sou · GSB376 · 2005-01-01 00:00:00 — En annan fråga som också togs upp av den förra Gods- transportdelegationen var den så kallade egenhanteringen, det vill säga när en hamnkund själv vill ta hand om olika former av lastning och lossning som alternativ till att köpa godshanteringstjänster och Oenighet inom EU i denna fråga var huvudorsaken till att direktivförslaget om tillträde till marknaden för hamntjänster föll och vi konstaterar att frågan ännu inte nått en lösning. Inte heller vi har nått enighet i denna fråga. Genom öppna och affärsmässiga etableringsvillkor kan nya verk- samheter inom hamnområdet utvecklas och hamnens roll i den intermodala transportkedjan stärkas. Vi har i vårt arbete prövat olika alternativ för att underlätta för nytillkommande aktörer att etablera sig. Bland annat har en återgång till en organisatorisk upp- delning av hamnverksamheten i en infrastrukturförvaltande del och en godshanteringsdel diskuterats. Motivet till en sådan uppdelning skulle vara att nya aktörer skulle uppleva att förutsättningarna för att verka i hamnen förbättrades, samt att man skulle åstadkomma en likvärdig behandling av samtliga aktörer. Baserat på de synpunkter som vi har inhämtat under hand från hamnföretag och hamnägare, bedömer vi dock att det skulle vara svårt att få gehör för ett generellt förslag om en så genomgripande organisatorisk förändring som en uppdelning skul- le innebära. En av anledningarna till detta är att förutsättningarna för hamnarna är så olika både vad gäller storleken i form av gods- volymer men också vad gäller verksamhetsinriktning. Det bör enligt vår bedömning för övrigt ligga i hamnbranschens eget intresse att understödja denna utveckling. En åtgärd som enligt vår mening kan främja ökad transparens är att infrastrukturförvaltningen särskiljs från övrig hamnverksamhet i hamnföretagens ekonomiska redovisning. Genom en sådan åtgärd, som är förhållandevis enkel att genomföra, skulle andra aktörers möjligheter att bedöma marknadsbetingelserna och förutsättning- arna för likabehandling öka. 4.3Utpekande av strategiska hamnregioner Som tidigare nämnts har hamnarna en särställning bland de inter- modala noderna. Eftersom sjöfarten i stort sett alltid ingår i en intermodal kedja finns här stora möjligheter att främja och utveckla funktionen av dessa kedjor. I avsnitt 4.1 konstaterades att det finns ett stort antal hamnar i . Av dessa hamnar uppfyller 24 stycken de kriterier i form av godsmängd och/eller antal passagerare som ställts upp för att en hamn skall tillhöra de trans europeiska nätverken (TEN) som så kallad TEN-A hamn. De utpekanden som görs inom TEN är enligt vår uppfattning inte helt tillfredsställande om man utgår från ett helhetsperspektiv på transportsystemet och dessutom gör kopplingen till de strategiska stråken. Mot bakgrund av de godsmängder som totalt hanteras inom sjöfarten, och utifrån våra resonemang om godsstråk och noder, gör vi bedömningen att det skulle gynna både sjötrans- porterna och utvecklingen av de intermodala transporterna i stort om några strategiska hamnregioner av särskild betydelse för gods- transporterna identifierades. Vi har med andra ord funnit det mindre lämpligt att peka ut enskilda hamnar. Vi har istället, med utgångspunkt från kartan i bilaga 3 över godsstråk och noder, med ledning av de volymer som hanteras i de olika hamnarna samt utifrån våra resonemang i avsnitt 2.5 om strategiska noder identifierat tre strategiska geografiska regioner. En av dessa utgörs av mellersta ostkusten, en finns i västra och en omfattar delar av . Respektive region bör enligt vår uppfattning omfatta följande hamnar: Mellersta ostkusten: Hamnarna från i norr till i söder, inklusive Mälarhamnarna. : , , . : , , , . Dessutom bedömer vi att det finns goda förutsättningar för tillväxt i godsflödena i sydöstra . Volymutvecklingen i denna region till följd av förväntad expansion i handeln med , och de baltiska länderna bör därför ägnas särskild uppmärksamhet. Det är av stor vikt att den totala hamnstrukturen i de nämnda stra- tegiska hamnregionerna kan nyttjas så effektivt som möjligt. Följden av att de identifieras är att hamnarna där bör ges en särställning, vilket inbegriper såväl möjligheter som åtaganden. För det första menar vi att berörda parter inom var och en av regionerna sinsemellan bör diskutera och försöka enas exempelvis om åtgärder för ökad samordning och specialisering. En sådan utveckling har redan påbörjats inom . Reger- ingen bör ta initiativ till och medverka i sådana överläggningar med parterna om vilka roller de olika hamnarna inom respektive område kan och bör ta. För det andra anser vi att staten genom trafikverken bör ta ett utökat ansvar för väg- och järnvägsanslutningarna till hamnarna i de regioner där parterna blivit överens om hur hamnstrukturen skall kunna nyttjas effektivt. Genom den rollfördelning som etableras kommer statens investeringar allokeras effektivt och med utgångs- punkt från bland annat aktuella trafikvolymer och olika behov till följd av en ökad specialisering. Infrastrukturinvesteringar till de hamnar som inte ingår i de stra- tegiska hamnregionerna kommer liksom att vara en del av den nationella infrastrukturplaneringen och prövas på sedvanligt sätt. Givet att parterna blir överens om en tydligare rollfördelning, anser vi att statens insatser i form av ansvar för farleder och nautiska tjänster inom respektive region kan allokeras och koncentreras på ett effektivt sätt. Följden blir en rationellare hamn- struktur där risken för överkapacitet och dubbelinvesteringar mins- kar. Samtalen mellan staten och de aktuella hamnarna bör också omfatta de frågor om konkurrens och transparens som vi berört i avsnitt 4.2. Ett väsentligt inslag i samtalen bör även vara att formulera de villkor som ska gälla för att hamnarna skall kunna ta del av de fördelar i form av ökat statligt engagemang som skisserats ovan. Dessa villkor bör diskuteras och preciseras i de överläggningar mellan företrädare för regeringen och hamn- regionerna som nämnts ovan. Avslutningsvis ska nämnas att det längs med finns ett antal hamnar som har en strategisk funktion, framförallt för det näringsliv som är baserat i norra . Rollfördelningen mellan dessa hamnar och de olika funktioner som de fyller fungerar enligt vår mening på ett tillfredsställande sätt sett i ett nationellt perspektiv. Ett utpekande och en rollfördelning mellan hamnarna i tre strate- giska hamnregioner skulle ur ett nationellt perspektiv leda till att för samhället kostsamma dubbelinvesteringar kan undvikas. Följden blir också en rationellare hamnstruktur där de olika hamnarna kan tillvarata sina respektive möjligheter bättre. Genom en specialisering kan hamnarna utnyttja potentiella stordriftsför- delar, vilket i sin tur kan leda till en bättre internationell kon- kurrenskraft för de svenska hamnarna. Om en bättre transparens kan uppnås och få till följd ökad bredd i tjänsteutbudet och i vissa fall även etablering av nya aktörer inom hamnverksamheten, kan detta bidra till att förstärka de positiva effekter som beskrivits ovan. Sammantaget bör åtgärderna kunna leda till en effektivare total hamnstruktur och att hamnverk- samheten kan bidra till mer kostnadseffektiva transporter. Utgångspunkten för banavgifterna bör vara kortsiktig samhälls- ekonomisk marginalkostnad. Marginalkostnader för buller bör ingå i banavgiften för godstrafik. bör ta ett utökat ansvar för spåranslutningar till stra- tegiska kombiterminaler och hamnar. Fördelningen av spårkapacitet och prioriteringen mellan gods- och persontrafik bör göras utifrån en samhällsekonomisk be- dömning av transportens nytta. Konsekvenserna av ett mer omfattande införande av ett nytt Europaanpassat signalsystem bör utredas. 5.1Den intermodala utvecklingen inom järnvägen I tabellen nedan beskrivs utvecklingen för det enhetslastade godset inom inrikes och utrikes järnvägstrafik. Det enhetslastade godset anges i antal TEU, det vill säga antal lastbärare omräknat till 20- fots-enheter. Volymutvecklingen för dessa mätt i ton gods har sedan satts i relation till den totala mängden ton gods som hanteras i motsvarande trafik. Tabell 5.1 Andel intermodal trafik på järnväg i och till utlandet Källa: /. Den dominerande svenska aktören för intermodal trafik på järnväg är Railcombi. Företaget producerar, utvecklar och marknadsför kombinerade transporter för både nationell och internationell trafik och fungerar som underleverantör till åkerier, speditörer, rederier och järnvägsoperatörer. Tillsammans med olika rederier ansvarar Railcombi för paketlösningar där företaget tar hand om transport- erna mellan hamnar och kombiterminalerna samt hämtar och läm- nar hos kund med hjälp av lastbil. Figur 5.1 Trafikutvecklingen inom Railcombi mätt i TEU –2003. Källa: Railcombi. Av figuren ovan framgår Railcombis produktionsutveckling –2003 mätt i antalet hanterade enheter. Volymen har ökat med . har Railcombis samarbete med olika järnvägsopera- törer ökat mycket kraftig. Antalet TEU i denna verksamhet ökade från drygt 20 000 enheter till 50 000 enheter. Även de antal enheter man hanterade tillsammans med speditörer hade en gynnsam utveckling. I detta segment som är Railcombis största hanterades drygt 115 000 enheter . Utöver utvecklingen inom Railcombi har det skett relativt stora förändringar på den intermodala operatörs- marknaden. Exempelvis har det norska-svenska järnvägsbolaget, , beslutat att i princip endast arbeta med intermodal trafik. Vidare har öppnat en ny container- pendel för ett antal företags transporter där trafiken går mellan och hamnarna i och . Särskilda containertåg går numera även till hamn från () och från (). Avslutningsvis kan nämnas Intercontainer som erbjuder containertransporter med egna heltåg och där TGOJ Trafik står för dragkraften. 5.2Beskrivning av dagens banavgifter träder en ny järnvägslag i kraft vilket bland annat kommer att innebära förändringar av banavgifterna. Den nya myndigheten kommer att fatta beslut om när de nya avgifterna skall införas. Dagens banavgifter är marginalkostnadsrelaterade och regleras i förordningen om avgifter för trafik på statens spåranläggningar. De aktuella avgifterna framgår av nedanstående tabell. Tabell 5.2 Dagens banavgifter för trafik på statens spåranläggningar Olycksavgift, kronor/tågkilometer Dieselavgift, kronor/liter Reducerad dieselavgift, kronor/liter Spåravgiften tas ut per bruttotonkilometer, vilket innebär att den varierar med tågets totalvikt och den körda sträckan. Olycks- avgiften tas ut per tågkilometer och är högre för persontrafik eftersom sådan trafik i större utsträckning sker i tätorter och där- med bedöms vara förknippad med större olycksrisk. Dieselavgiften tas endast ut för dieseldrift i linjetrafik, inte för dieselanvändning i samband med växling och rangering. Förutom avgifterna i tabellen ovan betalar godståg på Öresunds- bron en avgift på per passage. 1 Spåravgiften för persontrafik ligger över den beräknade marginalkostnaden. Avgiften fastställdes i samband med uppgörelsen om finansiering av Öresundsförbindelsen. Som nämnts ovan kommer en ny järnvägslag att träda i kraft . Lagen innebär att staten lägger fast ramarna för avgif- terna, medan det är infrastrukturförvaltaren som fastställer avgif- terna och debiterar kunderna. Avgifterna skall baseras på samhälls- ekonomisk marginalkostnad men det finns utrymme för infra- strukturförvaltaren att ta ut avgifter utöver denna genom så kallade påslag. Sådana påslag kan till exempel bli aktuella när trängsel upp- står i järnvägssystemet. Lagen innebär däremot inga principiella förändringar av de avgifter som tas ut för godstrafik på Öresunds- bron. Av den nya lagen framgår vidare att avgifterna på det så kallade kapillära järnvägsnätet skall sättas enligt marginalkostnadsprin- cipen, det vill säga på samma sätt som på det övriga järnvägsnätet. Jämfört med dagens regelverk, där avgifterna på det kapillära nätet skall motsvara av drifts- och underhållskostnaderna, borde detta innebära en sänkning av avgiftsuttaget. Storleken på sänkningen är dock svår att uppskatta, bland annat eftersom det faktiska avgiftsuttaget på det kapillära nätet inte är helt klarlagt. Infrastruktur i terminaler och på rangerbangårdar får enligt lagen prissättas som tjänster, det vill säga enligt självkostnadsprincipen. Lagen lämnar därmed öppet för regeringen att närmare föreskriva hur statliga infrastrukturhållare skall prissätta spåranläggningar i terminaler. Vi konstaterar att bestämmelserna i den nya lagen ligger väl i linje med våra utgångspunkter för prissättning av infrastrukturen. finns inga skattningar av marginalkostnader för buller som orsakas av järnvägstrafik. Den genomsnittliga bullerkostnaden för godstransporter på järnväg har dock beräknats till . bör intensifiera sitt arbete med att ta fram skattningar av marginalkostnaden för buller. I avvaktan på att dessa skattningar finns tillgängliga bör, enligt vår uppfattning delar av den genom- snittliga bullerkostnaden användas som en approximation för mar- ginalkostnaden och ingå i banavgiften. 5.4Banverkets ansvar för anslutningar till strategiska hamnar och kombiterminaler bör, enligt vår uppfattning ta ett ökat ansvar för järn- vägsanslutningarna till de hamnar och kombiterminaler som ur ett nationellt perspektiv är att betrakta som strategiska. Detta givet att projekten är samhällsekonomiskt effektiva. (I avsnitt 4.3 och 6.5.2 återfinns våra resonemang om vilka hamnar och terminaler som bör betraktas som strategiska.) Vi gör bedömningen att anslutningarna till terminaler och ham- nar är en mycket viktig funktion för ett fungerande intermodalt transportsystem. Genom en prioritering av de mest strategiska noderna kan statens resurser i form av anslutande infrastruktur långsiktigt koncentreras till ett begränsat antal terminalpunkter. har gjort en översiktlig inventering av vilka behov i form av förstärkt järnvägsinfrastruktur som finns till de aktuella hamnarna och kombiterminalerna. Verket har också kartlagt vilka åtgärder som finns i de beslutade planerna. Vi gör bedömningen att de åtgärder som blir aktuella för att förstärka järnvägens tillgänglighet till hamnar och terminaler ryms inom nuvarande planeringsram. (Motsvarande ansvar för och behandlas i avsnitt 3.8 och 7.4.) 5.5Infrastruktur för godstrafik på järnväg I vårt delbetänkande behandlades frågan om tilldelning av spår- kapacitet och vikten av att godsoperatörerna på rättvisa villkor kan konkurrera om kapaciteten på spåret med persontrafiken. Viss typ av intermodal godstrafik trafik kräver tillgång till spår- kapacitet även . Genom att köra tåg kan kapitalet i form av befintliga vagnar och terminaler nyttjas bättre genom omlopp av kombitåg dygnet runt. Detta skulle kunna ge ett nytt kostnadsläge för operatören, vilket avspeglas i priset till kunderna. Även effektiviteten i nyttjande av lok skulle kunna ökas, och lokförarnas arbetstider göras mera attraktiva. Trängseln i baninfrastrukturen runt storstäderna, särskilt under lokaltrafikens högtrafikperioder, är ett välkänt problem. Lokal- trafiken tar upp så stor andel av spårkapaciteten att kombipendlarna inte får tillräcklig hastighet för att klara omloppen. Detta beror i sin tur på att tågtrafiken i , mätt i körda tågkilometer, har ökat kraftigt . Ban- kapaciteten har inte byggts ut i motsvarande takt. Kapacitetsbristen i vissa områden leder till konflikter mellan persontrafiken, särskilt den regionala, och godstrafiken. Motsva- rande konflikt finns till viss del där samhället upphandlar person- trafik. Detta gäller för Bergslagstrafiken och sovvagnstrafiken till och från övre . Godståg som körs i kolonn får i vissa fall stå åt sidan för enstaka sovvagnståg. har i sitt delbetänkande2 tagit upp frågan om fördelning av spårkapacitet. Utredningen föreslår att de admi- nistrativa regler som ger möjlighet att prioritera av samhället upphandlad trafik skall tas bort. Vi gör samma bedömning. Det är enligt vår mening inte rimligt att upphandlad persontrafik kan prio- riteras framför godstrafik. Grunden för alla prioriteringar måste vara transportens samhällsekonomiska nytta. Ett annat exempel som bör belysas när det gäller konkurrensen mellan gods- och persontrafik vid tilldelningen av spårkapacitet är de prioriteringar som gjordes vid etableringen av snabbtågstrafiken med X2000. Prioriteringen av snabbtågstrafiken tillämpas fort- farande vilket medför gångtidspåslag för godstågen. Godstrafiken får köra långsammare än vad den skulle kunna för att passa in i det totala flödet av tåg. Dessa påslag har ökat . För godstrafiken på järnväg innebär ovanstående att transport- tiderna förlängs med ökade kostnader och försämrad konkurrens- kraft som följd. Även kvaliteten försämras genom ökad risk för förseningar. Av ovanstående framgår att stora krav ställs på principerna för prioriteringar mellan olika tåg, beroende på deras transportupp- gifter. För att göra avvägningar mellan gods- och persontrafik krävs, som tidigare nämnts, därför en samhällsekonomisk analys av konsekvenserna av olika prioriteringar. har tillsammans med trafikutövarna utformat princi- per för fördelningen av tåglägen, för att man på ett förutsägbart och operativt hanterbart sätt skall kunna fördela kapacitet. I den aktuella järnvägsnätsbeskrivningen beskrivs de prioriteringskrite- rier som skall börja tillämpas i samband med att den nya tågplanen (T05.1) träder i kraft. Kriterierna tar sin utgångspunkt i den nya 2 Rätt på spåret (SOU2002:48). järnvägslagen och utgår från tågets transportuppgift och en värde- ring av tågets samhällsekonomiska nytta. Med utgångspunkt från transportuppgift delas tågen in i olika grupper med varierande prio- ritet. De kriterier som legat till grund för indelningen är tidskäns- lighet, konkurrensutsatthet från andra trafikslag, samhällsekono- miska och företagsekonomisk nytta, politiska mål samt trafikens genomsnittshastighet. Signalsystemen för järnvägen är inte anpassade för tunga godståg vars egenskaper skiljer sig väsentligt från persontågen när det gäller vikt och bromsförmåga. I framtidsplan för järnvägen för åren 2004–2015 ingår ett införande av ett nytt Euro- paanpassat signalsystem (ERTMS/ETCS) vid några större ombygg- nader. Det nya systemet möjliggör en mer flexibel trafikstyrning med hänsyn till de olika kraven för persontrafik och godstrafik. Vi anser att en samlad bedömning borde göras av nyttan av åtgärder i signalsystemet. Konsekvenserna av ett mer omfattande införande av de nya Europaanpassade signalsystemet borde enligt vår mening utredas. Vi noterar att regeringen gav i uppdrag att presentera en strategi för framtida utbyggnad av ERTMS/ETCS. Möjligheterna till ett tidigare och mer omfattande införande av systemet även på befintliga banor bör enligt vår mening utredas. Vi är medvetna om att ett sådant införande innebär stora investeringar i lokutrustning, vilket helt åligger operatörerna. Utredningen om ett påskyndat införande bör därför även innefatta finansieringsfrågor om lokutrustning. Vårt förslag att delar av genomsnittskostnaden för buller för- orsakat av godstrafik på järnväg skall internaliseras kommer att innebära en höjning av banavgifterna för denna trafik. Tillsammans med de förslag om banavgifter som finns i den nya järnvägslagen finns anledning att tro att de totala avgifterna för de operatörer som bedriver godstrafik på järnväg kommer att öka. ökning måste dock betraktas samlat med de förslag vi lägger fram när det gäller sjöfart (avsnitt 3.4.5) och vägtrafik (avsnitt 7.3.2). Det ökade ansvaret för järnvägsanslutningar till strategiskt viktiga hamnar och kombiterminaler som föreslås kommer inte att innebära någon ökad belastning på statsbudgeten. Investeringarna prövas inom ramen för planeringsprocessen och förväntas rymmas inom de ordinarie anslagen. Den förbättrade tillgängligheten och ett ökat ansvarstagande för vissa anslutningar från sida kommer att innebära för- bättringar och kostnadssänkningar i den totala terminalhaneringen. Detta kommer in sin tur att underlätta intermodaliteten.