sou · GSB357 · 2005-01-01 00:00:00 — Myndigheternas ansvarsområden är upp- delade efter olika skyddsintressen medan EG-rättsakterna ofta är inriktade på produktkategorier. Det är inte ovanligt att det uppstår oklarheter mellan myndigheterna. Utredningen bedömer att det som behövs är effektivare arbets- metoder i kombination med ökade resurser. Marknadskontrollen måste bedrivas mer målinriktat än och kontakterna med näringsidkarna stärkas betydligt. Ett steg är att vidareutveckla den samordnande funktion som etablerades . Ett annat steg är att förbättra samarbetet mellan marknadskontrollerande myndigheter och . Marknadskontrollen förutsätter snabba och effektiva åtgärder, vilket kan motverkas när myndigheter har en otydlig eller out- vecklad kontrollorganisation. Utredningen presenterar vissa förslag för att bidra till att dessa problem minskar. Vidare anser utredningen att ska stärka sin marknads- kontroll i ett EU-perspektiv och därmed aktivt medverka till en bättre fungerande inre marknad. Utredningen gör följande överväganden. 8.2En tydligare politisk styrning Förslag: Ett övergripande politiskt mål för marknadskontrollen bör läggas fast. Målet ska vara att marknadskontroll genomförs i den omfattning som fordras för att säkerställa att varor som finns på marknaden uppfyller ställda krav, bl.a. avseende pro- duktsäkerhet. Målet bör komma till uttryck genom en inledande paragraf i en ny förordning om marknadskontroll. Det övergripande målet ska kunna brytas ned i konkreta mål för varje sektorsmyndighet som handhar marknadskontroll. Målen och återrapporteringskrav ska anges i myndigheternas regleringsbrev. För att uppnå en effektiv marknadskontroll krävs förbättrad styr- ning från regeringens sida. Mål- och resultatstyrningen är den metod som kan användas för att urskilja om delegerade medel utnyttjas effektivt. För att uttrycka ambitionsnivån för marknadskontrollen på varuområdet behövs en generell målformulering som är giltig för samtliga berörda myndigheter. Målet ska vara att marknadskontroll genomförs i den omfattning som fordras för att säkerställa att varor som finns på marknaden uppfyller ställda krav, bl.a. avseende För varje sektorsmyndighet ska mer specifika mål kunna uppställas. Utredningen har valt att ange målet i en ny förordning om marknadskontroll. Därmed kan målet kopplas till vissa övriga gemensamma bestämmelser som utredningen föreslår. säkerställs att målformuleringen blir lika för samtliga berörda myn- digheter. Av samma skäl bör även de faktorer som kan påverka omfattningen av marknadskontrollen anges i förordningen. Behovet av marknadskontroll ska bedömas för varje produkt- kategori. Därvid ska, om inte annat är särskilt föreskrivet, hänsyn tas till: rapporterade skador och risker effekter av tidigare insatser de sammanhang varorna kan förväntas bli nyttjade i förekomst av annan tillsyn av samma myndighet förekomst av andra marknadskontrollinsatser inom EES-områ- det. Om det görs tydligare vilka resurser som används för marknads- kontroll medför det även att jämförelser med resursanvändning för andra former av tillsyn (t.ex. förhandskontroll och återkommande kontroll) underlättas. Detta ger underlag för att långsiktigt bedöma vilka tillsynsformer som är de mest effektiva. Vid en genomgång av instruktioner för de berörda myndig- heterna och av regleringsbrev framkommer att endast två myndigheter, SWEDAC och , har marknads- kontroll uttryckt som verksamhetsgren i sina regleringsbrev. Marknadskontroll förekommer även i och i regleringsbrev. I myndigheternas instruktioner finns marknadskontroll angivit endast hos SWEDAC. Utredningen anser att marknadskontroll bör anges som verk- samhetsgren i myndigheternas regleringsbrev. Däremot torde det inte vara möjligt att på verksamhetsområdesnivå införa begreppet marknadskontroll. krav, bl.a. krav på produktsäkerhet Om någon myndighet har ett mycket begränsat marknadskontroll- ansvar behöver några specifika mål inte anges. Samtliga berörda myndigheter ska dock omfattas av krav på återrapportering till regeringen. I återrapporteringen bör förslagsvis ingå följande: Insatser (typ och antal, på fältet eller centralt). Resultat (i den mån bedömning är möjlig – skadestatistik m.m.). Total kostnad (direkt och indirekt kostnad), varav kostnad för provning, för kontrollorganisation m.m. kan redovisas särskilt där så är lämpligt. Samverkan med andra myndigheter. Samverkan på europeisk och internationell nivå. Förslag: En förteckning över de författningar som medför krav på marknadskontroll ska upprättas. Förteckningen ska också ange ansvarig myndighet och en kontaktperson per myndighet. Förteckningen ska utgå från en definition av begreppet mark- nadskontroll av varor som görs i den nya förordningen. I bilaga till förordningen ska marknadskontrollmyndig- heterna listas. Förordningens uppräkning av myndigheter kan enligt utredningens bedömning utvidgas med fler myndigheter. Det ska framgå av de berörda myndigheternas instruktioner att de ska anses vara marknadskontrollmyndigheter enligt för- ordningen. I propositionen Marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. (prop. 1993/94:161) förutsattes att marknadskontroll skulle bedrivas av särskilt utsedda myndigheter med ändamålsenliga befogenheter för uppgiften samt att samordningsorganet SWEDAC skulle ha till uppgift att hålla en aktuell förteckning över myndigheterna med angivande av deras ansvarsområden. Det angavs emellertid inte i någon särskild, samlad författningstext vilka myndigheter som skulle bedriva marknadskontroll. Uppgiften att bedöma vilka myn- digheter som var berörda inom skilda varuområden tycks därmed delvis ha fallit på SWEDAC. SWEDAC har framfört som ett problem att det saknas en samlad förteckning över myndigheter med uppgift att utföra marknadskontroll. Det är enligt utredningens uppfattning inte tillfredsställande att det råder oklarhet om ansvarsområdet för marknadskontroll hos skilda myndigheter. Problemet förvärras av att krav på olika former av tillsyn ökar i EU. Mot denna bakgrund bör begreppet mark- nadskontroll definieras. Det bör ske i den särskilda förordningen (se avsnitt 8.2). Av förordningen bör framgå att marknadskontroll är kontroll av en vara när den släpps ut på marknaden eller först tas i bruk och som innebär att en myndighet kan vidta åtgärder för att säkerställa att en vara uppfyller ställda krav. Genom denna precisering klargörs att tillsyn i form av förhandskontroll och återkommande kontroll eller besiktning i efterhand för kontroll av slitage m.m. inte är marknadskontroll. Utredningen menar att denna definition väl motsvarar vad som allmänt menas med marknadskontroll. De ansvariga myndigheterna bör förtecknas i bilaga till den nämnda förordningen. En förteckning över de författningar som medför krav på marknadskontroll ska upprättas. Förteckningen ska också ange ansvarig myndighet och en kontaktperson per myndig- het. I myndigheternas instruktioner bör genom en hänvisning till den nya förordningen anges att de är att anse som marknadskontroll- myndigheter, förslagsvis genom följande lydelse. Myndigheten är att anse som en marknadskontrollmyndighet enligt förordningen (2005:XX) om marknadskontroll. Förordningsförslagets uppräkning av myndigheter är inte helt fullständig. Enligt utredningens mening får det i ett senare skede övervägas om och hur de myndigheter som enligt utredningsdirek- tiven inte omfattas kan inkluderas i samarbetet med övriga mark- nadskontrollmyndigheter. De myndigheter som genom avgräns- ningen i utredningsdirektiven inte behandlas, omnämns bl.a. i avsnitt 6.6. Det gäller , och m.fl. Vidare noterar utredningen att det råder viss oklarhet beträf- fande . Utredningen har dock kommit till slutsatsen att institutet bör anses ha marknadskontrolluppgifter. Myndigheten har ansvar för produkter när de släpps på marknaden och den berörs av det allmänna produktsäkerhetsdirektivet och dess krav på tillsyn som inbegriper marknadskontroll. Utredningen gör vidare bedömningen att myndigheter som endast har hand om operativ kontroll på lokal nivå (kommunala nämnder m.fl.) inte bör anses vara marknadskontrollmyndigheter i förordningens mening. Antalet myndigheter med marknadskontrolluppgifter kommer att öka. Det kommer därmed vid återkommande tillfällen att bli aktuellt att komplettera bilagan i förordningen samt respektive myndigheters instruktioner. Det bör ankomma på SWEDAC såsom samordningsorgan att initiera sådana förändringar. Järn- vägsinspektionen kommer bland annat att få vissa nya uppgifter och byta namn till Järnvägsstyrelsen och måste då tas med i förordningen med sitt nya namn. Även Statens strålskydds- institut bör inkluderas, om än i ett senare skede. Förslag: Den svenska marknadskontrollorganisationen, som i huvudsak bygger på ansvar hos sektorsansvariga myndigheter, ska behållas. Frågan om marknadskontrollens organisation sammanhänger med den pågående översynen av den svenska förvaltningen. Om den svenska myndighetsstrukturen skulle komma att ändras så att sektorsmyndigheternas självständighet minskar, påverkas givetvis även förutsättningarna för organisationen av marknads- kontrollen. En jämförelse med andra medlemsstater ger inte så mycket led- ning för en svensk modell på grund av skillnader i förvaltnings- traditioner. I regleras det mesta av marknadskontrollansva- ret i en författning och inom en organisation. I finns en särskild myndighet som sköter marknadskontrollen för ett tiotal nyametodensektorer. Denna myndighet rapporterar direkt till ministerierna. Sektorsansvariga myndigheter av svensk modell finns inte inom de berörda områdena. Konsumentlagstiftningen har där- utöver sin egen organisation i och lokala myndigheter och har befogenheter att göra ingripanden. I kan lokala myndigheter agera direkt mot näringsidkarna och det lokala ansvaret att följa upp klagomål på produkter som kommer från tillverkare inom respektive område är väl utvecklat. Även i finns en utbredd lokal organisation och tullmyndig- heterna har långtgående befogenheter. För del skulle en enda myndighet med samlat ansvar för marknadskontroll kunna ge vissa fördelar. Synergieffekter avseende riskanalys, skaderapportering, metodutveckling, utbildning, opera- tiv kontroll m.m. skulle kunna uppnås lättare i en enda organisa- tion. Problemen med överlappande ansvarsområden, som i viss utsträckning är ett hinder för myndigheter och för tillverkare skulle kunna undvikas. Det skulle räcka med att tillverkare och all- mänhet vände sig till en enda myndighet med frågor och klagomål. Om denna samlande myndighet även hade en egen lokal eller regional organisation är det tänkbart att marknadskontroll över hela skulle vinna i effektivitet. Om kostnaderna för en enda marknadskontrollmyndighet skulle bli lägre jämfört med dagens organisation är dock mycket osäkert. Enligt utredningens uppfattning väger emellertid argumenten för ett bibehållet ansvar hos sektorsmyndigheterna tyngre. En organi- sation av det beskrivna slaget skulle beträffande de allra flesta produktområdena skapa gränsdragningsproblem och effektivitets- förluster. Myndigheternas verksamhet skulle t.ex. behöva splittras med standardisering, vägledning etc. under ansvar av verket och själva kontrollen av marknaden överlåten åt en annan instans. Den nödvändiga kopplingen mellan kunskap om regelverket och den praktiska tillsynen skulle gå förlorad. Denna kunskap behövs bl.a. vid framtagande och utveckling av nya rättsakter och standarder. Det står klart att det ur ett perspektiv av fullt ansvar för ett sek- torsområde i de allra flesta fall skulle skapa problem med en enda myndighet med totalt ansvar för många områden, frikopplad från den normerande verksamheten. Den nuvarande organisationen i vilar på en modell där sektorsansvariga myndigheter oftast har det slutliga ansvaret för åtgärder vidtagna i operativ kontroll. Utöver vad som sagts finner utredningen särskilt tre avgörande skäl att behålla den orga- nisationen. Det första är behovet av kompetens hos myndigheterna i den praktiska tillämpningen av regelverket. Som framgår av de inle- dande kapitlen om EU:s system för marknadskontroll m.m. inne- bär tillsynsverksamheten ofta komplicerade bedömningar vid ingri- panden, formella invändningar mot standarder etc. Kopplingen mellan arbetet med regelverk och marknadskontrollen är därför Såväl myndighets- som näringslivsföreträdare har för utredningen framhållit behovet av en hög sakkompetens hos dem som utför själva kontrollinsatserna. Det andra är behovet av ett tydligt ansvar för att vara en nationell kontaktpunkt för olika produktområden i det europeiska administ- rativa samarbetet. Arbetet inom EU är i huvudsak organiserat sek- . Genom de olika nätverken knyts den operativa kontrollen av den inre marknaden ihop. Det administrativa samarbetet växer alltmer i omfattning, vilket leder till att kraven på medlemsstaterna ökar bl.a. när det gäller gemensamma projekt, spårande av farliga produkter, informationsöverföring om vidtagna åtgärder och jäm- förelser länderna emellan av vad som är en rimlig nivå avseende marknadskontroll. För en myndighet kan rapporteringsplikten innebära att ingri- panden inom ett och samma produktområde måste meddelas kommissionen i olika procedurer. Beroende på om den kontrolle- rade risken rör konsumentaspekter, baseras på harmoniserade reg- ler enligt någon annan rättsakt eller på icke harmoniserade regler gäller olika skyldigheter. Om åtgärder vidtagna i marknads- kontrollen inte skulle höra till de sektorsansvariga myndigheternas ansvar riskerar sådana ingripanden, som kan hamna i konflikt med EG-rätten, och rapporteringen om dem att ske på ett icke koordi- nerat sätt. Avgränsningsproblem och dubbelkommando när det gäller kontakterna i nätverken skulle lätt kunna uppstå. EU:s strävan att begränsa lagstiftningen till väsentliga krav och ge kommissionen befogenheter att anta kompletterande lagstift- ning utan hjälp av genomförandekommittéer utgör en del av för- enklingen av lagstiftningen. För medlemsstaternas del kommer denna utveckling sannolikt att leda till att det ställs mer krav när det gäller tillsyn. I ett framtida EU kan nätverken mellan myndig- heterna i medlemsstaterna och regionalt (t.ex. i Nordiska dimen- sionen) väntas få större betydelse för upprätthållande av likvärdig marknadskontroll. Det behövs därför kontaktpunkter i det sam- arbetet i form av expertmyndigheter som behärskar områdena väl. Det tredje skälet att bevara nuvarande organisation hänger ihop med utvidgningen av den nya metoden till nya områden. Nya rätts- akter som presenterats av kommissionen innehåller ofta marknads- kontrollkrav. Förslagen gäller ibland områden där nya metoden tidigare inte kommit till användning och de kan innehålla både skyldigheter att kontrollera produkter när de släpps på marknaden och krav på tillsyn i senare skeden av produktcykeln, t.ex. åter- Bristande överblick och effektivitet kan bli följden om ansvaret för sådana rättsakter inte kan samlas hos någon lämplig sektorsbaserad, systemansvarig myndighet. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att övervägande skäl talar emot att marknadskontrollen samlas hos en enda instans. En fördelning av marknadskontroll på sektorsmyndigheter bör därför behållas. Förslag: Samordningen av marknadskontrollen ska stärkas genom att det befintliga marknadskontrollrådet får vidgade uppgifter och tydligare ansvarsområden. Rådet ska även fort- sättningsvis vara placerat hos SWEDAC, men dess självständiga roll tydliggörs. SWEDAC ska svara för ordförandeskap och kanslifunktion i rådet. Rådet och vissa grundläggande funktioner ska regleras i den nya förordningen om marknadskontroll på varuområdet. I för- ordningen slås fast att marknadskontrollmyndigheter ska sam- ordna marknadskontrollen så långt det är möjligt och ändamåls- enligt. Förordningen preciserar närmare rådets uppgifter. I rådet ska förutom marknadskontrollmyndigheterna ingå och . Rådet ska utarbeta en myndighetsgemensam handlingsplan för marknadskontroll och redovisa till regeringen hur handlingsplanen följs upp. Rådet ska verka för erfarenhetsutbyte kring marknads- kontrollmetoder samt sammanställa generella riktlinjer för marknadskontroll. Rådet ska utarbeta sin egen arbetsordning. En kartläggning ska göras av vilka behov som finns avseende informationsutbyte mellan marknadskontrollmyndigheterna och hur information till företagen om ansvarsfördelningen för marknadskontrollen kan förbättras. I den föreslagna förord- ningen klargörs rådets ansvar för fungerande informationskana- ler. SWEDAC ska få ett särskilt uppdrag att ta fram förslag på hur provning för marknadskontroll för tillsynsmyndigheternas räkning kan underlättas och bli mer kostnadseffektiv. 8.5.1Organisation av en samordningsfunktion Bibehållet ansvar för marknadskontrollen hos sektorsmyndig- heterna ställer krav på en starkare samordnande funktion än . Det finns inte bara vissa oklarheter om marknadskontrollansvaret för berörda produktområden utan också ett stort behov av vägled- ning och samarbete i marknadskontrollfrågor. En horisontell funk- tion med uppdrag att stödja att marknadskontrollen fungerar smi- digt och möjlighet att uppmärksamma regeringen på brister i marknadskontrollen är därför enligt utredningens uppfattning nödvändig. Funktionen bör ha en tydligare och aktivare roll än den som upprätthålls av det marknadskontrollråd som finns hos SWEDAC , eftersom kraven ökar och problem som tidigare rapporterats, t.ex. ojämn marknadskontrollaktivitet, överlappande ansvarsområden eller brist på kontroll inom vissa områden, inte har kunnat åtgärdas. Någon av de myndigheter som arbetar horisontellt med regler om varors utformning, provning etc. såsom eller SWEDAC skulle kunna tilldelas samordningsansvaret. Också andra befintliga myndigheter med horisontellt ansvar, t.ex. Kommers- kollegium, skulle kunna vara tänkbara i sammanhanget. Att inrätta en ny myndighet för uppgiften skulle också kunna övervägas. Samordningsfunktionen behöver vara horisontell men ändå i viss utsträckning operativ. Den måste ha en koppling till frågor om tekniska regler och teknisk kontroll. Det finns enligt utredningen inte tillräckligt starka skäl för att inrätta en ny myndighet för den samordnande funktionen. Utredningen har stannat för att föreslå SWEDAC. Genom sin verksamhet med bedömning av anmälda och utsedda organ har SWEDAC en väsentlig kunskap om de tekniska krav som ställs inom olika sektorer och kan på nära håll följa den tekniska utveck- lingen inom direktivområdena. Även med tanke på den kommande rättsakten om nya metoden, som väntas resultera i en lagstiftning med anknytning till CE-märket och till tekniska krav om bedöm- ning av överensstämmelse, anser utredningen att den horisontella funktionen liksom tidigare mycket väl kan vara kopplad till SWEDAC. SWEDAC har dessutom som gått sedan systemet med marknadskontroll infördes skaffat sig en betydande kompe- tens om marknadskontrollen i . Som ansvarig myndighet för samordning av marknadskontroll tillika ordförande i dagens mark- nadskontrollråd förfogar myndigheten över ett brett kontaktnät och en god överblick över marknadskontrollen i och i EU. Eftersom beslutsbefogenheter inte bedöms nödvändiga kan den gällande lösningen med ett råd för marknadskontroll, inrättat på SWEDAC, mycket väl användas och bör då inte heller vara en fri- stående myndighet. Myndigheter som identifierats som ansvariga för marknadskontroll kommer således att listas i en bilaga till den nämnda förordningen och ingå i . Också och Kom- merskollegium bör ingå. har en central roll i marknads- kontrollen vad gäller varor från tredjeland. handhar viktiga horisontella frågor om fri rörlighet på inre marknaden. Kollegiet är kontaktpunkt för nätver- ket SOLVIT för motverkande av handelshinder på inre marknaden och är även kontaktpunkt för rapportering om ingripanden inom det icke harmoniserade området genom rådets beslut 95/3052/EG. Det nuvarande marknadskontrollrådet utgör ett samråds- och informationsorgan mellan myndigheter och andra organisationer såsom näringslivs-, konsument- och arbetstagarorganisationer. Utredningens förslag innebär inte att denna för marknadskontrol- len utomordentligt viktiga verksamhet måste äga rum på annat sätt. Utredningen anser dock att formen för samråd med andra organ än marknadskontrollmyndigheterna, och Kommerskolle- gium inte behöver regleras i förordningen utan får avgöras av rådet. I förordningen ingår en bestämmelse om att samråd ska ske. Förordningen (1996:81) med instruktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll ska ändras så att det framgår att ett marknadskontrollråd finns vid myndigheten. Av den föreslagna nya förordningen om marknadskontroll på varuområdet framgår i sin tur att myndighetens chef är ordförande för rådet, att myndigheten ansvarar för kanslifunktionen till rådet och att ordföranden beslutar om ledamöterna i rådet efter förslag från de myndigheter som enligt förordningen ska delta i rådet. Det nya rådet ska vara ett organ för samordning av marknads- kontroll. För att ett mer aktivt stöd i marknadskontrollen ska kunna uppnås måste rådets arbetsuppgifter tydliggöras. Det måste utvecklas från att vara ett diskussionsforum till att vara en mer ope- rativ stöd- och vägledningsfunktion. I SWEDAC:s instruktion finns f.n. krav på samverkan med andra myndigheter i rollen som samordningsorgan för marknads- kontroll. SWEDAC ska i sin roll som samordnings- och kon- taktorgan för marknadskontroll samverka med berörda myndig- heter vid planering och genomförande av sådan kontroll samt bevaka och aktivt delta i internationellt samarbete inom sina ansvarsområden. Vidare ska SWEDAC vid fullgörandet av sina uppgifter ha ett nära samarbete med berörda myndigheter och organ samt informera och lämna råd i frågor inom sina ansvars- områden. Något motsvarande krav riktat mot de myndigheter som SWEDAC ska samverka med finns däremot inte. Ordalydel- sen i instruktionen kan ge intryck av att det är SWEDAC som sva- rar för planering och genomförande av all marknadskontroll. Kra- vet på samverkan måste därför utsträckas till andra berörda myn- digheter. Utredningen föreslår att regler om samverkan uttrycks i en sär- skild förordning om marknadskontroll. Behovet av praktisk sam- verkan kan inte anses tillgodosett genom andra rättsakter. Det generella samverkanskravet i verksförordningen (1995:1322) bedöms inte tillräckligt för de krav på organisation som följer av det nya allmänna produktsäkerhetsdirektivet. Rådet ska ha följande uppgifter: att fungera som nationellt samverkansorgan i frågor om mark- nadskontroll, att stödja marknadskontrollmyndigheter för att främja effekti- vitet och balans i kontrollinsatserna på olika områden, att organisera kontinuerligt erfarenhetsutbyte, att utarbeta en handlingsplan för marknadskontroll som följs upp och redovisas till regeringen, att hålla en aktuell förteckning över svenska författningar som medför krav på marknadskontroll med angivande av ansvarig myndighet samt kontaktperson för respektive myndighet, att se till att informationskanaler för marknadskontroll funge- rar och allmänhetens och näringsidkares kontakter med berörda myndigheter underlättas. Utgångspunkten måste vara att rådet kan arbeta under så flexibla former som möjligt. Förordningen kan och bör inte uttömmande reglera hur samverkan kan gå till utan detta får lösas genom en sär- skild arbetsordning för rådet. Två av de myndigheter som ingår i rådet intar en särställning på grund av att de i sin verksamhet har ansvar för att samverka med i stort sett alla marknadskontrollerande myndigheter. har en central funktion vad gäller varor från tredje land. Utredningen behandlar frågan om informationsutbyte mellan och övriga myndigheter i ett särskilt avsnitt, liksom frå- gan om marknadskontrollmyndigheternas befogenheter då en vara finns i förvar. Myndigheterna måste kunna utreda och eventuellt besluta om en åtgärd mot en vara som finns i förvar inom .