sou · GSB311 · 2005-01-01 00:00:00 — expansion av den offentliga sysselsättningen i takt med att behoven ökar och med en fortsatt skev könsfördelning, skulle av alla sysselsatta kvinnor vara verksamma i den offentliga sektorn 2050. Det stora rekryteringsbehovet och behovet av en jämnare könsfördelning bidrar sannolikt till att löneläget pressas upp relativt övriga delar av ekonomin. har lönerna för offentligt anställda försämrats relativt lönerna för anställda i den privata sektorn. Denna försämring är en fortsättning på en process som fortgått åtminstone . En offentlig- anställd tjänade i genomsnitt mindre än en privatanställd med samma utbildningslängd och arbetslivs- erfarenhet. var denna skillnad och 1968 var den mindre än 2 procent.8 I beräkningarna har antagits att löneutvecklingen i kommuner och landsting i genomsnitt kommer att vara snabbare än i övriga delar av ekonomin . Detta innebär att löneläget i kommunsektorn förbättras med relativt övriga sektorer. En snabbare löneutveckling i kommunsektorn är liktydigt med en fördyring av verksamheterna, vilket innebär att expansionstakten blir mer återhållsam vid en given finansiell ram. Genom investeringar underhålls och utökas den realkapitalstock som är nödvändig för produktionen. Investeringarna kan delas in i bostäder samt de byggnader och maskiner som behövs för närings- livets och den offentliga sektorns produktion av varor och tjänster. En investering är att betrakta som ett realt sparande, eftersom en del av ett möjligt konsumtionsutrymme avsätts för att kunna öka produktionen . Investeringarnas utveckling i basscenariot är baserad på en bedömning av vilken kapitalstockstillväxt som krävs för att förhållandet mellan produktion och kapitalstock skall vara rimligt. Diagram 6.8 visar hur kapitalkvoten, förhållandet mellan kapital- stocken och produktionen, utvecklas i näringslivet 1980 till 2020. Bostadskapitalstocken har i diagrammet relaterats till antalet personer i totalbefolkningen. 8 SOU 2001:53. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Stocken av byggnader i näringslivet har varit relativt oförändrad i relation till produktionen. Den kraftiga uppgång som sker och den därpå följande gradvisa nedgången är mindre ett uttryck för en variation i kapitalstockens storlek än det fall i produktionen som den kraftiga lågkonjunkturen under dessa år förde med sig. I framskrivningen har antagits att byggnadskapitalet skrivs av på i genomsnitt , vilket baseras på historiska avskrivningstakter. Byggnadskapitalstocken växer i något snabbare takt än produktionen i bascenariot, kapitalkvoten stiger svagt. Diagram 6.8 Kapitalkvot i näringslivet Anm: Bostadskapitalstocken har i diagrammet relaterats till befolkningen Källa: SCB [c] och egna beräkningar. Ställer man stocken av maskiner i relation till produktionen i näringslivet erhålls en mer uppåtriktad kurva. Kapitalkvoten har ökat år . Avskrivningstakten är betydligt högre här än för byggnadsinvesteringar, i genomsnitt endast . I fram- skrivningen har maskininvesteringarna anpassats så att kapital- intensiteten fortsätter att öka i en snabbare takt än för byggnadskapitalet. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Bostadsstocken växte i en betydligt snabbare takt än befolkningen , därefter har tillväxt- takten mattats betydligt. En förklaring till detta är de tidigare generösa subventioner till bostadsbyggandet som avvecklades . antas stocken av bostäder växa endast svagt i relation till befolkningen. I genomsnitt faller av kapitalstocken för åldersstrecket , vilket ger en genomsnittlig avskrivningstid . I den offentliga sektorn förväntas investeringsvolymen växa i samma takt som den offentliga konsumtionen. Investeringar som andel av BNP, fasta priser Anm: Den heldragna linjen visar den genomsnittliga investeringskvoten 1950-2002 Källa: SCB [c] och egna beräkningar. För att den nödvändiga kapitalstockstillväxten skall komma till stånd behöver i genomsnitt av produktionen investeras i realkapital. Detta är en något lägre andel än genom- snittet för perioden –2002, som markerats genom en vågrätt linje i diagram 6.9. Ett skäl till att investeringskvoten blir något lägre är att produktionen antas bli mer inriktad mot de mindre kapitalintensiva tjänstesektorerna, som bostads- Produktion och användning Bilaga 1–2 till LU 2003/04 kapitalstocken inte förväntas växa i samma takt som . Tabell 6.5 sammanfattar försörjningsbalansens utveckling . BNP förväntas växa med i genomsnitt . Tillväxten är något högre än så , och något lägre därefter. Skälet till att tillväxten avtar något är att arbetskraftsutbudet ökar i en gradvis allt långsammare takt, se avsnitt 4.4 ovan. Genomsnittlig procentuell förändring 1950–2020 Källa: SCB[c], egna beräkningar. En årlig tillväxttakt på ligger ungefär i linje med tillväxten . ökade BNP i genomsnitt . var tillväxten betydligt högre. växte BNP i genomsnitt . Endast två gånger registrerades en årlig tillväxttakt som var lägre än . I basscenariot växer den privata konsumtionen i god takt. Från en genomsnittlig årlig tillväxttakt på , förväntas den privata konsumtionen i genomsnitt öka med Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Det finns flera skäl till denna ökning. Ett första skäl är att en stor del av konsumtionstillväxten under den andra ägde rum i den offentliga sektorn. Den offentliga konsumtionen växte i genomsnitt i snabbare takt än den privata konsumtionen . Denna utbyggnad av den offentliga sektorn var möjlig eftersom skattekvoten gradvis kunde höjas från en inledningsvis låg nivå. har skattekvoten legat i stort sett oförändrad kring av BNP, och den privata konsumtionen har då vuxit snabbare än den offentliga konsumtionen. En sådan utveckling förväntas bli bestående även . En i stort sett oförändrad skattekvot ger ett utrymme för den offentliga konsumtionen att växa i takt med den demografiska efterfrågan, men omöjliggör en fortsatt utbyggnad i snabbare takt som . Oförändrade skattesatser innebär i stället att hushållens disponibla inkomster och konsumtionsutgifter växer i god takt. Den privata konsum- tionstillväxten förstärks vidare av att hushållens sparande kan förväntas falla av demografiska skäl. Slutligen antas inte den tidigare relativprisförsämringen för exporten relativt importen fortsätta i basscenariot, vilket ytterligare förbättrar hushållens reala konsumtionsutrymme. Ett lägre hushållssparande kommer sannolikt även att påverka den externa balansen. Den offentliga sektorns sparande styrs av ambitionen att ha ett överskott motsvarande av BNP över en konjunkturcykel, och i basscenariot antas företagens sparande vara oförändrat på . Av detta följer att dagens stora bytesbalansöverskott gradvis minskar, vilket i tabell 6.5 ger upphov till en snabbare utvecklingstakt för importen än för exporten. Utrikeshandeln förväntas fortsätta att växa i en snabbare takt än BNP, den svenska ekonomin blir allt mer integrerad med omvärlden. kan en viss nedgång i utrikeshandelns expansionstakt skönjas, vilket bland annat beror på att produk- tionen gradvis inriktas mer mot tjänster. Investeringsefterfrågan, slutligen, förväntas växa i något snabbare takt än BNP . Även denna efterfrågekomponent uppvisade en snabb tillväxt , då investeringarnas andel av BNP nådde maximum på . högkonjunkturår nådde investe- ringarna en ny höjdpunkt. I basscenariot förväntas investerings- Bilaga 1–2 till LU 2003/04 efterfrågan växa i en takt som gör att kapitalkvoten, kapitalstocken i förhållande till förädlingsvärdet, fortsätter att stiga något. Detta ger upphov till en investeringsefterfrågan som växer något snabbare än –2002. 7 De offentliga finanserna genomgick de offentliga finanserna en krisartad utveckling. Ett överskott förbyttes snabbt i stora underskott som BNP minskade i volym . Underskotten var av en storlek som fick många bedömare att tvivla på att utvecklingen gick att vända. Det stora lånebehovet och den snabbt växande statsskulden ledde till att förlorade i kreditvärdighet och att räntorna steg. För att vända utvecklingen och återskapa ett förtroende för de offentliga finanserna genom- fördes ett omfattande sparprogram som sänkte utgifterna och höjde inkomsterna. Krisen i de offentliga finanserna fick till följd att ett antal regler och mål för de offentliga finansernas utveckling lades fast. tillämpas en ny och stramare budgetprocess där fastställer nominella tak för stora delar av de offentliga utgifterna i förväg. Taken har satts så att de takbegränsade utgifterna inledningsvis minskade och senare har varit en andel av BNP. För kommunsektorn, som inte omfattas av utgiftstaket, gäller i stället ett lagstadgat balanskrav, som förhindrar varje enskild kommun och landsting att budgetera för underskott. Ett övergripande mål för hela den offentliga sektorns finanser är att de skall uppvisa ett överskott motsvarande av BNP över en konjunkturcykel. Grunden för målet om ett överskott motsvarande av BNP var ursprungligen en önskan att vända skuldutvecklingen. Enligt stabilitets- och tillväxtpakten, som gäller för samtliga EU:s medlemsländer, skall den offentliga sektorns konsoliderade brutto- skuld ligga av BNP, eller närma sig denna nivå på ett betryggande sätt. förbjuder också underskott som är större än av BNP om inte exceptionella omständigheter föreligger. Ett motiv för ett högt sparande är att skapa en säkerhetsmarginal till denna nedre gräns. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Skuldkvoten har sjunkit väl under den av EU uppställda nivån, som det kommunala balanskravet och den reformerade budgetprocessen sannolikt minskat faran för snabba försämringar av de offentliga finanserna. Ett tungt vägande skäl till ett fortsatt högt sparande i den offentliga sektorn kvarstår dock. Det är de påfrestningar på de offentliga finanserna som förväntas under de närmaste decennierna när befolkningen åldras. När antalet personer som är respektive blir fler kommer de offentliga utgifterna att öka vid en oförändrad omfattning på de offentliga välfärdssystemen. För att finansiera denna utgiftsökning över en längre tidsperiod krävs ett högt sparande i den offentliga sektorn . Därigenom får de åldersklasser som belastar de offentliga utgiftssystemen vara med och finansiera detta, genom högre skatter än vad som hade varit fallet utan ett tvåprocentsmål. Ett högt sparande sänker skuldkvoten och förbättrar det offentliga kapitalnettot, vilket ger ett utrymme för framtida kostnadsökningar utan att skuldutvecklingen blir ohållbar eller att en sänkning av ambitions- nivån tvingas fram. Vid bedömningen av de offentliga finanserna i basscenariot förutsätts att en strategi i linje med den ovan beskrivna kommer att följas. Viljan att tillhandahålla väl utbyggda offentliga välfärds- system även på är oförändrad, vilket förutsätter en intertemporal utjämning av den demografiskt betingade kostnads- ökningen. För att klara detta måste sparandet i den offentliga sektorn vara högt . I basscenariot har antagits att tvåprocentmålet upprätthålls . Utvecklingen av de offentliga finanserna som basscenariot täcker blir därmed en del av en mer långsiktig strategi för offentligfinansiell hållbarhet. De offentliga inkomsterna består till av skatter och avgifter. Resterande del utgörs till största delen av avkastning på den offentliga sektorns finansiella tillgångar. Skatteinkomsternas långsiktiga utveckling är i hög grad beroende av sysselsättnings- utvecklingen eftersom huvuddelen av skatterna direkt eller indirekt är beskattning av arbete. Den största delen av hushållens inkomstskatter samt de sociala avgifterna belastar lönesumman. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Dessa skatter står för mer än hälften av de offentliga inkomsterna. Även skatter på konsumtion som moms och punktskatter är indirekt en beskattning av arbete. Skatteuttagets storlek måste avvägas mot de effektivitets- förluster och snedvridningar som skatter skapar. Att finansiera ytterligare en krona av offentliga utgifter med skatter har en samhällsekonomisk kostnad som normalt överstiger en krona. Kostnaden uppstår eftersom skatten påverkar olika typer av beteenden. Vid beskattning av arbete innebär det i allmänhet att antalet sysselsatta och därmed produktionen blir mindre än vad som hade varit fallet utan någon skatt. Beskattning påverkar även andra typer av ekonomiska beslut, vilket leder till ytterligare samhällsekonomiska kostnader. Kostnaderna varierar med hur rörliga olika skattebaser är internationellt, attityder till försörjning via arbete eller socialförsäkringar, uppbördssystemens utformning m.m. Mot dessa kostnader skall ställas den samhällsekonomiska nyttan av den utgift som den extra skattekronan skall finansiera. Ju högre skatteuttag desto högre är i allmänhet marginalkostnaden av ytterligare en skattekrona. I ett teoretiskt idealtillstånd är den samhällsekonomiska marginalkostnaden av den sista skattekronan lika med den samhällsekonomiska nyttan av den sista utgifts- kronan. Detta teoretiska resonemang ger ett begränsat stöd för att fastställa en optimal skattesats i praktiken. Medan den samhälls- ekonomiska kostnaden för ytterligare en skattekrona är svår att bestämma skiljer sig bedömningen av nyttan av ytterligare utgifter åt från individ till individ. Den optimala skattesatsen ges då av en genomsnittlig individs kostnader och nytta. I beräkningarna har antagits att en fortsatt expansion av den offentliga sektorn inte långsiktigt kan finansieras genom ytterligare höjda skattesatser. Detta antagande understöds av att en majoritet av riksdagspartierna uttalat sig för en oförändrad eller sänkt skattekvot. Det har antagits att dagens i internationell jämförelse höga skattesatser i stort sett kan bibehållas även . Endast i undantagsfall kommer skatteunderlagen att bli så rörliga att skatteinkomsterna minskar vid dagens skattesatser. Exempel på detta är alkohol- och tobaksbeskattningen där ändrade införsel- regler sannolikt kommer att leda till skattesänkningar. Ett annat område där skatteuttaget kan komma att minska är förmögenhets- skatten. finns ett antal skatteavvikelser som skulle kunna avvecklas och därigenom bidra till att förstärka de offentliga Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Exempel på sådana är de lägre momssatserna på livsmedel och resor. En förteckning över samtliga skatteavvikelser publiceras som en bilaga till den ekonomiska vår- propositionen. Ett strukturellt problem som bör uppmärksammas i detta sammanhang är det faktum att kommunsektorns utgifter inte begränsas av utgiftstaket. Under högkonjunkturåren ökade kommunsektorns inkomster snabbt. Detta ledde i sin tur till en snabb expansion av kommunsektorns utgifter och antalet anställda. Den kraftiga utgiftsökningen har fått till följd att kommunsektorns finanser försvagats när skatteinkomsterna vikit av konjunkturella skäl. Detta har lett till att utdebiteringen i kommuner och landsting nu höjts kraftigt. Det har tidigare även funnits en tendens att genom riksdagsbeslut gradvis öka kommun- sektorns ansvarsområden, som finansieringen enligt kommunföreträdare varit otillräcklig. Även finns det en risk att kommunerna väljer att finansiera högre utgifter med högre skattesatser. Problemet försvåras av att den enskilda kommunen eller inte själv bär den fulla kostnaden för en högre skattesats i form av ett lägre arbetskraftsutbud. I enlighet med det kommunala inkomst- utjämningssystemet beräknas skatteinkomsterna på ett för samtliga kommuner genomsnittligt skatteunderlag. För den enskilda kommunen kan det vara rationellt att höja skatten eftersom eventuella negativa effekter av detta fördelas på samtliga kommuner. I förlängningen kan en situation uppstå där det kommunala skatteuttaget gradvis ökar utan att negativa effekter på skatteunderlaget beaktas. När de negativa effekterna väl slår igenom kan utvecklingen vara svår att vända, om beteende- förändringarna består även efter det att skattesatserna åter sänkts. Staten bör därför ta ett övergripande ansvar för att de samhällsekonomiska kostnaderna för skatterna inte blir för höga. Detta kan antingen som i och göras i form av ett regelverk som begränsar kommunernas möjligheter att höja skatterna. Eller genom att staten kompenserar hushållen för de kommunala skattehöjningarna genom att sänka statliga skatter. I beräkningarna har hänsyn tagits till de höjningar av kommunal- och landstingsskatten som har beslutats . Skattesatserna har därefter generellt hållits oförändrade i förhållande till respektive skattebas. Utvecklingen av de olika skattebaserna har sedan beräknats. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 kombination med en demografiskt beräknad utgiftsutveckling ger upphov till ett sparande i den offentliga sektorn som ligger i linje med tvåprocentsmålet. Det innebär att det varken finns ett utrymme för ofinansierade utgiftsökningar, eller ett behov att höja skatterna för att klara överskottsmålet. Tabell 7.1 Offentliga skatter och avgifter Skatter och avgifter, procent av BNP Hushållens direkta skatter och avgifter Implicit skattesats för direkta skatter Skattebasen för direkta skatter som andel av Implicit skattesats för egenavgifter Skattebasen för egenavgifter som andel av Skattebasen som andel av BNP Skattebasen som andel av BNP Skattebasen som andel av BNP 1Exklusive löneberoende indirekta skatter. 2Inklusive löneberoende indirekta skatter. Källa: SCB [c] och egna beräkningar. I tabell 7.1 redovisas den offentliga sektorns skatter och avgifter som andel av BNP och som andel av respektive skattebas, den implicita skattesatsen, samt skattebasens andel av BNP. Hushållens direkta skatter relateras i beräkningen till hushållens skattepliktiga inkomster som till består av lön. Resterande delar är beskattningsbara transfereringar, exempelvis pensioner, och egenföretagarinkomster. Hushållens avgifter utgörs av den Bilaga 1–2 till LU 2003/04 allmänna pensionsavgiften som betalas till pensionssystemet. Denna relateras till avgiftsbasen för pensioner som utgörs av löner, egenföretagarinkomster och skattepliktiga transfereringar exklusive pensioner. Företagens direkta skatter är i beräkningen relaterade till bruttodriftsöverskotten i företagssektorn, vilket gör att den implicita skattesatsen blir så låg som , se tabell 7.1. Bolagsskattesatsen uppgår annars till av beskattningsbar vinst. Indirekta skatter, där mervärdesskatt utgör drygt hälften, följer privat konsumtion. Arbetsgivaravgifter och egenföretagar- avgifter är kopplade till lönesumman. I basscenariot ökar skattekvoten, skatter och avgifter som andel av BNP, med en dryg procentenhet –2020. Uppgången förklaras i huvudsak av att skatteunderlagen för hus- hållens direkta skatter samt de indirekta skatterna växer snabbare än BNP. Runt en fjärdedel av de totala offentliga skatterna och avgifterna tas ut på privat konsumtion. Den privata konsumtionen ökar med som andel av BNP , se avsnitt 6.2. Detta får till följd att inkomsterna från indirekta skatter ökar med en procentenhet som andel av BNP. Skatteunderlaget för hushållens direkta skatter växer i första hand på grund av att pensionsutbetalningarna ökar som andel av BNP. Även lönesumman ökar svagt som andel av BNP på grund av att efterfrågan riktas mer mot arbetskraftintensiv tjänsteproduktion som vård och omsorg. Detta gör att även inkomsterna från direkta skatter och arbetsgivaravgifter ökar något snabbare än BNP. Beräkningen av den offentliga konsumtionen bygger på ålders- fördelade styckkostnader för tolv olika verksamhetsområden. Sammantaget svarar dessa verksamheter för av de offentliga konsumtionsutgifterna . Samtliga dessa utgiftsområden skrivs volymmässigt fram med befolknings- förändringen i den relevanta åldersgruppen. Ett undantag är äldreomsorgen där en gradvis förbättrad hälsa bland de äldre antas hålla tillbaka behoven. Övriga konsumtionsutgifter som framför allt består av allmän förvaltning, rättsväsende och försvar, antas följa förändringen i totalbefolkningen. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 De offentliga finanserna Tabell 7.2 Offentlig konsumtion Källa: SCB [c] och egna beräkningar. Prisutvecklingen på offentlig konsumtion är en sammanvägning av löne- och prisutvecklingen med vikter som avspeglar konsum- tionens sammansättning inom respektive verksamhetsområde. I beräkningen antas att timlönen utvecklas snabbare i primärkommuner och landsting än i övriga delar av ekonomin, och att produktivitetsutvecklingen i all offentlig verksamhet är noll. Detta innebär att kostnaderna för att producera de offentliga välfärdstjänsterna växer snabbare än KPI . Det har vidare antagits att de brukaravgifter som tas ut för att finansiera delar av verksamheterna kan höjas i samma takt som produktionskostnaderna ökar. Det innebär exempelvis att avgifts- uttaget inom barnomsorgen och äldreomsorgen höjs i takt med att produktionskostnaderna ökar i beräkningen, något som inte är i enlighet med gällande regler. Utan denna typ av avgiftshöjningar kan inte en produktionsökning i linje med den demografiska efterfrågan finansieras vid oförändrade skattesatser. En mer utförlig diskussion av den offentliga konsumtionens utveckling förs i avsnitt 6.3. av de offentliga utgifterna består av överföringar till hushåll, företag och utlandet. I likhet med konsumtions- utgifterna har en bedömning gjorts för hushållstransfereringarna av vilka grupper som erhåller specifika transfereringar, och hur dessa gruppers storlek kommer att utvecklas . Bilaga 1–2 till LU 2003/04 marknadsrelaterade transfereringar följer antalet arbetslösa, ohälsorelaterade transfereringar följer antalet frånvarande av hälsoskäl bland de sysselsatta, medan barn och studierelaterade transfereringar har en koppling till antalet barn och ungdomar. På så sätt skapas en bild av hur många personer som kommer att omfattas av de olika stödsystemen. I ett andra steg beräknas den genomsnittliga ersättningsnivån per ersättningstagare i de olika systemen. För många transfererings- system finns ett regelverk som reglerar hur utbetalningen per bidragsberättigad person utvecklas. Sjuk- och föräldraförsäkringen ersätter exempelvis förlorad arbetsinkomst, och den genomsnittliga ersättningen antas på lång sikt öka i takt med lönen per anställd. Detsamma gäller för arbetslöshetsersättningen per arbetslös person. Även för system som saknar regler för en automatisk justering, som t.ex. barnbidrag och studiebidrag, har en standard- följsamhet antagits som räknar upp ersättningen i takt med den nominella löneutvecklingen. Tabell 7.3 Offentliga sektorns transfereringar Källa: SCB [c] och egna beräkningar. Att förutsätta en standarduppräkning utöver den som sker vid ett oförändrat regelverk innebär att ett visst mått av politiska reformer genomförs. Taken i sjukförsäkringen och arbetslöshets- ersättningen höjs t.ex. i basscenariot i takt med den genomsnittliga lönetillväxten. Detta kräver i verkligheten ett politiskt beslut, och beskrivs ofta som att systemen görs mer generösa. Över en längre tidsperiod måste dock sådana beslut tas för att bibehålla Bilaga 1–2 till LU 2003/04 omfattningen på systemet. Utan en standarduppräkning av barnbidragen skulle dessa vara nominellt oförändrade under hela beräkningsperioden, vilket urholkar deras reala värde i förhållande till andra ersättningar. Genom att låta den genom- snittliga ersättningsnivån utvecklas i takt med den genomsnittliga löneutvecklingen i samtliga system, förändras inte de enskilda systemens inriktning och omfattning . De offentliga transfereringarna till företag och utlandet utvecklas i beräkningen i takt med BNP. Drygt hälften av den offentliga sektorns transfereringar till hushållen består av pensioner. För pensionssystemet har en speciell kalkyl gjorts med SESIM1, en dynamisk mikrosimuleringsmodell som utvecklats på . I tabell 7.4 redovisas ålderspensionssystemets inkomster och utgifter samt dess finansiella ställning. Huvuddelen av den offentliga sektorns finansiella sparande ligger i ålderspensionssystemet. Sparandet i systemet försämras i takt med att pensionsutgifterna ökar till följd av den åldrande befolkningen. uppgår dock sparandet till av BNP.