sou · GSB3109 · 2005-01-01 00:00:00 — om fastigheten och andra för- fastigheten och andra förhållan- hållanden som har samband med den som har samband med verka för att säljaren före över- verka för att säljaren före över- låtelsen lämnar de uppgifter som låtelsen tillhandahåller en energi- kan antas vara av betydelse för deklaration och lämnar de upp- gifter som kan antas vara av låter undersöka fastigheten. undersöker eller låter undersöka köper huvudsakligen för enskilt köper huvudsakligen för enskilt tillhandahålla köparen en skrift- tillhandahålla köparen en skrift- uppgifter i de avseenden som uppgifter i de avseenden som har angetts i 17 § samt uppgift har angetts i 17 § samt uppgift taxeringsvärde och areal. taxeringsvärde och areal. skrivningen skall också innehålla skrivningen skall också innehålla storlek och byggnadssätt. en hänvisning till en upprättad Vid förmedling som avses i Vid förmedling som avses i första stycket skall mäklaren första stycket skall mäklaren innan fastigheten överlåts till- innan fastigheten överlåts till- handahålla köparen en skriftlig handahålla köparen en skriftlig beräkning av dennes boende- beräkning av dennes boende- Denna lag träder i kraft . 4Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Härigenom föreskrivs att det i 45 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) skall införas en ny paragraf, 15 b §, och närmast före paragrafen en ny rubrik av följande lydelse. Utgift för att låta upprätta en (0000:000) om energideklaration av byggnader får räknas in i inte har medgivits i inkomstslaget medges för utgift för högst en Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete antog och Europeiska unio- nens råd direktiv /91/EG om byggnaders energiprestanda. Direktivet syftar till att minska energianvändningen i bebyggelsen och därigenom bidra till ett minskat utsläpp av klimatpåverkande växthusgaser. På så sätt kan Europeiska Unionens importberoende av energi minska och försörjningstryggheten avseende energi öka. Direktivet fastställer krav i fråga om beräkningsmetodik för byggnaders integrerade energiprestanda, minimikrav avseende energiprestanda för nya byggnader och byggnader som genomgår större renovering, energicertifiering av byggnader, regelbundna kontroller alternativt rådgivningsinsatser avseende värmepannor, och regelbundna kontroller av luftkonditioneringssystem. Direktivet skall vara genomfört i nationell lagstiftning . Om en medlemsstat inte har tillräckligt många kva- lificerade experter för att uppfylla kraven vad gäller energicertifie- ring, värmepannor och luftkonditioneringssystem i artiklarna 7, 8 och 9 i direktivet får tiden för genomförande i de delarna sträckas ut till . Direktivet innebär för svenskt vidkommande ett flertal tillkom- mande krav, främst avseende införandet av energicertifiering av byggnader vid försäljning, uthyrning och nybyggnation, samt kon- troll av luftkonditioneringssystem. Vidare innebär kraven avseende beräkningsmetodik och minimikrav beträffande byggnaders ener- giprestanda att en översyn av nuvarande byggregler behöver göras. Regeringen har uppdragit åt en särskild utredare att lämna för- slag till hur direktivet skall genomföras i . Utredningens uppdrag och arbete analysera alternativa sätt att genomföra direktivet med beaktande av dess syfte och behovet av att skapa ett kostnadseffektivt system för de berörda aktörerna. Intresset av att begränsa de administrativa bördorna för tillsynsmyndigheter, certifieringsorgan, fastighets- ägare och hyresgäster skall beaktas. Utredaren skall i samråd med branschen utvärdera möjligheterna att genomföra vissa delar genom frivilliga initiativ och, om det bedöms lämpligt, lämna så- dana förslag. Utredningens direktiv återges i sin helhet i bilaga 1. Utredningen hade sitt första sammanträde och har därefter sammanträtt vid tio tillfällen, varav ett internatsamman- träde över . Vid ett av dessa sammanträden har en före- dragning genomförts om vissa erfarenheter av den danska lagstift- ningen om energimärkning av byggnader. Utredningen har tillsatt särskilda arbetsgrupper med medverkan av representanter för branschen samt externa konsulter dels för att studera hur befintliga krav på energihushållning och värmeisolering tillämpas och vid behov lämna förslag, dels för att utreda hur direktivets krav på inspektion av värmepannor kan genomföras samt för att göra en förstudie av hur direktivets krav på inspektion av luftkonditioneringssystem kan uppfyllas. Ordföranden och sekretariatet har träffat företrädare för den danska Energistyrelsen och Dansk Energimanagement A/S. Ordföranden och sekretariatet har dessutom deltagit i möten med Energy Performance of om planeringen för kommissionens initiativ om en s.k. Concerted Action för att underlätta genomförande av direktivet. Utredningen har även blivit informerad om det pågående standardiseringsarbetet inom gällande olika delar av direkti- vet. Ordföranden och sekretariatet har vid ett flertal tillfällen, vid seminarier och i andra sammanhang, informerat om direktivet och om utredningens arbete. Utredningen genomförde en hearing med ett 50-tal deltagare till vilken fastighetsbolag, mäklare, byggbolag, besiktningsföretag, myndigheter och andra aktörer inom energi- och fastighetsbranschen bjöds in. SOU 2004:109 Utredningens uppdrag och arbete Samråd har skett med (M 2002:06), (M 2002:05), Byggnadsmiljöutred- ningen (M 2004:01), , , Sta- tens energimyndighet och . 2Europaparlamentets och rådets direktiv /91/EG om byggnaders energiprestanda Europarlamentet och Europeiska unionens råd antog direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda. Bak- grunden till direktivet var följande. lämnade kommissionen ett meddelande om energi- effektivisering till rådet. Kommissionen konstaterade i meddelan- det att energiintensiteten inom gemenskapen inte hade minskat i den takt som tidigare förutsatts. Det fanns därför ett starkt behov av att förstärka arbetet med energieffektivisering på såväl gemen- skaps- som medlemsstatsnivå. Rådet antog en resolution om energieffektivise- ring. I resolutionen uppmanade rådet kommissionen att utarbeta en handlingsplan med syfte att främja åtgärder för minskad energi- intensitet inom gemenskapen. Rådet betonade betydelsen av att hänsyn skulle tas till nationella olikheter. Kommissionen beslutade om en sådan handlingsplan för ökad energieffektivitet, vilken rådet hade uppmanat till. I sina slutsatser av och stödde rådet kommissionens handlingsplan och begärde särskilda åtgärder i byggnadssektorn. Denna sektor svarar för av energianvändningen inom den europeiska unionen (EU) och för en något mindre andel av koldioxidutsläppen. Sektorn expanderar, vil- ket innebär att energianvändningen, liksom koldioxidutsläppen, kommer att öka om inte några åtgärder vidtas. Direktivet föreskri- ver således olika åtgärder för att effektivisera energianvändningen inom EU. Unionen strävar dessutom efter att minska koldioxidut- släppen enligt vad Kyotoprotokollet föreskriver. och rådets direktiv /91/EG Regeringen gav , dvs. innan direktivet slutligt hade anta- gits, i uppdrag åt () att i samarbete med och efter samråd med Konsument- verket och Styrelsen för teknisk ackreditering och kontroll (SWE- DAC) analysera hur det föreliggande direktiv- förslaget skulle genomföras i . I uppdraget ingick även att uppskatta kostnaderna för att uppfylla de krav som angavs i försla- get samt att studera hur kravet på energicertifiering kunde samord- nas med andra deklarationssystem. och redovisade uppdraget i febru- ari 2003 i rapporten om hur Europaparlamen- tets och rådets direktiv /91/EG om byggnaders energipre- standa skall genomföras i . Myndigheterna ansåg det ange- läget att de möjligheter som direktivet ger för att minska energi- användningen inom byggnadssektorn tas till vara på ett aktivt sätt. I rapporten föreslog de att ett energicertifikat skall upprättas av ett ackrediterat kontrollorgan, eventuellt kompletterat med person- certifiering. Krav på dem som utfärdar certifikat borde så långt som möjligt samordnas med de krav som finns för olika certifie- ringar inom byggområdet. Kontroll av luftkonditioneringsanlägg- ningar vars effekt överstiger 12 kW föreslogs samordnas med den obligatoriska ventilationskontrollen och eventuellt även med kon- troll enligt kungörelse (SNFS 1992:16) med föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, HCFC och HFC (köldmediekungörelsen). Myndigheterna ansåg att genomförandet borde ske i befintliga regelverk, bl.a. jor- dabalken (1970:994), (1987:10) och miljöbal- ken (1998:808). Vad gäller styrmedel ansåg myndigheterna att det kunde behöva tillsättas ytterligare medel för t.ex. information, ut- bildning samt statliga stöd och bidrag eller skattelättnader för att stimulera fastighetsägarna till att i praktiken vidta energibesparande åtgärder, så att genomförandet av direktivet skulle få någon nämn- värd effekt. Ytterligare utredningar om detta och eventuella skärp- ningar av nuvarande energikrav föreslogs ske. och rådets direktiv /91/EG Ett EG-direktiv är bindande för varje medlemsstat med avseende på det resultat som skall uppnås. Det överlåts dock åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Genomförande av ett direktiv kan sägas bestå av två delar. Den första delen innebär att medlemsstaten tar fram de lagar och andra författningar som behövs för att kunna följa direktivet. handlar det om att ändra och komplettera befintliga natio- nella regler. Om det inte finns nationella regler, måste sådana till- skapas. Den andra delen av genomförandet innebär att de nationella reglerna tillämpas av enskilda, myndigheter och andra, så att reg- lerna får genomslag i praktiken. Det är svårt att för genomförandet av ett direktiv ange några generella riktlinjer för vilka bestämmelser i direktivet som bör åter- speglas mer eller mindre ordagrant i den nationella lagstiftningen. Varje bestämmelse i ett direktiv måste analyseras och sedan jämfö- ras med de befintliga nationella reglerna. EG-rätten ställer inte några krav på valet av författningsform för genomförande av ett direktiv. De allmänna principer som gäller vid normgivning i Sve- rige skall därför tillämpas. De grundläggande reglerna om normgivningsmakten finns sam- lade i 8 kap. regeringsformen (RF). Reglerna innebär att stiftar lagar, regeringen beslutar förordningar och myndigheter ut- färdar föreskrifter och allmänna råd. De områden som är av särskild vikt för medborgarna ligger inom normgivningsområde. Hit hör bl.a. grundlagarna och den civilrättsliga normgivningen. Med civilrättslig normgivning förstås alla regler som rör rättsförhållandet mellan enskilda. I 8 kap. 3 § RF sägs att föreskrifter om förhållandet mellan det enskilda och det allmänna, vilket gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden, meddelas genom lag. Vad som avses är betungande offentligrättsliga föreskrifter, t.ex. en fastighetsägares skyldighet att hos ansöka om bygglov innan denne ska bygga om sitt hus. I 8 kap. 7 § RF ges möjligheter för att delegera normgivningsmakt till regeringen. Möjligheten att delegera gäller även betungande föreskrifter enligt 8 kap. 3 § RF. Till det delege- ringsbara området hör bl.a. frågor om utformning av byggnader, och rådets direktiv /91/EG anläggningar och bebyggelsemiljö samt tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar. När bemyn- digar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne kan den även, enligt 8 kap. 11 § RF, medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser i ämnet, s.k. sub- delegation. 2.4Överenskommelser om frivilliga åtaganden Bedömning: Överenskommelser om frivilliga åtaganden kan på många sätt komplettera, men bör inte ersätta kravet på lagstift- ning för att reglera de frågor som direktivet om byggnaders energiprestanda aktualiserar. Sådana överenskommelser kan ha stor betydelse för möjligheterna att nå längre eller att gå snab- bare fram med genomförandet av direktivet än vad lagstiftning kan leda till. Enligt punkt 16 i ingressen till direktivet kan energicertifiering av byggnader åtföljas av stimulansprogram, i syfte att underlätta lika tillgång till förbättrad energiprestanda, eller grunda sig på avtal mellan intressentorganisationer och ett organ som utses av med- lemsstaten, eller genomföras av energitjänsteföretag som har åtagit sig att göra de särskilda investeringarna. Enligt kommittédirektiven skall vi i samråd med branschen utvärdera möjligheterna att genomföra vissa delar av direktivet genom frivilliga initiativ och, om det bedöms lämpligt, lämna sådana förslag. Arbetet inom dia- logprojektet , bo och förvalta för framtiden bör i det sam- manhanget studeras. Strävan skall vara att de frivilliga initiativen skall utformas på ett så konkurrensneutralt sätt som möjligt så att etablering av nya tekniska lösningar möjliggörs. Det är vår uppfattning att frivilliga initiativ på många sätt kan komplettera, men inte bör ersätta kravet på lagstiftning för att reglera de frågor som direktivet aktualiserar. och rådets direktiv /91/EG rymme för staten att utse ett organ, vilket för svenskt vidkom- mande sannolikt får anses liktydigt med en myndighet, som skulle kunna ingå avtal med intressentorganisationer om att genomföra certifiering av byggnader. Vår tolkning är att med intressentorgani- sationer avses här i första hand organisationer för byggnadsägare. Den form som i kan vara aktuell för att reglera villkoren är sannolikt en överenskommelse liknande den som tecknats inom ramen för ovan nämnda dialogprojekt. Det innebär bl.a. att regler- ingen av villkoren formellt sett inte har bindande verkan för någon av parterna. Oavsett de formella möjligheterna för en svensk myn- dighet att med bindande verkan ingå ett sådant avtal som avses i direktivet, kan det enligt vår uppfattning inte bli konkurrensneu- tralt i den meningen att avtalet skulle ge alla de aktörer som organisationen i fråga anses företräda i huvudsak samma villkor när det gäller att uppfylla direktivets krav. Flertalet organisationer för ägare av byggnader är inte heltäckande när det gäller medlemskapet bland alla de ägare som organisationerna anses företräda. Villkoren för medlemskap är inte heller sådana att organisationerna kan ålägga enskilda medlemmar att genomföra vissa åtgärder med hän- visning till en överenskommelse som organisationen i fråga har träffat. Enskilda aktörer, s.k. free riders, skulle således i händelse av en överenskommelse kunna undgå kraven i direktivet genom att medvetet ställa sig vid sidan av vad en sådan överenskommelse skulle innebära. En av våra utgångspunkter för utredningsarbetet är att det finns ett tungt vägande konsumentperspektiv när det gäller de krav som EG-direktivet ställer på en ordning med energicertifiering. Det talar för ett synsätt där alla presumtiva hyresgäster och bostads- rättshavare liksom köpare av byggnader skall ha samma möjligheter att kunna tillgodogöra sig den information som ett energicertifikat kan ge, oavsett om ägaren/säljaren tillhör eller är lojal med en orga- nisation eller inte. Mot denna bakgrund är vår slutsats att lagstift- ningen måste ange en viss grundläggande nivå i de frågor som regleras i direktivet. Överenskommelser om frivilliga åtaganden kan dock ha stor betydelse för möjligheterna att nå längre eller att gå snabbare fram med genomförandet än vad lagstiftningsåtgärder kan innebära. Det kan exempelvis, som vi utvecklar närmare i kapitel 11, bli nödvän- digt att i samverkan med berörda organisationer finna former för förenklade certifikat för att den lagstiftning vi föreslår skall kunna tillämpas fullt ut enligt vad direktivet före- och rådets direktiv /91/EG I det sammanhanget föreslår vi också att tidsperioden fram skall kunna utnyttjas för att i samverkan med skilda kategorier av byggnadsägare prova olika arbetsmetoder och hjälpmedel för att ta fram energicertifikat. Överenskommelser om frivilliga åtaganden kan dessutom ha bety- delse för möjligheterna att certifiera vissa kategorier av byggnader där det är särskilt motiverat, även om dessa byggnader kommer att tillhöra någon av de byggnadstyper som vi anser bör undantas från lagens tillämpningsområde. Vi behandlar detta närmare i kapitel 5. Direktivet består av sjutton artiklar och en bilaga. Nedan följer en analys av artiklarna och vilka konsekvenser de får för svenskt vid- kommande. Artikel 1 anger direktivets syfte att främja en förbättring av energi- prestandan i byggnader, som hänsyn tas till utomhuskli- mat och lokala förhållanden samt till krav på inomhusklimat och kostnadseffektivitet. Direktivet ställer krav på medlemsstaterna i fråga om följande: a)Den allmänna ramen för en beräkningsmetodik för byggnaders integrerade energiprestanda. b)Tillämpningen av minimikrav på nya byggnaders energipre- standa. c)Tillämpningen av minimikrav på energiprestanda i befintliga stora byggnader som genomgår större renoveringar. d)Energicertifiering av byggnader. e)Regelbundna kontroller av värmepannor och luftkonditione- ringssystem i byggnader samt en bedömning av värmeanlägg- ningen om värmepannorna i den är . och rådets direktiv /91/EG Allmänna regler om byggnader och deras utformning finns i (1987:10), PBL. De tekniska egenskapskrav som ställs på byggnader finns samlade i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL. Med stöd av ett be- myndigande i 21 § BVL ges närmare föreskrifter om de tekniska egenskapskraven i förordningen (1994:1215) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m., BVF. Bestämmelser om energianvändning finns i 8 och 10 §§ BVF. Genom 18 § BVF har bemyndigats att meddela de föreskrifter som behövs för bl.a. tillämpningen av 8 och 10 §§ BVF. Minimikrav för energi- användning finns i kapitel 9 i byggregler (BFS 1993:57), BBR. Svensk lagstiftning innehåller inte några bestämmelser om ener- gicertifiering av byggnader. Sådana regler måste därför skapas. Vi föreslår, på sätt som närmare beskrivs i kapitel 5, att en lag om energideklaration av byggnader införs. Nya regler behövs också för att kontroll av luftkonditioneringssystem skall kunna genomföras samt, för det fall inte det alternativa rådgivningsförfarandet väljs, regler för inspektion av värmepannor. De ändringar i lagstiftningen som krävs för att uppfylla kraven i punkterna (a)–(e) redogörs för nedan i anslutning till respektive artikel. Artikeln innehåller åtta definitioner – byggnad (punkten 1), en energiprestanda (punkten 2), en energicertifi- kat (punkten 3), kombinerad värme- och elproduktion (punkten 4), luftkonditioneringssystem (punkten 5), värmepanna (punkten 6), nominell effekt (punkten 7) och värmepump (punkten 8). Definitionen av byggnad (punkten 1) bedöms motsvara vad som är att anse som en byggnad enligt PBL och BVL. Energiprestanda (punkten 2) är ett mått på hur energieffektiv en byggnad är. I direktivet definieras energiprestanda som en bygg- nads energimängd beräknad som faktisk eller beräknad förbrukning och rådets direktiv /91/EG för att uppfylla olika behov som är knutna till normalt bruk av byggnaden. Motsvarande sats uttrycks i den engelska språkver- sionen såsom the amount of energy actually consumed or esti- mated to meet the different needs associated with a standardised use of the . Med beaktande av den engelska språkversio- nen anser vi att måttet på den använda energin - energiprestandan – skall normaliseras för att uppfylla direktivets krav. Med energicertifikat (punkten 3) avses enligt direktivet ett certi- fikat med uppgift om en energiprestanda, vilken har be- räknats i enlighet med en metodik som grundas på den allmänna ramen i direktivets bilaga. Certifikatet skall erkännas av medlems- staten i fråga eller av en juridisk person som har utsetts av med- lemsstaten. Vi bedömer att termen energicertifikat lätt kan förväxlas med elcertifikat, som är ett instrument med främsta syfte att främja produktionen av el från förnybara energikällor (jfr lagen (2003:113) om elcertifikat). De energicertifikat som direktivet föreskriver kommer inte, till skillnad mot elcertifikaten, att vara bärare av rättigheter utan huvudsakligen att tjäna som bevis för att en byggnad är energideklarerad. Utifrån den funktion som således energicertifikaten kommer att ha, och på grund av risken för för- växling med elcertifikat, anser vi att termen energideklaration är mer lämplig. Definitionen av kombinerad värme- och elproduktion (punkten 4) bedöms i detta betänkande inte leda till tolkningsproblem. Begreppet luftkonditioneringssystem (punkten 5) är oklar och kan tolkas på två sätt. Det ena sättet är att med luftkonditionerings- system låta förstå den kylproducerande enheten (kylkompressorn). I den engelska versionen av direktivet anges output, vilket knap- past kan tolkas på annat sätt än att det är den utgående kyleffekten som avses. Det andra tolkningssättet är att med luftkonditione- ringssystem förstå kylmaskineri, ventilation, kyldistributions- system och reglersystem. I det fallet behöver prestandan inspekte- ras i en vidare bemärkelse än om systemet definieras som enbart den kylproducerande enheten. Vi anser att begreppet bör tolkas i ett vidare perspektiv på grund av det komplexa samband som finns mellan en kylbehov och dess totala energibalans samt att termen anläggning för komfortkyla är mer lämplig än luftkondi- tioneringssystem. Våra närmare överväganden i denna del beskrivs i kapitel 8. och rådets direktiv /91/EG Definitionen av värmepanna (punkten 6) kan grunda sig på antingen brännareffekten eller panneffekten. Vi bedömer att, på sätt som närmare beskrivs i kapitel 7, det är brännareffekten som är avgörande för pannans effekt. Definitionerna av nominell effekt (punkten 7) och värmepump (punkten 8) bedöms vara vedertagna och inte leda till tolknings- problem. Enligt artikel 3, som skall läsas tillsammans med direktivets bilaga, skall medlemsstaterna tillämpa metodiker för att beräkna byggna- ders energiprestanda. Beräkningen skall bl.a. omfatta byggnadens termiska egenskaper (yttre skal, mellanväggar osv. ), värmeanlägg- ning och ventilation. Positiv påverkan av bl.a. värme- eller elsystem, som baseras på förnybara energikällor, skall också tas med i beräk- ningen. Byggnaderna bör delas in i olika kategorier, t.ex. enfamiljs- hus, flerfamiljshus, kontor och sjukhus. En energipre- standa skall uttryckas på ett klart sätt och får innehålla en indikator för koldioxidutsläpp. 2 § första stycket 6 BVL föreskriver att byggnader, under förutsätt- ning av normalt underhåll, under en ekonomiskt rimlig livslängd skall uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om energi- hushållning och värmeisolering. Enligt 8 § BVF skall byggnadsverk och deras installationer för uppvärmning, kylning och ventilation vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att den mängd energi som med hänsyn till klimatförhållandena på platsen behövs för användandet är liten och värmekomforten för brukarna till- fredsställande. I 10 § BVF stadgas bl.a. att uppvärmningssystemet i byggnader, som innehåller bostäder eller arbetslokaler, i skälig ut- sträckning med hänsyn till uppvärmningssättet och energislaget skall utformas så att skilda energislag, som är lämpliga från allmän energisynpunkt, kan användas utan omfattande ändringar. har med stöd av 21 § BVL och 18 § BVF meddelat föreskrifter om byggnaders energihushållning. Föreskrifterna finns i kapitel 9 i BBR. Enligt föreskrifterna skall byggnader vara utfor- och rådets direktiv /91/EG made så att energibehovet begränsas genom låga värmeförluster, effektiv värmeanvändning och effektiv elanvändning. Krav ställs på enskilda komponenter som har betydelse för att en byggnad skall kunna medge god energihushållning, t.ex. byggnadens värmeisole- ring, värme- och ventilationsinstallationer samt effektivitetskrav på byggtekniska installationer som kräver elenergi. Direktivet ställer inte krav på en viss energiberäkningsmodell.