sou · GSB3106 · 2005-01-01 00:00:00 — 1.rätten att ta del av allmänna handlingar, 2.behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och Av det föregående följer att personuppgiftslagens bestämmelser egentligen blir aktuella först när arkivmyndigheterna behandlar folkbokföringsuppgifterna för något annat ändamål än vad som följer av offentlighetsprincipen eller arkivmyndigheternas uppgifter enligt arkivlagen. Den viktigaste bestämmelsen i detta samanhang är 9 § första stycket d) personuppgiftslagen, som säger att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Enligt 9 § andra stycket anses emellertid en behandling för historiska ändamål, vilket inkluderar arkivering, statistiska eller vetenskapliga ändamål, aldrig oförenlig med de ursprungliga ändamål för vilka uppgifterna samlades in. Annat utlämnande av folkbokföringsuppgifter än sådant som sker enligt arkivmyndigheternas skyldighet enligt tryckfrihetsförord- ningen är således alltid i överensstämmelse med personuppgifts- lagen, om det sker för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. I detta sammanhang kan framhållas att Offentlighets- och sekretesskommittén i betänkandet Ny sekretesslag intagit den ståndpunkten att ett utlämnande av personuppgifter till en annan myndighet som sker i överensstämmelse med sekretesslagen alltid Övergripande frågor och principer är att anse som en tillåten behandling enligt personuppgiftslagens bestämmelser.12 De enda tillfällen som personuppgiftslagens bestämmelser blir tillämpliga för arkivmyndigheterna är enligt vår mening när behandling sker för ett annat ändamål än bevarande av allmänna handlingar eller arkivmyndigheternas skyldighet enligt offentlig- hetsprincipen. Ett sådant tillfälle är t.ex. om publicering av folk- bokföringsuppgifter sker via Internet. Publicering på Internet innebär ett annat tillhandahållande än vad som åligger myndig- heterna enligt tryckfrihetsförordningen. Vid ett utlämnande på Internet har arkivmyndigheterna inte heller någon kontroll över för vilka ändamål uppgifterna behandlas. Folkbokföringsmaterial utgörs emellertid av allmänna handlingar som skall vara lätt tillgängliga för allmänheten. Det är endast folkbokföringsuppgifter som inte kan omfattas av sekretess, dvs. uppgifter som är äldre än , som kan bli aktuella för publicering på Internet (se avsnitt 7.6). Detta äldre material är å andra sidan rimligen främst användbart för historiska och vetenskapliga ändamål, t.ex. släktforskning, vilka ändamål står i överensstämmelse med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. Uppgifter som är äldre än bör, i motsats till det aktuella material som finns i folkbokförings- verksamhet, inte vara intressant för t.ex. direktreklam eller andra sådana syften som strider mot de ursprungliga ändamålen. Därför kan möjligen själva integritetsfrågan när det gäller publicering av folkbokföringsuppgifter på Internet sägas vara avgjord av bestäm- melserna i sekretesslagen. En publicering av uppgifter som är äldre än bör stå i överensstämmelse med personuppgiftslagen, eftersom dessa uppgifter i princip inte är användbara för andra än tillåtna ändamål. Dessutom har integritetsintresset mer eller mindre klingat av. Formellt är det dock alltjämt fråga om personuppgifter om de personer de äldre uppgifterna avser är i livet. Det fram- står därför som rimligt att anse att vissa särskilt integritetskänsliga uppgifter, såsom t.ex. uppgifter om hälsa eller adoption, ändå inte bör publiceras på Internet. Det kan därför vara nödvändigt att förena en eventuell publicering av folkbokföringsuppgifter på Internet med vissa begränsningar med hänsyn till skyddet av den 12 Se SOU 2003:99 Del 1 s. 230 ff. Övergripande frågor och principer Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 7.6.3. Sammanfattningsvis konstaterar vi att behandling av folkbok- föringsuppgifter som bevaras hos arkivmyndighet är undantaget från personuppgiftslagens regler i vart fall så länge uppgifterna endast behandlas enligt arkivlagen eller för att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar. Folkbokföringsuppgifter får hos arkivmyndigheterna även behandlas för andra ändamål så länge dessa inte strider mot de ursprungliga ändamål för vilka upp- gifterna en gång samlades in. Någon behandling av folkbok- föringsuppgifter som strider mot personuppgiftslagen synes inte ske hos arkivmyndigheterna som enbart behandlar uppgifter i enlighet med myndigheternas skyldigheter enligt tryckfrihets- förordningen och arkivlagen. 6.4.5Är skanning tillåten? Som tidigare framförts innebär skanning av folkbokföringsupp- gifter från pappersformat till datamedium att personuppgiftslagen blir tillämplig fullt ut på det folkbokföringsmaterial som överförs till datamedium (migrering). När det gäller frågan om sådan migrering är tillåten kan bl.a. följande framhållas. För det första är det tillåtet att behandla personuppgifter auto- matiserat även om det är faktiskt möjligt att behandla uppgifterna manuellt. Redan den omständigheten att det innebär en påtaglig förenkling för den personuppgiftsansvarige medför, som ovan påpekats, att personuppgifterna får behandlas på automatiserad väg. För det andra finns det sakliga skäl som talar för värdet av migrering. Det finns en rättslig förpliktelse för myndigheter att bevara allmänna handlingar, och bevarandet är också en fråga av allmänt intresse. Arkivmyndigheternas uppgift är att bevara folk- bokföringsmaterialet . är folkbokförings- uppgifterna ett mycket efterfrågat material och en omfattande användning riskerar att förstöra uppgifter som bevaras på pappers- handlingar. En migrering av folkbokföringsmaterialet torde således, på motsvarande sätt som mikrofilmning, syfta till att garantera det huvudsakliga ändamålet med arkivmyndigheternas behandling, nämligen att bevara materialet. Om folkbokföringsmaterialet kan göras tillgängligt på automatiserad väg underlättas också allmän- hetens möjlighet att ta del av allmänna handlingar, vilket främjar Övergripande frågor och principer Vi anser därför att den migrering som pågår hos arkivmyndigheterna är tillåten och inte står i strid med personuppgiftslagen. 6.5Lag, förordning eller myndighetsföreskrifter Vårt förslag: De grundläggande principerna för behandling av personuppgifter i arkivmyndigheternas verksamhet med folk- bokföringsuppgifter skall regleras i lag. Kompletterande bestämmelser meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vi konstaterar i det tidigare avsnittet 6.3 att behandling av person- uppgifter i arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokförings- uppgifter bör författningsregleras särskilt. En viktig fråga är om en sådan författningsreglering bör ske i form av lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. I verksamheten behandlas en stor mängd uppgifter om enskilda personer i olika register eller datorsystem. Uppgifterna kan i flera fall vara känsliga och det är därför viktigt att de behandlas på ett sådant sätt att vederbörlig hänsyn tas till de registrerades personliga integritet. Frågor om regleringen av personregister har behandlats av , som bl.a. påpekat att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett känsligt innehåll skall regleras särskilt i lag.13 Denna uppfattning har även regeringen givit uttryck för.14 Enligt vår uppfattning är den automatiserade behand- ling av personuppgifter som förekommer i arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokföringsuppgifter av sådan karaktär och omfattning att de grundläggande principerna för behandlingen bör slås fast i lag. Vad vi anser måste framgå av lagen är främst sådana grund- läggande bestämmelser som anger för vilka ändamål personupp- gifter får behandlas, personuppgiftsansvar, vem som får ha direkt- åtkomst och vilka rättigheter enskilda har. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör dessutom kunna meddela vissa kompletterande bestämmelser. 1990/91:KU11 s. 11 och 1997/98:KU18 s. 48. 14Se bl.a. prop. 1990/91:60 s. 58 och 1997/98:44 s. 41. 7Författningsregleringen av behandling av folkbokförings- uppgifter 7.1Lagstiftningens systematik och allmänna tillämpningsområde m.m. Vårt förslag: En lag som reglerar de statliga arkivmyndig- heternas behandling av personuppgifter i dess verksamhet med folkbokföringsuppgifter skall införas. Lagen skall utgå från personuppgiftslagens tillämpningsområde, begrepp och termi- nologi. I lagen skall anges de undantag, preciseringar och förtydliganden i förhållande till personuppgiftslagen som är motiverade. I vårt uppdrag ingår att analysera om det mot bakgrund av vikten av att skydda den personliga integriteten är önskvärt att till- gängligheten ökar till de folkbokföringsuppgifter som förvaras hos arkivmyndigheterna, genom att dessa läggs ut på Internet eller liknande nätverk. Vårt arbete skall härvid bedrivas med utgångs- punkten att arkivmyndigheternas verksamhet skall vara effektiv med rationellt datorstöd som nödvändig respekt visas för enskildas personliga integritet. Om vi efter en sådan avvägning bedömer att en utökad automatiserad behandling av folkbok- föringsuppgifter är möjlig, bör den enligt direktiven författnings- regleras. Folkbokföringsmaterialet som förvaras hos de statliga arkivmyn- digheterna är mycket efterfrågat. Det är en del av det nationella kulturarvet och används flitigt såväl i professionell forskning, inom t.ex. medicin och historia, som i släkt- och hembygdsforskning. Materialet är också av stor betydelse för rättskipningen och förvaltningen. Det folkbokföringsmaterial som överlämnats till arkivmyndig- heterna från är på pappersformat. Det innebär att materialet på grund av den stora efterfrågan utsätts för ett stort Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Hantering av stora och otympliga kyrkoböcker är också påfrestande för arkivmyndigheternas personal av rena arbetsmiljö- skäl. Mot bakgrund härav är det vår mening att en utökad auto- matiserad behandling påtagligt skulle effektivisera arkivmyndighet- ernas verksamhet med folkbokföringsuppgifter. Det är av samma orsaker önskvärt att tillgängligheten till folkbokföringsuppgifterna ökar genom att de görs tillgängliga via t.ex. Internet. Det är vår uppfattning att det är möjligt att åstadkomma en sådan effek- tivisering av arkivmyndigheternas verksamhet med folkbokförings- uppgifter – genom ett rationellt datorstöd och med ökad tillgäng- lighet till folkbokföringsuppgifterna – som nödvändig respekt visas för enskildas personliga integritet. Det folkbokföringsmaterial som förvaras hos arkivmyndighet- erna är mycket omfattande och innehåller en stor mängd person- uppgifter som även kan vara känsliga. Som tidigare framhållits är det statsmakternas uppfattning att omfattande behandling av personuppgifter som dessutom kan vara av särskilt känslig natur bör regleras särskilt i lag. Vi föreslår därför att arkivmyndig- heternas behandling av folkbokföringsuppgifter skall regleras i en särskild lag. Det finns ingen enhetlig systematik bland de registerförfatt- ningar som reglerar behandling av personuppgifter inom skilda myndighetsområden (jfr avsnitt 7.3). Vilken systematik som väljs kan vara beroende av olika faktorer, exempelvis hur omfat- tande regleringen blir, vilken verksamhet den avser och om författ- ningen skall gälla utöver eller i stället för personuppgiftslagen. Personuppgiftslagens regler gäller för behandling av folkbok- föringsuppgifter hos arkivmyndigheterna om inte annat regleras särskilt. Den nya lagen bör enligt vår mening bygga på person- uppgiftslagen och endast innehålla de särbestämmelser och förtyd- liganden som är nödvändiga för just denna verksamhet. Som vi redogjort för tidigare är det vår uppfattning att arkiv- myndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter sker i över- ensstämmelse med personuppgiftslagens regler och att särskilda bestämmelser i första hand är nödvändiga i fråga om sådant utlämnande av uppgifter som inte omfattas av tryckfrihetsförord- ningens bestämmelser om rätten att få ut allmänna handlingar och arkivmyndigheternas uppgifter enligt arkivlagen (jfr avsnitt 6.4.4). Vår mening är därför att lagen skall ha en begränsad omfattning med ett fåtal bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Lagregleringen bör endast innehålla de från integritetssynpunkt viktigaste bestämmelserna och inte vara alltför detaljerad. Utöver de nödvändiga och grundläggande bestämmelserna om tillämp- ningsområde, ändamål och personuppgiftsansvarig bör särskilt regleras enskildas direktåtkomst till folkbokföringsuppgifter samt arkivmyndigheternas möjlighet att ta ut avgift för att lämna ut uppgifter. Lagen bör vidare innehålla särskilda bestämmelser om enskildas rättigheter med möjlighet till rättelse, skadestånd och överklagande. Lagens bestämmelser kommer att gälla generellt för all behand- ling av folkbokföringsuppgifter i arkivmyndigheternas verksamhet, oavsett om det gäller e-posthantering, enkel ordbehandling eller förande av omfattande och för myndigheten gemensamma person- register. Vårt förslag: Lagen skall tillämpas på behandling av person- uppgifter i de statliga arkivmyndigheternas verksamhet med den svenska folkbokföringen, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad. Även behandling av personuppgifter i register skall omfattas av lagens tillämpningsområde. Lagen skall tillämpas vid behandling av personuppgifter i de statliga arkivmyndigheternas verksamhet med den svenska folkbok- föringen. Med begreppet de statliga arkivmyndigheterna avses och landsarkiven samt andra arkivinstitutioner med landsarkivs uppgifter. De senare innefattas fortsättningsvis i begreppet lands- arkiv. Målet för och landsarkiven är, i enlighet med arkivlagen, att myndigheternas arkiv, vilka är en del av det nationella kulturarvet, skall hanteras så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskip- ningen och förvaltningen samt forskningens behov. I landet finns sju landsarkiv, vilka ligger i , , , , , och . är arkivmyndigheter och arkivdepåer under och har i Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter princip samma uppdrag som på regional nivå inom sina respektive distrikt. uppgifter fullgörs i av stadsarkiv och i av Värmlands- arkiv. Samtliga dessa myndigheter omfattas enligt 1 och 29 §§ förordningen (1995:679) med instruktion för och landsarkiven av begreppet de statliga arkivmyndigheterna. De statliga arkivmyndigheterna har som huvuduppgift att främja en god arkivhantering samt att bevara, vårda, tillhandahålla och levandegöra arkivmaterial. Arkivmyndigheterna har enligt 9 § första stycket arkivlagen (1990:782) rätt att överta arkivmaterial från myndigheter som står under dess tillsyn. I enlighet med arkivmyndigheternas uppdrag att ta emot och förvara allmänna handlingar har till arkivmyndigheterna överläm- nats en stor mängd uppgifter från den svenska folkbokföringen. När ansvaret för den löpande folkbokföringen överfördes från till skattemyndigheterna bestämdes att kyrkobokföringsmaterialet till och med detta datum skulle överlämnas till arkivmyndigheterna. I enlighet härmed förvaras i princip allt folkbokföringsmaterial fram till hos landsarkiven. Detta material omfattar bl.a. församlingsböcker, personakter, födelse- och dödböcker, dop-, vigsel-, begravnings- och flyttlängder. ansvarar , tidigare skattemyn- digheterna, för folkbokföringen. Verksamheten bedrivs vid skatte- kontoren där registrering av folkbokföringsuppgifter sker i lokala datorregister. Vilka uppgifter som härvid får registreras regleras i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. Även om så ännu inte skett kommer även av allt att döma att överlämna arkivmaterial i form av folkbokföringsuppgifter till arkivmyndig- heterna för förvaring. I kap. 3 beskriver vi den svenska folkbokföringen ur ett historiskt perspektiv. Här förklaras hur den moderna civila folkbokföringen som åligger har vuxit fram ur den registrering av befolkningen som tidigare utfördes i kyrkans regi. Den svenska folkbokföringen har genomgått en ständig utveckling, inte bara vad gäller metoderna för registrering av befolkningen utan även avseende anteckningarnas noggrannhet och omfattning. Såväl system för registrering, medium för bevarande av uppgifter och inte minst ansvarig huvudman för folkbokföringsverksamheten har ändrats. Oberoende härav är den svenska folkbokföringen allt Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter och ända fram till våra dagar en kontinuerligt vårdad och alltjämt levande institution. Ny folkbokföring har haft sitt ursprung i äldre och den svenska folkbokföringen utgör härigenom, trots ändringar i de lagar och förordningar som styrt verksamheten, ett sammanhängande och integrerat system. Dessa förhållanden gör den svenska folkbokföringen världsunik i sitt slag. Denna unika kontinuitet hos den svenska folkbokföringen har för vår del varit en naturlig utgångspunkt när det gäller att bestämma tillämpningsområdet för den reglering som skall styra arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter. Den svenska folkbokföringen utgör en fundamental del av det nationella kulturarvet. En omfattande mängd folkbokföringsmaterial har i enlighet med statsmakternas föreskrifter överlämnats, och över- lämnas oavbrutet, till arkivmyndigheterna. Arkivmyndigheterna är rättsligt förpliktade att bevara, vårda och tillhanda- hålla samt levandegöra detta arkivmaterial. Mot bakgrund härav anser vi att arkivmyndigheterna givetvis måste få behandla alla de uppgifter som är hänförliga till den svenska folkbokföringen. Folkbokföringsverksamheten har bedrivits under en mycket omfattande tidsperiod. har verksamheten ständigt förän- drats till såväl innehåll som omfattning; den har även bytt huvud- mannaskap. Folkbokföring var innan folkbokföringsreformen en sammanfattande beteckning för kyrkobokföring genom pastorsämbetena och mantalsskrivning genom de lokala skattemyn- digheterna, i enlighet med bl.a. 1946 och folkbokförings- förordningar. författningar som reglerar folkbokföring nationellt är bl.a. kyrkolag, med bestämmelser om kyrkobokföring, och kyrkoboksförordning. Därutöver finns särskilda regleringar som gällt civil folkbokföring i och , t.ex. genom de s.k. rotemännen. regleras den svenska folkbokföringen av folkbokföringslagen (1991:481) med anknytande författningar. Mot bakgrund härav anser vi att den närmare definitionen av begreppet den svenska folkbokföringen måste utgå från den lag- stiftning som gällt samt nu och gäller för folkbok- föringsverksamheten. En sådan definition säkerställer att arkiv- myndigheterna får behandla samtliga de uppgifter som enligt särskilda föreskrifter har överlämnats eller överlämnas till myndig- heterna och som omfattas av verksamheten med folkbok- föringsuppgifter. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Inom lagens tillämpningsområde för behandling av folkbokför- ingsuppgifter och inom begreppet den svenska folkbokföringen faller således vad som omfattas av den gällande materiella lagstiftningen för verksamhet med folkbokföring. Enligt vår uppfattning bör författning som skall reglera arkiv- myndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter omfatta samma grundläggande behandling som personuppgiftslagen. Här- med avses helt eller delvis automatiserad behandling av person- uppgifter och behandling av personuppgifter som ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. behandling av personuppgifter omfattas alltså av lagen om uppgifterna är tillgängliga för sökning eller samman- ställning enligt mer än ett kriterium. 7.2.3Behandling av uppgifter om avlidna Vårt förslag: Uppgifter om avlidna skall inte omfattas av lagen om behandling av folkbokföringsuppgifter hos arkivmyndig- heterna. Personuppgiftslagen gäller endast vid behandling av personupp- gifter, dvs. all slags information som direkt eller indirekt kan hän- föras till en fysisk person som är i livet. Det innebär att behandling av uppgifter om avlidna inte alls omfattas av lagen. Enligt direk- tiven har utredningen som särskild uppgift att analysera om det finns anledning att även innefatta behandling av personuppgifter beträffande avlidna personer i en eventuell lagstiftning som reglerar behandling av folkbokföringsuppgifter hos arkivmyndigheterna. Vår uppfattning är att det saknas skäl för att låta lagen även omfatta uppgifter om avlidna personer. Behovet av skydd för den personliga integriteten iakttas främst genom bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100). Härvid gäller i fråga om folkbokföringsuppgifter enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen att uppgifter om enskilds personliga förhållanden inte skall lämnas ut, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekre- tesskyddet gäller i princip även till förmån för avliden. Även utläm- nande av uppgifter om en avliden person kan därför vägras. Sekre- tessen kan dock aldrig bestå längre än . Det finns ett mycket stort allmänt intresse av att folkbok- föringsuppgifter är lätt tillgängliga. När det gäller uppgifter som är äldre än och dessutom avser avlidna personer anser vi att detta intresse överväger intresset av att skydda avlidna personers personliga integritet. Avlidna personer har av naturliga skäl inte samma behov av skydd för den personliga integriteten som levande personer. Genom att låta avlidna omfattas av de föreslagna bestämmelserna skulle lagen få en vidare omfattning än vad personuppgiftslagen har. skulle en sådan reglering i princip inte få någon praktisk betydelse. Endast de bestämmelser vi föreslår om person- uppgiftsansvar, ändamål och direktåtkomst skulle eventuellt få tillämplighet på uppgifter om avlidna. Arkivmyndigheterna får enligt vår mening anses komma att behandla alla uppgifter korrekt och i enlighet med gällande regler även om personuppgiftsansvaret inte uttryckligen omfattar uppgifter om avlidna personer. Uppgif- ter om avlidna torde heller inte komma att behandlas i strid med ändamålsbestämmelsen, eftersom denna utgår från vad som redan gäller för arkivmyndigheterna enligt arkivlagen. De enda bestämmelser som i praktiken skulle bli tillämpliga i fråga om uppgifter om avlidna är reglerna om direktåtkomst för enskilda (se avsnitt 7.6.3). Enligt förslaget kommer emellertid direktåtkomst att vara möjlig enbart när det gäller uppgifter som är äldre än . Fram till och med denna tidpunkt åtnjuter uppgifter om avlidna i princip samma skydd som uppgifter om levande personer enligt bestämmelserna i sekretesslagen. Efter denna tidpunkt har enligt sekretesslagen behovet av skydd för den personliga integriteten upphört när det gäller folkbokförings- uppgifter, och detta gäller såväl levande som avlidna personer. Vidare föreslår vi att vissa uppgifter, enligt vad regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer närmare föreskriver, inte skall vara tillgängliga för direktåtkomst ens efter denna tidpunkt. Sådana föreskrifter kan naturligtvis även komma att omfatta uppgifter som berör avlidna personer. Sammanfattningsvis anser vi att lagen inte bör omfatta uppgifter om avlidna personer. Författningsregleringen av behandling av folkbokföringsuppgifter Vårt förslag: Lagen om behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkivmyndigheterna skall gälla utöver person- uppgiftslagen. Detta innebär att personuppgiftslagen gäller vid behandling av personuppgifter, om inte annat följer av lagen om behandling av folkbokföringsuppgifter hos de statliga arkiv- myndigheterna eller föreskrifter som är meddelade med stöd av den lagen. En viktig fråga är i vilken omfattning personuppgiftslagens bestäm- melser skall vara tillämpliga på arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter.