sou · GSB3110 · 2005-01-01 00:00:00 — Det finns andra bestämmelser där sekre- tessen verkligen är absolut dvs. utan möjlighet till undantag.174 I 2 kap. 1 § finns bestämmelser om att uppgifter som angår förbindelser med annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, kan 172Se t.ex. 13 kap.6 § sekretesslagen. 1732 kap. 1 § sekretesslagen. 174Se t.ex. 8 kap. 5 § fjärde stycket sekretesslagen, som avser vissa typer av uppgifter som myndigheter fått enligt avtal med främmande stat. Nuvarande förhållanden och reformarbeten omfattas av sekretess. Utgångspunkten är att sådana uppgifter skall vara offentliga, men om det kan antas att ett utlämnande av upp- giften stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet kan uppgiften skyddas. Utrikessekretessens syfte är således att skydda svenska intressen och inte den enskilde. Sekretess för uppgifter som rör utlänningar finns reglerad i 7 kap. 14 § sekretesslagen. Uppgifter om det bistånd en asylsökande eller annan utlänning får skyddas av bestämmelsen om sekretess i 7 kap. 4 § sekretesslagen. I första stycket anges, att en uppgift som rör en utlänning om- fattas av sekretess, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat all- varligt men som föranleds av förhållande mellan utlänningen och utländsk stat, myndighet eller organisation av utlänningar. Skade- prövningen görs således med ett rakt skaderekvisit, dvs. med pre- sumtion för offentlighet. Endast risk för en relativt allvarlig skada skall leda till sekretess. Som typexempel har nämnts att ett röjande av uppgifter om en politisk flykting här i landet leder till repressa- lier mot flyktingen eller hans anhöriga i hemlandet.175 Bestämmel- sen gäller generellt för hela den offentliga verksamheten och är alltså inte begränsad till viss en myndighet eller ett visst verksam- hetsområde. I paragrafens andra stycke finns sekretessbestämmelser som gäller dels myndighets verksamhet för kontroll av utlänningar, dels ären- den om svenskt medborgarskap. Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, uppehållstillstånd samt av- och utvisning, utan även kontrollåtgärder och annan löpande tillsyn. I sådan verksamhet och i ärenden om svenskt medborgarskap omfattas uppgifter om utlänningens person- liga förhållanden av sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att utlänningen eller någon närstående lider skada eller men. Här gäller ett omvänt skaderekvisit, dvs. det föreligger en presumtion för sekretess. Vid skadeprövningen måste beaktas, 175 Se vidare Justitiekanslerns beslut , dnr 3641-97-21, som också tar upp frågan om utlandsmyndigheters tillämpning av sekretesslagens bestämmelser. Nuvarande förhållanden och reformarbeten att en uppgift som i kan anses tämligen harmlös kan för utlänningen uppfattas som ytterst känslig och ömtålig.176 Enligt andra stycket gäller sekretess till skydd för den som lämnar uppgift, eller en närstående till denne, om en utlänning. Detta skydd förutsätter att anmälaren eller uppgiftslämnaren kan antas utsättas för våld eller annat allvarligt men, om en uppgift ur anmälan eller utsagan röjs. Bestämmelsen gäller bara i förhållande till enskilda, och således inte när uppgiften lämnas av en myndighet eller när uppgift lämnas på grund av uppgiftslämnarens tjänst. Utredningen om sekretess hos utlänningsärenden m.m. föreslog i sitt betänkande (SOU 2001:110) Utlandsmyndigheternas med- verkan i utlänningsärende m.m., att sekretessen för utlandsmyndig- heter skulle skärpas så till vida att samma sekretesskydd skulle gälla för uppgift i ett ärende när en utlandsmyndighet medverkar i utredning som då uppgiften finns hos en i handläggande utlänningsmyndighet. Bakgrunden till förslaget var att utredningen ansåg att uttrycket verksamhet för kontroll över utlänningar enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen, inte kunde tolkas så vidsträckt att bestämmelsen i paragrafens andra stycke också var tillämplig hos en utlandsmyndighet när den bistår en utlänningsmyndighet med utredningar och identitetskontroller m.m.177 Skyddet för den enskilde var därför, enligt utredningen, svagare när en utlands- myndighet deltar i utlänningskontrollen, m.m. Regeringen menade, att numera får bestämmelsen i 7 kap. 14 § sekretesslagen anses tillämplig hos utlandsmyndigheterna, när dessa biträder med utredning i utlännings- eller medborgarskaps- ärenden.178 I ärenden som gäller en utlännings skyddsbehov före- kommer emellertid inte sällan uppgifter av ytterst känslig natur. Om en sådan sekretessbelagd uppgift felaktigt lämnas ut kan det förorsaka en allvarlig skada för den person som ärendet gäller eller för honom eller henne närstående personer. Mot bakgrund av den osäkerhet som har rått i denna fråga ansåg regeringen, att det var angeläget att lagtexten inte kan misstolkas. Lagtexten kom därför att förtydligas. 176Se 7:73 f och JO 1996/97 s. 469. 177Se också Justitiekanslerns beslut , Dnr. och , Dnr. 2003/2004:93, bet. 2003/04:KU17, rskr. 2003/04:256. Bakgrunden är att det finns en bestämmelse i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen, där det anges att utlandsmyndigheterna skall biträda utlänningsmyndigheterna med utredning i ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (7 a §). 179Nuvarande 7 kap. 14 § tredje stycket sekretesslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Utredningen föreslog också, att det skulle införas en sekretess- brytande regel som möjliggör för utlänningsmyndigheterna och utlandsmyndigheterna att utbyta information när en utlands- myndighet medverkar med utredning i verksamhet för kontroll över utlänningar eller i ärende om svenskt medborgarskap. Utredningen påtalade, att det är vanligt förekommande att utlandsmyndigheterna såväl vid sin återrapportering till utlän- ningsmyndigheterna som vid utredning av egna ärenden behöver lämna och få sekretessbelagd information. Enligt utredningens mening var det därför uppenbart att det måste vara möjligt för utlandsmyndigheterna och utlänningsmyndigheterna att utbyta information, när så är nödvändigt för en riktig bedömning av ett utlänningsärende. Utredningen föreslog därför en sekretess- brytande bestämmelsen som skulle innebära en rätt för en myndig- het, att vid handläggning av ett utlänningsärende lämna sekretess- belagd information till annan myndighet, om det finns särskilda skäl för att uppgiften lämnas ut. Regeringen lämnade inte något förslag i denna del (se avsnitt 13.3.1) I paragrafen finns också sekretessregler som gäller i Integrations- verkets verksamhet rörande statliga ersättningar för asylmottagande och bosättningsärenden, och Totalförsvarets och verksamhet till följd av (fjärde och femte styckena). I sjätte stycket finns sekretessbestämmelser som har tillkommit för att säkerställa att uppgifter som har tagit emot enligt Dublinförordningen endast lämnas vidare till de myndigheter som avses artikel 21 punkt 7 i förordningen. Av förordningen framgår att de uppgifter som har tagit mot endast får lämnas ut till myndigheter och rättsinstanser som i något avseende handlägger utlänningsärenden. Sekretessen är absolut, dvs. någon skade- prövning skall inte göras. Mot denna bakgrund innehåller para- grafen inte bara en bestämmelse om möjligheten att sekretess- belägga nu nämnda uppgifter, utan också en bestämmelse som begränsar rätten att lämna uppgiften vidare enligt 14 kap. 1–3 §§ sekretesslagen. Det innebär att uppgifter som omfattas av sekretess får lämnas till andra myndigheter endast om det finns stöd för det i förordningen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Förundersökningssekretess i förhållande till den brottsbekämpande och brottsutredande verksamheten (utredningssekretess) Sekretess gäller, enligt 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen, för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål, i ange- lägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådana mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott samt brottsutredande myndigheters brottsförebyggande och brottsutredande verksamhet.180 För att sådana uppgifter som är hänförliga till verksamhet som anges i första stycket skall omfattas av sekretess, skall man med ett rakt skaderekvisit pröva om syftet med de beslutade eller förut- sedda åtgärderna motverkas eller framtida verksamheten skadas genom ett utlämnande av uppgifterna. Syftet med sekretess enligt denna bestämmelse är att skydda den brottsutredande och brotts- bekämpande verksamheten. Första punkten i paragrafens första stycke pekar direkt ut upp- gifter som hänför sig till förundersökning, dvs. när en sådan har inletts med stöd av bestämmelserna i . Även en s.k. förut- redning är normalt att betrakta som ett led i tillämpningen av be- stämmelserna i 23 kap. 1 § , men det är oklart vad som gäller i sekretesshänseende för uppgifter som inhämtas under en sådan förutredning.181 Även tillämpningen av andra punkten om användning av tvångs- medel förutsätter att en förundersökning i brottmål eller ett annat ärende om tvångsmedelsanvändande har inletts. I fjärde punkten regleras emellertid tydligt att uppgifter i den allmänna brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten omfattas av sekretessbestämmelsen. Uppgifterna behöver här inte ha koppling till något konkret fall och någon förundersökning behöver inte heller ha inletts. Uppgifter som kan falla in under bestämmel- sen är bl.a. sådana som är hänförliga till arbetsrutiner, spanings- metoder, program för trafikkontroller, patrulleringsvägar, utnyttjande av lokaler eller fordon, personuppgifter rörande personal och tjänst- göringslistor. 180Med förundersökning åsyftas förundersökningen enligt bestämmelser. Med tvångsmedel åsyftas de straffprocessuella tvångsmedel som regleras i 24–28 kap. , men också tvångsmedel som regleras i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1976:1090) om alkoholutandningsprov och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Se vidare 5:3 f. JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s.98, DsJu 1979:15, s. 37 f. och JO:s beslut , dnr. Nuvarande förhållanden och reformarbeten De myndigheter som anges i fjärde punkten är åklagarmyndighet, polismyndighet, , och . Även om sekretess enligt paragrafens första stycke särskilt kommer att gälla hos de angivna myndigheterna, kan sekretess dock gälla hos samtliga myndigheter som på ett eller annat sätt får del av en upp- gift som kan hänföras till en förundersökning eller annan angiven verksamhet. Myndigheterna behöver inte själva bedriva eller med- verka i förundersökningen eller den brottsbekämpande verksam- heten. Om exempelvis av en polismyndighet får uppgifter ur en pågående förundersökning mot en asylsökande eller uppgift om att Polisen avser att använda hemlig telefonavlyssning mot denne, gäller bestämmelsen om förundersökningssekretess i 5 kap. 1 § stycket också hos . Förundersökningssekretess till skydd för enskild Av 9 kap. 17 § sekretesslagen följer att uppgifter i en förundersök- ning omfattas av sekretess, om de skulle vara till skada eller men för den enskilde eller någon anhörig att uppgifterna röjs. Till skillnad från den s.k. utredningssekretessen, råder en presumtion för sekre- tess för sådana uppgifter, dvs. skadeprövningen skall ske med ett omvänt skaderekvisit. skall, vid handläggning i allmän domstol, prövningen emellertid ske med ett rakt skaderekvisit, men endast. Hos andra myndigheter är skyddet för den enskilde även framgent starkt. Uppgifter som rör den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden omfattas, om skaderekvisitet är uppfyllt, av sekretess i ett angivet antal myndigheters olika verksamheter som har anknyt- ning till brottsutredningar av olika slag. Bland annat omfattas upp- gifter i en förundersökning i brottmål, ärenden om användning av tvångsmedel samt i åklagarmyndighets, polismyndighets, och m.fl. verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, som inte är direkt hänförlig till en förundersökning.182 I motsats till vad som gäller beträffande utredningssekretessen, gäller sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 endast i den i paragrafen beskrivna verksamheten hos åklagarmyndighet, polis- 182 Sekretess gäller också i viss annan utredning än sådan som görs enligt bestämmelserna om förundersökning i , se 9:49. Nuvarande förhållanden och reformarbeten myndighet, och m.fl. myndigheter.183 Förundersökningssekretess enligt denna punkt gäller således inte hos annan myndighet. För att hos annan myndighet kunna belägga en sådan uppgift med sekretess krävs antingen en bestämmelse om överföring av sekretess, sekundärsekretess, eller att den finns en sekretessbestämmelse som gör det möjligt för den mottagande myn- digheten att sekretessbelägga uppgiften, dvs. Detta innebär att om uppgifter lämnas mellan Polisen, och , omfattas dessa av sekretess även hos den mot- tagande myndigheten, om skaderekvisitet i 5 kap. 1 § eller 9 kap. 17 § sekretesslagen är uppfyllt. När får del av en uppgift, av exempelvis Polisen, som där sekretessbelagts med stöd av 9 kap. 17 § sekretesslagen, gäller den bestämmelsen inte primärt hos och det finns inte heller någon bestämmelse om att sekretessen förs över med uppgiften. För att sekretess då skall gälla också hos måste det finnas en primär sekre- tessbestämmelse som verket har att tillämpa. Eftersom uppgifterna rör den enskildes personliga förhållanden, skyddas de hos Migra- tionsverket med tillämpning av utlänningssekretessen i 7 kap. 14 § sekretesslagen. Båda bestämmelserna har alltså till syfte att skydda uppgifter om den enskildes personliga förhållanden, och i båda fallen gäller en presumtion för sekretess, dvs. sekretessprövningen görs med ett omvänt skaderekvisit. Det skall dock observeras, att en uppgift som kan skyddas av förundersökningssekretessen i 9 kap. 17 §, sannolikt alltid också skyddas av utredningssekretessen i 5 kap. 1 § sekretesslagen. Detta gäller oavsett om det rör sig om uppgifter inom en inledd förundersökning, eller om utredningsskedet ännu inte nått det stadiet utan fortfarande ligger på ett spanings- skede. De uppgifter som rör brottsutredningar kan således skyddas av sekretessen hos alla myndigheter. Fråga är emellertid vilken möjlighet myndigheterna har att hindra att den enskilde får del av de uppgifter som rör den som uppgifter- na berör. Som nämnts ovan är detta i huvudsak en fråga om partsinsyn.184 Den enskilde har enligt huvudregeln rätt att ta del av uppgifter som rör honom eller henne. Eftersom det innan en förundersökning har inletts inte föreligger partsförhållande, behöver Polisen eller annan brottsutredande myndighet inte lämna ut uppgifter ens till den som uppgifterna berör, om uppgifterna omfattas av sekretess enligt både 183Se bl.a. SOU 2003:99, s. 126 f. 184Se 14 kap. 4 § sekretesslagen, 23 kap. 18 § och 16 § FL. Nuvarande förhållanden och reformarbeten 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen eller en av dessa bestäm- melser. Så snart en förundersökning är inledd föreligger dock ett partsförhållande, och den enskilde har rätt att få ut uppgifterna som berör honom eller henne. Rätten till partsinsyn kan dock inskränkas med stöd av 14 kap. 5 § sekretesslagen, om det med hänsyn till allmän eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. När får del av uppgifterna kommer uppgifterna att användas i verkets verksamhet för kontroll över utlänningar. Detta betyder att det normalt föreligger ett ärende hos Migrations- verket, och att uppgifterna får betydelse för handläggningen av och utgången i detta. Detta innebär i sin tur att den person som upp- gifterna rör är part i ärendet och att partsinsyn råder, oavsett om förundersökning har inletts eller inte. Även hos verket kan dock partsinsynen inskränkas med stöd av 14 kap. 5 § sekretesslagen. Skill- nanden mellan de brottsutredande myndigheternas möjligheter och möjlighet att underlåta att lämna ut uppgifter som berör den enskilde är således endast, att hos råder partsinsyn normalt redan innan förundersökning inletts, men likheten består i att begränsningar i insynen kan ske med stöd av sekre- tesslagens bestämmelser. Förundersökningssekretess i verksamhet som gäller internationell rättslig hjälp I 5 kap. 7 § första stycket sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess i verksamhet som avser internationell rättslig hjälp i brottmål och i verksamhet då rättslig hjälp begärs av en mellanfolklig domstol (se avsnitt 4.9). De uppgifter som kan omfattas av sekre- tess är sådana som hänför sig till utredningen enligt bestämmel- serna om förundersökning i brottmål och angelägenhet som avser användning av tvångsmedel. Sekretessen kan omfatta även de upp- gifter som förekommer i ansökan om rättslig hjälp och därtill fogade handlingar. Bestämmelsen är således tillämplig när de svenska myndigheterna tillämpar de bestämmelser som enligt rätte- gångsbalken gäller förfarandet under en förundersökning, trots att utredningen inte äger rum inom ramen för svensk förundersök- ning.185 185 Enligt huvudregeln kan rättslig hjälp lämnas endast under de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning eller rättegång enligt Nuvarande förhållanden och reformarbeten Sekretess kan också gälla för uppgifter vid en begäran av en mellan- folklig domstol om rättslig hjälp. Här avses främst uppgifter som kan få del av genom tillträdet till Romstadgan för Inter- nationell brottmålsdomstol, ett samarbete som för svensk del regleras i lagen (2002:329) om samarbete med Internationell brottmålsdomstol. Bestämmelserna gäller emellertid också då rättslig hjälp begärs av en internationell brottmålstribunal. Till skillnad från vad som gäller för utredningssekretessen råder det en stark presumtion för sekretess för sådana uppgifter, vilka svenska myndigheter får i samband med en begäran om rättslig hjälp från annan stat. Det har för det straffrättsliga samarbetet varit en självklar utgångspunkt att känsliga uppgifter i den utländska brottsutredningen kan skyddas av den anmodade staten. För upp- gifterna gäller därför sekretess, om det kan antas att den rättsliga hjälpen begärts under förutsättning att uppgiften inte röjs. Sekretess gäller också för uppgifter som hänför sig till vissa myndig- heters underrättelseverksamhet. Av 5 kap. 1 § andra stycket sekre- tesslagen följer att för uppgifter som hänför sig till sådan under- rättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622), eller som hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott, gäller sekretess om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Den underrättelseverksamhet som avses är den polisverksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas, och som inte utgör förunder- sökning. Att man hänvisar till polisdatalagen innebär inte att upp- gifterna måste vara antecknade i ett register eller en databas som förs med stöd av den lagen, för att de skall omfattas av sekretess. Hänvisningen är gjord främst för att det i polisdatalagen definieras vad som avses med underrättelseverksamhet, och för att en effektiv underrättelseverksamhet i mångt och mycket innebär en registrering av underrättelser och spaningsresultat, i syfte att använda uppgif- terna i den löpande verksamheten. eller annan lag eller författning och enligt de särskilda bestämmelserna i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Nuvarande förhållanden och reformarbeten På samma sätt gäller sekretess för uppgifter som hänför sig till sådan underrättelsetjänst som avses i 2 § lagen (2001:85) om behand- ling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Detta innebär att samma sekretess som råder för Polisens under- rättelseverksamhet också gäller för sådan verksamhet hos . Denna underrättelseverksamhet har beskrivits på samma sätt som gäller för Polisens verksamhet. Någon särskild bestämmelse om sekretess för underrättelseverksamhet finns emellertid inte. Sekretessen har här avgränsats med ett omvänt skaderekvisit, dvs. det råder presumtion för att uppgifter i Polisens och underrättelseverksamhet skall omfattas av sekretess. Det innebär att uppgifter i kriminalunderrättelseregister och annan underrättelse- verksamhet inte behöver lämnas ut annat än om man med säkerhet kan fastställa att ett röjande inte innebär en skada för den löpande underrättelseverksamheten. Även en myndighet som i annan verksamhet biträder polismyn- dighet, eller (m.fl. angivna brotts- bekämpande myndigheter) i brottsförebyggande eller brottsbekäm- pande verksamhet skall iaktta sekretess.186 Om skaderekvisitet enligt första (rakt) eller andra (omvänt) stycket är uppfyllt, skall uppgifter som den myndigheten i sin medverkan i arbetet behand- lar omfattas av sekretessen. Som nämnts ovan kan uppgifter som är hänförlig till en förunder- sökning och annan brottsbekämpande och brottsutredande verk- samhet som bl.a. Polisen, och bedriver och i Polisens och underrättelseverksamhet omfattas av sekretess. Härigenom omfattas också de registeruppgifter som är hänförliga till sådan verksamhet av sekretessen. Bland annat kan uppgifter i Polisens misstankeregister, DNA-register, fingerav- trycks- och signalementsregister samt uppgifter i och register för den brottsbekämpande verksamheten omfattas av sekretess, såvida de är hänförliga till en förundersök- ning, ett ärende om användning av tvångsmedel eller till under- rättelseverksamhet. Detta följer direkt av 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § första stycket 1, 2 och 4 sekretesslagen. 186 5 kap. 1 § tredje stycket sekretesslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten På samma sätt kan registeruppgifter som rör en utlänning eller uppgifter som registrerats i verksamheten för kontroll av utlänningar och uppgifter vilka rör den enskildes personliga förhållanden, med stöd av 7 kap. 4 och 14 §§ sekretesslagen omfattas av sekretess. Därutöver finns bestämmelser som särskilt reglerar sekretess för uppgifter i myndigheternas register. I 9 kap. 17 § första stycket 6 och 7 regleras särskilt om sekretess för uppgifter som förs av Riks- polisstyrelsen enligt Polisdatalagen och uppgifter i misstankeregistret. I punkt 10 regleras att på motsvarande sätt råder sekretess för upp- gifter i register som förs med stöd lagen om behandling av personuppgifter i brottbekämpande verksamhet eller som annars behandlas med stöd av den lagen. På samma sätt som gäller för förundersökningssekretessen till skydd för den enskilde, råder en presumtion för sekretess, dvs. uppgifter ur registerna får lämnas ut endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. I paragrafens femte stycke är dock reglerat, att sekretess inte hindrar att uppgifter ur nämnda register lämnas ut, om det är särskilt före- skrivit i den registerlagstiftning som reglerar behandlingen av person- uppgifterna. I avsnitt 4.11 redovisas i vilken omfattning uppgifter ur Polisens och register skall lämnas ut till annan myndighet. I 7 kap. 17 § regleras att absolut sekretess råder i verksamhet som avser förande av eller uttag ur belastningsregistret. Detta inne- bär att det inte ställs upp något skaderekvisit som villkor för sekre- tessen. , som för registret, få lämna ut uppgifter ur det endast under förutsättning att det är särskilt föreskrivit. I avsnitt 4.11. redovisas att uppgifter ur registret under vissa förut- sättningar skall lämnas ut bl.a. till polismyndighet, och . I paragrafens tredje stycke regleras vidare, att bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen, om bl.a. skyldigheten att i vissa fall lämna ut uppgifter till annan myndighet utan hinder av sekretess, inte gäller för uppgifter i belastningsregistret.