sou · GSB3118 · 2005-01-01 00:00:00 — När vite föreläggs, skall det fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska för- hållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som är förenat med vitet. Vitet skall i normalfallet fastställas till ett bestämt belopp. Om vite föreläggs flera personer gemensamt, skall ett särskilt belopp fast- ställas för var och en av dem. (3 § viteslagen.) Frågor om utdömande av viten prövas, utom i vissa undantags- fall, av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet eller, om detta har skett efter överklagande i frågan om vitesföreläggande, av den myndighet som har prövat denna fråga i första instans (6 § första stycket viteslagen). Genom denna bestämmelse i viteslagen har mål om utdömande av vite generellt sett överförts från allmän domstol till allmän förvaltnings- domstol. Frågor om utdömande av viten som har förelagts en part eller någon annan till fullgörande av en skyldighet i en rättegång eller i annat motsvarande förfarande, prövas utan särskild ansökan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet (6 § andra stycket vites- lagen). Har ändamålet med vitet förlorat sin betydelse, skall vitet inte dömas ut. Finns det särskilda skäl till det, får vitet jämkas. (9 § viteslagen.) Enligt (Sanktionsavgifter – särskilt vid olovligt byggande, 1987, s. 20) kan en sanktion sägas vara ett slags garant för rättsordningen. Hon anför att den anses ha en preventiv effekt på ett rättsstridigt handlande och att begreppet ofta för- knippas med den offentligt utövade tvångsmakten och med att lag- lydnaden skall upprätthållas. Enligt (Istället för straff, Sanktionsavgifter som kri- minalpolitiskt medel mot bagatellbrottslighet, 1992, s. 88) förstås med en rättslig sanktion den åtgärd (olägenhet) med vilken det hotas i lagen, för den händelse att en rättsskyldighet inte uppfylls. behandlades flera förslag om sanktions- avgifter. Genom avkriminalisering skulle sanktionsavgifter ersätta Ett av förslagen var skattestrafflagutred- ningens förslag i SOU 1969:42, Skattebrotten. Det avsåg bl.a. skattetillägg. På förslag från denna utredning ersattes det straff- rättsliga förfarandet fr.o.m. av en ekonomisk sanktion. Warnling-Nerep anför att olika sanktioner, som svårligen kan uppfattas som annat än sanktionsavgifter, fanns anknutna till skilda författningar redan före det att reglerna om skattetillägg tillkom (s. 36). Genom promemorian om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet (Ds Ju 1981:3, s. 3) kom begreppet sanktions- avgift att framstå som en mer officiell, samlande beteckning på olika ekonomiska sanktioner vid sidan av skadestånd, vite, böter och förverkande. I propositionen med förslag till företagsbot (prop. 1985/86:23, s. 17 f.) anförde departementschefen att sanktionsavgifter även i fortsättningen kan komma att spela en betydelsefull roll när det gäller att genom punktinsatser komma till rätta med vissa slag av överträdelser. Han framhöll bl.a. att sanktionsavgifter kan skräddarsys för de områden där de skall användas och dessutom ibland kan åläggas utan att uppsåt eller oaktsamhet behöver styrkas. Enligt Warnling-Nerep (s. 37) är det ingen lätt uppgift att ange varför sanktionsavgifter i så hög grad har fått ersätta straff. Hon anför att orsakerna säkert är flera och dessutom skiftande be- träffande de olika avgiftstyperna. Ett syfte, att öka effektiviteten, framskymtar emellertid enligt henne så ofta i skilda lagmotiv, att det framstår som gemensamt för flertalet förslag om sanktions- avgifter: i många fall torde det utgöra det främsta syftet. Ansvaret vid påförande av sanktionsavgifter är i regel strikt, dvs. Den person som har att erlägga sanktionsavgift, när de objektiva omständigheterna för ett ta ut en avgift är uppfyllda, pekas ut av lagtexten. Det kan t.ex. vara ägaren av en fastighet. Den personen behöver dock inte ha haft något med den olovliga åtgärden att göra. Frågan om skuld eller oaktsamhet saknar alltså betydelse för när ansvar skall utkrävas. Sanktionsavgifter antas utgöra en mer effektiv sanktion – besitta en större preventiv effekt – än straff. Förklaringen till detta är att sedvanliga principer om skuld, proportionalitet och betalnings- förmåga åsidosätts. Det objektiva ansvaret är huvudregel. Regler om jämkning kan dock vara svåra att undvara. Enligt Warnling-Nerep (s. 92 f.) har det i olika förarbeten framhållits, att effekten av det strikta ansvaret måste kunna mildras genom jämkning av avgift, även om jämkning, med hänsyn till effektiviteten, bara bör komma ifråga rent undan- tagsvis. Hon anför att de jämkningsgrundande omständigheterna ofta är subjektivt färgade, vilket innebär, att hänsyn i praktiken tas till subjektiva förhållanden även om ansvaret är rent objektivt. Hon framhåller att på så sätt kan – beroende på hur jämkningsreglerna tillämpas – straffrättsliga principer om skuld, betalningsförmåga och proportionalitet komma att inverka på bedömningen av frågan om sanktionsavgiftens storlek i det enskilda fallet. Warnling-Nerep konstaterar sammanfattningsvis (s. 42) att avgiftshotet – till skillnad från det tidigare specialstraffrättsliga straffhotet, vilket ofta betecknats som ett tomt hot – förutsätts framstå såsom reellt. Avsikten är att allmänheten skall bibringas insikten att en överträdelse mer eller mindre automatiskt leder till att sanktionshotet effektueras. Hon anför att betydelsen av infor- mation om de nya sanktionsreglerna därför ofta framhålls som ett viktigt moment: förväntas de frekventa reaktionerna bidra till att antalet överträdelser minskar och att man därmed uppnår en effektivt avhållande sanktion. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogen- heter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. (20 kap. 1 § första stycket .) Om ett brott som avses ovan har begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, skall dömas för grovt tjänstefel till fängelse, lägst sex måna- der och högst . Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. (20 kap. 1 § andra stycket .) Vad som sagts skall dock inte tillämpas, om gärningen är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse (20 kap. 1 § fjärde stycket brotts- balken). Den som är ledamot av en beslutande statlig eller församling är inte underkastad ansvar enligt 20 kap. 1 § första eller andra stycket , för någon åtgärd som han vidtar i denna egenskap. Detta framgår av tredje stycket i nämnda lagrum. En grundläggande förutsättning för straffbarhet enligt 20 kap. 1 § är att gärningen har skett vid myndighetsutövning, alltså när offentlig myndighet utövas. Myndighetsutövning sker genom beslut och åtgärder från det allmännas sida och är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter över den enskilde. Gärningen skall också innebära att gärningsmannen åsidosatt vad som gäller för uppgiften. För ansvar för det brott som anges i 20 kap. 1 § första stycket tjänstefel krävs uppsåt eller oaktsamhet. Om gärningen är att anse som ringa skall det inte dömas till ansvar. Gärningar som vid en helhetsbedömning bedöms som ringa är undantagna från straffansvar. Bedömning skall främst göras mot bakgrund av gärningens betydelse för myndighetsutövningen och gärningsmannens ansvar i förhållande till denna. För ansvar för det brott som anges i 20 kap. 1 § andra stycket grovt tjänstefel krävs uppsåt, och brottet skall vara att anse som grovt. Som tidigare anförts är ledamöter av beslutande statliga och kommunala församlingar i 20 kap. 1 § tredje stycket undantagna från ansvar. Undantaget gäller däremot inte beslut av ledamöter av kommunala nämnder och styrelser. I förarbetena (prop. 1975:78, s. 180 f.) framhålls att myndighets- utövning kan innebära en skyldighet att vara verksam och att underlåtenhet att handla i sådana fall kan utgöra oriktig myndig- hetsutövning. Vid ändring av tjänstefelsbestämmelsen uttrycktes detta, på förslag av Lagrådet, direkt i lagtexten. Det framhölls som viktigt att undanröja den missuppfattning som annars kan uppstå att en tjänsteman alltid klarar sig om han låter bli att göra något (prop. 1988/89:113, s. 35 f.). Kommunallagen (1991:900) saknar regler om skadestånd. All- männa skadeståndsrättsliga bestämmelser får därför tillämpas på det kommunala området. I 3 kap. skadeståndslagen (1972:207) finns regler om skade- ståndsansvar för arbetsgivare och det allmänna. Skadestånds- ansvaret för stat eller kommun (gäller även landsting) är beroende av om den skadebringande handlingen skett vid myndighets- utövning eller i övrig verksamhet. Med myndighetsutövning avses, som förut nämnts, sådana beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter över den enskilde. Bestämmelser om kommunens skadeståndsansvar vid myndig- hetsutövning återfinns i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Där föreskrivs att kommunen skall ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande kommunen svarar. Vid vissa fall av felaktig myndighetsinformation kan kommunen dessutom bli skadeståndsskyldig utan att den skadebringande fel- aktiga informationen lämnats i samband med myndighetsutövning. Detta framgår av 3 kap. 3 § skadeståndslagen. På grund av reglerna i 3 kap. 1 § skadeståndslagen kan kommuner och landsting vidare bl.a. drabbas av ansvar för person- eller sakskada som arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Utöver vad som fram- går av dessa skadeståndsregler, kan en kommun eller ett landsting i egenskap av självständigt rättssubjekt på samma sätt som andra juridiska personer, komma att drabbas av skadeståndsansvar i ett avtalsförhållande. På samma sätt som beträffande skadeståndsansvar för kommu- ner saknas det i kommunallagen särskilda regler om skadestånds- ansvar för arbetstagare och förtroendevalda. De allmänna skade- ståndsrättsliga reglerna får därför tillämpas även här. Den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sak- skada skall ersätta skadan. Detsamma gäller vid ren förmögenhets- skada, om denna vållats genom brott. Detta framgår av 2 kap. 1 § respektive 2 kap. 2 § skadeståndslagen. Arbetstagarnas personliga skadeståndsansvar begränsas genom reglerna i 4 kap. 1 § skadeståndslagen. En arbetstagare är ansvarig för skada, som han vållar genom fel eller försummelse i tjänsten, endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till hand- lingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. Huvudregeln är alltså att arbetstagaren inte skall behöva betala något skadestånd alls. förmögenhetsskada är ansvaret ytterligare begränsat, eftersom ansvar endast föreligger vid brottslig gärning. 4.6Något om kommuner och landsting De grundläggande bestämmelserna om den kommunala själv- styrelsen återfinns i 1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen. Där stadgas att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom självstyrelse och att beslutanderätten i kommunerna och lands- tingen utövas av valda församlingar. Vidare anges att kommunerna och landstingen får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Av 8 kap. 5 § regeringsformen framgår bland annat att föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och deras åligganden kräver lagform. I 1 kap. 1 § andra stycket kommunallagen (1991:900) anges att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. Av 2 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommuner och landsting själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. ratificerade den europeiska konventionen om självstyrelse. Före tillträde till konven- tionen gjordes en bedömning av hur svensk lagstiftning förhöll sig till konventionens innehåll. Det svenska rättssystemet ansågs uppfylla de krav som konventionen ställer (prop. 1988/89:119 och bet. 1988/89:KU32). Den kommunala självstyrelsen som en del av folkstyrelsen har således slagits fast i regeringsformen. I olika förarbeten till lag- stiftning på det kommunala området har den kommunala själv- styrelsen också framhållits som en av grundvalarna för vårt demo- kratiska styrelseskick. Det betyder dock inte att det alltid råder enighet om vad begreppet innebär. Av förarbetena till bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen i regeringsformen (prop. 1973:90, s. 190) framgår att någon bestämd avgränsning mellan statens och kommunernas verksamhet inte var avsedd eller ens ansetts möjlig då den måste kunna förändras under skiftande samhällsförhållanden. Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd konstaterade i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen att självstyrelse var ett svårfångat begrepp och att det var svårt att finna någon klar definition av begreppet. Enligt kommittén kan den kommunala självstyrelsen dock sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt (SOU 1996:129, s. 19 f.). Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kom- munen respektive själv skall styra, dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller att ombesörja dem. En förutsättning för den kom- munala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala själv- styrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter ange- lägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell inne- börd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. Lagrådet har i ett yttrande över ett förslag till lag om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostads- företag, m.m. konstaterat att som bestämmelserna i regerings- formen är utformade synes det ytterst vara som sätter gränser för det kommunala självbestämmandet. är föreställningen om självstyrelse en levande realitet i svenskt samhällsliv. Någon innebörd måste den kommunala själv- styrelsen ha konstaterar , låt vara att det är ovisst hur långt den sträcker sig. 1998/99:BoU11, s. 23 f.). Systemet med förtroendevalda revisorer har gamla anor. Bestäm- melser om revisorer fanns kommunalförordningar. Att systemet med förtroendevalda revisorer behållits får ses mot bakgrunden av att dessa är fullmäktiges instrument för granskning av den kommunala verksamheten och att ett demokratiskt inslag i den kommunala självstyrelsen är att de förtroendevalda granskas av sina egna. De förtroendevalda revisorerna förutsätts vara väl förtrogna med de speciella villkor som kommunpolitikerna arbetar under. För att systemet skall fungera krävs att revisorerna är formellt och faktiskt oberoende och att de kan arbeta objektivt och förutsättningslöst. Vidare bör de ha tillräckliga ekonomiska resur- ser för att fullgöra sitt uppdrag. Viktiga förändringar som skett inom den kommunala revisionen Efter förslag i propositionen En stärkt revision (prop. 1998/99:66) infördes lagändringar i kommunal- lagen (1991:900) som bl.a. innebär att revisionsuppgiften har pre- ciserats så att det tydligt framgår att hela den kommunala verk- samheten skall revideras . Vidare har varje revisor fått en rätt att i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar löpande väcka ärenden som rör granskningen. De förtroende- valda revisorerna har fått en skyldighet att anmäla misstanke om brott av förmögenhetsrättslig karaktär till berörd nämnd och nämndernas ansvar för internkontrollen har tydliggjorts. Vidare har det införts krav på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunniga. Deras rapport skall bifogas de förtroendevaldas rapport när frågan om ansvarsfrihet behandlas i fullmäktige. En samordnad revision mellan kommuner och kommunala företag har skapats genom krav på att någon av de förtroendevalda revisorerna skall väljas till revisor eller lekmannarevisor i de kommunala företagen. En annan viktig förändring som skett inom revisionen i kommuner och landsting är införandet av åtgärder mot kommunalt domstolstrots. Bland annat har det i 9 kap. 10 § kommunallagen införts en bestämmelse om att revisorernas granskning även får omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer av- göranden av allmänna förvaltningsdomstolar. Lagändringen, som trädde i kraft , innebär inte att revisorerna åläggs en lagreglerad obligatorisk laglighetsgranskning. I förarbetena till lagändringen (prop. 2001/02:122, s. 15) betonas att lagligheten av kommunala beslut även fortsättningsvis skall prövas i de kom- munala nämndernas beredningsarbete och av de rättsvårdande myndigheterna. Bestämmelsen i 9 kap. 10 § kommunallagen kom- menteras ytterligare nedan. Revisorer i kommuner och landsting – gällande bestämmelser 9 kap. kommunallagen reglerar revisionen i kommuner och lands- ting. Fullmäktige skall välja minst tre revisorer för att granska verksamheten. Revisorerna är förtroendevalda i kommunallagens mening. Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt. Det är viktigt att slå fast revisorernas oberoende i förhållande till dem som de skall granska. Revisorerna är vidare inbördes oberoende av varandra. En revisor kan inte överröstas av de andra revisorerna, t.ex. vid valet av granskningsobjekt. Revisorerna skall granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden och avge en revisions- berättelse till fullmäktige. Om revisorerna har någon anmärkning skall de ange det i revisionsberättelsen. Varje revisor har rätt att anföra en egen mening i berättelsen. Det finns inte några prin- cipiella hinder mot att var och en av revisorerna avger en egen revisionsberättelse. Berättelsen skall innehålla ett särskilt uttalande huruvida ansvarsfrihet tillstyrks eller inte. Fullmäktige skall där- efter ta ställning till om ansvarsfrihet skall beviljas eller ej. Granskningsperioden är fyraårig. Det innebär att revisorernas uppdrag är slutfört först sedan de under femte året efter valet har granskat det fjärde årets verksamhet. Revisionen kan antingen vara samlad, dvs. avse hela verksam- heten, eller delad, dvs. avse viss eller vissa nämnders verksamhet. Också i delad revision skall antalet revisorer vara minst tre för att skapa garantier för att minoritetsintressena kan göra sig gällande i revisionsarbetet. Möjligheten till delad revision kan utnyttjas i fall då någon på grund av uppdrag i en nämnd inte är behörig att väljas till revisor för nämnden i fråga. Den förtroendevalde får då mandat att granska andra delar av den kommunala verksamheten. I 9 kap. 9 § kommunallagen anges vilka uppgifter revisorerna har. Deras granskning omfattar som nämnts all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. Utgångspunkten för revisorernas uppgifter är kommunens organisation. I fråga om nämndorganisationen medger kommunallagen ett stort utrymme för fullmäktige. Vissa nämnder kan ha omfattande ansvarsområden medan andra har mindre områden att svara för. Exempelvis torde en valnämnd endast i undantagsfall vara av större intresse för revisorerna. Av lydelsen i 9 kap. 9 § kommunallagen framgår klart att revi- sorerna inte kan granska fullmäktiges åtgärder. Detta ligger i sakens natur, eftersom revisorerna i första hand är fullmäktiges uppdrags- tagare. Däremot framgår det av 9 kap. 11 § att granskningen också omfattar fullmäktigeberedningar. Granskningen avser det besluts- underlag som fullmäktige får men givetvis inte de beslut som fullmäktige sedan fattar. Revisorerna kan dock indirekt komma att granska fullmäktiges beslut när de undersöker hur nämnderna verkställer besluten. Av 9 kap. 10 § kommunallagen framgår att revisorernas gransk- ning inte omfattar ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än 1.när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen eller ekonomisk förlust, 2.när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar, eller 3.när granskningen sker från allmänna synpunkter. Undantaget i punkten 2 ovan gäller fall när granskningen avser hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdom- stolar. Bestämmelsen avser att möjliggöra en effektiv kontroll av att de allmänna förvaltningsdomstolarnas avgöranden inte åsidosätts. De ärenden som kan komma att granskas kan innehålla integritets- känslig information. Sekretess gäller dock hos kommunen eller om revisorerna får del av uppgifter för vilka sekretess gäller (13 kap. 1 § sekretesslagen [1980:100]). 4.7Något om länsstyrelserna och deras tillsynsfunktion reformerades den svenska statsförvaltningen av Axel och länsstyrelserna inrättades. Som chef tillsattes en landshövding i varje län. Länsstyrelsernas främsta uppgift blev att kontrollera fogdarna så att skatterna drevs in på rätt sätt. Landshövdingen blev konungens befallningshavare i länet. Under de som funnits har dess roll och uppgifter förändrats genomgripande. är indelat i 21 län som alla har en länsstyrelse och en landshövding. Länsstyrelsernas viktigaste arbetsuppgifter har blivit att främja länets utveckling på invånarnas villkor utifrån det uppdrag som fått av regering och riksdag. är en statlig samordnande myndighet, en service- myndighet, en överklagandeinstans och en myndighet med tillsyns- ansvar. I 1 § förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion fram- går att det i varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Av 2 § samma förordning framgår att skall verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn skall tas till regionala förhållanden och förutsättningar. skall vidare utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika sam- hällsintressen inom myndighetens ansvarsområde. skall också främja länets utveckling och noga följa länets tillstånd samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där. skall alltså se till att beslut som tas av regering och riksdag, inom de områden som arbetar med, får så bra effekt som möjligt i länet. För att kunna göra det arbetar länsstyrelserna bl.a. med att: ge råd och information utöva tillsyn kontrollera att olika verksamheter följer lagar och riktlinjer handha myndighetsuppgifter ge tillstånd, pröva överklagan- den av kommunala beslut och sammanställa information samordna länets krafter genom att ta initiativ till olika möten och aktiviteter och ge bidrag till olika verksamheter. De 21 länsstyrelserna är viktiga myndigheter i den statliga tillsynen, särskilt inom områdena miljö, socialtjänst, yrkestrafik och rädd- ningstjänst. I flertalet fall har länsstyrelserna även andra uppgifter förutom tillsyn inom dessa områden. svarar även för tillsyn inom ett antal områden där det inte finns någon central statlig myndighet. Länsstyrelserna svarar för tillsynen enligt 35 lagar.20