sou · GSB3116 · 2005-01-01 00:00:00 — Därmed finns det heller inga restriktioner för vilka personer en ledningsgrupp kan innehålla. Rektor bestämmer själv också vilka som ska finnas där. En ledningsgrupp fattar inga beslut. De beslut som fattas när ledningsgruppen träffas är formellt sett chefens beslut. Innehåll och former i ledningsgruppens arbete varierar mycket mellan olika verksamheter. En ledningsgrupp kan vara allt från ett forum för vardagsinformation till en aktiv och målmedveten grupp som tillsammans utformar verksamhetens strategier och hjälper chefen att fatta svåra beslut. En ledningsgrupp kan vara ett forum dit olika verksamhetsansvariga går för att hävda den egna funktionens positioner och kämpa för sina egna resurser. Den kan också vara ett forum dit varje medlem i gruppen går med inställningen att här tar man sin del av det gemen- samma ansvaret för hela verksamheten. I skolan måste varje rektor själv bestämma om hon eller han vill ha en ledningsgrupp och i så fall vilken funktion den ska ha och hur den ska arbeta. Således kan varje rektor själv besluta om en ledningsgrupp ska inrättas, samt om dess funktion och arbetsformer. Ledarskap är de insatser som görs och den påverkan som utövas för att utifrån en helhetssyn på organisationen skapa en gemensam kunskap och förståelse av dess förutsättningar, dess syfte och mening, dess mål, resultat och tillstånd samt om verksamhetens processer2. Ledarskap kan utövas av olika personer i olika samman- hang. Det är dock alltid nödvändigt att den som är chef utövar ledarskap. 2 Definitionen delvis hämtad från , Perspektiv på ledarskap, 1999. Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan 5.2Forskning om styrning, ledning och ledarskap Genom forskningen vet vi mycket Forskare från vitt skilda discipliner har i allt större omfattning under det senaste halvseklet och även ägnat stor möda åt att definiera, beskriva, klassificera och analysera förete- elsen ledning och styrning. De har också försökt att hitta normer för vad ledningen borde göra och hur den borde fungera. Några exempel på områden som beforskas: hur ledningen av organisationer struktureras och byggs upp, hur styrningen utformas och fungerar, hur ledarskapet utövas, hur man leder människor, formellt och informellt ledarskap (även andra än chefer funge- rar ju som ledare), egenskaper som krävs av en person som ska fungera som ledare, samt vilken slags ledarskap som krävs i olika miljöer och olika situationer. Här finns t.ex. forskning om ledarskap i grupper, i företag, i offentlig verksamhet, i vården, i skolan, i kyrkan, hos militären. Denna lista kan säkert mångdubblas. Till denna mängd av forsk- ningsresultat kommer en outsinlig ström av populärvetenskaplig managementlitteratur, oftast av nordamerikanskt ursprung, där konsulter och praktiker lanserar begrepp som management by walking around, service management, diversity management och värdebaserat ledarskap. Det är svårt att direkt överföra denna vetskap till praktiken Resultaten från den samlade forskningen ter sig intressanta men också delvis svåröverblickbara och motsägelsefulla. Utgångspunk- terna är som nämnts många liksom forskningsdisciplinerna är många. De miljöer där man studerat ledning och styrning är vitt skilda, forskningsmetoderna varierar. Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan Därtill kommer att tider och värderingar förändras. Mycket av samhällsvetenskaplig forskning, företagsekonomisk forskning och beteendeforskning präglas både i uppläggning, resultat och slutsat- ser av sin tidsanda, sina tidstypiska frågeställningar och sin tids materiella förutsättningar All denna mångfald och all denna förän- derlighet reducerar givetvis inte forskningens eller forsknings- resultatens värde. Både äldre och nyare forskningsresultat kan ses som mer eller mindre välgrundade inlägg i sin tids aktuella debatt, snarare än som vägledande riktlinjer för hur ledning och styrning ska utformas eller utövas i en viss verksamhet en gång för alla. Debatten är omistlig och där behövs de empiriskt och teoretiskt grundade argument som forskarna kan förse oss med. Debatten inspirerar till förändringar och nytänkande och till bättre praxis. Hur kan vi använda forskningsresultat? Det är svårt att använda sammanställda forskningsresultat för att använda dem som en normerande grund för att utforma styrning, ledning och ledarskap i en organisation eftersom resultaten pekar åt olika håll. Däremot kan som sagts både historiska och aktuella forskningsresultat användas som inspirationskälla, när vi lägger synpunkter på hur styrning och ledning i ett givet system, vid en given tid ska utformas och utövas. Vi kan använda begrepp och metaforer som olika forskare och praktiker har försett oss med. Det viktiga är ändå att göra tydliga val och att kunna motivera dem. Denna utredning uppfattar sin uppgift på det sättet. Ett antal begrepp, metaforer och ståndpunkter från olika forskare och olika forskningsvärldar har därför valts ut, vilka, enligt vår bedömning, har bäring på skolledarens roll och uppgift som den som styr och utövar ledarskap; en mål- och resultatstyrd verksamhet, en värdegrundsbaserad verksamhet, en verksamhet som i sin uppgift är nära knuten till ständigt pågående samhällsförändringar, en organisation med professionella medarbetare och pro- fessionell kultur, samt en verksamhet med politisk styrning kombinerad med frihet i arbetsmodeller och arbetssätt. Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan 5.3Begrepp och metaforer ur allmän ledarskaps- forskning som har inspirerat denna utredning Chef eller ledare eller både chef och ledare Chef – ledare: Med chef menar man någon som fått befogenhet att företräda arbetsgivarens intressen (authority of position, 1938). Utövandet av ledarskap bygger däremot på ett förtroende och en acceptans som ger inflytande och auktoritet (, Skär- vad, 1995). Det finns exempel på framgångsrika skolor, där en viktig del av ledarskapet utövas informellt av en liten men stark grupp av lärare, som utövar ledarskap genom att sprida starka normer. De utövar ett ledarskap både på både gott och ont. I en sådan situation är det intressant hur rektor hanterar sitt eget ledarskap, antingen i kon- kurrens med dessa informella ledare eller i samarbete med dem. Ledaren som meningsskapare/idébärare har forskningen tenderat att beskriva ledaren som manager of meaning, vilket vill säga att ledaren anses ha betydelse som meningsskapare för organisationen och dess medlemmar. Det handlar om ledning och ledarskap som kulturella och symboliska verksamheter. Ledaren leder arbetet med att skapa och forma en kultur. En viktig uppgift i denna process är att identifiera och på- verka värden och normer i verksamheten (Weick, (1995) och , (1970). Inom ledarskapslitteraturen talas det ofta om idé- styrning som ett sätt att leda verksamheten genom visioner och värderingar och inte genom det traditionella sättet via regler och kontroll, (, 1996 eller Rendahl, 1997). Utredaren betraktar denna roll som en av rektors i särklass viktigaste roller. Ledarskap har ofta betraktats som en personlig kompetens som kommer av personliga egenskaper hos ledaren. ser många forskare ledarskap som en aspekt av relationerna mellan individer, varvid ledarskapet ses om något som uppstår i samspelet mellan människor i en bestämd organisation med sin bestämda uppgift och sin bestämda miljö (och 1998). Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan om situationsbetingat ledarskap lanserades egentligen av amerika- nerna Hersey och (situationsanpassat ledar- skap). Den har nått en stor spridning bland konsulter och ledar- skapsutbildare alltsedan dess. Den strategi som en rektor väljer för att utöva sitt ledarskap måste väljas utifrån den specifika situation och de förutsättningar, bl.a. arbetsplatskulturen, som möter rektor när han eller hon kommer ny till sitt uppdrag. Transaktionellt ledarskap och transformativt ledarskap (1996) kopplar ihop begreppet chef med transaktionellt ledarskap, (Silins 1994). Detta ledarskap innebär att leda förvalt- ning och drift av verksamheten. En ledare däremot står för trans- formativt ledarskap, nämligen att leda framåtriktning och föränd- ring. Detta är begrepp som utredaren finner relevanta i all diskus- sion om ledarskap i skolan. Utredningen vill framhålla betydelsen av det transformativa ledarskapet och diskutera de krafter som gör att vissa skolledare ändå väljer att utöva ett huvudsakligen transak- tionellt ledarskap. Skillnaden mellan ledarskap och management3 beskrivs av Kotter (1990) på följande sätt. Ledarskap utgörs av tre delprocesser: lägga fast inriktning, rikta in människor mot samma inriktning , motivera och inspirera (jfr begreppet transformativt ledarskap i föregående stycke). Management definieras som följande processer: planering, budget- ering, organisering, bemanning, samt uppföljning och problemlös- ning. Management handlar sålunda i denna beskrivning om de verktyg som ledaren använder för sin styrning av verksamheten. Ledarskap och management hänger ihop, följer varandra och kompletterar 3 Management översätter vi här till ledning genom användande av styrverktyg. Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan En rektor behöver begripa sig på och kunna använda olika styrverktyg. Ledning som balanskonst (intressentmodellen) Ledning innebär att jämka mellan olika intressenter för att på ett rimligt sätt kunna tillgodose alla inblandade, exempelvis inom och omkring en skola, som ställer krav (, Stymne 1971). En rektor befinner sig i skärningspunkten för många intres- sen och det är därför intressant att reflektera över om rektors hela kraft ska ägnas åt att balansera olika intressen som kon- kurrerar om uppmärksamheten eller om det handlar om att välja en egen modell som överordnad styrprincip. Ledning som exekutiv funktion i en mål- och resultatstyrd verksamhet Detta kan sägas vara motsatsen till ledning som balanskonst. Ledarskapet ska helt enkelt omsätta huvudmannens mål i handling som avsätter tydliga resultat. Det ankommer inte på den enskilde ledaren i en verksamhet att i en balansakt mellan olika intressenter kompromissa med styrande mål (1974). Uppgiften är snarare att mycket bestämt samla organisationen i ett gemensamt arbete för att nå målen. Detta sätt att beskriva rektors uppgift är utredarens utgångspunkt. Kunskapsföretag där verksamheten till en väsentlig del utföres av och förutsätter yrkesgrupper som utmärks av professionella krite- rier kallas professionella organisationer (1992, , 1986, , 1990). En sådan yrkesgrupp av profes- sionella medarbetare har vissa ganska typiska särdrag som ställer särskilda krav på styrning och ledning, t.ex. en viss, specifik kompetens är själva basen för deras yrkes- utövning, de behärskar en utvecklad teori för sin yrkes- utövning, Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan de har vissa etiska normer som bl.a. styr förhållandet till klienter eller allmänhet, och de har ofta en markerad kåranda. En skola bär i stor utsträckning de drag som kännetecknar en professionell organisation. Denna aspekt är alltså viktig när man reflekterar över skolans ledning och styrning. Complexity Science, , KAS Ett komplext adaptivt system består av en samling individuella agenter, som har friheten att agera på sätt som inte alltid är helt förutsägbara och vars agerande beror av varandra på ett sådant sätt att en agents agerande förändrar förutsättningarna för andra agenter. I komplexa system är oförutsebarhet och paradoxer alltid närva- rande och man måste leva med en hög grad av osäkerhet. Relationer mellan delarna i ett system är viktigare än delarna själva. Minimala specifikationer ger bättre anpassningsförmåga via friheten till krea- tivitet och nya idéer än detaljerade planer och rutiner. Detta tän- kande (2001) kan inspirera till ett mera framgångsrikt ledar- skap i den meningen att ledandet fokuseras mer på att leda kom- munikation och samspel mellan olika människor och olika delar i en organisation4. Utredningen uppfattar skolan som ett system med de karakteri- stika som beskriver. Tanken att ledarskapet kan fokuseras på att leda kommunikation och samspel är mycket värd att diskutera när vi talar om styrning och ledarskap i skolan. Ett synsätt som stöder och kompletterar tänkande om relationerna i ett system och detta tänkandes krav på ledarskapet är det relationella perspektivet (Hosking et al. I detta per- spektiv definieras ledarskap som en mer eller mindre framgångsrik organiseringsprocess i syfte att nå inflytande över beskrivningen och hanteringen av olika frågor inom och mellan grupper. Ledar- skap ses alltså som något som skapas och sker i relationer, både till 4 En fördjupad beskrivning av KAS-teorin finns i bilaga 2. Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan andra individer och grupper och i förhållande till strukturer av olika slag. Ledarskap är därmed ett begrepp som innefattar mer än de handlingar som formella ledare utför. Därmed avskrivs dock inte möjligheten att ledare utövar ett avgörande inflytande. Skillnaden är att även andra aktörer har potentiellt inflytande och att ledaren ses som en aktör bland andra och inte som ett överordnat subjekt. Centrala aktiviteter i ledarskap när detta betraktas som en organise- ringsprocess är förhandling, nätverkande och möjliggörande sna- rare än planering, styrning och kontroll5. Det går att söka faktorer som vi antar leder till framgång, dvs. det som vi ska styra mot att de uppsatta målen ska nås. Styrning handlar om ett medvetet sätt att ta sig till ett utstakat mål. För att vi ska kunna styra en organisation måste de valda framgångsfakto- rerna kunna uttryckas på ett enkelt sätt (Catasus, Gröjer, , Johrén, Boken om nyckeltal, 2001). Det är viktigt att de nyckeltal som man använder för sin styrning har tagits fram i samförstånd med alla medarbetare. Att använda nyckeltal för egenstyrning och för styrning av huvudmannen är en viktig möjlighet i utvecklingen av skolans styrsystem. 5.4Begrepp och metaforer, hämtade ur forskningen om ledarskap i skolan, som har inspirerat denna utredning Informell styrning genom dominerande kulturer Ett verk som belyser ledarskapsfrågor i skolan är Lärarprofessio- nens kultur, kåranda, och kunskapsbas – Om begränsad professio- nalism och utvidgad professionalism (1999). I pro- jektet Skolledares arbete och arbetsvillkor drar slutsatsen att det som mest påtagligt påverkar skolledares yrkesutövande är de förväntningar som professionella i egenskap av professionella riktar mot yrkesgruppen skolledare. Han arbetar med begreppen begränsad respektive utvidgad professionalism hos lärarna och sätter dessa begrepp i samband med olika skolkulturer. 5 Tillberg & i antologin ur ett företag (Löwstedt & Stymne 2002). Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan ren avgränsas till att handla om lärares kåranda och yrkesnormer. gör ett försök att härleda rimliga och logiska relationer mellan en skolas yttre styrning i form av läroplaner, mål och styrdoku- ment och dess inre styrning, den dominerande kulturen. Dessa styrkällor påverkar förutsättningarna för ledningsfunktion och ledarskap. forskning har betytt mycket för förståelsen av rektors situation och förutsättningarna för att utöva ledarskap i skolan. Vår utgångspunkt är att en rektor måste förstå de krafter som verkar i den skola han eller hon är satt att leda, samt att en analys och för- ståelse hjälper rektor att välja sätt att leda verksamheten. Forskningen om skoleffekter samt kultur och ledarskap i framgångsrika skolor Skolans pedagogiska och sociala klimat och rektorerna som peda- gogiska och didaktiska ledare har behandlats av flera forskare, bl.a. , 2002, och , 1998. Grosin diskuterar, bl.a. i en artikel i 2002, den forskning som klart visat att de pedagogiska och sociala pro- cesserna i en skola kan vara så starka och framgångsrika att de kan besegra de handikapp som kan ligga i att en skola har elever med sämre socioekonomiska och kulturella bakgrundsförhållanden. En bra skola kan alltså åstadkomma mycket bra resultat med elever som har objektivt sämre studieförutsättningar. En dålig skola kan därmed också åstadkomma dåliga resultat med elever som synes ha bättre grundförutsättningar (Rutter et al. 1979, Brookover et al. Det pedagogiska och sociala klimatet i en skola kan alltså utfor- mas så att en skola kan bidra till ökad jämlikhet med avseende på det ekonomiska, sociala och kulturella kapitalet. Forskarna talar om ett ethos, en uppsättning värden, attityder och beteenden som karakteriserar en skola. PESOK, det pedagogiska och sociala kli- matet definieras som rektors, skolledningens och lärarnas förvänt- ningar samt normer och försanthållanden beträffande skolans syfte, möjligheter och begränsningar samt de därav följande handlings- mönstren gentemot elever, kolleger och föräldrar. Utredaren anser att detta pedagogiska och sociala klimat skapas genom ledarskap, organisationsstruktur och styrning och i sin tur skapar förutsättningar för dessa faktorer. Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan Utmanande eller utmanat ledarskap skriver i boken med denna titel (1998) om att ett aktivt, krävande och drivande ledarskap oftare är förenat med för- ändrade arbetsformer än ett ledarskap som huvudsakligen förväntar sig att initiativ till förändringar ska komma från lärare. Utredaren väljer detta citat från en skolforskare för att illustrera ledarskapets betydelse för ett aktivt förändringsarbete i den sven- ska skolan. Uttrycket ingenting är omöjligt är inte hämtat från någon forskningsrapport utan är titeln på en bok, som haft en mycket stor betydelse för skoldebatten (1997). Bland annat med denna bok som utgångspunkt har man kommit att tala om turn around-skolor, dvs. skolor i socialt och språkligt utsatta områden, som lyfter sig genom nyorientering och fokusering. De vässar sina resultat och sin profil och visar vilka möjligheter som finns för en skola att trots svåra yttre om- ständigheter blir en symbol för uttrycket ingenting är omöjligt. 5.5Ledningens roll i styrningen Ingen styrning har förutsättningar att fungera om inte ledning och ledarskap kan se till att den gör det. Ledarskapsforskningen må vara spretig och mångdimensionell men detta är en punkt där alla fors- kare är överens. Klarar inte ledningen av att sköta sitt uppdrag kan en verksamhet i längden inte fungera. Om inte ledningen kan tydliggöra målen, hävda deras över- ordnade styrkraft och se till att medarbetarna har resurser, vilja och förutsättningar att klara måluppfyllelsen så kan en skola fungera genom att andra i skolan känner detta ansvar men förutsättningarna för att detta ska hålla är mycket dåliga. När ledningen ser till att verksamhetens mål och dess processer följs upp, granskas och utvärderas använder den det Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan kanske allra starkaste och bästa styrmedel den har till sitt förfogande. När ledningen kan bidra till att skapa ett arbetsklimat och en arbetsmiljö där utveckling och lärande hos personalen stimu- leras och premieras kommer verksamheten att utvecklas och blomstra. När ledningen kan hantera yttre krav som att hålla budget, skapa resurser och sköta omvärldsrelationerna slipper verk- samheten att bli utsatt för sådant tryck att den riskerar att sprängas inifrån eller utifrån. En chef skapar, för att klara sitt ledarskap, en ledningsstruk- tur där ledningsuppgifter och ledningsansvar fördelas så att ledningen klarar av att hantera både de dagliga löpande frå- gorna och det mera långsiktiga arbetet med mål, processer och utvecklingsarbete, liksom den uppföljning som ledningen måste ta ansvar för. Om inte chefen lyckas skapa en funge- rande ledningsstruktur riskerar han eller hon att utsättas för ett övermäktigt tryck, där ledarskapet trycks undan av dagliga småfrågor och får en enbart förvaltande karaktär. Det går inte för huvudmannen att kompensera för ett bristande ledarskap genom att satsa extra resurser eller inrätta ett strikt regel- och kontrollsystem och försöka styra genom t.ex. ett kraftfullt administrativt system för kvalitets- utveckling och kvalitetsuppföljning. Utan ett väl fungerande ledarskap faller ett sådant system i vanmakt. Om det redan finns ett starkt och fungerande ledarskap kan ett sådant sys- tem i många situationer snarare uppfattas som resursslukande och onödigt. I detta sammanhang vill vi erinra om att det ledarskap som utövas av rektor i skolan och det ledarskap som utövas av lärarlaget eller av de enskilda lärarna i deras pedagogiska gärning är parallella proces- ser som speglar varandra i skolans sätt att arbeta. Självklart är dessa processer beroende av varandra och hänger samman i ett intimt samspel. Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan Ledningen måste utöva ledarskap. Annars fungerar inte styrningen. Om huvudmannen inte ser till att det finns en ledning som kan ut- öva ledarskap kan styrningen inte fungera. Det är huvudmannens ansvar att ledningen kan utöva ledarskapet. Huvudmannen kan inte genom andra styråtgärder kompensera för ett bristande ledarskap. 6Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? Utredningen har som deluppdrag haft att se hur erfarenheter från andra verksamheter kan omsättas i skolans verksamhet. Detta kapitel är en diskussion som delvis anknyter till de underlag som lämnats av och , Ledning och styr- ning inom näringslivet: från traditionell ekonomistyrning till verk- samhetsstyrning samt : Kunskapsunderlag om ledarskap i hälso- och sjukvården. Texterna återfinns i sin hel- het i bilaga 2. Utredningen har för denna jämförelsestudie valt att fokusera näringslivet respektive hälso- och sjukvården. Anledningen till att näringslivet har valts är att det där finns en lång tradition av mål- och resultatstyrning som ju också är den styrform som valts för svensk skola. Näringslivet har också varit föregångare när det gäller kvalitetsstyrning. Vidare har man varit tidig med att utveckla och modernisera sin organisationsstruktur, bort från den hierarkiska, funktionsindelade organisationstypen mot en processorienterad organisationstyp där man öppnar de slutna rummen i den gamla organisationen. Från allt detta finns erfarenheter, forskningsresul- tat och uppföljningsresultat som skolan kan ha nytta av. Anledning till att hälso- och sjukvården valts som område för jämförelser är att den, liksom skolan, är en till stora delar offentligt finansierad och styrd verksamhet med den professionella verksamhetens kän- netecken. Där finns liksom i skolan olika styrlogiker. För att nämna ett exempel har man inom sjukvården fått se att professio- nell styrning och ekonomistyrning numera är uppgifter som möts i den enskilde chefens arbete. Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? 6.1Organisationsstruktur, styrning och ledning inom näringslivet och dess tillämpningar inom offentlig verksamhet Långt in uppfattades det som självklart att offentlig verksamhet skulle organiseras i förvaltningsform och styras med ett detaljerat regelverk. har en markant och omdebatterad svängning ägt rum. Offentlig verksamhet har övertagit och anpassat en hel rad av olika former för styrning och ledning som hämtats från näringslivet. Det har främst handlat om införande av mål- och resultatstyrning, men utvecklingen har också inneburit att marknadslösningar har utvecklats. har debatten förts om huruvida det är möjligt att hämta modeller från näringslivet och mer eller mindre anpassat installera dem inom politiskt styrda verksamheter som skola, vård och om- sorg. Det börjar nu samlas en ansenlig mängd erfarenheter av dessa transponeringar. Forskare och utvärderare kan ännu inte lämna entydiga svar på frågan om direktöverföring av styr- och organisa- tionsmodeller är möjlig och lämplig. Det förefaller dock uppenbart att en del av de nya formerna för styrning har etablerats i tänkande och praxis, även om viss kritik förekommit1.