sou · GSB311 · 2005-01-01 00:00:00 — Den välfärdsökning som ett större antal arbetstimmar ger kommer då hushållen till del i form av högre privata konsumtionsutgifter. Alternativt skulle de högre skatteinkomsterna kunna användas för att öka antalet anställda i den offentliga sektorn. Mängden producerade tjänster inom vård, skola och omsorg skulle då kunna öka snabbare än vad den demografiska efterfrågeberäkningen kräver. Om hela reformutrymmet används till fler offentligt sysselsatta ökar den offentliga konsumtionen i genomsnitt , i stället för som i basscenariot. ökar den offentliga konsumtionen i basscenariot och i det alternativa scenariot. Antalet anställda i den offentliga sektorn är 2020 drygt 90 000 fler än i basscenariot. Det innebär att cirka två tredjedelar av sysselsättningsökningen i alternativscenariot utgörs av offentligt anställda om hela det finansiella utrymmet utnyttjas för att öka den offentliga konsumtionen. Eftersom produktivitetens nivå och tillväxttakt är lägre i den offentliga sektorn än i näringslivet, kommer BNP att växa något långsammare i detta fall. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 8.3Högre tillväxt genom effektivare produktionsmetoder En vanligt förekommande uppfattning är att den offentliga sektorns finansieringsproblem kan lösas genom högre produk- tivitetstillväxt i näringslivet. I det andra alternativscenariot antas tillväxten bli starkare än i basscenariot till följd av en snabbare produktivitetsutveckling i näringslivet. Produktivitetsökningen har avvägts så att BNP växer i samma takt som i det första alternativscenariot. Även hushållens konsumtionsutgifter ökar i samma takt som i det första alternativscenariot. Genom effektivare produktionsmetoder i näringslivet kan denna tillväxt uppnås trots att antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar är detsamma som i basscenariot. Trots den högre tillväxten så ökar den offentliga sektorns reala resursutrymme endast i mycket begränsad omfattning i detta scenario. En högre tillväxt innebär visserligen att den offentliga sektorns inkomster stärks. ökar även utgifterna eftersom de till övervägande del har en långsiktig koppling till reallöne- tillväxten. En snabbare produktivitetstillväxt i näringslivet skapar utrymme för högre löneökningstakt utan att lönsamheten sjunker. Eftersom den offentliga sektorn måste kunna erbjuda samma löneökningar för att kunna rekrytera personal, ökar lönekostnaderna även där. Även den genomsnittliga trans- fereringsutbetalningen ökar när inkomstutvecklingen blir starkare. Om så inte är fallet skulle personer som är beroende av transfereringar för hela eller delar av sin inkomst inte få del i den välfärdsökning som en snabbare produktivitetstillväxt ger. Efter- som antalet sysselsatta är detsamma som i basscenariot minskar inte antalet personer som försörjs genom skattefinansierade stödsystem. Till skillnad mot det första alternativscenariot leder de snabbare kostnadsökningarna till att de offentliga utgifts- och inkomst- kvoterna ökar, om än i långsammare takt än i basscenariot. Trots detta uppstår ett mindre utrymme för ofinansierade reformer även i detta alternativ. Utrymmet uppstår bland annat genom att även den offentliga sektorn gynnas av den snabbare produktivitets- utvecklingen i näringslivet i form av lägre priser på insatsvaror. Det mindre reformutrymmet möjliggör endast en marginellt större offentlig sysselsättning än i basscenariot. Om reformutrymmet används fullt ut till att öka den offentliga konsumtionen så kan den Bilaga 1–2 till LU 2003/04 i genomsnitt öka . Det innebär att det detta år finns närmare 30 000 fler offentligt anställda än i basscenariot. Den offentliga konsumtionen är då högre än 2002. Tabell 8.3 Nyckeltal för ett scenario med snabbare produktivitets- utveckling i jämförelse med basscenariot Produktivitet i näringslivet, kronor BNP, miljarder kronor BNP per capita, Hushållens konsumtion, miljarder kronor Real disponibel inkomst, miljarder kronor Offentliga finanser, procent av BNP -1,0 1 Förändring i procentenheter. Källa: SCB [c] och egna beräkningar. 8.4De offentliga finanserna i scenarierna I nedanstående diagram illustreras hur de offentliga inkomsterna och utgifterna som andel av BNP utvecklas i de tre scenarierna. Diagram 8.2 visar de offentliga konsumtionsutgifterna som andel av BNP i löpande priser. Diagrammet visar utvecklingen i det fall reformutrymmet används för att öka hushållens disponibla inkomster och konsumtionsutgifter genom skattesänkningar. Mängden producerade tjänster och antalet offentligt sysselsatta är med andra ord lika i alla tre kurvorna. I basscenariot ökar de offentliga konsumtionsutgifterna som andel av BNP under hela Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Ökningstakten tilltar efter 2015 när det demografiska efterfrågetrycket blir större. uppgår de offentliga konsumtionsutgifterna till av BNP. Diagram 8.2 Offentlig konsumtion som andel av BNP Källa: Egna beräkningar. I alternativet med en stark sysselsättningstillväxt växer BNP snabbare, medan kostnaderna för att tillhandhålla en konsumtions- tillväxt i linje med den demografiska utvecklingen är densamma som i basscenariot. Detta ger de lägsta konsumtionsutgifterna som andel av BNP. I alternativet med en produktivitetsledd tillväxt tvingas den offentliga sektorn att betala högre löner för att kunna rekrytera arbetskraft när timlönerna stiger snabbare i näringslivet. Detta gör att kostnaderna stiger för att producera en given mängd välfärdstjänster. är BNP högre än i basscenariot. Detta gör att konsumtionsutgifterna som andel av BNP ökar i något långsammare takt än i basscenariot. På samma sätt skiljer sig de offentliga transfereringsutgifterna som andel av BNP åt i de tre scenarierna. I fallet med en sysselsättningsledd tillväxt förstärks effekten av en högre BNP av att utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och andra sociala Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Detta ger den lägsta utgiftskvoten. En produktivitetsledd tillväxt leder endast till marginellt lägre transfereringsutgifter som andel av BNP. Även här växer visserligen BNP men det motverkas av högre utgifter för pensioner och andra transfereringar, se diagram 8.3. Diagram 8.3 Offentliga transfereringsutgifter som andel av BNP Källa: Egna beräkningar. Sammantaget innebär detta att utgiftskvoten är mer eller mindre stabil i fallet med fler sysselsatta, medan den ökar med av BNP i basscenariot. I scenariot med en snabbare produktivitetstillväxt ökar utgiftskvoten något mindre, se diagram 8.4. I alla tre fallen är ambitionsnivån i den offentliga sektorn oförändrad jämfört med , medan omfattningen på tjänsteutbudet och transfereringarna anpassas till befolkningsutvecklingen och situationen på arbetsmarknaden. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Diagram 8.4 Primära utgifter som andel av BNP Källa: Egna beräkningar. En lägre utgiftskvot innebär att sparandet i den offentliga sektorn blir högre. Det sparande i den offentliga sektorn som krävs för att klara den långsiktiga demografiska utvecklingen förändras inte om tillväxten blir starkare. Däremot uppnås det lättare, det uppstår ett reformutrymme för en permanent ofinansierad skattesänkning eller utgiftsökning av en viss storlek. I de två alternativa beräkningarna leder oförändrade skattesatser till ett finansiellt sparande i den offentliga sektorn som ligger över det målsatta av BNP. I diagram 8.5 visas det reformutrymme som uppkommer i de två alternativa scenarierna med en starkare tillväxt. Reform- utrymmet uppgår till av BNP i alternativet med en sysselsättningsledd tillväxt, och drygt en halv procent av BNP i alternativet med en starkare produktivitetstillväxt. Det motsvarar cirka 95 respektive 2020. Som jämförelse kan nämnas att utgifterna för samtliga arbets- marknadsrelaterade transfereringar, arbetslöshetsersättning, AMU- bidrag och lönegaranti, beräknas uppgå till . Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Diagram 8.5 Reformutrymme som andel av BNP Källa: Egna beräkningar. Reformutrymmet kan antingen användas till ofinansierade skattesänkningar eller utgiftshöjningar. I diagram 8.6 har reform- utrymmet används för att sänka skatterna. Diagrammet visar den skattekvot som är nödvändig för att finansiera den ovan beskrivna utvecklingen av de offentliga utgifterna och ett sparande i den offentliga sektorn som är linje med tvåprocentsmålet. I bas- scenariot är reformutrymmet obefintligt och skattekvoten stiger även om skattesatserna är oförändrade. Skattekvotens uppgång beror på att viktiga skattebaser växer snabbare än BNP i basscenariot. I de båda alternativa scenarierna behöver inte skattekvoten öka i samma takt eftersom utgifterna i dessa fall blir lägre som andel av BNP. I fallet med fler sysselsatta sjunker skattekvoten med närmare en procentenhet av BNP. I det andra alternativscenariot stiger den svagt. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Diagram 8.6 Skatteinkomster som andel av BNP Källa: Egna beräkningar. I diagram 8.7 har i stället reformutrymmet använts till att öka den offentliga konsumtionen och antalet anställda i offentlig sektor. I detta fall förblir den offentliga utgiftskvoten och skattekvoten på samma nivå som i basscenariot. I det första alternativscenariot ökar antalet offentligt sysselsatta med cirka 90 000 personer, eller med , jämfört med basscenariot. I det andra alternativ- scenariot är motsvarande ökning knappt 30 000 personer eller . En högre tillväxt ger därmed förutsättningar för att öka den offentliga konsumtionen utöver vad en oförändrad standard per brukare kräver. I fallet med en sysselsättningsledd tillväxt kan den offentliga konsumtionen i genomsnitt öka utöver vad demografin kräver. I alternativet med en produk- tivitetsledd tillväxt är det ytterligare expansionsutrymmet mar- ginellt, . Som jämförelse kan nämnas att den offentliga konsumtionen i genomsnitt ökade , och utöver oförändrad standard. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Diagram 8.7 Möjlig sysselsättningsökning i offentlig sektor Källa: Egna beräkningar. De båda alternativa scenarierna understryker den offentliga sektorns beroende av antalet arbetade timmar. Den offentliga sektorns finansieringsproblem löses inte enbart genom högre tillväxt. Det offentliga resursutrymmet är starkt beroende av hur tillväxten kommer till stånd. I särskilt hög grad har detta gällt då möjligheterna att ytterligare öka skatte- trycket varit begränsade. Ur detta perspektiv är det bekymmersamt att antalet arbetade timmar inte ökade . Hela utbyggnaden av den offentliga sektorn och första baserades på höjda skattesatser, en finansieringsväg som är betydligt mer svårframkomlig när skatte- inkomsterna uppgår till av BNP. En hög sysselsättningsgrad är en förutsättning för en omfattande offentlig välfärdssektor. Fler sysselsatta underlättar finansieringen och skapar ett utrymme för skattesänkningar eller utgiftsökningar. Därför är regeringens sysselsättningsmål viktigt. Ju fler sysselsatta, desto högre skatteinkomster och desto lägre utgifter. Fler arbetade timmar gör den gemensamma försörjningsbördan lättare att bära Bilaga 1–2 till LU 2003/04 och tillåter högre ambitioner för välfärdssystemen. Antalet personer som står utan sysselsättning är dock begränsat och fler arbetstimmar minskar den välfärd som fritiden ger. Det finns därför en långsiktig begränsning för möjligheterna att utvidga den offentliga sektorn genom fler sysselsatta. Högre produktivitet är i grunden en mer kraftfull drivkraft bakom den generella välståndsökningen i samhället, men bidrar inte på samma sätt till att öka utrymmet för de skattefinansierade verksamheterna. Volymen skattefinansierade tjänster kan inte öka på samma sätt som vid arbetskraftsledd tillväxt. Ju snabbare produktivitetstillväxt i näringslivet, desto svårare kan paradoxalt nog det offentliga finansieringsproblemet bli. En snabb tillväxt av konsumtionsmöjligheterna i övrigt kommer att leda till en ökad efterfrågan även på de tjänster som till övervägande delen skattefinansieras. Om inte konsumtionsmöjligheterna kan öka i samma takt i den skattefinansierade delen kan ett missnöje skapas som i förlängningen kan minska viljan att betala skatt. Arai, M., , H. & , L [1999], Är arbetsmarknaden öppen för alla?, Bilaga 6 till /2000, . Bassanini, A., Scarpetta, S. & Visco, I. [2000], Knowledge, Technology and Economic Growth: Recent Evidence from Countries, Working Papers No. 259, Economic Departement , . Baumol, J. W. [1967], "Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of ", , Vol. 57, No. Baumol, J. W., Blackman, S. & , E. [1985] "Unbalanced Growth Revisited: Asymptotic Stagnancy and New Evidence", , Vol. 75, No. Dir. 2003:10, Översyn av strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen, . Ds 1994:24, Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling – 1992, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), . Ds 2000:69, Alla är lika olika – mångfald i arbetslivet, slutrapport från projektet i arbetslivet, . Ds 2002:47, Kompetensförsörjningen på arbetsmarknaden – Strategiska utvecklingstendenser, . European Commission [2002], European Economy, No. Feldstein, M. [2003], Why is Productivity Growing Faster?, NBER Working Paper 9530. [2003], Exploding Productivity Growth: Context, Causes and Implications, Brooking Papers on Economic Activity, 2:2003. [2003], Integration 2002, . Bilaga 1–2 till LU 2003/04 , D. W. & Stiroh, K. [2000] Raising the Speed Limit: US Economic Growth in the Information , Brookings Papers on Economic Activity, 1:2000. [2002] Kommunala framtider – en långtidsutredning om behov och resurser . [2003], Kommunernas humankapital, Två underlagsrapporter till Svenska Kommunförbundets långtids- utredning . [2002], Den medicinska utvecklingens kon- sekvenser för sjukvårdens resursbehov. [2003], Svensk industriproduktivitet i ett internationellt perspektiv – vad kan vi lära av 1990- talet?, Ekonomisk Debatt, nr 5, 2003. [2003], The Role of High-Tech Capital Formation for Swedish Productivity Growth, Working Paper Nr. [1992], Metoder, modeller och beräkningar, Bilaga 1 till , Allmänna förlaget. (under utarbetande), Regional utveckling – utsikter , Bilaga 3 till /04, förslag. (under utarbetande), Kan vi räkna med de äldre?, Bilaga 5 till /04 av Bornefalk, A. och Yndeheim, O., . [2000], Economic Outlook, No. [2001], Environmental Outlook. [2002a], Education at a Glance, ECD Publications, . [2002b], Economic Outlook No. [2003a], Economic Surveys – , Volume 10, . [2003b], Education at a Glance. [2003c], Employment Outlook, Towards more and better jobs. [2003d] The Source of Economic Growth in OECD- Countries. [2003e], Science, Technology and Industry Scoreboard. & Sichel, D. [2002], : Where Are We Now and Where are We Going? of , Vol. 87, No 3. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 & Sichel, D. [2000], The Resurgence of Growth in the 1990s: the ?, , Vol. 14, No. Oulton, N. [1999], Must Growth Rate Decline? – Baumols Unbalanced Growth Revisited, . Regeringens proposition 2001/02:55, klimatstrategi. SCB [a], Arbetskraftsundersökningen, olika årgångar. SCB [b], Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik, olika årgångar. SCB [c], Nationalräkenskaper, olika årgångar. SCB [d], Inkomstfördelningsundersökningen, beställt datamaterial. SCB [e], Finansräkenskaperna, olika årgångar. SCB [2002], Arbetskraftsinvandring – en lösning på försörjnings- bördan?, Demografisk rapport 2002:6. SCB [2003a], framtida befolkning – Befolkningsfram- skrivning för åren 2003–2050, Demografisk rapport 2003:4. SCB [2003b], framtida befolkning 2003-2020 – svensk och utländsk bakgrund, Demografisk rapport 2003:5. SCB [2003c], Forskning och utveckling i : En översikt, Statistiska Meddelanden, UF 16 . Scarpetta, S. m.fl. [2000], Economic Growth in the Area: Recent Trends at the Aggregate and Sectoral Level, Working Papers No. 248, Economics Department, . SOU 2001:53, Lönestrukturens förändring i , sid. 169–170, . SOU 2002:118, Kan och bör produktiviteten i statens verksamhet mätas?, Bilaga 6 till Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken, . SOU 2003:110, Fördelning ur ett livscykelperspektiv, Bilaga 9 till /04, av , T och , , . SOU 2003:45, konkurrensfördelar för export och multinationell produktion, Bilaga 6 till /04 av , P. och Kokko, A., . Statskontoret[1998], Produktivitetsutveckling i statsförvaltningen 1990–1997, Rapport nr 1998:23. [2003], Energiläget i siffror 2003. Wanless, D. [2001], Securing our Future Health: Taking a Long- Term View – Interim report, , www.hm- treasury.gov.uk/wanless. [1999], An Environmental Medium Term Economic Modell – EMEC, Working Paper No. Bilagor till /04 Bilagorna kommer att publiceras /04. För närmare information, se: /lu2003 Migration och integration – Kan vi räkna med de äldre? fördelar för export och 8Fördelningspolitikens mål och medel 9Fördelning ur ett livscykel- perspektiv , f.d. chefsekonom och , , Finans- departementet och , 10 Utbildningens fördelning – en fråga om klass? Bilagor till /04 Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Tid och pengar – dela lika? 14 Vem tjänar på att arbeta? , Social- departementet, , , , och , Finansdeparte- mentet