sou · GSB3136 · 2005-01-01 00:00:00 — Förfarandet har dock olika inbyggda begränsningar, bl.a. genom att det endast står öppet för konsu- menter och huvudsakligen omfattar mindre komplicerade ärenden där tvisteföremålets värde måste uppgå till minst 2 000 kr.28 Även ett skiljeförfarande uppfyller, som regel, kraven på snabb- het och rättssäkerhet. Förfarandet är dock förhållandevis dyrt och medger i princip inte möjlighet för tvistlösning i konsumenttvister. Det sagda leder till slutsatsen att dagens ordning inte är tillräck- lig för att säkerställa att en kund på ett snabbt, enkelt och rätts- säkert sätt till låg kostnad kan få prövat pris eller annan tvistefråga i ett fjärrvärmeavtalsförhållande. Det bör därför införas en samman- hållen instans för prövning av fjärrvärmeleverantörernas och fjärr- värmekundernas tvistefrågor i fråga om pris och andra leveransvill- kor. 28 Se 2 § KOVFS 2004:04. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd 6.6Hur skall en medlings- och prövningsinstans utformas? Förslag: En särskild instans – – bör inrättas inom med uppgift att medla i tvister rörande pris och andra villkor när förhandlingar mellan kunder, konsumenter och fjärrvärmeleverantörer misslyckats. Nämnden får också i uppgift att lösa övriga tvister som hän- förs till den av konsumenter och kunder genom att avge en rekommendation till lösning. skall bestå av en opartisk ordförande med domarerfarenhet, en teknisk expert samt två särskilda ledamöter med erfarenhet av fjärrvärmebranschen från ett pro- ducent- respektive kundperspektiv. Ledamöterna skall utses av regeringen eller den myndighet som regeringen förordnar. De ledamöter som skall ha särskild kompetens från kund- eller pro- ducentsidan skall nomineras av representativa organisationer på marknaden. Inom vårt svenska rättssystem finns ett, i förhållande till vad som gäller i utländska rättsystem, begränsat antal konfliktlösningsmöj- ligheter. Dessa kan grovt delas in i process i domstol, skiljeförfa- rande, andra förfaranden med judiciella inslag, förhandling, förlik- ning och medling. Det naturliga är enligt mitt sätt att se på saken att använda metoder på så låg konfliktnivå som möjligt, t.ex. för- handling. Denna metod kan förstärkas och byggas på med ytterli- gare steg på det sätt som jag beskrivit och föreslagit ovan, t.ex. med medling. Vid en ytterligare påbyggnad hamnar parterna i en situa- tion där de mer eller mindre avhänder sig kontrollen över kon- fliktlösningsmodellen, t.ex. genom skiljeförfarande eller domstols- avgörande. Den primära uppgiften för en instans på fjärrvärmeområdet är, enligt mitt förmenande, att utöva medling som ett slutsteg i den föreslagna förhandlingsordningen. Målet med medlingen är att möjliggöra för de förhandlande parterna att få ökade insikter i och förståelse för respektive motparts förhållanden och att på ett informellt sätt verka för att dessa kan nå en överenskommelse som båda parter kan känna sig rimligen nöjda med. Medlingen skall alltså återskapa ett lugn och ett förtroende mellan de oeniga par- terna. Eftersom uppgiften även gäller i förhållande till potentiella Åtgärder för ett förstärkt kundskydd kunder kan instansens medlingsfunktion i stor utsträckning bidra till att ge kunderna ökat förtroende för fjärrvärmen som uppvärm- ningsform och, i förlängningen, ökad anslutning till denna. Detta medlingsarbete är alltså mycket viktigt och kommer, genom den utformning förhandlingsordningen getts, även att ha en förebyg- gande effekt på uppkomsten av tvister i de förhandlade frågorna. Den medlingsmekanism med förslag till lösning i förhandlings- frågor och den tvistlösningsfunktion som jag föreslår kräver att det finns tillgång till en instans som på ett snabbt, effektivt, rättssäkert och för kunden billigt sätt kan ta ställning till hur en uppkommen oenighet skall lösas. En övergripande utgångspunkt är att det är rättsväsendets upp- gift att sörja för medborgarnas rättstrygghet och rättssäkerhet. I en demokratisk rättsstat är medborgarnas rätt att få sin sak prövad i domstol grundläggande. På många områden ställer medborgarna i vårt samhälle upp berättigade krav på snabbhet, rättssäkerhet och hög kvalitet i rättsväsendets alla verksamheter. För verksamheten vid landets domstolar gäller att alla mål och ärenden skall handläggas på ett rättssäkert och ändamålsenligt sätt med rimliga handläggningstider. Utvecklingen i samhället har har gått allt snabbare. Bl.a. har den ökade interna- tionaliseringen och samhällsutvecklingen i övrigt inneburit att mål och ärenden blivit alltmer omfattande som de präglas av ökad svårighetsgrad och komplexitet. Utvecklingen har som en följd därav medfört ökade krav på våra myndigheter och, tyvärr, längre handläggningstider. Detta gäller inte minst för domstolarnas vidkommande. Med hänsyn till den vikt som medlingsfunktionen har i det kon- fliktlösningssystem som jag föreslår bör först övervägas hur en medlingsinstans lämpligast bör utformas. Därefter övergår jag till att även göra en bedömning av vilken instans som bör utöva den mer traditionella civilrättsliga tvistlösningsfunktionen. Vilka medlingsformer kan komma i fråga? Medling utövas i olika former i eller utanför domstolarna. Vid en tvist som handläggs vid domstol har domstolen ansvaret för tvistens utgång. I arbetet är domstolen, i den mån det är lämpligt Åtgärder för ett förstärkt kundskydd med hänsyn till målets beskaffenhet och omständigheterna i övrigt, skyldig att verka för att parterna förliks och att vissa tidsfrister sätts.29 Domstolens möjligheter att fullt ut beakta parternas båda intressen begränsas av vissa regler i om t.ex. preci- sering och utvidgning av talan. En domare kan därför inte i en för- handlingslösning dra in andra lösningsmöjligheter som bygger på skönsmässiga bedömningar eller på fakta av utomrättslig karaktär om domaren senare skall döma i målet.30 Domstolen har också möjlighet att vid handläggningen av en tvist förelägga parterna att inställa sig till förlikningssammanträde inför medlare som förordnas av rätten, om det med hänsyn till målets beskaffenhet är lämpligare att särskild medling äger rum.31 Särskild medling kan vara ett bra alternativ i vissa omfattande tvis- ter där skiljaktigheterna mellan parterna är stora och där bevis- ningen kommer att vara tidskrävande. En medlare kan i sitt arbete agera mer fritt än en domare. Medlingsförfarandet bör enligt förar- betena syfta till att nå en uppgörelse som inte innebär någon milli- meterrättvisa utan som mer grundas på en skälighetsbedömning.32 Medlaren bör därför inte vara tvungen att känna till eller tränga ner i varje liten detalj, utan bör i stället koncentrera sig på väsentlig- heter. De förslag till lösningar som medlaren lägger fram behöver inte grunda sig på strikt juridiska resonemang, utan medlaren bör kunna göra en skönsmässig bedömning som främst grundas på sunt förnuft och de särskilda sakkunskaper som medlaren kan ha. En möjlig väg till konfliktlösning utgörs även av skiljeförfarandet. Detta har behandlats något i föregående kapitel. Medborgarnas krav på rättsväsendet har, sammantaget med att medborgarna upplevt att domstolarna och andra tvistlösande myn- digheter har vissa svårigheter att uppfylla i vart fall snabbhetskra- vet, medfört ett ökat intresse för alternativa system för tvistlösning inom civil- och handelsrätt inom Europeiska unionen. Alternativ tvistlösning anses gynna medborgarna som får förbättrad tillgång till tvistlösning. Europeiska kommissionen har låtit utarbeta en s.k. grönbok på området.33 Med alternativ tvistlösning utanför domstol avses i 29Se 42 kap. 17 § första stycket . 30Lindell, , Alternativ tvistlösning – särskild medling och skiljeförfarande, Iustus förlag, , 2000, s. 119. 31Se 42 kap. 17 § andra stycket . 1986/87:89, s. 207 ff. 33Europeiska gemenskapernas kommission, av om alternativa system för tvistlösning inom civil- och handelsrät, KOM (2002) 196 slutlig. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd grönboken sådana förfaranden som handläggs av en neutral tredje part, med undantag för rena skiljedomsförfaranden. Därmed undantas bl.a. reklamationssystem för konsumenter som inrättats av vissa branschorgan. Sådan tvistlösning handläggs ju inte av en tredje part utan av en av de tvistande parterna. Såvitt kan bedömas ställer sig även riksdag och regering bakom tankarna med alternativ tvistlösning. har i ett svar med anledning av grönboken anfört bl.a. följande. I samband med utvecklingen av den inre marknaden har allt fler civil- rättsliga tvister kommit att ha gränsöverskridande element. Alternativa metoder för lösning av gränsöverskridande tvister kan utgöra ett bety- delsefullt inslag för att den inre marknaden skall kunna fungera fullt ut. Det kan därför vara motiverat för EU:s institutioner att verka för ett ökat användande av alternativ tvistlösning. Eventuella initiativ bör dock inte vara alltför långtgående då det är viktigt att de alternativa metodernas attraktionskraft, vilken bl.a. består i att de är flexibla, snabba, billiga och förhållandevis oreglerade, inte minskas. Det är också viktigt att eventuella gemenskapsinitiativ ger utrymme för olika former av tvistlösningsmetoder och att fungerande nationella system inte påverkas negativt. För att säkra kvaliteten är det emellertid av stor betydelse att metoderna håller en viss minimistandard. Eventuella reg- ler får dock inte utformas så att det skapas ett slags sekundärt dom- stolsförfarande. Åtgärder i form av rekommendationer eller direktiv som ställer upp vissa grundläggande krav (miniminormer) kan därför vara att föredra. Ett alternativt system för tvistlösning kan ta olika former inom angivna ramar. Formerna skiljer sig åt beroende på vilken roll den utomstående personen eller instansen har i tvistlösningen. Den utomstående personen kan hjälpa parterna att nå enighet utan att formellt ta ställning till hur tvisten bör lösas, dvs. ett förliknings- eller medlingsförfarande. Dessa metoder ger möjlighet att gå längre än den rent juridiska diskussionen och hitta en lösning som är anpassad till personerna och den tvist som ska lösas. Denna sam- förståndsmetod ökar dessutom parternas chanser att upprätthålla sina affärsförbindelser eller andra typer av relationer när tvisten väl har lösts. Alternativ tvistlösning kan också ske så att den utomstående personen lägger fram sin lösning för parterna, t.ex. i form av en rekommendation till parterna som det står dem fritt att följa eller inte. Detta gäller till exempel instanser som Allmänna reklama- tionsnämnden. De parter som inledningsvis vänder sig till en sådan Åtgärder för ett förstärkt kundskydd instans för tvistlösning kan senare vända sig till domstol om den föreslagna lösningen inte anses tillfredsställande. Den utomstående kan också fatta ett beslut som endast är bin- dande för näringsidkaren. Denna typ av förfarande kan exempli- fieras med de kundombudsmän som har inrättats inom vissa bran- scher, bl.a. bank- och försäkringsbranschen. Ombudsmännens beslut är bindande för de företag som anslutit sig till systemet. Om konsumenten inte är nöjd med ombudsmannens beslut kan han eller hon själv vända sig till domstol. Det förekommer även andra möjligheter till medling. Bland annat kan nämnas att har utarbetat medlingsregler avsedda att underlätta en konstruktiv och effektiv hantering, under sekretess, av affärslivets konflikter och tillhandahåller även medling mot en ansökningsavgift.34 Handelskammare är en obunden näringslivsorganisation för alla företag, i alla storlekar i med uppgift att verka för att företagen i det länet får bästa möjliga förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Vilken utformning bör en medlingsinstans på fjärrvärme- området ha? Huvuduppgiften för den instans som bör inrättas är, som nämnts, att medla och avge förslag till lösningar i sådana frågor som omfat- tas av en fjärrvärmekunds rätt till förhandling, dvs. frågor om pris, anslutningens effekt och ensidiga villkorsändringar. Medlingsverk- samheten kommer alltså att omfatta medling mellan fjärrvärmeleve- rantörer och såväl konsumenter som andra kunder. Medlingsfunk- tionen på fjärrvärmeområdet bör utövas av en enda sammanhållen instans. Av de nämnda konfliktlösningsmöjligheterna med inriktning på medlingsverksamhet är det i huvudsak endast medling vid domstol och alternativ tvistlösning som riktar sig såväl mot konsumenter som andra kunder. Skiljeförfarandet och även det förfarande som tillhandahålls av är förebehållet tvister som inte är att hänföra till konsumenttvister, dvs. Av denna anledning gör jag bedömningen att de inte kan komma i fråga som medlingsinstans på fjärrvärmeområdet. 34 Se http//www.sccinstitute.com/_upload/shared_files/regler/web_A4_Medling_sv.pdf. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd För att de medlingsfunktioner som tillhandahålls genom en domstol skall kunna komma att användas krävs att en talan har väckts vid domstolen. En sådan talan bygger ofta på ett avtalsför- hållande inom vilket oenigheten har uppkommit. Den förhand- lingsrätt och den medlingsmekanism som följer av förhandlings- ordningen tar dock sikte även på potentiella kunder. Även förhål- landen där avtal inte finns, dvs. där tvisten inte har sitt ursprung i ett avtal, kan alltså komma att underkastas instansens verksamhet och, slutligen, bedömning i de utvalda frågorna. En sådan ordning företer därmed sådana särdrag att den inte lämpligen kan inordnas under de verksamheter som bedrivs inom domstolarna. Vad som då återstår är att tillskapa ett särskilt organ för att utföra den medlande uppgift som förhandlingsordningen ger upphov till. Det är därför naturligt att införa en alternativ tvistlösning på fjärrvär- meområdet. En medlingsinstans som har att lämna förslag på hur frågor om oenighet skall lösas inom såväl som utom ett avtalsförhållande mellan en fjärrvärmeleverantör och en fjärrvärmekund bör, för att öka kundens trygghet, innebära att en tvist kan avgöras genom ett snabbt, enkelt och för kunden billigt sätt som har såväl kundens som leverantörens förtroende. De frågor som skall prövas i den nu aktuella ordningen torde ofta vara av karaktären att det krävs särskild teknisk och ibland även ekonomisk kunskap för att verifiera – eller för den delen falsi- fiera – de oeniga parternas argumentation och information. Visser- ligen bör ren medlingsverksamhet inte kräva detaljkunskaper på fjärrvärmeområdet. Med hänsyn till fjärrvärmeverksamheternas särdrag och det förhållandet att medlingsinstansen även skall lägga fram ett förslag till lösning när parterna inte kan komma överens, är det dock av vikt att det finns särskild kompetens i fråga om fjärrvärmens särskilda betingelser representerad i ett tvistlösande organ. Förutom hos myndigheterna finns sådan kunskap även hos fjärrvärmebranschen och i viss mån även hos kunderna, huvudsak- ligen hos de större bostadsorganisationerna. Jag föreslår att det tillskapas en särskild nämnd, en s.k. , för att utföra de uppgifter som följer av den förhand- lingsordning jag föreslår. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd 6.6.2Övrig tvistlösning på fjärrvärmeområdet På fjärrvärmeområdet bör det även förekomma en tvistlösande sär- skild instans. Mycket talar för att denna instans, om möjligt, bör vara samordnad med eller densamma som förhandlingsordningens slutinstans. På så sätt kan tillskapandet av ett spretigt och för enskilda svåröverskådligt instanssystem undvikas. Vilka tvistlösningsförfaranden kan komma i fråga? Utöver de konfliktlösningsmöjligheter som finns och som nämnts i föregående kapitel, kan en del andra mer eller mindre när- liggande tvistlösningsformer i och för sig komma i fråga. Det finns därför skäl att kort beröra vilka alternativ som utöver allmän dom- stol, och ett skiljeförfarande står till buds. I finns det ett krympande antal specialdomstolar som är fristående från de allmänna domstolarna. Dessa har inrättats för att pröva vissa särskilda måltyper. För inrättandet av en specialdomstol talar i första hand behovet av snabb handläggning, parternas förtro- ende och särskild kompetens. Historiskt har därför intresseleda- möter förekommit i specialdomstolarna. Av artikel 6 i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna följer att var och en har rätt till en opartisk och rättvis domstolsprövning av sina civila rättigheter och skyldigheter. Systemet med intresseledamöter har i stor utsträckning frångåtts som en följd av den risk för misstro mot en domstols opartiskhet som kan uppkomma med förekomsten av ledamöter utsedda på förslag av eller med kopplingar till parts- intressen. Bl.a. har och hyresnämndernas sammansättning ändrats. För hyresnämndernas del har ändringar skett så att mål där en parts talan kan anses stå i strid med ett gemensamt intresse hos de organisationer som intresseledamöterna i nämnden eller domstolen har anknytning till, skall handläggas enbart av juristdomare. I har intresseledamö- terna ersatts av särskilda ledamöter som skall vara ekonomiska experter och utses av regeringen . Åtgärder för ett förstärkt kundskydd Frågan om lämpligheten med specialdomstolar i sig har också övervägts i flera olika sammanhang på senare tid.35 Den grundläg- gande inställningen från statsmakternas sida till sådana har dock varit att specialdomstolar utanför de bägge domstolsslagen bör undvikas. Ett alternativ till domstolarna och andra tvistlösande myndigheter utgörs av de alternativa system för tvistlösning som växer fram i ökad utsträckning. Alternativ tvistlösning har behandlats ovan i avsnitt 6.6.1. En möjlighet som även kan utnyttjas är att låta en myndighet vara tvistlösare. En tillsynsmyndighet på ett område har ofta stor sak- kompetens på det aktuella området i sin egenskap av ansvarig för att lagar och andra föreskrifter på området efterlevs. På el- och gasmarknaderna skall det enligt artikel 3.5 elmark- nadsdirektivet36 och 3.3 naturgasmarknadsdirektivet37 finnas en hög konsumentskyddsnivå, särskilt i form av klara och begripliga all- männa avtalsvillkor, allmän information och mekanismer för tvist- lösning. I El- och gasmarknadsutredningens delbetänkande, El- och naturgasmarknaderna, SOU 2003:113, förs med stöd av ett lagrådsyttrande över förslag till naturgaslag ett resonemang som mynnar ut i att det inte behöver införas några nya regler för tvist- lösning. , tillsyn och prövning anses uppfylla direktivets krav. Det bör dock noteras att tillsynen tar sikte på den lagreglerade skyldigheten att avgifter och villkor för överföring i och anslutning till nätet i fråga skall vara skäliga. Tillsynen avser alltså en offentligrättslig reglering. 35Se bl.a. Ds 1993:34, Specialdomstolarna ; prop. 1992/93:200 s. 153; regeringens skrivelse till , Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan Skr. 1999/2000:106, s. 58; bet. 1999/2000:JuU22, Det framtida domstolsväsendet. 36Europaparlamentets och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG, EUT L 176, , s. 37. 37Europaparlamentets och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG, EUT L 176, , s. 57. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd På området för elektronisk kommunikation har tillsynsmyndig- heten, med stöd av bakomliggande EG-direktiv38, getts en tvist- lösande funktion. skall på begäran av part avgöra tvister om skyldigheter enligt lagen om elektronisk kom- munikation mellan dem som tillhandahåller elektroniska kommu- nikationsnät eller kommunikationstjänster m.m. Möjligheten gäller alltså inte i förhållande till kunder som är slutanvändare. Konsu- menterna är alltjämt hänvisade till allmän domstol och . Självreglering genom privata nämnder En företeelse som intar stora likheter med alternativ tvistlösning är de privata nämnder som vuxit fram på olika områden. Dessa utgör näringslivets sätt att inom varje bransch tillämpa självreglering för att få en god relation med kunderna och vinna deras förtroende. Med självreglering avses här reglering som utarbetats av någon annan än lagstiftaren eller av denne bemyndigat organ. Skillnaden mellan privata nämnder och alternativ tvistlösning är just medverkan av en part som tvistlösare, dvs. tvistlösaren är inte fristående och neutral. Nämndernas uppgifter kan, i likhet med vad som gäller de alternativa tvistlösningssystemen, gå ut på att medla och förlika de tvistande parterna eller att rekommendera en lös- ning. Vilken tvistlösningsform bör väljas? Det organ för tvistlösning som jag föreslår bör som ovan påpekats medföra att fjärrvärmekunderna tillförs ett snabbt, enkelt och för kunden billigt tvistlösningsförfarande som har såväl kundens som leverantörens förtroende. Det är min uppfattning att förfarandet bör stå öppet för såväl konsumenter som andra kunder. Det är därför ett mål att försöka finna en möjlighet till inrättande av en sammanhållen tvistlösning på fjärrvärmeområdet. Skiljeförfarandet är ett bra komplement till domstolsprövning huvudsakligen för näringsidkare som vill få till stånd en snabbare 38 Se 7 kap. 10 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation jämförd främst med artikel 20 och rådets direktiv /21/EG av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), EGT L 108, 24.4.2002, s. 33, Åtgärder för ett förstärkt kundskydd lösning på en tvist med annan näringsidkare. Det är också i högre grad än vid domstolsprövning möjligt att få prövat tvister om ett rättsförhållande. En sådan tvist får avse förekomsten av en viss omständighet. Nackdelen med förfarandet är att det är tämligen dyrt, även om det finns möjligheter att begränsa kostnaderna för en underlägsen part. Dessutom är skiljeförfarandet i princip uteslutet för användning vid en tvist mellan en näringsidkare och en konsu- ment om tvisten uppstått efter att skiljeavtalet träffades. Skiljeför- farandet kan alltså inte erbjuda en sammanhållen instans för alla kunder på fjärrvärmeområdet. Det är alltid vanskligt att ge en tillsynsmyndighet uppdraget att även pröva tvister mellan parter i ett avtalsförhållande. Sådana frå- gor rör privaträttsliga förhållanden och omfattas normalt inte av det offentligrättsliga tillsynsuppdraget. I avsaknad av offentlig- rättslig reglering kan en sådan ordning inte anses motiverad eller lämplig. Gränsdragningen mellan myndighetens olika roller kan dessutom bli otydlig och oklarheterna kan ge upphov till tveksam- heter i vilken roll som tillsynsmyndigheten agerar. En ordning med en tvistlösande tillsynsmyndighet bör därför inte komma i fråga under rådande förhållanden. Ett förfarande med alternativ tvistlösning kan anses uppfylla de krav som jag anser bör kunna ställas på en tvistlösande instans på fjärrvärmeområdet. Mot bakgrund av likheterna med de privata nämnder som finns på andra områden kan det därför i första hand övervägas om det är tillräckligt att branschen ges möjlighet till självreglering även på detta område. En marknad har eller borde ha ett egenintresse av att sträva efter ett bra regelverk och möjlighet till klagomålsprövning av det enkla faktum att enkla och förutsägbara regler som skapar förtroende för den egna verksamheten skapar också affärer. En självreglering som uppstår ur ett på marknaden erkänt behov och som leder till en uppsättning av dynamiska regler som accepteras av marknaden är därför eftersträvansvärd. Inte sällan tas regler fram först under hot om lagstiftning. Visserligen har då reglerna utarbetats av markna- den självt, men de grundas inte på marknadens egen insikt om nöd- vändigheten av reglerna. Tyvärr tenderar sådana regler att bli mini- malistiska. Som jag med tydlighet påpekat är förhållandena på fjärrvärme- området inte tillfredsställande ur kundsynpunkt. Det förekommer ingen självreglering med möjlighet för kund att få klago- mål på priser och leveransvillkor prövade i en privat nämnd eller Åtgärder för ett förstärkt kundskydd