sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — delar av investeringen inte behöver genomföras eller att produktiviteten i beslutad design blir högre än kalkylerat. Detta delvis därför att man utgår ifrån existerande design och de arbeten som redan har utförts. Att gå tillbaka och göra andra val än vad man nu har gjort är inte gratis. Det blir progressivt dyrare ju mer resurser som har förbrukats. Ju fler oförutsedda eller osanno- lika händelser som inträffar, ju mer förskjuts utfallet mot ett kostnadsöverdrag. Och ju större steg som behöver tas i teknologisk utveckling, desto fler oförutsedda och osannolika händelser kom- mer att inträffa, vilket leder till att sannolikhetsfördelningen för avvikelser får en positiv skevhet. Giguet och Morlats (1952) andra förklaring har med projektets organisering att göra. När budgeten är begränsad och två investeringsäskanden som fyller samma funktion tävlar om att få medel för att genomföras så är chansen större att få medel för det äskande som underskattar, än för det som överskattar eller rätt skattar verklig investeringsutgift. Det senare har ofta anförts som en av orsakerna till kostnads- överdrag för offentliga projekt i . Genom att myndigheterna till följd av regler för offentlig upphandling är bundna att välja det billigaste anbudet, och ibland kanske också saknar egen kompetens att utvärdera anbuden, så riskerar man att kontraktet går till någon som omedvetet eller medvetet lagt in ett för lågt anbud. Mycket kritik har riktats mot att man har tecknat kontrakt om militära forsknings- och utvecklingsprojekt som ger utföraren er- sättning för kostnader plus ett visst pålägg (Summers, 1967). Vinsten av att lägga ett för lågt anbud är för anbudsgivaren betydligt större än kostnaden för att inte kunna leva upp till givet anbud. Detta har lett till att man har reducerat andelen utvecklings- arbete som görs på löpande räkning och kompletterat kontrakten med inbyggda incentiv för att hålla kostnaderna nere (, 1986). Dock, även om utföraren går med på att teckna kontrakt till fast pris så kan det förekomma fall där anbudsgivaren är medveten om att anbudet är ett underbud. Det skulle vara när anbudsgivaren med sin större kunskap om objektet inser att det kommer att bli till- kommande arbeten som man kan göra vinst på. Som har framgått av föregående kapitel kan skattaren både omedvetet och medvetet ha underskattat den verkliga investerings- utgiften. Det finns exempel på bådadera. Vi har också sett att den entreprenör som driver projektet kan vara övertygad om att inve- steringen är lönsam och att investeringsutgiften därför inte kan sättas så högt att projektet stoppas. En positiv tolkning av detta beteende är att de som beslutar om medelstilldelning, och saknar erfarenhet av branschen, måste få tid att vänja sig vid vad det kommer att kosta. Giguet och Morlats (1952) postulerade även att det förhållandet att det är lättare att få igenom ett projekt vars investeringsutgift underskattas leder till att underskattade investeringsprojekt blir överrepresenterade i investeringsbudgeten och att total invester- ingsbudget överskrids. Det senare förefaller vara mindre vanligt eftersom vissa beslutade projekt inte kommer igång eller aldrig blir genomförda. Det har rapporterats att man i vissa företag är medvetna om detta och därför godkänner fler projekt än invester- ingsbudgeten tillåter för att inte gå miste om lönsamma invester- ingsalternativ. Det finns också exempel på att man medvetet skär i budgeten och godkänner en optimistisk budget för att skapa kostnadspress så att beviljade medel används på effektivaste sätt, som man är medveten om att kapitaltillskott kan komma att behöva beviljas. De här påtalade tendenserna i resursallokeringssystem till att ge underskattade projekt större chans att få genomföras, än rätt skattade projekt, visar på betydelsen av att resursallokerings- systemet har ett bra fungerande kontrollsystem inbyggt. Sådan kontrollsystem kan vara både interna och externa. När det gäller börsnoterade bolag utvärderas dessa ständigt av sina ägare och analytiker. Om och hur de lyckas skatta sina projekts slutkostnad spelar egentligen ingen roll så länge som detta inte påverkar företagets resultat. Om det faktum att företaget är dåligt på att skatta kostnader leder till att företaget genomför fel investeringar så sjunker företagets värde. Det kan till och med gå så långt att företaget tvingas i konkurs. (2002) behandlar två sådana stora investeringar. Inkörningsproblemen med investering i pappersmaskinen 7 i var en av huvud- orsakerna till att , grundat och ett flaggskepp inom svensk skogsindustri, tvingades upphöra som självständigt bolag. Superfos A/S investering i ett ammoniakverk i Brunsbüttel tvingade detta största företag till att av- registreras från börsen och upphöra som självständigt bolag. Antalet bolag som till följd av felinvesteringar tvingats begära ytterligare kapital från sina ägare, omstrukturerats eller lagts ned, eller som aldrig riktigt hämtat sig ekonomiskt efter gjorde fel- investeringar är längre än man kan tro. Offentliga organisationer utsätts inte för denna typ av utvärde- ring och är därför mer hänvisade till att förlita sig på interna kon- trollsystem. Vi ska därför börja med att beskriva ingredienserna i ett sådant internt kontrollsystem för att senare använda denna beskrivning för att diskutera i vad mån sådana kontrollsystem kan göra det mer troligt att avvikelser kan undvikas i stora anläggnings- projekt. Däremellan följer ett kortfattat försök att identifiera några karaktärsdrag som är specifika för stora projekt i offentlig regi och som har betydelse för utformningen av kontrollsystem. Hufschmidt och Gerin (1970) fann att TVA med sitt centralise- rade resursallokeringssystem var bättre på att skatta kostnader, än Corps of Engineers och med sina decentraliserade system. Att låta ett litet antal specialister göra alla skattningar gav större möjlighet till lärande och tillförlitligare kost- nadsskattningar. kan vi konstatera att Segelods (1986) 35 svenska industriprojekt uppvisade mindre kostnadsöverdrag än de flesta projekt i offentlig regi trots att det stora flertalet av dessa in- vesteringar förmodligen har kalkylerats decentraliserat i ett system av den typ som Corps och hade. Frågan blir hur företag kan erhålla tillförlitliga skattningar i ett decentraliserat system. Vi ska försöka besvara denna fråga genom att first beskriva hur ett sådant system fungerar för att sedan använda denna be- skrivning i den fortsatta analysen. Svenska storföretag gick gradvis över till en divisionaliserad struktur. I en sådan organisation följer man dels upp investeringsförslag, dels vinstutvecklingen i affärsenheterna. Investeringsförslag utreds och kalkyleras i bolagen och äskas i en investeringsbudgeteringsprocess. Förebilden fanns i där några företag med en heterogen produktportfölj redan före kriget brutit upp sin funktionella organisation och delat in verksamheten i divi- sioner med avseende på produkter eller geografiska marknader. Hur resursallokeringssystemet fungerar i en sådan divisionaliserad organisation har beskrivits av Bower (1970), och det är en beskriv- ning som i princip gäller , även om utvecklingen i kun- skapsintensiva koncerner har fortsatt mot koncerner bestående av samverkande bolag där bl.a. mycket av koordineringen sker horisontellt mellan bolagen utan att koncernledningen är in- blandad. I Bowers modell finns det tre processer och tre nivåer; koncern- nivå, bolagsnivå och en mellanliggande divisionsnivå. Stora koncerner kan ha fler mellanliggande nivåer men det förändrar inte principerna för resursallokering. I den första processen bestäms investeringsprojektets tekniska och ekonomiska karakteristika. Där har bolagen störst inflytande eftersom investeringsförslag utreds och äskas från bolagsnivå. I den andra processen bestäms det vilka investeringsförslag som ska få medel för att genomföras. Här har mellannivån störst inflytande därför att det är mellannivån som har bäst information om både koncernledningens önskemål och bolagens behov. Och slutligen i den tredje processen bestäms spel- reglerna för de som önskar få investeringar genomförda. Det är primärt genom den processen som koncernledningen kan påverka vilka investeringsförslag som kommer till utförande, därför man ställs inte inför valet mellan flera olika alternativa investeringsför- slag, utan inför valet att säga ja eller nej till förslag som har vaskats fram under vägen upp från bolagen till koncernnivån. Det kan här vara på sin plats att infoga att förutom denna budgeteringsprocess så finns det någon form av affärsplanerings- process. Den kan ha olika utseende men det finns en strävan att försöka separera strategiska beslut och ta dessa i affärsplanerings- processen vilket dock inte alltid är möjligt då strategi ofta växer fram genom de till synes mindre viktiga beslut som tas längre ned i organisationen. Företag med mycket små materiella investeringar, såsom tjänstekoncerner, behöver inte ha någon investerings- budgeteringsprocess. Det finns också företag som har avskaffat budgeteringsprocessen men i sådan fall följer man istället upp mot affärsplaneringsprocessen. Av speciellt intresse för oss är dels att det finns ett kontroll- system inbyggt i detta system, dels en klar ansvarsfördelning. När vi talar om kontroll av investeringar kan vi med avseende på tids- faktorn avse den kontroll som utövas före formellt investerings- beslut, kontroll under projektets genomförande, och slutligen, en uppföljning av färdigt projekt när anläggningen har tagits i drift. Från huvudkontorets synvinkel brukar den kontroll som utövas före formellt investeringsbeslut vara av störst betydelse för före- tagsledningen eftersom det är före detta beslut som ledningen kan påverka en investerings inriktning och utformning. Kontroll kan ha flera syften. De två oftast omnämnda är dels styrning och kontroll, dels lärande. Kontrollsystemet ska ge ledningen information om finansieringsbehov och hur beslutade strategier framskrider, och de som utreder och genomför investeringar feedback på sina förslag och erfarenheter från tidigare genomförda projekt. Kontroll kan utövas på flera olika sätt; dels genom att få an- ställda att tänka och arbeta på ett förutbestämbart och likartat sätt, dels genom administrativa rutiner. Kunskapsintensiva tjänste- koncerner som saknar investeringsbudgeteringsprocess förlitar sig enbart på den förra typen av kontroll. När kalkylerandet decentra- liserades så införde företagen skriftliga administrativa rutiner för hur investeringsäskanden ska utformas, investeringar utvärderas, projekt genomföras, och vem som har ansvar för vad. Där kan också finnas bestämmelser om i vilka situationer utredaren ska kontakta någon stabsfunktion för att få deras åsikt i frågan. Om sedan bolagets chef finner det lämpligt att äska medel för ett investeringsförslag så kommer detta att granskas av olika instanser på vägen upp i hierarkin; de som förbereder beslut, beslutsfattar, och personer och staber ansvariga för teknik och marknad. När bolagschefer väljer att sända iväg äskandet är detta vanligtvis redan förankrat. Denne vill inte ha ett definitivt nej. är det på lägre nivå som man har bäst detaljkännedom om investerings- behoven varför kontrollinstanserna på högre nivå kan ha svårt att definitivt stoppa ett förslag. Vad som händer är oftast att förslaget blir återremitterade med krav på att ytterligare frågor besvaras. Vad gäller ansvarsförhållanden så specificeras detta i de skriftliga rutinerna och överförs genom att äskaren och de som granskar äskandet var och en måste signera och på så sätt ge sitt god- kännande till de uppgifter i äskandet som de har tagit fram eller har varit satta att granska. Detta system för att överföra ansvar är olika väl utbyggt i olika typer av verksamheter men principerna är den- samma. Den typ av resursallokeringssystem som här har beskrivits är inte utan kritiker. Det har funnits kritik ända sedan formaliserad system för att äska investeringsmedel infördes bl.a. därför att pro- cessen i sig självt endast bidrar till ökad byråkrati. En allvarlig kritik är att ett alltför hård fokus på finansiella investeringskriterier kan leda till underinvestering i förmågor och typer av investeringar vars fördelaktighet svårligen låter sig uttryckas i ett finansiellt krite- rium, och överinvesteringar i motsatsen. Detta problem balanseras delvis av att koncerner som har många och stora kapitalintensiva eller långsiktiga investeringar ofta väljer att lägga mindre vikt vid enbart finansiella kriterier, än koncerner som har små och kort- siktiga investeringar. Ytterligare två aspekter bör tillfogas och det är, för det första, att utvecklingen under har gått mot att man fäster mindre vikt vid att följa upp investeringar ex ante och mer vikt vid att följa upp affärsenheternas vinstutveckling ex post. Minskade staber har gjort det svårt för ledningen att vara visare än förslagsställarna. Istället får man förlita sig på att felinvesteringar förr eller senare kommer att återspeglas i affärsenheternas resultat. För det andra, så varierar användningen av resursallokerings- systemet med ledningens strategi i detta avseende. Framgångsrika rent finansiellt styrda koncerner brukar huvudsakligen återfinnas i branscher med små och kortsiktiga investeringar. I branscher med stora och långsiktiga investeringar är inflytandet över företagens strategier mer centraliserat och den finansiella kommunikationen kompletterad med arenor för verbal kommunikation. Granskningssystemet har som har sagts flera olika funk- tioner. För högre nivåer ger äskandena information om hur be- slutade strategier framskrider och en möjlighet att påverka investeringarnas inriktning. För den som vill få investeringen genomförd bidrar systemet till lärande genom den feedback som utredaren får genom att följa rutinerna och besvara de frågor som granskarna ställer. Man får inte pengar till att genomföra en större investering utan att först visa att man verkligen har arbetat igenom sitt förslag noga. På så sätt bidrar kontrollsystemet till att garantera tillförlitligheten i de skattningar och andra uppgifter i äskanden som ligger till grund för beslut. Man kan anta att utformningen och användningen av detta kontrollsystem är en mycket viktig för- klaringsfaktor till det faktum att vinstdrivande organisationer verkar drabbas av i genomsnitt mindre kostnadsöverdrag, än infra- strukturinvesteringar med offentliga ägare. En egenskap i ett sådant här system är att det undertrycker projektidéer som ligger utanför företagets verksamhetsinriktning. Koncern- och divisionsledningar brukar hålla hårt på att bolagen ska hålla sig till det som de är bra på, men när framtiden för bolagets kärnverksamhet kan te sig dyster, så förekommer det att ledningen sänder signaler ned i organisationen om att man efterfrågar förslag på satsningar på nya affärsområden. Det intressanta för vår del är att avvikelserna från vad som var planerat och kostnader verkar ha blivit större för dessa projekt, än vad som var vanligt inom företagens traditionella verksamhet. En förklaring till detta är att eftersom man inte hade erfarenhet av liknande projekt så kunde kontrollsystemet inte att adekvat feedback till de som drev dessa satsningar vilket även illustreras av det faktum att några av satsningarna inte processades genom det Det faktum att kontrollsystemet inte förmår att bedöma projektet innebär att mer vikt fästs vid förtroendet för den som äskar medel och de som jobbar med projektet. Har de tidigare lyckats skatta kostnaderna? Är de över- entusiastiska? De som föreslår satsningar på nya affärsområden är ofta redan övertygade om projektens lönsamhet utan att först behöva nog- grant utvärdera och planera deras eventuella genomförande. Det vill till krav på att kalkyler ska kunna visas upp och en kritisk hållning för att de också ska tvingas bevisa att de har rätt. Det är en fråga om att uppnå balans mellan entreprenöriella och kontrollerande krafter. Med för mycket kontroll riskerar man att stoppa lönsamma investeringar och all förnyelse; om de entreprenöriella krafterna släpps helt fria så kommer företaget att ge sig in på alltför riskfyllda satsningar. Därmed lämnar vi tillfälligt det interna kontrollsystemet för att återkomma när vi har identifierat några karaktärsdrag i större offentliga projekt. Stora kostnadsöverdrag i stora offentliga projekt uppmärk- sammas i media och den offentliga debatten och det finns därför ett antal sådana projekt som är relativt väl dokumenterade och analyse- rade i böcker och artiklar. Det gäller t ex staden nya , det fransk-tyska överljudspassagerarflygplanet corde, det pendeltågssystem som byggts upp i , den oljeledning som byggdes mellan oljefältet i norra och hamnterminalen Vadez i södra , olje- exploateringsprojekten i och kanaltunnelprojektet, för att nämna några av de mest omskrivna projekten beskrivna i bl.a. (1980), Kharbanda och Stallworthy (1983) och (1994). Att det är offentliga projekt innebär här inte att de är genomförda i offentlig regi, utan att de har rönt offentlig uppmärksamhet. Om vi ska försöka sammanfatta vad dessa projekt har gemen- samt så är det att de har initierats av planerares optimistiska tillväxtprognoser, och på så sätt har de varit resultatet av ett planeringssynsätt. Projektens förverkligande har framställs som varande av stort nationellt intresse. I övrigt har syftet varit diffust och förmodligen skiftat från intressegrupp till intressegrupp. I den mån projekten finansierats eller garanterats av skattemedel och avgifter så kan man misstänka att lönsamhet inte alltid varit det centrala målet. Inte heller i de privat finansierade oljeexploaterings- projekten har kostnadsöverdragen förmått att göra projekten olönsamma. Även om den tidigare omnämnda oljeledningen mellan norra och södra blev tio gånger så dyr som en pipeline av liknande kapacitet i den temporerade delen av och projektet drabbades av i runda tal kostnadsöverdrag så gjorde detta inte projektet olönsamt. I jämförelse med en beräknad årlig vinst om –100 miljarder så framstår de ,3 miljarder som den färdiga ledningen kostade blygsamma (och Geistauts, 1982). Inte heller de företag som byggde ut oljefälten i drabbades helt ut av den kostnadseskalation som dessa projekt har vidfarets. HMSO (1976) anger skatterabatten på kostnadsöverdragen till och KOE (1980) anger den till 70–beroende på hur in- vesteringen skrivs av. Ägarna har upplevt problem att finansiera tillkommande kostnader, men merkostnaderna har inte äventyrat projekten eller ägarna. I samtliga fall kan man konstatera att investeringsbeslutet har tagits i ett mycket tidigt skede när kostnadskalkylerna ännu varit mycket otillförlitliga och ekonomiska kalkyler i vissa fall ännu saknats. Därigenom har det kommit att förflyta mellan beslut och byggstart i dessa i sig självt mycket långsiktiga projekt. Det har inneburit att projekten har blivit mycket dyrare redan inför byggstart. Detta har dock inte lett till att man har avbrutit de- samma. Den långa tidsperioden mellan beslut och drift har gjort att det har tillkommit ny teknik, marknaden och efterfrågeprogno- serna har förändrats, motstånd från miljö- och lokala opinions- grupper har tillskjutit, vilket i vissa fall har påverkat ägarnas stöd för projektet och bidragit till förändringar i projektets utformning med kostnadseskalation som följd. Ytterst var det konsumenterna och skattebetalarna som genom höjda priser och skatter har fått betala de kostnader som kostnads- överdrag vid offentliga projekt medfört. Genom avtal av typen kostnad plus pålägg har de engagerade entreprenörerna garanterats avkastning på sin insats och kreditmarknadens institutioner sin del av kakan delvis genom kommissionsavgifter för att ordna finansie- ring. Inget av projekten har lett till förlust för långivarna. Det var många aktörer inblandade i dessa projekt och det före- ligger en separation mellan viktiga funktioner. Långivarna får till- baka sina pengar, entreprenörerna gör vinst ofta genom att de får bygga på löpande räkning, skattebetalarna betalar, och ledtiden är så lång att det inte är samma personer som har tagit beslut om projektet som sedan ska stå som ansvarig för notan. På grund av de långa ledtiderna och de många intressenterna är det svårt att finna någon ansvarig för dessa projekt vars konsekvenser ytterst bärs av Att på detta sätt separera kompetensen att genomföra denhär typen av projekt, risk- och ansvarstagande, är erfarenhetsmässigt inte bra. Ett privat företag skulle inte ha genomfört dessa projekt med de finansiella risker som därav följde, om inte statsmakten i en eller annan form bidragit till att reducera riskerna för de privata aktö- rerna. Detta har tyvärr även bidragit till att man inte har utvärderat riskerna lika noga innan man hade tagit ett definitivt beslut att genomföra projektet. Från samhällets sida kan detta vara omotive- rat att göra så, eftersom projekten ansågs som samhällsekonomiskt önskvärda, som utfallet av ett enskilt projekt inte hotar samhällsorganisationen och samhället som helhet har så många projekt att man kan poola risker från olika projekt med varandra (Arrow och , 1970). De höga kapitalbehoven och riskerna är också ett skäl till att mycket av samhällets infrastruktur såsom kanaler, gasnät och järnvägar byggdes i offentlig regi. Det fanns inga privat investerare som kunde eller ville göra de investeringar som ansågs nödvändiga. De var alltför kapital- krävande och riskfyllda. Vad gäller de stora anläggningsprojekten så kan vi konstatera att statsmakterna tidigt band upp sig till dessa mycket stora och lång- siktiga projekt, utan att först göra en ordentlig ekonomisk utvärde- ring av projekten. Man utvärderade inte kostnader och risker associerade med dessa projekt vilka man egentligen saknade er- farenhet utav. Det är tveksamt om ett vinstdrivande företag skulle ha tagit på sig så stora risker. I privata företag och andra vinst- drivande organisationer så finns det ett kontrollsystem som garanterar att företaget inte tar större risker än man klarar av och ser till att föreslagna investeringar granskas innan beslut. Jämförelsen mellan större organisationers kontrollsystem och stora offentliga projekt visar på betydelsen av: Dessa tre saker hänger nära samman. Låt oss börja med mål. Det är mycket enklare att styra och utvärdera ett projekt i en vinst- drivande verksamhet därför att där finns det ett klart och entydigt mål, vinstmålet, mot vilket projektet kan styras och utvärderas. I de stora projekt i offentlig regi som ofta omnämns i litteraturen har målen varit flera och tvetydiga. Olika aktörer har företrätt olika mål och för de riktigt långsiktiga projekten har argumenten och målen ofta också förändrats över tiden. För att det ska vara möjligt att åstadkomma ansvarighet måste målen vara klara. Det blir annars både svårt att följa upp och avgöra om projekten har lyckats, och att ange vem som är ansvarig för att det har gått som det har gått. Man behöver klara mål för att med utgångspunkt från dessa kunna fastställa mått på måluppfyllelse och åtgärder för att främja att målen uppfylls, något som sällan är fallet vid stora offentliga projekt. I vissa fall kan denna oklarhet om målen till och med leda till att kostnadseskalation uppfattas som något positivt. Det kan ses som ett tecken på att åtgärden var väl motiverad. (RRV, 1983) fann flera exempel på detta i sin granskning av 13 statliga reformer varav sju mer ingående. Vissa av dessa reformer uppvisade mycket stor kostnadseskalation. Sålunda beräknades statens kostnader för produktionsbidrag till dagstidningar inför beslut till 35 miljoner. uppgick kostnaderna till 288 miljoner. En snabb kostnadsökning kan visserligen tyda på att en reform är ineffektiv, överadministrerad etc. Men det kan också vara så att den snabba kostnadsutvecklingen är oupplösligt förenad med reformens positiva syften. Den blir ett uttryck för att reformen varit framgångsrik.