sou · GSB339d2 · 2005-01-01 00:00:00 — En särskilt intressant grupp bör de konsumenter vara som är satellit- eller kabelanslutna, men som vill ha visst betal-TV-utbud i mottagare som inte är hushållets primära. Vi har utifrån dessa överväganden svårt att se att det digitala marknätet skulle sakna bärkraft för mer än en kommersiell operatör eller att konkurrens annars skulle vara olämpligt, om modellen med SMS-operatör väljs. Det skall emellertid också anmärkas att ett system med flera operatörer som erbjuder delvis olika programtjänster i sitt utbud inte bara kan leda till vinster för konsumenterna. Det finns också nackdelar förbundna med en sådan modell. En olägenhet är att hushållen måste teckna avtal med flera operatörer, om man inte är fullt ut tillfredsställd med en operatörs utbud. Konsumenten kan då tvingas få betala dubbelt för programtjänster som förekommer i mer än ett paket. Det finns också en risk för att den enskilde får svårt att överblicka utbudet och göra ett kvalitets- och prismässigt riktigt val. För att ett system med flera konkurrerande operatörer i marknätet skall ge de effekter som beskrivits krävs, som nämnts, att opera- törerna har möjlighet att erbjuda ett brett utbud av programtjänster. Modellen med en multiplexoperatör bygger på att det är operatören, inte programföretagen, som tilldelas ett bestämt sändningsutrymme att distribuera TV-sändningar inom. Med flera multiplexoperatörer måste utrymmet för krypterade sändningar delas upp mellan dem. Utredningen har tidigare antagit att det sändningsutrymme som kommer att upplåtas för betal-TV, utifrån dagens tekniska förut- sättningar, kan beräknas ge plats för samtidig sändning av i stor- leksordningen 25 programtjänster. Sannolikt måste en operatör för att locka kunder till sig i den utsträckning som krävs för att få en vinstgivande verksamhet kunna erbjuda ett visst antal program- tjänster som attraherar den breda publiken. Att låta flera operatörer använda sändningsutrymme för distribution av samma programtjänst står i direkt strid med intresset om ett effektivt utnyttjande av frekvensutrymmet. En modell med konkurrerande multiplexopera- tör måste därför utgå från att varje operatör erbjuder ett för denne i förhållande till andra operatörer i marknätet unikt utbud. Man kan under sådana förhållanden inte bortse från ett scenario som innebär att en operatör lyckas träffa avtal med programtjänster som attra- herar en större publik, medan andra operatörer tvingas nöja sig med ett smalare utbud. En sådan utveckling skulle kunna innebära risker för en ekonomisk utslagning av operatörer, med åtföljande behov av omprövning av tillståndsfrågor under löpande tillståndstid. Erfaren- heterna från visar att denna risk är i högsta grad realistisk. Om å andra sidan attraktiva programtjänster fördelas på flera operatörer kommer många konsumenter att behöva träffa avtal med mer än en operatör. Detta försämrar konsumenternas ställning och därigenom också konkurrensläget för operatörer i marknätet i förhållande till utbudet på andra plattformar, där konsumenterna kan få motsvarande utbud från en operatör. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att det, om modellen med den externa aktören som multiplexoperatör väljs, blir svårt att få ekonomisk bärkraft för mer än en operatör. Den kommersiella basen för verksamheten blir för snäv. Om det emel- lertid skulle visa sig finnas marknadsmässiga förutsättningar för operatörsverksamhet som begränsas till s.k. nischkanaler och det blir möjligt med samtidig sändning av ett väsentligt större antal programtjänster som betal-TV i marknätet än vad vi har utgått ifrån, kan det finnas skäl att omvärdera ställningstagandet. De skäl som här har tagits upp mot ett system med flera multi- plexoperatörer talar också med avsevärd styrka mot en modell med såväl en multiplexoperatör som flera SMS-operatörer. Enligt utred- ningens mening skulle det i ett sådant system saknas kommersiella förutsättningar att bedriva verksamhet som multiplexoperatör. Tvärtom framstår det enligt utredningen som helt nödvändigt att en multiplexoperatör ensam skall svara för hanteringen av betal- TV-abonnemang för de tjänster som distribueras inom operatörens sändningsutrymme. Konkurrenshänsyn är endast en av flera faktorer att beakta vid valet mellan de två olika formerna av operatörskap. Hänsyn måste också tas till följande. Det är från konsumentsynpunkt av väsentlig betydelse att det i det digitala marknätet finns endast ett system för villkorad tillgång. Tillåts mer än ett system kommer den redan begränsade marknaden att delas upp i flera mindre delmarknader där konsumenterna riskerar att låsas in i de olika systemen. För konsumenterna är det därför bäst om samtliga programtjänster som utgör betal-TV finns placerade på samma kort. Även andra standardfrågor måste lösas gemensamt så att inlåsningseffekter undviks. En lösning av standard- frågorna är en förutsättning för ett attraktivt och väl fungerande digitalt marknät. Det faller sig naturligt att det är lättare att nå överenskommelser om en teknisk samordning om antalet parter är få. Utredningen ser dock inte att det bör möta några större hinder att åstadkomma en nödvändig teknisk enhetlighet även med flera operatörer verksamma i marknätet. Genom att överlåta åt en multiplexoperatör att mer eller mindre fritt disponera över en eller flera frekvenskanaler ges bättre förut- sättningar för ett mer effektivt utnyttjande av sändningsutrymmet än enligt modellen med en SMS-operatör. Särskilt flexibelt blir systemet om multiplexoperatören inte är beroende av ett tillstånds- förfarande eller myndighetsgodkännande när programtjänster skall tas ur eller tillföras utbudet. Är den externa aktören enbart SMS- operatör, måste frågan om hur ett ökat respektive minskat behov av sändningsutrymme skall hanteras regleras i tillståndsvillkoren för programföretagen för att det totala sändningsutrymmet skall kunna hanteras på ett effektivt sätt. För programföretag som inte har självständiga sändningstillstånd innebär systemet med en multiplexoperatör en svagare ställning i förhållande till operatörsföretaget än om denne endast är SMS- operatör. I det förra fallet är programföretagen för att nå ut med sina sändningar beroende av att få teckna avtal med operatörs- företaget och har programföretagen inte möjlighet att fritt välja sina sändningstider. Det är emellertid fullt möjligt att de avtal som träffas mellan operatören och programföretagen kommer att ge programföretagen en lika trygg ställning som ett tidsbegränsat eget sändningstillstånd. Det skall också framhållas att ett eget sändnings- tillstånd för programföretaget inte i sig innebär att programföretaget är garanterad en viss plats eller prissättning i SMS-operatörens utbud. En annan viktig fråga är i vilken mån staten skall ha en bestäm- manderätt motsvarande den som finns över vilka program- företag som skall få sända i det digitala marknätet. Modellen med en extern aktör som SMS-operatör öppnar för en detaljstyrning av programutbudet genom att staten har att avgöra hur stor del av överföringskapaciteten i en frekvenskanal som varje programföretag skall ha. Också systemet med en multiplexoperatör kan dock innehålla krav på tillstånd för programtjänster som ingår i operatörens utbud. Staten kan därmed behålla sitt inflytande över vilka programföretag som får sända i det digitala marknätet och ange villkor för sändningsrätten. Den faktiska beslutanderätten över programutbudet är dock överflyttad till multiplexoperatören. I praktiken behöver dock skillnaderna mellan systemen inte bli speciellt stora, särskilt om staten väljer att begränsa tillstånden till ungefär det antalet programtjänster som rent faktiskt ryms inom det givna sändningsutrymmet. Som framgått tidigare kan emellertid modellen med en multiplex- operatör även utformas enligt det alternativet att statens inflytande över vilken typ av program som skall få sändas i marknätet in- skränks på så sätt att det genom villkor vid tillståndsgivningen till operatörsföretaget fastställs ramar för vilket innehåll av program och med dem sammanhängande tjänster operatörens sändnings- utrymme får rymma. Oberoende av om den externa aktören är SMS-operatör eller multiplexoperatör kan staten ges insyn i och utöva tillsyn över den kommersielle operatörens verksamhet. Är verksamheten tillstånds- pliktig ges utrymme för detaljstyrning genom särskilda tillstånds- villkor angående t.ex. vilka principer operatörsföretaget skall tillämpa i förhållande till såväl hushåll som programföretag. Men också om verksamheten är tillståndsfri kan staten genom särskild reglering utöva tillsyn och få insyn i verksamheten, om än inte av lika långt- gående slag. Sammanfattningsvis kan sägas att det finns flera för- och nack- delar förbundna med såväl ett system där den externa aktören är SMS-operatör som en modell där denne själv förfogar över en multiplex. Ur konkurrenshänsyn är SMS-operatörskapet att föredra, efter- som det är endast i denna modell som det bedöms finnas utrymme för flera operatörer. Konkurrens leder i allmänhet till större mångfald och lägre priser. Emellertid kan förekomsten av flera operatörer också, som beskrivits ovan, försvåra för hushållen att välja utbud och medföra fördyringar genom att man måste betala mer än en gång för samma programtjänster. Risken finns även att s.k. nischkanaler marginaliseras i operatörernas paketerbjudanden och får svårt att nå tillräckligt kundunderlag. Det bör också fram- hållas att även en ensam multiplexoperatörs verksamhet kommer att vara konkurrensutsatt, nämligen från operatörer med satellit- och kabelöverföring. Ser man till behovet av statlig kontroll över programutbudet samt tillsyn över och insyn i operatörens verksamhet framstår skillnaderna mellan de båda modellerna inte som särskilt framträdande. Med en SMS-operatör får dock staten en mer direkt styrning över det totala programutbudet i marknätet genom att sändningstillstånden med- delas programföretagen. Systemet med en multiplexoperatör kan dock utformas på ett sätt som gör skillnaderna tämligen små i prak- tiken. Att programföretagen tilldelas egna bestämda sändningsutrym- men kan sägas stå i strid med själva syftet bakom Digital-TV- kommitténs förslag om ett fristående operatörsföretag. Tanken med ett sådant system är att effektivisera kapacitetsutnyttjandet i marknätet genom att en extern operatör ges möjlighet att anpassa sändningarna efter tillgängligt utrymme från tid till annan. Det förutsätter att det är operatören som tilldelas sändningsutrymme och ges betydande frihet att bestämma programutbudet utifrån ledig sändningskapacitet. När det gäller standardiseringsfrågor, och då närmast frågan att säkra konsumenternas valfrihet och tillgänglighet till TV-tjänsterna, finns det klara fördelar med ett begränsat antal operatörer och i än större utsträckning om denne är ensam. Nackdelarna med flera konkurrerande operatörer skall dock inte överdrivas. Även med en ensam multiplexoperatör finns dessutom ett behov av att lösa vissa standardiseringsfrågor, gemensamma för operatörens utbud och fri- TV-sändningarna. Oberoende av operatörskapets utformning kan tekniska samordningsproblem lösas eller minimeras genom att ansvaret för dessa frågor överlåts på en särskild teknisk operatör, på sätt som skisserats ovan. Valet av operatörskap kan även ha inverkan på utbyggnaden av det digitala marknätet. Sålunda kan det för en multiplexoperatör finnas kommersiella intressen av att medverka till finansieringen av investeringar som krävs för att åstadkomma en högre täcknings- grad beträffande frekvenskanaler som används för betal-TV. Någon motsvarande investeringsvilja kan inte påräknas om modellen med flera SMS-operatörer väljs. Vid en sammanvägning av de olika hänsyn och intressen som sålunda gör sig gällande anser utredningen att de fördelar som är förbundna med en extern aktör som multiplexoperatör väger tyngst. Vi anser att modellen med en multiplexoperatör kommer att leda till det mest effektiva och ändamålsenliga utnyttjandet av mark- nätet till fördel för konsumenterna. Det ger utrymme för största möjliga flexibilitet i programutbudet. Konsumenterna riskerar inte att behöva hamna i en valsituation där man tvingas betala för samma tjänster. Erfarenheterna inom det digitala marknätet har inte påvisat några påtagliga nackdelar för konsumen- terna med en ensam operatör. Till frågan hur konsumenternas intresse av ett varierande alternativt utbud av programpaket kan tillgodoses återkommer vi i avsnittet om tillståndsfrågor. Enligt utredningens bedömning kan de konkurrensfördelar som utgör det främsta argu- mentet för att välja ett system med flera SMS-operatörer i stora delar förväntas vinnas redan genom konkurrensen mellan å ena sidan marknätet och å andra sidan kabel- och satellitnäten. Väljs alternativet med multiplexoperatör ges också bättre förut- sättningar för nätoperatören och den kommersielle operatören att ta ett gemensamt ansvar för nödvändiga investeringar i nätet (vi återkommer längre fram till frågan om lämpligheten av gemensamma ägarintressen mellan olika aktörer i marknätet). Att det – i vart fall inledningsvis – endast kommer att finnas en operatör i marknätet gör det dessutom lättare att samordna tekniska frågor inom mark- nätet i dess helhet. Utredningen förordar alltså att systemet med en multiplexopera- tör väljs. Även om detta alternativ åtminstone till en början ger en multiplexoperatör monopolställning i marknätet är systemet enligt utredningen förenligt med yttrandefrihetsgrundlagen. Grundlagen föreskriver inte någon etableringsfrihet gällande rätten att sända TV- program på annat sätt än genom tråd (se 3 kap. 2 § första stycket YGL). Detsamma anser vi måste gälla tillstånd att bedriva verk- samhet som multiplexoperatör. Inte heller anser vi att denna modell strider mot EG-rätten. Skälen för detta redovisas i avsnitt 6.2.4. Vi återkommer längre fram till frågan om det vid sidan av en multiplexoperatör bör finnas en särskild teknisk operatör. skall vi något närmare utveckla vår syn på en multiplexopera- törs funktion och roll, hur denne bör utses samt hur tillståndet till denne bör utformas. Också frågor rörande operatörens ägarstruktur, operatörens förhållanden till andra aktörer på TV-marknaden och byte av operatör kommer att beröras. Närmare om operatörsföretaget och dess verksamhet Vårt förslag: I princip samtliga betal-TV-tjänster skall vara hänvisade till det sändningsutrymme som upplåtits åt ett operatörsföretag. Det skall krävas tillstånd enligt radio- och TV-lagen att bedriva verksamhet som operatörsföretag. Antalet tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag får begränsas för att garantera en ändamålsenlig användning av sändningsutrymmet. Operatörsföre- taget skall vara skyldigt att tillämpa icke-diskriminerande villkor i sin verksamhet. Enligt vårt förslag skall multiplexoperatören, dvs. operatörsföre- taget, förfoga över ett visst sändningsutrymme och bestämma vilka programtjänster som skall distribueras inom detta utrymme. kommer att fungera som en länk mellan program- företag och TV-konsumenterna. Operatören kommer att sammanföra programtjänster i olika paket samt marknadsföra och sälja utbudet till konsumenterna. Eftersom utredningen, som vi återkommer till längre fram, anser att sändningsverksamheten skall särskiljas från den infrastrukturella överföringen måste operatören upphandla nödvändig nätkapacitet externt. Det finns i detta sammanhang anledning att ta upp frågan om samtliga betal-TV-tjänster skall omfattas av operatörsföretagets verksamhet eller om det bör vara möjligt för ett programföretag med eget sändningsutrymme att sända betal-TV. Det senare kan aktualiseras antingen på så sätt att ett programföretag som sänder fri-TV även vill sända en programtjänst – t.ex. en film- eller sport- kanal – som betal-TV eller genom att ett programföretag vill sända enbart betal-TV utanför operatörsföretagets utbud. Enligt utredningen talar flera skäl för att betal-TV skall vara för- behållen operatörsföretagets verksamhet. Ett sådant är effektivitets- hänsyn. Som utvecklats ovan är ett av de viktigaste ändamålen med att tilldela ett operatörsföretag och inte programföretag eget sänd- ningsutrymme att optimera frekvensanvändningen. Det åstadkoms genom att operatörsföretaget på ett öppet och flexibelt sätt kan fördela det tilldelade sändningsutrymmet mellan programtjänster som ingår i dennes utbud. Att tilldela programföretag egna sänd- ningsutrymmen för betal-TV skulle stå i strid med själva tanken bakom att införa ett operatörsföretag i marknätet av modellen multiplexoperatör. Ett annat argument som talar i samma riktning är att det med flera självständiga betal-TV-sändande tillståndshavare uppkommer behov av samordning av såväl system för villkorad tillgång som administration av kundtjänster osv. Vi har tidigare framhållit vikten av att sändningar i marknätet får en i tekniskt hänseende kundvän- lig utformning. Det är för marknätets konkurrenskraft i förhållande till satellit- och kabelsändningar, som kan erbjuda ett större pro- gramutbud, av stor betydelse att konsumenterna endast behöver nyttja ett programkort, faktureras på ett enkelt och överskådligt sätt, har en leverantör/operatör att vända sig till i kundfrågor osv. Att låta ett större antal programföretag på egen hand erbjuda betal- TV skulle närmast kräva att det inrättas även en gemensam SMS- operatör för samtliga betal-TV-tjänster. Vi har tidigare avfärdat en sådan lösning. Ytterligare ett skäl är rättvisehänsyn. Programföretagen bör be- handlas så lika som möjligt. Utredningen har svårt att finna god- tagbara skäl för att generellt särbehandla en betal-TV-tjänst framför en annan. Med en sådan ordning skulle svåra urvalsförfaranden och gränsdragningsproblem kunna uppstå. En situation där det, trots vad som anförts mot att låta ett programföretag sända betal-TV utanför operatörsföretagets utbud, skulle kunna finnas särskilda skäl att särbehandla en betal-TV-tjänst är dock när regionala programtjänsters intressen av distribution inte i tillräcklig mån kan tillgodoses inom ramen för operatörs- företagets verksamhet. Det finns ett allmänintresse av att regionala programtjänster får utrymme i marknätet. Dessa programtjänster är sådana att de typiskt sett av mediepolitiska skäl kan ges ett fri- TV-utrymme och därmed säkras en distributionsmöjlighet. Kan verksamheten inte finansieras utan distributionsintäkter hänvisas de dock enligt vad ovan sagts till betal-TV-utrymmet och opera- törsföretagets verksamhet. Det kan därvid föreligga en risk att operatören efter kommersiella överväganden väljer att inte ta med en sådan tjänst i utbudet eller paketera den på ett oförmånligt sätt. Situationen bör visserligen först och främst kunna lösas i urvals- förfarandet av ett operatörsföretag där hänsyn tas till åtaganden att distribuera regionala tjänster samt genom att operatören föreskrivs villkor om att distribuera ett visst utbud. För det fall tillstånds- myndigheten bedömer att detta i det enskilda fallet inte är en tillräcklig garanti för en regional programtjänsts verksamhet bör det dock finnas ett visst utrymme för att en programtjänst skall kunna ges tillstånd att sända betal-TV utan att omfattas av operatörs- Vi återkommer till detta i avsnittet om tillstånd till programföretag (avsnitt 6.3.2.4). Sammanfattningsvis anser alltså utredningen att i princip samtliga betal-TV-tjänster för att nå ut med sina sändningar skall vara hän- visade till att träffa avtal med ett operatörsföretag. En möjlighet bör dock finnas att under särskilda förhållanden göra avsteg från denna regel. Förhållandet mellan operatörsföretaget och de programföretag som skall ingå i dennes utbud kommer, som framgått, att grundas på avtal om villkoren för samarbetet. Vår utgångspunkt är att det bör stå parterna fritt att avtala om de villkor man önskar ha i avtalet, och att detta alltså inte bör bli föremål för reglering i lag. Med endast en kommersiell operatör i det digitala marknätet kan det visserligen finnas en risk för att monopolställningen utnyttjas för att gynna vissa programföretag till nackdel för andra. Den kon- kurrens om TV-konsumenterna som finns mellan mark-, kabel- och satellitnäten gör dock att det enligt vår bedömning i realiteten kommer att finnas endast ett litet, om något, utrymme för ett operatörsföretag att missbruka sin ställning på detta sätt, om denne vill vara konkurrenskraftig och kunna växa. Trots det anser vi att en särskild bestämmelse bör införas i radio- och TV-lagen om att ett operatörsföretag skall tillämpa icke-diskriminerande villkor i sin verksamhet. Skyldigheten bör avse såväl den situationen att det finns ett avtal om distribution mellan operatörsföretaget och pro- gramföretaget som den att det förhandlas om en sådan distribution. Operatörsföretaget skall ha friheten att, med de begränsningar som föreskrivs genom radio- och TV-lagen och tillståndsvillkor, utifrån kommersiella överväganden ensam bestämma över sitt utbud. En skyldighet för operatörsföretaget att behandla programföretagen på ett icke-diskriminerande sätt och att verka för en fri och sund konkurrens mellan dem innebär därvid inte att programföretagen behöver erbjudas likadana avtalsvillkor. Olika programtjänsters popularitet och attraktionskraft hos TV-konsumenterna kan variera. Detta kan leda till att regleringen av ersättning mellan operatörs- företag och programföretag för distributionen kan variera, liksom avtalsvillkoren i övrigt, utan att operatörsföretaget för den skull behöver ha missbrukat sin ställning. Givetvis måste operatören vara beredd att redogöra för sina skäl till en olikbehandling av program- företag. Att avgöra om ett programföretag gynnas eller missgynnas av operatörsföretaget i förhållande till andra programföretag utan att det finns en godtagbar grund för det blir ytterst en uppgift för tillsynsverksamheten på området. Grundläggande för bedömningen är att operatören inte får behandla likartade fall olika, om detta inte är objektivt sett försvarbart. Vi återkommer till frågan i författ- ningskommentaren. Vi återkommer i nästa avsnitt till frågan om vertikal integration mellan operatörsföretag och programföretag. Vilken längd samarbetet mellan operatörsföretaget och program- företagen bör ha är inte givet. Inget bör hindra att det mellan operatörsföretaget och ett programföretag kan gälla en avtalstid som är kortare än operatörsföretagets tillståndstid och att operatörs- företaget under operatörskapets tillståndslängd kan byta ut program- tjänster. Tvärtom kan det finnas starka skäl för en operatör att på sådant sätt tidsbegränsa t.ex. introduktionen av nya kanaler i ut- budet, för att bedöma de kommersiella förutsättningarna för ett längre avtalsförhållande. Ytterst blir detta en förhandlingsfråga för parterna. Som vi återkommer till i avsnitt 6.3.2.4 kan det även före- komma att avtalstiden bestäms längre än motsvarande tiden för ett programföretags tillstånd att sända i marknätet. Också mellan operatörsföretaget och TV-konsumenterna kommer det att råda ett avtalsförhållande. Operatörsföretaget kommer att marknadsföra och erbjuda hushållen olika programpaket. Liksom kommer abonnemangen, tillsammans med lämplig teknisk ut- rustning, med största sannolikhet att förmedlas av detaljhandeln på uppdrag av operatörsföretaget. Operatören kommer att ansvara för kryptering, teknisk support och ha ett administrativt system för kundhanteringen. Faktureringen av kunderna kommer att göras av operatörsföretaget. Det bör framhållas att den föreslagna bestäm- melsen om skyldighet för operatörsföretaget att tillämpa icke-diskri- minerande villkor i sin verksamhet är tillämplig även på operatörs- företagets relation med konsumenterna. Här bör vidare nämnas att i promemorian Abonnentinflytande i kabel-TV-nät (Ds 2001:52) diskuteras frågan om ett stärkt abon- nentinflytande för kabelanslutna hushåll. Promemorian har inte lett till lagstiftning.