sou · GSB3128 · 2005-01-01 00:00:00 — De fall som avses är dels sådana sammanläggningar och delningar som medför nybildning av en kommun, dels sådana indelningsändringar som leder till en större ökning eller minskning av folkmängden (som regel minst 15 pro- cent) för någon av de kommuner som berörs av ändringen (prop. 1978/79:157 s. 109). En av de få bestämmelser i som gällde landstingsindelningen gällde nyval av landstingsledamöter och suppleanter i samband med indelningsändring (33 §). ifrågasatte reglerna härom, eftersom indelningsänd- ringar av den storleken att nyval av landsting krävs är sällsynta, och anförde att det inte torde finnas något behov av att kunna sätta så- dana ändringar i kraft vid andra tillfällen än efter ordinarie landstingsval. Reglerna om förordnande av nyval gavs ingen motsva- righet i indelningslagen och någon motsvarighet till bestämmelsen gällande större kommunindelningsändringar om ikraftträdande efter ordinarie fullmäktigeval infördes inte beträffande landsting (SOU 1978:32 s. 176, prop. 1978/79:157 s. 88). Om regeringen skall besluta om ändringen, skall beslutet med- delas senast innan ändringen skall träda i kraft. Anledningen till denna tidsfrist är bl.a. att de berörda kommunerna eller lands- tingen skall hinna genomföra sitt budget- och övriga planerings- arbete på ett tillfredsställande sätt. Om det finns synnerliga skäl, får beslutet meddelas , dock inte senare än före ikraftträdandet. Undantagsbestämmelsen kan en- ligt förarbetena användas om utredningen har försenats på grund av att den behövt kompletteras på ett sätt som inte varit möjligt att förutse tidigare, men den skall inte utnyttjas rutinmässigt när ut- redningen dragit ut , så att beslut inte kan meddelas före ett årsskifte (prop. 1978/79:157 s. 71 f.). I praktiken undviker man att utnyttja denna undantagsbestämmelse. Om Kammarkollegiet eller skall besluta om änd- ringen, skall beslutet meddelas senast ändringen skall träda i kraft. Anledningen till detta är att berörda myndigheter skall få tillräcklig tid för följdåtgärder som behövs med anledning av ändringen (prop. 1978/79:157 s. 71). Sedan en indelningsändring har beslutats eller, såvitt avser kommu- ner, indelningsdelegerade (se särskilt avsnitt nedan) har valts, kan en kommun respektive ett landsting enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Från den tidpunkten till dess att ändringen träder i kraft skall den beslutanderätt som tillkommer fullmäktige utövas av företrädare för kommunen respektive enligt den nya indelningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Företrädare för kommunen respektive enligt den äldre indelningen får utöva den beslutanderätt som till- kommer fullmäktige endast i frågor som uteslutande avser denna kommun respektive detta landsting och som inte sträcker sina verk- ningar till tiden efter ikraftträdandet. Som exempel på beslut som bör fattas av företrädare för kommunen respektive enligt den nya indelningen nämndes i förarbetena investeringsbeslut, an- tagande av planförslag, beslut om taxor, reglementen och stadgor, inrättande av nya tjänster och fastställelse av budget för kommunen respektive enligt den nya indelningen samt beslut i frå- gor som rör denna kommuns respektive detta landstings organisa- tion. Företrädare för kommun respektive landsting enligt den äldre indelningen bör enligt förarbetena i princip endast fatta beslut som ryms inom befintlig verksamhetsnivå och befintliga ekonomiska ramar. Det uttalades också att det i tveksamma fall bör överlämnas åt företrädare enligt den nya indelningen att avgöra ärendet (SOU 1978:32 s. 164, prop. 1978/79:157 s. 78 f.). Fullmäktige i varje kommun eller landsting som berörs av en in- delningsändring företräder denna kommun eller detta landsting en- ligt såväl den äldre som den nya indelningen. Detta innebär att full- mäktige som har valts för kommunen eller enligt den äldre indelningen även företräder kommunen eller enligt den nya indelningen. Om en ändrad landstings- eller kommunin- delning skall träda i kraft året då ordinarie val hålls till landstings- och kommunfullmäktige, skall enligt 1 kap. 14 § vallagen (1997:157) redan det valet avse och kom- munen enligt den nya indelningen. När de nyvalda fullmäktige till- träder företräder de alltså även kommunen eller enligt den äldre indelningen. För kommunernas (men inte för landstingens) del finns det emellertid undantag från nämnda huvudregel. Dessa blir i praktiken tillämpliga vid alla större kom- munindelningsändringar och tar sikte på beslutanderätten enligt så- väl den äldre som den nya indelningen. Undantaget beträffande kommunen enligt den äldre indelningen avser av övergångsperioden i de fall en indel- ningsändring skall träda i kraft året då val i hela riket av kommunfullmäktige har ägt rum. Då skall de nyvalda fullmäktige i den kommun som bildas genom sammanläggning av kommuner företräda, förutom den kommun som bildas, även de kommuner enligt den äldre indelningen som ingår i sammanlägg- ningen. Innebär ändringen att en kommun delas eller att en del av en kommun överförs till en annan kommun, får regeringen besluta att de gamla fullmäktige skall sitta kvar och utöva beslutanderätt för kommunen enligt den äldre indelningen till dess indelnings- ändringen träder i kraft och att deras tjänstgöring först då skall upphöra. Ett sådant beslut blir alltid nödvändigt vid delning av en kommun som innebär att den delade kommunen upplöses och bör enligt förarbetena i övriga fall meddelas om nyvalda fullmäktige inte framstår som tillräckligt representativa för kommunen enligt den äldre indelningen (prop. 1978/79:157 s. 111). Undantaget beträffande kommunen enligt den nya indelningen är tillämpligt när en indelningsändring innebär att en ny kommun bildas eller när ändringen är av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kom- munfullmäktige; som ovan nämnts menas enligt förarbetena med detta sådana indelningsändringar där ökningen eller minskningen av befolkningen uppgår till (prop. 1978/79:157 s. 111 f.). I dessa fall skall regeringen bestämma att kommunen en- ligt den nya indelningen skall företrädas av indelningsdelegerade från det att dessa har valts tills de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänst- . För beredningen och verkställigheten i ärenden som avser kom- munen enligt den nya indelningen får de nyvalda kommunfullmäktige till dess indelningsändringen träder i kraft anlita indelningsdelege- rades arbetsutskott och kommittéer samt nämnder och beredningar i den eller de kommuner som närmast berörs av indelningsändringen. För de nyvalda fullmäktige kommer indelningsdelegerades arbetsut- skott, framför allt vid nybildning av en kommun, i praktiken att fungera som en kommunstyrelse (prop. 1978/79:157 s. 113). Nämndernas beslutsbefogenheter regleras inte självständigt i lagstiftningen. En redogörelse för vad som gäller i detta avseende återfinns i prop. 1978/79:157 s. 77 och 79 f. Beslut som fattas får överklagas enligt kommunallagens (1991:900) bestämmelse om laglighetsprövning. Ett beslut får överklagas, förutom av medlemmar av kommunen eller , också av andra kommuner eller landsting som berörs av indelningsändringen och av medlemmar av en sådan kommun eller ett sådant landsting. Grunden för denna utvidgade överklagande- rätt är risken för kompetensöverskridanden i förhållande till kom- munen eller enligt den indelning man inte representerar (prop. 1978/79:157 s. 84). Som framgått av det ovan redovisade gäller vid större kommunin- delningsändringar att indelningsdelegerade skall utses att företräda kommunen enligt den nya indelningen till dess de nyvalda fullmäk- tige börjar sin tjänstgöring, dvs. till året innan in- delningsändringen träder i kraft. Syftet är att ge kommunen enligt den nya indelningen ett beslutande organ som är representativt för denna kommun. Indelningsdelegerade utses enligt lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade. Regeringen eller, om delegerade skall utses från endast en kommun, fullmäktige bestämmer antalet delegerade. Fullmäktige väljer de de- legerade. Valbar till delegerad är ledamot eller suppleant i fullmäktige och vid valet är det enligt förarbetena lämpligt att i första hand välja personer som kommer att vara valbara även till kommunfullmäktige i den nybildade eller ändrade kommunen (prop. 1978/79:157 s. 128). Den eller de kommuner som har valt delegerade skall bekosta de delegerades verksamhet. För beredning och verkställighet skall delegerade utse ett arbets- utskott, som även gör upp förslag till budget för kommunen enligt den nya indelningen. De delegerade får även utse kommittéer. Det finns inte någon bestämmelse som möjliggör delegation från indel- ningsdelegerade till arbetsutskott och kommittéer. Beslut av de dele- gerade, arbetsutskottet och kommittéer får överklagas genom laglig- hetsprövning av varje kommun som har valt delegerade och av med- lem i sådan kommun. Det finns inga regler om indelningsdelegerade vid ändringar i landstingsindelningen. Sådana regler ansågs i förarbetena till indel- ningslagen inte vara nödvändiga. Som motivering till detta ställnings- tagande anfördes att ändringar i landstingsindelningen normalt inte är av den omfattningen att det mellan ändringsbeslutet och ikraftträdandet måste finnas ett särskilt organ som utövar beslutanderätt. En ändring i landstings- och länsindelningen, som är så omfattande att ett sådant organ blir nödvändigt, torde enligt förarbetena under alla förhållanden inte kunna genomföras utan att tar ställning till denna, varvid även frågan om indelningsdelegerade kan lösas (prop. 1978/79:157 s. 121). Vid bildandet av läns landsting och av Västra stiftades särskilda lagar (SFS 1996:945 respektive SFS 1997:222) om sammanläggningsdelegerade för respektive landsting. Dessa lagar upphävdes efter sammanläggningarna. När en kommun eller ett landsting delas skall de inbördes ekono- miska förhållandena mellan kommunerna eller landstingen enligt den nya indelningen regleras. När en del av en kommun eller ett landsting överförs till en annan kommun eller ett annat landsting skall sådan reglering ske om en tillgång eller förbindelse som kan hänföras till den delen bör överföras till den andra kom- munen eller det andra eller om det finns särskilda skäl till reglering. Regleringen fastställs av regeringen när beslutet om indelningsändringen meddelas. De ekonomiska frågorna anses vara av så avgörande betydelse för kommunerna och landstingen att de i princip bör vara lösta när beslutet om indelningsändring meddelas. Förordnandet om indelningsändring bör dock inte hindras av att någon mindre detalj i den ekonomiska regleringen återstår (prop. 1978/79:157 s. 62 f.). Vid sammanläggning av kommuner eller lands- ting övergår kommunens eller tillgångar och ansvarig- heten för dess förbindelser till den kommun eller det landsting som bildas genom sammanläggningen. Den ekonomiska regleringen skall ha till syfte att på ett ända- målsenligt och skäligt sätt fördela kommunens eller förmögenhet eller en del av denna. Är kommunerna eller landstingen överens om regleringen, bör denna fastställas enligt överenskommelsen. Kommunerna eller lands- tingen är i regel ense om den preliminära ekonomiska regleringen när förslaget till denna läggs fram. I praktiken fungerar det så att Kammarkollegiets uppdrag till ut- redaren i första skedet inte innehåller något om ekonomisk regle- ring. Om det efter remissrunda och eventuell folkomröstning visar sig finnas förutsättningar för indelningsändring får utredaren ett särskilt uppdrag att upprätta förslag till ekonomisk reglering. Det görs då en ganska omfattande preliminär ekonomisk reglering innan regeringen fattar sitt beslut. Slutlig reglering mellan parterna görs sedan sista årsbokslutet för tiden före indelningsändringens ikraft- trädande är färdigställt. Det svenska länsväsendet uppkom . Från att tidigare ha avsett ett kungligt förvaltningsuppdrag över ett visst område kom begreppet län senare del att beteckna förvaltningsområdet som sådant. Den nuvarande ordningen och dagens länsindelning har sitt ursprung regeringsform. Genom denna skapades en verklig länsindelning med en överallt lika organiserad styrelse. Landet delades in i 23 län (hövdinge- dömen), varav i det egentliga elva län jämte överståthållar- dömet , vilka räknades upp i regeringsformen. Länsindel- ningen utsträcktes senare till de från vunna landskapen , , , , , och . Sedan bl.a. , och hade tillkommit fastställdes i 1719 och regeringsformer antalet län i det dåvarande egentliga till tjugo, förutom överståt- hållardömet. regeringsform var länen inte längre uppräknade utan däri stadgades angående länsindelningen endast (33 §): Landtrege- ringen består af de vanlige höfdingedömen, alldeles som de nu sig befinna, och komma således att fördelas i den ordning, de nu och regeringsform innehafva. bilda- des samt delades och i två. Inte heller regeringsform räknades länen upp, utan denna föreskrev (46 §): Landet skall förblifva indeladt i höfding- dömen under den vanliga landtregeringen. Ändringar avseende läns- indelningen kunde således företas utan grundlagsändring. Endast ett upphävande av indelningen i län skulle ha stridit mot regleringen. Länsindelningen har, frånsett vissa mindre justeringar, bestått då och bildades. Frågan om ändrad länsindelning har vid skilda tillfällen framförts i riks- dagen eller i annat sammanhang upptagits till prövning av Kungl. Frånsett mindre justeringar av gränserna har emellertid läns- indelningen bestått fram till våra dagar. är indelat i 21 län.1 2.2.2Nuvarande regler och tillämpning Som framgått av ovanstående angavs i äldre regeringsformer, med början , uttryckligen landets indelning i län. regeringsform innehåller emellertid inte några bestämmelser om länen eller länsindelningen. I 11 kap. 6 § första stycket regerings- formen anges dock bl.a. att länsstyrelserna lyder under regeringen, vilket innebär att regeringsformen förutsätter att det skall finnas länsstyrelser och att landet är indelat i län. Att landet är indelat i län framgår uttryckligen bl.a. av förordningen (2002:864) med länssty- relseinstruktion där det (1 §) anges att det i varje län finns en läns- styrelse som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den ut- sträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Förordningen ger dock inte några anvisningar om själva länsindelningen och det finns inte heller några andra för- fattningsbestämmelser som reglerar länsindelningen. Landets indel- ning i län får i stället anses vila på sedvanerättslig grund. Den kan härledas ur den liggare över indelning som i enlighet med 6 § förordningen (1994:634) med instruktion för Kammarkollegiet förs av kollegiet. Liggaren förs länsvis och innehåller uppgifter om indelningen i bl.a. kommuner och domsagor, om gällande försam- lingsindelning per då kyrka–stat-reformen trädde i kraft samt om den senast gällande socken- och häradsindelningen. Den nuvarande länsindelningen framgår – åtminstone indirekt – av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (SFS 2002:808). Tillkännagivandet är inte normgivande utan anger endast hur länsindelning ser ut . Inte heller förfarandet vid eller kriterierna för ändring i länsin- delningen är reglerat i lag eller förordning. Det anses att regeringen har rätt att på egen hand besluta om mindre ändringar i länsindel- ningen (närmast som en följd av ändringar i den kommunala indel- ningen) medan frågor om mera omfattande ändringar skall under- ställas (prop. 1978/79:157 s. 85, prop. 1995/96:38 s. 7 f.). Regeringen har, mot bakgrund av att läns- och landstings- 1 För en mer utförlig historisk beskrivning se 1993 tolfte bandet s. 551, SOU 1967:23 s. 12 ff. och SOU 1995:27 s. 59 ff., från vilka uppgifterna i detta avsnitt huvud- sakligen är hämtade. Citaten är hämtade från , s. 134 f. och s. 165. indelningen sammanfaller såvida inte annat är särskilt föreskrivet, funnit att de villkor som gäller för indelningen i landsting i prakti- ken blir styrande också för indelningen i län.2 Som ovan angetts har landets indelning i län i princip varit gällande . Under har dock tre större ändringar i indelningen genomförts. lades (överståthållardömet) och samman till ett nytt län kallat . Vid bildandet av län föreslogs godkänna att och läggs samman till län. Vid bildandet av Västra Göta- lands län lämnade regeringen förslag om att skulle god- känna att , och , med undantag för och kommuner, läggs samman till . biföll försla- gen med undantag för namnet . Regeringen be- slutade därefter om respektive landstingsindelning med hänvisning till att beslutat om länssammanläggning. Således beslutade regeringen att och lands- ting skulle läggas samman till läns landsting och att kommun skulle träda in i det ny- bildade . Beträffande beslutade re- geringen att landstingen i de tre sammanlagda länen skulle läggas samman till Västra , att skulle bli en del av det nya samt att och kommuner skulle tillhöra per . Dessa läns- och landstingssammanläggningar kom till stånd på initiativ av olika statliga utredningar (se t.ex. SOU 1995:27), och och regeringen var överens om att genomföra dessa för- ändringar. 2 Regeringsbeslut i ärende Ju 2000/4841/K 3En lag om indelning i län och landsting Som huvudregel har regeringen rätt att i enlighet med lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och lands- ting (indelningslagen) självständigt besluta om indelningsändringar. Vid en större indelningsändring beträffande ett landsting medför kopplingen mellan landstingens och länens områden att regeringen inte kan besluta om en ändring i landstingsindelningen utan att riks- dagen beslutar om en ändring i länsindelningen. Vid arbetet med stiftandet av indelningslagen synes det inte ha varit aktuellt att diskutera frågan om beslutanderätten vad gäller ändringar i läns- indelningen eller en lagreglering beträffande dessa ärenden. Vad gäller regeringens beslutanderätt i ärenden om ändring i kommun- och landstingsindelningen var det inte aktuellt med någon annan förändring än en decentralisering av beslutanderätten beträffande mindre indelningsändringar från regeringen till Kammarkollegiet eller till länsstyrelserna. Frågan om denna ordning skall vara den gällande har emellertid behandlats i olika sammanhang. Som nämnts i kapitel 2 har regeringen och varit överens om att genom- föra de större ändringar i läns- och landstingsindelningen som har ägt rum sedan indelningslagens tillkomst. Beträffande en indelnings- ändring som aktualiserats men som inte har kommit till stånd har det däremot rått skilda meningar. , som tillhör Väst- manlands län, tillställde regeringen en begäran om att kommunen skulle överföras till län. Ärendet över- lämnades av regeringen till Kammarkollegiet för utredning. Efter företagen utredning föreslog kollegiet i ett yttrande till regeringen att indelningen skulle ändras på så sätt att överförs från och till län och läns landsting. väcktes motioner i bostadsutskottet i vilka förordades att regeringen skyndsamt skulle En lag om indelning i län och landsting bifalla kommuns ansökan om ändrad länstillhörighet. Utskottet behandlade motionerna i betänkande 2000/01:BoU7. Utskottet för- klarade sig därvid inte vara berett att göra det av motionärerna be- gärda tillkännagivandet utan menade att den pågående beredningen av ärendet borde avvaktas, varför motionerna avstyrktes. Vid kammarbehandlingen av betänkandet beslutade att återförvisa ärendet till utskottet för förnyad beredning. Vid sin förnyade beredning beslutade utskottet att be- handlingen av de två motionsförslagen om skulle anstå i avvaktan på ett kommande regeringsbeslut i frågan. Rege- ringen avslog kommuns ansökan. Motioner- na om kommuns länstillhörighet behandlades på nytt av bo- stadsutskottet i betänkandet 2000/01:BoU13, och utskottet föreslog då att borde tillkännage för regeringen som sin mening att en utredning skall göras med syfte att öka medborgarnas inflytande över sådana förändringar i läns- och landstingsindelningen som gäller deras kommun och anförde därutöver: Genom ett tillkänna- givande i enlighet med vad utskottet nu föreslår kommer otvetydigt att ta ställning för att en fråga om indelningsändring, under angivna förutsättningar, skall avgöras med betydligt ökad tyngd lagd till den folkliga opinionen. Utskottet utgår från att regeringen efter tillkännagivandet kommer att avgöra indelnings- frågor i enlighet med ställningstagande. Så bör t.ex. bli fallet om förnyar sin ansökan. Utskottets förslag till tillkännagivande bifölls av . inkom till regeringen med en ny an- sökan, som avsåg kommunens byte av landstings- och länstillhörig- het. Ansökan överlämnades till Kammarkollegiet, som i yttrande till regeringen hänvisade till sitt tidigare yttrande. Regeringen be- slutade att avslå kommunens ansökan. Synpunkter har i detta sammanhang framförts om att beslut om vissa större indelningsändringar är av sådan vikt att ett avgörande inflytande bör ligga hos den folkvalda församlingen och frågorna avgöras i en mer tydligt politisk ordning. Försök har också gjorts att åstadkomma en sådan ordning (se avsnitt 3.1.1 och 3.1.2). behandlade i betänkandet 2003/04:KU3 ett antal motioner angående indelningsändringar. Utskottet avstyrkte motionerna mot bakgrund av att beredning av kommundemokratikommitténs förslag (se avsnitt 3.1.3) pågick inom . I en reservation till beslutet anfördes bl.a. att regeringen, med utgångspunkt i det av utskottet upprättade och En lag om indelning i län och landsting till Lagrådet remitterade lagförslaget samt i Lagrådets yttrande häröver (se avsnitt 3.1.2), borde bereda frågan om beslutsformer och förfarande vid ändringar i indelning i län och landsting samt överlämna erforderliga lagförslag till . Nämnda reser- vation bifölls av . Sedan regeringen för avslagit kommuns be- gäran om att kommunen skulle överföras till län behandla- de bostadsutskottet två motioner om kommuns länstillhörighet. I samband härmed upprättade utskottet på eget initiativ ett förslag till en ny lag som bestämmer kommunernas länstillhörighet. Avsikten med förslaget var att skulle öka sin kontroll över de större länsändringarna (med en större länsändring avsåg utskottet att en kommun förs över till ett annat befintligt eller ny- bildat län). Utskottet ansåg att en lag som direkt anger kommuner- nas länstillhörighet skulle tydligare markera ansvar för länsindelningen och dessutom innebära att formen för beslutsfattande rörande indelningsändringar anknyts till regerings- formens bestämmelser. Utskottets lagförslag benämndes Förslag till lag om indelning i län. Lagförslaget innehöll en enda bestämmelse, vilken föreskrev vilka län som skall finnas i och vilka kommuner länen skall omfatta. Någon ändring i indel- ningslagen föreslogs inte. Större länsändringar skulle således fordra lagändring. Utskottet anförde att regeringen skulle kunna handlägga indelningsfrågor en- ligt i princip samma ordning som men att förändringen dock skulle innebära att regeringens propositioner till skillnad från tidi- gare måste innehålla ett lagförslag. Det uttalades att vissa beslut, som det inte ankommer på att fatta, bl.a. kommundelningar, kommunsammanslagningar och kommunernas namn, skulle komma att föranleda behov av följdändring i den föreslagna lagen. Lagen som föreslogs ansågs av utskottet inte vara tillräcklig för att uppnå målsättningen att skulle öka sin kontroll över de större länsändringarna, utan den skulle ses som ett första steg. Vad som ytterligare ansågs behövas var en ordning enligt vilken regeringen också skulle underställa eller åtminstone för riks- dagen redovisa de beslut varigenom regeringen lämnar en kommuns En lag om indelning i län och landsting ansökan om ändrad landstings- eller länstillhörighet utan bifall. skulle då ges tillfälle att efter eget initiativ genom lag besluta om en indelningsändring som den anser bör genomföras.