sou · GSB354d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Myndigheten skall som ett resultat av sina utvärderande och omvärldsbevakande uppgifter identifiera behov av strategiska insatser (kampanjer, utbildningar, utredningar, rådgivning, ny lagstiftning, regeringsuppdrag m.m.), men bör ej ha genomförandeuppgifter. Den genomförande organisationen som skall utveckla och tillhandahålla tjänster utgörs av ett ombildat HI. Den pådrivande rollen bör axlas av både den nya myndigheten och genomförandeorganisationen – det ombildade HI. De olika roller som skall uppfyllas av den samlade nya organisations- strukturen är av olika slag. Uppgifter som är övergripande och strategiska, kräver ny typ av kompetens, utvidgade kontaktytor och förändrat arbetssätt som skiljer sig från uppgifter av stödjande och genomförande karaktär. Detta motiverar att den nya organisations- strukturen bör bestå av två delar, dels en ny myndighet med strategiska uppgifter och dels en genomförandeorganisation som utvecklar och tillhandahåller tjänster. Den senare rollen bör innehas av ett ombildat . HO har genom det nationella Tillgänglighetscentret (TC) ett ansvar för att bygga upp, utveckla och förmedla kunskap om tillgänglighet för människor med funktionshinder. En av TC:s viktigaste uppgifter har varit att ta fram och fastställa Riktlinjer för en tillgänglig statsförvaltning samt att kommunicera Utredningens förslag och överväganden dessa riktlinjer med de statliga myndigheterna. Riktlinjerna handlar om tillgänglighet till myndigheternas verksamheter, lokaler och information. De beskriver hur myndigheten kan göra för att leva upp till sitt ansvar i enlighet med förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken. Riktlinjerna är utformade för statsförvaltningen, men bör kunna vara en grund även för andra verksamheter, exempelvis kommunerna men även andra aktörer. Ovanstående är exempel på kunskaper och erfarenheter som skall säkerställas av den nya myndigheten via dess strategiska, samordnande och utvärderande roll. Sisus insatser för genomförandet av det nationella bemötande- programmet är av central betydelse för genomförande av den nationella handlingsplanen. Som en del av den nya myndighetens strategiska, utvärderande och samordnade roll bör nu dessa insatser följas upp och utvärderas för att ge underlag för fortsatta främjande- insatser för funktionshindrades delaktighet. Denna utvärdering bör skapa underlag för ställningstagande till hur dessa arbetsinsatser fortsättningsvis skall fördelas inom den nya organisationsstruk- turen. Informationsarbetet inom ramen för bemötandeuppdraget har varit omfattande. Aktuell information har kontinuerligt funnits på Sisus hemsida. Särskilda informationsblad och samman- ställningar om modellprojekten har tagits fram och distribuerats. Medverkan i externa konferenser, seminarier och utbildningar har skett med stor frekvens. I bemötandearbetet har därutöver ingått att arbeta fram och distribuera skrifter, antologi, video och CD, foldrar och tidning. Bemötandeuppdraget har gett Sisus ett brett kontaktnät inom myndigheter, intresseorganisationer, utbildningsanordnare, landsting och kommuner. Detta nätverk bör även säkerställas inom ramen för den nya myndighetens strategiska och samordnande ansvar. HI har noterat en allt större efterfrågan på insatser inom tillgänglighetsområdet. Insatserna uppskattades av HI till av verksamheten. I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken pekas arbetet med tillgäng- lighet ut som ett av de viktigaste områdena för genomförandet av handlingsplanen. HI har ett nära samarbete med HO:s tillgäng- lighetscenter. Samarbetet har främst inriktats mot frågor om fysisk tillgänglighet, tillgänglighet på transportområdet och information. Från HI:s sida anser man att kunskap om tillgänglighetsfrågor är en nödvändighet för arbetet med hjälpmedel. För att få fram bra hjälpmedel måste man även ta in i perspektivet vilken miljö dessa Utredningens förslag och överväganden hjälpmedel skall fungera i. Hjälpmedel kompenserar för det handi- kapp som uppkommer i relationen mellan miljön och personen med funktionshinder. Utredningen delar denna uppfattning och bedömer det som angeläget att de processer som pågår via HI:s tillgänglighetsarbete också säkerställs och utvecklas inom ramen för den föreslagna myndighetens strategiska och samordnande uppdrag. HI bedriver internationellt arbete inom alla verksamhetsgrenar, främst inom standardisering, provning och FoU. Utöver detta pågår kontinuerligt allmän omvärldsbevakning och kunskaps- utbyte, informationsarbete, tjänsteexport och biståndsarbete på konsultbasis. Insatser på tillgänglighetsområdet, som är av över- gripande och strategisk natur, bör i den föreslagna organisations- strukturen knytas till den nya myndigheten. Arbetet med design för alla innebär ett perspektivskifte som redan pågår i nuvarande verksamheter. Det innebär en förskjutning från anpassning efter funktionshinder till att produkter, tjänster och miljöer utformas så att de kan användas av så många som möjligt. Design för alla kommer att vara ett viktigt perspektiv i det kommande arbetet på den nya myndigheten och nya HI. Den svenska handikappforskningen har inventerats och utvärderats. Utvärderingen innehåller förslag om hur forskningen kan drivas framåt. Ett förslag till program för forskning om funktionshinder och handikapp har tagits fram. har avsatts och öronmärkts för handikappforskning hos Forsknings- rådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Denna verksamhet bör även fortsättningsvis följas av den nya myndigheten. Det är mycket angeläget att fortsatt forskning inom funktionshinder- området stimuleras. Utredningens bedömning är att förutsättningarna för ett effektivt genomförande av den nationella handlingsplanen ökar genom att den fortsatta utvecklingen av tillgänglighets- och bemötandearbetet knyts samman under en och samma organisation med ett samlat fokus på ökad delaktighet för personer med funktionshinder. Utredningen har under sitt arbete kunnat konstatera att nuvarande uppdrag genomförts med delvis olika inriktning vid respektive myndighet. Specifikt gäller det Sisus bemötandeuppdrag och HO:s tillgänglighetsarbete. Utredningen drar därav slutsatsen att den föreslagna samlade organisatoriska lösningen medför ökade möjlig- heter till effektivisering av det gemensamma handikappolitiska arbetet. Utredningens förslag och överväganden Genom den föreslagna organisationsstrukturen för funktions- hindrades delaktighet lyfts uppgifterna från Tillgänglighetscentret vid HO till en ny organisationsstruktur. Därmed elimineras den risk som finns med nuvarande konstruktion, innebärande att HO:s roll att granska myndigheter och rollen att genom TC stödja myndigheterna, upplevs som motsägelsefull och otydlig. Med den nya organisationsstrukturen ökar möjligheten för HO att vid behov kritisera myndigheter och andra aktörer. HO:s utgångs- punkt blir medborgaren med funktionshinder och dennes mänsk- liga rättigheter. blir den nya myndighetens strategiska, samordnande och utvärderande roll tydligare. Utredningen gör bedömningen att det fortsatta arbetet med bemötandefrågor inte är beroende av en fortsatt organisatorisk anknytning till Sisus uppdrag med fördelning av statsbidrag. Kvalitetsutveckling i bemötandearbetet kan garanteras bland annat genom samordning med tillgänglighetsarbetet ur ett samlat delaktig- hetsperspektiv, som den ovan föreslagna myndigheten skapar förutsättningar för. Bemötandearbetet bör i vissa delar ha en övergripande och strategisk karaktär. Att bemötandefrågorna förs till den nya organisationsstrukturen skapar förutsättningar för en ökad tydlighet jämfört med dagens organisation, där detta arbete är sammankopplat med statliga bidragstransfereringar och därmed sammanhängande uppföljningar. Sammantaget har utredningen gjort bedömningen att den före- slagna organisationsstrukturen med den nya myndigheten som nav innebär att möjligheterna för ett ökat samspel mellan , statliga myndigheter och andra aktörer stärks när det gäller att föra arbetet med den nationella handlingsplanen framåt. skapas förutsättningar för att målen i handlingsplanen skall kunna förverkligas. Vidare menar jag att organisations- strukturen medför att regeringen ges ökade förutsättningar för att aktivt styra den handikappolitiska utvecklingen. På kan myndighetens överväganden och regeringens beslut innebära att de handikappolitiska prioriteringarna ändras. När det gäller olika insatser är det väsentligt att den nya organisationsstrukturen stimulerar och använder de kunskaper och insatser som funktionshindrades egna organisationer har och som Utredningens förslag och överväganden de kan utföra. Det är viktigt att man kontinuerligt med handikapp- organisationerna diskuterar deras roll visavi de statliga myndig- heternas ansvar och roll. Det bör inte finnas incitament i den nya strukturen som motverkar funktionshindrades egna organisationer att ta initiativ och ansvar. I det långsiktiga arbetet med att nå full delaktighet för personer med funktionshinder är dessa organisa- tioners insatser av största vikt och betydelse, inte minst i arbetet med ett förbättrat bemötande. Samverkan med handikapporganisa- tionerna är av central betydelse för att handikapperspektivet skall kunna genomsyra alla insatser. Inom dessa organisationer finns mycket kunskap om situationen för personer med funktionshinder och åt vilket håll utvecklingen går. Både för att påverka bemötandet på individuell eller kollektiv nivå och för att följa upp och utvärdera gjorda insatser kan handikapporganisationerna bidra med ovär- derlig kunskap. Dessa har därför ett ansvar för att delge sina synpunkter och erfarenheter och staten har å sin sida ansvaret för att bygga samrådsformerna för att möjliggöra detta. Den av mig i detta betänkande föreslagna nya organisationsstrukturen bör både via den nya myndigheten och det nya förändrade institutet på olika sätt främja detta arbete. 6.2.2Andra statliga myndigheter samt andra aktörer För det fortsatta arbetet med genomförandet av den nationella handlingsplanen är det viktigt att statens ansvar, och hur statens påverkan på andra aktörer skall ske, blir tydlig. Den interna statliga organisationen är viktig för att och de olika myndigheterna skall kunna agera på ett samordnat sätt. Också strategierna för att påverka övriga aktörer behöver utformas lång- siktigt för att de olika insatserna som görs skall bli effektivare. Den nya organisationsstrukturen skall bidra till att tydligt visa att de grundläggande principerna om full delaktighet, ansvar och finansiering, samt genomsyrandet av handikappfrågor i all verk- samhet, gäller och skall säkerställas. Den får ej innehålla incitament som kan tolkas som att den nya organisationsstrukturen tar över ansvar från någon annan aktör, utan att den tvärtom skapar ännu bättre förutsättningar för att varje myndighet och annan aktör skall kunna ta sitt ansvar för funktionshindrades delaktighet. Det finns exempelvis en stor samstämmighet mellan nuvarande sektorsmyndigheter om att en ny myndighet inte skall gå in i den Utredningens förslag och överväganden enskilda myndighetens sektorarbete – inte tala om hur man skall arbeta – men väl samordna sektorsmyndigheterna. Utredningen har vid precisering av roller och uppgifter för den nya myndigheten tagit hänsyn till vad som framkommit i ESV:s, KKR:s och Statskontorets rapport styra med generella krav. Enligt rapporten bör sådana krav så långt möjligt integreras i den ordinarie myndighetsstyrningen. bör användas för nya krav eller för tillfälliga satsningar och antalet återrapporteringskrav bör begränsas. Den nya organisationen bör ha en samordnande och pådrivande roll genom sin stabsfunktion mot regeringen. 6.2.3Rollfördelning inom den gemensamma organisationsstrukturen Den organisationsstruktur som föreslås har, som ovan framgått, två ben: en ny myndighet med strategiska och samordnande uppgifter och en genomförandeorganisation (nya HI). Det är angeläget att de båda verksamheterna inom den föreslagna organisationsstrukturen så långt som möjligt ges tydliga roller och ansvar. Om så inte sker försvåras identifieringen av myndighetens respektive föreningens ansvarsområde. De strategiska, samordnande och utvärderande uppgifterna måste särskiljas från de stödjande/genomförande. Eftersom genomförande- frågorna är omfattande och omedelbara till sin karaktär finns det annars en risk att dessa kväver de strategiska och övergripande frågorna. Genomförandeuppgifter till exempel i form av utbildning, utvecklingsarbete, utredning m.m. skall inte utföras inom ramen för den nya myndigheten. Av ansvars- och finansieringsprincipen följer att myndighet, kommun eller annan aktör som i sitt eget handikappolitiska arbete har behov av nya kunskaper eller stöd (utbildning, rådgivning, utredning etc.) också bör svara för kost- naderna för insatserna. Det finns flera aktörer som kan tillhanda- hålla tjänster. Genom organisationsstrukturen garanteras ett kvalitetssäkrat utbud utan att genomförandeuppgifter sammanblandas med strategiska uppgifter. Min bedömning är att efterfrågan på genomförandeinsatser i form av utbildning, konsultstöd m.m. kommer att öka . Detta förutsätts ske i takt med att myndigheter och andra aktörer i enlighet med riktlinjerna för tillgänglig stats- Utredningens förslag och överväganden förvaltning och det nationella programmet om bemötande ökar sina insatser för tillgänglighet och delaktighet. Detta bedöms leda till en ökad efterfrågan på insatser av ovanstående karaktär. Det finns ännu inte på alla områden tillräckligt bra produkter, tjänster och aktörer för att möta den efterfrågan som skulle uppstå om alla statliga myndigheter och övriga aktörer skulle leva upp till ansvars och finansieringsprincipen. Som framgår nedan bör det finnas en mångfald av aktörer som bidrar med genomförande- aktiviteter. Det nya HI bör dock ha en särskild roll som utförare av insatser genom att vara garant för god kvalitet. Därigenom kommer HI att få en funktion som kvalitetssäkrande organisation för genomförandeinsatser. Enligt regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram bör renodlingen av den statliga verksamheten fortsätta. Inriktningen är att värna om de statliga kärnverksamheterna, till vilka uppgifterna bör koncentreras. Utredningen konstaterar att den fortsatta handikappolitiska utvecklingen relaterad till den nationella handlings- planen på strategisk nivå har sin tyngdpunkt i uppgifter som bör bedrivas i statlig regi. När det däremot gäller insatser som innebär stöd eller genomförande finns det många aktörer på marknaden. Utredningen konstaterar därför att uppgifterna kan utföras av annan huvudman. Enligt utredningens förslag är det andra benet i den föreslagna organisationsstrukturen en aktör som har ett kvalitetssäkrat utbud – nya HI. Av regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram framgår att verksamhet som är konkurrensutsatt inte bör bedrivas i myndighetsform. Av detta följer att den nya myndigheten och nya HI bör hållas åtskilda och med olika organisationsform – myndighet respektive allmännyttig ideell förening. Mitt förslag: Finansiering av den nya organisationsstrukturen sker dels ur Sisus och HO:s förvaltningsanslag. Dels sker finansieringen även från de statsbidrag som ges till nuvarande HI. Utredningens förslag och överväganden De anslagsmedel inom vilka utredningens förslag skall rymmas framgår av nedanstående tabell. 9/16:9 ap 1 Statliga bidragsmedel till HI 9/13:3 ap. Av förvaltningsanslagen för Sisus och HO i tabellen ovan föreslår jag att vissa delar används för den nya organisationsstrukturen. Övriga delar av dessa förvaltningsanslag bör även i fortsättningen användas för de kvarvarande verksamheterna vid Sisus samt HO. De delar av Sisus och HO:s förvaltningsanslag som används för den nya organisationsstrukturen beräknas utifrån den finansiering från anslag som skett för bemötandefrågor och THUT vid Sisus samt för Tillgänglighetscentret vid HO och som framgår av redovis- ningen under avsnitt 4.4.3 Finansiella utgångspunkter. Även de statsbidrag som ges till nuvarande HI ingår i finansieringen av den nya organisationsstrukturen. De medel jag föreslår användas för den nya organisationsstrukturen framgår av tabellen nedan. Anslagsmedel (tkr) Den verksamhet vid HI som har direkt bäring på hjälpmedel finansieras även fortsättningsvis på samma sätt som . Det statliga bidraget till nya HI kan påverkas när arbetsfördelningen mellan den nya myndigheten och det nya HI lagts fast. Utredningens förslag och överväganden Navet i den nya organisationsstrukturen föreslås vara en ny myndighet, som har den strategiska, samordnande, utvärderande, främjande och normerande rollen. Myndigheten skall som ett resultat av sina utvärderande och omvärldsbevakande uppgifter identifiera behov av insatser (kampanjer, utbildningar, utredningar, rådgivning, ny lagstiftning, regleringsbrevsuppdrag m.m.), men bör endast ha genomförandeuppgifter av en strategisk karaktär. Den nya myndigheten kan bli den naturliga aktören när det uppstår behov av att på uppdrag av regeringen ta fram nya föreskrifter eller riktlinjer (allmänna råd) på områden som inte har någon annan naturligt ansvarig aktör Den främjande rollen skall främst utföras i samarbete med den genomförande/kvalitetssäkrande organisationen. Uppgifter för den nya samordningsmyndigheten föreslås i samman- fattning vara att: 1.ha en överblick över och följa utvecklingen nationellt sett relaterat till den nationella handlingsplanen 2.lämna underlag för regeringens styrning 3.främja och arbeta pådrivande för att målen i handlingsplanen skall uppnås 4.följa upp och utvärdera utvecklingen avseende funktions- hindrades delaktighet och jämlikhet 5.samordna och stimulera sektorsmyndigheternas arbete 6.initiera, stimulera och beställa satsningar på –information och kampanjer 7.följa utvecklingen internationellt. , handikapporganisationerna samt nya HI kommer att vara de viktigaste samarbetspartnerna för den nya myndigheten. Givetvis kommer även de statliga myndigheterna att vara viktiga att samverka med för att klara de handikappolitiska målen. Bland de statliga myndigheterna kommer sektorsmyndigheterna samt ombuds- männen att ha särskilt stor tyngd i samarbetet. De statliga myndigheter som på central nivå har ansvar för en samhällssektor spelar en viktig roll i arbetet med att förverkliga de nationella målen. är 14 sektorsmyndigheter utsedda och dessa Utredningens förslag och överväganden har lämnat förslag till etappmål för perioden . Det har emellertid varit svårt att på alla områden formulera konkreta och uppföljningsbara mål som bör kunna vara uppfyllda till 2010. Utredningen delar HO:s uppfattning i rapporten (4:02) Stärk sektors- ansvaren att ansvaret för att samordna sektorsmyndigheterna kommer att få större betydelse . Jag delar även HO:s förslag att sektorsmyndigheterna bör få i uppdrag att utveckla metoder för granskning, uppföljning och utvärdering av etapp- målen. Den nya myndigheten bör ansvara för att sektorsmyndig- heternas arbete stimuleras, stöds och följs upp. Ovanstående exempel på uppgifter för den nya myndigheten innebär vidare att delar av de insatser som genomförs av Till- gänglighetscenter vid HO samt delar som ingår i Sisus bemötande- uppdrag kommer att ingå som delar av den föreslagna nya myndig- heten. Till detta kan även knytas vissa insatser som genomförs av HI. Det är mycket angeläget att de erfarenheter som vunnits genom det målmedvetna arbetet, i enlighet med den nationella handlings- planen, som bedrivits vid de aktuella myndigheterna och organisa- tionen säkerställs, understöds och utvecklas genom inrättandet av den nya myndigheten. Utredningen bedömer det vara angeläget att den nya myndigheten har överblick över utvecklingen och kan hålla sektorsmyndig- heterna informerade och uppdaterade. Detta skapar också ett behov av uppföljning och utvärdering. Det stöd som en ny myndig- het ger behöver anpassas till respektive sektors roll, verksamhets- fält, avgränsning och traditioner. Behovet av en gemensam bild av sektoransvaret behövs och det handlar om 2.vilka andra aktörer och samarbetspartners som finns 3.ansvarsfördelning och mandat. En uppgift för en ny myndighet bör också vara att bidra till ökade kunskaper inom , så att styrningen och dialogen mellan departement och sektorsmyndigheter underlättas. En sådan uppgift skulle då kunna vara att bidra med underlag inför arbetet med regleringsbrev. Samordningsfunktioner behövs på olika nivåer: Utredningens förslag och överväganden På samtliga nivåer behövs samordning för att sektoransvaret skall bli tydligare uttryckt i de olika regleringsbreven, för att stödet från skall bli effektivt och för att sektorarbetet på myndighetsnivå skall hållas ihop bättre. Uppgiften för den nya myndigheten är framför allt att svara för samordning på nivå 1 ovan, men också att bidra med underlag för samordning på nivåerna 2 och 3. Det är viktigt att etappmålen formuleras nyanserat, vilket den nya myndigheten bör verka för. Det är också viktigt att vara upp- märksam på rollkonflikter så att strävan mot ett mål inte motverkar möjligheten att nå ett annat mål. TC:s erfarenheter i sina kontakter och samarbete med sektors- myndigheterna och som pådrivare för myndigheternas tillgänglig- het är exempel på insatser som den nya myndigheten bör säkerställa inom den föreslagna organisationsstrukturen och vidare- utveckla inom ramen för sin relation till sektorsmyndigheterna. Sisus arbete med utvecklandet av det nationella bemötande- programmet som fastställdes och informations- och utbildningsunderlag till nyckelpersoner i staten samt uppföljningen av de fördelade stimulansmedlen till modellprojekt är också exempel på kunskaper och erfarenheter som den nya myndigheten bör säkerställa och vidareutveckla i sin relation till sektorsmyndig- heterna. Även pilotverksamhet inom en kommun, en myndighet och ett län är sådana insatser för vilka den nya myndigheten bör ha fortsatt ansvar gällande uppföljning och utvärdering. Under utredningens arbete har andra organisationsformer än den föreslagna myndighetsformen övervägts. Utredningen anser inte att man som alternativ till den nu före- slagna nya myndigheten skall lägga den övergripande samordningen på någon av befintliga myndigheter/organisationer. Detta skulle gå emot ansvars- och finansieringsprincipen, som är grund- läggande i den nationella handlingsplanen. Tillskapandet av en ny Utredningens förslag och överväganden myndighet innebär dessutom att man markerar att det är något verkligen nytt man vill åstadkomma. Detta är viktigt för att betona att genomförandet av de handikappolitiska ambitionerna ges en ny och ytterligare betonad vikt. Utredningen har övervägt att föreslå en delegation inom . En sådan organisationsform skulle markera frågornas viktiga ställning med en tydlig och nära koppling till regeringen. En nackdel är att organisationsformen kan innebära att frågorna upplevs som tillfälliga till sin karaktär eftersom delegationer är tids- begränsade. Företrädare från handikapprörelsen har framhållit detta alternativ som det mest intressanta. Huvudskälet har då varit närheten till regeringen. Utredningen har efter övervägande valt att föreslå en fristående myndighet främst för att uppnå en organisatorisk stabilitet och hög kontinuerlig trovärdighet för frågor kring funktionshindrades delaktighet. Ställningen som egen myndighet ger en självständig bas och tydlig profil. Som egen myndighet får organisationen en trovärdig ställning gentemot sektorsmyndigheter och andra myndigheter. En myndighet kan också lätt kontrolleras beträffande ekonomi och verksamhetskvalitet. En ny myndighet kan även till sin form utformas på ett sådant sätt att det aktuella verksamhets- området utvecklas på ett optimalt sätt. En myndighet har till upp- gift att, inom befintliga ekonomiska ramar, förverkliga de politiska mål som regering och riksdag ställt upp.