sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Detta överensstämmer med vad PBL- utredningen föreslog och har den fördelen – förutom att kommunen har det övergripande ansvaret för va-försörjningen – att kommunen torde vara den som är bäst skickad att ur planeringssynpunkt bedöma vad som är den bästa lösningen i varje enskilt fall. Detta borde vara en bra grund för prövningsinstansen. Emellertid torde kommunen och fastighetsägarna i många fall ha motstående intressen i denna fråga. Ett ställningstagande för va- samverkan kan i sådana fall uppfattas som att kommunen vältrar över ansvaret för den behövliga anläggningen på fastighetsägarna, trots att det enligt deras mening är lämpligare att kommunen är huvudman för anläggningen. En annan tänkbar lösning är att efter ansökan av kommunen prövar frågan om va-samverkan. Förutom sin opartisk- het i frågan har en tillsynsfunktion över allmänna va-anläggningar och dessutom en befogenhet att förelägga kommunen att sörja för va-försörjningen inom ett visst område. diskuterade denna lösning i sitt remissyttrande över förslag, men bedömde att saknade praktiska möjligheter att hantera stora sakägargrupper med olika intressen varför själva utredningsförfarandet måste hanteras i annan ordning, exempelvis av kommunen. förekommer det dock, bland annat vid tillståndsprövning enligt , att som prövningsinstans (genom miljöprövningsdelega- tionen) ofta hanterar också sådana partsgrupperingar. En viktig skillnad är emellertid att ett beslut om va-samverkan i hög grad kommer att styras av kommunala lämplighets- och planeringsöver- väganden. Det mesta talar enligt vår uppfattning för att kommunen bör ta beslutet om huruvida va-samverkan skall ske. Plansynpunkterna väger så tungt att det inte förefaller lämpligt att någon annan instans fattar detta beslut. Men kommunen måste då beakta såväl enskilda som allmänna motstående intressen. Att så sker får tryggas genom samrådsförfarandet och möjligheten till överprövning av beslutet om va-samverkan. Inledningsvis måste kommunen ta ställning till om vatten- försörjning eller avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang för bebyggelsen med hänsyn till skyddet för hälsan eller miljön. Även om så inte skulle vara fallet har kommunen givetvis rätt att bygga en allmän va-anläggning. Va-lagen reglerar ju endast kommunens skyldighet härvidlag. För att kunna förordna om va- samverkan på det sätt utredningen föreslår, krävs däremot att denna förutsättning är uppfylld. Va-samverkan skall alltså inte kunna användas exempelvis när åtgärder i och för sig behövs med hänsyn till hälso- eller miljöskyddet men där va-frågan inte behöver lösas i ett större sammanhang. Om möjlighet i ett sådant fall inte finns till en gemensamhetsanläggning enligt vad som annars gäller enligt anläggningslagen, är kommunen hänvisad till de åtgärder som miljölagstiftningen medger. Sedan nämnda behov konstaterats har kommunen att pröva om detta skall tillgodoses genom en allmän anläggning eller genom va- samverkan. I de flesta fall torde det stå klart redan från början att en allmän va-anläggning är lämpligast. I fråga om stora bebyggelseområden torde det inte minst med hänsyn till de organisatoriska kraven för att sköta en gemensamhetsanläggning vara uteslutet att låta fastighetsägarna själva svara för driften. Bedömningen av om va-samverkan bör ske i stället för att en byggs, skall föregås av en gedigen utredning av förutsättningarna för en enskild anläggning. Denna utredning måste innehålla en prövning av fördelar och nackdelar med de olika alternativen och avse såväl de tekniska och ekonomiska som de organisatoriska förutsättningarna. Däri ingår även att bedöma vilka fastigheter som skall ingå i en va-samverkan. För att kunna vara ett alternativ måste en enskild anläggning väl uppfylla de tekniska och miljömässiga krav som kan ställas. Kommunen bör verka för att anläggningen får en sådan standard och förläggning att ett framtida införlivande med den allmänna anläggningen underlättas. Det yttersta ansvaret för att va-försörjningen fungerar, när den behöver ordnas i ett större sammanhang, kommer nämligen även i fortsättningen att falla på kommunen. Ansvaret upphör alltså inte genom att va-samverkan kommer till stånd. Det innebär att kommunen alltid måste räkna med möjligheten att tvingas ta över, när fastighetsägarna av någon anledning inte längre klarar uppgiften själva. Anläggningen bör därför redan från början utformas på sådant sätt att kommunen kan ta över den om kommunens egen utbyggnadsskyldighet skulle aktualiseras. Annars kommer fastighetsägarna inte att kunna gottskrivas samma värde för anläggningen vid en övergång till allmänna vattentjänster. Ett av kommunen utarbetat förslag till va-samverkan skall således innehålla en redovisning av vilka fastigheter som skall samverka i frågan och hur detta skall ske. För att berörda sakägare och myndigheter skall kunna ta ställning till frågan bör redovisningen i princip innefatta erforderliga projekterings- handlingar. Det är inte nödvändigt att kommunen alltid måste presentera ett fullständigt förslag till hur anläggningen bör utformas, men redovisningen måste i varje fall visa en genomförbar idé. Inget hindrar givetvis att projekteringen sker i samråd med berörda fastighetsägare. Det är tvärtom lämpligt att så sker. Fastighetsägarnas inställning betyder mycket vid bedömningen. Det är dessa som i samverkan skall utföra och driva anläggningen och det är därför nödvändigt att deras förutsättningar att långsiktigt klara detta och deras inställning till frågan blir ordentligt belysta. Man kan nog räkna med att en va-samverkan i den här formen ofta aktualiseras av att fastighetsägarna inte är överens om att driva anläggningen som en gemensamhetsanläggning utan att vissa av dem måste delta mot sin vilja. I likhet med vad PBL- utredningen föreslog måste ett beslut om va-samverkan föregås av samråd med såväl dessa fastighetsägare och andra berörda som berörda myndigheter. Ett sådant samrådsförfarande borde kunna bidra till att oenighet i olika frågor undanröjs. Vid samrådet skall tillfälle ges till synpunkter på kommunens förslag till va- samverkan. Om förslaget därefter omarbetas i inte obetydlig omfattning, måste förnyat samråd ske. Enligt förslag skulle samråd ske med fastighetsägarna inom området, övriga sakägare, och lantmäterimyndigheten. Samrådet skulle omfatta en krets som motsvarades av den sakägarkrets som kommunen skulle samråda med enligt 5 kap. 20 § PBL och skulle alltså inte enbart avse fastighetsägare som skulle delta i anläggningen utan även ägare till kringliggande fastigheter. Däremot omfattade samrådsskyldigheten enligt förslag inte hyresgäster och andra boende. Den samrådskrets som föreslog framstår i allt väsentligt som godtagbar. Det kan dock ifrågasättas om inte även exempelvis hyresgäster kan ha ett berättigat intresse av att delta i samrådet. Detta gäller särskilt som dessa omfattas av det opinionsvillkor som vi längre fram kommer att föreslå skall gälla även vid va-samverkan. Inte minst för kommunen måste det vara viktigt att redan på samrådsstadiet kunna bilda sig en uppfattning om huruvida de allmänna villkoren för va-samverkan är uppfyllda. Vi anser alltså att det inte finns skäl till en fullt så snäv samrådskrets som angav. Författningstexten behöver inte innehålla en uppräkning av alla intressenter med vilka samråd skall ske. Det borde räcka att ange att samråd skall ske med dem som berörs av beslutet. att samrådskretsen avgränsas för snävt, som det medför en viss flexibilitet för kommunen. I samrådskretsen bör ingå även huvudmannen för berörd allmän va-anläggning, som ju kan vara ett särskilt rättssubjekt. Va- samverkan bör inte kunna ske inom ett befintligt verksamhets- område. Den huvudman med vilken samråd skall ske bör vara den som skulle ha haft ansvaret om området ingått i ett verksamhets- område. Om flera tänkbara huvudmän finns, bör samråd ske med samtliga. Huvudmannen är så självklart berörd av beslutet om va- samverkan att han inte behöver anges i lagtexten. Däremot krävs att och lantmäterimyndigheten uttryckligen anges. Ytterligare myndigheter eller organisationer synes normalt inte behöva omfattas av samrådsskyldigheten. Inget hindrar dock att kommunen samråder även med andra myndigheter. Tvärtom kan detta säkert i många fall vara lämpligt. Om prövningen utmynnar i slutsatsen att det är lämpligare att va- frågan inom ett visst område skall lösas av fastighetsägarna i samverkan, skall kommunen fatta beslut om detta. Beslutet skall kunna överklagas enligt vad som kommer att utvecklas . Om kommunen däremot skulle finna att va-frågan inte behöver lösas i ett större sammanhang eller att en allmän va-anläggning skall inrättas, bör beslut om detta, liksom , kunna överklagas endast genom laglighetsprövning och frågan behöver inte regleras i va- lagstiftningen. I den förra situationen kan dessutom förelägga kommunen enligt 3 § i vårt lagförslag. I den senare situationen har en fastighetsägare, som anser sig kunna handha va- frågan bättre på egen hand, vissa möjligheter att stå utanför en allmän va-anläggning. Syftet med va-samverkan skall vara att ordna behovet av vattenförsörjning, spillvattenavlopp och dagvattenavlopp, eller någon av dessa vattentjänster, för de fastigheter som skall delta i samverkan. Kommunen måste alltså vid beslutet om va-samverkan ta ställning till vilket eller vilka ändamål som skall tillgodoses genom gemensamhetsanläggningen. Beslutet om va-samverkan innebär i praktiken att va-försörjning- en inom ett visst område skall ordnas genom en gemensamhets- anläggning. Det skall anges i beslutet vilka fastigheter va- samverkan skall omfatta eftersom det är fastighetsägarna själva som skall ha hand om anläggningen. Det är alltså inget verksamhets- område för gemensamhetsanläggningen som skall fastställas och någon brukningsrätt och avgiftsskyldighet uppkommer inte av den anledningen att en fastighet är belägen inom området. Redan i beslutet om va-samverkan måste därför förutsättningarna för varje fastighets deltagande prövas. Tanken är att själva inrättandet av gemensamhetsanläggningen sedan skall ske genom ett anläggnings- beslut. Om anläggningslagens bestämmelser tillämpas utan inskränkning leder det till att fastigheternas deltagande prövas såväl i beslutet om va-samverkan som i anläggningsbeslutet, i det senare bland annat utifrån reglerna till skydd för enskilda intressen i 5– 7 §§. Det skulle innebära två separata prövningar av väsentligen samma fråga, något som i sig är olämpligt och som kan ge upphov till problem i fråga om avgörandenas rättsverkningar. Dessutom har det sagts att det just är dessa regler i anläggningslagen som hindrar en rationell användning av gemensamhetsanläggningar för att lösa va-frågan inom ett område, eftersom anläggningslagen inte anses medge en tillräcklig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Det finns därför anledning att överväga om anläggningslagens villkor till skydd för enskilda intressen verkligen bör gälla även vid va-samverkan och i vilken omfattning prövningen i beslutet om va- samverkan kan ersätta motsvarande prövning i anläggnings- förrättningen. föreslog att avvägningen mellan den enskildes och det allmännas intressen uteslutande skulle göras inom ramen för beslutet om va-samverkan. Någon särskild prövning av väsentlighets-, båtnads- och opinionsvillkoren skulle alltså inte göras vid anläggningsförrättningen. Prövningen i beslutet om va- samverkan skulle inte heller ske med utgångspunkt i dessa villkor utan delvis utifrån andra aspekter. I förslaget till lagtext angavs emellertid inte vilka aspekter prövningen närmare skulle avse. Om en viss fastighets behov av vattenförsörjning och avlopp med större fördel kunde tillgodoses på annat sätt än genom va-samverkan, skulle fastigheten dock inte delta. förslag i dessa delar godtogs i huvudsak vid remissbehandlingen. Några remissinstanser ansåg dock att opinionsvillkoret borde gälla även vid va-samverkan. För att en fastighet skall kunna tvångsanslutas eller påfordra anslutning till en gemensamhetsanläggning krävs att det är av väsentlig betydelse för fastigheten att delta i anläggningen. När bebyggelseförhållandena är sådana att va-frågan behöver lösas i ett större sammanhang är det normalt inte tillfyllest att inrätta separata avloppsanordningar för varje enskild fastighet. En infiltrations- anläggning kan knappast utgöra en från hälso- och miljöskydds- synpunkt godtagbar reningsanläggning vid mera samlad bostads- bebyggelse, inte ens om anläggningen kompletteras med ytterligare reningssteg. Motsvarande torde i många fall gälla områden med fritidsbebyggelse. Av miljöskäl bör inte heller slutna tankar eller liknande anordningar ses som alternativ, om möjlighet finns till en gemensam lösning. För fastigheter som inte har ordnat avlopps- frågan måste det så gott som alltid vara av väsentlig betydelse att anslutas till en gemensamhetsanläggning för detta ändamål. Om det redan, efter tillstånd av behörig nämnd, har inrättats en enskild avloppsanläggning för fastigheten, torde det däremot vara av väsentlig betydelse med anslutning till gemen- samhetsanläggningen endast om den enskilda anläggningen inte fyller sin funktion. Även myndighetsingripande mot anläggningen, eller i varje fall att omständigheterna visar att det skulle finnas skäl för sådant, kan innebära att väsentlighetsvillkoret är uppfyllt. Ett tillstånd till inrättande av en enskild avloppsanordning hindrar i och för sig inte ingripanden tillsynsvägen men det räcker inte för sådant ingripande att det finns bättre lösningar på avloppsfrågan utan det torde förutsätta risker för hälsan eller miljön. Anläggningslagen medger därmed inte tvångsanslutning av samtliga fastigheter som skulle vara avgiftsskyldiga till en allmän va- anläggning. Motsvarande problem uppkommer när den ifrågasatta gemensamhetsanläggningen avser vattenförsörjning. För den fastighetsägare som har egen brunn är det normalt inte av väsentlig betydelse att ansluta sig till en gemensamhetsanläggning för dricksvatten, även om det av hälso- eller miljöskäl skulle vara påkallat med en gemensam lösning. Vid prövningen av om väsentlighetsvillkoret är uppfyllt skall utgångspunkt tas i fastighetens nuvarande behov av att anslutas till gemensamhetsanläggningen. I och för sig kan villkoret vara uppfyllt om ett nära förestående behov föreligger. Det torde dock inte vara möjligt att tvångsansluta en fastighet som används på ett sätt som medför att en enklare avloppsanläggning är tillräcklig, även om fastighetens normala användningsmöjligheter medger ett betydligt intensivare utnyttjande. torde däremot inte kunna undgå avgiftsskyldighet till en allmän va- anläggning (se Bouvin-Qviström, VA-lagstiftningen, 2 uppl. 1993 s. 75). Båtnadsvillkoret leder till liknande problem. Även om fastighetens marknadsvärde i regel kan antas stiga om den ansluts till en gemensam va-anläggning, är det i många fall knappast så att fördelarna av ekonomisk eller annan art överstiger de kostnader och olägenheter som anläggningen medför, om fastighetsägaren redan har bekostat en förhållandevis bra anläggning för avlopps- rening. Om va-samverkan skall vara ett alternativ till en allmän va- anläggning, borde förutsättningarna för anslutning till gemensam- hetsanläggningen i huvudsak vara desamma som för avgiftsskyldighet enligt va-lagen. Det innebär att prövningen av förutsättningarna för fastigheternas anslutning måste ske från delvis andra utgångspunkter än vad som annars gäller enligt anläggningslagen. Allmänintresset av att kunna välja den lämpligaste lösningen av va-frågorna inom ett område medför att det i vissa fall inte bör vara ett villkor att väsentlighetsrekvisitet är uppfyllt för samtliga deltagande fastigheter. Hänsynen till miljön och hälsoskyddet måste i detta sammanhang få kräva att den enskilde fastighetsägarens intressen står tillbaka när det är påkallat med en samlad lösning av va-frågan i området, och detta oberoende av om fastigheten redan har anläggningar som fyller just den fastighetens behov. Detsamma gäller båtnadsvillkoret enligt vad som anförts ovan. Vi föreslår därför att 5 § och 6 § första stycket anläggningslagen inte skall tillämpas vid inrättandet av en gemensamhetsanläggning för va-samverkan. Fastighetsägaren skall enligt vårt lagförslag vara med i en va-samverkan om det av hänsyn till skyddet för hälsan eller miljön eller av annat allmänt intresse är påkallat att hans fastighet deltar i gemensamhetsanläggningen. Och även om det inte kan anses påkallat för den samlade lösningens skull, skall fastighetsägaren vara med i samverkan om inte fastighetens behov av vattenförsörjning och avlopp kan med större fördel tillgodoses på annat sätt. 6 § andra stycket anläggningslagen begränsar möjligheten att inrätta gemensamhetsanläggningar för byggnader eller andra anläggningar på ofri grund. De förmånsrättsliga överväganden som motiverat bestämmelsen (se avsnitt 12.2.2) gör sig gällande även vid va-samverkan. Begränsningen bör därför upprätthållas. Till skillnad från en allmän va-anläggning är det vid va- samverkan fastighetsägarna själva som skall samarbeta kring anläggningen. Skulle fastighetsägaropinionen mer allmänt och med beaktansvärda skäl motsätta sig anläggningen, finns antagligen inte den grund som behövs för en varaktig samverkanslösning. En prövning motsvarande opinionsvillkoret i 7 § anläggningslagen måste därför ske vid va-samverkan. Visserligen torde en sådan prövning ändå vara ofrånkomlig vid kommunens bedömning av driftsformen. Men förutsättningarna för samarbete mellan fastighetsägarna betyder så mycket i det här sammanhanget att det finns skäl att låta opinionsvillkoret klart framgå i va-lagen. Detta särskilt som kommunens prövning i detta avseende här föreslås ersätta prövningen vid anläggningsförrättningen. Den föreslagna regleringen medför att förutsättningarna för anslutning till en gemensamhetsanläggning när va-frågan skall lösas genom va-samverkan blir i stort sett desamma som förutsätt- ningarna för avgiftsskyldighet enligt va-lagen. Inrättandet av gemensamhetsanläggningen skall dock ske enligt anläggningslagen. Till skillnad från va-lagen innehåller anläggningslagen inga bestämmelser om ersättning till fastighetsägare för anordningar som blir onyttiga till följd av gemensamhetsanläggningen. En fastighetsägare som redan har anordningar av någon betydelse för fastigheten och som därför inte vill anslutas till en gemensamhets- anläggning skyddas normalt mot ekonomisk förlust genom att båtnadsvillkoret kan hindra anslutning. Om anläggningslagens båtnadsvillkor inte skall gälla vid va-samverkan krävs att fastighetsägaren i vart fall inte ställs i ett sämre läge än om en allmän va-anläggning hade inrättats. I domstolsavgöranden finns visserligen exempel på att kompensation för onyttiga enskilda anordningar skett genom fördelning av kostnaderna för gemensamhetsanläggningens utförande. Även om det tas hänsyn till omställningskostnader och anpassningsförluster vid den nyttoberäkning som normalt enligt anläggningslagen skall läggas till grund för fördelningen av kostnaderna, framstår denna möjlighet dock inte som tillräcklig. Fastighetsägaren bör i stället kunna ersättas för de anläggningar som blir onyttiga på grund av va-samverkan. Hur detta bör ske utvecklas . Det är nödvändigt att avvägningen mellan olika allmänna och enskilda intressen sker i samband med kommunens beslut om va- samverkan. Ställningstaganden i dessa frågor blir ju helt avgörande för om va-samverkan kan komma till stånd överhuvudtaget, vilket i sin tur är av väsentlig betydelse för kommunens planering i fråga om vattenförsörjning och avlopp. Prövningen av dessa grund- läggande förutsättningar måste därför ske redan i beslutet om va- samverkan. Eftersom detta beslut skall kunna överklagas, bör någon motsvarande prövning inte ske i anläggningsbeslutet. Förutsättningarna för inrättande av en gemensamhetsanläggning vid va-samverkan bör alltså framgå av lagen om allmänna vattentjänster genom regler som ersätter 5 §, 6 § första stycket och 7 § anläggningslagen, vilka därefter inte skall tillämpas vid anläggningsförrättningen. Att prövningen av villkor till skydd för enskilda intressen skall göras i beslutet om va-samverkan och inte i samband med anläggningsbeslutet motsvarar – förutom såvitt avser 7 § anläggningslagen – vad som gäller om det i en fastighetsplan har meddelats bestämmelser om en gemensamhetsanläggning och anläggningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid. Detta medför att någon direkt uttrycklig prövning av väsentlighetsrekvisitet i 5 § anläggningslagen inte kommer att ske. I 12 § anges för inlösen av mark bland annat att större utrymme inte får tas i anspråk än som behövs med hänsyn till fastigheter som kan anslutas enligt 5 § anläggningslagen. Det kan då ifrågasättas om det vid inlösen krävs en bedömning av väsentlighetsrekvisitet, trots att detta inte skett vid beslutet om va-samverkan. Avsikten är att den mark som krävs för va-anläggningen också måste kunna tas i anspråk med stöd av anläggningslagen. Eftersom någon särskild bestämmelse härom inte synes ha ansetts behövlig när prövning gjorts i fastighetsplan anser vi inte att det finns behov att för va- samverkan föreslå någon avvikande reglering. Prövningen enligt 6 § andra stycket anläggningslagen, som avser förhållanden mellan fastighetsägarna inbördes bör även ske vid anläggningsförrättningen. Kommunen bör dock vid beslutet om va-samverkan uppmärksamma att ägarförhållandena kan komma att inverka på förutsättningarna att inrätta en gemensamhetsanläggning för va-samverkan för byggnad på ofri grund. Den här föreslagna lösningen överensstämmer i huvudsak med förslag till va-samverkan. Till skillnad från den utredningens förslag är avsikten dock inte att en allmän va- anläggning mera allmänt skall kunna ersättas av va-samverkan när va-frågorna behöver lösas i ett större sammanhang. Det väsentliga syftet med va-samverkan är här att i mindre större sammanhang kunna ta till vara möjligheten att anpassa anläggningen för särskilda lokala förhållanden och behov. Eftersom va-samverkan skall vara en möjlighet att ordna områdets vattenförsörjning och avlopp, i stället för att inrätta en allmän va-anläggning, bör va-samverkan inte kunna ske inom ett befintligt verksamhetsområde för en allmän anläggning. Beslutet om verksamhetsområde innebär ju i princip ett ställningstagande till att va-frågorna skall lösas där genom den allmänna anläggningen. Som senare utvecklas i avsnitt 13.2.3 kommer utredningen att föreslå att ett verksamhetsområde skall kunna inskränkas under vissa förhållanden. Om en sådan inskränkning skett föreligger inget hinder mot att lösa områdets va-frågor genom va-samverkan när behov av detta uppkommer. Genom sådan inskränkning kommer emellertid inte ett område som redan betjänas av en allmän va-anläggning att kunna uteslutas ur verksamhetsområdet annat än när behovet att vattentjänster uppenbarligen inte svarar mot kommunens skyldigheter enligt 2 § va-lagen. I och för sig får enligt förslaget i den delen verksamhets- området inskränkas även för fastigheter som omfattas av kommunens beslut om va-samverkan. Normalt kan det dock inte anses vara lämpligt att föra över ansvaret för driften av en befintlig allmän va-anläggning på fastighetsägarna, något som skall beaktas redan vid beslutet om va-samverkan. Mot förslag om beslutsordningen vid va- samverkan framförde synpunkter i fråga om tillvaratagandet av brukarnas intressen. ifrågasatte det rimliga i att kommunen, som ofta torde ha andra intressen än brukarna, skulle ha beslutanderätten, även om beslutet kunde överklagas. Som framgått ovan har vi – med beaktande också av dessa synpunkter – funnit att det i alla fall är den bästa lösningen att kommunen fattar besluten om va-samverkan. Också valde slutligen att förespråka en lösning som nära anknöt till förslag med kommunen som beslutande.