sou · GSB315 · 2005-01-01 00:00:00 — Mot denna bakgrund analyseras förutsättningarna för en väl funge- rande konkurrens vid tolkförmedling. Analysen görs utifrån utbuds- och efterfrågeförhållanden vid tolkförmedling samt ägar- och associationsformer för förmedlingarna. Vidare behandlas i detta kapitel vad som krävs för att området för tolkförmedling skall utmärkas av effektiva förhållanden och hög kvalitet på tjänsterna till nytta för det allmänna och användarna av dessa tjänster. I sammanhanget är olika regelverk, bl.a. konkur- renslagen (1993:20) och lagen (1992:1528) om offentlig upphand- ling (), viktiga för att aktörerna skall ges lika förutsättningar att konkurrera om det allmännas köp av tolktjänster. Här tas även upp vissa regler i kommunallagen (1990:900) som påverkar förut- sättningarna för konkurrens mellan kommunala och privata aktö- rer. 9.1Förutsättningar för en väl fungerande konkurrens På en marknad med väl fungerande konkurrens gäller normalt att produktutbudet anpassas till konsumenternas efterfrågan. Därut- över gäller att marknadens koncentrations- och strukturförhål- landen anpassas med hänsyn till ändrade efterfrågeförhållanden och kravet på en effektiv produktion och distribution. Det finns empiriskt stöd för att en väl fungerande konkurrens leder till en effektiv resursfördelning i samhället, intern effektivitet hos de ekonomiska aktörerna och starka drivkrafter att föra vidare effekti- vitetsvinster i produktions- och distributionsledet. Förändrings- trycket befrämjar tillväxt och innovationer som gynnar samhälls- ekonomin och ytterst konsumenterna. De flesta studier bekräftar ett starkt samband mellan ökad konkurrens och snabbare tillväxt av BNP. En effektiv konkurrens kan i princip anses råda på en marknad där antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för etablering av företag.1 Konkurrenspolitikens fokus är konsumentnyttan. En väl funge- rande konkurrens förutsätter vidare att kunderna/konsumenterna kan välja mellan flera alternativ, är välinformerade om dessa bl.a. vad gäller produktens pris och kvalitet, har förutsättningar att välja och vill välja. Inslaget av konkurrens inom olika delar av den svenska ekonomin har ökat kraftigt de senaste 10–15 åren. Detta är bl.a. en effekt av att statsmakterna genom regelreformering omvandlat en mono- polmarknad till en konkurrensmarknad. De regler som ändrats eller liberaliserats har bl.a. styrt produktutbud, genom olika former av etableringskontroll, och prissättning. Detta gäller bl.a. kapital- och valutamarknaden, större delen av transportmarknaden, elmarkna- den, post- och teleområdet, tandvård och företagshälsovård. Regel- reformeringen har i stora delar berört marknader och tjänster med offentligägda företag som hade monopol eller hade, och i många fall fortfarande har, en stark eller dominerande ställning. Med regelreformering av en marknad avses sådana ändringar av regler som syftar till att ge företagen möjligheter att tävla med varandra om att sälja varor och tjänster till konsumenterna. Här används ofta begreppet avreglering som ett samlingsord för att marknaden på detta sätt öppnats för konkurrens. Uttrycket är missvisande och ger intrycket att marknaden närmast blivit regel- 1992/93:56 Ny konkurrenslagstiftning. Tvärtom gäller att företagen kan få, och har fått i många fall, fler regler att följa . Man kan närmast tala om en reglerad konkurrens. Kommuner och sjukvårdshuvudmän (främst landsting) har valt att i viss utsträckning konkurrensutsätta verksamheter som drivs i egen regi (nästan enbart tjänsteproduktion). Ett huvudsyfte är att minska kostnaderna vid en oförändrad eller högre kvalitet på tjänsterna . Bland konkurrensutsatta verksamheter kan nämnas avfallstransporter, fastighetsskötsel, gatu- och parkunder- håll, regional busslinjetrafik, måltidsverksamhet, städning och äldreomsorg. Konkurrenslösningar inom sjukvården tillämpas bl.a. på området för medicintekniska stödfunktioner (röntgen m.m.), primärvård och tandvård. En vanlig lösning vid konkurrensutsättning av verksamheter, som drivs av kommuner och landsting i egen regi, är att verksam- heten upphandlas i konkurrens där ofta den kommunala enheten deltagit med eget bud, den s.k. entreprenad- eller anbudskonkur- rensmodellen. har också blivit konkur- rensutsatt på detta sätt. Vidare har kommunala förmedlingar avyttrats till privata företag. Enligt har den ökade andelen alternativa driftsformer medverkat till en effektivare resursanvänd- ning. Detta har resulterat i minskade kostnader samt tydligare och mer preciserade krav på verksamheten. Enligt förbundet visar de undersökningar som gjorts vad avser kommunmedlemmarnas upp- levelse av den service som de utnyttjar att konkurrensutsättning och alternativa driftsformer medför att de oftast är mer nöjda jämfört med den traditionellt bedrivna verksamheten.2 Förbundets slutsatser får stöd av redovisning av en lång rad undersökningar om effekterna av tillämpning av konkurrens- lösningar i den offentliga sektorn. Verket pekar dock på en rad problem eller svårigheter som måste beaktas för att införande av konkurrens inte skall bli ett mål i sig i stället för ett medel för effektivare resursanvändning till nytta för konsumenterna.3 2Konkurrens för fortsatt välfärd? – om förekomst, omfattning, effekter och erfarenheter av konkurrensutsättning och alternativa driftsformer, 1999, . 3Se och skapa konkurrens – vad krävs för ökad konsumentnytta? (2002:2). Den konkurrensutsättning som skett av verksamhet skall skiljas från den ovannämnda regelreformeringen av olika marknader. I det senare fallet har normalt konkurrensutsättningen föregåtts av en statlig utredning där man analyserat förutsättning- arna för en väl fungerande konkurrens. Därefter har statsmakterna fattat beslut om vilka regler som skall gälla för aktörerna. Vid konkurrensutsättning av verksamhet, till exempel tolkförmedling, med stöd av ett upphandlingsförfarande bestäm- mer kommunen eller de speciella regler som skall gälla för egenregi-enheten vid sidan av den generella lagstiftningen (, kommunallagen m.m.). Kommunernas regler kan i detta fall vara olika. 9.1.3Statsmakternas syn på konkurrens I regeringens proposition Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140)4 framhålls att andelen av den sam- lade ekonomin där konkurrens råder bör öka. Den sistnämnda punkten utvecklas senare i propositionen (s. 143) med följande uttalande. Det är angeläget att nu pröva möjligheterna att öppna nya områden för konkurrens där monopol råder eller där regelsystem utesluter konkurrens mellan dem som tillhandahåller olika nyttigheter. På områden där en fri etablering av konkurrerande företag av olika skäl inte är möjlig bör modeller med inslag av konkurrensmekanismer, exempelvis upphandling av offentligt finansierade tjänster från fristå- ende utförare eller annan drift i alternativa former, prövas och vidare- utvecklas. I propositionen (s. 49) framförs även att arbetet med att utveckla alternativa styr- och driftsformer på området offentliga tjänster drivs vidare. Den offentliga upphandlingen utgör en speciell typ av marknad där stat, landsting eller kommun ofta är ensam köpare. Detta förhållande uppmärksammas i propositionen (s. 150). Här uttalas att det är viktigt att beakta att dessa marknader är i vardande och att det kan ligga en fara i att inte se distinktionen mellan att skapa och vårda en marknad. Det är också viktigt att framhålla att det inte är meningsfullt att skapa konkur- rens(marknader) om det inte finns medel, bl.a. i form av regelverk, för att vårda konkurrensen eller hindra att denna sätts ur spel. 2000/01:NU4; rskr. 2000/01:16. Överväganden och förslag i propositionen kan ses utifrån erfarenheterna i av regelreformering och införandet av konkurrens på olika områden. I korthet kan sägas att generellt sett har utvecklingen varit positiv från konsumentsynpunkt men att vissa problem kvarstår. I propositionen aviseras flera åtgärder för att stärka konkurrens- och konsumentintresset såsom att stödja utvecklingen mot en balanserad och väl fungerande konkurrens på nya marknader och förtydliga svensk statsstödspolicy. Vidare uttalas att när offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får det inte ske så att det privata företagandet hämmas. Dessa frågor har uppmärksammats av näringsutskott senast i juni 2003.5 genomförde vi en enkätundersökning bland tolkförmedlingar som syftade till att kartlägga marknaden för för- medling av tolktjänster som främst rör kontakttolkning inom bl.a. sjukvården, rättsväsendet och andra områden som har stora inslag av myndighetsutövning. Vi har identifierat 68 tolkförmedlingar. Av de 63 svar som inkom- mit har 12 förmedlingar ingen verksamhet numera, 40 förmedlingar drivs i regi och 18 förmedlingar är privatägda. De privata förmedlingarna drivs främst som aktiebolag medan förvalt- ningsformen är den helt dominerande organisationsformen för de kommunala förmedlingarna. I har de nio kom- munerna i länet och bildat en förmedling som drivs som ekonomisk förening. Ett begränsat antal förmedlingar bedriver verksamhet i mer än ett län eller flera regioner. Förmedlingar kan också anordna tolkning via videouppkoppling och telefonkontakt. Flertalet förmedlingar är verksamma regionalt eller i några fall enbart på lokala marknader. Endast några få tolkförmedlingar bedriver rikstäckande verksamhet. 5 betänkande 2002/03:NU10. Tolkförmedlingarna omsatte tillsammans ca , varav de privata och kommunala förmedlingarna tillsam- mans omsatte ca 180 respektive . De nio största förmedlingarna hade en omsättning på totalt ca 270 miljo- ner kronor, vilket motsvarade drygt hälften av den totala årsom- sättningen på marknaden. Övriga förmedlingar omsatte i de flesta fall . Marknadskoncentratio- nen får anses vara relativt hög, bl.a. med hänsyn till att flertalet förmedlingar enbart konkurrerar på mindre lokala eller regionala marknader. (), som är branschorganisation för främst kommunala tolkförmedlingar, pekar på att kommunala tolkför- medlingar bedriver verksamhet i glesbygdsområden där privata förmedlingar finns i liten utsträckning. I glesbygden är tolk- tjänsterna dyrare på grund av tolkens betydligt högre reskostnader jämfört med vad som gäller i tätortsområden, inte minst i stor- stadsområdena. De privata tolkförmedlingarna är främst repre- senterade i de senare områdena. En högre efterfrågan av tolk- tjänster i tätortsområden ger där bättre förutsättningar för etable- ring av tolkförmedlingar och en fungerande konkurrens. De kommunala tolkförmedlingarnas största beställare/kunder är landsting, andra kommuner, den egna kommunen och statliga myndigheter (främst ). De största kunderna hos privata förmedlingar är i princip desamma eller landsting, kom- muner och . Grovt räknat svarar landstingen och kommunerna för ungefär hälften respektive en fjärdedel av omsätt- ningen för flertalet förmedlingar. Bland övriga beställare av tolk- tjänster märks – förutom – domstolar och polis- myndigheter. Kostnaderna för tolkning finansieras till övervägande del med allmänna medel. Beställaren av tolktjänster skall i normalfallet utse leverantö- rer/tolkförmedling med stöd av en upphandling i konkurrens enligt . Kommunala tolkförmedlingar lämnar anbud till såväl den egna kommunen som andra kommuner, landsting och statliga myndigheter. Av vår undersökning framgår att för merparten av de kommunala tolkförmedlingarna utgjorde mer än tre fjärdedelar av deras omsättning intäkter från andra beställare än den egna kommunen. Det tyder på en ökning av andelen externa kund- intäkter jämfört med uppgifterna i den undersök- ning som gjorts av fyra länsstyrelser på uppdrag av regeringen.6 En tolkförmedlings konkurrensförmåga beror bl.a. på tillgången till auktoriserade tolkar som är en viktig kvalitetsfaktor. Andra kvalitetsaspekter vid tolkförmedling är kopplade till förmedlingens effektivitet med avseende på snabbhet, tillgänglighet och profes- sionellt bemötande av beställaren. Det finns ibland en samverkan bland främst kommunala för- medlingar. Samarbetet gäller förmedling av tolkar i geografiska områden där den enskilda förmedlingen inte själv har tillgång till tolkar. Det kan även gälla samarbete om tolkning som rör ett udda språk eller ett sådant språk där efterfrågan av tolk är liten. Kommuner konkurrensutsätter ibland den egna tolkförmed- lingen genom att vid upphandling begära in anbud från såväl den egna förmedlingen som externa förmedlingar. Skälet till detta kan vara att kommunen vill skapa en bättre garanti för att den egna förmedlingsverksamheten bedrivs effektivt. Det synes heller inte vara ovanligt att kommunen beställer uppdrag från den egna förmedlingen utan upphandling i konkurrens. I det fall den kom- munala förmedlingen drivs i förvaltningsform behöver detta inte heller ske med hänsyn till upphandlingsreglerna. Se avsnitt 9.4.1 nedan om kommunens (intern) köp av tolktjänster från egen för- valtning. Relationen mellan förmedling och tolk – vissa effekter Tolkar är ofta knutna till eller tar uppdrag från flera förmedlingar, vilket ytterligare försvårar möjligheterna att få rätt tolk. Tolkarna är inte anställda av förmedlingen utan anses vara uppdragstagare. Genom att tolken kan få uppdrag av flera förmedlingar minskar risken för att tolkens intäkter kraftigt varierar från tid till annan. Avsaknad av en fast koppling mellan tolk och förmedling medför dock att förmedlingen inte säkert kan veta omfattningen av de tolktjänster som kan erbjudas bl.a. i anslutning till en offentlig upphandling på området. Det innebär sämre förutsättningar för en fungerande (anbuds)konkurrens. Vi har erfarit att en mindre del av 6 tolkservice – en undersökning av konkurrens- och upphandlingsaspekter (). En rapport från länsstyrelserna i , , och . samtliga tolkar, däribland många auktoriserade tolkar, inte är sär- skilt intresserade av att vara anställda av en tolkförmedling. Ett skäl är att dessa tolkar har lätt att få uppdrag utan hjälp av en förmed- ling. Upphandling av tolktjänster – effekter av bristande uppföljning Ett allvarligt problem, som påpekats bl.a. av TSR, är att beställarnas uppföljning av tolkarnas kvalitet med hänsyn till auktorisationskrav m.m. är bristfällig. Det kan förklaras med svårigheterna och de kostnader som är förenade med en sådan uppföljning. Till svårig- heterna hör att förmedlingarna normalt inte publicerar namn och relevant utbildning på sina tolkar. Vid upphandling av tolk- tjänster har detta lett till att förmedlingar vid anbudsgivning kan ange att man har tillgång till ett högre antal auktoriserade tolkar och har bredare språktäckning än vad som faktiskt gäller. Samtliga nämnda förhållanden snedvrider konkurrensen mellan förmedlingarna. Effekten kan bli en negativ påverkan på marknads- effektiviteten och att kvaliteten på tolktjänster inte alltid svarar mot givna krav. 9.3Vad förklarar nuvarande marknadssituation? Förmedling av tolktjänster bedrevs ursprungligen nästan helt i och statlig regi. Den kommunala förmedlingen bedrevs normalt i förvaltningsform medan statens verksamhet på området var knuten till förutvarande . I viss utsträckning förmedlade dessa aktörer tolkar till berörda statliga myndigheter såsom polisen och domstolar men inslaget av upphandling och konkurrens var begränsat. Tidpunkten när tolkförmedling började utvecklas mot en konkurrensmarknad får anses vara då bl.a. vissa kommuner lät avyttra sin tolkförmedlings- verksamhet. Köpare var privata företag. Vidare avyttrade staten tolkförmedlingen vid . En ytterligare marknads- orientering var att kommuner lät den egna tolkförmedlingen kon- kurrera om tolkuppdragen med andra aktörer. Det senare kan dock vara en överträdelse av kommunallagen. Se avsnitt 9.4.3. Det har hävdats av bl.a. tolkförmedlingar att nuvarande mark- nadsförhållanden är en effekt av att området för tolkförmedling har Här har man bl.a. pekat på den möjlighet som givits att etablera uthyrningsföretag och viss privat arbetsförmedling.7 Vi har inte funnit grund för dessa påståenden. En tolkförmedling synes i juridisk mening vara varken ett uthyrningsföretag eller en arbets- förmedling utan närmast ett organ som förmedlar tjänster utan att de som utför dessa har någon fastare knytning till förmedlingen. Det finns knappast någon annan näringsverksamhet som utmärks av nämnda organisationsstruktur och efterfrågeförhållanden. Det kan vidare konstateras att införandet av konkurrens vid tolkförmedling inte föregicks av någon statlig utredning eller beslut av statsmakterna om nya eller ändrade regler för att bättre garan- tera en fungerande konkurrens och ökad konsumentnytta. I stället har tolkförmedling successivt utvecklats mot en konkurrensmark- nad främst genom åtgärder (exempelvis avyttring av offentlig tolkförmedling) av enskilda offentliga myndigheter. Det finns heller inte några speciella regler för att etablera eller bedriva tolk- förmedling. Dessa förhållanden har bidragit till problemen på om- rådet. Vi har via enkäten till tolkförmedlingarna och samtal med berörda intressenter (tolkförmedlingar, företrädare för tolkar, myndigheter m.fl.) identifierat tre områden vid tolkförmedling som medför konkurrensproblem med negativa effekter för bl.a. tolkar och berörda målgrupper (asylsökande m.fl.) som följd. Det första området gäller beställarens upphandling inklusive ut- formning av anbuds- eller förfrågningsunderlag bl.a. med avseende på kvalitetsaspekter och uppföljning av kvalitet. Det centrala regel- verket på området är som nämnts . Det andra området gäller förutsättningarna för lika konkurrens- villkor mellan kommunala och privata tolkförmedlingar. Här är bestämmelser i kommunallagen (1991:900) av stor betydelse. Det tredje området rör situationen för tolkarna och deras normalt inte särskilt starka bindning till förmedlingen och de effekter som kan följa bl.a. på grund av tolkförmedlingens speciella karaktär samt när och hur tolktjänster efterfrågas.8 1990/91:124. 8Konkurrensverket har fått en del klagomål som rör tolkar. Klagomålen kan bl.a. relateras till den oklara definitionen av begreppet arbetstagare. Verket föreslog i en skrivelse (dnr 1275/1996) till regeringen () att det tillsätts en 9.4.1Tolkförmedling – en upphandlingsmarknad Upphandlingsmarknader, kvalitetsaspekter och tolkarnas situation Upphandlingsfrågor knutna till behandlas utförligt i kapitel 10. Vi har ändå, för att göra tolkförmedlingsbranschens konkurrens- och upphandlingsproblematik tydlig, valt att här beröra vissa viktiga delar på området. Upphandlingsmarknader, till vilka flertalet offentligt finansie- rade tjänster hör, har ofta en tendens att utvecklas mot hög mark- nadskoncentration. Det som kan bidra till denna utveckling är att företagen har få beställare/kunder jämfört med en vanlig konsu- mentmarknad. En upphandling och en förlorad entreprenad har oftast stor betydelse för det enskilda företaget med hänsyn till företagets ekonomi och de anställda. Företaget måste därför ha en stark finansiell ställning. Dessa förhållanden gäller särskilt tolkför- medling där en av förmedlingens kunder eller landstingen, som framhållits ovan, i allmänhet svarar för ungefär förmedlingars totala intäkter. En annan viktig förutsättning för en väl fungerande konkurrens, och en godtagbar eller rimlig kvalitet på tolktjänsterna är att beställaren följer upp tolkförmedlingens åtaganden. Vi har erfarit att beställaren normalt inte gör sådana uppföljningar i tillräcklig omfattning. Till detta kan ha bidragit, förutom att uppföljningen som nämnts bl.a. är kostnadskrävande, att det kan vara svårt för beställaren att bedöma kvaliteten på ett genomfört tolkuppdrag. Kommunens köp av tolktjänster från egen förvaltning omfattar köp mellan två juridiskt sett fristående personer. En kommuns eller ett landstings köp från egen förvaltning, till exempel en tolkförmedling som bedrivs i förvaltningsform, är köp inom samma juridiska person som är kommunen eller . Det är med andra ord inget köp i LOU:s mening. Det inträffar att kommuner upphandlar förmedling av tolk- tjänster och låter den egna förmedlingen, som drivs i förvaltnings- form, delta i upphandlingen med eget internbud. I det fall den egna förmedlingen inte lämnar det förmånligaste anbudet men även fort- särskild utredning som närmare analyserar förhållandena på området. Vidare kan uppmärksammas att () i ett beslut (dnr 2176-1996) pekat på en rad näringsrättsliga aspekter på tolkningsverksamheten. sättningsvis anlitas av kommunen kan det vara svårt för det företag som förfördelats att få rättelse till stånd med stöd av . Detta förfarande av kommunen kan likställas med s.k. avbruten upp- handling, dvs. att kommunen förkastar alla externa anbud och i stället driver den aktuella verksamheten i egen regi. Av två beslut i ()9 fram- går att kommunen efter ett upphandlingsförfarande kan välja den egna förvaltningen eller utförarenheten utan att den externa anbudsgivare som har förfördelats ges möjlighet att få rättelse till stånd eller skadestånd med stöd av . Kommunens/beställarens val av den egna förvaltningen efter genomförd upphandling kan liknas med att kommunen avbryter upphandlingen, förkastar alla externa anbud och beslutar att driva verksamheten i egen regi. Där- efter har det dock kommit ett beslut av EG-domstolen10 som ändrat rättsläget på området. Av domen framgår att även en upp- handlande enhetsbeslut om att avbryta en upphandling skall kunna prövas rättsligt. Om en upphandlande enhet avbryter en upphand- ling och i stället för att tilldela ett kontrakt till en extern anbuds- givare väljer att bedriva verksamheten i egen regi kan beslutet om att avbryta upphandlingen således prövas av domstol.11 9.4.2Konkurrens mellan offentliga och privata aktörer Det råder i vissa fall ett spänt förhållande mellan kommunala och privata tolkförmedlingar. Enligt vår bedömning kan detta bl.a. bero på en bristande dialog mellan aktörerna. Vidare bör förhållandet mellan aktörerna ses i ljuset av förmedlingars skilda värdering av varandras roller. Här avses bl.a. att privata förmedlingar i vissa fall misstror kommunala förmedlingar i rollen som affärsidkare eller konkurrenter. Detta synes främst bero på att den kommunala för- medlingens verksamhet ytterst garanteras av allmänna medel och att förmedlingen därmed har möjlighet att subventionera verksam- heten till exempel genom att tillämpa låga priser. Vidare har fram- kommit att aktörerna ibland har olika syn på begrepp som affärs- verksamhet och vinst. 9Domar ; mål nr T 370-99 resp. T 1683-99. 10Mål C-92/00; Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik Planungs-Gesellschaft MbH mot Stadt . 11Se NOU:s skrivelse till (dnr 2003/0229-29) över en upphandling som initierats av . Subventionering av priser m.m. har i ökad utsträckning uppmärksammats de problem som följt av konkurrens mellan offentliga myndigheter – främst statliga myndigheter, kommuner och landsting – och privata före- tag. Ett vanligt klagomål till går ut på att den offentliga aktören, till exempel via produktpriset eller genom underprissättning, subventionerar den konkurrensutsatta verksam- heten med allmänna medel. Av detta kan följa en snedvriden kon- kurrens mellan aktörerna och en ineffektiv resursanvändning. Olika former av offentligt stöd snedvrider konkurrensen och hind- rar nyetablering och tillväxt av företag. Utvecklingen leder till att företagens, främst de små företagens, möjligheter att expandera sin verksamhet eller rentav finnas kvar på marknaden minskar. Detta medför samhällsekonomiska förluster till nackdel för det allmänna och medborgarna/konsumenterna. Ett företag som bedriver verksamhet som finansieras med allmänna medel och därutöver saluför produkter på en konkur- rensmarknad har allmänt sett fördelar med avseende på finansiering och affärsmässigt risktagande jämfört med konkurrenter vars hela verksamhet bedrivs i en konkurrensmiljö.