sou · GSB323d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett sådant exempel är / Säkerhetspolisen och . instruktion framgår att Säkerhetspolisen tillhandahåller de kanslifunktioner, sammanträdeslokaler och föredragande som anges i instruktion. Likaså har ett mycket nära samband med . prövar överklaganden av vissa beslut inom universitetens och högskolornas områden. Nämnden har sitt kansli hos , som är värdmyndighet och med sin personal sköter nämndens kansligöromål. Nämndens ärenden handläggs av personal vid juridiska avdelning. Ärendena avgörs av nämnden vid sammanträden efter föredragning av handläggarna. Många nämndmyndigheter har en mycket begränsad verksamhet och därmed även ett mycket begränsat kanslistöd. Exempel på sådana nämndmyndigheter är hos och hos . Det finns även exempel på större nämnder som är knutna till en värdmyndighet. En sådan nämnd är som har som värdmyndighet. Av Bokföringsnämndens och instruktioner framgår att Bokföringsnämndens kanslifunktion fullgörs av . Ärenden i nämnden bereds av ett kansli med cirka 10 personer som är anställda av nämnden. Personal på svarar för visst administrativt stöd. Förhållandena mellan myndigheterna regleras genom avtal som bygger på att står för viss del av kostnader för exempelvis ekonomihantering och IT-stöd. Utredningens förslag: Om en nämndmyndighet eller annan myndighet skall vara knuten till en värdmyndighet skall det framgå av myndigheternas instruktioner. skall då ansvara för kanslifunktion, lokaler och personal för myndighetens räkning. Vilka uppgifter därutöver som skall ankomma på värdmyndigheten och förutsättningarna i övrigt för samverkan, skall regleras närmare i en överenskommelse mellan berörda myndigheter. Även andra myndigheter kan få stöd av en värdmyndighet med olika göromål. I sådana fall skall det upprättas en överenskommelse mellan myndigheterna som reglerar vilka tjänster som den ena myndigheten åtagit sig att utföra för den andra myndighetens räkning, de ekonomiska villkoren m.m. I nämndmyndigheter är det nämnden som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. I de fall det är särskilt angivet i myndighetens instruktion att myndigheten skall vara knuten till en värdmyndighet skall värdmyndigheten ansvara för de uppgifter den har att utföra inför regeringen. Nämnden ansvarar för verksamheten i övrigt. I de fall nämnden själv träffar en överenskommelse med en värdmyndighet skall värdmyndigheten ansvara inför nämndmyndigheten för de uppgifter man åtagit sig. Som utredningen redovisat finns det många olika typer av nämndmyndigheter. Därmed varierar också förutsättningarna för administrativt stöd från en värdmyndighet. Nämndmyndigheter med liten kanslifunktion bör, genom föreskrifter i myndigheternas instruktioner, knytas till en värdmyndighet som med sin personal svarar för nämnd- myndighetens administrativa funktioner och, i den omfattning som bedöms lämplig, beredningen av nämndmyndighetens ärenden. Föreskrifterna i instruktionerna bör kompletteras med en överenskommelse myndigheterna emellan. Överenskommelsen bör närmare reglera vilka uppgifter värdmyndigheten skall ha, vilka rutiner som skall tillämpas, vilken utrustning och vilka tjänster värdmyndigheten skall svara för, ekonomiska villkor samt andra praktiska frågor som gäller specifikt för myndigheterna. I fråga om lite större nämndmyndigheter bör myndigheten ha ett eget kansli för de centrala funktionerna, främst handläggningen av ärenden, medan man köper administrativa tjänster avseende t.ex. ekonomi, personal och informationsteknik av en värdmyndighet. Som angetts ovan, i kapitlet om myndigheternas ledningsformer, skall myndigheterna i dessa fall ha en chef som ansvarar för kansliet. I de fall en myndighet köper tjänster av en annan myndighet utan att denna myndighet är värdmyndighet bör det regleras genom en överenskommelse mellan myndigheterna. I nämndmyndigheter ansvarar inför regeringen. I de fall det är särskilt angivet i myndighetens instruktion att värdmyndigheten skall utföra vissa uppgifter ansvarar värdmyndigheten för de uppgifterna inför regeringen. Nämnden ansvarar för verksamheten i övrigt (se 33 § förslaget till myndighetsförordning). I de fall nämndmyndigheten själv anlitar en värdmyndighet ansvarar värdmyndigheten för de uppgifter den åtagit sig inför nämndmyndigheten. 14Ansvarsfördelning mellan central, regional och lokal myndighet Enligt direktiven är det viktigt att ansvarsfördelningen är klar mellan en central myndighet och dess lokala och regionala myndigheter. Utredningen skall överväga om ansvarsfördelningen kan och bör anges i myndighetsförordningen. har myndighetsorganisationen inom flera förvaltningsområden ändrats så att den centrala myndigheten och underlydande regionala och lokala myndigheter ersatts av en enda myndighet, ofta med regionala och lokala enheter och kontor. Ett exempel på en sådan förändring är , som tidigare bestod av som chefsmyndighet och tolv regionala tullmyndigheter, men som ombildades . blev då en enda myndighet med ett huvudkontor och sex tullregioner. Ett annat exempel är Försvarsmakten som bildades genom att mer än 100 myndigheter slogs samman. Ytterligare ett exempel är som bildades genom att en rad lokala myndigheter inom och slogs samman med Arbetarskyddsstyrelsen. har beslutat att skatteförvaltningen skall omorganiseras så att och nuvarande tio skattemyndigheter avvecklas och ersätts av en ny myndighet, . Den nya myndigheten blir förvaltningsmyndighet för frågor inom skatteförvaltningens hela område. Myndigheten skall vara regionindelad och ha skattekontor. Syftena är bl.a. att öppna möjligheter och ta tillvara resurser bättre än samt att skapa bättre förutsättningar för en enhetlig och likformig rättstillämpning och ett effektivare utnyttjande av tillgängliga resurser. Inom flera andra områden pågår arbete med motsvarande omorganisation. Bland annat har Statskontoret i en rapport till regeringen , Effektivitetsgranskning av kriminalvården, Statskontoret 2003:20, förslagit att kriminalvården skall organiseras som en myndighet genom att nuvarande lokala myndigheter ombildas till något färre enheter inom verket. Inom de förvaltningsområden där det fortfarande finns centrala, regionala och lokala myndigheter regleras styrning, ledning, ansvar m.m. i myndigheternas instruktioner. finns en gemensam instruktion som styr såväl den centrala som de regionala eller lokala myndigheterna. Exempel på myndigheter som är organiserade med centrala och regionala eller lokala myndigheter är , , och . utgörs av , 36 kriminalvårdsmyndigheter och Kriminalvårdens transporttjänst. är den centrala förvaltningsmyndigheten inom . Styrelsen är chefsmyndighet för de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och för Kriminalvårdens transporttjänst. De regionala myndigheterna upphörde då den regionala myndighetsnivån ersattes av fem regionala kontor. I instruktionen anges vilka bestämmelser i verksförordningen som är tillämpliga på de lokala myndigheterna. Därav framgår att varje sådan myndighet leds av en chef samt att denne ansvarar för verksamheten där. Ansvarsfördelningen är även reglerad i myndighetens arbetsordning. Vid de lokala myndigheterna finns inte någon styrelse. Dessa myndigheter fattar inte några egna beslut om budget och årsredovisning m.m. I detta sammanhang kan också nämnas att chefer vid de lokala myndigheterna anställs av . består av (), och en länsarbetsnämnd i varje län som är en självständig myndighet. AMS är chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna i vilka arbetsförmedlingarna ingår. Av myndighetens instruktion framgår hur ansvaret är fördelat och reglerat för de olika myndigheterna. AMS leds av en styrelse med fullt ansvar. Varje länsarbetsnämnd leds av en länsarbetsdirektör som vid sin sida har en styrelse med begränsat ansvar. Länsarbetsdirektören anställs av regeringen. Vem som ansvarar för vad och vilka frågor respektive myndighet skall besluta om framgår av myndighetens instruktion. beslutar själv om budget, årsredovisning m.m. omfattar och en skogsvårdsstyrelse för varje region. är central förvaltningsmyndighet för frågor om skogsbruket och chefsmyndighet för skogsvårdsstyrelserna. leds av en generaldirektör som vid sin sida har en styrelse med begränsat ansvar. Skogsvårdsstyrelsernas chefer anställs av (SFS 2003:563). Dessa har tidigare anställts av regeringen efter anmälan av generaldirektören vid . Även skogsvårdsstyrelserna har en styrelse med begränsat ansvar. Ansvarsfördelningen mellan central och regional myndighet är reglerad dels genom myndighetens instruktion, dels genom arbetsordning. Utredningens förslag: Fördelningen av uppgifter och ansvar mellan en central förvaltningsmyndighet och underlydande regionala och lokala myndigheter skall inte till någon del ske genom bestämmelser i myndighetsförordningen. Denna reglering skall, liksom , ske genom bestämmelser i instruktionen för myndigheterna och genom sådana utfyllande bestämmelser som den centrala myndigheten kan besluta om. De förvaltningsområden som är organiserade med en central myndighet samt underlydande regionala och lokala myndigheter är inte många. Utvecklingen tyder också på att en sådan organisationsmodell kommer att bli allt mindre vanlig. Verksförordningen innehåller inte några bestämmelser som reglerar fördelningen av uppgifter och ansvar mellan central, regional och lokal myndighet. Sådana bestämmelser finns i huvudsak i de instruktioner som gäller för respektive förvaltningsområde och myndigheternas arbetsordningar. Den fördelning av uppgifter och ansvar som tillämpas mellan olika myndighetsnivåer är anpassad efter förutsättningarna för verksamheten inom respektive förvaltningsområde. Variationerna är av naturliga skäl betydande. Det är därför knappast möjligt att finna en generell reglering som är lämplig för flertalet av de berörda myndigheterna och som är av sådan omfattning att det är meningsfullt att ta in bestämmelserna i myndighetsförordningen. Av ovan anförda skäl anser utredningen att bestämmelser om fördelningen av uppgifter och ansvar mellan myndigheter på central, regional respektive lokal nivå inte lämpligen bör tas in i myndighetsförordningen. Liksom bör regleringen ske genom bestämmelser i den instruktion som gäller för berörda myndigheter och genom bestämmelser som den centrala myndigheten beslutar. I direktiven anges att kraven på återrapportering ofta medför en stor arbetsbelastning för myndigheterna. Skyldigheten att återrapportera kan vara särskilt betungande för nämndmyndigheter och andra små myndigheter och av dem upplevas som onödig. Det gäller särskilt sådana återrapporteringskrav som inte direkt rör den egna verksamheten men som gäller generellt till följd av författningsreglering eller andra regeringsbeslut. Utredaren skall föreslå lämpliga åtgärder för att regeringens generella krav på återrapportering även fortsättningsvis skall kunna tillgodoses. Förslagen bör dock utformas med beaktande av att de små myndigheterna skall ha möjligheter att fullgöra kraven på återrapportering utan att den egna verksamheten blir lidande i större utsträckning än nödvändigt. 15.2Hur sker återrapporteringen? är regeringens viktigaste styrinstrument i förhållande till myndigheterna. De utfärdas för alla myndigheter och skall avse all verksamhet. I regleringsbrevet anger regeringen vad myndigheten skall utföra under budgetåret och de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten. Där anges också återrapporteringskrav som skall utgöra ett underlag för regeringen att bedöma myndighetens insatser. Myndigheternas återrapportering till regeringen sker på flera olika sätt. Den sker främst genom årsredovisning och delårsrapport, men även i separata dokument eller särskilda rapporter med anledning av återrapporteringskrav angivna i särskilda regeringsbeslut eller på annat sätt. Närmare bestämmelser om upprättande av årsredovisning m.m. finns i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. utfärdar föreskrifter till förordningen och har som en av sina uppgifter i instruktionen att utveckla årsredovisningen för staten samt formerna för myndigheternas budgetunderlag, delårsrapport och årsredovisning. Årsredovisningen tillsammans med annan återrapportering gör det möjligt för regeringen att kontrollera att myndigheterna uppfyllt de krav man ställt på dem. I årsredovisningen redogörs även för hur olika verksamheter finansierats. I detta sammanhang kan också nämnas att vid den årliga revisionen görs en kontroll av om ledningens förvaltning står i överensstämmelse med gällande förordningar och andra beslut. Av förordningen framgår att myndigheten skall upprätta och till regeringen lämna årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Myndigheten skall lämna en årsredovisning avseende det senaste räkenskapsåret. Årsredovisningen skall upprättas i enlighet med god redovisningssed, vilket innebär att den skall ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Årsredovisningen kan sägas utgöra myndigheternas officiella avrapportering av verksamheten till regeringen. Av årsredovisningen skall framgå om och hur myndigheten uppfyllt regeringens krav i regleringsbrevet. Delårsrapporten skall lämnas och skall avse av det pågående räkenskapsåret. Återrapportering i särskilda dokument, skrivelser eller rapporter lämnas oftast med anledning av särskilda regeringsuppdrag. Några myndigheter har särskilda återrapporteringskrav i instruktionen. Exempelvis gäller ibland att de särskilda organ som finns inom myndigheten skall avge särskilda rapporter i vissa frågor. För andra myndigheter gäller att de som en av sina uppgifter i instruktionen har att rapportera till regeringen i vissa Lotteriinspektionen skall t.ex. följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt. Även budgetunderlaget kan ibland innehålla fakta som har karaktär av återrapportering. Till dessa krav på skriftlig återrapportering kommer den årliga, muntliga mål- och resultatdialogen som hålls mellan ansvarigt departements politiska ledning och myndighetsledningen. Syftet med mål- och resultatdialogen är i första hand att följa upp myndighetens verksamhet och utifrån den kunskapen diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv.1 I detta sammanhang bör nämnas att det finns myndigheter för vilka regeringen gör undantag från återrapporteringskraven. För exempelvis nämndmyndigheter som inte disponerar egna anslag kan det räcka med att nämndmyndigheten översiktligt beskriver hur verksamheten bedrivits och att verksamhetsberättelsen sedan fogas till värdmyndighetens årsredovisning. Utredningen har i sin enkät till myndigheterna frågat bl.a. om myndigheterna ser några möjligheter att förenkla återrapport- eringen. Nedan ges en sammanfattning av de svar som lämnats. Flera myndigheter menar att det skulle underlätta mycket för de mindre myndigheterna om delårsrapporten togs bort och all återrapportering samlades i årsredovisningen. I anslutning till detta har anförts att utgiftsprognoserna i stället borde kunna utvecklas. Delårsrapporten skulle alltså enligt dessa myndigheter avskaffas och ersättas av prognoserna i kvartalsrapporten. Några myndigheter har ifrågasatt nödvändigheten av att styrelsen fattar beslut om delårsrapporten och menat att myndighetschefen själv bör kunna besluta om delårsrapporten. 1 Cirkulär om mål- och resultatdialoger , cirkulär nr Fi 2003:1. Många myndigheter har pekat på att kraven på dem är ständigt ökande och menar att behovet av information bör prövas innan kraven ställs. Kraven på återrapportering bör i högre grad relateras till myndigheternas verksamhet. Kraven skulle kunna göras mindre detaljerade och mer inriktade på huvudsyftet med verksamheten samt begränsas till strategiskt viktiga frågor. För myndigheterna skulle det underlätta om begärde endast sådan information som verkligen behövs. Detta kräver en bra dialog mellan myndigheten och regeringen. Det har framhållits att vilken återrapportering som behövs skall bedömas varje gång som kravet ställs upp. En bättre samordning av årsredovisning och övrig rapportering skulle också underlätta för myndigheterna. Någon myndighet anser att samtliga återrapporteringskrav bör finnas samlade i ett dokument, regleringsbrevet. Många av kraven är otydligt utformade och en del är upprepningar av andra återrapporteringskrav. En högre grad av avvikelserapportering bör göras i stället för en komplett redovisning . Bättre struktur och samordning i regleringsbreven skulle underlätta återrapporteringen. Årsredovisningens krav bör förenklas och anpassas till hur verksamheten faktiskt bedrivs. Några menar också att möjligheterna att återrapportera elektroniskt bör utvecklas. Några myndigheter menar att den omfattande återrapporteringen i kvantitativa termer borde förskjutas mot en återrapportering som tar sikte på måluppfyllelse. Återrapporteringen bör koncentreras till ett mindre antal rapporter. Vissa mindre myndigheter vars verksamhet är begränsad till specifika frågor är kritiska mot de återrapporteringskrav som gäller alla generellt. Vissa av dessa krav, exempelvis åtgärder mot etnisk diskriminering, har i många fall inte någon bäring på deras verksamhet. Att återrapportera om kompetensförsörjningen när myndigheten inte ens har en handfull anställda tycks inte heller särskilt meningsfullt. Någon myndighet uttryckte det på följande sätt. Fyrkantiga generella krav ställer till problem på grund av myndighetens litenhet, och blir emellanåt direkt löjliga. Många anger att den löpande dialog de för med ansvarigt departementet angående vad som skall återrapporteras gör att återrapporteringen fungerar bättre. Sida har gett in en särskild skrivelse till regeringen med förslag till förenklingar av Sidas årsredovisning. Skrivelsen tar i stora delar sikte på vad som sagts ovan. I skrivelsen har myndigheten anfört att det är angeläget att skapa en mer överblickbar årsredovisning och bättre möjligheter till jämförelser mellan åren. Det stora antalet återrapporteringskrav i årsredovisningen innebär att presentationen i rapporten blir mindre enhetlig, eftersom framställningen bryts av specifika återrapporteringskrav för olika verksamhetsgrenar. Därmed minskar enligt styrelsens mening dokumentets informativa värde för allmänhet och intressenter. För att kunna jämföra verksamhetens utveckling över tiden är det också av stor vikt att definitionerna av verksamhetsgrenar och årsredovisningens struktur är enkel och stabil. Utredningens bedömning: Beträffande såväl stora som små myndigheter är det viktigt att det förs en löpande dialog mellan ansvarigt departement och myndigheten om kraven på återrapportering, och att kraven, med utgångspunkt i vad som kommer fram i dialogen, anpassas efter myndighetens verksamhet och begränsas till uppgifter som verkligen behövs för att bedöma effektivitet, måluppfyllelse och utveckling av verksamheten. Vidare är det angeläget att regleringsbrev och övriga dokument som styr återrapporteringen är klara och tydliga. Myndigheternas skyldighet att upprätta årsredovisning och delårsrapport finns i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Vad en myndighet skall återrapportera styrs främst av regleringsbrevet, men även genom andra dokument för vilka redogjorts ovan. Allra viktigast för myndigheternas arbete med återrapportering är hur regeringen utformar myndigheternas regleringsbrev och återrapporteringskraven i dessa. pågår ständigt arbete med att utveckla regleringsbreven. Den dialog som sker mellan myndigheten och ansvarigt departement om återrapporteringskrav är mycket uppskattad bland myndigheterna. Dialogen bör vara kontinuerlig och bör kunna leda till återrapporteringskrav som är väl anpassade till respektive myndighets verksamhet och som är begränsade till uppgifter som verkligen behövs. När regeringen överväger generella krav på återrapportering är det viktigt att beakta att det kan finnas många mindre myndigheter där en återrapportering, beroende på verksamhetens inriktning och omfattning, inte är meningsfull. Det är också viktigt att kraven på återrapportering är tydliga. Ju tydligare regleringsbrevet är i detta avseende desto enklare blir myndighetens arbete. En rationell och relevant återrapportering förutsätter också att kraven är väl specificerade och någorlunda konstanta över tiden, så att inte rapporteringssystem och rutiner släpar efter i förhållande till kraven. Uppenbarligen bör kraven samordnas i de fall det förekommer olika uppgiftsinsamlare. 16Åtgärder med anledning av revisionsberättelser () påtalade i sin rapport att kravet på myndigheternas redovisning till regeringen av revisionens invändningar bör utökas till att omfatta även upplysningar och inskränkningar. Av utredningens direktiv framgår att utredaren skall göra en bedömning av lämpligheten av att införa motsvarande krav i myndighetsförordningen och härvid också beakta inrättandet av . RRV lades ned då inrättades. är en myndighet under som har till uppgift att granska statens verksamhet. Beträffande Riksrevision- ens revisionsberättelser anges i 15 § verksförordningen följande. Om revisionsberättelse över myndighetens årsredovisning innehåller någon invändning, skall myndigheten, inom efter berättelsens överlämnande, till regeringen redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av invändningen. Myndighetens redovisning till regeringen ligger sedan till grund för regeringens årliga redovisning för av vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser. 16.2Uppgifter från RRV och Av dåvarande RRV:s rapport framgår bl.a. följande. RRV lämnade cirka 270 revisionsberättelser till regeringen avseende myndigheternas årsredovisning och ledningens förvaltning. I normalfallet följde revisionsberättelsen en så kallad standardutformning och innehöll ett uttalande om att årsredovisningen i allt väsentligt var rättvisande. Åtgärder med anledning av Det fanns tre typer av avvikelser från en standardutformad revisionsberättelse: Invändning: RRV hade konstaterat att det fanns ett eller flera väsentliga fel i årsredovisning och/eller ledningens förvaltning. Upplysning: RRV hade konstaterat att årsredovisningen i allt väsentligt var rättvisande men hade lämnat någon form av information som RRV bedömde att en läsare behövde för att rätt bedöma årsredovisningen. Upplysningen kunde bl.a. innehålla information om att regeringen medgett dispenser från fastställda föreskrifter eller referera till ett avsnitt i årsredovisningen som RRV bedömde vara av särskild betydelse. Inskränkning: RRV hade av olika skäl inte kunnat fullgöra revisionen enligt god sed och RRV:s uttalande omfattade därigenom inte hela årsredovisningen. I revisionen angavs i dessa fall också skälen till att så inte hade kunnat ske. Enligt verksförordningen skall myndigheten besluta om åtgärder med anledning av en invändning inom en månad från det att revisionsberättelsen överlämnades samt redovisa åtgärderna till regeringen. När det gäller upplysningar och inskränkningar finns inga bestämmelser i verksförordningen om hur dessa skall hanteras. Även om sådana avvikelser normalt inte innebär något krav på omedelbara åtgärder så kunde såväl upplysningar som inskränkningar dock komma att kräva åtgärder både från myndighetens sida och av regeringen. RRV menade därför att det fanns anledning för myndigheten att kommentera innehållet även avseende dessa former av avvikelser från en standardutformad revisionsberättelse. Enligt uppgift från används begreppen invändning, upplysning och inskränkning tills vidare även i . Begreppen invändning och upplysning har använts av och till i revisionsberättelserna. Inskränkning har, såvitt framkommit, aldrig använts. I utredningens enkät fick myndigheterna frågan vad det skulle innebära för dem om kravet på myndigheternas redovisning till regeringen av revisionens invändningar skulle utökas till att omfatta även upplysningar och inskränkningar. Åtgärder med anledning av att det skulle innebära merarbete.