sou · GSB342 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över författningsregleringen av anställningsförhål- landena för lärare som är anställda både som lärare i högskolan och som läkare i ett landsting. fastställdes direktiv för utredaren (dir. 2003:78). Rege- ringen fastställde tilläggsdirektiv för utredaren genom beslut (dir. 2003:177). Till särskild utredare förordnades . Genom beslut förordnades kam- marrättsassessorn , departementssekreterarna , universitetsdirektören , avdelningsdirektören , om- budsmannen , utredaren och förra personalchefen att som experter biträda utred- ningen. Kommittéassistent har varit . Utredningen har antagit namnet UFA. UFA överlämnar härmed sitt betänkande Lärare, forskare och läkare – tre kompetenser i en befattning. Betänkandet kommer även att finnas tillgängligt på Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Utgångspunkter och inriktning .............................................. 1.2.1 Effektiv och rättssäker myndighetsutövning.............. 1.2.2 och enkla regler för samverkan .......................... 1.2.3 Rättssäkerhet för den enskilde arbetstagaren ............. Avgränsning av uppdraget............................................ En terminologisk översikt ............................................ Samverkan mellan stat och landsting ........................... Svensk läkarutbildning – styrkor och svagheter..................... Den kliniska forskningen ............................................. Statens finansiering av klinisk forskning ................................ Utvecklingstendenser inom den kliniska forskningen .......... Ändrade förutsättningar för regional samverkan ............. Förändringar inom sjukvården ................................................ Förändringar inom högskolan................................................. Det nya och den kliniska forskningen............... De förenade anställningarna – historik och dagsläge....... Anställningsvillkoren för förenade anställningar .......... Behov av förbättringar av nuvarande Styrning och flexibilitet ........................................................... Ekonomiska olägenheter för berörda arbetstagare ................ Personalkonsekvenser av ett förändrat system ............... Vissa arbetsrättsliga och personalpolitiska frågor.................. 9.2Arbetstagarnas rättsställning vid förändrat huvudmannaskap inom hälso- och sjukvården ...................... Några frågor om myndighetsutövning............................ Myndighetsutövning i allmänhet ............................................ Myndighetsutövning på hälso- och sjukvårdens område ...... Exempel på befogenheter för läkare i allmän tjänst............... Omreglering av förenade anställningar – vilka rättsliga problem kan uppkomma? Begränsade möjligheter att delegera befogenheter. Offentlighet och sekretess ...................................................... Medbestämmande och arbetsmiljö ......................................... Ändrat uppdrag för högskolan................................................ UFA: s slutsatser...................................................................... Mervärdesskatt och offentlig upphandling..................... Frågor om mervärdesskatt....................................................... Bedömningsgrunderna vid anställning .......................... En enda anställning .................................................................. Fördelar med en omreglering av anställningarna ................... Olägenheter med en omreglering av de förenade Ändringar i högskolelagen med anledning av UFA:s Garantier för den enskilde arbetstagaren................................ Konsekvensändringar i vissa övriga författningar med anledning av UFA:s förslag. 14.8Sjukvårdshuvudmannens inflytande vid anställning av lärare med tjänstgöringsskyldighet inom hälso- och Konsekvenser av UFA:s förslag..................................... Ekonomiska konsekvenser för högskolan och Konsekvenser för jämställdheten m.m.................................... Behov av ytterligare åtgärder ................................................... Förslaget till lag om ändring i högskolelagen....................... Lagen om sjukvårdshuvudmännens åligganden vid den grundläggande högskoleutbildningen för läkarexamen ....... Förslaget till lag om ändring i kommunallagen .................... 16.4 Förslaget till lag om ändring i lagen om yrkesverk- samhet på hälso- och sjukvårdens område ........................... Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. Bilaga 3 Kortfattad redogörelse för UFA:s arbete........................ Bilaga 4 PM angående förutsättningarna för upphandling av vetenskapligt anknutna kliniska specialist- I högskoleförfattningarna – högskolelagen (1992:1434, HL) och högskoleförordningen (1993:100, HF) – föreskrivs att en anställ- ning som lärare vid en högskola kan vara förenad med en anställ- ning som specialistutbildad läkare eller tandläkare vid en sådan sjukvårdsenhet som är upplåten för medicinsk utbildning och forskning. Innehavaren måste dock uppfylla behörighetskraven för båda anställningarna. För att tillgodose läkarutbildningens behov av att ge studenterna tillfälle till praktiskt arbete inom sjukvården, föreskrivs i lagen (1982:764) om vissa anställningar som läkare vid upplåtna enheter m.m. att varje läkare som är anställd vid en s.k. upplåten enhet – dvs. sådan enhet inom hälso- och sjukvård som har upplåtits för den grundläggande högskoleutbild- ningen för läkarexamen – är skyldig att biträda vid handledningen av medicine studerande. I ovannämnda högskoleförfattningar föreskrivs vidare om lärar- anställningar i högskolan. Om läkares befogenheter finns före- skrifter i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, samt i vissa specialförfattningar inom området. Kommunallagen innehåller regler om de närmare förutsättningarna för delegation från en kom- munal (landstingskommunal) nämnd till enskilda befattningshavare. Ersättningen från staten till landstingen för deras medverkan i läkarutbildningen regleras i det s.k. , där staten och berörda landsting har kommit överens om samarbete om grund- utbildning av läkare, medicinsk forskning och utveckling av hälso- och sjukvården. de förenade anställningarna avskaffas och ersätts med ett system där arbetstagarna har en enda statlig anställning med rätt och skyldighet att tjänstgöra inom hälso- och sjukvården högskolelagens bisyssleregler kompletteras för att tillgodose sjukvårdhuvudmannens behov kommunallagen ändras så att det blir möjligt för ett landsting att också anförtro ledningsuppgifter till arbetstagare som innehar en förenad anställning hälso- och sjukvårdslagen kompletteras med en regel enligt vil- ken de läkare vars förenade anställningar omregleras också skall betraktas som läkare i allmän tjänst Utredningen anser att följande fördelar uppnås med ett genom- förande av förslagen. Genom att arbetstagarna endast kommer att ha en enda arbets- givare, nämligen högskolan, kommer olika frågor om vem som har arbetsgivaransvaret i olika situationer att bli klarare. Eftersom hög- skolan blir ensam arbetsgivare, svarar högskolan för samtliga arbetsgivarens skyldigheter gentemot arbetstagarna. har högskolan alla befogenheter som tillkommer arbetsgivaren. Hög- skolan svarar således för samtliga löneutbetalningar till de anställda, vilket omfattar olika arvoden och tillägg som arbetstagaren får rätt till genom sitt arbete inom hälso- och sjukvården. Utredningen gör bedömningen att omregleringen av de förenade anställningarna bör göra det möjligt för parterna att anpassa varje enskild arbetstagares arbetsinsats inom hälso- och sjukvården på ett sätt som bättre tillgodoser såväl verksamhetens behov som den enskilde individens intresse. Även om utgångspunkten i och för sig är densamma, nämligen att arbetstiden sett över en längre tidsperiod kommer att fördela sig med två tredjedelar av tjänst- göringen förlagd till högskolans verksamhet och återstoden till hälso- och sjukvården bör det vara möjligt att anpassa den närmare fördelningen av arbetstiden för varje individ mellan åren på ett flexibelt sätt. Det handlar då dels om hur stort behov av specialist- kompetens som sjukvårdsmannens behöver, dels vilket behov hög- skolan har av den personens medverkan i utbildningen och forsk- ningen. Ett väsentligt inslag i den bedömningen blir även varje individs personliga önskemål inför instundande arbetsår. Genom att två anställningar ersätts med en enda bör det bli enklare att bedöma tillåtligheten av olika bisysslor. Med dagens system kan det inträffa att en bisyssla som är tillåten enligt högskolelagens regler om bisyssla som avser forsknings- och utvecklingsarbete inom anställningens ämnesområde rimmar mindre väl med lands- tingens krav på förtroendet för en läkares sätt att utföra sitt arbete. Därför bör den aktuella paragrafen, 3 kap 7 § högskolelagen, komp- letteras med ett stadgande om att en bisyssla inte får skada allmänhetens förtroende för sjukvårdhuvudmannens verksamhet. Pensionsrätten för arbetstagare med förenade anställningar har varit föremål för mer eller mindre provisoriska lösningar. råder ett kollektivavtalslöst tillstånd mel- lan parterna. Genom att all lön utbetalas av den statliga arbets- givaren, blir konsekvensen att alla ersättningar blir pensionsgrun- dande. I förslaget förutsätts sjukvårdshuvudmannen svara för pensionskostnaderna i proportion till arbetstagarens tjänstgöring inom hälso- och sjukvården. Det blir då en uppgift för högskolan och sjukvårdshuvudmannen att komma överens om hur dessa och andra uppkomna kostnader skall regleras. En omreglering av anställningsvillkoren av den omfattning som ut- redningen har föreslagit är inte utan problem. Vid en sammanväg- ning av för- och nackdelarna av förslagen har utredningen funnit att de fördelar som kan uppnås överväger de olägenheter som kan uppkomma. I huvudsak är dessa följande. Lagen om offentlig upphandling blir tillämplig Utredningen har konstaterat att det inte torde vara möjligt för be- rörda universitet och landsting att träffa avtal om att anlita lärare vid universitet för arbete inom hälso- och sjukvården utan att till- lämpa föreskrifterna i lagen i de frågor som utredningen avser utan att tillämpa lagen (1982:1528) om offentlig upphandling (). Med hänsyn till de krav på upphandling som ställs på grund av EG- rätten är det inte formellt möjligt att genom en regel i svensk lag undanta denna kategori av avtal från lagens regler. Då finns skäl att ställa frågan om detta blir så betungande för parterna, främst då landstingen, att det framstår som orimligt att genomföra utred- ningens förslag Utredningens bedömning är att ett visst merarbete kommer att uppstå, men att de ekonomiska och administrativa konsekvenserna inte torde bli så betungande att man bör avfärda tanken att omreglera de förenade anställningarna. Under alla förhållanden måste parterna träffa avtal om de när- mare förutsättningarna för berörda lärares tjänstgöring inom hälso- och sjukvården. Eftersom blir tillämplig måste sjukvårds- huvudmannen i förväg klargöra de närmare förutsättningarna under vilka arbetet skall bedrivas, och lärosätena måste då lämna anbud som följer det av sjukvårdshuvudmannen upprättade anbudsunder- laget. Båda parterna är stora organisationer med kompetens i och erfarenhet av upphandlingsfrågor, varför det bör vara möjligt att finna fungerande rutiner för upphandlingen. Kombinationstjänsterna som brygga försvinner Genom att de förenade anställningarna avvecklas kommer arbets- tagarna att endast ha en arbetsgivare. I det vardagliga arbetet bör inte några konkret iakttagbara nackdelar uppkomma. Såsom skall de berörda individerna ha både rättighet och skyldighet att tjänstgöra inom sjukvården. Problemet bör dock inte underskattas. Eftersom anställningarna hos sjukvårdshuvudmannen har upphört finns en risk för att individerna inte längre kommer att känna sig delaktiga i verksamheten inom hälso- och sjukvården, som huvudmannen inte längre betraktar dem som full- värdiga medarbetare i verksamheten. För att verksamheten skall kunna fungera väl under de nya för- utsättningarna krävs därför ett omfattande och uthålligt engage- mang från både lärosäte och sjukvårdshuvudman för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för den berörda personalen. Enligt skall respektive landsting och universitet bilda ett gemensamt ledningsorgan, där och universi- tetets ledningsnivåer är representerade och verkar på jämbördiga villkor. I detta organ skall alla frågor av principiell betydelse för den grundläggande läkarutbildningens kliniska anknytning och den kliniskt inriktade medicinska forskningen behandlas. Det framstår som en angelägen uppgift för detta organ att hantera eventuella uppkommande problem av här beskrivet slag. Administrativt merarbete för universiteten och landstingen Ett genomförande förslagen kommer att medföra ett administrativt merarbete för såväl universiteten som landstingen. Hur omfattande detta kommer att bli är svårt att bedöma, inte minst mot bakgrund av att det inte nu går att uttala sig om omfattningen av eventuella mervärdesskatterättsliga konsekvenser. Den stora arbetsbelastningen kommer att hänföra sig dels till genomförandet av upphandlingen, dels till fakturahanteringen när universiteten skall ta betalt av landstingen för genomförda arbetsinsatser. Även här är det relevant att konstatera att båda sidor utgörs av stora organisationer med erfarenhet av att hantera såväl betydande betalningsströmmar som komplexa ekonomiadministrativa uppgifter. lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) Härigenom föreskrivs i fråga om högskolelagen dels att 3 kap 1, 7, och 8 §§ skall ha följande lydelse dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 1 kap 2a § och 3 kap 9 § av följande lydelse En högskola får sluta avtal med en sjukvårdshuvudman om att ställa arbetstagare till förfog- ande för arbete inom hälso- och sjukvården under förutsättning att, 1. högskolan och sjukvårds- huvudmannen är eller brukar vara bundna av samarbetsavtal om grundutbildning av läkare, medi- cinsk forskning och utveckling av hälso- och sjukvård, 2. arbetstagaren skall vara behörig till en anställning som specialistutbildad läkare inom hälso- och sjukvården, 3. arbetstagaren skall antingen ha anställts på en sådan anställ- ning som enligt tidigare bestäm- melser varit förenad med en anställning som specialistutbildad läkare, eller på en sådan anställ- ning, där det av ledigkungörandet framgått att det i anställningen ingår en skyldighet att tjänstgöra inom hälso- och sjukvården. I en lärares arbetsuppgifter får ingå att ha hand om utbildning, forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete samt administrativt arbete. Till en lärares uppgifter hör också att följa utvecklingen inom det egna ämnesområdet och den samhällsutveckling i övrigt som har betydelse för lärarens arbete vid högskolan. I 8 och 9 §§ finns föreskrifter om lärares skyldighet att tjänst- göra inom hälso- och sjukvården. En lärare vid en högskola får vid sidan av sin anställning som lärare ha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som avser forskning eller utvecklingsarbete inom anställningens ämnesområde, om läraren därigenom inte skadar allmänhetens förtroende för hög- skolan. En sådan bisyssla skall hållas klart åtskild från lärarens arbete inom ramen för anställningen För en lärare som utför arbete som läkare enligt 1 kap 2 a § gäller utöver vad som sägs i första stycket att bisysslan inte får skada allmänhetens förtroende för sjuk- vårdshuvudmannen. I fråga om bisysslor i övrigt finns bestämmelser i lagen (1994:260) om offentlig anställning. Regeringen eller den myndig- Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får het som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att en får meddela föreskrifter om att anställning som lärare vid en en anställning som lärare vid en högskola skall vara förenad med högskola skall vara förenad med en anställning som specialist- en anställning som specialist- utbildad läkare eller tandläkare eller med en annan anställning än som läkare vid en sådan sjuk- vårdsenhet som är upplåten för medicinsk utbildning och forsk- ning. En förenad anställning får inne- has bara av den som uppfyller behörighetskraven för båda anställ- ningarna. Den ordning som gäller för anställning av lärare skall gälla också för den anställning som skall vara förenad med läraran- ställningen. Innan någon anställs som lärare, skall sjukvårdshuvud- mannen ges tillfälle att yttra sig i ärendet, om anställningen skall vara förenad med en anställning vid en sjukvårdsenhet. utbildad tandläkare eller med en annan anställning än som läkare vid en sådan sjukvårdenhet som är upplåten för medicinsk utbild- ning och forskning. En förenad anställning får inne- has bara av den som uppfyller behörighetskraven för båda anställ- ningarna. Den ordning som gäller för anställning av lärare skall gälla också för den anställning som skall vara förenad med läraran- ställningen. Innan någon anställs som lärare, skall sjukvårdshuvud- mannen ges tillfälle att yttra sig i ärendet, om det i anställningen skall ingå en skyldighet att utföra arbete inom hälso- och sjukvår- den enligt vad som sägs i första stycket. En lärare vid högskola som anordnar grundutbildning av läkare är skyldig att inom ramen för sin anställning vid högskolan tjänstgöra inom hälso- och sjuk- vården i den omfattning som högskolan bestämmer, därvid tjänstgöringen skall förläggas till sådan enhet inom hälso- och sjukvården som enligt överens- kommelse mellan högskolan och sjukvårdshuvudmannen har upplåtits för medicinsk utbild- ning och forskning. Vad som sägs i första tycket gäller endast om nedan angivna Läraren har anställts på en sådan anställning i vilken det uttryckligen ingår en skyldighet att tjänstgöra inom sjukvården eller på en anställning som enligt tidigare bestämmelser var förenad med en anställning som specialistläkare inom hälso- och sjukvården Läraren skall vara behörig till en anställning som specialist- läkare inom hälso- och sjukvården. Innan någon anställs som lärare med sådan arbetsskyldig- het som föreskrivs i första stycket skall sjukvårdshuvud- mannen ges tillfälle att yttra sig i ärendet. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lärare som enligt föreskrifter som utfärdats enligt 3 kap 8 i dess tidigare lydelse innehar en anställning som är förenad med en anställning som specialistutbildad läkare, omfattas av 3 kap 9 § endast om högskolan och läraren träffar en överenskommelse om detta. Lag (0000:0000) om vissa åligganden för landstingen avseende grundutbildning av läkare och medicinsk forskning m.m. 1 § Denna lag gäller endast för de landsting som slutit avtal med staten om samarbete om grundutbildning av läkare, medicinsk forskning och utveckling av hälso- och sjukvården 2 § I denna lag ges föreskrifter om vissa åligganden för landsting som avses i 1 § angående den grundläggande högskoleutbildningen för läkarexamen 3 § skall i den omfattning som anges i avtal med berörd högskola bereda arbete åt arbetstagare vid högskolan om nedan angivna förutsättningar är uppfyllda 1.Arbetstagaren skall vara behörig till anställning som specialist- utbildad läkare 2.Arbetstagaren skall enligt föreskrifterna 1 kap 2 a § och 3 kap 8 a § högskolelagen (1992:1434) ha skyldighet att inom ramen för sin anställning vid högskolan tjänstgöra inom hälso- och sjukvår- den 3.Arbetstagaren skall vara placerad vid sådan enhet inom hälso- och sjukvården som enligt avtal mellan högskolan och upplåtits för att bedriva utbildning och forskning 4§ Vid enheter som enligt vad som sägs i 3 § upplåtits för utbildning och forskning skall det i skälig omfattning finnas läkare med specialistkompetens som tjänstgör för en begränsad tid. En sådan läkare får anställas tills vidare för av högst . 5§ Varje läkare som tjänstgör vid en sådan enhet som avses i 3 § är skyldig att biträda vid handledningen av medicine studerande. Specialistutbildad läkare som tjänstgör vid enheten är under för- utsättning att den eller de nämnder som utövar ledningen av hälso- och sjukvården medger det, skyldig att inom sitt verksamhetsom- råde svara för den undervisning och examination som behövs för den grundläggande högskoleutbildningen av läkare. 6§ Kliniska assistenter och medicine studerande får biträda i hälso- och sjukvården. Denna lag träder i kraft , då lagen (1982:764) om vissa anställningar som läkare vid upplåtna enheter m.m. skall upphöra att gälla. om ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs att 6 kap 33 § kommunallagen skall ha följande lydelse En nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 34 §. En gemensam nämnd får även under samma förutsättningar uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att besluta på nämndens vägnar. Som anställd anses vid tillämp- ningen av denna bestämmelse även den som tjänstgör som spe- cialistutbildad läkare inom ett landstings hälso- och sjukvård enligt föreskrifterna i 1 kap 2 a § högskolelagen (1992:1434) Denna lag träder i kraft . om ändring i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Härigenom föreskrivs att det i lagen skall införas en ny paragraf, 1 kap 5 § och närmast före paragrafen en ny rubrik av följande lydelse. Läkare i allmän tjänst När det i författning förskrivs om vissa befogenheter för läkare i allmän tjänst, skall därmed också avses sådan specialistutbildad läkare, som utan att vara anställd inom den offentligt bedrivna hälso- och sjukvården, tjänstgör där med stöd av ett avtal mellan ett universitet och ett landsting enligt vad som föreskrivs i 1 kap 2 a § högskolelagen (1992:1434) Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att se över författningsregleringen av anställningsförhållandena för läkare som är anställda både som lärare i högskolan och som läkare i ett landsting. Utredningen har antagit namnet UFA. Enligt direktiven (dir. 2003:78) skall utredningen överväga lämp- ligheten av att arbetsgivaransvaret i dess helhet förs över till hög- skolorna samt föreslå de författningsändringar som i sådant fall behövs. Konsekvenserna av förslagen för högskolan, sjukvårdshuvud- männen och de enskilda läkarna skall belysas. Utredningen skall utgå från att anställda lärare vid en högskola kan arbeta som specialistläkare inom hälso- och sjukvården inom sitt område samt att sjukvårdhuvudmannen även i fortsättningen skall kunna anlita dem för ledningsuppgifter inom vården på motsvarande sätt som . Högskolorna och sjukvårdshuvudmannen förutsätts då träffa avtal om vad som skall gälla för den enskilde individens tjänstgöring hos den . Om utredningen föreslår ett system där sjukvårdshuvudmannen köper vissa läkartjänster av högskolan skall utredningen dessutom analysera olika konsekvenser av förslaget; såväl de rättliga och ekonomiska följderna som den medicinskt kliniska forskningens relation till sjukvården. Dessutom skall utredningen analysera om mervärdesskatt skall utgå på sådana tjänster. Vidare skall utredas om lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, , är tillämp- lig. Som en förutsättning skall gälla att läkare som också är lärare skall ha rätt att utföra vissa myndighetsuppgifter inom den landstingskommunala vården, som är reglerade i författning. Utredningens direktiv finns i sin helhet i bilaga 1 och 2. Staten ansvarar för grundutbildning av läkare fram till läkarexamen, medan landstingen ansvarar för hälso- och sjukvården. Vidare sva- rar högskolan för det avslutande kunskapsprovet, efter fullgjord allmäntjänstgöring.