sou · GSB328 · 2005-01-01 00:00:00 — Som skäl härtill har anförts att det råder ingen fri marknad på det sättet att respektive högskolan kan hyra andra motsvarande lokaler. I andra hand hävdas att oberoende av om universitetens respektive högskolans fastigheter kan betraktas som ändamålsbyggnader bör kostnadshyra gälla. SFV tillämpar i enlighet med förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. en marknadsmässig hyressättning vad gäller såväl statliga som privata hyresgäster. Vid bedömning av vad som kan anses vara en marknadsmässig hyresnivå görs jämförelser med liknande lokaler i geografiskt jämförbara lägen. Hyran fastställs i förhandling med hyresgästen. Som ovan har anförts har det genom regeringsbeslut beslutats att fem kulturinstitutioner skall ha en kostnadshyra. Bakgrunden till detta beslut har varit att kulturinstitutionerna har hävdat att byggnaderna i hög grad är ändamålsanpassade och att ingen alternativ marknad finns för lokalerna. Förutom dessa fem kulturinstitutioner tillämpas kostnadshyra även för ett mindre antal donationsfastigheter. Kostnadshyran skall motsvara SFV:s samtliga kostnader för drift, underhåll, administration och även kostnaden för det i fastigheten bundna kapitalet såsom avskrivningar, ränta på lån och avkastningskrav på myndighetskapitalet. Det har emellertid framkommit att av de fem kultur- institutionerna har enbart en institution, nämligen , slutit avtal om hyressättningen. De förhandlingar som pågår med de fyra övriga institutionerna har ännu inte resulterat i hyresavtal. Beslutet om kostnadsbaserad hyra måste följas upp med beslut om värdet på de olika faktorerna som skall användas vid beräkningen av den kostnadsbaserade hyran. Ifrågavarande institutioner har inte varit överens om vilket värde som skall sättas för nämnda faktorer. En annan fråga där parterna står långt från varandra är kostnader för underhåll av byggnaderna. Enligt SFV är en svårighet för hyresgästerna att trots att kapitalkostnaderna sänkts genom en av regeringen beslutad nedskrivning av fastigheternas värde medför kostnadshyres- modellen en hyreshöjning för flera av institutionerna vid jämförelse med tidigare års hyresnivåer. Enligt vad SFV uppger har framkommit att några av hyresgästerna inte har velat acceptera den räntekostnad som är en följd av SFV:s avkastningskrav. Hyresgästerna upplever sig inte heller få kompensation för hyreskostnaderna i tilldelade anslag och vill därmed inte teckna kostnadshyresavtal. Det kan således konstateras att den hyressättningsprincip som tillämpas såväl för kulturinstitutioner som för universitet och högskolor i första hand är en marknadshyra eller en marknadsliknande hyra. Hyressättningsprincipen skall, i vart fall vad avser kulturinstitutioner, enligt huvudregeln vara en marknadshyra. Det sägs i den förordning som reglerar hyressättningsprinciper för statliga myndigheter. Det har visat sig att en kostnadshyressättning för med sig nya problem, bl.a. hur frågan om ansvaret för underhåll skall lösas. Detta har i sin tur lett till nya frågeställningar. 6.6.1Hyressättningsprinciper m.m. – skall en ändring ske? Skall hyressättningsmodellen styras upp? Innan lokalförsörjningsreformen kunde den enskilda myndigheten inte påverka sina kostnader för lokaler, utan denna kostnad låg så att säga vid sidan av det anslag som beviljades respektive institution. När det nu på olika sätt har framkommit till kommittén att stort missnöje föreligger med hyressättningssituationen är den första frågan som kan ställas om det bör ske en återgång till det gamla systemet där lokalkostnaden inte gick att påverka för den enskilda myndigheten. Det kan därvid konstateras att det inte framkommit några sådana synpunkter till kommittén. Även om det finns brister med rådande system finns det ingen önskan om en återgång till det tidigare rådande systemet. Kommittén kan således konstatera att lokalförsörjningsreformen som förde med sig att varje myndighet fick ansvar för sin lokalförsörjningssituation har varit bra. Någon ändring i denna del föreslås därför inte. Nästa fråga som kommittén har tagit ställning till är om rådande system för hyressättning bör styras upp eller om hyressättningen även fortsättningsvis skall vara enbart en förhandlingsfråga mellan parterna. Styrningen kan ske genom ändring i gällande förordningar och/eller på annat sätt t.ex. i ägardirektiven och regleringsbreven för respektive bolag eller myndighet. Regeringen har tidigare tagit ställning för att någon ytterligare styrning inte bör ske. har emellertid givit uttryck för att självkostnadshyra bör användas i större utsträckning i de fall det inte finns någon alternativ marknad. Det som varit aktuellt att styra upp är närmast att kostnadshyra skall användas i större utsträckning än vad som sker . Ett argument som talar för att hyressättningssystemet bör styras upp är att om det lämnas helt öppet till parterna att besluta om vilken hyresmodell som skall tillämpas föreligger risk för att en enskild institution kan vara i underläge i förhållande till den statliga hyresvärden. och högskolor har rests kritiska synpunkter mot tillämpningen av marknadshyra för deras lokaler. Det har emellertid från några institutioner framförts att marknadshyra och kostnadshyra ger samma resultat. Bland de kulturinstitutioner som kommittén har inhämtat uppgifter ifrån är flertalet klart negativa till hyressättningen och då framför allt till att marknadshyra skall gälla. Att märka är dock att även för de institutioner där kostnadshyra skall gälla enligt ett särskilt regeringsbeslut föreligger problem. Det är då bl.a. värdet på ingående komponenterna i kostnadshyran som det tvistas om. I de överväganden som bör ske inför att eventuellt föreslå att kostnadshyra skall användas i större utsträckning än vad som sker bör till att börja med analyseras de fördelar och nackdelar som föreligger med de olika hyressättningsprinciperna. Fördelar och nackdelar med kostnadshyra m.m. SFV har redovisat följande fördelar och nackdelar med kostnadshyra. Kostnadshyra medför ett utökat samarbete med hyresgästen. SFV upplever att samarbetet har varit inriktat på öppenhet och gemensam planering av insatser för drift, underhåll och i förekommande fall investeringar. Vid kostnadshyra blir statens kostnad för lokalerna synlig för båda parter. Underhållsstandard behöver inte heller riskeras att prioriteras mellan olika hyresgäster. Det finns emellertid en risk för en omfattande administration vid uppföljning av åtgärder och kostnader. Med korta avtalsperioder kan det vidare vara svårt för hyresgästen att hantera de stora variationer i kostnader som alltid uppstår vid periodiskt (eller oförutsett) underhåll av en byggnad. Om marknadshyra tillämpas finns det andra möjligheter att jämna ut överskott och underskott inom ett större fastighetsbestånd. Investeringar kan medföra ökade kapitalkostnader, som hyresgästen ofta inte kan finansiera utan ökade anslag. Vid kostnadshyra bär hyresgästen en stor del av risken eftersom denne i princip skall svara för samtliga kostnader. Vid marknadshyra tar fastighetsägaren alla risker och hyresgästen har lagenlig rätt till hyresnedsättning eller ersättning för skada om lokalen skadas utan att hyresgästen är ansvarig för skadan, hyresvärden brister i sin underhållsskyldighet, hinder eller men på annat sätt uppstår i nyttjanderätten utan hyresgästens vållande. tillämpar kostnadsbaserad hyressättning. Hyresavtalen som råder är korta tidsmässigt. av och kontrakten har uppsägningstid på alla byggnader. anser att kravet på korta hyresavtal är svårt att komma ifrån vid kostnadsbaserad hyressättning eftersom det då skapas naturliga kontrollstationer för avstämning av hyresnivån. Det kan dock även finnas nackdelar med att ha så korta bindningstider på kontrakten eftersom förhandlingarna tar mycket tid i anspråk. Det kan nämligen innebära stor osäkerhet för staten att investeringarna kan sägas upp med så kort varsel. Enligt en utgångspunkt när det gäller kostnadsbaserad hyra finns inga andra alternativ än att alla kostnader på något vis måste ingå. Det finns inget utrymme att justera avskrivningstider/ nedskrivningstider eller ta bort underhållskostnader från hyresgästen. Om vissa kostnader lyfts bort från hyresgästen kan kostnadshyran sägas övergå till att bli en subventionerad hyra, där någon annan än hyresgästen får stå för kostnaderna. I de kostnadsbaserade hyror som tillämpar ingår alla kostnader som kan förknippas med byggnaden. har enbart en hyresgäst. Det innebär enligt att de enskilda byggnadernas risk fördelas på hela beståndet och riskspridningen blir relativt god. SFV har emellertid ett flertal hyresgäster. När det gäller hur risken skall hanteras för de fem hyresgäster som förhandlar om kostnadsbaserade hyresavtal med SFV kommer man in på en bedömning vad som är oförutsedda kostnader eller extraordinära händelser. Som extraordinära händelser bör enligt kommitténs bedömning räknas oförutsägbara olyckor eller skador som uppkommit p.g.a. tekniska fel eller brister. Kommittén har övervägt om det skall vara hyresvärden eller hyresgästen som bör ta hela eller delar av det ekonomiska ansvaret om det inträffar en extraordinär händelse. I en kostnadshyra ingår ett s.k. risktillägg. Härigenom har hyresgästen bidragit till utgifter som uppkommer på grund av en extraordinär händelse. Därtill kommer att fastighetsvärden försäkrar byggnaden för uppkommande skador. Kommittén anser att det finns skäl för att anse att skador på byggnader som normalt skulle täckas av en försäkring, men som p.g.a. force majeure eller liknande inte omfattas av försäkringen, i första hand bör betalas av fastighetsvärden. Det kan t.ex. röra sig om skador på en byggnad efter svåra stormar, blixtnedslag eller dylikt. Kommittén anser vidare att skador som uppkommer p.g.a. tekniskt fel på en tjänst eller produkt inte bör belasta hyresgästen (på annat sätt än att det i en kostnadshyresmodell ingår ett risktillägg). Exempel på sådana skador kan vara mögel- och fuktskador eller andra uppenbara fel, där ett utfört arbete eller köpt produkt inte håller vad som utlovats. Ett konkret exempel på extraordinär händelse är mögelsaneringen på . Vid extraordinära händelser bör fastighetsvärden ha möjlighet att till vissa delar föra över det ekonomiska ansvaret till underleverantörer eller dylikt. Om kostnader uppstår i form av en självrisk får ansvaret för sådana utgifter lösas genom avtal mellan parterna. Kommittén anser således att extraordinära händelser i första hand bör ankomma på fastighetsvärden att hantera. Hyresgästen har emellertid genom det risktillägg som ingår i en kostnadshyra bidragit till sådana utgifter. Valfrihet mellan olika hyresmodeller En idé som har framförts till kommittén är att under förutsättning att kostnadsneutralitet uppnås skall det införas någon modell av valfrihet mellan hyresmodeller. Eftersom det är hyresgästens ställning som det är aktuellt att stärka måste valet i ett sådant fall ligga på denne. Man skulle kunna tänka sig att den enskilde hyresgästen bereds en möjlighet att välja mellan marknadshyra och kostnadshyra. De fördelar som skulle kunna uppnås för den enskilde hyresgästen och som har framförts som ett önskemål är en möjlighet att planera sina hyreskostnader. Systemet förutsätter att det sker någon form av jämförelse mellan marknadshyra och kostnadshyra. Ett system med valfrihet mellan olika hyresmodeller innebär nya svårigheter inte minst när det gäller möjligheten att skapa ett system som är kostnadsneutralt. Kommittén finner sammanfattningsvis att det inte föreligger tillräckliga skäl för att införa en valfrihet mellan kostnadsbaserad och marknadsliknande hyressättning för alla typer av byggnader. När det gäller ändamålsbyggnader skall dock hyresgästen ha möjlighet att begära och få kostnadshyra, se nedan. Vilka hyressättningsprinciper skall tillämpas? I en artikel med titeln i statens fastighetsförvaltning? i tidskriften (6/2003) av och uttalas bl.a. följande när det gäller hyressättning: En bärande tanke bakom en del av kritiken av det nya hyressättningssystemet är att hyrorna är för höga på grund av att de är marknadsanpassade i stället för kostnadsbaserade trots att det inte kan finnas en marknadshyra för skräddarsydda lokaler. Enligt artikelförfattarna kan marknadshyran vara både hög och låg och både högre och lägre än en kostnadsbaserad hyra. Vid bestämning av en kapitaltjänstkostnad som grund för kostnads- baserade hyror kan man enligt artikelförfattarna välja mellan olika avskrivningsprofil, avskrivningstid, räntekrav och kapitalbas. I princip skulle man kunna ompröva dessa inputs i kostnadskalkylen fortlöpande och i ett specialfall skulle kostnadshyra kunna bli lika med marknadshyra, nämligen när alla inputvariabler fortlöpande sätts till marknadsmässiga värden. I artikeln anförs vidare att en distinktion när det gäller hyressättningen bör göras mellan generella fastigheter och ändamålsfastigheter. Vidare anförs att vid bestämningen av internhyror för generella fastigheter bör man tillämpa marknadshyra, vilken är ett mått på kostnaden i alternativ användning. I artikeln ställs även frågan vilka skillnader i effekter som uppkommer om man tillämpar en princip om marknadsbaserad hyra respektive kostnadsbaserad hyra. För att illustrera detta jämförs i artikeln högskolor i olika lägen i en ort. Det antas att gamla universitetsbyggnader i centralt läge har låga kapitalkostnader betingat av att amorteringarna på historiska investeringsutgifter är låga på grund av inflation. Den aktuella marknadshyran för lokaler i centralt läge är däremot hög. Nybyggda universitetslokaler i utkanten av en kommun antas vara dyra. Marknadshyran där är emellertid låg på grund av det perifera läget. Hyresstrukturen kan bli helt olika beroende på vilken hyressättningsprincip som väljs. Marknadshyror bestäms av läget, dvs. i normalfallet sjunker hyran med avståndet från en orts centrum. Vid kostnadsbaserade hyror kan hyresstrukturen bli den rakt motsatta, beroende bl.a. på när byggnaden uppfördes. Val av hyressättning efter kapitaltjänstkostnad i stället för marknadshyror kan enligt artikelförfattarna leda till att användarna väljer alltför stora lokaler i centrala lägen och alltför små i perifera Marknadshyror ger också konkurrensneutralitet mellan externt och internt hyrda lokaler, vilket enligt resonemanget i den refererade artikeln är angeläget att åstadkomma då båda varianterna förekommer. Rådande huvudprincip för hyressättning av byggnader är marknadshyressättning. Kostnadshyressättning förekommer i särskilda fall. Det är vanligt förekommande att universitet och högskolor hyr lokaler av såväl Akademiska Hus som av privata hyresvärdar. De privata hyresvärdarna tillämpar i stor utsträckning marknadshyra eller marknadsliknande hyra även om det förekommer att kostnadshyra tas ut av privata hyresvärdar. Om konkurrensneutralitet skall kunna uppnås vid intern och extern hyressättning bör marknadshyressättning råda enligt kommitténs bedömning. Det är viktigt att privata fastighetsbolag och statliga fastighetsägare följer samma regelsystem så långt det är möjligt. Det har framförts att kostnadshyresavtal ger hyresgästen bättre möjligheter att beräkna sina framtida kostnader än ett marknadshyresavtal. Även ett marknadshyresavtal kan ge hyresgästen möjlighet att planera sina framtida kostnader under förutsättning att parterna beslutar sig för ett avtal med lång giltighetstid. Parterna bör därför vid marknadshyressättning sträva efter ett avtal med lång giltighetstid. Vid en samlad bedömning anser kommittén således att huvudprincipen alltjämt skall vara att marknadshyressättning skall gälla men kommittén föreslår att kostnadshyra skall kunna användas under vissa särskilt angivna förutsättningar. 6.6.2I vilka fall skall kostnadshyra tillämpas? I avsnittet ovan har ställning tagits för att kostnadshyressättning skall användas under vissa särskilt angivna förutsättningar när det gäller statliga byggnader. I vilka fall skall det då ske en tillämpning av kostnadshyra? Hur skall de byggnader där det kan finnas anledning att använda denna hyressättningsprincip ringas in? Här kommer man närmast in på en definition av vad som utgör en ändamålsbyggnad. En möjlighet är en reglering som föreskriver att en hyresgäst som bedriver verksamhet i en byggnad som kan definieras som en ändamålsbyggnad skall kunna begära och få en kostnadsbaserad hyressättning. Ett annat sätt skulle kunna vara att räkna upp de byggnader som är så speciella att ingen reell marknadssituation föreligger och att det därför är motiverat med kostnadshyressättning. Det kan dock innebära betydande svårigheter att räkna upp några byggnader och utesluta andra. Kommittén väljer att inte binda upp sig vid en exakt uppräkning utan föreslår att under förutsättning att en byggnad kan definieras som en ändamålsbyggnad (se kapitel 3) skall hyresgästen ha rätt till kostnadsbaserad hyressättning. Om hyresgästen vill ha kvar en marknadsliknande hyressättning skall detta också vara möjligt. 6.6.3Hur skall kostnadshyresmodellen konstrueras? Om kostnadshyra skall tillämpas kan det diskuteras om modellen som sådan skall vara föremål för förhandlingar eller om i vart fall vissa utgångspunkter skall fastställas. En kostnadshyra skall täcka samtliga kostnader som är förknippade med användningen av en byggnad och de komponenter som skall ingå i hyran är kapital, drift och underhåll (se kapitel 4). När det gäller beräkning av kostnadshyra har det emellertid framkommit vissa svårigheter. Kostnadshyran räknas fram med hjälp av olika faktorer vars värde i sig kan vara föremål för diskussioner mellan parterna. Detta har framkommit inte minst genom det faktum att för de fem kulturinstitutioner för vilka det beslutats att kostnadshyra skall gälla, har avtal endast slutits för en av institutionerna. I övriga fall föreligger oenighet mellan SFV och institutionerna när det gäller hur kostnadshyran skall beräknas och det föreligger även oenighet om värdet på de faktorer som beräkningarna skall ske utifrån. Kommittén anser således att det inte är möjligt att i detalj föreskriva hur en kostnadshyra skall beräknas. Samtliga kostnader som är förknippade med användningen av lokalen skall dock ingå i hyran. För att försäkra att statens fastigheter underhålls i tillräcklig utsträckning är det fastighetsägarens ansvar att se till att byggnaderna genomgår rätt underhåll. Kostnaderna härför måste dock bäras av hyresgästen. Om särskilda medel skall tillskjutas till denna typ av kostnader övergår kostnadshyran till att vara en subventionerad hyra vilket sätter systemet ur spel. I de fall det kan konstateras föreligga eftersatt underhåll kan ansvaret anses falla på fastighetsägaren, se mer härom i kapitel 7. När det däremot gäller kostnader för extraordinära händelser bör sådana kostnader finansieras genom försäkringssystemet och i övrigt i första hand av hyresvärden (se kapitel 6). 6.6.4Bör man sträva efter längre hyresavtal? Det har framförts att korta hyresavtal kan innebära risker i kostnadshänseende för parterna bl.a. när det gäller olika investeringskostnader. Även långa kontrakt medför dock vissa risker för såväl hyresvärd som hyresgäst om förhållandena ändras . Ovan har anförts att i de fall en byggnad kan definieras som ändamålsbyggnad skall hyresgästen ha rätt att begära och få kostnadshyra. När det gäller universitet och högskolor är det troligen inte fråga om ett stort antal byggnader som blir aktuella att definieras som ändamålsbyggnad. Ett långt marknadshyresavtal, där det blir lägre risktaganden för hyresvärden, kan dock innebära att marknadshyran närmar sig kostnadshyra. Även inom kultursektorn kan det finnas fördelar med att parterna träffar långa hyresavtal. Enligt förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning har universitet och högskolor rätt att teckna hyreskontrakt utan att inhämta regeringens medgivande. Övriga myndigheter får binda staten i hyresåtaganden om högst utan regeringens medgivande. Kommittén har övervägt om tidsperioden för att teckna hyreskontrakt utan regeringens medgivande bör förlängas. Långa hyreskontrakt innebär emellertid även att staten binder upp ett stort kapital . Det har vidare framförts till kommittén att det har varit relativt vanligt förekommande att regeringen tagit ställning till en begäran om längre hyresavtal än resp. och regeringen har då lämnat ett sådant medgivande om det finns goda skäl för ansökan. Kommittén anser att det finns anledning att peka på att långa hyresavtal kan innebära stora fördelar när det gäller att förutse framtida kostnader och även när det gäller att fördela höga investeringskostnader och underhållskostnader . Detta är särskilt angeläget för ändamålsbyggnader. Vid en samlad bedömning föreslår kommittén att för ändamålsbyggnader skall tioåriga hyresavtal kunna tecknas utan regeringens medgivande. För övriga byggnader föreslås ingen förändring när det gäller möjligheten att teckna långa avtal utan att först inhämta regeringens medgivande. 6.6.5Bör rätt till insyn fastställas i regleringsbrev eller på annat sätt? En förutsättning för ett system med kostnadshyra är att det råder full insyn för parterna när det gäller olika kostnader för förvaltning, underhåll och investeringar. Kommittén anser att det finns skäl att särskilt föreskriva i förordningen med instruktion för respektive i information och riktlinjer (ägardirektiv) för att parterna skall ha full insyn när det gäller alla kostnadskomponenter samt även när det gäller underhållsplaner. När det gäller en marknadshyressättning kan det diskuteras om full öppenhet skall råda. Det sagda gäller särskilt för kapitalkostnader. I kommitténs direktiv anges emellertid att i både marknadsmässig hyresmodell och kostnadshyresmodell bör ingå en öppen redovisning och god insyn för hyresgästen i förvaltningen m.m. Kommittén anser att öppenhet skall råda när det gäller kostnader för drift och underhåll vid marknadsmässig hyressättning. Kommittén anser dock att det inte föreligger tillräckliga skäl för att hyresgästen skall ha rätt till insyn vad gäller kapitalkostnader vid marknadshyressättning. Detta skulle bl.a. innebära att de statliga fastighetsbolagen som tillämpar marknadshyressättning skulle ha åligganden angående öppenhet som inte motsvaras av vad som gäller för privata fastighetsbolag. Som ovan anförts anser kommittén att det är viktigt att privata fastighetsbolag och statliga fastighetsägare följer samma regelsystem så långt det är möjligt. Det har framförts från såväl kulturinstitutioner som universitet och högskolor att man vill ha kostnadshyra. Det har dock framkommit att ett flertal problem är knutna till en kostnadshyressättning. Vid kostnadshyressättning skall samtliga kostnader ingå i hyran. Rådande huvudprincip för hyressättning av statliga byggnader är marknadshyra och marknadsmässig hyressättning skall vara huvudregeln även fortsättningsvis. Kostnadshyressättning skall kunna tillämpas om byggnaden som verksamheten bedrivs i kan identifieras som ändamålsbyggnad och om hyresgästen begär att sådan hyressättning skall tillämpas. I avsnittet om begreppet ändamålsbyggnad har kommittén föreslagit en modell för definition av ändamålsbyggnad som sannolikt innebär att fler byggnader kommer att definieras som ändamålsbyggnader än vad som sker . Kommittén föreslår således ingen förändring av rådande system med marknadshyressättning som huvudsaklig hyressättnings- princip. I de fall en byggnad kan klassificeras som en ändamålsbyggnad enligt den modell som presenteras i betänkandet (se kapitel 3) skall dock hyresgästen ha möjlighet att begära och få en kostnadshyressättning. Hyresgästens rätt till insyn när det gäller hyressättningen och underhållplaner skall befästas. När det gäller kostnadshyressättning skall hyresgästen ha rätt till full insyn i förfarandet. Vid marknadshyressättning skall hyresgästen enbart ha insyn vad gäller driftkostnader och underhållskostnader.