sou · GSB3125d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 6 Uttag av fondmedel Reaktorinnehavarna gör uttag ur fonderna på i storleksordningen . SKB bedömer att utbetal- ningarna för kärnavfallsprojektet kommer att öka under det när- maste decenniet eftersom stora investeringar kommer att göras i anläggningar för inkapsling och slutförvar. I detta kapitel ges redogörelser för regleringen av uttagspro- cessen (6.1) och om problem i samband med denna (6.2). Mot denna bakgrund lämnas förslag till hur processen kan förbättras (6.3).1 I 8c § finansieringslagen anges att frågor om användning och åter- betalning prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Reaktorinnehavaren skall, enligt 9 § samma lag, på be- gäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och behovet av säkerheter samt pröva frågor om användningen av medlen. I den utsträckning det behövs skall reaktorinnehavaren på begäran även lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras. I 10 § regleras att den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt 9 § genom att lämna oriktiga uppgifter, döms till böter, om gärningen inte är belagd med straff enligt . Ett beslut enligt 9 § att infordra uppgifter eller begära tillträde till anläggningar eller platser får, enligt 11 §, förenas med vite. 1 Avsnitt 6.1 och 6.2 baseras i huvudsak på Statskontorets PM Kärnavfallsfondens uttags- process (Underlagsrapport 4). SKI skall enligt 1 § förordning (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. pröva frågor om an- vändning och återbetalning av avgiftsmedel enligt finansierings- lagen. Enligt 7 § i samma förordning beslutar SKI om hur och i vilken utsträckning fonderade avgiftsmedel får användas för de kostnader som en reaktorinnehavare får under en viss, kommande tidsperiod för åtgärder som var inberäknade i underlaget när avgif- ten bestämdes. Avgiftsmedlen betalas, enligt 8 §, ut till reaktor- innehavarna i förskott för kalenderkvartal för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder för vilka betalningsskyldighet inträder eller be- räknas inträda . Efter att ha fattat beslut om ersätt- ning för kostnader skall SKI begära utbetalning hos Kärnavfalls- fondens styrelse. Beslut av SKI enligt finansieringslagen får, enligt 9 §, överklagas hos regeringen. Även i 8 § förordningen (1988:523) med instruktion för anges att SKI beslutar om användning av av- giftsmedel enligt finansieringslagen, utom när regeringen skall fatta ett sådant beslut. SKI har efter hörande av kraftföretagen beslutat om ersättnings- rutiner till reaktorinnehavarna enligt finansieringslagen. Rutinerna gäller bl. Ändringar i planer. Fastställan om förskott. Beslut om ersättningar. Reglering av förskott. Revision av användningen av avgiftsmedel. Rutinerna beskrivs närmare i en promemoria2 upprättad och fast- ställd av SKI 1996–03–20. Rutinerna gäller de fyra reaktorföretagen , , och samt SKB. 2 Ersättningsrutiner m.m. till kärnkraftsföretagen i anslutning till förordning (1981:671) till lagen (1992:1537) om finansieringen av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen). Betalningsplanen skall, enligt myndighetens beslut om ersättnings- rutiner, lämnas . Tidpunkten är satt för att SKI skall hinna med att bedöma och fastställa betalningsplanen så att medel kan utbetalas i förskott för . Betalningsplanen skall anknyta till de planer som redovisas i SKB:s FUD-program3 och PLAN-rapporter. Justeringar gentemot dessa planer skall anges. Enligt SKI har SKB redovisat sin betalningsplan innan fattat beslut om budget och verksamhetsplan . SKI anser att budget och verksamhetsplan är viktiga underlag för att kunna granska och fastställa betalningsplanen. SKI noterar därför med tillfredsställelse att SKB tidigarelagt styrelsens beslut om budget och verksamhetsplan för så att SKI skall få tillgång till detta underlag som betalningsplanen. SKI utgår från att detta även kommer att gälla framgent. Betalningsplanen skall innehålla en översiktlig redovisning av planerade utbetalningar per kvartal under det närmaste året och samt utbetalningar i det längre perspektivet. Pla- nen skall uppta de kostnader som fanns med när avgiften bestäm- des. Det skall framgå vilka ändamål medlen är avsedda för och hur betalningarna fördelas mellan reaktorinnehavarna. SKB utgår från sin femåriga verksamhetsplan och budget i den betalningsplan som lämnas till SKI. I denna plan redovisas utbetal- ningarna därför under rubriker som motsvarar ; Säkerhet och teknik, Platsundersökningar, Drift, Kommunika- tion/strategi/ samordning, samt Verksamhetsstöd. Investeringar i Clab etapp 2 särredovisas, liksom IT-drift. Därutöver tillkommer overheadkostnader. Denna kontoplan överensstämmer inte med den som används i PLAN-rapporterna. I dessa består kontoplanen från och med PLAN 2004 av 40 kalkylobjekt (tidigare 32). SKI granskar och beslutar om att fastställa betalningsplanen som underlag för utbetalningar av ersättningar ur fonden . Granskningen inbegriper kontroll av om betalningspla- nen innehåller de poster som ingått i det underlag för avgifter som 3 Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall, inklusive samhällsforskning. Programmet syftar till att ta fram nödvändiga kunskaper, underlag och data för att förverkliga slutförvaringen av använt kärnbränsle och annat långlivat radioaktivt avfall. FUD-program presenteras av SKB och granskas av SKI. Beslut om fastställande av betal- ningsplanen tas av generaldirektören. Betalningsplanen skall, enligt ersättningsrutinerna, fortlöpande hållas uppdaterad och kan ändras vid behov. Ändringarna kan avse både tidsmässiga förändringar och faktiska förändringar av verk- samheten eller kostnaderna. SKB har i betalningsplanerna för be- gärt en högre ersättning för kostnader än vad som redovisades i kostnadsberäkningarna i PLAN-rapporterna för motsvarande år4. SKI anser att det är viktigt att SKB noga kan redovisa om ökning- arna i betalningsplaner jämfört med PLAN-rapporter beror på fak- tiska kostnadsökningar (tillkommande aktiviteter) eller om vissa aktiviteter genomförs tidigare än ursprungligen planerat. SKI anser att det är särskilt viktigt nu när SKB:s verksamhet gått in i ett in- tensivt skede (platsundersökningar) som kan kräva ändringar i verksamhetsplaner och budgetar. har emellertid SKI godkänt betalningsplanerna trots att det funnits avvikelser i förhållande till PLAN-rapporterna och att orsaken till avvikelserna inte fullt har förklarats. Om SKI inte skulle fastställa betalningsplanen skulle det innebära att utbetal- ningar av förskott stoppades. SKI motiverar dessa godkännanden med att tillräckligt med medel funnits enligt den beräkningsgrund som utgår från finansieringslagen. SKB lämnade i efterhand en redogörelse för avvikelserna mellan och betalningsplanen. SKB menar att kostnadskalkylen i är en prognos som inte skall uppfattas som en budget i vanlig mening. Överskott och under- skott i olika led kan variera såväl mellan olika kalkylobjekt som inom olika tidsintervall. SKB anger att målet är att uppgifter om kostnaderna i verksamhetsplanen så nära som möjligt skall överens- stämma med de uppgifter om kostnader som lämnas i PLAN-rap- porten. SKB påpekar dock att detta framförallt gäller i rapporten och att förutsättningarna för kostnadskalkylen i i princip lagts fast före motsvarande un- derlag beslutas för budgeten . 4 Det kan noteras att beloppen i betalningsplanerna underskridit beloppen i PLAN- rapporterna vid tidigare tillfällen. Utbetalning av medel ur kärnavfallsfonden sker i förskott kvartals- vis efter avrop från reaktorinnehavarna. Se- nast före varje kvartalsskifte anmäler reaktorägarna vilket belopp som behövs under det närmast förestående kvartalet. SKB sammanställer ett dokument som visar vad varje reaktorinne- havare har avropat, förbrukat och kommer att behöva avropa kommande kvartal. Begäran om medel skall baseras på den senaste versionen av betalningsplanen. SKI beslutar inför varje kvartal om att förskott skall utbetalas och begär av att medlen skall utbetalas. I och med att SKB kan ha uppdaterat betalningsplanen kan ett annat belopp utbetalas än vad som fanns med i den av SKI god- kända betalningsplanen. I dessa fall måste SKB lämna en skriftlig förklaring. Medlen utbetalas efter önskemål från reaktorinnehavarna till ett konto hos SKB. De överförs dock direkt till aktuell reaktorinne- havare. SKB rekvirerar medel från reaktorinnehavarna i förskott för sina utbetalningar. En konsekvens av systemet med förskottsbetalningar är, som Statskontoret har pekat på, att det uppkommer finansiella intäkter hos de som mottar de förskotte- rade medlen. SKB skall senast vid utgången av februari månad lämna en detaljerad skriftlig redogörelse för hur medlen som utbetalades året innan har använts. Av denna redogörelse skall det framgå hur kostnaderna fördelas kvartalsvis på olika ändamål och mellan re- aktorinnehavarna. I samband därmed görs en slutavräkning av de förskotterade medlen. Under- respektive överuttag av kvartalsvisa förskott regleras med förskottsutbetalningen för efterföljande år. Det är alltså i mars året efter utbetalningarna skett som SKI fastslår om medlen använts i enlighet med den fastställda betalningsplanen. I samband med en sådan reglering sker också en räntereglering i det fall under- respektive överuttag har uppgått till av de förskotterade medlen i genomsnitt för året. Ränta skall i dessa fall utgå för varje kalenderkvartal för regleringen och skall beräknas med hänsyn till den aktu- ella räntesatsen för kalenderkvartalet på den ackumulerade fordran respektive skulden för varje kvartalsperiod. SKI beslutar om den räntesats som skall gälla vid ränteregleringen. är Stibor med ett tillägg av 1,25 procent- enheter. SKB genomför regelbunden kvartalsvis kostnadsuppföljning och betalningsplanen uppdateras vid behov. har utfallet överskridit betalningsplanen och även prognosen enligt PLAN- rapporten. Att SKB inte tillämpar samma kontoplan i PLAN-rap- porten som i betalningsplanen och den löpande kostnadsuppfölj- ningen försvårar enligt Statskontoret möjligheterna till efterkalky- ler. efterföljande år (februari) lämnar SKB, enligt ovan, en redogörelse beträffande använda medel för den verksamhet som betalningsplanen omfattat. Av denna framgår kvartalsvisa avstämningar . I samband därmed görs en slutavräkning av de förskotterade medlen. Den lämnas, en- ligt ovan, till SKI tillsammans med avropet för kvartal 2 under innevarande år. SKI granskar verksamheten med hjälp av externa revisorer. Revi- sionen har bl.a. omfattat en granskning av att utbetalda förskott till SKB har avsett åtgärder som har ingått i PLAN-rap- porten samt att utbetalda förskott har gjorts i överensstämmelse med den betalningsplan som fastställts av SKI. Revisorerna upp- rättar en revisionspromemoria och utfärdar ett revisionsintyg. genomförs särskilda granskningsuppdrag av vissa kost- nadsposter, som Clab etapp 2, lokalkostnader och kostnader för s.k. demokratiseringsresor. Revisorerna har också granskat avvikel- sen mellan betalningsplan, reviderad betalningsplan och utfall i syfte att fastställa orsaken till avvikelsen samt när denna konstate- rades. Ingen av granskningarna har, enligt Statskontoret, gett anledning till erinran. SKI har anlitat samma revisionsbyrå som SKB och . Revisorerna har muntligt meddelat att de inte kan ta fler uppdrag från SKI eftersom de anser att de skulle kunna hamna i en intressekonflikt. 6.2Problem i samband med uttagsprocessen Statskontoret har identifierat ett antal problem i samband med uttagsprocessen. Utredaren vill särskilt lyfta fram några av punk- terna i Statskontorets problembeskrivning. Detta görs i det föl- jande. Den årliga processen med snäva tidsramar för granskning och kontroll gör att systemet är hårt pressat. De tidpunkter som är fastlagda för när PLAN-rapporter och betal- ningsrapporter skall föreligga och när de skall godkännas gör det enligt Statskontoret mycket svårt för SKI att hinna med att pröva och granska dem. Några djupare analyser av enskilda kostnadspos- ter eller egna utredningar och undersökningar finns inte utrymme för. Granskning av underlaget för utbetalningar och kostnadsupp- följning försvåras därtill enligt Statskontoret av att SKB använder olika kontoplaner i och betalningsplan. Detta inne- bär att kostnaderna i betalningsplanen redovisas på ett sätt som inte stämmer överens med de kalkylobjekt som finns i PLAN-rappor- ten. I beslutet om betalningsplan för krävde SKI en höjning av detaljeringsgrad i betalningsplanen. En viss förbättring har där- efter skett. SKI konstaterade dock i besluten att kravet på en tydligare koppling mellan PLAN-rapporterna, betalningsplan, reviderad betalningsplan och faktiskt utfall ökar i takt med att verksamheten övergår från ett forsknings- och plane- ringsskede till en mer operativ verksamhet. SKI har noterat att SKB har uttalat som sin ambition att för- bättra överensstämmelsen mellan PLAN-rapporter och betalnings- planer samt verksamhetsplaner, inklusive FUD-program. SKI un- derstryker att det är angeläget att SKB genomför detta. Enligt SKB bör det inte vara några större problem att översätta betalnings- planen till PLAN-strukturen och det skulle kunna ske . En osäkerhet om vilket mandat SKI har från statsmakterna och förhållandet att SKI är starkt präglad av en teknik- och säker- hetskultur sätter gränser för att i praktiken använda de ekonomiska verktygen. Tillsyn av de svenska kärnkraftverken är tillsammans med ansvaret för frågor som rör säkerheten vid behandling, hantering, lagring och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall SKI:s cen- trala verksamheter. Statskontoret menar därför att den finansiella tillsynen av kärn- avfallsprojektet är en verksamhet som varken passar in eller ges tillräcklig plats i organisationen. Statskontoret pekar på beho- vet av kunskap och erfarenheter i finansiella frågor inom den myn- dighet som skall utföra den ekonomiska granskningen av uttagen. Statskontoret gör bl. a. bedömningen att ett beslut om att inte betala ut medel med motiveringen att kostnaden inte fanns tidigare i skulle kunna uppfattas som ett hinder att driva utvecklingen framåt och det skulle kunna riskera de goda relationerna mellan organisationerna. SKI ber enligt Statskontoret istället om förklaringar och ytterligare information i efterhand. Statskontoret menar vidare att regeringens instruktion är oklar rörande hur långt myndigheten skall gå vad gäller att använda de ekonomiska verktygen inom ramen för sitt tillsynsuppdrag. Stats- kontoret påtalar också att myndigheten inte heller har tagit ställ- ning i frågan. Regelverket kring uttagsprocessen är oklart och/eller följs inte. Korta tidsfrister och brister i redovisningen av kostnader försvårar granskning och uppföljning. Statskontoret konstaterar att det inte är angivet i förordningen vilka åtgärder som myndigheten kan vidta om underlag inte in- kommer eller om budget och utfall inte stäm- mer överens. Det saknas också i en förordning explicit uppdrag att utfärda föreskrifter gällande rutiner för uttagsprocessen. Sådana föreskrifter kan enligt Statskontoret exempelvis ange tidsfrister för reaktorinnehavarna, hur kostnader skall redovisas samt vilka sank- tioner som kan sättas in om inte föreskrivna bestämmelser iakttas. Systemet är inte transparent. Statskontoret noterar att det inte tydligt redovisas för myndigheten vilka kostnader SKB har haft med utgångspunkt från vilka fakturor som betalats till vem (entreprenörer, kärnkraftsföretagen, forsk- ningsinstitutioner m.fl.). Det finns därför ingen kontroll av om kostnaderna är rimliga eller om upphandlingar sker på ett kost- nadseffektivt sätt. Det finns utbetalningar ur fonden som går tillbaka till reaktor- innehavarna. Exempel på sådana utbetalningar är betalningar till för driften av Clab i . Statskontoret noterar att SKI inte har någon uppfattning om hur stor andel av medlen som används av reaktorägarna och deras dotterbolag, dvs. hur mycket som handlar om interndebitering mellan SKB och reaktor- ägarna. SKB uppger att av kostnader av- såg interndebitering. I denna andel ingår även SKB:s lönekostnader. Andelen kan variera mellan olika år beroende av vilken verksamhet som bedrivs. Det finns en osäkerhet i bedömningen eftersom SKB inte känner till alla eventuella dotterbolag inom branschen. Upp- fattningen är dock att den största andelen av betalningarna går till externa leverantörer. SKB behandlar i betalningshänseende reaktor- ägarna på samma sätt som andra leverantörer. De tidigare påtalade svårigheterna med att jämföra betalnings- planer och PLAN-rapporter är också exempel bristande transpa- rens. I finansieringslagen anges att avgifter skall betalas för att finansiera omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radioaktivt av- fall från kärnkraftsreaktorer m.m. Som tidigare påpekats tillförs avgifterna fyra olika fonder, en för varje reaktorinnehavare. Medlen i en fond skall användas för att ersätta en reaktorinne- havare för dennes kostnader för omhändertagandet och för vissa andra kostnader. Frågan om användning av avgiftsmedlen prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Pröv- ningen utförs, enligt regeringens beslut, av SKI. Reaktorinnehavare skall på begäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna pröva frågor om användning av medlen. Utbetalningarna ur fonderna uppgår till . Statskontoret har bl. att tidsramarna för granskning och kontroll är snäva, att granskningsuppdraget till SKI behöver förtydligas, att granskning kräver kunskap och erfarenhet av finansiella frå- gor, och att systemet inte är transparent och att det inte finns någon kontroll av om kostnaderna är rimliga. Utredaren anser att det är väsentligt att medelsanvändningen följs upp och granskas på ett sådant sätt att förtroendet för finansie- ringssystemet kan upprätthållas. Utredaren finner mot den bak- grunden att det behövs tid och ekonomisk kompetens i gransk- ningsverksamheten, det behöver ställas krav på tidsfrister, jämförbarhet, förklar- ingar till avvikelser m.m. för att underlätta uppföljningen, den granskande myndigheten kontinuerligt bör arbeta med målformuleringar och prioriteringar i granskningsverksamheten bl. a. genom att urskilja centrala riskfaktorer i uttagsprocessen, och förutsättningarna för en fördjupad ekonomisk granskning av uttagen behöver förbättras så att uttagsprocessen blir trans- parent. Utredaren föreslår därför: En för granskning och kontroll genom en ny avgifts- process (se vidare kapitel 9). Att regeringen i förordning ger tillsynsmyndigheten befogen- het att utforma föreskrifter i syfte att underlätta uppföljningen genom krav på tidsfrister, jämförbarhet m.m. Att tillsynsmyndigheten får i uppdrag att lämna en redogörelse till regeringen rörande sin bedömning av de viktigaste riskfaktorerna i uttagsprocessen. Att den ekonomiska tillsynen av uttagen fördjupas och inord- nas i en ny verksamhetsgren inom tillsynsmyndigheten (se vi- dare kapitel 9). En central förutsättning vid beräkningar av kostnaderna för kärn- avfallsprojektet är hur länge varje reaktor antas vara i drift, dvs. den s.k. driftstiden. Antagandena om driftstider blir bland annat avgörande för när de verksamheter som följer efter avstängning (avställnings- och servicedrift, rivningar m.m.) förväntas i tiden och för de kostnader som då uppstår. Därmed får de också konsekven- ser för det beräknade behovet av avgiftsintäkter. En annan förutsättning är den tidsperiod under vilken avgifter skall tas in för att täcka beräknade kostnader, dvs. den så kallade intjänandetiden. behöver inte nödvändigtvis vara samma som den antagna driftstiden även om avgiftsskyldigheten kvarstår så länge reaktorerna är i drift. I detta kapitel beskrivs först i avsnitt 7.1 problem med nuvarande ordning genom att de nya energipolitiska riktlinjerna avseende kärnkraftens roll medfört att beräkningsförutsättningar behöver anpassas till de nya förhållandena. Avsnitt 7.2 innehåller över- väganden och förslag rörande de allmänna beräkningsförutsätt- ningarna. 7.1Problem med nuvarande ordning Enligt finansieringslagen skall reaktorinnehavaren i samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna kostnaderna för omhänderta- gandet. En sådan beräkning skall bl. a. innehålla en uppskattning av kostnaderna för samtliga åtgärder som behövs då en reaktor drivits samt, om driftstiden överstiger , kostnader för till- kommande åtgärder därefter. I förarbetena till finansieringslagen kallas driftstid för in- tjänandetiden (prop. 1995/96:83, s. 22). Bakgrunden till den 25- åriga intjänandetiden återfinns i det av förutsatta slutåret för den svenska kärnkraften, dvs. 1979/80:170), och att den sista reaktorn togs 1985. Som en allmän förutsätt- ning för kostnadsberäkningarna har antagits att denna intjänande- tid utgör den tid som reaktorerna är i bruk och att de därefter skall rivas så snart detta är tekniskt genomförbart. Det är sålunda uttalande om tidpunkt för kärnkrafts- avvecklingen som fortfarande utgör grunden för dagens beräk- ningsförutsättningar vid kostnadsberäkningarna. Som nämnts i kapitel 1 innebar energipolitiska beslut att inte längre anges som slutår för den svenska kärnkraften. En konsekvens av detta beslut har då blivit att det referensscenario som kostnadsberäkningarna bygger på inte längre framstår som realistiskt. Utredaren konstaterar att de beräkningsförutsättningar som tillämpas innebär att de sex reaktorer som passerat 25-årsgränsen, antas stängas av vid utgången av och att samtliga reaktorer har stängts . Som illu- streras i det följande innebär det problem att lägga ett sådant scena- rio till grund för avgiftsberäkningen. Kostnadsberäkningar påverkas av antaganden om reaktorernas drifts- tid Nuvarande formulering i finansieringslagen är styrande för att SKI lämnat sitt förslag till avgifter baserat på en kostnadsberäkning en- ligt ett referensscenario kallat Fall B. Kostnadsuppskattningar base- rade på detta referensscenario inkluderar bl. a. kostnader för av- ställningsdrift och kostnader för tillsyn under avställningsdrift . Sådana kostnader förväntas i verkligheten inte upp- komma så . Kostnadsberäkningar enligt Fall B baseras således på ett grund- läggande antagande att reaktorerna kommer att drivas . Reaktorer som i verkligheten har passerat 25-årsgränsen antas drivas och därefter bli avställda. För exempelvis O1, som redan passerat intjänandetiden, innebär detta att reaktorn antas stängas vid utgången av och att en tvåårsperiod med avställningsdrift1 då skulle påbörjas. Från och med detta år inklude- 1 Perioden för avställningsdrift antas normalt vara maximerad till . Vid avställningsdrift har reaktorn stängt av, men bränslet finns kvar och lagras i reaktorbassängerna. Efter avställningsdriften finns något klyvbart material i anläggningen och denna antar då en lägre status vad avser myndigheternas fortsatta tillsyn m m. Efter avslutad avställningsdrift kan det egentliga rivningsarbetet inledas. Avställningsdrift beräknas vara cirka 5 gånger dyrare än servicedrift. ras därför kostnader för avställningsdrift och kostnader för tillsyn under avställningsdrift i kostnadsuppskattningen. Perioden med avställningsdrift följs av en period med servicedrift2. Även kost- nader för servicedrift inkluderas i kostnadsuppskattningen. För O1 påbörjas och avslutas vid utgången av . förutsätts rivningsförberedelser parallellt med servicedriften. Dessa förberedelser antas pågå under . Riv- ning av O1-reaktorn antas påbörjas år 20203 och beräknas ta . I Figur 7.1 illustreras tidsplanen för avveckling och rivning av alla reaktorer enligt Fall B.