sou · GSB350 · 2005-01-01 00:00:00 — Vad personalutbildning angår, är meningen att sedan kommitté- förslaget genomförts denna skall falla inom lagstiftningen om disk- riminering i arbetslivet – jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arb- etslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arb- etslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Att märka är emellertid att dessa regler tar sikte på handlande av arbets- givaren, men yrkesutbildning som inte faller under högskolelag- stiftningen kan ordnas också av andra. Ett exempel är IFU). En lösning som är lämplig från alla synpunkter förefaller inte lätt att åstadkomma. Med tanke på att regleringen sannolikt blir av provisorisk natur har utredningen trots allt ansett det lämpligast att bestämmelser om all utbildning utanför högskoleverksamheten som inte regleras av arbetslagstiftningen eller DFL tills vidare sammanförs med andra regler om kränkningar i samband med skolverksamhet, i varje fall såvitt rör diskriminering. I denna del kommer den nya lagen alltså att bli en motsvarighet till lagstift- ningen om högskoleverksamhet. I uppdraget ingår också att genomföra direktivet mot etnisk dis- kriminering beträffande studiestöd. Lagregler om detta hör inte hemma i en lag om skolverksamhet. I stället kan de lämpligen åt- minstone tills vidare tas in i DFL. Den nya lagstiftningen bör ta sikte inte bara på skolledningens och skolpersonalens beslut och förhållande i övrigt utan också, såvitt avser det offentliga skolväsendet, beslut fattade av den myn- dighet – statlig eller – som svarar för verksamheten i skolan. I fortsättningen talas för enkelhetens skull allmänt om beslut av skolan också då de kommer från myndigheten, och även i lagen bör lämpligen man använda en sådan sammanfattande term. Vidare bör skolan ha ett ansvar också för andra som är verksamma i skolan, närmast undervisning enligt bestämmelserna i lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan. Det bör framhållas att myndighetsutövning som hör till uppgiften kan över- lämnas till den som får ett sådant uppdrag (se 3 § i lagen), och i så fall svarar det allmänna redan enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) för fel eller försummelse av denne. När det gäller lagstiftningens utformning får till en början beak- tas en rad lagar och föreskrifter som avser att bl.a. motverka dis- kriminering av olika slag. Vad skolväsendet angår, skall enligt 1 kap. 2 § skollagen (1985:1100) alla barn och ungdomar oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Vidare sägs bl.a. att verksamheten i skolan skall utformas i överens- stämmelse med grundläggande demokratiska värderingar; var och en som verkar inom skolan skall bl.a. främja aktning för varje män- niskas egenvärde – särskilt främja jämställdhet mellan könen och aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobb- ning och rasistiska beteenden. Motsvarande bestämmelser om verk- samhetens utformning finns beträffande utbildning för vuxna (1 kap. 9 §). Några bestämmelser som direkt tar sikte på diskri- minering eller mobbning finns inte i lagen. Vissa regler i läro- planerna inskärper att alla elever och barn skall behandlas lika. I betänkandet (SOU 2002:121) Skollag för kvalitet och likvärdighet föreslås en ny skollag som bl.a. skall främja utbildningens lik- värdighet för alla åldersgrupper; särskilda regler tar sikte på en god arbetsmiljö samt trygghet och arbetsro i skolan. Med stöd av arbetsmiljölagen (1977:1160), som i vissa avseenden likställer den som genomgår utbildning med arbetstagare, har utfärdats föreskrifter och råd beträffande kränkande särbehandling, vilka omfattar såväl personal som elever. Där finns också före- skrifter om skyldighet för arbetsgivare att fånga upp signaler om kränkande särbehandling. (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Ombudsman- nen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) och () skall var på sitt område mot- verka diskriminerande beteenden på olika områden inom samhälls- livet. En allmän lagstiftning om dessa frågor är som nämnt DFL, som bygger på rådets nämnda direktiv /43/EG mot etnisk diskri- minering och 2000/78/EG - arbetslivsdirektivet. Lagen gäller bl.a. arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start eller bedrivande av när- ingsverksamhet, yrkesutövning, medlemskap i olika organisationer, yrkesmässigt tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder, soci- altjänsten, socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, hälso- och sjukvård samt annan medicinsk verksamhet. På det arbetsrätts- liga området regleras diskrimineringsfrågorna av en rad lagar: jäm- ställdhetslagen, lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funk- tionshinder och lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Det reviderade likabehandlingsdirek- tivet har ännu inte genomförts i . På högskoleområdet gäller LLH. Dess ändamål är att på detta område främja lika rättigheter för studenter och sökande och att motverka diskriminering på grund av könstillhörighet, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Lagen innehåller bestämmelser om olika åtgärder avsedda att motverka trakasserier och diskriminering samt skade- ståndsansvar för den som överträder lagens diskrimineringsförbud. Med trakasserier avses här ett uppträdande som kränker en stu- dents eller en sökandes värdighet i högskolestudierna, om det har samband med sådan diskriminering som angetts eller annars är av sexuell natur (4 §). Vad angår utbildning i samband med tjänstgöring med stöd av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt föreskrivs i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt att Försvarsmakten, Krisbered- skapsmyndigheten, , och skall vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att de tjänstgörande utsätts för ett uppträdande som kränker deras integritet om uppträdandet har samband med perso- nens könstillhörighet eller är av sexuell natur (sexuella trakasse- rier), personens etniska tillhörighet (etniska trakasserier) eller per- sonens sexuella läggning (trakasserier på grund av sexuell lägg- ning). Vid tillkomsten av DFL framhölls att det är angeläget med en diskrimineringslagstiftning som gäller för hela utbildningsväsendet och att de aktuella EG-direktiven bör genomföras fullt ut, varvid dock hänsyn måste tas till de förhållanden som gäller inom denna del av samhället. Som nämnt ansåg regeringen att ett antal grund- läggande frågor om utformningen av sådan lagstiftning för bl.a. skolväsendet måste belysas ytterligare innan det var möjligt att utforma en god reglering på detta område. En rad exempel på sådana frågor gavs i lagens förarbeten. Bl.a. nämndes vissa särskilda bestämmelser i den svenska skollagstiftningen som föreskrev olika skolformer för olika grupper av eleverna, de typer av beslut och särskilda situationer där ett diskrimineringsförbud kan komma att bli tillämpligt, frågor om ansvarsfördelningen inom den kommu- nala skolsektorn och tillsyn över diskrimineringsförbudets efter- levnad (prop. 2002/03:65 s. 76 f). Det är tydligt att en lagstiftning av det avsedda slaget bör behandla diskriminering av alla de slag som har berörts. Upp- giften blir närmast att fylla ut de luckor regleringen uppvisar på utbildningsområdet; i den mån frågan redan är reglerad av andra lagar bör bestämmelserna i dem behållas. Som nämnt arbetar med problemet hur alla dessa diskrimine- ringsregler skall samordnas, och utredningen saknar anledning att gå närmare in på detta (jfr dock 11 nedan). – Reglerna får emeller- tid anpassas efter de speciella förhållandena inom skolverksamhe- ten, på liknande sätt som reglerna i DFL utformats på varierande sätt beträffande diskriminering i olika sammanhang. Till en början tar diskussionen sikte framför allt på skadestånds- ansvar, som enligt utredningen är den sanktion som i första hand kommer i fråga (jfr nedan). Lagstiftningen bör under alla förhållanden omfatta sådana förfa- randen som enligt lagen om likabehandling av studenter i högsko- lan medför skadeståndsskyldighet, och det kan finnas anledning att i den följande diskussionen om lagstiftningens innehåll och ut- formning i denna del utgå från LLH:s disposition och lagtext – låt vara att åtskilliga avvikelser kan vara motiverade på skolområdet. Emellertid är utredningens uppgift inte bara att föreslå regler som främjar lika rättigheter och motverkar diskriminering; uppdra- get går också ut på att motverka annan kränkande behandling framför allt inom det offentliga skolväsendet och annan verksam- het som faller under skollagen. De nämnda diskrimineringslagarna och EG-direktiven tar sikte på kränkande behandling grundad på någons särställning (kön, ras, religion, sexuell läggning etc.). Själv- fallet är det i hög grad angeläget att lagstifta mot sådana beteenden också inom skolverksamheten, men när det gäller detta område kan man inte gärna begränsa sig till sådana fall. Som framgår av det föregående (2.3.2) har mobbning och trakasserier av andra orsaker visat sig utgöra ett så stort problem för skolornas del att det inte vore rimligt att lämna dem utanför en lagstiftning av det diskute- rade slaget. Trots arbete för att förhindra kränkningar av detta slag kan det behövas ytterligare regler för att inskärpa skolornas ansvar och skydda drabbade elever. Inte minst ur elever- nas synvinkel lär dessa frågor te sig väsentliga; bl.a. har från Barn- ombudsmannens sida understrukits, att åtgärder mot mobbning är det allra vanligaste önskemålet när barn och ungdomar fått lägga fram sina synpunkter på ombudsmannens arbete. Vikten av detta framgår också av . Läget är här annorlunda än inom högskoleväsendet, där i varje fall handgripliga övergrepp är mindre vanliga och studenterna över huvud taget är mindre beroende av kamraternas uppträdande. Sär- skilt när det gäller elever är det naturligtvis svårt, ibland omöjligt att urskilja om mobbning och liknande trakasserier är grundade på en sådan särställning som diskrimineringslagarna avser eller på att den kränkte avviker av någon annan orsak – genom sitt utseende, sin bakgrund, sin politiska uppfattning, sin allmänna läggning, sin inställning till skolan etc. Han eller hon anses vara ful, klumpig, tråkig, överklassig, underklassig, överdrivet ambitiös eller säregen på annat sätt, oavsett sitt kön, sitt etniska ursprung eller sin reli- gion. Att skilja mellan trakasserier på sådan grund och ordinär dis- kriminering skulle vara opraktiskt och ibland leda till direkt stö- tande resultat: det kan verka orimligt att tillämpa mildare regler därför att en i och för sig allvarlig mobbning inte ger uttryck för någon diskriminerande inställning i egentlig mening utan snarare en allmän hänsynslöshet eller elakhet. I varje fall från elevernas synpunkt kan det te sig minst lika kränkande att trakasseras på grund av personliga egenskaper som på grund av att man tillhör en viss grupp. – Att som i LLH bara utvidga reglerna till att omfatta sexuella trakasserier över huvud taget skulle vara helt otillräckligt för skolornas del, även om kränkningar av detta slag är ett viktigt problem i vissa åldersgrupper. Över huvud taget är det olämpligt att låta frågan om ingrepp mot missförhållanden av detta slag bli beroende av subtila juridiska distinktioner mellan olika typer av trakasserier. Som Skollagskom- mittén framhållit måste all kränkande behandling anses strida mot skolans grundläggande värden, och skolan måste ha ett ansvar för att förebygga, upptäcka och ingripa mot kränkande behandling i alla dess former; om vissa beteenden särskilt anges skulle andra kunna uppfattas som mindre allvarliga och därmed mindre otillåtna (SOU 2002:121 s. 385 f). Lagstiftningen måste klart ta avstånd från alla kränkningar av elevers person, vilka motiven än har varit och hur än kränkningen närmare kommit till uttryck. För utredningen framstår det därför som naturligt att behandla kränkningar av alla slag på samma sätt oavsett orsaken, i vart fall när det gäller elevers handlande. Skolan bör ha samma ansvar när den försummar att förebygga mobbning och liknande kränkningar, oavsett om de har diskriminerande inslag. (Med skolan menas här och i fortsättningen den som driver skolverksamheten; den ansva- rige kan vara kommunen, staten, eller någon som driver en fristående skola.) – En annan sak är att vissa trakasserier med sådana inslag från allmän synpunkt kan te sig som särskilt allvarliga kränkningar, vilket bör beaktas när ett ideellt skadestånd skall be- stämmas (se nedan avsnitt 7). Mot en så omfattande lagstiftning mot kränkande behandling kunde möjligen invändas att detta är en arbetsmiljöfråga; som förut nämnts behandlar arbetsmiljölagstiftningen också före- teelser av detta slag på utbildningsområdet. Men låter man denna lagstiftning ensam reglera en viss typ av trakasserier blir resultatet just en sådan splittring av regelsystemet som bör undvikas. Arbets- miljölagen stadgar visserligen en rad påföljder vid överträdelser av olika föreskrifter – straffansvar, förverkande, sanktionsavgifter – men inte skadeståndsansvar, och det är inget hinder för tillämpning av en lag om skadestånd för kränkningar att dessa förbjuds också på annat håll. Eftersom lagförslaget inte går närmare in på de åt- gärder mot mobbning och liknande som bör företas kommer den inte att kollidera med lagstiftningen om arbetsmiljön; snarare kom- mer den att ytterligare inskärpa vikten av att främja en god skol- miljö. I fråga om skolans eget handlande kan det däremot vara skäl att skilja ut just diskrimineringsfallen, som ju också fått en särskild reglering i högskolelagstiftningen. Det är här mindre ofta fråga om direkta trakasserier utan om beslut och bedömningar som är ett naturligt led i skolans verksamhet. Det är klart att också sådana ställningstaganden kan påverkas av andra obehöriga hänsyn än dis- kriminering – man särbehandlar en elev därför att man av någon orsak tycker illa om eleven. Men det är ändå – även bortsett från EG-direktiven – motiverat att särskilt ingripa mot diskrimine- ringsfallen, som kan urskiljas som en speciell grupp med praktisk och principiell betydelse. Vad angår fall då lärare eller annan perso- nal direkt trakasserar en elev, finns det anledning att reglera påfölj- den i lagen oavsett motiven för trakasserierna; också här får man slå fast att alla kränkningar av detta slag är oacceptabla, utan att några framstår som oskyldigare än andra. Men när det gäller orättvisa och klandervärda bedömningar utan diskriminerande inslag får de lik- som tidigare falla under allmänna regler om statens och kommu- nens ansvar; det är här vanligen fråga om myndighetsutövning, och fel och försummelser kan då – utöver konsekvenser för den en- skilde läraren – leda till skadeståndsskyldighet för det allmänna enligt 3 kap. 2 § SkL. På liknande sätt bör den diskuterade lagen förbigå fall där lärare och annan personal diskrimineras eller trakas- seras av överordnade och kolleger; här bör i stället arbetsrättsliga regler tillämpas. Utredningen har alltså kommit fram till att skolans skadestånds- ansvar vid trakasserier mellan eleverna bör omfatta all kränkande behandling oavsett orsaken, liksom trakasserier från skolans sida. Däremot bör reglerna om ansvar för skolans åtgärder och beslut i första hand ta sikte på diskriminering av olika slag. Härvid kan an- nan diskrimineringslagstiftning tas som mönster, i den mån inte reglerna framstår som mindre lämpliga på grund av skolverksam- hetens särprägel eller av något annat särskilt skäl. En anledning att utforma lagen något annorlunda kan vara att den får större räck- vidd om den utvidgas till att gälla trakasserier också av andra slag. Hur skadeståndsansvaret närmare skall regleras diskuteras i det följande (4.4, 5.2). LLH innehåller också en rad andra regler än om skadeståndsan- svar för diskriminering och för trakasserier. Sålunda förekommer en bestämmelse om målinriktat arbete för att främja lagens syfte. Även om vikten av att motarbeta diskriminering och trakasserier betonas på åtskilliga andra sätt, är det naturligt att ta upp en paral- lell till LLH:s paragraf i den aktuella lagen (6 §). På liknande sätt är motsvarigheter till motiverade när det gäller plan mot trakasserier, förbud mot repressalier, processrättsliga frå- gor och preskription. Även här bör dock en anpassning ske efter skolförhållandena. (Se 6.2 och 9 nedan). I LLH förekommer också bestämmelser om överklagande av vissa beslut av ett universitet eller en högskola med staten, en kommun eller ett landsting som huvudman. Sådan talan får föras till på den grunden att be- slutet strider mot ett förbud mot diskriminering eller mot repres- salier och kan leda till att beslutet undanröjs. Utredningen anser emellertid att det inte finns tillräcklig anledning att nu införa sär- skilda regler om sådant överklagande i lagförslaget. Det bör fram- hållas att skollagstiftningen är under omarbetning och att man bl.a. överväger ett förslag om utvidgade möjligheter till förvaltningsbe- svär (jfr SOU 2002:121 s. 297 ff). Hur det nya systemet kommer att se ut är oklart. Det finns dock skäl att anta att sådana regler, vid sidan av skadeståndspåföljden, kan bli tillräckliga för att tillgodose elevernas rättssäkerhet också när det gäller skydd mot diskriminerande och annan kränkande behandling. Hur som helst är det mindre lämpligt med ett dubbelt regelsystem för över- klagande av samma typ av beslut. Eventuella regler om överkla- gande av diskriminerande och liknande beslut bör därför tas in i skollagstiftningen, inte i den nu aktuella lagen, och behovet av dem bör övervägas vid arbetet på en ny skollag. – Utanför skollagens område är det i alla händelser svårt att alls ge några motsvarande bestämmelser. En annan sanktion av värde skulle vara vitesföreläggande för att genomdriva lagens regler – något som dock inte föreskrivs vare sig i LLH eller DFL. Som närmare skall utvecklas i det följande (avsnitt 8) finns det skäl att tills vidare vänta med att föreslå bestämmelser om vite, i avvaktan på behandling av frågan. Även andra regler av intresse i sammanhanget hör snarare hemma i skollagen eller skolförordningarna. Den nu aktuella lag- stiftningen bör lämpligen inte reglera skolans handlande mer i detalj, exempelvis då det gäller att förhindra mobbning. Det finns sålunda ingen anledning att ange skolans befogenheter att ingripa mot elever i olika fall i en särskild lag om förbud mot kränkningar av elever. De nya reglerna bör bara ge vissa allmänna bestämmelser om de krav man skall ställa på myndigheterna och påföljden av att dessa åsidosätts. Ansvaret för överträdelse av lagen bör vila på den som driver skolverksamheten, vare sig det är det allmänna eller någon enskild. Det bör omfatta fel och försummelser av skolans ledning, lärare och annan personal liksom av andra som är verksamma i skolan. När undervisningen t.ex. vid en fristående skola grundas på avtal, är det tänkbart att skolan försöker friskriva sig från det föreslagna skadeståndsansvaret eller begränsa detta. En särskild bestämmelse bör förhindra detta. Bestämmelserna skall alltså vara tvingande till elevernas förmån. Sådana beslut och förfaranden som kan medföra skadeståndsan- svar enligt lagen har i många fall förekommit vid myndighetsutöv- ning som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (SkL). Det bör inte finnas något hinder att en skadelidande i sådana fall grundar sin ta- lan på den bestämmelsen, om detta skulle vara förmån- ligare. Också ett arbetsgivaransvar enligt 3 kap. 1 § SkL kan tänkas bli aktuellt. Någon särskild regel om möjligheten till sådana ska- deståndskrav behövs inte i den föreslagna lagen (jfr 1 kap.1 § SkL). Inte heller behöver man erinra om den självklara möjligheten att kräva andra än skolan på skadestånd på grund av diskriminering eller trakasserier; det kan t.ex. bli fråga om skadeståndsanspråk mot andra elever på grund av misshandel eller olaga hot eller skade- ståndskrav mot lärare på grund av tjänstefel. Viss praktik ingår i skolutbildningen. Praktisk yrkesorientering (prao) utgör sålunda en del av skolgången i och arbetsplatsförlagd utbildning ingår i gymnasieutbildningen. Skolans ansvar för diskriminering och mobbning bör sträcka sig också dit. Självfallet har dock skolan mindre möjlighet att förhindra kränk- ningar av olika slag i sådana sammanhang, vilket måste påverka dess skyldigheter enligt lagen. Men i den mån den försummat dessa skyldigheter, kan den bli ansvarig. Vid sidan härav bör eleven kunna rikta krav mot det företag som svarat för yrkesorienteringen, om exempelvis företaget ställer upp diskriminerande krav på eleven för att ta emot honom eller henne. Den frågan bör inte regleras av en lag om skolverksamheten. Enligt arbetslivslagar – däremot inte enligt jämställdhetslagen – gäller ett diskrimineringsförbud bl.a. vid arbetsgivarens beslut eller andra åtgärder rörande yrkespraktik (se t.ex. 10 § första stycket 3 p. lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning). Regeln sägs i motiven inte omfatta prao eller arbetsplatsförlagd utbildning enligt gymnasieförordningen (se prop. 2002/03:65 s. 219). Enligt utredningens mening finns det dock anledning att låta samma reg- ler gälla även i detta fall, och en ändring föreslås därför i 1999 års Att införa helt nya bestämmelser i jämställdhetslagen lär där- emot ligga utanför utredningens uppdrag. Skadeståndsansvar enligt lagen bör gälla mot eleverna i den aktu- ella skolan, inte mot andra. Det är tänkbart att kamrater till en skolelev uppehåller sig vid elevens skola och då råkar ut för mobb- ning eller liknande eller att föräldrar till en elev utsätts för diskri- minerande behandling av skolpersonalen, men i så fall blir allmänna regler tillämpliga på skolans ansvar – närmast 3 kap. 1 eller 2 § ska- deståndslagen. En konsekvens av lagförslaget blir att lagstiftningen om likstäl- lighet i högskolorna nu kommer att skärpas i fråga om vissa sär- skilda utbildningar som faller utanför LLH:s område. Detta kan dock inte väntas orsaka några allvarliga svårigheter för de berörda utbildningsanstalterna. 3.3En särskild lag om likabehandling inom skolverksamheten? Mot denna bakgrund kan man ställa frågan, om en särskild lag bör föreslås som rör frågor om diskriminering och andra kränkningar på skolområdet. Man kan ju också tänka sig att regler om detta inarbetas i en befintlig lag, antingen LLH – som i så fall skulle röra likabehandling på utbildningsområdet över huvud taget – eller i DFL. Ännu en möjlighet är att bestämmelserna skulle tas in som ett särskilt kapitel i skollagen. Utredningsdirektiven tar inte direkt ställning till denna fråga; enligt uppdraget skall emellertid prövas bl.a. hur framlagda lagförslag kan anpassas och infogas i en sam- manhållen lagstiftning om diskriminering och annan kränkande behandling. Som tidigare nämnts har fått i uppdrag bl.a. att överväga en gemensam lagstiftning mot dis- kriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Enligt utredningens mening är i varje fall på kort sikt det lämpli- gaste att föreslå en särskild lagstiftning med förbud mot kränkande behandling inom skolverksamheten. Det är svårt att infoga regler av det slag som här har antytts i någon av de nu gällande lagarna om diskriminering. Som påpekats är förhållandena på skolområdet speciella genom den särskilda arten av trakasserier som här blir aktuella, vilka bör behandlas på samma sätt oavsett om de har ett diskriminerande inslag eller ej. I varje fall om man anlägger ett