sou · GSB3110d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Som utvecklas nedan (se avsnitt 13) förutsätter en effektiv person- kontroll dels att Polisens kriminalunderrättelseverksamhet integreras med personkontrollverksamheten, dels att gränskontrollmyndig- heterna samarbetar, särskilt vad avser underrättelseverksamheten, och att myndigheterna på ett enkelt sätt kan utväxla information. Utan en sådan målinriktad samverkan och samarbete kommer de gränskontrollerande myndigheterna att sakna det nödvändiga underlag som krävs för att i enskilda fall kunna besluta om person- kontroll. Särskild information kan också vara ett tips eller liknande anmä- lan eller angivelse om brottslig verksamhet som kommer från all- mänheten. Information av sådant slag är vanligen av mera direkt natur, och för att de skall kunna ligga till grund för bedömning av om ett brott har begåtts måste informationen ha behandlats, bear- betats eller på annat sätt kunna kontrolleras mot bakgrund av gränskontrollmyndighetens eller den enskilda tjänstemannens samlade kunskap och erfarenhet. För att personkontroll skall få ske måste dock alltid den till- gängliga särskilda informationen ha koppling till en viss person eller ett visst transportmedel. Om man exempelvis har särskild information om att en förare av en bil av ett visst märke försöker ta sig in illegalt i , innebär det inte automatiskt att alla per- soner i bilen kan utsättas för en personkontroll. Det måste i varje enskilt fall föreligga sådana omständigheter som ger den enskilde De gränskontrollerande myndigheternas ansvar tjänstemannen anledning att anta, att just den person som kon- trolleras, kan misstänkas för brott. Vidare måste misstanken vara så konkret att, den som vidtar personkontrollen kan redogöra för vilka omständigheter som legat till grund för kontrollen. Något om kontrollens omfattning För att utföra en personkontroll vid inre gräns, sedan den angivna misstankenivån för förundersökning uppnåtts, innebär naturligtvis inte att också en förundersökning verkligen måste inledas. Om det under personkontrollen visar sig att den person mot vilken kontrollen inletts, kan misstänkas för brott, skall kontrollen givet- vis slutföras, utan att ytterligare åtgärder behöver vidas; kontrollen behöver då inte heller dokumenteras utan kan formlöst avslutas (se avsnitt 16.1). Om misstanken däremot stärks genom kontrollen, är den kontrollerade också fortsatt misstänkt för brott, varför också en förundersökning enligt 23 kap 1 § skall inledas. När denna inletts har, som närmare redovisas nedan, den gräns- kontrollerande myndigheten rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel (under förutsättning att det misstänkta brottet når upp de den svårighetsgrad som krävs enligt respektive bestäm- melse). Som framgår av avsnitt 4.3 är en förundersökning också att anse som inledd i samband med att beslut om att använda ett straffprocessuellt tvångsmedel fattas; beslut som också alltid måste dokumenteras. Om den kontrollerade personen misstänks för brott mot utlänningslagen, har gränskontrollmyndigheten också rätt att tillgripa de tvångsmedel som gäller för att kontrollera invandringen (se nedan avsnitt 10.4). När en personkontroll i samband med passerande av en yttre gräns övergår till en personkontroll i ett brottsbekämpande perspektiv, dvs. när det föreligger en förunder- sökningssituation, går naturligtvis inte att föreskriva i detalj. Det får ankomma på den enskilde tjänstemannen att avgöra när det föreligger en sådan konkret brottsmisstanke att bestämmelserna i om förundersökning skall tillämpas. Detta gäller inte bara vad avser personkontroll, utan generellt i allt annat brottsbekämpande arbete. Frågan om när en personkontroll över huvud taget skall ske, omfattar emellertid inte en detaljreglering av formerna för när själva kontrollen inleds. En personkontroll kan inledas på flera olika sätt och . Det är beroende av situationen i De gränskontrollerande myndigheternas ansvar det enskilda fallet, när en personkontroll kan sägas börja. Som exempel kan nämnas, att en personkontroll kan inledas redan, när en tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet bestämmer sig för att tilltala en person. Det bör understrykas, att det ligger inom ramen för en myndighets behörighet att en tjänsteman riktar en fråga till någon, när denne passerar en gräns såväl som annars, utan att det kan uppfattas som en kontroll av personen eller en förtäckt gräns- kontroll. Om syftet med att tilltala en person är att utföra en per- sonkontroll, måste det dock finnas anledning att anta att ett brott har begåtts, såvida personkontrollen inte görs i samband med in- eller utresa över yttre gräns. En polisman eller annan gränskon- trollmyndighets tjänsteman kan dock inleda ett samtal med en per- son inom ramen för annan verksamhet, som faller inom myndig- hetens ansvarområde. Personkontrollen kan då inledas under detta samtals gång, om samtalet ger anledning att anta, att personen är misstänkt för brott. En personkontroll kan också vara en fortsätt- ning på en kontroll som inletts på annan grund. En vanlig trafik- kontroll kan exempelvis ge anledning, att anta att föraren saknar rätt till inresa eller vistelse i . Endast den omständighet att föraren, vid en trafikkontroll, misstänks för att vistas här illegalt, eller ha begått annat brott, innebär emellertid inte att också andra personer som färdas i bilen kan utsättas för en personkontroll (se avsnitt 6.3.2). Som nämnts tidigare måste det finns misstanke om brott också mot övriga personer i bilen. Att föraren saknar rätt till vistelse i utgör emellertid en sådan iakttagelse, som till- sammand med annan tillgänglig särskild information, kan utgöra grund för personkontroll också mot passagerarna. Kontrollen kan också övergå till en personkontroll, från att ha inletts som en varukontroll. All kontroll förutsätter emellertid att det finns anledning att anta, att den kontrollerade har gjort sig skyldig till brott. För att en varukontroll skall övergå till en per- sonkontroll förutsätter också att den myndighet som utför kon- trollen är gränskontrollmyndighet, dvs. getts behörighet att också kontrollera personer (se ovan avsnitt 10.2). I annat fall skall enligt utredningens förslag den som ansvarar för varukontrollen, dvs. vanligen , endast informera Polisen om brottsmisstanken (se avsnitt 13). En personkontroll kan givetvis ha föregåtts av ett reguljärt spa- ningsarbete, vars resultat gett anledning att misstänka att ett brott har begåtts. Någon bestämd punkt, vid vilken ett spaningsarbetet allmänt övergår till en förundersökning går på motsvarande sätt De gränskontrollerande myndigheternas ansvar som när det gäller att bestämma när en personkontroll inleds, inte allmänt att exakt fixera utan följer av en bedömning från fall till fall. Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag således att person- kontroll skall ske i samband med att en person passerar en gräns – såväl yttre som inre – när det finns anledning att anta att denne begått brott som hör under allmänt åtal. Omständigheter som avgör om beviskravet anledning att anta är uppnått är en kombination i det enskilda fallet av en persons kännetecken, andra iakttagelser på platsen och tillgänglig särskild information. 10.3.5Personkontroll vid inre gräns Utredningens förslag: Liksom skall någon personkontroll i samband med passerande av inre gräns inte ske, annat än när regeringen eller fattat beslut om tillfällig gränskontroll, eller när det finns anledning att anta att en person gjort sig skyldig till brott. Detta skall framgå av lag. I och med operativa inträde i har gräns- kontrollen vid våra inre gränser upphört. Om det är nödvändigt av hänsyn till den allmänna ordningen i eller för rikets säker- het får regeringen emellertid fatta beslut om att personkontroll skall ske vid inre gräns, dvs. att en inre gräns skall betraktas som yttre gräns. Om ett ingripande krävs, dvs. regeringens beslut kan inte avvaktas, får , i samråd med berörd polismyndighet, fatta beslut om att vidta åtgärder. Någon kontroll av personer i samband med passerande av inre gränser sker inte heller sedan Schengeninträdet . Något behov av förändringar i regelverket i detta avseende föreligger därför inte, annat än att, i enlighet med rådets förslag till förordning om en kodex för personkontroll, beslut om tillfällig inre gränskontroll bör få ske även med hänsyn till hälsoskäl (se avsnitt 3.4.5). Emellertid bör det i författningstexten förtydligas, att får fatta ett beslut om att införa tillfällig gränskontroll och att gränskontrollmyndigheterna därvid får till- gripa samtliga de kontrollåtgärder som är tillgängliga vid den obli- gatoriska yttre gränskontrollen. Utredningen föreslår också att bestämmelsen om den fria rörligheten inom Schengenområdet skall De gränskontrollerande myndigheternas ansvar intas i lag, liksom möjligheten att fatta beslut om tillfällig gräns- kontroll vid inre gräns, och inte enbart som i förordning. 10.4Gränskontrollmyndigheternas och Migrations- verkets befogenheter vid personkontroll samt rätt att vidta kontroll- och tvångsåtgärder 10.4.1Kontrollen vid personkontroll vid yttre gräns Utredningens förslag: Liksom skall en utländsk medborgare som reser in eller ut över yttre gräns uppvisa sitt pass eller annan identitetshandling, men med ett förtydligande av att den för vilken det råder passfrihet också skall visa detta. En utländsk medborgare skall också lämna de uppgifter m.m. som behövs för att bedöma dennes rätt att resa in i och vistas i . Skyldigheten för svenska medborgare att medta pass i samband med passerande över yttre gräns skall upphöra. En svensk medborgare skall dock vid resa över yttre gräns för gränskontrollmyndigheten visa upp pass, identitetskort eller annan handling som behövs för att styrka det svenska medborgarskapet. Det skall i lag föreskrivas att vid passerande av yttre gräns skall gränskontrollmyndighet, eller , när verket medverkar i personkontrollen, göra en sökning i Schengens informationssystem (SIS) och i nationella register, i syfte att undersöka om den inresande eller utresande är efterlyst för brott eller kan antas störa säkerheten och den allmänna ord- ningen, m.m. i eller i en annan Schengenstat. Sådan sök- ning skall också göras i syfte att undersöka om föremål, som den inresande eller utresande medför, kan antas vara frånhänt annan genom brott, utgöra vederlag för brott eller på annat sätt härröra från brottslig verksamhet. Kontroll av utländska medborgare Kontrollen av utlänningar i samband med passerande av en yttre gräns, som närmare beskrivits i avsnitt 4.6.1, innebär att en utlänning skall kunna visa sin rätt till inresa och vistelse i . Sammanfattningsvis omfattar personkontrollen att dels kontrollera De gränskontrollerande myndigheternas ansvar att en utländsk medborgare uppfyller de krav – såväl formella som materiella – uppställt för rätten att vistas i (den kontrollerade invandringen), dels att förhindra att personer som har eller kan antas ha begått brott i eller i andra Schengenstater förhindras att röra sig fritt i och inom Schengenområdet. Personen i fråga skall härvid uppvisa giltigt och äkta pass, eller andra erforderliga tillstånd för vistelse här. Några förändringar i vilka handlingar en utlänning skall uppvisa eller vilka upplysningar utlänningen skall lämna och i övrigt med- verka i kontrollen, anser utredningen inte vara behövliga, annat än att det på ett tydligare sätt bör framgå att den för vilken det råder passfrihet också skall visa det (se också avsnitt 14.2). Inte heller föreslås några förändringar av vad kontrollen skall omfatta. Emellertid har utredningen uppmärksammat, att det finns ett behov av att inom myndigheterna närmare informera om vad kontrollen omfattar utan att det föranleder behov av författningsändringar (jfr avsnitt 13.3 om informationsutbytet mellan myndigheterna). Det bör ankomma på Polisen, såsom huvudansvarig för personkontrollen, att i detta hänseende informera och utbilda de tjänstemän som har att utföra personkontrollen vid yttre gräns, men också detta arbete bör ske i samverkan mellan myndigheterna. I ett avseende anser utredningen emellertid att en författnings- ändring kan vara påkallad i detta sammanhang. Som nämnts skall i samband med att en person kontrolleras vid yttre gräns en sökning också göras SIS. Detta föreskrivs i men regleras inte uttryckligen i nuvarande lagstiftning. Det har fram- kommit att sökning i SIS inte alltid görs, vilket alltså formellt inne- bär att bryter mot sitt åtagande enligt Schengenreglerna. Eftersom generellt inte har uppgift om en person begått brott i ett annat land eller på annat sätt kan utgöra ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten m.m., kräver en fullgod person- kontroll att en sökning i SIS sker. För att effektivt kunna kon- trollera om en person, svensk eller utländsk, har gjort sig skyldig till brott eller på annat sätt kan antas utgöra ett hot mot säkerheten eller den allmänna ordningen i eller Schengen, måste en sökning göras inte bara i SIS, utan också i nationella spanings- och misstankeregister. Dessutom kan man genom en sökning, såväl i SIS som i nationella register, får svar på om exempelvis egendom som en person för med sig kan vara åtkommen genom brott. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Mot denna bakgrund förslår utredningen, att det i författning anges att i samband med personkontroll vid yttre gräns skall alltid en sökning i SIS och andra register och databaser ske. De nationella register som närmast avses är Polisens misstankeregister, belast- ningsregister, spaningsregister, underrättelseregister och passregis- ter. Därutöver kan sökning ske i register i den brotts- bekämpande verksamheten, i Kustbevakningsdatabasen och Migra- tionsverkets register (närmare om dessa register se avsnitt 5). Emellertid bör det inte i lag uttryckligen anges vilka register som avses, eftersom dessa hjälpmedel över tiden kan upphöra eller byta beteckning, som nya kan tillkomma. Istället bör regeringen, eller efter regeringen bemyndigande, kunna meddela föreskrifter i denna fråga. Som närmare redovisas i avsnitt 11 föreslår utredningen också, att utresekontrollen skall förstärks genom att i samband med utresa över yttre gräns skall också en kontroll ske av att rätten för vistelse i inte upphört före utresan. Kontroll av svenska medborgare Personkontrollen skall, som nämnts, omfatta alla personer, dvs. även svenska medborgare, men detta framgår f.n. inte av svensk författning. Enligt nuvarande förhållanden ställs emellertid krav på att också en svensk medborgare skall medföra pass när denne läm- nar och att passet på begäran av Polis skall visas upp vid utresan (5 § passlagen). En överträdelse av bestämmelserna om skyl- digheten att medföra pass är inte straffsanktionerad, men anses enligt motiven inrymma en skyldighet och en befogenhet för Polisen att hindra utresa för den som inte har ett giltigt pass.24 En svensk medborgare kan dock aldrig hindras från att resa in i , och i princip inte heller lämna (2 kap. 7 och 8 §§ regeringsformen). Det är en medborgerlig rättighet. En motsatt tolkning ger associationer till totalitära staters försök att hindra medborgare från att lämna sitt land. Även om ett svenskt pass eller svenskt identitetskort kommer att vara försett med biometrisk information, vilket kan få betydelse för brottsbekämp- ning, är detta inte ett tillräckligt skäl för att begränsa svenska med- borgares rörelsefrihet. Det torde således inte vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle, att begränsa denna rättighet enbart mot 1977/78:156 Förslag till passlag, s. 40. SOU 2004:110 De gränskontrollerande myndigheternas ansvar bakgrund av att den som vill lämna landet saknar pass (jfr 2 kap. 12 § regeringsformen). Motivuttalandet i nuvarande förarbeten är därför olyckligt. Emellertid har genom deltagandet i förbundit sig att alla personer som passerar en yttre gräns, oavsett medborgarskap, skall underkastas en kontroll för fastställande av identiteten (artikel 5 ). Detta åtagande kan emellertid inte inskränka en svensk medborgares grundlagsskyddande rörelsefrihet, varför det inte heller på denna grund bör vara möjligt att hindra en svensk medborgare att lämna landet enbart på grund av avsaknad av pass. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen i passlagen om passkrav för utresa upphör. Den gränskontrollerande myndigheten måste dock kunna fast- ställa medborgarskapet, inte bara för att få klarhet i personens rätt att resa in eller ut från , utan också för att få klarhet i vilken kontroll som skall göras. Enligt utredningens uppfattning är det tillräckligt att en svensk medborgare skall kunna uppvisa en hand- ling genom vilken den gränskontrollerande myndigheten kan fastställa identiteten och det svenska medborgarskapet. Bestämmelsen härom bör regleras i den för personkontrollen gemensamma för- fattningen (se avsnitt14.1). Exempelvis kan gränskontrollmyn- digheten med hjälp av personuppgifter och kontroll av ett körkort få det svenska medborgarskapet styrkt genom uppgifterna i folk- bokföringsregistret, men även andra handlingar och andra kon- troller kan vara tillräckliga för att fastställa medborgarskapet. Regeringen har också gett i uppdrag att ta fram ett nationellt identitetskort, vari medborgarskapet skall framgå. Denna handling blir framgent också ett tillräckligt och enkelt bevismedel för att fastställa ett svenskt medborgarskap i förevarande fall. Att det kan vara svårt och ibland omöjlig att resa in i ett annat land, om man som svensk medborgare, liksom för personer med annat medborgarskap, inte har med sig ett giltigt pass är en sak som det ankommer på den resande att vara uppmärksam på och svara för. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar 10.4.2Kontroll- och tvångsåtgärder vid personkontroll vid inresa över yttre gräns Utredningens förslag: Något behov av förändringar, såvitt avser de administrativa tvångsmedel som får användas i samband med en personkontroll finns inte, annat än de förtydliganden som redovisas i avsnitt 14.2. Därutöver bör det förtydligas att de utrymmen, som får undersökas i syfte att förhindra att personer reser in illegalt i , är detsamma som gäller för husrannsakan enligt bestämmelser. En gränskontroll- myndighet har således rätt att undersöka, rum, hytter, bagage- utrymmen, containrar, lådor och andra utrymmen i bilar, fartyg och i andra transportmedel, där personer kan inrymmas. Vidare skall i lag framgå att en kroppsvisitation får göras avseende alla personer vars medborgarskap inte kan fastställas. En tjänsteman vid en gränskontrollmyndighet får vid resa över yttre gräns stoppa, gå ombord på och inbringa ett fartyg till svensk hamn, samt stoppa fordon eller annat transportmedel, om det behövs för att möjliggöra personkontrollen. I det följande redogörs närmare för möjligheten att utföra en kroppsvisitation och en husrannsakan, samt möjligheten att vid yttre gräns stoppa fordon och andra transportmedel i syfte att full- göra en personkontroll. Frågan om vissa ytterligare kontrollåtgär- der behandlas i avsnitt 14.2. Enligt bestämmelserna i utlänningslagen har en polisman och en tjänsteman vid eller , när de med- verkar i eller ansvarar för personkontrollen, i samband med en per- sons inresa i över yttre gräns rätt att kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans bagage, handresgods, handväskor och liknande, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till , om denna är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet, dvs. med utredningens föreslagna definition, i samband med personkontroll. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Utredningen föreslår ingen saklig förändring i detta avseende, och liksom skall befogenheten alltså tillkomma såväl en polisman som en tjänsteman vid och , när de medverkar i eller har ansvaret för personkontrollen. En tjänsteman vid bör däremot inte ha denna behö- righet. Vissa förtydliganden bör dock göras i lagtexten. anges att kroppsvisitation får ske av en utlänning för att bl.a. utröna om han eller hon har rätt att resa in och vistas i . Om en person i samband med inresan inte medverkar till att hans eller hennes identitet klargörs, går det inte heller att avgöra om per- sonen är utländsk eller svensk medborgare. Därmed går det följ- aktligen inte heller att ta ställning till vilken vidare kontroll som behövs. Som bestämmelsen är utformad kan ordalydelsen leda till uppfattningen, att en tjänsteman vid gränskontrollmyndighet inte får kroppsvisitera en svensk medborgare, även om denne inte medverkar till att frågan om medborgarskapet först kan klarläggas. Bestämmelsen bör därför förtydligas på så sätt, att kroppsvisitation får göras av alla personer, oavsett medborgarskap, när någon inte frivilligt medverkar i fastställandet av identiteten. Kroppsvisitation i syfte att utröna en persons resväg hit har naturligtvis bara tillämp- ning, när det rör sig om en utlänning. Kroppsvisitation i syfte att utröna utlänningens resväg får således inte ske förrän gränskontroll- myndigheten först konstaterat, att den inresande verkligen är ut- länning, vilket alltså i sig kan kräva en inledande kroppsvisitation. Vad som avses med en kroppsvisitation anges i 28 kap. 10 § tredje stycket , dvs. kroppsvisitation är en undersökning inte bara av de kläder personen bär, utan också en undersökning av det bagage som medförs eller annat som denne bär på sig. Någon annan definition av kroppsvisitation avses inte när sådan sker i samband med en personkontroll vid yttre gräns, något som också angavs i förarbetena till utlänningslag.25 Utredningen anser dock att den då valda lagtekniska lösningen riskerar att leda till en viss begreppsförvirring. Det bör därför klarare framgå, att med kroppsvisitation skall i alla avseenden avses sådan undersökning som definieras i rättegångsbalken.26 1988/89:86, s. 196, 1988/89:SfU19, 1988/89:SfU22, rskr 1988/89:325. 26Olika begrepp används för kroppsvisitation, m.m. i flera andra författningar, varför det kan finnas skäl för en mera allmän översyn i detta avseende. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Utöver rätten att företa en kroppsvisitation gäller enligt nuvarande regler att en polisman, och en tjänsteman vid och Kust- bevakningen, när de medverkar i inresekontrollen, får undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i lan- det i strid mot villkoren för rätt till inresa och vistelse i . Inte heller i detta avseende föreslår utredningen några förändringar, men liksom vad som gäller för kroppsvisitation bör vissa förtydli- ganden göras. Redan i samband med lagstiftningsarbetet inför inträde i ifrågasattes om bestämmelsen även omfattar en undersökning av alla utrymmen i ett fartyg.27 I utredningens direktiv anges också att det råder oklarhet i huruvida bestämmelsen ger rätt att undersöka en container, något som bestyrkts i utred- ningens arbete. Vid tillkomsten av bestämmelsen diskuterades inte närmare vilka utrymmen som skulle få undersökas.28 Den nuvarande avgränsningen kom emellertid till mot bakgrund av att bestämmel- sen i om husrannsakan inte ansågs tillräcklig för en undersökning i samband med en inreskontroll. Orsaken härtill var att det vid undersökningen i en angiven situation inte behövde föreligga någon misstanke om brott, utan att undersökningen skedde i ett mera allmänt brottsspaningssyfte, även om den inte fick företas utan rimlig anledning, dvs. utgöra ett administrativt tvångsmedel. Mot denna bakgrund kan det inte förstås på annat sätt, än att syftet med bestämmelsen endast är att husrannsakan skulle få ske i samband med inresekontroll, även om det inte finns anledning att anta att brott har begåtts. Vad som avses med husrannsakan anges i 28 kap. 1 § rättegångs- balken. Husrannsakan får företas i hus, rum eller slutet förvarings- ställe.