sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — en höjning av fordonsskatten för lätta bussar och lätta lastbilar i syfte att foga in dem i den koldioxidrelaterade fordonsskattemodellen, och en miljödifferentierad, lägre fordonsskatteskala för sådana tunga fordon som uppfyller de högst ställda miljökraven. Det har till utredningen kommit in ett flertal framställningar med synpunkter på utformning m.m. av olika delar av vägtrafik- beskattningen. Ett flertal framställningar har dessutom lämnats över till utredningen från regeringen. I den mån utredningen funnit skäl att uttryckligen bemöta dessa framställningar anges detta i respektive avsnitt. Utredningen noterar att (numera ) i en skrivelse hemställt om att utredningen skall medverka till att se över avdragsreglerna för mervärdesskatt för budbilar. Utredningen har dock erfarit att ett flertal sådana ärenden är under beredning i och berör därför inte denna fråga särskilt. Det kan därutöver anmärkas att ett mycket stort antal med- borgare kontaktat utredningen med diverse frågor och synpunkter på vägtrafikbeskattningen. Utredningen har tagit del av framställningarna och vägt in synpunkterna tillsammans med övrigt utredningsmaterial. Fram- ställningarna får anses besvarade med detta betänkande. I detta avsnitt redovisas de viktigaste utgångspunkterna för utredningens arbete. Enligt de allmänna förutsättningarna i direktiven skall utredaren se över vägtrafikbeskattningens utformning och framför allt beakta miljö-, trafiksäkerhets- och konkurrensaspekter. Det fiskala perspektivet utgör dock utgångspunkt för översynen. Hänsyn skall tas till vägtrafikskatternas påverkan på transportsystemets effektivitet. Utredaren har i detta avseende att utgå från transportsektorns kostnadsansvar, såsom det beskrivs i prop. 1997/98:561. Utredningens mål är att, inom vägtrafikområdet, ge tydliga signaler angående vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Hänsyn till att anpassning till nya och förändrade skatteregler kan vara kostsamma motiverar att nivåerna och förändringarna i ett första steg är måttliga. Det går exempelvis långsamt att byta ut fordonsparken och det är också önskvärt att förändringstakten är avvägd i syfte att hålla anpassnings- och omställningskostnader på rimliga nivåer. Det är emellertid ofrånkomligt att någon drabbas när det föreslås, förhållandevis genomgripande, förändringar av systemen för vägtrafikskatteuttaget. I förslagen försöker vi beakta detta genom att i första hand fokusera på att introducera förändrade och nya principer för uttag av vägtrafikskatter. Acceptansen av inriktningen på vägtrafikbeskattningen är sannolikt mycket större än acceptansen för inom vilket tids- perspektiv förändringar kan/bör ske. 1997/98:56. Transportpolitik för en hållbar utveckling. På förslag av regeringen i propositionen Svenska Miljömål – miljöpolitik för ett hållbart (1997/98:145) fattade i bred enighet beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål. Femton nationella miljökvalitetsmål fastställdes. Utformningen av vägtrafikbeskattningen kan bidra till möjlig- heterna att nå flera av dessa mål och de som i första hand avses markeras nedan. De femton målen omfattar: 1)Begränsad klimatpåverkan 3)Bara naturlig försurning 4)Giftfri miljö 5)Skyddande ozonskikt 6)Säker strålmiljö 7)Ingen övergödning 8)Levande sjöar och vattendrag 9)Grundvatten av god kvalitet 10)Hav i balans samt levande kust och skärgård 11)Myllrande våtmarker 12)Levande skogar 13)Ett rikt odlingslandskap 14)Storslagen fjällmiljö 15)God bebyggd miljö I propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) angavs att utsläppen av koldioxid från transporter i bör ha stabiliserats nivå. I propositionen klimatstrategi (prop. 2001/02:55) fastslås att de svenska utsläppen av växthusgaser skall vara lägre än de var 1990. () pekar i rapporten för en god miljö (Rapport 2003:2) på svårigheterna att nå etappmålet för transportsektorn och föreslår att detta revideras. föreslår att utsläppen av klimatpåverkande gaser från transportsektorn får öka med högst i jämförelse med utsläppsnivåer, för att på motsvarande vis ha minskat . I regeringens skrivelse EU-prioriteringar för att nå miljömålen (2003/04:9) finner regeringen att insatser bör prioriteras inom bland annat klimat samt försurning och övriga luftförorenings- frågor. Avseende begränsad klimatpåverkan beskrivs där nödvändigheten av internationellt samarbete i syfte att på lång sikt minska utsläppen inom EU . För att motverka de ökande utsläppen av koldioxid från transportsektorn bedöms det som angeläget med kraftfulla styrmedel. Bland åtgärderna mot utsläpp från fordon nämns vikten av att minska den genomsnittliga bränsleförbrukningen för nya personbilar utöver den frivilliga överenskommelsen med bilindustrin (se också avsnitt 3.5.4 nedan). Nödvändigheten av svavelfria bränslen tas också upp. bränslen är en förutsättning för användande av bränslesnål teknik. Utvecklingen mot renare dieselteknik bedöms också i skrivelsen vara intressant ur ett koldioxidperspektiv, eftersom dieseltekniken allmänt sett har en högre bränsleeffektivitet än den nuvarande bensintekniken. Det bedöms vidare som angeläget att genom skattesubventioner gynna introduktion av förnybara bränslen. Avseende målet om frisk luft och bara naturlig försurning lyfts behovet av rena bränslen fram som en nödvändig åtgärd för att underlätta bättre reningstekniker och tekniker för högre bränsleeffektivitet. I sammanhanget pekas också på vikten av hållbarhetskrav och producentansvar för att garantera låga utsläpp under hela motorns livslängd, vikten av att justera testmetoder och körcykel vid typgodkännade för att avspegla dagligt bruk samt vikten av anpassade avgaskrav för fordon som drivs med alternativa bränslen. Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen bara naturlig försurning, ingen övergödning och levande sjöar och vattendrag är, såsom framgått ovan, till viss del beroende av vägtrafikbeskattningen. All förbränning ger upphov till, bland annat, utsläpp av kväveoxider, vilket både verkar försurande och bidrar till övergödning. I – allas vårt ansvar! (2004) nämns i samband med strategier för effektivare transporter möjligheterna att uppfylla begränsad klimatpåverkan genom höjda koldioxidskatter, införande av kilometerskatt för tunga fordon och koldioxiddifferentierade fordons- och försäljningsskatter. Samma styrmedel anges också ha positiva effekter på möjligheterna att uppfylla frisk luft och bara naturlig försurning. Här nämns också vikten av att sänka fordonsskatten för tunga fordon med låga utsläpp samt att stimulera en förtida introduktion av arbets- maskiner med låga utsläpp. Det långsiktiga målet för trafiksäkerheten inom vägtransport- systemet, fastställt av riksdag och regering (prop. 1996/97:137)2, är att ingen skall dödas eller skadas allvarligt inom vägtransport- systemet. Vägarnas utformning skall anpassas till detta mål som bygger på den s.k. Nollvisionen. Regeringen presenterade ett program för att skynda på trafiksäkerhetsarbetet. Programmet bygger på trafiksäkerhetsplan och därmed också på Nollvisionen. I plan görs en bedömning av vilka åtgärder som behövs för att nå trafiksäkerhetsmålen, vad som är möjligt att genomföra samt vilka effekter som kan nås. I de elva punkterna i regeringens program har vissa åtgärder lyfts fram som anses vara av störst betydelse när det gäller att minska antalet dödade och allvarligt skadade i trafiken. I första hand kan de fyra markerade punkterna påverkas i olika utsträckning av utredningens förslag. 1)En satsning på de farligaste vägarna 2)Säkrare trafik i kommunerna 3)Trafikantens ansvar betonas 4)Säker cykeltrafik 5)Kvalitetssäkring av transporter 6)Krav på vinterdäck 7)Svensk teknik utnyttjas bättre 8)Ansvar för dem som utformar vägtransportsystemet 9)Samhällets hantering av trafikbrott 10)Frivilligorganisationernas roll 11)Alternativa finansieringsformer för nya vägar var nummer tre efter och i den internationella trafiksäkerhetsstatistiken räknat per capita. Räknat per motorfordon var nummer två efter . ligger alltså vid en internationell jämförelse bra till. Trots detta dog 554 personer och 4 056 blev svårt skadade i trafiken i . dog 532 personer och 4 592 blev svårt skadade. Etappmålet för är att högst 270 personer dödas på våra vägar. 1996/97:137. Nollvisionen och det trafiksäkra samhället. av såväl dödsolyckorna som olyckorna med svårt skadade sker mellan två motorfordon (personbil, lastbil, buss och motorcykel). Det är alltså inte bara en fråga för individen hur säkert fordonet man färdas i bör vara. I av olyckorna påverkas förare och passagerare i det andra fordonet. av de dödade och allvarligt skadade i trafiken återfinns i kategorin motorfordon krockar med cykel, moped eller gående. Antalet personer som dödas eller skadas i trafiken har ökat men ökningen består av lindrigt skadade. Antalen döda och svårt skadade har minskat. /överlämnar en propositionen om trafiksäkerhet till . Utredningen har under propositionens beredning tagit del av relevanta skrivningar. Vi har därigenom kunnat tillse att de förslag som utredningen nu lägger fram står i harmoni med regeringens trafiksäkerhetsarbete i övrigt och inte förändrar förutsättningarna för dess fortsatta bedrivande. är en liten öppen ekonomi som verkar, inte bara inom ramen för EU:s inre marknad, utan också på en global marknad. Detta innebär att företag som producerar varor och tjänster i i varierande omfattning är känsliga för förändrade kostnadsförhållanden. Detta faktum är något som kommer till uttryck i utredningens skrivningar kring en svensk kilometerskatt och harmoniseringen av drivmedelsbeskattningen samt behovet av eventuell kompensation till yrkesmässig trafik och vissa övriga sektorer (t.ex. jord- och skogsbrukssektorerna). Den exakta tidpunkten för eventuella kompensationer är inte endast en fråga för den här utredningen utan här bör också beaktas hur kostnadsförhållandena förändras i vår omvärld. Förändringar i vägtrafikbeskattningen kan, förutom att bidra till att nå vissa miljö- och transportpolitiska mål, också påverka industristrukturen i . Det får anses vara av stor betydelse att eventuella föränd- ringar i industristrukturen, önskade eller oönskade, tas i beaktande i det långsiktiga arbetet med en reformerad vägtrafikbeskattning. Det skall framhållas att vägtrafikskatterna endast är en av många faktorer (andra är t.ex. löne- och produktivitets- utveckling, bolagsskatter, växelkurs, utbildningsnivå och råvaru- tillgång) som påverkar konkurrenskraften för såväl enskilda branscher och företag som hela ekonomi. Även om höjningar av vägtrafikskatterna medför ökade kostnader för godstransporter på väg, bör eventuella höjningar ses i det lite större perspektivet, vilket inkluderar bland annat den gröna skatteväxlingen. Denna innebär höjd skatt på miljöskadlig aktivitet som intäkterna härifrån används i något annat syfte, och då företrädesvis till sänkt skatt på arbete. En skattemässigt neutral skatteväxling behöver dock inte betyda att det för varje företag blir ett kostnadsneutralt och opåverkat resultat, även om det totala skattetrycket är oförändrat. (se t.ex. Skattenedsättnings- kommitténs betänkande Svåra skatter! SOU 2003:38, s. 156 f.) En huvudlinje i utredningens arbete har varit att åstadkomma mer likformiga spelregler avseende konkurrensen vid framför allt internationella transporter. Höjningen av EG:s minimiskattesatser på diesel samt en svensk kilometerskatt möjliggör en mer rättvis konkurrens i skattehänseende avseende transporter på svenskt territorium. Åkerinäringens konkurrenssituation redovisas utförligt i utredningens delbetänkande Vissa Vägtrafikskattefrågor (SOU 2002:64). Jämför även avsnitt 7.2.3 i detta slutbetänkande. Behovet av kontroll vid skilda skattesatser Den ökande ekonomiska integration som sker inom EU föranleder att det riktas en större uppmärksamhet på problemet med rörliga skattebaser och att förslag till förändringar i de svenska vägtrafik- skatterna tar hänsyn till att skattebaserna blir allt mer rörliga. Om det finns betydande risker för gränshandel i syfte att undvika skatt (t.ex. att tanka i länder med lägre skatt på drivmedel), kan detta vara något att ta hänsyn till vid utformningen av vägtrafikskatterna (t.ex. genom skilda skattesatser för olika användare). I betänkande Våra skatter? (SOU 2002:47) betonas vikten av att ha ett internationellt perspektiv på beskattningen. Behovet av detta ökar med öppnare gränser och rörligheten hos skattebaserna. Incitament till skatteundandragande ökar med punktskattens storlek samt med skillnader i skattesatser både mellan användningsområden och mellan länder. Skattebas- utredningen utgår från ett kontrollperspektiv och gör en kartläggning av skattefel i anslutning till gränsöverskridande transaktioner och aktiviteter (s. 41). Med skattefel avses avvikelser till följd av både avsiktliga och oavsiktliga fel från den skatt som utgör en teoretiskt beräknad riktig skatt enligt lagens bokstav. behandlar inte effekterna på skattebaserna som sker p.g.a. legal rörlighet eller gränshandel. Det påpekas dock att det finns ett behov av att ta hänsyn till både effekterna på skattebaserna av legal rörlighet och illegalt skatteundandragande (s. 42) vid utformandet av ett långsiktigt hållbart skattesystem. I förhållande till föreliggande vägtrafikskatter är det av vikt att få en bild av betydelsen av illegal införsel av olja från andra länder och i vilken utsträckning som obeskattade bränslen säljs av oljebolag. Den illegala handeln kan exempelvis ske genom att bränslen som är avsedda för export stannar i eller genom införsel av lågbeskattad diesel (t.ex. vid finsk-svenska gränsen, eller genom dansk obeskattad bunkerolja i ) (s. 133 f). 2.2Kostnadsansvaret i svensk transportpolitik I propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) anges att det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning för medborgarna och näringslivet3. Målet om samhällsekonomisk effektivitet innebär bland annat att kostnads- effektiva åtgärder bör eftersträvas för att nå fastställda mål. Kostnadseffektivitet innebär att ett givet mål skall nås till lägsta möjliga kostnad eller för en given kostnad skall största möjliga nytta nås. Om målet är givet krävs därför ingen ekonomisk värdering av nyttan för att kostnadseffektivitet skall kunna bedömas utan endast en uppskattning av kostnaderna för att uppnå målet med olika åtgärder. Olika åtgärder eller policyförslag kan sedan rangordnas efter tilltagande samhällelig kostnad så att valet underlättas. Kostnader för administration, kontroll och uppföljning men också olika anpassningskostnader för hushåll och företag bör naturligtvis beaktas. Exempelvis kan införande av nya skatter eller 3 EU:s och transportpolitik berördes i delbetänkandet Vissa vägtrafikskattefrågor (SOU 2002:64), avsnitt 6. förändringar av nivåerna hos befintliga skatter leda till anpassnings- kostnader. Detta kan inkludera investeringskostnader i ny teknik, men även konsekvenser som minskad produktion är exempel på anpassningskostnader. Inbetalda skattebelopp utgör i sig på samhällsnivå ingen reell kostnad; inbetalda pengar försvinner inte utan byter ägare. Omfördelning leder dock till fördelningspolitiska och offentlig-finansiella konsekvenser som, utöver kravet på kostnadseffektivitet, skall beaktas. För att uppnå samhällsekonomisk effektivitet anses använd- ningen av ekonomiska styrmedel (t.ex. i form av skatter och avgifter) vara av stor vikt. Den logiska grunden för att ekonomiska styrmedel ofta är kostnadseffektiva är (1) att alla aktörer gör sitt bästa för att undvika att betala skatten och (2) att den enskilde aktören själv bäst vet hur mycket det är värt att minska sin påverkan. Detta innebär också att åtgärder i första hand vidtas där de kan göras med låga kostnader. Med en samhällsekonomiskt riktig prissättning kommer marknadens funktionssätt att se till att resurserna används där de gör störst nytta. De skatter som är föremål för denna utredning är fordons- och drivmedelsskatterna. Utredningen skall dessutom analysera hur ett eventuellt kilometerskattesystem kan utformas i enlighet med de miljö- och trafikpolitiska målen. 2.2.1Vad innebär kostnadsansvaret? Enligt Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56, s. 41) bör den principiella utgångspunkten för trafikens kostnads- ansvar vara att skatter och avgifter utformas så att transporternas inverkan på andra trafikanter vägs in på ett riktigt sätt i transportbesluten. Kostnadsansvaret tar alltså, genom formule- ringen inverkan på andra trafikanter, fasta på att inkludera externa effekter i prissättningen av transporter. Utgångspunkten för prissättningen av de externa effekterna skall vara de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till, medan transportsystemets fasta kostnader skall finansieras på ett sådant sätt att oönskade styreffekter undviks och resursanvändningen snedvrids i så liten utsträckning som möjligt. prop., s. 42) 4 För att få reda på om ett trafikslag, eller en undergrupp av ett trafikslag, tar hänsyn till sin inverkan på andra trafikanter utgår man därför utifrån hur stor del av de externa kostnaderna som är täckta, eller internaliserade, genom den befintliga prissättningen. Utredningen drar inga slutsatser om andra trafikslags internali- seringsgrad. Detta får i stället förutsättas ske inom ramen för den nu pågående Godstransportdelegationen 2002:s arbete, vilket skall vara klart den 30 juni 2004.5 I års marginalkostnadsstudie Trafikens externa effekter (Rapport 2003:1) redovisas i vilken utsträckning dagens energiskatt på drivmedlet motsvarar de externa marginalkostnaderna och man får på så sätt fram ett mått på i vilken grad drivmedelsbeskattningen bidrar till vägtrafikens kostnadsansvar. 4Principen är att det är de kortsiktiga externa marginalkostnaderna som enligt utredningens förslag i första hand är aktuella för uttag av kilometerskatt, dvs. att det inte tas hänsyn till en förändring i infrastrukturens kapacitet (t.ex. nya vägbyggen). Detta skiljer sig mot en prissättning av transporter som baseras på långsiktig marginalkostnad, dvs. när prissättningen tar hänsyn till förändring i infrastrukturens kapacitet. I praktiken är det dock fråga om ett genomsnitt av marginalkostnader (t.ex. skiljer sig marginalkostnader för vägnedbrytning åt mellan vägar och det är därför rimligt att använda ett genomsnitt av marginalkostnader). 2002:98 och dir. 2003:65. Internaliseringsgrad, jämförelse mellan energiskatt på bränsle och marginalkostnad för olika fordon (kr/l) (kr/l) Personbil, bensin med katalysator Personbil, bensin utan katalysator Personbil, diesel med katalysator Personbil, diesel utan katalysator Personbil, bensin med katalysator Personbil, bensin utan katalysator Personbil, diesel med katalysator Personbil, diesel utan katalysator Tung lastbil, 3,5– 3,52–3,61 0,21–0,20 Tung lastbil, >16 ton 2,86–3,41 0,26–0,21 Tung lastbil, 3,5– 11,39–11,49 0,06–0,06 Tung lastbil, >16 ton 7,26–10,47 0,10–0,07 Källa: Rapport 2003:1. Trafikens externa effekter samt egna beräkningar. Koldioxidskattens (per kg utsläpp av koldioxid) frånvaro i tabellen förklaras av att den, genom klimatpolitiska ambitioner, per definition internaliserar koldioxidutsläppen. Om koldioxidskatten anses vara för låg för att nå klimatmålen får den höjas aktivt, t.ex. efter nya bedömningar av möjligheterna att nå uppställda klimatmål p.g.a. en ökad ekonomisk aktivitet, nya klimatpolitiska mål etc. En skatt som inte ingår i beräkningarna i tabellen ovan är fordonsskatten. Denna, liksom energiskatten på bränsle, är att betrakta som en fiskalt motiverad skatt, vars intäkter kan användas till vad regering och riksdag beslutar, inklusive vägunderhåll, vägbyggen samt åtgärder för att förbättra miljö och hälsa. Om fordonsskatten anses bidra till uppfyllande av kostnadsansvaret är internaliseringsgraden i tabell 2.1 ovan lågt räknad. 2.2.2SIKA:s marginalkostnadsuppskattningar – Vad är viktigast att åtgärda? Tabellen nedan visar sammanräknade marginalkostnader för olika externa effekter för olika personbilar. (Rapport 2003:1, tabellerna 8.1, 8.2 och 8.5). Jämfört har inga nya marginalkostnader för emissioner (exkl. koldioxid), buller och olyckor tagits fram. Värdena i tabell 2.2 nedan har dock indexuppräknats efter prisutveckling och förändrad realinkomst, med undantag för koldioxidvärderingen. Vägslitaget för personbilar är svårt att fånga upp. De värden som återfinns i tabellen nedan representerar en genomsnittsväg i landet. Det föreligger inte något linjärt samband mellan olycksvärden och marginalkostnader (se Bilaga 2 Trafiksäkerhet och marginal- kostnader, 2003:1, för en utförlig beskrivning av externa marginalkostnader av olyckor). Indexuppräkningar med hänsyn till konsumentprisökningar (KPI) samt reala förändringar i bruttonationalprodukten (genom BNP per capita) har gjorts enligt rekommendationer i ASEK6, se Översyn av samhällsekonomiska metoder och kalkylvärden på transportområdet, 2002:4. Utsläpp av koldioxid är direkt relaterat till bränsleförbruk- ningen. , p.g.a. klimatförändringarnas globala karaktär, spelar det inte någon roll var utsläppen sker. Utsläpp av partiklar, kväveoxider och kolväten är starkt beroende av fordonstyp, årsmodell, typ av drivmedel och kravnivå. varierar miljö- och hälsoeffekterna kraftigt beroende på befolkningstäthet och vilka antaganden om ventilation som görs. 6 Arbetsgruppen för samhällsekonomiska analyser (ASEK) gör trafikslagsövergripande översyner av samhällsekonomiska metoder och kalkylvärden på transportområdet. har det formella ansvaret men samverkar med forskare, trafikverken och . Sammanräknade marginalkostnader för personbilar, kronor per liter bränsle (=0,/kg) (=1,/kg) *Med tätort avses , mediantätort med avseende på befolkningsstorlek. Källa: Rapport 2003:1. Utifrån tabellen kan åtminstone fyra konstateranden göras. För det första finns det ett behov av att minska användandet av äldre fordon i tätorter och större städer där koncentrationerna av miljö- och hälsofarliga ämnen är höga. Diesel- och bensindrivna personbilar utan katalysator i tätort står för de högsta emissionskostnaderna, exklusive koldioxid. Det ger alltså större miljövinster att minska användningen av äldre fordon utan katalysatorer (även om dessa i genomsnitt körs kortare sträckor) än att stimulera användande av den senaste reningstekniken. Eftersom användandet av äldre fordon utan katalysatorer bör minska, framför allt i tätorter, motiverar detta ytterligare styrmedel som riktar sig mot dessa fordon. Detta utesluter naturligtvis inte att det är önskvärt att även stimulera användande av nya rena fordon. För det andra spelar det värde som används för att värdera marginalkostnaden för koldioxid stor roll för hur stora de sammanräknade externa marginalkostnaderna per liter bränsle blir. De två värden som används motsvarar en koldioxidskatt om per kg (baserat på den beräknade kostnaden för att nå de fastlagda klimatpolitiska målen) respektive gällande ASEK-värde som uppgår till /kg. Det är värt att understryka att om de framtida klimatpolitiska ambitionerna är högre än de som skall nås 2008– 2012 enligt Klimatstrategi (prop. 2001/02:55) krävs sannolikt ytterligare höjningar av koldioxidskatten. Det kan också utläsas i tabellen att kostnaden för koldioxidutsläpp står för en stor del av de totala marginalkostnaderna för personbilar även vid den lägre värderingen. För det tredje är kostnadsposten för olyckor relativt stor. Denna post inkluderar såväl dödade och skadade som sådana fall då det inträffade är en följd av olyckor där endast bilar är inblandade och sådana fall då bilar och oskyddade trafikanter är inblandade. Det finns möjligheter att förbättra trafiksäkerheten genom användandet av fordon med goda trafiksäkerhetsegenskaper.