sou · GSB324 · 2005-01-01 00:00:00 — Drygt 140 utlandsstationerade med familjer omfattades av URA- avtalet (några av dessa gick dock övergångsvis kvar på det tidigare avtalet U-ARV1). Det var utsända handelssekreterare från Exportråd och experter från eller andra myndig- heter. Även några utsända från UD, främst nationella experter vid i , och ett femtontal utsända från Sida omfattades av URA. Av de 547 utsända från UD åtföljdes över hälften av medföljare. Av de vuxna medföljarna var 110 medföljare till kvinnlig personal och 177 till manlig personal. Ungefär en tredjedel av medföljarna var utlandsfödda. 173 av de utsända familjerna hade totalt 303 medföljande barn . De 156 utsända från Sida åtföljdes av 77 vuxna medföljare och totalt fanns det 121 medföljande barn . Utlandsmyndigheterna utgjordes av 83 ambassader, 10 general- konsulat, 1 konsulat, 4 representationer vid internationella orga- nisationer – EU i och i , FN i och – och 2 delegationer – i resp. i – samt det i . På 38 ambassader var myndighetschefen sidoackrediterad i ett eller flera andra länder. Ytterligare uppgifter om den utsända personalen och dess fördel- ning på de olika utlandsmyndigheterna framgår av bilaga 5. 1 Avtal om anställningsvillkor för vissa utlandsstationerade arbetstagare med arvodes- anställning. Utlandsvillkorssystemet – en introduktion U-ALFA, som gäller för de berörda utsända från UD och Sida2, bygger på tanken att den som stationeras utomlands skall behålla sin vanliga lön under utlandsstationeringen och ges ersättning för uppkommande merkostnader. Även i nästan alla med jämförbara stater har man valt att för de anställda i utrikes- tjänsten tillämpa denna – etablerade – merkostnads- princip under deras utlandsstationeringar. De utsända skall således få ersättning för de merkostnader, innefattande ökade levnads- kostnader, som utlandsuppdragen medför. Ersättningarna och andra förmåner, som t.ex. fri bostad, är normalt skattefria. Lönen skall däremot i princip baseras på löneförhållandena vid tjänstgöring i hemlandet och beskattas fullt ut. Grundläggande för utlandsvillkorssystemen är också att de skall gottgöra att de utsända har förflyttningsplikt under hela yrkes- karriären, hardshipförhållandena på vissa orter samt kostnaderna för de representativa uppgifterna utomlands. Det tillkommer även element som skall kompensera medföljarna och ge de utsända ekonomiska möjligheter att klara barnens uppväxt. 2.4Utlandstillägg och andra förmåner De utsända som omfattas av U-ALFA är enligt avtalet berättigade till ett s.k. utlandstillägg. Tillägget består av tre delar, grundtillägg, medföljartillägg och hardshipkompensation och uppgår till ett belopp som bestäms av (UtN). Här beskrivs utlandstillägget samt barnförmåner och bostadsförmåner. Grundtillägget avser att täcka allmänna merkostnader på grund av utlandsstationeringen som inte ersätts på annat sätt. Det består av fyra poster. Posterna avses sammantaget motsvara normala utgifter för livsmedel, transporter, hushållshjälp och särskilda merkostna- der. Från den erhållna summan görs sedan självkostnadsavdrag. Avdragen avses motsvara arbetstagarens kostnader för livsmedel och transporter vid en tänkt hemmastationering i . 2 Systemet omfattar även vissa specialattachéer och försvarattachéerna. Utlandsvillkorssystemet – en introduktion Grundtillägget är till stor del uppbyggt på schabloner och baseras alltså inte på faktiska utgifter som den enskilde utsände själv har haft, utan skall motsvara de allmänna merkostnader som de utsända normalt åsamkas på stationeringsorten i fråga. Vissa kostnader och även självkostnadsavdragen uppskattas t.ex. till en procentuell andel av den statliga genomsnittslönen (f.n. ). Genomsnittslönen ger också en bas för omräkning av prisnivåer m.m. i systemet. Andra kostnader, bl.a. posterna livsmedel och transporter, beräknas med hänsyn till resultatet av undersökningar av kostnadsläget på tjänstgöringsorten. Vid beräkning av grundtillägget hänförs den utsände vidare till en av sex olika s.k. merkostnadsgrupper beroende på den funktion han/hon har under utlandsuppdraget. Inplaceringen i merkostnads- grupp styrs därvid i allt väsentligt av hur omfattande de representa- tiva uppgifterna är i funktionen. Ambassadörerna är inplacerade i den högsta merkostnadsgruppen. Medföljandetillägg utbetalas om make, maka eller sambo följer med den utsände till stationeringsorten. Det räknas fram som en procentuell andel, som varierar mellan och av den statliga genomsnittslönen, beroende av den utsändes egen inplace- ring i merkostnadsgrupp, plus av den utsändes grundtillägg minskat med posten för hushållshjälp. Medföljandetilläggets stor- lek varierar således med hänsyn till den utsändes funktion. Det betalas ut till den utsände. Tillägget är avsett att täcka den ökade försörjningsbörda som en utsänd med familj får vidkännas. Har den medföljande inkomster av eget arbete på stationeringsorten, som överstiger ett prisbasbelopp (2004) , reduceras eller bortfaller tillägget beroende på hur höga inkomsterna är. För en medföljare kan utlandsvistelsen leda till minskning av pensionsunderlaget. Vid sidan av U-ALFA finns en på lokal nivå avtalad försäkringslösning via SPP som innebär att UD/Sida betalar in en pensionspremie åt medföljaren som är knuten till gällande prisbasbelopp. Premien var per utlandsmånad. Utlandsvillkorssystemet – en introduktion Hardshipkompensation erhålls av arbetstagare på orter med särskilt påfrestande tjänstgöringsförhållanden (hardshiporter). Den består av hardshiptillägg samt i vissa fall av ersättning för s.k. hardship- resor. Har den utsände en make/motsv. som följer med till en hardshiport utgår hardshipkompensation även för medföljaren. Alla hardshiporter förs till en av fyra hardshipklasser. Det kontanta hardshiptillägget utgår med fasta belopp på fyra olika nivåer beroende av ortens inplacering. En utsänd med medföljare får två hardshiptillägg. Tilläggen betalas ut som en del av utlandstillägget. UtN prövar för varje hardshiport om typen av hardship är sådan att ersättning för hardshipresor skall ges. Härvid fastställs också om en resa per sexmånaders- eller per tolvmånadersperiod skall ersättas. I ersättningen ingår belopp baserade på de faktiska rese- kostnaderna för resa till ett av UtN angivet resmål samt schablon- ersättning för hotellkostnader för den utsände och ev. medföljande familj. Barnförmånerna består enligt U-ALFA av barntillägg, utbildnings- ersättning och barnreseersättning. Barntillägget är ett kontant bidrag för varje medföljande barn upp till högst . Barn- tillägget samordnas inte med det allmänna barnbidraget. Utöver barntillägget ersätts avgifter för barnomsorg och förskola (inom UD enligt ett arbetsgivarbeslut ) och kostnader för barns skolgång upp t.o.m gymnasienivå. De utsända har enligt U-ALFA rätt till en fri bostad på statio- neringsorten. UtN utfärdar normer för bostadens storlek och skick. Det görs ingen reduktion för självkostnader utan bostaden är helt fri. Dessutom ersätts alla kostnader för driften, t.ex. hyra, värme och VA samt kostnader för underhåll av arbetsgivaren. Kostnader för anskaffning av egna möbler till en bostad på stationeringsorten ersätts inte. I U-ALFA finns emellertid även vissa bestämmelser om flyttningsersättning som kan användas för kostnader av det slaget. ställdes fullt möblerade bostäder Utlandsvillkorssystemet – en introduktion till förfogande för utsända från UD och Sida. är i princip endast representationsdelen av ambassadörernas residens stats- möblerade. Privatbostäderna vid de s.k. integrerade ambassaderna är statsmöblerade enligt Sidas möbleringsregler. Bland de övriga inslagen i utlandsvillkorssystemet, som regleras i U-ALFA, kan nämnas reseförmåner, sjukvårds- och tandvårds- förmåner och flyttningsförmåner samt särskilda semesterregler. De som sänds ut av en svensk statlig arbetsgivare anses hemma- hörande i även när de är stationerade utomlands. Skatte- rättsligt är de obegränsat skattskyldiga både till statlig och kom- munal inkomstskatt för alla inkomster i och i utlandet. De skall därför beskattas i för löner, förmåner och ersätt- ningar som de får från den svenska statliga arbetsgivaren i den mån inte särskilda undantag införts i skattelagstiftningen. Ett undantag är bestämmelsen om skattefrihet för utlandstillägg och därmed likställda förmåner för utomlands stationerad personal vid utrikesförvaltningen som funnits alltsedan 1928 års kommunal- skattelag. utvidgades skattefriheten till att gälla även för personal i svensk biståndsverksamhet. Det bör noteras att skattefriheten för de utsändas ersättningar och förmåner har knutits till själva anställningen. Skattefriheten innebär praktiskt sett att ersättningarna och förmånerna inte skall tas upp som inkomst i deklarationen. får inga kostnader som den utsände har haft p.g.a. utlandsstationeringen dras av. gäller ett särskilt avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands (URA). Genom avtalet ges statliga arbetsgivare ett verktyg för att kunna hantera egen anställd personal i utlandsverksamhet. Avtalet ger möjlighet att, utöver reglerna i lagen (1982:80) om anställnings- skydd, tidsbegränsa anställningen för utlandsuppdraget och genom ett särskilt utlandskontrakt skräddarsy anställningsvillkoren med hänsyn till verksamhetens krav, uppdragets karaktär och arbets- tagarens situation. Utlandsvillkorssystemet – en introduktion URA innehåller utöver bestämmelser om vad utlandskontraktet bör innehålla – liksom U-ALFA – regler om kostnadsersättningar och förmåner, t.ex. utlandstillägg och bostadsförmåner. Några skillnader mellan URA och U-ALFA är att hardshiptillägg och barntillägg saknas i och att såväl grundtillägg som medföljandetillägg är maximerade till vissa belopp. Det svenska utlandsvillkorssystemet bygger på kollektivavtal och delegerade beslutsbefogenheter. De centrala parterna bär det fulla ansvaret för att i kollektivavtal bestämma grunderna både för löner och de andra anställningsvillkor som skall gälla. De centrala parter- na har successivt överlämnat till de lokala parterna att i allt större utsträckning själva träffa överenskommelser om anställningsvillkor m.m. I de flesta andra länder regleras utlandsvillkorssystemen genom författningar eller administrativa bestämmelser och inte genom kollektivavtal. Alla beslutsbefogenheter och den administrativa hanteringen ligger hos ministerierna. Det fackliga inflytandet är starkt begränsat vid en jämförelse med svenska förhållanden. När det gäller utlandsvillkoren för UD:s och Sidas m.fl. anställda under utlandsstationering gäller kollek- tivavtalet U-ALFA (jmf avsnitt 2.3). har lämnat en arbetsgivarnyckel till U-ALFA som delegerar arbetsgivarbefogen- heter enligt avtalet till (UtN) eller till anställ- ningsmyndigheterna, t.ex. UtN är en myndighet med uppgift att utöva vissa arbetsgivar- funktioner. Nämnden skall, i den utsträckning som regeringen eller föreskriver, besluta om anställnings- och arbets- villkor för arbetstagare hos staten som är stationerade utomlands. Nämnden är partssammansatt. generaldirektör är ordförande i nämnden. UtN utfärdar cirkulär med föreskrifter om den närmare tillämpningen av U-ALFA och hanterar endast undantagsvis individärenden. Nämndens beslut får inte överklagas. Regleringen av utlandsvillkoren har sin grund i beslut om utrikesförvaltningens organisation och personalbehov m.m. Beslutet innebar bl.a. att godkände de riktlinjer som regeringen redovisat för ett nytt lönesystem för tjänstemän inom utrikesrepresentationen m.fl. (prop. 1963:75, StU 1963:125). hade beställt en översyn av utlandstjänste- männens löneförhållanden (StU 1960:128). Beställningen hade sin upprinnelse i några uttalanden av revisorer. Dessa påtalade att systemet – trots det kontrollerande inflytande som utövades av utrikesförvaltningens lönenämnd – kunde leda till subjektivt färgade bedömningar. Revisorerna ansåg det också vara uppenbart otillfredsställande att den utsända tjänstemannens löne- planslön i vissa fall inte ens utgjorde huvuddelen av den totala utlandslön som tjänstemannen faktisk uppbar och som inkluderade de olika utlandstilläggen. proposition byggde på en utredning av utrikesförvalt- ningens lönenämnd. hade följande utgångspunkter för avvägningen av utlandslönerna. –Även personer utan privatförmögenhet skall kunna söka sig till ut- rikesförvaltningen. –Lönerna skall dels inrymma kompensation för de merkostnader som är förenade med utlandstjänstgöringen, dels svara mot den levnads- nivå som befattningshavare med uppgift att i utlandet företräda svenska intressen måste upprätthålla för fullgörande av sina speciella åligganden. –Hänsyn bör tas till de löneförmåner som tillkommer represen- tanter för andra med jämförbara länder och befattningshavare i internationella organisationer till vilka har anknytning. –Det bör beaktas att utlandstjänstemännens hustrur på grund av tjänstens beskaffenhet i regel är uteslutna från möjligheten att genom eget förvärvsarbete höja familjens inkomstnivå. I propositionen får regeringen anses ha ställt sig bakom dessa ut- gångspunkter. Regeringen anslöt sig också till lönenämndens mening att utlands- lönerna måste vara behovsprövade. Behovsprövningen var enligt regeringen nödvändig bl.a. med hänsyn till den kraftiga utgifts- ökning för staten som skulle bli följden om lönerna sattes på en så hög nivå att tjänstemännens civilstånd, barnantal osv. inte behövde beaktas. Regeringen menade att utrymmet för subjektivt färgade bedöm- ningar vid lönesättningen kunde begränsas genom att vissa element bröts ut ur lönerna och direktreglerades eller beaktades i särskild ordning. Det hade skett genom att den utsändes bostadskostnad i sin helhet ersattes direkt. Regeringen gick nu vidare med utbrytning ur lönerna av medel för representation och bidrag till hemresa för semester. De budgetar som tjänstemännens utlandslöner baserades på skulle innehålla fem huvudposter, nämligen livsmedel, tjänare, beklädnad, transport och semester samt en diversepost som skulle täckas med ett schablontillägg. Ekonomisk kompensation i form av höjt schablontillägg skulle kunna betalas vid utlandsstationeringar som ansågs medföra särskilt svåra fysiska eller psykiska påfrestningar (hardship posts). Utlandslönen var uppdelad på en löneplans- anknuten del, för vilken utlandstjänstemannen skulle betala statlig inkomstskatt, och ett skattefritt utlandstillägg. Utöver den behovsprövade utlandslönen var de utsända berätti- gade till särskilda obeskattade tilläggsförmåner. Dit hörde barn- tillägg, utbildningsbidrag, förflyttningsbidrag, förlängd semester och inte minst fri bostad eller bostadskostnadsersättning. I fråga om ersättning för de utsändas kostnader för barn ansåg regeringen det vara ändamålsenligt att dela upp bidraget i barn- bidrag (ej att förväxla med det allmänna barnbidraget), utbildnings- bidrag och barnresebidrag. Syftet med bidragen var att de skulle utgöra kompensation för merkostnader till följd av utlands- stationeringen som den utsände har för sina barn. Bidragen skulle beräknas efter samma grunder för alla tjänstemän oavsett lönegrad. Bidraget till barnens utbildning föreslog regeringen skulle utformas så att utlandstjänstemännen inom en angiven ram skulle få en viss frihet att välja utbildningsform. Utbildningsbidrag skulle kunna utgå t.o.m. utgången av det läsår då barnet uppnådde maximiålder för rätt till barnbidrag, dvs. Barnresebidragen syftade till att göra det möjligt för föräldrarna att utan alltför stora uppoffringar träffa sina barn i vart fall en gång . Propositionen innebar vidare att de utsända skulle få bidrag för hemresa med familjen för semester och, vid statione- ring i land med påfrestande klimat, . Hemresebidrag skulle kunna betalas även vid stationering i . På så sätt under- lättades utlandstjänstemännens nödvändiga kontakter med hem- landet. Regeringen såg också åtgärden som rekryteringsfrämjande. Utlandslönen kunde enligt propositionen behöva justeras löpan- de av tre skäl, nämligen ändrat civilstånd, pris- eller kursförändring eller ändring i hemmalönedelen. Vad gäller civilståndet utgick systemet från en gift tjänstemans behov. Om tjänstemannen var ogift minskades lönen . Dåtidens medföljartillägg kan alltså sägas ha utgjort ett påslag i förhållande till den lön som en ogift tjänsteman skulle ha haft. Att utgångspunkten skulle vara en gift tjänstemans behov gällde dock av praktiska skäl inte biträdena. De förutsattes alltid vara ogifta. I fråga om medel för representation ansåg regeringen att de inte borde inräknas i tjänstemannens lön utan utbetalas i form av sär- skilda representationsbidrag. Utöver tjänstemännen i utrikesrepresentationen skulle proposi- tionens riktlinjer för utlandslönesystemet tillämpas på de s.k. special- attachéerna, bl.a. försvarsattachéer, socialattachéer och lantbruks- representanter. skulle finnas kvar som utred- nings- och beredningsorgan i de utlandslönefrågor som utrikes- ministern hänsköt till nämnden. Personalorganisationerna var inte representerade i nämnden. Men enligt propositionen skulle deras berättigade intresse av insyn i lönefrågorna på beredningsstadiet tillgodoses. godkände de riktlinjer för ett nytt utlandslönesystem som regeringen redovisat i propositionen. fann att förslaget innefattade en ingående och allsidig prövning av den invecklade frågan om lönesystem för tjänstemän i utrikesrepresen- tationen. Utskottet noterade den särställning i flera hänseenden i fråga om tjänsteförhållandena som utlandstjänstemännen intog inom statsförvaltningen. Detta förhållande var enligt utskottet i själva verket en nödvändig utgångspunkt vid en prövning av utlandslönefrågan, eftersom regeringens förslag över huvud taget inte skulle kunna motiveras med hänsynstagande till förhållandena inom statsförvaltningen i allmänhet. Utskottet gav sig inte in på detaljerna i förslaget men förutsatte att frågan om utlandslönerna blev föremål för kontinuerlig uppmärksamhet av lönenämnden och utrikesförvaltningens inspektör (1963:125). Vad den utrikesförvaltningens särart som statsutskottet anspe- lade på och som motiverade särbehandlingen av utlandstjänste- männen bestod av lämnades det inga närmare besked om i propo- sitionen eller utskottets utlåtande. Det talades i allmänna ordalag om de speciella förhållanden under vilka utomlands placerade tjänstemän arbetar. Något mera konkret blev det i formuleringar som stationering under förhållandevis långa perioder på olika håll i utlandet, de täta förflyttningarna och den allt vanligare tjänst- göringen på platser med från klimatiska eller andra synpunkter pressande tjänstgöringsvillkor. Det tycks som om särarten var underförstådd och närmast sågs som självklar. Det utlandslönesystem som etablerades genom riksdagsbeslutet reglerades i förordningar och reglementen som beslutades av regeringen. Dessa författningar kompletterades och tillämpades genom föreskrifter och beslut som meddelades av Utrikesdeparte- mentet och utrikesförvaltningens lönenämnd. utformade lönesystemet mera i detalj och fast- ställde de nya utlandslönerna på grundval av budgetar (ca 430) som begärts in från praktisk taget alla utlandstjänstemän. Nämnden lämnade också förslag till en teknisk reglering av lönesystemet. De utlandsstationerade inom biståndsverksamheten i den ny- inrättade myndigheten togs in i utlandsvillkorssystemet . förändrades det svenska samhället snabbt, inte minst genom kvinnornas starka inträde på arbetsmarknaden. roll, verksamhetsformer och personalstruk- tur genomgick en kraftig förvandling. Även om 1963 års grund- principer fortfarande stod fast ändrade denna utveckling förutsätt- ningarna för att omsätta principerna i praktisk personalpolitik. Efter förhandlingsrätts- och medbestämmandereformerna flytt- ades en stor del av regelverket om utlandsvillkoren från författning till kollektivavtal. I det allmänna statliga löneavtalet (AST) som parterna på den statliga sektorn slöt fanns särskilda bestäm- melser om anställningsvillkor under utlandsstationering. Bestäm- melserna innebar att utlandstilläggen fick en ny konstruktion. Tilläggen skulle fastställas av den nyinrättade myndigheten (UtN). En principiell nyhet var att fyra av nämndens åtta ledamöter skulle företräda de fackliga organisa- tionerna. Genom det nya kollektivavtalet och de cirkulär och beslut som UtN meddelade förändrades utlandsvillkoren efterhand. principer var dock tänkta att leva vidare. Enligt en protokollsanteckning i AST förutsattes att utlands- tilläggen skulle bestämmas med tillämpning av de riktlinjer för lönesystemet för tjänstemän inom utrikesrepresentationen m.fl. som har godkänts av riksdag och i enlighet med den praxis som därefter har utvecklats av regeringen. Det skrevs dock in i avtalet att arbetsgivaren, dvs. UtN, om särskilda skäl förelåg, fick bestämma belopp för utlandstillägg enligt andra grunder. beslutade nämnden, som dittills följt riktlinjerna riks- dagsbeslut, att införa en ny metodik för prövning och uppföljning av utlandstillägget. Syftet var bl.a. att utlandslönen i högre grad skulle anknyta till löneutvecklingen för statstjänstemän i . Utlandstillägget skulle i fortsättningen beräknas med utgångspunkt från ensamstående och räknas upp när make/maka (motsvarande) följde med tjänstemannen under en utlandsstationering. De nya utlandstilläggen skulle fastställas så att varken lönesystemföränd- ringen eller införandet av kommunalskatt för de utsända skulle påverka tjänstemännens sammanlagda utgående förmåner i förhåll- ande till vad som annars skulle ha gällt. Förmånsnivåer och lönerelationer skulle vara oförändrade (UtN:s cirkulär 1978:16). slöt de centrala parterna ett separat kollektivavtal om utlandsbestämmelser (UB). Detta avtal innehöll samma protokolls- anteckning som avtal. UB ersattes i sin tur av Avtal om anställningsvillkor för arbetstagare vid utrikesförvaltningen m.fl. under utlandsstationering (U-ALFA). I de grundläggande delarna har U-ALFA samma inne- håll som UB. som parterna slöt U-ALFA kom de också överens om ett nytt kollektivavtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställ- ningsvillkor vid tjänstgöring utomlands (URA). Detta avtal gäller alla statligt anställda som är stationerade utomlands, med undantag av dem som omfattas av U-ALFA. Ersättningarna och förmånerna under utlandstationering har varit skattefria alltsedan tillkomsten av kommunalskattelag. I detta avseende innebar den stora skattereformen 1990 inte någon förändring för UD:s och Sidas utsända. Undantaget för dessa grupper motiverades i propositionen (prop. 1989/90:110) med att särskilda förhållanden råder för dem och att ytterligare belysning av frågan krävdes. Reglerna skulle därför lämnas oförändrade tills vidare. Regeringen återkom till frågan i propositionen (prop. 2001/02:18) som bl.a. behandlade den nya skatteregleringen med anledning av och anförde att man avsåg att utreda arbetsvillkoren och ersättningssystemen för anställda i utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida. Utredningen skulle bedrivas förutsättningslöst. En rimlig utgångs- punkt för översynen var enligt regeringen att samma regler om beskattning av kostnadsersättningar och förmåner om möjligt bör gälla för alla statligt anställda som är stationerade utomlands. 4 Utgångspunkter för en reform I detta kapitel redovisar utredningen sina utgångspunkter för en reform av det statliga utlandsvillkorssystemet i vid mening. Det rör sig om faktorer som i flera fall kan utläsas redan ur utredningens direktiv eller som eljest kan te sig mer eller mindre självklara. I andra fall är utgångspunkterna resultatet av överväganden som utredningen gjort tidigt under sitt arbete. 4.2Statsmakternas och parternas ansvar Utlandsvillkorssystemet är i huvudsak kollektivavtalsreglerat. Men eftersom ersättningarna och förmånerna i stor utsträckning är skattefria enligt särskilda bestämmelser i inkomstskattelagen blir systemet nära förbundet med skattelagstiftningen.