sou · GSB3131d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Exempelvis har ett intresse av att få bedriva utred- ningen mot det misstänkta företaget ostört i det administra- tiva ärendet innan brottsutredningen mot enskilda personer inleds. Enligt svensk konkurrenslagstiftning har Konkurrensver- ket långtgående möjligheter att meddela ålägganden och kalla personer till förhör. Enligt 45 § KL får , om det behövs för att verket skall kunna fullgöra sina upp- gifter, ålägga ett företag att inkomma med uppgifter. Verket kan också ålägga den som förväntas kunna lämna upplys- ningar i saken att inställa sig till förhör. Vidare får efter beslut av genomföra en undersökning (s.k. gryningsräd) hos 3 14 § insiderstrafflagen (2000:1086). ett företag för att utreda om det har överträtt förbudsreg- lerna i KL när det finns anledning att anta att en överträdelse har skett.4 Jämfört med ett åläggande enligt 45 § KL krävs här således en starkare grad av misstanke om att en överträdelse har skett. Det innebär att inte kan syssla med s.k. fishing expeditions, där verket utan misstankar om överträdelse går igenom företagets handlingar för att se om man hittar något av intresse.5 Enligt utredningens mening bör intresset av att brotts- misstankar utreds snabbt komma i första rummet. Ord- ningen bör därför vara den att skall an- mäla till så snart det föreligger en brottsmisstanke som bör underställas åklagare för att denne skall kunna ta ställning till om förundersökning bör inledas. Åklagaren bör få tillfälle att överväga straffbestämmelsernas tillämplighet och vidta föråtgärder innan beslut om förunder- sökning skall fattas. Slutsatsen blir därför att Konkurrens- verket bör anmäla till , om det finns misstanke om konkurrensbrott. Kraven för när anmälan skall ske ligger nära förutsättning- arna för att skall kunna utverka ett beslut om en gryningsräd. Då inställer sig frågan om den föreslagna ordningen leder till att en anmälan till Ekobrottsmyndighe- ten sker innan eller efter att en gryningsräd ägt rum. Frågan kan inte besvaras generellt. I de fall där det finns misstanke om konkurrensbrott finns också anledning att anta att företaget i fråga har överträtt 6 § KL, vilket är en av förutsättningarna enligt 47 § KL för att en gryningsräd skall få genomföras hos företaget. För en gryningsräd uppställs emellertid även andra förutsättningar, såsom att företaget inte rättar sig efter ett åläggande eller det annars finns en risk att bevis undanhålls eller förvanskas, och att vikten av att åt- gärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat men som åtgärden innebär för den som drabbas av åtgärden. I många fall kommer därför brottsmisstanke som skall för- anleda anmälan till att föreligga innan 4 I doktrinen anges att detta är ett lågt beviskrav som innebär att det är förhållandevis enkelt för att visa att förutsättningar är uppfyllda, se Wetter m.fl. Konkurrensrätt – en handbok, tredje upplagan, s. 854. 1992/93:56 s. 108. förutsättningar för gryningsräd är uppfyllda. Ekobrottsmyn- digheten kan sedan inleda förundersökning och besluta om tvångsmedel, t.ex. husrannsakan. I andra fall kan en gry- ningsräd genomföras innan anmälan till Ekobrottsmyndig- heten skall ske, detta eftersom konkurrensbrottet innehåller vissa begränsande rekvisit – såsom att överträdelsen skall vara ägnad att allvarligt hämma konkurrensen på marknaden. Nå- gon gång kan det också vara så att det är först genom gry- ningsräden som det kommer fram underlag för brottsmiss- tanke. Det får bedömas i det enskilda fallet om ett tillräckligt underlag för anmälan finns innan en gryningsräd har ge- nomförts. De frågor som rör skyldighet att anmäla ärenden till nät- verket av konkurrensmyndigheter inom EU enligt artikel 11.3 i rådets förordning nr 1/2003 berörs i avsnitt 9.9. I det läget att någon gör en brottsanmälan direkt till Eko- brottsmyndigheten bör myndigheten kunna översända an- mälan till för synpunkter eller eventuella utredningsåtgärder. kan redan ha tillgång till viktig information. Sammanfattningsvis föreslår utredningen därför att en be- stämmelse tas in i konkurrenslagen, av innebörden att Kon- kurrensverket skall anmäla till , så snart det finns misstanke om konkurrensbrott. Undantag be- höver dock göras för den situationen att , mot bakgrund av artikel 28 i förordning 1/2003, särskilt vid uppgifter i en ansökan om påföljdslindring, är förhindrad att anmäla misstanke om brott till . 9.3Allmän brottsspaning och förstahandsåtgärder Utredningens förslag: skall bedriva all- mänt spaningsarbete och vidta förstahandsåtgärder i fråga om efterlevnaden av konkurrenslagstiftningen. Som framgått av kapitel 6 kan polisen bedriva efterforskning i form av allmän brottsspaning innan en misstanke om ett konkret brott har uppstått. Sådan spaning sker som ett led i främst förebyggandet av brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. I skedet mellan allmän brottsspaning och ett formellt inledande av förundersökning kan en rad åtgärder vidtas som hör till förundersökningens förstadium. Hit hör sådana åtgärder som avser att skapa un- derlag för en närmare prövning av om förundersökning skall inledas eller inte. De senare åtgärderna kallas inom polisen för krimi- nalunderrättelseverksamhet. Med detta menas i huvudsak sådan polisverksamhet som består i att samla in, bearbeta och analysera information i syfte att bl.a. klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas eller att ge underlag för beslut om förundersökning. En polisman får hålla förhör och vidta andra betydelsefulla utredningsåtgärder, t.ex. en brottsplatsundersökning, även om förundersökning inte har hunnit inledas. Det brukar be- nämnas förstahandsåtgärder och primärutredning. Den polis som ingriper mot brott eller kommer till en brottsplats måste vidta förstahandsåtgärder, alltså de utred- ningsåtgärder som är möjliga att vidta redan på plats. Motivet är att det såväl från utredningssynpunkt som för att på- skynda förfarandet är av stort värde att möjliga utredningsåt- gärder företas i nära anslutning till brottet. Det finns stora rationaliseringsvinster i att utredning sker direkt på plats. Polisen skall alltså höra t.ex. misstänkta, målsägande och vittnen så fort som möjligt efter att brottet har begåtts. Bestämmelserna är tillämpliga enbart om behörig under- sökningsledare inte har hunnit träda in. Sedan åtgärderna har vidtagits har polismannen skyldighet att anmäla dessa till den som har rätt att leda förundersökningen. Den personen får då besluta om förundersökning skall inledas. Polismannen kan då inte längre företa någon åtgärd på eget ansvar. utför uppgifter med karaktär av spa- ning och förstahandsåtgärder inom ramen för den verksam- het som syftar till att bringa överträdelser att upphöra och att ålägga administrativa sanktioner. Det framstår som naturligt att fortsätter med den verksamheten, me- dan renodlade spanings- och förstahandsåtgärder med inrikt- ning mot konkurrensbrott bedrivs av Ekobrottsmyndighe- ten. Någon reglering i lag torde inte erfordras. 9.4Beslut om och ledning av förundersökning Utredningens förslag: Förundersökningen vid utredningen av konkurrensbrott bör beslutas och ledas av åklagare hos . Som framgått av avsnitt 6.2 har förundersökningen två hu- vudsakliga syften. Det ena är att utröna om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal skall väckas. Det andra huvudsyftet är att bereda målet så att be- visningen kan förebringas i ett sammanhang vid huvudför- handlingen. Ett tredje syfte är att ge den misstänkte en in- blick i åklagarens bevismaterial och möjliggöra för honom att få detta justerat och berikat samt att därigenom underlätta för den misstänkte att förbereda sitt försvar. En grundläggande princip för förundersökningen är ob- jektivitetsprincipen, enligt vilken omständigheter och bevis skall tas till vara oavsett om de är till den misstänktes fördel eller nackdel. Även principen om hänsyn skall tillämpas. En- ligt den måste förundersökningen bedrivas så att inte någon drabbas av onödig misstanke, kostnad eller olägenhet. För- undersökningen måste också bedrivas så skyndsamt som möjligt, bl.a. med tanke på att påföljden för brott skall komma efter det att brottet har begåtts. Det krävs ett beslut av polismyndighet eller åklagare för att en förundersökning skall inledas. Ledningen av förundersökningen beskrivs närmare i av- snitt 6.2. Såsom tidigare nämnts, bedrivs förundersökningsarbetet vid i team med åklagare, poliser och ekorevisorer. Åklagaren är förundersökningsledare i dessa utredningar. Med den utformning som utredningen har gett konkurrens- brotten torde förundersökningarna regelmässigt bli så kvali- ficerade att de kräver medverkan av åklagare redan från bör- jan. Förundersökningen bör alltså beslutas och ledas av åkla- gare hos . Åklagaren kan välja mellan att använda utredningsresurser som finns hos Ekobrotts- myndigheten och att tillfråga om verket kan ställa utredningsresurser till åklagarens förfogande i ett enskilt ärende hos . Utredningens förslag: Allmänna regler om förundersökning vid förhör, misstanke om brott, rätt att anlita försvarare, an- vändande av tvångsmedel etc. skall tillämpas även beträffande utredning av konkurrensbrott. I avsnitt 6.2 finns en samlad redogörelse för reglerna om för- undersökningen. Sammanfattningsvis gäller följande. Det är en medborgerlig skyldighet att stå till förfogande för förhör under förundersökning. Förhör får hållas med var och en som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen. I stället för förhör får skriftliga berättelser infordras. Undersökningsledaren bestämmer vilka som får närvara vid förhör. Han får förordna att vad som har förekommit vid förhör inte får uppenbaras. Den misstänkte, försvararen eller målsägandebiträdet får under vissa förutsättningar ställa frå- gor till den som hörs. Under förhör får förhörsledaren inte använda oriktiga uppgifter, hot, förespeglingar om särskilda förmåner eller andra otillbörliga metoder. Den som hörs under förundersökning har ingen sannings- plikt. Undersökningsledaren har dock möjlighet att begära vittnesförhör under ed inför domstol. För att en misstänkt skall kunna ta till vara sin rätt, t.ex. genom att anlita försvarare, skall den som är skäligen miss- tänkt för ett brott underrättas om misstanken mot honom. Underrättelsen kan lämnas muntligen eller skriftligen. En underrättelse behöver inte ges förrän den misstänkte skall höras. Det finns ingen skyldighet att ordna ett förhör så snart någon kan misstänkas för ett brott. Det kan alltså för- flyta från det att misstanken uppkommer till dess att den misstänkte underrättas. Den misstänkte skall också underrättas om att han har rätt att anlita biträde av försvarare eller att få en offentlig försva- rare förordnad för sig. Förundersökningsprotokollet tjänar som underlag för beslutet i åtalsfrågan och för åklagarens förberedande av sin talan. Det ger vidare den misstänkte och hans förvarare möj- lighet att granska de omständigheter och bevis som åberopas mot den misstänkte. I förundersökningsprotokollet skall det som är av bety- delse för utredningen antecknas och protokollet skall ge en trogen bild av detta. Det är viktigt att det i protokollet antecknas uppgifter som även är till fördel för den miss- tänkte. Objektivitetsprincipen i 23 kap. 4 § RB måste iakttas. Protokollet skall ha fått sin slutliga utformning innan åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan. Efter att åklagaren har beslutat om åtal har den misstänkte och försvararen rätt att få en avskrift av protokollet. Innan åtal väcks skall den misstänkte och hans försvarare ha fått tillfälle att ta del av hela utredningen, slutdelgivning. Den misstänkte har också rätt att ange den utredning som han anser önskvärd och i övrigt anföra vad han anser vara nödvändigt. En underrättelse om detta skall lämnas eller sän- das till den misstänkte och hans försvarare. Den misstänkte och försvararen har därefter rätt att få skäligt rådrum för att överväga situationen och vidta de åtgärder som anses lämpliga. Det är först efter detta som åtal får beslutas. Härutöver finns bestämmelser om rätt att anlita försvarare, om användande av tvångsmedel m.m. De allmänna reglerna i RB som sålunda gäller under för- undersökning vid förhör, underrättelse om misstanke, rätt att anlita försvarare, användande av tvångsmedel etc. bör kunna tillämpas även beträffande konkurrensbrott. Utredningen har inte funnit någon särskild punkt där tilllämpningen av de allmänna reglerna blir problematisk. Samspelet med egna utredningar behand- las för sig i ett senare avsnitt. 9.6Väckande av åtal och åtalsprövningsregel? Utredningens bedömning: De allmänna reglerna i rätte- gångsbalken om åtalsplikt skall gälla i fråga om konkurrens- brott. Som har framgått av avsnitt 6.1 bygger brottmålsprocessen på den ackusatoriska principen. En fråga om ansvar för brott får alltså inte tas upp av rätten om inte åtal har väckts för brottet. Absolut åtalsplikt gäller och den är förenad med en absolut förundersökningsplikt. Den absoluta åtalsplikten6 anses innebära att åklagaren är skyldig att väcka åtal, om gärningen är straffbar och bevis- ningen tillräckligt stark för att ligga till grund för en fällande dom. Ett strikt system med en grundläggande princip om absolut åtalsplikt är ägnat att främja allas likhet inför lagen och motverka misstankar om att polis och åklagare tar obe- höriga hänsyn vid brottsutredning och åtalsprövning. Samti- digt är det i praktiken orealistiskt att alla brott skall kunna utredas och beivras på samma sätt. Både åtalsplikten och förundersökningsplikten är försedda med undantag. Syftet med begränsningarna är bl.a. att kon- centrera rättsväsendets resurser till de mest angelägna upp- gifterna. Reglerna om undantag från åtalsplikten är av två slag, åtalsunderlåtelse och särskild åtalsprövning. 620 kap. 6 § RB. 1994/95:23 s. 43 f. Enligt bestämmelserna om åtalsunderlåtelse medges åkla- garen rätt att under vissa angivna förutsättningar underlåta att åtala.8 Även förundersökningsplikten är försedd med undantag.9 Förundersökning behöver inte inledas bl.a. om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. För vissa brott har lagstiftaren valt att införa en särskild åtalsprövning och angett att presumtionen är mot åtal. Utgångspunkten är således att åtal inte skall väckas. Det finns åtalsprövningsregler med svagare eller starkare pre- sumtion mot åtal, t.ex. att åtal får väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt eller endast om det är av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt. Den sist- nämnda regeln ger minst utrymme för åtal. Den används i vid vissa brott som har ansetts vara av det slaget att något allmänt intresse av lagföring normalt inte finns, till exempel ärekränkningsbrott. Åtalsprövningsregler finns både i och inom specialstraffrätten. De brottstyper för vilka särskild åtalsprövning är föreskri- ven är i regel sådana där brottet har utpräglat civilrättsliga inslag, rör rättsförhållanden inom familjen eller vad som an- nars brukar anses tillhöra privatlivet eller där andra sank- tionsformer gäller vid sidan av det straffrättsliga regelsyste- met (prop. 1994/95:23 s. 86 f). På miljöområdet infördes en åtalsprövningsregel.10 Den innebär att i de fall där en miljösanktionsavgift kan komma att utgå åtal bör väckas bara om åtal är påkallat ur allmän synpunkt. har föreslagit en omfattande avkriminalisering av de brott som finns i mil- jöbalken.11 I avsnitt 4 och 6.2 har redovisats innebörden av äldre kon- kurrenslagstiftning, där regler fanns om att allmänt åtal för brott mot konkurrenslagen fick väckas endast efter anmälan eller medgivande av . 8Se bl.a. 20 kap. 7 § RB. 9Se 23 kap. 1 § andra stycket och 23 kap. 4 a § RB. 1029 kap. 11 § fjärde stycket (se även prop. 2002/03:54 s. 19 ff.). 11Betänkandet sanktionssystem och hänsynsregler, SOU 2004:37. Allmänt sett är det naturligtvis önskvärt att en straffbestäm- melse är så exakt utformad att alla fall som den omfattar verkligen bör åtalas. En sådan reglering är ägnad att främja allas likhet inför lagen och motverka misstankar om att polis och åklagare tar obehöriga hänsyn vid brottsutredning och åtalsprövning. Emellertid är det uppenbarligen svårt att und- vika att en straffbestämmelse enligt sin lydelse kommer att inrymma mindre straffvärda fall. Den absoluta förundersök- ningsplikten och den absoluta åtalsplikten skulle då kunna leda till olyckliga resultat, om det inte fanns andra medel, t.ex. regler om åtalsprövning och åtalsunderlåtelse, för att undvika lagföring i sådana fall. Generellt bör restriktivitet iakttas i fråga om att införa regler om åtalsprövning. Så som utredningen har utformat straffregleringen begränsas det kriminaliserade området till allvarligare fall av konkurrensbegränsningar (se avsnitt 8). Endast fängelse skall finnas i straffskalan för konkurrens- brott. Därför kan det förutsättas i de allra flesta fallen att det är viktigt från allmän synpunkt att de brott som träffas av straffregeln lagförs. De allmänna reglerna i 20 kap. 7 § och 23 kap. 4 a § RB om åtalsunderlåtelse och förundersöknings- begränsning möjliggör att förundersökning eller åtal kan undvikas i de mycket särpräglade fall där så bör ske. Av den anledningen bör de allmänna reglerna i RB om åtalsplikt gälla. Således föreslår utredningen inte någon regel om åtals- prövning. 9.7Konkurrensverkets roll i det straffprocessuella förfarandet Utredningens förslag: skall biträda Eko- brottsmyndigheten vid utredning av konkurrensbrott. Jämförelse med andra områden En viktig fråga är vilka uppgifter bör ha i ett system med straffansvar för konkurrensbrott. Bör Kon- kurrensverket ha egna befogenheter i utredningen av brott så som , och har inom sina områden? Eller kan vägledning hämtas från miljöområ- det eller utredningar om insiderbrott? Det är som nämnts inte enbart inom polisen som det bedrivs brottsutredande verksamhet. En stor del av landets brottsutredningar avseende ekonomisk brottslighet hand- läggs vid . Även vid , Tull- verket och bedrivs brottsutredande verksamhet. För del utförs den brottsut- redande verksamheten vid de skattebrottsenheter, som inrät- tades . har ansvaret för utredningar av smugglingsbrott. utreder vissa brott inom framför allt miljö- och fiskeriområdena. Inom samtliga nu nämnda verksamheter används andra yrkeskategorier än polispersonal som brottsutredare. Vid Ekobrottsmyndig- heten används emellertid i första hand poliser och ekonomer för det brottsutredande arbetet. Ett av syftena med att det infördes skattebrottsenheter var att skatterättslig och skatteadministrativ kompetens skulle tillföras vid den typen av brottsutredningar. Från Skattever- kets sida har det därför betonats att det är viktigt att de som arbetar inom skattebrottsenheterna kan bibehålla och även vidareutveckla sin skattekompetens. För och är situationen oftast den att man tar gär- ningsmannen på bar gärning. Det är då viktigt att omedel- bart kunna ingripa, utan den tidsutdräkt som tillkallande av polis och åklagare skulle medföra. Samma skäl torde inte göra sig gällande vare sig på skatteområdet på eller miljöområdet. På dessa områden är det i stället så att respektive myndighet har förvaltnings- eller tillsynsuppgifter och en skyldighet att anmäla till polis och åklagare om misstanke om brott förelig- ger. I avsnitt 6.3 har utredningen redogjort för den brottsutre- dande verksamheten inom de nu nämnda områdena. har viktig kompetens i fråga om markna- der och konkurrensrättsliga bedömningar. Verket har även betydande erfarenhet av omfattande och komplicerade utredningar av misstänkta karteller och andra överträdelser av konkurrensreglerna. Vidare har verket en viktig funktion när det gäller samarbetet inom det nätverk av konkurrens- myndigheter inom EU som följer av tillämpningsförordning 1/2003.12 bör kunna bistå polis och åklagare och på så sätt medverka i en förundersökning, ungefär på samma sätt som tillsynsmyndigheterna inom miljöområdet biträder polis och åklagare under brottsutredningen. Däremot finns inte samma fara i dröjsmål som gäller för eller . Det är därför inte motive- rat att i något avseende skulle ges en helt självständig rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel under utredningen. Sambandet med verkets utredningar i administrativa ären- den behandlas i följande avsnitt. Utredningens förslag: När en brottsutredning pågår skall en utredning hos kunna fortsätta pa- rallellt. Uppgifter hos som omfattas av förundersökningssekretess skall kunna överlämnas till . Som har framgått i det föregående förekommer det på skilda rättsområden att otillåtna förfaranden beivras såväl i admi- nistrativ ordning som genom straff. Förfarandena kan då organiseras på olika sätt. 12 Förordningen trädde i kraft . Det administrativa förfarandet kan inom skatteområdet och tullområdet fortgå parallellt med att utredning om brott pågår och det kan leda till taxeringsbeslut, men även beslut om skattetillägg (tulltillägg) och förseningsavgift etc. Även på miljöområdet kan ett administrativt förfarande pågå parallellt med en utredning om miljöbrott. infördes dock en åtalsprövningsregel.13 Den innebär att, i de fall där en miljösanktionsavgift kan komma att utgå, åtal bör väckas bara om åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Dess- utom har föreslagit att möjligheten till dubbla sanktioner skall tas bort. Parallelliteten mellan tillsyn och Eko- brottsmyndighetens brottsutredning torde inte gå längre än att inspektionen granskar rutinerna hos det värdepappersin- stitut som har genomfört en transaktion som är föremål för brottsutredning. Parallella administrativa förfaranden hos respektive syftar till att, helt åtskilt från brottsut- redningen, fastställa tull eller skatt i ett tull- resp. taxerings- ärende. Visserligen kan det föranleda administrativa sanktio- ner, t.ex. förseningsavgifter, tulltillägg och skattetillägg14, men beslut om sådana sanktioner ingår alltså i det administ- rativa förfarandet och grundas inte på vad som kommit fram genom den brottsutredande verksamheten. Frågan är nu om en utredning enligt det administrativa förfarandet hos bör kunna fortsätta medan en förundersökning om kartellbrott pågår. Det bör då beaktas att det är samma motiv som ligger bakom såväl de straffrättsliga som de administrativa sanktionerna, fastän konkurrensskadeavgiften riktar sig mot företaget och straffet mot individen som begår gärningen. Motivet är att sanktio- nerna skall ha en avskräckande effekt så att företag och deras företrädare skall avstå från att ingå karteller. har uttalat att det inte är bra att förlita sig enbart på att konkur- rensskadeavgiften skall ha en avskräckande effekt. Det kan enligt leda till att företagen kalkylerar med risken 1329 kap. 11 § fjärde stycket (se även prop. 2002/03:54 s. 19 ff.) 14De sistnämnda tilläggen är att betrakta som straff i mening, hänvisning till dom i målet Janosevic mot (ansökan nr. 34619/97). att bli upptäckta och få betala konkurrensskadeavgift och ställer det mot den vinst som kartellsamarbetet väntas ge. Enligt bör olagligt kartellsamarbete jämställas med ekonomisk brottslighet.15 En allmän utgångspunkt bör vara att en administrativ utred- ning mot ett företag i möjligaste mån skall kunna bedrivas utan hinder av en pågående brottsutredning. De parallella förfarandena hos och Konkurrens- verket bör så långt möjligt samordnas så att dubbelarbete undviks. Det är också viktigt för de företag och enskilda per- soner som berörs av utredningarna att myndigheterna inte belastar dem med fler tvångsingripanden eller administrativa åtgärder än nödvändigt. Det kan gälla t.ex. förhör, grynings- räder eller husrannsakningar och förelägganden. I många fall torde det vara samma omständigheter som styr- ker företagets överträdelse av 6 § KL och gärningsmannens konkurrensbrott. Det kan handla om hemliga möten mellan konkurrenter, där de kommit överens om olagligt samarbete.