sou · GSB3136 · 2005-01-01 00:00:00 — Oavsett vilken modell som väljs så är informationskraven på modellen respektive modellens dynamiska incitament till produkti- vitetsökningar grundläggande för val av modell. Vidare behöver ett antal aspekter övervägas: Skall priserna godkännas i förväg av myndigheten (ex ante)? Delegering till de reglerade företagen (självreglering) Graden av incitament för effektivisering och kostnadsminimering 5.6.1Ex ante- och ex post-reglering Vid ex ante-reglering lämnar företagen in förslag på priser inför nästa verksamhetsperiod för godkännande innan de får tillämpas av företagen. Ex ante-reglering innebär inte bara att regleringsmodellen bestäms i förväg, utan även att de data och den information som regleringen ska baseras på finns tillgängliga i förväg. En variant på godkännande av faktiska priser i förväg är att regleringsmyndig- heten godkänner de metoder som används för att räkna fram priserna. Ex post-reglering innebär att regleringsmodell och principer har bestämts i förväg, men att de data, villkor etc. som regleringen bygger på, observeras som regleringen löper och ut- värderas efteråt. Vid en ex post-reglering övervakar regleraren priser, kostnader och produktion. Myndigheten ingriper först efteråt när missbruk uppdagas. 11 Vogelsang, , Incentive Regulation and Competition in Public Utility Markets: a 20 Year Perspective . Olika sätt att påverka en marknadssituation Regleringen kan vara mer eller mindre ingripande, dvs. den kan överlåta mer eller mindre av besluten kring vilka spelregler som ska gälla till företagen själva. Ju mer delegering desto mindre strikt blir en reglering. Man kan tänka sig att den ena änden innebär en strikt ex ante-reglering av pris och övriga villkor och i den andra enbart en möjlighet för kunder att få pris och övriga villkor skälighets- bedömda. Vilka kostnader som tillåts slå igenom kommer att vara avgörande för vilka incitament företagen har att agera kostnadseffektivt. Här finns även koppling mot riskdelning, dvs. vem som får bära risken för oväntade kostnader. Den part i avtalet mellan kund och säljare som har bäst förutsättningar att hantera risker bör ta på sig denna. Riskfördelningen mellan kund och säljare är väsentlig vid utform- ningen av kontrakten (avtalen). Olika sätt att påverka en marknadssituation De olika regleringsmekanismerna kan sammanfattas i följande tabell: Olika regleringsmodeller, för- och nackdelar Cost plus och avkastningsnivå Pristak (CPI-X) Vinstdelningsmodeller (Sliding scale) priserna bygger på faktiska kostnaderna reglering av avkastning, med utgångs- punkt från kapitalkostnad beräkning av ett initialt pris (olika sätt att beräknas) definition av en årlig prisnedgång, baserad på inflation och produktiv- itetshöjningar regelbundna justeringar (t.ex. ) liknande pristak, men med intäkter som utgångspunkt: tak för möjliga intäkter härmar marknaden genom att skapa en norm eller best practice som företagen kan jämföras mot kunder delar effektiviseringsvinster med företagen priserna justeras ned om vinsterna överstiger en viss nivå tillåter avkastningskrav mellan två nivåer (max/min.) företagen kan välja mellan olika incitamentregleringsmekanismer valet ofta mellan kombinationen av pristak och sliding scale + sund motivering för prissättning -ingen uppmuntran till högre effektivitet -asymmetrisk information mellan företagen och regleringsorgan +teoretiskt finns stort utrymme för pris- sänkningar +enkel att mäta/följa -svårigheter i bedömningen av initialt pris och X-faktor +enkel att mäta/följa upp -svårt/mindre attraktiv att kommunicera + incitament till högre effektivitet + ingen individuell reglering krävs -svår att applicera om stor heterogen marknad (skillnader mellan företagen) -samarbete mellan företag kan ge ut- rymme för felaktigheter i resultaten +rättvis fördelning av monopolvinster mellan företagen och kunder -minskar företagens incitament att agera kostnadseffektivt + inga extrema vinster/inga förluster -kräver övervakning av vinster, och är administrativ krävande för regleraren +reglering anpassad till företag +ökad transparens beroende på företagets val -kan leda till mindre engagemang från företagen Om vi relaterar modellerna ovan till fjärrvärmeverksamheten sam- manfattas det i nedan tabell: Olika sätt att påverka en marknadssituation Olika regleringsmodeller i fjärrvärmeverksamheten Cost plus och avkast- ningsnivå Pristak (CPI-X) Vinstdelningsmodeller (Sliding scale) Kan användas för fjärrvärmeverksamhet, men uppmuntrar inte till högre effektivitet. Informationsasymmetrin gör det mindre lämpligt för nuvarande marknadssituation. Svårighet att bedöma initial prisnivå samt X-faktor, vilket kompliceras ytterligare om det behöver räknas flera pristak beroende på fjärrvärmeföretagens storlek och förutsättningar. Samma problematik som med pristaksmodeller. Det kan kräva intäktstaksnivåer anpassade till fjärrvärmeföretaget p.g.a. hete- rogenitet mellan företagen? Kan användas för att jämföra fjärrvärmeverksamheten om det tydliggörs ex ante hur olika variabler och parametrar relateras till verksamheten. kan vara lika effektiva även om de har olika förutsättningar och har olika storlek. Nackdelen kan vara att det ger utrymme för tyst samarbete. Problemen uppstår som med pristaksmodeller om dessa är en del av vinstdelningsmodellen. Problemen med överinvestering blir aktuella om detta är den enda parametern som fjärrvärmeföretagen mäts emot. Kan vara svårt att följa upp eftersom det finns ett stort antal fjärrvärmeföretag. Det finns flera sätt att öka konkurrensen på en marknad eller att motverka monopolprissättning i de fall det inte går att öka konkur- rensen med flera producenter. Om det är inlåsningen till en vald teknik som är problemet, bör åtgärder för att förbättra konsument- skyddet främst inriktas mot att stärka kundens situation efter det att fjärrvärme valts som uppvärmningsform. Däremot bör pris och villkor vid val av uppvärmningsalternativ inte vara föremål för reglering (givet att kunden har tillgång till alla alternativ). På så sätt skapas likheter med övriga uppvärmnings- alternativ där kunder som t.ex. har eluppvärmning kan påverka sin situation genom att byta elleverantör. Detta innebär alltså att anslutning till fjärrvärme inte faller under regleringen men däremot förändringar i pris, leveransvillkor etc. efter det att fjärrvärme har valts som uppvärmningsalternativ. En sådan typ av reglering finns på hyresområdet där trögheter och inlåsningseffekter också ansetts medföra svårigheter att få till stånd en fungerande konkurrens. 6Åtgärder för ett förstärkt kundskydd 6.1Ett åtgärdspaket för ökad kundtrygghet Som framgått av föregående kapitel har det inom utredningen och i andra sammanhang framförts olika uppfattningar om ifall fjärrvär- meföretagen har monopol på en lokal fjärrvärmemarknad eller om det är mer korrekt att anse att de har en dominerande ställning på en värmemarknad på vilken de konkurrerar med företag som erbju- der andra metoder för värmeförsörjning, t.ex. bergvärmepumpar, eluppvärmning eller individuell olje- eller pelletseldning. Enligt min uppfattning kan det finnas stöd för båda dessa upp- fattningar. I vissa situationer t.ex. när kunden redan är ansluten till fjärrvärmenätet kan de kostnader som är förenade med byte till annan uppvärmningsform vara så stora att de upplevs som omöj- liga. Inom samma nätområde kan andra kunder som överväger att ansluta sig till fjärrvärmen ha flera olika uppvärm- ningsalternativ att välja mellan. Det är då inte rimligt att tala om en monopolsituation. På samma sätt kan geografiska eller stadsplane- mässiga förhållanden leda till att vissa kunder i praktiken saknar alternativ medan andra som har sin fastighet belägen i andra delar av kommunen har fri möjlighet att jämföra priser och andra egen- skaper hos flera alternativa system för värmeförsörjning. I en renodlad monopolsituation är det angeläget att priset regle- ras. I annat fall riskerar kunderna att med för högt pris betala för att det skapas monopolvinster. Som framgår av kapitel fem finns det ett stort antal etablerade metoder för att reglera priser på monopolmarknader. Av redovisningen i det kapitlet framgår också att varje form av prisreglering innebär en avvägning mellan målet att kunden betalar ett så lågt pris som möjligt och de incitament som krävs från investerare för att skapa en positiv dynamik och utveckling inom branschen. Valet av metod beror på vilken egen- skap som bör ha prioritet. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Mot bakgrund av diskussionen om fjärrvärmen är att betrakta som en monopolmarknad eller inte har jag övervägt att föreslå någon form av prisreglering av det slag som presenteras i kapitel fem. Det som då ligger närmast till hands är att reglera priset genom någon form av takpris. Detta är komplicerat mot bakgrund av de skiftande förhållanden som råder när man inte, som på el- eller telemarknaden, kan tala om ett nationellt system. En prisreglering av fjärrvärmen med en takprismodell skulle kräva att varje fjärrvärmenät beaktades och att regleringsmyndigheten fast- ställde närmare 200 separata takpriser, satta med hänsyn till lokala förhållanden som fjärrvärmeföretagen inte rimligen kan påverka. En sådan prisreglering framstår med hänsyn härtill knappast som praktiskt möjlig att genomföra. Det skulle finnas en risk för att den måste utformas så generöst visavi producenterna att den skulle komma att upplevas som meningslös. Det skulle vidare vara princi- piellt tveksamt att prisreglera fjärrvärmen i alla delar av nät där producenten har monopol endast i en del av det relevanta området. En prisreglering av fjärrvärmen skulle då riskera att påverka kon- kurrensen mellan alternativen på ett inte avsett sätt i de delar av kommunen där det är mer korrekt att tala om en konkurrens mellan olika uppvärmningsalternativ. som det sålunda vid en prövning framstår som såväl praktiskt som principiellt tveksamt att föreslå en renodlad prisre- glering av fjärrvärmen, kvarstår det problem som föranlett reger- ingens direktiv till utredningen att stärka kundens ställning i rela- tion till fjärrvärmeföretagen. Det framstår som viktigt, både av hänsyn till intresset av att undvika en oskälig utveckling av fjärr- värmepriserna och av omsorgen om fjärrvärmens framtida utbygg- nad och utveckling, att skapa förutsättningar för en bättre dialog mellan kund och producent. Inte minst den fortsatta omställningen av energisystemet med övergång från fossila till andra bränslen för- utsätter en ansvarig hållning från fjärrvärmeföretagens sida för att undvika att den politiskt prioriterade skatteväxlingen leder till omotiverade höjningar av priset också på den fjärrvärme som pro- duceras med miljömässigt önskvärda bränslen. Det är därför angeläget att pröva alternativ till de former av pris- reglering som framstår som mindre lämpliga på detta område. Det är då för fjärrvärmens fortsatta utveckling viktigt att skapa ett stärkt kundförtroende och en starkare ställning för kunderna genom ökad transparens, bättre balanserade avtalsvillkor, rätt att förhandla om pris och andra väsentliga förhållanden samt en möj- Åtgärder för ett förstärkt kundskydd lighet att få priset bedömt av en opartisk instans som kan ta hänsyn till de olika förhållanden som råder på olika lokala marknader. Jag har vid en avvägning mellan att föreslå prisreglering i delar av fjärrvärmenäten och en mer flexibel regleringsstrategi kommit fram till att föreslå ett paket av åtgärder som sammantagna bör leda till en acceptabel prisutveckling och anständiga förhållanden för alla kunder och konsumenter. Paketet bygger på att samtliga aktörer känner ett ansvar för utvecklingen och är beredda att ta stor hänsyn till de förhållanden som råder för olika aktörer. Vid valet av denna strategi har jag tagit intryck av den självre- glering som pågår inom branschen genom bl.a. arbetet i den s.k. Värmemarknadskommittén.1 I detta samarbete mellan fjärrvärme- företagen och företrädare för ett antal stora kunder har med utredningens arbete utvecklats en slags kvalitetsmärkning av fjärrvärmeföretag. Märkningen förutsätter att företagen redovisar sin verksamhet tydligare än , tillämpar ett standardavtal som kunderna kan acceptera samt aviserar prishöjningar bättre än osv. Det är min förhoppning att det bland kriterierna för denna kvalitetsmärkning också skall ingå en förpliktelse från företagens sida att följa de rekommendationer till lösning av tvistiga prisför- handlingar som den i slutet av detta kapitel föreslagna inom kommer fram till. Det bör påpekas att parterna i ännu inte har beslutat att införa kvalitetsmärkningssystemet. Jag har utformat mitt förslag till paket på ett sådant sätt att de rekommendationer som föreslås utan större materiella förändringar kan göras tvingande, om det skulle visa sig att det intresse av själv- reglering i branschen, som det aktuella arbetet i är ett uttryck för, inte är tillräckligt starkt för att skapa den nödvändiga sammanhållningen och respekten för rekommen- dationerna angående normalavtal och tvistlösning. Skulle Energi- myndighetens uppföljning av den fortsatta utvecklingen visa på ett behov av en skärpning av regelverket är det därför möjligt att kom- plettera mina förslag i denna del med stöd av den praxis som då vuxit fram inom . En närmare utveckling av mina överväganden lämnas i de följande avsnitten i detta kapitel. 1 är ett partssammansatt organ bestående av ledamöter från Svensk Fjärrvärme och dess medlemsföretag samt externa ledamöter från bostadsorganisationerna , , , Fastighetsägarna och . Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Ökad åtskillnad och transparens Ett första steg mot en tryggare kundsituation och ett ökat förtro- ende för fjärrvärmen som ett uppvärmningsalternativ följer av de förslag utredningen lade fram i delbetänkandet Tryggare fjärrvär- mekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärr- värmeverksamhet, SOU 2003:115. Av delbetänkandet följer krav på åtskillnad mellan fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet, såväl juridiskt som funktionellt. Därutöver uppställs ett krav på att fjärrvärmeverksamhet skall redovisas skilt från annan verksamhet som bedrivs inom samma juridiska person. Ytterligare krav på särredovisning av fjärrvärmeverksamheten Den särredovisning av fjärrvärmeverksamheten som krävs enligt delbetänkandet ska kompletteras med ett antal av Energimyndig- heten definierade nyckeltal. ges i uppdrag att publicera dessa nyckeltal så att det kan uppstå en slags måttstocks- konkurrens mellan företagen. Härigenom uppnås ytterligare ökad transparens och även möjlighet för kunden att jämföra de olika fjärrvärmeföretagens effektivitet. Avtalsvillkor i ett fjärrvärmeförhållande En åtgärd för att ge fjärrvärmekunderna en ökad trygghet är att tillse att de avtalsvillkor som förekommer i fjärrvärmebranschen, så långt det är möjligt, inte medger att fjärrvärmekunden försätts i en alltför utsatt situation. Så kan ske genom att det upprättas ett normalavtal som skall gälla i en fjärrvärmerelation. För att säker- ställa en allsidig belysning bör ansvaret för att utarbeta ett normal- avtal för leverans av fjärrvärme åvila ansvarig myndighet på områ- det. Arbetet bör ske efter samråd med företrädare för kunder och leverantörer. bör så långt möjligt göras tillämpligt i en avtalsrelation. Avtalsvillkor som avviker från de som normal- avtalet innehåller bör alltså endast gälla i den mån parterna är över- ens om detta och inget annat följer av annan lagstiftning. På detta sätt ges ökade möjligheter för fjärrvärmekunderna att känna trygg- het i sin avtalsrelation med sin fjärrvärmeleverantör. Skulle denna åtgärd visa sig otillräcklig får mer ingripande lagstiftning övervägas. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd En kund skall vidare ges en möjlighet att kunna påverka avtalsinne- hållet mellan denne och fjärrvärmeleverantören genom en rätt att förhandla om priset vid prisförändringar . Detta kan visserligen regleras i anslutning till normalavtalet men bör, för att säkerställa en generell tillämpning, klargöras genom lagstiftning. Resultatet av förhandlingen skall dokumenteras oavsett om par- terna blir överens eller inte. Det pris som den förhandlande kunden accepterar, skall vara offentligt för att skydda svaga konsumenter mot missbruk av dominerande ställning. Den av parterna som är missnöjd med de förhandlingar som skett med stöd av förhandlingsskyldigheten, skall kunna hänskjuta frå- gan för medling och, om medlingen inte leder till att en överens- kommelse nås mellan parterna, ett förslag till lösning. Den i en fjärrvärmeavtalsrelation som är missnöjd med pris eller andra leve- ransvillkor, skall kunna hänskjuta frågan för tvistlösning. Såväl kund som leverantör kan alltså initiera medlingen eller tvistlös- ningen. Medlings- och tvistlösningsfunktionen skall utövas av en särskild för ändamålet inrättad nämnd inom , en . Detta är en nämnd som administrativt är kopplad till men som i övrigt är avskild från myndighetens övriga verksamhet. Härigenom uppnås vissa samordningsvinster i jämförelse med att skapa en ny myndighet. Nämnden skall ha till uppgift att avgöra konfliktfrågorna genom beslut i form av rekommendationer. Nämnden skall som ledamöter ha lagfaren ordförande, teknisk ledamot och ett lämpligt antal intresseledamöter. Ledamöterna förordnas av regeringen, sist- nämnda efter förslag från partsintressena. Vid avgörande av ären- den skall nämnden bestå av ordföranden, en teknisk ledamot (opartisk teknisk expert) och två intresseledamöter. Fjärrvärme- nämndens beslut skall offentliggöras genom försorg. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Prövning av oskäliga priser Enligt vad jag föreslagit skall kunderna ha rätt att få bl.a. skälighe- ten i ett avtalat pris prövad av . Vid prövningen bör allmänna civilrättsliga regler vara tillämpliga. Det innebär att avtalslagens regler om oskäliga avtalsvillkor och även de köprätts- liga regelverken – i vart fall principerna bakom dem – kommer att tillämpas av nämnden vid bedömningen av det pris som bör gälla mellan parterna. Som stöd för en bedömning av frågan om priset är oskäligt skall dock vissa grundläggande principer läggas fast i en modell. Model- len grundas på den metod som i kapitel fem kallats för måttstocks- konkurrens, där det fastställs vilka nyckeltal som skall användas. Modellen bör utarbetas av och beakta sådana faktorer som avkastning på insatt kapital, kostnader för fjärrvärme- produktionen samt utvecklingen av priset för alternativ på markna- den. Det är viktigt att en fortsatt s.k. grön skatteväxling inte indi- rekt tillåts slå igenom även i den fjärrvärmeproduktion som sker med av miljöskäl skattemässigt gynnade bränslen. Skulle så ske förfelas syftet med skatteväxlingen eftersom kundernas incitament för en övergång till fjärrvärme försvagas. Att konstruera och utveckla en sådan modell är en grannlaga uppgift som kräver omfattande analyser som det inte varit möjligt att genomföra inom ramen för detta utredningsarbete. Det får för- utsättas att ges särskilda resurser för att efter samråd med branschen utveckla modellen. Det åtgärdspaket som jag föreslår ökar transparensen i fjärrvärme- verksamheterna och ger kunden ett ökat inflytande över sin situa- tion. Med en ordning som den jag föreslår bör det finnas ett starkt tryck på parterna att bli överens vid de prisförhandlingar som sker med normalavtalet som utgångspunkt. I utredningens delbetänkande föreslogs, mot bakgrund av den begränsade mängd reglering som förslagen innebar, att bestämmel- serna om fjärrvärmeverksamhet med fördel kunde samlas i den befintliga ellagen (1997:857). Eftersom den reglering som jag nu funnit behov av att införa medför ytterligare ett antal bestämmel- ser, är en sådan ordning mindre lämplig. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd värmeverksamhet har inte sin naturliga plats i en lag om elektriska anläggningar, om handel med el i vissa fall och om elsäkerhet. Det finns därför övertygande skäl att införa en för fjärrvärmeområdet separat lagstiftning, en fjärrvärmelag. Jag förordar en sådan ord- ning. Det finns skäl att anta att även de frågor om koncession, tredje- partstillträde och kraftvärme som jag kommer att fortsätta att arbeta med kan komma att ge anledning till ytterligare reglering som bör ingå i den fjärrvärmelag jag föresprå- kar. Ett lagförslag som reglerar det jag hitintills föreslagit i utred- ningens två betänkanden kommer därför inte att kunna kvarstå orörd. De frågor som återstår att utreda är till sin karaktär och omfattning sådana att en reglering därav kräver en speciell utform- ning av fjärrvärmelagen. Om jag redan nu lägger ett lagförslag kan det alltså komma att tvingas omarbetas i stor utsträckning. Jag anser därför att det inte är lämpligt att lämna ett författ- ningsförslag till fjärrvärmelagen. Ett sådant kommer i stället att presenteras i utredningens slutbetänkande i vår tillsammans med den reglering av kraftvärme, koncessionsplikt och tredjepartstill- träde som jag finner behövlig. Eftersom jag valt att tillämpa en mer flexibel regleringsstrategi som bygger på att samtliga aktörer känner ett ansvar för utveck- lingen och är beredda att ta stor hänsyn till de förhållanden som råder för olika aktörer, bör en utvärdering av det föreslagna syste- met äga rum från det att åtgärdspaktetet genomförts. Jag förordar därför att tillsynsmyndigheten på området, för närva- rande , ges i uppdrag att fortsatt följa utveck- lingen på fjärrvärmeområdet samt göra den utvärdering som behövs av det föreslagna åtgärdspaketet. 6.2Ökad transparens och nyckeltalsredovisningar 6.2.1Ökad åtskillnad och transparens Förslag: De förslag till juridisk och funktionell åtskillnad mellan elmarknads- och fjärrvärmeverksamhet som presenterades i ut- redningens delbetänkande Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksam- het, SOU 2003:115, bör genomföras. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Ett första steg mot en tryggare kundsituation och ett ökat förtro- ende för fjärrvärmen som ett uppvärmningsalternativ följer av de förslag utredningen lade fram i delbetänkandet Tryggare fjärrvär- mekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärr- värmeverksamhet, SOU 2003:115. På energiområdet är det relativt vanligt att en fjärrvärmeleve- rantör utöver fjärrvärmeverksamhet även bedriver annan verksam- het, t.ex. elnätverksamhet och produktion av och handel med el (s.k. elmarknadsverksamhet), inom samma juridiska person. Efter- som fjärrvärmeverksamheten inbegriper användning av en kostsam nätinfrastruktur utgör den i distributionsledet ett s.k. naturligt monopol. Det kan därför med visst fog hävdas att det inom områ- det för distribution av fjärrvärme föreligger en möjlighet för fjärr- värmeleverantören att friare prissätta fjärrvärmen utifrån egna kriterier än vad som skulle vara fallet om full konkurrens skulle råda, dvs. De vinster som då kan uppkomma i den verksamheten kan teoretiskt, men även praktiskt, användas för att snedvrida konkurrensen på mer konkurrensutsatta produktmarknader genom bl.a. prissänkningar på en annan pro- dukt, t.ex. elenergi. Förslagen i delbetänkandet om krav på transparens och åtskill- nad går i huvudsak ut på att förhindra att fjärrvärmekunderna till följd av korssubventionering i praktiken får finansiera annan verk- samhet som bedrivs inom fjärrvärmeleverantörens företag. Som en första åtgärd föreslog utredningen i delbetänkandet att det skall införas en skyldighet för den som bedriver fjärrvärme- verksamhet att särredovisa denna verksamhet i syfte att komma till rätta med den risk för korssubventionering och prisdiskriminering som finns när fjärrvärmeverksamhet och annan verksamhet, t.ex. avfallsverksamhet, bedrivs inom samma juridiska person.