sou · GSB340 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté och gav den i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna för- slag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet . Statsrådet förordnade från f.d. landshövdingen numera generaldirektören i att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från f.d. riksdagsledamoten (), pressekreteraren (), kommunalrådet (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), f.d. riks- dagsledamoten (), f.d. riksdagsledamoten () och riksdagsledamoten (). Sedan begärt att få lämna kommittén förordnades plane- ringschefen () som ledamot från . Som sakkunnig förordnades expeditions- och rättschefen fr.o.m. . Följande experter deltar i den s.k. myndighetsexpertgruppen, länsrådet Per , länsarkitekten , arkitekten , förbundsjuristen , divisionschefen och divisionschefen . I den s.k. interdepartementala expertgruppen ingår ämnesrådet , ämnesrådet , kammarrättsassessorn , den rättssakkunniga , departementssekreteraren , de- partementssekreteraren och departementssekrete- raren . De nämnda experterna förordnades . I den interdepartementala expertgruppen har det dessutom skett tre byten. Stenholm entledigades och förordnades departementssekreteraren som expert. Den rättssakkunniga entledigades och förordnades den rätts- sakkunniga som expert. entledigades och förordnades hovrättsassessorn som ex- pert. I sekretariatet ingår sekreteraren (fr.o.m. ), kanslirådet (fr.o.m. ), arkitekten (fr.o.m. ) och som huvudsekreterare juristen (fr.o.m. ). har tidigare överlämnat delbetänkandet Miljö- bedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) och rapporten el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. Vi får härmed överlämna vårt andra delbetänkande Kortare in- stanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygg- lagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). Till delbetänkandet har fogats ett särskilt yttrande. Vi fortsätter vårt arbete med inriktningen att den samlade redo- visningen kommer att ske i kommitténs slutbetänkande. Förkortningar och begrepp .................................................. uppdrag och samarbetet med uppdrag och arbetets upplägg ................... att effektivisera beslutsprocessen............................................ Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation......... Principer för en ny prövningsorganisation............................. 2.1.1 Prövningsmyndigheterna skall ha hög kompetens..... 2.1.2 Prövningen skall vara snabb, effektiv och Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL:s system för överprövningar ........................................... 3.1.1 Olika beslut som fattas med stöd av PBL ................... 3.1.2 Beslut vars innehåll främst har karaktären av 3.1.3 Beslut som typiskt sett innebär 3.1.4 Särskilt beträffande beslut enligt 12 kap. PBL, s.k. statlig kontroll.................................. Beslutstypen styr överprövningen och instansordningen ..... 3.2.1 Inledande beskrivning av överprövningen och Översiktsplaner och regionplaner................................ Detaljplaner, områdesbestämmelser och 3.2.4 Bygglov m.m. inom detaljplanelagt område ................ 3.2.5 Bygglov m.m. utanför detaljplanelagt område ............ 3.2.6 Beslut som avser byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll enligt 9 kap. PBL ............................................ 3.2.7 Påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m. enligt 10 kap. PBL......................................................... 3.2.8 beslut enligt 12 kap. PBL (statlig Instansordningen har utretts tidigare ............................ Tankarna på en samlad instansordning är inte nya................. 4.2Utredningar med förslag som rör instansordningen för 5 Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBL-ärenden........................ 5.1Problem som är kopplade till instansordningarna i PBL- 5.1.1 Vissa problemområden är specifika för PBL- 5.1.2 Regeringen behöver avlastas överprövningar .............. 5.1.3 Två överprövande myndigheter på länsnivå är för 5.1.4 Systemet är svårt att överblicka på grund av skilda vägar för överklaganden ..................................... 5.2 Problem i övrigt som rör PBL-ärenden.................................. Rätten att överklaga...................................................... 5.2.4 Sammanfattning avseende övriga problem.................. 5.3PBL-kommittén har tagit fram modeller för att komma till rätta med de identifierade problemen ............................... Uppgifter om fördelningen av mål och ärenden samt 6.1Mål- och ärendefördelningen avseende framför allt PBL- 6.2Handläggningstider i nuvarande system för överprövning av PBL-ärenden................................................. gemensamma syn på behovet av en samordning av 7.2Några utgångspunkter för en samordning av Något om vad som förenar och PBL och vad som skiljer dem åt ............................................................. Problem och samordningsområden som har identifierats..... 7.5Dagens syn på och PBL och två tänkbara 7.6 Slutsatser om behovet av fortsatt samordning....................... Strävan bör vara att successivt öka samordningen...... En samordning kan vara positiv för både 7.7Komplexa samordningsproblem talar för stegvisa 7.8Ett första steg bör vara en samordnad instansordning gemensamma förslag till framtida Överprövning av miljöbalks – och PBL-ärenden i 8.1.1 Vilka beslut kan bli aktuella för en överprövning i utbyggda miljödomstolar?............................................ 8.1.2 En utbyggd Miljööverdomstol bör vara slutinstans men prejudikatbildningen bör ses över..... 8.1.3 Överprövningen bör ske inom länsstyrelsernas 8.2För- och nackdelar med en samordnad instansordning för överprövning i utbyggda miljödomstolar ......................... 8.3Särskilda effekter av en samordning ur ett PBL- 8.3.1 Ökad koncentration och ökade möjligheter att prioritera handläggningen av PBL-ärenden................. 8.3.2 Särskild kompetens kommer att behövas i Det fortsatta utredningsarbetet............................................... Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse – ett tänkbart alternativ enligt PBL- Prövning i förvaltningsdomstol – några utgångspunkter ...... 9.2Alternativa sätt att korta instanskedjan inom det 9.2.1 Prövning i länsstyrelse eller länsrätt är en 9.2.2 Förvaltningsdomstolsmodellen förutsätter att länsstyrelserna tas bort ur överprövningskedjan ........ 97 9.3Beslut som kan bli aktuella för överprövning i allmänna 9.3.3 Möjligheter och begränsningar för samordning 9.4För- och nackdelar med en fortsatt prövning i En jämförelse mellan miljödomstolsalternativet och Kommittédirektiv (Dir. 2002:97) ................................... Tilläggsdirektiv (Dir 2003:172) ...................................... Direktivet om bedöm- ning av vissa planers och programs miljö- påverkan Direktivet om främ- jande av el produce- rad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el Lag (1994:847) om tekniska egenskaps- krav på byggnadsverk, m.m. och rådets direktiv /42/EG av om be- dömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (även kallat SEA-direktivet eller SMB-direktivet) och rådets direktiv /77/EG av om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el 1950 angående skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande frihe- terna, som gäller som svensk lag enligt la- gen (1994:1219) om den europeiska kon- ventionen angående skydd för de mänsk- liga rättigheterna och grundläggande fri- Förordningen om hus- Förordning (1998:896)om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Förvaltningsprocesslag (1971:291) Kommunallag (1991:900) Lag om byggande av järnväg Lagen om rättspröv- ning av vissa förvalt- ningsbeslut Lag (1995:1649) om byggande av järnväg Lag (1988:205) om rättsprövning av vis- sa förvaltningsbeslut Miljöbalk (1998:808) Den parlamentariskt sammansatta kom- mitté som har i uppdrag att utvärdera till- lämpningen av och lämna för- slag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109) Område som ingår i ett europeiskt ekolo- giskt nät av särskilda bevarandeområden med stöd av rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar (det s.k. fågeldirektivet) och av rå- dets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vil- da djur och växter (det s.k. habitatdi- rektivet) Plan- och bygglag (1987:10) Väglag (1971:948) Blandade mål kallades mål, främst över- klagade beslut om bygglov utanför de- taljplan, där överprövning tidigare kunde ske både hos regeringen och i förvalt- beslutet i den del det avsåg prövning en- SOU 2004:40 Förkortningar och begrepp ligt 2 kap. PBL, de s.k. allmänna intres- sena som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse m.m., och delar av beslutet, framför allt prövning enligt 3 kap. PBL, dvs. Överprövning av såväl lämplighetsfrågor överprövningen i länsrätt i första instans. Därefter kan beslutet överklagas till kammarrätt och slutligen till Regerings- ingår i instanskedjan, t.ex. vid överkla- ganden av beslut om bygglov enligt PBL. Den överprövande myndigheten kan sät- ta ett nytt beslut i det överklagade be- styrs av vad som prövats i underliggande instans (instansordningsprincipen). finns krav på prövningstillstånd för prövning i sak i kammarrätten och Re- Kallades tidigare kommunalbesvär. prövningens omfattning regleras i 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) och avser framför allt formella frågor, så- som om beslutet tillkommit i laga ord- ning eller om kommunfullmäktige överskridit sina befogenheter. överklagas från kommun till länsrätt, därefter till kammarrätt och Regerings- Det finns krav på prövningstill- stånd för prövning i sak i kammarrätt dast fastställa eller upphäva det överkla- Lagen (1988:205) om rättsprövning av garantera att uppfyllde sina åta- ganden enligt artikel 6 (1) i Europa- konventionen avseende rätt till dom- stolsprövning av tvister om civila rättig- heter och skyldigheter. rättsprövning kan göras inom tre måna- der för beslutet. om rättsprövning hindrar inte att det be- slut som klandras verkställs. avser om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angi- vit eller som i övrigt klart framgår av om- ständigheterna i ärendet. tiven kan, utöver förenligheten med gäl- lande rätt, sådant som faktabedömning, bevisvärdering och ett besluts förenlighet med regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet omfattas av prövningen 1987/88:69 s. 23 och 234). geringsrätten kan endast fastställa eller upphäva det prövade beslutet. Så kallade särskilda förvaltningsbesvär är en särskild form av förvaltningsbesvär där såväl lämplighetsfrågor som rätts- frågor kan överprövas. ordinära förvaltningsbesvär är det reger- ingen som överprövar be- slut och inte länsrätten. nad är att regeringen endast kan fastställa eller upphäva beslutet om inte kommu- nen medger ändring eller ändringen en- dast har ringa betydelse. har i uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen. I uppdraget ingår bland annat att se över de olika planformer som finns i (PBL), behandla frågor som rör kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning samt samordningen mellan PBL och annan lagstiftning. Uppdraget som helhet skall redovisas senast vid utgången av 2004. Detta del- betänkande behandlar principerna för en framtida prövningsorgani- sation och tar upp möjligheterna till ökad samordning mellan PBL och . När det gäller frågorna som rör sam- ordningen mellan och PBL har sam- arbetat med . som lämnar detta delbetänkande lämnar sitt del- betänkande Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38) som innehåller principförslag om prövningsorganisation. De delar av kommittéernas betänkanden som gäller samordning av och PBL har utarbetats ge- mensamt och är likalydande (kapitel 7 och kapitel 8, exkl. 8.3, i detta betänkande och kapitel 7 i betänkan- de). Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation Målsättningarna för en ändrad prövningsorganisation är bl.a. att skapa en effektiv hantering som håller hög kvalitet och som innebär ett enkelt och överskådligt system för kommuner, myndigheter, näringsliv och enskilda. Dagens instansordnings- och överprövningssystem styrs instansordningen och överprövningens omfattning av vilka typer av beslut som fattas. Vissa beslut har karaktären av riktlinjer, framförallt beslut avseende översiktsplaner, och dessa överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning. Kommu- nens beslut överklagas till länsrätt. Länsrättens avgörande kan sedan överklagas till kammarrätt och därefter till Regeringsrätten. I både kammarrätten och Regeringsrätten krävs att prövningstill- stånd meddelas för att målet skall prövas i sak. De flesta beslut som fattas med stöd av PBL innebär myndig- hetsutövning och följer då den prövningsordning som gäller för förvaltningsbesvär. Överprövning av detaljplaner sker genom en speciell form av förvaltningsbesvär. Det innebär bl.a. att kommu- nens beslut överklagas till och därefter till regeringen. För att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt Europakon- ventionen när det gäller beslut om detaljplaner finns det en möjlig- het att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten. Bland de övriga besluten enligt PBL som följer prövningsordningen för för- valtningsbesvär är överklagande av bygglov vanligast. Dessa beslut kan överprövas i fyra instanser, varav två på länsnivå, först i länssty- relserna och sedan i länsrätterna. Därefter finns det möjlighet att överklaga till kammarrätt och slutligen till Regeringsrätten. I båda instanserna krävs att prövningstillstånd meddelas för att målet skall prövas i sak. Tankarna på en samlad instansordning är inte nya Frågan om lämplig instansordning för överprövning av PBL-ären- den har utretts tidigare utan att det lett till några större föränd- ringar. Det har funnits tankar på att inrätta en särskild av PBL-ärenden. Nämnden skulle få en sammansättning så att den skulle kunna jämställas med en domstol. fanns även förslag om en samord- nad överprövning av PBL- och miljöärenden. En förändring i PBL som genomfördes så sent som innebär att regering- en numera inte prövar överklaganden avseende lov, dvs. bygglov, rivningslov och marklov, utan prövningen sker i sin helhet i all- männa förvaltningsdomstolar. Problem som rör PBL-ärenden och ger anledning till förändringar Dagens instansordningssystem för PBL-ärenden har kritiserats på flera punkter. Det finns en allmän strävan att överklagandeärendena hos regeringen skall bli färre, vilket bl.a. ger anledning att se över möjligheterna att ytterligare minska antalet PBL-ärenden som regeringen handlägger. Det är också angeläget att avskaffa ordningen med den dubbla överprövningen på länsnivå. Det svåröverskådliga systemet för överprövningar i PBL-ärenden och de långa instanskedjorna upplevs som problem, särskilt ur ett medborgarperspektiv. Långa handläggningstider, oklarheter när det gäller överpröv- ningens omfattning och rätten att komma till tals i processerna är andra problem som har påtalats och som har viss koppling till in- stansordningen. Dessa frågor behandlas emellertid inte i detta del- betänkande utan först i slutbetänkandet. För att komma till rätta med de problem som aktualiserats och som hör samman med prövningsorganisationen behöver organisa- tionen förändras. har funnit det intressant att överväga olika alternativ när det gäller prövningsorganisationer och har valt att redovisa två modeller mer utförligt. Den ena modellen innebär att överprövningen för PBL- och miljöbalksärenden sam- ordnas genom att överprövningen sker i länsstyrelser, utbyggda miljödomstolar och med i utbyggd form som sista instans (miljödomstolsalternativet). Den andra modellen inne- bär att allmänna förvaltningsdomstolar även fortsättningsvis skall avgöra PBL-ärenden, men länsstyrelserna skall då inte längre ingå i instanskedjan (förvaltningsdomstolsalternativet). (krav på prövningstillstånd) (krav på prövningstillstånd) (krav på prövningstillstånd) och syn på en samordning mellan PBL och och PBL har utvecklats parallellt. De kopplas samman genom vissa bestämmelser, t.ex. 3 och 4 kap. , de s.k. hushållningsbestämmelserna. EG-rätten har gjort att kopp- lingarna blivit fler och utvecklingen inom EG-rätten kan antas leda till att behovet av samordning ökar. De flesta åtgärder som skall prövas enligt PBL kräver inte någon prövning enligt . I många fall prövas emellertid samma åtgärder eller verksamheter enligt båda lagarna. Det uppkommer i sådana fall olika slag av praktiska samordningsproblem som det är angeläget att behandla. En effekt av uppdelningen mellan miljö- balken och PBL är att vissa frågor prövas dubbelt medan andra inte prövas i tillräcklig omfattning enligt någon av lagarna. Uppdel- ningen och krav på flera oberoende prövningar skapar en osäkerhet för såväl beslutsfattare som enskilda. Ett bygglov ger exempelvis ingen garanti för att en avsedd verksamhet kan bedrivas eftersom det också kan krävas tillstånd enligt och vice versa. Strävan bör vara att successivt öka samordningen och har gjort bedömningen att starka skäl talar för att man bör sträva efter att successivt öka samordningen mellan och PBL i syfte att få en mer ändamålsenlig och enhetlig tillämpning i sak. Förfarandet bör så långt möjligt vara samlat och enkelt, snabbt och smidigt, som kraven på rättssäkerhet och demokratiskt inflytande bör till- godoses. Med en mera samordnad prövning bör möjligheterna öka att förenkla prövningsförfarandet i dess helhet för både enskilda och myndigheter. Kommittéernas uppfattning är att båda systemen kan gynnas av en sådan samordning. Genom ökad samverkan kan förståelsen för de olika systemens uppbyggnad öka som onödig dub- blerad hantering kan, åtminstone , undvikas. Komplexa samordningsproblem talar för stegvisa reformer Det är emellertid inte möjligt att nu binda sig för hur långt sam- ordningen bör drivas. De svårigheter som möter vid en samordning av regelverken gör att det kommer att krävas noggranna övervä- ganden inom de skilda områden som kan bli aktuella att samordna. Det är därför viktigt att förändringar inte genomförs för snabbt. Stegvisa reformer är därför att föredra. Ett första steg bör vara en samordnad instansordning för överprövning En strategisk fråga som kan vara lämplig att lösa i ett första skede är att samordna instansordningen för PBL- och miljöbalksärenden. En samordnad instansordning innebär inte ett ställningstagande till framtida samordning, men kan ge en grund för det fortsatta sam- ordningsarbetet. och gemensamma förslag till framtida prövningsorganisation och har funnit att en sam- ordnad överprövning av miljöbalks- och PBL-ärenden i utbyggda miljödomstolar kan vara ett första samordningssteg (miljödom- stolsalternativet). I instanskedjan för PBL-ärenden kommer då länsstyrelserna att ingå i en sådan modell och , i en utbyggd form, bli sista instans. De PBL-ärenden som bör kunna överprövas i dessa domstolar är i vart fall i ett första skede de PBL-ärenden som överprövas i allmänna förvaltningsdom- stolar som förvaltningsbesvär, dvs. framför allt bygglov och före- lägganden samt ansökan om uttag av tilläggsavgift som görs hos länsrätt. De överklagade planärenden som prövas av regeringen skulle också kunna tas om hand av den föreslagna nya samordnade prövningsorganisationen. Något ställningstagande i frågan om dessa planärenden behöver emellertid inte tas . anser att frågan om den framtida överprövningen av dessa ärenden bör övervägas ytterligare innan slutligt ställnings- tagande sker. De PBL-beslut som överprövas enligt bestäm- melserna om laglighetsprövning, bl.a. beslut avseende översikts- plan, bör också fortsättningsvis handläggas i förvaltnings- domstolarna. Med en lösning av detta slag kan hanteringen av PBL-ärenden i domstol koncentreras, eftersom miljödomstolarna endast är 5 till antalet, mot de 23 länsrätter som handlägger ärendena. Miljö- domstolarna skulle få i princip ett dubblerat målantal men samti- digt troligen bättre möjligheter att prioritera handläggningen av PBL-ärenden än länsrätterna. Förutsättningarna för en enhetlig praxis i sådana frågor som kommer upp både enligt och PBL skulle öka genom att överprövningen samlas i samma instans- kedja. Instanskedjan skulle dessutom bli kortare än för det stora flertalet PBL-ärenden, dvs. Dagens miljödom- stolsorganisation är emellertid inte i alla avseenden anpassad till de krav som ställs på en organisation för prövning av PBL-ärenden. Det är därför nödvändigt att, vid en reform enligt denna modell, överväga domkretsindelningen, namnbyte på domstolarna och vilket kompetenstillskott som kan behövas i de utbyggda miljö- domstolarna och i . Överprövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse – ett tänkbart alternativ enligt har utöver den modell som innebär en överpröv- ning i miljödomstolar övervägt olika alternativ för att korta instanskedjan för PBL-ärenden, men valt att redovisa endast ett av dessa mer utförligt. Den modell som redovisas innebär en fortsatt överprövning i förvaltningsdomstolar men instanskedjan kortas genom att länsstyrelserna tas bort som överprövningsinstanser (förvaltningsdomstolsalternativet). En sådan lösning skulle innebära att man kan säkra domstols- prövning i ett tidigare skede än för det stora flertalet mål, dvs. En fortsatt överprövning av PBL-ären- den i de allmänna förvaltningsdomstolarna skulle också stämma väl överens med den generella ordningen att myndigheters beslut överprövas i dessa domstolar. En sådan prövningsorganisation skulle dessutom ge en större spridning över landet än miljödom- stolsalternativet. En jämförelse mellan alternativen De båda alternativa modellerna kan tillgodose olika krav på pröv- ningar som kan ställas ur ett PBL-perspektiv. I miljödomstolsalter- nativet öppnar man för möjligheten till en mer långtgående sam- ordning av och PBL utan att man för den skull behöver ta ställning till hur långt samordningen bör drivas vidare. I förvalt- ningsdomstolsalternativet får man i stället fortsättningsvis arbeta utifrån ett antagande om att utvecklingen får ske parallellt, men sträva efter att onödigt dubblerad handläggning undviks. Eftersom en ökad samordning av och PBL är efter- strävansvärd och ett första steg i en sådan samordning bör vara en samordnad överprövning och denna möjliggörs endast i miljödom- stolsalternativet kan detta alternativ enligt anses vara något mer fördelaktigt än förvaltningsdomstolsalternativet. Valet av lösning är inte givet och därför anser att en remissbehandling bör föregå det slutliga ställningstagandet i fråga om lämplig instansordning för PBL-ärenden. Konsekvenser av de olika modellerna Oavsett vilken av modellerna som väljs – miljödomstolsalternativet med länsstyrelserna kvar som prövningsinstanser eller förvalt- ningsdomstolsalternativet utan länsstyrelserna i instanskedjan – blir det en instans mindre för det stora flertalet PBL-beslut som över- klagas, i huvudsak bygglov. Därmed bör också den totala hand- läggningstiden för dessa ärenden minska. En överföring av överprövningen av de aktuella PBL-ärendena till miljödomstolarna kommer troligen att ge en geografisk fördel- ning motsvarande dagens och därmed en ojämn fördelning över landet. Det innebär att kommer att få den största delen mål, troligen en tredjedel av det totala antalet. och tingsrätter kan antas komma att dela på en tiondel av målen medan och tingsrätter delar på resten. Fördelningen behöver ses över i samband eventuella fortsatta över- väganden avseende denna modell. 1PBL-kommitténs uppdrag och samarbetet med 1.1PBL-kommitténs uppdrag och arbetets upplägg har i uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen (dir. 2002:50 och 2003:172). Förslag som kommittén lämnar skall främja en hållbar utveckling.