sou · GSB362 · 2005-01-01 00:00:00 — Enligt vad som angetts ovan om innehållet i konto- föringslagen (6 kap. 2 §) får ett finansiellt instrument för vilken det finns en överlåtelse registrerad, inte tas i anspråk av överlåtarens borgenärer för annan rättighet än sådan som var registrerad när överlåtelsen registrerades. På motsvarande sätt som gäller beträf- fande elcertifikat bör enligt delegationen en ansökan om överlåtelse av en pantsatt utsläppsrätt avslås. Därmed finns det enligt delega- tionen inget behov av en reglering motsvarande den i 6 kap. 2 § kontoföringslagen. Enligt delegationen saknas möjlighet att införa regler för god- trosförvärv såsom vid dubbelöverlåtelse p.g.a. att registersystemet innebär noteringar om förvärv i annat land än där överlåtaren har utsläppsrätten noterad. kommer i huvudsak att omfatta juridiska personer. Vissa privatpersoner kan dock av miljömässiga eller andra skäl vara intresserade av att förvärva utsläppsrätter och därmed också komma att registreras i registret. Därigenom kommer infor- mationen som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk per- son att finnas i registret. Det innebär att bestämmelserna i person- uppgiftslagen (1998:204) äger tillämpning på denna verksamhet och skall vara personuppgiftsansvarig enligt personuppgiftslagen för behandling av personuppgifter som sker i registret. I fråga om personuppgifter skall registret ha de ändamål som an- ges i 4 kap. 17 § i lagförslaget. Personuppgiftslagen innehåller en bestämmelse om rättelser (28 §). Mot bakgrund av att registerförordningen ännu inte är klar och vissa bilagor ännu inte ens presenterats är det inte i skrivande stund möjligt att avgöra om personuppgiftslagens rättelsebestäm- melse kan bli tillämplig när det gäller uppgifter i utsläppsrätts- registret eller om det i stället kommer att finnas bestämmelser i detta hänseende i registerförordningen. 5.11Sekretess av uppgifter i utsläppsrättsregistret Delegationens förslag: Sekretess skall gälla hos Energimyndig- heten i verksamhet som avser förandet av utsläppsrättsregistret för uppgift som lämnar eller bidrar till upplysning om ställ- ningen på ett innehavarkonto, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att kontoinnehavaren lider skada. Energi- myndigheten skall lämna ut uppgift i utsläppsrättsregistret om ställningen på ett konto i registret till tillsynsmyndigheten. Enligt artikel 17 i handelsdirektivet skall beslut om fördelning av utsläppsrätter och sådana rapporter om utsläpp som krävs enligt tillståndet för utsläpp av växthusgaser och som innehas av den be- höriga myndigheten göras tillgängliga för allmänheten. Vidare gäller enligt samma artikel begränsningar till allmänhetens tillgång enligt vad som fastställs i artikel 3.3 och artikel 4 i direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EG (miljöinforma- tionsdirektivet). Enligt artikel 19.2 i handelsdirektivet skall utsläppsrättsregistret vara tillgängligt för allmänheten. I artikel 19.3 föreskrivs bl.a. att ut- släppsrättsregistret skall innehålla gemensamma uppgifter för spår- ning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av ut- släppsrätter, för att i förekommande fall ge allmänheten tillgång till registret och garantera sekretessen. I ingressen till registerförord- ningen finns angivet att allmänheten skall ha tillgång till miljö- information som finns i registersystemet i enlighet med bestäm- melserna i miljöinformationsdirektivet. Enligt artikel 5 i registerförordningen skall medlemsstaten, be- höriga myndigheter och registeradministratören respektera den sekretess som är förknippad med den information som finns i de berörda registren. Medlemsstaten, behörig myndighet och register- administratör får endast använda i registren förekommande infor- mation för att uppfylla de krav på information som enligt register- förordningen skall ingå i de rapporter som skall redovisas vid an- givna tidpunkter och för angivna mottagare via registrets webbsida. Om information i registren önskas användas på annat sätt måste aktuella kontoinnehavare samtycka till detta. På liknande sätt får inte den centrala administratören lämna information utöver de krav som finns angivna i förordningen. Det påpekas speciellt att varken det centrala registret eller det nationella registret skall begära pris- uppgifter på utsläppsrätter. Inom sker f.n. ett arbete med miljöinforma- tionsdirektivet för att det – enligt direktivets artikel 10 – skall vara genomfört . En departementspromemo- ria i frågan är avsedd att lämnas . I avvaktan på genomförandet av miljöinformationsdirektivet har delegationen att överväga om det finns behov av ändrade regler i sekretesslagen (1989:100) för att uppfylla de regler om sekretess som finns i han- delsdirektivet och i registerförordningen. 8 kap. sekretesslagen innehåller bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden. Ställningen på ett konto i utsläppsrättsregistret får anses utgöra uppgift om affärs- eller driftsförhållanden eller, när kontohavaren inte kan anses driva näringsverksamhet, om dennes ekonomiska förhållanden. En ordning med ett utsläppsrättsregister som är offentligt inne- bär att marknadens aktörer kan inhämta uppgifter rörande andra aktörer och deras innehav av utsläppsrätter och genom sådan in- formation skapa sig en uppfattning om förväntat utbud och för- väntad efterfrågan på utsläppsrätter. Därtill kommer att uppgifter om inskränkningar i kontohavarens förfoganderätt kommer dem till del som avser att ingå avtal med kontohavaren. Det kan ifråga- sättas om en sådan ordning där det finns information om motpar- tens innehav av utsläppsrätter gör det möjligt att förhandlingar som föregår överlåtelser av utsläppsrätter kan ske på ett normalt och affärsmässigt sätt. Onödiga förluster kan genom en sådan offent- lighet uppstå hos alla aktörer. Särskilt små aktörer kan drabbas, genom att få betala överpriser eller erhålla underpriser på grund av motpartens information om ställningen på kontot. En ny sekretessbestämmelse i 8 kap. sekretesslagen avseende uppgift om kontoställningen bör därför införas av de skäl som de- legationen redovisat. Bestämmelsen skall gälla uppgifter som läm- nar upplysning om ställningen på konto i utsläppsrättsregistret, eller som bidrar till att lämna sådan upplysning. Det förstnämnda förhållandet gäller t.ex. förfrågningar om hur många utsläppsrätter som finns registrerade på ett konto. En annan situation är den då någon önskar ett utdrag ur utsläppsrättsregistret, som utvisar hur många utsläppsrätter som finns registrerade på ett konto i utsläpps- rättsregistret. Uppgifter som bidrar till upplysningar om ställ- ningen på kontot kan i stället bestå i att någon exempelvis önskar få tillgång till skriftliga ansökningar om registreringar på kontot, eller förfrågningar genom vilka frågeställaren indirekt skaffar sig upp- lysning om den totala kontoställningen. Begränsningen av sekretessbestämmelsens tillämpningsområde innebär att t.ex. uppgifter om kontohavaren som sådan inte om- fattas av sekretess. Vidare bör allmänna uppgifter om begräns- ningar i kontohavarens förfoganderätt till en utsläppsrätt kunna lämnas utan att ställningen på kontot röjs. Även en fråga om det finns några begränsningar i en kontohavares förfoganderätt till en viss närmare angiven utsläppsrätt bör kunna besvaras utan att sva- ret bidrar till upplysning om ställningen på kontot. Det framgår vidare av 14 kap. 4 § sekretesslagen att sekretess till skydd för den enskilde inte gäller i förhållande till den enskilde själv och i övrigt kan helt eller delvis efterges av honom. Detta innebär att konto- havaren kan medge att exempelvis en bank eller annan får tillgång till uppgifter om ställningen på ett konto i utsläppsrättsregistret. För att uppnå syftet med sekretessbestämmelsen, dvs. att und- vika att förhandlingar som föregår överlåtelser av utsläppsrätter inte kan ske på ett normalt affärsmässigt sätt, bör sekretess- bestämmelsen gälla till skydd för samtliga kontohavare och det oavsett om kontohavaren är ett privat bolag, en enskild fysisk per- son eller t.ex. ett kommunalt bolag. Då sekretessbestämmelsen begränsats till att avse sådana upp- gifter som typiskt sett är känsliga, bör den vara försedd med ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen bör vara att uppgiften omfattas av sekretess. Sekretess bör således gälla för uppgifterna om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att kontohava- ren lider skada. bör som tillsynsmyndighet ha tillgång bl.a. till uppgifter om kontoställningen på verksamhetsutövarnas konton i utsläppsrättsregistret. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet myndigheter emellan bryter eventuell sekretess för den uppgift som uppgiftsskyldigheten avser (se 14 kap. 1 § sekretesslagen). En bestämmelse om skyldighet för att lämna ut uppgifter från utsläppsrättsregistret till bör där- för införas. Hos gäller sekretess i myndighetens tillsyns- verksamhet för uppgift om bl.a. enskilds affärs- eller driftförhållan- den, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen (1980:657) och p. 9 i bilagan till sekretessförordningen. Skade- rekvisitet är i dessa fall rakt, dvs. presumtionen är att uppgifterna blir offentliga. Endast om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs, kan uppgifterna hemlighållas. En uppgift som lämnar eller bidrar till upplysning om ställningen på ett konto i ut- släppsrättsregistret måste anses vara en typiskt sett känslig uppgift som i de flesta fall kommer att omfattas av sekretess även vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit. Mot bakgrund av den sekre- tessreglering som redan gäller för anser delega- tionen att det saknas anledning att utsträcka den ovan föreslagna sekretessbestämmelsens tillämpningsområde till . 6Straff och andra sanktioner samt skadestånd I detta kapitel lämnas förslag på straff och andra sanktioner samt skadestånd. I avsnitt 6.1 tar delegationen upp frågor om kriminali- sering av vissa förfaranden utöver vad som föreskrivs i den i prop. 2004/04:132 föreslagna lagen om utsläpp av koldioxid. I avsnitt 6.2 behandlas frågan om att tillsynsmyndigheten kan offentliggöra namnen på de verksamhetsutövare som inte fullgör sina skyldighe- ter att redovisa utsläppsrätter och att en verksamhetsutövare kan bli skyldig att betala en avgift för sin underlåtenhet att överlämna tillräckligt många utsläppsrätter. I avsnitt 6.3 tar delegationen upp frågan om statens skadeståndsansvar som hör samman med tek- niska brister i hanteringen av det och anslutande register samt skadestånd till följd av behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen (1998:204). Delegationens förslag: Straffansvar införs – utöver vad som kommer att gälla enligt lagen (2004:000) om utsläpp av koldi- oxid – för den som uppsåtligen lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om övervakning eller i sin rapport om utsläpp av koldi- oxid. I artikel 16 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna skall införa påföljder för överträdelser av de bestämmelser som införts i enlighet med direktivet. Påföljderna skall vara effektiva, proportio- nella och avskräckande. Sådana regler är nödvändiga för förtroen- det för systemet med handel av utsläppsrätter. Regeringen föreslår i prop. 2003/04:132 att underlåtenhet att lämna uppgifter och att lämna oriktiga uppgifter kriminaliseras i vissa där angivna fall. I ka- pitel 4 redogör delegationen bl.a. för hur övervakning och rappor- Straff och andra sanktioner samt skadestånd tering av utsläpp skall gå till. Bestämmelser om detta införs i 5 kap. lagen om handel med utsläppsrätter. Enligt delegationen är det viktigt för att övervakningen och rapporteringen skall bli effektiv att den som lämnar vilseledande eller felaktiga uppgifter kan dömas till ansvar. Delegationens förslag: Namnet på verksamhetsutövare som inte har överlämnat tillräckligt många ut- släppsrätter i förhållande till utsläppen av växthusgaser året före skall offentliggöras. Verksamhetsutövaren skall på grund av underlåtenheten att överlämna tillräckligt många utsläppsrätter betala en avgift till staten som grundas på skillnaden mellan överlämnade utsläpps- rätter och faktiska utsläpp räknat i ton koldioxidekvivalenter. Avgiften skall fastställas till ett belopp som för varje ton koldi- oxidekvivalenter motsvarar för perioden –2007 och för åtagandeperioderna därefter med början . Betalning av avgiften befriar inte verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsva- rar de överskridande utsläppen, när denne skall överlämna ut- släppsrätter för det följande kalenderåret. Det åligger tillsynsmyndigheten att offentliggöra namnen på de verksamhetsutövare som inte överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter och att fastställa avgift för en verksamhetsutöva- res underlåtenhet att överlämna tillräckligt många utsläpps- rätter. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om sättet och platsen för offentliggörandet av namnen. I artikel 12.3 i handelsdirektivet finns bestämmelser om att en verksamhetsutövare skall överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under föregående år. Jämförelsen skall göras med ut- gångspunkt i den kontroll som skall göras enligt artikel 15 (frågor om kontroll behandlas i kapitel 4). Enligt artikel 16.2 skall medlemsstaterna se till att namnen offentliggörs på de verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter enligt artikel 12.3. En bestämmelse av denna innebörd bör därför tas in i lagen Straff och andra sanktioner samt skadestånd om handel med utsläppsrätter. Enligt delegationen är det lämpligt att tillsynsmyndigheten får till uppgift att fatta beslut om offent- liggörande. Föreskrifter om sättet och platsen för offentliggörandet av namnen anser delegationen bör ankomma på regeringen att ut- färda. I kapitel 7 föreslås vad som skall gälla för verkställighet av ett beslut om offentliggörande. Dessa förslag är av betydelse för hur regeringen utformar de närmare reglerna för offentliggörandet. I artikel 16.3 finns bestämmelser om att en verksamhetsutövare som inte överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året åläggs att betala en avgift för de överskridande utsläppen. Avgiften skall vara för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överläm- nat utsläppsrätter för. Betalning av avgiften får enligt artikeln inte befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalenderåret.1 I artikel 16.4 föreskrivs att för perioden –2007 skall avgiften bestämmas till ett lägre belopp om per ton koldioxid- ekvivalenter. Avgiften bör enligt delegationen bestämmas i svenska kronor enligt kronans värde i förhållande till euron per det år utsläppsrätterna skall överlämnas. Regler av det innehåll som föreskrivs i artikel 16.3 och 16.4 bör enligt delegationen införas genom den föreslagna lagen om handel med utsläppsrätter. Delegationens förslag: Den som lider skada på grund av tek- niskt fel i utsläppsrättsregistret eller i anslutande register skall ha rätt till ersättning av staten. Ersättningen skall sättas ned eller helt falla bort om den som har lidit skada har medverkat till ska- dan genom att utan skälig anledning låta bli att vidta åtgärder för att bevara sin rätt eller om den skadelidande på något annat sätt har medverkat till skadan genom eget vållande. 1 I prop. 2003/04:132 s. 24 lämnas den förtydligande upplysningen att kravet på att lämna in utsläppsrätter för dessa överskjutande utsläpp således kvarstår även efter det att (straff)avgiften betalats. Straff och andra sanktioner samt skadestånd Bestämmelserna i 48 § personuppgiftslagen (1998:204) om skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt lagen om handel med utsläppsrätter. Delegationens bedömning: Ersättning till följd av handlägg- ningsfel vid hantering av utsläppsrättsregistret får bedömas med utgångspunkt i statens skadeståndsskyldighet i 3 kap. 2 § ska- deståndslagen. Även när det gäller ersättning för ren förmögen- hetsskada på grund av felaktiga upplysningar eller råd hänvisas till statens skadeståndsansvar enligt 3 kap. skadestånd slagen. När det gäller fel som kan uppkomma vid förandet av utsläpps- rättsregistret2 är det av betydelse att skilja på två situationer. Skada kan uppkomma dels på grund av tekniska fel, dels på grund av fel eller försummelse vid handläggningen av registreringsärenden, dvs. att anställda hos gör sig skyldiga till en skade- görande handling. kommer att innehålla ut- släppsrätter till inte obetydliga värden. Tekniska fel kan medföra felaktiga registreringar, att registreringar fördröjs eller t.o.m. inne- bära att utsläppsrätter som en gång registrerats på konton i ut- släppsrättsregistret raderas ut och kan leda till ekonomiska förlus- ter för kontohavaren. Det är således särskilt viktigt att ersätta ska- dor som kan uppkomma vid tekniska fel. Det tryggar den allmänna omsättningen av utsläppsrätter och ger en rätt till ersättning för dem som har förlitat sig på uppgifter i registret, som sedermera visat sig vara felaktiga. Sist, men inte minst, kan förlusten av ut- släppsrätter det tar att med hjälp av sparade verifika- tioner på nytt bygga upp ett register vara mycket ekonomiskt kännbar. Mot bakgrund av det anförda bör enligt delegationen en särskild bestämmelse om statens skadeståndsansvar införas. Bestämmelsen bör utformas efter mönster av 19 kap. 37 § jorda- balken, enligt vilken staten har ett strikt ansvar för ett tekniskt fel i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Ansvaret bör alltså vara strikt med möjlighet till jämkning vid medvållande. Det kan naturligtvis uppkomma gränsdragningsfrågor beträffande vad som är ett fel eller fördröjning som kan grunda skadestånd. Därvid kan sådana förhållanden som fördröjning av en registrering med anledning av sedvanligt underhåll av registret eller fördröjning orsakad av att en säkerhetsåtgärd vidtagits bli föremål för prövning av tillämpande 2 En beskrivning av registret finns i kapitel 5. Straff och andra sanktioner samt skadestånd Som ledning för tillämpningen av bestämmelserna i lagen om handel med utsläppsrätter kan då fungera ovannämnda bestämmelser i jordabalken om fastighetsregistret liksom reglerna i 7 kap. 5 lagen (2003:113) om elcertifikat. I avsnitt 5.2.2 respektive 5.2.3 lämnas en beskrivning av det nationella respektive det centrala registret. Av beskrivningen fram- går att de konton och registreringar som verksamhetsutövare och andra intressenter skall kunna förlita sig på finns i det nationella registret. Registreringarna är emellertid beroende av de automatiska kontroller som skall göras i det centrala registret av den centrala förvaltaren och i förekommande fall i registret i köparlandet. Frågan är då om svenska staten även skall kunna bli skadestånds- skyldig för tekniska fel i anslutande register. I registerförordningen finns inte någon bestämmelse om ersättningsskyldighet gentemot de enskilda. I artikel 5 i registerförordningen anges att medlems- staterna och gemenskapen har det yttersta ansvaret för drift och underhåll av sina register. Enligt delegationen är det av största vikt för registrets trovärdighet att enskilda aktörer hålls skadeslösa för fel som inte beror på dem. Det innebär att svenska staten även kan bli skadeståndsskyldig för fel som har sitt ursprung i det centrala registret3 eller registret i köparlandet. Vid sidan av tekniska fel kan skada också uppkomma genom handläggningsfel. Handläggningen av registreringsärenden i ut- släppsrättsregistret måste anses innefatta myndighetsutövning. Om staten gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid denna hand- läggning och därvid vållat skada är staten skadeståndsskyldig enligt bestämmelsen om det allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 2 § ska- deståndslagen. Det finns inte behov av att vid sidan härav reglera statens ansvar för rena handläggningsfel. Regeln i 3 kap. 3 § ska- deståndslagen om det allmännas ansvar för ren förmögenhetsskada, som kan aktualiseras då en myndighet lämnat felaktiga upplys- ningar eller råd, täcker den situationen att någon anställd genom fel eller försummelse lämnat oriktig information om innehållet i ut- släppsrättsregistret, eller, vilket i och för sig torde vara ovanligt, felaktiga råd rörande utsläppsrätterna. Den situationen kräver såle- des inte heller någon särskild bestämmelse i den föreslagna lagen. 3 Delegation har under arbetet med registerförordningen med representanter för kommissio- nen tagit upp frågan om skadeståndsskyldighet för en enskild medlemsstat vid tekniska fel i registret och även om ersättningsskyldigheten för den enskilda medlemsstaten i förhållande till den centrala förvaltaren. Något svar har delegationen inte fått för tryck- ning av detta betänkande. Straff och andra sanktioner samt skadestånd Skadeståndskyldighet för handläggningsfel kan endast komma i fråga för handläggning vid kontoföringsmyndigheten. Utöver vad som sagts bör ersättning kunna lämnas enligt 48 § personuppgiftslagen (1998:204) för behandling av personuppgifter i strid med den lagen för uppgifter som registreras enligt lagen om handel med utsläppsrätter. 7Tillsyn, överklagande och vissa frågor om tillstånd I detta kapitel behandlas frågor om tillsyn (7.1) och överklagande (7.2). Vidare behandlas frågor om återkallelse av tillstånd i samband med att ett miljötillstånd återkallas och vad som i en sådan situa- tion händer med tilldelade utsläppsrätter (7.3). I ett avslutande av- snitt behandlas vissa andra frågor om tillstånd (7.4). Delegationens förslag: tillsyn omfattar inte kontoföringsmyndighetens verksamhet. Myndigheten skall ha rätt att vid vite begära de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Myndigheten får vid vite meddela de förelägganden och för- bud som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter som omfattas av tillsynen. Om ett föreläggande eller förbud inte har följts skall kronofogdemyndigheten efter ansökan av till- synsmyndigheten verkställa dess beslut. Ett sådant beslut får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken. Myndigheten skall på begäran få tillträde till de anläggningar som omfattas av handelssystemet samt lokaler och områden som hör till sådana anläggningar i den utsträckning det behövs för tillsynen. Detta skall dock inte gälla bostäder. Polismyndig- heten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen. Genom regeringens riktlinjeproposition kring handelssystemet (prop. 2003/04:132, bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2004/04:150) har utsetts till tillsynsmyndighet, med ansvar för till- syn avseende tillstånd, tilldelning, övervakning och rapportering. Enligt delegationen är det viktigt att i denna roll får rätt att begära in de upplysningar som behövs liksom att ta del Tillsyn, överklagande och vissa frågor om tillstånd av nödvändiga handlingar. Verket måste också kunna meddela de förelägganden och förbud som behövs. För att skall kunna fullfölja sina uppgifter på ett effektivt sätt är det nöd- vändigt att verket har möjlighet att vitesförelägga verksamhets- utövare och andra som kan inneha nödvändiga upplysningar. Det är vidare av vikt att kronofogdemyndigheten på ansökan av Natur- vårdsverket kan verkställa verkets beslut. Verkställigheten skall ske på det sätt som föreskrivs i utsökningsbalken. skall enligt delegationen kunna få handräckning av polisen när det behövs för att få tillträde till anläggningar som omfattas av handels- systemet och andra byggnader som kan vara av intresse. Detta gäller dock inte tillträde till bostäder.