sou · GSB316d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Detta förutsätter dock att i princip samtliga de tillståndshavare som berörs av RU:s förslag kommer att inleda DAB-sändningar . Innan det etablerats en kommersiell marknad för DAB-sändningarna i kan det emellertid antas att kapaciteten i regionala multi- plexstationer i övriga delar av landet inte blir fullbelagd. Detta på- verkar i sin tur kostnaderna, endera för de programföretag som sänder i nätet eller för som äger näten, jfr nedan under avsnitt 7.3.7. Antingen kommer programföretagen att tvingas dela på kostnaderna för den kapacitet som inte utnyttjas eller kommer inte att erhålla full kostnadstäckning för näten. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i antas att inte kommer att bygga ut DAB-näten om bolaget inte först erhåller rimliga garantier för kostnadstäckning i näten. RU:s inställning till SR:s alternativ 2 RU har kommenterat SR:s alternativ 2 och sammanfattningsvis ut- talat att RU vidhåller sitt ursprungliga förslag, se ovan, men också att RU är berett att med positiv attityd pröva sin inställning till en förändrad tidsplan för utbyggnaden av det regionalt nedbrytbara DAB-nätet om det visar sig föreligga starka skäl för en sådan för- ändring. RU har anfört att SR:s alternativ 2 i stort sett sammanfaller med deras eget förslag till utbyggnad under den första etappen (åren 2005–2007) samt framhållit att det inom RU finns en medvetenhet om att de privata programföretagen på olika vitala områden kan komma att behöva samordna sig och samverka med SR i syfte att skapa nödvändiga förutsättningar för den svenska digitalradio- utvecklingen. Enligt RU pågår denna process kontinuerligt i direkt samarbete mellan RU och SR, men också via Svenskt DABForum, där hela branschen deltar. Upphörande av de analoga sändningarna Både SR och RU har bedömt att de analoga FM-sändningarna skall kunna upphöra . En skillnad mellan SR:s och RU:s förslag till teknikskifte är att SR föreslagit en successiv avveckling av sina FM-kanaler : skall P2-kanalen avvecklas, följt av P1-kanalen och P3-kanalen . Slutligen skall P4-kanalen avvecklas . SR har uttalat att den successiva avvecklingen är bero- ende av ett flertal olika faktorer, se avsnitt 4.3.3. RU:s förslag innehåller inte någon motsvarande plan för en successiv avveckling av de analoga sändningarna för privata pro- gramföretag. Istället har RU uttalat att de analoga sändningarna bör kunna släckas , under förutsättning att bruttoräck- vidden för DAB och andra tillgängliga digitala distributionsplatt- formar för radio överstiger 80 procents befolkningstäckning innan de analoga sändningarna upphör. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i Under antagandet att det frekvensutrymme som frigörs genom av de analoga kanalerna inte upplåts till nya privata programföretag för analoga FM-sändningar kommer de programföretag som omfattas av RU:s förslag att kunna bibehålla sin ställning på den analoga ljudradiomarknaden. Det kan också antas att dessa programföretag successivt kan komma att stärka sin ställning i takt med att SR avvecklar sina kanaler. 7.3.2Programföretagens intresse av att inleda DAB- sändningar i större skala Under avsnitt 7.2.3 framgår det att kommittén med handlings- alternativet utökade DAB-sändningar förutsatt att huvudaktörerna på den svenska ljudradiomarknaden, i första hand SR och de privata programföretagen, kan inleda DAB-sändningar redan från början vid ett beslut om utökade sändningar. Kommittén har därför valt att helt utgå ifrån SR:s och RU:s förslag till teknikskifte när det gäller bl.a. lämplig utbyggnadstakt för DAB-näten. Varken SR eller RU har lagt in några egna ekonomiska åtaganden i sina förslag till ett teknikskifte. SR:s deltagande förutsätter att SR får utökade medel som täcker bolagets kostnader för DAB-sänd- ningarna och RU:s förslag utgår ifrån att företagen bl.a. ges ekono- miska incitament i form av sänkta koncessionsavgifter som väl motsvarar kostnaderna för DAB-sändningarna, se avsnitt 7.2.3. Sammanfattningsvis har alltså befintliga tillståndshavare på den svenska ljudradiomarknaden visat intresse av handlingsalternativet utökade DAB-sändningar. De förslag kommittén tagit del av från SR och RU innebär dock att hela det ekonomiska ansvaret för de utökade DAB-sändningarna placeras hos betalarna av mottagar- avgifter och skatter. De privata programföretagens medverkan till ett teknikskifte förutsätter härutöver att de ges ytterligare incita- ment i form av attraktiva sändningsvillkor m.m. 7.3.3Tillverkningsindustrins och handelns intresse av att DAB-sändningar i större skala inleds Tillverkningsindustrins och handelns primära intresse av DAB- sändningar i större skala består av att tillverka och sälja den utrust- ning som behövs för DAB-sändning och DAB-mottagning. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i kan förutsättas att tillverkarna kommer att ha DAB-produkter färdiga för försäljning som konsumenter och andra kommer att efterfråga DAB-produkter. Eftersom det ännu inte etablerats någon massmarknad för bl.a. DAB-mottagare kan det antas att de stora elektroniktill- verkarna bedömt att affärsrisken med att tillverka DAB-ut- rustning är alltför hög. Ett beslut om att inleda DAB-sändningar i större skala i skulle minska denna affärsrisk. Många bedömare anser att är en alltför liten marknad för att påverka stora elektroniktillverkare att inleda produktion av t.ex. DAB-mottagare. Som exempel kan det nämnas att en företrädare för ett stort japanskt elektronikföretag inför kommittén uttalade att 70 000 DAB-mottagare, lika många DAB-mottagare som det hade sålts i , motsvarar en halv dags tillverkning för företaget i en av dess produktionsanlägg- ningar. är visserligen en kugge som kan bidra till att driva fram en massmarknad, men sannolikt krävs det att DAB-standarden också når framgång i större länder som och . I båda dessa länder har DAB-utvecklingen gått förhållandevis långsamt, se avsnitt 3.8.6 och 3.8.4. Ett sätt för tillverkare att inleda försäljning av DAB-mottagare skulle kunna vara att installera DAB-mottagare i andra elektroniska produkter. Ett exempel vore att DAB-mottagare installeras i mobil- telefoner. Kommittén har dock inte erfarit att något mobiltelefon- företag ännu utrustat sina telefoner med DAB-mottagare. Det har heller inte framkommit att något sådant företag har färdiga s.k. patch-lösningar för att integrera DAB-mottagare i sina mobiltelefo- ner. Företrädare för , det företag som har den största mark- nadsandelen för mobiltelefoner, har i detta sammanhang uttalat att företaget planerar att utrusta sina telefoner med DVB-H-mottagare, se avsnitt 3.3.6. Andra mobiltelefontillverkare, som och , har planer på att utrusta sina mobiltelefoner med DVB-mottagare. Sammanfattningsvis kommer de större elektroniktillverkarna troligtvis inte att inleda någon mera omfattande marknadsföring av DAB-mottagare förrän som flertalet konsumenter på ett antal större marknader är beredda att övergå från FM till DAB. Denna tidpunkt kan i sin tur antas infalla när det finns i stort sett heltäckande sändarnät för DAB och ett mångsidigt programutbud, både av ljudradioprogram och mera avancerade former av tilläggstjänster. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i 7.3.4Konsumenternas intresse av att DAB-sändningar i större skala inleds Ett beslut om att utöka DAB-sändningarna i enligt ifråga- varande alternativ torde innebära att det framtida distributions- systemet för svensk ljudradio bestämts för en mycket . Detta innebär att de svenska konsumenterna kan inför- skaffa DAB-mottagare utan risk för att mottagaren blir obrukbar . Det kan förutses att konsumenterna så snart det finns ett attrak- tivt utbud av både billiga DAB-mottagare och rikt sändnings- innehåll kommer att övergå till att lyssna på DAB-sändningarna istället för FM-sändningarna. Radion är det mest spridda mediet i och det kan antas att konsumenter i allmänhet är intresse- rade att ta del av sändningar via ett digitalt distributionssystem som ger en rad fördelar i förhållande till analoga FM-sändningar: fler kanaler, möjlighet till bättre och mera störningsfritt ljud, möjlig- heter att ta del av avancerad tilläggstjänster, etc. Hur det kan beräknas ta från ett beslut om att inleda DAB-sändningar till dess att det betydande antalet radiomottagare som säljs i utgörs av DAB-mottagare är svårt att förutsäga. En försiktig prognos ger dock vid handen att det kan ta ett stort antal år. hade det enligt European Radiocommunications Office () sammanställning sålts totalt cirka 250 000–300 000 mottagare i hela , se avsnitt 3.5. Av dessa mottagare hade cirka 200 000 mottagare sålts i , där sändarnäten byggts ut till en relativt omfattande befolkningstäckning och där både BBC och privata radioföretag har sänt ett rikt ljudradioutbud , se avsnitt 3.8.5. Enligt uppgifter från DRDB såldes det vidare cirka 100 000 DAB-mottagare i . , med utbyggda sändarnät och ett stort antal radiostationer, både public service-stationer och privata radio- stationer, är det land i där det hade sålts näst mest DAB-mottagare, 50 000–80 000 stycken, se avsnitt 3.8.6. var DAB-mottagarna relativt dyra jämfört med FM- mottagarna. Mottagarna var generellt sett heller inte direkt an- passade för mer avancerade former av tilläggstjänster. En viktig omständighet i sammanhanget är att analoga radio- mottagare har en mycket lång livslängd. Så länge det finns endast Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i ett begränsat utbud av DAB-mottagare till relativt höga priser vid sidan av mångsidigt programutbud i kan det antas att konsumenterna väljer att fortsätta att lyssna på FM-radio. Ljud- kvaliteten på FM-radion i håller en mycket hög kvalitet och FM-sändningarna har en mycket god täckning. Enligt kommer utbudet i deras FM-sänd- ningar att minska med början genom avvecklingen av P2, se avsnitt 4.3.3, förutsatt bl.a. att DAB-sändningarna nått en tillräck- lig räckvidd bland allmänheten. Även den förhållandevis långsamma utvecklingen för digital-TV- marknaden kan ge en indikation om att det kan ta för kon- sumenterna att övergå från FM till DAB. , före aviserad släckning av de analoga TV-sändningarna, hade cirka 20–av TV-hushållen i skaffat digital-TV- boxar. kostade en vanlig digital-TV-box , alltså ungefär lika mycket som en portabel DAB-mot- tagare kostade . Det bör också beaktas att räck- vidden av digital-TV-boxar kan antas ha gynnats av olika subven- tionerade erbjudanden. I samband med köp av box och tecknande av ett programabonnemang har oftast endera boxarna eller programabonnemangen subventionerats. Några motsvarande möjligheter att subventionera DAB-mottagare finns troligen inte, i vart fall inte om konsumenterna skall kunna ta emot DAB-sänd- ningarna utan tecknande av abonnemang. Trots det något svåra utgångsläget för att åstadkomma en snabb etablering av DAB-standarden bland de svenska konsumenterna kan DAB-standarden naturligtvis också utvecklas till ett mycket framgångsrikt distributionssystem. har det kunnat konstateras att det trots allt är först under den allra som utbudet av DAB-mottagare på marknaden breddats, att priserna på DAB-mottagarna sjunkit samt att det börjat skönjas tecken på att DAB-standarden har de förutsättningar som krävs för att etableras som ett europeiskt distributionssystem för ljudradio och mera avancerade tilläggstjänster. Liksom vid införandet av andra tekniker som fått en spridd användning, t.ex. telefoner och TV-apparater, är det realistiskt att förvänta sig att det kommer att ta från introduktionen av DAB-standarden till dess att den nått en större räckvidd bland befolkningen. Den första etappen för att etablera DAB-standarden som distributionsteknik för ljud- radio och andra tilläggstjänster kan därför i det närmaste vara avklarad. I så fall kan det också förväntas att DAB-standarden får Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i ett rejält uppsving under de närmast följande åren. För att detta resultat skall kunna uppnås torde dock särskilda resurser för finan- siering av sändarnät behöva tillskjutas. Det stora flertalet konsumenter kommer sannolikt att kräva väl utbyggda sändarnät, ett mångsidigt utbud av program och andra tjänster som upplevs som ett mervärde samt en massmarknad för DAB-mottagare innan de är beredda att övergå från FM-sändningar till DAB-sändningar. Som framgått av avsnitt 3.4 finns det frekvensmässiga förutsätt- ningar att inleda utökade DAB-sändningar i enligt den plan som redovisats både av SR och RU. har två nationellt heltäckande DAB-nät frekvenskoordinerats och det finns frekvens- mässiga förutsättningar att koordinera ytterligare nationella, regionala och lokala DAB-nät. Det frekvensutrymme som finns tillgängligt kan förväntas täcka de svenska behoven för DAB-utsändningar under ett flertal år framöver. Om DAB-sändningarna kommer att ersätta FM- sändningarna kan det förutses att behovet av ytterligare frekvenser för DAB kommer att överstiga dagens tillgång på frekvenser. Både SR och RU har uttalat att de kan förutse behov av ytterligare två nationella DAB-nät. Tanken är att SR skall förfoga över två nät och privata programföretag över två nät. Härutöver måste utrymme tillförsäkras för närradiosändningar. Det är mycket svårt att förutse när behov av ytterligare frekvenser kan förväntas uppstå eftersom denna fråga hänger nära samman med marknadsutvecklingen för DAB-standarden. Det är dock klart att ett av banden som är reserverat för DAB-sändningar, , kommer att omplaneras vid Internationella Tele- unionens konferens . Regeringen bör därför vid ett even- tuellt beslut om att utöka DAB-sändningarna i lämna PTS i uppdrag att bevaka nuvarande frekvenstilldelning samt arbeta för att tillförsäkras frekvensutrymme i band III för ytterligare två nationellt heltäckande nät. I vart fall det ena av dessa nät bör enligt kommitténs bedömning vara regionalt nedbrytbart. Här- utöver bör regeringen ge PTS i uppdrag att tillse att tillräckligt mycket frekvensutrymme finns för närradiosändningar i varje kom- mun i hela landet. Slutligen bör regeringen ge PTS i uppdrag att Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i verka för att revideras och att planeringsförut- sättningarna för DAB-frekvenserna avpassas också för inomhus- mottagning, jfr avsnitt 3.4. En genomgång av regelverket på ljudradions område återfinns i kapitel 2. Där framgår bl.a. att tillståndsgivningen enligt radio- och TV-lagen för ljudradiosändningar i har fördelats mellan regeringen och Radio- och beroende på vilken typ av sändningstillstånd det är fråga om. Sammanfattningsvis gäller att regeringen meddelar tillstånd att sända ljudradio till hela landet och tillstånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar, medan Radio- och meddelar tillstånd att sända analog lokal- radio och närradio. En målsättning vid utformningen av radio- och TV-lagen har varit att göra bestämmelserna teknikneutrala. Förutom att olika sändningstekniker kan ge upphov till särskilda frågeställningar som måste regleras, såsom att digital teknik kan förutsätta ett visst samarbete mellan tillståndshavare i tekniska frågor, skall samma regelverk principiellt sett kunna tillämpas oberoende av vilken sänd- ningsteknik som används för utsändningarna. Vid en genomgång av det nuvarande regelverket inom ljudradions område kan det konstateras att principen om teknikneutralitet iakt- tagits för sändningar till hela landet, dvs. sådana sändningar som regeringen meddelar tillstånd för, jfr avsnitt 2.3.1. Även vid ett beslut om utökade DAB-sändningar torde det därför inte vara påkallat med några lagändringar när det gäller rikstäckande sändningstillstånd. För lokalradiosändningar och närradiosändningar ser bilden annorunda ut. Under den hittillsvarande försöksverksamheten med DAB-sändningar har lagstiftningen inte varit teknikneutral. Som nämnts ovan är det Radio- och som meddelar tillstånd att bedriva analoga lokalradiosändningar, medan det är regeringen som meddelar tillstånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar. Beroende på vilken sändningsteknik som används för lokalradio- sändningarna blir därför något av två olika regelverk tillämpliga, se avsnitt 2.3.3. För närradions del gäller att en tillståndshavare inte kan inneha både tillstånd att sända närradio och digital Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i ljudradio, se avsnitt 2.2.3. Det har heller inte funnits möjlighet att erhålla tillstånd att bedriva närradio via DAB-sändningar. Eftersom handlingsalternativet utökade DAB-sändningar innefattar ett ställ- ningstagande för DAB-standarden som det framtida distributions- sättet för ljudradio i bör lagstiftningen vid val av detta handlingsalternativ utformas teknikneutralt även för lokalradions och närradions del. För att åstadkomma det krävs vissa lag- ändringar. Det alternativ som ligger närmast till hands för att åstadkomma en teknikneutral lagstiftning för lokalradion och närradion i radio- och TV-lagen är att de regelverk som styr lokala analoga sändningar respektive analoga närradiosändningar görs tillämpliga även för lokala digitala sändningar respektive digitala närradiosändningar. Detta torde relativt enkelt kunna åstadkommas genom att digitala och analoga lokalradio- respektive närradiosändningar i ett första steg skulle likställas principiellt sett. I ett andra steg skulle tillstånds- givningen för lokal- och närradiosändningarna, oavsett sändnings- teknik, anförtros Radio- och . I ett tredje steg skulle slutligen bestämmelserna i 4 kap. och 5 kap. radio- och TV-lagen göras helt teknikneutrala. Om lagstiftningen för lokalradio skulle göras helt teknikneutral kommer koncessionsavgifter för digitala lokalradiosändningar att utgå i enlighet med bestämmelserna i lagen (1992:72) om koncessions- avgift på televisionens och radions område. Vid en diskussion om att göra lagstiftningen i radio- och TV-lagen teknikneutral bör de faktiska möjligheterna att utforma sändnings- områden för närradion och lokalradion uppmärksammas. DAB- standarden medger i och för sig att DAB-näten planeras på samma sätt som de analoga FM-näten och når samma sändningsområden. För t.ex. lokalradions del innebär detta att ett DAB-nät kan planeras för lokalradiosändningar i samma koncessionsområden som används för den analoga lokalradion. De befintliga DAB-näten har emellertid inte planerats med avseende på den analoga lokalradions koncessionsområden, se t.ex. avsnitt 4.3.1. Om kommersiella DAB- sändningar skall bedrivas i det befintliga regionalt nedbrytbara DAB-nätet kommer dessa sändningar generellt sett i stället att täcka ett betydligt större geografiskt område än de analoga lokalradiosänd- ningarna. Utifrån nuvarande nätplanering kan det alltså i praktiken bli missvisande att prata om digitala lokalradiosändningar. Snarare kommer det att bli fråga om kommersiella digitala regionala sänd- ningar. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i I anslutning till föregående stycke bör det också uppmärksam- mas att de geografiska sändningsområdenas storlek traditionellt sett haft betydelse för valet av tillståndsgivande myndighet. Regeringen har haft ansvaret för nationella sändningar, innefattande även regio- nala sändningar, medan Radio- och har haft ansvaret för lokala sändningar och närradiosändningar. Om tillståndsgivningen för digitala lokalradiosändningar anförtros Radio- och och de digitala lokalradiosändningarna skall bedrivas 2003 befintliga regionalt nedbrytbara DAB-nätet kommer Radio- och i praktiken att anförtros ansvaret för tillståndsgivning avseende regionala sändningar. Eftersom även SR skall bedriva sina regionala sändningar i samma DAB-nät och regeringen är tillstånds- givande myndighet i förhållande till SR leder detta i sin tur till ett system med två olika tillståndsgivande myndigheter och två olika regelverk för regionala DAB-sändningar till samma regionala om- råden. Kommittén har förutsatt att särskilda nätlösningar kommer att utformas för närradions behov. Om däremot närradion skall sända i det befintliga regionalt nedbrytbara DAB-nätet eller i ett motsvarande nät kommer dock samma praktiska frågor som redogjorts för angående lokalradion i de två föregående styckena att göra sig gällande även för närradions del. En lagstiftningsfråga av generell karaktär är om det bör införas möjligheter för ett fristående operatörsföretag att erhålla tillstånd att förfoga över en del av den totala överföringskapaciteten för DAB-sändningar, en s.k. multiplexoperatör, se avsnitt 2.4.4. Frågan har under denna kommittés arbete lyfts fram av t.ex. RU. Samma frågeställning är aktuell även för digital-TV. Ett system med tillstånd för en multiplexoperatör kan utformas på olika sätt. En tänkbar modell är att multiplexoperatören erhåller tillstånd enligt radio- och TV-lagen att förfoga över delar av eller hela överföringskapaciteten i ett DAB-nät på vissa närmare angivna villkor. Multiplexsoperatören kan sedan ges rätt att självständigt hyra ut kapacitet i nätet till olika programföretag, utan att dessa behöver egna sändningstillstånd för att bedriva sändningar i nätet. Härigenom skulle multiplexoperatören i praktiken sköta driften av nätet samt vara ytterst ansvarig för den sändningsverksamhet som Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i Ett annat alternativ vore att multiplexoperatören ges rätt att hyra ut kapacitet i nätet endast till sådana programföretag som erhållit egna tillstånd enligt radio- och TV-lagen att bedriva sändningar i nätet. Multiplexoperatörens roll skulle med den senare modellen bli mera osjälvständig och programföretagen skulle själva ansvara för innehållet i sändningarna. Ytterligare modeller är också tänkbara. En fördel med en särskild tillståndsgivning för multiplexopera- törer är att driften av nätet kan överlåtas på en självständig aktör som kan arbeta för en kostnadseffektiv och driftsäker distribution i näten. Den överföringskapacitet och de programplatser som programföre- tagen kan få förfoga över i nätet behöver inte anges statiskt i sänd- ningstillstånden, utan kan fördelas löpande av multiplexoperatören efter programföretagens behov. Härigenom ökar förutsättningarna att kapaciteten i nätet i varje given stund utnyttjas maximalt. Radio- och (Ku 2000:01) har bl.a. fått rege- ringens uppdrag att före utgången av lämna förslag om vilka författningsändringar som skulle behövas för att ett fri- stående operatörsföretag skulle kunna ges tillstånd att förfoga över en del av den totala överföringskapaciteten för TV-sändningar i det digitala marknätet (dir. 2003:100). Frågan om att skapa möjligheter för ett fristående operatörsföretag att förfoga över delar av den totala överföringskapaciteten torde i ett tekniskt perspektiv aktuali- sera samma frågeställningar, oavsett om frågan berör () eller DAB-sändningar. Ett förslag om multiplexoperatörsskap skulle därför sannolikt kunna utformas teknikneutralt, i så måtto att samma lagstiftning borde kunna tillämpas för såväl digital-TV som digitalradio. 7.3.7Kostnader och ekonomiska konsekvenser En av de absolut största kostnadsposterna för ett teknikskifte från FM till DAB utgörs av distributionskostnaderna för FM- och DAB- sändningarna. Distributionskostnaderna hänger i sin tur samman med utbyggnads- och avvecklingstakten av DAB- respektive FM- näten. Som framgått av avsnitt 4.3.3 och ovan under rubriken företagens intresse av att inleda DAB-sändningar i större skala har SR presenterat totalt tre olika alternativ till utbyggnad och avveck- Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i ling av DAB- respektive FM-näten. Det har också legat närmast till hands att i den följande framställningen avseende distributions- kostnaderna utgå ifrån SR:s presenterade alternativ till utbyggnad av sändarnäten. Handlingsalternativet utökade DAB-sändningar förutsätter att det går att åstadkomma ett mångsidigt programutbud i na redan från sändningsstart, dvs.