sou · GSB3132 · 2005-01-01 00:00:00 — De överväger därefter om den asylsökande kan ge en acceptabel förklaring till avsaknaden av dokumenten och om han eller hon – delvis på grund av de saknade dokumenten – inte har kunnat visa tillräckliga skäl för att beviljas asyl. Därefter funderar de nederländska beslutsfattarna över om utlänningen kan ges skulden för att dokumenten saknas. Man stäl- ler sig då två frågor. Är förklaringen för avsaknaden av doku- menten konsekvent och trovärdig? Stöds förklaringen av annan information som beslutsfattarna har tillgång till, t.ex. känd information om hur man kan få tag på olika slags dokument? Om svaret är nej på dessa frågor anses utlänningen bära skulden för avsaknaden av dokumenten. I är dokumentlösheten ett allvarligt problem. Det har därför vidtagits flera åtgärder för att komma till rätta med problemet. I det brittiska systemet är det den asylsökandes plikt att sam- arbeta beträffande alla aspekter av den utredning som görs med anledning av asylansökan. Om den asylsökande inte gör detta kan detta hållas emot honom eller henne. En asylsökande som inte medverkar till utredningen beviljas inte uppehållstillstånd. Med tanke på de säkerhets- och andra kontroller som görs i sam- band med flygresor förväntar sig de brittiska myndigheterna endast undantagsvis att personer som kommer med flyg aldrig har haft några resehandlingar. De är därför övertygade om att de flesta dokumentlösa asylsökande, som rest in i landet med flyg, avsikt- ligen har förstört dessa dokument. Anledningen till att de asyl- sökande gör detta tros vara att de försöker dölja sin egentliga identitet eller försvåra sitt avlägsnande från . För att hantera denna fråga har det införts bestämmelser , som sänder ut en stark signal att avsiktligt förstörande av dokument kommer att hållas emot den asylsökande och kan leda till åtal. Det är ett brott att vara utan ett giltigt immigrationsdokument vid ett asyl- eller avlägsnandesamtal om utlänningen inte kan visa att han eller hon har en giltig ursäkt eller ett annat försvar. Ett försvar kan vara att utlänningen bevisar att han eller hon inte hade något immigrationsdokument, vare sig giltigt eller ogiltigt, under resan till Storbritannien.7 Det kan också vara svårt att avlägsna dokumentlösa asylsökande från . Detta skapar ett incitament för dem utan en genuin fruktan för förföljelse att förstöra sina dokument. Det är därför numera ett brott även att – utan giltig ursäkt – inte med- verka till att få ett resedokument.8 I påverkar avsaknaden av dokument den asylsökandes trovärdighet. Om en utlänning använder falska dokument eller många identiteter anser de franska beslutsfattarna att det är svårt att bedöma de omständigheter som personen i fråga åberopar till stöd för sin asylansökan som välgrundade. Alla som söker asyl i är föremål för en personlig undersök- ning och säkerhetskontroll i början av asylprocessen. görs kontroller beträffande tidigare kriminalitet. 7Section 2 of the Asylum and Immigration Act 2004. 8Section 35 of the 2004 Asylum and Immigration Act 2004. intervjuas och fotograferas. Man tar också fingeravtryck på utlän- ningen. När en asylsökande t.ex. har flera identitetshandlingar i olika namn, falska dokument, saknar dokument eller trovärdighet, och inte heller i övrigt medverkar till att fastställa sin identitet kan han eller hon hållas kvar i häkte. Om en utlänning har fått status som skyddsbehövande måste han eller hon ha ett gällande pass eller resedokument tillgängligt för att kunna få ett permanent uppehållstillstånd i . I vissa fall kan andra dokument godtas. Det kan då röra sig om t.ex. identitetshandlingar utfärdade utomlands innan inresan till . När det finns en rimlig och bekräftad förklaring hänförlig till för- hållandena i utlänningens hemland för dokumentlösheten, kan utlänningen i en formbunden förklaring intyga sin identitet. Dess- utom krävs i dessa fall ett speciell intygande av utlänningens identitet av en person som kände utlänningen eller en familje- medlem till denne, eller utlänningens far, mor, bror, syster, far- eller morfar, eller far- eller mormor innan utlänningen kom till . Ett sådant intygande kan också göras av en tjänsteman vid en organisation som företräder utlänningens landsmän eller personer från det land utlänningen har varit bosatt i. Enligt artikel 14 i (FN:s) allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna har var och en rätt att i andra länder söka och åtnjuta från förföljelse. Den enskilde har emeller- tid inte rätt att fordra asyl i något visst land utan endast rätt att just söka och åtnjuta asyl. Bestämmelsen medför att den stat, som beviljar någon asyl, inte härigenom gör sig skyldig till en ovänlig handling mot den personens hemland. Detta har också fastslagits i FN:s förklaring om territoriell asyl . Rätten att söka och åtnjuta asyl får dock inte åberopas av någon, som på allvarliga grunder kan antas ha begått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten. Varje stat har rätt att självständigt pröva om det finns anledning att bevilja asyl. En asylberättigad person får inte avvisas vid gränsen till den stat där han söker asyl eller, om han kommit in på dess område, utvisas eller tvångsvis återsändas till en stat där han eller hon kan komma att utsättas för förföljelse. Ingen av förklaringarna är juridiskt bindande. Inom FN:s ram har det också träffats överenskommelser om flyktingar som är juridiskt bindande för avtalsslutande stat. De viktigaste av dessa överenskommelser är FN:s konvention angå- ende flyktingars rättsliga ställning, , av (SÖ 1954:55) och dess tilläggsprotokoll, New York- protokollet, av (SÖ 1967:45). har anslutit sig till bägge överenskommelserna. 3.2Nationella bestämmelser och praxis De nationella bestämmelserna om grunderna för när en utlänning skall beviljas asyl eller uppehållstillstånd på annan grund finns i utlänningslagen (1989:529) – UtlL. Utlänningslagen innehåller också bl.a. definitioner av vissa begrepp. Vid tillämpning av utlänningslagen skall enligt 1 kap. 1 § utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet. När det gäller barn skall vidare särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. I 3 kap. UtlL finns bl.a. angett vad som i lagen avses med begrep- pen asyl, flykting och skyddsbehövande i övrigt. Begreppet asyl definieras som uppehållstillstånd, som beviljas en utlänning därför att han är flykting. En ansökan om uppehålls- tillstånd av en skyddsbehövande i övrigt skall emellertid handläggas som en asylansökan.1 Som flykting räknas en utlänning som befinner sig utanför det land, som han eller hon är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning. Vidare krävs att han eller hon inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Som flykting anses även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där 1 3 kap. 1 § UtlL. han eller hon har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.2 En flykting upphör att vara flykting om han eller hon av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han eller hon är med- borgare. Flyktingen upphör vidare att vara flykting om han eller hon – efter att ha förlorat sitt medborgarskap – av fri vilja förvärvar det på nytt. Flyktingstatusen upphör också om flyktingen förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd eller om flyktingen av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land han eller hon har flytt ifrån. Slutligen upphör flyktingskapet om flyktingen inte längre befinner sig i en sådan situation att han eller hon kan anses som flykting och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av skyddet från det land han eller hon har flytt.3 Med skyddsbehövande i övrigt avses en utlänning som i vissa andra fall – utan att vara flykting – har lämnat det land, som han eller hon är medborgare i. Det rör sig bl.a. om den som känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behand- ling eller bestraffning. Det gäller även den som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljö- katastrof inte kan återvända till sitt hemland. Den som på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för för- följelse omfattas också av begreppet skyddsbehövande i övrigt. Detsamma gäller den som är statslös och som av tidigare redo- visade skäl befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort och som på nämnda grunder inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.4 En utlänning som har vistats i mer än skall enligt 1 kap. 4 § UtlL ha uppehållstillstånd om han eller hon inte är medborgare i något av de andra nordiska länderna. Uppehålls- tillstånd innebär enligt 2 kap. 2 § UtlL tillstånd att resa in och 23 kap. 2 § UtlL. 33 kap. 5 § UtlL. 43 kap. 3 § UtlL. vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd, TUT) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd, PUT). Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har enligt 3 kap. 4 § UtlL som huvudregel rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får emellertid vägras även dem i vissa fall. Detta kan bl.a. ske med åberopande av hänsyn till rikets säkerhet. Det kan också vara så att personen har uppehållit sig i ett annat land, dit han eller hon kan sändas åter. Dublinförordningen5 är i detta sammanhang av central betydelse. I förordningen regleras just vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asyl- ansökan från en tredjelandsmedborgare. Medlemsstaterna skall pröva varje asylansökan som lämnas in av en tredjelands- medborgare till någon medlemsstat antingen vid gränsen eller inom medlemsstatens territorium.6 Ansökan skall prövas av en enda stat, som fastställs som ansvarig. Om den asylsökande har ett giltigt uppehållstillstånd eller en giltig visering skall den medlemsstat som utfärdat tillståndet eller viseringen som huvudregel ansvara för prövningen av asylansökan.7 På begäran av en flykting skall enligt 3 kap. 6 § UtlL antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter ange att han är flykting. En sådan flyktingförklaring skall återkallas av , om det framkommer att utlänningen är att anse som flykting. För flyktingar och statslösa utfärdar enligt 3 kap. 7 § UtlL ett s.k. resedokument, som är en särskild legitima- tionshandling för resor utanför . Uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd vid massflykt I vissa situationer kan Europeiska unionens råd besluta att det råder en massflyktssituation. Detta görs med stöd av det s.k. mass- 5Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat. 6Artikel 3 p. 7Artikel 9 p. flyktsdirektivet.8 Bestämmelserna om tillfälligt skydd enligt detta direktiv finns i 2 a kap. UtlL. En utlänning som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd enligt EG-direktivet och överförs till eller tas emot i skall beviljas en speciell typ av tidsbegränsat uppehållstillstånd – uppe- hållstillstånd med tillfälligt skydd.9 Ett sådant uppehållstillstånd får vägras endast om det föreligger sådana omständigheter som innebär att en flykting kan vägras uppehållstillstånd. En sådan omständig- het kan vara hänsyn till rikets säkerhet. Regeringen får meddela föreskrifter om att ytterligare kategorier av fördrivna personer utöver dem som omfattas av Europeiska unionens råds beslut får beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd om de aktuella personerna har fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller ursprungsregion.10 Om ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd har beviljats en person får ett sådant tillstånd också beviljas den som är gift eller sambo med den person som har getts tillståndet. Barn till bägge eller någon av dessa personer får också beviljas tillstånd om de är och ogifta. Även annan nära anhörig kan i vissa fall beviljas uppehållstillstånd.11 Att en person har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd hindrar normalt inte att ansökningar om asyl, flykting- förklaring och resedokument prövas.12 Ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får inte gälla än den tid som har beslutats av Europeiska unionens råd. Om ett program för att förbereda att utlänningen återvänder själv- mant har inletts när uppehållstillståndet upphör, får tillståndet emellertid förlängas för en person som deltar i programmet. Detta tillstånd kallas uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd.13 En utlänning som beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd skall också ges arbetstillstånd för den tid som uppehållstillståndet gäller.14 8Rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta. 92 a kap. 2 § UtlL. 102 a kap. 3 § UtlL. 112 a kap. 4 § UtlL. 122 a kap. 5 § UtlL. 132 a kap. 6 § UtlL. 142 a kap. 7 § UtlL. En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får överföras till en annan medlemsstat, om utlänningen samtycker till det. När överföringen sker skall tillståndet i återkallas.15 En utlänning som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får utvisas på grund av brott endast om det föreligger sådana omständigheter som innebär att en flykting får utvisas, t.ex. om han har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här.16 Uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1–3 och andra stycket UtlL får uppehållstillstånd beviljas personer med anhöriga i . Uppe- hållstillstånd får bl.a. beviljas en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i eller har beviljats uppe- hållstillstånd för bosättning här. Det får också beviljas en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett sambo- förhållande med en sådan person. I det sist nämnda fallet och när det gäller makar eller sambor som inte tidigare stadigvarande har sammanbott utomlands krävs dock att förhållandet framstår som seriöst och att särskilda skäl inte talar emot att tillstånd beviljas. I dessa fall sker en s.k. uppskjuten invandringsprövning, vilket inne- bär att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 d § UtlL skall beviljas vid det första beslutstillfället. Detsamma gäller om uppehållstillstånd beviljas utlänningens barn . En utlänning som har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av denna bestämmelse får enligt 2 kap. 4 e § UtlL som huvudregel beviljas ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning endast om förhållandet består. En utlänning som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett permanent uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl, får permanent uppehållstillstånd beviljas före tvåårsperioden slut. Uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning får också beviljas en utlänning som är och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. 152 a kap. 8 § UtlL. 162 a kap. 9 § UtlL. uppehållstillstånd kan också under särskilda förutsättningar beviljas vid adoption. Detsamma gäller någon annan nära anhörig än de som tidigare nämnts. Det krävs i det fallet att personen som söker uppehållstillstånd har ingått i samma hushåll som den person som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning skall enligt 2 kap. 4 § fjärde stycket UtlL beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Uppehållstillstånd i andra fall En utlänning kan vidare få uppehållstillstånd i en rad andra fall enligt 2 kap. 4 § första stycket UtlL. Det kan röra sig om utlän- ningar som saknar familjeanknytning men har en annan särskild anknytning till . Det finns också utlänningar som av huma- nitära skäl beviljas uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får också beviljas personer som har fått arbetstillstånd i eller som har sin försörjning ordnad på annat sätt. Detsamma gäller den som önskar studera i eller besöka landet. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall enligt samma paragraf fjärde stycket även i dessa fall beaktas om utlän- ningen kan förväntas föra en hederlig vandel. 3.2.3Permanenta eller tidsbegränsade uppehållstillstånd gäller den ordningen att permanent uppehålls- tillstånd normalt beviljas direkt för de utlänningar som avser och tillåts att bosätta sig i . Redan i samband med reformen uttalade regeringen dock att tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall kunde beviljas även en utlänning som avsåg att bosätta sig här. Som exempel på sådana fall angavs tveksamhet beträffande utlän- ningens vandel eller försörjningsförmåga, när vistelsen i avsågs bli tidsbegränsad eller att utlänningen hade uttryckt ett önskemål om att endast få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.17 1983/84:144 s. 88. Vid tillkomsten av den nu gällande utlänningslagen gjordes samma ställningstagande.18 har det skett en ökad användning av tids- begränsade uppehållstillstånd. En rad bestämmelser om när sådana uppehållstillstånd får beviljas har också införts i utlänningslagen. På ansökan av förundersökningsledaren får enligt 2 kap. 4 a § UtlL ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning som vistas i , om det behövs för att en förundersökning eller en huvud- förhandling i brottmål skall kunna genomföras. Enligt 2 kap. 4 b § UtlL får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd över huvud taget bör beviljas. Detsamma gäller enligt 2 kap. 4 c § UtlL beträffande bl.a. barn som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Som redogjorts för i föregående avsnitt skall dessutom enligt 2 kap. 4 d § UtlL en utlänning som – i andra fall än familjeåterförening – beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning, vid det första beslutstillfället ges ett tids- begränsat tillstånd. Som också redovisats i föregående avsnitt skall en särskild form av tidsbegränsade uppehållstillstånd – uppehållstillstånd med till- fälligt skydd – beviljas utlänningar med stöd av det s.k. massflykts- direktivet. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan också ges av humanitära skäl, t.ex. om verkställigheten har fördröjts utan att detta har berott på utlänningen.19 I praxis har tillfälliga verkställighetshinder motiverat tids- begränsade uppehållstillstånd, bl.a. för personer från , eller provinsen och från , i avvaktan på att förhållandena i hemlandet skulle förbättras. När det gäller personer från och förordnade regeringen att utvisningen inte fick verkställas mot utlänningens vilja förrän efter regeringens beslut. I de fall anstånd med verkställigheten bestämdes , beslutades om uppehållstillstånd . För personer från har i de flesta fall det tidsbegränsade uppehållstillståndet förlängts på grund av fortsatta verkställighetsproblem. Dessa personer har blivit folkbokförda och mottagna i en kommun inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet. Kommunerna har fått ersättning 1988/89:86 s. 60 och s. 146. 1988/89:86 s. för dessa personer från staten enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Introduktions- insatser har varit inriktade på återvändande men kommun- mottagandet har också inneburit att personerna bl.a. kan ha egna kontrakt på lägenheter och kan ha fått hemutrustningslån. När det tidsbegränsade uppehållstillståndet har gått eller går ut hamnar dessa personer i en besvärlig situation när de skrivs in hos Migra- tionsverket igen och därmed omfattas av LMA. Sökande med oklar identitet och resväg har frågan väckts om tidsbegränsade i stället för permanenta uppehållstillstånd bör meddelas i normalfallet för sökande med oklar identitet. I ett remissyttrande i mitten av 1990- talet förde fram att tidsbegränsat uppehålls- tillstånd regelmässigt borde beviljas i de fall sökanden inte kan styrka sin identitet. Regeringen delade inte uppfattning utan pekade bl.a. på att huvudregeln i 2 kap. 9 § UtlL är att uppehållstillstånd skall återkallas om sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet.20 Socialför- säkringsutskottet anförde emellertid att ett system med tidsbe- gränsade uppehållstillstånd när identiteten är oklar kan vara ett sätt att förbättra handläggningen av utlänningsärenden.21 Utskottet ansåg därför att det fanns skäl att närmare utreda frågan. Kommittén om ny instans- och processordning i utlännings- ärenden (NIPU, UD 1997:04) fick mot denna bakgrund i uppdrag att ta ställning till bl.a. om tidsbegränsade uppehållstillstånd borde meddelas i normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet och hur tidsbegränsade uppehållstillstånd i sådana fall borde meddelas. Kommittén gjorde den bedömningen att utlän- ningslagens bestämmelser gav tillräckligt utrymme för att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kunde styrka sin identitet.22 Vid remissbehandlingen av betänkandet efterlyste Kammarrätten i dock ett klart uttalande från kommittén om tidsbegränsade uppehållstillstånd borde meddelas i normalfallet när sökanden inte kunde styrka sin identitet. Regeringen gjorde följande bedömning.23 1996/97:25 s. 127. 1996/97:SfU5 s. 61. 22SOU 1997:67 s. 25. 1997/98:36 s. 15. En sådan bestämmelse skulle utan tvekan omfatta en så stor krets av de asylsökande att detta skulle föranleda en ändring av den nu gällande huvudregeln om permanent uppehållstillstånd och något förslag i den riktningen läggs inte fram från NIPU:s sida. Man kan därmed utgå ifrån att NIPU inte förespråkar att tidsbegränsade uppehållstillstånd skall meddelas i normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Regeringen gör under alla förhållanden den bedömningen. Att införa en sådan ordning skulle endast leda till att ett antal tidsbegränsade uppehållstillstånd kom att avlösa varandra innan personen slutligen ändå fick permanent tillstånd. Dokumentlösheten hos de asylsökande i har ökat lavinartat. Med dokumentlöshet avses här främst avsak- nad av pass, andra typer av identifikationshandlingar och resehand- lingar. Det kan också röra sig om förfalskade dokument. saknade cirka en tredjedel av de asylsökande pass. saknade nio av tio passhandlingar när asylansökan gjordes. Mot denna bakgrund har frågan om tidsbegränsade uppehålls- tillstånd vid dokumentlöshet nu åter väckts. Återkallelse på grund av oriktiga uppgifter Ett uppehållstillstånd får eller skall i vissa situationer återkallas enligt bestämmelserna i 2 kap. 9–13 §§ UtlL. Bland annat får ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som har varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse.24 Åter- kallelse får även ske om det finns andra särskilda skäl, dock endast om utlänningen ännu inte har rest in i . När det gäller någon som har rest in i landet skall – vid bedöm- ningen av om tillståndet bör återkallas – hänsyn tas till utlän- ningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas.