sou · GSB379 · 2005-01-01 00:00:00 — Trots detta går det att ut- läsa en mängd tydliga förväntningar på vad ett kommande natio- nellt utvärderingsprogram skulle kunna inrikta sig på. Nedan åter- ges några av de teman som återkommer. Allt ljus på lokala utvecklingsavtal ? I samtliga fokusgrupper framhålls vikten av att belysa segregation som företeelse, vilket ansluter till det övergripande storstadspolitiska målet att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segrega- tionen i storstadsregionerna och att verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare (). Detta uttrycks på olika sätt, men att studera segregation, dess or- saker och uttrycksformer i samhället tycks i hög grad ses som ett nödvändigt och prioriterat fokus för ett nationellt utvärderings- program. I flera fall anses detta perspektiv viktigare än att primärt studera kommunernas stadsdelsutveckling eller enskilda projekt. Några exempel på förslag till studieobjekt22: Vilka är de viktigaste faktorerna för att motverka segrega- tion?/KS Belysa social exklusion och segregation i samhället (speciellt på beslutande nivå)/LB Mindre segregation eller mer integration?/CM Varför blir vissa områden segregerade?/DT Belysa vem som blivit integrerad/LB Studera effekterna av integrationsprojekt genom att studera hela samhället/LB Majoritetssamhällets ansvar för integrationspolitik och segrega- tionens effekter/KS En återkommande synpunkt är att utvärderingsprogrammets fokus i detta fall inte kan bli tydligare än vad storstadspolitiken självt är. Det är svårt att profilera ett tydligt utvärderingsprogram kring något som man anser inte har en egen tydlig profil eller vars framtid inte betraktas som klargjord. En annan infallsvinkel är att det snarare är välfärdspolitik i stort som är den egentliga referensramen. Att se de specifika storstadsproblemen i förhållande till ett större samman- hang ses som angeläget. 22 Se förkortningar i tidigare not. Allt ljus på lokala utvecklingsavtal? Storstadspolitikens framtid måste klargöras för att studie- objektet/utvärderingsprogrammet ska bli klart och tydligt/CM Studera vilken funktion det fattiga området fyller för samhälls- utvecklingen/LB Glesbygdsproblematik i storstan/KS Fokusera det i välfärden som sticker ut, det välfärdsapparaten inte kan hantera/SK Holistiskt perspektiv/CM Man måste veta vad storstadspolitiken ska vara framöver för att kunna rigga uppföljningen/DT Utvärderingsprogrammet beroende av hur storstadspolitiken formuleras framöver/KS Ett specifikt tema handlar om demokrati, men också det så kallade underifrånperspektivet. Vad ett underifrånperspektiv är uppfattas av flera som otydligt och ej tillfredställande belyst eller avgränsat. En iakttagelse är definitionen på underifrånperspektiv varierar be- roende på vilken grupp som uttalar sig. En tendens finns att under- ifrånperspektivet får beteckna olika positioner som inte nödvän- digtvis har att göra med de lokala boende som är föremål för in- satserna. I stället kan det omfatta personalgrupper som finns längre ner i den egna eller den angränsande professionella hierarkin inom stat och kommun. De som dock tydligast och mest konsekvent för- lägger underifrånperspektivet till dem som bor i insatsområdena är de boende själva. Vad är ett underifrånperspektiv?/DT Belys och problematisera underifrånperspektivet, från idé till praktik/LB Studera underifrånperspektivet i förhållande till makt/LB Demokrati, representativitet, inflytande, maktfördelning/LB Individen, bostadsområdet och/eller samhället En fråga som ständigt återkommer och som betraktas som besvä- rande otydlig är om fokus ska ligga på bostadsområdet, på indivi- derna som bor i det utvalda bostadsområdet eller på båda. Svaret kan sammanfattningsvis tolkas som ett kraftfullt både/och. kan det inom en och samma tjänstemannagrupp samsas svar som att främst studera individer i ett nationellt fokus respektive stads- delsutveckling. Flera uppehåller sig vid dilemmat att det som kan Allt ljus på lokala utvecklingsavtal ? uppfattas som bra för individens del kan innebära en försämring för området, eftersom det exempelvis kan innebära att en individ flyttar till ett annat bostadsområde eller börjar studera eller arbeta på annan ort. Ska detta uppfattas som bra eller dåligt? Ska man då följa indi- viden eller ska man koncentrera sig på att se tendensen i bostads- området? Om man inte tydligt anger perspektiv så innebär det problem när man ska analysera och bedöma resultat och effekter. Bestäm om det är individen, området eller båda som ska mätas. Stopp för förvirringen/CM Utvecklingen i områden där de fattigaste samlas/KS Boendet, bostadsområdet och dess kvaliteter/DT Utvecklings- och förnyelsearbete/KS Skärp fokus på utsatta bostadsområden och individer och effek- ter för dem/SK Både områden och individer/SK Följa individer, viktigt med nationellt fokus/SK Systematisk uppföljning av utvecklingen i områdena och vart pengarna går/PL Titta på området (tillägg med lokala förutsättningar)/PL Stadsutveckling, med utsatta bostadsområden som svag länk/PL Organisation, relationer, styrning Utformning av organisation och organisering av arbetet tilldrar sig också stort intresse. Här lyfts det fram som viktigt att studera organisationen från början till slut, inte bara fokusera på den lokala organiseringen. Detta omfattar studiet av de lokala utvecklingsav- talen som konstruktion, men också allt från och dess funktion, till styrning och prioriteringar av enskilda projekt på lokal nivå. Studera organisationens hindrande struktur för förändring i hela kedjan/PL Tvärsektoriellt arbete/KS Undersök och studera organisationen från början/LB Departement/regering och alla nivåers förmåga att hantera sek- torsövergripande frågor/CM Hur förbättrar vi arbetet och samordningen på departements- nivå?/DT Var fattas besluten i realiteten?/LB Allt ljus på lokala utvecklingsavtal? Hur ser relationen mellan stat och kommun ut?/PL Studera samverkan/dialog folk-politiker/PL Vad har omfattningen av utvärderingar haft för effekt, vad har det gett?/KS Uppföljning av det holistiska, tvärsektoriella arbetssättet/SK Hur påverkar skilda förutsättningar i de lokala utvecklingsav- talen?/CM Här uppmärksammas även svårigheter med hantering av målkonflik- ter och hur tolkningen av frågan om mål/behov/insats har sett ut och lösts på olika nivåer. beskrivs det man uppfattas som en paradox, att mål kommer uppifrån för att hantera behov under- ifrån. Olikheter i förutsättningar att leva upp till målen diskuteras. Att undersöka, mäta och värdera effekterna av de lokala utveck- lingsavtalen tilldrar sig föga förvånande ett centralt intresse. Svaren är dock inte heller här entydiga. I samma grupp kan svar som Ej på insatsnivå samsas med ett lika tydligt På insatsnivå. Och åter; ska det i så fall vara riktat mot individer, specifika mål- grupper eller geografiska områden? En annan fråga som engagerar är i vilken mån de lokala utveck- lingsavtalen har (eller håller på att) införlivas i den reguljära verk- samheten. Har det blivit någon metodutveckling? Har utvärdering börjat användas som ett mer medvetet verktyg? Stort intresse finns inför resultat och effekter både när det gäller själva insatserna och deras utfall, som när det gäller metodutveckling och eventuella synergieffekter. Det senare aktualiseras när det gäller de tvärsektoriella dragen, att det inte är enskilda teman som är de mest intressanta, utan det gränsöverskridande arbetet, själva kombinationen av olika sak- områden som i den gängse verksamheten ofta är särskilda från varandra även i de fall då målgruppen är densamma. Kan man se skillnad i befintlig organisation? Vilken skillnad gör projektet? Lämnar det några spår?/LB Är det möjligt att åstadkomma önskvärd förändring med denna insats?/CM Effekter för såväl enskilda teman som tvärsektoriellt, samman- taget, för helheten./KS Allt ljus på lokala utvecklingsavtal ? Förhålla sig till allt, inte "stuprör"23/CM Kolla om projekten nått målen/LB Effekter utifrån mätbara välfärdskriterier/PL Med skärpt fokus följa effekter på utsatta bostadsområden OCH individer/SK De lokala utvecklingsavtalen med eller utan pengar. Vilka effek- ter får det kommunalt och centralt? Spelar särskilda statsbidrag någon roll?/CM Inte minst diskuteras frågan om vad som kommer att hända sen, om det kommer att märkas någon skillnad . Och vad händer i förlängningen av insatserna? Den viktigaste frågan som ställs kan sammanfattas med: Gör det nytta? I mångfalden av infallsvinklar kring studieobjektet är det nödvän- digt att försöka finna olika sätt att reda i materialet. Tydligt är att de lokala utvecklingsavtalen kan tolkas från en rad olika perspektiv och utan att göra anspråk på att vara heltäckande kan nedanstående förslag vara en möjlig utgångspunkt för sortering. Utgångspunk- terna utesluter inte varandra, men leder till olika typer av fråge- ställningar och jämförelsekriterier. 1.De lokala utvecklingsavtalen som specifik metod/konstruktion. Hur fungerar de lokala utvecklingsavtalen som avtalsinstru- ment mellan olika statliga och kommunala nivåer? Organi- sation, styrprocesser? Har nya arbetsformer utvecklats? Har ett "tvär"perspektiv stimulerats? (Hur) har insatser och idéer som kan hänföras till de lokala utvecklingsavtalen implementerats? Har de lokala utvecklingsavtalen bidragit till förändringar/utveckling som in- förlivats i ordinarie verksamhet? Går det att identifiera och spåra effekter av de lokala utvecklingsavtalen i ett kort/mellan/lång- siktigt perspektiv? Kan således de lokala utvecklingsavtalen som metod och konstruktion ge ett bidrag till andra politikområden som vill 23 Stuprör används informellt av flera administratörer som uttryck för tema- eller sektorsområde (som arbete, skola, osv. Allt ljus på lokala utvecklingsavtal? använda en avtalsform exempelvis mellan stat och kommun? Jämförelse: , etc. 2.De lokala utvecklingsavtalen som en lokal områdesbaserad in- satsmetod jämfört med andra områdesbaserade insatsmetoder med likartade målsättningar. Vilken behovsbild ligger till grund? Skillnader/likheter jämfört med andra områdesbaserade för- ändringsmetoder som förekommit tidigare, förekommer paral- lellt eller är planerade att sjösättas? Hur ser de lokala utveck- lingsavtalen ut i ett nationellt eller internationellt sammanhang? Jämförelse: , Stadsdelsförnyelsen, Ytterstadssatsningen, etc. 3.De lokala utvecklingsavtalen som en del i områdes/stads(dels)ut- veckling. Hur fungerar ett tvärsektoriellt tänkande i stadsdelsut- veckling? (Hur) kan de lokala utvecklingsavtalen bidra till ut- vecklingen i de s. k. utsatta bostadsområdena?24 Vilka konkreta insatser och verksamheter prioriteras? Förhållande till linjeorga- nisation i flera nivåer? Vem initierar, styr, påverkar, deltar? Vilka resultat och effekter får verksamheterna? Goda res- pektive dåliga exempel. Jämförelse: Utvecklingen i andra stadsdelar, kommunen, regionen, nationellt, internationellt. 4.De lokala utvecklingsavtalen som del i förändring för individer som bor i området. Vilka konkreta insatser prioriteras och vilken behovsbild bygger dessa på? Vem nås av insatserna? (Hur) påverkas eller involveras den enskilde? Hur uppfattar den en- skilde sin livssituation, sina möjligheter at påverka, sina möjlig- heter att förändra sin situation? Ökar faktiska möjligheter till exempelvis jämlika levnadsvillkor? Vilka samband kan finns mellan individens utveckling och boendet i det specifika om- rådet? (Hur) kan således de lokala utvecklingsavtalen påverka utvecklingen för den enskilde på området? Jämförelse: studie av årskullar. Förändring utan insatser eller förändring för den enskilde i mötet med ordi- narie verksamhet. 24 Jfr diskussion i (2003). Allt ljus på lokala utvecklingsavtal ? 5.De lokala utvecklingsavtalen som medel för att uppnå över- gripande mål som att bryta segregationen25: Förändrings- potential när det gäller orsaker och förekomst av segregation? Hur definieras orsak och verkan av segregation? Samband mellan segregation och individ respektive bostadsområde? Kan segregation brytas med områdesbaserat fokus? Vilka förutsätt- ningar har de lokala utvecklingsavtalen att (bidra till att) bryta segregationen? Är målen relevanta i förhållande till metoden? I vilka avseenden kan de lokala utvecklingsavtalen leva upp till målen? Jämförelse: Antidiskrimineringsarbete. 6.De lokala utvecklingsavtalens roll för att motverka (hantera) negativa konsekvenser av segregation. (Hur) kan de lokala ut- vecklingsavtalen identifiera och motverka konsekvenser av seg- regation i det aktuella bostadsområdet? Vilka konkreta insatser och verksamheter genomförs och vilka effekter har de? Förut- sättningar i förhållande till målen? Jämförelse: Biståndsarbete. 7.De lokala utvecklingsavtalen som del av utveckling inom en sektor (t.ex. som del i utbildningssektorn). (Hur) har de lokala utvecklingsavtalen bidragit till att utveckla arbete och metoder inom olika sektorer? I vilka avseenden? Hur definieras målen? Vilka förutsättningar har de lokala utvecklingsavtalen att nå delmålen26? (Hur) kan de lokala utvecklingsavtalen bidra till att nå målen? Vad finns det för möjligheter respektive begräns- ningar? Jämförelse: Ordinarie metodutveckling och kunskapsproduk- tion inom respektive sakområde/sektor. 25Övergripande storstadpolitiska mål som omfattar de lokala utvecklingsavtalen är att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och att verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare (). 26Det övergripande mål som gäller de lokala utvecklingsavtalen har preciserats i 8 delmål: 1) sysselsättningsgraden bör höjas, 2) socialbidragsberoendet minskas, 3) det svenska språket stärkas, 4) elever bör ges förutsättningar att nå målen i , 5) vuxnas utbildningsnivå bör höjas, 6) alla stadsdelar bör uppfattas som attraktiva och trygga, 7) folkhälsoläget bör förbättras, 8) det demokratiska deltagandet och delaktigheten bör öka (). Allt ljus på lokala utvecklingsavtal? "utsattbosta" dsomrrådet Bilden är ett försök att förenklat illustrera studieobjektet. I bilden saknas individerna. Inte bara de 250 000 personer som bebor de 24 stadsdelar som berörs av de lokala utvecklingsavtalen, utan också invånarna i de sju kommunerna, i de kringliggande kommun- erna i regionen, i nationen och i ett internationellt perspektiv. Den viktiga fråga som kvarstår är dock: Ska allt ljus fokuseras på de lokala utvecklingsavtalen? Allt ljus på lokala utvecklingsavtal ? Ett förslag på ett långsiktigt nationellt utvärderingsprogram kan resultera i lösningar av högst skiftande omfång och dignitet. Att vårt uppdrag utgår från en komplex och mångbottnad verklighet råder det inte någon tvekan om. Det utvärderingsprogram som efterfrågas kan komma att återspegla utvecklingen såväl utifrån genomgripande frågeställningar kring segregation och välfärdspolitik, som bostads- specifika frågeställningar kring utvecklingen i landets fattigaste bostadsområden och resultatet av enstaka projekt. Behovet är stort av att kunna se de minsta beståndsdelarna i ett större sammanhang, liksom att berika och anrika kunskaper från praktiska erfarenheter genom konstruktiv samverkan med forskarsamhället. Det holis- tiska perspektiv som efterfrågas inte minst i våra fokusgrupper och övriga kontakter kan sägas vara en återspegling av ett insatsområde utan lättavgränsat eller tydliggjort fokus. De förhoppningar som återkommande uttrycks kring ett nationellt utvärderingsprogram är att detta ska förmå att koppla samman det befintliga på tvärs och gå vidare därifrån. Trots mångtydigheten (eller kanske på grund av den) framkommer det i våra kontakter tydliga önskemål när det gäller hur en organise- ring av ett nationellt utvärderingsprogram skulle kunna se ut för att uppfattas som användbart, inte bara för beställaren utan för aktörer på flera nivåer. Fokusgrupper och andra intressenter En fast samordnande struktur Fokusgruppernas syn på organisering av ett nationellt utvärde- ringsprogram finns på en skala mellan ett långsiktigt utvärderings- institut med bred representation och en tillfällig utvärderings- satsning som uppstår vid programsatsningar. Det senare betonar vikten av lokal förankring och ser en tillfällig organisation som ett stöd till lokala utvärderare, men alternativet förespråkas endast av någon enstaka grupp. Tvärtom finns flera uttalanden mot denna typ av tillfällig organisering. Det dominerande förslaget ligger snarare på ett långsiktigt perspek- tiv med en fast samordnande struktur, där en bred och lokal förank- ring är en självklar grundpelare. som sammanför stat, kommun och högskola efterfrågas. Denna breda grund av aktörer Allt ljus på lokala utvecklingsavtal? betraktas som en förutsättning för att utvärderingsprogrammet ska kunna uppfattas som en angelägenhet för intressenterna. Stor vikt läggs vid att verksamheten ska vara oberoende och ha en tvärsektoriell och tvärvetenskaplig profil som motsvarar det tvär- politiska ämnesområdet. Därmed blir det svårt att förlägga verk- samheten till något av de befintliga organen, som bevakar något av de ingående sakområdena. Här bör dock utvärderingsprogrammet kopplas till en effektiv intern revision hos de olika intressenterna, för att öka chansen att utvärderingsinsatserna kommer att berika de interna aktiviteterna. Att enbart bindas upp kring segregationsfrågor ses som en begränsande lösning, eftersom det endast är en del av det storstadspolitiska området. En funktion som ansvarar för helhetsbilden men inhämtar sak- kunskap från de olika sakområdena/DT En slags kropp som håller ihop urban forskning och kun- skap/KS Intressenter som ska vara med ska vara representerade i styrelse eller som anställda/SK Nyskapelse, en mellanorganisation/KS En effektiv intern revision som berikar den egna aktiviteten/LB Huvudansvaret ligger centralt, beslut tas gemensamt Det råder ingen tvekan i våra kontakter om att staten har ett huvud- ansvar för ett nationellt utvärderingsprogram. Inga andra instanser bedöms som rimliga, snarare finns det flera uttalade reservationer mot att andra instanser skulle kunna ha detta ansvar: inte kom- munerna (frågan är för stor), inte någon enskild myndighet (sär- intresse), inget enskilt universitet-högskola (risk för allmänforsk- ning på bekostnad av utvärdering) och inte heller kommunför- bundet (för svagt mandat). Detta innebär dock inte att statliga företrädare styr vad som ska utvärderas eller vem som ska utvärdera. Frågeställningarna ska inte heller vara politiskt styrda, myndighetsstyrda eller styrda av någon anonym forskargrupp. Vad ser man då för möjligheter? Även om förslagen i vissa delar går isär, så återkommer önskningar om ett brett och förankrat in- flytande bland flera intressenter för att säkra en genomslagskraft. Allt ljus på lokala utvecklingsavtal ? Intressant forskning ska föreslås delegationen, forskare ska inte vara politiskt utvalda/CM Staten ger uppdrag till ett oberoende institut med stort mandat, alternativt ett halv-verk, samägt av stat och kommun/KS Intressenter ska vara med och finansiera så att man binder upp varandra/SK Myndighet med kraft att driva genom förändringar; makt, legitimitet och auktoritet/LU När det gäller vem som avgör vad som ska utvärderas eller ingår i organisationen, blir tvärkompetensen än tydligare. En blandad kompetens efterfrågas när det gäller att avgöra vilka utvärderings- projekt som är intressanta att satsa på. Forskare med utvärderar- kompetens som kan avgöra vad som är forskningsbart är en part. Kommunala företrädare med kunskap om insatser och utvecklings- arbete i kommunerna en annan. Den tredje parten är staten, med koppling till de statliga sektorsmyndigheterna och olika beslutande organ. En återkommande synpunkt är att det finns en kärna som är mera fast och en verksamhet runt om som är flexibel. Ett förslag är att bygga utifrån erfarna personer och funktioner i den befintliga satsningen. Profilen bör vara en tvärverksamhet i flera aspekter, man vill undvika att fastna i något stuprör av sakfrågor utan snarare kunna hämta sakkunskap efter behov. Från denna kärna kan forsk- ningsmedel sökas. Sju vardera från högskola, kommun, departement/KS En över- eller tvärinstitutskropp Någon menar att denna kärna endast behöver erbjuda centrala kansli- funktioner och att övrig verksamhet bör byggas runt lokala nätverk. För övriga är dock detta inte något alternativ, utan långsiktigheten kräver en fastare form byggd på bred förankring. Var placeras då detta önskvärda oberoende utvärderings- program? Att besvara denna konkreta fråga visade sig inte vara helt lätt, inte minst med tanke på alla reservationer som tidigare gjorts. Några vill placera på departementsnivå (mandat, övergripande). Andra vill absolut inte placera på departementsnivå. Allt ljus på lokala utvecklingsavtal? Någon kan se en oberoende forskargrupp som alternativ. Andra menar att man måste undvika enskilda högskolor och universitet. Någon anser att en myndighet kan vara en möjlighet, om frågorna specificeras. Andra menar att myndigheter absolut inte kan komma på fråga eftersom de är för snäva. Ingen anser att kommunerna är platsen för ett nationellt utvär- deringsprogram, vare sig som enskilda kommuner eller represen- terade av . Den bild som växer fram är ett utvärderingsprogram som kombi- nerar olika kompetenser och erfarenheter i en grupp bestående av forskare från olika discipliner, tillsammans med praktiker som är förankrade i kommunernas arbete och statliga företrädare med möjlighet till inflytande på central nivå. Ett professionellt och tvärsektoriellt institut som kan ha en koordinerande funktion och samla gräddan av politiker, forskare och praktiker beskrivs som ett önskvärt alternativ. Framför allt bör detta institut befolkas av folk från båda världarna, dvs. såväl den praktiska världen som forskarvärlden. Det finns en rad önskemål formulerade om vem som ska befolka detta institut: Forskare i fronten med spetskompetens som vågar uttala sig och som kan bidra med ny forskning/LU Utvärderare som inte enbart är forskare, som gärna även har bakgrund i praktisk verksamhet/LU Blandning, folk med temakunskap, både teori och praktik/LU Analytiker och syntetiker/CM Personer med lokal kunskap i kombination med externa utvär- derare/PL Forskare från flera områden, tvärvetenskapligt/CM Nätverk av utvärderare från olika kommuner/U Forskare och personer med metodkunskap/U Kunna sina fält och vara välorienterade/KS Balans mellan teoretiker och praktiker/SK Utifrån det material som presenterats har vi sökt vidare efter olika inspirationskällor kring hur ett program av långsiktig karaktär skulle kunna organiseras. I detta sökande har vi än en gång inspirerats av de danska forskarna (2003) och Allt ljus på lokala utvecklingsavtal ? deras sätt att skapa överblick över och förtydliga några alternativa möjligheter att organisera utvärderingar för stora program27. Det är viktigt att notera att och i sitt förslag enbart utgår från ett statligt perspektiv och endast från ett politik- område. Trots att vårt uppdrag i dessa delar är mer komplext genom att även omfatta fler aktörer (främst kommunala) och sträcka sig över ett flertal politikområden, har vi emellertid efter smärre juste- ringar funnit modellen användbar som en utgångspunkt även uti- från vårt ändamål. och presenterar en tablå med fyra s.k. idealtypiska modeller28. Modellerna benämns den integrerade modellen, specialenhetsmodellen, den separata organisationsmodellen respektive den medlande modellen29. I vår användning har de två sist- nämnda kategorierna sammanförts under rubriken den separata model- len, då vi uppfattar att det ytterligare underlättar överblicken utan att påtagligt förlora i innehåll. Modellerna tar sin utgångspunkt i kärnfrågan var ansvaret för planeringen av utvärdering är placerat i organisationen. Med detta som sorterande princip kan följande fördelning beskrivas: