sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — För en fastighet som mot ägarens vilja undantagits från verksamhetsområdet, finns bara möjligheten att hos söka utverka ett föreläggande för kommunen enligt 2 § va-lagen att ta in fastigheten i verksamhets- området. Möjligheten att utverka föreläggande skall som förut sagts finnas kvar. Men ett överklagande av kommunen skall i fortsättningen ske hos . Sökanden skall inte kunna överklaga ett beslut som gått honom emot. Han får i stället möjlighet att föra frågan vidare genom att väcka talan mot kommunen direkt hos . I sådana överklagade och nyväckta mål kommer nämndens prövning i sak uteslutande att gälla hur långt kommunens skyldighet enligt 2 § va-lagen sträcker sig i det konkreta fallet. Det är särskilt med hänsyn till denna begränsning av prövningen som framstår som den lämpligaste prövningsinstansen. Prövningen kommer alltså inte att inkräkta på den politiskt styrda kommunala planeringen i den mån denna inte redan är uppbunden av skyldigheterna enligt lagen. Utbyggnadsskyldigheten enligt 2 § va-lagen skall i fortsättningen också kunna prövas direkt av genom att huvud- mannen för den allmänna anläggningen eller berörda fastighets- ägare väcker talan mot kommunen med yrkande om att viss fastighet eller visst område skall betjänas med allmänna vattentjänster och alltså ingå i verksamhetsområdet för en allmän anläggning. En sådan talan kan väckas med anledning av kommunens beslut om att fastställa, utvidga eller inskränka ett verksamhetsområde eller att inte bestämma något verksamhets- område alls. Nämnden skall inte bestämma verksamhetsområdet i dessa mål. Det skall bara kommunen kunna göra. Nämndens prövning skall i stället gå ut på en fastställelse av huruvida kommunens ställningstagande i fråga om verksamhetsområdet är förenligt med kommunens skyldigheter och andra krav som följer av va-lagens bestämmelser. fram till att kommunen inte har fullgjort sina skyldigheter, skall nämnden kunna förelägga kommunen att göra detta. Däremot skall nämnden inte kunna ta över kommunens beslutsbefogenheter att fastställa verksamhets- området utifrån andra synpunkter än förenligheten med va-lagens bestämmelser. Bara kommunen skall exempelvis kunna fastställa ett verksamhetsområde utifrån rena lämplighetssynpunkter. Och kommunens beslut att fastställa ett större verksamhetsområde än vad kommunen är skyldig till, skall inte kunna angripas. För att undgå avgiftsskyldighet i ett sådant fall blir fastighetsägaren även i fortsättningen tvungen att visa att fastighetens va-behov bättre på annat sätt. Men där förutsättningarna för kommunens utbyggnadsskyldighet inte är för handen, borde det finnas större möjligheter för fastighetsägaren att kunna hävda detta med framgång. prövning i dessa mål kommer att vara densamma som gäller för prövningen av huvudmannens beslut om förbindelsepunkts läge. Det är huvudmannens sak att bestämma var förbindelsepunkten skall ligga. Nämnden kan bara pröva om huvudmannens beslut är förenligt med va-lagens bestämmelser men inte själv bestämma något annat läge. Även tvist om fastighetsägares rätt till ersättning av huvud- mannen vid inskränkning av ett verksamhetsområde skall efter ansökan prövas av . Det blir mål av väsentligen samma karaktär som mål om inlösen och ersättning enligt nuvarande 15 eller 16 § va-lagen. För de senare målen gäller att huvudmannen enligt huvudregeln skall svara för rättegångskostnaderna på ömse sidor vid . Samma rättegångskostnadsregel bör gälla i målen om ersättning vid inskränkning av verksamhetsområde. Mer om överklaganden och olika prövningsvägar finns i avsnittet om prövning och överprövning av va-frågor (avsnitt 22). Förslag: Den grundläggande regleringen av fastighetsägares brukningsrätt och avgiftsskyldighet har vi inte funnit anledning att ändra på. Denna rätt och skyldighet skall även i fortsätt- ningen vara beroende av att fastigheten behöver anordningar för vattenförsörjning och avlopp och att detta behov inte kan med större fördel tillgodoses på annat sätt. I brukningsrätten skall liksom ligga ett krav på att den allmänna anläggningen skall byggas ut så snart det kan ske med endast en begränsad anståndsmöjlighet för huvudmannen. Om huvudmannen har antagit en plan för utbyggnaden, skall han dock enligt vårt förslag vara berättigad att få utföra arbetena i den av honom planerade ordningen. Vi föreslår också att huvudmannen till va-försörjningens skydd skall kunna vägra tillkoppling av fastigheter med va- installationer som har väsentliga brister. För att öka utrymmet för bra småskaliga va-lösningar som enskilda alternativ till den allmänna va-anläggningen, föreslår vi att det vid fördelsprövningen i fråga om avgiftsskyldigheten särskilt skall beaktas i vad mån de jämförda alternativen tillgodoser intresset av en god hushållning med naturresurserna. Vi öppnar också möjlighet för huvudmannen att kunna ta ut både anläggnings- och brukningsavgifter för att dagvatten genom den allmänna anläggningen leds bort från fastigheter utan att det upprättas någon förbindelsepunkt för ändamålet. Beträffande avvattningen av gator och andra allmänna platser föreslår vi att denna vattentjänst inte längre skall vara bunden till en detaljplan utan i stället gälla inom särskilt för detta ändamål fastställda verksamhetsområden. Vattentjänsten skall omfatta avledningen av vattnet men också reningsåtgärder som är påkallade av hänsyn till skyddet för miljön. Den som svarar för att de allmänna platserna ställs i ordning och underhålls skall stå för hälften av reningskostnaderna. Tvist om denna betalningsskyldighet skall kunna underställas prövning. Vi föreslår slutligen att den gamle fastighetsägaren efter ägarbyte skall svara gentemot huvudmannen även för sina brukningsavgifter som förfaller till betalning efter ny ägares tillträdesdag. Den centrala regleringen av rättsförhållandet mellan huvudmannen för en allmän va-anläggning och brukarna av denna anläggning gäller brukarnas rätt att komma i åtnjutande av anläggningens vattentjänster och deras häremot svarande skyldighet att genom avgifter bidra till att täcka kostnaderna för produktionen av dessa tjänster. Bestämmelser om detta finns nu i va-lagens 8–11 §§. Lagen benämner dock inte huvudmannens motpart i va-förhållandet som brukare utan identifierar honom i stället som fastighetsägare. Brukningsrätten och avgiftsskyldigheten knyts till ägandet av en fastighet eller en anläggning på en fastighet. I lagens 3 § anges vem som skall anses vara ägare i detta sammanhang och vilka andra som kan vara brukare. Med fastighetsägare jämställs i sistnämnda paragraf den som enligt bestämmelserna i 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) i vissa fall anses som ägare av fastighet. Den praktiskt viktigaste innebörden av detta är att tomträttshavare jämställs med fastighets- ägare vid va-lagens tillämpning. Andra som jämställs på detta sätt är exempelvis den som innehar fastigheten med ständig besittnings- rätt, fideikommissrätt eller på grund av visst annat testamentariskt förordnande. Fastighetsbegreppet som sådant har inte förändrats mycket över tiden. har emellertid antagit ett ganska omvälvande lagförslag om införande av en tredimensionell fastighetsindelning som trädde i kraft . Men så som det har utformats förefaller det inte ha någon betydelse för fastighets- ägarbegreppet i va-lagen. Enligt 3 § andra stycket va-lagen kan huvudmannen träffa avtal med någon annan än fastighetsägaren, exempelvis en nyttjande- rättshavare, om brukande av den allmänna anläggningen. I så fall gäller för denne vad som i lagen föreskrivs om fastighetsägare. Det innebär att nyttjanderättshavaren får samma ställning som en fastighetsägare i sitt brukarförhållande. Något utrymme för tillämpning av de grundläggande bestämmelserna om brukningsrätt och avgiftsskyldighet i 8 och 9 §§ va-lagen finns dock inte. Dessa frågor regleras nämligen genom avtalet om brukandet. När omständigheterna föranleder det skall, enligt 3 § tredje stycket, va-lagens bestämmelser om fastighet också tillämpas på byggnad eller annan anläggning som inte tillhör markägaren. Vad lagen föreskriver om ägare av fastighet skall i så fall gälla anläggningens ägare. Det innebär att också arrendatorer och ägare av hus eller andra anläggningar på ofri grund kan ha samma rättigheter och skyldigheter enligt va-lagen som en fastighetsägare. Brukningsrätten för fastighetens eller anläggningens ägare beskrivs i 8 § va-lagen som en skyldighet för huvudmannen. Där sägs att huvudmannen för en allmän va-anläggning är skyldig att låta ägare av fastighet inom anläggningens verksamhetsområde bruka anlägg- ningen, om fastigheten behöver anordningar för vattenförsörjning och avlopp och detta behov inte kan med större fördel tillgodoses på annat sätt. Det är alltså fastighetens eller den ifrågavarande anläggningens behov av allmänna vattentjänster som avgör om ägaren har någon brukningsrätt. Det måste till en början finnas ett faktiskt behov av en sådan vattentjänst – vattenförsörjning, spillvattenavlopp eller dagvattenavlopp – som den allmänna anläggningen är inrättad eller skall inrättas för att tillhandahålla. Ägaren av en obebyggd fastighet torde därför inte kunna få till stånd ett brukningsförhållande mot huvudmannens bestridande, utom möjligen för dagvattenavledning, innan byggnation aktualiseras på fastigheten. Ett andra villkor för brukningsrätten är att det aktuella behovet av vattentjänster inte kan med större fördel tillgodoses på annat sätt än genom den allmänna anläggningen. Detta är i och för sig samma ordalag som lagen använder som rekvisit för fastighets- ägarens avgiftsskyldighet. Men innebörden blir här i praktiken en Det beror framför allt på att huvudmannen i detta fall har bevisbördan för att behovet med större fördel kan tillgodoses på annat sätt. Det säger sig självt att huvudmannen, som genom att ta in fastigheten i verksamhetsområdet redan har tagit ställning till att fastigheten skall betjänas av den allmänna anläggningen, får svårigheter att möta fastighetsägarens krav på brukningsrätt med invändningar och bevisning om att något annat alternativ skulle vara bättre för fastigheten. Det kan möjligen lyckas i fråga om dagvattenavloppet från fastigheter där begränsade lokala lösningar har en naturlig tillämpning. Men förmodligen sällan när det gäller vattenförsörjning eller spillvattenavlopp för bostadsfastigheter. Brukningsrätten inträder i och med att fastigheten kommer in i det formellt bestämda verksamhetsområdet. Fastighetsägaren kan då, oberoende av om anläggningen har byggts ut eller inte, begära att hans fastighet skall anslutas. Är behovskriteriet uppfyllt, kan huvudmannen inte motsätta sig denna begäran. Men huvudmannen är berättigad till det anstånd med utförandet av de för brukandet nödvändiga arbetena som behövs för att samordningen med andra arbeten inte skall väsentligt försvåras. Det krävs dock starka objektivt godtagbara motiv för att få uppskjuta arbetena. Enbart finansiella hinder mot en utbyggnad har i praxis inte ansetts tillräckligt. Även om huvudmannen är skyldig att låta fastighetsägarna bruka anläggningen under angivna förutsättningar följer inte därav att fastighetsägarna har rätt att utan vidare koppla in sina va- installationer till den allmänna anläggningen. Detta måste först anmälas till huvudmannen som skall bekräfta fastighetsägarens ställning som brukare. Det är huvudmannen som avgör när inkoppling skall ske. Vanligen överlåter huvudmannen dock åt fastighetsägarens entreprenör att utföra själva inkopplingen. Huvudmannen är inte skyldig att låta en fastighet kopplas till den allmänna anläggningen förrän anläggningsavgiften har betalats eller, om den skall fördelas på årliga inbetalningar, innan godtagbar säkerhet ställs. Enligt 9 § va-lagen är ägaren av en fastighet inom en allmän va- anläggnings verksamhetsområde skyldig att betala avgifter till huvudmannen, om fastigheten behöver anordningar för vatten- försörjning och avlopp och detta behov inte kan med större fördel tillgodoses på annat sätt än genom anläggningen. Avgiftsskyldig- heten gäller alltså under samma förutsättningar som bruknings- rätten, i varje fall enligt ordalydelsen. Som redan sagts är det emellertid, på grund av bevisbördans placering, inte riktigt så i den praktiska tillämpningen. Det ankommer visserligen på huvud- mannen att visa att fastigheten faktiskt har behov av ifrågavarande vattentjänster. Men om sådant behov föreligger måste fastighetsägaren, för att undgå avgiftsskyldighet, kunna bevisa att detta behov med större fördel kan tillgodoses på något annat sätt än genom den allmänna anläggningen. Enbart det förhållandet att huvudmannen har byggt ut den allmänna va-anläggningen i ett område medför inte automatiskt att fastigheterna där kan påföras va-avgifter. Avgiftsskyldigheten måste nämligen i princip vara motiverad av den enskilda fastig- hetens behov av de vattentjänster som erbjuds. Fastighetsägaren är inte skyldig att betala avgifter för några andra tjänster än sådana som han faktiskt utnyttjar och sådana som fastigheten kan anses behöva vare sig de utnyttjas eller inte. Detta behov skall emellertid bedömas efter objektiva grunder. Normalt blir därför fastighetens belägenhet och användningssätt avgörande. Fastighetsägarens egen uppfattning om behovet tillmäts ingen självständig betydelse. Konstateras ett relevant behov av erbjudna vattentjänster föreligga, uppkommer frågan om hur detta behov kan tillgodoses med största fördel. Detta avgörs genom en samlad bedömning av föreliggande omständigheter mot bakgrund av fastighetens användningsmöjligheter . Även om det i och för sig är en individuell prövning måste hänsyn också tas till den omgivande bebyggelsen och områdets karaktär i övrigt. Det har fått allt större betydelse i rättspraxis. Om förhållandena i bebyggelseområdet i stort påkallar en kollektiv lösning av va-frågan, har detta redan i sig ansetts innefatta en stark presumtion för att andra lösningar inte heller är bättre i det enskilda fallet. Även miljöaspekten är viktig i det här sammanhanget. Men det är ingalunda avgörande vilket system för avloppshanteringen som är mest kretsloppsanpassat. Också andra miljösynpunkter skall beaktas, exempelvis arten och omfattningen av ingrepp i natur och boendemiljö som föranleds av olika lösningar. Det är emellertid i första hand hälsoskyddsskäl som motiverar utbyggnaden av en allmän va-anläggning. Sanitära och hygieniska synpunkter väger därför tungt. Hänsyn skall vidare tas till vad modern boendestandard kan anses kräva och till rena Va-lösningarnas varaktighet och hållbarhet och betydelsen av möjliga framtida förändringar i fråga om fastighetens användning och ägarförhållanden, påverkar också fördelsbedömningen. Så gör även de rent tekniska och ekonomiska förhållandena. I praxis har behovet av renvatten ofta ansetts kunna med större fördel tillgodoses genom fastighetens egen vattenbrunn, när denna lämnar ett godtagbart vatten i tillräcklig mängd. En kostnads- jämförelse kan i sådana fall få fördelsbedömningen att väga över till det enskilda alternativet. I fråga om spillvattenavloppet lyckas fastighetsägaren däremot sällan fullgöra sin bevisskyldighet. För en bostadsfastighet i ett tätbebyggt område, där allmänt avloppsnät har byggts ut, anses gängse förekommande enskilda avlopps- anordningar (trekammarbrunnar, septiska tankar etc.) vanligen inte uppfylla nutida anspråk på hygienisk standard. Eftersom fördelsbedömningen skall göras på , gäller detta i stor utsträckning även om fastigheten bara utnyttjas för fritidsändamål. Att fastigheten används på ett sätt som inte kräver mycket av avloppsanordningarna, får ingen avgörande betydelse om normala användningsmöjligheter medger ett betydligt intensivare utnyttjande. Eftersom behovet av vattentjänster skall prövas på objektiva grunder, föreligger avgiftsskyldighet även om fastighetsägaren inte begagnar den allmänna anläggningen. Men hänsyn skall tas till detta vid bestämmandet av avgifterna. Obebyggda fastigheter har väl i allmänhet inget behov av vattentjänster. Men även för sådana fastigheter kan avgifts- skyldighet uppkomma, nämligen om de ligger inom en detaljplan och enligt planen är avsedda att bebyggas. I så fall skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, behovet av anordningar för vattenförsörjning och avlopp bedömas som om fastigheten var bebyggd enligt planen. Särskilda skäl för undantag från denna avgiftsskyldighet kan vara att det föreligger faktiskt eller rättsligt hinder att bebygga fastigheten. Annars är planförutsättningarna alltså avgörande för bedömningen av den obebyggda fastighetens behov av vattentjänster och därmed förbunden avgiftsskyldighet, men inte utan vidare för frågan om avgiftens storlek. Den frågan skall lösas enligt den allmänna regeln om avgiftsskyldighetens fördelning efter skälig och rättvis grund och med beaktande av att ägaren faktiskt inte brukar den allmänna anläggningen. Om ägaren betalat anläggningsavgiften och senare på grund av vägrat bygglov inte kan använda fastigheten så som förutsattes när avgiften betalades, blir kommunen enligt 29 a § va-lagen skyldig att betala tillbaka den del av avgiften som svarar mot skadan, jämte avkastningsränta. Avgiftsskyldighet enligt 9 § va-lagen inträder när huvudmannen har upprättat förbindelsepunkt för en fastighets anslutning till den allmänna anläggningen och underrättat fastighetsägaren om detta och punktens läge. Tidpunkten för avgiftsskyldighetens inträde är av betydelse bl.a. för avgifternas beräkning. I princip skall avgift utgå enligt den taxa som gäller när avgiftsskyldigheten upp- kommer. Den ovan behandlade avgiftsskyldigheten enligt 9 § avser fastighetens enskilda utnyttjande av den allmänna anläggningen. Vid sidan av dessa avgifter har huvudmannen enligt lagens 10 § rätt att av ägare till sådan fastighet inom en detaljplan som är avsedd för bebyggande ta ut avgift för att vatten från allmänna platser inom planområdet avleds genom anläggningen. Sådan avgift får enligt 10 § andra stycket inte tas ut innan åtgärder för avledandet har blivit utförda. Däremot är denna avgiftsskyldighet inte beroende av att någon förbindelsepunkt upprättas eller att fastigheten har något individuellt behov av denna vattentjänst. Avgifterna får enligt lagens 25 § inte överskrida huvudmannens kostnad för att avleda vatten från de allmänna platserna. I den mån omfattningen av dessa platser uppenbarligen överstiger planområdets eget behov, skall kostnaden bäras av den som svarar för att platserna ställs i ordning och underhålls. Enligt 11 § va-lagen svarar ny ägare av fastighet inte gentemot huvudmannen för avgift som förfaller till betalning före tillträdes- dagen. Innebörden av denna regel jämförd med bestämmelserna om avgiftsskyldighet för fastighetsägare är den att vid överlåtelse av fastighet den nye ägaren svarar för alla avgifter som förfaller till betalning efter tillträdet och den gamle ägaren för alla avgifter som förfaller till betalning före tillträdet. De bärande delarna i gällande reglering av brukningsrätten och avgiftsskyldigheten förefaller det inte finnas anledning att ändra på. Men det finns en del andra nära anknutna frågor av skiftande karaktär att begrunda. 14.2.1Anstånd med att bygga ut den allmänna anläggningen När ett verksamhetsområde har fastställts blir huvudmannen skyldig att relativt omgående på fastighetsägarnas begäran bygga ut den allmänna anläggningen till de fastigheter som behöver den. För detta är han enligt 8 § första stycket va-lagen bara berättigad till det anstånd som behövs för att samordningen med andra arbeten inte skall väsentligt försvåras. Eftersom huvudmannen enligt vårt förslag inte längre kommer att kunna bestämma verksamhets- området själv utan blir helt beroende av kommunens beslut om detta, behöver han ha större möjligheter än att mer oberoende av enskilda fastighetsägares krav kunna genomföra utbyggnaden efter sin egen planering. Om han till genomförande av beslutet om verksamhetsområde har antagit en plan för utbyggnaden av den allmänna anläggningen, bör han enligt vår mening vara berättigad att få hålla sig till den planen. Detta får dock inte innebära ett godtagande av något som kan uppfattas som en förhalning av genomförandet. Av bestämmelsen om kommun- ens utbyggnadsskyldighet framgår att den behövliga anläggningen skall komma till stånd . Vi har tidigare berört denna fråga i avsnittet om Verksamhets- område (avsnitt 13.2.1). föreslår vi att anståndsbestämmelsen i 8 § kompletteras med en uttrycklig föreskrift om att arbetena får utföras i den ordning som följer av huvudmannens utbyggnadsplan. 14.2.2Förbud mot inkoppling av bristfällig installation När det behövs får huvudmannen enligt 20 § va-lagen låta undersöka va-installation och dess brukande. När det behövs har av en del tolkats så att undersökningen bara får ske på förekommen anledning. Huvudmännen har emellertid ett starkt intresse av att också kunna göra undersökningen i förebyggande syfte för att förhindra anslutning av bristfälliga installationer. Vi skall behandla frågan om huvudmannens undersökningsrätt närmare i avsnittet om Anläggningen (avsnitt 15.8). Men om huvudmannen skall ges möjlighet att förhindra en anslutning med anledning av undersökningsresultatet, så hör en bestämmelse om detta hemma under nuvarande 8 §. föreslog att huvudmannen skulle få förbjuda fastighetsägaren att koppla va-installationen till den allmänna va- anläggningen, om installationen har väsentliga brister. Det här väsentlighetsrekvisitet hämtades från lagens 30 §, som talar om när huvudmannen på grund av en fastighetsägares försummelse kan stänga av vattnet till en ansluten fastighet. Genom att begränsa förbudsmöjligheten till sådana fall där huvudmannen är berättigad att stänga av vattentillförseln, bedömdes de sanitära och miljömässiga problemen med ett förbud att koppla till installationen också bli begränsade. Förslaget mötte ingen kritik vid remissbehandlingen. Ett par remissinstanser ville dock gå längre. De ville att huvudmannen inte bara skulle ha möjlighet att förhindra en tillkoppling utan också kunna stänga av eller koppla bort en redan ansluten avloppsledning. Till detta återkommer vi i samband med analysen i skadeståndsavsnittet av 30 § va-lagen (avsnitt 21.4) En instans efterlyste en precisering i motiven av vad som skall betraktas som väsentliga brister. Med tanke på det stora ansvar som huvudmannen har för sina vattentjänster, särskilt när det gäller vattenförsörjningen, framstår det som ett mycket rimligt krav att han skall kunna vägra anslutning av sådana installationer som kan äventyra säkerheten i va-försörjningen och sådana som inte uppfyller nödvändiga förutsättningar för ett varaktigt brukningsförhållande. Också vi föreslår därför att huvudmannen inte skall vara skyldig att låta en fastighet kopplas till den allmänna anläggningen, om fastighetens va-installation har väsentliga brister. Som antyddes kan bristerna vara av två slag. Det ena avser brister i installationen som kan förorsaka skador på den allmänna anläggningen eller på annat sätt väsentligt störa dess funktion. Vatteninstallationen kan exempelvis sakna nödvändiga återströmningsskydd och avlopps- installationen oljeavskiljare där sådana behövs. Ledningar kan vara felkopplade så att spillvatten exempelvis leds ut i en dagvattenservis och vatten från en enskild vattentäkt blandas med vatten från den allmänna anläggningen. En väsentlig brist hos en spillvattenservis skulle kunna vara att den läcker in för mycket ovidkommande vatten. Den andra typen av brister kan i och för sig sakna betydelse för den allmänna anläggningens tekniska funktion men ändå omöjliggöra eller väsentligt försvåra att ett varaktigt bruknings- förhållande kan etableras på de villkor som gäller för ett sådant. Vatteninstallationen kan exempelvis sakna en godtagbar plats för en vattenmätare. De här anförda exemplen borde räcka som vägledning för bedömningen av vad som skall anses vara så väsentliga brister att huvudmannen kan vägra tillkoppling.