sou · GSB3112d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det kan här handla om de mest angelägna ekonomiska göromålen, såsom att se till att periodiska inbetalningar görs avse- ende hyra, försäkringar, äldreomsorg, VA, renhållning och liknande hushållsrelaterade avgifter. Ofta är det den typ av betalningar som skulle kunna ombesörjas med hjälp av autogiro. Även andra stående betalningsuppdrag, grundade på avtal med t.ex. en bank, hör till denna kategori. Det har framkommit att ett stort antal människor troligen skulle behöva god man för att sköta sina ekonomiska angelägenheter för det fall deras betalningar inte skulle kunna ombesörjas på detta sätt. Inte sällan kan det handla om personer som inte har behov av generalfullmakter eller andra förordnanden som har sin grund i täm- ligen omfattande ekonomiska förhållanden. Kanske har de inte heller haft någon annan avsikt med att upprätta den vanliga fullmakten än att en sådan är praktisk för stunden. Att de sedan drabbas av beslutsoförmåga kan vara ett scenario som de inte har föreställt sig. Det synes aldrig ställas på sin spets huruvida den fullmakt som enskilda utfärdat genom att t.ex. medge autogiro- betalning i visst hänseende är giltig sedan de själva förlorat sin rätts- liga handlingsförmåga. Utredningen har i avsnittet om fullmakters ogiltighet vid bristande rättslig handlingsförmåga (avsnitt B 6.3) anfört att det kan krävas en tämligen långt gående beslutsoförmåga hos fullmaktsgivaren för att en vanlig fullmakt i angelägenheter som rör den dagliga hushåll- ningen skall anses ogiltig. Till undvikande av gränsdragningspro- blematik och med tanke på personer som trots allt passerar denna gräns, t.ex. gravt demenssjuka, anser utredningen att det bör skapas Ställföreträdarskap genom fullmakter och andra direktiv förutsättningar för en enklare form av fullmakter med framtids- verkan. Vad som står att vinna med detta är att man ger personer som kanske inte har övervägt att upprätta en framtidsfullmakt eller inte har tillgång till en lämplig framtidsfullmäktig möjlighet att genom betalningsförmedling sörja för de nödvändigaste ekonomiska angelägenheterna. Ett sådant system minskar behovet av att utse legal ställföreträdare enligt för många människor som endast behöver få ett begränsat antal regelbundna betalningstrans- aktioner genomförda. Det minskar dessutom angelägenheten i att ta i anspråk vissa ställföreträdarfunktioner hos anhöriga (enligt vad som föreslås i avsnitt B 7 om anhöriga ställföreträdare i vissa ekono- miska angelägenheter). Regleringen bör ha bäring på sedvanliga be- talningar i en viss bestämd angelägenhet som hör till den enskildes dagliga livsföring, företrädesvis sådana som ombesörjs genom auto- giro (se beträffande sådana rättshandlingar avsnitt B 7). Det bör vidare vara fråga om periodiska betalningar. Motsvarande bör gälla för insättningar av den enskildes medel hos bank eller kreditmark- nadsföretag, såsom när pengar förs från ett visst konto till ett annat med annan, ofta högre räntesats. (Däremot bör inte stående över- föringar till t.ex. fondsparande omfattas, eftersom det då rör sig om ett slags investering.) Det kan förutsättas att de fullmakter det här rör sig om under i vart fall någon tid före beslutsinkompetensens inträde har fungerat som vanliga fullmakter enligt avtalslagen. Därvid är naturligtvis avtalslagens regler tillämpliga på fullmaktsförordnandet. Förslaget går helt enkelt ut på att dessa fullmakter, utan särskilda förbehåll eller kompletterande formaliakrav, i princip får behålla sin giltighet även sedan fullmaktsgivaren har mist sin beslutskompetens. Det bör betonas att det här terminologiskt inte rör sig om framtidsfullmak- ter, eftersom sådan fullmakter är formbundna handlingar enligt vad som angetts i avsnitt B 6.2. I praktiken blir det mestadels fråga om ett sedvanligt skriftligt medgivande att uttag i visst angivet hänseende från fullmaktsgivarens konto får göras på begäran av en viss angiven betalningsmottagare på förfallodagen. Generella fullmakter som är knutna till sporadiska tjänster och betalningstidpunkter bör således inte falla in under denna kategori, även om de hänför sig till mer vardagliga ange- lägenheter. Betalningsförmedlaren (ofta en bank) har – om det rör sig om angelägenheter hänförliga till den dagliga livsföringen – inte någon anledning att bevaka att den enskilde har sin beslutsförmåga i behåll när fullmäktigen i enlighet med medgivandet vill lyfta medel Ställföreträdarskap genom fullmakter och andra direktiv från den enskildes konto. Givetvis förutsätter dock ett giltigt med- givande att fullmaktsgivaren har kvar sin rättsliga handlingsförmåga när medgivandet görs. Kraven som uppställs för framtidsfullmakter på att medgivan- det/fullmakten skall anges gälla för tiden efter beslutsinkompeten- sens inträde kan alltså undvaras. Eftersom det är fråga om fullmakter som tillkommer enligt avtalslagens bestämmelser, kan inte heller ställas krav på att fullmakten är utställd på en eller flera fysiska per- soner. En fullmakt av detta slag bör inte kunna göras oåterkallelig, utan måste kunna upphävas med stöd av allmänna regler om framtidsfull- makter. Därutöver bör en sådan fullmakt, liksom en framtidsfullmakt, träffas av den bestämmelse i 22 § avtalslagen som innebär att en full- makt förlorar sin verkan vid anordnande av förvaltarskap för den enskilde. Samma regler som för fullmakter i allmänhet bör även gälla i händelse av den enskildes dödsfall eller konkurs. Fullmakten bör däremot inte anses upphävd redan genom att god- manskap anordnas. En motsatt ordning skulle innebära att även fungerande och nödvändiga betalningsrutiner skulle behöva medges på nytt av den nytillträdde ställföreträdaren. Dock bör en god man med behörighet på det område som fullmakten avser med stöd av allmänna regler i kunna ändra eller häva förordnandet. Vidare bör en anhörig med ställföreträdarbehörighet i ekonomiska angelägenheter kunna ta tillbaka eller ändra fullmakten (se avsnitt B 7). Fullmakter av nu nämnt slag bör i sig kunna ge anledning till att den enskilde förses med god man eller förvaltare, företrädesvis om fullmakten används på ett skadligt sätt. Andra former av stående betalningsuppdrag och penningöverfö- ringar av periodisk karaktär från den enskilde behöver inte formellt ha upprättats såsom fullmakter. Onekligen kan de dock ha en kon- struktion som ligger fullmakten nära. För att förtydliga att denna typ av (skriftliga) uppdrag har fortsatt giltighet, förutsatt att de är sedvanliga och utförs för en viss angiven angelägenhet som hör till den enskildes dagliga livsföring eller att de är ämnade att överföra medel från ett konto till ett annat som också tillhör den enskilde, bör även de uttryckligen ges fortsatt giltighet i lagstiftningen. Trots vad som sagts bör det uppmärksammas om det inte under alla omständigheter finns behov av ställföreträdarskap för en person som alltså inte på annat sätt än som sagts skulle kunna genomföra ens elementära betalningar. Man kan även föreställa sig de problem som kan uppstå för det fall betalningsmottagaren skulle Ställföreträdarskap genom fullmakter och andra direktiv debitera felaktiga belopp. Fullmaktsgivarens möjlighet att reagera är p.g.a. dennes tillstånd uppenbarligen liten. En annan risk är att fullmaktsgivaren på detta sätt fortsätter att betala för saker som han är i behov av, utan att någon annan än han själv kan få utbetalningarna att upphöra. Det kan inte alltid förutsättas att den som har erhållit fullmakten känner till att den enskilde kan tillgodogöra sig det som han erlägger betalning för. Ett exempel är att fullmaktsgivaren betalar försäk- ringspremier som inte längre svarar mot relevanta levnadsvillkor. Det får förutsättas att andra personer i den enskildes närhet, t.ex. vårdpersonal eller anhöriga, uppmärksammar överförmyndaren på ett sådant förhållande, varvid anordnande av godmanskap eller för- valtarskap är den närmast till hands liggande utvägen. Även en ond- troende fullmäktig bär ett ansvar för att frågan uppmärksammas. Förhållandet berörs även i avsnitt B 7 om anhörigas rätt att utan förordnande företräda den enskilde i vissa ekonomiska angelägen- heter. 7Anhöriga ställföreträdare i vissa ekonomiska angelägenheter I föregående och kommande kapitel behandlas olika förslag som går ut på att tillförsäkra personer som saknar beslutsförmåga, helt eller i vissa avseenden, någon form av ställföreträdarskap. Som en bas för olika former av ställföreträdarskap skall alltjämt finnas de båda institut som erbjuder, nämligen godmanskap enligt 11 kap. 4 § (11 kap. 2 § enligt utredningens förslag) och förvaltarskap. I avsnitten B 4.2 och 6.1.4 har nämnts att ett skäl för att blicka bortom dessa institut är att det finns svårigheter på många håll att rekrytera tillräckligt många företrädare. Med beak- tande av befolkningsutvecklingen synes situationen kunna bli än värre , oavsett om utredningens förslag i slutbetänkandet upp- fyller målsättningen att förbättra rekryteringsmöjligheterna. Förslaget till lagstiftning om framtidsfullmakter kan tänkas locka många att utse en privat ställföreträdare utan någon väsentlig koppling till myndigheterna. Det är emellertid alltför optimistiskt att tro att merparten av de framtida hjälpbehövande väljer att utnyttja sig av den möjlighet som framtidsfullmakterna innebär eller ens – de alltjämt har sin rättshandlingsförmåga i behåll – den fullmaktsrepresentation som finns att tillgå i avtalslagen. För att lösa den förmodade brist på ställföreträdare som väntar bör andra lösningar prövas. En första fråga man därvid kan ställa sig är var behovet är som störst. En ledtråd ges i de ställföreträdarskap som redan med dagens regler kan komma till stånd. Antalet godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB som tar sikte på enskildas behov av hjälp med att förvalta sin egendom, dvs. sina ekonomiska angelägenheter, torde där inta en ledande position framför godmanskap som gäller de mer personliga spörsmålen. Motsvarande gäller för förvaltarskapen. Framställningen i förevarande avsnitt tar därför sikte på just ekonomiska ställföre- trädarskap. Anhöriga ställföreträdare i vissa ekonomiska angelägenheter Alla som behöver hjälp – eller är helt ur stånd att själva sköta sina ekonomiska angelägenheter – erhåller dock inte god man eller för- valtare. När det gäller godmanskap enligt den föreslagna 11 kap. 2 § FB, som är det minst ingripande av de båda legala ställföreträdar- instituten i 11 kap. FB, krävs nämligen dessutom att den enskilde inte kan få tillfredsställande hjälp genom någon annan form av ställ- företrädare eller på något annat sätt. Bakom denna skrivning ligger tanken att den enskilde kan få sitt hjälpbehov tillgodosett på mindre ingripande sätt (jfr nuvarande 11 kap. 7 § FB). Sådan hjälp torde i många fall exempelvis kunna erbjudas genom olika anhörigas försorg. Det lär, som berörts i avsnitt B 6.1.4, ofta röra sig om fullmakter av muntligt eller skriftligt slag eller utförande av vissa tjänster, såsom kontakter med myndigheter. I förhållande till äldre personer, som kan drabbas av allt svårare ned- sättning i sin rättsliga handlingsförmåga av olika anledningar, lär de anhöriga inte så sällan övergå till att mer och mer vara självständiga aktörer. Detta kan fortgå även sedan den sjuke släktingen helt har förlorat sin rättsliga handlingsförmåga, m.a.o. utan att någon initierar ett formellt ställföreträdarskap. Orsakerna härtill har i någon mån berörts i avsnittet om framtidsfullmakter. Det kan i botten ligga en ovilja från släktingarnas sida att låta den enskilde – och sig själva – utsättas för myndigheternas regelbundna kontroll. Att ett flertal, såväl äldre hjälpbehövande som deras anhöriga, kan uppleva ett myn- dighetsbeslutat ställföreträdarskap som ett i omgivningens ögon nedsättande arrangemang kan vara ytterligare en faktor. De anhöri- gas ovilja att lämna ut hanteringen av den enskildes person och egen- dom till en utomstående, okänd god mans vård är ett moment som nog inte heller skall underskattas som förklaring till varför antalet godmanskap så kraftigt synes understiga antalet potentiella ställ- företrädarskap som redovisats i avsnitt B 4.1. Därtill kommer emellertid ytterligare faktorer. Det kan erinras om att de sociala myndigheterna har en skyldighet att anmäla beho- vet av ställföreträdarskap till överförmyndaren (se enligt gällande rätt 5 kap. 3 § första punkten socialtjänstförordningen och 15 § sjätte punkten lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade). En skyldighet att agera skulle t.ex. kunna uppstå, om betalningar som är hänförliga till avgifter för vård och boende uteblir (jfr JO:s beslut , dnr 273-2002). Här rör det sig följaktligen om organ som i andra sammanhang har till uppgift att syna den enskilde och dennes behov, såsom i an- slutning till att han eller hon skall beviljas socialt bistånd eller har Anhöriga ställföreträdare i vissa ekonomiska angelägenheter beviljats plats och bor i ett särskilt boende. Visserligen finns tecken som tyder på att anmälningsskyldigheten enligt föregående stycke inte utnyttjas så ofta som den borde. Likväl kan det finnas skäl att tro att en stor mängd fall faktiskt hanteras av släktingar – eller andra informella representanter – på ett sådant sätt att något egentligt behov av ställföreträdarskap inte finns enligt myndigheternas uppfattning. Vid en analys av de anhörigas betydelse för enskilda hjälpbehövan- des behov av ställföreträdarskap enligt gör sig sam- manfattningsvis tre moment särskilt starkt gällande. För det första menar utredningen att det finns anledning att utgå från att den stora majoriteten av (åtminstone) de närmaste anhöriga till personer med bristande beslutsförmåga drivs av en osjälvisk vilja att hjälpa och stödja sina närstående. Häri inräknas naturligtvis även makars stöd till varandra. Att anhöriga till hjälpbehövande rent fak- tiskt drar ett tungt lass i dagens samhälle talar åtskilliga undersök- ningar för (se avsnitt B 10.2 angående anhörigas hjälp- och stödin- satser inom det sociala välfärdsområdet). Det finns också goda skäl för antagandet att det i praktiken är de anhöriga som bättre än utom- stående kan tyda den enskildes egen vilja, även sedan han eller hon kan fatta egna beslut. Detta är ett viktigt inslag i de önskemål som kan ställas på ställföreträdare. Det saknas anledning att tro annat än att det stora flertalet även i övrigt uppfyller de kompetenskrav som kan ställas. För det andra kan, mot bakgrund av vad som ovan sagts om an- höriga som informella representanter, betonas att det är otillfreds- ställande att anhöriga drivs till att agera utan något legalt stöd i många situationer där de utför olika åtgärder för den enskilde på det ekonomiska området. Utredningen har fått kännedom om exem- pel på att anhöriga uppenbarligen utan stöd av fullmakt eller annan legitimation har beretts tillgång till den enskildes medel. I anslutning till vad som sagts om möjligheten att företräda andra utan formellt lagstöd måste, för det tredje, framhållas att sådana re- presentantskap synes helt kunna undgå formell insyn. Även om det, som utredningen ovan konstaterat, kan förutsättas att de anhöriga i de flesta fall bemödar sig om att på bästa sätt ta till vara den en- skildes rätt i ekonomiskt hänseende, finns det ur rättssäkerhetssyn- punkt vissa invändningar. Eventuella felaktigheter eller oegentlig- heter kan vara svåra att uppdaga i efterhand. För andra anhöriga, som inte har samma roll i förhållande till den hjälpbehövande, kan det te sig frustrerande att inte ha någon formell möjlighet att få insyn i hur Anhöriga ställföreträdare i vissa ekonomiska angelägenheter den ekonomiska förvaltningen hanteras. I många fall lär någon annan utväg än att ansöka om godmanskap för den hjälpbehövande inte föreligga, ibland – som det kan visa sig – p.g.a. obefogade misstankar om att den hjälpbehövandes egendom förslösats. Den möjlighet som finns att undvika godmanskap (eller förval- tarskap) till förmån för mindre ingripande skyddsåtgärder är som framgår av föregående avsnitt inte ur alla aspekter tillfredsställande. I ljuset av trycket på samhälleliga lösningar för ställföreträdar- skapsarrangemang vill utredningen i stället förorda att anhöriga – inom ett begränsat område – tilläggs en formell roll som ställföre- trädare för sina hjälpbehövande anhöriga i ekonomiska angelägen- heter. Detta skulle alltså innebära ett arrangemang vid sidan om de ställföreträdarskap som kan erbjuda. Företrädarskapet för de anhöriga bör vara en frivillig uppgift och skall inte behöva föregås av någon lämplighetsprövning. Detta kan åstadkommas, om anhöriga i lag ges en viss rätt att representera en hjälpbehövande an- förvant. Ett sådant förslag skiljer sig avsevärt från vad som gäller för ställföreträdarskapen i . Här kan anmärkas att Europa- rådet i sin rekommendation om det rättsliga skyddet för hjälpbehö- vande vuxna (R [99] 4) betonat att hänsyn skall tas till vilka mindre formella arrangemang som kan tillgripas och vilken hjälp som familjemedlemmar eller andra kan ge som alternativ till andra skydds- åtgärder (princip 5[2], se avsnitt B 3). Om anhöriga tilläggs denna möjlighet kan också exempelvis några elementära skyldigheter åläggas dem som väljer att ta sig an uppgiften att företräda en hjälpbehövande, såsom att underkasta sin förvaltning viss insyn. Av allt att döma skulle rättssäkerheten således främjas jämfört med vad som är möjligt att åstadkomma med den konstruk- tion som är vanligt förekommande under oreglerade former (jfr dock den i avsnitt B 1.2 berörda rätten för make att bl.a. lyfta en sjuk eller bortavarande makes inkomst enligt 6 kap. 4 § äktenskaps- balken). En särskild fråga är vad som bör gälla för personer som när de blir myndiga, dvs. fyller , varaktigt skall anses sakna beslutsförmåga avseende även de enklaste ekonomiska angelägenheter. Det rör sig huvudsakligen om personer med så grava skador eller utvecklings- störningar att de kanske aldrig har haft beslutsförmåga och troligen Anhöriga ställföreträdare i vissa ekonomiska angelägenheter aldrig kommer att få det senare i livet. lingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB) har hos utredningen framhållit att en särskild prövning bör göras av vem som skall fun- gera som dessa personers ställföreträdare främst när det gäller åt- gärder inom den socialrättsliga sektorn. FUB har framhållit riskerna med att ett barn aldrig tillåts frigöra sig från föräldrarnas infly- tande, om föräldrarna utan vidare prövning får inträda i positionen som anhöriga ställföreträdare efter att fram till barnets 18-årsdag ha varit dess legala ställföreträdare i egenskap av vårdnadshavare, tillika förmyndare. Utredningen delar de farhågor som FUB uttryckt och anser att särregler till följd därav är motiverade på det socialrättsliga området. Utredningens slutsatser och motiveringar i denna del redovisas när- mare i avsnitt B 10.3.4. Samma skäl som anförs i avsnitt B 10.3.4 gör sig gällande även i ekonomiska angelägenheter. Det går inte heller att komma ifrån att det finns ett sådant samband mellan de båda behörighetsområdena att divergerande lösningar i ställföreträdar- skapsfrågorna inte är möjliga. Slutsatsen blir följaktligen att en per- son som fyller och på grund av bestående funktionshinder saknar beslutsförmåga inom det område som berörs endast kan företrädas av en god man eller förvaltare, om representantskap aktu- aliseras. Föräldrarna eller en av dem kan dock förordnas till god man eller förvaltare. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt B 13.2. Förslaget i det följande får i övrigt ses som ett alternativ även till vad som beträffande ställföreträdarskap i ekonomiska angelägenheter föreslagits om framtidsfullmakter i avsnitt B 6, inte minst eftersom det kan antas att framtidsfullmakter ofta kommer att betraktas som ett led i ett ekonomiskt omsorgstagande. De erfarenheter som dra- gits under utredningsarbetet, inte minst att många i det närmaste är i total avsaknad av rättslig handlingsförmåga när ett myndighetsbaserat ställföreträdarskap aktualiseras, gör att utredningen anser ett sådant alternativ klart behövligt. Flera gemensamma beröringspunkter finns mellan förslagen. Därav följer också att reglerna om anhörigas be- hörighet i ekonomiska frågor hör hemma i samma lag som den som avser framtidsfullmakter, dock i särskilt kapitel. Utredningens över- väganden i övrigt framgår av följande avsnitt. Anhöriga ställföreträdare i vissa ekonomiska angelägenheter Förslag: Anhöriga skall ges behörighet i vissa ekonomiska ange- lägenheter för personer som har fyllt men som på grund av psykisk störning, sjukdom, skada eller liknande förhållande uppen- barligen varaktigt saknar förmåga att ha hand om sina ekonomiska angelägenheter. Behörigheten bör inskränka sig till sedvanliga rättshandlingar med anknytning till den enskildes dagliga livsföring samt till in- sättning av den enskildes medel hos bank eller kreditmarknads- företag. I den mån den enskilde företräds av framtidsfullmäktig eller av god man eller förvaltare enligt skall en anhörig inte ha någon behörighet i de avseenden som här behandlas. En person med rättshandlingsförmåga kan, som tidigare anförts, utfärda en fullmakt för annan att sköta sina ekonomiska angelägen- heter. Anhörigas roll som automatiska ställföreträdare bör därför inskränkas till sådana fall då den enskilde har förlorat rättshandlings- förmågan. Den enskildes beslutsoförmåga kan bero på t.ex. demens- sjukdom eller någon annan form av psykisk störning. Oförmågan kan också ha sin upprinnelse i en fysisk sjukdom eller skada. Av skäl som angetts i avsnitt B 7.2 har däremot utvecklingsstörning knap- past betydelse i detta sammanhang. Tillämpningsområdet bör m.a.o. vara detsamma som beskrivits i kapitlet om framtidsfullmakter. För framtidsfullmakter har föreslagits att oförmågan att ha hand om sina angelägenheter i de avseenden som fullmakten utpekar skall vara varaktig för att fullmaktsförordnandet skall kunna träda i kraft. Motsvarande bör gälla även i en lagstiftning om rätt för anhöriga att företräda en hjälpbehövande släkting. Detta kan i sig innebära att den enskilde under inledningsskedet av en demenssjukdom inte kommer i åtnjutande av att någon nära anhörig inträder som hans eller hennes representant på det ekonomiska området. Möjligheten att utfärda en fullmakt enligt avtalslagen har redan berörts, varvid det konstaterats att en fullmakt enligt svensk rätt i de flesta situationer med dagens regler synes sakna verkan när fullmaktsgivaren lider av bristande rättslig handlingsförmåga på det område fullmakten om- fattar. Detta är också vad utredningen föreslår skall gälla för fram- tiden (se avsnitt B 6.3). Förslaget innebär emellertid såtillvida en Anhöriga ställföreträdare i vissa ekonomiska angelägenheter förskjutning som redan en partiell förlust av beslutsförmågan hos fullmaktsgivaren inte för med sig en motsvarande nedsättning av fullmäktigens behörighet. Den enklare formen av fullmakter med framtidsverkan kan vidare täcka vissa av de elementära behov som en enskild kan ha under åtminstone någon tid efter den tidpunkt då beslutsinkompetensen gjort sig gällande (se avsnitt B 6.4). Därtill kommer att det kan finnas en legal rätt för anhöriga och andra att handla utan uppdrag för att tillvarata den enskildes intressen i enlig- het med rättsfiguren negotiorum gestio (se Adlercreutz s. 148 f med hänvisningar). Utredningen anser att det bör ställas krav på att det beslutsin- kompetenta tillståndet är uppenbart för att den anhöriges behörighet skall ta vid. Härmed skall förstås att eventuella tveksamheter rörande oförmågan bör leda till att den enskilde skall anses ha kvar sin rätts- handlingsförmåga i mer eller mindre generell mening. Detta ute- sluter likväl inte att en rättshandling som den enskilde själv ingår inte skulle kunna anses ogiltig enligt exempelvis 31 § avtalslagen eller lagen (1924:323) om verkan av avtal, som slutits under påverkan av en psykisk störning.