sou · GSB381 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett steg mot ett enklare och snabbare skuldsaneringsförfarande SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och göra en översyn av skuldsaneringslag. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. lagmannen . Till sakkunniga förordnades fr.o.m. hovrättsassessorn och departementssekreteraren . entledigades fr.o.m. och hovrättsassessorn förord- nades som sakkunnig . Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. kammarrättsassessorn , enhets- chefen , avdelningsdirektören och verksjuristen . Som ytterligare experter förordnades fr.o.m. förbundsjuristen , vice verkställande direktören , för- bundsjuristen , kreditchefen , bankjuristen och skuldrådgivningskonsulten . Till sekreterare förordnades fr.o.m. hov- rättsassessorn . Utredningen, som antagit namnet , får härmed överlämna betänkandet Ett steg mot ett enklare och snabbare skuldsaneringsförfarande (SOU 2004:81). Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i skuldsaneringslagen (1994:334) ................................................................................ Förslag till förordning om ändring i skuldsaneringsförordningen (1994:347)................................. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... Förslag till lag om ändring i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. ............................................. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................... Uppdraget och dess genomförande .............................. Den nuvarande regleringen.......................................... Skuldsaneringsförfarandets huvudsakliga syften.................... Tre grundläggande principer.................................................... Huvuddragen i förfarandet ...................................................... Innebörden av en skuldsanering.............................................. Definitionen av termen skuldsanering.................................... Allmänna villkor för skuldsanering......................................... Ränta och dröjsmålsavgift ............................................ Innehållet i en skuldsanering ................................................... Förbud mot exekutiva åtgärder ............................................... 3.4.1 revisorers granskning och förslag ............ 3.4.3 revisorers granskning och förslag ............ Konsumentpolitiska kommitténs förslag ............................... Betalningen till borgenärerna....................................... 4.2.4 Några erfarenheter från Sø- og Handelsretten i ekonomi- och skuldrådgivning ................ Steg 1 – Kommunernas verksamheter med budget- Närmare om Steg 1 .................................................................. Den praktiska tillämpningen........................................ Budget- och skuldrådgivning .................................................. 5.3.1 Nästan alla kommuner erbjuder rådgivning................ Det praktiska rådgivningsarbetet................................. 5.4.1 följer upp kontinuerligt................. Den som söker rådgivning....................................................... Resultatet av rådgivningen....................................................... 5.7.1 Antalet frivilliga uppgörelser i steg 1 m.m. ................. 5.7.2 Betydelsen av gäldenärens betalningsutrymme, skuldbörda och antalet borgenärer ............................ Rådgivarnas syn på steg 1....................................................... Några andra aktörers syn på steg 1 ....................................... Steg 2 – Förfarandet vid kronofogdemyndigheten......... Färre ansökningar än beräknat .............................................. Den som ansöker om skuldsanering ..................................... Närmare om steg 2 ................................................................. 6.4.1 Gällande rätt och motiv .............................................. Beskrivning av förfarandet ......................................... Den administrativa hanteringen................................. Den inledande prövningen..................................................... Förbudet mot exekutiva åtgärder.......................................... Utformningen av förslaget om skuldsanering...................... Överlämnande till domstol.................................................... Steg 3 och omprövning – Förfarandet vid domstol........ Närmare om steg 3................................................................. 7.3.1 Gällande rätt och motiv.............................................. Beskrivning av förfarandet ......................................... Den praktiska handläggningen .................................. Synpunkter från domare............................................. Omprövning av skuldsanering .............................................. 7.4.1 Gällande rätt och motiv.............................................. Den praktiska handläggningen .................................. 7.4.3 De grunder som oftast åberopas för ansökningar 7.4.4 Gäldenären följer inte betalningsplanen.................... 7.4.5 Väsentligt förbättrade ekonomiska förhållanden efter en skuldsanering................................................. 7.4.6 Gäldenärens ekonomiska förhållanden har Antalet upphävda skuldsaneringar............................. Skuldsaneringslagen – Ett helhetsperspektiv ............... 8.2.3 Vissa skulder ett särskilt problem.............................. Den allmänna skälighetsbedömningen ................................. 8.6Hanteringen av en fordran som minskar efter Den praktiska tillämpningen ...................................... En skuldsanerings verkställbarhet......................................... Problembeskrivning utifrån gällande rätt.................. Egenförsöket hos kommunen ............................................... Är det möjligt att hantera egenförsöket snabbare i kommunen ?.............................................................. Handläggningstiderna har blivit kortare.................... Kortast möjliga handläggningstid.............................. Omständigheter som fördröjer handläggningen....... Ett försöksprojekt med hembesök ............................ Handläggningstiden i regel kort................................. Det oklara myndighetsansvaret................................... Ansvarsfördelningen mellan kommunen och 10.2.3 Det handläggningsarbete som görs två gånger.......... 10.2.4 Utredningens bedömning........................................... 10.3.3 En svaghet att ansvarsfördelningen är oklar.............. Pensionsförsäkringar och pensionssparkonton ............. De inkomster och tillgångar som skall tas i anspråk vid 11.4.1 Den civil- och skatterättsliga definitionen................ 11.4.3 Tjänstepensionsförsäkring och privat 11.4.4 Allmänt om pensionsförsäkringar ............................. Det individuella pensionssparandet ...................................... 11.5.2 Avslutning av konto ...................................... Instansordningen i dispensärenden ...................................... Något om den totala ålderspensionen .................................. En jämförelse med ................................................. Överväganden och förslag.......................................... Skuldsaneringslagens grundläggande struktur ..................... Kommunens uppgifter och ansvar........................................ Central myndighet för samordningen av den kommunala budget- och skuldrådgivningen ........................ 12.6.2 dubbla roller ................... 12.6.3 Skuldsaneringsbeslutet – hos Den allmänna skälighetsbedömningen.................................. Innehållet i en skuldsanering ................................................. 12.9.1 Det belopp som en fordran skall tas upp till vid 12.9.2 Fordringarna vid en skuldsanering............................. 12.9.3 Gäldenärens förbehållsbelopp .................................... 12.9.4 Betalningsperiodens början ........................................ 12.9.5 Betalningsplanens utformning ................................... 12.9.6 Längden på betalningsperioden.................................. 12.10Förfarandet hos kronofogdemyndigheten ........................... 12.10.2 Beslut om att inleda skuldsanering ...................... Utredningen hos kronofogdemyndigheten ........ 12.11Ett skuldsaneringsbesluts verkställbarhet............................. 12.12Omprövning av ett beslut om skuldsanering ....................... 12.12.2 Gäldenären följer inte betalningsplanen.............. väsentligt förbättras eller försämras ..................... 12.13Beslut om nedsättning av en statlig fordran ......................... 12.14Pensionsförsäkringar och pensionssparkonton.................... 13.2.3 Kreditgivare och andra aktörer................................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser......................... Förslaget till lag om ändring i Skuldsaneringslagen (1994:334) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ... Förslaget till lag om ändringen i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m................................ Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................. Danskt avtal om kontoadministration...................................... Skuldsaneringslagen i dess lydelse efter utredningens Delgivningslagen (1970:428) Lagen (1927:77) om försäkringsavtal Förvaltningslagen (1986:223) lag om skuldsanering för Inkomstskattelagen (1999:1229) Lagen (1993:931) om individuellt Skuldsaneringslagen – En kommentar, andra upplagan 2000, Om inte annat anges avses regeringens proposition 1993/94:123 Skuldsaneringslagen (1994:334) Socialtjänstlagen (2001:453) Lagen (1996:242) om domstolsärenden Allmänt mål (a-mål) Mål om verkställighet avseende en fordran av offentligrättslig karaktär, t.ex. uttagande av böter och skatt (se 1 kap. 6 § UB; jfr. även e-mål nedan). ning för att en person (eller företag) inte har betalat sina skulder . Den del av en gäldenärs inkomster som enligt 7 kap. 4 och 5 §§ UB får utmätas för dennes skulder. Den som har åtagit sig att ansvara för att någon annan fullgör en för- Det vanligaste gäller betal- ning av en skuld. Om borgensmannen måste infria sitt åtagande får denne regressrätt (se nedan) mot låntagaren. Den som har en fordran på någon annan (även fordringsägare). Det belopp som gäldenären vid en skuldsanering normalt får förbehålla sig för oförutsedda utgifter. Gäldenärens egen ansträngning att söka nå en frivillig betalningsuppgörel- se med sina borgenärer. nären gjort denna ansträngning är f.n. ett materiellt krav för att beviljas skuldsanering (se 4 § andra stycket Enskilt mål (e-mål) Mål om verkställighet avseende en fordran av privaträttslig karaktär (se 1 kap. 6 § UB) (jfr. allmänt mål ovan). Den som enligt en försäkringstagares förordnande har rätt till försäkringen Den på vars liv eller hälsa en försäk- ring är tecknad. Den som ingått avtal om försäkring med en försäkringsgivare och som övergår till annan blir den nye ägaren Den som har en skuld till någon. mellan en gäldenär och dennes samt- liga borgenärer i syfte att gäldenärens betalningsproblem skall upphöra efter En av de definitioner som används i statistikprogrammet HEPSTAT; programmet är avsett för kommu- nala budget- och skuldrådgivare. Ett förslag till frivillig uppgörelse således att borgenären skriver av hela sin fordran mot denne. havande på pensionssparkonto. Rätten för den som blivit tvungen att betala ett belopp, som egentligen faller på annan, att få tillbaka det erlagda beloppet av denne. En kommunalt anställd budget- och En förpliktelse för envar av flera att tillsammans med annan gemensamt ansvara för betalningen av en skuld. Vid krav från borgenären är envar skyldig att betala hela skulden. eller de som betalar får regressrätt (se ovan) mot övriga medgäldenärer. register över gäldenärer som omfattas utsökning och indrivning. har haft i uppdrag att utvärdera och göra en översyn av skuldsaneringslag. Utvärderingen har i första hand avsett förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utredningen har kommit fram till att det nuvarande systemet för skuldsanering är onödigt tillkrånglat, vilket lett till att förfarandet blivit långdraget och omständligt. Utredningens mål har varit att skuldsanerings- förfarandet skall förenklas och effektiviseras. De förslag som utred- ningen lämnar innebär att det nuvarande förfarandet förändras i tämligen stor omfattning. Utöver en rad förändringar i skuldsaneringslagen (1994:334) föreslår utredningen att vissa förändringar görs i inkomstskatte- lagen (1999:1229) för att bl.a. underlätta återköp av pensionsförsäk- ringar och i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. för att lättare få till stånd beslut om nedsättning av offentlig- rättsliga fordringar. Det s.k. egenförsöket tas bort som ett krav för skuldsanering. Det innebär att en gäldenär inte skall behöva göra ett eget försök, att få till stånd en frivillig uppgörelse med sina borgenärer, innan denne kan ansöka om skuldsanering. Den kommunala budget- och skuldrådgivningen ges en innehålls- mässigt tyngre roll genom att gäldenären får råd och stöd inte endast med att ansöka om skuldsanering utan även efter ett beslut om skuldsanering. Genom att frigöra de resurser som de kommunala rådgivarna i tämligen stor omfattning lägger ned på att hjälpa gälde- nären med egenförsöket ges i stället utrymme för denna angelägna uppgift. skall vara samordnande central myndighet för den kommunala budget- och skuldrådgivningen. I detta ligger ett ansvar för utbildning och datastöd. skall vidare följa upp och vidareutveckla verksamheten samt biträda kommu- nerna med information och råd i deras verksamhet. Dessutom bör en uppgift vara att främja samverkan mellan kommunerna avseende budget- och skuldrådgivning. skall fullt ut pröva en ansökan om skuld- sanering. Det innebär att även om en eller flera borgenärer är emot det förslag till skuldsanerings som tillställts dem, kan kronofogde- myndigheten ändå besluta om skuldsanering. Ärendet skall således inte längre lämnas över till tingsrätten. olika beslut kan överklagas till tings- rätten. Att begränsa domstolens roll till att endast pröva över- klaganden ligger i linje med den allmänna strävan som funnits tillbaka att renodla såväl domstolens som domarens roll. I detta ligger att domaren inte i någon större omfattning skall göra egna utredningar utan endast pröva det som en sökande eller en part yrkar och åberopar i ett mål eller ärende. I de fall ett ärende har överlämnats till tingsrätten har det mycket sällan förekommit att den borgenär som motsatt sig skuldsanering angivit skäl för sin Genom att nu låta tingsrätten endast pröva överklagan- den kan man förvänta sig att den som överklagar anger en grund för sitt överklagande. En betalningsplan skall aldrig kunna löpa . Om särskilda skäl föreligger skall den kunna bestämmas till . Den nuvarande möjligheten att då särskilda skäl föreligger bestämma betalningsplanen till annat än har utnyttjats mycket sällan. Vid en sammanvägning av de olika intressen som gör sig gällande vid en skuldsanering och för att skuldsaneringssystemet även fortsättningsvis skall leva upp till kravet på att vara borgenärsgynnande, är det enligt utredning- ens mening alldeles nödvändigt att behålla den nuvarande ord- ningen med en femårig betalningsplan i det stora flertalet skuld- saneringar. Betalningsplanen skall kunna förlängas till som längst vid omprövning. I huvudsak skall detta ske i samband med att man i efterhand uppmärksammar att gäldenären haft en väsentligt högre betalningsförmåga jämfört med vad som för- utsattes när det beslutet om skuldsanering fattades. Betalningsplanen börjar normalt löpa från det att ett beslut om inledande fattas (inledandebeslutet). På så sätt kommer skuld- saneringsförfarandet igång väsentligt tidigare då betal- ningsplanen inte kan börja löpa förrän ett slutligt beslut om skuldsanering vunnit laga kraft. I samband med att ett inledandebeslutet fattas skall gäldenären i de allra flesta fall öppna ett bankkonto eller liknande, i lagen benämnt uppsamlingskonto. beslutar hur mycket gäldenären skall sätta in på kontot . Årlig betalning till borgenärerna Betalning till borgenärerna skall ske en gång via uppsam- lingskontot. Härigenom reduceras de tämligen omfattande kost- nader som både gäldenären och borgenärerna har i samband med att gäldenären månatligen betalar ofta tämligen små belopp. Möjligheten att låta borgenärer med mindre skuldbelopp få fullt betalt tas bort. Utredningen har ansett att det inte är skäligt, att den borgenär som har en fordran på t.ex. får fullt betalt medan den som har en fordran på endast får i alla de fall då det som gäldenären skall betala understiger tio pro- cent av den totala skulden. Här har utredningen beaktat att så låg återbetalningsprocent är mycket vanlig. Utredningen har, i linje med vad lagrådet föreslog i samband med skuldsaneringslagens tillkomst 1994, valt att formulera om det allmänna skälighetsrekvisitet så att den som är kvalificerat insolvent skall få skuldsanering om det inte är oskäligt. Härigenom har utred- ningen än mer än tidigare velat markera att prövningen skall inne- fatta en totalbedömning av gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. Det innebär att en enstaka omständighet inte i alla lägen skall leda till avslag om allt annat starkt talar för att gälde- nären bör få skuldsanering. Även en ansökan om omprövning skall prövas av kronofogde- myndigheten med möjlighet att överklaga beslutet till tings- rätten. Det skall vara möjligt att på en borgenärs ansökan om ompröv- ning, på grund av gäldenärens bristande betalning, inte bara kunna upphäva skuldsaneringen utan också ändra skuldsane- ringsbeslutet. Ofta har det i samband med denna omprövning visat sig att gäldenärens uteblivna betalningar berott på att dennes ekonomiska situation försämrats. Om denne då inte själv ansökt om omprövning, vilken skulle ha lett till ändring av betalningsplanen, bör det inte vara något som hindrar krono- fogdemyndigheten att även på en borgenärs ansökan ändra planen. På så sätt ger man gäldenären en faktisk möjlighet att följa en ny betalningsplan. Även en gäldenär skall kunna ansöka om omprövning om dennes ekonomiska förhållanden förbättrats. På så sätt kan denne undgå att betalningsplanen förlängs i samband med att en borgenär får kunskap om detta och därför ansöker om om- prövning. En naturlig följd av utredningens förslag att betalningsplanen skall börja löpa när en skuldsanering inleds och att betalning skall ske till borgenärerna en gång via ett uppsamlingskonto, är att ett beslut om skuldsanering bör bli gällande . I inkomstskattelagen förtydligas när det skall vara möjligt att åter- köpa en pensionsförsäkring och när ett pensionssparkonto skall få avslutas genom en utbetalning . Detta skall vara möjligt om försäkringstagaren eller pensionsspararen (gäldenären) är på obestånd och ett återköp eller en utbetalning är en förutsättning för att denne skall kunna träffa en frivillig överenskommelse med sina fordrings- ägare eller beviljas skuldsanering. The assignment of the Debt Relief Inquiry has been to evaluate and review the 1994 Debt Relief Act. The evaluation has focused pri- marily on procedures in debt relief cases. The Inquiry has concluded that the present system for debt relief is unnecessarily complicated, which has led to procedures that are protracted and convoluted. The aim of the Inquiry has been to make debt relief procedures simpler and more efficient. The proposals presented by the Inquiry entail very considerable changes from the present procedures. In addition to a number of changes in the Debt Relief Act (1994:334), the Inquiry proposes that certain changes should be made in the Income Tax Act (1999:1229), e.g. to facilitate the redemption of a pension policy, and in the Act concerning Compo- sition of Accounts Receivable by the State (1993:892) to make it easier to obtain decisions on relief for public debts. points of the proposal The personal attempt requirement for debt relief will be removed. This means that a debtor will not need to have made a personal attempt to bring about a voluntary settlement with his creditors before being able to apply for debt relief. Role of the municipality Municipal budgetary and debt counselling services are given a weigh- tier role in that the debtor will receive counselling and support not only when applying for debt relief but also after a decision on debt relief has been pronounced. Scope will be made available for this important task by freeing up the considerable resources that muni- cipal advisers have devoted to helping debtors with their personal attempt. shall be the central authority responsible for coordinating municipal budgetary and debt coun- selling services. This role includes a responsibility for training and computer support. Furthermore, the shall follow up and further develop its own activities and assist the municipalities in their activities by providing information and advice. An additional task should be to encourage municipalities to cooperate with one another on debt relief. shall have full responsibility for exami- ning applications for debt relief. This means that even if one or more creditors is opposed to the proposal for debt relief that is put to them, the can still pronounce a decision on debt relief. Thus, the case will no longer be turned over to the district court. Role of the district court Appeals against decisions by the can be lodged with the district court. Limiting the role of the court exclusively to hearing appeals is in line with the general ambition that has existed for some time to streamline the role of both courts and judges. This streamlining entails that rather than conducting investigations of their own to any great extent, judges will simply examine the petitions brought and evidence adduced by an applicant or a party in a case or other matter. In cases where a matter has been turned over to the district court, it has very rarely occurred that a creditor who has opposed debt relief has cited grounds for his position. The expected effect of limiting the role of the district court to hearing appeals is that the appellant will then adduce grounds for his appeal. A payment plan shall never be allowed to run for a period lasting more than five years. If there are special grounds for doing so, it shall be possible to limit the plan to a shorter period. The present option of setting a period other than five years for a payment plan in the event of special grounds has very rarely been used. Taking into account the different interests that come into play in a case of debt relief and in order to ensure that the debt relief system will continue to live up to the requirement that it is to the advantage of creditors, the Inquiry is of the opinion that it is absolutely necessary to retain the present arrangement of a five-year payment plan in the great majority of debt relief cases. The possibility shall exist of extending the payment plan to a maximum of seven years after reconsideration.