sou · GSB3110d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Till skillnad från vad som gäller för definitionen av kropps- visitation i , är definitionen i detta avseende inte avsedd att vara uttömmande. Vad som avses med rum eller slutet förvaringsställe framgår i stället närmare i förarbetena till para- grafen. Däri anges bl.a. att med hus avses inte bara bostadshus utan även andra byggnader, såsom fabriker och magasin, och med rum avses också kontors- och lagerlokaler, hytter och rum på fartyg, samt med slutet förvaringsställe exempelvis låst bil och kassafack i 1999/2000:64, s. 59. 1981/82:146, s. 48 f. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar bank.29 Mot bakgrund av vad som redovisats är det utredningens uppfattning, att en husrannsakan i samband med inresa över yttre gräns redan med nuvarande bestämmelses ordalydelse omfattar en undersökning av alla utrymmen på ett fartyg, dvs. utöver last- utrymmen även hytter, bryggor, kök, m.m. En husrannsakan i rum, utöver rum på fartyg, torde mera sällan bli aktuellt i samband med personkontroll vid passerande av yttre gräns, men det före- kommer att man inrättat särskilda rum i större transportmedel. Eftersom bestämmelsen om husrannsakan även bör vara tillämplig i samband med inre utlänningskontroll (se avsnitt 12.3), bör bestämmelsen ha en sådan enhetlig utformning att även rum ingår i de utrymmen som får undersökas. Vidare måste en container, som transporteras med ett fartyg, tåg, flyg eller en lastbil, också anses utgöra ett sådant utrymme som ryms inom ramen för vad som redan nu får undersökas. Något behov av en saklig ändring finns därför inte. Eftersom definitionen av husrannsakan i inte är uttömmande och därför kan verka vilseledande i förevarande fall, föreslår utredningen dock ett förtydligande i författningstexten för personkontrollens del. Rätt att stoppa fordon och fartyg Enligt nuvarande förhållanden får samt Polisen och Kust- bevakningen, när de deltar i varukontrollen, preja ett fartyg, om det behövs för att möjliggöra övervakning och kontroll av import och export av varor.30 Någon misstanke om brott eller annan särskild anledning krävs inte, utan fartyget får stoppas om det behövs för varukontrollen, dvs. det är ett administrativt tvångsmedel. Även vid inre tullgräns gäller att en person som rest in över sådan gräns och befinner sig i omedelbar närhet av gränsen skall stanna på tulltjänstemans begäran. Inte heller i denna situation krävs någon grad av misstanke, utan det enda krav som ställs är att det behövs för att möjliggöra en kontroll av in- och utförselbestämmelserna. Därutöver skall en person, som befinner sig i närheten av landgräns, stanna på tulltjänstemans begäran, när det finns anled- ning att anta att denne för med sig varor som det råder införselför- bud för eller denne inte har iakttagit den anmälningsskyldighet som 29Se NJA II 1943. sida 369 f. 306 kap. 20 § tullagen (2000:1281). De gränskontrollerande myndigheternas ansvar föreligger för vissa varuslag.31 De nu beskrivna befogenheterna till- kommer också en polisman och en kustbevakningstjänsteman, när de medverkar i varukontrollen. För att Polisen och utanför den nu beskrivna varukontrollen annars skall få stoppa ett fartyg eller ett fordon i den polisiära verksamheten krävs, med i princip endast ett undan- tag, att det finns anledning att anta att det på fartyget eller i fordonet färdas en person som är misstänkt för brott (22 § polislagen och 4 § lagen om medverkan vid polisiär övervakning, se vidare avsnitten 4.6.4 och 4.7). Härtill kommer som undantag, att Polisen får stoppa ett fordon utan misstanke om brott, när det behövs för att reglera trafiken eller kontrollera fordonet eller föraren (se 22 § 4 polislagen). En personkontroll i samband med passerande av en yttre gräns är obligatorisk och någon misstanke om att den in- eller utresande har gjort sig skyldigt till brott behöver alltså inte föreligga. På samma sätt som vad f.n. gäller för varukontrollen bör de gräns- kontrollerande myndigheterna ges rätt att stoppa fartyg och fordon för att över huvud taget kunna genomföra den ålagda person- kontrollen vid yttre gräns. En person som passerar en yttre gräns skall inte kunna undgå kontroll endast genom att exempelvis vägra att stanna sin bil vid gränskontrollstationen eller undvika att med sin båt gå in i hamn.32 Eftersom inte f.n. har några yttre landgränser i Schengens mening, kommer den föreslagna bestämmelsen i huvudsak endast att komma att tillämpas till sjöss, och vid landsgräns när regeringen eller fattat beslut om att inre gräns tillfälligt skall utgöra yttre gräns. Det kan emellertid bli aktuellt att också stoppa ett fordon, och då när inresan i skett med ett färje- fartyg som ankommer direkt från en icke Schengenstat. Såvitt avser varukontroll vid de inre tullgränserna, har i tullagstift- ning införts bestämmelser om möjlighet att stoppa fordon inom ett område som kan jämföras med gränsnära zoner. Utredningen har, som framgått, bedömt att motsvarande befogenhet för personkon- trollverksamheten, såvitt avser personkontroll vid inre gräns eller på svenskt territorium i övrigt, inte är erforderlig. Utredningen har som nämnts ansett, att det inte bör införas en möjlighet att vidta straffprocessuella tvångsåtgärder utan att det finns anledning att 315 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen(inregränslagen). 32Om rätten till oskadlig genomfart, se avsnitt 4.9.14. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. När en brottsmisstanke når upp till den nämnda nivån får Polisen stoppa det fordon som den misstänkte personen färdas i. På samma sätt får Polisen redan nu stoppa ett fordon för att verkställa ett beslut om kroppsvisitation eller husrannsakan eller för att gripa en person. Grunden för det bakomliggande beslutet är alltså, att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Att därutöver införa en möjlighet att stoppa ett fordon eller ett fartyg för att kontrollera personen som färdas däri, utan att det finns en miss- tanke om brott, är enligt utredningen ett omotiverat ingrepp i den personliga integriteten och den fria rörligheten. När åtgärderna får vidtas Liksom skall gränskontrollmyndigheterna även framgent få företa en kroppsvisitation och husrannsakan i samband med per- sonkontroll vid yttre gräns, men bara om det behövs för att kon- trollera invandringen. Åtgärderna är alltså i huvudsak desamma som de som får vidtas inom ramen för en förundersökning, men förutsättningarna att tillgripa dem är olika. För att få tillgripa de straffprocessuella tvångsmedlen krävs misstanke om brott, vilket alltså inte krävs för att använda ett administrativt tvångsmedel. På samma sätt får ett fordon eller annat transportmedel stoppas, utan misstanke om brott, men endast under förutsättning att det behövs för att fullgöra en personkontroll. Det bör, liksom , aldrig bli fråga om en rutinmässig kroppsvisitation av personer som kommer hit, utan det måste fin- nas skäl att anta, att den inresande underlåter att visa upp samtliga medförda handlingar. På motsvarande sätt skall det finnas skäl att vidta en husrannsakan, dvs. att det i fordonet kan dölja sig perso- ner. I samtliga fall skall också behovs- och proportionalitetsprinci- perna iakttas. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att nuvarande bestämmel- ser om rätten att i samband med en personkontroll vid yttre gräns kroppsvisitera en person och att vidta en husrannsakan i transport- medel, alltjämt skall gälla, men med vissa lagtekniska justeringar. Därutöver skall nuvarande bestämmelser om att stoppa transport- medel, om det behövs för , Polisens eller Kustbevak- ningens brottsbekämpande verksamhet, utsträckas till att gälla även De gränskontrollerande myndigheternas ansvar i personkontrollverksamheten, såväl vad avser det brottsbekäm- pande syftet som för att kontrollera invandringen. 10.4.3Transportörs skyldighet att lämna uppgifter till gräns- kontrollmyndighet Utredningens förslag: Ett transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från skall på begäran av en gränskontrollmyndighet skyndsamt lämna de aktuella upp- gifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. Transportföretaget har endast skyldighet att lämna de uppgifter om passagerare som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. I mot- svarande mån skall också uppgifter lämnas om besättningen. får begära uppgifter enligt första stycket endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för per- sonkontrollen. Om uppgifter lämnas elektroniskt, skall trans- portföretaget hålla uppgifterna tillgängliga för den gränskon- trollmyndighet som begär uppgifterna i den omfattning och som behövs för personkontrollen. Uppgifter om enskilda personer, skall förstöras, när det inte längre har betydelse för personkontrollen. Uppgifterna skall i övrigt behandlas enligt bestämmelserna i polisdatalagen. Utredningens bedömning: Något behov av ändring av nuvarande sekretessbestämmelser för att uppgifterna skall vara skyddade behövs inte. Genom den sekretessbrytande bestämmel- se som utredningen föreslår får uppgifter som en gränskontroll- myndigheten mottager av en transportör vidarebefordras till en annan gränskontrollmyndighet, liksom till utländska myndig- heter och mellanfolkliga organ. Rätten att begära in uppgifter Polisen har enligt 25 § polislagen rätt att begära aktuella uppgifter från transportföretag om ankommande och avgående transporter. Uppgifter får avse namn på passagerare deras resrutt, bagage samt sättet för betalning och bokning. Uppgifter i övrigt får begäras om vilka fordon eller varor som transporteras. Uppgifterna får begäras in om de har betydelse för Polisens brottsbekämpande verksamhet. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Motsvarande rätt har , om det behövs för brottsbekämpande verksamhet, se 6 kap. 23 § tullagen och 15 § inre- gränslagen. I samband med införandet av bestämmelsen inom tullområdet, och för den polisiära verksamheten, gjorde regeringen bedömningen, att behovet av transportörens uppgifter i och Polisens brottsbekämpande verksamhet vägde tyngre än det intrång i den resandes personliga integritet som ligger i att ett visst färre antal tulltjänstemän får tillgång till uppgifter om dem.33 Eftersom syftet med personkontroll, med utredningens förslag, till stor del är att förhindra och bekämpa brott bör för tydlighetens skull också fram- gent särskilt anges, att denna rätt även tillkommer Polisen i samband med personkontroll. Då och bör ha samma befogenheter som Polisen, när de medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, bör denna rätt utsträckas till att omfatta också dessa myndigheter, en rätt som dessutom redan tillkommer i dess brottsbekämpande verksamhet, såvitt avser varor. Eftersom syftet med personkontrollen inte enbart är brottsbekäm- pande, bör gränskontrollmyndigheterna ha rätt att begära in upp- gifter, när det är av betydelse för personkontrollen i övrigt, dvs. för att kontrollera invandringen. I samband med att bestämmelsen om transportörs skyldighet att lämna uppgifter till Polisen, framförde justitiekanslern (), att rätten att begära in uppgifter skulle begränsas, såtillvida att Polisen endast skulle få begära in uppgif- ter, när det avsåg bekämpning av allvarlig brottslighet. Regeringen och menade dock, att det inte fanns skäl att begränsa Polisens rätt att begära in uppgifter, eftersom någon motsvarande begränsning inte gällde för , och att det inte borde komma i fråga att begära in uppgifter för att bekämpa rena baga- tellbrott, vilket redan framgår av den i polislagen föreskriva pro- portionalitetsprincipen. Utredningen anser, att det nu inte finns skäl att göra en annan bedömning, såvitt avser möjligheten att begära in uppgifter i per- sonkontrollverksamheten oavsett syftet. De gränskontrollerande myndigheterna bör därför få begära in uppgifter, om det har bety- delse för personkontrollen i dess helhet med iakttagande av pro- portionalitetsprincipen. 1995/96:166, s 77 f. och 98 f., bet. 1995/96SkU23, rskr. 1995/96:288, samt prop. 1996/97:175, s. 47 f, bet. 1997/98:JuU7, rskr. 1997/98:138. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Bestämmelsen bör även utsträckas till att också avse uppgifter om transportörens besättning. I motsvarande mån som uppgifter lämnas om passagerare bör uppgifter alltså lämnas om besättningen. Om det finns en konkret brottsmisstanke får, inom ramen för en inledd förundersökning, också uppgifter inhämtas med stöd av regler om beslag. Rådet beslutade om direktiv om skyldighet för trans- portörer att lämna uppgifter om passagerare när inresa sker över yttre gräns.34 har redan infört en sådan ordning genom bestämmelserna i utlänningsförordningen om s.k. förhandsanmä- lan, även om bestämmelserna i viss mån kan behöva justeras för att fullt ut överensstämma med direktivet.35 Det faller dock utanför utredningens uppdrag att lämna förslag på hur direktivet bör implementeras. Den nu nämnda möjligheten för gränskontrollmyndigheterna, att begära in aktuella uppgifter av transportör, inverkar inte på något sätt på en transportörs skyldighet att avge förhandsanmälan. Sådan anmälan skall likväl göras och utan särskild begäran därom. Efter- som det i rådets beslut särskilt anges att direktivet inte påverkar medlemsstaternas frihet att behålla eller införa ytterligare skyldig- heter för lufttrafikföretag eller andra transportörer, innebär nu föreslagna informationsskyldighet inte heller ett brott mot gemen- skapsrätten. Liksom får inhämtade uppgifter inte innebära någon systematisk kartläggning av resandeströmmen. Uppgifterna får endast samlas in, när det behövs för personkontrollen, och uppgifter som saknar betydelse för personkontrollen skall därför för- störas, dvs. Det går inte att i detalj föreskriva, när en upp- gift inte längre har betydelse. I vissa fall kan man redan vid en första anblick konstatera, att uppgiften saknar betydelse för person- kontrollen, medan andra kan ha betydelse under en längre, 34Rådets direktiv /82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare, se avsnitt 3.4.6. 355 kap.11–14 §§ utlänningsförordningen. 36Se också avsnitt 14.2, där utredningen föreslår att bestämmelserna efter en översyn med anledning av nämnda direktiv förs in i den av utredningen föreslagna gränskontrollagen eller i en gränskontrollförordning. Institutet förhandsanmälan är ett för personkontrollen viktigt och värdefullt hjälpmedel. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar obestämd framtid, varför uppgifterna också då får sparas . De insamlade uppgifterna får behandlas i samma syfte som det har samlats in, dvs. Detta innebär bl.a. att uppgifterna får användas i gränskontrollmyndigheternas underrät- telseverksamhet för att kunna göra profileringar och riskanalyser i anledning av den aktuella personkontrollen, och uppgifterna får då sparas som behövs för detta arbete. På samma sätt kan uppgifterna behövas som bevismedel i en pågående brotts- utredning.37 Som framgår nedan får de uppgifter en myndighet mottagit överlämnas till en annan gränskontrollmyndighet eller , men endast under förutsättning att den mot- tagande myndigheten har behov av dem för personkontrollverk- samheten; uppgifterna få inte behandlas om de inte har koppling till personkontrollen. Uppgifterna skall hos alla myndigheter behandlas enligt polisdatalagens bestämmelser. Eftersom polisdatalagen f.n. är föremål för en översyn lämnas ingen närmare redovisning av hur uppgifterna skall behandlas (se avsnitt 4.11).38 Utredningen vill dock erinra om, att en reform av bestämmelserna däri också måste omfatta behandlingen av de uppgifter gränskontrollmyndigheterna mottager med stöd av bestämmelserna om personkontroll. Härvid skall särskilt observeras, att mottagande uppgifter som är relaterade till kontrollen av invandringen inte med säkerhet kan anses omfattas av polisdatalagens nuvarande tillämpningsområde, dvs. utgöra en del av den s.k. egentliga polisverksamheten enligt 2 § 1–3 polislagen. Transportören har att avgöra i vilken form uppgifterna lämnas. Det kan således ske muntligen, skriftligen eller på elektroniskt sätt, men bör under alla förhållanden göras skyndsamt. Uppgifterna skall också behandlas på samma sätt, oavsett om de lämnas munt- ligen, skriftligen eller elektroniskt. Men i den senare situationen får naturligtvis inga ändringar göras och inga uppgifter heller förstöras, eftersom informationen fortfarande tillhör och förvaras av trans- portören. Transportören är inte heller skyldig att hålla uppgifter tillgängliga , än vad som behövs för personkontrollen. 37I ovan nämnda direktiv om överlämnande av passageraruppgifter nämns också att erhållna uppgifter, utan hinder av dataskyddsdirektivet (95/46/EG), lagligen kan användas som bevis- material i förfarande som syftar till att säkerställa efterlevnaden av lagar och andra för- fattningar om inresa och invandring, inklusive bestämmelser om skydd av den allmänna ord- ningen och den inre säkerheten. 38Regeringen har aviserat en proposition i frågan . De gränskontrollerande myndigheternas ansvar De uppgifter som mottages för att uppfylla personkontrollens brottsbekämpande verksamhet skyddas av den s.k. förundersöknings- sekretessen enligt 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen, och de uppgifter som närmast används för att kontrollera invandringen av utlänningssekretessen i 7 kap. 14 § samma lag. Som närmare utvecklas i avsnitt 13 föreslår utredningen, att det skall införas en sekretess- brytande bestämmelse, så att de gränskontrollerande myndig- heterna skall ha en skyldighet att lämna varandra upplysningar som har betydelse för personkontrollen. Detta innebär alltså, att uppgifter som en gränskontrollmyndighet mottager av en transportör också kan vidarebefordras till en annan gränskontrollmyndighet Inom ramen för det internationella polissamarbetet finns ett stort behov av att lämna ut uppgifterna både till utländska myndig- heter och till andra mellanfolkliga organisationer. Särskilt fram- trädande är Europol, men även Riskanalyscentrumet i och den planerade Gränskontrollbyrån skall nämnas liksom det samarbete som bedrivs inom OPC och BSRBCC.39 Med hänsyn till vad som följer av Europolkonventionen bör uppgifter lämnas till Europol utan särskild begäran. Ett utlämnande av uppgifterna är i och för sig redan möjligt med stöd av 1 kap. 3 § sekretesslagen, men utredningen anser, att det också i gränskontrollagen bör tyd- liggöras att uppgifterna får lämnas ut till utländska myndigheter och andra organ. Eftersom det sker förändringar i detta hänseende, bör regeringen närmare föreskriva till vilka organ upp- gifterna skall lämnas ut och också huruvida det skall ske med eller utan begäran. Hur uppgifterna skall utbytas mellan gränskontroll- myndigheterna eller , samt till utländska myndig- heter och organ, bör regeringen alltså få föreskriva (se avsnitt 13.4 och 14.1). 10.4.4Kontroll- och tvångsåtgärder vid personkontroll vid gräns ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv Utredningens förslag: Om det i samband med en persons inresa eller utresa över såväl inre som yttre gräns finns anledning att anta att denne gjort sig skyldig till ett brott som hör under all- 39 (), Baltic Sea Regional Border Control Cooperation Con- (BSBRCCC). De gränskontrollerande myndigheternas ansvar mänt åtal, skall bestämmelserna om förundersökning och om tvångsmedel i 23–28 kap. tillämpas. Utredningen har, som framgått, föreslagit ett förtydligande av att personkontroll skall ske såväl vid yttre som vid inre gräns, när det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmän åtal har begåtts. Med andra ord skall misstankenivån nå upp till samma nivå som krävs för att inleda förundersökning enligt 23 kap. 1 § rätte- gångsbalken. Ett beslut om att inleda en förundersökning behöver, som nämnts, inte fattas för att en personkontroll skall få göras. När denna nivå uppnåtts, föreligger också förutsättningar att tillgripa de straffprocessuella tvångsmedlen såsom de regleras i rättegångsbal- ken, men för att tillgripa dessa måste förundersökning inledas. Således skall när en personkontroll företas på grund av att det föreligger en konkret brottsmisstanke bestämmelserna om förunder- sökning i tillämpas, och vid behov skall de där reglerade straffprocessuella tvångsmedlen användas. Även om per- sonkontrollen är obligatorisk vid yttre gräns, är den inte direkt inriktad på att bekämpa brott, varför det tydligt i författning bör anges, att när det föreligger en brottsmisstanke i samband med att en person passerar en yttre gräns, har en tjänsteman vid en gränskon- trollmyndighet rätt att tillgripa mer vittgående tvångsmedel än som annars står till buds. I 23 kap. anges inte bara, när en förundersök- ning skall inledas, utan också vilka åtgärder som skall vidtas och vad en enskild polisman får göra utan att beslut fattats av förunder- sökningsledaren. Denne är antingen en polisman eller en åklagare, men kan också med stöd av specialförfattning i vissa fall vara en tull- eller kustbevakningstjänsteman. Vidare finns bestämmelser om möjligheten att gripa och anhålla en för brott misstänkt person. Beträffande de tvångsmedel som får användas skall särskilt nämnas husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning och bestämmel- serna om beslag. Förutsättningarna för att tillgripa de straffpro- cessuella tvångsmedlena är emellertid olika, såväl vad avser beviskravet som brottets svårighetsgrad, vilket närmare framgår av avsnitt 4.3. Utöver rätten att använda straffprocessuella tvångsmedel i per- sonkontrollen som sker med anledning av att det föreligger en konkret brottsmisstanke, bör de administrativa tvångsmedel som gränskontrollmyndigheterna får använda vid personkontroll vid yttre gräns också komma till användning. Likaså kan en polisman De gränskontrollerande myndigheternas ansvar behöva tillgripa de administrativa tvångsmedel som anges i polis- lagen. En polisman får, som nämnts, exempelvis stoppa ett fordon för att gripa en person som är misstänkt för brott. En polisman kan också behöva utföra en skyddsvisitation enligt polislagens bestäm- melser i samband med att en person grips såsom misstänkt för brott, och det kan därvid också vara nödvändigt att tillgripa våld. Dessa bestämmelser är allmänt giltiga för Polisens befogenheter att använda tvångsmedel i sin brottsutredande verksamhet. Utred- ningens förslag innebär således endast ett förtydligande av att, när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts i samband med att en gräns passeras, och då oavsett om det rör sig om en inre eller yttre gräns, skall ingripande ske på samma sätt och med samma medel som används, när Polisen i andra sammanhang ingriper mot misstänkt brott. Utredningen förslår, vilket framgår nedan, häru- töver, att även de andra gränskontrolltjänstemännen, dvs. tull- och kustbevakningstjänstemän, skall ges samma befogenheter som en polisman har enligt nuvarande förhållanden i förevarande hän- seende, när de medverkar i eller ansvarar för personkontrollen. 10.4.5Kontroll- och tvångsåtgärder vid personkontroll vid tillfällig inre gränskontroll Utredningens förslag: När beslut har fattats om tillfällig inre gränskontroll får de kontroll- och tvångsåtgärder som används vid yttre gräns användas. När ett beslut fattats om att personkontroll skall ske vid en geo- grafiskt bestämd inre gräns och under en viss angiven tid, är den gränsen att betrakta som en yttre gräns. Därmed får samma kontroll- och tvångsåtgärder tillämpas som enligt ovan används vid annan yttre gräns. Det saknar betydelse om beslutet fattats av regeringen, eller om det utgör ett av interimistiskt fattat beslut, dvs. samtliga åtgärder får vidast oavsett vem som är beslutsfattaren.