sou · GSB3109 · 2005-01-01 00:00:00 — Verket arbetar med konsumentfrågor av skiftande slag, som reklam och avtalsvillkor, konsumentinformation, hushållseko- nomi och varors säkerhet, kvalitet och miljöpåverkan. Inom ramen energipolitiska program skall genom provning av hushållsapparater, energimärkning och information, stimulera till en utveckling av mer energieffektiv teknik och skapa bättre förutsättningar för konsumenterna att få kunskap om ener- giförbrukning vad avser el- och annan energikrävande utrustning. Den tekniska förvaltningens kompetens har avgörande betydelse för byggnadernas energiprestanda. Stora brister finns dock i många fall i hur förvaltningsfrågorna hanteras – inte minst i flerbostadshusen, som i stor utsträckning ägs av lekmän, t.ex. bostadsrättsföreningar. En förklaring är att förvaltningsfrågorna alltid har haft låg status i jämförelse med nybyggnadsverksamheten. Många fastighetsägare inser inte förvaltnings- och driftfrågornas betydelse för att upprätthålla en bra inomhusmiljö med så låga kostnader för energin som möjligt. säljer ""-tjänster som fokuserar på åtgärder som sänker energikostnaderna. Företagen åtar sig också att finansiera åtgärder åt fastighetsägarna . Detta kan underlätta beslutsprocessen för fastighetsägaren, men det finns en påtaglig risk att inte åtgärder genomförs som i ett längre tids- perspektiv skulle vara att föredra. En prioritering av den tekniska förvaltningen inom fastighetsbranschen genom kompetenshöjning och nyrekrytering skulle kunna leda till en förbättring av det befintliga byggnadsbeståndets energiprestanda. Beträffande byggsektorn säger i sitt betän- kande6 bl.a.: Sammantaget framträder en bild av en sektor där en branschstruktur med hög koncentration, vertikal integration och starka inslag av korsvis ägande i kombination med en rad problem, såsom svag importkonkurrens och inträdesbarriärer, leder till ett svagt konkurrenstryck. Det ger symptom i form av höga priser, svårighet at påverka utbudet, låg produktivitet, dålig kvalitet. Kommissionen konstaterar också att ett fåtal stora företag domine- rar sina respektive marknader. En stärkt byggherre- och beställarroll betonas som en avgörande faktor för att komma tillrätta med delar av problemen. Flera initiativ visar dock att självinsikten har ökat. Det pågår ett förnyelsearbete inom sektorn när det gäller kvalitet, kompetens, konkurrens och attraktivitet. har en nationell bygg- samordnare tillsatts av regeringen. Denne skall tillsammans med företrädare inom sektorn stödja den utveckling som påbörjats och medverka till utvecklingen av en sund och hållbar bygg- och fastighetssektor. 6 Skärpning gubbar – Om konkurrensen, kvliteten, kostnaderna, och kompetensen i byggsektorn, SOU 2002:115. Miljövårdsberedningen har anfört7: Ett problem i byggproces- sen är dess fragmentering. Det traditionella upplägget är indelning i skedena program, projektering, produktion och förvaltning. De flesta aktörerna finns endast med i ett fåtal skeden och har olika makt att påverka dessa.. Enligt beredningen omfattar byggsektorn i vid mening ca 80 000 företag. Av dessa företag har färre än 20 anställda. Även installatörsledet domineras av småföretag. angav att det finns ca 4 000 vvs-installatörs- företag. Ungefär hälften är enmansföretag och ett fåtal är mycket stora med över 500 anställda. Flera privata företag har specialiserat sig på energibesiktningar. Även större konsultföretag har personal som besitter den kompe- . Flera av företagen har utvecklat egna metoder och speciali- serat sig på vissa byggnadstyper. Speciellt skiljer sig metoderna åt beträffande analyser av lokaler. Byggsektorns Kretsloppsråd är en ideell förening med syfte att byggsektorn, genom ett frivilligt åtagande, skall uppnå ett trovär- digt, effektivt, systematiskt och samordnat miljöarbete som leder till ständiga miljöförbättringar. Åtagandet bygger på samverkan med myndigheterna, har lagstiftningen som bas och fungerar enligt marknadsekonomiska principer. Den ideella föreningen har som medlemmar ett fyrtiotal organi- sationer inom bygg- och fastighetssektorn. Rådet tillkom som ett nätverk för att samordna sektorns växande miljöintresse och vara en stark drivkraft för ett uthålligt kretsloppssamhälle. Inom energiområdet har rådet satt upp följande övergripande mål och delmål. Den genomsnittliga användningen av köpt energi per kvm (BRA) i bostäder och lokaler skall vara lägre än . Byggsektorns användning av fossila bränslen för uppvärmning skall vara lägre än . 7 Tänk nytt, tänk hållbart, slutbetänkande från Miljövårdsberedningen, SOU 2001:20, s. 64. Energihushållningen får inte ske på ett sådant sätt att den mot- verkar en god inomhusmiljö. skall det finnas en relevant nationell energistatistik för byggnader. skall det i finnas minst 20 demonstrationsprojekt avseende energieffektiv drift. av alla flerbostadshus och lokaler skall vara energideklarerade vid utgången av . Lönsamma energi- hushållningsåtgärder som då blivit identifierade skall vara genomförda . och kommuner har på initiativ av regeringen även engagerat sig i dialogprojektet , bo och förvalta för framti- den. Dialogen tar avstamp i hotet mot vår miljö och konstaterandet att kraftfulla insatser är nödvändiga. Bland miljöhoten som beskrivs finns klimatpåverkan, som påverkas starkt av hur energieffektiva byggnader som byggs, t.ex. när det gäller uppvärmningsbehov och val av uppvärmningsform. Även förvaltandet av byggnader får stora effekter på klimatet beroende på användningen av energieffektiva lösningar såsom energieffektiv belysning, uppvärmning och regler- system. Dialogen har haft i sikte när man utvecklat en vision för en hållbar bygg- och fastighetssektor och en strategi för att nå dit. Dialogen har satt upp ett antal mål som gäller energi- användningen i bebyggelsen. Miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler skall minska. Uppvärmning och varmvattenberedning skall ske med endast begränsade inslag av fossila bränslen. Dessutom skall mer än hälften av ener- gibehovet över året erhållas från förnybara energikällor. Användningen av köpt energi i sektorn skall minska med åtminstone jämfört med . Energi- användningen skall vara lägre än . skall det finnas sektorsanpassad information som gör det möjligt att välja bort byggvaror och byggkon- struktioner vilka innehåller eller ger upphov till kända hälso- eller miljöskadliga ämnen. skall alla nybyggda hus och av det befint- liga beståndet vara deklarerade och klassificerade vad gäller byggnadsrelaterad hälsa och miljöpåverkan. Aktörerna har genom en överenskommelse gjort ett antal frivilliga åtaganden om konkreta insatser som de nu genomför. I överenskommelsen förbinder sig aktörerna att aktivt verka för hållbar utveckling inom bygg- och fastighetssektorn, att arbeta för att uppnå de mål som formulerats inom dialogen, de s.k. Bygga-Bo målen, att medverka till att utveckla och följa upp Bygga-bo målen, och att medverka till att följa upp dialogprojektet. Tabell 3.2 ByggaBo-dialogens mål för användning av köpt energi (upp- värmning, varmvatten och el) i småhus, flerbostadshus och kontorslokaler Källa: Miljövårdberedningen, Tänk nytt, tänk hållbart! – Att bygga och förvalta för framtiden. En rapport från Miljövårdberedningens dialog Bygga/Bo. 4Byggreglernas tillämpning och minimikrav för energianvändningen i byggnader Till EG-direktivets krav hör att medlemsländerna skall införa minimiregler för energiprestanda avseende nya byggnader och vid renovering av byggnader med en total användbar golvarea . Minimikraven, som får innehålla en indikator för koldi- oxidutsläpp, skall enligt direktivet ses över med jämna mellanrum (minst ) och vid behov uppdateras för att återspegla den tekniska utvecklingen inom byggsektorn. I kommittédirekti- ven för vårt uppdrag anges därutöver att vi bl.a. skall studera hur befintliga krav på energihushållning och värmeisolering tillämpas och vid behov lämna förslag på åtgärder. Parallellt med vårt arbete har haft i uppdrag genom regleringsbrevet för att se över utformningen av nuvarande byggregler. skall allmänt främja en god hushållning med energi i bebyg- gelsen och särskilt verka för minskad användning av el för uppvärm- ning av bostäder och vissa lokaler. skall redovisa arbetsläget med att utveckla verifierbara funk- tionskrav i byggreglerna. skall lämna en redogörelse över framtagna föreskrifter med verifierbara funktionskrav samt redovisa en tidsplan för det fortsatta arbetet. skall särskilt redovisa sitt arbete med att utveckla åtgärder för en ökad energieffektivisering och hur framtagna och verifierbara föreskrifter samt andra styrmedel har anpassats i syfte att stödja en effektiv energianvändning i byggande och förvaltning. skall även redovisa hur utvecklingen av energieffektiviseringsåtgärder kan främjas i befintliga byggnader. avser att avrapportera de delar av byggreglerna som är energirelaterade i form av förslag till nya föreskrifter /2005. Vidare pågår en översyn av (PBL) i Byggreglernas tillämpning och minimikrav en parlamentarisk kommitté (, M 2002:05). Kom- mittén skall bl.a. se över frågor om kontroll av att uppförda bygg- nadsverk uppfyller av samhället ställda krav och den kvalitetsansva- riges roll och kompetens härvidlag. Vi har fortlöpande informerat om arbetet med att genomföra direktivet om byggnaders energiprestanda. har för oss summariskt redovisat de preliminära förslagen till nya bygg- regler. Under rådande ansvarsfördelning har vi valt att begränsa våra synpunkter till följande övergripande frågeställningar som är för- anledda av EG-direktivet och kommittédirektiven för vårt uppdrag. Hur tillämpas befintliga krav på energihushållning? Vilka principer bör ligga till grund vid framtagande av minimi- regler för nya byggnader och renovering av befintliga byggna- der? Hur bör minimiregler för nya byggnader och vid renovering utformas? 4.2 Energianvändning i bebyggelsen En sammanställning av energianvändningen i görs av () på uppdrag av . presenterar också bearbetade data i publikatio- nen Energiläget. SCB redovisar energianvändningens utveckling över tiden med hänsyn tagen till klimatets variation. Trots en ut- ökad lägenhetsyta är den totala energi- användningen i stort sett oförändrad och av detta drar vi slutsatsen att i vart fall den specifika energianvändningen (kWh/m2) har minskat . SCB:s statistik anger emellertid energi- användningen hos slutanvändaren inklusive förluster i byggnaden. Vår bedömning är att minskningen i hög grad beror på att om- vandlingsförlusterna har flyttats från byggnaden till kraft- eller värmeproduktion utanför huset. Konverteringar har huvudsakligen skett från olja till andra energislag. I småhus har övergången främst varit till förmån för elvärme (dock ej direktel), medan i flerbo- stadshus övergång har skett till fjärrvärme, vilket har lett till lägre omvandlingsförluster hos slutanvändarna. har även installationen av värmepumpar ökat kraftigt, vilket minskat den köpta energin för uppvärmning och varmvatten. Hur användningen av primärenergi har ändrats som en konsekvens av dessa föränd- Byggreglernas tillämpning och minimikrav ringar har dock inte analyserats och följaktligen inte heller föränd- ringar av koldioxidutsläppen. Tabell 4.1 Normalårskorrigerad energianvändning för uppvärmning och varmvatten i bostäder och lokaler * Reviderad uppgift. Källa: SCB, EN 16 Till grund för SCB:s uppgifter ligger en serie antaganden. För att göra den årliga energianvändningen jämförbar sker bl.a. en nor- malårskorrigering, dvs. hänsyn tas till att den genomsnittliga ute- temperaturen varierar mellan åren. Korrigeringen innehåller emel- lertid en del felkällor, t.ex. tas ingen hänsyn till vind- och solvaria- tioner. Ett antagande görs också om energianvändningen för varm- vattenproduktion, eftersom denna inte skall normalårskorrigeras. När det gäller den specifika energianvändningen (energianvänd- ning/area) torde den största felkällan vara areabegreppet och den uppvärmda areans omfattning, även om felet betyder mer för nivån på den absoluta energianvändningen än för jämförelsen mellan åren. Tillgängliga data grundar sig nämligen på uppgifter som utgår från olika areadefinitioner, där den reellt uppvärmda arean ingår i större eller mindre omfattning. Beträffande eluppvärmda byggna- der görs schabloniserade antaganden om fördelningen mellan hushållsel och el för uppvärmning. För flerbostadshus är det dess- utom osäkert om all el redovisas, eftersom byggnader ibland har flera mätare, medan uppgift om elanvändning i vissa fall endast lämnas för en mätare. Osäkerheten i statistiken har lett till att har fått i uppdrag av regeringen att föreslå hur statistiken kan förbättras. Statistisk bearbetning av energianvändningen i bebyggelsen är en mycket komplicerad uppgift, som kräver avsevärda resurser för att ge rättvisa åt verkliga skeenden. Det arbete som utförs av Energi- myndigheten för att förbättra energistatistiken är av stort värde. Byggreglernas tillämpning och minimikrav Utöver de planerade insatserna anser vi att en studie av den faktiska verkningsgraden för olika typer av värmeproduktionsanläggningar bör övervägas, så att SCB:s statistik kan utgöra ett bättre underlag för bedömning av byggnaders nettoenergianvänd- ning. användes totalt ca el för uppvärmning av småhus, flerbostadshus och lokaler. I siffran ingår inte hushåll- sel. Användningen motsvarar av den totala elanvändningen i . Mest el användes i småhusen – – vilket var en ökning med jämfört med . I flerbostadshusen är fjärrvärme det vanligaste uppvärmningsalternativet. Tabell 4.2 Specifik energianvändning för uppvärmning och varmvatten i samtliga småhus, flerbostadshus och byggnader med lokaler , kWh/m2 (ej normalårskorrigerat) Specifik energianvändning (kWh/m2) Källa: SCB, EN 16 Enligt Energimyndighetens analyser är orsaken till elvärmens stora andel av uppvärmningen främst att den är billig att installera och enkel att hantera. Användningen av elvärme ökade kraftigt . Ökningen var störst . har elvärmeanvändningen i småhus varit relativt stabil. I äldre småhus är det också vanligt med s.k. kombipanna. Med ett sådant uppvärmningssystem kan hushållet skifta mellan el, olja och ved. Andelen småhus med kombisystem utgör av det totala småhusbeståndet. Dessa hushåll blir därmed relativt flexibla och användningen styrs till stor del av den relativa prisnivån för olika energislag. Övriga hushåll utan möjlighet att snabbt byta energibärare är mer utsatta för förändringar i relativpriserna. fördubblades användningen av hushållsel från 9,2 till trots att hushållsapparaterna blivit effektivare. Den stigande användningen av hushållsel kan förklaras av ett ökat antal hushåll och ett ökat innehav av hushållsapparater och installationer. Byggreglernas tillämpning och minimikrav Belysning och ventilation, har dock blivit mer effektiv till följd av bättre ljuskällor samt förbättrad driftstyrning och dimensione- ring. När det gäller den verksamhetsanknutna elanvändningen byter företag ut apparater kontinuerligt och utvecklingen går mot mer energieffektiva produkter, men ökar antalet appara- ter. Vi bedömer utifrån SCB:s statistik att det är svårt att dra säkra slutsatser om hur energianvändningen har förändrats över tiden och speciellt hur nettoenergianvändningen, dvs. i princip den energi som tillförs byggnaden efter värmekällan, förändrats. 4.3 Hur tillämpas befintliga krav på energihushållning? Bedömning: bör beakta de synpunkter som framkommit i vår uppföljning av hur befintliga krav på energi- hushållning i byggnader tillämpas. Bygglovsprövningen är i princip reducerad till en prövning av om en läge, storlek, utformning och användning överensstämmer med bestämmelserna i detaljplan. Bygglovsplikten gäller för nybyggnad, tillbyggnad, annan väsentlig yttre ändring eller ändrad användning av byggnadsverk. Bygglovs- prövningen avser således inte byggnadens inre tekniska egenskaper, dit bl. a. flertalet aspekter som berör energihushållning hör. Ansvaret för kontroll av att dessa krav uppfylls vilar på bygg- med stöd av en särskilt utsedd kvalitetsansvarig. behöver endast underrättas om byggets påbörjande genom en anmälan senast i förväg. Bygganmälan utgör då en grund för bedömning av behovet av byggsamråd. Byggsamrådet skall dokumenteras i en kontrollplan, om det inte är uppenbart obehövligt. Det ankommer på byggherren att lägga fram förslag på kontrollplan. I kontrollplanen skall anges vilken kontroll som skall utföras, vilka intyg och andra handlingar som skall uppvisas för samt vilka anmälningar som skall göras till nämnden. Kontrollplanens innehåll eller omfattning finns inte reglerad i lag eller föreskrifter. Byggherren skall biträdas av en kvalitetsansvarig, som skall se till att kvalitets- Byggreglernas tillämpning och minimikrav styrning och kvalitetssäkring uppnås i projektet, bl.a. genom att bevaka att kontrollplanen genomförs på rätt sätt. När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggnads- nämnden funnit att byggandet inte skett i strid mot några regler, skall nämnden enligt 9 kap. 10 § PBL utfärda ett bevis om detta – ett slutbevis. Om alla handlingar som krävs har kommit in till nämnden, kan slutbeviset utfärdas även om byggnaden inte helt har färdigställts. Det torde dock endast vara åtgärder av mindre bety- delse som får återstå. Om en byggherre missköter sig eller om det påvisas att en bygg- nad har allvarliga brister i föreskrivna avseenden, kan byggnads- nämnden ingripa som tillsynsmyndighet. Vidare får byggnads- nämnden förbjuda att bl. a. ett visst byggnadsarbete eller en åtgärd genomförs, om det är uppenbart att det strider mot PBL, föreskrift eller beslut som utfärdats med stöd av lagen. Frågan om byggreglernas efterlevnad har bl.a. behandlats i Bygg- kommissionens betänkande Skärpning gubbar! Om konkurren- sen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn (SOU 2002:115). I betänkandet sägs bl.a. följande (s. 172): Många byggherrar saknar även kompetens att följa upp kvaliteten i sina projekt, på ett sådant sätt som lagstiftarna förutsatt. Kontrollpla- ner fylls i och signeras i efterhand och provningar och mätningar som antecknats i kontrollplaner har aldrig utförts. Bristerna förefaller vara utbredda och förekommer, enligt vad kommissionen inhämtat, på alla nivåer och i de flesta projekt. Aktörerna menar att egenkontrollen och kvalitetsledningssystemen inte alls fungerar. Om bristerna är så vanligt förekommande som rapporterats till kommissionen, tyder det på all- varliga brister i företagens kontrollsystem. Det kan heller inte uteslu- tas att det finns ett direkt orsakssamband mellan det ökande antalet fel i byggandet och de neddragningar i kommunernas tillsyns- och kon- trollverksamhet, som påvisat. Att förväntningarna på PBL:s system för tillsyn och kontroll inte infriats beror enligt kommissio- nens bedömning inte på några avgörande fel i regelverket i sig. Många har understrukit att systemet är principiellt riktigt tänkt. Huvudpro- blemet förefaller i stället vara att reglerna inte tillämpas på avsett sätt. En utbredd osäkerhet hos inblandande aktörer om sin roll i systemet och egna rättigheter och skyldigheter har lett till att kvalitetssäkringen inte fungerar på det sätt lagstiftaren förutsatt. Byggreglernas tillämpning och minimikrav byggnadsnämnderna och i vissa fall en misstro mot systemet har lett till en situation där kommunerna i många fall släppt all tillsyn. Bygg- herrarna har heller inte förstått sin nya roll eller stärkt sin kompetens på området. Kommissionen delar uppfattningen att PBL:s system för tillsyn och kontroll inte fungerar på avsett sätt och att detta delvis beror på oklarheter i systemet. Justeringar bör därför göras. Inte minst måste parternas ansvar tydliggöras, byggherrens roll preciseras och den kvalitetsansvariges kompetens säkerställas. Viktigast torde dock vara att tillse att parterna tillämpar systemet som det var tänkt och tar det ansvar som systemet förutsätter. För att få indikationer på hur de tekniska egenskapskraven rörande energihushållning och värmeisolering efterlevs i praktiken har vi tillsatt en arbetsgrupp, som valt ut och intervjuat representanter från var och en av aktörerna byggnadsnämnd, byggherre och kvali- tetsansvarig. Därtill har underlag tagits in som belyser den statliga uppsikten/tillsynen av att byggreglerna följs. Slutligen har de indi- kationer som framkommit i studien diskuterats vid ett seminarium, från vilket följande slutsatser kan dras. Den statliga och kommunala tillsynen av att energikraven följs förefaller vara svag på samtliga nivåer. , som deltagit i arbetet med delrapporten, säger bl.a.: kan sammanfattas med att det är stora brister i tillsyns- och kontrollsystemet medan byggregler i huvudsak upplevs som bra även om det i flera avsnitt är svårt att hitta och verifiera kraven. Länsstyrelserna har i allmänhet ingen aktiv tillsyn av kommu- nernas verksamhet vid bygganmälan. Kommunerna tycks inte kontrollera att kraven uppfylls och kräver inte in verifikationer på beräkningar. Kommunernas tolkning tycks vara att bygg- nadsnämnden inte har ett kontroll-/granskningsuppdrag enligt PBL: Rent formellt kan man konstatera att byggherrens egen- kontroll (med kvalitetsansvarig) har övertagit byggnadsin- spektörens uppgifter. Kommunerna har efter PBL-reformen skurit ner resur- serna för sin tillsyn vid bygganmälan. Tillsynen synes formellt följa punkterna i PBL, dvs. byggsamråd, utseende av kon- trollansvarig, kontrollplan, mottagande av slutanmälan och ut- färdande av slutbevis, men besök eller inspektioner på byggar- betsplatserna görs mycket sällan: Kommunerna krymper resurserna för bygglovprövningen, ävenså sjunker kompetensen Byggreglernas tillämpning och minimikrav hos byggnadsinspektörernapappersvändningde får ingen erfarenhetsåterföring från fältet. Byggherreansvaret med åtföljande egenkontroll av energikraven indikeras också vara svag: NN anser sig inte själv kunna granska beräkningarna, utan får fullt ut lita på att konsulten gör ett bra arbete. NN är medveten om att e-normberäkningarna går att fejka, men det avslöjar sig när man granskar kon- struktionshandlingarna. Så stor kan inte avvikelsen bli. Sanktionerna tycks vara svaga: Frågan om sanktioner har diskuterats, men man har funnit att det inte finns tillräckligt med verkningsfulla sanktionerFör många gummiparagra- ferDet är en allmän uppfattning att sanktioner sällan används, de är tämligen tama och harmlösa för byggherre och kvalitetsansvarig. Det kan konstateras att dessa slutsatser i hög grad stämmer överens med den kritik som har riktat mot PBL:s kon- trollsystem i sitt betänkande. Vi har inte haft möjlighet att studera om energikraven uppnås i praktiken. Intervjuerna ger dock även här visst stöd för att så inte är fallet. NN medger också att det går att fejka energiberäkningen. Det är en skrivbordsprodukt. Det är det faktiska utfallet som är intressant. .man kan få vilken kåk som helst att passera, beroende på vilka värden som läggs in i beräkningen.Energikravet skulle redovisas som en E-normberäkning. Det skulle vara ett strikt krav och om man inte uppfyller kravet får man inte bygglov. Samtliga byggherrar har redovisat E-normberäkningar som uppfyller kravet. I de utvärderingar som senare har gjorts, visar det sig att utfallet har blivit helt annorlunda. Hela beräkningsförfarandet borde utvärderas, det är något som inte stämmer. Ett annat sätt att belysa huruvida byggreglernas energikrav efter- levs är genom att studera den nationella energistatistiken för bygg- nader. Givet att byggreglernas minimikrav inte ändrats efter 1985, borde utfallet för energianvändningen i bebyggelsen vara lika eller bättre efter den tidpunkten, när hänsyn tas till förändringar beträffande klimat, areor och värmeanläggningars verkningsgrad. Såsom framgår av avsnitt 4.2 går det inte att dra några säkra slutsat- ser från SCB:s statistik. har i sitt arbete med de nya bygg- reglerna låtit SCB ta fram uppgifter om energianvändningen för olika byggnadstyper.