sou · GSB376 · 2005-01-01 00:00:00 — Inom ramen för vårt arbete har denna fråga analyse- rats vidare och det framstår som logiskt att ett marginalkostnads- anpassat avgiftssystem inte skall ha några anlöpstak eftersom varje anlöp är förknippat med en miljökostnad. I följande tabell redovisas betydelsen av anlöpstak för fördel- ningen av en given total avgift mellan skilda fartygskategorier. I tabellens högra kolumn visas också beräknade marginella emissions- kostnader som en referens3. Tabellen visar att den beslutade föränd- ringen, från dagens anlöpstak till de tak som gäller , är ett steg i rätt riktning i strävan mot en förbättrad marginalkostnadsanpassning av farledsavgifterna. Sam- tidigt visar beräkningen att helt slopade anlöpstak och BT som avgiftsbas, skulle innebära en överanpassning. Färjor med mycket frekventa anlöp skulle då få betala mer än vad som motiveras av den relativa marginalkostnadsfördelningen medan andra fartygstyper skulle få omotiverat stora avgiftssänkningar. 3 Beräknade enligt SIKAs och ExternE-studie, se vidare kapitel 8. Tabell 3.2 Procentuell fördelning av avgiftsuttag efter BT på fartygstyper, vid skilda anlöpstak fr.o.m. jan -05 MK enl. Sjöv/ Vår samlade bedömning är att anlöpstaken bör höjas relativt påtag- ligt, men att det förefaller olämpligt att slopa dem helt. Denna slutsats bygger på uppfattningen att högfrekvent trafik med sjöfart är en viktig komponent i ett hållbart och effektiv transportsystem. Det är viktigt både med avseende på transportpolitikens delmål om god transportkvalitet och med avseende på delmålet om god till- gänglighet. Inom ramen för vårt arbete har översiktligt ana- lyserat alternativa baser för fartygsrelaterade avgifter4. I denna analys förutsätts anlöpstak enligt den modell som införs . Följande alternativa avgiftsbaser har studerats: bruttodräktighet (BT) nettodräktighet (Netto) totalt installerad effekt (kW) bredd xdjup (BD). 4 , Alternativa avgiftsbaser för farledsavgifter – Räkneexempel för GTD (preliminär rapport ver. Den totalt installerade effekten inkluderar huvudmaskiner och hjälpmaskiner. En tanke bakom detta alternativ är att åstadkomma en god spegling av de kortsiktiga, miljörelaterade, marginalkostna- derna. Tanken bakom en avgiftskonstruktion grundad på fartygets bredd och djup (BD) är att dessa två storheter har en central bety- delse när det gäller dimensionering av farleder och farledsanord- ningar och för den löpande kvalitetssäkringen av farleden. Alternativet med netto som avgiftsbas motiveras av hypotesen att netto är mer neutralt mellan fartygskategorier än brutto. Utöver att belysa vilka omfördelningar av avgiftsuttaget mellan olika fartygstyper som alternativa avgiftsbaser skulle leda till skall beräkningarna också belysa hur fördelningen av avgiftsuttaget vid de olika avgiftsbaserna förhåller sig till marginalkostnadernas struktur. I tabellen nedan redovisas den relativa fördelningen på fartygs- typer av det totala fartygsrelaterade avgiftsuttaget för de avgifts- baser som nämnts ovan. För att möjliggöra en jämförelse redovisas också fördelningen vid en marginalkostnadsberäkning5 (MK). Tabell 3.3 Relativ fördelning av den fartygsrelaterade avgiften vid olika avgiftsbaser6. Kommersiella rabatter är inte beaktade Källa: beräkningar och Ds 2003:41 5Marginalkostnad med ExternE-värdering och utan anlöpstak, eftersom det rör sig om en marginalkostnadsberäkning. 6För samtliga avgiftsbaser antas här identiska anlöpstak, nämligen 6 anlöp per kalendermånad för färjor och passagerarfartyg samt 2 anlöp per kalendermånad för övriga. Analysen visar att alternativet bredd gånger djup speglar emissionskostnaderna påtagligt sämre än övriga alternativ och detta alternativ bör därför enligt vår uppfattning inte komma i fråga. Motorstyrka är det alternativ som har bäst samvariation med miljökostnader. Vi anser emellertid att en övergång till motorstyrka är förknippat med administrativa problem, eftersom det inte finns något farleds- eller hamnavgiftssystem som baseras på motorstyrka. Ett införande skulle därför kräva att rutiner för kontroll, och möjligen också för certifiering byggs upp från grunden. Ett annat problem är att de effektuppgifter som finns i internationella register i många fall kan antas avvika från faktiska förhållanden. Ett avgiftssystem baserat på netto visar en fördelningsstruktur som liknar ett system baserat på motorstyrka. Beräkningarna visar att netto för rorofartyg speglar miljökostnaderna påtagligt bättre än BT. För tankfartyg är samvariationen något sämre, medan det för övriga fartygskategorier inte går att se några väsentliga skillna- der i detta avseende. Den analys av anlöpstakens effekter som genomförts visar sam- tidigt att valet mellan BT, netto eller kW är mindre avgörande för hur väl avgifterna speglar miljökostnaderna än anlöpstaken och dess utformning. Vår samlade bedömning är att vi förordar en övergång till netto som avgiftsbas. Det finns goda skäl att eftersträva en närmare koppling mellan farledslängd och farledsavgift i syfte att åstadkomma ett avgifts- system som bättre speglar trafikens emissionskostnader. Mot den bakgrunden föreslår vi att farlederna delas in i tre avgiftsklasser i förhållande till farledslängd. I den första avgiftsklassen där lägst avgift debiteras finns hamnar där hamnområdet i princip möter yttre svenskt vatten. I den andra avgiftsklassen finns hamnar med medellånga farleder och i den tredje avgiftsklassen finns de hamnar som har de längsta farlederna. Frågan om lämplig differentiering mellan skilda farleder bör dock enligt vår mening analyseras vidare. Vi är medvetna om att en avgiftskonstruktion som innehåller ett element av avståndsberoende kommer att medföra att kostnaden för anlöp till inlandshamnar och hamnar med långa farleder blir relativt sett högre. Detta motverkas dock av att det totala avgifts- uttaget för farledsavgifter blir lägre till följd av våra förslag. Erfarenheterna från det isbrytarsamarbete som utvecklats mellan och är goda. har därför ett intresse av att bygga vidare på dessa erfarenheter och bredda isbrytarsamarbete till att omfatta fler länder kring . Ett sådant samarbete har förutsättningar att skapa en effektivare verksamhet, jämfört med när varje land optimerar verksamheten var för sig. Detta har också koppling till PSSA7 och Östersjösamarbetet. ska- par förutsättningar för en sådan utveckling. Liksom den tidigare Godstransportdelegationen anser vi att kostnaderna för isbrytning inte bör finansieras med hjälp av far- ledsavgiferna utan med andra medel. Genom Östersjösamarbete och europeiskt engagemang bör såväl en multilateral finansiering som finansiella tillskott från EU vara möjliga. Det samlade årliga finansieringsbehovet vid dagens organisation av isbrytningen uppgår en normalvinter till cirka 230 miljoner kro- nor. Vid en sträng vinter bedöms kostnaden uppgå till och om vintern är mild till . Vi anser att isbrytningens regionalpolitiska dimension bör innebära att staten tillhandahåller en basfinansiering som baseras på medelvärdet av isbrytningskostnaderna under till exempel en tioårsperiod. Enligt vår bedömning skulle därmed statens anslag för isbrytningen uppgå till . På motsvarande sätt som för isbrytningen anser vi att fritids- båtverksamheten och den mindre sjöfarten fullt ut skall finansieras på annat sätt än genom avgifter på handelssjöfarten. Detta innebär ett tillkommande finansieringsbehov på . Vi ser ingen anledning att handelssjöfarten skall finansiera en verksamhet som den inte har någon koppling till. 7 PSSA – Particular Sensitive Sea Area. FN:s gemensamma sjöfartsorgan, IMO, har fattat beslut om att klassa som ett sådant särskilt känsligt havsområde. Det inne- bär att bland annat att särskilda regler för sjötrafiken inklusive trafik under isförhållanden kan komma att gälla. Vi anser att lotsverksamheten bör vara en separat resultatenhet, som huvudsakligen finansieras av dem som använder tjänsten. Ett regelsystem med lotsplikt och med reglerade tillstånd för undantag från lotsplikten förutsätts gälla även fortsättningsvis. Med utgångs- punkt från dagens verksamhet skulle det kräva en nivåhöjning av lotsavgifterna med . En utveckling i denna riktning ligger i linje med de förslag som fanns i direktivet om tillträde till hamntjänster som inte antogs vid omröstningen i . De förslag som fanns i direktivet kan dock ge en fingervisning om en tänkbar utveckling av lotsfrågan i . Inom pågår ett arbete med att omarbeta föreskrifterna för lotsning. Det är angeläget att alla möjligheter till effektivisering av lotsningsverksamheten tas till vara och att de genomförs på ett sätt som svarar mot kundernas behov. Ny teknik kan här komma att spela en viktig roll. 3.5.5Sammanfattning av förslag till sjöfartsavgifter Handelssjöfarten bör även fortsättningsvis genom avgifter svara för de kostnader som förorsakas eller motiveras av denna sjöfart. Det bör ske genom farledsavgifter och andra direkta avgifter för olika tjänster. Kostnader som inte hör samman med handelssjöfarten, och som finansierats bland annat via farledsavgifterna, bör däremot finansieras på annat sätt. Enligt vår bedömning gäller detta kostnader för fritidsbåttrafik och annan mindre sjöfart. Isbryt- ningen, som har ett betydande regionalpolitiskt inslag, bör finan- sieras på ett sådant sätt att man så långt som möjligt undviker att försämra handelssjöfartens förutsättningar i de delar av landet som inte drar fördel av isbrytningskapaciteten. Lotsningen bör huvudsakligen finansieras genom direkta avgifter för användarna. Utgångspunkten för farledsavgifternas konstruktion bör vara en så god anpassning till marginalkostnadernas struktur som möjligt. Avgifterna bör bidra till finansiering av kostnader för handelssjöfarten på ett sätt som ger minimala snedvridnings- effekter. 8 Jämfört med budgeterad nivå . Mot bakgrund av den analys som redovisats ovan gör vi bedöm- ningen att farledsavgifter i huvudsak bör debiteras genom en fartygsrelaterad del. Denna bör baseras på fartygets netto (NT), miljöegenskaper och farledens längd. Någon form av anlöps- tak kan även långsiktigt visa sig motiverat. Skälet till att dessa avgiftsparametrar föreslås är att de tillsammans medger en god anpassning till marginalkostnadernas struktur. En slutlig bedöm- ning om hur parametrarna bör kombineras bör dock föregås av mer detaljerade analyser, bland annat av hur skilda logistiksystem och fartygstyper påverkas. 3.6Finansiering av förslagen och organisationsform ombildades till affärsverk . Som affärs- verk skall till stor del finansiera sin verksamhet inklusive investeringar med de avgifter som verket tar ut av brukar- na. Verket får dock ersättning för vissa kostnader genom anslag från statsbudgeten. Ovanstående förslag till nya farledsavgifter kommer att innebära att intäkterna i form av avgifter från sjöfarten minskar från dagens . Om våra förslag genomförs krävs därför en kompensatin i form av anslag via statsbudgeten, för att finansiera den verksamhet som bedriver . Som målsättning för regeringens styrning av anges att verket på ett företagsekonomiskt sätt och inom ramen för en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning skall bidra till att de transportpolitiska målen uppfylls. Till följd av att verket är ett affärsverk har riksdag och regering även satt upp följande ekonomiska mål för verksamheten: en räntabilitet på av justerat eget kapital över en konjunkturcykel ett långsiktigt soliditetsmål på en ökning av farledsavgifterna med högst nettoprisindex. Enligt riktlinjerna skall verket leverera in en skattemotsvarighet och utdelning som uppgår till en tredjedel av resultatet efter skattemotsvarighet. Belopp för utdelning och skattemotsvarighet fastställs av regeringen i samband med att resultat- och balansräkningen för det aktuella året fastställs. sänktes räntabilitetskravet från till dagens . Sänkningen motiverades av den belastning på resultatet som blev följden av de stora investeringarna för att förbättra säkerheten i farlederna till . Verket har nått upp till räntabilitetsmålet under två av . Det indexmässiga utrymmet för avgiftsökningar har dock inte nyttjats fullt ut. gör bedömningen att ränta- bilitets- och soliditetsmålen kommer att uppnås räknat över en konjunkturcykel. Vid sidan av avgiftsfinansieringen får verket, som nämnts ovan, anslag via statsbudgeten för att täcka vissa kostnader för bland annat kanaltrafik, fritidsbåtsändamål och sjöfartsregistret. För uppgår de samlade anslagen till . Enligt vad vi har erfarit har dock verket i olika samman- hang informerat regeringen om att anslagen för fritidsbåtstrafiken inte täcker de särkostnader som verksamheten ger upphov till. Vi har inte sett det som vår uppgift att föreslå några förändringar i nuvarande organisationsform. Vi kan dock konsta- tera att våra förslag leder till en lägre grad av avgiftsfinansiering av verkets totala verksamhet. Vi anser också att det är angeläget att verket fortsätter att driva ett aktivt arbete för att rationalisera verksamheten och tydliggöra de olika roller verket har. Särskilt angeläget bedömer vi det vara att alla möjligheter prövas att genom organisatoriska, tekniska och andra åtgärder successivt sänka sjöfartens kostnader för lotsning. Det sker löpande strukturförändringar när det gäller de sjöburna godsflödena inom och mellan och omvärlden. Dessa förändringar gäller såväl godssammansättningen som länder- fördelning och regional fördelning inom . Det sker dessu- tom en snabb internationell utveckling mot större fartyg, och denna utveckling berör i hög grad sjöfarten på . Utvecklingen medför ökade krav på anpassningar – både av sjö- fartens infrastruktur och av trafiktjänsterna – för att bibehålla och utveckla tillgänglighet och transportkvalitet, som sjö- fartens säkerhet och miljöstandard bibehålls och helst förbättras En avspegling av dessa höjda krav är den ökning av investeringsnivån i verksamhet som har skett och som förväntas bestå. Strukturutvecklingen leder också parallellt till omfattande investeringar i hamnarna. Det är enligt vår mening angeläget att utvecklar en väl fungerande process för att noggrant pröva och prioritera mellan olika investeringar. Vi anser mot bakgrund av ovanstående att samtliga större inves- teringsprojekt inom ansvarsområde bör prövas och prioriteras såväl i ett företagsekonomiskt som i ett samhällsekono- miskt perspektiv. Inriktningen bör vara att alla större investerings- projekt som genomförs skall vara samhällsekonomiskt lönsamma. Enligt vad vi erfarit har redan tidigare värderat större projekt på detta sätt men har man även intensifierat arbetet med utveckling och tillämpning av en samhällsekonomisk värderings- modell för farledsinvesteringar. Den förra Godstransportdelegationen identifierade ett antal robusta stråk för de svenska godstransporterna (vi redogör i avsnitt 10.1 för den uppdatering som gjorts av den tidigare stråkanalysen). Enligt vår mening bör ägna särskild uppmärksamhet åt att vidmakthålla och utveckla kvaliteten i de farleder som ingår i dessa stråk. 3.8Sjöfartsverkets ansvar för farledsanslutningar till strategiska hamnar Så kallade allmänna farleder och allmänna hamnar inrättas om detta behövs för den allmänna samfärdseln. är den myn- dighet som fattar beslut om inrättande eller avlysning av allmän farled eller allmän hamn. svarar också för utveckling och underhåll av de allmänna farleder som enligt verkets bedöm- ning bör skötas av staten. Allmänna farleder kan också helt eller delvis skötas av andra till exempel kommuner, industri- eller hamnföretag. måste ge tillstånd för inrättande av farled. När det gäller anslutningsfarlederna till de allmänna hamnar- na anordnar och sköter i allmänhet farleden fram till hamnområdet medan hamnen själv svarar för anordnande och sköt- sel av farlederna inom hamnområdet. I avsnitt 4.3 återfinns våra resonemang om vilka hamnregioner som bör betraktas som strategiska. I det avsnittet diskuterar vi också hur rollfördelningen mellan enskilda hamnar i de utpekade strategiska regionerna kan utformas i en regional förhandlings- process där såväl regionala som lokala intressenter och staten deltar. Förutsättningarna för att skapa lämpliga farledsanslutningar är en av de faktorer som bör spela in när det gäller att definiera roller- na för enskilda hamnar inom de strategiska hamnregionerna. När de olika hamnarnas roller inom de utpekade regionerna preciserats bör dessa prioriteras ur planeringssypunkt. Genom en sådan priori- tering kan statens resurser i form av farledshållning fördelas på ett ändamålsenligt sätt med hänsyn till olika hamnars funktioner och långsiktigt koncentreras till ett begränsat antal hamnar. De rådande ansvarsförhållandena för anslutningsfarlederna som beskrivits översiktligt ovan, bör enligt vår mening inte principiellt förändras. I bedömningen av omfattningen av det statliga åtagandet för farledshållningen i relation till hamnens åtagande bör dock för de hamnar vars roller har definierats och priori- terats inom de strategiska hamnregionerna positivt pröva en ut- vidgning av det statliga åtagandet, till exempel genom en förändring av hamnområdesgränsen. Detta bör ske om det är en förutsättning för att farledshållningen i anlöpsfarleden i sin helhet skall utvecklas på ett sådant sätt att respektive hamns strategiska roll skall kunna upprätthållas och vidareutvecklas. Vi vill dock understryka, att mera betydande farledsinvesteringar generellt sett, såväl inom som utom hamnområdet, endast bör genomföras om det med rimlig säkerhet kan visas sig vara samhällsekonomiskt effektiva. Farledsavgifterna kommer med vårt förslag att sänkas från dagens nivå på . Vi gör bedömningen att våra förslag till förändringar av avgiftssystemet kommer att innebära ett steg mot ett system som bättre än speglar de samhällsekonomiska marginalkostnader som sjöfarten ger upphov till. Våra förslag kommer att innebära ett ökat anslagsbehov för . De ökade anslagsbehovet är en följd av våra förslag om isbrytning och fritidsbåtsverksamhet. Förslaget om lotsverk- samheten kommer däremot inte att innebära ett ökat anslagsbehov eftersom vi föreslår att denna verksamhet i sin helhet finansieras via avgifter från brukarna. Eftersom lotsverksamheten går med förlust och att denna förlust täcks via farledsavgifterna innebär vårt förslag tvärtom en förstärkning av verkets ekonomi vilket i sin tur bör möjliggöra en ytterligare sänkning av farledsavgifterna. Vi har som en följd av det ökade anslagsbehovet och som tidi- gare nämnts även diskuterat organisationsform. Vår slutsats är att det inte ligger inom ramen för vårt uppdrag att lämna förslag till förändringar av denna. Vi konstaterar dock att våra förslag innebär en betydande minsk- ning av verkets avgiftsintäkter och att detta kan komma att påverka organisationsformen och de utgångspunkter som finns för den statliga styrningen av verksamheten. Ett antal strategiska geografiska hamnregioner med särskild betydelse för godstransporter bör pekas ut. Hamnarna i dessa regioner bör ges en särställning, vilket inbegriper såväl möjligheter som åtaganden. Regeringen bör initiera och medverka i samtal med berörda parter om rollfördelningen mellan de olika hamnarna inom respektive region, villkoren för statligt engagemang samt frå- gor om transparens. Ur ett intermodalt perspektiv intar hamnarna en särställning. Här möts i många fall tre trafikslag, och en väl fungerande intermoda- litet är en av grundförutsättningarna för verksamheten i hamnen. I syfte att främja intermodaliteten är det viktigt att integrationen av hamnverksamheten i logistikkedjorna fortsätter att utvecklas. Vi har noterat att flera kombiterminaler valt att etablera sig inom eller i nära anslutning till hamnar och detta är enligt vår uppfatt- ning en mycket positiv utveckling som kommer att underlätta samverkan mellan trafikslagen. (I avsnitt 6.5.2 tar vi upp frågan om utpekande av strategiska kombiterminaler och där behandlas även ett antal terminaler som är belägna i hamnar.) Som vi nämnde inledningsvis är en av våra uppgifter enligt direktiven att lämna förslag till hur Europeiska kommissionens för- slag till direktiv om tillträde till marknaden för hamntjänster skulle kunna genomföras i svensk lagstiftning. Eftersom förslaget föll efter förlikning mellan ministerrådet och har frågan om implementering i svensk lagstiftning inte varit aktuell för oss. Vi berör dock i detta kapitel vissa frågor om konkurrens och transparens, vilka fanns med i det nedröstade direktivet om hamntjänster. Vi har noterat att Europeiska kommis- sionen avser att återkomma i frågan om hamntjänster. I kapitlet förs också ett resonemang kring utpekande av strate- giska geografiska hamnregioner. Dessa resonemang utgår från den stråkstrategi som den förra Godstransportdelegationen utvecklade och som kompletteras med att hamnarna knyts till godsstråken på ett tydligare sätt. I finns cirka 50 allmänna hamnar som anlöps av handels- fartyg av varierande slag och där hamnföretag med olika inriktning är verksamma. Därtill kommer ett stort antal hamnar av varierande storlek, vilka i första hand är knutna till och betjänar industriföre- tag i olika branscher. De 11 största hamnarna hanterar av den totala godsmängden mätt i ton, och är den i särklass största med drygt gods . I hanteras gods och genom och hamn strömmar vardera över gods . I de 5 nordligast belägna hamnarna hanteras av den totala godsmängden. Historiskt sett var de allmänna hamnarna organiserade som en vars främsta uppgift var att ansvara för förvaltningen av infrastrukturen, medan ett separat, ursprungligen privatägt, stuveribolag utförde stuveritjänsterna. Trenden har under en följd av år varit att både de kommunala hamnförvaltningarna och de fristående stuveribolagen blivit allt färre. Anledningen är att kommunerna har valt att bedriva hamnverksamhet i bolagsform, i ett fåtal fall som ett hamnbolag som endast förvaltar infrastruktu- ren, men oftast som ett integrerat hamn- och stuveribolag som dessutom erbjuder olika godshanteringstjänster. Hamnområdet i de så kallade allmänna hamnarna ägs, till skillnad från hamnar som är knutna till en viss industri, oftast av kommu- nen och arrenderas av hamnföretagen. I några fall är dock hamn- företaget både ägare av infrastrukturen och operatör. Endast ett fåtal av dessa hamnföretag är i privat ägo, medan något fler har ett blandat ägande, där kommuner och privata intressenter äger hamn- företaget gemensamt. Hamnföretagen är affärsdrivande och drivs oftast som aktie- bolag. De beslutar därmed enligt aktiebolagslagens regler själva om sina affärsmässiga relationer. Priset för de tjänster som tillhanda- hålls är i allmänhet resultatet av en förhandling med kunden. 4.2Konkurrens och transparens i hamnarna Den första Godstransportdelegationen tog i sitt slutbetänkande upp frågan om konkurrens i hamnverksamheten. Den hittillsvarande situationen i de svenska hamnarna med bristande konkurrens i stuveriverksamheten har inneburit hinder för utveck- lingen av en effektiv hamnverksamhet och organisation och för ham- narna som intermodala nav. har det skett en utveckling i flera hamnar i där terminaler och andra aktiviteter bedrivs inom själva hamnområdet vid sidan av det ledande stuveribolaget. Efter en inventering har vi funnit att det finns fler än en operatör på stuverimarknaden i 18 svenska hamnar (se tabellen nedan) och att denna utveckling med fler operatörer i en och samma hamn fortsätter. Tabell 4.1 Antal operatörer på stuverimarknaden i de svenska hamnar där det finns fler än en operatör 2Luleå, , , , , , , , , , , , Källa: hamnar och . Vi konstaterar att nya företag har etablerats inom hamnområdena. Härigenom har konkurrensen inom stuverimarknaden i några av- seenden ökat, som olika komplement till befintlig verksamhet har tillkommit. Det kan även nämnas att en operatör verkar i flera hamnar utmed samt att gemensamma hamnbolag opererar ham- narna i respektive i samt i (Stockholmshamnar).