sou · GSB364d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett av huvudmannen fastställt verksamhetsområde enligt va-lagen bör kunna fortsätta att gälla även enligt lagen om allmänna vattentjänster. Varje förändring av verksamhetsområdet efter att lagen om allmänna vattentjänster trätt i kraft förutsätter däremot ett kommunalt beslut, men för detta krävs inga övergångsbestämmelser. För att anta ny taxa och bestämmelser om brukandet behöver kommunerna få skälig tid. Detta inte minst för att normalförslag till sådana föreskrifter skall hinna utarbetas av Svenskt Vatten. Vi bedömer att det räcker med efter lagens ikraftträdande. Intill dess kommunen fattat beslut i dessa frågor bör de bestämmelser som huvudmannen meddelat med stöd av va-lagen alltjämt gälla. Utanför tillämpningsområdet för lagen om allmänna vatten- tjänster faller sådana anläggningar som förklarats för allmänna med stöd av 31 § va-lagen eller motsvarande bestämmelser i äldre rätt och där huvudmannen inte är en juridisk person som står under kommunens rättsligt bestämmande inflytande. Vi har i avsnitt 10.7 funnit att dessa anläggningar bör få behålla sin allmänna status enligt va-lagen med stöd av övergångsbestämmelser till lagen om allmänna vattentjänster. Detta skall dock endast gälla under vilken driften av dessa anläggningar bör övergå till annan lämplig förvaltningsform. Merparten av bestämmelserna i lagen om allmänna vattentjänster bör dock kunna tillämpas även för dessa anläggningar, så länge de behåller sin allmänna status. De i detta hänseende aktuella bestämmelserna i den nya lagen kan pekas ut direkt i övergångsbestämmelserna. Förutsättningarna för drift och brukande av allmänna va- anläggningar bör därmed bli i stort sett samma, vare sig anläggningarna är allmänna enligt lagen om allmänna vattentjänster eller allmänförklarade med stöd av 31 § va-lagen. De förändringar vi föreslagit i fråga om t.ex. rätt att inspektera va-installation, särtaxor och skadeståndsskyldighet kommer alltså att gälla även de senare anläggningarna. Emellertid kan inte den av oss föreslagna utvidgningen i fråga om säsongstaxa tillämpas för dessa anläggningar. Den s.k. takregeln i nu gällande bestämmelse om säsongstaxa, att taxenivån vid säsongstaxa får vara högst dubbelt så hög som den som tillämpas övriga året, avsåg att förhindra oskälig prissättning och motiverades av att kommunfullmäktige inte hade något inflytande över just sådana anläggningar som här är i fråga. Vi har för dessa anläggningar inte funnit skäl att frångå regeringens tidigare betraktelsesätt. 26Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen redovisa om förslagen i betänkandet påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner eller landsting eller för företag eller andra enskilda samt en beräkning av dessa konsekvenser. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. För kostnadsökningar och intäktsminskningar för det allmänna skall utredningen föreslå finansiering. Enligt 15 § i samma förordning skall bl.a. konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen, samt förslagets betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, redovisas. Vidare har i utredningsdirektiven föreskrivits att utredaren skall bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön, och därvid särskilt analysera hur förslagen påverkar möjligheterna att uppnå de miljökvalitetsmål som godkänt och som är relevanta beträffande va-verksamhet. Vårt förslag bygger huvudsakligen på den gällande va-lagen. Till skillnad från den lagen – som anger att kommunen skall sörja för eller tillse att en allmän va-anläggning kommer till stånd när lagens förutsättningar är uppfyllda – innebär vårt förslag en skyldighet för kommunen att då inrätta en allmän va-anläggning och sedan se till att den består som en sådan anläggning. Detta innebär formellt sett ett större ansvar för kommunerna än . I praktiken har dock utbyggnad av allmänna va-anläggningar helt skett i regi. De undantagssituationer när en enskild va- anläggning, som byggts ut i ett bebyggelseområde som tidigare saknat gemensamma va-anordningar, allmänförklarats enligt 31 § va-lagen, har så gott som uteslutande avsett områden av sådan karaktär att en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen annars hade varit den lämpligaste lösningen. Den av oss förordade utvidgningen kan därför inte i det stora hela bedömas innebära något ytterligare åtagande i praktiken för kommunerna. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Vårt förslag innebär dock även att skyldigheten att bygga ut en allmän va-anläggning utvidgas till att också gälla anläggningar som behövs med hänsyn till skyddet för miljön och inte såsom endast med hänsyn till skyddet för hälsan. I de allra flesta fall när en anläggning är motiverad av miljöskäl är den emellertid också det av hälsoskyddsskäl. Utvidgningen torde framför allt få betydelse för utbyggnaden av anläggningar för dagvattenavledning. Utan en fullständig inventering inom kommunerna av hur dagvatten- avledning sker är det dock inte möjligt att bedöma i vilken omfattning ytterligare utbyggnad för detta ändamål behöver ske med anledning av vårt förslag. Kommunerna föreslås å andra sidan få utvidgade möjligheter jämfört med att låta fastighetsägarna själva ta ansvaret för va- försörjningen genom en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen när va-frågan annars skulle kräva en allmän va- anläggning. Dessutom föreslås ett större utrymme för inter- kommunalt samarbete om allmän va-verksamhet, såväl direkt som genom ett undantag från lokaliseringsprincipen för en huvudmans ägande och drift av allmän va-anläggning i annan kommun. Även i övrigt innebär vårt förslag ett något utvidgat kommunalt ansvar i en del avseenden. Vi har exempelvis föreslagit att va- huvudmannen skall ha ett ekonomiskt och faktiskt ansvar för vissa anläggningar inne på fastigheterna som är nödvändiga med hänsyn till den allmänna va-anläggningens speciella utformning. Vårt förslag möjliggör dock att huvudmannen genom avgifts- uttag kan få full kostnadstäckning från brukarna för utförande och drift av den allmänna va-anläggningen. De förändringar vi föreslagit innebär därmed att kommunen inte behöver drabbas av ytterligare kostnader. För enskilda brukare kan förslaget visserligen innebära mindre kostnadsökningar, som här inte låter sig uppskattas men som alltid skall svara mot en ökad samhällsservice. För den kommunala självstyrelsen bör inte våra förslag innebära några beaktansvärda konsekvenser. Betydelsen i detta avseende av förslaget att det inte längre skall vara möjligt att allmänförklara enskilda va-anläggningar har vi redogjort för i avsnitt 10.6. I avsnitt 11.5 har vi behandlat hur befogenheter att förelägga kommunen att inrätta en allmän va-anläggning förhåller sig till den kommunala självstyrelsen. Det bör noteras att vårt förslag i denna del inte innebär någon utvidgning av befogenheter jämfört med gällande rätt. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Det tydliggörande av kommunens ansvar för vattentjänsterna som vi föreslagit svarar väsentligen mot hur kommunerna utför sina åligganden enligt va-lagen. Förslaget innebär att den offentliga servicen på detta område säkerställs inom hela landet. Utvidgningen av kommunens skyldigheter att inrätta en allmän va-anläggning även då detta behövs med hänsyn till skyddet för miljön kan framför allt tänkas innebära ökad utbyggnad av anläggningar för dagvattenavledning men även i viss mån utbyggnad av avloppsanläggningar i fritidsområden. Utbyggnads- skyldigheten innebär ökade krav på reningsåtgärder i dagvatten- hanteringen. Vi bedömer att förslaget i denna del kommer att främja möjligheterna att uppnå de av regeringen uppställda miljömålen, särskilt miljömålen Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans. Den närmare regleringen av miljöpåverkan genom allmänna va-anläggningar följer dock främst av . Länsstyrelsernas uppgifter enligt va-lagstiftningen kommer att minska i och med att möjligheten att allmänförklara enskilda va- anläggningar tas bort. Detta medför att efter lagens ikraftträdande inte skall pröva ansökningar om allmänförklaring och, sedan befintliga allmänförklarade va-anläggningar upphört att vara sådana, inte heller pröva frågor om syssloman. Dessutom har vi föreslagit att uppgifter att i vissa fall fastställa verksamhetsområde samt föra uppgifter om befintliga verk- samhetsområden skall försvinna. Å andra sidan läggs det i förslaget större vikt vid länsstyrelsernas tillsynsansvar för att allmänna va- anläggningar kommer till stånd och består så länge de behövs. Detta ansvar kommer dessutom att öka eftersom sådana anläggningar skall inrättas även när det behövs med hänsyn till miljöskyddet. Vi bedömer dock att länsstyrelsernas arbetsbelast- ning och behov av resurser sammantaget inte kommer att öka. kommer genom förslaget att tillföras ytterligare måltyper, såsom överklaganden av förelägganden i fråga om kommunens utbyggnadsskyldighet och av kommunens beslut om va-samverkan samt olika slags tvister mellan huvudmannen och kommunen eller andra företrädare för allmänna intressen. Dessutom kommer vissa skadeståndstvister som tidigare handlagts av allmän domstol att i fortsättningen prövas av i första instans. Vi kan dock inte finna att den sammanlagda ökningen av mål i kommer att vara mer Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag än marginell, vilket bedöms kunna rymmas inom nuvarande organisation. Vi bedömer i övrigt inte att våra förslag innebär sådana konsekvenser som enligt 15 § kommittéförordningen skall beaktas. 27.1Förslaget till lag om allmänna vattentjänster 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om samhällets försörjning med vattentjänster från allmänna va-anläggningar. Paragrafen har ingen motsvarighet i va-lagen. Den syftar till att liksom lagens rubrik lyfta fokus i lagen från den allmänna va- anläggningen som sådan till de vattentjänster som denna tillhanda- håller. Lagens reglering skall i första hand ta sikte på den form av samhällsservice som de allmänna vattentjänsterna är avsedda att vara. Begreppet vattentjänster används här i ungefär samma betydelse som i exempelvis ramdirektivet för vatten (2000/60/EG), dvs. som en sammanfattande beteckning för alla tjänster avseende vattenförsörjning eller avlopp som omfattas av regleringen i lagen. 2 § Med allmän va-anläggning avses en anläggning som har till ändamål att bereda bostadshus eller annan bebyggelse vatten- försörjning och avlopp och som ägs av en kommun eller av en juridisk person över vilken kommuner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Med avlopp avses bortledande av spillvatten och vatten som använts för kylning samt dagvatten och dränvatten från ett tätbebyggt område eller från en begravningsplats. Tjänsterna för vattenförsörjning och spillvattenavlopp avser endast sådan mängd och beskaffenhet som behövs för bostadsbebyggelsen. Kommuner skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans 1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 2.har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag eller en ekonomisk förening, eller 3.utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels- bolag. Vid tillämpningen av 1–3 skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken en kommun bestämmer på det sätt som anges i dessa punkter anses utövat av kommunen. Vad som sägs om kommuner i första och fjärde styckena tillämpas också på kommunalförbund. Den som äger en allmän va-anläggning är anläggningens huvudman. Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 § va-lagen men med viktiga förändringar. Den har behandlats i den allmänna motiveringen, huvudsakligen i avsnitt 7.2, 7.3, 11.1 och 11.2. I paragrafen klargörs till en början vad som är en allmän va- anläggning. Det sker genom samma ändamålsbestämning som i 1 § va-lagen och med krav på en rådighet över anläggningen i form av ett direkt eller indirekt ägande. En eller flera kommuner kan äga anläggningen direkt eller indirekt via en juridisk person över vilken de har ett rättsligt bestämmande inflytande. Med en mindre avvikelse har detta krav på inflytande uttryckts på samma sätt som i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100). Den närmare definitionen av ett rättsligt bestämmande inflytande intogs där efter förslag av Lagrådet (prop. 1993/94:48 s. 86 f.). Inga andra va-anläggningar än sådana som uppfyller dessa krav är att anse som allmänna enligt denna lag. Någon möjlighet till allmänförklaring av en enskild va-anläggning finns inte. Om anläggningar som allmänförklarats enligt va-lagen eller motsvarande äldre bestämmelser och som inte är att anse som allmänna enligt denna lag, föreskrivs i övergångsbestämmelserna. Allmänförklarade va-anläggningar har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 7.6 och 10. Enligt paragrafens sista stycke är ägaren huvudman för den allmänna va-anläggningen, oavsett vem som faktiskt driver verksamheten. Genom ändamålsbestämningen i första stycket, avlopps- definitionen i andra och kvalitetsbestämningen i tredje, avgörs vad som är obligatoriska vattentjänster, alltså vilka vattentjänster som huvudmannen är skyldig att tillhandahålla en brukningsberättigad Den härigenom gjorda avgränsningen av huvud- mannens leveransskyldighet sammanfaller i stort sett med hur denna har bestämts i rättspraxis enligt va-lagen. Det innebär att den i första hand gäller den vattenförsörjning och de avloppstjänster som hushållen behöver. En skillnad följer av den införda definitionen av vad som är avloppsvatten. Den gör att skyldigheten att avleda dag- och dränvatten från fastigheter och allmänna platser är beroende av en detaljplan utan gäller tätbebyggda områden. 3 § Behöver med hänsyn till skyddet för hälsan eller miljön vattenförsörjning och avlopp för viss befintlig eller blivande bebyggelse ordnas i ett större sammanhang, skall kommunen se till att behovet tillgodoses genom en allmän va-anläggning eller, om det är lämpligare, genom en samverkan mellan fastighetsägarna. Kommunen svarar för att en allmän va-anläggning fyller sin uppgift så länge behovet finns kvar. får vid vite förelägga kommunen att fullgöra skyldighet enligt första och andra styckena. Paragrafen gäller kommunens utbyggnadsskyldighet som regleras i 2 § va-lagen. Den har behandlats i avsnitt 7.2, 7.3, 11.3 och 11.4. I förhållande till va-lagen har utbyggnadsskyldigheten utvidgats från att bara gälla när va-anläggningen behövs av hälsoskyddsskäl till att också gälla när den behövs av hänsyn till skyddet för miljön. Skyldigheten slår till när en fastighet av sådana skäl behöver en obligatorisk vattentjänst enligt 2 § och detta behov i sin tur enligt samma kriterier som i va-lagen behöver tillgodoses genom en kollektiv lösning i ett större sammanhang tillsammans med andra fastigheter i området. Kommunen skall då fullgöra skyldigheten genom att i första hand se till att en allmän va-anläggning kommer till stånd. Enligt paragrafens andra stycke skall kommunen svara för att va- anläggningen sedan också fungerar som en sådan så länge den behövs. I detta ligger även ett krav på att anläggningen skall bestå som allmän. Om kommunen uppdrar huvudmanna- skapet åt en annan kommun eller ett kommunalt bolag över vilket kommunen inte själv har ett bestämmande inflytande, måste uppdraget förses med erforderliga förbehåll som förhindrar att va- anläggningen genom överlåtelse eller på annat sätt förlorar sin Kommunen måste skaffa sig garantier för att så inte sker, exempelvis genom att avtala om en slags hembuds- skyldighet som ger kommunen rätt att i eventuellt förekommande fall själv få förvärva anläggningen eller det bestämmande inflytandet enligt på förhand överenskomna villkor. I paragrafen införs ett alternativt sätt för kommunen att åtminstone temporärt fullgöra sin utbyggnadsskyldighet. Om det nämligen skulle vara en lämpligare lösning att ordna va- försörjningen i ett område genom en va-samverkan mellan fastighetsägarna enligt 5 §, får kommunen besluta att en sådan samverkan skall komma till stånd i stället för att inrätta en allmän va-anläggning. Detta alternativ är avsett att mer undantagsvis komma i fråga när det i mindre större sammanhang finns goda lokala förutsättningar för att fastighetsägarna själva skall kunna klara sin va-försörjning med från hälso- och miljöskyddssynpunkt godtagbara gemensamhetsanläggningar enligt anläggningslagen (1973:1149). Enligt sista stycket i paragrafen får förelägga kommunen att fullgöra utbyggnadsskyldighet enligt första stycket och skyldighet att vidmakthålla en fungerande allmän anläggning enligt andra stycket. Föreläggande får förenas med vite. Det är meningen att som tillsynsmyndighet på detta sätt skall vaka över och verka för att kommunen bygger ut allmän va- anläggning där det behövs. Kommunen kan enligt 50 § överklaga föreläggande hos . 4 § Bestämmelserna i denna lag om ägare av fastighet tillämpas även på den som innehar fast egendom med tomträtt, ständig besittnings- rätt, fideikommissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande. Har huvudman för allmän va-anläggning träffat avtal med annan än fastighetsägare om brukande av anläggningen, gäller för denne vad som i lagen föreskrivs om fastighetsägare. När omständigheterna föranleder det tillämpas bestämmelserna om fastighet i denna lag på byggnad eller annan anläggning, som inte tillhör ägaren till marken. Vad som i lagen föreskrivs om ägare av fastighet skall därvid gälla anläggningens ägare. Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 § va-lagen. Den har kommenterats i avsnitt 14.1.1. I första stycket har hänvisningen i va-lagen till 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ersatts med en uppräkning av vilka som skall jämställas med fastighetsägare. Alla dem som finns med i fastighetstaxeringslagens bestämmelse är inte av intresse i det här sammanhanget. De som bör vara med men ändå inte omfattas av uppräkningen i första stycket, kan vara abonnenter enligt andra eller tredje styckena. De senare styckena är helt oförändrade och avsedda att ha samma innehåll som enligt va-lagen. Bestämmelserna i 5–8 §§ har ingen motsvarighet i va-lagen. De behandlar kommunens beslut om att fastighetsägarna själva skall samverka i fråga om va-försörjningen i form av en gemensamhet- sanläggning enligt anläggningslagen när förhållandena är sådana att va-försörjningen behöver ordnas i ett större sammanhang och alltså en allmän va-anläggning annars skulle inrättas. Förslaget har behandlats i avsnitt 12. 5 § I fall som avses i 3 § får kommunen besluta att fastighetsägarna skall samverka genom en gemensamhetsanläggning för vatten- försörjning eller avlopp enligt anläggningslagen (1973:1149). Beslut om sådan va-samverkan får endast meddelas om villkoret i 7 § anläggningslagen är uppfyllt och om det ekonomiskt, organisatoriskt och i övrigt finns förutsättningar för att fastighetsägarna på lång sikt skall kunna svara för vattenförsörjning och avlopp inom området så att skyddet för hälsan och miljön tillgodoses. En fastighetsägare skall vara med i en va-samverkan om det av hänsyn till skyddet för hälsan eller miljön eller av annat allmänt intresse är påkallat att hans fastighet deltar i gemensamhets- anläggningen eller om fastighetens behov av vattenförsörjning och avlopp inte kan med större fördel tillgodoses på annat sätt. För obebyggd fastighet som enligt en detaljplan är avsedd för bebyggande, skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, behovet bedömas som om fastigheten var bebyggd enligt planen. Va-samverkan får inte ske inom verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning. Paragrafen, som anger förutsättningarna för kommunens beslut om va-samverkan, har behandlats närmare i avsnitt 12.5.2 och 12.5.3. Hänvisningen i första stycket till 3 § innebär dels att förhållandena måste vara sådana att vattenförsörjning eller avlopp inom området, med hänsyn till skyddet för hälsan eller miljön, behöver ordnas i ett större sammanhang för att va-samverkan skall komma till stånd, dels att va-samverkan måste vara lämpligare än en allmän va- anläggning. Lämplighetsbedömningen skall avse såväl de enskilda fastighetsägarnas förmåga att i samverkan sörja för gemensamhets- anläggningens drift och bestånd som vilka konsekvenser va- samverkan i övrigt för med sig. Hänsyn bör tas till bl.a. om en gemensamhetsanläggning medför en effektivare resurshushållning och hur den kostnadsmässigt ter sig för fastighetsägarna. Det måste även beaktas vad slags anläggning det är frågan om i förhållande till fastighetsägarnas möjligheter att klara uppgiften. Endast om det vid en samlad bedömning av omständigheterna framstår som lämpligare med va-samverkan än en allmän va-anläggning, får kommunen besluta att va-samverkan skall ske. Eftersom fastighetsägarna själva skall svara för driften torde det sällan vara lämpligare med samverkansalternativet när det är fråga om större bebyggelseområden. Hänvisningen i första stycket andra meningen till opinions- villkoret i 7 § anläggningslagen är avsett att hindra inrättande av en gemensamhetsanläggning för va-samverkan när de fastighetsägare som avses delta mera allmänt motsätter sig anläggningen. Andra stycket reglerar de enskilda fastigheternas anslutning till gemensamhetsanläggningen. Prövningen av om det är påkallat att fastigheten deltar i gemensamhetsanläggningen skall ersätta den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som annars sker vid anläggningsförrättningen enligt 5 § och 6 § första stycket anläggningslagen. Fastigheten skall också delta om dess behov av vattentjänster inte kan med större fördel tillgodoses på annat sätt. Om kommunen fastställt ett verksamhetsområde för allmän va- anläggning innebär det att kommunen även tagit ställning till att allmänna vattentjänster där skall ombesörjas av den allmänna va- anläggningen. Enligt bestämmelsen i tredje stycket får i sådant fall kommunen inte besluta om va-samverkan inom verksamhets- området. Om en allmän va-anläggning inte byggts ut till berörda fastigheter har kommunen dock enligt 11 § vissa möjligheter att inskränka ett fastställt verksamhetsområde för att fastigheterna där i stället skall samverka i fråga om va-försörjningen. Däremot bör det normalt inte kunna anses lämpligare för en fastighet som redan betjänas av en allmän va-anläggning att delta i va-samverkan. Kommunens beslut om va-samverkan skall enligt 51 § kunna överklagas såsom förvaltningsbesvär hos . 6 § Innan beslut fattas om va-samverkan skall kommunen samråda med dem som berörs av beslutet och med och lantmäteri- myndigheten. Vid samrådet skall kommunen redovisa underlaget för den föreslagna va-samverkan och de viktigaste följderna av förslaget. Paragrafen behandlar kommunens samrådsskyldighet före beslutet om va-samverkan. Den har behandlats i avsnitt 12.5.2. I samrådskretsen bör ingå bl.a. fastighetsägare som skall delta i va-samverkan, andra sakägare såsom exempelvis ägare till kring- liggande fastigheter, hyresgäster och boende i berörda fastigheter samt huvudman för berörd allmän va-anläggning. Den huvudman med vilken samråd skall ske bör vara den som skulle ha haft ansvaret om området ingått i ett verksamhetsområde. Om flera tänkbara huvudmän finns, bör samråd ske med samtliga. Bestämmelsen anger inte i vilken form samrådsförfarandet skall ske. Normalt är det dock lämpligt att kommunen anordnar möten med dem som samrådsskyldigheten omfattar och bereder dessa tillfälle att studera det erforderliga underlaget för va-samverkan. De som är berörda av va-samverkan måste också få tillfälle att inom samrådsförfarandet lämna synpunkter på förslaget.