kan öka det politiska systemets legitimitet och förebygga korruption. Informationen kan också utgöra ett underlag för väljarna vid val och främja en debatt om etik och bevekelsegrunder i politiken. Redan det förhållandet att partiernas verksamhet till stor del finansieras av det allmänna gör det rimligt att det finns insyn i partiernas intäkter. För bedömningen av partistödssystemets utformning och effekter kan det också ha betydelse att få reda på de övriga finansieringskällor Mot bakgrund av de politiska partiernas stora betydelse i dagens samhälle är det rimligt att information om partiernas intäkter är offentlig, särskilt som andra viktiga maktcentrum inom såväl det allmänna som näringslivet är underkastade vissa offentlighetskrav. För att kunna bedriva en effektiv kampanj för ett personval fordras ofta stora ekonomiska resurser, och det är då särskilt viktigt att insyn och öppenhet råder om finansieringen. Rådet för utvärdering av val förespråkade en frivillig modell som bygger på att det i första hand är partierna och valkandidaterna som tar ansvar för frågorna kring finansiering och redovisning av kampanjer (SOU 1999:136 s. 134 ff.). Rådet konstaterade att det är önskvärt att partierna sinsemellan kommer överens om vissa ram- eller minimiregler på kampanj- finansieringens område. En frivillig modell för redovisning anslöt enligt rådet till den svenska traditionen på partifinansieringens område som bl.a. innebar ett minimum av intrång i partiernas ekonomiska angelägenheter. finns det ingen författningsreglering i som ger allmänheten insyn i partiers och valkandidaters intäkter. Det är däremot tradition att riksdagspartierna genom ömsesidiga överens- kommelser åstadkommer öppenhet för sina intäkter. Den senaste överenskommelsen angående redovisning av partiernas intäkter som träffats mellan riksdagspartierna är . Rekom- mendationerna i överenskommelsen omfattar även information om hur enskilda kandidater finansierar sina personvalskampanjer. Riksdagspartierna är således medvetna om vikten av insyn och har vidtagit vissa åtgärder. Men det finns inga garantier för att nya partier eller fristående lokala partier tar sitt ansvar på samma sätt. Därför finns det vissa skäl som talar för att det, trots den samsyn som finns hos riksdagspartierna, kan vara befogat med en författningsreglering som ger insyn. Därmed skulle man kunna, just med stöd av den samsyn som finns bland de etablerade partierna, så att säga framtidssäkra det demokratiska värdet av insyn. måste man komma ihåg att det är grundläggande för förtroendet för det demokratiska systemet att staten inte otillbörligt påverkar partiers möjlighet att verka. I ett internationellt perspektiv kan man konstatera att det är vanligt med någon form av rättslig reglering av partiernas och valkandidaternas intäkter. Sådan lagstiftning finns numera också i , och . Frågan om finansiering av politiska partier berörs vidare allt oftare i olika internationella sammanhang, t.ex. vid förhandlingar i FN om en konvention mot korruption. En särskild utredare får i uppdrag att överväga hur man kan åstadkomma insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en s.k. personvalskampanj (valkandidater) finansierar sina kampanjer. Uppdraget avser såväl rikstäckande som lokala – exempelvis kommunala – partier och kampanjer. Även frågan om insyn i lämnat indirekt stöd i form av exempelvis stödannonsering, subventionering av annonskostnader och personella resurser omfattas av uppdraget. Utgångspunkten är att allmänhetens insyn i politiska partiers och valkandidaters intäkter skall öka. De lösningar som använts i riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter bör beaktas. Utredaren skall redovisa och utvärdera hur riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse har fungerat i praktiken samt vilka internationella erfarenheter som finns inom området. Utredaren skall vidare följa hur frågan om offentlighet för intäkter hanteras i samband med val. Om utredaren finner det befogat ska lämpliga åtgärder föreslås. Dessa kan avse en utveckling av de frivilliga insatserna, men även åtgärder från det allmännas sida. Åtgärder för att stimulera partier som inte är part i den frivilliga överenskommelsen att verka i dess anda skall särskilt övervägas. Utredaren skall på lämpligt sätt informera riksdagspartierna om sitt arbete och även inhämta partiernas synpunkter på kommande förslag. Utredaren skall redovisa sitt arbete . Tilläggsdirektiv till utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter (Ju 2002:07) Beslut vid regeringssammanträde . Utredningens uppdrag skall liksom tidigare (dir. 2002:83) omfatta partier och kampanjer på alla nivåer och alla typer av stöd, alltså även stöd från juridiska personer, t.ex. fackliga organisationer. beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga hur man kan öka allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en personvalskampanj finansierar den (dir. 2002:83, Ju 2002:07). I uppdraget ingår att, om utredaren finner det befogat, föreslå åtgärder för att öka insynen. Åtgärderna kan avse en utveckling av de frivilliga överenskommelser som redan finns på området men kan också avse åtgärder från det allmännas sida. Utgångspunkten för utredningsuppdraget är att allmänhetens insyn i partiernas och enskilda kandidaters intäkter skall öka. Uppdraget omfattar därför partier och kampanjer på alla nivåer och alla typer av stöd. Det är således fullt klart att även stöd från juridiska personer, t.ex. fackliga organisationer, omfattas av uppdraget. Likväl har utredningsuppdragets omfattning i detta hänseende ifrågasatts (bet. 2002/03:KU26). Uppdraget skall redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter (Ju 2002:07) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2002:83) tillkallade dåvarande statsrådet en särskild utredare med uppdrag att överväga hur man kan öka allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en personvalskampanj finansierar den. Utredaren skall bl.a. redovisa och utvärdera hur riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter har fungerat i praktiken. Om utredaren finner det befogat skall lämpliga åtgärder föreslås. Genom tilläggsdirektiv förtydligades utredarens uppdrag (dir. 2003:66). Uppdraget skall enligt direktiven vara avslutat . Med ändring av tidigare beslutad tid skall utredaren redovisa sitt uppdrag . Partifinansiering – en riskzon för korruption Korruption är ett begrepp förknippat med många olika tolkningar och betydelser. Med sitt ursprung i latinets corruptio med betydelsen fördärvat tillstånd, förfall, bestickning har korruption traditionellt förknippats med moralsikt fördärv (National- encyklopedin 1993). I (1986) definieras korruption som morally depraved, wicked; influenced by or using bribery. I samhällsvetenskapliga termer betyder korruption enligt (1995), the abandonment of expected standards of behaviour by those in authority for the sake of unsanctioned personal advantage. På liknande sätt betecknar the (1995) korruption som the abuse of public resources for private gain. I forskningslitteraturen om partifinansiering och korruption är de flesta korruptionsansatser avhängiga en skillnad mellan någon form av formell skyldighet att handla i allmänintresset och handlingar som istället syftar till att undergräva allmänintresset. Förenklat så fokuserar de flesta definitioner inom partifinansier- ingslitteraturen på riskerna för hur olika finansieringskällor skulle kunna påverka partier och kandidater på ett otillbörligt sätt. Att korruption är ett allvarligt samhällsfenomen som kräver att uppmärksammas och studeras är långtifrån någon ny upptäckt. Många politiska tänkare har över tiden betraktat korruption som något som angriper samhällets grundvalar. Macchiavelli såg utifrån erfarenheterna i korruption som ett ständigt närvarande hot mot människans goda egenskaper, inte minst med tanke på att han betraktade människan som svag och i behov av starkt ledarskap. Montesquieu, som levde och är starkt förknippad med maktdelning mellan institutioner, förklarade fall med förfallet av moral och dygd. Enligt Rosseau, som var verksam , korrumperade det politiska systemet självt människan i dennes strävan efter makt snarare än att människan korrumperade det politiska systemet. Han såg jämlikhet som något naturligt och goda lagar var till för att skydda jämlikheten mot makthungriga individer. Enligt en mer nutida forskare, statsvetaren (1989:18–20), så är det Rosseaus tolkning som har format den moderna förståelsen av korruption genom fokuseringen på missbruk av makt. I en samhällsvetenskaplig betydelse har korruption i regel förknippats med negativa konsekvenser för samhället. En gemensam nämnare i synen på korruption är att den har negativ inverkan på det politiska systemet. Även empiriskt orienterad forskning har pekat på de negativa effekterna av korruption på ekonomisk tillväxt, institutionella prestationer och politisk legitimitet (se exempelvis, 1986, 1995, och Rose-Ackerman 1999). Syftet med denna studie är att undersöka risker för korruption i samband med partifinansiering. Hur ser riskerna ut och vilka åtgärder kan vidtas? Det är en jämförande studie som görs med vissa referenser till den svenska situationen. Inledningsvis diskuteras risker för korruption i allmänhet och i samband med partifinansiering. I avsnitt två görs sedan en utblick vad gäller korruptionens förekomst i jämfört med i andra länder. I det följande tredje avsnittet studeras några partifinansieringssystem i och , hur de hanterat reglering, korruption och exempel ges på den typ av problem eller skandaler som förekommit. I avsnitt fyra behandlas hur olika aspekter av partifinansieringssystem relaterar till korruption. Därefter diskuteras i det femte avsnittet hur den aktuella litteraturen på området beskriver dessa problem och vilka förklaringar som är tänkbara. Avslutningsvis sammanfattas diskussionen om risker för korruption, viktiga tendenser och några frågor som denna studie väcker. Riskzoner karakteriseras av många tillfällen för korruption, att korrupta erbjudanden är vanliga eller att aspekter som är gynnsamma för korruption finns närvarande (för utförligare diskussion om riskzoner se 2002). När det gäller riskzoner för korruption finns det flera resultat som tyder på att de är relativt lika mellan länder. Enligt är korruption vanligtvis mest utbredd i följande verksamheter i den offentliga sektorn: offentlig upphandling, tull, skatteförvaltning, polisverksamhet, immigration, tillståndsgivning, service från offentligt monopol, försäljning av mark och politiska utnämningar och dessutom pekar man på den kommunala politiken som sårbar. Det inbegriper handlingar som gäller vänskapstjänster vid utnämningar och tillsättningar, nepotism, mutor och provisioner i samband med upphandling, bedrägerier, och korruption genom att till politiska kampanjer köper sig inflytande (1996). Riskzoner för korruption i är således relativt lika de som finns i andra europeiska länder. Verksamhet som gäller tillståndsgivningar och upphandlingar innebär ständiga risker, likaså befattningar där myndighetsutövning påverkar en klient som har direkt kontakt med befattningshavaren.1 Dessutom har det visat sig att det på områden där det sker eller har skett snabba verksamhetsförändringar finns risker när kontrollsystemen inte anpassas till förändringarna, vilket det finns exempel på i (2002). Forskningen visar dessutom på att politiska partiers strävan att finansiera sin verksamhet är ett känsligt område för korruption. frågade 2002 människor i 44 länder inom vilka institutioner de helst skulle vilja minska korruptionen om de hade möjligheten. Tre av tio tillfrågade valde de politiska partierna, sedan domstolarna, polisen och därefter sjukvård och utbildning. I valdes också partierna i störst utsträckning (19,), om än i lägre utsträckning än i de flesta andra länderna, följt av domstolar (16,2) och sjukvård (12,8) (2003). Förutom att det är naturligt att politiker har centralt ansvar i många av de verksamheter som är sårbara är det således också så att politisk finansiering har visat sig vara utsatt för 1 Byggsektorn, transport- och kollektivtrafiksektorn, gränskontroll av människor och införsel av varor och polisverksamhet är exempel på sårbara sektorer. Dessutom har partier och politiker en central roll i demokratin och därmed är också förtroendet för att korruption inte kan påverka dessa aktörer av betydelse för demokratins legitimitet. Uppmärksamheten för korruption och de problem den medför har ökat i andra länder men också i . Till viss del har den ökade uppmärksamheten i påverkats av avslöjandena i andra europeiska länder och inom , men den är också driven av skandaler som inträffat inom landets gränser. I internationella sammanhang är de kanske inte så spektakulära men de har i det svenska sammanhanget utgjort exempel på oegentligheter och i vissa fall korruption, med politiker och tjänstemän inblandade. De har också fått allvarliga konsekvenser och vissa fall lett till att hela politiska eller administrativa ledningar (på nivå som i , eller ) har tvingats avgå (2002). Även om det inte avslöjats några stora svenska partifinansieringsskandaler har frågan om partifinansiering och hur man ska förhålla sig till det för att undvika oegentligheter och korruption fått ökad uppmärksamhet och flera personer än tidigare även inom de politiska partierna verkar beredda att ompröva den svenska traditionen att inte reglera dessa frågor med lagstiftning. Pengars roll och inflytande har varit en central del i många av de uppmärksammade korruptionsskandalerna i och . Det har inneburit att frågan om pengars inflytande har ställts på sin spets. På frågan om vad som bör göras för att undvika problem har en del av svaret i de flesta länder varit lagstiftning. Lagstiftning har varit ett sätt att möta de problem som uppstått i samband med att privata bidrag till partierna lett till oegentligheter och korruption. Men även systemen baserade på statligt partistöd har erfarit problem till följd av dålig kontroll och uppföljning av finansieringen (Gidlund 1994a:192–93). Traditionellt har det varit skillnad på hur partifinansieringen i och har varit organiserad. I har systemet kännetecknats av mer reglering och sanktionssystem. I har kraven på öppenhet och redovisning inte varit lika tvingande. Framförallt kan denna skillnad härledas till skillnaderna SOU 2004:22 Bilaga 4 mellan valsystemen och huruvida de främjar parti- eller kandidatorienterade val (Gidlund 1994a:194–95). Men minskade skillnaderna mellan och . Benägenheten att reglera parti- finansiering med lag ökade, inte minst med tanke på alla skandaler såsom i , och . har tidigare tillsammans med och pekats på som länder där reglering inte har ansetts vara nödvändigt för att försäkra sig om legitim partifinansiering, men i såväl som har de starkare kraven lett till skärpning av reglerna.2 blir därmed alltmer ensamt om att inte ha någon lagstiftning. En annan förklaring till regleringen av partifinansieringen med lag ökar är att partiernas verksamhet i stor utsträckning finansieras med offentliga medel. Detta gör det svårare att argumentera för att verksamheten inte är av den art att ingripanden i verksamheten kan ske och att den ska präglas av fullständig öppenhet och insyn (Gidlund 1994b:105, Pujas och 1998:5, Gidlund 1999:48–50, 2000:25–26) Centrala aspekter i partifinansieringssystemen En förändring som kan sägas vara generell för partisystemen i är att partierna har förlorat i medlemsstöd som kostnaderna för valkampanjerna har ökat . Detta inne- bär att partierna blivit beroende av statligt partistöd eller bidrag från privata finansiärer. I vissa sammanhang har detta lett till att partier även försökt kringgå lagarna för att söka stöd, det kanske mest välkända exemplet där detta skedde systematiskt är . De ökade problem kring partifinansiering och dess reglering som präglat de flesta länder har huvudsakligen fyra förklaringar. 1.Byråkratiseringen av partiorganisationerna har ökat och partierna har gått från att vara medborgarsamhällets förmedlande länk till att alltmer likna kartellpartier som är nära knutna till staten. 2 Det brittiska finansieringssystemet innehöll tidigare inga lagar som begränsade hur mycket man fick ge eller som begränsade partiernas inkomster. På nationell nivå var i princip den enda begränsningen att företag som gav pengar över ett visst belopp skulle ta upp det i styrelseberättelsen. Men efter en rad händelser och ifrågasättande av integriteten hos systemet har det skett en förändring. 2.Ökade kampanjkostnader som mycket är en följd av medias ökade roll i förmedling av det politiska budskapet. 3.Förändring av den politiska konkurrensen där partiledarna får ökad betydelse genom medias betydelse, vilket minskar partiernas traditionella karaktär och ökar politikens kostnad. 4.Traditionella partifinansieringskällor som medlemsavgifter har minskat i omfattning, istället har användningen av andra källor ökat och i vissa fall också illegala donationer (Pujas och 1998:5). När det gäller partifinansiering och risker för korruption påverkas detta också av om partisystemen är kandidat- eller partiorienterade och om finansieringen är huvudsakligen baserade på statligt partistöd eller på privat finansiering från stora givare eller intressegrupper (s.k. plutokratisk finansiering) (Gunlicks 1993, Lösche 1993, Nassmacher 1993, 1994, 1994, 1994, Shiratori 1994, Gidlund & Koole 2001, Nassmacher 2001).3 Den plutokratiska finansieringsformen kan innebära vissa problem som framförallt förknippas med risken att intressen kan köpa sig inflytande i politiska överväganden. Statligt partistöd har setts som en åtgärd för att minska risken för sådant otillbörligt inflytande, men huruvida det verkligen får denna effekt är svårt att säkert belägga (Heidenheimer 2000:19). Den statliga finansieringen innebär i sin tur också vissa nackdelar, framförallt tenderar det att gynna de partier som redan är en del av systemet gentemot de som står utanför. Men även om partifinansieringssystemen varierar så verkar klagomålen vara likartade mot dem. Det handlar om brist på öppenhet4 och genomskinlighet, ineffektiv eller bristfällig reglering och täta band mellan stora finansiärer och partiledningar och regelrätta mutor. Den bakomliggande oron handlar om en rädsla att om partifinansieringen lämnas oreglerad kommer problemen att 3Den allmänna tendensen har varit att systemen blir mer kandidatorienterade och bland de partiorienterade systemen har en majoritet ett (svagt) inslag av preferensröstning (et al. 2003: 131–133). 4En intressant diskussion är den (1997: 21) för om offentliggörande av bidragsgivare till politiska kampanjer. Offentliggörande brukar anföras som en medicin mot korrupt inflytande, men författaren menar att det snarare kan öka benägenheten att ge bidrag i utbyte mot gentjänster, vilket är det man vill undvika. Istället menar författaren att det bästa systemet vore ett där politikerna inte visste vem som bidrog till deras kampanjmedel och därmed skulle ingen part ha anledning att byta bidrag mot gentjänster. förstärkas och därmed underminera de demokratiska förutsätt- ningarna. Korruptionens förekomst – i internationell jämförelse I har korruptionsskandaler skakat länder som , , och under . I och involverade skandalerna högt uppsatta politiker. I innebar de stora avslöjandena på 1990- talet att det dåvarande politiska systemet förlorade sin legitimitet. Att korruption avslöjades var i sig inget nytt men storleken och dess utbredning var nytt. Följden blev att förändringar skedde i valsystem och partifinansieringssystem och hela det gamla partisystemet genomgick stora förändringar. var den stora skandalen i att de tre stora politiska partierna hade tagit emot pengar från holdingbolaget och flera ledande politiker fälldes för mutbrott. kom också nya avslöjanden om olagliga bidrag som involverade den före detta förbundskanslern . Även i andra länder kan man se en markant ökning i liknande uppmärksammade skandaler. I tvingades en före detta minister avgå som general- sekreterare för NATO efter att det avslöjats att han som involverad i köp av försvarsmaterial låtit mutor betalas ut till . I var mutanklagelser mot regering en viktig förklaring till nederlaget val (Giglioli 1996, Brademas and , 1998:18, Heidenheimer , 2000:62, Lashmar 2001:144). I väckte det stor uppmärksamhet 1997 när det avslöjades att Labour tagit emot från (motorsport) organisationens ledare, som denna organisation hade undantagits från det föreslagna förbudet mot tobaksreklam i samband med sportevenemang. Labour försökte att minimera den politiska skadan genom att överlåta frågan till ordföranden för en parlamentarisk kommitté och ge tillbaka donationen till givaren (Ibid.:27). I dömdes en före detta utrikesminister för sin delaktighet i korruptionsaffärer i relation med det statliga oljebolaget (Doublet 2001:145, ). riktades anklagelser om inkompetens, bedrägerier och nepotism mot Europeiska kommissionen vilket ledde till kommissionens avgång (European Commission 2001). Före dessa skandaler och avslöjanden var korruptionslitteraturen främst inriktad på att försöka förstå varför korruption uppträdde mest i utvecklingsländer medan de gamla västliga demokratierna i det närmaste ansågs förskonade från korruption. Till viss del förklarades också hög korruption som funktionell i dessa tröga och ineffektiva system. (Se till exempel Leff 1964, Nye 1967, 1968, 1969). Den aktuella forskningen ser dock knappast korruption som frånvarande i industriländerna, korruption ses som något som finns i hela världen (se till exempel Anechiarico and 1996, 1996, and Nelken 1996, och 1997, Rose-Ackerman 1999) och forskarna ser heller inga positiva effekter av korruption (se till exempel Charlick 1993, 1995). Icke desto mindre är det så att det förekommer en ganska stor variation i graden av korruption. Korruptionens utbredning i olika länder är dock väldigt svårt att skatta på ett tillförlitligt sätt. En av de mer använda skattningar som görs är årliga index som bygger på bedömningar av människor som är verksamma i aktuellt land. Ett resultat av dessa undersökningar är att rika länder och demokratier bedöms ha lägre nivåer än fattiga utvecklingsländer (tabell 1). Upplevd korruption – utbredning efter region 2002 Länder (N) Not: Skala 1 (korrupt) – 10 (fritt från K). Bearbetning av Transparency InternationaI 2002. Det finns en rad hypoteser och teorier om vad som är de viktigaste förklaringarna till liknande mönster.