sou · GSB381 · 2005-01-01 00:00:00 — 4Förslag till lag om ändring i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. Härigenom föreslås att 4 och 5 §§ lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. skall ha följande lydelse. fordran och beslut om att godta fordran fattas av kronofogde- förslag om frivillig skuldsanering myndigheten i den region där en i den region där gäldenärens hemortskommun är belägen. hemortskommun i landet fattas kommun i landet fattas beslutet fordran får fattas och förslag om fordran får fattas om det finns om förutsättningarna för skuld- skilt beaktas om gäldenären är på obestånd och att denne genom en lagen (1994:334) nedsättning kan få en varaktig lös- Beslut om nedsättning av fordran ning på sina ekonomiska problem. får dock fattas endast om de övriga borgenärer som skuldsane- Denna lag träder i kraft . 5Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Härigenom föreslås att 58 kap. 18 och 32 §§ inkomstskattelagen (1999:1229) skall ha följande lydelse. En pensionsförsäkring får återköpas trots bestämmelserna i detta kapitel, om det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst av prisbasbeloppet. Återköp får också ske om 1.det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst ett prisbasbelopp, 2.försäkringen inte är förenad med ett oåterkalleligt förmåns- tagarförordnande, och 3.premier för försäkringen inte har betalats under de senaste tio Om det i andra fall finns syn- Om det i andra fall finns syn- nerliga skäl för återköp och så- nerliga skäl för återköp och så- dant får ske enligt försäkrings- dant får ske enligt försäkrings- riktlinjer, får återköp medges av riktlinjer, får återköp medges av skall särskilt beaktas att försäk- ringstagaren är på obestånd och att denne genom en återbetalning kan få en varaktig lösning på sina Bestämmelserna i detta kapitel hindrar inte återbetalning enligt 13 kap. 4 § av försäkringstagarens tillgodohavande. De hindrar inte heller en överföring av hela pensionsförsäkringens värde direkt till en annan pensionsförsäkring än som avses i 5 § om försäkringstagaren tecknar den i samband med överföringen hos samma eller annan försäkringsgivare med samma person som för- säkrad. Överföringen skall i så fall inte anses som pension enligt 10 kap. 5 § första stycket 5 och inte heller som en betalning av för pensionsförsäkring. 13 Senaste lydelse 2003:669 Ett pensionssparkonto får avslutas genom en utbetalning pensionen får börja betalas ut, om behållningen då uppgår till högst av prisbasbeloppet. Utbetalning i för- tid får också ske om 1.behållningen på kontot uppgår till högst ett prisbasbelopp, 2.kontot inte är förenat med ett oåterkalleligt förmånstagar- förordnande, och 3.inbetalning på kontot inte har gjorts . Om det i andra fall finns syn- Om det i andra fall finns syn- nerliga skäl, får med- nerliga skäl, får med- ge att kontot får avslutas genom ge att kontot får avslutas genom ligt skäl skall särskilt beaktas att pensionsspararen är på obestånd och att denne genom en utbetal- ning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem. Bestämmelserna i detta kapitel hindrar inte återbetalning enligt 13 kap. 4 § av pensionsspararens tillgodohavande. Denna lag träder i kraft . 14 Senaste lydelse 2003:669 1Uppdraget och dess genomförande fastställdes genom beslut vid regeringssammanträde . Enligt direktiven skall utredaren utvärdera och göra en översyn av skuldsaneringslag. Utvärderingen skall i första hand avse förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utredaren skall utifrån utvärderingen bedöma om det nuvarande systemet för skuldsane- ring är ändamålsenligt utifrån lagens syften eller om systemet bör ändras i grunden. Utredaren skall lämna förslag till åtgärder som förbättrar det nuvarande systemet eller, om utvärderingen skulle visa att det finns skäl, lämna förslag till ett nytt system för skuldsanering. Utredaren skall särskilt undersöka vilka möjligheter det finns att förkorta handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och i det sammanhanget bl.a. granska rollfördelningen mellan ansvariga myndigheter. Utredaren skall också särskilt analysera och ta ställ- ning till frågor om hur tillgångar i form av pensionsförsäkringar och tillgodohavanden på pensionssparkonton skall behandlas i en skuldsaneringssituation. Utredaren skall även behandla andra frågor om skuldsanering som uppmärksammats lagen har funnits eller som annars bedöms motiverat. Direktiven finns i sin helhet i bilaga 1. Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredaren redovisa sitt uppdrag . Genom tilläggsdirektiv beslutade regeringen att uppdraget i stället skall redovisas . Uppdraget och dess genomförande Utredningen, som inledde sitt arbete , har haft tolv sammanträden, varav ett 3-dagarssammanträde, med sakkunniga och experter. I enlighet med direktiven har utredningen tagit del av de utvär- deringar om tillämpningen av skuldsaneringslagen som har gjorts av , och revi- sorer. Utredningen har kompletterat materialet genom att inhämta statistik över handläggningstider m.m. från (nu- mera ) och . Utredningen har besökt ett antal myndigheter, organisationer och företag som tillämpar eller berörs av skuldsaneringslagen. Syftet med besöken har varit att få information om hur lagen har tillämpats i praktiken och få belyst vilka moment som försinkar handlägg- ningen. Ett annat syfte med besöken har varit att inhämta syn- punkter på för- och nackdelar med det nuvarande systemet. De myndigheter, organisationer och företag som utredningen besökt är: Budget- och Hyresrådgivningen i Uppdraget och dess genomförande Därutöver har utredningen varit i och och besökt: Sø- og Handelsretten i Syftet med besöken har varit att få information om den praktiska tillämpningen av respektive lands skuldsaneringslagstiftning. I syfte att kartlägga hur rättstillämpande myndigheter behandlar tillgångar i form av pensionsförsäkringar och tillgångar som sparats på pensionssparkonton har utredningen haft kontakt med skuld- saneringshandläggare på samtliga tio kronofogdemyndigheter. Ut- redningen har även haft kontakt med handläggare på samtliga dåvarande tio skattemyndigheter (avvecklade fr.o.m. den 1/1 2004 och sammanslagna med till en ny för landet gemensam skattemyndighet, ). Under arbetets gång har samråd skett med Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid (Fi 2002:10). I sitt arbete har utredningen dessutom haft kontakt med och fått värdefulla synpunkter från en rad personer, såväl tjänstemän som privatpersoner. Vid i pågick på utredningens initiativ september – ett försöks- projekt med hembesök hos gäldenärer som ansökt om skuld- sanering. Utredningens sekreterare har deltagit vid två sådana hembesök. 2 Den nuvarande regleringen Skuldsaneringslagen (1994:334) (SksanL) trädde i kraft . Enligt lagen kan en fysisk person, med hemvist i , som är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid beviljas skuldsanering om det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och eko- nomiska förhållanden. och långt in var det förhållandevis billigt att låna till konsumtion och till investeringar. Inflationen var hög och i kombination med det dåvarande skattesystemet stimu- lerade detta till skuldsättning. Dessutom avreglerades kreditmark- naden . Det ledde till att det blev påtagligt lättare att låna. Möjligheterna till skuldsättning ökade också kraf- tigt genom att värdet på belåningsbara tillgångar, såsom fastigheter, då också gick upp kraftigt. –1988 flerdubblade hushållen sin nettoupplåning hos banker, bostadsinstitut och finansbolag som deras sparande minskade. Mot denna bakgrund uppmärksammades problemen med privata personers överskuldsättning. och blev problemen med hushållens ökade skuldsättning allt värre. Värdenedgången på fastighetsmarknaden och den ökade arbetslösheten var en bidra- gande orsak. I lyftes frågan om ekonomisk rehabilitering för gäldenärer fram. Efter det att ett flertal motioner väckts i ämnet behandlades frågan 1987 av lagutskott. I sitt betänkande anförde utskottet att tiden var mogen för att spörsmålet om införandet i av en möjlighet till skuldsanering blev föremål för en samlad bedömning.1 godkände utskottets betän- kande och tillsatte 1988 Insolvensutredningen2, som 1990 avgav sitt delbetänkande Skuldsaneringslag.3 I betänkandet lämnades förslag till en lag om skuldsanering. Överskuldsatta fysiska personer skulle få en möjlighet att under vissa förutsättningar genom beslut av tingsrätt få till stånd en lättnad i sin skuldbörda. Betänkandet re- missbehandlades men ledde inte till något lagförslag. På grund härav väcktes i motioner i frågan, och beslutade att förorda regeringen att utarbeta former för en skuldsaneringsverksamhet i enlighet med vissa av angivna riktlinjer.4 antog regeringens förslag till en skuld- saneringslag, vilken trädde i kraft . I förarbetena till skuldsaneringslagen angavs utförligt de syften lagstiftaren ville uppnå med införandet av skuldsaneringslagen.5 Det huvudsakliga syftet med skuldsaneringsförfarandet var att det skulle vara rehabiliterande genom att svårt skuldsatta personer skulle få en möjlighet att lösa sina ekonomiska problem och därige- nom kunna få en chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv. Ett annat syfte var att förfarandet skulle verka preventivt så att färre personer skulle hamna i situationer med övermäktig skuldbelast- ning i och med att det inte skulle bli lika lätt för en del personer att erhålla krediter. Ytterligare ett syfte med ett skuldsaneringssystem ansågs kunna vara att det skulle gynna borgenärskollektivet på så sätt att gäldenären skulle komma att betala åtminstone någon del av sina skulder. Tanken var att ett skuldsaneringssystem borde ut- formas så att det i realiteten skulle ge borgenärerna vinst jämfört med hur det var . Avsikten var således att lagen skulle gynna borgenärskollektivet som helhet. 1987/88:LU12 och rskr 1987/88:57 4Se bet 1992/93:LU49 och rskr 1992/93:412 För att skuldsaneringssystemet skulle tjäna sina syften ansåg lag- stiftaren att institutet borde bygga på tre grundläggande principer.6 Det första var att institutet skall vara generellt, dvs. en skuld- sanering borde i görligaste mån omfatta alla gäldenärens skulder. Det skulle således vara präglat av en helhetssyn och medföra en totalreglering av gäldenärens ekonomiska situation. Det andra var att de fordringar som omfattas av en skuldsanering i allmänhet skall behandlas lika, den s.k. likabehandlingsprincipen. Det tredje var att skuldsaneringsinstitutet till sin karaktär i huvudsak skall vara definitiv. Ett beslut om skuldsanering skall således inte kunna rivas upp hur som helst. Trots det borde det finnas möjlighet till om- I övrigt betonades i förarbetena vissa andra aspekter på skuld- saneringssystemets utformning, såsom att systemet inte fick skada den allmänna betalningsmoralen. Vidare skulle en skuldsanering vara något extraordinärt som skall tillgripas endast i situationer med extrema skuldsättningsproblem och vara förenad med omfattande uppoffringar för den som får en skuldsanering. Förfarandet skulle dessutom vara snabbt och enkelt. Skuldsaneringsförfarandet består av tre steg och bygger på en aktiv medverkan från gäldenärens sida. Varje steg är ett klart avgränsat delmoment i förfarandet och kan sägas utgöra en procedur i sig, i syfte att få till stånd en totalreglering av gäldenärens ekonomiska situation. De tre stegen är en del i ett sammanhängande förfarande och gäldenären måste gå igenom det första steget innan han kan gå vidare till nästa steg. I det första steget, som i huvudsak lämnas utanför det lag- reglerade området, skall gäldenären på egen hand försöka nå en uppgörelse med sina fordringsägare; i fortsättningen kallat egenför- söket. Kommunen är därvid skyldig att lämna råd och anvisningar till den skuldsatte personen. Om gäldenären med eller utan hjälp inte lyckas träffa en uppgörelse med sina fordringsägare, kan denne i ett andra steg ansöka om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. 6 Se prop. preliminärt om gäldenären uppfyller förutsättningarna för att be- viljas skuldsanering. Om dessa vid den prövningen är uppfyllda beslutar kronofogdemyndigheten att skuldsanering skall inledas. Därefter vidtar ett bevakningsförfarande, varvid samtliga borgenärer bereds tillfälle att anmäla sina fordringar till kronofogdemyndig- heten. Efter utgången av en bevakningsfrist skall gäldenären och myndigheten tillsammans upprätta ett förslag om skuldsanering. Om förslaget godtas av samtliga fordringsägare eller ingen av dem motsätter sig förslaget, kan kronofogdemyndigheten i ett beslut fastställa en s.k. frivillig skuldsanering. Om någon fordringsägare däremot motsätter sig förslaget till skuldsanering och ansökan inte avslås, skall ärendet överlämnas till tingsrätten. Tingsrätten kan i det tredje steget fatta beslut om s.k. tvingande skuldsanering, även om någon eller några fordringsägare motsätter sig att gäldenären beviljas skuldsanering. 2.6Innebörden av en skuldsanering Ett beslut om skuldsanering innebär att gäldenären befrias från ansvar för betalningen av de skulder som omfattas av skuldsane- ringen i den utsträckning som dessa sätts ned (26 § SksanL). Fordringsförhållandet upphör således inte, men betalningsförplik- telsen reduceras helt eller delvis. I praktiken innebär detta i korthet att hänsyn tas till vad gäldenären skall få förbehålla sig för sin egen och sin familjs försörjning, ett förbehållsbelopp. Det eventuella överskottet, gäldenärens betalningsförmåga eller betalningsutrymme, fördelas mellan fordringsägarna. Fördelningen sker enligt en betal- ningsplan som fastställs vid beslutet om skuldsanering. Betalnings- planen löper normalt . Om gäldenären saknar betal- ningsförmåga upprättas inte någon betalningsplan, utan han befrias i stället från betalningsansvaret för de skulder som omfattas av skuldsaneringen. Efter ett beslut om skuldsanering finns under vissa förutsätt- ningar möjlighet för såväl fordringsägarna som gäldenären att vid tingsrätten ansöka om omprövning av beslutet. En beviljad om- prövning kan leda till att beslutet om skuldsanering ändras eller upphävs. 2.7Definitionen av termen skuldsanering Termen skuldsanering infördes i svenskt lagspråk i och med skuld- saneringslagens ikraftträdande. Den används i lagen inte bara som beteckning på den skuldbefrielse som utgör resultatet av för- farandet hos kronofogdemyndighet eller domstol, utan avser även proceduren som sådan.7 I lagens mening är det således, förutom själva skuldbefrielsen, processen i steg 2 och steg 3 som avses med skuldsanering. 2.8Allmänna villkor för skuldsanering Förutsättningarna för att bevilja någon skuldsanering regleras huvud- sakligen i 4 § SksanL. Av betydelse är också 4 a och 5 §§. För att beviljas skuldsanering krävs att gäldenären är en fysisk person med hemvist i . Den som är folkbokförd i förutsätts därvid ha sitt hemvist i landet. En fysisk person som är näringsidkare får dock beviljas skuld- sanering endast om det finns särskilda skäl med hänsyn till närings- verksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet. är således huvudsakligen avsett för personer som inte driver rörelse i någon form. En viss kategori näringsidkare kan emellertid komma ifråga för skuldsanering. Av förarbetena framgår att den gäldenärskrets som avses är näringsidkare vars näringsverksamhet närmast har karaktären av extraknäck.8 De som avses är således gäldenärer som driver en mindre rörelse av enkel beskaffenhet och som har sin huvudsakliga försörjning genom inkomster från annat håll. Att någon är före detta näringsidkare utgör däremot inget hinder mot skuldsanering. Det förhållandet att en persons skuldsättning härrör från en tidigare seriöst bedriven näringsverksamhet kan till och med tala för att skuldsanering bör beviljas. Det kan vidare nämnas att det inte heller finns något hinder för den som har be- viljats skuldsanering att starta egen rörelse och således bli närings- idkare. 7Se /s. 42 En gäldenär som är ålagd näringsförbud enligt lagen (1986:436) om näringsförbud får däremot inte beviljas skuldsanering. Den som har beviljats skuldsanering kan endast beviljas skuldsanering ytterligare en gång om det finns synnerliga skäl. Förutom vid speciella undantagssituationer skall således en person kunna beviljas skuldsanering endast en gång under sin livstid. Vid tillkomsten av skuldsaneringslagen förutsattes tillämpningen av undantaget bli mycket restriktiv. Som exempel på undantag angavs i förarbetena att en person har erhållit skuldsanering och på nytt hamnar i en långvarig obestånds- situation, t.ex. på grund av allvarlig sjukdom, förtidspensionering eller långvarig arbetslöshet.9 Vidare angavs att vid en prövning som föregår ett andra beslut om skuldsanering, särskild vikt bör läggas vid huruvida gäldenären har uppfyllt sina förpliktelser enligt det tidigare skuldsaneringsbeslutet. Den andra förutsättning som krävs för att en ansökan om skuld- sanering skall kunna bifallas är att gäldenären är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid (kvalificerad insolvens). Med obestånd (insolvens) menas att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder allteftersom de förfaller till betalning och att denna oförmåga inte endast är tillfällig (jfr 1 kap. 2 § konkurs- lagen). Att insolvensen dessutom skall vara kvalificerad innebär att betalningsoförmågan skall antas vara bestående i ett längre tids- perspektiv. Bedömningen av om gäldenären skall anses vara kvalificerat in- solvent är till karaktären en prognos. I varje enskilt fall får hänsyn tas till om gäldenären trots utnyttjande av alla tänkbara egna resurser – exempelvis egen förvärvsförmåga och pensionsförsäkringar – kommer att förbli oförmögen att infria sina skulder allteftersom de förfaller till betalning. I de fall det inte är möjligt eller förenat med större svårigheter att göra en någorlunda säker prognos kan skuldsanering inte beviljas. I förarbetena angavs att ett typexempel då sådana svårigheter torde föreligga, är när gäldenären drabbats av konjunkturbetingad arbetslöshet.10 Vid bedömningen av om en gäldenär är kvalificerat insolvent eller inte uppställer lagen inget krav på att gäldenärens skuldbörda skall eller bör uppgå till en viss storlek. Lagstiftaren har till och med tagit klart avstånd från en sådan bedömningsgrund.11 I stället har det framhållits att varje fall måste bedömas individuellt. I den praktiska tillämpningen har detta kommit till uttryck genom att skuldbördans storlek ställts i relation till exempelvis gäldenärens försörjningsbörda, förväntat ekonomiskt utfall av pågående studier, antalet kvarvarande yrkesverksamma år och preskription av skatte- skulder. Den tredje förutsättning som krävs för att beviljas skuldsanering är att det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och eko- nomiska förhållanden att skuldsanering beviljas denne. Det är en totalbedömning som skall göras med beaktande av samtliga relevanta förhållanden. En särskilt viktig punkt vid bedömningen är gälde- närens behov av ekonomisk rehabilitering.12 I den praktiska tillämp- ningen har detta lyfts fram. Lagen anger att det vid den allmänna skälighetsbedömningen särskilt skall beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att på egen hand nå en uppgörelse med sina borgenärer samt det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering. Det bör framhållas att detta enbart är omständigheter som särskilt skall beaktas, men att det är en totalbedömning som skall göras av gäldenärens per- sonliga och ekonomiska förhållanden. Den första omständigheten som skall tillmätas särskild betydelse är skuldernas ålder. Huvuddelen av skuldbördan bör enligt lag- stiftaren vara minst vid ansökningstillfället. Den andra omständigheten som skall tillmätas särskild betydelse är omständigheterna vid skuldernas tillkomst. Vad lagstiftaren menat är omständigheterna kring hur och varför en skuld har uppkommit. I de fall skuldbördan härrör från en seriöst bedriven näringsverk- samhet talar detta normalt för en skuldsanering. I den praktiska tillämpningen har en skuldbörda, som härrör från en förlustbringande fastighets- eller bostadsrättsförsäljning, i normalfallet talat för en skuldsanering om det varit fråga om gäldenärens bostad. En typ av skulder som talar emot en skuldsanering är skadestånd på grund av brott. Det bör dock påpekas att denna typ av skuldsätt- ning inte generellt utgör hinder för skuldsanering. I undantagsfall bör skuldsanering kunna beviljas trots förekomsten av dylika skulder. I förarbetena angavs som exempel på undantagsfall skadestånd av äldre datum där gäldenären fullgjort en del av sin betalningsför- pliktelse eller där den skadelidande är positivt inställd till en skuldsanering för gäldenären eller där skadeståndet utgör endast en mindre del av gäldenärens samtliga skulder.13 Lagstiftaren har uttalat att ett brottsligt förflutet, särskilt om det avser s.k. ekonomisk brottslighet, är en omständighet som starkt talar emot att skuldsane- ring beviljas.14 I den praktiska tillämpningen har den som ådragit sig stora bötesskulder genom upprepade lagöverträdelse normalt inte beviljats skuldsanering. Har det i gäldenärens skuldbörda däremot förekommit enstaka skulder på böter har detta inte ansetts påverka bedömningen negativt. Felparkeringsavgifter har i den praktiska tillämpningen behandlats på samma sätt som böter. I praxis har bedömningen utfallit negativt då gäldenärens skuld- börda uppkommit till följd av vidlyftiga eller spekulativa affärer med högt risktagande, företrädesvis inom fastighets- och aktie- marknaden.15 Avslutningsvis kan nämnas att skuldsättning som härrör från lyxkonsumtion har ansetts tala emot att skuldsanering beviljas. Den tredje omständigheten som skall tillmätas betydelse är de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktel- ser. Av detta följer att innan gäldenären ansöker om skuldsanering, skall han ha försökt komma till rätta med sina ekonomiska problem. Har gäldenären t.ex. i samband med tidigare vidtagna indrivnings- åtgärder öppet redovisat sina tillgångar och inkomster m.m. finns det anledning att se mer positivt på dennes ansökan om skuld- sanering. Om gäldenären däremot på ett aktivt sätt försökt hålla sig undan krav från borgenärerna, överlåtit egendom på närstående eller på något annat sätt försökt att skydda sig mot betalningskrav talar detta emot att denne skall beviljas skuldsanering. Som praktiska exempel i övrigt kan nämnas fall då gäldenären frivilligt avstått från s. 90 och 101 15Se NJA 2001 s. 601 att arbeta heltid eller inte aktivt sökt arbete. Vidare kan nämnas fall då gäldenären vistats utomlands utan att höra av sig till sina fordringsägare. Att gäldenären ådragit sig orimligt höga bostadskostnader, är normalt en omständighet som talar emot att denne skall beviljas en skuldsanering. Den fjärde omständigheten som skall tillmäts betydelse, är de ansträngningar gäldenären har gjort för att på egen hand söka nå en uppgörelse med sina fordringsägare. Att skuldsaneringsförfarandet bygger på en aktiv medverkan från gäldenärens sida framgår tydligt här. Som nämnts i inledningen är kommunen därvid skyldig att lämna råd och anvisningar. Den femte och sista omständigheten som skall tillmätas betydelse, är det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handlägg- ningen av ärendet om skuldsanering. Även här framgår tydligt att skuldsaneringsförfarandet bygger på en aktiv medverkan från gälde- närens sida. Om gäldenären under handläggningen av ärendet inte medverkar till sakens riktiga belysning påverkar det en ansökan negativt. Bristande medverkan är av naturliga skäl ovanligt. Även andra omständigheter förutom ovan redovisade kan få bety- delse vid en skuldsaneringsprövning.