sou · GSB374d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I kommitténs direktiv fastslås att uppdraget främst är att lämna förslag till – utifrån förarbeten och en kartläggning av praxis – hur förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl, arbets- tillstånd samt visering skall preciseras i lag, och vi menar att det inom ramen för detta mycket väl ryms att precisera paragrafen för uppehållstillstånd av humanitära skäl på det sätt vi föreslår. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna av detta förslag är det vår uppfattning att det är viktigt att asylprövningen kan ske såväl rätts- säkert som utan dröjsmål, eftersom det håller kostnaderna nere. Den som får sitt ärende prövat på ett rättssäkert sätt kommer enligt vår bedömning mer sällan att överklaga eller inlämna nya Reservationer och särskilda yttranden ansökningar än den som själv fått möjlighet att framföra sina skäl inför en domstol. Vår bedömning är att den av oss föreslagna for- muleringen kommer att innebära att det blir något fler som kom- mer att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl i , och att det också innebär en viss följdinvandring. Vi menar dock att de ökade kostnader som detta medför skall ses i beaktande av det faktum att i en rättssäker asylprocess färre personer kommer att ha anledning att överklaga eller inlämna nya ansökningar om asyl. Dessutom kommer en del av de personer som får uppehålls- tillstånd av humanitära skäl efter en ofta utdragen process att kunna beviljas detta tidigare. Med en ny process och tidigare bifall i vissa ärenden kommer kostnaderna i mottagningssystemet att minska, vilket uppväger de ökade kostnaderna för något fler beviljade ansökningar. Den av oss föreslagna lagändringar innebär att följdändringar i förarbetena till lagrummet skulle behöva göras. Vår uppfattning är att risken för självmord hos den som ansöker om asyl bör ges en större tyngd i den sammanvägda bedömningen och inte skall behöva kopplas till en allvarlig psykisk sjukdom för att ge rätt till uppehållstillstånd av humanitära skäl. Upplevd rädsla kan leda till självmord oavsett hur välgrundad fruktan är, och lagstiftarens avsikt måste vara att människoliv inte skall gå förlorade. Självmordsrisk, som dokumenterats av specialist i psykiatri, skall även i fortsättningen i enlighet med uttalandena i prop. 1988/89:86 s. 149 utgöra humanitärt skäl för uppehållstill- stånd. Om det inte rör sig om allvarlig psykisk sjukdom eller annat liknande tillstånd får dessa fall hänföras till den sammanvägda bedömningen och bör där ges stor tyngd. När det gäller frågan om kostnadskonsekvenser innebär vårt för- slag att självmordsrisk ges en större tyngd i bedömningen av skälen till uppehållstillstånd av humanitära skäl än . Vår bedömning är att den föreslagna formuleringen kommer att innebära att det blir något fler som kommer att beviljas uppehållstillstånd av humani- tära skäl i på grund av självmordsrisk, och att det också innebär en viss följdinvandring. Vi menar dock att de något ökade kostnader som detta medför skall ses i beaktande av det faktum att Reservationer och särskilda yttranden i en rättssäker asylprocess färre personer kommer att ha anledning att överklaga eller inlämna nya ansökningar om asyl. Det är vidare värt att notera att kostnaderna för vård av asylsökande som är suicidala avsevärt skulle kunna minska om dessa personers själv- mordsbenägenhet gavs större tyngd i prövningen av rätten till uppehållstillstånd av humanitära skäl. Särskilt yttrande av ledamoten () Jag har tillsammans med företrädare för andra partier avlämnat ett antal reservationer till detta betänkande. I detta särskilda yttrande har jag för avsikt att kortfattat placera kommitténs arbete i ett sammanhang och kommentera en del övriga delar av förslag och texter. I det följande delger jag en del uppfattningar som lika väl kunnat vara reservationer, men för helhetens skull har jag valt for- men av ett särskilt yttrande. Min uppfattning är att kommittén i första hand haft uppgiften att kodifiera en alltför restriktiv praxis, som skapats av lagstiftare men i första hand av myndigheterna som utvecklat denna i strid med lagstiftarens intentioner och gällande rätt. Möjligheterna för kom- mittén att komma fram med förslag om en mindre restriktiv håll- ning har ständigt bemötts med två argument, båda tjänande syftet att behålla den mycket restriktiva politiken; dels får kommittén bara syssla med en kodifiering av nuvarande praxis och dels får inget som föreslås kosta några ytterligare pengar. Arbetet har också präglats av regeringens bakomliggande önskan att förhala den samfällt beslutade nedläggningen av . Det är exempelvis högst anmärkningsvärt att kommitténs upp- drag begränsats till att bara beröra humanitära skäl, eftersom denna grund för uppehållstillstånd är tätt sammanknuten med konven- tionsskäl och övriga skyddsgrunder. Som det anges i betänkandet är andelen som får uppehållstillstånd på flyktingkonventionens grund eller som skyddsbehövande i övrigt ur ett internationellt perspektiv mycket liten i . I stället får många av dem som trots allt får stanna göra det av humanitära skäl, vilket ger ett sämre skydd och dessutom intryck av att de får stanna på andra grunder Reservationer och särskilda yttranden än att de är i behov av skydd undan förföljelse. Min uppfattning är att en stor del av dem som beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl i stället förmodligen borde få stanna på konven- tionsgrund eller som skyddsbehövande i övrigt. Men det har kom- mittén genom direktivens utformning varit förhindrad att överväga eller kommentera. Arbetet i kommittén har dragits med flera väsentliga problem. Sek- retariatet borde redan från början varit bättre bemannat och kom- mittén borde ha haft större möjligheter att utöka sekretariatets storlek då arbetsbördan visade sig större än vad som mäktades med inom ordinarie tidsplan. Under de arbetsformer som rått har det i bästa fall fungerat, men inte alls tillfredsställande effektivt. Under ett av kommitténs första möten föreslog jag, bland annat för att tillgodose det som i direktiven formulerats en kartläggning av praxis, att kommitténs skulle ta kontakt med vetenskaplig expertis. Mitt förslag gick ut på att en jämförande studie skulle göras för att söka klarlägga om praxis förändrats eller inte. Vid flera på varandra följande möten fick jag lyfta denna fråga för att finna att kommitténs majoritet inte ansåg sig ha tid att genomföra en sådan studie samt att det i all fall delvis låg utanför direktiven. Hade en sådan vetenskaplig studie genomförts hade det enligt min mening varit ett mycket värdefullt bidrag till den allmänna debatten, men också en viktig del av kom- mitténs arbete. I det följande vill jag kommentera några av de föreslag som kom- mittén framlägger och ge min bild av vad de innebär samt presen- tera en del alternativ. En särskild barnparagraf införs nu i utlänningslagen av en enig kommitté, vilket jag välkomnar. Självfallet måste det också upp- fattas som en kritik av att den övergripande formulering som åter- Reservationer och särskilda yttranden finns i portalparagrafen inte fått avsett genomslag, utan nu måste förtydligas. Det är bra att kommittén kunnat komma framåt på denna punkt, vilket för övrigt visar att det trots allt varit möjligt att ge positiva bidrag, om bara den politiska viljan funnits. Jag vill i detta sammanhang bara nämna också det faktum att samtliga partier varit överens om att detta bör ge en större möj- lighet för barn att få stanna än vad fallet är. Särskilt/synnerligen ömmande omständigheter I en reservation tillsammans med företrädare för fyra andra partier har jag föreslagit att kommittén borde ha valt begreppet särskilt ömmande omständigheter i stället för som majoriteten nu valt synnerligen ömmande omständigheter för att ett uppehållstill- stånd av humanitära skäl bör beviljas. Jag finner det som ett tra- giskt exempel på hur kommitténs majoritet inte velat se till indivi- derna i den verklighet lagstiftningen är tänkt att hantera när man valt en så restriktiv hållning som denna. Det faktum att begreppet humanitära skäl även kommer att avse något annat än vanligt språkbruk befästs härmed i lag. Också beträffande denna fråga har en gemensam reservation fogats till betänkandet av flera partier, och jag vill bara något utveckla mina bakomliggande argument. Betydelsen av att det föreligger risk för självmord vid verkställighet av ett avvisningsbeslut behandlas i propositionen till ny utlänningslag /89:86 s.149. Där uttalas beträffande självmordsrisk att en sådan skall anses utgöra synner- liga skäl av humanitär art för bifall till en ny ansökan om uppe- hållstillstånd efter ett tidigare lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Detta innebär självfallet att självmordsrisk också utgör ett tillräck- ligt skäl för bifall till en ansökan om uppehållstillstånd på humani- tära skäl i grundärendet. Detta är förarbete till gällande rätt. I strid med detta har utvecklat en praxis som går ut på att självmordsrisk måste kunna kopplas till en allvarlig psykisk störning eller annat liknande psykiskt tillstånd som påvi- sats i en psykiatrisk utredning för att utgöra grund för bifall till uppehållstillstånd på humanitära grunder. Reservationer och särskilda yttranden den skärpt sin praxis ytterligare, numera förekommer det att man avslår ansökningar även när dessa av nämnden uppställda tilläggs- kriterier är uppfyllda. Kommitténs majoritet hävdar att man i övriga fall – när själv- destruktiva handlingar eller uttalanden mer är uttryck för despera- tion eller förtvivlan efter avvisnings- eller utvisningsbesked – inte bedömer att de ensamma kan leda till bifall på humanitära skäl, men att de däremot kan få betydelse vid en sammanvägd bedömning. Detta är en falsk beskrivning av praxis, i själva verket tillmäts självmordsrisk utan koppling till allvarlig psykisk störning eller lik- nande tillstånd så gott som aldrig någon betydelse för frågan om uppehållstillstånd. Professor har i ett yttrande , avgivet i egenskap av vetenskapliga råd i allmän psykiatri, förklarat att: Självmord är både rimligt och normalt för vissa personer i skräck- situationer där dessutom av ovisshet och psykisk smärta har underminerat den själsliga motståndskraften. Slutligen kan en person med viss konstitution och personlighetsmässig vulnerabilitet i en svår krissituation som präglas av hot och förlust, melankoliseras utan att detta kan dokumenteras som ett habituellt psykopatologiskt mönster. erinrade också om erfarenheter av genomförda studier vid baltutlämningen liksom vid . Vid dessa reaktioner på en förtvivlad situation har det veterligt aldrig talats om någon psykisk sjukdom. Kön och sexuell läggning Förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning är utredd i sär- skild ordning genom SOU 2004:31. I detta sammanhang är det dock värt att notera att flera av de fall som redogörs för i det betänkande detta yttrande fogas till enligt min uppfattning är att hänföra till förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning och inte humanitära skäl såsom social utstötning eller dylikt. Det är vidare upprörande att medieuppmärksamhet i alltjämt tycks vara nödvändig för många som riskerar förföljelse på grund av sexuell läggning i sitt hemland. Kommittén har, som tidigare nämnts, här genom majoritetens tolkning av direktiven varit för- hindrad att gå vidare i denna fråga. Reservationer och särskilda yttranden Myndigheternas skärpning av praxis I betänkande redovisas från den hearing kommittén ordnade att de då närvarande bedömde att en skärpning av praxis har skett sedan utlänningslagens tillkomst, främst genom regeringsbeslut och förordningar. Min uppfattning, vilken delades av flera närvarande flyktingorganisationer och personer med stor kunskap på området, är att också myndigheterna själva medverkat till en förskjuten praxis i mer restriktiv riktning. Det är också ett av skälen till att det finns svårigheter att enbart genom förändrad lag- stiftning komma åt den restriktiva praxis som utvecklats. Särskilt yttrande av ledamöterna (), (), (), (), () och () , liberalerna, , och har i röstat igenom en reservation inne- hållande krav på att moderniserade regler för arbetskraftsinvand- ring skall tas fram. En sådan utredning har också, sent om sider, tillsatts av regeringen. Eftersom syftet med arbetet i av utlän- ningslagstiftningen har varit att snabbt anpassa utlänningslagen för en ny instansordning, har tiden inte funnits att invänta resultatet från utredningen om arbetskraftsinvandring. Enligt vår uppfattning är det ytterst angeläget att den nya instansordningen snabbt kom- mer på plats. Mot bakgrund härav finns det i nuvarande situation inget annat val än att låta utlänningslagen, också på detta område, utformas i enlighet med nu gällande restriktiva regler, för att fungera i en ny instansordning. Så snart nya förslag presenterats bör utlänningslagen dock ändras för att modernisera reglerna för arbetskraftsinvandring. Invandring är i grunden en stor tillgång för ett land, givet att förutsättningarna för att ta tillvara möjligheter för mänsklig utveckling och ökat välstånd är tillräckligt goda. Det finns starka skäl – både ekonomiska och mänskliga – att skapa regler som möjliggör vidgad arbetskraftsinvandring till . Dagens regelsystem medger endast en mycket begränsad invandring av främst utländska experter. Reservationer och särskilda yttranden I en globaliserad ekonomi är det naturligt att människor kan röra sig över nationsgränser och bygga sig en ny framtid i ett annat land än födelselandet. kommer att behöva fler som arbetar för att klara framtidens välfärd och tillväxt. I råder redan par- tiell arbetskraftsbrist, som en mycket stor andel människor är arbetslösa, sjukskrivna eller sjukpensionerade. Ökat välstånd bygger på att fler arbetar och att det arbete som utförs innehåller mer och mer kunskap. har givit regeringen i uppdrag att mot bakgrund av hittillsvarande erfarenheter låta utreda hur ett vidgat regelverk för arbetskraftsinvandring skall se ut. I detta uppdrag ingår att se över hur socialförsäkringar, sociala förmåner och arbetsrätt skall utfor- mas. Anställningsvillkoren för arbetskraftsinvandrare får inte vara sämre än vad som gäller för svensk arbetskraft. Sambandet med asylrätten bör enligt vår mening också studeras, så att den inte urholkas. Ett EU-perspektiv bör finnas i kommit- téns arbete, liksom frågan om hur reglerna för visum skall fungera tillsammans med moderna regler för arbetskraftsinvandring. Särskilt yttrande av ledamöterna () och () Rättssäkerheten i samband med asylprövning styrs av hur Utlän- ningslagen och instansordningen för utlänningsärenden ser ut och fungerar tillsammans, dvs. lagen och hur lagen tillämpas. Lag och instansordning måste vara avpassade för varandra. har sagt att skall avskaf- fas och att i stället förvaltningsdomstolar skall fatta beslut när asyl- ärenden överklagas från . Samtliga par- tier har uttalat att förhandlingen vid överklagande i utlännings- ärende skall ske mellan jämställda parter och med ökade möjlig- heter till muntlig förhandling. Regeringens försök att omsätta önskemål om en ny instansordning i verklighet havererade i Lagrådet. Lag- rådets huvudkritik var att utlänningslagen och den föreslagna instansordningen då inte var avpassade för varandra. Vi moderater krävde därför en översyn av utlänningslagen, för att anpassa den för tillämpning i en ny instansordning. Reservationer och särskilda yttranden terade statsrådet detta. Men först ett drygt halvår senare, , kom kommitténs arbete igång. av utlänningslagstiftningen skulle enligt direktiven vara färdig , för att inte den nya instansordningen för asylärenden skulle försenas. Halva tiden som stod till förfogande för att se över utlänningslagen förflöt alltså utan att den parlamentariska kommittén kom igång med sitt arbete. Ansvaret för detta bar regeringen, som inte klarade att ta fram direktiv och bemanna utredningen . underströk att risken fanns att av utlänningslagstiftningen inte skulle få tillräcklig tid till fördjupning och eftertanke, alternativt att den nya instansordningen för asylärenden starkt skulle försenas. Det var knappast en idealisk förutsättning att se över utlänningslagen inom loppet av . var det även för kommittén uppenbart att man inte skulle förmå färdigställa sitt arbete inom den avsatta tiden. I det läget hemställde vi moderater att ordföranden hos regeringen skulle begära personell förstärkning av kansliet och att betänkandet skulle få delas i två delar, för att en ny instansordning inte skulle försenas. Regeringen medgav inte detta, vilket fått till följd att kommitténs arbete försenats . Det är vår uppfattning att kommittén från början skulle ha givits mer tid och fått större personella resurser till sitt förfogande, för att säkerställa förslagens kvalitet. En förutsättning för att det skulle vara möjligt att fullgöra kom- mitténs uppdrag inom rimlig tid var att dess arbete koncentrerades på att förändra utlänningslagen för att göra den möjlig att tillämpa i en ny instansordning. Detta var också kommitténs huvudsakliga uppgift enligt direktiven. Konsekvensen av det är i sin tur, att övriga innehållsmässiga förändringar av utlänningslagen som par- tierna önskar av andra skäl än övergången till ny instansordning måst lämnas utanför just denna utredning. Reservationer och särskilda yttranden Som vi moderater lyfte fram redan innan kommittén tillsattes utgör portalparagrafen om barn och humanitära skäl ett undantag. Där har funnits särskilda skäl för en förändring; en syn det inom kommittén visat sig råda enighet kring. I övrigt är det beklagansvärt att regeringen tvärtemot modera- ternas önskemål valt att gå fram med särförslag, t.ex. gällande borttagande av nya ansökningar, i stället för att låta det ingå i en samlad översyn av utlänningslagen. Vidare är det olyckligt att regeringen fortfarande låter , kommittén, och allmänheten sväva i ovisshet om hur den avser att den nya instansordningen skall utformas. Därför har det inte möj- ligt att fullt ut avpassa utlänningslag och instansordning för var- andra. Detta arbete får därmed slutgiltigt göras i . Regeringens förfarande har inte bidragit till den helhets- syn, med en väl avvägd och sammanhållen lagstiftning och en rätts- säker instansordning, som detta rättsområde så väl behöver. Det som benämns som humanitära skäl i utlänningslagens mening är i stor utsträckning skäl uppkomna eller fördjupade i , inte minst på grund av långa väntetider och brister i dagens lag och instansordning. Det handlar om livshotande sjukdom, lång väntetid eller verkställighetshinder för avvisning på det sätt som kommittén redovisar i betänkandet. Det är fråga om skäl av per- sonlig art. Härutöver finns vad som kallas politisk-humanitära skäl, som rör situationen i ursprungslandet och inte annat än vid en sammanvägning av skäl är kopplade till personens hälsa eller anknytning till . Vi anser att regeringen bör pröva lämplig- heten av att överföra politisk-humanitära skäl till övriga skydds- grunder i utlänningslagen. Antalet uppehållstillstånd av humanitära skäl kommer förmod- ligen att minska , eftersom uppehållstillstånd på denna grund ofta medges på grund av en ny ansökan om uppehållstill- stånd. Regeringen vill ta bort möjligheten till ny ansökan. Mode- raterna har flaggat för att detta bör ske först i samband med att en ny instansordning införs. Rättssäkerheten för de asylsökande och allmänhetens tilltro till ordningen kommer då att stärkas. Reservationer och särskilda yttranden av en möjlighet till ny ansökan om uppehållstillstånd minskar där- med. I kommittén har en minoritet framfört ståndpunkten att det rekvisit som ställs upp i lagtexten för att humanitära skäl skall anses föreligga, dvs. synnerligen ömmande omständigheter, skall ersättas med särskilt ömmande omständigheter. Kommitténs experter och sakkunniga har entydigt redovisat att synnerligen ömmande omständigheter är det som bäst beskriver innebörden av dagens praxis och förarbeten. I ett dokument som redovisades vid kommitténs sista samman- träde anför minoriteten: Någon förändring i förhållande till vad som redan gäller är inte avsedd, annat än den meningen att begreppet särskilt ömmande omständig- heter ger utrymme för en något mindre restriktiv bedömning än dagens praxis samt vidare att ett klargörande görs av att självmordsrisk inte, som utvecklat praxis, nödvändigtvis behöver vara kopplat till allvarlig psykisk sjukdom för att utgöra grund för uppehållstillstånd. Uttalandet är motsägelsefullt. Antingen vill man åstadkomma en förändring med en annan lagtext, eller inte. Det har inte i kommit- tén redovisats vad den förändrade skrivningen är tänkt att uppnå. Minoriteten har inte angett vilka fall och situationer som den av majoriteten föreslagna skrivningen skulle lämna utanför och som avses inkluderas i den alternativa skrivningen. I stället har en all- mänt sänkt ribba angetts som målsättning. Vart denna då i stället skall läggas har inte beskrivits och inte heller de kostnader en för- ändring kan medföra. Frågan om självmordsrisk behandlas särskilt i majoritetstexten. Där framgår att självmordsrisk på grund av psykisk sjukdom i sig kan grunda uppehållstillstånd av humanitära skäl. Andra fall av självmordsrisk kan vägas in i den sammanvägda bedömningen av om humanitära skäl föreligger. Som vi ser det finns skäl att nämna att det alltjämt föreligger ett antal ännu olösta problem vid formandet av en ny instansordning för utlänningsärenden. Regeringen har ännu inte gått till botten med den svidande kritik som lagrådet, i sitt yttrande av , riktade mot det Reservationer och särskilda yttranden senast presenterade förslaget till instansordning. Lagrådet efterlyste en allsidig probleminventering och en analys av vilka brister det presenterade förslaget avsåg att åtgärda. Om någon sådan analys genomförts av regeringen har den i vart fall inte kommit till vår kännedom. Bland de problem som återstår att lösa återfinns formerna för praxisbildning. Lagrådet riktade skarp kritik mot den tidigare för- slagna ordningen, eftersom den instans som utsetts till prejudice- rande helt saknade förutsättningar för att fylla denna funktion. Eftersom regeringen inte presenterat några lösningar på de utpe- kade problemen eller något nytt konkret förslag om ny instansord- ning är det ännu oklart var och hur praxisbildning skall ske. Vidare noterar vi att en obalans mellan parterna riskerar att upp- stå då dels skall svara för att ta fram länder- underlag, dels för att avgöra ärenden som första instans. Därefter skall vid överklagande övergå till att vara en av två jämställda parter. Den sökandes ombud kan svårligen ha samma möjlighet att söka information i detta avseende. Förvaltningsdom- stol kan till skillnad från inte ha egen länder- kunskap. Domstolen är beroende av det underlag som framläggs för den. Det är av stor vikt för instansordningens förtroende hos allmänheten och sökande att länderunderlagen i betydande utsträckning är öppna och offentliga. Särskilt yttrande av ledamoten () Kommitténs uppdrag har varit att lagfästa det som redan nu enligt praxis och förarbeten gäller för en del av utlänningslagen. Andra närbesläktade områden har lagts i andra kommittéer vil- ket kan leda till gränsdragningsproblem då den samlade lagstift- ningen senare skall tillämpas i domstol. Särskilt gäller detta frågan om vem som ska räknas som flykting eller skyddsbehövande och vem som får stanna här av humanitära skäl. Reservationer och särskilda yttranden Det är min uppfattning att många som får stanna av humanitära skäl egentligen skulle haft uppehållstillstånd som flyk- tingar eller skyddsbehövande om praxis inte utvecklats i en så restriktiv riktning. Vidare är praxis vad gäller humanitära skäl också mycket restriktiv och processen för att nå dit mycket lång och kostnadskrävande, förutom allt lidande de enskilda individerna utsätts för.