sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — Denna utformning, där huvudregeln beskrivs i lag och regeringen får meddela undantag, har dessutom förordats av Lagrådet i det föregående yttrandet. Det finns därför inga grundläggande hinder mot att låta bemyndigandena avseende pass stå kvar i oförändrad form. När det gäller regeringens rätt att föreskriva om undantag från passkravet föreslås ovan under Allmänna frågor att undantaget från passkravet för nordiska medborgare skall framgå direkt av utlänningslagen. Undantaget har gällt sedan den nordiska passöver- enskommelsen och får anse så grundläggande att det inte möter några hinder att införa det direkt i lag. Kommittén för- ordar därför att bemyndigandet att föreskriva om undantag från passkravet inskränks till att gälla andra undantag än för nordiska medborgare. Den praktiska användningen av övriga bemyndiganden rörande pass talar för att låta dessa kvarstå i oförändrad form. Möjligheten att föreskriva undantag från passkravet används och har använts för att svara upp mot internationella överenskommelser, tidigare inom och inom Schengenanslutna stater. Ända- målsskäl talar för att regeringen skall ha kvar möjligheten att på detta område, med undantag för medborgare från , meddela undantag från passkravet. Utöver de undantag från passkravet som bygger på internationella överenskommelser tillkommer också vissa grupper av utlänningar som enligt regeringens föreskrifter undantas från passkravet. Detta gäller utlänningar som har permanent uppehållstillstånd eller tidsbegränsat uppehållstillstånd med till- fälligt skydd, men också barn som är och följer med en vuxen person som har pass med tillräckliga uppgifter för att identifiera barnet. Undantaget från passkrav för dessa kategorier kan i och för sig antas vara nästintill permanent och även detta skulle därför kunna föras in i lagtexten. För överskådlighetens skull, och då inga andra skäl talar för att ändra nuvarande ordning, framstår det dock som mest lämpligt att hålla resterande undantag från passkravet samlade i utlänningsförordningen. Sammanfattningsvis bör regeringen alltså även fortsättningsvis ha rätt att föreskriva om undantag från passkravet utom för nor- diska medborgare. Frågan om vilka handlingar som får godtas som pass är sådan att det kan krävas snabba ändringar av gällande föreskrifter, då till- strömningen från olika länder och deras möjlighet att få ut pass- handlingar kan ändras med kort varsel. Denna fråga lämpar sig därför också väl att reglera enligt nuvarande ordning, där rege- ringen får bemyndiga att meddela föreskrifter. Också rätten att föreskriva i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar kan behöva genomgå detaljändringar med kort varsel vid förändringar av förhållandena i ett visst land. Även här förefaller det lämpligt att regeringens bemyndiganderätt kvarstår i dess nuvarande form. Kommitténs förslag: Regeringens bemyndiganden i fråga om visering bör förändras och fortsättningsvis utformas på följande sätt. Undantaget från det allmänna viseringskravet för de nordiska länderna kvarstår i utlänningslagen. Kriterierna för de två huvudformerna av visering, nämligen enhetlig visering och nationell visering, regleras direkt i utlänningslagen. De allmänna förutsättningarna för dessa viseringsformer förs in i utlännings- lagen med utgångspunkt i praxis och regler. Övriga särskilda viseringsformer som transitvisering, nödfallsvisering etc. regleras även fortsättningsvis i utlännings- förordningen genom bemyndigande för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om visering. Bemyndigandet för rege- ringen att meddela undantag från viseringskravet för diplomat- personal och liknande kvarstår, men flyttas från 12 kap. UtlL upp till 2 kap. UtlL. Regeringens bemyndigande att föreskriva undantag från viseringskravet för vissa länder kvarstår. Enligt nu gällande rätt finns ett generellt krav på att utlänningar som inte är nordiska medborgare skall ha visering för inresa i (1 kap. 3 § första stycket UtlL). Dessutom sägs i lagen att visering får ges för högst tre månaders vistelse i samt att visering får begränsas och förenas med de villkor som kan behövas (2 kap. 1 § andra stycket UtlL). Regeringen har getts rätt att föreskriva andra undantag från kravet på visering och föreskriva undantag från huvudregeln att visering får ges för högst tre månaders vistelse (1 kap. 3 § andra stycket och 2 kap. 1 § andra stycket UtlL). De bestämmelser om visering som finns i utlänningsförord- ningen gäller dels olika former av visering och praktiska tillämp- ningsföreskrifter, dels undantag för vissa stater från kravet på visering. De olika formerna av visering som anges i utlänningsför- ordningen är enhetlig visering (2 kap. 1 §), nationell visering (2 kap. 3 §), visering för flygplatstransitering (2 kap. 9 §), nödfalls- visering (2 kap. 10 §), visering för sjömän (2 kap. 11 §) och gemen- sam visering (2 kap. 12 §). De egentliga kriterier som beaktas vid prövningen av en ansökan om enhetlig visering finns dock i (2 kap. artikel 5) respektive Migrations- verkets riktlinjer. För nationell visering anges några av de kriterier som skall beaktas vid prövningen i 2 kap. 3 § UtlF. Även i fråga om nödfallsvisering anges vissa riktlinjer i utlänningsförordningen (2 kap. 10 §). För övriga former av visering anges inte något speciellt om vilka kriterier som skall beaktas eller hur prövningen i övrigt bör ske. Undantagen för vissa stater från kravet på visering anges i 2 kap. 4 § UtlF. Lagrådet har på flera punkter i sitt föregående yttrande riktat kritik mot den nuvarande utformningen av viseringsbestämmel- serna och de bemyndiganden som gäller visering. Lagrådet ansåg det anmärkningsvärt att det inte finns någon materiell bestämmelse i lagen som anger under vilka förutsättningar visering skall ges, alternativt en huvudregel om att visering skall ges, men får vägras i särskilda närmare beskrivna fall. Lagrådet konstaterade att den beslutande myndigheten har fått en mycket vid, närmast diskretio- när prövningsrätt enligt lagen och att det fanns anledning att ifrågasätta så vida beslutsramar i lagen. Vidare fann Lagrådet att de riktlinjer som utfärdas av inte grundas på ett bemyndigande från regeringen och inte har föreskriftens form, varför riktlinjerna i dess nuvarande utformning inte är for- mellt bindande för beslutande myndigheter. Ansökan om visering för ett besök i prövas vanligtvis som en enhetlig visering. Vid prövningen av en sådan ansökan beaktas dels individuella omständigheter, dels mer allmänna omständigheter utifrån kännedomen om det land sökanden är medborgare i. Kan en enhetlig visering inte beviljas, kan det under vissa omständigheter i stället beviljas en nationell visering. Flertalet av de övriga viseringsformerna, nämligen nödfallsvisering, visering för sjömän och gemensam visering utgör speciella former av enhet- lig visering. Bestämmelsen om visering för flygplatstransitering utgör en särskild viseringsform för genomresa via internationellt flygplatsområde i . Visering för flygplatstransitering krävs dessutom endast för medborgare från särskilt angivna länder. Enhetlig och nationell visering kan alltså sägas vara två huvud- typer av de olika viseringsformerna. Vid övervägande av hur långt regeringens bemyndigande bör sträcka sig på viseringsområdet finns det därigenom anledning att skilja på å ena sidan enhetlig och nationell visering, å andra sidan de särskilda formerna av enhetlig visering respektive flygplatstransitering. Av de olika viseringar som nämnts har enhetlig visering och nationell visering en allmängiltig utformning som anger förutsätt- ningarna för att sådana viseringar skall kunna beviljas. De indivi- duella omständigheter som skall beaktas enligt Schengenkonven- tionen och praxis framstår som lämpade att föra in som övergri- pande kriterier i lagtexten, för att det på så sätt skall kunna utläsas vad som skall beaktas vid bedömningen av enhetliga och nationella viseringar. Överskådligheten av viseringsområdet skulle öka om dessa kriterier förs över till utlänningslagen. Några andra ändamåls- skäl med att behålla regeringens bemyndigande på detta område föreligger inte. Kommittén föreslår därför att dessa viseringsformer och förutsättningarna för att meddela sådana viseringar, vilka kan utläsas av och viseringspraxis enligt vad som sagts ovan i avsnitt 2.6, anges direkt i lagen och att regeringens bemyndigande tas bort i samma utsträckning. För att kunna få en samlad överblick över viseringsområdet skulle det i och för sig vara en fördel om även regleringen av de sär- skilda viseringsformerna i 2 kap. 9–12 §§ UtlF fördes över till utlänningslagen. När det gäller dessa särskilda viseringsformer kan det däremot uppkomma behov av att ändra t.ex. tidsgränserna, vil- ket talar för att behålla ett bemyndigande som tillåter att rege- ringen meddelar föreskrifter på detta område. I bestämmelsen om visering för flygplatstransitering anges också vilka länders medbor- gare som är viseringspliktiga. Liksom övriga bestämmelser som innehåller listor med enskilda länder kan även denna behöva genomgå snabba och upprepade ändringar som gör det lämpligt att behålla regeringens bemyndigande. Det kan också uppkomma behov av att skapa nya, särskilda viseringsformer, vilka lämpligen bör kunna regleras i utlänningsförordningen. Dessutom kan det, även för andra viseringsformer än flygplatstransitering, bli aktuellt att ange särskilda bestämmelser för vissa länder. Regeringen bör därför även fortsättningsvis ha bemyndigande att meddela före- skrifter som täcker andra viseringstyper än grundformerna enhetlig och nationell visering. Omständigheter som är hänförliga till att sökanden kommer från ett visst land beaktas genom den fortlöpande praxisinformation som utfärdas av för enskilda länder. Det bör understrykas att det, förutom de länder som utfärdar praxisinformation för, också finns länder som är helt undantagna från viseringskrav. Dessa undantag anges dock i utlänningsförordningen och det bemyndigandet behandlas . Den samlade praxisinformationen för viseringspliktiga län- der är omfattande och måste kunna ändras snabbt. Av naturliga skäl kan den inte tas in i lagtexten utan det måste lämpligen även framöver ankomma på att utfärda riktlinjer av detta slag. Som Lagrådet påpekat finns inget bemyndigande för varken praxisinformationen om enskilda länder eller de allmänna riktlin- jerna. Dessa kan därför inte heller utformas som föreskrifter enligt nu gällande ordning. Praxisinformation för enskilda länder kan vara svår att utforma som generella föreskrifter, även om det skulle vara i form av myndighetsföreskrifter. Trots det önskvärda i att samtliga bestämmelser som skall tillämpas av beslutande myndigheter utformas som bindande föreskrifter, får det därför antas att sådan information även i fortsättningen måste ges en mer informell karaktär och att den inte är lämplig att utfärda i föreskriftens form. Kommittén finner därför inte anledning att införa någon särskild reglering som skulle ge regeringen rätt att, i sin tur, bemyndiga att utfärda generella föreskrifter om visering. Som tidigare nämnts finns det en möjlighet för regeringen att föreskriva undantag från kravet på visering. Med stöd av detta har regeringen i utlänningsförordningen angett ett stort antal länder vars medborgare är befriade från viseringskravet. Vilka länders medborgare som är viseringsfria bestäms numera inom EU, se vidare avsnitt 2.2.1. För vissa länder finns också spe- cialregler om befrielse från viseringskrav under förutsättning att särskilda identitetskort visas upp. Dessa bestämmelser är detalje- rade och måste ändras om förhållandena är sådana att visering anses krävas för någon tidigare viseringsfri stat eller vice versa. Denna reglering framstår inte som lämplig att föra in i lagtexten och regeringens rätt att föreskriva undantag från viseringskravet bör därför kvarstå oförändrat i sak. Redaktionellt bör dock bemyndi- gandet föras ihop i en bestämmelse som anger regeringens rätt att föreskriva om undantag även från andra generella tillståndskrav, såsom uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Sammanfattningsvis bör alltså regeringens bemyndigande på viseringsområdet omfatta att meddela föreskrifter om visering, utöver vad som anges om enhetlig och nationell visering i utlän- ningslagen, samt att föreskriva om undantag från viseringskravet. Lagrådsremissens förslag innehöll på detta område ett bemyndi- gande att meddela föreskrifter om visering. Enligt lagrådsremis- sens förslag angav utlänningslagen dock inte några kriterier varken för enhetlig visering eller för någon annan viseringsform. Då krite- rierna för att enhetlig eller nationell visering skall kunna beviljas enligt kommitténs förslag bör framgå direkt av lagen, kan bemyn- digandet inskränkas något och bör lämpligen formuleras så att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om visering. Kommitténs förslag: Regeringens rätt att meddela föreskrifter om undantag från kravet på uppehållstillstånd samt att före- skriva krav på uppehållstillstånd redan efter kortare vistelsetid i än skall kvarstå. Regeringens bemyndigande att också för andra än EES- anslutna länder eller meddela föreskrifter om uppe- hållstillstånd grundat på internationella överenskommelser skall kvarstå, liksom bemyndigandet att meddela särskilda föreskrif- ter om återkallelse av uppehållstillstånd för medborgare i EES- länder och . Regeringen skall ha fortsatt rätt att meddela kompletterande föreskrifter om beviljande av uppehållstillstånd för tillfälligt skydd. Regeringens rätt att meddela föreskrifter om studier och besök skall kvarstå. Uppehållstillstånd av humanitära skäl skall helt och hållet regleras i lag och bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter på detta område utgår. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket UtlL får regeringen föreskriva undantag från kravet på uppehållstillstånd för andra än nordiska medborgare samt föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i än . Då det inte kan för- utses i vilka situationer behov kan uppstå i det senare avseendet bör bemyndigandet stå kvar. Bemyndigandet i den nu angivna bestämmelsen har använts bl.a. för att ange att den som har visering är undantagen från kravet på uppehållstillstånd (2 kap. 7 § UtlF). Därutöver har bemyndigandet också använts för att meddela mer detaljerade föreskrifter, t.ex. 3 kap. 2 a § UtlF där det anges att EES-medborgare får vistas i utan uppehållstillstånd om han eller hon arbetar i men är bosatt i en annan EU-stat dit utlänningen vanligtvis åter- vänder minst en gång och 3 kap. 1 § UtlF, som stadgar att den ovan nämnda om uppehållstillståndsfri tid beräknas med avseende på hela Schengenområdet. Bestämmel- ser på denna detaljnivå passar i förordning och dessa bemyndigan- den bör finnas kvar. Regeringen får vidare, enligt 2 kap. 14 § UtlL, meddela före- skrifter om att ansökan om uppehållstillstånd får bifallas, om det följer av en överenskommelse med främmande stat. Bemyndigan- det har bl.a. använts för att meddela omfattande föreskrifter om hela EES-kretsen, dvs. alla kategorier av EES-medbor- gare/medborgare i och deras anhöriga. Föreskrifterna i utlänningsförordningen är i praktiken viktiga, men som nämnts ovan förefaller det inte praktiskt genomförbart att föra över dem till utlänningslagen utan att den önskade överskådligheten går för- lorad. Vidare pågår inom EU arbete med det s.k. fri rörlighets- direktivet. Vid ett genomförande av detta direktiv i svensk rätt kommer en översyn åter att göras av de aktuella bestämmelserna, vilket gör att det nu framstår som olämpligt att föregripa denna kommande översyn. Regeringens generella bemyndigande enligt 2 kap. 14 § andra stycket UtlL att meddela föreskrifter om det följer av internatio- nella avtal har alltså en stor praktisk betydelse för de bestämmelser som hör samman med eller avtalet mellan EG och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan. Som framgått ovan framstår det som lämpligt att regeringen även fortsättningsvis ges rätt att meddela föreskrifter angående uppehållstillstånd för EES-medborgare respektive medborgare i . Detta bemyn- digande bör anges i direkt anslutning till de grundläggande bestämmelserna om tillståndskrav i utlänningslagen. Det nuvarande bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om uppe- hållstillstånd på grund av internationella överenskommelser kan dock också innefatta andra internationella överenskommelser. Denna möjlighet bör inte avskaffas och det finns inte några spe- ciella skäl att föra över beslutanderätten till lagnivå. Bemyndigandet kan därför stå kvar i oförändrat skick. I 2 kap. 14 § andra stycket UtlL finns slutligen ett bemyndigande som ger regeringen rätt att meddela föreskrifter om särskilda förut- sättningar för att återkalla ett uppehållstillstånd för personer som omfattas av respektive avtalet . Med stöd av det bemyndigandet har regeringen föreskrivit (3 kap. 5 c § UtlF) att uppehållstillstånd i dessa fall får återkallas om utlänningen inte kan försörja sig eller annars saknar egna medel för sitt uppehälle här samt att uppehållstillstånd för familjemedlemmar får återkallas om anknytningen till EES-medborgaren bryts och familjemedlem- men inte har rätt att stanna i på någon annan grund. detta bemyndigande har samband med fri rörlighetsdirektivet och bör behandlas på samma sätt. Bemyndigandet bör alltså finnas kvar. Regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om bevil- jande av uppehållstillstånd för tillfälligt skydd (2 a kap. 3 § UtlL) gäller situationer utöver de som omfattas av Europeiska unionens råds beslut. Bemyndigandet är också inskränkt till att gälla personer som har fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller ursprungsregion. Bemyndigandet utgör alltså en komplette- ring till situationer då uppehållstillstånd med tillfälligt skydd inte ges enligt huvudreglerna i 2 a kap. UtlL. Också i dessa fall framstår bemyndigandet som lämpligt att behålla. Kommittén föreslår där- för att det får stå kvar i nuvarande omfattning. Att uppehållstillstånd får meddelas för studier eller besök fram- går av 2 kap. 4 § 7 UtlL. Några kriterier för bedöm- ningen framgår dock inte av lagen. I stället har regeringen använt bemyndigandet på detta område (2 kap. 14 § första stycket 1 UtlL) för att meddela kriterier rörande uppehållstillstånd för studier i utlänningsförordningen (3 kap. 4 § UtlF). Föreskrifterna tar dels upp att utlänningens försörjning skall vara tryggad, dels vilka for- mer av studier det skall vara fråga om för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Regeringen har inte meddelat några föreskrifter rörande besök. Det kan ifrågasättas om detta bemyndigande därför inte kunde utgå såvitt avser besök. De flesta situationer där uppe- hållstillstånd kan komma i fråga för besök, finns redan reglerade i lag. Med den begränsade räckvidd bemyndigandet har i denna del, kan det dock kvarstå om behov skulle uppkomma av ytterligare reglering. Reglerna om uppehållstillstånd på grund av studier är till stor del sådana att de skulle kunna införas i lagen. Det kan dock bli aktuellt med ändringar angående olika utbildningsformer som lik- väl motiverar att bemyndigandet står kvar. När det så gäller uppehållstillstånd av humanitära skäl och det nuvarande bemyndigandet i denna fråga (2 kap. 14 § första stycket 2 UtlL) finns det anledning att återknyta till utgångspunkten i direktiven, nämligen att regeringens möjligheter att kunna påverka rättstillämpningen inte får leda till att domstolarnas oberoende roll och självständighet kan sättas i fråga. Reglerna skall alltså vara så konstruerade att någon misstanke inte kan uppstå om att rege- ringen blandar sig i den dömande verksamheten. Regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om humanitära skäl är i nuvarande utformning mycket vidsträckt och skulle kunna använ- das för att meddela detaljerade regler på området. Detta är inte för- enligt med vad som sagts om domstolarnas oberoende roll och självständighet. I den praktiska tillämpningen har regeringens bemyndigande utnyttjats för att meddela föreskrifter om s.k. tidsförordningar. Dessa förordningar har kritiserats på grund av orättvisa resultat och kommittén förordar därför att tidsaspekter i ärenden om uppehållstillstånd beaktas endast genom en preciserad utformning av lagtexten. Efter en genomgående precisering av lag- texten bör det heller inte finnas något behov av att låta bemyndi- gandet angående humanitära skäl kvarstå i någon del. Kommittén föreslår därför att det tas bort helt och hållet. Kommitténs förslag: Bemyndigandena kvarstår oförändrade. Reglerna om skyddsbehövande är, till skillnad från exempelvis bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl, utförligt angivna i utlänningslagen. Av de bemyndiganden (3 kap. 8 § UtlL) som finns är det första ett komplement till bestämmelserna om tillfälligt skydd, med innebörden att regeringen får meddela före- skrifter om beviljande av permanent uppehållstillstånd. De katego- rier av sökande som enligt första stycket kan komma ifråga är skyddssökande som behöver varaktigt skydd i på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller som inte kan återvända hem på grund av en miljökatastrof. Bemyndigandet rör ett sådant område som kan innebära ekonomiska påfrestningar för om permanent tillstånd beviljas. Sådana frågor har i och för sig ett generellt intresse även för att bedöma. är det här fråga om undantagssituationer där de grundläggande skälen för att få stanna är reglerade i lag och framstår som mycket starka. Bemyndigandet bör därför gälla oförändrat i denna del. I 3 kap. 8 § andra stycket UtlL finns också ett bemyndigande som innebär att regeringen har rätt att meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas den kategori av skyddsbehövande som inte kan återvända till sitt hemland på grund av väpnad kon- flikt eller en miljökatastrof om det behövs med hänsyn till upp- komna begränsningar i möjligheter att ta emot utlän- ningar. Om sådana föreskrifter meddelas skall de anmälas till riks- dagen genom en särskild skrivelse . det har aldrig använts och det har möjligen fått en minskad bety- delse efter genomförandet av de EG-rättsliga reglerna om mass- flykt. Det är dock inte otänkbart att det kan behöva tas i anspråk i en krisartad undantagssituation. Mot den bakgrunden och då det parlamentariska inflytandet tillgodoses genom att skall tillställas en skrivelse om föreskrifter meddelas (fjärde stycket) bör bemyndigandet finnas kvar i utlänningslagen. I 3 kap. 8 § tredje stycket UtlL ges slutligen regeringen en möj- lighet att meddela föreskrifter om undantag från den s.k. första asyllandsprincipen. Bemyndigandet ger stöd för bestämmelsen i 7 kap. 1 § UtlF som innebär att undantag från första asyllandsprin- cipen får göras av familjeanknytningsskäl eller om utlänningen har särskild anknytning till och saknar anknytning till det land dit verkställigheten skulle ske. Det är väl avgränsat och bör finnas kvar. Kommitténs förslag: Det allmänna bemyndigandet för rege- ringen att meddela föreskrifter om arbetstillstånd görs om till ett bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd. Tillämpningsområdet för bemyndigandet mins- kar dock genom att huvudkriterierna för arbetstillstånd läggs fast i lag. Nuvarande bemyndigande innebär att regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på arbetstillstånd än de undantag som anges i lagen, nämligen nordiska medborgare och utlänningar med permanent uppehållstillstånd (1 kap. 5 § UtlL). Regeringen får också meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd, utöver de förutsättningar som anges i utlänningslagen (2 kap. 6 § tredje stycket UtlL). Det förstnämnda bemyndigandet har använts för att undanta ett flertal olika kategorier från kravet på arbetstillstånd när de skall arbeta tillfälligt i .