sou · GSB35 · 2005-01-01 00:00:00 — Det finns inte behov av större investeringar, utöver den ovan nämnda investeringen, inom något av systemen. De investeringar som krävs är så vitt jag kan bedöma av mindre omfattningar och rör framför allt kontinuerliga investeringar i hårdvara för att skapa möjligheter för en effektiv drift av systemen. De investeringar som har beslutats avseende PLIS innebär dock att man byter mjukvara då man går över till ett modernare programspråk. Även inom VIS/PROV kommer man att byta programvaran för att öka livslängden och öka flexibiliteten i systemet. Även för SYOM-systemet kommer vissa mindre investeringar i hårdvaran att göras . Med tanke på att SYOM är ett lokalt system med få användare bör det innebära en mindre investering. SYOM-systemet är dock ett gammalt system baserat på ett föråldrat programmeringsspråk. Det innebär att är relativt sårbart i kompetensavseende vad gäller programmeringsspråket. utbildas inte programmerings- och systemeringspersonal i det aktuella språket vilket innebär att antalet personer med erforderlig kompetens är relativt begränsat. bedömer dock att själva driften av systemet, med dagens krav på driftsäkerhet som är relativt låga, kan fortsätta minst . Det underlag som har kommit utredningen till del tyder på att förutsättningarna för ett rationellt IT-stöd inom på lång sikt är relativt goda. De system som är i drift kan enligt med relativt små investeringar fortsätta att användas minst 2012 och jag har inte funnit några skäl till en annan bedömning. Systemen har visat sig kunna hantera förändringar inom respektive verksamhet de ska stödja vilket visar att det finns utrymme för en viss flexibilitet inom systemen. Det gör att jag anser att de förändringar som jag före- språkar inom framför allt mönstringsverksamheten bör kunna hanteras inom ramen för dagens IT-stöd. Det bör dock påpekas att det självklart finns risk att en snabb omvärldsförändring eller teknisk utveckling av något slag kan påverka denna bedömning. Jag vill dock framhålla vissa aspekter avseende SYOM-systemet. Ursprungligen skulle dagens PLIS-system bestå av ytterligare en del, PLIS II, som var tänkt att hantera de uppgifter som hanteras av SYOM- systemet, vilket nämndes i avsnitt 7.1. PLIS skulle med andra ord hantera alla personuppgifter inom ramen för myndighetens verksamhet. En av anledningarna till att det utveck- lingsarbetet fördröjdes och senare avbröts med hänvisning till bland annat ekonomiska orsaker var att och de beman- ningsansvariga organisationerna, framför allt Försvarsmakten, inte kunde enas om kraven som skulle ställas på system avseende access och säkerhet. Det medförde att det inte förelåg en kostnadsbild som de inblandade parterna kunde enas om och därför rådde stor oenighet om vilka priser som de bemanningsansvariga organisa- tionerna skulle komma att betala för de tjänster som skulle komma att utföras i PLIS II. Det togs därför beslut att avbryta utveck- lingen av PLIS II och istället förlänga livslängden för SYOM (Fo98/2665/MIL, Fö1999/2438/MIL). Detta visar på ett problem med att en av kärnverksamheter är avgiftsfinansierad. Jag har i avsnitt 6.7 närmare diskuterat denna problemställning. En ytterligare konsekvens av avgiftsfinansieringen är att även om äger systemet har de bemanningsansvariga organisationerna ett mycket stort inflytan- de och påverkan på de funktionella krav som ställs på systemet. Eftersom de, om systemet är avgiftsfinansierat, i slutändan kommer att betala investeringarna i systemet via sina avgifter kan de stoppa en utveckling som i annat fall skulle vara önskvärd. Denna modell har sina fördelar om det finns en fungerande dialog och ett intresse från inblandade parter för den aktuella verksamheten. kan man ifrågasätta om dessa faktorer existerar. Om regeringen väljer att bejaka mitt förslag om att låta delar av personalredovisningen bli en anslagsfinansierad verksamhet föränd- ras förutsättningarna för att bedriva utvecklingsarbete avseende personalredovisningssystemen på lång sikt. Även om jag utgår från att även i sådan situation kommer att bedriva utveck- lingsarbetet i en nära dialog med de bemanningsansvariga organisa- tionerna, en del av kostnaderna kommer även fortsättningsvis betalas via beställarnas avgifter, kommer huvudansvaret för utveck- lingen att ligga hos . Det kommer även att innebära att kostnaderna för avskrivningar och amorteringar kommer att belasta anslag i högre utsträckning än vilket bör medföra en press på myndigheten att minska kostnaderna för utvecklings- arbetet. På kort sikt innebär mitt förslag att ett antal tjänster som utförs av personal på IT-stab som arbetar med systemsam- ordning och drift med de aktuella systemen kommer att anslags- finansieras i motsats till . En bedömning är att det rör sig om ca . 7.4Pliktverket en 24-timmars myndighet I regeringens proposition Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) behandlas IT-användningen i den offentliga sektorn. Regeringen utvecklade, , sin syn på bl.a. informationsteknologins möjligheter att utveckla servicen i förvalt- ningen i handlingsprogrammet En förvaltning i demokratins tjänst. Handlingsprogrammet slår fast att de tjänster som riktar sig till individer och företag också skall erbjudas via Internet. Regeringen definierar i foldern På väg mot 24-timmarsmyndigheten syftet och utgångspunkterna för de initiativ som tagits för att utveckla för- valtningens service. Där anges att alla de tjänster som kan bör tillhandahållas elektroniskt, vilket innebär att allmänheten och företag skall beredas tillgänglighet till myndigheternas tjänster oberoende av kontorstider och geografisk belägenhet. har Statskontoret det sammanhållande ansvaret för att driva utvecklingen av 24-timmarsmyndigheten i den offentliga förvaltningen. Statskontoret har i samverkan med bl.a. Riksskatte- verket, m.fl. utarbetat en standard för säkert informationsutbyte via Internet mellan olika myndigheter, kallat Spridnings- och hämtningssystemet (SHS). Systemet möjliggör ett säkert informationsutbyte mellan myndigheter och enskilda. har påbörjat sin utveckling mot att bli en 24-tim- marsmyndighet genom att ansluta sig till systemet. Försvarsmakten har utvecklat ett eget koncept som påminner om SHS, men infor- mationsutbytet sker över Försvarsmaktens egna nät. har anslutit sig också till detta system. Allt informationsutbyte via dessa två system till och från passerar via en elektronisk sluss kallad RATATOSK. RATATOSK är en säkerhetsanordning som garanterar att olika system som av säkerhetsskäl inte får vara fysiskt sammankopplade kan utbyta exakt definierad information mellan varandra på ett kontrollerat och säkert sätt. RATATOSK är den infrastrukturella förutsättningen för att skall kunna utvecklas till en 24- timmarsmyndighet. Systemet håller på att installeras och beräknas kunna tas i produktion . En allsidigt sammansatt arbetsgrupp under ledning av Plikt- verkets överdirektör har bildats med uppgift att utreda och föreslå: i vilken mån viss spetskompetens kan koncentreras till vissa platser och, med teknikens hjälp, utnyttjas på flera ställen, hur befintligt IT-stöd kan utvecklas vidare från att vara informationskanaler till att bli servicekanaler och behovet av elektroniska tjänster för informationsutbyte med samverkande myndigheter och allmänheten med utgångspunkt i givna livssituationer. Arbetsgruppens rapport skall lämnas och innehålla en plan för det fortsatta arbetet med att bli en 24- timmarsmyndighet. Denna utveckling innebär möjligheter för att erbjuda enskilda individer en högre grad av service. Det förefaller inte orimligt att en stor del av kommunikationen mellan den enskilda individen och kommer att kunna ske elektroniskt. Exempelvis kommer en totalförsvarspliktig elektroniskt kunna förse med information inför mönstringen som ger större möjligheter att göra en bra utredning. Dessutom kommer möjligheterna för att få underlag från andra myndigheter på ett effektivt och resurssparande sätt öka. 8Pliktverkets styrning och utvecklingsarbete Enligt utredningens direktiv skall jag granska regeringens styrning av . Den diskussion jag för i det föreliggande handlar om men då regeringens styrning av i huvudsak överensstämmer med hur man styr andra myndigheter kan för- modligen delar av mitt resonemang även anses vara generellt. Regeringen styr genom lagar och för- ordningar samt via regeringsbeslut, som t.ex. regleringsbrevet där regeringen tilldelar de anslag har beslutat. Förordningen (1995:648) med instruktion för definierar myndighetens uppgifter och reglerar hur myn- digheten skall ledas. I instruktionen finns även angivet att myndig- heten får bedriva uppdragsverksamhet samt vissa frågor rörande anställning. Slutligen regleras även de s.k. inskrivningsnämndernas sammansättning. I kapitel 9 diskuterar jag inskrivningsnämnderna närmare. verksamhet styrs genom flera lagar och förord- ningar som reglerar vad myndigheten skall göra. Lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt samt förordningen (1995:238) om total- försvarsplikt reglerar bl.a. mönstring, inskrivning och krigsplace- ring. Därutöver finns ytterligare lagar och förordningar som mer eller mindre styr verksamhet, ex. lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga och till- hörande förordning och lagen (1994:1810) om möjlighet för kvin- nor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbild- ning och tillhörande förordning m.m. Utifrån de regler som styr verksamhet beslutar sedan myndigheten själv om interna och externa föreskrifter för den egna verksamheten. Som exempel kan nämnas Totalförsvarets pliktverks föreskrifter om totalförsvarsplikt (TPVFS 2002:1) och interna bestämmelser om verkets personalansvars- nämnd (PIB 2001:1). Genom regleringsbrevet styr regeringen verksamhet genom att ställa mål för densamma och tilldela medel. Även den avgiftsfinansierade verksamheten och uppdragsverksamheten styrs genom att regeringen ställer vissa mål som skall uppfyllas samt att verksamhetens budget för den avgiftsfinansierade verksamheten beslutas. lämnar in en årsredovisning och ett budgetunderlag. Dessa dokument är bl.a. viktiga underlag för regeringens resultatredovisning och inriktning av verk- samhet i den budgetproposition som regering överlämnar till . Regeringen har förändrat styrningen av myndigheterna i syfte att få till en mer verksamhetsorienterad styrning samt för att skapa bättre möjligheter att för redovisa vilka effekter de anslag beslutar om har för verksamheten. Som ett led i detta arbete har man skapat en målhierarki som tar sin början i ett antal politikområden. Inom dessa politikområden redovisar regeringen det gångna årets verksamhet i budgetproposi- tionen för . Inom Försvarsdepartementets ansvarsområde finns två politikområden, nämligen Totalförsvar och Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. verk- samhet redovisas i politikområdet Totalförsvar. I arbetet med statsbudgeten använder sig och regeringen av utgiftsområden för att fördela anslag. I många fall överensstämmer politikområdena med utgiftsområdena även om det finns undantag. Försvarsdepartementets två politikområden finns samlade i ett utgiftsområde; utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. verksamhet återfinns, som redan konstaterats, i politikområdet Totalförsvar. Politikområdet består av två verksam- hetsområden; det militära försvaret och det civila försvaret. På varje nivå ställer regeringen och/eller upp mål och de olika myndigheternas verksamhet skall ytterst bidra till att uppfylla de olika målen. Flera av verksamheter bidrar till att uppfylla mål både inom det militära och det civila försvaret. Det militära försvaret omfattar den verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten och delar av den verksamhet som bedrivs av de totalförsvarsgemensamma myndigheterna, bl.a. . När det gäller den verksamhet som de totalförsvarsgemensamma myndigheterna, däribland , bedriver har det tidigare inte funnits underlag för en fullständig redovisning av fördelningen av vare sig kostnader eller verksamheter mellan det militära och det civila försvaret funnits. Myndigheterna har arbetat fram ett sådant underlag och det redovisas i budgetpropositionen . mönstrar totalförsvarspliktiga oavsett hur många som kommer att skrivas in till civilplikt eller värnplikt. Det före- faller svårt att få fram ett underlag som tydligt visar fördelningen av kostnader mellan militärt och civilt försvar. I slutändan blir det en fråga om hur olika kostnader ska definieras när de i själva verket ändå bidrar till en god måluppfyllelse. Målen för politikområdet respektive de två verksamhetsområdena (militärt och civilt försvar) är gemensamma för de myndigheter som ingår i respektive om- råden. Regeringen anger sedan de verksamhetsspecifika mål som gäller för verksamhet. För är målen identiska oavsett om verksamheten stöder det civila eller det militära för- svaret. Därutöver ställer regeringen ytterligare mål vad avser myndig- hetens interna verksamhet, som t.ex. krav på miljöpolicy och krav på att myndigheten verkar för att vara en arbetsplats med lika förutsättningar oavsett medarbetarnas kön, sexuella läggning eller etniska eller religiösa tillhörighet. har regeringen i regleringsbrevet delat in verksamhet i vad som då kallades verksamhetsgrenar. Dessa föränd- rades över tiden men i huvudsak var de följande: mönstring, antagningsprövning, inskrivning och stöd under grundutbildning, För innebar styrningen i ovanstående verksamhets- grenar att regeringens styrning sammanföll med hur internt styr sin verksamhet. Det underlättade arbetet med att omsätta regeringens mål till myndighetsinterna mål. Det förefaller som om den nu gällande verksamhetsindelning i regleringsbrevet inte är lika anpassad för att styra som Det framgår av de dialoger som utredningen har haft med representanter för att det krävs mer arbete att stöpa om regeringens styrning till den interna styrningen. Det har också framhållits att regeringens styrning har blivit mer oprecis. Regeringen utser både generaldirektören och överdirektören samt . Styrelsen beslutar om årsredovisningen och budgetunderlaget men som i andra enrådighetsmyndigheter har styrelsen relativt liten reell möjlighet att styra verksamheten Slutligen kan jag alltså konstatera att delar av verk- samhet är anslagsfinansierat och andra delar är avgiftsfinansierat. Det innebär att regeringen och (Försvarsdeparte- mentet) mer direkt kan sätta mål för den anslagsfinansierade delarna av verksamheten. För de avgiftsfinansierade delarna kan regeringen sätta upp mål för verksamheten men eftersom de inte kan kopplas ihop med finansieringen innebär det att en del av styrinstrumentet sitter i beställarnas händer. Detta dilemma diskuterar jag närmare i kapitel 6 och 7. 8.1.1En utvecklad mål- och resultatdialog Jag föreslår att mål- och resultatdialogen mellan (Försvarsdepartementet) och utvecklas genom att ett förberedande möte som leds av chefs- tjänstemän från (Försvarsdepartementet) hålls före den ordinarie mål- och resultatdialogen. Skälen för mitt förslag Mål- och resultatdialogen är ett av departementets viktigare instru- ment för att under ett verksamhetsår få en inblick i hur myn- digheten arbetar med att uppfylla de mål som regeringen har beslutat. Enligt det cirkulär om mål- och resultatdialoger som utarbetat är syftet med dialogerna dels att följa upp myndigheternas verksamhet och från det få ett framåtriktat perspektiv, dels att ge myndighets- cheferna möjlighet till ett personligt planeringssamtal med den ansvariga ministern eller statssekreteraren. Dialogen synes ha fyllt sitt syfte. Dock har den en tendens att växa i omfattning vilket innebär att tidsbrist uppstår. möjliggöra att dialogen där ministern eller statssekreteraren deltar kan fokuseras på frågor av mer övergripande och strategisk karaktär samt säkerställa att utrymme skapas för det personliga planeringssamtalet bör det ansvariga departementsrådet och myndighetshandläggaren innan det ordinarie mötet träffa representanter för . Syftet med det förberedande mötet bör vara att på ett mer djuplodande sätt diskutera aktuella frågeställningar. Diskussionen kan i ett sådant forum vara mer detaljerad vilket skapar förutsätt- ningar för en bättre styrning från regeringen. Resultatet av mötet kan också ligga till grund för den underlagspromemoria som myndighetshandläggaren på departementet enligt Finansdeparte- mentets cirkulär skall sammanställa före den ordinarie dialogen. På så sätt säkerställs att dialogen mellan ministern/statssekreteraren och verksledningen kommer att beröra strategiska och politiskt prioriterade frågor samt att det finns utrymme för det personliga planeringssamtalet. finns det ett formellt möte mellan departementet och myndigheten med syfte att öka regeringens styrning av myndigheten. Jag är medveten om att mitt förslag ökar arbetsbördan för departementet vad avser styrning och uppföljning av verksamhet. Jag är dock övertygad om att uppföljning och utvär- dering är en av de viktigare uppgifterna som faller på departementet och bör därför vara en prioriterad verksamhet. Därtill kompletteras dialogen med de samtal som förs mellan företrädare för departe- mentet och i samband med årsredovisningen, budget- underlagets inlämnande och arbetet med regleringsbrevet. En viktig del av målstyrningen är möjligheten att kontinuerligt följa verksamheten och för att kunna ge förtydliganden av givna direktiv. En utökad dialog skapar en bra grund för sådan styrning. Generellt vill jag emellertid starkt rekommendera att nyckeltal utarbetas som snabbt kan ge såväl verksledning som regering indikationer om huruvida verksamhet ligger i linje med av regeringen uppställda mål. En grundförutsättning för att ta fram tydliga mål eller relevanta nyckeltal är att regeringen och (Försvarsdeparte- mentet) kan precisera och formulera ambitionsnivån för verk- samheten. Den verksamhetsstruktur som tillämpas av För- svarsdepartementet har som främsta syfte att skapa en enhetlig struktur inom politikområdet Totalförsvar och att underlätta regeringens återrapportering till . Det är självklart viktiga aspekter, men min uppfattning är att verksamhetsindelningen har lett till sämre förutsättningar för regeringen att styra verksamhet. Jag antar att problemet är någorlunda likartat för andra myndigheter inom politikområdet, främst sådana som likt Plikt- verket bedriver verksamhet som omfattar både det civila och militära området. Jag har inte haft uppdrag att närmare granska interna styrning. Under mitt arbete har jag dock gjort vissa iakttagelser som jag vill redovisa, dels för att ge läsaren en helhetsbild av styr- ningsprocesserna i , dels för att poängtera vissa aspekter av den interna styrningen. För att omsätta statsmakternas mål och regler till ett internt styrdokument arbetar med en verksamhetsplan där verksledningen styr verksamheten med s.k. mål- och resultat- styrning. Det innebär att mål anges, att resultatet följs upp och utvärderas samt att bedömningar om åtgärder görs. Jag åter- kommer till verksamhetsplanen i det nedanstående. Mot bakgrund av att myndighetens verksamhet innefattar myndighetsutövning mot enskilda spelar även de interna regler som myndigheten beslutar om en viktig roll i verksamhetsstyrningen. I interna bestämmelser finns de regler som är ut- färdade av verksledningen eller styrelsen. Ett exempel är Plikt- verkets arbetsordning vars syfte är att skapa enkla och tydliga riktlinjer avseende arbetsfördelning och ansvarsområden. tar även fram handböcker för personal i olika funktioner i syfte att förtydliga de lagar och förordningar som styr verksamhet. ska också kunna användas vid utbildning av nyanställd personal. Det är av stor vikt att det finns tydliga ekonomiska riktlinjer eller föreskrifter avseende upphandling och budgetansvar m.m. har efter kritik från rörande upp- handlingsrutiner påbörjat ett arbete med att se över sina ekono- miska rutiner. Det måste också säkerställas att det förekommer tydliga ekonomiska riktlinjer regionalt och inte bara centralt. Det är viktigt att riktlinjerna är kända både centralt och regionalt och att det finns goda möjligheter att följa upp förehavanden och säkerställa att föreskrivna rutiner följs. Inom arbetar man med att ta fram en verk- samhetsplanering . Ett av de mer grundläggande problemen med en sådan modell är att regeringens mål för myn- dighetens verksamhet beslutas genom reglerings- breven för myndigheterna. utgår under arbetet med verksamhetsplaneringen från de gällande målen och från de erfarenheter som finns avseende regeringens mål för verksam- heten. Därutöver förekommer en dialog med myndighetshand- läggaren på departementet för att om möjligt få indikationer på om regeringen avser att radikalt förändra målen för verksamheten. Arbetet med myndighetens verksamhetsplanering har flera fördelar. Det bidrar till att de olika centrala staberna och de olika verksamhetsprocesser de hanterar binds samman och att pro- cessambanden förtydligas. Det är därvidlag viktigt att även de regionala delarnas möjlighet att bidra till verksamhetsplaneringen är tydlig, vilket ökar delaktigheten. En verksamhetsplanering som har som syfte att resultera i mål- och resultatstyrning bör inte ange för många mål för de olika verksamheterna. Det bör vara relativt få men tydliga och upp- följningsbara mål som möjliggör för de olika underenheterna att effektivt arbeta mot de fastställda målen på de sätt som bäst passar dem. Det är dock självklart att delar av verksamhet är av sådan karaktär att olika lagar och förordningar kommer att påverka vilken grad av frihet som de olika enheterna inom myn- digheten har att organisera sin egen verksamhet. 8.2.2En funktion för uppföljning och utvärdering Jag föreslår att inrättar en funktion (controller) med ansvar för att fortlöpande följa upp och utvärdera verksamhet och resursutnyttjande inrättas. Skälen för mitt förslag I all verksamhet är det viktigt att det finns resurser att utvärdera och följa upp den genomförda verksamheten. Sådan uppföljning och utvärdering bör ske kontinuerligt av den personal som genom- för verksamheten för att skapa möjlighet att ta lärdom av erfaren- heter och på så sätt bedriva ett ständigt pågående kvalitetsarbete. Utöver detta finns det dock skäl att inom myndigheten ha en central funktion med uppgift att följa upp och utvärdera den genomförda verksamheten både utifrån ett verksamhetsmässigt och ett ekonomiskt perspektiv. I saknas en central funktion som oberoende kan utvärdera och följa upp verksamheten och analysera huruvida satsade resurser är i proportion till verksamhetens resultat. Ett sådant underlag kompletterar de övriga underlag verksledningen har till sitt förfogande för att styra myndigheten. Det skulle ge möjlighet att kontinuerligt pröva sin verksamhet och få till stånd en ständig förbättring av processer och system. Det innebär inte bara en ekonomisk effektiviseringsprocess. Lika viktigt är att en sådan uppföljnings- och utvärderingsfunktion skapar underlag för en verksamhetsmässig effektivisering. arbetar redan på ett metodiskt sätt med en kris- beredskapsplan som bygger på fyra komponenter; risk och sårbarhetsanalys utifrån förordningens (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap krav, säkerhetsanalys utifrån 5 § Säkerhetsskyddsförordningen (1996:633), arbetsmiljölagens (1977:1160) krav om en handlingsplan och riskanalys utifrån förordningen (1995:1300) om statliga myn- digheters riskhantering. Det är en bra grund för att arbeta vidare med frågor rörande kvalitet i verksamheten och erfarenhetsspridning då analyserna om verksamhetsprocesserna har påbörjats i arbetet med krisbered- skapsplanen. Det underlättar för den centrala funktion som jag föreslår skall tillskapas och innebär att det finns en analytisk grund i myndigheten att påbörja ett arbete med.