sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — enligt detta kapitel, andra än ätbara eller och oljor samt fraktioner av sådana fetter eller oljor enligt nr 1516 Avsedda att användas som bränsle för och oljor samt fraktioner av dessa, genom upphettning i vakuum eller i inert gas eller på annat sätt kemiskt Stenkol; briketter och liknande fasta bränslen framställda av stenkol inte gagat (jet) av stenkol, brunkol eller torv, även vattengas, generatorgas och petroleumgaser och andra gasformiga Stenkols-, brunkols- och torvtjära (toppade), inbegripet s.k. preparerad Oljor och andra produkter erhållna liknande produkter i vilka vikten av de överstiger vikten av de icke- mineraltjärbeck samt koks av sådant Råolja erhållen ur eller ur Oljor erhållna ur eller ur bituminösa , andra än råolja; oljor erhållna ur eller ur Petroleumgaser och andra gasformiga wax', ozokerit, montanvax (lignitvax), (asfalt) och andra återstoder från oljor erhållna ur eller ur Bituminösa blandningar baserade på 'cut backs') Metanol (inte av syntetiskt ursprung) Avsedda att användas som bränsle för för losstagning av bultar och muttrar, som är baserade på smörjmedel) samt preparat av sådana slag som används för olje- eller fettbehandling av textil, läder, pälsskinn eller andra material, med undantag av preparat som innehåller som karaktärsgivande blandningar av alkylnaftalener, andra än sådan som omfattas av nr 2707 Avsedda att användas som bränsle för (emulgatorer för fetter) Avsedda att användas som bränsle för derivat av dimeriserade fettsyror, med en genomsnittlig molekylvikt av minst 520 men högst 550 3-(1-Etyl-1-metylpropyl)isoxazol-5- Avsedda att användas som bränsle för ylamin, i form av en lösning i toluen Avsedda att användas som bränsle för Brännved i form av stockar, kubbar, vedträn, kvistar, risknippen e.d.; trä i form av flis eller spån, annat än trä- spån enligt nr 4404, sågspån och till vedträn, briketter, pelletar eller Träkol (inbegripet kol av nötter eller nötskal), även agglomererat Direktivet skall även tillämpas på elektricitet enligt KN-nr 2716 (se artikel 2.2 ESD). A 5.2 Artikel 16 energiskattedirektivet Medlemsstaterna får tillämpa skattebefrielse eller nedsatt skattesats för de skattepliktiga produkter som avses i artikel 218, om de består av eller innehåller en eller flera av nedanstående produkter: Animaliska och vegetabiliska fetter och oljor (se 2.1a) Blandningar av mono-, di- och trifettsyraestrar av glycerol (emulgatorer för fetter) för de beståndsdelar som framställs av biomassa Blandning av aminer, utgörande derivat av dimeriserade fettsyror, med en genomsnittlig molekylvikt av minst 520 men högst 550 för de beståndsdelar som framställs av biomassa 3-(1-Etyl-1-metylpropyl)isoxazol-5-ylamin, i form av en lösning i toluen, för de beståndsdelar som framställs av biomassas Andra, för de beståndsdelar som framställts av biomassa Etylalkohol och annan sprit, denaturerade, oavsett alkoholhalt (inte av Metanol (inte av syntetiskt ursprung) Brännved i form av stockar, kubbar, vedträn, kvistar, risknippen e.d.; trä i form av flis eller spån, annat än träspån enligt nr 4404, sågspån och annat träavfall, även agglomererat till vedträn, briketter, pelletar eller Träkol (inbegripet kol av nötter eller nötskal), även agglomererat (2201 och 2851 00 Med biomassa avses den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter från jordbruk (inklusive material av vege- tabiliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed förknip- pad industri, samt den biologiskt nedbrytbara delen av industriav- fall och kommunalt avfall. 18 Observera att hela artikel 2 avses, alltså inte endast vad som definitionsmässigt är energiprodukter utan även andra drivmedel som skall beskattas med stöd av artikel 2.3 andra stycket ESD. A 5.3 Vart går dieseloljan? Vart går den diesel som i statistiken är avsedd för transporter? Enligt Statens energimyndighets kortsiktsprognos skall diesel användas till transporter . Svårigheten ligger främst i att schablonberäkna åtgången till tyngre fordon, eftersom trafiken delvis är gränsöverskridande. Det är omöjligt att lokalisera i vilket land som tankning sker. Beräkning för tyngre fordon sker genom uppskattat antal fordonskilometer på svenska vägar och genomsnittsförbrukning per kilometer. För enkelhetens skull antas att de fordon som kör på svenska vägar även tankar diesel som säljs i . till dieseldrivna personbilar; om 190 000 fordon kör i genomsnitt cirka 2 och förbrukar per mil ger det en förbrukning om . till lätta dieseldrivna lastbilar (under ); om 174 000 lätta lastbilar kör i genomsnitt cirka 2 och förbrukar per mil ger det en förbrukning om . till lastbilar över . Sammanlagt , vilket ger . Uppdelat på till lastbilar över och till lastbilar mellan 3,5 och . till övrigt, såsom inrikes sjöfart och järnväg. A 5.4 Beskattningen av bensin och dieselolja i andra medlemsstater Nedan redovisas skattesatserna för bensin och dieselolja som används för transporter i EU15 samt de s.k. kandidatländerna (medlemsstater fr.o.m. ). Officiella växelkurser per har använts, vilket ger = 9,085 svenska kronor.19 Tabell A 5.1. Skattesatser för bensin 2003 per m3, EU15 Kommentar: Avser högsta miljöklass eller liknande. Minimiskattenivå för blyfri bensin fr.o.m. (EU) (). Källa: Excise duty tables, . 19 EUT C 236, 2.10.2003, s. 1. Tabell A 5.2. Skattesatser för bensin per m3 i de s.k. kandidatländerna Kommentar: Avser högsta miljöklass eller liknande. Enbart synes skattedifferentiera utifrån miljökvalitet. Minimiskattenivå för blyfri bensin fr.o.m. (EU) Källa: Excise duty tables, special version II, . Tabell A 5.3. Skattesatser för dieselolja per m3, EU15 Kommentar: Avser högsta miljöklass eller liknande. Minimiskattenivå för dieselolja fr.o.m. (EU) (). För avser senaste uppgift oktober/. Källa: Excise duty tables, och promemoria (dnr Jo2003/2215/Veg och dnr Jo2004/1335/Veg). Tabell A 5.4. Skattesatser för dieselolja per m3 i de s.k. kandidatländerna Kommentar: Avser högsta miljöklass eller liknande. Enbart synes skattedifferentiera utifrån miljökvalitet (svavelhalt). Minimiskattenivå för dieselolja fr.o.m. (EU) (). Källa: Excise duty tables, special version II, . Utredningens förslag: Vi föreslår att skatten på bensin och diesel- olja (nedan diesel) likställs enligt objektiva kriterier. Detta skall ske genom en höjning av dieselskatten, vilket är en följd dels av att vi låter skatten på bensin bilda referensnivå vid omlägg- ningen, dels av att diesel har en betydligt lägre skatt än bensin. En likformig beskattning skulle, vid nuvarande beskattnings- förhållanden, innebära att skatten på diesel fick höjas med per liter. Som ett första steg mot en likformig beskattning föreslår vi dock att skatten på diesel skall höjas med per liter. Förslaget till en ny drivmedelsbeskattningsmodell omfattar de dominerande fossila bränslena bensin och diesel. Drivmedelsskatten på dessa bränslen föreslås tas ut enligt följande modell. -En fiskal komponent, energiskatten, -en koldioxidskattekomponent, och -en miljöklasskomponent. Modellen följer principskiss enligt vil- ken bensin och diesel bör beskattas efter samma principer. En sådan omläggning av drivmedelsbeskattningen innebär att skatten kommer att tas ut efter bränslets egna meriter och på en teknik- neutral grund. När det gäller de för klimatpolitikens fullföljande viktiga koldioxidneutrala bränslena innebär vårt förslag om en likformig beskattning, till följd av att dieseloljealternativet blir avsevärt dyrare, att dessa bränslens konkurrenskraft stärks. Om bensin och diesel dessutom beskattas efter samma principer och en helt teknikneutral beskattning realiseras, stärks konkurrenskraften ytterligare för alternativen till diesel. Beträffande beskattningen av de koldioxidneutrala bränslena ser utredningen inte någon anledning att nu gripa in i, eller annars föreslå förändringar i, regeringens pågående genomförande av en skattestrategi för dessa drivmedel såsom den kommer till uttryck i bland annat budgetpropositionerna . Det skall dock understrykas att förslaget inte på något sätt stänger vägen för dessa bränslen. Det är snarare så att de på ett enkelt och teknikneutralt sätt kan inlemmas i drivmedelsbeskattningen i linje med Skatte- växlingskommitténs principskiss, när detta bedöms lämpligt. Förslaget om ett etappvis höjande av drivmedelsskatten på diesel ligger också i linje med den av beslutade skatteväxlingen enligt vilken skall skatteväxlas . Oavsett om en viss del av höjningarna på något sätt kommer att återföras till olika sektorer kommer likväl stora årliga belopp att kunna tillgodoräknas det pågående skatteväxlingsprogrammet. Vårt förslag avseende drivmedelsskatterna hänger intimt ihop med förslaget om en reformerad fordonsbeskattning av lätta for- don, vilken föreslås bli koldioxidrelaterad och även den likformig. Av en sådan teknikneutral fordonsbeskattning följer att även drivmedelsbeskattningen bör vara teknikneutral. Ett viktigt syfte bakom omläggningen av drivmedelsskatterna är således att bana väg för en reformerad och miljörelaterad fordonsskatt (och vice versa). 6.1En ny struktur för drivmedelsbeskattningen – bensin och diesel 6.1.1Den fiskala komponenten, energiskatten Energiskatten relateras till bränslets energiinnehåll Energiskatten på bränslen utgår med ett bestämt belopp per vikt eller volymenhet. är skattesatserna inte proportio- nella mot energiinnehållet. Däremot är energiskattesatserna på bensin och diesel differentierade utifrån miljöklasser. Genomgående gäller att det bränsle som har bäst miljöegenskaper också har lägst skattesats. I linje med tankar relaterar vi energi- skatten till bränslets energiinnehåll (se avsnitt 5.2.1). Det grundläg- gande motivet till att ha en sådan utformning av energiskatte- komponenten är att detta innebär ett teknikneutralt och likformigt sätt att beskatta drivmedel. Det möjliggör också för energiskattens del att, i högre utsträckning än , reflektera den högre externa kostnaden för diesel (se tabell 6.1 nedan). Energiinnehållet i olika bränslen är objektivt mätbart och kan bestämmas likformigt oavsett bränsleslag. Energiskatten kommer därför att differentieras mellan de aktuella bränslena endast utifrån dessas energiinnehåll. I stället föreslår vi att den s.k. miljöklasskomponenten (se avsnitt 6.1.3 nedan) tar över energiskattens roll avseende differentiering mellan olika bränslekvaliteter. Jämförelse mellan energiskatt på bränsle och marginal- kostnad för personbilar (kr/liter (kr/liter) Personbil, bensin med katalysator Personbil, bensin utan katalysator Personbil, diesel med katalysator Personbil, diesel utan katalysator Personbil, bensin med katalysator Personbil, bensin utan katalysator Personbil, diesel med katalysator Personbil, diesel utan katalysator 1Energiskatt på bensin och diesel miljöklass 1 () har använts för beräkningarna. 2Koldioxid och trängsel ingår inte i marginalkostnaderna. 3Med tätort avses . Källa: Rapport 2003:1 Trafikens externa effekter samt egna beräkningar utifrån senast gällande energiskattesatser (se not 1). Nivån på energiskatten på diesel Vid bestämmandet av nivån på energiskatten på diesel (vid en likformig beskattning) använder vi oss av energiskatten på bensin – och alltså inte på diesel – som referensvärde,. Avgörande för detta val är främst de fiskala hänsyn det åligger utredningen att beakta (jfr dir. 2001:12, s. 1). Energiskatten på bensin, miljöklass 1, är per liter (). Från detta belopp utgår vi således när vi beräknar till vilket belopp energiskatten på diesel skall sättas. Enligt SCB innehåller bensin (kWh) per liter. Motsvarande siffra för diesel är 9,9633 kWh per liter.1 Genom att dividera energiskattebeloppet på bensin med energiinnehållet för samma bränsle fås ett belopp om per kWh. För att beräkna en ny energiskatt för diesel multipliceras alltså med antalet kWh som dieseln innehåller. En likformig beskattning utifrån dessa kriterier ger en ny energiskatt för diesel om2,per liter. Med avdrag för dagens energiskatt på diesel om per liter innebär detta således att energiskatten på diesel bör höjas med per liter. Detta är också utredningens förslag på lång sikt. På kort sikt föreslår utredningen dock ett mer modest alternativ, nämligen att skatten på diesel skall höjas med per liter. Denna höjning får anses vara det första steget mot en likformig beskattning av de dominerande fossila bränslena. När det gäller dieselns energiinnehåll förhåller det sig så att diesel av miljöklass 3 har ett något högre energiinnehåll än diesel av miljöklass 1 och 2. En fråga som utredningen därför varit tvungen att överväga är om detta förhållande skall medföra att energiskatten på diesel skall differentieras i enlighet härmed. Därvid är att märka att det huvudsakliga syftet med att relatera energiskatten till driv- medlets energiinnehåll är att skapa en likformig beskattning i rela- tionen mellan bensin och diesel, dvs. energiskatten bör spegla det proportionellt sett lägre energiinnehållet i bensin. Något skäl att därutöver differentiera energiskatten mellan diesel miljöklass 1 och 2 jämfört med miljöklass 3 finns inte. Såsom utredningen redovisar nedan föreslås vidare införandet av en miljöklasskomponent, vilken skall differentiera skatten med avseende på bränslenas kvalitet inom respektive bränsleslag, bensin och diesel. En sådan differentiering har stöd i artikel 5 i energiskattedirektivet,2 enligt vilken en medlemsstat får tillämpa differentierade skattesatser under 1Uppgifterna om energiinnehåll baseras på de omräkningsfaktorer för energibärare som används av SCB i energistatistiken, se t.ex. Statistiska meddelanden EN 20 . Utredningen har dock även prövat modellen gentemot de uppgifter om energiinnehåll som Svenska () redovisar, vilka skiljer sig åt något från SCB:s uppgifter. Utredningen har därvid funnit att SPI:s uppgifter inte medför någon avgörande skillnad vad beträffar det för utredningen väsentliga, nämligen energiinnehållet i bensin i proportion till energiinnehållet i diesel. 2Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). förutsättning att de är direkt kopplade till produktens kvalitet. Det får dock enligt utredningen anses tveksamt om nämnda artikel dessutom ger stöd för att differentiera skattesatserna med avseende på det skilda energiinnehållet i t.ex. diesel miljöklass 1 jämfört med miljöklass 3 eller, mer konkret, om ett bränsles energiinnehåll är att jämställa med dess kvalitet. I all synnerhet när en miljöklasskom- ponent redan lagts till beskattningen. Sammantaget innebär utredningens nu förda resonemang att energiskatten på diesel skall tas ut till samma nivå oavsett miljöklass. Koldioxidskatten skall även fortsättningsvis relateras till bränslets kolinnehåll Koldioxidskatt tas ut på alla fossila bränslen och används för att styra mot lägre utsläpp av koldioxid. I likhet med energiskatten tas koldioxidskatten ut med ett bestämt belopp per vikt- eller volymenhet. Koldioxidskattebeloppen är dock beräknade utifrån en enhetlig grund, nämligen kolinnehållet i respektive bränsle. motsvarar koldioxidskatten per kg utsläppt koldioxid. I vårt förslag förutsätts koldioxidskatten även fortsättningsvis vara relaterad till bränslenas respektive kolinnehåll. Detta innebär att kolidioxidskatten för bränslen utan fossilt kolinnehåll är noll. Övriga överväganden kring koldioxidskatten Den nuvarande koldioxidskatten introducerades i samband med 1990–skattereform. En fråga som inte kan utelämnas i detta sammanhang är den centrala frågan hur mycket kol olika bränslen innehåller, och då framför allt bensin och diesel. Av skattetekniska skäl antogs det vid införandet av koldioxidskatten att olika bränslen i genomsnitt innehåller en viss mängd fossilt kol. En liter bensin antogs ge upphov till koldioxidutsläpp vid förbränning och en liter diesel (och andra oljor) antogs ge upphov till koldioxidutsläpp. Dessa genomsnittsvärden avspeglade ganska väl verkligheten och gör det än . Efter introduktionen av koldioxidskatten har emellertid användningen av tunga oljor (med relativt högt kolinnehåll) minskat. Detta föranleder att det kan vara motiverat att se över vilket genomsnittligt kolinnehåll som är rimligt att använda som grund för skatteuttaget. Eftersom dessa eventuella förändringar berör all fossil energianvändning är det utredningens åsikt att detta bör behandlas i ett sammanhang och inte endast omfatta drivmedelskatterna. I tabell 6.2 nedan framgår olika bedömningar av det genomsnitt- liga kolinnehållet i bensin och diesel. Som synes tycks det rimligt att justera det skattegrundande kolinnehållet i dieseln. Det kan vara värt att notera att effekten av en sådan justering skulle medföra att skillnaden i beskattning mellan bensin och diesel, vid en likformig beskattning efter energi- och kolinnehåll, skulle vara mindre än vad som är fallet . Om den rent tekniska omräkningen av kol- dioxidskatten på denna grund gjordes innan vårt förslag om en likformig drivmedelsbeskattning genomfördes skulle det bli lättare att åstadkomma en sådan, eftersom glappet mellan bränslena i sådant fall inte vore lika stort (mindre höjningar, alternativt färre steg). Olika bedömningar av koldioxidutsläpp (kg per liter) från bensin och oljor 2,68-2,97 2,33-2,48 2,57-2,78 1 Härmed avses de uppgifter generalagenterna lämnar till (jfr Bilar, bränsleför- brukning och vår miljö. Källa: Svenska Rapport klarar vi klimatmålet i trafiken, Bilaga 2. En helt annan sak som kommer att bli nödvändig att beakta, vad beträffar utformningen av koldioxidskatten och framför allt då den appliceras på alternativa drivmedel, är det s.k. livscykelperspektivet. Det är nämligen inte alldeles självklart att ett bränsle utan, eller med lågt, kolinnehåll inte bidrar till utsläpp av klimatpåverkande växthusgaser Detta kan t.ex. ske genom den energi som förbrukas i samband med bränslets tillverkning och/eller distribution, vilket innebär att det kan bli nödvändigt att ta ställning till olika bränsleslag i ett livscykelperspektiv. Av dessa skäl förefaller det uppenbart att koldioxidskattens utformning måste övervägas ytterligare den dag lagstiftaren väljer att applicera en generell beskatt- ningsmodell på hela av tillgängliga bränslen. Utredningen om förnybara fordonsbränslen (M 2003:02) bland annat kommer att ta upp och behandla livscykelperspektivet i sitt slutbetänkande.3 Denna och liknande frågeställningar diskuteras även i redovisning av regeringsuppdraget Miljöklassning av alternativa drivmedel (). Vi har i vårt delbetänkande Vissa vägtrafikskattefrågor SOU 2002:64 givit ett preliminärt omdöme om den s.k. TM-komponenten. Vi har därvid kommit fram till att denna är användbar inom drivmedelsbeskattningen för att skilja mellan olika bränsleslag och bränslekvaliteter. Vi har också funnit att komponenten är användbar för att illustrera drivmedelsbeskattningens struktur med inriktning på bland annat miljöeffekter. Den har således en peda- gogisk effekt. Genom att relatera energiskatten till energiinnehållet såsom utredningen föreslår försvinner möjligheten att genom energi- skatten bevara relationerna mellan t.ex. de olika miljöklasserna av bränslen. Vid sådant förhållande synes det mycket lämpligt, för att inte säga nödvändigt, att införa ytterligare en komponent inom drivmedelsbeskattningen, en miljöklasskomponent. Komponenten får en självständig betydelse inom beskattningen och blir där- igenom mycket viktig för att differentiera skattesatserna mellan de olika bränslena. I ett inledningsskede kan det synas som om miljö- klasskomponenten endast blir en restpost som uppkommer genom att energiskatten relateras till bränslenas energiinnehåll. Det är i och för sig riktigt, men anledningen därtill är ju att miljöklasskom- ponenten övertar den styrande funktion som energiskatten tidigare innehaft. Detta innebär att det byggs in ytterligare en komponent i drivmedelsbeskattningen som, beroende på politisk vilja, kan utnyttjas för att av olika skäl (t.ex. trafik och miljö) förändra de skattemässiga relationerna mellan bränslena. Det förslag som läggs fram biträder således den uppfattning som utredningen tidigare fört fram kring användbarheten av en 3 Se nämnda utrednings delbetänkande Förnybara fordonsbränslen – nationellt mål och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas (SOU 2004:4), s. 36. ytterligare komponent i drivmedelsbeskattningen. När det gäller frågan om till vilken nivå miljöklasskomponenten skall sättas för det bränsle som har bäst miljöklassning är utredningens förslag att värdet sätts till noll för det bränsle som är bäst inom bensin respektive diesel. Detta torde, inte minst av pedagogiska skäl, vara av visst värde för att tydliggöra det skattemässiga gynnandet av den bästa miljöklassen. Övriga nivåer på miljöklasskomponenten följer med automatik genom att energiskattens styrning i denna del flyttas över till miljöklasskomponenten med oförändrade rela- tioner. Avslutningsvis kan nämnas, vilket berörts ovan, att miljöklass- komponentens funktion är förenlig med artikel 5 i energiskatte- direktivet, enligt vilken medlemsstaterna ges möjlighet att differen- tiera skattesatser ovan minimiskattenivåerna under förutsättning att dessa är direkt kopplade till bränslets kvalitet. Genom konstruktionen med en miljöklasskomponent tydliggörs därmed hur energiskattedirektivets möjligheter till differentierade skatte- satser, med hänsyn till bränslekvalitet, används i den nationella lag- stiftningen. 6.1.4En alternativ modell – lika hög beskattning Ett alternativ till den ovan redovisade modellen, som diskuterats inom utredningen och avfärdats, är att helt sonika likställa beskatt- ningen av bensin och diesel, dvs. att släppa kopplingen till såväl energi- som kolinnehåll och ha en enhetsskatt, alternativt att låta energiskatten på diesel fylla på och låta det totala skattebeloppet hamna på samma nivå för bensin och diesel. I ett sådant fall skulle skatten på diesel behöva höjas med per liter. En sådan lösning är dock förenad med flera nackdelar och förordas därför inte av utredningen. Av de mer uppenbara nackdelarna med en sådan lösning lägger utredningen tonvikt vid följande. Den fossila drivmedelsbeskattningen blir inte teknikneutral utan kommer att gynna diesel, vilket innebär att fordonsskatten (liksom ) måste justeras för att kompensera detta. Det blir svårare att reformera fordonsbeskattningen utifrån ett teknikneutralt perspektiv, om detta perspektiv saknas beträffande drivmedlen. De högre externa kostnaderna för diesel kommer inte till uttryck i drivmedelsbeskattningen på samma sätt som vid en likformig beskattning (jfr tabell 6.1). En fortsatt reformering av drivmedelsbeskattningen, inkluderande inte endast bensin och diesel, utan även övriga drivmedel, blir svår att fullfölja om beskattningen inte bygger på objektiva kriterier utifrån fastlagda målsättningar. En sådan lösning avviker mot såväl de principer diskuterat som regeringens uttalanden i flera av antagna budgetpropositioner. Det ovan anförda ger enligt utredningens bedömning belägg för att det inte är lämpligt att bortse från drivmedlens egna egenskaper och föreslå en lika hög beskattning av de fossila drivmedlen, bensin och diesel. 6.2Hanteringen av alternativa drivmedel Utredningens bedömning: Utredningen lämnar inte några förslag beträffande beskattningen på kort sikt av andra drivmedel än bensin och diesel. Detta innebär bland annat att vi inte föreslår några förändringar av den skattestrategi som regeringen nu fullföljer för de koldioxidneutrala drivmedlen. Inte heller naturgas, gasol eller andra alternativa bränslen berörs av våra förslag. På lång sikt gör vi bedömningen att alla drivmedel bör behandlas på samma sätt. Detta innebär bland annat att koldioxidneutrala fordonsbränslen skatte- mässigt bör behandlas på ett sätt som låter fordonsbränslen med låga produktionskostnader också gynnas skattemässigt.