sou · GSB387 · 2005-01-01 00:00:00 — Av direktivet framgår också att respek- tive land skall avlämna rapport till Europeiska gemen- skapernas kommission om kontroller av vägtransporter och lämna vissa särskilt angivna uppgifter. I ändringsdirektivet 2001/26/EG anges att kommissionen skall biträdas av den kommitté för transport av farlig gods som inrättats genom artikel 9 i ADR-direktivet. Därutöver innehåller ändrings- direktivet anpassningar till den tekniska utvecklingen av ADR- direktivet. I har fått uppgiften att avlämna rapport till kommissionen. Tillsynsmyndigheterna skall förse rädd- ningsverket med de uppgifter som krävs för att verket skall kunna avlämna rapporten. Kontrolldirektivet med ändringar är infört i svensk lagstiftning genom bestämmelser i lagen och förordningen om transport av farligt gods och i föreskrifter och allmänna råd om Polisens tillsyn över transporter av farligt gods (RPSFS 2000:11). Regeringen beslutade att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument. I del- betänkandet, Statlig tillsyn, granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) har frågan om tillsyn behandlats i ett övergripande perspektiv där olika aspekter på tillsyn har behandlats. Utredningen berörde bl.a. möjligheten att tillskapa en särskild lag för att tydliggöra den statliga tillsynen och för att precisera begreppet statlig tillsyn samt att reglera tillsynsorganens rätt till information och handräckning. Vidare berörde utredningen möjlig- heterna till sanktioner och överklaganden. Efter att delbetänkandet lämnades har utredningen fått tilläggs- direktiv i vilket anges att en fördjupad analys av grunderna och motiven för en särskild lag om statlig tillsyn skall behandlas. I uppdraget ingår även att analysera möjligheterna till tydligare och mer effektiva sanktioner i samband med tillsynen. Slutbetänkande skall avlämnas . Utredningen om transport av farligt gods skall enligt utredningens direktiv samråda med . Kontakt har tagits med utredningen som upplyst att det arbete som pågår har till syfte att utvärdera om en lag om statlig tillsyn skall tillskapas. förslag kan komma att påverka de förslag som läggs fram i detta betänkande. Med hänsyn till tids- aspekten kommer utredningen ändå att nu lägga fram förslag i denna del. 9.5Utredningens överväganden och förslag 9.5.1Utgångspunkter för en effektiv tillsyn De grundläggande principer för hur tillsynen är organiserad och hur den skall bedrivas fastslogs i samband med införandet av lagen och förordningen om transport av farligt gods. Dessa skall tillsammans med de principer redovisat i sitt delbetänkande (SOU 2002:14) vara vägledande även för de här framlagda förslagen. Målet med tillsynen bör vara att ytterligare öka säkerheten vid transport av farligt gods och minska antalet allvarliga brister. I detta sammanhang är det också viktigt att betona att tillsyn skall bedrivas på ett effektivt sätt och hålla en hög Vissa tillsynsmandat och befogenheter behöver ses över för att uppnå en tydligare och effektivare tillsyn. För att understryka att tillsynen skall bedrivas på ett sådant sätt att tillsynsobjektens verksamhet inte störs i större utsträckning än nödvändigt föreslår utredningen att en särskild bestämmelse om detta förs in i lagen. I lagen om transport av farligt gods anges att förelägganden och förbud får meddelas endast om det uppenbart behövs för att lagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Regeringsrätten har i praxis ställt stränga krav på att det verkligen skall framgå att föreläggandet eller förbudet är nöd- vändigt (RÅ 1992 ref. 25). I annan lagstiftning avseende tillsyn, exempelvis inom miljöområdet, finns inte något uppenbarhetskrav. Skillnaden mellan den lagstiftningen och den här behandlade är inte motiverad och utredningen föreslår därför att uppenbarhetskravet tas bort. På detta sätt blir det enklare för tillsynsmyndigheterna att utöva en effektivare tillsyn. Nedan presenteras en inventering av de problem som visat sig uppstå i samband med utövandet av tillsynen samt förslag till för- ändringar. har ansvar för tillsyn avseende säker- hetsrådgivare för alla transportslag. Dessutom har tillsynsansvar för landtransporter av farligt gods utom radioaktiva ämnen. När det gäller giftiga, smittförande eller frätande ämnen samt de övriga farliga ämnen eller föremål som anges av transport- myndigheterna har dock endast tillsyn om transporten sker i tankfordon. Omfattningen av tillsynen av landtransporter när Sprängämnes- inspektionen hade ansvar för denna, var begränsad och är även så nu när har tagit över tillsynsansvaret. utförde inte någon tillsyn alls inom detta område. Personal från deltog dock som observatörer och gav råd i samband att Polisen utövade tillsyn. Tillsynen av transporter av farligt gods involverar flera myn- digheter och har en samordnande roll när det gäller tillsyn av landtransporterna. skall enligt förordningen (1988:1040) med instruktion för Statens räddnings- verk samordna tillsynsmyndigheternas verksamhet i fråga om land- transporter av farligt gods. För detta ändamål bildades en arbetsgrupp som fick benämningen SAMTILL som står för SAMordnad TILLsyn. Gruppen leds av och består av representanter för samtliga tillsynsmyndigheter. En av förut- sättningarna för samverkan är att tillsynsmyndigheterna har vissa gemensamma riktlinjer för sitt tillsynsarbete. SAMTILL har fastställt att det gemensamma övergripande målet för tillsynsmyndigheterna är att öka säkerheten vid transport av farligt gods och att minska antalet allvarliga brister. De uppgifter som SAMTILL skall arbeta med är samverkan vid tillsyn och genomförande av en rättvis tillsyn. Vidare skall SAMTILL ordna gemensam utbildning för tillsynspersonal, stödja samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna och , jämföra och samordna myndigheternas tillsynsmål och driva utvecklingen av tillsynen genom att ta fram hjälpmedel, lathundar och liknande. Slutligen skall SAMTILL samla, bearbeta och analysera statistik. har i en rapport, daterad , avseende översyn av säkerheten och tillsynen beträffande trans- porter av farligt gods på väg och järnväg behandlat den samverkan som sker mellan myndigheterna. Verket konstaterar att samverkan i myndigheternas tillsynsarbete sker i ökande omfattning. Denna samverkan bör utökas med avseende på informationsöverföring och stödja en utökad systemtillsyn. har i detta sammanhang framfört olika synpunkter på hur detta arbete skulle kunna bedrivas. Ett förslag är att uppgift som tillsynsmyndighet över landtransporterna skulle kunna utföras genom bistånd avseende teknisk sakkunskap till de myndigheter som utövar tillsyn över landtransporter. När det gäller Statens räddningsverks tillsynsroll gör utred- ningen följande överväganden. Den tillsyn utövar när det gäller säker- hetsrådgivare riktar sig mot verksamhetsutövarnas interna säker- hetsrutiner och inte mot enskilda transporter. Den operativa tillsynen utförs genom en granskning av företagets rutiner för säkerhet, utbildning, rapportering och erfarenhetsåterföring. har enligt sin myndighetsinstruktion en sam- ordnande roll som tillsynsmyndighet. Någon traditionell tillsyn utför verket inte när det gäller landtransporterna. Samordning av myndigheternas tillsynsarbete sker däremot i ökande omfattning. Den roll som har när det gäller myndighetens ansvar som ledare för skulle stärkas om uppgiften kom till författningsmässigt uttryck i lagen om transport av farligt gods. Den samordning som på detta sätt skulle ske skall inte vara av operativ karaktär. Uppgiften skall i stället vara rent rådgivande och ske på det sätt och inom de ramar som sker i SAMTILL. Statens räddningsverks uppgifter skall även innefatta att i samråd med övriga tillsynsmyndigheter upprätta rutiner för tillsynens samordning. skall utöver sin roll som samordnare av tillsynen också lämna bistånd avseende teknisk sakkunskap till samtliga myndigheter som utövar tillsyn över landtransporter. Detta bistånd skall vara av generell och rådgivande karaktär och har inte till syfte att skall delta i den operativa verksamheten. Den nu föreslagna regleringen av roll som samordnande myndighet, samt det faktum att räddnings- verket i princip inte utför någon egen tillsyn, medför att det inte är nödvändigt att får något direkt tillsynsansvar såvitt gäller transporter. Tillsynen svarar andra myndigheter såsom exempelvis Polisen och Järnvägsstyrelsen för. När det gäller Statens räddningsverks ansvar för tillsyn över säkerhetsrådgivare är detta en fungerande ordning. Det saknas därför skäl att föreslå någon ändring i denna del. Ytterligare förslag på tillsynsområden för framgår av avsnitt 9.5.7 där tillsynen över transportabla tryck- bärande anordningar och landtransportskydd behandlas. 9.5.3Polisens och övriga tillsynsmyndigheters möjlighet att kontrollera transportmedel m.m. Polisen har som framgått ovan ett tillsynsansvar för dels samtliga landtransporter, utom järnvägstransporter, dels en skyldighet att lämna handräckning till övriga tillsynsmyndigheter i den utsträck- ning som behövs för deras tillsyn. Av 12 § lagen om transport av farligt gods framgår att tillsyns- myndigheten äger tillträde för tillsyn till bl.a. transportmedel. Tolkningen av denna bestämmelse har vållat en del tillämpnings- problem för i vart fall Polisen på så sätt att det finns en osäkerhet om denna bestämmelse kan användas vid tillträde till sådana fordon som inte är skyltade på sätt som krävs enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Att tillsynsmyndigheten har rätt till tillträde till fordon som är skyltade råder det ingen tvekan om. Problemet tycks vara om denna möjlighet föreligger också till fordon som inte är skyltade. har i en skrivelse till regeringen anmärkt att det förekommer att farligt gods transporteras utan att fordonet är skyltat på föreskrivet sätt. De fall som avses är de där det exempelvis kommit in tips till Polisen om att chaufförer som transporterar farligt gods tar bort skyltarna före en färje- terminal eller då de känt till att det upprättats poliskontroller. Det förekommer också att skyltar tas bort av det skälet att visst gods är förbjudet att frakta på passagerarfärjor eller att transporten blir dyrare när farligt gods skall fraktas. Vidare är det så att inte alla transporter av farligt gods måste vara skyltade utan vissa transporter av farligt gods sker helt lagligt utan någon skyltning på fordonet. I ovan nämnda skrivelse framhåller att till- synsmyndigheterna endast har rätt till tillträde till transportmedel som saknar skyltar om det finns någon omständighet som talar för att det finns farligt gods i fordonet. Det måste alltså finnas någon grad av misstanke om att farligt gods fraktas i fordonet för att Polisen skall kunna bereda sig tillträde till det. Denna tolkning har vunnit sådan allmän spridning att rättsläget, i vart fall såvitt avser landsvägstransporterna, får anses förhålla sig på detta sätt. Polisen gör således ingen tillsyn på oskyltade fordon för att kontrollera farligt gods. För att tillsynsmyndigheten skall kunna bedriva en effektiv tillsyn är det enligt utredningens uppfattning angeläget att förekomsten av farligt gods kan kontrolleras även i de fall transportmedlet eller lastbehållaren inte försetts med före- skriven märkning eller i de fall någon märkning inte är nödvändig. finns möjlighet för Polisen att utan yttre indikationer få tillträde till fordon och lastbärare för att utöva den tillsyn som föreskrivs i fordonslagen beträffande säkring av last. Enligt 3 kap. 3 § fordonslagen (2002:574) har Polisen rätt till tillträde till fordon och slutna utrymmen i ett fordon för att utföra kontroller enligt fordonslagen och för att kontrollera lastsäkring enligt trafik- förordningen (1998:1276) och föreskrifter (TSVFS 1978:10). Fordonslagen kan dock inte användas för att ge rätt till tillträde till fordon för tillsyn enligt lagen om transport av farligt gods. som fordonslagen trädde ikraft infördes en ändring i polislagen (1984:387) som kodifierade den praxis som redan gällde avseende Polisens möjligheter att stoppa fordon och bereda sig tillträde till slutna utrymmen för att kontrollera dess last (se SFS 2002:577). Ändringen tillkom för att klargöra att Polisen får stoppa ett fordon även för att kontrollera dess last, givetvis med beaktande av den s.k. proportionalitetsprincipen. Denna princip finns i 8 § polislagen och innebär att polisman som skall verkställa en tjänste- uppgift, skall ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Vidare föreskrivs att om tvång måste tillgripas detta skall ske endast i den form och den utsträckning som behövs för det avsedda ändamålet. För att göra tillsynen av transporter av farligt gods effektivare anser utredningen att det är av stor vikt att Polisen och övriga tillsynsmyndigheter kan kontrollera även sådana transportmedel och förpackningar som saknar skyltning respektive märkning och etikettering. Rätten att utföra en sådan inspektion innebär en inskränkning i det i regeringsformen garanterade skyddet mot husrannsakan eller annat intrång och måste därför införas genom lag. Genom ett klart uttalande i lagen om transport av farligt gods slås fast att tillsyn med stöd av denna lag kan ske även om transportmedel, för- packningar och andra transportanordningar är omärkta. Den proportionalitetsprincip som anses gälla vid användning av tvångs- medel bör också markeras i en ny lag. beslutade att skulle av- skiljas från och bilda en egen självständig myndighet. började sin verksamhet . skall enligt förordning (1988:256) med instruktion för utföra sjöövervakning och annan kontroll- och tillsynsverksamhet samt miljöräddningstjänst till sjöss. Genom en ändring av förordningen om transport av farligt gods (SFS 1990:512) gavs och , var för sig, rätt att, efter samråd med , överlåta tillsynsuppgifter till . I förarbetena till ändringen uttalades att det var angeläget att gavs möjlighet att utöva tillsyn över transporter av farligt gods på eget initiativ och att tillsynen härigenom skulle kunna bedrivas på ett mer planmässigt och därigenom effektivare sätt (prop. 1989/90:127 s. 9). Dessutom angavs att resurser och kunskaper om farligt gods bättre kunde tas till vara. har genom förordningstexten endast ett till- synsansvar som härleds från och , som efter överenskommelse helt eller delvis, kan överlåta sitt tillsyns- ansvar enligt förordningen om transport av farligt gods till Kust- bevakningen. Denna möjlighet har endast utnyttjats av Sjöfarts- verket som överlåtit viss tillsyn till . Den senaste överenskommelsen är från och ersatte en tidigare överenskommelse . Enligt den nuvarande överenskommelsen skall utöva tillsyn i form av inspektion av lastbärare som är avskilda för sjötransport men som inte har lastats ombord på fartyg, när det gäller förpackat farligt gods i lastbärare. I de utredningar och propositioner som låg till grund för tillskapandet av som egen myndighet berördes inte orsaken till varför inte fick ett direkt tillsynsansvar (SOU 1989:26 och prop. 1989/90:127). Särskilda resurser till för att genomföra till- synen ges inte via i dess egenskap av uppdragsgivare utan insatserna belastar myndighetsanslag. När gör en kontroll och det visar sig att transporten har brister av så stor omfattning att det finns grund för att hindra transporten krävs det att Polisen kallas till platsen för att vidare transport skall kunna hindras. Polisen har med stöd av reglerna i 14 § lagen om transport av farligt gods och 26 § i förordningen om transport av farligt gods en skyldighet att stoppa sådana vägtransporter som inte kan fortsätta utan påtaglig risk för skada. har som nämnts ovan, vissa brotts- utredande befogenheter som regleras i lagen (1982:395) om Kust- bevakningens medverkan vid polisiär övervakning. Dessa befogen- heter gäller endast vid misstanke om brott mot viss lagstiftning. Liknande befogenheter har kustbevakningstjänstemännen också enligt tull- och smugglingslagstiftningen. Någon rätt att hindra vidare transport av farligt gods har dock inte. Befogenheterna enligt lagen om medverkan vid polisiär övervakning är av brottsbekämpande karaktär och omfattar en rätt att hindra vissa särskilt angivna brott, rätt att gripa personer, hålla och ta med personer till förhör samt företa viss husrannsakan. Efter att sådan åtgärd företagit skall den skyndsamt anmälas till Polisen. När det gäller tillsynsansvar kan det antingen bestå på det sätt det är utformat eller förändras på så sätt att får ett direkt tillsynsmandat på samma sätt som övriga tillsynsmyndigheter. Utgångspunkten i valet mellan dessa alternativ är givetvis att tillsynen skall bli så effektiv som möjligt och att säkerheten i sjötrafiken därmed ökas. Emellertid verkar inte detta vara utslagsgivande eftersom tillsynen även synes vara effektiv. Skäl för att låta få ett direkt tillsynsansvar är att myndigheten då får en större kontinuitet i sitt tillsynsarbete och att arbetet kan bedrivas mer långsiktigt. Å andra sidan innebär en överlåtelse av tillsynsansvaret, utan motsvarande minskning av Sjö- fartsverkets tillsynsområde, ett dubbelt tillsynsmandat. En sådan dubbel tillsyn föreligger och är svår att totalt undvika. Det förhållandet att ett dubbelt tillsynsmandat uppkommer kan lösas genom den ökade samordning som utredningen föreslagit ovan. Dessutom är det så att i praktiken inte utför sådan tillsyn som utför. Någon dubbel tillsyn skulle det då egentligen inte bli frågan om. Vidare måste det från rättssäkerhetssynpunkt och ur ett medborgarperspektiv anses angeläget att tillsyn som en myndighet utövar också framgår av författning. Mot bakgrund av de ovan anförda skälen har utredningen funnit att bör ges ett direkt på författning vilande tillsynsmandat. Nästa fråga är då hur detta bemyndigande skall utformas. härledda tillsyn omfattar förpackat farligt gods i lastbärare avskilt för avgående sjötransport men som inte har lastats ombord på fartyg. Om även får ett tillsynsmandat för inkommande gods kan denna tillsyn samordnas med den tillsyn som sker av avgående lastbärare. ligger ansvaret för tillsynen av sjövägen inkommande farligt gods på . Som framgår av den redogörelse avseende tillsynsansvar som görs nedan, se avsnitt 9.5.6, sker sådan i en mycket begränsad utsträckning. Till detta kommer att utredningen föreslår att mandat skall upphöra. Det finns således anledning att låta tillsyn omfatta även förpackat gods som lossas från fartyg i hamn. Utredningen föreslår därför att tillsynsansvar även skall omfatta gods i sjötrafiken som ankommer till svensk hamn för fortsatt landtransport. Enligt den lagstiftning som gäller är det endast Polisen som har rätt att hindra fortsatt transport på väg. De befogenheter har enligt lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning samt enligt tull- och smugglingslagstiftningen är i flera avseenden mer ingripande än vad som skulle bli fallet om skulle ges möjlighet att stoppa fordon och hindra vidare transport. Att utvidga befogenheter till att även omfatta en rätt att hindra vidare transport skulle således inte innebära att myndig- heten fick rätt att för den enskilde företa mer ingripande åtgärder än vad gör . Enligt lagen och för- ordningen om transport av farligt gods har Polisen rätt att hindra fordon från vidare transport om detta skulle innebära en risk för omgivningen. I praktiken har det visat sig att när vid tillsyn av avgående lastbärare, funnit att allvarliga brister före- kommit, dessa inte åtgärdats, utan bilen har kört tillbaka ut på vägen. Polisen finns på plats i dessa fall och hinner inte heller komma till platsen innan fordonet har avvikit. Detta är naturligtvis inte tillfredsställande. Utredningen gör den bedöm- ningen att kan ges befogenhet att hindra fortsatt transport genom ett särskilt stadgande i lagen om transport av farligt gods. Genom att lägga till lagen om transport av farligt gods som en punkt i 1 § lagen om medverkan vid polisiär övervakning, följer att befogenheterna beträffande övriga straffprocesuella tvångsmedel blir tillämpliga även vid misstanke om brott mot dessa bestämmelser. 9.5.5SSI:s och SKI:s tillsynsuppgifter förtydligas () handhar frågor om skydd av människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande och icke-joniserande strålning. SSI prövar tillstånd till transport av radioaktiva ämnen enligt strålskyddslagen (1988:220) och utövar tillsyn över efterlevnaden av denna lag. SSI prövar även tillstånd till transport av kärnavfall enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. () övervakar säkerheten i svensk kärnteknisk verksamhet och genomför forskning och utveckling på området. SKI har även ansvaret för tillsyn inom detta område. Transport av kärnämne och kärnavfall kräver tillstånd enligt lagen om kärnteknisk verksamhet. SKI ger tillstånd till transport av kärnämne och är tillsynsmyndighet för dessa transporter och för de transporter av kärnavfall som SSI ger tillstånd till. Transport av radioaktiva ämnen är således tillståndspliktig verk- samhet enligt strålskyddslagen och lagen om kärnteknisk verk- samhet. Farligt gods är enligt lagen om transport av farligt gods, indelat i olika klasser (se avsnitt 2.2). Sådana radioaktiva ämnen som avses i strålskyddslagen och lagen om kärnteknisk verksamhet utgör radioaktiva ämnen och tillhör klass 7. Enligt 25 § förordningen om transport av farligt gods har, när det gäller ämnen som tillhör klass 7, Polisen tillsyn över vägtransporter, över sjö- transporter, över sjötransporter och över järnvägstransporter. uppgifter som tillsynsmyndighet ligger från på Järnvägsstyrelsen. Därutöver har tillsynsansvar när det gäller vägtransporter till och från utlandet. av farligt gods uttalade i betänkandet som låg till grund för lagen om transport av farligt gods att tillsyns- myndigheterna för landtransporter borde få biträde av SSI och SKI inom dessa myndigheters specialområden (Ds K 1980:10 s. 108). I propositionen uttalades att SSI och SKI skulle ha tillsynsansvaret för landtransporter inom sina respektive ansvarsområden (prop. 1981/82:94 s. 28). I förordningstexten angavs att Sprängämnes- inspektionen skulle ha tillsyn över landtransporter av allt farligt gods utom radioaktiva ämnen. Något tillsynsmandat för landtrans- porter av radioaktiva ämnen gavs inte. De uttalanden som gjordes i propositionen fick inte någon betydelse för utformningen av förordningstexten eftersom det ansågs att SSI och SKI hade tillräckliga befogenheter att utöva tillsyn över transporterna med farligt gods enligt annan lagstiftning (prop. 1981/82:94 s. 28). Enligt 4 § tredje stycket i lagen om transport av farligt gods skall i fråga om radioaktiva ämnen lagen endast tillämpas i den mån den är förenlig med strålskyddslagen och lagen om kärnteknisk verk- samhet. Innebörden av denna paragraf skulle enligt uttalanden i ovannämnda proposition vara att dessa författningar skall gälla utöver lagen om transport av farligt gods. Alla tre lagarna reglerar säkerheten vid transporter av radioaktiva ämnen men ur skilda aspekter. I samband med att kollisionen mellan dessa lagar behandlades i propositionen, uttalades att den särställning de radio- aktiva varorna intar bland det farliga godset medför att det krävs en ytterligare kontroll än konventionell transportsäkerhetskontroll. Avsikten var att den s.k. konventionella kontrollen, som utövas av de allmänna tillsynsmyndigheter som anges i 25 § förordningen, skulle fortgå och att SSI och SKI därutöver enligt annan lagstiftning skulle ha tillsynsansvaret vid transporter av radioaktiva ämnen. SSI:s och SKI:s tillsyn skulle avse dessa ämnens speciella egenskaper. Propositionen behandlades av lagrådet som uttalade att lagstift- ningen tydligare skulle utvisa att den speciella ordning som gäller på strålskydds- och kärnteknikområdet skulle fortsätta att gälla.