sou · GSB347d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det konsumentskyddsmål som utgör ett centralt inslag i den finansiella tillsynen handlar i hög grad om detta kapitalvärdeskydd, och detta är också det grundläggande skälet att bedriva tillsyn över den överväldigande majoritet av finansföretag som inte är kritiska för systemstabiliteten, exempelvis försäkrings- bolag, fondbolag, värdepappersbolag och mindre banker.4 Detta skall dock inte tolkas som att staten har uppgiften att se till att finansiella företag aldrig under några omständigheter går i konkurs – en sådan linje vore förödande från effektivitetssynpunkt. Det som är skyddsvärt är inte företagen i sig utan kundernas tillgångar. Men skyddet av hushållens kapitalvärden är alltså bara den ena delen av konsumentskyddsproblemet. Det andra problemet har sin grund i att många finansiella tjänster är komplexa till sin karaktär, vilket ofta ger konsumenterna ett stort informationsunderläge i förhållande till de finansiella företagen. Det är ofta svårt för konsumenten att välja den för honom eller henne rätta produkten till rätt pris och från rätt producent. Problemet är visserligen olika stort för olika slag av finanstjänster – som vissa helt saknar den typen av ödesdiger betydelse för den enskilde, finns andra tjänster som definitivt har den karaktären. Viktiga delar av sparande- och livförsäkringsområdet hör till den senare kategorin. Det är förstås inte bara när det gäller finansiella tjänster som det är svårt för en konsument att bedöma om produkten är bra, säker och prisvärd. Samma problem möter den som skall köpa någon annan komplicerad produkt, exempelvis en bil eller en villa. Men många finansiella tjänster innebär än större svårigheter. En viktig sådan är att vissa produkter – exempelvis pensionssparande – för- utom att ha en avgörande betydelse för kundens hela ekonomiska situation, också har en mycket lång leveranstid. Ett annat är att marknadsförhållandena kan förändras mycket snabbt. Det gäller dels värdena på olika finansiella tillgångar, men också effekterna av olika slags marknadsstörningar. Den snabba förändringstakten när det gäller produkter och distributionsformer är en annan faktor, och något som i sig ökar komplexiteten. Konsumentens svaga ställning accentueras dessutom i vissa fall av att det inte är möjligt, eller i vart fall svårt, att rösta med fötterna på det sätt som kan göras på de flesta andra marknader, bl.a. på grund av de s.k. inlås- 4 Antalet finansiella företag som står under tillsyn är drygt 2 500. Av dessa är det högt räknat 10 (däribland de fyra storbankerna) som kan anses vitala för det finansiella systemets stabilitet. SOU 2004:47 Finanssektorn – stabilitetsperspektivet ningseffekter som de nuvarande skattereglerna genererar på sparandemarknaden. De senaste årens utveckling på aktiemarknaden och på livförsäk- ringsområdet har ställt många av dessa problem i blixtbelysning och konkret visat på de brister och behov som finns. Först skall dock sägas att det i grunden är mycket positivt med ett breddat deltagande på värdepappersmarknaderna, med ett aktivt placeringsintresse bland spararna och med ett växande och diversi- fierat utbud av sparprodukter, både för spararna och för samhälls- ekonomin. Men kombinationen av nya produkter och en ökad konkurrens bland de finansiella tjänsteproducenterna, inflödet av relativt oerfarna kunder/sparare och av en turbulent marknadsut- veckling har visat på mer generella brister när det gäller information och rådgivning. I vissa enskilda fall har det handlat om närmast för- skräckande och helt oacceptabla konsekvenser.5 Detta visar på nödvändigheten att utveckla och anpassa konsu- mentskyddet på det finansiella området till en ny tids krav. Detta är viktigt inte bara för att förhindra att enskilda sparare råkar illa ut, utan också för att värna en väl fungerande finansiell marknad. En marknad där en stor grupp aktörer riskerar (eller upplever sig riskera) att bli förda bakom ljuset och exponeras för risker man inte själv medvetet valt, kan inte anses väl fungerande. I sammanhanget skall också noteras att konsumenternas nya roll och nya behov inte enbart handlar om förhållandena på spar- och aktiemarknaden, även om detta är det som mest uppmärksammats. Även när det gäller finansiella tjänster i stort har det skett en påtaglig breddning av det spektrum av tjänster och produkter som hushållen utnyttjar. Konsumenterna är också mer rörliga mellan olika producenter, delvis därför att man själv är mer aktiv att söka lösningar, delvis därför att företagen marknadsför sig och konkurrerar mer intensivt. Konsumentfrågorna diskuteras vidare i kapitel 10. 5 , (2002 resp. 2004), Ruinmakarna resp. Ruinmakarna 2 Förtroendet centralt för finanssektorn Frågor kring systemstabilitet och konsumentskydd har nära och ömsesidiga kopplingar till förtroendeproblematiken. Finansiell verksamhet är nämligen i osedvanligt hög grad beroende av förtro- ende, både när det gäller stabiliteten i systemet, effektiviteten på marknaderna och när det gäller relationen kunder–företag. Som kund hos en grönsaksförsäljare behöver man inte fundera särskilt mycket över om man har förtroende för säljaren eller inte. Det räcker rätt väl att titta på produkterna och på prislistan för att avgöra om man kommer att göra en vettig affär eller ej. Och skulle man trots vidtagen okulärbesiktning likväl drabbas av en skämd gurka är detta kanske retfullt men inte särskilt allvarligt. Nästa gång väljer man en annan försäljare. Men med finansiella tjänster är bilden annorlunda. Som framgått är tjänsterna ofta komplexa i sig själva, eller i produktion och distribution. Det kan också gälla de villkor enligt vilka de utnyttjas. Det handlar ofta om ett kontrakt där säljaren utfäster sig att leve- rera något . Detta gör det svårt för kunden att värdera produkten, att överblicka produktionskedjorna och alla beroenden, ansvarsförhållanden och risker som kan uppstå. Komplexiteten gör det också svårt att fullt ut gardera sig genom avtal, försäkrings- arrangemang eller konsumentskyddslagstiftning. Det skapar också möjligheter som kan utnyttjas av mindre seriösa aktörer. Med den vetskapen finns i många fall en osäkerhet och en latent misstro hos kunderna. Den enskilde kunden blir därför i ovanligt hög grad utlämnad till tjänsteproducenten. För kunden finns det då goda skäl att vända sig till aktörer med etablerad ställning och gott allmänt anseende – kort sagt till aktörer med upparbetat förtroende på marknaden. Omvänt innebär uppkommet tvivel på aktörens ställning, kapacitet och seriositet av samma skäl ofta en snabb kundflykt – i den mån detta är möjligt. Därutöver kan noteras att förtroendeproblematiken även inom den icke-finansiella delen av näringslivet har en tydlig tyngdpunkt mot företagens finansiella förhållanden, kapitalanskaffning och finansiella information, med andra ord den del av företagens verk- samhet som vetter mot den finansiella sektorn. Oavsett hur man exakt väljer att definiera begreppet, är det uppen- bart att förtroende är en utomordentligt viktig, ibland avgörande, faktor för dem finansiella sektorns funktionsförmåga. De komplexa produkterna, produktionsmetoderna och riskerna gör att kunden måste kunna lita på producentens kompetens, styrka och integritet. Det trots allt grovmaskiga nät som bildas av lagar, före- skrifter och avtal måste kompletteras med det finmaskiga nät som tillit och förtroende bildar. Detta kräver att lagar och föreskrifter på ett konsekvent och tydligt sätt bildar plattformen och ger de rätta ingångsvärdena för uppbyggande av det informella norm- systemet. Det är i den sammanhängande helheten av formella och informella normer som förtroendet vilar. Viktiga delar av den finansiella verksamheten i har tradi- tionellt hanterats av en begränsad grupp människor präglad av betydande kollegialitet. Detta har i mångt och mycket utgjort basen för den långtgående självreglering som varit ett för den svenska värdepappersmarknaden. Det personliga förtroendet och den sociala kontrollen har därmed haft en mycket stor bety- delse vid sidan av mer formella kontrakt, avtal och regelverk. Ett besläktat fenomen kan noteras även när det gäller traditionell kreditgivning – här har ibland åberopats den s.k. kyrktorns- principen, innebärande att en lokal bankkontorschef inte bör ha ett större geografiskt verksamhetsområde än vederbörande kan över- blicka från kyrktornet. Detta för att kunna känna sina kunder och vinna deras förtroende – liksom självfallet för att bedöma kunder- nas förtroendevärde från bankens horisont. Den nya marknadsmiljön, präglad av snabb produktutveckling, nya aktörer och snabb internationalisering, gör att de gamla beting- elserna för förtroendet förändras och i viss mening urholkas. Det nödvändiga förtroendet måste därför byggas upp och vidmakthållas utifrån nya förutsättningar och med delvis nya metoder. Sviktande förtroende kan uppstå som en följd av finansiella eller operativa problem, eller av mer fristående orsaker. Det kan leda till eller förvärra stabilitetsproblem, men också till funktions- och effektivitetsstörningar på bred front och både påverka enskilda konsumenter och systemet. Det klassiska exemplet när akuta förtroendeproblem blir ett direkt hot mot det finansiella systemet är när en bank drabbas av en uttagsanstormning (på engelska run). kan också, och kanske oftare, handla om en mer successiv erosion av förtroendet, som inte leder till akuta stabilitetsproblem utan snarare till att funktionsförmågan och effektiviteten i marknaderna gradvis sätts ner. Ett bristande förtroende kan leda till att aktörer lämnar marknader och produkter som i princip är rationella och effektiva, givet att de sköts rätt, till förmån för mindre effektiva lösningar. Om en förtroendekris för kontokortshanteringen, för att ta ett exempel, skulle uppstå och som resulterade i en omfat- tande återgång till kontantbetalningar, skulle det innebära mycket stora samhällsekonomiska kostnader. Ett annat exempel kan vara ett sviktande förtroende för värdepappersmarknaden som, om det blev djupgående och bestående, skulle leda till en försvårad och fördyrad kapitalförsörjning för näringslivet. Implikationerna för den ekonomiska tillväxten blir då uppenbara. Bristande förtroende innebär alltså risker för nedsatt funktiona- litet och för en försämrad samhällsekonomisk effektivitet.6 Sam- tidigt är det värt att notera att det inte nödvändigtvis skulle behöva innebära stabilitetsproblem; tvärtom skulle man kunna tänka sig att ett ganska primitivt finansiellt system med begränsat utbud och med i huvudsak enkla och transparenta produkter skulle kunna vara tämligen lättskött ur stabilitetssynvinkel. Detta kan för övrigt ses som ett exempel på att stabilitet är en nödvändig men inte tillräck- lig förutsättning för effektivitet. 9.2.4Samhällsekonomisk effektivitet ett överordnat mål När det gäller det grundläggande motivet till konsumentskyddet på det finansiella området finns en tydlig koppling till den samhälls- ekonomiska effektiviteten i en mer övergripande mening – konsu- mentens strukturella underläge kan principiellt ses som ett mark- nadsmisslyckande som hanteras genom statlig reglering och tillsyn. Att reducera riskerna för instabilitet i det finansiella systemet, och att hantera dem om de trots allt skulle inträffa, kan ses som ett sätt för staten att omhänderta en annan form av marknadsmisslyck- ande. Marknadsmisslyckanden är liktydigt med bristande samhällseko- nomisk effektivitet, och därmed innebär arbetet att säkerställa 6 Jämför diskussionen i kapitel 2 om det sociala kapitalet och dess betydelse för tillväxt och tillväxtskillnader mellan olika länder och regioner. konsumentskydd och finansiell stabilitet ett sätt att främja den samhällsekonomiska effektiviteten.7 Förtroendeproblematiken kan till en del betraktas på liknande sätt. Förtroende som byggs upp respektive raseras har tydliga inslag av s.k. externa effekter – vinsterna av ett ansvarsfullt bete- ende kan andra företag i branschen åka snålskjuts på, som skadorna av ett enskilt företags mindre ansvarsfulla beteende inte isoleras till detta företag, utan kan drabba hela branschen. Detta kräver bl.a. olika slag av uppföranderegler, både av offentlig karaktär och av självregleringskaraktär, liksom tillsyn av deras efterlevnad. Faktorer som direkt påverkar stabilitet och konsumentskydd, och därmed indirekt förtroendet, kan alltså påverkas med hjälp av finansiell reglering och följas upp med tillsyn. I slutändan är detta till fördel för den samhällsekonomiska effektiviteten. Däremot är möjligheterna att med reglering och tillsyn direkt påverka effektiviteten i företag och marknader mycket begränsad. Man kan reglera och övervaka kapitaltäckning och insiderhandel, för att ta två exempel, men man kan inte reglera fram effektivitet, än mindre ingripa mot ineffektivitet. Dock finns två notabla undantag. Det gäller dels åtgärder som har koppling till konkur- rensövervakning och konkurrensfrämjande, dels åtgärder som är effektivitetsfrämjande i en långsiktig och övergripande mening, exempelvis utbildning och forskning. Men dessa slag av frågor och åtgärder faller utanför den finansiella regleringens och tillsynens ansvarsområde.8 Därför kan man säga att systemstabilitet och konsumentskydd är de naturliga operativa huvudmålen för den reglering och den tillsyn som specifikt berör de finansiella företagen. Förtroende är ett i detta sammanhang huvudsakligen indirekt mål, och effektivitet 7Man kan i och för sig hävda att stabiliteten i systemet också ytterst är en konsumentfråga, eftersom alla medborgare och företag är konsumenter av, och beroende av, fungerande finansiella tjänster. I så måtto kan man likställa konsumentintresset med ett allmänintresse. Som framgått har dock i det här sammanhanget begreppet konsumentskydd använts i den traditionella, mer avgränsade meningen, dvs. olika åtgärder för att tillförsäkra konsumenten en saklig och relevant information, bevaka och ingripa mot oskäliga villkor, erbjuda råd och hjälp vid tvister etc. 8Detta hindrar givetvis inte att det kan handla om frågor av mycket stor samhällsekonomisk vikt. Som antytts tidigare finns på grund av skatteregler och annan lagstiftning betydande inlåsningseffekter på sparandemarknaden. Eftersom hushållens totala finansiella tillgångar vid utgången av uppgick till hela , indikerar detta att åtgärder för minskade rörlighetshinder mellan olika placeringsalternativ torde ha mycket stor samhällsekonomisk avkastning. utgör dels ett övergripande samhällsekonomisk mål, dels en restriktion för hur system- och konsumentskyddet bör utformas. Ett sätt att mycket schematiskt illustrera detta kan göras enligt figur 9.1 nedan. Schematisk bild av systemstabilitet och konsument- skydd i förhållande till förtroende och samhällsekonomisk effekti- vitet Mot den bakgrunden inriktas diskussionen i det följande på vad som gjorts, görs och bör göras för att via den finansiella regleringen – i vid mening – positivt påverka förtroendeuppbyggnaden med hjälp av stabilitetsfrämjande respektive konsumentskyddande regler och åtgärder. I detta kapitel diskuteras fortsättningsvis systemstabilitetsfrågorna, medan konsumentsaspekterna diskuteras i kapitel 10. 9.3Den finansiella stabiliteten – regler och regel- utveckling Finansiell verksamhet i allmänhet och bankverksamhet i synnerhet har varit föremål för en omfattande och specialutformad reglering från statens sida. Även om utformningen av regelverk och tillsyn skiftat över tiden, har stabilitets-, konsu- mentskydds- och förtroendemotiven funnits med, mer eller mindre uttryckligt. Det klassiska problemet – ganska vanligt i det moderna bankväsendets barndom – när konsument- erna/insättarna förlorar förtroendet för en bank och snabbt tar ut sina pengar och därmed sänker banken och i värsta fall även banksystemet, är ett tydligt exempel när stabilitetsaspekterna, konsumentskyddet och förtroendeproblematiken helt sammanfal- ler.9 Under större delen av efterkrigstiden var det dock inte dessa motiv som låg längst fram i medvetandet, utan snarare bank- och kreditväsendet som verktyg i den ekonomiska politiken. Den hård- reglerade finansmarknaden bidrog sannolikt till att stabilitet och förtroende sågs som något givet – i den mån någon funderade på saken. Den svenska finanssektorn genomled en djup kris . Till viss del var denna ett internationellt fenomen, men genomslaget i blev mer dramatiskt än på de flesta andra håll. Bidragande till detta var att en rad i och för sig nödvändiga strukturförändringar i den ekonomiska politiken – omläggning av den ekonomiska politiken i uttalat anti-inflationistisk riktning, snabb avreglering av finansmarknaderna och förändringar i skatte- systemet – inledningsvis bidrog till en snabb utlåningsexpansion, inflatorisk överhettning och bubbelfenomen på fastighetsmark- naden, för att sedan förstärka en kraftig konjunkturnedgång. Till detta kom att såväl finansföretagen som den statliga tillsynen hade en alltför liten insikt om vad den nya situationen krävde i form av riskhantering och övervakning. Det tidiga 1990-talets finanskris innebar att frågorna om finans- systemets stabilitet, efter att ha lyst med sin frånvaro, snabbt återkom till dagordningen. har dessa frågor dominerat debatten och utformningen av de finansiella regelverken – nationellt och internationellt – liksom för hur centralbanker och tillsynsmyndigheter arbetat med dessa frågor. Även finansföretagen själva har dragit lärdomar av de problem man upplevde. I det följande ges några exempel på den regel- och policyut- veckling som skett . 9 Som ett historiskt exempel på hur en hotande förtroendeskris hävdes med speciella förtroendeskapande åtgärder kan nämnas en svensk incident . omtalar i sina memoarer att det uppstod tendenser till stormanlöpning på Enskilda Bankens lucka. Detta föranledde kungen att under viss ostentation besöka banken för att sätta in pengar i sitt eget namn. Detta hade genast åsyftad verkan, kunde konstatera vid skrivbordet . 9.3.1Internationell regelutveckling och övervakning Den s.k. Baselöverenskommelsen , där kapitaltäcknings- regler först introducerades, hade två mål: att främja säkerhet och sundhet i banksystemet och att skapa likartade konkurrensför- hållanden för internationellt aktiva banker. För att uppnå dessa mål kom man överens om ett antal schablonartade minimiregler – utgå- ende från respektive banks riskprofil – för hur mycket kapital banker måste ha som krockkudde mot sådana risker i verksam- heten som inte låter sig bedömas och beräknas på förhand.10 De gällande Baselreglerna står inför en genomgripande moderni- sering i form av det s.k. II, som bl.a. innebär att kapitalkraven görs betydligt mer riskkänsliga. Det innebär också att en knapp resurs som riskkapital kan utnyttjas mer effektivt från stabilitets- synpunkt. Ett annat viktigt mål för Baselkommittén11 har varit att ta ett helhetsgrepp på frågan om hur ändamålsenliga regler bör utformas för att minska riskerna för finansiell instabilitet. Erfaren- heter från bankkriser världen över talade för att harmoniserade minimiregler för kapitaltäckning inte varit tillräckligt. Tillsyns- myndigheternas möjlighet att agera i fasen innan en kris har utvecklats och bättre information till marknaden om bankers risk- situation är också av stor betydelse. De nya Baselreglerna bygger därför på tre s.k. pelare: 1) minimikapitalkrav, 2) regler för tillsyns- processen samt 3) regler för genomlysning av bankerna. På så sätt avser man att utnyttja landvinningarna inom riskhantering och inom finansiell teori för att skapa ett mer effektivt regelverk. Genom den andra pelaren möjliggörs också en individuellt anpas- sad bedömning, som kompletterar och fyller ut de generella kraven. En viktig princip är att tillsynsmyndigheterna skall göra en indi- viduell värdering av risker och kapital i företagen. En sådan bedömning måste även avse hela den koncern som banken ingår i. De nya reglerna ställer därmed kraftigt ökade krav på kompetens och resurser hos tillsynsmyndigheterna. Målet för den svenska genomförandeprocessen är att ny lagstiftning och nya föreskrifter 10Varje bank drabbas erfarenhetsmässigt av ett visst mått av kreditförluster etc., där en normal nivå kan sannolikhetsberäknas med relativt god säkerhet. Premien för dessa normala förluster kan förutsättas vara inräknad i bankens prissättning för de lån man ger kunden. Kapitaltäckningen skall alltså ta hand om förluster av extraordinär karaktär. 11Baselkommitten () består av representanter från centralbanker och tillsynsmyndigheter i , , , , , , , , , , , och . Kommitténs mötesplats och sekretariat finns vid BIS () i . skall vara på plats före utgången av 2005. Med de övergångsregler som föreslår är detta nödvändigt för att institut skall ha möjlighet att kvalificera sig för någon av de mer avancerade riskmätningsmetoderna redan från starten, som avses ske . Ett annat exempel på den internationella aktiviteten när det gäller finansiell stabilitet är de ländervisa genomgångar som genomförs av () inom ramen för s.k. Financial Sector Assessment Programs (FSAP). Dessa innebär omfattande genomgångar av bl.a. den finansiella lagstift- ningen, tillsynen och olika institutionella arrangemang på olika områden med utgångspunkt från olika internationellt vedertagna standards. IMF:s granskningar har inte i formell mening någon bindande eller tvingande karaktär utan handlar om att utöva ett internationellt grupptryck på företag, myndigheter och lag- stiftare. För genomfördes en sådan granskning 2001– 2002.12 IMF:s allmänna slutsats var att svensk finansiell reglering och tillsyn visade en hög grad av uppfyllelse av internationella standards. Dock pekade man på två generella svagheter. Det gällde dels att man ansåg att FI hade otillräckliga finansiella och perso- nella resurser, dels att FI hade otillräckliga befogenheter i termer av sanktionsmöjligheter13 Man menade också att ansvars- och arbets- fördelningen mellan och i vissa avseenden borde tydliggöras. Den samlade bilden var alltså positiv, i synnerhet som IMF ansåg sig kunna notera att arbete för att åtgärda de brister som identifierats pågick. 12IMF:s fullständiga rapport, inkluderande en detaljerad genomgång av alla delområden, återfinns på IMF:s hemsida, , 13Samtidigt som finansiell reglering och tillsyn i hög grad överensstämmer med internationella koder och standarder, har två svagheter identifierats när det gäller möjligheter att fullt ut genomföra och följa upp regleringen. Det handlar här om 1) brist på resurser och för få erfarna handläggare hos FI 2) alltför begränsade sanktionsmöjligheter (While the financial regulatory and supervisory arrangements demonstrate a high degree of compliance with international codes and standards, two weaknesses were identified in FIs capacity to fully implement regulation in the financial sector. These relate to (i) the lack of resources and insufficient numbers of experienced staff at the regulator; and (ii) the regulators lack of authority to take interim or corrective action measures) (IMF, ) 9.3.2Sverige: insättningsgaranti och ny banklagstiftning Bankkrisen föranledde regeringen att tillsätta en kommitté – – med uppdrag att utreda bl.a. behovet av ändringar i de regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, liksom behovet av särskilda regler för situationer när en enskild bank har råkat i finansiella svårigheter.14 Även om det var bankkrisen som direkt föranledde Banklags- kommitténs översyn av regelverket, har de senaste årens utveckling på det finansiella området i stort tydliggjort ett behov att reformera den finansiella lagstiftningen. Den snabba utvecklingen har lett till att den gällande regelstrukturen delvis blivit överspelad. Den nya lagstiftning som träder i kraft har som utgångspunkt behovet att säkra det finansiella systemets stabilitet. Konkret innebär detta bl.a. att en ny bankrörelsedefinition införs, liksom en ny definition av finansieringsrörelse.