sou · GSB381 · 2005-01-01 00:00:00 — Revisorerna fann också att många kommuner underlät att informera om den hjälp som man hade skyldighet att erbjuda. Den hjälp som skuld- satta fick i skuldsaneringsärenden varierade således stort beroende på hur enskilda kommuner prioriterade verksamheten. Den oklara ansvarsfördelningen mellan och kunde – enligt revisorerna – ha bidragit till att denna fråga i vissa kommuner inte hade prioriterats tillräckligt. Revisorernas granskning visade att nästan alla gäldenärer som hade ingått i undersökningen blivit skuldfria och att de därefter inte hade några betalningsproblem. Revisorerna påtalade att gränsdragningen mellan och ansvar i fråga om kommunernas budget- och skuldrådgivning fortfarande var oklar. Enligt revisorerna var det viktigt att det övergripande ansvaret för stödet till kommunernas budgetrådgivning klargjordes. Revisorerna föreslog att Konsument- verket skulle få ansvaret för dessa uppgifter. Genom att en myndig- het ges ansvaret att följa och stödja den kommunala rådgivningen, ansågs kommunerna också få incitament att prioritera verksam- heten på ett mer likartat sätt. Kan förfarandet effektiviseras genom färre steg ? I samband med revisorernas granskning framkom flera förslag på åtgärder som skulle effektivisera förfarandet och minska krånglet. Särskilt kritiserades de tre stegen i den administrativa processen. Revisorerna bedömde dock att parterna hade så olika roller i processen att sådana ändringar inte gick att genomföra med mindre än att kvaliteten i hanteringen riskerade att försämras. Revisorerna ansåg att kommunernas stödjande roll i processen och kronofogde- myndighetens huvudansvar för utredningsarbetet av ett skuldsane- ringsärende i stället borde betonas mer. Däremot ansåg revisorerna att möjligheten till en mer flexibel hantering i steg 1 borde utredas av regeringen. Revisorerna framhöll därvid att i de s.k. nollbuden, som utgör en stor andel av skuldsaneringsbesluten, fick detta till följd att omfattande utredningar behövde göras innan ärendet kom till kronofogdemyndighetens prövning. Avslutningsvis konstaterade revisorerna att uppföljningen av domstolarnas ärendehantering var bristfällig och behövde utvecklas. I ett gemensamt projekt analyserade Riksskatte- verket och skuldsaneringsprocessen och lämnade förslag till vissa förbättringsåtgärder.14 I rapporten föreslogs en Internetportal.15 Denna skulle enligt för- slaget vara en samlingsplats (hemsida) på Internet. Syftet skulle vara att ge de skuldsatta stöd att lösa sin ekonomiska situation. Agerande myndigheter skulle samverka i portalen för att göra den skuldsatte oberoende av myndigheternas organisation. Via portalen skulle gäldenären ges möjlighet att elektroniskt ansöka om skuld- sanering. Dessutom skulle ett ärende kunna överföras elektroniskt via portalen från en myndighet till en annan. Kraven på gäldenären att uppnå en egen uppgörelse med sina borgenärer (egenförsöket) bör lindras I rapporten påpekades att uppskattningsvis 35–av de förslag som fastställdes av kronofogdemyndigheterna var s.k. noll- förslag. Vidare påpekades att det från budget- och skuldrådgivare rapporterats att det mycket sällan går att få till stånd en frivillig överenskommelse med borgenärerna när gäldenären saknar betal- ningsutrymme eller har ett mycket litet sådant. Vidare framhölls att den nuvarande konstruktionen innebär att det skall göras två försök till frivilliga uppgörelser – först på egen hand och därefter hos kronofogdemyndigheten – och att detta innebär dubbelarbete. För att undvika detta föreslogs att kraven på gäldenärens egenförsök skulle lindras. Gäldenären skulle inte behöva försöka nå en upp- görelse i de fall han inte har något betalningsutrymme eller ett mycket litet sådant att erbjuda sina borgenärer och då det i övrigt framstår som meningslöst att söka nå en uppgörelse med borge- närerna. 14Se RSV Rapport 2002:5 15www.skuldsanering.info (Obs ! Betalningsperioden börjar gälla redan från tiden för inledandebeslutet Av rapporten framgår att många borgenärer haft invändningar mot att det råder förbud mot exekutiva åtgärder efter ett inledande- beslut. Förbudet innebär att gäldenären fram till dess ett slutligt beslut om skuldsanering fattats kan förfoga över sitt ekonomiska överskott om något sådant finns. I rapporten konsta- terades att tiden mellan inledande och slutligt beslut i många fall varit oacceptabelt lång; till följd därav hade många borgenärer gått miste om pengar som annars hade varit tillgängliga för utmätning. I rapporten föreslogs därför att betalningsplanen borde börja löpa redan från tiden inledandebeslutet. Betalningsperioden kan variera mellan tre till fem år Av rapporten framgår vidare att möjligheten att vid särskilda skäl bestämma betalningsplanen till annat än sällan hade ut- nyttjats. Därför föreslogs att betalningsplanen i normalfallet borde löpa och att möjligheten att bestämma längre betal- ningsplaner än borde tas bort. Enligt förslaget borde en femårig betalningsplan som huvudregel dock tillämpas på unga gäldenärer, vid stora skuldbelopp eller då högre inkomster kunde förväntas . Som skäl för förslaget angavs att gäldenären ofta haft en svår ekonomisk situation innan skuldsanering kunde bli aktuell. Dessutom anfördes att denne ofta varit föremål för löneutmätning och då levt under snäva ekonomiska ramar. Vägande rehabiliteringsskäl ansågs tala för en förkortad betalningsperiod. Borgenären måste anmäla sin fordran för att den skall beaktas I rapporten framhölls särskilt att mycket tid hos såväl budget- och skuldrådgivare som hos kronofogdemyndigheten används för att söka efter fordringar som gäldenären har angett i sin ansökan, men där det av olika skäl inte går att få kontakt med borgenären. Som exempel nämndes att borgenärsbyte kunde ha skett utan att gälde- nären blivit underrättad. Enligt rapporten tar det i sådana fall ibland mycket att hitta och framförallt att delge borgenärerna förslaget. För att förkorta handläggningstiderna fördes därför fram förslag om att borgenären själv måste vara aktiv under skuld- saneringsprocessen och anmäla sin fordran för att den skall kunna beaktas. En fordran som inte anmälts skulle gäldenären bli helt befriad från betalningsansvar för. Beslut om tvingande skuldsanering och omprövning fattas av kronofogdemyndigheten. Enligt rapporten var kvaliteten på kronofogdemyndigheternas beslut hög. Man hänvisade till att av alla avslag stod sig och att 90–av alla förslag fastställdes av myndig- heterna eller domstol. Man pekade i rapporten på att det nuvarande systemet ger en borgenär möjlighet att utan angivande av skäl för- länga förfarandet med minst en månad på grund av att det då måste lämnas över till tingsrätt. För att förkorta den totala skuldsane- ringsprocessen föreslogs att kronofogdemyndigheten skulle få fatta tvingande beslut om skuldsanering och att ett sådant beslut skulle kunna överklagas till tingsrätten. I rapporten framhölls vikten av att kunna följa skuldsanerings- processen och att fortlöpande kunna förbättra denna. Det föreslogs därför – i ett längre perspektiv – att den föreslagna internetportalen skulle utnyttjas för att följa samtliga ärenden i hela processen. Handläggarstödet skulle dessutom harmoniseras med uppföljnings- systemet så att inget merarbete krävdes för att få fram nödvändiga uppgifter. Som angetts ovan föreslogs i rapporten att information om skuld- sanering skulle vara nätbaserad och att den därigenom skulle bli lätt att ändra, sprida och tillägna sig. Den skulle också nå olika informa- tionsbärare på myndigheter och frivilligorganisationer, som kan föra informationen vidare till dem som inte nås genom internet. föreslog bl.a. att en renodling av arbetsuppgifterna mellan kommunerna och kronofogdemyndig- heterna borde ske. Kommunernas uppgifter borde enligt kommittén därvid i huvudsak begränsas till information och budget- och skuld- rådgivning. Det skulle enligt kommittén innebära att förhandlingar mellan borgenärer om frivillig skuldsanering inte i första hand borde vara en fråga för den kommunala budgetrådgivaren, utan en uppgift för kronofogdemyndigheten Förutom har ett antal europiska länder ett lagreglerat skuld- saneringsförfarande för fysiska personer. Som exempel kan nämnas , , , , och . I detta kapitel redovisas de danska, finska och norska skuldsaneringsför- farandena. var det första landet i med att införa ett lag- reglerat skuldsaneringsförfarande. Reglerna om gældsanering fördes in konkursloven (DKL). En fysisk person kan efter ansökan erhålla skuldsanering om dennes skuldsituation bedöms vara hopplös och om dennes för- hållanden och övriga omständigheter talar därför (§ 197 DKL). Förfarandet är förlagt till domstol. I ansöker cirka 5 000 personer om skuldsane- ring.1 Ansökan om skuldsanering görs vid den skifteret där gäldenären har sitt hemvist (§ 3 DKL). Skifteret är ett judiciellt organ som är knutet till domstol i första instans (byret). Den gäldenär som har hemvist i skall ge in sin ansökan till Sø- og Handels- retten i (§ 4 DKL). Avvisas inte ansökan direkt skall skifteretten möjligt kalla gäldenären till ett första sammanträde (§ 204 DKL). Samman- trädet har två funktioner. Det primära är att förbättra besluts- underlaget för rätten. Eftersom gäldenären i regel fyllt i ansöknings- handlingen utan någon juridisk hjälp, har det ansetts nödvändigt att muntligen låta gäldenären komplettera och förklara innehållet i denna. För det fall beslut fattas om att inleda ett skuldsanerings- ärende har det även ansetts angeläget att vid sammanträdet kunna orientera gäldenären om den fortsatta handläggningen. Om rätten fattar beslut om att inleda ett skuldsaneringsför- farande skall detta genast kungöras (§ 208 DKL). Rätten skickar en kopia av kungörelsen till de kända borgenärerna. I kungörelsen som införs i Statstidende (en motsvarighet till Post- och ) anmodas var och en som har fordringar eller andra krav mot gäldenären att anmäla detta till rätten från kungörandet. I samband med beslutet om att inleda skuldsaneringsförfarandet utses nästan undantagslöst en medhjälpare som under rättens till- syn har att utföra flertalet av de arbetsuppgifter som rätten annars haft att fullgöra till följd av skuldsaneringsbeslutet. Medhjälparen företräder således varken gäldenären eller borgenärerna utan skall vara neutral. Denne är vanligen en inom domstolens domkrets verk- sam advokat med vana att handlägga denna typ av ärenden (§ 219 DKL). Skifteretten skall göra en sammanställning över gäldenärens till- gångar och skulder. Det skall vidare utarbetas en redogörelse för de viktigaste orsakerna till gäldenärens ekonomiska situation. I praktiken är det rättens medhjälpare som utarbetar en ekonomisk statusöver- sikt och redogörelse för insolvensorsaken samt vägleder gäldenären under ärendets handläggning. Under utredningens gång kan rätten när som helst fatta beslut om att vägra skuldsanering om det med hänsyn till inhämtade upp- gifter bedöms vara utsiktslöst att ett skuldsaneringsbeslut kan komma att meddelas. Rätten kan vägra skuldsanering även på den grunden att gäldenären inte lojalt medverkar genom att lämna erforderliga uppgifter (§ 212 DKL). Sedan rätten inhämtat de upplysningar i ärendet som anses nöd- vändigt fastställs en frist inom vilken gäldenären har att inkomma med sitt skuldsaneringsförslag med en plan för avveckling av rest- skulden (§ 213 DKL). I praktiken är det rättens medhjälpare som tillsammans med gäldenären upprättar ett förslag till skuldsanering. I förslaget anges bl.a. nedsättningsprocenten och hur mycket gäldenären skall betala till ett särskilt bankkonto. När gäldenären inkommit med skuldsaneringsförslaget kallas han och samtliga borgenärer till ett sammanträde för behandling av förslaget (§ 214 DKL). Kallelsen kungörs även i Statstidende. För gäldenären krävs personlig inställelse vid sammanträdet. Uteblir han utan laga förfall medför det att hans ansökan avslås (§ 212 DKL). Vid sammanträdet genomgås gäldenärens förslag och de inhämtade uppgifterna. Borgenärerna bereds tillfälle att uttala sig om förslaget och har även möjlighet att ställa frågor till gäldenären (§ 215 DKL), men få borgenärer brukar infinna sig till samman- trädena. I samband med sammanträdets avslutande eller vid en senare an- given tidpunkt tar rätten ställning till om skuldsanering skall beviljas. Ett skuldsaneringsbeslut som helt eller delvis tillmötesgår gälde- nären skall innehålla uppgift om vilken del av gäldenärens skulder som berörs av beslutet och uppgift om den procentsats vartill skulderna skall sättas ned. Om gäldenären medges anstånd med betalning av återstående skuldbelopp, skall av beslutet framgå även anståndsperiodens längd samt storleken av och förfallotiden för de olika beloppen (§ 216 DKL). Ett lagakraftvunnet beslut om skuldsanering kan under vissa speciella omständigheter återupptas och omprövas. En begäran härom kan initieras av såväl gäldenären som någon borgenär. Om ett beslut om skuldsanering innehåller en avbetalningsplan finns det i beslutet intaget en anvisning om att ett visst månatligt belopp skall sättas in på ett konto i en bank. Rättens medhjälpare tillställer banken en fördelningslista av vilken det framgår vilket belopp varje borgenär skall erhålla. fördelas sedan de insatta medlen bland de berättigade borgenärerna. Banken är berättigad till ersättning för sin hantering av kontot. Denna ersättning skall erläggas av gäldenären, som i gengäld till- godogörs ränta på behållningen. Det är emellertid vanligt att kontot görs räntelöst och att gäldenären som kompensation befrias från hanteringsavgiften. Eftersom räntorna är låga tar dock bankerna ut en administrationsavgift. Avgiften uppgår till cirka 500 dkr och tas alltid upp som en post i fördelnings- listan. Bankerna har ingen laglig skyldighet att tillhandahålla sådana s.k. uppsamlingskonton, men i praktiken gör de det alltid. Kontot bygger på ett civilrättsligt avtal mellan gäldenären och banken. Exempel på ett sådant avtal finns i bilaga 2. Gäldenären, som har fullständig dispositionsrätt över kontot, ansvarar själv för att han sköter inbetalningarna. Banken har ingen skyldighet att underrätta fordringsägarna om gäldenären inte betalar enligt planen. Fordrings- ägarna får således inte veta om gäldenären missköter betalningarna förrän i samband med den årliga fördelningen. Enligt vad utred- ningen erfarit har detta förfarande fungerat väl. 4.2.4Några erfarenheter från Sø- og Handelsretten i Vid Sø- og Handelsretten är den normala handläggningstiden för ett ärende om skuldsanering . Den angivna tiden motsvarar vanligtvis den faktiska totala tidsåtgången eftersom beslut i ärenden om skuldsanering sällan överklagas. Vid Sø- og Handelsretten fördelar man uppdragen som rättens medhjälpare mellan sex advokater. Man anser att det underlättar handläggningen att uppdragen fördelas på ett begränsat antal advokater eftersom dessa då får fler uppdrag och blir specialiserade på denna typ av ärenden. Varje advokat har cirka femton till tjugo skuldsaneringsärenden under handläggning . Medhjälparen gör vanligtvis ett hembesök hos gäldenären. Syftet med besöket är framförallt att få en bild av gäldenärens ekonomiska och sociala situation. Besöket tar cirka en . hjälparen skriver alltid till de sociala myndigheterna och skatte- förvaltningen för att få information om gäldenärens inkomster m.m. Om medhjälparen under handläggningen får misstankar om att gäldenären undanhåller viktig information anmäler denne det till rätten, som då kallar till sammanträde. Ett konto öppnas efter inledandebeslutet En av medhjälparens första åtgärder är att öppna ett konto för gäldenären och uppmana denne att sätta in sitt betalningsutrymme på kontot . Efter det att gäldenären beviljats skuld- sanering överförs de sparade pengarna till uppsamlingskontot. Den tid som gäldenären har sparat pengar räknas av från den femåriga betalningsperioden, vilket innebär att den beslutade betalnings- perioden aldrig överstiger . Om gäldenären får avslag på ansökan betalas pengarna tillbaka till honom. I pågår en översyn av skuldsaneringslag- stiftningen. har gett – ett rådgivande organ till ministeriet – uppgiften att gå igenom konkurslovens regler om skuldsanering och se över behovet av att förenkla och effek- tivisera handläggningen av skuldsaneringsärenden. I uppdrag ingår att komma med förslag till lagändringar. började mängden problem i med över- skuldsatta personer stiga avsevärt. Den utvecklingen ledde till lagen om skuldsanering för privatpersoner (FLSP), som trädde i kraft . Enligt den finska lagen kan en fysisk person, som har drabbats av skuldproblem, få hjälp med sin ekonomiska situation. Domstolen fastställer ett betalningsprogram som motsvarar gäldenärens betal- ningsförmåga. Den genomsnittliga handläggningstiden för ett skuld- saneringsärende är cirka . –1996 kom det in cirka 10 000–14 000 ansökning- ar . Antalet ansökningar har minskat och uppgår nu till cirka 3 000 . Innan gäldenären ansöker om skuldsanering skall denne utreda möjligheterna att ingå förlikning med borgenärerna i syfte att rätta till sin ekonomiska situation (11 § FLSP). Utredningen har dock erfarit att detta krav i princip inte beaktas i den praktiska tillämp- ningen. Vid har kravet numera begränsats till en uppgift från gäldenären att han haft telefonkontakt med den störste fordringsägaren. När en ansökan kommer in till tingsrätten får åtminstone de största borgenärerna tillfälle att yttra sig skriftligt huruvida förut- sättningarna för skuldsanering är uppfyllda (52 § FLSP). Tings- rätten har möjlighet att kalla till muntlig förhandling dit sökanden och de borgenärer som motsatt sig ansökan kallas för att närvara personligen. När tingsrätten hört borgenärerna och undersökt vilka förutsätt- ningar och hinder det finns för skuldsanering, kan tingsrätten antingen avslå ansökan eller besluta om att inleda skuldsanering (54 § FLSP). Efter inledandebeslutet utser tingsrätten i allmänhet en opartisk utredare. Gäldenären står själv för utredarens arvode upp till ett visst belopp. Den utsedde utredaren har som uppgift att upprätta ett förslag till betalningsprogram. Om ingen utredare har förordnats upprättar gäldenären i regel förslag till betalningsprogram med hjälp av en ekonomi- och skuldrådgivare. Alla parter bereds sedan tillfälle att yttra sig skriftligen över förslaget till betalningsprogram. Därefter lämnas förslaget till betalningsprogram in hos tingsrätten för fastställande. Om tingsrätten godkänner utredarens förslag fastställs betalnings- programmet (38 § FLSP). Det andra alternativet är att betalningspro- grammet återförvisas till utredaren eller gäldenären för ny beredning (58 § FLSP). 4.3.3Kommunal ekonomi- och skuldrådgivning Enligt uppgift från det finska har flertalet av de gäldenärer som ansöker om skuldsanering först vänt sig till en ekonomi- och skuldrådgivare. Vid uppskattar man exempelvis att av de gäldenärer som ansöker om skuldsanering vid tingsrätten har fått råd och hjälp av en rådgivare. Rådgivarna hjälper till med att kartlägga gäldenärens ekonomiska situation, förhandla med borgenärerna och avtala om hur och med vilken tidsplan skulderna kan ordnas upp. De hjälper också till med att göra upp och granska ett betalningsprogram eller att göra en ansökan om skuldsanering hos domstol samt att ansöka om betal- ningsfria månader vid utmätning. Rådgivningen är avgiftsfri och baserar sig på lagen om ekonomisk rådgivning och skuldrådgivning (713/2000). Målsättningen är att det bör finnas en ekonomi- och skuldrådgivare per 53 000 invånare. infördes en bestämmelse i FLSP om tilläggsprestations- skyldighet. Bestämmelsen innebär en skyldighet för gäldenären att betala mer av sina skulder än vad som föreskrivits i betalnings- programmet i de fall dennes inkomster ökar väsentligt (35 a § FLSP). Betalningsprogrammet skall innehålla bestämmelser om grunder- na för tilläggsprestationsskyldighet och hur sådan skyldighet skall fullgöras. I betalningsprogrammet kan bestämmas varje borgenärs andel av den totala tilläggsprestationen. Gäldenären blir tilläggsprestationsskyldig om han får ett arv, en gåva eller någon annan prestation av engångsnatur, vars belopp en- samt eller tillsammans med andra prestationer överstiger . Den del som överstiger skall gäldenären betala till borge- närerna. Gäldenären blir vidare tilläggsprestationsskyldig om inkomster- na under ett kalenderår ökar så att de med över- stiger de inkomster som har antecknats i betalningsprogrammet som gäldenärens inkomster. Två tredjedelar av det belopp med vilket ökningen överstiger skall gäldenären betala till sina borgenärer, dock inte det belopp som gäldenären nödvändigt har behövt till utgifter för inkomstens förvärvande eller sina övriga utgifter. Betalningsskyldighet som baserar sig på en prestation av engångs- natur skall fullgöras efter det att gäldenären fick medlen i sin besittning. I övrigt skall tilläggspresationsskyldigheten fullgöras av det följande kalenderåret. Betalningstidpunkten kan bestämmas till att vara annan. När betalningsprogrammet har löpt ut kan tingsrätten på ansökan av en borgenär fastställa och påföra beloppet av den tilläggspresta- tion som skall erläggas till en borgenär (61 a § FLSP). Den norska lagen, Lov om frivillig og tvungen gjeldsordning för privatpersoner (gjeldsordningsloven) har funnits . En fysisk person kan efter ansökan erhålla skuldsanering om han är varaktigt ur stånd att infria sina förpliktelser, om det inte kan uppfattas som stötande bland andra gäldenärer eller hos allmän- heten i övrigt och om han kan visa att han försökt nå en uppgörelse på egen hand med sina borgenärer. Det norska skuldsaneringsförfarandet består liksom det svenska av flera steg. I ett första steg skall gäldenären själv försöka att nå en frivillig överenskommelse med sina fordringsägare. I ett andra steg ansöker gäldenären om skuldsanering hos namsmannen; motsvarig- heten till kronofogdmyndigheten. Om borgenärerna inte accepterar att gäldenären får skuldsanering kan tingretten (motsvaras i av tingsrätten) i ett tredje steg besluta om tvingande skuldsanering. bestod det norska förfarandet av fyra steg. kom emellertid vissa lagändringar För förfarandet innebär lagändringarna att detta begränsades till tre steg genom att pröv- ningen om skuldsanering skall inledas flyttades över från tingretten till namsmannen. 5Steg 1 – Kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning Utredningens bedömning: Lagstiftarens mål om att de flesta skuldsaneringar skulle lösas redan i det första steget genom det s.k. egenförsöket har inte uppnåtts. Utredningens undersök- ningar har i stället visat, att förutsättningarna för en stor andel gäldenärer att nå en frivillig överenskommelse med sina borge- närer i det första steget varit mycket begränsade. I utredningens uppdrag ingår att undersöka hur skuldsanerings- lagen har tillämpats i praktiken och att göra en bedömning av om regleringen i olika avseenden fungerat som avsågs. Utvärderingen skall i första hand omfatta förfarandet. I detta kapitel redovisar utredningen sina undersökningar av hur skuldsaneringsförfarandets första steg har tillämpats i praktiken och sin bedömning av om det har fungerat i enlighet med lagstiftarens intentioner. I de två nästkommande kapitlen redovisar utredningen sina undersökningar av tillämpningen i de två andra stegen. 5.2Närmare om Steg 1 Som utredningen har redogjort för i avsnitt 2.5 består skuldsane- ringsförfarandet av tre steg. Bakgrunden till denna utformning var de syften som lagstiftaren ville uppnå med ett lagreglerat skuld- saneringsförfarande. Dessa syften var att förfarandet skulle vara rehabiliterande, preventivt och gynna borgenärskollektivet. För att uppnå dessa syften betonades i lagens förarbeten vikten av att för- farandet genomgående borde bygga på gäldenärens eget agerande Steg 1 – Kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning och att det var gäldenären själv som aktivt borde ta initiativ till att lösa sina ekonomiska problem.