sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — Till exempel då flera fall av felaktiga märk- ningar upptäcks i samma affär vid samma tillfälle. Skall varje för- packning som är felaktigt märkt anses utgöra en överträdelse som föranleder ett avgiftsbelopp eller skall alla felaktigt märkta för- packningar som upptäcks vid ett och samma inspektionstillfälle anses ingå i samma överträdelse? Skall en avgift utgå för varje över- trädelse, dvs. en avgift för bristen på kännbar varningsmärkning, en för avsaknad av barnskyddande förslutningar osv.? Det bör tydlig- göras i regleringen vad som utgör en överträdelse för vilken en avgift tas ut. Om flera avgifter skall kunna tas ut för samtliga felaktigt märkta förpackningar kan det bli fråga om mycket höga belopp. Inom straffrätten finns regler som medför att påföljden vid flerfaldig brottslighet blir lägre än de sammanlagda påföljderna för samtliga överträdelser. Någon form av rabattsystem kan i så fall behövas även för miljösanktionsavgifter. Regler om det bör då införas i förordningen om miljösanktionsavgifter. I förordningen bör också tydligt anges hur återfall skall hanteras, dvs. då samma person eller företag gör sig skyldig till nya fall av samma överträdelse. Den nuvarande regeln i 3 § i förordningen är inte tydlig. Det bör förtydligas vad som i den bestämmelsen avses med att en överträdelse pågår. Det kan också övervägas om det inte för vissa fall bör kunna beslutas om ett ännu högre belopp än en dubblering som anges i bilagan. 3.8.3De som träffas av regleringen Om vårt förslag att ta bort näringsidkarbegreppet genomförs behöver det anges vilka som skall kunna påföras avgift. Denna fråga har diskuterats i avsnitt 3.5. Genom vårt förslag till ändrad lydelse 65 SOU 2002:50 s. 251. av 29 kap. 6 § omfattas tillverkare, den som till landet för in eller från landet för ut samt ompackare av straffreglerna. För andra, t.ex. detaljhandlare, kan miljösanktionsavgifter aktualiseras för de för- pliktelser som anges i straffbestämmelsen. Det är viktigt att reglerna om miljösanktionsavgift utformas så att det inte föreligger någon tveksamhet om att miljösanktionsavgift inte skall påföras dem som omfattas av straffansvar. Även när det gäller t.ex. krav på barnskyddande förslutningar kan miljösanktionsavgift vara motiverad i detaljhandelsledet men inte för tillverkare och andra primärt ansvariga vilka i stället bör omfattas av straffansvar. Även i dessa fall blir det viktigt att avgränsa reglerna om miljösanktionsavgifter till rätt personer. 3.8.4Underlag för ändringar i bilagan I bilaga 3 redogörs för de överträdelser som vi med ledning av ovanstående resonemang anser bör behållas, läggas till eller föras bort från bilagan till förordningen om miljösanktionsavgift. 4 Straff – allmän del Innan vi kommer in på de olika straffbestämmelserna, vill vi ta upp några grundläggande eller i övrigt allmänna frågor som har betyd- else för utformningen och tillämpningen av bestämmelserna. Det handlar till en början om hur man straffvärdemässigt bör se på de olika straffbestämmelserna i 29 kap. (avsnitt 4.1). Där- efter tar vi upp frågor kring bemyndiganden och begrepp i balken (avsnitt 4.2). I ett avsnitt behandlas den grundläggande frågan om vem som skall bestämma vad som är brottsligt (avsnitt 4.3). Vi behandlar också i särskilda avsnitt straff och EG-rätt (avsnitt 4.4), bedömningar av oaktsamhet vid miljöbrottslighet (avsnitt 4.5) samt ansvar inom näringsverksamhet (avsnitt 4.6). 4.1Förhållandet mellan brott mot miljön och brott mot kontrollsystemet Det är viktigt att beakta vilket skyddsobjekt ett straffstadgande har. Brotten i 29 kap. kan med hänsyn till vilket det primära skyddsobjektet är, delas upp i brott mot miljön respek- tive brott mot samhällets kontrollsystem. Brott som skadar eller medför en direkt risk för skador på människors hälsa eller miljön är mest straffvärda. Det hindrar inte att det kan finnas anledning att se allvarligt på brott som riktar sig mot kontroll- systemet. En skiljelinje kan dras i 29 kap. mellan de brott där miljön eller människors hälsa är det primära skyddsobjektet (fortsättningsvis brott mot miljön) och brott mot bestämmelser som skyddar sam- Straff – allmän del Den första gruppen rör gärningar som direkt riktar sig mot miljön eller människors hälsa; gärningar som påverkar eller riskerar att påverka miljön (bl.a. miljöbrott och miljö- farlig kemikaliehantering). Miljön är det direkta skyddsobjektet. I den andra gruppen riktas brotten i första hand mot samhällets kontroll- system och består av olika administrativa överträdelser. Otillåten miljöverksamhet och försvårande av miljökontroll (29 kap. 4 § med undantag för vissa villkorsbrott respektive 5 §) är tydliga exempel på brott mot kontrollsystemet. Straffansvar enligt dessa bestäm- melser förutsätter inte någon omedelbar risk för skada på miljön. Anledningen till att dessa förfaranden är straffsanktionerade är att de medför att samhällets kontrollsystem sätts ur spel och där- med också möjligheten att genomföra prövningar till skydd för miljön eller utöva tillsyn i samma syfte. Om så sker finns i för- längningen en risk för negativ påverkan på miljön eller människors hälsa. Det omedelbara skyddsobjektet för straffbestämmelserna är dock kontrollsystemet. Det kan anmärkas att en del av samhällets kontrollsystem utgör egenkontroll. I avsnitt 5.6.6 behandlas vissa frågor kring förhållandet mellan egenkontroll och villkorsbrott. Överträdelser av regler om märkning (bristfällig miljöinformation i 29 kap. 6 § första stycket 2) intar en slags mellanställning mellan brott mot kontrollsystemet och brott mot miljön eftersom det finns ett så nära samband mellan underlåtenhet att följa märknings- krav och risken för skador t.ex. om en kemisk produkt hanteras felaktigt i brist på korrekt information. En fråga är hur man skall se på straffvärdet av dessa båda brotts- kategorier i förhållande till varandra. En utgångspunkt är att brott som skadar eller medför en direkt risk för skador på människors hälsa eller miljön är mest straffvärda. Utgångspunkten att brott mot miljön har högst straffvärde innebär dock inte att brott mot kontrollsystemet alltid skall anses ha ett lägre straffvärde. Det är en alltför förenklad syn. Kontrollsystemet är en viktig och central del av hela miljörätten. På många områden finns inga regler som är så detaljerade att den enskilde kan utläsa hur han eller hon skall bete sig för att uppfylla kraven på hänsyn till miljön. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. är så allmänt hållna att det i regel är först när myndigheterna har uttolkat dem och preciserat dem genom tillståndsbeslut, förelägganden inom ramen för tillsynen m.m. som den enskilde kan veta exakt vad som gäller. En stor del av den negativa miljöpåverkan i vårt sam- hälle sker i själva verket inom ramen för tillståndsgiven verksamhet. Straff – allmän del Detta gör att det finns en nära koppling mellan kontrollsystemet och miljön; visserligen behöver brott mot tillståndsplikt inte innebära någon negativ påverkan på miljön, men samhället fråntas möjligheten att påverka lokalisering och uttolka vad de allmänna hänsynsreglerna ställer för krav på försiktighetsmått. Detta är skälet för att man även bör se allvarligt på brott mot kontrollsystemet. 4.2Problem med bemyndiganden och begrepp –Regeringen bör ange i förordningar som meddelats med stöd av vilka bemyndiganden olika föreskrifter baseras på. –Straffbestämmelser bör endast hänvisa till bemyndiganden, termer och begrepp som är tydliga och väl avgränsade. Vi konstaterar att samma begrepp kan ha olika innebörd i olika delar av balken. 4.2.1Allmänt om bemyndiganden i balken är i många avseenden en ramlag. Den innehåller allmänna principer och regler som behöver fyllas ut för att det skall bli klart vad som krävs av en verksamhetsutövare eller individ i en viss situation. Denna utfyllnad sker på olika sätt. I vissa fall fastställs krav genom prövningar i enskilda fall, t.ex. tillståndsprövning av enskilda verksamheter enligt 9, 11 och 12 kap. I andra fall fylls reglerna i balken ut av regler på lägre nivå; förordningar från regeringen och föreskrifter från statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner. En förutsättning för detta är att de överordnade organen lämnar över sin makt att utfärda regler till underordnade myndigheter. Detta sker i form av bemyndiganden. Regeringsformen skiljer mellan föreskrifter och beslut i enskilda fall. Föreskrifter används för att beteckna i språklig form fixerade rättsregler som beslutats av offentliga organ genom ett visst för- farande.1 Föreskrifter är i det sammanhanget generella regler, inte beslut i enskilda fall.2 Samhällets regelgivning eller normgivning 1Jämför , , Normgivningsmakten enligt regeringsform 3 uppl., s. 33. 2I avsnitt 4.2.8 behandlar vi begreppet föreskrifter i och konstaterar att det där inte alltid används i samma betydelse som i regeringsformen. Straff – allmän del regleras i regeringsformen och måste följa regeringsformens bestäm- melser. Regeringsformen innehåller dock inte lika detaljerade regler när det gäller beslut i enskilda fall. En grundsats är att ett organ som enligt grundlagen har fått en viss kompetens att utfärda föreskrifter inte kan överlåta den om inte grundlagen uttryckligen medger det.3 Utgångspunkten för regler om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden är att dessa skall meddelas genom lag (8 kap. 3 § regeringsformen). Flertalet bestämmelser på miljöområdet torde vara av denna natur. kan emellertid enligt 8 kap. 7 § regeringsformen vidaredelegera sådan normgivnings- makt på miljöområdet till regeringen. Det sker i form av bemyn- diganden. Regeringen kan i sin tur överlämna makten att utfärda regler till statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner enligt 8 kap. 11 § regeringsformen, men endast under förutsättning att medgivit det. Det är dock inte möjligt, annat än i vissa undantags- fall, för att överlämna makt att utfärda generella regler direkt till statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner.4 Utöver den ovan beskrivna normgivningsmakten har regeringen även egen, direkt på grundlagen baserad normgivningskompetens, dels när det gäller verkställighetsföreskrifter, dels enligt den s.k. restkompetensen, 8 kap. 13 § första stycket regeringsformen. När regeringen utfärdar regler med stöd av som innebär åligganden för enskilda sätter bemyndigandena i balken de yttre ramarna. Regeringen kan inte utfärda regler för enskilda utan stöd i något bemyndigande. På samma sätt sätter de bemyndiganden regeringen i sin tur meddelar för underordnade myndigheter ramar för dem när de utfärdar regler. 4.2.2Problem med bemyndiganden ur ett straffrättsligt perspektiv Osäkerhet om vilket bemyndigande olika regler baserar sig på kan betyda att det straffbara området blir oklart. Det är ett problem i . Det är ofta svårt att veta vilket bemyn- digande i balken som en bestämmelse på lägre nivå baseras på. 1973:90 s. 209, Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna 1980, s. 243. 4Strömberg, , Normgivningsmakten enligt regeringsform 3 uppl., s. 123 f. Denna fråga berörs i avsnitt 10. Straff – allmän del kan gälla både bestämmelser i regeringens förordningar och i förvaltningsmyndigheternas och kommunernas föreskrifter. En svårighet kan ligga i att veta vilket av flera tänkbara alternativa bemyndiganden en regel baseras på. Att en regel kan ha stöd i flera bemyndiganden gör inte regeln ogiltig. Problem kan dock uppstå om det finns straffbestämmelser som kriminaliserar överträdelser av föreskrifter meddelade med stöd av ett visst bemyndigande. För att straffreglerna skall vara tydliga och förutsebara måste det gå att utläsa vilka regler det är som täcks av en sådan kriminalisering och alltså vilka regler som meddelats med stöd av det angivna bemyn- digandet. Även när det gäller straffsanktionerade regler där straffregeln inte är kopplad till visst bemyndigande kan otydligheter uppstå. Överträdelser av en underordnad regel kan vara straffbelagd utan att straffregeln hänvisar till ett visst bemyndigande. Bestämmelserna i 29 kap. 4–6 §§ är exempel på det. I sådana fall kan det t.ex. vara svårt att veta om en underordnad bestämmelse över huvud taget har stöd i något bemyndigande och således är giltig. Då är det också självfallet osäkert om straff kan utdömas för överträdelser av regeln. Osäkerheten om vilket bemyndigande en underordnad regel baseras på beror på flera olika saker. En viktig omständighet är omfång och komplexitet. ligger långt ifrån det vanligen förekommande fallet att det finns en lag, till- kommen i ett sammanhang med en enhetlig terminologi, och där- under en förordning samt en central förvaltningsmyndighet som är tillsynsmyndighet och som har rätt att meddela föreskrifter eller som handlägger ärenden enligt lagen. I sådana fall är det lättare att avgöra vilken bestämmelse i lagen en viss föreskrift i förordningen baseras på och den centrala förvaltningsmyndigheten har överblick över hela regelmassan. har visserligen tillkommit i ett sammanhang. I realiteten har dock många av bemyndigandena hämtats från tidigare lagstiftning och inte ändrats eller harmoniserats för att ge balken en enhetlig struktur för bemyndiganden. Vidare finns i balken vissa kapitel som täcker hela balkens tillämpningsområde medan andra kapitel reglerar vissa avgränsade sakområden. Det finns exempel på motstridigheter mellan bemyndiganden i sådana generella kapitel å ena sidan och de mer ämnesinriktade å den andra. Det finns även överlappningar mellan olika kapitel om olika verksamheter, t.ex. Straff – allmän del kan det diskuteras om vissa förordningar har stöd i 9 kap. om miljöfarlig verksamhet eller i 15 kap. om avfall. Ingen av det tiotal centrala förvaltningsmyndigheter, landets samtliga länsstyrelser eller kommuner som alla har rätt att meddela föreskrifter med stöd av balken har överblick och detaljkunskap om hela balken och alla dess förordningar och föreskrifter. Snarare har de olika sakområdena sina olika traditioner och sätt att använda termer och begrepp som gör att tolkningen av bestämmelser kan skilja sig åt inom ram. En myndighet kan anse att en viss typ av regel omfattas av ett bemyndigande medan en annan myndighet anser att denna typ av regel faller under ett annat bemyn- digande. En annan omständighet som försvårar bedömningen av vilket bemyndigande en viss regel baseras på är att det i regeringens förordningar inte anges vad stödet för bestämmelserna är. Ett bekymmer är att vissa bemyndiganden är otydliga eftersom de är dåligt avgränsade. Det förekommer t.ex. att någon myndighet ges rätt att meddela närmare föreskrifter eller ytterligare före- skrifter om ett visst sakområde. Vad innefattar det? Kan regler om tillstånds- och anmälningsplikt, uppgiftsskyldigheter och försiktighets- mått meddelas? Sådana vida bemyndiganden gör det svårt att bedöma vilket bemyndigande en underordnad regel baseras på. Den språkliga utformningen kan också vara sådan att bemyndigandena helt enkelt är svåra att förstå. I avsnitt 4.2.3 ges exempel på de problem som kan uppstå om straffbestämmelser utformas med hänvisningar till bemyndiganden eller visst slag av regler utan närmare avgränsningar. Kriminaliseringen kan bli svepande och omfatta alltför mycket. 4.2.3Exempel på bemyndiganden som leder till straffrättsliga tolkningssvårigheter Exempel på ett bemyndigande som är otydligt på grund av att alltför obestämda uttryck har använts är 15 kap. 9 § . Vad avses med närmare föreskrifter om hantering? Skall det omfatta t.ex. tillstånds- och anmälningsplikter? Det kan synas underligt om så vore fallet eftersom det finns särskilda bemyndig- anden om tillstånds- och anmälningsplikt i 15 kap. 25 och 27 §§. Dessa skulle vara meningslösa om 9 § kunde reglera tillstånds- och anmälningsplikt vid hantering av avfall. Om en tillståndsplikt på Straff – allmän del avfallsområdet skall straffsanktioneras måste det vara klart vilket bemyndigande den stöder sig på. Skall t.ex. tillståndsplikten för att dekontaminera PCB-varor som föreskrivs i 18 § förordningen om bortskaffande av PCB m.m. anses meddelad med stöd av 15 kap. 9 §? Två bemyndiganden i 14 kap. kan exemplifiera både hur svår- tolkat ett bemyndiganden kan vara och hur svårt det kan vara att dra gränserna mellan olika bemyndiganden. Det gäller 14 kap. 24 och 25 §§. Dessa exempel är särskilt intressanta ur straffrättslig synvinkel eftersom överträdelser av föreskrifter meddelade med stöd av båda dessa bemyndiganden är direkt straffsanktionerade och dessutom i två olika straffbestämmelser (29 kap. 8 § första stycket 22 och 23). Som straffbestämmelserna är utformade måste det gå att avgöra vilket av de två bemyndigandena som är grunden för en åberopad föreskrift för att straffansvar skall kunna utdömas. Enligt 14 kap. 25 § kan regeringen och den myndighet som regeringen bestämmer förbjuda hantering, införsel eller utförsel av en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Frågan är vad som avses med förbud i detta fall. Är det endast de fall då en viss produkt totalförbjuds för all användning? Skall även förbud att använda ett ämne på visst sätt (medan annan användning kan vara tillåten) eller anses meddelat med stöd av 14 kap. 25 §? Eller är det föreskrifter om försiktighetsmått meddelade med stöd av 14 kap. 24 § första stycket (via 2 kap. 3 §) eller kanske ett särskilt villkor för hantering enligt 14 kap. 24 § andra stycket? Bestämmelsen i 14 kap. 24 § är också rent språkligt en svårbegriplig bestämmelse. Paragrafen innehåller två olika stycken och det är inte alltid lätt att avgöra om en bestämmelse har stöd i första eller andra stycket. I 3 § första stycket förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer har möjligheten för Kemikalieinspektionen att meddela föreskrifter om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt kopplats till 14 kap. 24 § andra stycket. I de fall sådana föreskrifter utfärdas är det nödvändigt att det inte råder några tveksamheter om att reglerna hör hemma i andra stycket och inte första stycket. Möjligheterna att meddela föreskrifter enligt 14 kap. 24 § första stycket är mycket omfattande. Så omfattande att det framstår som oklart vad andra stycket har för betydelse. Över huvud taget är gränsen mellan första och andra styckena svår att dra. I första stycket finns bland annat utrymme att meddela föreskrifter som behövs för att implementera EG-direktiv. I denna del synes det inte Straff – allmän del finnas någon begränsning annat än att det skall gälla föreskrifter om hantering, införsel eller utförsel av kemiska produkter och bio- tekniska organismer. Andra stycket bör därför inte vara nödvändigt för att implementera EG-direktiv. I författningskommentaren i propositionen anges att föreskrifter om t.ex. krav på anmälan av kemiska produkter kan meddelas med stöd av andra stycket. Det sägs även att föreskrifter av helt eller delvis nytt slag kan meddelas enligt andra stycket. Som exempel nämns i förarbetena skärpta krav vad gäller företagens hantering på så sätt att den som överlåter en kemisk produkt också blir skyldig att återta denna som ett led i avfallshanteringen.5 Första punkten i andra stycket kan uppfattas så att den ger rätt att meddela nationella föreskrifter om tillstånds- plikt och godkännande i större utsträckning än vad som framgår av 14 kap. 12–15 och 21 §§ och som går längre än kraven enligt EG- rätten. Med tanke på att kemikalieområdet i stora delar regleras genom så kallad totalharmoniserad EG-rätt är emellertid utrymmet för att meddela sådana tillståndsplikter i realiteten mycket litet. Andra punkten i andra stycket gör det möjligt att meddela före- skrifter om särskilda villkor för hantering, införsel eller utförsel av en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Det är oklart vilken typ av villkor för hantering, införsel eller utförsel som avses och som inte kan meddelas med stöd av första stycket; hänvisningen i första stycket till 2 kap. 3 § torde göra det möjligt att meddela föreskrifter om de flesta typer av villkor för hantering, införsel och utförsel. Det nämnda förarbetsuttalandet får tolkas som att anmäl- ningsskyldighet skulle kunna vara ett sådant särskilt villkor för hantering. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att i vissa bemyndiganden i nämna anmälningsplikt uttryckligen (t.ex. i 9 kap.) och i andra bemyndiganden kalla det för särskilt villkor för hantering. Det andra exemplet som nämndes i för- fattningskommentaren var krav på återtagande av uttjänta varor. Sådana krav skulle kunna ställas med stöd av 2 kap. 3 § – före- skrifter med sådana krav skulle därmed kunna anses vara meddelade med stöd av första stycket. Straffbestämmelsen i 29 kap. 8 § första stycket 22 är ett tydligt exempel på en straffbestämmelse som hänvisar till ett bemyn- digande utan närmare avgränsningar. Alla föreskrifter som handlar om hantering, införsel eller utförsel av kemiska produkter eller biotekniska organismer meddelade med stöd av 14 kap. 24 § är 5 Jämför prop. 1997/98:45 del 2 s. 182 f. Straff – allmän del Kriminaliseringen är svepande och omfattar alltför mycket. Dessutom är gränserna för 14 kap. 24 § så oklara att det straffbara området blir otydligt. 4.2.4Regeringen bör ange bemyndigandestöd i förordningar En faktor som gör att problem med bemyndiganden visar sig i tillämpning på ett helt annat sätt än vad vi uppfattat förekommer i annan lagstiftning, är regelverkets omfång. Det är en stor regelmassa. I och med tillkomst slogs 16 olika lagar samman, var och en med sin tradition och myndighetssfär. På den korta tid som stod till buds kunde den stora mängden bestäm- melser inte sammanfogas till en helt genomarbetad enhet. Den stora mängden regler och det stora antalet inblandade myndigheter gör att det är motiverat att kräva en större tydlighet än på andra områden. Vi anser därför att regeringen i likhet med vad som gäller för förvaltningsmyndigheter bör ange vilket eller vilka bemyndiganden bestämmelser i förordningarna under baseras på. Detta krav har framförts tidigare.6 genomfördes förberedelser med att upprätta ett register över bemyndiganden med tanken att det i ett informationssystem skall gå att följa vilka bestämmelser en lag resulterat i.7 Registret föll dock på att det inte fanns information om hur regeringen och myndigheterna använt normgivningsbemyndiganden. Skälet till att bemyndigandestöd inte anges i regeringens förord- ningar sägs vara att det är svårt att ange om en bestämmelse grundar sig på en viss delegationsregel eller på regeringens egen kompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket regeringsformen och att flera olika bemyndiganden kan ligga till grund för samma bestämmelse.8 Dessa svårigheter bör dock inte överdrivas. På miljöområdet torde det vara relativt ovanligt med bestämmelser som har stöd både i bemyndiganden och restkompetens och/eller är verkställighetsföre- skrifter. De regler där det är särskilt angeläget att stödet anges, de som innebär begränsningar och ingripanden mot enskilda och som 6Se bl.a. i Förvaltningsrättslig tidskrift 1976 s. 74 f. och revisorers för- slag till 2002/03:RR20 s 7 ff. har aktualiserat frågan om ett särskilt register över bemyndiganden i normgivningshänseende (bl.a. KU 1979/80:50, KU 1983/84:30 s. 5) upprättades förteckningar över bemyn- diganden som redovisades i betänkanden. 7Se Revisorers rapport /03:12, Ordning på rätten, s. 96. 8Jämför bl.a. Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna 1980, s. 275. Straff – allmän del kan vara straffsanktionerade, torde inte utgöra verkställighetsföre- skrifter eller falla under restkompetensen. I vart fall dessa bör kunna förses med uppgift om bemyndigandestöd. Vi har inga syn- punkter på i vilken form det skall ske. Det väsentliga är att enskilda och myndigheter får kännedom om regeringens överväganden. Redo- visningen bör även omfatta nu gällande regeringsförordningar. 4.2.5Hänvisningar till bemyndiganden i straffbestämmelser?