sou · GSB387 · 2005-01-01 00:00:00 — De uppgifter som ligger på behörig myndighet kan exempelvis bestå i att pröva ansökningar om tillstånd, ta emot anmälningar, kontrollera produkter och att utöva tillsyn. När lagen och förordningen om transport av farligt gods trädde 1983 fanns det i förordningen en katalog över vilka myn- digheter som var behöriga inom respektive område. Av denna katalog framgick dessutom var i bilagorna till ADR respektive i RID som uppgiften fanns angiven. Med detta system följde att det krävdes en ändring i förordningen varje gång en uppgift för behörig myndighet tillkom och vid varje annat tillfälle en ändring gjordes. innehåller förordningen inte någon katalog utan de regler om behörig myndighet som finns, har en mer generell utformning. Bestämmelser om vilka myndigheter som är behöriga för land- transporter finns intagna i 19 och 21 §§ förordningen om transport av farligt gods. Några regler om behörig myndighet för luft- och sjöfarten finns varken i lagen eller i förordningen. 8.1.2Behörig myndighet för vägtransporter I 19 § förordningen om transport av farligt gods anges vilka myndigheter som är att anse som behöriga myndigheter enligt bilagorna till ADR. De myndigheter som är särskilt angivna är , (), () och Polisen. skall pröva frågor som rör klassificering av ämnen, villkor, tillstånd och administrativa åtgärder vid transport, konstruktion, användning, provning och kontroll av förpackningar, tankar och fordon. Därutöver skall ha ansvar som behörig myndighet för frågor som rör utbildning och kompetens för fordonsförare och säkerhetsrådgivare samt för statistik och rapporter om olyckor och tillbud. Slutligen skall uppgift som behörig myndighet för landsvägstransporter innefatta samarbete med andra länders transportmyndigheter. SSI och SKI skall pröva frågor som är hänförliga till klass 7 i bilagorna till ADR. SSI skall pröva frågor som rör transport av radioaktiva ämnen som inte utgör klyvbara ämnen eller som utgör klyvbara ämnen men för vilka undantag från vissa speciella förpackningskrav gäller. SKI skall pröva frågor som rör transport av klyvbara ämnen och för vilka speciella förpackningskrav gäller. Polisens ansvarsområde såsom behörig myndighet enligt bilagorna till ADR gäller frågor som rör tillstånd för lastning och lossning på allmän plats inom tättbebyggt område, underrättelse om lastning och lossning på allmän plats utanför tättbebyggt område och medgivande för längre färduppehåll nära bebodd plats eller samlingsplast vid transport av vissa slag av farligt gods. Polisen skall vid utförandet av dessa uppgifter samråda med den kommunala räddningstjänsten. Denna reglering går tillbaka på de uppgifter som kan finnas enligt ordningslagen (1993:1617) och i lokala ordningsföreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Utöver dessa särskilt specificerade uppgifter finns ett allmänt stadgande i 19 § förordningen, som anger att behörig myndighet även är de tillsynsmyndigheter för vägtransporter som finns angivna i lagen och de andra myndigheter som enligt annan för- fattning har en uppgift som stämmer överens med någon av de uppgifter som anges i bilagorna till ADR. De tillsynsmyndigheter som här avses är och . Exempel på andra myndigheter är , och . Slutligen finns i förordningen en skyldighet för den myndighet som har att utföra en uppgift i egenskap av behörig myndighet att utföra uppgiften i samråd med annan myndighet om det upp- kommer frågor som rör denna myndighets ansvarsområde. De frågor i bilagorna till ADR som skall handläggas av behörig myndighet framgår av bilaga 2 till detta betänkande. 8.1.3Behörig myndighet för järnvägstransporter Reglerna om behörig myndighet för järnvägstransporter finns i 21 § förordningen om transport av farligt gods. Fördelningen av uppgifter ser ut på samma sätt som för vägtransporterna med den skillnaden att Polisen inte är angiven som behörig myndighet och att och i stället är de tillsyns- myndigheter som bestämmelsen hänvisar till. ligger uppgifter som tillsynsmyndighet på Järnvägsstyrelsen. De frågor i RID som skall handläggas av behörig myndighet framgår av bilaga 3 till detta betänkande. 8.1.4Behörig myndighet för sjötransporter meddelar föreskrifter om transport av farligt gods med stöd av såväl fartygsäkerhetsförordningen (2003:438) som förordningen om transport av farligt gods. Enligt sin instruktion är central förvaltnings- myndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, för sjöfarten. skall bl.a. utöva tillsyn över sjösäkerheten och ha samordningsansvaret för trafiksäkerhetsarbetet inom sjöfarten. I föreskrifter om transport till sjöss av förpackat farligt gods anges att är behörig myndighet om inte något annat anges. De frågor i IMDG-koden som skall handläggas av behörig myndighet framgår av bilaga 4 till detta betänkande. 8.1.5Behörig myndighet för lufttransporter I 18 till Chicagokonventionen finns krav på att varje med- lemsstat skall peka ut och meddela till en lämplig myndighet som är ansvarig för att reglerna i annexet följs. I ICAO-TI, som alltså inte finns översatt till svenska, används begreppen national authority, appropriate national authority och competent national authority. Som nämnts ovan finns inte något stadgande i lagen eller för- ordningen om transport av farligt gods som anger vilka myndig- heter som skall anses som behöriga enligt ICAO-TI. Men i 92 och 102 §§ luftfartsförordningen (1986:171) finns bemyndigande för att meddela de föreskrifter som behövs av säkerhetsskäl samt att meddela villkor för transport av olika typer av gods som kan störa säker flygning. Vidare är angivet som transportmyndighet enligt lagen om transport av farligt gods. Slutligen framgår av instruktion att verket är central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar för den civila luftfarten och att en av verkets huvuduppgifter är att utöva tillsyn över flygsäkerheten för den civila luftfarten. Genom den reglering som finns i luftfartsförordningen, i Luft- fartsverkets instruktion och i lagen om transport av farligt gods framgår indirekt att är behörig myndighet enligt ICAO-TI för lufttransporter av farligt gods. De frågor i ICAO-TI som skall handläggas av behörig myndig- het framgår av bilaga 5 till detta betänkande. Att märka är att ICAO-TI har en annan nummerindelning i kapitlen än bilagorna till ADR samt RID och IMDG-koden. övergår myndighetsupp- gifter till den då nyinrättade myndigheten . Utöver de myndigheter som särskilt pekats ut i förordningen om transport av farligt gods kan även , Social- styrelsen, , , och komma ifråga för att utföra uppgifter i egenskap av behörig myndighet. Dessa myndigheter kan vara behöriga när det gäller biologiska produkter, genetiskt modifierade mikroorganismer, organismer samt för att vidta särskilda åtgärder avseende transport av smittförande ämnen. Dessa områden framgår av bilagorna 2–5. 8.2Vilka uppgifter har en behörig myndighet De uppgifter som ligger på en behörig myndighet att utföra är de som anges i bilagorna till ADR samt i RID, IMDG-koden och ICAO-TI. Bestämmelserna är som framgår av bilagorna 2–5 många och rör bl.a. frågor om tillstånd till vissa transporter, exempelvis transporter av radioaktiva ämnen. Vidare skall den behöriga myndigheten godkänna provningsmetoder, klassificera vissa ämnen och ge tillstånd i särskilda fall, däribland att meddela villkor i samband med vissa transporter. Dessutom kan det ligga på behörig myndighet att godkänna förpackningar av olika slag. Uppgifterna är av varierande art och omfattning. Slutligen omfattas även tillsynsuppgifter av vad som skall utföras av behörig myndighet. Frågor rörande tillsyn behandlas i avsnitt 9. 8.3Utredningens överväganden och förslag Utgångspunkten för en reglering av transporter av farligt gods är att lagregleringen skall vara transportinriktad och inte produkt- inriktad. Denna princip slogs fast redan när lagen om transport av farligt gods infördes. I den utredning som låg till grund för införandet av lagen om transport av farligt gods uttalades att antalet ansvariga myndigheter borde begränsas och att den författningsmässiga regleringen borde vila på en enhetlig transportinriktad grund (Ds K 1980:10 s. 76). De förslag som lämnades i utredningen och som också fick genomslag i lagstiftningen gick i huvudsak ut på att frigöra vägtransport- föreskrifterna från produktkontrollsystemet och att i största möjliga mån samordna bestämmelser och myndighetsansvar för transport av farligt gods. Utredningen är av den åsikten att man skall bygga vidare på nämnda utgångspunkt såvitt gäller transporter utan att splittra upp ansvaret utefter vilken myndighet som ansvarar för produkten i fråga. 8.3.2De behöriga myndigheterna skall pekas ut direkt i förordningen I de internationella regelverken finns, som nämnts ovan, inte några regler om vilken eller vilka myndigheter medlems- eller konven- tionsstaterna skall utse som behöriga. Detta är en fråga som varje stat får lösa på sitt sätt. finns det många myndigheter som har uppgifter som behörig myndighet för landtransporter. Såsom förordningstexten är utformad går det inte alltid att direkt av denna läsa ut vilken myndighet som är behörig att pröva det enskilda ärendet. Detta leder till en osäkerhet inte bara hos de behöriga myndigheterna utan även och kanske främst hos de enskilda som behöver komma i kontakt med rätt behörig myndighet. Dessutom är vissa myndig- heters verksamhetsområden sådana att de i viss mån överlappar eller tangerar varandra. Exempelvis när det gäller landtransporter av farligt gods bestående av genetiskt modifierade mikroorganismer och organismer skulle såväl som kunna vara behörig myndighet. Detta gör det givetvis ännu svårare att fastställa vilken myndighet som är behörig. För att främst förenkla för enskilda näringsidkare att komma i kontakt med rätt myndighet, men också för att tydligare bestämma varje myndighets ansvarsområde, föreslår utredningen att det i förordningen direkt skall anges vilka myndigheter som är behöriga. Uppgiften som behörig myndighet skall inte heller splittras på fler myndigheter än vad som är nödvändigt med hänsyn till vissa specifika situationer och att vissa typer av farligt gods har särskilda egenskaper. Transportorientering skall här vara den vägledande principen. I 19 och 21 §§ förordningen om transport av farligt gods finns ett stadgande som föreskriver att om det vid en myndighets behandling av ett ärende uppkommer frågor som hör till en annan myndighets ansvarsområde, uppgiften skall fullgöras i samråd med den myndigheten. Det är viktigt att säkerställa att den prövning som den behöriga transportmyndigheten skall göra ändå beaktar alla de aspekter som kan vara aktuella ur produktsynpunkt vid bedömningen av en fråga. På samma sätt som skall den behöriga myndigheten vid prövning av det enskilda ärendet ta kon- takt med den myndighet inom vars verksamhetsområde frågan ligger. I exempelvis frågor som rör transport av döda djur som innehåller smittförande ämne bör den behöriga transportmyndig- heten ta kontakt med den produktmyndighet som är aktuell; i nämnda fall med och, när det gäller smittförande ämnen i övrigt, med . Ett alternativ till att ha ett fåtal särskilt angivna behöriga myndigheter är en återgång till det system som fanns vid lagens införande , dvs. att lista alla positioner i regelverken där behörig myndighet anges. Av en sådan lista skulle då också framgå vilken myndighet som skulle vara behörig att handlägga varje enskild fråga. Detta skulle dock innebära att varje gång en ny uppgift för behörig myndighet införs i de internationella regel- verken eller då någon ändring i numreringen görs förordningen skulle behöva ändras. En sådan ordning skulle vara onödigt omständlig och inte tillräckligt förenklande för den enskilde för att den ändå skulle motiveras. Sammanfattningsvis finner utredningen att det är lämpligast att peka ut vissa myndigheter som behöriga och att låta dessa vid utförandet av uppgifterna samråda med de myndigheter som är berörda av sakfrågan. Genom denna ordning kommer frågorna också att koncentreras till vissa myndigheter vilket sannolikt ökar effektiviteten i handläggningen av de enskilda ärendena. Utredningen har under arbetets gång haft kontakt med de produktmyndigheter som kan tänkas bli aktuella, nämligen SSI, SKI, , , , , , och Natur- vårdsverket. Vid dessa kontakter har ingen myndighet varit negativ till den föreslagna utformningen. Det skall också framhållas att enligt de uppgifter som utred- ningen inhämtat rör det sig om ytterst få ärenden där produktmyndigheterna blir inblandade. Några praktiska problem eller längre tidsfördröjningar i handläggningen kan därför inte för- utses. 8.3.3Ämnen hänförliga till SSI:s och SSI och SKI är behöriga myndigheter för landtransporter i frågor avseende radioaktiva ämnen som är hänförliga till klass 7 i bilagorna till ADR samt i RID, IMDG-koden och ICAO-TI. På detta sätt har ämnen enligt klass 7 fått en särställning i förhållande till övriga ämnen eftersom övriga frågor när det gäller behörig myndighet inte är indelade i förhållande till vilken klass ämnet tillhör utan på vilket sätt och i vilket sammanhang transporten sker. I förarbetena till lagen om transport av farligt gods uttalades att myndighetsutövningen i fråga om transport av radioaktivt material i stor utsträckning bestod av provningsgodkännanden och tillståndsprövning (Ds K 1980:10 s. 133). omfattar SSI:s och därutöver även arbete i anslutning till strålskyddsprogram, kvalitetssäkring och försäkran om efterlevnad. Samtliga dessa frågor är särskilt reglerade redan på grund av att det är fråga om radioaktiva ämnen. Vidare uttalades i promemorian att denna myndighetsutövning i hög grad var beroende av en ingående sakkunskap om olika frågor om det radioaktiva materialet och att den krets av transportintressenter som berördes av denna myndighetsutövning var mycket begränsad i jämförelse med vad som gällde för övriga transporter. Utredaren fann därför att det var mer rationellt och bättre ur säkerhetssynpunkt att de ärenden som var hänförliga till ämnen i klass 7 utfördes av SSI och SKI. Även före tillkomsten av lagen om transport av farligt gods prövade SSI och SKI dessa frågor. Vidare uttalades att de radioaktiva varorna intog en särställning bland det farliga godset och att detta berodde på de speciella risker som var förenade med bl.a. radioaktivitet (prop. 1981/82:94 s. 22). Dessutom krävs särskilda tillstånd för att transportera radioaktiva ämnen enligt strålskyddslagen (1988:220) och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Dessa transporter tillståndsprövas av SSI respektive SKI. Ämnen hänförliga till klass 7 är omgärdade med vissa särskilda regler i såväl internationella sammanhang som vår svenska lag- stiftning. Detta skiljer dessa ämnen från ämnen hänförliga till övriga klasser. Utredningen finner inte skäl att göra en annan be- dömning än vad som gjorts i samband med införandet av lagen om transport av farligt gods och föreslår därför att SSI och SKI även i fortsättningen skall vara behöriga myndigheter när det gäller ämnen hänförliga till klass 7. SSI och SKI har i en skrivelse till Försvarsdepartementet begärt att bli utpekade som behöriga myndigheter även för luft- och sjötransporter. är SSI och SKI såsom nämnts ovan utpekade som behöriga myndigheter för ämnen hänförliga till klass 7 när det gäller landtransporter. I praktiken har SSI och SKI, i samförstånd med övriga myndigheter, agerat som behöriga myn- digheter på sjöfarts- och luftfartsområdet. Med hänsyn till att ut- redningen föreslår att ämnen hänförliga till klass 7 även i fortsättningen skall regleras separat finns det anledning att föreskriva att SSI och SKI blir behöriga myndigheter för sjö- och lufttransporter på samma sätt som för landtransporter. Utredningens överväganden och förslag: För att stärka tillsyns- arbetet förslår utredningen att tillsynsmyndigheternas uppgifter renodlas. tilläggs en samordnande och rådgivande funktion. SSI och SKI får ett tydligt tillsynsansvar för radioaktiva ämnen avseende samtliga transportslag. Kustbevak- ningens tillsynsmandat blir direkt och utvidgas till att omfatta både inkommande och utgående gods i hamnar. tillsyns- mandat försvinner. Därutöver föreslår utredningen att tillsynsmyndigheterna får möjlighet att stoppa fordon som saknar skyltning och att får möjlighet att i hamn stoppa fordon och hindra fortsatt transport med fordon på samma sätt och under samma förutsättningar som Polisen. Tillsynen över de militära transporter som enligt förslaget kommer att omfattas av lagen om transport av farligt gods skall utföras på samma sätt och av samma myndigheter som för övriga transporter. som föreskriver om transportabla tryckbärande anordningar skall även ha tillsynsansvar för dessa förpackningar. skall även ha ansvar för tillsynen över reglerna om landtransportskydd. För att säkerställa efterlevnaden av reglerna om transport av farligt gods finns bestämmelser om tillsyn. Sådana bestämmelser finns i såväl lagen och förordningen som bilagorna till ADR samt i RID, IMDG-koden och ICAO-TI. I förordningen om transport av farligt gods anges vilka myndigheter som skall utöva tillsynen och i lagen om transport av farligt gods vilka befogenheter tillsyns- myndigheterna har. Nedanstående genomgång avser tillsynsmyndigheternas mandat och vilka problem som visat sig uppstå i samband med tillsyns- arbetet. Sålunda redovisas både myndigheternas uppfattning om tillsynsansvarets omfattning och vilka befogenheter som följer av lagens bestämmelser. Före tillkomsten av den samlade lagstiftningen avseende trans- port av farligt gods fanns regleringen i olika lagar och föreskrifter beroende på om det var fråga om en sjö-, luft-, järnvägs- eller väg- transport. Vidare låg tillsynsansvaret på mer än tio olika myndig- heter. I förarbetena till lagen om transport av farligt gods uttalades att efterlevnaden av föreskrifterna för transport av farligt gods allmänt sett kunde anses vara ofullständig och att variationerna i detta hänseende var stora mellan transport- och varuslagen (Ds K 1980:10 s. 86). Vidare konstaterades att antalet kontroller var så få i förhållande till antalet transporter att risken för att bli utsatt för en kontroll var nära nog försumbar. För att förbättra situationen krävdes en ny organisation såvitt gällde landtransporterna samt ökad information och rådgivning till tillsynspersonal, transportörer och avsändare. I samband med införandet av lagen om transport av farligt gods uttalade departementschefen att en av de främsta uppgifterna för tillsynsmyndigheterna var att verka förebyggande (prop. 1981/82:94 s. 20). Genom lagen om transport av farligt gods renodlades tillsyns- ansvaret på så sätt att färre myndigheter fick tillsynsuppgifter. Ansvaret för tillsynen av sjö- och lufttransporter låg som tidigare på respektive . Men för tillsynen av landtransporter skedde förändringar. blev tillsynsmyndighet för järnvägstransporter och Sprängämnes- inspektionen fick tillsynsansvaret för landtransporter av allt farligt gods utom radioaktiva ämnen. Dock med den begränsningen att såvitt avsåg giftiga, smittförande eller frätande ämnen samt de övriga farliga ämnen eller föremål som angavs av transport- myndigheterna, endast om transporten skedde i tankfordon. Polisen fick tillsynsansvar för samtliga landtransporter, förutom järnvägstransporter. Slutligen fick tullmyndigheterna ansvaret för tillsyn av vägtransporter till och från utlandet samt kontroll av fordon och andra lastenheter som inkommer med fartyg. förordningen bemyndigades och Generaltull- styrelsen, var och en inom sitt respektive område, att meddela de verkställighetsföreskrifter till lagen om transport av farligt gods som behövdes för dessa myndigheters tillsynsverksamhet. Reglerna om tillsyn finns i 11–14 §§ lagen om transport av farligt gods och i 25–26 d §§ förordningen om transport av farligt gods. Därutöver finns bestämmelser om hur tillsynen skall bedrivas i respektive myndighets egna föreskrifter. Regeringen bemyndigas, med stöd av 11 § lagen om transport av farligt gods, att utse tillsynsmyndigheter. I sammanhanget bör också nämnas att upp- gifter som åvilar tillsynsmyndigheterna anges i bilagorna till ADR samt i RID, IMDG-koden och ICAO-TI. I 25 § förordningen om transport av farligt gods anges vilka myn- digheter som skall utöva tillsyn över lagen om transport av farligt gods samt de föreskrifter som är meddelade med stöd av lagen. har tillsynsansvar för säkerhetsrådgivare avseende samtliga transportslag. har vidare tagit över det tillsynsansvar som tidigare låg på Sprängämnesinspek- tionen avseende transport av farligt gods. Med hänsyn till om- organisationen av har tagit över den tillsyn som tidigare utfördes av . skall Järnvägsstyrelsen utöva den tillsyn som tidigare haft ansvar för. , och Polisen har samma tillsynsansvar som vid lagens tillkomst. Slutligen finns ett indirekt tillsynsansvar för som skall ha tillsyn i den utsträckning som och var och en inom sitt område beslutar i samråd med Kust- bevakningen. Detta indirekta ansvar yttrar sig i en mellan och träffad överenskommelse. Innebörden av överenskommelsen är att inspektion av lastbärare som är avskilda för sjötransport men som inte har lastats ombord på fartyg, såvitt gäller förpackat farligt gods i lastbärare, skall Någon överenskommelse mellan har inte träffats. För tillsynen enligt lagen om transport av farligt gods äger tillsynsmyndighet tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med transport eller till transportmedel och transportanordningar. har vidare rätt att få de upplysningar, handlingar och prov som behövs för tillsynen. För att lagen skall efterlevas har tillsynsmyndigheterna rätt att vid vite meddela de förelägganden eller förbud som uppenbart behövs. Därutöver har tillsyns- myndigheten rätt, då någon underlåter att vidta en förelagd åtgärd, att förordna om rättelse på den försumliges bekostnad. Dessa regler framgår av 12 och 13 §§ lagen om transport av farligt gods. Polisen har, utöver sitt eget självständiga tillsynsansvar, även en skyldighet att lämna den handräckning till de övriga tillsyns- myndigheterna som behövs för tillsynen. Denna handräcknings- skyldighet kan förklaras av att , Sjöfarts- verket, och Järnvägsstyrelsen inte har några polisiära befogenheter och därför måste begära handräckning av Polisen om inte verksamhetsutövaren samarbetar vid tillsynen. och har vissa straffprocesuella befogenheter när det gäller annan lagstiftning men inte när det gäller uppdagade brott mot bestämmelserna om transport av farligt gods. Vid tillsyn måste således även och Kust- bevakningen begära handräckning av Polisen om inte verksamhets- utövaren samarbetar. Polisen har enligt 22 § polislagen rätt att stoppa fordon. Med stöd av ett bemyndigande i 14 § lagen om transport av farligt gods finns i 26 § förordningen en möjlighet för polismän att hindra fortsatt transport om denna strider mot lag eller med stöd av lagen meddelad författning och om fortsatt transport inte kan ske utan påtaglig risk för skada. Rådets direktiv (95/50/EG) om enhetliga förfaranden för kon- troller av vägtransporter av farligt gods anger former för tillsyn av vägtransporter av farligt gods som färdas på det egna territoriet eller som färdas in från ett tredje land. Ändamålet med tillsynen skall vara att säkerhetsförhållandena för vägtransporter av farligt gods är i överensstämmelse med gällande lag. Ändringar har införts i direktivet genom och rådets direktiv /26/EG av om ändring av rådets direktiv /50/EG om enhetliga förfaranden för kontroller av vägtrans- porter av farligt gods. Reglerna har utformats för att säkerställa att medlemsstaternas kontroller håller tillräckligt hög nivå som man i möjligaste mån bör undvika att fordonen kontrolleras . För att uppnå denna målsättning anges att kontroller skall ske med användande av en till direktivet bifogad kontrollista. Kontrollerna skall utföras slumpvis och ske på väg eller som en förebyggande åtgärd i företagens lokaler.