sou · GSB3100d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Även andra sektors- lagar såsom lagen om yrkesverksamma på hälso- och sjukvårdens område innehåller bestämmelser om åtalsanmälan. Skyldigheten åvilar i detta fall . Som skäl (proposition 1997/98:45 s. 495) för denna skyldighet inom miljöområdet anfördes att åtalsanmälan är en förutsättning för att straffbestämmelserna skall få avsedd betydelse för efter- levnaden av balkens bestämmelser och att den s.k. miljöbalkskedjan skall ha en förutsättning att fungera. Regeringen framhöll att en sådan skyldighet utgör ett viktigt led i tillsynen. Effekterna av bestämmelsen har av inom miljöområdet beskrivits som positiva även om viss kritik riktats mot den. Kritiken har främst avsett att samtliga överträdelser måste rapporteras – även sådana som med stor sannolikhet inte kommer att leda till åtal. Positivt har varit att överträdelser i en betydligt större omfattning än tidigare kommit polis och åklagare till känne- dom. I sitt betänkande (SOU 1997:127) Straffansvar för juridiska per- soner föreslog en lag om tillsyn och åtals- anmälan. Lagförslaget är en utförligare reglering än den som åter- Andra regler för tillsyn finns i av åtalsanmälningsskyldigheten i det att den lägger både mer omfattande utredningsuppgifter på tillsynsmyndig- heter men också en prövning av när åtalsanmälan kan underlåtas. Förslaget bereds inom . Närmare om utformningen av en bestämmelse om åtalsanmälan Om en klar misstanke om en straffbar överträdelse föreligger torde en skyldighet att göra anmälan till åtal för en tillsynsmyndighet inrymmas i tillsynsfunktionen (jfr. ovannämnda betänkande s. 409 ff). Samma skäl som anförts för en åtalsanmälansskyldighet inom miljöområdet kan i princip anföras för att införa en sådan skyldig- het inom alla tillsynsområden. Åtalsanmälningsskyldigheten skall ha samma innebörd och inne- håll som inom miljöområdet (se vidare prop. 1997/98:45 s. 267). Det är naturligtvis enbart straffbelagda överträdelser inom det egna tillsynsområdet som skall omfattas av skyldigheten. Även enskilda tillsynsorgan skall vara skyldiga att gör åtalsanmälan. Sammantaget kan en generaliserad reglering av åtalsanmälan utformas på det sätt som framgår av 36 § i lagförslaget. 8.2.7Biträde av polis- och kronofogdemyndighet Som utredningen tidigare redovisat har en tillsynsmyndighet möjlighet att, vid utövande av tillsyn enligt de olika sektorslagarna, få hjälp av polis- eller kronofogdemyndigheten, liksom av tull- myndigheten och när tvångsåtgärder behöver tillgripas vid tillsynens genomförande. Behov av sådant biträde regleras exempelvis när en objektsansvarig vägrar tillsynsmyn- digheten tillträde till en lokal eller dylikt för undersökning etc. i samband med tillsyn, vid informationsinhämtning och i samband med utförande av ett beslut om rättelse på den objektsansvariges bekostnad. Det är, visar en genomgång av sektorslagarna, mest vanligt före- kommande att polismyndigheten bistår tillsynsmyndigheterna. I exempelvis 3 § lagen om skydd mot olyckor anges: Polismyndig- heten skall lämna den hjälp som behövs för tillsynen och i lagen om handel med ädelmetallarbeten: har rätt Andra regler för tillsyn att få biträde av polis för att genomföra de åtgärder som avses i första stycket (gäller både tillträdesrätt och skyldighet att lämna upplysningar). förekommer också ofta i denna roll i sektorslagarna. I exempelvis lagen om järnvägssystem för hög- hastighetståg anges: har rätt att få verk- ställighet hos kronofogdemyndigheten av ett beslut som gäller åtgärder och i tobakslagen: skall lämna den handräckning som behövs för tillsynen (gäller både tillträdesrätt och skyldighet att lämna upplysningar). I vissa fall begränsas biståndet till enbart tillträdesrätten såsom i lagen om måttenheter, mätningar och mätdon: Tillsynsmyndig- heten har rätt att få handräckning av kronofogdemyndigheten för att genomföra åtgärd som avses i första stycket (tillträdesrätt) eller i lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor: skall lämna den hjälp som behövs för att tillsynsmyndigheten skall få tillträde till en verksamhet. I frågan om kronofogden finns vanligtvis också en hänvisning till bestämmelserna i utsökningsbalken, nämligen om sådan verk- ställighet som avses i 16 kap. 10 § den balken (exemplet hämtat ur postlagen). Närmare om utformningen av en regel av bistånd vid tillsynens genomförande bör, som anförts tidigare, i första hand på frivillig väg träffa överenskommelse med den objektsansvarige om att få tillträde och utföra det undersökningar som erfordras eller erhålla de handlingar och upplysningar som behövs för tillsynen. Utredningen har i kapitel 7 föreslagit att vite skall användas som det huvudsakliga tvångsmedlet vad avser den objektsansvariges skyldighet att lämna upplysningar vid tillsyn. Om en objektsansvarig vägrar tillträde bör det finnas en möjlig- het att begära hjälp av någon som har rätt att utöva tvång mot den objektsansvarige. Tillsynsorganen saknar ju själva polisiära be- fogenheter. Det bör understrykas att möjligheten till sådant bistånd skall användas restriktivt av tillsynsmyndigheterna och endast användas när det är nödvändigt för att tillsynen skall kunna genomföras. Andra regler för tillsyn Den genomgång utredningen genomfört av de bestämmelser i sektorslagarna som handlar om bistånd och tvångsåtgärder vid tillsyn kan enligt utredningen inte anses peka på att det finns någon klar princip till grund för valet mellan polis respektive kronofogde om vem som skall bistå tillsynsmyndigheten. Det kan möjligen antas att polismyndighetens roll är att inte utföra några andra åtgärder än att skydda och hjälpa tillsynsmyndighetens personal, om det finns risk för hot eller handgripligheter i samband med tillsynens utövande. Kronofogdens roll vid handräckning innefattar inte den aspekten utan inriktas mer mot att undanröja fysiska hinder för tillsynens genomförande. Utredningen menar att behovet av hjälp kan vara olika i olika situationer inom tillsynen. I vissa fall behövs bistånd i form av en skyddande åtgärd och i andra fall annat bistånd. Tillsynsmyndig- heten bör mot den bakgrunden ha möjlighet att vända sig endera till polismyndigheten eller kronofogdemyndigheten beroende av behov av bistånd. och Tullens uppdrag att bistå vid tillsyn bör även lösas inom ramen för respektive sektorslag där sådan hjälp erfordras. Sammantaget kan en generaliserad reglering av bistånd vid ut- övande av tillsyn utformas på det sätt som framgår av 37 § i lag- förslaget. I delbetänkandet redovisades hur tillsynsärenden överklagas och den utveckling som ägt rum (avsnitt 3.4.5). Avslutningsvis gjordes en hänvisning till förslagen i departementspromemorian (Ds 1997:29) Fortsatt översyn av förvaltningsprocessen: En sådan ny huvudregel kan erbjuda en lösning på problemet med att överklagandebestämmelser finns i förordning i stället för i lag. I pro- memorian dras också den slutsatsen att huvudregeln (att överklagandet skall ske till allmän förvaltningsdomstol) kan medföra att nuvarande bestämmelser om överklagande till förvaltningsdomstol kan bli över- flödiga. Det kan också innebära att regler om överklagande i special- författningarna kan slopas. Departementspromemorian bereds i . Remissammanställningen tyder på att enighet i stort råder bland remissinstanserna om att detta kan vara ett lämpligt förfaringssätt. Andra regler för tillsyn Vid remissen av delbetänkandet framhöll Länsrätten i att inkonsekvensen i överklagandebestämmelserna är otillfredsställan- de och att utredningen bör bevaka den fortsatta beredningen av promemorieförslaget, så att en allmän domstolsprövning av för- valtningsbeslut blir huvudregel. Länsrätten menade att med en sådan reglering faller ytterligare ett argument för en särskild till- synslag. () betonade i sitt remissvar vikten av den enskildes möjligheter att överklaga och instämde därför i promemorieförslaget. HSO framhöll att promemorians förslag bättre svara mot de krav på domstolsprövning som ställs i om de mänskliga rättigheterna. En genomgång av sektorslagarna visar att instansordningen i de allra flesta fall överensstämmer med förslagen i den tidigare omnämnda promemorian. Denna har behandlats i propositionen (1997/98:101) Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m. och resulterat i en ny 22a § i förvaltningslagen. I den bestämmelsen anges: Beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Eftersom de allra flesta sektorslagar har regler om instansordning och prövningstillstånd vilka huvudsakligen överens- stämmer med regeln i förvaltningslagen saknas skäl för att reglera överklagandefrågan särskilt för tillsynen. Däremot behövs för det fall utredningen i sina övervägande stannar för att föreslå en allmän tillsynslag, en överklagande- bestämmelse i den lagen för de beslut som tillsynsorganen fattar med stöd av den. Som framgår av utredningens förslag i kapitel 6 avses regeringen få att fatta beslut med stöd av en sådan allmän tillsynslag när det gäller kommuners tillsynsuppdrag. Regeringens beslut skall inte kunna överklagas. Sammantaget kan en generaliserad reglering av överklagande av beslut enligt en allmän tillsynslag utformas på det sätt som framgår av 38 § i lagförslaget. I några fall gäller fortfarande enligt vissa sektorslagar att en tillsynsmyndighets beslut i första instans överklagas till . Denna fråga har diskuterats tidigare i betänkandet i kapitlet Kommunernas roll i tillsynen. Andra regler för tillsyn Vissa sektorsförfattningar innehåller bestämmelser om när eller hur ofta tillsyn skall ske. Några exempel (med utredningens kursive- ringar): har rätt att inspektera auktoriserade bevaknings- och utbildningsföretag skall göras så snart det finns an- ledning till det, dock minst en gång (10 § lagen om bevakningsföretag). skall genom inspektioner och andra åtgärder kontrollera säkerheten hos starkströmsanläggningar i den omfattning som är påkallat från elsäkerhetssynpunkt. Kontroll skall ske när det begärs av en annan myndighet (4 § förordningen om elektriska stark- strömsanläggningar). skall fortlöpande ta de prov och göra de undersökningar som fordras för tillsynen med hänsyn till livsmedels- hanteringen inom myndighetens ansvarsområde (48 § livsmedelsför- ordningen). Likaledes finns i vissa av tillsynsmyndigheterna utfärdade allmänna råd rekommendationer om tillsynsfrekvenser. Ett sådant exempel är allmänna råd om djurtillsyn, som anger att tillsyn förutsätter en fortlöpande verksamhet i vilken antalet inspektioner och omfattningen av varje inspektion bör anpassas efter verksamhetens art och behov av tillsyn. Tillsynen bör ske regelbundet och som längst med de intervall som anges i bilagan till dessa allmänna råd. I bilagan anges därvid typ av objekt och tillsynsintervall såsom exempelvis anläggningar för lantbrukets djur (nötkreatur, svin, får, getter och fjäderfä), exklusive strutsfåglar, , slakterier , kennlar och andra anläggningar för uppfödning av djur avsedda för sällskap, hobby eller som foderdjur , fiskodlingar , osv. Utredningen har ibland mött synpunkten att de objektsansvariga i vissa fall inte får valuta för de årliga avgifter de erlägger för tillsynen. De menar sig få för få besök av tillsynsorganen. En bestämmelse om tillsynsfrekvenser skulle från denna synpunkt motivera en plats i en generaliserad reglering. En tungt vägande invändning mot en generell reglering av till- synsfrekvenser är dock att varje tillsynspliktig verksamhet har sär- skilda förutsättningar. Resultatet av en generell reglering kommer därför att bli sådana förteckningar som t.ex. återfinns i de ovan beskrivna allmänna råden från . Av det skälet bör därför frågan kunna hanteras på olika sätt. Endera inom ramen för Andra regler för tillsyn den utökade samordning av tillsyn som utredningen föreslår i kapitel 6 eller inom ramen för de tillsynsplaner som enligt utred- ningens förslag (avsnitt 8.2.8) skall upprättas av tillsynsmyndig- heter och de enskilda tillsynsorgan. Även möjligheten till allmänna råd kvarstår. Utredningens överväganden betyder naturligtvis inte att de regler om frekvenser och liknande som regleras i vissa sektorslagar och anslutande föreskrifter liksom allmänna råd skall tas bort. De är motiverade av särskilda förhållanden på just det tillsynsområdet. Inom vissa tillsynsområden har tillsynsmyndigheter en skyldighet att uppmärksamma andra tillsynsmyndigheter på sådant som behöver tillses. skall underrätta andra tillsynsmyndigheter om för- hållanden som är av betydelse för dessa myndigheters tillsyn (8 kap 2 § alkohollagen). skall göra anmälan till Konsumentombuds- mannen om den finner att det finns skäl för ingripande enligt mark- nadsföringslagen (1995:450) mot marknadsföring som riktas till arbetsgivare (15 § arbetsmiljöförordningen). Om en annan tillsynsmyndighet än finner att det finns förutsättningar för att besluta om förbud att ha hand om djur enligt 29 § djurskyddslagen (1988:534), skall myndigheten skyndsamt anmäla detta till . En sådan anmälan skall innehålla en redogörelse för omständigheterna i ärendet (58 § djurskyddsförord- ningen). Närmare om behovet av en anmälningsregel Utredningen har övervägt att särskilt i en generell bestämmelse reglera att tillsynsorgan skall anmäla till varandra när de observerar förhållanden som kan föranleda tillsyn av andra tillsynsorgan. Det finns skäl för en sådan bestämmelse bl.a. att effektiviteten i tillsyn ökar om fler observerar och påtalar missförhållanden. Som framgår av exemplen ovan är anmälningsskyldigheten be- gränsad till att avse andra myndigheter inom ett tillsynsområde. Utredningen menar att en skyldighet att rapportera missförhållan- den och annat av betydelse för tillsynen av praktiska skäl bör Andra regler för tillsyn omfatta tillsynsorgan inom närliggande tillsynsområden. Eftersom sådana tillsynsorgan enligt utredningens förslag i kapitel 6 skall vara skyldiga att samverka och denna samverkan inrymmer infor- mationsutbyte bör en reglering av anmälningsskyldigheten lämp- ligen inrymmas inom den regleringen. Frågan om åtalsanmälan behandlas i avsnitt 8.2.6 9Lämpligheten av en allmän tillsynslag 9.1Regeringens tilläggsdirektiv, delbetänkande och remissinstansernas synpunkter Enligt tilläggsdirektiven skall utredningen göra en fördjupad analys av grunderna och motiven för en särskild lag om statlig tillsyn. Om utredningen bedömer att det finns övervägande skäl att förorda en särskild lag, skall den lämna ett lagförslag. Bedömer utredningen att det finns alternativa åtgärder som i stort ger samma effekter som en lag skall förslag till sådana åtgärder lämnas. Utredningen har behandlat frågan om en lag om statlig tillsyn i delbetänkandet, avsnitt 8.4. En majoritet av remissinstanserna (cirka 40 st.) anser att det är värt att fortsätta utreda en ny lag om statlig tillsyn. Några menar att den statliga tillsynen genom en ny lag kommer att bli tydligare. Ett antal remissinstanser (cirka 25 st.) anser dock att statlig tillsyn inte skulle bli tydligare med en ny lag. Remissyttrandena har i detta avsnitt bearbetats och kate- goriserats av utredningen. Lämpligheten av en allmän tillsynslag Allmänna synpunkter på en ny lag En lag om statlig tillsyn bör begränsas till att innehålla en definition av begreppet tillsyn samt innehålla de allmänna och yttre ramarna för tillsynen. Den tydlighet som åsyftas kan skapas genom en lag som innehåller övergripande bestäm- melser. Tillsynsbegreppet och de med tillsynen förbundna frågor som utredningen pekat på [kan] klarare framgå av och systematiseras i lagstiftningen. Det kan visa sig vara lämpligt att sammanföra vissa generella frågor i en särskild lag. Definitioner och andra grundläggande bestämmelser kan med fördel samlas i en särskild lag. Däremot skulle en sådan lag innebära att vissa tillsynsgemensamma bestämmelser koncentreras till en författning istället för att finnas spridda i ett mycket stort antal regelverk. En lag bör innehålla grundläggande bestämmelser om tillsyn, bl.a. användningen av sanktioner. Vilka övriga grundläggande bestämmelser en sådan lag bör innehålla får man ta ställning till vid en närmare genomgång av de författningar som rymmer bestämmelser om tillsyn. En särskild lag kan utgöra en bas till vilka speciallagar kan hänvisa. I det fall man lyfter ut bestämmelserna om tillsyn ur speciallagstiftningen bör en hänvisning till den nya tillsyns- lagen finnas i speciallagarna. Övergripande frågor för all tillsyn kanske kan samlas i en lag. En tillsynslag kan bli subsidiär på grund av att tillsynen består av så olikartade tillsynsområden som måste kompletteras med särskilda bestämmelser eller undantag i den författning som reglerar det aktuella tillsynsområdet. Lagen bör ges en karaktär av ramlagstiftning. Utredningen bör rikta in sitt fortsatta arbete på att skapa en ramlagstiftning som anger hur lagstiftning som innefattar tillsynsuppdrag skall utformas. Lagen bör dela in tillsynen på ett sätt så det är klart vad tillsynen omfattar. En ny lag inte får innebära ett utökat eller mera detaljerat regelverk. Syftet måste vara att renodla och samordna tillsynsverksamheten samt att utmönstra onödigt komplicerade och avancerade regler. Om det ändå blir en ny lag bör endast de yttre ramarna för tillsynen anges. Det är viktigt att hitta en balans vad gäller tillsynsorganens arbetsformer för att undvika de nackdelar som Lämpligheten av en allmän tillsynslag en alltför detaljerad styrning innebär. Lagen bör endast inne- hålla allmänna bestämmelser och inte begränsa tillsynsmyndig- heternas val av arbetsformer. Lagen bör innehålla bestämmelser som är generella för de flesta tillsynsområden, men kan också reglera frågor som rör förut- sättningarna för tillsyn, exempelvis organisationskrav och finansiering. Det är nödvändigt med kompletterande och spe- cifika tillsynsbestämmelser på varje enskilt lagområde. Det är viktigt att regleringen görs uttömmande. Efter varje myndighets behov får man sedan reglera vilka delar av den nya lagen som får tillämpas. En lag kan knappast bli heltäckande utan måste kompletteras med myndighetsspecifika dialoger med sakdepartement och förtydliganden i instruktion och/eller regleringsbrev för myndigheten. Risker med en ny lag Vissa problem finns dock, en lag är tvungen att bli mycket allmän hållen och därmed kan syftet motverkas. Ett alternativ kan vara att under olika lagar samla ihop näraliggande områden, ex. produkter för vilka det finns offentliga krav på utform- ningen. Värdet av en sådan lag beror på om de flesta bestämmelserna kan inrymmas i lagen eller om de fortfarande behövs ett stort antal särbestämmelser för de olika tillsynsområdena. En samlad reglering skulle bli omfattande och därmed svår att hantera. Problematiskt med en sådan lag är att de områden som är föremål för statlig tillsyn är synnerligen heterogena. De mål som skall nås med tillsynen varierar kraftigt. Det finns en fara med gemensam lagstiftning då denna berör områden som är vitt skilda från varandra. Det är av vikt att det i den lagstiftning som reglerar tillsynen anges de aspekter som tillsynen skall avse och vilken myndighet eller organ som har mandat att utforma föreskrifter till lagstiftningen. En ny lag torde bli tämligen allmänt hållen och uppta endast vissa grundbestämmelser. Särreglering för respektive tillsyns- myndighet synes ofrånkomlig. Det skulle också krävas hänvisningar till denna lag i de olika tillsynsförfattningarna, vilket kan göra den svåröverskådlig. Lämpligheten av en allmän tillsynslag Att skapa ett enhetligt regelverk enligt utredningens förslag framstår närmast som utsiktslöst. Det kan ifrågasättas om det är ett realistiskt lagstiftnings- projekt att smälta samman alla de författningar som innehåller bestämmelser om tillsyn. En ny lag skulle alltför starkt framhäva en viss specifik del i ett tillsynssystem. Det krävs särskilda tillsynsregler för respektive tillsynsområde. En tillsynslag enligt utredningens förslag skulle innebära att tillsynsbestämmelserna splittras upp på ytterligare ett regel- verk, något som knappast bidrar till ökad tydlighet. Förändringar i nuvarande regelverk som alternativ till ny lag Bestämmelserna inom varje tillsynsområde bör ses över och preciseras så att större effektivitet, enhetlighet och tydlighet uppnås för den statliga tillsynen. I vissa fall kan det finnas anledning att se över de materiella regler som utgör grunden för tillsynen. Det kan finnas anledning till en mera samlad översyn av tillsynsbestämmelserna i de olika författningarna i syfte att ta bort omotiverade skillnader i formuleringarna. Det skulle kunna övervägas om det vore lämpligare att tillsyns- lagarna var för sig omprövas och ensas efter särskild mall istället för att införa en ny lag. Bestämmelser om tillsyn måste ändå finnas för varje sektor eftersom förutsättningarna för tillsynen och dess utförande varierar. Reglering av tillsynsverksamhet kan vid behov regleras i för- fattning i anslutning till tillsynsområdet. Tillsynen tillgodoses bättre genom sektorslagstiftningen. Det är dock angeläget att klara och tydliga mål för myndigheternas befogenheter anges. Det är bättre att tillsynen regleras i sammanhang med övriga regler på respektive område för tillsynen. För att den faktiska tillsynen skall förändras och bli tydligare krävs att andra åtgärder vidtas, t.ex. en fördjupad analys av innehållet och uppföljningen av tillsynen inom varje enskilt område. En lag torde behöva kompletteras med ett antal för- fattningar som reglerar tillsynen inom olika områden. Lämpligheten av en allmän tillsynslag Här bör man gå igenom och presentera hur olika frågor om tillsyn behandlas i förvaltningsrättslig praxis och doktrin, det är av särskild vikt att ta med JO:s och JK:s avgöranden. En speciell lag skulle kunna innehålla ett antal centrala och generella regler och för den statliga tillsynen bli ett slags motsvarighet till verksförordningen i vilken ju ett antal centrala regler för myndigheters verksamhet har samlats. Förvaltningslagen eller ev. verksförordningen bör kompletteras med gemensamma regler för statlig tillsyn. I kapitlen 6–8 har utredningen identifierat och analyserat ett antal grundläggande bestämmelser för all tillsyn. Utredningen menar att dessa skulle kunna generaliseras, dvs. ges en gemensam utformning och tillämpas i all tillsynsverksamhet (i vissa fall med komplette- rande bestämmelser i respektive sektorslag). Det gäller bl.a. be- stämmelser om samverkan och samordning, bl.a. i form av tillsynsvägledning, befogenheter under tillsynsförfarandet (rätt till upplysningar och handlingar, tillträdesrätt, omedelbar omhändertagande), ingripanden och sanktioner (inbegripet möjligheten till interimistiska beslut), tillsynsavgift och ersättning för vissa kostnader i samband med tillsynsförfarandet, skyldighet att göra åtalsanmälan. i betänkandet (kapitel 2) har utredningen utvecklat en definition av tillsynsbegreppet och analyserat konsekvenserna av en tillämpning av denna inom hela tillsynsområdet. En diskussion om en generell reglering bör därmed utgå från en bedömning av om en stor del av tillsynens regler skulle kunna utformas lika för alla tillsynsområden – att reglerna är genera- liserbara. För att göra dessa generaliserade regler allmänt tillämpliga finns två huvudvägar: en är att samla dem i en allmän tillsynslag, en annan att införa i princip likalydande bestämmelser i samtliga (eller de flesta) av dagens sektorslagar. Oavsett vilken av dessa vägar man väljer gäller dock att det nationella regleringsutrymmet i vissa fall kan vara begränsat av EG-rättsliga regleringar, och att det därmed Lämpligheten av en allmän tillsynslag inom vissa områden saknas möjlighet att införa någon eller några av de generaliserade nationella bestämmelserna. En närmare granskning av de bestämmelser som enligt utred- ningen kan generaliseras visar att de kan indelas i två grupper. För det första finns en grupp bestämmelser som är ny- skapelser.