sou · GSB359 · 2005-01-01 00:00:00 — Det samlade intrycket är att olika och nya former för organisering håller på att utvecklas men också att mycket mer skulle kunna manifestera sig om det fanns förutsättningar vad beträffar kunskap, praktisk såväl som annan, och stöd i olika former. En viktig slutsats är också att kvinnoorganiseringen, liksom all organisering, främst bör ses i ett process-, förändrings- och ut- vecklingsperspektiv. Det är alltid en större mångfald som finns än vad som manifesterar sig organisatoriskt i den ena eller andra formen. Vill man verka för det nya, måste man vara klar över att det nya kanske oftare återfinns i nya lösare former än i en direkt öppen manifesterad form. Studien visar att Kvinnocentrum fyller en integrerande funktion. I har det alltid funnits etniska föreningar för män. Kvinno- centrum är till bara för kvinnor och kvinnor från alla länder. Man eftersträvar ett samarbete med andra kvinnoföreningar och man har ett brett socialt nätverk där många kan mötas, utbyta erfarenheter, hjälpa, ta hjälp av och lära känna varandra. Förhoppningen är att verksamheten ska fortleva även när den nuvarande styrelsen är borta och att kvinnor med blandad bakgrund fortsatt skall kunna komma samman, träffas och känna gemenskap. Det finns dock en oro för ekonomin. gav tidigare stöd till Kvinnocentrum genom att bl.a. betala hyra för lokalen och bidra med lärare. Det ekonomiska bidraget har minskat med motsvarande halva hyreskostnaden. krävs det att före- ningen söker bidrag i form av projektstöd. Men det kräver kunska- per och tid som man inte alltid har. För att kunna överleva det kommande halvåret beräknar föreningen att det behövs ett stöd på . Informanten i bildgruppen menar att det lokalt finns många verksamma små grupper av kvinnor som i hög grad är flytande och löst sammansatta sammanslutningar. För sådana sam- manslutningar med begränsade resurser kan ett ekonomiskt stöd ge stora resultat. Ur engagemang föds nya idéer och engagemanget finner ofta vägar till fortsatt växande. Inga pengar försvinner, allt Nya former för kvinnors organisering går till direkt verksamhet och är väl använda pengar. Men att söka bidrag upplevs ofta som komplicerat. Man tenderar därför ofta att helt enkelt låta bli. Även informanten i menar att om de hade eko- nomiska resurser skulle de kunna utvärdera verksamheten efter varje termin, följa upp, dokumentera och därigenom kanske för- bättra verksamheten. Deras nuvarande strategi är att försöka foku- sera på det som har fungerat bäst. Det pågår en riksomfattande kartläggning av vad som pågår inom samtalsgrup- perna och har sammankallat till en träff i för att diskutera samordning och utveckling av verksamheten. Forskargruppen ställer emellertid frågan om denna typ av verk- samhet skall vara avhängig av eldsjälar och ideellt oavlönat arbete. Ledarna för verksamheten besitter uppenbart en stor kunskap om kvinnlig livserfarenhet. Om det fanns resurser skulle man bättre kunna ta till vara denna kompetens och utveckla kvaliteten i verk- samheten. Bildande av ideell förening En annan viktig slutsats som forskargruppen drar är att kvinnlig organisering i hög grad framträder i form av ett föreningsliv av ganska traditionellt snitt. Det finns en tendens att inordna sig i traditionella föreningsformer för att möjliggöra verksamhetens kontinuitet och fortskridande. Man väljer att bilda en traditionell förening, eftersom det oftast är det alternativ som står till buds när man behöver stöd. Forskargruppen framhåller att vissa kvinnoorganiseringar inte ser några större problem med att inordna sig i en mer traditionell föreningsform. Det gäller exempelvis Shes got the beat i , som tycker att det gagnar föreningens syften och de vet hur man skall gå tillväga för att ordna det byråkratiska, söka pengar och dylikt. Forskargruppen påpekar att bildgruppen håller på att etablera sig som en ideell förening. Orsaken är främst att det underlättar vid skattedeklaration och administrativt arbete. Men det beror även på att man därigenom får ökade möjligheter att söka bidrag. De har visserligen inte något akut behov av ekono- miskt stöd, eftersom kalenderförsäljningen har gett god avkastning. Nya former för kvinnors organisering De tror dock att det är en fördel att vara organiserad som en före- ning. Forskargruppen tror att det kan förekomma att en sammanslut- ning inte registrerar sig formellt som en ideell förening av den enkla anledningen att man saknar kunskaper om och erfarenheter av föreningsbildning. Men enligt forskargruppen är det många som pekar på fördelarna med att slippa de krav och styrningsmekanis- mer som blir konsekvenserna av att organisera sig traditionellt. Mer frihet i nätverk Forskargruppens intryck är att det finns ett stort intresse av att organisera sig i icke-hierarkiska nätverk. Men de flesta tenderar ändå att välja den traditionella formen eftersom man önskar kunna söka bidrag för sin verksamhet. Organisationerna anpassar sig till gällande bidragsnormer. Forskargruppen pekar på att officiellt har Shes got the beat en traditionell styrelseform med styrelse men avsikten och praktiken är att verka så platt som möjligt med ett brett medlemsinflytande och en så direkt, i meningen icke-representativ, demokrati som möjligt. Även om föreningen ingår i ett nationellt nätverk, som innefattar flertalet liknande musikorganisationer för kvinnor, fungerar verksamheten fortfarande på gräsrotsnivå. Forskargruppen framhåller att organisering i lösare och mer platta nätverk ofta är uttryck för ett medvetet val. Det blir ett poli- tiskt ställningstagande. Det gäller t.ex. Aniara i . De är i grunden inte beroende av ekonomiskt stöd. Därför kan man orga- nisera sig i den form som man själv anser lämpligast i förhållande till de frågor som man vill jobba med och den verksamhet som man vill bedriva. Jämställdhetsutvecklaren i kommun understryker att organisering förvisso ständigt finner nya former, men handlar det egentligen inte om några dramatiska förändringar. Möj- ligen binder man sig mer i lösare former . Det handlar allt oftare om att starta mer direkt aktionsinriktade projekt som löper över . Bildar man en förening finns det också ett juridiskt ansvar för att uppfylla vissa kriterier. Jämställdhetsutvecklaren understryker att det överlag har blivit svårare för föreningarna att få stöd för den löpande basverksamheten. I har det lett till en klusterbild- Nya former för kvinnors organisering ning av föreningar och projekt. Feministiska rörelser är starka i , vilket tenderar att få en snöbollseffekt. Till följd av en posi- tiv opinion är klimatet för kvinnoorganisering gott. Ny organisering i utvecklande former Forskargruppen kommenterar också den oro som Demokratiutred- ningen uttrycker om att organisering i icke-traditionella former skulle kunna riskera att medborgarna inte fostras i ett demokratiskt tänkande och handlande. Forskarna menar att anledningarna till varför sammanslutningar i vissa fall inte organiserar sig i traditionella byråkratiska former skiftar. Det kan bero på organisationens sammansättning, samman- hang och syfte. Det arbete som läggs ner på formella omständlig- heter står inte alltid i proportion till den faktiska vinst som föreningen tycker sig göra, i form av förenklat bidragssökande och annat. De vill inte binda upp sig eller styras. Det är den direkta/ tillfälliga verksamheten som står i fokus. I samband med undersökningen har forskarna funnit en påtaglig anda av demokratiska ambitioner och handlingspraxis i mötena med kvinnoorganiseringens aktiva. De strävar efter platta nätverk. De försöker också att etablera ett direktdemokratiskt deltagande och en demokratisk delaktighet. Deras intryck är att kvinnors mobilisering underifrån, kring egna formulerade genuina behov och intressen, tar sig denna form. Den är ideell, nätverksbaserad, dialogisk. Den bottnar i det civila samhället och är av folkrörelsekaraktär och demokratisk i sig. Deras slutsats är att det pyr på fältet ifråga om nya organisa- tionsformer för kvinnor. Detta manifesteras inte alltid i synlig organisering. Studien visar på verksamheter som räknas till icke- etablerade, såsom lokala och relativt tillfälliga. Men de anser att det finns mer än vad som syns. Skälen till detta är att organisering, som utvecklas i nya former, av praktiska skäl ofta väljer att inordnas i den traditionella före- ningsformen. Kvinnogrupperingar, som inte kan eller vill anpassa sig till den traditionella formen, kan under sådana villkor tappa i mobiliseringskraft och riskera att upphöra. Med andra stödformer skulle detta kunna motverkas. Deras sammanfattande slutsats av studien om kvinnors organise- ring på lokal nivå är att det är viktigt att fånga upp olika typer av Nya former för kvinnors organisering brinnande engagemang inom mer eller mindre alternativ kvinnlig organisering, inte minst i dess mest spirande former, genom ett ändamålsenligt anpassat stöd. Kvinnors användning av Internet När det gäller organiseringen på Internet är forskargruppens slut- sats att den tycks tillta i omfång och styrka. Den innebär att fler kan nås och att verksamheten, utbytet och verkan, kan få en omfattning som annars bara är möjlig för stora och etablerade folk- rörelser, föreningar eller organisationer med stora ekonomiska resurser. Nätets globaliserande funktion går både på bredden och djupet. Frågan är hur ett direkt stöd till kvinnoorganisering via nätet konkret och ändamålsenligt skulle kunna utformas. Enligt forskar- gruppen är det klart att användningen av Internet har en växande och i vissa fall betydande roll att spela för kvinnors organisering. Det gäller kanske främst som en komplettering av mera reguljär verksamhet. Forskargruppen menar att man genom Internets nätverksmöj- ligheter effektivt kan exponera och synliggöra sig, komma i kon- takt med många intresserade och växa. Minoritetsgrupper kan mötas på speciella webbsidor och finna en styrka i att komma samman. Forskargruppen framhåller att det kan skapa en känsla av till- hörighet och gemenskap, trots att man inte träffas i omedelbar fysisk mening. Nätverksamheten kan inspirera till såväl en bredare som en fördjupad kvinnoorganisering, inte minst underifrån. Användning av Internet kan synliggöra och göra kvinnors organi- sering mer mångsidig, liksom offensivt mobiliserande och verkan- de. Enligt direktiven har samhällsförändringarna och den utveckling som skett när det gäller kvinnors sätt att organisera sig, gjort det angeläget att anpassa utformningen av stödet till kvinnoorganisa- tionerna efter dessa nya förhållanden. Nya former för kvinnors organisering Jag skall därför enligt direktiven överväga förutsättningarna för att bredda basen så att det statliga bidraget även omfattar paraply- organisationer, nya former för organisering, såsom nätverk, samt olika mindre kvinnoorganisationer som kan behöva stöd för att kunna påverka i samhället och förbättra sin situation. Min uppfattning är att de sociala rörelserna har en lång tradition av medverkan i det demokratiska arbetet. För denna medverkan och för sin betydelse i det civila samhället, har folkrörelserna upp- burit stöd. Det gäller, om än begränsat, även kvinnoorganisationer. Jag konstaterar att det statliga stödet till folkrörelser är ett ut- tryck för samhällets behov, uppskattning och beroende av ett med- borgerligt engagemang och frivilliga aktiviteter i det civila samhäl- let. Detta engagemang återfinns dock inte enbart i de organisatio- ner som definieras som folkrörelser. Jag delar därför inte uppfattning att det krävs en traditionell organisering för att den demokratiska skol- ningen av medborgarna skall upprätthållas. Även icke-traditionella former för medborgligt engagemang ger skolning i demokratiska förhållningssätt, respekt för andras åsikter, kompromissvilja och förhandlande. Jag anser att engagemanget inte kan relateras till en viss organi- sationsform. Formerna kan variera alltifrån landsomfattande orga- nisationer med stort medlemsantal - till små nätverk som arbetar med en begränsad fråga. Engagemanget finns i stiftelser och eko- nomiska föreningar bildade för ett visst ändamål. Det är omfat- tande och mångfalden av organisationer är stort. Min uppfattning är att ett samhälle i förändring föder nya former av organisering utifrån nya behov och intressen. Traditionella krite- rier för stöd, såsom medlemsantal, viss organisatorisk form m.m. måste därför få minskad betydelse när organisationslivet förändras. Jag anser att staten inte har någon anledning att värdera formerna för medborgerligt engagemang, så länge engagemanget har en demokratisk betydelse. En grund för stödet är att merparten av medborgarna har varit medlem i någon organisation. Stödet måste upplevas som rättvist och får inte utesluta vissa organisa- tionsformer och aktiviteter i vilka medborgarna valt att engagera sig. Jag anser därför att kraven på organisationer för att de skall få stöd, inte bör utformas utifrån den organisationsform som de har valt. Det är i stället möjligheterna att utkräva ansvar, bl.a. för för- valtningen av offentliga medel, verksamhetens omfattning och Nya former för kvinnors organisering demokratiska betydelse, som skall styra bidragsreglerna. Till det kommer att bidragssystemet måste vara överskådligt, genomskin- ligt och förutsägbart. Ett statligt stöd förutsätter att organisatio- nens verksamhet är av riksintresse. 4Statliga bidrag till ideella organisationer Utredaren skall enligt direktiven jämföra storleken mellan stats- bidraget till kvinnoorganisationerna och statliga bidrag till andra typer av organisationer, i förhållande till medlemsantalet i respek- tive typ av organisation. I detta kapitel redovisar utredaren inledningsvis översiktligt de olika utredningar om statliga bidrag till ideella organisationer som har genomförts . Med utgångspunkt bland annat i dessa utredningar har en forskar- grupp vid i analyserat vilka tanke- gångar som har legat till grund för den nuvarande utformningen av statsbidragen till de ideella organisationerna. Deras analysmodell redovisas. Huvuddelen av detta kapitel utgörs emellertid av en genomgång från utredningens egna kartläggning om fördelningen av statliga bidrag till ideella organisationer. Olika typer av bidrag, bidrags- givare och mottagare av bidrag redovisas. Bidragsgivarna har besva- rat frågan om det medlemsantal som utgör underlag för statsbidra- gen. De har också svarat på om det finns könsuppdelad statistik utifrån redovisningen av statsbidragen. 4.2Statliga utredningar om stöd till ideella organisationer 4.2.1Ökad styrning av folkrörelserna I sitt slutbetänkande En uthållig demokrati (SOU 2000:1) framhöll att den folkbildande verksamheten och folk- rörelsernas arbete som demokratibefrämjare kompliceras av att stat och kommun alltmer försöker styra verksamheten. Statliga bidrag till ideella organisationer Utredningen menade att, utöver den offentliga finansieringen som skapat ett finansiellt beroende av samhällsapparaten, har orga- nisationerna i ökad grad tagits i anspråk av stat och kommun för att genomföra uppgifter inom diverse olika samhällssektorer. Där- igenom styrs organisationerna inte främst av sina egna idéer – en av huvudavsikterna med föreningslivet. De blir i stället en integrerad del av den offentliga sfären. menade därför att folkrörelserna tycks spela en allt mindre roll i den folkbildande verksamheten. I stället spelar stat och kommun en allt viktigare roll. 4.2.2Resultatstyrning av bidragen till ideella organisationer Frågan om statens relationer till de ideella organisationerna har ut- retts vid ett flertal tillfällen . Utred- ningar har konstaterat att de statliga bidragen till de ideella orga- nisationerna präglas av en mycket stor splittring. På ett över- gripande plan tycks inte heller statens förhållningssätt till de ideella organisationerna uppvisa någon sammanhållande logik. konstaterade i betänkandet Mål och resul- tat (SOU 1988:39) att det saknades en samlad syn på den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer. Målen för bidragen var oklart formulerade. gjorde Statskontoret på regeringens upp- drag en kartläggning av det samlade statliga stödet till förenings- livet. Statskontoret fann att statsbidragen var hårt styrda av regler och att bidragens mål och resultat diskuterades i för liten omfatt- ning. Statskontoret föreslog att bidragen skulle anpassas till den resultatorienterade budgetprocess som då hade införts inom stats- förvaltningen. 1992 tillsatte regeringen den s.k. bidragsutredningen, som i betänkandet Organisationernas bidrag (SOU 1993:71) presenterade ett antal förslag som var avsedda att stärka organisationernas själv- ständighet. Den statliga budgetprocessen skulle tillämpas så att sär- skild hänsyn tas till organisationernas särart. Bidragen skulle delas in i tre huvudkategorier: organisationsbidrag, uppdragsersättningar och projektbidrag. Enligt utredningen skulle målen för verksamheten formuleras av organisationerna själva. De skulle även utvärdera den statliga finan- sieringens betydelse för målen. Staten skulle utvärdera statsbidra- Statliga bidrag till ideella organisationer gens betydelse och berättigande. Departementen skulle ha ansvar för att utforma anvisningar för redovisningarna från de centrala organisationer som får statsbidrag. Hänsyn till organisationernas särart 1995 analyserade Statskontoret omfattning och utbredning av projektbidrag till ideella organisationer. Resultatet redovisades i rapporten till ideella organisationer (Statskontoret 1995:12). Där föreslog Statskontoret att en gemensam metodik för uppföljning och utvärdering av projektstöd inom olika samhälls- sektorer borde utvecklas. Utredningen slog också fast att de medel som fördelas i form av projektstöd borde samordnas bättre. De offentliga bidragsgivarna borde aktivt sträva efter kontinuerlig samverkan och erfarenhetsutbyte i fråga om fördelningen av projekt- stöd. Därefter tillsattes en särskild föreningsbidragsgrupp inom som i rapporten av föreningsbidrag (Ds 1997:36) byggde vidare på de ovannämnda utredningarna. Arbets- gruppens utgångspunkt var att de statliga föreningsbidragen i prin- cip skall hanteras på samma sätt som övriga statliga medel i budget- processen. Gruppen betonade dock vikten av att särskild hänsyn skall tas till organisationernas särart. Arbetsgruppen betonade också att staten skall resultatstyra bidragen, utan att försöka styra organisationerna. Därför måste de olika departementen avgöra hur resultatstyrningen skall utformas för enskilda sektorer. Arbetsgruppen förde också en diskussion om olika tänkbara bidragskategorier. Den första kategorin var organisationsbidrag, där statens syfte skall vara att stödja vissa organisationer (för deras existens), men utan att ställa krav på motprestationer. Bidraget skall inte resultat- styras i någon egentlig mening och bidraget är inte heller avsett för detta. Den andra kategorin som diskuterades var verksamhetsbidrag, där statens syfte skall vara att stödja en viss föreningsdriven verk- samhet. Där bör dock staten ställa tydliga krav på motprestation. Organisationernas motprestation blir måluppfyllelsen, vilket inne- bär att staten kan tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom övrig statlig verksamhet. Statliga bidrag till ideella organisationer Den tredje kategorin som beskrevs var projektbidrag, där statens syfte är att stödja en föreningsdriven verksamhet av tillfällig och begränsad karaktär. Även för dessa bidrag skall det vara möjligt att formulera preciserade mål. Det innebär att staten även här kan tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom övrig statlig verksamhet (Ds 1997:36). Regeringen uppdrog till Statskontoret att göra en översyn av bidragsgivningen till ideella föreningar. I uppdraget ingår att göra en kartläggning av den statliga, landstingskommunala och kommunala bidragsgivningen till ideella föreningar. Statskontoret skall också undersöka förekomsten av gemen- samma principer och riktlinjer för den statliga bidragsgivningen till ideella föreningar. Med utgångspunkt i undersökningen skall Stats- kontoret överväga och vid behov lämna förslag till gemensamma principer och riktlinjer för bidragsgivningen. har genomfört utvärderingar av två av de system för hantering av bidrag som ges till ideella organi- sationer. Till grund för det ena bidragssystemet, till sociala orga- nisationer, låg utredningen Vad får vi för pengarna (SOU 1998:38). Syftet med systemet är att öka resultatstyrningen, minska antalet bidragsgivande instanser, öka förnyelsen och samverkan inom om- rådet. har inrättat ett särskilt råd som består av företrädare för bidragsansvarig instans och de organisationer som får del av bidraget. Utifrån utvärderingsrapporten summerade sina slutsatser i fyra förslag. föreslog att regeringen i för- ordningen om statsbidrag till organisationer inom det sociala om- rådet: –klargör statens syn på och förhållande till den ideella sektorn, –överväger möjligheterna att förändra regelsystemet så att fler organisationer blir berättigade att söka, –i regleringsbrevet medger att beviljade medel också får avse bidrag till riksorganisationernas administrativa basverksamhet, –ser över hur det samlade ekonomiska stödet och skilda bestäm- melser i anslutning härtill ytterligare kan stimulera utveck- lingen av en vital ideell sektor i samhället. Statliga bidrag till ideella organisationer utvärderade också bidragssystemet till handikapporganisationerna. infördes ett nytt system inom detta område. Som grund för systemet låg utredningen till handikapporganisationer (SOU 1999:89). Utredningen hade som utgångspunkt att, på liknande sätt som för organisationerna inom det sociala området, införa en form av resultatstyrda bidrag. Så blev dock inte fallet. Utredningen resulterade i ett bidrags- system som mer är att betrakta som ett organisationsstöd. Statens övergripande syfte är att stödja handikapporganisationer i deras arbete för full delaktighet och jämlikhet i samhället för personer med funktionshinder. Även inom detta område har inrättat ett särskilt råd för att diskutera principer och riktlinjer för fördelningen av bidraget. I sin rapport till regeringen skrev Socialstyrel- sen bl.a. att ett av syftena med det nya bidragssystemet inom handikappområdet var att åstadkomma vissa förskjutningar mellan grundbidrag, som varierade stort beroende bl.a. på hur länge man funnits som organisation. Dessa förändringar hade nu skett. Vissa ekonomiska kompensationer hade också gjorts och pågår ytter- ligare en utvärdering från sida som skall redo- visas till . Frågan är då vilka tankegångar som har legat till grund för den nu- varande utformningen av statsbidragen till de ideella organisatio- nerna. Utredningen har tagit del av en studie genomförd av en forskargrupp vid i under ledning av docent . I sitt arbete tar forskargruppen bland annat avstamp i ett urval av texter och rapporter i SOU- och Ds- serierna, som har producerats och som har behandlat frågan om statliga bidrag. Studien har genomförts inom ramen för en översyn av den stat- liga och kommunala bidragsgivningen till ideella organisationer vilken Statskontoret utfört på regeringens uppdrag, som nämnts tidigare. Studien har även publicerats i en rapport vid Social- styrelsen (2004). Statliga bidrag till ideella organisationer Forskargruppen menar att det inte är möjligt att förstå statens rela- tion till organisationerna, främst vad gäller bidragsgivningen, om man inte i analysen beaktar den grundläggande logiken för den statliga förvaltningen och dess interna styrning. Det hand- lar dels om betydelsen av olika former av rationalistiska styrmodel- ler, dels om framväxten av en statlig konkurrensvision. Forskargruppen anser att båda dessa är centrala inom den tradi- tion, som , utomlands men även i , har kommit att gå under beteckningen (). Forskarna menar att statsmakten under långa perioder har varit upptagen av att organisera och utveckla statsförvaltningens inre styrning.