sou · GSB355d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen i 1 kap. 2 § regeringsformen är ingen rättsligt bindande regel utan ett program- och målsättnings- stadgande. Regeringen valde mot den bakgrunden att inte ha med ordet ras i uppräkningen, eftersom det riskerar att underblåsa för- domar. Vidare har termen ras av samma skäl inte tagits in i lagen om likabehandling av studenter i högskolan. Däremot gjorde re- geringen i prop. 2001/02:59 Hets mot folkgrupp, m.m. bedöm- ningen att det tills vidare är viktigt att försäkra sig om att inte en utmönstring, som görs med de bästa avsikter, av ordet ras i en viss författningstext leder till ett icke avsett försämrat skydd för någon grupp. Enligt regeringens mening är frågan om en eventuell utmönstring av ordet ras i lagtext komplicerad. Den rymmer flera olika aspekter. I har ordet ras ofta tolkats i biologiska termer, medan det i många andra länder, framförallt anglosaxiska, haft en annan innebörd. Därför bör innebörden av ordet ras, framför allt i de konventioner och andra internationella dokument som är bundet av, klargöras innan ställning kan tas till om det är möjligt och lämpligt att utmönstra detta ord ur olika författningar. Det bör även belysas om en utmönstring kan ha några negativa konsekvenser. Kommittén skall överväga om det, bl.a. med hänsyn till internatio- nella konventioner och överenskommelser, är möjligt och lämpligt att utmönstra termen ras ur de författningar där den förekommer. diskrimineringsutredning har även behandlat användningen av termen sexuell läggning i lagstiftningen. Utredningen konstate- rade att både begreppet sexuell läggning, homosexuell läggning och homosexualitet förekommer i lagstiftningen. Utredningen analyse- rade begreppet sexuell läggning och ansåg att detta begrepp – i enlig- het med legaldefinitionen i lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning – borde reserveras för homo-, bi- och heterosexuell läggning. Regeringen har därefter uttalat som sin mening att det är angeläget att utvecklingen mot att etablera uttrycket sexuell läggning som en vedertagen lagteknisk term för homo-, bi- och heterosexualitet kan fortsätta, så att uttrycket, nu och framöver, kan användas med denna innebörd på ett enhetligt och konsekvent sätt i lagstiftningen (prop. 2001/02:59 Hets mot folkgrupp, m.m.). utredning tog däremot inte ställning till om begreppen homosexualitet eller homosexuell läggning skall ändras till att avse sexuell läggning. Utredningen diskuterade även frågan om termen sexuell läggning i 5 § polisdatalagen (1998:622) borde ersättas med sexuellt beteende. Kommittén skall mot den ovan angivna bakgrunden behandla frågan om användningen av termen sexuell läggning i syfte att åstadkom- ma en konsekvent användning av den i lagstiftningen. Kommittén skall även överväga om detta begrepp bör ersätta termerna homo- sexualitet och homosexuell läggning i författningar där detta kan aktualiseras. Kommittén skall dock inte ta ställning till om begrep- pet sexuell läggning i 5 § polisdatalagen skall ersättas med något annat begrepp. Denna fråga kommer i stället att behandlas under handläggningen av betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92). Den verksamhet som (JämO), Om- budsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Handikappombuds- mannen (HO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) bedriver är central i kampen mot dis- kriminering. Ombudsmännen har bl.a. till uppgift att se till att de fyra arbetsrättsliga diskrimineringslagarna och lagen om likabehand- ling av studenter i högskolan följs. Ombudsmännen har enligt dessa lagar möjlighet att under vissa förutsättningar föra talan för en en- skild arbetstagare, arbetssökande, student inom högskolan eller för sökande till högskolan i domstol och besluta om vitesföreläggande mot arbetsgivare. De har även andra uppgifter, t.ex. rådgivning och upplysningsverksamhet. Föreskrifter om ombudsmännens verksam- het finns, förutom i de arbetsrättsliga diskrimineringslagarna och lagen om likabehandling av studenter i högskolan, också i lagen (1999:131) om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, lagen (1994:749) om och i förordningar med instruktioner för respektive ombudsman. Ombudsmännens uppgif- ter skiljer sig i vissa avseenden åt. () har till uppgift att bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen. BO skall sär- skilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med åtaganden enligt FN:s konvention om barnets rättigheter. BO:s uppgifter och verksamhet regleras i lagen (1993:335) om och i förord- ningen (1993:710) med instruktion för . BO har också utifrån den strategi för att förverkliga i som har antagits av givits en central roll i arbetet med att förverkliga i samhället (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171). pågår arbete med en proposition i med sikte på att stärka och renodla BO:s roll som ombudsman och företrädare för barn och ungdomar. Samtliga dessa ombudsmannafunktioner är myndigheter som lyder under regeringen. Ombudsmännen utses av regeringen och är rappor- teringsskyldiga till regeringen. Det är av avgörande betydelse för diskrimineringslagstiftningens effektivitet att det finns en ändamålsenlig tillsyn över efterlevnaden JämO:s, DO:s, HO:s och HomO:s verksamhet styrs i stor utsträckning av diskrimineringslagstiftningens utform- ning och omfattning. Enligt direktiven till Diskrimineringsutred- ningen 2001 ingår i uppdraget att se över och lägga förslag även när det gäller tillsynen över lagstiftningen med anledning av de två EG- direktiven mot diskriminering. Det är enligt regeringens mening naturligt att , i samband med att diskrimineringslagstiftningen ses över, även se över ombudsmännens uppgifter och ansvarsområ- den. Frågan om en sammanslagning eller samordning av ombuds- männen har uppmärksammats . Farhågor har framförts om att alltför många specialiserade ombuds- män skulle kunna undergräva den auktoritet som ligger i ombuds- mannainstitutionen som sådan och medföra risk för att vissa grupper kan falla mellan de olika ombudsmännens verksamhet. Som redovisats ovan har tillkännagivit att det bör under- sökas om det finns förutsättningar att slå samman några eller alla ombudsmän som är underställda regeringen till en institution. I flera riksdagsmotioner har förespråkats att såväl JämO, DO, HO och HomO som BO skall ingå i en sådan institution. BO har, som redogjorts för ovan, inte till uppgift att handlägga enskilda klagomål när det gäller diskriminering och BO:s uppgifter skiljer sig även i övrigt från de andra ombudsmännens. BO bör därför enligt regeringens mening inte ingå i en sådan samlad ombudsmanna- institution. I direktivet om likabehandling i arbetslivet uppställs krav på in- förande av lagstiftning mot åldersdiskriminering. I finns det inte någon ombudsman eller motsvarande organ som har till upp- gift att bevaka dessa frågor. Det finns därför anledning att överväga hur tillsynen över efterlevnaden av förbudet mot diskriminering på grund av ålder skall utövas. Från olika håll har det ifrågasatts om de svenska ombudsmän som lyder under regeringen uppfyller de krav på opartiskhet och självständighet som har kommit till uttryck i internationella överens- kommelser om organ för skydd av mänskliga rättigheter. I flera riksdagsmotioner, och även från ombudsmännen själva, har det fram- förts att myndigheter med ombudsmannaansvar bör lyda under riks- dagen med tanke på deras särskilda roll som fristående och obundna ombudsmannamyndigheter. Enligt regeringens mening måste huvud- mannaskapet för ombudsmännen ses i ljuset av de uppgifter ombuds- männen tilldelas. Enligt jämställdhetslagen skall det, förutom en jämställdhetsom- budsman, även finnas en se till att lagen efterlevs. har enligt förordningen (1991:1437) med instruktion för till uppgift att pröva vissa frågor om vitesförelägganden enligt jämställdhetslagen och överklaganden av JämO:s beslut om vitesföreläggande enligt samma lag. Även enligt lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbets- livet skall det, förutom en ombudsman, finnas en kriminering för att se till att denna lag följs. minering har enligt förordningen (1999:171) med instruktion för till uppgift att besluta i vissa ärenden om vitesföreläggande enligt lagen om åtgärder mot etnisk diskrimi- nering i arbetslivet och överklaganden av DO:s beslut om vites- föreläggande. Nämnden har även i uppgift att pröva överklaganden av HO:s och HomO:s beslut om vitesföreläggande enligt lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktions- hinder och lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Nämnden skall vidare ge DO råd i prin- cipiellt viktiga frågor och föreslå författningsändringar m.m. för att motverka etnisk diskriminering. Flera av ombudsmännen har framfört synpunkter på nämnderna och deras verksamhet. Bl.a. har DO föreslagit att och slås ihop. Handikappom- budsmannen och HomO har också framfört kritik mot ett förslag som har lagts fram av några ledamöter i ring om att nämndens rådgivande funktion borde utvidgas till att omfatta även HO och HomO (dnr N2001/227/IM). Det kan också konstateras att det antal ärenden som har prövats av de två nämn- derna har varit mycket begränsat. Enligt lagarna mot diskriminering i arbetslivet prövas mål om dis- kriminering enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Om en ombudsman eller en arbetstagarorganisation för talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande prövas målet av Arbets- domstolen (AD) som första och enda instans. Om den enskilde själv för sin talan prövas målet i stället i tingsrätt. Tingsrättens dom kan överklagas till AD. Vid avgörandet av mål i AD deltar normalt sju ledamöter – en ordförande och en vice ordförande som båda skall vara jurister, en ledamot som skall ha särskild insikt i förhållandena på arbetsmarknaden, två ledamöter som representerar arbetstagar- intressen samt två ledamöter som representerar arbetsgivarintressen. Från tid till annan har det förts en debatt om domstolsprocessen i diskrimineringsmål, framför allt i fråga om lönediskriminerings- mål, där det har framförts kritik mot att diskrimineringsmål avgörs av en domstol där arbetsmarknadens parter utgör majoritet. Ett förslag som har diskuterats är att diskrimineringsmål borde avgöras i AD i en annan sammansättning, där arbetsmarknadens parter inte har majoritet. Det har även framförts att sådana mål borde prövas av allmän domstol. Enligt den antagna lagen om likabe- handling av studenter i högskolan skall mål om skadestånd enligt den lagen handläggas av allmän domstol. Genom direktivet om likabehandling oavsett ras eller etniskt ursprung ställs krav på en lagstiftning mot diskriminering på andra samhällsområden än arbets- livet och högskoleområdet. Det finns som nämnts ovan skäl att överväga om en motsvarande lagstiftning skall införas även när det gäller andra diskrimineringsgrunder. Mål om diskriminering som gäller andra samhällsområden har inte någon anknytning till arbets- livet och det är därför naturligt att de prövas i annan ordning än vad som gäller för mål om diskriminering i arbetslivet . I samband med att lagstiftningen mot diskriminering ses över finns det därför skäl att även se över om utformningen av domstolsprocessen i mål om diskriminering i arbetslivet bör ändras. gäller sekretess enligt 9 kap. 21 § sekretesslagen (1980:100) hos JämO, DO, HO, HomO, och med ett s.k. rakt skaderekvisit. Detta innebär att sekretess endast gäller om det kan antas att en skada uppkommer om uppgiften röjs, vilket medför en presumtion för offentlighet. Hos BO gäller däremot enligt 7 kap. 34 § sekretesslagen sekretess med ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för sekretess. DO har i framställning till regeringen (dnr N 2001/1512/IM) föreslagit att sekretessen hos DO skall gälla med ett omvänt skade- rekvisit. Även HomO har framfört liknande synpunkter. Frågan om införandet av ett omvänt skaderekvisit har såvitt gäller tidigare aktualiserats i samband med re- geringens förslag till en nationell handlingsplan för handikappoliti- ken (prop. 1999/2000:79). Regeringen avstod i det sammanhanget från att lägga fram förslag om ett omvänt skaderekvisit hos Handi- kappombudsmannen och ansåg att frågan borde beredas ytterligare innan regeringen tar ställning till frågan. En promemoria som innehåller förslag om att utöka sekretessen hos bl.a. JämO, DO, HomO, HO, och har utarbetats i Näringsde- partementet. Förslaget innebär att sekretesskyddet skall utvidgas så att det även skall gälla till förmån för närstående till den enskilde och att sekretessen hos JämO, DO och HomO skall omfatta viss verksamhet hos ombudsmännen som inte omfattas av sekretess . Promemorian har remitterats och remissvaren bereds för när- varande i . Kommittén skall, mot bakgrund av kommitténs ställningstaganden i fråga om utformningen av en framtida diskrimineringslagstiftning, lämna förslag på hur tillsynen över efterlevnaden av en sådan lagstift- ning skall utformas. Kommittén skall därvid se över ombudsmännens uppgifter och ansvarsområden. Utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara att ombudsmännens uppgifter bör vara så lika ut- formade som möjligt för att därmed kunna ge samma möjligheter att motverka och förebygga diskriminering oavsett diskriminerings- grund och samhällsområde. Kommittén skall vidare överväga möjligheterna till och analysera konsekvenserna av en sammanslagning av några eller samtliga av JämO, DO, HO och HomO till en institution eller att samordna dem på något annat sätt. Kommittén skall även överväga om den eller de ombudsmannainstitutioner som kommittén lämnar förslag om skall vara underställda regeringen eller . I uppdraget ingår också att överväga hur tillsynen över ett förbud mot diskrimi- nering på grund av ålder skall utövas. Kommittén skall analysera vilken funktion och fyller. Kommittén skall överväga om det finns behov av att behålla något eller några sär- skilda organ med de uppgifter som och har och i vilka former en sådan verksamhet i så fall skall bedrivas. Kommittén skall överväga hur domstolsprocessen i diskrimine- ringsmål, även i mål om diskriminering i arbetslivet, skall utformas. Kommittén skall slutligen överväga hur sekretesskyddet hos den eller de ombudsmannainstitutioner som kommittén föreslår skall utformas, både vad gäller skaderekvisit och sekretesskyddets utform- ning i övrigt. Uppdraget i dess helhet Kommittén skall, i berörda delar, beakta de synpunkter och slutsatser som förs fram av diskrimineringsutredning i betänkandet Ett effektivt diskrimineringsförbud. Kommittén skall även beakta de slutsatser och förslag som lämnas av . Kommittén skall vidare beakta i sammanhanget relevanta inter- nationella konventioner samt studera och analysera lagstiftningen mot diskriminering i andra länder. Det står kommittén fritt att ta upp sådana andra frågor inom ramen för uppdraget som aktualiseras under utredningsarbetet. Uppdraget omfattar inte förslag till andra ändringar i regerings- formen än de som kan vara föranledda av uppdraget avseende positiv särbehandling på grund av etnisk tillhörighet och avseende termen ras. Kommittén skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. I den utsträck- ning kommittén föreslår författningsändringar skall kommittén ut- arbeta och lägga fram fullständiga författningsförslag. Kommittén skall redovisa eventuella konsekvenser av sina förslag för små företags villkor i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). I detta arbete bör kommittén samråda med Närings- livets . Kommittén skall redovisa uppdraget . Det står kommittén fritt att redovisa sitt uppdrag i delbetänkan- den. (N 2002:06) Beslut vid regeringssammanträde . (N 2002:06) ges, utöver vad som om- fattas av redan givna direktiv, i uppdrag att –i sina överväganden rörande ombudsmännen i tillämpliga delar inkludera även , –överväga om länsstyrelserna bör få ett tillsynsansvar när det gäller aktiva åtgärder, –överväga om intresseorganisationer bör få talerätt i diskrimine- ringsmål, och –överväga behovet av ett förbud mot instruktioner att diskrimi- nera även utan ett lydnads- eller beroendeförhållande samt av ett förbud mot sådana instruktioner att diskriminera som inte leder till ett missgynnande i det enskilda fallet. Men hänsyn bl.a. till de nya uppgifter som kommittén nu får skall kommittén slutligt redovisa sitt uppdrag i stället för . Kommitténs uppdrag att göra en bedömning av om ytterligare åtgärder är nödvändiga eller lämpliga med hänsyn till likabehandlingsdirektivet 76/207/EEG samt direkti- ven 79/7/EEG och 86/613/EEG skall dock redovisas i ett delbetänkande. Regeringen beslutade att tillkalla en parlamen- tarisk kommitté med uppgift att överväga en sammanhållen diskri- mineringslagstiftning (dir. 2002:11). Kommittén har antagit namnet I uppdraget ingår att överväga en gemen- sam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Vidare ingår i kom- mitténs uppdrag bl.a. att, mot bakgrund av kommitténs ställnings- taganden i fråga om utformningen av en framtida diskriminerings- lagstiftning, lämna förslag på hur tillsynen över efterlevnaden av en sådan lagstiftning skall utformas. Kommittén skall därvid se över ansvarsområden och uppgifter för , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikappombuds- mannen och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Kommittén skall också överväga möjligheterna till och analysera konsekvenserna av en sammanslagning av några eller samtliga dessa ombudsmän till en institution eller av en samordning av dem på något annat sätt. Kommittén skall enligt kommittédirektiven redovisa sitt uppdrag . Ett utvidgat skydd mot diskriminering Regeringen överlämnade propositionen Ett utvidgat skydd mot diskriminering (prop. 2002/03:65) till . Propo- sitionen innehåller bl.a. förslag till en ny lag om förbud mot diskri- minering. Den föreslagna lagstiftningen är ett led i genomförandet av EG-direktiven /43/EG och 2000/78/EG. Diskrimineringsförbud skall enligt förslaget gälla för diskrimine- ringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, sexuell läggning och funktionshinder i fråga om –arbetsmarknadspolitisk verksamhet, –start eller bedrivande av näringsverksamhet, –medlemskap, medverkan och medlemsförmåner i arbetstagaror- ganisationer, arbetsgivarorganisationer eller yrkesorganisationer, samt –varor, tjänster och bostäder. Därutöver skall förbudet för diskrimineringsgrunderna etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning gälla i fråga om –, färdtjänst, riksfärdtjänst och bostadsanpassnings- bidrag, –socialförsäkringen och anslutande bidragssystem, –arbetslöshetsförsäkringen, och –hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. Lagen om förbud mot diskriminering och de övriga lagändringarna föreslås träda i kraft . I propositionen nämns ett antal frågor som behöver övervägas närmare (prop. 2002/03:65, s. 75ff, 137, 159, 164, 192–195) varav flertalet redan ingår i kommitténs nuvarande uppdrag. Frågor som skall utredas i särskild ordning Regeringen har bedömt att vissa frågor om diskriminering bör be- handlas med förtur. Skälen till det är bl.a. att föreskrivna tidsfrister för att fullt ut genomföra EG-direktiven bör respekteras. är det viktigt att inte splittra eller försvåra Diskrimineringskom- mitténs arbete med att överväga en gemensam lagstiftning mot dis- kriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Följande frågor kommer därför att utredas i särskild ordning: –ett skydd mot diskriminering som tar sikte på dels skolväsendet och andra utbildningsformer än högskoleutbildning och forskar- utbildning, dels studiestöd, –i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar en privat- person skall omfattas av ett diskrimineringsförbud i fråga om varor, tjänster och bostäder, –hur arbetsgivares skyldigheter i fråga om stöd- och anpassnings- åtgärder under pågående anställning skall regleras, och –ett skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning som tar sikte på det sociala området, dvs. , socialförsäk- ringen och anslutande bidragssystem, arbetslöshetsförsäkringen samt hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. har, med anledning av flera motioner om en samordning av ombudsmännen, uttalat att det inte är acceptabelt att direktiven till utredningen inte omfattar . Enligt utskottet bör samtliga ombudsmän under regeringen omfattas av direktiven till kommittén (bet. 2001/02:KU15). Vad utskottet anfört har gett regeringen till känna (rskr. 2001/02:191). Vidare har arbetsmarknadsutskottet konstaterat att frågan om domstolsprocessen i diskrimineringsmål omfattas av Diskrimine- ringskommitténs uppdrag. Utskottet har dock velat försäkra sig om att kommittén noga överväger de olika förslag som har förts fram i denna fråga och har därför uttalat att regeringen bör se till att kommittén uppmärksammas på detta (bet. 2002/03:AU03). Vad utskottet anfört har gett regeringen till känna (rskr. 2002/03:104). I sitt yttrande över den lagrådsremiss som föregick regeringens proposition 2002/03:65 framförde Lagrådet att de skillnader om skadestånd för överträdelser av förbud mot diskriminering som finns mellan olika regleringar kan föranleda såväl teoretiska som prak- tiska samordningsproblem. Enligt Lagrådet hade det varit värdefullt med en mer ingående belysning av de samordningsproblem som regleringarnas olika utformning kan ge upphov till. Lagrådet note- rade emellertid att liknande samordningsproblem redan finns enligt gällande rätt samt att problemen får antas komma att belysas av . uppgifter och ansvarsområden har behandlats i proposition 2001/02:96 En förstärkt . I proposi- tionen föreslogs vissa åtgärder för att förstärka Barnombudsman- nen och renodla ombudsmannarollen. Bland annat föreslogs vissa lagändringar för att ge ombudsmannen en ökad självständighet i för- hållande till regeringen. skulle dock fortfarande vara en myndighet under regeringen. ställde sig bakom propositionens förslag till åtgärder för att förstärka Barn- ombudsmannen samt noterade att regeringen har för avsikt att i tilläggsdirektiv ge i uppdrag att se över frågan om ställning (bet. 2001/02:SoU17). Lagändringarna trädde i kraft . Mot bakgrund av vad som här redovisats samt av vad som an- förts i regeringens proposition 2001/02:96 s. 12f och i tidigare tillkännagivande om samordning av ombudsmännen under regeringen skall kommittén i sina överväganden rörande ombuds- männen i tillämpliga delar inkludera även . Tillsynsansvar för bl. har ansvar för att se till att be- stämmelserna i jämställdhetslagen (1991:433) följs. gav statsrådet en utredare i uppdrag att undersöka och bedöma de rättsliga, ekonomiska och praktiska aspekterna på att utvidga tillsynsansvaret enligt jämställdhetslagen till att gälla även länsstyrelserna. Utredarens slutsatser och förslag redovisas i departementspro- memorian Tillsynsansvar över jämställdhetslagen – en uppgift för länsstyrelserna? (Ds 2001:37). I promemorian föreslås att även läns- styrelserna skall få tillsynsansvar över att arbetsgivare i länet följer jämställdhetslagens föreskrifter om aktiva åtgärder. Förslaget inne- bär att vissa ändringar skulle behöva göras i jämställdhetslagen. Med hänsyn till att kommitténs nuvarande uppdrag inkluderar att lämna förslag på hur tillsynen över efterlevnaden av en framtida diskrimineringslagstiftning skall utformas, är det lämpligt att kom- mittén i det sammanhanget även beaktar de förslag som presenteras i promemorian. Om kommittén anser att det är lämpligt att låta länsstyrelserna få ett sådant tillsynsansvar som föreslås i promemo- rian skall den även överväga om ett liknande tillsynsansvar bör in- föras beträffande övriga diskrimineringsgrunder.