sou · GSB3112d5 · 2005-01-01 00:00:00 — En särskild fråga är om ställföreträdaren dessutom skall kunna ges sådan information rörande hälsotillståndet som patienten själv inte kan få, när det med hänsyn till ändamålet med vården eller behand- lingen är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas till patienten (7 kap. 3 § sekretesslagen, se även 2 b § HSL och 2 kap. 2 § LYHS). I förarbeten till sekretesslagen (prop. 1988/89:67 s. 39 f) har utta- lats att när en legal ställföreträdare har i uppdrag att sörja för huvudmannens person kan det finnas ett berättigat intresse för denne att få ta del av integritetskänsliga uppgifter om huvudmannen, t.ex. uppgifter i en patientjournal, om det behövs för att ställföre- trädaren skall kunna fullgöra sitt uppdrag; i allmänhet torde det inte finnas några motstående intressen i dessa fall. Detta angavs också vara anledningen till att det inte behövdes någon speciell lagreglering om sekretesskydd för sådana relationer (annat gäller dock beträffande vårdnadshavare). De undantag som gäller för den enskildes rätt att ta del av uppgifter om sig själv till följd av 7 kap. 3 § sekretesslagen (och i andra sammanhang enligt 7 kap. 7 § samma lag) torde därmed sällan vara tillämpliga, varför ett utlämnande till ställföreträdaren bör kunna äga rum (m.fl. s. 14:35). Samma får anses gälla i för- hållande till vad som stadgas om tystnadsplikt i 2 kap. 8 § andra stycket LYHS, vilket är en bestämmelse som korresponderar med vad som för det allmännas verksamhet gäller enligt just 7 kap. 3 § sekretesslagen. Sekretess (resp. tystnadsplikt) kan däremot gälla för anmälan eller utsaga om patientens hälsotillstånd eller andra person- liga förhållanden även gentemot en ställföreträdare för patienten, när det gäller att skydda anmälaren eller uppgiftslämnaren eller närstå- ende till dessa (se 7 kap. 6 § sekretesslagen resp. 2 kap. 9 § LYHS). Om detta i sin tur påverkar ställföreträdarens möjligheter att på ett adekvat sätt företräda patienten, bör det övervägas om en annan ställföreträdare skall inträda. Uppgifter som lämnas i avsikt att utgöra underlag för en ställföre- trädare som vill styrka sin behörighet bör kunna tas in i intyg, lämp- ligen utarbetade efter råd eller föreskrifter från . Det skall noteras att särskilda regler gäller för en framtidsfull- mäktigs rätt att ta del av uppgifter om den enskildes tillstånd enligt LFA (se 1 kap. 9 §). Enligt andra stycket får en ställföreträdare också under vissa förut- sättningar häva sekretessen helt eller delvis, dvs. till förmån för annan som begär att denna skall lämnas ut. En förutsättning är att sekre- tessen inte gäller i förhållande till ställföreträdaren själv, vilket, som anges i första stycket, innebär att ställföreträdaren har behov av att uppgiften lämnas ut som ett led i fullgörande av sitt uppdrag. framgår det inte att det ligger i den enskildes intresse att en viss efterfrågad uppgift lämnas ut eller att ett utlämnande annars är i överensstämmelse med ställföreträdarens uppdrag. Som huvud- regel skall då gälla att ställföreträdaren inte skall kunna häva sekre- tessen (se första stycket). Från denna princip kan emellertid ställas upp ett undantag. Undantaget gäller uppgiftsutlämnande till förmån för forsknings- eller statistikändamål. Inte sällan kan det tänkas att en ställföreträ- dare med behörighet att medge forskning kan häva sekretessen för uppgift om den enskilde med stöd av första stycket, främst punkt 2. Så kan emellertid inte alltid anses vara fallet. För att underlätta forskning och statistikinsamling har därför öppnats behörighet för ställföreträdare att häva sekretessen för uppgifter om den enskilde även när det brister i sambandet med ställföreträdarens behov. Här kan erinras om att forskningen redan med gällande regler har relativt sett goda möjligheter att få tillgång till sekretessbelagda uppgifter, i sista hand – och om det finns synnerliga skäl – med utnyttjande av dispensregeln i 14 kap. 8 § sekretesslagen (se föredragande stats- rådets uttalanden i prop. 1979/80:2 s. 347). Vad som sagts förutsätter i sin tur givetvis att ställföreträdaren har en grundläggande behörighet att företräda den enskilde i ange- lägenheter till vilka forskningen eller statistikinsamlingen anknyter. I de flesta fall torde ställföreträdaren också vara behörig att samtycka till forskning m.m. på den enskilde enligt de särskilda reglerna om detta. Om innebörden kan i övrigt nämnas att en anhörig i denna egenskap sällan kan efterge sekretess till skydd för ekonomiska intressen, medan en god man som förordnats att ha hand om huvud- mannens ekonomiska frågor inte kan medge utlämnande för forsk- ningsändamål av hemliga uppgifter om huvudmannens rent person- liga angelägenheter. I detta sammanhang kan uppmärksammas en speciell situation. Den enskilde kan tänkas sakna förmåga att själv häva sekretess och dessutom sakna en ställföreträdare som har behörighet på området. Det är då att märka att behovskriteriet enligt första stycket inte kan anses uppfyllt för en god man med förordnande i allmänna termer att ha hand om huvudmannens personliga eller ekonomiska angelägenheter, om inte utlämnandet av uppgiften angår dessa ange- lägenheter utöver själva utlämnandefrågan. Det rör sig t.ex. om upp- gifter av närmast historiskt intresse som någon utomstående vill få del av. Emellertid kan det undantagsvis finnas ett behov av att en representant för den enskilde i sådana fall får ta ställning till frågan om att efterge sekretessen. Detta kan åstadkommas genom att rätten med stöd av 11 kap. 3 § första stycket FB lämnar uttryckligt lov till en god man att pröva på visst sätt definierade sekretessfrågor. Har så skett kan den gode mannen enligt första och andra styckena i den här paragrafen häva sekretessen. Rättens förordnande innebär inte att den gode mannen har en skyldighet att häva sekretessen, utan att det finns ett befogat intresse att någon tar ställning för den en- skildes räkning. Motsvarande behörighet bör kunna tillkomma en fullmäktig enligt framtidsfullmakt, om fullmaktsgivaren tydligt har tagit ställning i frågor av nu nämnt slag. Enbart en hänvisning i fullmakten till att fullmäktigen har oinskränkt behörighet i t.ex. personliga angelägen- heter är följaktligen inte tillräckligt när det gäller förfoganderätt över sekretessbelagda uppgifter – vad som krävs är att fullmaktsgivaren har låtit det komma till uttryck i fullmakten att fullmäktigen får för- foga över sekretess även när utlämnandefrågan inte är knuten till uppdraget i övrigt. Därmed är givetvis inte sagt att fullmäktigen också måste ge andra tillgång till uppgiften när en begäran framställs. Personer som företräds av god man kan – men behöver inte – vara utan förmåga att disponera över sekretessen. I den mån den en- skilde har förmåga att själv ta ställning eller meddela sin mening förutsätter naturligtvis den gode mannens dispositioner samtycke från den enskilde (se 11 kap. 7 § andra stycket FB). Den föreslagna paragrafen gäller direkt endast det allmännas verk- samhet. Därigenom utesluts exempelvis uppgiftsutlämnande från banker och privata vårdgivare. Med en analog tillämpning bör emellertid de föreslagna reglerna få betydelse även i enskild verksam- het, för vilken sekretesslagens bestämmelser ju inte gäller. Något obehörigt röjande av en uppgift är det således inte fråga om när en ställföreträdare kan åberopa sig på grunderna för förevarande para- graf. I enlighet med vad som tidigare nämnts medför detta att en ställföreträdare i ekonomiska angelägenheter bör kunna göra anspråk på att få ut i stort sett alla uppgifter från en bank om den enskildes ekonomiska situation, oberoende av om de är av äldre datum, när det finns ett sådant behov. I sekretesslagen saknas en allmän föreskrift om att enskilda som tar del av hemliga handlingar eller som annars får vetskap om sekre- tessbelagda uppgifter har tystnadsplikt. Någon sådan föreslås inte i detta lagstiftningsarbete för ställföreträdare och kan inte heller anses gälla . Utredningens överväganden i denna del har behandlats i avsnitt C 2.4 (se även utredningens delbetänkande SOU 2003:51 s. 110). – Regler i sekretesslagen om förbehåll vid utlämnande av uppgift till enskild torde dock kunna tillämpas i förhållande till tredje man, om det bedöms vara påkallat (se främst 14 kap. 9 §). 7.9Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223) Som framgår av avsnitt B 8.12.3 införs en möjlighet att överklaga beslut om att en person skall anses sakna beslutsförmåga enligt 4 § lagen om ställföreträdare för vuxna med bristande beslutsförmåga inom hälso- och sjukvården m.m. (LSH, se 26 § samma lag). Eftersom överklagandemöjlighet således ges i föreskrift i special- författning skulle det kunna hävdas att 14–30 §§ FL skulle bli tillämp- liga för handläggningen. Något sådant eftersträvas inte, varför ett klargörande tillägg har införts. 7.10Förslaget till lag om ändring i personuppgiftslagen (1998:204) Paragrafen är ny, liksom rubriken. Det är den registrerade, dvs. den som personuppgifterna avser, som enligt personuppgiftslagen (PuL) kan samtycka till behandling av personuppgifter. Det är emellertid endast den som kan förstå inne- börden av ett samtycke som kan lämna ett giltigt samtycke i PuL:s mening. PuL grundar sig på och rådets direktiv /46/EG av . I betänkande, som till stora delar kom att utgöra grunden för propositionen till PuL, angavs att frågan, om samtycket i alla lägen måste avges per- sonligen, dvs. av den registrerade själv, var svår att besvara i av- saknad av ledning från EG-direktivet. Kommittén menade dock att inte bara föräldrar, utan även andra ställföreträdare, borde kunna lämna samtycke för den som inte själv kan bli informerad eller kan avge en egen viljeyttring i saken (SOU 1997:39 s. 344). Något ställ- ningstagande till vem som kan lämna samtycke för personer utan ställföreträdare som inte kan bli informerade eller som inte kan avge en egen viljeyttring i saken, t.ex. den som är tillfälligt medvetslös, förefaller kommittén inte ha gjort (jfr /, Personuppgiftslagen. En kommentar, 2001, s. 62). I propositionen till PuL (prop. 1997/98:44) togs inte frågan om ställföreträdande samtycke upp särskilt. Datainspektionen har i en skrift till vägledning om innebörden av kravet på samtycke enligt PuL anfört att när det gäller vuxna per- soner som saknar förmåga att lämna samtycke, t.ex. för att de är psy- kiskt sjuka, måste en eventuell behandling av personuppgifter ut- föras med stöd av någon annan bestämmelse – i PuL eller i annan författning – som inte förutsätter ett giltigt samtycke (jfr 10 §). Om inte heller detta är möjligt, måste den personuppgiftsansvarige avstå från behandlingen; eventuell behandling av personuppgifter kan, en- ligt Datainspektionen, inte heller grundas på samtycke från t.ex. en anhörig. När det gäller barn synes dock den underåriges vårdnads- havare kunna ge samtycke, vilket dock beror på faktorer som barnets ålder, uppgifternas art och ändamålet med behandlingen (se Datain- spektionens skrift Samtycke enligt personuppgiftslagen, Datainspek- tionen informerar nr 11 [2003], s. 11). Utgångspunkten här, liksom i betänkande, är att EG-direktivet i vart fall inte hindrar att samtycke lämnas av en företrädare enligt nationell lag. Frågan om ställföreträdarskap är av särskild betydelse i förhållande till (registrerade) personer som saknar förmåga att lämna samtycke till behandling. I detta samman- hang är endast företrädarskap för vuxna aktuellt. Det finns därvid anledning att först falla tillbaka på de regler som även utan särskilda föreskrifter i PuL torde komma att gälla i dylika frågor, om utredningens förslag beträffande företrädare för vuxna i allmänhet genomförs. I första stycket erinras därför om att det av be- stämmelser i 11 kap. FB och i lagen om framtidsfullmakter m.m. och om behörighet i vissa fall för anhöriga (LFA) finns ställföreträ- dare – god man, förvaltare och framtidsfullmäktig – som för en en- skild kan lämna samtycke, ta emot och begära information samt annars vidta åtgärder för att bevaka den enskildes rättigheter enligt PuL. En god man för en hjälpbehövande kan enligt huvudregeln i den föreslagna 11 kap. 2 § andra stycket FB inte förordnas utan samtycke från den enskilde. Såvitt gäller framtidsfullmäktig krävs enligt huvudregeln i 1 kap. 1 § LFA att den enskilde varaktigt och i huvudsak är ur stånd att ha hand om de angelägenheter fullmakten avser för att fullmakten skall ha verkan. Förvaltare är enligt utredningsförslaget en ställföreträdarkategori som i stort sett endast kan ha behörighet i ekonomiska angelägen- heter (11 kap. 9 §, jfr 11 kap. 10 § andra stycket FB). Det är därför bara när personuppgifter rör ekonomiska förhållanden, vilka omfat- tas av förvaltarskapet, som förvaltaren kan ha behörighet. För att en ställföreträdare som avhandlas i första stycket skall ha behörighet att företräda den enskilde enligt PuL krävs således att förordnandet direkt täcker den uppkomna angelägenheten. Ställföreträdaren skall även kunna vara behörig att lämna sam- tycke till behandling av känsliga personuppgifter (se 15 § PuL). I andra stycket kompletteras katalogen av företrädare med sådana representanter som enligt särskild lagstiftning företräder en vuxen person. De lagar som avses är i första hand lagen om ställföreträdare för vuxna med bristande beslutsförmåga inom hälso- och sjukvården m.m. (LSH) och lagen om ställföreträdare för vuxna med bristande beslutsförmåga inom den sociala välfärden (LSV). I dessa lagar anges även vårdombud och anhöriga som ställföreträdare. Anhöriga kan också ha behörighet i vissa vardagliga ekonomiska angelägenheter enligt 2 kap. LFA. Utöver vad som sagts finns regler i vissa forskningsrelaterade lagar som pekar ut företrädare för vuxna perso- ner utan förmåga att själva ta ställning. – Även gode män, förvaltare och framtidsfullmäktige träffas av bestämmelserna i den omnämnda särskilda lagstiftningen. I flertalet fall kan det inte av de nämnda lagarna direkt anses följa en behörighet för de särskilda företrädarna att representera en hjälp- behövande i fråga om behandling av personuppgift enligt PuL och i övrigt vid tillämpning av lagen. Reglerna i andra stycket innebär därmed en utvidgning av den behörighet som annars tillkommer ställföreträdare. Det räcker att den fråga som uppkommit enligt PuL endast har ett samband med det område över vilket ställföreträdaren enligt andra stycket bestämmer för att ställföreträdaren skall anses behörig att företräda den enskilde. Vilket samband som kan krävas i det enskilda fallet får överlåtas till rättstillämpningen. Sambandet får inte tänjas för långt. sista utväg kan rätten med stöd av förordna en god man att ta till vara den registrerades intressen. En inskränkning i den behörighet som tillkommer vissa företrä- dare enligt särskild lagstiftning görs i fråga om rätt att föra talan för den enskilde i frågor om skadestånd enligt 48 § PuL. Se i övrigt av- snitt B 11.2.3 i allmänmotiveringen. Motsvarande får anses gälla även hänvändelser till Justitiekanslern i frågor om skadestånd, efter- som JK har möjlighet att besluta om skadestånd om en myndighet behandlat personuppgifter i strid med PuL:s bestämmelser, respek- tive hänvändelser direkt till den personuppgiftsansvarige. Av tredje stycket framgår att ställföreträdarens samtycke till be- handling av personuppgifter enligt denna paragraf är utan verkan, om den registrerade själv ger uttryck för att motsätta sig behand- lingen. Även om behandling mot den enskildes vilja inte kan karak- teriseras som tvång i den bemärkelse som ordet annars används i utredningens förslag, skall således den enskildes vilja fälla utslaget, och detta trots att han eller hon inte anses kompetent att fatta ett eget beslut i saken. Ett avböjande av personuppgiftsbehandling från en beslutsoför- mögen persons sida har naturligtvis bara betydelse när samtycke inte kan undvaras. Den enskildes negativa inställning kan yttra sig i att han på något sätt ger till känna för t.ex. den personuppgiftsansvarige att han inte önskar medverka till behandlingen. I vissa fall lär detta komma fram i samband med att den personuppgiftsansvarige fullgör sin informationsskyldighet gentemot den registrerade, en skyldighet som enligt tredje stycket inte kan underlåtas ens i förhållande till en person som skall anses sakna beslutsförmåga. Vid sidan om PuL finns många s.k. registerförfattningar som kan innehålla särregler. Ofta rör de inrättandet och förandet av viktigare register på det offentliga området. I vissa fall handlar det dock om register på det privata området. I den mån avvikande regler finns, har de företräde framför PuL (förutsatt att de intagits i lag eller i för- ordning, se 2 § PuL). Flera lagstiftningstekniker finns dock när det gäller förhållandet till PuL:s regler. I den mån reglerna faller tillbaka på PuL kommer den nu föreslagna paragrafen att gälla. För andra författningar torde endast vad som anges i första stycket att gälla, nämligen att god man och framtidsfullmäktig (samt i vissa fall för- valtare) i kraft av sitt förordnande kan representera den enskilde i frågor som rör behandling av personuppgifter. Utredningen saknar tidsmässiga förutsättningar för att åstadkomma en fullständig kart- läggning av vilka författningar som kan vara i behov av komplette- ringar genom hänvisningar till den nu behandlade paragrafen. – När det gäller frågor om skadestånd i samband med behandling av per- sonuppgifter i strid med någon särskild registerförfattning, vilka i och för sig är att bedöma enligt PuL, får begränsningen i fråga om ställföreträdarens rätt att föra den enskildes talan enligt 48 § PuL anses gälla trots att det då inte är fråga om behandling av person- uppgifter i strid med just PuL (se i övrigt andra stycket och avsnitt B 11.2.3). 7.11Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter Paragrafen behandlar skyldigheten att lämna uppgifter enligt lagen. Närmare motiv till ändringsförslagen ges i författningskommentaren till 18 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen. I första stycket punkt 2 har angetts att även en framtidsfullmäktig skall ha skyldighet att lämna uppgifter för en hjälpbehövande be- träffande rättshandling som omfattas av hans förordnande. I ett nytt andra stycke erinras om att det beträffande gode män finns bestäm- melser om samtycke i 11 kap. 7 § , vilket i sin förläng- ning har betydelse för den gode mannens skyldigheter enligt nu aktuell lag. Vidare ges i det nya tredje stycket anhöriga ställföreträ- dare enligt 2 kap. LFA rätt att lämna uppgifter i den enskildes ställe. I övrigt har bl.a. vissa paragrafhänvisningar ändrats. Särskilda yttranden, m.m. Särskilt yttrande av experten Utredningens förslag att lagstifta om införandet av legala ställföre- trädare för beslutsinkapabla patienter inom hälso- och sjukvården rör ett angeläget och eftersatt område där behov finns av regelsy- stem. Utredningens förslag kommer när det genomförs att öka de administrativa kostnaderna för landstingen. Ett försök till uppskatt- ning av kostnaderna härför har inte låtit sig göra men måste ske i det fortsatta arbetet. Resultatet av dessa beräkningar får ligga till grund för den ersättning till landstingen som erfordras för att full kompen- sation skall erhållas i enlighet med finansieringsprincipen Särskilt yttrande av experten Utredningens olika lagförslag om ställföreträdare för vuxna med bristande beslutsförmåga inom hälso- och sjukvården, den sociala välfärden och forskningen innebär att ett eftersatt område blir rätts- ligt reglerat. Förslagen innebär att patienter, omsorgstagare, provgi- vare och forskningspersoner som saknar förmåga att lämna samtycke till en viss åtgärd eller att annars ta ställning till en angelägenhet som gäller det egna behovet av vård, stöd och hjälp m.m. skall represen- teras av en legal ställföreträdare. Syftet är att klargöra och stärka de beslutsoförmögnas ställning inom dessa områden. Lagförslagen tillgodoser dock enligt min mening inte i tillräcklig utsträckning den enskilda människans behov av att varaktigt ha någon lämplig person som företräder honom eller henne i kontakten med verksamheter och personal inom aktuella områden. Lagförslagen underlättar inte heller rättstillämpningen eftersom ut- formningen av förslagen inte harmonierar med den centrala lagstiftningen på hälso- och sjukvårdens område, återfinns i olika lagar i stället för i en sammanhållen författning om ställföreträdare för vuxna med bristande beslutsförmåga, och innehåller korsvisa hänvisningar till bestämmelser både i dessa lagar och i andra lagar. Behovet av att stärka rättsskyddet för dem som på grund av sitt hälsotillstånd eller av annan orsak inte kan ta ställning i frågor, som gäller det egna behovet av vård och omsorg och åtgärder av olika slag i samband därmed, har kommit att framstå som allt mer angeläget i och med att HSU 2000 inte lämnade något förslag till lagreglering i det avseendet i sitt betänkande (SOU 1997:154) Patienten har rätt. Behovet av lagreglering har därefter uppmärksammats bl.a. i sam- band med beredningen av lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. och lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (se prop. 2001/02:44 och prop. 2002/03:50). har för sin del i samband med tillsyn bl.a. över äldre- omsorgen konstaterat att det förekommer informellt tvång och andra missförhållanden inom verksamheter på det området. Det har bl.a. framkommit att personal vidtar vård- och omsorgsåtgärder med bris- tande respekt för den enskildes självbestämmande och s.k. skyddsåt- gärder, dvs. åtgärder som begränsar vårdtagarens rörelsefrihet, i situa- tioner när stöd saknas i lag. Det handlar t.ex. om olika former av in- låsning för att hindra vårdtagare att lämna ett särskilt boende. På så sätt vill man skydda vårdtagaren från att skada sig själv eller andra personer eller från att utsätta omgivningen för störande beteende. Man bestämmer också i frågor som gäller den enskilda vårdtagarens dagliga liv. I en skrivelse uppmärksammade Socialsty- relsen regeringen på behovet av att stärka rättsskyddet för äldre per- soner som till följd av demenssjukdom, psykisk störning eller andra tillstånd har en bristande beslutsförmåga. Det yttersta ansvaret för att säkerställa att vården och omsorgen ges med respekt för den enskilda människans självbestämmande, in- tegritet och värdighet vilar naturligtvis på de fysiska eller juridiska personer (landsting, kommuner, bolag, stiftelser m.fl.) som bedriver verksamhet inom dessa områden. har den struktur som omger verksamheterna, i synnerhet statens tillsyn och möjligheten till rättslig prövning, stor betydelse för att huvudmännen skall upp- fylla de kvalitets- och säkerhetsnormer som har fastställts för verk- samhetsområdet. För att komma till rätta med brister av detta slag är det också vik- tigt att den enskilda människans ställning stärks, genom att denne representeras av en ställföreträdare som han eller hon har eller kan tänkas ha förtroende för och som även på annat sätt är lämplig för uppgiften. Det är i och för sig eftersträvansvärt att patienter, om- sorgstagare, provgivare och forskningspersoner på ett enkelt och snabbt sätt kan få en ställföreträdare när det behövs. Men måste en lagreglering på detta område tillgodose högt ställda krav på rättssäkerhet. Utredningens metodik och lagteknik Enligt min mening tillgodoser utredningens olika förslag till lagar om ställföreträdare för vuxna med bristande beslutsförmåga inte fullt ut de höga kvalitets- och rättssäkerhetskrav som bör fastställas i den nya lagstiftningen. Bristerna är att hänföra både till den metodik och den lagteknik som ligger till grund för lagförslagen. Dessvärre är bristerna av den karaktären att det finns en risk för att den enskilda människans självbestämmande, integritet och värdighet inte kommer att respekteras i rättstillämpningen och att således avsedda effekter med lagreformen inte uppnås.