sou · GSB3121 · 2005-01-01 00:00:00 — Det blir då möjligt att se sambanden mellan så kallat grovt och lindrigt våld, exempelvis i en relation där mannen utsätter kvinnan för våld.71 För att förstå våldets betydelse och sammanhang i en kvinnas hela liv analyseras hur olika former av våld mot kvinnan hänger ihop liksom det som pågår mellan de konkreta våldstillfällena. Att hålla samman olika våldsformer och grupper av utsatta och för- övare handlar också om att se hur det som ofta delas in i olika våldskategorier och betraktas som helt olika problem hör ihop. Det gäller exempelvis våld i nära relationer, prostitution, handel med kvinnor för sexuella ändamål, våldtäkter, sexuella övergrepp och våld mot barn, så kallat hedersrelaterat våld och sexuella trakasse- rier. Dessutom vill vi hålla samman våld riktat mot kvinnor och våld mot barn. har frågan om barns situation när deras pappa utsätter mamman för våld uppmärksammats allt mer.72 Det handlar både om det psykiska våld som barn utsätts för när de bevittnar våld mot sin mamma och om att män som utövar fysiskt och sexuellt våld mot sin partner inte sällan gör detsamma mot sina barn.73 Fysiskt våld mot en kvinna kan också förstås som ett hot mot kvinnor i hennes närhet. Om en kvinna exempelvis utsätts för våld efter anklagelser om att hon genom sitt beteende skadat familjens heder, kan det tolkas som ett direkt hot mot kvinnliga släktingar om att deras beteende kan få liknande konsekvenser.74 Också våld utövat av olika män hänger ihop. Det kan handla om manliga släktkollektiv som kontrollerar, hotar och utsätter kvinnor för olika former av våld, eller om flera män som tillsammans utsätter en kvinna för våldtäkt. Vidare menar vi att mäns våld mot kvinnor på olika arenor i samhället och i olika typer av relationer måste förstås sammanhållet. strategi att sätta fokus på våld inom hemmet har varit framgångsrik på så sätt att våld i nära relationer erkänns som ett samhällsproblem. Men Kvinnovåldskommis- sionens fokus måste nu vidgas. Fysiskt, psykiskt och sexuellt våld 70Kelly 1988, m.fl. 2001, (kommande). 72Se exempelvis 1994, 1997, 1998, 2002, 2003. 73Christensen 1990, 2000c. 74Eldén & Westerstrand 2004. En könsmaktsförståelse av mäns våld mot kvinnor mot kvinnor på offentliga arenor hänger samman med det våld som kvinnor utsätts för i hemmet. Det är inte heller bara män i nära relationer och kärleksrelationer som utövar våldet, utan också män i arbets- eller vänskapsrelationer med kvinnor.75 Med en könsmaktsförståelse håller vi alltså samman mäns våld mot kvinnor på flera olika nivåer. Våldet tolkas inom ramen för en struktur där kön kopplas till makt, alltså där män är överordnade och kvinnor underordnade. Olika våldsformer hänger ihop, liksom grupper av våldsutsatta och våldsutövande och våld utövat av olika män på olika arenor riktat mot olika kvinnor och barn som de har olika relationer till. I kvinnors liv kan våld ses som en del av vardagen genom sin egen och andras utsatthet för våld och också genom rädslan att utsättas för våld. 75 m.fl. 2001, (kommande). I det här kapitlet utvärderar vi hur myndigheterna genomfört kvinnofridsuppdragen. Vi inleder med att gå igenom de myndig- hetsgemensamma uppdragen och granskar därefter genomförandet av de myndighetsspecifika uppdragen. När vi anser det vara rele- vant, redogör vi även för de åtgärder som myndigheterna vidtagit efter det att uppdragen slutförts. I regeringsbeslutet för myndighetsuppdragen (bilaga 2) står att arbetet med att genomföra uppdragen ska redovisas till regeringen regelbundet. Myndigheterna har redovisat sitt arbete i årliga redovisningar (1999 2002) samt i de flesta fall särskilda slutredo- visningar (2003). En fullständig förteckning över materialet återfinns i bilaga 3.1 Redovisningarna utgör, tillsammans med mate- rial som kompletterar dessa (exempelvis utbildningsmaterial och rapporter), det skriftliga underlaget för uppföljningen och utvärde- ringen av uppdragen. Utredningen har också intervjuat representanter för samtliga berörda centrala myndigheter som haft ansvar för att genomföra uppdragen, och vi har också hämtat in kompletterande och klar- görande uppgifter från respektive myndighet per telefon. Vårt underlag bygger framför allt på myndigheternas egna rapporte- ringar. Som framgått i kapitel 3, använder vi i betänkandet begreppet mäns våld mot kvinnor (eller i förekommande fall mäns våld mot kvinnor och barn). Vår definition av begreppet utgår från en sam- manhållen förståelse, där olika former av våld (exempelvis fysiskt, psykiskt och sexuellt våld), våld utövat på olika arenor (exempelvis privata och offentliga) och i olika relationer (exempelvis sexuella och icke-sexuella) ingår. Denna förståelse korresponderar dock sällan med de definitioner av mäns våld mot kvinnor som myndig- 1 När vi gör direkta citat från myndigheternas rapporter anger vi referens. Övriga redovis- ningar och analyser bygger på hela eller delar av det redovisade materialet. heterna använder i sina redovisningar och andra dokument, vilket är något vi diskuterar i kapitlets avslutning. När vi redogör för uppdragen använder vi därför de begrepp som myndigheterna själva använder, men när vi gör egna kommentarer använder vi begreppet mäns våld mot kvinnor. Myndigheterna gavs i uppdrag att öka sina ansträngningar för att före- bygga våldsbrott mot kvinnor. I regeringsbeslutet för kvinnofridsuppdragen poängteras att per- spektivet i det brottsförebyggande arbetet vad gäller våldsbrott har utvidgats, från att enbart gälla gärningsmannen till att också inkludera offrets situation. Därför är det, enligt regeringen, viktigt att utveckla metoder för att tidigare än identifiera de situationer där det förekommer eller finns risk för våld i hemmet. I det längre perspektivet anser man dock att den bästa brotts- förebyggande åtgärden är att förändra attityden till våld mot kvinnor. Opinionsbildning och spridning av kunskap och informa- tion till allmänheten är därför viktiga inslag i det brottsföre- byggande arbetet. har genomfört det så kallade (Spousal Assault Risk Assessment Guide).2 SARA-manualen är ett instrument som ursprungligen utformats i för kliniskt arbete på psykiatriska institutioner. Modellen innehåller olika faktorer för att kunna bedöma våld i nära relationer och för att kunna förebygga och förhindra upprepat våld mot kvinnor i en partnerrelation. Arbetet har senare lett till att man tagit fram en version för polisiärt bruk SARA:PV. Manualen tar hänsyn till befintlig statistik. 2 är en checklista för strukturerad risk- och behovsbedömning i fall som rör mäns våld mot kvinnor. De kriterier som ligger till grund för bedömningen av gärningsmannen berör kriminell bakgrund, psykosocial anpassning, tidigare partnervåld och karaktären på det aktuella brottet. Enligt SARA-modellens utvecklare kan män som utövar våld mot kvinnor indelas i tre typer av personligheter: borderline-personligheten, psykopaten och den van- lige mannen med en överkontrollerad och explosiv personlighet. I Brottsförebyggande rådets (BRÅ) rapport . En utvärdering av lagen och dess tillämpning utvärderas lagen om besöksförbud och dess effekter.3 Rapporten visar att det vid flera polismyndigheter saknas både enhetliga riktlinjer för hot- och riskbedömningar i ärenden där besöksförbud meddelats samt riktlinjer och rutiner vad gäller hanteringen av besöksförbud. I rapporten konstateras att endast åtta polismyndigheter hade utarbetade rutiner för riskbedömningar i ärenden där besöks- förbud hade meddelats. redovisade , efter särskilt uppdrag från regeringen, utarbetade riktlinjer för polisens hot- och risk- bedömningar i ärenden om våld i nära relationer samt rutiner och riktlinjer för polisens arbete med ärenden om besöksförbud och rutiner i ärenden om besöksförbud. Arbetet har skett i samråd med Riksåklagaren. De riktlinjer som har tagit fram siktar på våld i nära relationer, och de principiella formuleringarna är alltså könsneutrala. Man har däremot valt att utgå från mäns våld mot kvinnor när man tagit fram rutiner och riktlinjer, med argu- mentet att det är den vanligaste formen av våld i nära relationer. Bestämmelserna om besöksförbud ser som ett effektivt brottsförebyggande verktyg. har även upphandlat 620 skyddstelefoner som fördelats till polismyndigheterna. De nya telefonerna har en larm- funktion och kan dessutom användas som vanliga bärbara GSM- telefoner, dock försedda med så kallad GPS-teknik (positionering via satellitsystem). BRÅ har publicerat en idéskrift om våld mot kvinnor i nära relationer Att förebygga våld mot kvinnor i nära relationer.4 I denna rapport redovisas exempel på olika typer av verksamheter som syftar till att förebygga, bemöta och minska våld mot kvinnor. Syftet med sammanställningen är att stimulera till fler initiativ på det lokala planet. menar att ett genomfört brottsoffer- perspektiv ger effekter i det brottsförebyggande arbetet genom att brottslighetens konsekvenser för enskilda individer synliggörs. Därför ser man en stor del av myndighetens verksamhet som ett brottsförebyggande arbete. Man anför också att de ideella orga- nisationer som myndigheten stödjer genom Brottsofferfonden, 3Brottsförebyggande rådet 2003. 4Brottsförebyggande rådet 2002a. vilka arbetar med brottsofferfrågor, representerar en växande folk- rörelse mot brottslighet.5 definierar att deras brottsförebyggande åtgärder ingår dels i genomförandet av de övriga kvinnofridsupp- dragen, dels i andra åtgärder som myndigheten utför. Riksåklagaren redovisar att man inte specifikt arbetat brotts- förebyggande, eftersom man anser att det inte ingår i myndighetens uppgifter. Inte heller anger att man haft några särskilt projekt vars uttalade syfte är brottsprevention, eftersom detta inte passar myndighetens uppgifter och arbetsmetoder. Däremot menar man att det finns en preventiv ansats inbyggd i flera satsningar. Man lyfter exempelvis fram screeningprojekt vars långsiktiga mål är att hälso- och sjukvården ska kunna iden- tifiera kvinnor som är utsatta för våld. Projektet har gett goda resultat (se nedan). anser också att det brottsföre- byggande ryms inom andra uppdrag som myndigheten utför. Ett verkligt förebyggande arbete på detta område skulle, hävdar man, kräva insatser på ett mycket brett fält och involvera myndigheter inom flera områden, exempelvis skolan.6 I regeringsbeslutet betonar regeringen opinionsbildning samt spridning av kunskap och information till allmänheten. När det gäller detta område har dock inga omfattande åtgärder vidtagits av de centrala myndigheterna. Hemsidan Kvinnofridsportalen (som nedan beskrivs närmare i avsnittet Myndighetssamverkan) vänder sig framför allt till yrkesverksamma personer. I vissa län har dess- utom informationskampanjer riktade till allmänheten genomförts, exempelvis Operation Kvinnofrid i , där länsstyrel- sen varit drivande. En viktig insats i det brottsförebyggande arbetet är screeningprojekt. Central är också verk- samhet, som i linje med regeringens intentioner konsekvent sätter brottsoffret i fokus utifrån en könsmaktsförståelse. Även har arbetat med flera brottsförebyggande frågor, som ett svar på kvinnofridsuppdragen. 5Brottsoffermyndigheten , s. 1. 6Socialstyrelsen 1999, s. 16. dessutom ytterligare uppdrag som innebar att man skulle utveckla riktlinjer för polisens hot- och riskbedömningar i ärenden om våld i nära relationer samt utarbeta rutiner och rikt- linjer för polisens arbete med ärenden om besöksförbud. Att detta görs är positivt. Ett problem är dock att riktlinjerna inte explicit avser mäns våld mot kvinnor, utan detta införlivas under termen våld i nära relationer. Våldets koppling till köns- relationen – till mäns överordning och kvinnors underordning – osynliggörs med denna terminologi. Därtill förminskas problemet på flera sätt genom att våldet begränsas till en privat arena och till nära relationer. Härmed osynliggörs det utbredda våld som före- kommer mot kvinnor på offentliga arenor och i andra relationer än med närstående (jämför kapitel 3 och 7). Trots de insatser som gjorts är vår samlade bedömning att det brottsförebyggande arbetet i stort haft en undanskymd plats i myn- digheternas genomförande av kvinnofridsuppdragen. Argument som att detta arbete inte ingår i den ordinarie verksamheten borde inte vara godtagbara, eftersom uppdragen syftade till att föra upp frågan om mäns våld mot kvinnor på dagordningen i myndig- heternas verksamhet på ett sätt som inte varit fallet. Ett brottsförebyggande arbete förutsätter dessutom en vilja att tänka i nya banor där brottsoffret står i fokus, något myndigheterna – med undantag från inte har uppvisat i någon större utsträckning. Med tanke på att regeringen i Kvinnofridspropositionen under- stryker vikten av åtgärder kring opinionsbildning och spridning av information och kunskap som syftar till att förändra attityder till mäns våld mot kvinnor, är det också anmärkningsvärt att de flesta myndigheter inte har vidtagit några sådana utåtriktade insatser. Att brottsförebyggande arbete skulle kräva ett bredare grepp, vilket exempelvis anger, borde inte heller vara ett argument för att inte agera i frågan. I den myndighetssamverkan som bildades på initiativ av ingår både och och en rad andra myndigheter, utöver de som direkt omfattades av uppdragen, så möjligheter till breda insatser kring ett förebyggande arbete har funnits. Myndigheterna gavs i uppdrag att utforma åtgärdsprogram eller policydokument för sitt arbete med frågor som rör våld mot kvinnor. Det övergripande syftet med att upprätta åtgärdsprogram eller policydokument skulle enligt regeringen vara att dessa skulle tjäna som ledstjärna för myndighetens personal i handläggningen av ärenden med anknytning till dessa frågor.7 De skulle därmed bli ett viktigt led i struktureringen av arbetet. En bieffekt av arbetet med åtgärdsprogram ansågs vara att myndigheterna därmed inven- terade sina resurser och förutsättningar samt att kunskaper och engagemang skulle öka. I regeringsbeslutet anges att de centrala myndigheternas åtgärds- program eller policydokument kan vara av ett mer generellt och övergripande slag och att det också kan tjäna som inspiration i arbetet på den egna myndigheten och i arbetet på regional och lokal nivå. Ingen av de centrala myndigheterna har upprättat något åtgärds- program eller policydokument. Några motiverar detta med att de inte ansett det vara nödvändigt, eftersom de endast bedriver över- gripande verksamhet gällande mäns våld mot kvinnor. Ett exempel på ett sådant resonemang finns hos som, efter sam- råd med , avstått från att upprätta något policydokument eftersom man anser att det skulle avvika från myndighetens vanliga arbetssätt. Hos andra myndigheter tycks frågan fallit bort under arbetets gång. Lokala polis- och åklagarmyndigheter För de myndigheter som direkt handlägger ärenden om våld mot kvinnor, exempelvis polismyndigheter och åklagarmyndigheter, kan ett åtgärdsprogram eller policydokument vara mer åtgärds- inriktat och behandla handläggningsrutiner, bemötande av brotts- offer och andra praktiska frågor. Detta gäller och Riksåklagaren som, enligt uppdraget, i sin tur skulle uppdra åt de lokala polis- respektive åklagarmyndigheterna att utfärda sådana dokument. Enligt inventering uppger samtliga polis- myndigheter att man i någon mening har tagit fram policydoku- ment eller åtgärdsprogram. Också de lokala åklagarmyndigheterna har, enligt Riksåklagaren, utarbetat åtgärdsprogram för åklagarnas insatser för bekämpning av våld mot kvinnor. I polis- och åklagarmyndigheternas åtgärdsprogram markeras vikten av att det är en åklagare som leder förundersökningen, och man tar också upp vilka förstahandsåtgärder som ska användas. Det kan gälla att detaljerade förhör med målsäganden ska hållas och att skadedokumentation bör ske i större utsträckning än , alltså fotografering och videofilmning, framför allt vid förhör med måls- äganden. Även frågor om information och stöd till målsäganden i form av exempelvis trygghetsutrustning och besöksförbud tas upp i åtgärdsprogrammen. I vissa åklagar- och polisdistrikt har man även tagit fram åtgärdskort med instruktioner i form av akuta åtgärder, till exempel i , , län och . i förordar videodokumentation i sitt åtgärdsprogram. Denna åklagarmyndighet har, genom ett projekt i , erfarenhet av att videodokumentera målsägandens skador i samband med upptagning av anmälan (se vidare om video- teknik under ). Vidare behandlar vissa åtgärdsprogram frågan om vad som händer när kvinnan inte vill medverka i polisutredningen. Åklagar- kammaren i kallar exempelvis i sådana fall kvinnan till ett förhör där man utreder orsaken till varför kvinnan inte längre vill samarbeta, och man informerar henne om att det är åklagaren som avgör om saken ska gå vidare till domstol.8 Åtgärdsprogrammen omfattar också frågor om förstärkt stöd till brottsoffer, ökad kunskap om våldets mekanismer samt ökad sam- verkan med , hälso- och sjukvården och olika frivillig- organisationer. Riksåklagaren och har undersökt handlägg- ningen av ärenden om mäns våld mot kvinnor vid Åklagarkam- maren i och polismyndigheten i . Inspek- tionen visar att åtgärdsprogrammen inte till fullo implementerats i verksamheten. Samtliga centrala myndigheter har underlåtit att upprätta åtgärds- program eller policydokument. En återkommande förklaring är att uppdraget inte passar in i myndigheternas ordinarie verksamhet. Vi menar emellertid att detta inte är ett fullgott skäl. Konstaterandet att uppdraget inte passar de ordinarie arbetsformerna borde i detta fall ses som en utmaning och en möjlighet att förbättra den egna verksamheten. Policydokument skulle kunna bidra till att garantera det lång- siktiga arbetet med att införliva arbetet mot mäns våld mot kvinnor och få rutiner för en konsekvent prioritering av frågan. Vi ser det således som en stor brist att uppdraget i denna del inte genomförts enligt regeringens uppdrag. När det gäller de lokala polis- och åklagarmyndigheterna har åtgärdsprogram visserligen upprättats, men de centrala myndig- heternas inventeringar visar att dessa inte implementerats fullt ut. Myndigheterna gavs i uppdrag att samverka i frågor som rör våld mot kvinnor. De skulle även samverka med berörda frivilligorganisa- tioner. Regeringen initierade myndighetssamverkan om mäns våld mot kvinnor . Med anledning av detta ledde projektet vid kvinno- misshandel, tillsammans med länsstyrelserna i fem län , , , och . Enligt rapporterna från projektet (se nedan) fanns en mängd problem i de samverkansgrupper som upprättades. Bland annat saknades det kontinuitet, målet med samverkan var otydligt och grupperna var alltför beroende av så kallade eldsjälar. Ett mer grundläggande problem var att myndigheternas olika målsättningar sällan tydliggjordes. Olika inventeringar som har gjorts av visar att de flesta av de samverkansgrupper som skapades 1992 1995 har försvunnit. I kvinnofridsuppdraget om samverkan betonade regeringen att det är angeläget att samverkansformer utvecklas och vidmakthålls. Man underströk att de centrala myndigheterna har ett särskilt ansvar för att stimulera en sådan utveckling och också för att skapa former för att denna samverkan blir bestående. Samverkan bör ske både i fråga om prioriteringar och andra övergripande frågor och i fråga om hanteringen av enskilda utredningar och ärenden. Myndighetssamverkan på central nivå Enligt regeringsuppdraget har alltså de centrala myndigheterna ett särskilt ansvar för att stimulera samverkan. I enlighet med kvinno- fridsuppdraget har spridit information om det tidigare samverkansprojektet i form av två rapporter: Varsågod och samarbeta! En forskningsrapport om samverkan kring kvinnomiss- handel samt Myndighetssamarbete vid kvinnomisshandel.9 Erfaren- heterna som beskrivs i den sistnämnda av dessa båda rapporter har bland annat spridits genom pärmen Kvinnofrid som togs fram som ett led i fortbildningsuppdraget (se nedan i avsnittet Fortbildning). har också spridit information om samverkan på lokal och regional nivå genom programmet Utväg i rapporten se kunna handla. Utväg samverkan för kvinnofrid.10 Inom detta program bedrivs gruppverksamhet för män, kvinnor och barn. Rapporten har bland annat spridits via konferenser, och Social- styrelsen har uppfattningen att rapporten har inspirerat och utgjort ett stöd för dem som vill arbeta utifrån en helhetssyn med verk- samheter för grupperna kvinnor, män och barn något man menar att det finns ett ökat intresse för. tog initiativ till det som kom att kallas Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid. Inbjudna att delta i denna samverkan var de myndigheter som omfattades av kvinno- fridsuppdragen samt andra viktiga aktörer på området , , , , , och Ung- domsstyrelsen. och deltog inte aktivt, men man ställde sig till förfogande vid behov. Syftet med samverkan var att åstadkomma en helhetssyn som bygger på en gemensam och tydlig strategi, verka för en effektiv resursanvändning, undvika dubbelarbete, genomföra insatser, följa 9Socialstyrelsen 1995, 1996. utvecklingen på området samt utföra övergripande och effektiva utvärderingar. Några konkreta samverkansområden formulerades också, bland annat förbättrad statistik och rutiner i samband med vissa bestämmelser i socialtjänstlagen liksom vid skyddat boende och besöksförbud. Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid har sedermera startat den myndighetsgemensamma hemsidan Kvinnofridsporta- len. Sexton statliga myndigheter finansierar och är ansvariga för Kvinnofridsportalen. Hemsidan fungerar som ett gemensamt infor- mations- och resurscentrum inom området våld mot kvinnor. Portalen vänder sig i första hand till personer som arbetar med mäns våld mot kvinnor eller som i sin verksamhet möter kvinnor, män och barn i situationer där mannen utsätter kvinnan för våld. Bakgrunden till portalen är att under arbetet kring våld mot kvinnor erfarit, bland annat från personer som arbetar med mäns våld mot kvinnor, att det är svårt att hitta information och kunskap om våld mot kvinnor och att få en överblick vad gäller verksamheter etc. Enligt , som är sammankallande, avhandlas mest frågor om Kvinnofridsportalen. Få andra frågor tas upp på mötena, förutom att myndigheterna berättar om vad som händer inom området. meddelade att de inte längre ville medverka i samverkan, och har mötes- deltagandet varit lågt. Inga frivilligorganisationer finns heller med, trots att kvinnofridsuppdraget angav att myndigheterna ska sam- verka med berörda frivilligorganisationer, inte minst kvinnojourer. Myndighetssamverkan på regional och lokal nivå Förekomsten av samverkan på regional och lokal nivå varierar kraftigt i landet. På platser där sådan samverkan finns varierar det vad gäller vilka aktörer som ingår i samverkan. har ett antal så kallade rättskedjeprojekt startat, där polis, åklagare, advokater, domstol, kriminalvård och ibland även socialtjänst, hälso- och sjukvård samt kvinnojourer enats om arbetsmetoder för handläggningen av våld mot kvinnor. Sådana projekt finns i exempelvis Handen, söder om , och i . Ett annat exempel på samverkan är polismyndigheten och åklagarmyndigheten i som har samarbetat kring ett metodutvecklingsprojekt med fokus på familjerelaterade brott, däribland mäns våld mot kvinnor. Som en följd av denna samverkan har en familjevåldsenhet inrättats vid Söderorts polismästardistrikt (se vidare nedan i avsnittet ). Länsstyrelserna fick i kvinnofridsuppdragen ett särskilt ansvar för att initiera regionala samverkansprojekt kring mäns våld mot kvinnor (se vidare i avsnittet Myndighetsspecifika uppdrag). Vikten av att samverka i frågor som rör våld mot kvinnor har länge betonats såväl på regeringsnivå som på regional och lokal nivå. Hur denna samverkan kan se ut varierar naturligtvis; på central nivå kan det exempelvis handla om att utforma fortbildning och utarbeta riktlinjer, och på lokal nivå kan det handla om hur en våldsutsatt kvinna ska få effektiv och snabb hjälp från olika myn- digheter med olika uppgifter.