sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — För att skapa bättre garantier för ett brukarinflytande under hela processen ansåg dock att kommunen skulle ha skyldighet att på ett tidigare stadium ansöka om anläggningsförrättning. I huvudsak innebar förslag följande. Sedan kommunen bedömt att vattenförsörjning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang inom ett område påbörjar kommunen en utredning om huruvida va-försörjningen bör ske genom en allmän va-anläggning eller genom va-samverkan. Kommunen ansöker om förrättning enligt anläggningslagen så snart kommunen funnit att va-samverkan bör ske. Lantmäteri- myndigheten utreder därefter, i förrättningsform, om det är lämpligt att de enskilda fastighetsägarna i området får ansvaret för va-anläggningarna enligt reglerna i den lag som reglerar frågan om vattenförsörjning och avlopp. redovisar sedan sin bedömning i ett icke bindande utlåtande till kommunen som gör en totalbedömning av frågan och fattar beslut om va- samverkan. Beslutet kan överklagas till . När beslutet om va-samverkan vunnit laga kraft fortsätter lantmäteri- myndigheten den påbörjade förrättningen enligt anläggningslagen. är då bunden av det lagakraftvunna beslutet. förslag är i och för sig tilltalande. Att en från kommunen fristående instans gör en bedömning av de grundläggande förutsättningarna för samverkansalternativet borde stärka brukarintressena, även om motsvarande prövning skulle göras av kommunen enligt förslag. Det har sagts att den prövning med hänsyn till enskilda intressen som förväntas ske vid fastställande av en fastighetsplan – vilket medför att någon prövning av väsentlighets- och båtnadsvillkoren inte skall ske vid den följande anläggningsförrättningen när gemensamhets- anläggningen förutsatts i planen (se 6 a § anläggningslagen) – inte i tillräcklig mån beaktar dessa intressen. Även om kommunen inte bör ha sämre möjligheter än en utomstående instans att göra prövningen, kan denna synpunkt kanske ha någon betydelse även här. Men viktigare är förmodligen att brukarna nog lättare skulle acceptera en bedömning som gjorts av annan än den som annars skulle ha ansvaret för va-frågorna. En nackdel med Lantmäteri- verkets förslag är dock att ytterligare ett ganska tungt moment – lantmäterimyndighetens utredning i förrättningsform av förutsättningarna för va-samverkan – läggs till processen kring samverkansalternativet. Det medför tidsutdräkt och ökade kostnader. Och kommunen skulle inte vara bunden av lantmäterimyndighetens bedömning. Med hänsyn främst till att utrymmet för va-samverkan enligt vårt förslag är betydligt mindre än enligt förslag, anser vi inte att fördelarna med den av förordade ordningen räcker till för att den skall genomföras. Det är visserligen viktigt att förutsättningarna noggrant utreds innan beslut fattas om va-samverkan, men det borde räcka att lantmäterimyndighetens synpunkter inhämtas i samrådsförfarandet. 12.5.4Innehållet i beslutet om va-samverkan Det kommunala beslutet om va-samverkan rör frågor av övergripande betydelse för kommunens planering av vattenförsörj- ning och avlopp. Beslutet bör fattas av kommunfullmäktige. Förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om beslutets innehåll är därmed inte tillämpliga, utan frågan regleras av bestämmelserna i 5 kap. 59 § kommunallagen (1991:900) om protokoll från kommunfullmäktige. Detta stadgande anger, såvitt nu är av intresse, inte mer än att protokollet skall redovisa vilka beslut som fattats. Beslutanderätten i ärenden som inte är av principiellt intresse bör dock kunna delegeras till nämnd. I sådant fall är förvaltningslagens bestämmelser direkt tillämpliga. Beslutet måste ange vad va-samverkan omfattar, dvs. om den avser vattenförsörjning eller avlopp eller bådadera. Beslutet innebär att vissa fastighetsägare skall ingå i va-samverkan. Det krävs därmed att deltagande fastigheter anges. Det är inte tillräckligt att ange ett geografiskt område inom vilket samtliga fastigheter skall delta. Vidare bör skälen för va-samverkan anges. Av beslutet bör kunna läsas ut vilka överväganden som ligger bakom ställningstagandet. Inte minst viktigt är detta för att den som är missnöjd med beslutet skall ha möjlighet att bemöta detta. Ifall frågan om va-samverkan inte är tvistig, behövs dock normalt inga utförliga skäl. Men det kommer nog inte att höra till vanligheten att samtliga fastighets- ägare är intresserade av att delta i samverkan. 12.5.5Överprövning av beslut om va-samverkan Beslutet om va-samverkan innebär en prövning av förutsättningarna för anslutning av enskilda fastigheter till en gemensamhetsanläggning. Denna anläggning inrättas visserligen genom anläggningsbeslutet men det sker ingen prövning av avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen i det beslutet. Med de rättsverkningar för enskilda som beslutet om va-samverkan medför, måste det finnas en möjlighet till överprövning av detta beslut. Ett beslut av kommunfullmäktige kan normalt angripas genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. Beslutet över- klagas då hos länsrätten. Laglighetsprövning står öppen för varje kommunmedlem, med vilket menas den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. Vid laglighetsprövning är det just lagligheten, och inte lämpligheten, i beslutet som prövas. Förvaltnings- domstolen kan inte sätta något annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Om ett beslut av kommunfullmäktige enligt lag eller annan författning kan överklagas genom förvaltningsbesvär utesluter en sådan föreskrift enligt 10 kap. 3 § kommunallagen möjligheten till laglighetsprövning. Beslutet om va-samverkan innefattar ett ställningstagande utifrån kommunala planeringsaspekter och det kan därför hävdas att överprövningen borde ske genom laglighetsprövning. Emellertid innebär beslutet sådana rättsverkningar för enskilda att en möjlighet till prövning i sak är nödvändig. Dessutom skulle i vissa fall ägare av byggnad på ofri grund som ansluts till gemensamhetsanläggningen annars inte vara klagoberättigad om han inte på annat sätt är att anse som kommunmedlem. Beslutet om va-samverkan bör därför överklagas genom förvaltningsbesvär. Överklagandet bör lämpligen ske hos . Vidare om sådant överklagande i avsnitt 22.3. 12.5.6Inrättande av en gemensamhetsanläggning Va-samverkan enligt förslaget skall ske genom att en gemen- samhetsanläggning inrättas enligt anläggningslagen. Ansökan om detta kan göras hos lantmäterimyndigheten sedan beslutet om va- samverkan vunnit laga kraft. Eftersom kommunen har det övergripande ansvaret för att vattenförsörjningen och avloppet ordnas i dessa fall, bör det ankomma på kommunen att ansöka om anläggningsförrättningen. prövning skall ske utifrån anläggnings- lagens regler med det undantaget att väsentlighets-, båtnads- och opinionsvillkoren i anläggningslagen inte skall tillämpas. De enskilda fastigheternas deltagande i anläggningen prövas redan i beslutet om va-samverkan och någon sådan prövning skall alltså inte ske hos lantmäterimyndigheten. Däremot skall övriga förutsättningar för anläggningen prövas. Sålunda har lantmäteri- myndigheten att pröva anläggningens förhållande till vissa allmänna intressen, exempelvis lokalisering och planenlighet, enligt 8–11 §§ anläggningslagen. Denna prövning kan utmynna i att anläggningen inte kommer att inrättas. Kommunens beslut om va-samverkan får i detta avseende ingen särskild betydelse. Vårt lagförslag skall inte påverka förutsättningarna i övrigt att inrätta en gemensamhetsanläggning. Det innebär att något lagligt hinder i och för sig inte föreligger för fastighetsägare eller annan att påkalla förrättning för inrättande av sådan gemensamhets- anläggning även om kommunen påbörjat utredning om va- samverkan. Inte heller är kommunen förhindrad att enligt 18 § första stycket tredje punkten anläggningslagen ansöka om inrättande av gemensamhetsanläggning, även om ett beslut om va- samverkan inte vunnit laga kraft. Om så inte skett kommer ansökan dock att prövas helt enligt anläggningslagens regler, dvs. med en prövning av väsentlighets-, båtnads- och opinionsvillkoren. Med hänsyn till den begränsade användning som institutet va- samverkan kan väntas få, finns det dock inte skäl att föreslå någon särskild reglering för de fall då anläggningsförrättning påkallas trots att utredning om va-samverkan inletts. Om problem uppstår bör dessa normalt kunna lösas genom samråd. En planerad va- samverkan torde dessutom medföra att förutsättningar inte finns för annan gemensamhetsanläggning för vattenförsörjning och avlopp inom området. 12.5.7Anslutning av tillkommande fastigheter Sedan en gemensamhetsanläggning inrättats efter ett beslut om va- samverkan kan det bli aktuellt att ansluta ytterligare fastigheter till anläggningen. Detta torde i flertalet fall kunna ske efter överenskommelse mellan anläggningens innehavare och de enskilda brukarna. Då kommer anläggningslagens bestämmelser att tillämpas fullt ut. Något särskilt beslut om va-samverkan för de tillkommande fastigheterna behöver då inte fattas. Detta får förutsättas vara det normala förfarandet vid anslutning av enstaka tillkommande fastigheter. För det fall anslutning inte är möjlig enbart med tillämpning av anläggningslagen, men kommunen bedömer att en eller flera fastigheter ändå bör anslutas till gemensamhetsanläggningen, måste kommunen fatta ett kompletterande beslut om va-samverkan. Detta är nödvändigt eftersom det ursprungliga beslutet enbart avser de däri angivna fastigheterna. Vid förrättning för avstyckning från eller klyvning av en fastighet kan den nya fastigheten tilläggas rätt att nyttja anläggningen och kostnaderna enligt 42 § anläggningslagen fördelas mellan fastighetsdelarna. Emellertid skall i sådant fall, om det begärs, frågan om anslutning prövas i ny anläggningsförrättning. Även i dessa fall måste kommunen fatta ett kompletterande beslut om va-samverkan för att fastighetsdelens anslutning skall kunna prövas utifrån reglerna om va-samverkan. Sedan kommunen fattat ett kompletterande beslut om va- samverkan sker anslutningen av de tillkommande fastigheterna genom ett anläggningsbeslut, eller i enklare fall en överens- kommelse som godkänns av lantmäterimyndigheten, allt enligt anläggningslagens bestämmelser. Ett beslut om va-samverkan kommer på detta sätt att skilja sig från vad som gäller inom verksamhetsområdet för en allmän va- anläggning genom att frågan om varje fastighets anslutning måste prövas dels genom ett beslut om va-samverkan, dels genom ett anläggningsbeslut. Handläggningen kan framstå som onödigt komplicerad, men genom en noggrann och långsiktig va-planering borde merparten av problemen kunna undanröjas genom att det på ett tidigt stadium klarläggs vilka fastigheter som långsiktigt bör omfattas av samverkan. 12.6.1Kostnader för att få va-samverkan till stånd Bland kostnaderna för en va-samverkan kan till en början urskiljas sådana kostnader som hänför sig till kommunens va-planering och sådana som hänför sig till anläggningen. Kommunens kostnader för planering av vattentjänster i allmänhet får enligt va-lagens avgifts- regler inte täckas med avgiftsmedel utan skall finansieras på annat sätt. Detta gäller även de kostnader som uppkommer i förfarandet inför en va-samverkan, exempelvis kostnader vid samråd, och som inte kan hänföras till anläggningen. Sådana förfarandekostnader skall alltså kommunen stå för. Redan vid samrådsförfarandet kan det emellertid uppkomma kostnader som är direkt hänförliga till den anläggning som senare inrättas. För att kunna bedöma förutsättningarna för va-samverkan kan det ibland komma att krävas en ganska grundlig projektering från kommunens sida. Kommunen anlitar kanske en extern konsult som upprättar visst ritningsunderlag. I den mån detta underlag sedan kommer till användning vid utförandet av gemensamhets- anläggningen uppkommer fråga om vem som slutligen skall bära kostnaden för konsulten. Det kan tyckas ligga nära till hands att låta deltagarna i anläggningen svara för alla sådana kostnader som hänför sig till den anläggning som faktiskt har kommit till stånd. De svarar ju normalt för utförandekostnaderna. Men en sådan ordning skulle inte underlätta strävan att nå den i detta sammanhang så viktiga samförståndslösningen. Det kan befaras att den lätt leder till tvister mellan kommunen och fastighetsägarna om huruvida kostnaderna verkligen är hänförliga till anläggningen, om de varit motiverade osv. Det kan dessutom ifrågasättas om dessa kostnader inte i själva verket måste ses som nödvändiga kostnader för kommunens planering av va-försörjningen inom området. Vi har mot den här bakgrunden kommit fram till att ansvaret för samtliga kostnader som kommunen har inför beslutet om en va- samverkan skall stanna på kommunen och inte kunna vältras över på fastighetsägarna. Kommunen måste alltså ta med sådana kostnader i beräkningen vid bedömningen av om va-samverkan bör ske som ett alternativ till en allmän va-anläggning. Detta kan i och för sig medföra att kommunen presenterar en mindre omfattande utredning. Men man får nog i så fall räkna med fler överklaganden av beslutet, om underlaget är för tunt. Dessutom torde risken för att kommunen tvingas ta över det faktiska ansvaret för anläggningen öka ju sämre underlaget för prövningen om va- samverkan är. Vad som sagts gäller endast de kostnader kommunen haft i samband med beslutet om va-samverkan. Kostnaderna för utförandet av gemensamhetsanläggningen skall fastighetsägarna svara för. Fördelningen av dessa kostnader, och även anläggningens driftskostnader, sker enligt anläggningslagens regler och frågan regleras vid anläggningsförrättningen. Fördelningen av förrättningskostnader vid inrättande av en gemensamhetsanläggning regleras i anläggningslagen och, efter hänvisning från anläggningslagen, i 2 kap. 6 § fastighetsbildnings- lagen. Sådana förrättningskostnader skall, om anläggningsbeslut meddelats, fördelas mellan fastighetsägarna efter vad som är skäligt. Om förrättningen ställs in eller ansökan avvisas, svarar sökanden som huvudregel för kostnaderna. Det finns inte skäl att föreslå någon annan reglering av kostnadsfördelningen vid va-samverkan. Fastighetsägarna kommer alltså att svara för dessa kostnader om anläggningsbeslut meddelas medan kommunen som sökande i övrigt, enligt huvudregeln, svarar för kostnaderna. Enligt 4 § i vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster skall bestämmelserna i lagen om ägare till fastighet tillämpas även på dem som innehar fast egendom med tomträtt eller viss annan besittningsrätt. När omständigheterna föranleder detta skall lagens bestämmelser även gälla byggnad eller anläggning på ofri grund, varvid med fastighetsägare skall anses anläggningens ägare. Även anläggningslagen jämställer tomträttshavare och i vissa fall innehavare av byggnad eller annan anläggning på ofri grund med fastighetsägare. Någon ytterligare samordning av fastighetsägar- begreppet mellan lagarna torde inte vara erforderlig. Vårt lagförslag innehåller visserligen en något annorlunda beskrivning av fastighetsägarbegreppet (se kommentaren under 4 § i avsnitt 27.1) men det torde inte ha någon praktisk betydelse i det här sammanhanget. 12.6.3Ersättning för onyttiga anordningar De enskilda fastighetsägarna bör om möjligt inte komma i ett sämre läge ekonomiskt vid va-samverkan än om en allmän va- anläggning inrättas. Som vi tidigare konstaterat (avsnitt 12.5.3) är de möjligheter till fördelning av kostnaderna som anläggningslagen medger inte tillräckliga för att kompensera exempelvis en fastighetsägare för anordningar av god kvalitet som denne i avsaknad av en kollektiv lösning varit tvungen att inrätta. I stället har vi, liksom , funnit att fastighetsägaren vid va- samverkan bör kompenseras ekonomiskt för anordningar för vattenförsörjning eller avlopp som blir onyttiga genom va- Bestämmelser om detta bör föras in i anläggningslagen och utformas i huvudsaklig överensstämmelse med va-lagens motsvarande bestämmelser. Liksom i va-lagen bör här krävas att anordningarna är av viss standard för att ersättning skall kunna utgå. Fastighetsägaren bör således vara berättigad till ersättning om det är skäligt med hänsyn till anordningens art, ålder och skick. Enligt förslag till regler om ersättning för onyttiga anordningar skulle därutöver hänsyn inte tas till den fördel fastighetsägaren får av va-samverkan och övriga omständig- heter. En avräkning av nytta skulle, enligt , inte vara förenlig med de ersättningsregler som i övrigt gäller enligt anläggningslagen (SOU 1996:168 s. 249; jfr prop. 1973:160 s. 210). Till skillnad från övriga regler om ersättning i anläggningslagen gäller emellertid ifrågavarande reglering inte inlösen utan ersättning för onyttigblivna anordningar. Enligt vår mening bör nyttan av anslutning till en gemensamhetsanläggning beaktas vid ersättning- ens bestämmande. Likaså bör det finnas möjlighet att även beakta andra omständigheter på samma sätt som gäller enligt 16 § i nuvarande va-lag. Den praxis som utbildats angående 16 § va-lagen, som inte föreslås ändrad, bör kunna ge tillräcklig vägledning även för bedömningen enligt anläggningslagen. Prövningen skall ske i anläggningsförrättningen. Ersättningen bör ses som en kostnad för gemensamhetsanläggningens utförande och fördelas mellan fastigheterna efter andelstal som fastställs enligt 15 § anläggningslagen. 12.7Kommunens ansvar om va-samverkan inte fungerar Även om va-samverkan enligt vårt förslag måste föregås av en noggrann utredning av förutsättningarna och så långt som möjligt förankras hos de deltagande fastighetsägarna, måste man räkna med möjligheten att det kan uppstå situationer när samverkan inte fungerar. Konflikter mellan ägarna till fastigheter som har del i en gemensamhetsanläggning är tyvärr inte ovanliga och leder ibland till att driften av anläggningen försummas. Det förekommer också att driften av en gemensamhetsanläggning bygger på ett starkt engagemang hos en eller flera eldsjälar. Det finns en risk för att driften i sådana fall står och faller med dessa eldsjälar. Möjligheterna för det allmänna att säkra driften i dessa situationer kan visserligen utse styrelseledamöter – och i undantagsfall en hel styrelse – i en samfällighetsförening men om driften sker genom delägarförvaltning saknas denna möjlighet. Även förelägganden och förbud mot att använda anläggningen kan meddelas om driften sker på ett miljöskadligt sätt, men sådana förelägganden löser ju inte va-frågan. I sista hand måste det bli kommunen som får ta hand om det hela. Eftersom det är en förutsättning för va-samverkan att vattenförsörjning och avlopp inom området behöver ordnas i ett större sammanhang, kommer kommunens ansvar för va-försörjningen inte att falla bort genom beslutet om va-samverkan. Skulle denna visa sig inte fungera kvarstår alltså kommunens skyldighet att ordna en allmän va- anläggning. Som nämnts tidigare kan det därför vara lämpligt att anläggningen redan från början utförs på ett sätt som underlättar ett kommunalt övertagande. Om kommunen tar över en gemensamhetsanläggning som inrättats enligt anläggningslagen består inte den rätt till utrymme som må ha uppkommit enligt 12 § anläggningslagen. Det är alltså viktigt att kommunen på annat sätt tillförsäkrar sig denna rätt. Ett sätt att trygga driften av en gemensamhetsanläggning för vattenförsörjning och avlopp skulle kanske kunna vara att fick möjlighet att förordna en syssloman för anläggningen. Den möjligheten finns för allmänförklarade va- anläggningar och önskemål om att också få den i det här sammanhanget framställdes från vissa remissinstanser med anledning av förslag. Enligt vår mening bör dock frågan om sysslomannaförordnanden övervägas i ett större sammanhang, exempelvis vid en översyn av anläggningslagen. Det finns inte tillräckliga skäl för att i det här avseendet föreslå särregler för gemensamhetsanläggningar för va-samverkan. Förslag: En allmän va-anläggnings verksamhetsområde föreslås oförändrat vara det område inom vilket vattenförsörjning och avlopp har ordnats eller skall ordnas genom anläggningen. Kommunen skall fastställa verksamhetsområdets omfattning. Beslutet skall inte kunna överklagas i annan ordning än enligt kommunallagens regler om laglighetsprövning. Men såväl huvudmannen som berörda fastighetsägare skall kunna väcka talan direkt hos om kommunens utbyggnads- skyldighet. Verksamhetsområdet skall kunna inskränkas för fastigheter som skall ingå i av kommunen beslutad va-samverkan och för bebyggelse som kommunen uppenbarligen inte är skyldig att betjäna med en allmän va-anläggning och för vilken vatten- försörjning och avlopp lämpligen kan ordnas genom enskilda anläggningar som kan godtas från miljö- och hälsoskydds- synpunkt. Inskränks ett verksamhetsområde, skall fastighetens ägare ha rätt till ersättning av huvudmannen för den skada han lider. En allmän va-anläggnings verksamhetsområde är enligt nuvarande 4 § va-lagen det område inom vilket vattenförsörjning och avlopp har ordnats eller skall ordnas genom anläggningen. Området skall vara fastställt till sina gränser. Det bestäms formellt av anlägg- ningens huvudman, som skall meddela vad han har bestämt. I ett par speciella fall kan själv bestämma att ett visst område skall ingå i en allmän va-anläggnings verksamhets- område. Det ena fallet är när en kommun, som inte är huvudman för anläggningen, vill ha med ytterligare bebyggelse i verksamhets- området för en allmän va-anläggning i kommunen eller grannkommunen. Det andra är när två huvudmän inte kan komma överens om till vilken av deras anläggningar viss bebyggelse skall hänföras. I fråga om allmänförklarade va-anläggningar kan läns- styrelsen dessutom bestämma det största verksamhetsområde som en sådan anläggning får ha. Det skall finnas uppgift om alla verksamhetsområden i länet hos . Verksamhetsområdet fungerar som tillämpningsområde för va- lagens reglering av brukarförhållandena. Det är genom verksamhetsområdet som lagens offentligrättsliga regelsystem med dess rättigheter och skyldigheter i va-förhållanden blir gällande mellan huvudmannen och fastighetsägarna i området. Huvudmannen blir skyldig att bygga ut anläggningen till de fastigheter inom verksamhetsområdet som behöver de aktuella vattentjänsterna och att låta fastighetsägarna där bruka anläggningen. Fastighetsägarna blir å sin sida skyldiga att under vissa förutsättningar betala avgifter till huvudmannen. Ett verksamhetsområde kan vara inskränkt till att bara gälla viss eller vissa vattentjänster. Det kan alltså finnas olika verksamhets- områden för en och samma allmänna va-anläggnings anläggningar för vattenförsörjning, spillvattenavlopp och dagvattenavlopp. För bebyggelse utanför verksamhetsområdet har huvudmannen i princip ingen skyldighet att lösa va-frågorna enligt va-lagens bestämmelser. kan visserligen även sådan bebyggelse betjänas av den allmänna anläggningen. Men det sker i så fall på privaträttslig grund enligt särskilt avtal mellan huvudmannen och fastighetsägarna. Ett fastställt verksamhetsområde kan bara inskränkas under speciella förhållanden när det inte längre finns något behov av den allmänna anläggningen. Som nämnts i avsnittet om allmänförklarade va-anläggningar (avsnitt 10.2) har det förekommit fall där ett verksamhetsområde upphört att gälla som en följd av att godtagit att den allmänförklarade anläggningen omvandlats till en gemensamhetsanläggning enligt anläggnings- lagen. Normalt torde dock inte vara möjligt att genom en inskränkning av verksamhetsområdet utesluta fastigheter som har ett etablerat brukarförhållande, dvs. fastigheter för vilka brukningsrätten har hävdats eller avgiftsskyldigheten har inträtt. Enligt den av oss föreslagna organisationen av verksamheten på va- området skall kommunen även i fortsättningen ha ansvaret för att allmänna va-anläggningar kommer till stånd. Det kan uppfattas som en skärpning av detta ansvar att det hädanefter måste vara en . Möjligheten att allmänförklara va- anläggningar tas ju bort.