sou · GSB3136 · 2005-01-01 00:00:00 — Det finns en morot att bli mer effektiv eftersom vinsten då ökar, men det finns ingen piska som tvingar fram rationaliseringar om det saknas konkurrenter. Vilken effekt som är starkast är närmast en empirisk fråga, som får avgöras från fall till fall. Däremot klarar inte alltid de vanliga marknadsmekanismerna av att jämka samman 8 , M. (2002) Lärobok för regelnissar – en om regelhantering vid avreglering (Ds 2002:21). Olika sätt att påverka en marknadssituation företagsekonomiska och privatekonomiska mål till ett samhälls- ekonomiskt effektivt utfall. Av detta skäl går ibland staten in och försöker med hjälp av olika typer av regleringar få till det effektiva utfallet. Ett problem i samband med prisregleringar är tillgången till information om kostnadsförhållanden i produktionen. Denna information är asymmetriskt fördelad mellan staten som reglerare och aktörerna på marknaden. En producent har betydligt mer kunskap om villkoren och de faktiska kostnaderna för produktionen än vad regleraren kan få. Med perfekt informa- tion om kostnads- och efterfrågeförhållanden skulle den reglerande myndigheten kunna bestämma de samhällsekonomiskt optimala priserna och kvaliteten på produkten eller tjänsten ifråga. Men då regleraren inte har den nödvändiga informationen för att bestämma den bästa lösningen, måste regleraren istället försöka härma en marknad genom att utnyttja den information som är tillgänglig. Tillgången på information är därmed en nyckelfråga vid reglering. De regleringsmodeller som är vanligast och som diskuteras nedan är i huvudsak inriktade mot en reglering av pris eller intäkt. Modellerna kan klassificeras enligt följande9: Modeller som ger kostnadstäckning och garanterad avkastning (självkostnads-, cost plus- och avkastningsreglering) Pristaks- eller intäktstaksmodeller som sätter en högsta tillåten nivå på priset eller intäkten Modeller baserade på jämförelser med andra företag eller med en beräknad norm (måttstockskonkurrens och ingenjörs- modeller) Hybridmodeller (varianter av ovanstående modeller såsom vinstdelning eller sliding scale) Användningen av de olika modellerna varierar mellan både bransch och land, men också över tiden. Från att avkastningsreglering och självkostnad utgjort den vanliga metoden, har en successiv över- gång till andra modeller skett. 9 Uppdelningen bygger på NVE:s rapport 4/2004, Principper for regulering av nettvirksomhetens inntekter. Olika sätt att påverka en marknadssituation Till denna typ av modeller räknas principen om att pris är lika med självkostnad samt avkastningsreglering. Exempel på en sådan modell är den kalkylmodell som () tagit fram och använt för att beräkna priser för samtrafik i det fasta tele- nätet. I kostnadsbaserade modeller är det företagets egna historiska kostnader som styr nivån för högsta tillåtna pris eller intäkt. Regle- raren kan välja att ersätta rapporterade kostnader fullt ut, ofta med ett fast påslag för att täcka fasta kostnader och samkostnader (självkostnad) eller med ytterligare påslag, såsom ersättning för eget kapital, för att även täcka återinvesteringar (cost plus). Större investeringar brukar dock kräva särskilt godkännande från reglera- ren. Fördelen med att använda sig av företagets historiska kostnader som underlag för att bestämma pris eller intäkt är att man direkt tar hänsyn till företagsspecifika faktorer. Det är dock viktigt att de kostnader som används också är de som belöper på den verksamhet där pris eller intäkt ska bestämmas. En kostnadsbaserad modell ger generellt sett en hög grad av täckning för de kostnader som företaget skaffar sig. Detta gäller även kostnader som leder till kvalitetsförbättringar av företagets produkter eller tjänster. Hel eller delvis kostnadstäckning ger dock inte någon garanti för att leveranskvaliteten styrs mot en samhälls- ekonomiskt optimal nivå. Problem med kostnadsprissättning är att de ekonomiska incita- menten att hålla kostnaderna nere elimineras. Företag med verk- samhet på flera olika marknader kan dessutom frestas att föra kostnader från oreglerade till reglerade områden (s.k. korssubven- tionering.) En kostnadsbaserad modell kommer att leda till för höga priser som en följd av de låga incitamenten för effektivitet. I en kostnads- baserad modell är det därmed nödvändigt att andra element i regleringen ger incitament till effektivitet och på så sätt lägre priser. Vid kapitaltunga verksamheter som fjärrvärme, kommer även nivån på priserna att vara beroende av ålder på anläggningen. Kunder till företag med gamla anläggningar får, allt annat lika, kortsiktigt lägre priser än kunder till företag med nyare anläggningar och därmed ett större kapitalunderlag. Olika sätt att påverka en marknadssituation Den främsta invändningen mot att utgå från företagets historiska kostnader är därför att det ger företaget incitament att ha högre kostnader än optimalt och därmed också svaga incitament för kostnadseffektivitet. Avkastningsreglering (rate of return) är en variant av kostnads- baserad prissättning där företag, förutom att få täckning för sina kostnader, även får tillgodoräkna sig en viss rimlig avkastning på insatt kapital. En ren avkastningsreglering kan främja en önskvärd prisstruktur. kan den uppmuntra till en överdriven och ineffektiv investeringsvolym genom dess starka incitament till investering. Vid en given produktionsnivå får ju företagen högre vinster absolut sett ju mer kapital som används. Avkastningen på investeringen är säkrad i regleringen och kan därmed alltid över- vältras på kunderna, vilket innebär att företagen även kan få ersätt- ning för misslyckade investeringar. Företagen möter både en låg risk och fast avkastning på sina investeringar. På så sätt ger en avkastningsreglering inte incitament till effektivisering och en kostnadseffektiv produktion. I praktiken innebär en avkastningsreglering att man uppskattar storleken på de av företagens tillgångar som används på den regle- rade marknaden. Sedan uppskattas en avkastning som appliceras på detta kapital för att beräkna vad som är en rimlig avkastning. Detta används sedan vid prövningen av om det reglerade företagets före- slagna priser innebär ett rimligt pålägg på kostnaderna. De data som används grundas ofta på reviderad bokföring och är därmed gamla. Mellan granskningarna av priset och kapital- balansen har företaget därmed incitament att öka sin effektivitet. Detta incitament ökar ju som går mellan granskningarna. Även om avkastningsreglering inte garanterar en given vinst så innebär modellen större säkerhet i termer av vinstutfall än vad andra modeller medger. Då storleken på vinsten kopplas till stor- leken på kapitalstocken kräver modellen en relativt noggrann över- vakning av kapital och kostnader för att se till att dessa inte blir för höga. Modellen kräver också att man kommer överens om hur kapitalkostnaden ska beräknas för att leda till en tillfredställande eller normal vinstnivå. De stora skillnaderna mellan fjärrvärmeföretagens anläggningar och distributionssystem, när det gäller bl.a. ålder och typ av anläggning, kan göra det svårt att beräkna en tillfredställande avkastningsnivå som kan gälla för alla företag. Olika sätt att påverka en marknadssituation Avkastningsintervall – (rate of return bandwith) – är en variant som innebär att ett intervall av tillåten avkastning fastställs av regleringsmyndigheten. I den norska regleringen av elnätsföretagen har ett sådant avkastningsintervall kombinerats med en mått- stocksbaserad intäktsram med företagsspecifika effektiviserings- beting. Avkastningsreglering var till den vanligaste metoden för att kontrollera nätverksföretags priser i . Regleringsmyn- digheter världen över (även ) överger numera dessa metoder som alltför administrativt betungande och ineffektiva. De kostnadsbaserade modellerna innebär att myndigheten behö- ver omfattande information om verksamhetens produktion och kostnader. Men även om regleringsmyndigheten lägger ned mycket arbete på att samla in information kommer bristen på information i kombination med den bevisbörda som vilar på regleringsmyndig- heten att innebära stora svårigheter att få till stånd en effektiv reglering med ett samhällsekonomsikt optimalt utfall. Pristaksmodeller utvecklades som ett sätt att råda bot på proble- men med de bristande incitamenten för kostnadseffektivitet som uppstod vid kostnadsbaserade modeller. Pristaksreglering beteck- nas därför ofta som incitamentsreglering. Till denna typ av regler- ingsmodeller räknas både intäktsramar och pristak där taket kan tillåtas påverkas av inflation och förväntad teknisk utveckling (t.ex. RPI-X). Pristaksreglering är mycket vanlig i och tillämpas framför allt på priser inom de s.k. nätverksbranscherna. Vid ett pristak fastställs ett högsta tillåtna pris för antingen en enskild vara eller en korg av varor över en viss förutbestämd period. Företaget kan dock ta ut lägre priser. Till följd av inflationen är det i praktiken den reala prisutvecklingen som begränsas. Vid en intäktsram sätter regleraren istället ett tak på företagets intäkter. som pris- eller intäktstaket råder, bestäms priset eller intäkten utan att beakta företagets faktiska kostnader. Genom att på detta sätt frikoppla intäkter och kostnader från varandra får företagen incitament att minska kostnaderna. En kost- nadssänkning får fullt genomslag på vinsten vilket skapar incita- ment att hålla kostnaderna nere. Ju som går innan nästa pristak sätts desto större är styrkan i dessa incitament. Olika sätt att påverka en marknadssituation får även eventuella kostnadsökningar fullt genomslag på vinstnivån, vilket innebär en risk för företaget. En annan risk är att invester- ingarna kan komma att bli för låga. En svårighet med pristaksreglering är hur det initiala pristaket eller intäktsnivån ska sättas när företagen tar ut olika priser. En annan svårighet är i vilken takt som priserna skall tillåtas att öka. Vanligen sätts nämligen ett pristak av men både längre och kortare perioder kan förekomma. kan priset justeras i förhållande till inflationen eller genom en koppling mot lämpligt index. behöver pristaket justeras, vilket då måste göras med utgångspunkt i den faktiska kostnadsnivån. Vanligtvis kopplas pristaket till konsumentprisindex eller ett återförsäljningsindex som mått på inflationen (RPI) samt en okänd faktor (X) som ska spegla den del av den förväntade produktivi- tetsutvecklingen som ska komma kunderna till del. På så sätt fångas avvikelser från den genomsnittliga prisutvecklingen genom RPI-X. Trots transparens och självständighet innebär de initiala pristaken, längden på justeringsperioden samt svårigheten med att bestämma värdet på den okända faktorn (X) att modellen möter samma utmaningar som andra metoder. Styrkan i incitamenten hos pris- taksreglering beror till avgörande del på reglerna för hur pristaken eller intäktsramen uppdateras. Pristak kan tillämpas direkt på avgifterna på vissa tjänster hos företag som levererar flera tjänster. Det kan också bestämmas för individuella varor eller tjänster eller för en korg av varor (genom- snittspris). Regleraren kan t.ex. sätta ett tak på ett vägt genomsnitt av före- tagets priser och bestämmer då inte de faktiska priserna. Det finns olika sätt att bestämma det vägda genomsnittet. Antingen kan ett maximalt vägt pris fastställas per såld enhet med ett tillägg av vikter för att bestämma förhållandet mellan priserna i de olika prisgrup- perna, eller så kan en maximal genomsnittsintäkt per såld enhet läggas fast. Företagen kan då variera priserna i de olika prisgrup- perna inom denna ram. Till exempel kan pristaket begränsa det viktade genomsnittet för prishöjningar för reglerade tjänster så att de inte blir större än RPI-X. De vikter som används när man kalkylerar de genomsnittliga prishöjningarna i olika tjänster är vanligen grundade på intäkts- andelar för varje tjänst som utförts under föregående år. Då dessa andelar är kända ger de det reglerade företaget en viss SOU 2004:136 Olika sätt att påverka en marknadssituation handlingsfrihet att påverka viktningen , trots att priserna sätts under innevarande period. En viss skillnad mellan pristak och intäktstak finns med avseende på incitamenten till att sätta effektiva priser så att utbudet blir optimalt. Med ett intäktstak saknas detta incitament eftersom taket på intäkterna är fixerat, vilket inte är fallet vid ett pristak.10 En pristaksreglering för ett genomsnitt av företagets priser (priskorg) kan ge upphov till mindre stabila priser och skillnader mellan olika kundgrupper. Olika kundgrupper kan därför uppleva stora ändringar i priserna även under en pristaksregler- ing. Eftersom ett av syftena med pristaksreglering är att uppmuntra till en form av prisdifferentiering kan det vara inkonsekvent att kombinera pristaksreglering med detaljer för hur priserna bör utformas. Om ett företag producerar en mycket homogen vara (t.ex. el eller naturgas) kan ett s.k. avkastnings-RPI användas. Avkast- ningen definieras som de intäkter som genereras från den reglerade sektorn delat med ett mått på omsättningen inom denna sektor. Ett sådant pristak begränsar förändringen av det genomsnittliga priset för varan. Pristaksreglering och reglering via intäktsramar ger samma inci- tament till ökad kostnadseffektivitet. Styrkan i incitamenten kom- mer att vara beroende av hur priset eller intäkten fastställs, hur lång regleringsperioden är och på reglerna för uppdatering av pristaket eller intäktsramen vid övergång mellan regleringsperioder. I analogi med detta ges incitament för investeringar i den grad som inve- steringar bidrar till att reducera de kostnader som ska täckas inom pristaket och i den mån de kan ge upphov till ökade intäkter . En pristaksreglering eller intäktsram ger i sig självt inga särskilda incitament för att säkra leveranskvalitet, utan detta beror i första hand på i hur stor grad kvalitetskostnader reflekteras i företagens intäkter eller kostnader. Det kan därför krävas att leveranskvalitet säkras med andra kompletterande åtgärder, exempelvis direkt- reglering såsom leveransplikt eller att explicita krav på leveranskva- litet används. Kvaliteten kan följas upp och hanteras separat, t.ex. via ersättning vid bristande kvalitet. Kvalitetsmått kan alternativt ingå vid beräkningar av det tillåtna intäktstaket, t.ex. som ett avdrag för uppmätt kvalitetsbrist. 10 ECON Analyse, Pristakregulering av nettselskaper I praksis, Rapport 2003-073. Olika sätt att påverka en marknadssituation Pristaket sätts ofta gentemot realiserade vinster under föregå- ende period, vilket begränsar incitamenten för effektivitet. Empi- riska studier har visat att företagen också spelar strategiska spel under pristaksreglering i förväntan om framtida justeringar av pristaken. För kunderna kommer de starka incitament till effektivisering över tiden som en pristaksreglering medger att vara positivt och ge utslag i lägre priser. Om incitamenten förstärks med längre regler- ingsperioder medför dock den långa regleringsperioden att det tar innan effektiviseringsåtgärder slår igenom i lägre priser och ger vinst för kunden. 5.5.3Vinstdelningsmodeller (sliding scale) I praktiken har pristaksregleringen, så som den tillämpas i Stor- , ibland kritiserats för att den tillåter företagsledningen och aktieägarna att få en oproportionerligt stor andel av de intäkter som effektivitetsvinster ger. Incitamentet vid ett pristak uppmunt- rar företaget att välja effektiva produktionsmetoder. Så snart ett pristak är infört kan dock omständigheterna förändras i en riktning som gynnar företagsledningen och aktieägarna, t.ex. en oväntad teknisk utveckling som leder till kraftigt minskade produktions- kostnader. I detta fall är de minskade produktionskostnaderna oberoende av företagsledningens ansträngningar. En lösning av problemet skulle vara att tillåta anpassningar av pristaket genom att förändra värdet av faktorn X. En sådan metod kan dock medföra kritik eftersom det skulle kunna innebära en för hård reglering av företagen. En typ av modell som ibland förespråkats för att hantera pro- blemet är s.k. vinstdelningsmodeller eller sliding scale regulation. Detta är en hybrid mellan en pristaks- och en avkastningsreglering och syftet är att se till att de effektivitetsvinster som uppstår under en pristaksreglering automatiskt kommer både kunder och produ- center till godo. Om och när vinsterna har stigit till en viss förutbe- stämd nivå , sänks priserna automatiskt. Nackdelen är att modellen minskar företagsledningens incitament att rationali- sera eftersom effektivitetsvinsterna inte kommer företaget tillgodo fullt ut. Under ett pristak tillfaller ju alla effektivitetsvinster företa- get till dess att pristaket justeras. Olika sätt att påverka en marknadssituation Det är i praktiken inte så stora skillnader mellan kostnadsbase- rade modeller och pristaksmodeller. På lång sikt är båda modell- typerna att anse som kostnadsbaserade. Den stora skillnaden avgörs därför av regleringsperiodens längd. En kostnadsbaserad reglering är enbart tillbakablickande, medan en pristaksreglering även är framåtblickande. Båda varianterna kräver relativt stora mängder information och en god branschkännedom hos regleraren. De måste också ofta kompletteras. En pristaksreglering kräver dock som regel betydligt mindre information och tillsynsarbete som pristaket gäller. Det är först när pristaket skall revideras som extra arbete måste utföras för att undersöka kostnadsförhållandena. problem är, som tidigare påpekats, att den har sämre kunskap än företagen om de verkliga kostnaderna för den verksamhet den har att reglera. I normmodeller försöker man hantera denna informationsasymmetri. Skillnaden mellan pristaks- och normmodeller är att vid ett pristak sätts ett generellt tak lika för alla företag, medan normmodellerna innebär att den reglerande myndigheten kan bestämma företagsspecifika normer eller tak för priserna eller intäkterna. En pristaksmodell utgör också en norm- baserad modell genom att den lägger fast dels ett index för att kompensera för eventuell inflation, dels den X-faktor som säger hur mycket priset eller intäkten skall minska med. I en normmodell bestäms det tillåtna priset eller intäktstaket av en kostnadsnivå som bestäms utanför det företag som ska regleras. Det är alltså inte företagets egna faktiska historiska kostnader som utgör utan en exogent bestämd kostnad, dvs. en kostnad som företaget inte kan påverka. Normvärdena fungerar som ett effektivitetskrav för de företag som har högre kostnader än vad tillåter, men en normbaserad reglering kan också utformas till att vara en mindre detaljerad regleringsform. Normmodeller kan alltså både användas vid en strikt incitamentsreglering, vid självreglering eller för benchmarking eller jämförelse av nyckeltal och priser. Tanken är inte att ska ha en 100-procentig träffsäkerhet i förhållande till de kostnader som företagen har. Däremot bör den vara tillräckligt träffsäker för att kunna särskilja externa händelser Olika sätt att påverka en marknadssituation som företagen inte har kontroll över. Avvikelser i förhållande till kan skyllas på ineffektiviteter i driften av anläggningen men också på att inte fångar upp externa kostnadsdrivande händelser. En reglering som baseras på normvärden kan medföra en ökad risk för företagen. Om normvärdet inte reflekterar externa risker innebär det en ökad risk jämfört med om regleringen baserades på företagsspecifika kostnader. Vid en värdering av olika normmodel- ler så bör ökade incitament till effektivisering vägas mot en sådan ökad risk. I praktiken är det dock svårt att sätta normer som både är fullständigt oberoende av företagens egna kostnader och sam- tidigt tillräckligt träffsäkra. Normmodeller medför i princip inte några incitament för att genomföra investeringar utöver de som följer av kostnadsminime- ring. En ytterligare svaghet med dessa modeller, särskilt om det råder en stark frikoppling gentemot de faktiska kostnaderna, är att de kan öka osäkerheten för avkastningen på investerat kapital, vilket kan ha en negativ inverkan på investeringsviljan. En annan svaghet är att företagen kan reducera sina kostnader genom att leverera en dålig produkt. Detta kan medföra behov av att ställa strängare krav på leveranskvalitet. Det kan ske antingen genom direktreglering eller genom att ta med kvalitetskostnader i intäkts- underlaget. Normmodellens effektivitetsegenskaper utgör ett underlag för lägsta möjliga priser över tiden. Men detta är beroende av att nor- merna sätts på en realistisk nivå. Idén bakom måttstockskonkurrens är att försöka härma markna- den genom att använda information från flera liknande företag för att skapa incitamenten för varje enskilt företag att bli mest kost- nadseffektivt. Detta görs genom att skapa en norm eller best practice som varje företag kan jämföras mot. Företagen behöver inte vara identiska, men skillnader i de utifrån relaterade (exogena) produktionsvillkor som man inte kan mäta måste vara kända. Metoden är attraktiv på så sätt att ett företags intäkt inte bestäms av dess egna kostnader utan av marknadens utförande (dvs. de andra företagen). De mest produktiva företagen sätter för övriga företag. utgör en måttstock som såle- Olika sätt att påverka en marknadssituation des baseras på bästa utförande, best practice. Exogena risker som leder till högre kostnader för branschen som helhet, kommer att slå igenom i och resultera i en högre tillåten intäktsram (mått- stock), medan innovationer och tekniska framsteg tenderar att ge en lägre intäktsnorm (måttstock). På så sätt görs alltså den s.k. X- faktorn i pristaksregleringen mer beroende av bolagets interna handlande (X-faktorn endogeniseras). En fördel med måttstockskonkurrens jämfört med övriga modeller är att den reducerar reglerarens informationsproblem. Men det finns också risker i och med metoden. Om antalet jäm- förelseobjekt är få och utsatta för samma typ av reglering så finns risk för kartellbildning. Ofta avses benchmarking som den process som syftar till att göra företagen mer effektiva genom att de kan lära sig av de mer effektiva företagen, t.ex. genom jämförelse av nyckeltal och publicera resultatet. Med måttstockskonkurrens kan även avses att regleraren använder kunskap från annan verksamhet för att reglera vad som utgör skälig ersättning eller pris. Ingenjörs modeller – beräkning av standardkostnader Kännetecknande för dessa modeller är att man först genom att beräkna ett virtuellt nät bestämmer den fysiska anläggningsstruktu- ren och dess kapacitet. Därefter kostnadsberäknas detta nät med hjälp av standardkostnader för de olika anläggningsdelarna. Syftet med dessa beräkningar är att beräkna en kapitalkostnad utifrån ett återanskaffningsvärde. Förutom kapitalkostnaden beräknas också övriga kostnader utifrån olika normer (schabloner) på drift- och underhållskostnader. Vid användning av ingenjörsmodeller bestämmer regleraren företagens intäkter utifrån både tekniska och ekonomiska specifi- kationer av företagens kostnadsfunktioner. I denna modell erbjuds de reglerade företagen ett antal olika regleringsalternativ att välja mellan. Alternativen innebär oftast en kombination av pristak- och vinstdelningsmodeller. Principen är att anpassa regleringsmekanismen närmare till de specifika förut- sättningarna för varje enskilt företag, utan att regleringsmyndig- Olika sätt att påverka en marknadssituation heten känner till vilka dessa omständigheter är. Ett företag kan ha mer eller mindre goda förutsättningar för att skära ned kostnader. Genom att företagen fritt väljer det alternativ till reglering som passar dem bäst avslöjar de också en del av den informationsfördel som företagen har gentemot regleraren. Valet av regleringsalterna- tiv avslöjar deras preferenser. Detta gör att det blir en ex post- mekanism som både regleraren och kunder tenderar att föredra.11 5.6Hur mycket reglering?