sou · GSB373 · 2005-01-01 00:00:00 — Bland invandrare födda i övriga syns en ökning av andelen tidsbegränsade anställningar som troligen kan kopplas samman med den stora invandringen från . 2002 har andelen med tidsbegränsade anställningar bland invand- rare födda i , och framför allt fluktuerat. Gemensamt för arbetstagare från dessa regioner är att andelen arbetstagare med tidsbegränsade anställningar ligger på en betydligt 16Se t.ex. , K. [2001]. 17Jonsson, A. & Wallette, M. [2001]. 18Statistiska centralbyrån [2003e], egen bearbetning. Bilaga 4 till LU 2003/04 Etablering på svensk arbetsmarknad högre nivå i jämförelse med födda i . Andelen med tidsbegränsade anställningar bland arbetstagare 16–har varierat mellan . För födda i varierade andelen tidsbegränsade anställningar mellan –2002. Diagram 3.10 Andel tidsbegränsade anställningar 1990–2002 efter födelseregion Anm.: Anställda 16–. Andel tidsbegränsade anställningar beräknas som antal tidsbegränsat anställda i relation till det totala antalet anställda (summan av tidsbegränsat anställda och fast anställda). avser utom , EU 15 avser EU 15 utom , avser utom och EU 15 och avser Nord- och . Källa: [2003e], egen bearbetning. För samtliga arbetstagare i åldern 25–gäller att tidsbegränsade anställningar var vanligare bland kvinnor än bland män. Anställda kvinnor från och hade i av fallen en tidsbegränsad anställning, vilket kan jämföras med för kvinnor födda i eller . De största skillnaderna mellan könen finns för arbetstagare födda i (se diagram 3.11). Etablering på svensk arbetsmarknad Bilaga 4 till LU 2003/04 Andel tidsbegränsade anställningar bland arbetstagare 25–fördelat på födelseregion och kön Anm.: Andel tidsbegränsade anställningar beräknas som antal tidsbegränsat anställda i relation till det totala antalet anställda (summan av tidsbegränsat anställda och fast anställda). avser utom , EU 15 avser EU 15 utom , avser utom och EU 15 och avser Nord- och . Totalt avser samtliga anställda i . Källa: [2003e], egen bearbetning. 3.5.2Empirisk forskning visar på svag förankring Arai & (2000) har studerat flöden av arbetstillfällen och anställda i –1998.19 Studien visar att de tidsbegränsade anställningarna står för en mycket stor del av det totala flödet av anställningskontrakt på arbetsmarknaden. Brutto- flödet av tidsbegränsade anställningskontrakt är tio gånger större i jämförelse med flödet av fasta kontrakt. (2001) visar att skillnaden i andelen tillfälligt anställda av det totala antalet anställda mellan utländska och svenska medborgare har fördubblats –2000.20 Hjerm (2002) finner att invandrare från länder nära har generellt sett lägre andel tidsbegränsade anställningar i jämförelse med invandare från mer avlägsna länder. 19Arai, M. & , F. [2000]. 20Jonsson, A. & Wallette, M. [2001]. 21Hjerm, M. [2002]. Bilaga 4 till LU 2003/04 Etablering på svensk arbetsmarknad (2001) visar att tidsbegränsat anställda löper större risk att bli arbetslösa än fast anställda.22 Utländska medborgare är överrepresenterade bland tidsbegränsat anställda, men fördelningen mellan olika former av tidsbegränsade anställningar skiljer sig inte ifrån svenska medborgare. Medborgarskapet har ingen betydelse när det gäller övergång till fast anställning. Det är lika vanligt att utländska medborgare med tidsbegränsad anställning övergår till fast anställning som att svenska medborgare gör det23. När medborgarskap vägs samman med andra arbets- och individ- relaterade faktorer i studie, visar det sig emellertid att utländska medborgare som är tillfälligt anställda, allt annat lika, har en lägre sannolikhet att få en fast anställning än svenska med- borgare. En förklaring till varför enbart medborgarskap inte visar på någon skillnad, är att utländska medborgare i genomsnitt har en högre utbildningsnivå än svenska medborgare. Högre utbildning innebär i sig ökade möjligheter för att en tidsbegränsad anställning övergår i fast anställning. För utländska medborgare verkar den relativt högre utbildningsnivån kompenserande för medborgar- skapet. När alla variabler vägs samman är sannolikheten för en utländsk medborgare att få en fast anställning ungefär två tredje- delar i jämförelse med en person med svenskt medborgarskap, allt annat lika. finner också att invandrade kvinnor har jäm- förelsevis mycket liten chans att få fast anställning. Konsekvenser av atypiska anställningar Atypiska arbeten kan utgöra en segmenterande faktor och medföra polariseringar i samhället. Lagstiftningen inom arbetsmarknads- och socialförsäkringsområdet utgår ofta från den typiska anställ- ningsformen, dvs. fast anställning på heltid. Det kan medföra att en atypisk anställning i form av tidsbegränsad anställning eller deltids- tjänst, kan innebära sämre förhållanden för individen ur välfärds- och trygghetssypunkt. Konsekvenserna av den atypiska anställningen påverkas också av om anställningsformen är övergående eller om individen tenderar att fastna i atypisk anställning mot sin vilja. Vidare kan en atypisk 22Håkansson, K. [2001]. 23Samma resultat fås i studien om födelseland studeras i stället för medborgarskap. Uppgift saknas om föräldrarnas födelseland, varför studien inte kan säga något om andra genera- tionens invandrare. Etablering på svensk arbetsmarknad Bilaga 4 till LU 2003/04 anställning innebära högre arbetslöshetsrisk, lägre lönenivå och sämre möjligheter till vidareutbildning. När den atypiska anställ- ningen är av övergående karaktär, kan det vara positivt för indi- viden och öka möjligheterna för en typisk anställning genom för- värvad yrkeserfarenhet och skapande av nätverk samt en möjlighet att kombinera arbete med studier eller familjeliv. För utlandsfödda som invandrat till kan en tidsbegränsad anställning vara ett sätt att få in en fot på den svenska arbetsmarknaden och är då något positivt för individen och för samhället som helhet. Om invandrade arbetstagare endast kan få atypiska anställningar medför det svårig- heter att etablera sig i det svenska samhället till följd av svag arbets- marknadsförankring. Att invandrares anknytning till arbetsmarknaden är svag blir tydligt när statistik över sysselsättning och arbetslöshet studeras. Skill- naderna i sysselsättningsgrad och arbetslöshetsnivå är stora mellan utlandsfödda och födda i samt mellan utlandsfödda från olika regioner. Generellt sett är situationen för invandrare från länder utanför betydligt sämre i jämförelse med andra invandrargrupper. 1990-talskrisen slog hårt mot hela arbetskraften, men framför allt mot de utlandsfödda. Svårigheterna på arbetsmarknaden med- förde också att många lämnade arbetskraften. Forskning visar att invandrare har blivit arbetslösa i betydligt större utsträckning än födda i . Framför allt gäller det invandrare från samt från länder varifrån flykting- invandring har varit hög. har en viss förbättring skett när det gäller utlandsföddas syssel- sättning och arbetslöshet. I vissa sammanhang framhålls att sysselsättningsökningen har varit mycket starkare bland utlands- födda än bland födda i och att arbetslösheten har minskat jämförelsevis mycket bland utlandsfödda. Utvecklingen har varit positiv , men det är viktigt att komma ihåg att sysselsättningsgraden var mycket låg och arbetslösheten mycket hög . Stora nivåskillnader mellan utlandsfödda och födda i kvarstår. Utbildningsnivån i den invandrade delen av befolkningen är generellt sett lägre än i den svenskfödda delen av befolkningen. Bilaga 4 till LU 2003/04 Etablering på svensk arbetsmarknad Bland invandrare finns mycket stora skillnader när det gäller utbildningsnivå. I många fall är utbildningsnivån bland utlands- födda högre än utbildningsnivån hos den svenskfödda delen av befolkningen. De invandrargrupper som har kommit till , har ofta en mycket högre utbildningsnivå i jämförelse med tidigare invandrare. Många av dem som har invandrat är i jämförelse med tidigare invandrargrupper relativt unga och har i större utsträckning utbildning inom natur- vetenskap och teknik, vilket borde innebära goda förutsättningar på arbetsmarknaden. Utlandsfödda och svenskfödda med båda föräldrarna från annat land som studerar vid svenska universitet och högskolor väljer annan inriktning på sina studier i jämförelse med födda i . Trots svensk akademisk examen är ställningen på arbetsmarknaden för dem med utländsk bakgrund betydligt svagare i jämförelse med svenskfödda med samma examen. En forskningsstudie visar också att sysselsättningen bland utlandsfödda akademiker är lägre i jäm- förelse med svenskfödda akademiker. Utlandsfödda får också i betydligt lägre utsträckning kvalificerat arbete. Längre vistelsetid i tycks enligt studien bidra positivt till chanserna att få kvalificerat arbete. Utlandsföddas förankring på arbetsmarknaden är en viktig faktor för graden av integration på arbetsmarknaden. Osäkra anställningsförhållanden till följd av tids- begränsade anställningar kan försvåra möjligheterna till integration i det svenska samhället. Tidsbegränsade anställningar är vanligare bland invandrare från utomnordiska länder i jämförelse med födda i . Förekomsten av tidsbegränsade anställningar är särskilt vanlig bland födda i och . Generellt sett gäller att tidsbegränsat anställda löper större risk att bli arbetslösa i jäm- förelse med fast anställda. Bland utlandsfödda innebär en tids- begränsad anställning också att sannolikheten att få en fast anställ- ning är lägre i jämförelse med svenskfödda. Bilden av invandrares etablering på arbetsmarknaden visar dels på skillnader mellan utlandsfödda och födda i , dels på skillnader mellan olika grupper av utlandsfödda. I det följande kapitlet behandlas svensk forskning om integrationen av invandrare på den svenska arbetsmarknaden. 4 Integration på arbetsmarknaden –1960-talen skedde invandringen till främst av arbetsmarknadsskäl. av de utrikes födda som bodde i var födda i ett annat nordiskt land och var födda i . Den invandrade befolkningens sammansättning förändrades successivt och i slutet var av invandrade befolkning född i ett annat nordiskt land, var född i och var född utom . låg invandrarnas sysselsättningsgrad i nivå med den svenskfödda befolkningens och i vissa perioder var sysselsättningen bland invandrarna till och med högre.1 har invandringen i huvudsak bestått av flyktingar och anhöriga. Många har haft svårt att komma in på arbetsmarknaden, trots att de i jämförelse med invandrarna var relativt högutbildade. Skillnaderna mellan olika invandrargrupper blev också större, vilket framgick i kapitel 3. Strukturella förändringar i ekonomin mot en mer tjänstepräglad produktion bidrog sannolikt till försämrade möjligheter för invandrare att finna arbete (se vidare i avsnitt 4.3.1.). Förändringar av politikens inriktning kan också ha påverkat förut- sättningarna för integration på arbetsmarknaden.2 Detta kapitel behandlar erfarenheterna utifrån de senaste decenniernas integrationspolitik. Efter en kort sammanfattning av politikens utformning redovisas forskning om integrationen av invandrare på den svenska arbetsmarknaden. Centrala faktorer på såväl utbuds- som efterfrågesidan behandlas. Utifrån kunskap om orsakerna till den bristande integrationen, kan viktiga områden för åtgärder diskuteras. 1Ekberg, J. & . [2000]. 2Se t.ex. , J. & Hammarstedt, M. [2002]. Bilaga 4 till LU 2003 4.1Från invandringspolitik till integrationspolitik Invandringens omfattning har reglerats . I detta avsnitt beskrivs hur politiken för integration av invandrare i har förändrats. Arbetsmarknadspolitikens utformning är också relevant för integrationen på arbetsmarknaden. vidtogs de första åtgärderna för att under- lätta invandrares anpassning till livet i . I samband med att beslutade om att reglera invandringen 1968 slogs fast att invandrare skulle ges möjlighet att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen. Jämlikheten skulle förverkligas genom generell välfärdspolitik. Därutöver skulle invandrare ha möjlighet att lära sig svenska och få information om det svenska samhället. Uppfattningen var att de som inte hade för avsikt att återvända till hemlandet skulle anpassa sig till livet i . Den s.k. invandrarpolitiken fastställdes av 1975 och innebar att invandrares kulturella och språkliga bakgrund skulle erkännas och främjas. Målen för invandrarpolitiken: jämlikhet, val- frihet och samverkan, blev vägledande för utformningen av den statliga politiken inom olika samhällsområden samt i statlig och verksamhet. Genom invandrarpolitiken blev invand- rarna som grupp synliga i samhället och vikten av hänsyn till invandrarnas behov tydliggjordes. Säråtgärder riktade till invand- rare blev en viktig del av politiken. Inriktningen på politiken låg i princip fast . En viktig utveckling var inrättandet av en ombudsman mot etnisk diskriminering 1986. Till följd av att invandringen förändrades till att i huvudsak bestå av flyktingar, förändrades mottagandet av flyk- tingarna . Ansvaret för flyktingmottag- ningen fördes över från till Statens invand- rarverk och kommunerna. Den ökade asylinvandringen innebar att en stor del av landets kommuner engagerades i flyktingmot- tagandet, vilket kom att kallas Hela-Sverige-strategin. 3 Avsnittet baseras på Regeringens proposition 1997/98:16 och Regeringens skrivelse 2001/02:129. Bilaga 4 till LU 2003 Hela-Sverige-strategin infördes och var ett viktigt inslag i invandrings- och integrationspolitiken . Syftet med strategin var att sprida nyanlända flyktingar över hela landet och motverka koncentrationen av invandrare i storstäderna. Avsikten var att undvika geografisk koncentration av flyktingar för att där- igenom underlätta inlärningen av svenska, vilket förväntades för- bättra möjligheterna på arbetsmarknaden. Det fanns förhoppningar om att placering i mindre kommuner skulle underlätta kontakten mellan invandrare och infödda och att det skulle bidra positivt till integrationen. Flyktingar som beviljats uppehållstillstånd anvisades att bo i en viss kommun av . Kommunerna ansvarade för att tilldela flyktingen en bostad. Flyktingen var hänvisad att stanna i den kommun som anvisats på om- kring 18 månader. Introduktionsperioden innehöll bland annat undervisning i svenska. Det fanns inga formella hinder för att flytta om individen kunde finna bostad på annan ort, men en flytt kunde innebära förlorad möjlighet till introduktionsutbildning och framför allt väntetid för kurs i svenska. Inledningsvis förbereddes 60 kommuner för mottagande av flyk- tingar, men när flyktingströmmarna ökade blev allt fler kommuner involverade och 1989 hade av kommuner ett avtal med om att ta emot flyktingar. Förut- sättningar på arbetsmarknaden och möjligheter till utbildning skulle ursprungligen utgöra grunden för placering, men dessa faktorer kom alltmer i skymundan till förmån för tillgången på bostäder. –1991 placerades av flyktingarna i kommuner enligt avtalen med . Hela-Sverige-strategin upphörde formellt 1994, då en ny lag infördes som gav invandraren rätt att välja initial bosättningsort under förutsättning att boende kunde ordnas. 4 Avsnittet baseras på Regeringens proposition 1997/98:16 och Regeringens skrivelse 2001/02:129. Bilaga 4 till LU 2003 Konsekvensen av politikens utformning blev att invandrare pekades ut som en homogen grupp. Till gruppen invandrare räknades såväl nyanlända, de som vistats i och hade hunnit etablera sig samt födda i med invandrade föräldrar. Invandrarpolitiken uppfattades som en förstärkning av vi- och dom-känslan, varför en förändring eftersträvades. Invandrarpolitiken ersattes 1998 med integrationspolitiken, som är gällande. Inriktningen på politiken är att samhällets etniska och kulturella mångfald ska vara utgångspunkt för utform- ning av politik och genomförande inom alla områden. Målsätt- ningen är att alla som bor i ska ges lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Invandrares behov ska beaktas inom ramen för den generella politiken. Intro- duktionen av flyktingar ska även fortsättningsvis vara en säråtgärd, men utformningen ska utgå från invandrarens bakgrund och förut- sättningar. Invandrare ska inte behandlas som en homogen grupp och åtgärder ska utformas flexibelt utifrån individuella behov. Det integrationspolitiska arbetet ska särskilt inriktas på att ge stöd till individers egen försörjning och delaktighet i samhället, värna om grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnor och mäns lika rättigheter och möjligheter samt förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Den förändrade inriktningen av politiken innebar också att en ny myndighet, , inrättades 1998. (f.d. ) fick därmed ett mer renodlat ansvar för migrationsfrågor och fick ansvar för kom- munernas mottagande av nyanlända flyktingar samt integrationen i övrigt. ansvarar för tillståndsgivning och mot- tagande av asylsökande ansökan prövas. Integrations- verket tar över ansvaret när den som invandrat har fått uppehålls- tillstånd. har det övergripande ansvaret för att de integrationspolitiska mål och synsätt som formulerades i regeringens proposition6 om integrationspolitiken får genomslag inom olika samhällsområden. Verket har också ansvar för att aktivt stimulera integrationsprocesserna i samhället. 5 Avsnittet baseras på Regeringens proposition 1997/98:16 och Regeringens skrivelse 2001/02:129. 6 Regeringens proposition 1997/98:16. Bilaga 4 till LU 2003 Möjligheter till arbete och egen försörjning är viktigt för att skapa goda förutsättningar för delaktighet och medansvar i samhället samt för att motverka marginalisering och utanförskap. Integra- tionsverket hävdar att: arbete är en avgörande hävstång för att nå integration.7 Enligt regeringen är arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift att främja tillväxt och sysselsättning genom att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, snabbt tillsätta lediga platser, motverka flask- halsar, stärka arbetskraftens kompetens samt förebygga segregation och utslagning från arbetsmarknaden. Grupper som har en svag ställning på arbetsmarkanden ska prioriteras, vilket främst gäller långtidsinskrivna, ofrivilligt deltidsarbetslösa, personer med funk- tionshinder och utlandsfödda som är arbetslösa.8 (2000 och 2001) konstaterar att endast en liten del av de invandrare som var i behov av åtgärder har blivit prioriterade vid arbetsförmedlingarna.9 Arbetsmark- nadsstyrelsen (AMS) har prioriterat utomnordiska medborgare, medan de nordiska medborgare och invandrare som har blivit svenska medborgare, s.k. naturaliserade invandrare, har tillhört en oprioriterad grupp trots att deras arbetsmarknadssituation var svag. Invandrare med utomnordiskt medborgarskap, som var den prioriterade gruppen, utgjorde av samtliga utlandsfödda . En förklaring till att AMS åtgärder inte har nått alla grupper som skulle vara i behov av dem, kan vara att arbetsförmedlingarna registrerar medborgarskap men inte ursprungsland. Det medför att utlandsfödda inte kan spåras i registren, vilket i sin tur leder till att de inte räknas till den prioriterade gruppen. Konsekvensen av detta blir att invandrare som har vistats i landet och som har blivit svenska medborgare inte har prioriteras trots att de har lika svag ställning på arbetsmarknaden som invandrare som har anlänt . Tillgången till arbetsmarknadspolitiska åtgärder har därmed blivit mycket ojämn mellan olika invandrargrupper. Undersökningar visar att de arbetsmarknadsåtgärder som är effektivast när det gäller att öka möjligheterna till reguljärt arbete, är de åtgärder som i hög utsträckning liknar ordinarie arbete, dvs. 7Integrationsverket [2002], Rapport integration 2001, sidan 17. 8Se t.ex. Regeringens proposition 2002/03:1. 9Ekberg, J. & , D-O. [2000 och 2001b]. Bilaga 4 till LU 2003 olika former av lönesubventioner. konstaterar att utrikes födda i jämförelse med infödda arbetssökande har givits sämre tillgång till de åtgärder som ger bäst resultat när det gäller möjligheterna att få ett reguljärt arbete. Utbildningsåtgärder av olika slag anvisas i högre utsträckning till utlandsfödda än till svenskar.10 Kollektiviseringen av invandrarna som grupp, underförstått en enhetlig grupp, började , när arbetslösheten bland invandrare började bli märkbar. Den domi- nerande uppfattningen i har varit att invandrare främst behöver utbildning. försäm- rade ekonomiska läge fanns det ekonomiska motiv för arbets- marknadsåtgärder för invandrare. Tanken var att bygga på den utbildning och det yrkeskunnande som fanns hos invandrarna.11 Förklaringsfaktorer till invandrares arbetsmarknadssituation som är kopplade till utbudssidan, dvs. de individuella egenskaperna hos invandraren, har engagerat många forskare. I detta avsnitt redovisas svensk empirisk forskning om betydelsen av invandrares indivi- duella egenskaper för framgången på arbetsmarknaden. 4.2.1Humankapital och dess avkastning Enligt humankapitalteorin har förvärvade kunskaper avgörande inflytande på lönebildningsprocessen. Lönen är en funktion av individens produktivitet. Individens investering i kompetens genom utbildning och yrkeserfarenhet värderas på marknaden genom den lön som individen får. Lång anställningstid hos samma arbetsgivare ses som en indikator på företagsspecifikt human- kapital.12 När det gäller humankapital medför migration ofta en kostnad för individen i form av förlorat humankapital och förväntad avkast- ning på investering i utbildning och yrkeserfarenhet uppnås därmed 10Ekberg, J. & , D-O. [2000 och 2001b]. 11Franzén, E. [1999]. 12Le Grand, C. & Szulkin, R. [2000 och 1999] och , C. [2001]. Bilaga 4 till LU 2003 Byte av nationell arbetsmarknad kan således innebära lägre produktivitet och uteblivna intäkter. Avsaknaden av kunskaper i svenska språket och svensk yrkeserfarenheter gör att invandraren kan behöva komplettera sitt humankapital, exempelvis genom kompletterande utbildning eller yrkespraktik. Därutöver kräver vissa yrken landspecifika kunskaper.13 Enligt humankapitalteorin kan underutnyttjanden av invandrad arbetskraft ses som ett resultat av att invandrarnas kompetens inte kan värderas på marknaden. Investeringar i humankapital åtföljs inte alltid av motsvarande avkastning i form av lön. Svårigheterna att få avkastning på humankapitalet kan i vissa fall förklaras av diskriminering och segregering på arbetsmarknaden. Låg avkastning på humankapital för invandrare (1999) har studerat effekten av investering i humankapital bland flyktingar och anhöriginvandrare.14 Studien visar att investering i humankapital i form av formell utbildning i har mycket liten effekt på möjligheten att finna arbete, åtminstone efter att utbildningen har genomförts. Däremot visade sig arbetslivserfarenhet från den svenska arbetsmarknaden öka sanno- likheten för att vara sysselsatt. finner stora skillnader när det gäller arbetsmarknadsanknytning mellan olika nationaliteter och åldersgrupper, vilket talar för att integrationen av invandrare inte bör utformas generellt utan i stället vara mer individ- eller grupp- anpassad för att få effekt. För att inte försena möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden är det viktigt att kompletterande utbildning, när behov av sådan finns, kan påbörjas efter att uppehållstillstånd har beviljats. I detta sammanhang har vali- deringen av utländska betyg stor betydelse. Subventionerad anställ- ning har enligt troligen bättre effekt än utbildning, särskilt för dem som har stora svårigheter att komma in på arbetsmark- naden. Le Grand & Szulkin (2000 och 1999) visar att genomsnittslönen för män födda i är högre än genomsnittslönen för män födda utomlands.15 Bland kvinnor är motsvarande löneskillnad mindre. Löneskillnaderna mellan utlandsfödda och födda i 13Ryding Zink, C. [2001]. 14Rooth, D-O. [1999], se också , D-O. [2000]. 15Le Grand, C. & Szulkin, R. [2000 och 1999]. Bilaga 4 till LU 2003 ökar när hänsyn tas till individernas humankapital, dvs. utbildning, arbetslivserfarenhet och anställningstid hos arbetsgivaren. Invand- rarnas löner skulle vara högre än för jämförbara arbetstagare födda i , om invandrarna fick likvärdig avkastning för sitt human- kapital.