sou · GSB328d2 · 2005-01-01 00:00:00 — uppger att den gränsdragningslista som ingår i hyresavtalet med i stora drag baserar sig på den gränsdragning som fanns under tid, dvs. Gränsdragningen utgår ifrån att SFV som lokalhållare äger och bekostar föremål m.m. som hör till byggnad/mark (Fastighet) medan hyresgästen äger och bekostar föremål m.m. som hör till verksamheten (Inredning, Utrustning). Museet anför vidare att en generell översyn av ansvarsfördel- ningen när det gäller löpande underhållsåtgärder skulle vara angelägen. Det har skett en skiftning till att hyresgästen skall ta på sig mer av det löpande underhållet. Detta kräver en ökad kompetens. Detta är inte fel i sig, men staten bör vara försiktig så att inte fastighetsägare och hyresgäst i onödan dubblerar kompetensen. De underhållsplaner som arbetar efter är upprättade gemensamt med i de delar som museet har möjlighet att påverka. Insynen har förbättrats i den del som berör den kostnadsbaserade hyran. hyr drygt hälften av sina lokaler av SFV, drygt en fjärdedel av och omkring en tiondel av privata fastighetsägare. Museet hyr även några lokaler av försvarsmakten. Fördelningen av underhålls- ansvaret är i stort sett sådan att hyresgästen ansvarar för den lösa inredningen och hyresvärden för byggnaderna. Hyresvärden föreslår underhållsåtgärder och dessa diskuteras i möten mellan museet och hyresvärden. Därefter prioriterar hyresvärden bland de åtgärder som har diskuterats. uppger att samtliga underhållsåtgärder planeras, utreds, projekteras och utförs av SFV. Samtliga åtgärder belastar museets hyra. Gränserna mellan vad SFV betraktar som investeringar och vad de betraktar som underhåll flyter och tydliga definitioner saknas helt. Den nuvarande ansvarsfördelningen gällande löpande underhåll fungerar. Detta omfattar inte det eftersatta underhållet. Om inte det eftersatta underhållet hade funnits borde ansvarsförhållandet kunna fungera bra, det vill säga fastställas i gemensamma överläggningar inför årets planerade arbeten. Enligt en sammanställning över Statens maritima museers olika hyreskontrakts villkor avseende underhåll och drift framgår i princip följande. I de kontrakt som finns med SFV utför och bekostar hyresvärden erforderligt fastighetsunderhåll. Underhåll av inredning och utrustning ombesörjs och bekostas av hyresgästen. Detta gäller även i vissa fall underhåll av ytskikt på golv, väggar och tak. Ansvarsfördelningen är i stort sett densamma mellan Statens maritima museer och övriga hyresvärdar. För tre byggnader åligger det emellertid museet att som hyresgäst utföra och bekosta allt erforderligt fastighetsunderhåll. Det är främst med SFV som företrädare för museet har fört en dialog i samband med upprättandet av underhållsplanerna. Kvali- teten på denna dialog har varierat beroende på vilken förvaltare som har företrätt SFV. Beträffande museibyggnaden för har denna dialog utmynnat i att parterna är överens om att renoveringsbehovet är så omfattande att det inte kan rymmas inom den gängse underhållsbudgeten. Statens maritima museer uppger vidare att samarbete med övriga fastighetsägare inte är vanligt, beroende på att lokalernas beskaffenhet inte påkallar något större behov av samråd och att de därmed inte framfört önskemål om en sådan dialog till respektive hyresvärd. Statens museer för världskultur SFV är hyresvärd för de fyra museibyggnaderna, , , och , som tillhör Statens museer för världskultur. För museerna finns gränsdragningslistor som bilaga till respektive kontrakt. Dessa listor utgår från SFV:s standardmodell, men de är anpassade till respektive förhyrning. Av gränsdragningslistorna för och framgår i huvudsak att SFV har det övergripande ansvaret för driften och underhållet av byggnaderna och den fasta inredning som inte är speciellt anpassad till museernas verksamhet. Hyresgästen svarar i princip för all lös inredning och det som i övrigt är anpassat för det enskilda museet. Av avtalet mellan SFV och framgår att gränsdragningslistan utgår från att ansvars- område är byggnad/mark medan till hyresgästens ansvarsområde hör erforderlig inredning och utrustning. Dessutom gäller allmänt att föremål som är knutna till en viss hyresgästs verksamhet och som inte är avsedda för stadigvarande bruk i byggnaden/fastigheten tillhör inredning eller utrustning även om de är inbyggda. Hyresgästen svarar för drift och underhåll av sådan inredning och utrustning. Statens museer för världskultur uppger vidare att underhålls- planerna har upprättats av SFV. Samråd har i varierande grad skett med respektive museum och det har förbättrats , men det finns fortfarande en hel del att önska inom detta område. Samtliga museer önskar ett större inflytande över underhållsplanerna både vad gäller prioritering och tidsplanering. Statens musiksamlingar hyr lokaler av SFV, och några privata hyresvärdar. Enligt hyreskontrakt med två privata hyresvärdar svarar hyresgästen för det inre underhållet, medan för lokaler som förhyrs av SFV och ombesörjs och bekostas det inre underhållet av hyresvärden. Statens musiksamlingar uppger att SFV och sköter delaktigheten i underhållsplaneringen på ett föredömligt sätt medan det i förhållandet med övriga hyresvärdar inte finns något behov eftersom det är hyresgästen själv som ansvarar för underhållet. Flertalet av de lärosäten och kulturinstitutioner som har svarat på kommitténs enkät har uppgett att fördelningen av ansvaret för utförandet av underhållsåtgärder i huvudsak grundar sig på bestämmelserna i jordabalken och att gränsdragningslistor liknande de som fanns på tid fortfarande används. Detta innebär att hyresvärden i princip ansvarar för underhållet av byggnaden och den fasta inredning som är till för stadigvarande bruk av byggnaden. Till fast inredning hör bl.a. fasta avbalkningar, hissar, ledningar för vatten, värme, ljus m.m., element, markiser och brandredskap. Hyresgästen har ansvaret för underhållet av de föremål som han har tillfört fastigheten och som är avsedda för den speciella verksamhet som bedrivs i byggnaden. I de fall som de tillfrågade myndigheterna har ingått hyresavtal med olika fastighetsägare tycks det inte föreligga någon större skillnad i avtalen beroende på om hyresvärden är ett statligt bolag, ett statligt verk eller ett privat bolag. I de flesta fall är underhållsplanerna upprättade av hyresvärden, men diskussioner mellan parterna i hyresförhållandet förekommer i större eller mindre omfattning. Det framstår som om flera av de synpunkter som hyresgästerna lämnar beaktas av hyresvärdarna. anför exempelvis att underhållsplanerna är upprättade gemensamt och att insynen är god. Även Operan anser att insynen är tillfredsställande. Sammantaget framstår det som om samarbetet mellan hyres- värden och hyresgästen i dessa frågor har ökat och hyresvärdarna tycks inse behovet av att ha en kontinuerlig och givande dialog med sina hyresgäster i frågor om fördelningen av ansvaret för underhållsåtgärder. kvarstår en hel del kritik. 8.5.2Fördelning av ansvaret för underhåll Enligt riktlinjer för skall bolag och verk som äger ändamålsfastigheter bedriva verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt. Verksamheten skall generera avkastning på det av staten tillskjutna kapitalet, med hänsyn till risktagande, utan att högre hyror behöver tas ut än vad marknaden i övrigt betalar för jämförbara lokaler. inte drivas dithän att det i fastigheterna investerade kapitalet inte genererar erforderlig avkastning och successivt urholkas i värde. En sådan utveckling skulle innebära att primärverksamheten subven- tioneras på bekostnad av fastighetsrörelsen och att hyressättningen inte sker korrekt. Av riktlinjerna framgår vidare att neddragning av underhållet av fastigheterna inte skall ske för att frigöra medel för hyresgästen så att fastigheternas långsiktiga användning hotas. I regeringens regleringsbrev till SFV anges att skall förvalta varje fastighet inom sitt verksamhetsområde på ett för staten ekonomiskt effektivt sätt så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas. God resurshushållning och hög ekonomisk effektivitet skall eftersträvas. Förvaltningen skall bidra till att fastigheternas värden bevaras på en långsiktigt lämplig nivå för ägaren och brukaren. Kultur- och naturmiljövärden i verkets fastighetsbestånd skall brukas, bevaras, förädlas och levandegöras. Vidare framgår av regleringsbrevet att neddragning av underhållet av fastigheterna inte skall ske för att frigöra medel för hyresgästen så att fastigheternas långsiktiga användning hotas. I reglerings- brevet anges att SFV, med de begränsningar som följer av verkets ansvar för en fastighets långsiktiga och kulturhistoriska värde, i möjligaste mån skall tillmötesgå en hyresgästs önskemål om hur ansvaret för drift och underhåll av en fastighet skall fördelas. I samband med lokalförsörjningsreformen bestämdes att den statliga fastighetsförvaltningen skulle skiljas från brukandet av lokalerna och avsikten var att de enskilda myndigheterna inte skulle lägga ned tid på bl.a. förvaltning av fastigheterna. Det skulle i stället utföras av de fastighetsförvaltande myndigheterna och bolagen. Hyresvärden har ansvaret för att fastigheterna långsiktigt behåller sitt värde. Både Akademiska Hus och SFV har uppgett att huvudansvaret för underhållet skall åvila hyresvärdarna. Det har inte framkommit någon skillnad i fördelningen av underhållsansvaret som kan hänföras till om parterna tillämpar kostnadshyra eller marknadshyra. Byggnader som omfattas av förordningen om statliga byggnadsminnen m.m. Av förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. framgår bl.a. att en byggnad som tillhör staten får förklaras för statligt byggnadsminne, om den är synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde eller ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseområde (1 § ). Enligt 2 § samma förordning skall regeringen, efter framställning från , pröva frågan om en byggnad skall förklaras för statligt byggnadsminne. Av 3 § samma förordning framgår att när en byggnad förklaras för statligt byggnadsminne anger regeringen genom skydds- föreskrifter på vilket sätt byggnaden skall vårdas och underhållas. Av 12 § förordningen om statliga byggnadsminnen skall , i samråd med de myndigheter som förvaltar byggnaderna, upprätta en förteckning över sådana byggnader i statens ägo som inte är statliga byggnadsminnen men som ändå är kulturhistoriskt värdefulla. De byggnader som avses i 12 § får ändras bara om det är nödvändigt. lämnar råd om vården av dem (13 §). De flesta av de byggnader som SFV förvaltar är byggnadsminnen eller kulturhistoriskt värdefulla. Den som ansvarar för underhållet av sådana byggnader måste ha särskild kunskap för att vårda och bevara byggnadernas kulturmiljövärden. Underhållsåtgärderna sker med stöd av fastlagda vårdprogram och i nära samarbete med bl.a. . Kommittén anser att hyresvärden även fortsättningsvis skall ha ansvaret för underhållet av de byggnader som är statliga byggnadsminnen eller som är kulturhistoriskt värdefulla. Byggnader som inte omfattas av förordningen Av enkäten framgår att hyresvärden i princip ansvarar för underhållet av byggnaderna och den fasta inredningen medan hyresgästen svarar för underhållet av de föremål som är avsedda för den verksamhet som bedrivs i byggnaden. En vanlig uppdelning av ansvaret kan också vara att hyresvärden svarar för det yttre underhållet medan hyresgästen i stor utsträckning tar på sig ansvaret för det inre underhållet. Hyresvärden har ansvaret för de enskilda byggnaderna och bör även ha huvudansvaret för underhållet. Ansvaret för att utföra det inre underhållet på byggnader som inte omfattas av bestämmelserna i förordningen om statliga byggnadsminnen m.m. bör dock kunna fördelas på det sätt som parterna anser vara lämpligt utifrån byggnaden och den verksamhet som bedrivs där. måste parterna beakta vad regeringen har anfört om hyresvärdens ansvar för att bevara byggnadernas värden. Kommittén anser att om en hyresgäst önskar utföra en del av det inre underhållet på en byggnad som inte omfattas av bestämmelserna i förordningen om statliga byggnadsminnen m.m. skall hyresvärden medge det. Av regleringsbrevet till SFV framgår att hyresvärden i möjligaste mån skall tillmötesgå en hyresgästs önskemål om fördelningen av underhållsansvaret. I regleringsbrevet liksom i riktlinjerna till Akademiska Hus framgår dock inte att om hyresgästen vill utföra en del av det inre underhållet så skall hyresvärden medge det. Kommittén anser att detta skall framgå av regleringsbrev och riktlinjer. För att undvika framtida konflikter om ansvaret för att utföra underhållet måste fördelningen vara väl genomtänkt och tydligt framgå av det hyresavtal som hyresvärden och hyresgästen upprättar eller den gränsdragningslista som bifogas avtalet. 8.5.3Fördelning av ansvaret för drift I samband med att kommittén erhöll svar på enkäten var det några lärosäten och kulturinstitutioner som även redovisade fördelningen av ansvaret för driften. Allmänt gäller i stort sett samma fördelning som för underhållet. Enligt uppgift från SFV kan de acceptera att hyresgästen tar över ansvaret för driften i större utsträckning än vad som gäller för underhållsansvaret. I regleringsbrevet till SFV anges att i möjligaste mån skall tillmötesgå hyresgästens önskemål om ansvarsfördelning av driften. Kommittén anser att hyresgästens inställning om fördelningen av ansvaret för driften skall gälla. till SFV skall förtydligas på denna punkt och kommitténs inställning skall även framgå av information och riktlinjer samt regleringsbrev till övriga berörda bolag och myndigheter inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet. Det bör dock noteras att det yttersta ansvaret för att bevara byggnadens värde vilar på hyresvärden. har framfört att underhållsplaner skall upprättas gemensamt av parterna i hyresförhållandet. I regeringens riktlinjer för och i regleringsbrevet till SFV framgår att det i kundnyttan ingår att hyresvärden och hyresgästen gemensamt skall upprätta underhållsplaner för de olika objekten. Dessutom anges att större underhållsåtgärder skall planeras i samråd med hyresgästen. Trots att det i direktiven från regeringen klart framgår att underhållsplanerna skall upprättas gemensamt av parterna i hyres- förhållandet har det framkommit att planerna i stor utsträckning endast upprättas av hyresvärden. Enligt enkätsvaren tycks det förhålla sig så att hyresgäster som i större utsträckning fått vara med och utforma underhållsplanerna är mer nöjda med ansvarsfördelningen och hur underhållet fungerar. Det är således viktigt att parterna har ett bra samarbete i den här frågan och att hyresvärden följer regeringens riktlinjer. Det är naturligtvis också nödvändigt att det underhållsarbete som hyresvärden vidtar sker i samråd med hyresgästen så att hyresgästens vanliga verksamhet påverkas i så liten omfattning som möjligt. Kommittén anser att det i regeringens regleringsbrev och riktlinjer till de enskilda myndigheterna och bolagen måste tydliggöras att underhållsplanerna skall upprättas gemensamt av parterna i hyresförhållandet och att både hyresgästen och hyresvärden skall vara delaktiga i det arbetet. Kommitténs förslag: Statliga myndigheter och institutioner skall i en särskild skrivelse redogöra för sin lokalförsörjning i samband med att årsredovisningen ges in. Redogörelsen skall omfatta innevarande år samt de tre närmast följande åren. Kommitténs bedömning: Möjligheten för hyresgäster i ändamålsbyggnader att tillgodoräkna sig sänkta hyreskostnader genom att t.ex. överta delar av drift och underhåll bör tydliggöras skriftligt i regeringens mål- och resultatdialog med myndigheter och institutioner. Kommittén har i uppgift att utreda och lämna förslag på hur regeringen skall förstärka styrningen av myndigheters och institutioners mål när det gäller effektivt lokalutnyttjande . Enligt direktiven har regeringen behov av att få information om myndigheternas långsiktiga planering av lokalförsörjningen så att myndigheterna inte ekonomiskt eller på annat sätt binder upp staten med långa hyreskontrakt genom att beställa nya lokaler, ombyggnader m.m. I detta kapitel redogörs för olika förslag som har lämnats angående lokalutnyttjandet, hur regeringen styr myndigheternas lokalutnyttjande och hur förändrade hyres- kostnader påverkar anslagen. Slutligen lämnar kommittén förslag på förändringar. När lokalförsörjningsreformen genomfördes fick de enskilda myndigheterna ansvar för sin egen lokalförsörjning. Myndigheterna fick själva prioritera hur deras resurser skulle användas för att på bästa sätt uppnå verksamhetens mål. Myndigheterna anvisades medel via ramanslag och fick därefter bestämma hur deras resurser skulle fördelas mellan löner, lokaler och övriga kostnader. Lokalkostnaderna blev således en del av myndighetens totala anslag. hade lokalkostnaderna utgjort en särskild anslagspost i det regleringsbrev som innehåller regeringens beslut om respektive myndighets verksamhet och finansiering. När lokalkostnaderna blev en del av de totala anslagen utformades en metod för prisomräkning av anslagen som innebär att lokalkostnadsdelen i myndigheternas anslag räknas om utifrån den allmänna prisutvecklingen på hyresmarknaden. Vid avveckling tog myndigheterna över sina lokalkontrakt. hade redan aviserat hyresgästerna om hyrorna för kommande budgetår och dessa hyror innebar i stort sett inte någon förändring av de tidigare hyrorna. Vid beräkningen av myndigheternas anslag utgick regeringen från de aviserade hyrorna. genomförde , på uppdrag av regeringen, en s.k. basbudgetering av de statliga myndigheternas lokalbehov och lokalkostnader. Utgångspunkten var att de bedöm- ningar av myndigheternas lokalbehov som tidigare hade gjort skulle gälla. För myndigheter i generella lokaler gjordes basbudgeteringen av lokalkostnaderna med hjälp rikthyror och befintliga lokaler. Rikthyran för respektive region beräknades som ett genomsnitt av marknadshyrorna i regionen. För vissa myndigheter med huvudsakligen ändamålslokaler användes den faktiska hyreskostnaden som bas för budgeteringen. Dessa myndigheter fanns till största delen inom kultursektorn. Vid en utvärdering som gjorde av effekterna av lokalförsörjningsreformen fann man bl.a. att den lokalhyra som myndigheterna betalade per kvadratmeter hade minskat , men att hyran fortfarande låg över den rikthyra som hade tagit fram och som skulle avspegla marknadshyran. Det var oklart om detta berodde på att myndigheterna i genomsnitt var dåliga hyresförhandlare eller på att de hade lokaler som var bättre än genomsnittet på marknaden. undersökte även lokalarean per anställd inom vissa myndigheter i vanliga kontorslokaler. Arean per arbetsplats låg i genomsnitt över det riktvärde som hade ställts upp. Riktvärdet låg per arbetsplats, där lägre värden gällde för arbetsställen med högre antal anställda (SOU 1996:187). 9.3.1Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. 1997/98:137) I propositionen 1997/98:137 Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. uppgav regeringen att man skulle förbättra styrningen av myndigheternas lokal- försörjning utan att för den skull göra avkall på principen om myndigheternas lokalförsörjningsansvar. Regeringen föreslog att begränsningen för statliga myndigheter att teckna nya hyresavtal längre än sex respektive skulle ersättas med en modell med krav på flexibilitet i de statliga myndigheternas lokalbindning. Syftet var att möta förändringar i efterfrågan på lokaler. Regeringen anförde att en förutsättning för hög effektivitet i myndigheternas lokalförsörjning är att regleringen av kontraktstider är ändamåls- enlig. För en myndighet med ansvar för en långsiktig verksamhet och med starkt begränsade alternativ till den aktuella lokalen, ansågs det i normalfallet mest effektivt om myndigheten tilläts ingå långsiktiga avtal och ta det ekonomiska ansvaret för en stor del av investeringarna i lokalen. Regeringen anförde att regelverket därför borde utformas så att prövningen av lokalbindningen kunde anpassas till behoven inom olika verksamhetsområden. Kontrakts- tider ansågs dock inte alltid vara ett bra mått på den ekonomiska bindningen, bl.a. för att ett avtal med korta kontraktstider kan innehålla klausuler om att hyresgästen måste betala investeringar som inte skrivits av om kontraktet inte förlängs. Det innebär att myndigheter i praktiken kan binda upp statliga medel på lång sikt, trots att kontraktstiderna är förhållandevis korta. Regeringen avsåg att utarbeta en modell där myndigheterna skulle åläggas att ha en flexibilitet i sin totala lokalbindning. Det kunde t.ex. innebära att myndigheten skulle ha en portfölj med kontrakt där delar av lokalen kunde sägas upp eller att kontrakten skulle löpa ut om myndigheten hade flera lokaler med liknande användningsområde. Regeringen ansåg också att myndigheten i ett tidigt skede skulle redovisa eventuella planer på utökning av sina lokaler. Styrningen av myndigheternas lokalbindning borde ske inom ramen för den reguljära budgetprocessen. Regeringen menade vidare att det även kunde finnas skäl för en särskild prövning av sådana kontrakt som omfattade höga ekonomiska värden. Regeringen ansåg slutligen att det var viktigt att kräva en redovisning av myndigheters effektivitet i lokalförsörjningen. Med effektivitet avsågs bl.a. utvecklingen av lokalkostnaden per anställd över tiden. Grundtanken var att få till stånd en ur statsfinansiell synvinkel optimal kombination av låga hyreskostnader och flexibilitet i myndigheters lokalbindning. instämde i regeringens förslag och anförde att regeringen med de föreslagna åtgärderna skulle ha goda förutsättningar att få kontroll över både lokalförsörjningen och förvaltningen av ändamålslokaler (1997/98:FiU25). 9.3.2Statskontorets rapport styrning och kontroll av den statliga lokalförsörjningen (1998:31) Statskontoret fick i uppdrag att utreda hur regeringens styrning och kontroll av den statliga lokalförsörjningen skulle kunna förbättras. Uppdraget delades upp i tre olika områden. Statskontoret skulle dels utarbeta ett förslag till en modell för regeringens styrning av myndigheternas lokalbindning, dels göra en översyn av principerna för basbudgetering och prisomräkning av lokalkostnaderna och komma med förslag på förbättringar av budgeteringssystemet och dels utarbeta en modell för myndigheternas redovisning av effektiviteten i deras lokalförsörjning. Statskontoret lämnade olika förslag på effektiviseringar av lokalutnyttjandet. Myndigheternas redovisning av lokaler och lokalkostnader Statskontoret föreslog att en grundläggande redovisning av lokalkostnader och lokalareor skulle kunna ske i myndigheternas budgetunderlag. På detta sätt kunde regeringen få reda på hur myndigheternas lokalförsörjning ser ut. Redovisningen borde omfatta innevarande år samt de kommande tre åren. Både kostnader och areor borde redovisas uppdelade dels på sådana som myndigheten har bundit sig för genom hyresavtal, dels på sådana som myndigheten därutöver planerar att binda sig för. Redovisningen av lokalkostnader och lokalareor skulle utgöra en grundredovisning och vara en del av den samlade redovisningen av lokalförsörjningsfrågor till regeringen. Effektiviteten i myndigheternas lokalförsörjning För att bedöma effektiviteten i lokalförsörjningen hos myndigheter som använder generella lokaler föreslog Statskontoret att en redovisning av lokalarean per anställd och lokalkostnaden per anställd skulle ske i budgetunderlaget. För att kunna redovisa dessa siffror måste uppgifterna om areor och kostnader, som myndigheterna skulle redovisa i budgetunderlaget, kompletteras med uppgifter om antalet anställda respektive år. Med dessa tal skulle man kunna göra jämförelser mellan olika myndigheter och se utvecklingen över tiden för enskilda myndig- heter. Statskontoret föreslog vidare att nyckeltal med riktvärden för lokaleffektiviteten kunde användas som dimensioneringsgrund.