sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — En förutsättning för att bidrag skall kunna lämnas bör vara att kostnaderna avser vård av lösöre som omfattas av skyddsbestämmelser i ett beslut om byggnadsminnesförklaring. 6.4.4Förvaltning av kulturegendomar med skyddsvärt lösöre Det finns i vårt land ett smärre antal intakta kulturegendomar där byggnader med inventariesamlingar och kringliggande mark- områden utgör en välbevarad enhet med omistliga kulturvärden. För dessa anläggningar utgör således lösöresfrågan visserligen endast en del av bevarandeproblematiken men de inventarie- samlingar som finns på dessa egendomar skulle i de flesta fall förlora mycket av sin kulturhistoriska betydelse om de flyttades från sin ursprungliga miljö. Det mest överhängande hotet mot dessa kulturegendomar är den spridningsrisk som föreligger vid arvskiften. Som tidigare nämnts har i vissa fall åtgärder vidtagits för att motverka en sådan effekt. Det har skett genom stiftelsebildning och aktiebolagsbildning. Ett skydd för lösöre enligt den av oss förordade modellen skulle också kunna medverka till att varaktigt behålla egendomen samlad. Det torde dock stå klart att en byggnadsminnesförklaring, även om det innefattar ett skydd för lösöre, inte ensamt kan ge de förvaltnings- betingelser som behövs för att säkerställa ett långsiktigt bevarande av dessa kulturegendomar. Det är för egendomar av denna karaktär ofta av avgörande betydelse att den ursprungliga ägarfamiljen, som besitter oersättbara kunskaper om och engagemang för egen- domens kulturvärden, har möjlighet att fortsätta att ta ett förvaltningsansvar. Aktiebolagsbildning har visat sig kunna utformas på ett sätt som innebär att det skapas garantier för att egendomen på lång sikt behålls intakt och ge den ursprungliga ägarkretsen visst fortsatt inflytande över driften. Det kan också ge förbättrade möjligheter att finansiera verksamheten. De större kulturegendomar som är i behov av särskilda förvalt- ningsformer är emellertid ofta taxerade som lantbruksegendom. De omfattas därför av kravet på förvärvstillstånd enligt jordförvärvs- lagen (1979:230). En av principerna bakom denna lag är att behålla den rådande balansen mellan olika ägarkategorier. I 5 § jordförvärvslagen anges under vilka förutsättningar en juridisk person kan beviljas tillstånd till förvärv av en lantbruks- fastighet. De krav som anges är att förvärvaren avstår eller kan antas komma att avstå egendom som är av betydelse för jordbrukets eller skogsbrukets rationalisering och i storlek eller värde motsvarar den egendom som avses med förvärvet, att förvärvet medför att egendom som redan tillhör förvärvaren blir mer ändamålsenlig, att egendomen är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk, eller att annat särskilt skäl föreligger. Vad gäller det sistnämnda kravet, annat särskilt skäl, tycks det inte kunna hävdas att ett skäl skulle kunna vara att tillåta förvärv i syfte att skapa förutsättningar för ett långsiktigt bevarande av en kulturegendom. I de fall en aktiebolagsbildning kan medföra förbättrade för- utsättningar för en god förvaltning av en lantbruksfastighet som också är en omistlig kulturegendom, föreligger således en konflikt mellan de intressen som bär upp jordförvärvslagen och kulturmiljö- intressen. Eftersom aktiebolagsbildning i detta fall endast kan komma att omfatta ett relativt litet antal lantbruksfastigheter torde dock konsekvenserna av att tillåta juridiska personer att förvärva de kulturegendomar som det här är fråga om bli mycket begränsade för den övergripande jordbrukspolitiken. Vi föreslår därför att det genom en ändring i jordförvärvslagen ges möjlighet för juridiska personer att i detta syfte förvärva lantbruksfastigheter. För att få den åsyftade begränsningen av antalet egendomar som kan omfattas av möjligheten att bli förvärvade av en juridisk person bör som krav för tillstånd i detta fall ställas att det rör en egendom med kulturhistoriska värden av nationell betydelse. Ett annat krav bör vara att förvärvaren kan visa att förvärvet sker i syfte att långsiktigt bevara denna egendom samlad. En förutsättning för att bevilja tillstånd till förvärvet bör därför vara att bolagsordningen är så utformad att den förhindrar att bolaget bedrivs i ett syfte som motverkar det ändamål som kan grunda förvärvstillstånd. Det finns exempel på hur en sådan bolagsordning kan utformas, där de bärande inslagen är att det finns en hembudsklausul till förmån för befintliga aktieägare, ett skingringsförbud för inventarierna och offentlig insyn i och inflytande över bolagets verksamhet. 7Konsekvenser och ikraftträdande m.m. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) skall i ett betänkande redovisas vissa konsekvenser av förslagen. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall enligt 14 § kommittéförordningen en beräkning av dessa konsekvenser redo- visas. Innebär förslagen andra samhällsekonomiska konsekvenser skall också de anges. Resulterar analysen i kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall dessutom ett förslag till finansiering läggas fram. Har förslagen betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen skall det anges i betänkandet enligt 15 § kommitté- förordningen. Av 16 § kommittéförordningen framgår att regeringen närmare i utredningsuppdraget skall ange vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas med i ett betänkande. I direktiven till denna utredning anges sålunda att en miljöbedömning av förslagen skall redovisas. Av de konsekvenser vi således har att överväga är det de samhällsekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av förslagen som föranleder en närmare redovisning. Vad gäller de i kommitté- förordningen i övrigt angivna intressena kan vi inte förutse att förslagen skall ha någon nämnvärd inverkan på dessa. Konsekvenser och ikraftträdande m.m. Enligt gällande rätt får kommunerna för byggnad som avses i 3 kap. 12 § (förvanskningsförbudet) meddela skydds- bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser. Kommun- erna har dock, oavsett om skyddsbestämmelser meddelats, en skyldighet att tillämpa förvanskningsförbudet i ärenden enligt . Vårt förslag innebär att kommunerna för samma byggnadsbestånd istället skall få fatta beslut om kulturminnes- märkning, men att förvanskningsförbudet även fortsättningsvis skall tillämpas oberoende av om sådana beslut har fattats. Förslaget om kulturminnesmärkning innebär alltså inte att kommunerna, i förhållande till gällande rätt, åläggs ett större ansvar än vad som redan gäller för bevarandet av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. I förhållande till skyddsbestämmelser är syftet med kultur- minnesmärkningen att det skall ge kommunerna ett enklare och mer flexibelt instrument i sitt kulturmiljöarbete. Kommunerna skall inte längre behöva genomföra ett planförfarande för att skydda en enskild byggnad. Förslaget innebär vidare att något ställningstagande om ersättningsrätt för ägare eller innehavare av särskild rätt till fastighet inte behövs vid beslutstidpunkten. Det förhållandet att en kulturminnesmärkning inte förutsätter att det närmare i beslutet anges hur byggnaden skall skyddas bör också det innebära en förenkling för kommunerna. Vår bedömning är därför att ett beslut om kulturminnesmärkning inte kan bli mer kostsamt än vad det är att meddela skyddsbestämmelser för en likadan byggnad, utan att det föreslagna förfarandet har förutsättningar att bli både enklare och billigare för kommunerna. Genom den utvidgade bygglovsplikten som en kulturminnes- märkning innebär kan en viss ökning av bygglovsärenden tänkas uppkomma. Med hänsyn till att alternativet är att kommunen skulle behöva införa skyddsbestämmelser för byggnaden och att den därmed skulle komma att omfattas av den bygglovsplikt som gäller för byggnader inom detaljplan eller områdesbestämmelser kan denna ökning, med hänsyn till hur förslaget är utformat, dock inte förutses bli mer än ytterst marginell. Detta även med beaktande av den föreslagna begränsningen av möjligheterna för kommunerna att ta ut en bygglovsavgift för kulturminnesmärkta byggnader. I detta sammanhang bör också beaktas de långsiktigt positiva konsekvenser för effektiviteten i den kommunala bygg- Konsekvenser och ikraftträdande m.m. lovshanteringen gällande dessa byggnader som kan följa på den närmare kontakt mellan kommunens handläggare och ägarna som bör följa med en kulturminnesmärkning. Sammantaget bör konsekvenserna för kommunerna av att istället för skyddsbestämmelser använda kulturminnesmärkning för att skydda en särskilt värdefull byggnad endast kunna bli en administrativ förenkling som gör att kostnaderna för ett skydds- beslut generellt blir lägre än om förslaget inte genomförs. Ett syfte med förslaget om kulturminnesmärkning är att kommunerna skall kunna hantera ett större antal skyddade bygg- nader än vad som är fallet. Detta har sin bakgrund i den rådande politiska ambitionsnivån beträffande skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen, vilken kommit till uttryck genom miljömålet God bebyggd miljö. Enligt ett av delmålen till detta miljömål skall av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen vara långsiktigt skyddad . Som redovisas i avsnitt 2.4 uttalades vid fastställandet av detta delmål att de kommunala insatserna kommer att vara avgörande för att detta miljömål skall kunna uppnås. I samband med att detta och andra delmål arbetades fram gjordes också en konsekvensanalys av förslagen. Dessa analyser är redovisade i regeringens skrivelse 2000/2001:130 (se även konsekvensanalysen i SOU 2000:52). Förslaget om kulturminnesmärkning är i detta sammanhang tänkt att ge kommunerna ett förbättrat redskap att kunna bedriva sitt miljömålsarbete. De samhällsekonomiska kostnaderna för att uppfylla de av beslutade delmålen för miljömålet God bebyggd miljö utgör däremot ingen konsekvens av detta förslag. I den frågan anger vi i kapitel 4 att det enligt vår bedömning kan komma att behövas betydande resurstillskott till kulturmiljö- sektorn för att delmålet om andelen skyddade byggnader skall vara realiserbart och att förbättrade rättsliga möjligheter att skydda byggnader inte ensamt kan ge det åsyftade resultatet. Av förslagen om förändringar av reglerna om byggnadsminnen är det särskilt överföringen av ärenden som rör statligt ägda bygg- nader från till länsstyrelserna som kan få ekonomiska konsekvenser för de berörda myndigheterna. Konsekvenser och ikraftträdande m.m. Förslagen i denna del innebär att länsstyrelserna skall handlägga alla ärenden som rör byggnadsminnen, oavsett vem som äger dem. Länsstyrelserna får därmed överta ansvaret för de byggnadsminnen som omfattas av förordningen (1988:1229) om statliga byggnads- minnen m.m., ärenden vilka handlägger. Vidare föreslås att bestämmelserna om värdefulla statliga byggnader som inte är byggnadsminnen upphävs och att dessa byggnader istället skall hanteras inom ramen för 3 kap. kulturminneslagen (1988:950) eller (1987:10). Vad gäller de statliga byggnadsminnena finns cirka 250 sådana i riket. Dessa objekt är ofta förhållandevis stora och kan i det hänseendet antas medföra en något högre arbetsinsats än vad ett genomsnittligt byggnadsminne gör. Det största antalet statliga byggnadsminnen finns i där nära en tredjedel av dem är belägna. Andra län med ett större bestånd av statliga byggnadsminnen är län, län och med ett drygt tjugotal vardera. I förhållande till antalet byggnadsminnen enligt 3 kap. kulturminneslagen i länen utgör det antal som finns i de två sistnämnda länen dock ingen proportionell avvikelse mot vad som gäller för flera andra län. Förslaget innebär att det totala beståndet byggnadsminnen enligt 3 kap. kulturminneslagen ökar med . Förslaget medför emellertid inte att länsstyrelserna övertar hela ansvaret för dessa byggnadsminnen. Beslut om byggnadsminnes- förklaring, jämkning av skyddsbestämmelser och upphävande av skyddsbestämmelser eller byggnadsminnesförklaring skall även fortsättningsvis fattas av regeringen. Vad gäller ärenden om tillstånd till ändring i strid mot skyddsbestämmelser föreslås att , som förvaltar ungefär två tredjedelar av de statliga byggnadsminnena, skall kunna hantera de flesta sådana frågor genom en egenkontroll. S.k. dispensärenden för de bygg- nadsminnen som förvaltar och som omfattas av denna egenkontroll skall enligt förslaget endast behöva initieras om den tänkta åtgärden innebär ett avsteg från skötselplanen för byggnadsminnet. En uttalad ambition med detta förslag är dess- utom att statens kulturhistoriskt värdefulla byggnader i än större utsträckning skall överföras till och att detta verks andel av de byggnadsminnen som ägs av staten därmed skall öka. Om förslaget om egenkontroll tillämpas i avsedd omfattning torde den ökade arbetsbelastningen för länsstyrelserna inte mot- Konsekvenser och ikraftträdande m.m. svara den procentuella ökning som sker av antalet byggnads- minnen. I detta sammanhang bör också beaktas att dessa bygg- nadsminnen inte kan komma i fråga för bidrag enligt förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård, vilket underlättar hante- ringen i förhållande till byggnadsminnen ägda av andra än staten. Vad gäller förslaget till ett utvidgat tillämpningsområde för kulturreservatsinstitutet till att också omfatta värdefulla bebygg- elsemiljöer, ger det förutsättningar att för länsstyrelser och kommuner bredda urvalet av framtida kulturreservat. Det innebär däremot inte i sig att de måste använda detta institut i utökad utsträckning. Förslaget kan därmed inte anses få några direkta ekonomiska konsekvenser för länsstyrelsernas eller kommunernas arbete. Detsamma gäller regleringen för värdefulla byggnader som inte är byggnadsminnen enligt 12–15 §§ förordningen om statliga byggnadsminnen m.m. Vad slutligen gäller förslaget om att kunna skydda sådant lösöre som bidrar till en kulturhistoriska värde, kan det inte förväntas komma att få en sådan omfattning att det skall innebära några beaktansvärda konsekvenser för länsstyrelserna. Eftersom någon rätt att erhålla bidrag för kulturmiljövård inte föreligger, kan inte heller förslaget om att bidrag skall kunna erhållas för vård och underhåll av sådant lösöre i sig anses innebära ökade kostnader för staten. Förslagen i fråga om de statliga byggnadsminnena innebär att befrias från arbetsuppgifter för dessa bygg- nadsminnen. Enligt vad ämbetet redovisat utförs dessa uppgifter av personal hos ämbetet motsvarande knappt två heltidstjänster. Att lägga ut ärendehantering på flera enheter kan medföra att den administrativa kostnaden blir högre än vad som är fallet om alla ärenden hanteras av samma enhet. I detta fall har dock länsstyrel- serna redan en etablerad organisation för att hantera ärenden om byggnadsminnen. Vidare bör vissa kostnadseffektiva fördelar kunna uppnås genom att verksamheten bedrivs närmare de aktuella objekten. Den effektivitetsförlust som kan uppkomma genom att överföra hanteringen av de statliga byggnadsminnena från till länsstyrelserna torde därför inte bli så stor. Den bör helt uppvägas av förslaget om egenkontroll för och av att har kvar arbetsuppgiften att göra framställan om byggnadsminnesförklaring till regeringen. Därtill kommer den lättnad i länsstyrelsernas Konsekvenser och ikraftträdande m.m. arbetsbörda som förslaget om att begränsa kretsen taleberättigade i ett ärende om byggnadsminnesförklaring innebär. Sammantaget bedömer vi därför att dessa förslag inte får större konsekvenser för länsstyrelsernas verksamhet än vad som mot- svarar vad avsätter för dessa uppgifter. De samlade konsekvenserna för staten av förslagen innebär således inte någon ökad kostnad. Vad gäller de inomstatliga konsekvenserna föreligger en svårig- het i bedömningen gällande hur en fördelning av de resurser som avsätter för handläggningen av statliga byggnadsminnen skulle kunna tillgodogöras länsstyrel- serna. Det kan inte anses vara ett effektivt användande av de begränsade resurser som görs tillgängliga att slå ut dem på alla länsstyrelser efter antalet statliga byggnadsminnen i respektive län. Istället torde det vara att föredra att dessa tilldelas eller på annat sätt tillhandahålls de län som kan förväntas få störst behov av förstärkningar vid en sådan förändring. Det är emellertid inte möjligt att i detta sammanhang ange hos vilka länsstyrelser dessa resurser kommer till bäst användning. Initialt kan däremot behöva övervägas om särskilda insatser bör ske gentemot samtliga länsstyrelser, bl.a. för att överföra den kunskap som besitter till länsstyrelserna om det statliga byggnadsminnesbeståndet. Eftersom förslagen som helhet inte kan anses innebära förhöjda kostnader för Riksantik- varieämbetet och länsstyrelserna sammantaget, bör sådana insatser kunna komma till stånd genom att avdelar resurser för att bistå länsstyrelserna i detta arbete och en eventuell permanent överföring av resurser från ämbetet till vissa länsstyrelser sker först därefter. Dessa insatser skall alltså inte behöva vara mer omfattande än vad som redan täcks av anslag. En förutsättning för att denna överföring inte skall inverka menligt på länsstyrelsernas arbetssituation är att Riksantikvarie- ämbetet tillsett att de statliga byggnadsminnen som före var byggnadsminnesmärken och ännu inte omfattas av skyddsbestämmelser, får sådana bestämmelser. Konsekvenser och ikraftträdande m.m. Förslagen är genomgående utformade för att ge stat och kom- muner förbättrade möjligheter att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. De ger därmed förutsättningar att bättre ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena i den bebyggda miljön. Förslagen står därmed väl i överensstämmelse med det av antagna miljömålet God bebyggd miljö och den över- gripande ambitionen om en hållbar utveckling. Förslaget om kulturminnesmärkning är utformat för att kunna hantera ett större antal byggnader än vad som är möjligt enligt gällande rätt och kan därför medverka till ett kulturmiljöarbete med inriktning mot målsättningen att långsiktigt skydda av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Förslaget om ett utvidgat tillämpningsområde för kultur- reservatsinstitutet ger nya möjligheter att bevara kulturvärden hos värdefulla bebyggelsemiljöer. Förslagen om att kunna skydda lösöre som bidrar till en kulturhistoriska värde och att låta en juridisk person förvärva kulturhistoriskt värdefulla egen- domar ger likaledes nya möjligheter och förbättrade förutsättningar att skydda och förvalta dessa föremål och egendomar. För frågan om när dessa författningsförslag skall kunna träda i kraft finns anledning att beakta att förberedelser måste komma till stånd för att överföra de ärenden som rör byggnadsminnen som innehas av staten från till länsstyrelserna. En annan faktor som är av betydelse är att kommunerna får tillräcklig tid till förberedelse för att kunna ta till sig de nya bestämmelserna om kulturminnesmärkning. Ett ikraftträdande bör av dessa skäl tidigast kunna ske . Det finns med anledning dels av förslaget om kulturminnes- märkning i fråga om de byggnader som omfattas av skyddsbestäm- melser, dels av förslaget om att inordna den statliga egendomen i övrig skyddslagstiftning behov av vissa övergångsbestämmelser. Det är önskvärt att de byggnader som omfattas av skydds- bestämmelser så snart möjligt blir kulturminnesmärkta, för att skapa så stor tydlighet som möjligt i skyddssystemet. Konsekvenser och ikraftträdande m.m. ske med automatik genom en övergångsbestämmelse skulle emellertid medföra att ett för dessa byggnader särskilt utformat beslut skulle saknas. Som framgår av förslaget om kulturminnes- märkning har beslutets innehåll betydelse för bygglovspliktens omfattning och för bygglovsprövningen. Vidare skulle en sådan bestämmelse inte ge tillfälle att skapa den kontakt mellan kommun och ägare som är viktig för att kulturminnesmärkningen skall få avsedd effekt. Skyddsbestämmelser och bestämmelser om rivnings- förbud som har utfärdats med stöd av 5 kap. 7 § första stycket 4 eller 16 § 4 för byggnad som avses i 3 kap. 12 § samma lag bör därför ha fortsatt giltighet till dess byggnaden kulturminnesmärkts eller skyddsbestämmelserna av annan anled- ning upphävs. Statliga byggnadsminnen bör däremot genom en övergångs- bestämmelse kunna bli byggnadsminnen enligt 3 kap. kultur- minneslagen (1988:950) utan att det behövs något föregående beslut. Vad gäller värdefulla byggnader som inte är byggnads- minnen 12 § förordningen (1988:1229) om statliga byggnads- minnen m.m. saknas däremot förutsättningar att utan en föregående prövning i det enskilda fallet med automatik föra in dem i en annan skyddsform. För de byggnader och fastigheter som omfattas av föreskrifter utfärdade med stöd av dessa bestämmelser bör därför dessa föreskrifter ha fortsatt giltighet. 8.1Förslaget till lag om ändring i I paragrafen anges under vilka förutsättningar ett område får förklaras som kulturreservat. Genom ändringen kan ett bebyggelseområde förklaras som kulturreservat. I avsnitt 5.2.2 ges motiven till denna utvidgning av tillämpningsområdet för kulturreservat. Kulturreservat skall därmed uttryckligen kunna inrättas för en vidare krets kultur- präglade miljöer än vad som var avsett när denna skyddform infördes. Från att kunna tillämpas på historiska landskap som återspeglar väsentliga drag och företeelser från äldre markanvänd- ning, skall i fortsättningen även de värden som finns hos värdefulla kulturpräglade bebyggelsemiljöer kunna motivera ett områdes- skydd enligt denna bestämmelse. Det bör i de fall en bebyggelsemiljö utgör det huvudsakliga motivet till att inrätta ett kulturreservat vara fråga om ett klart avgränsbart område, där bebyggelsen har en karaktär som gör att den samlat har ett högre värde än vad varje byggnad sedd för sig motiverar. bör alltså inte användas för ett område där det visserligen finns en eller flera skyddsvärda byggnader men där deras värde inte förhöjs av områdets karaktär, om inte det omgivande landskapet av andra skäl motiverar att området blir ett kulturreservat. I de fallen bör istället ett skydd komma till stånd genom kulturminnesmärkning eller byggnads- minnesförklaring. Genom ändringen kan också det samlade värdet inte bara av bebyggelsen utan även av omgivande mark och vattenområden beaktas i ett sammanhang och motivera att ett kulturreservat inrättas. Kulturvärdena hos en samlad bebyggelsemiljö kan därmed gemensamt med landskapet i övrigt konstituera att området är tillräckligt värdefullt för att förklaras som kulturreservat. För kulturreservat är bestämmelserna i 7 kap. 4–8 §§ tillämpliga. Det innebär bl.a. att ett bebyggelseområde kan förklaras som kulturreservat av eller kommunen. Vidare ges i 5 och 6 §§ vissa exempel på sådana inskränkningar i markanvändningen som kan föreskrivas för att uppnå syftet med beslutet. Utöver de i 5 § angivna exemplen kan nämnas att det i praxis har godtagits att föreskrifter har meddelats om förbud mot att ändra befintlig byggnad eller anläggning till att tillgodose annat än lantbrukets behov, att anlägga väg eller campingplats, att uppföra flaggstång eller mast och att anbringa tavla eller skylt. Syftar beslutet till att skydda karaktären hos ett bebyggelse- område bör föreskrifter bl.a. kunna meddelas med förbud mot sådana ändringar av byggnaderna eller deras användning som kan förvanska områdets kulturvärden. Det bör således i förekommande fall kunna gälla om- eller tillbyggnader och andra förändringar av byggnadernas yttre utformning, t.ex. färgsättning och tak- och fasadbeklädnad. Det bör även vara möjligt att förhindra att byggnaderna invändigt ändras till att användas för andra ändamål, såsom att inreda en sjöbod för boende.