sou · GSB3127 · 2005-01-01 00:00:00 — Visionens första huvudbudskap är att den nya ledningen lovar att , dvs. ska vara i världsklass. Det är inte orimligt att administrationen av det svenska välfärdssystemet ska ligga på toppnivå. Det vore snarare orimligt att påstå att ska vara lagom bra. När jag medverkat till att formulera visionen så baseras det på min uppfattning att nuvarande organisation inte, trots bemödanden, är i världsklass. Tillkortakommanden med handläggnings- och väntetider, stora regionala och lokala skillnader i service och beslut 7 se t.ex. (SOU 2003:13). Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner och brister i förmåga att få ut gemensamma budskap är uppenbara. Det är möjligt att en del av detta beror på den hittillsvarande splittrade organisationen, men det är också troligt att det fordras ett gediget omorienteringsarbete för att utnyttja den nya organisationens fördelar. I denna omorientering ingår enligt min bedömning en ordentlig kraftsamling så att alla medarbetare förstår och känner till uppdrag och vision. Visionens andra huvudbudskap är internt. som i hög grad hanterar människors frånvaro från arbetet måste själv vara ett föredöme som arbetsgivare. ska Försäkrings- kassan vara en av landets bästa arbetsplatser med mycket låg sjuk- frånvaro. noterade i en mycket intressant kulturanalys att det fanns påtagliga skillnader i maktstruktur, uppfattningar och värderingar mellan RFV och försäkringskassorna men att det också var stora skillnader mellan olika försäkringskassor.8 Den nya ska nu skapa en gemensam kultur. Den första förutsättningen för att detta arbete ska lyckas är att en gemensam syn på medarbetare och ledare läggs fast. Som en del av visionsarbetet har därför formulerat ett antal nyckel- påståenden som ska ses som organisationens bekännelse till vissa värden. Alla, i synnerhet chefer, i den nya måste förhålla sig till och bekänna sig till dessa värderingar. I mina arbetsuppgifter som utredare ingick att förbereda för en ny organisation genom att kartlägga och sätta igång allt det förbere- delsearbete som måste till för att den nya organisationen över- huvudtaget ska kunna börja sin verksamhet . startade också ett arbete för att ge underlag för ledningsorganisationen av den nya myndigheten och fattade beslut om huvudinriktningen för denna nya orga- 8 – Den nya myndigheten (SOU 2003:106). Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner nisation (se kapitel 2). Arbetet har i stor utsträckning baserats på den kunskap som finns inom organisationen och jag har i hög grad kunnat förlita mig på de förslag som de olika projektgrupperna lagt fram. I några avseenden har jag dock gjort andra bedömningar. Den viktigaste förändringen är att jag inte accepterade att den nya skulle starta sin verksamhet med en produk- tionsorganisation som under GD var uppdelad på fem olika regio- ner. Enligt min uppfattning skulle en sådan organisation låsa fast GD i ett operativt arbete där GD skulle komma att involveras i rent operativa frågor om resurstilldelning, verksamhetsresultat i olika delar av landet m.m. Jag tyckte mig se att detta förslag baserades på hittillsvarande erfarenhet med 21 försäkringskassor som behövde bevaka den centrala förvaltningen genom att ingå i en direk- tion. ansåg sig ledningen för genom GD:s direkta medverkan behöva se till att verksamheten sköttes enligt gemen- sam politik och utifrån gemensamma värderingar och rutiner. I en ny Försäkringskassa kunde inte 21 länsdirektörer få plats i led- ningen, men man ville förvissa sig om att åtminstone fem region- chefer skulle representera verksamheten. Detta var och är säkert en alldeles riktig bedömning och organisationsmodell med utgångs- punkt i de förutsättningar som gällt fram till . Min uppfattning är dock att operativa frågor ska skötas direkt ute i verksamheten och att utveckling och samordning av produk- tionsfrågor ska skötas av en chef (produktionsdirektör) direkt underställd GD. Produktionsdirektören ska vara rörlig och till- gänglig och med sin stab vara ett stöd för verksamheten på fältet. Besluten ska fattas i direkt samverkan med de operativt ansvariga länscheferna. Förändringen av produktionen (ett i sig byråkratiskt och ibland missvisande ord för verksamheten) och utveckling och driftsättande av gemensamma, medborgartillvända arbetsrutiner är kanske den mest avgörande uppgiften . GD behöver en heltidsarbetande ledningsresurs med egen stab för att denna uppgift ska få det fokus och den koncentration som är nöd- vändig. Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner Tidigt under utredningsarbetet bestämde jag mig för att prioritera stabilitet och säkerhet i omställningsarbetet. En förutsättning för att säkra att medborgare också skulle få sina beslut och utbetalningar i enligt med gällande regelsystem var att förändringsarbetet kunde ske i klara och tydliga etapper. I första hand skulle måsteuppgifterna lösas och en ny ledningsorganisa- tion utvecklas och bemannas. Den nya organisationen får därefter ta hand om de fortsatta förändringarna. Att jag på så sätt lämnat viktiga frågor om bemanning av organisationen åt sidan betyder dock inte att jag anser att nuvarande resursfördelning mellan central och regional nivå vara given. Inte heller är det givet att den regionala nivåns resursfördelning ska bestå. Det är i själva verket tvärtom. En gemensam organisation bör ge stora effektivi- tetsvinster. Min uppfattning är att ägarna dvs. regeringen har all anledning att i kommande regleringsbrev uttrycka mycket precisa krav på en sådan effektivitetsförbättring. Min bedömning är att effektiviseringar och rationaliseringar på kan genom- föras inom den befintliga socialförsäkringens administration till . Resurserna som frigörs ska överföras till ohälsoarbetet och annan kärnverksamhet. Ett sådant krav betyder inte att jag anser att det finns en omedelbar övertalighet. Självfallet kan inte resurser för stabs- arbete, administrativt arbete eller för utredande arbete utan vidare användas för att direkt handlägga ärenden. Därför är det mycket angeläget att den nya ledningen omgående utvecklar ett program som syftar till att omstrukturera resurserna inom den nya . Resurser från administration och utredande verksamhet ska överföras till kärnverksamheten, dvs. produktionen och mötet med medborgarna. Efter en sådan omfördelning är det rimligt att förutsätta att antalet anställda kan vara väsentligt färre. Förändringsarbetet kommer att vara krävande och påverka både huvudkontoret och den regionala administrationen. Jag förutsätter att får tid och resurser från regeringen så att denna omställning kan genomföras. Kortsiktiga besparingsprogram kan hota de större och viktigare vinster som kan uppnås om får möjlighet att genomföra den nödvändiga omstruktureringen. Min bedömning är att en omställnings- och förändringsperiod kan vara en lämplig tidsram. Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner Åldersstrukturen bland de anställda innebär också att en ned- trappning av antalet anställda kan ske tämligen smidigt genom naturlig avgång. Däremot behöver omgående utveckla och införa ett program för en omfattande kompetens- och vidareutbildning av befintlig personal. Effektivitetsvinsterna bör användas för att uppnå ökad servicenivå t.ex. i form av bättre och snabbare handläggning, effektivare rehabiliter- ing och bättre underlag för regeringens strategiska bedömningar. Efter en inledande treårsperiod bör också direkta kostnadsbespa- ringar kunna göras. Jag förutsätter att stora besparingar kan uppnås genom att administrativa uppgifter (gemensam administration) samlas och kan flyttas utanför huvudkontoret (HK) och . En sammanhållen upphandling skulle därtill kunna minska kostnader för upphandlade tjänster och produkter (). Men också inom många andra områden inom den nya finns utrymme för besparingar och effektiviseringar. Utredningsverksamheten bör få en ny organisa- tionsstruktur och den traditionella tillsynsverksamheten försvinner när den nya bygger in kvalitet och säkerhet i de nya gemensamma arbetsrutinerna. Framför allt behöver en genomgång göras av dagens rutiner för sjukanmälan, fastställande av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) m.m. Besparingar kan också ske genom förändringar i den omfattande interna mötesverksamhet som varit nödvändig i dagens svårstyrda och splittrade organisation. Jag förutsätter också att stora effektivitetsvinster finns att hämta inom IT-verksamheten. Jag har inte haft möjlighet att närmare utvärdera nuvarande IT-verksamhet, men jag kan se att den splitt- rade organisationen och svagheter i beställarkompetens har gjort det mycket svårt att upprätthålla och utveckla en både effektiv utvecklingsenhet och IT-produktion Jag föreslår därför att en genomgripande och förutsättningslös analys görs av hela denna omfattande division. Den utvecklingschef som tillträder har inte enbart uppdraget att leda en befintlig organisation utan kanske än mer uppdraget att förändra och utveckla. I varje län finns också en överbyggnad av gemensam administra- tion och också vissa regionala utvecklingsresurser. Särskilt i de större försäkringskassorna finns säkert en hel del effektivitetsvins- ter att göra. En grundläggande förutsättning för att detta omställ- ningsarbete ska lyckas är att det kombineras med att medarbetare Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner som berörs får tillgång till resurser för kompetensutveckling. Slut- ligen bör en översyn av lokalkostnader kunna ge väsentliga besparingar. Kostnaderna för lokaler är nu , varav avser RFV:s och försäkringskassas centralkontor i . När marknadshyror införs för den fastighet där försäkrings- kassa nu har sina lokaler kommer incitamenten till lokal- omdisponeringar att öka. Dessa möjligheter bör tas tillvara. 1.6Den externa förändringsagendan 2005–2007 GEORG:s huvuduppdrag har varit att genom olika projekt ge underlag för erforderliga beslut så att den nya kan komma igång . Själva organisationsföränd- ringen är i sig en stor utmaning. Denna interna förändringsagenda kommer att präglas av arbetet att sätta den nya organisationen på plats och genomföra den omstrukturering som krävs. som den nya har ett stort arbete framför sig för att hantera själva omorganisationen sker förändringar i omvärlden som också måste mötas. Dessa förändringskrav skulle ha kommit även utan en ny organisation och skulle sannolikt då ha varit än svårare att möta. Det finns alltså en förändringsagenda utöver själva omorganisationen som måste tas om hand. Det vore naturligtvis önskvärt att fick tid att först klara av de förändringar som följer av själva omorganisationen, för att därefter ta hand om nya utmaningar. Jag tror inte att finns. Den nya kommer att behöva ta ställning till och genomföra förändringar långt utöver vad som bestäms av den egna omorganisationen. I det här avsnittet ger jag exempel på sådana utmaningar som kommer att leda till och kräva fortsatta föränd- ringar av organisation, attityder och arbetssätt i . I det organisationsarbete som har legat till grund för beslut om organisationsplan för den nya har i huvudsak dagens uppdrag och utgångsläge utgjort den viktigaste ingredien- sen. Det har under den mycket korta utredningsperioden inte fun- nits någon möjlighet att ta organisatoriska hänsyn till kommande utmaningar och förändringar även om de framstått som mycket tydliga. I mitt arbete har jag därför försökt skapa en organisations- struktur som både är robust i övergången och flexibel inför de förändringar som kommer. Ytterst är det dock en fråga om Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner ledningens ansvar för att utveckla organisationen för att möta nya utmaningar. Jag ska här ta upp tre exempel på frågor som jag menar var för sig bör påverka , dess organisation, arbetssätt och bemanning. Den ena frågan berör det förändrings- tryck som kommer från behovet av bättre extern samverkan, den andra berör konsekvenser av en framgångsrik användning av informationsteknik och den tredje ställer frågan om hur tillämpar nuvarande lagstiftning i sitt arbete med att minska sjukfrånvaron. kommenterar jag tidsperspek- tivet och behovet av ett förändringssekretariat. ska dels sköta det ordinarie arbetet, dels på många områden i grunden utveckla och förändra tidigare arbetssätt. Detta kan tyckas som en oöverstiglig arbetsuppgift, särskilt om man lägger till att detta arbete ska genomföras . Tidsperspektivet är 2005 för beslut och 2005–2008 för resultat. Jag vill understryka att detta tidsperspektiv inte går att utreda sig fram till utan är ett strategiskt val. Det kommer att finnas och säkert också redovisas många goda skäl till varför det inte går. I sista hand är det uppdragsgivaren regeringen och den nya myndighetens ledning som bestämmer takten. En långsammare förändringstakt kan kännas behagligare, men jag är inte säker på att den innebär mindre påfrestningar. Min bedömning är att de allra flesta anställda i dagens socialförsäkringsorganisation vill se en förändring och är villiga att med entusiasm ta sig an denna uppgift. De fackliga organisationerna har varit mycket stödjande och jag förutsätter en fortsatt god samverkan. Att förändringsarbetet måste genomföras i snabb och god ordning beror också på att omvärlden inte står still. har att möta nya utmaningar och kan då inte ha resurser bundna i dagens förändringsarbete. I den organisationsplan som är beslutad att gälla för Försäkrings- kassan fr.o.m. finns ett direkt underställt GD. Jag har förutsatt att sekretariatet består av Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner ett fåtal medarbetare som arbetar mycket nära GD och . Sekretariatet är inte en kontrollgrupp, är inte en operativ grupp som ska göra jobbet (det ska göras i linjen) utan har till främsta uppgift att hålla förändringsagendan aktuell, att påminna och uppmuntra, att ge underlag för prioritering m.m. Här handlar det mycket om visioner och visionsstyrning, men det måste också finnas personer som ser till att förändringarna genom- förs. 1.7.1En ny organisation av statens resurser för att stödja återgång till arbete. Ett flertal utredare (i sin utredning om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen,9 Stats- kontoret10 m.fl.) har påpekat att det behövs en organisatorisk översyn av det rehabiliteringsarbete som bedrivs i många olika myndigheter. Resultaten av det rehabiliteringsarbete som bedrivs är osäkra, flera myndigheter arbetar med liknande frågor. Den enskilde kommer i kläm och sänds ofta mellan olika insatser där ingen vill eller kan ta ett samlat ansvar. Min uppfattning är att nuvarande samverkansmodeller inte fungerar. Behovet av ständig samverkan pekar snarare på att organisationsstrukturen behöver förändras. Jag är i grunden tveksam till att överhuvudtaget ska arbeta med rehabilitering. I tidigare utredning11 har jag påpekat att dagens system där försäkringskassorna kan bevilja arbetsgivare stöd för vissa former av finansiering tenderar att leda till en förhandlingssituation som är fördröjande och också rättsosäker. Alla arbetsgivare betalar för denna insats via sjukförsäkringsavgiften, men bara vissa får del av stödet. Regelsystemet är också så oklart att en arbetsgivare inte vet om han får stöd eller med vilket belopp. Allt beror på dagsform eller förhandlingsskicklighet. Många skäl talar för en genomgripande reform av samhällets system för att stödja återgång till arbetslivet (för övrigt en bättre och mer adekvat term än rehabilitering). I det sammanhanget måste också den nya vara beredd på nya och snara förändringar. En ny arbetsorganisation måste skapas, 9Rehabilitering till arbete – en reform med individen i centrum (SOU 2000:78) 10Bättre styrning av socialförsäkringens administration (Statskontoret 2002:26) 11Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner kanske genom en sammanslagning av resurser och kompetens hos , Arbetsförmedling och . Regeringen har anledning att överväga denna fråga redan med anledning av vårpropositionen 2005 och den utlovade propositionen med utgångspunkt bl.a. i min tidigare utredning Inte bara . måste förbereda och aktivt delta i diskussionen om bättre former för rehabilitering till arbete som det egna förändringsarbetet pågår. måste vara beredd att på nytt ändra sin egen organisation och arbetssätt inom detta område. Omfattande resurser har investerats i IT- utveckling inom socialförsäkringens administration. De riktigt stora resultaten har dock uteblivit. Till stor del kan avsaknad av genombrott för moderna IT-baserade rutiner säkert förklaras av den minst sagt komplicerade organisationen. Problemen har beskrivits i ett antal utredningar och interna konsultrapporter. Jag utgår ifrån att den nya och dess anställda och ledning kommer att lyckas med att snabbt omforma IT- verksamheten och göra den till en integrerad, utvecklande och stödjande del av verksamheten. I senare kapitel tar upp de konsekvenser som följer av regeringens krav på att statliga myndigheter ska vara så kallade 24-timmarsmyndigheter. kommer en stor del av allmänhetens förfrågningar, egna anmälningar samt uppgiftsinlämning från företag och enskilda att kunna göras via IT-baserade tjänster. Denna förändring kom- mer att påverka grundläggande kontorsstruktur och bemanning. Vad gör man på kontoren när antalet besök minskar? Hur ska IT-systemen utformas så att handläggning och arbetsuppgifter kan spridas till de arbetsplatser där det finns ledig kapacitet? På vilket sätt ska de anställdas kompetens och kunskaper tas till vara i denna förändring? En förutsättning för att detta omställnings- och utvecklingsarbete ska lyckas är att den organi- satoriska omställning som sker genomförs snabbt och effektivt. Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner Den måste vara avklarad så att en stabil organisation med lugna, trygga och förändringsengagerade medarbetare kan ta sig an den nya utmaningen. måste parallellt med sitt utvecklingsarbete för- bereda sig för kraftiga förändringar i det interna arbetssättet och utgå från att en lyckad utveckling av IT-baserad självbetjäning kommer att påverka den egna kontorsstrukturen. 1.7.3Sjukskrivning – en systematisk felsyn Den nya har enligt min uppfattning stora möj- ligheter att effektivisera sin verksamhet. Det är dock inte givet att de stora effektivitetsvinsterna uppstår genom att nuvarande arbets- uppgifter görs med större effektivitet. Snarare är det så att de största effektivitetsvinsterna kan uppnås först efter en genom- gripande prövning av nuvarande arbetssätt. Under mina år som utredare av olika aspekter på sjukfrånvaron har det blivit alltmer påtagligt att om hanterade sjukfrånvaron med arbetssätt och arbetsrutiner som är noggrant baserade på de regler som faktiskt gäller skulle effektiviteten12 öka väsentligt snabbare jämfört med insatser för att enbart effektivisera nuvarande rutiner. Det gamla påpekandet att det kan vara en väsentlig skillnad mellan att göra saker rätt eller göra rätt saker, gäller i hög grad Försäkrings- kassans arbete. Jag gör mot den bakgrunden i bilaga 3 en avslutande exkurs i avsikt att belysa vad gällande lagstiftning säger om vad som är uppgift när det gäller att hantera beslut om sjukpenning. Min bedömning är att behöver förändra sina nuvarande arbetsrutiner väsentligt för att leva upp till gällande lagstiftning. Det är också troligt att ytterligare organisato- riska förändringar kan behöva genomföras. Därtill måste ett omfattande program för information och kompetensutveckling av alla anställda byggas upp. Om så görs kan betydande effektivitets- vinster uppstå inom administration och, inte minst, sjukfrånvaron kan halveras. 12 Med effektivitet menar jag då kostnader ställt i den relation till den minskning av sjukfrånvaron som uppstår genom insatser och arbetssätt. Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner måste göra en systematisk genomgång av sitt arbetssätt, införa nya rutiner och informera politiker och allmänhet om vad som faktiskt gäller. ska den löpande verksamhe- ten fungera. 2Uppdrag, vision och organisation för den nya Varje organisation måste formas med utgångspunkt i organisatio- nens uppdrag och ägarnas krav. Uppdraget tolkas av ledningen i en vision. När uppdraget är givet och visionen formulerad fastställer ledningen organisation, arbetsformer och arbetsrutiner. har arbetat efter denna utgångspunkt och inleder därför detta kapitel med att beskriva uppdrag och redovisar därefter visionen för den nya myndigheten. formella uppdrag är beslutat av regeringen och finns i myndig- hetens instruktion, som utformats mot bakgrund av det förslag som har lämnat. Med utgångspunkt i uppdraget och visionen redovisar och kommenterar den organisation som utredaren har beslutat ska gälla för den nya myndigheten . Tanken är att ett tydligare uppdrag, en mer utmanande vision och en till de nya förhållandena anpassad organisation ska öka förutsätt- ningarna för en effektivare styrning av den nya myndigheten . Ett tydligare uppdrag utgör också grunden för de förändringar i arbetsrutiner och organisation som måste ske. ska enligt sin instruktion säkerställa att medborgarna snabbt och rättssäkert får beslut om det ekono- miska stöd de har rätt till, medborgarna får information så de förstår sina rättigheter och skyldigheter, medborgare genom samordning får ett effektivt stöd för rehabilitering, regeringen får de underlag den behöver för beslut som gäller myndighetens verksamhetsområde. Uppdrag, vision och organisation för den nya har föreslagit och regeringen har genom instruktionen till den nya beslutat att den nya ska säkerställa att medborgarna snabbt och rättssäkert får beslut om det ekono- miska stöd de har rätt till, medborgarna får information så de förstår sina rättigheter och skyldigheter, medborgare genom samordning får ett effektivt stöd för rehabilitering, regeringen får de underlag den behöver för beslut som gäller myndighetens verksamhetsområde. använder begreppet medborgare och avser då alla som omfattas av gällande sociallagstiftning genom bosättning eller arbete. Det är viktigt att medborgarna snabbt får besked om ekono- miskt stöd. Utgångspunkten ska vara ett om en person inte kunnat arbeta på grund av sjukdom ska den ersättning som personen är berättigad till komma som den lön, som är reducerad på grund av sjukfrånvaron. Om bedömer att personens sjukdom inte förhindrar arbete, t.ex. därför att arbetsgivaren kan eller bör erbjuda anpassade arbetsuppgifter, ska både arbetsgivaren och den berörda medborgaren snabbt få reda på detta. Som konstateras i kapitel 1 råder det många missuppfattningar om sjukskrivning. Informationen till medborgare och politiker måste förbättras. Det är uppdrag att informera om vad som gäller. Också på andra områden är det väsentligt att genom aktiv information ser till att medbor- garna förstår sina skyldigheter och rättigheter. I Försäkrings- kassans uppdrag ingår därför att informera om vad som egentligen gäller enligt lagstiftningen. Informationen ska ges på ett sätt så att medborgarna förstår den. ska genom arbetet med att samordna rehabi- litering medverka till att människor ska kunna arbeta och se till att de som inte kan arbeta på grund av t.ex. ålder eller sjukdom får den ersättning de har rätt till enligt gällande lagstiftning. uppgift som regeringens stabsmyndighet ska naturligtvis också kännetecknas av professionalitet, snabb hanter- ing samt hög tillgänglighet och hög kvalitet. Uppdrag, vision och organisation för den nya vill också påpeka viktiga ansvar för att se till att tillräckliga kunskaper byggs upp inom socialförsäkrings- området. Enligt instruktionen för den nya bör myndigheten ha ett särskilt ansvar för kunskapsuppbyggnad inom socialförsäkringsområdet. Med utgångspunkt i uppdrag har fastställt en vision för . Visionen baseras på GEORG:s visionsprojekts definition av begreppet: Visionen ska beskriva ett önskvärt framtida tillstånd som visar varför organisationen finns, för vem och vart den är på väg.