sou · GSB3101d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Ny associationsrätt för försäkringsföretag Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall göra en kartläggning av regleringen av olika associationsformer på försäkringsområdet – inbegripet tjänstepensionsmarknaden – i några med jämförbara länder och utvärdera denna reglering göra en genomgripande översyn av nu gällande bestämmelser med inriktning på att skapa en modern och tydlig associations- rättslig reglering av försäkringsverksamhet och då särskilt granska de för- och nackdelar som finns med olika associa- tionsformer och i det sammanhanget särskilt analysera för- utsättningarna för en effektiv ägarstyrning analysera frågor om fördelning av överskott mellan olika grupper som bidrar med riskkapital i de olika associations- formerna överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i företag där de bidrar med riskkapital och i vilka former ett sådant inflytande bör utövas beakta följande vägledande principer en tydlig gränsdragning mellan försäkringstagarnas och aktieägarnas intressen en effektiv ägarstyrning som minskar risken för intresse- konflikter lämna förslag på en framtida reglering av rörelsereglerna för understödsföreningar genomföra en författningsteknisk översyn och föreslå en ny försäkringsrörelselag, omfattande såväl bestämmelser om för- säkringsrörelsens bedrivande som sådana associationsrättsliga särregler som skall finnas i förhållande till den allmänna lag- stiftningen på det associationsrättsliga området analysera behovet av en särreglering för små ömsesidiga försäk- ringsbolag och små understödsföreningar och lämna förslag på en framtida reglering lämna förslag på hur och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut bör genomföras i svensk lagstiftning. Försäkringsverksamhet i olika associationsformer Försäkringsrörelse kan i bedrivas i försäkringsbolag och försäkringsföreningar (understödsföreningar). Försäkringsbolag kan associationsrättsligt vara av två slag, försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag. I ett försäkringsaktiebolag är aktieägarna inte personligen ansva- riga för bolagets åtaganden och förpliktelser. Aktiekapitalet till- sammans med övrigt eget kapital fungerar, på samma sätt som i ett allmänt aktiebolag, som en garanti för borgenärsintressena. Försäk- ringsaktiebolag kan bedrivas antingen som vinstutdelande bolag eller enligt ömsesidiga principer. Reglerna för ett vinstutdelande försäkringsaktiebolag innebär att aktieägarna – enligt allmänna bolagsrättsliga principer – svarar för riskkapitalet i bolaget. I dessa bolag finns en tydlig gränsdragning mellan försäkringstagarnas medel och aktieägarnas kapital eftersom det av bolagsordningen skall framgå hur vinst och förlust skall för- delas mellan dem. De livförsäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga princi- per kan dock inte jämställas med aktiebolag i vanlig mening. Ömse- sidighetsprincipen innebär nämligen att det överskott som uppstår i rörelsen skall tillfalla försäkringstagarna. Att aktieägarna därmed inte kan förvänta sig någon avkastning på sitt aktiekapital, får till konsekvens att det i huvudsak är försäkringstagarna som bidrar med riskkapitalet. Trots detta har aktieägarna i praktiken ett i det närmaste oinskränkt inflytande över hur verksamheten bedrivs. Grunden för företagsformen ömsesidiga försäkringsbolag och dess struktur är delägarnas, dvs. Försäkringstagarna är både delägare och fordringsägare i bolaget. De har möjlighet att styra bolaget antingen genom direkt utövande av rösträtt på bolagsstämma eller genom de delegerade, om sådana valts på lokala stämmor. Under vissa förutsättningar kan försäk- ringstagarna i ett ömsesidigt skadeförsäkringsbolag bli ansvariga för bolagets förpliktelser. Ett sådant bolag kan nämligen i bolags- ordningen föreskriva att en delägare skall täcka skulder, avsätt- ningar och förluster genom att göra kapitaltillskott till bolaget (s.k. uttaxering). Ett ömsesidigt försäkringsbolag är, i likhet med en förening, en sammanslutning av ett inte på förhand bestämt antal personer. Dess medlemsantal kan således variera utan att avtalet mellan delägarna, dvs. bolagsordningen, behöver ändras. En understödsförening är i princip uppbyggd som en ekonomisk förening. Föreningarna skall som huvudregel vara slutna i den bemärkelsen att de huvudsakligen är avsedda för anställda i ett visst eller vissa företag, personer tillhörande en viss yrkesgrupp eller liknande. En understödsförening kan – utan vinstintresse – meddela pensionsförsäkring, kapitalförsäkring eller sjukförsäkring. Under- stödsföreningar indelas vanligen i pensionskassor, sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor. I gruppen pensionskassor ingår tjänstepensionskassor, vilkas verksamhet huvudsakligen avser pensionsförsäkringar på grund av anställning. Vid utgången av 2002 fanns det ungefär 450 försäkringsbolag etablerade på den svenska marknaden – en marknad som dock domineras av ett fåtal stora aktörer. Utländska försäkringsbolags verksamhet är generellt av begränsad omfattning. Det är främst genom uppköp av svenska försäkringsbolag som utländska aktörer etablerat sig här i landet. Försäkringsmarknaden indelas vanligtvis i marknaderna för liv- respektive skadeförsäkring. Livförsäkringsmarknaden består av fondförsäkring och traditionell livförsäkring. Fondförsäkring bedrivs uteslutande i vinstutdelande aktiebolag – traditionell livförsäkring däremot i form av vinstutdelande aktiebolag, aktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer, ömsesidiga bolag och understödsföreningar. Förutom ett par stora ömsesidiga bolag domineras marknaden för traditionell livförsäkring av aktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer. Understödsföreningarna har en liten del av den totala livförsäkringsmarknaden. Tjänstepensionskassorna intar dock en särställning och är den grupp av föreningar som har den största betydelsen från såväl allmän som enskild synpunkt. Skadeförsäkringsmarknaden består av en mängd olika delmark- nader och graden av koncentration skiljer sig åt mellan dem. I huvudsak domineras dock de olika marknaderna av ett litet antal stora försäkringsbolag som antingen drivs i form av vinstutdelande aktiebolag eller ömsesidiga bolag. På denna marknad finns även ett flertal större och mindre lokala ömsesidiga bolag. Allmänt om regleringen av försäkringsverksamhet De svenska försäkringsbolagens verksamhet regleras i försäkrings- rörelselagen (1982:713, FRL). Lagen innehåller både associations- rättsliga och näringsrättsliga regler för bolagen. De associationsrättsliga reglerna har utformats med bestämmel- serna i aktiebolagslagen (1975:1385, ABL) som förebild. Reglerna har dock modifierats med hänsyn till den verksamhet försäkrings- bolagen bedriver och till de ömsesidiga försäkringsbolagens karaktär. ABL har genomgått en omfattande omarbetning med grund i arbete – en kommitté som avlämnade sitt slutbetänkande Ny Aktiebolagslag (SOU 2001:1) . Motsvarande regler i FRL har endast delvis reformerats. Under nästkommande år avser regeringen att lämna förslag till en lagtekniskt helt ny, komplett ABL, där även hänsyn skall tas till resterande förslag från kommittén. Detta inne- bär ändringar i regleringen av bl.a. bolagsbildning, ökning och ned- sättning av aktiekapitalet, vinstutdelning, tvångsinlösen av minori- tetsaktier och ansvarsfrågor. De näringsrättsliga reglerna för försäkringsbolag har relativt moderniserats. Tyngdpunkten för reformen är lagd på bestämmelserna om livförsäkringsbolag. att ge större frihet åt försäkringstagarna och försäkringsbolagen att själva komma överens om försäkringsavtalens villkor och där- igenom underlätta produktutveckling och stimulera konkurrens. Genom reformen stärktes även försäkringstagarnas ställning genom hårdare krav på information och en tydligare gränsdragning mellan aktieägarnas och försäkringstagarnas kapital. Lagstiftningen trädde i kraft (se prop. 1998/99:87). Parallellt med denna reform påbörjades en översyn av den associationsrättsliga lagstiftningen för försäkringsbolag och bank- aktiebolag. I en promemoria om ny associationsrätt för bankaktie- bolag och försäkringsbolag (dnr Fi 98/476) föreslås ändringar i den associationsrättsliga regleringen för dessa bolag. Promemorian har resulterat i ny lagstiftning för bankaktiebolag (prop. 1997/98:166) innebärande att bankaktiebolagslagen avskaffades och att ABL i stället utgör den associationsrättsliga grunden för bankaktiebola- gen. Bankrörelselagen innehåller dock vissa särbestämmelser för bankaktiebolag. Den verksamhet som bedrivs i understödsföreningar omfattas av lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL). De associa- tionsrättsliga bestämmelserna i bygger i stor utsträckning på regelverket i den numera ersatta lag om ekonomiska före- ningar. UFL innehåller också näringsrättsliga regler. Även lagstiftningen för understödsföreningar har varit föremål för utredning . betänkande Försäkringsföreningar (SOU 1990:101) har följts av ett betänkande från , Försäkringsföreningar – ett reformerat regelsystem (SOU 1998:82). Det sistnämnda betänkan- det innehåller såväl en översyn av de associationsrättsliga som de näringsrättsliga reglerna för understödsföreningar. Inte något av betänkandena har lett till lagstiftning. De utländska försäkringsbolagens verksamhet regleras i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i . I lagen finns bestämmelser som är gemensamma för alla utländska försäkringsgivare med verksamhet här i landet, men även regler som varierar beroende på om försäkringsgivaren finns inom eller utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES. Redovisningsregler för såväl försäkringsbolag som understöds- föreningar finns i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäk- ringsföretag. De civilrättsliga bestämmelserna om avtalsförhållandet mellan försäkringsgivare och försäkringstagare finns i lagen (1927:77) om försäkringsavtal och i konsumentförsäkringslagen (1980:38). beslutade regeringen en lagrådsremiss om ny försäkrings- avtalslag. Remissen innehåller förslag till en ny lag som omfattar hela försäkringsavtalsrätten. Både nationellt (betänkanden SOU 2003:14 och SOU 2003:84) och inom EU (det s.k. solvens II- projektet) pågår arbeten som syftar till att reformera nuvarande tillsynsregler för försäkringsföretag. Till detta kommer det inom EU bedrivna arbetet med inriktning på att införa nya redovisnings- standarder. Resultatet av dessa översyner kommer sannolikt att innebära en avsevärt förändrad och mer europeiskt harmoniserad reglering av försäkringsföretagens rörelse och redovisning. Försäkringsdirektiven och direktivet om tjänstepensionsinstitut EG-arbetet med att genomföra etablerings- och tjänstefrihet avse- ende direkt försäkringsverksamhet har skett i etapper. Först i och med den s.k. tredje generationens direktiv, det tredje skadeförsäk- ringsdirektivet och det tredje livförsäkringsdirektivet (92/49/EEG respektive 92/96/EEG), genomfördes den inre marknaden på för- säkringsområdet. Denna bygger på principerna om en enda aukto- risation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering av viktigare regler för försäkringsverksamhet och om ömsesidigt erkännande av nationella regler för denna verksamhet. Försäkringsdirektiven har för försäkringsbolagen genomförts i svensk rätt genom ändringar i FRL och genom moderniserade regler för utländska försäkringsgivares verksamhet i . Mot- svarande har dock inte skett beträffande understödsföreningarna. konstaterade att gällande regler för understödsföreningar endast i begränsad omfattning uppfyller de minimikrav som följer av dessa direktiv. Enligt de överväganden som gjordes av utredningen är det emellertid endast ett fåtal under- stödsföreningar som omfattas av dem (se SOU 1998:82 s. 94–96). Regleringen av understödsföreningarna har fått förnyad aktualitet i och med det antagna tjänstepensionsdirektivet, och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensions- institut. Direktivet skall vara genomfört i nationell lagstiftning . Med direktivet avses att skapa en inre marknad för tjänstepensionsinstitut och det syftar ytterst till att möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital som pensionstagarnas trygghet garanteras. avses institut som, oavsett dess rättsliga form, förvaltar fonderade medel i syfte att tillhandahålla pensionsförmåner i samband med yrkesutövning. Direktivet är avsett att reglera sådana institut som inte redan omfattas av gemen- skapslagstiftning. För del är direktivet direkt tillämpligt på understöds- föreningar som förvaltar tjänstepensioner, s.k. tjänstepensions- kassor. Därutöver faller pensionsstiftelser, som regleras i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggande- lagen), inom direktivets tillämpningsområde. Oavsett att ändamålet med dessa stiftelser endast är att trygga arbetsgivarens utfästelse om pension till arbetstagare och deras efterlevande, dvs. utgöra säkerhet för att utfästelsen kan fullgöras, uppfyller stiftelserna direktivets krav på att instituten i fråga skall förvalta tjänste- pensionsmedel utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner. I direktivet ges dessutom en valmöjlighet för medlemsstaterna att tillämpa flertalet av direktivets regler på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. I får direktivet främst betydelse för de institut som agerar på marknaden för kollektivavtals- grundade tjänstepensionsplaner. för dessa planer är i huvudsak försäkringsföretag. Direktivet ger även medlemsstaterna en möjlighet att från dess tillämpning undanta institut som förvaltar pensionsplaner som sammanlagt har färre än 100 medlemmar. Dessa institut skall dock ha rätt att på frivillig grund tillämpa direktivets regler. Direktivet innehåller minimiregler om villkoren för att bedriva verksamhet och om hur den löpande tillsynen över instituten skall vara anordnad. Uppställda placeringsregler är av i huvudsak kvali- tativ karaktär i enlighet med den s.k. aktsamhetsprincipen, med vissa möjligheter för medlemsstaterna att införa kvantitativa regler. Direktivet öppnar, som nämnts, för gränsöverskridande verksam- het, dvs. ger tjänstepensionsinstitut etablerade i en medlemsstat rätt att med stöd av sin auktorisation i hemlandet erbjuda sina tjänster till uppdragsgivare i en annan medlemsstat och omvänt. Som ett utflöde av principen om en enda auktorisation skall till- synen över instituten i princip koncentreras till hemlandsmyndig- heten. Ett avsteg görs dock vad gäller tillsynen över institutens efterlevnad av tillämpliga arbetsmarknads- och socialrättsliga regler, vilka värdlandsmyndigheterna skall svara för. Behovet av en utredning och utgångspunkter för denna Behovet av och principerna för en översyn av reglerna för försäk- ringsföretag Den associationsrättsliga regleringen av försäkringsbolag och under- stödsföreningar är till stora delar föråldrad och svåröverskådlig. Det finns därför ett behov av en övergripande – även språklig och författningsteknisk – modernisering och en anpassning till den allmänna associationsrättsliga regleringen i ABL och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (EFL). Regeringen har redan tidigare slagit fast att försäkringsbolag bör lyda under samma associationsrättsliga regler som allmänna företag, om inte avvikelser är motiverade med hänsyn till verksamhetens inriktning, de ömsesidiga bolagens särart, skyddet för försäkringstagarnas och andra ersättningsberättigades intressen eller hänsynen till (prop. 1998/99:87 s. 146–152). Motsvarande resone- mang bör i princip även omfatta nya associationsrättsliga regler för understödsföreningar. Förutsättningarna för att bedriva försäkringsverksamhet har påtagligt förändrats . Harmoniseringen av rörelsereglerna till det europeiska regelverket, produkt- och avtalsfrihet i försäkringsrörelsereformens spår, ökade krav på den externa redovisningen samt den snabba tillväxten på de finansiella marknaderna är alla bidragande faktorer till detta. Denna utveck- ling har emellertid synliggjort vissa påtagliga brister i främst det associationsrättsliga regelverket för de olika företagsformer som förekommer på området. Detta förhållande accentuerar behovet av en fortsatt översyn av regleringen av försäkringsföretag i linje med intentionerna bakom försäkringsrörelsereformen. Bristerna har varit särskilt märkbara när det gäller regleringen av livförsäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer (se regeringens uppdrag till att granska livförsäkringsbolagens verksamhet, dnr Fi 2003/760 och 1265 samt , 2003:2). Ett grundläggande problem är att försäkringstagarna har begränsade möjligheter till insyn i och inflytande över styrningen av verksamheten i dessa bolag trots att de bidrar med i stort sett . I stället är det aktieägarna – vilka endast bidrar med en mindre del av detta kapital – som har allt inflytande över bolagens verksamhet. Denna rollfördelning kan komma att påverka bolagens styrning i negativ riktning för försäkringstagarna. Den kan även medföra svåra överväganden när det gäller bl.a. livförsäk- ringsbolagens överskottshantering och tillsynen av denna (se del- betänkandet från 2003:14 s. 39). Att dessa bolag inte får dela ut vinst till sina aktieägare kan dessutom innebära en ovillighet från ägarnas sida att satsa ytterligare kapital i rörelsen. Möjligheten att anskaffa riskkapital är således begränsad, vilket särskilt i en krissituation kan skapa problem för dessa bolag. Även de bestämmelser som styr de ömsesidiga bolagen innebär svårigheter vad gäller bolagens möjlighet att anskaffa kapital och fördela överskott. I vissa fall kan det även i denna associationsform finnas risk för att intressekonflikter får genomslag på bolagets styrning eftersom försäkringstagare har små möjligheter att bidra till en effektiv ägarstyrning – ett förhållande som i praktiken ger företagsledningen stor frihet och ökar risken att verksamheten inte bedrivs i ägarnas intresse. Till detta kommer att understödsföreningarna regleras på ett otidsenligt sätt – både ur ett associations- och näringsrättsligt perspektiv. Som nämnts har försäkringsdirektiven inte genomförts för dessa föreningar som regleringen av dem fått förnyad aktualitet i och med tjänstepensionsdirektivet. Mot denna bakgrund finns det således ett stort behov av en modernisering av det associationsrättsliga regelverket för olika verksamhetsformer på försäkringsområdet. Behovet av en sådan reform understryks även av de harmoniseringssträvanden som finns inom EU beträffande regleringen av försäkringsföretagens rörelse och redovisning. Reglerna bör främja en aktiv styrning från före- tagets ägare samt ge goda förutsättningar för olika associationer att säkerställa sin kapitalförsörjning och fördela eventuella överskott. De bör också bidra till att försäkringstagarnas ställning stärks antingen genom att det görs en tydlig åtskillnad mellan försäk- ringstagarnas medel och bolagets riskkapital eller genom att de intressenter som bidrar med riskkapital får inflytande över bolagets styrning. UFL varit i kraft har omfattande förändringar skett i lagstiftningen för försäkringsbolag, inte minst till följd av medlemskap i . Även produkter och struktur på försäk- ringsmarknaden har förändrats avsevärt . Det är således uppenbart att rörelsereglerna för understödsföreningar är föråldrade. I syfte att öka konkurrensen bör dessa regler vara neutrala i förhållande till gällande regelsystem för andra associa- tionsformer på försäkringsmarknaden och de bör främja samma skyddsintressen och principer som legat till grund för nya rörelse- regler för försäkringsbolag (se prop. 1998/99:87 s. 144). Associa- tionsformen bör således inte styra vilka slag av försäkringar eller på vilka marknader försäkringar får meddelas. Det är därför lämpligt att understödsföreningar ges samma möjligheter och incitament som försäkringsbolag att utveckla och samordna sina verksamheter som ett komplement till samhällets grundförsäkringar. Sammanfattningsvis bör det övergripande syftet med utredarens förslag vara att för framtiden lägga fast moderna regler för försäk- ringsföretag, såväl i ett nationellt som i ett internationellt perspektiv. Regleringen bör utformas så att den stärker försäk- ringstagarnas ställning som den underlättar produktut- veckling och stimulerar konkurrens. ABL skall utgöra den associationsrättsliga grunden för försäkrings- aktiebolag. De associationsrättsliga särregler som bör finnas för dessa bolag bör integreras med de näringsrättsliga reglerna. En sådan regelstruktur har systematiska och redaktionella fördelar. underlättas utvecklingen av associationsrätten för försäk- ringsaktiebolagen genom att de förändringar som beslutas inom den allmänna bolagsrätten blir gällande för dessa bolag, om inte avvikelser krävs. Av bl.a. historiska skäl regleras de ömsesidiga bolagen genom en kombination av bolags- och föreningsrättsliga regler. Även för dessa bolag bör en lagstruktur väljas som främjar en utveckling i takt med förändringarna i den associationsrättsliga lag- stiftningen för företag i allmänhet. Oavsett om utredaren föreslår att ABL eller EFL – eller en kombination av dessa regler – skall utgöra den associationsrättsliga grunden för de ömsesidiga bolagen, bör de särregler som bedöms nödvändiga samlas i en lag som är gemensam för försäkringsbolagen. För understödsföreningar bör regleringen i EFL ligga till grund i associationsrättsligt hänseende. När rörelsereglerna för dessa före- ningar nu skall moderniseras och göras mer neutrala i förhållande till försäkringsbolagen är det lämpligt att samtliga försäkringsföre- tag omfattas av samma rörelselag. En sådan lösning har uppenbara systematiska och redaktionella fördelar. I en ny försäkringsrörelselag bör således samlas alla rörelseregler för försäkringsföretag och de associationsrättsliga särregler som anses motiverade med hänsyn till respektive företagskategoris särart. Nya regler för tjänstepensionsinstitut Utredaren skall lämna ett heltäckande förslag på hur tjänste- pensionsdirektivet bör genomföras i svensk lagstiftning. Utredaren skall därvid göra en kartläggning av den svenska tjänstepensions- marknaden och göra en utvärdering av denna. Resultatet av utvärderingen bör ligga till grund för det förslag som lämnas. Utredaren skall särskilt analysera om bör tillämpa valmöj- ligheten för medlemsstaterna att tillämpa vissa av direktivets regler på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Av konkur- rensneutralitetsskäl bör utgångspunkten för denna analys vara att reglerna skall tillämpas på denna verksamhet. Utredaren skall vidare särskilt överväga om bör tillämpa valmöjligheten för medlemsstaterna att undanta sådana institut som förvaltar pensionsplaner som har färre än 100 medlemmar. En annan särskild fråga för utredaren är att lämna förslag på hur reglerna för pensionsstiftelserna skall samordnas med den försäkringsrättsliga regleringen. Hit hör t.ex. att på lämpligt sätt anpassa de bestäm- melser om bl.a. placering och tillsyn som finns i tryggandelagen till de nya regler som tjänstepensionsdirektivet kan föranleda. Utredaren skall vidare lämna förslag på en reglering av tjänste- pensionskassor, i ljuset av de förslag som lämnas beträffande ny associations- och rörelsereglering för försäkringsföreningar. Direktivet är tillämpligt på alla tjänstepensionsinstitut, oavsett rättslig form. Utredarens förslag till ny lagstiftning på detta område skall därför bygga på en analys av hur lagstiftningen bör vara utformad för att inte hindra uppkomsten av nya former av tjänstepensionsinstitut. Direktivet kommer sannolikt att innebära att den internationella konkurrensen på tjänstepensionsområdet ökar. Det är viktigt att svenska aktörer ges möjlighet att konkurrera på samma villkor som sina europeiska motsvarigheter. Utredarens förslag till lagstiftning skall därför bygga på en analys av hur lagstiftningen bör vara utformad för att främja sådan konkurrensneutralitet.