sou · GSB3134 · 2005-01-01 00:00:00 — åtgärder för att kunna stödja och ta emot stöd från andra län- der vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen betonar att det finns tydliga inbördes samband mellan de åtgärder som genomförs för att säkerställa en fredstida förstärkt förmåga och de åtgärder som avser höjd beredskap. 2004/05:5 Vårt framtida försvar, s. 210. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering förebyggande och förberedande åtgärder som ökar robustheten och flexibiliteten i samhällsviktiga system och funktioner och som för- stärker förmågan att hantera en svår påfrestning på samhället i fred, medför att mindre resurser behöver satsas på det civila försvaret. Kraven på det civila försvaret kan i stor utsträckning tillgodoses inom ramen för samhällets fredstida beredskap under förutsättning att en fredstida förstärkt förmåga skapas. I avsaknad av en tillräck- lig fredstida förstärkt förmåga skulle det i stället krävas en för- stärkning av det civila försvaret för att kompensera för brister i fredsorganisationen. Finansieringsprinciperna bör därför enligt re- geringen tillgodose möjligheterna att säkerställa en sådan fredstida förstärkt förmåga. När det gäller de övergripande principerna och avgränsningen för statliga åtgärder och finansiering framhåller regeringen att ut- gångspunkten är att de säkerhets- och sårbarhetsreducerande åt- gärder som inte avser åtgärder för höjd beredskap bör finansieras inom ramen för respektive myndighets eller annat organs ordinarie verksamhet. Regeringen anger vidare att det övergripande ansvar som staten har för att skapa en fredstida förstärkt förmåga inte in- nebär att staten har ett finansieringsansvar för alla de åtgärder som behöver vidtas. Den grundläggande ansvarsfördelningen för finan- siering av den fredstida förmågan kvarstår därmed. Enligt regeringen bör statens ansvar gentemot övriga aktörer en- dast avse de åtgärder där det inte rimligen kan förväntas att någon annan part skall eller kan vidta behövliga åtgärder. Samhället, dvs. allt från näringsliv och organisationer till myndigheter och kom- muner, måste beakta vissa grundläggande krav i sin verksamhet för att skydda verksamheten mot olika typer av störningar. Statens an- svar därutöver bör endast omfatta extrema situationer, motsva- rande en svår påfrestning på samhället i fred, där det inte finns nå- gon annan aktör som kan tillse att det finns en tillräcklig förmåga i samhället och som inte på egen hand kan vidta effektiva åtgärder för att minska skadeverkningarna. Det handlar om förberedelser för ledning, samordning och information. Vidare handlar det om förmågan att agera under ett allvarligt krisförlopp, något som krä- ver övning och utbildning, men även andra typer av åtgärder kan komma ifråga. När det gäller händelser som fysiska eller juridiska personer kan skydda sig mot genom försäkringslösningar eller ge- nom egna säkerhetsåtgärder skall staten i princip inte ta på sig ett finansieringsansvar. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering Enligt regeringen kan och skall den finansiering som föreslås ske genom utgiftsområde 6, Försvar samt beredskap mot sårbarhet, bara avse sådana åtgärder som vidtas på marginalen av samhällets totala förmåga och som har stor betydelse på enskilda områden vars funktion är av väsentlig betydelse för den totala förmågan. Grundprincipen är att de kostnader som utförs i direkt anslutning till krisberedskapshöjande åtgärder för svåra påfrestningar på sam- hället i fred får belasta anslaget för åtgärder inom beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och inom det civila försvaret (anslaget 7:5 Krisberedskap). Kostnader för grundläggande admi- nistration och planering, generell kompetensutveckling och delta- gandet i krisberedskapsarbetet bör i princip bäras av den ansvariga aktören själv. När det gäller finansiering av åtgärder för att behålla och för- bättra samhällets robusthet mot och förmåga att hantera svåra på- frestningar på samhället i fred framhåller regeringen att det är vik- tigt att berörda aktörer inom olika sektorer och på olika nivåer kan agera samordnat och i samverkan. Det bör alltså finnas en förmåga att under ett krisförlopp kunna leda, samordna, samverka, infor- mera och att operativt agera. Enligt regeringen är dessa åtgärder av sådan karaktär att de rimligtvis inte kan finansieras i sin helhet inom myndigheternas m.fl. ordinarie verksamhet. För att minska effekterna av en inträffad händelse är det viktigt att före- byggande åtgärder genomförs så att det finns en robusthet och flexibilitet i den samhällsviktiga infrastrukturen. Detta kräver bl.a. att det hos berörda aktörer finns en krisledningsorganisation, ett godtagbart tekniskt ledningsstöd, en förmåga att samverka samt utbildad personal. Därutöver kan det behövas vissa förstärknings- resurser samt vissa tekniska förstärkningsåtgärder i den samhälls- viktiga infrastrukturen. När det gäller finansieringen av åtgärder som behöver genomfö- ras i nuvarande omvärldsläge för att säkerställa samhällets bered- skap inför ett väpnat angrepp anför regeringen att de krav som ställs på det civila försvaret i huvudsak tillgodoses genom att en fredstida förstärkt förmåga byggs upp. Enligt regeringen kan vissa kompletterande åtgärder dock behöva vidtas för att säkerställa att en grundläggande försvarsförmåga upprätthålls. Det är fråga om åtgärder som i huvudsak ökar det civila försvarets förmåga och om- fattar omvärldsbevakning med inriktning på framtida krig och des- sas konsekvenser för samhället, utveckling och vidmakthållande av viss krigsspecifik kompetens, bevarande av tidigare anskaffad ut- Kommunernas och landstingens fredstida krishantering rustning och anläggningar som bedöms kunna ha ett stort värde i ett eventuellt framtida krig, utveckling och anskaffning av viss krigsspecifik utrustning och anläggningar som inte hinner anskaffas , medverkan i utbildnings- och övningsverk- samhet samt stöd till kommuner och andra icke-statliga organ som har uppgifter vid höjd beredskap. Regeringen betonar det tydliga inbördes samband som finns mellan åtgärder inom ramen för det civila försvaret och åtgärder som stärker beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och framhåller att det är viktigt att behålla den flexibilitet som finns genom att verksamheten finansieras över ett anslag. I sammanhanget kan nämnas att regeringen budget- proposition, för att tydliggöra att beredskapen och krishanter- ingsförmågan byggs underifrån, har föreslagit att anslaget 6:5 Civilt försvar skall beräknas under politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar i stället för som under po- litikområdet Totalförsvar och att anslaget skall byta namn till Kris- beredskap. 4.4Ny överenskommelse mellan staten och om kommunernas uppgifter och ersättning i det nya krishanteringssystemet Som tidigare nämnts skall staten enligt lagen om civilt försvar be- tala ersättning till kommunerna för deras kostnader för de bered- skapsförberedelser som behövs för kommunernas verksamhet un- der höjd beredskap. I samband med tillkomsten av lagen om civilt försvar träffade staten och en överenskommelse som styr fördelningen av medel till kommu- nerna. Överenskommelsen grundar sig på en föråldrad hotbild och är inte längre relevant. En ny överenskommelse har träffats mellan sta- ten och om kommunernas uppgifter och ersättning i det nya krishanteringssystemet. Överenskom- melsen innebär att kommunernas uppgifter i krisberedskapen an- passas till den breddade hotbild som samhället möter . Den innebär bland annat att kommunerna skall genomföra risk- och sårbarhetsanalyser för all verksamhet som måste upprätthållas vid en extraordinär händelse i fredstid samt inom respektive kommuns geografiska område verka för en samordning av statens, landsting- Kommunernas och landstingens fredstida krishantering ets, företags och organisationers förberedelser för hanteringen av en extraordinär händelse och regelbundet utbilda och öva politiker och tjänstemän så att de kan lösa sina uppgifter. Överenskommel- sen återges i sin helhet i bilaga 2. 4.5Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: En ny lag om kommunernas och lands- tingens åtgärder för extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ersätter den nuvarande lagen (2002:833) om extraor- dinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. Till den nya lagen överförs vissa bestämmelser om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret, som finns i lagen (1994:1720) om civilt försvar. Den lagen upphävs. Bestämmelserna i den nya lagen syftar till att kommuner och landsting skall minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. På så sätt uppnås också en grundläggande förmåga för civilt försvar. Ett antal uppgifter tillkommer för kommunerna och lands- tingen inom ramen för samhällets beredskap mot extraordinära händelser och svåra påfrestningar på samhället i fred. en skyldighet för kommuner och landsting att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser, ett ansvar för kommunerna och landstingen att se till att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de skall kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser, en skyldighet för kommuner och landsting att till regional och central nivå rapportera om krisberedskapen före, under och efter en kris och att kommunerna får ett geografiskt områdesansvar för den fredstida krishanteringen. Under rådande gynnsamma säkerhetspolitiska läge finns det i princip ingen anledning att vidta några beredskapsförberedelser med inriktning uteslutande på en höjd beredskapssituation. Kommunerna och landstingen skall få ersättning av staten för sådana uppgifter som de enligt lagen åläggs att utföra som gäller extraordinära händelser av omfattande och svårt slag samt höjd Kommunernas och landstingens fredstida krishantering En förutsättning för att ersättning skall utgå är att ålagda uppgifter också fullgörs. En ändring görs i sekretesslagen för att uppgifter om enskil- das ekonomiska förhållanden skall skyddas av sekretess i kom- munernas och landstingens verksamhet med fredstida krishan- tering. 4.5.1En gemensam lag för fredstida krishantering och höjd beredskap beslut om säkerhets- och försvarspo- litiken för försvarsbeslutsperioden –2001 innebar en utvidgad syn på samhällets hantering av hot och risker. I propositionen To- talförsvar i förnyelse redogjorde regeringen för ett vidare spektrum av hot och risker som bildar bakgrunden till vår säkerhets- politik.7 Sådana hot och risker kan få konsekvenser för vårt samhäl- le i form av bland annat svåra påfrestningar i fred. Mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegreppet beslutade riks- dagen om den ambition som skulle gälla för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. I propositionen som låg till grund för riksdagsbeslutet redogjorde regeringen för bl.a. för- slag till övergripande mål för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, en avgränsning av begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred samt vissa svåra påfrestningar, som det enligt regeringens mening var särskilt viktigt att ha en särskild beredskap för. I sammanhanget kan nämnas att det inte finns någon entydig de- finition av vad en svår påfrestning på samhället i fred är och det har inte heller ansetts möjligt att ge en sådan.9 Svåra påfrestningar på samhället i fred kan dock sägas utgöra olika slag av extrema situ- ationer med låg sannolikhet som skiljer sig i sak. Tillståndet skall vara av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller hotar grundläggande värden av oli- ka slag i samhället och att det krävs att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situatio- nen och därmed begränsa konsekvenserna.10 1995/96:12. 1996/97:11, Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. 9En utförlig redovisning av tidigare gjorda försök att definiera begreppet lämnas i Sårbar- hets- och säkerhetsutredningens betänkande Säkerhet i en ny tid, SOU 2001:41, s. 303 ff. 2001/02:184 s. 15. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering En händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kom- mun eller ett landsting definieras som en extraordinär händelse i la- gen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommu- ner och landsting. Vad som avses med en extraordinär händelse omfattar således fler situationer än vad som normalt avses med svå- ra påfrestningar på samhället i fred. Men en extraordinär händelse som trappas upp till att omfatta flera delar av samhället kan utgöra en svår påfrestning på samhället i fred. Förmågan att hantera en extraordinär händelse i fredstid utgör grunden för förmågan att hantera en situation vid en svår påfrest- ning på samhället i fred och under höjd beredskap. Krishanter- ingsförmågan i samhället skapas med utgångspunkt i de åtgärder som vidtas i den normala fredsverksamheten. För att uppnå en så god förmåga som möjligt är det av väsentlig betydelse att aktörerna redan i vardagen beaktar de krav som kan ställas vid fredstida kris- situationer. Genom att på så sätt säkerställa att en särskild förstärkt fredstida förmåga finns för att möta svåra påfrestningar på samhäl- let i fred uppnås också en grundläggande förmåga för det civila för- svaret vid höjd beredskap. Planeringssystemet för krishantering, som infördes , innebär att en gemensam planering nu skall ske för åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred och för höjd beredskap. Planeringen skall ske inom avgränsade samverkansområden. Det nya systemet innebär också att perspektivet på hot och risker skall anläggas underifrån. Krishanteringsförmågan skall byggas upp från lokal nivå via regional nivå till nationell nivå. Dessutom skall verk- samhetsansvaret ligga fast i hela hotskalan. Den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden skall alltså behålla detta ansvar även om en allvarlig kris skulle inträffa. Helhetssynen på krishantering i hela hotskalan bör enligt utred- ningen också komma till uttryck i lagstiftningen genom att reglerna om kommunernas och landstingens ansvar på krishanteringsområ- det i huvudsak samlas i en författning. På så sätt förenklas plane- ringen och onödiga gränsdragningsproblem mellan olika områden och åtgärder undviks. Det är också av väsentlig betydelse att se på alla olika former av hot i ett sammanhållet sammanhang. Så har re- dan skett när det gäller bestämmelserna om krishantering på myn- dighetsnivå genom förordningen (2002:472) om åtgärder för freds- tida krishantering och höjd beredskap. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om kommuner- nas och landstingens ansvar inom det civila försvaret och bestäm- melserna om deras organisation och befogenheter vid extraordinära händelser i fredstid samlas i en lag. Ansvaret för att kunna hantera skilda slag av olyckor och påfrest- ningar är uppdelat på samhällets olika aktörer. I de flesta fallen är det på nivå som olyckor och påfrestningar skall hante- ras. Uppdelning av ansvar regleras i bland annat lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Enligt 3 kap. 3 § i lagen skall kommunerna ha ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet som anger målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. Hand- lingsprogrammet skall antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod. Innan programmet antas skall samråd ha skett med de myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken. För varje ny mandatperiod skall kommunerna även fastställa en plan för hur de skall hantera extraordinära händelser. Skyldigheten att upprätta en handlingsplan gäller också för landstingen och re- gleras i 2 § lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. I författningskommentaren till be- stämmelsen anges att det är lämpligt att planen baseras på nämnd- visa risk- och sårbarhetsanalyser.11 Någon lagreglering finns dock inte. För att en så god krisberedskap som möjligt skall kunna uppnås är det som redan tidigare framhållits av väsentlig betydelse att aktö- rerna i samhället redan i vardagen beaktar de krav som kan ställas på dem vid en allvarlig fredstida krissituation. På så sätt läggs också grunden för en god beredskap inför det värsta tänkbara, nämligen en krigssituation. Hanteringen av risker och sårbarhet är först och främst en ange- lägenhet för den som har ett verksamhetsansvar. I det ansvaret lig- ger att så långt som möjligt sörja för att verksamheten är säker och kan genomföras också under störda förhållanden om så behövs, detta kommer till uttryck i den s.k. ansvarsprincipen, som är en av grundstenarna i det nya krishanteringssystemet. 2001/02:184 s. 26. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering Det viktigaste syftet med att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser är att öka medvetandet och kunskapen hos beslutsfattare och verk- samhetsansvariga om vilka hot och risker som finns inom det egna verksamhetsområdet. Ett annat viktigt syfte är naturligtvis att få fram ett underlag för planering och genomförande av åtgärder som minskar riskerna och sårbarheten i kommunen. Underlaget utgör dessutom en viktig källa till information som måste lämnas kom- muninvånarna och de anställda. Arbetet med risk- och sårbarhets- analyserna utgör också ett värdefullt stöd i den fysiska planeringen för att kunna hantera en extraordinär händelse och utvecklar dess- utom förmågan att hantera inträffade kriser. Statsmakterna har i olika sammanhang framhållit risk- och sår- barhetsanalysernas betydelse för utvecklingen av samhällets säker- het och beredskap inom alla sektorer. Risk- och sårbarhetsanalyser kräver samarbete mellan offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå och mellan den offentliga sektorn och näringslivet. Som tidigare nämnts skall i princip alla stat- liga myndigheter göra risk- och sårbarhetsanalyser för det egna verksamhetsområdet. Eftersom kommunerna ansvarar för ett stort antal viktiga samhällsuppgifter som måste kunna upprätthållas även under störda förhållanden behövs en inventering även på lokal nivå. Kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser är också ett viktigt un- derlag för analyserna på läns- och riksnivå och kan bidra till en hel- hetsbild av vilka risker och sårbarheter som finns i hela samhället. Genom den överenskommelse som träffades mellan staten och har kommunerna, som redogjorts för, förklarat sig beredda att mot ersättning åta sig sådana uppgifter som stärker samhällets förmåga att motstå sådana extraordinära händelser som är att beteckna som svåra på- frestningar på samhället i fred och förmågan till civilt försvar under höjd beredskap. En uppgift för kommunerna som ingår i överens- kommelsen är bl.a. att upprätta risk- och sårbarhetsanalyser. har i sin rapport om landstingens uppgifter vid extraordinära händelser i fred, som överlämnades till regeringen , redovisat slutsatsen att samma regler bör gälla för landstingen, så att en helhetsbild av all samhällsviktig verksamhet kan åstadkommas. Myndigheten framhåller att analy- serna utgör ett viktigt underlag för landstingens egen planering lik- som för statlig planering och för utformningen av det statliga stö- det till landstingen. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering Det är mot denna bakgrund som utredningen föreslår att en skyldighet införs för kommuner och landsting att analysera vilka extraordinära händelser som kan inträffa i kommunen respektive och hur dessa händelser kan påverka den egna verksam- heten inom området. Resultatet av arbetet skall värderas och sam- manställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Med beaktande av analy- sen kan sedan kommunen och upprätta den handlings- plan för extraordinära händelser som enligt gällande bestämmelser redan skall finnas. Det finns inga färdiga lösningar på hur arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser bör bedrivas i kommunerna och lands- tingen, men processen har startat. har i samråd med och Svenska Kommunförbun- det arbetat fram en introduktion i arbetet med risk- och sårbarhets- analyser.12 har också utarbetat rekom- mendationer för de statliga myndigheterna i deras arbete med risk- och sårbarhetsanalyser.13 Generellt sett kan risk- och sårbarhetsarbetet sägas omfatta föl- jande tre faser, kartläggning, konsekvenser och åtgärder. En risk- och sårbarhetsanalys bör lämpligen omfatta följande steg, som vart och ett dokumenteras. Riskinventering och identifiering – Vad kan hända? Riskvärdering och kategorisering – Varför kan det inträffa och hur ofta? Konsekvensanalys – Vilka blir konsekvenserna för samhället? Sårbarhetsbedömning – Vilka är bristerna och möjligheterna? Sårbarhetsreduktion – Vad kan förebyggas och förhindras? Analysrapport – Sammanställning av resultaten har också gett ut en vägled- ning för kommunerna i deras arbete med att hantera extraordinära händelser.14 I denna anges att varje kommun själv bestämmer hur den vill genomföra sin planering och utforma sin plan och att väg- ledningen bör ses som ett exempel på hur kommunen kan gå till- väga i sitt arbete med planen för hur extraordinära händelser skall kunna hanteras. 12 Risk- och sårbarhetsanalyser – Introduktion för kommuner, KBM:s utbildningsserie 2003:8. 13Risk- och sårbarhetsanalyser – Vägledning för statliga myndigheter, KBM rekommenderar 2003:1. 14Kommunens plan för hantering av extraordinära händelser, KBM rekommenderar 2004:1. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering En förutsättning för att kommunerna med framgång skall kunna utveckla sin krisberedskap är enligt utredningen att de får ett stöd i sitt arbete från såväl regional som central nivå. Detta gäller i ännu högre grad för de mindre kommunerna, som kan förmodas inte ha samma erfarenheter med sig från tidigare arbete med krishantering. Enhetliga riktlinjer och vägledningar från myndigheter är naturligt- vis ett betydelsefullt hjälpmedel i sammanhanget. Utredningen an- ser dock att det finns skäl att i den nya lagen ta in en föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Närmare föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser och hand- lingsplaner för extraordinära händelser bör således få kunna med- delas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer. 4.5.3Planering för höjd beredskap Enligt 2 kap. 1 § lagen (1994:1720) om civilt försvar skall kommu- ner och landsting vidta de beredskapsförberedelser som behövs för deras respektive verksamhet under höjd beredskap. Kommunsty- relsen och ansvarar inom kommunen respektive för att beredskapsförberedelserna får en enhetlig in- riktning och genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Enligt samma bestämmelse skall beredskapsförberedelserna genomföras i sam- verkan med berörda statliga myndigheter, kommuner och lands- ting. Ett sårbart samhälle kräver mer långtgående åtgärder för kriget. Det omvända, dvs. ett robust samhälle som kan hantera olika for- mer av olyckor och hot, kräver å andra sidan mindre komplette- rande åtgärder för krigets krav. Den grundläggande försvarsförmå- gan säkerställs bl.a. genom att områdes och sektorsansvariga myn- digheter, inom ramen för sin ordinarie fredsverksamhet, genomför åtgärder. Den åtgärdsmässiga gränsdragningen mellan svåra freds- tida påfrestningar och krig kan emellertid upplevas som diffus. Som exempel kan nämnas el- och teleområdena. Oavsett anledningen till avbrott krävs i stort sett samma slag av åtgärder. Det är dessutom ofta samma aktörer som planerar för alla händelser i hotskalan. Det rådande gynnsamma säkerhetspolitiska läget har som tidi- gare framhållits medfört att fokuseringen förflyttats och lig- ger på andra hot och risker i samhället än risken för väpnat an- grepp.