sou · GSB3114d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Tillstånd att bedriva postverksamhet meddelas av . Tillstånd får enligt 5 b § förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att bl.a. tillhandahålla en s.k. sam- hällsomfattande posttjänst. Med samhällsomfattande posttjänst av- ses en rikstäckande posttjänst som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst , dvs. förutom brev bl.a. paket samt adresserade tidningar, kataloger och böcker.31 är den enda postoperatören som ålagts skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. har så- ledes dels ett tillstånd att bedriva postverksamhet, dels tillhörande villkor med skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst som innebär att alla skall kunna ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst , t.ex. paket, tid- ningar, kataloger och böcker. Tillståndet medger befordran av adresserade försändelser och villkoren föreskriver en skyldighet att tillse att alla kan få adresserade försändelser befordrade till rimliga priser. De nuvarande tillståndsvillkoren för gäller t.o.m. den 30 juni 2005.32 Därefter kan villkoren omprövas. Sammanfattningsvis kan sägas att postbefordran numera handhas av privaträttsliga subjekt, bl.a. , och att det finns en skyldighet för enligt tillståndsvillkoren att befordra adresserade försändelser med en vikt upp till men det finns vare sig i postlagen eller i tillståndsvillkor en skyldighet att be- fordra oadresserade försändelser. 1993/94:38 s.152 1993/94:38 s. 67 och 141. 1997/98:127 s. 24. 1997/98:127 s. 46. 32Post- och beslut , diarienr 04-7877/39. Förhållandena omkring –49 gällde alltjämt järnvägstrafikstadga (nr 348). Den gällde för transport på samtliga för allmän trafik öppnade svenska järnvägar (1 §). Enligt 3 § var järnväg skyldig att mot vederbörligen fastställda avgifter befordra bl.a. personer, resgods och gods under de villkor som angavs i stadgan mellan järnvägens för allmän trafik upplåtna stationer. järnvägstrafikstadga ersattes av järnvägstrafik- stadga (nr 202). Enligt denna ankom det i regel på järnvägen själv att avgöra vilket gods den ville motta för befordran. Endast på sådana linjer för vilkas drift ersättning av allmänna medel utgick förelåg en offentligrättslig förpliktelse för järnvägarna att utföra godsbefordran.33 trädde en ny järnvägslag i kraft (SFS 2004:519). Lagen gäller järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon samt ut- förande och organisation av järnvägstrafik. Enligt 1 kap. 2 § i lagen finns särskilda bestämmelser om befordran av gods i järnvägstrafik- lagen (1985:192) och i lagen om internationell järnvägstrafik. 3 kap. järnvägstrafiklagen behandlar godsbefordran. Kapitlet innehåller bestämmelser om bl.a. befordringsavtal, transporthandlingar och järnvägens ansvarighet. Det innehåller inte några regler om skyldig- het att befordra gods. Enligt 5 § i nu gällande förordning (1985:200) om järnvägs be- fordringsskyldighet m.m. är järnvägen skyldig att åta sig befordran av gods på de linjer och under de förutsättningar i övrigt som regeringen anger i särskilda föreskrifter om villkor för ersättning av allmänna medel för driften av vissa järnvägslinjer. Det synes inte finnas några sådana särskilda föreskrifter. Genom att järnvägs- marknaden har förändrats och till viss del börjat konkurrens- utsättas är det inte längre klart vem som bär befordringsskyldig- heten. Begreppet järnvägen definieras nämligen inte i järnvägs- trafiklagen (1985:192) eller förordningen (1985:200) om järnvägs 33 Utredningen angående ny lagstiftning om befordran med järnväg, SOU 1980:37 s. 88. befordringsskyldighet m.m. har infrastrukturförvaltaren ansetts vara järnvägen. har järnvägspolitiken och organisation- en inom järnvägssektorn undergått stora förändringar. bildades , som fick ansvaret för infrastrukturen, och järn- vägsnätet har delades upp i ett stomnät, där SJ fick trafikerings- rätten, och länsjärnvägarna, där kommuner och landsting fick trafikeringsrätten för persontrafiken.34 har det varit möjligt att upphandla viss persontrafik i konkurrens. Ett transport- politiskt beslut ledde till att godstrafiken öppnades för konkurrens i fråga om nationell godstrafik på järnväg. Affärs- verket SJ utsattes alltså för konkurrens från andra operatörer på järnvägsområdet. ombildades /2001 från affärsverk till aktiebolag. och bildades för bedrivande av gods- respektive persontrafik. Det har blivit vanligare med flera transportörer med trafikering på samma spår. Med anledning av denna utveckling är det, som redan angetts, oklart vem som skall anses som järnvägen som bär befordrings- skyldigheten enligt förordningen (1985:200) om järnvägs beford- ringsskyldighet. Regleringen av befordringsskyldigheten i förord- ningen förefaller obsolet.35 Förhållandena omkring –49 Enligt förordning om yrkesmässig automobiltrafik m.m. (nr 910) var innehavare av tillstånd till yrkesmässig trafik i princip skyldig att utföra befordran av personer och gods.36 Förordningen var alltjämt gällande . Inom området för den yrkesmässiga trafiken har det nu pågått en omfattande avreglering. gällde det godstrafik men har även person- 1987/88:50 bil.1, bet. 1987/88:TU19, rskr. 1987/88:260. 35Jfr SOU 2004:92 s. 209. 36SOU 1947:60 s. 113. För tillstånd till person- och godstrafik kräv- des tidigare att trafiken bedömdes behövlig och i övrigt lämplig. Dessa krav har avskaffats.37 Den nu gällande yrkestrafiklagen (1998:490) gäller för yrkes- mässig trafik som bedrivs med bl.a. personbilar, lastbilar och bussar och innebär att fordon och förare mot betalning ställs till allmän- hetens förfogande för transporter av personer eller gods. Yrkes- mässig trafik kan drivas som linjetrafik (dvs. tidtabellsbunden persontransport), taxitrafik, beställningstrafik med buss eller gods- trafik. Yrkesmässig trafik får drivas endast av den som har trafik- tillstånd. Tillstånd meddelas av länsstyrelse eller . Enligt 2 kap. 13 § yrkestrafiklagen får tillstånd förenas med villkor om det finns särskilda skäl. Enligt propositionen till lagen kan det exem- pelvis ibland finnas fog för att ålägga tillståndshavaren att med vissa intervaller redovisa sina ekonomiska förhållanden.38 Den som har tillstånd till persontransporter får enligt 2 kap. 18 § yrkestrafik- lagen även frakta gods med fordon som tillståndet avser. För att främja en tillfredsställande trafikförsörjning skall det enligt 1 § i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik i varje län finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter. Länstrafikansvariga är som huvud- regel och kommunerna i länet gemensamt. Sådana person- transporter och samordningstjänster som kommunerna eller lands- tingen skall tillgodose får upphandlas. Tillståndsprövningen enligt yrkestrafiklagen görs inte i förhål- lande till trafikeringsbehovet och tillstånden är inte enligt lag eller annan författning förenade med någon trafikeringsplikt. Möjligen kan det i vissa tillstånd finnas villkor som rör skyldighet att transpor- tera gods, t.ex. skyldighet för den som i glesbygd transporterar per- soner att i samband därmed även transportera gods mellan vissa orter. I övrigt finns ingen skyldighet att transportera gods. I fråga om postbefordran är den skyldighet som åligger att se till att alla i landet kan få adresserade försändelser be- fordrade mera omfattande än den skyldighet som ålåg statens post- verk vid TF:s ikraftträdande. 37Margaretha , Trafikkommentarer, 2003, s. 642 ff. 1997/98:63 s. 70. fordran av brev och andra adresserade försändelser som väger högst , dvs. förutom brev bl.a. paket och adresserade tidningar, kataloger och böcker. Den tidigare gällande skyldigheten omfattade endast adresserade periodiska skrifter och brev. Det gäller inte och har inte heller tidigare gällt någon skyldighet att befordra oadresse- rade försändelser. I fråga om järnvägstransporter har den skyldig- het som 1950 ålåg järnvägen att mot vederbörligen fastställda av- gifter befordra gods i praktiken upphört. När det gäller yrkes- mässig biltrafik finns någon i lag eller författning an- given skyldighet att transportera gods. Möjligen kan det i vissa till- stånd finnas villkor som rör skyldighet att transportera gods. När det gäller postbefordran har nyregleringen och konkurrens- utsättningen alltså inte inneburit någon minskning utan tvärtom en ökning i tillämpningsområdet för 6 kap. 4 § TF i förhållande till vad som var fallet när TF trädde i kraft men vad gäller järnvägs- och biltrafik har bestämmelsens tillämpningsområde minskat. Av de tryckfrihetssakkunnigas i avsnitt 5.3.2 ovan citerade uttalanden, som inte motsades i propositionen till TF, om att anstalt som ombesörjer den allmänna samfärdseln är att hänföra till allmän trafikanstalt vare sig den drivs av staten eller efter tillstånd av enskild, framgår till en början att även privaträttsliga subjekt omfattas av förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och mot- svarande bestämmelse i YGL. Av uttalandena om att i vad mån trafikanstalter har skyldighet att transportera tryckta skrifter faller utanför vad TF har att reglera men att då så är fallet någon skillnad mellan olika skrifter inte får göras anser beredningen vidare framgå att skyddet mot transportvägran dock gäller endast i den mån det föreligger en skyldighet att befordra skriften eller upptagningen. Detta innebär att skyddet enligt TF mot transportvägran inskränks i samma mån som skyldigheten att befordra skrifter och tekniska upptagningar inskränks. Å andra sidan kan sägas att konkurrensut- sättning innebär att behovet av skydd mot transportvägran på grund av en skrifts eller teknisk upptagnings innehåll minskar eftersom man är hänvisad till endast en aktör utan det finns flera att välja mellan. I fråga om postverksamhet gäller skyddet mot transportvägran endast i fråga om Postens utdelning av adresserade försändelser eftersom Postens skyldighet enligt postlagen och tillståndet att distribuera försändelser endast avser sådana. Oadresserade försän- delser omfattas inte av Postens skyldigheter och faller därmed inte in under skyddet i 6 kap. 4 § TF. I fråga om sådana försändelser är Posten alltså fri att vägra distribution, t.ex. med hänsyn till inne- hållet. I de aktuella JK-fallen har detta lett till att ett litet politiskt parti inte kunnat distribuera sitt material inför valet på samma sätt som andra partier.39 Frågan är då om några åtgärder kan och bör vidtas för att för- hindra liknande händelser . Till en början kan konsta- teras att det förhållandet att skyddet enligt 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL inte gäller generellt utan bara i den mån det föreligger en offentligrättslig skyldighet att distribuera skrifter eller tekniska upptagningar stämmer överens med det grundläggande förhållandet att TF och YGL endast skyddar mot ingripanden från det allmännas sida, inte mot ingripanden från enskilda. Om en enskild hindrar annans tryck- eller yttrandefrihet står detta visserligen i strid med grundlagarnas anda men det har inte befunnits möjligt att göra grundlagarnas skydd mot censur och hindrande åtgärder tillämpliga även mot enskilda.40 Den övergripande frågan om en- skilda skall ha kvar sin rätt att t.ex. vägra sprida skrifter och upp- tagningar på grund av deras innehåll kan aktualiseras i beredningens fortsatta arbete med frågan om en helt ny, mera teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Denna fråga kräver mera ingående överväganden än som varit möjliga. Eftersom innebörden av förbudet mot transportvägran är att för- budet gäller endast i den mån det föreligger en offentligrättslig skyldighet att befordra är en naturlig fråga vilka skyldigheter som bör åvila allmänna trafikanstalter som befordrar skrifter och tek- niska upptagningar. Borde det t.ex. gälla en skyldighet att befordra även oadresserade försändelser? Tryck- och yttrandefrihetsbered- ningen har knappast mandat att föreslå någon ändring vad gäller postverksamhet eller andra allmänna trafikanstalters villkor. Bered- ningen vill emellertid ändå redovisa följande tankar beträffande frågan om en skyldighet att befordra även oadresserade försändel- ser borde gälla. Till en början kan konstateras att frågan endast är relevant i fråga om aktörer som sysslar med att befordra försändelser till mot- tagarens bostad eller annan adress, dvs. 39Se även fotnot 9. 40Se t.ex. prop. 1986/87:151 s. 32 ff. Anledningen är bl.a. att ett förbud mot hindrande åtgärder från enskilda måste ha en stor räckvidd för att fylla sitt syfte att säkerställa åsiktsbildning och spridning av information. Man skulle t.ex. vara tvungen att införa en långtgående skyldighet för den ene enskilde att hjälpa den andre i hans verksamhet, vilket skulle innebära stora förändringar av den gällande civilrättsliga regleringen av t.ex. produktion, distribution och handel med bl.a. skrifter och tekniska upptagningar. inte möjligt för t.ex. ett bilspeditions- eller järnvägsföretag att distribuera en oadresserad försändelse utan det måste i fråga om sådana transportsätt anges till vilken ort eller station godset skall levereras och till vem det skall lämnas ut. Frågan är alltså närmare bestämt om det bör införas en skyldighet för postoperatörer att befordra oadresserade försändelser.41 Det förefaller fullt möjligt och, med hänsyn till intresset av en vid yttrandefrihet, naturligt att införa en sådan skyldighet, i vart fall för som ju är den dominerande aktören på området. Befordran av oadresserade försändelser sker ju , dock uppenbarligen med vissa undantag vad avser innehållet. Om en skyldighet att befordra oadresserade försändelser skulle införas skulle sådana undantag med hänsyn till innehållet inte kunna gälla (jfr de i avsnitt 5.3.2 ovan redovisade uttalandena av departements- chefen i propositionen till TF om att postverket inte ägde pröva tryckt skrifts innehåll utom såvitt avsåg plats på försändelse som var avsedd för postala anteckningar). Mot detta kan kanske invändas att det inte kan vara rimligt att en postoperatör skall vara skyldig att dela ut oadresserade trycksaker som innefattar t.ex. tryckfrihetsbrottet hets mot folkgrupp. Det måste emellertid noteras att innebörden av förbudet mot transport- vägran är just att vägran inte får ske på grund av innehållet och att således den omständigheten att något som omfattas av transport- skyldighet innefattar ett brottsligt yttrande inte innebär att transport får vägras. Införande av en skyldighet att befordra oadresserade försändel- ser skulle dock vara en principiellt genomgripande förändring i fråga om postverksamhet. Befordran av oadresserade försändelser utgör enligt propositionen till nu gällande postlag nämligen inte postverksamhet42 och någon skyldighet att befordra sådana för- sändelser har inte heller gällt tidigare. De skäl som helt allmänt motiverar en reglering av postverksamhet, nämligen intresset av att skydda avsändarens och mottagarens personliga integritet och att garantera tillförlitliga befordringsmöjligheter gör sig i princip en- bart gällande när det är fråga om försändelser som är avsedda för en speciell mottagare. Införande av en generell skyldighet att befordra oadresserade försändelser kräver av bl.a. detta skäl ingående 41 Denna fråga kan komma att behandlas av Post- och kassaserviceutredningen, som beräknas avsluta sitt arbete . 1993/94:38 s. 152. Som anförts ovan anser sig beredningen inte ha mandat att föreslå en sådan skyldighet. De fall som varit aktuella har gällt oadresserade försändelser be- stående av valmaterial från politiska partier. Det är vanligt att partier och andra aktörer sprider material på detta sätt inför val. Det kan t.ex. vara fråga om partiinformation och valsedlar. Möj- ligheten att få sådana försändelser befordrade är därför av betydelse för den demokratiska processen. Det finns alltså skäl att överväga en särreglering av skyldigheten att befordra oadresserat valmaterial och liknande. Denna fråga hör emellertid inte hemma i tryck- och yttrandefrihetslagstiftningssammanhang utan hör närmast hemma i vallagstiftningssammanhang. Beredningen behandlar den därför inte vidare här. Kommittén om en ny vallag har just avslutat sitt arbete (SOU 2004:111) och frågor som rör valsystemet och vallagen ut- reds nu av Kommittén om en samlad översyn av regeringsformen43. Det finns också möjlighet för staten som ägare till att ge direktiv om saken. När det gäller frågan om det finns anledning att ändra grundlags- reglerna om förbud mot transportvägran gör beredningen följande överväganden. Den skyldighet som åligger att se till att alla i landet kan få adresserade försändelser befordrade är mera om- fattande än den skyldighet som ålåg statens postverk vid TF:s ikraftträdande. omfattar skyldigheten befordran av brev och andra adresserade försändelser som väger högst , dvs. för- utom brev bl.a. paket och adresserade tidningar, kataloger och böcker, medan den tidigare gällande skyldigheten omfattade endast adresserade periodiska skrifter och brev. Privatiseringen har också inneburit att det nu finns flera aktörer att välja mellan. Man är alltså inte längre hänvisad till endast en aktör, den statliga posten. Ut- vecklingen inom IT har även gjort det enklare än att nå det stora flertalet med adresserad post och inflyttningen till tät- orter har gjort det lättare att nå de allra flesta med direktutdelning på annat sätt än genom posten. Å andra sidan kan det vara svårare att nå dem som bor i glesbygd. Transportsystemet är också annor- lunda . Enskilda har i stor utsträckning tillgång till egen bil och kan därigenom transportera trycksaker och tekniska upptagningar utan att anlita järnvägs- eller biltransportföretag. Den tekniska ut- vecklingen med t.ex. Internet har vidare inneburit att möjligheterna 43 Dir. 2004:96. för envar att nå en stor grupp mottagare med ett och samma bud- skap har ökat. Sammanfattningsvis kan sägas att Posten AB:s skyldighet att se till att alla i landet kan få adresserade försändelser befordrade är mera omfattande än den skyldighet som ålåg statens postverk vid TF:s ikraftträdande. De sammantagna möjligheterna att nå en stor krets mottagare med ett likalydande budskap är också betydligt större nu än omkring –49. De ändrade förhållandena inne- bär att en transportvägran inte skulle få lika genomgripande effekter som vid tiden för TF:s tillkomst. Beredningens slutsats blir därför att det inte finns anledning att nu föreslå någon ändring i grundlagsbestämmelserna om förbud mot transportvägran. Avslutningsvis kan påpekas att den här behandlade frågan är en del av ett större problemkomplex som rör det förhållandet att verk- samheter av betydelse för möjligheten att kommunicera med all- mänheten som tidigare drevs i statlig regi och offentligrättslig form allt mera övergått till att drivas i privaträttslig form. På vissa om- råden uppkommer också monopolliknande situationer, t.ex. i fråga om kabel-TV, som aktualiserar frågor om must carry-skyldighet. Det är därför enligt beredningens mening möjligt att man i det längre perspektivet måste överväga den generella frågan om grund- lagarna skall reglera enskildas möjligheter att påverka vad som distri- bueras i olika mediekanaler. 5.4Regeln om webbsändningar i 1 kap. 6 § YGL Beredningens förslag: Lydelsen av YGL:s regel om webb- sändningar i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen skall juste- ras så att det klargörs dels att det som faller in under regeln är tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webb- sändningar som består i direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar som startar på tider som sändaren bestäm- mer, dels att omodererade chatsidor faller utanför regeln. I data- basregeln skall en ändring göras som undantar de webbsändningar som faller in under 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL från databasregelns tillämpningsområde. Genom lagändring som trädde i kraft lades en ny andra mening till i 1 kap. 6 § första stycket YGL. Paragrafen har efter ändringen följande lydelse (tillägget är kursiverat): Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med sådana sändningar av radioprogram avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas. I fråga om radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från gäller vad som i denna grundlag föreskrivs om radio- program i allmänhet. I lag får föreskrivas om undantag från denna grundlag i fråga om radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet. Sådant undantag får dock inte gälla vad som föreskrivs i 2 och 3 §§. Syftet med tillägget var att klargöra att två slag av webbsändningar omfattas av regeln nämligen direktsändningar via Internet och upp- spelningar via Internet av inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer, allt under förutsättning att det är allmänheten som kan ta del av sändningarna respektive uppspelningarna (prop. 2001/02:74 s. 97 och 41). Bakgrunden till tillägget var att rättsläget var oklart beträffande frågan om webbsändningar av det aktuella slaget omfattades av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL eller databasregeln i 1 kap. 9 § samma grundlag eller om de helt föll utanför grundlags- skyddet. (MGU) ansåg att uppspelning på tider som sändaren bestämmer omfattades av databasregeln i då gällande lydelse om det var ett massmedieföretag som höll uppspel- ningarna tillgängliga. MGU menade nämligen att det var fråga om överföring från en databas av lagrat material även om materialet endast hölls tillgängligt som sändaren bestäm- mer (SOU 2001:28 s. 206). I fråga om direktsändning ansåg MGU att det var tveksamt om den omfattades av YGL. Utredningen an- gav att huvudregeln om radioprogram inte var tillämplig. Anled- ningen till detta var att det vid direktsändning via en webbplats inte sker någon utsändning till hela nätet utan endast till dem som begär och startar överföring av direktsändningen. Utredningen angav vidare att det var tveksamt om databasregeln var tillämplig eftersom det var fråga om lagring i endast . MGU föreslog att direkt- sändning på begäran skulle föras in under databasregeln. Flera remissinstanser hävdade att direktsändningar föll under huvudregeln om radioprogram. I propositionen angavs (a. prop. s. 41) att man borde anlägga ett synsätt som innebar att de överföringar som mottagarna startade skulle ses som vidareförmedlingar utan självständig betydelse för frågan om vem som startat sändningarna och att avgörande i stället var vem som startat de ursprungliga webbsändningarna. Eftersom det var sändaren som startat dessa senare sändningar ansåg rege- ringen att webbsändningarna föll under 1 kap. 6 § YGL och att detta borde klargöras genom införande av en ny andra mening i paragrafens första stycke. Lagrådet angav att det kunde finnas skilda uppfattningar i frågan om webbsändningarna omfattades av 1 kap. 6 § YGL, att det var angeläget att frågan klarlades genom lagstiftning och att Lagrådet därför inte hade någon erinran i sak mot förslaget. Lagrådet föreslog endast att orden ur en databas skulle läggas i den nya meningen (a. prop. s. 178 f.). Konsti- tutionsutskottet och delade regeringens bedömning och biföll förslaget till ändring av 1 kap. 6 § YGL (bet. 2001/02:KU21 s. 21, rskr. 2001/02:233). Det finns inte anledning att åter ta upp frågan om direktsänd- ningar via Internet och uppspelningar via Internet av inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer skall falla under 1 kap. 6 § eller 9 § YGL. Däremot finns det skäl att justera lydelsen av den nya andra meningen i 1 kap. 6 § första stycket YGL.