sou · GSB317 · 2005-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppgift att genomföra en översyn av turistfrämjandets funktion, organisation och rollfördelning samt att utvärdera mål- uppfyllelsen. Översynen skulle göras med beaktande av det över- gripande målet för turistpolitiken och genomförandet av Framtids- programmet. En bedömning skulle även göras av hur jämställdhets- och miljömål beaktats inom turistpolitiken. Översynen skulle avse Turistdelegationen och samt rollfördelningen och samverkan mellan dessa båda organ. Direktiven (Dir. 2003:60) till uppdraget beslutades . Som särskild utredare förordnades samma datum departe- mentsrådet vid . I tilläggsdirektiv (Dir. 2003:179) beslutade beviljades utredaren förlängd tid till . Till experter i utredningen förordnades från ambassadören , chefsamordnare för handels- och investeringsfrämjande vid ; kanslirådet vid , ansvarig handläg- gare av turistfrågor vid enheten för regional utveckling och turism; författaren och föreläsaren vid Det svenska värdskapet () samt projektledaren vid Turistdelegationen FD . , departementssekreteraren vid Näringsdepar- tementet tjänstgjorde som utredningens sekreterare . Redaktören anlitades från för redaktionell bearbetning och utformning av ut- redningen. Utredningen (N 2003:60) överlämnar härmed betänkandet Turistfrämjande för ökad tillväxt (SOU 2004:17). Utredningen har därmed avslutat sitt arbete. Förkortningar, akronymer och hemsideadresser 1.3Omfattning, frågeställningar och begränsning av Så har utredningen arbetat....................................................... Definitioner av nyckeltermer i utredningen.................... Kort översikt av turistindustrin..................................... Vad och vilka utgör turistindustrin?....................................... Nationella, regionala och lokala strukturer............................ Medel till turistfrämjandet över statsbudgeten ...................... Det statliga ansvaret för svensk turistindustri................. Turistdelegationen () ...................................... Andra statliga aktörer .............................................................. Främjandets ändrade betydelse ............................................... Aktörer inom Sverigefrämjandet............................................. IT som kommunikationskanal i det statliga främjandet ........ Nationella turistfrämjande-organisationer i några Att hitta rätt balans .................................................................. Definitioner och begreppsbildning....................................... En ny myndighet för turistfrämjandet ................................. Turistfrämjandets ställning inom Sverigefrämjandet........... Förteckning över personer som medverkat vid möten och Bilaga 2 Regleringbrev för avseende Turistdelegationen, m.m. inom utgiftsområde 24 Näringsliv (rskr. 2002/03:74).......................................... Bilaga 3 Riktlinjer för avseende viss utgiftsområde 24 Näringsliv (rskr.2002/03:74) ............. Fakta om turism och turistnäringen i ................ Nationella turistfrämjandeorganisationer i några Förkortningar, akronymer och hemsideadresser (ingen akronym; härlett almus, närande) /fragor/framjande/framjarna/nsu.htm , Informations- och Kulturfrågor Avdelningen för kulturfrågor vid /utvardering/rtp.htm Rese- och Turistindustrin i Swedish International Development Cooperation Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll Turism är en tillväxtbransch och en kraft för regional utveckling. Den kan bidra till att höja livskvaliteten för invånarna i en region genom ett ökat utbud av aktiviteter, genom att skapa inkomster för lokala företag och genom ökad sysselsättning. Ett framgångsrikt turistfrämjande i alla led kan också bidra till att skapa internationell goodwill. En av förutsättningarna för detta är att statens instru- ment för ändamålet fungerar väl. I avsaknad av tydliga företrädare i en fragmenterad näring har den offentliga sektorn ofta agerat för att ge turismen legitimitet. Innanför landets gränser förmodas inte staten prioritera någon enskild bransch, vare sig strukturellt eller organiserat, men kan ta initiativ till att arbeta med delar av branscher under kortare perio- der. Utomlands arbetar staten för att värna, föra fram och stödja såväl nationella intressen som det egna näringslivet. Dess samlade främjande omfattar import, export, investeringar samt turism. Turistindustrin har speciella förutsättningar till följd av ett högt beroende av samhällets resurser. En stor andel av turisters upplevel- ser sker på offentliga arenor. Industrins aktörer har möjlighet att knyta sina konsumenter till attraktiva och kopplade produkter inom dessa arenor. Nationella varumärken är av stor betydelse, skapar kännedom och attraktion av landet. Det finns flera sätt att beskriva turistindustrins komplexa ekonomi på, dock förmedlar inget av dem en heltäckande bild. Den främsta orsaken till det är att turismens ekonomi utgörs av delar av företag från flera olika branscher. Det i sig självt är kanske det tydligaste tecknet på att turistindustrin är under utveckling som industri. Trots att denna industri i vardande enbart i omsatte , varav 43,5 miljarder var exportinkomster, och sysselsatte drygt 126 000 årsanställda håller den sig inte med någon etablerad terminologi, ingen statistik för helheten och inga tydliga företrädare utåt. Den förfogar dock över en mängd offent- liga organisationer på nationell och regional nivå, vilka arbetar för att stödja och utveckla turistiska verksamheter. Industrin kan be- skrivas som till vissa delar omogen och i viss mån ickekommersiell. Ett särdrag för turismen är att konsumtion av dess produkter kräver förflyttning av kunden till produkten, istället för som bruk- ligt är tvärtom. Rese- och turistindustrin är en samlingsbenäm- ning på en mängd företag som till stor del tillhör olika branscher. Vissa av dessa branscher hanterar så många och så specifika frågor att de skapar större tillhörighet med respektive bransch än med turistindustrin. I syfte att kartlägga och utvärdera verksamheten hos de offent- liga delarna av turistfrämjandet samt klarlägga eventuella samord- ningsvinster inom Sverigefrämjandet tillsatte regeringen denna utredning. Utredningens huvudförslag är: 1.En ny myndighet för turistfrämjandet inrättas. arbeta övergripande utifrån det av och turistnäringen gemensamt framtagna strategiprogram, verka för att skapa förståelse för de förutsättningar inom vilka turistindustrin kan utvecklas, utgöra en aktiv part inom övrigt Sverigefrämjande genom att utarbeta kriterier för främjandets struktur och deltagande i främjandet i utlandet, aktivt uppmuntra den privata turistindustrin att delta i part- nerskap inom utvalda affärsområden, arbeta för att icke- turistiska aktörer (t.ex. stora svenska företag) med intresse av att associeras med i högre grad involveras i turistfrämjande. Förslaget innebär att Turistdelegationen läggs ned och att statens ägande och finansiering av avvecklas efter överenskommelse med den andre ägaren. 2.En interdepartemental samrådsfunktion i strategiska frågor rörande turistindustrins tillväxt inrättas för att tillgodose sam- ordningsbehovet för turistfrågor mellan och andra berörda departement. bl.a. , samt . 3.För att tydliggöra turistfrämjandets ställning inom Sverige- främjandet bör följande åtgärder genomföras: utarbetande av former för ömsesidigt utbyte inom styrelserepresentationen för aktörer inom turist- respektive övrigt Sverigefrämjande, utarbetande av former för att placera ansvariga represen- tanter för statligt turistfrämjande, såväl från den nya myn- digheten som från , i NSU, Nämn- den för Sverigefrämjande i Utlandet. Förslagen är i enlighet med direktiven statsfinansiellt neutrala. En uppgift för utredningen har varit att utvärdera den nuvarande verksamheten med beaktande av det övergripande målet för turist- politiken och genomförandet av Framtidsprogrammet. En annan har varit att analysera möjligheterna till samordningsvinster med annan främjandeverksamhet, t.ex. inom ramen för i Utlandet. Utredningens analyser bygger på fakta som insamlats genom intervjuer och studiebesök vid svenska främjandemyndigheter, länsstyrelser, kommuner, andra relaterade organisationer och aktörer på , i och , i och samt utomlands i , , och . Utredningen har också låtit utföra en kartläggning av ett urval utländska turistmyndigheters uppbyggnad och främjaraktiviteter. Tydligare koppling mellan uppdrag och genomförande Framtidsprogrammet välkomnas av turistindustrins parter som ett gemensamt styrdokument, en strategi för industrins tillväxt. Programmet fokuserar på några affärsområden med formulerade fokusområden och har initierat förändringar inom området. Många söker dock en ägare av genomförandet. Utredningen anser att re- geringen bör tillvarata den dynamik som finns kring programmet. Turistdelegationen ska samordna, ansvara för kunskapsutveckling och viss statistik samt genomföra normala myndighetsuppgifter. Myndigheten upplever sig som kunskapsbildare och samordnare men också den som arbetar långsiktigt och strategiskt samt delvis operativt. Det råder osäkerhet inom myndigheten om uppdragets syfte och viktning; huruvida det främst är avsett att vara ett organ för regeringen eller för stöd till industrin. Samordning för regerin- gen görs på strategisk nivå (kunskapsöverföring, möjliggörande för utveckling, främjande av ökad tillgång till offentliga arenor osv.). Samordning för industrin är ofta operativ (arbete kring en definie- rad aktivitet, utifrån ett beslut om att den aktiviteten är mest lön- sam). Det verkar vara en omöjlig uppgift att med så få medarbetare – oavsett deras kapacitet – upprätthålla den breda kompetens som krävs för kunskapsbildandet, samordnandet, det statistiska ansvaret och ansvaret för Innovationsprogrammet. Det är lättare för en stor organisation att hantera en generellt beskriven uppgift än för en liten. uttrycker att de vill vara den part som krattar manegen för näringens aktörer. De verkar därtill vilja distansera sig från produkter och från kortsiktigt kampanjtänkande till att istället vara en möjliggörare och tillföra kompetens till näringen i långsiktiga och strategiska frågor. Bolaget har att på strategisk nivå marknadsföra utomlands och på operativ nivå att för turistindustrin genomföra produktmarknadsföring. Uppdragets formulering att industrin ska tillföra finansiering motsvarande statens basfinansiering driver bolaget att använda en ansenlig del av de statliga resurserna för att sälja in uppdrag till industrin. Uppdragen till dessa verksamheter är utifrån olika perspektiv stora och komplexa att omvandla till strategier. I Turistdele- gationens fall är uppgiften bred och oprecis, framförallt om den ställs i relation till antalet anställda. I med två ägare, med två skilda uppdrag, blir situationen mer komplex. Att främja och att bedriva produktmarknads- föring är två vitt skilda verksamheter. Risken för båda verksamhe- terna är att ingen strategisk diskussion och tolkning av uppdraget kommer till stånd. Ledningen hamnar i ett vakuum och det fria tolkningsutrymmet främjar ofta ett mer operativt än strategiskt arbetssätt (inom detta stora uppdrag har vi åtminstone genomfört det här). Ett stöd för verksamheten kan givetvis vara att utveckla direktiven men också att den årliga uppföljningen och utvärderingen fördjupas. Det här är tillfället för ägaren att till ledningen bekräfta och signalera hur ägaren har uppfattat verksamhetens resultat. Detta skall ligga till grund för förändringar av kommande års direk- tiv. Ett av syftena med att upprätthålla en statlig utlandsorganisation med spetskompetens och ett globalt nätverk är att den ska vara till nytta för näringslivet. Insatser som kan bidra till detta sträcker sig från stöd med besöksplanering, marknadsinformation och rådgiv- ning till enskilda företag, till inrättandet av återkommande evene- mang, generell kontaktförmedling eller branschspecifik verksamhet som kan tänkas öka intresset för . För sådana ändamål finns en infrastruktur som finansieras av offentliga medel. Uppdragsfi- nansierad verksamhet förekommer också. Exportfrämjandet försöker att matcha svenska produkter med konkurrensfördelar till marknader med efterfrågan på dessa. Investeringsfrämjandet arbetar med att beskriva som etable- rings- och investeringsland för utländska företag. Turistfrämjandet arbetar med att erbjuda internationellt konkurrenskraftiga pro- dukter till kunder på utländska marknader. Främjandet av turism omfattar således investeringsfrämjandets marknadsföring av som helhet och exportfrämjandets matchning mellan utbud och efterfrågan Turistfrämjandet bör förmedla en bild som tydliggör som mottagarland för stora evenemang, kongresser, resenärer i grupp och enskilt samt som varumärke. Mottagaren skapar sig ett intryck av och det svenska varumärket fylls på genom alla möjliga kanaler som kan innehålla aspekter utifrån demokrati, åld- ringsvård, , ren natur, musik, , säkerhet, alle- mansrätt etc. Det är en bild och ett varumärke som alla Sverige- främjare bidrar till men med olika tonvikt. Samverkan sker inom främjargrupp NSU (i Utlandet). En grafisk profil har utarbetats på dess initiativ, en gemensam bildbank har byggts upp och Internetportalen har utvecklats. Plattformen för kommunikation kring Sverigebilden kan anses vara etablerad. Om Sverigefrämjandet är etablerat så har turistfrämjandet ännu inte funnit – eller fått finna – sin roll. Det krävs aktiv styrning för att stärka turismens ställning. En grundförutsättning för att samver- kan mellan olika myndigheter ska vara meningsfull är att berörda parter accepterar den. En förutsättning för detta är i sin tur med- vetenhet om och engagemang för hur olika verksamheter kan kors- befrukta varandra. Utredningens intervjuer ger vid handen att företrädare för , och ambassaderna på det stora hela har förståelse för varandras roller och uppgifter. AB:s frågor och arbetssätt inkluderas inte alltid lika naturligt. Att se turism som en näringsgren och en exportprodukt är inte helt självklart för flera av dem som utredningen talat med. Inte heller ser man riktigt hur bolagets verksamhet skulle kunna utgöra en tillgång. Mönstret skiljer sig emellertid från plats till plats. Förändringar som kan befästa turistfrämjandets ställning på såväl central som på lokal nivå utomlands är ökad kunskap om turistin- dustrins omfattning och betydelse samt dess direkta påverkan på varumärket . Under utredningens gång har ett antal iakttagelser gjorts som ligger utanför det egentliga utredningsdirektivet. Dessa är kom- menterade i ett eget kapitel. Där behandlas behovet av enhetlig begreppsbildning för industrin och av tvärvetenskaplig forskning, styrningens utformning m.m. En omvärld i ständig förändring I ett längre perspektiv kommer turistindustrin att stabiliseras och få legitimitet inom näringslivet. Statens roll kommer då i huvudsak att inriktas mot främjande, vilket kan komma att leda till att turist- främjandet införlivas i en annan främjarorganisation. Resandet blir alltmer gränslöst och avstånden upplevs bli kortare. Kanske kommer ett framtida främjande att omfatta delar av andra länders destinationer, ett grannland eller hela . Då kommer nya förutsättningar och arbetsformer krävas som tillgodo- ser ett främjande över nationsgränserna. Denna utredning är att se som ett steg på vägen mot ett mer omvärldsanpassat främjande. beslutade om inriktningen och utformningen av turistpolitiken (prop. 1994/95:177, bet. 1994/95:KrU28, rskr 1994/95:395). Det övergripande målet var, och är, att ska ha en hög attraktionskraft som turistland och en långsiktigt konkur- renskraftig turistindustri. Beslutet innebar att en särskild myndighet skulle inrättas, med uppgift att dels förbättra samordningen av olika statliga insatser som kunde medverka till att stärka turistindustrins utveckling, dels öka samverkan mellan staten, regionala organ, kommuner och turistindustrin. Den skulle få huvudansvaret för att följa utveck- lingen inom turistindustrin och svara för kunskapsutveckling inom området. För dessa ändamål inrättades myndigheten . I riksdagsbesluten ingick vidare att staten på vissa utlandsmark- nader skulle medverka i marknadsföringen av som turist- land. Verksamheten skulle drivas i bolagsform och industrins före- tag inbjudas att bli delägare i bolaget. Företrädare för turistindu- strin och staten skulle tillskjuta lika mycket medel. Marknads- föringsbolaget skulle dels driva en egen utlandsorganisation, dels genomföra övergripande informations- och marknadsförings- insatser. Det skulle organiseras i ett huvudkontor och ett antal utländska marknadskontor. Bolaget, , inrättades . Efter riksdagsbeslut om proposition 1991/92:38 och budgetpropo- sitionen lades den dåvarande myndigheten turist- råd ner . inrättades myndigheten för Sverigebilden. Dess uppgift var att upphandla tjänster med inrikt- ning på marknadsföring utomlands av som turistland. Företag inom turistindustrin startade and /Next Stop för att tillhan- dahålla informations- och marknadsföringstjänster. Bolaget hade kontor i ett antal länder. Det fanns tankar om att staten borde bli delägare, då det ansågs som mest ändamålsenligt att näringen och staten tog gemensamt ansvar för marknadsföringen av som turistland. Näringen förblev dock ensam ägare. fick Styrelsen för Sverigebilden tilläggsuppdraget att även informera om som investeringsland. Den otydlig- het i rollen som både investeringsfrämjande och turistfrämjande organ som därav följde ledde slutligen till att Styrelsen för Sverige- bilden avvecklades . I proposition 1994/95:177 lades grunden till den aktuella struk- turen för det nationella turistfrämjandet i : Turistdelega- tionen och . Nedan följer en sammanfattning av utredningens direktiv (Dir. 2003:60). Den fullständiga texten återges som Bilaga 1. Utredaren ska utvärdera verksamheten inom Turistdelegationen och med avseende på uppgift och måluppfyllelse. Avseende ska översynen särskilt avse utlandsorganisationen samt arbets- och representantformen. Utredaren ska bedöma hur samarbetet med utrikesförvaltningen och andra svenska främjandeaktörer i utlandet har fungerat. Utredaren ska analysera statens funktion och roll i turist- främjandet och möjligheterna till kostnadseffektiva samordnings- vinster, bl.a. med annan främjandeverksamhet av betydelse för Sverigebilden, särskilt inom NSU, (i Utlandet), och genom en utvecklad användning av informations- teknik. Utredaren ska vidare kartlägga turistfrämjandets mål och organi- sation i ett antal andra länder främst i våra närmarknader och i Europeiska unionen. Om utredaren anser att turistfrämjandets funktion, organisation eller rollfördelning behöver förändras, ska utredaren lämna förslag inom ramen för det övergripande målet för turistpolitiken. Förslagen ska vara statsfinansiellt neutrala. 1.3Omfattning, frågeställningar och begränsning av uppdraget Turismen utvecklas positivt, såväl internationellt som nationellt. Denna utveckling beror delvis på den pågående globaliseringen, dels på att turister i allt högre grad söker upplevelser snarare än specifika nationer, dels genom att avstånden mellan regioner och kontinenter successivt upplevs krympa. Turistindustrin har speciella förutsättningar till följd av ett högt beroende av samhällets resurser. En stor andel av turisters upplevel- ser sker på offentliga arenor. Industrins aktörer har möjlighet att knyta sina konsumenter till attraktiva och kopplade produkter inom dessa arenor. Därtill är nationella varumärken av stor bety- delse för att hålla kvar gamla och attrahera nya kundgrupper. Det finns flera sätt att beskriva turistindustrins komplexa ekonomi på, dock förmedlar inget av dem en heltäckande bild. Den främsta orsaken till det är att turismens ekonomi utgörs av delar av företag från flera olika branscher. Det i sig självt är kanske det tydligaste tecknet på att turistindustrin är under utveckling som industri. Trots att denna industri i vardande enbart i omsätter och sysselsätter drygt 126 000 årsanställda håller den sig inte med någon etablerad termi- nologi, ingen statistik för helheten och inga tydliga företrädare utåt. Den förfogar dock över en mängd offentliga organisationer på nationell och regional nivå, vilka arbetar för att stödja och utveckla turistiska verksamheter. Industrin kan beskrivas som omogen och i viss mån ickekommersiell. Det verkar alltså finnas en stor potential för att utveckla turist- industrin i . En sådan utveckling skulle därtill gagna den regionala utvecklingen i dess helhet. Utredningens frågeställning är: vilken funktion ska staten fylla för att turismen och turistindustrin ska utvecklas? Industrin är under kontinuerlig utveckling och tillförs ständigt nya aktörer, nya produkter och nya kunder. Det ställer krav på aktörer, personal, kunskap, system, processer och andra förutsätt- ningar. Statens krav på långsiktighet och hållbar utveckling ställs mot privata aktörers produktutveckling och behov av kortsiktiga ekonomiska resultat. Finansiering, såväl grundläggande som till- kommande, härrör till hög grad från ickekommersiella aktörer. Staten har många organisationer som arbetar på samma arena med samma övergripande mål men med olika verktyg. Det finns många organ på nationell och regional nivå men med olika huvud- män och ibland överlappande geografiska ansvarsområden. Utveck- lingen baseras på samordning och nätverk och detta avspeglas givetvis i styrningen. Utredningen har fokuserat på hur styrningen har utformats och möjligheten att genomföra uppgiften. Sker en fördel- ning av uppgifter mellan de två nationella organisationerna som är kostnadseffektiv och stödjer det målet? Turistindustrin är en stor exportindustri (drygt fyrtio miljarder konor/år) och borde utgöra en naturlig del av Sverigefrämjandet. Det svenska varumärket och kännedomen om är självklart en förutsättning för turismens utveckling. Turistfrämjandets orga- nisation och delaktighet i det övriga främjandet utgör basen för arbetet med att göra känt som turistland. Inom främjandet finns en stor utlandsorganisation med flera aktörer på ett stort antal marknader. En ökad fokusering mot främjande har skett och därmed en ny roll för utlandsmyndig- heterna (ambassader, konsulat osv.). Utredningen har fokuserat på hur turistfrämjandet kan utveckla samordningen med det övriga Sverigefrämjandet, såväl inom som med främjande- organisationerna utomlands. Turistfrämjandet i andra länder förändras och finner nya former och arbetssätt. Den redovisade offentliga finansieringen varierar väsentligt mellan olika länder, liksom de konstitutionella regelverk som styr statens relation till sina regioner. Utredningen har fokuserat på statens framtida funktion och organisation för att bättre nå sina politiska mål med dagens förut- sättningar. Utredningens analys och kritik av rådande arbetssätt är avsedda att utgöra en grund till förbättringar. Utredningen behandlar inte turistindustrins innehåll och inrikt- ning, exempelvis produkt- och konceptutveckling. Kvalitets- aspekter hos näringens affärsidkare omfattas ej heller. behandlas heller inte förutsättningar, t.ex. skatteregler, arbetsgivar- regler eller andra undantagsbestämmelser. Någon bedömning att fullt ut bedöma hur jämställdhetsmål beaktas inom turistpolitiken har ej kunnat göras med befintliga resurser. Miljömålen hanteras av myndigheter med specificerat ansvar för dessa frågor och de utgör starka aktörer i den svenska turistindustrins utvecklingsprocess. 1.4Så har utredningen arbetat Utredningens analyser bygger på fakta som insamlats genom besök, intervjuer och studier av skriftligt material. Besök i har genomförts i , och län samt i och . Besök utomlands har omfattat , , och .