sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Som konstateras i direktiven har de rättsliga skyddsformerna inte använts i den utsträckning som är antikvariskt motiverat. Utgångspunkter för fortsatta överväganden draget får därmed anses ligga en ambition om att finna former som gör att fler byggnader kan erhålla ett rättsligt skydd. Att detta konstaterande kan vara riktigt framgår av det i förhållande till andra länder relativt ringa antalet byggnader som är skyddade i . Ett behov av att kunna skydda fler byggnader följer om inte annat av det av uppställda delmålet för miljömålet God bebyggd miljö om att av den kultur- historiskt värdefulla bebyggelsen skall vara långsiktigt skyddad . Det torde stå klart att detta mål inte kan uppnås med nuvarande regelverk. Dessa faktorer och det förhållandet att de tillgängliga skydds- formerna är alltför tids- och resurskrävande, talar för att de föränd- ringar som bör komma till stånd skall innebära att förfarandet blir enklare och mer kostnadseffektivt samt ger möjlighet att hantera ett större antal byggnader än vad som är fallet. Det kan dock redan här konstateras att om det av fastställda delmålet skall kunna uppnås är det inte tillräckligt med rättsliga förändringar. Det krävs i sådant fall även utökade resurser till kunskapsuppbyggnad inom denna sektor. Utvecklingen går emellertid i motsatt riktning, där verksamhet hänförlig till kulturmiljövården hos länsstyrelser och kommuner inte tilldelas de resurser som svarar mot den ökade efterfrågan på insatser inom detta område, vilket har lett till att kunskapsuppbyggnaden har blivit eftersatt. Oavsett de rättsliga förändringar som sker kommer därför ett betydande behov av resurstillskott att föreligga om en större ökning av antalet skyddsbeslut skall komma till stånd. Skyddet för kulturmiljön är i första hand beroende av allmän- hetens, brukarens och ägarens intresse och engagemang. Detta går inte mer än marginellt att påverka genom lagstiftning. De största effekterna för ett förbättrat skydd och en långsiktigt bättre förvaltning av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse kan därför vinnas på andra sätt än genom förändringar av lagstiftningen, såsom genom förbättrad information och upplysning till ägare och andra. kan naturligtvis brister i lagstiftningen försämra allmänhetens förtroende för kulturmiljöskyddet. Vid sidan av resursfrågan är det huvudsakliga problem som finns beträffande lagstiftningen rörande kulturminnesskyddet det förhållandet att så stor del av tyngdpunkten i förfarandet har lagts på förberedelsefasen. Detta kan ifrågasättas eftersom det i detta skede inte kan förutses om byggnaden kommer att Utgångspunkter för fortsatta överväganden utsättas för något konkret hot mot dess kulturvärden. Läns- styrelserna får i ett byggnadsminnesärende lägga tid och resurser på inventeringar och dokumentation samt på förhandlingar med sakägare och myndigheter. Ett särskilt problem får anses ligga i att frågan om intrångsersättning kommer upp redan i detta skede och kan medföra att en byggnad av synnerligt värde inte får något rättsligt skydd alls. ger detta förberedelsearbete goda möjligheter till att förankra ett skyddsbeslut hos ägaren och till att skapa en god kontakt mellan myndighet och ägare samt en förståelse hos ägaren för de värden som man vill bevara. Detta kan dock inte motivera att det emellanåt kan förekomma handläggningstider innan ett beslut fattas. De förhoppningar som hade höjts om att det genom den nya skulle införas kommunala byggnadsminnen kan inte anses ha realiserats i den utsträckning som är nödvändig om de rådande målen inom kulturmiljövården skall uppnås. Förutom att kommunerna brottas med samma problem som läns- styrelserna i fråga om intrångsersättningen, torde den övergripande förklaringen till att inte fler byggnader har kunnat erhålla ett långsiktigt hållbart skydd av kommunerna vara att plan- instrumentet inte är lämpat för att skydda enskilda byggnader. Det är också på denna nivå som de största framstegen kan göras för att utvidga skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse till att i enlighet med de uppställda delmålen för miljömålet God bebyggd miljö omfatta avsevärt många fler byggnader än vad som är fallet. Som framgått av redovisningen i kapitel 2 ligger den stora potentialen till ett förbättrat skydd på den kommunala snarare än på den statliga nivån. torde med smärre förändringar kunna ha kapacitet att omfatta huvuddelen av den bebyggelse som faller inom dess tillämningsområde. När det gäller skyddet för enskilda byggnader föreligger således ett behov av förändringar på statlig och inte minst på nivå. En annan aspekt på kulturmiljövården som återkommande har lyfts fram i förarbeten men som ännu inte har konkretiserats i en verkningsfull skyddsform är behovet av att kunna skydda samlade bebyggelsemiljöer. Det finns visserligen en möjlighet att genom byggnadsminnesinstitutet beakta den samlade bebyggelsens kulturhistoriska värde men begränsningen torde här ligga i att byggnadsminnesförklaring är en skyddsform avsedd för enskilda Utgångspunkter för fortsatta överväganden byggnader och inte anpassad för att skydda ett större område. På nivå torde däremot planinstrumentet i sig vara väl anpassat just för olika former av områdesskydd, men här har saknats möjlighet att på ett enkelt och smidigt sätt genomföra ett planarbete i detta syfte. Vid överväganden om hur en förstärkning av skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse skall ske måste naturligtvis beaktas att det inte medför oproportionella inskränkningar i egendomsrätten. Skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen är i detta hänseende ett allmänt intresse som sätts emot ägarens intresse av att fritt disponera över sin egendom. Dessa intressen är inte alltid motstående, men kan under vissa förutsättningar ge upphov till en reell konflikt, t.ex. om det för en byggnad bedöms erforderligt med ett långtgående skydd som innebär att det inte går att förändra eller utveckla den i byggnaden bedrivna näringsverksamheten eller ens att under godtagbara förhållanden driva vidare denna verksamhet. I andra situationer föreligger inte någon motsättning, utan ägaren medverkar, eller är t.o.m. drivande, till ett skyddsbeslut. I de fall dessa intressen ställs emot varandra är det i sista hand de på basis av 2 kap. 18 § regeringsformen baserade reglerna om ersättning och inlösen som får ligga till grund för hur en sådan konflikt skall avgöras. Som lagstiftningen ser ut och tillämpas kan inte det allmänna intresset av att skydda kulturmiljön anses ha fått sådant företräde att det gått utöver egendomsrätten i vidare mån än vad som får anses som befogat. Det är inte heller önskvärt att genomdriva skyddsbeslut som upplevs som alltför långtgående i förhållande till skyddsvärdet. Förutom att det inte är ett effektivt användande av de ekonomiska resurserna, kan det i förlängningen ge upphov till bristande förtroende för lagstiftningen och undergräva förankringen för ett bevarande av kulturmiljöer och kulturminnen. Det är emellertid inte bara med hänsyn till den grundlags- skyddade egendomsrätten som den enskilde ägarens intressen bör beaktas. En annan aspekt är den avgörande betydelse för en god förvaltning av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen som ägarens dagliga tillsyn självfallet har. Det är därför av stor vikt att Utgångspunkter för fortsatta överväganden det uppstår ett gott och förtroendefullt samspel mellan myndig- heter och ägare i dessa frågor. Det bör därför inte vara så att myndigheterna enbart hänvisar till den enskildes lagstadgade ersättningsrätt i de fall ett rättsligt skydd kommer till stånd, utan det är naturligtvis av största vikt att det skapas en förståelse hos ägarna för de värden som skall bevaras, men även tillräckligt goda betingelser för ägarna att vårda sina byggnader. För att uppnå detta behövs olika former av motprestationer från det allmännas sida. Där ingår givetvis bidrag för att inte försätta ägaren i en situation där han gör en större ekonomisk förlust genom ett skyddsbeslut, men även, vilket är inte minst viktigt, att ägaren kan räkna med fortlöpande bistånd från myndigheterna med information om hur han tar tillvara sin byggnad. Ett steg i denna riktning är de nätverk som har bildats i vissa län för ägare av kulturhistoriskt värdefulla byggnader. Vi saknar inom ramen för detta uppdrag utrymme att föreslå förändringar som kan innebära ökade kostnader för statskassan. Det kan dock konstateras att de ekonomiska konsekvenserna för ägaren av ett skyddsbeslut i många fall har avgörande betydelse för förutsättningarna att få till stånd ett skyddsbeslut. Detta har inte minst uppmärksammats vad gäller industriminnena, som ofta kan röra större näringsfastigheter av stort ekonomiskt värde. Förslag har tidigare förts fram om förändringar i skattereglerna för att säkerställa att en ägare av en kulturhistoriskt värdefull byggnad inte skall behöva bära alltför höga kostnader hänförliga till vården av kulturvärden för sitt boende eller sin näringsverksamhet i förhållande till andra. Vi vill i detta sammanhang framhålla betydelsen av att vidta åtgärder som innebär förbättrade möjlig- heter för att ägarna skall kunna utföra en god förvaltning av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Den varsamhet som den enskilde visar mot kulturvärdena främjar i dessa fall ett allmänt intresse och det får därför anses motiverat att alla möjligheter till förbättringar övervägs. kan vid bestämmande av fastighetens taxerings- värde en justering av tillämpliga riktvärden visserligen ske för kulturhistoriskt värdefulla byggnader. Det förutsätter enligt 7 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) att detta förhållande påtagligt inverkar på marknadsvärdet, vilket enligt samma paragraf föreligger när förhållanden hänförliga till byggnadens kultur- historiska värde föranleder att det med ledning av riktvärden Utgångspunkter för fortsatta överväganden bestämda värdet bör sänkas med , dock . Vad som kan sättas i fråga är om den justering av taxeringsvärdet som är möjlig medför att ägaren i rimlig mån kompenseras för det hänsynstagande i användningen av den kulturhistoriskt värde- fulla byggnaden som från allmän synpunkt är eftersträvat. Det förekommer inte alltför sällan uppgifter om att restriktioner motiverade av byggnadens kulturhistoriska värde, såsom skydds- bestämmelser, kan försvåra en försäljning av fastigheten. Även om det finns tydliga tendenser till en förändring i allmänhetens syn på bevarande av dessa hus, finner vi sammantaget att det kan finnas behov av att närmare se över de ekonomiska konsekvenserna av att äga kulturhistoriskt värdefulla byggnader, såväl i fråga om privatbostäder som näringsfastigheter, för att finna sätt att skapa bättre förvaltningsbetingelser för ägarna. Det skulle i ett sådant sammanhang t.ex. kunna vara av värde att få belyst förutsättningarna för och tänkbara konsekvenser av att indela de byggnader av särskilt kulturhistoriskt värde som specialbyggnader enligt fastighetstaxeringslagen. Som framgått av redovisningen för vissa inslag i andra västeuropeiska länders skyddssystem i kapitel 3 är konsekvensen av en sådan ordning, dvs. skattelättnader, ett vanligt förekommande inslag i dessa länder för att ge ägarna en motprestation för den förvaltning de utför för att tillgodose ett allmänt intresse. Vi har pekat på behovet av att det även inom lagstiftningsarbete med andra ändamål än att värna kulturmiljön beaktas vilka konsekvenser de avsedda förändringarna kan ha för kulturvärdena i den bebyggda miljön. Ett exempel på detta från gällande rätt är den bruksvärdesprincip som gäller vid hyressättning. Vid bedömningen av vad som är skälig hyra enligt 12 kap. 55 § jordabalken torde en hyresvärd enligt rådande bestämmelser inte med framgång kunna hävda att han eller hon skall tillgodoräknas underhållskostnader eller andra fördyringar i driften hänförliga till byggnadens kulturhistoriska värde. Detta eftersom man vid beräkningen av bruksvärdet bl.a. skall bortse från förvaltningskostnader. Även detta är således omständigheter som kan motverka en gemensam strävan att bevara och skapa goda förvaltningsbetingelser för ägandet av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Vad gäller de särskilda problem som finns beträff- ande ett bevarande av industriminnena torde enda utvägen i många fall vara att försöka få till stånd alternativa finansieringsformer, där Utgångspunkter för fortsatta överväganden ett större kapital initialt kan tillföras, t.ex. genom stiftelsebildning, för att säkerställa den långsiktiga vården av byggnaderna och för att kunna utveckla en användning av dem som gör att de kan brukas under förhållanden som inte innebär att deras kulturvärden kommer till skada. Det borde inte vara omöjligt att i större utsträckning få till stånd sådana lösningar genom ett samarbete mellan stat, kommun och näringsliv. De nuvarande reglerna för bidragsgivningen till kulturmiljövården är varken tänkta att ge möjlighet att tillskjuta större engångsbelopp eller kan garantera ett långsiktigt säkerställa en drift som går att förena med en god förvaltning av industriminnets kulturvärden. Även finansieringsformerna för ett långsiktigt bevarande av industriminnen är således en fråga som inte omfattas av detta uppdrag men som det är angeläget att det får en lösning som gör att dessa delar av kulturarvet kan bevaras. Det finns även andra hänsyn att beakta när det gäller offentlig maktutövning än att finna effektiva regleringsinstrument. Det är av stor vikt att utformningen av en mot de enskilda medborgarna tvingande lagstiftning är tydlig och inte går längre än vad som motiveras av de intressen som den skall skydda samt skapar förutsättningar för en konsekvent och förutsebar tillämp- ning. Även i detta hänseende kan ifrågasättas om inte en lagstift- ning som i stor utsträckning bygger på ägarens förhandlingsvilja kan resultera i en bristande trovärdighet för de rättsliga regleringarnas konsekvens och effektivitet. Som redovisats ovan finns bestämmelser om skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse i flera olika regelverk. Ett annat exempel på oklarheter i den nuvarande lagstiftningen är vad som framkommit om allmänhetens vaga kunskaper om hur skyddssystemet är utformat. I linje med detta resonemang har i direktiven till denna utredning som en av utgångspunkterna för utredningsarbetet angivits att skyddssystemet skall vara enkelt att administrera och överblicka. har utvecklingen gått mot att inordna skyddet för kulturmiljön i den övergripande miljöpolitiken. En fråga som därför kan ställas i detta sammanhang är om inte denna utveckling bör föranleda att bestämmelserna om skyddet för Utgångspunkter för fortsatta överväganden kulturmiljön, dvs. nuvarande kulturminneslagen, de aktuella bestämmelserna i samt förordningen om statliga byggnadsminnen, inordnas i . Den nuvarande ordningen, där de nyaste formerna av skydd för kulturmiljön, nationalstadsparker och kulturreservat, har placerats i talar för en sådan förändring. En genomgripande rättslig integrering av frågorna om kultur- miljöskydd med övrigt miljöskydd skulle kunna skapa en större tydlighet och översiktlighet i lagstiftningen. Både kulturminnes- lagen och har till uttryckligt syfte att skydda och vårda kulturmiljön. Insatser för att bevara kulturhistoriskt värdefull bebyggelse kan, i och för sig i olika former, komma till stånd genom båda dessa regelverk. Som kommer att beröras mer utförligt nedan är någon klar skiljelinje mellan vad som kan omfattas av ett skydd enligt eller med tillämpning av kulturminnes- lagen svår att urskilja. Det kan därför finnas skäl att ifrågasätta det lämpliga i att bibehålla denna uppdelning. Det finns emellertid flera starkt vägande skäl mot en sådan nyordning, varav det kanske tyngst vägande är att redan har en sådan omfattning att inordnandet av fler skydds- system snarare skulle försvåra överskådligheten samt att kultur- miljöskyddet därigenom skulle kunna hamna i bakgrunden till det övriga miljöskyddet. En grund för att bibehålla nuvarande struktur bör dock vara att det finns en tydlig skiljelinje mellan vad som regleras i de olika regelverken, så att det i tillämpningen inte skall råda oklarheter om vilken skyddsform som skall användas. En sådan skulle kunna vara att all speciallagstiftning om skydd för bebyggelse ur ett kulturellt perspektiv sker i kulturminneslagen och att de skyddsformer som finns i endast använts för byggnader i den mån dessa bidrar till landskapets kulturvärden. En skillnad som har förelegat mellan de skyddsåtgärder som kan vidtas med stöd av respektive kulturminneslagen är den ytmässiga begränsning som har funnits för de skyddsformer som finns i kulturminneslagen. Detta torde ha sin historiska förklaring just i att kulturminneslagen har varit avsedd att skydda enskilda objekt. De nya skyddsformer som tillkommit, vilka avser att bevara värden hänförliga både till kultur- och naturmiljön, har troligen därför kommit att hamna i det regelverk som finns i . Utgångspunkter för fortsatta överväganden I vårt delbetänkande om de norrländska kyrkstäderna föreslog vi emellertid att en form av områdesskydd för dessa kyrkstäder skulle införas i kulturminneslagen. Det bör framhållas att skydds- ändamålet i dessa fall i allt väsentligt bör kunna hänföras till kulturhistoriska värden. Med hänsyn till att det numera finns möjlighet att beakta kulturvärden i samlade bebyggelsemiljöer enligt kulturminneslagen är det svårt att se några principiella skäl mot att skydd för kulturmiljöer inte skulle kunna inordnas i kulturminneslagen. Att skiljelinjen mellan vad som skall regleras i eller i kulturminneslagen skall dras upp efter skyddsåtgärdens ytmässiga omfattning torde inte innebära någon förbättring av tydlighet i lagstiftningen. Några enhetliga riktlinjer för en sådan uppdelning går inte heller att fastställa. Det område som kan täckas av en byggnadsminnesförklaring eller av ett fornlämningsområde torde i många fall motsvara vad som kan omfattas av ett kulturreservat. Denna utveckling har således å ena sidan inneburit utvidgade möjligheter att beakta och skydda kulturvärden i olika samman- hang, men har å andra sidan fört med sig en ökad otydlighet, särskilt i vad som skall utgöra skiljelinjen mellan vad som i kulturmiljövårdande syfte skall regleras enligt kulturminneslagen respektive enligt . Ett problem med att följa den ovan angivna skiljelinjen mellan dessa båda lagar i frågor som rör kulturmiljön är att ett värdefullt bebyggelseområde kan innehålla skyddsvärda naturvärden och att ett värdefullt landskap eller annat naturområde kan innehålla bebyggelsemiljöer som är skyddsvärda i sig. Även om man försöker upprätthålla en tydlig gränsdragning mellan dessa lagars tillämpningsområde kommer därmed ändå att uppstå situationer där båda regelverken kan behöva tillämpas för samma område. Förutsättningar att inom ramen för skyddssystemets befintliga struktur göra förändringar som kan medföra någon avgörande förbättring av dess överskådlighet kan därför inte anses föreligga. Dessa aspekter får i detta arbete istället beaktas vid utformningen av de förslag som skall leda fram till ett förbättrat skydd för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Utgångspunkter för fortsatta överväganden Tankar om en ny skyddsmetod Ett sätt att skapa större tydlighet i skyddssystemet och möta de behov av förändringar som de angivna svagheterna i de nuvarande skyddsformerna ger upphov till, är att för enskilda kulturhistoriskt värdefulla byggnader överväga konsekvenserna av att införa en ny förbättrad regleringsmetod. En förutsättning för att den skall kunna möta dessa behov är att den kan tillämpas utan föregående planprocess. En annan att den bygger på ett förfarande som i förhållande till vad som gäller vid en byggnadsminnesförklaring är enklare att genomföra och inte initialt ger upphov till ersättningskrav. måste ägarens intresse av att med framförhållning kunna disponera över sin egendom beaktas. Här har det visat sig finnas inspiration att hämta från det listningsförfarande som finns i flera utländska rättssystem, vilket har beskrivits i kapitel 3. I fråga om kulturmiljöerna finns som ovan nämnts ett behov av att kunna skydda samlade bebyggelsemiljöer av kulturhistoriskt intresse. Det kan exempelvis gälla fiskelägen och kyrkbyar men även stadsmiljöer och industrimiljöer. Ett sådant skydd bör präglas av ett stort mått av individuell anpassning efter den enskilda miljöns skyddsbehov. Här finns som ovan nämnts redan en föregångare i de kulturreservat som kan inrättas för kulturpräglade landskap. För att kunna överväga hur förbättrade möjligheter att skydda kulturhistoriskt värdefulla byggnader närmare skall utformas, måste först göras klart hur den övergripande organisationen av kulturmiljöskyddet skall se ut. Oavsett hur lagbestämmelserna förändras kommer alltjämnt det grundläggande ansvaret för ett bevarande av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen att ligga på de enskilda medborgarna. En förutsättning för att ägare och andra brukare av värdefulla byggnader skall kunna ta detta ansvar är, som ovan angetts, att de får stöd, råd och annan information från sakkunniga. Det får med hänsyn till de enskilda innehavarnas betydelse genomgående anses vara av stor vikt att kulturmiljöarbetet får en så stor lokal förankring som möjligt. Detta är också av vikt för att på ett så bra Utgångspunkter för fortsatta överväganden sätt som möjligt kunna bistå och samverka med ideella organisa- tioner. Här bör naturligtvis kommunerna spela en central roll. Som framgår av redogörelsen i kapitel 2 har kommunerna genom införandet av (1987:10) samt i det pågående miljömålsarbetet givits en central funktion i skyddet av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Det finns vid sidan av resursfrågan vissa faktorer som har gjort att kommunerna inte har kunnat inta denna roll fullt ut. En är att kommunerna inte har haft tillgång till adekvata rättsliga medel för att utgöra en drivande kraft i det lokala kulturmiljö- arbetet. Här har skett en viss förändring genom att det öppnats en möjlighet för kommunerna att inrätta kulturreservat. För att stärka kommunernas möjligheter att inta den avsedda positionen i kulturmiljövården bör de därför ges tillgång till effektiva skyddsformer, såväl i fråga om skyddet för enskilda byggnader som för samlade bebyggelseområden. Detta innebär dock inte att den övergripande ansvarsför- delningen mellan stat och kommun bör förändras. På staten bör fortsatt ligga ett ansvar att skydda den bebyggelse som det bedöms vara av nationell betydelse att bevara. Med detta får i enlighet med tanken bakom byggnadsminnesinstitutet förstås att det är ett statligt ansvar att bevara ett urval av byggnader och bebyggelse- miljöer som ur ett nationellt perspektiv kan representera olika tider, byggnadsstilar, historiska förlopp och sociala förhållanden. De statliga myndigheterna, , och länsstyrelserna, har också en betydelsefull funktion i att under- stödja kommunerna i deras verksamhet och i att bistå allmänheten med råd och information. I detta sammanhang bör dock beaktas den utveckling som kan skönjas på andra områden mot att låta staten genom länsstyrelserna alltmer träda in i en tillsynsfunktion medan beslutsfunktionen överlåts åt kommunerna. En sådan förändring bör dock inte fullt ut komma till stånd för kultur- minnesskyddet förrän det står klart att kommunerna har resurser och kompetens att överta detta ansvar. För att förbättrade möjligheter för kommunerna att skydda kulturminnen och kulturmiljöer skall få avsedd effekt måste kommunerna också ha möjlighet att stärka sin kompetens på området. Inte minst här har de statliga myndigheterna en stor uppgift. Kommunerna bör i större utsträckning kunna utnyttja den kunskap som finns hos de statliga myndigheterna på detta område, Utgångspunkter för fortsatta överväganden men i första hand ligger naturligtvis detta ansvar på kommunerna själva.