sou · GSB372 · 2005-01-01 00:00:00 — Än så länge har dock inget sådant auktorisationsbeslut fattats. Företrädare för Såvarelaborato- riet har till utredningen uppgivit att den norska marknaden är för liten för att rymma mer än ett kvalificerat utsädeslaboratorium samt att internationell konkurrens knappast är aktuell med hänsyn till den tidsutdräkt som skulle uppstå vid transport av prover till andra länder. Det gäller, enligt Såvarelaboratoriet, i första hand prover av spannmål där tidspressen vanligen är hög, och i mindre grad prover av t.ex. vallfrö. fattade beslut om förändringar i utsä- deslagstiftningen som öppnade för ett system med internkontroll (egenkontroll) inom berörda företag. Med internkontroll avses här enligt den norska definitionen åtgärder, system eller metoder som vidtas, utövas eller upprätthålls i verksamheten för att säkerställa efterlevnaden av lagar och föreskrifter. Bakgrunden är bl.a. att det varit en generell trend att kvalitet skall säkras genom långsiktig uppbyggnad av kvalitetssystem och genom egna åtgärder i branscherna. Internkontrollen skall också förstärka förståelsen för det faktum att företagen själva är ansvariga för kvalitetssäkring och för att produkterna motsvarar författningsreglerade krav. Systemet med internkontroll började tillämpas i utsädesbranschen . 7 Fremtidig organisering av Frökontrollvirksomheten, Rapport fra intern prosjektgruppe i Landbrukstilsynet, Ås, . Utsädeskontroll i andra länder Internkontroll i här avsedd mening är inte jämförbar med egen- kontroll (genom icke statlig provtagning och analys) enligt den danska modellen. Snarare är fråga om åtgärder som är ägnade att underlätta myndighetens tillsyn av verksamheten. Sålunda skall företagen inom ramen för internkontrollen: Ha översikt över organisationen och ansvarsfördelningen. Kartlägga risker för överträdelse av utsädesreglerna utifrån förekommande aktiviteter samt vidta åtgärder för att reducera sådana risker. Utarbeta rutiner för att motverka att överträdelser upprepas. Göra systematiska genomgångar av internkontrollsystemen för att säkerställa dess funktion. Företagen skall utarbeta en plan för hur internkontrollarbetet skall bedrivas utifrån dessa punkter och mot bakgrund av verksamhetens art, aktiviteter, riskförhållanden och omfattning. Dokumentationen skall på begäran inges till Mattilsynet. Myndigheten kan också ut- färda förelägganden om kompletteringar om det bedöms att åt- gärdsplanen är otillräcklig. Tillsyn bedrivs i första hand genom oanmälda inspektionsbesök och stickprovskontroller. Det brittiska certifieringssystemet reformerades i betydande grad . Syftet med reformen var att genomföra en transparant implementering av EG:s utsädesdirektiv och minska det allmännas kostnader för kontrollsystemet och, i före- kommande fall, ta bort onödig byråkrati och överreglering (gold plating). Det nya systemet började tillämpas . Regelverket omfattar allmänna regler om utsädesmarknaden och särskilda föreskrifter om växslagen spannmål, foderväxter, oljeväx- ter och köksväxter.8 Ansvarig myndighet för och är the Departement for Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA). Utsädeskon- trollfrågor för fröburet utsäde hanteras inom avdelningen Plant Varieties and Seed (PVS) i medan utsädespotatis hante- 8 De allmänna reglerna för den engelska marknaden återfinns i The Seed Registration, Licensing and enforcement () Regulations 2002, Statutory instrument 2002 No. Utsädeskontroll i andra länder ras av avdelningen Plant Health Division (PHD) i . och har egna statliga certifieringsorgan. När det gäller utsädespotatis har fått bemyndi- gande av att ge , och några regioner i status som särskilt skyddsvärt område, på svenska ibland kallat utsädesreservat, eftersom vissa skadegörare ansetts speciellt skadliga där.9 Särskilda krav får ställas på utsäde som saluförs i sådana områden. Hela är ett utsädesreservat liksom delar av , och . I det följande behandlas endast fröburet utsäde och systemet i /. Företag eller fysiska personer som är verksamma med saluföring, packning, försegling och märkning av utsädespartier skall vara regi- strerade hos certifieringsmyndigheten. DEFRA har en central roll i certifieringsprocessen och övervakar att alla åtgärder som krävs enligt regelverket också utförs. Den praktiska kontrollverksamhe- ten, i huvudsak provtagning, kontrollodling, fältbesiktning och laboratorieanalys, bedrivs av privata aktörer, såväl fysiska som juri- diska personer. DEFRA bedriver ingen sådan verksamhet i egen regi bortsett från den provtagning som görs i s.k. marknadskontroll (enforcement at point of sale). DEFRA ansvarar också för sortlis- tan och för handläggning av ärenden om växtförädlarrätt. I finns två slag av teststationer, Official Seed testing stations (OSTS) och Licensed Seed Testing Stations (LSTS). Ett OSTS är behörigt att utföra officiella analyser av samt- liga arter och utsädeskategorier. Ett LSTS får utföra analyser enbart de arter som omfattas av licensen. Dessutom krävs att analyserna genomförs under officiell övervakning. Av föreskrifterna framgår att NIAB i är OSTS för och och att NIAB skall fungera som teknisk konsult eller partner (technical contractor) till DEFRA. NIAB är ett oberoende företag inom det växtvetenskapliga området med ett brett utbud av forsknings- och rådgivningstjänster. Verksamhetens kärnområden omfattar bl.a. växtgenetik och utvärdering av växtegenskaper.10 Enligt regelverket 9Kommissionens beslut /3/EG av om bemyndigande att vid saluföring av utsädespotatis i vissa medlemsstaters samlade territorium, eller delar därav, tillämpa strängare åtgärder mot vissa sjukdomar än de som fastställs i bilagorna I och II till rådets direktiv /56/EG. Utsädeskontroll i andra länder skall NIAB för DEFRAS räkning (on behalf of DEFRA) svara för bl.a. kontrollodling och utbildning av provtagare, fältbesiktnings- män och laboratoriepersonal inklusive personer som skall vara laboratorieansvariga enligt reglerna för EG:s försöksverksamhet med egenkontroll. NIAB är ackrediterat av ISTA och får utfärda ISTA-certifikat. Fältbesiktningspersonal skall genomgå föreskriven utbildning och examination. Resultatet av examinationen skall rapporteras till DEFRA, som utfärdar licens för fältbesiktningsmän. Var femte år skall en ny obligatorisk kunskapstest genomföras. Liknande regler gäller för provtagningspersonal. Den som vill bedriva verksamhet på marknaden för utsädesanalyser skall ansöka hos DEFRA om en sådan licens. För att ansökan skall beviljas krävs att de lokaler som skall användas är lämpliga och att laboratoriepersonalen har genomgått föreskriven utbildning i utsädesanalyser och laborato- riedrift. Dessutom skall en person vara laboratorieansvarig. Sär- skilda kompetenskrav ställs på den laboratorieansvarige. Däremot finns inga krav på verksamhetens omfattning. Av regelverket fram- går t.ex. att en ensamföretagare, som driver ett LSTS, själv måste vara laboratorieansvarig. är inget LSTS ackrediterat av ISTA. Ett antal anmälningar skall ske under certifieringsprocessen endera till NIAB eller till DEFRA. Den första, anmälan för kon- trollodling (seed lot entry), avser att säkerställa att officiella prov av allt utsäde som odlas eller kommer att odlas i förökningssyfte sänds till NIAB för kontrollodling. Anmälan på särskilt formulär insänds till NIAB tillsammans ett utsädesprov som skall ha uttagits av behörig provtagare. Prov skall tas också på utsäde som importe- ras från annat EU-land. Sådana prov skall också sändas till NIAB, men av anmälan skall framgå att provet avser verifikation och ej behöver kontrollodlas. Härefter följer odlingsanmälan (entry of crops). Den inges till DEFRA i syfte att underrätta myndigheten om att utsädet såtts i förökningssyfte. Odlingsanmälan skall åtföljas av en lång rad detaljerade uppgifter så som utsädets sort och kategori, odlingens läge, identifikationsnummer för odling och prover samt närmare uppgifter om kontraktsodlare och datum för sådd. En särskild avgift skall betalas av utsädesproducenten i samband med odlings- anmälan. Så snart avgiften betalts underrättas NIAB om anmälan. NIAB sänder regelbundet ut information till utsädesproducenterna Utsädeskontroll i andra länder om vilka utsäden som anmälts för förökningsodling med uppgift om vilka utsäden som kräver officiell fältbesiktning. Utifrån data i odlingsanmälan genomförs fältbesiktning. Officiell fältbesiktning sker genom NIAB av exempelvis basutsäde och sor- ter som ännu inte finns på sortlista. I övrigt genomförs fältbesikt- ning av licensierade besiktningsmän på initiativ av utsädesprodu- centen. Fältbesiktningsrapporten skall, mot särskild avgift, regi- streras hos NIAB. Syftet härmed är att NIAB och DEFRA skall ha tillgång till det underlag som behövs för certifieringsbeslut. För utsäde som besiktigats officiellt registreras resultaten automatiskt så snart rapporten inkommit från den officiella besiktningsmannen. Härefter återstår uttagning av laboratorieprov och laboratorie- analys av provet. Sådan provtagning sker så snart utsädet är delat och packat i partier och utförs vanligen av en licensierad provta- gare. I normala fall sker också laboratorieanalysen genom licensie- rade laboratorier (LSTS). När analyserna är färdiga utfärdar labo- ratoriet ett bevis härom, som sänds till utsädesföretaget med kopia till NIAB. En slutlig utsädesrapport skall utfärdas utifrån resultaten av genomgångna undersökningar och analyser. Härefter återstår ansökan om registrering av slutlig utsädesrapport, som inges av ut- sädesproducenten till DEFRA. Särskild avgift skall betalas också för registrering av den slutliga utsädesrapporten. Avgifter betalas av utsädesproducenten till DEFRA avseende odlingsanmälan, officiella fältbesiktningar och registrering av slut- lig utsädesrapport. Dessutom kan avgifter förekomma till licensie- rade fältbesiktningsmän och till OSTS eller LSTS för de analyser som utförts. I /genomförs stickprovskontroll på av certifierat fröburet utsäde mellan certifiering och försäljning. Offi- ciella provtagare från Plant Health and Seeds Inspectorate, som är en enhet inom Plant Health Division vid DEFRA, tar därvid ut prover från säckar i utsädesföretagens lager. Proven analyseras av NIAB för att kontrollera att utsädet vid tiden för försäljning upp- fyller kvalitetskraven. DEFRA (PVS) har av den brittiska regeringen beviljats anslag med knappt 300 000 GBP i syfte att utveckla ett smart och interaktivt datasystem för utsädeskontroll och sorttestning. Utsädeskontroll i andra länder huvudsakliga syftet med projektet, som kallas Electronic Seeds and Plants (ESP), är att förbättra servicen till växtförädlare och utsä- desföretag genom att möjliggöra överföring av stora datamängder direkt från respektive företag. Systemet skall vara webbaserat och inte baserat från en EDI-lösning som diskuterats i . ESP kan, enligt DEFRA, snabba på processen och reducera de administ- rativa kostnaderna både för staten och för marknadens aktörer. Systemet skall vara intelligent i den meningen att två kontroll- nivåer byggs in. En nivå skall förhindra grundläggande administra- tiva fel och brister i underlaget för certifiering. Ytterligare en nivå skall säkerställa datasäkerhet och integritet, men också kompatibi- litet med äldre system och register hos företagen. Systemutveck- lingen sker i ett nära samarbete mellan DEFRA och marknadens aktörer. Den nederländska regeringen har bemyndigat Allmänna inspektio- nen för utsäde och utsädespotatis (NAK) att fullgöra de uppgifter som krävs inom certifieringssystemet beträffande lantbruksväx- ter.11 Utsäde för köksväxter certifieras av Naktuinbouw. NAK har också utsetts att ansvara för undersökningar och inspektioner inom växtskyddsområdet. NAK är en oberoende och icke-statlig organi- sation som bildades . Utsädesindustrin, liksom företrädare för växtförädlings- och jordbruksföretag är involverade i verksam- heten, t.ex. vid utformning av standarder och metoder, genom representation i styrelsen och i olika tekniska kommittéer. Ett huvudsyfte härmed är att säkerställa att metoder m.m. är väl balan- serade och praktiskt användbara. NAK har sammanlagt drygt 250 anställda. Enligt de nederländska reglerna om utsädeskontroll skall NAK svara för alla kontrollåtgärder såsom fältbesiktning, provtag- ning och laboratorieanalys, som avser utsädespotatis, spannmål och lin. I övriga delar, som huvudsakligen avser foderväxter, kan fältbe- siktning, provtagning och laboratorieanalys ske genom privata licensierade fältbesiktigare och provtagare och genom utsädeslabo- ratorier i utsädesföretagen. All sådan verksamhet övervakas av NAK. NAK:s laboratorium är ett av två ISTA-ackrediterade labo- ratorier i . NAK är företrätt i , i flera av ISTA:s olika kommittéer samt i . 11 NAK står för Nederlandse Algemene Keuringsdienst. Utsädeskontroll i andra länder Kontrollodling sker genom NAK på en egen försöksgård. NAK ansvarar för jämförande kontrollodlingar av höstvete, höstkorn och gräsarter finansierade av kommissionen. fältbesiktigar NAK knappt 40 000 ha utsädespotatis, 30 000 ha foderväxter och 10 000 ha spannmål. En miljon ton utsädespotatis och spannmål certifieras genom NAK. NAK bistår den neder- ländska delegationerna i EU och i fackmässiga och tekniska frågor. har deltagit i försöksverksamheten med egenkon- troll i ökande utsträckning. omfattades inte provtagning, men förekommer viss provtagning under officiell övervakning, dock endast för gräsfrö. Av den nederländska redo- visningen av erfarenheterna av verksamheten framgår att ett tiotal provtagare från 2 olika företag har auktoriserats. tog de auktoriserade provtagarna omkring 4 600 prov. togs drygt 5 000 officiella prov. togs ca 7 600 prover av fristå- ende auktoriserade provtagare och ca 7 300 officiella prover. Icke officiella analyser förekommer av gräs , av majs och av klöverarter och solros . Inga icke officiella analyser förekommer av stråsäd. Samtliga labo- ratorier som utför icke officiella utsädesanalyser för certifierings- ändamål tillhör utsädesföretag. fanns fyra sådana laborato- rier som analyserade gräs, två analyserade majs, två analyserade klö- verarter och ett solros. Antal officiella och icke officiella analyser samt andel stickprov och stickprov med avvikelse i Utsädeskontroll i andra länder har en omfattande produktion av utsäde, men också en betydande import i första hand från . Utsädeskontrollen i bygger i stor utsträckning på insatser av privata ackredite- rade provtagare, fältbesiktningsmän och laboratorier. De grundläg- gande reglerna finns i The Seeds Act. Närmare föreskrifter framgår av The Seeds Regulations. Ansvarig myndighet för utsädeskontroll och certifiering är (), som är en myndighet under regeringen. CFIA bildades genom en sammanslag- ning av ett antal federala departement. De övergripande verksam- hetsområdena i CFIA är livsmedelssäkerhet, djurskydd och växt- skydd. Den operativa verksamheten bedrivs inom 14 kontroll- och tillsynsprogram i sammantaget 18 regioner över hela landet. Exem- pel på sådana program är programmen för djurskydd, kötthygien, livsmedelssäkerhet, gödningsmedel, växtskydd och utsäde. Utsä- desprogrammet omfattar myndighetsfunktionerna inom utsädes- området. Utsäde indelas i klasserna Kanadensiskt bruksutsäde (Common seed of Canadian origin) och stamutsäde (Pedigreed seed). Olika krav ställs på officiell kontroll beroende på utsädesklass. För bruksutsäde krävs endast provning i enlighet med erkända stan- dardmetoder (recognized standard methods). För stamutsäde krävs en officiellt vedertagen test som omfattar officiell provtagning och officiell laboratorieanalys. Särskilda regler gäller för stamutsäde av majs. Certifiering beskrivs som en process i vilken växtsorter förökas i enlighet med strikta regler och under strikt kontroll i syfte att erhålla utsäde som motsvarar specificerade krav. Kraven som om- fattat bl.a. sortäkthet och sortrenhet, fastställs av ().12 CFIA är ansvarig myndighet för det kanadensiska certifierings- systemet och administrerar också den kanadensiska sortlistan. CFIA ackrediterar såväl laboratorier som fältbesiktningsmän och provtagare. Merparten av de åtgärder som krävs för att certifiering 12 Seed Program Regulatory Authority Standard (SIPRA) No 231. Utsädeskontroll i andra länder skall kunna ske utförs av företag och personer som är fristående från CFIA. Certifieringsbeslutet definieras som märkning med officiell etikett (labelling with official seed tag). De åtgärder som krävs för stamutsäde omfattar fältbesiktning med åtföljande certi- fiering av odlingen, provtagning, analys, märkning och dokumen- tation. Fältbesiktning utförs av personer som genomgått särskild utbildning och enligt detaljerade anvisningar utfärdade av CFIA. Officiella provtagare kan vara endera vara ackrediterade eller sär- skilda licensierade personer hos utsädesföretag med auktorisation att producera stamutsäde. Sammantaget finns omkring 2 000 prov- tagare som är fristående från CFIA, men som verkar med stöd av särskild auktorisation eller licens. Det finns ca 45 utsädeslaboratorier i , som utför utsädes- analyser i samband med certifiering. Sådana laboratorier skall vara ackrediterade av CFIA och måste, för att ackreditering skall vara möjlig, uppfylla detaljerade krav som utfärdats av CFIE och under- kasta sig fortlöpande kvalitetskontroll genom ett särskilt kontroll- program.13 Endast två laboratorier, varav det ena är CFIA:s eget, är ackrediterade av ISTA och har auktorisation att utfärda ISTA-cer- tifikat. CFIA:s laboratorium ackrediterades av ISTA . I är det i första hand den nationella standarden för laborato- rieverksamhet och kvalitetskontroll som tillämpas. CFIA anger dock att ISTA:s standard och kontrollprogram också godtas för ackreditering och bedöms nå upp till de kanadensiska kraven. Den internationella utblicken visar på många gemensamma drag när det gäller utsädeskontrollens organisation i de undersökta länderna, men också på skillnader. En tydlig skiljelinje går mellan officiell utsädeskontroll i statlig regi respektive genom oberoende icke stat- liga organ. Officiella åtgärder sker t.ex. i och genom statliga myndigheter, medan de i och i varierande grad vidtas av icke statliga organ, som har en oberoende ställning i förhållande till utsädesbranschen och andra närstående branscher. är på väg mot en lösning med ett officiellt utsädeslaboratorium som samägs mellan utsädesbran- schen och , dock med ett statligt majoritetsägande för att säkerställa den officiella status, som krävs enligt EG-reglerna. 13 Seed Laboratory Accreditation and Audit Protocol (SLAAP). Utsädeskontroll i andra länder När icke statliga organ förekommer har ansvarsfördelning mellan staten och det oberoende organet växt fram . De nationella traditionerna på området spelar antagligen också en vik- tig roll. Alternativt har det icke statliga, eller delstatliga, organet tillkommit genom sentida bolagisering av tidigare helstatlig verk- samhet. Med undantag för och har de undersökta län- derna en ganska betydande erfarenhet av utsädeskontrollåtgärder i utsädesbranschens regi. I länder med sådan erfarenhet finns ett varierande antal utsädeslaboratorier, en handfull i och och ett femtiotal i , som tillhör utsädes- företag eller har en mer eller mindre nära koppling till industrin. har genomfört en ganska målmedveten och systematisk övergång till egenkontroll med en tydlig programförklaring Ett allmänt intryck är att regelverken generellt sett är uppbyggda med en systematik som liknar den svenska. Det innebär en lagstift- ning med övergripande regleringar och bemyndiganden samt för- ordningar och myndighetsföreskrifter, t.ex. seed regulations i Stor- och , som vanligen är mycket detaljerade. Vissa skillnader finns i fråga om tolkningen av EG-reglerna. Sålunda har planer på att upphöra med stickprov från provtagning som skett med hjälp av automatisk provtagnings- anordning I andra länder anses att sådana provtagningar omfattas av kravet på stickprov. Utredningen bedömer att bakgrunden till ställningstagande är att automatiska provtagningar jäm- ställs med officiell provtagning. Detta är dock ett undantag. Gene- rellt bedöms tolkningen av i de undersökta länderna vara likformig. 7 Överväganden och förslag Utsäde är en viktig insatsvara i jordbruket. Ett gott utsäde ger för- utsättningar för goda skördar med hög kvalitet. Utsäde med hög kvalitet kan bidra till att användningen av kemikalier i växtodlingen minskar. Av jordbrukets samlade kostnader för insatsvaror av alla slag, utgör kostnaden för utsäde eller mellan 1,5 och . En huvuduppgift för utredningen är att bedöma vilka delar av ut- sädeskontrollen och certifieringssystemet som enligt internationella åtaganden måste hanteras av staten och vilka upp- gifter som kan fullgöras av andra än statliga aktörer. Utredningen skall också, mot bakgrund av resultaten, föreslå en övergripande ansvarsfördelning mellan aktörerna. En faktor med central betydelse är utsädesmarknadens framtida utveckling i fråga om volymer och struktur. En förändring av åker- arealen och av vad som odlas leder till förändringar i efterfrågan på certifierat utsäde. Det påverkar i sin tur behovet av certifiering. Certifiering är ett slutligt beslut om godkännande av ett specifikt utsädesparti. Underlaget för beslutet utgörs av resultaten från flera olika kontrollmoment i en kontrollkedja. Kontrollmomenten är i vissa fall tjänster, som kan utbjudas på en marknad. Den från kommersiella utgångspunkter viktigaste tjänsten är de utsädesana- lyser som görs i olika laboratorier. Det kan möjligen finnas en marknad även för t.ex. rådgivning, metodutveckling och fältbesikt- ning. En nedgång i efterfrågan på certifierat spannmålsutsäde med 10– kan förväntas på medellång sikt bl.a. som en följd av den omläggning av stödsystemen som skall påbörjas . Om exportstöden avvecklas, så som EU föreslog , kan en större nedgång bli följden. Det gäller särskilt spannmål, som är den mest betydande enskilda artgruppen i certifieringsverksam- heten.1 Denna effekt är dock svårbedömd och kommer, med hän- syn till att det tar tid att genomföra förslaget, sannolikt att uppstå först på . Det är också oklart hur behovet av GMO-analyser kommer att utvecklas. Enligt bedömningar i utsädesbranschen kan efterfrågan på sådana analyser i samband med utsädeskontroll antas öka något på medellång sikt. Hur stor ökningen blir beror bl.a. på hur de nya EG-reglerna om tröskelvärden för GMO i utsäde utformas. Sam- mantaget finns många osäkerhetsfaktorer ifråga om det framtida behovet av certifiering och tillhörande tjänster, men indikatorerna pekar med en viss styrka mot en nedgång. Den bedömningen har också gjort i budgetunderlaget för perioden –2007. Det är angeläget att utsädeskontrollen så långt möjligt utformas så att regelverket och dess tillämpning inte motverkar konkurrens. Det innebär bl.a. att internationell handel med utsäde och med andra varor och tjänster som behövs i utsädesproduktionen inte får försvåras, att staten inte skall agera på ett sätt som hämmar eller snedvrider konkurrensen och att inträdesbarriärer på marknaderna för utsäde och laboratorieanalyser skall undanröjas så långt det är möjligt. Av den förvaltningspolitiska propositionen framgår att statens uppgifter skall renodlas, att kvalitet och kompetens skall utvecklas, att resultat skall stå i fokus och att informationsförsörjningen skall vara effektiv. Renodlingen innebär att uppgifter som inte tillhör statlig kärnverksamhet skall avvecklas eller överlåtas till någon annan. Kärnverksamheten skall värnas. Syftet är bl.a. att uppnå en större tydlighet i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna inbördes och mellan myndigheter och andra rättssubjekt.2 Enligt har myndigheter bara i enstaka fall tagit initiativ till avveckling av uppdrags- eller näringsverksamhet som bedrivs på öppna marknader. När det förekommit har det i regel skett genom en övergång till en s.k. beställar- och utförarmodell.3 En renodling av statlig verksamhet kan också leda till att konkur- rensen stärks.