sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — För att garantera systemets funktion föreslår vi att ett förhållandevis enkelt system införs inledningsvis och att detta byggs ut efter hand. Förslaget är således att betrakta ur två perspektiv: på kort och på lång sikt. På kort sikt bedömer utredningen att grunden för ett kilometer- skattesystem kan införas med start tidigast . Inled- ningsvis bör skatten endast vara differentierad utifrån fordonets egenskaper. Införandet får ses som ett steg mot en mer effektiv transportpolitik med hänsyn tagen till vägtransporternas kostnads- ansvar och behovet av en konkurrensneutral vägtrafikbeskattning. På lite , möjligen , eller så fort som systemet bedöms vara tillräckligt stabilt, är det utifrån ett transportpolitiskt perspektiv välmotiverat att differentiera kilometerskatten mellan tätort/landsbygd, eftersom skillnaderna i externa marginalkostnader mellan dessa är mycket stora. Möjligheterna att öka komplexiteten i systemet ytterligare bör därefter undersökas. Om ytterligare justeringar kan ske till låga merkostnader för systemet är detta önskvärt från transportpolitisk synpunkt. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Den föreslagna tekniska lösningen är fokuserad på vissa funktioner och inte på vissa specifika tekniker. Utredningen anser att det är av stor vikt att införandet av en kilometerskatt om möjligt skyndas på. En viktig signal kan i detta sammanhang vara en avsiktsförklaring genom ett principbeslut av . som en kilometerskatt införs avskaffas den nuvarande vägavgiften (Eurovinjettavgiften). I samband därmed torde även frågor om kompensation i annan ordning behöva övervägas. Sammantaget innebär dessa förändringar att en större konkurrensneutralitet uppnås mellan svenskregistrerade och utländskt registrerade fordon. Dessutom innebär en differentiering av kilometerskatten efter fordonens respektive miljöklass(EURO-klass) en mer träffsäker internalisering av de externa kostnaderna än . 9.1Kilometerskatt – sammanfattande utgångspunkter Inverkan på andra transportslag Från miljö- och transportpolitisk synpunkt är det angeläget att kunna påverka transportflödena så att de på ett ändamålsenligt sätt bidrar till en sund ekonomisk utveckling med hänsyn till de negativa externa effekter (t.ex. vägdeformation, utsläpp, buller och olyckor), som är förknippade med transporter. En kilometerskatt ger mycket goda möjligheter till detta. Inledningsvis skall det understrykas att det samhällsekonomiska utfallet av transport- politiken naturligtvis är beroende av långt fler omständigheter än införandet av kilometerskatt för tunga lastfordon på svenska vägar. Ett konstruktivt förhållningssätt till ett utvecklat kostnadsansvar i transportpolitiken bör ta hänsyn till hur prissättningen ser ut för andra transportslag, vilket bland annat kan göras genom att internaliseringsgraden hos olika transportslag jämförs. Som tabell 2.1 visar är de tunga vägtransporterna lågt prissatta (låg internaliseringsgrad). Det skulle därför inte vara helt orimligt att kilometerskatten införs ensidigt utan hänsyn till andra transportslag. Det bör dock framhållas att det torde vara logiskt om utvecklingen av transportpolitikens kostnadsansvar för godstrafiken sker på gemensam front. Att föreslå förändringar inom andra transportslag ligger utanför ramen för denna utredning. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Godstransportdelegationen 2002 (N 2002:18)1 har däremot ett bredare mandat och analyserar prissignaler inom hela gods- transportsektorn i syfte att säkerställa konkurrensneutrala och gemensamma spelregler, oavsett transportslag och/eller transport- lösningar. Som kan utläsas i figuren nedan har godstransporter med lastbil ökat avsevärt mellan åren 1975–2000. Även godstransporter på järnväg och utrikes sjöfart längs svenska kuster har ökat , medan inrikes sjöfart har minskat. Inrikes godstransportarbete efter transportsätt 1975– 2000, miljoner tonkm Källa: < > En kilometerskatt skapar förutsättningar för att säkerställa att utvecklingen av transportarbetet sker i större samklang med de miljö- och transportpolitiska målen än . Jämfört med diesel- skatten är kilometerskatten avsevärt bättre lämpad för att stimulera användande av rena fordon som dessutom är skonsamma mot vägbanan. 1 Direktiv för delegationen, se dir. 2002:98 och dir. 2003:65. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Ett införande av kilometerskatt på full internaliseringsnivå medför ökade kostnader för godstrafik på väg. Om kostnader för godstran- sporter på väg i är avsevärt högre än i konkurrentländerna kan detta innebära betydande konkurrensnackdelar. Kostnads- skillnaderna för transporter mellan länder skall jämföras med dessas andel av de totala kostnaderna för att få den aktuella produkten till den relevanta marknaden. Om kostnadsnackdelarna är betydande kan höga transportkostnader medföra en risk för minskad produktion och sysselsättning i , vilket också innebär att skatteintäkterna minskar. Om det finns möjligheter att flytta över godset till järnväg och sjöfart, eller på annat sätt minska kostnaderna för godstransport på väg, kan denna oro vara mindre befogad. Vilken effekt kilometerskatten får på överflyttning till andra transportslag och/eller transportlösningar genom ett ensidigt införande av en svensk kilometerskatt är delvis klarlagt genom Effekter av alternativ till Eurovinjettsystemet (Rapport 2000:4). Genom ruttvalsanalyser framgår det att en viss överflytt- ning till sjö- och järnvägstransporter kan förväntas genom en kilometerskatt. Osäkerheten kring vad de faktiska effekterna blir, vid högre kostnader för godstransport på väg, kan dock i detta perspektiv föranleda en viss försiktighet. Om effekten av exempelvis införande av en svensk kilometerskatt endast innebär en indirekt skatt på svensk produktion och svenska aktörer, bör naturligtvis storleken på det totala vägtrafiksskatteuttaget för godstransport på väg beaktas redan i samband med att de olika beskattningsnivåerna beslutas. Ett framsynt och tillförlitligt teknikval är avgörande Det finns flera skäl till att tekniken måste vara tillförlitlig och vi vill inledningsvis lyfta fram två särskilt viktiga skäl. Tekniken skall säkerställa en rättvis konkurrens, dvs. svensk- och utlandsregistrerade åkare skall betala vägtrafikskatter efter samma principer samt tillse att dessa principer också efterlevs. Inte minst bedöms tekniken för uppbörd och kontroll, vara avgörande för att uppnå en konkurrensneutral vägtrafik- beskattning. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Tekniken skall ge möjligheter till att differentiera kilometer- skatten efter miljö- och transportpolitiska behov. Även om utredningen anser att det är angeläget att i ett inledningsskede iakttaga en viss försiktighet, är det också viktigt att framhålla potentialen hos ett kilometerskattesystem genom framsynta teknikval. Beträffande det slutgiltiga valet av teknik (eller tekniker) ser utredningen det som en självklarhet att de tekniska lösningarna är interoperabla mellan länder, dvs. att det för den enskilde aktören skall räcka med endast en fordonsenhet för att administrera kilometerskatteuttaget. Det harmoniseringsarbete som pågår inom EU avseende interoperabilitet antyder att denna strävan kan bli verklighet även på EU-nivå. En skatt – många mål Givet ett visst skatteuttag är det möjligt att differentiera skatterna på ett sätt som innebär en effektivare svensk miljö- och transportpolitik. En kilometerskatt kan differentieras på många olika sätt. Utredningen anser att ett varsamt införande av ett kilometerskattesystem är att föredra och föreslår därför att kilometerskatten i inledningsskedet endast differentieras utifrån fordonets egenskaper. Denna försiktighetsprincip medför också att hela potentialen av systemet inte utnyttjas i inledningsskedet. På lite , är det emellertid möjligt att differentiera kilometerskatten ytterligare (t.ex. mellan tätort/landsbygd, olika vägnät, olika tidpunkt m.m.). Denna potential får emellertid ses som en stor fördel hos kilometerskattesystemet, även om den inte utnyttjas i ett inledningsskede. De framtida möjligheterna att öka komplexiteten och ändra i nivåerna på kilometerskattesatserna kan därför ses som en investering för framtiden. Sammanfattande för- och nackdelar Utredningen vill också schematiskt beskriva kilometerskattens karakteristika i förhållande till redan existerande vägtrafikskatter och peka på olika för- och nackdelar. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon understrykas att vad som upplevs som för- respektive nackdel i viss mån beror på vilka politiska mål som anses viktigast att nå och på bedömningar av betydelsen av vissa nivå- och systemskillnader. Det är, än en gång, motiverat att poängtera att kilometerskatten är körlängdsbaserad, dvs. skatt tas ut per kilometer. Detta skiljer den från dagens fordonsskatt och Eurovinjett, vilka båda är tidsbaserade och innebär att skatt tas ut för , varunder man får köra hur många kilometer man vill. Detta utgör alltså en avgörande skillnad mellan nuvarande system för uttag av vägtrafikskatter och ett kilometerskattesystem. Drivmedelsskatter är, liksom kilometerskatt, i huvudsak beroende av körsträcka. En annan viktig skillnad är att intäkterna från kilometerskatten tillfaller statskassan, eller vägoperatören, i det land där fordonet kör, medan detta tydliga samband inte finns beträffande övriga vägtrafikskatter. Det skall också framhållas att införande av kilometerskatt ger möjlighet att öka internaliseringsgraden för den tunga godstrafiken på väg och ta hänsyn till konkurrenssituationen mellan svenska och utländska åkare. Om transportkostnaden av andra skäl, exempelvis att svensk produktion missgynnas p.g.a. långa avstånd till relevanta marknader, bedöms vara av avgörande betydelse för den internationella konkurrenskraften, får eventuella nedsättningar diskuteras med detta i åtanke. Ett slutligt ställningstagande på den punkten bör också beakta den analys av konkurrenssituationen som presenteras i den kommande slutrapporten från Gods- transportdelegationen 2002. Det torde dock vara möjligt att uppnå en högre internaliseringsgrad genom användande av kilometerskatt än genom höjningar av dieselskatten. Detta eftersom kilometerskatten drabbar all den tunga godstrafiken på likadant sätt. Det bör också framhävas att det ur ett svenskt miljö- och transportpolitiskt perspektiv är angeläget att följer och skyndar på utvecklingen av effektiva infrastrukturavgifter i vår omvärld. Införande av kilometerskatter (eller avståndsbaserade vägavgifter) är en viktig del i en sådan process. En liknande utveckling i våra konkurrentländer stillar sannolikt den oro som finns för att internationella konkurrenskraft skulle försämras p.g.a. en ambitiös miljö- och transportpolitik. I det här perspektivet är det också mycket positivt att EG:s minimiskattesatser för dieselskatt höjts fr.o.m. . Det torde också ur ett svenskt miljö- och transportpolitiskt perspektiv vara angeläget att minimiskattesatserna höjs Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon ytterligare, eftersom detta minskar behovet av justeringar av vägtrafikskatterna p.g.a. den internationella konkurrenskraften. För att verkligen kunna avgöra om kilometerskatten är gynnsam från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt bör den ställas mot en välavvägd kombination av befintliga styrmedel, dvs. Eurovinjett- avgiften, dieselskatten och fordonsskatten. En kilometerskatt är att föredra om den dels delvis kan substituera nuvarande vägtrafiks- skatter, dels kan utveckla styrningen till att bättre uppfylla transport- och miljöpolitiska mål, trots högre systemkostnader. Utredningen föreslår ett införande av ett svenskt kilometerskattesystem. Detta innebär att utredningens bedömning är att fördelarna överstiger nackdelarna. Det två viktigaste fördelarna är dels möjligheten att uppnå konkurrensneutralitet mellan svenska och utlandsregistrerade åkare inom ramen för vägtrafikskatterna, dels att kilometerskatten ger möjligheter till en ändamålsenlig differentiering i linje med svensk miljö- och transportpolitik. De två nackdelar som främst bör framhållas är de stora systemkostnaderna och att svensk produktion kan missgynnas av långa avstånd och högre kostnader för godstrafik på väg. Det skall dock framhållas att nackdelarna får förväntas minska som en följd av att kostnaderna för systemet minskar och allt eftersom flera av EU:s medlemsländer inför körsträcke- baserade avgifts-/skattesystem. Det skall också framhållas att en mer detaljerad styrning i linje med kostnadsansvaret i svensk transportpolitik är möjlig genom den tekniska lösning som förordas, se avsnitt 9.10. Till detta skall läggas att de betydande systemkostnaderna som är förknippade med uppbörd och kontroll inte direkt kan jämföras med nuvarande vägtrafikskatter. Detta eftersom kilometerskatten sannolikt i högre utsträckning än de existerande vägtrafikskatterna bidrar till att uppfylla miljö- och transportpolitiska mål. Förhoppningen är också att systemkostnaderna kan sjunka , som fördelarna med kilometerskatten ökar (i samband med en mer träffsäker styrning). Den relevanta frågan är därför om de fördelar i form av uppfyllande av kostnadsansvar och ökad konkurrensneutralitet uppväger de höga systemkostnaderna. I tabell 9.1 nedan ges en schematisk bild av de nu diskuterade avgifts- /skatteslagen. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon För- och nackdelar med kilometerskatt – en jämförelse med andra vägtrafikskatter m.m. p.g.a. att avgiften är ett framsynt val av vinjett kan vara bättre i det fall som fler Bra, givet att det är möjligt att höja nivån. den är relativt en Dessa vägar har oftast långt från marknaden. beroende av körsätt. Helt beroende på nivå, Helt beroende på nivå, andel av varuvärdet. andel av varuvärdet. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon gälla även efter ev. förslag om höjning med (0,8 miljarder (/år). (0,/år). kr/år). den i princip inte går att undvika. (4,6 miljarder kr/år). Låg utan återbetalning, 9.2Vissa utgångspunkter för systemutformningen Kilometerskatt på tunga fordon skall, såsom framgår av avsnitt 8 och avsnitt 9.1 ovan, ses som ett medel att bidra till att infria det övergripande målet för transportpolitiken, nämligen att åstadkomma ett effektivt och hållbart transportsystem. En kilometerskatt kan inte lösa alla problem som är förknippade med vägtrafiktransporter utan måste ses som ett komplement till andra styrmedel. Det kommer t.ex. fortsatt att krävas lokala trafikföreskrifter för att hantera vissa lokala miljöproblem, och det kommer fortsatt att ställas fordonskrav för att driva på utveck- lingen mot miljövänliga och säkra fordon. Utredningen ser det således som sin uppgift att föreslå ett kilometerskattesystem som kan fungera som ett bra komplement till andra styrmedel, som det uppfyller de krav som bör ställas ur skatteteknisk synvinkel. För uttaget av kilometerskatt är det de externa marginal- kostnaderna som är relevanta (dvs. relevanta för skatteuttaget). Detta förhållningssätt ligger, som framgått i avsnittet ovan, i linje med svensk transportpolitik. Syftet med att basera en skatt på de Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon externa marginalkostnaderna är att rikta fokus mot de enskilda transportbeslut som påverkar andra trafikanter och andra aktörer som berörs av transportbesluten. Finansiering av de ofta stora och fasta kostnaderna för investeringar i transportinfrastrukturen i form av exempelvis nya vägbyggen och planerande av terminaler m.m. sker lämpligen på annat sätt än genom kilometerskatten (se också avsnitt 2.2.1). Principen för uttag av kilometerskatt är alltså klar. Det finns dock metodologiska och/eller praktiska svårigheter att få fram vad det faktiskt kostar samhället att ett visst tungt fordon framförs på en viss plats samt vilken detaljeringsgrad som är lämplig för differentiering av kilometerskatten. Det gäller att hitta en god balans mellan detaljeringsgrad och styrning å ena sidan samt komplexitet och administrativa kostnader å den andra. Det vore fel att påstå att utformningen av det svenska kilometerskattesystemet och dess förväntade effekter är beroende av absoluta och helt korrekta uppskattningar av externa marginalkostnader. Svårigheterna härvidlag kommer sannolikt aldrig att lösas fullt ut i betydelsen att varje kilometer har exakt rätt prislapp för varje fordon vid varje plats och tidpunkt. Ur ett transportpolitiskt perspektiv är en sådan precision inte heller önskvärd. Med alltför långt driven differentiering skulle de administrativa kostnaderna för systemet bli orimligt höga. Därtill skulle en alltför hög komplexitetsgrad sannolikt göra avgiftsstrukturen svårbegriplig för användarna. I praktisk politik krävs förenklade ansatser och analys av typfordon och typmiljöer, snarare än uppgifter om unika resor eller transporter. De frågor om skattesatser som blir aktuella vid utformningen av grunddragen av ett svenskt kilometerskattesystem är i första hand följande. Är skattedifferentieringen tillräcklig för att avspegla skillnaderna i marginalkostnader och därmed uppnå en önskvärd styrning? Är systemet pedagogiskt och lätt att justera efter ändrade förutsättningar och politisk vilja, samt tillåter det förändringar av skattesatser allt eftersom metodutvecklingen kring beräkning av marginalkostnaderna förbättras? Är administrationen effektiv och inte orimligt kostsam? Det är i detta sammanhang värt att betona att de metodologiska svårigheter och övriga hänsyn som nämnts ovan också är förklar- Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon ingen till att skattesatserna skall vara baserade på marginalkostnader och inte bestämmas utifrån exakta externa marginalkostnader. Förslaget om ett svenskt kilometerskattesystem skall ses som ett steg mot ett mer differentierat vägtrafikskatteuttag i linje med den svenska transportpolitiken. Det är därför viktigt att framhålla att kilometerskattesystemet (nu och ) strävar efter att premiera fordon med låga utsläpp som dessutom sliter lite på vägbanan/kroppen. Nedan redovisas vilka ställningstaganden utredningen har gjort avseende en rimlig komplexitetsnivå i en inledande fas av ett nytt svenskt kilometerskattesystem. 9.3Vilka fordon skall omfattas av kilometerskattesystemet? svensk- och utlandsregistrerade tunga lastbilar, dvs. lastbilar med en totalvikt över , föreslås ingå i kilometerskatte- systemet med undantag för utryckningsfordon. Det dragande fordonets totalvikt avgör kilometerskatteplikten. Vid själva kilometerskatteuttaget skall dock hänsyn tas till hela fordons- kombinationens totalvikt. Det stora antalet utländskt registrerade lastbilar som trafikerar det svenska vägnätet (ca 35 000 stycken jämfört med ca 70 000 svenskregistrerade) är ett starkt bidragande motiv till ett kilometerskattesystem. För att undvika oönskade styreffekter i form av övergång till lätta lastbilar (totalvikt högst ) i syfte att undgå att betala kilometerskatt föreslås, i linje med vad som förespråkats i annat sammanhang i betänkandet, att fordonsskatten för lätta lastbilar höjs (från nuvarande mycket låga nivåer), i kombination med att dieselskatten höjs. Detta i syfte att inte skapa för stora skatteskillnader mellan fordon i och utanför kilometerskattesystemet. Innan kilometerskatten införs föreslås delbetänkandets förslag om lägre fordonsskatt för tunga fordon som uppfyller obligatoriska avgaskrav införas, se avsnitt 7. Det finns dock skäl att i samband med införande av kilometerskatten sänka fordonsskatten för alla de kilometerskattepliktiga fordonen i nivå med EG:s minimiskattesatser genom att miljöstyrningen tas över av kilometerskatten. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Det finns åtminstone tre frågor som bör beaktas när det gäller vilka fordon som skall omfattas av ett svenskt kilometerskattesystem. Är det tydligt vilka fordon som ingår i systemet och vilka som inte ingår? För att undvika stora marginaleffekter får det inte skapas alltför stora skatteskillnader avseende sammanvägd vägtrafikskatt (drivmedels- fordons- och kilometerskatt) mellan de fordon som ingår i kilometerskattesystemet och de som är utanför. Det bör gälla tydliga regler för hur fordons- kombinationer behandlas i ett kilometerskattesystem. Är antalet fordon som är kilometerskattepliktiga tillräckligt stort för att motivera systemkostnaderna? Uppbördskostnaden per fordon får inte bli orimligt hög. Denna är också beroende av teknisk lösning (se nedan). Ju större antal fordon som ingår, desto fler fordon är det möjligt att slå ut kostnaden för systemet på och på så sätt hålla uppbördskostnaderna per fordon räknat på en rimlig nivå. Skiljer sig det svenska systemet i avsevärd utsträckning från system i andra länder avseende vilka fordon som inkluderas? Eurovinjettdirektivet är dock en naturlig referenspunkt och utgör en gemensam referensram för alla EU-länder i fråga om vilka fordon som skall ingå i systemet. Bussar i kilometerskattesystemet? Eurovinjettdirektivet avser endast tunga lastfordon. Detta betyder dock inte att bussar över inte skulle kunna ingå i ett svenskt kilometerskattesystem. Bussar har samma typ av motorer som tunga lastbilar och påverkar vägbanan på liknande sätt som tunga lastbilar. I vägtrafikregistret finns dessutom samma uppgifter registrerade för bussar som för tunga lastbilar. På grund av att bussar mycket sällan har släpvagn, och då vikten dessutom varierar mindre än för lastfordon, bör det t.o.m. vara enklare att komma närmare en korrekt marginalkostnadsbaserad kilometerskatt för dessa fordon, eftersom skillnaden i faktisk vikt under en specifik körning är mindre beroende av fordonets fyllnadsgrad. Utöver detta finns det, i exempelvis vissa linjer i Norrlandstrafiken, bussar som också används för godsbefordran. Ett ytterligare skäl att ha med bussarna i systemet kan vara att detta ökar antalet fordon i kilometerskattesystemet, vilket sänker systemkostnaden per fordon. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Det finns dock flera skäl till att åtminstone i ett inledningsskede lämna bussarna utanför kilometerskattesystemet. För vissa bussar kan kilometerskatten medföra väsentligt ökade kostnader och därmed en risk för att busslinjer läggs ned och att bussbolag minskar sin verksamhet. Denna risk är sannolikt särskilt stor i glesbygden. Detta får av transportpolitiska skäl anses vara en icke önskvärd utveckling. För det fall man skulle vilja göra skillnad i skattehänseende mellan bussar i linjetrafik och andra bussar bör det noteras att det finns svårigheter att veta om och när en buss används i linjetrafik eller i annan verksamhet. I samband med diskussionen om trängselskatter i har det framkommit att det är få bussar i linjetrafik med en totalvikt under . Bussar över denna vikt har därför undantagits från trängselskatten i propositionen Trängselskatt (prop. 2003/04:145). Om samma avgränsning skulle tillämpas i kilometerskattesystemet bortses från att det används många mindre och lättare bussar i linjetrafik utanför storstadsområdena. Detta understryker problemet med en gränsdragning för det fall bussar eventuellt skulle ingå i ett kilometerskattesystem. I den allmänna strävan att inte i onödan ha nationella särregler kan det vara motiverat att utelämna bussarna (som i ) eller särbehandla dem på något sätt (som i , där en viktrelaterad enhetlig skatt för bussar används, oberoende av körsträcka). Arbetsmaskiner i kilometerskattesystemet? Det kan inte exakt urskiljas vad som skall anses vara arbets- maskiner. Man får i stället utgå från begreppet motordrivna fordon och se vilka av dessa som kan användas inom jord- och skogsbruk samt inom industrin och som i viss bemärkelse kan anses som arbetsredskap eller arbetsfordon.