sou · GSB3122 · 2005-01-01 00:00:00 — Vi menar dock att det saknas anledning att anta att siffrorna ser helt annorlunda ut. Se vidare om åtalsunderlåtelse i kap. 7. 4.2.5Vad vet vi om effekterna av behandling av unga som begår brott? Vi vet alltså lite om vilka effekter olika påföljder har i fråga om att förhindra fortsatt brottslighet. Kunskapen om olika behandlings- metoders effektivitet i nämnt hänseende är något större. Länge rådde uppfattningen att nothing works. De första utvärderingarna av olika behandlingsprojekt visade nämligen ofta mycket nedslående resultat. Bilden har därefter nyanserats och det finns resultat som visar att behandlingsåtgärder riktade mot unga lagöverträdare kan ha positiva effekter. är frågan som ställs i forskarvärlden i stället What works? De forskningsresultat som föreligger är främst baserade på nord- amerikanska studier. Forskningsresultaten visar att det föreligger störst sannolikhet för framgångsrika projekt om följande förutsätt- ningar råder, nämligen att projekten inte är kortvariga, att de bygger på en gedigen teoretisk grund och är strukturerade, att de drivs av utbildad personal och bygger på en noggrann analys av den enskildes behov etc.16 presenterades en av den norske psykologen utarbetad kunskapsöversikt om institutionsvård av ungdomar med allvarliga beteendeproblem.17 Översikten bygger på en systematisk genomgång av internationell forskningslitteratur om ungdomsinstitutioner som behandlingsalternativ. I rapporten anförs att när man sammanför en grupp ungdomar med allvarliga beteendeproblem medför detta alltid en risk för att en ungdomskultur som präglas av antisociala attityder och antisocialt beteende kommer att utvecklas, vilket bidrar till ökade beteendeproblem. Det framhålls att vid val av behandlingsinsats bör institution därför vara det sista valet och förbehållas ungdomar med ett beteende som gör det nödvändigt med de fysiska begränsningar som en institutionsvistelse innebär .18 Resultaten av analysen tyder bl.a. på att program som innehåller en kognitiv komponent, använder ett beteendeteoretiskt angrepps- sätt och fokuserar på att ungdomarna skall lära sig livsfärdigheter är de program som lyckas bäst med att behandla allvarliga beteendeproblem såväl på institution som i öppen vård, liksom i olika institutionsmiljöer. Användningen av kognitiv beteendeterapi 16Sarnecki, , Introduktion till kriminologi, , 2003, s. 384. 17Andreassen, , Institutionsbehandling av ungdomar. Vad säger forskningen?, , 2003. utan hänsyn till andra faktorer tycks emellertid inte vara tillräckligt för ett positivt resultat.19 Goda resultat sägs även vara beroende av valet av förändringsmål (vilket kräver kunskap om vilka riskfaktor- erna är för att någon skall utveckla allvarliga beteendeproblem), personalgruppens sätt att fungera, institutionens organisation, kontakt med familj och normalsamhälle, eftervård och skolinsatser.20 Det saknas studier som visar vad som är effektiva åtgärder mot unga lagöverträdare i svenska sammanhang. Däremot finns det studier som pekar på svårigheterna med att alls genomföra behandlingsåtgärder. En av få större riksrepresentativa studier som har gjorts av den sociala barn- och ungdomsvården i är en rapport om sammanbrott vid tonårsplaceringar. Undersökningen är dock inte begränsad till den gruppen tonåringar som placerats på grund av brottsligt beteende. Rapporten är producerad av CUS (socialt arbete) vid Socialstyrelsen21. Undersökningen avser de mest ingripande av insatser för tonåringar, nämligen placering i familjehem och på institution och har riktat in sig på sammanbrott i sådana placeringar. I rapporten pekas på ett övergripande problem som man menar försvårar utvecklingen mot effektiva insatser för tonåringar: har ett regelverk och ett politiskt system som både kräver och förutsätter att kommunerna ger vård utom hemmet åt tonåringar som har vårdbehov. I praktiken innebär detta att såväl öppenvård som dygnsvård i olika former ofta fungerar som en samhällelig reaktion på brott och annat oacceptabelt beteende, inte minst genom att vård inom ofta döms som påföljd av rättsväsendet. I den politiska och professionella samtalsordningen diskuteras ständigt ett ökande behov av vård för olika grupper av ungdomar. Medias kritik mot kommuner och mot socialarbetare handlar vanligen om att man inte gett exempelvis asociala ungdomar vård tillräckligt tidigt eller att alltför få får behövlig vård. eller aldrig ställs frågor om den vård som ges är effektiv och fyller de syften om beteendeförändring och rehabilitering som lagstiftare, politiker, betalande kommuner och ansvariga socialarbetare formulerar. Vård och insatser ses som bra 21Vinnerljung, Bo,, m.fl.,Sammanbrott vid tonårsplaceringar – om ungdomar i fosterhem och på institution, En rapport från CUS, , 2001. företeelser i sig och det huvudsakliga problemet är att se till att vårdbehövande ungdomar får den vård de ska ha.22 Problemet sägs således vara att vi har en situation där lagstiftning, politiker, media och även professionella kontinuerligt förutsätter att samhället ger verkningsfull vård åt avvikande ungdomar utifrån den enskildes behov, som följande förhållanden föreligger23: Dygnsvården av tonåringar genomförs till stora delar inte i enlighet med planerna (undantaget är främst placeringar enligt 12 § LVU). Kunskapen om vårdens effekter är svag och ofta obefintlig för de flesta av de alternativ som finns tillgängliga för tonåringar. Stora delar av den kunskap som finns visar på inga eller svaga effekter av den vård som ges. Det finns visserligen studier som pekar på positiva effekter av insatser, men dessa är mycket få. höll utredningen ett seminarium om ungdomsbrotts- lighet med forskare och därvid framfördes bl.a. följande synpunkter till utredningen. Man har anfört att i första hand är en byråkratisk organisation varför den i relativt liten utsträckning har beställar- eller behandlarkompetens, dvs. verksamheten bygger på lagstift- ning och har inte någon tradition av empiriskt grundat utvecklings- arbete. Det har framhållits att det därför är viktigt att tillförs tillräcklig information om vilka åtgärder som bör vidtas. En fråga som är viktig är kvaliteten på vården. Det har gjorts gällande att den omständigheten att personal har bristande beställarkompetens gör den känslig för modesvängningar på vårdområdet. Ett förslag som förts fram, i syfte att säkerställa kvaliteten på vården, är att man skall skapa en modell där man i princip inte tillåter kommunerna att köpa annan vård än sådan som står i överensstämmelse med den kunskap som finns . Ett dilemma som forskare har pekat på beträffande de evidens- baserade programmen är att det finns en tendens att den gamla auktoritetsbaserade verksamheten bara får en ny skepnad, dvs. socialsekreterare i landet anammar programmen men implementerar enbart valda delar av dessa. Det nödvändiga i att differentiera insatser utifrån en risk- och behovsprincip har påtalats för utredningen. Det har också hävdats att det föreligger brister härvidlag – man behöver tillgång till ett team av specialister för att klara sådana utredningar. Utredningen har vidare gjorts uppmärksam på att longitudinella studier har bekräftat bilden av att de som blir riktigt tunga kriminella personer också är kända av från tidig ålder, dvs. Forskare har framhållit att kopplingen mellan teori och praktik är viktig. Man måste se till att social- tjänsten får tillgång till och tar vara på kunskapen om bl.a. att tidigt brottsbeteende är en tydlig och allvarlig varningssignal för att den unge riskerar en negativ utveckling samt vilka åtgärder man bör vidta i dessa situationer. Vikten av att följer upp de enskilda ärendena har också framhållits. Det har påpekats att andelen och antalet ungdomar som döms av domstol har ökat. Ärenden som tidigare främst hanterades av åklagare och socialtjänst blir numera allt oftare en fråga för domstolen. Man bör fråga sig om denna utveckling är önskvärd. Det har poängterats att den under alla förhållanden är dyr. Vidare har det framhållits att det finns ett antal psykologiska moment i en rättegång mot en 15–17-åring som enligt vissa kan vara direkt skadliga för den unge. Därför bör man överväga om utvecklingen mot att allt mer behandla unga lagöverträdare som vuxna personer, även vid förhållandevis lindrig brottslighet, är bra – dels för de unga själva, dels för rättsapparaten. 5Socialtjänstens arbete med barn och ungdomar som begår brott Barn och ungdomar som begår brott blir i stor omfattning föremål för insatser av de sociala myndigheterna. När det gäller barn och ungdomar som inte fyllt , dvs. inte har uppnått straff- myndighetsåldern, vilar i princip hela ansvaret för vad det allmänna skall vidta för åtgärder på . För ungdomar delas detta ansvar mellan och rätts- väsendet. I praktiken fokuserar dock främst på åldersgruppen 15–. Det innebär att när ungdomarna väl blivit myndiga tar kriminalvården över en allt större del av uppgifter. De sociala myndigheternas stora roll när barn och ungdomar begår brott kan ses som ett tydligt uttryck för det genomslag behandlingstanken har haft på det svenska påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Den kritik som riktas mot påföljdssystemet har heller inte sällan sin grund i hur just fullgör den uppgift som lagts på dem i detta sammanhang. Säkerligen har kritiken delvis sin förklaring i de högt ställda krav och förvänt- ningar som finns på vad skall åstadkomma med sitt arbete. Den rådande uppfattningen är att det är lättare att påverka barn och ungdomar än vuxna och att möjligheterna att återanpassa personer i de yngre åldrarna till ett socialt välfungerande liv är särskilt goda. Verkligheten visar dock upp dystra siffror. Så många som av de som dömdes till påföljden överlämnande till vård inom hade dömts i domstol igen före utgången av . För de ungdomar som dömdes arbete med barn och ungdomar som begår brott till ett överlämnande i förening med tilläggspåföljd var siffran ännu högre – så många som hade återfallit i brott.1 Utredningen har till uppgift att lämna förslag på hur påföljds- systemet för unga kan vidareutvecklas och förbättras. För utred- ningens arbete skall de grundläggande principer som redovisades i samband med förändringar alltjämt vara vägledande. Det innebär framför allt att påföljdssystemet för unga lagöverträdare även i fortsättningen skall bygga på principen att barn och ungdomar som har begått brott i första hand skall bli föremål för insatser inom . Eftersom också framgent skall ha en viktig roll vid det allmännas ingripanden i anledning av ungdomsbrott, redogör vi i den följande framställningen för förhållanden som påverkar arbete med barn och ungdomar som begår brott. Det skulle emellertid föra för långt att inom denna utrednings uppdrag göra en fullständig sådan kartläggning. En analys av den sociala barn- och ungdomsvården pågår dessutom av den tillsatta Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén (se vidare avsnitt 5.1.11). Den utredningen skall med särskild uppmärksamhet följa barn och ungdomar vars utveckling riskeras. 5.1.2Ökade behov av insatser I allmänhet har barn och unga i bra ekonomiska och materiella villkor, trygghet i närmiljön, socialt stöd från föräldrar och omgivning och en bra skolsituation samt god fysisk och psykisk hälsa.2 Dessa uppväxtförhållanden gäller dock inte alla. Sociala problem är också ojämnt fördelade över landet. Människor med många svåra problem är koncentrerade främst till de tre stor- städerna, vissa förortskommuner och andra större städer. Vidare har boendesegregationen skapat socioekonomiskt särskilt utsatta områden där ställs inför mycket stora utmaningar.3 Många av de barn och unga som begår allvarligare brott kommer från familjer med omfattande social problematik. Detta bekräftades bl.a. vid en kartläggning av den våldsrelaterade ungdoms- 1Vad händer med unga lagöverträdare? Om överlämnande till vård inom , 2002:19, s. 22. 2Betänkandet Välfärdsbokslut för 1990-talet (SOU 2001:79) s. 59. 3Individ- och familjeomsorg – Lägesrapport , . arbete med barn och ungdomar som begår brott kriminaliteten i Stockholm.4 Vidare visade uppföljningen av sluten ungdomsvård att de personer som hade dömts till den påföljden främst kom från storstadsområdena, företrädesvis från de segregerade förortsområdena med omfattande sociala problem.5 Utöver den nämnda problematiken har ett ökande missbruk, särskilt bland barn och unga vuxna, ökat behoven av insatser. Fler personer har också komplexa livssituationer – många har en kombination av allvarliga medicinska, personlighetsmässiga och sociala svårigheter.6 I för framhålls att det sociala arbetet har präglats bl.a. av ökat tryck på att bistå människor i behov av stöd och att detta främst har sin orsak i nedskärningar inom angränsande offentliga verksamheter, t.ex. barnomsorg, skola, fritidsverksamhet och kultur samt i arbetslöshet och hög flykting- invandring. Utvecklingen på behovssidan sammantaget med att såväl social- tjänstens ambitioner som samhällets förväntningar på resultat höjs alltmer, har inneburit att kraven på arbete med barn och unga har ökat betydligt. Dessa förhållanden utgör en viktig bakgrund för den fortsatta framställningen. 5.1.3Kommunernas ekonomi och utbudet av insatser är en angelägenhet och ekonomiska ramar bestäms av kommunerna själva. lämnade en rapport över kommunernas ekonomiska läge. I rapporten konstateras att verkligheten i kommunerna har handlat mycket om sparbeting, sänkta ambitioner och skattehöjningar. Man pekar på att de senaste årens konjunkturavmattning har satt djupa spår i de kommunala skatteintäkterna och tvingat fram åtgärdsprogram i de flesta kommuner. Man börjar nu se effekterna av dessa åtgärder, bl.a. genom att kostnadsutvecklingen har dämpats påtagligt. Resultaten förbättrades också något 2003 jämfört med året innan, dock främst på grund av höjda skatter och börsuppgång. Prognosen för är emellertid att minst tre av 4Puhakka, , Den våldsrelaterade ungdomskriminaliteten i , 2001:9, . 5Sluten ungdomsvård – en uppföljning, BRÅ, och Statens institutions- styrelse, 2002. 6Individ- och familjeomsorg, Lägesrapport , . arbete med barn och ungdomar som begår brott fem kommuner inte kommer att klara balanskravet. Resultatet varierar dock kraftigt från kommun till kommun. Huvudbudskapet i senaste långtidsutred- ning, Kommunala framtider, är att kommunerna kommer att få svårt att upprätthålla samma standard på verksam- heten som . De sammantagna behoven av verk- samhet väntas växa mer än vad kommunerna har råd med. Enligt beträffande individ- och familjeomsorgen har kommunerna visserligen generellt sett tydligt prioriterat barn- och ungdomsvården i sina ekonomiska satsningar. Ett starkt ekonomiskt tryck har emellertid skapat krav på att få ut mer för de begränsade kommunala medlen. Inom individ- och familjeomsorgen framträder enligt allt tydligare strategier för att minimera dyr institutionsvård och i stället skapa resurser på hemmaplan, för att söka partnerskap och samla resurser inom kommunen/regionen samt för att prioritera mellan olika utsatta grupper. En annan trend är ökad specialisering på bestämda målgrupper och metoder. pekar på att dessa trender ökar skillnaden i utbud och kvalitet mellan mindre och större kommuner. (Hälften av kommunerna har färre än 15 000 invånare.) Vid BRÅ:s utvärdering av påföljdsreform fann man att insatser inom ramen för ett överlämnande uppvisade en stor variation. Att samma brott medför olika insatser inom menade BRÅ delvis förklarades av att de unga har olika vårdbehov. En annan förklaring var emellertid att man inom i de olika kommunerna har varierande resurser för att arbeta med unga lagöverträdare och att utbudet av insatser skiljer sig mellan kommunerna. Den enskilda kommunens utbud av insatser för unga lagöverträdare konstaterades påverka både valet av påföljd och dess innehåll.7 Enligt BRÅ skulle uppdrag vid överlämnande- påföljden underlättas om en generell utökning av utbudet av relevanta insatser kom till stånd. Kunskapen om vad som fungerar behöver omsättas i reella påföljdsalternativ och dessa skall finnas att tillgå i hela landet. BRÅ konstaterade att många kommuner är små och antalet ungdomar som döms till ett överlämnande i dessa kommuner är mycket litet. Behovet av insatser uppkommer därmed oregelbundet och sällan. Många av dem som BRÅ 7 Vad händer med unga lagöverträdare? Om överlämnande till vård inom , 2002:19, s. 43. arbete med barn och ungdomar som begår brott intervjuade i de små kommunerna uttryckte att det är svårt att arbeta upp en verksamhet med olika program och att ha ett stort utbud av insatser. BRÅ ifrågasatte om inte detta också kunde vara ett resursproblem.8 Ytterligare ett förhållande som påpekades av BRÅ i anledning av utvärderingen av reform är att det inte är någon enkel uppgift att förena socialtjänstlagens behovsprincip med de straffrättsliga principerna och att detta bidrar till oklarheter i roll i rättssystemet om proportionalitet, förutsebarhet och konsekvens. Å ena sidan är en vårdande instans med den unges behov i centrum. Å andra sidan har ett ansvar för verkställigheten av påföljden överlämnande till vård inom och är dessutom en verkställare av straff, nämligen ungdomstjänst. BRÅ menade att det i praktiken förhåller sig så att varken eller de unga lagöverträdarna vanligen förstår denna skillnad och vet vilken insats som ges inom ramen för det ena respektive det andra systemet. Man menade att därför behöver en tydligare roll i rättssystemet för unga. BRÅ:s utvärdering visade på allvarliga brister när det gäller kunskaper om påföljdssystemet. I en tredjedel av kommunerna sades nämligen att ingen av socialsekreterarna hade fått någon information eller utbildning 1999. Detta trots att hade gått ut med meddelandeblad om lagändringen till i landets alla kommuner. BRÅ konstaterade vidare att det är ovanligt att det ordnas gemensamma utbildningsdagar om ungdomsmålshanteringen med representanter för rättsväsendet och . har i sin lägesrapport pekat på att social- arbetare i mindre kommuner är generalister och kan vara tvungna att hålla sig informerade om allt från lagändringar till nya metoder, 8 A.a. s. 45. arbete med barn och ungdomar som begår brott att skriva kvalitetsdokument, att vara uppgiftslämnare och även att svara på enkäter och rapportera statistik etc. framhåller att barn, ungdomar och föräldrar som kommer i kontakt med har rätt att ställa krav på den professionelles kunskaper, färdigheter och förhållningssätt. Som ett led i regeringsuppdrag gällande nationellt stöd för kunskapsutveckling inom (se avsnitt 5.1.8) har styrelsen tagit fram ett diskussionsunderlag till kompetens- beskrivning för arbete med barn och ungdomar i utsatta situationer och deras familjer. Förslaget är ett led i arbetet med att skapa struktur och förstärka den systematiska kunskaps- uppbyggnaden inom genom att ange grundläggande krav på yrkeskunnande inom den sociala barnavården. Man hoppas att kompetensbeskrivningarna kan vara ett stöd i kommunernas kvalitetsarbete för att få rätt kompetens i organisationen och för att kunna bedöma när en grundutbildning är tillräcklig och när en vidareutbildning behövs.9 Enligt råder det en samstämmig uppfattning bland majoriteten av landets socialchefer och lärare i social barna- vård om att socionomexamen inte ger ett tillräckligt kunnande för att arbeta med social barnavård. I förslaget till kompetensbeskrivning anges att kunnighet om sociallagstiftningen, annan relevant lagstiftning, förordningar och regler tillhör baskunskaperna för socialarbetaren. Vidare har man funnit att socialarbetaren behöver kunskaper om bl.a. risk- och skyddsfaktorer och hur dessa samspelar, om när och hur riskbedömningsinstrument skall användas och om hur sådana skall tolkas. anför vidare att för att socialarbetaren skall kunna erbjuda, genomföra och följa upp en insats som bäst svarar mot barnets eller den unges behov fordras att denne för egen del har tillräckliga kunskaper om insatser och deras resultat. Social- styrelsen konstaterar att dessa kunskaper inte alltid finns, utan att kunskapsbasen inom socialt arbete ännu är under utveckling. 9 Socialt arbete med barn och unga i utsatta situationer. Förslag till kompetensbeskrivningar, , 2004. arbete med barn och ungdomar som begår brott Vid länsstyrelsernas sociala tillsyn framgick att social- tjänstens svårigheter att rekrytera och behålla personal är ett allvarligt problem. Enligt rapporten är personalomsättningen stor, det finns många vakanta platser och kommunerna tvingas använda sig av bemanningsföretag eller anställa personal utan socionom- utbildning för uppgifter som innebär myndighetsutövning. Enligt en undersökning av uppger mer än hälften av de svarande kommunerna att de har svårigheter att rekrytera socialsekreterare. Det framkom att de större städerna har störst problem att behålla personal. Även har konstaterat (lägesrapport ) att personalomsättningen inom individ- och familjeomsorgen är hög och att svårigheter att rekrytera erfaren personal är ett allvarligt problem. Kvinnliga socialsekreterare och kuratorer tillhör de yrkeskategorier som har högst andel besvär till följd av arbetet (). Nästan åtta av tio uppger enligt att de har alldeles för mycket att göra och närmare var tredje anger besvär orsakade av stress och psykiska påfrestningar. Den brist på kontinuitet som blir en följd av hög personal- omsättning inverkar självfallet negativt på arbete med barn och unga som begår brott. Exempelvis konstaterade i sin utvärdering av sluten ungdomsvård att den svaga kontinuiteten inom och den höga omsätt- ningen på socialsekreterartjänster försvårar samarbetet mellan den unge och dennes familj å ena sidan och å andra sidan. hade träffat på endast ett fåtal fall bland de intervjuade där socialsekreteraren hade fått en viktig roll i den unges liv. Man pekade på att ett långsiktigt kontaktskapande arbete kräver kontinuitet. I ärenden där den unge hade verkställt påföljden sluten ungdomsvård föreföll det som om samarbetet efter vård- tiden var beroende av hur kontakten hade fungerat före och . menade att om det är svårt för att upprätthålla personkontinuiteten på tjänsterna måste kontakterna med ungdomarna och deras familjer organiseras så att de inte är beroende av endast en handläggare.10 10 Sluten ungdomsvård – en uppföljning, BRÅ, , SiS, s. 148. arbete med barn och ungdomar som begår brott Bedömning: Det kan ifrågasättas om har tillräckliga förutsättningar för att fånga upp de barn och ungdomar som visar tecken på att utvecklas ogynnsamt. Utredningen är av uppfattningen att bör ges i uppdrag att närmare studera frågan och lämna förslag till de åtgärder som bedöms vara erforderliga för att säkra att viktig information tas till vara. En viktig uppgift för är att fånga upp de barn och ungdomar som visar tecken på att utvecklas ogynnsamt. skall enligt 11 kap. 1 § SoL utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Alla myndigheter och yrkeskategorier med verksamhet som berör barn och ungdomar är skyldiga att till anmäla om de misstänker att ett barn far illa (14 kap. 1 § SoL). Det har dock visat sig att efterlevnaden av denna anmälningsskyldighet brister. har utfärdat allmänna råd om anmälningsskyldigheten (SOSFS 2003:16) samt upprättat en handbok i syfte att sprida kännedom om lagstiftningen och dess intentioner och underlätta för dem som på olika sätt omfattas av denna skyldighet. trädde i bl.a. polislagen (1984:387) och skollagen (1985:1100) nya bestämmelser i kraft som erinrar om anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen. En stor del av de anmälningar som görs står rättsväsendet för. Polisen är skyldig att alltid underrätta när barn och ungdomar misstänks för brott (LUL 6 §). Av polislagen (3 §) framgår vidare att polisen är skyldig att samarbeta med myndigheterna inom och underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem.