sou · GSB3113d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I princip anser utredningen att kostnader för kompetensutveck- ling ska falla på branschen. Utbildningen kan delvis ske i den dag- liga verksamheten eller skötas av branschen själv eller organisatio- ner för de olika yrkesgrupperna, men i hög utsträckning kan för- väntas att fort- och vidareutbildningen behöver hämta näring ur relevant FoU. Det är därför naturligt att och även yrkesmedi- cinska kliniker och andra universitet och högskolor kan ordna fort- och vidareutbildning för företagshälsovårdens personal, antingen Företagshälsovårdsutbildning samt forskning och utveckling (FoU) mot ersättning eller som enstaka kurser. Det är också naturligt att kurser inom basutbildningen för företagshälsovårdspersonal öpp- nas för vidareutbildning. Behov och inriktning av fort- och vidareutbildning bör vara en fråga för den av utredningen föreslagna företagshälsovårdsnämn- den.. bör i det samanhanget ha ett ansvar för att överblicka relevant FoU. Enligt direktiven har inte utredningen något uppdrag rörande FoU. Det enda som sägs i direktiven är att utredningens förslag rörande basutbildning och fortbildning ska säkra kontakt med FoU inom området. Utredningen ska vidare undersöka möjligheten till sam- verkan mellan utbildningsanordnare, företagshälsovårdsbranschen och arbetslivet, bl.a. med sikte på spridning av forskningsrön och annan kunskap till arbetsplatserna. Utredningens förslag om huvudmannaskapet för företagshälso- vårdsutbildningen säkerställer en god koppling mellan FoU av betydelse för arbetsmiljön och utbildningen. När det gäller sprid- ning av forskningsrön konstaterar utredningen att bedriver en arbetsmiljö- och arbetslivsinriktad forskning av stor bredd och det- samma gäller vissa universitet och högskolor. har enligt sin instruktion ett ansvar för att arbetslivs- och arbetsmiljöforskning sprids (utarbeta och sprida information). På universitet och hög- skolor ligger också (den tredje uppgiften vid sidan om utbildning och forskning) att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet. Problemet är således inte forsk- ningsinstitutionernas ansvar utan snarare att kanaler och metoder för att sprida relevant kunskap saknas. En utveckling av företags- hälsovårdsutbildningen och fort- och vidareutbildning kommer att ge bättre förutsättningar att föra ut forskningens resultat till prak- tiker. Den av utredningen föreslagna företagshälsovårdsnämnden kommer att kunna fylla den samverkansfunktion som efterfrågas i direktiven. Utredningen bedömer det inte nödvändigt att därutöver föreslå några särskilda åtgärder när det gäller spridning av forsk- ningsrön. Det som skapar den bästa förutsättningen i det avseendet är en förstärkt efterfrågan på företagshälsovårdens tjänster. Utredningen har, med tanke på de erfarenheter som vunnits under utredningsarbetet, funnit anledning att ta upp ytterligare en Företagshälsovårdsutbildning samt forskning och utveckling (FoU) fråga om FoU, nämligen behovet av FoU om företagshälsovården och dess verksamhet. Utredningen har nämligen konstaterat att det i stor utsträckning saknas FoU om företagshälsovården. Det gäller t.ex. nyttan av dess insatser ur samhälls- eller företagsekonomisk synvinkel, dess bidrag i ohälsobekämpningen, samverkan med sam- hällets hälso- och sjukvård, metoder och metodutveckling. Vid universitets- och högskoleinstitutioner saknas f.n. specifika pro- gram för sådan FoU, och inte heller bedriver någon forskning om företagshälsovård. Eftersom företagshälsovårdens ansatser i fullföljandet av sina uppdrag till sin karaktär är av multidisciplinärt slag behöver FoU om företagshälsovården vara tvärvetenskaplig. Forskning om företagshälsovård kan vidare inte bedrivas enbart inom den akademiska forskningsvärlden utan måste bygga på sam- arbete mellan företagshälsovårdsenheter, som i stor utsträckning saknar egen forskningserfarenhet, och forsknings- och utbild- ningsinstitutioner som å sin sida saknar erfarenheter av det prak- tiska vardagsarbetet i företagshälsovården. Utredningens förslag understryker att utvecklingen av företags- hälsovården är ett samhällsintresse som motiverar ett tydigare och utvidgat statligt långsiktigt åtagande. Ansvaret för företagshälso- vårdens utveckling är delat mellan offentliga organ och den mark- nad som företagshälsovården betjänar. Utredningens förslag inne- bär att företagshälsovården även fortsättningsvis kommer att vara marknadsberoende och efterfrågestyrd i en tjänsteproduktion vid ett stort antal relativt små organisationsenheter spridda över hela landet, men också att det skapas en starkare central struktur för dess utveckling. Företagshälsovården skall enligt utredningens synsätt ses som en folkhälsoaktör, etablerad på rambetingelser fastställda av staten och med uppgift att bidra med tjänster syftande till att fullfölja de intentioner som ligger till grund för arbetsmiljölagen. För att vara i stånd att fullgöra denna uppgift krävs av företagshälsovården en fortlöpande kompetensmässig, metodmässig och organisatorisk utveckling. Företagshälsovården måste kunna verka utgående från en aktuell problembild och aktuell kunskapsfront för att kunna leverera de tjänster och den sakkunskap som utgör effektiva bidrag till en hållbar och långsiktig utveckling av hälsa och livskvalitet i arbetet. Företagshälsovårdsbranschen finansierar själv kvalitetssäkrings- systemet som är en viktig förutsättning för att leva upp till de krav som ställs på dess verksamhet. Det framstår inte som realistiskt att Företagshälsovårdsutbildning samt forskning och utveckling (FoU) förvänta att de ekonomiska marknadsvillkoren för företagshälso- vården kommer att tillåta utveckling av en av branschen finansierad organisation för FoU inom företagshälsovården Enligt utredningens uppfattning finns stort behov av mer kun- skap om företagshälsovårdens verksamhet inom bl.a. följande områden: Effekter – samhällsekonomiskt, företagsekonomiskt och på individers hälsa, sjukfrånvaro och rehabilitering av företagshäl- sovårdens åtgärder inriktade mot olika delområden av skade- prevention och ohälsa, arbetsinriktad rehabilitering och hälso- promotion Utvärderingar av företagshälsovårdens arbetsmetoder – avse- ende såväl dess interna arbetsmetoder som kontakter och kommunikation med kunder/klienter – innefattande företag, enskilda individer, grupper eller kategorier i arbetslivet med specifika hälsoförutsättningar och externa intressenter som den offentliga hälso- och sjukvården, försäkringsorgan, arbets- marknadsorgan m.m. Företagshälsovården som aktör i det systematiska arbetsmiljö- arbetet Företagshälsovården som aktör i program för kontinuerligt lärande i arbetet och förmedling av relevant kunskap och forsk- ningsinformation Företagshälsovårdens bedömningar av sambanden mellan arbets- miljö, organisation, produktivitet och hälsa och härmed sam- manhängande metodutveckling Företagshälsovårdens bedömningar av arbetsförmåga Företagshälsovårdens bedömningar och åtgärder utgående från hälsomotiv i anpassning av arbetsplatser och arbetsorganisation Mot denna bakgrund vill utredningen – även om det ligger utanför uppdraget – uppmärksamma regeringen på betydelsen av FoU som en nödvändig insats för att långsiktigt skapa förutsättningar för en utveckling av god företagshälsovård. Insatser inom detta område har enligt utredningens mening betydligt större effekt för företags- hälsovårdens möjligheter att bidra i kampen mot ohälsan än vad t.ex. statsbidrag eller krav på obligatoriskt användande av företags- hälsovård skulle kunna ha. Företagshälsovårdsutbildning samt forskning och utveckling (FoU) Med tanke på att det inte ingår i utredningens direktiv avstår utredningen från att föreslå hur en ökad satsning på FoU ska orga- niseras eller finansieras. Som framgått av avsnitt 14.4.9 har inte utredningen analyserat om avsaknaden på FoU om företagshälso- vård beror på den marknadssituation som rått eller på andra faktorer. En tänkbar orsak kan vara att de forskningsfinansiärer som fördelar forskningsanslag inte har ansett att ökad kunskap om företagshälsovården är ett angeläget eller pri- oriterat område, men orsaken kan också tänkas vara att det inte funnits intresse från forskarvärlden. Med de breda satsningar som görs på ohälsan, dess orsaker och möjliga motåtgärder bör enligt utredningens mening insatser som nämnts ovan väl falla inom vad som bör vara värt att satsa forskningsanslag på. För att initiera en första satsning på FoU om företagshälsovård föreslår dock utredningen att regeringen ger uppdraget att planera och starta FoU om företagshälsovård.s 15.1Utgångspunkter för utredningens konsekvensanalyser Utredningens förslag får konsekvenser i ett antal avseenden. Den principiella utgångspunkten för förslagen (se vidare kapitel 7) är att företagshälsovården bidrar till att tillgodose ett väsentligt sam- hällsintresse och att staten därför, i samarbete med andra intres- senter, bör vidta ett antal åtgärder för att stimulera en långsiktig utveckling av företagshälsovård av god kvalitet. kommer företagshälsovården även fortsättningsvis att huvudsakligen verka på en marknad som styrs av samspelet mellan utbud och efterfrå- gan. Detta gör att konsekvensanalyser blir osäkra eftersom det är en mängd faktorer vid sidan av de förslag som utredningen lägger som påverkar både utbud och efterfrågan. Utredningens förslag får direkta om än begränsade konsekvenser för statsfinanserna. Det gäller framför allt förslagen om inrättande av en företagshälsovårdsnämnd i kapitel 8 och de ekonomiska kon- sekvenserna av en volymökning i företagshälsovårdsutbildningen i kapitel 14. En väsentlig grundfråga i konsekvensanalyserna är i vilken omfattning företagshälsovården som bransch kommer att utveck- las. Detta blir beroende av ett komplicerat växelspel mellan före- tagshälsovårdsföretagen och deras kunder där företagshälsovårdens kompetens, kundernas förmåga att definiera sina behov av expert- resurser och dialogen mellan dessa båda parter kommer att ha cen- tral betydelse. Den slutliga frågan blir om kundföretagen bedömer det företagshälsovårdsföretagen kan erbjuda som prisvärt i förhål- lande till nyttan. Detta växelspel påverkas också av andra aktörer: arbetsmarknadens parter, , , hälso- och sjukvården. Utredningens förslag som innebär stimulans för utbud av före- tagshälsovård av god kvalitet finns i kapitel 8. kännande och inrättande av en företagshälsovårdsnämnd kommer att leda till en precisering och kvalitetshöjning som kommer att göra det lättare för företagshälsovårdens kunder och samarbets- partners att utnyttja företagshälsovårdens tjänster eller utveckla ett samarbete. De förslag som innebär en stimulans av efterfrågan finns i kapitel 9 med förslag om systematisk bedömning av behovet av extern experthjälp och i kapitel 10 om skattefrågor. Därtill kommer det ökade utbud av god företagshälsovård som kan antas bli följden av utredningens förslag i fråga om AV:s tillsyn av AML, av förslagen om användande av företagshälsovården i sjukskriv- nings- och rehabiliteringsprocessen samt av förslagen om samar- bete mellan företagshälsovården och den allmänna vården. I kapitel 13 om företagshälsovårdens personalförsörjning finns bedömningar av hur efterfrågan på företagshälsovårdstjänster kom- mer att utvecklas. Bedömningarna är osäkra av skäl som angetts ovan, men utredningen har räknat på volymökningsalternativ mellan . Volymökningar kan uppkomma dels genom att fler arbetsgivare anlitar före- tagshälsovårdens tjänster, dels genom att de arbetsgivare som redan använder företagshälsovård gör det i större utsträckning och slutligen genom att externa aktörer, t.ex. , anlitar företagshälsovården för utredningar m.m. 15.2Kostnadsberäkningar och finansiering av utredningens förslag Skälet till att utredningen tillsattes är enligt direktiven utvecklingen av ohälsan. Utredningen ska redovisa kostnadsberäkningar och finansiering av sina förslag inom utgiftsområdet, som är utgiftsom- råde 14 Arbetsliv. Konsekvenserna av ohälsans utveckling, liksom de förslag utredningen framför, berör emellertid fler utgiftsområ- den, varför det finns skäl att ta in fler utgiftsområden i bedöm- ningen av vilka finansieringsmöjligheter som finns. De av utredningens förslag som får direkta konsekvenser för statsförvaltningens utgifter är förslagen om inrättande av en före- tagshälsovårdsnämnd och volymökningen av företagshälsovårdsut- bildningen. Den tillkommande arbetsbelastningen för i sam- band med godkännande av företagshälsovårdsenheter blir begrän- sad eftersom huvuddelen av kontrollen kommer att ske inom ramen för det nuvarande kvalitetssäkringssystemet, utan kostnad för staten. Antalet företagshälsovårdsenheter uppskattas nu till knappt 700, och långt ifrån alla kommer – åtminstone inledningsvis – att fylla kraven för godkännande. Utöver denna uppgift kommer verksamheten i den föreslagna företagshälsovårdsnämnden att kräva resurser för beredning av ärenden inom dess verksamhets- område och för administrativ service. Inledningsvis kommer arbetet att behöva koncentreras på godkännande av företags- hälsovårdsenheter, men efterhand bör större delen av resurserna kunna läggas på nämndens övriga uppgifter. Utredningen räknar med att det behövs ett tillskott av åtminstone tre tjänster för god- kännande och övrig verksamhet i nämnden. Personalkostnaden härför beräknas till . Enligt utredningens författningsförslag får rätt att ta ut en avgift för prövning av ansökan om godkännande och dessutom en årsavgift av godkända enheter. Det är rimligt att dessa avvägs så att de kommer att täcka kostnaderna för uppbygg- nad och ajourhållning av ett register över godkända företagshälso- vårdsenheter och övriga med godkännandeverksamheten förenade administrativa kostnader. Personalkostnaderna kommer successivt att till större del avse den utvecklingsinriktade delen av rådets verk- samhet, och denna är av ett vidare intresse än för enbart branschen, varför personalkostnaden bör falla på staten. Merkostnaden blir således . Som framhållits i kapitel 13 och 14 är det omöjligt att uppskatta hur snabbt och i vilken omfattning personalbehovet i företagshäl- sovården och därmed utbildningsbehovet kommer att öka. Det är inte bara utredningens förslag utan också andra faktorer som påverkar detta. Det räkneexempel som utredningen redovisade i kapitel 13 innehåller en beräkning av utbildningsbehovet p.g.a. pen- sionsavgångar, utbildning av redan anställda utan relevant företagshälsovårdsutbildning och en volymökning med 10, 20, respektive . I det lägsta tillväxtalternativet behöver utbildningsvolymen öka i förhållande till nuvarande kapacitet. Fördelningen är ojämn mellan de olika yrkesgrupperna. Den största procentuella volymökningen behövs för arbetsmiljöingenjörer och beteendeve- tare. Som framgick av kapitel 13 är det omöjligt att förutse hur efterfrågan på företagshälsovårdens tjänster kommer att påverka de olika yrkesgrupperna. För en kostnadsberäkning torde det dock vara tillräckligt med en sammantagen siffra för alla utbildningar. ALI:s anslag för företagshälsovårdsutbildningar uppgår till . Vid en tillväxt av företagshälsovårdens verksamhet ökar utbildningsvolymen , vilket innebär en ökad kostnad med . I alternativet tillväxt blir merkostnaden och i alternativet tillväxt . Att skillnaderna mellan alternativen inte blir större beror på att utbildning för att ersätta pensionsavgångar och utbildning av anställda outbildade väger relativt tungt i kalky- len. Vid en 10-procentig tillväxt av företagshälsovården blir de kost- nadsökningar för statskassan som utredningens förslag föranleder för och för dvs. Utredningen har uppdraget att föreslå åtgärder som leder till att en restaurerad företagshälsovård kan bidra till bättre arbetsmiljö, minskad ohälsa och minskningar i de stora kostnader som ohälsan förorsakar samhället. Uppdraget har därmed en offensiv inriktning, vilket utredningen tagit fasta på genom att föreslå en långsiktig strategi med den inriktningen. Som framgår av avsnitt 15.3 om samhällsekonomiska konsekvenser kan små förbättringar i effek- terna av företagshälsovårdens verksamhet leda till stora besparingar i statens verksamhet. Utredningen har att framföra förslag till finansiering inom Utgiftsområde 14 Arbetsliv. Med tanke på att utredningen har haft ett uppdrag som är begränsat till företagshälsovårdens verksamhet blir det självfallet svårt att överblicka vilka konsekvenser förslag till finansiering kan få utanför det området. Med hänsyn till de positiva effekter utredningens förslag bör få kan utredningen i princip se tre möjliga alternativ till finansiering: Anslag inom utgiftsområde 14 Inom statsbudgeten, men utanför utgiftsområde 14 Inom utgiftsområde 14 Arbetsliv finns två relativt stora myndig- heter, och , som båda får till- kommande uppgifter med de förslag utredningen lägger. De andra myndigheter som finns inom utgiftsområdet är små: Arbetsdom- stolen, för arbetstagares uppfinningar, HomO1 och . Dessutom finns inom utgiftsområdet anslag till särskilda utbildningsinsatser, som främst utgörs av arbetsmiljöut- bildningar för fackliga förtroendemän, samt för medlemskapet i . Utredningen ser inga möjligheter att föreslå en finansiering som innebär att medel tas från dessa små myndigheter eller små anslag för andra ändamål. Följaktligen återstår att pröva om medel kan omfördelas inom eller mellan de båda stora myndigheterna. En fråga som därvid bör ställas är om de förslag som utredningen framför kan leda till kost- nadsminskningar i andra verksamheter hos myndigheterna än de som utredningen berört. För ALI:s del är det enbart fråga om kost- nadsökningar och utredningen ser inga möjligheter att minska andra kostnader, t.ex. för utbildning vid sidan av företagshälso- vårdsutbildningen, eftersom inte kan tillgodose de behov av sådan utbildning som redan finns. Om skulle tvingas finansi- era en ökad utbildningsvolym för företagshälsovårdspersonal inom sin budget skulle det därför innebära att medel måste tas från FoU- verksamheten. skulle därvid tvingas omfördela medel från en redan bantad forskningsverksamhet till utbildning. Med tanke på de behov av FoU som finns inom arbetslivsområdet och ALI:s 1 Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. huvudinriktning att vara forskningsinstitution ser utredningen avsevärda negativa effekter för arbetsmiljön med detta alternativ. För del bör övervägas om en förbättrad före- tagshälsovård kan leda till att andra utgifter, t.ex. för tillsynsverk- samheten, kan minskas. I kapitel 5, avsnitt 5.1, finns under rubriken av systematiskt arbetsmiljöarbete en redogörelse för en av Stats- kontoret genomförd utvärdering av AV:s implementering av det systematiska arbetsmiljöarbetet ()2. Därav framgår att Stats- kontoret anser att AV:s tillsynsverksamhet inte bör ges huvudan- svaret för implementeringen av . De främsta skälen är att till- synsverksamheten endast når en mycket begränsad del av alla arbetsställen – – och att tillsynsverksamheten av principiella skäl inte bör användas i allt för stor utsträckning att förklara vad systematiskt arbetsmiljöarbete är och hur det är tänkt att fungera. konstateras att de stödstrukturer som finns inom arbetsmiljöområdet har försvagats . En sådan stödstruktur är företagshälsovården. Ett motiv för att systemtillsyn sågs som en lämplig arbetsform av dåvarande Yrkes- inspektionen (när reglerna om internkontroll infördes, som senare namnändrats till systematiskt arbetsmiljöarbete) var den ökande tillgången på företagshälsovård. tillsyn skulle riktas mot de arbetsplatser som saknade skyddsombud och före- tagshälsovård (prop. 1986/87:100, bil. En ökad tillgång på god företagshälsovård skulle mot denna bak- grund principiellt kunna motivera att anslagen till tillsynsverksam- heten kan minska. Tillsynen når dock få arbetsplatser. Antalet besök på arbetsplatser och inspektionsbesök minskade –20023. 2002 var det av arbetsplatserna som omfattades av tillsyn. har antalet inspektörer ökat genom höjda anslag, som använts till att anställa ett hundratal nya inspektörer, som deltar fullt ut i verksamheten. har dock tillsynen blivit mer tidskrävande eftersom man i ökande utsträckning inspekterar den psykosociala miljön. Det kommer även fortsättningsvis att vara en liten andel av alla arbetsplatser som nås av tillsynen. En utbyggnad av företags- hälsovården bör leda till förbättringar i arbetsmiljön och därigenom i viss mån förenkla verkets tillsynsarbete, men antalet arbetsplatser 2Statskontoret 2004:13, Systematiskt arbetsmiljöarbete – en utvärdering av Arbetsmiljöver- kets insatser. RiR 2004:14, tillsyn. utan företagshälsovård kan inte förväntas minska i sådan takt att det kan ersätta den fortfarande ganska minimala tillsynsverksam- heten. Om den kostnadsökning som utredningens förslag leder till skulle tas ut på AV:s tillsyn skulle det motsvara ett bortfall av minst 30 inspektörer, d.v.s inemot en tredjedel av den resursför- stärkning som fått genomslag i verksamheten . Utredningen kan inte bedöma om det i finns verksamhet som är mindre nödvändig än tillsynsverksamheten, men vill erinra om att arbetet med att åstadkomma en god arbets- miljöverksamhet är beroende av stödstrukturer av olika slag. Som noterades i Statskontorets rapport har de stödstrukturer som finns på arbetsmiljöområdet, bl.a. företagshälsovården, försvagats . Utredningen vill därför påminna om att en stödstruktur inte självklart kan ersättas av någon annan. Tillsyn, stöd av företagshälsovård, systematiskt arbetsmiljöarbete, utbild- ning av arbetsledare och skyddsombud, föreskriftsarbete och FoU är inte utbytbara utan måste fungera i ett samspel för att arbets- miljön ska kunna bli bra. Om en finansiering måste ske inom utgiftsområdet är Arbets- miljöverkets anslag det mest naturliga alternativet, inte därför att utredningen anser att det finns sakliga skäl, utan helt enkelt för att det är det största inom utgiftsområdet. Utredningen anser dock att detta skulle ge så stora negativa konsekvenser att andra alternativ bör övervägas. Inom statsbudgeten, men utanför utgiftsområde 14 Enligt utredningsdirektiven ska utredningen föreslå finansiering inom utgiftsområdet. I ljuset av de problem som pekats på ovan, anser dock utredningen att ett resonemang också bör föras om finansiering av förslagen inom andra utgiftsområden. Som nämndes inledningsvis kan företagshälsovårdens insatser förutses få effekter utanför utgiftsområde 14, främst på kostnader i sjukförsäkringen. Om utredningens förslag får genomslag kan de största kostnads- minskningarna förväntas i kostnaderna för sjukfrånvaro och för sjukersättning. Detta är dock ingen möjlig metod för att anvisa finansiering av utredningens förslag. En snabbare och effektivare hantering i sjuk- och rehabiliteringsprocessen minskar emellertid också arbetsbelastningen inom socialförsäkringsadministrationen. Detta kommer att ske av flera skäl om företagshälsovården funge- Inflödet av nya sjukfall kan förväntas minska, sjukskriv- ningstiderna kortas och rehabilitering ske snabbare. Försäkrings- kassans administration av sjukfrånvaro och rehabilitering kommer att kunna minska. Det räkneexempel som redovisats ovan under rubriken visar att även margi- nella förändringar i företagshälsovårdens effektivitet kan få stora konsekvenser i sjukförsäkringen och därmed i den administrativa belastningen på . Till detta kommer effekterna av det föreslagna medfinansierings- ansvaret. Om det genomförs kommer de långtidssjukskrivna att förorsaka arbetsgivarna en kostnad för medfinansie- ring, vilket kommer att öka trycket på rehabiliteringsinsatser och leda till att åtgärder kommer att vidtas, bl.a. av företagshälsovården, för återgång i arbete av en del av de cirka 117 000 personer som har varit sjukskrivna , och som inte hunnit åtgärdas av försäkringsadministrationen. Kan man minska den balansen finns en betydande besparingspotential i administratio- nen.