sou · GSB369 · 2005-01-01 00:00:00 — Även för IOSCO-samarbetet finns ett multilateralt samarbetsavtal där riktlinjer för samarbetet överenskommits. Fi- nansinspektionen har även träffat bilaterala samarbetsavtal med ett antal länder för utbyte av information, bl.a. i . pågår också diskussioner om att formalisera samarbetet och infor- mationsutbytet mellan och den amerikanska tillsynsmyndigheten . Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. 9.4Polis- och åklagarmyndighetens utredningsansvar Reglerna om förundersökning finns i huvudsak i 23 kap. rättegångs- balken (RB) och i förundersökningskungörelsen (1947:948). En förundersökning skall inledas då det finns anledning anta att ett brott har förövats (23 kap. 1 §). Det innebär alltså att en brotts- misstanke måste finnas. Misstanken kan emellertid vara vag och oprecis, gärningsmannen kan vara okänd och bevisningen kan vara svag. Av 23 kap. 2 § framgår att förundersökningen har två huvudsyften. Det ena är att utröna om brott föreligger och vem som skäligen kan misstänkas för brottet samt att skaffa tillräckligt material för be- dömningen av frågan om åtal skall väckas eller inte. Det andra huvudsyftet är att förbereda målet så att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid huvudförhandling i domstol. Reglerna om förundersökning är resultatet av en avvägning mellan hänsynen till den enskildes rättssäkerhet och intresset av att begångna brott utreds och beivras på ett effektivt sätt. I och med att förundersök- ning inleds blir ett omfattande regelsystem tillämpligt vilket inne- fattar såväl förpliktelser som rättigheter för den enskilde. Allmänt gäller att undersökningen bör bedrivas på sådant sätt att ingen onödigt utsätts för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet (23 kap. 4 § första stycket andra meningen). Under förundersökningen får förhör hållas med var och en som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen (6 §). Under vissa förutsättningar kan en person tvångsvis hämtas eller tas med till förhör, och det föreligger också en skyldighet för den enskilde att stanna kvar hos polisen för förhör (7–9 §§). Vidare kan olika straffprocessuella tvångsmedel – t.ex. häktning, beslag, hus- rannsakan och kroppsvisitation – komma till användning under en förundersökning enligt vad som närmare anges i 24–28 kap. RB. När förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet skall han eller hon underrättas om misstanken. Den misstänkte och dennes försvarare har rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit vid undersökningen, och de har vidare rätt att be- gära komplettering av utredningen. Den som är skäligen misstänkt för brott skall underrättas om att han eller hon har rätt att redan under förundersökningen anlita biträde av försvarare och om att under vissa förutsättningar offentlig försvarare kan förordnas (21 kap. 3 och 3 a §§ samt 12 § förundersökningskungörelsen). Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. Polisen får enligt polislagen (1987:387) bedriva spaning och ut- redning i fråga om brott som hör under allmänt åtal (2 § polislagen). När det gäller denna verksamhet skiljer man mellan å ena sidan ar- bete som inte hör till förundersökningen i ett brottmål och å andra sidan den verksamhet som utgör förundersökning. Det skede som ligger före förundersökningen kännetecknas av att någon konkret uppgift om att ett bestämt brott har begåtts inte föreligger. Polisens verksamhet går ut på att genom spaning skaffa fram underlag för en sådan misstanke. Allmänna antaganden om kriminalitet kan finnas redan på detta stadium, dock utan att vara tillräckligt starka för att förundersökning skall kunna inledas. Emellertid kan man också tala om ett stadium som ligger före det egentliga spaningsstadiet – s.k. underrättelseverksamhet. Verksamheten går ut på att samla in, be- arbeta och analysera information som kan ha betydelse i ett fram- tida spanings- eller utredningsarbete (m.fl. Polis- lagen – En kommentar, 4 uppl. 2003 s. 34). I vissa fall kan förundersökningsledaren behöva vidta ytterligare utredningsåtgärder för att få ett tillräckligt underlag för att besluta om en formell förundersökning skall inledas. Sådan utredning be- nämns ofta förutredning. () har gjort ut- talanden om möjligheten att hålla förhör och vidta andra utrednings- åtgärder under en förutredning (1997/98:JO1 s. 98 f). JO under- stryker där att förutredningen under inga förhållanden får sträcka sig längre än vad som krävs för att förundersökningsledaren skall kunna ta ställning i frågan om förundersökning skall inledas eller inte. Det får således inte bli fråga om åtgärder som har karaktär av brotts- utredning. Förhör med vittnen eller med någon som i anmälan har utpekats som gärningsman får exempelvis inte förekomma inom ramen för en förutredning. Utredningar av brott enligt insiderstrafflagen görs på polis- och åklagarsidan i allt väsentligt av EBM, trots att myndigheten när det gäller sådana brott inte har hela riket som sitt upptagningsområde (se 2 § förordningen [1997:898] med instruktion för Ekobrotts- myndigheten). Verksamheten vid EBM bygger på en nära samverkan mellan åklagare, poliser och olika slag av specialister. Dessa har sam- lokaliserats och förundersökningarna bedrivs i åklagarledda grupper. Enligt 15 § i myndighetens instruktion finns även möjlighet att placera personal från andra myndigheter vid EBM i den utsträck- ning som EBM och respektive myndighet kommer överens om. Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. Ett förhållande som ofta tagits upp i tidigare diskussioner är att EBM inte har samma internationella kontakter som Finansinspek- tionen, vilket har betydelse eftersom många transaktioner är gräns- överskridande. Åklagares och domstolars samarbete över gränserna i brottsut- redningar och rättegångar i brottmål regleras i lagen (2000:704) om internationell rättshjälp i brottmål. Lagen tar sikte på internatio- nella rättsliga förfaranden som gäller utredning eller lagföring för brott. I lagen finns en uppräkning av de åtgärder som avses med rättslig hjälp, bl.a. förhör i samband med förundersökning i brott- mål, kvarstad och beslag. Lagen hindrar inte att åklagare eller dom- stolar lämnar hjälp med en åtgärd som inte omfattas av lagen, dvs. som avser annat än rättshjälp. I dessa fall är det dock inte möjligt att använda tvångsmedel eller andra tvångsåtgärder. Den svenska lagstiftningen innehåller sålunda inte någon hel- täckande reglering av internationellt samarbete som begärs av en utländsk åklagare och riktas till en svensk åklagare eller tvärtom. Denna avsaknad av lagstiftning hindrar inte att det förekommer informellt samarbete mellan åklagarmyndigheter. Att svenska myn- digheter enkelt och smidigt skall bistå sina utländska motsvarighe- ter så långt det är möjligt även i frågor där det inte finns uttryckliga regler om sådant samarbete har av regeringen ansetts som självklart (se prop. 1999/2000:64 s. 80). Genom vidgades EU-samarbetet till att om- fatta även rättsliga och inrikes frågor (den s.k. tredje pelaren). Där- med blev också straffrättsliga frågor föremål för samarbete inom ramen för EU. Amsterdamfördragets ikraftträdande , med ett uttalat mål om att inom unionen skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, har intensifierat arbetet med de straffrättsliga frågorna inom tredje pelaren. Medlemsstaterna har härefter utarbetat ett flertal handlingsplaner med riktlinjer om hur brottsligheten skall bekämpas och har antagit rättsliga instrument för att förbättra det straffrättsliga samarbetet. fattade ett beslut om in- rättande av ett europeiskt rättsligt nätverk () som består av myndigheter i medlemsstaterna med ansvar för det rättsliga sam- arbetet i brottmål (98/428/JHA). Syftet är i första hand att upp- rätta ett kontaktnät för att underlätta ett sådant samarbete mellan medlemsstaterna. Kontaktpersonerna skall kunna förse övriga kon- Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. taktpersoner och lokala myndigheter i medlemsstaterna med prak- tisk information och upplysningar om rättssystemen i dessa länder. var startdatum för EU-ländernas gemensamma polisbyrå, Europol, som är EU:s brottsförebyggande och brottsbe- kämpande polisbyrå. Europol fungerar som ett sambands-, infor- mations-, och analysorgan, som tar emot information och under- rättelser från EU-ländernas behöriga myndigheter. Härmed avses inte bara polismyndigheter utan också t.ex. tull- och åklagarmyn- digheter. Europol sammanställer, bearbetar och analyserar informa- tionen samt återkopplar till den nationella polisen. Rådet har ny- ligen fattat beslut om vissa ändringar i Europolkonventionen, som innebär att Europol kan delta i en stödjande funktion i gemen- samma utredningsgrupper som inrättas i medlemsstaterna i enlighet med rambeslutet av om gemensamma utrednings- grupper eller enligt konventionen av om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater. Ändringarna innebär också att Europol kan anmoda behöriga myn- digheter i medlemsstaterna att genomföra eller samordna utred- ningar i särskilda fall. Inom polisväsendet förekommer även ett omfattande samarbete inom ramen för . antog vidare en konvention om ömse- sidig rättslig hjälp i brottmål. I ett tilläggsprotokoll, som antogs , finns kompletterande bestämmelser som syftar till att förbättra det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna, bl.a. genom att göra viss information tillgänglig (t.ex. bankinforma- tion) och genom att tillåta s.k. direktkontakter mellan myndighe- terna i olika medlemsstater. Arbete pågår inom Justitiedepartemen- tet för ett tillträde till dessa instrument. Genom beslut (EGT L 63, ) in- rättades Eurojust, i syfte att förbättra det rättsliga samarbetet för att effektivt kunna bekämpa grov brottslighet och underlätta sam- ordningen av utredningar och åtal som omfattar flera medlems- länders territorium. Varje medlemsland utser en nationell medlem i Eurojust som skall vara åklagare, domare eller polistjänsteman med motsvarande behörighet. Dessa nationella medlemmar lyder under den nationella lagstiftningen i det medlemsland som utnämnt dem. Eurojust är behörigt att i samband med utredningar och åtal (som berör minst två medlemsländer) gällande grov brottslighet främja samordningen mellan medlemsländernas behöriga myndigheter samt underlätta internationell ömsesidig rättslig hjälp och verkställande av framställningar om utlämning. Eurojusts behörighet omfattar bl.a. Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. de typer av brottslighet och de brott för vilka Europol har be- hörighet. Eurojust kan utföra sina uppgifter antingen genom en eller flera berörda nationella medlemmar eller som ett kollegium. Euro- just kan bl.a. anmoda myndigheterna i de berörda medlemsstaterna att göra en utredning eller väcka åtal och inrätta en gemensam utredningsgrupp. 9.5Andra former av brottsutredningar Det är inte endast hos polis- och åklagarmyndighet som brottsutred- ning kan företas. Sådan utredning kan också utföras av bl.a. skatte- verket och tullmyndighet med stöd av särskilda bestämmelser. Enligt 17 § skattebrottslagen (1971:69) skall förvaltningsmyndig- het som handlägger frågor om skatter eller avgifter göra anmälan till åklagaren så snart det finns anledning anta att brott enligt lagen har begåtts. Om det finns anledning att anta att brottet inte för- anleder annan påföljd än böter får i stället göra an- mälan till enhet inom som skall medverka vid brotts- utredning, s.k. skattebrottsenheter. Enligt förordningen (2003:1106) med instruktion för skall det vid verket finnas en eller flera särskilda enheter för uppgiften att medverka i brottsutred- ningar enligt lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar. I den lagen finns bestämmelser om i vilka fall får medverka vid brottsutredningar. Det gäller bl.a. ut- redning av skattebrott och bokföringsbrott. Åklagaren får under förundersökningen anlita biträde från skattebrottsenheterna. Åkla- garen får anlita biträde också i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts. Skattebrottsenheterna får också genom- föra vissa spaningsåtgärder och bedriva verksamhet för att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har eller kan komma att utövas så länge verksamheten inte utgör förundersökning enligt 23 kap. RB. Regler om tullens brottsutredande verksamhet finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. befogenheter är mer vidsträckta än vad som gäller för skattemyndigheten. Enligt 19 § lagen om straff för smuggling får fatta beslut om att inleda förundersökning enligt 23 kap. RB angående brott enligt lagen och vissa andra särskilt angivna brott. har därvid samma befogenheter och skyldigheter som förundersökningsledaren har enligt RB och skall förordna en särskild befattningshavare att full- Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. Om saken inte är av enkel beskaffenhet skall led- ningen av förundersökningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall även annars ta över ledningen om det är påkallat av särskilda skäl. har i princip samma befogenheter som polisen i förundersöknings- verksamheten. En tulltjänsteman har således befogenhet att hålla förhör och att gripa en person som misstänks för brott. När åklagaren leder förundersökningen får han anlita biträde av tullen. 9.6Utredningen om roll och resurser Utredningen om roll och resurser lämnade betänkandet Framtida finansiell tillsyn (SOU 2003:22). Utredningen berör bl.a. roll när det gäller hanteringen av insiderfrågor och vilka möjligheter som finns att skapa en snabbare och mer välstrukturerad process. En nyckelfaktor är enligt utredningen alltjämt det effektivitets- och resursproblem som uppstår när två myndigheter arbetar med att utreda över- trädelser av lagstiftningen. Därutöver har utredningen pekat på att en bristande resurstilldelning lett till bristande IT-stöd, vilket bi- dragit till en långsam handläggningsprocess. I betänkandet argumenteras för att det i stället skall vara en myn- dighet som har ett odelat ansvar för det utredande och förunder- sökande arbetet. Vilken myndighet detta skall vara beror på sådana faktorer som respektive myndighets grundläggande roll och upp- gifter, kontaktytorna mot relevanta utländska myndigheter liksom hur tillsynen enligt marknadsmissbruksdirektivet bör inriktas och organiseras i stort. Enligt utredningen framstår EBM som den mest lämpade myndigheten. Därvid bör börser och marknadsplatser åläggas en uttrycklig uppgiftsskyldighet visavi EBM. I detta ligger bl.a. att högre krav ställs på det underlag som lämnas vidare för utredning om insiderbrott. Detta material kan inte bara utgöras av transaktionsdata utan måste vara ett bearbetat och analyserat mate- rial. skall enligt förslaget i betänkandet alltjämt vara ansvarig myndighet för tillsynen för marknadsmissbruk. Möjlig- heten att delegera tillsynsuppgifter till börser eller marknadsplatser bör också utnyttjas. Genom att EBM blir ensam ansvarig för det utredande och förundersökande arbetet får inspektionen en klar Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. och tydlig roll visavi marknadsplatserna i rollen som behörig myn- dighet för tillsynen utifrån marknadsmissbruksdirektivet. Med denna konstruktion bortfaller också den invändning som tidigare funnits mot att släpper sin roll i insiderfrågor till EBM, nämligen att en generell tillsynsuppgift därmed kommer att överföras till EBM. Ett annat argument som framförts mot att EBM tar den samlade rollen är att EBM saknar det internationella kontaktnät med andra tillsynsmyndigheter som inspektionen har. Utredningen konstaterade att detta problem kvarstår. Betänkandet har remissbehandlats och fått ett blandat mottagan- de. Bland andra EBM, , , och tillstyrker förslaget. Flera instanser har dock framhållit behovet av att EBM tillförs kompetens, befogenheter och resurser och får möjlighet att inhämta marknadsinformation från såväl som andra länder. Riksåklagaren, , , Aktie- spararna och avstyrker förslaget. Riksåklagaren anser att en åklagare vid en åklagarmyndighet inte kan ges i uppgift att utöva tillsynsuppgifter av förvaltningskaraktär. anser det tveksamt om en börs eller marknadsplats kan åläggas att bedriva mer omfattande brottsutredningar. Börsens uppfattning är att ett samarbete bör ske mellan börsen, och . Detta samarbete skulle kunna formaliseras genom bildandet av en utredningsgrupp eller projektgrupp i anslutning till varje insider- ärende. Frågan om hur ansvaret för utredningar av insiderbrott och otill- börlig marknadspåverkan skall fördelas har som redovisats i det före- gående diskuterats i flera lagstiftningsärenden och olika ändringar har gjorts i syfte att öka effektiviteten i det brottsutredande ar- betet. Trots detta framförs alltjämt kritik mot den rådande ord- ningen. Kritiken går huvudsakligen ut på att flera instanser är in- blandade i processen och att det är svårt att optimera samordningen av resurser, vilket förlänger handläggningstiderna. Vidare har fram- förts synpunkter på att den frågerätt som inspektionen utövar lätt kan övergå i en brottsutredande verksamhet som hör hemma i en Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. förundersökning och i vissa fall kan riskera att försvåra säkerställandet av bevisning genom att misstänkta personer förvarnas. När frågan om ansvarsfördelningen rörande tillsyn och utred- ning av brott nu övervägs tillkommer i förhållande till tidigare lag- stiftningsärenden ytterligare en aspekt, nämligen att beakta inne- hållet i marknadsmissbruksdirektivet. Enligt artikel 11 skall, utan att de rättsliga myndigheternas befogenheter åsidosätts, varje med- lemsstat utse en enda administrativ myndighet med befogenhet att se till att bestämmelser som antas enligt direktivet tillämpas. I di- rektivets ingressats 36 sägs att förekomsten av en rad olika be- höriga myndigheter med olika ansvarsområden i de olika medlems- staterna skulle kunna skapa osäkerhet hos de ekonomiska aktörerna. En enda myndighet bör därför ha åtminstone det slutgiltiga ansvaret för övervakningen av tillämpningen av bestämmelserna i direktivet. Myndigheten bör vara av administrativ karaktär. Utredningen har i avsnitt 4.3 föreslagit att skall vara den behöriga myndigheten. En lösning som utredningen enligt kommittédirektiven har att särskilt överväga är den modell som Utredningen om Finansinspek- tionens roll och resurser föreslagit, nämligen ett samlat ansvar för EBM på insiderområdet. Som framgått bygger verksamheten vid EBM på en nära samverkan mellan åklagare, poliser och olika slag av specialister, som arbetar i åklagarledda grupper. En annan lösning som förts fram i olika sammanhang är att i stället lägga ansvaret på och tillföra inspektionen polis- och åklagarkompetens med en ny organisations- uppbyggnad som följd. En tredje lösning vore att inom ramen för den nuvarande ordningen utarbeta riktlinjer för hur samarbetet mellan framför allt och men även med marknads- platserna skulle kunna förbättras redan på ett tidigt stadium i utred- ningen. Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. Förslag: Ansvaret för att utreda brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk skall redan från början ligga på EBM. Anmälningar om brottsmisstankar som görs till Finans- inspektionen skall överlämnas till EBM. Detta hindrar inte att inspektionen i ett enskilt fall kan ha anledning att granska samma händelse från tillsynssynpunkt och i sin egenskap av behörig myndighet enligt marknadsmissbruksdirektivet. Vid övervägande av dessa olika alternativ har utredningen funnit att en lösning som går ut på att tillföra inspektionen polis- och åklagar- kompetens med en ny organisationsuppbyggnad som följd inte är rimlig med tanke på hur få ärenden som hanteras. Alternativet att inom ramen för den nuvarande ordningen utarbeta riktlinjer för samarbetet mellan myndigheterna och marknadsplatserna skulle sannolikt kunna ge positiva effekter i fråga om effektivitet och snabbhet men ger inte den klarhet om ansvarets fördelning som är önskvärd. Utredningen har alltså stannat för i allt väsentligt samma lösning som Utredningen om roll och resurser, dvs. att ansvaret för att utreda misstänkt marknadsmissbruk läggs på EBM. Visserligen kommer det även med en sådan lösning att krävas medverkan från både och marknadsplatserna för att verksamheten skall bli framgångsrik, men ansvaret för verk- samheten hamnar med denna lösning redan från början där det slutligen hör hemma. Utredningen har samrått med företrädare för de båda myndigheterna, och dessa tillstyrker denna lösning. Som redan angetts innebär den valda lösningen inte att Finans- inspektionen inte skulle spela någon roll i den brottsutredande verk- samheten. Tvärtom måste det anses ingå i ansvaret som behörig myn- dighet enligt marknadsmissbruksdirektivet att ge de rättsliga myn- digheterna det stöd och den hjälp som de behöver i den brotts- utredande verksamheten. I detta ingår bl.a. kompetensöverföring till EBM när det gäller området för finansiella tjänster. Vidare för- värvar inspektionen genom tillsynen fortlöpande aktuell kunskap om utvecklingen på marknaderna, handelsvanor m.m. – kunskap som det åtminstone i vissa fall är viktigt att EBM kan få del av. Slutligen får man räkna med att EBM kan komma att behöva utnyttja Fi- nansinspektionens internationella nätverk för att få fram viktig in- formation. Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. I samband med att en anmälan om misstänkt brott enligt lagen om straff för marknadsmissbruk lämnas över av till EBM förutsätter utredningen att ett samråd äger rum mellan myndigheterna. Om den åklagare som tar emot en anmälan vid EBM väljer att inte gå vidare med denna, t.ex. på grund av att underlaget inte räcker för att inleda förundersökning, kan det ändå finnas an- ledning för inspektionen att inom ramen för sin tillsynsverksamhet utreda anmälan. Om det underlag som lämnas vid en brottsanmälan från exempel- vis ett värdepappersinstitut inte räcker för att inleda förundersök- ning, bör EBM kunna begära biträde från med att komplettera ärendet, t.ex. med avräkningsnotor. Att inspek- tionen i en sådan situation – under åklagarens ledning – utnyttjar sin frågerätt, bör enligt utredningen anses vara en tillåten förunder- sökningsåtgärd och torde också krävas för att uppfylla kraven i marknadsmissbruksdirektivet. Såsom framgått tidigare, använder sig inspektionen av frågerätten för att komplettera det material som lämnas över till EBM, varför utredningens förslag endast innebär att detta, vid brottsanmälningar, kommer att ske på begäran av åklagaren (jfr prop. 1999/2000:109 s. 49). Enligt utredningens förslag införs det en skyldighet för börser och auktoriserade marknadsplatser att rapportera misstänkta fall av marknadsmissbruk. Redan detta medför att marknadsplatserna måste räkna med att det kommer att finnas starka önskemål om med- verkan från deras sida. Även om man inte kan räkna med att en marknadsplats skall bedriva någon mer långtgående brottsutredande verksamhet, måste man från deras sida vara beredd att ställa upp för samråd, diskussioner och analyser i större utsträckning än som kanske har varit efterfrågat. Från Stockholmsbörsens sida har man tidigare efterlyst ett samarbete mellan börsen, inspektionen och EBM, som skulle kunna formaliseras genom bildandet av ut- redningsgrupper eller liknande. Utredningen ser detta som positiva idéer men kan åtminstone inte se att ett sådant sam- arbete skulle behöva något författningsstöd. Det förhållandet att en rapport om brottsmisstankar skall över- lämnas till EBM utan att gör någon egen gransk- ning av den rapporterade händelsen hindrar som redan angetts inte att inspektionen i sin egenskap av tillsynsmyndighet kan ha anled- ning att undersöka händelsen från andra utgångspunkter. Exempel- vis kan en anmälan från en marknadsplats om misstänkt insiderbrott av en privatperson ge inspektionen anledning att granska rutinerna