sou · GSB37 · 2005-01-01 00:00:00 — gällde bl.a. expropriationslagen och tanken att använda väglagen som modell hade då redan avvisats.78 Det svar som gavs i förarbetena är dock något oklart. Däri fram- hölls nämligen följande beträffande denna fråga.79 Utredningen har förordat att expropriationsutredningens förslag (SOU 1969:50) om expropriationsändamålen bör vara vägledande vid utformningen av ledningsrättslagens bestämmelser i denna del. I de hänseenden som här är av betydelse har nämnda förslag med vissa mindre justeringar lagts till grund för regleringen i ExL, som trätt i kraft (prop. 1972:109, CU 34, rskr 346). De allmänna expropriationsrättsliga bestämmelserna om rätt att dra fram och bibehålla ledningar är enligt min mening väl ägnade att tjäna som förebild vid avgränsningen av ledningsrättslagens tillämpningsområde. I likhet med utredningen har jag emellertid funnit att systematiken i ExL av olika skäl inte helt bör följas. I stället bör man som utred- ningen har föreslagit räkna upp de ledningstyper som skall omfattas av ledningsrättslagen. En sådan lösning skapar enligt min mening goda förutsättningar för en enkel och klar gränsdragning och innebär från lagteknisk synpunkt den fördelen att de olika ledningstyperna kan grupperas på ett naturligare sätt än om man varit hänvisad till att helt följa ExL:s grupperingar av expropriationsändamålen. Vidare finns det som utredningen framhållit ett praktiskt behov av att i vissa fall begränsa och i en del fall vidga ledningsrättslagens tillämpningsområde i förhållande till ExL. Som redan har beskrivits i avsnitt 2.2.4 görs en ganska snäv bestämning av vad som skall anses vara ledning. Detta begrepp ges inte någon definition i lagen, men det uttalades i förarbetena att som ledning får betraktas metalltråd, kabel eller annan elektrisk ledare, slang, rör, avloppstrumma, kulvert m.m.80 Till ledning räknas dessutom helt oundgängliga tillbehör såsom stolpar, stag, socklar och fästen samt rengöringsbrunnar och ventiler. Sådana anläggningar som rännsten, dike, kanal, timmerränna eller tunnlar anses däremot enligt motiven falla utanför begreppet. En slutsats som kan dras av dessa utgångspunkter är att avsikten var att skapa en kasuistisk lagstiftning som är byggd på en enumerationsprincip. Tanken synes därmed ha varit att det skall vara lätt att avgöra vad som var en ledning. Det finns egentligen inte någon förklaring i motiven till varför lagstiftaren har valt detta betraktelsesätt. Detta synsätt följer heller inte av motiveringen med avseende på förhållandet till expropriations- s. 94 f. och 131. Det hade varit lätt att ansluta sig till expropriationslagens begrepp anläggning, men då hade konsekvensen kanske blivit att också utrymme för tunnlar, timmerrännor och kanaler hade fått upplåtas med ledningsrätt. Frågan är om detta hade varit negativt för lagstiftningens tillämpning. En tänkbar förklaring kan emeller- tid ha varit att man önskade göra lagen särskilt klar och lätt att tillämpa. Det finns dock inte något stöd för ett sådant antagande i förarbetena. Enligt vår mening får behovet av en teknikoberoende lagstiftning samt utvecklingen i rättspraxis (se avsnitt 2.2.4) sägas tala för att den valda metoden för lagstiftning bör överges. råder det ingen tvekan om att en mera generell lagstiftningsmetod skulle kunna innebära bl.a. att tillämpningsområdet för ledningsrättslagen skulle utvidgas kraftigt och att lagen då skulle bli mycket lik expropriationslagen. Vår slutliga bedömning inom ramen för vårt arbete är därför att fördelarna med den nuvarande ordningen överväger dess nackdelar och att man därför inte bör överge den lagstiftningsteknik som har valts för ledningsrättslagen. Något om det konstitutionella egendomsskyddet Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen är varje med- borgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropria- tion eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Exempelvis kan samhällets behov av mark för vägar och andra kommunika- tionsleder m.m. anses vara angelägna allmänna intressen.81 Kravet på angeläget allmänt intresse måste alltså vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut över huvud taget skall få ske. Enligt grundlagstexten är det således inte möjligt att t.ex. låta enskilda lösa mark enbart i eget intresse (se även avsnitt 2.2.3). Den aktuella grundlagsregeln vänder sig främst till lagstiftaren, vilket medför att allmän lag inte får stiftas i strid med grundlagens regel om skydd för egendomsrätten. 1993/94:117 s. 48. För en sammanfattande redogörelse för egendomsskyddet i regeringsformen kan hänvisas t.ex. till författningsutrednings delbetänkande Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19 s. 77 ff.) samt till vårt delbetänkande Ledningsrätt för elektroniska kommunikationsnät (SOU 2002:83 s. 41 ff.). Även egendomsskyddet enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna () tillförsäkrar varje fysisk eller juri- disk person rätt till respekt för sin egendom och bygger på att det görs en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen samt att rimlig balans uppnås däremellan.82 Det bör framhållas att vid pröv- ningen av försvarligheten av intrång i äganderätten gäller propor- tionalitetsprincipen, där nödvändigheten av det intrång som sker i det allmännas intresse balanseras mot den skada och olägenhet som den enskilde lider. Det allmänna ges här en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal (of appreciation). Möjligheten att erhålla ersättning för intrånget spelar en väsentlig roll vid bedöm- ningen av om detta har varit proportionerligt. För att kunna godtas med hänsyn till skyddet för egendoms- rätten enligt grundlagen och krävs alltså sammanfattningsvis att tillämpningsområdet för ledningsrättslagen enbart får utvidgas till att omfatta ledningar eller andra anordningar som kan anses vara av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Bestämmelser till skydd för allmänna och enskilda intressen I 6–11 §§ ledningsrättslagen återfinns bestämmelser om villkoren för upplåtelse av ledningsrätt. Enligt 6 § ledningsrättslagen skall en allmän behovs- och lämplighetsprövning beträffande frågan om viss rätt skall tillgodoses genom ledningsrätt äga rum innan en led- ningsägare ges rätt att tvångsvis ta i anspråk utrymme för lednings- ändamål på annans fastighet. Reglerna får i praktiken främst be- tydelse för att skydda motstående enskilda intressen. Behovspröv- ningen innebär att i första hand lantmäterimyndigheten skall pröva om ändamålet lämpligen kan tillgodoses på annat sätt än den sökande ledningsägaren har begärt.83 Den ledande principen vid denna prövning är att det alternativ skall väljas som vållar minst skada. Vid prövningen skall man inte beakta möjligheterna till in- skrivning av frivilliga överenskommelser eller till expropriation. I stället handlar det om att bedöma om det kan finnas andra lämpliga alternativ för ledningsdragningen än det angivna. 82 Den som har ett närmare intresse för konventionens egendomsskydd hänvisas till exempelvis , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 2 uppl., 2002, s. 373 ff. Se även i Karnov /03 s. 75. 83 Prop.1973:157 s. 96 ff. och 131 f. förekomma att de motstående enskilda intressena, t.ex. fastighets- ägarens, är av sådan styrka att ledningsägarens intresse av att ta mark i anspråk för ledningsändamål får ge vika. När det gäller prövningen enligt 6 § ledningsrättslagen skall vidare fördelarna av upplåtelsen vägas mot olägenheterna från såväl allmän som enskild synpunkt. Om olägenheterna överväger, skall upplåtelsen vägras. Hänsyn bör i det sammanhanget inte bara tas till ekonomiska olägenheter, utan också till ideella värden. Efter- som sträckningen av en ledning och placeringen av lednings- tillbehör kan påverka vad som händer på andra fastigheter, bör där- för så långt det är möjligt en samlad bedömning av olägenheterna längs hela ledningssträckan göras. Bestämmelserna i 6 § ledningsrättslagen kan också användas som skydd för allmänna intressen, t.ex. naturvårds- och miljösyn- punkter.84 Enligt 6 a § ledningsrättslagen skall dock bestämmelserna i 6 § ledningsrättslagen inte tillämpas om det i en fastighetsplan har meddelats bestämmelser om ledningsrätt. Dessutom återfinns i 8 och 9 §§ ledningsrättslagen bestämmelser till skydd för allmänna intressen i samband med planer. Dessa kompletteras med före- skriften i 10 § ledningsrättslagen, där det anges att ledningsrätt inte får upplåtas om olägenhet av någon betydelse uppkommer för allmänt intresse. Det föreskrivs vidare att detta dock inte gäller när upplåtelsen är till övervägande nytta från allmän synpunkt. Om det föreligger ett koncessionsbeslut för en ledning, kan – oberoende av villkoren i 6–10 §§ ledningsrättslagen – ledningsrätt upplåtas i enlighet med koncessionsbeslutet. Vidare framgår av 11 § lednings- rättslagen att särskilda säkerhetsföreskrifter för framdragning av ledningar skall beaktas när ledningsrätt skall upplåtas. För att mark eller annat utrymme skall få tas i anspråk för ledningsändamål krävs enligt 12 § första stycket ledningsrättslagen att upplåtelsen inte medför ett alltför omfattande ingrepp i den fastighet mot vilken åtgärden vidtas. Den förutsättning som därvid ställs upp är att fastigheten inte får förorsakas synnerligt men. Bestämmelsen syftar till att skydda enskilda intressen och kan sägas utgöra ett komplement till reglerna i 6 § ledningsrättslagen.85 Om en upplåtelse av ledningsrätt skulle medföra ett kraftigt intrång på en fastighet, bör ledningsrätt i regel vägras redan med stöd av 6 § ledningsrättslagen. Fördelarna med upplåtelsen kan emellertid vara så stora att avvägningen mellan motstående intressen utfaller till den sökande ledningsägarens förmån. Inte heller i sådana fall behöver emellertid fastighetsägaren finna sig i intrång som kanske nästan helt inskränker hans rådighet över fastigheten.86 Innebörden av begreppet synnerligt men är svår att precisera, men det måste vara fråga om höggradiga intrång.87 Även om synnerligt men upp- kommer, är fastighet enligt en undantagsregel i 12 § andra stycket ledningsrättslagen skyldig att avstå utrymme, om ledningen är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt eller om ledningen enligt ett koncessionsbeslut skall dras fram över fastigheten. Det saknas enligt vår mening skäl att föreslå några förändringar i de nu redovisade reglerna till skydd för allmänna och enskilda intressen. En ansökan om ledningsrätt kommer således även fort- sättningsvis att omfatta en prövning av frågan om ledningens närmare lokalisering med hänsyn till de motstående allmänna och enskilda intressen som kan finnas i det enskilda fallet. Dessutom utgår ersättning för det ianspråktagna utrymmet enligt samma principer som vid expropriation (13 § ledningsrättslagen). Som har framgått ingår det i vårt uppdrag att se över vissa frågor om ersätt- ning till fastighetsägaren. Vi kommer att behandla dessa frågor i kapitel 5. Allmänt om behovet av förändringar Den del av infrastrukturen som utgörs av ledningar är en mycket viktig del av den totala samhälleliga infrastrukturen. Vid sidan av främst nyttjanderätts- och servitutsavtal är ledningsrätt numera det främsta instrumentet för att säkerställa rätten att dra fram och bibehålla ledningar över andras fastigheter. Det är vidare åtskilligt som talar för att upplåtelseformen kommer att få en allt större betydelse. Rent teoretiskt är det naturligtvis möjligt att, som har nämnts i avsnitt 2.2.1, tvångsvis ta i anspråk mark för de allra flesta ledningsändamål med stöd av reglerna i expropriationslagen. Ledningsrättslagens förfarande med en förrättningsprocess måste dock betraktas som klart mer effektivt och mindre omständligt än ett domstolsförfarande enligt expropriationslagen. Detta skulle bli än mer påtagligt vid ett genomförande av vårt förslag att ge berörda fastighetsägare rätten att i vissa fall kunna få ersättning för sina ombudskostnader vid förrättning (se vidare avsnitt 5.4.4). Sedan ledningsrättslagen trädde 1973 har den tekniska utvecklingen gått mycket fort. Det har också skett omfattande omstruktureringar och utbyggnader av ledningsnäten. Dessutom har nya typer av telekommunikationssystem tillkommit. Ledningar och rätten till ledningar har därutöver blivit alltmer värdefulla till- gångar och för många företag utgör äganderätten eller dispositions- rätten till ledningar en grundläggande förutsättning för företagets verksamhet. Den fråga som då inställer sig är om ledningsrätts- institutet tillgodoser de behov som finns och som kan tänkas uppstå . Med de klarlägganden som har föreslagits i delbetänkandet Led- ningsrätt för elektroniska kommunikationsnät och i Justitie- departementets promemoria med samma namn menar vi att den nuvarande uppräkningen av olika typer av allmännyttiga ledningar i 2 § första stycket ledningsrättslagen i allt väsentligt tillgodoser det behov som finns av att på ett rättssäkert och effektivt sätt kunna ta i anspråk mark eller annat utrymme på fastighet för utbyggnaden av samhällets ledningsinfrastruktur.88 Vi menar vidare att resultatet av vår enkätundersökning i huvudsak får anses bekräfta denna bedömning. När det gäller regleringens möjligheter att möta framtida behov är det framför allt bestämmelsen i 2 § första stycket 1 – som gäller för ledningar och vissa andra anläggningar som ingår i elektroniska kommunikationsnät – som kommer i fokus. Skälet härtill är att området för elektronisk kommunikation är mycket dynamiskt och att utvecklingen av ny teknik för elektronisk överföring och för elektronisk kommunikation går oerhört snabbt. Det är därför svårt att se vad som kommer att hända längre fram i tiden än . får det dock anses föreligga liten risk för en utveckling som skulle medföra att den nuvarande regleringen inte fullt ut skulle korrespondera med den nya teknik som kan tänkas komma. Sammanfattningsvis menar vi således att det med de nämnda föreslagna klarläggandena inte föreligger något behov av att utvidga lagens tillämpningsområde till att omfatta andra typer av ledningar eller ledningstillbehör än de som anges i lagen. Från några håll har dock angetts att det finns ett behov av att 88 A. bet. s. 72 ff. och 89 f. och a. utkast till lagrådsremiss s. 12 ff. och 27 ff. tillämpningsområdet för ledningsrättslagen vidgas till att omfatta också tunnlar eller rör som har karaktären av s.k. kanalisationer samt tunnlar för vatten eller avlopp (se vidare avsnitt 2.4.2). Vidare har den synpunkten framförts att det i lagtexten uttryckligen bör anges att produkten fjärrkyla omfattas av lagen (se nämnda avsnitt). Som förut har nämnts i avsnitt 2.1.2 innebär det återstående uppdraget i denna del dels att vi skall ta ställning till i vilken utsträckning och på vilka villkor en ledningsrätt för ett visst slag av ledning skall ge rätt att dra fram ledningar av annat slag inom det upplåtna utrymmet, dels att vi skall undersöka om det finns behov av att kunna upplåta ledningsrätt i lös egendom (se vidare avsnitten 2.4.3 respektive 2.4.4). Vad gäller den sistnämnda frågan kan det, utöver vad som har angetts i avsnitt 2.1.2, tilläggas att det i våra direktiv anges bl.a. att vi skall undersöka om ledningsrättslagens tillämpningsområde bör avgränsas på något annat sätt än med hänsyn till den tekniska utveckling som har skett på kommunikationsområdet. 2.4.2Tillämpningsområdet bör utvidgas till att omfatta även vissa andra anordningar än ledningar, m.m. Förslag: Det skall även vara möjligt att få ledningsrätt för rör eller annan anordning som anläggs för att dra fram och använda ledning som ingår i elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål eller koncessionspliktig elektrisk starkströmsledning, dvs. för vissa typer av kanalisationer. Ledningsrätt skall också kunna upplåtas för tunnlar för vatten och avlopp. Av förarbetena till ledningsrättslagen framgår att tunnlar inte in- ryms i begreppet ledning och att anordningar av detta slag därmed faller utanför lagens tillämpningsområde, men att lagen kan ge ett indirekt sakrättsligt skydd för en tunnel som uteslutande har till syfte att underlätta att en ledning dras fram.89 Med hänsyn till detta uttryckssätt torde lagstiftarens tanke inte ha varit att tunnlar skulle betraktas som tillbehör till ledning. Att tunnlar kan åtnjuta ett 89 A. prop. indirekt sakrättsligt skydd bygger i stället på synsättet att en led- ningsrättsinnehavare, på motsvarande sätt som när en ledning skall grävas ner i marken, enligt 22 § andra stycket 2 och 7 ledningsrätts- lagen exempelvis kan ges rätt att spränga en tunnel genom berget (se vidare avsnitt 2.2.6). Denna befogenhet, liksom rätten att bibehålla tunneln, ingår därmed i ledningsrätten och tunneln ges då ett indirekt sakrättsligt skydd. har dock frågor uppkommit om att lagen bör ändras så att ledningsrätt också skall kunna upplåtas för tunnlar och liknande anordningar som kan karakteriseras som kanalisationer samt för tunnlar för vatten eller avlopp. I sammanhanget bör kort beröras skillnaderna mellan, å ena sidan, rörledningar och avloppstrummor och, å andra sidan, tunn- lar. En rörledning eller en avloppstrumma brukar bestå av ett helt omslutande och av människohand tillverkat material (betong, järn, plast e.d.). En tunnel däremot kan vara dels en underjordisk transportväg för bilar eller tåg, dels en distributionsled för vatten, gas, olja, kablar eller liknande. Tunnlar, som ofta har en cirkulär form och en viss storlek, kan drivas såväl i berg som i lösa jord- massor. I en tunnel kan sedan gjutas en halvcirkelformad botten där t.ex. avloppsvatten kan flyta fram. Om denna konstruktion omsluter en hel cirkelbåge, blir det i stället fråga om en i en tunnel framdragen rörledning eller avloppstrumma. Frågan om behovet av ledningsrätt för kanalisationer En eventuell möjlighet till ledningsrätt för olika anordningar som kan räknas som kanalisationer bör inte inskränkas till kanalisa- tioner i form av tunnlar. Anledningen till detta är att begreppet tunnel inte helt torde täcka de skilda typer av kanalisationer som finns, t.ex. når vissa skyddshöljen för teleledningar inte upp till en sådan storlek att man kan tala om tunnlar. I den fortsatta framställningen avses därmed med uttrycket kanalisation – utöver kanalisationer i form av tunnlar – olika typer av skyddsrör (vanligtvis av plast eller betong) som är avsedda att inrymma fysiska ledningar. Med tanke på ledningsrättslagens expropriativa karaktär inställer sig frågan om det kan anses vara ett angeläget allmänt intresse att utvidga tillämpningsområdet för lagen till att omfatta även anord- ningar av detta slag. Det kan till en början konstateras att det är ett av samhällsmålen för sektorn för elektronisk kommunikation att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer.90 Med dagens lagstiftning torde vidare lednings- rätt inte kunna beviljas för kanalisationer som skall byggas för att dra fram ledningar som t.ex. ingår i elektroniska kommu- nikationsnät. Enligt den nuvarande regleringen är det nämligen bara möjligt att upplåta ledningsrätt för kanalisationer som vid förrättningstillfället utgör ledningstillbehör. Med andra ord kan man med stöd av 3 § ledningsrättslagen enbart ge rätt att anlägga kanalisationer som är nödvändiga för att den beslutade ledningen skall fungera på ett bra sätt. Som exempel kan nämnas att fiberoptiska kablar, som är relativt ömtåliga, ofta skyddas genom att man samlar dem i en kanalisation. Det är dock inte ovanligt i den praktiska tillämpningen att ledningsrätt med stöd av 22 § andra stycket 5 ledningsrättslagen medges även för kanalisationer som innehåller viss reservkapacitet för framtida behov av ytterligare ledningar av samma slag. I dessa fall har emellertid ett antal ledningar alltid framdragits i samband med att kanalisationen har anlagts. Således har det då inte varit fråga om tomma rör. Vad som har anförts får, liksom har fört fram i sitt enkätsvar, emellertid anses vara en brist på så vis att den nuvarande ledningsrättslagen inte fullt ut kan användas för att på ett rationellt sätt bygga ut IT-infrastrukturen (se avsnitt 2.3.2). Även och har vid vår utfrågning framhållit behovet av en möjlighet till lednings- rätt för tomma kanalisationer. Det måste vidare betraktas som en stor fördel att användningen av kanalisationer kan minska intrånget på de fastigheter som berörs genom att ägaren av en ledning utan grävningsarbeten kan komplettera eller byta ut de ledningar som först har dragits fram i kanalisationen. Mot bakgrund av det nu anförda råder det inte någon tvekan om att det är ett angeläget allmänt intresse att vidta åtgärder som kan underlätta utbyggnaden av elektroniska kommunikationsnät, t.ex. genom att utvidga ledningsrättslagens tillämpningsområde till att omfatta olika typer av kanalisationer. Behovet av en möjlighet till ledningsrätt för kanalisationer får anses vara störst när det gäller området för elektroniska kommunikationer. En sådan möjlighet kan dock vara ett alternativ 2002/03:110 s. 101 ff. också för de övriga ledningstyper som tas upp i 2 § första stycket ledningsrättslagen. På nuvarande stadium ter sig dock behovet endast vara mera framträdande i fråga om elektriska starkströms- ledningar, t.ex. finns det en del s.k. regionnätledningar som är förlagda i tunnel. Enligt vad vi har inhämtat finns det dessutom planer på viss ytterligare tunnelförläggning av elektriska starkströmsledningar. Av det anförda får det således anses framgå att det även föreligger ett praktiskt behov av att kunna dra fram elektriska starkströmsledningar i kanalisationer. Därmed får även en möjlighet till ledningsrätt för kanalisationer som är avsedda att användas för elektriska starkströmsledningar anses uppfylla de krav på allmänintresse som grundlagen och ställer när det gäller skyddet för egendom. Ledningsrätt för kanalisationer för framtida ledningsdragning Det bör inledningsvis nämnas att det inte är en möjlig lösning att komplettera exemplifieringen av vad som kan betraktas som till- behör enligt 3 § ledningsrättslagen, eftersom det med nuvarande lagstiftning inte torde vara möjligt att bevilja ledningsrätt enbart för tillbehör. Tanken med den regel som föreslås är alltså att det för ledningsrätt för kanalisationer inte skall krävas att vissa led- ningar läggs i redan från början, utan att lagen skall kunna tillämpas på helt tomma kanalisationer. Vad som skall åstadkommas är således en möjlighet till ledningsrätt för kanalisationer för framtida ledningsdragning. Eftersom det inte är fråga om att utvidga själva lednings- begreppet till att innefatta även vissa andra anordningar, bör den bestämmelse som föreslås inte föras in som en ny punkt i upp- räkningen av olika sorters ledningar i 2 § första stycket lednings- rättslagen. Med tanke på att det handlar om att utvidga lagens tillämpningsområde till att omfatta andra anordningar än ledningar bör den föreslagna bestämmelsen i stället föras in som en ny para- graf mellan 2 och 3 §§ ledningsrättslagen. När det sedan gäller frågan hur denna nya bestämmelse skall formuleras kan man självfallet tänka sig skilda lagtekniska lös- ningar. För att undvika tillägg av uttrycket eller anordning i alla bestämmelser där det talas om ledning har vi stannat för en lösning som innebär att det i den föreslagna paragrafen anges att vad som i lagen föreskrivs om ledning skall gälla även för rör eller annan anordning som anläggs för att dra fram och använda sådana ledningar som anges i 2 § första stycket 1 och 2 ledningsrättslagen. Med en bestämmelse av detta slag skall alltså ledningsrätt kunna upplåtas för vissa typer av kanalisationer och vid tillämpningen av lagen skall dessa hanteras på samma sätt som ledningar.