sou · GSB375 · 2005-01-01 00:00:00 — Departementschefen konstaterade att det förelåg en konflikt mellan den offentlighetsprincip som bör råda inom den offentliga sektorn och den relativa slutenhet som kännetecknar privaträttens juridiska personer. För att lösa de problem som uppstår på grund av denna konflikt krävs en avvägning mellan insynsintresset och de intressen som står mot detta. Den naturliga utgångspunkten med hänsyn till offentlighetsprincipens syfte tycktes vara att den bör gälla i allmänna angelägenheter oavsett om de sköts av myndigheter eller enskilda. Denna utgångspunkt innebar dock flera svårlösta problem.14 Ett problem var att det kan vara svårt att avgöra om en ange- lägenhet är allmän. Ett sätt är att använda regeringsformens be- grepp förvaltningsuppgift. Ett annat sätt är att ta fasta på om det enskilda organets beslut kan överprövas av en myndighet. Ytter- ligare ett sätt är att utgå från begreppet myndighetsutövning. Depar- tementschefen ansåg att det var ett ofrånkomligt krav att det av lagstiftningen tillräckligt klart skulle framgå i vilken utsträckning handlingar som förvaras hos andra än myndigheter är offentliga. Denna tydlighet gick inte att uppnå genom någon generell regel med utgångspunkt i offentlighetsprincipens syften. Det var således nödvändigt att från fall till fall avgöra om ett visst enskilt organ skall tillämpa offentlighetsprincipen eller inte.15 Andra problem med att utsträcka offentlighetsprincipens tillämp- ning till enskilda organ var av administrativ och ekonomisk karaktär. Offentlighet ansågs förutsätta vissa administrativa rutiner och innebära ökade kostnader. Att införa regler med sådana konsekven- ser för ett enskilt rättssubjekt borde endast bli aktuellt om den nya offentligheten hade någon praktisk betydelse.16 1986/97:151 s. Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet En situation där utökad offentlighet skulle kunna få liten prak- tisk betydelse var om uppgifterna var sådana att det blev nödvän- digt att genom sekretessregler kraftigt begränsa eller i praktiken upphäva insynen. Det kunde bli fallet t.ex. i enskilda organ där staten driver affärsverksamhet i konkurrens med privata företag. En annan faktor som kunde spela in var ägarförhållandena. Det verkade mera näraliggande med handlingsoffentlighet hos enskilda organ som helt ägs eller drivs av staten än hos sådana där det stat- liga inslaget bara var ett bland en rad andra.17 Departementschefen angav att ytterligare ett skäl mot att nu in- föra offentlighet hos ett enskilt organ kunde vara att organets verk- samhet sågs över. En utvidgning av offentlighetsprincipen kunde knappast komma i fråga, om man inte kunde förutse att den skulle bestå under överskådlig tid.18 Departementschefens slutsats vara att en utvidgning av offentlig- hetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet borde in- riktas på de organ som det framstod som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt, nämligen sådana som handhar myndig- hetsutövning mot enskilda. Frågan om vilka organ som skulle om- fattas av en sådan utvidgning borde avgöras efter en prövning av de specifika förhållanden som råder på varje särskilt område. Med hän- syn till de stora svårigheter som var förenade med att utvidga offent- lighetsprincipen utanför myndighetsområdet borde erfarenheterna av det aktuella förslaget avvaktas innan någon längre gående utvidg- ning kunde övervägas.19 Lagrådet ansåg att propositionens förslag präglades av en utom- ordentlig försiktighet. Motiveringarna kunde göras till föremål för invändningar. Med hänsyn till att det endast var fråga om de första stegen på vad som fick antas bli en vidare utveckling ansåg dock lagrådet att remissens ställningstaganden kunde godtas.20 2.3.2Obligatorisk kontroll genom teknisk provning e.d. En huvudgrupp av organ som fördes in i bilagan var några som bedrev obligatorisk kontroll genom teknisk provning. Uppgiften att fatta beslut om en produkt skall godkännas för ett visst ändamål eller inte ansågs innefatta myndighetsutövning. Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet gällde redan offentlighetsprincipen. kom den att ut- sträckas även till AB Statens anläggningsprovning och Apoteks- bolaget . Även den besiktning och tillsyn av segelflygplan som Kungliga Svenska () utför borde omfattas av offentlighet.21 Denna grund för utvidgning av offentlighetsprincipen har inte lika stor betydelse. Inslaget av myndighetsutövning hos organ som sysslar med teknisk kontroll har i princip upphört sedan blev medlem i EES respektive EU. Bestämmelserna i bilagan till sek- retesslagen har därför ändrats. Beträffande fordonsbesiktning enligt fordonslagen finns dock fortfarande ensamrätt för vissa bolag22. Bolagens uppgifter innefattar bl.a. myndighetsutövning. Offentlig- hetsprincipen skall därför fortfarande tillämpas för dessa bolag.23 2.3.3Fördelning av statliga medel I förarbetena till införandet av bilagan konstaterades att vissa privaträttsliga subjekt fått uppgiften att till enskilda fördela statliga stöd i olika former. Det förelåg ett starkt intresse av offentlighet i sådana ärenden där allmänna medel skall fördelas. Propositionen behandlade först organ som fördelade statliga medel till kulturaktiviteter m.m. När det gäller sådan verksamhet borde offentlighetsprincipen gälla hos i , , Stiftelsen , , , länsbildningsförbun- den, i och Stiftelsen . Departementschefen ansåg att det inte fanns något behov av sekre- tesskydd för uppgifter i den aktuella typen av ärenden.24 Dessa organ finns alltjämt upptagna i bilagan till sekretesslagen. I propositionen diskuterades om offentlighetsprincipen skulle utsträckas till andra organ som fördelade statliga medel till kultur eller liknande ändamål. Några sådana förslag lämnades dock inte. Det motiverades med att organens verksamhet var under utredning.25 När det gällde fördelning av allmänna medel i form av statligt stöd till näringslivet, konstaterades i propositionen att sådana uppgifter 1986/87:151 s. 22AB , , Det 23Regner m.fl. s. 1986/87:151 s. 152 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet lämnats till en rad enskilda juridiska personer. De medel som för- delades på detta sätt uppgick till avsevärda belopp och intresset av insyn i verksamheten gjorde sig i många fall starkt gällande. Det fanns därför goda skäl att vidga offentlighetsprin- cipen till de enskilda organ som sysslar med denna form av stöd- verksamhet. ansågs verksamheten vara sådan att en ut- ökad offentlighetsprincip måste ske i kombination med en mycket långtgående sekretess. Departementschefen ansåg därför att offent- lighetsprincipen inte skulle utvidgas till bl.a. AB Svensk Export- kredit, Norrlandsfonden och exportråd.26 Departementschefen gjorde en annan bedömning beträffande de stöd och bidrag som i marknadsreglerande syfte fördelades på jord- brukets och fiskets områden av åtta fristående regleringsföreningar. Offentlighetsprincipen skulle således införas för den del av för- eningarnas verksamhet som innebar fördelning av sådant stöd.27 Ingen av dessa regleringsföreningar finns kvar i bilagan. I propositionen behandlades också , som fungerade som moderbolag till de regiona- la stiftelserna för skyddat arbete. Behovet av sekretess i den affärs- verksamhet som stiftelserna bedrev ansågs påtagligt. Offentlighets- principen borde därför inte tillämpas på någon del av koncernen.28 Motsvarande verksamhet bedrivs i . Under denna rubrik diskuterades i propositionen slutligen om offentlighetsprincipen skulle omfatta de erkända arbetslöshets- kassorna. Främst med hänsyn till det sekretessbehov som kunde förutses och kassornas lokala organisation avstod departements- chefen från att lämna ett sådant förslag.29 Handlingsoffentlighet gäller numera i den del av arbetslöshets- kassornas verksamhet som rör prövning av ärenden om arbetslös- hetsersättning. Motivet för den ändrade synen på arbetslöshets- kassorna var att det fanns starka skäl för att de skulle omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. Att det var frågan om medlemsorganisationer bedömdes inte utgöra något hinder för att införa offentlighet i den del av verksamheten som innebar myndighetsutövning. Vidare konstaterades att arbetslöshetskassor- nas verksamhet förändrats . Bl.a. innebar instans- ordningen vid överklagande av arbetslöshetskassornas beslut att de 1986/87:151 s. 154 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet företrädde det allmänna vid domstol som motpart när en enskild överklagat. Det fanns också numera ett krav på en tydlig gräns mellan arbetslöshetskassornas och närliggande organisationers verksamhet, t.ex. fackförbundens. Slutligen ansåg regeringen att sekretess- behovet kunde tillgodoses genom en ny bestämmelse med ett rakt skaderekvisit. Sekretesskyddets styrka kunde således inte heller an- ses utgöra ett skäl mot att föra in arbetslöshetskassorna i bilagan.30 2.3.4Beslut om statligt reglerade anställningar Vid bilagans tillkomst skulle vissa enskilda organ tillämpa lagen (1976:600) om offentlig anställning bl.a. i frågor om avskedande, disciplinpåföljd, avstängning, åtalsanmälan och läkarundersökning. gäller lagen (1994:260) om offentlig anställning. Departe- mentschefen konstaterade att när ett organ fattade beslut i ett sådant ärende blev det fråga om myndighetsutövning. Det fanns inga beak- tansvärda skäl mot att införa offentlighet i dessa fall. Mot denna bak- grund utsträcktes offentlighetsprincipen att gälla statligt reglerade anställningar hos , , Svenska språk- nämnden, internationella fredsforskningsinstitut (), toring och Skogs- och lantbruksakademien.31 2.3.5Organ som inte borde omfattas av en utvidgad offentlighetsprincip Utseende av offentliga funktionärer Flera organ utanför den statliga och kommunala förvaltningsorga- nisationen har befogenhet att utse styrelseledamöter för vissa myn- digheter. Denna uppgift ansågs utgöra myndighetsutövning. Upp- giften var dock en så begränsad del av de aktuella organens verksam- het att det inte borde bli aktuellt att utsträcka offentlighetsprincipen till dessa organ endast på grund av rätten att utse styrelseleda- möter.32 2000/01:129 s. 1986/87:151 s. 154. Fr.o.m. omfattar bilagan inte längre anställningar vid Skogs- och lantbruksakademien. Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet Beslut om medlemskap m.m. i offentlighetsrättsliga korporationer I den utredning som var utgångspunkt för förslaget om bilagan disku- terades om offentlighetsprincipen borde omfatta advokat- samfund, och de erkända arbetslöshetskas- sorna. Grunden för detta skulle vara att organen hade befogenheter att besluta om medlemskap och disciplinåtgärder beträffande med- lemmarna på ett sätt som kunde liknas vid myndighetsutövning.33 När det gällde konstaterade departements- chefen att starka skäl talade för en utvidgning av offentlighets- principen. Någon sådan utvidgning föreslogs dock inte. Det be- rodde dels på att det skulle kräva stränga sekretess- bestämmelser, dels på att det fanns en risk för att underlaget i disci- plinärenden skulle bli sämre.34 Beträffande fondbörsen konstaterade departementschefen att huvuddelen av verksamheten kunde anses likna myndighetsutöv- ning. Det talade för en ökad insyn genom att utvidga offentlighets- principen. Trots detta framfördes inget sådant förslag, eftersom be- hovet av sekretessreglering kunde förutses bli mycket långtgående om den väsentliga börsetiska funktion som börsstyrelsen utövar skulle kunna upprätthållas med full effektivitet.35 2.4Motiv för ändringar i bilagan till sekretesslagen I detta avsnitt sammanfattar vi de överväganden som legat bakom att bilagan utökats. Vissa organ har försvunnit ur bilagan. Det beror på att verksamheten upphört eller organiserats om, se bl.a. avsnitt 2.3.2 och 2.3.3. Dessa förändringar kommenteras inte närmare nedan. Motiven för varför organ lagts till i bilagan kan grovt sett delas in i två grupper. Den ena gruppen anknyter till de skäl som anfördes när bilagan infördes. Omständigheten att ett organ anförtrotts myndighetsutövning är särskilt viktig.36 En omständighet som har nära anknytning till att verksamheten rör myndighetsutövning är 33SOU 1983:61 s. 168 1986/87:151 s. 155 Radiotjänst i (prop. 1988/89:18 s. 71–72), (prop. 1993/94:38 s. 162), arbetslöshetskassorna (prop. 2000/01:129 s. 44–45) och (prop. 1998/99:107 s. 51–52) Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet att den tidigare bedrivits av en myndighet.37 Flera av dessa verksam- heter gäller också fördelning av statliga medel. Den andra gruppen bygger på en argumentation om att hand- lingsoffentlighet bör gälla även i viss allmän verksamhet som be- drivs i privaträttslig form men som inte är myndighetsutövning. Detta resonemang användes första gången i samband med att rätten att ta del av allmänna handlingar infördes i de elva stiftelser som hade bildats av de tidigare löntagarfondsmedlen.38 Som motiv för att införa handlingsoffentlighet i dessa stiftelser angavs att de hade inrättats av staten och att förvaltningen avsåg mycket stora belopp som härrörde från det allmänna. Vidare var det fråga om verksamhet som vanligen drivs direkt av det allmänna. I förarbetena konstaterades att ordalydelsen i 1 kap. 8 § sekretess- lagen inte innebar en begränsning enbart till sådana verksamheter som i rättslig mening karakteriserades som myndighetsutövning.39 Omständigheten att rätten att ta del av allmänna handlingar gjorts tillämplig på all verksamhet hos vissa stiftelser trots att dessa inte ägnade sig åt myndighetsutövning angavs som stöd för varför i , ideell förening, skulle om- fattas av handlingsoffentlighet för hela sin verksamhet. Andra skäl till stöd för att institutet togs in i bilagan var att verksamheten finansierades av offentliga medel och att många av kontakterna skulle komma att gälla andra organ som i sin verksamhet skulle tillämpa offentlighetsprincipen.40 Även kan åtminstone delvis sägas höra till denna andra grupp. I och för sig kunde vissa uppgifter som utgör myndighetsutövning överlämnas till institutet. Det ansågs ändå lämp- ligt att hela verksamheten omfattades av offentlighet. Motivet var att verksamheten finansierades med offentliga medel och att många av institutets kontakter var med kommuner och landsting där offentlighetsprincipen gällde.41 arbetslöshetskassorna, (prop. 1990/91:82 s. 39 och 1990/91:178 s. 8), (prop. 1992/93:167 s. 9) forskning, , och kompetensutveckling, av högre utbildning och forskning, och allergiforskning, inom områden med anknytning till och , vid , Stiftelsen , Stiftelsen högskolan i , Stiftelsen och Stiftelsen 1996/97:142 s. 2001/02:38 s. 14–15, bet. 2001/02:SoU5 s. 19, rskr. 1997/98:57 s. 16–17, bet. 1997/98:SoU19, rskr. Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 2.5.1Förarbetena till lagstiftningen om handlingsoffentlighet i kommunala företag Innan den nuvarande regleringen av handlingsoffentligheten i kom- munala företag infördes var det helt fullmäktiges ansvar att skapa tillräcklig insyn för medborgarna. Fullmäktige skulle i vissa fall be- sluta om eller se till att företagen tillämpade grunderna för all- männa handlingars offentlighet enligt 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen och sekretesslagen. De kommunala företagens handling- ar skulle dock inte betraktas som allmänna handlingar. Beslutet innebar endast att företagen skulle ha tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser som förebilder när de bedömde en framställning från någon om att få ta del av företagens handlingar. I förarbetena42 till utvidgningen av insynen i kommunala företag konstaterade regeringen att utvecklingen gått mot att i ökad omfattning bedriva verksamhet i privaträtts- liga former. Särskilt på områden där verksamheten hade starkt kommersiella inslag var det vanligt att den bedrevs i privaträttslig form. Den privaträttsligt bedrivna verksamheten hos kommunerna ansågs ha fått en sådan omfattning att det fanns anledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet för att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn. Det hänvisades också till att redan i samband med att bilagan till sekretesslagen infördes tagit ställning för att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksam- heten (prop. 1986/87:151 s. 148).43 En viktig fråga att ta ställning till var om handlingsoffentligheten skulle vara beroende av verksamhetens art eller av det kommunala inflytandet i företaget. Regeringen konstaterade att den verksamhet som bedrivs av kommunala företag måste ligga inom ramen för vad som är att betrakta som kommunala angelägenheter. Verksamheten måste tillgodose ett intresse som är gemensamt för kommunmed- lemmarna. Regeringen angav vidare att de rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll inte borde vara beroende av i vilken form kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Samma öppenhet borde i princip gälla för kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet de bedriver.44 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:48 s. Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet När det gällde vilka former av företag som borde omfattas av in- synen konstaterade regeringen att av de kommunala före- tagen var aktiebolag, stiftelser eller ekonomiska föreningar. Ideella föreningar, handelsbolag och kommanditbolag förekom således i liten utsträckning. Behovet av insyn i verksamhet som bedrevs i de mera sällan använda formerna var dock inte mindre än för verksamhet som bedrevs i annan form. Ett undantag var dock de ideella föreningarna. Kommunala före- tag i form av ideella föreningar är i huvudsak intresseorganisa- tioner, t.ex. och . Den verksamhet som dessa föreningar bedriver motsvarar inte så- dan verksamhet som normalt eller lika väl kan skötas av en kom- munal myndighet. Reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess borde därför inte omfatta ideella föreningar.45 Det framstod som uppenbart att handlingsoffentlighet skulle råda i företag där kommuner, landsting och kommunalförbund bestämmer ensamma eller tillsammans. Därutöver skulle reglerna tillämpas på aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund var för sig eller ge- mensamt eller genom andra juridiska personer har ett bestämman- de inflytande. Ett sådant bestämmande inflytande ansågs innebära att det kommunala intresset dominerade i företaget och att allmän- heten därmed också hade ett starkt intresse av insyn i och kontroll av verksamheten.46 När det gäller begreppet bestämmande inflytande konstaterade att det hade en lång tradition i svensk rätt. Lagrådet ansåg dock att begreppet inte var så exakt som krävdes i detta samman- hang med hänsyn till att straffbestämmelser ingick i regelverket. Lagrådet föreslog därför att begreppet skulle definieras i lagtexten. Regeringen delade den uppfattningen.47 Begreppet bestämmande inflytande användes redan i sekretess- lagen, bl.a. i 6 kap. 1 §. Av förarbetena till den bestämmelsen fram- gick att ett bestämmande inflytande kunde föreligga även om det allmänna inte har mer än hälften av aktierna i ett bolag, men resten är så spridda att det finns en säker möjlighet för det allmänna att bestämma över bolaget. Sådan praktisk majoritet borde dock inte Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet leda till att reglerna om offentlighet och sekretess blev tillämpliga i bolaget.48 När det gäller aktiebolag skall kommuner och landsting anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande, om de ensamma eller tillsam- mans äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller annars förfogar över så många röster, t.ex. genom ett konsor- tialavtal. Ett rättsligt bestämmande inflytande i ett aktiebolag får också anses föreligga om kommuner eller landsting har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för aktie- bolaget. Det som angetts om aktiebolag skulle gälla även för ekonomiska föreningar.49 Är det fråga om ett handelsbolag föreligger ett kommunalt rätts- ligt bestämmande inflytande, om samtliga bolagsmän är kommuner eller landsting. Ett kommanditbolag där samtliga komplementärer (fullt ansvariga bolagsmän) är kommuner eller landsting är kom- munalstyrt även om det finns kommanditdelägare (begränsat an- svariga bolagsmän) som inte är kommunala.50 I fråga om stiftelser föreligger ett rättsligt bestämmande infly- tande om kommuner eller landsting på grund av stiftelseförord- nande har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen. Regeringen konstaterade att tillämpningen av reglerna om offent- lighet och sekretess i kommunala företag fick konsekvenser också vid tillämpningen av viss annan lagstiftning. Prövningen av frågan om att lämna ut en allmän handling innefattar myndighetsutövning. Det innebär att reglerna om ansvar för tjänstefel (20 kap. 1 § brotts- balken) respektive brott mot tystnadsplikten (20 kap. 3 § brotts- balken) och skadestånd (3 kap. 2 § skadeståndslagen [1972:207]) blir tillämpliga. Vidare blir verksamheten underkastad och JK:s tillsyn. Lagrådet ifrågasatte om straffbestämmelserna måste göras tillämp- liga på verksamhet som bedrivs av privaträttsliga organ. Regeringen ansåg att det inte borde göras någon åtskillnad när det gällde det straffrättsliga ansvaret, eftersom samma regler om handlingsoffent- lighet och sekretess borde tillämpas oavsett i vilken form verksam- heten bedrivs.51 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet Den utvidgade insynen i kommunala företag föranledde en ny sekretessbestämmelse. De befintliga bestämmelserna i sekretess- lagen (6 kap. 1 och 2 §§ samt 8 kap. 10 §) och lagen om skydd för företagshemligheter ansågs ge ett tillfredsställande skydd för så- dana uppgifter om de kommunala företagens och deras kunders förhållanden som kunde behöva hemlighållas.52 Sekretesstiden för vissa sådana uppgifter förlängdes dock något. Den nya bestämmel- sen gällde skydd för uppgifter om personliga förhållanden för hyres- gäster och deras närstående.53 Regeringen gjorde bedömningen att regleringen av handlings- offentligheten i de kommunala företagen inte stod i strid med den associationsrättsliga tystnadsplikt som åvilar styrelsen och verk- ställande direktören i företagen. Det kunde nämligen inte anses oaktsamt eller på något annat vis stå i strid med lojalitetsplikten mot bolaget att lämna ut handlingar i enlighet med skyldighet i lag.54 Ett annat problem skulle kunna vara om bestämmelser i sekre- tesslagen kom i konflikt med styrelsens eller verkställande direk- törens upplysningsplikt mot bolagsstämman eller föreningsstäm- man. Lagrådet konstaterade dock att stämman är ett särskilt organ hos bolaget eller föreningen. De aktieägare eller medlemmar som deltar i stämman skall därför inte behandlas som enskilda i sekre- tesslagens mening. Sekretesslagen innehåller vidare en bestämmelse som innebär att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller för- ordning. Lagrådet påpekade att bolaget eller föreningen enligt för- slaget skulle betraktas som en myndighet. En styrelseledamot, verk- ställande direktör eller revisor kunde således, inom ramarna som an- ges i aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar, lämna upplysningar till stämman även om de omfattas av sekretess. Rege- ringen delade denna bedömning.55 delade regeringens bedömning av behovet av insyn i kommunala företag och ansåg att den föreslagna gränsdragningen för de företag som skulle omfattas av handlingsoffentlighet och sekretess var lämplig.56 s. 29 och 33 537 kap. 25 § andra stycket sekretesslagen 1993/94:48 s. 1993/94:KU13 s. 19, rskr. Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet som rätten att ta del av allmänna handlingar infördes (1995) fanns det 1 450 företag där en eller flera kommuner ägde av aktierna eller utsåg av ledamöterna i styrelsen för företaget.57 Dessa företag hade en sammanlagd omsätt- ning på . En stor majoritet av dessa före- tag drevs som aktiebolag (1 138 stycken, ).