sou · GSB3111d2 · 2005-01-01 00:00:00 — För att kompensera denna effekt har man i såväl riksdagsvalen (i samband med den partiella grundlagsreformen 1969) som landstingsvalen (års val) infört ett system med utjämningsmandat, vilkas syfte är att se till att mandatfördelning i hela riket respektive hela så nära som möjligt överens- stämmer med partiernas röstandelar i valmanskåren. Genom den exakta proportionalitet som utjämningsmandaten åstadkommer kan små partier ta enstaka mandat. För att förhindra partisplittring har man i båda dessa val infört spärrar mot småpartier. I riksdagsvalen gäller en spärrgräns på och landstings- valen en gräns på . För riksdagsvalet innebär det att ett parti som når över spärren får 14–16 mandat, de flesta som utjämningsmandat. I kommunvalen finns inga utjämningsmandat som kan kompen- sera de effekter som valkretsindelning får för proportionaliteten. Å andra sidan finns det inte heller någon särskild småpartispärr vid de valen. För de icke valkretsindelade kommunerna – men inte för de övriga – innebär detta att man i praktiken har ett kommunpropor- tionellt system jämförbart med riksdagsvalet och landstingsvalet men utan någon särskild småpartispärr. Det skall dock framhållas att antalet mandat som står på spel i dessa kommuner är färre än 50, vilket i sig ger en naturlig småpartispärr på och med tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden i realiteten . Vid olika tillfällen har med landstingsvalen som förebild förts fram krav på att det skall införas ett mer proportionellt mandat- fördelningssystem också för kommunvalen i de valkretsindelade kommunerna. Någon enighet bland partierna om hur ett sådant Proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige kommunproportionellt system i så fall borde utformas har dock inte kunnat uppnås. I samband med det lagstiftningsarbete som föregick den nuvarande vallagen analyserades ingående frågan om införande av utjämningsmandat med eller utan småpartispärr vid kommunvalen av vallagskommitté, dock utan att något förslag om en nyordning lades fram av det skälet att åsikterna gått alltför starkt i sär inte bara i frågan om behovet av en småpartispärr utan också i angelägenheten av att göra valordningen för kommun- valen mer lik den som gäller för övriga val (SOU 1994:30). I den situationen ansåg inte heller vare sig regeringen eller att det skulle införas några regler om utjämningsmandat eller småpartispärr för kommunvalen (prop. 1996/97:70 s. 161, bet. 1996/97:KU16). Frågan om kommunala utjämningsmandat har därefter tagits upp i motioner, som alla har avslagits av (bet. 1998/99:KU17, 2000/01:KU7 och 2001/02:KU8). Proportionaliteten i kommunvalen har åter aktualiserats i samband med val. Enligt kommitténs direktiv bör därför frågan övervägas på nytt för att se om förutsättningarna för en förändring nu skulle vara annorlunda än då vallags- kommitté prövade saken. Olika aspekter på frågan om hur en bättre proportionalitet i kommunvalen kan uppnås har också aktualiserats i flera motioner (2002/03:K249, 2002/03:K273, 2002/03:K282, 2002/03:K283, 2002/03:K290, 2003/02:K295, 2002/03:K377, 2002/03:K390, 2003/04:K263 och 2003/04:K336) under den allmänna motionstiden och 2003 (bet. 2003/04:KU13). I huvudsak två metoder förespråkas. Den ena är att helt avskaffa eller i vart fall ytterligare begränsa möjligheten att dela in kommunen i valkretsar. Den andra är att införa ett system med utjämningsmandat. Kommitténs bedömning: Något förslag till nyordning läggs inte fram då kommittén inte kunnat uppnå enighet i frågan om hur ett kommunproportionellt valsystem bör utformas. Frågan om ökad proportionalitet vid valen till kommunfullmäktige i de valkretsindelade kommunerna har som sagt övervägts . Frågan har ingående analyserats av vallags- Proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige kommitté, demokratiutredning och vallags- kommitté. Det finns därför enligt kommittén anledning att inledningsvis helt kort redovisa resultaten av de tre analyserna. vallagskommitté konstaterade mot bakgrund av bl.a. analyser av valresultaten från valen 1976 och 1979 att det gällande systemet gav en god proportionalitet även i de valkretsindelade kommunerna men att det var möjligt att uppnå vissa förbättringar (SOU 1980:45). En sådan möjlighet vore enligt kommittén att göra valkretsindelningen frivillig eller begränsa de fall då valkretsindel- ning skall ske. En annan möjlighet vore att tillämpa utjämnings- mandat – 9/10 fasta valkretsmandat och 1/10 utjämningsmandat. En ytterligare möjlighet vore att öka minimiantalet mandat per valkrets från 15 till 20 mandat, vilket också kommittén förordade. Någon bredare enighet kring förslaget kunde dock inte uppnås (prop. 1980/81:170. Förslaget om ett kommunproportionellt valsystem med 9/10 fasta valkretsmandat och 1/10 utjämningsmandat prövades därefter av demokratiutredning på grundval av valresultaten 1976, 1979 och 1982. Det föreslagna systemet jämfördes med en mandat- fördelning som om kommunerna inte hade varit valkretsindelade. Utredningens slutsats var att det gällande systemet uppfyllde högt ställda krav på proportionell fördelning av mandaten i förhållande till röstresultatet och att en övergång till ett kommunpropor- tionellt system endast skulle innebära smärre förändringar. Även förslaget om en höjning av antalet valkretsmandat per valkrets till 20 respektive 25 mandat prövades. Utredningens slutsats i denna del var att större valkretsar var en nackdel från demokratisynpunkt (se skrivelse till ). Något förslag förelades därför inte (prop. 1986/87:91). Även vallagskommitté konstaterade mot bakgrund av analyser av valresultaten vid 1985, 1988 och val att skillnaderna mellan det faktiska valresultatet och det som blir fallet om mer proportionella metoder används i valkretsindelade kommuner är förhållandevis begränsat (SOU 1994:30). Jämförelser gjordes mellan de faktiska valresultaten och hur utfallet skulle ha blivit om ett system med utjämningsmandat utan spärr tillämpats eller om kommunerna inte varit valkretsindelade. Oavsett metod blev utfallet i stort sett detsamma, vilket också väl överensstämde med de slutsatser som tidigare utredningar kommit fram till. När det sedan gällde frågan om vilken av de båda metoderna som var att föredra förordade kommittén metoden med utjämnings- Proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige mandat av det skälet att metoden inte ger upphov till sådana praktiska problem som följer av att slopa valkretsarna. Kommittén pekade på att det kunde ställa sig tekniskt komplicerat att framställa så omfattande listor som kunde komma att behövas för de största kommunerna och att förutsättningarna för ett person- röstningssystem skulle försämras om partierna använde sig av så omfattande listor. Kommittén erinrade också om att partierna i viss utsträckning har anpassat sin organisation och sitt valarbete till indelningen. I frågan om relationen mellan fasta valkretsmandat och utjäm- ningsmandat delade vallagskommitté de bedömningar som gjorts i tidigare utredningsarbete och som stannat för att den relation som tillämpas i landstingsvalen, 9/10–1/10, också skulle vara lämplig för kommunvalen (se här SOU 1971:4 bil. 6 och 7 samt SOU 1980:45). Kommittén har på nytt övervägt frågan om proportionaliteten kan ökas i kommunvalen. Kommittén har prövat om den nuvarande gränsen – minst 6 000 röstberättigade – för när en kommun får delas in i valkretsar bör höjas, likaså om kommunerna bör lämnas större frihet när det gäller att avgöra om kommunen skall delas in i valkretsar. Kommittén har som ett alternativ till en ändrad valkretsindelning prövat ett system med utjämningsmandat med eller utan särskild småpartispärr. Någon enighet i kommittén i frågan hur ett mer proportionellt mandatfördelningssystem bör utformas för kommunvalen har dock inte kunnat uppnås. Tvärtom har meningarna gått starkt isär. Kommittén är splittrad inte bara i frågan om man som metod för att öka proportionaliteten skall avskaffa eller begränsa valkretsindelning eller införa ett system med utjämningsmandat. Kommittén är också splittrad i frågan om en särskild spärr mot småpartier och vilken spärrnivå som i så fall bör tillämpas. Förutsättningarna för en förändring är således inte annorlunda nu än då vallagskommitté prövade saken. Det är också det huvudsakliga skälet till varför kommittén inte lägger fram något förslag till ett kommunproportionellt valsystem. Men det finns för kommitténs ställningstagande i denna fråga anledning att också framhålla det förhållandet att den framtida Proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige uppdelningen av kommunerna i primärkommuner och landstings- kommuner är föremål för särskilda överväganden av som tillsattes (dir. 2003:10). Vidare har regeringen tillsatt en parlamentarisk sammansatt kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). I det uppdraget ingår också att göra en utvärdering och översyn av hela valsystemet, vilket bl.a. innefattar frågor om proportionalitet och småpartispärr. Sammantaget bör därför inte nu något förslag till nyordning läggas fram. De politiska partierna har avgörande betydelse för den svenska demokratin. Det är genom partierna som kandidater till de politiska förtroendeuppdragen rekryteras och det är också i stor utsträckning partierna som svarar för opinionsbildningen i politiska frågor. Trots den stora betydelse partierna har är deras verksamhet i det närmaste helt oreglerad. Anledningen till detta är att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en stor varsamhet när det gäller att reglera partiernas verksamhet. Partibegreppet definieras i 3 kap. 7 § första stycket andra meningen regeringsformen. Med parti avses enligt bestämmelsen varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild partibeteckning. Det innebär att som parti godtas varje sammanslutning eller väljargrupp vars namn förekommer på en valsedel även om den angivna väljargruppen inte har fått mer än en röst. Naturligtvis anges partier som måste antas ha en seriös organisation bakom sig men det förekommer också valsedlar med partibeteckningar av karaktären påhittad som talar för motsatsen. Enligt nuvarande bestämmelser är också sådana valsedlar giltiga. Den fria nomineringsrätten har varit en central princip i det svenska valsystemet. Enligt denna rätt har väljarna möjlighet att före ett val bilda ett nytt parti. För att väljarna skall kunna rösta på det nya partiet skall det enligt 9 kap. 12 § vallagen i varje röstningslokal finnas blanka valsedlar som väljarna kan skriva till partiets beteckning och dess kandidater på. En blank valsedel utan tillskriven partibeteckning är annars ogiltig enligt 18 kap. 10 § vallagen. författningsutredning har föreslagit att det skall införas ett system där de partier som önskar delta i allmänna val måste anmäla detta före valet (SOU 2001:99). Förslaget innebär att endast de partier som har gjort en sådan förhands- anmälan deltar i fördelningen av mandat. Utredningen bedömde att det inte är möjligt att införa ett sådant system utan att ändra partibegreppet i regeringsformen. Förutom ändringar i vallagen föreslog utredningen därför också en ändring i 3 kap. 7 § regeringsformen. Utredningens förslag fick ett i huvudsak positivt mottagande av remissinstanserna. Endast en remissinstans motsatte sig utred- ningens förslag och en var tveksam. Enligt kommitténs direktiv talar mycket därför för att förslaget bör läggas till grund för lagstiftning. Ett flertal remissinstanser har dock haft synpunkter på den lagtekniska utformningen, t.ex. att de föreslagna tidsfristerna för anmälan delvis är olika beroende på vilket val anmälan avser och att förslaget saknar en uttrycklig lagbestämmelse om att ett parti måste vara en juridisk person för att få anmäla sitt deltagande i ett val. Eftersom kommittén skall lämna förslag till en helt ny vallag finns det inget som hindrar att kommittén på nytt tar upp frågan om införande av offentliga valförberedelser. författningsutredning har som nämnts föreslagit att det skall införas ett system där de partier som önskar delta i allmänna val måste anmäla detta före valet. Förslaget innebär att endast de partier som har gjort en sådan förhands- anmälan deltar i fördelningen av mandat. Det ger enligt utredningen väljarna en möjlighet att bilda sig en uppfattning om vilka partier och kandidater som ställer upp i valet. Det ger också ett effektivt skydd mot ofrivillig kandidatur. Härigenom befästs också valsystemets grundläggande funktion, att valresultatet bör kunna påverkas endast av röster på partier som eftersträvar representation i den församling som valet avser. Partier som redan är representerade i en vald församling skall dock inte behöva anmäla sitt deltagande i kommande val till den församlingen eller till andra församlingar på underliggande nivåer. Samtliga kandidater till valet eller valen måste dock alltid anmälas. För riksdagsvalet skall anmälan kunna ske fram april/maj valåret. Samma anmälningsfrist skall också gälla för landstings- och kommunvalen för partier som redan är representerade i fullmäktige. Övriga partier i kommunvalen skall kunna göra en förhandsanmälan ända fram till en månad före valdagen, i vissa fall ända fram före valdagen. För att få göra en förhandsanmälan om deltagande i val måste anmälan göras av en person som är behörig att företräda partiet. Vidare måste den stödjas av ett visst antal röstberättigade. Härigenom försvåras enligt utredningen anmälningar av påhittade partier. Ett anmält parti skall vara garanterat leverans av valsedlar före valdagen, under förutsättning att beställning har skett före utgången av anmälningsfristen. Samtliga förhandsanmälda partier i kommunala val skall vara berättigade till minst 1 000 kostnadsfria valsedlar. Härigenom ges väljarna en möjlighet att fritt välja mellan de partier som deltar i dessa val. Principen att mandat fördelas mellan på förhand anmälda partier skall slås fast i 3 kap. 7 § regeringsformen. Den nuvarande definitionen av parti i samma paragraf utmönstras. Endast partier som uppfyller kraven för juridisk person skall kunna göra en sådan anmälan. Utan ett sådant krav går det inte att avgöra vem som är behörig att företräda ett parti. Antalet valsedlar utan föranmäld partibeteckning och blank- röster skall redovisas särskilt. Härigenom synliggörs sådan protest- röstning som riktar sig mot det politiska systemet som helhet. Kommitténs bedömning: Kommittén finner inte anledning föreslå att ett system för offentliga valförberedelser införs. Partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen godtar varje samman- slutning eller väljargrupp vars namn förekommer på en valsedel. Det gör att även valsedlar med partibeteckningar av karaktären påhittade räknas som giltiga och ingår därigenom i underlaget för att bestämma olika spärrnivåer. Rösterna för påhittade partier kan härigenom bli avgörande för om ett parti (med en seriös organisation bakom sig) hamnar över eller under spärren mot små partier vid t.ex. ett riksdagsval (av rösterna i hela landet), ett Europaparlamentsval (av rösterna i hela landet) eller ett landstingsval (av rösterna i hela ). Rösterna kan också få en avgörande betydelse för rätten till fria valsedlar. För ett parti som deltar i riksdagsval eller i val till svarar staten för kostnaden för valsedlar om partiet vid valet eller vid något av de två senaste valen fått mer än en procent av rösterna i hela landet. Vid riksdagsvalet förekom omkring 4 400 valsedlar med påhittade partibeteckningar. Några närmare siffror val och därefter finns inte. har i rapporten från valen 2002 (rapport 2003:1) framhållit att den nuvarande möjligheten att kunna låta trycka upp valsedlar till en förhållandevis låg kostnad har utnyttjats av ett antal personer för att trycka upp valsedlar med mer eller mindre seriösa partibeteckningar, i bland för att användas vid val dock utan att eftersträva representation, i bland för andra ändamål än val. Detta har medfört mycket extraarbete för myndigheten. Den senare frågan, dvs. om underprissättningen på valsedlar, har kommittén behandlat i avsnitt 8.5. Enligt kommitténs bedömning bör varje beställning – till skillnad mot vad som gäller – bära sina egna kostnader. Partier som beställer valsedlar av och som inte har rätt till fria valsedlar skall således betala samtliga kostnader för framställning och leverans av valsedlarna. Därmed skulle man komma ifrån de valsedelsbeställningar som följer av en alltför låg prissättning. Såvitt känt har ännu inte inträffat att röster på påhittade partier har medfört att ett parti med en seriös organisation bakom sig inte har nått över spärrgränserna i riksdagsvalen, landstingsvalen eller Europaparlamentsvalen. Däremot har det varit ytterst nära att ett parti på grund av sådana röster inte nått upp till spärrgränsen för kostnadsfria valsedlar. Vid Europa- parlamentsval klarade Sarajevolistan gränsen med en marginal på knappt 50 röster och vid riksdagsval klarade Pensionärers Intresseparti gränsen med omkring 250 röster. Allmänt gäller givetvis att om ett parti ligger på eller nära spärren så kan också röster på påhittade partier leda till att ett verkligt parti inte kommer över den. Med förslag skulle valresultatet inte kunna påverkas av röster på påhittade partier. En annan omständighet som följer med den fria nominerings- rätten är att det inte före valet går vare sig för väljarna eller för partierna att få en fullständig överblick över vilka partier och kandidater som ställer upp i valen och därmed kan påverka valresultatet. Det begränsar inte bara möjligheterna för väljarna att fatta ett rationellt grundat beslut utan också möjligheterna för partierna att kunna ta ställning till de program som andra partier och kandidater går till val på. Även nu angivna brister skulle således kunna läkas med förslag. Det skulle också innebära en effektiv ordning som förhindrar ofrivilliga kandidaturer. Slutligen skall också framhållas att det förslagna systemet skulle få positiva effekter för sammanräkningen av valet eftersom det redan före valdagen skulle stå klart vilka partier och kandidater som ställer upp i det aktuella valet. Man skulle också komma ifrån att valmyndigheterna avgör vad som är att betrakta som partibeteck- ningar. Det finns således fördelar med det system för offentliga valförberedelser som föreslagit. skall inte de nackdelar som kan följa med den nuvarande ordningen på något sätt överdrivas. Vad det hela handlar om är något fler än 4 000 valsedlar med påhittade partibeteckningar som skall ställas mot principen om åsiktsbildningens frihet. För partiernas verksamhet är den senare principen grundläggande. Kommitténs utgångspunkt är också att begränsningar av den fria nominerings- rätten bör komma i fråga endast vid allvarliga missförhållanden och där ingen annan lösning finns i sikte (jfr betänkande 1973:26 s. 17). Kärnan i förslag är att få bort påhittade partier från val. Någon garanti för att så verkligen skulle bli fallet om förslaget genomförs finns inte med i förslaget. Visserligen föreslås att bara partier med ett visst väljarstöd och som uppfyller kraven för juridisk person skall få delta i val. Men något verkligt hinder för påhittade partier följer inte med en sådan regel. Även sådana partier kan givetvis precis som verkliga partier skaffa fram nödvändigt antal namnunderskrifter och organisera sig som juridisk person. går det inte heller att bortse från att förslaget kan hindra verkliga partier att delta i val. Nya partier, framförallt partier som uppkommer sent i en valrörelse, kan enligt kommitténs bedömning få problem att hinna uppfylla alla formella krav även om anmälningsfristen ligger nära valdagen. Detta gäller särskilt på lokal nivå där det erfarenhetsmässigt kan uppkomma kraftiga opinionsyttringar sent i en valrörelse som tar sig uttryck i en partibildning. Ett sådant system med offentliga valförberedelser förutsätter för övrigt för sin tillämpning ändringar i regeringsformen. har beslutat tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). Kommitténs arbete skall framför allt koncentreras och inriktas på att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Vid en samlad bedömning av vad som ovan anförts anser inte kommittén att det finns tillräckliga skäl för ersätta eller på annat sätt begränsa den fria nomineringsrätten med ett system för offentliga valförberedelser som föreslagit. Elektroniska förfaranden används som praktiska hjälpmedel i en rad sammanhang i samband med val. togs tekniken till hjälp för upprättande av röstlängder, sammanräkning av röster, mandatfördelning och utseende av ledamöter och ersättare. års val blev det också möjligt genom denna teknik att skriva ut duplettröstkort maskinellt. Till val blev det vidare möjligt för partierna att elektroniskt beställa valsedlar. Vid detta val blev det också möjligt för valadministrationen att via Internet presentera och sprida valresultatet till media och års val är det möjligt för allmänheten att via Internet följa den slutliga sammanräkningen. Genom vidareutveckling av valdatasystemet kan partierna numera beställa valsedlar on-line som valadministra- tionen vid granskningen och handläggningen av valsedelsbeställ- ningarna har stöd av automatiska kontrollmoment i systemet beträffande frågor om betalning, preliminär valbarhetskontroll m.m. Systemet gör det också möjligt för valnämnderna att elektroniskt registrera uppgifter om vallokaler och andra uppgifter som behövs för röstkorten samt särskilda röstmottagningsställen. Filer med uppgifter för att trycka röstlängder, röstkort, förteckningar över röstmottagningsställen på utlandsmyndigheter och adressuppgifter för annan specialriktad information kan också fås från systemet. För den slutliga sammanräkningen tillämpas automatiska beräkningssystem. Egentligen är det förutom röstningen bara själva räkningen av röster och avprickningen i röstlängden som inte är datoriserad. Att den senare uppgiften ännu inte har datoriserats beror närmast på att den förväntade effektivitetsvinsten inte skulle motsvara kostnaden för att lägga ut röstlängden elektroniskt i vallokalerna. Enligt direktiven skall kommittén överväga i vilken utsträckning elektroniska förfaranden (e-röstning) bör införas vid röstning i röstningslokal, dvs. i vallokaler, postkontor, särskilda röstmottag- ningsställen och röstmottagningsställen som utlandsmyndigheter har inrättat. Kommittén skall särskilt beakta de fördelar sådana förfaranden kan ha för underrepresenterade väljargrupper, t.ex. unga och väljare som inte fullt ut behärskar det svenska språket, samt funktionshindrade väljare. Röstning via Internet från exempelvis väljarens bostad eller någon annan plats som inte kontrolleras av valadministrationen, alltså utan närvaro av röstmottagare är inte aktuellt att överväga i detta skede. Utgångspunkten för uppdraget är således begränsat till röstning med användande av elektroniska förfaranden i röstningslokaler. Frågan om införande av elektroniska röstningsförfaranden i val har diskuterats av flera statliga utredningar. Genom- gående har utredningarna varit inriktade på röstning via Internet. Ett praktiskt försök med röstning via Internet har också genomförts vid det kårval som genomfördes vid . Frågan har vidare tagit upp av regeringen i flera propositioner, senast i propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80). Även om det inte är aktuellt för kommittén att ta ställning till frågan om röstning via Internet finns det ändå skäl att helt kort nämna även de fördelar som har lyfts fram med ett sådant förfarande eftersom dessa i viss utsträckning gäller generellt för elektroniska röstningsförfaranden. ansåg i sitt betänkande (SOU 2000:1 s. 188) att ett Internetbaserat röstningsförfarande sannolikt skulle kunna stimulera politiskt deltagande,