sou · GSB386d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 10 Alkoholen i vår omvärld Varje medlemsstat inom EU har möjlighet att besluta om sin nationella alkoholpolitik. Denna politik måste dock respektera de krav som följer av medlemskapet i EU. Den grundläggande prin- cipen om varors fria rörlighet över gränserna omfattar i princip även alkoholdrycker. Vin betraktas dessutom som en jordbruks- produkt och faller därför även under . Inom EU finns gemensamma skatterättsliga krav. I direktivet (Dir. 92/84EEG) om tillnärmning av punktskattesatser på alkohol och alkoholdrycker anges minimipunktskatter på alkohol och alkoholdrycker, men dessa är mycket låga och har inte höjts sedan direktivet trädde i kraft . Kommissionen har kommit ut med en, utlovad, rapport om alkoholskatter vilken är viktig för att alkoholskattefrågan ska tas upp till diskussion inom EU. Denna innehåller inget förslag om direktiv, men anger att medlemsstaterna, för att minimiskatterna inte skall bli meningslösa, kan överväga att höja skatterna i takt med inflationen, som varit mellan . Kommissionen förklarar vidare i rapporten att man önskar en bred debatt om frågan inom EU:s olika organ. Kommissionen har lagt fram ett förslag om ändringar i cirkulationsdirektivet. Förslaget innebär att möjligheten för medlemsstaterna att ange s.k. indikativa nivåer tas bort och att det för varor som förvärvats av enskilda personer för deras eget bruk skall tas ut punktskatt i den medlemsstat där varorna för- värvats, inte bara då varorna transporteras av privatpersonerna själva utan även när de transporteras för deras räkning, dock ej såvitt gäller tobaksvaror. En sådan ändring i cirkulationsdirektivet kräver emellertid enhällighet bland medlemsländerna. Under det svenska ordförandeskapet föreslog att kom- missionen skulle uppmanas att påbörja arbetet med en europeisk Alkoholen i vår omvärld strategi för att minska alkoholens skadeverkningar. Förslaget antogs enhälligt vid hälsorådets möte i och rådet uppmanade kommissionen att återkomma med ett förslag till en samlad gemenskapsstrategi och en tidsplan för hur arbetet skall bedrivas. Arbetet har gått påfallande långsamt, med i stort sett obefintliga aktiviteter från kommissionens sida, efter 2001. Avsikten sägs nu vara att kommissionen skall presentera ett förslag till en gemenskapsstrategi för att minska alkoholens skadeverkningar. När en sådan faktiskt kan antas är oklart. utfärdade en rekommendation om unga människors, i synnerhet barns och tonåringars, alkoholkon- sumtion. I rekommendationen fastställs grundläggande kriterier för medlemsstaternas strategier på detta område. De åtgärder som anges är bl.a. att främja forskning för att identifiera och utvärdera åtgärder för att angripa problemen, att genomföra övergripande hälsofrämjande politiska insatser och program som är inriktade på alla berörda grupper, att stödja en sektorsövergripande strategi, och, när så är lämpligt, engagera brottsbekämpande organ, mass- medier osv., att uppmuntra framställning av rådgivningsmaterial till föräldrar samt att prioritera åtgärder mot olaglig försäljning av alkohol. Medlemsstaterna ska också vidta åtgärder som inriktas på den berörda branschen, framför allt försäljning och marknadsföring av alkoholhaltiga drycker. Rapporter skall lämnas till kommis- sionen om genomförandet av åtgärderna och uppföljning skall sedan ske regelbundet. Den första rapporten från kommissionen väntas . i den 17 antog ett nytt konstitutionellt fördrag för EU som kan träda i kraft . Fördragets folkhälsoartikel, 152, har modifierats och förebyggande av missbruk av alkohol kan numera utgöra ett av flera skäl till att upprätta gemensamma stimulansåtgärder i syfte att främja folk- hälsan. Med detta avses dock inte gemensam lagstiftning. Under det Europeiska Rådet uppdrog stats- och regeringscheferna till medlemsstaterna och kommissionen att utarbeta en strategi för att avlägsna hinder för den fria rörligheten för tjänster på EU:s inre marknad. Kommissionen presenterade då en strategi för tjänster på den inre marknaden som innebar att kommissionen först skulle utarbeta en rapport som iden- tifierade existerande hinder för en fungerande inre marknad och sedan lämna ett förslag till lösning. Kommissionen lade därför i Alkoholen i vår omvärld fram ett förslag till direktiv om tjänster på den inre marknaden. Syftet med direktivet är att fastställa en rättslig ram som undanröjer hinder för etablering för leverantörer av tjänster och underlättar för den fria rörligheten för tjänster samt skapar rättslig säkerhet för både leverantörer och mottagare av sådana. Förslaget innehåller tre huvudpunkter, undanröjande av hinder för etablering, underlättande av den fria rörligheten för tjänster och etablerandet av ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna. För att underlätta den fria rörligheten för tjänster föreslås tillämpning av den s.k. ursprungslandsprincipen, vilken innebär att leverantörer endast behöver iaktta nationella regler som faller inom det av direktivet definierade samordnade området i den medlemsstat de är etablerade i, samt att det är myndigheterna i ursprungslandet som, generellt sett, har tillsynsansvaret. Till ursprungslandsprincipen föreslås ett antal generella och tidsbegränsade undantag. Det är än så länge för tidigt att fastställa förslagets inverkan på den svenska alkoholpolitiken. En tillämpning av ursprungslandsprincipen inne- bär dock att det blir svårt för att uppställa nationella krav på en tjänsteutövare vid tillfällig gränsöverskridande tjänste- utövning, om inte kravet i fråga omfattas av något av de undantag som angetts. Det föreslagna direktivet skulle därför för del kunna få betydelse för sådana områden där tillhandahållandet av tjänster är förbehållna vissa utvalda leverantörer, samt vissa om- råden när det gäller regler om tillgängligheten till alkohol, som serveringstillstånd och liknande. Det måste dock noteras att det endast är frågan om ett förslag som kan komma att ändras innan det eventuellt antas. 10.2Hur driver alkoholpolitiska frågor inom EU är inriktat på att stärka folkhälsopolitikens ställning inom EU. Detta innebär bl.a. att verkar för att man inom EU, i större utsträckning än tidigare, tar hänsyn till olika åtgärders effekter på folkhälsan även inom andra politikområden än t.ex. inre marknads- och jordbrukspolitik. har, , fört diskussioner med medlemsländerna och med kommissionen om kopplingen mellan alkohol, alkohol- politik och folkhälsa. Utgångspunkten har varit att alkoholfrågan i många delar är en nationell angelägenhet, men att det finns frågor och områden som bäst kan lösas på gemenskapsnivå, som t.ex. den Alkoholen i vår omvärld rådsrekommendation om unga och alkohol som antogs 2001 i . Syftet med initiativ har primärt varit att hitta områden där EU:s medlemsländer och kommissionen har nytta av att samarbeta, utbyta information och enas om någon form av gemen- samma rekommendationer. Som nämndes ovan var , under det svenska ordförandeskapet, initiativtagare till arbetet med en europeisk strategi för att minska alkoholens skadeverkningar. har pekat på vissa områden som anses vara viktiga att diskutera på gemenskapsnivå inom EU och som kan ingå i en gemenskapsstrategi rörande alkohol. Till dessa hör rekommen- dationer eller direktiv om höjda minimiskatter på alkohol inom EU, begränsningar av alkoholreklam, alkoholfria arbetsplatser, alkoholfria graviditetsperioder, alkoholfri trafik och åldersgränser vid försäljning av alkohol. En gemensam europeisk kunskapsuppbyggnad om alkohol- problemets omfattning och effekter är viktig som underlag för framtida gemensamma åtgärder inom EU. Mot denna bakgrund tog , tillsammans med , initiativet till en länder- jämförande undersökning om alkoholproblemets omfattning och hur alkoholpolitiken ser ut i samtliga EU-länder, det s.k. ECAS- projektet (European Comparative Alcohol Study). Resultaten från projektet publicerades och visar tydligt att alkohol- relaterade skador är ett mycket allvarligt folkhälsoproblem i samt- liga EU-länder (, 2002; Leifman, m.fl., 2002). När det gäller alkoholskatter har den den uppfattningen att EU:s miniminivåer för skatt på spritdrycker, vin och öl bör höjas av folkhälsoskäl. Minimiskatterna har inte höjts sedan alkoholskattedirektivet trädde i kraft , vilket i praktiken inneburit att alkoholskatterna i reella termer sjunkit med ungefär en fjärdedel . har i EU-arbetet hävdat att det inte bör vara möjligt att ha nollskattesats på vin. Vidare har hävdat att en höjning av minimiskattesatserna för alla alkoholdrycker bör ske och att s.k. alkoläsk bör beskattas högre än . Vid de nordiska finansministrarnas möte på beslutades om en gemensam nordisk hållning i alkohol- skattefrågorna. De nordiska länderna skall driva frågan om att EU avskaffar nollskattesatsen på vin och att minimiskatten på alkohol respektive alkoläsk höjs. De skall, förutom skattefrågorna, verka för att kommissionen tar fram en alkoholstrategi. Alkoholen i vår omvärld Det är inte bara i som alkoholfrågan diskuteras. Så är även fallet i allra högsta grad i efter de konsumtionsökningar som inträffat efter då vinskatten sänktes , skatten på starkvin , ölskatten och spritskatten . I medeltal sänktes alkoholskatterna . Motiveringen för sänkningarna var att man därigenom ville undvika en omfattande gränshandel med efter det estniska EU-medlemskapet och avskaffandet av införsel- kvoterna . Hur stora de finska införselkvoterna var innan de avskaffades () framgår av tabell 10.1. I tabellen redovisas också de danska och svenska införselkvoterna. Som framgår var de finska införselkvoterna före slopandet av desamma avsevärt lägre än de svenska, varför förändringen blev större i . Tabell 10.1 Tillåtna införselkvoter före införselkvoterna avskaffades i , och 1,51* 1 Endast tillåtet om man var utomlands minst . * antingen sprit eller starkvin. I den proposition som låg till grund för alkoholskattesänkningarna ställdes förslaget om skattesänkningar mot att låta skatterna förbli oförändrade. I båda fallen beräknades konsumtionen öka kraftigt. I det första fallet skulle konsumtionen öka, främst på grund av en ökad inhemsk försäljning, men även en på grund av en fördubbling av resandeinförseln från . I det andra fallet, utan skatte- sänkningar, skulle konsumtionen öka enbart på grund av en för- modad sex gånger större resandeinförsel från medan den inhemska försäljningen beräknades minska. Det står vidare i Alkoholen i vår omvärld propositionen att skattesänkningarna är dimensionerade på så sätt så att den konsumtionsökning som beräknas följa inte är nämnvärt större än om skatterna inte sänktes alls. Vad som avses med nämnvärt större framgår inte tydligt. Forskare i , som utredningen varit i kontakt med, menar att ökningen blir större efter de föreslagna och genomförda skatte- sänkningarna. Ökningen som följer efter skattesänkningen upp- skattas bli större än den ökning som skulle ha inträffat i det fall att skatterna inte skulle ha sänkts. Skattesänkningarna gav upphov till prissänkningar på igenom- snitt . Spritskattesänkningen innebar en minskning av priset på brännvin, som till största delen består av vodka, med i medeltal och på annan sprit med . Starkvin blev i genomsnitt billigare och vanligt vin billigare. För starköl sjönk priset med . I restau- rangerna blev alkoholpriserna lägre. För mellanölet, som säljs i vanliga livsmedelsbutiker, har prissänkningen varit större än vad skattesänkningen gav upphov till, eftersom mellanölet i allt större utsträckning används som lockvara i konkurrensen om kunderna mellan olika livsmedelsbutiker. Prissänkningen ligger på , medan skattesänkningen i sig skulle ha inne- burit en sänkning med (, 2004). Skatte- och prissänkningarna har lett till ökad alkoholförsäljning. ökade Alkos (det statliga detalj- handelsmonopolet) försäljning av sprit, vin och starköl i ren alko- hol med, i runda tal, jämfört med . Spritförsäljningen ökade mest, . Så kallade long-drinks (färdigblandade spritdrinkar) ökade med , medan vinförsäljningen minskade och starkvinsförsäljningen ökade med . Starkölsförsälj- ningen minskade med och mellanölsförsäljningen på Alko, som endast utgör 1–av all mellanölsförsäljning, minskade . Förändringen av mellanölsförsäljningen (högst 4,7 volymprocent) i livsmedelsbutiker är mer osäker, men bedöms ha ökat med . ökade den totala alkoholkonsumtionen med sammantaget jämfört med samma 2003. Majsiffrorna är dock mer osäkra eftersom det från och med också måste tas med i beräkningarna hur alkoholinförseln från förändrats. Alkoholen i vår omvärld De flesta bedömare i är överens om att alkoholinförseln från ökat , men det är oklart med hur mycket. Alkos försäljningsökning, i ren alkohol, var som störst (, kalenderkorrigerat) och april (30 pro- cent). ökade försäljningen och under och juni . Den sjunkande tillväxttakten kan till viss del vara en effekt av ökad alkoholinförsel från . Konsumtionsökningen är, i stort sett, i linje med propositionens och forskarnas bedömning av utvecklingen. Den totala alkohol- konsumtionen beräknas, enligt forskarna, öka med vid en jämförelse , ren alkohol. Först får effekten av det estniska medlem- skapet fullt genomslag i statistiken. Konsumtionen uppskattas öka till ca ren alkohol 2005 (allt räknat per invånare ) (, 2004). Enligt propositionen kommer kon- sumtionsökningen sannolikt att medföra att andelen storkonsu- menter av alkohol ökar med , från ca 400 000 till ca 600 000 personer. ökade antalet omhändertaganden för fylleri i (mars) respektive jämfört med . När det gäller andra alkohol- relaterade problem är bilden mer oklar och framför allt är det fortfarande för tidigt att ge någon klar bild av utvecklingen. Ratt- fylleriet och våldsbrottsligheten, vilka båda har en stark koppling alkohol, ökade , jämfört med mars– , men ökningen var större , alltså innan skattesänkningarna. Antalet mord och dråp uppgick till 116 , jämfört med 64 fall . Här framkom ingen ökning . Alkoholdödligheten beräknas totalt sett öka med , från ca 3 000 dödsfall till ca 3 600, givet att konsumtionen ökar till ca ren alkohol . uppgifter om alkoholdödlighet än de avseende finns dock ännu inte redovisade. Skatteintäkterna från alkoholförsäljningen kommer att minska trots den ökade inhemska försäljning som följt efter skatte- sänkningarna. Minskningen gäller både alkoholskatten och mer- värdesskatten. Intäkterna skulle dock sjunka vilket alternativ regeringen än valde. Enligt propositionen skulle de ha sjunkit ännu Alkoholen i vår omvärld mer om alkoholskatterna hade förblivit oförändrade. gjordes bedömningen att de direkta samhälleliga kostnaderna för alkoholens skadeverkningar skulle öka som en följd av den ökade alkoholkonsumtionen. Regeringens motiv bakom skattesänkningen var, som nämndes, att försöka undvika en omfattande gränshandel med . I propositionen bedömde man att den totala resandeinförseln skulle öka med ca två tredjedelar, från ca 2003 till ren alkohol även om förslaget till skattesänkningar gick igenom. Vid oförändrade skattenivåer beräknades dock den totala resandeinförseln öka till ren alkohol , dvs. en ökning med ca 3,7 gånger. Enbart införseln från beräknades öka med nästan sex gånger. Även i det fall att man inte sänkt alkoholskatterna i skulle således alkoholkonsumtionen säkerligen ha ökat betydligt på grund av den kraftiga ökningen av resandeinförseln. Enligt pro- positionen skulle denna ökning, som nämndes, vara ungefär lika stor som med den ökning som väntades följa av skattesänk- ningarna. Enligt (2004) visste man dock på förhand att konsumtionsökningen efter skattesänkningarna skulle bli något större än om man hade lämnat alkoholskatterna oförändrade. Det framgår inte helt klart och tydligt av propositionen hur mycket den inhemska försäljningen och resandeinförseln antogs komma förändras vid oförändrade skatter. De beräkningar som genomförts av alkoholforskaren visar dock att den totala konsumtionen beräknas öka till vid nämnda förhållande. beräknas den registrerade konsumtionen minska till ren alkohol (- ), medan den oregistrerade be- räknas öka till (+ ). Konsumtionen efter skattesänkningarna uppskattas upp- gå till ren alkohol, jämfört med . Ök- ningen av den registrerade konsumtionen beräknas till ca 12 pro- cent, till . Den oregistrerade konsumtionen förväntas öka (+ ). Ökningen av den oregistrerade konsumtionen beror, i båda fallen, på en ökad resandeinförsel från . Exakt hur mycket konsumtionen skulle ha ökat om skatterna inte hade sänkts får vi givetvis aldrig reda på. Klart är dock att båda alternativen leder till stora konsumtionsökningar och att dessa blir ännu större efter skattesänkningen som förväntas leda till ca 25 pro- Alkoholen i vår omvärld cents större ökning än den alternativa lösningen. Detta motsvarar ren alkohol per invånare . Det fanns även andra överväganden bakom skattesänkningen. Ett skäl var att man ville motverka etablering av en omfattande illegal alkoholhantering genom ökad smuggling och vidare- försäljning av införd alkohol, vilket man befarade skulle bli fallet om skatterna inte sänktes. Ett annat skäl var att man värnade om den inhemska sysselsättningen inom alkoholhandeln och –pro- duktionen. Även problemet med större mängder burkar och flaskor som inte tillhör det finska återvinningssystemet samt ett onödigt resande med därtill förknippade miljöproblem framfördes som argument för en skattesänkning. Vad har då åstadkommits efter skattesänkningen? Alkohol- konsumtionen har ökat kraftigt, så också fyllerifallen. Sannolikt kommer även andra alkoholproblem, inklusive alkoholdödligheten, öka framöver. Men som nämndes skulle det mesta av detta med största sannolikhet ha inträffat även om inte alkoholskatterna sänkts. De nyckelpersoner som utredningen träffat har varit sam- stämmiga i bedömningen av att den illegala alkoholhanteringen inte ökat och att man alltså lyckats undvika etablering av en mer organiserad form av smuggling. När det gäller skatteintäkterna från alkoholförsäljningen har dessa sjunkit, vilket också förutspåddes i propositionen. Den kraftiga försäljningsökningen av sprit har vidare medfört att Alkos andel av den totala alkoholkonsumtionen ökat, vilket stärkt detalj- handelsmonopolets ställning i . (Alkos andel av den totala vinkonsumtionen uppgår till och av den totala spritkonsumtionen till .) Alkoholkonsumtionen har ökat med ungefär så mycket som förutspåddes. Däremot underskattade man ökningen av den inhemska spritförsäljningen (jämfört med den faktiska om ) men överskattade ökningen av vin- försäljningen. Förklaringen till detta är förmodligen att en del av dem som tidigare konsumerat billiga fruktviner och vitt vin övergått till brännvin, eftersom alkoholen efter skattesänkningarna numera i vissa fall är billigare i form av brännvin än i form av vin (, 2004). En del av den kritik som framförts i har tagit fasta just på att tyngdpunkten i skattesänkningen var felaktig. har, liksom , försökt främja konsumtion av Alkoholen i vår omvärld En större sänkning av spritskatten än av vin- och ölskatten skulle, enligt kritikerna, främja en ökad konsumtion av starkaste alkoholdrycker. Bedömare utredningen talat med menar att man överskattade vinkulturens förankring i den finska dryckes- kulturen. Det bör dock nämnas att vinkonsumtionen inte minskat efter skattesänkningarna utan snarare förblivit oförändrad. Regeringens argument för att spritskatten skulle sänkas mest var att prisskillnaderna mellan och var som störst för denna typ av alkoholdryck, samt att alkoholkoncentrationen är starkast för sprit vilket gör den lättast och mest effektiv att föra in stora mängder av till landet. Av samma anledning var skattesänk- ningen minst på vin, eftersom prisskillnaden mellan och där var den minsta (se , 2004). Av tabell 10.1 framgår att även hade kvar kvantitativa restriktioner i resandeinförseln fram till och med men att dessa endast gällt för sprit. I sänktes spritskatten och därmed sprit- priserna med Även här var motivet för sänkningen att motverka en kraftigt ökad gränshandel, i detta fall med , fr.o.m. då införselkvoten på spritdrycker vid inresor från andra EU-länder och den så kallade 24-timmarsregeln upphörde. Den tidigare bestämmelsen innebar att en dansk som varit utomlands på en resa som varat inte fick föra in någon sprit till . På resor som varade längre än fick dansken föra med sig från andra EU-länder. Dessa begränsningar togs alltså bort . avskaffades restriktionerna på resandeinförsel av vin, starkvin och öl. Enligt det danska förväntades netto- effekten av spritskattesänkningen och avskaffandet av restrik- tionerna för resandeinförseln bli sänkta skatteintäkter. Dessa beräknades dock sjunka ännu mer i en situation med oförändrad spritskatt och inga kvantitativa begränsningar av införseln av sprit avsedd för eget bruk. Skattesänkningen gjordes därför i första hand för att säkra danska skatteintäkter och danska butikers alkohol- försäljning. Alkoholen i vår omvärld Gränshandeln med sprit uppskattades till ca (2,ren alkohol). Detta motsvarade ca 35 pro- cent av den totala danska spritkonsumtionen. Spritinförseln be- räknades öka till nästan det dubbla, , om inga åtgärder vidtogs och skulle då svara för av den totala danska spritkonsumtionen. En siffra om ökad konsumtion nämns i regeringens beslutsunderlag för skattesänkningen, men utan någon alkoholpolitisk kontext eller diskussion om kostnader till följd av ökade alkoholskador. Försäljningssiffror visar att den inhemska spritförsäljningen ökat kraftigt efter . ökade spritförsäljningen i genomsnitt med jämfört med året innan. Här ingår dock också de inköp som framförallt svenskarna gör i . Det finns ännu inga tillförlitliga siffror om ändringar i gränshandeln med efter skattesänkningen. En utvärdering av effekterna av de nya avgifterna skall genomföras . I har man från vidare höjt åldersgränsen för inköp av alkoholdrycker i butiker från 15 till (på restauranger och barer är åldersgränsen ). Höjningen motive- ras med att man vill ha en naturlig gräns mellan de skolelever som går i nionde klass och de som är äldre och påbörjat andra ut- bildningar. Utöver den höjda åldersgränsen införs åtgärder för att bättre utbilda och informera butikspersonal. övergår från en ölbeskattning baserad på platograder och skatteklasser till en beskattning baserad på endast alkoholhalten. För de ölsorter som är populära med en alkoholhalt på 4,6 (klass 1) och 5,7 (klass 2) volymprocent blir skillnaden mot dagens beskattning mycket liten. Både och har således försökt att undvika om- fattande gränshandel genom sänkta alkoholskatter, vilket i sin tur medfört ökad inhemsk efterfråga på de alkoholdrycker som blivit billigare. I har skatterna inte sänkts (undantagen en vinskattesänkning med ) men resandeinförseln, speciellt av sprit, har å andra sidan ökat kraftigt . Alkoholen i vår omvärld SOU 2004:86 En viktig skillnad mellan och å ena sidan och å andra sidan är den inhemska alkoholförsäljningens andel av totalkonsumtionen som är mindre i . Detta framkommer av tabell 10.2 som redovisar konsumtionen totalt och av olika alkoholdrycker och delmängder (där detta är möjligt) i de tre nämnda länderna samt i några andra av grannländer. skattades den legala inhemska försäljningen till av den totala alkoholkonsumtionen i . Alkoholinförseln beräknas till av totalkonsum- tionen (ca per invånare ). Siffrorna för är mer osäkra än för och . Vi har valt att använda oss av uppgifter, som avser . Dessa uppgifter ligger betydligt lägre än de som redovisas av det danska gränshandelsinstitutet. (Både Skatte- ministeriet och den danska bryggeriföreningen menar att insti- tutets siffror ligger för högt.) I likhet med i svarar sprit för den största andelen oregistrerad konsumtion i . av danskarnas totala spritförbrukning bestod av oregistrerad sprit, dvs. sprit införd från utlandet. Då har utlänningarnas inköp i , som framför allt görs av svenskar, exkluderats (se tabell 10.2). På motsvarande sätt kan konsumtionen av resande- införd öl och vin beräknas till .