sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — Systemet innefattar kvalitets- och miljöledning och bygger på ISO-standarder. Jämfört med tidigare bedrivet arbete med kvalitetsledningssystem är ambi- tionerna nu högre ställda och en angelägenhet för hela myndig- heten. Utredningen har naturligtvis ingen möjlighet att bedöma hur effektiva de processer och dokument som ingår i det nya systemet kommer att bli. Vi ser emellertid positivt på detta arbete och konstaterar att det finns behov av ett samlat upp- trädande i den nya marknadssituation som förestår. Det är enligt vår uppfattning väsentligt att det nya verksamhetsledningssystemet följs upp ur ett kostnads/nyttoperspektiv. Utredningen vill vidare understryka betydelsen av att ledningen är tydligt pådrivande och uthållig i både införande och användning av systemet om det ska kunna få betydelse i praktiken. FOI bör också sträva efter att kon- tinuerligt höja den inre effektiviteten – bl.a. genom att ta fram nya mått och rutiner för ständig förbättring. FOI:s kundundersökningar tyder på att kunderna inom försvaret betraktar priserna som förhållandevis rimliga. Den debiteringsgrad som FOI tillämpar liksom timprislistan indikerar inte att FOI skulle ha anmärkningsvärt höga overheadkostnader. Vi konstaterar också att FOI genom olika rutiner kontinuerligt följer kostnads- utvecklingen och att man löpande vidtar åtgärder för att sänka overheadkostnaderna. FOI har en relativt omfattande skriven prispolicy liksom regler för prissättning mot kund. Genom att man i skrivningarna inklu- derar både vindtunnelverksamheten och tjänsteexportverksam- heten, för vilka speciella förutsättningar gäller, blir regelverket enligt utredningens uppfattning oklart. Likaså framstår skrivning- arna om användningen av myndighetskapitalet som svårbegripliga. Principerna för vad som ska kunna finansieras via påslag på priserna är också otydliga. Utredningen menar att det är viktigt att FOI har klara och transparenta regler för sin prissättning. Regelverket bör därför ses över. Vad som är uppenbart är att särskilt kunder inom den civila delen av totalförsvaret uppfattar FOI:s priser som höga i jämförelse med de priser som tas ut av universitet och högskolor. Inom FOI betraktar man den prismässiga konkurrenssituationen gentemot universitet och högskolor som ett problem. Utredningen drar slutsatsen att detta konkurrensproblem inte beror på att FOI har anmärkningsvärt höga overheadkostnader. Delvis kan det bero på att frågan om full kostnadstäckning vid uni- versitets och högskolors prissättning av externa uppdrag inte slut- giltigt lösts. Någon kalkylmodell av det slag som ESV föreslog är inte införd och någon reformering av forskningsfinansie- ringen har inte heller skett, på det sätt som en arbetsgrupp före- slagit. De procentsatser för overheadpålägg som förhandlats fram mellan forskningsråden å ena sidan och universitet och högskolor å den andra innebär påslag om . Om denna nivå på påslagen tillämpas även för externa uppdrag där man konkurrerar med exempelvis FOI är det inte fråga om konkurrens på lika villkor. Utredningen menar därför att regeringen åter bör ta upp frågan om full kostnadstäckning för universitets och högskolors uppdragsforskning. Andelen akademiker och andelen med formell forskarutbildning vid FOI (och tidigare FOA) har stadigt ökat . Myndigheten arbetar systematiskt med att åstad- komma detta via rekrytering och genom att stimulera de anställda att genomgå forskarutbildning. Det är utredningens intryck att personalens kompetens ligger på en hög nivå, och att FOI:s arbete med kompetensförsörjning är omfattande. De återkommande internationella utvärderingar av verksamheten vid avdelningarna som genomförs ger bilden av en myndighet med hög – på en del avsnitt mycket hög – kompetens. I kundundersökningarna är värderingen av personalens kompetens påtagligt positiv. Vi har funnit att FOI inte har något särskilt program för chefs- försörjning och chefsutveckling. Utredningen anser att FOI – inte minst mot bakgrund av förestående omvärldsförändringar – bör ta fram ett sådant program. En handlingsplan för att främja etnisk och kulturell mångfald bland de anställda bör upprättas. FOI har en väl utvecklad samverkan med universitet och hög- skolor. Genom denna samverkan befrämjas den vetenskapliga kvaliteten i FOI:s forskningsarbete, och förutsättningar skapas för myndigheten att nyttiggöra forskning, som bedrivs utanför total- försvaret, i den egna verksamheten. Genom denna samverkan sprider FOI också sitt forskningskunnande och sina forsknings- resultat till samhället i övrigt. FOI:s samverkan med landets universitet och högskolor har ökat kraftigt . Antalet forskningsprojekt i samverkan mellan FOI och universitet och högskolor ökade från 1997 till 2003. mer än fördubblades antalet FOI-medarbetare som var anställda på deltid som adjungerade pro- fessorer eller lektorer vid olika universitet och högskolor. Ett stort antal doktorander handleds av FOI-forskare. Förutsättningarna för en ökad internationell samverkan för- bättras successivt. Det finns – från både svensk och utländsk sida – ett påtagligt ökat intresse för internationellt samarbete inom bl.a. säkerhetspolitik och försvarsmaterielutveckling. Det har lett till att FOI kraftigt ökat ansträngningarna att bygga ut sina internatio- nella kontakter och få till stånd konkret samarbete. Utredningen ser det som utomordentligt viktigt att FOI ges förutsättningar – bl.a. genom tillgång till egna medel – att delta i internationella forskningsprojekt. På det sättet kan FOI också ge den i baserade försvars- industrin ett stöd i ansträngningarna att ta del i internationella materielprojekt. Enligt utredningens uppfattning bör FOI och FMV gemensamt utveckla formerna för samverkan med industrin. FOI:s ledning och ledningarna för försvarsindustrierna bör träffa managementavtal för att förstärka samverkan. Frågan om FOI:s rätt att licensiera och sälja patenträttigheter bör särskilt övervägas för att inte försvåra en angelägen utveckling mot ökad industrisamverkan. Utredningens uppdrag har varit att göra en översyn av Totalför- svarets forskningsinstitut (FOI). I uppdraget har ingått att utvär- dera myndighetens nuvarande organisation och resursutnyttjande. Av särskilt intresse enligt direktiven är en utvärdering av hur reger- ingens styrning av FOI fungerar liksom hur Försvarsmaktens och uppdragsstyrning av myndigheten funge- rar. Förslag ska redovisas till hur styrningen kan utvecklas och för- ändras, bl.a. utifrån bedömningar av hur den kan påverkas av omvärldsförändringar. Lämpligheten av en ökad grad av avgifts- finansiering och formerna för en sådan ska vidare bedömas. Even- tuella förslag ska redovisas avseende organisation och resursutnytt- jande. En utgångspunkt ska dock vara att FOI även fortsättningsvis ska vara en myndighet under regeringen med i huvudsak nuvarande uppgifter. I uppdraget ingår också att utvärdera FOI:s samverkan med civila aktörer (myndigheter, universitet och högskolor) och med internationella forskningsorgan, hur myndighetens forsknings- resultat används utanför totalförsvaret liksom hur myndigheten drar nytta av den forskning som bedrivs utanför totalförsvaret. Med hänsyn till totalförsvarsreformen ska eventuella förslag redo- visas till hur samverkansformerna med civila aktörer och inter- nationella forskningsorgan kan förbättras. Behovet av en översyn av FOI motiveras i direktiven av pågående omstrukturering av totalförsvaret där forskning och tek- nikutveckling spelar en allt viktigare roll. Som skäl för en översyn anges också att det är föregångarna till FOI – dåvarande () respektive Flygtek- niska försöksanstalten (FFA) – blev föremål för någon genom- gripande extern granskning. Utredningens direktiv (dir 2002:42) redovisas i bilaga 1. Enligt dessa direktiv skulle uppdraget redovisas . Då den först förordnade särskilde utredaren anställdes som statssekreterare i skedde ett byte på utredarposten och utredningstiden förlängdes genom tilläggsdirektiv (dir 2003:51) (bilaga 2). Redovisning skulle enligt dessa direktiv ske Till utredningen har varit knutna fyra sakkunniga (från Försvars-, Utbildnings- och ) samt sex experter (från FOI, Försvarsmakten, , Krisberedskaps- myndigheten och Verket för innovationssystem). Utredningsarbe- tet har skett i nära samverkan med dessa sakkunniga och experter som vi har haft sju sammanträden med. Ett av sammanträdena omfattade på internat. Vi har i vårt arbete eftersträvat att träffa och intervjua många personer med kunskap och insikter om FOI:s verksamhet och om den omvärld i vilken myndigheten fungerar. Vi har intervjuat chefer och representanter för FOI:s avdelningar och besökt de flesta av myndighetens arbetsställen. Arbetet har skett i nära kon- takt och samverkan med FOI som löpande tagit fram uppgifter, statistiksammanställningar och beskrivningar för utredningens arbete. Med FOI:s verksledning har vi under arbetet haft löpande kontakt för information och diskussion. Vi har också intervjuat de enskilda ledamöterna i samt presenterat våra preli- minära resultat för styrelsen. Vi har vidare intervjuat representanter för Försvarsmakten, För- svarets materielverk och vissa civila myndigheter som tillhör FOI:s större uppdragsgivare. Vi har haft kontakt med Försvarsindustrifö- reningen och med representanter för flera försvarsindustrier som är baserade i . Vi har också intervjuat enhetschefer och andra representanter för samtliga enheter inom Försvarsdepartementet, träffat sekreteraren i Försvarsberedningen och representanter för . Vi har informerat de fackliga organisationerna om vårt utredningsarbete och om våra preliminära bedömningar. Vi har gjort en studieresa till och besökt () för att få kunskap om denna myndighets verksamhet, organisation, styrning, finansiering m.m. Utredningen har uppdragit åt givare AB att genomföra två undersökningar, en extern och en intern, i form av djupintervjuer. Den externa undersökningen syf- tade till att ge en bild av uppdragsgivarnas syn på uppdragspro- cessen, uppgiftsfördelningen mellan berörda organisationer samt vilken nytta uppdragsgivarna har av FOI:s arbete och resultat. Intervjuerna har gjorts med företrädare för myndighetens vikti- gaste uppdragsgivare och intressenter. Den interna undersökningen fokuserade på frågor om FOI:s inre effektivitet, uppdragsprocessen och samspelet mellan uppdragsgivare och uppdragstagare. Intervju- erna gjordes med ett urval av myndighetens avdelnings- och insti- tutionschefer, forskningsområdesföreträdare och projektledare. Konsultgruppen som genomförde intervjuundersökningarna bestod av , och . Resultatet av arbetet är dokumenterat i en konsultrapport, Kundnytta och inre effektivitet. Rapporten bifogas (bilaga 3). har som konsult biträtt utredningen, främst med att analysera och pröva frågor avseende FOI:s interna styrning och organisation. Utöver våra intervjuer och de särskilda intervjuundersökningar som gjorts bygger vårt arbete på genomgång av tidigare utred- ningar, propositioner, författningar, regleringsbrev, budgetunder- lag, årsredovisningar, av FOI gjorda mätningar och studier m.m. Enligt våra direktiv ska vi bedöma lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering vid FOI samt lämna förslag till formerna för en eventuellt ökad avgiftsfinansiering. Efter kontakter under hand med Försvarsdepartementet har vi kommit överens om att upp- draget i denna del ska avse att pröva lämpligheten av en förändrad grad av avgiftsfinansiering. Våra beskrivningar och bedömningar utifrån årsredovisningar och regleringsbrev bygger huvudsakligen på årsredovisningar för och regleringsbrev för . Något annat har inte av tidsskäl varit möjligt. Där det har varit särskilt motiverat har vi dock beaktat uppgifter och förhållanden i de senaste utgåvorna av dessa dokument. Vi använder begreppet utvärdera närmast som uttryck för att vi analyserat och kritiskt granskat ett förhållande, utan att konsekvent jämföra utfall mot särskilt angivna mål. Därmed använder vi begreppet på samma sätt som vi tolkar att det används i våra direk- tiv. 2FOI:s verksamhet och organisation – en översikt () bildades genom sammanslagning av () och Flygtekniska försöksanstalten (FFA). FOI:s kärnverk- samhet är forskning, metod- och teknikutveckling samt utredning för totalförsvaret. Myndigheten ska stödja svensk industri och export av försvarsmateriel. Myndighetens kompetens ska även vara till nytta för verksamheter utanför totalförsvaret. FOI arbetar i första hand för aktörerna inom försvar och säker- het. Myndigheten stöder även samhället i övrigt med kompetens som man bygger upp inom detta område. FOI är en i huvudsak uppdragsstyrd myndighet där uppdrags- givarna till största delen är myndigheter inom totalförsvaret. Verk- samheten finansieras genom direkta anslag till FOI men huvud- sakligen av avgifter inom uppdragsverksamheten. Myndighetens huvudkunder är Försvarsmakten, , För- svarsdepartementet, , Krisberedskapsmyn- digheten och . Att FOI är en uppdragsstyrd myndighet innebär att det är kundernas önskemål och beställningar som styr inriktningen av verksamheten. Även myndighetens anslag styrs i termer av mer eller mindre tydligt definierade uppdrag. Detta gäller särskilt Forskning för regeringens behov samt i ökande grad NBC-skydds- forskningen. Ett undantag är den flygtekniska forskningen där mer indirekt är kund. Denna forskning kan bland annat ses som ett stöd för svensk industri och exportstöd, i enlig- het med FOI:s instruktion. FOI omsätter ca 1,2 mdkr och hade ca 1 280 anställda. FOI har verksamhet och avdelningar på olika plat- ser i samt i och . FOI:s verksamhet och organisation – en översikt FOI:s uppgifter regleras av instruktionen (förordning med instruk- tion för , 2000:1074). FOI har till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret. Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utrednings- arbete. Verksamheten ska bedrivas med beaktande av krav på rele- vans, integritet, vetenskaplig kvalitet och effektivitet. Enligt instruktionen ska FOI vidare: Bedriva försvarsunderrättelseverksamhet (framgår även av för- ordning om försvarsunderrättelseverksamhet, 2000:131). Följa utvecklingen inom sitt ansvarsområde och bygga upp kunskaper och kompetens för att tillgodose framtida behov. Verka för att försvarsforskningen nyttiggörs utanför totalför- svaret. Särskilt verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning. Inom ramen för gällande riktlinjer för svensk krigsmateriel- export stödja svensk försvarsindustri genom exportfrämjande insatser. Bistå regeringen vid deltagande i samarbetet inom EU. Delta i samarbetet inom ramen för Partnerskap för fred (PFF). Vidare framgår av instruktionen att FOI får ta ut avgifter för sin verksamhet. Avgifternas storlek fastställs av myndigheten. Grundläggande regler för verksamheten framgår av verksförord- ningen, myndighetens instruktion och årliga regleringsbrev. Arbetsordningen innehåller föreskrifter om organisationen och formerna för verksamheten vid institutet. Ytterligare bestämmelser finns i styrelsens arbetsordning, i institutets föreskrifter och i särskilda myndighetsbeslut. 2.3FOI:s verksamhetsidé och vision FOI har formulerat sin verksamhetsidé enligt följande: Kärnverksamheten är forskning, metod- och teknikutveckling samt utredning för totalförsvaret. Kompetensen ska också nyttig- FOI:s verksamhet och organisation – en översikt göras utanför totalförsvaret samt stödja svensk industri och export av försvarsmateriel. Verksamheten ska bedrivas med relevans, inte- gritet, vetenskaplig kvalitet och effektivitet. FOI:s övergripande vision är att vara en ledande leverantör av försvarsforskning, en efterfrågad partner och en dynamisk forsk- ningsorganisation. 2.4Forskningens inriktning och innehåll FOI bedriver forskning som spänner över hela det naturveten- skapliga fältet samt forskning avseende säkerhetspolitik och terro- rism inom det samhällsvetenskapliga området. Verksamheten bedrivs inom ca 900 projekt . Projekten kan t.ex. avse för- svarsforskning för regeringens behov, internationell säkerhet, logi- stik, miljöfrågor, civil beredskap, skydd och anläggningsteknik, undervattensvapen, materialteknik, flygplan och helikoptrar, aero- dynamik, sensorer, informationssystemteknik, obemannade farkos- ter, elektromagnetiska vapen och skydd, fysiologi och NBC-stu- dier. Forskningsresultaten publiceras i rapporter. avrap- porterades och publicerades 704 rapporter och 127 vetenskapliga rapporter. Rapporterna är i de flesta fall öppna. Resultaten presen- teras också vid seminarie- och utbildningsverksamhet m.m. Försvarsforskningen inriktas utifrån försvarets behov av ny kun- skap för att finna lösningar på försvarets frågor. FOI utför egen forskning, samverkar med andra forsknings- och teknikutveck- lingsorgan och medverkar i försvarets studie- och utvecklingsverk- samhet. Verksamheten vid FOI omfattar främst tillämpad forskning och närliggande teknikutveckling samt kvalificerad analys. Därutöver bedrivs verksamheter med anknytning till dessa huvudområden såsom utbildning, provning, och i mycket speciella fall – då det är fråga om enstaka enheter – även konstruktion och byggande av utrustning. Inom delar av forskningen finns sådan som är av karak- tären högriskforskning eller relativt fritt kunskapssökande inom avgränsade områden och som därmed är av grundforskningskarak- tär. Sådan forskning motiveras utifrån dess potentiella nytta för beställarna. Den tillämpade forskningen omfattar av FOI:s totala omsättning. Denna är huvudsakligen inriktad på att bygga FOI:s verksamhet och organisation – en översikt upp kunskap om delsystems funktion och framtida möjligheter. Exempel på sådana delsystem är: stridsdelar, skydd mot vapen- verkan, sensorer, telemotmedel och indikeringsmateriel för NBC- skydd. En mindre del av forskningen gäller högre systemnivåer än del- system och är inriktad på att kombinera kunskaper från flera olika delsystemområden. Här kan som exempel nämnas förbättring av soldaters skydd mot NBC-stridsmedel genom att på olika sätt kombinera åtgärder inom indikering, penetrationsskydd och medi- cinska motmedel. Andra exempel gäller system för det nätverks- baserade försvaret. Det är frågan om dels framtida nätverksbaserade bekämpningssystem där kunskaper om navigering, styrning av missiler, målsökning och ytterst verkan av att stridsdelar kombi- neras, dels nätverksbaserade spaningssystem där kunskaper inom sensorfunktion, operatörsstöd, autonomi och informationssystem kombineras. I båda fallen för att få effektiva och flexibla insats- system. FOI utför analys och utredningar på uppdrag av olika beställare. Dominerande kunder till analys och utredningsverksamheten är Försvarsdepartementet, Försvarsmakten och Försvarets materiel- verk. Analys och utredningsverksamheten utgör av FOI:s totala verksamhet. Verksamheten är ett effektivt sätt att nyttiggöra forskningsresultat och ger även insikter om viktiga frågeställningar och problem inom försvaret. Ett exempel på denna typ av verksamhet är det s.k. där kunskaper från olika forskningsfält kombineras till visioner om det framtida försvarets uppgifter och struktur. Här kombineras kunskaper om säkerhetspolitik, operationsanalys och teknik till slutsatser på försvarsmaktsnivå. Sådana insatser bedöms vara väsentliga också för att inrikta forskningen mot de för försvaret viktigaste fråge- ställningarna. Insatser av andra typer än tillämpad forskning och analys – bl.a. riktad grundforskning, utbildning, provning och konstruktion – utgör av FOI:s omsättning. Grundforskningsinsatser främjar samverkan med annan forskning. De övriga här nämnda verksamheterna främjar nyttiggörandet av den kunskap och de resurser som försvarsforskningen bygger upp. FOI:s verksamhet och organisation – en översikt FOI:s forsknings- och kunskapsstrategi I forskningsstrategin formulerar FOI bl.a. en viljeinriktning för vad myndigheten ska forska på – med fokus på vilka för- ändringar som ska eftersträvas. I strategin formulerar FOI även sin viljeinriktning för hur forskningen ska genomföras – med fokus på vad som ska göras i egen regi och vad som ska göras i samverkan med andra. Forskningsstrategin ger även en övergripande inrikt- ning för kompetensförsörjningen. Regeringen uppdrog åt FOI att utarbeta en forsk- nings- och kunskapsstrategi för sitt verksamhetsområde i enlighet med vad som angavs i av upprättade bilagor som bifogades beslutet. Som ett led i förberedelserna för en ny forskningspolitisk proposition uppdrog regeringen nämligen åt universitet, högskolor, forskningsråd och andra myndigheter som ansvarar för forskningsverksamhet att redovisa forskningsstrategier. Dessa strategier skulle innehålla fakta, analyser och bedömningar som kan fungera som underlag inte bara för statsmakternas beslut utan också för planering och prioritering på myndighetsnivå. FOI redovisade till regeringen sin nya forsknings- och kunskapsstrategi. I myndighetens beslut (missivet till regeringen med bifogad avrapportering) framhåller FOI att till- växt och internationell konkurrenskraft står i centrum för FoU- satsningarna i samhället i stort. Inom området försvar och säkerhet är satsningarna inriktade på att förnya försvaret i relation till dess nya uppgifter samt de förändrade hot och risker som utvecklingen i vår omvärld innebär. Syftena med satsningarna inom området för- svar och säkerhet respektive samhället i stort är enligt FOI i grunden desamma; de ska skapa förmåga till förnyelse, förbätt- ringar och konkurrenskraft. FOI framhåller att strategin för FoU inom området försvar och säkerhet dock skiljer sig i vissa viktiga avseenden från det svenska mönstret i stort. har styrkor på punkter där det nationella har svagheter. Man framhåller t.ex. att det inom försvaret finns en väl etablerad innovationsmiljö i form av nära samverkan mellan myndigheter, forskningsinstitut och industri för att skapa förnyelse. Mycket av den kompetens som utnyttjas och genereras i är av värde också utanför försvaret. FOI:s verksamhet och organisation – en översikt Man anser vidare att institutsforskningen bör ges en tydligare roll i ett framtida svenskt FoU-system som ett medel att stärka samverkan mellan UoH och näringsliv/samhälle. Man framhåller också att FOI som ett starkt forskningsinstitut kan utgöra en vik- tig nod för samverkan mellan instituten och därigenom stärka insti- tutens ställning i forskningssystemet. Detta gagnar också nyttig- görandet av forskningen vid UoH, allt i syfte att stärka det natio- nella innovationsklimatet, men också som ett sätt att förbättra FOI:s funktion i relation till aktörerna inom området försvar och säkerhet. FOI framhåller vidare i sitt beslut att myndigheten valt att i forsknings- och kunskapsstrategin särskilt lyfta fram FOI:s möjlig- heter att medverka i att stärka det nationella FoU-systemet utifrån den styrkeposition som insatserna för försvaret ger: nätverk in i den vetenskapliga världen inom och utom landet, nätverk in i kund- organisationerna, forskning som är fokuserad på tydliga tillämp- ningar samt generiska kompetenser av värde också utanför området försvar och säkerhet. FOI lyfter särskilt fram de möjligheter som ligger i att tillsammans med övriga forskningsinstitut stärka institu- tens roll som viktiga aktörer i det nationella innovations- och FoU- systemet. Strategin med att bredda verksamheten med sikte på områden utanför försvar och säkerhet förutsätter enligt myndigheten en stark efterfrågan, också utanför området försvar och säkerhet, på ny kunskap och ny teknik för att skapa förnyelse i samhället. Målsättningen bör vara att utveckla beställar- och medverkansför- måga – så som den nu fungerar i försvaret – också i andra delar av samhället. FOI leds av en styrelse med fullt ansvar.