sou · GSB362 · 2005-01-01 00:00:00 — Verksamhetsutövaren skall på grund av underlåtenhet att överlämna tillräckligt många utsläppsrätter betala en avgift till staten som grundas på skillnaden mellan överlämnade utsläpps- rätter och faktiska utsläpp räknat i ton koldioxidekvivalenter. Avgiften skall fastställas till ett belopp som för varje ton kol- dioxidekvivalenter motsvarar för perioden –2007 och för åtagandeperioderna därefter med början . Betalning av avgiften befriar inte verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som mot- svarar de överskridande utsläppen, när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalenderåret. skall offentliggöra namnen på de verksam- hetsutövare som inte överlämnat tillräckligt många utsläpps- rätter och fastställa avgift för en verksamhetsutövares under- låtenhet att överlämna tillräckligt många utsläppsrätter. Regeringen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om sättet och platsen för offentliggörandet av namnen. I annan lagstiftning finns föreskrivet en strikt skadeståndsskyldig- het vid förande av register när tekniska fel uppstår som leder till skada för en enskild. Någon sådan bestämmelse finns inte i han- delsdirektivet. Delegationen föreslår att den som lider skada på grund av tek- niskt fel i utsläppsrättsregistret eller i anslutande register skall ha rätt till ersättning av staten. Ersättningen skall sättas ned eller helt falla bort om den som har lidit skada har medverkat till skadan. När det gäller andra fall av ersättningsskyldighet för staten bör följande gälla. Ersättning till följd av handläggningsfel vid hantering av utsläppsrättsregistret liksom ersättning för ren förmögenhets- skada på grund av felaktiga upplysningar eller råd får bedömas med utgångspunkt i statens skadeståndskyldighet i 3 kap. ska- deståndslagen Förslag avseende tillsyn, överklagande och återkallelse av tillstånd i vissa fall Regeringen har beslutat att tillsynen skall utövas av . Delegationen föreslår följande: tillsyn skall inte omfatta Energimyndig- hetens verksamhet. skall ha rätt att vid vite begära de upplys- ningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Myndigheten skall även vid vite kunna meddela de föreläggan- den och förbud som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter som omfattas av tillsynen. skall kunna ansöka hos kronofogdemyndig- heten om verkställighet. Bestämmelserna i utsökningsbalken skall gälla vid verkställighet. skall för sin tillsyn på begäran få tillträde till de anläggningar som omfattas av handelssystemet samt lokaler och områden som hör till sådana anläggningar i den utsträck- ning det behövs för tillsynen. Detta skall dock inte gälla bostä- der. skall lämna det biträde som behövs för tillsynen. Beslut som bör kunna överklagas är sådana som gäller enskilds ställning i förhållande till det allmänna. Delegationen föreslår föl- jande regler avseende överklagande: Beslut av tillståndsmyndigheten angående tillstånd till utsläpp av koldioxid får överklagas hos miljödomstolen. För över- klagande till miljödomstolen och skall reglerna i gälla. Beslut av angående tilldelning av utsläpps- rätter, vitesföreläggande och förbud, offentliggörande av verk- samhetsutövare som inte fullgjort sin skyldighet att överlämna tillräckligt många utsläppsrätter och avgift för sådan under- låtenhet skall kunna överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Beslut om offentliggörande av namnet på den verksamhets- utövare som inte överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter skall enligt delegationens mening kunna offentliggöras trots att beslutet inte har vunnit laga kraft. Offentliggörandet får ske tidigast när överklagandetiden löpt ut. Återkallelse av tillstånd i vissa fall Utfärdande av utsläppsrätter kan ske till aktuell periods slut även om en verksamhetsutövare väljer att lägga ned en anläggnings verk- samhet . Eftersom det är viktigt att upprätthålla den koppling som delegationen tidigare valt att göra mellan tillstånd till utsläpp av koldioxid och erforderliga tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning, kan ett fortsatt utfärdande av utsläpps- rätter efter att verksamheten upphört inte ske om miljötillståndet blivit återkallat. Andra frågor om tillstånd Tillstånd skall inte kunna återkallas för det fall en verksamhets- utövare underlåtit att redovisa tillräckligt många utsläppsrätter. Om en verksamhetsutövare som har tillstånd att släppa ut kol- dioxid inte uppfyller de krav som kan komma att ställas vad avser övriga växthusgaser kan tillståndet återkallas eller villkor i tillstån- det ändras eller upphävas. Förslag avseende finansiering av handelssystemet Delegationen har uppskattat hur stora offentliga kostnader som uppstår till följd av införandet av handel med utsläppsrätter. Eta- blerandet av systemet bedöms medföra kostnader av engångskarak- tär, främst –2004, om ca 23–, varav ca kopplat till registret. Därtill uppstår kostnader för den löpande verksamheten, dvs. i första hand och framåt, vilka upp- skattas till ca 12–/år, varav ca /år kopplat till registret. Delegationen förutsätter att etableringskostnaderna av engångs- karaktär redan är finansierade. När det gäller kostnaderna för den löpande verksamheten är delegationens bedömning att åtminstone delar av finansieringsbehovet bör kunna täckas med avgifter, enligt följande. I enlighet med registerförordningen bör ha rätt att ta ut avgifter för upprättande och förande av konto i ut- släppsrättsregistret, enligt de närmare föreskrifter som re- geringen meddelar. Avgiften får dock inte vara så beskaffad att den baseras på kostnader för löpande transaktioner. Regeringen bör ge i uppdrag att utreda vilka förutsättningar som i övrigt finns för att med avgifter finansiera de offentliga kostnader som uppstår i samband med den lö- pande verksamheten kring handeln med utsläppsrätter. Upp- draget bör utföras i samråd med . Om fortsatt utredningsarbete visar att den löpande verksam- heten helt eller delvis behöver anslagsfinansieras, så förutsätter delegationen att omdisponeringar kan ske inom befintliga ramar. Förslag avseende skatte- och redovisningsmässiga konsekvenser Utsläppsrätter är avsedda för handel på värdepappers- marknaden. Med hänvisning till ställningstagande gällande elcertifikat bör utsläppsrätter betraktas som finansiella instrument, eftersom det inte finns några relevanta skillnader mellan utsläppsrätter och elcertifikat. Bokföringsskyldighet och redovisning av utsläppsrätter följer allmänna regler i bokföringslagen och lagarna för upprättande av årsredovisning tillsammans med kompletterande normgiv- ning. Beskattning av utsläppsrätter kan ske med tillämpning av gällande bestämmelser. Bedömningen av den skattemässiga behandlingen i inkomst- slaget näringsverksamhet får avvakta redovisningen av det upp- drag att göra en översyn av huruvida det är möjligt att införa gemensamma skatteregler för elcertifikat, utsläppsrätter och s.k. frikopplat gårdsstöd som regeringen lagt på . Förslag avseende hantering av koldioxidskatten Koldioxidskatten tas bort för de anläggningar som omfattas av lagen om handel med utsläppsrätter, med undantag för anlägg- ningar inom värmeproduktion. Dubbelbeskattning inom värmesektorn bör dock undvikas. Företagen inom värme- sektorn bör därför ges rätt till kompensation för kostnaden för den del av utsläppen som täcks av inköpta utsläppsrätter. En sådan kompensation bör utformas så att det samlade skatte- uttaget, samt kostnaden för inköp av utsläppsrätter, inte över- stiger nivån på koldioxidskatten före kompensationen. Finansiering av skattebortfallet bör ske med en särskild fastig- hetsskatt på vattenkraftverk och/eller en höjning av kol- dioxidskatten på drivmedel. Förslag avseende handelsdirektivet och Krav på energieffektivitet skall inte kunna ställas på för- bränningsanläggningar och andra anläggningar som avger kol- dioxid direkt på platsen och för vilka det finns tillstånd till ut- släpp av koldioxid enligt lagen om handel med utsläppsrätter. För verksamheter som omfattas av lagen om handel med ut- släppsrätter skall krav på att i första hand använda förnybara energikällor inte kunna ställas. Om det finns anläggningar som omfattas av lagen om handel med utsläppsrätter, och för vilka det uppställts villkor om energieffektivitet och användning av förnybara energikällor, skall villkoren upphöra att gälla. Reglerna i 2 kap. 3 § om bästa möjliga teknik skall inte gälla ifråga om utsläpp av koldioxid för verksamhet som omfattas av lagen om handel med utsläppsrätter. Förslag avseende behovet av ytterligare reglering Handelsdirektivets bestämmelse om opt-out. I regeringens lagförslag i prop. 2003/04:132 finns bestämmelser som innebär att s.k. opt-out enligt bestämmelsen i artikel 27 i han- delsdirektivet möjliggörs. Enligt delegationen bör denna dispens- möjlighet för enskilda anläggningar utredas ytterligare för att upp- fylla samtliga de krav som ställs upp i artikel 27. skall medlemsstaterna utarbeta sina nationella för- delningsplaner för åtagandeperioden –2012. Till skillnad från förhållandena som gällde inför utarbetandet av fördelningsplanen för perioden –2007 finns nu möjlighet att författningsreglera olika frågor om planen. Således föreslår delegationen att Regeringen skall upprätta en nationell fördelningsplan inför varje åtagandeperiod samt även offentliggöra planen och anmäla den till kommissionen månader före starten för åta- gandeperioden. Regeringen bör även fastställa det totala antalet utsläppsrätter för åtagandeperioden månader före det att åtagande- perioden startar. Verksamhetsutövare skall lämna uppgifter till regeringen som skall ligga till grund för den nationella fördelningsplanen. Delegationen anser vidare att författningsregleringen av tilldel- ningen i stort bör belysas ytterligare inför åtagandeperioden –2012. Enligt delegationen är det angeläget att analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att använda ett auktionsförfarande för tilldelning av utsläppsrätter för åtagandeperioden –2012. En väsentlig utgångspunkt för en sådan analys är dock att enligt han- delsdirektivet av utsläppsrätterna skall fördelas gratis . Var skall handelssystemet regleras? Delegationen föreslår att handelssystemet även fortsättningsvis bör regleras i särskild lagstiftning. Vid en bedömning av konsekvenserna av delegationens förslag bör man ha i åtanke att som medlem av EU är skyldigt att an- sluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i handelsdirektivet angivna reglerna för handelssystemet. Handlingsalternativet att välja att inte införa en reglering är således inte möjligt. För svensk del redovisade delegationen i sitt första delbetän- kande uppskattningar som tyder på att kostnaderna för att uppnå det nationella åtagandet kan bli ca 1–lägre med handelssystemet jämfört med om enbart handel i tillåts. Delbetänkande 1 innehåller även andra typer av samhälls- ekonomiska analyser, t.ex. konsekvenser av ett borttagande av kol- dioxidskatten och effekter på olika branscher av handel med ut- släppsrätter (se vidare SOU 2003:60, kapitel 10). Införandet av handelssystemet kommer oundvikligen att med- föra vissa nya administrativa krav på berörda företag. De admini- strationskostnader som uppstår för företagen till följd av införan- det av handel med utsläppsrätter torde vara relativt sett mer be- tungande för små företag än för stora. Delegationens bedömning är att de förslag som lämnas i detta delbetänkande är förenliga med statsstödsreglerna. From 1 January 2005, a scheme for trading in emission allowances (emissions trading) is to be introduced in the EU. This trading scheme will be based on a directive (the trading directive) that was formally adopted in October 2003.1 The scheme will be an instru- ment of climate policy, aimed at reducing emissions of GHGs in the Union in a cost-effective and economically efficient way. The Community trading scheme will comprise various periods. During the first (20052007), the scheme will include emissions of CO2 only. Moreover, during this initial period the scheme will cover only installations in energy-intensive industry (production and processing of ferrous metals, , and paper, paperboard and pulp) and combustion units in heat and power production with capacity exceeding certain levels. In , some 500 units will be included. In 2003, in its interim report Trading for a Better Climate (SOU 2003:60), the Commission on a system and regulatory framework for the flexible mechanisms of the Kyoto Protocol (FlexMex2 Commission) reported on the principles on which allocation of emission allowances should be based. In the light of this report and the comments of the official bodies con- sulted, in the Swedish Government issued its bill on the principles of implementation of the Community trading directive (Government 2003/04:31, report 2003/04:MJU11, Govt. 2003/04:150). On the Government submitted national allocation plan to Commission. 1 Directive 2003/87/EC of Parliament and of 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC (OJ No. L 275, Volume 46, 25 October 2003). directive, a countrys allocation of emission allowances must be determined by means of a plan of this kind. In its second interim report Trading for a Better Climate – permits, allocation, etc (SOU 2003:120) in , the FlexMex2 Commission put forward proposals for statutes relating mainly to issues connected with permits and allocation. These stat- utes were intended to enter into force on 1 2004. Matters relating to sanctions, supervision and appeals in connection with permits and allocation were also dealt with in this interim report. The trading directives provisions in relation to the rules of envi- ronmental law, and the question of whether the installations included in the Community trading scheme should be exempted from CO2 tax, were also discussed. Taking the second interim report and the official consultative bodies viewpoints into consideration, the Government presented its in Emission Allowances I (Government 2003/04:132) on . The introduced a new Act on emissions of carbon dioxide, containing certain regulations on per- mits for CO2 emissions and allocation of emission allowances. Amendments to the Swedish Environmental Code were also pro- posed to rule out, for the installations included in the trading scheme, stipulations requiring reductions in CO2 emissions or in- directly by regulating the quantity of fossil fuel used aimed at reducing these emissions. Purpose of the interim report and some preconditions The foremost purpose of the present interim report is to put for- ward a proposal for a comprehensive statute to introduce the EU emission-allowance trading scheme. The draft statute has, where appropriate, been adapted to the proposals in Government 2003/04:132. The proposals made in this report include a complete draft statute on trading in emission allowances. The complete Emis- sion Act can then come into force on 1 January 2005. It should be noted that Swedish installations already in exis- tence that will take part in the trading scheme in the normal course of events will apply for permits pursuant to the law proposed in Government 2003/04:132. This law, which aims primarily at regulating the 2005–2007 period, refers only to permits for CO2 The law on trading in emission allowances that is pro- posed in the present interim report, and which is conceived as applying with minimal changes needing to be made from 2008, refers instead to permits for emissions of greenhouse gases (GHGs), as does the EU trading directive as well. A provision on entry of the law into force, however, makes it clear that the references to GHGs apply only to CO2 for the 2005–2007 period. However, since the FlexMex2 Commission often refers in the present report to the conditions that 2003/04:132 is intended to regulate, here and there we use the term permits for CO2 emissions, although the law we propose refers, as mentioned above, to permits for GHG emissions. By way of introduction, it should also be pointed out that introducing the trading directive into Swedish law requires certain other Community regulations to be issued, and where relevant made statutory in . This applies, in particular, to the Euro- pean Commission regulation concerning the registries in which emission allowances are to be recorded, and to the Commissions guidelines concerning GHG monitoring and reporting. Work on the Registries Regulation in the EU is, however, greatly delayed and no definitive version of this regulation will exist until 2004 at the earliest. , the proposals put forward in the interim report are summarised. Proposed rules on monitoring, reporting and verification of CO2 emissions To permit the quantity of CO2 emissions to be reconciled, after a financial year, with the number of allowances granted, it is essential for the emissions to be reported correctly. The trading directive therefore contains certain requirements that operators should monitor their emissions and, after the end of every calendar year, report to the public agency concerned on the emissions from the installation during the calendar year concerned. In , the agency responsible for these matters will be the National Environ- mental . To ensure that the emission figures are correct, a verifier who is independent in relation to the operator must also check the emissions to verify the report in accordance with certain criteria. The FlexMex2 Commissions proposals on this matter are summarised below. Operators are obliged to monitor and report on their own emis- sions of GHGs. Reporting must be by means of written annual reports. Operators are responsible for ensuring that the report is examined by a verifier, who must meet the requirements listed under the heading Verification below. The report must be handed in to the supervisory authority (the ) not later than 31 in the year follow- ing the calendar year to which the report refers. Monitoring of the emissions must be done by means of calculation or meas- urement. For every installation, reports must contain a description of the measuring or calculation methods used, including information about aggregate emissions and the reliability of the measure- ment or estimate, and also particulars of quality and control. The Swedish Government or the agency appointed by the same is authorised to issue regulations concerning monitoring and reporting. It is important to simplify, as far as possible, the requisite procedures for the operators and agencies concerned. In the FlexMex2 Commissions view, enabling reporting of emissions to take place electronically is therefore imperative. Verification of the annual report on GHG emissions should be carried out by a verifier who is accredited for the task under the Technical Inspection Act (1992:1119). Equated with a verifier in this context is a verifier in another in Economic Area who has been appointed to perform verification pursuant to the trading direc- tive. The operator must demonstrate that this person has the status of verifier of such activities in another . The supervisory authority (the ) may issue regulations on requirements to which the verifier is subject, and the tasks that the verifier is to carry out. The FlexMex2 Commission considers that reciprocal recogni- tion of Member States' verifiers should be a feature of work throughout the EU, and that should endeavour to pro- mote this harmonisation. No decision on the matter of recip- rocity has yet, however, been taken at EU level. Individual operators must defray the costs they incur as a result of introducing the system for monitoring, reporting and verifi- cation of emissions. Proposals regarding registry issues The FlexMex2 Commission wishes to point out that the EC Registries Regulation has not yet been finalised. The draft regula- tion that forms the basis of this interim report is currently the subject of negotiations among the Member States. Amendments or additions to the existing draft Registries Regulation may come to modify the basis for the views and proposals put forward in this report. For part, the registries system will comprise three parts: a register of the installations concerned, a national emission- allowance registry and a central, EU-wide registry. will be responsible for the national emission-allow- ance registry. Commission will be in charge of the overall EU registry. The purpose is for the registry to keep the system in order, so that no errors arise in connection with the issue, transfer or can- cellation of emission allowances. This is crucial if people are to have confidence in the trading scheme. It is in the registry that trading companies obtain access to the allowances allocated to them. However, it is important to note that the national registry has nothing to do with the actual marketplace for emission allow- ances.2 Given the EC Registries Regulation and the supplementary pro- visions on registry issues proposed in Chapter 4 of the draft statute 2 The secondhand market for trading in emission allowances is expected to establish itself spontaneously through bilateral trades, with or without agents and/or market for trading GHG emissions. This needs no special regulation on the Governments part. concerning such issues as the legal consequences of pledging, dis- traint and bankruptcy, the FlexMex2 Commission considers that a complete set of regulations governing registry issues exists. Banking will not be permitted between the trial period (2005–2007) and the first commitment period of the Kyoto Protocol (2008–2012). The option of pledging or mortgaging emission allowances has a bearing on the economic value of the allowances, like other finan- cial instruments. The FlexMex2 Commission proposes a system for mortgages on emission allowances that bears a marked resemblance to the system applying to mortgages on the Swedish green- electricity certificates. The principal features of the system are as follows: If a mortgage on an emission allowance has been granted, fol- lowing an application from the pledger, a mortgage should be registered in the pledgers account where the emission allowance is registered. If the pledgee has applied for this registration, final registration of the mortgage may take place only after the pledger has been given the opportunity to submit a statement. When a mortgage on an emission allowance has ceased, in a corresponding to that of registration when a mortgage has been granted, the registration should be removed from the pledgers account where the emission allowance is registered. An emission allowance subject to a mortgage may not be annulled except in the event that the emission allowance is no longer valid because the period for which it was issued has expired. If, in such a case, the emission allowance is annulled, the pledgee should nonetheless be entitled to demand payment for a claim even if its payment has not fallen due. Registration of bankruptcy, distraint, attachment and sequestration To ensure protection of real right for the possessors of rights and for third parties, the FlexMex2 Commission proposes registration of bankruptcy, distraint, attachment and sequestration, as well as pledging. The Commissions proposal is as follows: When the has been informed that an account holder in the registry has become insolvent or an emis- sion allowance has been distrained, attached or sequestered, the Agency shall ensure that these circumstances are recorded in the registry. shall remove this registration when it no longer applies. An emission allowance that has been distrained, attached or sequestered may not be annulled except in the event that the allowance is no longer valid because the period for which it was issued has expired. Legal consequences of registration