sou · GSB3132 · 2005-01-01 00:00:00 — I femte stycket stadgas att en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd av detta slag får ges permanent uppehållstillstånd så snart han medverkar till att klarlägga sin identitet och resväg och i övrigt uppfyller kraven för beviljande av uppehållstillstånd. Genom bestämmelsen förtydligas att permanent uppehållstillstånd bör meddelas så fort utlänningen har bidragit i tillräcklig mån till utredningen om sin identitet och resväg. Permanent uppehålls- tillstånd kan alltså beviljas innan det tidsbegränsade uppehålls- tillståndet har löpt ut; allt under förutsättning av att utlänningen även i övrig uppfyller kraven för ett sådant tillstånd. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.2–4. 9.2Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) I bestämmelsen införs ett nytt tredje stycke. Bestämmelsen anger att en utlänning som har beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 f § UtlL inte skall folkbokföras i . Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.6. 9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. har beslutat att utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen om mottagande av asyl- sökande m.fl. (LMA) skall ha rätt till bostadsersättning endast i särskilda fall. Detta medför ändringar av bl.a. 1 § och 10 § LMA. Dessa lagändringar kommer att träda i kraft . Utredningen har i sina författningsförslag utgått från den lydelse som de aktuella paragraferna kommer att ha fr.o.m. . I första stycket anges vilka personer som omfattas av LMA. Till denna uppräkning av persongrupper läggs utlänningar som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL i en särskild punkt, punkten 4. Ändringen i denna paragraf – liksom i de övriga paragraferna i denna lag – är en följd av att personer som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg bör ha rätt till insatser enligt LMA. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.5.1. Ändringen i denna paragraf innebär att skall ha huvudansvar även för utlänningar som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL. Paragrafens första stycke ändras. Ändringen innebär att Migrations- verket skall erbjuda även utlänningar som har beviljats tids- begränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL plats på en förläggning. Liksom de andra persongrupper som bestämmelsen avser skall utlänningar med tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 f § UtlL som inte önskar utnyttja en erbjuden plats ändå registreras vid en förläggning. svarar sedan för att bistånd enligt LMA lämnas. Ändringen av paragrafen innebär att i lämplig omfattning skall ge även personer som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f UtlL sysselsättning. Paragrafen är ny. I bestämmelsen anges vilket bistånd personer som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL har rätt till. Paragrafens tredje stycke ändras så att det framgår att dagersättning kan nedsättas helt även för personer som har beviljats tidsbe- gränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL. Punkten 1 i paragrafen ändras. Ändringen innebär att det förtyd- ligas att rätten till bistånd inte upphör när uppehållstillstånd ges för personer som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL. Ändringen av paragrafen innebär att personer som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL har rätt till logi på förläggning. 9.4Förslaget till lag om ändring i socialförsäkrings- lagen (1999:799) Paragrafens andra stycke ändras. Ändringen innebär att en utlän- ning som enligt 4 § tredje stycket folkbokföringslagen inte skall folkbokföras i – dvs. en person som har beviljats tids- begränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL – inte heller skall anses vara bosatt här. 9.5Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar Paragrafens första stycke har ändrats. I stycket hänvisas till förord- ningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Denna förordning ändras så att den avser även utlänningar som avses i 1 § första stycket 4 LMA, dvs. personer som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL. Ändringen är sålunda en följdändring av ändringar i förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjuk- vård till asylsökande, se närmare nedan under avsnitt 9.6. 9.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande Paragrafens första stycke ändras. Ändringen innebär att ersättning enligt förordningen får ges för hälso- och sjukvård även för utlän- ningar som avses i 1 § första stycket 4 LMA, dvs. utlänningar som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL. Bestämmelsen ändras på så sätt att det framgår att ersättning för en hälsoundersökning per person får ges även beträffande utlänningar som avses i 1 § första stycket 4 LMA, dvs. utlänningar som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL; allt under förutsättning av att de är registrerad hos Migra- tionsverket. Paragrafens första stycke ändras på så sätt att det framgår att apotek har rätt till ersättning av staten för receptförskrivna läkemedel även för utlänningar som avses i 1 § första stycket 4 LMA, dvs. personer som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL. 9.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. I paragrafens första stycke anges att det i förordningen ges före- skrifter om utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar som avses i 1 § första stycket LMA. Vilka dessa grupper av barn och ungdomar är räknas sedan upp. Till denna uppräkning har lagts en ny punkt, punkten 4, som överensstämmer med punkten 4 i 1 § första stycket LMA, dvs. barn och ungdomar som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL. 9.8Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Paragrafen har ändrats så att det framgår att en kommun har rätt till ersättning för kostnader för transport till förläggning även beträffande utlänningar som avses i 1 § första stycket 4 LMA, dvs. personer som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 f § UtlL. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall kartlägga och analysera förekomsten av dokumentlöshet hos asylsökande. Utredaren skall överväga på vilka sätt åtgärder kan vidtas för att på ett tidigt stadium i asylprocessen klarlägga deras identitet och resvägar. Utredaren skall även föreslå hur utlänningslagen skall ändras för att asylsökande som bedöms vara i behov av skydd här eller skall beviljas uppehållstillstånd på annan grund och som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och sin resväg, skall kunna beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd. Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga och även bedöma vilka effekterna blir om ett ökat antal utlänningar i beviljas tidsbegränsade i stället för permanenta uppehållstillstånd. Antalet asylsökande i har ökat , från ca 16 000 sökanden till ca 33 000 sökanden . sökte ca 31 000 personer asyl i . Endast en mindre andel har visat sig ha asylskäl och de allra flesta uppger vid ansökningstillfället att de saknar pass eller andra identitetshandlingar. Av de personer som sökte asyl i saknade passhandlingar vid ansöknings- tillfället, motsvarande siffra var året innan . var andelen personer som saknade pass betydligt lägre, . Vad som avses med dokumentlöshet är främst att den asyl- sökande inte uppvisar pass, andra typer av identifikations- handlingar eller resehandlingar. De dokument som uppvisas kan också vara förfalskade. Underlåtenhet att i ett tidigt skede i asyl- processen medverka till att klarlägga sin identitet och resväg är ett stort problem för de flyktingmottagande länderna. Orsakerna till att asylsökande inte uppvisar dokument som kan klarlägga identitet och resväg varierar. Det finns asylsökande som inte har kunnat få några dokument eller av andra godtagbara skäl, t.ex. rådande förhållanden i hemlandet, inte kan förete handlingar som klarlägger identiteten. Det finns också en grupp människor som instruerats att antingen förstöra sina dokument eller lämna dem till människosmugglare. Andra asylsökande undanhåller där- emot avsiktligt sina dokument t.ex. i syfte att öka möjligheterna att beviljas uppehållstillstånd i landet. I praktiken är det ibland möjligt att återsända en asylsökande till ett s.k. första asylland endast om återsändandet sker i nära anslutning till utresan därifrån. Följden av att utlänningen saknar handlingar blir att det kan bli svårt eller ibland omöjligt att konstatera varifrån han eller hon närmast har kommit och därmed också svårt att avvisa honom eller henne. Många asylsökande vill undvika prövning enligt Dublinför- ordningen och avvisning till ett land som de har vistats i eller passerat på vägen hit, där deras ansökan skulle komma att prövas i stället för i om de visade upp resehandlingar som gav besked om vilken resväg de tagit. Avsaknaden av gränskontroller till de andra har gjort det lättare för asylsökande att undvika att visa sitt pass för svenska myndigheter vid inresan. Problemet med att många asylsökande inte visar dokument i ett tidigt skede i asylprocessen innebär en påfrestning för hela asyl- systemet genom att utredningarna om bland annat asylsökandes identitet, resväg och hemvist försvåras. Det leder till långa hand- läggningstider som innebär ökade kostnader för samhället och en lång väntan på beslut för den enskilde, något som inte minst är till nackdel för asylsökande barn. Det innebär även problem med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut. En annan viktig aspekt är att det av säkerhetsskäl är viktigt att personer som finns här i landet är identifierade. Asylprocessen måste präglas av en hög grad av rättssäkerhet, där det individuella behovet av skydd står i centrum. Både av hänsyn till den enskilde och av ekonomiska skäl är det dock viktigt att handläggningstiderna är så korta som möjligt. Det är inte ett orimligt krav för att få uppehållstillstånd att asylsökande med- verkar till att hans eller hennes identitet och resväg kan klarläggas, t.ex. genom att visa upp nödvändiga dokument. En medverkan underlättar även prövningen av den asylsökandes skyddsskäl. Dokumentlöshet bland asylsökande är ett stort och ökande problem även internationellt vilket har uppmärksammats av FN:s flyktingkommissarie () som i flera sammanhang ställt sig bakom uppfattningen att ett avsiktligt förstörande av identitets- handlingar kan försvaga en asylsökandes ställning (UNHCR Executive Committee Conclusions No. 44 (XXXVII), 1986 och No. 58 (XL), 1989). Artikel 14 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättig- heterna ger rätt åt var och en att i andra länder söka och åtnjuta från förföljelse. Den viktigaste överenskommelsen för behandlingen av flyktingar är FN:s konvention angående flykting- ars rättsliga ställning, , av (SÖ 1954:55) samt tilläggsprotokoll, New York-protokollet, av (SÖ 1967:45). Asylrätten bygger på enskilda människors rätt att söka asyl samt staters skyldighet att ge skydd åt individer som riskerar förföljelse. Asylsystemet grundas på en individuell prövning, vilket i sin tur förutsätter att den sökandes identitet kan klarläggas. förutsätter att den asylsökande medverkar till att så långt möjligt klarlägga om han eller hon uppfyller kriterierna för flyktingstatus. Den sökandes identitet och medborgarskap är viktiga utgångspunkter i detta klarläggande. Nationella bestämmelser om asyl Grunderna för när en utlänning skall beviljas asyl eller få uppe- hållstillstånd i på annan grund finns fastlagda i utlännings- lagen (1989:529) – UtlL. Med asyl avses enligt 3 kap. 1 § UtlL uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han är flykting. I 3 kap. 2 § UtlL anges att som flykting betraktas en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är med- borgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller vill begagna sig av detta lands skydd. Enligt 3 kap. 3 § UtlL anses som skyddsbehövande i övrigt den som känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Det finns även en skyddsbestämmelse för den som behöver skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller som på grund av miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland. Som skyddsbehövande anses även den som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet. Enligt 2 kap. 3 § UtlL skall en utlänning som har rätt till uppe- hållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt beviljas uppehållstillstånd. Bestämmelser och praxis beträffande uppehållstillstånd Enligt 1 kap. 4 § UtlL skall en utlänning som vistas i mer än ha uppehållstillstånd, om inte utlänningen är med- borgare i , , eller . I 2 kap. 4 § UtlL finns bestämmelser om att uppehållstillstånd får ges till en utlänning, t.ex. på grund av familjeanknytning eller på grund av humanitära skäl. Ett uppehållstillstånd innebär enligt 2 kap. 2 § UtlL tillstånd att resa in i och vistas i (tidsbegränsat uppehålls- tillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Enligt uttalanden i propositionen Invandrings- och flykting- politiken (prop. 1983/84:144, s. 86 ff) bör permanent uppehålls- tillstånd beviljas redan från början för utlänningen om han har för avsikt att bosätta sig här och bedöms kunna få uppehållstillstånd. Samma ställningstagande görs i propositionen Ny utlänningslag m.m. (prop. 1988/89:86, s. 60 och s. 146). I praktiken innebär detta att permanent uppehållstillstånd bör ges till den som beviljas uppe- hållstillstånd av skyddsskäl, den som beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning eller annan anknytning eller inom ramen för arbetskraftsinvandring samt den som beviljas uppehålls- tillstånd av humanitära skäl. kan dock alltid välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även till en utlänning som avser att bosätta sig här och tillåts göra det. Skäl för detta kan t.ex. vara att vistelsen här avses bli begränsad till eller att utlänningen själv begär det. Tidsbegränsat uppehållstillstånd skall alltid beviljas vid vistelse för gäststudier eller tillfällig vistelse, vare sig besöket gäller turism, arbete eller något annat. har utvecklingen gått i riktning mot en ökad användning av tidsbegränsade uppehållstillstånd. I utlän- ningslagen har således införts flera bestämmelser av detta slag. Enligt 2 kap. 4 b § UtlL får tidsbegränsat uppehållstillstånd ges om det råder tveksamhet om utlänningens förväntade levnadssätt. Enligt 2 kap. 4 c § UtlL får tidsbegränsat uppehållstillstånd ges till barn som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Likaså skall enligt 2 kap. 4 d § UtlL en utlänning som, i andra fall än familjeåterförening, ges uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning vid det första beslutstillfället ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Enligt bestämmelserna i 2 a kap. UtlL om uppehållstillstånd vid tillfälligt skydd skall tidsbegränsade uppehållstillstånd även användas vid en situation där Europeiska unionens råd beslutat att en massflykts- situation råder. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd torde också kunna ges av humanitära skäl, t.ex. om verkställigheten har för- dröjts utan att detta berott på utlänningen (prop. 1988/89:86, s. 149 f.). I praxis har t.ex. tillfälliga verkställighetshinder motiverat tids- begränsade tillstånd, bl.a. för personer från , Bosnien- eller provinsen , i avvaktan på att för- hållandena i hemlandet skall förbättras. Beträffade personer från och har regeringen förordnat att utvisningen inte fick verkställas mot utlänningens vilja förrän efter regeringens beslut. I de fall anstånd med verkställigheten bestämdes , beslutades om uppehålls- tillstånd för . Det finns slutligen förarbetsuttalanden där det framhålls att tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av att sökanden inte kan styrka sin identitet inte bör tillämpas i normal- fallet (prop. 1997/98:36, s. 15). Dokumentlösheten innebär, som tidigare nämnts, att identitets- utredningarna försvåras och utgör en bidragande orsak till att handläggningstiderna i asylärenden och verkställbara avvisnings- och utvisningsbeslut i många fall drar ut . För den enskilde innebär det en lång väntan i ovisshet. Det drabbar både de som samarbetar och visar upp identifikationshandlingar och de som avsiktligt låter bli att göra detta. Även de som har verkliga skydds- skäl lider men eftersom de får vänta på att få sin sak prövad. Ofta påverkas den enskildes psykiska hälsa och det finns risk för att barn far illa. Dessutom ökar behovet av t.ex. kommunernas insatser via och insatser inom den psykiatriska vården vilket kan medföra ökade kostnader för samhället. Långa handläggningstider kan även bidra till att asylsökande väljer att gömma sig därför att det i är svårare att acceptera att man måste lämna landet. Dokumentlöshet och förfalskade identitets- eller resehandlingar är inte enbart ett problem i asylärenden utan kan även medföra problem i t.ex. familjeåterförenings-, verkställighets- och med- borgarskapsärenden. För att en ansökan om familjeåterförening skall beviljas krävs bland annat att sökandens identitet är fastställd och att släktskapsförhållandet till anknytningspersonen i är styrkt. För att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall kunna verkställas krävs oftast pass eller någon form av dokument som styrker varifrån personen kommer. Att en persons identitet inte är klarlagd kan också innebära svårigheter vid medborgarskaps- prövningar. Vid bedömningen av de skyddsbehov som åberopas är den sökandes identitet och resväg en viktig del i underlaget. Att inga dokument uppvisas kan leda till slutsatsen att den asylsökande undanhåller omständigheter av väsentlig betydelse för bedöm- ningen av hans eller hennes rätt att få skydd här. Bland de asylsökande som inte medverkar i utredningen om identitet och resväg finns personer som skulle få stanna i även om deras identitet och tidigare vistelseort kunde påvisas. Det finns dock även personer som skulle återsändas, i vart fall till ett första asylland, och personer vilkas rätt att stanna i är tvek- sam. Dokumentlösheten kan således bl.a. medföra att uppehålls- tillstånd beviljas personer som inte skulle ha fått tillstånd om dokumenten uppvisats. Det vill säga att personer får stanna endast på grund av att identitets- och resehandlingar inte uppvisas, efter- som det då i praktiken kan föreligga verkställighetshinder. Detta kan i förlängningen få till konsekvens att förtroendet för hela asyl- systemet minskar. Det finns således flera skäl till att det är viktigt att identiteten och resvägen i största möjliga utsträckning klarläggs i asylprocessen, helst redan vid ansökan. Den sökande som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och resväg, t.ex. genom uppvisande av pass eller andra handlingar, borde beviljas endast ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det förhållandet att det som sökanden har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd t.ex. inte finns någon rätt till familjeåterförening, torde påverka den enskildes medverkan när han eller hon har att välja mellan att med- verka eller inte. Tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd har ansett att det är angeläget att identiteten i största möjliga utsträckning klarläggs för dem som beviljas uppehålls- tillstånd i . Enligt socialförsäkringsutskottet är det viktigt att identitetsfrågorna tas på allvar dels för att värna om asylrätten, dels för att felaktig identitet kan skapa många problem för indivi- den, t.ex. för den som senare vill återförenas med någon släkting (bet. 1997/98:SfU7). Frågan huruvida tidsbegränsade uppehållstillstånd skall meddelas när den sökande inte medverkar till att klarlägga sin identitet, t.ex. genom att undanhålla dokument, har varit föremål för diskussion. gällande ordning och praxis innebär att permanent uppehållstillstånd beviljas i de fall en utlänning tillåts bosätta sig i . Det finns inget direkt hinder mot att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd i vissa fall när den sökandes identitet är oklar. Regeringen har däremot framhållit i propositionen Återkallelse av uppehållstillstånd (prop. 1997/98:36, s. 13 ff.), att tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av att den asylsökande inte kan styrka sin identitet inte bör tillämpas i normalfallet. En förändring i denna riktning skulle omfatta en mycket stor krets asylsökande och skulle innebära en ändring av principerna för tillståndsgivning. En sådan förändring skulle därför kräva lagändring. Utredaren skall kartlägga och analysera förekomsten av doku- mentlöshet hos asylsökande och andra utlänningar som söker uppehållstillstånd. Utredaren skall undersöka vilka rättsliga och praktiska problem dokumentslösheten har för dessa personer, men även för de rättstillämpande myndigheterna och hur detta åter- speglas i rättstillämpningen. Utredaren skall i detta sammanhang undersöka rättsläget och praxis i andra länder. Utredaren skall överväga under vilka förutsättningar och på vilket sätt asylsökande och andra utlänningar skall förmås att med- verka till att få fram nödvändiga handlingar och dokument. Utreda- ren skall vidare överväga på vilka andra sätt åtgärder kan vidtas för att på ett tidigt stadium i asylprocessen klarlägga deras identitet och resvägar. Utredaren skall föreslå hur utlänningslagen skall ändras för att de asylsökande som bedöms ha skyddsskäl eller som söker uppe- hållstillstånd på annan grund och som inte medverkar till att klar- lägga sin identitet och resväg endast bör medges tidsbegränsade uppehållstillstånd och i sådana fall hur tidsbegränsningen bör göras. Utredaren skall i detta sammanhang redovisa konsekvenserna av att ett förhållandevis stort antal utlänningar vid en sådan ordning endast kommer att ha tidsbegränsade uppehållstillstånd, särskilt med beaktande av integrationen i samhället och barnens situation. Utredaren skall därvid även analysera konsekvenserna för den enskilde och samhället med avseende på bl.a. hälso- och sjukvård, äldre- och handikappomsorg, socialförsäkringsförmåner och till- gången till skolväsende. Utredaren skall föreslå de författningsändringar och lämna för- slag på andra åtgärder som övervägandena leder fram till. Utred- ningsbehovet omfattar inte bara utlänningslagstiftningen utan också andra berörda regelverk såsom socialförsäkringslagen (1999:799), folkbokföringslagen (1991:481) socialtjänstlagen (1980:260) och lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Utredaren skall slutligen analysera och redovisa förslagens ekono- miska konsekvenser och även bedöma effekterna för Migrations- verket och om tidsbegränsade i stället för permanenta uppehållstillstånd skall beviljas. Utredaren skall även lämna förslag till finansiering. Utredaren skall samråda med Utredningen om familjeåterförening (Dir. 2003:181).