sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Va-lagen använder begreppen engångsavgifter och periodiska avgifter. I den praktiska tillämpningen talar man hellre om anläggningsavgifter och brukningsavgifter i samma betydelse. De senare begreppen anger enligt vår mening bättre vad slags avgifter det rör sig om. Såväl i det följande som i den av oss föreslagna lagtexten använder vi därför uttrycken anläggningsavgifter och brukningsavgifter. Någon ändring i sak är dock inte avsedd. Det finns inte anledning att i lagen om allmänna vattentjänster gå ifrån dagens krav på att avgiftsskyldigheten skall fördelas efter skälig och rättvis grund. Hur den närmare fördelningen skall ske inom ramen för denna reglering kan däremot diskuteras. Den sociala kostnadsfördelningsregeln har en del klara fördelar. Det avgörande för fördelningen är fastigheternas utformning och användningssätt. Objektiva och generella faktorer avgör i vilken omfattning en fastighet skall anses ha nytta av ifrågavarande vattentjänster. Principen kan sägas innebära en fullständig likställdhet mellan fastigheter av samma slag och utförande. Dessutom får inte sådana från ett brukarperspektiv helt oväsentliga faktorer, såsom avståndet mellan bebyggelse och vattenverk respektive avloppsreningsverk, inverka på avgiftssättningen. Men det har ansetts uppenbart att det måste finnas en yttersta gräns för hur långt en fördelning strikt efter fastigheternas nytta skall kunna sträcka sig. Redan inom ramen för en fördelning efter skälig och rättvis grund har det krävts att vissa fastigheters särförhållanden måste föranleda en avvikande fördelning, nämligen vid avsevärda kostnadsskillnader. Tröskeln för särtaxor vid kostnadsskillnader har dessutom sänkts genom bestämmelsen i 26 § andra stycket va-lagen. har avgiftsregleringen i va-lagen kritiserats därför att den inte medger kostnadsrelaterade avgifter annat än i undantagsfall. Avgifterna har inte ansetts i tillräcklig utsträckning kunna användas som styrmedel för att påverka brukarnas förbrukning eller i valet mellan enskilda och allmänna anläggningar. Referensgruppen, som instämde i den kritik som riktats mot den gällande ordningen, föreslog inom ramen för självkostnadsprincipen en kostnads- fördelning som mera strikt hänförde sig till vilka kostnader som belöpte på enskilda fastigheter eller områden. Detta motiverades med ett önskemål att i högre grad kunna tillämpa priset som ett medel för att styra konsumtionen i en samhällsekonomiskt önskvärd riktning. Referensgruppen förespråkade vidare att marginalkostnadsprissättning, dvs. att priset för en vara eller tjänst bestäms så att det motsvarar den rörliga kostnaden för att producera varan eller tjänsten, samt knapphetsprissättning, dvs. att priset sätts så att balans mellan utbud och efterfrågan erhålls då efterfrågan överstiger vad som kan produceras, under vissa omständigheter skulle kunna godtas. Detta borde enligt Referensgruppen komma till uttryck genom en regel att avgifterna skall fördelas mellan fastigheterna på skälig grund. För att marginalkostnads- och knapphetsprissättning skulle få godtas krävdes enligt Referensgruppen att en sådan prissättning främjar ett effektivt resursutnyttjande. Referensgruppens förslag ledde inte till lagstiftning. ändringar i va-lagen innebar däremot bland annat en i viss mån vidgad möjlighet att beakta kostnadsskillnader för viss eller vissa fastigheters va-försörjning. I slutbetänkande, som lämnades efter dessa ändringar i va-lagen, föreslogs inga andra ändringar i frågan om kostnadsfördelning än att takregeln rörande säsongstaxa borde slopas. Även om flera remissinstanser då önskade ökade möjligheter att använda differentierade avgifter vid kostnadsskillnader, var det endast som uttryckte att kostnadsrelaterad avgiftssättning borde vara generellt tillåten. En fördelning utifrån den privatekonomiska kostnadsfördel- ningsregeln medför visserligen att kostnaderna för en anläggnings utförande kommer att belasta de brukare som har ett direkt behov av de ifrågavarande åtgärderna. Att detta skulle vara en lämplig ordning har ibland motiverats med att kostnaderna för en allmän va-anläggnings utförande, liksom för andra kommunaltekniska åtgärder, ökar ju längre man kommer från tätortens centrum. är i regel fastighetspriserna lägre där, och en avgifts- sättning som återspeglar de direkta kostnaderna för ifrågavarande område skulle då medföra en mera samhällsekonomiskt rättvis fördelning. Vad gäller va-verksamheten kan det ifrågasättas om detta resonemang bär. Det är inte alls givet att distributionen av vattentjänster sker genom centrala anläggningar som betjänar hela Kommunen har en mycket stor frihet att välja på vilket sätt distributionen skall ske, och brukarna har knappast möjlighet att påverka detta. Det har också hävdats att nuvarande principer för avgiftssättning innebär exempelvis att flerfamiljshus i praktiken subventionerar va- försörjningen i fritidsområden och andra områden med gles bebyggelse. Denna slutsats har också utifrån fallstudier dragits i en akademisk avhandling rörande avgiftssättningen inom va-sektorn (, Kostnadsredovisning som underlag för benchmarking och prissättning – studier av va- verksamhet, 2002). Kritiken baseras på ett rent ekonomiskt synsätt. I den mån nyttan bör avgöra fördelningen av avgiftsskyldigheten är det dock knappast möjligt att mäta denna nytta i ekonomiska termer. Det torde hur som helst inte vara riktigt att den subventionering som kan förekomma är en nödvändig följd av den sociala kostnadsfördelningsregeln. Den kan däremot vara resultatet av vissa taxekonstruktioner som kan väljas inom ramen för denna princip. När taxorna enligt vårt förslag skall beslutas av kommunen och inte, som enligt va-lagen, av huvudmannen, kommer det demokratiska inflytandet över taxeprocessen att öka och därmed möjligheterna till en rättvisare fördelning. Den sociala kostnadsfördelningsregeln fungerar som vi uppfattat det i huvudsak väl. Den är ägnad att uppfattas som skälig och rättvis av konsumenterna. För den typ av samhällsservice det här är fråga om är det inte naturligt att produktionskostnaderna alltid skall ha fullt genomslag i det enskilda fallet. Genom att en omfattande rättspraxis utbildats har också principerna om kostnadsfördelning fått en sådan stadga och förutsebarhet att gällande rätt tillgodoser konsumenternas rättssäkerhetsintresse. Med hänsyn till att kostnadsskillnader ändå i vissa fall skall beaktas när dessa avviker från vad som kan anses vara normalt finns det ändå möjligheter att, när det är påkallat, låta kostnadsskillnaderna få ett skäligt genomslag i prissättningen. Vid bestämmandet av principerna om fördelningen av avgiftsskyldigheten måste även föreskrifterna i ramdirektivet för vatten beaktas. Enligt artikel 9 i detta direktiv skall prispolitiken för vatten ge vattenförbrukarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna och därigenom bidra till direktivets miljömål. I likhet med vad som anförts i Statens va-nämnds utredning finner vi att nuvarande regler om avgiftsuttagets fördelning i allt väsentligt tillgodoser kraven i ramdirektivet. av brukningsavgifter efter uppmätt förbrukning är helt i enlighet med den sociala kostnadsfördelningsregeln, och ramdirektivet för vatten förutsätter i princip att mätning skall ske, där detta är rimligt. Emellertid utgörs huvudmännens kostnader för vattenförsörjning och avlopp väsentligen av fasta kostnader. En tendens har varit att mätning av vattenförbrukning visserligen oftast sker för normala bostadsfastigheter, men att den andel av brukningsavgifterna som baseras på mätning minskar till förmån för olika slags fasta avgifter. För fritidshus, med en förväntat mycket låg vattenförbrukning, är det sällan motiverat att mäta denna förbrukning. Om en alltför stor del av avgifterna tas ut såsom fasta avgifter finns det risk för konflikt med ramdirektivets intentioner, något som även pekat på. Det kan inte anses vara en skälig fördelning av avgiftsuttaget om det inslaget av fasta avgifter blir alltför dominerande. Detta måste kommunen beakta vid fastställandet av taxan. Genom den utvidgning som vi föreslår av möjligheterna att införa särtaxa för brukningsavgifter blir det dock lättare att tillgodose ramdirektivets krav i det här avseendet. Mot denna bakgrund finner vi inte skäl att frångå huvudregeln att va-avgift i första hand skall bestämmas med hänsyn till den huvudsakliga nytta som varje särskild fastighet har av va- anläggningen och med bortseende från huvudmannens individuella kostnader för fastigheten i fråga. Med den innebörden bör således fördelningen av avgiftsskyldigheten även kunna ske efter skälig och rättvis grund. Utrymmet för särtaxa bör dock vidgas något när det gäller brukningsavgifter. Vi föreslår detta i det följande. Enligt uppdraget skall vi överväga om det finns behov av andra regler för användning av sär- och säsongstaxa än eller om möjligheterna att använda sådana taxor bör ändras. Vårt resonemang kring de grundläggande förutsättningarna för avgiftsuttagets fördelning medför att det knappast finns förutsättningar att i vidare mån än vad som gäller låta kostnadsskillnader påverka avgiftssättningen för anläggnings- avgifter. Om kostnadsskillnader som är mindre än vad som kan sägas vara av beaktansvärd omfattning skulle tillåtas påverka fördelningen skulle den sociala kostnadsfördelningsregeln mer eller mindre sättas ur spel. Det är inte möjligt att precisera hur stor en kostnadsskillnad skall vara för att anses som beaktansvärd. Detta måste överlåtas åt rättstillämpningen. Det finns dock ingen anledning att behandla brukningsavgifterna annorlunda än anläggningsavgifterna. Även om det i första hand torde vara kostnaderna för anläggningens utförande som påverkas av särförhållanden för viss eller vissa fastigheter är det inte givet att dessa måste täckas av anläggningsavgifter. Den huvudman som helt eller delvis väljer att finansiera utförandekostnader med bruknings- avgifter, något som är möjligt såväl som enligt vårt förslag, har inte möjlighet att låta annat än avsevärda kostnadsskillnader få genomslag i avgiftssättningen. Även om det sällan verkar kunna föras i bevis att kostnadsskillnader bör påverka fördelningen av brukningsavgifter bör givetvis inte lagstiftningen hindra detta, när förutsättningar föreligger. En utvidgning av möjligheten till särtaxa för brukningsavgifter kan vidare öka möjligheten att i taxesättningen beakta att viss fastighet förorsakar högre kostnader för avloppsrening än vad som är normalt. Vi föreslår därför att särförhållanden enligt 26 § andra stycket va-lagen bör påverka fördelningen av avgiftsskyldigheten i dess helhet. En säsongstaxa kan däremot endast avse brukningsavgifterna. Den möjlighet som öppnades för huvudmännen genom ändringar i va-lagen att besluta om säsongstaxa har såvitt känt aldrig tillämpats. Vatten är en mycket prisokänslig vara och prisets betydelse som styrmedel för förbrukningen i framstår som klart begränsad. Med hänsyn till de skäl som föranledde bestäm- melsen bör det dock även fortsättningsvis finnas möjligheter till säsongstaxa. Genom att den maximala nivån på säsongstaxan får vara som mest den dubbla jämfört med ordinarie nivå har bestämmelsens konsumtionshämmande effekt antagits vara alltför begränsad. Denna takregel kan vara ett skäl till att säsongstaxor tydligen inte använts. Takregeln motiverades av ett skydd för konsumenterna mot oskälig avgiftssättning särskilt för sådana allmänförklarade va- anläggningar som kommunen inte hade inflytande över. Eftersom vi nu föreslagit att endast kommunala anläggningar skall vara allmänna enligt lagen om allmänna vattentjänster och även att kommunen alltid skall besluta taxan, torde nämnda skyddsintresse inte längre föreligga. Det kan då ifrågasättas om det ändå finns behov av en takregel. Användandet av säsongstaxa får givetvis inte leda till att det totala avgiftsuttaget överstiger de nödvändiga kostnaderna för verksamheten. Om säsongstaxan skall få den önskade styreffekten borde den sättas avsevärt högre än ordinarie taxa, vilket torde leda till att avgiftsuttaget övrig tid borde bli relativt sett lägre. Enligt Svenskt Vattens taxestatistik för varierar den rörliga delen av brukningsavgifterna i merparten av kommunerna per kubikmeter vatten och den uppgår som mest till per kubikmeter. Frågan är om ens en femdubbling, motsvarande en marginalkostnad per liter vatten om maximalt , har någon påtaglig konsumtionshämmande effekt. En alltför stor skillnad i avgifterna skulle å andra sidan knappast vara förenlig med en avgiftsfördelning efter skälig och rättvis grund. Vi bedömer dock inte att dessa skäl motiverar en begränsning av säsongstaxan motsvarande dagens takregel. Det måste i stället få överlåtas åt kommunen att inom ramen för de principer som i övrigt gäller vid avgiftssättningen vid behov besluta en lämplig säsongstaxa. Genom att kommunens beslut härom, liksom i övrigt, kan underkastas laglighetsprövning och då fastighetsägare även därutöver kan begära prövning av sin avgiftsskyldighet, finns garantier för att säsongstaxor inte kommer till användning i strid mot lagen. Vi föreslår därför att någon begränsning av taxenivån vid säsongstaxa inte skall anges i lagen. Det är dock inte lämpligt att, som föreslog, knyta säsongstaxan till huvudmannens kostnader för åtgärder av säsongsbetonad karaktär. Det är knappast kostnadsskillnader som bör föranleda säsongstaxan och en sådan hänvisning skulle dessutom närmast föra tankarna till anläggningskostnader. I stället bör det i lagtexten anges att brukningsavgifterna under den aktuella delen av året får bestämmas med tillämpning av en högre taxenivå än under övriga året. Genom att säsongstaxan inte innebär något undantag från kravet på fördelning efter skälig och rättvis grund, vilket alltså skall beaktas även här, torde någon ytterligare precisering inte vara nödvändig. 19.2.4Taxa som grund för avgiftsuttag Fastighetsägarnas avgiftsskyldighet bör även i fortsättningen regleras genom taxa. I avsnitt 9 om normgivning har vi föreslagit en ordning för fastställande av taxa som skall uppfylla kraven i Regeringsformen och säkerställa det demokratiska inflytandet över taxebesluten. Kommunen skall besluta taxan i den del den avser frågor av norm- karaktär och detta oberoende av om den allmänna va-anläggningen drivs i förvaltningsform eller om det är ett kommunalt bolag som är huvudman. Taxans normativa inslag rör framför allt fördelningen av avgiftsuttaget mellan olika brukare. Denna beslutanderätt skall alltså vara förbehållen kommunfullmäktige. Vi har däremot bedömt att huvudmannen – när denne är en från kommunen åtskild juridisk person – själv skall på kommunens uppdrag kunna bestämma nivån på avgifterna med tillämpning av de av kommunfullmäktige beslutade principerna för avgiftsuttaget. Detta måste ske utifrån verksamhetens beräknade självkostnader. bestämt att viss del av va-verksamheten skall skattefinansieras är givetvis huvudmannen skyldig att ta hänsyn till det. Ingenting hindrar att kommunfullmäktige beslutar en taxa med angivande av bestämda belopp även när verksamheten bedrivs av ett kommunalt bolag. Kommunen måste då vara beredd att täcka den brist som kan uppstå på grund av att kostnaderna för verksamheten inte täcks genom den beslutade taxan. Även när kommunfullmäktige skall besluta en taxa utan avgiftsbelopp krävs att huvudmannen tillhandahåller kommun- fullmäktige ett fullgott beslutsunderlag. Det torde inte vara möjligt för kommunfullmäktige att ta ställning till taxan om inte verksamhetens beräknade självkostnader kan redovisas. Även inom de förutsättningar som lagen anger i fråga om avgiftsuttagets fördelning kommer det, liksom , att finnas ett relativt stort spelrum för den närmare fördelningen. Om politiska ambitioner skall få genomslag inom ramen för en fördelning efter skälig och rättvis grund måste det ekonomiska utfallet av en viss taxa kunna beräknas. Taxan måste vara utformad i enlighet med vad som gäller för avgiftsuttaget enligt lagen. Denna självklara ordning skall naturligtvis bestå. Genom taxan skall avgiftsuttaget alltså först och främst fördelas efter skälig och rättvis grund. Detta uttryck föreslås ha samma innebörd som i va-lagen. Rättspraxis enligt va-lagen bör därför även kunna gälla. Avgifter enligt taxan skall utgå i form av anläggningsavgifter och brukningsavgifter. Anläggnings- avgiften är inte avsedd att täcka kostnader för anläggningens drift och underhåll och får därför inte sättas högre än att den svarar mot fastighetens andel i kostnaden för den allmänna va-anläggningens utförande. Däremot bör det inte finnas något hinder mot att anläggningskostnader täcks genom brukningsavgifter. I princip innebär erläggande av anläggningsavgiften att ny avgift för samma ändamål inte skall kunna tas ut. Hänsyn måste alltså tas till vad som tidigare tagits ut av fastigheten i fråga om sådana avgifter. Särskild betydelse har detta vid förändringar av bebyggelsen på fastigheten. I princip innebär den omständigheten, att avgiftsskyldigheten som huvudregel skall fördelas efter skälig och rättvis grund, att ny anläggningsavgift inte får tas ut om fastighetens nytta inte kan anses ha ökat genom bebyggelseändringen. Det är därvid utan betydelse om anläggningsavgift erlagts enligt gällande eller äldre lag eller taxa, eller om fastighetens andel i kostnaden för anläggningens utförande bekostats genom skattefinansiering. I den mån kommunen valt att skattefinansiera viss verksamhet är detta ställningstagande gentemot brukarna definitivt. Inte heller om kostnaden för anläggningens utförande tagits ut i form av brukningsavgifter är det möjligt att senare ta ut anläggningsavgift för att täcka samma kostnad. Däremot är det klart att kostnaden för t.ex. en ny anläggningsdel får täckas genom påförande av ny anläggningsavgift. Bestämmelserna gör det möjligt för kommunen att fastställa särskilda taxor för industrier och liknande brukarkategorier. Det får dock förutsättas att kommunen inte därigenom tar ifrån huvudmannen alla möjligheter att genom avtal anpassa avgiftsuttaget för dessa brukare till de speciella förutsättningar som råder i det enskilda fallet. Vårt lagförslag innehåller dock några förändringar jämfört med gällande rätt som måste beaktas vid fastställandet av taxan. Den gällande möjligheten för huvudmannen att avgifts- finansiera avvattning av allmänna platser föreslås bli utvidgad till att avse även motsvarande platser utanför detaljplanelagt område. Lagen om allmänna vattentjänster föreslås dessutom utgöra direkt rättsgrund för kostnadsuttag från väghållare och andra som svarar för platsernas iordningställande. Den del av kostnadsuttaget som belöper på fastighetsägarna måste däremot bestämmas i taxan. Gentemot va-kollektivet utgör detta ingen förändring jämfört med , men det är viktigt att beakta att underlaget för uttag av avgifter begränsas i enlighet med lagens bestämmelser (se avsnitt 14.2.6). Särskilt bör noteras att fördelningen av reningskostnader mellan fastighetsägare och väghållare enligt vårt förslag schablonmässigt skall ske med hälften vardera. Förutsättningarna för särtaxa har också utvidgats på så sätt att redan beaktansvärda kostnadsskillnader skall beaktas även vid fastställandet av brukningsavgifterna. Det föreligger en skyldighet, och inte enbart en rättighet, att besluta taxan i enlighet härmed. I avsnitt 17.2.4 om brukandet av den allmänna anläggningen har vi funnit att de grundläggande bestämmelserna om vattenmätare skall finnas i lagen. Ytterligare föreskrifter om vattenmätning bör däremot regleras i taxan och inte, som , i föreskrifter om brukandet. Även andra bestämmelser i 85 som tar sikte på avgiftsuttaget bör finnas i taxan. Det rör sig särskilt om punkterna 24 och 25 om fastighetsägares skyldighet att lämna uppgifter till huvudmannen om förhållanden som kan påverka avgiftsuttaget samt om överlåtelse av fastighet. Kommunfullmäktige har, även med beaktande av lagens närmare föreskrifter om taxans utformning, en relativt stor frihet att besluta taxans närmare innehåll. Det bör inte ankomma på oss att ange riktlinjer för hur detta lämpligen bör ske. Det får dock förutsättas att Svenskt Vatten även i fortsättningen kommer att utforma lämpliga basförslag till va-taxor – gärna förenade med alternativa utformningar. I allt väsentligt torde de nuvarande basförslagen kunna äga tillämpning även enligt lagen om allmänna vattentjänster. I bilaga 3 till detta betänkande finns en redogörelse för de vanligast förekommande parametrarna i va-taxorna. Vidare lämnas några enkla exempel på hur kommunfullmäktige utifrån dessa parametrar kan fastställa det normativa inslaget i taxan och hur huvudmannen utifrån dessa kan besluta avgiftsuttaget. Förslag: Verksamheten vid en allmän va-anläggning skall redovisas skild från annan verksamhet som huvudmannen driver och det skall av redovisningen framgå hur gemensamma kostnader för verksamheterna har fördelats. Va-lagen innehåller inga redovisningsregler. Det har i enlighet med det förut citerade uttalandet av departementschefen (prop. 1970:118 s. 104) i ganska stor utsträckning överlämnats till kommunerna själva att välja lämpliga redovisningsmetoder. De mycket allmänt hållna bestämmelserna i kommunallagen begärde inte mycket av den redovisning som kommunen skulle göra som huvudman för den allmänna va-verksamheten. I mål om för höga avgiftsuttag har emellertid i rättspraxis ställts större krav, nämligen att huvudmannen vid tvist måste kunna visa inte bara att han faktiskt har haft de nödvändiga kostnader på vilka avgiftsuttaget grundas utan också att dessa kostnader framgår av hans bokföring. Det senare kravet har i en del fall där va-verksamheten drivits i förvaltningsform lett till att kommunen inte fått räkna stora kostnadsposter som avgiftsgrundande, eftersom dessa inte redovisats i va-verkets bokföring. har med instämmande av Vattenöverdomstolen konstaterat att prövningen av vad som är nödvändiga kostnader måste göras med utgångspunkt i huvudmannens redovisning. Detta utvecklas något i rättsfallet NJA 1994 s. 10 I, som i denna del dock inte prövades av . Där konstateras att självkostnadsprincipen i 24 § va-lagen blir betydelselös om inte bokföringen för va-verksamheten är ordnad på sådant sätt att verksamhetens intäkter och kostnader kan särskiljas. Vatten- överdomstolen uttalade: Det måste också kunna krävas att kostnadsredovisningen i va- verksamheten grundas på allmänt accepterade redovisningsprinciper och är så utformad att den kan ligga till grund för en prövning av kommunens avgiftsuttag. Vattenöverdomstolen delar därför va- nämndens uppfattning att bara sådana kostnader som framgår av bokföringen kan ingå i underlaget för avgiftsuttaget. Möjligheten att i efterhand göra ändringar i bokföringen bör vara begränsad, i första hand till rena felbokföringar. I likhet med va-nämnden finner därför vattenöverdomstolen att någon justering av årsresultaten med hänsyn till den åberopade internräntan på rörelsekapital inte kan komma i fråga. Kommunallagen (1991:900) anger den yttre ramen för kommunens räkenskapsföring och redovisning i 8 kap. 14–20 §§. Där sägs i stort sett bara att kommunstyrelsen och övriga nämnder fortlöpande skall föra räkenskaper över de medel som de förvaltar och att styrelsen skall upprätta en årsredovisning som skall godkännas av fullmäktige och på visst sätt hållas tillgänglig för allmänheten. Närmare bestämmelser om bokföringen och årsredo- visningen finns numera i en särskild lag (1997:614) om redovisning. Den gäller kommuners, landstings och kommunal- förbunds externa redovisning, inte redovisningen på nämndnivå. Och den gäller inte för olika slag av kommunala samverkansorgan och kommunala företag. Lagen bygger på motsvarande regleringar inom den privata sektorn i bokföringslagen (1975:125, som ersatts av 1999:1078) och årsredovisningslagen (1995:1554) och på det normalreglemente för kommuner och landsting som utarbetats av och .