sou · GSB391 · 2005-01-01 00:00:00 — För att en motivering av ett beslut skall bli klar och tydlig kan de hyresnivåer som bestäms i beslutet kopplas – genom uttryckliga resonemang, som är möjliga att följa för parter och andra – till de hyresnivåer som finns i bakgrundsmaterialet och de hyresnivåer som i övrigt beaktats. Därvid kan det framstå som lämpligt att i grova drag ange vilka bostadsområden som beaktats, vilka hyres- nivåer som nämnden kommit fram till gäller för de bostadsområdena samt hur nämnden resonerat när det gäller skillnader i olika bruks- värdesfaktorer mellan prövningslägenheten och de bostadsområden vilkas hyror man beaktat. Man kan t.ex. ange att hyrorna för lägen- heter av ungefär den aktuella storleken och modernitetsgraden i det aktuella bostadsområdet ligger i ett visst intervall och sedan – genom att relatera en beskrivning av prövningslägenheten till vad som gäller för andra liknande lägenheter i området och till lägen- hetens läge m.m. – komma fram till ungefär hur lägenheten ligger i det hyresintervall man funnit gäller för området. Utredningens mening är inte att hyresnämnderna skall föra in eget material i ärendena i större utsträckning än vad de gör . Avsikten är bara att de på ett mer fullödigt sätt skall redovisa de kunskaper av mer allmän natur om hyresläget som ligger till grund för deras bedöm- ningar. Utredningen utgår för övrigt från att de även fortsättnings- vis fäster stort avseende vid det åberopade bakgrundsmaterialet. Förvisso innebär ett mer ingående sätt att skriva beslutsmotive- ringar att hyresnämndernas beslut blir lättare att kritisera än vad de Detta måste emellertid ses som en fördel i en rättsstat och torde komma att underlätta överprövning av besluten i . 9 Konsekvenser och ikraftträdande 9.1Allmänt om förslagens konsekvenser Utredningens bedömning: Utredningens förslag får inga konse- kvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. En utredning är skyldig att redovisa vilka konsekvenser förslagen i ett betänkande har i en rad olika avseenden. När det gäller utred- ningens förslag, framgår det av direktiven att utredningen skall utreda förslagens betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Vidare anser utredningen att det är relevant att redovisa förslagens ekonomiska konsekvenser samt vilken betydelse för- slagen har för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Däremot har utredningen inte funnit att förslagen har några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. Utredningens bedömning: De ekonomiska konsekvenserna av förslagen om tillval och frånval och om hyresnämndernas besluts- motiveringar är små eller försumbara. Vilken betydelse förslagen i övrigt får beror på i vilken utsträckning och på vilket sätt parterna på hyresbostadsmarknaden utnyttjar de möjligheter förslagen ger dem. Statsfinansiellt kan förslagen påverka kostnaderna för ränte- bidrag och, i mindre utsträckning, bostadsbidrag. Vid nyproduktion av hyresbostäder kan kostnaderna för arbetslösheten minska och skatteintäkterna öka. Utredningens förslag om hyresnämndernas beslutsmotiveringar innebär inte att hyresnämnderna behöver några resurstillskott. Kommunalekonomiskt kan kostnaderna för social- bidrag påverkas i mindre utsträckning, och i den mån förslagen bidrar till ökad nyproduktion uppkommer det ökade kostnader för infrastruktur. Hushållsekonomiskt kan förslagen leda till att vissa personer får högre hyra och andra personer lägre hyra än vad som annars skulle ha blivit fallet. Företagsekonomiskt leder förslagen till större förutsebarhet och kan i vissa fall även leda till ökad lönsamhet. Samhällsekonomiskt kan förslagen bidra till en bättre fungerande bostadsmarknad genom att underlätta för nyproduktion av bostäder. Utredningens förslag kan få ekonomiska konsekvenser i en rad olika avseenden: Bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen kom- pliceras i hög grad av att de i huvudsak endast skapar vissa möjlig- heter för parterna på hyresbostadsmarknaden. Förslagens effekter beror på i vilken utsträckning och på vilket sätt dessa möjligheter utnyttjas av parterna. Utredningen finner det därför inte menings- fullt att göra några försök till exakta beräkningar. En konsekvensbedömning måste beakta även vad som skulle hända, om förslagen inte genomförs. På en dynamisk marknad som hyresmarknaden skulle förändringar sannolikt komma att äga rum även utan utredningens förslag, särskilt för hyrorna i det befintliga bostadsbeståndet. Förändringarna kan emellertid förväntas bli större till följd av förslagen. 9.2.2Förslaget om hyrorna för nyproducerade lägenheter Detta förslag får framför allt effekt i en situation där kostnaderna stiger så att nyproduktionen blir dyrare än den något äldre produk- tionen. är detta inte fallet, och på många orter finns det dyra, relativt nyproducerade allmännyttiga bostäder, vilket gör att risken inte är särskilt stor för att den hyra som satts för ett nyproducerat, privatägt hus sänks vid en bruksvärdesprövning. Även i dagens ekonomiska läge minskas emellertid riskerna i viss mån genom en möjlighet att sluta en förhandlingsöverenskommelse med presumtionsverkan. Det får därför antas att de regler utred- ningen föreslår även kommer att leda till en något större nyproduktion än vad som annars skulle ha blivit fallet. Vidare får det antas att hyrorna i en del av dessa nyproducerade hus kan bli högre än vad de skulle ha blivit utan de nya reglerna. Med dessa utgångspunkter kan förslaget få följande ekonomiska konsekvenser. Ökat bostadsbyggande påverkar statens kostnader för räntebidrag. Å andra sidan kan ett ökat byggande påverka den ekonomiska ut- vecklingen på orter med bostadsbrist och därmed öka skatteintäkt- erna och minska kostnaderna för arbetslösheten. Som anförs ovan handlar det dock om små effekter. Högre hyror kan påverka statens kostnader för bostadsbidrag. Det får dock antas att de som flyttar in i de nyproducerade lägen- heterna i många fall kommer att ha relativt höga inkomster, varför denna effekt torde bli försumbar. Ökat bostadsbyggande medför ökade kostnader för infrastruktur. Denna aspekt torde kommunerna emellertid väga in vid sin plan- prövning. Finns det stor efterfrågan på bostäder i en region, får det an- tas att dessa kostnader inte ses som något problem av kommunerna. Vad som sägs ovan om statens kostnader för bostadsbidrag gäller på samma sätt kommunernas kostnader för socialbidrag. Vissa personer kan till följd av förslaget komma att få högre hyra än vad som annars hade blivit fallet. I de fall där hyresgästen hade behövt bo kvar i en sämre bostad utan förslaget kan detta dock inte ses som något problem. I de – relativt få – fall där en lägenhet skulle ha blivit byggd även utan förslaget men åsätts en något högre hyra än vad som annars hade blivit fallet får förslaget en negativ hushållsekonomisk konsekvens. De som drabbas av denna är emellertid en liten grupp, som dessutom i många fall kan antas ha en relativt hög inkomst. Den fastighetsägare som väljer att bygga ett hyreshus med tillämp- ning av de regler utredningen föreslår kommer att ha gjort ett säkrare val än vad som är möjligt enligt gällande rätt. Gör fastig- hetsägare i större utsträckning än vad som varit fallet det valet i stället för att bygga hus avsedda för någon annan upplåtelse- eller ägandeform, kommer detta att vara ett tecken på att lönsam- heten ökat. Genom förslaget kommer förutsebarheten för fastighetsägarna att öka. Det kan dessutom antas att hyrorna kommer att bli högre. Detta ökar lönsamheten för berörda bygg- och fastighetsföretag. En väl fungerande bostadsmarknad är viktig för en regions ekonomiska utveckling. Ökar nyproduktionen av hyresbostäder i en region där det behövs fler hyresbostäder, blir det bl.a. lättare för företag i regionen att rekrytera personal. Bostadsmarknaden kommer med andra ord att fungera bättre. I den mån förslaget bidrar till ökad nyproduktion där sådan be- hövs medför det alltså positiva samhällsekonomiska konsekvenser. 9.2.3Förslaget om möjlighet till skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyresgäster Förslaget får effekt där det finns anledning att göra en större an- passning av hyresstrukturen på en ort. Med dagens regelverk skulle den anpassningen behöva ske för alla i samma takt av de skäl som redovisas i kapitel 5. Genom förslaget skapas en möjlighet till snabb anpassning för nya hyresgäster, medan befintliga hyresgäster får ett skydd. Den sannolika konsekvensen av förslaget är att hyran för nya hyresgäster blir något högre än vad den skulle bli med en anpassning enligt dagens system, medan hyran för befintliga hyres- gäster blir något lägre. Det ekonomiska totalutfallet på ortsnivå i en anpassningssituation blir sannolikt detsamma i dagens system som med de regler utredningen föreslår. Med denna utgångspunkt kan förslaget få följande ekonomiska konsekvenser. De som flyttar in i lägenheter där hyrorna höjts kraftigt har sanno- likt i de flesta fall relativt höga inkomster och uppfyller därmed inte förutsättningarna för att få bostadsbidrag. Befintliga hyresgäster i områden där hyrorna höjs kan genom förslagen få en dämpad hyreshöjning. Förslaget – som inte i sig påverkar ändringar i bruksvärdet – kan därmed innebära att behovet av bostadsbidrag inte ökar i samma takt för befintliga hyresgäster i områden med höjda bruksvärden som vad som hade varit fallet med dagens regelverk. Det förhållandet att hyror kan höjas i vissa områden och sänkas i andra och de följder för bl.a. beskattning av bostadsföretags vinster som detta kan resultera i är ingen konsekvens av förslaget utan ett resultat av ändringar i bruksvärdet. Vad som sägs närmast ovan om bostadsbidrag gäller på samma sätt för socialbidrag. En befintlig hyresgäst i en lägenhet med höjt bruksvärde får till följd av de regler utredningen föreslår bättre möjligheter att klara av höjningen av hyran till den högre nivån. Den som flyttar in som ny hyresgäst i en sådan lägenhet får däremot genast betala den högre hyran, vilken kan komma att bli högre än vad fallet hade varit utan en möjlighet till skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyresgäster. Förslaget möjliggör en snabbare anpassning av hyrorna i ett om- råde till ett ändrat bruksvärde än vad som annars hade varit möjligt. Hur detta påverkar de aktuella bostadsföretagens lönsamhet beror på omsättningsfrekvensen: ju fler nya hyresgäster, desto bättre lön- samhet. Det förhållandet att hyror kan höjas i vissa områden och sänkas i andra och de följder för bostadsföretagens lönsamhet som detta kan resultera i är ingen konsekvens av förslaget utan ett resultat av ändringar i bruksvärdet. Förslaget påverkar endast takten i hyres- anpassningen. Om hyrorna anpassas bättre till hyresgästernas värderingar, kan det bidra till en bättre fungerande bostadsmarknad, vilket är bra för samhällsekonomin. Förslaget begränsar sig emellertid till att under- lätta en snabbare anpassning än vad som annars hade varit fallet och påverkar inte anpassningen som sådan. Den positiva effekt för sam- hällsekonomin som förslaget i sig innebär är därför marginell. 9.2.4Förslaget om reglering av tillval och frånval Förslaget skapar större förutsebarhet för både bostadsföretag och hyresgäster. De ekonomiska konsekvenserna av detta framstår dock som små för de berörda företagen och försumbara ur övriga perspektiv. 9.2.5Förslaget om hyresnämndernas beslutsmotiveringar Förslaget innebär att hyresnämnderna måste lägga ned mer tid på beslutsmotiveringarna. Utredningen bedömer dock inte att den ytterligare tidsåtgången är av sådan omfattning att den kräver ökade resurser till hyresnämnderna. För denna slutsats talar även att tydligare beslutsmotiveringar kan resultera i bättre processmaterial och kanske även färre tvister. 9.3Konsekvenser för små företag Utredningens bedömning: Utredningens förslag leder till större förutsebarhet för små företag och kan i vissa fall även leda till ökad lönsamhet. De företagsekonomiska konsekvenser som redovisas ovan gäller även för små företag. Dessa får sålunda större förutsebarhet både när det gäller nyproduktion av bostäder och beträffande tillval och frånval. Med hänsyn till att små företag har mindre ekonomiska marginaler än stora, kan förutsebarhet vara av särskilt värde för de mindre företagen. I vissa fall kan de små företagen även få ökad lönsamhet till följd av utredningens förslag. Utredningens bedömning: De integrationspolitiska konse- kvenserna av utredningens förslag är marginella. I den mån för- slagen får sådana konsekvenser kan de vara av såväl positiv som negativ art. Vid den integrationspolitiska analysen har utredningen utgått från Rapport integration 2003. Den följande redo- visningen är ett referat av rapporten. Utredningen har inte själva gjort någon värdering av den redovisning och analys rapporten innehåller. Av rapporten framgår att det finns en tendens att människors boende delas upp efter socioekonomiska och etniska skiljelinjer. Tendensen är mest uttalad i de tre storstadsregionerna, dit invandrade har en tendens att söka sig, men förekommer även i medelstora städer. Effekten av segregation blir dock inte lika stor på mindre orter som i storstäderna, där den påverkar t.ex. samman- sättningen av elever i . På många håll har boendesegregationen ökat , då många flyktingar anlände till . Invandrare – särskilt nyanlända flyktingar – har generellt sett svårare att avancera på bostadsmarknaden än inrikes födda. Nyanlända flyktingar har hänvisats till de bostäder som för tillfället varit lediga. Dessa bostäder har varit koncentrerade till vissa bostadsområden med låg attraktivitet. Dessutom har en hel del nyanlända flyktingar valt att bosätta sig i områden där det har bott många andra som haft samma bakgrund som de själva, t.ex. för att kunna dra nytta av ett etniskt nätverk. Detta har bidragit till koncentrationen av in- vandrare till storstadsregionerna, särskilt till vissa stadsdelar i dessa regioner. Svårigheterna att sedan avancera vidare till mer attraktiva bostadsområden eller andra boendeformer kan bl.a. hänga samman med de boendes ekonomiska situation; ofta är de arbetslösa eller får endast lågavlönade arbeten. Bristen på produktion av nya bostäder förvärrar problemen. ökade andelen utrikes födda dels i områden där sådana personer var överrepresen- terade, dels i nybyggda områden. Andelen invandrare som flyttar till storstadsregionerna är större än andelen som flyttar därifrån, trots att den senare gruppen – oberoende av skillnader i övrigt – klarat sig bättre i det svenska samhället än de som bott kvar, bl.a. när det gällt de vuxnas sysselsättningsgrad och barnens skolbetyg. Segregation skapar problem både för dem som bor segregerat och för samhället som helhet. För invandrare kan segregerat bo- ende innebära att integrationen i det svenska samhället fördröjs, eftersom de kan hitta vägar att klara sina liv där t.ex. kunskaper i svenska språket inte är nödvändiga. Det segregerade boendet skapar ett avstånd mellan personer med svensk och utländsk bakgrund. Kontaktytorna blir få, vilket leder till svårigheter att komma in på arbetsmarknaden, minskad benägenhet hos yngre att utbilda sig och ett bristande politiskt engagemang. De få kontaktytorna inne- bär också – på ömse håll – att fördomar har lätt att få fäste. Det uppstår lätt en bild av invandrartäta bostadsområden som problemområden, vilket i sin tur ytterligare befäster segregationen, trots att bilden långt ifrån alltid motsvarar verkligheten eller i vart fall är starkt förenklad. En sådan segregationsspiral kan leda till ett uppdelat samhälle, där en stor grupp ställs utanför, vilket i sin tur kan leda till ökade sociala spänningar, otrygghet och kriminalitet. 9.4.2Konsekvenserna av utredningens förslag Av redovisningen ovan framgår det att bostadssegregationen beror delvis på egna val, delvis på en brist på valmöjligheter. Till den del människor väljer att bo i ett område därför att det där bor andra med likartad bakgrund torde utformningen av hyreslagstiftningen inte påverka integrationen i samhället. Till den del invandrare bor segregerat, trots att de egentligen hade velat bo integrerat med infödda svenskar i ett annat bostads- område, torde utformningen av hyreslagstiftningen emellertid ha betydelse för integrationen. Därvid måste även beaktas att utgångs- läget är att det särskilt i storstadsregionerna finns en påtaglig boendesegregation. Förslaget i kapitel 4 om hyrorna för nyproducerade bostadslägen- heter kan bidra till ökad nyproduktion genom att leda till större förutsebarhet. Detta behöver inte innebära att hyrorna i nyproduk- tionen blir högre än vad de är . Som utredningen anger ovan, torde hyrorna emellertid i vissa fall komma att bli högre än vad de skulle bli med dagens system. Fattiga människor torde inte komma att flytta till dessa nya lägenheter, och i områden där nya bostäder fått sin hyra bestämd med tillämpning av de nya reglerna torde det inte komma att bo särskilt många invandrare. Å andra sidan skulle en ökad nyproduktion leda till ett generellt lägre tryck på bostadsmarknaden. Det skulle i sin tur kunna inne- bära att invandrare fick något lättare än att få hyresavtal i mer attraktiva områden i det befintliga beståndet. Nyproduktionshyror enligt de regler utredningen föreslår påverkar inte hyrorna i dessa områden. Sammanfattningsvis kan förslaget om hyrorna för nyproduce- rade lägenheter få integrationspolitiska konsekvenser, men dessa konsekvenser talar inte entydigt i någon riktning. När det gäller förslaget i kapitel 5 om en möjlighet till skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyresgäster och ett särskilt skydd för de senare, får det i sig ingen betydelse för integrationen. Det innebär bara att det går att anpassa hyresnivåerna på en ort till för- ändrade bruksvärden snabbare än vad som annars hade varit fallet. Frågan i vad mån skillnader i bruksvärde som sådana har integra- tionspolitisk betydelse faller det utanför ramen för utredningens uppdrag att behandla. Bruksvärdessystemet innebär dessutom att hyrorna i stor utsträckning styrs av parterna på hyresbostads- marknaden inom ramen för de kollektiva förhandlingarna och inte genom politiska beslut. Förslaget i kapitel 6 om tillval och frånval bedömer utredningen inte ha någon integrationspolitisk betydelse. Bra beslutsmotiveringar från myndigheter har stor betydelse för människors – inte minst invandrares – förmåga att förstå myndig- hetsbeslut och för deras reella möjligheter att överklaga dem. För- slaget i kapitel 7 är därför positivt ur perspektivet att alla människor på lika villkor bör kunna delta i samhällslivet och ta till vara sina intressen. Utredningens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft . Utredningens bedömning: Det krävs inga övergångsbestämmelser. Lagändringarna bör enligt utredningens bedömning kunna träda i kraft . Av allmänna rättsprinciper följer att de nya bestämmelserna om tillval och frånval inte skall tillämpas, om tillvalet eller frånvalet gjorts före ikraftträdandet, samt att en förhandlingsöverens- kommelse måste ha slutits efter ikraftträdandet för att bestäm- melserna om presumtionsverkan för kollektivt förhandlad hyra skall kunna bli tillämpliga. De regeländringar och nya bestämmelser utredningen föreslår kräver därför inte några övergångsbestäm- melser. 10.1Förslaget till lag om ändring i jordabalken 12 kap. jordabalken kallas hyreslagen, och utredningen använder nedan den benämningen för kapitlet. Förslaget innebär ändrade lagrumshänvisningar med hänsyn till till- komsten av de nya 55 c och 55 d §§ och den ändrade numreringen av de tidigare 55 c och 55 d §§. Förslaget, som behandlas i kapitel 4, innebär att det införs ett nytt tredje stycke, till följd varav de tidigare tredje–femte styckena blir fjärde–sjätte styckena. I femte och sjunde styckena ändras lagrums- hänvisningar till följd av detta. Den nya bestämmelsen i tredje stycket innebär att en hyra som omfattas av en presumtionsverkan enligt 55 d § inte får beaktas som jämförelse- eller bakgrundsmaterial vid en bruksvärdespröv- ning. Av hänvisningar till 55 § i hyresförhandlingslagen följer att detta gäller även vid en prövning av hyran som sker enligt den lagen. Innebörden av bestämmelsen är att hyresnämnden skall bortse från det aktuella materialet vid sin prövning, om det åberopats som bevisning. Förslaget, som behandlas i kapitel 6, innebär att två nya stycken, andra och tredje styckena, har tillkommit. Bestämmelsen i andra stycket reglerar vad som gäller vid tillval, alltså när en fastighets- ägare på en hyresgästs begäran utrustar eller underhåller dennes lägenhet utöver standardutrustningen eller vad som följer av den vanliga underhållsplanen. Bestämmelsen i tredje stycket reglerar vad som gäller vid frånval, alltså när en hyresgäst avstår från viss utrustning eller visst underhåll, som normalt skulle ha utförts respektive installerats. Beträffande såväl tillval som frånval införs regeln att kostnaden för tillvalet respektive frånvalet skall beaktas, när hyran bestäms. Fastighetsägaren skall alltså, när det gäller tillval, kunna få tillbaka kostnaden för tillvalet genom hyran. Vid en prövning av tillvalsdelen av en hyra får fastighetsägaren visa hur mycket tillvalet kostat. Betalar en hyresgäst för ett tillval under , kan tillvalet anses avskrivet. Hyran skall i så fall sänkas med tillvalskostnaden, om inte påtaglig- hetskravet i 55 § föranleder något annat. Kostnaden för tillval skall vid skälighetsprövningen enligt 55 § beaktas inom ramen för rimliga avskrivningstider. Den kortaste av- skrivningstid som kan godtas är . Skulle kostnaden för tillval utgöra endast en mindre del av hyran, kan dock även kortare avskrivningstider godtas. Utgör tillvalet – eller, om hyresgästen gjort flera tillval, de samlade tillvalen – inte mer än av hyran, bör det kravet anses uppfyllt. Dessa riktlinjer för hur kostnaden skall beaktas medger att par- terna kommer överens om att betala exempelvis en ny spis med glaskeramikhäll genom ett litet antal månadsbetalningar eller, i den mån riktlinjerna medger det, låter hyresgästen göra en engångs- betalning. Parterna kan även bestämma att höja hyran med ett mindre belopp utan tidsgräns och utgå från att spisen kommer att vara färdigbetald när det är dags att installera en ny spis. När det gäller tillval av underhåll, bör den årliga kostnaden ses på samma sätt. Kostnaden bör alltså slås ut , men om tillvalskostnaden uppgår till högst av den totala hyran, kan även än så godtas. Beträffande hur kostnaden för tillvalet skall beaktas i relation till hyran i övrigt, får prövningen i praktiken gå till så att bruksvärdet först bestäms utan beaktande av tillvalet, varefter kostnaden för den tillvalda utrustningen eller det tillvalda underhållet läggs till. jämförelse får därvid göras med vilken utrustning eller vilket under- håll som är standard. För frånvalens del aktualiseras på motsvarande sätt frågan om hur kompensationen till en hyresgäst kan ta. Det saknas anledning att för frånval ställa upp någon minimitid för hur snabbt hyresgästen kan kompenseras för ett frånval. Däremot bör kom- pensationen för ett frånval inte få dra ut hur långt som helst . Bedömningen bör utgå från det normala underhållsintervall som frånvalet utgör ett avsteg ifrån. Kostar exempelvis en om- tapetsering av ett rum att göra och sker enligt den vanliga underhållsplanen omtapetsering , bör hyresgästen han väljer bort omtapetsering av det aktuella rummet till- godoräknas i årlig hyresreduktion. Skulle det inte finnas någon fastställd underhållsplan, får hyresnämnden bedöma skäligt underhållsintervall och göra sina beräkningar utifrån det.