sou · GSB330 · 2005-01-01 00:00:00 — En skolmässig uppläggning av verksamheten har varit enda möjligheten för studieförbunden att lösa detta liksom att i vissa fall få tillgång till särskilt statsbidrag. Studieförbundens relation till folkhögskolorna har lång tradition inte bara i form av olika grad av huvudmannaskap. Oavsett huvud- mannaskap finns ett brett samarbete mellan studieförbund och folkhögskolor och när det varit möjligt för studie- förbund att åta sig huvudmannaskap för folkhögskolor har flera studieförbund varit intresserade och tagit chansen att utveckla sitt engagemang. De studieförbund som tagit på sig huvudmannaskap för fristå- ende skolor och KY-utbildningar gör det på områden som ligger nära deras folkbildningspolitiska mål och inriktning. Övrig verksamhet av större omfattning förekommer endast i ett par av studieförbunden. I samtliga fall är det ett begränsat antal en- heter som genomför sådan verksamhet. Alla studieförbund menar att satsningar på det här området kräver särskild kompetens och resurser för att lyckas. Det är inte ekonomiskt riskfritt. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar redovisade åtta av tio studieförbund över- skott, medan två redovisade underskott av övrig verksamhet. För ett av förbunden var underskottet mycket stort och krävde ägar- tillskott till det förbundsägda bolaget med åtskilliga miljoner. För en del år sedan hade studieförbunden fler aktiva bolag för att bedriva uppdragsverksamhet. Några är nu avvecklade och andra är vilande. SUFO 2 har, i samarbete med Rörelsefolkhögskolornas Intresse- organisation () och genomfört en studie av folkhögskolornas ekonomiska förhållanden (SOU 2003:125). Huvudsyftet med studien har varit att beskriva folkhögskolornas ekonomiska situation samt att granska och förklara de senaste årens ekonomiska utveckling och dess konsekvenser. I det syftet har man arbetat med jämförelser mellan olika grupperingar av skolor som rörelseskolor och landstingsskolor, men också storstadsskolor, landsbygdsskolor, externat- och internatskolor etc. I ett särskilt avsnitt behandlas förutsättningarna för personer med funktions- hinder att studera på folkhögskola. De ekonomiska uppgifterna om skolorna har insamlats genom en enkät som besvarats av 133 av de totalt 147 folkhögskolorna. Dessa uppgifter har kompletterats med omfattande intervjuer med företrädare för 18 skolor. För jämförelser bakåt i tiden används uppgifter från tidigare enkäter om skolornas ekonomi som genom- förts av . Den analys av skolornas intäkter som gjorts i studien visar på betydelsen av statliga anslag i olika former för folkhögskolorna. utgjorde statliga medel av rörelseskolornas intäk- ter. På landstingsskolorna utgjorde de statliga medlen en något mindre andel, . Skillnaden mellan rörelseskolor och landstingsskolor hänger delvis samman med att de förra tilldelas av statsbidraget för ideologisk profilering och rörelse- anknytning, men beror också på skillnader i ekonomiska strukturer mellan de två skoltyperna. Det totala statsbidragets andel av Effekter av nya ekonomiska förutsättningar inkomsterna har med undantag för första året, 1991/92, varit i stort sett . Det allmänna folkbildningsanslagets andel av inkomsterna har minskat kraftigt, för rörelseskolornas del från av intäk- terna 1991/92 till 2001. Istället har skolorna, som framgått av redogörelsen för statsbidragets utveckling, fått statsbidrag för särskilda utbildningsinsatser knutna till arbetsmark- nadsåtgärder eller till det s.k. . Denna utveckling har för skolornas del lett till att de blivit mer styrda utifrån eftersom de särskilda statsbidragen varit förknippade med krav på utbildningens inriktning och karaktär. Några skillnader mellan stora och små skolor ifråga om stats- bidragets betydelse framträder inte i studien. Däremot visar det sig att anslagen till särskilda utbildningsinsatser har spelat en mer dominerande roll på nya folkhögskolor jämfört med äldre. Detta bidrag utgjorde av inkomsterna för de tjugo nya skolor- na att jämföra för samtliga rörelseskolor (SOU 2003:125). Det förefaller som om det särskilda anslaget använts för att finansiera de nya skolorna. Därmed har nya skolor kunnat startas utan att detta i alltför hög grad inkräktat på utrymmet för de gamla skolorna. Landstingsbidragen utgör för rörelseskolorna av intäkterna. Denna andel har varit oförändrad sedan mitten av 1990- talet. Bidrag från huvudmannen är för landstingsskolorna en betydande del, 2001, lite mindre åren närmast före. För rörelseskolornas del är huvudmannabidragen , var de . För rörelseskolorna utgjorde intäkter från uppdragsutbildningar och konferensverksamhet tillsammans av intäk- terna. För landstingsskolorna var sådana intäkter mindre och ut- gjorde av intäkterna . Några av de nya skolorna hade 2001 mer än hälften av sin verksamhet finansierad med exter- na resurser, främst kommunala uppdrag. I intervjuerna framkom- mer att de flesta skolorna, såväl landstings- som rörelseskolor, väntar sig att uppdragsverksamheten kommer att öka och även förändras till sitt innehåll. Detta som en följd av att statsbidragen minskar och att de kommunala medlen för för- svinner. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar På kostnadssidan utgör personalen den dominerande posten med totalt av omslutningen för såväl landstings- som rörelseskolor. Någon skillnad ifråga om personalkostnadernas andel finns inte heller om man ser till funktionen undervisning. Lands- tingsskolorna har en något lägre andel personalkostnader för admi- nistrativa funktioner än rörelseskolorna. Av intervjuerna framgår att många skolor har genomfört perso- nalnedskärningar främst . Alla personalkatego- rier berörs, men inskränkningarna gäller i första hand pedagogisk personal. Det kan ske genom att lediga tjänster inte återbesätts och färre timlärare anlitas. Bland övriga kostnader har fastighetskostnader för rörelse- skolorna ökat sin andel av kostnaderna från till . Ökningen kan främst hänföras till hyreskostnader för de små externatskolorna i storstads- och tät- ortsområden. Undersökningen pekar vidare på kraftigt försämrade ekonomiska resultat. har antalet skolor med överskott i bok- slutet minskat och antalet med underskott ökat. I första hand är det rörelsefolkhögskolornas resultat som försämrats. Tabell 4:3 visar en sammanställning av antalet skolor med över- respektive underskott och den genomsnittliga storleken på beloppen. Antal skolor med överskott respektive underskott och medelvärde för beloppen i tusental kr 1999 och 2001 Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Det sammanlagda underskottet för samtliga folkhögskolor var 2001 större än det samlade överskottet. Samman- taget gick alltså folkhögskolornas verksamhet med underskott detta år. För vissa skolor är situationen svårare än för andra. Av de 42 rörelseskolor som 2001 visade underskott hade 25 ett under- skott på av den egna omsättningen. För åtta skolor översteg underskottet av omsättningen. Orsaker till försämrad ekonomi Något samband mellan skolornas resultat och faktorer som skol- storlek, andel uppdragsverksamhet, internat/externat eller belägen- het har man inte funnit i undersökningen. På basis av enkätsvaren och intervjuerna förs en diskussion om faktorer som påverkat folk- högskolornas resultatutveckling. Som en förklaring till den försämrade ekonomin pekar många skolor på minskade volymer främst till följd av att det särskilda statsbidraget minskat. ökade folkhögskolorna sin verksamhet dels med resurser från stats- bidraget till särskild utbildning, dels genom kommunala uppdrag knutna till . Verksamhetsökningen innebar sats- ningar på personal och lokaler. När volymen minskar blir det svårt att anpassa organisationen till en lägre volym. De försök som gjorts att kompensera minskningen genom andra offentliga utbildnings- uppdrag, bland annat genom utbildningar för arbetslösa, finansie- rade av AMS genom det s.k. SAGA-anslaget, har inte räckt till. En viktig faktor är enligt undersökningen den bidragsutveckling som vi redovisat. För folkhögskolornas del slår besparingarna igenom först nu när statsbidraget för särskilda utbildningar trappas ner. Detta statsbidrag har finansierat en betydande del av folkhögskolornas verksamhet. Parallellt med detta har också landstingens stöd minskat. På kostnadssidan har framför allt personalkostnaderna ökat och förväntas öka ytterligare. Som skäl för en fortsatt ökning pekar skolorna bl.a. på att lärarlönerna släpat efter jämfört med mot- svarande tjänster inom andra skolformer. förväntar man sig ökande kostnader för rekrytering av elever och för stöd till elever. På skolorna räknar man med att i ökande grad möta männi- skor som, utan att vara funktionshindrade, ändå är i behov av ett större stöd än vad man kunnat ge. Kravet på sociala insatser Effekter av nya ekonomiska förutsättningar förväntas öka och till följd av det också kravet på insatser för utveckling av personal. Till bilden hör också de regler efter vilka fördelar statsbidragen mellan folkhögskolor och studieförbund respektive mellan folkhögskolorna. Se vidare kapitel 3. på något tiotal år har påtagliga förändringar skett inom folkbildningsorganisationerna och i deras verksamhet. En del av utvecklingen speglas i kapitel 2. Den ovan beskrivna utveck- lingen av det offentliga stödet till finansiering av folkbildnings- arbetet tillsammans med andra ekonomiska förhållanden har bidragit till förändringarna. Konsekvenserna ser olika ut för studieförbund och folkhögskolor. Skillnaden beror framför allt på de riktade medel som tillförts främst folkhögskolorna för särskilda utbildnings- insatser. Regeringen har genom riktade åtgärder tagit folkhög- skolan i bruk för att uppnå statliga mål som i strikt mening legat vid sidan av den av folkbildningen själv definierade folkbildnings- uppgiften. Folkhögskolor och studieförbund har även olika förut- sättningar för att genom kompletterande verksamheter påverka sin ekonomi. För studieförbundens del har den samlade utvecklingen, med ett statligt stöd som inte anpassats till kostnadsutvecklingen och minskningar av det kommunala stödet, medfört en pressad eko- nomisk situation. Några av de förändringar som skett bland studie- förbunden kan ses som sätt att anpassa sig till denna situation. Antalet bidragberättigade studieförbund har minskat från elva till tio. 2002 gick det minsta förbundet, KFUK/KFUM:s studieför- bund, samman med Sensus. En bidragande orsak till detta torde ha varit svårigheterna att ekonomiskt driva ett litet studieförbund. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar har alla studieförbund genomfört stora förändringar i sina organisationer. Fram t.o.m. 1980-talet hade för- bunden en organisationsstruktur med tre led, lokalavdelning, distrikt och riksförbund. Denna struktur är nu upplöst i flera av förbunden. gjorde 2002 en undersökning av studieförbundens organisation. Sex av de tio förbunden uppgav att de hade någon form av regional organisation. I två av dem saknades istället lokalavdelningar som självständiga enheter. I rapporten uppges att antalet lokalavdelningar var 1 500, hade antalet minskat till 830 och när undersök- ningen gjordes var man nere i 530. När SUFO 2 genomförde intervjuer med samtliga studieförbund fann vi att antalet självständiga enheter som lokalt var anordnare av studieförbundens verksamhet minskat till 466. Ett av förbunden består av endast en juridisk person, inom de övriga varierar antalet självständiga lokala enheter mellan fem och 200. Inom de större förbunden pågår fortfarande en utveckling mot färre lokala enheter. Inom de juridiska enheter som är lokala anord- nare finns i några studieförbund också lokalkontor, sammanlagt ca 1 100. Nedbantningen av den egna organisationen kan ha flera orsaker, men till en del måste den ses som ett svar på en pressad ekonomisk situation. Den är ett försök att genom större enheter effektivisera arbetet och sänka kostnaderna. I en opublicerad undersökning har studerat effekter av samhällsstödets utveckling. I ett antal intervjuer med lokala företrädare såg dessa nedskärningar av kommunbidragen som en starkt bidragande orsak till neddrag- ningar och rationaliseringar. Andra uttryck för samma strävan är den samordning av ekonomifunktionen som skett i flera förbund. Man har byggt upp gemensamma enheter som för lokalavdel- ningarnas räkning svarar för ekonomisk redovisning, boksluts- arbete, betalnings- och faktureringsrutiner. Ett annat motiv för för- ändringar av organisationen kan ha varit att förbättra personalens arbetsvillkor genom att föra samman anställda till arbetslag av lämplig storlek. En följd av att lokalavdelningar förs samman till få enheter, som omfattar stora geografiska områden, blir att den lokala kontakten försvagas. Från kommuner framförs ofta klagomål över att studie- förbunden inte är synliga på orten, något som nog också bidragit till en minskad vilja att ge ekonomiskt stöd. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar förbundens lokala medlemsorganisationer kan de stora lokalavdel- ningarna innebära försvagade kontakter. Organisationsförändringarna är givetvis bara en del i ett större sammanhang. Det har också gjorts försök att kompensera det minskade offentliga stödet med andra inkomster. Vissa uppgifter om vad som hänt kan vi få fram genom årliga sammanställningar av lokalavdelningarnas ekonomi. För studieförbundens lokalavdelningar kan det ligga nära till hands att höja deltagaravgifterna. Sammanställningarna av lokal- avdelningarnas ekonomi som pekar på en mycket begränsad höj- ning deltagarintäkterna. Avgifternas andel av lokalavdelningarnas inkomster har ökat från 1991/2001, på en tioårsperiod. Enligt vår egen analys av studieavdelningarnas ekonomi 2002 utgjorde deltagar- och försäljningsintäkter från folkbildningsverksamhet av avdelningarnas samlade intäkter från sådan verksamhet. har uppdragsutbildning blivit ett begrepp inom folkbildningsarbetet. Enligt Folkbildningsförbundets sammanställ- ning svarade uppdragsutbildning för av intäkterna. Förändringen i förhållande till det två föregående åren rörde sig om en procentenhet. Vår analys pekar, som tidigare framgått, på att all verksamhet vid sidan den bidragsgrundande folkbildningsverksam- heten 2002 kan uppgå till av studieförbundens samlade omsättning inklusive sådan verksamhet som drivs inom av studie- förbunden ägda bolag. av detta står fyra studie- . visar sammanställningen på en försämrad ekonomi. försämrades det samlade resultatet för studie- förbunden lokalt från ett överskott på till ett underskott på . Även om en mindre del av detta kan förklaras av ändrade redovisningsprinciper, pekar det mot en drastisk försäm- ring av studieförbundens lokala ekonomi. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Som en konsekvens av den ekonomiska utvecklingen kan man vänta sig en stagnerande verksamhet. Tvärtom ser vi att antalet rappor- terade studietimmar fortsätter att öka. Vi har i kapitel 3 beskrivit detta med hjälp av en sammanvägning av studiecirkeltimmar, studie- timmar i annan gruppverksamhet och kulturprogram. Samman- vägningen har gjorts med samma vikter som använder i sin bidragsfördelning (tabell 3.1). I ett tioårsperspektiv, /92 till 2002, har antalet bidragsgrundande timmar ökat med . –2002, vi har uppgifter för, har verksamheten uttryckt som bidragsgrundande timmar ökat . Trots ekonomisk åtstramning har verksamheten alltså fortsatt att expandera. Vår genomgång av studieförbundens ekonomi visar att bidragen minskar. Övriga intäktskällor har tillfört medel i begränsad omfatt- ning. Vår analys av ekonomin tidigare i detta kapitel visar också att den kraftigt ökade verksamheten i studieförbundens lokalavdel- ningar genomförs till samma eller lägre total kostnad. Förhållandet väcker frågor om hur detta är möjligt. En ytterligare faktor är det system för fördelning av statsbidraget som använder (kapitel 3). Systemet gör det vik- tigt för studieförbunden att behålla eller helst öka antalet bidrags- grundande studietimmar. Detta för att behålla eller öka sin andel av statsbidraget . I samverkan med en trängd ekonomi leder bidragssystemet till att det för en studieavdelning blir angeläget att rapportera verk- samheter som har så låga kostnader som möjligt. Varje ökning av antalet redovisade studietimmar, som kan uppnås utan att kostna- derna ökar, blir attraktiv. En sådan ökning kan uppnås genom att studietiden i en cirkel förlängs utan att ytterligare material behöver anskaffas eller att ledararvodet ökar. Det kan också uppnås genom att ordna vad man kallar för 0-cirklar, dvs. cirklar där inget arvodet betalas till ledaren och där studieförbundet inte heller står för studiematerial eller håller lokal. Många studiecirklar har traditionellt genomförts i samarbete med studieförbundens medlemsorganisationer och andra föreningar. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Samarbete med olika samhällsinstitutioner inom vårdsektorn före- kommer också. Vid sidan av detta samarbete finns ett växande antal studiecirklar som initieras av enskilda grupper av skilda slag och som söker samarbete med eller erbjuds samarbete med studieför- bund. Det kan vara utövande amatörer inom någon estetisk verk- samhet, oftast musikgrupper, men också grupper som ägnar sig åt andra ämnen. Vi vet också att mer än två av tre cirkeldeltagare deltar i en studiecirkel som antingen finns inom föreningslivet eller består av en grupp personer som känner varandra och är vana att studera tillsammans (kapitel 6). I sådana samarbetsrelationer kan finnas verksamhet som rappor- teras som cirklar och utgör underlag för fördelning av statsbidraget utan att studieförbundet har några direkta kostnader för cirkeln. Det kan också handla om att få in rapporte- ringsunderlag ger ett mindre bidrag till en studiegrupp. Verksamhet av detta slag kan te sig problematisk därför att studieförbundet har små eller inga möjligheter att reellt påverka eller ta ansvar för cirkelns förutsättningar att bedriva framgångsrika studier. Ansvaret för såväl ledarens förmåga att leda studierna som tillgången på lämpligt studiematerial hamnar lätt vid sidan av studieavdelningen. I kriterier för bidragsberättigad verksamhet beskrivs studiecirkelns pedagogik med krav på ledarkompetens och tillgång till studiematerial m.m. De ovan beskrivna förhållandena kan, i lokalavdelningar som omfattar stora geografiska områden, leda till att detta sätt att se på verksamheten inte får fullt genomslag i den verksamhet som rapporteras. Det finns en tydlig risk att studieavdelningar av pressen på att hålla uppe antalet bidrags- grundande studietimmar inkorporerar och rapporterar verksamheter utan att man medverkat i tillkomsten av den eller tar ansvar för uppläggning och genomförande. Det problem som vi beskrivit här borde belysas bättre än vad vi kunnat göra. En studie av hur förhållandena, i de här diskuterade avseendena, ser ut i studieförbundens lokala verklighet skulle behöva genomföras. En nyckelfråga i sammanhanget är hur avgränsningen av folkbildningsverksamhet gentemot t.ex. föreningsaktivitet eller verksamhet i samverkan med samhällsinstitutioner görs och kan göras. Det finns ett behov av att få genomslag i studieförbundens hela organisation för en gemensam syn på vad som konstituerar en studiecirkel. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar I direktiven för SUFO 2 efterfrågas en belysning av om verksamhet som finansieras externt påverkar den ideologiska kärnan inom folk- bildningen. Den beskrivning av studieförbundens ekonomi som här gjorts visar att uppdragsutbildning står för en mindre del av studieförbundens verksamhet. Det utesluter inte att detta att finnas på en allmän marknad kan påverka de förbund eller studieförbunds- avdelningar som berörs. Vid , , pågår ett forskningsprojekt som belyser frågan om hur studie- förbunden påverkas av att agera på en utbildningsmarknad. Projektet syftar till att belysa vad som händer med studieförbun- dens identitet när de uppträder som aktörer på utbildningsmarkna- den. Doktoranden , som skriver sin avhand- ling inom projektet, har i en artikel beskrivit detta och redovisat preliminära resultat (, 2001). Hon utgår i sin forskning från antagandet att marknaden bidrar till att förstärka organisa- tionernas identitet och frågar sig hur identitetsutvecklingen gestal- tar sig i en situation där krav på mål/marknadsstyrning skall kombineras med fri och frivillig folkbildningsverksamhet. Studien ska belysa hur man lokalt i studieförbunden ser på sin roll som utbildningsanordnare, vad studierna innehåller och hur de bedrivs. Fokus ligger på hur man framställer sig själv som anord- nare av utbildning för arbetslösa. Till grund för studien ligger tre studieavdelningar i tre kommunstorlekar och från vart och ett av tre studieförbund. I studien har minst två personer på varje avdelning intervjuats , 1997 och 2000. I intervjuerna 1997 beskrev man sin verksamhet som traditionell folkbildning där även utbildningen för arbetslösa styrdes av folk- bildningens mål. I de avdelningar som 2000 utökat verksamheten för arbetslösa hade en anpassning skett till den nya rollen så att arbetsmarknadens behov stod mera i centrum. För att kunna erbju- da de arbetslösa en bättre utbildning hade avdelningarna utökat sina kontaktnät. Utbildningsinnehållet hade förändrats och vidgats med flera ämnesområden. hade avdelningar från olika studieförbund i vissa avseenden utvecklats olika. De avdelningar som minskat sin utbildning för arbetslösa hade inte genomgått samma förändring, de håller fast vid sin tidigare ämnesinriktning med betoning på personlighetsutveckling och har inte utvecklat någon särskild idé kring utbildningen för arbetslösa. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar I de avdelningar där verksamheten förändrats har folkbildningens pedagogiska arbetssätt kommit att framstå som mer centralt, arbets- sättet ses som särskilt lämpat för de arbetslösa som uppdragen avser. När innehållet vidgats och man inte är övertygad om att det är folkbildningsmässigt, i den tidigare meningen, betonas istället folkbildningens arbetsformer som avgörande. Vid andra intervju- tillfället anser man att utbildningen ska kallas för folkbildning om den bedrivs på ett folkbildningsmässigt sätt och för de målgrupper folkbildningen traditionellt vänt sig till. Vad som anses folkbild- ningsmässigt har omdefinierats till att avse ett pedagogiskt arbets- sätt och rikta sig till en viss målgrupp. menar att studieavdelningarnas folkbildningsmässiga identitet har omdefinierats i och med att de utvecklats till aktörer på utbildningsmarknaden. Man har omorienterat sig till ett nytt sammanhang och användbara delar av folkbildnings språkbruk har utnyttjats för att bygga upp en identitet i en ny roll. Undersökningen pekar alltså på att det sker en förändring i synen på den egna identiteten när en studieavdelning engagerar sig i uppdragsutbildning. Man fasthåller visserligen vid sin roll som folkbildare men omtolkar denna roll så att den passar det nya sammanhanget. Man bör ha i minnet att slutsatserna baseras på synsättet i avdelningar som i betydande omfattning engagerat sig i uppdragsutbildning. Folkhögskolornas ekonomiska förhållanden finns beskrivna i en särskild rapport från SUFO 2 (SOU 2003:125). Här ges därför endast en sammanfattande beskrivning. Konsekvenserna för folkhögskolan av utvecklingen under 1990- talet skiljer sig från vad som gäller för studieförbunden. Begräns- ningarna av det allmänna folkbildningsanslaget har för folkhög- skolornas del kompenserats av riktade bidrag till särskilda utbild- ningar, först arbetsmarknadsutbildningar och sedan . Det innebar att folkhögskolan kunnat expandera sin verksamhet. första år fördubblades verksamhetsvolymen både i de allmänna och de särskilda kurserna , medan kortkurserna minskade. 1992/93 utgjorde de allmänna kursernas volym ca och de särskilda kursernas 272 000. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar siffror 1997 var 299 000 respektive . Sam- tidigt hade bidraget för särskilda utbildningsinsatser genererat en stor mängd nya studerande på allmän kurs.