sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Det sades tidigare i samband med pappersbruks- och Barsebäcksexemplen att projektansvariga vet ganska väl var slut- kostnaden kommer att hamna när man har förbrukat en fjärdedel till en tredjedel av investeringsutgiften. Det innebär att sådana an- läggningsprojekt följer en bana påminnande om kurva X i figur 9. Det innebär också att det är möjligt att komma till bättre visshet om verklig slutkostnad genom att investera mer i projektering före beslut. Osäkerheten om slutkostnaden kan inte helt reduceras, därför att det kan tillstöta tekniska problem och man kan vilja an- passa projektet till ändrade marknadsmässiga villkor och ny teknik, men det är möjligt att till en viss grad reducera osäkerheten genom att satsa mer på projektering och kostnadsskattningar ex ante. ställer fråga om det kan vara på det viset att militära ut- vecklingsprojekt istället följer banan Y. Det skulle innebära att det inte är möjligt att uppnå särskilt bättre säkerhet om slutkostnaden genom att satsa större resurser på planering ex ante. Avvikelser och kostnadseskalation skulle vara en inneboende egenskap hos ut- vecklingsprojekt som inte kan reduceras genom att större resurser satsas på detta före beslut. ger inte något definitivt svar på denna fråga. Den test som har gör på sina 71 observationer av 22 militära utvecklingsprojekt visade blandade resultat för de enskilda projekten. Även detta innebär dock att nyttan av mer planering ex ante för att uppnå säkerhet om slutkostnaden är begränsad. Det innebär också, såsom Scherer i sina kommentarer till Kleins artikel påpekar ett starkt argument för att bedriva parallell utveckling av konkurrerande alternativ. Effekterna av att kunskapen om slutkostnaden inte följer bana X kan illustreras av . Genomförandetiden för detta projekt steg från 6 till och kostnadsskattningarna från en första skattning på £95 miljoner till en total utvecklings- kostnad om £1.140 miljoner (Karbanda och Stallworthy, 1983, s. 78). är ett exempel på ett projekt som har behövt medelstillskott för att kunna slutföras. Vid varje sådant tillfälle gjordes en ny kalkyl över återstående kostnad och slut- kostnad. Sådana kalkyler gjordes när cirka 13, 100, 150, 200, 250 respektive av slutkostnaden i kalkyl för beslut hade för- brukats. Se tabell 9. Det intressanta med tabell 9 är att den visar att beräknad åter- stående kostnad är ungefär lika stor varje gång en ny skattning av slutkostnaden görs, eller som Karbanda och Stallworthy (1983, s. 78) uttrycker det: the estimate of cost rose with the event, not before the event, dvs. att projektet inte följt bana X i figur 9. Det verkar som om skattarna har utgått ifrån och endast skattat de moment som man har känt till vid skattningstill- fället. På annat sätt är det svårt att förstå hur återstående kostnad kan vara ungefär över tiden som slutkostnad stiger vid varje uppdateringstillfälle. Det kan ses som ett tecken på att det har varit en lärprocess och att projektet, precis som Kleins (1962) militära flygplans- och missilprojekt, har följt en rakare bana mellan A och C i figur 9, dvs. hade ett starkt inslag av forskning och utveckling. SOU 2004:125 Underlagsrapport 3 Skattning av återstående kostnad i Not: Uppgifterna är hämtade från Karbanda & Stallworthy (1983, s. 79–80) och (2002). Uppgifterna om förbrukat och är skattade ur figur. I figur 10 har vi lagt in skattningarna av slut- kostnad i en figur som även visar andel av de totala utgifterna för projektet i löpande penningvärde, dvs. av totala utgifter. Skattningarna hackar sig upp längst tillväxtkurvan för nedlagda kostnader. Sannolikt hade man fått en mer tillförlitlig skattning av slut- kostnad om man i samband med uppdateringarna hade extrapolerat kurvan för nedlagda kostnader och frågat sig; Var befinner vi oss tids- och resursmässigt i projektet? Denna kurva brukar normalt sett få ett S-format utseende vilket dock inte framgår eftersom ackumulerade kostnader är i löpande penningvärde. För att få något som liknar den välkända S-kurvan måste vi såsom i figur 11 räkna om utbetalningarna i fast penningvärde. En bättre test av Kleins lärbanehypotes, än vad tabell 9 kan ge, erhålles om vi såsom i figur 12 använder oss av förbrukade resurser som ett mått på hur långt projektet har hunnit. Som framgår av den kurva som skattningarna beskriver är det först när av resurserna har förbrukats som man kan skatta slutkostnaden med mindre fel än . Om det hade varit ett anläggningsprojekt så borde man ha nått den punkten när hade förbrukats; förmodligen tidigare än så. i löpande p.v. Skattning av slutkostnad och nedlagda resurser för Not: Figuren visar hur skattning av projektets slutkostnad har följt nedlagda kostnader mot färdigt projekt. Kostnader i löpande penningvärde enligt (1977). kostnader exkl. räntor i p.v. Not: S-kurva för . utgifter, dvs. av de totala kostnaderna för projektet, exklusive räntekostnader omräknade till penningvärde av (1977, s. 196). i % av verklig Förbrukade resurser i % Lärbana för skattning av slutkostnad Not: Den kurvan som sammanbinder skattningarna är anpassad efter kvadratisk regression. I just Concordefallet band man upp sig väldigt tidigt för att genomföra projektet. Studier av civila överljudsflygplan började i . överenskom den brittiska och den franska regeringarna att dela kostnader och ansvar för att bygga ett sådant flygplan och 1965 började design- och utvecklingsarbetet. I efterhand kan man kanske säga att man borde ha tagit investerings- beslutet i ett senare skede än 1962 när bättre information förelegat om projektets kostnader och marknaden för civila överljudsflyg- plan. Detta framgår av figur 10 i vilken tidsaxeln används som mått på hur långt projektet har framskridit. hade man endast förbrukat av de resurser som skulle komma att investeras i detta projekt, och då börjar man justera upp skattning av slutkostnad. Det har sagts att en byggmästare som ska bygga en standardbyggnad borde kunna skatta slutkostnaden relativt exakt. Det går att räkna ut hur mycket material och arbetstid som kommer att krävas. Frågan är om det alltid är lämpligt att så långt möjligt försöka förskjuta banan för lärande i figur 9 mot punkten B. Det är en fråga om hur väl projektet specificeras och hur stora resurser som avdelas för ändamålet. Om större resurser satsas på projektering före beslut innebär det också att projektansvariga redan före beslut måste binda upp sig till vissa tekniska lösningar. Därigenom förloras en del i flexibilitet, vilket kan leda till högre total slutkostnad. Vissa menar att det kan vara billigare att inte i detalj specificera projektet alltför hårt före beslut med tanke på kostnaderna för att behöva gå tillbaka och specificera om. Beslut kommer därvid att tas i ett tidigt skede. Marschak (1967) ställde sig frågan hur det kom sig att utvecklingstiderna för nya vapensystem var kortare under än efter. Han kom bl.a. fram till att detta förklarades av att kravspecifikationerna var mindre fasta och upp- bindningen till en hårt specificerad produkt i ett tidigt skede. Företags satsningar på nya affärsområden är ett annat exempel. Segelod (1995) noterade i en studie av 13 större satsningar på nya affärsområden att man i de framgångsrika satsningarna hade spenderat både betydligt mer tid och resurser på att lära sig den nya teknologin och marknaden före beslut, än i de misslyckade fallen. Det är en del av kostnaden för att lära sig ett nytt område. Vi kan här skönja en konflikt mellan ekonomers och teknikers synsätt. Ekonomen i finans- eller controllerfunktionen vill veta exakt vad projektet kommer att kosta. Teknikern anser det inte motiverat att specificera projektet allt för hårt före beslut. Ekonomens krav förutsätter detaljerad planering, men projekt- ansvariga förlitar sig även på sin förmåga att möta nya frågeställ- ningar och lösa problem när de uppstår. Konflikten illustreras väl av GAO:s (General ) granskning av den tidigare nämnda oljeledning från norra till södra (, 1978), vars kostnad steg från miljoner 1968 till miljoner inklusive räntekostnader (Morner, 1977). När verket granskade den kalkyl som utgjort underlag för beslut så fann man att följande poster helt enkelt inte fanns med: Greatly underestimated the number of miles elevated pipeline required. It anticipated about 240 miles of elevated pipeline; about 422 miles were constructed in the more ex- pensive above-ground mode. Did not anticipate the need to construct a highway across the . Did not anticipate the need to construct a 361 mile gravel- surface road from the to the Prudhoe oil field. Assumed a system and design having a much lower level of environment standards than was subsequently required. Gave no consideration to the magnitude of the support structure, such as camps and airstrips that would be required. Contained no provision for the vapour recovery facilities at the terminal and at pump station number 1, which were required for maintaining air quality standards. Contained no provision for the sophisticated ballast water treatment system required to meet water quality standards. Did not anticipate the sophisticated elevated pipeline system needed, in part, to meet seismic and thermal stipu- lations, but, rather, contemplated an above-ground system consisted of pipeline mounted on wooden piles or raised gravel. (, 1978, s. 11–12) Retrospektivt kan det te sig oförklarligt att de som utförde för- projekteringen kunde glömma bort att det i ödemarken behövde byggas en väg längst pipelinen för att få fram byggnadsmaterial, men så visade det sig vara. Denna granskning utmynnade i fem slutsatser att tillämpa på liknande framtida projekt, varav alla utom den första har att göra med specificeringsgrad: The following lessons from the oil pipeline apply to similar future projects. First and subsequent cost estimates should be viewed with scepticism. As much site-specific data as is economically practicable should be obtained. Technical and geological uncertainties should be thoroughly investigated. Government approval should be contingent on detailed planning for management control, including budgetary controls. The natural gas pipeline projects expenditures should have an ongoing government audit to protect the public interest. (, 1978, s. i) The Alyeska pipeline service company besvarar i samma skrift denna kritik med att det i just detta unika projekt inte hade varit economically practical att företa noggrannare projektering före Företagets styrelseordförande framhöll att det inte heller är realistiskt eller ekonomiskt motiverat att redan vid projektstart ha detaljutformat ett ekonomiskt styrsystem. Organisationen bör få utvecklas under hand, och vidare framhöll han att kravet på exakt beslutsinformation måste vägas mot vad som är economically practical. Hur mycket resurser man bör lägga ned ex ante på att få en bättre prognos över slutkostnaden bör variera beroende på kostna- den för att införskaffa sådan information i förhållande till förväntad risk och lönsamhet. Rent teoretiskt kan vi tänka oss fyra fall för vilka det inte är motiverat att ex ante exakt ta reda på var slutkost- naden kommer att stanna. projektets förväntade avkastning är så hög och eventuellt även beroende av ett tidigt idrifttagande, att det inte krävs bättre information för att kunna konstatera att projektet har ett positivt nuvärde; kostnaden för att erhålla exakt information före genomförandet är alltför hög i relation till projektets för- väntade risk och avkastning, såsom ofta är fallet vid renove- ringsprojekt; projektledningen i så fall tvingas välja dyrare lösningar för att kunna specificera projektets utformning i detalj; projektet i sig självt syftar till att specificera någonting, så- som delvis är fallet med forsknings- och utvecklings- projekt. För det första hade vi projekt där lönsamheten bedöms som så hög relativt risknivån att bättre information inte erfordras. Den tidigare omnämnda oljeledningen i var, som vi såg i kapitel 1, ett bra exempel på detta. För det andra kan kostnaden för att ex ante ta fram en bra skatt- ning bedömas som alltför hög i förhållande till lönsamhet och risktagande. Ett bra exempel på detta är renoveringsprojekt, speci- ellt de som är att betrakta som måsteinvesteringar. Kostnaden för att i förväg ta fram mer exakt information om vad som behöver göras är högre än nyttan av sådan kunskap, speciellt som renove- ringen ändock måste genomföras. För det tredje har vi fall där erfarenheten och informationen för att skatta investeringsutgiften finns men där ansvariga inte haft förmåga att tillförsäkra projektet denna erfarenhet. sällan genomförda projekt och satsningar på nya affärsområden. Det är när man rör sig utanför sitt eget kompetensområde och inte inser eller förmår att tillföra projektet den erfarenhet och informa- tion som finns från liknande projekt i andra organisationer. När t ex en kommun bygger en simhall så är detta ett unikt projekt för kommunen ifråga, men inte för kommuner som grupp. Erfaren- heten finns men den sprids dåligt i branschen. Och slutligen, för det fjärde, har vi fall där betydande osäkerhet inte kan reduceras före beslut. FoU-projekt och det tidigare nämnda är goda exempel på detta. Det är projekt där man inte kan reducera all osäkerhet om slutkostnaden före beslut. Att det inte är möjligt eller motiverat att i dess fyra fall före be- slut ta reda på var slutkostnaden kommer att stanna innebär natur- ligtvis inte att man inte kan göra så. T ex kan man genom avtal med en byggherre överföra risken för kostnadsöverdrag på denne. Detta kan vara motiverat om riskerna skulle vara så stora att ett misslyck- ande skulle kunna få allvarliga konsekvenser för organisationen. P7 Kostnadsöverdragen är inte alltid mindre för nyare projekt, än för äldre. Man skulle kunna tänka sig att höjd utbildningsnivå, forskning, ökad tillgång till information och erfarenheter från tidigare inve- steringar skulle medföra att kostnadsavvikelserna i genomsnitt är mindre , än vad de var för några decennier sedan. Om det är så är tveksamt. De empiriska studierna av detta är motsägelsefulla. Flyvbjerg et al. (2002) fann inte att investeringskalkylerna för transportprojekt blivit bättre eller sämre . Plane- rarna är lika dåliga på att förutse kostnadsöverskridande nu som då. Motsatta resultat rapporteras från studier av försvarsprojekt i . Summers (1967) kunde observera att kostnadsskattningarna grad- vis hade blivit tillförlitligare . uppfölj- ningar visar att detta är en trend som har fortsatt fram även om problemet med tids- och kostnadseskalation kvarstår (, 1988). Detta trots att man har infört striktare metoder för styrning av projekten. Att kostnadsskattningarna inte alltid har blivit bättre bekräftas av et al. (1971) som fann att en av deras organisationer blivit bättre på att skatta kostnader, men inte den andra. I vad mån nyare kostnadsskattningar är bättre än gamla varierar med organisation, och detta för oss över till nästa på- stående. P8 Kostnadsöverdragen är mindre i vissa organisationer, än i andra. Hufschmidt och Gerin (1970) studerade kostnadsutvecklingen för 346 vattenreglerings- och vattenkraftprojekt kostnadsskattade och senare i tre organisationer. De fann att Corps of Engineers och hade förbättrat sina kostnadsskattningar betydligt till den grad att man i de senare uppföljningarna i genomsnitt inte hade några kostnads- överdrag, utan istället underskridanden om 10–. Det tredje bolaget, hade varit bättre på att skatta kostnader, än de övriga två. Man visade mindre kostnadsöverdrag för projekt startade före kriget och mindre kostnadsunderskridanden för projekt startade efter kriget. Corps och hade gått från stora underskatt- ningar till ovanligt stora överskattningar av den verkliga invester- ingsutgiften, som TVA visat sig vara bättre än de övriga två på att skatta sina investeringsutgifter. Härav drog de slutsatsen att kostnadsskattningars riktighet i högre grad bestäms av organisatoriska, än rent tekniska faktorer. Det kan vara intressant att notera att Kharbanda och Stallworthy (1983) mer ån fann att TVA, även om kostnadsöver- dragen var stora, också hade bemästrat kostnadsstegringarna för kärnkraftverk i bättre än andra amerikanska byggare av kärnkraftverk. Vid närmare studier visade det sig att kalkylerna i och Corps gjordes decentraliserat och att man äskade medel via ett investeringsbudgeteringssystem. Så inte i TVA där alla planering, design, konstruktion och skattningar gjordes av en stab vid huvudkontoret med mycket låg personalomsättning och hög yrkesstolthet. Detta gjorde att man kunde ackumulera erfaren- heter och omsätta dessa i tillförlitligare skattningar. Det betydligt större och geografiskt mer utspridda Corps of Engineers, å andra sidan, var uppdelat i 11 divisioner och 37 distrikt som själva gjorde skattningar och äskade medel. Med avseende på storlek och geo- grafisk spridning skulle TVA kunna jämföras med en division i Corps, och man kan då notera att förmågan att skatta kostnader varierade mellan Corps divisioner. Här ser vi nackdelen med att decentralisera kostnadsskattningar. Decentralisering har många fördelar men det är helt klart att en person som mer sällan ägnar sig åt kostnadsskattningar når sämre resultat en som gör detta på heltid. Detta är också ett skäl till att företag när man står inför beslut om stora investeringar låter kon- sultföretag skatta investeringsutgiften; konsultföretag som löpande gör denna typ av utvärderingar världen över och därför har tillgång till aktuella kostnadsdata. Likartade skillnader mellan olika organisationer har observerat för forsknings- och utvecklingsprojekt. (1990) fann i sin studie av produktutvecklingsprojekt i två svenska verkstadsföretag att den ena organisationen var bättre på att skatta kostnader och tider, än den andra. Vidare fann et al. (1971), som tidigare nämnts, att den ena av hans två organisationer hade blivit bättre på att skatta kostnader som studerades, men inte den andra. Av någon anledning hade man i den senare organisationen inte omsatt sina erfarenheter i lärande. Att organisationsspecifika faktorer är viktiga framgår även vid en jäm- förelse mellan Segelods (1986) 35 stora industriprojekt som endast erfor kostnadseskalation och de många projekt i offentlig regi som uppvisar tresiffriga överskridanden. Den enskilda organisationen verkar vara en viktigare bestäm- ningsfaktor än den höjda kunskapsnivån och ökande kunskaps- ackumulationen i samhället i stort. En förklaring till detta kan vara att erfarenheter från tidigare projekt sprids långsamt mellan före- tag. Ett exempel på detta kommer från byggandet av oljeplattformar. De första oljeplattformarna byggdes . gick ett stort antal företag i olika länder in och startade plattformstillverkning. Alla verkar de ha gjort samma erfarenhet, nämligen att den första plattformen blev dyrare än vad man kalkylerat med. HMSO (1977) konkluderade att de snabba kostnadsökningarna delvis hängde samman med att utvecklings- arbetet bedrevs parallellt inom flera konkurrerande företag utan ömsesidigt kunskapsutbyte varför erfarenheter från tidigare platt- formsbyggen inte kom till nytta. Erfarenheterna spreds sedan endast långsamt mellan tillverkarna. Först efter att de första plattformarna tillverkats kunde utredningen finna att industrin höll på att lära sig av sina misstag, och drog därav slutsatsen att mindre kostnadsöverdrag var att vänta . Som vi såg i tabell 4 har både projekten inom den brittiska och norska zonen i genomsnitt erfarit lika stora överdrag, eller respektive . beräknades kunna härröras till oförutsedd infla- tion. Det är känt att erfarenheter från genomförda projekt ofta tas dåligt tillvara, och också att organisationers samlade erfarenhet dåligt utnyttjas i nya projekt (, 1999). Det är till och med inte helt ovanligt att konsulter på en arbetsplats inte känner till att en annan person på samma arbetsplats har genom- fört ett liknande projekt (Sverlinger, 2000). Trots Intranät, interna konferenser och möte, och andra åtgärder för att skapa interna nät- verk, sprids och tas upparbetad kunskap dåligt tillvara i många organisationer. P9 Kostnadsöverdragen är mindre i vissa regioner och länder, än i andra. Många studier visar att stora kostnadsöverdrag är vanligare i vissa länder än i andra. Speciellt verkar projekt i utvecklingsländer oftare drabbas av avvikelser, än projekt i industriländer. I t ex Flyvbjerg et al. :s (2002) material var kostnadsöverdraget för stora järnvägsprojekt 25,för 23 europeiska projekt, 40,för 19 amerikanska projekt och 64,för 16 projekt utanför dessa två geografiska områden. Dessa skillnader var statistiskt signifikanta. Ett undantag från regeln utgör kärnkraftsprojekt som i har drabbats av mycket stor tids- och kostnads- eskalation till följd av skärpta byggnads- och säkerhetskrav. Tids- förskjutningar och kostnadsöverdrag på flera var som framgick av tabell 7 vanligt . Kharbanda och Stallworthy (1983) framhåller som ett land där man har lyckats mycket bra med att hålla både tidsplaner och kostnadsramar, och (1994) framhåller av samma skäl . Även i har kostnadsöverdragen varit jämförelse- vis små som framgick av kostnadsuppgifterna för i tabell 3. Förklaringar som fokuserar på individen Vi har identifierat tre olika skäl till att det uppstår avvikelser mellan för- och efterkalkyl: teknologin, individen och organiseringen. Teknologins betydelse blir tydlig vid en jämförelse mellan anlägg- nings- och utvecklingsprojekt. Ju större inslag projektet har av forskning och utveckling desto större tenderar kostnadseskalatio- nen att bli. Lärbanan är flackare i utvecklingsprojekt och därför kan inte osäkerheten kring projektets slutkostnad helt reduceras genom att satsa mer resurser ex ante på att prognostisera slutkostnad. Vi har också sett att avvikelserna är mindre i vissa organisationer, och att andra organisationer har förbättrat sin förmåga att skatta slutkostnad. Speciellt uppvisar stora anläggningsprojekt i privata företag i genomsnitt små avvikelser, och vi skall i avsnitt 9 fråga oss varför det är så och vad vi kan lära oss av detta. Ett argument för individens, skattarens, betydelse för förekomsten av avvikelser är det faktum att kostnadsöverdragen för stora offentliga projekt är ungefär lika stora som för 50 eller . Avvikelserna har inte blivit mindre trots datorstöd och större tillgång till historiska data för att göra bättre prognoser. Detta då beslut om stora infrastruktursatsningar har gått ifrån att huvudsak- ligen utredas och beslutas i slutna rum mot remissbehandling, offentlig belysning, intressegrupper och politisering. Detta pekar mot att tendensen till kostnadsöverdrag och kostnadsfördelningars positiva skevhet snarare skulle kunna förklaras av skattarens inne- boende biases, än projektens organisering. Vi ska därför börja med att granska skattaren som förklaring till avvikelser för att i nästa kapitel göra detsamma med avseende på projektets organisering. När kalkylatorn skattar investeringskostnaden utgår denne ifrån de ritningar som finns och lägger till en viss marginal för oförut- sett. Denna marginal kan variera mellan 5–. I både fallet med den alaskianska oljeledningen och kanaltunneln mellan och så var den . Det första exemplet drabbades av en kostnadseskalation på ; det senare . är ett påslag av samma storlek som man kan finna i vanliga byggnadsprojekt, projekt som måste betecknas som betydligt mindre riskfyllda än dessa två mycket stora projekt. Posten för oförutsett återspeglar inte projektets risk. Om så vore fallet skulle riskfyllda projekt ha betydligt större poster för oförut- sett. Av erfarenheterna från utvecklingsprojekt att döma vore det i vissa fall mer realistiskt att istället för att äska medel för 100 miljoner plus ett påslag för osäkert om 10 miljoner äska 200 miljoner, men det går naturligtvis inte igenom. skulle säga ja till en projektbudget på 200 miljon där 100 miljoner är ospecificerat, att användas om behov uppstår.