sou · GSB323 · 2005-01-01 00:00:00 — I 11 § 5 anges att den som skall handlägga ett ärende är jävig om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Det är då fråga om vad man brukar kalla delikatessjäv, en jävsbestämmelse av generell karaktär. Fråga om jäv kan exempelvis komma upp vid en styrelses beslut om bidrag till en person eller ett företag som en ledamot har omfattande affärsförbindelser med. Det kan också vara fråga om beslut om föreskrifter som kommer att särskilt beröra ett företag eller en organisation som någon ledamot är knuten till. Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv skall enligt 12 § förvaltningslagen själv ge det tillkänna. Ledamöter i styrelser och nämnder Invändningen om jäv kan också göras av en part eller någon annan. Huvudregeln är att den jävige inte får handlägga ärendet eller delta i beredningen på annat sätt. 8.5Statskontorets utvärdering av styrelser med fullt ansvar Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat styrelser med fullt ansvar (Statskontoret rapport 2000:9). I utvärderingen granskade Statskontoret styrelseprotokoll från 21 myndigheter för verksamhetsåren 1996-1999 (13 med fullt ansvar och 8 med begränsat ansvar), totalt drygt 500 protokoll. Anmälan om jäv hade noterats vid endast fem tillfällen. I rapporten konstaterade att ledningsformen i sig inte är avgörande för anmälan om jäv. Istället är det frågans vikt för enskilda styrelseledamöter som varit avgörande. I utvärderingen har Statskontoret också tittat på styrelsernas sammansättning och då särskilt tre kategorier ledamöter; departementstjänstemän, riksdagsledamöter och personer med näringslivsbakgrund har uppmärksammats. Statskontoret anser att departementstjänstemän inte bör ingå i myndigheternas styrelser och anför bl.a. följande. De svenska myndigheternas relativa självständighet gör att jävsliknande situationer lätt kan uppstå för en departementstjänsteman som också är styrelseledamot. Det kan tänkas att myndighetens förmåga att självständigt ta ställning i ärenden som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag kan påverkas. Departementstjänstemän kan knappast heller undvika att delta i arbete som innebär någon form av granskning av de myndighetsstyrelser som har departementet som huvudman, och bör därför inte försätta sig i situationen att behöva granska sig själv. Statskontoret menar vidare att risk för jäv inte finns på samma direkta sätt för riksdagsledamöter. En viss lojalitetskonflikt kan uppstå om en styrelseledamot också är ledamot i det riksdagsutskott som bereder beslut inom myndighetens område. Mot detta står att ledamoten har en stor områdeskunskap. Statskontoret menar därför att det inte finns något hinder mot att riksdagsledamöter sitter i styrelser (med fullt ansvar), dock att de inte bör sitta i en sådan styrelse och i utskott som behandlar frågor om myndigheterns verksamhet. Ledamöter i styrelser och nämnder Styrelseledamöter som har sin huvudsakliga verksamhet i näringslivet får överlag mycket goda betyg i Statskontorets utvärdering. Deras närvaro ifrågasätts inte, de anses tillföra ledningskompetens och strategiskt tänkande och Statskontoret anser att ledamöter med näringslivsbaskgrund fyller en viktig funktion i styrelserna. Utredningens bedömning: Enligt utredningens bedömning är det inte möjligt att genom en generell avgränsning ange att vissa kategorier av personer inte skall vara styrelse- eller nämndledamöter. Vilka personer som skall vara styrelse- eller nämndledamöter måste bestämmas från myndighet till myndighet. Det är dock viktigt att innan en person utses till ledamot noga överväga om jävsproblem eller lojalitetskonflikter kan uppstå för honom eller henne som styrelseledamot. En av utgångspunkterna vid rekrytering av ledamöter är styrelsens funktion. I en myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse skall styrelsen svara för medborgerligt inflytande, utöva insyn och fatta beslut i vissa specifika frågor. I en myndighet som leds av en styrelse ligger tyngdpunkten i styrelsens arbete däremot på uppgiften att leda och ansvara för myndighetens totala verksamhet. Andra utgångspunkter är den aktuella styrelsens behov av kompetens, erfarenhet och förankring. Det kan vara personer med kunskap om offentlig förvaltning, branschkännedom eller personer med erfarenheter från näringslivet. Ytterligare en viktig aspekt är att rekrytering inte sker så att den negativt påverkar medborgarnas förtroende för att myndigheten i sin verksamhet uppfyller regeringsformens krav på bl.a. saklighet och opartiskhet. Det är regeringen som avgör vilka personer som skall sitta i myndigheternas styrelser. Regeringen bedömer från fall till fall vilka personer som är lämpliga. Formellt finns det inte några hinder varken mot att riksdagsledamöter, tjänstemän i eller personer från branschorganisationer sitter i nämnder eller styrelser. Av förvaltningslagen framgår vilka regler som gäller i fråga om jäv och självklart finns det personer som av olika orsaker inte är Ledamöter i styrelser och nämnder lämpliga att vara ledamöter i en viss nämnd eller styrelse. Regeringen måste när den utser ledamöter i styrelser och nämnder beakta dessa regler och inte förordna de personer som kan ställas inför alltför många jävsituationer eller svåra lojalitetskonflikter. Det kan i vissa fall vara mycket bra för en myndighet att ha en viss person med särskild kompetens med i sin styrelse eller nämnd. De lojalitetskonflikter eller jävsproblem det kan medföra måste vägas mot fördelarna i varje enskilt fall. Det är dock mycket viktigt att varje ledamot är medveten om i vilken egenskap denne sitter i myndighetens styrelse och att ledamoten agerar professionellt vid deltagandet i styrelse- eller nämndarbetet. Att komma från en branschorganisation och sitta i en styrelse/nämnd innebär att man ibland måste avstå från att medverka vid handläggningen av vissa ärenden. 9Myndighetsledningens interna styrning och kontroll och intern revision För att myndighetsledningen skall kunna fullgöra sina uppgifter i fråga om ledning och uppföljning av verksamheten och därmed leva upp till sitt ansvar behövs inom varje myndighet ett system för att ledningen skall kunna internt kontrollera att verksamheten bedrivs enligt givna riktlinjer och mot uppställda mål. I 7 § verksförordningen sägs att chefen ansvarar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt vidare att chefen skall hushålla väl med statens medel och följa upp och pröva den egna verksamheten. Beträffande styrelsen föreskrivs i 11 § att denna skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Även om det inte finns någon uttrycklig föreskrift om intern styrning och kontroll har varje myndighetsledning, på ett eller annat sätt, skapat sig ett system för att kontrollera att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål som är uppställda och de regler som gäller för verksamheten. För att kontrollera att det finns en fungerande intern styrning och kontroll och bedöma funktionerna har vid vissa myndigheter inrättats en intern revision. () har i sin årliga rapport föreslagit att regeringen skall se över formuleringarna i verksförordningen i syfte att tydliggöra ledningens ansvar för intern styrning och kontroll i enlighet med internationell standard på området. Utredningen skall enligt direktiven göra en bedömning av RRV:s förslag samt föreslå de förändringar av verksförordningen som övervägandena kan leda till. 9.2Intern styrning och kontroll Enligt internationell standard1 ansvarar en organisations ledning för att verksamheten bedrivs effektivt och författningsenligt samt att en tillförlitlig rapportering sker. Ledningens instrument för att klara detta ansvar är att upprätthålla en god intern styrning och kontroll i sin organisation. Myndighetsledningen skall se till att regeringens mål för myndighetens verksamhet uppfylls med iakttagande av de föreskrifter som gäller och under god hushållning med tilldelade resurser. Vidare skall ledningen se till att verksamheten redovisas på ett rättvisande sätt. Stora enheter med delegerat ansvar, ekonomisk frihet och krav på resultatuppföljning aktualiserar särskilt behovet av effektiv intern styrning och kontroll inom myndigheter. Den interna kontrollen skall utformas med beaktande av bl.a. myndighetens organisation, storlek, geografiska spridning och förekommande ekonomiska transaktioner. Det ligger i sakens natur att den närmare utformningen av den interna kontrollen inte kan vara densamma i alla myndigheter eller inom skilda verksamhets- områden inom samma myndighet. Ett bra system för intern kontroll skall förhindra att fel i det dagliga arbetet, avsiktliga såväl som oavsiktliga, leder till fel i förvaltningen. RRV2 preciserade intern styrning och kontroll som en process styrd av den verkställande ledningen som med rimlig säkerhet skulle resultera i en effektiv verksamhet enligt de av riksdag och regering uppsatta målen, efterlevnad av för verksamheten tillämpliga föreskrifter och regeringsbeslut, och en tillförlitlig återrapportering av resultatet av verksamheten. Enligt RRV hade problem förknippade med den interna styrningen och kontrollen inom myndigheterna varit återkommande inslag i RRV:s årliga rapporter till regeringen . Problemen hade bl.a. hänfört sig till områden som bidragshantering, jäv och jävsliknande situationer, ärendehantering som berör flera myndigheter och säkerhetsrutiner i IT-systemen. RRV menade vidare att brister i den interna styrningen och kontrollen bl.a. 1INTOSAI guidelines for Internal Control (, (1992) och COSO – . 2Riksrevisionsverket, RRV 2002:12, Internrevisionen i staten. sammanhängde med att myndighetsledningen delegerat ansvar utan att säkra en god uppföljning och kontroll. Av utredningens enkätundersökning har framkommit att många myndigheter har utformat egna ordningar för intern styrning och kontroll av verksamheten. Vissa i form av regelbundna uppföljningar av verksamheten, andra har kvalitetssäkringssystem som passar just den myndigheten. Ytterligare någon har fastställt granskningsplaner som syftar till att kontrollera att den interna kontrollen inom myndigheten fungerar. I något fall sköts granskningen av en extern konsult. Förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. (internrevisionsförordningen) infördes mot bakgrund av att det framkommit bl.a. att vissa myndigheter inte vidtagit erforderliga åtgärder för att se till att den interna kontrollen inom myndigheterna fungerade. Förordningen innebar att samtliga myndigheter med omfattande intern delegering av ansvar och befogenheter och som administrerade stora medelsflöden skulle ha intern revision som självständigt granskade den interna kontrollen i verksamheten. Internrevisionens uppgift är att granska att verksamheten bedrivs effektivt och i enlighet med , regeringens och myndighetsledningens mål. Internrevisionen är ett av ledningens verktyg för att värdera den interna styrningen och kontrollen. Vidare innefattar internrevisionen granskning att lagar, förordningar och andra föreskrifter samt regeringsbeslut följs samt att rapporteringen av verksamhetens resultat är tillförlitligt. har cirka 50 myndigheter intern revision. Av svaren i utredningens enkätundersökning framgår att myndigheternas erfarenheter av internrevisionen är goda, i de flesta fall mycket goda, och att myndigheterna anser att den är till stor nytta för verksamheten. Det är en samlad uppfattning att förutsättningarna för att bedriva en effektiv förvaltning ökat genom att det finns en intern revision vid myndigheten. Internrevisionen har också bidragit till en ökad fokusering på intern styrning och kontroll. Några myndigheter har anmärkt att själva regleringen inte är problemfri. Internrevisorn är styrelsens redskap, även då styrelserna har begränsat ansvar och myndighetschefen har det övergripande ansvaret för verksamheten och den interna styrningen och kontrollen. Några myndigheter menar att förordningen bättre borde beakta de olika ledningsformer som finns vid myndigheterna. Regeringen tillkallade en särskild utredare för att göra en samlad översyn av den statliga internrevisionen för myndigheter under regeringen och de allmänna försäkrings- kassorna. I uppdraget ingick bl.a. att lämna förslag till en inriktning av den statliga internrevisionen och att föreslå hur den statliga internrevisionen borde utformas. redovisade sitt uppdrag (Internrevision i staten – förslag till en förstärkt internrevision, SOU 2003:93). I betänkandet lämnade utredningen bl.a. följande förslag. Internrevisionens uppdragsgivare i myndigheter under regeringen skall vara den i myndighetens ledning som enligt verksförordningen och myndighetens instruktion eller i särskild förordning ansvarar inför regeringen för myndighetens verksamhet och därmed för den interna styrningen och kontrollen. Internrevisionens uppdragsgivare skall besluta om: på vilket sätt internrevisionen skall bedrivas, och i förekom- mande fall, frågor som rör anställning av internrevisionschef, revisionsplan för internrevisionen, åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser, och rekommendationer, och Verksförordningen och förordningen (2000:605) om årsredo- visning och budgetunderlag skall ändras så att det framgår att beslutet om och undertecknandet av en myndighets årsredovisning medför att årsredovisningen utgör ett uttalande om hur myndigheten uppfyllt sitt ansvar för intern styrning och kontroll. Det skall i myndigheternas instruktion eller i särskild förordning regleras om myndigheten skall omfattas av internrevisions- förordningen. Utredningens förslag: Den eller de vid myndigheten som ansvarar för verksamheten inför regeringen skall ha ansvaret för att utforma den interna styrning och kontroll som krävs vid myndigheten för att ledningen skall kunna styra och följa upp verksamheten och kunna kontrollera att målen uppnås, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att det finns en tillförlitlig rapportering av verksamhetens resultat. Den eller de vid myndigheten som ansvarar för att utforma intern styrning och kontroll skall också vara internrevisionens uppdragsgivare. De internationella normer för intern styrning och kontroll som redovisats ovan bygger på att ledningen vid myndigheten har ansvaret för verksamheten och också förfogar över instrument för styrning och kontroll för att kunna leda verksamheten mot målen och följa upp den. Att varje myndighet har ett fungerande system för intern styrning och kontroll är mycket viktigt. Det skall ankomma på den/de vid myndigheten som ytterst svarar för verksamheten inför regeringen att ombesörja att det finns ett sådant system (se 7 § 4 förslaget till myndighetsförordning). Verksamheten är så olikartad mellan skilda myndigheter att det uppenbarligen inte är möjligt att generellt närmare reglera hur den interna kontrollen skall vara utformad. I arbetet med att utforma en effektiv intern styrning och kontroll skall ledningen bl.a. göra en bedömning av riskerna i verksamheten, utforma kontroller för att täcka dessa risker samt följa upp och utvärdera den interna styrningen och kontrollen för att kunna utveckla och förbättra den. Den hos myndigheten som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet och därmed för den interna styrningen och kontrollen skall också vara internrevisionens uppdragsgivare. Hos myndigheter som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse (tidigare styrelse med begränsat ansvar) eller av en myndighetschef (tidigare enrådighet) bör ansvaret således finnas hos myndighetschefen. Hos myndigheter med styrelse (tidigare fullt ansvar) eller nämnd skall ansvaret finnas hos styrelsen eller nämnden. Vem som skall vara internrevisionens uppdragsgivare skall regleras i internrevisionsförordningen. Vad som ovan angetts stämmer väl överens med internrevisionsutredningens förslag. har också föreslagit att verksförordningen och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag skall ändras så att det framgår att beslutet om och undertecknandet av en myndighets årsredovisning medför att årsredovisningen utgör ett uttalande om hur myndigheten uppfyllt sitt ansvar för intern styrning och kontroll. Vad en myndighets årsredovisning innefattar bör enligt utredningen inte regleras i verksförordningen och utredningen har därmed inte heller lämnat förslag till någon reglering i detta avseende i myndighetsförordningen. I verksförordningens 18 § anges att myndigheten i en arbetsordning eller i särskilda beslut skall meddela bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet. De flesta myndigheter har en eller flera arbetsordningar, som har till syfte att klargöra fördelningen av arbetsuppgifter, beslutanderätt och ansvar. Arbetsordningen reglerar myndighetens organisation, formerna för arbetet, förutsättningarna för styrelsens arbete, vilka ärenden som skall avgöras av vem, styrelsens respektive myndighetschefens uppgifter samt andra frågor vilka myndigheten behöver reglera särskilt. Utredningens enkätundersökning visar att de flesta myndigheter har en arbetsordning, dock inte alla. Myndigheter som har styrelse med fullt ansvar har i stort sett alltid en arbetsordning. Det är vanligt att styrelsen i arbetsordningen delegerat uppgifter som rör löpande förvaltningsåtgärder till myndighetschefen. beskriver sina arbetsordningar enligt följande. har bl.a. upprättat en arbetsordning för . Arbetsordningens huvudsyfte är att underlätta styrelsens och generaldirektörens arbete. Ett annat syfte är att öka förståelsen inom för styrelsens ansvar och uppgifter. Arbetsordningen för styrelsen anger hur styrelsen avser att styra och följa upp verksamhetens utveckling mot ställda krav, mål och risknivåer. Arbetsordningen klargör mer specifikt de styrande förutsättningarna för styrelsens arbete, styrelsens arbetsformer, vilka ärenden som skall avgöras av styrelsen och generaldirektörens ansvar och uppgifter. Även de flesta myndigheter med styrelser med begränsat ansvar har en arbetsordning. Exempelvis har klargjort ansvarsförhållandena inom myndigheten i en arbetsordning. I arbetsordningen har myndigheten gjort klar vad överdirektören, avdelningscheferna, cheferna för stabsenheterna osv. skall ansvara för. Vidare har man redogjort för de olika regionerna och vad respektive regionchef skall ansvara för. Man har även angett t.ex. att chefen för en tullregion företräder arbetsgivaren och svarar för att verksamheten inom regionen planeras, genomförs och följs upp på ett sådant sätt att kraven i arbetsmiljölagen (1977:1160) och föreskrifter som utfärdats med stöd av den lagen uppfylls. Genom arbetsordningen är det således klart vem som ansvarar för vad inom myndigheten. Utredningens förslag: Varje myndighet skall ha en arbetsordning. Arbetsordningen skall innehålla närmare bestämmelser om myndighetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet. Där skall också anges hur beslutanderätt och ansvar för olika frågor delegeras inom myndigheten. Leds myndigheten av en styrelse (med fullt ansvar) skall arbetsordningen också ange arbetsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen. Hos de allra flesta myndigheter, och då särskilt hos stora myndigheter, är det inte möjligt att bedriva en fungerande, effektiv verksamhet utan en omfattande delegering av uppgifter och ansvar inom myndigheten. Det är också en förutsättning för effektiv styrning och kontroll att fördelningen av uppgifter och beslutanderätt inom en myndighet är helt klar. Sådana interna bestämmelser om organisation och arbetsfördelning inom en myndighet bör samlas i en arbetsordning (se 38 § förslaget till myndighetsförordning). I de fall då myndigheten leds av en styrelse (med fullt ansvar) bör av samma skäl även fördelningen av uppgifter och beslutanderätt mellan styrelsen och myndighetschefen regleras i arbetsordningen (se 29 § förslaget till myndighetsförordning).