sou · GSB3112d3 · 2005-01-01 00:00:00 — 4.lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn i fråga om inkomstgrundad efterlevandepension och änkepension med visst undantag. Utanför tillämpningen av SofL – men innanför begreppet social trygghet – faller sådant som omsorger inom (såsom äldreomsorg och bistånd). Men även studiestöd, arbetarskydd och arbetsmarknadspolitiska insatser är förmåner som formellt sett ligger vid sidan om socialförsäkring. Enligt förarbetena till lagstiftningen (prop. 1998/99:119 s. 76 f) borde vissa förmåner uteslutas från socialförsäkringsbegreppet. Det handlade om det statliga personskadeskyddet enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:266) om statlig ersätt- ning vid ideell skada. Samma karaktär som denna lagstiftning hade ersättningen av allmänna medel vid ingripanden som avses enligt (1989:225) om ersättning till smittbärare. Vidare uteslöts ersättningar från arbetsgivare enligt sjuklönelagen (1991:1047) och sjömanslagen (1973:382), liksom rätten till sjukvård enligt HSL och landstingens åligganden enligt tandvårdslagen (1985:125) och lagen (1996:1150) om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. – När det gäller författningar knutna till 2 kap. AFL som berör förmåner i form av rätt till sjukvård och olika ersättningar för kostnader som upp- kommer i samband med att någon erhåller vård utesluts de lands- tingsanknutna förmånerna genom begränsningen i 3 kap. 1 § 1 till förmåner beslutade av försäkringskassorna. På samma sätt utesluts till 22 kap. AFL anknutna rehabiliteringsförmåner i den mån de är landstingsanknutna genom begränsningen i 3 kap. 4 § 4 SofL (prop. 1998/99:119 s. 182). Förmåner enligt arbetslöshetsförsäkringen samt utbildningsbidrag till deltagare i arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabi- litering, som handläggs enligt arbetslöshetskassorna, faller utanför socialförsäkringarna (prop. 1998/99:119 s. 76 f). Enligt regeringens direktiv (dir. 2001:70) skall en särskild utredare göra en teknisk översyn av lagen (1962:381) om allmän försäkring och andra författningar på socialförsäkringsområdet. Uppdraget skall redovisas . Ändamålet med utredningen skall enligt direktiven vara att utforma förslag till lagstiftning som ger en bättre Företrädarskap inom området för social välfärd överskådlighet och en bättre säkerhet mot bristande enhetlighet i fråga om regler och begrepp som är gemensamma för socialförsäk- ringen. Vidare sägs att de nuvarande lagarna på ett bättre sätt skall samordnas, och om möjligt sammanföras, så att de blir lättare att överblicka och tillämpa. – I dir. 2004:129 ges en särskild utredare i uppdrag att göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett perspektiv. Analysen skall visa bl.a. hur väl socialförsäk- ringarna fungerar , vilka brister och förtjänster som finns och effekter på samhällsekonomi och välfärd. Utredningen skall även visa på alternativa vägar för att förbättra systemen . Resul- tatet av utredningen, som skall redovisas , skall enligt direktiven utgöra underlag för en kommande parlamenta- risk utredning som skall lämna förslag till en reformerad socialför- säkring. Här kan anmärkas att träder i stället för Riks- försäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna (se SFS 2004:276). En ny rättighetslag för personer med svåra funktionshinder, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), trädde ikraft (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19). Lagen ersatte den s.k. omsorgslagen och elevhems- lagen. Det övergripande målet med lagstiftningen är att främja jäm- likhet i levnadsvillkor för att de enskilda som berörs skall få möjlig- het att leva som andra (5 § LSS). Lagen innehåller enligt 1 § bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer enligt en indelning i tre person- kretsar, nämligen personer 1.med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.med betydande och bestående begåvningsmässigt funktions- hinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller 3.med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Företrädarskap inom området för social välfärd Personkrets 1 nämner särskilt utvecklingsstörda. Med utvecklings- störning avses enligt förarbetena en intellektuell funktionsned- sättning som beroende på grad och miljö utgör ett handikapp. Den sammanhänger med en under individens utvecklingsperiod inträffad brist eller skada som i många fall är så betydande att personen be- höver stöd och hjälp i sin livsföring genom olika insatser för att kunna delta i samhällslivet. Med utvecklingsperioden avses i allmän- het åren . Orsaken till bristen eller skadan saknar betydelse. Vid bedömningen av den intellektuella förmågan skall psykologiska, sociala och pedagogiska faktorer vägas samman. – Med autism och autismliknande tillstånd avses sådana djupgående stör- ningar i fråga om social förmåga, kommunikation och beteende som medför allvarligt funktionshinder i fråga om psykosocial eller peda- gogisk anpassning. Störningarna debuterar under barndomen, oftast men inte alltid , och är allvarliga psy- kiska funktionshinder under hela livet (prop. 1992/93:159 s. 167). Personkrets 2 tar sikte på personer som efter utvecklingsåren har fått en hjärnskada och till följd härav ett betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder. – Personkrets 3, som upptar flera rekvisit som samtliga måste vara uppfyllda, inbegriper barn, ungdomar och vuxna med långvariga habiliterings- och rehabilite- ringsbehov. Med funktionshinder menas den begränsning eller det hinder som gör att en människa till följd av skada eller sjukdom inte kan utföra en aktivitet på det sätt eller inom de gränser som kan anses normalt. Det kan röra sig om t.ex. människor med uttalade förlamningar eller svårartade och invalidiserande effekter av sjuk- domar som diabetes eller hjärt- och lungsjukdomar samt människor med grava syn- och hörselskador. Även psykiska störningar kan orsaka betydande svårigheter i den dagliga livsföringen. Personer med långvariga psykiska störningar/psykisk sjukdom där symto- men leder till nedsättningar i de psykiska och sociala funktionerna kan uppfylla kriterierna i tredje punkten. Funktionshindren skall vara allvarliga och varaktiga. En begränsning är att funktionshindren inte får bero på normalt åldrande. Enligt förarbetena är senildemens ett funktionshinder av geriatrisk karaktär som inte är helt oväntat beträffande en åldrad människa (prop. 1992/93:159 s. 168 ff). Rättigheterna i LSS inskränker inte de rättigheter som den enskilde kan ha enligt annan lag (4 §). Det är framför allt fråga om rättigheter enligt socialtjänstlagen. En framställning om stöd eller service bör i första hand prövas enligt LSS (som i allmänhet är mer fördelaktig för den enskilde), varefter framställan kan prövas enligt Företrädarskap inom området för social välfärd Ofta är det nödvändigt att i samband med behovs- prövningen av en insats enligt LSS också pröva om det därutöver be- hövs insatser enligt just socialtjänstlagen (prop. 1992/93:159 s. 170 f). Verksamheten skall bl.a. vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde skall i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över in- satser som ges (6 § första stycket). Detta betyder att stöd skall ges och utformas i samverkan med den (vuxne) berörde. I förarbetena ges exemplet att den enskildes önskemål om vem som skall anlitas som personlig assistent eller kontaktperson om möjligt bör tillgodo- ses (prop. 1992/93:159 s. 171). Insatser enligt LSS skall ges den enskilde endast om han begär det. Om den enskilde är eller uppenbart saknar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnadshavare, god man, förmyndare eller förvaltare begära insatser för honom (8 §). Detta är enligt förarbetena närmast ett påpekande om att lagen saknar tvångsbestämmelser. De insatser som erbjuds enligt LSS är (enligt 9 §) följande: 1.rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder, 2.biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt lagen (1993:389) om assistansersättning (, se härom nedan), 4.biträde av kontaktperson, 5.avlösarservice i hemmet, 6.korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7.korttidstillsyn för skolungdom, 8.boende för barn eller ungdomar, 9.bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt an- passad bostad för vuxna, 10.daglig verksamhet för personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Regler om vilka insatser som erbjuds respektive personkategori och vilka allmänna kvalitetskrav som ställs på insatserna ges i 7 §. Lands- tingen är huvudmän för insatsen rådgivning och annat personligt stöd, medan kommunerna är huvudmän för övriga insatser (2 §). Företrädarskap inom området för social välfärd Överlåtelse av uppgiften att tillhandahålla insatsen kan dock ske, även till privata utförare (17 §). Insatsen personlig assistans enligt 9 § 2 definieras närmare i 9 a §. Härmed avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktions- hinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förut- sätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläg- gande behov). Det är främst personer med fysiska funktionshinder och med de mest omfattande behoven som blir berättigade till insatsen person- lig assistans (prop. 1995/96:146 s. 13). I insatserna enligt 9 § 5–8 och 10 samt i insatsen bostad med sär- skild service för vuxna ingår också omvårdnad (9 c §). Det handlar om en skyldighet att stödja och hjälpa funktionshindrade med dag- liga personliga behov som de kan ha svårigheter att klara själva, så- som att sköta hygienen, att äta, att klä sig, att gå och förflytta sig liksom att göra t.ex. personliga inköp. I ansvaret för omvårdnaden ligger också att hjälpa den enskilde med att få den hälso- och sjuk- vård och tandvård samt de hjälpmedel som han behöver. I omvård- nadsbegreppet torde också ingå att se till så att misstankar om över- grepp och andra brott polisanmäls (se /Thunved s. 391). Den enskilde kan i samband med att insats enligt LSS beviljas begära att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom. I planen skall även redovisas åt- gärder som vidtas av andra än kommunen eller . Planen skall fortlöpande och minst en gång omprövas (10 § första stycket). En regel om utbetalning av ekonomiskt stöd ges i 11 § (med den numera upphävda 16 kap. 12 § AFL som förebild). Om någon till följd av ålderdomssvaghet, sjuklighet, långvarigt missbruk av be- roendeframkallande medel eller någon annan liknande orsak är ur stånd att själv ta hand om sådant ekonomiskt stöd från kommunen som avses i 9 § första stycket 2, dvs. ekonomiskt stöd för personlig assistans, får kommunen besluta att ersättningen skall betalas ut till någon annan person för att användas till kostnader för personlig assistans till den stödberättigade. – Kommunen kan enligt 12 § besluta om återbetalning av sådant ekonomiskt stöd, om den som erhållit stödet eller hans ställföreträdare genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att det ekonomiska stödet har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Företrädarskap inom området för social välfärd det ekonomiska stödet annars har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den som erhållit stödet eller hans ställföreträdare skäligen borde ha insett detta. Kommunen har i uppgift att bl.a. anmäla till överförmyndaren dels när en person som omfattas av 1 § kan antas behöva förmyndare, förvaltare eller god man, dels när ett förmyndarskap, förvaltarskap eller godmanskap bör kunna upphöra (15 §). Enskild verksamhet regleras i 23–24 §§. ges där en tillståndsgivande roll. Den centrala tillsynen är anförtrodd (25–26 §§), vilket således överensstämmer med roll i förhållande till . Beslut om bl.a. insatser för en enskild enligt 9 § överklagas till länsrätt som första instans (27 §). Kommuner eller landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som framgår av domstols avgörande skall enligt 28 a § åläggas att betala en särskild avgift. Ett problem som rönt stor uppmärksamhet är den höga andelen icke verkställda beslut och domar enligt LSS, ofta avseende insatserna kontaktperson, råd och stöd, boende för vuxna, ledsagarservice och korttidsvistelse. Vid kartläggningar av Socialsty- relsen och länsstyrelserna har från olika håll anförts bl.a. att den uteblivna verkställigheten beror på att det är svårt att rekrytera och behålla personal och uppdragstagare inom verksamhetsområdena för äldre och funktionshindrade, men även ledsagare och personliga assistenter och uppdragstagare som t.ex. kontaktpersoner (Handi- kappomsorg. Lägesrapport s. 43 och 51, se även Social tillsyn 2002 – Resultat av länsstyrelsernas tillsyn s. 18). Problemen behand- las i den i avsnitt B 10.1.1 nämnda utredningen. Lagen (1993:389) om assistansersättning () innehåller före- skrifter om ersättning av allmänna medel till vissa funktions- hindrade för kostnader för personlig assistans (assistansersättning). utgör ett komplement till LSS (se de gemensamma för- arbetena i prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19). Med hänsyn till att kommunens kostnader för personlig assistans i vissa fall kan upp- gå till mycket stora belopp har genom införts ett finansierings- system som innebär att staten avlastar kommunerna kostnaderna för mer omfattande insatser i form av personlig assistans. Frågor om assistansersättning handläggs av och de allmänna försäkringskassorna. Företrädarskap inom området för social välfärd En förutsättning för att assistansersättning skall komma i fråga är att den funktionshindrade omfattas av 1 § LSS. Om så är fallet, har den enskilde rätt att för sin dagliga livsföring få assistansersättning, förutsatt att han eller hon har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt (3 § första stycket). Ersättningen betalas ut av . För den som beviljats personlig assistans enligt är det dock den kommun där den ersättningsberättigade är bosatt, dvs. inte för- säkringskassan, som skall ersätta kostnaderna för de första 20 assi- stanstimmarna genom månadsvisa betalningar till försäk- ringskassan (19–20 §§). Det grundläggande behovet som nämns i 3 § knyter an till den definition av personlig assistans som ges i 9 a § LSS. – Begränsningar finns i rätten att erhålla assistansersättning för personer som har fyllt (3 § andra–fjärde styckena) och när den funktions- hindrade t.ex. vårdas på institution eller bor i en gruppbostad (4 §). Tanken bakom de senare begränsningarna är att det på en institution eller i en gruppbostad skall finnas erforderlig fast kollektiv beman- ning som skall täcka de boendes hela stödbehov. Ansökan om assistansersättning skall göras skriftligen hos den all- männa . Av 2 § förordningen (1993:1091) om assi- stansersättning framgår att en ansökan skall undertecknas av sökan- den. Assistansersättning beviljas för ett visst antal timmar , månad eller , dock längst (6 §). skall ersättningsrätten omprövas (7 §). Provisoriska beslut om assi- stansersättning kan fattas enligt 8 §. Om förhållandena för rätten till ersättning påverkas, skall den enskilde genast anmäla detta hos för- säkringskassan. Om den enskilde har legal ställföreträdare, gäller upplysningsskyldigheten i stället denne (9 §). I linje med vad som gäller enligt 11 § LSS kan utbetalning av assi- stansersättning ske till myndighet eller till någon annan, om en ersättningsberättigad till följd av ålderdomssvaghet, sjuklig- het, långvarigt missbruk av beroendeframkallande medel eller någon annan liknande orsak är ur stånd att själv ta hand om assistansersätt- ningen (12 §). Assistansersättningen skall enligt 10 § förordningen (1993:1091) om assistansersättning betalas ut genom insättning på postgiro- konto eller bankkonto. får besluta om utbetal- ning på annat sätt, om särskilda förhållanden föranleder det. Den ersättningsberättigade kan också, enligt 11 § i förordningen, utöver Företrädarskap inom området för social välfärd vad som följer av 11 och 12 §§ begära att assistansersättningen skall betalas ut till någon annan enskild person, en juridisk person eller en kommun. Frågor som avses i 6–8 §§ skall inom avgöras av socialförsäkringsnämnd, med vissa möjligheter till delegation (13 §). I 16 § ges bestämmelser för beslut om återbetalning av ersättning som lämnats på grundval av oriktiga uppgifter från den enskilde eller ställföreträdaren eller som kunde ha avvärjts om uppgifts- eller anmälningsskyldighet hade iakttagits, men även i vissa andra fall då ersättning har utgått felaktigt eller med för högt belopp. Möjlig- heter finns för att vid särskilda skäl efterge kravet på återbetalning. Reglerna i AFL om omprövning, ändring och överklagande av be- slut tillämpas i ärenden om assistansersättning (17 § första stycket). 10.2.1Vissa fakta om insatser enligt socialtjänstlagen och LSS För att åskådliggöra omfattningen av några av samhällets vanligaste socialtjänstrelaterade stödinsatser bör en kort bakgrund lämnas. Uppgifterna är inte nödvändigtvis knutna till oförmåga att fatta beslut. Enligt statistik för fanns det ca 240 700 per- soner, , som bodde stadigvarande i särskilda boende- former eller som beviljats hemtjänst i ordinärt boende. Ca 125 200 fick hemtjänst, medan drygt 115 500 bodde i särskilt boende, dvs. gruppboenden, , sjukhem eller ålderdomshem. Drygt 178 800 av dessa var eller äldre och utgjorde av samt- liga personer i denna ålderskategori. erhöll ca 9 100 äldre korttidsvård/korttidsboende (– vård och omsorg ). När det gäller äldre skall noteras att kvinnor är överrepresenterade både vad avser andelen som fick hemtjänst resp. bodde per- manent i särskilt boende. En förklaring är att kvinnorna har högre medellivslängd och ofta är yngre än sin make. En sammanhängande förklaring är att mannen följaktligen ofta är den i hushållet som först behöver stöd och hjälp. Inte sällan får han denna av närstå- ende, framför allt sin maka. Antalet ensamstående kvinnor (590 000 Företrädarskap inom området för social välfärd av dem som var eller äldre) översteg kraftigt antalet ensam- stående män i samma ålder (225 000). Av ensamstående som var eller äldre fanns 129 100 kvinnor och 34 400 män 1998. Att vara ensamstående sedan man har uppnått sådan ålder påverkar naturligtvis behovet av offentligt stöd (Vård och omsorg om äldre. Lägesrapport s. 13 ff). I en rapport från , Funktionshindrade personer – insatser enligt LSS , redovisade kommunerna att mer än 48 000 personer hade en eller flera insatser enligt LSS (exklusive in- satsen råd och stöd) . Totalt uppskattades i rapporten antalet personer som hade insatser enligt LSS till mellan 51 000 och 52 500 personer, vilket motsvarade av lan- dets befolkning. Uppgifterna innefattar även insatser för underåriga personer. av de redovisade insatserna rörde personer med utvecklings- störning (personkrets 1). Knappt 21 700 personer hade insatsen dag- lig verksamhet. Andra vanliga insatser var bostad med särskild ser- vice för vuxna (ca 18 000), kontaktperson (ca 14 500) och råd och stöd (ca 12 000). Det kan här nämnas att av alla LSS-insatser gavs till barn och ungdomar som var medan gavs till dem som var eller äldre. Den stora andelen mottagare av LSS-insatser återfanns följaktligen bland dem i åldrarna 23–. 10.2.2De äldres hälsa och hjälpbehovet har , 1994 och 2000, genomfört intervjuer med ett riksrepresentativt befolkningsurval av hemmabo- ende äldre i syfte att mäta deras allmänna hälsotillstånd. Några stora förändringar mellan de båda åren kunde inte skönjas när det gällde de äldres egen uppfattning om sitt allmänna hälsotillstånd. Intervjupersonerna tillfrågades om de klarade av olika vardags- göromål (Activities of , ADL). Det handlade här om både primär ADL (göromål som avser den egna personen och personlig omvårdnad, bl.a. att ta sig i och ur sängen, duscha eller bada, toalettbesök) och sekundär ADL (göromål som hör till hus- hållet, städning, inköp, matlagning och tvätt). Resultaten visade att andelen som hade behov av hjälp med primär och sekundär ADL ökade . Båda undersökningarna gav vid handen att närmare hälften av samtliga intervjupersoner behövde Företrädarskap inom området för social välfärd hjälp av någon annan för att klara en eller flera av vardagslivets akti- viteter (Vård och omsorg om äldre. Lägesrapport s. 22). De ovan nämnda undersökningarna gav även svar på frågor om hur äldre hjälpbehövande () fick hjälp i sitt eget hem och av vem. En större andel fick hjälp av anhöriga och när- stående – s.k. informell hjälp – än . En annan slutsats som drogs var att ensamboende äldre, både män och kvinnor, fick allt mindre offentlig hemhjälp. Av de samboende hjälpbehövande, t.ex. makar, hade enligt stati- stiken en mycket låg andel () offentlig hemhjälp. Den infor- mella hjälpen var i dessa fall desto vanligare och förekom i av fallen. Sammanfattningsvis fick av de äldre (både ensam- och samboende) endast informell hjälp, fick endast offentlig hemhjälp medan åtnjöt en kombination av dessa hjälpformer (Vård och omsorg om äldre. Lägesrapport s. 26). En kartläggning av särskilda boenden , genomförd av , visade vid förfrågningar hos föreståndare och enhets- chefer m.fl. i 730 boendeenheter att verksamheten i fyra femtedelar av boendena bl.a. gick ut på vård och omsorg om dementa; två tredjedelar av dessa enheter uppgav också att de hade särskilda plat- ser reserverade för sådan verksamhet. Mer än hälften av de boende hade bott i det särskilda boendet än , vilket tyder på att mer än varannan äldre person som flyttar till ett särskilt bo- ende vistas där i än . De längsta vistelsetiderna kunde knytas till boende i och ålderdomshem. Endast omkring två av fem boende klarade generellt av sådana aktiviteter som måltider, toalettbesök och förflyttning inomhus på egen hand. Vidare visade kartläggningen att en tredjedel av de boende hade en mycket kraftigt nedsatt kognitiv förmåga, dvs. minnes- och oriente- ringsförmåga, som medförde att de var i behov av handgriplig väg- ledning av personal. Särskilt i gruppboenden fanns en hög andel med denna defekt (Vård och omsorg om äldre. Lägesrapport s. 30). En annan av kartläggningsstudier, som genom- fördes , omfattade 315 personer i s.k. korttidsboenden. Syftet var att ge fördjupad kunskap om korttidsboendenas roll och funk- tion. De flesta klarade av att själva inta sina måltider, men två av tre behövde hjälp med att byta blöja eller kateter och behövde hjälp vid förflyttning. Många hade också nedsatt psykisk funktionsförmåga; drygt hälften hade enligt studien problem med glömska och behövde visst stöd för att fungera. Var tionde led av svåra minnesstörningar och kunde inte handla efter instruktioner Företrädarskap inom området för social välfärd utan handgriplig hjälp (Vård och omsorg om äldre. Lägesrapport s. 31 f). 10.2.3Förhållandet mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst Sjukhusvården domineras i allt större utsträckning av äldre personer. Statistik för visar att av befolkningen var eller äldre. Denna andel stod dock för av samtliga vårdtillfällen och tog upp av all vårdtid. Statistiken visar att andelen av alla registrerade vårdtillfällen blivit större för de äldre; har dessa personers procentuella andel av vårdtiden min- skat i relation till den yngre befolkningen (se skrift Vård och omsorg om äldre. Lägesrapport s. 19).