sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet gör att det inte finns utrymme för att tolka innehållet i artikeln i detta avseende autonomt. Det skulle betyda att det är klassificeringen i den interna nationella rättsordningen som avgör om det är fråga om en dubbelbestraff- ning eller ej. Av praxis så som den har utveck- lats finns emellertid inget som tyder på att klassi- ficeringen i den interna rättsordningen är av avgörande betydelse. Allt tyder snarare på att begreppen skall tolkas autonomt, dvs. att begreppet har en egen specifik betydelse i konventionen oberoende av de nationella rättsordningarna. I propositionen till de införda ändringarna på skatte- och tullområdet resonerar regeringen kring om det utgör dubbelbe- straffning enligt att påföra skatte- eller tulltillägg för oriktiga uppgifter och dessutom döma för brott mot skatte- respektive smugglings- eller tullagstiftningen för samma uppgifter. Regeringen hänvisar till att skatte- och tulltillägg kan påföras utan hänsyn till om uppsåt eller oaktsamhet förelegat medan ansvar för brott kräver uppsåt eller oaktsamhet. Genom skillnaden i subjektiva rekvisit anser regeringen, vilket inte tillbaka- visats av , att de väsentliga elementen får anses skilja sig åt på så sätt att det inte utgör dubbelbestraffning att både påföra avgift och döma till ansvar. Lagrådet ifrågasatte denna ståndpunkt och menade att det endast fanns fog för denna hållning när det gällde straff för uppsåtliga brott och påförande av tull- eller skattetillägg. Enligt Lagrådet framstår det som mer tvivelaktigt vid ansvar för oaktsamhet. Detta gäller särskilt som befrielse från skattetillägg enligt förslaget skall medges i ett stort antal situationer där lämnandet av en oriktig uppgift varit ursäktlig. I realiteten ligger detta nära ett krav på att oaktsamhet skall föreligga för att skattetillägg skall utgå. Visserligen krävs det för straffansvar enligt skattebrottslagen att oaktsamheten är grov, men det framstår enligt Lagrådet inte som sannolikt att enbart detta förhållande skall anses medföra att de väsentliga elementen skiljer sig åt. Än mer dubiöst fann Lagrådet det vara när det gällde tullagstiftningen där det vid sidan av tulltillägg kan dömas för straff vid enkel oaktsamhet. Frågan om påförande av miljösanktionsavgift och straff för otillåten miljöverksamhet enligt 29 kap. 4 § är att anse som en sådan dubbelbestraffning som strider mot konventionen kan komma att prövas i Högsta domstolens mål B 948-03 som i 2002/03:109 s. 332 f. skrivande stund inte avgjorts (prövningstillstånd beviljades ). Att ha dubbla sanktioner – straff och miljösanktionsavgift – för samma gärning är betänkligt från Europakonventionssynpunkt. Vi anser att dubbla sanktioner inte bör förekomma. Inriktningen bör i stället vara att överträdelser sanktioneras med straff eller miljö- sanktionsavgifter eller på annat sätt. Det kan dock inte helt ute- slutas att en överträdelse som är belagd med miljösanktionsavgift även skulle kunna utgöra ett brott. Vi bedömer att risken är störst för att så skall kunna ske när det gäller de centrala brotten mot miljön; för de andra brotten bör den straffbara gärningen vara så avgränsad att risken är liten att sådana överträdelser också skulle vara belagda med miljösanktionsavgift. Situationen är på denna punkt helt olik vad som gäller för skattetillägg och tulltillägg där de objektiva förutsättningarna för tillägg och straff helt sammanfaller. Även om konflikt med förbud mot dubbelbestraffning i princip inte bör uppstå menar vi att regel- verket bör göra det möjligt att mildra verkningarna av dubbla sanktioner om detta ändå skulle aktualiseras. Om samma handlande trots allt skulle medföra att både miljösanktionsavgift och straff kan dömas ut på ett sätt som uppfattas som orimligt bör detta kunna åtgärdas. I de situationer när miljösanktionsavgift kan på- föras skall en åtalsprövning ske enligt 29 kap. 11 § om ett straffrättsligt förfarande skulle aktualiseras. De fall då en över- trädelse bedöms vara sådan att åtal skall väckas trots att miljö- sanktionsavgift kan utgå bedömer vi vara få. I en sådan situation kan vid domstillfället antingen beslut ha fattats om miljösanktionsavgift eller inte. Har miljösanktionsavgift påförts kan domstolen inom ramen för straffmätningen beakta detta enligt 29 kap. 5 § första stycket 8 . Om däremot straff utdöms först och frågan om miljösanktionsavgift skall tas ut uppkommer därefter finns i regelverket nu ingen möjlighet att beakta det faktum att straff påförts. Antalet sådana fall bedömer vi vara mycket få. Det beror på att antalet fall då dubbla sanktioner kan förekomma enligt regelverket bör vara få, att åtalsprövningsregeln torde utesluta åtal i många av de fall där den situationen trots allt uppstår och slutligen att miljösanktionsavgift som regel påförs så snabbt att denna fråga kommer att prövas innan det är aktuellt att påföra straff. I dessa sällan förekommande situationer bör dock regelverket ge möjlighet att när miljösanktionsavgift skall beslutas ta hänsyn till om ett straff påförts. Detta behandlar vi i avsnittet 3.6 om befrielsegrunder. 3.3Avgifternas syfte och konstruktion samt förhållande till straff Miljösanktionsavgifter bör användas som sanktion för över- trädelser som är mindre allvarliga. Miljösanktionsavgift bör inte användas som en förstärkning av straffet utan som ett alternativ till det. Systemet med miljösanktionsavgifter skall vara snabbt, enkelt, tydligt och schabloniserat. Det betyder att det skall vara enkelt att konstatera att en överträdelse begåtts och att bestämma vilket belopp som skall påföras vid varje enskilt tillfälle. Miljösanktionsavgift är en administrativ ekonomisk sanktion vars huvudsakliga syfte är att verka repressivt och därmed bidra till att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet.29 Frågan är för vilka typer av överträdelser miljösanktionsavgifterna skall användas och hur de skall fungera i förhållande till andra sanktionsformer och ingripanden från myndigheternas sida. Ett tidigt försök att använda ekonomiska sanktioner som styr- medel på miljöområdet gjordes . I miljöskyddslagen infördes regler om miljöskyddsavgifter. Tanken bakom miljöskydds- avgiften var att eliminera den ekonomiska fördel som en över- trädelse av vissa regler eller villkor medförde. De överträdelser som i första hand avsågs var olika former av överutsläpp från tillstånds- prövade anläggningar, t.ex. då verksamhetsutövaren underlåtit att skaffa viss utrustning eller utformat processen på ett felaktigt sätt och därigenom fått en ekonomisk fördel. Miljöskyddsavgiften var tänkt som ett komplement till straffreglerna som fanns parallellt med dessa och skulle utgöra ett incitament för verksamhetsut- övaren att öka driftssäkerheten och kontrollen av olika processer och reningsanläggningar. Som vi redovisade i principbetänkandet under utveckling kom denna sanktionsform inte till användning i någon större utsträckning och får anses vara ett misslyckat försök att använda ett ekonomiskt styrmedel.30 Mot bakgrund av denna erfarenhet utformades reglerna om miljö- sanktionsavgifter, som i kom att ersätta miljöskydds- avgiften, på ett annat sätt. Kravet på ekonomisk fördel bedömdes 1997/98:45 del 1 s. 535. 30SOU 2002:50 s. 212 f. inte vara effektivt utan avgiften gjordes om till en repressiv sanktion som skulle verka styrande och påverka beteendet så att miljö- reglerna efterlevdes noggrant.31 När det gäller vilken typ av över- trädelser som omfattades, uttalades att det är beroende av möjlig- heten att konstatera överträdelsen, men även andra överväganden hade betydelse som t.ex. vilken styreffekt avgiften kunde förväntas få. De kriterier som anges i punkterna i 30 kap. 1 § första stycket diskuterades också. Underlåtenhet att söka tillstånd och göra anmälningar angavs som exempel liksom åsidosättande av själva tillståndet eller av villkor.32 Det fördes dock inget resone- mang om hur miljösanktionsavgifter skulle användas i förhållande till överträdelsens allvar och straffvärde. Den slutsats som kan dras av de exempel som diskuterades samt de överträdelser som kom att föras in i bilagan till förordningen om miljö- sanktionsavgifter är, att även överträdelser med relativt högt straffvärde som omfattade centrala förpliktelser på miljöområdet skulle kunna föranleda miljösanktionsavgift. Miljösanktionsavgifter kunde också till en början utgå helt parallellt med straff. Både miljöskyddsavgift och miljösanktionsavgift kan sägas ha utgjort en förstärkning av straff eftersom de i vart fall till en början kunde utgå vid sidan om straffet. infördes en åtalsprövningsregel som syftar till att åtal endast undantagsvis skall väckas för överträdelser av bestämmelser som omfattas av miljösanktionsavgift. Därmed togs ett första steg bort från synen på miljösanktionsavgifter som en förstärkning av straffet. I praktiken har systemet kommit att utvecklas något annorlunda än vad som förutsattes i propositionen. Åsidosättande av tillstånd eller villkor i meddelade tillstånd fördes fram som en kategori av överträdelser som borde kunna beläggas med sanktionsavgift och anges också i lagtexten i 30 kap. 1 § första stycket 3 som ett sådant exempel. Det har dock visat sig vara svårt att konstruera miljö- sanktionsavgifter för sådana överträdelser. De bestämmelser i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgift där det läggs fast vad som skall vara belagt med miljösanktionsavgift innehåller ett spekt- rum av olika typer av överträdelser. I ena änden av spektret finns mindre allvarliga överträdelser av administrativ karaktär, såsom underlåtenhet att lämna uppgifter, föra journaler och göra vissa enklare typer av anmälningar. I den andra änden finns relativt allvarliga överträdelser som typiskt sett har ett högt straffvärde. 1997/98:45 del 1 s. 535 och SOU 1996:103 del 1 s. 598. Underlåtenhet att söka tillstånd till s.k. A- eller B-verksamhet33, avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller att i strid med förbud genomföra markavvattning är exempel på sådana överträdelser. Både behovet av att ha enklare sanktioner för mindre allvarliga överträdelser och straffskärpande åtgärder för allvarligare överträdelser har sökts tillgodoses. När det nu är dags att se över systemet med miljösanktions- avgifter är den centrala frågan hur avgifterna skall användas och för vilken typ av överträdelser. Vi har i vårt principbetänkande konstaterat att syftet med miljösanktionsavgiften huvudsakligen är detsamma som med straffet; att genom hot om repression ha en preventiv verkan och därigenom öka efterlevnaden av reglerna.34 Att införa ett administrativt system som söker kompensera de brister det straffrättsliga systemet har – t.ex. svårigheter att sanktionera över- trädelser inom näringsverksamhet – framstår som principiellt tvek- samt. Om det finns problem med att straffa överträdelser som begåtts inom näringsverksamhet bör dessa företrädesvis lösas inom det straffrättsliga regelverket. Inom straffrätten finns möjlighet att använda t.ex. reglerna om företagsbot och värdeförverkande.35 Är dessa regler inte tillräckligt effektiva bör förändringar göras där. Det är inte lämpligt att med ett så pass schabloniserat instrument som miljösanktionsavgifter försöka fylla de två olika syftena att både vara en mindre ingripande form av sanktion och förstärka repressionen vid straff. Vid överväganden om hur en förpliktelse skall sanktioneras är som vi framhållit i tidigare betänkande36 en utgångspunkt de kriterier för nykriminalisering som –90 satt upp och som senare riksdag och regering ställt sig bakom. Miljösank- tionsavgift är ett alternativ till straff och bör därför jämte andra alternativa sanktioner övervägas. Straff bör användas när sådana alternativ inte står till buds eller det krävs på grund av gärningens allvar. Det finns helt tydligt ett behov av en form av sanktion för överträdelser av mindre allvarlig karaktär som inte löper parallellt med straffet utan som är ett alternativ till detta. Som vi pekat på fyller en del av miljösanktionsavgifterna denna funktion. Vi anser att det finns behov av att föra över fler mindre allvarliga 33A- och B-verksamheter är vissa typer av miljöfarliga verksamheter, se 5 § och bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 34SOU 2002:50 s. 236. 35Se avsnitt 4.6.1. 36SOU 2002:50 s. 231. överträdelser från straffrätten till det administrativa förfarandet som miljösanktionsavgiften innefattar. Vi menar därför att miljösanktionsavgifterna i första hand bör användas för överträdelser som är mindre allvarliga. Överträdelser av centrala förpliktelser på miljörättens område med sådant straff- värde att de bedöms behöva sanktioneras med straff bör inte kunna leda till miljösanktionsavgift. I avsnitt 3.2 har vi anfört att dubbla sanktioner – straff och miljösanktionsavgift – inte bör förekomma för samma gärning. Miljösanktionsavgift bör således inte användas som en förstärkning av straffet utan som ett alternativ till det. När sanktioner skall införas bör övervägas om sanktionering skall ske antingen genom straff eller genom miljösanktionsavgift. Det kan hända att det i något enskilt fall inte är möjligt att fullt ut i regel- verket åstadkomma denna separation mellan straffbara överträd- elser och sådana som kan föranleda miljösanktionsavgift. Vi åter- kommer till den frågan i avsnitt 3.6 om befrielsegrunder. Vi kan således se en utveckling av synen på ekonomiska styr- medel på miljörättens område från miljöskyddsavgifterna som sökte undanröja ekonomiska incitament att begå handlingar som stred mot föreskrifter och beslut och som avsågs användas jämte straffet, till miljösanktionsavgifter där kravet på ekonomisk fördel slopats men som till en början omfattade ambitionen att täcka in även överträdelser av centrala och högst straffvärda överträdelser. Ett tredje steg togs i och med införandet av åtalsprövningsregeln som syftar till att undvika dubbla sanktioner för mindre allvarliga förseelser. Ett fjärde steg bör nu tas genom att renodla miljö- sanktionsavgifterna till en sanktion för mindre allvarliga över- trädelser och som inte skall användas vid sidan av straffsanktioner för att förstärka straffet. De överträdelser som lämpar sig för miljösanktionsavgifter bör vara sådana att de inte bedöms vara så allvarliga att de behöver sanktioneras med straff. Det gäller sådana gärningar eller under- låtenheter som inte direkt kan medföra risker för skador på människors hälsa eller miljön eller som inte av andra skäl är helt centrala för samhällets kontroll till skydd för människors hälsa och miljön. Systemet med miljösanktionsavgifter skall vara snabbt, enkelt, tydligt och schabloniserat. Det betyder att det skall vara enkelt att konstatera att en överträdelse begåtts och bestämma vilket belopp som skall påföras vid varje enskilt tillfälle. Utrymmet för sköns- mässiga bedömningar skall vara litet och beloppet skall bestämmas enligt en fastställd tariff.37 Detta gäller och vi ser ingen anledning att föreslå någon förändring på denna punkt. Utrymmet för bedömningar bör dock i viss begränsad utsträckning utökas (se avsnitt 3.6). De förutsättningar som anges i 30 kap. 1 § första stycket 1–3 miljö- balken behöver kompletteras på två punkter. Även överträdelser av förpliktelser som föreskrivs i förordningar från EG bör kunna sanktioneras med miljösanktionsavgift. Dessutom gör utform- ningen av punkterna 1–3 att överträdelser av förpliktelser i balken endast kan sanktioneras genom miljösanktionsavgift om de gäller underlåtenhet att söka tillstånd eller göra anmälan. Det bör vara möjligt att införa miljösanktionsavgifter även för överträdelser mot andra bestämmelser i balken. I våra fortsatta överväganden utgår vi från de grunder som redovisats. Om miljösanktionsavgifter i stället skall användas för att beivra mera allvarliga överträdelser måste systemet övervägas utifrån andra utgångspunkter. Det kan leda till andra ställnings- taganden i frågorna om vad som bör krävas i subjektivt hänseende, dvs. om t.ex. uppsåt eller oaktsamhet skall krävas för att avgift skall kunna tas ut, och i vilken utsträckning befrielse från avgift skall ges. Det kan också leda till andra slutsatser i frågan om vem som skall besluta om påförande av miljösanktionsavgift. 3.4Vem skall besluta om avgift? Tillsynsmyndigheterna bör även fortsättningsvis besluta om miljö- sanktionsavgifter. Utgångspunkten är att miljösanktionsavgiftssystemet skall bygga på enkla och schabloniserade regler men att dessa skall ge utrymme för en viss nyanserad bedömning av om avgift skall utgå. Också fortsättningsvis skall möjligheterna att påföra miljösanktions- avgift begränsas till de slag av överträdelser som regeringen före- skrivit och fastställt avgift för. Överträdelserna kommer att liksom nu preciseras med angivande av avgiftsbelopp. Även om vi föreslår 37 Jämför prop. 1997/98.45 del 1 s. 539 ff. och s. 543. en viss utvidgning av möjligheten att befrias från att betala miljösanktionsavgift innebär det inte att utrymmet för skönsmässiga bedömningar ökar i någon stor utsträckning (se avsnitt 3.6). är det tillsynsmyndigheterna som beslutar om miljösank- tionsavgifter. Avgifterna är avsedda att användas som ett verktyg i tillsynsverksamheten när en överträdelse upptäcks. En ordning där tillsynsmyndigheterna beslutar om miljösanktionsavgifter har stora fördelar. Samma myndighet upptäcker överträdelsen, utreder den och beslutar om sanktionsavgift. Det ger bäst förutsättningar för ett snabbt och effektivt sanktionsavgiftssystem. Just de olika rollerna för tillsynsmyndigheterna förs ibland fram som argument mot att de beslutar om miljösanktionsavgift. Argu- mentationen utgår från att en viktig del i tillsynsarbetet ligger i att skapa ett förtroendefullt förhållande till verksamhetsutövare och andra och att det ligger en motstridighet i detta och den omständig- heten att tillsynsmyndigheten skall besluta om sanktionsavgifter då den upptäcker överträdelser. Det är inte helt lätt att förstå denna argumentation. I en tillsyns- myndighets uppgifter ligger rådgivande och upplysande arbete. En annan viktig del av tillsynen utgörs av kontroll och beslut om åtgärder för att åstadkomma rättelse då regler inte följs. En till- synsmyndighet har i tillsynsarbetet en mängd olika verktyg att ta till. Den kan t.ex. besluta om förbud mot fortsatt drift av en verksamhet. De beslut en tillsynsmyndighet fattar kan således för en verksamhetsutövare vara väl så ingripande, och i vissa fall betydligt mer ingripande, än ett beslut om miljösanktionsavgift. Därför är det knappast motiverat att på den grunden lyfta bort just besluts- befogenheterna vad gäller miljösanktionsavgifter från tillsynsmyndig- heterna. Tvärtom finns som anförts fördelar med att tillsynsmyndig- heterna förfogar över även detta verktyg. Bör då av andra skäl tillsynsmyndigheternas olika roller skiljas och i vissa delar läggas över på andra, t.ex. av rättssäkerhetsskäl? Tillsynsmyndigheternas funktion i systemet med miljösanktions- avgifter innebär att de har såväl den utredande som beslutande rollen. Det viktiga från rättssäkerhetssynpunkt är att det finns möjlighet att få miljösanktionsavgiften prövad av domstol. Att rättssäkerhetsskäl i dessa fall skulle kräva att utredande och beslutande roller särskiljs finns det emellertid inte något stöd för. I praktiken innebär den ordning som gäller att den över- vägande delen av miljösanktionsavgifter beslutas av kommuner. Kommunernas roll som tillsynsmyndigheter har diskuterats i olika sammanhang, även i samband med införandet av miljöbalken.38 Frågan om tillsyn generellt – dvs. inte endast tillsyn på miljö- området – är föremål för utredning.39 Det finns inte anledning att i detta sammanhang ta upp den generella frågan om vem som skall ha tillsynsansvar och om kommunerna som tillsynsmyndigheter. Däremot kan det finnas anledning att närmare diskutera kommunernas roll som beslutsfattare just i frågor om miljösanktionsavgifter. En invändning man kan ha mot kommunerna som beslutsfattare hänger samman med att kommunerna styrs av politiskt tillsatta ledamöter. Det kan framstå som olämpligt att sanktioner som miljösanktionsavgifter beslutas av kommunalpolitiker. Andra problem hänger samman med kompetens- och resursfrågor. I många kommuner saknas juridisk kompetens. Systemet med miljösanktionsavgifter tar också stora resurser i anspråk. Vilka alternativ finns då till kommunerna som beslutsmyndig- het? I vart fall två andra tänkbara alternativ kan övervägas: läns- styrelser eller domstolar. Länsstyrelsealternativet skulle kunna innebära att beslut om miljösanktionsavgifter fattas av de miljöprövningsdelegationer som är knutna till länsstyrelserna. Fördelarna med att flytta besluts- fattandet till länsstyrelsenivå är att det innebär färre besluts- myndigheter och därmed bättre förutsättningar för att bygga upp kompetens och för att likvärdiga bedömningar görs. I ett rätts- säkerhets- och Europakonventionsperspektiv torde det dock inte vara någon nämnvärd skillnad mellan kommunerna och länsstyr- elserna som beslutsfattare. Rättssäkerhetskraven i Europakonven- tionen förutsätter att domstolsprövning kan ske och de krav som måste ställas då besluten i första instans fattas av administrativ myndighet torde i huvudsak se likadana ut oavsett om denna myndighet är en kommun eller en länsstyrelse. Om länsstyrelserna skall besluta om miljösanktionsavgifter även i de fall kommunerna är tillsynsmyndigheter förutsätter det att kommunerna anmäler upptäckta överträdelser till länsstyrelserna. För kommunernas del innebär det att de inför en sådan anmälan förmodligen får lägga ned i stort sett samma arbete, tid och resurser som om de själva skulle besluta om avgift. Det skulle således knappast innebära någon lättnad för kommunerna. Däremot skulle systemet som helhet bli mer tungrott genom att en ny beslutsnivå byggs in. 1997/98:45 del 1 s. 496 f. 39Se betänkande Statlig tillsyn SOU 2002:14, samt tilläggsdirektiv till denna utredning, dir. 2003:70. av att fördelarna från rättssäkerhetssynpunkt med att flytta över beslutsfattandet från kommunerna till länsstyrelserna är förhållandevis små uppväger de knappast nackdelarna i effektivitetshänseende. En ordning där besluten om miljösanktionsavgifter fattas av miljödomstolarna efter ansökan från tillsynsmyndigheterna före- faller vara den som skapar bäst rättssäkerhetsgarantier. Även detta innebär dock ett mer tungrott och ineffektivt system än då besluten fattas direkt av tillsynsmyndigheterna. Det kan på goda grunder ifrågasättas om det inte skulle kullkasta själva idén bakom och syftet med miljösanktionsavgiften som en snabb reaktion från samhällets sida på förseelser. Miljösanktionsavgiftens roll som snabbt och effektivt styrmedel förutsätter att avgiften påförs i nära anslutning till upptäckten av överträdelsen. Om alla dessa ärenden skall prövas av domstol kommer handläggningen att ta än , också i de fall då den som anspråket riktas mot erkänner överträdelsen och är villig att betala. Miljösanktionsavgiften skall visserligen jämställas med straff när det gäller viktiga rättssäker- hetsfrågor. Det finns dock skillnader mellan straff och miljösank- tionsavgifter som motiverar att dessa behandlas på ett annat sätt än enligt förfarandet då det handlar om straff. Miljösanktions- avgifterna är enligt vårt förslag avsedda för enkla och lättbedömda överträdelser där överträdelsens allvar inte kräver straff. Vid en sammanvägning av argumenten för och emot tillsyns- myndigheter som beslutsfattare i miljösanktionsavgiftsärenden överväger fördelarna med att ha kvar den ordning som gäller . Tillsynsmyndigheterna bör således även fortsättningsvis besluta om miljösanktionsavgifter. De överväganden som gjorts avser som anförts endast frågan om befogenheten att besluta om miljö- sanktionsavgift bör ligga kvar hos tillsynsmyndigheterna. Det görs inte några överväganden i frågan om vem som bör ha tillsynsansvar.