sou · GSB367 · 2005-01-01 00:00:00 — Hur långt har handläggningen av skrivelsen kom- mit? 7.Fråga till SSI: Redovisning av resultat från arbetet med de allmänna råden, återkoppling från fokusgrupperna m.m. efter- frågas. ställdes inga frågor från kommunen. De föregående avsnitten visar hur kommunerna hanterar frågor i samband med SKB:s platsundersökningar och samråd i slut- förvarsfrågan. Platsundersökningarna utförs i Forsmarksområdet (kommun) och i Simpevarpsområdet (Simpe- varps-Laxemarområdet) (). KASAM kommenterar i detta avsnitt vad som framkommit vid kontakterna med företrädare för , och kommuner. Avslutningsvis redovisas några slutsatser som KASAM anser bör dras av dessa kommentarer. 2.9.1Östhammar och olika men lika? I och har utvecklats olika organisa- toriska modeller för hur kommunen medverkar i utökat samråd samt följer SKB:s platsundersökningar. I båda fallen bygger dessa modeller på hur respektive kommun organiserade sitt arbete för att följa SKB:s tidigare förstudier. Frågan är om dessa skilda organisatoriska lösningar avspeglar olikheter i synen på hur aktiv Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan kommunen bör vara som aktör i slutförvarsfrågorna. Den bild som KASAM har fått är följande. Fram verkar kommunpolitikerna i i större utsträckning än i ha förlitat sig på att platsvalsprocessen och rollfördelningen mellan viktigare aktörer (SKB, centrala och regionala myndigheter samt kommunen) kommer att fungera väl. Kommunens företrädare utgick från att det var SKB som ägde frågan och att det därför inte fanns anledning för kommunen att agera mer aktivt förrän bolaget kommer med olika förslag. Det fanns – och finns fortfarande – ett grundläggande förtroende för SKB bland majoriteten av kommunpolitikerna. Dessa menar att bolaget lyssnar uppmärk- samt på och tar hänsyn till synpunkter som kommunens före- trädare för fram i olika sammanhang. Kommunpolitikerna anser att invånarna är väl insatta i sakfrågorna och att också kommun- medborgarna har stort förtroende för SKB. Vidare menar de att en klar majoritet av invånarna även har stort förtroende för sina valda företrädare. Sammantaget har detta lett till synsättet att kommunen skulle agera reaktivt. I hade man under förstudieskedet ett synsätt som ledde till ett mer proaktivt handlande gentemot SKB. Det var inte fråga om brist på grundläggande förtroende för SKB. Men kommunledningen menade och menar fortfarande att kom- munen har en unik situation när det gäller slutförvarsfrågan. Det unika består i att använt kärnbränsle från landets alla kraftverk successivt transporteras till det centrala mellan- lagret för använt kärnbränsle, CLAB, som ligger vid Oskars- hamnsverket. Kommunen har varit positiv till etableringen av detta mellanlager för förvaring , . Men etableringen innebär att kommunen de facto har problemet inom sina gränser. När SKB aktualiserade frågorna om en utbyggnad av CLAB och om byggande av en inkapslingsanläggning i anslutning till CLAB drog kommunledningen slutsatsen att man inte kunde nöja sig med att det låg på andra aktörer att komma fram till en till- fredsställande lösning av slutförvarsfrågorna. Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan Kommunledningen satte förstudie- frågan högt på dagordningen och agerade pådrivande för att etablera former för samråd mellan de viktigare aktörerna. På ini- tiativ av kommunen skapades MKB-forum för studier av slut- förvarssystem för använt kärnbränsle i . Diskussionerna inom detta forum hade som en utgångspunkt tankarna bakom de lagbestämmelser om samråd kring upp- rättande av miljökonsekvensbeskrivningar som successivt införts . Först genom tillkomsten av skapades emellertid ett mer genomtänkt system för sam- råd och upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar inför större anläggningsprojekt. Kommunen byggde upp en omfattande egen projektorga- nisation och strävade efter att främja ett brett deltagande i denna av både förtroendevalda politiker och av företrädare för olika sammanslutningar i kommunen. Kostnaderna täcktes med medel som regeringen ställde till förfogande ur Kärnavfallsfonden. Syftet med denna projektorganisation var att på ett så tidigt stadium som möjligt säkerställa att olika aspekter av projektet verkligen skulle få en tillfredsställande belysning och att kunna driva olika frågor inom MKB-forum. Samråden inom ramen för detta forum skedde alltså inte på grundval av formella krav enligt bestämmelser i , inte ens sedan denna hade trätt i kraft. Kommunen insåg emellertid att tankarna bakom samråd kring miljökonsekvensbeskrivningar gav den en möjlig- het att vara en aktiv aktör. Efter hand har uttrycket MKB vår plattform blivit ett av de honnörsuttryck som företrädare för kommunen ofta använder när man beskriver sin verksamhet. I samband med att SKB genomför inledande platsundersök- ningar i Forsmarksområdet och i Simpevarpsområdet har plane- ringen av projektet nått en sådan grad av konkretion att bestäm- melserna i om olika typer av samråd kan tillämpas. För de tidigare samrådsorganen på länsnivå har man enats om nya samrådsformer, som är samordnade mellan de två länen. Av dessa överenskommelser framgår att det är SKB som har ansvaret att genomföra utökat samråd enligt och att ta fram Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan underlag för miljökonsekvensbeskrivningar. Respektive länssty- relse svarar för ordförandeskapet. I dessa regionala samrådsfora medverkar, förutom SKB, och kommunen, och . Det finns en strävan, främst från de båda länsstyrelserna, att diskussionerna i dessa båda forum skall ske någorlunda parallellt och att över- läggningarna om möjligt skall leda till likartade synsätt. I har man behållit den typ av projekt- organisation som etablerades under förstudiefasen, men anpassat den till de frågeställningar som är aktuella (jfr. I betydande omfattning ställs frågor och görs propåer till SKB. Ett antal arbetsgrupper arbetar intensivt med att tränga in i olika frågeställningar. Gruppernas synpunkter läggs sedan till grund för kommunens ställningstaganden i de diskussioner som sker löpande med SKB inom ramen 2003 skapade MKB- forum i . Krav ställs på SKB att åstadkomma ut- redningar kring olika delfrågor. Arbetet resulterar i en omfattan- de dokumentation, vilken görs tillgänglig för medborgarna via kommunens hemsida. Det faktum att SKB formellt sett äger frågan under samrådsskedet innebär inte att kommunen på något sätt gjort avkall på sin ambition att utöva ett stort inflytande på SKB:s arbete. I kommun har man inledningsvis haft mindre omfattande förberedelser än i inför mötena med Samråds- och MKB-grupp Forsmark, som skapades . Kommunledningen och övriga förtroendevalda politiker i har dock visat ett stort engagemang i det regionala samrådet. Men sättet att agera skiljer sig från , något som kanske ligger bakom en formulering i tidigare nämnda gemensamma pressmeddelandet från de båda kommunerna (avsnitt 2.4.1), där det talas om skillnader i politisk tradition. Det samarbete och samsyn mellan och Öst- kommuner som håller på att etableras ger det sam- manfattande intrycket att likheterna mellan de båda kommuner- Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan nas agerande överväger olikheterna. De olikheter som finns är mer hänförliga till formen än till innehållet. 2.9.2Val av plats i vissa möjliga scenarier Strategin bakom SKB:s nu pågående platsundersökningar torde vara att resultaten skall leda fram till slutsatsen att en av dessa visar sig mer lämplig än den andra och att bolaget då föreslår den lämpligare som plats för slutförvaret, medan den andra platsen får rollen som möjligt alternativ. Företrädare för har i olika sammanhang gett uttryck för uppfattningen att bolaget under alla förhållanden skall presentera förslag om två möjliga platser, naturligtvis med förord för den ena. Två fullständiga plats- undersökningar kommer att genomföras, har man utlovat. KASAM saknar emellertid en uppfattning som också fram- kommit vid samtalen med berörda kommunledningar en mer djupgående diskussion från SKB:s sida om hur bolaget bör agera om resultaten av pågående platsundersökningar visar att ett av de båda nu undersökta områdena inte visar sig tillräckligt lämpligt. Frågor kan ställas utifrån ett antal möjliga scenarier. Forsmarksområdet visar sig inte vara lämpligt. Bör SKB då i första hand göra en platsundersökning inom ett möjligt område inom kommun, närmast då Hargshamnsområdet vilket i SKB:s förstudie identifierades som ett potentiellt område för platsundersökning? Eller bör SKB söka ett nytt område för platsundersökning utanför kommungränsen? Kanske i Hults- fred, där åtminstone ett område identifierades under förstudien? Eller i en annan del av än den nu pågående plats- undersökningen (i identifierades under förstudien sammanlagt tre kandidatområden för platsundersökningar)? Eller i någon annan kommun med andra geologiska förut- sättningar (jfr KASAM:s uttalande om önskvärdheten Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan av större geologisk bredd vid val av platser för platsundersök- ningarna9)? Undersökningar inom Simpevarpsområdet (Simpevarps- Laxemarområdet) visar att detta inte är lämpligt. Bör SKB då i första hand göra en platsundersökning längre västerut inom , inom de två andra områden inom kom- munen som identifierades under förstudien eller söka sig utanför kommungränsen? Eller till Hargshamns- området i kommun? Eller i någon annan kommun med andra geologiska förutsättningar? Ingen av de två pågående platsundersökningarna leder till slutsatsen att ett slutförvar bör byggas inom dessa områden. Bör SKB under sådana omständigheter i första hand försöka genom- föra platsundersökningar på andra, under förstudierna identifie- rade platser inom de tre kommunerna ? Eller i någon annan kommun med andra geo- logiska förutsättningar? 2.9.3Tillgång till erforderlig kompetens hos tillsynsmyndigheter m.m. En av de frågor som ofta återkom vid samtalen med kommun- företrädarna gäller oron för att de statliga myndigheterna inte får tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter när det gäller en kompetent granskning av SKB:s förslag. Från kom- munernas sida har man synsättet att man är, och måste vara, 9 Se s. 14 16 i KASAM:s yttrande till regeringen över SKB:s komplette- rande redovisning till FUD-program 98 Samlad redovisning av metod, platsval och program inför platsundersökningsskedet (FUD-K). Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan beroende av den expertis som finns hos tillsynsmyndigheterna. Att med hjälp av egen expertis granska och bedöma SKB:s förslag låter sig inte göras man menar att kommunen och kommunmedborgarna helt enkelt har rätt till att tillsynsmyn- digheterna tillhandahåller en kompetent granskning och bedöm- ning av de förslag som industrin förordar. Oron för kompetensförsörjning gäller inte bara myndig- heterna. Kommunerna ställer också krav på regeringen och dess kansli. Kommunernas företrädare förväntar sig att regeringens ledamöter i större utsträckning än som har varit fallet avsätter tid för att bli orienterade i frågorna innan de ställs inför tvånget att fatta beslut med stor räckvidd. När det gäller uttrycker man stor oro för den förhållandevis stora omsätt- ningen bland det fåtal tjänstemän som handlägger frågor med anknytning till slutförvaringen av kärnavfall. Granskningen av ansökan om tillstånd för ett slutförvar för använt kärnbränsle och granskningen av den tillhörande miljö- konsekvensbeskrivningen utgör ett viktigt steg i beslutspro- cessen. Granskningen skall bl.a. visa att slutförvaret kan anses uppfylla kravet på säkerhet, att MKB-dokumentet uppfyller krav samt att underlaget är trovärdigt och tillräck- ligt som grund för beslut. Grunden för ett kvalitativt gott beslutsunderlag läggs genom den samråds- och utredningspro- cess som SKB nu leder. svenska, nordiska och inter- nationella erfarenheter av besluts- och MKB-processer kring stora och tekniskt avancerade projekt visar på ett mycket stort behov av kvalitetsgranskning av beslutsunderlaget som helhet samt att denna kvalitetsgranskning utgör en viktig del av besluts- processen. 2.9.4Konkurrensförhållande mellan kommunerna? En intressant fråga är om det finns något slags konkurrens- förhållande mellan de båda kommuner där platsundersökningar pågår. Ser respektive kommunledning en etablering av ett slut- Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan förvar för använt kärnbränsle inom kommungränsen som något eftersträvansvärt förutsatt naturligtvis att man kommer att känna en övertygelse om att säkerhetsfrågan är löst? Kommunstyrelseordförandena har i olika sammanhang under- strukit att det inte finns något konkurrensförhållande. Men för en utomstående betraktare är det svårt att helt frigöra sig från intrycket att det finns, eller kan komma att finnas, inslag av konkurrens. Båda kommunledningarna verkar vara inställda på att SKB bör välja en ny plats för platsundersökning i första hand inom den egna kommunen, om det skulle visa sig att den plats som undersöks inte är lämplig. Ledningarna för de båda kommunerna framstår dock som fast beslutna att agera så, att SKB inte kan spela ut den ena kommunen mot den andra. Enligt kommunens företrädare måste det vara de principiella kraven, enligt 2 kap. , om val av plats som är styrande. KASAM har intrycket att SKB har en hög ambitionsnivå för det utökade samrådet. Bolaget visar stor öppenhet och vilja att ta emot och noga överväga de synpunkter som övriga samråds- deltagare för fram. Ett sådant förhållningssätt är troligen också en förutsättning för att allmänheten och berörda kommuners företrädare skall kunna känna det förtroende för verksamheten som krävs. I annat fall kommer kärnavfallsprojektet sannolikt inte att kunna förverkligas inom rimlig tid. Det måste emellertid understrykas, menar KASAM, att MKB- arbetet och samrådsprocessen är tidskrävande. Det är viktigt att ambitionsnivån fortsätter att vara hög även om denna procedur drar ut . KASAM utgår från att berörda länsstyrelser känner ansvar för att bistå SKB men ansvaret för ett tillräckligt väl genomfört samråd vilar i sista hand på bolaget. Om bolaget låter någon fristående instans kvalitets- granska och bedöma det pågående samrådsförfarandet ökar Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan möjligheterna sannolikt för att dagens höga ambitionsnivå skall kunna behållas. Att få till stånd en sådan fristående granskning och bedömning torde också ligga i de två platsundersöknings- kommunernas intresse. De kommentarer från berörda kommuner som har redovisats i avsnitt 2.9.1 2.9.5 leder KASAM till följande slutsatser: Regeringen bör säkerställa att de berörda statliga myndigheterna (SKI, SSI, länsstyrelser m.fl.) har tillräckliga resurser inför de fortsatta samråden och granskningen av SKB:s ansökningar om ett slutförvar och en inkapslings- anläggning för använt kärnbränsle. Kommunerna har inte de resurser som krävs för granskning av en sådan omfattande och avancerad ansökan som kan förväntas i denna sak. Kommunerna och regeringen kommer att vara helt beroende av den kompetens som dels finns hos SKB, dels hos de granskande myndigheterna, i första hand SKI, SSI och läns- styrelserna (avsnitt 2.9.3). Det finns anledning för SKB att föra en mer djupgående diskussion om hur bolaget bör agera om resultaten av de pågående platsundersökningarna inte faller väl ut, i en av eller i båda platsundersökningskommunerna (avsnitt 2.9.2). Avgörande för att MKB-instrumentet skall kunna fylla sitt syfte, både från miljö- och från demokratisynpunkt, är samrådsförfarandet. Samråden syftar dels till att avgöra vad MKB-arbetet skall omfatta, dels till att lägga en grund för granskningen av kommande ansökan med tillhörande miljö- konsekvensbeskrivningar, säkerhetsanalyser etc. För att be- hålla den nuvarande höga ambitionsnivån på det utökade samrådet kan SKB låta en fristående instans kvalitetsgranska och bedöma det pågående samrådsförfarandet (avsnitt 2.9.5). Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan Den pågående samrådsprocessen enligt 6 kap. förutsätter, för att bli framgångsrik, ett starkt engagemang av berörda kommuner. Ett aktivt deltagande i platsundersök- ningsprocessen bidrar till att utveckla detta engagemang. Ett sådant engagemang finns både bland kommunernas förtroendevalda och bland de invånare som väljer att intres- sera sig för frågorna (avsnitt 2.9.1). Ett slutförvar och en inkapslingsanläggning bidrar till ökad sysselsättning, som naturligtvis är intressant för kommunen. Etableringen av kärnkraftverken i Forsmark och Simpevarp 1980-talen är ett tydligt exempel på vad stora industrietableringar kan betyda för utvecklingen i berörda kommuner. Det kan därför inte uteslutas att det kan upp- komma ett visst konkurrensförhållande mellan kommunled- ningarna i och kommuner, även om dessa är fast beslutna att agera så att SKB inte kan spela ut den ena kommunen mot den andra (avsnitt 2.9.4). Plats för slutförvaring av kärnavfall – förstudier i åtta kommuner. Rapport av Särskilde rådgivaren på kärnavfallsområdet, SOU 2002:46 Förstudiekommuner i dialog med allmänheten: exemplen Ny- , och (i Kunskapsläget på kärn- avfallsområdet 2001, rapport av för kärnavfalls- frågor, SOU 2001:35) 10 I den i förteckningen först nämnda publikationen (SOU 2002:46) finns en utförlig litteraturförteckning fördelad på rubrikerna Bakgrund, Platsvalsprocessen, Förstudie- kommunerna samt Samverkan. Förteckningen över källor och litteratur till föreliggande kapitel omfattar en mindre del av den förteckningen jämte källor för framställningen som tillkommit t.o.m. . Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan Kärnavfall demokrati och vetenskap (preliminär rubrik). Rapport från ett seminarium om beslutsfattande inför an- läggande av ett slutförvar för använt kärnbränsle, 7 . för kärnavfallsfrågor (avses ut- komma i ) SKB:s FUD-program, granskningsyttranden och regeringsbeslut Samlad redovisning av metod, platsval och program inför plats- undersökningsskedet, FUD-K. SKB (Komplettering av FUD-program 98) KASAM:s yttrande till regeringen över FUD-K (Dnr KASAM 14/00) Regeringsbeslut (): Komplettering av program för forskning, utveckling och demonstration för kärnavfallets behandling och slutförvaring, FUD-program 98 (Dnr M2001/2840Mk, m.m.) FUD-program 2001 Program för forskning, utveckling och demon- stration av metoder för hantering och slutförvaring av kärn- avfall. Kärnavfall forskning och teknikutveckling. KASAM:s yttrande till regeringen över SKB:s FUD-program 2001, SOU 2002:63 Regeringsbeslut (): Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för han- tering och slutförvaring av kärnavfall, FUD-program 2001 (Dnr M2002/1287Mk, m.m.) Kommunstyrelsens, referensgruppens och beredningsgruppens proto- koll . Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan Muntlig information vid sammanträffande med kommunstyrelsens ordförande m.fl. Kommunstyrelsens och arbetsgruppers inom ramen för projekt protokoll jämte verksamhetsberättelser från projektet Muntlig information vid sammanträffande med kommunstyrelsens ordförande m.fl. Anförande av kommunstyrelsens ordförande vid national Conference on Geological, Repositories: Political and Technical Progess, 7 10, 2003 in (Pro- ceedings finns som CD-skiva, som kan tillhandahållas av SKB). Muntlig information vid sammanträffande novermber 2003 med kommunstyrelsens ordförande m.fl. Årsrapporter och 2003 Platsundersökning Forsmark. Beslut av i län: Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § (1998:808) inför plats- undersökningar i Forsmark, kommun (Dnr 2421- 14060-01) Beslut av i län: Tidigt samråd och fråga om betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 4 § miljö- balken (1998:808) inför tillståndsprövning enligt Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet avseende ett eventuellt djupförvar för använt kärnbränsle vid Forsmark, kommun (Dnr 2420-6907-02) Beslut av i län: Tidigt samråd och fråga om betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 4 § miljö- balken (1998:808) inför tillståndsprövning enligt och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet avseende en eventuell inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle vid Forsmark, kommun (Dnr 525-14371-03) Samrådsyttrande av i län: Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § (1998:808) inför platsundersökningar i Simpevarp, (Dnr 525-4380-02) Beslut av i län: Tidigt samråd och fråga om betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 4 § (1998:808) inför tillståndsprövning enligt och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet avseende ett eventuellt djupförvar för använt kärnbränsle vid Simpevarp, (Dnr 551-6359-01) Beslut av i län: Tidigt samråd och fråga om betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 4 § miljö- balken (1998:808) inför tillståndsprövning enligt och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet avseende en eventuell inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle vid CLAB, (Dnr 551-2362-03, m.fl) Miljökonsekvensbeskrivning och samråd för djupförvaret SKB:s översiktliga planering. Djupförvar och inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle. Samråd och miljökonsekvensbeskrivning enligt och kärntekniklagen. Omfattning, avgränsningar och utredningar för miljökonsekvens- beskrivningar (MKB) för inkapslingsanläggning och slutförvar för använt kärnbränsle Version 0, underlag för utökat samråd i Forsmark. , preliminär (inget rapport- nummer) Kommunerna en av huvudaktörerna i kärnavfallsfrågan Omfattning, avgränsningar och utredningar för miljökonsekvens- beskrivningar (MKB) för inkapslingsanläggning och slutförvar för använt kärnbränsle Version 0, underlag för utökat samråd i . , preliminär (inget rapport- nummer) Protokoll referensgrupp i fråga om en eventuell lokalisering av ett slutförvar för använt kärnbränsle i län 2002 Protokoll Samråds- och MKB-grupp Forsmark Protokoll MKB-forum för studier av slutförvarssystem för använt kärnbränsle i 2003 Bjarnadottir, Homfridur and , Tuija, Final disposalof spent nuclear fuel in . Some unresolved issues and challenges in the design and implementation of the forth- coming planning and EIA-process. 2001, SKI Report 01:24 , , , large development projects and decision-making in the Nordic countries. , Tuija (ed), Environmental assessment of plans and programs Nordic experiences in relation to the imple- mentation of the EU directive 2001/42/EC. Lidskog, and , , On the right track? Tech- nology, geology and society in Swedish nuclear waste manage- ment (in , 2004, p.