sou · GSB3107d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Vad har av , för idéer om hur ett folkstyrt samhälle skall kunna utvecklas, som stöd för utformning av den kommunala Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna revisionens funktion att granska andra politiskt ansvarigas ansvar på lokal nivå? I En uthållig demokrati (SOU 2000:1), formuleras att, om demo- kratin ska kunna behålla sin ställning av idéer som står över ideolo- gierna, bör vi hålla fast vid att demokratin är en procedur som är överlägsen alla andra. Det är ett regelverk som står neutralt i för- hållande till den politik som förs som en slags överideologi som skapar förutsättning för demokrati. Efter att ha prövat de argument som under skilda tider förts fram stannar vi därför vid en demokratidefinition som inte tar ställning till beslutens innehåll. Därigenom undviks den risk som ett vittförgrenat demokratibegrepp kan innebära för skärpan i samtalet om såväl demo- krati som ekonomi eller rättssäkerhet – och som i värsta fall kan leda till att man föredrar att rättssäkerheten eller effektiviteten utvecklas negativt därför att folkstyrelsen förstärktes, eller omvänt. Renodlingen kan förhoppningsvis också minska risken för att vi får en så slapp an- vändning att kärnbetydelsen av folkstyrelsen förloras.2 I En uthållig demokrati ges också uttryck för demokrati som rättvis procedur3, demokrati är förenat med rättsligt reglerade procedurer för politiskt beslutsfattande där de demokratiska procedurerna handlar om att rättvist fördela legala maktresurser mellan med- borgare. Därmed följer av demokrati att demokratiska spelregler i form av rättvisa procedurer skall följas vid fördelning av makten och att ansvar skall kunna utkrävas. Baserat på de normer, som ger stadga åt den demokratiska proceduren, lyfts några känneteck- nande kriterier fram för en demokratisk procedur, som blir tro- värdig för att den utmärks av demokratins rättvisevärden. Den ideala rättvisa proceduren som är förebild för det som skall uppnås sammanfattar jag så här:4 –Effektiv delaktighet, alla ska erbjudas ändamålseniga och jäm- lika möjligheter att delta. –Begriplighet och förståelse, alla skall erbjudas jämlika möjlig- heter att sätta sig in i och värdera politiken och den politiska frågan. –Jämlikhet skall råda i alla beslut. Allas röst har lika värde, alla skall tillförsäkras lika inflytande, lika möjligheter och lika vikt i besluten. Nödvändigheten av lika värde och jämlikhet i röst- 2SOU 2000:1 Citat från s. 46. Se vidare kapitlen Demokrati som rättvis procedur och Demokratins förhållande till andra värden s. 40–46. 3SOU 2001:1, s. 40. 4SOU 2001:1 s 40 ff., /02:80, (1998). (1999). Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna rätten är en förutsättning för att personlig autonomi skall skötas och respekteras. –Dagordningen skall kontrolleras och styras av folket. De som har folkets förtroende att fatta besluten och har ansvar för dess konsekvenser skall på motsvarande sätt ha slutlig kontroll över dagordningen. –Besluten skall omsättas i handling och utvärderas i förhållande till sina avsikter. Mandat med beslutsbefogenheter som i förväg överlämnas till valda representanter skall återredovisas efteråt. –Ansvar skall kunna utkrävas. Representativ demokrati med inslag av direkt deltagande och dialog Utvecklingen av den kommunala demokratin har präglats av spänningen mellan idéerna om direkt demokrati och representativ demokrati.5 argumenterade inte bara för en repre- sentativ demokrati byggd på rättvisa principer utan också för en deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter.6 De former av ansvar och ansvarsutkrävande i representativ de- mokrati som gäller är ett resultat av demokratins utveckling från att omfatta små geografiska områden till en utvidgning att omfatta länder med folkstyre och senare även i form av överstatliga organ som FN och EU. När samanslutningen är för stor för att medborgare gemensamt skall kunna delta i direkta överläggningar i gemensamma angelägenheter är det uppenbart att makten och an- svaret måste överlåtas till folkvalda representanter. I idéerna om den representativa demokratin betonas också parti- ernas möjligheter att tävla om väljarnas röster. Därför är det viktigt att medborgarna genom fria val och politisk frihet kan välja mellan olika politiska alternativ och har möjligheter att byta ut den poli- tiska styrelse som de inte har förtroende för. För att medborgarna skall kunna bedöma de förtroendevalda representanternas ansvars- tagande behövs en öppen redovisning av för vad, vilka och hur de 5 Denna demokratisyn har präglat livet i de små kommunerna där närheten mellan kommunmedlemmarna varit påtaglig. Före indelningsreformen 1952 var det anställda i förvaltningen få och det var vanligt förekommande att de förtroendevalda också rent praktiskt svarade för verkställigheten av beslut. 6 SOU 2001:1, citat s. 23. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna förtroendevalda valt att göra med det förtroende de fått, så att an- svar kan utkrävas av dem som givit det.7 Doktrinen om direkt demokrati eller deltagardemokrati, hävdar att demokratin förverkligas i den mån medborgarna själva direkt deltar i den politiska beslutsprocessen. Att delta i de gemensamma besluten är snarare en plikt än en rättighet. Påverkansmöjligheten är central men teorin har ingen lösning på problemet att de som deltar mest också är de som kan hämta mest för egen del. I deliberativ demokrati betonas argumentationens, överläggning- ars och dialogens betydelse för demokratin. Principen om majori- tetsbeslut kan inte stå ensam och i den offentliga diskussionen finns en förpliktelse att ta hänsyn till det allmännas bästa. Offentlig debatt och kritik ger förbättrade kunskaper, höjer reflektionsnivån och ökar beslutsfattarnas ansvarstagande. Det gör också att de som har den politiska makten tvingas att ta hänsyn till samhälleliga in- tressen och värden. Därför är det viktigt med offentliga arenor för informationsutbyte där frågor av allmänt intresse ventileras öppet och där de egna intressena underordnas de bästa argumenten och det gemensammas bästa.8 Det betyder att de ansvariga i de demokratiska institutionerna behöver ge utrymme, i flera bemärkelser, för en sådan utveckling och som skapar möjligheter för deltagande, öppna överläggningar och diskussion i de politiska arbetsprocesserna. I det svenska folkstyret är det tänkt så att den representativa demokratin med inslag av direkt deltagande och gemensamma överläggningar skapar förutsättningar för fortsatt demokratisering. Medborgarinflytandet sker på två nivåer, statlig och , och handlingsutrymmet som finns att tillvarata för de förtroende- valda i den kommunala demokratin, för sitt ansvarstagande och medborgarnas möjligheter till inflytande och ansvarsutkrävande, är beroende av makt- och ansvarsdelningen mellan den centrala statliga politiska styrelsenivån och den lokala politiska styrelsen.9 7Holmberg, S.; (1988) Folkvalda,, Stokholm, , S. Representativ demokrati, skrift nr 24, SOU 1999:64. 8SOU 2000:1, ss. 21–23 samt , D. Demokratimodeller (1987) samt 2:a reviderade upplagan (1996), Daidalos, ,, och (1999) Habermas politiska teori. 9Dahlkvist M., , U. Den svenska statstraditionen och den lokala politiska styrelsen. Artikel i 1, Maktdelning, SOU 1999:76. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Förtroendevaldas ansvarstagande och ansvarsutkrävande är demokratiska värden De politiska ledarnas ansvarighet och medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar vid allmänna val är centrala demokratiska värden som uppstår genom att de förtroendevalda har fått sin makt att ta ansvar genom delegering av beslutsmakt från väljarna i kommunen. Att kunna ställa någon till svars, ansvarsutkrävande (motsvarande engelskans accountability) är ett av de kriterier som används för att avgöra om en nations konstitution, författningar och institutioner är bättre eller mer demokratisk än en annan.10 Direkt deltagande är inte alltid möjligt och det är därför som de förtroendevalda behövs. Baserat på erfarenheter från länder med ett demokratiskt styrelseskick vet vi att de konstitutionella arrange- också får konsekvenser för andra värden. De politiskt val- das individuella ansvarstagande är ett sådant. Att ansvara för ens egna handlingar och beteenden Den mest grundläggande betydelsen av ansvar är att ansvara för ens handlingar och beteende.11 Med ansvaret följer en auktoritet att handla, ett frihetsutrymme och möjlighet att välja mellan olika beprövade eller nya alternativ om det behövs för att nå avsikten med ansvaret i situationen.12 Att vara ansvarig betyder också att ha eget omdöme och möjlighet att ta ansvaret och som förtroende- vald, i den aktuella situationen, agera inom gränserna för det legala och politiskt demokratiskt legitima handlingsutrymmet för att åstadkomma vad som avses.13 Svenskans ansvar är etymologiskt besläktat med engelskans answer och har i grunden innebörden att avgiva svaromål. Svenskans ansvar är dubbelriktat med innebörden att stå till svars för någonting och att kunna ställa någon till svars.14 Här 10Dahl, R. 1998. s. 125. 11Dwivedi, O. P., & Jabbra, J. (1988) Public service accountability: A comparative perspective. West , C T Kumarian . s. 5; , D. Accountability, Democratic Theory, and Higher Education (2003) Educational Policy, Vol 17 No. 1, s. 60–79. 12Friedrich, C. J., (Ed) 1960 Nomos III s. 189 ff. 13Ibid, samt kapitel av Pennock och Knight, 1960 i NOMOS III. 14Allmänt handlar det om ansvar för att följa på förhand uppgjorda regler, det implicerar förpliktelse och skyldighet att stå till svars för det som är gjort eller ogjort. Svaromål innebär i detta sammanhang att den som åtagit sig ansvaret kan belönas eller bestraffas för sitt hand- Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna gäller det ansvar som delegerats till de politiska ledarna i sitt demo- kratiska sammanhang inom ramen för demokratisk styrning och demokratiteori. Det är viktigt att placera in begreppen ansvar och ansvarighet i sitt demokratiska sammanhang i samhället för att dess betydelse och syfte rätt skall kunna förstås.15 Att stå till svars för sitt personliga handlande (motsvarande engels- kans responsiveness) i betydelsen ett djupare moraliskt ansvar och lyhördhet att ta ansvar som de förtroendevalda visar i sitt hand- lande i det politiska uppdraget, är ett annat viktigt kriterium. Här är det snarare den egna övertygelsen och förmågan att ta ansvar, än det institutionella regelverket, som är det viktigaste. De förtroendevalda måste acceptera att hållas ansvariga för och utkrävas ansvar av dem som de fått det offentliga förtroendet av. När inte deras initiativ och ageranden uppfattas önskvärda eller om de ansvariga har burit sig åt på ett sätt som väcker misstro hos dem som överlämnat makt och ansvar till dem, skall ansvar kunna utkrävas.16 Vid ansvarsutkrävandet skall den ansvarige också kunna beskriva de gränser inom vilka ansvaret har tagits, exempelvis ur vilka perspektiv som olika behov av åtgärder har definierats, vilka som är de avgörande argumenten för val av prioriteringar och över- väganden av konsekvenser för olika handlingsalternativ.17 När de förtroendevalda känner till att med ansvaret följer att det kommer att granskas, prövas, bedömas och utkrävas kan det bidra till ett mer moget övervägande om vilka handlingar och beteenden som är lämpliga och därigenom tjäna som stöd vid genomförandet. Ytterligare ett samband som behöver uppmärksammas gäller just definitionen av ansvaret, att det finns en överensstämmelse i tolk- ningen av dess innebörd mellan dem som givit ansvaret och den som tagit emot det. Detta ger de ansvariga stöd vid valet av hand- lingar och det ger dem som överlåtit ansvaret stöd vid bedöm- ningen av om ansvaret fullgjorts eller inte.18 lande, otillräckliga handlande eller underlåtenhet att handla. svenska språket, Svenska Akademin, spalt A 1818. 15I en artikel betonar också betydelsen av att sätta in såväl de förtroendevaldas som deras biträdens ansvarssituation i sitt sammanhang inom ramen för demokratisk styrning och demokratiteori. , D. Accountability, Democratic Theory, and Higher Education s. 16Kapitlen av (red), Knight och Pennock i Responsibility (1960) NOMOS III Pennock 1979; s. 267; Uhr 1993b. 17Dahl, R. 1998 s. 140. 18Dunn, D. s. 61 ff; Ref till Banfield, 1975, ss. 587–588; Uhr 1992 och 1993a. Uhr tar också upp betydelsen av att en dokumenterad förteckning/plan som beskriver hur ansvaret tagits och som kan användas som stöd vid ställningstagande om ansvarsutkrävande. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Ansvar för demokratins värden Gentemot personer som har åtagit sig en uppgift i en offentlig tjänst finns det förväntningar från allmänheten på hur de tar sitt ansvar i uppdraget som de fått och tackat ja till. Uppdraget skall skötas så att det är möjligt att uppfatta att skötseln av uppdraget är förenligt med den politiska demokratins idéer, institutioner och processer. Hur institutionerna bäst utformas för att minimera ris- kerna för maktmissbruk, möjliggöra kontroll, medborgarnas insyn, och ansvarsutkrävande finns det olika idéer om. Gemensamt gäller ändå att ansvarstagandet är av central betydelse för att uppnå de värden som de demokratiska processerna är avsedda att skapa. Per- soner med ansvar för uppgifter i de demokratiska institutionerna förväntas sköta sina uppgifter på ett sådant sätt att demokratins värden; jämlikhet, frihet, solidaritet och rättvisa kommer att uppnås i samhället.19 Ansvar, ömsesidighet, öppenhet och olika former av överlägg- ningar (dialog, debatt, diskussion) är de fyra processvärden som särskilt ofta aktualiseras i förhållande till den politiska demokratins institutioner. Ansvar gäller både medborgarnas gemensamma ansvar för den poli- tiska demokratin och det personliga ansvar, politiskt, juridiskt och moraliskt, som alla, inte minst innehavarna av politiker- och ämbets- mannaroller, har för sina åtgärder. I ansvaret ingår plikten för envar att säga ifrån när det sker något som är olagligt, fel och ont eller olämp- ligt.20 För att kunna säga ifrån och reagera på det som inte är rätt eller lämpligt och för att bejaka dialog och diskussion fodras öppenhet. Utan öppenhet i de demokratiska processerna är det inte möjligt att tillgodose några av demokratins värden. Då blir diskussionen meningslös och den ömsesidiga respekten som bidrar till tillit och förståelse kan inte skapas och möjligheten att utkräva ansvar för- svinner. lyfter fram betydelsen av att utveckla ett offentligt etos hos de förtroendevalda och deras biträden som består av de demokratiska värden som är styrande för och skall för- verkligas av statens och kommunernas verksamhet. 19Lundquist, L. (2001) Medborgardemokratin och eliterna. s. 138, (Ed) m.fl. i NOMOS III (1960), (1995), (1999). Av kommunallagen framgår att ansvaret skall tas på ett ändamålsenligt sätt. 20Lundquist (2001), citat s.139. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna krativärden består av ekonomiska värden och särskilda demokrati- värden; De ekonomiska värdena är funktionell rationalitet (yrkesskick- lighet), kostnadseffektivitet och produktivitet. Demokrativärdena är politisk demokrati, rättssäkerhet och of- fentlig etik. Demokrativärdena beskrivs som det som är specifikt för den of- fentliga sektorns verksamhet medan ekonomivärdena gäller för så- väl privat som offentlig sektor.21 Ansvar för utveckling av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet i kommunerna Kommunernas principiella och grundläggande funktion att samti- digt förena och värna om demokrati, rättssäkerhet, och effektivitet på lokal nivå skapar inbyggda motsättningar i systemet.22 De de- mokratiska värden som finns i verksamheternas olika uppgifter, står inte bara i motsättning till varandra, de har olika syften, ka- raktär och kräver olika metoder och arbetsformer. Till detta kommer de spänningar som finns mellan olika politiska och kommunideologiska inriktningarna för varför en decentra- lisering till lokal nivå sker och vem som skall göra vad, hur och när i lokal demokrati.23 Dessa olika ideologiska inriktningar skapar också olika ansvarsideologiska uppfattningar som ger konsekvenser för de förtroendevaldas arbetsprocesser i beslut, verkställighet och granskning i kommunerna. För genomförandet av politiskt fattade beslut och inom ramen för det som kommunalrättsligt kallas för den kommunala kompe- och det kommunala ändamålet, skapas alltfler former av samverkansrelationer i syfte att bidra till utveckling i lokalsamhäl- let. Det betyder att den förtroendevalda revisionens gransknings- och ansvarsprövningsprocesser också behöver utvecklas kontinuer- 21 Etos, ett uttryck skapat med stöd av beaktande av teoretiska forskningsresultat, lagstiftning, förarbeten och tillämpningspraxis, En uthållig demokrati SOU 2000:1, s 249, se vidare Maktdelning SOU 1999:76, Forskarvolym 1, , L. (2001). 22Bäck (2000) Montin (2002) (2002) (1996) Förnyelse av kommuner och landsting SOU 1996:69. Slutbetänkandet samt Bilaga V Montin (red) Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuner och landsting. 23Strandberg (1998), , J. Decentralisering, governance och institutionell förändring i (red) (2002a). (Ed.) (2000) Debating Governance. Authority, Steering and Democracy. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna ligt för att klara kontrollen av de förtroendevaldas verkställighet av fullmäktiges beslut så att oönskade effekter kan korrigeras och de önskade tas tillvara oavsett vem som fått uppdrag att biträda de förtroendevalda med genomförandet av uppgifterna. Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet skall ändamålsenligt kunna förenas i politik och förvaltning oavsett formen för organi- sering vid utförandet av tjänsterna och utan att människors sam- mansatta behov och förmåga i samhället åsidosätts. Inom de förtro- endevaldas ansvarsområden inryms verksamheter där allmänheten berörs, där ett ändamålsenligt ansvarstagande vid utförandet av de olika uppgifterna rimligtvis uppnås med olika system för styrning och intern kontroll. Den utveckling som sker i olika former av samarrangemang; samverkan och samordning i nätverk och partnerskap, mellan kommunerna och olika privata och icke offent- liga aktörer, innebär för den kommunala revisionen att oavsett till vem som styrelser och nämnder delegerar uppgifternas genom- förande så kvarstår de förtroendevaldas politiska ansvar och revi- sorernas ansvar för granskningen av hur revisionsansvaret tas och hur den interna kontrollen fungerar, för fullmäktiges och allmän- hetens skull.24 Demokratilogiken som grund för ansvarstagande och ansvarsutkrävande I utredning konstaterades att kommuner och landsting inte ensamma klarar av att utveckla medborgarskap, gemenskap och allmänintresse i kommuner och landsting. Kommittén var dock enig om att; Den företagslogik som kan vara förträfflig på en nivå måste un- derordnas demokratilogiken.25 Utredningens slutsatser var att den kommunala demokratins fortbestånd och fördjupning förutsätter ett långsiktigt och gemen- skapsorienterat förhållningssätt hos alla inblandade. Kommuner och landsting borde mer än tidigare tillvarata kommunerna som gemenskapsenheter och som rättsstatsenheter, i sin fortsatta orga- nisationsutveckling.26 Som rättsstatsenhet måste den kommunala självstyrelsens räckvidd stämmas av mot rättsstatligheten och den 24Det jag här generellt kallar för olika former av samarrangemang benämns även i svensk litteraturen oftast för governance. 25SOU 1996:169, citat s.122, SOU 1996:169, bilaga V. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna lokala politiska makten, som all annan offentlig makt, utövas under lagarna.27 För att värna demokrati, rättssäkerhet och effektivitet betonade kommittén att ansvariga politiker på alla nivåer bör vinn- lägga sig om att skapa en större klarhet i ansvarsförhållanden inom den politiska demokratin i flera avseenden för att medborgare skall kunna utkräva ansvar av de politiska ledarna på rätt nivå och i rätt funktion. Det gällde behov av klarhet i uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun och landsting. Det gällde uppgifts- och ansvars- fördelningen mellan olika politiska funktioner och mellan förtro- endevalda i styrelser och nämnder och deras chefstjänstemän i kommuner och landsting. Det kommunaldemokratiska arbetet skall vara både ett mål och ett medel för att klara av att lösa komplicerade uppdrag, motstri- diga mål och intressekonflikter med medborgarnas tilltro och för- troende i behåll. I försök att lösa styrningsproblemen i kommuner- nas politiska organisationer har det hämtats före- bilder från den privata företagssektorn.28 Inte helt överraskande har det visat sig att det företagsekonomiska ansvarstagandet inte är den enda lösningen för att lyckas med att ta det politiska ansva- ret. Det politiska ansvaret kan inte läggas över på politikernas an- ställda eller på andra samarbetsparter som behövs för genomfö- rande av de uppgifter som följer av politiska beslut. När makt och ansvar skiljs åt hotas det demokratiska systemets legitimitet i kom- munerna.29 I ett ständigt föränderligt och i många avseenden okontrollerbart demokratiskt samhälle, är det viktigt ur legalitets och legitimitetsaspekter att kunna föra en öppen dialog om vad som är politiskt ansvar, hur det bäst kan tas och vilket stöd som behövs för att ansvarstagandet sker på legalt och legitimt sätt. Då är inte stöd i den konstitutionella utformningen, gällande lagstiftning, New public management inspirerade checklistor eller opinions- siffror tillräckliga rättesnören. 27RF 1:1, 3 st. 28Se t.ex. (2000) Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid. Förnyelse av kommuner och landsting, SOU 1996:169. 29Karlson, N. Demokratins konstitutionella legitimitet, i Demokratins konstitutionella val (2001), , , (2000). Se också SOM institutets Väljar- undersökningar som visar att det finns en misstro mot partierna för att de bara är intresserade av folks röster vid allmänna val, men inte av deras åsikter. Men det är inte det samma som misstro mot den politiska demokratin. Se Kommunförbundets och Lands- tingsförbundets rapport – Om demokratin s. 13. Det finns inte lika stor misstro mot politiken och den politiska demokratin som mot politiker. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Den politiska funktionens uppgifter och beslutsmakt kan på för- hand definieras men det politiska ansvaret är mer omfattande än uppgiften och dessutom vagare.30 När de förtroendevalda i den aktuella situationen tar ansvar med hjälp av de i demokratisk ordning beslutade lagarna, dess många och ofta motstridiga mål och riktlinjer med ett tydligt inslag av personligt omdöme och visar en god vilja att göra sitt bästa i situa- tionen och kan stå för det som är gjort, då blir skillnaden på när ansvar tas och inte tas synlig. När demokratiutredningen, En uthållig demokrati, formulerar politiken för folkstyret utgår försvaret för demo- kratin från moraliska principer. Den demokratiuppfattning som utredningen förmedlar omfattar inte beslutens innehåll, bara dess former.31 De som ska fatta de politiska besluten ges frihet, inom ramen för dessa demokratiska former och moraliska principer, att ta ansvar i uppdraget som förtroendevalda. Ansvarsetiskt stöd för bedömning av förtroendevaldas ansvarstagande För att fortsatt utveckla och demokratisera samhället behövs det ansvarstagande människor och det är av betydelse hur författning och lagstiftning utformas och att det finns institutionellt stöd för kontroll och ansvarsutkrävande. Vad är då rimliga krav att ställa för att de ansvarigas handlande skall kunna värderas etiskt? formulerar tre krav som svar på frågan: 1.Insiktskravet:, att aktören förstår vad som är gott och ont, rätt och fel. 2.Autonomikravet, att aktören kan göra vad som är gott och rätt och undvika att göra vad som är ont och fel.