sou · GSB3113d2 · 2005-01-01 00:00:00 — arbetsförhållandena skall anpassas till människors olika förutsätt- ningar i fysiskt och psykiskt avseendeteknik, arbetsorganisation och arbetsinnehåll skall utformas så att arbetstagaren inte utsätts för fysiska eller psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfallstarkt styrt eller bundet arbete skall undvikas eller begrän- sas arbetet skall ge möjlighet till variation, social kontakt och sam- arbete samt sammanhang mellan enskilda arbetsuppgifter arbets- förhållandena skall ge möjlighet till personlig och yrkesmässig utveck- ling liksom till självbestämmande och yrkesmässigt ansvar. Uppgifterna kan översättas till vissa kunskapsområden. Dessa kun- skapsområden bör läggas fast i förordningsform snarare än i lag för att underlätta en smidigare anpassning till förändrade kunskaps- krav. Kunskapskraven bör kopplas till frågan om utbildning på så sätt att erforderlig kunskap ska anses föreligga när den personal som finns i verksamheten har genomgått för ändamålet lämplig utbild- ning. Vilken utbildning som ska anses motsvara kunskapskraven bör avgöras av med bistånd av bl.a. arbetsmark- nadens parter. En sådan ordning överensstämmer med ILO-kon- ventionens bestämmelser beträffande kompetenskrav (artikel 11). De relevanta kunskapsområdena anser utredningen vara medicin, teknik, beteendevetenskap och ergonomi. Åtminstone de tre första är ganska breda discipliner, där utbildningen för den grundläggande kompetensen kan innehålla alternativa vägar. I samtliga fall är en påbyggnad i företagshälsovårdskunskap nödvändig. Systematiken med allmänna krav i lag och preciseringar i förord- ning samt en myndighetspraxis som utformas i samråd med bl.a. arbetsmarknadens parter, möjliggör en smidig anpassning till de ändrade krav på kompetens och utbildning som kan bli följden av teknisk och vetenskaplig utveckling, nya forskningsrön och dylikt. Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning Utredningens överväganden och förslag Det låter sig inte göra att inom lagstiftningens ram garantera kva- liteten på de tjänster som företagshälsovården faktiskt säljer. Det skulle kräva en omfattande kontrollapparat och sannolikt behöva kombineras med någon form av krav om obligatorisk användning av företagshälsovård. Det finns emellertid vissa viktiga principer som bör uppmärksammas och som kan kopplas till krav beträf- fande verksamhetens uppläggning och bedrivande. Kravet om en multidisciplinär sammansättning av kunskapsom- råden bör åtföljas av bestämmelser om att verksamhetens bedri- vande ska bygga på ett tvärdisciplinärt arbetssätt, dvs. att utgångs- punkten är en samverkan mellan olika kompetenser inom företags- hälsovården. Häri ligger en del av kärnan i företagshälsovården och det som gör att denna har förutsättningar att bli den särskilda re- surs på arbetsmiljöområdet som samhället behöver. Till detta hör att företagshälsovårdens arbetssätt bör bygga på en helhetssyn på arbetsmiljöfaktorerna, både de fysiska, de psykiska och de sociala. En annan viktig aspekt som bör återspeglas i lagen är att verk- samheten bör baseras på samtliga relevanta fakta om arbetsförhål- landena hos uppdragsgivaren och de anställda inom verksamheten. Därtill behövs kunskap om verksamheten i sig. Tillgång till och en bedömning av alla relevanta fakta bör kunna främja det tvärdisci- plinära och på en helhetssyn byggda arbetssättet och även leda till högre kvalitet i fråga om den beställning av konkreta företagshälso- vårdstjänster som görs. Utredningen anser vidare att företagshälsovården ska iaktta de kvalitetsnormer som utvecklats inom företagshälsovårdsbranschen i form av ett kvalitetssäkringssystem. Systemet3 bygger på ISO- standarden nr 9001:20004, som är en internationellt antagen kvali- tetsstyrningsstandard avsedd att i affärsrelationer säkerställa att den säljande parten tillgodoser kundernas kvalitetskrav och kund- nytta, att relevant lagstiftning iakttas och att fortlöpande för- bättringar åstadkoms med avseende på dessa punkter. Kvalitetssäkringssystemet utgår som nämndes i kapitel 4 från ISO-standardens krav och lägger därtill de krav som följer av rele- vanta bestämmelser i föreskrifter Kvalitetssystem i 3 Ledningssystem för kvalitet, Specifikation för svensk företagshälsovård (Föreningen svensk Företagshälsovård). 4 (). Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning hälso- och sjukvården5 samt särskilda för företagshälsovården fram- tagna kvalitetsbestämmelser. De särskilda kraven för företagshälso- vården innebär att de anslutna företagshälsovårdsföretagen ska följa t.ex. de etiska riktlinjer som antagits inom branschen och arbeta i enlighet med den definition av företagshälsovård som har lagts fast (vilket liknar den definition som finns i AML, med viss komplette- ringar). Vid införandet av ett frivilligt godkännandeförfarande som syftar till att främja utvecklingen av god företagshälsovård måste det kva- litetsarbete som på frivillig basis har pågått inom branschen i ett tiotal år uppmärksammas och knytas till den nya lagen. Systemet har tagits fram på uppdrag av staten och har ett brett stöd från såväl branschen själv och arbetsmarknadens parter som staten. En kon- sekvens av denna koppling är som nämndes i föregående avsnitt att de kontrollmekanismer som finns i kvalitetssäkringssystemet, genom certifiering av oberoende och av SWEDAC6 ackrediterade certifieringsorgan, kommer att kunna användas för att avgöra om en företagshälsovårdsenhet uppfyller den nya lagens krav. Om s.k. inbyggd företagshälsovård omfattas av ett motsvarande system som tillämpas av moderföretaget bör krävas att detta kompletteras med de företagshälsovårdsspecifika bestämmelserna i företaghälsovårdsbranschens kvalitetssystem, snarare än att sådan företagshälsovård ska behöva tillämpa två system parallellt: moderföretagets respektive företagshälsovårdsbranschens. Den lagstiftning som beskrivits riktar sig till verksamheter som bedriver företagshälsovård. Den kommer inte att innehålla några bestämmelser om användandet av företagshälsovård, dvs. bestäm- melser riktade till arbetsgivare eller andra möjliga köpare av före- tagshälsovårdstjänster. Genom lagen tydliggörs vilka krav staten anser bör ställas på kompetens m.m. inom företagshälsovården blir det en fortsatt fri marknad för tjänster inom företagshälsovårdsområdet, utan krav på tillstånd eller godkännande. Godkännandet ska som nämnts bygga på frivillighet, i det att det blir företagshälsovårdsutövarnas sak att själva bestämma om de ska 5SOSFS 1996:24 (M). 6Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll. Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning söka godkännande av eller inte. Utredningen förmodar emellertid att det stora flertalet kommer att välja att göra det och därmed underkasta sig ett offentligt kontrollförfarande. Det torde bli ett bra marknadsargument att höra till kretsen av godkända företagshälsor inte minst av det skälet att det är till dessa som kommer att hänvisas av staten själv i olika sammanhang. Efter- som det frivilliga godkännandeförfarandet därmed förväntas bli attraktivt bland företagshälsovårdsleverantörerna kan lagens syfte – att främja utvecklingen av god företagshälsovård – uppnås utan mer ingripande åtgärder. Det betydelsefulla i att den nya lagstiftningen är dynamisk och framåtsyftande har tidigare framhållits. Utredningen föreslår ett regelverk som smidigt ska kunna anpassas till vetenskaplig utveck- ling på arbetsmiljöområdet, till ny forskning och nya krav, m.m. Inom ramen för den föreslagna lagen bemyndigas sålunda reger- ingen att fastställa vilka krav som ska ställas i fråga om kompetens (se 5 § i lagförslaget) och att meddela ytterligare föreskrifter om villkor för godkännande (se 8 § i lagförslaget). (Eftersom lagen är tämligen allmänt hållen presenterar också utredningen ett förslag till företagshälsovårdsförordning, i vilken det första av de nämnda bemyndigandena för regeringen följs upp med ett konkret förslag ifråga om krav på utbildning och kompetensutveckling.) Därtill kommer att , inom ramen för godkän- nandeförfarandet, förutsätts precisera kompetenskraven i form av utbildning och kompetensutveckling (vilka utbildningar som ska anses motsvara grundkravet och vilken vidareutveckling av kom- petensen som ska krävas, se 2 § i förordningsförslaget). Över tid och i ljuset av ändringar beträffande utbildningar och utbildnings- innehåll samt till följd av teknisk och vetenskaplig utveckling, kan de närmare utbildnings- och kompetensutvecklingskraven behöva justeras. Detta ska verket kunna göra inom ramen för de bestäm- melser som föreslås i lagen och förordningen. Vidare förutsätts precisera de närmare for- merna för hur kompetenskraven ska kunna uppfyllas i samverkan med andra (se 9 § i lagförslaget). Därtill kommer att de villkor för godkännande som föreslås beträffande verksamhetens bedrivande (se 6 § i lagförslaget) också behöver preciseras inom ramen för godkännandeförfarandet. Även beträffande dessa villkor torde den närmare innebörden behöva justeras i takt med den tekniska och vetenskapliga utvecklingen. Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning Ytterligare en faktor som speglar utvecklingsmöjligheterna inom ramen för den lagstiftning som föreslås är den som följer av kopplingen till kvalitetssystemet. Genom denna koppling inkorpo- reras kommande revideringar av detta i kraven för godkännande. Tillämpningen och utvecklingen av regelsystemet ska dessutom bygga på en nära samverkan mellan staten å ena sidan och berörda aktörer å den andra, inte minst arbetsmarknadens parter. I nästa avsnitt redogörs för den dialog runt dessa frågor som vi anser måste komma till stånd. Utredningen lägger sina förslag efter ingående samråd med berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter, företagshälsovårdsbran- schen och andra berörda aktörer. Förhoppningen är därför att för- slaget ska avspegla och balansera de delvis något olikartade upp- fattningar som finns om företagshälsovårdens uppgifter och inrikt- ning, m.m. Det är synnerligen angeläget att den dialog som utredningen kan sägas ha varit första steget i kan fortsätta och framledes vara knuten till den nya lagstiftningen. Utredningen anser att Arbetsmiljöver- ket, vilket för statens del föreslås få en nyckelroll enligt den nya lagstiftningen, bör få i uppdrag att leda den fortsatta dialogen med övriga berörda aktörer. Utredningen föreslår att det hos inrättas en företagshälsovårdsnämnd, med uppdrag att vara statens organ för dialog om tillämpningen och utvecklingen av den nya lagstift- ningen. Uppgifterna för nämnden bör framför allt fokusera på det framåtsyftande och dynamiska, dvs. frågor om utbildning, fortbild- ning och forskning, men också användas operativt till att avgöra frågor om godkännande av företagshälsovårdsenheter. I nämnden, som alltså bör ledas av , bör ingå representanter för andra viktiga statliga myndigheter i samman- hanget. som ansvarar för statens uppgifter i fråga om utbild- ning och forskning på området har en naturlig plats. Även den nya myndigheten bör delta i rådet eftersom där kommer att behandlas frågor som rör företagshälsovårdens använ- dande i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen. Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning Arbetsmarknadens parter, såsom representanter för företagshäl- sovårdens egentliga kunder har en central roll att spela i rådet. Likaså måste företagshälsovårdsbranschen ingå. bör för statens del ses som den dri- vande aktören i utvecklingen av god företagshälsovård och beträf- fande vilka krav som bör ställas på kompetens, verksamhetens bedrivande, m.m. I nämnden bör behandlas frågor om vilka anpass- ningar av praxis eller av regelverket som sådant som behövs för att spegla utvecklingen på de tekniska och vetenskapliga områdena. Utvecklingen av teknik och vetenskap, nya krav m.m. kan behöva hanteras på olika sätt i förhållande till det regelverk som föreslås. Utvecklingen av branschspecifika krav på företagshälso- vården kan behöva hanteras inom ramen för kollektivavtal. Det torde vidare finnas frågor som lämpligast tas om hand inom ramen för företagshälsovårdsbranschens kvalitetssystem. I företagshälso- vårdsnämnden kan staten och övriga deltagare ta upp de åtgärder som anses nödvändiga för att vidareutveckla företagshälsovården. Nämnden kan utgöra ett avstämningsorgan för att diskutera på vil- ket sätt åtgärderna lämpligast vidtas. Utredningen vill understryka betydelsen av en nära samverkan mellan företagshälsovårdsnämnden och företagshälsovårdsbran- schens kvalitetsutvecklingsarbete. Det får övervägas om den nuva- rande ordningen för utveckling av kvalitetssystemet, där staten och arbetsmarknadens parter deltar i en referensgrupp som bistår bran- schens företrädare, behöver ses över i ljuset av den nya företagshäl- sovårdslagstiftningen och införandet av en företagshälsovårds- nämnd. Utredningen lämnar ett förslag till ändringar i förordningen () med instruktion för i betänkandets avsnitt med författningsförslag. Utredningen föreslår att 3 kap. 2 a § AML kompletteras med en regel om att det ska ske en systematisk bedömning av behovet av extern experthjälp såsom företagshälsovård, som en integre- rad del av det systematiska arbetsmiljöarbetet. Utredningen lägger däremot inga förslag om starkare legal reglering av arbetsgivarens skyldighet att anlita företagshälso- vård eller om speciella regler för småföretag. Ett förtydligande föreslås av Arbetsmiljöinspektionens möj- ligheter att föreskriva att godkänd företagshälsovård ska använ- das i de fall arbetsförhållandena är så allvarliga att tillgång till företagshälsovård anses nödvändig för att förebygga ohälsa eller olycksfall. Enligt utredningens direktiv ska övervägas om de legala förutsätt- ningarna för arbetsgivarens skyldighet att utnyttja företagshälso- vård behöver förändras. I detta ligger bl.a. att överväga i vilka situ- ationer det ska finnas en skyldighet för arbetsgivaren att utnyttja företagshälsovård och vilken omfattning en sådan skyldighet ska ha. En skyldighet att anlita företagshälsovård kan konstrueras som ett obligatorium, dvs. att alla arbetsgivare eller arbetsgivare som bedriver verksamhet som är förenad med särskilda risker ska ha tillgång till företagshälsovård. Exempel på länder som har regler om obligatorisk företagshälsovård redovisas i kapitel 6, Internationell utblick. En skyldighet kan också, som framgår av direktiven, kopplas till vissa situationer. Det skulle kunna gälla arbetsgivare eller branscher med särskilt riskfylld verksamhet eller arbetsgivare med hög sjuk- frånvaro. Också andra riskindikatorer är tänkbara, t.ex. onormalt många arbetsskador. Ett förslag i rapporten från trepartssamtalen mellan regeringen och arbetsmarknadens parter1 var att arbetsgiva- rens skyldighet att anordna företagshälsovård skulle stramas upp genom en regel om att skyddsombud eller, om sådant saknas, enskild arbetstagare skulle kunna begära att arbetsgivaren ansluter sig till företagshälsovård. Om arbetsgivaren motsätter sig en sådan begäran skulle frågan föras till en särskild . I kapitel 4 redovisas innehållet i den om före- tagshälsovård som har ratificerat. Konventionen syftar till att ge alla arbetstagare tillgång till företagshälsovård, dvs. i prakti- ken ett obligatorium. I den mån det inte kan ske ska en planering finnas för en utbyggnad. Enligt utredningens bedömning är det tveksamt om f.n. lever upp till sitt åtagande enligt konventionen. När det gäller EG:s ramdirektiv om företagshälsovård – som utgår från arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön och att arbetsgiva- ren anlitar utomstående expertis först när de egna resurserna är otillräckliga – finns en överensstämmelse med om när företagshälsovård ska anlitas och med den implementering som skett genom föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete. Där föreskrivs att arbetsgivaren ska använda företagshälsovård eller motsvarande sakkunnig hjälp utifrån när kompetensen inom den egna verksamheten inte räcker till för det systematiska arbetsmiljöarbetet eller för arbetet med arbetsanpass- ning och rehabilitering. En närmare redovisning av regelverket finns i Kapitel 5, Företagshälsovårdens verksamhetsområden. I det följande redovisas först utredningens inställning till obli- gatorium för alla arbetsgivare. Därefter behandlas andra möjlighe- ter att förändra de legala skyldigheterna för arbetsgivaren att anlita företagshälsovård. I nästföljande avsnitt avhandlas vilka andra åtgärder som bör vidtas för att stärka efterfrågan på företagshälso- vård. I kapitlets näst sista avsnitt tas upp arbetsmiljöinspektionens möjligheter att kräva att godkänd företagshälsovård ska användas i de fall det kan bli aktuellt med ett föreläggande om att använda företagshälsovård. Slutligen behandlas frågan om särskilda regler för småföretag. 1 Ett arbetsliv för alla – rapport från trepartssamtalen. Om staten har som mål att alla anställda ska få del av företagshäl- sovård är ett effektivt sätt att nå målet att införa en lagstiftning om att alla arbetsgivare ska anlita företagshälsovård och genomföra en planmässig utbyggnad som gör företagshälsovård tillgänglig. Detta kan åstadkommas på olika sätt. Samhället kan producera företags- hälsovårdstjänster, antingen som ensam producent eller som kom- plement till en marknadslösning. Också en renodlad marknadslös- ning kan tänkas i kombination med en allmän skyldighet för arbetsgivare att anlita företagshälsovård. Det finns fördelar med sådana lösningar, bl.a. ur rättviseaspekter. Nära förknippat med ett obligatorium är att avväga hur mycket företagshälsovårdstjänster som ska ingå och hur vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna ska bedömas. Ett obligatorium kan alltså konstrueras på olika sätt med avseende på hur mycket företagshälsovårdstjänster som arbetsgivaren ska vara skyldig att använda. Det minimala är det som i företagshälsovårdsbranschen kallas nollavtal, dvs. det finns en kundrelation, och någon form av grundavgift tas ut, men ingen leverans av tjänster sker förrän efter beställning. Det maximala alternativet torde vara att företagshälso- vården själv bedömer vad som behövs. Utredningen finner dock inte några skäl att föreslå ett obligato- rium som innebär köptvång för arbetsgivaren. Detta har en princi- piell grund i att utredningen inte ser företagshälsovård som något självändamål utan som en expertresurs som ska användas när det behövs för att uppfylla de krav på en sund och säker arbetsmiljö som följer av AML. Ett införande av ett obligatorium skulle med- föra risk för att själva anslutningen blir det väsentliga, inte vilka behov som finns eller vilken kvalitet de tjänster har som levereras. Utredningen har inte heller kunnat finna några sakliga skäl eller erfarenheter som talar för ett obligatorium genom vilket arbetsgi- vare på grund av lagstiftning skulle tvingas ansluta sig till företags- hälsovård. Utredningen har uppfattningen att en anpassning måste kunna ske till de behov som finns i varje bransch och på varje före- tag eller förvaltning och anser att ett obligatorium skulle vara ett alltför trubbigt instrument för att detta skulle bli fallet. Tvärtom visar de erfarenheter som finns att obligatorium leder till att före- tag och förvaltningar köper det minimum av tjänster som krävs för att uppfylla lagstiftningens krav, oavsett om detta bidrar till lösning av arbetsmiljöproblem eller inte. skulle en allmän skyldighet för arbetsgivare att tillhan- dahålla företagshälsovård kunna leda till krav på subventioner för att tillgodose efterfrågan i de fall marknaden inte klarar det. Dess- utom skulle personalresurser dras från den allmänna sjukvården utan säkerhet för att de behövs för att tillgodose verkliga behov av företagshälsovård. Inte heller företagshälsovårdsbranschen gagnas av ett obligato- rium och är inte intresserad av en sådan lösning. Risk finns för att det skulle leda till att paketlösningar med minimal standard blir det som efterfrågas, vilket skulle kunna vara förödande för kvalitet och utveckling. I proposition 1998/99:120, genom vilken bl.a. en definition av företagshälsovård infördes i AML, uttalade regeringen uppfatt- ningen att den framtida utbyggnaden av företagshälsovården även fortsättningsvis bör vara en angelägenhet för arbetsmarknadens parter. Utredningen har i de föregående kapitlen lagt förslag som innebär att staten får ett tydligare ansvar för vissa frågor rörande företagshälsovården, bl.a. genom det föreslagna godkännandet. Arbetsmarknadens parter får en viktig roll i den samverkan som föreslås om företagshälsovården. När det gäller att skapa en behovs- anpassad efterfrågan på företagshälsovårdstjänster anser utred- ningen att en reglering i kollektivavtal är att föredra framför lagreg- lering, bl.a. för att det kan ske en anpassning till branscher och förhållanden på arbetsplatserna. I de kollektivavtal om arbetsmiljö och företagshälsovård som träffats under den senaste avtalsrörelsen och som finns på vissa avtalsområden (se Kapitel 4, Företagshälsovården ) kan utläsas ett ökande intresse från parterna att återigen reglera arbetsmiljöfrågor i kollektivavtal. Det finns ett antal avtal som föreskriver en skyldighet för arbetsgivaren att ha tillgång till företagshälsovård, men i de flesta avtalen har det överlåtits till de lokala parterna att närmare reglera frågan med hän- syn till lokala förhållanden och behov. Arbetsgivare och fackliga företrädare framför ofta kritik mot att företagshälsovården inte förmår leverera nytta i förhållande till kostnaden. Nulägesbeskrivningen av företagshälsovården (se Kapi- tel 4) visar också att det finns en diskrepans mellan vad arbets- givarna efterfrågar och vad branschen levererar. Det finns flera orsaker till att så är fallet, både hos kundföretagen och hos före- tagshälsovården. Kraven på att företagshälsovårdens insatser ska vara av värde i förhållande till de behov som finns hos kunderna är lättare att uppfylla om det sker en lokal bedömning av behovet än om en nationellt standardiserad företagshälsovård tvingas på företaget. Detta understryks av företagshälsovårdsbranschen. En liknande kritik fanns när det dessutom fanns kollektivavtal som syftade till ett obligatorium. Det finns enligt utredningens mening inget som talar för att ett obligatorium eller subventioner bidrar till hög kvalitet eller utveckling vare sig i arbetsmiljöarbetet eller i företagshälsovården. Utredningen har gjort studiebesök i , och , som alla har lagstiftning om helt eller delvis obligato- rium (se vidare Kapitel 6, Internationell utblick). Erfarenheterna därifrån är negativa. Varken i eller i har obligatorium med köptvång lett till att alla företag fått tillgång till företagshälsovård av god kvalitet och i båda dess länder mjukas obligatoriet upp eller överges. I är läget annorlunda tack vare ett stort engagemang från samhällets sida med bl.a. ekono- miskt stöd, men inte heller där tillgodoses (i vart fall inte ännu) småföretagens behov av multidisciplinär företagshälsovård. För att ett obligatorium ska få effekt och upplevas som rättvist måste det kombineras med någon form av tillsyn och sanktions- möjligheter. De rapporter som publicerats och som berör tillsynsverksamhet (Statskontoret 2004:13 Sys- tematiskt arbetsmiljöarbete – en utvärdering av insatser och 2004:14, tillsyn) visar att AV:s tillsynsverksamhet når en mycket liten andel av alla arbetsplatser. En utvidgad tillsynsverksamhet rörande företags- hälsovård skulle tära hårt på verkets resurser utan att för den skull med säkerhet medföra någon väsentlig förbättring av arbetsmiljön. 9.3Andra möjligheter att förändra de legala förutsättningarna Utredningen har övervägt om det skulle vara möjligt att peka ut vissa branscher eller speciellt riskfyllda arbetsmiljöer och genom lagstiftning eller på annat sätt införa en skyldighet för berörda arbetsgivare att anlita företagshälsovård.