sou · GSB3106 · 2005-01-01 00:00:00 — Sekretesstiden för enstaka personuppgifter i detta material är enligt befolkningsdatalagen således från ifrågavarande persons död, medan sekretesstiden för hela volymer över folkbokföringsmaterial är från den sista anteckningen. Enligt den finländska offentlighetslagstiftningen påverkas hand- lingarnas offentlighet inte av om de befinner sig hos den arkiv- bildande myndigheten eller om de överförts till arkivmyndighet- erna. I offentlighetslagen finns dock en särskild bestämmelse som gäller utlämnande av uppgifter ur sekretessbelagda handlingar som överförts till arkivverket. Enligt denna bestämmelse får uppgifter ur en sekretessbelagd myndighetshandling som överförts till ett arkiv i den ordning som föreskrivs i arkivlagen lämnas ut för forskning eller något annat godtagbart ändamål, om inte den myndighet som överfört handlingen har bestämt något annat. Prövningen av om uppgifter kan utlämnas skall utgå från att den vetenskapliga forskningens frihet tryggas. Den som enligt detta förfarande fått tillgång till innehållet i en handling skall ge en skriftlig förbindelse om att han eller hon inte kommer att använda handlingen för att skada eller skymfa den som handlingen gäller eller hans eller hennes närstående eller för att kränka andra intressen som sekretessplikten är avsedd att skydda. I lagen finns dessutom en bestämmelse där myndigheterna ges en liknande rätt att lämna ut sekretessbelagda handlingar för vetenskaplig forskning och vissa andra uppräknande ändamål. Arkivmyndigheterna i har i princip endast tagit emot kyrkligt folkbokföringsmaterial i original som är äldre än . Det kyrkliga folkbokföringsmaterial som finns i och landsarkiven och som är gammalt är offentligt och således fritt tillgängligt, och lämnas därför ut utan begräns- ningar. Kyrkligt folkbokföringsmaterial som är gammalt eller yngre finns hos eller landsarkiven endast i form av mikrofilm. Användningen av detta filmmaterial i forskarsalar förut- sätter att ändamålet för användningen är godtagbart. Historisk och vetenskaplig forskning samt släktforskning hör till de godtagbara användningsändamålen. Några församlingar har dock förbehållit sig rätten att själva fatta dessa beslut. Enligt en bestämmelse i offentlighetslagen får personuppgifter ur en myndighets personregister lämnas ut via t.ex. Internet om mottagaren enligt personuppgiftslagen har rätt att registrera och använda sådana personuppgifter. För direktmarknadsföring och opinions- och marknadsundersökningar får personuppgifter dock lämnas ut endast om det särskilt föreskrivs eller om den registre- rade har samtyckt till detta. Bestämmelsen omöjliggör spridning via Internet av folkbokföringsuppgifter som är eller yngre, detta eftersom en begränsning av tillgängligheten till personer som har ett godtagbart användningsändamål inte är möjlig när uppgifterna publiceras på Internet. Frågan om tillgängliggörande av folkbokföringsmaterial som är äldre än via Internet har inte aktualiserats, men vissa planer i denna riktning existerar. I fråga om kyrkligt folkbok- föringsmaterial krävs att respektive församling ger sitt samtycke. Vidare gäller den finska personuppgiftslagen även avlidna personers rykte och enligt dataskyddsmyndigheternas tolkning även de efter- kommande för de eventuella negativa följder den avlidnes vanrykte kan medföra. Det kyrkliga folkbokföringsmaterialet innehåller uppgifter om bestraffning och dödsorsaker. Eftersom dataskyddsdirektivet implementerats i den finländska offentlighets- och persondatalagstiftningen sker digitalisering av handlingar i enlighet med denna lagstiftning. för kyrkliga samfällighet påbörjade skanning av de i staden verksamma församlingarnas folkbokföringsuppgifter för tiden –1950. Projektet som ännu inte är avslutat har till syfte att effektivisera centralregistrets egen verksamhet. Skanningen sker i bildformat och det digitaliserade materialet indexeras. På privat initiativ inmatas uppgifterna från de till avträdda områdenas folkbokföringsmaterial hänförligt till evangelisk-lutherska och ortodoxa församlingar i en databas. Projektet påbörjades med tillstånd från dataskydds- myndigheterna, men har ännu bara kommit halvvägs. Den elek- troniska databasen kan inte användas via Internet utan endast i landsarkiv . Användningen förut- sätter dock att ändamålet är godtagbart och tillstånd att nyttja data- basen ges av landsarkivet. På grund av släktforskningens stora popularitet i hör folkbokföringsmaterialet till det mest frekvent använda materialet i och landsarkiven. Det är i princip antalet läsapparater för mikrofilm i och landsarkivens forskarsalar som begränsar användningen. Det förekommer också en omfattande utlåning av folkbokföringsmikrofilm, avseende det gamla materialet, till de allmänna biblioteken i landet. Då gammalt folkbokföringsmaterial eventuellt kommer att bli tillgängligt via Internet, kan det leda till att användningen av materialet i landsarkiven minskar. I var lov om folkeregistrering den första lagstift- ning med regler om landsomfattande folkbokföring som också blev genomförd i praktiken. Före detta fanns lagregler som gav möjlighet för de kommuner som så önskade att upprätta egna folkbokföringsregister (folkeregister) och genomföra egna folkräk- ningar. Nästan 100 av landets över 700 kommuner hade upprättat sådana register. Därutöver anmäldes alltid födslar och dödsfall till sockenprästen som rapporterade till . Dessutom hölls landsomfattande folkräkningar i stort sett var tionde år. har tagit emot arkivmaterial från folkbokförings- registren fram till ca , varierande från register till register. Bestämmelserna om folkbokföring är ändrade ett flertal gånger, senast . Tjänstemän vid det norska känner inte till om dataskyddsdirektivets bestämmelser har beakt- ats vid något av dessa tillfällen eller om ändringarna skett för att lagstiftningen skall stämma överens med dataskyddsdirektivet. Regler för behandling av folkbokföringsuppgifter finns både i lov om folkeregistrering och forskrift om folkeregistrering. Utgångspunkten är att sekretess (taushetsplikt) gäller för uppgifter av privat natur. Dock gäller att namn, födelseort, födelsedatum och personnummer samt adress och eventuellt dödsdatum inte räknas som privata uppgifter i detta sammanhang. På grund av sekretess finns stora begränsningar i möjligheten att lämna ut folkbokföringsuppgifter, med undantag för de allra äldsta delarna av det folkbokföringsmaterial som upprättats års lag. Enskilda uppgifter för vilka sekretess inte gäller kan lämnas ut på vissa villkor. Offentliga myndigheter kan få uppgifter utan hinder av sekretess om uppgifterna behövs i myndighetens verk- samhet. På samma sätt kan också ges tillgång till sekretessbelagd information för forskningsändamål efter prövning i varje enskilt fall och med möjlighet att uppställa särskilda villkor. Beslut om att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess till annan myndighet fattas inom av den institution som bevarar materialet, och beslut om att lämna ut sekretessbelagda uppgifter för forskningsändamål fattas av Riksarkivarien. Förutom att den norska arkivlagen gäller för folkbokförings- material finns inga särskilda bestämmelser om arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter. När det gäller folkbok- föring finns i tillägg till arkivlagen vissa bestämmelser om överläm- nande av material till arkivmyndighet. Det pågår ingen filmning eller skanning av folkbokförings- material i . Det finns en viss efterfrågan på folkbokföringsmaterial som bevaras hos statsarkiven. Det kan dock antas att efterfrågan något begränsas av att det inom släktforskarmiljön är känt att det gäller vissa begränsningar för vilka uppgifter som kan lämnas ut. har implementerat dataskyddsdirektivet genom the Data Protection Act 1998. Denna lagstiftning gäller endast för fysiska personer som är i livet. Genom the Freedom of Information Act 2000 har det område som omfattas av the Data Protection Act utökats till att även avse personuppgifter som behandlas manuellt. Protection Act är tillämplig på personuppgifter i handlingar som förvaras hos arkivmyndigheterna, men det finns särskilda regler för att tillgodose forskningsändamål. Protection Act är inte avsedd att förhindra bevarande av person- uppgifter men kan påverka personuppgifter blir tillgängliga för forskning. För att kunna lämna ut personuppgifter måste bl.a. materialets ålder och vilken typ av personlig informa- tion det innehåller beaktas. Normal livslängd förutsätts vara och med beaktande av detta bedöms om uppgifterna kan lämnas ut. Det finns i särskild lagstiftning avseende mantals- skrivning/folkräkning, the Census Act 1920, ändrad genom the 1991 Census Confidentiality Act. Denna lagstiftning förhindrar otillåtet utlämnande av uppgifter. Enligt regeringens särskilda policy får endast uppgifter som är äldre än lämnas ut. När det gäller folkbokföring registreras uppgifter om födelse, giftermål och dödsfall. Folkbokföringen är föremål för särskild lagstiftning som är under ändring, vilket förväntas leda till att färre folkbokföringsuppgifter blir allmänt tillgängliga. Uppgifter om census (mantalsskrivning/folkräkning) omfattas av the Act (arkivlagen) och måste överlämnas till the National Archives () , om inte regeringen med stöd av the Act beslutar annat. Archives förvarar däremot inte folkbokföringsuppgifter. Hos the National Archives finns alla uppgifter om folkräkningar fram . Uppgifter och därefter finns alltjämt hos ansvarig myndighet. Uppgifterna års folkräkning förstördes under och 1941 genomfördes ingen folkräkning. Några särskilda bestämmelser i lag om att måste ha löpt ut innan uppgifter om folkräkning kan lämnas ut finns inte. Enligt regeringens särskilda policy får dock uppgifter i folkräkningar inte lämnas ut förrän . Uppgifter fram är nu allmänt tillgängliga, och i enlighet härmed finns folk- räkning tillgänglig via Internet, eller Äldre uppgifter är tillgängliga på mikrofilm. Registren i original är tillgängliga endast under särskilda omständigheter. Kopior på intyg kan erhållas mot betalning. Dataskyddsdirektivet med bestämmelser till skydd för enskildas personliga integritet har gjort sig gällande i flera projekt i med skanning av arkivuppgifter för publicering på Internet, t.ex. databasen here, . I detta fall blev slutsatsen att man undvek att skanna vissa dokument, medan de alltjämt är tillgängliga i pappersform i forskarsal. Det är mycket stor efterfrågan på folkbokföringsuppgifter och uppgifter från folkräkningar i , vilket statistik avseende hemsidan folkräkning visat. Detta gäller särskilt släktforskare som om möjligt vill ha information via Internet, men som annars besöker arkivmyndigheterna eller framställer skriftliga förfrågningar. har implementerat dataskyddsdirektivet i nationell lagstiftning genom Gesetz zur Änderung des Bundes- datenschutzgesetzes och andra lagar. Denna lagstiftning är i princip inte tillämplig på personuppgifter i handlingar som förvaras av arkivmyndigheterna med hänsyn till hur arkivmaterial definieras i tysk rätt. Med arkiv avses i enbart historiska arkiv. Frågor om skyddet för den personliga integriteten och utlämnande av historiska arkiv regleras uteslutande i arkivlagstiftningen. Folkbokföringsuppgifter avseende födelse, giftermål och döds- fall regleras i federal lagstiftning. Utan särskilt rättsligt stöd är uppgifterna inte tillgängliga för tredje person om denne inte är släkt med vederbörande person i rakt nedstigande led. Detta med- för stora begränsningar för t.ex. släktforskare. Folkbokförings- uppgifter är således i princip inte tillgängliga för släktforskning. Arkivmyndigheterna ser fram mot en möjlig ändring av lagstift- ningen på denna punkt , eftersom det är stor efterfrågan på folkbokföringsuppgifter, men mindre på uppgifter om mantalsskrivning/folkräkning. Tillgänglighet till dessa uppgif- ter regleras av lagstiftning på både federal och delstatsnivå, och reglerna kan variera från delstat till delstat. Enligt federal lagstiftning får uppgifter om mantalsskrivning/ folkräkning överföras till federal eller delstatlig arkivmyndighet. Sådana arkivhandlingar får göras tillgängliga först efter att de framställts. Detta gäller dock inte handlingar före om de skall användas i forskningssyfte eller för en rättslig angelägenhet. Det är arkivmyndigheterna hos de sexton delstaterna som har ansvaret för arkivering av folkbokföringsuppgifter. Med ett undan- tag har dessa arkivmyndigheter inte tagit emot folkbokförings- uppgifter. Överföring av mantalsskrivningsuppgifter har skett till arkivmyndigheter i det gamla . Utlämnande av uppgifter regleras i princip av arkivlagstiftningen, men särskilda bestämmelser kan medföra att uppgifter är skyddade längre än vilken tidsgräns är huvudregeln för arkivmaterial. 6Övergripande frågor och principer utgör användningen av datorer hos myn- digheter i det naturliga sättet att arbeta i en verksamhet. Denna utveckling har varit ett led i effektiviseringen av verksam- heterna och det finns inte någon anledning att anta annat än att behovet av datorstöd kommer att fortsätta öka. Detta torde gälla även för de statliga arkivmyndigheterna. Den snabba utvecklingen av datoriseringen visar att den lagstift- ning som reglerar användningen av datorstöd vid behandling av personuppgifter måste vara teknikneutral och flexibel, för att inte hindra den effektivisering av verksamheterna som kontinuerligt pågår. Det är näst intill omöjligt för lagstiftaren att hålla jämn takt med den tekniska utvecklingen inom datorområdet. För att inte hamna i en situation där den tekniska utvecklingen styr den rättsliga regleringen, eller där den rättsliga regleringen onödigt hämmar effektiviseringen, är det enligt vår mening nödvändigt med en lagstiftning som tar sikte på principiellt viktiga frågor, men så långt som möjligt låter bli detaljreglering. Lagstiftningen skall med andra ord styra användningen av ny teknik i offentlig verksamhet som den rättsliga regler- ingen inte får tillåtas förhindra eller försvåra en välkommen effektivisering, om det inte är nödvändigt av integritetsskäl. Folkbokföringsmaterialet som förvaras hos de statliga arkivmyn- digheterna är mycket efterfrågat. Det är en del av det nationella kulturarvet och används flitigt såväl i professionell forskning inom t.ex. medicin och historia som i släkt- och hembygdsforskning. Materialet är också av stor betydelse för rättskipningen och förvalt- ningen. Det folkbokföringsmaterial som överlämnats till arkivmyndig- heterna från är i pappersform. Det innebär att materialet med hänsyn till den stora efterfrågan utsätts för ett Övergripande frågor och principer Hantering av stora och otympliga kyrkoböcker är också påfrestande för arkivmyndigheternas personal av rena arbetsmiljöskäl. Ett rationellt datorstöd skulle kunna medföra en påtaglig effektivisering av arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokföringsuppgifter. ökar också möjligheterna att tillgängliggöra materialet. Mot bakgrund härav är det vår mening att en utökad auto- matiserad behandling av folkbokföringsuppgifter hos arkivmyndig- heterna bör eftersträvas för att främja myndigheternas verksamhet och för att öka tillgängligheten till folkbokföringsuppgifter. En sådan effektivisering bör naturligtvis ske med beaktande av nödvändig respekt för skyddet av enskildas personliga integritet. 6.2Skyddet för den personliga integriteten De grundläggande bestämmelserna till skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen. Redan i 1 kap. 2 § regerings- formen slås fast att det allmänna skall värna om den enskildes privatliv. Denna intention kommer till uttryck i stora delar av den lagstiftning som reglerar det allmännas handlande gentemot enskil- da och även enskildas handlande gentemot varandra. Som exempel på sådan lagstiftning kan nämnas sekretesslagen (1980:100). Av stor betydelse är även rätten för enskilda att enligt 2 kap. tryck- frihetsförordningen ta del av allmänna handlingar (handlingsoffent- lighet). Härigenom garanteras enskilda insyn i och kontroll av den offentliga förvaltningen, vilket kan vara positivt från integritets- synpunkt. Offentligheten kan emellertid även innebära nackdelar från integritetssynpunkt, eftersom enskilda tvingas acceptera att uppgifter om dem kan vara åtkomliga för andra personer. I 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen finns en särskild bestämmelse som avser integritetsskyddet vid automatiserad behandling av personuppgifter. Där sägs att varje medborgare, i den utsträckning som närmare anges i lag, skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Den författning som har som syfte att i första hand uppfylla regeringsformens intentioner i fråga om integritetsskydd i datoriserad verksamhet är personuppgiftslagen (1998:204). Härut- över finns särskilda registerförfattningar som reglerar en stor del av Övergripande frågor och principer den offentliga verksamheten. Integritetsskyddande bestämmelser om utlämnande av personuppgifter finns även i sekretesslagen. Det är inte möjligt att definiera exakt vad som avses med personlig integritet. Inte minst är det svårt på grund av att uppfattningen om vad som är en rent personlig sfär varierar mellan olika personer. Dessutom förändras inställningen till integritet över tiden. Det kan också konstateras att varken svensk lagstiftning eller doktrin innehåller någon enhetlig definition av begreppet. När det gäller uppgifter som är personliga kan det också ha betydelse i vilket sammanhang de används om den enskilde uppfattar det som att hans integritet har kränkts eller inte. Av allt att döma finns det emellertid enighet om att vissa faktorer är särskilt viktiga att ta hänsyn till när det gäller att bedöma integritetskänsligheten vid automatiserad behandling av personuppgifter. Det gäller arten av personuppgifter som samlas in och registreras, varför detta görs, hur och av vem uppgifterna används samt mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar. bör beaktas att rätten till personlig integritet inte är absolut utan från tid till annan föremål för inskränkningar. En väl fungerande samhällsorganisation kommer alltid att medföra intrång i enskildas personliga integritet. Avgörande blir i detta samman- hang vad som kan tolereras och vad som utgör ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Enligt vår mening kan stora informationsmängder, som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg och som används vid myndighetsverksamhet, medföra en påtaglig risk för att enskilda personer utsätts för icke acceptabla intrång i den personliga sfären. De statliga arkivmyndigheternas användning av datorer i verk- samheten med folkbokföringsuppgifter kan alltså i och för sig utgöra ett hot mot den personliga integriteten. Detta måste beaktas vid utformningen av lagstiftningen inom området. Vid bedöm- ningen av hur integritetsintressena skall tas till vara måste emeller- tid hänsyn också tas till de speciella omständigheter som gäller för de verksamheter som myndigheterna bedriver. Det är av naturliga skäl inte önskvärt att genom begränsande regler för behandlingen av personuppgifter frånta arkivmyndigheterna möjligheten att bedriva en effektiv arkivverksamhet och därmed begränsa enskildas och andra myndigheters möjlighet att ta del av allmänna hand- lingar. Detta hindrar emellertid inte att nödvändig respekt visas för Övergripande frågor och principer enskildas personliga integritet vid myndigheternas behandling av personuppgifter. En författningsreglering måste beakta båda dessa, ibland motstående, intressen. De integritetsfaktorer som är aktuella i samband med en reglering av arkivmyndigheternas behandling av folkbokförings- uppgifter är enligt vår mening vilka uppgifter som får registreras, vem som får ta del av dem och hur de får användas. I fråga om vem som får ta del av uppgifter intar enskildas möjlighet till direkt- åtkomst till elektroniskt lagrad information en särställning. Sådan åtkomst har ansetts speciellt integritetskänslig och bör regleras särskilt. Vi kommer att behandla de olika integritetsaspekterna efterhand som vi redovisar vår inställning i de olika sakfrågorna, t.ex. gällande direktåtkomst. Redan här bör emellertid slås fast att vi anser det viktigt att en författningsreglering om användning av datorer inom arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokföringsuppgifter utformas på ett sådant sätt att integritetsskyddet för enskilda inte urholkas. Vårt förslag: Behandling av personuppgifter i arkivmyndig- heternas verksamhet med folkbokföringsuppgifter skall författ- ningsregleras särskilt. Allmänna bestämmelser om integritetsskydd inom området för automatiserad behandling av personuppgifter finns, som nämnts tidigare, i personuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen gäller generellt för all behandling av personuppgifter, såvida det inte finns en särskild registerförfattning som gäller för viss behand- ling av personuppgifter. För olika offentliga verksamheter kan dock integritetsproblemen vara av skiftande art. Det går inte att generellt lösa alla problem och fullt ut beakta alla frågeställningar genom att vända sig till personuppgiftslagens bestämmelser, utan det behövs ofta en särskild författningsreglering. En sådan register- författning innebär en specialreglering i förhållande till person- uppgiftslagen i syfte att komplettera den eller i vissa delar ersätta den. En särskild författning anses under vissa förutsättningar innebära en bättre garanti för utformningen av integritetsskyddet vad gäller särskilt känsliga register. Övergripande frågor och principer personregister har skett utifrån det principiella ställningstagandet att myndighetsregister med ett stort antal registrerade personer och ett integritetskänsligt innehåll bör vara reglerade i lag.1 Registerförfattningar finns också inom flera områden där personuppgifter behandlas i register såsom t.ex. inom skatt-, tull- och exekutionsväsendet, , kriminalvården och för domstolar. Den första viktiga frågan som infinner sig är om regleringen av behandling av personuppgifter i arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokföringsuppgifter kan ske enbart genom en tillämpning av personuppgiftslagen eller om denna behandling bör författ- ningsregleras särskilt. Särskild författningsreglering bör enligt vår uppfattning tilläm- pas endast om det finns beaktansvärda skäl för det. Vi anser att de situationer då så normalt är fallet generellt kan pekas ut, nämligen – när en nödvändig behandling över huvud taget inte är tillåten enligt personuppgiftslagen, t.ex. i fråga om behandling av vissa känsliga uppgifter, – när personuppgiftslagen visserligen reglerar ett visst förhål- lande, men det finns anledning att avvika från eller precisera den regleringen, t.ex. i fråga om hur länge uppgifter får bevaras, – när personuppgiftslagens bestämmelser kan ge upphov till tolkningsproblem och det finns anledning att ha tydliga bestäm- melser, t.ex. i fråga om vem som är personuppgiftsansvarig, – när det finns anledning att begränsa möjligheterna till behand- ling av uppgifter av integritetsskäl, t.ex. i fråga om myndigheters registrering av och åtkomst till stora eller känsliga uppgifts- mängder, samt – när det finns anledning att vara särskilt tydlig gentemot allmänheten, t.ex. i fråga om vilka uppgifter om enskilda som olika myndigheter registrerar. Enligt vår uppfattning, som vi redovisar utförligare i det följande avsnittet, behövs en särskild författningsreglering av behandlingen av personuppgifter inom arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokföringsuppgifter framförallt av effektivitetsskäl. Enligt vår mening står arkivmyndigheternas behandling av personuppgifter i allt väsentligt i överensstämmelse med personuppgiftslagens regler. I vissa avseenden finns dock anledning att införa en mer preciserad 1 Se prop. 1990/91:60 s. 56 ff. och bet.