sou · GSB364 · 2005-01-01 00:00:00 — Underhållet för sådan allmän avloppsledning som förlagts i gatumark åvilade staden, och tomtägare kunde förpliktas att bidra till kostnaden för iordningställande av gata och till anläggande av avloppsledning i gata. va-lag innebar att en samlad reglering skedde av rättsförhållandet mellan den som hade att svara för vattentjänsterna och de fastighetsägare som skulle bruka den allmänna va- anläggningen. Ansvaret lades på kommunen att se till att en allmän va-anläggning kom till stånd för område där va-försörjningen, med hänsyn till förebyggande av sanitär olägenhet, behövde ordnas i ett större sammanhang. En allmän va-anläggning utfördes och drevs i regel av kommunen som huvudman för anläggningen. Dock öppnade lagstiftningen möjligheten för att efter särskild prövning förklara en anläggning med enskild huvudman för allmän. Lagen innehöll även regler om rätt för fastighetsägare att ansluta sig till den allmänna va-anläggningen samt skyldighet för dessa att betala avgifter, vare sig de rent faktiskt brukade anläggningen eller inte. Avgifterna skulle tas ut enligt taxa och fick högst motsvara anläggningens självkostnader. De skulle fördelas mellan fastig- heterna som huvudregel efter den nytta dessa hade av anslutningen. Huvudmannen fick även besluta närmare bestämmelser för brukandet av anläggningen. Tvister i sådan fråga som avsågs i lagen skulle tas upp av allmän underrätt. Erfarenheterna från tillämpningen av va-lag ledde relativt snart till ett behov av översyn av lagen i skilda hänseenden. I utredningsdirektiven till va-utredning framhölls särskilt frågor rörande räckvidden av lagens bemyndigande för huvudman att meddela reglementariska föreskrifter m.m. och att det borde finnas ett inte oväsentligt utrymme för en avtalsmässig reglering av rättsförhållandet mellan huvudman och brukare vid sidan av den offentligrättsliga regleringen. va-utredning lämnade i betänkandet Vatten och avlopp (SOU 1967:65) ett förslag till en ny va-lag som i stora delar baserade sig lag. En viktig förändring jämfört med äldre rätt var dock att rättsförhållandet mellan huvudman och fastighetsägare föreslogs bli reglerat genom ett s.k. va-avtal, dvs. en väsentligen civilrättslig relation, vilken dock i grunden knappast skulle förändra rättsförhållandets faktiska karaktär. Lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar kom också att i huvudsak följa strukturen och innehållet lag. va-utrednings förslag om va-avtal genomfördes inte. I stället betonade departementschefen i lagmotiven lagstiftningens offentligrättsliga karaktär. Ett antal ändringar jämfört med äldre rätt genomfördes dock. Den mest markanta förändringen var dock att en för hela landet central prövningsmyndighet inrättades, . Innehållet va-lag kommer att behandlas utförligt i den allmänna motiveringen. va-lag trädde i kraft . Någon genomgripande reformering av va-lagstiftningen har inte skett sedan va-lagen trädde i kraft. I samband med att lagen (1976:838) om allmänna fjärrvärmeanläggningar, som senare ersattes av lagen (1991:1354) om allmänna värmesystem, trädde i kraft bröts reglerna i va-lagen om Statens va- nämnd ut till en egen lag, lagen (1976:839) om . Ett antal ändringar i va-lagen har dock skett. Sålunda har införts bestämmelser om återbetalningsskyldighet av va-avgift vid vägrat bygglov och om miljökonsekvensbeskrivningar. Vidare har kraven vid utförande, drift och brukande av allmän va- anläggning skärpts. Dessutom har några mindre ändringar av principerna för avgiftsfördelning skett för särskilda fall. Flera utredningar har berört va-lagstiftningen. Endast i mindre mån har dessa dock lett till ändringar i denna lagstiftning. hade i uppgift att utreda vissa frågor om avgifter i verksamhet. I ett delbetänkande (SOU 1990:107) med anledning av samordning med den kommande kommunallagen behandlade den kommunala självkostnadsprincipens gränser. Utredningen fann där att den kommunala självkostnadsprincipen inte fungerar som ett styrmedel för en effektiv resursanvändning och därför i princip inte borde finnas i kommunallagen. Däremot kunde abonnenthänsyn innebära ett annat synsätt i monopolsituationer. I slutbetänkandet (SOU 1991:110 med bilaga SOU 1991:111) behandlades frågor om effektiv avgiftssättning med hänsyn till resursstyrning och finansiering. Utredningen föreslog att avgifter som huvudregel skulle bestämmas utifrån principen om effektiv prissättning. Denna princip innebar att en avgift i första hand skulle spegla den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden. Utredningen utgick från att grundprinciperna för avgiftssättning i naturliga monopol skulle vara förenliga med de kriterier för prissättning som i övrigt gäller inom ramen för en marknadsekonomi. Utredningen, som även diskuterade frågan om nödvändiga kostnader och skäliga priser, föreslog att principen om effektiv prissättning skulle fastslås i lag och vara tillämplig oavsett vem som var huvudman och även att en särskild avgiftsdomstol inrättades. tillsatte därefter en arbetsgrupp, Avgiftsgruppen, för att med utgångspunkt i betänkanden föreslå lagreglering av avgiftssättningen inom i första hand kommunernas tekniska områden. I sitt betänkande (Ds 1993:16) föreslog Avgiftsgruppen en modifierad självkostnads- princip i kommunallagen. Det totala avgiftsuttaget skulle därvid inte få överstiga de nödvändiga kostnaderna för att producera tjänsten eller nyttigheten, men avgiftssättningen skulle få föranleda under- eller överskott under förutsättning att dessa utjämnades över tiden. Särskilt beträffande va-lagstiftningen pekade Avgifts- gruppen på att möjligheter till knapphetsprissättning borde införas m.m. Inom fjärrvärmeområdet presenterade Avgiftsgruppen en idéskiss för avgiftssättning, med huvudprincip att införa en rikttaxenivå som grund för avgiftssättningen. Den bestämmelse som sedan infördes i kommunallagen (numera 8 kap. 3 c §) för att lagfästa självkostnadsprincipen fick dock följande lydelse, vilket ansågs i huvudsak återspegla det gällande rättsläget. Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller (självkostnaden). I Avgiftsgruppens betänkande förutskickades att ett nytt förslag till va-lag skulle lämnas särskilt. En inom tillsatt referensgrupp (i det följande benämnd Referensgruppen) lämnade därför ett förslag till en ny va-lag. Även detta förslag byggde va-lag men förespråkade att beräkningen av verksamhetens självkostnader – vilket alltjämt borde utgöra gränsen för avgiftssättningen – skulle ta sin utgångspunkt i det företagsekonomiska självkostnadsbegreppet. Även andra förändringar i avgiftsfördelningen föreslogs i syfte att främja ett effektivare resursutnyttjande. Genom tilläggsdirektiv gav regeringen den då verksamma i uppdrag att med utgångspunkt från Referensgruppens förslag, som remissbehandlats, se över va-lagen. En del frågor som bedömdes ha förturskaraktär utreddes dock inom och behandlades i promemorian Avgifter i va-lagen (Ds 1995:71). Arbetet resulterade i de ovan nämnda ändringarna i fråga om avgiftsuttagets fördelning i vissa särskilda fall. presenterade i sitt slutbetänkande (SOU 1996:160) ett förslag till Lag om vattenförsörjning och avlopp som skulle ersätta va-lagen. Även detta förslag hade va-lagen Kommunens skyldigheter att se till att en allmän va-anläggning kom till stånd föreslogs dock bli lindrade i sådana fall när det fanns förutsättningar för fastighetsägar- samverkan i frågan. Vidare föreslog , bland annat, en förändrad beslutsordning för taxeföreskrifter och allmänna bestämmelser om brukandet av anläggningen. (Avsnitt 4–10) 4Rådande företags- och ägarstruktur Privatiseringsfrågan gäller framför allt i vilka former va- verksamheten skall kunna organiseras och bedrivas och vem som skall äga de allmänna anläggningarna. Frågan har aktualiserats genom den pågående bolagiseringen inom va-sektorn och vissa utförsäljningar till privata företag. Med privatisering avses här inte bara att ägandet går över till privata intressenter utan också att driften i större eller mindre utsträckning läggs i privata händer. Skillnaden mellan en långvarig driftentreprenad och en överlåtelse av anläggningen kan i praktiken vara liten. Privatisering kan ses som en successiv övergång till privata intressenter av rådigheten över resurserna, från upplåtelse av drift- och underhållsansvar, ansvar för investeringar, rätt att besluta om taxa, allmänna bestämmelser och verksamhetsområde, och till överlåtelse av äganderätt. Formerna för privatiseringen kan varieras på många olika sätt. Bland de modeller som förekommer i kan minst fem huvudtyper urskiljas. De har allt efter graden av offentligt eller privat åtagande avseende funktionerna ägande, investering, drift och taxesättning/-uppbörd kort beskrivits enligt följande fallande privatiseringsskala (se Rapport till av , CEEP – with Public Participation): Det innebär att alla fyra funktionerna hamnar i privata händer. Totalprivatiseringen 1989 av va-verksamheten i och är bästa exemplet på detta. Rådande företags- och ägarstruktur Koncession för hela driften/verksamheten Själva ägandet av tillgångarna blir här kvar hos det allmänna men de övriga funktionerna – investeringar, drift och taxesättning – går över till det privata. Kontrakt av det här slaget präglar särskilt verksamheten i med världens tre största företag på området, , Suez-Lyonnaise des Eaux och . I tillämpas kontraktsformen av företagen de och de . BOO-koncession (Build, Own, Operate) och BOT-koncession (Build, Operate, Transfer) BOO-koncessionen innebär att det privata företaget bygger ny anläggning och äger den samt svarar för underhållet och driften under tillgångarnas livslängd. BOT-koncession är detsamma utom såtillvida att det privata företaget här lämnar över anläggningen till kommunen när den är byggd och färdig. Taxefrågorna ligger i båda formerna kvar hos kommunen. Exempel på sådana koncessioner finns från , och med franska och engelska entreprenörer. Leasingkontrakt (Affermage) Detta är den franska grundmodellen för va-privatiseringen i hemlandet. Konceptet har också varit framgångsrikt i andra länder. Det privata företaget hyr tillgångarna från kommunen för en bestämd tid, ofta upp till 20–. Kommunen står för investeringarna medan företaget driver anläggningen och sköter taxesättning och avgiftsuppbörd. I en variant av modellen utarbetar det privata företaget ett program som ger företaget rätt att göra förbättringsinvesteringar i anläggningen . Ägandet kvarstår hos kommunen. Här är privatiseringsinslaget minst. Kommunen svarar för ägande och investeringar. Driften av verksamheten och underhållet är privat . Det privata företaget deltar Rådande företags- och ägarstruktur inte i utveckling eller nya investeringar. Taxefrågorna kan skötas av kommunen eller det privata företaget. Den nuvarande infrastrukturen på va-området var i stort sett färdigutbyggd . utbyggnad har mer haft karaktär av kompletteringar. De allmänna va-anläggningarna ägdes av kommunerna, som också drev dem i egen regi, vanligtvis i förvaltningsform. Något annat förefaller lagstiftaren heller inte ha räknat med i vår nuvarande va-lag . Tankar i annan riktning har i varje fall inte avsatt några spår i lagstiftningen eller förarbetena. Men utvecklingen ville annorlunda. har 39 kommuner redan satt sin va-verksamhet på bolag, i 29 fall tillsammans med annan teknisk verksamhet. Många har bildat ett s.k. multi utility företag. Det rör sig nästan genomgående om ett av kommunen helägt aktiebolag som fått ta över den kommunala va-anläggningen och, sedan denna allmänförklarats, driva den vidare som anläggningens huvudman. Det förekommer också att kommunen bara har överlåtit själva anläggningen till bolaget, i ett fall ett kommanditbolag, men behållit huvudmannaskapet och i något fall även driften. En kommun hade delat på verksamhetens nät- och verkdel och överlåtit den senare till det kommunala bolaget, som också fick huvudmannaskapet, medan näten fick sortera under som förut. Den nuvarande bolagiseringen har huvudsakligen genomförts . Men trenden tycks hålla i sig. Enligt uppgift i den av Svenskt Vatten förda statistiken planerar 17 kommuner, som fortfarande driver verksamheten i förvaltningsform, att ändra denna organisationsform . Vilken ändring som planeras framgår inte men bolagstankar ligger nära till. Bolagiseringen har ofta motiverats med effektivitetsskäl. Man har sökt kortare och snabbare beslutsvägar än inom den mer tungrodda kommunala förvaltningen och möjlighet till en tydligare ansvars- och arbetsfördelning bland personalen och en friare personalpolitik över huvud taget, kanske också efter en viss statushöjande effekt. Det har bedömts vara lättare att konkurrensutsätta verksamheten i ett bolag. Denna organisations- form har ansetts skapa marknadskänsla och allmänt ge sken av Rådande företags- och ägarstruktur Man har velat etablera ett tydligt och avgränsat resultatansvar och öka den finansiella handlingsfriheten. I åtminstone något fall har det dessutom spelat in att ett antal kommuner i några uppmärksammade rättsfall under slutet av 1980- talet och befanns ha tagit ut för höga va- avgifter och därför tvingades betala tillbaka sammantaget ganska stora belopp till abonnenterna. Man ville förhindra ett upprepande genom att föra över hela va-ekonomin till en särskild juridisk person som kunde hålla redovisningen skild från kommunens övriga verksamhet. Nästa steg i utvecklingen mot en ökad privatisering är att kommuner helt eller delvis säljer ut sina bolag eller lägger ut verksamheten på entreprenad. Det första exemplet på en totalprivatisering av ett kommunalt va-verk har vi fått i . köpte av aktierna i och (), som förutom kommunens va-verk bl.a. omfattade renhållning, el, fjärrvärme och en entreprenadavdelning. NME hade bildats som ett av kommunen helägt bolag i vilket kommunen skulle samla all sin tekniska verksamhet. fullföljde företagsförvärvet genom att köpa de återstående aktierna för . ägs av tyska E.ON Energie, som är ett av största företag inom sektorerna energi, gas och vatten (80 bolag med nästan 152 000 anställda) och den största privatägda vattenoperatören i med en marknadsandel på . är ett multi utility företag med utbud av el, värme, gas, återvinning samt vatten och avlopp. Omsättningen var 2001 nästan . Antalet anställda är 5 100. Va-verksamhet har företaget ännu så länge bara i . Vid en hearing med förklarade bolaget sig visserligen inte ha några aktuella förvärvsplaner men ambitionen var att växa. På va-sidan kunde man tänka sig att konkurrera om drift- och underhållsentreprenader i närområde där en samordning av resurser skulle kunna ge skalfördelar. Att köpa upp renodlade va-företag kom knappast i fråga. Om tillfälle ges skulle däremot kunna övervägas att köpa andra sådana multi utility företag som NME. Och i de områden där har elnätverksamhet kan det vid förfrågan även finnas intresse för köp av rena va-företag. För var skälen att köpa NME och införliva va-verksamheten i Rådande företags- och ägarstruktur Inom koncernen finns en stor kunskap om försörjningssystem och en mer än 100-årig erfarenhet av infra- struktur. Företaget ser stora likheter mellan driften av va och elnät. Båda är monopolverksamheter och vänder sig i stor utsträckning till samma kundkrets. Det ger utrymme för synergieffekter och drift i större skala. Koncernens finansiella styrka klarar de investeringar som behövs. Det finns redan en bred kompetens inom koncernen och genom det starka varumärket underlättas nya rekryteringar. Köpet av NME skedde i konkurrens med fyra–fem andra anbudsgivare. värdering av företaget grundades på dess kassaflöde Vid nyssnämnda hearing förklarade företrädare för att det var kommunens behov av pengar som styrde formerna för hur de tekniska verksamheterna skulle organiseras . Kommunen tyngdes av en stor låneskuld på över miljarden. organiserades förvaltningen under gatunämnden om efter en beställar-utförar-modell för att åstadkomma en företagsmässig konkurrensutsättning av verksamheten. Under bolagsliknande former skulle va-verksamheten drivas vidare som en enhet benämnd Vatten och entreprenadverksamheten som enheten Stads Entreprenad. Dessa båda enheter slogs samman med och till det nybildade kommunala aktiebolaget . Bolagiseringen syftade till en förbättring av kommunens ekonomi genom en rationalisering av alla verksamheterna. Den kommunala va-anläggningen överläts till bokförda värden. Överlåtelsen avsåg äganderätten till hela den fysiska anläggningen. Rätten att ha kvar ledningarna i kommunens gatumarksfastighet reglerades i köpeavtalet. En va-fond på bildades av tidigare års rörelseöverskott. Den överfördes sedermera till . NME-bolaget belastades med bl.a. fastighetshyror och markhyra för ledningsnätet och med personalkostnaderna för hela den tekniska sidan. Det bedömdes bli lättare att genomföra behövliga investeringar i detta bolag. Men kommunens ekonomi blev inte tillräckligt stark för att man skulle kunna stå emot försäljningen av bolaget. Man behövde pengarna. Va-verksamheten bedömdes vara så starkt lagreglerad att politikerna inte uppfattade det som någon fara att låta privata intressen ta över. Kommunen har heller inte upplevt några problem efter övertagandet. Rådande företags- och ägarstruktur I samband med övertagandet avtalades att i fortsätt- ningen skulle svara för kommunens skyldighet enligt 2 § va-lagen att bygga ut allmän va-anläggning där det behövs. Avtalet löper och förlängs med i taget om det inte sägs upp. Någon annan överenskommelse om hur va-verksamheten i kommunen hädanefter skall bedrivas har inte träffats. Däremot har ÖstNät, som huvudman för den allmänna va-anläggningen, bildat ett par samrådsgrupper, en med kommunen och en med brukar- sidan. har enligt 32 § va-lagen utsett en tillsynsman för den allmänförklarade va-anläggningen. Tillsynen finansieras av tekniska nämnden. Tillsynsmannen har tillträde till alla delar av anläggningen. Han får granska räkenskaper och övriga handlingar som rör denna. Hos honom torde handlingarna bli offentliga, om inte företagssekretessen förhindrar detta. I varje fall blir hans årliga rapporter till kommunen offentliga. Tillsynsmannen har sett som sin huvuduppgift att bevaka va-kollektivets konsu- mentintressen, särskilt att taxorna inte är för höga eller orättvisa och att huvudmannen sköter anläggningen så som va-lagen kräver. Tillsynsmannen har efter upphandling gett i uppdrag att göra den årliga tillsynsrapporten , det första då ensamt svarat för va-verksamheten. Av tillsynsrapporten, som är daterad , framgår bl.a. följande: Det fanns vid granskningstillfället ingen balansräkning för va-verksamheten, vare sig för eller 2001. Däremot förelåg resultaträkning för båda åren. Enligt resultaträkningarna var intäkter och kostnader lika stora. Resultatet hade båda åren nollställts genom boksluts- dispositioner av överavskrivning på va-anläggningar med och 2001. Inget sägs om huruvida överavskrivningar även skett eller hur dessa avskrivningsmedel närmare hanteras, om de exempelvis föranleder nedskrivning av anläggningarnas bokförda värde eller samlas i en värdeminskningsfond. De totala kapitalkostnaderna uppgick till och 2001 till . Kapitalkostnadernas andel av de totala intäkterna var år 2001. Utförandet av underhållsåtgärder regleras i särskilda avtal. Utförarna är huvudsakligen koncerninterna. ombildades på så sätt att elnätverksamheten överfördes till en avdelning av och för va-verksamheten bildades , Rådande företags- och ägarstruktur som därefter är huvudman för den allmänförklarade va- anläggningen. Redan före privatiseringen i hade vi ett fall i med delprivatisering av ägandet. –95 bildades som moderbolag i en koncern med dotterbolagen , som tillhanda- håller nättjänster med stöd av leveranskoncession för område, , som producerar och distribuerar värme och ånga, , som tillhandahåller vatten och avlopp samt avfalls- och deponitjänster och, , , som kommer att tillhandahålla bredbands- tjänster. I moderbolaget sker köp och försäljning av merparten av koncernens varor och tjänster. Miljöbolaget får som ersättning för såld produktion till moderbolaget av försäljningsintäk- terna. Moderbolaget svarar även för koncerngemensam administra- tion. All upplåning i koncernen sker genom moderbolaget som lånar ut erforderliga medel till dotterbolagen. Samtliga bolag har anställd personal. Styrelse och verkställande direktör är gemensam för moder- och dotterbolag. Koncernen hade 2001 en omsättning av och 142 anställda. Miljöbolaget, som är huvudman för den tidigare kommunala, numera allmänförklarade va- anläggningen, hade 2001 en omsättning av och 40 anställda. efter det att koncernen hade bildats sålde kommun av aktierna i moderbolaget till det finska statliga kraftbolaget , numera efter fusioneringar Fortum and . Kraftbolaget ingår i , vari är majoritetsägare. Fortum, som är börsnoterat, uppger sig vara största värmeproducent och näst störst på elmarknaden och ha mer än en miljon kunder i och . kommun har tidigare ändå överlåtit en ännu större del av sin allmänna va-anläggning, men det skedde uteslutande som ett led i en finansieringslösning. Kommunen, som behållit huvudmannaskapet och fortfarande driver och underhåller hela anläggningen i förvaltningsform, har 1995 sålt av anläggningens verk och nät till ett finansieringsbolag, , och därefter leasat tillbaka egendomen enligt ett leasingkontrakt , som bl.a. innebär att egendomen återgår till kommunens ägo efter leasingperiodens slut. Det har för va-verket, som svarar för leasingavgifterna, inneburit lägre Rådande företags- och ägarstruktur kostnader än vad kommunens finansförvaltning tidigare debiterat internt. Det stora flertalet av landets kommuner, drygt 250, driver dock fortfarande va-verksamheten i förvaltningsform. Att delar av verksamheten läggs ut på entreprenad hör numera till det normala. Det gäller särskilt nyanläggningsarbeten. Förvaltningarna har i stor utsträckning avvecklat sina egna anläggningsresurser. Den mesta anläggningsverksamheten drivs med hjälp av externa resurser, huvudsakligen via ett entreprenadförfarande, dvs. man utnyttjar en extern leverantör som dessutom svarar för arbetsledningen. När det gäller drift- och underhållsarbeten är entreprenadformen mindre vanlig. Totala driftentreprenader är sällsynta. Åre kommun började dock att handla upp såväl va-drift som gata- parkdrift. Dessa driftavtal har sedan förnyats med entreprenörs- byten, nu senast . Också i har kommunen tillbaka lagt ut merparten av den kommunala tekniken på en privat entreprenör. Men gick i stället in i va-koncernen . I den senaste i det här avseendet redovisade branschstatistiken uppger ytterligare fyra kommuner att de har ett s.k. managementkontrakt. har stora utländska driftentrepre- nörer, främst vissa franska och engelska företag, målmedvetet arbetat på att komma in på den svenska va-marknaden. Alla större kommuner lär ha uppvaktats. har fransmännen också lyckats med detta i . Va-verksamheten har där tidigare skötts av den tekniska förvaltningen. Kommunen äger fortfarande anläggningen och har kvar huvudmannaskapet. Men hela driften har lagts ut på entreprenad. Det är det franska företaget som genom sitt svenska dotterbolag har fått denna driftentreprenad med möjlighet till förlängning. Avtalet kan omförhandlas . Anläggningen innehåller 20 va-områden med ledningar, 13 vattenverk, 19 reningsverk och 80 pumpstationer samt betjänar 6 500 abonnenter. Kommunens driftbudget upptar kostnader med för va-verksamhet, varav skall täckas med va-avgifter. skall enligt entreprenadavtalet svara för drift och underhåll och kundservice. Den årliga kostnaden för detta uppgår till . Avtalet innehåller moment som avses stimulera till utveckling och effektivisering. Lyckas man exempelvis sänka kostnaderna i förhållande till viss del av anbudspriset, skall besparingen delas lika Rådande företags- och ägarstruktur I fråga om åtgärder för underhåll och förnyelse står för .