sou · GSB3106 · 2005-01-01 00:00:00 — 1990/91:KU11 s. 11 samt prop. 1997/98:44 s. 41. Övergripande frågor och principer lagstiftning bl.a. för att åstadkomma en tydlig reglering, som underlättar för tillämpande myndigheter och berörd allmänhet. I motsats till vad som vanligen gäller för myndigheters behand- ling av personuppgifter med jämförlig omfattning, där behand- lingen även innefattar känsliga personuppgifter, är det inte i sig uteslutet att personuppgiftslagen bör vara den enda författning som reglerar informationshanteringen i arkivmyndigheternas verk- samhet med folkbokföringsuppgifter. För att underlätta tillgången till folkbokföringsuppgifterna hos arkivmyndigheterna föreslår vi emellertid att möjlighet till direktåtkomst för enskilda regleras särskilt. Sådan direktåtkomst kräver närmare överväganden främst med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten (jfr avsnitt 7.6). 6.4Arkivmyndigheternas behandling av folkbokförings- uppgifter i förhållande till personuppgiftslagen Vår bedömning: Arkivmyndigheternas behandling av folkbok- föringsuppgifter står i överensstämmelse med personuppgifts- lagens regler. Särskild författningsreglering är nödvändig i första hand för att möjliggöra ett sådant utlämnande av uppgifter som inte omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser eller arkivmyndigheternas hantering enligt arkivlagen. folkbokföringsmaterial i form av olika kyrko- böcker som överlämnats till arkivmyndigheterna utgör ett omfat- tande material med personuppgifter i pappershandlingar. Som framgått tidigare fick dåvarande i uppdrag att i samråd med planera och ombesörja ett projekt med mikrofilmning av folkbokföringsmaterialet till och med . överförs folkbokförings- materialet i första hand genom skanning till datamedium. Mot bakgrund av att folkbokföringsuppgifter hos arkivmyndig- heterna således behandlas i datormiljö har vi funnit det nödvändigt att närmare utreda hur denna behandling förhåller sig till personuppgiftslagens bestämmelser. Detta förhållande är naturligt- vis av grundläggande betydelse även för analysen av behovet av Övergripande frågor och principer framtida författningsreglering, vilket är en av våra primära upp- gifter. För det första har vi ansett det nödvändigt att utreda om arkivmyndigheternas hantering av folkbokföringsuppgifter över huvud taget omfattas av personuppgiftslagen. Om så är fallet inställer sig därefter frågan om denna behandling är tillåten enligt personuppgiftslagen. Vidare måste också frågan ställas om över- föringen av folkbokföringsuppgifter till datamedium genom skan- ning står i överensstämmelse med personuppgiftslagens regler. 6.4.2Behandling av personuppgifter som omfattas av personuppgiftslagen Enligt 5 § personuppgiftslagen gäller att lagen i första hand omfattar behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad. Med automatiserad behandling avses behandling i datorer eller annan digitaliserad behandling av personuppgifter inklusive överföring av personuppgifter till datorformat. Delvis automatiserad behandling är t.ex. insamling av personuppgifter som sker i syfte att senare registrera personuppgifterna i datorformat eller sökning i pappershandlingar med personuppgifter till vilka det finns ett datoriserat index. Även behandling omfattas av personuppgiftslagen om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i ett regelrätt register. Enligt 5 § andra stycket personuppgiftslagen gäller lagen för man- uell behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. behandling av personuppgifter omfattas av personupp- giftslagen om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i ett regelrätt register. Registret skall vara en samling av personupp- gifter som är sorterade enligt något slags system i vilket person- uppgifterna är lätt tillgängliga för sökning eller sammanställning. Registret skall vidare vara sökbart med hjälp av någon person- uppgift. Även om ett manuellt register innehåller personuppgifter omfattas det inte av personuppgiftslagen om det inte är sökbart Övergripande frågor och principer med hjälp av någon personuppgift. Att personuppgifterna skall vara tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier innebär att registret måste var sökbart på mer än ett kriterium.2 Enligt Regeringsrätten framgår av lagtexten, förarbetena och dataskyddsdirektivet att någon form av förberedelse eller bearbet- ning måste ha ägt rum för att personuppgifter i ett antal dokument skall kunna anses ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Detta innebär enligt Regeringsrättens mening att tillgängligheten i regel måste ha åstadkommits genom något sär- skilt arrangemang för sökning bland uppgifterna, t.ex. i form av kortregister, sökmarkörer eller liknande. Det skall enligt Rege- ringsrätten finnas möjlighet till sökning av olika personuppgifter på ett betydligt effektivare sätt än i form av en genomgång och granskning dokument för dokument.3 Folkbokföringsmaterialet hos arkivmyndigheterna består som nämnts i första hand av kyrkoböcker med personuppgifter på pappershandlingar. De kyrkoböcker som överlämnats till landsarkiven innehåller den svenska folkbokföringen fram till och med . I kyrkoböckerna har fortlöpande antecknats uppgifter om t.ex. födelse, civilstånd, bosättning och andra liknande personliga förhållanden. Det går att i de olika kyrkoböckerna söka och sammanställa personuppgifter om en eller flera enskilda personer. Mot bakgrund härav får de folkbokföringsuppgifter som förvaras hos arkivmyndigheterna anses vara ordnade på så sätt att de ingår i en strukturerad samling av personuppgifter. Fråga är då om de är tillgängliga för sökning eller samman- ställning enligt särskilda kriterier. För att så skall vara fallet måste uppgifterna vara sökbara med hjälp av någon personuppgift och sammanställningen måste var sökbar enligt mer än ett kriterium. Någon entydig beskrivning av vilka sökmöjligheter som finns i det pappersbaserade folkbokföringsmaterialet är inte möjlig att ge. Visst material saknar helt något särskilt arrangemang för sökning bland uppgifterna. Vidare finns det flera församlingar som har konstruerat olika egna sökregister eller index som administrativ hjälp vid hantering av kyrkoböckerna. Det kan t.ex. röra sig om alfabetiskt ordnade sökregister efter namn, adress eller fastighets- 2Jfr m.fl., Personuppgiftslagen En kommentar, s. 72 ff. 3RÅ 2001 Ref 35. Övergripande frågor och principer Tillgång till två sådana kortregister för sökning i samma material torde i och för sig medföra att fråga är om sådan behandling av personuppgifter som omfattas av person- uppgiftslagen. Länsstyrelsernas särskilda datakontor framställde med hjälp av automatiserad behandling ett särskilt kortregister över hela befolkning bestående av personavier, s.k. paviler. Registret kan användas som sökingång till i stort sett alla typer av kyrkoböcker som ingår i det folkbokföringsmaterial som förvaras hos landsarkiven. Personavierna har använts för regelbunden avisering om inträffade registerförändringar till olika myndigheter, till då folkbokförings- verksamheten fördes över till skattemyndigheterna. Personavierna utgör därmed en beskrivning av befolkningen i landet . De personavier som var aktuella detta datum är ordnade i personnummerordning. avlidna och utflyttade finns i ett avställningsregister som är ordnat i alfabetisk ordning efter namn. Personavierna innehåller en stor mängd uppgifter såsom namn, personnummer, adress, fastighetsbeteckning, födelse- hemort, make, barn och föräldrar. Vad som särskilt försvårar bedömningen av om det folkbok- föringsmaterial som förvaras hos arkivmyndigheterna omfattas av personuppgiftslagen eller inte är således att materialet inte är enhetligt. Förutom de redovisade olikheterna vad gäller sökmöjlig- heter finns olika struktur på innehållet i folkbokföringshandling- arna bl.a. beroende på om materialet avser kyrkoböcker från större städer, mindre orter eller landsbygd. Folkbokföringsmaterialets innehåll och struktur har också förändrats över tiden. Folkbokför- ingsuppgifterna finns vidare antecknade i olika längder, böcker, liggare och register som dessutom förvaras hos olika myndigheter. Det kan mot bakgrund härav diskuteras om materialet över huvud taget kan betecknas som ett enda register, eller om det i stället skall ses som flera olika självständiga sammanställningar. Vad som eventuellt kan sägas tala för att folkbokföringsmaterialet bör betraktas som ett enda register är att materialet, om än mång- facetterat, har samma ändamål. Det kan också betraktas som ett enda register med olika sökingångar med hänsyn till att det finns hänvisningar inom materialet från en kyrkobok till en annan. Genom sökning på en personuppgift går det t.ex. att komma vidare i materialet och på så sätt pussla ihop uppgifter om en persons relationer och familjestruktur m.m. Övergripande frågor och principer Sammanfattningsvis kan konstateras att arkivmyndigheternas hantering av folkbokföringsuppgifter om alls endast till en mycket begränsad del sker i en sådan strukturerad samling av personuppgifter som är sökbara enligt särskilda kriterier. Enligt vår mening är det med hänsyn härtill att gå för långt att som en definitiv uppfattning ange att arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter redan på den grunden omfattas av person- uppgiftslagen. Automatiserad behandling av folkbokföringsuppgifter En verksamhet med att skanna in det aktuella folkbokförings- materialet på datamedium har alltså påbörjats. När denna skanning är genomförd kommer arkivmyndigheterna att ha ett elektroniskt lagrat material som omfattar befolkning i landet till och med . I samband med skanningen av folkbokföringsuppgifter har det ifrågasatts hur en sådan behandling förhåller sig till personuppgifts- lagens regler. har härvid framfört att personuppgifts- lagens regler inte är tillräckliga för att reglera arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter och pekat på behovet av att arkivmyndigheternas behandling läggs fast på samma sätt som behandlingen av folkbokföringsuppgifter hos , nämli- gen genom reglering i en särskild s.k. registerlag. Det är mot denna bakgrund utredningen har fått sitt uppdrag. har konstaterats att det är tveksamt om den behandling av folkbokföringsuppgifter som sker hos arkivmyndig- heterna kan anses omfattas av personuppgiftslagen. Den omständigheten att uppgifterna överförs från pappersformat till datamedium får emellertid en direkt betydelse för bedömningen av personuppgiftslagens principiella tillämplighet. Enligt 5 § första stycket personuppgiftslagen gäller lagen för all behandling av personuppgifter som är helt eller delvis auto- matiserad. Enligt är det klart att behandling i datorer av personuppgifter som finns i datorformat inklusive överföringen av personuppgifter till sådant format som regel bör anses som automatiserad behandling.4 Den aktuella skanningen som innebär att personuppgifter över- förs till datorformat medför således att personuppgiftslagen blir 4 Se SOU 1997:39 s. 344. Övergripande frågor och principer tillämplig på behandlingen av dessa uppgifter. Den omständigheten att folkbokföringsuppgifterna endast kan läsas såsom löpande text och att det inte finns något index eller annan sökmöjlighet som underlättar att få fram uppgifter medför inte annan bedömning. Den behandling av folkbokföringsuppgifter som finns i dator- format omfattas alltså av personuppgiftslagen. Härigenom omfattas även motsvarande uppgifter i pappersfor- mat av personuppgiftslagen, detta eftersom även delvis automati- serad behandling av personuppgifter omfattas av lagen. Det innebär t.ex. att muntligt utlämnande eller utlämnande på papper av personuppgifter som finns i datorformat omfattas av lagen. Även , intern användning av sådana personuppgifter omfattas av personuppgiftslagen.5 6.4.3Vad gäller enligt personuppgiftslagen för behandling av personuppgifter hos arkivmyndighet? Förhållandet till offentlighetsprincipen och arkivmyndigheternas hantering av arkivmaterial Enligt 8 § första stycket personuppgiftslagen tillämpas bestäm- melserna i lagen inte i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut uppgifter. Bestämmelsen reglerar personuppgiftslagens förhållande till offentlighetsprincipen. Det är bara sådant utlämnande av uppgifter som myndigheterna har skyldighet att göra som avses i 8 § första stycket tryck- frihetsförordningen. Eftersom det finns en skyldighet att lämna ut uppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen först sedan en medborgare begärt ett sådant utlämnande, avses t.ex. inte sådan spridning av uppgifter som myndigheterna kan ägna sig åt på eget initiativ, exempelvis genom att göra allmänna handlingar tillgäng- liga via Internet.6 Detsamma gäller den upplysningsskyldighet som myndigheter har enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) att på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling. I 8 § andra stycket personuppgiftslagen regleras personuppgifts- lagens förhållande till myndigheternas arkivering och arkivmyndig- heternas hantering av arkivmaterial. Härvid gäller att personupp- 5Se och , Personuppgiftslagen En kommentar, s. 71. 6Se och , Personuppgiftslagen En kommentar, s. 90. Övergripande frågor och principer giftslagens bestämmelser inte hindrar att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. anförde bl.a. följande i fråga om myndigheternas arkiv.7 Att myndigheterna bevarar sina handlingar – i enlighet med bl.a. arkiv- lagen med anknytande författningar – har betydelse för möjligheten att utnyttja den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. Enligt artikel 6.1 b i EG-direktivet skall personuppgifter samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Behandling får inte senare ske av uppgifterna på ett sätt som är oförenligt med de ursprungligen angivna ändamålen. behandling för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål skall dock enligt vad som uttryckligen anges inte anses oförenlig med de ursprungliga ända- målen. Det förutsätts att medlemsstaterna i detta fall beslutar om lämpliga skyddsåtgärder. Personuppgifterna får vidare, enligt artikel 6.1 e, lagras bara så länge det är nödvändigt med hänsyn till de ursprungliga eller senare ändamålen med behandlingen. För person- uppgifter som lagras för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål skall medlemsstaterna vidta lämpliga skyddsåtgärder. Behandlingen av personuppgifterna måste vidare alltid vara tillåten enligt artikel 7 i direktivet, t.ex. därför att behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige eller för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse. Gäller det känsliga personuppgifter, måste också förutsättningarna i artikel 8 vara uppfyllda, t.ex. att medlemsstaten av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse har föreskrivit att behandlingen är tillåten. Myndigheternas arkiv är en del av det svenska nationella kultur- arvet, och arkiven skall tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (3 § 3 st. arkivlagen). De ändamål som bevarandet av myndighetsarkiven skall tillgodose kan enligt vår mening hänföras under vad som i EG-direktivet kallas historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål. Det är således, som vi ser det, inte nödvändigt att myndigheterna redan när person- uppgifterna samlas in uttryckligen anger arkivering och bevarande som ett ändamål för behandlingen. Är en myndighets primära hantering av uppgifterna tillåten, kan det inte anses oförenligt med den primära hanteringen att bevara uppgifterna. Det kan inte heller anses oförenligt med de ursprungligen angivna ändamålen att myndigheten lämnar över sina handlingar till en arkivmyndighet för långtids- förvaring. 7 SOU 1997:39 s. 219 f. Övergripande frågor och principer Myndigheterna är rättsligt förpliktade att bevara allmänna hand- lingar, och bevarandet är också en arbetsuppgift av allmänt intresse. Den behandling av icke känsliga personuppgifter som bevarandet utgör är således tillåten enligt artikel 7. För myndigheternas bevarande av känsliga personuppgifter behövs det däremot ett undantag enligt artikel 8.4; de svenska myndigheternas bevarande även av känsliga personuppgifter utgör enligt vår mening ett sådant viktigt allmänt intresse som berättigar en medlemsstat att göra ett undantag. Detta undantag måste omfatta också den insamling och det långtids- bevarande av personuppgifter som sker vid de särskilda arkivmyndig- heterna som tar emot arkivmaterial från myndigheter och enskilda. Att arkivmyndigheten i sin tur lämnar ut uppgifterna med stöd av t.ex. offentlighetsprincipen kan inte anses oförenligt med de ändamål för vilka arkivmyndigheten samlade in uppgifterna. De bestämmelser som finns om sekretess och skydd för arkiv får anses utgöra sådana lämpliga skyddsåtgärder som krävs enligt EG-direktivet. Personuppgiftslagen medför således inte hinder mot att myndig- heter bevarar personuppgifter i allmänna handlingar. Sådant bevarande är också en förutsättning för att offentlighetsprincipen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen skall uppfylla sina syften. behandling för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål skall inte anses oförenlig med de ursprungliga ändamål för vilka uppgifterna samlades in, och det är också tillåtet att för sådana ändamål spara personuppgifter . får således utan hinder av personuppgiftslagen ta hand om arkiv- material, detta under förutsättning att staten beslutar om eller vid- tar lämpliga skyddsåtgärder.8 Beträffande personuppgifter i allmän handling finns sådana bestämmelser om lämpliga skyddsåtgärder i form av regler om sekretess och skydd för arkiv. Grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter I 9 § personuppgiftslagen finns regler om de grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter som den personuppgiftsansvarige alltid måste uppfylla. För att behandlingen skall vara laglig krävs dessutom att den kan hänföras till något av de fall som anges i 10 § personuppgiftslagen. Av grundläggande betydelse för arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter och överföring av sådana uppgifter till datamedium är bestämmelsen i 9 § första stycket d) personupp- 8 Se och , Personuppgiftslagen En kommentar, s. 91. Övergripande frågor och principer Enligt denna punkt får personuppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Enligt andra stycket gäller emellertid att en behandling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål inte skall anses som oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. Enligt personuppgiftslagen och dataskyddsdirektivet är behand- ling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål särskilt gynnad. behandling för sådana ändamål skall inte anses oförenlig med de ursprungliga ändamål för vilka uppgifterna samlades in. Det är också tillåtet att för sådana ändamål bevara personuppgifter , dock inte längre än vad som behövs för dessa ändamål. Med behandling för historiska ändamål avses i första hand bevarandet i arkiv av personuppgifter. Myndigheternas arkivering och bevarande av allmänna handlingar har ju även undantagits från lagens tillämpning redan genom 8 § andra stycket.9 I 9 § fjärde stycket personuppgiftslagen finns vissa restriktioner avseende personuppgifter som behandlas för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Härvid gäller att personuppgifterna får användas för att vidta åtgärder i fråga om den registrerade bara om denne har lämnat sitt samtycke eller det finns synnerliga skäl med hänsyn till den registrerades vitala intressen. Enligt 8 § andra stycket personuppgiftslagen gäller dessa begränsningar dock inte en myndighets användning av personuppgifter i allmänna handlingar. När behandling av personuppgifter är tillåten I 10 § personuppgiftslagen finns en uttömmande uppräkning av i vilka fall det över huvud taget är tillåtet att behandla person- uppgifter. Avser behandlingen känsliga personuppgifter, uppgifter om lagöverträdelser m.m. eller personnummer eller samordnings- nummer, måste behandlingen dessutom vara tillåten enligt bestäm- melserna i 13–22 §§. Innebär behandlingen att personuppgifter förs över till tredje land måste också 33–35 §§ följas. Utgångspunkten är att personuppgifter alltid får behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen. Oberoende av den regi- strerades samtycke får behandling av personuppgifter endast ske 9 Se och , Personuppgiftslagen En kommentar, s. 102. Övergripande frågor och principer om det är nödvändigt för att tillgodose vissa särskilda syften. För att nödvändighetsrekvisitet skall vara uppfyllt krävs inte att det skall vara faktiskt omöjligt att utföra en arbetsuppgift på ett sätt som inte omfattas av personuppgiftslagen, t.ex. genom vanlig pappersbehandling eller genom att uppgifter avidentifieras. Det torde räcka med att det innebär en påtaglig förenkling för den personuppgiftsansvarige att personuppgifter behandlas på auto- matiserad väg.10 Enligt 10 § d) och e) får personuppgifter behandlas om det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning. har som exempel på arbetsuppgifter av allmänt intresse nämnt bl.a. arkivering.11 6.4.4Är arkivmyndigheternas behandling av folkbokförings- uppgifter tillåten enligt personuppgiftslagen? I föregående avsnitt redovisas vissa bestämmelser i 8–10 §§ person- uppgiftslagen som rör lagens grundläggande krav på behandling av personuppgifter. Enligt vår uppfattning innebär bestämmelserna i såväl 8 § som 9 § andra stycket personuppgiftslagen att arkivmyn- digheternas hantering av folkbokföringsuppgifter inte hindras av bestämmelserna i lagen i vart fall så länge uppgifterna behandlas för att tillgodose myndigheternas skyldighet enligt offentlighets- principen eller för arkivändamål. Enligt 8 § första stycket personuppgiftslagen tillämpas bestäm- melserna i lagen inte i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut uppgifter. Arkivmyndigheternas behandling av folkbok- föringsuppgifter som innebär utlämnande av uppgifter i allmänna handlingar strider således inte mot personuppgiftslagen. Detta innebär enligt vår mening att ett traditionellt utlämnande av uppgifter i allmänna handlingar, t.ex. folkbokföringsuppgifter på begäran av en släktforskare, inte hindras av personuppgiftslagens regler. Enligt 8 § andra stycket personuppgiftslagen gäller vidare att lagens bestämmelser inte hindrar att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av 10Jfr SOU 1997:39 s. 359 och SOU 2001:32 s. 95. 11Se SOU 1997:39 s. 361. Övergripande frågor och principer Denna bestämmelse innebär att person- uppgiftslagen i sin helhet är undantagen från sådan behandling som innebär att arkivmaterial tas om hand av arkivmyndighet. Person- uppgiftslagens bestämmelser förhindrar således aldrig arkivering av t.ex. det skälet att materialet innehåller känsliga personuppgifter. Detta framstår också som helt naturligt i beaktande av att arkiv- materialet, t.ex. folkbokföringsuppgifterna, är överlämnat material som arkivmyndigheterna inte kan ändra, och att det föreligger en skyldighet för arkivmyndigheterna att bevara materialet . Syftet med arkivbildningen är enligt 3 § arkivlagen (1990:782) att myndigheternas arkiv, som en del av det nationella kulturarvet, skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser