sou · GSB3134 · 2005-01-01 00:00:00 — ansvar som är väsentliga att beakta. För att stärka samordningen av vidtagna beredskapsåtgärder utökades användningen av anslaget för det civila försvaret 2003 till att även omfatta insatser som stärker samhällets förmåga mot svåra påfrestningar på samhället i fred un- der förutsättning att åtgärderna på ett väsentligt sätt även ökar förmågan under höjd beredskap. Regeringen uttalar därefter att reformeringen av den civila bered- skapen skall fortsätta. Uttalandet görs mot bakgrund av den säker- hetspolitiska utvecklingen, som Försvarsberedningen redogjort för i sina senaste rapporter. Försvarsberedningen konstaterar i dessa, att ett militärt väpnat angrepp i alla dess former från annan stat di- rekt mot är osannolikt . Kränkningar mot den territoriella integriteten och incidenter kan dock inte ute- slutas. har terroristattackerna i och samt självmordsbombarna i visat hur sårbart samhället är. kan inget land dra sig undan och undgå att påverkas av världsutvecklingen. Den tek- niska infrastrukturen, som det öppna och moderna samhället är beroende av, är i ökad grad transnationell och därmed en del av den gemensamma sårbarheten. Regeringen konstaterar därefter att förskjutningen av tyngd- punkten mot fredstida händelser har medfört att den önskvärda förmågan alltmer går utanför vad som i traditionell mening varit försvarspolitik. Därefter anför regeringen att de nu aktuella ris- kerna och hotens art gör att åtgärder för att få bästa effekt snarare behöver vidtas inom det politikområde till vilket en verksamhet normalt hör och inom ramen för svåra påfrestningar på samhället i fred än inom ramen för totalförsvaret. Regeringen redovisar därefter sin syn på hur strukturen för sam- hällets krishanteringssystem bör vara utformat och anför följande. Den övervägande delen av samhällets samlade säkerhet och beredskap skapas inom ramen för det löpande arbete som utförs av myndigheter, kommuner, landsting, företag och olika organisationer i deras vardag- liga gärning. Den robusthet och förmåga att agera om något händer som på detta sätt byggs in i samhället utgör grunden för samhällets samlade säkerhet. Vissa katastrofer och andra mycket extrema situationer kan få kon- sekvenser av en sådan dignitet att de utgör hot mot grundläggande värden i samhället, hotar befolkningens liv eller hälsa samt kan få mil- jömässiga eller ekonomiska konsekvenser. I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) s. 72 angavs att en svår påfrestning inte utgör en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, SOU 2004:134 Statsmakternas syn på den fortsatta utvecklingen av den samlade krisberedskapen ett sabotage osv., utan är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller trappas upp till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktigare samhällsfunktioner eller att det hotar grundläg- gande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Grundprincipen är att denna typ av händelser även i fortsättningen skall inom ramen för respektive verksamhets ordinarie ansvar. Vissa sådana händelser kan komma att ställa extra höga krav bl.a. på samverkan och samordning på ett sätt som det inte rimligtvis kan be- gäras att varje myndighet m.fl. skall förbereda sig inför i sin vardagliga verksamhet. Därutöver kan även andra åtgärder behöva vidtas för att förstärka samhällets förmåga att kunna hantera denna typ av situatio- ner och händelser. Regeringen konstaterar därefter att i sitt underlag – Nya villkor för samhällets beredskap – redovisat slutsatser som i stort överensstämmer med regeringens ståndpunkter. redovisar i sin rapport inom vilka områden och i vilken omfattning en särskild förstärkt fredstida förmåga behövs vid svåra påfrestningar på samhället i fred. En så- dan förmåga skall kunna hantera ett brett spektrum av mycket all- varliga händelser som sinsemellan har mycket olika karaktär. Inom beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred bör man utgå från att dessa händelser kan inträffa oväntat och mer eller mindre utan förvarning. I flera fall kan kravet vara att en tillräcklig förmåga skall kunna vara utvecklad . Enligt regeringen är det nödvändigt att eftersträva en generell förmåga att förebygga och hantera händelser som kan leda till svåra påfrestningar på samhället i fred. Nya hot och risker kräver föränd- rad verksamhet. Vissa åtgärder kan behöva vidtas för att förstärka samhällets förmåga att kunna hantera situationer och händelser som, utan att direkt hota landets fred och självständighet, likväl hotar befolkningens liv eller hälsa eller stora miljömässiga eller ekonomiska värden och ytterst hotar grundläggande värden i sam- hället. Regeringen har tidigare angett att de medel som satsats på det ci- vila försvaret även skall vara till nytta för samhällets förmåga att hantera fredstida kriser av stor omfattning, svåra påfrestningar på samhället i fred. För dessa ändamål har anvisat ett anslag för det civila försvaret. När hotbilden alltmer förskjuts från Statsmakternas syn på den fortsatta utvecklingen av den samlade krisberedskapen väpnade militära hot mot andra fredstida hot i samhället bedömer regeringen att de åtgärder som är nödvändiga att genomföra för att kunna hantera en svår påfrestning på samhället i fred nu bör ställas i fokus. Regeringen framhåller att processen för att kunna skapa tillräck- lig förmåga kräver ett långsiktigt arbete hos myndigheter, kommu- ner, landsting, organisationer och näringsliv där de åtgärder som ger högst effekt för samhällets krishanteringsförmåga vid en svår påfrestning på samhället i fred kan prioriteras. Enligt regeringen sträcker sig den eftersträvade förmågan över ett stort antal sam- hällsområden där avvägningar och prioriteringar mellan åtgärder kommer att bli nödvändiga. har i detta arbete enligt regeringen en av sina viktigaste uppgifter. Som en följd av detta arbete kan samhället totalt sett få en hög krishanter- ingsförmåga. Det långsiktiga arbete som bedrivits inom det civila försvaret har skapat en förmåga att kunna värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp och krig i vår omvärld. sätts de fredstida förhållandena i stället i fokus, men det handlar enligt re- geringen fortfarande om att kunna skydda och värna medborgare genom att skapa ett robust samhälle där de nödvändiga samhälls- funktionerna kan fungera under en situation som motsvarar en svår påfrestning på samhället i fred. En i princip oförändrad ekonomisk ram för krisberedskapshöjande åtgärder kommer enligt regeringen att ge ett betydande bidrag till sådan förmåga. Regeringen framhål- ler dock att de insatser som berörda aktörer gör i vardagen är grun- den för och absolut nödvändiga för att kunna skapa en tillräcklig förmåga. Det handlar om ett långsiktigt arbete som bygger på en helhetssyn. Helhetssynen innebär att aktörerna redan i vardagen beaktar de krav som kan ställas vid mer extrema situationer. Regeringen anger slutligen att den avser att återkomma till vilka behoven är av att förstärka den fredstida förmågan inför svåra på- frestningar på samhället i fred i den proposition som den avser att lägga fram . 3 Vissa författningar av betydelse 3.1Lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap Totalförsvar definieras i 1 § lagen om totalförsvar och höjd bered- skap som den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta bered- skap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksam- het som då skall bedrivas. Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Totalförsvarsresurserna skall utformas så att de även kan använ- das vid internationella fredsbefrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra på- frestningar på samhället i fred (2 §). Är i krig råder högsta beredskap. Är i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föran- ledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap (3 §). Ett sådant beslut får avse en viss del av lan- det eller en viss verksamhet (4 §). När nämnda förhållanden inte längre råder skall regeringen besluta att höjd beredskap inte längre gäller (5 §). Vid höjd beredskap skall kommuner och landsting vidta de sär- skilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamhe- ten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av till- gängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena skall kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsva- ret. Vid höjd beredskap skall de enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledig- het för personal samt användning av tillgängliga resurser som är Vissa författningar av betydelse nödvändiga för att de under de rådande förhållandena skall kunna fullgöra dessa skyldigheter (7 §). 3.2Lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting Lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kom- muner och landsting trädde i kraft . Syftet med regleringen var att kunna ge särskilda befogenheter till kommun och landsting under extraordinära händelser och att göra det möj- ligt att inrätta en organisation där snabba och effektiva beslutsvägar kunde skapas. Vad som avses med en extra ordinär händelse anges i 1 §. Där sägs att en extra ordinär händelse är en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. I förarbe- tena till lagen ges exempel på vad som kan utgöra sådana händelser, bl.a. tunnelbygget genom , diskoteksbranden i och översvämningarna i . Regeringen har i motiven till regleringen utvecklat sin syn på vad som utgör en extraordinär händelse i lagens mening.1 Enligt reger- ingen handlar det om händelser där någon eller flera viktiga sam- hällsfunktioner som kommuner och landsting ansvar för hotas på ett omfattande sätt. Det kan exempelvis vara hot mot sjukvårds- verksamheten, energiförsörjningen, vatten- och avloppsnätet eller vägnätet. Tillämpningen av lagen aktualiseras vid större olyckshän- delser som hotar liv, hälsa, miljö eller egendom. Det som särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är de extraordinära händelsernas stora omfattning och att händelseförloppet är snabbt och svårt att överblicka och därmed kräver snabba beslut av de kommunala organen. Det är alltså händelser som ställer speciella krav på den kommunala organisationen. Vid höjd beredskap skall i stället lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen (1994:1720) om civilt för- svar tillämpas. För att lagen skall aktualiseras krävs också att hän- delsen avviker från det normala. Växlingar i väderleken, större olyckor m.m. kan påverka och störa kommunens eller 1 Se prop. 2001/02:184 s. 14 f. Vissa författningar av betydelse Flertalet störningar av mer normal omfattning skall dock kunna hanteras inom ramen för annan lagstiftning. De flesta händelser, även om de är störande och kommer plötsligt, bör enligt regeringens mening inte betraktas som extraordinära händelser. Vad som kan ses som normalt måste avgöras utifrån en helhetsbe- dömning i det enskilda fallet. Regeringen påpekade vidare att med begreppet extraordinära händelser avses till övervägande del något annat än med begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. Med en svår påfrestning av- ses inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv., utan ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig och eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Svåra påfrestningar kan sägas utgöra olika slag av extrema situatio- ner med låg sannolikhet som skiljer sig i sak. Tillståndet är av sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner eller hotar grundläggande värden av olika slag i samhäl- let och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Med begreppet extraordinär händelse avses hän- delser av mindre geografisk omfattning, där en kommun eller ett landsting, eller ett par grannkommuner, har drabbats av en kris. Det är händelser som ligger mellan normaltillstånd och höjd bered- skap. En extraordinär händelse kan undantagsvis utgöra en svår påfrestning på samhället i fred. Genom lagen har kommuner och landsting fått en uttrycklig skyldighet att planera för hur de skall kunna hantera extraordinära händelser. I 2 § anges att kommuner och landsting för varje ny mandatperiod skall fastställa en plan för hur de skall hantera extra- ordinära händelser. Enligt 3 § skall det i kommuner och landsting finnas en fullgöra uppgifter under extraordinära hän- delser (krisledningsnämnd). Kommunstyrelsen kan utgöra en sådan nämnd. verksamhet regleras i 4–7 §§. Det är ordföranden i krisledningsnämnden eller, om han eller hon har för- hinder, vice ordföranden som bedömer när en extraordinär hän- delse medför att nämnden skall träda i funktion. Ordföranden eller, vid förhinder för denne, vice ordföranden får också besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens av- görande inte kan avvaktas. Sådana beslut skall därefter an- mälas till nämnden (4 §). får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga Vissa författningar av betydelse nämnder i kommunen eller i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning. När förhållandena medger det skall krisledningsnämn- den besluta att de uppgifter som nämnden har övertagit från andra nämnder skall återgå till ordinarie nämnd (5 §). Krisledningsnämn- dens beslut skall anmälas vid närmast följande fullmäktigesam- manträde. Fullmäktige beslutar om omfattningen av redovisningen och formerna för denna (6 §). På detta sätt får fullmäktige möjlig- het att utöva viss tillsyn över krisledningsnämnden. Fullmäktige får också besluta att krisledningsnämndens verksamhet skall upphöra. Om fullmäktige fattar ett sådant beslut återgår de verksamhetsom- råden som krisledningsnämnden har övertagit till ordinarie nämnd (7 §). Detta kan ske när fullmäktige bedömer att det inte längre föreligger en extraordinär händelse. Ett sådant beslut skall föregås av beredning enligt 5 kap. 26 § kommunallagen (1991:900). Något problem torde detta dock inte innebära i praktiken eftersom en så- dan beredning kan gå tämligen snabbt. I lagen ges möjligheter till samarbete över kommun- och lands- tingsgränserna vid en extraordinär händelse. Kommuner och landsting får på begäran bistå andra kommuner och landsting som drabbats av en extraordinär händelse. Härmed görs ett undantag från den s.k. lokaliseringsprincipen. Om bistånd har lämnats har kommunen eller rätt till skälig ersättning av den andra kommunen eller . När en enskild persons vistelse i en kommun är föranledd av en extraordinär händelse, gäller vidare att vistelsekommunen har rätt till ersättning från den kommun som drabbats av den extraordinära händelsen (8 §). Slutligen kan näm- nas att kommuner och landsting under en extraordinär händelse får lämna begränsat ekonomiskt stöd till en enskild som drabbats av händelsen (9 §). Däremot innebär bestämmelsen inte någon rättig- het för den enskilde att utkräva stöd. 3.3Förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap Myndigheternas ansvar och skyldigheter vid fredstida krishantering och höjd beredskap regleras i förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. I förordningen an- ges bl.a. vilka samverkansområdena är och vilka myndigheter som har ålagts ett särskilt ansvar för fredstida krishantering och höjd Vissa författningar av betydelse För den fredstida krishanteringen gäller, enligt 3 §, att myndigheter i syfte att stärka sin krishanteringsfråga skall analysera om det finns sådan sårbarhet och sådana risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan för- sämra förmågan till verksamhet inom området. Vid denna analys skall myndigheten särskilt beakta 1.situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvar- ning, 2.situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra samhällsorgan, 3.situationer som allvarligt påverkar samhällets funktionsför- måga eller tillgång på nödvändiga resurser, och 4.förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndighetens ansvarsområde. Myndigheten skall värdera och sammanställa resultatet av arbetet i en risk- och sårbarhetsanalys. Analysen skall lämnas till som gäller för inlämnande av årsredo- visningen. Det första tillfälle som det blev aktuellt för myndighe- terna att lämna in sina risk- och sårbarhetsanalyser var i samband med inlämnandet av årsredovisningarna . Samtliga statliga myndigheter, med undantag av och För- svarsmakten, samt de allmänna försäkringskassorna är skyldiga att lämna in analyser. I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (2001/02:158 s. 38) anges att risk- och sårbarhetsanalysen skall avse sådana till- stånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller trappas upp till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet skall vara av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situatio- nen och därmed begränsa konsekvenserna. Det är således fredstida kriser av mycket allvarlig karaktär som avses. I 4 § regleras det särskilda ansvar för fredstida krishantering som ålagts vissa myndigheter. Dessa myndigheter skall planera och vidta förberedelser för att förebygga, motverka och begränsa identifierad sårbarhet och risker inom aktuellt samverkansområde. Myndighe- terna skall därvid särskilt bl.a. samverka med länsstyrelserna i deras roll som områdesansvarig myndighet samt med övriga statliga Vissa författningar av betydelse SOU 2004:134 myndigheter, kommuner, landsting, sammanslutningar och när- ingsidkare som är berörda. I förordningen regleras även beredskapsplanering och åtgärder vid höjd beredskap (6–21 §§). Härmed avses höjd beredskap inför en eventuell krigssituation. Även i dessa fall skall risk- och sårbar- hetsanalyser genomföras (8 §). 4Kommunernas och landstingens fredstida krishantering och åtgärder vid höjd beredskap Utredningens uppgift är att göra en översyn av lagen om civilt för- svar och utarbeta förslag till de författningsändringar som kan be- höva göras. Huvudsyftet med översynen är att anpassa lagstift- ningen till den nya planeringsinriktningen för civilt försvar och rådande omvärldsläge. Utgångspunkten för översynen skall vara att det även fortsättningsvis behövs regler för kommuners och lands- tings planering inför höjd beredskap. Närmare bestämmelser om kommuners och landstings planering m.m. inför höjd beredskap och extraordinära händelser som kan betecknas som svåra påfrestningar på samhället i fred finns i lagen om civilt försvar och lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. Enligt direktiven skall utredningen överväga om detta är en lämplig lösning. Utredningen skall i sitt arbete beakta den överenskommelse som träffats mellan staten och och föreslå de författningsändringar som denna kan motivera 4.1Aktuell lagstiftning på området Bestämmelser om kommunernas och landstingens beredskapsför- beredelser och om deras verksamhet under höjd beredskap finns i 2 och 3 kap. lagen (1994:1720) om civilt försvar. I lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting finns bestämmelser om kommunernas och landstingens ansvar och organisation vid extraordinära händel- ser i fredstid. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering 4.1.1Beredskapsförberedelser och verksamhet under höjd beredskap Beredskapsförberedelser enligt lagen om civilt försvar Bestämmelser om kommunernas och landstingens beredskapsför- beredelser finns i 2 kap. lagen (1994:1720) om civilt försvar. Enligt 1 § första stycket skall kommunerna och landstingen vidta de beredskapsförberedelser som behövs för deras respektive verk- samhet under höjd beredskap. I bestämmelsen fastslås kommuner- nas och landstingens ansvar för att den egna verksamheten under allvarliga kriser eller krig redan i fred har förberetts i den omfatt- ning som behövs. Bland de beredskapsförberedelser som åsyftas kan nämnas planläggning av verksamheten under höjd beredskap, utbildning samt anskaffning av ledningsplatser, skyddade uppe- hållsplatser och andra anläggningar som behövs för det civila för- svaret. Bestämmelsen syftar alltså på alla de olika typer av förbere- delser som är nödvändiga för att en kommuns verksamhet skall fungera under de svåra förhållanden som kan råda under krig. Landstingen skall på motsvarande sätt genomföra de bered- skapsförberedelser som behövs för att under allvarliga kriser och i krig kunna upprätthålla hälso- och sjukvård och den övriga verk- samhet som skall bedriva enligt annan lagstiftning. Ex- empel på sådan övrig verksamhet är omsorgsverksamheten, som i likhet med hälso- och sjukvården har en nära koppling till kommu- nernas ansvar för . I förordningen (1995:128) om civilt försvar har regeringen före- skrivit närmare bestämmelser om verkställigheten av lagen om ci- vilt försvar. Beträffande beredskapsförberedelser föreskrivs att var- je kommun och landsting skall ha de planer som behövs för verk- samheten under höjd beredskap. Dessa skall innehålla uppgifter om den verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap. Av planerna skall också framgå krigsorganisationen, den personal som skall tjänstgöra i denna och vad som i övrigt behövs för att kommunen eller skall kunna höja sin beredskap och bedriva verksamheten under höjd beredskap. Planeringen skall avse såväl beredskapshöjningar efter hand som intagande av högsta beredskap. Enligt vad utredningen erfarit genom bl.a. sina besök i kommu- nerna har dessa inte i någon nämnvärd ut- Kommunernas och landstingens fredstida krishantering sträckning lagt ned något arbete på att uppdatera sina planer för höjd beredskap. I 1 § andra stycket slås fast att det är kommunstyrelsen och inom respektive organisation som har det yt- tersta ansvaret för att beredskapsförberedelserna kommer till stånd och genomförs på ett ändamålsenligt sätt samt att de får en enhetlig inriktning. Samverkansskyldigheten, som regleras i 1 § tredje stycket, innebär att beredskapsförberedelserna skall genomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter, kommuner och landsting. Genom bestämmelsen åläggs kommunerna och landstingen att samordna sina beredskapsförberedelser med motsvarande förberedelser hos de myndigheter, kommuner och landsting som på något sätt kom- mer i beröring med den egna organisationen. Syftet med denna samverkan är att beredskapsförberedelserna skall få bästa möjliga effekt som dubbelarbete och onödiga kostnader undviks. Enligt 2 § skall kommunen verka för att beredskapsförberedel- serna för den civila verksamhet som bedrivs i kommunen av statliga myndigheter, samt organisationer och företag får en enhetlig inriktning och för att samverkan kommer till stånd mellan dem.