sou · GSB323 · 2005-01-01 00:00:00 — är det så att merparten av myndigheterna har andra benämningar än verk. För att skapa en större tydlighet och för att markera att det är fråga om en ny förordning anser utredningen att en ny förordning bör benämnas myndighetsförordningen. 3 Något om myndighetsbegreppen De olika myndighetsbegrepp som förekommer, bl.a. i myndig- heternas instruktioner, kan skapa osäkerhet om vad som egentligen avses. Central förvaltningsmyndighet, central myndighet, statlig myndighet, myndigheter under regeringen, nämndmyndighet och verk är exempel på myndighetsbegrepp som förekommer. För att minska riskerna för tillämpningsproblem har utredningen fått i uppdrag att göra en bedömning av om det är möjligt att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent användning av de olika myndighetsbegreppen samt i så fall föreslå lämpliga åtgärder för att detta skall kunna uppnås. Regeringsformen skiljer mellan två typer av offentliga organ, beslutande politiska församlingar och myndigheter. I 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) anges att det för rättsskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Enligt regeringsformens terminologi är samtliga statliga och kommunala organ med undantag för de beslutande församlingarna myndigheter. Även regeringen och domstolarna är således myndigheter. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen benämns förvaltningsmyndigheter. Någon närmare definition av begreppen domstol respektive förvaltningsmyndighet finns inte i regeringsformen. Inte heller förvaltningslagen innehåller någon definition av begreppet förvaltningsmyndighet. Av förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 57) framgår att begreppet förvaltningsmyndighet har samma betydelse i förvaltningslagen Något om myndighetsbegreppen SOU 2004:23 som i regeringsformen. Betydelsen är också densamma som i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Utanför myndighetsbegreppet faller, förutom ovan nämnda beslutande politiska församlingar, de rättssubjekt som är organiserade i privaträttsliga former – aktiebolag, ideella föreningar, akademier eller stiftelser. Detta även om staten eller en kommun äger bolaget eller har ett majoritetsinflytande i styrelse eller motsvarande organ. Domstolarna är de allmänna domstolarna (tingsrätter, hovrätter och ), förvaltningsdomstolarna (länsrätter, kammarrätter och Regeringsrätten) och specialdomstolarna (hyresnämnder, Arbetsdomstolen, och Patentbesvärsrätten). Förvaltningsmyndigheter är i första hand en mängd olika organ som ingår som fristående enheter i den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen. Statliga förvaltningsmyndigheter finns antingen under regeringen eller under . I den fortsatta framställningen begränsar vi oss till förvaltningsmyndigheter under regeringen och domstolar. Den indelning som gjorts är av organisatorisk karaktär. Även andra organ än nu nämnda kan rent funktionellt ha karaktär av myndighet, exempelvis sådana enskilda organ till vilka en förvaltningsuppgift överlämnats enligt 11 kap. 6 § RF. I 11 kap. RF finns bestämmelser om rättsskipning och förvaltning. För förvaltningen svarar förvaltningsmyndigheterna. Justitie- kanslern, , de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna lyder enligt 11 kap. 6 § RF under regeringen. Även annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej är en myndighet under . Befogenheten att meddela förvaltningsmyndigheterna direktiv tillkommer således regeringen. Till skillnad från domstolarna står förvaltningsmyndigheterna i ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen. Den begränsningen gäller dock att varken eller regeringen får bestämma hur en myndighet skall besluta i ett visst ärende som utgör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Med myndighetsutövning avses beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Besluten kan gälla rättigheter, skyldigheter, förmåner eller annat jämförbart och således vara såväl gynnande som förpliktande för den enskilde. Av bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för framgår till vilket departement respektive myndighet hör. En myndighet skapas i de flesta fall genom att regeringen, sedan anslagit medel, utfärdar en förordning med instruktion för myndigheten, med bestämmelser om bl.a. myndighetens organisation, samt utser myndighetens chef. Alla myndigheter har dock inte en instruktion och det finns myndigheter vars verksamhet regleras genom lag, t.ex. lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), lagen (2000:193) om Sjätte fonden och lagen (2003:333) om Lagrådet. Antalet myndigheter förändras över tiden. Tendensen nu är att myndigheterna blir färre. Antalet förvaltningsmyndigheter under regeringen är cirka 250. Domstolarna är drygt 100 till antalet. Som framgått ovan är samtliga myndigheter under regeringen förutom domstolarna förvaltningsmyndigheter. Dessa kan grupperas på flera olika sätt. Man kan gruppera myndigheterna utifrån hur de benämns; myndighet, verk, råd nämnd, institut, museum osv. Benämningen av myndigheterna är dock inte alltid konsekvent, man kan därför inte med säkerhet, redan av namnet sluta sig till att man har att göra med en särskild typ av myndighet. Ofta använder man sig av olika samlingsbegrepp, såsom affärsverk, central förvaltningsmyndighet, central myndighet, nämndmyndighet, forskningsråd, högskola och universitet utifrån vilka man grupperar myndigheterna. Det saknas definitioner av dessa begrepp och vad som avses är ibland oklart. En och samma myndighet kan också inordnas under flera av begreppen. I det följande redovisar utredningen sina synpunkter på innebörden av några vanligt förekommande myndighetsbegrepp. Någon närmare definition av begreppet central förvaltnings- myndighet torde inte finnas. Som angetts ovan är alla myndigheter under regeringen förvaltningsmyndigheter enligt regeringsformen. Vad som skiljer centrala förvaltningsmyndigheter från övriga förvaltningsmyndigheter bör rimligen vara att de centrala förvaltningsmyndigheterna har hela landet som sitt verksamhetsområde. Det kan även tolkas så att myndigheten är central i förhållande till regionala och lokala myndigheter. Det är inte möjligt att sluta sig till begreppets egentliga innebörd genom att konstatera vilka myndigheter som enligt sina instruktioner är centrala förvaltningsmyndigheter. Bland myndigheter som enligt sina instruktioner är centrala förvaltnings- myndigheter finns många av de s.k. verken, t.ex. , och . Alla verk är dock inte centrala förvaltningsmyndigheter enligt sina instruktioner. I exempelvis instruktion anges i stället att myndigheten är en central myndighet. Andra myndigheter som museer samt högskolor och universitet som har hela landet som sitt verksamhetsområde benämns inte heller centrala förvaltningsmyndigheter i sina instruktioner. I detta sammanhang förtjänar det att påpekas att det kan få effekter för en myndighets behörighet om den benämns förvaltningsmyndighet, central myndighet eller central förvalt- ningsmyndighet. Ett sådant exempel är förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. I den förordningen är det reglerat vilka myndigheter som har behörighet att handlägga skadeståndsanspråk som riktas mot staten. Handläggningsförordningens bestämmelser innebär lite förenklat att Justitiekanslern handlägger skadeståndsanspråk till följd av s.k. beslutsskador, medan anspråk på grund av s.k. faktiska skador handläggs av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars område skadan inträffat. Den centrala förvaltningsmyndigheten skall dock – med vissa undantag – överlämna ärenden om anspråk på ersättning för personskador till Kammarkollegiet. Finns det ingen central förvaltningsmyndighet för ett verksamhetsområde handläggs ärendet av Justitiekanslern. Justitiekanslern har i en skrivelse till regeringen (Dnr ) föreslagit att reglerna i förordningen blir föremål för en översyn och ändras på en del punkter där det finns behov av att förbättra reglerna och göra dem tydligare. Bland annat tar Justitiekanslern upp frågan om hur begreppet central förvaltningsmyndighet i förordningen skall tolkas, dvs. huruvida begreppet innebär en begränsning av centrala myndigheters behörighet att handlägga skadeståndsanspråk. Vilka myndigheter som skall betraktas som centrala förvaltnings- myndigheter vid tillämpningen av handläggningsförordningen är oklart enligt Justitiekanslern. Justitiekanslern anför vidare att någon definition av begreppet central förvaltningsmyndighet inte finns. I avsaknad av definition av begreppet har Justitiekanslern löst frågan med utgångspunkt i vad som anges i myndigheternas instruktioner. Framgår det inte av instruktionen att en myndighet är en central förvaltningsmyndighet har den inte ansetts vara en sådan myndighet vid tillämpningen av handläggningsförordningen. Som exempel på en myndighet där det har förekommit tillämpningsproblem anger Justitiekanslern . Efter omorganisationen av till en myndighet, som i instruktionen betecknades som central myndighet, uppkom frågan, vid tillämpning av handläggningsförordningen, om var att betrakta som en central förvaltningsmyndighet eller ej. Instruktionen ändrades senare så att numera betecknas som en central förvaltningsmyndighet. Affärsverken är enligt sina instruktioner centrala förvaltnings- myndigheter men har i flera avseenden större frihet än andra myndigheter. Sedan många av affärsverken bolagiserats finns endast tre egentliga affärsverk kvar, , och . Affärsverken är i praktiken en mellanform mellan myndighet och bolag för att bedriva statlig kommersiell verksamhet som inte ansetts lämplig för bolagsformen. I affärsverkens instruktioner finns endast någon enstaka hänvisning till verksförordningen. Affärsverken leds av styrelser med fullt ansvar. Regionala och lokala förvaltningsmyndigheter Regionala och lokala förvaltningsmyndigheter lyder oftast under en central förvaltningsmyndighet. Utvecklingen går mot ökad tillämpning av en myndighetsmodellen inom ett förvaltnings- område. Antalet regionala och lokala förvaltningsmyndigheter minskar därför kraftigt. Länsstyrelserna är regionala förvaltningsmyndigheter direkt under regeringen. De skiljer sig från de centrala förvaltnings- myndigheterna bl.a. genom att verksamheten är regionalt begränsad till länet. Vid dessa myndigheter finns det alltid en nämnd eller ett råd som har till uppgift att fatta beslut i vissa specifika frågor. Ofta, men inte alltid, är det också nämnden eller rådet som leder myndighetens verksamhet och ansvarar för den inför regeringen. I vissa fall leds dessa myndigheter av en myndighetschef och nämndens uppgift blir att uteslutande ägna sig åt handläggning av sakärenden. Många mindre nämndmyndigheter är knutna till en s.k. värdmyndighet som sköter nämndens administrativa göromål m.m. Under finns ett antal kulturinstitutioner som är förvaltningsmyndigheter och leds av en chef och en styrelse med begränsat ansvar. Exempel på dessa är , , samt ett antal museer. Det finns också museer som inte är organiserade som myndigheter utan i stället som stiftelser med stadgar fastställda av regeringen. Universitet och högskolor är i de allra flesta fall förvaltnings- myndigheter. (och drivs som stiftelsehögskolor.) Universiteten och högskolorna regleras i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Frågorna om ledningen av högskolorna har utretts i betänkandet Högskolans ledning (SOU 2000:101). Där föreslogs bl.a. att regeringen skulle tillsätta en separat utredning om en egen myndighetsform för universitet och högskolor samt att skulle utarbeta en ägarpolicy för sina universitet och högskolor på samma sätt som gjort för de statliga bolagen. Utlandsmyndigheterna regleras i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. I förordningen anges att utrikesrepresentationen utgörs av beskickningar (ambassader och legationer), delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (utlandsmyndigheter) samt i . I utrikesrepresentationen ingår även honorärkonsulat och konsuläragenturer. En kommitté eller en särskild utredare är en förvaltningsmyndighet av tillfällig karaktär som har till uppgift att utreda en viss fråga. Arbetet regleras i kommittéförordningen (1998:1474) och den enskilda kommittén/utredaren har inte någon instruktion. Vissa kommittéer har med tiden blivit i det närmaste permanenta och fungerar som förvaltningsmyndigheter i allmänhet, dock utan att de erhållit någon instruktion. Det finns en rad andra myndigheter som inte passar in under någon av de uppräknade grupperna. Dessa har ofta begränsade sak- områden och en liten organisation, exempelvis delegationer och kommissioner. Utredningens förslag: Varje förvaltningsmyndighet, kommittéer och särskilda utredare undantagna, vars organisation och verksamhet inte regleras genom lag skall ha en instruktion. En instruktion kan vara gemensam för flera myndigheter med liknande verksamhet eller för flera myndigheter inom samma förvaltningsområde. Regeringen skall i varje myndighets instruktion ange om myndigheten är en central förvaltningsmyndighet eller ej. Andra myndighetsbegrepp skall inte förekomma i myndigheternas instruktioner. Till en början kan konstateras att det är svårt att på ett enkelt sätt ta reda på vilka förvaltningsmyndigheter som finns under regeringen. De allra flesta myndigheter har en instruktion, några lyder under en lag och ytterligare någon har varken instruktion eller lag. För att skapa tydlighet är det viktigt att varje förvaltningsmyndighet, vars verksamhet inte regleras i lag, har en instruktion. Denna kan naturligtvis vara gemensam för flera myndigheter av samma slag, t.ex. för länsstyrelserna eller för en central förvaltningsmyndighet och underlydande regionala och lokala myndigheter. Med den mångfald som den statliga förvaltningen uppvisar är det knappast förvånande att också beteckningen på förvaltningsorgan skiftar (t.ex. myndighet, styrelse, nämnd, råd, kollegium, verk, institut, inspektion). finns det historiska skäl för en viss beteckning. Andra gånger är det organisationen eller verksamhetens karaktär som återspeglas i beteckningen. Enligt utredningens uppfattning är det inte meningsfullt att eftersträva enhetlighet i fråga om beteckningen på förvaltnings- organen. När nya sådana bildas är det dock naturligt att undvika beteckningar som inte längre har någon motsvarighet i de organisationsformer som tillämpas. Självfallet bör också missvisande beteckningar undvikas. Till exempel bör en myndighet som leds av en styrelse inte betecknas nämnd. De viktiga myndighetsbegreppen i detta sammanhang är enligt utredningens mening myndighet, förvaltningsmyndighet och central förvaltningsmyndighet. Begreppen myndighet och förvaltningsmyndighet är definierade med utgångspunkt i regeringsformens bestämmelser. Däremot är innebörden av begreppet central förvaltningsmyndighet inte helt klar. Som redovisats ovan har begreppet föranlett tveksamheter i fråga om myndighetsbehörighet vid tillämpning av förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Begreppet central förvaltningsmyndighet förekommer därutöver i en rad olika författningar. Exempelvis anges i mönstringslagen (1983:929) att beslut som fattas av en myndighet som inte är central förvaltningsmyndighet överklagas till och att beslut som meddelats av eller annan central förvaltningsmyndighet överklagas till regeringen. Liknande bestämmelser finns i fartygssäkerhetslagen (2003:364). Vidare anges i flera författningar, exempelvis containerlagen (1980:152), att en central förvaltningsmyndighets beslut inte får överklagas. Också i lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt används begreppet central förvaltningsmyndighet. Trots att begreppet förekommer i många olika sammanhang finns inte någon definition. Att exakt definiera vilka kriterier som skall konstituera en central förvaltningsmyndighet är inte helt enkelt och kan heller knappast vara en fråga för utredningen. Dock kan sägas att generellt bör de myndigheter som direkt under regeringen ansvarar för ett större förvaltningsområde vara centrala förvaltningsmyndigheter. För att lösa det problem som finns vid tillämpningen av för- ordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten kan man tänka sig att, i stället för att bestämma i vissa myndigheters instruktioner att de är centrala förvaltningsmyndigheter, i en bilaga till förordningen, ange samtliga myndigheter som får handlägga anspråk på grund av faktiska skador själva. Med en lösning där man inte längre anger i myndigheternas instruktioner huruvida de är centrala förvaltningsmyndigheter eller ej kvarstår dock eventuella frågetecken kring vilka som är centrala förvaltningsmyndigheter när begreppet används i andra sammanhang. Utredningen anser därför att den bästa lösningen är att regeringen i varje enskild instruktion bestämmer om myndigheten är en central förvaltningsmyndighet eller ej. För att undvika tillämpningsproblem bör andra begrepp inte användas i myndigheternas instruktioner. 4.1En direkt tillämplig myndighetsförordning och myndigheternas instruktioner Verksförordningen tillämpas på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion. Bestämmelser i verksförordningen har gjorts tillämpliga både för förvaltningsmyndigheter och i domstolarnas administrativa verksamhet. I vilken omfattning verksförordningens bestämmelser gjorts tillämpliga varierar stort mellan olika myndigheter. I utredningens uppdrag anges som en av utgångspunkterna att myndighetsförordningen bör vara direkt tillämplig för myndigheter under regeringen. Utgångspunkten skall vara att en så stor del som möjligt av den generella administrativa myndighetsstyrningen, dvs. verksamhets- och organisationsstyrning och annan administrativ reglering, bör vara reglerad i myndighetsförordningen. Utredningens förslag: Myndighetsförordningen skall vara direkt tillämplig för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Regeringen skall i varje myndighets instruktion ange myndighetens verksamhetsområde, hur myndigheten skall ledas och andra för myndigheten specifika förhållanden. Myndigheterna skiljer sig mycket åt vad beträffar storlek, verksamhetsområde, inriktning och uppgifter. Det som skall regleras i myndighetsförordningen såsom ledningsformer, ansvar och uppgifter, myndighetens organisation, ärendenas handläggning, arbetsgivarpolitik, anställningar, processbehörighet och överklagande kan dock sägas vara gemensamt för samtliga myndigheter. Med en myndighetsförordning som gäller direkt för samtliga myndigheter under regeringen bör man få inte bara en mer enhetlig och tydlig utan också en enklare reglering av myndigheternas verksamhet. Utredningen anser därför att myndighetsförordningen skall vara direkt tillämplig. I en direkt tillämplig myndighetsförordning skall de fyra ledningsformer som lagts fast i den förvaltningspolitiska propositionen regleras var för sig. Regeringen får sedan i myndighetens instruktion ange vilken ledningsform myndigheten skall ha. I myndighetens instruktion skall regeringen också ange vilket verksamhetsområde myndigheten skall ha och hur många ledamöter en eventuell styrelse, nämnd eller ett råd skall ha. Vidare skall regeringen ange för myndigheten specifika förhållanden, exempelvis om det vid myndigheten skall finnas en personalansvarsnämnd eller något annat särskilt beslutsorgan. Det förhållandet att myndigheterna och deras verksamheter skiljer sig mycket åt medför att det kommer att bli nödvändigt för regeringen att i vissa fall göra undantag från någon av myndighetsförordningens bestämmelser i myndighetens instruktion. Detta bör dock ske endast i undantagsfall. Att myndighetsförordningen görs direkt tillämplig medför att regeringen måste gå igenom alla sina myndighetsinstruktioner och pröva i vad mån det finns behov av att göra undantag från myndighetsförordningens bestämmelser i myndigheternas instruktioner. Kommittéernas organisation och arbete regleras i en särskild förordning om kommittéväsendet, kommittéförordningen (1998:1474). I den förordningen bör det föreskrivas särskilt att myndighetsförordningen inte skall gälla för kommittéerna. Likaså bör man i instruktionerna för och utlandsmyndigheterna göra undantag för myndighetsförordningens tillämplighet. Utredningen har också övervägt om någon ytterligare kategori av myndigheter bör undantas när det gäller att göra myndighetsförordningen generellt tillämplig. Domstolarna, affärsverken samt universiteten och högskolorna är myndigheter som utifrån den aspekten behandlas särskilt i det följande. Som angetts i föregående avsnitt skiljer man i regeringsformen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter. I 11 kap. 4 § regeringsformen anges att det i lag skall föreskrivas om domstolarnas rättsskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången. Detta görs bl.a. i och förvaltningsprocesslagen. Kravet på lagform vid utfärdandet av bestämmelser om domstolsväsendet, rättsskipningen och rättegångsförfarandet har motiverats med att man velat garantera domstolarna en självständig ställning till gagn för medborgarnas rättssäkerhet. I förarbetena till regeringsformen påpekades att domstolarnas verksamhet inte uteslutande utgörs av rättsskipning. Domstolarna har även administrativa uppgifter som hänger samman med den dömande verksamheten. Som exempel nämndes personalärenden. Mera obestämt antyddes att det även finns andra administrativa sidor i domstolarnas verksamhet. Vilka dessa administrativa sidor är och hur de skiljs från rättsskipning anges ej. /Ragnemalm skriver i sin grundlagskommentar1 följande. Gränsdragningen mellan huvuddragen av domstolarnas organisation, som skall regleras i lag, och sådana organisatoriska bestämmelser, som kan meddelas genom förordning, är obestämd. Till lagområdet hör t.ex. regler om domförhet och domkretsar. Till regeringens kompetensområde får endast hänföras från rättssäkerhetssynpunkt mindre betydelsefulla bestämmelser i ämnet. Handläggningen av administrativa ärenden vid domstolarna regleras i huvudsak av bestämmelser intagna i förordningar med instruktioner för domstolarna. Av domstolarnas instruktioner följer att ordföranden i respektive Regeringsrätten, president i hovrätt respektive kammarrätt och i tingsrätt respektive länsrätt är administrativ chef för domstolen. Vidare framgår av instruktionerna att vissa paragrafer i verksförordningen gäller för domstolarna. Exempelvis är domstolschefernas ansvar för domstolarnas administrativa verksamhet inför regeringen detsamma som en chef har vid en förvaltningsmyndighet som leds av en myndighetschef, vilket bl.a. innebär att verksamheten skall 1 grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar s. 273. bedrivas författningsenligt och effektivt, att chefen skall hushålla väl med statens medel, följa upp verksamheten, svara för en god tillgänglighet och service gentemot medborgarna och ansvara för arbetsgivarpolitiken. Av instruktionernas reglering följer att administrativa ärenden i vissa fall skall avgöras av interna kollegiala beslutsorgan inom respektive domstol, s.k. plenum eller kollegium. Plenum består huvudsakligen av domstolschefen, vid domstolen tjänstgörande domare och chefen för den administrativa avdelningen. Kollegium består av en mindre grupp av plenum valda domare, domstolschefen och den administrative chefen. Dessutom har företrädare för personalen som regel rätt att närvara när kollegiet sammanträder. I de fall det inte är plenum eller kollegium som skall avgöra ett administrativt ärende ankommer det på domstolschefen, den administrative chefen eller den till vilken beslutsbefogenheten delegerats. Hur ärendena avgörs skiljer sig åt mellan överrätter och underrätter men också mellan större domstolar och mindre. Dessutom skiljer sig från övriga underrätter.