sou · GSB3103d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Därigenom kan den enskilde ges ett inflytande över de åtgärder som planeras och få en överblick över när olika insatser skall komma i fråga. Planen bör utgå från den enskildes egna mål, intressen och önskemål. Den bör omfatta olika behov som kan tillgodoses genom insatser från flera kompetens- områden. Jag anser vidare att planen bör utformas så att den ger möj- lighet till uppföljning och förändringar och att den skall omprövas fortlöpande. I specialmotiveringen (prop. 1992/93:159 Bilaga 1 s. 182–183) för- utsattes att planernas upprättande skulle ske i administrativt enkla former. Individuell plan enligt 10 § LSS 8.3Praktisk tillämpning av individuell plan har –2002 genomfört ett utveck- lings- och informationsprojekt, Individuell plan på den enskildes villkor. Resultatet bekräftar uppfattningen att planen är ett bra instrument för ökat inflytande och självbestämmande för brukaren, för delat samordningsansvar, för att driva förändring och problemlösning och för att planera framåt. Trots detta hade av brukarna en individuell plan . har följt upp utvecklingen och konsta- terar att andelen brukare med individuell plan endast ökat margi- nellt, till 6,. I en lägesbeskrivning skriver att individuell plan enligt LSS inte slagit igenom på det sätt som lagstiftaren förväntat. Undersökningen ger inte något heltäckande svar på frågan varför så få personer har individuell plan. De tillfrågade kommunerna anger som skäl att det finns många andra planer och att individuell plan därför inte efterfrågas. Några uppgiftslämnare menar att när allt fungerar behövs ingen plan. Planen efterfrågas först när det uppstår problem. Kommunerna pekar också på att handläggarna tvingas prioritera andra arbetsupp- gifter och att organisationsförändringar och personalbyten på- verkat antalet planer negativt. Det senare menar är anmärkningsvärt, eftersom individuell plan i någon mån skulle kunna kompensera bristande kontinuitet. skriver vidare att information är avgörande för att utveckla individuell plan som ett verktyg. Informationen måste ges kontinuerligt och i alla sammanhang där man tar upp insatser för stöd och service till enskilda. Av vissa kommentarer i enkätsvaren drar slutsatsen att lagtexten tolkas mycket bokstavligt, det vill säga den enskilde skall själv begära en plan. Resultatet av undersökningen visar att det är alltför få personer som har en individuell plan enligt LSS. Betydligt fler personer med LSS-insatser skulle kunna få nytta och glädje av en plan om de kände till möjligheten att begära en sådan och om den upprättades på deras villkor. Däremot anser inte att det är själv- klart eller ens eftersträvansvärt att alla med LSS-insatser skall ha en plan . Med en obligatorisk individuell plan är risken betydande att individens behov och önskemål inte kommer i cent- Individuell plan enligt 10 § LSS rum och att planen till och med kan motverka syftet att öka infly- tande och självbestämmande. Användandet av individuell plan belystes under de dialogkonferen- ser som utredningen anordnade . Många arbets- grupper konstaterade att individuell plan används i alltför liten omfattning. En anledning till detta är att information och kunskap om planen ofta är bristfällig – både hos brukare och hos hand- läggare. Det är ibland svårt för brukaren att veta vart man skall vända sig. Andra skäl som arbetsgrupperna framförde var att hand- läggare ofta är pressade av andra arbetsuppgifter och det kan vara oklart vem som har ansvaret att hjälpa brukaren. En arbetsgrupp beskriver ett plankaos där planerna ofta lever sina egna liv. Det görs många andra planer utifrån professionens och verksamhetens behov. Individuell plan upplevs ibland som krånglig och byråkrati- serad, vilket leder till att man undviker att marknadsföra planen. Konferensdeltagarnas uppfattningar om individuell plan är genomgående positiva. En plan som utgår från individen är viktig genom att den skapar möjlighet för brukaren att styra sina utveck- lingsmöjligheter. En övergripande plan underlättar för den enskilde att få överblick i pågående och framtida processer. I en individuell plan kan man sammanställa mål för individen, hur och vem som skall bistå den enskilde och vem som skall ansvara för genomföran- det. Utvärdering och uppföljning tillhör också processen kring individuell plan. Planen är särskilt viktig när många verksamheter är berörda och ansvaret för olika åtgärder är delat. Alla inblandade kan då tydligt se sitt uppdrag i planen. När den enskilde brukaren är inne i olika skeden av förändringar i sitt liv, kan individuell plan ge stadga och kontinuitet i förändringsarbetet. Sambandet mellan individuell plan och insatsen råd och stöd, 9 § 1 LSS, ansåg många brukare och handläggare borde kunna utveck- las. Insatserna ligger nära varandra. Råd och stöd innehåller många delar – information, planering, samordning och uppföljning – där individuell plan kan vara ett viktigt arbetsredskap. En arbetsgrupp beskrev ett exempel från , som har ansvar för råd och stöd till personkrets 1 och 2. Där används individuell plan systematiskt i flertalet ärende. En kurator håller i ett stort antal individuella planer. Dessa medverkar till att Individuell plan enligt 10 § LSS skapa ett konkret innehåll i råd och stöd – att arbeta för att för- verkliga de insatser som är upptagna i planen. Brukaren kan, via råd och stöd, välja individuell plan framför habiliteringsplan eller andra professionella planer bl. a. därför att den enskildes inflytande över den individuella planen är tydligare. Individuell plan kan sedan fun- gera som en brygga mellan råd och stöd och andra verksamheter som ger stödinsatser till brukaren. I den enkätundersökning som utredningen genomförde har en stor majoritet av huvudmännen, landsting och kommuner, svarat att individuell plan används i begränsad omfatt- ning. Av landstingen uppger att individuell plan används säl- lan. Av de fåtaliga kommunala huvudmännen med ansvar för råd och stöd uppger att planen används sällan. En klar majoritet av huvudmännen menar att sambandet mellan individuell plan och råd och stöd kan utvecklas. Många huvudmän ser individuell plan som ett instrument för planering och samord- ning kopplat till rådgivning och annat personligt stöd enligt 9 § 1 LSS. Några föreslår att individuell plan görs obligatorisk och blir en ersättning eller komplement till andra planer som görs kring bruka- ren. I flera av huvudmännens styrdokument nämns individuell plan i anslutning till insatsen rådgivning och annat personligt stöd. Pla- nen ses som en naturlig del av planering, samordning och uppfölj- ning. Både utredningens expertgrupp och referensgrupp har konstaterat att det är positivt att använda individuell plan som ett instrument för övergripande planering och samordning. Brukarrepresentanter understryker att planen är viktig för att medverka till att skapa överblick för den enskilde brukaren. Planen skall stödja den enskil- des möjligheter att styra sitt liv. Den ger större möjlighet till infly- tande och självbestämmande än andra planer till exempel habili- teringsplaner som ofta upplevs mer som professionens planerings- instrument. Individuell plan enligt 10 § LSS Utredningen har erfarit att bestämmelsen om att planen fort- löpande skall omprövas kan missförstås. Ordet omprövas tolkas av en del så att det endast är redan befintliga insatser i planen som skall aktualiseras för förnyat ställningstagande. Detta är ingen rim- lig tolkning eftersom insatser i planen kan omfatta myndighets- beslut hos olika huvudmän och även omfatta framåtsyftande plane- ring av olika slag. Under utredningsarbetet har det framkommit ett tydligt samband mellan individuell plan och centrala processer i insatsen råd och stöd som exempelvis kartläggning, vägledning, planering, samord- ning och uppföljning. senaste kartläggning bekräftar uppfattningen att planen är ett bra instrument för ökat inflytande och själbestämmande för brukaren. Trots detta har av LSS personkrets en individuell plan. konstaterar att individuell plan inte slagit igenom på det sätt som lagstiftaren förväntat. Orsakerna kan vara flera, men bristande information och tillgänglighet nämns som tänkbara förklaringar. Jag upplever att de synpunkter på individuell plan som lämnats genomgående har varit positiva när det gäller syfte, metod och innehåll. Det betonas att planen skall ge den enskilde inflytande och att den skall ge överblick och samordning. De beskrivningar som gjorts av syfte och innehåll i den individuella planen överensstämmer enligt min uppfattning väl med lagtextens utformning och de motiv som anges i förarbetena. De kritiska synpunkter som framkommit har i huvudsak handlat om att individuell plan används i alltför liten omfattning. Detta tyder på att det krävs insatser för att utveckla arbetet med de individuella planerna. Min bedömning är att individuell plan är ett viktigt instrument för att utveckla en målinriktad planering av olika insatser och sam- ordning av dessa. Individuell plan kan bli en brygga mellan insatsen särskilt personligt stöd och andra verksamheter som brukaren får stöd från. Behovet av planering och samordning är uppenbart för många brukare. Inte minst gäller detta familjer med barn som har flera funktionshinder. För vissa brukare – som har behov av flera olika insatser i en fortlöpande kontinuerlig stödprocess – kan pla- Individuell plan enligt 10 § LSS nen användas för att skapa struktur kring olika insatser, underlätta samordning och ge möjlighet till korrigeringar. För andra brukare kan planen bli ett instrument för att fokusera på en eller flera avgränsade åtgärder som är viktiga för att stödja en i övrigt funge- rande livssituation. Den enskilde skall ha avgörande inflytande över vad som skall tas upp i planen och vilka som skall delta i plane- ringen. Individuell plan enligt LSS kan säkra den enskildes inflytande och självbestämmande på ett bättre sätt än andra arbetsplaner som av tradition ofta har professionens infallsvinklar. Det är viktigt att individuell plan upplevs som individens plan. Planen skall utformas på den enskildes villkor för att skapa mesta möjliga inflytande. Det ska vara enkelt för den enskilde att få till- gång till individuell plan. Den skall vara ett obyråkratiskt, enkelt instrument för att till exempel påtala behov, sätta upp mål, föra fram krav och önskningar samt förslag till lösningar. Planprocessen är en viktig del när det gäller demokratimålet i LSS. Individuell plan kan bli ett verktyg för den enskilde att ta makten över sitt liv. Förutsättningarna för att individuell plan ska bli ett verknings- fullt instrument för fler brukare kräver att möjligheten att erhålla densamma är väl känd. Huvudmännen har ansvar för att informera om individuell plan. Nuvarande lagreglering innebär dock att den enskilde själv skall begära att få individuell plan upp- rättad vilket för många är okänt. Min bedömning är att huvud- männen skall ha ansvar för att aktivt erbjuda brukaren individuell plan för att göra den mera tillgänglig. Under utredningsarbetets gång har representanter för huvud- männen framfört vikten av att få kännedom om innehållet i upp- rättade planer. Enligt min mening är ett välfungerande samarbete mellan olika huvudmän avgörande för hur vardagen, med olika insatser, gestaltar sig för den enskilde. Det ligger också i den enskildes intresse att det sker ett gränsöverskridande arbete avse- ende planering, samordning och uppföljning. Ett konkret exempel på detta är kommunernas behov av kunskap om efterfrågan på sär- skilda boendeformer där planeringstiden ofta är lång. Det är där- emot av största vikt att informationsutbyte mellan huvudmän byg- ger på att brukaren lämnat sitt samtycke och jag ser inte att det finns skäl att överväga ändring avseende sekretessbestämmelser. Dels för att goda resultat lättare uppnås genom tydlig dialog och delaktighet, dels för att det strider mot de principer som är väg- ledande för LSS. Individuell plan enligt 10 § LSS Det är viktigt att individuell plan utvecklas till ett aktivt instru- ment för samverkan mellan den enskilde och handläggare. Upp- följning av effekter av beslutade insatser och ställningstagande till förändringar är centralt i en sådan process. Jag anser det därför vara lämpligt att göra ett förtydligande i lagtexten som också undanröjer eventuella oklarheter i tolkningen av begreppet omprövas. I samband med att insats enligt LSS beviljas skall den enskilde erbjudas att en individuell plan med beslutade och planerade insat- ser upprättas i samråd med honom eller henne. I planen skall även redovisas åtgärder som vidtas av andra än kommunen eller lands- tinget. Planen skall fortlöpande och minst en gång följas upp, utvärderas och omprövas. Om den enskilde lämnar samtycke, skall och kommunen underrätta varandra om innehållet i upprättade planer. Det är svårt att beräkna effekterna av ett förslag som enbart inne- bär en ökning av huvudmännens ansvar att erbjuda de enskilda brukarna en individuell plan. Förslaget innebär inte någon föränd- ring i huvudmännens ansvar att upprätta individuell plan eller i arbetet med individuell plan. Efterfrågan kommer även framöver att styras av vilken nytta brukarna anser individuell plan fyller och i vad mån individuell plan kommer att ersätta andra planerings- instrument som handläggarna använder . Målet med förslaget är självklart att utöka användandet av indivi- duell plan som ett viktigt planeringsinstrument för den enskilde. Det är tveksamt om det uppstår några direkta merkostnader för huvudmännen med anledning av förslaget. Skyldigheten att till- handahålla individuell plan finns redan inskriven i LSS. Det före- slagna kravet på aktivt erbjudande gäller enbart i samband med att andra insatser enligt LSS beviljas. Många delar i planprocessen görs i andra former inom verksamheterna och individuell plan kan er- sätta flera andra planeringsinstrument. Ett mer frekvent använ- dande av individuell plan kan effektivisera det informations- och planeringsarbete som görs och därigenom i vissa fall innebära Individuell plan enligt 10 § LSS effektiviseringsvinster genom att samarbete över organisations- gränser kan samordna olika åtgärder och minska dubbelarbete. Genom en samlad långsiktig planering av samhällsinsatserna skapas en högre kvalitet för den enskilde vilket i sin tur kan minska beho- vet av oplanerade akuta åtgärder. 9 Enskild verksamhet enligt LSS För att bedriva enskild verksamhet enligt LSS krävs länsstyrel- sens tillstånd. Detta gäller även vid entreprenad, när en kommun överlåter driften av exempelvis bostäder med särskild service enligt LSS till en enskild företagare, medan kommunen fortsätter att ansvara för bostäderna. LSS avviker på denna punkt från SoL, som inte har något krav på tillståndsprövning vid entreprenadverksam- het. LSS är emellertid en pluslag till förmån för personer med omfattande och varaktiga funktionshinder. Med hänsyn till den kvalitetssäkring som prövningen innebär, bör denna därför bibe- hållas även om kvalitetsbestämmelser skulle införas i lagen. Samtliga länsstyrelser tillståndsprövar enskilt bedrivna ent- reprenadverksamheter enligt LSS. Detta innebär att det finns en enhetlig tolkning av 23 § LSS. Det finns därför inget behov av att förtydliga lagen. Det saknas skäl att föreslå en inskränkning i tillståndskravet enligt 23 § LSS avseende entreprenadverksamhet. Bestämmelsen föreslås bibehållas oförändrad. I 23 § LSS regleras bland annat tillståndsplikt för enskilt bedriven verksamhet. Enligt bestämmelsen får en enskild person inte utan tillstånd yrkesmässigt bedriva bland annat sådan verksamhet som regleras i 9 § 6 10 LSS. Hit hör bostad med sär- skild service. Enligt direktiven (Dir. 2001:81) skall utredningen föreslå förtydliganden samt lämna förslag om bestämmelserna bör ändras i något avseende vad avser tillämpningsområdet för 23 § LSS. Enskild verksamhet enligt LSS Bakgrunden till uppdraget är att ombudsmän () har uppmärksammat regeringen på att det funnits skilda uppfatt- ningar i frågan om bestämmelsen om tillståndsplikt är tillämplig när en kommun överlåter driften av bostäder med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS till ett privaträttsligt subjekt. De fall som avses är alltså när kommunen själv står för bostäder och eventuella gemensamma lokaler, medan driften i övrigt överlåtes med stöd av 17 § LSS. Med drift avses till exempel omvårdnad, fritidsaktiviteter och kulturella aktiviteter. JO har i sin skrivelse till regeringen framhållit det otillfreds- ställande i att 23 § LSS inte tillämpas på samma sätt av länsstyrel- serna, särskilt mot bakgrund av att det finns en straffbestämmelse kopplad till stadgandet (28 § LSS). Av 7 § LSS framgår att personer som ingår i LSS personkrets har rätt till de insatser som beskrivs i 9 § 8 och 9 LSS. I punkt 8 regleras boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar. Punkt 9 avser bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Det framgår av 9 c § LSS att i insatser enligt 9 § 8 samt i insatsen bostad med särskild service för vuxna ingår omvårdnad. I insatserna bostad med särskild service ingår också fritidsverksamhet och kul- turella aktiviteter. I 17 § LSS sägs att ett landsting eller en kommun får med bibe- hållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt LSS. Bestämmelsen gör det möjligt att uppdra till exempelvis bolag, föreningar, samfälligheter, stiftelser och enskilda individer att tillhandahålla insatser enligt lagen. Avtalen skall emel- lertid avse själva utförandet av stödet eller servicen. Det yttersta ansvaret för verksamheten ligger kvar hos kommunen respektive . Myndighetsutövning, till exempel beslut om insatser, kan inte överlåtas på en privat utförare. Beträffande enskild verksamhet sägs i 23 § LSS att tillstånd krävs av för att en enskild person skall få bedriva sådan verksamhet som avses i 9 § 6 10 LSS: Med enskild person avses i detta sammanhang även juridisk person. Bestämmelsen omfattar alltså alla privaträttsliga subjekt oavsett om det är bolag, föreningar, stiftelser eller enskilda individer. Enskild verksamhet enligt LSS Tillståndskravet i 23 § är sanktionerat genom en straffbe- stämmelse i 28 § LSS. Av sistnämnda bestämmelse framgår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet driver tillståndspliktig enskild verksamhet utan att ha tillstånd kan dömas till böter. De fall som har vållat problem är när en kommun genom entre- prenadavtal enligt 17 § LSS överlåter verksamhet avseende insatser enligt 9 § 8 eller 9 LSS till ett privat rättssubjekt. Tillämpningen av 23 §, dvs. om tillståndsprövning skall ske eller inte, har i vart fall varierat bland länsstyrelserna. Länsstyrelserna i och ansåg inte att dessa fall var tillståndspliktiga och prövade således inte när kommunerna lade ut driften på en privat entreprenör. Övriga länsstyrelser tillämpade 23 § LSS även på entreprenadverksamhet. Skillnaderna i tillämpning ställdes på sin spets genom ett ärende hos JO avseende tillståndsplikt vid insatser enligt 9 § 9 LSS, m.m. (Dnr 3592 1999). Anmälan avsåg i . var av uppfattningen att endast sådana privata verksamheter som var helt självständiga mot kommunen var till- ståndspliktiga enligt 23 § LSS, varför entreprenadverksamhet inte omfattades av stadgandet i 23 § LSS. hänvisade till att regeringen i prop. 1996/97:124 om ändring i socialtjänstlagen uttalat att någon tillståndsgivning inte erfordrades för sådan entre- prenadverksamhet som kommunen enligt kommunallagen har ansvar för. Vidare anfördes att 23 och 28 §§ LSS uppenbart hade utformats med motsvarande regler i den då gällande socialtjänst- lagen (1980:620) (SoL) som förebild. menade att LSS borde kompletteras i analogi med 69 § sista stycket SoL. Bestäm- melsen i 23 § LSS skulle därigenom få ett förklarande tillägg av lydelsen: Tillstånd behövs inte för sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt 17 § första stycket har överlämnat till enskild att utföra. JO lät yttra sig i ärendet. menade att tillståndsplikt förelåg även ifråga om entreprenadverksamhet och ansåg att en avvikelse från tillståndskravet förutsatte en direkt undantagsbestämmelse i lagen eller på annat sätt ett klart uttalande om att en undantagsmöjlighet finns. hänvisade till att bestämmelsen om tillstånd är en del av samhällets kontroll och Enskild verksamhet enligt LSS garanti för att möjliggöra och upprätthålla goda levnadsförhållan- den för vissa funktionshindrade. Vidare åberopade att LSS är en speciallag som ställer mer långtgående krav än de som återfinns i exempelvis SoL. JO uttalade i beslut bland annat följande: Det ligger nära till hands att behandla sådan verksamhet som avser sär- skilda boendeformer på samma sätt, oavsett om det är SoL eller LSS som tillämpas. Bestämmelserna i måste emellertid ses som en spe- cialreglering såväl i förhållande till SoL, som till den allmänna kommu- nalrättsliga lagstiftningen om rätt för en kommun att i viss utsträck- ning använda sig av privaträttsliga subjekt för sin verksamhet. Det kan därvid konstateras att den bestämmelse som har införts i 69 § tredje stycket SoL om undantag från tillståndskravet inte har sin motsvarig- het i LSS. De av åberopade förarbetena avser inte speci- fikt LSS och innehåller inte heller sådana uttalanden att det med säker- het kan utläsas att det är lagstiftarens mening att det inte skulle krävas tillstånd när det är fråga om entreprenadverksamhet avseende insatser enligt LSS. Däremot ger förarbetena vid handen att förändringarna inom den kommunala verksamheten, bland annat i form av entre- prenadverksamhet, har inneburit att det har skapats oklarheter när det gäller att definiera vad som avses med tillståndspliktig verksamhet (se till exempel prop. 1996/97 s. 144). I sammanhanget vill jag särskilt nämna att , när den lämnade sitt förslag till 69 § tredje stycket SoL, särskilt nämnde att förslaget innebar en skillnad mot vad som gällde enligt LSS (SOU 1994:139 s. 555). Efter JO:s beslut antog länsstyrelsernas socialdirektörer vid möte 17–riktlinjer för tillstånd att bedriva enskild verk- samhet enligt LSS. Riktlinjerna innebär att tillämpningen av tillståndsplikten enligt 23 § LSS numera är enhetlig vid landets länsstyrelser. Tillståndsprövning sker alltså även av entreprenad- verksamhet. 9.4Jämförelse LSS – SoL Bestämmelsen i 69 § SoL har i den nya socialtjänstlagen (2001:453) fått sin motsvarighet i 7 kap 1 § SoL. Detta innebär att LSS och SoL fortfarande skiljer sig åt i fråga om entreprenadverksamhet. I fråga om SoL framgår i lagtexten att tillstånd inte krävs för sådan verksamhet som kommunen genom avtal överlämnat till ett privaträttsligt subjekt att utföra. Motsvarande undantag återfinns inte i 23 § LSS. Enskild verksamhet enligt LSS Det finns skillnader mellan LSS och SoL som kan motivera ett tillståndskrav även för entreprenadverksamhet. LSS är en rättig- hetslag, medan SoL brukar beskrivas som en skyldighetslag även om SoL innehåller en blandning av rättighets- och skyldighets- bestämmelser. Kännetecknande för en rättighetsbestämmelse är att rättigheten skall vara noggrant preciserad och vara utkrävbar. Såsom noterats i det ovan redovisade JO-utlåtandet är LSS en spe- ciallag i förhållande till SoL. Lagstiftningens karaktär gör att det är befogat att ställa mer långtgående krav på verksamhet enligt LSS än enligt SoL. Det bör därvid hållas i minnet att anledningen till att LSS fått den utformning lagen har beror på de intressen den skall tillgodose. De som omfattas av LSS personkrets har ansetts ha sär- skilda behov jämfört med de personer som får stöd och hjälp enligt SoL. Det finns emellertid andra olikheter mellan SoL och LSS. I 7 kap. SoL finns bestämmelser om kvalitet, säkerhet, dokumentation och hantering av handlingar i enskild verksamhet. Motsvarande bestämmelser saknas i LSS. Tillståndsprövningen enligt LSS inne- bär dock i sig en kvalitetssäkring.