sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt nationella målen får genomslag i länen, som hänsyn skall tas till regionala förhållanden och förutsättningar och till att länets utveckling främjas. Vid tillsynen av kulturminnesvården skall länsstyrelserna enligt 2 § förordningen (1988:1188) om kultur- minnen m.m. samverka med kulturminnesvårdande organ i länet, särskilt länsmuseerna och motsvarande museer. Länsstyrelsernas uppgift begränsas dock inte till att utöva tillsyn över kulturminnesvården. Inom länsstyrelserna finns normalt en särskild enhet som hanterar frågor som rör kulturmiljön, där läns- styrelsernas huvudsakliga ansvar för tillämpningen av de statliga skyddsregleringarna, såsom ärenden om byggnadsminnen och kulturreservat, hanteras. Länsstyrelserna skall vid sidan härav övervaka att statliga intressen beaktas i den kommunala planverks- amheten. Det skall ske i det samrådsförfaranden som föregår ett planbeslut samt genom en prövning av det kommunala besluten enligt 12 kap. . Länsstyrelserna skall därvid pröva bl.a. om det kan befaras att planbeslutet innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses. Läns- styrelserna har också fått till uppgift att verka för att miljömålen uppnås och att svara för regionalt mål- och uppföljningsarbete. Efter delegation från beslutar länsstyrel- serna dessutom om bidrag till ägare av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Länsmuseerna eller motsvarande museer på regional nivå har inte någon myndighetsfunktion och dess verksamhet är därför oreglerad. De anses emellertid med hänsyn till deras stora kunskaper på området ha betydelsefull roll för ett verksamt skydd för kulturmiljön. De har i förarbeten tillmätts betydelse såväl som basinstitutioner för kulturhistorisk dokumentation och informa- tion och som serviceorgan åt den statliga och kommunala kulturminnesvården och i det sammanhanget som expertorgan för kommuner som inte har tillgång till egen kulturhistorisk sakkunskap (prop. 1985/86:1 s. 444). Det har även gjorts gällande att den statliga kulturmiljövården är uppbyggd så att i frågor om kunskapsuppbyggnad bör kunna stödja sig på läns- museernas insatser (prop. 1994/95:230 s. 87). Dessa museer erhåller statsbidrag till sin verksamhet enligt förordningen (1996:1598) om statsbidrag till regional kultur- verksamhet. En förutsättning för att bidrag skall utgå enligt förord- ningen är att museet också får bidrag från landsting, kommun eller någon annan huvudman. Vidare skall enligt förordningen Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt statsbidraget syfta till att stödja museerna i deras uppgifter att samla in, bearbeta och förmedla kunskaper om regionens kulturarv (och vissa andra angivna områden). Dessutom stadgas i förordningen att bidraget skall ge museerna möjlighet att ta det ansvar för kulturmiljön som vilar på dem. Dessa bidrag fördelas av , dock med det undantaget att stödet för kulturmiljöarbetet hos de regionala museerna i län fördelas av . I kommunerna finns en nämnd som hanterar lovärenden och i regel svarar även för andra kommunala uppgifter i fråga om planläggning och byggande. Denna nämnd har enligt 11 kap. 1 § bl.a. till uppgift att verka för en god byggnadskultur samt en god och estetiskt tilltalande stads- och landskapsmiljö. Vidare skall nämnden enligt 11 kap. 4 § till sitt biträde ha minst en person med arkitektutbildning och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Det finns i fråga om hur kommunerna har levt upp till de kompetenskrav som ställs på dem viss statistik att tillgå . Enligt denna hade drygt en tredjedel av kommunerna egen kompetens på kulturmiljöområdet, men det var endast tjugo- fyra kommuner som hade anställda som på heltid arbetade med frågor som rörde kulturmiljön. Merparten av de med kompetens på kulturmiljöområdet var anställda på kommunalt museum eller inom kulturförvaltningen. I fråga om kravet på biträde av person med arkitektutbildning hade två tredjedelar av kommunerna en anställd stadsarkitekt. Övriga anlitade arkitekt på konsultbasis (uppgifterna är hämtade från Svenska Kommunförbundets skrift Kontinuitet och förnyelse – Kulturmiljöarbetet i kommunerna, 1999, s. 45 f.). Som har redovisats i avsnitt 2.2.1 var dock inte förutsatt att kommunerna helt på egen hand skulle kunna tillförsäkra sig allt underlag som krävs för att kunna göra kulturhistoriska avvägningar i planeringen. Det har i förarbetena framhållits att länsstyrelser och länsmuseer har en väsentlig funktion att fylla för att bistå kommunerna med antikvarisk kompetens. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt På lokal nivå kan alltså de kommunala museerna, däribland stadsmuseerna, förse kommunerna med kunskap om det lokala kulturarvet men har naturligtvis särskild betydelse för att ge det lokala kulturmiljöarbetet en förankring hos allmänheten. Dessa museer understöds i allt väsentligt av kommunerna. Det finns närmare 150 kommunala museer i riket. Av dessa är inriktade på kultur-, lokal- och stadshistoria (se angående de kommunala museerna, Svenska kommunförbundets skrift Fakta om kommunala museer). Det finns utöver de ovan beskrivna institutionerna en stor mängd organisationer som bygger på enskilda personers ideella arbete och engagemang för kulturmiljöfrågor. Det råder inget tvivel om att de utgör en omistlig bas för ett framgångsrikt bevarande av kulturarvet. Det rör inte minst de drygt 1 800 hembygdsföreningar/förbund som finns i riket med sammanlagt över 450 000 medlemmar. Dessa föreningar förvaltar bl.a. cirka 9 000 byggnader. Det finns ett flertal andra exempel på liknande organisationer som på ett oersättligt sätt lägger ned ett stort arbete för det lokala, regionala och nationella kulturarvet. En av dessa är Svenska föreningen för byggnadsvård, vilket är en ideell organisation som verkar för att vårda och bevara byggnader och bebyggelsemiljöer från alla tider. Föreningen har cirka 6 200 medlemmar över hela landet. Utgångspunkten enligt portalparagrafen i kulturminneslagen är att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kultur- miljö. Bestämmelsen fortsätter med att detta ansvar delas av alla och att såväl enskilda som myndigheter skall visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön. Detta, att ansvaret delas av alla, kommer i bestämmelsen vidare till uttryck genom att det stadgas att den som planerar eller utför ett arbete skall se till att skador på kulturmiljön såvitt möjligt undviks eller begränsas. En bestämmelse i samma anda som varsamhetsbestämmelsen i 3 kap. 10 § , dock utan egna rättsverkningar. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt De myndigheter som i huvudsak har att tillämpa de lagregler som rör skyddet för kulturmiljön är länsstyrelserna och kommu- nerna. Fördelningen av ansvaret dem emellan bygger i sin tur på vad som har ansetts vara ett statligt ansvar respektive ett kommunalt ansvar. Vad gäller bestämmelserna i 3 och 4 kap. om hus- hållning med mark och vatten och dess inverkan på planprocessen enligt , står klart att statens inflytande är begränsat till de områden som bedöms vara av riksintresse, medan kommunerna har bestämmanderätt om markanvändningen i övrigt. Mot bakgrund av den ovan i avsnitt 2.1. och 2.2. gjorda redovis- ningen kan däremot i viss mån sättas i fråga om det föreligger någon lika tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun vad gäller bebyggelseskyddet ur ett kulturhistoriskt perspektiv. Som framgått har kommunerna genom fått det huvudsakliga ansvaret för markanvändningen inom kommunen. Den principiella utgångspunkten är att staten skall få direkt inflytande endast om det berör ett intresse av nationell vikt eller en fråga som har mellankommunal betydelse. Vad gäller kulturmiljö- vården och då särskilt kulturminnesvården finns en avsiktlig nivåindelning i det att byggnadsminnesinstitutet är begränsat till byggnader och andra anläggningar som är synnerligen märkliga, medan kommunerna skall beakta och har att värna all bebyggelse som är av kulturhistoriskt värde. De tankar som låg bakom bör dock kunna användas för att närmare definiera vad som kan omfattas av rekvisitet synnerligen märklig i kulturminneslagens mening. Den naturliga slutsatsen borde i sådant fall vara att detta uttryck motsvarar vad som i andra sammanhang benämns riksintresse, eftersom det i annat fall skulle vara ett avsteg från de principiella utgångspunkterna bakom att låta statliga intressen verka inom ett område som kommunerna genom den lagen fått befogenhet att bestämma över. Denna utgångspunkt fanns också med i de överväganden som låg bakom utrednings- förslagen till (SOU 1974:21, särskilt s. 213 och s. 572). Stöd för denna uppfattning går dessutom att finna i den proposi- tion som följde på arbete. Där anges att det i , för att avgränsa frågor som är av nationellt intresse från sådana av mer regionalt eller lokalt intresse, används begreppet riksintresse och ifrågasätts om det är lämpligt att och Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt kulturminneslagen har helt olika uttryckssätt för närbesläktade företeelser (prop. 1998/99:114 s. 31 f.). Det bör i detta sammanhang dock beaktas att det allmän- språkliga begreppet riksintresse numera i dessa sammanhang beklagligtvis givits en mer inskränkt betydelse och ofta betraktas som synonymt med ett område som i ett nationellt perspektiv är av stor betydelse för något av de syften som anges i 3 kap. , snarare än att stå för något av intresse för rikets alla medborgare. Det finns således skäl som talar för att begreppet synnerligen märklig bör förstås som att det skall vara fråga om ett objekt som det är av nationellt intresse att bevara. Detta markerar dock endast begränsningen i den statliga kompetensen att vidta direkta åtgärder med stöd av kulturminneslagen för att skydda en viss byggnad eller anläggning, medan kommunerna är det beslutsorgan som har exklusiv befogenhet och ansvar för det reglerade skyddet av övrig bebyggelse av kulturhistoriskt värde. Den kvarstående frågan är då hur ansvarsfördelningen ser ut för den bebyggelse som faller inom byggnadsminnesinstitutets tillämpningsområde. I motivuttalandena till kulturminneslagens portalparagraf uttalas i fråga om ansvarsfördelningen att kommunernas ansvar för kulturmiljövården är mycket betydande och att det i praktiken främst får beaktas vid de åtgärder som företas inom ramen för och naturresurslagen (numera 4 kap. ). Fortsättningsvis anges emellertid att ansvaret för kulturmiljövården ytterst vilar på staten, vilket, när det gäller kärnan i kulturmiljövården – kulturminnesvården – kommer till uttryck genom att vissa statliga myndigheter får som särskild uppgift att utöva tillsyn över kulturminnesvården (prop. 1987/88:104 s. 33). Denna generella utgångspunkt för ansvarsfördelningen medför dock inte, enligt vad som fortsättningsvis anförs, att säkerställandet av de byggnader som faller inom byggnadsminnesinstitutets tillämplighetsområde helt och hållet bör överlåtas på staten (a.a. s. 48). Avsikten, vilket även får stöd av förarbetsuttalanden till , är i stället att dessa frågor skall skötas genom samordning och samverkan mellan kommunala och statliga myndigheter (prop. 1985/86:1 s. 447). Förekommer brister i denna samordning torde det dock ligga närmast till hands att i enlighet med det särskilda ansvar som vilar på staten i fråga om kultur- Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt minnesvården, låta det yttersta ansvaret falla på de statliga myndig- heterna. De oklarheter som kan uppkomma i fråga om ansvarsfördel- ningen mellan stat och kommun för den bebyggelse som faller inom tillämplighetsområdet för bestämmelserna om byggnads- minnen och i fråga om hur detta område närmare skall definieras, kan enligt uppgifter lämnade bl.a. i den genomförda länsstyrelse- enkäten medföra att det uppkommer situationer där kommuner och länsstyrelser avvaktar varandras ställningstaganden rörande skyddsbehovet för ett visst objekt. Som tidigare redovisats har denna ansvarsfördelning hanterats på ett något annorlunda sätt för områdesskydden i 7 kap. genom att både kommuner och länsstyrelser givits befogenhet att besluta om sådana skyddsåtgärder. Av motiven till denna nyord- ning framgår dock att de kommunala skydden i första hand skall röra områden av mer lokal betydelse, medan staten även fortsätt- ningsvis skall svara för säkerställandet av de områden som är värdefullast ur ett nationellt perspektiv (prop. 1997/98:45 s. 312). Det förhållandet att kommunerna genom har givits huvudsaklig bestämmanderätt över samhällsplaneringen och byggandet, medan det i speciallagstiftning har anförtrotts åt läns- styrelserna att tillämpa bestämmelser om skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen, ger behov av riktlinjer för hur samordningen skall ske såväl mellan de olika lagarna som mellan dessa myndigheter. Vad gäller samordningen mellan lagarna kan konstateras att det vid planläggningen i 2 kap. 2 § endast hänvisas till att bestämmelserna i 3 och 4 kap. är tillämpliga. De materiella krav som i övrigt ställs på kommunernas tillämpning av ges genom en uppräkning i 2 kap. av de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse samt genom angivande i 3 kap. av de krav Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt som ställs på byggnaders och andra anläggningars placering och utformning. Denna ordning innebär att åtgärder som rör markanvändningen kan behöva prövas enligt såväl som enligt annan speciallagstiftning. I propositionen om följdlagstiftningen till den nya anges att planbesluten enligt bör påverka tillståndsprövningen enligt olika speciallagar och att det bör gälla oavsett om ett företag skall prövas enligt både en speciallag och eller endast enligt speciallag. Beslut enligt speciallag skall därför inte få strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser (prop. 1985/86:90 s. 92). Denna inriktning har i stora drag genomförts i förhållande till ; där anges t.ex. i 7 kap. 8 § att beslut om vissa områdesskydd, som kulturreservat, inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid tillämpning av dessa bestämmelser bör dock intressekonflikter kunna undvikas genom att dessa områden ofta är av sådan beskaffenhet att bestämmelserna i 3 och 4 kap. blir tillämpliga. För de områden som bedöms vara av riksintresse enligt 3 och 4 kap. har staten möjlighet att utöva kontroll över kommunernas planläggning enligt 12 kap. . Statens kontroll utövas i detta sammanhang i första hand av länsstyrelserna. Skulle efter prövning finna att ett beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser innebär att ett riksintresse inte tillgodoses, kan den upphäva beslutet i dess helhet, eller, om kommunen medgett det, i viss del. För att tillgodose ett riksintresse finns även möjlighet för regeringen att förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelse. Bestäm- melserna i kapitlet ger dessutom möjlighet för länsstyrelse eller regering att för visst område förordna om en likadan kontroll av beslut om lov eller förhandsbesked. Vad däremot gäller byggnadsminnen föreligger ingen legal koppling mellan beslut enligt och beslut enligt kulturminneslagen. Det kan alltså, i vart fall teoretiskt, fattas motstridiga beslut, där beslutar om byggnadsminne på fastighet som enligt plan är avsatt för nyexploatering. förutsåg att sådana situationer skulle kunna uppkomma och föreslog därför att det såväl skulle föreligga hinder mot att besluta om skyddsbestämmelser i detaljplan eller ett markförordnande för byggnad som är byggnadsminne, som hinder Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt mot att besluta om byggnadsminnesförklaring av byggnad som redan omfattas av skyddsbestämmelser enligt . Utöver att det annars skulle kunna fattas motstridiga beslut, angavs som motiv att det skulle uppstå problem med ersättningsfrågor. Dessa farhågor bemöttes i propositionen med att de bestämmel- ser som finns om samråd med kommunerna i ärenden om byggnadsminnen och de möjligheter kommunerna hade att påkalla hävning eller ändring av byggnadsminnesförklaringen utgjorde tillräckliga garantier för att samordningen skulle ske på ett ända- målsenligt sätt (prop. 1985/86:90 s. 132). för detta förarbetsuttalande kunde regeringen häva en byggnadsminnes- förklaring om genomförandet av en detaljplan hindras. Genom införandet av kulturminneslagen togs dock denna möjlighet för regeringen bort. I stället angavs i motiven till ändringen att fortsättningsvis skulle ha utrymme att häva en byggnadsminnesförklaring av detta skäl, utan att det kom till uttryck i lagtexten, men att det förutsattes att det endast i yttersta undantagsfall skulle komma i fråga att en kommun antog en detaljplan som förutsatte rivning av ett byggnadsminne (prop. 1987/88:104 s. 53 f.). Av 7 kap. 9 § framgår att det förhållandet att det inom ett område finns en byggnad som är byggnadsminnes- förklarad inte hindrar att området förklaras som kulturreservat. Noterbart är att det i naturvårdslagen fanns en bestämmelse som stadgade att lagen är tillämplig på den kulturpräglade naturmiljön i den mån skydd inte gällde enligt kulturminneslagen. Den bestämmelsen hade införts på förslag av Lagrådet, för att möta det behov som förelåg av att bestämma naturvårdslagens räckvidd i förhållande till kulturminneslagen. Detta ansågs vara av vikt särskilt eftersom parker, trädgårdar och andra anläggningar kan skyddas enligt kulturminneslagen (prop. 1990/91:90 s. 464 f. och s. 571). Någon motsvarande samordning mellan dessa lagar går alltså inte längre att utläsa ur lagtexten. Som framgått har lagts stor vikt vid att det förekommer en väl fungerande samordning mellan de olika myndigheterna, särskilt mellan länsstyrelser och kommuner, för att få till stånd rationella Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt och effektiva skyddsåtgärder för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Både i ärenden om planläggning enligt och i ärenden om byggnadsminnen enligt kulturminneslagen ges respek- tive myndighet utrymme att medverka genom samråd. Likaledes finns för ärendena om kulturreservat bestämmelser om myndig- hetssamråd i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Inför ett utpekande av ett område som riks- intresse enligt 3 kap. föreligger dock inget krav om att de statliga myndigheterna behöver samråda med kommunerna. Inte heller för statliga byggnadsminnen föreligger någon sam- rådsskyldighet för förutom när fastigheten överlåts till annan än staten, då skall underrättas om det. Samrådsförfarandet är betydligt mer formaliserat i än i kulturminneslagen och . Enligt kultur- minneslagen skall kommunen enligt 11 § förordningen om kultur- minnen m.m. ges tillfälle att yttra sig, om det inte är uppenbart obehövligt. Enligt 25 § förordningen om områdesskydd enligt m.m. skall kommun och länsstyrelse samråda inför ett beslut om att inrätta ett kulturreservat. I båda fallen skall dessutom kommunerna underrättas om ett fattat beslut. Inför ett planbeslut skall kommunerna genomföra ett samråds- förfarande där bl.a. länsstyrelserna skall delta. I lagen anges det övergripande syftet med samrådet samt det beslutsunderlag som kommunerna skall redogöra för. Vad som framförts under samrådet skall vidare redovisas i en gemensam samrådsredogörelse. Över ett förslag till översiktsplan skall avge ett särskilt granskningsyttrande, av vilket bl.a. skall framgå om för- slaget inte tillgodoser riksintressen enligt 3 och 4 kap. . Genom detta samrådsförfarande är det, förutom att uppnå en samordning mellan myndigheterna, avsett att kommunerna skall tillföras sakkunskap bl.a. om kulturmiljöns innehåll. 3 Vissa inslag i utländsk rätt I detta kapitel ges en beskrivning av sådana inslag i utländsk rätt om skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse som bedöms ha särskild anknytning till de frågor som vi har att överväga. Redovisningen är tänkt att ge en översiktlig redovisning för hur skyddssystemen är uppbyggda och att beskriva andra skyddsformer än de som redan finns i svensk rätt. Både vad gäller beskrivningen av systematiken i skyddssystemen och skyddsformerna är beskriv- ningen inriktad mot att finna exempel som kan utgöra inspiration till förbättringar av det svenska skyddssystemet. Härvid har särskilt beaktats att det i direktiven anges en skyddsform vi skall överväga, en utvidgad anmälningsplikt. Viss tonvikt har därför lagts på att beskriva motsvarande skyddsformer i andra länder. De utländska rättsystem som kommer att beröras är hämtade från vissa andra västeuropeiska länder. Syftet är inte att ge en uttömmande beskrivning av innehållet i dessa länders lagstiftning. Vad gäller det kommunala skyddet saknas utrymme att inom ramen för denna utredning göra någon närmare analys för innehållet i utländsk rätt. På den europeiska kontinenten har skyddet för kulturminnen en lång tradition. Det har hänvisats till det av kejsare utfärdade ediktet rörande år 457 om att alla byggnader som uppförts för offentlig nytta och prydnad skulle vara fredade från antastelse som ett av de tidigaste exemplen på sådan lagstiftning. Det finns fler exempel på mycket tidiga rättsliga regleringar till skydd för kulturminnen i . I samband med nationalstaternas framväxt kom flera europeiska länder att anta lagar till skydd för kulturminnen. Störst betydelse för den europeiska utvecklingen på detta område Vissa inslag i utländsk rätt har troligen den franska lagstiftningen haft. inleddes i ett arbete med att systematiskt inventera och skyddsklassa kulturhistoriskt värdefulla objekt. Den moderna skyddslagstiftningen rörande kulturminnen tar i flera europeiska länder sin utgångspunkt i den franska lagstiftningen. Den övergripande strukturen på skyddssystemet i svensk lagstiftning ser till stora delar ut att överensstämma med hur det är ordnat i andra västeuropeiska länder. Det är således vanligt före- kommande att det finns en statlig speciallagstiftning som syftar till att skydda enskilda objekt av särskilt värde, medan skyddet på nivå bygger på att kulturvärden på olika sätt skall beaktas i planregleringar, vilka i och för sig ofta präglas av en större statlig inblandning än vad som gäller i . Naturligtvis förekommer skillnader i hur ansvarsfördelningen mellan stat och kommun närmare är fördelad, beroende på hur dessa frågor generellt brukar lösas i landet. En viss särställning intar i detta hänseende såsom förbundsstat med en stor del av statsmakten, bl.a. rörande kulturmiljöskyddet, fördelad på de sexton delstaterna. Medan har en lagstiftning rörande det statliga skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse som till stora delar överens- stämmer med det svenska, finns i den danska och norska rättsordningen flera avvikande inslag som kan vara av intresse. Det statliga skyddet i regleras genom lov om bygningsfredning og bevaring af bygninger og bymiljöer. Den innefattar en från svensk rätt avvikande ordning för förfarandet att skydda en byggnad. Alla kan visserligen komma med idéer till vilka objekt som skall skyddas enligt denna lag, men det är endast den centrala myndig- heten på området, Kulturarvsstyrelsen, som kan initiera ett ärende om fredning. När styrelsen har gjort det underställs ärendet Det Särlige Bygningssyn, vilket är ministerns särskilda råd i dessa frågor. Detta råd består av tolv medlemmar som är utvalda från Vissa inslag i utländsk rätt olika institutioner, organisationer och myndigheter inom kultur- miljösektorn. Föreslår detta råd att byggnaden skall fredas, underrättas sakägare, intresseorganisationer och myndigheter om detta. Det sker även en kungörelse om förslaget i lokala tidningar. Det löper därefter en tidsfrist , under vilken synpunkter på fredningsförslaget kan ges in till Kulturarvs- styrelsen.