sou · GSB3110d2 · 2005-01-01 00:00:00 — skatt, tull- och exekutionsväsendet (tullkontroll, bl.a. gräns- kontroll av sjötrafiken avseende varor samt sjöövervakning för att förebygga och beivra brott mot bestämmelserna om in- och utförsel inklusive narkotikasmuggling och annan varusmugg- ling), transportpolitik (sjötrafikövervakning och sjösäkerhetsarbete), livsmedelspolitik (fiskerikontroll), miljöpolitik (bl.a. åtgärder mot förorening från fartyg), 11 1 och 1 a §§ förordningen (1988:256) med instruktion för , Kustbevak- ningsinstruktionen. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar (miljö- räddning till sjöss och sjöräddning). leds av en generaldirektör.12 Centrala ledningen, som är verkschefens stab, består av avdelningar för räddningstjänst, sjöövervakning, personal och utbildning, teknik, ekonomi samt ett verkssekretariat. Sjöövervakningsavdelningens verksamhet omfattar myndighetens uppgifter nationellt och internationellt inom sjöövervaknings- tjänsten. Till sjöövervakningstjänsten hör övervakning av laglyd- naden jämte kontroll- och tillsynsverksamhet till havs, i kustvatt- nen samt i och . Med sjöövervakning avses främst brottsbekämpande övervakning av laglydnaden till sjöss med stöd av lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär över- vakning (LKP), lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugg- lingslagen) och lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (vattenföroreningslagen). Med kontroll- och tillsynsverksam- het avses i princip icke-brottsbekämpande uppgifter inom ramen för exempelvis utlännings-, tull- och tillträdeslagstiftningen liksom fiskeri- och fartygsäkerhetsregleringen. Sjöövervakningsavdelningen bedriver inte någon direkt operativ verksamhet utan svarar för beredning, planering, genomförande och tillämpning av den långsiktiga inriktning och utvecklingen med därtill hörande uppföljning och analys. Den operativa verksam- heten bedrivs inom regionerna. Det är också sjöövervakningsavdel- ningen som inom ansvarar för verksamheten vid det tillsammans med Polisen och etablerade centrumet för maritima underrättelser (Svenskt Maritimt Underrättelse- center – SMUC/– SMIC, se nedan). Vid avdelningen finns också den samordnande funktionen för myndighetens brottsutredningar och förundersökningar13 liksom uppgiften att vara sammanhållande funktion för kustbevakningsdatabasen. Inom myndigheten finns vidare fyra regionala ledningar, vilka vardera leds av en regionchef, samt en lokal organisation med 26 kuststationer. Myndigheten har även en rikstäckande flygverk- 123 § Kustbevakningsinstruktionen. 1311 kap. lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, vattenföroreningslagen. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. har fyra ledningscentraler som är bemannade dygnet om. Myndigheten är operativt inriktad med hög närvaro med fartyg till sjöss och flygplan och har därige- nom allmänt sett en hög beredskap. Verksamheten genomförs som målinriktad patrullering med fartyg och flyg. Viss del av verksam- heten bedrivs också genom landpatrullering med bil i kust- områden. Inom regioner sker också informations- och underrättel- seinhämtning och viss bearbetningen därav. Det geografiska verksamhetsområdet består av svenskt inre vatten, såvitt detta omfattar kustvatten och skärgårdsområden, och samt svenskt territorialhav och ekono- miska zon. får också vara verksam utanför den ekonomiska zonen inom ramen för EU-samarbetet och med stöd av förpliktelser som åtagit sig genom internationella överens- kommelser. har således ett samlat ansvar i frågor som rör myndighetsutövning till sjöss och svarar självständigt, men i nära samverkan med Polis och tulltjänstemän, för den svenska gränskontrollen till sjöss. Sjögränsen är för gränskontroll och inre utlänningskontroll alltid att anse som yttre gräns. Den polisiära och tullnära övervakningen till sjöss bedrivs integrerat med myndig- hetens övriga övervaknings-, tillsyns- och kontrolluppgifter. I sam- band med operativa inträde i har , såsom ansvarig för gränskontrollen till sjöss, prioriterat person- och varukontrollen. Inriktningen innefattar för- utom traditionell person- och varukontroll avseende personers in- och utresa och varurörelser även bekämpande av gränsöverskri- dande kriminalitet i vidare mening inom sitt ansvarsområde. Kust- bevakningen svarar också för inre utlänningskontroll till sjöss. ansvarar för den administrativa kontrollen av sjöfarten som mottagare av förhandsanmälningar från yrkessjöfar- ten (fiske- och handelsfartyg) och av anmälningar från fritidsbåts- trafiken. Vid myndigheten genomförs också den administrativa kontrollen av dessa anmälningar. Kontrollen innebär att samtliga fartyg som kommer till svenska orter från en utrikes ort eller, såvitt avser fiske- och fritidsfartyg, från en ort utanför Schengenstaterna skall anmäla sig till för administrativ kontroll av uppgifter om personer ombord.14 Alla anmälningar går till Kust- bevakningens kontaktpunkt vid Region , som också är mot- tagare av anmälningar avseende sjöfartsskydd (Swedish 14 5 kap. 12–14 §§ utlänningsförordningen (1989:547) Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. Guard Clearance). Där kontrolleras förhandsanmälan genom bl.a. kontroll av besättningslistan via sökning i SIS och nationella register. Där kontrolleras också sjöfartsskyddsanmälan, såvitt avser gränskontroll. Resultatet av kontrollerna sänds tillsammans med en analys därefter dels till ledningscentralen vid den region som ansvarar för den hamn till vilken fartyget anmält ankomst, dels till polismyndigheten där. Anmälan tillsammans med övriga kända uppgifter utgör underlag för en mer utförlig riskanalys som genomförs i samverkan mellan och berörd polismyndighet samt, i förekom- mande fall, . Utfallet av riskanalysen blir styrande för i vilken omfattning s.k. fysiska ombordkontroller eller s.k. verifie- ringar av besättningslistor, anses påkallade. Ombordkontroller görs på av de anmälda fartygen (mellan 30 000 och 35 000 fartyg, omfattande cirka 500 000 personer). Det är sällan man i samband med kontrollerna uppdagar illegal invandring. Det informationsunderlag som genereras av den administrativa kontrollen beträffande trafiken inom sjöterritoriet är av stort värde för den fortsatta underrättelsehanteringen, dels internt för myndighetens egen verksamhetsplanering, dels för övriga sam- verkande myndigheter, främst polismyndigheterna och . För kontroll av fiskefartygen har inriktningen varit att person- kontrollen ombord skall ske i samband med den landningskontroll som utförs inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Kontrollen av fritidsbåttrafiken genomförs främst genom övervak- ning och kontroll mellan gränsövergångsställena i gäst- och natur- hamnar, såväl med båt som med bil. omfattas även fritidsfartygen av en obligatorisk skyldighet att anmäla, när de kommer från ort utanför Schengenstat, vilket betyder att fritidsfartyg behandlas på i princip motsvarande sätt som handelsfartyg. Myndigheten bemannar inga gränsövergångsställen men vid behov genomförs, såväl på begäran av Polis kontroll vid ett gränsövergångsställe som utan sådan begäran, kontroller i anslut- ning till en hamn eller på en ort där ett gränsövergångsställe finns. För att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig gränskontroll har fått regeringens uppdrag (i regleringsbrev ), att i samråd med respektive i samarbete med utveckla system för riskanalys baserat på under- rättelser och brottsmisstankar som kan vara styrande för kontrollen av sjötrafiken. Detta uppdrag har, som redan framgått, bl.a. lett fram till att tillsammans med Polisen och har Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. inrättat ett gemensamt centrum för maritima underrättelser (Svenskt Maritimt Underrättelsecenter – SMUC/– SMIC). har också i övrigt utvecklat verksamheten mot ett mer riskanalysbaserat arbetssätt och har numera detta som grund inom fiskerikontrollen avseende främst genomförandet av EU:s gemensamma fiskeripolitik. Inom gräns- kontrollen är tillgången till underrättelser och information av vital betydelse för ett riskanalysbaserat arbetssätt, såväl avseende plane- ring av verksamheten som beslut om kontroll av ett visst objekt. organisation för underrättelse- och informa- tionsinhämtning är inriktad på att komplettera Polisens verksamhet på ett sådant sätt, att särskilda kompetens avseende sjötrafiken tillförs Polisens verksamhet, som får del av information av betydelse för sin verk- samhet. En annan viktig del av sjöövervakningsverksamheten sker inom ramen för det numera väl etablerade gränsbevakningssamarbetet (BSBRCCC), som förutom består av gräns- och kustbevak- ningsmyndigheterna i, , , , , , , , och . I samarbetet ingår även andra myndigheter som svarar för kontroll av laglydnaden. BSBRCCC har som syfte att begränsa illegal invandring och bekämpa gränsöver- skridande brottslighet. Finska Gränsbevakningsväsendet administre- rar inom ramen för samarbetet även databasen som bl.a. innehåller underrättelser avseende fartyg. Inom ramen för internationell samverkan medverkar Kustbevak- ningen i övrigt även i verksamhet inom i Europol, , Inter- national () samt i Östersjösamarbetet (OPC). Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. är central förvaltningsmyndighet under utrikes- departementet för migrations- och medborgarskapsfrågor i den mån de inte skall prövas av annan myndighet.15 skall särskilt fullgöra de uppgifter som verket har enligt utlännings- lagstiftningen och medborgarskapslagstiftningen. svarar för överföring av organiserat uttagna flyktingar och för mottagande av asylsökande och vissa utlänningar med tidsbegrän- sade uppehållstillstånd samt, vad avser dessa, även boendet. Där- utöver skall verket fortlöpande bevaka att myndigheternas hand- läggning av frågor enligt utlännings- och medborgarskapslagstift- ningen är effektiv samt föra register och statistik över utlänningar i landet i den utsträckning det behövs för verksamheten.16 organisation är f.n. föremål för en omfattande förändring. Redovisningen nedan är den organisation som förelåg före . har till uppgift att ange mål och ramar för verksamheten och att följa upp och kontrollera att den drivs och utvecklas i rätt riktning. Huvudkontoret är uppdelat i sex olika enheter, personalenheten, ekonomienheten, praxisenheten, processtödsenheten och förvaltnings- och IT-enheten. Enheterna ger stöd och service till hela organisationen. Den dagliga verksamheten drivs och leds från fem olika regioner, Region , Region , , Region och Region . I varierande omfattning arbetar regionerna med till- stånds- och asylprövning, mottagande av asylsökande, förvar och återvändande, liksom stöd till den frivilliga återvandringen. Med- borgarskapsenheterna vid beslutar i medborgarskaps- ärenden. Visum skall enligt huvudregeln sökas på utlandsmyndighet i den sökandes hemland. Om utlandsmyndigheten är osäker på hur en ansökan om visum bör bedömas eller om praxis kan påverkas av 151 § förordningen (1988:429) med instruktion för , instruktion. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. beslutet, skall myndigheten lämna över ärendet till . Även uppehållstillstånd på grund av arbete, studier eller familje- anknytning söks på svensk ambassad eller konsulat. Huvudregeln är att sådana tillstånd skall ansökas från hemlandets ambassad. Det händer dock inte sällan att sådana ansökningar ges in till Migrations- verket i , då sökanden av någon anledning redan befinner sig här. Ett flertal familjeanknytningsärenden prövas också i samband med att en ansökan om asyl prövas, eftersom det inte är ovanligt att anknytningsskäl åberopas inom ramen för asylprocessen. Inom den regionala verksamheten finns i flertalet av regionerna en enhet – benämnd Transitenheten – som bl.a. tar upp asyl- ansökan och gör en initialutredning i samtliga ärenden samt hand- lägger de ärenden, där det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund, varför beslut vanligen kan fattas inom , s.k. korta ärenden. För att ett beslut om avvisning skall kunna verkställas, trots att beslutet inte har vunnit laga kraft (8 kap. 8 § utlänningslagen), förutsätts att beslut har fattats från dag för ansökan, om inte synnerliga skäl för verkställighet föreligger (se dock regeringens förslag i prop. 2003/04:59). Mot denna bakgrund är målsättningen att de korta ärendena skall hand- läggas inom nämnda tid. Om ärendet inte är ett snabbt ärende, dvs. beslut om omedelbar verkställighet anses inte kunna fattas, över- lämnas det till en asylenhet. Denna bedömning skall göras från ansökan om asyl. Inom handläggs också ärenden enligt Dublinförordningen (i förhållande till gäller fortfarande ), dvs. ansökningar om asyl som skall prövas av annan EU-stat eller ärenden som överlämnas till prövning i av sådan stat (se avsnitt 3.3). I vissa regioner finns en jourverksamhet. har denna, för- utom när det gäller enheten på , inskränkts till att vara verksam endast kontorstid, mot tidigare mellan och 24.00. Jourenheten på handlägger alla ärenden för hela utom kontorstid. Jourenheterna arbetar nära Polisen och ger Polisen stöd och service i arbetet med den illegala invandringen. Därutöver finns inom varje region en eller flera förvarsenheter. På förvarsenheterna placeras också utlänningar som efter beslut av Polisen tagits i förvar. Den vanligaste anledningen till beslut om förvar är att utlänningens asylansökan har avslagits och det finns skäl att anta, att denne kommer att hålla sig undan verkställighet. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. är ansvarig myndighet gentemot kommission i frågor som rör den europeiska flyktingfonden, vilken inrättats enligt rådets beslut /596/EG av om inrättande av en europeisk flyktingfond, och verket är också kontaktmyndighet i frågor som rör Eurodac (se avsnitt 3.3.2).17 6.3Gränskontroll och inre utlänningskontroll inom Polisen Polisen har huvudansvaret för gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen. har emellertid ett själv- ständigt ansvar av kontrollen till sjöss, medan endast är skyldig att medverka på Polisens begäran därom. (och vid medverkan) har härvid samma befogenheter som Polisen har enligt bestämmelserna i utlänningslagen, och i viss omfattning även andra polisiära befogenheter (se avsnitten 4.5 och 4.6). I detta avsnitt redovisas utredningens undersökningar av hur kontroll sker m.m. Även om utför i huvudsak all kontroll när den sker till sjöss, har utredningen koncentrerat redo- visningen till Polisens arbete. Delvis p.g.a. av ansvarsfördelningen mellan myndigheterna men också med tanke på att Polisen är den främsta brottsbekämpande myndigheten. 6.3.1Gränskontroll vid yttre gräns Som nämnts finns mer organiserade utlännings- eller gränsenheter endast i ett mindre antal polismyndigheter. Samtliga polismyndig- heter som har en yttre gräns har dock ordnat med personal för gränskontrollen. I huvudsak sköts in- och utresekontrollen vid yttre gräns av passkontrollanter, civil personal som är anställd vid en polismyndighet, men det förekommer också att polismän utför kontrollen. På de platser där tredjelandstrafik anländer mer sällan (endast ) finns normalt inga särskilt anställda passkontrollanter, utan kontrollen sköts där vanligen av ordnings- polisen. Som framgår nedan ansvarar för gränskontrollen i Stillerydshamnen i , men i övrigt finns inga tull- 17 1 § 7–8 p instruktion Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. tjänstemän eller kustbevakningstjänstemän placerade vid gräns- övergångsställena för att sköta personkontrollen. ansvarar dock i huvudsak för personkontrollen, såvitt avser handelsfartyg, fiskefartyg och fritidsbåtar. Såvitt utredningen kunnat finna fungerar den yttre gräns- kontrollen bra. Vid de flesta gränsövergångsställen finns passläsare och andra verktyg (exempelvis UV-belysning och lupp), för att kontrollera olika dokuments äkthet, men det har framkommit, att på några ställen saknas såväl passläsare som andra instrument för dokumentgranskning. Både vid ut- och inresa görs normalt en sök- ning i SIS och i de nationella polisregistren, men vad utredningen erfarit finns det brister i denna kontroll; alla in- och utresande per- soner kontrolleras inte i SIS. Det förekommer också att personalen vid vissa gränsövergångsställen saknar utrustning för att få tillgång till samtliga . Inre utlänningskontroll bedrivs inom landet med stor variation. Som framgått finns bara ett mindre antal polismyndigheter som har en mer organiserad utlänningsenhet, men även inom dessa enheter bedrivs arbetet med inre utlänningskontroll i varierande omfattning. Flera av de polismyndigheter som har en mer organiserad utlänningsverksamhet har uppgett, att arbetet med verkställighets- ärenden i princip tar samtliga resurser i anspråk, varför något mer organiserat eller riktat kontrollarbete inte kan utföras. Flera av enheterna har emellertid polismän, om än få, som arbetar med spa- ning. Dessa arbetar med dels att söka efter personer som är efterlysta för verkställighet, dels att spana på olika platser, där det finns infor- mation om att det kan finnas utlänningar som saknar tillstånd för vistelse i . Härigenom kan Polisen samla tillräcklig informa- tion för att kunna göra en inre utlänningskontroll på platsen. Det kan t.ex. röra sig om en bostadsadress som ett flertal asylsökande i sin ansökan har uppgett som vistelseadress. Den vanligaste formen av inre utlänningskontroll är att kon- trollera olika arbetsplatser, där det finns anledning att anta att utländska medborgare utan arbetstillstånd arbetar. Det rör sig främst om byggarbetsplatser och restauranger. I vissa fall har polismyndigheten fått tips eller på annat sätt skaffat information som utgör anledning att anta att det där arbetar personer utan Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. tillstånd, men i vissa fall görs kontrollen mer eller mindre slumpmässigt. Som framgår nedan är det inte ovanligt att man tillsammans med andra myndigheter, exempelvis skattemyndighet och hälsovårdsmyndighet, gör riktade kontroller mot sådana arbetsplatser. i har arbetat tillsammans med andra myndigheter i ett projekt som kallas . När utredningen deltog vid en sådan kontroll (fyra restauranger kontrollerades) påträffades två utländska medborgare som var efterlysta för verkställighet av avvisningsbeslut. I de mer nordliga delarna av utgörs en stor del av den inre utlänningskontrollen av riktade personkontroller under bärplockningssäsongen. Vissa polismyndigheter uppger sig göra mer eller mindre regelbundna hotellkontroller. På de flesta platser i landet gör polisen inre utlänningskontroll endast efter tips, men i ett fåtal polismyndigheter har man numera påbörjat ett arbete med att utföra mer riktade underrättelse- baserade inre utlänningskontroller. Bland andra har Polis- myndigheten i också inrättat sin utlänningsenhet som en enhet inom länskriminalpolisen (se mer nedan om underrättelse- verksamheten). Med underrättelser och gjord riskprofilering som grund görs kontroller främst i gränsnära områden, i närmast vid , samt vid järnvägsstationer och färjelägen. Flera av de kontroller i gjort har utförts gemen- samt med , och (se vidare nedan). Vid i huvudsak samtliga kontroller som gjorts på detta sätt har i också påträffat personer som befunnit sig illegalt i eller försökt ta sig in utan erfor- derliga tillstånd. (Under avsnitt 6.5 redovisas några exempel på sådana gemensamma aktioner.) I de polisdistrikt där Polisen gör riktade inre utlänningskontroller, ensam eller gemensamt med andra myndigheter, är dessa i princip alltid underrättelsebaserade. De polismyndigheter som utredningen varit i kontakt med har samtliga uppgett, att de saknar tillräckliga resurser (främst perso- nella) för att på ett effektivt sätt kunna bedriva en inre utlännings- kontroll, och att utlänningskontrollen inte getts den prioriterade ställning inom polismyndigheten som den bör ha. I de enkätsvar utredningen tagit del av (se avsnitt 2) har en polismyndighet upp- gett, att den på grund av personalbrist helt saknar en verksamhet för inre utlänningskontroll. En annan har uppgett att de riktade kon- troller som varit planerade har fått ställas in på grund av resursbrist. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. Såväl inom de polismyndigheter som har en organiserad utlän- ningsenhet som inom andra polismyndigheter, är avsikten att alla poliser som arbetar i yttre tjänst skall arbeta med inre utlännings- kontroll. I samband med Schengeninträdet genomfördes ett flertal utbildningsinsatser i frågor om utlänningskontroll. Inledningsvis utfördes också flera inre utlänningskontroller av bl.a. ordnings- polisen, närpolisen och trafikpolisen, med under hand har arbetet med den inre utlänningskontrollen avtagit väsentligt, för att på sina håll helt upphöra. Orsakerna anges vara flera. Bland annat anses lagstiftningen vara svår att tillämpa, och då särskilt att bedöma vad som krävs för att nå upp till anledning att anta att en person befinner sig här utan erforderligt tillstånd, och att poliserna därför känner oro för att uppfattas som diskriminerande eller rasistiska. Till utredningen har också framförts, att eftersom man inte vet om man får kontrollera eller vad man skall kontrollera avstår en polisman från att göra en personkontroll. Detta torde främst bero på okunskap om regelverket, såväl utlänningslagen som , och att polismännen inte fått någon kontinuerlig ut- eller fortbildning i frågorna. En annan förklaring är att inom de delar av , där utlänningsärenden är ovanligt förekommande (antalet utländska medborgare inom området är få) förlorar Polisen inte bara kunskapen på området utan också intresset. Vidare har nämnts, att polismän faktiskt vidtar vad som kan vara en inre utlänningskontroll, men utan att beteckna den som sådan, varför ärendet inte heller dokumenteras som ett utlänningsärende. De polismän som arbetar med utlänningsärenden försöker dock på olika sätt att sprida kunskap om hur inre utlänningskontroll kan bedrivas, men påpekar , att det krävs gemensamma insatser för utbildning. Även här har polismyndigheternas samlade resurser betydelse. Många utlänningsenheter försöker att ha ett nära samarbete med trafikpolisen, för att på så sätt kunna genomföra en inre utlännings- kontroll i samband med en trafikkontroll. På vissa platser i landet fungerar samarbetet, men på andra företas få inre utlännings- kontroller av trafikpolisen. Om detta beror på att det inte funnits anledning till sådan kontroll eller på okunskap eller ointresse från trafikpolisens sida har utredningen inte kunnat fastställa. Det råder bland de polismän utredningen talat med olika meningar om vad som krävs för att få vidta en inre utlänningskontroll i samband med en trafikkontroll. Vissa anser, att om det i en bil som utsätts för en tra- fikkontroll finns personer som kan antas vara utländska medborgare, Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. exempelvis uppvisar ett utländskt körkort, kan man också kon- trollera i vart fall förarens, men kanske också passagerarnas, identitet och rätt att vistas i . Andra poliser har uppfattningen, att det mera sällan går att vidta en inre utlänningskontroll i samband med en trafikkontroll, eftersom det ofta saknas skäl att gå vidare i kon- trollen. Några regionala eller centrala riktlinjer synes inte finnas i denna fråga. Se utredningens bedömning härav i avsnitt 10.3.4. Till utredningen har också lämnats uppgifter som tyder på att Polisen är osäker på vilka kontroller som får vidtas i samband med att en person passerar en inre gräns. Vad utredningen erfarit anser vissa inom Polisen att misstankegraden för att ingripa vid misstanke om brott måste vara högre när ingripande görs i närheten av en inre gräns, än vad som krävs för motsvarande kontroll inne i landet. Denna uppfattning synes gälla såväl när den misstänkta gärningen utgör brott mot utlänningslagen som mot annan straffrättslig lag- stiftning.