sou · GSB386 · 2005-01-01 00:00:00 — är en del av EU och måste därför, enligt vår mening, verka inom gemen- skapen i alkoholfrågan. Vi föreslår att intensifierar arbetet med att få till stånd den gemenskapsstrategi för att minska alkoho- lens skadeverkningar som initierades under det svenska ordföran- deskapet. måste vidare aktivt verka för att, inom ramen för gemenskapen, införa varningstexter på förpackningar som inne- håller alkohol. måste också, enligt vår mening, öka sina an- strängningar i arbetet med att ge de folkhälsomässiga konsekven- serna av olika förslag och beslut större betydelse inom EU. Som ett led i detta arbete bör arbeta för att bilda allianser med de nordiska och baltiska länderna samt med övriga nya medlemsländer inom EU när det gäller alkoholpolitik. Kontroll av införsel och vidareförsäljning Den ökade införseln leder till ökad konsumtion och den illegala vidareförsäljningen bidrar till denna. Det finns ett starkt samband mellan alkoholkonsumtion och brottslighet, främst avseende våldsbrott och rattfylleri. Ett viktigt led i möjligheten att påverka utvecklingen när det gäller den alkoholrelaterade brottsligheten är därför att bekämpa den illegala handeln med alkohol. Mot bak- grund härav föreslår vi att det inrättas två grupper av tulltjänstemän och poliser, totalt 35 personer, i län och i , som uteslutande skall arbeta med att beivra brotten mot alkohollagen och smuggling av alkohol. Projektets styrgrupp bör ledas av och därutöver skall polismyndigheterna i län och samt Riksåklagaren och ingå. Vi vill också se att arbetet för att öka möjligheterna för tullen och polisen och övriga brottsbekämpande myndigheter att sam- arbeta och gemensamt bedriva underrättelseverksamhet prioriteras och påskyndas och att en utvärdering sker av det projekt som tullen och i genomfört för att utarbeta arbetsmetoder för att kunna avgöra huruvida införsel sker i privat eller kommersiellt syfte. Med hänsyn till den kraftiga ökning av smuggling och olovliga försäljning av alkohol som skett finns det skäl att se allvarligt på utvecklingen. Vi föreslår därför en höjning av straffskalorna för de grova brotten enligt alkohollagen från fängelse i högst till fängelse i lägst och högst och att straffskalan för olovligt innehav av alkoholdrycker höjs till fängelse i högst . En stor del av den illegala handeln med alkohol vänder sig till ungdomar. För att underlätta för polisen att kunna ingripa mot den verksamheten föreslår vi att det införs ett förvaringsförbud för al- kohol i butikslokaler då det, enligt uppgift, är ofta förekommande i att försäljning av alkohol sker i s.k. närbutiker. För- budet skall vara straffbelagt som olovlig dryckeshantering. Vi före- slår också en kriminalisering av det befintliga förvaringsförbudet på Den förstärkning av beviskravet som ligger i kravet på att något för att bedömas som olovligt innehav av alkoholdrycker skall vara ett uppenbart syfte att försälja dryckerna bör enligt vårt förslag tas bort. Det har vidare framkommit att en vanlig försälj- ningskanal när det gäller ungdomars alkoholinköp är genom s.k. ambulerande försäljare som åker runt i bilar och levererar efter be- ställning på mobiltelefon. Det bör, för att underlätta polisens möj- ligheter att ingripa mot denna handel, införas en möjlighet att för- verka egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt alko- hollagen. Detta skall göra det möjligt att ta t.ex. bilar och mobil- telefoner, som är viktiga hjälpmedel vid dessa brott, i beslag var- efter de ska kunna förverkas. Begränsningar av tillgängligheten till alkoholdrycker Det finns starkt vetenskapligt stöd för att olika former av begräns- ningar av alkoholens tillgänglighet påverkar totalkonsumtionen av alkohol. Det gäller t.ex. antalet försäljningsställen, öppettider och åldersgränser. Mot bakgrund av den förändrade alkoholpolitiska situationen, främst avseende prisinstrumentet och den ökade alko- holkonsumtionen, anser vi att det är av stor vikt att behålla System- bolagets detaljhandelsmonopol. Systembolagets sociala ansvar bör lyftas fram mer . De olika åldersgränserna för inköp på Systembolaget och för servering av alkohol på restaurang kan ifrågasättas. Mot bakgrund av det särskilda skyddet för ungdomen som den svenska alkohol- politiken eftersträvar och de empiriska belägg som finns när det gäller effekter av åldersgränser för alkoholkonsumtionen finns det skäl att behandla frågan i ett bredare perspektiv där t.ex. även frågan om åtgärder för att skapa mötesplatser för ungdomar kan övervägas. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att, i samarbete med kommunförbundet, utreda förutsätt- ningarna för att utveckla alkoholfria mötesplatser för ungdomar i åldrarna 15–. För att bryta mönstret med ökad resandeinförsel och minskad in- hemsk efterfrågan och kunna bibehålla den svenska alkoholpoliti- kens legitimitet gör vid den bedömningen att en sänkning av skat- ten på sprit måste ske från . Enligt vår bedöm- ning bör en skattesänkning ske . En skattesänkning av denna storlek beräknas öka spritkonsumtionen med och den totala alkoholkonsumtionen med . Även vid oförändrad spritskatt kan dock en ökning av spritkonsumtionen förväntas. Informationsinsatser mot illegal alkoholhantering Den illegala vidareförsäljningen av alkohol som köps i butiker utomlands har ökat och denna vänder sig ofta till unga människor med dokumenterat hög alkoholkonsumtion. Vi föreslår att en in- formationsinsats mot illegal alkoholhantering genomförs av . Den ökade införseln av alkoholdrycker innebär att en mycket stor mängd förpackningar av glas, och plast, för vilka de avgifter som svenska producenter och importörer betalar för återvinning av för- packningsmaterialet inte har betalats, når . Vi anser att bör ta initiativ till att man inom EU tar ett samlat grepp för att lösa problemen med återvinning av glas och frågorna om omhänder- tagande och återvinning av burkar och plastflaskor som bl.a. den ökade införseln av alkoholdrycker för med sig. Den föreslagna sänkningen av skatten kommer sannolikt att med- föra en minskning av skatteintäkterna men hur stor denna blir be- ror på hur stor försäljningsökningen på Systembolaget och restau- rangerna blir. Den föreslagna förstärkningen av tullen och polisen innebär ett behov av ökade resurser som bör kunna tas från redan aviserade omdisponeringar av medel från försvarsmakten till rättsväsendet. Den utvidgade kriminaliseringen och höjningen av vissa straff- skalor kan komma att innebära en något ökad belastning på rätts- väsendet, som förslagen om möjlighet till förverkande av egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt alkohollagen och förslagen om kriminalisering av förvaringsförbud i butiksloka- ler och restauranger kan innebära att polisens arbete med att be- kämpa brotten enligt alkohollagen underlättas. En nationell kampanj mot illegal alkoholhantering bör, enligt vår mening, kunna finansieras genom den planerade avsättningen av medel från Systembolaget för information och opinionsbildning för att främja en god dryckeskultur. 1.Förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738) Härigenom föreskrivs i fråga om alkohollagen (1994:1738) dels att 10 kap. 3, 5, 6, 7 och 11 kap 3 § skall ha följande lydelse dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 3 kap 9 a § och 11 kap 2 a §. Alkoholdrycker som inte får säljas i en butikslokal får inte heller förvaras i sådan lokal eller tillhörande utrymmen i annat fall än när det är uppenbart att drycken inte är avsedd att säljas. Med butikslokal avses en lokal, där konsumenter kan köpa varor eller tjänster eller hyra varor. Är brott som anges i 1 eller 2 § grovt, döms till fängelse i högst . Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt be- aktas om gärningen har utgjort led i en verksamhet som be- drivits yrkesmässigt eller i större omfattning eller har varit inrik- Är brott som anges i 1 eller 2 § grovt, döms till fängelse i lägst och högst . Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen har utgjort led i en verksamhet som bedrivits yrkes- mässigt eller i större omfattning tad mot ungdomar. Den som innehar alkoholdrycker i uppenbart syfte att olovligen sälja dem döms för olovligt inne- hav av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst . eller har varit inriktad mot ungdomar. Den som innehar alkoholdrycker i syfte att olovligen sälja dem döms för olovligt innehav av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst . Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, överlämnar eller bjuder på alkoholdrycker i strid med 3 kap. 9 § döms för olovlig anskaffande av alkohol- drycker till böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst . Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, överlämnar eller bjuder på alkoholdrycker i strid med 3 kap. 9 § döms för olovligt anskaffande av alkohol- drycker till böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse i lägst och högst . Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller utlämnar alkoholdrycker i strid med 3 kap. 8 § till någon som inte har upp- nått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel, eller vid partihandel underlåter att på sätt som föreskrivs 4 kap. 7 § förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller inköpa varan, döms för olovlig dryckes- hantering till böter eller fängelse . För olovlig dryckeshantering döms också den som försäljer öl i strid med förbud som med- delats enligt 7 kap. 21 § eller tillåter alkoholförtäring i strid Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller utlämnar alkoholdrycker i strid med 3 kap. 8 § till någon som inte har upp- nått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel, eller vid partihandel underlåter att på sätt som föreskrivs 4 kap. 7 § förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller inköpa varan, döms för olovlig dryckes- hantering till böter eller fängelse . För olovlig dryckeshantering döms också den som försäljer öl i strid med förbud som med- delats enligt 7 kap. 21 §, tillåter alkoholförtäring i strid med med 6 kap. 9 §. 6 kap. 9 § eller förvarar alkohol i strid med förbuden i 3 kap. 9 a § eller 6 kap. 9 §. Egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag får förklaras förverkad, om förverkandet behövs för att före- bygga brott enligt denna lag eller det annars finns särskilda skäl till I stället för egendomen får dess värde förklaras förverkat. 36 kap. 5 § finns be- stämmelser om hos vem för- verkande får ske och om särskild rätt till förverkad egendom. Förordnande om förverkande skall inte meddelas om det skulle vara uppenbart oskäligt. Förordnande om förverkande enligt 1 och 2 § skall inte meddelas, om det skulle vara uppenbart oskäligt. Denna lag träder i kraft . 2.Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt skall ha följande lydelse. Skatt skall betalas för varor hänförliga till KN-nr 2207 och 2208 med en alkoholhalt över- stigande 1,2 volymprocent även om dessa ingår i en vara som hänförs till ett annat KN-kapitel. Skatt skall även betalas för drycker som hänförs till KN-nr 2204, 2205 och 2206 om alko- holhalten överstiger 22 volym- procent. Skatt skall tas ut med per liter ren alkohol. Skatt skall betalas för varor hänförliga till KN-nr 2207 och 2208 med en alkoholhalt över- stigande 1,2 volymprocent även om dessa ingår i en vara som hänförs till ett annat KN-kapitel. Skatt skall även betalas för drycker som hänförs till KN-nr 2204, 2205 och 2206 om alko- holhalten överstiger 22 volym- procent. Skatt skall tas ut med per liter ren alkohol. Denna lag träder i kraft . Utredningen redovisar i detta betänkande den kartläggning som gjorts samt lämnar förslag till lagstiftningsåtgärder och andra åt- gärder för att minska de problem som den ökade införseln, och vidareförsäljningen av alkohol och den därmed ökade totala alko- holkonsumtionen i samhället skapar. Utredningens direktiv (Dir 2004:3) innebär ett uppdrag att följa utvecklingen när det gäller införsel och försäljning av alkohol, framförallt i och föreslå de åtgärder som kan behövas för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning skapar. Enligt direktiven skall utredningen närmare kartlägga och beskriva utvecklingen när det gäller gränshandel, privatinförsel, smuggling och vidareförsäljning av alkohol som förs in över gränserna, framförallt i och ägna speciell uppmärk- samhet åt hur nya distributions- och konsumtionsmönster påver- kar inköps- och dryckesvanor, särskilt hos ungdomar. Vidare skall utredningen samla erfarenheter från myndigheter och kommuner om vidtagna åtgärder för att motverka langning och annan otillåten försäljning av alkohol och göra en beskrivning av regelverk och berörda myndigheters roll på alkoholområdet. Utredningen skall också beskriva hur en ökad alkoholinförsel kan ha lett till för- ändringar i brottsutvecklingen, t.ex. i fråga om alkoholrelaterad våldsbrottslighet och rattfylleribrott och även uppmärksamma effekterna av ökad alkoholinförsel för näringslivet och för kon- kurrensförhållandena på marknaden. Direktiven i sin helhet fram- går av bilaga 1. I syfte att få information om olika berörda aktörers uppfattning om olika frågor som behandlas av utredningen har företrädare för utredningen haft överläggningar med representanter för följande myndigheter och organisationer: , System- bolaget , , , Motor- förarnas (), , , , Svenska Kommunför- bundet, , , , , Riksåklagaren, och Restaurangägare (SHR), Hotell och Restaurangfacket (HRF) och Svensk Dagligvaruhandel. har inkommit med syn- punkter, så även som, genom en sakkunnig, också finns representerad i utredningen. Vidare har samtal förts med de politiska partierna. Vi har under arbetets gång samverkat med , samrått med och haft informella möten med poliser, tulltjänstemän, tjänstemän vid Sta- tens folkhälsoinstitut och forskare. Företrädare för utredningen har besökt och där sammanträffat med tjänstemän vid social- och finansdepartementen och tullen, politiker, forskare och representanter för Alko (det finska detaljhandelsbolaget). Utredningen har funnit att det finns skäl att föreslå förstärk- ningar inom det alkoholförebyggande området. Den ursprungliga avsikten var att redovisa vissa av dessa förslag i detta delbetänkande medan andra skulle redovisas i slutbetänkandet. Av olika skäl har vi dock valt att presentera endast de förslag som har direkt koppling till problemen med den ökade införseln av alkohol i detta del- betänkande och kommer att redovisa övriga förslag i slutbetän- kandet. Det har, under arbetets gång, vidare framkommit att frågorna om tillsyn på alkoholområdet bör utredas vidare. Vi avser att behandla dessa frågor i ett senare skede och redovisa även dessa överväganden i slutbetänkandet. Kartläggningen och redovisningen av alkoholkonsumtionen och alkoholinförseln baseras i stor utsträckning på de månadsmätningar av alkoholkonsumtionen och dess delmängder, som och Drogforskning (SoRAD) bedriver . Utredningen har haft tillgång till dessa upp- gifter, dels genom att SoRAD kontinuerligt till utredningen redo- visat relevanta uppgifter om exempelvis utvecklingen av alkohol- införseln, dels – och framförallt – genom att utredningen genom- fört egna analyser av data. Utredningen har också anlitat ett antal konsulter som fått olika uppdrag inom ramen för kartläggningen. Professor och doktorand har genomfört en kritisk granskning av olika studier, genomförda i olika länder, av alkoholkonsumtionens totala kostnader för samhället. Professor har undersökt de olika alkoholdryckernas priskänslighet och , har studerat effekterna på resandeinförseln och System- bolagets försäljning av förändrade införselkvoter och spritskatte- sänkningen i . har gjort en genom- gång av alkoholskadeutvecklingen i . Dessa uppdrag har inte varit möjliga att redovisa i sin helhet inom den tid som stått till vårt förfogande för detta delbetänkande, men utredningen har under arbetets gång fått ta del av resultat som redovisas i detta betänkande. De slutliga rapporterna kommer i sin helhet att bifogas slutbetänkandet. har genom på tillsyns- enheten bistått utredningen genom en kartläggning av utvecklingen av restaurangförsäljningen i olika regioner i för att på så sätt indirekt få en bild av förändringar av den insmugglade alkoholens utbredning på restauranger. 1.4Införsel av alkohol – problemformulering och utgångspunkter Svensk alkoholpolitik har, , arbetat med att via generella, restriktiva åtgärder – med hög alkoholbeskattning, låg tillgänglighet, samt begränsningar av utrymmet för privat vinst- intresse i alkoholhanteringen som främsta kännetecken – hålla nere totalkonsumtionen och därmed alkoholens skadeverkningar. Detta är en alkoholpolitik som, i ett europeiskt perspektiv, måste be- dömas som framgångsrik (se t.ex. , 2002). Att så varit fallet framgår tydligt av det faktum att har haft en betydligt lägre alkoholkonsumtion och färre alkoholrelaterade problem än de flesta övriga europeiska länder. Men efter EU-medlemskapet har denna politik utsatts för stora påfrestningar. avskaffades de nationella monopolen på tillverkning, import, export och partihandel och höjdes de tillåtna införselkvoterna för vin och öl vid inresor från andra EU-länder. Därefter har införselkvoterna för alkoholdrycker höjts stegvis, för att fr.o.m. vara samma som för övriga EU-länder, dvs. fri införsel av alkoholdrycker för personligt bruk. Om varorna tas in för kommersiella syften skall däremot punktskatt betalas i . För att bedöma om det är fråga om privat införsel eller införsel för kommersiella ändamål får medlems- länderna använda sig av s.k. indikativa nivåer. Dessa får inte sättas lägre än spritdrycker, starkvin, vin (varav högst mousserande) och starköl. Nivåerna är endast riktlinjer vid tullens bedömning om införseln är att betrakta som avsedd för personligt bruk eller inte. Kan vederbörande göra troligt att han eller hon behöver mer för personligt bruk får han/hon också ta in större mängder. Den i utlandet inköpta, till införda, alkoholen har också blivit billigare i och med spritskattesänkningen i och sänkningen av skatterna på vin (), starkvin (), öl () och sprit () i . EU-utvidgningen, med 10 nya medlemsländer , ökade ytterligare tillgänglig- heten till alkoholdrycker med priser avsevärt lägre än de svenska. Den ökade internationaliseringen, speciellt EU-medlemskapet, har således påverkat förutsättningarna att bedriva en restriktiv alko- holpolitik i . När de viktigaste och mest effektiva alkohol- politiska medlen – pris- och tillgänglighetsinstrumenten – försvagas är det angeläget att andra alkoholpolitiska åtgärder upprätthålls eller till och med förstärks. I den nationella handlingsplan som antog betonas insatser på lokal nivå. Där anges till och med att huvudinriktningen för alkoholpolitiken fram- över skall vara att utveckla målinriktade och samordnade före- byggande insatser på nivå. Utvecklandet av detta arbete blir än mer viktigt om mål- sättningen med den svenska alkoholpolitiken förblir densamma som förut. I den nationella handlingsplanen står nämligen att målet för alkoholpolitik ligger fast, nämligen att minska de medicinska och sociala skadeverkningarna av alkohol. Detta mål skall uppnås genom att den totala alkoholkonsumtionen sänks och genom att åtgärder mot skadliga dryckesbeteenden vidtas 2000/01:20). Alkoholkonsumtionen har emellertid ökat kraftigt , med . forskning visar att en konsumtionsökning också innefattar storkonsumenter och leder till en ökning av andelen sådana (t.ex. 1994, , m.fl., 1994). Studier genomförda i visar följaktligen att andelen storkonsumenter ökat i takt med den stigande alkoholkonsumtionen (Leifman, 2003). Allt fler tecken finns nu också på att alkohol- skadorna ökar i omfattning. En starkt bidragande orsak till denna utveckling är de ökade införselkvoterna och att det är fri införsel av alkoholdrycker för personligt bruk. Problemen kan kortfattat sammanfattas i följande tre huvudpunkter: 1.En direkt konsekvens av ökade införselkvoter och därmed stigande införsel av alkohol är en växande totalkonsumtion av alkohol. De, sedan EU-inträdet 1995, gradvis ökade införsel- kvoterna har varit en bidragande orsak till den ökade alko- holkonsumtionen. Visserligen förekommer en substitution av alkohol inköpt i , speciellt i , med alkohol inköpt i utlandet. Nettoeffekten av en ökad tillgänglighet till alkoholdrycker, med priser klart lägre än de svenska, är emeller- tid en totalt sett ökad alkoholkonsumtion. Detta leder i sin tur till en växande andel storkonsumenter och till ökade alko- holskador. 2.En indirekt konsekvens av de ökade införselmängderna är en begränsning av möjligheterna att bedriva en restriktiv svensk alkoholpolitik med hög alkoholbeskattning (och därmed höga alkoholpriser) och låg tillgänglighet till alkoholdrycker som främsta kännetecken. Sänkta alkoholpriser och ökad tillgänglig- heten till alkohol leder, var för sig, till ökad alkoholkonsum- tion. har realpriserna på alkoholdrycker sjunkit och tillgängligheten till alkohol köpt i utvidgats sam- tidigt som konsumtionen ökat. 3.Ökad införsel av alkoholdrycker leder till ökad vidareförsälj- ning och därmed till ökad illegal handel med alkoholdrycker. Som kommer att framgå längre fram i betänkandet riktar sig en betydande del av denna handel till ungdomar. En allt större andel unga människor kommer på detta sätt i kontakt med en kriminell verksamhet. Sammanfattningsvis är utredningens huvudsakliga uppdrags- områden följande: 1.Att analysera, kartlägga och följa utvecklingen av införseln av alkohol till och vidareförsäljning av denna, framförallt i . Med införsel avses här såväl privat införsel som smuggling. I analyserna ingår också att studera förändrade konsumtionsmönster och skadenivåer (som en direkt eller indirekt konsekvens av de ökade införselmängderna) med fokus på jämförelser mellan och övriga landet. 2.Att ge förslag till åtgärder för att minska de problem som ökad införsel och vidareförsäljning av alkohol för med sig. Effek- terna av ökad införsel är både direkta och indirekta till sin natur. Till de direkta effekterna hör den ökade alkoholkonsum- tionen och exempelvis vidareförsäljning av alkohol till unga människor. Med de indirekta avses de konsekvenser ökad införsel för med sig på den svenska alkoholpolitiken i stort, dvs. en försvagning av de viktigaste alkoholpolitiska styrmedlen. Detta delbetänkande är uppdelat i två delar. Den första, kapit- len 2 10, beskriver och kartlägger regelverk, alkoholvanor, alko- holskador m.m. Den andra delen behandlar svensk alkoholpolitik och de två viktigaste alkoholpolitiska instrumenten i – låg tillgänglighet till alkoholdrycker och höga priser genom hög alko- holbeskattning. Det är i denna del som utredningens samtliga över- väganden och förslag till åtgärder redovisas. De två delarna kan läsas oberoende av varandra. I kapitlen 2–3 ges en beskrivning av regelverket på alkohol- området, dvs. alkohollagen, lagen om alkoholskatt, lagen om straff för smuggling samt trafikbrottslagen (kap. 2) och vilka regler som gäller för införsel av alkohol till (kap. 3). Kapitel 2 ger också en kort redovisning av kommunernas arbete mot langning och olovlig försäljning av alkohol. I kapitel 4 ges en detaljerad redovisning av alkoholkonsumtionen och konsumtionsutvecklingen i . Både totalkonsumtionen, konsumtionen av olika alkoholdrycker och delmängder redovisas (exempelvis Systembolagets försäljning och införsel av alkohol). Ett omfattande kapitel belyser alkoholinförselns omfattning och förändringar (kapitel 5). Därpå följer, i kapitel 6, en redogörelse för regionala skillnader i alkoholvanor och i kapitel 7 en redogörelse för alkoholskadeutvecklingen. Kapitel 8 behandlar alkoholens kostnader för samhället och kapitel 9 redovisar kort- fattat svenska folkets inställning till vissa centrala alkoholpolitiska frågor.