sou · GSB393 · 2005-01-01 00:00:00 — Även om det skulle visa sig vara möjligt att låta arbetstagarna medfinansiera lönegarantin bedömer jag att en sådan ordning riske- rar att leda till en ökad administration för arbetsgivarna. Som i skulle egenavgifterna sannolikt hanteras genom avdrag på lönen vilket innebär att arbetsgivaren skall sköta premieinbetal- ningen både för sin egen del och för arbetstagarnas del. Därför har jag avstått från det alternativet i förslaget och försäkringen föreslås således finansieras i sin helhet av arbetsgivarna. En lönegarantiförsäkring med självrisker? Finns det anledning att förse en obligatorisk lönegarantiförsäkring med självrisk? Syftet med självrisk är i första hand att påverka för- säkringstagarnas handlingssätt, det vill säga påverka arbetsgivarnas eller arbetstagarnas agerande så att utnyttjandet av lönegarantin minskar. Jag konstaterar att det på grund av konkursinstitutets ka- raktär finns begränsade möjligheter att i en försäkringslösning bygga in någon typ av självrisk som skulle kunna förändra incita- mentsstrukturen. Arbetsgivarnas agerande påverkas inte av kostna- der som efter konkursen läggs på konkursboet. Arbetstagarna har i sin tur små möjligheter att påverka konkursrisken. En självrisk i lönegarantiförsäkringen får heller inte drabba arbetstagarnas rättig- heter. Självriskmomentet ingår således inte i utredningsförslaget. Skall arbetsgivare inom offentlig förvaltning betala premie till en lönegarantiförsäkring? I dagens system finansieras lönegarantin genom att samtliga ar- betsgivare, såväl privata som inom offentlig förvaltning, betalar en arbetsmarknadsavgift. Ett grundkrav i det nya systemet bör vara bättre koppling mellan avgifter och kostnader. Frågan som jag då ställt mig är om offentliga arbetsgivares bidrag till lönegarantins finansiering bör upphöra i samband med en ny finansieringsmodell. Lönegarantin har en stark koppling till konkurs. Jag konstaterar att det juridiskt sett är möjligt för staten eller en kommun att gå i konkurs även om det torde vara ett allmänt accepterat synsätt att så inte kan inträffa. Det betyder ändå inte att det inte sker rekon- struktioner i någon form även av offentliga verksamheter. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell struktioner som i förekommande fall finansieras genom skatteme- del. Övergången från en statlig lönegaranti till en obligatorisk löne- garantiförsäkring i privat regi kommer inte att innebära någon kostnadsförändring för arbetsgivarkollektivet då kostnaderna som arbetsgivarna övertar från staten skall leda till motsvarande minsk- ning av arbetsmarknadsavgiften. Om vi då antar att arbetsgivare inom offentlig förvaltning slipper vara med att finansiera lönega- rantin i ett nytt system, skulle en sänkt arbetsmarknadsavgift inne- bära en nettovinst för dem. De privata företagen skulle i stället göra en nettoförlust genom högre avgifter till följd av att det totala av- giftsunderlaget minskar. Om inte de ekonomiska förutsättningarna för de offentliga arbetsgivarna förändras kommer de, allt annat lika, därmed att gynnas. För att säkerställa lika villkor mellan offentliga och privata arbetsgivare måste i så fall offentliga arbetsgivares eko- nomiska villkor justeras i samma storleksordning som lönegaranti- avgiften förändras. Budgettekniskt kan detta hanteras på två sätt; antingen genom att justera arbetsgivaravgiften eller justera anslaget för offentliga arbetsgivare. En justering av arbetsgivaravgifterna skulle innebära att nivån på uttaget blir olika för offentliga och pri- vata arbetsgivare. En förändring av anslaget skulle innebära att an- slaget justeras ned i samma storleksordning som de offentliga ar- betsgivarnas kostnader minskar till följd av lägre arbetsgivaravgif- ter. Ur administrativ synvinkel underlättar det att ha samma av- giftsuttag för samtliga arbetsgivare. En justering av anslaget skulle i så fall anses vara ett bättre alternativ. Men det innebär också att framtida förändringar i premiestorleken bör följas av justeringar i anslaget till offentliga arbetsgivare i motsvarande mån. Ett nytt finansieringssystem för lönegarantin, utformat så att det gynnar en verksamhetsform framför en annan, leder till bristande neutralitet mellan offentlig och privat verksamhet. Det ena alterna- tivet är att samtliga arbetsgivare deltar i finansieringen. Det andra är att arbetsgivare inom offentlig förvaltning slipper betala till lö- negarantin mot justeringar i anslagen. Enligt min mening kan alter- nativet med anslagsjusteringar för offentliga arbetsgivare leda till en sämre jämförbarhet och transparens. Jag föreslår därför att arbets- givare inom offentlig förvaltning inte skall undantas från skyldig- heten att betala premie till lönegarantiförsäkringen. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell Partsmodellen eller trafikförsäkringsmodellen? Av skäl som tidigare anförts föreslår jag att premien till lönegaran- tiförsäkringen skall vara enhetlig. Min bedömning är att det är tveksamt om en konkurrensutsatt obligatorisk lönegarantiförsäk- ring skulle fungera i praktiken om försäkringsbolagen inte tillåts premiedifferentiera. Ytterligare en förutsättning för trafikförsäk- ringsmodellen är att det blir tillräckligt många försäkringsbolag som konkurrerar på marknaden. som varje bolag behöver ett tillräckligt stort antal försäkringstagare för en god risksprid- ning. I trafikförsäkringen är detta enklare att uppnå då skaderisken mellan olika fordon inte varierar i lika hög grad som konkursrisken mellan olika företag. Jag konstaterar också att det finns vissa administrativa och kost- nadsmässiga skäl som talar mot trafikförsäkringsmodellen. I en konkurrensutsatt obligatorisk lönegarantiförsäkring blir det nöd- vändigt med någon form av kontroll av att nya arbetsgivare tecknar försäkring. Det fordras alltså en motsvarighet till som i nuvarande system bevakar att alla företag betalar socialavgifter eller till Polisen som bevakar att alla motordrivna fordon är trafik- försäkrade. Enligt EG-direktivet har staten ett sistahandsansvar för lönegarantin som man inte kommer undan oavsett finansierings- modell. Det skulle i trafikförsäkringsmodellen kunna innebära att staten blir tvungen att ta ansvaret för kontrollen av att arbetsgivare fullgör sin skyldighet. I en konkurrensutsatt lönegarantiförsäkring skulle det dessutom krävas en motsvarighet till som regle- rar garantiärenden i det fall arbetsgivaren underlåtit att teckna för- säkring. Inom organisationen för en konkurrensutsatt obligatorisk lönegarantiförsäkring finns det således behov av minst en aktör utöver lönegarantiförsäkringsbolagen. Administrationskostnaden för denna extra aktör kommer i slutändan att belasta premien. Med en ensam försäkringsgivare kan jag se vissa stordriftsförde- lar genom att riskspridningen förbättras ju större kollektivet är och genom att fasta kostnader kan spridas över en större försäkrings- volym. All skadereglering inklusive de fall där premie inte betalats kan skötas av en och samma aktör. Systemet kan hållas samman. Men för att undvika de nackdelar som ett monopol kan innebära och för att garantera att premiemedlen används effektivt, bör ar- betsmarknadens parter ha insyn i försäkringsbolaget. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell skulle därigenom ges möjlighet till ett direkt inflytande över för- valtning, administration och premiesättning. Min slutsats är följ- aktligen att partsmodellen är ett bättre alternativ för en obligato- risk lönegarantiförsäkring än trafikförsäkringsmodellen. Under arbetets gång har jag och mina sakkunniga och experter konstaterat att en obligatorisk lönegarantiförsäkring i privat regi skapar vissa rättstekniska och möjligen grundlagsmässiga problem. Är det möjligt för staten att delegera en offentlig skyldighet som följer av en lag? Är det möjligt att i lag ange att försäkringsbolaget av egna medel skall utge vissa förmåner till andra enskilda? Slutsat- sen är att följande konstruktion framstår som möjlig ur rättstek- nisk synvinkel. Klart är att det måste finnas en skyldighetsreglering i lag gällande arbetsgivares skyldighet att betala till försäkringsbolaget i fråga. Lika klart är det att arbetstagarnas rättigheter skall framgå av lagen. I förordning, med stöd i lagen, anges vem som har rätt att vara försäkringsgivare, det vill säga att inkassera och utbetala ersättning. Försäkringsgivarens skyldigheter följer inte endast av lag, utan är ett villkor för att bli godkänd som försäkringsgivare. Det är alltså ett självpåtaget ansvar och inte endast ett utövande av offentlig makt. Det framstår vidare som nödvändigt att det i lagen uttrycks en skyldighet för försäkringsgivaren att utge ersättning i enlighet med lagen och att ta det fulla ansvaret för lagens efterlevnad. I annat fall kan det vara tveksamt om staten lever upp till sina skyldigheter en- ligt EG-direktivet. Även andra skäl talar för att en sådan reglering måste finnas. En arbetstagare skulle i annat fall eventuellt kunna vända sig direkt mot staten med sina krav, eftersom staten inte helt och hållet delegerat sina skyldigheter enligt direktivet. Försäk- ringsbolaget kan inte heller tillåtas hävda att det inte har något åta- gande enligt lagen att tillgodose arbetstagares samtliga rättigheter. Utifrån dessa utgångspunkter kan konstateras att det finns lik- heter när det gäller regleringen med den som finns i fråga om mil- jöskadeförsäkring i 33 kap. . Enligt bestämmelserna i detta kapitel skall ersättning till en skadelidande i vissa fall betalas Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell av en miljöskadeförsäkring. Försäkringsbolaget har angivits i en till lagen kopplad förordning. Tydligt är emellertid att försäkringsbolaget kommer att utöva myndighet. Försäkringsbolaget skall fullgöra ett åtagande för vilket staten har ett ansvar. Trafikförsäkringen skiljer sig på den punkten eftersom den enbart utgör en obligatorisk försäkring. Trafikförsäk- ringsbolagen utövar således inte myndighet. Frågan är om det försäkringsbolag som meddelar lönegarantiför- säkringen, som en följd av 11 kap. 6 § regeringsformen, faktiskt borde anges i lag och inte endast i förordning. Konstruktionen finns när det gäller miljöskadeförsäkringen. Även i detta fall torde det röra sig om myndighetsutövning. Försäkringsbolaget anges i det fallet endast i förordning, även om själva rätten att utöva myn- dighet följer av lag. Saken har inte berörts i propositionen till mil- jöbalken. Det finns också begränsningar när det gäller en myndighetsut- övande aktörs möjligheter att organisera verksamheten. Enligt be- slut från JO (JO:s ämbetsberättelse 2001/2002 780-2000 samt 2598 och 2617-2000) får myndighetsutövningen enligt huvudregeln inte läggas ut på entreprenad. Vissa förberedande åtgärder kan dock utföras på entreprenad. Det bör därför i lag uttryckligen anges att även vissa andra uppgifter kan utföras av annan. Som särskilt viktig framstår här konkursförvaltaren och dennes uppgiftsläm- nande. Arbetsgivarens skyldighet att betala till försäkringsbolaget skall regleras i lag. Nästa fråga gäller vilka sanktionsmöjligheter som försäkringsbolaget skall ha, i syfte att förmå arbetsgivare att betala premien till lönegarantiförsäkringen. utgör lönegarantiavgiften en del av socialavgifterna. Regler om sanktioner förknippade med socialavgifter finns i social- avgiftslagen (2000:980) som i de nu väsentliga avseendena hänvisar till skattebetalningslagen (1997:483). Förfarandet med uppbörd av socialavgifter är av offentligrättslig karaktär. Detta betyder att en Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell skattedeklaration skall lämnas. Deklarationen skall skrivas under. Om inte denna skyldighet fullgörs får skattemyndigheten förelägga den deklarationsskyldige att lämna deklaration. Vid utebliven deklaration finns möjlighet att skönsmässigt be- stämma avgiften. Det finns möjlighet att ålägga en företrädare för en juridisk person ett personligt ansvar för den juridiska personens avgifter. Om en skattskyldig lämnar en oriktig uppgift kan skatte- tillägg åläggas denne. En förseningsavgift om alternativt kan utgå om en skattskyldig inte lämnar skattedekla- ration. Den skattskyldige kan även bli skyldig att betala ränta. Av- giftsbeslutet är direkt verkställbart, utan mellankommande pröv- ning i domstol. Vidare är många felageranden gällande socialavgifter sanktione- rade genom strafflagstiftningen. I skattebrottslagen (1971:69) finns bestämmelser om ansvar för skattebrott eller vårdslös skatteuppgift om någon lämnar oriktig uppgift eller underlåter att lämna dekla- ration, skatteavdragsbrott om någon inte gör avdrag på rätt sätt och försvårande av skattekontroll beträffande den som exempelvis åsi- dosätter bokföringsskyldighet. Enligt utredningsförslaget skall försäkringsbolaget inte vidta några egentliga kontrollåtgärder beträffande vilka som är skyldiga att betala eller premieunderlaget. Tanken är att försäk- ringsbolaget skall få tillgång till vissa av uppgifter (se avsnitt 5.6). Mot denna bakgrund är det varken ändamålsenligt eller rimligt att hela batteriet av offentligrättsliga åtgärder skall stå försäkrings- bolaget till buds vad gäller premierna till lönegarantiförsäkringen. Det skulle i realiteten kunna bli fråga om bestraffning två gånger för samma felaktighet. Övervägande skäl talar således för att in- drivningsförfarandet bör vara civilrättsligt, men med vissa admi- nistrativa påföljder av offentligrättslig karaktär. Vite har diskuterats som en tänkbar påföljd för den händelse ar- betsgivaren betalar sent eller inte betalar alls. Vite används vanligen för att framtvinga en prestation som inte går ut på att betala pengar, exempelvis redovisa uppgifter. I vitets karaktär ligger så- lunda att det endast skall användas för att genomdriva annat än be- talningsförpliktelser. Enligt lag (1985:206) om vite, får vite inte föreläggas om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möj- lighet att följa föreläggandet. Det framstår mot denna bakgrund som olämpligt att förena en betalningsförsummelse avseende pre- mier till lönegarantiförsäkringen med vite. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell Vad som synes komma i fråga är sålunda en förseningsavgift om betalning inte sker på utsatt dag. Denna förseningsavgift kan ex- empelvis uppgå till ett visst belopp fastställt i kronor eller till en viss procentsats på den obetalda premien. Därutöver kan en för- höjd avgift tas ut för den händelse arbetsgivaren inte betalar efter särskild anmaning. Jag föreslår alltså att lönegarantipremierna i huvudsak får en ci- vilrättslig prägel och att de särskilda skatterättsliga och straffrätts- liga sanktionerna som finns i fråga om socialavgifter inte skall fin- nas för dessa . En sista fråga att ta ställning till är om det skall finnas någon motsvarighet till det personliga betalningsansva- ret för den juridiska personens företrädare som finns på skatte- och avgiftsområdet. Premien har i och för sig nära samhörighet med skatter och avgifter. Å andra sidan framstår det som främmande att ett privaträttsligt organ på detta sätt skulle kunna skaffa sig försteg till betalning. Dessutom rör det sig i sammanhanget om relativt obetydliga belopp. Mot den bakgrunden föreslår jag att det inte skall finnas några särskilda regler om personligt ansvar för premien till lönegarantiförsäkringen. I dagens system har staten regressrätt på utbetald lönegaranti. Ut- redningen har inte funnit några hinder för att låta det försäkrings- bolag som meddelar lönegarantiförsäkringen överta rätten till ut- delning i konkursen motsvarande utbetald lönegaranti. Om mitt förslag, efter förhandlingar mellan berörda myndigheter och arbetsmarknadsparter, genomförs, kommer förpliktelser som tidigare vilat på staten i stället att omfattas av ett privat försäk- ringsbolags ansvar och sysslor knutna till förpliktelsen kommer i stället att utövas av detta bolag. Fråga kan uppkomma om det kan bli aktuellt att tillämpa lagen (1992:1528) om offentlig upphand- ling. Lagen är tillämplig vid upphandling – det vill säga köp leasing, hyra eller hyrköp av bland annat tjänster. Ett undantag från lagens Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell tillämpningsområde gäller vidare för så kallade tjänstekoncessioner, varmed avses åtgärder som kan tillskrivas staten genom vilka en offentlig myndighet uppdrar åt tredje man – både avtalshandlingar och ensidiga åtgärder med tredje mans samtycke – att helt eller del- vis förvalta tjänster som myndigheterna normalt svarar för och för vilka denne tredje man tar på sig risken. () har i ärende dnr 2001/0204-26 bedömt att en viss tjänstekoncession inte omfattats av lagen (1992:1528) om of- fentlig upphandling. Mot denna bakgrund görs bedömningen att en tillämpning av la- gen (1992:1528) om offentlig upphandling inte aktualiseras genom de avtal staten förutsätts träffa med arbetsmarknadens parter. 5.3En obligatorisk lönegarantiförsäkring i privat regi Mitt förslag: Regeringen och arbetsmarknadens parter träffar överenskommelse om att införa en obligatorisk lönegarantiför- säkring i privat regi. Arbetsgivarens skyldighet att betala premie till lönegarantiförsäkringen skall framgå i lag. Premiesatsen skall vara enhetlig. Av lönegarantilagen framgår arbetstagarens rätt till garantibelopp. Förslaget förutsätter en överenskommelse mellan regeringen och arbetsmarknadens parter om att införa en obligatorisk lönegaran- tiförsäkring i privat regi. Lönegarantiförsäkringen, som varje ar- betsgivare är skyldig att betala till, skall svara för betalning av ar- betstagares fordran hos en arbetsgivare som har försatts i konkurs i eller i ett annat nordiskt land. Arbetsgivaren betalar till för- säkringen för att skydda sina anställda i det fall han saknar ekono- miska resurser att betala ut lön. Arbetsgivarens skyldigheter regleras i lagen om lönegarantiför- säkring samt i de försäkringsvillkor som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Med arbetsgivare avses här den arbetsgivare som omfattas av avgiftsskyldigheten en- ligt 2 kap. i socialavgiftslagen (2000:980). Premien till försäkringen skall vara enhetlig. Premien skall säkerställa ett långsiktigt ekono- miskt system som hanterar lönegarantiutbetalningar i såväl kon- junkturuppgång som konjunkturnedgång. Premien får dock inte bestämmas till högre belopp än som med erforderlig säkerhet kan anses svara mot den risk försäkringen är avsedd att täcka med Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell tillägg för nödvändiga omkostnader. Arbetsgivarna skall nämligen inte belastas med onödiga utgifter eftersom det handlar om en ob- ligatorisk försäkring. Betalas inte premien i rätt tid, får försäkringsbolaget ta ut en för- seningsavgift enligt vad som har bestämts i lagen om lönegaranti- försäkring. Förseningsavgiften anges i kronor. Avgiften höjs suc- cessivt för som premien förblir obetald. Jag bedömer att en avgift fastställd i kronor är mer verkningsfull än en avgift bestämd i procent av premien, förutsatt att beloppet är så högt att det blir kännbart för arbetsgivaren att vänta med betalningen. Även ur informationshänseende är det enklare och tydligare med en för- seningsavgift fastställd i kronor jämfört med avgift i procent på premien. Från lönegarantiförsäkringen utbetalas enligt vad som närmare anges i lönegarantilagen. Arbetstagaren behöver inte ansöka om garantibelopp. Konkursförvaltaren föreslås ha en i lagen angiven skyldighet att underrätta försäkringsbolaget om garantifall genom att lämna underlag avseende lönefordringar. Egen ansökan krävs dock i det fall arbetstagare vill göra gällande att garantin skall ersätta en fordran som han har mot en arbetsgi- vare som försatts i konkurs i annat nordiskt land. Ansökan prövas av försäkringsbolaget. Som en följd av dels domar från EG-dom- stolen, dels ändringsdirektivet 2002/74/EG finns en skyldighet att pröva arbetstagares ansökan om lönegaranti i det fall arbetsgivaren försatts i konkurs i annan medlemsstat inom EU. Detta gäller un- der förutsättning att det utländska företaget hade ett fast driftställe i . I nuvarande system har arbetstagare problem med att hitta en myndighet som prövar denna typ av garantifall. I lönega- rantiförsäkringen kommer försäkringsbolagets åtagande även att omfatta ansökningar som rör konkurser i andra EU-länder än de nordiska. Har en arbetsgivare, som har försatts i konkurs, försummat att erlägga premie till lönegarantiförsäkring skall arbetstagarens ford- ran hos arbetsgivaren betalas i samma utsträckning som om premie hade erlagts. I fråga om utbetalat garantibelopp inträder försäkringsbolaget i arbetstagarens rätt mot konkursgäldenären. Utdelning i konkursen för arbetstagarens fordran som ersatts av garantin tillfaller försäk- ringsbolaget intill detta belopp. Försäkringsbolaget är ansvarigt för bevakning och återkrav av den fordran som man övertar vid utbe- talning. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell Jag konstaterar att det även i ett nytt system med lönegarantiför- säkring kommer att uppstå situationer, bland annat i samband med tvistiga lönefordringar, då försäkringsbolaget har betalat ut garan- tibelopp utan att ha möjlighet att bevaka fordran. Men eftersom en reglering i detta avseende skulle kunna leda till en försämring för arbetstagaren avstår jag från att lämna förslag till ändring. 5.4Möjlighet för arbetsmarknadens parter att besluta om försäkringsgivare Mitt förslag: I försäkringsmodellen ges en möjlighet för ar- betsmarknadens parter till inflytande över finansieringen och administrationen av lönegarantin. Det sker genom att parterna i förhandling enas om vilket försäkringsbolag som skall meddela lönegarantiförsäkringen. Försäkringsbolaget skall anges i lag. Utgångspunkten i lönegarantiförsäkringen är att arbetsmarknadens parter skall ha ett direkt inflytande över förvaltning, administration och premiesättning. Min lösningsmodell bygger således på att ar- betsmarknadens parter i en förhandling utser det försäkringsbolag som på frivillig basis åtar sig att meddela den obligatoriska lönega- rantiförsäkringen. Parterna avgör själva hur man går till väga vid valet av försäkringsbolag. Försäkringsbolaget skall ansvara för att fastställa premiens storlek att pröva, beräkna, besluta och betala ut garantibelopp att bevaka fordran i utdelningskonkurser och efter konkursav- slut ett samlat lönegarantiregister. Som tidigare redovisats kommer försäkringsbolaget att utöva myn- dighet. Jag föreslår därför att det i lag anges vem som har rätt att vara försäkringsgivare. Det bör vidare tydligt anges att försäkrings- bolaget fullt ut svarar för samtliga förpliktelser i samband med lö- negarantin. Jag har tidigare konstaterat att det finns begränsningar när det gäller det myndighetsutövande försäkringsbolagets möjligheter att organisera verksamheten. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell inom ramen för bolagets egen verksamhet även om vissa förbere- dande åtgärder kan utföras på entreprenad. Jag föreslår därför att det i lagen anges att även vissa andra uppgifter kan utföras av an- nan. Mitt förslag: Konkursförvaltaren är enligt lagen skyldig att un- derrätta försäkringsbolaget om garantifall genom att lämna ett underlag gällande lönefordringarna. Konkursförvaltaren skall också göra en bedömning av riktigheten av kraven. Konkursförvaltaren bör även i lönegarantiförsäkringen ges en upp- gift med avseende på lönegarantin. Frågan är om konkursförvalta- ren skall ges ett bemyndigande avseende ett fortsatt formellt be- slutsfattande eller endast ha en skyldighet att tillhandahålla under- lag till försäkringsbolaget. Jag har valt det senare alternativet då det skulle te sig märkligt om försäkringsbolaget inte skulle ha den for- mella beslutsrätten för den försäkring bolaget förmedlar. Jag föreslår att konkursförvaltaren skall undersöka vilka lönefordringar som kan göras gällande i kon- kursen specificera dessa med angivande av lönefordringarnas art och vilka perioder de belöper på