sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — Vid arbetet med straffbestämmelserna har vi bland annat av tydlig- hetsskäl sökt undvika straffbestämmelser med alltför vida hänvis- ningar till bemyndiganden och hänvisningar till sådana bemyndig- anden som är särskilt svåra att tolka. Vi har dock inte lyckats att helt undvara hänvisningar till bemyndiganden. I många fall definieras de grundläggande förpliktelser som bör vara straffsanktionerade inte direkt i lagtext utan i underordnade regler. Tillståndsplikt är ett sådant exempel. Vad som är tillståndspliktigt är ofta komplicerat att beskriva och kan inte räknas upp i en straffbestämmelse. En straffbestämmelse bör av flera skäl inte hänvisa direkt till förordnings- text. För att kunna straffbelägga en tillståndsplikt återstår då endast att hänvisa till tillståndsplikt enligt ett visst bemyndigande. Efter- som straff således i vissa fall måste knytas till vissa bemyndiganden är det bland annat av det skälet viktigt att dessa utformas på ett ändamålsenligt och tydligt sätt. Som vi framfört i tidigare betänkande gör vi inte någon hel- täckande utredning med förslag på förändringar av bemyndig- anden.9 I detta betänkande lämnar vi förslag till ändring av ett bemyndigande (se kapitel 10). En mer systematisk genomgång behöver dock göras av balkens bemyndiganden där de olika bestäm- melserna övervägs i sak och där en klarare systematik tillskapas (se kapitel 7). Vi har funnit skäl att särskilt uppmärksamma bemyndig- andena i 14 och 15 kap. Även översyn av bemyndiganden i regerings- förordningar kan vara motiverad. 9 SOU 2002:50 s. 259. Straff – allmän del terminologi är inte enhetlig. Begrepp används olika bl.a. beroende på olika traditioner inom olika sakområden. Det är inte möjligt att inom ramen för översynen av sanktionssystemet harmonisera användningen av begrepp i balken som helhet. Det kan också diskuteras om det fullt ut är möjligt att ha fullständigt enhetlig terminologi; eftersom olika regler fyller olika funktion måste kanske begrepp kunna tolkas olika i vissa sammanhang. T.ex. är ramarna för tolkning snävare vid en straffrättslig prövning än inom ramen för en tillståndsprövning. I de följande avsnitten vill vi peka på en del centrala begrepp som visat sig vara problematiska vid arbetet med straffbestämmelserna. 4.2.7Begreppen försiktighetsmått och förbud Försiktighetsmått är ett ord som har stor betydelse i olika bestäm- melser i . Vi har funnit i vart fall tre olika områden där ordet försiktighetsmått har en avgörande betydelse. Försiktighetsmått är det övergripande begreppet i 2 kap. 3 och 7 §§ och sätter gränser för vilka krav som kan riktas mot en verksamhetsutövare eller den som vidtar en åtgärd. I 2 kap. 3 § föreskrivs att verksamhetsutövare m.fl. skall utföra de skyddsåt- gärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs. Försiktighetsmått är det överordnade begreppet och innefattar både skyddsåtgärder och begränsningar. Ett mycket snarlikt uttryck förekom i miljöskyddslagen och användes under för att föreskriva en mycket varierad flora av krav. I detta sammanhang är det väsentligt att ordet har en så vid tolkning att det är möjligt att täcka in alla typer av krav som kan behövas för att skydda människors hälsa och miljön. I förarbetena till miljö- balken sägs följande: De skyddsåtgärder, begränsningar och övriga försiktighetsmått som kan bli aktuella är av skiftande slag och omfattning. Vad som behövs varierar med dels utsläppens eller annan påverkans farlig- het och omfattning, dels förhållandena där påverkan sker. – - – Det kan t.ex. vara fråga om tekniska åtgärder, metodval, olika Straff – allmän del åtgärder på marken, begränsningar av verksamheten, råvaru- och bränsleval och lämnande av information.10 B.Försiktighetsmått används också i olika bemyndiganden i balken. Där fastställs vilka regler regeringen kan utfärda eller delegera vidare så att någon annan myndighet kan utfärda dem. Även här är det av betydelse var gränserna för försiktighetsmått går. Kan t.ex. regler om tillstånds- och anmälningsplikt anses vara ett försiktig- hetsmått eller behövs i ett bemyndigande uttryckligt stöd för att just sådana instrument skall kunna tillskapas? C.Slutligen används ordet i flera bestämmelser i 29 kap. och kommer på så sätt att avgränsa det straffbara området. I 29 kap. 3 § är det straffsanktionerat att ta befattning med kemikalier utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått i övrigt som behövs. Både sådana krav på verksamhetsutövare som kommit till uttryck i regler inom ramen för och krav som inte direkt har stöd i någon regel omfattas av straffregeln. För att straff över huvud taget skall komma i fråga måste konstateras att den misstänkte gjort något som innebär att ett erforderligt försiktig- hetsmått åsidosatts. Även i 29 kap. 8 § första stycket 6, 13, och 18 finns ordet försiktighetsmått med som en brottsförutsättning. För att straff enligt dessa regler skall bli aktuellt skall någon ha brutit mot en regel som handlar om försiktighetsmått. Inom straffrätten ställs särskilda krav på förutsebarhet och tydlighet. Alla skall kunna förstå vad som är straffbelagt och kunna undvika att göra sig skyldiga till brott. Är en straffregel så otydlig att det inte går att utläsa vad som är straffbart uppfyller den inte dessa grundläggande krav. Det är därför viktigt att alltför luddiga och mångtydiga begrepp eller krav undviks i straffbestämmelser. Av samma skäl skall också straffregler tolkas restriktivt; om det är tveksamt om ett visst handlande omfattas av en straffbestämmelse kan straffansvar inte utkrävas. Med denna hållning kan det finnas skäl att tolka begreppet försiktighetsmått restriktivt, när det förekommer i straffbestämmelserna i 29 kap. Vad är då försiktighetsmått? Det rör sig om åtgärder eller liknande, som skall vidtas av den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd inom ramen för tillämpningsområde. Ett försiktighetsmått är en uppoffring i form av åtgärder som någon vidtar eller verksamhet någon tvingas avstå ifrån i syfte att 1997/98:45 del 2 s. 15. Straff – allmän del minska negativ påverkan på omgivningen eller på annat sätt främja en hållbar utveckling. Som påpekats i förarbetena till 2 kap. 3 § kan det vara fråga om vitt skilda saker; tekniska åtgärder, metodval, olika åtgärder på marken, begränsningar av verksamheten, råvaru- och bränsleval samt lämnande av information.11 Skyldighet att t.ex. lämna information om farliga ämnen eller produkter till andra användare är således ett försiktighetsmått. Försiktighetsmått omfattar således skyddsåtgärder, t.ex. buller- plank, filter för utsläpp eller översvämningsskydd. Det kan också vara begränsningar, minskad produktionsvolym, t.ex. färre antal starter och landningar på en flygplats, en viss minimimängd vatten som måste släppas i en älvfåra och därmed inte får gå genom ett kraftverk eller tidsbegränsningar när en bullrande verksamhet får bedrivas. I används ordet försiktighetsmått som det vidare begreppet vari ingår bland annat skyddsåtgärder, se t.ex. 2 kap. 3 § och 9 kap. 5 §. I förordningen om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer används begreppen annor- lunda. I 2 § definieras ordet skyddsåtgärd på ett sätt som gör att det ordet är det övergripande begreppet som innefattar bl.a. försiktig- hetsmått. I 13 kap. används dock endast begreppet försiktighetsmått. Vi utgår ifrån det sätt begreppet används i där försiktighetsmått är det vidare begreppet. I vissa sammanhang synes lagstiftaren ha gjort skillnad mellan försiktighetsmått å ena sidan och förbud å den andra. I 14 kap. 24 § finns bemyndiganden som bland annat hänvisar till 2 kap. 3 § om försiktighetsmått. I 14 kap. 25 § finns ett särskilt bemyndigande som gäller just förbud. I 29 kap. finns två olika straffregler kopplade till föreskrifter som är meddelade med stöd av dessa bemyndiganden.12 Det blir alltså avgörande för vilket brott som skall anses begånget om överträdelse sker av en föreskrift som är ett förbud eller något annat, bland annat försiktighetsmått. I andra sammanhang görs inte någon distinktion mellan förbud och för- siktighetsmått. I 9 kap. 5 § regleras t.ex. föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Här synes förbud ingå i det vidare begreppet försiktighetsmått. Även i 32 kap. används både ordet förbud och ordet försiktighetsmått. I 32 kap. 12 och 13 §§ anges att den enskilde kan väcka talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller om att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått skall vidtas. 1997/98:45 del 2 s. 15. 1229 kap. 8 § första stycket 22 och 23. Straff – allmän del SOU 2004:37 Frågan om förbud skall anses vara ett försiktighetsmått blir till viss del en lek med ord. Vad är egentligen förbud? Rent språkligt kan naturligtvis det vi beskrivit ovan som begränsningar också vara en typ av förbud. Får man köra ett krossverk endast mellan och 18.00 är det förbjudet att köra . Detta skall naturligtvis omfattas av försiktighetsmått. Får man endast använda en kemikalie för ett visst syfte är det förbjudet att använda den för alla andra syften. Att dra en gräns mellan förbud och andra försiktighetsmått är därför i praktiken omöjligt. Vår inställning är att även ett förbud är en form av försiktighetsmått. Eftersom det inte är möjligt att dra någon klar gräns mellan begränsningar eller försiktighetsmått å ena sidan och förbud å andra sidan är det tveksamt att använda dessa begrepp för att avgränsa olika regler mot varandra. Direkta åtgärder och begränsningar i verksamheter som syftar till att minska negativ påverkan är självklara försiktighetsmått. Även åtgärder som syftar till att andra än verksamhetsutövaren skall vidta skyddsåtgärder kan vara försiktighetsmått. Att märka en produkt eller lämna information görs för att andra skall hantera produkten på ett sätt så att så liten negativ påverkan som möjligt skall uppstå. Sådan form av informationslämnande är enligt vår uppfattning också försiktighetsmått. Det är dock tveksamt om skyldigheter att lämna information som inte direkt syftar till att andra personer skall kunna företa skadeförebyggande åtgärder är försiktighetsmått. Skyldighet att sätta upp en vattenståndsmätare där var och en kan läsa av vattenståndet (s.k. bygdepegel) före- skrivs i en hel del domar som ger tillstånd till vattenverksamhet. Syftet med en sådan mätare är att tillsynsmyndigheter och allmän- heten skall kunna kontrollera att verksamhetsutövaren följer de villkor om vattenstånd som meddelats i tillståndsdomen. I dessa fall är inte tanken primärt att myndigheterna eller gemene man skall kunna vidta några särskilda åtgärder för att skydda sig mot för höga eller låga vattenstånd utan snarare att han eller hon skall kunna påtala för verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheter samt eventuellt göra polisanmälan om tillståndets villkor inte följs. Detta framstår inte som ett försiktighetsmått i straffrättslig bemärkelse. Det är dock högst rimligt att domstolar kan ställa krav på att bygdepegel skall uppföras i tillståndsdomar med stöd av 2 kap. Är lämnande av information till myndigheter försiktighetsmått? Om uppgiftslämnande till myndigheter inte har någon som helst Straff – allmän del betydelse för möjligheterna att vidta direkta skyddsåtgärder faller det utanför begreppet försiktighetsmått. T.ex. bör en rapporterings- skyldighet som endast skall ligga till grund för statistik inte anses vara ett försiktighetsmått. Skall uppgifterna användas i tillsyns- arbetet kan det möjligen vara mer tveksamt om det är ett försiktig- hetsmått. Ett exempel är de s.k. köldmedierapporterna som enligt 16 § köldmediekungörelsen skall lämnas till tillsynsmyndigheterna . Enligt köldmediekungörelsen skall den som har en anläggning med ämnen som bryter ner ozonskiktet göra en kontroll för att motverka onödiga läckage. Att utföra kontrollen är exempel på ett försiktighetsmått som syftar till att hålla utsläppen av ozonnedbrytande ämnen på en så låg nivå som möjligt. Rapport- eringen av att kontrollen genomförts bör dock inte anses vara ett försiktighetsmått; den har i sig ingen betydelse för möjligheterna att undvika utsläpp. Den är däremot ett instrument för att myndig- heterna skall kunna kontrollera att den viktiga årliga kontrollen genomförts. En informationsplikt i syfte att upplysa myndigheter om ett visst förhållande så att dessa kan överväga vilka åtgärder som behöver vidtas är ett annat fall där det kan diskuteras om det är ett försiktighetsmått. Som exempel kan nämnas skyldighet att upplysa om att en incident inträffat vid en anläggning eller att ett område är kraftigt förorenat. Sådan information ligger närmare vad som bör ses som försiktighetsmått. Tillstånds- och anmälningsplikter bör ligga utanför det straff- rättsliga begreppet försiktighetsmått. Om en straffbestämmelse omfattar föreskrifter om försiktighetsmått bör inte den straffas enligt bestämmelsen som inte sökt ett erforderligt tillstånd. Skall överträdelser av tillstånds- och anmälningsplikt straffsanktioneras behövs därför ett särskilt straffstadgande om det. Det kan även diskuteras om krav på kunskap är en form av försiktighetsmått. Kan t.ex. överträdelser av föreskrifter om att en person som hanterar vissa farliga kemiska ämnen skall ha viss kompetens omfattas av en straffbestämmelse om försiktighets- mått? Vi menar att krav på kunskap faller utanför det straffrättsliga begreppet försiktighetsmått. Däremot utgör regler om hur kemikalierna skall hanteras typiska försiktighetsmått. Skillnaden i reglernas funktion är sådan att betydelsen av ett och samma begrepp kan variera mellan olika kapitel i balken. Genom de skilda utgångspunkterna för tolkning kan begreppet försiktighets- mått ha olika betydelse i 2 kap. respektive 29 kap. Straff – allmän del 4.2.8Vad menas med föreskrifter? Begreppet föreskrift är inte definierat i balken. Det används i många olika bestämmelser. Ett vanligt användningsområde är bemyndiganden. innehåller ett stort antal bemyndig- anden och många av dem är formulerade så att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter i någon viss fråga. I dessa sammanhang måste utgångspunkten vara att föreskrift har samma betydelse som i 8 kap. regeringsformen där ordet används för att beteckna i språklig form fixerade rättsregler som beslutats av offentliga organ genom ett visst förfarande.13 Föreskrifter är i det sammanhanget generella regler, inte beslut i enskilda fall. I en del bestämmelser i används dock ordet före- skrift även för beslut som inte är normer eller föreskrifter i regeringsformens mening utan för beslut i enskilda fall (t.ex. 7 kap. 22 §). Ett annat exempel är provisoriska föreskrifter i tillstånds- beslut enligt 9 kap.; bestämmelser i ett beslut om vad som skall gälla under t.ex. en prövotid kallas inte för villkor utan föreskrifter.14 Även i 26 kap. 22 § första stycket används ordet föreskriva för beslut i enskilt fall. På många andra ställen används andra ord, t.ex. före- läggande och beslut i de fall det handlar om beslut i enskilda fall. I vissa andra fall skiljer lagtexten på föreskrifter i regeringsformens bemärkelse och beslut i enskilda fall.15 Orden föreskrift och föreskriva används således inte på samma sätt genomgående i balken. Inom ramen för vår översyn av 29 kap. har vi dock strävat efter att genomgående använda ordet i betyd- elsen generella normer. I nästa avsnitt tar vi upp frågan om före- lägganden är straffsanktionerade och kommer därmed in på hur begreppet föreskrifter skall tolkas i straffbestämmelser. 4.2.9Är förelägganden straffsanktionerade? En särskild fråga gäller i vad mån förelägganden i enskilda fall är straffsanktionerade. I t.ex. 29 kap. 5 § begränsas det straffbara området till överträdelser av plikter som föreskrivs i denna balk eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Frågan är om en skyldighet att ge in en uppgift som inte direkt föreskrivits i en 13Jämför , , Normgivningsmakten enligt regeringsform 3 uppl., s. 33. 14Se 22 kap. 27 § andra stycket . 15Se t.ex. 5 kap. 3 § eller 8 kap. 5 §. Straff – allmän del författning utan som följer av ett föreläggande i ett enskilt fall är straffsanktionerad. Underlåtenhet att följa ett föreläggande om att inge uppgifter i ett enskilt fall, meddelat med stöd av 26 kap. 21 § kan inte anses ske i strid med vad som föreskrivs i denna balk; förpliktelsen följer inte direkt av balken utan kräver ett beslut av en myndighet. Nästa fråga blir om ett föreläggande kan vara en föreskrift som har meddelats med stöd av balken. Uttalanden i propositionen till är något motsägelse- fulla. Frågan kommenteras på två olika ställen. I författningskom- mentaren till 26 kap. 21 § sägs: Den som bedriver en sådan verksamhet eller vidtar en sådan åtgärd som omfattas av balkens tillämpningsområde är skyldig att på begäran lämna de uppgifter och de handlingar som behövs för tillsynen till tillsynsmyndigheten. Detta gäller även den som annars är skyldig att avhjälpa olägenheter från sådan verksamhet. Således omfattar bestäm- melsen t.ex. en markägare som kan bli saneringsansvarig enligt 10 kap. Ett sådant föreläggande är, till skillnad från vad som gäller , inte straffsanktionerat. Det är enligt regeringens bedömning tillräckligt med möjligheten att förena detta med vite.16 I författningskommentaren till 29 kap. 5 § sägs: Skyldigheten att lämna uppgiften skall bygga antingen direkt på balkens bestämmelser eller på en föreskrift som meddelats med stöd av balken. En förutsättning för att en uppgift skall behöva lämnas kan naturligtvis vara och är ofta att den begärs av en tillstånds- eller tillsynsmyndighet, men myndighetens begäran måste ha stöd i balken eller en föreskrift för att straffansvar skall kunna inträda. Tillsynsmyn- digheten kan förelägga vite för att få ut en viss uppgift. Om ett sådant vitesföreläggande inte följs, får talan föras om utdömande av vitet. I ett sådant fall kan enligt 11 § tredje stycket straff inte utdömas för underlåtenheten. – - – Som exempel på en handling som faller under 5 § kan anföras att någon som enligt 26 kap. 21 § har förelagts inkomma med upplysningar inkommer med oriktiga uppgifter eller att någon underlåter att inkomma med miljörapport enligt 26 kap. 20 § och därigenom försvårar tillsynsmyndighetens kontroll av verksam- heten.17 Kommentaren till 26 kap. 21 § synes förutsätta att förelägganden inte är straffsanktionerade medan kommentaren till 29 kap. 5 § ger uttryck för motsatt uppfattning. Vid en sådan uppenbar motsägelse kan uttalandena i propositionen inte ge någon ledning. 1997/98:45 del 2 s. 281 f. 1997/98:45 del 2 s. 307 f. Straff – allmän del Ovan har konstaterats att orden föreskrift och föreskriva inte används på samma sätt genomgående i balken. Frågan är hur uttrycket föreskrifter som har meddelats med stöd av balken skall uppfattas i straffbestämmelserna. En given utgångspunkt är att straffregler skall tolkas restriktivt. Slutsatsen bör då bli att föreskrifter som har meddelats med stöd av balken inte omfattar beslut i enskilda fall och att straffbestämmelserna i 29 kap. inte straffbelägger underlåtenhet att följa sådana. 4.3Vem skall bestämma vad som är brottsligt? –Vad som är straffbelagt på område skall regleras i 29 kap. i balken och som huvudregel endast fyllas ut av regeringen. I vissa fall finns det dock anledning att godta att statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner närmare anger vad som skall vara straffbelagt. Det gäller föreskrifter i skyddade områden, vissa beslut i enskilda fall och vissa kommunala föreskrifter. –Straffbestämmelser bör inte förekomma i förordningar med- delade med stöd av . Vi anser att det är problematiskt att andra än riksdag och regering i stor utsträckning bestämmer vad som är straffbart enligt miljö- balken. Många av straffbestämmelserna i är så kallade blankett- straffbud. Det betyder att straffbestämmelsen inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart – straffregeln hänvisar till andra regler. Var gränsen går mellan ett blankettstraffbud och ett självständigt straffstadgande är inte klart. Många straffregler som uppfattas som självständiga förutsätter i själva verket att andra regler finns som påverkar det straffbara området. Som exempel kan nämnas att den som olovligen tar vad annan tillhör i vissa fall skall dömas för stöld. Tillämpningen förut- sätter andra regler om bl.a. civilrättsligt ägande, men stöldbestäm- melsen brukar ändå inte betraktas som ett blankettstraffbud. Straffbestämmelserna i 29 kap. 8–9 §§ är klara exempel på blankett- straffbud. Även straffbestämmelserna i 29 kap. 4–6 §§ är exempel Straff – allmän del på blankettstraffbud; det hänvisas till andra regler som fyller ut det straffbara området, om än på ett mer indirekt sätt än i 8–9 §§. Blankettstraffbud i lag kan hänvisa till och därmed fyllas ut av andra regler på lagnivå eller av regler på lägre nivå i normhierarkin; förordningar som utfärdats av regeringen eller föreskrifter från statliga förvaltningsmyndigheter eller kommuner. Sker utfyllnaden genom regler på lägre nivå än lag innebär det att någon annan än i praktiken bestämmer vad som skall vara straffbart. På område återfinns ofta det konkreta regelinnehållet långt ner i normhierarkin; i balken finns många bemyndiganden som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer får utfärda regler. Om de förpliktelser som enskilda skall uppfylla regleras långt nere i normhierarkin, t.ex. av statliga förvalt- ningsmyndigheter, och dessa är straffsanktionerade blir det förvalt- ningsmyndigheten som avgör vad som är straffsanktionerat. I 29 kap. förekommer ett antal mycket vida blankett- straffbud. Den valda lagstiftningstekniken har medfört att många myndigheter kan påverka det straffbara området. Dessutom kan myndigheterna i vissa situationer inte undvika att deras regler blir straffsanktionerade. Straffbestämmelsen i 29 kap. 4 § är exempel på ett blankettstraff- bud med ett omfattande tillämpningsområde. Alla överträdelser av t.ex. anmälningsplikt som föreskrivs i balken eller regeringsförord- ningar eller myndighetsföreskrifter som meddelats med stöd av balken omfattas. Det betyder att alla de myndigheter som har rätt att utfärda föreskrifter om anmälningsplikt enligt kan påverka det straffbara området genom att utfärda sådana. Det betyder också att myndigheterna inte kan föreskriva om anmälnings- skyldighet som inte är straffsanktionerad – myndigheterna blir bak- bundna av straffbestämmelserna. Samma sak gäller för sådana vida blankettstraffbud som före- skriver ansvar för överträdelser av föreskrifter meddelade med stöd av vissa bemyndiganden. Ett tydligt exempel på en straffregel som hänvisar till ett bemyndigande med ett omfattade tillämpnings- område är 29 kap. 8 § första stycket 22. Alla föreskrifter som handlar om hantering, införsel eller utförsel av kemiska produkter eller biotekniska organismer meddelade med stöd av 14 kap. 24 § blir med automatik straffsanktionerade genom den straffbestäm- melsen. När det gäller just kemiska produkter finns de viktigaste reglerna ofta i föreskrifter från Kemikalieinspektionen och det blir därför denna myndighet som i praktiken kommer att bestämma vad Straff – allmän del som är straffbart. Denna typ av blankettstraffbud innebär också att de myndigheter som utfärdar regler, främst regeringen, Kemikalie- inspektionen och , inte kan utfärda regler som gäller hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter och biotekniska organismer som inte är straffbelagda. Det finns också blankettstraffbud i som hänvisar till EG-förordningar. Även när det gäller dessa straffbestämmelser kan det diskuteras i hur stor utsträckning EG-rätten skall fylla ut de svenska straffbestämmelserna. Utöver frågan vem som bör fylla ut straffregler finns också här ett behov av större tydlighet i lag- stiftningen. Dessa frågor diskuteras i avsnitt 4.4.