sou · GSB344 · 2005-01-01 00:00:00 — För att minska administrations- kostnaderna och öka legitimiteten i trygghetssystemen görs de olika försäkringarna mer enhetliga. Förutom att de sänkta skatterna för äldre arbetskraft minskar kostnaderna att anställa äldre genom- förs åtgärder av liknande slag som i basscenariot som ökar de äldres anställningsbarhet. Antagandena i sysselsättningsscenariot leder till att antalet arbetade timmar per person blir högre för männen i gruppen 55–och högre för de äldsta männen jämfört med trendscenariot. För kvinnorna är motsvarande ökningstal . Det är således fråga om en anmärkningsvärt kraftig ökning, speciellt för de äldsta kvinnorna. innebär utvecklingen i sysselsättningsscenariot att trenden för de äldsta kvinnornas arbetsutbud är i det närmaste kon- stant sett över den längre tidsperioden –2020, vilket framgår av diagram 9.5. För männen innebär reformscenariot i det längre pers- pektivet att antalet arbetade timmar per person nådde en botten- nivå i samband med nittiotalskrisen och därefter vände uppåt. Lägger vi ihop arbetsutbudet i gruppen män i åldern 55–med det för kvinnor i samma ålder och motsvarande för de båda äldsta grupperna får vi ett approximativt mått för arbetsutbudet på familjenivå i de bägge ålderskategorierna. uppgår detta mått till 2 822 för de yngre familjerna och 1 898 för de äldsta familjerna. var motsvarande mått 2580 respektive . Bland familjerna i åldern 55–är således arbets- Bilaga 5 till LU 2003/04 utbudet högre än 1970, medan det bland de äldsta familjerna är lägre. Sammantaget blir arbetsutbudet i hela grup- pen något högre än enligt sysselsätt- ningsscenariot. timmar per person i respektive grupp, Män, 55–59 år Män, 60–64 år Kvinnor, 55–59 år Kvinnor, 60–64 år Anm: Utvecklingen 1970 till 2002 baseras empiriska data medan utvecklingen därefter baseras på egna antaganden. Källor: SCB [a], SCB [b] och . Som framgår av diagram 9.6 innebär sysselsättningsscenariot ytterligare en kraftig ökning av det totala antalet arbetade timmar per grupp. Jämfört med basscenariot är det totala antalet arbetade timmar för personer i åldern 55–högre. Jämfört med trendscenariot är ökningen . För personer i åldern 60–är ökningen jämfört med basscenariot och jämfört med trendscenariot. Speciellt och framåt, dvs. när det som bäst behövs, ger de äldre grupperna ett värdefullt tillskott till arbetsutbudet enligt detta scenario. Det är således först i detta scenario som vi kan räkna med att de äldre kommer att lämna ett rejält bidrag för att vi ska kunna klara av de utmaningar som den demografiska utvecklingen innebär för väl- färdssamhället. Bilaga 5 till LU 2003/04 Diagram 9.6 Arbetade timmar i respektive grupp, reformscenariot Män, 55–59 år Män, 60–64 år Kvinnor, 55–59 år Kvinnor, 60–64 år Anm: Utvecklingen 1970 till 2002 baseras empiriska data medan utvecklingen därefter baseras på egna antaganden. Källor: SCB [a], SCB [b ]och .. 9.3.2Antaganden och möjliga reformer I detta scenario ersätts de övriga trygghetssystemen med ålders- pensionssystemet för personer som har fyllt . Personer som blir sjuka eller arbetslösa efter att de har fyllt 61 hänvisas således till uttag ur ålderspensionssystemet. Detta innebär att en person som slutar arbeta får samma ersättning och framtida pension oavsett om personen är sjukskriven, arbetslös, förtids- pensionerad eller väljer att avstå från arbete av andra skäl. Förutom att det ger ökade ekonomiska drivkrafter till arbete leder det till kraftigt minskade administrationskostnader. Även sjukvårdens knappa resurser kan användas mer effektivt eftersom det inte längre spelar någon roll för ersättningsnivån om exempelvis rygg- värk i ett enskilt fall ska utgöra tillräcklig grund för sjukskrivning. Eftersom det också blir mer lönsamt för individen att bevara sin arbetskapacitet ökar incitamenten att vidareutbilda eller omskola sig också i senare skeden av arbetslivet, liksom att lämna arbetsplatser där risken för att slitas ut är stor. Bilaga 5 till LU 2003/04 Genom att låta ålderspensionssystemet ersätta socialförsäkring- arna för personer som har uppnått kan den del av arbetsgivaravgiften som går till att täcka utgifterna för bland annat sjukskrivning och arbetslöshet slopas för de äldre. Därmed skapas ett finansiellt utrymme som arbetsgivaren kan använda för att an- passa arbetsmiljön, sänka tempot eller omskola den anställde utan att det för den skull blir nödvändigt att sänka lönen. Det ökade utrymmet skulle också kunna användas till att höja lönen för att på så vis motivera den anställde att arbeta kvar längre. För äldre som har lyckats bevara, eller öka, sin arbetskapacitet kan en större andel av utrymmet användas för att höja lönen. För äldre personer som har blivit arbetslösa innebär den sänkta arbetsgivaravgiften att det blir lättare att hitta ett nytt arbete eftersom arbetskraftskostnaden sänks. För att öka de äldres motivation att arbeta sänks marginalskatten vid 55 respektive . Ett sätt att åstadkomma detta är att införa en skattereduktion för samtliga äldre. Skattereduktionen skulle kunna uppgå till för personer över 55 och 10 pro- cent för personer . Ett annat sätt är att genomföra en kombinerad utgifts- och skattereform som omfördelar skatter och utgifter mellan staten och kommunerna och därmed gör det möjligt att sänka den genomsnittliga kommunalskatten till exem- pelvis 20 procent.114 Utöver detta skulle samtliga inkomsttagare under betala en statlig inkomstskatt. För inkomsttagare skulle skattesatsen i den statliga in- komstskatten uppgå till hälften av nivån för de yngre. Personer över 60 skulle vara befriade från statlig inkomstskatt. Ökade drivkrafter för arbetsgivaren En möjlig åtgärd som skulle öka incitamenten för arbetsgivarna att erbjuda goda arbetsförhållanden är att införa ett utökat arbets- givaransvar vid sjukdom och arbetsskada med möjlighet till privata försäkringslösningar och statliga bidrag till förändringar av arbets- platser. I kombination med sänkta ersättningsnivåer och ökad kon- 114 Se expertrapport 13 till [SOU 2002:47]. Bilaga 5 till LU 2003/04 troll av exempelvis sjukskrivningar gör detta att både arbetsgivaren och den anställde har starka incitament att undvika att personer blir långtidssjuka och att de som har drabbats också rehabiliteras i den utsträckning det är möjligt. En annan åtgärd som skulle öka arbetsgivares vilja att medverka till att äldre kan hålla sig kvar i ar- betslivet är att beskatta avsättningar till avgångspension med en högre skattesats än vad som gäller för den särskilda löneskatten. Detta minskar risken för att arbetsgivaren väljer att avgångspen- sionera anställda som fortfarande har mycket kvar att ge i arbets- livet. I detta scenario antas också arbetsmarknadens parter ta fasta på att äldres arbetskapacitet varierar mer än yngres. För personer vars arbetskapacitet minskar relativt mycket är sannolikheten större att villkoren enligt kollektivavtalet inte passar för antingen den anställde eller arbetsgivaren. Genom att utnyttja det ökade ekono- miska utrymmet som de sänkta arbetsgivaravgifterna för personer över 61 innebär kan arbetsgivaren och facket medverka till lös- ningar som bidrar till att personer med nedsatt arbetskapacitet kan arbeta kvar. De stärkta incitamenten hos både arbetsgivaren och den anställde att hitta en lösning som gör det möjligt för den anställde att kvarstå i anställning borde leda till goda möjligheter att hitta en lösning som passar båda bättre än det tidigare anställningskontraktet. En sådan lösning kan innebära såväl förändringar i arbetstiden och arbetsuppgifterna som av lönen. Förutom att den enskilde kan få hjälp av facket vid denna förhand- ling och att det ska finnas möjlighet att gå till domstol om tvister uppstår kommer den enskildes position stärkas av att övriga reformer i detta scenario ökar anställningsbarheten på arbetsmark- naden i övrigt. Dessutom kommer den minskade tillgången på ar- betskraft leda till att arbetstagarnas ställning stärks generellt. Vid sidan av dessa mer långtgående reformer genomförs också många av de reformer som var aktuella redan i basscenariot. De ökade ekonomiska drivkrafterna till arbete som reformerna i detta Bilaga 5 till LU 2003/04 scenario antas medföra innebär att flera av dessa reformer nu leder till större effekt på arbetsutbudet. Ett exempel på detta är det individuella kompetenssparandet som blir ett viktigt sätt att finan- siera vidareutbildning och omskolning som kommer att äga rum i ökad utsträckning eftersom det blir viktigare för den enskilde att kunna vara kvar i arbete. Reformerna i detta scenario antas få stora effekter för arbets- utbudet. Inflödet till sjukskrivningarna antas minska kraftigt sam- tidigt som långtidssjuka i stor omfattning rehabiliteras. Detta inne- bär att andelen av de sysselsatta som arbetar ökar för alla grupper. Speciellt stor är ökningen för de äldsta grupperna, vilket framgår av tabell 9.3. För de äldre kvinnorna ökar exempelvis närvaron till . Detta innebär att frånvaron är mindre för denna grupp än den är för både kvinnor i gruppen 55–och den äldsta mansgruppen i början av perioden. Inflödet till förtidspension ökar även i detta scenario fram , men ökningen uppgår bara till hälften av ökning- arna som beräknats i trend- respektive basscenariot. Förtidspensio- neringarna påverkar arbetskraftstalen och sysselsättningsutveck- lingen svagt negativt. Därefter återhämtas de äldres arbetsutbud och sysselsättning starkt. Scenarier Bilaga 5 till LU 2003/04 Tabell 9.3 Antaganden i sysselsättningsscenariot män, 55–59 år män, 60–64 år kvinnor, 55–59 år kvinnor, 60–64 år män, 55–59 år män, 60–64 år kvinnor, 55–59 år kvinnor, 60–64 år I arbete av de sysselsatta män, 55–59 år män, 60–64 år kvinnor, 55–59 år kvinnor, 60–64 år män, 55–59 år män, 60–64 år kvinnor, 55–59 år kvinnor, 60–64 år 1 Antal timmar per person i arbete. Källor: SCB [b] och . Det genomsnittliga antalet arbetade timmar för både de äldre och de yngre männen är oförändrad eftersom de ökade incitamenten till arbete innebär att fler håller sig kvar i arbetslivet genom att minska sin arbetstid som fler väljer att arbeta . För de båda kvinnogrupperna ökar däremot arbetstiden. Ökningen är speciellt hög för de äldsta kvinnorna. 9.3.3Sannolikheten att sysselsättningsscenariot inträffar Totalt kommer arbetsutbudet att vara ungefär lika stort både i åldrarna 55–59 och 60–64 som det var . Det kommer däremot ha skett en markant utjämning mellan könen eftersom an- talet arbetade timmar per person bland männen i både gruppen 55– och 60–var väsentligt högre än det kommer att vara , medan det omvända gäller för kvinnornas arbets- Bilaga 5 till LU 2003/04 Utvecklingen i sysselsättningsscenariot kan ändå förefalla osannolik på grund av den kraftiga produktivitetsutveckling som kommer att ha ägt rum och det faktum att social- försäkringssystemen var långt ifrån färdigutbyggda . För att vi ska få en utveckling som den enligt sysselsättningsscenariot skulle det därför krävas långtgående reformer i både socialförsäk- rings- och skattesystem. Att så pass långtgående reformer – som för många förmod- ligen framstår som om inte oönskade så i vart fall ogenomförbara – ska komma att genomföras är mer sannolikt under den senare delen av perioden vi studerar. Påfrestningarna från den demografiska utvecklingen skulle då kunna leda fram till att exempelvis ålders- relaterad inkomstbeskattning införs. Acceptansen för reformer av detta slag blir förmodligen också större vid en dålig produkti- vitetsutveckling eller om drabbas av någon omfattande eko- nomisk kris. Om de genomförs trots att produktivitetsutveck- lingen är god och trots att inte drabbas av värre kriser än omvärlden, kan reformer av detta slag innebära att klarar de demografiska påfrestningarna bättre än andra länder. De negativa konsekvenserna av reformerna behöver inte bli så stora som det kan verka. Att skatteintäkterna från de äldre skulle sjunka mer än utgifterna är osannolikt av skäl som redan berörts. Beträffande trygghetssystemen behöver sänkta ersättningsnivåer inte innebära en sänkt ekonomisk standard om produktivitets- utvecklingen fortsätter i samma takt som . Insikten om detta och om att åldrandet och internationaliseringen gör att den offent- liga sektorns resurser är knappa ökar sannolikheten för att transfe- reringarnas andel av de offentliga utgifterna kommer att minska. De förändringar som skulle krävas i de sociala trygghetssystemen och på skatteområdet för att upprätthålla arbetsutbudet är förmod- ligen inte större än de förändringar som genomförts i stabilise- ringspolitiken och skattepolitiken som en följd av internationaliseringen. En självständig Riksbank, en rörlig växelkurs och kraftigt sänkta marginalskatter sågs – talet förmodligen som minst lika svårtänkbart som exempelvis åldersrelaterad inkomstbeskattning ses , i den mån det ens diskuterades. En lärdom av de stabiliseringspolitiska misslyckanden som ledde fram till den djupa nittiotalskrisen är att det är viktigt att tidigt sätta sig in i hur villkoren förändras och hur politiken bäst kan anpassas för att uppnå målen om en hög och uthållig tillväxt och en Bilaga 5 till LU 2003/04 Att de senaste årens kraftigt ökande sjukskriv- ningar skulle kunna bidra till ett minskat arbetskraftsdeltagande hade kanske varit möjligt att inse och att göra något åt. På samma sätt vore det allvarligt om vi först börjar inse att de äldre har blivit en allt svagare grupp ju större andel av befolkningen de har kommit att utgöra, och att frånvaron av reformer för att upprätthålla arbetsutbudet har drab- bat de svagaste pensionärsgrupperna hårdast. 9.4Effekter på antalet arbetade timmar totalt i ekonomin, jämförelse mellan scenarierna För att besvara frågan i vilken utsträckning förändringar i arbets- marknadsbeteende bland de äldre kan påverka utvecklingen i hela ekonomin måste de olika scenarierna jämföras sinsemellan samt relateras till utvecklingen bland övriga delar av befolkningen. Den sammantagna effekten på de äldres arbetsmarknadsbeteende varierar mellan de olika scenarierna. I trendscenariot kommer anta- let arbetade timmar per person bland de äldre att minska påtagligt mellan . Därefter avtar minskningen som fortsätter svagt hela perioden . I slutåret för scenariot kommer antalet arbetade timmar per person bland de äldre att vara lägre än under krisåren –talet och även det lägsta . Även i basscenariot syns en påtaglig nedgång fram men förväntas arbetsmarknadsbeteendet vara oförändrat för att därefter öka så att antalet arbetade timmar per person 2020 motsvarar samma nivå som 1990 och 2000. I sysselsättningsscenariot undviks en del av nedgången i antalet arbetade timmar som förväntas i de övriga scenariernas inledande period. Detta medför att nedgången i arbetade timmar per person fram blir begränsad. Därmed utgår de förväntade positiva effekterna av de politiska insatserna från en högre startnivå och resulterar i att antalet arbetade timmar per person är högre än det var . Skillnaden i slutåret mellan trendscenariot och sysselsättnings- scenariot är cirka och individ i befolkningen . Basscenariot slutar på en nivå i antal arbetade timmar som hamnar mitt emellan trendscenariot och sysselsätt- ningsscenariot. Bilaga 5 till LU 2003/04 Scenarier Diagram 9.7 Arbetade timmar per person i åldern 55–i respektive scenario Anm: Utvecklingen 1970 till 2002 baseras empiriska data medan utvecklingen därefter baseras på egna antaganden. Källa: SCB [b] och . Summeras antalet arbetade timmar totalt för de äldre ser resultatet något annorlunda ut eftersom den demografiska sammansättningen i befolkningen ger genomslag. I trendscenariot minskar det sum- merade antalet arbetade timmar för de äldre oavbrutet och i perioden sker en återhämtning. I de övriga scenarierna är perioden med ett minskat antal arbetstimmar kortare och mindre dramatisk än i trendscenariot som ökningen i slutet på perioden är kraftigare och sker . Sammantaget innebär det att skillnaden i antal arbetade timmar mellan trendscenariot och basscenariot är eller cirka . Mellan sysselsättnings- scenariot och basscenariot är skillnaden eller cirka . Bilaga 5 till LU 2003/04 Diagram 9.8 Totala antalet arbetade timmar för personer i åldern 55– i respektive scenario, miljoner timmar Anm: Utvecklingen 1970 till 2002 baseras empiriska data medan utvecklingen därefter baseras på egna antaganden. Källor: SCB [a], SCB [b] och . Om scenarierna för de äldres arbetskraftsutbud läggs samman med det förväntade framtida arbetsutbudet för övriga åldersgrupper, 16– , kan de olika scenariernas betydelse för det totala antalet arbetade timmar i ekonomin urskilja, se diagram 9.9.115 Skillnaden i antalet arbetade timmar mellan basscenariot och trendscenariot motsvarar en ökning med , och mellan sysselsättningsscenariot och trendscenariot. Rela- teras det totala antalet arbetade timmar med innebär trendscenariot att det totala arbetsutbudet är klart lägre () . Vid basscenariot sker en svag minsk- ning (0,) och vid reformscenariot sker en ökning () av det totala antalet arbetade timmar i ekonomin. Diagram 9.9 visar att förändringarna i arbetsmarknadsbeteendet hos de äldre i arbetskraften även kan ha effekt på arbetsutbudet för ekonomin som helhet. Skillnaden mellan trendscenariot, där vi 115 Övriga gruppers arbetsutbud är samstämmigt med basscenariot i Bilaga 1-2 till /2004, se SOU 2004:11, men med undantag för att den kortsiktiga anpassningen som ej beaktas i vår jämförelse. Bilaga 5 till LU 2003/04 antagit att den fortsatta trenden mot ett minskat arbetsutbud bland äldre fortsätter, och sysselsättningsscenariot, där vi antagit att politiska reformer för ett ökat arbetsutbud ger goda effekter, kan vara avgörande för om det totala arbetsutbudet i ekonomin kom- mer att minska eller öka till år 2020.116 Diagram 9.9 Index antal arbetade timmar totalt i ekonomin vid olika scenarier för de äldre . Anm: De beräknade antalet arbetade timmar för övriga delar av befolkningen, 16–överrensstämmer med basscenariot i Bilaga 1-2 till /04, SOU 2004:11, men med undantag för att den kortsiktiga anpassningen ej beaktas i vår jämförelse. Källor: SCB [a], SCB [b] och . 116 Antagandet i beräkningen innebär att åtgärderna som förknippas med de olika scenarierna endast påverkar den äldre befolkningens arbetsmarknadsbeteende och inte övriga befolkningen. Detta är emellertid osannolikt i praktiken eftersom många av reformerna sker i system som även innefattar andra åldersgrupper. Även socialisten har och måste ha det allra största intresse av produktionens ökning. 10 Sammanfattning och slutsatser I liksom i många andra EU- och kommer den demografiska utvecklingen innebära att andelen äldre i befolk- ningen ökar under de kommande decennierna. Det är inte bara andelen av befolkningen i arbetsför ålder som kommer att minska, utan också det absoluta antalet i arbetsför ålder. Den demografiska utvecklingen kommer att ställa höga krav på anpassning av såväl ekonomin som välfärdssystemen. Bland annat måste arbetsmarknaden anpassas till att arbetskraften krymper och till att medelåldern i arbetskraften stiger. För att upprätthålla den eko- nomiska tillväxten och säkerställa finansieringen av de offentliga välfärdssystemen är det av stor vikt att antalet arbetade timmar i den privata sektorn upprätthålls. Ett högt arbetsutbud i alla delar av befolkningen är avgörande för om detta ska lyckas. Ett ökat arbetsutbud bland personer i ålder genom ökad sysselsättning, ökad arbetstid eller minskad frånvaro är ett av flera sätt att hantera den demografiska utmaningen. Äldre kan lämna arbetslivet via olika vägar. De offentligt finansierade trygghetssystemen, exempelvis sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen, utgör en möjlighet. Olika typer av pensionslösningar, exempelvis avgångspension eller tidiga uttag av ålders- eller avtalspension, utgör en annan möjlighet. Tidiga utträden kan även helt eller delvis finansieras privat genom exempelvis pensionsförsäkringar eller annat sparande. De olika systemen för tidiga utträden påverkar vid vilken ålder de äldre lämnar arbetskraften och i vilken utsträckning de arbetar i arbetslivet. Medan arbetskraftsdeltagandet bland äldre är högt i ligger antalet arbetade timmar per person i den äldre befolkningen på en internationellt sett genomsnittlig nivå. Att antalet arbetade timmar är relativt lågt trots det höga arbetskraftsdeltagandet beror bland annat på att många äldre är långtidssjukskrivna eller Bilaga 5 till LU 2003/04 långtidsarbetslösa i arbetslivet. Det är med andra ord många äldre som formellt är kvar i arbetskraften men som finansierar ett tidigt utträde via de sociala trygghetssystemen. Ekonomiska drivkrafter och tidiga utträden De senaste årens forskning om äldres utträdesbeslut har visat att ekonomiska drivkrafter spelar roll både för när och i vilken form utträdet ur arbetslivet sker. I länder där den implicita skatten på fortsatt arbete är förhållandevis låg, exempelvis , är arbets- kraftsdeltagandet bland äldre i allmänhet högre än i länder där det är mindre lönsamt att fortsätta arbeta. Forskningen har också visat att de ekonomiska drivkrafterna till arbete påverkar antalet sjukskrivna, arbetslösa och sjukpensionerade, åtminstone om kontrollen och kraven på aktivering är låga eller inte fungerar. Generösa trygghetssystem, i form av exempelvis höga ersättnings- nivåer och få karensdagar, innebär att stödet till dem som drabbats av ohälsa och arbetslöshet är gott. Men generositeten innebär också att fler kommer att vara sjukskrivna och arbetslösa och att fler kommer att göra sitt utträde ur arbetslivet via dessa system än om systemen hade varit mindre generösa. Mönstret för äldres utträden ur arbetslivet avspeglar i stort de ekonomiska drivkrafterna i de svenska pensions- och trygghetssystemen. Ålderspensionssystemet premierar ett fortsatt arbetskraftsdeltagande men inte nödvändigtvis arbete eftersom bland annat arbetslöshetsersättning och sjukpenning också ger pensionsrättigheter. Skillnaden i pension och livsinkomst om en person gör sitt utträde ur arbetslivet genom tidigt uttag av ålders- pension eller genom ett eller med ersättning från andra trygghetssystem blir därför stor. Detta kan förklara varför det är relativt få som tar ut ålderspension . De relativt goda möjligheterna att finansiera tidiga utträden ur arbetslivet genom övriga trygghetssystem sätter till viss del flexibiliteten i det nya pensionssystemet ur spel. Välfärds- och fördelningspolitiska effekter Höga ersättningsnivåer som inte uppvägs av en fungerande kontroll medför att en större andel av välfärden tas ut i form av Bilaga 5 till LU 2003/04 arbetsbefrielse via de sociala trygghetssystemen. Inom sjukförsäk- ringen innebär en hög grad av generositet att fler personer med en lägre grad av nedsättning av arbetsförmågan är frånvarande på grund av sjukdom. Så länge som samhällets resurser är tillräckliga utgör detta inget problem. Generositeten signalerar att samhället har råd med en hög sjukfrånvaro och att människor med en mindre nedsättning av arbetsförmågan kan slippa arbeta. Att människor reagerar på de ekonomiska drivkrafterna genom att vara sjukfrån- varande i högre utsträckning är naturligt och behöver inte utgöra ett problem. Om samhällets resurser däremot är knappa kan en hög grad av generositet däremot leda till problem. Om inte skattekvoten kan höjas innebär en hög frånvaro bland personer med en mindre nedsättning av arbetsförmågan att det blir mindre över för finansieringen av offentligt finansierade välfärdstjänster. Det blir även svårare att finansiera stödet till personer som till följd av svårare funktionsnedsättningar inte kan arbeta vidare. Att generositeten i systemen tenderar att bli mindre ju fler som använder dem kan också leda till problem. Detta innebär i och för sig att trygghetssystemen lättare uppnår balans eftersom färre tenderar att efterfråga stöd när stödet blir mindre generöst, men det sker till priset av en sänkt ersättningsnivå till personer som inte har någon möjlighet att arbeta.