sou · GSB323d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Om man för någon av de förvaltningsmyndigheter under regeringen som har regionala eller lokala myndigheter under sig vill behålla möjligheten att överpröva den lokala eller regionala myndighetens anställningsbeslut får detta föreskrivas särskilt i myndigheternas instruktioner. När det gäller anställningsärenden inom universitets- och högskoleområdet är dessa fortfarande kringgärdade av särskilda formella krav. Exempelvis skall information om lediga tjänster spridas genom annonsering. Vidare skall anställningsärendena beredas av fakultetsnämnden eller annat särskilt organ, yttranden skall inhämtas och bedömningen skall göras utifrån särskilt angivna kriterier. Med hänsyn till föreliggande formkrav och de särskilda kriterier som skall beaktas vid bedömningen, bör möjligheten att överklaga dessa ärenden behållas. För det fall man ändå av någon anledning vill ha kvar en huvudregel om att anställningsbeslut får överklagas bör, under alla förhållanden, regeringen befrias från att pröva överklagandena. Överklagande bör då ske till en domstolsliknande nämnd. Med normgivningsmakt avses rätten att besluta rättsregler av olika slag, dvs. regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. Normgivningsmakten fördelas i regerings- formens 8 kap. mellan och regeringen. myndigheter har inte någon direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter. Det område där i första hand har normgivnings- kompetens kallas det primära lagområdet. Den del av det primära lagområdet där ingen delegering är tillåten kallas det obligatoriska lagområdet (hit hör bl.a. den civilrättsliga lagstiftningen). kan dock överlåta delar av sin normgivnings- kompetens till regeringen, det delegeringsbara området (hit hör i första hand vissa offentligrättsliga bestämmelser). I samband med att bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett ämne kan medge att regeringen i sin tur överlåter hela eller delar av denna normgivningskompetens till en förvaltningsmyndighet eller kommun, s.k. subdelegering. I 8 kap. 13 § RF finns de huvudsakliga bestämmelserna om regeringens egen normgivningskompetens, regeringens primärområde. Hit hör i första hand föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag skall beslutas av . Regeringen kan delegera normgivningen inom hela sitt primärområde till förvaltningsmyndigheter under regeringen. För att en myndighet skall få besluta föreskrifter krävs ett bemyndigande, ett beslut om delegering från regeringen. Sådana bemyndiganden är vanligt förekommande i olika förordningar. Även om ett bemyndigande är generellt utformat får en myndighet inte meddela föreskrifter som står i strid med gällande lagar och förordningar. Lagprövningen regleras i 11 kap. 14 § RF. Där anges att om en domstol eller ett annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften inte tillämpas. Har eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Lagprövningen omfattar såväl statliga myndigheters föreskrifter som kommunala En lagprövning blir aktuell om det finns någon särskild anledning att anta att det föreligger en konflikt mellan olika föreskrifter eller att en föreskriven ordning inte har följts. Ett normgivningsbemyndigande kan återkallas eller på annat sätt förlora sin verkan Ett bemyndigande kan upphävas t.ex. genom att regeringen upphäver en förordning där ett bemyndigande finns och ersätter förordningen med en ny utan något bemyndigande. De myndighetsföreskrifter som har beslutats med stöd av bemyndigandet behåller dock sin giltighet även efter det att bemyndigandet upphävts. och regeringen kan också genom lag respektive förordning direkt upphäva föreskrifter som en myndighet har meddelat och ersätta dem med andra. Vem fattar normgivningsbeslut? Ett stort antal förvaltningsmyndigheter under regeringen har bemyndigats att utfärda föreskrifter. Framför allt förekommer normgivningsbeslut hos större centrala förvaltningsmyndigheter som på detta sätt fyller ut och kompletterar lagar och förordningar. Även länsstyrelserna har omfattande normgivningsbemyndiganden. Vem hos myndigheten som beslutar en viss föreskrift framgår av verksförordningen och myndighetens instruktion. Det är vanligen styrelsen men det kan även i vissa fall vara myndighetschefen. Enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar samt författningssamlingsförordningen (1976:725) är myndigheterna skyldiga att kungöra i princip alla föreskrifter i en författningssamling. Vem prövar överklaganden? Av 22 a § förvaltningslagen följer att myndigheternas beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dock inte beslut i administrativa ärenden och beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. RF (normgivningsärenden). Undantaget för normgivningsärenden motiverades i den bakomliggande propositionen med att dessa ärenden inte lämpar sig för domstolsprövning och att det typiskt sett inte finns något behov av en domstolskontroll i sådana ärenden. Av verksförordningens 35 § följer att andra beslut än de som enligt 22 a § förvaltningslagen skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol skall överklagas till regeringen. För några myndigheter, exempelvis , gäller inte 35 § verksförordningen. I instruktion anges i stället att verkets beslut i andra ärenden än personalärenden får överklagas endast om det är särskilt föreskrivet. För att beslut i normgivningsärenden skall kunna överklagas krävs således att de är fattade med stöd av en författning där det är särskilt föreskrivet att beslutet får överklagas. Vem har rätt att överklaga? Vem som har rätt att klaga regleras i 22 § förvaltningslagen. Där anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom emot. Att ett beslut inte riktar sig direkt till någon bestämd person utan mot allmänheten är i sig inte något hinder för klagorätt. En förutsättning är dock att det finns en klagoberättigad intressent. Praxis i frågan om vem som har rätt att överklaga ett normbeslut har utvecklats något olika inom skilda områden. I litteraturen är uppfattningarna delade om vem som kan överklaga. Besvärssakkunniga uttalade i sitt slutbetänkande4, efter visst resonemang, följande i frågan om vem som är klagoberättigad. Riktar sig ett normbeslut till envar medborgare, lärer ock envar äga besvärsrätt under förutsättning att beslutet är överklagbart. Ragnemalm5 nämner lokala trafikföreskrifter som exempel på normbeslut som kan överklagas av alla berörda medborgare, trots att dessa inte intagit någon egentlig partsställning i första instans. Enligt Strömberg6 råder en viss oklarhet om rätten att överklaga normbeslut och delade meningar i frågan om ett sådant beslut bör 4SOU 1964:27 s. 517. 5Förvaltningsprocessens grunder, 7 uppl. 1992 s. 114. 6Allmän förvaltningsrätt, 2002, s. 191. kunna överklagas av varje tänkbar adressat. menar är att i vart fall den får anses klagoberättigad som fått avslag på en begäran om att vissa föreskrifter skall beslutas eller som i egenskap av t.ex. fastighetsägare eller yrkesutövare på ett mera påtagligt sätt berörs av ett normbeslut. redovisar ett antal fall från regeringens verksamhet som överprövningsinstans och drar slutsatsen att man bör vara försiktig med att bygga vidare på den klagorättspraxis som finns när det gäller lokala trafikföreskrifter. Här kan nämnas att det bland de ärenden utredningen gått igenom (regeringens beslut ) finns flera ärenden där överklaganden i normgivningsärenden avvisats på den grunden att den som överklagat beslutet inte haft klagorätt. Exempelvis har en person som överklagat föreskrifter för ett naturreservat om förbud för allmänheten att utan tillstånd framföra motordriven vattenfarkost inom naturreservatet , inte ansetts ha klagorätt. Det synes vara på det sättet att regeringen allt oftare avvisar överklaganden i normgivningsärenden därför att förutsättningarna för en prövning i sak inte anses uppfyllda. Till normbeslut bifogar man normalt inte fullföljdshänvisningar. Detta hänger samman med att det sällan förekommer att någon har partsställning i ett normgivningsärende (jfr. 1985/86:80, Ny förvaltningslag s. 71). Inom vissa områden finns specialbestämmelser om att vissa organisationer eller företag får överklaga normbeslut. Enligt 35 § andra stycket livsmedelslagen (1971:511) får exempelvis en organisation, vilken är att anse som en central arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller motsvarande sammanslutning på arbetsgivarsidan, för att ta till vara konsumentintresset inom livsmedelsområdet överklaga normbeslut av . I fråga om föreskrifter för varningstexter m.m. på förpackningar till tobaksvaror anges i tobakslagen (1993:581) att sådana beslut får överklagas till regeringen av tillverkare av tobaksvaror och importörer av tobaksvaror som är avsedda att säljas till 7 Förvaltningslagen, s.257 ff. konsumenter inom landet. Beslut om föreskrifter om gränsvärden för skadliga ämnen m.m. får dock inte överklagas. Det finns också en del specialbestämmelser som förbjuder överklagande av normbeslut. Ett exempel är 7 kap. 1 § lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar. Enligt den bestämmelsen får föreskrifter om företags uppgiftslämnande m.m. inte överklagas (jfr prop. 2002/03:139 del 1 s. 556 och del 2 s. 154). I detta sammanhang kan nämnas att det i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ges möjlighet för den enskilde att få prövat om ett beslut i ett förvaltningsärende som meddelats av regeringen eller av en förvaltningsmyndighet strider mot någon rättsregel. Ärendet skall röra något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF samt innebära myndighetsutövning mot den enskilde. Kriteriet förvaltningsärende har till uppgift att göra klart att det skall vara fråga om ett ärende som gäller ett särskilt fall och inte ett beslut om allmänna föreskrifter. Normbeslut kan alltså inte rättsprövas (jfr. 1987/88:69 s. 34). 20.4.3Hur många ärenden överklagas? Att normgivningsbeslut överklagas är ingen vanlig företeelse. Bland de myndigheter som besvarat utredningens enkät är det endast några enstaka som fått sådana ärenden överklagade . De allra flesta har aldrig fått något ärende överklagat. och har angett att de fått beslut överklagade, dock ej ändrade. och Arbets- miljöverket har fått beslut överklagade och ändrade. har fått ett fåtal hastighetsföreskrifter samt en föreskrift om avgifter () överklagade. Regeringen har inte ändrat på besluten. Normgivningsbeslut av länsstyrelser har överklagas i något enstaka fall. Flertalet länsstyrelser har inte fått något sådant beslut Vad gäller trafikföreskrifter så överklagas de till . När fattar beslut som första instans överklagas besluten till regeringen. Det har förekommit att regeringen har ändrat på beslut. avgjorde regeringen ett 20-tal överklagade normgivningsärenden. Av dem var cirka hälften från länsstyrelserna, några från och , ett från och ett från . Överklagandet av Luftfartsvekets beslut avvisades på den grunden att det inte fick överklagas. Beträffande ett av ärendena, som gällde frågan om förtur på en färjelinje i för bofasta på särskilt angivna öar, ändrade regeringen beslutet. Beträffande två av besluten gjorde regeringen till viss del en annan bedömning och ändrade delvis besluten. Tre avskrevs på den grunden att det överklagade beslutet hade gällt som hade gått ut. I fem fall avslogs överklagandet och i tre fall togs överklagandet inte upp till prövning på den grunden att beslutet inte ansågs angå den eller de som överklagade. Bemyndigar enligt 8 kap. RF regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan medge att regeringen överlåter också åt kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Exempel på kommunala föreskrifter är lokala ordningsstadgor och föreskrifter om renhållning och avfallshantering. När det gäller överprövning av kommunala normbeslut förekommer laglighetsprövning enligt kommunallagen och vanligt överklagande enligt bestämmelser i specialförfattningar. Som generell regel, dvs. om inte något annat föreskrivits särskilt, gäller dock att endast laglighetsprövning står till buds. Sådan prövning har varje kommunmedlem rätt att få till stånd. Talan förs i allmän förvaltningsdomstol och det som prövas är endast beslutets laglighet. Utredningens förslag: Beslut i normgivningsärenden skall få överklagas endast när det är särskilt föreskrivet. Överklagandebestämmelsen i verksförordningen anger en instansordning för beslut i bl.a. normgivningsärenden men talar inte om vilka beslut av detta slag som går att överklaga (överklagbarhet) och inte heller vem som har rätt att överklaga (klagorätt). I de flesta fall finns inte heller tydliga besked om detta i specialbestämmelser. Utmärkande för normbeslut är att de riktar sig till en obestämd personkrets (alla tänkbara vägtrafikanter, bilägare, företag i en viss bransch osv.) vilket kan medföra att frågan om överklagbarhet sammanfaller med frågan om klagorätt. Praxis är inte entydig när det gäller möjligheten att överklaga normgivningsbeslut. Vissa beslut rör i praktiken endast några få personer medan andra rör miljoner människor. Att närmare avgränsa en krets av klagoberättigade är knappast möjligt. Utvecklingen synes också gå mot att regeringen, vid valet mellan att antingen godta en vidsträckt klagorätt eller inte ge något utrymme för överklagande, väljer den senare linjen. Så har exempelvis regeringen prövat ett ärende (regeringens beslut , Dnr N2002/10517) som gällde föreskrifter om förrättningsavgifter för AB . Den klagande hävdade att föreskrifterna inte var rättvisa och att myndigheten föreskrivit högre avgifter än vad den hade rätt att göra. Regeringen beslutade att inte ta upp överklagandet till prövning och motiverade sitt beslut med att föreskrifter av det slag som beslut gällde inte kunde överklagas. Mot den bakgrund som redovisats synes det angeläget att det klargörs i myndighetsförordningen vad som gäller i fråga om överklagande av normbeslut i de fall det inte finns specialbestämmelser om detta. En huvudregel om att normbeslut får överklagas av alla berörda är svår att motivera från rättssäkerhetssynpunkt och är knappast lämplig från någon annan synpunkt heller. Det är föga ändamålsenligt att regeringen överklagandevägen får tillbaka den regelgivning som den en gång lämnat ifrån sig till myndigheterna genom delegation. Regeringen har för övrigt, som tidigare nämnts, enligt allmänna principer för normgivningsmakten, alltid rätt att överpröva underlydande myndigheters föreskrifter oavsett om dessa överklagas eller inte. Om det skulle visa sig nödvändigt kan regeringen ingripa, antingen genom att återkalla ett givet bemyndigande eller genom att själv besluta föreskrifter som ersätter de föreskrifter som beslutats av en myndighet. För det fall det visar sig att en föreskrift strider mot grundlag eller överordnad författning får föreskriften inte tillämpas (11 kap. 14 § RF). Av nu anförda skäl anser utredningen att huvudregeln bör vara att normbeslut får överklagas bara när det är särskilt föreskrivet. 21.1Konsekvenser av utredningens förslag Kommittéer och särskilda utredare skall enligt kommitté- förordningen (1998:1474) genomföra konsekvensanalyser i särskilda hänseenden beträffande de förslag som lämnats. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet (14 §). Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall utredningen föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna också i detta avseende anges i betänkandet (15 §). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande (16 §). I utredningens direktiv har det inte angetts att några särskilda konsekvensbeskrivningar skall finnas i betänkandet. Vi behandlar i det följande kostnadsberäkningar enligt 14 § och andra konsekvensbeskrivningar enligt 15 § kommittéförordningen. Förslaget om att varje myndighet skall ha rätt att föra statens talan inom sitt verksamhetsområde medför inga kostnadsökningar för myndigheterna. Myndigheterna svarar för sina eventuella processkostnader. Den rådgivning som utredningen föreslår att Kammarkollegiet skall bistå myndigheterna med är av sådan enklare karaktär att den inte bör medföra någon merkostnad för Kammarkollegiet. Möjligen kan man konstatera att förslaget medför att det i viss mån frigörs resurser för Justitiekanslern. Utredningen har också föreslagit att det skall inrättas en särskild funktion hos någon av regeringens stabsmyndigheter med uppgift att svara för metodstöd, utveckling och utbildning samt även viss uppföljning av myndigheternas arbete med konsekvensanalyser. Enligt utredningens förslag bör den särskilda funktionen lämpligen placeras hos () samt, när konsekvens- analysarbetet rör små företag, hos Verket för näringslivsutveckling (). I verksförordningen föreskrivs att ESV, innan myndigheterna beslutar föreskrifter eller allmänna råd, skall yttra sig i frågan och över konsekvensanalysen. Enligt utredningens förslag skall ESV befrias från den uppgiften. ESV:s nya uppgifter bör kunna rymmas inom ramen för dess befintliga resurser och förslaget bör därmed inte medföra några extra kostnader för ESV. har redan i myndighetens regleringsbrev fått i uppgift att bygga upp en verksamhet för att kunna ta del av myndigheternas konsekvensanalyser enligt SimpLexförordningen samt för att kunna ge myndigheterna råd och stöd i arbetet med konsekvensanalyser. Mot bakgrund härav finner utredningen att uppdrag bör kunna rymmas inom myndighetens befintliga resurser. Förslaget om att rätten att överklaga anställningsärenden och normgivningsärenden skall finnas kvar endast när det är särskilt föreskrivet kommer att innebära att resurser frigörs hos de myndigheter som prövar överklaganden av sådana ärenden. Utredningen bedömer att förslagen inte medför några sådana konsekvenser som avses i 15 § kommittéförordningen. Utredningen lämnar förslag till en ny förordning som skall vara direkt tillämplig på förvaltningsmyndigheterna under regeringen. Ett genomförande av utredningens förslag måste föregås av en genomgång i av samtliga myndigheters instruktioner. Mot bakgrund av vad som anförts kan utredningens förslag träda i kraft tidigast . Myndighetsförordningen skall tillämpas av samtliga förvaltnings- myndigheter under regeringen. För att förenkla och underlätta tillämpningen av förordningen finns det skäl som talar för att den bör åtföljas av förordningsmotiv. Även förordningen om konsekvensanalys vid regelgivning bör, på sätt som gjorts för SimpLexförordningen, åtföljas av förordningsmotiv. Härigenom föreskrivs följande. Förordningens tillämpningsområde och innehåll 1 § Denna förordning gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Paragrafen anger förordningens tillämpningsområde. Förordningen är direkt tillämplig för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen, vilket innebär att domstolarna är undantagna från tillämpningsområdet. Begreppet förvaltningsmyndighet är detsamma som används i bl.a. förvaltningslagen. Undantag från förordningens tillämplighet får göras för kommittéerna i kommittéförordningen och för och utlandsmyndigheterna i respektive myndighets instruktion. 2 § Förordningen innehåller bestämmelser om 1.olika former för att leda en myndighet och ledningens uppgifter (4–36 §§), 2.myndighetens närmare organisation och ärendenas handläggning (37–41 §§), 3.medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete (42 §), 4.myndighetens arbetsgivarpolitik (43 §), 5.anställningar och uppdrag (44–46 §§), 6.personalansvarsnämnd (47 och 48 §§), 7.särskilda rådgivnings- och beslutsorgan inom en myndighet (49 §), 8.åtgärder med anledning av revisionsberättelse (50 §), 9.ärendeförteckning (51 §), 10.myndighetens rätt att företräda staten vid domstol (52 §), 11.överklagande (53 §). 3 § Om myndighetens instruktion eller någon annan förordning innehåller en bestämmelse som avviker från denna förordning, gäller den bestämmelsen. I respektive myndighets instruktion kan undantag göras från myndighetsförordningen. Bestämmelser i lag gäller också före bestämmelser i myndighetsförordningen och i myndigheternas instruktion. Olika former för att leda en myndighet och ledningens uppgifter 4 § En myndighet kan ledas av 1.en myndighetschef enligt 5–9 §§, 2.en myndighetschef tillsammans med en styrelse enligt 10– 3.en styrelse enligt 20–29 §§, eller 4.en nämnd enligt 30–36 §§. I myndighetens instruktion eller i någon annan förordning anges vilken ledningsform myndigheten skall ha. I denna paragraf anges de fyra olika ledningsformer som står till buds för regeringen när ledningsformen för en myndighet skall bestämmas. Regeringen väljer en av dessa fyra ledningsformer och anger i myndighetens instruktion hur myndigheten leds. I det följande regleras respektive ledningsform för sig. Utredningen föreslår delvis nya benämningar för de ledningsformer som vi fått i uppdrag att reglera. En närmare redogörelse härför finns i avsnitt 7.4.1. Myndighet som leds av en myndighetschef 5 § Om regeringen har föreskrivit att myndigheten skall ledas av en myndighetschef, ansvarar myndighetschefen för myndighetens verksamhet inför regeringen. Paragrafen reglerar vem inom myndigheten som leder verksamheten och ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. 6 § Myndighetschefen skall se till att myndighetens verksamhet bedrivs så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. I denna paragraf anges det ansvar som den som leder myndigheten har inför regeringen. Med utgångspunkt i regeringsformen har regeringen i den förvaltningspolitiska propositionen konstaterat att allt arbete i statsförvaltningen skall ha sin utgångspunkt i de tre grundläggande värdena demokrati, rättsäkerhet och effektivitet. Det är också dessa tre begrepp som utredningen utgått från för att formulera ledningens ansvar inför regeringen. De krav som demokratin ställer innebär att myndigheterna skall fullgöra sina uppgifter i enlighet med de mål som riksdag och regering har beslutat om. Målen finns, i första hand, angivna i respektive myndighets regleringsbrev. Kravet på rättssäkerhet innebär att myndigheterna skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och förordningar. I kravet ligger inte bara att besluten är materiellt riktiga utan även att myndighetens ärenden blir avgjorda inom rimlig tid samt att enskilda skall ha rätt att få sin sak prövad i domstol. I detta sammanhang kan nämnas att det är viktigt att myndigheterna också beaktar vad som följer av medlemskap i och av andra internationella åtaganden. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt utan att för den skull göra avkall på en hög kvalitet i arbetet. För att uttrycka dessa värden används i paragrafen begreppen författningsenligt och effektivt.