sou · GSB3112d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Som nämnts ovan bör undantag göras från den rekommenderade tiden i de fall då ställföreträdarskapet innefattar ett särskilt svårt eller komplicerat uppdrag. Så kan t.ex. vara fallet om en god man har förvaltat ett större innehav av värdepapper och i anledning härav upprättat en omfattande årsredovisning till överförmyndaren. Andra sådana situationer kan vara att en god man har bevakat den enskildes rätt i en komplicerad boutredning med efterföljande arv- skifte. Undantag bör också göras då en årsräkning är ofullständig eller oklar. I sådana situationer måste nämligen överförmyndaren ofta förelägga ställföreträdaren att inkomma med kompletterande uppgifter. En annan situation som motiverar avsteg från den rekom- menderade tiden är de fall då överförmyndaren finner anledning att göra en djupare undersökning av ställföreträdarens åtgärder, t.ex. för det fall misstanke om brott uppkommer. 14.4Tidpunkten för ingivande av årsräkning Förslag: I 13 kap. 14 § och 14 kap. 15 § införs en ny bestämmelse som innebär att överförmyndaren får besluta att årsräkningen skall avse en annan tolvmånadersperiod än kalen- deråret. I samband härmed får överförmyndaren besluta att års- räkningen skall ges in än före . I 12 kap. 16 § tredje stycket införs en ny be- stämmelse som innebär att om överförmyndaren har beslutat att årsräkningen skall avse annan tolvmånadersperiod än kalender- året, skall basbeloppet som gäller vid utgången av tolvmånaders- perioden tillämpas. Föräldrar vars förvaltningsåtgärder enligt vad som föreskrivs i 13 kap. skall kontrolleras av överförmyndaren samt Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män förordnade förmyndare, gode män och förvaltare skall enligt 13 kap. 14 § respektive 14 kap. 15 § redovisa föregående års förvaltning före . De flesta årsräkningar kommer in strax före , vilket innebär en stor ansträngning för överförmyndaren som skall granska räkningarna. Det är inte ovanligt att en räkning som getts in granskas först under slutet av året. Det kan således ha gått nära från det att företrädaren utförde en viss åtgärd till dess han erhåller sin ersättning för denna. Denna eftersläpning drabbar även den enskilde som får leva i ovisshet om vad företrädarens arbete kommer att kosta. Med hänsyn härtill har fråga uppkommit om det är möjligt att sprida ut redovisningstid- punkterna över . I stället för att låta vara sista dag för att lämna in årsräkning kan man införa en modell med brutna räken- skapsår. Överförmyndaren kan t.ex. besluta att ett räkenskapsår för ett visst ställföreträdarskap skall vara –och att års- räkningen skall ges in före . Räkenskapsåret kan förslagsvis räknas från ett lämpligt månadsskifte i anslutning till den tidpunkt då t.ex. en god man förordnas. Enligt 12 kap. 16 § tredje stycket är det den enskil- des tillgångar och inkomster under det år som uppdraget utförs som är avgörande för hur stor del av företrädarens arvode som den hjälp- behövande personen skall betala. Regleringen i 12 kap. 16 § tredje stycket följer det normala inkomståret som löper till och med . Åtgärder som utförs till och med redovisas således året därefter. Vid ett brutet räkenskapsår kommer åtgärder att utföras som sträcker sig över två inkomstår. Det kan således bli problematiskt att bestämma den enskildes årsinkomst. Vidare måste det klargöras vilket års bas- belopp som skall vara avgörande vid beräkningen av gränsbeloppet i 12 kap. 16 § tredje stycket . Bankernas kontoutdrag med uppgift om bl.a. upplupen ränta tar normalt sikte på förhållan- dena . En möjlig extrakostnad vid brutna räkenskapsår är att bankerna tar ut en särskild avgift för att beräkna innestående medel och ränta per någon annan tidpunkt. Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män Även om regleringen i 12 kap. 16 § tredje stycket egentligen tar sikte på det normala inkomståret, hindrar inte dess ordalydelse att man i stället för det normala inkomståret tillämpar ett brutet räkenskapsår. De flesta personer som har företrädare varom nu är fråga torde vidare ha förhållandevis jämna inkomster. Den om- ständigheten att det normala inkomståret frångås bör därför inte vålla alltför stora problem att beräkna den enskildes inkomst under det brutna räkenskapsåret. Med hänsyn till vad som anförts ovan framstår nackdelarna med det brutna räkenskapsåret inte som så stora att man bör avstå från att införa en bestämmelse som gör det möjligt för överförmynd- aren att bestämma andra redovisningstidpunkter än före . När det gäller frågan om beräkningen av gränsbeloppet i 12 kap. 16 § tredje stycket bör enligt utredningens mening basbeloppet under vilket räkenskapsperioden avslutas gälla. En regel om brutna räkenskapsår bör vara fakultativ. För vissa mindre kommuner kan nämligen ett system med olika redovisnings- tidpunkter vara mer till besvär än nytta. Om en huvudman flyttar från en kommun till en annan, kan det tänkas att den kommun till vilken den enskilde flyttar inte tillämpar brutna räkenskapsår. Skulle en sådan situation uppstå bör beslutet om brutet räkenskapsår gälla redovisningsperioden ut, dvs. den kom- mun till vilken den enskilde flyttar måste respektera den avvikande redovisningsperioden, men därefter kan den besluta att kalenderåret eller någon annan redovisningsperiod skall gälla. 14.5Huvudmannens ställning som arbetsgivare åt sin företrädare Bedömning: Huvudmannen bör även fortsättningsvis betraktas som arbetsgivare för företrädaren i socialavgiftshänseende utom till den del kommunen står för ersättningen till företrädaren. Ett flertal organisationer har påtalat att det är orättvist att kom- munen skall stå för arbetsgivaravgifterna endast i vissa situationer. Många har också ifrågasatt om en hjälpbehövande enskild verkligen skall betraktas som arbetsgivare i förhållande till sin företrädare, i synnerhet om det rör sig om ett påtvingat ställföreträdarskap, t.ex. förvaltarskap. Andra synpunkter som har framförts är att arbets- Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män givaravgifterna utgör en påfrestande extrakostnad för huvudmän som har låga inkomster. Mot bakgrund härav har det framförts önskemål om att reglerna ändras så att enskilda slipper att betala sociala avgifter för sina företrädare. Avgiftsunderlaget för arbetsgivaravgifter utgörs enligt huvud- regeln i 2 kap. 24 § socialavgiftslagen av summan av de avgiftspliktiga ersättningar som den avgiftsskyldige har utgett under en kalender- månad. Enligt 2 kap. 26 § i nämnda lag uppgår arbetsgivaravgifterna för år av avgiftsunderlaget. Härtill kommer att arbetsgivaren enligt 1 och 3 §§ lagen (1994:1920) om allmän löne- avgift skall betala allmän löneavgift på det underlag som gäller för arbetsgivaravgifter. Eftersom huvudmän är att betrakta som enskilda näringsidkare får de göra ett avdrag av avgiftsunderlaget. I praktiken innebär detta att den enskilde skall betala arbetsgivaravgifter på den utgivna ersätt- ningen. För arbetstagare som är födda eller tidigare, dvs. i prin- cip pensionärer, skall arbetsgivaren betala en särskild löneskatt om i stället för arbetsgivaravgifter. Kommunen som arbetsgivare för förordnade företrädare Ett sätt att komma till rätta med ovan nämnda problem skulle kunna vara att låta kommunen stå som arbetsgivare för samtliga förordnade företrädare. Lösningen innebär att kommunen betalar ut ersättning till företrädarna samt sörjer för att sociala avgifter erläggs. Därefter debiterar kommunen den enskilde utifrån reglerna i 12 kap. 16 § . I sammanhanget skall nämnas att idén med kommunen som huvud- man för företrädare inte är ny. I vissa kommuner finns som förut sagts redan s.k. förvaltarenheter där kommunala tjänstemän utför upp- drag som förvaltare, varvid den enskilde debiteras av kommunen för detta arbete. Fördelarna med modellen är bl.a. följande. Administrationen av samtliga arbetsgivaravgifter sköts av kommunen, det finns möjlig- het för kommunen att på ett flexibelt sätt återkräva arvode från den enskilde och det blir enklare för företrädarna att få ut sitt arvode. Arbetsgivarmodellen behöver inte innebära att företrädarna er- håller någon form av anställning som företrädare inom kommunen. Det finns dock inget som hindrar att kommunaltjänstemän anlitas Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män Modellen passar således väl in i den organisation med förvaltarenheter som vissa kommuner har. Vad gäller nackdelarna med arbetsgivarmodellen är det främst risken för ökade statliga och kommunala kostnader som gör sig gällande. Kostnaderna för administration kommer sannolikt att stiga. Förutom hanteringen av företrädarnas ersättningar och inbetalning- en av arbetsgivaravgifter kommer nämligen kommunerna att tvingas ordna rutiner för underrättelser från överförmyndaren till kommun- förvaltningen, utskick av räkningar till huvudmännen samt betalnings- bevakning. En annan möjlig nackdel är att företrädarnas intresse av att bevaka återbetalningen till kommunen svalnar. Det finns kanske till och med en risk för att företrädaren prioriterar andra skulder än kommunens krav på återbetalning. En nackdel av mera ideologisk karaktär är det faktum att före- trädarna knyts allt starkare till kommunen. Det kan finnas en risk för att företrädarna betraktar sig som kommunala funktionärer i stället för självständiga personer som alltid skall ta tillvara den enskildes bästa. Vid eventuella intressekonflikter mellan kommunen och den enskilde kan det således tänkas att företrädaren är beredd att mer eller mindre okritiskt acceptera riktlinjer som utfärdas från kom- munens sida, t.ex. förutsättningar för att erhålla viss service. Kommunernas kostnadsökningar till följd av ett införande av arbetsgivarmodellen kan troligtvis inte kompenseras nämnvärt genom effektivitetsvinster på något annat håll. Utredningen är ålagd att iaktta den s.k. finansieringsprincipen som innebär att kommuner och landsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. De alternativ till skattehöjningar som ligger närmast till hands är att öka det statliga stödet till kommunerna eller att befria kommunerna från någon annan kostnadskrävande skyldighet. Utredningen drar med hänsyn till vad som anförts den slut- satsen att en ordning som innebär att kommunen blir arbetsgivare för samtliga förordnade företrädare inte är en ändamålsenlig lösning på det aktuella problemet. Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män Huvudmän med företrädare befrias från skyldighet att betala sociala avgifter En annan lösning kan vara att befria huvudmannen från skyldig- heten att betala sociala avgifter på den ersättning som företrädaren erhåller. Detta är emellertid sannolikt ingen bra lösning. Företrädarens arvode beskattas och utgör en inkomst för honom. Även om arbetet i och för sig syftar till att hjälpa en medmänniska, skulle det framstå som märkligt att undanta just dessa tjänster från avgiftsplikt. Nära- liggande vore då att även undanta t.ex. vård som ges privat av en läkare. Intresset av att alla arbetstagare och arbetsgivare behandlas lika i frågor om beskattning och skyldighet att betala socialavgifter är enligt utredningens mening så starkt att denna lösning inte bör övervägas. Enligt utredningens mening bör den enskilde alltjämt betraktas som arbetsgivare i skatte- och avgiftshänseende. För att lindra bördorna för huvudmän med låga inkomster bör i stället gränsen för återbetal- ningsskyldighet i 12 kap. 16 § omstruktureras. Här- utöver bör i lagtexten klargöras att när den enskildes betalnings- skyldighet fastställs skall även arbetsgivaravgifterna beaktas, se nedan under avsnitt B 14.6. En modell innebärande att basbelopps- gränsen i 12 kap. 16 § justeras blir sannolikt billigare än arbetsgivarmodellen för såväl staten som kommunerna under förutsättning att en optimal beloppsgräns fastställs. 14.6Inkomstgränsen i 12 kap. 16 § tredje stycket Förslag: Beloppsgränsen i 12 kap. 16 § tredje stycket föräldra- balken görs mer förmånlig för den enskilde. Gränsen skall ta sikte på den enskildes inkomst efter avdrag för skatt i stället för den taxerade förvärvsinkomsten. Härigenom tillåts den enskilde be- hålla ett större disponibelt belopp än innan skyldigheten att ersätta kostnaderna för den förordnade ställföreträdaren inträder. Det tydliggörs i 12 kap. 16 § tredje stycket att den socialavgift som belöper på den förordnade ställföreträdarens Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män arvode endast får tas ut av den del av den enskildes inkomst som överstiger beloppsgränsen. Vid en undersökning bland kommuner och länsstyrelser rörande bl.a. beloppsgränsen i 12 kap. 16 § tredje stycket som utredningen genomförde framkom att majori- teten av de tillfrågade ansåg att beloppsgränsen i fråga var för låg, särskilt om arvodet skall tas från den enskildes inkomster. I stället föreslog flera kommuner att gränsen bör höjas till tre basbelopp. Vissa kommuner kunde däremot tänka sig att gränsen två bas- belopp behålls om arvodet skall tas från den enskildes tillgångar. En del kommuner framhöll att tröskeleffekterna är stora för dem med inkomster som når strax över beloppsgränsen och att den enskildes betalningsförmåga bör beaktas i större utsträckning. Av svaren från undersökningen framgick vidare att det finns förhållandevis stora variationer i tolkningen av begreppet särskilda skäl i 12 kap. 16 § tredje stycket . En tendens var att begreppet tolkades mer strikt i kommuner med dålig ekonomi. Flera företrädarorganisationer har framfört att det finns stora variationer i hur villiga kommunerna är att träda in och betala före- trädararvodet när den enskilde inte kan göra det trots att denne har inkomster överstigande två basbelopp. Vissa överförmyndare upp- ges tillämpa en generös tolkning av begreppet särskilda skäl i 12 kap. 16 § tredje stycket och undantar t.ex. funk- tionsstörda från skyldigheten att betala företrädarens arvode, ibland med hänvisning till att alla kommuninvånare skall behandlas lika och att ställföreträdarskapet närmast är att betrakta som ett hjälpmedel för att kunna fungera normalt i samhället, dvs. jämförbart med in- satser enligt socialtjänstlagen eller lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. I någon kommun uppges det till och med förekomma att den enskilde beviljas bistånd enligt socialtjänstlagen för att kunna betala sin företrädares arvode. Andra överförmyndare är mer restriktiva när det gäller att avgöra om det finns särskilda skäl att låta kommunen betala företrädararvodet. För att man skall få en uppfattning om hur kostnaderna för ställföreträdarskap fördelas mellan huvudmännen och kommunerna kan nämnas att i betalar huvudmännen av samtliga arvoden medan kommunen står för resterande 25 pro- cent. En rundfrågning bland andra kommuner ger en liknande bild. Sannolikt står således huvudmännen för större delen av samtliga beslutade arvoden även i resten av landet. Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män skall betala arvode till sina företrädare kommer sannolikt att öka med det nya systemet med garantipension, se nedan. Kritiken mot den nuvarande beloppsgränsen i 12 kap. 16 § tredje stycket kan sammanfattas i tre huvudsakliga problem- ställningar, nämligen a)beloppsgränsens snävhet, b)arbetsgivaravgiftens och negativa tröskeleffekters inverkan, samt c)det nya pensionssystemets inverkan. Beloppsgränsen är för snäv Ett flertal godmansföreningar har påtalat att beloppsgränsen är för snäv och att personer med inkomster strax över två basbelopp i praktiken inte har möjlighet att betala företrädarens arvode. I dessa situationer måste företrädaren därför ofta väga den enskildes intresse av en viss nyttighet mot sitt eget intresse av att erhålla ersättning för arbetet som företrädare. Detta förhållande innebär i förlängningen en risk för att den enskilde inte får den hjälp han behöver, eftersom företrädaren inte vill utföra mer arbete än han kan få ersättning för. Arbetsgivaravgiftens och negativa tröskeleffekters inverkan Ett angränsande problem är de effekter som den enskildes skyldig- het att betala arbetsgivaravgifter på företrädarens arvode kan ha på den hjälpbehövandes ekonomi. Sålunda kan det hända att ersätt- ningen som sådan till ställföreträdaren eller en del av denna ryms inom det inkomstbelopp som överskjuter två basbelopp, men inte de sociala avgifterna som belöper på ersättningen. Troligen debiteras då i praxis den enskilde även avgifterna, trots att dessa inkräktar på förbehållsbeloppet. Riktigheten av en sådan tillämpning kan emeller- tid diskuteras. Ett besläktat problem har sitt ursprung i marginalbeskattningen. Det belopp som kan tas i anspråk för ersättning från huvudmannen utgörs av skillnaden mellan inkomsten före skatt (sannolikt den taxerade förvärvsinkomsten) och två basbelopp. Inkomsttillskottet reduceras emellertid genom inkomstbeskattning. Följden kan bli en marginaleffekt på , dvs. den enskilde får efter be- talning av ersättningen till företrädaren en lägre behållen inkomst än om hans bruttoinkomst hade stannat vid två basbelopp och Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män någon betalning till företrädaren således inte hade kunnat avkrävas honom. Det nya pensionssystemets inverkan Den allmänna pensionsförsäkringen enligt lagen (1962:381) om all- män försäkring omfattar folkpension och tilläggspension. Inom båda dessa system utges pension i form av ålderspension, förtidspension samt efterlevandepension. I särskilda lagar finns regler om pensions- tillskott och bostadstillägg till pensionärer. Det reformerade ålderspensionssystemet omfattar personer födda eller senare och bygger på den s.k. livsinkomstprincipen, dvs. pensionen baseras på inkomster som tjänats in under hela förvärvs- livet. Den inkomstgrundade pensionen kompletteras av ett grund- skydd i form av garantipension för dem som haft inga eller låga för- värvsinkomster. Garantipension utges emellertid även till personer födda eller tidigare som kompensation för bortfall av folk- pension i form av ålderspension och pensionstillskott samt för bort- fall av särskilt grundavdrag för pensionärer vid inkomstbeskattning. Bestämmelser om garantipension finns i lagen (1998:702) om garanti- pension. Till skillnad från folkpensionen är garantipensionen inte någon förmån som utges till samtliga pensionsberättigade, utan endast till dem som har behov av en sådan förmån. Garantipensionen finansi- eras med skattemedel och är skattepliktig. som garantipensionen infördes slopades det särskilda grundavdraget för pensionärer () som utgjorde en viktig del av grundtryggheten för den som uppbar folkpension. Detta grundav- drag innebar att en viss del av den enskildes inkomst var skattefri. Avdraget uppgick för en gift skattskyldig tidigare till 1,34 prisbas- belopp (ca ) och 1,515 prisbasbelopp (ca ) för en ogift skattskyldig. Det nya systemet med garantipension innebär som ovan nämnts att pensionsinkomsten beskattas enligt samma regler som gäller för förvärvsinkomster. För att kompensera det slopade grundavdraget beräknas garantipensionen från en jämfört med folkpensionen högre basnivå. Tanken är således att den en- skilde skall ha ungefär lika mycket kvar av sin pension som trots att det skattefria avdraget i form av SGA försvunnit. Garantipensionen beräknas utifrån en basnivå om 2,13 prisbas- belopp för en ensamstående pensionär och 1,90 prisbasbelopp för Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män en gift pensionär. De högre basnivåerna innebär att fler pensionärer än tidigare får inkomster som överstiger två prisbasbelopp. Skatte- effekten innebär dock att dessa personer får ungefär lika mycket pengar kvar som med det gamla systemet. Följden kan med andra ord bli att pensionärer som inte behövde betala sina före- trädares arvoden måste göra det med det nya systemet med garanti- pension trots att deras inkomst efter skatt är densamma som . Antag att en ensamstående pensionär med det gamla systemet har en årsinkomst om . Han skall således inte betala något av sin företrädares arvode. Pensionären får göra ett skattefritt avdrag om 1,515 basbelopp, dvs. ca vid ett basbelopp om , vilket innebär att han inte behöver betala någon skatt. Han får således i handen Antag att samme pensionär med det nya garantipensionssystemet tillförsäkras en inkomst om 2,13 basbelopp, dvs. Eftersom pensionären inte längre åtnjuter SGA blir hans inkomst . Efter normalt skatteavdrag med får pensionären ca i handen, dvs. lika mycket som med det gamla systemet. Till skillnad från tidigare skall pensionären emellertid bidra till sin företrädares arvode, eftersom hans inkomst överstiger två basbelopp. I detta fall anses pensionären ha betalningsutrymme med 0,13 basbelopp eller ca . För att undvika denna effekt måste gränsen i 12 kap. 16 § höjas till åtminstone 2,13 basbelopp. Det nya systemet med beskattningsbar pension och slopat SGA innebär emellertid också att pensionärens faktiska betalningsförmåga minskar. Antag att pensionären med det gamla systemet hade en in- komst om efter medgivna avdrag och att företrädarens arvode uppgår till . Pensionären tvingas visserligen betala av sin företrädares arvode, men med vid ett antaget SGA om får han efter skatteavdrag om i handen (85 000– 7 500). Efter att ha betalat sin företrädare får han således behålla . Antag därefter att samme pensionär med det nya systemet får en garantipension som uppgår till för att kompensera det gamla pensionssystemets förmåner. Efter skatteavdrag om får han liksom tidigare ca i handen. Eftersom hans inkomst uppgår till skall han emellertid betala hela företrädararvodet. Härefter har han kvar , dvs. mindre än med det gamla systemet. För att pensionären skall ställas på samma nivå som Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män tidigare, dvs. endast behöva betala av företrädararvodet, måste gränsbeloppet höjas till ca 2,64 basbelopp eller . Om gränsbeloppet i 12 kap. 16 § för bruttoinkomst höjs till ca 2,64 basbelopp kan systemet sägas befinna sig i samma balans som före pensionsreformen. Härutöver kan det finnas anled- ning att höja gränsen i 12 kap. 16 § ytterligare, efter- som inkomstgränsen redan med det gamla pensionssystemet ansågs för snäv. Det är ännu svårt att beräkna hur många personer som med det nya pensionssystemet kommer att bli skyldiga att betala sina före- trädares arvoden. Enligt uppgifter från kom- mer av samtliga ålderspensionärer att ha garantipension som enda inkomst. Enligt statistik fanns det 1 590 628 ålderspensionärer . Det nya pensionssystemet omfattar personer som är födda eller . Majoriteten av pensionärerna berörs så- ledes inte av det nya systemet med inkomstgrundad pension. kan man emellertid räkna med att det kommer att finnas drygt 30 000 personer vilka har garantipension som enda in- komst. Hur stor del av dessa personer som är ensamstående och därmed berättigade till basnivån 2,13 basbelopp är svårt att uttala sig om. Enligt uppgifter från var av alla personer ensamstående. Det skulle, grovt räknat, innebära att ungefär 12 000 personer av ovan nämnda 30 000 personer är berättigade till basnivån om 2,13 basbelopp. Regleringen i 12 kap. 16 § om när den enskilde skall betala företrädarens arvode är av central betydelse för huvudmännen, i synnerhet de huvudmän som lever under knappa förhållanden. Det är därför viktigt att bestämmelsen återspeglar rimliga förhållanden, dvs. att det finns en reell möjlighet för den enskilde att leva på det föreskrivna förbehållsbeloppet. En obalans till nackdel för den en- skilde innebär en risk för utslagning och bidragsberoende. Enligt utredningens mening måste 12 kap. 16 § utformas så att den enskilde tillförsäkras en rimlig levnadsnivå och så långt möjligt skyddas från den negativa inverkan som arbets- givaravgifter, tröskeleffekter och det nya pensionssystemet kan ha. Frågor om ersättning till förordnade förmyndare, gode män