sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — I likhet med skattetilläggen beslutas miljösanktionsavgifter av administrativa myndigheter. Besluten kan överklagas till miljödom- stol. Miljödomstolens avgörande kan, om prövningstillstånd lämnas, överprövas av . Vid hanteringen av ärenden om miljösanktionsavgifter hos tillsynsmyndigheterna är det förvaltnings- lagens regler som gäller. Det finns inte någon författningsreglering som anger inom vilken tidsfrist en förvaltningsmyndighet skall överlämna en skrivelse med överklagande och övriga handlingar i ärendet till högre instans. Det ligger emellertid i det allmänna kravet på skyndsam handläggning i 7 § förvaltningslagen att över- lämnandet – när ett sådant skall äga rum – skall ske utan dröjsmål.13 I 27 § förvaltningslagen finns bestämmelser om beslutsmyndig- hetens omprövningsplikt. Som en förutsättning för omprövnings- plikten gäller att myndigheten anser att beslutet är uppenbart oriktigt. Det innebär att omprövningsplikten endast gäller i sådana fall då myndigheten enkelt kan konstatera att beslutet är oriktigt. Normalt är myndigheten inte skyldig att göra någon mera ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än då den har särskild anledning till det. Det torde i allmänhet räcka med att myndigheten läser igenom skrivelsen med överklagandet och det överklagade beslutet. Bara om denna genomläsning ger vid handen att utgången 2002/03:106 s. 75. 12Se a. prop. 13Angående kravet att överklaganden snabbt skall skickas över till överprövningsinstansen, se uttalande i ärende dnr 3151-2003, beslut . sannolikt bör vara en annan behöver myndigheten granska ärendet närmare.14 Enligt bestämmelsen skall omprövning ske om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Även här finns således ett författningsreglerat skynd- samhetskrav. En omprövning av en miljösanktionsavgift bör inte leda till någon längre fördröjning. Sammanfattningsvis anser vi att nuvarande regler för prövningen av miljösanktionsavgifter uppfyller kraven på rätt till domstolsprövning. Av artikel 6 följer inte en rätt till domstolsprövning i mer än en instans. En sådan rätt finns dock enligt artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet till konventionen.15 Undantag från rätten till överprövning i högre domstol får göras genom föreskrift i lag när det gäller mindre grova gärningar. Enligt den officiella kommentaren till bestämmelsen är ett viktigt kriterium vid tillämpningen av undan- tagsregeln om brottet är belagt med fängelsestraff eller inte.16 Man kan räkna med att ett brott för vilket endast böter kan komma ifråga är att hänföra till undantagsregeln.17 Regeringsrätten har i ett avgörande avseende skattetillägg kon- staterat att oavsett om artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet är tillämplig på skattetillägg eller inte, skulle den skattskyldige med hänsyn till undantagsregeln avseende mindre grova gärningar inte kunna grunda någon rätt till prövning i två domstolsinstanser på regler.18 Mycket talar för att detsamma bör anses gälla för miljösanktionsavgifterna. Med nuvarande instansregler kommer miljösanktionsavgifter inte under Högsta domstolens prövning (jämför 23 kap. 8 § ). Det kan vara beklagligt, särskilt när det gäller olika frågor om miljösanktionsavgifternas för- enlighet med . Något brott mot Europakonven- tionen innebär det emellertid inte. 3.1.4Rätten till muntlig förhandling Enligt artikel 6 i är muntlig förhandling huvudregel. Den enskilde skall i princip ha rätt att påkalla muntlig förhandling vid domstolsprövningen. Detta framgår inte uttryck- 14Jämför ämbetsmannaberättelse 2002/03 s. 359 som särskilt tar upp skyndsamhetskravet i förhållande till nämndsammanträden i kommun. 15Jämför motsvarigheten i artikel 14 punkt 5 i FN:s konvention om civila och medborgerliga rättigheter. 16Explanatory report, punkt 21. 17Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis 2 uppl., s. 421. 18RÅ 2003 ref. 53. ligen av ordalydelsen i artikel 6. I original- texter används emellertid ord som hearing och entendue, vilka tyder på att det skall vara fråga om ett muntligt förfarande. Även kravet på offentlighet talar i den riktningen. Att muntlighet är huvudregel styrks också av praxis. Rätten till muntlig förhandling betyder emellertid inte att alla mål måste avgöras efter en muntlig förhandling. En part kan avstå från sin rätt till muntlig förhandling. Om en part anses ha avstått från sin rätt till muntlighet föreligger inget brott mot konventionen om ärendet handläggs skriftligt. Av praxis framgår också att artikel 6 inte ger rätt till en ny muntlig förhandling när prövning i en högre instans är begränsad till rättsliga aspekter av målet. I samband med övervägandena kring det svenska skattetillägget konstaterades att det i taxeringslagen finns regler om att muntlig förhandling skall hållas på enskilds begäran i länsrätt eller kammar- rätt utom i de fall det finns anledning anta att avgift inte kommer att dömas ut (6 kap. 24 § taxeringslagen). Kravet på rätt till muntlig förhandling ansågs därmed uppfyllt.19 Vid prövning av miljösanktionsavgifter i miljödomstol skall enligt 20 kap. 3 § tredje stycket förvaltningsprocess- lagens bestämmelser tillämpas. Enligt 9 § tredje stycket förvalt- ningsprocesslagen skall muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. För handläggning finns en särskild bestämmelse i 23 kap. 6 § miljö- balken enligt vilken en part har rätt till muntlig handläggning om inte en sådan förhandling uppenbarligen skulle vara utan betydelse. Kravet på rätt till muntlig förhandling får därigenom även vad gäller reglerna för miljösanktionsavgifter anses vara uppfyllt. Det får förutsättas att domstolarna vid tillämpningen av reglerna beaktar de krav som innebär. krav på rätt till muntlig förhandling inne- fattar också en rätt att bli hörd personligen vid domstol. Förvalt- ningsprocesslagen innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om partsförhör. Däremot finns i 25 § i denna lag en bestämmelse som avser förhör med vittne eller sakkunnig. Denna bestämmelse skall inte tolkas så att partsförhör inte får hållas. Utgångspunkten är i stället att ett sådant förhör skall äga rum vid en muntlig förhand- 2002/03:106 s. 78. ling.20 Alltså föreligger inte heller i detta avseendet någon oförenlighet med . 3.1.5Rätten till rättegång inom skälig tid Rättegången skall hållas inom skälig tid. Vad som är skälig tid enligt artikel 6 varierar från fall till fall. I tvistemål räknas tiden från den dag då målet anhängiggörs vid domstol fram till dess slutlig dom föreligger. I brottmål räknas tidsperioden från det att en person kan sägas vara anklagad för ett brott. Av praxis kan utläsas att tiden för processen skall räknas från det att en formell anklagelse riktas mot den enskilde eller från det att myn- digheternas agerande har betydande verkningar för den enskilde. En sådan åtgärd kan t.ex. vara att förundersökning har inletts eller att den misstänkte har anhållits eller häktats. Slutpunkten för den tid som skall bedömas är den dag då det föreligger en slutlig dom som är tillgänglig för den anklagade. Vid bedömning av tids- periodens skälighet tar hänsyn till sådant som målets komplexitet, parternas agerande och myndigheters och domstolars handläggning. I fallen Janosevic m.fl. mot ansåg att tiden för processen skulle för en av de klagande räknas från det att han erhöll skattemyndighetens revisionspromemoria där det före- slogs att han skulle påföras skattetillägg. För de andra skulle tiden enligt domstolen räknas från det att de fick del av skattemyn- dighetens övervägande att påföra skattetillägg. Vad som sedan är skälig tid för en process måste enligt domstolen bestämmas utifrån fallets svårighetsgrad och den enskildes och myndighetens ager- ande i processen. konstaterade att processen i ett fall tagit hos skattemyndigheten och och i länsrätten. I ett annat fall hade länsrätten avvisat ett överklagande efter skattemyndighetens beslut. För den tredje klaganden tog det att få frågan prövad av länsrätten. gjorde bedömningen att varken målens svårighetsgrad eller de skattskyldigas beteende motiverade de långa handläggningstiderna. Dessutom påpekade domstolen att de exekutiva åtgärder som påbörjats mot de skatt- skyldiga motiverade snabb handläggning av målen. De långa hand- läggningstiderna kunde enligt domstolen enbart skyllas på myndig- 20 , , Förvaltningsprocess 3 uppl., s. 189 samt prop. 2002/03:106 s. 78. Därmed ansåg att brutit mot artikel 6.1 med avseende på processens längd. I samband med överväganden kring det svenska skattetillägget hänvisade regeringen till bestämmelsen i 7 § förvaltningslagen om att snabbhet skall iakttas vid handläggningen av ärenden. Samma principiella synsätt ansågs gälla även för domstolarna.21 Om ett avgörande trots detta har kommit att fördröjas oacceptabelt länge ansågs att det borde finnas utrymme att beakta detta i prövningen av ett skattetillägg. Vid domstolsprövning av miljösanktionsavgifter gäller förvalt- ningsprocesslagen. Även om förvaltningsprocesslagen inte inne- håller uttryckliga bestämmelser om det måste det anses gälla ett krav på snabb handläggning också i domstolarnas handläggning. Visar det sig att kravet riskerar att överskridas i ett enskilt fall bör det också vid beslut om miljösanktionsavgift finnas möjlighet att beakta detta (se avsnitt 3.6). Det kan dock påpekas att miljösanktionsavgifterna i vissa delar väsentligen skiljer sig från skattetilläggen, bland annat genom att skattetilläggsförfarandet normalt tar . 3.1.6Minimirättigheterna enligt artikel 6.3 I artikel 6.3 tillerkänns den som anklagats för brott i Europa- konventionens mening vissa minimirättigheter; det handlar om rätt till underrättelse om anklagelse, rätt till översättning och tolkning samt rätt att försvara sig och att inkalla och förhöra vittnen. Bedömningen är att dessa rättigheter inte fordrar några lagänd- ringar såvitt avser miljösanktionsavgifter. Rätten till underrättelse om anklagelse Enligt artikel 6.3 a skall den som är anklagad ha rätt att ofördröj- ligen bli underrättad om innebörden av och grunden för anklag- elsen. Detta krav får beträffande miljösanktionsavgifternas del anses tillgodosett genom bestämmelserna i om att den som anspråket riktas mot skall ges tillfälle att yttra sig innan tillsynsmyndigheten beslutar om miljösanktionsavgift (30 kap. 3 § 2002/03:106 s. 82.. andra stycket). Sedan beslut om miljösanktionsavgift meddelats skall detta delges den som förpliktas att betala (30 kap. 4 §).22 Rätten till översättning och tolkning Av artiklarna 6.3 a och e följer en rätt för den anklagade som inte talar eller förstår det språk som en domstol eller myndighet använder att få handlingar översatta och att biträdas av tolk. I dessa avseenden gäller för miljösanktionsavgifternas del samma regler som gäller i övrigt vid myndigheters och domstolars handläggning av ärenden och mål. Såväl 8 § förvaltningslagen som 50 § förvaltnings- processlagen anger att en behovsprövning skall göras innan hand- lingar översätts eller tolk anlitas. I stor utsträckning har därmed förvaltningsmyndigheter och domstolar tillagts en rätt att, mot bakgrund t.ex. av tillgången på tolkar, ärendets beskaffenhet och kostnaden i relation till hur viktigt det är för den enskilde, själva bedöma behovet. Något uttryckligt krav på att den enskilde skall få del av en anklagelse på ett språk som han eller hon förstår har inte uppställts i dessa bestämmelser. I motiven till motsvarande bestäm- melse i sägs det att domstolen av kostnadsskäl bör vara försiktig med översättningar av utgående handlingar och ordna med översättning endast om parten inte på annat sätt, t.ex. genom släktingar eller en invandrarbyrå, kan få en handling över- satt.23 I detta uttalande görs inte undantag för stämningsansök- ningar i brottmål. Rätten för den enskilde att på ett språk som han eller hon förstår bli underrättad om innebörden av och grunden för en anklagelse är ovillkorlig. I samband med överväganden kring skatte- tillägget konstaterades att förvaltningsmyndigheter och domstolar är skyldiga att tillämpa de berörda översättningsbestämmelserna på ett sådant sätt att denna rätt tillgodoses i de fall myndigheten eller domstolen får information om att den enskilde inte behärskar svenska och saknar möjlighet att på annat sätt tillgodogöra sig innebörden av anklagelsen.24 Det förutsattes att följs i detta avseende varför någon ändring av reglerna för att uppfylla inte ansågs nödvändig. Vi konstaterar att det inte 22I avsnitt 3.7 tar vi upp frågor kring regleringen av indrivningen (verkställigheten) av avgifter. 23NJA II 1987 s. 197. 2002/03:106 s. 89. finns någon anledning att beträffande handläggningen av miljösank- tionsavgifterna göra någon annan bedömning. Rätten att försvara sig Den som anklagats för brott har enligt artikel 6.3 b och c rätt att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar och att för- svara sig. Om den anklagade saknar tillräckliga medel har han eller hon rätt till rättegångsbiträde (försvarare) utan kostnad. Detta förutsätter dock att rättvisans intresse kräver det. Möjligheten att erhålla rättshjälp i frågor om miljösanktionsavgift torde vara begränsad, för juridiska personer utesluten. Även när det gäller bötesbrott är rätten till offentlig försvarare begränsad (21 kap. 3 a § rättegångs- balken). Att sådana inskränkningar är godtagbara följer av den avvägning som enligt konventionen skall göras i fråga om vad rättvisans intresse kräver. Med den reglering vi föreslår kommer miljösanktionsavgift endast vara föreskrivet för överträdelser som är förhållandevis lättbedömbara, dvs. det bör i regel inte krävas någon mer ingående utredning för att kunna konstatera att överträdelse har skett eller vilken avgift som skall påföras. De enkla och schabloniserade reglerna gör att behovet av juridiskt biträde för den som miljösanktionsavgiften riktas mot i regel måste anses vara mycket litet. Rätten att inkalla och förhöra vittnen Enligt artikel 6.3 d har den anklagade rätt att inkalla och förhöra vittnen. Denna rättighet ger uttryck för principen om equality of arms, dvs. att parterna i processen skall vara likställda. Som framgått har inte ansett det vara oförenligt med artikel 6 att annan myndighet än domstol som första instans beslutar om en sanktion som är att jämställa med straff. Det krävs emellertid att den anklagade kan få sin sak överprövad av domstol. När en miljösanktionsavgift överklagas till miljödomstol finns enligt 25 § förvaltningsprocesslagen möjlighet att höra vittnen eller sakkunniga. Någon rätt att inkalla vittnen inför tillsynsmyndig- heten innan den beslutar om miljösanktionsavgift finns inte och det torde inte heller krävas enligt . Det kan vara värt att notera att bestämmelsen i artikel 6.3 d inte ger den anklagade rätt att inkalla vittnen utan begränsning. Nationell lag får uppställa villkor för inkallande och hörande av vittnen, förutsatt att villkoren är desamma för båda parterna i processen.25 Det är förstås helt legitimt att domstol prövar om ett vittnesförhör skulle vara ägnat att bidra till utredningen i målet och att den vägrar att tillåta förhöret om så inte skulle vara fallet. Vidare kan det vara ett legitimt skäl att inte tillåta vittnesförhör om framställan om detta inte gjorts i de former eller i det skede av processen som följer av tillämpliga förfaranderegler. 3.2Dubbla sanktioner bör undvikas Dubbla sanktioner – straff och miljösanktionsavgift – bör i princip inte förekomma för samma gärning. Inriktningen bör i stället vara att skapa en reglering där överträdelser sanktioneras antingen med straff eller miljösanktionsavgift. Om det i något fall inte skett en sådan uppdelning fullt ut i regelverket och fråga om dubbla sank- tioner uppkommer bör reglerna göra det möjligt att mildra verk- ningarna av detta. I finns, till skillnad från i om de civila och politiska rättigheterna (artikel 14 punkt 7), ingen uttrycklig bestämmelse som reglerar att den som en gång blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott skall vara skyddad mot nytt åtal och ny dom i samma sak, dvs. principen om ne bis in idem eller det s.k. dubbelbestraffningsförbudet. I sjunde tilläggs- protokollet till konventionen har emellertid genom artikel 4 införts en bestämmelse som utvidgar rättighetsskyddet till ett principiellt förbud mot nytt åtal i samma stat efter en slutlig dom för ett brott. Artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet har följande lydelse på svenska: 1.Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan har blivit slutligt 25 Se , Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis 2 uppl., s. 249. frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsord- ningen i denna stat. 2.Bestämmelserna i föregående punkt skall inte utgöra hinder mot att målet tas upp på nytt i enlighet med lagen och rättegångs- ordningen i den berörda staten, om det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade omständigheter eller om ett grovt fel har begåtts i det tidigare rättegångsförfarandet, vilket kan ha påverkat utgången i målet. 3.Avvikelse får inte ske från denna artikel med stöd av artikel 15 i konventionen. Det finns begränsningar i dubbelbestraffningsförbudet. Av punkten 2 i artikel 4 följer vissa undantag från huvudregeln. Hinder mot ny lagföring skall sålunda inte föreligga när det har kommit fram nya viktiga omständigheter som kan påverka utgången i målet eller det i den tidigare rättegången förekommit ett grovt rättegångsfel som kunnat ha sådan effekt. Det finns således utrymme för resning eller undanröjande av en dom på grund av domvilla om sådana för- faranden är möjliga enligt den nationella rätten. Förbudet i artikel 4 begränsas dessutom av att det endast gäller lagföring inom en och samma stat. En dom i en stat utgör alltså inte enligt artikel 4 hinder mot lagföring för samma sak i en annan stat. Frågan om rättskraft över de nationella gränserna är oreglerad i artikel 4. Däremot finns det andra konventioner som tillerkänner brottmålsdomar en inter- nationell rättsverkan. Artikel 4, liksom övriga bestämmelser om mänskliga rättigheter, är avsedd att ge den enskilde rättigheter. Det innebär att ett nytt förfarande som bara kan leda till ett förmån- ligare resultat för den enskilde knappast kan anses stå i strid med artikel 4. Frågan om vad som skall anses utgöra dubbelbestraffning har prövats i ett antal fall i Europadomstolen.26 Vare sig de svenska skattetilläggen eller miljösanktionsavgifterna har dock varit uppe till bedömning i detta sammanhang. I ett avgörande har det franska systemet med en form av administrativa skattetillägg som kan tas ut parallellt med traditionella straff prövats. I målet Ponsetti och Chesnel mot bedömdes de administrativa och straff- rättsliga förfarandena avse två skilda brott. De administrativa skatte- tilläggen påfördes eftersom klagandena underlåtit att avge skatte- 26 Se bl.a. fallen mot , dom , Gradinger mot , dom , Oliveira mot , dom , Ponsetti och Chesnel mot , beslut , R.T. mot , beslut , W.F mot , dom , Göktan mot , dom , och Sailer mot , dom . konstaterade att straffbestämmelsen som därefter tillämpades innebar att den som uppsåtligen undvikit att ge in deklaration i det bedrägliga syftet att undandra skatt kan dömas. Domstolen påpekade att det i praxis visserligen inte krävs att handlingarna begåtts med bedrägligt uppsåt för straffansvar, men den tilltalade måste medvetet (willfully) ha underlåtit att ge in deklaration . Därmed menade domstolen att de grund- läggande förutsättningarna (the constitutive elements) för den straffrättsliga överträdelsen var annorlunda från de grundläggande förutsättningarna för den administrativa överträdelsen. De två bestämmelserna reglerade inte samma brott och artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet var inte tillämplig. I fallen , Gradinger, , W.F. och Sailer samtliga mot var omständigheterna likartade. Klagandena hade kört bil under alkoholpåverkan och orsakat trafikolycka där någon dödats eller fått personskador. De hade samtliga på administrativ väg ålagts böter för att ha kört bil alkoholpåverkade och senare i en straffprocess dömts av domstol för att oaktsamt ha orsakat dödsfall eller personskador. I den senare prövningen hade domstolarna som straffskärpande omständighet beaktat att det skedde efter att föraren frivilligt berusat sig med alkohol. fann att detta utgjorde ett och samma brott eftersom de nödvändiga förutsättningarna för den administrativa överträdelsen och den speciella straffskärpande omständigheten i brottmålet i väsentliga delar överensstämde med varandra. Dubbelbestraffningsförbudet hade därför inte respekterats i dessa fall. Det framgår även av domarna att det saknade betydelse i vilken ordning prövningarna skedde. Sailer mot är det senaste av de nu nämnda rättsfallen. I denna dom påminde om att syftet med artikel 4 i tilläggsprotokollet är att förhindra en upprepning av ett straff- rättsligt förfarande som slutligt avgjorts. Vidare uttalade domstolen att det finns fall där ett handlande vid första anblick synes utgöra mer än ett brott men där det vid en närmare granskning visar sig att endast ett brott bör åtalas eftersom det innehåller alla de rekvisit som även det andra innehåller (encompasses all the wrongs contained in the others). Ett uppenbart exempel är en handling som utgör två brott, varav ett innehåller precis samma rekvisit som det andra brottet samt ytterligare ett rekvisit. Det kan enligt domstolen vidare finnas andra fall där de olika brotten endast överlappar något. Där olika brott som båda baseras på samma gärning skall bedömas måste avgöras om de har samma väsentliga element (whether or not such offences have the same essential elements). Ett avgörande som går i motsatt riktning i förhållande till det nu nämnda är fallet R.T. I det fallet hade R.T. som kört onykter fått sitt körkort återkallat av det lokala vägkontoret och sedan i ett straffrättsligt förfarande dömts till böter och suspended imprisonment för rattfylleri. Enligt utgjorde de tre olika av lagstiftningen förutsedda sanktionerna inte dubbelbe- straffning. Om sanktionerna riktas mot olika subjekt, en fysisk person respektive en juridisk person, står de inte i strid med dubbel- bestraffningsförbudet enligt . Det framgår av beslut i fallet mot där domstolen inte lämnade tillstånd till prövning.27 Vi har i tidigare avsnitt ansett att överträdelser som sanktioneras genom miljösanktionsavgifter bör betraktas som brott i Europa- konventionens mening och att reglerna om miljösanktionsavgifter därför bör uppfylla konventionens krav i dessa avseenden. Även om överträdelser som sanktioneras genom miljösanktions- avgifter är att betrakta som brott följer inte därmed med automatik att dubbelbestraffningsförbudet slår till och hindrar att miljösank- tionsavgift och straff påförs för samma överträdelse. För att en konventionsstridig dubbelbestraffning skall föreligga måste konst- ateras att de väsentliga elementen i de båda överträdelserna samman- faller. Av uttalanden i målen mot framgår inte klart om med väsentliga element endast avses objektiva rekvisit eller om även subjektiva rekvisit ingår. Avgörandet Ponsetti och Chesnel ger onekligen stöd för att bedöma två för- faranden som tillåtna enligt konventionen där de objektiva rek- visiten är desamma men där det för ett brott krävs någon form av uppsåt och för ett annat inte finns sådant krav. Frågan är om detsamma gäller även oaktsamhet. Det är vanskligt att säkert uttala sig om vad avgöranden innebär när det gäller förbudet mot dubbelbestraffning. Vi har i principbetänkandet hänvisat till Högsta domstolens avgörande NJA 2000 s. 622. I det målet uttalar HD att uttrycket i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat (in accordance with the law and penal procedure of that State) i 27 beslut i mål 13596/02.