sou · GSB375 · 2005-01-01 00:00:00 — –i statliga företag –i internationellt samarbete Slutbetänkande av Offentlighets- och sekretesskommittén SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågor om offentlighetsprincipen och IT samt göra en över- syn av sekretesslagen, m.m. I bemyndigandet ingick också att utse en av ledamöterna att vara ordförande i kommittén samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Med stöd av detta bemyndigande förordnades lagmannen att vara ordförande i kommittén. Kommittén har antagit namnet Offentlighets- och sekretess- kommittén (OSEK). Kommittén överlämnade delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3), delbetänkandet Ordning och reda bland all- männa handlingar (SOU 2002:97) och huvud- betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Härmed överlämnas slutbetänkandet Insyn och sekretess – i statliga företag – i internationellt samarbete (SOU 2004:75). Till betänkandet fogas en reservation och särskilda yttranden. Kommitténs uppdrag är härmed slutfört. Förteckning över ledamöter, experter och sekreterare vilka har deltagit i denna del av kommitténs arbete Lagmannen Per , ordförande () Riksdagsledamoten () Riksdagsledamoten () Sektionschefen () Kanslichefen () F.d. chefredaktören, fil. hedersdoktorn () Riksdagsledamoten () Riksdagsledamoten () Oppositionsrådet () Ämnessakkunniga fr.o.m. 2004-02-04 Chefsjuristen Förslag till lag om ändring i ....................... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782) ............... Direktiven och uppdraget........................................................ 1.1.1 Insyn i statliga företag m.m. ........................................ 1.1.2 Sekretess i det internationella samarbetet ................... Redovisningen i betänkandet .................................................. Insynen i statliga företag m.m. Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet .................... 2.1Rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndig- Förarbetena till sekretesslagen m.m. ...................................... Bilagan till sekretesslagen införs ............................................. 2.3.1 Allmänna överväganden ............................................... 2.3.2 Obligatorisk kontroll genom teknisk provning 2.3.3 Fördelning av statliga medel......................................... 2.3.4 Beslut om statligt reglerade anställningar.................... 2.3.5 Organ som inte borde omfattas av en utvidgad Motiv för ändringar i bilagan till sekretesslagen..................... 2.5.1 Förarbetena till lagstiftningen om handlings- offentlighet i kommunala företag ................................ De kommunala företagen ............................................. De statliga företagen ................................................................ 2.7Regler om insyn i privaträttsliga subjekt i några andra Överväganden och förslag om insyn i statliga företag 3.1Utgångspunkten är rätten att ta del av allmänna hand- 3.2 Olika modeller för ökad insyn i statliga företag..................... 3.3 Offentlighetsprincipen skall gälla även för statliga 3.3.1 överväganden kring insyn i verksamhet som bedrivs i privaträttslig form................................ 3.3.2 Kommunala företags synpunkter på att tillämpa 3.3.3 Våra motiv för förslaget.............................................. 3.3.4 Insyn skall finnas i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande............................... 3.3.5 Undantag från offentlighetsprincipen skall vara möjliga för statliga företag.......................................... Några pratiska frågor kring ökad insyn i statliga företag.... 3.4.1 Registrering och utlämnande av allmänna hand- 3.4.2 Behövs det nya sekretessbestämmelser? 3.4.3 Arkivlagen skall tillämpas av de statliga företagen ... Kriterier för insyn i andra privaträttsliga subjekt ................ 3.6Informationsutbytet mellan kommunerna och deras företag samt mellan och inom företagen .............................. 3.6.1 Denna del av uppdraget.............................................. 3.6.2 Uppgiftslämnande mellan företagen och ägaren samt mellan företagen................................................. Uppgiftslämnande mellan bolagsorgan ..................... 3.7 Meddelarfrihet för anställda i statliga och kommunala 3.7.2 Oklarheter kring meddelarfriheten för anställda i 3.7.3 Meddelarfriheten för anställda i statliga och kommunala företag måste bli tydligare ..................... 3.8Ekonomiska konsekvenser av förslaget till insyn i stat- 3.8.1 Vårt uppdrag till Statskontoret.................................. Sekretess i det internationella samarbetet Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen ........ Utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen................. 4.1.2 Uppgifter som kan omfattas av utrikessekretess...... 4.1.3 Omvänt eller rakt skaderekvisit? 4.1.4 Ett enhetligt rakt skaderekvisit efter inträdet i 4.1.5 Rekvisitet stör mellanfolkliga för- bindelser eller på annat sätt skadar landet ............... Särskild prövning av utrikessekretessen i vissa fall ... 4.2Vissa andra bestämmelser i sekretesslagen som rör 4.2.1 Förbud i vissa fall att röja uppgift för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation............... 4.2.2 Sekretess för uppgifter som rör utlänning................. Myndigheters internationella utvecklingsbistånd ..... 4.2.4 ärenden om ekonomiskt Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen ... Allmänt om problemen med utrikessekretessen.................. Synpunkter från utrikesförvaltningen ....................... 5.2Vad innebär rekvisitet stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet? 5.3Vad måste orsaka en störning eller skada för att utrikessekretessen skall vara tillämplig?................................ 5.3.2 Vår bedömning av rättsläget....................................... 5.3.3 Någon ändring av utrikessekretessen behövs inte med anledning av scientologdomen........................... Vårt förslag till förtydligande av utrikessekretessen............ Särskilda sekretessåtgärder på grund av 6.1Allmänt om behovet av särskilda sekretessåtgärder vid 6.2 Olika sekretessåtaganden och internationella avtal.............. 6.2.1 Originator control och andra exempel på hur sekretesskrav kan utformas i internationella avtal .... 6.2.3 Exempel på andra internationella avtalsformer ......... 6.3Tillämpning av sekretesslagen vid internationella förbindelser utan att särskilda åtgärder vidtas...................... 6.4Särskilda bestämmelser i sekretesslagen med anledning av internationella avtal ........................................................... Generella principer för de särskilda Beskattning och exekution (9 kap. 1-3 och 19 §§) ... Särskilt sekretessförordnande i domstol (12 kap. 3 och 4 §§) .................................................... Tillsyn m.m. över bank- och kreditväsendet (8 kap. 5 §) .................................................................. Statlig verksamhet med utredning och tillsyn m.m. avseende näringslivet (8 kap. 6 §).................... verksamhet (8 kap. 24 §)............................................................................. Uppgifter om utlänningar (7 kap. 14 §) .................... Tillsyn i konkurs samt godkännande eller auktorisation av revisorer m.m. (8 kap. 19 § och 9 kap. 12 §).................................................................. Rättslig hjälp som avser förundersökning m.m. (5 kap. 7 §) .................................................................. 6.4.10 Rättslig hjälp enligt konkurrenslagen (4 kap. 5 §).... Särskilda sekretessbestämmelser i andra lagar...................... 6.5.1 Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål............................................... 6.5.2 Lagen (2000:344) om Schengens 6.5.3 Lagen (2000:1219) om internationellt Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal.............................................. Problem med dagens regler ................................................... 7.2Sekretess hos – ett exempel på problemen med dagens regler ............................................... 7.3 Är det möjligt och lämpligt att samordna dagens 7.3.1 Vilka av dagens bestämmelser kan och bör 7.3.2 Noggrannhetskravet i 2 kap. 2 § 7.3.3 Det måste göras tydligare vilken sekretess som gäller på grund av internationella avtal ...................... 7.4Vårt förslag till samordning av bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas intressen ........................... 7.4.1 Tillämpningsområdet – skydd för enskildas 7.4.2 Sekretess för uppgifter som myndigheter 7.4.3 Ett nytt skaderekvisit för prövning av vilken sek- retess som gäller enligt ett internationellt avtal ........ 7.4.4 EU-medlemskapet är ett internationellt avtal ....... 7.4.5 Ingen inskränkning i meddelarfriheten ..................... Uppgiftslämnande mellan myndigheter .................... Sekretess i domstol ..................................................... 7.5 Vårt förslag till en ny bestämmelse om sekretess till skydd för det allmännas intressen ......................................... 7.5.1 Det finns behov av en ny bestämmelse till skydd för det allmännas intressen......................................... 7.5.2 Bestämmelsen utformning – begränsning av Sekretesstid och meddelarfrihet................................. 7.6Vårt förslag om krav på större tydlighet vid avslag på enskilds begäran att ta del av allmän handling...................... Förslaget till lag om ändring i ................... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... Förslaget till lag om ändring i arkivlagen (1990:782) .......... Reservation och särskilda yttranden Vår kartläggning av statliga företag ...................................... Enkäten om utrikessekretess samt förteckning över Vårt författningsförslag i förhållande till förslaget till ny sekretesslag (SOU 2003:99).................................................. Litteraturförteckning: i statliga företag m.m. .............. Litteraturförteckning: i det internationella Vi har haft ett omfattande uppdrag som gällt dels offentlighets- principens tillämpning i förhållande till IT-samhällets nya tekniska förutsättningar, dels en allmän översyn av sekretesslagen. Vi har presenterat våra tidigare förslag i tre betänkanden Offentlighetsprin- cipen och den nya tekniken (SOU 2001:3), Ordning och reda bland all- männa handlingar (SOU 2002:97) och Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Genom detta betänkande avslutar vi vårt uppdrag. I slutbetänkandet lämnar vi förslag om att offentlighetsprincipen skall tillämpas hos statliga företag, att skyddet för meddelarfriheten skall stärkas för anställda i de kommunala företag där offentlighetsprincipen gäller, att sekretesslagens bestämmelse om utrikessekretess (2 kap. 1 §) skall förtydligas, att sekretesslagens bestämmelser med anknytning till interna- avtal skall samordnas för att bli tydligare, och att en myndighet som vägrar lämna ut en allmän handling med hänvisning till en sekretessbestämmelse som anknyter till ett internationellt avtal också måste ange vilken bestämmelse i avtalet som är tillämplig. Slutbetänkandet innehåller också våra överväganden när det gäller vilken betydelse offentlighetsprincipen och sekretesslagen har för uppgiftslämnande mellan kommuner och deras företag samt mellan de kommunala företagen. Vi diskuterar även möjligheten att lämna uppgifter mellan de olika bolagsorganen – stämma, styrelse, verk- ställande direktör och revisor – i ett kommunalt aktiebolag som skall tillämpa offentlighetsprincipen. Rätten att ta del av allmänna handlingar har till syfte att vara en garanti för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen och i folkstyret. Den offentliga makten utgår från folket. Det är därför nödvändigt att allmänheten kan få en sådan insyn i de allmänna angelägenheterna att det finns underlag för en fri åsiktsbildning och ett fritt informationsflöde. Rätten att ta del av allmänna hand- lingar är av stor betydelse för denna insyn. De allmänna handlingar- nas betydelse som informationskälla har också ökat i takt med att stat och kommun tagit ansvar för nya uppgifter. Offentlighetsprin- cipens tillämpningsområde har på så sätt växt. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättighet. Det är också en viktig aspekt av förvaltningspolitiken. Rätten att ta del av allmänna handlingar, meddelarfrihet och med- delarskydd bidrar till rättssäkerhet, skärper kraven på kvalitet i dokument och skrivelser och kan därmed också bidra till att för- bättra förvaltningens kvalitet och måluppfyllelse. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korrup- tion och maktmissbruk. Rätten att ta del av allmänna handlingar får endast begränsas om det är påkallat med hänsyn till en eller flera sekretessgrunder som är uppräknade i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Begränsningarna skall anges noga i bestämmelser i en särskild lag eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som tryckfrihetsförordningen syftar på är sekretesslagen (1980:100). Sekretesslagen reglerar också den tystnadsplikt som gäller för anställda i den offentliga förvaltningen. En självklar utgångspunkt vid utformningen av sekretessbestämmelserna är att man inte skall åstadkomma mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvän- digt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. På vårt uppdrag har Statskontoret gjort en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av att införa offentlighetsprincipen i statliga företag. I den bedömningen ingår en uppskattning av vad offentlighetsprincipen kostar statliga och kommunala myn- digheter samt landstings och kommuners företag. Statskontoret uppskattar att den totala kostnaden för offentlighetsprincipen i hela förvaltningen endast är . Rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla även i statliga företag Vi föreslår att tryckfrihetsförordningens regler om rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla även handlingar hos aktiebolag, ekonomiska föreningar, handelsbolag och stiftelser där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Vid tillämpningen av sekre- tesslagen skall sådana företag jämställas med myndigheter. Med rättsligt bestämmande inflytande menar vi att staten, ensam eller tillsammans med kommuner och landsting, 1.äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 2.har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 3.utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels- bolag. Offentlighetsprincipen skall endast gälla statliga företag som är svenska juridiska personer, dvs. bolag, stiftelser och föreningar, som är bildade enligt svensk lagstiftning. Staten kan utöva det rättsligt bestämmande inflytandet direkt, t.ex. genom regeringen eller myndigheter, eller indirekt genom ett annat statligt företag där offentlighetsprincipen gäller. Förslaget innebär att synen på offentlighet i kommunala och statliga företag blir enhetlig. Utgångspunkten för förslaget är att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Offentlighetsprincipen bidrar till rättssäkerhet och skärper kraven på kvalitet i förvaltningen. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korruption och maktmiss- bruk. Vid vår kartläggning har vi funnit att de flesta statliga aktie- bolag och stiftelser kan jämföras med kommunala företag. Deras uppgift är att tillhandahålla något som är av allmänt intresse för landet och för invånarna i landet, t.ex. infrastruktur, fastigheter för allmänna ändamål, kultur, utbildning och forskning. Det finns således inga skäl för att bibehålla skillnaden mellan insyn i statliga och kommunala företag. Offentlighetsprincipen skall inte gälla i ett statligt företag vars aktier är noterade på en svensk eller utländsk börs. Vi föreslår ock- så att det skall vara möjligt att helt eller delvis undanta ett statligt företag från tillämpningen av offentlighetsprincipen. Regeringen skall kunna besluta om ett sådant undantag om det finns särskild anledning med hänsyn till verksamhetens art, konkurrenssituation eller andra väsentliga ekonomiska intressen. För att undantag skall bli aktuella måste det finnas en konkret skillnad mellan det aktuella företaget och de kommunala företagen. En sådan skillnad skulle kunna vara att huvuddelen av företagets verksamhet är förlagd utomlands. Om ett företag har rättsligt eller faktiskt monopol eller någon form av samhällsuppgift kan det dock endast i undantagsfall bli aktuellt att inskränka insynen. Detsamma gäller om företaget har en uttalad roll inom sitt politikområde eller helt eller till stora delar finansieras genom anslag från det allmänna. Förslaget innebär att de statliga företag som omfattas av offentlig- hetsprincipen skall tillämpa sekretesslagens och arkivlagens regler om hur handlingar skall registreras, organiseras och bevaras. Beva- rade handlingar är en viktig del av vårt kulturarv. Det gäller i hög grad även företagsarkiv. Att dessa regler blir tillämpliga för statliga företags arkiv skapar garantier för att det värdefulla kulturarv som de utgör bevaras. Sekretesslagen innehåller flera bestämmelser som skyddar information i olika typer av affärsverksamhet. De befintliga bestämmelserna är troligen tillräckliga för de allra flesta statliga företags behov. Det kan dock finnas statliga företag vars verksam- het innebär särskilda behov av sekretesskydd. Vi har inte haft möj- lighet att studera de statliga företagens verksamhet tillräckligt i detalj för att kunna lämna sådana förslag. Vår bedömning är att införandet av offentlighetsprincipen hos statliga företag innebär små kostnader för investeringar och drift. Dessa kostnader skall vägas mot de vinster som uppstår genom bättre insyn, t.ex. ökad effektivitet och minskad risk för korrup- tion. Vidare innebär bevarande av de statliga företagens arkiv en vinst för vårt kulturarv. Insyn i andra privaträttsliga subjekt Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller även handlingar hos vissa organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen. I bilagan anges också i vilken verksamhet hos organet som offentlighets- principen gäller. Vissa av dessa organ kommer att omfattas av vårt förslag om insyn i statliga företag. De kan således tas bort ur bilagan. Det finns fortfarande behov av att kunna utvidga insynen till andra privaträttsliga subjekt än kommunala och statliga företag. Uppräkningen av organ i bilagan till sekretesslagen måste således finnas kvar. Allt lagstiftningsarbete som rör överlämnande av myndighetsutövning till enskilda måste innehålla en bedömning av behovet av insyn, dvs. om det enskilda organet skall tas in i bilagan till sekretesslagen. Enligt vår uppfattning finns det också anledning att överväga om fler privaträttsliga organ med stark anknytning till det allmänna skall omfattas av offentlighetsprincipen genom att tas in i bilagan trots att den verksamhet som bedrivs inte är myndig- hetsutövning. Det skulle kunna gälla t.ex. ideella föreningar och annan verksamhet som till stor del finansieras av det allmänna. Informationsutbytet mellan kommunerna och deras företag samt mellan och inom företagen Vi har inte funnit något som tyder på att sekretesslagen skulle hindra kommuner och landsting från att få de uppgifter de behöver för att utöva ägandet i de kommunala företagen. Det har inte heller kommit fram något som tyder på att sekretesskyddet hos myndig- heter som utövar ägarfunktioner inte är tillräckligt. Det finns inga sekretessgränser mellan bolagsstämman, styrelsen och verkställande direktören i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Revisorn bör dock anses som en egen myndighet i sekretesslagens mening. Upp- giftslämnande till revisorn från de andra bolagsorganen sker med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen och eventuell sekretess överförs enligt 13 kap. 1 §. Vi föreslår att reglerna om insyn skall gälla även i statliga företag. Våra överväganden i denna del kommer således även att gälla för- hållanden mellan staten och de statliga företagen samt mellan och inom de statliga företagen. Skyddet för meddelarfriheten skall stärkas för anställda i de kommunala företag där offentlighetsprincipen gäller Vi anser att meddelarfrihetens omfattning för anställda i kommu- nala företag måste bli tydligare. Det krävs för att offentlighets- principen skall få fullt genomslag. Vi föreslår därför en hänvisning i sekretesslagen till vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Genom förslaget blir meddelar- friheten för de anställda i ett företag som omfattas av offentlighets- principen densamma som för anställda hos myndigheter. Det stär- kta skyddet skall inte gälla en verkställande direktör, eftersom han eller hon omfattas av skadeståndsskyldighet enligt aktiebolagslagen respektive lagen om ekonomiska föreningar. Det stärkta skyddet för meddelarfriheten skall under vissa förut- sättningar också gälla anställda hos organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen. Det gäller om publiceringsmeddelandet rör den verksamhet som anges i bilagan. Som framgått tidigare föreslår vi en generell regel om att offent- lighetsprincipen skall gälla i statliga företag. Genomförs den inne- bär vårt förslag om förbättrat skydd för meddelarfriheten att det gäller även anställda (utom verkställande direktören) i sådana stat- liga företag. Vår undersökning av de svenska förvaltningsmyndigheternas tillämpning av utrikessekretessen visar att bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen används relativt sällan utanför utrikesförvalt- ningen. I det avseendet tycks det inte vara någon egentlig skillnad mellan myndigheternas EU-arbete och annat internationellt myndighetssamarbete. Det finns inte heller något som tyder på att uppgifter sekretessbeläggs i större utsträckning än vad som har av- setts av lagstiftaren. Tvärtom visar vår undersökning att tillämp- ningen av sekretessbestämmelsen inom utrikesförvaltningen är sådan att det krävs en störning av större dignitet än tidigare i mellanfolkliga förbindelser för att en uppgift skall sekretessbeläg- gas. Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen krävs för sekretess att det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Inom utrikesför- valtningen torde det emellertid krävas att en sådan störning i för- bindelserna är så allvarlig att det kan antas uppstå en faktisk skada om uppgiften röjs. Vi anser att denna restriktiva tillämpning av ut- rikessekretessen och utveckling mot ökad offentlighet i det inter- nationella arbetet är positiv. Vi gör bedömningen att det saknas anledning att föreslå någon genomgripande förändring av utrikessekretessen. Däremot föreslår vi en mindre ändring som innebär att den faktiska lättnaden i sekre- tessen, som är följden av ändrad praxis inom utrikesförvaltningen, förtydligas och kommer till direkt uttryck i sekretesslagen.