sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — Vise- ringskravet har också betydelse ur säkerhetspolitiskt perspektiv. Frågan, som inte har varit helt okontroversiell, var föremål för behandling i prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i ett globalt perspektiv. Regeringen anförde då följande3: Det är av största vikt att kontakter mellan människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter som kommer- siella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandring som vi har. Det torde därför vara nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till ett stort antal länder. Viseringspoliti- ken är vidare i särskilt hög grad en del av vår invandringspolitik där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig alltför mycket från våra grannländers. Om vi i skulle ha viseringsfrihet i förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra länder kan det leda till ett mycket stort invandringstryck mot vårt land. Enligt 1 kap. 3 § andra stycket UtlL har regeringen bemyndigande att föreskriva undantag från viseringskravet. De undantag som inte har ansetts kunna bli föremål för ändring utan att frågan underställs , nämligen utlänningar som har permanent eller tids- begränsat uppehållstillstånd här liksom medborgare i de nordiska 3 a. prop. länderna, har införts direkt i lagen. Övriga undantag som kan behövas får däremot, så som bemyndigandet är utformat, föreskri- vas av regeringen. Dessa kan grunda sig på bilaterala viseringsfri- hetsavtal, andra internationella överenskommelser eller ensidiga svenska åtaganden. Regeringens möjligheter att bestämma att vissa länders medbor- gare skall vara undantagna från viseringskravet har emellertid starkt inskränkts. gäller rådets förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undandagna från detta krav4. Förordningen, som är en utveckling av , upptar samtliga världens tredje länder i den gemensamma förteckningen. Undantagna är , eftersom den fria rörligheten för dessa medborgare säkerställs inom ramen för , och , på grund av det avtal som ingåtts mellan EU och dessa länder om deras associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregel- verket, samt , som också har ett avtal med EU om fri rör- lighet utan viseringstvång. Efter ändringar genom rådets förord- ning (EG) nr 453/20035, upptar förteckningen 41 viseringsfria län- der. Då tio av dessa länder numera blivit medlemmar i kommer förteckningen att justeras i enlighet därmed. För viseringsfria med- borgare krävs att de skall ha giltigt pass eller annat resedokument. De undantag från viseringskravet som regeringen alltjämt kan bestämma upptas i art. 3 och 4 i rådets förordning (EG) nr 539/2001. Undantagen gäller vissa konventionsflyktingar och statslösa personer, innehavare av diplomatpass, tjänstepass och andra officiella pass, civil besättning på luftfartyg och fartyg, besättning och hjälppersonal vid nödhjälps- eller räddningsflyg- ningar och annan hjälppersonal vid katastrofer och olyckor, civil besättning på fartyg som trafikerar internationella vattenvägar samt innehavare av passersedlar som vissa internationella mellanstatliga organisationer utfärdar för sina tjänstemän. Vidare kan regeringen undanta vissa skolelever, när dessa deltar i en organiserad skolresa tillsammans med en lärare, liksom personer som utövar avlönad verksamhet under sin vistelse. Ett flertal undantag av sådana slag har också föreskrivits i utlänningsförordningen. 4EGT L 81, 21/3/2001 s. 1–7, Celex 32001R0539 5EGT L 69, 13/3/2003 s. 10–11, Celex 32003R0453 2.2.2Förutsättningarna för att visering skall beviljas 2 kap. 1 § UtlL innehåller de materiella bestämmelserna om bevil- jande av visering. I paragrafens första stycke sägs att visering inne- bär tillstånd att resa in i och vistas i under viss . I andra stycket sägs att visering får ges för högst tre månaders vis- telse , om inte annat följder av föreskrifter som regeringen meddelar samt att visering får begränsas även i övrigt och får förenas med de villkor som kan behövas. I lagrummet anges alltså inte vilka kriterierna är för att visering skall kunna beviljas. Inte heller utlänningsförordningen, som inne- håller närmare föreskrifter om de olika slag av viseringar som kan utfärdas och de undantag från viseringskravet som regeringen har föreskrivit, innehåller några sådana kriterier. Visering skall enligt 2 kap. 1 § UtlF utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i konventionen om tillämp- ning av . Enhetlig visering är giltig vid inresa och vistelse i Schengenstaterna på det sätt som framgår av viseringen i fråga om tid, resans ändamål och villkor. Denna form av visering är huvudregel sedan tillträtt och deltar i det operativa Schengen- samarbetet. Enligt konventionens artikel 9 förbinder sig de avtals- slutande parterna att anta en gemensam politik vad gäller rörlig- heten för personer, i synnerhet i fråga om reglerna för beviljande av viseringar. Schengenstaterna har därför i sin lagstiftning infört bestämmelser om en enhetlig visering, vilken kan vara resevisering för inresa och vistelse eller transitvisering för genomresa, som gäller för inresa till samtliga Schengenstaters territorium. Enhetlig visering som utfärdats av behörig myndighet i en annan Schengen- stat gäller för inresa och vistelse i på samma sätt som om viseringen hade utfärdats av en svensk myndighet. För att enhetlig visering skall beviljas krävs att de i Schengen- konventionens artikel 5.1 fastställda inresevillkoren är uppfyllda. Det innebär att den som ansöker om visering avseende vistelse som inte överskrider skall ha ett giltigt inresedokument och skall vid behov kunna uppvisa dokument som styrker syftet med och villkoren för den avsedda vistelsen samt ha tillräckliga medel för sitt uppehälle under vistelsen och för återresan, eller är i stånd att anskaffa dessa medel på laglig väg. Han eller hon får vidare inte finnas registrerad på spärrlista eller utgöra en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas inter- nationella förbindelser. De skäl sökanden har för besöket kan vara av olika slag för att visering skall beviljas. Det kan vara fråga om turistbesök, besök hos släktingar, affärsbesök eller genomresa. Giltiga skäl är också besök för kulturellt utbyte, deltagande i seminarier eller i idrottsturne- ringar liksom besök för att genomgå medicinsk behandling som inte kan ges i hemlandet. För det fall att den som ansöker om enhetlig visering inte upp- fyller inresevillkoren enligt artikel 5.1 i , kan i stället en nationell visering undantagsvis utfärdas (artiklarna 5.2 och 16 i samt 2 kap. 3 § UtlF). Nationell visering ger tillstånd att resa in i och vistas i men inte i en annan Schengenstat. Förutsättningarna för beviljande av nationell visering är om det är nödvändigt av humanitära skäl, på grund av internationella förpliktelser eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse. Finns det särskilda skäl, får en sådan visering beviljas än , dock högst . Om en nationell visering utfärdas skall övriga Schengenstater underrättas. För att visering skall medges krävs, förutom att de formella grunderna för visering är uppfyllda, att utlänningen kan försörja sig här, inte kan antas komma att begå brott eller bryta mot utlän- ningslagens bestämmelser. Som framhållits i prop. 1988/89:86 s. 58, kan det sägas att grunderna för att i tillämpningen neka visering i stort överensstämmer med de materiella grunder som i 4 kap. 2 § UtlL föreskrivs för avvisning, nämligen om utlänningen kan antas komma att sakna medel för sin vistelse och återresa, kan antas komma att försörja sig på ett oärligt sätt eller arbeta utan att ha arbetstillstånd eller också om han kan antas komma att begå brott eller ägna sig åt samhällsfarlig verksamhet. I praxis – som bestäms av varje enskilt land – är en viktig förutsättning också att utlän- ningen inte vid ansökningen egentligen kan antas ha för avsikt att bosätta sig här. I övrigt kan de riktlinjer för viseringspraxis som framfördes i prop. 1983/84:144 s. 93 f alltjämt sägas ha giltighet6. Därutöver kan visering också, trots att det finns risk för att sökan- den inte kommer att lämna landet vid viseringstidens utgång, beviljas om det finns mycket starka humanitära skäl, om det är 6 Se avsnitt 2.1 fråga om deltagande i seminarier, idrottsligt eller kulturellt utbyte eller seriösa affärsbesök med stora ekonomiska intressen. Det kan i sammanhanget påpekas att en utlänning som har visering när han eller hon kommer till inte kan avvisas på de i 4 kap. 2 § UtlL angivna materiella grunderna. Utlänningen kan däremot avvisas enligt 1 § samma kapitel, som tidigare innehöll endast formella bestämmelser för inresa. har emellertid medfört att en ny avvisningsgrund införts i bestämmel- sen och får en utlänning avvisas om han eller hon inte uppfyller inresevillkoren i artikel 5, dvs. att en utlänning numera kan avvisas på materiella grunder trots att han eller hon har visering. Det bör också nämnas att vissa länder, däribland och , som ett alternativ till det normala ansökningsförfa- randet på något olika sätt tillämpar en ordning som skulle kunna benämnas beviljande av humanitär visering eller asylvisering. En sådan ordning innebär att en skyddsbehövande utlänning kan ansöka om asyl eller annan form av internationellt skydd hos den aktuella statens beskickning utomlands och då, efter en första prövning i det tilltänkta asyllandet, beviljas visering för att på ett säkert och kontrollerat sätt kunna resa till landet i fråga för att där få sin ansökan slutligt prövad7 – Ett system där behov av skydd är en grund för att bevilja visering är inte i överensstämmelse med det svenska regelverket och tillämpas således inte av . 2.2.3Ansökan och beslut om visering Enligt 2 kap. 7 § UtlL meddelas beslut om visering av Migrations- verket. Sådana beslut får också meddelas av . Paragrafen innehåller också bemyndigande för regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, att ge andra myndigheter rätt att besluta om visering. Vidare får rege- ringen ge ett organ knutet till exportråd rätt att besluta om visering samt, enligt 2 kap. 7 a § andra stycket UtlL, ingå överens- kommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myn- digheter får meddela beslut om visering. 7 o.a., avenues to Asylum? The actual and Potential Role of EU Diplomatic Representation in Processing Asylum Requests, Final report 2002 I 2 kap. 6 § UtlF finns närmare bestämmelser om rätten att besluta om visering. Där sägs att får ge en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat rätt att besluta i ärenden om viseringar. Innan en svensk beskickning eller ett konsulat ges rätt att avslå ansökningar om visering, skall samråda med . får dessutom ge en sådan myndighet rätt att bevilja viseringar inom departementets ansvarsområde. Efter medgivande från får en polismyndighet besluta om beviljande av nödfallsviseringar. Vise- ring får också beviljas av exportråds kontor i . Ansökan om enhetlig visering skall göras utomlands, på svensk beskickning eller svenskt konsulat om är resans huvudmål. Beslut om visering eller avslag på ansökningen meddelas då av beskickningen eller konsulatet. För det fall att det framstår som oklart om visering skall beviljas eller inte, skickas ansökningen vidare till som fattar beslut i ärendet. Går det inte att fastställa vilken stat som är resans huvudmål, meddelas enhetlig visering av den behöriga myndigheten i den Schengenstat till vilken utlänningen först anländer. Även ansökan om nationell visering skall göras före inresan och ansökan görs hos svensk beskickning eller svenskt konsulat, som oftast samråder med innan beslut meddelas i viseringsärendet. Handläggningen av viseringsansökningar är helt och hållet skriftlig. Ansökningsblanketten för Schengenvisering efterfrågar endast kortfattade uppgifter främst rörande sökandens identitet, ursprung, resväg och syfte med besöket. Enbart detta besluts- underlag medger alltså inte några långtgående bedömningar av sökandens individuella skäl eller anknytningen till hemlandet jäm- fört med anknytningen till , inte heller av sökandens trovär- dighet. Utöver grundblanketten finns även särskilda bilagor som sökanden skall fylla i beroende på om viseringen gäller ett affärs- eller konferensbesök, släkt- eller vänbesök, turist- eller transit- visering eller medicinsk behandling i . För släkt- eller vän- besök finns ytterligare en bilaga som skall fyllas i av referenten, dvs. den person som sökanden skall besöka i . Bilagorna innehåller olika frågor beroende på vilket det åberopade ändamålet är och ger utrymme för relativt kortfattade kompletteringar i dessa hänseenden. Exempelvis skall, vid s.k. vänbesök, sökanden och referenten ange hur länge de känt varandra, avsikten med besöket, vem som skall bekosta resa och uppehälle samt om det finns andra skäl som gör besöket särskilt angeläget. Visering får enligt 2 kap. 1 § andra stycket UtlL ges för tre månaders vistelse , om inte annat följer av före- skrifter som regeringen meddelar. Den tid för vilken visering beviljas är normalt högst , vilket sammanhänger med bestämmelsen i 1 kap. 4 § UtlL att en utomnordisk medborgare – vare sig han eller hon är viseringspliktig eller inte – skall ha uppe- hållstillstånd för vistelse i mer än . Tidsperioden överensstämmer också med vad som gäller för enhetlig visering enligt och enligt de viserings- frihetsavtal som ingått med andra stater. När det finns särskilda skäl får en nationell visering beviljas , dock högst (2 kap. 3 § UtlF). Särskilda skäl kan exempelvis vara att det rör sig om nära släktingar som önskar vistas här för släktbesök än eller det kan vara fråga om affärsbesök8. En nationell visering för vistelse som överstiger skall, enligt rådets förordning (EG) nr 1091/2001 artikel 19, som ersatt artikel 18, betraktas som nationellt uppehållstillstånd. I normala fall skall, som framgår ovan, visering sökas utomlands före inresa. Om emellertid en utlänning som är skyldig att ha visering kommer till utan att ha visering, kan nödfalls- visering beviljas (2 kap. 10 § UtlF) av eller, efter medgivande från , av polisen. En nödfallsvisering kan utfärdas som en enhetlig visering för och giltig för en inresa. Den får utfärdas vid gränsen om utlänningen på grund av tidsbrist eller tvingande skäl inte har kunnat ansöka om visering. I annat fall får nödfallsvisering utfärdas som en nationell visering för och giltig för en inresa i landet. Sådan visering får beviljas av humanitära skäl, på grund av internationella förpliktelser, eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse att bevilja inresa. Inom EU har rådets förordning (EG) nr 415/2003 om utfärdande av viseringar vid gränsen, inbegripet till sjömän i transit, trätt i kraft. Enligt artikel 1 får en visering undantagsvis utfärdas vid gränsen för en medborgare i tredje land som måste inneha en visering vid passage av medlemsstaternas yttre gränser under förut- sättning att medborgaren uppfyller inresevillkoren i Schengen- 1996/97:25 s. 124 9EGT L 150, 6/6/2001 s. 45, Celex 32001R1091 konventionens artikel 5.1 a, c–d, att han eller hon inte haft möjlig- het att ansöka om visering i förväg, att han eller hon på begäran uppvisar handlingar som styrker att de uppgivna skälen för inresan är oförutsedda och tvingande samt att återresan till ursprungslandet eller transiten till ett tredje land är garanterad. En sådan visering får inte gälla för mer än en inresa och giltigheten får inte överstiga för resevisering och inte överstiga för tran- sitvisering. När det gäller själva handläggningen av viseringsärenden har en gemensam av Schengenviseringar, den s.k. , upprättats och gemensamma konsulära anvisningar har utfärdats. Inom EU har också en förordning anta- gits, rådets förordning (EG) nr 1683/9510 ändrad genom rådets för- ordning (EG) nr 334/200211, om en enhetlig utformning av vise- ringshandlingar. Bevis om visering skall införas i utlänningens pass eller någon annan handling (2 kap. 8 § UtlF). Beslut i viseringsärenden får inte överklagas, vilket motsatsvis framgår av 7 kap. UtlL. Bestämmelserna i 2 kap. 9 § UtlL innebär att visering får återkallas om utlänningen medvetet lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständig- heter av sådan betydelse. Återkallelse får också ske om det finns andra särskilda skäl. Möjligheten att återkalla tillstånd för den som medvetet lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter av betydelse för till- ståndet har funnits även i tidigare utlänningslagar. 1988/89:86 framhöll departementschefen att det är oundvikligt att visering eller andra tillstånd ibland utfärdas, trots att förutsätt- ningar egentligen inte förelegat. Likaså kan det efter det att beslutet fattats inträffa omständigheter som bör föranleda att utlänningen inte bör få behålla viseringen eller tillståndet12. I ett lagstiftnings- ärende framhöll regeringen att det måste finnas kvar en möjlighet att återkalla tillstånd som beviljats på grundval av fel- 10EGT L 164, 14/7/1995 s. 1–4, Celex 31995R1683 11EGT L 53, 23/2/2002 s. 7–8, Celex 32002R0334 Det är en huvudprincip inom alla samhällsområ- den att den som fått någon förmån eller något bistånd genom att lämna felaktiga uppgifter kan gå miste om förmånen eller tvingas betala tillbaka biståndet när de felaktiga uppgifterna uppdagas1314. Det oriktiga uppgiftslämnandet eller förtigandet av omständig- heter skall ha skett medvetet. En förutsättning för återkallelse är också att de oriktiga uppgifterna eller förtigandet av omständig- heter skall ha haft betydelse för tillståndsfrågan. Om t.ex. den som ansöker om visering uppger oriktig identitet, kan det förutsättas att uppgiften lämnats medvetet i syfte att beviljas visering. Också i många andra fall kan man anta att förfarandet att medvetet lämna felaktiga uppgifter eller förtiga betydelsefulla omständigheter sker i det syftet. Det kan naturligtvis finnas fall där oriktiga uppgifter lämnas av helt andra skäl. Det har i praxis ansetts sakna betydelse om utlänningen förstått att den oriktiga uppgiften inverkat på till- ståndsbeslutet. Återkallelse bör också i vissa fall kunna underlåtas, även om de oriktiga uppgifterna har inverkat på frågan om tillstånd. För det fall att någon beviljats visering på grund av felaktiga uppgifter, t.ex. falsk identitetsuppgift, men tillstånd skulle ha beviljats även om den rätta identiteten skulle vara känd, på grundval av de förhållan- den som i övrigt förelåg vid tillståndsgivningen, bör återkallelse inte ske15. Särskilda skäl för återkallelse av visering, som inte beviljats på grund av medvetet felaktiga uppgifter eller förtigande, kan vara att utlänningen redan i samband med inresan visar sig sakna medel för sitt uppehälle här, särskilt om han eller hon inte har vidtagit några åtgärder för att klara sitt uppehälle16. Ett annat skäl kan vara om utlänningen ägnar sig åt annan verksamhet i än som förut- sattes när viseringen beviljades17. Av 2 kap. 9 § tredje stycket UtlL framgår att det vid bedöm- ningen av om ett uppehållstillstånd skall återkallas för en utlänning som rest in i , skall tas hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Såvitt framgår av lagtexten eller för- 1997/98:36 s. 17 14Detta gäller dock ej medborgarskapsärenden; den som beviljats svenskt medborgarskap får behålla medborgarskapet även om beslutet grundats på oriktiga uppgifter eller om förutsätt- ningar inte heller annars förelegat 1988/89:86 s. 152 16Prop.1979/80:96 s. 91 1988/99:86 s. 63 arbetena skall sådana hänsyn inte tas vid bedömningen om en visering skall återkallas. Om en enhetlig visering som utfärdats av en annan Schengenstat återkallas därför att utlänningen inte längre uppfyller villkoren för viseringen, skall den Schengenstat som utfärdat viseringen under- rättas enligt 2 kap. 2 § UtlF. Då avslag på viseringsansökningar enligt gällande rätt inte får över- klagas har , i sin egenskap av centralmyndighet, en praxisbildande roll i viseringsfrågor. Utöver verkets beslut i över- lämnade ärenden sker styrningen av praxis på två sätt: dels gene- rellt, genom verkets allmänna riktlinjer, dels speciellt, genom den praxisinformation som upprättas för enskilda stater. Det före- kommer ingen regelmässig publicering eller liknande spridning av beslut i enskilda ärenden. fanns inga samlade skrivna riktlinjer utan viserings- praxis utvecklades genom uttalanden i styrelseprotokoll. uttalade Statens invandrarverks styrelse sig angående det angelägna i att flyktingar i kan få besök från sina släktingar i hemlandet. Det sades dock att det i princip är sökanden själv som får göra troligt att syftet med resan till är ett besök och inget annat. Styrelsen uttalade vidare att en mer liberal praxis får tillämpas i särskilt ömmande fall och att visering regelmässigt beviljas för att närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk. Dessa uttalanden avsåg ursprungligen viseringspraxis för iranska medborgare, men kom att få allmängiltig karaktär och gällde därefter som ett slags generella riktlinjer. Statens invandrarverks styrelse tog upp frågan om giltigheten av de gällande riktlinjerna och konstaterade då att det saknades anledning att ändra dessa. Inför utformningen av de nu gällande allmänna riktlinjerna kon- staterade att viseringsärendena har ändrat karak- tär . Det sades vidare att antalet ärenden där det är svårt att leva upp till statsmakternas uttalanden om viseringspolicy hade ökat och att det därför fanns behov av en diskussion kring vilka allmänna riktlinjer som skall gälla när skilda men viktiga intressen kolliderar. Detta ledde fram till de mer utförliga allmänna riktlinjer för prövningen av viseringsärenden som fastställdes av Migrations- verkets styrelse . Dessa riktlinjer tar upp övergripande frå- gor vid viseringsprövningen, tillämpliga för viseringssökande från alla stater för vilka kräver visering. Innehållet i nu gällande allmänna riktlinjer riktlinjer har som utgångspunkt att visering skall ges utifrån tidigare gjorda uttalanden från regering och riksdag. Vidare sägs att viseringsansökningar skall generellt prövas i en positiv anda och inte onödigtvis hindra utlänningar från att besöka . Det framhålls även att varje ansökan om visering skall prö- vas individuellt och att den huvudsakliga bedömningen går ut på att avgöra om den sökandes avsikt är att enbart besöka . Beträffande risken för att sökanden inte skall lämna landet efter viseringstidens utgång sägs att sökandens återvändandeavsikt får bedömas utifrån vunna erfarenheter. En värdering av olika omstän- digheter såsom förankring i hemlandet och tidigare besök i görs mot möjligheterna att återvända, frivilligt eller tvångsmässigt. Andra faktorer som bör beaktas är innehav av dokument som inte ger rätt till återresa , minoritetsgrupper som är utsatta eller förföljda, tillfällig bosättning i tredje land (oftast gästarbe- tare), politiska förhållanden i hemlandet, skyddsbehov, hemlands- myndighetens vilja att ta tillbaka sina egna medborgare, anknytning hit i förhållande till hemlandet osv. Dessa omständigheter vägs i sin tur mot hur angeläget besöket bedöms vara. Riktlinjerna tar härefter upp två faktorer som berör frågan om hur angeläget besöket är och som ofta innebär svåra avvägningar i förhållande till en konstaterad risk för att sökanden skall stanna kvar här, nämligen mycket starka humanitära skäl respektive vikten av kulturellt utbyte.