sou · GSB3100d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det före- kommer också mer speciella fall: En skyldighet enligt första stycket [bl.a. tillträdesrätt] gäller i den utsträckning som före- skrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer även gentemot den som utsetts som övervakare av att de förpliktelser uppfylls som följer av överenskommelser i syfte att förhindra spridning av kärnvapen. (17 § lagen om kärn- teknisk verksamhet) eller också för EG:s institutioner och av SOU 2004:100 Andra regler för tillsyn institutionerna utsedda inspektörer och experter (27 § tredje stycket djurskyddslagen). Ofta förekommer en uppräkning av utrymmen som omfattas av tillträdes- och undersökningsrätten. Exempel på sådana utrymmen är områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen eller platser, där den objektsansvarige bedriver verksamhet, arbets- ställe, driftsställe med tillhörande lokaler etc. Även olika transport- medel kan omfattas: eller till transportmedel och transport- anordningar (12 § lagen om transport av farligt gods) eller enligt lagen om kontinentalsockel: äger tillträde till anläggning, fartyg eller luftfartyg, där verksamhet som omfattas av tillstånd bedrives. Bestämningen av utrymme kan också vara kopplad till tillsyns- verksamheten såsom: ... livsmedelslokaler och andra utrymmen (26 § livsmedelslagen) eller: ... där djur hålls (27 § djurskydds- lagen). I vissa fall omfattar tillträdesrätten även låsta utrymmen, såsom i 3 kap. 3 § fordonslagen: En polisman, en besiktnings- tekniker, en bilinspektör eller en tekniker har vid kontroll enligt denna lag rätt till tillträde till fordon och slutna utrymmen i ett fordon samt Brukligt är ett undantag för bostäder såsom i 4 § lagen om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter: Rätten till tillträde gäller dock inte bostäder. Det förekommer också vidare undantag, såsom i artikel 4 i lagen med anledning av gränsälvs- överenskommelsen mellan och : Detta gäller dock ej hus, tomt eller trädgård. Om tillträde inte ges på frivillig väg kan tvång behöva tillgripas. Det är därvid vanligt att hjälp fås från polismyndighet eller kronofogde, eller i vissa fall från och tullen, se exempelvis lagen om visst automatspel: För att bereda sig tillträde får socialnämnden vid behov anlita biträde av polisen eller enligt lagen om järnvägssystem för höghastighetståg: rätt att få verk- ställighet hos kronofogdemyndigheten av ett beslut [tillträde och upplysningar]). En annan tvångsmöjlighet är vitesföreläggande såsom i 32 och 33 §§ lagen om beredskapslagring av olja och kol: Tillsynsmyndig- heten eller den som myndigheten utser får undersöka lager, som hålls av den som är uppgiftsskyldig enligt denna lag, och granska dennes bokföring och övriga handlingar som hör till verksamheten. Det åligger den uppgiftsskyldige att lämna tillträde till lageranlägg- ningar och kontorslokaler samt: får också vid vite meddela en lagringsskyldig, och den som ombesörjer Andra regler för tillsyn lagring med stöd av medgivande enligt 23 §, föreläggande som behövs för att undersökning eller granskning enligt 32 § skall kunna utföras. I 5 § lagen om leksakers säkerhet anges likaså att om en anmaning (som bl.a. kan innefatta tillträdesrätt) inte följs, får tillsynsmyndigheten förelägga näringsidkaren att fullgöra sin skyldighet: Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Närmare om utformningen av en bestämmelse om tillträdes- och undersökningsrätt Bestämmelser om tillträdes- och undersökningsrätt består vanligen av två led; en rätt att få vistas på ett visst område eller att komma in i ett utrymme och en rätt att där ta föremål i anspråk för att företa granskning, i båda fallen även om den objektsansvarige motsätter sig detta. Båda leden är nödvändiga och syftet med en generaliserad regel om tillträdes- och undersökningsrätt bör täcka dessa led. Tillträdes- och undersökningsrätten är väsentlig för allt utövande av tillsyn och bör därför tillkomma alla tillsynsorgan. Uppräkningen av utrymmen bör utformas så att de allra flesta av de utrymmen som anges i de olika sektorslagarna omfattas. Som redovisats omfattar de flesta av dagens regleringar utrymmen som betecknas områden, anläggningar, byggnader och lokaler. Även arbetsställe, driftsställe och liknande utrymmen bör ingå i en generaliserad reglering liksom möjligheten att komma in i slutna utrymmen. I samtliga fall skall naturligtvis utrymme i fråga ha ett samband med den verksamhet som granskas. Ett undantag för bostad förekommer inte alltid i sektorslagarna men bör med hänsyn till integritetsfrågorna införas i en generaliserad reglering. Bedöms det nödvändigt att för tillsyn även få tillträde till en bostad får det föreskrivas särskilt i sektorslagen. Vägledning vid avgränsningen i det enskilda fallet av vad som skall räknas till bostad och vad som inte skall räknas dit, torde kunna hämtas från tillämpningen av motsvarande bestämmelser i de olika sektorslagarna. Begränsningen kan redan vara belyst i olika stor omfattning i de sektorslagar som innehåller motsvarande begränsning i tillträdes- och undersökningsrätten. Det är en fråga att inom samverkan och samordning sprida kunskaper inom tillsynsområdet om dessa begränsningar. I de fall en tillsynsmyndighet inte kan få tillträde till ett ut- rymme behöver den hjälp från någon. I detta fall fungerar enligt Andra regler för tillsyn utredningens uppfattning hjälp från polis- eller kronofogde- myndigheten bättre än ett vitesföreläggande. Sammantaget kan en generaliserad reglering av rätt till tillträde och undersökningsrätt utformas på det sätt som framgår av 13 § i lagförslaget. Närmare om möjligheten till omhändertagande Det kan antas att en objektsansvarig med orent mjöl i påsen kan frestas att förstöra viktiga handlingar eller föremål. Det bör därför finnas en möjlighet, att vid risk för att viktiga handlingar eller annat förstörs, omhänderta dessa. Med tanke på den fara som kan föreligga i dessa fall bör denna möjlighet tillkomma samtliga tillsynsorgan. Beslutet skall upphävas så snart säkerhetsåtgärden inte längre behövs. Sammantaget kan en generaliserad reglering utformas på det sätt som framgår av 16 § i lagförslaget. Rätt till uppgifter och information En regel om rätt till uppgifter och information är central för tillsynsarbetet. Det återspeglas i att tillsynsorganens rätt till infor- mation är reglerad för så gott som alla sektorsförfattningar. En närmare genomgång av bestämmelserna visar följande. Syftet med informationsinhämtningen anges vanligen som att den får ske för tillsyn enligt denna lag eller liknande formu- leringar. finns ett tillägg som anger att informationslämning skall ske på begäran eller efter anfordran. Information hämtas främst från den objektsansvarige, men det finns även exempel på att andra kan bli skyldiga att lämna infor- mation om en tillsynspliktig verksamhet. Ett sådant exempel är 24 § lagen om allmän kameraövervakning: Detta gäller även i fråga om den som för någon annans räkning har hand om övervak- ningen. Det är vanligen tillsynsmyndigheten som får begära information. I vissa fall kan en rätt till uppgifter och information även gälla för enskilda tillsynsorgan och vissa internationella organ, såsom i 24 § lagen om : ... på begäran också lämnas till officiell obser- vatör som utsetts av annan fördragsslutande stat och vars uppdrag Andra regler för tillsyn anmälts till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer eller som i djurskyddslagen: ... gäller också för EG:s institutioner och av institutionerna utsedda inspektörer och exper- ter. Omfattningen av den information som får inhämtas beskrivs ofta i termer av upplysningar eller handlingar utan närmare av- gränsning. Omfattningen kan sträcka sig från en mer allmänt hållen bestämmelse såsom i 26 kap 21 § : uppgifter och handlingar som behövs för tillsyn till mer specificerade uppräk- ningar såsom i 9 § lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner: lämna de upplysningar och tillhandahålla de fordon, fordonsdelar, handlingar och den utrustning som behövs för kontrollen eller enligt 33 § jämställdhetslagen: En arbets- givare är skyldig att på uppmaning av lämna de uppgifter om förhållandena i arbetsgivarens verksamhet som kan vara av betydelse för ombudsmannens tillsyn enligt 30 §. anges inte i lagen vilka uppgifter som skall lämnas, utan regeringen ges mandat att närmare utforma föreskrifter om vilka uppgifter som skall lämnas, exempelvis 90 § i lagen om arbets- löshetskassor: En arbetslöshetskassa skall för tillsyn och upp- följning av arbetslöshetsförsäkringen lämna uppgifter enligt vad regeringen eller efter regeringens bemyndigande Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen föreskriver. Vilka uppgifter som avses anges närmare i 5–7 §§ i den till lagen hörande förordningen. I vissa sektorslagar finns en tröskel för att information skall få hämtas in, såsom i 18 § lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument: Om det finns anledning att anta att en bestämmelse i denna lag har överträtts, har Finansinspek- tionen rätt att få de uppgifter . Vissa sektorslagar reglerar att även annat än handlingar och upp- lysningar omfattas av informationsskyldigheten. Det kan gälla prov, varuprov och rätten att utföra undersökningar. Ett exempel är 7 kap. 3 § arbetsmiljölagen: har rätt att efter anfordran erhålla de upplysningar, handlingar och prov som behövs för tillsyn enligt denna lag. Bestämmelser om informationsinhämtning är vanligen utforma- de i två steg. Först ges tillsynsmyndigheten rätt att begära av en objektsansvarig att denne lämnar vissa uppgifter etc. Denna rätt brukar tillkomma de enskilda tillsynsorgan som eventuellt utövar tillsyn inom området. Om begäran inte åtföljs finns därefter en särskild möjlighet för tillsynsmyndigheten att förena föreläggandet Andra regler för tillsyn med ett vite för att den objektsansvarige skall fullgöra sin infor- mationsskyldighet. Närmare om utformningen av en bestämmelse om rätt till uppgifter och information För att tillsynen skall bli effektiv bör tillsynsorganen ha rätt till uppgifter och information från den objektsansvarige. Syftet med en generaliserad bestämmelse bör vara att lägga fast att en tillsyns- myndighet och ett enskilt tillsynsorgan på begäran skall få del av de uppgifter och den information som behövs för tillsynen. Bestäm- melsen är väsentlig för alla tillsynsorgan. Motsvarigheten återfinns i de allra flesta sektorslagar, vilket kan ge vägledning vad gäller den närmare uttolkning vid tillämpningen, t.ex. vad gäller att efterfråga uppgifter om affärshemligheter. Det bör överlämnas till den särskilda regleringen i sektorslagen om någon annan än den objektsansvarige skall lämna uppgifter och information till tillsynsorganen. Det är nämligen svårt att mer allmänt bestämma vilka övriga aktörer som kan vara aktuella. Omfattningen av informationslämnandet är beroende av vilken verksamhet som granskas. En generaliserad bestämmelse skall naturligtvis omfatta upplysningar och handlingar. Likaså bör den objektsansvarige vara skyldig att lämna de prov och föremål som behövs för tillsynen. I övrigt bör, om så skulle behövas, omfatt- ningen av informationsinhämtningen regleras särskilt i respektive sektorslag. Regleringen skall inte ge tillsynsorganen rätt att göra anspråk på vilka uppgifter, handlingar etc. som helst, utan enbart att göra anspråk på att få tillgång till upplysningar, handlingar etc. som är av betydelse för tillsynen. Andra upplysningar, handlingar etc. om- fattas inte av den objektsansvariges skyldighet. När det gäller att kräva prover och föremål bör tillses att den objektsansvarige inte blir onödigt ekonomiskt betungad. Bestämmelsen i 29 § verks- förordningen bör beaktas. Förfarandet att inhämta uppgifter bör ske i två steg. Först begär tillsynsorganet av den objektsansvarige att få uppgifter eller hand- lingar etc. Uppnås inte syftet med begäran får den objektsansvarige föreläggas att inkomma med uppgifterna etc. Tvångsmedlet när det gäller informationsinhämtning är vite. Enskilda tillsynsorgan skall inte ha möjlighet att använda föreläggandemöjligheten, utan får vid Andra regler för tillsyn behov av denna utredningsåtgärd vända sig till tillsynsmyndigheten enligt 12 §. Sammantaget kan en generaliserad reglering av rätt till uppgifter och information utformas på det sätt som framgår av 14 § i lag- förslaget. 8.2.3Begränsning i användningen av vite Ett viktigt redskap i utredningsarbetet vid tillsyn är att ha möj- ligheten att hämta in uppgifter från den objektsansvarige. De inhämtade uppgifterna ingår i underlaget för granskningen och senare beslut. Möjligheten att kräva in uppgifter är således av stor betydelse för tillsynens genomförande och uppgiftsskyldigheten har därför författningsreglerats. Om den som uppgiftsskyldigheten åvilar motsätter sig att lämna uppgifter kan denne föreläggas sin skyldighet vid vite. När vite tillgrips kan i vissa situationer grundläggande rätts- äkerhetskrav komma i konflikt med uppgiftsskyldigheten. Ett sådant rättsäkerhetskrav är rätten att vara passiv som inryms i begreppet rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europarådskon- ventionen. Rätten att vara passiv inrymmer en rätt för den som anklagas för brott att inte behöva belasta sig själv genom att bl.a. tillhandahålla belastande material. har i sitt betänkande (SOU 2004: 37) sanktionssystem och hänsynsregler närmare redovisat bakgrund och innehåll i denna rättssäkerhetsprincip (s. 293 - 309). Även i prop. 2002/2003: 106 Administrativa avgifter på skatte- och tullområdet, m.m. avsnitt 14 (s. 178 ff.) diskuteras denna princip. För ytterligare detaljer kring de frågor som utredningen kortfattat belyser nedan får utredningen hänvisa till dessa källor. återfinns författningsreglering av denna rätt utanför det straffrättsliga området bl.a. i 6 kap. 5 § lagen om elcertifikat och 4 kap. 5 § lagen om utsläpp av koldioxid Bestämmelserna som är likalydande lyder: Om det finns anledning att anta att den som omfattas av tillsynen begått brott, får denne inte föreläggas vid vite att medverka i utredning av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser. Andra regler för tillsyn Närmare om utformningen av en bestämmelse om begränsning av användandet av vite Om det finns anledning att anta att en person som omfattas av tillsyn begått brott, måste tillsynsmyndighetens möjlighet att förelägga denne vid vite att medverka i utredning av en fråga som har samband med den gärning som omfattas av brottsmisstanken av rättsäkerhetsskäl och med hänvisning till passivitetsrätten inom ramen för om mänskliga rättigheter (artikel 6) begränsas. I frågan om tidpunkten när en objektsansvarig kan anse vara föremål för en anklagelse om brott bör kunna övervägas om inte denna kan anses ha överträtts när en tillsynsmyndighet har att göra en åtalsanmälan (enligt 36 § i utredningens förslag till en till- synslag) eller när tillsynsmyndigheten under ett tillsynsärende kommunicerar till den objektsansvarige att för den aktuella över- trädelsen kan han komma att ådra sig en tillsynsbot. Enligt Europadomstolen1 är den relevanta tidpunkten när den aktuella åtgärden gör att en persons situation har väsentligen påverkats av att det föreligger en misstanke om brott mot honom eller henne. Efter den tidpunkten torde rätten att vara passiv kunna komma att anses som kränkt och det sålunda vara förbjudet att framtvinga uppgifter om det som brottet avser genom vite. Det torde gälla oavsett syftet med uppgiftsinhämtandet. Det är dock inte förbjudet att efterfråga uppgifterna, inte heller att utfärda ett föreläggande utan vite, ej heller att förelägga andra än den anklagade objektsansvarige med vite. Det bör även vara möjligt att utfärda ett åtgärdsföreläggande vid vite exempelvis för att den objektsansvarige skall genomföra saneringsåtgärder. Den objektsansvarige kan naturligtvis också själv utan att bryta mot principen frivilligt lämna erforderliga uppgifter. Utredningen delar uppfattning att den objektsansvarige i samband med ett föreläggande skall upplysas om sin rätt att inte medverka2 och kommitténs slutsats vad gäller möjligheten att påföra den som inte lämnar efterfrågade uppgifter andra sanktioner än vite.3 Enligt utredningens förslag skall ett tillsynsorgan påföra en objektsansvarig en tillsynsbot tillsammans med en anmärkning eller varning om förutsättningarna därför är 1Miljöbalkskommitténs ovannämnda betänkande s. 299 2Miljöbalkskommittén ovannämnda betänkande, s. 301 3Miljöbalkskommittén ovannämnda betänkande, s. 305 Andra regler för tillsyn Denna bestämmelse kan komma att strida mot rätten att vara passiv för det fallet att anmärkningen avser en uppgiftsskyldig- het och det föreligger föreskrifter om tillsynsbot för just den överträdelsen. Tillsynsorganet kan därvid med stöd av utredningens förslag om att ett ingripande – exempelvis en tillsynsbot kan underlåtas om det föreligger särskilda skäl. Ett sådant skäl kan vara att beslutet om tillsynsbot kommer i konflikt med denna rättsäker- hetsprincip. Sammantaget och med beaktande av vad som anförts av och i den angivna propositionen kan en generalise- rad bestämmelse om begränsning i att använda vite formuleras som 15 § i lagförslaget. Inom vissa tillsynsområden finns en möjlighet att ålägga en objektsansvarig ansvar för att själv utöva viss kontroll av sin verk- samhet och att upprätta särskilda program för denna kontroll. Frågan behandlades i avsnitt 3.3.1.3 i delbetänkandet. Verksamhetsutövarens kontroll och miljörapport Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön skall fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd skall också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig under- rättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Den som bedriver sådan verksamhet skall lämna förslag till kon- trollprogram eller förbättrande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om tillsynsmyndigheten begär det. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kontrollen. (24 kap. 19 § miljö- balken) Den som bedriver detaljhandel med öl skall utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen. För tillsynen skall det finnas ett för verksamheten lämpligt program (5 kap 6 § alkohollagen angående detaljhandel med öl). Andra regler för tillsyn Närmare om utformningen av en bestämmelse om egenkontroll Vid utredningens diskussioner med tillsynsmyndigheterna har de ofta framhållit att en effektiv egenkontroll är ett ändamålsenligt instrument i tillsynen. Egenkontroll skulle med fördel kunna an- vändas som instrument inom fler områden än vad som är fallet . I många fall har man inom vissa branscher infört branschvisa regler av liknande slag. Självfallet underlättas slag- kraften i egenkontrollen om tillsynsmyndigheterna har möjlighet att rikta tydliga krav mot de objektsansvariga om hur egen- kontrollen skall utformas. Tillsynsmyndigheternas granskning skulle då kunna ta fasta på hur de objektsansvariga tillämpar be- stämmelserna om egenkontroll och fokus i tillsynen kunna flyttas från den faktiska verksamheten etc. (tillståndet i tillsynsobjektet) till den objektsansvariges sätt att genom egenkontrollen tillförsäkra att bestämmelserna inom det tillsynspliktiga området efterföljs. Skäl finns sålunda för att generalisera en sådan reglering. Det bör dock överlämnas till regeringen att bestämma inom vilka tillsyns- områden egenkontroll bör införas. Sammantaget kan en generaliserad reglering av egenkontroll utformas på det sätt som framgår av 33 § i lagförslaget. Frågor om tillsynsavgifter behandlas i kapitlet Finansiering av offentlig tillsyn. I vissa sektorslagar finns bestämmelser om hur kostnader för åtgärder, såsom provtagning i samband med tillsyn, skall ersättas. Det gäller både frågan om den objektsansvariges rätt till ersättning och tillsynsorganets rätt till kostnadstäckning. Den objektsansvariges medverkan i tillsynen sker vanligtvis utan kostnader för tillsynsmyndigheten. Ett exempel: Om en tillsyns- myndighet begär det skall en tillståndshavareutan ersättning hjälpa till vid tillsynen, lämna varuprover som behövs och redovisa uppgifter om verksamhetens omfattning och utveckling (8 kap 4 § alkohollagen) eller: vid provkörningar och andra materielprov, utan kostnad tillhandahålla erforderlig personal, materiel och liknande (20 § lag om säkerhet vid tunnelbana och spårväg) eller när det gäller ersättning för prov: För uttagna prov utgår ej ersättning (7 kap 4 § arbetsmiljölagen). Andra regler för tillsyn Det är brukligt att den objektsansvarige skall ersätta tillsyns- organet för de kostnader som det har åsamkats av särskilda åtgärder vid tillsynen men också att en sådan ersättningsskyldighet kräver ett särskilt beslut av regeringen, exempelvis: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighets kostnader för provtag- ning och undersökning av prov (31 § strålskyddslagen) eller: Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Arbetsmiljö- verket kan föreskriva skyldighet att ersätta tillsynsmyndighet sådana kostnader för provtagning och undersökning av prov som har varit skäligen påkallade (7 kap. 5 § arbetsmiljölagen). I vissa sektorslagar är denna ersättningsrätt reglerad direkt i lagen. I vissa särskilda fall kan den objektsansvarige ha rätt att få ersättning för sina kostnader. Så är fallet i produktsäkerhetslagen: En näringsidkare har rätt till ersättning från tillsynsmyndigheten för varuprover och liknande som lämnas enligt lagen, om det finns särskilda skäl för det. Närmare om utformningen av en bestämmelse om kostnads- ersättningar En genomgång av sektorslagarna visar att huvudregeln är att den objektsansvarige lämnar sitt biträde vid tillsyn utan rätt till ersättning för de kostnader han åsamkas. Utredningen menar att en sådan huvudregel bör finnas i regleringen av tillsyn. En sådan bestämmelse bör därför generaliseras. Det är vanligt förekommande att det finns föreskrifter som ger tillsynsmyndigheten rätt till ersättning för åtgärder vid tillsynen. En sådan regel bör ingå i en generaliserad reglering för tillsyn. Det förekommer att denna ersättningsrätt regleras direkt i sektorslagen, men mer vanligt är att det överlåts till regeringen att i före- kommande fall meddela föreskrifter om detta. Ur utredningens perspektiv bör det bedömas i varje särskit fall om ersättning skall kunna tas ut av den objektsansvarige. Det bör därför lämnas till regeringen att meddela föreskrifter om detta i det fal de bedöms skäligt att den objektsansvarige skall stå för tillsynsmyndighetens kostnader för vissa åtgärder vid tillsyn. Föreskrifterna skall inne- hålla uppgifter bl.a. om vilka kostnader som skall ersättas och i vilken omfattning. Andra regler för tillsyn Ersättning till den objektsansvarige utgår endast undantagsvis. Vanligtvis har det delegerats till regeringen att meddela föreskrifter om sådan ersättningsskyldighet. Utredningen menar att det ibland kan uppkomma situationer, exempelvis när det gäller den objekts- ansvariges skyldighet att lämna prover för undersökning, då den tidigare redovisade huvudregeln – att den objektsansvarige står för sina kostnader i samband med tillsyn – kan uppfattas som stötande. Regeringen bör därför även ges möjlighet att meddela särskilda föreskrifter om ersättning till den objektsansvarige om särskilda omständigheter motiverar detta. Sammantaget kan en generaliserad reglering av frågor om till- synsavgifter m.m. utformas på det sätt som framgår av 34 35 §§ i lagförslaget. I finns en skyldighet för ett tillsynsorgan att göra anmälan till åtal: skall anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till polis- eller åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott (26 kap 2 § ).