sou · GSB3127 · 2005-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringsområdet. () och de allmänna försäkringskassorna avvecklas, men ska till inordnas i den nya myndigheten, . Med utgångspunkt i regeringens direktiv (2003: 170) och vad som framgick av propositionerna 2003/04:69 och 2003/04:152 har utredaren till uppgift att beskriva ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan styrelsen, myndighets- chefen och förtroendemannaorganisationen samt lämna förslag till instruktion för den nya myndigheten. Statsrådet förordnade f.d. landshövdingen som särskild utredare. Till huvudsekreterare utsågs och till sekreterare , , , och . Sakkunniga och experter har förordnats att biträda utredaren. Som sakkunniga utsågs departementssekreteraren , departementssekreteraren , kanslirådet och ämnessakkunnige . Som experter utsågs ombudsmannen , direktören avdelningschefen , generaldirektören , överdirektören , direktören , förste vice ordföranden , direktören och direktören . Arbetet har bedrivits under namnet , Försäkrings- kassans GEnomförandeORGanisation. Härmed överlämnas slut- betänkandet (SOU 2004:127). Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner................................... Den externa förändringsagendan 2005–2007 ......................... Det externa förändringstrycket .............................................. 1.7.1 En ny organisation av statens resurser för att stödja återgång till arbete. Utveckling av självbetjäning ........................................ 1.7.3 Sjukskrivning – en systematisk felsyn ..................... Uppdrag, vision och organisation för den nya Utgångspunkter för visionsarbetet.............................. 2.3.2 Kriterier vid val av ledningsorganisation ..................... 2.3.3 ska ledas av en styrelse med 2.3.4 ska ha sex staber ............................ 2.3.5 ska ha tre divisioner och en Resultatstyrning och processorientering..................... 2.4.2 Utgångspunkter för styrning...... Utmaningar och förutsättningar.................................... Samordning av produktion/handläggning, decentralisering och koncentrerad handläggning ....... Utveckling av IT ........................................................... 3.1.3 Dimensionering och omstrukturering av 3.2.1 En gemensam kultur genom implementering av Ett utvecklat ledarskap ................................................. En hälsofrämjande arbetsplats...................................... Ansvar och uppgifter .................................................... Arbetssätt och kompetens............................................ En sammanhållande central funktion...................................... Ansvar och arbetssätt.................................................... Organisation och dimensionering................................ Styrelsen, GD och ledningen ....................................... Ansvar och uppgifter.................................................... 5.2.1 Ansvar, uppgifter och arbetssätt.................................. Kompetens och dimensionering .................................. Ansvar och uppgifter.................................................... Kompetens och dimensionering .................................. Ledningens staber och allmänna ombudet .................... Personalstaben och personalfunktionen................................. Ansvar och uppgifter.................................................... Organisation och dimensionering ............................... 6.1.4 Utmaningar inom personal- och Informationsstaben och informationsfunktionen ................. Ansvar och uppgifter.................................................... Organisation och arbetssätt ....................................... Ekonomistaben och ekonomifunktionen............................. Ansvar och uppgifter.................................................. Arbetssätt och kompetens ......................................... Ansvar och uppgifter.................................................. Dimensionering och förändringsplan........................ Juridikstaben och juridikfunktionen..................................... Ansvar och uppgifter .................................................. 6.5.2 Organisation, arbetssätt och dimensionering ........... Divisioner och avdelningen för gemensam service ........ Ansvar och uppgifter .................................................. Organisation och arbetssätt ....................................... Kompetens och dimensionering ................................ Ansvar och uppgifter .................................................. Organisation och arbetssätt ....................................... Kompetens och dimensionering ................................ Ansvar och uppgifter .................................................. Organisation och dimensionering.............................. Avdelningen för gemensam service....................................... Ansvar och uppgifter .................................................. 7.4.2 Innehåll, organisation och lokalisering...................... Utgångspunkter för arbetet................................................... 8.1.1 – en genomförandeorganisation................. GEORG:s upplägg, organisation och tidplan....................... Tre parallella processer ............................................... Organisation och styrning.......................................... Sammanfattande kommentarer till genomförandearbetet... Måste- och börförslagen............................................. 8.3.6 Nedlagd tid och kostnad ............................................ Konsekvenser för medborgarna................................. Konsekvenser för personalen..................................... 9.3.3 Ekonomiska och övriga konsekvenser ...................... Slutord om arbetsprocessen .................................................. Ett nytt arbetssätt för att hantera sjukfrånvaron Projekten och projektledarna .......................................... 1Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner I detta inledande kapitel sammanfattar jag mina utgångspunkter och reflektioner. Kapitlet kan också läsas som en sammanfattning av rapporten. Utredaren skall vidta de åtgärder som krävs för att den nya myndigheten skall kunna inrättas . Så lyder i sin enkelhet regeringsdirektivens sammanfattning av mitt uppdrag, Inrättande av en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäk- ringsområdet (dir. 2003:170). I mitt uppdrag ingår också att jag ska lämna en slutrapport om genom- förandearbetet. Därvid skall också eventuella förslag eller syn- punkter lämnas som utredaren bedömer är av intresse för regering- ens arbete med ekonomiska vårproposition. Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga 1. Formen för den rapport som jag nu presenterar är den statliga utredningens med SOU-beteckning och allt som hör därtill. Det uppdrag jag nu redovisar är dock väsentligt annorlunda än den traditionella utredningens. Mitt arbete har i hög grad varit operationellt och jag har närmast varit projektledare för ett omfattande organisations-, fusions- och förändringsarbete. Den här rapporten redovisar i följande avsnitt dels förslag som närmast riktar sig till regeringen, dels förslag och synpunkter för bedömning av den nya myndighetens ledning. I kapitel 8 finns också en sammanfattande redogörelse för hur det intensiva förändringsarbetet har bedrivits till dagens datum. Utredningen har bedrivits i projektform och antagit namnet genomförandeorganisation (). Till utredningen har knutits en rådgivande expertgrupp. En stor del av arbetet har bedrivits i olika projektgrupper, som samordnats av Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner I denna rapport använder jag mig av beteckningen när mina och sekretariatets synpunkter och slutsatser redovisas. För rapportens slutliga innehåll är jag dock naturligtvis ensam ansvarig. En statlig utredning har sina former och i förväg bestämda ofta strikta ramar. Utredningsspråket förväntas vara stringent, fakta väl dokumenterade. Analyser och konsekvenser av lagda förslag ska vara noggrant redovisade. Allt detta är självklart och viktigt och så sker också i denna rapport. Men en komplex verklighet låter sig inte fångas bara av den strikta utredningsformen. Min erfarenhet är att bakom aldrig så noggrant gjorda analyser och väl avvägda ställ- ningstaganden finns också personliga föreställningar och värde- ringar. Jag har i tidigare utredningar funnit det vara värdefullt och hederligt att jag som utredare inledningsvis redovisar mina person- liga utgångspunkter och reflexioner. Så sker också i detta inledande kapitel. Utredningens mer formella överväganden finns i följande kapitel. Min syn på den nya Försäkringskassan1, dess organisation och arbetsformer har naturligtvis i hög grad präglats av det utrednings- arbete avseende sjukfrånvaro och rehabilitering av personer med arbetshinder2 som jag arbetat med. Under arbetet med samtliga dessa utredningar noterade jag att organisation, arbetsformer och samarbetsformer för de många olika myndigheter som arbetar med rehabilitering av personer med arbetshinder var splittrad och i stort behov av förändring. En del av denna splittring kommer att minska när bildas. Arbetsrutiner inom den nya kan förbättras, göras gemen- samma och gälla för hela landet. Ett komplicerat system för sam- verkan mellan fortfarande alltför många parter (, Arbetsmarknadsmyndigheterna, , kommuner och landsting samt inte minst arbetsgivare) kvarstår dock. Dessa frågor om hur samverkan mellan olika parter ska organiseras ligger visserligen formellt utanför mina direktiv och den organisation som byggs upp för den nya måste därför utgå från existerande, oklara gränser mellan olika myndigheter. Min ambition har därför varit att så långt som möjligt skapa en 1När det i texten står försäkringskassor eller allmänna försäkringskassor avses dagens orga- nisationer. Den nya myndigheten benämns eller den nya . 2Sjukförsäkringen – basfakta och utvecklingsmöjligheter (SOU 2000:72) Sjukfrånvaro och sjukskrivning – fakta och förslag (SOU 2000:121) Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) Inte bara (SOU 2003:56) Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner flexibel organisation som kan förändras och ingå i nya organisatoriska sammanhang. Min uppfattning är att rehabilite- ringsverksamheten måste ingå i ett mer samlat sammanhang där framför allt delar av , Arbetsförmedlingen och Resurs bör ingå. nu påbörjade orga- nisationsförändring är endast ett första steg. Utformningen av en myndighet eller ett företags organisation avgörs i hög grad av vad man uppfattar att organisationen ska uträtta. I mitt arbete har jag därför varit mån om att redovisa vilket uppdrag enligt min uppfattning bör ha och vilka visioner och resultat som ska uppnås. Helt avgörande för en orga- nisations framgång är det ledarskap som utövas i organisationen. I det sammanhanget spelar chefers förmåga att stimulera med- arbetare en stor roll. Om ledningen vet sitt uppdrag, har lagt fast sina visioner och lagt fast på vilket sätt man utvecklar ledare och medarbetare då kan en organisationsplan var ett bra redskap för att skapa struktur och sammanhang och ordning. Men helt avgörande är själva verksamheten. Den innehåller i sig utmaningar och krav på förändringar som inte enbart löses genom en omorganisation. Jag återkommer med en del reflektioner över detta. Min utgångspunkt är att nu byggs en ny organisation som ska skapa förutsättningar för en väsentlig omorientering av Försäkrings- kassans uppdrag. Denna förändrade syn på vad ska göra måste hållas levande och måste ingå i en förändrings- agenda, som inte enbart är av teknisk organisatorisk art. Den nya synen skulle också kunna beskrivas som att ska koncentrera sin uppgift till sin kärnverksamhet. I kommande kapitel redovisar GEORG3 sitt arbete och sina slut- satser – ett arbete och slutsatser som jag naturligtvis ansvarar för men som tillkommit genom insatser från utredningens sekretariat, expertgrupp och inte minst med insatser från många arbetsgrupper med deltagare från de allmänna försäkringskassorna, Försäkrings- kassornas Förbund (FKF) och (). 3 Expertgrupp och andra medverkande har givit synpunkter. Deras roller har dock endast varit rådgivande. För de bedömningar och slutsatser som redovisas svarar endast jag och mitt sekretariat – . Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner Den allmänna uppfattningen om försäkringskassorna har i hög grad präglats av debatten om sjukfrånvaron. Förmodligen är det så att något beslut om att organisera om den nuvarande socialförsäkringsadministrationen med ett Riksförsäkrings- verk och 21 allmänna försäkringskassor aldrig hade fattas om sjuk- frånvaron stillsamt hade rört sig omkring nivå. Försäkringskassornas verksamhet omspänner dock ett mycket vidare fält. Hantering av sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning (som ersatt förtidspension/sjukbidrag) tar i anspråk av den samlade administrationens resurser respektive av samlade utbetalningar. Familjestöd m.m. svarar för respektive av resurserna och utbetalningarna. verksamhet inom pensionsområdet svarar för av resurser och utbetalningar. Det är självklart att organisation måste var uppbyggd för hela denna stora verksamhet, som totalt beräknas omfatta utbetalningar på . Dessa utbetalningar motsvarar cirka en tredjedel av den totala svenska statsbudgeten. Ingen annan del av den svenska myndighetsstrukturen kommer i närheten av dessa volymer. Regeringens övergripande mål om att sjukfrånvaron ska halveras är mot bakgrund av den galopperande sjukfrånvaron ett rimligt övergripande samhällsmål. Detta på många sätt tydliga mål räcker dock inte som uppdragsbeskrivning för Försäkrings- kassans breda verksamhet. Uppdraget måste vara mer fokuserat på verksamheten så att ledning och medarbetare kan inrikta verksam- heten på det som kan göra. Uppdraget formule- ras ytterst av regeringen i sin instruktion till den nya myndigheten. Enligt mina direktiv har jag lämnat ett förslag till en sådan instruktion. Instruktionens text har sitt juridiska formspråk, men bygger ytterst på min uppfattning av det grundläg- gande uppdraget såsom det beskrivs i denna rapport (kapitel 2). har formulerat uppdrag i termer av snabb och rättssäker handläggning så att medborgare i rätt tid får det beslut och den ersättning man har rätt till, information till medbor- gare om skyldigheter och rättigheter, samordning av insatser för att 4 Skrivelse , Instruktion för . Ett förslag från genomförandeorganisation (S 2003:13) Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner underlätta återgång till arbete samt uppdrag att vara en utredande stabsmyndighet till regeringen. Kravet på snabb och rättssäker handläggning är generellt för alla de ärenden som handlägger. Den nuvarande administrationen har framför allt kritiserats för just långa hand- läggningstider. Det är inte ovanligt att man inom myndigheter vill se snabbhet som en motsats till rättsäkerhet. Vissa menar att rätts- säker handläggning kräver en viss långsamhet. Jag menar att detta är en felsyn. Med effektiva system och med kunniga medarbetare är snabbhet och rättssäkerhet väl förenliga. Långa handläggningstider beror i allt väsentligt på att ärenden väntar i brist på underlag eller på att ärendet anses så komplicerat att det får vänta för att inte hindra att andra ärenden bearbetas. Medborgarens krav är annorlunda och utgår ifrån att beslut och utbetalning ska komma i sådan tid att utbetalningen möter den inkomstförlust som sker via löne- avdraget. Våra socialförsäkringssystem är generellt uppbyggda som en försäkring mot inkomstbortfall. Detta betyder att den ersätt- ning man har rätt till ska kunna utbetalas som man får sin lön med löneavdraget för sin frånvaro. En väsentligt snabbare handläggning av sjukfrånvaroärenden är sannolikt ett av Försäkrings- kassans viktigaste bidrag för att uppfylla målet om halverad sjuk- frånvaro. Varje av administrativa skäl ny sjukfrånvarodag ökar risken för ytterligare frånvaro. Detta krav på väsentligt snabbare handläggning innebär inte att medarbetare ska springa, skriva eller prata fortare. Av kravet följer i stället att nya arbetsrutiner måste utvecklas och medarbetarnas kunskaper och kompetens måste för- bättras. Jag återkommer till dessa frågor i avsnitt 1.6. ska ha ett tydligt informationsuppdrag som gäller både skyldigheter och rättigheter. Informationsuppdraget gäller såväl den interna informationen som information till allmänheten, politiker och beslutsfattare. Inte minst politiker och beslutsfattare har inte sällan bristande kunskaper. Jag har i stigande grad förvånats över den okunskap och de många missuppfattningar som råder om vilka villkor som gäller inom det svenska social- försäkringssystemet. För min del har det naturligtvis särskilt gällt frågor inom ramen för sjukförsäkringssystemet, där jag ju fått en viss inblick både om försäkringssystemets och också informationens ofullkomligheter. Jag ger i avsnitt 1.7.3 och i bilaga 3 några exempel på grundläggande missuppfattningar som förhindrar och försvårar arbetet inom sjukförsäkringsområdet. Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner Försäkringskassorna har i uppdrag att samordna åtgärder för rehabilitering av den försäkrade. Många, också politiker, missupp- fattar detta som om försäkringskassorna skulle vara den instans som ansvarar för den enskildes rehabilitering. Själva begreppet rehabilitering skapar ofta förvirring. I den mån det är fråga om en medicinsk rehabilitering av individen ligger ansvaret hos sjukvår- den. Är det fråga om en rehabilitering till nytt arbete ligger upp- draget hos arbetsförmedlingen och är det en fråga om rehabilitering till arbete genom att arbetsuppgifter och arbetsplats anpassas ligger ansvaret hos arbetsgivaren.5 I samtliga dessa fall är dock huvud- aktören den försäkrade själv, som måste ta ställning till vad hon eller han vill göra med resten av sitt liv. Arbetsgivare och myndig- heter runt omkring ska vara ett stöd men problemen för den enskilde förvärras när många ska agera och när dessutom olika parter helst vill skjuta över ansvaret på någon annan. I försäkringskassornas samordningsansvar ingår bl.a. att kalla till avstämningsmöten. Ofta tar det att få alla parter att enas om en gemensam tidpunkt – så att fallet hunnit bli än mer komplicerat. I den lagstiftning som träder i kraft har det därför föreskrivits att ett sådant avstämningsmöte ska ordnas från det att arbetsgivaren lämnat in sin rehabiliteringsutredning.6 I grunden anser jag att ordningen med avstämningsmöten är en konstruktion som kommit till för att lösa nuvarande brister i organisation och arbetsformer. Min utgångs- punkt är att den första insatsen bör göras snabbt och direkt. I första hand bör nu den nya stötta arbetsgivare på den ordinarie arbetsplatsen och avstämningsmötet bör därför snabbt ordnas där. Vid ett sådant möte bör förutom den sjuk- skrivne, ansvarig chef, företagshälsovård eller där sådan saknas annan specialist på arbetsplatsanpassning delta. Frågan som då ska undersökas är om och hur arbetsplatsen kan anpassas så att den sjuke kan återgå till arbete trots sina problem. Den medicinska vården och individens behandling är en helt annan fråga och ska naturligtvis hanteras av behandlande läkare. Men jag vill under- stryka att frågan om återgång till arbete mer beror på arbetsplatsens anpassning än på om medarbetaren är frisk eller sjuk. 5se bl.a. AFL 22:3. 6Försäkringskassan skall – om det inte är obehövligt – kalla den försäkrade till ett avstämningsmöte senast efter det att arbetsgivarens rehabiliteringsutredning inkommit till . Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner sjukskrivna kan arbeta under förutsättning att arbetsplatsen och arbetsuppgifterna anpassas. All erfarenhet visar också att en sådan rehabilitering är en snabbare väg till hälsa än dagens automatiska avstängning av människor från arbete. För dem som saknar arbetsgivare bör istället avstämningsmöte ordnas med ansvarig arbetsförmedlare. Så bör också ske omgående när och arbetsgivaren och den försäkrade kon- staterat att anpassning inte kan ske av arbetsplatsen. Det kan t.ex. vara fallet i det lilla företaget som naturligtvis har färre möjligheter att anpassa arbetet. Inom ramen för nuvarande system finns det mycket att vinna om rutiner för samordnad rehabilitering blev mer direkt och koncentrerad med färre parter, färre möten och mer handling. I utredningen bara (SOU 2003:56) redovisade jag ett förslag till en ny samlad metod för rehabilitering till arbete som enligt min uppfattning också kan och bör tillämpas mer generellt. har också ett generellt uppdrag att fungera som utredande stabsmyndighet år regeringen. Uppdraget kan synas självklart men det är svårt att utifrån ett sådant mer generellt kon- staterande bedöma omfattning och dimensionering av denna verk- samhet. Uppdraget kan lätt bli en förevändning för diverse utred- ningsverksamhet utan direkt koppling till egentliga kärnverksamhet. I dagens organisation har RFV en utred- ningsenhet som arbetar på ett brett fält med övergripande makro- utredningar, prognoser och med underlag för tillsyn av de olika försäkringskassorna. Jag utgår ifrån att den nya ledningen gör en översyn av denna del av organisationen. Ambitionen bör vara att direkt under ledningen skapa en liten, effektiv utredningsenhet med hög kvalitet och integritet. Min uppfattning är att en sådan enhet bör vara väsentligt mindre än dagens enhet och bestå av högst ett tiotal kvalificerade utredare/utredningsledare. En sådan utredningsenhet skulle kunna producera mycket av det underlag inom socialförsäkringsområdet som regeringen har lagt ut på olika särskilda utredningar. Den kommande utredningsenheten behöver arbeta med stor integritet och hög kompetens. Utred- ningsarbetet bör drivas förutsättningslöst men ändå samlat inom ramar som utgår från genomtänkta hypoteser. Regeringen skulle kunna stödja en sådan utveckling genom att avstå från alltför mycket av kortsiktigt beställningsarbete för att i stället koncentrera sig på att redovisa långsiktiga strategier som underlag för stabsmyndighetens utredningsarbete. En sådan kraftsamling inom Den nya – En utredares utgångspunkter och reflektioner den nya skulle kunna vara ett fullgott alternativ till ett särskilt utredningsinstitut.7 Den nuvarande socialförsäkringsadministrationen har arbetat i ett projekt med syfte att lägga fram myndighetens lång- siktiga vision och strategier. Jag har använt mig av detta arbete för att med det som underlag precisera den nya vision för sitt arbete . Min erfarenhet är att en vision ska syfta till att kortfattat och entusiasmerande beskriva för alla anställda myndighetens övergripande inriktning för en i tiden bestämd period. Visioner riskerar ofta att bli omfattande och alltför flummiga. Om formuleringen av uppdraget är regeringens ansvarsområde så är visionen ledningens. I den ger ledningen sitt kvitto till uppdragsgivaren (i detta fall regeringen) på vad den vill och strävar efter att uppnå . En av generaldirektörens (GD) viktigaste uppgifter blir att lägga fast sin vision och framför allt att se till att alla myndighetens chefer och medarbetare uppfattar och förstår den och tar den till sig som sin. Först då uppstår förutsättningar för den arbetsglädje och den entusiasm som behövs för att ska klara av sitt uppdrag. Som underlag för mina beslut om organisation och som förberedelse för den nya ledningen har jag utgått från den vision för den nya myndigheten som närmare beskrivs i kapitel 2. Den nya ledningen som tillträder 2005 har naturligtvis all möjlighet att bortse från den, ändra den eller göra den till sin. Min uppfattning är dock att den innehåller ett antal delar som är avgörande för verksamheten. Formuleringar kan göras annorlunda men innehållet går inte att komma förbi.