sou · GSB311 · 2005-01-01 00:00:00 — En sådan utveckling är synlig trots att det demografiska utgiftstrycket är svagt. Ett sätt att åtgärda en sådan situation är att som i och införa någon typ av restriktion för kommunernas möjligheter att själva höja skatterna. Detta var fallet även i , men ansågs stå i konflikt med den kommunala självbestämmanderätten. Oavsett hur finansieringsfrågan löses så uppstår en svår situation med ett delat finansieringsansvar där två olika parter står för kravspecificering respektive utförande. Sannolikt kommer kon- flikter att uppstå där båda parter menar att den andra inte bidrar med sin del. Utvecklingen kommer också att skärpa de motsättningar som de kommunala omfördelningssystemen skapar. Hur ansvaret för utförande och finansiering skall organiseras för att minimera denna typ av konflikter är en fråga som kommer att behandlas av den sittande Ansvarsutredningen4. Sannolikt är alternativet där kommunerna själva får finansieringsansvaret för sin verksamhet, och tvingas avväga olika utgifter mot varandra och mot skattehöjningar att föredra. Staten får i detta fall ansvaret att hålla det sammanlagda skattetrycket och marginaleffekterna på en acceptabel nivå. 4 Dir. 2003:10. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Ett högt sparande är en förutsättning för offentligfinansiell hållbarhet Utvecklingen av skuldkvoten efter 2050 i diagram 7.6 indikerar att de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara i strikt mening. Med oförändrade inkomst- och utgiftssystem uppkommer på mycket lång sikt gradvis allt större underskott i de offentliga finanserna. Det diskonterade nuvärdet av alla framtida primära sparsaldon i den offentliga sektorn blir negativt efter 2060, se diagram 7.7. Fram till omkring 2030 är de primära sparsaldona positiva, de primära inkomsterna är större än utgifterna, vilket leder till en gradvis krympande offentlig skuld. När förhållandet blir det omvända minskar nuvärdet, och den offentliga skuldställningen försämras åter. För att åtgärda detta kommer det att bli nödvändigt att sänka utgifterna eller höja skattesatserna. Diagram 7.7 Ackumulerat nuvärde av framtida primära finansiella sparandesaldon Källa: Egna beräkningar. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Eftersom beräkningen resulterar i bestående primära underskott kommer skuldkvoten aldrig att stabiliseras. Nuvärdet av de framtida primära underskotten uppgår till av BNP, vilket kan ses som en kostnadsuppskattning i dagens penningvärde för att bibehålla oförändrade välfärdssystem i det scenario som beskrivits. För att åstadkomma en långsiktig hållbarhet krävs endast en marginell justering av utgifts- eller inkomstkvoten. En permanent förstärkning av det offentliga sparandet motsvarande av BNP skulle leda till att nuvärdet av alla framtida primära sparsaldon i den offentliga sektorn blir noll. Ju senare saldoförstärkningen genomförs, desto större måste den vara. Med den stora osäkerhet som finns i den framtida befolkningsutvecklingen och de antaganden som gjorts i beräkningen framstår denna budget- förstärkning som marginell. Slutsatsen av hållbarhetsberäkningen är att de offentliga finanserna är svagt ohållbara i ett långsiktigt demografiskt per- spektiv. Den förstärkning av sparandet i den offentliga sektorn som krävs för att åstadkomma en strikt hållbarhet är dock marginell i jämförelse med de osäkerheter som finns i beräkningen. Scenariot bekräftar att strategin med ett högt sparande i den offentliga sektorn är nödvändigt för att åstadkomma långsiktigt stabila offentliga finanser. Om över- skottsmålet kan uppnås när det demografiska utgiftstrycket är lågt sjunker skuldkvoten till en nivå som ger ett gott utgångsläge för att möta framtida utmaningar. Skulle sparandet bli väsentligt lägre kommer betydligt större justeringar av inkomster och utgifter att behöva göras framöver för att uppnå stabilitet. Det skulle betyda att skattesatserna behöver höjas avsevärt när utgiftstrycket ökar efter 2015, eller att ambitionsnivån i välfärdssystemen måste sänkas. I detta kapitel har ett scenario redovisats som är förenligt med en långsiktig finansiell balans i den offentliga sektorn. Scenariot visar att det är möjligt att bibehålla offentliga välfärdssystem av dagens omfattning även när de demografiska förutsättningarna försämras i mitten av . För att klara denna utmaning utan att sänka ambitionsnivån ställs krav på utformningen av finans- Bilaga 1–2 till LU 2003/04 De framtida utgiftsökningarna bör inte finansieras genom skattehöjningar. I stället bör finanspolitiken inriktas på ett högt sparande i den offentliga sektorn , när utgiftstrycket av demografiska skäl är begränsat. På så sätt förbättras den offentliga sektorns finansiella ställning, vilket leder till lägre ränteutgifter och därmed bättre förutsättningar att hantera högre utgifter när det demografiska utgiftstrycket växer. För att klara sparmålet utan skattehöjningar krävs en i ett historiskt perspektiv mycket återhållsam utgifts- utveckling. En tydlig strategi för utgiftsutvecklingen och det offentliga sparandet bör läggas fast och få bred politisk acceptans, så att den kan upprätthållas över flera mandatperioder oberoende av regeringens sammansättning. Traditionellt har scenarier försetts med två alternativa utvecklingsscenarier med en högre respektive lägre tillväxttakt. Skälen till att beskriva scenarier med alternativa utvecklingar har varit olika. Ett skäl har varit att belysa betydelsen av en nyckelvariabel. Genom att variera denna har ett intervall angetts inom vilket utvecklingen bör komma att ligga. Ofta har mer generella låg- och högtillväxtalternativ skapats där ett antal faktorer utvecklas mindre eller mer gynnsamt på ett inbördes konsistent sätt. På så sätt skapas en typ av konfidensintervall för de framtida tillväxtmöjligheterna. Ofta har då mindre tonvikt lagts vid vilken typ av ekonomiskt-politiska vägval som leder fram till den ena eller den andra utvecklingen. En sämre eller bättre utveckling har kommit till stånd mer eller mindre av sig själv. Ett annat syfte med alternativa scenarier är att mer explicit belysa betydelsen av ett ekonomiskt-politiskt vägval. Analysen inriktas då på konsekvenserna av olika möjliga handlingsalternativ. Valet av alternativscenarier i denna långtidsutredning har gjorts med en sådan ambition. Den övergripande fråga som analyseras är hur en högre tillväxt påverkar den offentliga sektorn. Valet av frågeställning har bland annat lett till att tillväxten i båda alternativ- scenarierna är snabbare än i basscenariot. Detta skall inte tolkas som att basscenariot är ett lågtillväxtscenario, utan följer endast av den frågeställning som analyseras i alternativscenarierna. 8.1Hur tillväxten skapas har betydelse för den offentliga sektorn I tidigare kapitel har produktivitetstillväxtens avgörande betydelse för den allmänna välståndsutvecklingen beskrivits. Enligt national- räkenskaperna var antalet arbetade timmar något fler 1970 än 2002. Trots detta var BNP högre . Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Genom effektivare produktionsmetoder kan fler varor och tjänster produceras vid en oförändrad insats av arbetstid. Effektivare produktionsmetoder inom ett område leder till fallande priser och frigör resurser för användning inom andra områden. På lång sikt är det produktivitetsutvecklingen som bestämmer i vilken takt som reallönerna kan växa. Produktionen kan även växa genom att antalet arbetstimmar ökar vid en oförändrad produktivitet. Eftersom fler arbetstimmar betyder att fritiden minskar är välfärdsökningen i allmänhet mindre än om samma tillväxt uppnås genom en högre produktivitet. Det är endast om fritiden är oönskad, om arbetstiden ökar på grund av att arbetslösheten minskar eller om personer utanför arbetskraften som vill arbeta blir sysselsatta, som välfärdsvinsten är entydig. Från den offentliga sektorns perspektiv gäller paradoxalt nog det motsatta förhållandet. Fler sysselsatta och fler arbetade timmar ökar de offentliga intäkterna och skapar ett utrymme för nya reformer, ökad personaltäthet eller sänkta skatter. Fler i arbete ger en större lönesumma, en av de viktigaste skattebaserna, som det offentliga försörjningsansvaret i form av arbetslöshets- ersättning, förtidspensioner, socialbidrag, etc. minskar. Denna utveckling är entydigt positiv för de offentliga finanserna. En högre produktivitetstillväxttakt i näringslivet har inte samma gynnsamma effekt på det offentliga resursutrymmet. Visserligen leder även denna typ av tillväxt till högre skatteinkomster när reallönerna ökar. har dock största delen av de offentliga utgifterna en koppling till den genomsnittliga reala inkomst- utvecklingen i samhället. Offentligt anställda, ålderspensionärer och andra personer som får hela eller delar av sin inkomst från sociala ersättningar kommer att kräva en del av välståndsökningen. Detta gör att de offentliga utgifterna för löner och transfereringar tenderar att öka i ungefär samma utsträckning som skatte- inkomsterna. De två alternativa scenarierna har konstruerats för att belysa betydelsen för den offentliga sektorns reala resursutrymme av hur tillväxten kommer till stånd. Beräkningsprinciper för de alternativa scenarierna Alternativscenarierna har konstruerats med ambitionen att utvecklingen skall vara så lika som möjligt i de två scenarierna. I båda alternativscenarierna är tillväxten lika mycket snabbare än i Bilaga 1–2 till LU 2003/04 I det ena fallet ökar tillväxten till följd av ett starkare arbetskraftsutbud, i det andra till följd av en starkare produktivitetstillväxt. BNP kommer därmed att ligga på samma nivå 2020 i båda alternativscenarierna, medan BNP per arbetad timme är olika. Vidare styr den offentliga sektorns utveckling av samma prin- ciper såväl i basscenariot som i de två alternativscenarierna. De offentliga utgifternas storlek bestäms av befolkningsutvecklingen och utvecklingen på arbetsmarknaden. Den offentliga konsum- tionen bestäms av demografin, som är densamma i alla tre scenarierna. Det innebär att mängden producerade tjänster i den offentliga sektorn är lika i de tre scenarierna. Därmed är även antalet sysselsatta och arbetstimmar lika, eftersom produktiviteten i den offentliga sektorn är oförändrad. De regelverk som styr pensionssystemet och andra transfereringssystem är också samma i samtliga alternativ. Även skattesystemets utformning är oför- ändrat. Det är med andra ord samma offentliga sektor som avbildas i de tre scenarierna. Trots detta kommer den offentliga sektorns inkomster och utgifter att skilja sig åt i de tre fallen. Vid oförändrade skattesatser beror de offentliga inkomsternas storlek på hur skattebaserna utvecklas. Utgifterna styrs av löner och andra kostnader, samt av utnyttjandet av arbetsmarknadsrelaterade ersättningssystem som varierar med sysselsättningen och arbetslöshetens nivå. Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn styrs av överskottsmålet. Sparandet uppgår i samtliga fall till av BNP . Även för perioden därefter är sparandet som andel av BNP lika i de tre scenarierna. Bedömningen av hur den offentliga sektorn påverkas görs genom att ett potentiellt reform- utrymme beräknas. Reformutrymmet är det sparande utöver av BNP som uppstår vid ett oförändrat regelverk. Att reformutrymmets storlek skiljer sig åt i de tre scenarierna visar att finansieringen av de offentliga välfärdssystemen inte bara beror på den ekonomiska tillväxten, utan i hög grad på hur denna tillväxt kommer till stånd. Alternativa utvecklingar Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Faktaruta 8.1 Vad innebär begreppen oförändrad ambitions- nivå och reformutrymme i beräkningen? I alla tre scenarier har en oförändrad ambitionsnivå för de offentliga välfärdssystemen förutsatts. Det innebär att de regelverk som styr systemen inte kan vara oförändrade i strikt mening . För transfereringssystemen skulle strikt oför- ändrade regler i många fall innebära att utbetalningarnas reala värde faller kraftigt över en längre tidsperiod. Det gäller inte för pensionssystemet. Här finns explicita regler som anpassar ålderspensionens storlek till den reala tillväxten. Detta sker genom att ett inkomstindex beräknas, baserat på den genomsnittliga inkomstutvecklingen i ekonomin, och att pensionsutbetalningarna justeras upp med detta. På så sätt sker en standardsäkring av pensionerna utan att några politiska beslut behöver fattas. För barnbidragen finns inget liknande regelverk som garanterar en långsiktig standardsäkring. Här sker i stället höjningen av ersättningen per barn genom politiska beslut med ojämna intervall. Vid oförändrade regler i strikt mening skulle bidraget per barn vara oförändrat i kronor räknat under hela beräkningsperioden. I andra system finns regler som räknar upp utbetalningens storlek under ett visst tak, eller kopplar den till den allmänna prisutvecklingen. Även i dessa fall innebär oförändrade regler att utbetalningens reala värde minskar kraftigt i förhållande till inkomstutvecklingen i övrigt när beräkningsperioden förlängs. I scenarierna har standardutvecklingen i olika transfererings- system kopplats till inkomstutvecklingen på ett enhetligt sätt. Det innebär att utbetalningen per ersättningsberättigad ökar i takt med den genomsnittliga inkomstutvecklingen i samhället, oavsett om detta är följden av det regelverk som styr utbetalningarna eller ej. Antagandet innebär att personer som får delar av sin försörjning från olika ersättningssystem behandlas på ett fördelningsmässigt likformigt sätt. Det förutsätter att beslut om höjda ersättnings- nivåer fattas i de system där en automatisk standardsäkring saknas. Barnbidragen kommer att höjas och taken i A-kassan, sjuk- försäkringen, etc, justeras upp i takt med den genomsnittliga inkomstutvecklingen, något som med vanligt språkbruk skulle kunna betecknas som reformer. I beräkningarna är en sådan utveckling nödvändig för att ambitionsnivån i de befintliga systemen skall vara oförändrad. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Inom den offentliga tjänsteproduktionen är en oförändrad ambitionsnivå detsamma som oförändrad personalintensitet. Det innebär att antalet arbetade timmar per barn inom barnomsorg och skola, eller per patient inom sjukvården är oförändrat på dagens nivå. Ett undantag från denna princip är äldreomsorgen där en gradvis neddragning av antalet timmar per omsorgsberättigad görs över tiden. Denna neddragning antas kunna ske utan att ambitions- nivån sänks, eftersom neddragningen sker i takt med att hälsoläget bland de äldre förbättras I de alternativa scenarierna uppstår ett finansiellt sparande i den offentliga sektorn utöver de målsatta av BNP, vid oförändrade skattesatser och en utgiftsutveckling som ligger i linje med demografin. Detta sparande har benämnts reformutrymme i texten. Detta reformutrymme ger en möjlighet att antingen finansiera ett offentligt åtagande på oförändrad ambitionsnivå med lägre skattesatser, eller att höja ambitionsnivån utöver en oförändrad standard per brukare utan att skatterna behöver höjas. Eftersom den genomsnittliga inkomsttillväxten skiljer sig åt i de olika scenarierna, kommer också kostnaderna för att bibehålla en oförändrad ambitionsnivå att bli olika. Ju snabbare genomsnittlig inkomsttillväxt i samhället desto snabbare ökar också kostnaderna för att upprätthålla ambitionsnivån i de offentliga utgiftssystemen. I scenariot med en snabb produktivitetsutveckling ökar kost- naderna för pensioner och andra sociala ersättningar. I scenariot med en starkare utveckling på arbetsmarknaden kommer fler personer att vara sysselsatta, vilket minskar kostnaderna för alternativa försörjningssystem trots att den genomsnittliga ersättningsnivån är oförändrad. När ett reformutrymme uppstår i scenarierna med en högre tillväxt innebär det att det är möjligt att sänka skatterna vid en oförändrad ambitionsnivå, eller att ambitionsnivån kan höjas vid oförändrade skattesatser. Det senare innebär att nya försörjnings- system kan inrättas, att befintligt transfereringssystem kan utvidgas till att omfatta nya grupper eller att ersättningsnivån kan göras mer generös. I samtliga fall kommer hushållens disponibla inkomster och konsumtionsutgifter att öka. Alternativt kan den skattefinansierade tjänsteproduktionen utökas. Fler lärartimmar kan t.ex. ägnas per barn, eller så kan Bilaga 1–2 till LU 2003/04 tjänsteutbudet utsträckas till nya grupper. Det innebär att den offentliga konsumtionen och antalet sysselsatta i den offentliga sektorn ökar vid oförändrade skattesatser. I beskrivningen av de alternativa scenarierna redovisas båda dessa möjligheter. Beskriv- ningen av alternativscenarierna är starkt förenklad i den meningen att inga ekonomiska återverkningar diskuteras av hur ett potentiellt reformutrymme används. I verkligheten skulle skattesänkningar eller en offentlig sysselsättningsökning troligen påverka olika aktörers beteenden i ekonomin. En skattesänkning skulle exempelvis kunna få effekter på arbetskraftutbudet. I beräk- ningarna bortses från sådan effekter eftersom syftet endast är att diskutera hur de offentliga finanserna påverkas av två stiliserade tillväxtförlopp. 8.2Högre tillväxt genom fler sysselsatta I det första alternativscenariot ökar arbetskraftsutbudet och syssel- sättningen snabbare än i basscenariot. Andelen personer som är sysselsatta ökar gradvis till 2020. Till skillnad mot basscenariot, där sysselsättnings- graden endast uppgår till 2020, uppfylls därmed regeringens sysselsättningsmål. antas jämviktsarbets- lösheten minska till . Det innebär att cirka 135 000 fler personer är sysselsatta 2020 i detta alternativ jämfört med basscenariot. Denna utveckling får till följd att antalet arbetade timmar ökar med i genomsnitt , se diagram 8.1. En mer gynnsam utveckling på arbetsmarknaden kan komma till stånd på flera sätt. Beräkningen är gjord så att sysselsättningen utvecklas mer fördelaktigt för framförallt två grupper. Den första gruppen är invandrare, där personer som är födda utanför gränser uppvisar betydligt lägre förvärvsfrekvenser än de som är födda i landet. Eftersom de utlandsfödda ökar som andel av befolkningen innebär det att andelen sysselsatta kommer att minska. Ambitionen att upprätthålla en hög sysselsättningsgrad och en låg arbetslöshet är därför i stor utsträckning en integrationsfråga. I detta alternativscenario ökar sysselsättningen bland de utlandsfödda snabbare än i basscenariot. kvarstår endast en tredjedel av dagens skillnader i Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Alternativa utvecklingar sysselsättningsgrad mellan personer med svensk och utländsk bakgrund på arbetsmarknaden. Diagram 8.1 Arbetade timmar Källa: SCB [c] och egna beräkningar. En sådan utveckling bygger inte nödvändigtvis på att invandrings- politiken ändras i riktning mot en mer arbetskraftsorienterad invandring, utan på att de personer med utländskt ursprung som kommer till eller redan finns i landet kan stärka sin ställning på arbetsmarknaden. En person som redan finns i landet och ges en möjlighet att försörja sig själv ger en större ekonomisk vinst för det allmänna, eftersom en person som inte arbetar vanligen innebär ett försörjningsansvar för den offentliga sektorn. En person som kommer ny till landet och blir sysselsatt innebär visserligen att de offentliga intäkterna ökar, men det gör också utgifterna. Nettovinsten blir mindre än om en person som redan finns i landet utan att bidra till de offentliga inkomsterna ges en möjlighet att göra detta. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Tabell 8.1 Effekter på de offentliga finanserna av ökad sysselsättning – ett räkneexempel -1,5 Källa: Egna beräkningar. Detta illustreras i ett enkelt räkneexempel i tabell 8.1. Person A är sysselsatt och bidrar därmed med skatteinkomster motsvarande 1,5 enheter, som de offentliga utgifterna för honom eller henne motsvarar 1 enhet. Nettobidraget till den offentliga sektorn från denna person är 0,5 enheter. Person B saknar sysselsättning och försörjs helt och hållet med sociala ersättningar. De offentliga utgifterna för denna person är därför större än för person A, medan intäkter saknas. Nettobidraget för person B är därmed -1,5. Ytterligare en person som kommer till landet och ett arbete kommer att bidra på samma sätt som person A. Vinsten för den offentliga sektorn är 0,5 enheter. Om däremot person B kan fås att bidra på samma sätt som A blir nettovinsten 2 enheter. En nettokostnad motsvarande 1,5 enheter vänds till ett bidrag på 0,5 enheter. I räkneexemplet behöver fyra personer komma utifrån till ett arbete för att motsvara en person i landet som blir sysselsatt. Den andra gruppen som ökar sitt arbetskraftsutbud i detta scenario är de äldre , personer . Här antas sysselsättningsgraden öka för både kvinnor och män, som frånvaron minskar och antalet arbetstimmar per person i arbete ökar. Sammantaget leder detta till att arbetskraftutbudet från denna grupp mätt som antalet arbets- timmar per person ökar med . Det innebär en återgång till de arbetskraftsutbudsnivåer som gällde för denna grupp i början . Utvecklingen av de äldres arbetskraftsutbud diskuteras mer utförligt i bilaga 5 till denna långtidsutredning. Ett starkare arbetskraftsutbud får till följd att BNP växer snabbare än i basscenariot. Hur BNP utvecklas beror på i vilken sektor de personer som kommer in på arbetsmarknaden blir sysselsatta. Om sysselsättningsökningen endast sker i näringslivet, och detta inte får någon effekt på produktivitetsutvecklingen där, så ökar den genomsnittliga tillväxttakten Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Alternativa utvecklingar BNP per capita växer i genomsnitt Tabell 8.2 Nyckeltal för ett scenario med högre arbetskraftutbud i jämförelse med basscenariot -0,41 Produktivitet i näringslivet, kronor BNP, miljarder kronor BNP per capita, Hushållens konsumtion, miljarder kronor Real disponibel inkomst, miljarder kronor Offentliga finanser, procent av BNP -1,1 -1,1 -1,0 1 Förändring i procentenheter. Källa: SCB [c] och egna beräkningar. En sysselsättningsledd tillväxt gynnar den offentliga sektorn och skapar ett utrymme för lägre skatter eller utgiftsreformer. Ett större arbetsutbud leder både till en snabbare tillväxt, när antalet arbetade timmar ökar jämfört med basscenariot, och till att den offentliga sektorns finanser förbättras påtagligt. Det senare beror både på högre intäkter när viktiga skattebaser växer snabbare, och på lägre utgifter när antalet personer som försörjs med sociala ersättningar minskar. Med samma produktivitetstillväxttakt som i basscenariot kommer även timlönen att utvecklas på samma sätt. Det innebär i sin tur att inkomstindex, som bestämmer storleken på pensionsutbetalningarna, och i beräkningen även andra trans- Bilaga 1–2 till LU 2003/04 fereringsutgifter per ersättningsberättigad, ökar i samma takt som i basscenariot. Ett potentiellt reformutrymme motsvarande av BNP skapas i alternativscenariot. Det betyder att ofinansierade skattesänkningar eller utgiftsökningar av denna storlek är möjliga att genomföra , förutsatt att sparandet i den offentliga sektorn är detsamma som i basscenariot. Om regeringens syssel- sättningsmål uppnås är det med andra ord möjligt att klara en utgiftsökning i linje med den demografiska efterfrågeutvecklingen, och därutöver öka utgifterna eller sänka skatterna motsvarande av BNP. I beskrivningen av de offentliga finanserna i tabell 8.2 har antagits att detta reformutrymme tillförs hushållen i form av sänkta skatter. Tabellen visar att de offentliga utgifterna och inkomsterna då minskar som andel av BNP, i stället för att öka som i basscenariot. Fler sysselsatta ger möjlighet att upprätthålla samma ambitionsnivå för den offentliga sektorn trots att skatte- och utgiftskvoten sjunker. Eftersom sparandet i den offentliga sektorn är detsamma i både bas- och alternativscenariot, kommer också utvecklingen av kapitalnettot att bli densamma. Sänkta skattesatser innebär att hushållens disponibla inkomster, och därmed även deras konsumtionsutgifter, utvecklas snabbare än i basscenariot.