sou · GSB3101d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Tjänstepensions- direktivet reglerar verksamheten i institut som tryggar pensioner. Motivet för reglering är således detsamma på försäkringsområdet som på tjänstepensionsområdet och dessutom är vissa produkter likartade. Således borde också regleringen vara likartad. Det bör också vara det långsiktiga målet. Detta mål är dock inte möjligt att uppnå inom ramen för detta delbetänkande, eftersom tjänste- pensionsdirektivet på flera punkter föregår reformeringsarbetet på försäkringsområdet. Inte minst har utredningen ett omfattande uppdrag i vilket ingår bl.a. att skapa en modern och tydlig associa- tionsrättslig reglering av försäkringsverksamhet, lämna förslag på en framtida reglering av understödsföreningars verksamhet och analysera behovet av en särreglering av små försäkringsföretag. I det föreliggande arbetet har utredningen därför valt att som regel inte föreslå lagändringar som inte är nödvändiga för att imple- mentera direktivet, även för det fall det synes finnas ett behov av sådana lagändringar. Utredningen kommer därför ha anledning att återkomma till vissa frågor i det framtida arbetet. Utredningens förslag: Understödsföreningar som bedriver tjänstepensionsverksamhet, s.k. tjänstepensionskassor, och pensionsstiftelser skall omfattas av direktivet. Direktivet är enligt artikel 1 och 2 tillämpligt på verksamhet i tjänstepensionsinstitut. definieras i artikel 6 som ett institut som, oavsett dess rättsliga form, förvaltar fonderade medel och som är etablerat oberoende av uppdragsgivande företag eller branschorganisation utifrån syftet att tillhandahålla pensionsför- måner i samband med yrkesutövning på grundval av en överens- kommelse eller ett avtal som slutits enskilt eller kollektivt mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare, eller med egenföretagare i enlighet med lagstiftningen i hem- och värd- medlemsstaten och som bedriver verksamhet som direkt föranleds av dessa. I artikel 2.2 a–e undantas vissa institut från direktivets tillämp- ningsområde. Institut som förvaltar sociala trygghetssystem enligt vissa angivna förordningar omfattas inte av direktivet (a). Försäk- ringsbolag, kreditinstitut, fondföretag och värdepappersföretag, vilka omfattas av annan gemenskapsrättslig reglering, faller också utanför direktivets tillämpningsområde (b). Medlemsstaterna har dock i enlighet med artikel 4 getts möjlighet att under vissa förut- sättningar på frivillig basis tillämpa vissa av direktivets bestämmel- ser på tjänstepensionsverksamheten i försäkringsföretag som om- fattas av det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. Vidare tillämpas inte direktivet på institut, vars verksamhet bygger på för- delningsprincipen (c). Institut, där det uppdragsgivande företagets anställda inte har någon laglig rätt till förmåner och där det upp- dragsgivande företaget när som helst kan lösa in tillgångarna och inte är tvingade att fullgöra sina skyldigheter att utbetala pensionsförmåner omfattas inte heller av direktivet (d). Direktivet är vidare inte tillämpligt på företag som gör bokföringsmässiga avsättningar för att kunna betala ut pensionsförmåner till sina anställda (e). som har blandad verksamhet och som förvaltar både obligatoriska pensionsplaner inom sociala trygghets- system och icke-obligatoriska tjänstepensioner skall omfattas av direktivet enligt artikel 3, såvitt avser den del av verksamheten som avser tillhandahållande av de icke-obligatoriska tjänstepensionerna. Krav på separation uppställs i sådana fall, varvid skulder och till- gångar skall hållas fullständigt åtskilda och någon möjlighet till överföring mellan de olika systemen inte får finnas. Strukturen på den svenska tjänstepensionsmarknaden är i hög grad beroende av bestämmelserna om avdragsrätt för tryggande av pensionsutfästelse. För att avdragsrätt skall erhållas måste pensionsutfästelsen vara tryggad på ett av tre av den svenske lag- stiftaren accepterade sätt. Arbetsgivaren kan välja att teckna en pensionsförsäkring till förmån för den anställde. Tjänstepensions- försäkringar tillhandahålls av försäkringsbolag och vissa under- stödsföreningar. Pensionsutfästelsen kan vidare tryggas genom att avsättningar för pensionsskulden görs i arbetsgivarens balansräk- ning i förening med kreditförsäkring eller annan garanti. Slutligen kan tryggande ske genom att medel överförs till en pensions- stiftelse. Livförsäkringsbolagen hör till de redan gemenskapsreglerade instituten som undantas enligt artikel 2.2 b. Frågan om huruvida bör tillämpa möjligheten enligt artikel 4 att låta livförsäk- ringsbolagen omfattas av delar av direktivet behandlas nedan i av- snitt 6.4. En understödsförening är enligt 1 § lagen (1972:262) om under- stödsföreningar (UFL) en sådan förening för inbördes bistånd som har till ändamål att, utan affärsmässigt drivande av försäkrings- rörelse, meddela annan personförsäkring än arbetslöshetsförsäkring och som huvudsakligen är avsedd för anställda i visst eller vissa företag, personer tillhörande viss yrkesgrupp eller medlemmar i sammanslutning med sådan intressegemenskap att en samverkan även för personförsäkring är naturlig. sakligen pensionsförsäkring på grund av anställning är föreningen en understödsförening även om medlemsavgifterna erläggs av arbetsgivaren. Endast understödsföreningar som meddelar tjänstepensionsför- säkring, s.k. tjänstepensionskassor, uppfyller direktivets krav på tjänstepensionsinstitut. Dessa kassor, närmast att likna vid ekono- miska föreningar som bedriver försäkringsverksamhet, är externt inrättade juridiska personer med uppgift att förvalta de som en arbetsgivare enligt avtal härom erlägger i syfte att trygga och tillhandahålla tjänstepension. Liksom andra försäkringsföretag gör en tjänstepensionskassa ett åtagande om att betala ut tjänste- pension, för vilket avsättningar måste göras och skuldtäckning ske. Detta är dock inget krav för att ett institut skall anses som ett tjänstepensionsinstitut i direktivets mening. Tjänstepensionskas- sorna omfattas inte av det konsoliderade livförsäkringsdirektivet eller av något av de andra direktiv som anges i artikel 2.2 b, se SOU 1998:82 s. 95 f, och tjänstepensionsdirektivet blir därmed direkt tillämpligt på deras verksamhet. Såsom anförts ovan är företag som tryggar sina pensions- åtaganden genom bokföringsmässiga avsättningar undantagna från direktivets tillämpningsområde enligt artikel 2.2 e. Denna tryg- gandeform skall således inte omfattas av direktivets regler för svensk del. En arbetsgivare kan även välja att avsätta pensionsmedel till en pensionsstiftelse, som är en från arbetsgivaren separat juridisk person, för att därigenom trygga sina pensionsutfästelser till de anställda eller deras efterlevande. Det är dock i dessa fall, till skill- nad från vad som gäller vid tjänstepensionsförsäkring, alltid arbets- givaren som svarar för själva utfästelsen om pension. En pensions- stiftelse är nämligen enligt 12 § lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggandelagen) förhindrad att utfästa pension och sådana utfästelser är ogiltiga. Stiftelsens balansräkning innehåller inte någon skuldpost som svarar mot pensionsutfästel- sen eftersom skulden inte belastar stiftelsen utan arbetsgivaren. I linje med detta är det arbetsgivaren som också ansvarar för värde- ringen av pensionsåtagandena liksom för utbetalningen av pensionsförmånerna. Arbetsgivaren kan därefter få gottgörelse ur överskott på stiftelsens kapital, beräknat på visst sätt, se 14 och 15 §§ tryggandelagen. Förmögenheten i stiftelsen kan jämställas med en säkerhet eller en pant för arbetsgivarens pensionsutfästelse. att förvalta det kapital som arbetsgivaren avsätter till stiftelsen och säkerställa att arbetsgivarens pensionsutfästelser därmed kan upp- fyllas. Såsom det har anförts i avsnitt 2.3 har pensionsstiftelsen till uppgift att skydda arbetstagarnas pensionskapital om arbetsgivaren kommer på obestånd. Genom att stiftelsealternativet inte innehåller några försäk- ringsinslag skiljer sig verksamheten i en stiftelse väsentligt från den i en tjänstepensionskassa. Eftersom medel genom avsättning till stiftelse fonderas i en separat juridisk person och syftet med avsättningarna är att tillhandahålla tjänstepension är dock även pensionsstiftelserna enligt direktivets ordalydelse att beteckna som ett tjänstepensionsinstitut. Direktivet slår fast regler för verksam- heten i och tillsynen över juridiska personer som inrättats obero- ende av, dvs. separat från, arbetsgivaren och vilka har till uppgift att förvalta medel som är öronmärkta för tjänstepension. Vem som står för själva pensionsutfästelsen och gör pensionsutbetalningarna – arbetsgivaren eller institutet – har därvidlag ingen betydelse. Även pensionsstiftelserna omfattas därmed av direktivet. Som kommer att framgå i det följande föranleder dock stiftelsernas karaktär av pant utan egna åtaganden särskilda bedömningar beträffande bl.a. direktivets regler om tekniska avsättningar, skuldtäckning och kapitalkrav jämfört med vad som är fallet för tjänstepensionskassornas del. Direktivet ger medlemsstaterna en möjlighet att underlåta att tillämpa direktivet på institut som har färre än 100 medlemmar. I vilken mån denna möjlighet skall utnyttjas diskuteras i nästa avsnitt. Avslutningsvis kan sägas att den typ av institut som beskrivs i artikel 3 inte förekommer i varför bestämmelserna i den artikeln inte blir relevanta. Detsamma gäller undantagen i artikel 2.2 c och d. Det svenska socialförsäkringssystemet, där fonderade medel återfinns inom premiepensions- och AP-fond- systemen, undantas genom artikel 2.2 a. 6.3Undantag för små tjänstepensionsinstitut Utredningens förslag: Pensionsstiftelser som tryggar utfästelse om pension till färre än 100 personer skall inte vara skyldiga att tillämpa direktivets bestämmelser. Sådana stiftelser skall dock kunna välja att lyda under samma regelverk och stå under samma tillsyn som övriga pensionsstiftelser efter anmälan till tillsynsmyndigheten. För några av de institut som enligt huvudregeln omfattas av direktivet uppställs möjlighet till undantag. Enligt artikel 5 första stycket kan en medlemsstat välja att helt eller delvis underlåta att tillämpa direktivet på tjänstepensionsinstitut som förvaltar tjänste- pensionsplaner som har färre än sammanlagt 100 medlemmar. I punkten 15 i preambeln framhålls att ett sådant undantag kan vara motiverat för att underlätta tillsynen. Dessa angivna mindre institut skall dock alltid ha rätt att tillämpa direktivet på frivillig grund. För verksamhet över gränserna krävs att institutet uppfyller alla bestämmelser i direktivet. I artikel 5 andra stycket stadgas att medlemsstaterna har rätt att välja att inte tillämpa vissa i direktivet angivna artiklar på institut som tillhandahåller tjänstepensioner enligt lag och vilka garanteras av en offentlig myndighet. En understödsförening skall enligt 5 § UFL bestå av minst 100 eller, i vissa fall, 500 medlemmar. , som ansvarar för tillsynen av understödsföreningarna, kan dock medge undantag från de bestämmelserna om det finns särskilda skäl. Härutöver har med stöd av en generell dispensregel möjlighet att i vissa fall medge undantag från bestämmelserna i . finns det emellertid inga tjänstepensionskassor som består av färre än 100 medlemmar. Den minsta tjänstepensionskas- sans medlemsantal uppgår till ca 250. Situationen är närmast den motsatta för stiftelser. har inga medlemmar, men det som är relevant i sammanhanget är hur många personer som får sin pension tryggad via stiftelsen. Vid utgången av fanns det nästan 2 500 pensionsstiftelser i . Av dessa stiftelser var det färre än 100 stycken som tryg- gade utfästelse om pension till minst 100 personer. Majoriteten av de svenska pensionsstiftelserna utgörs alltså av stiftelser med ett inte särskilt stort antal ersättningsberättigade personer. I många fall har dessa stiftelser till syfte att trygga tjänstepensionsutfästelser i små, familjeägda företag. Som framgår av avsnitt 2.3 är stiftelsernas verksamhet reglerad i tryggandelagen och varje stiftelse står under tillsyn av i det län där arbetsgivaren har sitt hemvist. Som kommer att framgå av det följande medför bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet ökade krav på stiftelserna och på tillsynen av dessa. Om samtliga stiftelser skulle vara skyldiga att följa direktivets bestämmelser skulle det följaktligen föranleda krav på betydligt ökade tillsyns- resurser. Kostnaden för detta liksom kostnaden för stiftelserna för att uppfylla direktivets krav måste ställas mot syftet med tjänste- pensionsdirektivet. Som framgår av avsnitt 4.3 syftar direktivet till att möjliggöra en effektiv kapitalförvaltning och att skydda för- månstagarna. När det gäller det först nämnda motivet bör framhållas att det finns pensionsstiftelser som tryggar utfästelse om pension till endast ett fåtal personer men som ändå har relativt stora tillgångar. Stiftelserna som omfattar minst 100 personer svarar emellertid för av det totala stiftelsekapitalet, varför det fort- farande är fråga om ett relativt begränsat kapital i de mindre stiftel- serna. Att de största pensionsstiftelserna besitter en så stor del av kapitalet beror framför allt på att flera arbetsgivare i samma koncern använder sig av en gemensam pensionsstiftelse. Härtill kommer att gällande reglering knappast kan anses lägga några bety- dande hinder för en effektiv förvaltning av kapitalet. Det finns således inte behov av att på detta område frigöra kapital. I fråga om konsumentskyddet medför reglerna i tryggandelagen om skydd av pensionskapitalet och det förhållandet att pensionsstiftelserna står under tillsyn att de vilkas pensioner de små stiftel- serna syftar till att garantera ändå är tillförsäkrade ett betydande skydd. Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att pensions- stiftelser som omfattar färre än 100 personer inte skall behöva tillämpa direktivets bestämmelser, eftersom de befintliga, begränsade tillsynsresurserna inte medger att en effektiv och ändamålsenlig tillsyn kan ske av sådana institut och kostnaderna för att tillföra nya resurser för att uppnå en sådan tillsyn inte är moti- verade. Emellertid skall angivna små pensionsstiftelser vara oför- hindrade att på frivillig basis tillämpa direktivet. som omfattar färre än 100 personer och som vill tillämpa direktivets bestämmelser måste anmäla detta till tillsynsmyndigheten. När det gäller tjänstepensionskassor synes det omotiverat att genom undantag specialbehandla en grupp av institut som för när- varande inte existerar, särskilt som utredningen under det fortsatta arbetet kommer att göra en mera ingripande översyn av regleringen av understödsföreningarnas verksamhet samt överväga om små för- säkringsföretag skall regleras särskilt. De omständigheterna talar starkt för att tjänstepensionskassor som består av färre än 100 medlemmar nu inte bör undantas från direktivets bestämmelser. Andra stycket av artikel 5 är inte tillämpligt för svenskt vid- kommande, eftersom avsedda institut saknas på den svenska tjänstepensionsmarknaden. 6.4Möjlighet till tillämpning av direktivet på livför- säkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet Utredningens förslag: skall välja att tillämpa bestäm- melserna i artiklarna 9–16 och 18–20 i tjänstepensionsdirektivet på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Alla tillgångar och skulder som hänför sig till tjänste- pensionsverksamhet skall hållas fullständigt åtskilda från ett livförsäkringsbolags övriga verksamheter. Med tillgångar och skulder som hänför sig till tjänste- pensionsverksamhet skall avses försäkringstekniska avsättningar för tjänstepensionsförsäkringar och motsvarande skuldtäck- ningstillgångar. Med tjänstepensionsförsäkringar skall avses livförsäkringar där utbetalning av försäkringsbelopp (engångsbelopp eller periodiska utbetalningar) är beroende av en persons eller flera personers uppnående eller förväntade uppnående av viss ålder och som har samband med yrkesutövning samt försäkringar som meddelas som tillägg till sådana försäkringar. skall övervaka att de tillgångar och skulder som hänför sig till ett livförsäkringsbolags tjänste- pensionsverksamhet förvaltas och hanteras skilt från bolagets övriga verksamhet utan någon möjlighet till överföring. Som framgår av avsnitt 6.2 faller livförsäkringsbolag, som omfattas av annan gemenskapsrättlig lagstiftning, utanför direktivets tillämpningsområde, men artikel 4 ger medlemsstaterna möjlighet att välja att tillämpa vissa delar av direktivet på tjänstepensions- verksamheten i ett livförsäkringsbolag. Valfriheten omfattar artiklarna 9–16 och 18–20. Dessa artiklar, som bl.a. behandlar frå- gor om tekniska avsättningar, skuldtäckning av tekniska avsätt- ningar och investeringsregler, ersätter i så fall artiklarna 20–26, 31 och 36 i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet som behandlar motsvarande frågor vad beträffar livförsäkringsföretagens tjänste- pensionsverksamhet. För det fallet att medlemsstaten väljer att låta livförsäkrings- bolagens tjänstepensionsverksamhet omfattas av direktivets bestämmelser uppställs krav på att alla tillgångar och skulder som hänför sig till tjänstepensionsverksamheten skall hållas fullständigt åtskilda från bolagets övriga verksamheter. De tillgångar och skulder som hänför sig till tjänstepensionsverksamheten skall dess- utom förvaltas och hanteras skilt från den övriga verksamheten utan någon möjlighet till överföring. Däremot uppställer direktivet inget uttryckligt krav om att tjänstepensionsverksamheten skall drivas i en egen separat juridisk person. Om en medlemsstat väljer att tillämpa direktivet på livförsäk- ringsbolagens tjänstepensionsverksamhet uppställer direktivet som krav att den myndighet som ansvarar för tillsynen av livförsäk- ringsbolagen som en del i fullgörandet av sin tillsynsverksamhet kontrollerar att tjänstepensionsverksamheten hålls strikt åtskild från den övriga livförsäkringsverksamheten. Det ges ingen definition av tjänstepensionsverksamhet i tjänste- pensionsdirektivet. Av artiklarna 6 a och 7 framgår emellertid att det skall vara fråga om pensionsförmåner som skall ha samband med yrkesutövning på grundval av en överenskommelse eller ett avtal som slutits enskilt eller kollektivt mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare, eller med egenföre- tagare. Enligt artikel 6 d skall det vara fråga om förmåner som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensionsålder eller, om de kompletterar dessa för- måner och tillhandahålls sekundärt, i form av utbetalningar vid dödsfall, invaliditet eller upphörande av anställning eller i form av bidrag eller tjänster som tillhandahålls vid sjukdom, medellöshet eller dödsfall. För att den ekonomiska tryggheten under pensions- tiden skall stärkas utgörs dessa förmåner i regel av livslånga utbetalningar. Förmånerna kan dock också vara utbetalningar eller ett engångsbelopp. Enligt artikel 9.2 får med- lemsstaten föreskriva att täckning av risker kopplade till lång levnad och invaliditet, efterlevandeskydd samt en garanti för åter- betalning av inbetalda belopp erbjuds medlemmarna som kompletterande förmåner, om arbetsgivarna och arbetstagarna kommer överens om detta. Som framgår av avsnitt 3.3 så utgör tjänstepensionsförsäkring en betydande del av de svenska livförsäkringsbolagens verksamhet totalt sett. Exempelvis var tjänstepensionsförsäkring den enskilt största försäkringsgrenen för de traditionella livförsäkringsbolagen som grupp , vilket är relativt unikt i ett europeiskt perspektiv. Det är emellertid långt ifrån alla livförsäkringsbolag som har en så stor tjänstepensionsverksamhet, utan marknaden domineras av några få stora livförsäkringsbolag som i princip ute- slutande meddelar tjänstepensionsförsäkring. De tre största bolagen pensionsförsäkring, ömsesidigt (), Arbets- marknadsförsäkringar, pensionsförsäkringsaktiebolag () och (SPP Liv ) stod för av marknaden mätt i premieintäkter för tjänste- pensionsförsäkring, medan andra livförsäkringsbolags tjänste- pensionsverksamhet inte är lika omfattande. Det finns inte något krav på fullständig separation av olika verk- samheter eller försäkringsprodukter i gällande svensk lagstiftning, med undantag för direkt livförsäkringsrörelse och skadeför- säkringsrörelse som bedrivs i samma försäkringsbolag, se 1 kap. 3 § fjärde stycket försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL. Den s.k. skälighetsprincipen, som har utmönstrats men fort- farande gäller för vissa gamla avtal, ställer vissa krav på separation. Principen innebär att krav på skälighet uppställs i tre olika delar; krav på skälighet i och kostnader (premie- och kostnads- skälighet), krav på skäliga villkor utöver (villkorsskälighet) och krav på skälighet i skaderegleringen (skaderegleringsskälighet). Kravet på premie- och kostnadsskälighet inrymmer i sin tur olika delar och innefattar bolagets kostnadseffektivitet, förhållandet mellan försäkringstagarna och bolaget och slutligen förhållandet mellan de olika försäkringstagargrupperna. När det gäller relatio- nen mellan försäkringstagarna innebär kravet på skälighet att för- säkringstagarna skall behandlas rättvist i förhållande till deras pre- station, varvid bolagets riskindelning skall ske med stöd av skäliga grunder och en därmed sammanhängande differentiering av premi- erna. Vidare skall driftskostnaderna fördelas skäligt mellan försäk- ringstagarna och återbäringen skall stå i proportion till den enskilde försäkringstagarens bidrag till bolagets samlade överskott, den s.k. kontributionsprincipen. Skälighetsprincipen innebär också att varje verksamhetsgren skall bedömas för sig och att fördelningen mellan olika grupper och generationer skall vara rättvis. ringens del har den sidan av skälighetsprincipen ansetts innebära att överskott i en försäkringsgren inte systematiskt får användas för att subventionera en annan icke bärkraftig gren. Varje försäkringsgren skall alltså vara självbärande och eventuella medel i vinstfonder får inte användas för att i dumpningssyfte pressa ned premierna inom en viss försäkringsgren, se SOU 1995:87 s. 114 f. Skälighetsprincipen utmönstrades i samband med försäkrings- rörelsereformen och gäller inte för nyare avtal. Reformen syftade till att ge större frihet åt försäkringstagarna och försäkringsbolagen att själva komma överens om försäkrings- avtalens villkor och därigenom underlätta produktutveckling och stimulera konkurrens. Kravet på premie- och kostnadsskälighet bedömdes kunna tillgodoses genom regler som befrämjar konkur- rensen och som ställer krav på att relevant och tydlig information om försäkringens kostnader och förmåner lämnas, se prop. 1998/99:87 s. 166 ff. Även om reformen bygger på att rätt till återbäring skall regleras avtalsvis i större utsträckning, ansågs det ändå finnas behov av en huvudregel som reglerade fördelningen av återbäring mellan försäk- ringstagare. Med anledning av att försäkringstagare i allmänhet har förväntningar på överskott i förhållande till inbetalda och att kontributionsprincipen redan gällde för överskottshanteringen, ansåg regeringen att denna princip skulle ligga till grund för denna huvudregel (a. prop. s. 203). Bestämmelserna, som återfinns i 12 kap. 6 § FRL, tar sikte på försäkringsbolagen och ålägger dessa att i försäkringsvillkoren eller bolagsordningen precisera vad som närmare skall gälla för fördelningen av återbäring. Däremot finns något krav om att varje försäkrings- gren skall bedömas för sig. Föreskrifter med motsvarande innehåll har inte heller meddelats av . Det sagda innebär att försäkringsbolagen enligt gällande reglering inte är ålagda att hålla tillgångar och skulder från olika verksamhetsgrenar åtskilda, med undantag för skadeförsäkringsverksamhet. Som anförts ovan måste direkt livförsäkringsrörelse och skadeförsäkringsrörelse som bedrivs i samma försäkringsbolag hållas åtskilda. Denna bestäm- melse härrör från det konsoliderade livförsäkringsdirektivet.