sou · GSB375 · 2005-01-01 00:00:00 — En tredje fråga rör förhållandet mellan meddelarfriheten och skadeståndsansvaret för styrelseledamöter enligt aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar. Enligt dessa regler blir styrelse- ledamöter skadeståndsskyldiga om de i samband med sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar företaget eller föreningen.109 Skadeståndsreglerna är ett uttryck för att styrelseledamöterna har en lojalitetsplikt gentemot bolaget eller föreningen. Lojalitetsplik- ten följer dock inte direkt av lagen utan bygger på allmänna rätts- principer. Styrelseledamöter har på grund av sin ställning som syss- lomän tystnadsplikt beträffande sådan information som kan skada företaget om den lämnas ut.110 Det skulle således kunna uppstå en konflikt mellan styrelseleda- möternas lojalitetsplikt och meddelarfriheten. Yttrandefrihetsut- redningen föreslog en formulering av meddelarfriheten som även omfattade styrelseledamöter i aktiebolag och ekonomiska förening- ar.111 förslag112 och förslaget i Yttran- defrihet för privatanställda (Ds 2001:9) är dock begränsade till att gälla i förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. Meddelar- skyddskommitténs förslag omfattade också förhållandet mellan vissa typer av föreningar och deras medlemmar. En fjärde fråga rör om anonymitetsskyddet är detsamma för an- ställda i myndigheter som för anställda i kommunala företag. Anony- mitetsskyddet innebär bl.a. att den som tar emot ett meddelande har tystnadsplikt om vem som har lämnat meddelandet.113 Det är klart att detta skydd omfattar alla meddelare. Det är således oberoende av om en person som lämnar ett meddelande om sin arbetsgivare är anställd inom den offentliga eller privata sektorn. En femte fråga är vilken innebörd förbudet mot efterforskning av den som har lämnat ett publiceringsmeddelande har för anställda i kommunala företag. Förbudet gäller för myndighet och annat allmänt organ. Som annat allmänt organ räknas organ som till sin karaktär står myndighet nära och som i huvudsak fullgör uppgifter som skall ombesörjas av staten eller en kommun.114 De kommunala företagen faller troligtvis utanför denna beskrivning.115 Det före- faller således som att kommunala företag som omfattas av 1 kap. 9 § 10915 kap. 1 § aktiebolagslagen (1975:1385) och 13 kap. 1 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar 110SOU 1990:12 s. 98 1133 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen 1975/76:204 s. 145, prop. 1993/94:48 s. 86 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. sekretesslagen inte omfattas av efterforskningsförbudet. Vid våra möten med företrädare för kommunala företag har några i och för sig angett att bolaget anser att det omfattas av efterforskningsför- budet medan andra haft uppfattningen att de inte omfattas. Skall meddelarfriheten ha en liknande omfattning i kommunala företag som i myndigheter är det otillfredsställande att efterforskningsför- budet gäller endast på grund av de kommunala företagens egna åta- ganden. Frågan om privatanställdas yttrandefrihet har varit aktuell i olika sammanhang. lämnade ett förslag om utvidgning av meddelarfriheten som skulle gälla även i förhållande till enskilda.116 Förslaget fick ett blandat remissmottagande. Frågan utreddes därefter av Meddelarskyddskommittén.117 Förslaget inne- bar att meddelarfrihet och rätt att publicera sig skulle gälla i förhål- landet mellan arbetsgivare och arbetstagare respektive föreningar och deras medlemmar. Detta förslag ledde inte heller till lagstift- ning. Frågan har på nytt diskuterats i Yttrandefrihet för privatan- ställda (Ds 2001:9). Förslaget i promemorian har begränsats till att gälla information som på något sätt har anknytning till det all- männa. Syftet med att införa offentlighetsprincipen i företag med stark anknytning till staten, kommuner eller landsting är att insynen skall vara oberoende av i vilken form offentlig verksamhet bedrivs. Meddelarfriheten är ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen.118 Syftet med meddelarfriheten är att sam- hällsdebatten inte skall berövas från allmän synpunkt mycket bety- delsefulla uppgifter av den anledningen att dessa är sekretessbelag- da av hänsyn till ett just i det aktuella sammanhanget mindre tungt vägande sekretessintresse.119 Som framgått ovan kan dock osäkerheten kring innebörden av meddelarfriheten i kommunala företag innebära att offentlighets- principen inte får samma innebörd som hos myndigheter. Ovan har också framgått att frågan om meddelarfrihet i företag diskuterats utan att få en fullständig lösning. En orsak tycks vara att det föreligger en konflikt mellan det offentligrättsliga regelver- ket rörande offentlighet och sekretess och det privaträttsliga regel- verket rörande lojalitetsplikt mot arbetsgivaren.120 118DsJu 1977:11/Del 1 s. 172 119DsJu 1977:11/Del 1 s. 173 120Ann-Charlotte , Insynen i kommunala företag, SvJT 1999 s. 65 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. I de angivna diskussionerna har det inte gjorts någon skillnad mellan kommunala företag och rent privaträttsliga företag. Frågan är om det är en riktig utgångspunkt att jämställa kommunala före- tag och, om vårt förslag genomförs, statliga företag med rent priva- ta företag i detta hänseende. De speciella förhållandena för de kom- munala och statliga företagen, dvs. att staten, kommuner eller lands- ting har ett avgörande inflytande över dem, används som motiv för att de skall tillämpa handlingsoffentligheten och sekretesslagen. Samma omständigheter borde således kunna ligga till grund för att behandla kommunala och statliga företag och rent privata företag olika när det gäller meddelarfriheten. Den omständigheten att företagen skall tillämpa handlingsoffent- lighet och sekretesslagen innebär att de redan är underkastade en viss offentligrättslig reglering. Det betyder i sin tur att ett förtydligande av meddelarfriheten kan ske inom det regelverket. De tidigare för- slag som rört privatanställdas yttrandefrihet har inte haft den möjlig- heten. Förslagen har i stället utformats inom ramen för den arbets- rättsliga lagstiftningen. För att den utvidgade handlingsoffentligheten skall få fullt genom- slag anser vi att meddelarfrihetens omfattning i kommunala och stat- liga företag bör förtydligas. Meddelarfriheten är ett led i den regle- ring som avser att förverkliga offentlighetsprincipen. Avsikten när offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag var också att behålla meddelarfriheten så att en överflyttning av verk- samhet från myndighetsform till annan form inte skulle påverka in- synen negativt. Frågan är då på vilket sätt kommunala och statliga företag kan jämställas med myndigheter när det gäller innebörden av meddelarfriheten. Ovan har vi beskrivit vissa problemställningar kring meddelar- friheten i kommunala företag. Frågan är om det är möjligt att lösa hela problemet eller om det finns hinder för att åstadkomma total likhet mellan myndigheter och kommunala företag när det gäller med- delarfrihet. Eventuellt kan lösningen beskrivas som en trestegsraket där vi kan välja åtgärdsnivå. En mindre ändring som skulle leda en bit på vägen men inte göra statliga och kommunala företag jämställda med myndigheter är att ändra 1 kap. 9 § sekretesslagen så att det tydligt framgår att efter- forskningsförbudet gäller även företagen. Så länge en anställd i ett kommunalt eller statligt företag lämnar sitt meddelande anonymt skyddar en sådan förändring mot skadeståndskrav och arbetsrätts- liga sanktioner. Men om meddelandet lämnas öppet så att det inte Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. behövs någon efterforskning för att avgöra vem som gjort det, skulle det fortfarande råda oklarhet kring meddelarfrihetens innebörd. En mera heltäckande lösning vore att jämställa förhållandet mellan ett 1:9-företag som arbetsgivare och dess anställda och en myndighet och dess anställda. Ett sätt att uppnå det är att i 1 kap. 9 § sekretesslagen hänvisa till 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihets- förordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen. Det är i dessa bestämmelser som varje medborgare garanteras rätt att lämna meddelande till media inom de ramar som respektive grundlag anger. En hänvisning till 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen res- pektive 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen skulle göra klart att förbudet mot andra ingripande än sådana som anges i respektive grundlag gäller även de kommunala företagen i förhållande till sina anställda. En del av problemet med meddelarfriheten i förhållande till kommunala företag tycks vara att grundlagarna bara binder det all- männa och att ett kommunalt företag inte betraktas som det allmänna i detta sammanhang. Poängen med en hänvisning till tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att företagen i för- hållande till sina anställda blir bundna av grundlagarna på samma sätt som myndigheter. Vi föreslår att denna förstärkning av meddelarfriheten för an- ställda i företag som omfattas av offentlighetsprincipen skall genom- föras. På så sätt uppnås syftet att insynen i offentlig verksamhet skall vara oberoende av i vilken form verksamheten bedrivs. Som fram- går nedan skall det stärkta skyddet för meddelarfriheten inte gälla en verkställande direktör. En sådan lösning lämnar dock frågan om skadeståndsskyldighet för styrelseledamöter hängande i luften. Eftersom förbudet mot in- gripande följer av en hänvisning i sekretesslagen, inte direkt av grund- lagen, uppstår det konkurrens mellan sekretesslagen och aktiebolags- lagen.121 Enligt sekretesslagens hänvisning får bolaget inte ingripa mot styrelseledamöter på annat sätt än grundlagarna tillåter men enligt aktiebolagslagen får bolaget begära skadestånd om styrelse- ledamoten uppsåtligen eller av oaktsamhet skadat företaget. Efter- som det är bolaget som agerar i båda fallen borde det rent praktiskt inte vara ett problem. Men skadeståndsskyldigheten enligt aktie- bolagslagen är en del av minoritetsskyddet. 121 För styrelseledamöter i en ekonomisk förening uppstår konkurrens mellan sekretesslagen och lagen om ekonomiska föreningar. Resonemanget i texten gäller även skadeståndsansvar enligt lagen om ekonomiska föreningar. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. kan därför föras för bolagets räkning av en ägare till minst en tion- del av samtliga aktier. Meddelarfriheten gäller inte en myndighet som sådan. Meddelar- friheten omfattar således inte uppgifter som en myndighet lämnar t.ex. i form av ett pressmeddelande. Vidare anses verkschefer och vissa andra högre befattningshavare ha en sådan ställning att de som personer är intimt förknippade med de tjänster som de upp- rätthåller. Det kan beträffande dessa vara svårt att avgöra när de ut- talar sig på myndighetens vägnar eller som medborgare i allmän- het.122 I ett aktiebolag är det styrelsen och i vissa fall verkställande direk- tören som företräder bolaget. Den beskrivna gränsdragningsproble- matiken skulle således kunna uppstå även beträffande styrelseleda- möter och verkställande direktören. Dessa funktioner och det regel- verk som gäller för dem genom aktiebolagslagen saknar också direk- ta motsvarigheter inom myndighetsstrukturen. Mot denna bak- grund gör vi bedömningen att det inte är möjligt att införa ett full- ständigt skydd för styrelseledamöternas och verkställande direk- törens meddelarfrihet i företag som omfattas av offentlighetsprin- cipen. Vi föreslår att företag som skall tillämpa offentlighetsprincipen också skall jämställas med myndigheter när det gäller skyddet för anställdas meddelarfrihet. Den verkställande direktören är anställd av aktiebolaget eller den ekonomiska föreningen. Ovan har vi dock funnit att den verkställande direktören inte skall omfattas av det stärkta skyddet för anställdas meddelarfrihet. Det krävs därför ett ut- tryckligt undantag i lagtexten för verkställande direktören. Styrelse- ledamöterna är inte anställda. De behöver således inte undantas. Det kommer således även om vårt förslag genomförs vara möj- ligt för ett företag att föra en skadeståndstalan enligt aktiebolags- lagen eller lagen om ekonomiska föreningar mot en styrelseledamot eller verkställande direktören som orsakat bolaget eller föreningen en skada genom ett publiceringsmeddelande. Det är även möjligt för företaget att ingripa mot verkställande direktören med arbets- rättsliga åtgärder. Vårt förslag ovan påverkar inte meddelarfriheten i de organ som räknas upp i bilagan till sekretesslagen. Det är inte helt tillfreds- ställande eftersom flera av organen i bilagan är upptagna där just för att de bedriver verksamhet som utgör myndighetsutövning mot 122 Jfr bl.a. JK beslut , dnr Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Det är i just sådan verksamhet som behovet av öppenhet anses vara som störst. Det är också motivet till varför organen med de angivna verksamheterna tagits in i bilagan till sekretesslagen. De organ som blir kvar i bilagan om vårt förslag till insyn i stat- liga företag genomförs är i stor utsträckning rent privata företag. Ett förtydligande av meddelarfriheten skulle i så fall komma när- mare den problematiska diskussionen om insyn i privata företag som varit aktuell i tidigare utredningar. Å andra sidan skulle ett för- tydligande av meddelarfriheten för organen i bilagan bara gälla i just den verksamhet som tagits upp i bilagan och som ofta är myn- dighetsutövning. Beträffande denna verksamhet har det offentlig- rättsliga regelverket kring offentlighet och sekretess gjorts tillämp- ligt på organen i bilagan. Det resonemang vi fört ovan om de kom- munala företagens särställning i förhållande till övriga företag kan således tillämpas även på organen i bilagan i den verksamhet som avses där. Mot den bakgrunden föreslår vi att skyddet för med- delarfriheten skall förbättras även för de anställda i de organ som anges i bilagan. Det gäller dock endast meddelanden som rör den verksamhet som tagits upp i bilagan och där offentlighetsprincipen således är tillämplig. 3.8Ekonomiska konsekvenser av förslaget till insyn i statliga företag Vår bedömning: Införandet av offentlighetsprincipen hos statliga företag innebär i de allra flesta fall små kostnader för investeringar och drift. Dessa kostnader skall vägas mot de vinster som uppstår genom bättre insyn, t.ex. ökad effektivitet och minskad risk för korruption. Vidare innebär bevarande av de statliga företagens arkiv en vinst för vårt kulturarv. Vissa av de berörda företagen finansieras helt eller delvis av an- slag. Eftersom kostnaderna för offentlighetsprincipen är små, ryms de inom befintliga anslag. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. 3.8.1Vårt uppdrag till Statskontoret Vi beslutade att uppdra åt Statskontoret att be- döma de ekonomiska konsekvenserna av våra överväganden när det gäller införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar hos stat- liga företag. I uppdraget angav vi att Statskontoret skulle utgå från följande grundläggande antaganden: En utgångspunkt skall vara att analysen omfattar företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande och att det be- greppet har samma innebörd som för kommunala företag (1 kap. 9 § sekretesslagen). En annan utgångspunkt skall vara att Statskontoret skall utgå från statliga företags huvudkontor och inte försäljningsställen eller driftsverksamheter. I ett tidigare skede av vårt arbete fick Statskontoret i uppdrag att undersöka de ekonomiska konsekvenserna av ett införande av en skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. För att genomföra uppdraget analyserade Stats- kontoret ett s.k. nollalternativ, dvs. kostnaderna utan att en ny skyldighet att lämna ut handlingar elektroniskt infördes. Statskon- toret inhämtade information genom en enkätundersökning, inter- vjuer och hearing. Statskontoret redovisade det uppdraget . Vi angav i det nu aktuella uppdraget att Statskontoret i tillämp- liga delar borde beakta de analyser som gjordes då. I uppdraget till Statskontoret påpekade vi också att rätt att ta del av allmänna handlingar gäller i aktiebolag, stiftelser, ekonomiska föreningar och handelsbolag där kommuner eller lands- ting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Vi angav att utfallet av denna reform borde beaktas som ett underlag vid bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna för statliga företag. Här följer en sammanfattning av Statskontorets rapport.123 Texten är en förkortad version av den sammanfattning Statskontoret själv gjort av sin rapport. Eventuella omdömen och värderingar är således 123 Införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar i statliga företag – en konsekvens- analys, Statskontorets rapport 2004:14 Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. Rapporten i sin helhet finns tillgänglig i pdf-format på Statskontorets hemsida124. Indelningen av företagen i fyra grupper är också Statskontorets egen. I avsnitt 3.3.5 redogör vi för vår bedömning när det gäller hur de företag som skall omfattas av offentlighetsprincipen bör avgränsas. Det är viktigt att noga välja vilka statliga företag som bör omfattas av en ny skyldighet. Statskontoret bedömer att den i rapporten identifi- erade målgruppen om 76 företag sannolikt behöver ses över. Dels kan det finnas några fler företag som bör ingå i diskussionen. Framför allt synes det inte lika effektivt för alla företag att omfattas av en ny skyl- dighet. Statskontoret har därför delat in målgruppens företag i följande fyra grupper för fortsatta diskussioner om införande av en ny skyldighet. Företagen i tre av de fyra grupperna bedöms ha olika prioritet för att genom en ny skyldighet nå rimliga insynsmål utan att dessa kostar för mycket. Högst prioritet: Den grupp av företag med sannolikt lägst kostnad be- står av 44 företag med cirka 30 tusen anställda. Investeringarna be- döms bli och de årliga driftkostnaderna /år. Företagen i denna grupp är: 17 aktiebolag med av regeringen markerade särskilda samhälls- intressen Alla (25) statliga stiftelser Alla (2) statliga företag med andra associationsformer. Lägre prioritet: En grupp som bedöms ha högre kostnad består av 17 stat- liga aktiebolag, vilka alla av regeringen är markerade att ha marknads- mässiga resultatkrav. De har cirka 9 tusen anställda. Investeringarna bedöms bli och de årliga driftkostnaderna /år. Oklar prioritet: En tredje grupp innehåller fyra företag med oklara för- utsättningar: För tre av dem är det oklart hur man bör se på vissa kon- kurrensskäl mot en ny skyldighet. Och för det fjärde företaget är det oklart hur man bör se på hälsopolitiska skäl mot en ny skyldighet kontra olika argument för en sådan skyldighet. Lägst prioritet: Den fjärde gruppen omfattar elva företag som bedöms ha de tydligast starka skälen för att vara tveksam till en ny skyldighet. Tre av dessa företag är under avveckling och det synes därför tveksamt att införa en ny skyldighet för dem. Ett företag är utlandsregistrerat och det synes bland annat därför opraktiskt att försöka införa regler för det. Och sju företag har till synes tunga marknadsskäl som leder till höga kostnader vid en ny skyldighet. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. skäl för och mot AB med tyngst kost- Statskontoret bedömer att ovanstående kostnader är grovt uppskattade och att verklighetens konsekvenser för företagen kan ligga inom cirka plus 75 eller minus av de ovan angivna uppskattningarna. Statskontoret har bedömt att en ny skyldighet för statliga företag skulle medföra följande ökning i sysselsättningen: Dessa sysselsättningseffekter för företagen ingår i ovan redovisade årliga driftkostnader. Osäkerheten är lika stor här som där. – – – – – – En ny skyldighets kostnad relativt dagens Statskontoret finner att införande av offentlighetsprincipen för alla statliga företag där staten har ett dominerande rättsligt inflytande blir dyrt jämfört med de som offentlighetsprincipen bedöms kosta enligt följande översikt: Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. SOU 2004:75 Kommuners och landstings företag För många av de statliga företagen bedöms det dock bli fråga om mycket små investeringar och årliga driftkostnader. Det rör då främst de små företagen i gruppen Högst prioritet. För många av dessa kan det dock ifrågasättas om det inte är mer effektivt att göra om dem till statliga myndigheter istället. – – – – – – För många statliga företag blir kostnaderna små. För många andra statliga företag bedöms kostnaderna bli mycket höga i förhållande till den ringa ekonomiska nytta som väntas erhållas. Nytto-kostnads- kvoten bedöms bli extra liten i statliga företag med utländska dotter- bolag och i företag som spelar mot tunga marknadskrafter. Stats- kontorets slutsats är att utländska företag svårligen kan omfattas av en ny skyldighet. Om en ny skyldighet införs för vissa statliga företag, så måste först noga övervägas vilka statliga företag som bör omfattas av den. Sanno- likt bör därvid i första hand ingå: de flesta statliga stiftelserna, de flesta statliga bolag som av regeringen klassats som företag med särskilda samhällsintressen, samt de flesta statliga företag med annan associa- tionsrättlig form (än aktiebolag eller stiftelse). bör dock först prövas om inte dessa företag med fördel kan göras om till statliga myndigheter istället. Statskontorets uppfattning är att det kan vara mest effektivt och minst kostsamt att ombilda dessa företag och stiftelser till myndigheter. Vissa av företagen i omfattas inte av vårt förslag. Vi har i avsnitt 3.3.4 förklarat att förslaget endast gäller svenska juridiska personer. I avsnitt 3.3.5 har vi diskuterat att mycket talar för att företag som är under avveckling bör kunna omfattas av undantag från offentlighetsprincipen. I bilaga 1 finns en lista över de företag som vi funnit under vår kartläggning och som skulle omfattas av vårt förslag. Precis som Statskontoret konstaterar Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m. bör det tillkomma företag, särskilt stiftelser, men det påverkar troligen inte bedömningarna av kostnaderna i någon större omfattning. I avsnitt 3.3.5 har vi diskuterat hur företagens påståenden om marknadsskäl och andra argument mot offentlighet bör vägas mot argument för offentlighet, t.ex. insynsintresset och monopolställ- ning. Vi kommenterar därför inte det ytterligare här. Vi delar Statskontorets uppfattning att införandet av offentlig- hetsprincipen hos statliga företag i de allra flesta fall innebär små kostnader för investeringar och drift. Detta är särskilt tydligt i grupperna som Statskontoret gett prioritet högst, lägre och oklar. Vi tycker dock inte att det finns något direkt stöd för att tro att efterfrågan på handlingar hos statliga företag skulle vara mycket större än hos myndigheter och kommunala företag. De kommunala företagen uppger att efterfrågan gäller representation och handlingar med anknytning till upphandling och annan liknan- de affärsverksamhet. Alla företag har dock ansett att efterfrågan är begränsad. Bland de kommunala företag vi har träffat finns sådana som agerar på en helt konkurrensutsatt marknad, t.ex. energi- marknaden. Det kan dock inte helt uteslutas att det för något stat- ligt företag kan råda så speciella förhållanden att efterfrågan på handlingar skulle bli märkbart högre. Det är i så fall en omständig- het som får vägas mot insynsintresset i samband med en sådan be- dömning som vi beskriver i avsnitt 3.3.5. En stor efterfrågan på handlingar hos ett visst företag skulle dock kunna tyda på att beho- vet av insyn i just den verksamheten är stort. De begränsade kostnaderna skall vägas mot de vinster som upp- står genom en bättre insyn, t.ex. bättre effektivitet och minskad risk för korruption. Ett krav på ordning och reda bland handlingar kan även leda till positiva effekter för verksamheten i företaget.