sou · GSB314d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Om bidragsfinansiering som betalas i efterskott däremot skulle minska, ser utredningen ingen anledning till en annan nivå på räntekontokrediten än vad som är normalt för myndigheter i övrigt. En sådan minskning kan bli följden av utredningens förslag om att länsstyrelsernas finansiering skall bygga på generella prin- ciper. 11.2.4Dispositionsrätt till offentligrättsliga avgifter En översyn av länsstyrelsernas offentligrättsliga avgifter. Utredningens överväganden och förslag I utredningens direktiv ingår att alternativa finansieringsmodeller skall övervägas och i samband härmed även konsekvenserna ur ett styrningsperspektiv. Utredningen har särskilt tittat på avgiftsfinan- sieringen, bl.a. mot bakgrund av att flera länsstyrelser under utred- ningens arbete påtalat ett önskemål om att se över möjligheterna att i större utsträckning få disponera de avgifter som de tar in för statens räkning. Ett argument för detta anses vara att det skulle leda till en rättvisare medelstilldelning i relation till de kostnader som länsstyrelserna har. Den reglering som finns på området är restriktiv. beslutar om när en offentligrättslig verksamhet skall vara avgifts- finansierad och om regeringen får disponera en sådan avgift. Rege- ringen kan i sin tur besluta att en myndighet får disponera en offentligrättslig avgift. Huvudprincipen är att bruttoredovisning bör tillämpas för offentligrättsliga avgifter (Lag (1996:1059) om statsbudget). Det innebär att myndigheterna inte får disponera dessa avgifter. Istället får myndigheten anslagsmedel för verksamhet enligt samma regler som gäller för skattefinansierad verksamhet. Undantag kan göras när särskilda skäl talar för detta, t.ex. i de fall verksamhetsvolymen är så svår att bedöma på förhand att finansieringen över anslag framstår som mindre ändamålsenlig. Andra undantag kan vara att verksamheten är efterfrågestyrd på så sätt att avnämarna är beroende av att myndighetens resurser är anpassade till efterfrågan, t.ex. att en besvärande kösituation skulle kunna uppstå eller att myndigheten bedriver integrerad verksamhet i form av offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet och uppdrags- verksamhet. Länsstyrelserna har tidigare fått möjlighet att disponera avgifter utifrån undantagsregeln. Undantagen gäller pantbanker och kör- kortsadministrationen. uppgick intäkterna för pant- bankerna till ca och för körkortsadministrationen till ca . Att låta länsstyrelserna få disponera avgifterna kan både ha posi- tiva och negativa effekter. En positiv effekt kan vara att det uppstår en naturlig drivkraft att regelbundet ompröva avgiften. En negativ effekt kan vara att de som skall betala avgiften ifrågasätter huruvida länsstyrelserna sätter ekonomiska intressen före syftet med verksamheten. En sådan situation kan t.ex. uppstå om avgiften för tillsyn tas ut enligt tidsåtgång. En annan negativ effekt är att administrationen blir krångligare. Länsstyrelserna kan ha olika kostnader för lokaler, resor etc. Om en och samma avgift används för en verksamhet kommer det troligtvis att uppstå under- skott hos vissa länsstyrelser och överskott hos andra. Om läns- styrelserna fick disponera inkomsterna skulle det eventuellt inne- bära att olika resultatkrav skulle behöva fastställas beroende på bl.a. skillnader i kostnadsnivåer. Vid bruttoredovisning är möjligheten större att ta ut en fast avgift som bygger på en för verksamheten genomsnittligt beräknad kostnad, vilket innebär en enkel administration. Sammanfattningsvis finns det många aspekter att beakta kring disponering av de offentligrättsliga avgifterna för länsstyrelsernas del. Utredningen föreslår att följande åtgärd vidtas. En översyn av länsstyrelsernas offentligrättsliga avgifter Ett ställningstagande till om ytterligare delar av länsstyrelsernas verksamhet kan avgiftsfinansieras och om det i så fall är lämpligt, kräver en grundlig kartläggning av länsstyrelsernas offentligrätts- liga avgifter. Ett sådant avgörande berörs också av det pågående arbetet i . har fått i uppgift, enligt tilläggsdirektiven (Dir. 2003:70), att analysera den statliga tillsynsverksamhetens finansiering och lämna förslag till principer för hur tillsynsverk- samheten bör finansieras. Enligt direktiven är de två huvudsakliga finansieringsformerna avgifter eller finansiering genom för- valtningsanslag. Principerna för den ena eller andra finansierings- formen är oklara. Utredningen skall redovisa resultaten i septem- ber 2004. Mot denna bakgrund föreslår att en fördjupad studie kring länsstyrelsernas offentligrättsliga avgifter bör göras, bl.a. i fråga om möjligheten att få disponera avgifter, samordning av avgiftssättning och uppföljning. Tillsynsutred- ningens arbete och förslag bör beaktas i studien. Utredningen vill peka på följande viktiga frågeställningar att beakta i en fortsatt studie: Vilken omfattning har avgifterna? Varierar volymerna mellan åren? Varierar kostnaderna mellan länsstyrelserna? Skall undantag göras från huvudregeln, dvs. skall länsstyrel- serna få disponera avgifterna? Vem skall ta fram underlag för omprövning av avgiftsnivåerna och sköta resultatutjämningen mellan länsstyrelserna, om länsstyrelserna får disponera avgifterna? Utredningen bedömer det som lämpligt att länsstyrelseenhet ansvarar för en sådan översyn. 11.2.5Behovet av att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna Klargör ansvarsförhållandena mellan länsstyrelserna och sek- torsmyndigheterna inom ett antal områden. Utredningens överväganden och förslag Klargör ansvarsförhållandena mellan länsstyrelserna och sektorsmyn- digheterna inom ett antal områden Flera sektorsmyndigheter uppfattar att ansvarsfördelningen mellan den egna myndigheten och länsstyrelserna inte alltid är tydlig. upplever ansvarsfördelningen som otydlig, då både myndigheten och länsstyrelserna ansvarar för samordning av tillsyn i kommunerna. Det finns ytterligare sektorsmyndigheter som upplever ansvarsfördelningen som delvis otydlig. Det som påtalats av sektorsmyndigheterna kan handla om såväl författnings- mässiga oklarheter som otydligheter i den mer praktiska hante- ringen. De sektorsmyndigheter som tagit upp frågan om otyd- ligheter är: Utredningen föreslår regeringen att de ansvariga departementen för nämnda myndigheter, tillsammans med läns- styrelseenhet, ser över om ansvarsförhållandena kan förtydligas. 11.2.6Behovet av nya principer för förvaltningsanslagets fördelning Förvaltningsanslagets fördelning bör utgå från en verksamhets- anpassad modell. Den fördelningsmodell som användes för länsstyrelsernas förvalt- ningsanslag uppfattas av såväl företrädare för länsstyrel- serna som som svårtillgänglig. Flera länsstyrelse- företrädare menar att den inte upplevs som rättvis. Skälen till detta anges bl.a. vara att fördelningsgrunderna inte har uppdaterats efter samt att nuvarande fördelningsgrunder inte speglar rådande förhållanden i tillräcklig omfattning. Sedan modellen infördes har länsstyrelserna fått vissa nya upp- gifter, medan andra tagits bort. Fördelningsmodellen har inte använts . För nytillkomna uppgifter har olika beräk- ningsgrunder tillämpats beroende på situation och sakfråga. Enligt utredningsdirektiven har för resursberäkningar mer verksamhets- anpassade och aktuella beräkningsgrunder använts, vilka i stor utsträckning bygger på underlag från länsstyrelserna och berörda sektorsmyndigheter. Det finns således ett behov av att ompröva fördelningen av förvaltningsanslaget. Utredningen har övervägt tre olika alternativ för hur man bör gå vidare med denna fråga. Det första alternativet är att börja använda modell, men att uppdatera fördelningsgrunderna. Modellen skall också användas för nya uppgifter och för uppgifter som skall tas bort. En variant av detta alternativ är att pröva om ytter- ligare fördelningsgrunder bör ingå i modellen. Det andra alternativet är att skapa en helt ny, verksamhets- anpassad modell utifrån en helhetsbild av länsstyrelsernas finansiering och verksamhet samt föreslagna principer för olika finansieringsformer. Det tredje alternativet innebär att fördelningen bör ske utan någon egentlig modell och istället baseras på föregående års anslag, kompletterat med pris- och löneomräkningar och en individuell bedömning av den enskilda behov. Alternativet innebär en lösning enligt den princip som många andra myndigheter får sina medel utifrån. Det finns för- och nackdelar med de olika alternativen. Det första alternativet bygger på en redan befintlig modell och skulle således kräva en relativt liten arbetsinsats för att tas i an- språk. Nackdelen med detta alternativ är att det bygger på en svårtillgänglig modell som egentligen aldrig har använts. Det andra alternativet bygger på att ett helt nytt grepp tas för hur medlen mellan länsstyrelserna skall fördelas. En fördel med detta alternativ är att det utgår från den faktiska verksamheten. En nackdel med alternativet är att det kräver en stor arbetsinsats för att skapa nya fördelningsgrunder. Det tredje och sista alternativet bygger på samma principer som fördelningen för de flesta andra statliga myndigheter. Detta alter- nativ skulle varken kräva en stor arbetsinsats eller någon över- gångslösning, eftersom man utgår från förvaltningsanslaget så som fördelningen ser ut . Det senare kan vara en nackdel, eftersom den nuvarande fördelningen inte uppfattas som korrekt av alla länsstyrelser. Vilka krav bör man då ställa på en modell? Utredningen anser att de krav som Statskontoret ställde på den modell som togs fram är giltiga. Det handlade om att om någon länsstyrelse skulle vara mer effektiv än övriga skall denna länsstyrelse inte straffas för detta vid fördelning av resurser. På samma sätt skulle inte en länsstyrelse med högre servicegrad än de övriga få mer resurser av det skälet. Vidare kvarstår kravet på att modellen skall bygga på relevanta faktiska förhållanden som är både mätbara och opåverkbara. Utredningen anser vidare att om man skall tillämpa en modell, är det väsentligt att modellen är så tydlig som möjligt och då särskilt för dem som berörs av modellens konsekvenser. Utredningen föreslår följande. Förvaltningsanslagets fördelning bör utgå från en verksamhets- anpassad modell Utredningen anser att en verksamhetsanpassad modell bör ligga till grund för förvaltningsanslagets fördelning och förordar därför det andra alternativet enligt ovan. Det främsta skälet är att den modellen uppfyller utredningens tidigare redovisade krav på en modell, vilket inte de andra alternativen bedöms göra i samma utsträckning. Statskontorets modell har inte använts och utred- ningen ser inte denna modell som ett realistiskt alternativ att bygga vidare på. Vad gäller det tredje alternativet med att välja samma lösning som för de flesta andra myndigheter, anser utredningen att det även fortsättningsvis finns ett behov av en länsstyrelseanpassad fördelningsmodell av förvaltningsanslaget. Därför blir inte det tredje alternativet aktuellt. Det av utredningen förordade alternativet med en verksamhets- anpassad modell innebär att man kan ha olika fördelningsgrunder för olika delar av länsstyrelsernas verksamheter. Utredningen ser därför detta alternativ som en naturlig övergång mot bakgrund av de lösningar för beräkningsgrunder man har valt vid tillkommande och borttagna uppgifter och framåt. Dessa lösningar har till stor del varit verksamhetsanpassade och utgått från vad verksamheten faktiskt kostar. De olika lösningarna har dock skapats successivt och ad hoc. Utredningens förordade alternativ har delvis likheter med en av de modeller som Statskontoret övervägde som ett tänkbart alternativ (se bilaga 6). Denna modell var också verksamhets- anpassad. Statskontoret förordade dock inte modellen, bl.a. med motiveringen att den då inte var realiserbar. Dock menade att en sådan modell skulle kunna utvecklas . Att ta fram en ny modell kräver en omfattande arbetsinsats, både för , främst länsstyrelseenheten, och för länssty- relserna. Det innebär en man tar en ny utgångspunkt i hur medlen skall fördelas. För det första krävs att man har en helhetsbild av länsstyrel- sernas verksamhet och finansiering. Möjligheterna att få denna helhetsbild har utredningen behandlat ovan. Utformningen av regleringsbrevet spelar här en viktig roll. För det andra bedömer utredningen att det krävs en grundlig genomgång av länsstyrelsernas verksamhet. Det handlar främst om att kartlägga vilka prestationer som de olika länsstyrelserna bör utföra enligt lagar och förordningar samt vilka kostnadspåverkande skillnader i förutsättningarna för att producera dessa prestationer som respektive länsstyrelse har. En sådan kartläggning ställer krav på att länsstyrelserna använder samma redovisningsprinciper. Om så inte sker finns det risk att kartläggningen inte blir tillförlitlig. Länsstyrelseenhetens utveck- lingsarbete avseende länsstyrelsernas interna redovisning blir viktigt i detta sammanhang. Kartläggningen ställer också krav på att länsstyrelserna bidrar med underlag om prestationer och kostnads- förutsättningar. Det krävs också att de av utredningen föreslagna principerna för val av finansieringsform används. Därmed vet man också vilka medel som bör ingå i förvaltningsanslaget. Arbetsinsatsen för att ta fram en ny modell är omfattande och tidskrävande. Därför föreslår utredningen att regeringen skall upp- dra åt någon lämplig aktör, t.ex. Statskontoret, att utveckla en verksamhetsanpassad modell. I ett sådant uppdrag bör det också ingå att se över behovet av och i så fall förslag på eventuella utjämnande åtgärder samt förslag på hur modellen kan hållas àjour. måste ett arbete påbörjas för att ta fram underlag för den nya modellen. gör bedömningen att detta bör vara ett ansvar för länsstyrelse- enhet. När arbetet med att ta fram modellen slutförts skall modellen implementeras och förvaltas. Även detta bör, enligt utredningens bedömning, bli en uppgift för länsstyrelseenheten. Till dess att en ny modell har tagits fram föreslår utredningen att nuvarande system för fördelning bibehålls. Det innebär att för- delningen av förvaltningsanslaget sker på samma sätt som och att nytillkommande uppgifter fortsätter att ad-hoc-finansieras utifrån verksamhet och situation. 11.3Möjligheter till utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna Länsstyrelserna bör underlätta samordningen genom utveckling av den interna beslutsprocessen. Regeringen bör se över behov av koncentration. Förtydligande av 44 § länsstyrelseinstruktionen. Samordning och samverkan kan upplevas som både positivt och negativt. Det är viktigt att beakta båda dessa aspekter när man vill stimulera samordning och samverkan. De positiva konsekvenserna av samordning och samverkan handlar bl.a. om att en samordning och samverkan mellan flera länsstyrelser förväntas leda till kostnadsbesparingar. Sam- ordning kan vara positivt för att kunna öka enhetligheten t.ex. i rättstillämpningen. Det kollegiala utbytet främjas av samordning och samverkan och man kan lära av varandras erfarenheter. Sam- verkan och samordning om kompetens och arbetskraft minskar sårbarheten i en verksamhet. Det kan också medföra att man får bättre möjligheter till att utveckla och behålla särskild kompetens inom organisationen. I det korta perspektivet kan samordning och samverkan upplevas ge negativa konsekvenser, bl.a. i form av ökade kostnader och ökad tidsåtgång. Innan alla har fått en gemensam målbild, en gemensam plattform och en gemensam handlingsplan krävs det både tid, resurser och tålamod. Samordning bygger i praktiken på sam- förstånd och konsensus. Det är en process där man ger och tar för att hitta en för båda parter bra lösning. kan det finnas en oro för att detta ger en minskad möjlighet att påverka. Detta kan bli särskilt tydligt då samordningen inte är ett frivilligt alternativ. Under utredningens arbete har möjligheterna till och hinder för en ökad samordning mellan länsstyrelserna varit i fokus. Utred- ningen har också haft att beakta det utvecklingsarbete som läns- styrelserna bedriver inom området för samordning. Utifrån den bild som utredningen har tagit fram, skall förslag lämnas till hur samordningen kan utformas och organiseras samt vilka områden som bedöms vara lämpliga. Utredningens arbete har visat att länsstyrelsernas samordning och samverkan med varandra är omfattande. Den bygger till största delen på frivillig grund men också på en mer reglerad, formell grund som t.ex. inom jordbruksadministrationen. Mycket av sam- ordningen sker på det administrativa området, t.ex. i stödprocesser till kärnverksamheten men även i själva kärnverksamheten. Den geografiska närheten verkar vara ett tungt vägande skäl för sam- ordning eftersom det nära och mer frekventa samarbetet oftast sker med länsstyrelserna i grannlänen. Även gemensamma intressen för en viss fråga, t.ex. kärnkraft eller kommande infrastruktursats- ningar, kan vara bidragande orsaker till samordning. kan det också vara frågan om att tillsammans få mer kraft i en för- handlingssituation med en utomstående aktör. Utredningen anser att samordning på frivillig grund är viktig. Utredningen bedömer att förutsättningarna för ett bra resultat ökar om det sker på eget initiativ. vill utredningen peka på vikten av att regeringen fortsätter framhålla betydelsen av frivillig samordning genom att på olika sätt uppmuntra till detta. Ett sätt kan vara att tillskapa ekonomiska incitament. Utredningen ser dock svårigheter med att utforma särskilda ekonomiska incita- ment enbart för länsstyrelserna. En bedömning av vilka möjligheter som finns får då istället göras utifrån det individuella fallet och den aktuella frågan. Utredningen anser att en grundläggande fråga för att kunna avgöra om samordning är ett alternativ eller inte är om den aktuella verksamheten är specifik i någon mening eller om den är generell. Med generell avses att verksamheten inte är förenad med olika villkor som gör den säregen på något sätt. Specifik är således det motsatta. Det är enligt utredningens mening den generella verk- samheten som i huvudsak kan samordnas. Länsstyrelsernas verksamhet kan översiktligt delas in i två delar, kärnverksamhet och stödverksamhet. Med kärnverksamhet avses den verksamhet som länsstyrelserna har att utföra enligt lagar, för- ordningar och andra styrdokument. Med stödverksamhet avses stöd av olika slag för att kunna bedriva kärnverksamheten. Det kan t.ex. vara administration, IT-system och utbildning. Därutöver kan det också finnas annan verksamhet, t.ex. tillfällig verksamhet eller sådan som utförts på frivillig grund, som varken hör hemma i den ena eller andra verksamhetstypen. Denna typ av verksamhet utgör dock en mindre del av verksamheten. Kärnverksamheten kan både betecknas som specifik och gene- rell. Därför behövs det ett stöd för att avgöra om den kan eller bör samordnas. Stödverksamheten däremot är så gott som alltid gene- rell. Det innebär att det oftast finns goda förutsättningar för sam- ordning inom området stödverksamhet. Utredningen har tagit fram en vägledning, som kan ge stöd vid prövning av frågan om samordning bör övervägas eller inte när det gäller länsstyrelsernas kärnverksamhet. Vägledningen kan användas av såväl som länsstyrelserna. Vägledningen utgår från följande grundläggande frågeställningar: Vad skall prövas? Vid prövning av om en kärnverksamhet är lämplig för samordning, bör man utgå från verksamhetens slutprestationer eller output. Med slutprestation avses de tjänster och produkter som lämnar Överväganden och förslag SOU 2004:14 myndigheten, t.ex. expedierade ärenden, publicerade rapporter, utförda inspektioner, etc. Har slutprestationen en länsspecifik grund? För att pröva om en slutprestation, t.ex. en viss grupp ärenden, är lämplig att samordna måste man ställa frågan om slutprestationen har länsspecifik grund. Med länsspecifik grund avses att slutpresta- tionen och de faktorer som styr utfallet av beslutet, har en stark anknytning till länet så att det endast är den aktuella som har förutsättningar att besluta i ärendet. Beslutet är således beroende av att har god känne- dom om länets särskilda förutsättningar, t.ex. geografiska för- hållanden. Om prestationen inte har länsspecifik grund kan sam- ordning övervägas. Utredningen kan dock tänka sig att det i undantagsfall kan ske samordning, trots att slutprestationen har länsspecifik grund. Det skulle t.ex. kunna uppstå om en sjö är belägen i två län och en viss ärendetyp är relaterad till just förekomsten av denna sjö. Då är det möjligt att båda länsstyrelserna har sådan kunskap och sådana för- utsättningar som krävs för att handlägga ett ärende med läns- specifik grund. Samordning – men i vilken grad? Om slutprestationen inte har länsspecifik grund och därför kan bli föremål för samordning på något sätt blir det aktuellt att besvara ytterligare en fråga. Det är frågan om har en sådan volym eller kritisk massa på slutprestationerna att det kan finnas kompetens för att kunna ta hand om dessa. Att en länsstyrelse skall ha en viss volym behöver inte betyda att har många ärenden av ett visst slag. Det kan lika gärna handla om ett eller två omfattande ärenden, t.ex. ett infrastrukturärende. Om det finns en tillräcklig volym kan länsstyrelserna samordna sig på frivillig grund, dvs. samordningen initieras och genomförs av länsstyrelserna själva. Här måste naturligtvis också beaktas eventuella behov av författningsmässiga ändringar. Om det skulle visa sig att inte uppnår en tillräcklig volym finns det starka motiv för att samordna eller t.o.m. kon- centrera verksamheten till en eller några länsstyrelser. Om dessa förhållanden råder anser utredningen att det bör vara regeringen som avgör i vilken form samordningen bör ske, i synnerhet om koncentration är ett tänkbart alternativ. Skälen för detta är flera. Det finns såväl förvaltningspolitiska som regionalpolitiska hänsyn att ta, men det handlar också vid en koncentration om huruvida den aktuella verksamheten bör ligga kvar på eller om verksamheten helt borde flyttas över till annan myndighet. Om man kommer fram till att det är lämpligt att behålla verksamheten på länsstyrelserna, får man sedan avväga om verksamheten skall koncentreras till en eller flera länsstyrelser. Detta måste avgöras från fall till fall. Ställningstagandet måste också omfatta behovet av eventuella författningsmässiga ändringar. Utifrån sitt uppdrag ger utredningen följande förslag till föränd- ringar i syfte att öka möjligheterna till samordning. Länsstyrelserna bör underlätta samordningen genom utveckling av den interna beslutsprocessen Samordning och samverkan på frivillig grund är betydelsefull. Den samverkan som tillskapats inom länsstyrelseorganisationen genom sju olika länsrådsgrupper är ett bra initiativ som, enligt utred- ningens mening, kan få stor betydelse och underlätta samord- ningen. Det är dock viktigt att länsstyrelserna ser över frågan om mandatet, dvs. länsstyrelsernas egen beslutsorganisation. De som representerar länsstyrelserna i olika samverkansorgan bör ha ett mandat som anger befogenheten. Detta underlättar arbetet, fram- för allt när det gäller tidsaspekten. Om länsstyrelserna kommer att utöka de sju länsrådsgrupperna blir denna fråga än viktigare. Regeringen bör se över behov av koncentration Om samordning anses lämplig, men en tillräcklig volym saknas föreligger ett stort behov av samordning och t.o.m. koncentration. Viss verksamhet har redan koncentrerats, t.ex. delar av jordbruks- administrationen. Utredningen föreslår att regeringen bör gå vidare och se över om det finns fler verksamheter där koncentration är ett alternativ. Som ett stöd i detta arbete kan den tidigare beskrivna vägledningen användas. Förtydligande av 44 § länsstyrelseinstruktionen I utredningens uppdrag ingår att identifiera eventuella författ- ningsmässiga hinder. 44 § länsstyrelseinstruktionen ger en länsstyrelse möjlighet att i handläggningen av ett ärende kunna använda personalresurser från annan länsstyrelse.