sou · GSB323d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Utgångspunkten skall vara att så stor del som möjligt av den generella administrativa myndighetsstyrningen, dvs. verksamhets- och organisationsstyrning och annan administrativ reglering, bör vara reglerad i verksförordningen. Målet skall alltså vara att denna reglering inte bör återfalla på bestämmelser i myndigheternas instruktioner eller andra författningar. måste en generellt tillämplig verksförordning kunna ge utrymme för en verksamhets- anpassad myndighetsstyrning. Utredaren skall göra en bedömning av vilka förvaltningsgemensamma regler som skall återfinnas i en ny verksförordning och vad som i stället bör regleras på annat sätt. Flertalet centrala förvaltningsmyndigheter och affärsdrivande verk har fått processbehörighet inom sitt verksamhetsområde genom en hänvisning till 2 § verksförordningen i myndighetens instruktion. För vissa typer av tvister är myndigheternas processbehörighet särskilt reglerad genom andra bestämmelser. Som exempel kan nämnas mål och ärenden som rör myndigheternas fordringar enligt förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar. Andra exempel är vissa arbetstvister enligt förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m. samt utom- obligatoriska skadeståndsanspråk mot staten enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Myndigheter som saknar processbehörighet är, om en tvist skall prövas av domstol eller genom skiljeförfarande, hänvisade till Justitiekanslern () som har en generell rätt att företräda staten. JK har givit in en skrivelse, daterad , till med en hemställan om att regeringen överväger sådana ändringar i regelverket att myndigheter under regeringen ges behörighet att själva eller genom ombud föra statens talan inför domstol (Ju2000/5059/DOM). I skrivelsen anför JK bl.a. att uppdelningen mellan myndigheter som har respektive inte har processbehörighet förefaller slumpartad och orationell. De senaste årens ökade delegering av ansvar till myndigheterna bör utsträckas till att också omfatta myndigheternas För att uppnå en enhetlig tillämpning av verksförordningen i denna del skall utredaren göra en översyn av myndigheternas processbehörighet och lämna förslag till behövliga författningsändringar. Utgångspunkten skall vara att myndigheter under regeringen i så stor utsträckning som möjligt ges behörighet att själva eller genom ombud föra statens talan inför domstol inom det egna verksamhetsområdet. Uppdraget omfattar endast processbehörighet enligt verksförordningen och avser således inte sådan processbehörighet som följer av andra författningar. För att kunna styra och utveckla den framtida statsförvaltningen effektivt behöver regeringen kunna välja mellan olika ledningsformer. De ledningsformer som därvid står till buds är enrådighetsverk eventuellt med ett s.k. insynsråd, styrelse med begränsat eller fullt ansvar samt nämndmyndighet som närmast är att likna vid ledningsformen styrelse med fullt ansvar (jfr prop. 1997/98:136 s. 39 f. och 47 f.). För regeringen är det angeläget att vid val mellan ovan nämnda ledningsformer kunna utgå från myndighetens verksamhet och mål sådana som de är fastlagda av och regeringen och därefter välja den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen. De olika ledningsformerna skall tydligt framgå av verksförordningen. saknas t.ex. reglering av ledningsformen styrelse med fullt ansvar. Utredaren skall belysa bl.a. de tänkbara problem som finns när det gäller styrelsernas sammansättning, t.ex. lämpligheten i att generaldirektörer sitter med i den egna myndighetens styrelse om denna har fullt ansvar eller att det i styrelser med begränsat ansvar förekommer externa ordföranden. Myndighetsledningens ansvar och uppgifter Ett tydligt ansvar för myndighetsledningen är viktigt bl.a. för förvaltningens möjligheter att uppfylla höga krav på effektivitet. Relationerna mellan myndighetschef och styrelse är oftast reglerad i myndighetsinstruktion och arbetsordning. Ansvarsfördelningen mellan myndighetschef och styrelse skall vara tydliggjord i verksförordningen och myndighetsinstruktionen. Den generella regleringen bör återfinnas i en ny verksförordning. Vidare bör det ankomma på styrelser med fullt ansvar att i övrigt fatta beslut om ansvarsfördelning mellan olika ledningsfunktioner inom myndigheten. Utredaren skall i detta sammanhang se över fördelningen av ansvar mellan olika ledningsfunktioner vid myndigheterna så att ansvaret för myndighetsutövning, förvaltningen i övrigt, verksamhet och resultat, ekonomisk styrning, arbetsgivarfrågor och liknande kommer till klart uttryck i en ny verksförordning. Det är också viktigt att ansvarsfördelningen är klar mellan en central myndighet och dess regionala och lokala myndigheter. Utredaren skall överväga om ansvarsfördelningen kan och bör anges i en ny verksförordning. förekommer det att myndigheter har ett särskilt beslutsorgan vid sidan av styrelse och chef. I de fall sådana särskilda beslutsorgan fattar beslut i eget namn är de från förvaltningsrättsliga utgångspunkter att betrakta som egna myndigheter. Utredaren skall belysa ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och sådana särskilda organ. Utredaren skall också överväga om en ny verksförordning kan och bör reglera förhållandet mellan nämndmyndighet och andra små myndigheter och värdmyndighet, dvs. en myndighet som helt eller delvis tillhandahåller finansiellt, personellt eller administrativt stöd åt nämndmyndigheter eller andra små myndigheter. Utredaren skall i så fall föreslå en författningsmässig lösning. En utgångs- punkt bör vara att värdmyndighetens ledning bör ges ansvar för att ansvarsfördelningen i övrigt framgår av arbetsordningen. Myndighetsledningens ansvar enligt verksförordningen bör inte vara detaljreglerat, vilket torde innebära att en del av de krav som verksförordningen ställer på ledningen i stället borde få sin placering i någon annan författning eller i särskilda regeringsbeslut. Krav på återrapportering innebär ofta en stor arbetsbelastning för myndigheter. Skyldigheten att återrapportera kan vara särskilt betungande för nämndmyndigheter och andra små myndigheter och av dem upplevas som onödig. Det gäller särskilt sådana återrapporteringskrav som inte direkt rör den egna verksamheten men som gäller generellt till följd av författningsreglering eller andra regeringsbeslut. Utredaren skall föreslå lämpliga åtgärder för att regeringens generella krav på återrapportering även fortsättningsvis skall kunna Förslagen bör dock utformas med beaktande av att de små myndigheterna skall ha möjligheter att fullgöra kraven på återrapportering utan att den egna verksamheten blir lidande i större utsträckning än nödvändigt. () har också uppmärksammat frågor rörande myndighetsledningens ansvar och konstaterar i sin årliga rapport till regeringen för att myndigheter med ledningsformen styrelse är överrepresenterade när det gäller invändningar i revisionsberättelsen. RRV anför att det i myndigheter med en styrelse i ledningen ofta bedrivs verksamhet som innebär särskilda risker för fel. RRV menar därför att det är viktigt att det ställs stora krav på tydlighet vad gäller ledningsfunktionens olika skyldigheter och ansvar eftersom ansvaret i praktiken är delat mellan en verkställande ledning och en styrelse. Enligt RRV får eventuella svagheter och oklarheter omedelbara konsekvenser i form av bristande förvaltning. Utredaren skall med beaktande av ovanstående klargöra huruvida det, såsom RRV påpekat, finns ett behov av förtydliganden avsedda för ledningen av statliga myndigheter, motsvarande de förtydliganden som gjordes i 8 kap. aktiebolagslagen (1975:1385) vad gäller styrelsens ansvar och uppgifter, se prop. 1997/98:99, bet. 1997/98:LU26, rskr. 1997/98:257. Utredaren skall också klargöra huruvida RRV:s förslag om att reglerna i verksförordningen om myndighetsstyrelsernas kompetens och skyldigheter bör kompletteras på det sätt som gjorts för aktiebolag. RRV har i sin rapport för också påtalat att kravet på myndigheternas redovisning till regeringen av revisionens invändningar bör utökas till att även omfatta revisionens upplysningar och inskränkningar. Utredaren skall göra en bedömning av lämpligheten i att införa motsvarande krav i en ny verksförordning och härvid också beakta införandet av . RRV har vidare i sin årliga rapport till regeringen för föreslagit att regeringen skall se över formuleringarna i verksförordningen i syfte att tydliggöra ledningens ansvar för intern styrning och kontroll i enlighet med internationell standard på området. Utredaren skall göra en bedömning av RRV:s förslag samt föreslå de förändringar av verksförordningen som övervägandena kan leda till. EU-medlemskap berör i stort sett hela statsförvaltningen. Det stöd som myndigheterna förväntas ge regeringen i EU-frågor reglerades 1995. För att skall kunna utöva inflytande i EU:s beslutsprocedurer är det viktigt med en väl samordnad politik. Det krävs effektiva och tydliga former för beredning och samordning mellan regeringen och dess myndigheter i EU-relaterade ärenden. Utredaren skall överväga om detta förhållande ytterligare behöver tydliggöras i verksförord- ningen och om de krav som EU-medlemskapet i övrigt ställer på statsförvaltningen bör föranleda någon ändring i förordningen. Utredaren skall göra en analys av de krav på s.k. konsekvensutredningar som ställs enligt verksförordningen. Därvid bör bl.a. beaktas små myndigheters möjligheter att genomföra sådana utredningar med tillfredsställande kvalitet. Utredaren bör överväga om det i vissa fall bör införas undantag från skyldigheten att utföra konsekvensutredningar. Vidare bör förhållandet mellan verksförordningen och förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor samt förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner tydliggöras. Regleringen bör samordnas och förenklas. Regeringen utser myndighetens chef, ledamöter i styrelse, insynsråd och nämnd samt ordförande i styrelse, insynsråd och nämnd. Myndigheterna har ett delegerat ansvar för den inre organisationen och beslutar som regel själv i andra anställnings- frågor. I vissa fall är det dock önskvärt att regeringen har möjlighet att tillsätta en överdirektör, t.ex. för att verksamhetens omfattning eller särskilda betydelse kräver detta. Titeln överdirektör är förbehållen regeringens utnämningar, vilket också skall framgå av en ny verksförordning. Enligt 35 § verksförordningen får andra beslut av en myndighet än beslut som enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga eller andra föreskrifter. Av 22 a § förvaltningslagen följer att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dock inte beslut i administrativa ärenden och beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen (normgivningsärenden). Enligt förarbetena till 22 a § förvaltningslagen är beslut i administrativa ärenden av sådan karaktär att de inte lämpar sig för domstolsprövning (jfr prop. 1997/98:101 s. 63). Där anförs också att det typiskt sett inte finns något behov av domstolskontroll i sådana ärenden. Vidare anförs att avsikten varit att från domstols- prövning avskilja sådana myndighetsbeslut som inte är uttryck för någon egentlig myndighetsutövning mot enskilda utanför myndigheten, i första hand beslut i personalärenden men också beslut rörande verksamhetsinriktningen m.m. I förarbetena anförs också att terminologin anknyter till vad som redan har tillämpats i ett antal myndighetsinstruktioner samt att det överlämnats till rättstillämpningen att med beaktande av det angivna syftet närmare ange vilka typer av beslut som skall anses som administrativa. Anställningsärenden räknas enligt ovan nämnda terminologi till administrativa ärenden och anses därför undantagna från domstolsprövning enligt 22 a § förvaltningslagen (se och , Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5:e upplagan, 1999, s. 265). Av lagen om inskränkning i rätten att överklaga följer att det inte finns någon begränsning i rätten att överklaga anställningsbeslut till regeringen. En myndighets beslut i anställningsärenden kan därför enligt 35 § verksförordningen överklagas till regeringen, om något annat inte följer av andra föreskrifter. Inom vissa myndighetsområden finns sådana andra föreskrifter, se exempelvis förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdeparte- mentets verksamhetsområde. Inom bland annat detta område överklagas beslut i anställningsärenden hos . Nämnden har enligt sin instruktion även till uppgift att pröva överklaganden av de allmänna försäkringskassornas anställningsbeslut. Det har funnits en strävan att så långt som möjligt befria regeringen från förvaltningsärenden ([Ds 2001:1] s. 43 f.). Trots detta kan myndigheternas beslut i anställningsärenden i ett stort antal fall fortfarande överklagas till regeringen. Utredaren skall därför undersöka behovet av denna möjlighet till överprövning och vilken eller vilka myndigheter som bör göra den överprövning som behövs. Utredaren skall härvid föreslå nödvändiga författningsändringar. Vidare skall utredaren analysera behovet av en rätt för enskilda att få myndigheters beslut i normgivningsärenden överprövade efter överklagande. Om utredaren finner att nyttan av en sådan rätt generellt sett är ringa eller inte står i proportion till nackdelarna, skall utredaren överväga att föreslå en förordningsföreskrift om att beslut i normgivningsärenden får överklagas till regeringen bara när det är särskilt föreskrivet. Utredaren skall samråda med (Ju 2000:06) och med den särskilda utredare som har till uppgift att göra en samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reformen (Ju 2001:02). Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet. Uppdraget skall redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om en översyn av verksförordningen (Ju 2001:12) Beslut vid regeringssammanträde . Förläng tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir 2001:117) tillkallade statsrådet en särskild utredare med uppdrag att se över verksförordningen (1995:1322). Utredaren skall enligt direktiven redovisa uppdraget . Utredaren har hemställt om förlängd tid med hänvisning bl.a. till att frågor har tillkommit som kräver ytterligare överväganden. Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen skall redovisa sitt uppdrag . 1 § Denna förordning tillämpas på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning. Företrädare för staten vid domstol 2 § Inom sitt verksamhetsområde företräder myndigheten staten vid domstol. Myndigheten får uppdra åt en annan myndighet eller åt ett ombud att föra myndighetens talan. 3 § Myndigheten leds av en chef. 4 § Vid myndigheten finns en styrelse. Styrelsen består av myndighetens chef och högst åtta andra ledamöter. 5 § Vid myndigheten finns – om den inte har någon styrelse – ett råd som skall ha insyn i myndighetens verksamhet (insynsråd). Rådet består av högst fem ledamöter. Myndighetschefens ansvar och uppgifter 6 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet. 7 § Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. 1.hushålla väl med statens medel, 2.verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet, 3.fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs, 4.beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalförsvaret, regionalpolitiken, en ekologisk hållbar utveckling, jämställdheten mellan kvinnor och män samt integrationspolitiken, 5.se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i myndigheternas skrivelser och beslut, 6.se till att myndigheternas organisation är utformad så att redovisningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndigheternas verksamhet kontrolleras på ett betryggande sätt, 7.fastställa riktlinjer för myndighetens representation. Förordning (2000:1118). 8 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens arbetsgivarpolitik. 1.företräda myndigheten som arbetsgivare, 2.i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken, 3.se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten, 4.skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Förordning (1999:826). 9 § Myndighetens chef skall se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksamheten. 10 § Myndighetens chef skall hålla styrelsen eller insynsrådet informerat om verksamheten. Styrelsens ansvar och uppgifter 11 § Styrelsen skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. 12 § Styrelsen skall biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. 13 § Styrelsen skall besluta om 1.myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag, 2.åtgärder med anledning av revisionsrapporter och den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen enligt 15 §, 3.revisionsplan och åtgärder med anledning av redovisning enligt 6 § förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl., 4.sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. Förordning (2003:281). 14 § Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. 15 § Om revisionsberättelse över myndighetens årsredovisning innehåller någon invändning, skall myndigheten, inom efter berättelsens överlämnande, till regeringen redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av invändningen. Förordning (2003:281). 16 § Myndigheten skall ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen (EU) genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verksamheten utvecklas i de fall myndigheten eller dess personal medverkar och om andra förhållanden som är av betydelse för deltagandet. Myndigheten skall ställa den personal till förfogande för deltagande i EU som regeringen begär. 17 § Myndigheten bestämmer sin organisation. 18 § I en arbetsordning eller i särskilda beslut skall myndigheten meddela de bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet. 19 § Vid myndigheten skall det finnas en personalansvarsnämnd med myndighetens chef som ordförande. Nämnden skall därutöver bestå av, förutom personalföreträdarna, de ledamöter som myndigheten utser. Följande frågor skall prövas av personalansvarsnämnden: 1.skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, dock inte i fråga om provanställning, 20 § är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. 21 § Myndighetens chef skall avgöra ärenden som inte skall avgöras av styrelsen eller av personalansvarsnämnden. Om sådana ärenden som avses i första stycket inte behöver avgöras av chefen, får de avgöras av någon annan tjänsteman. Hur detta skall ske anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut. Andra stycket gäller inte föreskrifter och sådana ärenden som avses i 13 § 1–3. 22 § Innan myndighetens chef avgör viktigare ärenden, skall styrelsen ges tillfälle att yttra sig. Om ett ärende är så brådskande att ett yttrande inte hinner inhämtas, får chefen ändå avgöra ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen. SOU 2004:23 Bilaga 3 23 § Myndighetens chef skall ha en ställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe när denne inte är i tjänst. Ställföreträdaren inträder i övrigt i chefens ställe i den utsträckning som chefen bestämmer. 24 § Ärendena avgörs efter föredragning. I arbetsordningen eller i särskilda beslut får det medges att ärenden som avgörs av någon annan tjänsteman än myndighetens chef inte behöver föredras. 25 § Myndighetens chef får utan föredragning fatta beslut som inte kan skjutas upp till dess att ärendet hunnit föredras. 26 § I arbetsordningen eller i särskilda beslut skall det bestämmas vem som får begära in förklaringar, upplysningar eller yttranden i ärendena. 27 § Innan myndigheten beslutar föreskrifter eller allmänna råd enligt författningssamlingsförordningen (1976:725), skall myndigheten 1.noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden, 2.utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning, 3.ge statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs samt tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen, 4.begära regeringens medgivande att besluta föreskrifterna om de leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs. Förordning (1998:441). 28 § För föreskrifter som uteslutande rör verksamheten inom myndigheten och föreskrifter om avgifter för vilka det finns en skyldighet att samråda enligt 7 § avgiftsförordningen (1992:191) gäller inte 27 § 2–4. För föreskrifter som beslutas av en myndighet för att uppfylla internationella förpliktelser och som inte går utöver vad som följer av förpliktelserna gäller inte 27 § 4. Innebär det fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada om en föreskrift inte beslutas, får vad som sägs i 27 § 2–4 vänta till efter beslutet. Inhämtande av uppgifter och utövande av tillsyn 29 § Myndigheten skall se till att de kostnadsmässiga konsekvens- erna begränsas också när den begär in uppgifter eller utövar tillsyn. 30 § Myndigheten skall lämna Justitiekanslern en förteckning över de ärenden som kommit in till myndigheten före föregående år men som inte avgjorts vid årets utgång. Justitiekanslern får i det enskilda fallet besluta något annat. 31 § För varje beslut skall det finnas en handling som visar –dagen för beslutet, –beslutets innehåll, –vem som har fattat beslutet, –vem som har varit föredragande, –vem som har varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. 32 § Myndighetens chef anställs genom beslut av regeringen. Andra anställningar beslutas av myndigheten. 33 § Andra styrelseledamöter än myndighetens chef utses av regeringen för en bestämd tid. Regeringen utser ordförande i styrelsen. 34 § Ledamöterna i insynsrådet utses av regeringen för en bestämd tid. Regeringen utser ordförande i rådet. 35 § Andra beslut av myndigheten än beslut som enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol får överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga eller andra föreskrifter. Förordning (1998:1099). Denna förordning träder i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet. 2.Är myndigheten en central förvaltningsmyndighet, en nämndmyndighet eller någon annan typ av myndighet? 3.Vilken ledningsform har myndigheten? Styrelse med begränsat ansvar Styrelse med fullt ansvar Vilka bestämmelser i verksförordningen är tillämpliga på myndigheten I den förvaltningspolitiska propositionen har regeringen slagit fast att de ledningsformer som regeringen skall ha att välja mellan i den framtida statsförvaltningen är enrådighetsverk, eventuellt med s.k. insynsråd, styrelse med begränsat eller fullt ansvar samt nämndmyndighet.