sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — som vunnit laga kraft, får en som vunnit laga kraft, får en beviljas endast om beslutet om beviljas endast om beslutet om upphävts enligt 9 kap. 18, 19 upphävts enligt 10 kap. 18, 19 eller 20 §. Detta gäller dock inte eller 20 §. Detta gäller dock inte om ett tidsbegränsat uppehålls- om ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd beviljas med stöd av 9 kap. 18, 19 eller 20 §. 10 kap. 18, 19 eller 20 §. En ansökan om uppehållstill- En ansökan om uppehållstill- stånd får beviljas trots vad som stånd får beviljas trots vad som föreskrivs i första stycket, föreskrivs i första stycket, – om det följer av föreskrifter – om det följer av föreskrifter som regeringen meddelat enligt som regeringen meddelat enligt 9 § andra stycket, eller 12 § andra stycket, eller beviljas med stöd av 8 §. beviljas med stöd av 11 §. 19Paragrafen utgör lagrådsremissens 3 kap. 18 §. 20Paragrafen utgörs av lagrådsremissens 3 kap. 19 §. Det som föreskrivs i 17 och En utlänning som vill ha arbetstillstånd i skall ha skall ha beviljats före inresan i utverkat ett sådant tillstånd före landet och om när uppehållstill- inresan i landet. stånd ändå får beviljas gäller efter inresan utom i fall som avses vilka bestämmelser tillämpas på motsvarande sätt i fråga om Det får avse ett visst slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.23 inom landet eller genom rekryte- ring från ett land som är anslutet till Europeiska ekonomiska sam- anställning inom ett yrkesområde där det råder tillfällig brist på arbetskraft eller erbjudits säsongs- arbete. Arbetstillstånd får också ges till 21Efter lagrådsremissen har regeringen i prop. 2003/04:59, Prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden, föreslagit en ändrad reglering av prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut. 22Paragrafen utgörs av lagrådsremissens 3 kap. 20 § andra stycket. 23Paragrafen motsvarar lagrådsremissens 3 kap 20 § första stycket. en utlänning som deltar i inter- nationellt utbyte. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om arbetsavtalets anställ- ningsvillkor överensstämmer med villkoren på den svenska arbets- marknaden inom branschen, om arbetstiden är av sådan omfatt- ning att arbetstagaren får en till- räcklig försörjning under vistelsen i landet och om bostadsfrågan är löst. Arbetstillstånd får ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd. En utlänning med särskilda kvalifikationer, som uppfyller kraven för arbetstillstånd enligt 27 § och har erbjudits långsiktig anställning i får, i stället för arbetstillstånd, beviljas per- manent uppehållstillstånd. Vid prövning av frågor om arbetstillstånd som har princi- piell betydelse eller som i övrigt är av större vikt skall berörda arbetsgivar- och arbetstagar- organisationer få tillfälle att yttra sig.24 24 Paragrafen motsvarar lagrådsremissens 3 kap. 21 §. Regeringen får meddela före- Regeringen får meddela ytter- ligare föreskrifter om arbetstill- Beslut om visering, uppe- Beslut om visering och uppe- hållstillstånd får också meddelas skriver, får ge besluta om visering, uppehålls- tillstånd och arbetstillstånd. Regeringen får ge ett organ som är knutet till exportråd rätt att besluta om Regeringen får ingå överens- kommelse med en stat, som har tillträtt eller anslutit sig till som har slutit avtal om samar- konventionsstaterna, om att den får meddela beslut om visering.27 25Paragrafen utgör lagrådsremissens 3 kap. 22 §. 26Paragrafen utgör lagrådsremissens 3 kap. 23 §. 27Paragrafen utgör lagrådsremissens 3 kap. 24 §. Att den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning får besluta om uppehållstillstånd framgår av 6 kap. 18 §.28 Att den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning får besluta om uppehållstillstånd framgår av 7 kap. 18 §. Vid bedömning av om uppe- hållstillståndet bör återkallas enligt 1 eller 3 § för en utlän- ning som har rest in i landet skall hänsyn tas till den anknyt- ning som utlänningen har till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomstän- digheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.29 Vid bedömning av om uppe- hållstillståndet bör återkallas enligt 1 eller 3 § för en utlän- ning som har rest in i landet skall hänsyn tas till den anknyt- ning som utlänningen har till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl av det slag som anges i 3 kap. 8 § talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomstän- digheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i . 28Paragrafen motsvarar lagrådsremissens 3 kap. 25 §. 29Paragrafen utgör lagrådsremissens 4 kap. 6 §. Genom regeringsbeslut bemyndigades dåva- rande statsrådet att tillkalla en parlamentarisk kom- mitté som skulle ta ställning till ett antal frågor inom utlännings- rättens område. I direktiven nämndes att handläggningen av asyl- ärenden under en lång följd av år kritiserats för att handläggnings- tiderna varit långa och för att insynen i processen för såväl parter som allmänhet varit dålig. Kommittén hade mot denna bakgrund i uppdrag att bl.a. ta ställning till en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt att göra en viss översyn av utlänningslagen. Kommittén om ny instans- och processordning i utlännings- ärenden, NIPU, lade fram sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). NIPU föreslog att dåva- rande skulle fatta beslut i första instans, att beslut skulle kunna överklagas till länsrätt och att länsrättens beslut skulle kunna överklagas till kammarrätt, dock endast om prövningstillstånd meddelas. Till betänkandet fogades tre reservationer och fem särskilda yttranden. Regeringen uppdrog därefter åt en interdepartemental arbets- grupp att utreda vissa frågor på utlänningsrättens och medbor- garskapsrättens områden, främst avseende instansordningen. Upp- draget resulterade i departementspromemorian En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45), som lades fram . NIPU och departementspromemorian låg till grund för lagråds- remissen Ny instans- och processordning i utlänningsärenden. I lagrådsremissen föreslogs att en ny utlänningslag skulle ersätta den nuvarande medan de materiella reglerna lämnades i stort sett oför- ändrade. Lagrådet, som lämnade sitt yttrande , avstyrkte lagförslaget och den föreslagna process- och instansord- ningen i det föreliggande skicket. Lagrådets kritik innebar sammanfattningsvis att utlänningslagens materiella bestämmelser inte uppfyller grundläggande krav för att tillämpningen skall bli enhetlig och förutsebar. Utlänningsrätten i dess nuvarande utformning innebär att regeringen har stort infly- tande på tillämpningen såväl genom att inom vida ramar utveckla och förändra allmänna riktlinjer och praxis som genom att meddela föreskrifter eller beslut i enskilda ärenden. Centrala frågor om till- ståndsgivning är utformade på ett sådant sätt att förvaltningsmyn- digheterna har ett vidsträckt utrymme för sin prövning i de enskilda ärendena. Flera av de materiella reglerna måste enligt Lag- rådet konkretiseras ytterligare för att kunna tillämpas i ett nytt prövningssystem där förvaltningsdomstolar ersätter . Den legala grunden för domstolsprövning måste förstär- kas och preciseras för att därmed skapa förutsättningar för en rim- ligt enhetlig och förutsebar praxis byggd på vägledande domstols- avgöranden. Kommittén har fått i uppgift att, med utgångspunkt i lagrådsremis- sen och Lagrådets yttrande, i första hand se över reglerna om uppehållstillstånd av humanitära skäl, arbetstillstånd och visering samt lämna förslag om vad som bör regleras i lag, vad som bör regleras i form av föreskrifter och vad som bör överlåtas till rättstillämpningen. I direktiven sägs att utredningen därför bör inledas med en genomgång av praxis på dessa områden. Kommittén skall lämna förslag till hur bestämmelserna om uppehållstillstånd av humanitära skäl, arbetstillstånd och visering kan preciseras i lag utifrån gällande praxis och förarbeten. Kommittén skall rikta sär- skild uppmärksamhet på hur den införda portalparagrafen i utlänningslagen om barnets bästa har kommit till uttryck i bedöm- ningen huruvida tillräckligt starka skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga i ärenden där barn är berörda. Kommittén skall vidare se över samtliga bemyndiganden i utlän- ningslagen samt överväga hur och under vilka förutsättningar regeringen, genom bemyndiganden eller på annat sätt, skall kunna påverka rättstillämpningen och inströmningen av asylsökande utan att de framtida domstolarnas oberoende roll och självständighet kan ifrågasättas. Kommittén skall slutligen, i syfte att säkerställa ett enhetligt och förutsebart beslutsfattande inom rimlig tid, göra en översyn av formerna för beredning av ärenden och besluts- fattande liksom av verkets samordning av praxis och spridande av information om denna. Kommittén skall också lämna förslag till eventuella förändringar som kan bidra till enhetliga, förutsebara och snabba beslut av en sådan kvalitet som erfordras i ljuset av en ny instans- och processordning. Direktiven i dess helhet har tagits in som bilaga 1–2 och lagråds- remissens lagförslag som bilaga 3 till betänkandet. Under kommitténs arbete har regeringen utfärdat direktiv rörande en översyn av regelverket för arbetskraftsinvandring, dir. 2004:21. Enligt dessa direktiv skall en parlamentarisk kommitté bl.a. se över det regelverk som styr möjligheterna till arbetskrafts- invandring med syfte att ta fram ett regelverk som medger vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag i ett delbetänkande och i ett slutbetänkande . Kommittén har haft tretton sammanträden, varav ett kombinerats med ett studiebesök på . Kommittén har även anordnat en hearing om praxis för uppehållstillstånd av humanitära skäl med inbjudna myndigheter och frivilligorganisationer. Ett referat från hearingen finns som bilaga 4 till betänkandet. Sekretariatet har tagit del av praxis rörande uppehållstillstånd av humanitära skäl och arbetstillstånd genom referat av vägledande beslut samt sökning i data- bas . Praxis på viseringsområdet har inhämtats genom kon- takter med , . Vidare har sekretariatet sammanträffat med företrädare för , , angående praxis för arbetstillstånd och tagit del av AMS rikt- linjer på detta område. Sammanställningar av praxis beträffande visering, arbetstillstånd och uppehållstillstånd av humanitära skäl återfinns som bilaga 5–7 till betänkandet. I anslutning till avsnittet om migrationsverkets organisation och beslutsfattande har sekretariatet gjort besök på huvudkontoret, praxisenheten, samt (enheten för medborgarskaps- ärenden samt tillståndsenheten, arbetstillstånd och visering), Region (asylenheten inklusive Projekt modellverk- samhet), Region (asylenheten inklusive Projekt modellverk- samhet, transitenheten, mottagningsenheten samt tillståndsenhe- ten inkl. sammanträffande med handläggare av EES-ärenden), och Region (asylenheten). Sekretariatet har sammanträffat med företrädare för angående ett pågående projekt för kvalitetssäkring inom . Kommittén har genom sitt sekretariat samrått med Utredningen om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning (UD 2002:03) såvitt gäller gränsdragningsfrågor om uppehållstillstånd av huma- nitära skäl samt med Utredningen om familjeåterförening (UD 2004:01) rörande bestämmelserna om uppehållstillstånd för anhö- riga i 2 kap. 4 § UtlL. och fram till tiden för upprätthöll principen om fritt folkutbyte mellan länderna. En utlänning kunde då fritt resa in i landet, uppe- hålla sig här utan tillstånd och arbeta här i princip utan begräns- ning. Vår första lagstiftning på området, lagen (1914:196) angående förbud för utlänningar att här i riket vistas, innehöll inte några bestämmelser om generell utlänningskontroll utan tog i stället sikte på att kriminella eller asociala utlänningar skulle kunna avvisas eller, om de befann sig i landet, utvisas. Lagen innehöll emellertid också en fullmaktsbestämmelse, enligt vilken Kungl. Maj:t i händelse av krig eller andra extraordinära förhållanden fick meddela de före- skrifter som behövdes för utlänningskontrollen. Med stöd av bemyndigandet utfärdade Kungl. Maj:t ett flertal författningar i syfte att ytterligare reglera utlänningars rätt att resa in i och vistas i landet. Sålunda infördes genom passkungörelse bestäm- melser om passtvång för inresande och genom övervak- ningskungörelse föreskrevs att en utlänning inte fick resa in i eller uppehålla sig i landet utan att ha ett viserat pass, dvs. ett pass som av svensk myndighet var påtecknat med tillstånd till inresa och uppehåll. Bestämmelserna föranleddes bl.a. av minskad tillgång på livsmedel i landet och av en önskan att beakta tillgången på bostä- der. Efter upphävde viseringstvånget gentemot en rad europeiska stater. Då möjligheterna att reglera arbetskraftsinvandringen därmed begränsades, blev det nödvändigt att vidta åtgärder för att skydda arbetsmarknaden. över- vakningskungörelse infördes därför bestämmelsen att en viserings- fri utlänning, som kom hit för att ta anställning, vid inresan skulle ha sitt pass försett med arbetstillstånd. På administrativ väg hade alltså införts en generell utlännings- kontroll. Genom lag om utlännings rätt att här i riket vis- tas, vars främsta syfte var att skydda den svenska arbetsmarknaden, lagreglerades utlänningskontrollen. Lagen innebar, när det gällde rätten till inresa, uppehåll och arbete i , i huvudsak att de i administrativ ordning meddelade kontrollföreskrifterna lagfästes. Varken de efterföljande utlänningslag eller utlänningslag innebar några större förändringar i förhållande till tidigare lagstiftning när det gällde viseringsfrågorna. Således gällde alltjämt allmänt viseringstvång, från vilket undantag kunde med- delas. En utlänning kunde också avvisas eller, om utlänningen uppehöll sig här, förpassas om utlänningen inte hade föreskriven visering eller uppehållstillstånd. Även dessa lagar innehöll full- maktsstadganden för Kungl. Maj:t att meddela de särskilda före- skrifter som kunde vara nödvändiga när det gällde utlännings rätt att komma in i eller uppehålla sig i riket. Vid tillkomsten av utlänningslag framhöll departe- mentschefen1 att endast svenska medborgare hade en ovillkorlig rätt att vistas och arbeta i men att rättsskyddet för utlän- ningarna borde förstärkas och lagregleras. Departementschefen anförde vidare att det för den överblickbara framtiden var nödvän- digt att behålla både ett permanent system av regler mot asociala utlänningar och sådana bestämmelser som erfordrades för en mera generell utlänningskontroll. Denna kontroll skulle dock inte betraktas som permanent utan det skulle finnas möjligheter att skära ned och avlägsna den. Dessa tankar kom till uttryck i lagens inledande bestämmelse som föreskrev att utlänning ägde rätt att, i den utsträckning och på de villkor som lagen stadgade, resa in i och ut ur riket och här uppehålla sig och inneha anställning. Den gene- rella kontrollen utformades på så sätt att Kungl. Maj:t bemyndiga- des att meddela bestämmelser om bl.a. viseringsskyldighet. Enligt lagen meddelades visering för inresa och vistelse i riket . Vid visering kunde göras de förbehåll och meddelas de före- skrifter, som med hänsyn till inresans syfte och övriga omständig- heter fanns påkallade. Visering kunde också återkallas om det fanns särskilda skäl. De närmare bestämmelserna om visering togs in i en särskild utlänningskungörelse. Lagen kom att gälla då den ersattes av en ny utlänningslag. Invandringen hade förändrat karaktär. diska länder hade upphört och ersatts av invandring av asylsökande och anhöriga till tidigare invandrade. utlänningslag reglerades den generella utlänningskon- trollen på samma sätt som . Regeringen bemyndigandes således att föreskriva pass- och tillståndstvång. Tillstånd kunde ges som visering eller uppehållstillstånd. I lagen föreskrevs att visering avser inresa och vistelse i riket , att viseringen får förenas med sådana förbehåll och föreskrifter som behövs med hänsyn till inresans syfte och övriga omständigheter samt att visering får återkallas om utlänningen mot bättre vetande har läm- nat oriktiga uppgifter eller svikligen förtigit vissa omständigheter eller det i övrigt föreligger särskilda skäl. Några kriterier för att visering skulle beviljas upptogs inte i lagen. I en särskild utlän- ningsförordning föreskrev regeringen dels att utlänning inte fick resa in i eller uppehålla sig i utan att ha visering, dock med ett stort antal uppräknade undantagsfall, dels övriga bestämmelser om visering. På grundval av Invandrarpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1983:29) redovisades i prop. 1983/84:144 en översyn av riktlinjerna för flyktingpolitiken och invandringspolitiken i stort. I fråga om besöksvisering och uppehållstillstånd för tillfälligt besök föreslogs en generösare praxis. Föredraganden anförde i huvudsak följande2: Varje stat har rätt att genom att ställa krav på visering söka reglera inresor till sitt territorium. För svensk del tillämpas krav på inrese- visering i förhållande till en lång rad stater, bl.a. sådana från vilka det finns ett påtagligt invandringstryck. Det är emellertid olyckligt om viseringspraxis blir alltför restriktiv, särskilt när det gäller visering för besök hos släktingar. En sådan utveckling är bl.a. föga förenlig med uttalandena i slutdokumentet från den europeiska säkerhetskonferen- sen i om underlättande av kontakter mellan och regel- bundna möten på grund av familjeband och om förbättring av villko- ren för individuell och kollektiv turism. har ett ansvar för att den förda invandringspolitiken inte leder till splittring av familjer genom att anhöriga förlorar varje möjlighet att träffas. I särskild grad gäller detta i sådana fall, där den härvarande inte kan återvända till hemlandet. Det råder knappast någon tvekan om att rarverks () viseringspraxis och i förhållande till medborgare i vissa stater har blivit mer restriktiv än vad som kan anses önskvärt. Kommittén pekar på ett par orsaker till att det har blivit så, nämligen risken för avhopp i och avsaknaden av ett snabbt förfarande när det gäller att avlägsna den som vägrar att resa ut efter 2 a. prop. Kommittén har föreslagit att visering för släkt- besök bör beviljas om det inte framstår som uppenbart att avsikten med besöket är en annan medan en remissinstans i stället har föreslagit att visering i dessa fall skall beviljas om det inte framstår som sannolikt att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. Enligt min mening är det inte lämpligt att för alla situationer använda samma bedömningsgrund. I de fall då det t.ex. är fråga om mycket nära anhö- riga och omständigheterna framstår som särskilt ömmande bör vise- ring ges. I ett sådant fall lämpar sig kommitténs bedömningsregel. I mindre behjärtansvärda fall kan det finnas anledning att följa den andra föreslagna principen. Med en sådan tillämpning skulle viseringspraxis förändras i en liberalare riktning som man får en erforderlig nyansering. En liberal viseringspraxis är viktig även i andra fall för att rörligheten över gränserna inte skall försvåras mer än nödvändigt. Någon anledning att mera konkret lägga fast regler i detta hänseende föreligger dock inte. bör leda utvecklingen av SIV:s viseringspolitik. När det gäller nordiska medborgare införde , , och fullständig passfrihet för sina medbor- gare som vistades i ett annat nordiskt land. träffades en överenskommelse mellan dessa stater om upphävande av pass- kontrollen vid de internordiska gränserna, passöverenskommelsen. Överenskommelsen tillträddes även av . Nordiska medborgare har således haft möjlighet att fritt resa in, uppehålla sig och arbeta i de nordiska länderna utan pass- och viseringstvång och utan uppehålls- och arbetstillstånd. Personer som är permanent bosatta i de nordiska länderna utan att vara medborgare i något nordiskt land omfattas inte av dessa friheter. Har en icke-nordisk medborgare fått uppehållstillstånd i en nordisk stat, är tillståndet endast giltigt i den staten. uppe- hållstillståndet gäller kan utlänningen dock utan uppehållstillstånd vistas i en annan nordisk stat i vilken han eller hon är viseringsfri. Utlänningslagen omarbetades då vi fick den nu gällande lagen, som därefter genomgått ett stort antal ändringar. ingående i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och inträdet som medlem i Europeiska Unionen innebar att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna bl.a. om personers fria rörlighet blev gällande i . Medborgare, liksom deras nära anhöriga, i ett EU-land och i de övriga stater som ingår i EES fick rätt att flytta mellan de anslutna staterna, vistas där och inneha anställning på samma villkor som landets egna medbor- I och med att Unionsfördraget ingicks i togs bestämmelser in om mellanstatligt samarbete när det gällde bl.a. kontrollen vid passage av medlemsstaternas yttre gränser och invandringspolitiken gentemot tredjelandsmedborgare. Vidare infördes i EG-fördraget en bestämmelse om gemensam viserings- politik. Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft , flyttades frågorna från ett mellanstatligt samarbete i den tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i den första pelaren och ett särskilt protokoll om integrering av i EU tillfördes EG-fördraget. Därigenom fortgår inom EU:s institutionella och rättsliga ramar och gemensamma regler, vilka kommer att ersätta motsvarande regler i Schengen- regelverket, kan antas inom EU. tillträde till Schengen- konventionen och inrättandet av Schengens informationssystem (SIS) har medfört en hel del ändringar i utlänningslagen och utlän- ningsförordningen i fråga om viseringsbestämmelserna, bl.a. har regler om enhetlig visering inom EU införts. I den nu gällande utlänningslagen (1989:529), UtlL, fastslås i 1 kap. 3 § att en utlänning, med vissa undantag, skall ha visering för att resa in i och vistas i . 2 kap. 1 § UtlL innehåller de materiella bestämmelserna om beviljande av visering. Av kapitlets 9 § framgår i vilka situationer visering kan återkallas. Om en utlänning saknar visering kan utlänningen enligt 4 kap. 1 § UtlL avvisas. För det fall en utlänning skall avvisas kan han eller hon underkastas vissa tvångsåtgärder. Utlänningens biljett för resa från kan komma att omhändertas enligt 5 kap. 4 § 1 UtlL eller utlänningen kan tas i förvar enligt 6 kap. 2 § 3 UtlL, dock endast om det finns anledning att anta att han eller hon annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . I 10 kap. 1 § 1 UtlL är föreskrivet att den utlänning som uppehåller sig i utan tillstånd kan dömas till böter. Utlänningsförordningen (1989:547), UtlF, innehåller närmare bestämmelser om visering samt en rad undantag från viseringskravet. Utöver viseringsreglerna i utlänningslagen och utlännings- förordningen hör till den i gällande rätten också EG:s rätts- akter på området, liksom och Schengen- ländernas viseringshandbok. Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i . Visering kan ges för turistbesök, för besök hos släktingar, för arbete i eller för resa genom till annat land. En utlänning, som har visering, kan resa in i och ut ur landet ett flertal gånger och stanna här sammantaget som visering beviljats. Enligt 1 kap. 3 § första stycket UtlL skall en utlänning som reser in i eller vistas i ha visering om inte utlänningen har uppe- hållstillstånd eller är medborgare i , , eller . Det tidigare bemyndigandet för regeringen att föreskriva krav på visering har således ersatts med en bestämmelse i lag om skyldighet för utlänningar att ha visering för inresa och vistelse i . Viseringskravet har ansetts nödvändigt, framför allt för att den reglerade invandringen skall kunna bibehållas. På så sätt kan invandringen från vissa länder kontrolleras och begränsas.