sou · GSB3100 · 2005-01-01 00:00:00 — Det går därför inte att förutsäga exakt vilka konsekvenser ett tjänste- direktiv kommer att få för svensk tillsyn, men vissa troliga följder går att se . Svenska tillsynsmyndigheter kommer att behöva samarbeta mer med sina motsvarigheter i andra EU-länder. Kompetens inom EG-rätt och språkkunskaper kan också visa sig bli viktigare för svenska myndigheter. I förslaget till tjänstedirektiv finns även ett särskilt kapitel som behandlar principer för hur det administrativa samarbetet mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter skall ske vid bl.a. tillsyn över tjänsteleverantörer som erbjuder sina tjänster i andra med- lemsstater. En reglering av den europeiska tjänstemarknaden kommer, oavsett närmare utformning, att ställa högre krav på att medlems- staternas myndigheter verkligen kan tillämpa gällande EG-rätt. 3.6Kommunernas tillsyn och EU EU-medlemskapet har använts som motiv för förslag om att stärka de inhemska centrala myndigheternas ställ- ning inom tillsynen. Det kommunala ansvaret för viss tillsyn har blivit mer proble- matiskt genom medlemskapet i EU. Inget tycks dock peka på att på grund av formella krav i EG-rätten eller från EU:s institutioner behöver överföra all tillsyn till staten. Viss anpassning från svensk sida kan däremot enligt utredningens bedömning krävas på grund av krav från EU eftersom det är svenska staten som ställs till svars för tillämpning av EG-rätten och staten därför bör ha tillräckliga möjligheter att styra kommunernas tillsynsverksamhet. Vissa EG-rättsliga krav på tillsyn kan vara svåra EU och den nationella tillsynen för kommunerna att klara av, åtminstone utan ytterligare stöd eller resurser. På vissa områden kan det dessutom krävas en mer formell anpassning. Detta gäller de områden där EG-rätten ställer krav på att kontroll skall utföras av en central behörig myndighet eller av de myndigheter som behörigheten har delegerats till. Detta har i vissa fall tolkats så att tillsyn och kontroll inte skulle kunna utföras av kommunerna. Utredningen menar att under förutsättning att det är en tillsynsansvarig myndighet som delegerar uppgiften till kommunerna föreligger inget hinder, eftersom det i direktiv med detta krav inte anges vilken förvaltningsnivå myndigheterna som mottar delegationen skall finnas på. Men för det fall den lagliga grunden för kommuners tillsyn är direkt ålagd i sektorslagen, dvs. någon central myndighet har inte delegerat behörigheten att utöva operativ tillsyn till kommunen, har diskuterats möjligheten av att inte har formellt helt införlivat ett sådant direktiv. Inom all tillsyn som utförs av kommunerna enligt uppdrag direkt i lag ingår de i någon form av hierarki där också ett eller flera statliga organ ingår (med anordnade av visst automatspel som det enda undantaget). Det finns alltså inom varje område för tillsyn en statlig myndighet som har utpekats eller som skulle kunna utpekas som nationellt ansvarig myndighet med möjlighet att med olika medel se till att kommunernas tillsyn är enhetlig och effektiv. De centrala tillsynsmyndigheternas möjligheter att styra kommunerna skiljer sig dock mellan olika områden. I vissa fall har myndigheten föreskriftsrätt gentemot kommunerna, men i de flesta fall inte. Bristande möjligheter att styra kommunerna gör att det är svårt för staten att garantera att viss tillsyn utförs på det sätt som som EU-medlem har åtagit sig. Ett exempel på tillsyn som har fått kritik för bristande tillämpning av EG-rättens krav på tillsyn är inom livsmedel och djurskydd. I förslagen i departe- mentspromemorian (Ds 2004:11) Förbättrad djurskydds- och livs- medelstillsyn föreslås därför ökade möjligheter för staten att ingripa mot kommuner med bristande tillsyn. Viss tillsyn som utförs av kommunerna kan, liksom på varuområdet , komma att påverkas av ett framtida tjänstedirektiv. Detta kommer att innebära höjda krav på att kommunala inspektörer skall kunna tillämpa EG-rätt, kommuni- cera både skriftligt och muntligt även med tjänsteutövare som inte kan svenska språket och hålla kontakter med tillsynsmyndigheter i andra EU-länder via en nationell kontaktpunkt. EU och den nationella tillsynen 3.7Ett snävare svenskt tillsynsbegrepp och EU Utredningen har, som redovisats i avsnitt 2.3.1, funnit att tillsyn skall ges en snävare definition än den som används . Den föreslagna definitionen blir vägledande för vad som i svensk lag- stiftning benämns tillsyn. Som tidigare konstaterats ställer EG-rätten inom många om- råden krav på hur tillsynen skall bedrivas av medlemsstaterna. EG- regleringen innefattar i vissa fall även en definition av begreppet tillsyn eller av motsvarande begrepp. En sådan definition gäller före en svensk definition. En bristande överensstämmelse mellan en EG-rättslig definition och den nationella definitionen kan därför leda till att det generella svenska tillsynsbegreppet inte kan användas inom den aktuella sektorn. På samma sätt som det i har funnits en otydlighet kring begreppet tillsyn kan en viss otydlighet finnas i EG-rätten. Inom EU ökar den begreppsmässiga otydligheten av att ord översätts på skilda sätt i olika dokument. Användningen av skilda begrepp i rättsakter kan leda till juridiska oklarheter eftersom EU:s alla språk är likvärdiga inom EG-rätten. Genomförandet och tillämpningen kan då komma att skilja sig åt mellan medlemsstaterna. Standarder har länge använts i normgivning och kan ses som ett exempel på mjuk lagstiftning. Direktiven enligt den s.k. nya metoden har inneburit en ökad tillämpning av standarder, som anger tekniska lösningar på de övergripande hälso- och säkerhets- krav som direktiven anger. Utifrån utredningens definition är det emellertid endast relevant att tala om tillsyn enligt standarder när dessa presumerar att uppställda krav i lagstiftningen är uppfyllda. I övrigt är s.k. mjuk lagstiftning inte tillsynsbar enligt den definition av tillsyn som utredningen har redovisat, eftersom den inte har sin utgångspunkt i bindande föreskrifter av olika slag. I sammanfattning kan konstateras att EG-rätten innehåller både horisontella principer och detaljerade regler som i olika grad påverkar eller bestämmer den nationella tillsynsstrukturen och det nationella regleringsutrymmet. Eftersom EG-rätten har företräde framför nationell rätt innebär detta att medlemsländernas möjlig- heter att tillämpa nationella regler är begränsade inom de områden där harmoniserade EG-regler gäller. 4 Finansiering av offentlig tillsyn 4.1Regeringens tilläggsdirektiv, delbetänkande och remissinstansernas synpunkter I regeringens tilläggsdirektiv till utredningen sägs i fråga om till- synens finansiering följande: Avgifter eller finansiering genom förvaltningsanslag är de två huvud- sakliga formerna för finansiering av den statliga tillsynen. Principerna för den ena eller den andra finansieringsformen är oklara och även relativt närliggande verksamhetsområden kan uppvisa olika lösningar. Även olika tillsynsområden inom samma myndighet kan ha olika former av finansiering. De avgifter som inom vissa sektorer och i viss utsträckning finansierar tillsynsverksamheten är s.k. offentligrättsliga avgifter. Detta innebär att avgifterna är tvingande för samtliga till- synsobjekt/objektsansvariga enligt en viss lag. Beslut om offentlig- rättsliga avgifter fattas av . Normalt sker detta i samma lag som reglerar tillsynen. De stora variationerna mellan de nuvarande finansieringsformerna är inte tillfredsställande varför konsekvenserna för verksamheten vid olika former av finansiering behöver analyseras. Enligt tilläggsdirektiven skall utredningen: analysera den statliga tillsynsverksamhetens finansiering och de olikheter i fråga om finansiell styrning som råder. Utredaren skall lämna förslag till principer för hur den statliga tillsynsverksamheten bör finansieras. Finansieringsprinciperna skall vara utformade så att de ger incitament till en effektiv och ändamålsenlig tillsyn som inte ger upphov till jäv. har givit i uppdrag åt () att utreda frågor om finansiering av tillsyn. ESV har av- rapporterat uppdraget i rapporten1 Finansiering av tillsyn – rapport 1 ESV 2004:16. - se under Publikationer. Finansiering av offentlig tillsyn Redovisning och slutsatser i detta kapitel bygger i allt väsentligt på denna rapport. I delbetänkandet (avsnitten 5.5, 5.6 och 5.8.3) redovisar utred- ningen vissa uppgifter och slutsatser om tillsynens kostnader och finansiering. Utredningens slutsatser gäller främst att det saknas en samlad redovisning av hur mycket den statliga tillsynen kostar. Inte heller finns några tydliga principer för inom vilka områden avgifter skall tas ut respektive inte tas ut eller för hur eventuella avgifter skall utformas och i vilken utsträckning avgiftsinkomsterna skall dis- poneras. Det finns enligt utredningens mening starka skäl att överväga mer enhetliga former för redovisning och finansiering av den statliga tillsynen. Närmare en femtedel av remissinstanserna tar upp frågor om tillsynens finansiering. Flera remissinstanser förordar ett fortsatt utredningsarbete. Remissinstanser har också förespråkat att utred- ningen i sitt fortsatta arbete närmare analyserar statsfinansiella krav, rättssäkerhets- och rättvisekrav samt hur avgifter och sank- tioner kan samverka till en bra incitamentsstruktur. () stöder utredningens tankar under förut- sättning att det rör sig om kollektiva finansieringsformer. Skulle det däremot röra sig om avgifter vilka endast belastar de tillsynsobjekt som faktiskt blir föremål för tillsyn har AV följande invändningar: AV inspekterar cirka 20 000 av landets cirka 300 000 arbetsställen. Vissa inspekteras av nödvändighet , andra regelbundet med vissa års mellanrum och ytter- ligare andra kanske inte inspekteras alls. Avgiftssystemet riske- rar därför att upplevas som orättvist. Det finns risk att inspektören, utifrån tillsynsmyndighetens mål och prioriteringar, levererar fel produkt. Inspektörens oberoende ställning äventyras genom att inspektören mer eller Finansiering av offentlig tillsyn mindre omedvetet försöker ge något för de pengar inspek- tionen kostar. En avgiftsbeläggning kan också leda till att inspektioner som ger de högsta intäkterna prioriteras framför de inspektioner som har de största olycksfall- och hälsoriskerna. Samspelet mellan AV och arbetsställenas skyddsombud skulle försvåras. Särskilt i tider av ekonomisk tillbakagång är det att det sker en minskad benägenhet att påtala arbets- miljöbrister inom det egna arbetsstället. En avgiftsbeläggning riskerar att verka i samma riktning. Enligt är ofta huvudfrågan vid finansiering av tillsyn hur den kan finansieras med avgifter på ett sätt som är förenligt med regeringsformens förarbeten och i övrigt lämpligt i det specifika fallet. Om tillsynsbegreppet i statsförvaltningen snävas in jämfört med dagens definitioner påverkar detta även finansieringen. De bemyndiganden för avgiftsfinansiering som finns för tillsyn måste omformuleras om avgifterna även skall täcka kostnader för t.ex. normering och överblicksarbete. I annat fall måste de arbetsuppgifter som exkluderas i det snävare begreppet tillsyn, till skillnad mot , skattefinansieras. anser att statlig tillsyn bör finansieras med anslag och inte med direkta avgifter. Myndigheten behöver då inte riskera att bli misstänkt för att sätta ekonomiska intressen före syftet med verksamheten. Dessutom behöver myndigheten kunna förutse tillgängliga resurser för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Den uppnås bättre med resurstilldelning med anslag än med avgifter (per mäklare) som disponeras av myndig- heten eftersom kostnaderna inte enbart varierar beroende på antalet registrerade mäklare. Enhetliga former för redovisning av kostnader för tillsyn önskvärt, men det torde vara omöjligt med hänsyn till variationen av innehållet i och formerna för tillsyn. anser att dagens system för anslagsfinan- siering och fastställande av tillsynsavgifter för olika typer av till- synsobjekt är svårt att överblicka. Vidare har berörda myndigheter begränsade möjligheter att planera och anpassa sina verksamheter på än enstaka budgetår. anser att frågan om tillsynens finansiering bör utredas vidare. Som exempel anges att tillsynsbesök enligt tobakslagen inte medger rätt att ta ut avgift medan i princip mot- svarande besök enligt kan avgiftsfinansieras. Finansiering av offentlig tillsyn Som liten myndighet betungas dukter av en stor administration för fastställande av avgifter. Vidare uppger inspektionen att avgifterna uppfattas som orättvisa av tillsynsobjekten. /anser att det aldrig får uppfattas som att tillsynen styrs av var man lättast får medel för sin verk- samhet. /KO anser att en tydlig koppling mellan till- synens omfattning/inriktning och avgifterna inom ett visst tillsyns- område är önskvärd. Följaktligen är det önskvärt med statsmakter- nas ställningstagande till det utredningen framhåller i kapitel 8. I fråga om finansiering anser verket att statsmakterna bestämmer tillsynens finansiering. förordar, med hänsyn till saklighet och opar- tiskhet, en strikt statlig finansiering av den statliga tillsynen. Detta innebär att tillsynsobjekten inte skall finansiera tillsynen med avgifter. och framhåller att den kommunalt utövade tillsynen skall vara helt avgiftsfinan- sierad. /instämmer i utredningens slutsatser om mer enhetliga former för finansiering av den statliga tillsynen, men att de olika tillsynsområdena har skilda förutsätt- ningar, varför det bör vara fråga om att fastslå vissa principer. i påpekar bl.a. att det är angeläget med ett system där statsmakterna tydligare formulerar vilken tillsyn som bör prioriteras och vilken omfattning den bör ha. i anser att timdebitering, vilken bl.a. tillämpas vid tillsyn av bestämmelser om vattenverk- samhet, är förkastlig. Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning avstyrker förslag om avgiftsbeläggning av statlig tillsyn, särskilt inom utbildnings- området. påpekar att bemyndigandena för avgiftsuttag behöver förändras om definitionen på tillsyn exkluderar andra viktiga funktioner som ingår i begreppet. redovisar även problem med avgiftsfinansiering: Finns det få eller mest små objekt riskerar avgifterna att bli höga. Avgifterna har också viss styrande effekt på tillsynen så att den bedrivs mot dem som betalar mest i stället för mot dem som skulle behöva bli SOU 2004:100 Finansiering av offentlig tillsyn tillsedda (se Statskontorets rapport 1994:242 och RRV:s rapport 1993:73). Vidare tar verket upp frågan om de resurser vilka avsatts av stat och kommun för tillsyn verkligen fullt ut används till detta ändamål. Det är brister i verksamhetens koppling till finansieringen, vilket förekommer i både stat och kommun. En viktig fråga i det fortsatta utredningsarbetet är enligt verket att penetrera problemen kring finansieringen av tillsyn, styrningen av resurserna för den och hur tillsynen bäst skall följas upp och föreslå åtgärder för detta. för regelgranskning har påpekat att tillsyns- avgifter inte får leda till snedvriden konkurrens mellan olika tillsynsobjekt. Stora variationer i finansieringsformerna leder inte bara till en försvagning av tillsynens ställning utan påverkar främst objekten som skall betala avgifterna. Ett system där likabehandling är självklar, konkurrensfrågorna och konsekvenserna för tillsyns- objekten är utredda stärker tillsynens roll och organisationernas förtroende för denna. anser att det finns starka skäl för att överväga mer enhetliga former för redovisning och finansiering. Man bör också specificera vilka moment i tillsynsarbetet som är mest lämpliga att avgiftsbelägga. ifrågasätter realismen i att finna en generell form för finansiering för olika typer av tillsynsuppdrag. För myndig- hetens tillsyn är avgiftsfinansiering inte lämplig. Risken är uppen- bar att en sådan finansiering kan påverka myndighetens trovärdig- het och oberoende. Statskontoret anser att tillsynens finansiering är ofullständigt belyst. För att samordna tillsynsinsatser, för effektivitet och effekternas skull, kan man t.ex. i regleringsbreven öppna möjlig- heter för myndigheterna att betala varandra eller sammanföra resurser för gemensamma insatser. Statskontoret anser att av- gifterna i det fortsatta arbetet bör analyseras med utgångspunkt i statsfinansiella krav, rättssäkerhets- och rättvisekrav, samt hur avgifter och sanktioner kan samverka till en bra incitaments- 2 Av rapporten (s. 52) framgår angående tillsyn över miljöfarlig verksamhet att: Det föreligger problem med avgiftsfinansieringen för tillsynen eftersom det finns stora skillnader mellan kommunala taxor. Detta har lett till att många kommunala avgiftsbeslut överklagas. Taxekonstruktionen medför dessutom risk för felaktiga prioriteringar för kontroll av tillsynsobjekt. 3 Av rapporten (s. 32) framgår att: Vissa intervjuade vid kommuner som RRV besökt framhåller att avgiftssystemet leder till att kommunernas tillsynsverksamhet inriktas mot råd och stöd till de företag som betalar högst avgifter. Finansiering av offentlig tillsyn Vid statlig tillsyn och när avgifterna är offentligrättsligt reglerade är det en rimlig grundprincip att statens organ fastställer taxor även när tillsynsuppgifterna delegerats till kommunerna. Vidare bör t.ex. utformningen av avgifter inte skilja sig åt beroende på om tillsynsobjektet har en privaträttslig eller offentligrättslig associationsform. Utredningen bör därför föreslå principer för tillsynens utformning, t.ex. vad gäller avgifter. I detta avsnitt beskrivs tillsynens kostnader och finansiering utifrån uppgifter från utredningens delbetänkande samt beräkningar och underlag från ESV. Det bör noteras att samtliga uppgifter i avsnittet utgör skattningar av kostnader och intäkter. I delbetänkandet beräknade utredningen att kostnaderna för den offentliga tillsynen sammantaget uppgick till . De statliga tillsynsorganens kostnader uppskattades till och den kommunala tillsynens kostnader till . Sammantaget uppskattades tillsynen till finansieras genom avgifter. Eftersom begreppet tillsyn inte används på samma sätt av alla myndigheter blir med nöd- vändighet dessa skattningar osäkra. Dessutom särredovisas inte alltid myndigheternas tillsyn, vilket innebär att t.ex. kostnader och förekommande avgiftsintäkter också måste uppskattas. Tillsynen finansieras med skatter, dvs. anslag till myndigheter, eller med avgifter som tas ut av tillsynsobjekten. Två tredjedelar av de statliga centrala tillsynsmyndigheterna tar ut någon form av avgift för hela eller delar av sin tillsyn. Detta gäller exempelvis , , samt . Exempel på den tredjedel av de centrala myndigheterna vilka inte till någon del finansierar sin tillsyn genom avgifter, och därmed är helt skattefinansierade, är , Hög- skoleverket, /, , Kon- kurrensverket och . Finansiering av offentlig tillsyn ESV genomför en undersökning om samtliga statliga myndigheters avgiftsintäkter4. Av denna framgår inte hur stor del av avgifterna som är hänförliga till tillsyn, men utifrån underlaget till undersökningen har ESV uppskattat tillsynsavgifternas omfatt- ning. Avgifter för tillståndsprövning eller motsvarande har inte inkluderats. ESV:s uppskattning tyder på att de statliga myndig- heternas årliga avgiftsintäkter för tillsyn uppgår till baserat på uppgifter för . I utredningens delbetänkande uppskattades att kostnaderna för de statliga myndigheternas tillsynsverksamhet till omkring 75 pro- cent finansieras genom avgifter. I denna andel inkluderades den del av arbetsgivaravgifterna som avser insatser på arbetsmiljöområdet. Exkluderas denna del av arbetsgivaravgiften uppgår den beräknade andelen till i storleksordningen . Detta innebär att såväl delbetänkandets som ESV:s beräkning leder till att den statliga till- synen till är avgiftsfinansierad och till 40 pro- cent är anslagsfinansierad. De kommunala myndigheternas tillsynsverksamheter uppskatta- des i utredningens delbetänkande att till mellan finansieras genom avgifter. De sammanlagda kostnaderna för de kommunala tillsynsverksamheterna uppskattades i utredningens delbetänkande (avsnitt 5.5) till . En mer aktuell uppskattning skulle sannolikt landa vid drygt två och halv miljarder kronor. Det främsta skälet till att justera upp beloppet är den snabba volymökning som skett inom främst miljötillsynen. Enligt ökade kommunernas nettokostnader (löpande priser) för myndighets- utövning (vilken även innefattar tillståndsprövning) inom miljö- och hälsoområdet mellan . Med styrformer avses här att en myndighet med avgiftsbelagd tillsyn medges rätt att besluta om avgifternas storlek respektive att disponera avgiftsintäkterna eller att dessa beslut fattas av rege- ringen eller, i undantagsfall, av . För att en myndighet skall få besluta om avgifternas storlek eller disponera avgiftsintäkterna krävs att statsmakterna har medgivit det. Vem som skall besluta om avgifternas storlek bör ses i relation 4 Avgifter 2002, ESV 2003:15. Finansiering av offentlig tillsyn till rätten att disponera offentligrättsliga avgiftsintäkter. Följande modeller finns för tillsynsavgifter. 1.Myndigheten får inte besluta om avgifternas storlek och inte heller disponera intäkterna. 2.Myndigheten får inte besluta om avgiften men disponera intäkterna. 3.Myndigheten får besluta om avgiften men inte disponera intäkterna. 4.Myndigheten får besluta om avgiften och disponera intäkterna. I samtliga fyra modeller är det viktigt att avgifterna är satta utifrån det av statsmakterna beslutade ekonomiska målet. I annat fall kan det exempelvis finnas risk för att företag drabbas av oskäliga av- gifter. Myndigheternas incitament att ompröva avgifterna varierar beroende på modell. Modellerna 1 och 3 är utformade i enlighet med den s.k. brutto- redovisningsprincipen vilken redovisades av regeringen budgetproposition. Principen innebär att , i syfte att skapa en bättre och mer transparent överblick över de statliga verk- samheterna, skall styra finansieringen genom att inkomster och utgifter redovisas brutto på statsbudgeten. får då möjlig- het att pröva anslagstilldelningen och kan på så sätt ta ställning till vilken omfattning en viss verksamhet skall ha. Enligt bör stor försiktighet iakttas med nya undantag från huvudregeln, och i de fall sådana förekommer bör åtgärderna vara välmotiverade. Huvudprincipen har även framhållits av finansutskott5. I modellerna 2 och 4 kan myndigheten, eftersom den disponerar avgiftsintäkterna, påverka verksamhetens omfattning. Detta är tydligast i modell 4 men även i modell 2 kan myndigheten, om någon form av att tidtaxa tillämpas, påverka intäkternas storlek. Med hänsyn till att statsmakterna inte generellt ställer krav på särredovisning av tillsynsavgifter är det svårt att med någon precision ange omfattningen av olika finansiella styrformer. ESV gör följande bedömningar avseende avgiftsfinansierad tillsyn. Indelningen görs med utgångspunkt i de fyra modellerna samt utifrån den värdemässiga omfattningen av avgiftsfinansierad tillsyn. 2003/04:FiU02. Finansiering av offentlig tillsyn Det är vanligt att myndigheten varken får besluta om tillsynsavgiftens storlek eller disponera intäkterna (modell 1). I dessa fall beslutar vanligen regeringen om avgifternas storlek. Exempel på myndigheter med denna styrform är , och Statens kärn- kraftsinspektion. Att myndigheten beslutar om såväl avgiftens storlek som disponerar intäkterna förekommer för en stor andel av de sammantagna tillsynsavgifterna (modell 4). Även om rätten att besluta om avgifternas storlek delegerats till myndig- heten kan dock regeringen ha angivit vissa restriktioner, vilket gäller för t.ex. /Luftfartsverket6 samt delar av ()7. Restriktioner- na kan innebära att regeringen, även om myndigheten beslutar om de enskilda avgifternas storlek, har angivit tak för enskilda avgifter eller näringsgrenar. Avgiftsnivåerna kan även knytas till utvecklingen av vissa index. Andra myndigheter som själva beslutar om avgiftens storlek och disponerar intäkterna är och Livs- medelsverket.