sou · GSB381d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Dessutom har som gått sedan skuldsaneringslagen trädde ikraft kronofogdemyn- digheten upparbetat en väl fungerade organisation för hanteringen av dessa ärenden. I första hand har utredningen därför valt att under- söka om det är något som hindrar att förfarandet koncentreras till kronofogdemyndigheten. Utredningen menar att två särskilda frågor bör prövas för att det skall vara möjligt att flytta de tvingande besluten till kronofogde- För det första får det inte vara oförenligt med Europa- konventionen att låta kronofogdemyndigheten fatta även sådana beslut. För det andra får kronofogdemyndighetens roll som borgenärs- företrädare för det allmännas fordringar inte utgöra något hinder för den myndigheten att fatta ett sådant beslut. I de följande två avsnitten (12.6.1 och 12.6.2) gör utredningen en genomgång av dessa två frågor. I det därpå följande avsnittet (12.6.3) prövar härefter utredningen mot denna bakgrund var beslutsfunk- tionen bör placeras. Artikel 6 i garanterar enskilda rätten till dom- stolsprövning och en rättssäker process. Syftet med artikeln är att tillförsäkra den enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Enligt artikel 6.1 gäller bl.a. att var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oav- hängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Det finns en omfattande praxis av hur begreppet civil rättighet skall tolkas. har prövat frågan i ett stort antal fall. Domstolen har därvid funnit att begreppet inte bara syftar på sådant som traditionellt räknas till civilrätten, dvs. rättsförhållandet mellan enskilda rättsubjekt. Därmed avses också tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda personer och det allmänna.4 fall av tvister om civila rättigheter som traditionellt räknas till civilrätten är de som gäller fordringsanspråk eller rätt till egendom. 4 Se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 138. Tillgång till oavhängig och opartisk domstol Den enskilde måste enligt artikel 6.1 vara garanterad rätten till en opartisk och rättvis rättegång samt att det finns en enligt lag inrättad domstol som den enskilde kan vända sig till vid tvister. Finns det ingen möjlighet till domstolsprövning av tvistefrågan enligt nationell rätt föreligger ett brott mot konventionen. En fråga som då uppkommer är om det kan anses strida mot artikeln att en förvaltningsmyndighet som första instans prövar en tvist om någons civila rättigheter, medan domstol endast prövar frågan efter överklagande. kan sägas indirekt ha prövat frågan avseende vissa förvaltningsbeslut; i flera fall har dom- stolen funnit att kränkt artikel 6.1 genom att klaganden inte hade möjlighet att få sitt ärende prövat av domstol, se bl.a. mot (dom ), och mot (dom ), Pudas mot (dom ) och mot (dom ). och mot , klagade två personer, som förvärvat en lantbruksfastighet, över att de saknade möjlighet att få domstolsprövning av ett beslut av regeringen att neka dem för- värvstillstånd. ansåg att en kräkning av artikel 6.1 ägt rum, eftersom regeringsbeslutet i förvärvstillståndsfrågan inte kunde överprövas till domstol. Vid överprövningen måste domstolen vara behörig att bedöma saken i hela dess vidd för att kravet på domstolsprövning skall vara uppfyllt. Domstolens befogenhet får således inte vara inskränkt till en laglighetsprövning som utesluter faktabedömning och bevis- värdering, se bl.a. mot (dom ) och Hentrich mot (dom ). Rätten till en muntlig och offentlig rättegång Det framgår inte uttryckligen av ordalydelsen i artikel 6.1 att den enskilde skall ha rätt till muntligt förfarande i domstolen. Kravet på offentlighet talar dock i den riktningen. praxis talar även för att muntlighet är huvudregeln. Rätten till muntlig förhandling betyder emellertid inte att alla mål måste avgöras efter en muntlig procedur. En part kan avstå från sin rätt till muntlig för- handling, och i så fall föreligger inget brott mot konventionen om ärendet handläggs skriftligt. En särskild fråga är om kronofogdemyndigheten i ett skuldsane- ringsärende kan fatta ett s.k. tvingande beslut som den myndigheten företräder staten eller i vissa fall kommun, vilka även kan vara en eller flera borgenärer som deltar i skuldsaneringsför- farandet. Denna dubbla roll har varit föremål för diskussion i ett flertal lagstiftningsärenden. Vid skuldsaneringslagens tillkomst ansåg lagstiftaren att det inte var något som hindrade att kronofogdemyndigheten sattes att handlägga skuldsaneringsärenden i den omfattning som gäller. Särskilt betonades att ett beslut av kronofogdemyndigheten aldrig fattas mot någon borgenärs uttryckliga vilja. Vidare nämndes att risken för opartiskhet var liten eftersom samtliga fordringar i skuld- saneringsförfarandet skulle behandlas lika och att skattemyndig- heten borde företräda det allmänna när det gällde krav på skatter och avgifter. När sedan uppgiften att företräda det allmänna i skuldsanerings- frågor flyttades över till kronofogdemyndigheten genom en ändring i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar, blev den dubbla rollen på nytt föremål för diskussion. Regeringen påpekade i den proposition som låg till grund för lag- ändringen, att ändringen visserligen innebar att kronofogdemyndig- heten fick en dubbel roll i förfarandet men att myndigheten vid indrivning av skatter och avgifter redan hade en sådan dubbelroll.5 Risken för ett ifrågasättande av kronofogdemyndighetens saklighet och opartiskhet ansågs dessutom vara mindre vid skuldsanering än vid mer offensivt betonade åtgärder som utmätning, verkställighet av betalningssäkring och konkursansökan. Som ytterligare argument mot ett ifrågasättande framfördes att skuldsaneringsfrågan även ur ett borgenärsperspektiv förutsattes bli bedömd utifrån skuldsanerings- lagens kriterier. Även Lagrådet berörde frågan vid sin granskning av lagförslaget men ansåg att de principiella betänkligheter som kunde resas mot att kronofogdemyndigheten fick en dubbelroll inte var av den arten att det fanns någon anledning att motsätta sig förslaget. Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid, En Krono- fogdemyndighet i tiden (SOU 2003:97),6 föreslog att det skall bildas en fristående rikstäckande och att de bor- genärsuppgifter kronofogdemyndigheten har flyttas 1997/98:65 s. 63 6I fortsättningen kallad . till och övriga debiterande myndigheter. Kronofogde- utredningen menade att en utgångspunkt för dess förslag var att kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas samt att kravet på opartiskhet nödvändiggör att samtliga borgenärsuppgifter skiljs från kronofogdemyndighetens verkställande och i övrigt bor- genärsneutrala uppgifter genom att flyttas över till annan myndighet eller på annat sätt. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att peka på att de borgenärsföreträdare som varit i kontakt med inte gjort gällande att kronofogdemyndigheten agerat partiskt till förmån för det allmännas fordringar visavi privata borgenärers fordringar.7 12.6.3Skuldsaneringsbeslutet – hos kronofogdemyndigheten! har lång erfarenhet av insolvensrättsliga frågor, och av den ovan nämnda RSV Rapporten 2002:5 framgår att kvaliteten på kronofogdemyndighetens skuldsaneringsbeslut är hög. Enligt rapporten fastställs av alla de avslag som överklagas. Dessutom fastställs 90–av kronofogdemyn- dighetens förslag i de ärenden som överlämnas till tingsrätt. Ett annat sätt att mäta kvaliteten på kronofogdemyndighetens beslut kan vara att jämföra hur stor andel av antalet inledda skuld- saneringar som leder till ett beslut om skuldsanering. Som utred- ningen har redovisat i tidigare avsnitt (se avsnitt 6.5) är det sällan en gäldenär inte blir beviljad skuldsanering om kronofogdemyndig- heten har fattat ett inledandebeslut. –2002 ledde av alla de ärenden där ett beslut om inledande hade fattats till ett slutligt beslut om skuldsanering. Från borgenärshåll har visserligen riktats viss kritik mot att myndigheten är alltför gäldenärsvänlig vid sin prövning. Mot bak- grund av den höga andelen inledda skuldsaneringar som leder till ett slutligt beslut om skuldsanering framstår denna kritik som i hög grad oberättigad. Om förslag blir verklighet kommer kronofogdemyndigheten inte att ha någon roll som borgenärsföreträdare för det allmännas fordringar. Ur ett skuld- saneringsperspektiv är detta en klar fördel för det fall de tvingande skuldsaneringsbesluten flyttas från tingsrätten till kronofogde- 7 Se SOU 2003:97 s. 265. I diskuterades ett alternativt förslag om att konstruera s.k. brandväggar inom Skatteverket.8 Det skulle innebära att kronofogdemyndigheten visserligen administra- tivt skulle finnas kvar i men i övrigt fungera som en självständig myndighet. Opartiskheten skulle på så sätt kunna garan- teras. Detta är också en relativt bra lösning för det fall även de tvingande skuldsaneringsbesluten skall fattas av kronofogdemyn- digheten. menar emellertid att den rådande situationen, att kronofogdemyndigheten har en roll som borgenärs- företrädare för det allmänna, inte utgör något hinder för att låta den myndigheten fatta också tvingande beslut. Likabehandlingsprin- cipen i skuldsaneringslagen gör att det saknas anledning befara att olika borgenärer skulle komma att behandlas olika. Återstår då att bedöma risken för att en gäldenär inte får skuldsanering på grund av att kronofogdemyndigheten skulle ta sådana ovidkommande hän- syn som t.ex. att det allmänna har en stor fordran på gäldenären. Här bör nämnas att samtliga skuldsaneringsärenden hos krono- fogdemyndigheten hanteras på särskilda skuldsaneringsenheter, där handläggarna aldrig sysslar med frågor som avser myndighetens roll som borgenärsföreträdare. Denna omständighet talar för att opar- tiskheten i beslutsfattandet skall kunna garanteras. I det lagstiftningsärende som föregick ändringen i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. påpekade regeringen, att ändringen visserligen innebar att kronofogdemyn- digheten fick en dubbel roll i förfarandet men att myndigheten vid indrivning av skatter och avgifter redan hade en sådan dubbel roll och att detta hade visat sig fungera bra i praktiken.9 Risken för ett ifrågasättande av kronofogdemyndighetens saklighet och opartisk- het ansågs dessutom vara mindre vid skuldsanering än vid sådana offensivt betonade åtgärder som utmätning, verkställighet av betal- ningssäkring och konkursansökan. Enligt utredningens mening utgör varken reglerna i Europakon- ventionen eller kronofogdemyndighetens borgenärsfunktion något hinder mot en ordning som innebär att kronofogdemyndigheten fattar tvingande beslut om skuldsanering. Genom att den enskilde alltid har möjlighet att överklaga kronofogdemyndighetens beslut till tingsrätt, kommer denne att vara garanterad rätten till en dom- stolsprövning och en rättssäker process. Utredningen har tänkt sig 8Se SOU 2003:97 s. 405 9Se prop 1997/98:65 s. 113 att denna domstolsprövning på samma sätt som enligt nu gällande ordning skall vara oinskränkt, dvs. Lagen (1996:2424) om domstolsärenden skall alltjämt gälla vid förfarandet i tingsrätten, dock med bibehållande av den bestämmel- sen i skuldsaneringslagen om att kronofogdemyndigheten inte skall vara part i domstolsprocessen. Utredningens förslag: Det allmänna skälighetsrekvisitet omfor- muleras till att skuldsanering får beviljas en gäldenär om det med hänsyn till dennes personliga och ekonomiska förhållanden inte är oskäligt att skuldsanering beviljas honom. Vid skuldsaneringslagens tillkomst diskuterades ingående om skälig- hetsrekvisitet borde formuleras positivt eller om det skulle vara tillfyllest med en regel som föreskriver att skuldsanering inte skall beviljas om det framstår som oskäligt, dvs. ett negativt formulerat skälighetsrekvisit (se avsnitt 8.5.1). I det till Lagrådet den gången remitterade förslaget formulerades rekvisitet positivt, medan Lag- rådet gick på den linjen att man borde använda sig av ett negativt formulerat rekvisit. Enligt Lagrådet skulle en sådan regel ge möjlig- het till en friare skälighetsbedömning. Lagrådet såg ingen risk för att detta skulle äventyra betalningsmoralen, utan pekade på att såväl det kvalificerade insolvenskriteriet som kravet på femårigt existens- minimum var en garant för detta. Här bör beaktas att departementschefen betonade att kriterierna inte skulle vara angivna på ett sådant sätt att inte någon utesluts från lagens tillämpningsområde på grund av någon enstaka omständighet. menade hon att ett positivt formulerat skälighetsrekvisit på ett tydligare sätt markerar att en överskuldsättning inte ensamt är tillräckligt för att skuldsanering skall beviljas. Utredningen har erfarit att det inte sällan förekommer att gälde- närer fått avslag på sina ansökningar på grund av någon enstaka omständighet, dvs. det som departementschefen lagstift- ningsärende tog avstånd ifrån. har kunnat noteras att underlåtenhet att göra ett egenförsök i praxis nästan utan undantag lett till avslag och detta oavsett hur angelägen skuldsaneringen ur alla andra aspekter framstått. Frågan är om man borde lätta på det allmänna skälighetsrekvisi- tet. Lagstiftarens strävan har varit att skuldsaneringsförfarandet skall vara rehabiliterande. Om kraven för att beviljas skuldsanering är alltför hårda kan detta syfte i förlängningen vara svårare att nå än om man lättar något på kraven. I ett längre perspektiv kan nämligen en lättnad av kraven medföra att skuldsanering kan komma att be- viljas i ytterligare ett antal angelägna fall. I enlighet med vad Lagrådet föreslog i samband med skuldsaneringslagens tillkomst anser utred- ningen därför att det allmänna skälighetsrekvisitet bör ändras så att möjlighet ges till en friare skälighetsbedömning. I likhet med Lagrådet anser utredningen att ett negativt formulerat skälighetsrekvisit i förening med det kvalificerade insolvensrekvisitet och kravet på en femårig betalningsplan inte kommer att få negativa effekter på den allmänna betalningsmoralen. I den praktiska tillämpningen innebär den föreslagna ändringen att förutsättningar skapas för en verkligt nyanserad skälighetsbedöm- ning i varje enskilt fall. Det kan i sin tur medföra att de gäldenärer som enligt den nuvarande ordningen på grund av en omständighet av mindre betydelse inte fullt ut uppfyller förutsättningarna för skuldsanering kan komma att beviljas en sådan. En gäldenär som exempelvis har en skuldbörda där en begränsad del är av något färskare datum än kan med en sådan lagteknisk förändring komma att uppfylla kraven om det i övrigt framstår som angeläget att han beviljas skuldsanering. Men även en gäldenär vars totala skuldbörda inte är äldre än två till kan undantagsvis komma att uppfylla kraven, om skulderna exempelvis härrör från en tidigare seriöst bedriven näringsverksamhet. I sådana fall kan det vara särskilt angeläget att gäldenären får en ny chans till ett samhällsnyttigt liv. I den praktiska tillämpningen torde dessutom den föreslagna ändringen leda till att borgenärerna ges ett större ansvar att föra fram omständigheter som talar emot att gäldenären beviljas skuld- sanering. Utredningens bedömning: Huvudregeln om vilka skulder som omfattas av en skuldsanering bör inte ändras. Utredningens förslag: Regeln om att en skuldsanering får in- skränkas till att avse fordringar som har uppkommit före viss tidigare dag utmönstras ur lagen. Utredningen har redogjort för att det från flera håll fram- förts att det är ett särskilt problem med ny skuldsättning avseende dels återbetalning av underhållsstöd dels kvarskatt (se avsnitt 8.2.3). En av skuldsaneringslagens grundläggande principer är att alla skulder som uppkommit före ett visst datum skall behandlas lika. Att införa bestämmelser om att vissa skulder skall omfattas av en skuldsanering även om dessa uppkommit först därefter skulle strida mot denna princip. Enligt utredningens mening är det därför inte lämpligt att särskilt reglera vare sig skatteskulder eller underhålls- stödsskulder vid en skuldsanering. Utredningen anser exempelvis att problemet med ny skuldsätt- ning avseende återbetalning av underhållstöd i stället bör lösas genom att reglerna för hur återbetalningsbeloppet skall bestämmas anpassas efter de regler och normer som gäller vid en löneutmät- ning.10 I 6 § första stycke andra mening SksanL finns en möjlighet att begränsa skuldsaneringen till att endast avse fordringar som har uppkommit före viss tidigare dag än dagen för inledandebeslutet. Om kronofogdemyndigheten eller domstolen skulle välja en sådan lösning, skulle det kunna innebära att senare uppkomna fordringar inte omfattas av skuldsaneringen. Detta skulle i sin tur kunna leda till att gäldenären måste ha möjlighet att betala av på dessa fordringar även under en skuldsanering. Gäldenären försattes i konkurs 1998 med en total återstående skuld om . Därefter har han skuldsatt sig ytterligare med . Amorte- ring och räntor på de senare skulderna, ca , klarar han av att betala med sina nuvarande inkomster. Däremot har han ingen som helst möjlighet att någonsin klara av att betala de gamla skulderna från konkursen. kommer fram till att det finns anledning att använda sig av den nu aktuella regeln i 6 § första stycket andra meningen SksanL och att endast de 10 Detta har även påtalats i utredningens yttrande över betänkande. skulder som uppkommit före skall omfattas av skuldsaneringen. Om gäldenären har ett månatligt överskott om finns det med den nuvarande lagen ingen möjlighet att förbehålla denne för att kunna betala av på de skulder som inte omfattas av skuldsaneringen. Utredningen har fått en vag uppgift om att regeln med en tidigare skärningspunkt använts endast . Utredningen menar att tillämpningen av regeln kan få oskäliga konsekvenser. Med hän- syn härtill och att regeln i praktiken inte används har utredningen valt att utmönstra den ur lagen. 12.9Innehållet i en skuldsanering 12.9.1Det belopp som en fordran skall tas upp till vid en skuldsanering Utredningens bedömning: Det saknas anledning att reglera hur man skall hantera en fordran som av någon anledning minskat efter inledandebeslutet. föreslog i en skrivelse till regeringen att det borde införas en bestämmelse om att fordringarna i en skuldsanering tas upp till det belopp de uppgick till den dag då beslut om att inleda skuldsanering fattades.11 I skrivelsen har verket påtalat följande problem. I den praktiska handläggningen av skuld- saneringsärenden förekommer att gäldenären från det att beslut om att inleda skuldsanering fattats fram till dess att ett förslag till skuldsanering utarbetats, fortsätter att betala på någon eller några av sina skulder. Anledningen härtill kan variera alltifrån påtryck- ningar från en enskild borgenär till frivilliga betalningar. Vidare före- ligger skulder med solidariskt betalningsansvar eller där borgens- åtagande utlösts. Skulderna skall tas upp till sitt faktiska belopp och det innebär att kronofogdemyndigheten alltid måste kontrollera skuldernas storlek. Detta innebär ett stort merarbete för krono- fogdemyndigheten vid utarbetandet av förslag till skuldsanering. Genom att införa en fristdag, vilken bör vara lika med dagen för beslut om att skuldsanering skall inledas, kan betydande effekti- visering av handläggningen erhållas. 11 Se skrivelse dnr JU1997/1885 Det framgår varken av lagtexten eller skuldsaneringslagens förarbe- ten till vilket belopp en fordran som har minskat efter inledande- beslutet skall tas upp i en skuldsanering. Enligt medför denna tillämpning, dvs. att man vid utarbetandet av förslaget till skuldsanering måste kontrollera skuldernas storlek, att krono- fogdemyndigheten belastas med en hel del merarbete. Enligt utredningens uppfattning är kronofogdemyndigheten en- ligt den nuvarande ordningen inte skyldig att aktivt undersöka om avbetalningar sker under pågående handläggning. Kronofogdemyn- digheten har visserligen ansvaret för att ett ärende blir tillräckligt utrett, men i fråga om fordringsbeloppens storlek torde det vara tillräckligt att myndigheten förlitar sig på att borgenärerna eller gäldenären underrättar myndigheten för det fall ett fordringsbe- lopp har reducerats sedan inledandebeslutet fattades. I den prak- tiska tillämpningen har man vad utredningen erfarit numera också frångått denna handläggningsrutin. Huvudregeln är således att en skuld skall tas upp till det belopp den lyder på vid tidpunkten för skuldsaneringsbeslutet. Utredningen anser inte att det finns anled- ning att ändra på denna ordning. 12.9.2Fordringarna vid en skuldsanering Utredningens förslag: Bestämmelsen om att en borgenär vars fordran är på mindre belopp får ges full betalning utmönstras ur lagen. Huvudregeln är att alla fordringar som omfattas av en skuldsane- ring har lika rätt. Det finns dock en möjlighet för beslutande myn- dighet eller domstol att bestämma att en borgenär vars fordran är på mindre belopp ges full utdelning, trots att andra borgenärer får vidkännas nedskrivningar av sina fordringar. Det skall i sådant fall vara fråga om verkligt små fordringar, dels i förhållande till övriga fordringar dels även absolut sett. Vid skuldsaneringslagens till- komst ansåg departementschefen att fordringar som understeg borde kunna anses vara sådana små fordringar som skulle kunna få full betalning.12 Bakgrunden till att bestämmelsen infördes var att man från danskt håll, där någon sådan regel inte fanns, ansåg 12 Se prop. att betalningshanteringen för sådana småbelopp kan bli oproportionerligt kostsam och tidsödande.13 Regeln kan slå fel i en del fall. Gäldenären har bl.a. två borgenärer. Den ene har en fordran på och den andre en fordran på . Gäldenären har möjlighet att erlägga av sin totala skuld till borgenärerna . Om kronofogdemyndigheten eller domstolen väljer att använda sig av den nu diskuterade undantagsregeln skulle det inne- bära att den borgenär som har en liten fordran får , medan den borgenär som har en mer än sju gånger så stor fordran erhåller ett mindre belopp, nämligen , vilket om det vill sig illa denne dessutom får vänta på innan den är slutbetald. Utredningen har erfarit att bestämmelsen inte används i någon större omfattning (se avsnitt 6.9.1). I stället brukar man låta de borgenärer vars utdelning efter nedskrivningen är relativt liten erhålla sin betalning i början av betalningsplanen. Utredningen kommer i det följande att föreslå att betalning till borgenärerna endast skall ske en gång . De problem som man befarade med hantering- en av små belopp torde därför inte få någon aktualitet. Utredningen anser därför att småbeloppsundantaget skall utmönstras ur skuld- saneringslagen. Utredningens bedömning: Bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken (lönexekutionsnormen) skall alltjämt vara väg- ledande vid beräkningen av gäldenärens förbehållsbelopp. Vid skuldsaneringslagens tillkomst betonades att det var önskvärt med en flexibilitet så att förbehållsbeloppet kunde anpassas i de enskilda fallen. I den praktiska tillämpningen har denna möjlighet till flexibilitet sällan utnyttjats. Ett stort problem är att betalnings- planen normalt skall gälla och att det kan ske inte obetydliga förändringar av gäldenärens både sociala och ekonomiska situation. Redan vid tämligen små föränd- ringar till det sämre kan det uppstå problem för gäldenären att full- göra sina skyldigheter enligt betalningsplanen. Å andra sidan kan relativt små förändringar till det bättre medföra att borgenärernas 13 Se SOU 1990:74 s. 289 utfall riskerar att bli sämre jämfört med om skuldsanering inte hade beviljats. Möjligheten till omprövning av en skuldsanering tar inte sikte på dessa fall, då det endast skulle leda till tämligen små juste- ringar i betalningsplanen. Utredningen har sökt pröva om det finns några andra alternativ att bestämma förbehållsbeloppet.