sou · GSB3112 · 2005-01-01 00:00:00 — Framställningen ovan har syftat till att klargöra rättsläget vid trans- aktioner genom kontokort och internet. Av analysen framgår att bankerna är rätt väl skyddade mot förluster till följd av obehöriga utnyttjanden i samband med en god mans hantering av Frågeställningar kring den förordnade ställföreträdarens åtgärder... den enskildes ekonomi. Det är i och för sig önskvärt att gode män kan sköta den hjälpbehövandes ekonomi på ett så smidigt sätt som möjligt. Användningen av kontokort och internet är därför bra hjälp- medel för de gode männen. Även om det teoretiskt sett är möjligt att ytterligare stärka skyddet för bankerna genom att ändra reg- leringen i 11 kap. 5 § skulle en sådan ändring dock ske på bekostnad av skyddet för den enskilde. Vid en avvägning av dessa båda intressen bör skyddet av den enskilde sättas i främsta rummet. Med beaktande av det ovanstående är det utredningens mening att regleringen i 11 kap. 5 § (7 §) inte bör ändras för att undvika de problem som kravet på samtycke m.m. kan vålla vid transaktioner som sker genom att en god man ges åtkomst till huvud- mannens konto via kontokort eller internetuppkoppling. Samhället måste ta ett ansvar för att administrera vissa sidor av insti- tuten för ställföreträdare för underåriga och för vuxna hjälpbehö- vande och för att öva tillsyn över ställföreträdarnas verksamhet så att barnens och de hjälpbehövandes intressen skyddas. De organ som i första hand fullgör dessa uppgifter är överförmyndarna, men också länsstyrelserna fyller en viktig funktion i systemet. Dessa myndigheters organisation och verksamhet på området behandlas i avsnitten A 6 och 7. 6.1Överförmyndarnas hantering av nya uppgifter genom reform Bedömning: Överflyttningen av förmynderskapsärenden från tingsrätterna till överförmyndarna har i allt väsentligt lett till ett positivt resultat. Det saknas anledning att återgå till den tidigare ordningen eller att flytta hanteringen av ärendena till någon annan myndighet. Åtgärder behövs dock för att förbättra vissa allmänna svagheter i överförmyndarorganisationen och ärende- hanteringen. Som framgår av redogörelsen i avsnitt A 1 flyttades genom reform åtskilliga uppgifter av icke judiciell natur från domstolarna till överförmyndarna. Sålunda ankommer det numera bl.a. i princip på överförmyndaren att förordna och entlediga förvaltare och god man enligt 11 kap. 4 § FB. Vidare ligger behörigheten att fatta beslut om förordnande av god man enligt 11 kap. 1–3 §§ FB som huvud- regel på samma myndighet. Överförmyndarna har också tillagts be- fogenhet i åtskilliga fall att förelägga ställföreträdarna vite. Utredningen skall enligt direktiven granska hur överförmyndarna har hanterat det ökade ansvar som lades på dem genom reformen. I sina svar på enkäten från utredningen (se redogörelsen i början av betänkandet för utredningsarbetet) har länsstyrelserna över lag förklarat att de anser att överförmyndarna har klarat de nya uppgif- terna. En del kritiska synpunkter anförs visserligen, men flera av dessa är inte specifika för hanteringen av de nytillkomna uppgifterna. har ansett att dessa uppgifter bör återgå till dom- stolarna eller annars flyttas till någon annan myndighet. Utredaren har intervjuat dåvarande justitie- ombudsmannen om hans erfarenheter från JO:s tillsyn över överförmyndarverksamheten. JO ansåg sig – trots sin i övrigt delvis kritiska inställning till överförmyndarnas sätt att sköta verk- samheten – inte ha stött på några större problem just i fråga om över- förmyndarnas handläggning av de nytillkomna uppgifterna. Även överförmyndarna själva har under enkäten svarat på frågor om de nya uppgifterna enligt reform. Den allmänna inställ- ningen är att överförmyndarna har gått väl i land med uppgifterna, och ingen föreslår att någon uppgift skall flyttas bort. Som en positiv erfarenhet redovisas att tillsättningar och byten av gode män numera går fortare. Flera överförmyndare klagar dock över att arbetsbördan har ökat och att resurserna tryter. Även kompetenshöjande insatser efterlyses. Med ledning av de redovisade uppfattningarna och vad som annars är känt drar utredningen slutsatsen att reformen i denna del i allt väsentligt har utfallit väl. I varje fall saknas anledning att gå tillbaka till den gamla ordningen eller att annars flytta de nya befo- genheterna från överförmyndarna till någon annan myndighet om att tvärtom utvidga uppgiftsområdet behandlas i avsnitt A 6.3. Det sagda utesluter inte att handläggningen inom det nya kom- petensområdet kan behöva förbättras. I nästa delavsnitt vill utred- ningen beröra vissa svagheter i överförmyndarorganisationens sätt att fungera mera allmänt. Åtgärder för att bota dessa kan givetvis få betydelse också för behandlingen av t.ex. ärenden om förordnande och entledigande av gode män och förvaltare. Hit hör sådant som att förkorta handläggningstiderna. En angelägen sak är att stärka kontrollen av gode mäns och förvaltares lämplighet och kompetens. Frågor om detta behandlas i avsnitten A 4.3.2 och B 13, där flera förslag som syftar till förbättringar läggs fram. 6.2.1Kort om nuvarande organisation fick i huvudsak sin nuvarande ut- formning (prop. 1974:142, LU 1974:38; NJA II 1974 s.416 ff). Vissa ändringar kom till stånd vid reform. Överförmyndare skall finnas i varje kommun. Kommunerna kan emellertid besluta att det i stället för överförmyndare skall finnas en överförmyndarnämnd. Överförmyndare och ersättare för denne samt ledamöter och er- sättare i överförmyndarnämnd väljs av kommunfullmäktige . De valda kan, om det visar sig att de inte är lämpliga för uppdra- get, entledigas av rätten efter anmälan av . kan delegera till en ledamot, en ersättare som har kallats till tjänstgöring eller en tjänsteman med behövlig kom- petens (inom den egna eller annan kommun) att på nämndens vägnar avgöra vissa grupper av ärenden. Överförmyndaren har motsvarande befogenhet i förhållande till en tjänsteman. Vissa be- gränsningar gäller för delegationsmöjligheten. 6.2.2Behov och utrymme för ändringar Förslag: Utgångspunkten är att överförmyndarverksamheten även i fortsättningen skall vara en angelägenhet. Vissa be- gränsade åtgärder för att åstadkomma förbättringar i organisa- tionen och för att säkerställa kompetensen hos överförmyndarna är nödvändiga, delvis som en följd av utredningens förslag i övrigt. Kritiska röster har i enkäten höjts mot nuvarande organisation av den kommunala tillsynen av ställföreträdare och dess förmåga att fungera på ett tillfredsställande sätt. Sådan kritik har förts fram även från andra håll. De politiska utnämningarna av granskarna har ifrågasatts. Att byte sker av överförmyndare efter allmänna val har ansetts olägligt, och en del överförmyndare har betecknats som mindre kompetenta. Det har sagts att överförmyndarfunktionen i många kommuner behandlas styvmoderligt och att därför de perso- nella och ekonomiska resurserna är otillräckliga. Särskilt mindre kommuner har enligt kritikerna svårt att upprätthålla en tillräckligt hög kompetens. I den tidigare nämnda intervjun har JO Pennlöv förklarat att hans bild av överförmyndarnas verksamhet är skiftande. I många kom- muner gör överförmyndarna (nämnderna) ett gott arbete. Åtskilliga myndigheter fungerar emellertid otillfredsställande, varom JO:s äm- betsberättelser vittnar. Det görs systematiska fel, t.ex. i hanteringen av allmänna handlingar. Överförmyndarna gör ibland mera fria be- dömningar av politisk natur, trots att utrymmet för sådana är mycket litet vid tillämpningen av den ifrågavarande lagstiftningen. Att kon- trollen av ställföreträdarnas redovisning sköts väl är väsentligt. Alla som inte ger in årsräkning har enligt JO inte förskingrat från den enskilde, men den som har förskingrat lär höra till dem som inte ger in årsräkning. JO Pennlöv menar att det behövs bättre utbildning av överförmyndarna och goda kanslimedhjälpare. Det kunde mot bakgrund av det sagda tyckas befogat att ta upp en diskussion om den grundläggande organisationen av tillsynsverksam- heten på det lokala planet. Ställning till denna har emellertid tagits tidigare under det reformarbete som har be- drivits på den familjerättsliga ställföreträdarlagstiftningens område, och en mera radikal omprövning ligger utanför utredningens direk- tiv. Utredningen utgår alltså från att överförmyndarverksamheten alltjämt skall vara en angelägenhet, för vilken förtroende- valda ytterst svarar. Att tillsynen över förmyndare, förvaltare och gode män är till- fredsställande är emellertid ett väsentligt inslag i systemet för skydd av huvudmännens ekonomiska och personliga intressen. Likaså be- tydelsefullt är att mekanismen för att anordna och avveckla ställföre- trädarskap och att rekrytera goda ställföreträdare fungerar effektivt. Utredningen anser sig därför kunna anlägga synpunkter på organi- sationen och föreslå eller rekommendera vissa begränsade åtgärder beträffande denna för att åstadkomma förbättringar. Längre fram i betänkandet, huvudavsnitt B, föreslår utredningen en ordning för ställföreträdare för vuxna i personliga angelägenheter som lägger ett ökat ansvar på överförmyndarna i fråga om administrationen av främst gode män. Detta skärper ytterligare behovet av att funktions- duglighet och kompetens kan garanteras. De synpunkter som förs fram i det följande skall ses tillsammans med vad som föreslås beträffande länsstyrelsernas roll i avsnitt A 7. Bedömning och förslag: En prioritering i kommunerna av över- förmyndarverksamheten bör övervägas, bl.a. till undvikande av utgiftsökningar inom den sociala sektorn. Kommunerna bör alltjämt ha frihet att välja organisations- form för överförmynderverksamheten. Fördelarna med överför- myndarnämnd blir dock mer framträdande, om verksamheten tillförs fler uppgifter i enlighet med vad utredningen föreslår. Kommunernas frihet vid val av överförmyndare och nämnd- ledamöter skall bestå. Kravet på överförmyndarnas och tjänste- männens utbildningsnivå kommer dock att öka. Viss återhåll- samhet rekommenderas när det gäller byte av överförmyndare. Nuvarande delegationsmöjligheter bör finnas kvar och, mot bakgrund av bl.a. utredningens förslag om nya uppgifter för överförmyndarna, i viss utsträckning vidgas. I sina enkätsvar för som nämnts åtskilliga överförmyndare fram klago- mål över bristande resurser i verksamheten. De torde emellertid inte vara ensamma om att ställa anspråk på en alltmer ansträngd kom- munal ekonomi. I enkäten har utredningen ställt frågor om personal- besättningen hos överförmyndarmyndigheterna. Ett intryck av svaren är att personaltillgången växlar ganska mycket även mellan jämförbara kommuner. Frapperande är att i en del små kommuner överförmyn- daren tycks vara lämnad utan allt bistånd eller med endast viss skriv- hjälp. En rimlig hypotes är att det begränsade politiska inslaget i verksamheten leder till ett motsvarande ljumt politiskt intresse för verksamhetens behov. Detta antagande kan påverka sättet att orga- nisera överförmyndarverksamheten, se nedan. I sista hand måste det bli en fråga om prioritering mellan olika behov och ändamål, hur mycket medel som en kommun skall anslå till överförmyndarens verksamhet. Resursvilligheten utöver en mini- mistandard kan knappast påverkas av lagstiftningsåtgärder. Det finns dock anledning att tro att den uppmärksamhet som genom utred- ningens förslag och följande lagstiftningsprocedur riktas mot detta sannolikt på sina håll försummade rättsliga och sociala område skall få en gynnsam inverkan på benägenheten att ställa behövliga resurser till förfogande. Hur som helst kan ett genomförande av utredningens förslag komma att medföra vissa ökade utgifter, se om detta huvud- avsnitt E om kostnadseffekter. Allmänt kan tilläggas att en under- bemanning av överförmyndarverksamheten kan få konsekvenser för hjälpbehövande som medför utgiftsökningar inom den sociala sektorn. Den kan också i speciella fall utlösa skadeståndsskyldighet för kommunen redan enligt gällande rätt (jfr utredningens förslag i avsnitt A 4.3.2.2). Överförmyndare eller överförmyndarnämnd? När möjligheten att införa överförmyndarnämnd beslöts förklarade (LU 1974:38 s. 63) att det var angeläget att understryka vikten av att överförmyndarnämnd inrättas i så stor utsträckning som möjligt. hade ungefär hälften av kommu- nerna utnyttjat möjligheten att inrätta överförmyndarnämnd. F.n. är det 134 kommuner som har överförmyndarnämnd. in- tentioner har alltså inte förverkligats; har dock antalet stigit. En ordning med överförmyndarnämnd har åtskilliga fördelar. Den medger att förtroendevalda med skilda erfarenheter kan engageras för överförmyndaruppgifterna. Sköts verksamheten av en enda per- son, en överförmyndare, riskerar man kompetensförluster när majo- ritetsförhållandena i kommunen kastas om vid val och leder till byte på posten; med överförmyndarnämnd kan en kontinuerlig sakkun- skap lättare hållas vid makt. En kombination av en sådan nämnd och en ganska omfattande beslutsdelegation till tjänstemän kan vidare utgöra en god avvägning mellan önskemålen om ett lekmannainfly- tande och en rent professionell handläggning. En särskild fördel med en överförmyndarnämnd är att dithörande verksamhet kan vinna förståelse hos fler kommunalpolitiker än om den företräds av en per- son, som f.ö. kanske saknar politisk förankring. Kommunerna har numera stor frihet att bestämma över den kom- munala nämndorganisationen (se främst 3 kap. 4 § kommunallagen 1991:900). Gällande rätt torde emellertid innebära att en överför- myndarnämnd, som ju ersätter överförmyndaren i kommunen, skall vara en denna verksamhet och ha hela kommunen som verksamhetsområde. Med hänsyn till överförmyndarverksamhe- tens speciella natur med dess starka inslag av myndighetsutövning bör någon ändring inte göras i dessa förhållanden. Inget hindrar dock givetvis att överförmyndarnämnden består av ledamöter som ingår också i andra kommunala nämnder, inklusive kommunstyrel- sen. – Frågan om gemensam eller fler kommuner och om kommunalförbund behandlas i avsnitt A 6.2.4 nedan. Trots överförmyndarnämndens fördelar saknas anledning att göra nämnden till ett obligatorium. Vilken organisation som totalt sett i det särskilda fallet är den från olika synpunkter bästa är inte givet utan beror på flera samverkande faktorer: nämnd eller överförmyn- dare, personlig kompetens hos de förtroendevalda, tillgången till kunniga medhjälpare och utnyttjande av delegationsmöjligheten. Alternativet med nämnd kan te sig kostsamt och tungrott, särskilt för mindre kommuner. Allmänt sett vore det emellertid lyckligt om allt fler kommuner gick över till en organisation med överförmyndarnämnd. Skälen för detta alternativ vinner i styrka, om verksamheten, enligt utredning- ens förslag, tillförs fler uppgifter. Det gäller främst utseende av gode män med behörighet på hälso- och sjukvårdens område, med därtill knuten beredskap för beslut med kort varsel (se avsnitten A 6.3 och B 8). Hur en utveckling i denna riktning skall kunna främjas disku- teras i avsnitt A 6.2.5. Överförmyndares och nämndledamöters kompetens Under utredningens arbete har röster höjts för att det skall införas rättsligt krav på viss kompetens i varje fall hos en överförmyndare. Denna fråga aktualiserades i både och lagstift- ningsärenden. Vid båda tillfällena tog avstånd från propå- erna (prop.1974:142 s. 154 och LU 1974:38 s. 62 f samt prop. 1993/94:251). Motiveringen var i korthet att kommunerna måste ha ett stort mått av frihet vid valet av överförmyndare och nämndleda- möter för att bevara karaktären av förtroendeuppdrag. Den intagna ståndpunkten går knappast att frånfalla nu heller. får inte döljas att det ställs mycket stora krav särskilt på en överförmyndare, något som också poängterades i de nämnda lag- stiftningsärendena. Dessa krav snarare förstärks, om utredningens förslag genomförs. De får alltså tillgodoses på annat sätt än genom att formella kompetensvillkor ställs upp. I första hand kommer en god utbildning i tankarna. Utbildningsfrågan avhandlas i ett särskilt avsnitt, A 6.4. Av stor betydelse är också att förtroendevalda utan egen juridisk, ekonomisk eller liknande utbildning har tillgång till sakkunnigt stöd från tjänstemän. Även för medhjälparna spelar till- gången till utbildning stor roll. I övrigt måste inskärpas vikten av en ökad medvetenhet inom kommunerna om att överförmyndaruppgifterna har en rättstilläm- pande och verkställighetsmässig karaktär och inte ger mycket ut- rymme för policyöverväganden. Denna insikt bör i sin tur bl.a. kunna leda till återhållsamhet med byte på posten som överförmyndare av politiska bevekelsegrunder. Möjligheterna att delegera beslutanderätt till ledamot eller ersättare i överförmyndarnämnd och till tjänsteman enligt nuva- rande 19 kap. 14 § FB är vidsträckta men inte obegränsade. Bl.a. kan beslut enligt 11 kap. 20 § (32 § enligt förslaget) FB att entlediga eller skilja en god man eller en förvaltare från uppdraget inte dele- geras. Och om den som har fått ett delegationsuppdrag anser att samtycke, tillstånd, förordnande, upphörande eller entledigande i ett visst fall inte bör meddelas eller beslutas eller att frågan är tveksam, skall ärendet hänskjutas till nämnden eller överförmyndaren. Delegation spelar i praxis säkert en viktig roll för att få till stånd en smidig och snabb handläggning och för att sålla mellan ärenden som är lämpade för en prövning med ledning av ett allmänt med- borgaromdöme och ärenden av mer juridisk-teknisk natur. Någon anledning att inskränka nuvarande delegationsmöjligheter finns inte. Å andra sidan är det knappast rekommendabelt att slopa existeran- de restriktioner. Man riskerar då att prövningen från förtroendevalda beslutsfattares sida tunnas ut på ett sätt som strider mot principerna för lagstiftningen. Önskemål från överförmyndarhåll om lättnader i två hänseenden synes emellertid vara motiverade och böra tillgodoses. Dels gäller det intermistiska beslut om att entlediga en förvaltare eller god man som missköter uppdraget eller som annars kan anses olämplig. En snabb handläggning är här nödvändig, något som underlättas om delegation kan ske. Dels upplevs det som praktiskt olägligt att inte kunna delegera uppgiften att utfärda vitesföreläg- gande om att ge in vissa handlingar, t.ex. årsräkningar. Förbudet mot att delegera vitesförelägganden bör kunna hävas generellt. Med tanke på att det rör sig om en ingripande åtgärd får emellertid för- utsättas att överförmyndarnämnden resp. överförmyndaren utnyttjar delegationsmöjligheten i denna del med särskild urskillning. I tvek- samma fall bör delegaten hänskjuta frågan om vitesföreläggande till nämnden eller överförmyndaren. Till ledning för besluten om dele- gation kan länsstyrelserna lämna allmänna råd (se avsnitt A 7.3). Utredningen föreslår (se avsnitt A 6.3) att överförmyndaren (över- förmyndarnämnden) skall kunna fatta intermistiskt beslut om att anordna godmanskap för hjälpbehövande eller ändra omfattningen av ett sådant godmanskap i särskilt brådskande fall. Den jourhåll- ning som denna ordning torde förutsätta underlättas, om även de interimistiska besluten kan delegeras. Dock bör ärendet hänskjutas till ordinarie beslutsnivå, om nämndledamoten, hans ersättare eller tjänstemannen anser att bifall inte bör ges eller att frågan är tveksam. Förslag: Kommuners möjligheter att tillsätta gemensam över- förmyndarnämnd och att bilda fullgöra överförmyndaruppgifter klargörs genom uttryckliga regler i för- äldrabalken. Enligt 19 kap. 14 § FB kan, som redan nämnts, en överförmyndare eller en överförmyndarnämnd delegera beslutanderätten i vissa över- förmyndarärenden till anställda i andra kommuner (prop. 1993/94:251 s. 291 f). Två eller flera kommuner kan också svara för en gemensam kansliorganisation på området. Enligt bestämmelserna i 3 kap. 3 a–c §§ kommunallag (1991:900) får kommuner samverka i en gemensam nämnd. En sådan nämnd får i princip fullgöra kommunala uppgifter, även myndighets- utövning, som de samverkande kommunerna har ansvar för. Vad som sägs i kommunallagen om nämnder gäller även för gemensam nämnd, om inget annat anges. Särskilda bestämmelser om kommunala nämn- der finns i bl.a. 3 kap. 2–5 och 13 §§ samt i 6 kap. kommunallagen. En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommu- nerna och ingår i dennas organisation. De samverkande kommu- nerna behöver inte höra till samma län. Nämndens behörighet och befogenhet skall närmare preciseras i en överenskommelse mellan de samverkande kommunerna. Ledamöter och ersättare i en gemensam nämnd väljs av fullmäktige i de samverkande kommunerna. Var och en av de samverkande kommunerna skall vara representerad i den gemensamma nämnden med minst en ledamot och en ersättare. An- talet ersättare skall vara minst lika många som antalet ledamöter. En gemensam nämnd får under samma förutsättningar som gäller för en inomkommunal nämnd uppdra åt en anställd i någon av de sam- verkande kommunerna att besluta på nämndens vägnar. En eller flera kommuner får också bilda kommunalförbund och överlåta skötseln av kommunala uppgifter till förbundet. Sådana för- bund kan användas för samverkan kring praktiskt taget vilka kom- munala uppgifter som helst, även sådana som innefattar myndighets- utövning. Bestämmelser om kommunalförbund finns i 3 kap. 20–28 §§ kommunallagen. Dessa anger bl.a. hur ett kommunalförbund bildas, regler för förbundets verksamhet, hur förbundet får organiseras, med- lemmarnas representation, mandattid, utträde samt förbundsord- ningens innehåll och fastställande. När inget annat framgår gäller kommunallagens bestämmelser om kommuner i tillämpliga delar också för kommunalförbund. De bestämmelser som inom ett spe- cialreglerat område gäller för kommuner gäller även för kommunal- förbund. är en offentligrättslig juridisk person som är fristående i förhållande till de kommuner som är medlemmar. Förbundet blir huvudman för verksamheten och har egen budget. I ett kommunalförbund skall det som beslutande församling finnas förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion. Ledamöter och er- sättare i den beslutande församlingen väljs av förbundsmedlemmar- nas fullmäktige. Den beslutande församlingen skall tillsätta en för- bundsstyrelse. Om ett förbund är organiserat med förbundsdirek- tion, skall direktionen också vara förbundsstyrelse. Samverkansavtal kan slutas mellan kommuner, men har, i andra fall än i fråga om medverkan av anställda i annan kommun och ge- mensam kanslifunktion, inte aktualitet för överförmyndarverksam- heten. Kommunallagen gör inte beträffande överförmyndarverksamheten något uttryckligt undantag från möjligheterna att tillsätta gemensam nämnd eller att bilda kommunalförbund. Frågan synes inte vara be- rörd i förarbetena vid tillkomsten av de aktuella bestämmel- serna i kommunallagen (se prop. 1996/97:105 s. 39 f och 66 ff). En utbredd uppfattning tycks emellertid vara att reglerna om överför- myndare och överförmyndarnämnd i såsom specialbe- stämmelser utesluter de nämnda samverkansarrangemangen. Riktig- heten av denna uppfattning av rättsläget kan emellertid ifrågasättas. ett fall har också två kommuner ansett sig kunna bilda en gemensam överförmyndarnämnd. Samverkan mellan kommunerna för framtiden Genom reform avskaffades den då existerande möjligheten för flera kommuner att förena sig till ett överförmyndardistrikt såsom varande onödig (prop. 1974:142 s. 153). Erfarenheterna har emeller- tid visat att det inte alltid har varit så lätt att förse mindre kommu- ner med tillräcklig kompetens på överförmyndarområdet genom för- troendevalda eller anställda medhjälpare. Utredningens förslag i fråga om överförmyndarnas uppgifter ökar som förut nämnts anspråken på garantier för en kompetent och effektiv handläggning. Ett sätt att åstadkomma detta är att få tillstånd en mer omfattande samver- kan mellan kommunerna än som förekommer. (Utredningen bygger sitt resonemang på gällande kommunindelning.) Nuvarande möjligheter till samverkan på tjänstemannaplanet bör bestå.