sou · GSB340 · 2005-01-01 00:00:00 — Kommittén skall behandla frågor som rör samordning mellan plan- och bygg- lagen (1987:10, PBL) och m.fl. lagar. Kommittén skall också behandla frågor om kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning, kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (BVL), beslutsprocessen inklusive instansordningen samt Genom tilläggsdirektiv har kommittén fått i uppdrag att utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. För arbetet har uppställts tre övergripande mål. stärka plan- och bygglagstiftningen som ett instrument för hållbar utveckling, utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt uppdrag och samarbetet med utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodo- ser kraven på en effektiv beslutsprocess som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas. I direktiven pekar man särskilt på behovet av en bredare genom- gång av frågan om samordning mellan PBL och . Så långt som möjligt bör resultatet av pågående översyn av miljö- balken beaktas. Kommitténs båda direktiv återfinns som bilaga 1 och 2. I direktiven har uppställts krav på delredovisningar. Den första skedde då kommittén i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program redovisade förslag till hur ett EG-direktiv som rör bedömningar avseende vissa planers och programs miljöpåverkan, det s.k. SMB-direktivet, skulle införlivas i svensk lagstiftning (SOU 2003:70). redovisade kommittén en rapport som rör ett annat EG- direktiv som behandlar främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. Rapporten har titeln el producerad från förnybara energikällor – En utvär- dering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. I detta delbetänkande redovisas förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen i den del det avser principer för en framtida instansordning och för en ökad samordning mellan PBL och miljö- balken. Övriga delar av kommitténs uppdrag kommer att redovisas i slutbetänkandet. Till kommittén har knutits två expertgrupper. Den ena består av företrädare för , länsstyrelserna och . Den andra expertgruppen består av företrädare för åtta berörda departement. Den förstnämnda expertgruppen har träffat ledamöterna . I övrigt har kontakterna skett genom att experterna har träffat ordföranden och sekretariatet. Vid sidan om expertgrupperna har det skapats två referens- grupper med representanter för myndigheter och organisationer. Den ena gruppen består av representanter som är berörda av den del av uppdraget som avser översyn av plansystemet och den andra gruppen av de som är berörda av arbetet avseende byggfrågorna. Dessutom har kommittén ordnat seminarier kring skilda teman, t.ex. översiktsplanering i små kommuner och tillgänglighet. Vid dessa seminarier har särskilt berörda bjudits in. På detta sätt har kommittén försökt verka för en öppenhet och genom brett delta- uppdrag och samarbetet med gande skapa utrymme för många att medverka och få möjlighet att påverka det pågående arbetet. Kommittén har också verkat för öppenhet genom att löpande lägga ut information avseende bl.a. pågående arbete och anteck- ningar från genomförda seminarier på kommitténs hemsida, . Detta delbetänkande är endast en del i det pågående arbetet och den samlade redovisningen kommer att ske i kommitténs slutbe- tänkande. 1.2PBL-kommitténs och uppdrag att effektivisera beslutsprocessen och har i uppdrag att lämna förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen och i sam- band med detta se över instansordningarna. Enligt båda kommit- téernas direktiv bör en framtida instansordning utformas med färre instanser och med inriktning att skapa en både effektiv och rätts- säker prövning. Kommittéerna har i berörda delar samordnat sitt arbete i fråga om tänkbara alternativ för en framtida instansord- ning. Det finns ett par skillnader mellan de båda kommittéernas upp- drag när det gäller förslag till effektiviseringar som bör nämnas i detta sammanhang. skall överväga olika alternativa prövnings- system som utgår från att tillståndsprövningen i första instans sker i administrativa tillståndsmyndigheter. Förslag till ändringar i prövningsorganisationen skall syfta till en renodling av domstolar- nas roll till att huvudsakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda eller mellan enskilda och det allmänna. Kommittén skall redovisa alternativa prövningsorganisationer som kan ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet. uppdrag omfattar utöver att se över instans- ordningen att utreda om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt uttrycka den kommunala handlingsfriheten, att för- tydliga de materiella reglerna i samt överväga om grunderna för överprövningen kan preciseras. Översynen bör också omfatta reglerna om vilka som skall höras före beslut och vilka som skall kunna överklaga. En strävan skall vara att man så uppdrag och samarbetet med långt som möjligt bör undvika att samma fråga prövas under den samlade processen av beslut rörande planer, bygglov och olika genomförandefrågor. Det är nödvändigt att de som påverkas av beslut har möjlighet att framföra synpunkter och att överklaga beslut vid de tillfällen frågor som berör dem avgörs. har genom tilläggsdirektiv fått förlängd tid till för att redovisa tänkbara alternativ för en framtida instansordning för överklagande. Övriga delar skall redovisas i slutbetänkandet, men en lägesrapport skall ges in till regeringen . För PBL-kommitténs del är det primära uppdraget således att redovisa tänkbara alternativ för att korta instanskedjan vid över- prövning samt att se över överprövningens omfattning och kretsen taleberättigade. För Miljöbalkskommitténs del handlar det framför allt om att renodla domstolsprövningen genom att låta all till- ståndsprövning i första instans ske i administrativa tillståndsmyn- digheter. I anges att en särskild fråga att överväga är om man bör sträva efter en framtida samord- ning av instansordningen i ärenden enligt och ärenden enligt annan lagstiftning, till exempel PBL. har enligt direktiven att överväga och redovisa vilka lagstiftnings- åtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig sam- ordning som möjligt mellan PBL och m.fl. lagar. Mot bakgrund av dessa uppdrag har funnit att det i samband med överväganden avseende lämplig framtida prövnings- organisation är värdefullt att inledningsvis belysa vilka problem och utvecklingsområden som kan finnas när det gäller kopplingarna mellan och PBL. Denna analys kan sedan utgöra grund för bedömningar av om en samordnad instansordning kan med- verka till att minska problemen och om instansordningen kan ha betydelse för de framtida utvecklingsmöjligheterna. pekar på behovet av samordning av och PBL. I uppdraget uppges att i denna del av arbetet skall samråda med . Genom tilläggsdirektiv till som gavs fick i uppdrag att se över prövningsorganisa- uppdrag och samarbetet med tionen och att samråda med i dessa delar. Upp- dragsgivaren har således redan i de givna direktiven pekat på behovet av samordning mellan kommittéerna. En utredning om en samordning mellan bestämmelserna i miljö- balken och PBL, inklusive instansordningen, rymmer flera olika frågor. Den fråga som pekas ut i rör samordning av instansordningen. Direktiven till pekar mera allmänt ut samordningsfrågor som rör och PBL. Med instansordningen avses både de kommuner och myndig- heter som prövar ärenden i första instans och de myndigheter och domstolar som prövar överklagade ärenden. Möjligheterna till sam- ordning mellan lagstiftningarna är begränsade i de delar som rör förstainstansprövningen eftersom kommittéernas direktiv inte ger utrymme för en fullständig omläggning av prövningsorganisa- tionerna i dessa delar. Det är inte heller aktuellt att i grunden för- ändra det kommunala beslutsfattande som utgör en grundpelare i PBL. På samma sätt saknas det förutsättningar att låta all till- ståndsprövning enligt ske hos kommunerna. Trots dessa begränsningar bör det undersökas om delar av förstainstans- prövningen kan bli föremål för samordningsåtgärder. För att klargöra behovet av samordning av regelverken och inleda diskussioner om tänkbar utveckling anordnade och ett gemensamt kommittémöte . Mötet visade att kommittéerna har ett ge- mensamt intresse av att samverka när det gäller samordnings- frågorna och att se över möjligheterna att samordna instansord- ningen. Detta ledde till att gick in med en begäran om förlängd tid för redovisningen av förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen. För att möjliggöra samordning med i den del av uppdraget som avser instansordningen begärdes förlängning så att redovisningstidpunkten skulle bli den- samma som för . Förlängningen beviljades i tilläggsdirektiv, dir. 2003:172. Frågorna som rör den framtida instansordningen har därefter diskuterats i respektive kommitté. och har också haft ett gemensamt möte för att diskutera behovet av samordning mellan och PBL, inkl. prövningsorganisationen. och har efter gemen- samma överväganden bedömt att en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt och PBL bör efter- uppdrag och samarbetet med Kommittéerna har tagit fram ett gemensamt förslag till ny prövningsorganisation som innebär en samordnad överprövning i länsstyrelser – miljödomstolar – (miljödom- stolsalternativet). har också övervägt andra pröv- ningsorganisationer och funnit att en alternativ modell är intressant att redovisa lite mer utförligt i detta delbetänkande. Denna innebär att de beslut som överprövas i förvaltningsdomstolarna fort- sättningsvis skall överprövas direkt i länsrätt efter överklagande. Därefter skall besluten kunna överklagas till kammarrätt och Regeringsrätten, dvs. länsstyrelserna skall enligt detta förslag inte längre ingå i instanskedjan (förvaltningsdomstolsalternativet). (krav på prövningstillstånd) (krav på prövningstillstånd) (krav på prövningstillstånd) Båda förslagen är tänkta att bli föremål för remissbehandling. Efter avslutad remissomgång har regeringen för avsikt att återkomma till och med särskilda direktiv för den slutliga behandlingen av frågan om instansordning. Kommittéerna har framför allt praktiska skäl valt att lägga fram var sitt betänkande om prövningsorganisationen. För att göra det enklare att ta del av utredningarna i de delar som rör den framtida prövningsorganisationen och samordningen av och PBL har valt att presentera utredningen om prövningsorganisationen i ett separat betänkande. De avsnitt som är gemensamma för och finns i detta delbetänkande i kapitel 7 och 8 (exkl. 8.3). 2Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation Målsättningarna för en ändrad prövningsorganisation är bl.a. att skapa en snabb, effektiv och rättssäker hantering som håller hög kvalitet och som innebär ett överskådligt system för medborgarna. 2.1Principer för en ny prövningsorganisation Det är inte självklart att enbart en förändring av en prövningsorga- nisation leder till effektiviseringar av ärendehanteringen. Olika lös- ningar kan leda till olika resultat och det är viktigt att klargöra vad det är man strävar emot när man har för avsikt att ändra de nu- varande ordningarna. Vilken lösning som är mest fördelaktig är beroende av flera faktorer och alla kanske inte är möjliga att uppnå med en enda lösning. I diskussionen om framtida prövningsorganisation kan följande kriterier diskuteras för att få en långsiktigt hållbar organisation: en snabb hantering av ärenden och mål samt avgöranden som håller hög kvalitet, hög kompetens hos de prövningsinstanser som avgör ärendena och målen, uppfyllande av , numera svensk lags, krav på rätt till domstolsprövning, ett system som i större utsträckning är förutsebart för den en- skilde och allmänheten, en acceptabel tillgänglighet till överprövande myndighet för parter och andra berörda, en effektiv användning av avsatta medel och en kort instanskedja. Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation I det följande utvecklas tankarna bakom några av dessa målsätt- ningar. 2.1.1Prövningsmyndigheterna skall ha hög kompetens För att ärendena skall kunna avgöras på ett snabbt och effektivt sätt måste kompetensen vara hög vid såväl förstainstansprövningen som överprövningen. Prövningarna som sker med stöd av PBL är av olika slag. Det handlar bl.a. om att fastställa innehåll i planer och att ge lov till byggande av olika slag. För att handlägga ärendena krävs att både beslutsmyndigheter och överprövande myndigheter har goda kunskaper avseende bl.a. samhällsplanering, miljöfrågor, byggteknik och juridiska frågor. Förstainstansprövningen och överprövningen skall ske av myn- digheter som har den kompetens som behövs för de uppgifter som skall utföras. Uppgifterna att överpröva beslut skall fördelas på ett ändamålsenligt sätt. De myndigheter som är mest lämpade för en uppgift bör ha hand om prövningen. 2.1.2Prövningen skall vara snabb, effektiv och rättssäker PBL ställer i flera avseenden krav på planering och lovgivning avse- ende olika slags verksamheter och åtgärder. Flera instrument till- handahålls för att skapa förutsättningar för en hållbar samhällsut- veckling. Det handlar om att genom planer ange förutsättningar och villkor för utvecklingen samt ramar för mark- och vattenan- vändningen. Genom bygglov prövas och efter bygganmälan kon- trolleras att byggandet sker i enlighet med de villkor som gäller. Till planeringen hör att bedöma de miljökonsekvenser som kan bli följden av ett genomförande av planeringen. Det handlar till stor del om myndighetsutövning mot enskilda, där myndigheterna prövar om verksamheterna är godtagbara utifrån framför allt PBL:s krav. Planeringen och lovgivningen är komplicerad och tidskrävande. Byggherren, myndigheterna och allmänheten ställer olika krav på prövningen utifrån sina intressen. Allmänna och enskilda intressen står ofta mot varandra. Önskemål om exploate- ring av mark- och vattenområden står ibland mot intresset av att bevara en god miljö och skydda människors hälsa. Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation En lovprövning utgör myndighetsutövning som har stor bety- delse för den enskilde fastighetsägaren eller verksamhetsutövaren. Prövningen kan också ha betydelse för en större krets berörda, t.ex. bostadsbyggande av större omfattning eller ett byggnadsprojekt som har stor omgivningspåverkan. Kraven på prövningssystemet kan variera beroende på vems in- tressen som skall skyddas. Ett beslut kan ha mycket stor betydelse inte bara för byggherren utan också för grannar och andra berörda. Det är därför mycket viktigt att det finns förutsättningar för en snabb och korrekt hantering av ärendena oavsett om det gäller framtagande av planer eller bygglov. Handläggningstiderna får inte vara orimligt långa. Myndigheternas krav på underlag skall vara relevanta och så långt möjligt framställas i ett sammanhang. Det är också viktigt att prövningen är rättssäker, bland annat i den meningen att besluten fattas av myndigheter med god kompetens och tillräcklig grad av självständighet. Ett annat krav, som kanske främst rör utformningen av rättsreglerna, är att rättstillämpningen skall vara förutsebar. Enkelt uttryckt kan målet sägas vara att pröv- ningen av ärenden skall vara snabb, rättssäker och resultera i avgöranden av hög kvalitet oavsett om det är fråga om beslutsfat- tande i första instans eller vid överprövning. Möjligheterna att möta kraven på en snabb, effektiv och rättssäker hantering är bland annat beroende av att det finns tillräckliga personella och ekono- miska resurser. möts medborgarna av ett uppdelat system för överklagande av beslut enligt PBL som är svårt att förstå och överblicka. Bristerna på samordning av överprövningen av beslut enligt PBL, och andra lagar förstärker intrycket av ett uppdelat system. Ett enkelt och förutsebart system är viktigt för medborgarna. Systemets konstruktion är inte den enda faktor som har betydelse för om systemet är förutsebart och enkelt. Det gäller också att säkra medborgarnas rätt att faktiskt kunna komma till tals och att kunna påverka processerna. Medborgarinflytande och medbor- gerliga rättigheter har ofta varit föremål för diskus- sioner i . Alla medborgares lika möjligheter att delta i och påverka samhällsutvecklingen är en central fråga i detta samman- hang. Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation Ur ett medborgarperspektiv är det således angeläget att besluts- processen och utformningen av överprövningsorganisationen uppfyller höga krav på både effektivitet och rättssäkerhet. Genom lagstiftningen skall säkerställas att det finns en balans mellan de olika intressen som behöver tillgodoses vid bl.a. fysisk planering, utformning av bebyggelse, tillstånd till verksamheter och skydd av områden. Ställningstaganden i markanvändningsfrågor innebär regelmässigt avvägningar mellan olika slags intressen. Det kan gälla avvägningar mellan samhällets intressen och enskildas intressen, mellan stat och kommun, mellan kommuner, mellan olika sektors- intressen och mellan enskilda intressen inbördes, men också mellan dagens och kommande generationers intressen. Kravet på en lämp- lig balans mellan olika berörda intressen påverkar såväl lagstift- ningens materiella innehåll och de regler som styr beslutsprocessen som överprövningssystemet. Demokrati- och rättighetsper- spektivet måste därför genomsyra hela arbetet med en utvecklad organisation som tillgodoser framtidens krav. Enskilda skall också garanteras en rätt till domstolsprövning av civila rättigheter. Det behövs därför regler om möjlighet att över- klaga avgöranden till domstol. Den rätt till domstolsprövning som följer av innebär att beslut av förvaltnings- myndigheter och regeringen i vissa fall skall kunna prövas i dom- stol. Ett överprövningssystem måste således kunna uppfylla även dessa krav. Att sätta medborgaren i fokus och försöka komma till rätta med den uppdelning som finns mellan PBL och annan lagstiftning samt att öka överskådligheten är därför viktiga utgångspunkter för kommitténs arbete. 3Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL- ärenden Instansordningen och omfattningen på överprövningen av beslut enligt PBL styrs av vilken typ av beslut det är fråga om. Vissa beslut har karaktären av riktlinjer, framför allt beslut av- seende översiktsplaner, och överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning. Det innebär att det i huvudsak är formella grunder som kan prövas och något nytt beslut kan inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Kommunens beslut överklagas till länsrätt och därefter till kammarrätt och Regeringsrätten. De flesta beslut som fattas med stöd av PBL innebär myndig- hetsutövning och följer då den prövningsordning som gäller för förvaltningsbesvär. Såväl lämplighets- som rättsfrågor kan över- prövas. Huvudprincipen är att överprövningen sker i allmänna för- valtningsdomstolar. Beslut om bygglov är den vanligaste typen PBL-beslut av detta slag. För överprövning av detaljplaner gäller en speciell form av förvaltningsbesvär, som innebär att besluten kan överklagas till och därefter till regeringen. Det över- prövade beslutet kan bara fastställas eller upphävas, om inte kom- munen medger ändring. För att tillgodose rätten till domstolspröv- ning när det gäller bl.a. beslut om detaljplaner finns det en möjlig- het att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten. 3.1PBL:s system för överprövningar 3.1.1Olika beslut som fattas med stöd av PBL Kommunerna har att fatta en mängd olika beslut enligt PBL och innehållet i besluten varierar. Det kan vara beslut om att anta eller ändra planer, om att ge bygglov, om innehåll i kontrollplaner och om sanktioner av olika slag, t.ex. uttag av byggnadsavgift, eller om föreläggande att vidta åtgärder, exempelvis rivning i kombination med vite. Innehållet i besluten skiljer sig också åt. Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL-ärenden endast betraktas som riktlinjer. Det stora flertalet beslut har emel- lertid effekter för den enskildes ekonomiska och personliga förhål- landen och kan hänföras till kategorin beslut som anses utgöra ett led i myndighetsutövningen. I detta avsnitt redogörs inledningsvis för olika typer av beslut som fattas, vilken sorts överprövning som sker samt vad de klagande vanligtvis åberopar för skäl till ändring av besluten. 3.1.2Beslut vars innehåll främst har karaktären av riktlinjer Beslut enligt PBL som har karaktären av beslut som ger vägledning för fortsatt beslutsfattande räknas upp i 13 kap. 1 § PBL. Den kanske viktigaste typen av sådana beslut är beslut att anta över- siktsplaner. Också beslut att inte anta planer ingår i denna kategori. Dessutom har beslut om gatukostnader såvitt de avser grunderna för skyldighet att betala och generella villkor för betalning samt beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnd karaktären av beslut som innebär riktlinjer. Beslut som endast har karaktären av riktlinjer överklagas enligt bestämmelserna för laglighetsprövning, tidigare kallade kommu- nalbesvär, vilket innebär att grunderna för överprövningen anges i 10 kap. 8 § kommunallagen. Prövningen innebär att ett överklagat beslut skall upphävas om det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller , det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogen- heter eller beslutet strider mot lag eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Domstolen är inte skyldig att häva ett beslut om felet saknar betydelse för ärendets utgång. Beslutet behöver inte heller hävas om det har förlorat sin betydelse till följd av senare inträffade för- hållanden. Överprövningen är således i dessa fall strikt formaliserad och gäller för alla typer av överprövningar enligt bestämmelserna för laglighetsprövning. Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBL-ärenden 3.1.3Beslut som typiskt sett innebär myndighetsutövning Andra beslut som fattas med stöd av PBL, och som inte är uppräk- nade i 13 kap. 1 § PBL, och som kan överklagas, innebär avväg- ningar av olika slag men har inslag av myndighetsutöv- ning mot enskilda. De mest frekventa, och ur ett medborgarper- spektiv kanske viktigaste besluten av detta slag, är kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och beslut om bygglov. Andra beslut som fattas med stöd av PBL och som anses inne- bära myndighetsutövning mot enskild är bl.a. beslut om att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser och fastighetsplaner, beslut att vägra förhandsbesked, beslut om kontrollplan, beslut om påföljder och ingripanden (10 kap. PBL) samt beslut om uttag av avgifter (11 kap. 5 § PBL). Sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot enskild kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Detta innebär att det är både lämplighetsfrågor och rättsfrågor som kan prövas. Det finns en möjlighet att sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. I realiteten begränsas ofta utrymmet för att ändra beslutet av att vissa frågor inte har prövats tidigare och därför bör prövas i första instans (instansordningsprincipen). När det gäller detaljplaner, områdesbestämmelser och fastig- hetsplaner sker överprövningen genom s.k. särskilda förvaltnings- besvär. Det innebär bl.a. att överprövningen endast kan resultera i ett fastställande av beslutet eller ett upphävande av detsamma, dvs. ett nytt beslut kan normalt sett inte sättas i det överklagade be- slutets ställe. Det finns dock visst utrymme för justeringar. Om kommunen har medgett det, får beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras.