sou · GSB386d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det finns starkt vetenskapligt stöd för att olika former av be- gränsningar av alkoholens tillgänglighet påverkar totalkonsumtio- nen av alkohol. Detta gäller exempelvis antal försäljningsställen, öppettider och åldersgränser. Även försäljningsformen har visat sig ha betydelse. Statliga monopol på detaljhandeln har visat sig vara effektivare i att begränsa alkoholkonsumtionen jämfört med olika privata försäljningsformer. De studier som ger de säkraste slutsatserna om orsakssamband baseras på analyser av effekterna av förändringar i tillgängligheten på konsumtion och skador. Dessa visar överlag att en ökad till- gänglighet leder till ökad alkoholkonsumtion och till en ökning av andelen storkonsumenter och alkoholmissbrukare (se Babor m.fl., 2003; för studie i , se Room red., 2002). De huvudsakliga formerna för reglering av alkoholens tillgäng- lighet som används i redovisas kortfattat nedan tillsammans med utredningens bedömningar. Utredningens bedömning: Mot bakgrund av en förändrad al- koholpolitisk situation, främst avseende prisinstrumentet och den ökade alkoholkonsumtionen, bedömer utredningen det vara av stor vikt att behålla Systembolagets detaljhandelsmonopol. Försäljning av alkoholdrycker i licensierade butiker, eller i livs- medelsbutiker, skulle öka tillgängligheten till alkoholdrycker med ytterligare stegrad alkoholkonsumtion som följd. Systembolagets sociala ansvar, som följer av att det inte drivs av vinstintresse, bör lyftas fram och nyttjas mer . Begränsningar av tillgängligheten till alkoholdrycker 13.2.1Försäljningsformer och antal försäljningsställen Bortser man från restaurangerna säljs alla alkoholdrycker som är starkare än 3,5 volymprocent genom det statliga detaljhandels- monopolets butiker (). Detaljhandel med folköl är tillåten om verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal enligt livsmedelslagen samt matvaruförsäljning be- drivs i densamma. Systembolagets antal butiker uppgick till 426 (in- klusive sommarbutiker). Detta är en ökning jämfört med . Därtill finns ca 580 särskilda ombud för försäljning, så kallade utlämningsställen, där kunder kan beställa varor för avhämt- ning, oftast . Försäljningen via dessa ombud har minskat och svarar numera för mellan 1–av System- bolagets totala försäljning. Information om antal försäljningsställen för folköl (2,8–3,5 volym- procent) bygger på uppgifter som lämnats av kommunerna. uppgick antalet av kommunerna inrapporterade försäljningsställen av folköl till ca 8 700. Uppgifter är sannolikt än mer ungefärliga då dessa byggde på uppskattningar som kommunerna gjort av antalet försäljningsställen. Sannolikt har dock antalet butiker som säljer folköl minskat något (se FHI, 2003). Antalet restauranger med tillstånd att servera alkoholdrycker har ökat stadigt under många årtionden. uppgick antalet till 2 060, till 2 886, till 5 528, till 9 690. var antalet uppe i 10 211. har således antalet mer än fördubblats och jämfört med ökat med 3,5 gånger. Systembolagets öppettider varierar något mellan olika butiker, men alla butiker är öppna vardagar och klockan 10.00–13.00. Många butiker har dock öppet under någon eller och eller 15.00 . För folkölsförsäljningen gäller samma öppettider som de livs- medelsbutiker de säljs i har. Öppettiderna för alkoholförsäljning avseende drycker starkare än folköl på restaurang kan tidigast på- börjas och ska normalt avslutas senast . Begränsningar av tillgängligheten till alkoholdrycker Kommunerna kan dock bestämma andra tider. Allt fler restau- ranger har exempelvis öppet även . De allra flesta av dessa har öppet . var antalet 1 210 och uppgick de till 2 136, alltså en ökning . –2002 har antalet restauranger som har öppet även legat på i genomsnitt knappt 40 stycken. Tillgängligheten till alkoholdrycker i har ökat genom att öppettiderna och antalet försäljningsställen ökat. Förändringarna på Systembolaget motiveras av legitimitetsskäl. Förbättrad service genom fler butiker, med öppettider som är anpassade efter svenskens arbetsrytm och inköpsvanor och med självbetjäning, som lett till minskade köbildningar, anses öka allmänhetens tilltro till Systembolaget. Det bör påpekas att dessa åtgärder också bidragit till att alkohol- konsumtionen ökat . Detta gäller särskilt utbygg- naden av allt fler självbetjäningsbutiker. Det är väl dokumenterat att en förändring från försäljning över disk till självbetjäning leder till en totalt sett ökad försäljning och därmed ökad alkoholkonsum- tion (se Skog, 2000). Systembolagets förändringar är dock långt- ifrån de viktigaste orsakerna till de senaste årens konsumtions- ökning. Det är en balansgång i hur långt man skall gå i strävandena efter att förbättra servicen och, i förlängningen, folks välvilliga inställ- ning till Systembolaget. Å ena sidan ökar konsumtionen med så- dana åtgärder, å andra sidan kan ett detaljhandelsmonopol inte överleva om det inte anpassas i takt med att omvärlden för- ändras och människors vardag och verklighet med den. Utredningen bedömer att de åtgärder som genomförts har varit viktiga och motiverade i syfte att stärka detaljhandelsmonopolet . Om dessa förändringar inte hade genomförts hade Systembolagets ställning varit svagare såväl bland allmänheten som bland beslutsfattare. Framtiden för detaljhandelsmonopolet är, som framgått ovan, bl.a. i kap 3.3, dock fortfarande osäker. Mot bakgrund av detta finns det goda skäl att ytterligare lyfta fram de viktiga alkoholpolitiska uppgifter som detaljhandelsmonopolet har. Här avses både Systembolagets roll att motverka försäljning av al- koholdrycker till personer (i den senaste genomförda Begränsningar av tillgängligheten till alkoholdrycker så kallade provköpsstudien fick av köparna i åldern 20– visa legitimation) och, framför allt, Systembolagets roll som bärare av den hårt ansatta desintresseringsprinci- pen. Denna är, enligt vår uppfattning, en av de allra viktigaste prin- ciperna inom den svenska alkoholpolitiken, nämligen att ge det kommersiella vinstintresset ett litet och kontrollerbart utrymme. Konkurrens och privat vinstintresse är dynamiska krafter som leder till aktiv försäljning och därmed driver upp konsumtionen. är Systembolaget den enda av samtliga aktörer på alkoholmarknaden som inte drivs av vinstintresse. Det bör med all tydlighet framgå för svenska folket att motivet för detaljhandelsmonopolet inte är att leverera vinster till statskas- san utan att sälja med socialt ansvar samt att upprätthålla ålders- gränsen. Dessa två alkoholpolitiska uppgifter är inte oberoende av varandra. Enligt Babor m.fl. (2003) underlättas arbetet med att inte sälja alkoholdrycker till underåriga och till berusade om det inte förekommer privata vinstintressen. Inom Systembolaget finns en lång erfarenhet av att sälja alkohol med socialt ansvar. Eftersom en begränsad grupp konsumenter, , köper mer än hälften av det bolaget försäljer skulle denna grupp av stamkunder i ett försäljningssystem med kommersiella intressen få orimligt stort inflytande på sortimentet, antalet försäljningsställen och deras lokalisering. Ett samarbete mellan staten och privata intressenter, som är nödvändigt för en aktiv alkoholpolitik, förutsätter en struktur som garanterar att folkhälsointressena alltid prioriteras, det vill säga att den statliga sektorn förblir stark. För att möta en framtid med försvagat prisinstrument och ökade alkoholproblem bedömer utredningen det således vara av stor vikt att behålla Systembolagets detaljhandelsmonopol. Ett avskaffande av monopolet, genom en liberalisering med försäljning av alkohol- drycker i livsmedelsbutiker, skulle vidare öka tillgängligheten av alkoholdrycker och därmed öka konsumtionen ytterligare. Även om det i första rummet skulle vara fråga om ett begränsat antal bu- tiker som fick tillstånd att sälja alkoholdrycker är risken betydande att antalet sådana licensierade butiker skulle öka i takt med att allt fler butiker skulle ansöka om försäljningstillstånd. tidigare erfarenheter från försäljning av starkare alko- holdrycker än folköl i livsmedelsbutiker – mellanöl och starköl – är inte särskilt goda. Mellanölet, som introducerades för försäljning i vanliga livsmedelsbutiker, fick snabb sprid- Begränsningar av tillgängligheten till alkoholdrycker ning, speciellt bland ungdomar, och försäljningen stoppades . steg den totala alkoholkon- sumtionen med . Mellanölet svarade för ca hälften av ökningen (, 1984; , 2002). Ett experiment med starkölsförsäljning i Göteborgs- och Bo- huslän samt i livsmedelsbutiker samt från bryggar- bilar och i serveringslokaler med tillstånd till ölutskänkning inled- des . Experimentet planerades pågå fram till 1968- års utgång, men fick avbrytas rapporter inkommit om ökat alkoholmissbruk, särskilt bland ungdomen. Återkommande provköpsundersökningar visar att försäljning av folköl till minderåriga är vanligt förekommande. En genom- förd studie () visade att i av fallen frågande personalen inte provköparna, som var i åldern 18–, om legiti- mation. Efterlevnaden av åldersgränsen för inköp av folköl är således otillfredsställande. Risken är att så även skulle vara fallet för starkare alkoholdrycker om dessa fanns för försäljning i licensie- rade butiker och/eller livsmedelsbutiker. Utredningens bedömning och förslag: De olika åldersgränserna för inköp på Systembolaget och för servering av alkohol på restaurang kan ifrågasättas. Mot bakgrund av det särskilda skyddet för ungdomen som den svenska alkoholpolitiken efter- strävar och de empiriska belägg som finns när det gäller effekter av åldersgränser för alkoholkonsumtionen finns det skäl att be- handla frågan i ett bredare perspektiv där t.ex. även frågan om åtgärder för att skapa mötesplatser för ungdomar kan övervägas. Utredningen föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att i samarbete med ut- reda förutsättningarna för att utveckla alkoholfria mötesplatser för ungdomar i åldrarna 15–. Begränsningar av tillgängligheten till alkoholdrycker En av hörnpelarna i den svenska alkoholpolitiken är att verka för alkoholfria ungdomsår. I den nationella handlingsplanen står det att skyddet för barn och ungdom är särskilt viktigt. Detta gäller såväl generella insatser som insatser för särskilt utsatta grupper eller grupper med riskbeteende (prop. 2000/01:20). Forskning visar på ett starkt samband mellan tidig alkoholdebut, eller avancerade alkoholvanor och riskfyllda alkoholvanor senare i vuxen- livet (t.ex. , 1998; , m.fl., 1991; , 1998; Pape & , 1996; , 1998). publicerade forskningsrön visar vidare att ungdomar som inte vuxit färdigt är särskilt känsliga för alkoholens effekter på hjärnan (, m.fl., 2000; , m.fl., 2002). Åldersgränsen för inköp av alkoholdrycker på Systembolaget är . Folköl kan köpas . Även åldersgränsen för att bli serverad alkoholdrycker på restauranger är . I de flesta av de tidigare 15 EU-länderna är åldersgränsen för servering av alko- holdrycker på restaurang 16 eller . I flera länder, exempelvis , och , är åldersgränsen för servering av sprit, men för servering av vin och öl. För gäller 16-årsgränsen endast om man be- ställer in mat. I tillämpar alla delstater en 21-årsåldersgräns för servering och inköp av alkoholdrycker. Alltsedan myndighetsåldern har krav framförts om sänkning av åldersgränsen på Systembolaget till samma ålder. Bland annat har civilrättsligt ansvar, värnplikt, allmän rösträtt m.m., som samtliga är kopplade till myndighetsåldern, åberopats som skäl för att så även bör vara fallet för åldersgränsen för inköp på Systembolaget. En restriktiv alkoholpolitik med speciellt uttalat skydd för ungdomen har dock vägt tyngre, en ståndpunkt som ut- redningen delar. En åldersgräns blir givetvis aldrig definitiv, vare sig det gäller inköp eller servering av alkoholdrycker. En spridnings- effekt mot lägre åldrar kan därför inte undvikas, men en högre åldersgräns bidrar till att spridningseffekten inte når lika långt ner i åldrarna som en lägre åldersgräns. Begränsningar av tillgängligheten till alkoholdrycker Inom ramen för ställdes (juli –december) frågor om alkoholkonsumtion på restaurang. Analyser av dessa data visar att 18–19-åringar, efter 20–24-åringar, var den grupp som oftast uppgav att de druckit alkohol på restaurang eller på pubar/barer. av de intervjuade 18–19-åring- arna (av 20–24-åringarna) svarade att de druckit på restaurang (eller på pubar eller barer) minst en gång , minst en gång (av 20–24-åringarna). Motsvarande andelar för samtliga intervjuade i åldrarna 16–var (minst en gång ) respektive (minst en gång ). Dessa an- delar bygger på svaren på två frågor. Den första var om man druckit alkohol på restaurang i samband med måltid, den andra om man druckit alkohol på pubar, barer, nattklubb eller disco. Det var van- ligare bland de yngre, allra mest i åldersgruppen 18–19-år, att man uppgav alkoholkonsumtion på barer eller pubar (minst en gång , minst en gång i mån.) än på restaurang i samband med måltid (minst en gång , 17 pro- cent minst en gång ). Det omvända gällde för samtliga åldersgrupper . Det finns goda skäl att anta att 18–19-åringarnas ofta förekom- mande besök på pubar och barer (hädanefter benämns även pubar/ bar som restauranger) är en viktig bidragande orsak till den, för många i denna grupp, alltför höga alkoholkonsumtionen. Det kan i detta sammanhang vara av intresse att uppmärksamma att även bland de intervjuade 16–17-åringarna i Monitormätningarna förekom restaurangbesök med konsumtion av alkohol: av pojkarna och av flickorna svarade att de druckit alko- hol på restaurang minst en gång under de senaste 12 måna- derna. Ytterligare analyser av data visar att andelen storkonsumenter ökade med ökat antal uppgivna restaurangbesök. Detta redovisas i tabell 13.1. Detta förhållande framkom såväl bland samtliga inter- vjuade som bland de yngre. Bland exempelvis de 18–19-åriga män som besökte krogen minst en gång uppgick andelen storkonsumenter till , men bland dem som besökte krogen mer sällan eller aldrig till (1,). Bland dem som druckit alkohol på restaurang minst 2–uppgick andelen till . Även bland 18–19-åriga Begränsningar av tillgängligheten till alkoholdrycker kvinnor framkom samma tydliga mönster. av dem med minst ett besök var storkonsumenter, jämfört (3,) av dem med färre besök. I gruppen med minst 2–3 besök var andelen så hög som . Ung- domar med ofta förekommande restaurangbesök är närmast att be- trakta som en särskild riskgrupp. Liknande resultat har redovisats tidigare. (1998) visade i analyser av data –1990 att alkoholvanorna var den mest betydelsefulla faktorn för att för- klarar frekventa restaurangvanor: de som gick oftast på restaurang och de som drack mest på sådana ställen, var storkonsumenterna (se , 1998). Tabell 13.1 Andel storkonsumenter av alkohol i grupper med olika antal konsumtionstillfällen på restaurang under de senaste 12 må- naderna grupper med olika antal (16–80- (16–80- mer sällan en 1 gång i mån. minst 1 gång i mån. minst 2–i mån. Män: en genomsnittlig konsumtion motsv. Kvinnor: en genomsnittlig konsumtion motsv. Detta samband mellan storkonsumtion och restaurangbesök brukar förklaras med att det i restaurangsituationer uppstår ett grupptryck till ökad konsumtion. Flera utländska studier har visat på vilket sätt och under vilka ritualer ett grupptryck till ökat drickande mani- festerar sig, t.ex. genom skålseder eller genom seden att bjuda hela sällskapet på en drink så att också alla andra måste bjuda tillbaka etc. (för en översikt se t.ex. Single , 1987). Mothypotesen är att drickandet i restauranger sker under all- mänhetens insyn och social kontroll, så att riskerna för överkon- sumtion därigenom minskar jämfört med i privata miljöer. Begränsningar av tillgängligheten till alkoholdrycker Denna hypotes står för del inte i överensstämmelse med tillgängliga data om restaurangbesökarnas alkoholvanor. Vidare finns det i alla något så när alkoholliberala samhällen, numera även i , en hierarki av krogar som i bottenskiktet har ställen med stor tolerans för berusning och överkonsumtion. Dessutom brukar alkoholsituationer inte vara substitutionella utan komplementära: det är inte fråga om antingen eller utan om både och. Roten till al- koholistens problem ligger av allt att döma inte i att han eller hon varit för sällan på krogen. Det finns, som utredningen ser det, egentligen inga goda skäl till att åldersgränsen på Systembolaget och restauranger skiljer sig åt. Sistnämnda säljer alkoholdrycker med samma alkoholstyrka som Systembolaget, även om det finns en del restauranger med enbart serveringstillstånd för vin och öl. Restaurangförsäljningen har, i stort sett, ökat stadigt . Många unga män och kvinnor är flitiga restaurangbesökare. Mot bakgrund av detta och de empiriska belägg som finns när det gäller effekter av åldersgränser för alkoholkonsumtionen finns det goda skäl till att anta att en höjning av åldersgränsen för ser- vering av alkoholdrycker i sig skulle leda till en minskad alkohol- konsumtion i den berörda åldersgruppen. Skall en sådan förändring genomföras krävs dock, enligt vår uppfattning, att man utvecklar mötesplatser för ungdomar. Vi vill därför betona att frågan om ål- dersgränsen bör betraktas i ett bredare perspektiv med särskilt fokus på skyddet för ungdomen och föreslår att regeringen ger i uppdrag att i samarbete med för att utveckla alkoholfria mötesplatser för ungdomar i åldrarna 15–. 14 Skatte- och prispolitiken Utredningens förslag: För att bryta mönstret med ökad resande- införsel och minskad inhemsk försäljning och kunna bibehålla den svenska alkoholpolitikens legitimitet måste skatten på sprit sänkas. En sänkning bör ske från . I har alkoholskatteinstrumentet använts under flera år- hundraden, men till en början främst av fiskala skäl. Först efter motbokens avskaffande, , fick skatte- och prisinstrumentet en mer alkoholpolitisk innebörd. Höga alkoholpriser, till följd av hög alkoholbeskattning, har därefter varit ett av de mest effektiva alkoholpolitiska styrinstrument som använts i under , kanske t.o.m. det allra effektivaste. Punkt- skatter på alkohol utgör dock fortfarande en inte obetydlig del av statens inkomster. uppgick dessa skatter till ca 10,4 miljar- der kr, vilket motsvarade av statens sammantagna in- komster. Ingen annan alkoholpolitisk kontrollåtgärd har heller blivit före- mål för så många undersökningar som pris- och skatteinstrumen- tet. De studier som genomförts har visat på ett negativt förhållande mellan pris och försäljning av alkohol. När alkoholpriset stiger sker en minskning av alkoholförsäljningen och när priserna sjunker ökar försäljningen. Försäljningen av alkoholdrycker är således, som de av de flesta varor, priskänslig. En översikt av forskningsresultat på området har sammanställts i den tidigare nämnda boken (Babor m.fl., 2003). Angå- ende undersökningar om relationen mellan alkoholpriser och för- säljning i hänvisas till boken alco- hol policies (Room red., 2002). Priset anses i dessa kunskapsöver- sikter vara den allra viktigaste samhälleliga bestämningsfaktorn för alkoholförsäljningen. Prisets betydelse för alkoholkonsumtionen har blivit allt tydli- gare i takt med att införselkvoterna höjts och slut- ligen avskaffats, vilket inneburit att tillgången på billig alkohol i utlandet ökat. Detta har lett till att en allt större del av den alkohol som konsumeras i inhandlats utomlands, vilket har fått till följd att betydelsen av de, jämförelsevis, höga svenska alkoholpri- serna för att begränsa konsumtionen, har minskat . Det tydligaste beviset för detta ser vi i , framförallt i . På grund av den geografiska närheten till billig alkohol i och är konsumtionen av resandeinförd alkohol i betydligt större än konsumtionen av alkohol som köpts på Systembolaget och restauranger. Denna utveckling har fört med sig att den totala alkoholkonsumtionen, , ökat i hela landet, men ökningen har varit störst i och minst i norra . De ökade möjligheterna till införsel av alkoholdrycker från andra länder var den främsta orsaken till att alkoholskatten på starköl sänktes . Sänkningen var , vilket innebar en pris- sänkning på . Även skatten på vin har sänkts. sänktes den , vilket innebar en prissänkning på per vinflaska. Den kraftigt ökade resandeinförseln av alkoholdrycker , i synnerhet av sprit, aktualiserar frågan om ytterligare skatte- sänkningar är nödvändiga. Skatteintäkterna från försäljning av alkohol i framgår av tabell 14.1. Intäkterna kommer främst från Systembolagets försäljning. De totala alkoholskatteintäkterna minskade , trots att Systembolagets försäljning i ren alkohol ökade. Detta förklaras av att spritdrycker, som är den alkoholdryck som inbringar mest skatteintäkter, minskade i försälj- ning, som försäljningen av starköl och vin ökade. prognoser för pekade på en ytterligare minskning av intäk- terna från spritförsäljningen, medan intäkterna för vin och öl be- räknades öka något (se prop. 2003/04:161). , som redovisades i kapitel 4.6, bekräftar att intäkterna för spritdrycker kommer att minska ytterligare . Även försäljningen av öl och vin minskade något under första halv- , jämfört med samma halvår 2003, vilket tyder på att även skatteintäkterna från dessa två typer av alkoholdrycker kommer att sjunka något under innevarande år. Tabell 14.1 Punktskatteintäkter från försäljning av alkoholdrycker, 2000–2003, miljoner kr Alkoholskatterna för respektive alkoholdryck i och i grannländer i EU redovisas i tabell 14.2. I är alkoholskatten för en liter sprit () . Skatten på en liter vin är , medan en liter starköl () beskattas med . Tabell 14.2 Punktskatter på alkoholdrycker i och i grannländer inom EU , i kr per volymliter för respektive dryck med de angivna alkoholstyrkorna. (Mervärdesskatt ej inräknad) Vin (8,5–15 vol. högst 15 vol. > 15 vol. (Valutakurser: = , 1 dansk krona = ). Minimiskatten inom EU för sprit är ca per liter (), per liter öl () och per liter starkvin. Omräknat till skatt per liter ren alkohol är alkoholskatten i högst för sprit med . Mellanklassprodukter med en alkohol- halt över 15 volymprocent (t.ex. starkvin) beskattas med per liter ren alkohol (räknat med en alkoholstyrka på 19 volymprocent). För mellanklassprodukter med en alkoholhalt lägre än 15 volym- procent är alkoholskatten per liter ren alkohol (för en dryck med en alkoholhalt på 14 volymprocent). Skatten på vin, med en alkoholhalt från 8,5 upp till 15 volymprocent, är per liter ren alkohol (för ett vin med en alkoholstyrka på 12 volymprocent). För starköl är skatten per liter ren alkohol , vilket är det lägsta påslaget jämfört med övriga typer av alkoholdrycker. har den högsta skatten på sprit bland EU:s medlemsländer, följt av och . Efter den finska spritskattesänkningen på är den svenska spritskatten nästan dubbelt så hög som den finska och efter den danska sänkningen ca 2,7 gånger högre än den danska. , de baltiska länderna och uppvisar ännu lägre spritskatter. Skatten på vin i är den näst högsta inom EU. är det land som har högre vinskatt än , som har en något lägre skatt (- ). Jämfört med är den svenska vin- skatten högre och jämfört med ca 2,5 gånger högre. De baltiska länderna och uppvisar ännu lägre vinskatt än nämnda nordiska grannar och har ingen vinskatt över- huvudtaget. Den svenska ölskatten är den fjärde högsta inom EU. , och har högre skatt på öl än . Den svenska ölskatten är ungefär dubbelt så hög som den danska. har, tillsammans med och , den lägsta öl- skatten av . Skillnaderna i skattenivåer mellan och andra länder varierar också beroende på förändringar i valutakursen. Försvagas den svenska valutan i förhållande till t.ex. den danska kronan eller Euron, minskar skillnaderna. Stärks den svenska valutan ökar skillnaderna. Eftersom alkoholskatterna inte har justerats i takt med inflationen har deras andel av försäljningspriset för de olika dryckerna blivit lägre under de senaste 10–15 åren. Detta behöver inte nödvändigtvis innebära att realpriserna på de olika alkoholdryckerna minskat .