sou · GSB3123d2 · 2005-01-01 00:00:00 — De nu införda registren i och och det som föreslås i bygger på samma princip. Ett krav på obligatorisk registrering skulle enligt min bedömning påverka närings- och yrkesfriheten i allt för hög grad, eftersom ett obligatorium i princip måste förutsätta någon form av begränsning av friheten att utöva verksamhet för dem som inte uppfyller vill- koren för registrering. Ytterligare ett skäl mot att överväga ett obligatorium är svårigheten att tydligt avgränsa AKM mot annan verksamhet. Som jag återkommer till i mina förslag i nästa kapitel, uttrycks den frivilliga registreringen på så sätt att den enskilde har möjlighet att göra en ansökan om registrering, vilken sedan prövas mot de villkor som anges i lagen. 6.8Vem ansvarar för registret Enligt mina direktiv ska jag ta ställning till vem som ska ansvara för det nationella registret. Jag anser att ansvaret bör läggas på en stat- lig myndighet. Bakgrunden till det är att det kommer att finnas Utgångspunkter för mina överväganden och förslag flera inslag av myndighetsutövning, särskilt i samband med be- sluten om registrering av AKM-utövare och vid prövning och god- kännande av yrkesorganisationerna för medverkan i registerord- ningen. Det kommer också att finnas möjligheter att överklaga vissa beslut. Det förslag som jag lägger fram, förutsätter också att föreskrifter utfärdas av regeringen eller den myndighet som fått an- svaret för registret. Jag ser framför mig att en del av dessa före- skrifter är väl lämpade att utfärdas på myndighetsnivå. Allt detta talar enligt min mening för att uppdraget bör läggas på en statlig förvaltningsmyndighet med erfarenhet av liknande arbetsuppgifter. Jag har även övervägt andra lösningar, vilka redovisas i det följande. Som jag redan berört utesluter uppdraget om ett natio- nellt register att flera organisationer skulle kunna få ansvaret att registrera de egna medlemmarna. I finns det inte en organisation, som alla förbund tillhör eller har anknytning till. Ett förslag liknande det som införs i , där ansvaret för registret lagts på en paraplyorganisation, är därmed inte heller möjligt att genomföra här. I nästkommande kapitel kommer jag att närmare redovisa mitt förslag till myndighet med ansvar för registret och mina närmare överväganden i det ämnet. En fråga som också övervägts särskilt, är om den person som regi- strerats bör ges en rätt att använda en beteckning som visar att han eller hon är registrerad. , och har samtliga infört en sådan rätt knuten till registreringen. Jag anser att det finns en hel del som talar för att en sådan rätt bör införas. För det första kan det stimulera de enskilda utövarna att låta registrera sig. Eftersom kravet för registrering är viss utbild- ning, bör ett ökat intresse för att registrera sig rimligen också kunna bidra till att öka kompetensen hos AKM-utövarna. För det andra öppnas möjligheter för dem som låtit registrera sig att mark- nadsföra sig. På så sätt får allmänhet och andra intressenter en tyd- lig information om när det rör sig om yrkesutövare som har en viss kompetens. Enligt min mening bör därför en registrerad utövare ges en skyddad rätt att använda en beteckning som visar att han eller hon är registrerad. Den registrerade ska då kunna använda beteckningen registrerad i kombination med den terapi som han Utgångspunkter för mina överväganden och förslag eller hon är registrerad under. Exempel på en sådan beteckning är registrerad akupunktör. Det nationella registret över AKM-utövare införs inom ramen för regelverket i LYHS och HSL med de begränsningar som gäller för bl.a. yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Betydel- sen av införandet av ett nationellt register över AKM-utövare bör ändå inte underskattas. Jag gör den bedömningen att registret, med den utformning som föreslås, kan komma att ge dem som söker behandling av AKM- utövare en ökad säkerhet genom de krav som ställs på yrkesutövar- na för registrering. Jag menar också att de krav som ställs allmänt kan påverka kompetensen och utbildningen för AKM- utövare i positiv riktning. Uppgifterna i registret kan även bidra till ökad dialog och underlätta samverkan mellan sjukvårdshuvud- män/forskning och AKM. Mitt intryck är i övrigt att utvecklingen mot en ökad integration och ett närmare samarbete mellan skolmedicin och dem som an- vänder alternativmedicinska metoder går i allt snabbare takt. Frågor som rör forskning och utbildning om och i alternativmedicin och komplementärmedicinska metoder aktualiseras på flera håll och det finns många intressanta exempel på försök med samverkan och integration i vården. har jag intrycket av att det finns en osäkerhet och oklarhet, om vad som gäller och var de formella gränserna går för vad som får göras inom hälso- och sjukvården . För att ett register ska bli verkligt intressant och användbart i ett sådant samverkansarbete förutsätts enligt min uppfattning att en översyn görs av de bestämmelser i som rör hälso- och sjukvårdspersonalens och de alternativ- eller komplementär- medicinska utövarnas ställning i hälso- och sjukvården, liknande den som genomförts i och som föreslås genomföras i . För att göra registret och innebörden av registreringen känt bör enligt min mening effektiva informationsinsatser sättas in när registret börjar gälla. Ansvaret för att sådana insatser kommer tillstånd bör hos ligga den myndighet som ges i uppdrag att ansvara för registret. En del av de anslagna medlen bör kunna utnyttjas för detta ändamål. Utgångspunkter för mina överväganden och förslag Jag anser också att värdet av registret skulle öka genom att en särskild grupp inrättas för att följa hur registret används. I en sådan grupp bör det finnas företrädare för , forskningen, sjukvårdshuvudmännen, hälso- och sjukvårdspersonalen och AKM- utövarna samt för utbildningshuvudmännen. Andra intressenter kan också bli aktuella. Den registeransvariga myndigheten bör vara sammankallande för gruppen och kunna utnyttja den samlade kom- petensen i gruppen i sitt uppdrag som registeransvarig. Med hänsyn till att utvecklingen på området, anser jag att det relativt snart, förslagsvis , bör göras en upp- följning och utvärdering av hur det nationella registret har fun- gerat. Resultatet av en sådan uppföljning bör kunna ligga till grund för ytterligare överväganden i frågor som belysts i betänkandet och som rör regleringen av alternativ- eller komplementärmedicinen och om möjligheterna till samverkan och integration med skol- medicinen. 7Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin 7.1Ett nationellt register införs Mitt förslag: Ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin införs i enlighet med ut- talandena i budgetpropositionen för samt direktiven för denna utredning. Registeransvaret läggs på . Registerordningen utformas så, att yrkesorganisationer för AKM-utövare tilldelas en roll för att garantera kvalitet och yrkesmässighet m.m. hos medlemmarna. I föregående kapitel har jag redovisat bakgrunden till denna utred- ning – budgetpropositionen för samt direktiven för utred- ningen – som innebär att ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin avses bli infört. Ett förslag om ett sådant register lämnas därmed och i det följande redovisar jag i enlighet med direktiven för utredningen hur detta register bör vara uppbyggt. Som jag närmare återkommer till i avsnitt 7.16, bygger mitt förslag på att registeransvaret läggs på men att yrkesorganisationer för AKM-utövare tilldelas en viktig roll i re- gisterordningen med ett ansvar för att garantera medlemmarnas kompetens och yrkesmässighet m.m. I den följande framställningen kommer olika varianter av be- teckningen utövare av AKM att användas. Med en sådan utövare avses den som yrkesmässigt utövar verksamhet, dvs. en yrkesut- övare. Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin 7.2Registret regleras i en särskild lag Mitt förslag: Regleringen av det nya registret införs i en särskild lag – lagen om ett nationellt register över yrkesutövare av alter- nativ- eller komplementärmedicin, m.m. Registret ges namnet . I mitt uppdrag ingår att föreslå en lämplig reglering för registret. Grundförutsättningarna för registret är sådana att det formellt skulle kunna regleras av regeringen i förordningens form. Registret kommer t.ex. inte att innehålla några känsliga personuppgifter och registreringen kommer att vara frivillig. Jag kommer dock, som redan berörts, att föreslå att den som registreras ges en skyddad rätt att använda sig av en viss beteckning och att det införs ett straffansvar för den som bryter mot bestämmelsen. Vidare kommer det att finnas en möjlighet att överklaga vissa beslut. Sammantaget är det nödvändigt att regleringen av det nya registret genomförs genom lag. Lagen ska dock endast innehålla de grundläggande be- stämmelser som behövs för uppbyggandet av registret och de när- mare detaljföreskrifterna avses regleras i förordning samt i före- kommande fall i myndighetsföreskrift. Jag anser att regleringen av registret bör införas i en helt ny lag. Många av bestämmelserna har visserligen en nära koppling till bestämmelserna i som kunde tala för att bestämmelserna in- arbetas i den lagen. kommer lagen att innehålla bestäm- melser av sådan teknisk natur som motiverar att det skapas en helt ny lag för ändamålet. Namnet på lagen och registret Av de inledande avsnitten framgår att det inte finns något enhetligt begrepp för den verksamhet som bedrivs utanför den etablerade hälso- och sjukvården. Jag har därför, på samma sätt som i direk- tiven för utredningen, valt att använda beteckningen alternativ- eller komplementärmedicin. Den förkortning som jag har valt att använda för båda dessa beteckningar är, som framgått av inledning- en av betänkandet (avsnitt 2.1.2), AKM. SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin Mitt förslag är att lagen kallas lag om ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin, m.m. Som en förkortning kommer jag här av praktiska skäl att använda mig av AKM-registerlagen. När det gäller det nya registret, föreslår jag att det ges namnet . Vid kontakter med yrkesorganisationer på området har de förklarat att de inte har några invändningar mot förkort- ningen och att den används för registret. Jag vill understryka att det inte är min avsikt att begreppet AKM ska bli det vedertagna begreppet för alternativ- eller komplementärmedicinen. Mitt förslag: Lagen ska vara tillämplig på utövare av alternativ- eller komplementärmedicin samt på organisationer för sådana utövare. Den föreslagna lagen, AKM-registerlagen, ska tillämpas på utövare av alternativ- eller komplementärmedicin samt organisationer för sådana utövare. I avsnitt 7.5 utvecklar jag vilka AKM-utövare som lagen och registret avses omfatta. Jag återkommer också till de närmare villkor som ska gälla för att AKM-utövare och organisationer ska kunna registrera sig respek- tive delta i registerordningen. 7.4Förhållandet till personuppgiftslagen m.m. Mitt förslag: AKM-registerlagen ska bygga på personuppgifts- lagen och innehålla de särbestämmelser som är nödvändiga för behandlingen av personuppgifter i det aktuella registret. I klar- görande syfte anges detta uttryckligen i den föreslagna lagen. ska vidare föras med hjälp av automatiserad behandling. I personuppgiftslagen (1998:204) finns bestämmelser om behand- ling av personuppgifter. Denna lag syftar till att skydda människor mot att deras integritet kränks genom behandling av sådana upp- gifter (1 §). Lagen gäller för behandling av personuppgifter upp- gifter som är helt eller delvis automatiserad (5 § första stycket). Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin Lagen gäller även för annan behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad sam- ling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (5 § andra stycket). Det innebär att personuppgiftslagen är tillämplig på register som inne- håller personuppgifter oavsett om dessa behandlas helt eller delvis automatiserat eller genom behandling. I personuppgifts- lagen anges att om det i en annan lag eller i en förordning finns bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen, ska de bestämmelserna gälla (2 §). kommer som framgått att innehålla personupp- gifter. Personuppgiftslagen är därmed, för det fall AKM-register- lagen inte innehåller avvikande bestämmelser, tillämplig på den be- handling av personuppgifter som utförs i . Enligt min mening bör personuppgiftslagen gälla även för behandling av personuppgifter i detta register. Den reglering som föreslås bör därför endast innehålla de särbestämmelser som därutöver behövs för behandling av uppgifterna i registret. I klargörande syfte anges detta uttryckligen i den föreslagna lagen. Innebörden av detta är – vilket närmare kommer att redovisas i det följande – att personupp- giftslagens bestämmelser om bl.a. information till den registrerade, säkerheten vid behandlingen samt rättelse av felaktiga uppgifter och skadestånd samt Datainspektionens tillsyn blir tillämpliga vid behandling av personuppgifter i . Det kan också här konstateras att det aktuella registret med nödvändighet måste föras med hjälp av någon form av datorstöd, dvs. genom automatiserad behandling. Någon annan form av med- ium kan inte anses vara ändamålsenlig för det register som avses byggas upp. 7.5Vilka omfattas av den nya lagen? Mitt förslag: Med en yrkesutövare av alternativ- eller komp- lementärmedicin avses i AKM-registerlagen den som utför så- dana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i 4 kap. 1 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och som inte står under tillsyn när han eller hon utför sådana åtgärder. SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin I föregående kapitel, avsnitt 6.4, har jag redovisat hur jag bedömer att AKM bör definieras och avgränsas. Som jag har angett där bör en sådan definition ta sin utgångspunkt i 4 kap 1 § LYHS, eftersom de åtgärder som anges där väl beskriver vad AKM kan anses innefatta. I förarbetena till LYHS beskrivs också sådana åtgärder och sådan verksamhet som alternativmedicin. Enligt min bedömning bör därmed en AKM-utövare i AKM- registerlagen definieras som den som utför sådana hälso- och sjuk- vårdande åtgärder som anges i 4 kap. 1 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och som inte står under tillsyn när han eller hon utför sådana åtgärder. Därigenom markeras att AKM enligt AKM-registerlagen gäller sådana hälso- och sjukvårdsåtgärder som anges i den nämnda bestämmelsen i LYHS och som bedrivs utanför den etablerade hälso- och sjukvården. Kopplingen till 4 kap. 1 § LYHS leder till att en rad åtgärder och behandlingar kan inordnas under definitionen i den nya lagen. Det finns dock verksamhet som tydligt faller utanför den nya lagens tillämpningsområde på grund av att den inte kan anses utgöra sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i definitionen. Det gäller bl.a. försäljning av naturläkemedel. Vidare faller utanför definitionen sådan verksamhet som i grunden handlar om allmänt välbefinnande och/eller rena skönhetsbehandlingar, något som t.ex. kan röra en del av den verksamhet som bedrivs vid olika Spa- anläggningar. I övrigt anses i de flesta fall sådan verksamhet som rör andliga upplevelser inte omfattas av LYHS och därmed inte heller AKM-registerlagens tillämpning. Den närmare avgränsning- en av lagens tillämpningsområde, får dock i vanlig ordning avgöras vid den konkreta tillämpningen av lagen när ansökningar om registrering prövas. I samband med redovisningen i föregående kapitel angav jag att en avgränsning också måste göras mot den personal som arbetar inom den etablerade hälso- och sjukvården. Där framgår att den legitimerade personalen omfattas av regelverket i LYHS i all yrkes- utövning och därmed alltid är skyldig att utföra arbetet i över- ensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet (2 kap. 1 §). De omfattas alltid av tillsyn. Innebörden av detta är att den legitimerade personalen inte kommer att omfattas av AKM-registerlagen och därmed inte kan ingå i . Detta gäller även legitimerade kiropraktorer och naprapater. Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin Övrig hälso- och sjukvårdspersonal omfattas inte i all verksam- het av hälso- och sjukvårdspersonalbegreppet och LYHS be- stämmelser. Jag tänker här i första hand på personal som är anställd vid sjukhus och andra vårdinrättningar och medverkar i sjukvården och personal som biträder en legitimerad yrkesutövare i enskild verksamhet. En sådan yrkesutövare är inte längre hälso- och sjuk- vårdspersonal utan omfattas av 4 kap. LYHS och därmed också av den nya lagen, när han eller hon är verksam utanför den etablerade hälso- och sjukvården. Slutsatsen av detta är, som angetts i föregående kapitel, att enbart legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal kommer att vara förhindrad att registrera sig i . Övrig hälso- och sjukvårdspersonal bör kunna registrera sig, när de är verksamma utanför hälso- och sjukvården, genom att de i sådan verksamhet omfattas av 4 kap LYHS och därmed omfattas av den nya lagen. Det innebär att en undersköterska, till skillnad från en sjuk- sköterska eller läkare, har möjlighet att utöva AKM-verksamhet och att registrera sig i det nya . Mitt förslag: Ändamålet med ska vara att öka säkerheten för dem som söker eller använder sig av tjänster inom alternativ- eller komplementärmedicin. Detta ska ske genom att offentlighet ges åt de utövare inom alternativ- eller komplementärmedicin som, efter ansökan och prövning, införts i registret. När aktuellt register införs, måste också ändamålet med behand- lingen av personuppgifter i registret formuleras. Bestämmelser om för vilka ändamål uppgifter i statliga personregister får användas har alltid haft en central roll i registerförfattningar. Genom att ange ändamålen och reglera vilka uppgifter som får registreras, har ram- en för hanteringen av personregister satts upp. I och med EG:s dataskyddsdirektiv har betydelsen av klara ändamålsbestämmelser ökat än mer. Ett av de viktigaste inslagen i direktivet är nämligen att personuppgifter endast får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt att uppgifterna senare inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med dem för vilka uppgifterna samlades in. Motsvarande bestämmelser finns i SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin 9 § personuppgiftslagen. Genom denna reglering uttrycks den för personuppgiftsbehandlingen grundläggande finalitetsprincipen. Som framkommit i föregående kapitel bör det övergripande syf- tet/ändamålet med förandet av vara att öka säker- heten för dem som söker och/eller använder sig av tjänster som er- bjuds inom alternativ- eller komplementärmedicin. Det framgår bl.a. av resonemanget ovan om kopplingen till 4 kap. LYHS och den utförliga beskrivningen av de syften som bör vara vägledande när införs. Detta bör följaktligen också vara det övergripande ändamål som gäller för behandlingen av personupp- gifter i registret. Som redan berörts och som kommer att beskrivas senare i be- tänkandet, kommer detta ändamål att genomföras på olika sätt. De olika åtgärderna är direkt kopplade till patientsäkerheten och där- för bör även huvuddragen för åtgärderna anges i ändamåls- bestämmelsen. Villkoren för registrering kommer som angetts tidigare att korrespondera med det ändamål som gäller för registret. En pröv- ning av om en sökande uppfyller villkoren för registrering innebär som jag ser det garantier för att patientsäkerhetssyftet beaktas. En annan aspekt av patientsäkerheten är också att det är önskvärt för allmänheten och andra intressenter – t.ex. sjukvårdshuvud- männen och företrädare för forskningen – att så enkelt som möjligt, få kännedom om de utövare som finns i registret. Därigenom får olika intressenter kunskap om de utövare inom AKM som, i och med registrering, uppfyller de grundläggande utbildningskrav som är ett av kraven som föreslås. I ändamålet för registret bör därför också anges att detta syftar till att ge offentlighet åt dem som intagits i registret. Genom att registret görs offentligt, ges de registrerade utövarna också en möjlighet att marknadsföra sig. Ändamålsbestämmelsen har formulerats med beaktande av samt- liga dessa aspekter. Ändamålet i registret kan alltså sammanfattningsvis formuleras på följande sätt i registerlagen: syftar till att öka säkerheten för dem som söker eller använder sig av tjänster inom alternativ- eller komplementärmedicin. Detta ska ske genom att offentlighet ges åt de utövare inom alternativ- eller komplementär- medicin som, efter ansökan och prövning, införts i registret. Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin 7.7Yrkesorganisationernas deltagande i registret Mitt förslag: Berörda yrkesorganisationer ska efter ansökan kunna godkännas att delta i registret. Förutsättningarna för godkännande regleras i lagen. En i mitt förslag till register över yrkesutövare av AKM, är yrkesorganisationernas medverkan i registret. Genom sin kun- skap och de interna regelverk som byggts upp, kan och bör dessa organisationer spela en betydande roll inom det register som skapas. Jag föreslår därför att även vi i anammar den modell som införts i och och som föreslås bli införd i . Med en sådan modell uppnås att respektive utövare kan komma att omfattas av organisationens interna utbildningskrav, regelverk och kontroll, något som ökar patientsäkerheten för dem som söker kontakt med en registrerad AKM-utövare. För att säkerställa att organisationerna uppfyller en viss minimi- nivå i sin verksamhet, bör en prövning ske av de organisationer som önskar delta i registret. I detta ligger med andra ord att de måste uppfylla vissa förutsättningar för att bli godkända att få delta i regi- stersystemet. Den bild som jag har fått av de organisationer jag haft kontakt med och den verksamhet de bedriver, talar för att detta inte kommer att vålla några problem. Mitt intryck är att de krav som nedan beskrivs som regel redan är beaktade i organisationernas verksamheter. Om nya organisationer blir aktuella bör det inte heller vålla några större problem att bygga upp en modell som över- ensstämmer med dessa krav. Nedan redogör jag för de villkor som enligt min bedömning bör gälla för de organisationer som önskar att delta i registret. Dessa liknar de villkor som gäller i de andra nordiska länderna och de modeller som finns hos de stora organisationerna i . Under utredningen har jag träffat några av de olika yrkesor- ganisationer som finns inom detta område och dessa kommer sannolikt att själva eller via en s.k. paraplyorganisation att ansöka om deltagande i registret. Hur många organisationer som totalt sett kommer att ansöka och sedan delta i denna ordning är det svårt att SOU 2004:123 Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin nu ha någon uppfattning om. Det bör dock vara fråga om högst 20 organisationer. I den prövning som görs ska avgöras om organisationen upp- fyller dels vissa grundförutsättningar, dels villkoren på visst stadge- innehåll. Denna bedömning om organisationen ska godkännas att delta i registret, måste ta sin utgångspunkt i den information som den enskilda organisationen skickar in i samband med sin ansökan. I föreskrifter från regeringen bör det kunna utvecklas vilka upp- gifter som bör bifogas en ansökan. Grundförutsättningar för deltagande i registerordningen Endast organisationer som har antagit stadgar som är bindande för medlemmarna ska kunna delta i registerordningen.