sou · GSB362 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut vid regeringssammanträde bemyndi- gade regeringen chefen för att tillkalla en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoproto- kollets flexibla mekanismer, dvs. handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Till ordförande i delegationen förordnades generaltulldirektör . Vid samma datum förord- nades som ledamöter av delegationen (), (), . Elgestam (socialdemokraterna), (socialdemokraterna), (socialdemokraterna), (modera- terna), (), (vänster- partiet) och (). Som ledamot förordnades (). Som ledamot förord- nades (). Som ledamöter förordnades () och (). Att som sakkunniga biträda delegationen förordnades (), Bo Diczfalusy (), (), (), (), (), (), (Närings- departementet) och (). Vidare förordnades som sakkunniga () och (Närings- departementet), (Närings- departementet), (), (), () och (), (), (), (), samt () och (). Från uppdraget som sakkunniga entledigades , Bo Diczfalusy, och , , samt , och . entledigades och förordnades på nytt som sakkunnig . Som sak- kunnig deltog även (). Som experter förordnades (i ), () och (). Som huvudsekreterare i utredningen förordnades docenten . Som sekreterare förordnades civil- ekonomen (från ), civil- ingenjören (från ), hovrättsrådet (från ) och chefsjuristen (från ). entledigades , men biträdde sekretariatet även under oktober- och förordnades på nytt som sekreterare från . Utredningen har antagit namnet . avlämnade delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60) och delbetänkandet Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120) . Från utredningens start och fram till avlämnandet av delegatio- nens andra delbetänkande avhölls sammanlagt 25 sammanträden med utredningens ledamöter, sakkunniga och experter. har fem sammanträden avhållits. I samband med förevarande delbetänkande har två underlags- rapporter tagits fram. Uppdragen framgår av kapitel 1. Delegationen får härmed överlämna delbetänkandet Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter , m.m. Reservationer har lämnats av ledamöterna . Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna (gemensamt särskilt yttrande), och samt av sakkunniga och (gemensamt särskilt yttrande), och . Förslag till lag om handel med utsläppsrätter ........................ Förslag till lag om ändring i ................................ Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken ...................... Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979) ................................................................................ Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... Förslag till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter................................ Utredningens uppdrag enligt direktiven ................................ 1.2Delegationens arbete med handelsdirektivet och Handelsdirektivet genomförs i etapper.......................... Etapp 1 – föreslagen reglering i delbetänkande 2................... 2.1.1 Tillstånd och tilldelning av utsläppsrätter................... 2.1.2 Övriga lagförslag i delbetänkande 2............................. Etapp 2 – regleringen i detta delbetänkande........................... 2.2.1 Lag om handel med utsläppsrätter............................... 2.2.2 Annan reglering............................................................. Reglering som kvarstår till den tredje etappen ....................... Organisation av marknaden för handel med Marknaden förutsätts etableras spontant ............................... Övervakning, rapportering och kontroll av 4.1Behov av författningsreglering med hänsyn till Övervakning och rapportering..................................... 4.2Bakgrund till författningsförslagen – beskrivning av Övervakning av utsläpp ................................................ 4.2.2 Nivåer för tillåten osäkerhet ........................................ Hantering av osäkerhet................................................. Kvalitetssäkring och kvalitetskontroll....................... Verifiering av rapporter .............................................. 4.2.8 Vad kan ackrediteringen av kontrollörer innebära i praktiken?.................................................................. Allmänt om register .................................................... Centralt register för alla medlemsstater i EU........... Registrering av utsläppsrätter................................................ 5.4.1Upprättande av verksamhetsutövarkonto och personligt innehavarkonto för behöriga fysiska och juridiska personer ................................................ Utfärdande av utsläppsrätter...................................... Återkallelse av tillstånd .............................................. Spärrande av konton................................................... Överlåtelse av utsläppsrätter ................................................. Återlämnande och annullering av utsläppsrätter ................. Registrering av pantsättning.................................................. 5.7.1 Behovet av pantsättning av utsläppsrätter................. Registrering av panträtt.............................................. 5.7.3 Annullering av pantsatta utsläppsrätter .................... Ansökan om pantsättning .......................................... 5.8Registrering av konkurs, utmätning, betalningssäkring Utmätning av utsläppsrätter ...................................... Betalningssäkring och kvarstad.................................. 5.8.4 Annullering av en utsläppsrätt som är utmätt eller belastad på annat sätt.......................................... Rättsverkningar av registrering ............................................. 5.9.5 Andra godtrosförvärv än dubbelöverlåtelse.............. 5.9.6 Rättsverkan av registrering av utsläppsrätter............ Behandling av personuppgifter ............................................. Sekretess av uppgifter i utsläppsrättsregistret...................... Straff och andra sanktioner samt skadestånd............... Tillsyn, överklagande och vissa frågor om tillstånd ....... Återkallelse av tillstånd i vissa fall ......................................... Frihetsgrader enligt handelsdirektivet....................... Koppling mellan tillstånd enligt handelsdirektivet Andra frågor om tillstånd ...................................................... Tillstånd och underlåtenhet att överlämna Tillstånd och andra växthusgaser ............................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ Finansiering av handelssystemet ................................ Skatte- och redovisningsmässiga konsekvenser ............ Vilken rättslig status skall utsläppsrätter ha? Bokföring och redovisning av utsläppsrätter........................ 11.3.1 Inkomstslaget näringsverksamhet ............................. 11.3.3 Förmögenhetsskatt samt arvs- och gåvoskatt........... Hantering av koldioxidskatten .................................... Utgångspunkter och principiella överväganden................... Sammanfattning av argument för och emot att ta bort 12.2.1 Statsfinansiella skäl ..................................................... 12.2.3 Högt pris på koldioxidutsläpp resulterar i låga 12.2.4 Koldioxidskatten och miljöeffekter .......................... Mål för ökad användning av biobränsle................................ Beräknat skattebortfall och finansieringsfrågor................... Sammanställning av remissynpunkter på delbetänkande 1 och delbetänkande 2 ........................................................... 12.5.1 För och emot att ta bort koldioxidskatten ............... 12.5.2 Synpunkter på finansieringsmodellerna .................... Delegationens överväganden och förslag ............................. Skillnader mellan och ett system för handel Delegationens tidigare ställningstagande ............................. Bakgrund och kvarstående frågor ......................................... Remissinstansernas synpunkter på delbetänkande 2 i dessa Försök att klarlägga oklarheterna från delbetänkande 2 ..... Överväganden och förslag..................................................... Behov av ytterligare reglering..................................... Handelsdirektivets bestämmelse om s.k. opt-out................ Auktionering och andra frågor inför åtagandeperioden 2008–2012 ............................................................................... Var skall handelssystemet regleras? Samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser...... Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar ......... Förslagens förenlighet med för statsstöd ......... 15.4 Behov av samlad bedömning................................................... Förslaget till lag om handel med utsläppsrätter ................... Förslaget till lag om ändring i . Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken ................. Förslaget till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter .............................. Reservationer och särskilda yttranden................................. Är utsläppsrätter finansiella instrument?........................ kommer ett system för handel med utsläppsrätter att införas inom EU, med utgångspunkt i ett direktiv (handelsdirektivet) som formellt antogs i oktober 2003.1 Handelssystemet är ett klimatpolitiskt instrument som syftar till att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom gemenskapen. Det europeiska handelssystemet kommer att omfatta olika tids- perioder. (åren 2005–2007) kommer endast utsläpp av koldioxid att ingå i handelssystemet. Vidare kommer handelssystemet att endast omfatta anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, pappersmassa, papper och papp) och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. I kommer cirka 500 anläggningar att omfattas. redovisade i sitt första del- betänkande Handla för bättre klimat (SOU 2003:60) vilka principer som för svensk del bör ligga till grund för fördelningen av utsläpps- rätter i handelssystemet. Mot bakgrund av detta och remissinstan- sernas synpunkter avlämnade regeringen proposi- tionen Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (prop. 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150). inlämnade regeringen nationella för- delningsplan till kommissionen. Enligt handelsdirektivet skall ett lands fördelning av utsläppsrätter bestämmas genom en sådan plan. 1 och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG. (EGT L 275, 25.10.2003) redovisade i sitt andra delbetänkande Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120) förslag till författningar som huvudsakligen rör tillstånds- och tilldelningsfrågor och som var avsedda att gälla fr.o.m. . Frågor om påföljder, tillsyn och överkla- gande som är knutna till tillstånd och tilldelning behandlades också i detta delbetänkande. Vidare diskuterades handelsdirektivets be- stämmelser i förhållande till miljörättsliga regler och om kol- dioxidskatten bör tas bort för de anläggningar som omfattas av handelssystemet. Mot bakgrund av det andra delbetänkandet och remissinstanser- nas synpunkter avlämnade regeringen propositio- nen Handel med utsläppsrätter I (prop. 2003/04:132). I propositio- nen föreslogs bl.a. att en ny lag om utsläpp av koldioxid införs som innehåller vissa bestämmelser om tillstånd för utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. Vidare föreslogs ändringar i miljö- balken som innebär att för de anläggningar som ingår i handels- systemet får inte meddelas villkor om begränsning av koldioxid- utsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. Delbetänkandets syfte och vissa förutsättningar Syftet med det nu föreliggande delbetänkandet är i första hand att lämna förslag på en fullständig lag för införandet av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Lagförslaget har i tillämpliga delar anpassats till förslagen i prop. 2003/04:132. Genom de förslag som lämnas i delbetänkandet finns det ett komplett lagförslag för handel med utsläppsrätter. Den kompletta lagen om utsläppsrätter kan härmed träda i kraft . Det bör noteras att befintliga svenska anläggningar som kommer att delta i handelssystemet i normalfallet kommer att an- söka om tillstånd med stöd i den lag regeringen föreslagit i prop. 2003/04:132. Den lagen, som i första hand tar sikte på perioden –2007, talar endast om tillstånd till utsläpp av koldioxid. Den i det föreliggande delbetänkandet föreslagna lagen om handel med utsläppsrätter, som är tänkt att med minsta möjliga förändringar kunna gälla även och framåt, talar istället om till- stånd till utsläpp av växthusgaser, som också är vad handelsdirekti- vet tar upp. Genom en ikraftträdandebestämmelse till lagen klar- görs emellertid att det med växthusgaser avses endast koldioxid –2007. Eftersom delegationen i det föreliggande delbetänkandet ofta talar om de förhållanden som är tänkta att re- gleras genom den i prop. 2003/04:132 föreslagna lagen använder vi emellertid här och var begreppet tillstånd till utsläpp av kol- dioxid, trots att den lag vi föreslår alltså talar om tillstånd till ut- släpp av växthusgaser. Inledningsvis bör också påpekas att införandet av handelsdirek- tivet i svensk rätt förutsätter att även vissa andra rättsakter tas fram inom gemenskapen och i relevanta delar författningsregleras i . Det gäller framför allt kommissionens förordning kring de register i vilka utsläppsrätterna skall registreras, och kommissio- nens riktlinjer avseende övervakning, rapportering och kontroll av växthusgaser. Arbetet med registerförordningen har dock kraftigt försenats inom EU och den kommer inte att föreligga i definitiv version förrän tidigast . I det följande sammanfattas de förslag som redovisas i delbetän- kandet. Förslag avseende regler för övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp För att man efter ett verksamhetsår skall kunna stämma av mäng- den koldioxidutsläpp mot redovisade utsläppsrätter är det väsent- ligt att utsläppen är korrekt redovisade. Handelsdirektivet inne- håller därför vissa krav på att verksamhetsutövaren skall övervaka sina utsläpp samt efter slutet av varje kalenderår rapportera ut- släppen från anläggningen under det berörda kalenderåret till behö- rig myndighet, som i kommer att vara för dessa frågor. För att säkerställa att utsläppsvärdena är korrekta skall också en av verksamhetsutövaren oberoende kontrollör kon- trollera rapporten i enlighet med vissa kriterier. Delegationens för- slag i denna del sammanfattas nedan. En verksamhetsutövare är skyldig att övervaka och rapportera sina utsläpp av växthusgaser. Rapporteringen skall ske i en årlig rapport. Verksamhetsutövaren svarar för att rapporten granskats av en kontrollör, som skall uppfylla de krav som framgår under rubriken verifiering nedan. Rapporten skall ges in till tillsynsmyndigheten () året efter det kalenderår som rapporten avser. Över- vakningen av utsläppen skall ske genom beräkning eller mät- ning. Rapporteringen skall för varje anläggning innehålla en beskriv- ning av de mät- eller beräkningsmetoder som används, inklu- sive en uppgift om sammanlagda utsläpp och om mätningens eller beräkningens säkerhet, och uppgifter om kvalitetssäkring och kvalitetskontroll. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om övervakning och rap- portering. Det är viktigt att så långt möjligt förenkla de nödvändiga procedurerna för berörda verksamhetsutövare och myndig- heter. Delegationen ser det därför som angeläget att rapporte- ringen av utsläpp kan ske elektroniskt. Kontroll av den årliga rapporten över utsläpp av växthusgaser skall utföras av en kontrollör som ackrediterats för uppgiften enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Med kontrollör jämställs i detta sammanhang kontrollör i en annan medlemsstat inom Europeiska ekonomiska samarbets- området som utsetts till att utföra kontroller i enlighet med handelsdirektivet. Verksamhetsutövaren skall visa att denne har ställning som kontrollör av sådan verksamhet i en annan med- lemsstat. () får meddela föreskrif- ter om krav på kontrollören och de uppgifter som kontrollören skall utföra. Delegationen anser att ömsesidigt erkännande av kontrollörer bör prägla arbetet i hela EU, och att skall verka för en sådan harmonisering. Beslut i frågan om ömsesidighet har dock ännu inte fattats på EU-nivå. Den enskilde verksamhetsutövaren skall stå för de kostnader han har till följd av införandet av systemet för övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp. Delegationen vill poängtera att EG:s registerförordning ännu inte är fastställd. Det förslag till registerförordning som ligger till grund för skrivningarna i detta delbetänkande är föremål för förhandlingar mellan medlemsländerna. Förändringar i eller tillägg till befintligt förslag till registerförordning kan komma att ändra förutsättningarna för de synpunkter och förslag som lämnas i delbetänkandet. Registersystemet kommer för svensk del att bestå av tre delar: ett register över berörda anläggningar, ett nationellt utsläppsrätts- register samt ett centralt, EU-övergripande register. Energimyn- digheten kommer att ansvara för det nationella utsläppsrätts- registret. Det EU-övergripande registret hanteras av kommissionen. Registret skall hålla ordning i systemet så att inga felaktigheter uppkommer i samband med utfärdande, överlåtelse eller vid an- nullering av utsläppsrätter. Detta är av avgörande betydelse för tilltron till handelssystemet. Det är i registret som handlande före- tag får tillgång till de utsläppsrätter som tilldelats dem. Det är dock viktigt att notera att det nationella registret inte har något med själva marknadsplatsen för utsläppsrätter att göra.2 Genom EG:s registerförordning och de kompletterande be- stämmelser om registerfrågor som föreslås i 4 kap. lagförslaget, bl.a. rättsverkningar vid pantsättning, utmätning och konkurs be- dömer delegationen att det föreligger ett komplett regelverk för registerfrågor. S.k. banking skall inte tillåtas mellan försöksperioden (2005–2007) och första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet (2008–2012). Det är av betydelse för det ekonomiska värdet av utsläppsrätter, liksom för andra finansiella instrument, att de kan pantsättas. Delegationen föreslår ett system för pantsättning av utsläppsrätter 2 Andrahandsmarknaden för handel med utsläppsrätter förutsätts etableras spontant genom bilateral handel, med eller utan mäklare, och/eller genom börshandel. Någon särskild reglering från statsmakternas sida behövs inte för detta. som har stora likheter med vad som gäller pantsättning av elcertifi- kat. Systemet innebär i sina huvuddrag följande. Om panträtt har upplåtits i en utsläppsrätt skall efter ansökan från pantsättaren en pantsättning registreras på pantsättarens konto där utsläppsrätten finns registrerad. Om panthavaren har ansökt om en sådan registrering skall en slutlig registrering av pantsättningen göras först efter det att pantsättaren givits möj- lighet att yttra sig. När en pantsättning av en utsläppsrätt har upphört skall, på motsvarande sätt som för registrering när panträtt har upp- låtits, registreringen tas bort från pantsättarens konto där ut- släppsrätten finns registrerad. En utsläppsrätt som är pantsatt, får inte annulleras utom för det fall utsläppsrätten är giltig därför att den tidsperiod för vilken den är utfärdad har gått till ända. Om en utsläppsrätt i sådant fall annulleras skall panthavaren ändå kunna kräva be- talning för sin fordran även om den inte förfallit till betalning. Registrering av konkurs, utmätning, betalningssäkring och kvarstad För att det skall uppstå ett sakrättsligt skydd för rättighetshavare och tredje man föreslår delegationen att förutom panträtt även konkurs, utmätning, betalningssäkring och kvarstad skall registre- ras. Följande förslag lämnas: När Energimyndigheten har underrättats om att en innehavare av ett konto i utsläppsregistret har försatts i konkurs, eller att en utsläppsrätt utmätts, belagts med kvarstad eller blivit före- mål för betalningssäkring, skall myndigheten se till att dessa förhållanden registreras i utsläppsregistret. skall ta bort en sådan registrering när den är aktuell. En utsläppsrätt som är utmätt, belagd med kvarstad eller blivit föremål för betalningssäkring får inte annulleras utom för det fall utsläppsrätten är giltig därför att den tidsperiod för vilken den är utfärdad har gått till ända. När det gäller värdepapper och annan lös egendom hade tidigare det förhållandet att egendomen överlämnats (traderats) till köparen avgörande betydelse för det sakrättsliga skyddet, dvs. skyddet gentemot tredje man. När det gäller värdepapper som betrak- tas som finansiella instrument gäller den s.k. inskrivningsprincipen som kommit till uttryck i 6 kap. kontoföringslagen. Principen in- nebär bl.a. att den som är antecknad som ägare till finansiella in- strument på ett konto skall, med de begränsningar som framgår av kontot, anses berättigad att förfoga över de finansiella instrument som finns registrerade på kontot (se 5 kap. 1 §). Delegationen föreslår att inskrivningsprincipen skall gälla för utsläppsrätter med den skillnaden att principen inte går att upprätthålla för godtrosförvärv av utsläppsrätter såsom vid dubbelöverlåtelse. Sekretess för uppgifter i utsläppsrättsregistret Allmänhetens tillgång till miljöinformation får begränsas enligt vad som fastställs i artikel 3.3 och artikel 4 i direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EG (miljöinformations- direktivet). Det förhållandet att uppgifter samlas in och finns förvarade hos en myndighet innebär att det är fråga om allmänna handlingar. Begränsning att ta del av allmänna handlingar finns föreskrivet i sekretesslagen. Delegationen föreslår följande: Sekretess skall gälla hos i verksamhet som avser förandet av utsläppsrättsregistret för uppgift som lämnar eller bidrar till upplysning om ställningen på ett innehavar- konto, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att kontoinnehavaren lider skada. skall lämna ut uppgift i utsläppsrätts- registret om ställningen på ett konto i registret till tillsynsmyn- digheten, dvs. Förslag avseende straff och andra sanktioner samt skadestånd I handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna skall införa påföljder för överträdelser av de bestämmelser som införts i enlighet med direktivet. Påföljderna skall vara effektiva, proportio- nella och avskräckande. Delegationen föreslår mot denna bakgrund att straffansvar in- förs – utöver vad som kommer att gälla enligt lagen (2004:000) om utsläpp av koldioxid – för den som uppsåtligen lämnar oriktig eller vilseledande uppgift om övervakning eller i sin rap- port om utsläpp av koldioxid. I handelsdirektivet finns föreskrivet om andra slags sanktioner. De föreslås bli införlivade i svensk rätt enligt nedanstående. Offentliggörande skall ske av namnet på den eller de verksam- hetsutövare som inte har överlämnat till- räckligt många utsläppsrätter i förhållande till utsläppen av växthusgaser .