sou · GSB349d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Först efter förändring av fördelnings- principen av parlamentsplatser och förändring av valsystemet har maoriska frågor kommit att få genomslag i politiken. har alla poli- tiska partier företrädare som framhäver sin maoriska bakgrund. Extremistiska etniska krav är tämligen ovanliga. Den politiska integ- rationen har således ökat. Detta har dock inte resulterat i utjämning av sociala och ekonomiska skillnader. Den sociala integrationen har ökat till följd av blandäktenskap. har separata institutioner vuxit fram och allt fler väljer att registrera sig på den maoriska vallängden. Vi kan konstatera att etnisk kvotering är ett svårt instrument att hantera för att uppnå inomstatlig fred. Etnisk kvotering i sig är inte tillräcklig för att etniskt delade samhällen ska uppnå demokrati i en sammanhållen statsbildning. Felaktigt utformat eller med bristfällig Kapitel 7 Ur askan i elden? implementering kan åtgärden få motsatt effekt. Kvotering är visser- ligen endast en delförklaring till händelseutvecklingen på och , men står det klart att etnisk kvotering kan bidra både till politisk integration och segregation. Syfte kontra effekter av etnisk kvotering Som jag tidigare diskuterade är syftet med etnisk kvotering dels att avspegla de demografiska förhållandena i ett land, dels att förebygga konflikter genom att reglera maktförhållanden och skapa en arena för hantering av etniska tvistefrågor. Studier av praktiska erfarenheter av kvotering visar också att kvotering kan generera vissa positiva effek- ter. Kvotering innebär ett erkännande av etniska gruppers existens. Mångfalden, både i politikens form och innehåll, främjas. Etniska grupper ges möjlighet att föra fram särintressen. Detta stärker demo- kratiska värden som till exempel legitimitet och förankring av poli- tiska beslut. Dessutom fungerar politiska företrädare för etniska mino- riteter som förebilder vilket kan bidra till att utanförskapet även inom andra områden minskar. Men etnisk kvotering kan få motsatt effekt och i stället bidra till splittring och fördjupade konflikter. En av dessa negativa effekter är att politiska frågor allt mer etnifieras och att de traditionella ideolo- gierna undergrävs. Detta kan leda till att klyftorna mellan olika etniska grupper förstärks. Kvotering kan också utgöra grund för separata politiska strukturer. Genom särskilda vallängder och etnisk decentrali- sering finns risken att politiskt samarbete ersätts av separatism. Imple- menteringen av kvotering är också problematisk eftersom någon instans dels måste fastställa vilka grupper som ska vara föremål för åtgärden, dels hur många platser som ska vikas för målgrupperna. Kvotering kan generera en dominoeffekt så att fler grupper kräver reserverade platser. Åtgärden kan också leda till stigmatisering, det vill säga att personer som tillhör målgruppen känner sig utpekade och kopplas samman med negativa attribut. Politiska representanter som tillhör en etnisk minoritet förväntas ofta uttala sig om etniska frågor, även om deras eget intresse ligger inom andra politikområden.8 Även då kvoteringens syfte uppnås genom både avspegling och konflikt- prevention kan effekten vara att åtgärden bidrar till etnifiering och segregation snarare är integration. 8 Se även i denna volym, särskilt avsnittet Invandrarpolitikern som polit- iskt alibi? Implikationer för svensk integrationspolitik I tillämpas inte etnisk kvotering i parlamentet. Däremot dis- kuterades kvotering för samer . Då framlades en motion om samisk representation i vardera av båda kamrar (1998:112).9 diskuteras om invandrares utanförskap kan lösas med hjälp av kvotering. I detta avslutande avsnitt diskuterar jag vilka lärdomar av etnisk kvotering som är tillämpbara för kvoter- ing av invandrare i . En rad olika frågor har berörts i detta kapitel. De inkluderar skälen för kvotering, vilken målgrupp som åtgärden avser, andelen kvoterade mandat och vilka konsekvenser kvotering har medfört. Nedan diskuteras dessa frågor med avseende på invandrare i . Skälen för etnisk kvotering var dels avspegling, dels inomstatlig fred. Kan kvotering bidra till inomstatlig fred i ? Som vi kan påminna oss var ett av skälen att våld mot staten stävjas genom att inlemma utbrytargrupper i riksdagsarbetet och därigenom ge grupper incitament till politiskt samarbete snarare än våldsamma metoder. Men inte någonstans i världen har invandrare mobiliserats i utbrytar- grupper. Risken för att organiserade invandrargrupper tar till vapen mot staten är därför utomordentligt liten (Gurr 1993). Däremot före- kommer våld mellan olika personer och grupper med olika etnisk eller nationell bakgrund. Etniskt definierat våld, vare sig det utförs av nynazister eller av invandrargrupper är ett problem som bör tas på all- var. Integrationsprocessen innebär ömsesidig anpassning till nya vill- kor samt respekt och tolerans mellan olika grupper i samhället (Integ- rationsverket 2003a). För att alla grupper ska anamma denna idé krävs kunskap och möjlighet till diskussion om värdet av integration. Sam- tidigt är det viktigt att inklusion av en grupp inte innebär exklusion av andra. Alla människor måste känna sig delaktiga för att ska bli ett integrerat land. Åtgärder riktade mot utbildning, sociala möten och utjämning av ekonomiska skillnader ter sig därför som mer lämpade för att stävja våld mellan olika grupper än kvotering. Avspeglingsskälet kan däremot ha större relevans för under villkor att invandrares utanförskap orsakas av systematiska fakt- 9 De så kallade samiska parlamenten i , och är en form av icke- territoriell decentralisering som ger samerna visst inflytande. Dessa organ har inte lagstiftande befogenheter och bör därför snarare kallas råd än parlament. Liknade arrangemang för andra grupper förekommer i bland annat i , , , och (Jarstad 2001:53). Kapitel 7 Ur askan i elden? orer som försvårar politiskt deltagande. Drygt en miljon av befolkning är födda i ett annat land än Sverige.10 Det är en större andel än i till exempel . En stor andel av de utrikes födda deltar inte i det politiska livet i (jfr , och , samt Strömblad och Borevi i denna volym). För att utröna om kvotering skulle kunna få positiva effekter på politisk integration skulle en utredning av orsaken till utanförskapet krävas. Är det organisationen av partier och styrelseskick som utestänger invandrare eller beror det låga valdeltagandet på att nyanlända personer inte är intresserade av de politiska sakfrågorna i ? Ligger problemet i demokratins möjlighet att fånga upp invandrares intressen eller är lågt val- deltagande oproblematiskt för invandrarna själva? Om det är så att flertalet av de som har invandrarbakgrund är politiskt intresserade, men inte har några kanaler att påverka politiken är det ett allvarligt demokratiskt problem.11 Men även om det går att påvisa att invandrare utsätts för systema- tisk diskriminering, måste detta skäl vägas mot de problem som kvote- ring kan medföra. Dels rör problemen det praktiska genomförandet, dels de negativa effekter som kvotering kan innebära. Om en politisk åtgärd ska utformas för att möta detta problem måste först målgruppen ringas in. Nyanlända invandrare är inte svenska medborgare och ute- stängs därmed från rätten att rösta. Man kan hävda att detta problem löses med tiden då de flesta som vill kan bli svenska medborgare. Men redan här börjar utanförskapet: ska något göras för att förmå fler per- soner att bli svenska medborgare? (Jfr i denna volym.) I definitionen av målgruppen är tidsaspekten betydelsefull: hur länge avgörs politiskt intresse av erfarenheten att ha invandrat? När upphör man att vara invandrare? Ska även barn till personer födda utomlands inkluderas i målgruppen? Och vem ska definiera målgruppen? I fråga om invandrare blir representativitetsproblemet än mer pro- blematiskt än för etniska grupper i ett delat samhälle. I etniskt delade samhällen har våld och polarisering minskat skillnaderna inom grup- pen. Det hindrar inte att det ofta råder stark splittring inom gruppen, även om hur etniska frågor ska hanteras. En del föredrar att represen- teras av någon som inte tillhör sin egen etniska grupp framför att rep- resenteras av någon som tillhör en rivaliserande falang. Kategorin invandrare är än mer heterogen. Det är tveksamt om erfarenheten av 10Enligt statistik för var 1 027 974 personer bosatta i födda i ett annat land än (2003b). 11Mycket tyder på att så är fallet. Se t.ex. Adman och Strömblad, 2000:38, som visar att det politiska intresset i allmänhet är lika stort bland invandrade som bland infödda. invandring är en tillräcklig gemensam nämnare för att en person född utrikes ska kunna anses företräda en annan. Det är till exempel inte självklart att en bosnier vill företrädas av en somalier eller att en invandrare från kan fungera som representant för kurder. Detta behöver i sig inte vara ett skäl mot kvotering. Om man tillämpar det nyzeeländska systemet där varje väljare själv får välja vilken röst- längd man vill registrera sig på får individen själv avgöra denna fråga. Men frågan är om kategorin invandrare överhuvudtaget är relevant i sammanhanget. Istället är det kanske mer relevant att diskutera om vissa invandrargrupper bör vara föremål för åtgärden. Undersökningar visar att politiskt deltagande skiljer sig mycket åt mellan olika invand- rargrupper (Adman och Strömblad 2000:19–22; SCB 2003). Möjliga kriterier för att bestämma målgrupp kan vara de äldsta, de största, de mest diskriminerade eller de minst politiskt aktiva invandrargrupp- erna. Kanske är det snarare olika etniska grupper som skulle vara aktuella för åtgärden. Men detta reser nya frågor: Hur ska vi i så fall förhålla oss till fem nationella minoriteter samer, sverige- , tornedalingar, romer och judar? Bör i så fall inte de också erbjudas kvotering? Om man skulle kunna enas om målgruppen återstår att fastställa andelen riksdagsmandat som bör reserveras för gruppen. Även när det gäller antalet kvotplatser kan den nyzeeländska metoden tillämpas. Genom en kombination av folkräkning och individuellt val av röst- längd skulle antalet reserverade platser motsvara den andel som själva vill företrädas av särskilda representanter. Det skulle alltså vara prak- tiskt möjligt att införa kvotering av invandrare eller etniska grupper i den svenska . Kvotering skulle kunna medföra en del posi- tiva effekter. Invandrarrepresentanter skulle kunna fungera som en förebild för andra personer och kunna inspirerar andra till politiskt engagemang. Det skulle bli uppenbart för alla att är ett mång- kulturellt samhälle. Kvotering skulle vara en symbol för att invandrare är en viktig del av vårt samhälle. Kvotering kan också påverka sak- frågor så att klyftor mellan olika grupper i samhället minskas. Men åtgärden skulle innebära en rad negativa konse- kvenser. Särlagstiftning kan uppfattas som symbolpolitik. Kvotering kan innebära att några representanter inkluderas för att visas upp, men inga förändringar som tar bort de formella och informella hinder som gjort att gruppen har marginaliserats införs. Risken finns också att uppdelningen mellan vi och dom förstärks. Om kvotplatserna avser invandrare kan resten uppfattas som representanter för svenskar. Integrationsfrågor riskerar då att endast bli en angelägenhet för de inkvoterade, i stället för omfatta alla. Detta förstärks om frågor som Kapitel 7 Ur askan i elden? rör invandring förpassas till särskilda kommittéer utan att genom- gripande förändra samhället. Kvotering i partierna ter sig från detta perspektiv som en bättre lämpad åtgärd än kvotering i parlamentet. Partierna skulle då få anstränga sig för att leta upp representanter för målgruppen. Detta skulle få den positiva bieffekten att politiker blev mer synliga i de sammanhang där utanförskapet är stort. Denna variant av kvotering innebär att tonvikten för politisk orientering ligger vid ideologi snar- are än etniska attribut. Kandidaterna representerar ju framförallt ett politisk parti, men har dessutom andra erfarenheter än majoriteten av invånare. Men även vid partikvotering är det väljarna som avgör vilka som blir riksdagsrepresentanter genom möjligheten att kryssa för partikandidater. Därför är det inte självklart att andelen parlamentsledamöter med utländsk bakgrund ökar, trots kvotering i partierna. Principresonemangen om negativa effekter av kvotering gäller dessutom även vid kvotering i partierna. Även vid en sådan lösning måste målgruppen definieras och antalet kvotplatser bestämmas. Kvoteringen riskerar att medföra samma negativa effekter även på partinivå i form av förstärkta klyftor, etnifiering, dominoeffekt och stigmatisering. Därför är det viktigt att väga fördelarna mot nack- delarna innan man vidtar en sådan politisk åtgärd i syfte att minska invandrares utanförskap. Jag har visat att kvotering är problematisk ur flera aspekter, men trots detta finns det situationer när kvotering kan vara befogad. För en läkare kan en riskabel operation vara försvarbar om utsikterna till att patienten dör annars är mycket höga. Priset kan vara att patienten får svåra men av operationen. Om patienten dör i sviter av operationen, kan operationen ändå rättfärdigas eftersom detta var den enda chansen till överlevnad. På liknande sätt är etniskt kvotering en extrem åtgärd och ett trubbigt instrument för fred och integration. I etniskt splittrade samhällen kan etnisk kvotering vara enda möjligheten att hålla sam- man landet. Kvotering kan dock misslyckas och få en rad allvarliga effekter för demokrati och integration. Kvotering kan driva på statens sönderfall. I vissa fall kan det ändå vara försvarbart att införa kvoter- ing eftersom alternativet, majoritetens hegemoni, med stor säkerhet leder till demokratins sammanbrott och väpnat våld. Frågan är då om invandrares utanförskap är jämförbar med politisk exklusion av etniska grupper i delade samhällen. Kvotering i parla- mentet av invandrare förekommer så vitt jag vet inte i något land, trots att många invandrargrupper är marginaliserade. Detta beror förmod- ligen delvis på de svårigheter som åtgärden medför. är att invandrares utanförskap inte har samma politiska spräng- kraft som etnisk separatism. Invandrares utanförskap i är allvarligt, men inte av den kalibern att det hotar att bryta sönder samhället. Risken är stor att kvotering i stället ökar segregationen. För att främja integration krävs mer förfinade instrument än kvotering, instrument som med större precision ger den efterfrågade effekten. Min slutsats är att kvotering i parlamentet inte är ett lämpligt instru- ment för integration av invandrare därför att det riskerar att föra oss ur askan i elden, från utanförskap till politisk segregation. Kapitel 7 Ur askan i elden? Adman, Per och Per Strömblad. Resurser för politisk integration. Allport, 1954. The nature of prejudice. Contact hypothesis in ethnic relations. Psychological Bulletin 71:319–342. Välfärdsstaten i det mångkulturella samhället. : Acta Universitatis Upsaliensis. : My deposition. An account of the struggle for union with . Deutsch, 1954. Political community at the international level. A systems analysis of political life. Towards a better democracy. Report of the Royal Commission on the electoral system. Global Database of Quotas for Women. Databas framtagen i samarbete mellan och (International ). A search for in the aftermath of empire. Smuts Memorial Commonwealth, föreläsningsserie. , , , , , . Kvotera in invandrare i partiet. , , A:4. Minorities at risk – a global view of ethno- political conflicts. Democracy and deep-rooted conflict: options for negotiators. Integrationspolitik – Lika rättigheter, skyl- digheter och möjligheter för alla. [9.30] Jarstad, . Changing the game: consociational theory and ethnic quotas in and . , , och . Territorial- staten i kris? Integration och uppsplittring i . – historiens återkomst. : Gidlunds bok- förlag. Religiöst inbördeskrig hotar i . , , A:12. Multicultural citizenship: A liberal theory of minority rights. : constitutionalism and crisis government. Professor vill ha kvotering. , , A:8. The politics of accommodation. Pluralism and democracy in the . Power-sharing in South . Democracies: Forms, performance, and constitutional . , 25:1–17. Så länge vi har marker. The Maori of Aotearoa – . 1998 [1994]. 1993 [1989]. The question and the Turkish position in international law. avvisar kvotering: Ny politik med särbehandling. , , A:4. Sener, Refik. Expert på integrationsfrågor underkänner etnisk kvotering: premiär en besvikelse. , , A:4. Valdeltagandet bland utländska medborgare vid kommun- fullmäktigvalen 2002. Statistiska meddelanden Me 14 . Vallag (1997:157). Kapitel 7 Ur askan i elden? Democratisation and ethnic conflict: the kin connection. Nations and Nationalism 3:273–289. 1980 [1959]. A history of . : A country study. Government Printing Office. Sorrenson, M. 1997 [1986]. A history of Maori representation in parliament. i Towards a better democracy. Report of the royal commission on the electoral system. : Electoral Commission. South , Central and the Caribbean 2001. 1999 [1986]. Gjøvik, : Språkdata och . Te Puni Kokiri. Progress towards closing the social and economic gaps between Maori and non-Maori. Te Puni Kokiri. Maori roll or general roll? Its your choice. : . , . The statemans yearbook 2001. Race lines: the creation and development of Maori seats in majority-minority districts in the House of Representatives. Magisteruppsats vid science. Positiv särbehandling i och . Positiv särbehandling i och . Ett vanligt argument för demokrati är att den erbjuder en opartisk procedur för politiskt beslutsfattande (1991a:kap. 1; Beitz 1989:4–8). Majoritetsprincipen, som är den vanliga demokratiska beslutsmetoden, är opartisk i den meningen att den behandlar alla röstande lika och att den inte favoriserar något utfall (Beitz 1989:58– 59). Det är antalet röster som avgör och det spelar ingen roll vem som röstar på vad. Även lottning, som varit en viktig beslutsprincip i demokratins historia, är opartisk i den meningen att den behandlar alla preferenser och beslutsalternativ lika (Manin 2002). Demokratins proceduriella opartiskhet är den väsentliga inne- börden av den politiska jämlikhet som demokrati innebär (1989, 1992). Men de som deltar i demokratiska beslut behöver naturligtvis inte vara opartiska i den meningen att de opartiskt försöker väga samman olika intressen när de röstar. Vissa vägleds av egenintresse utan att reflektera över om egenintresset är moraliskt rimligt; andra vägleds av moraliska motiv och kan rösta emot sina egna intressen till förmån för moraliskt rimliga krav från andra (se 1993 för en diskussion). I en demokrati kan den politiska agendan fyllas med egoistiska såväl som moraliskt motiverade krav och väljarna kan rösta utifrån vilka motiv de vill.1 Enligt en s.k. liberal demokratisyn som varit dominerande i och ligger demokratins värde i att den opartiskt aggregerar medborgares preferenser till ett kollektivt beslut – oavsett vilka prefe- renser de har och varför de har dem (Elster 1992; 2002). Demokratin rättfärdigas ungefär på samma sätt som marknaden i neoklassisk nationalekonomisk teori (Elster 1992; jfr Downs 1957). Författaren vill tacka för värdefulla kommentarer på tidigare versioner av denna text. 1 Väljarna behöver inte ens vara rationella i den meningen att de försöker påverka politiken genom att rösta – eftersom en röst ändå är betydelselös för utfallet. I stället kan man betrakta valhandlingen som ett sätt att uttrycka en åsikt, d.v.s. som expressive voting (Brennan och Lomaski 1997). Demokratin ger väljarna den politik de vill ha och marknaden ger konsumenterna de produkter de vill ha. Konsumenten är suverän på marknaden och väljaren är suverän i politiken. Både demokratin och marknaden betraktas, enligt detta perspektiv, som värdeneutrala red- skap för att tillfredsställa medborgares preferenser. Inom svensk demokratiforskning har denna demokratisyn haft ett dominerande inflytande alltsedan (1970) startade sitt kommunalforskningsprogram . Han betrak- tade åsiktsrepresentativitet mellan väljare och valda som det avgö- rande utvärderingskriteriet när man skall bedöma hur väl demokratin fungerar (se 2001b och 1988 för en diskussion). Bland valforskare betraktas åsiktsrepresentativitet alltjämt som det viktigaste måttet på demokratins kvalitet (se t.ex. och Holm- berg 1995).2 Idén att åsiktsrepresentativitet är ett demokratiskt kvalitetsmått bygger på en normativ idé om att demokratins värde ligger i dess för- måga att genomföra folkviljan med avseende på beslut (Beitz 1989:55). Demokratin anses ha ett värde som en social valprocedur där medborgarnas preferenser skall återspeglas i ett kollektivt beslut – oavsett vilka preferenser de har och oavsett hur de formats. Om med- borgarna t.ex. vill genomföra en invandrarfientlig immigrationspolitik så ligger demokratins värde i att medborgarna kan fatta ett kollektivt beslut om att genomföra en sådan politik. Enligt ett annat perspektiv, som är utgångspunkten för den här arti- keln, består demokratins värde i att den kan få väljare och politiker att inse vad som är moraliskt riktigt och fatta politiska beslut i enlighet med denna insikt. Det viktigaste argumentet för demokrati är således inte att den ger medborgarna makt, utan att makten används för att genomföra moraliskt rimliga beslut. Idén om att demokrati kan vara en epistemisk metod, d.v.s. en metod för att nå gemensam moralisk kunskap är en gammal tanke. J. och J. anförde epistemiska argument för demokrati (se Estlund 1999; Grofman och Feld 2002; 1980). 2 Man kan naturligtvis välja åsiktsrepresentativitet som utvärderingskriterium, men det finns ingen värdeneutral logik som säger att detta är det enda rimliga måttet på en väl fungerande demokrati. Om man vill välja ett mått på graden av demokrati som följer ur demokratibegreppet, bör det mäta graden av medborgarkontroll av politiska beslutsfattare. hävdade att det ligger i begreppet folkmakt att väljarnas och de åsikter i politiska sakfrågor bör sammanfalla (1970). Men den slutsatsen kan man inte dra. Väljarna kan välja politiker som inte delar deras åsikter och utöva kontroll över dem. Det ligger inte nödvändigtvis i demo- kratibegreppet att väljarna skall rösta fram politiker som de delar åsikter med (se 2001a för en mer utförlig diskussion). Kapitel 8 Engagemang och opartiskhet 209 De ansåg inte att demokratin har ett egenvärde, utan ett värde som medel att nå fram till rättvisa politiska beslut.3 I modern politisk teori har detta epistemiska perspektiv på demo- krati fått något av en renässans (se t.ex. Copp, Hampton och Roemer 1993 och Estlund 1999, 2002). Det återfinns dels inom s.k. politisk liberalism med som förgrundsgestalt, dels inom den typ deliberativ demokratiteori som utvecklats av och (se och 1999 för en översikt). Båda dessa riktningar har en s.k. kontraktualistisk syn på moral som går ut på att medborgare kan inse och enas om vad som är mora- liskt rimligt i ett samtal där man följer vissa regler för hur man får argumentera (1995; Scanlon 1982, 2000). Demokratin kan, under vissa förutsättningar, erbjuda ett forum för ett slags moral- filosofiskt seminarium där man gemensamt kommer fram till vad som är rättvist. Häri ligger, hävdar man, demokratins värde.4 En sådan demokratisyn ställer naturligtvis krav på de motiv med- borgarna har för sitt politiska engagemang – krav som kan vara kontroversiella i ett mångkulturellt samhälle. De bör för det första vägledas av strävan att argumentera utifrån moraliska principer som alla kan förstå och acceptera oavsett kulturell hemvist. För det andra bör de argumentera utifrån saklig information om konsekvenserna av olika beslut. Det är, kort sagt, både möjligt och önskvärt att förena politik och objektivitet i den meningen att man anför argument vars giltighet kan prövas av alla och att man försöker enas om vilka beslut som är mora- liskt rimliga (jfr Popper 1972:267).