sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — Med stöd av regeringens bemyndigande (dir 2002:42) har chefen för tillkallat en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av Totalförsvarets forsk- ningsinstitut. I uppdraget ingår bl.a. att utvärdera nuvarande styr- ning av myndigheten, myndighetens resursutnyttjande och organi- sation, myndighetens samverkan med civila aktörer och internatio- nella forskningsorgan, hur myndighetens forskningsresultat an- vänds utanför totalförsvaret samt hur myndigheten drar nytta av den forskning som bedrivs utanför totalförsvaret. Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas . Utredaren blev anställd som statssekreterare i varför en ny särskild utredare tillkallades. Chefen för förordnade f. generaldirektören att vara särskild utredare i utredningen fr.o.m. . Genom tilläggsdirektiv till utredningen (dir 2003:51) förlängdes utredningstiden och redovisning av uppdraget ska ske . Som sakkunniga att ingå i utredningen förordnades den 19 feb- ruari 2003 departementssekreteraren , kanslirådet , departementssekreteraren och departe- mentssekreteraren . Som experter att ingå i utred- ningen förordnades överingenjören , forsk- ningsledaren , överstelöjtnanten , direktören/vice generaldirektören , tekniske direktören och enhetschefen . (nuvarande generaldirektören vid FOI) entledigades från uppdraget att vara expert i utredningen, med verkan fr.o.m. . Som expert i utredningen fr.o.m. denna dag förordnades avdelningschefen . Till sekreterare förordnades fr.o.m. kommer- serådet . Hon entledigades fr.o.m. den 13 Till sekreterare fr.o.m. för- ordnades f. direktören . Kommittéassistent har varit . Utredningen som har antagit namnet får här- med överlämna sitt betänkande – En översyn (SOU 2004:41). Utredningens uppdrag är därmed slut- fört. FOI:s verksamhet och organisation – en översikt ............ Verksamhet enligt instruktion ................................................ FOI:s verksamhetsidé och vision............................................ Forskningens inriktning och innehåll..................................... Ledning och organisation ........................................................ Styrelse och verksledning............................................. Strategi- och marknadsavdelningen............................. Avdelningen för forskningsstöd.................................. Beskrivning av forskningsavdelningarna ................................ Avdelningen för försvarsanalys ................................... 2.6.2 Avdelningen för vapen och skydd ............................... Avdelningen för sensorteknik ..................................... Avdelningen för NBC-skydd....................................... 2.6.5 Avdelningen för stridssimulering, FLSC..................... Avdelningen för systemteknik ..................................... Avdelningen för ledningssystem.................................. Avdelningen för flygteknik .......................................... Beskrivning av forskningsområdena ....................................... 2.7.1 Analys av säkerhet och sårbarhet................................. 2.7.2 Operationsanalys, modellering och simulering........... 2.7.3 Skydd mot NBC och andra farliga ämnen .................. 2.7.4 Ledning, informationsteknik och sensorer ................. Bekämpning och skydd................................................. 2.7.7 Farkost- och rymdteknik, inkl. material...................... Människa och teknik..................................................... 3.2Säkerhetspolitiska förutsättningar och omvärlds- 3.3.2 Utredningens bedömningar och förslag rörande 3.4.1 FOI:s tolkning och sammanfattning av sina 3.4.2 Utredningens bedömningar och förslag rörande 3.5.2 Utredningens bedömningar och förslag rörande 3.6Särskilda former för styrning av stödet till Regerings- Stödet till Försvarsdepartementet................................ 3.6.3 Utredningens bedömningar och förslag rörande styrningen av stödet till ................. Övriga former för regeringens styrning ................................. Försvarsmaktens och FMV:s uppdragsstyrning .................... Uppdrag från Försvarsmakten..................................... Uppdrag från FMV....................................................... Uppdragsstyrningen från vissa civila myndigheter................ Uppdrag från Försvarshögskolan ................................ 4.3.2 Uppdrag från ........................... Utredningens bedömningar och förslag................................. 4.4.1 Försvarsmaktens och FMV:s uppdragsstyrning......... 4.4.2 Vissa civila myndigheters uppdragsstyrning............... 4.4.3 Förslag till system för samordning och inriktning av FoU för civil krisberedskap..................................... Intern styrning och organisation................................... Det interna styrsystemets formella uppbyggnad ................. 5.3.2 Vissa viktiga interna styrningsprocesser ................... 5.4Utredningens bedömning av det interna styrsystemets 5.5 Utredningens överväganden och förslag .............................. 5.5.1 Behov av åtgärder........................................................ 5.5.2 Tydliggör organisationsstruktur och intern 5.5.3 Öka samverkan mellan avdelningarna ....................... 5.5.5 Mät den inre effektiviteten......................................... Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor............. Utvecklingen av FOI:s intäkter och kostnader.................... Styrande regelverk för avgiftsbelagd verksamhet................. FOI:s prispolicy och prissättning ......................................... Kostnadstäckning inom universitet och högskolor ............. 6.8.1 ESV:s modell för full kostnadstäckning .................... Utredningens bedömningar och förslag ............................... 6.9.1 FOI:s omkostnader och debiteringsgrad .................. 6.9.2 Universitets och högskolors prissättning.................. Personal- och kompetensfrågor .................................. Kompetensförsörjningens övergripande samordning.......... Antal anställda och personalsammansättning....................... Fördelningen mellan kärn- och stödresurser........................ Kompetensutveckling och rekrytering ................................. 7.8Åtgärder som vidtagits för att utveckla kompetensen mot framtida behov................................................................ Frågor om diskriminering, etnisk mångfald m.m. ............... Externa och interna bedömningar av FOI:s personal.......... Utredningens bedömningar och förslag............................... Universitet och högskolor..................................................... Andra länder och internationella organisationer ................. 8.3.1 Typer av internationella avtal..................................... Försvarsindustri baserad i ......................................... Utredningens bedömningar och förslag............................... 8.5.1 Samverkan med universitet och högskolor ............... 8.5.2 Samverkan med internationell forskning .................. Samverkan med försvarsindustrin ............................. Mått, indikatorer och bedömningar...................................... Finansiella mått och mått på uppdragsvolymen................... FOI:s externa avdelningsutvärderingar ................................ Mått på slutprestationer ........................................................ 9.7Utredningens sammanfattande bedömning av FOI:s Produktionsresultat och prestationer........................ Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Kundnytta och effektivitet (konsultrapport) ................. Utredningens huvuduppgift har varit att – mot bakgrund av reger- ingens ansvar för att följa upp FOI:s effektivitet – genomföra en översyn av FOI i syfte att utvärdera myndighetens resursutnytt- jande och organisation. Särskilt pekade man i direktiven på frågan om hur den nuvarande styrningen fungerade, och hur den kan komma att påverkas av omvärldsförändringar. I uppgiften har också ingått att utvärdera FOI:s nuvarande sam- verkan med civila aktörer (myndigheter, universitet och högskolor) liksom samverkan med internationella forskningsorgan. Sprid- ningen av resultat till det civila samhället och utnyttjande av resul- tat från det civila samhället ska behandlas. Vi har sett uppgiften som att dels bedöma resultatet av FOI:s arbete, dels gå igenom styrning och arbetssätt och på den grunden lägga förslag om de åtgärder som kan vara motiverade. Vi bygger våra beskrivningar och bedömningar av förutsättningarna för FOI:s verksamhet, organisation och arbetssätt på studier av olika doku- ment, på egna intervjuer och på en särskild intervjuundersökning som vi låtit göra. Vår bedömning av verksamhetens resultat baseras på FOI:s olika resultatmätningar och på intervjuerna. Frågor som rör den externa styrningen och våra förslag till för- ändringar inom området behandlas uppdelade på regeringens styr- ning och uppdragsstyrning. I kapitlet om regeringens styrning tar viockså upp ett resonemang om förestående omvärldsförändringar. Intern styrning och organisation behandlas. belyses ekonomifrågor, frågor som rör personal och kompetensför- sörjning och FOI:s samverkan med det civila samhället samt med andra länder och internationella organisationer. Även denna del av utredningen ger bidrag till bedömningen av resultatet. Svårigheten att mäta output i statlig verksamhet – särskilt i den typ av verksam- het som FOI representerar – gör att traditionella resultatindika- torer får kompletteras med diskussioner kring effektiviteten i pro- duktionsapparaten. För en avgiftsfinansierad myndighet är kundernas uppfattning om resultaten naturligtvis en nyckelfråga. Det dominerande intrycket vid vår genomgång av FOI:s verksamhet och produktion har varit uppdragsgivarnas sammantaget tydligt positiva omdömen. Det är utredningens uppfattning att övergången från anslags- till avgifts- finansiering har lett till förbättringar i såväl relevans som produktkvalitet. Både på producent- och beställar- sidan har man successivt funnit sig bättre tillrätta i sina roller. FOI:s kundundersökningar ger bilden av en verksamhet som över tiden blivit mer relevant ur kundernas perspektiv. Även omdömena om produktkvalitet har förbättrats. Man ser dock ingen förbättring , något som möjligen kan förklaras av störningar i samband med sammanslagningen av . Det är svårt att utifrån mätningar av den här typen få någon upp- fattning om nivåer. Man kan dock notera att en helt övervägande andel av kunderna ansåg att FOI står för kvalitet, och i särskilt hög grad från Försvarsmakten har vi i våra intervjuer kunnat notera positiva omdömen om kvaliteten på FOI:s produkter. Vad beträffar överföringen av FOI:s forskningsresultat till användarna förefaller det finnas brister. Kunderna är jämförelsevis obenägna att hålla med om att resultatredovisningarna är lättförstå- eliga och att FOI:s personal är pedagogisk, även om en svag för- bättring kan noteras. Endast ett fåtal av de svarande i kundunder- sökningarna är beredda att instämma i påståendet att FOI är bra på att presentera nyttan av de resultat man fått fram. Också intervju- erna visar att just överföringen av forskningsresultat är ett pro- blemområde. Från Försvarsmakten menar man att resultaten alltför ofta måste konkretiseras och förenklas för att bli till nytta. ska sägas att man inom FOI är väl medveten om att överföringen av forskningsresultat är en viktig fråga, och man arbetar för att hitta mer effektiva metoder för att säkerställa att resultaten ska nå rätt användare och presenteras i en sådan form att de lättare kan nyttiggöras. Dessutom bör påpekas att bristerna i överföringen av resultat, och därav följande uteblivna effekter, självfallet inte bara är beroende av svagheter i FOI:s agerande utan att ansvaret i lika hög grad ligger på användarsidan. Utvecklingen på det säkerhetspolitiska området går mot en succes- sivt ökad betoning av flexibilitet, internationellt ansvar och bered- skap för fredsfrämjande internationella insatser. Parallellt ökar intresset av internationellt samarbete inom forskning och materiel- försörjning. En annan förändring inom säkerhetspolitiken är en ökad medvetenhet om växande hot mot vår säkerhet av annan karaktär än de som vårt försvar är uppbyggt för att möta. ser vi en teknisk utveckling, som leder till att klyftan mellan militär och civil forskning och teknikutveckling krymper, vilket ger nya möjligheter men också kräver nya sätt att arbeta. Vi står också inför ett nytt försvarsbeslut. Det kan komma att innebära förändringar i de finansiella förutsättningarna för den svenska Försvarsmakten, som leder till omprioriteringar. Regeringens styrning av FOI präglas av att huvuddelen av finan- sieringen utgörs av avgifter. Det konkreta innehållet i verksam- heten bestäms av de uppdrag som kunderna lägger på FOI – främst Försvarsmakten och . Totalt sett utgörs av FOI:s intäkter av avgifter. De anslagsmedel som FOI har är delvis av samma karaktär, i den meningen att användningen styrs via relativt detaljerade beställningar. Utredningen menar att avgiftsfinansiering också fortsättningsvis bör vara principen för FOI:s finansiering. Den har visat sig vara den främsta garantin för relevans i forskningen och optimalt resursutnyttjande. Däremot anser vi att ett i praktiken närmast full- ständigt beroende av avgiftsfinansiering, som det är fråga om i FOI:s fall, är olyckligt, särskilt i en situation med pågående föränd- ringar i den säkerhetspolitiska bilden och Försvarsmaktens förut- sättningar. FOI bör enligt vår mening tilldelas anslagsmedel för att för det första följa utvecklingen inom sitt ansvarsområde och bygga upp kompetens inom nya, säkerhetspolitiskt intressanta områden. len bör för det andra utnyttjas för att bättre ta vara på möjlig- heterna till internationellt samarbete. Såväl FOI:s växande kost- nader för internationell kontaktverksamhet som behovet av svensk delfinansiering i internationella samarbetsprojekt motiverar enligt vår mening en ökad grad av anslagsfinansiering. Uppgiften att sprida forskningsresultat på ett sådant sätt att de kan tillgodogöras av det civila samhället är ytterligare en verksamhet som det är naturligt att finansiera via anslag. Vi föreslår att FOI för de angivna ändamålen tilldelas ökade anslagsmedel i storleksordningen /år och att anslagsökningen finansieras genom ompriorite- ringar inom utgiftsområde 6 från medel som används för FoU inom det militära respektive det civila försvaret. Den fortgående förändringen av synen på säkerhetspolitikens innehåll och de allt starkare sambanden mellan militär och civil forskning och teknikutveckling motiverar enligt utredningens upp- fattning också en viss förändring av FOI:s instruktion. Denna bör förtydligas så att det framgår att det i området för FOI:s huvud- uppgift – utöver det som motsvaras av begreppet totalförsvar – ingår FoU av betydelse för skydd mot svåra påfrestningar på sam- hället i fred. för FOI framstår – i likhet med många andra regleringsbrev – som föga styrande för verksamheten. Målen är så formulerade att de erbjuder vida marginaler för tolkningar. Åter- rapporteringskraven har varierat över tiden, och har därmed inte bidragit till att lägga grunden för långa tidsserier för resultatindi- katorer. Utredningen menar att Försvarsdepartementet i ett organiserat samarbete med FOI och de andra myndigheter som kan bidra i ett sådant arbete bör ta fram ett underlag för att utveckla reglerings- brevet. Arbetet bör syfta till att utforma mer precisa målformule- ringar och utveckla vad som är relevant resultatinformation. I sam- manhanget bör man också ta upp frågan om hur informationen kan analyseras och presenteras i samband med mål- och resultatdia- logen. Det slutliga avgörandet rörande regleringsbrevets utform- ning ligger självfallet hos regeringen, men ett organiserat samarbete kan – utöver tydligare mål och mer relevant resultatinformation – avkasta bättre ömsesidig kunskap om verksamheten och dess förut- sättningar hos olika parter. I sammanhanget bör man uppmärk- samma värdet av långa, obrutna tidsserier för resultatindikatorerna. Utredningen anser också att man bör koncentrera regleringsbrevet, bl.a. genom att rensa bort målformuleringar som är överflödiga. För den del av anslaget från Försvarsdepartementet som används för Forskning för regeringens behov gäller en särskild bered- ningsprocess. Enligt utredningens uppfattning är den nuvarande processen organiserad på ett sådant sätt att det finns en uppenbar risk för stelhet vid fördelningen av medel mellan olika ändamål. Beredningsprocessen bör därför kompletteras med alternativa, övergripande förslag inför departementsledningens beslut. Vi före- slår också att en mindre del av anslaget ska kunna användas för upphandling av forskning från andra utförare än FOI. består till övervägande del av ledamöter som kommer från de viktiga kunderna. Vi anser, i likhet med Försvars- forskningsutredningen (SOU 1999:110), att myndighetens styrelse bör hållas fri från kundintressen. Vi föreslår därför att regeringen på nytt överväger frågan om styrelsens sammansättning. Uppdragsstyrningen är den andra delen av den externa styrningen av FOI. Den helt dominerande delen av FOI:s uppdrag kommer från Försvarsmakten – direkt eller via – och styrs via den s.k. FoT-processen. Vårt sammanfattande intryck av uppdragsprocessen mellan FOI å ena sidan och Försvarsmakten och å den andra är att den är välorgani- serad. FoT-processen uppfattas ganska allmänt som tydlig, och det finns bra former för kommunikation mellan aktörerna. Dialogen mellan beställarna och FOI fungerar överlag bra. ser vi vissa brister i dynamiken i FoT-processen. Dessa beror enligt vår bedömning mer på den praktiska hanteringen än på processens utformning. Den upplevs av såväl externa som interna företrädare som onödigt stel och konserverande – särskilt när det gäller förmågan att etablera nya forskningsgrupper och fasa ut äldre. En förklaring till bristerna kan vara att det råder en hög per- sonalomsättning inom Försvarsmaktens FoT-grupper och att man relativt ofta byter ordförande för de olika grupperna. Som tidigare nämnts finns det också brister i FOI:s avrapporte- ring av forskningsresultat och i spridningen av resultaten till de rätta mottagarna inom uppdragsgivarnas organisationer. Det är naturligtvis också en fråga som rör styrningen av uppdragen. Uppenbarligen finns det skäl att ägna dessa frågor ökad uppmärk- samhet. Det finns alltså enligt utredningens uppfattning möjligheter till vissa praktiska förbättringar av Försvarsmaktens uppdragsstyrning av FOI. Vi menar emellertid att det finns än större anledning att ägna uppmärksamhet åt den del av uppdragsprocessen som rör civil krishantering. Bakgrunden är den säkerhetspolitiska och tekniska utveckling som vi tidigare skisserat och den vidgning av FOI:s ansvarsområde som vi anser bör bli följden. För att få till stånd en systematisk samordning och inriktning av FoU för den civila krishanteringen föreslår vi att en myndighets- gemensam process byggs upp. Processen har flera syften. Den ska samordna frågor om gemensam forskning för myndigheter och organisationer med uppgifter i krishanteringssystemet. Den ska etablera arbetsformer för att få fram kunskapsbehoven hos kris- hanteringssystemets aktörer – i såväl den offentliga sektorn som i näringslivet – och identifiera grundläggande och gemensamma kun- skapsbehov, problemområden och frågeställningar av väsentligt intresse. Processen ska kunna resultera i beställningar av forsk- nings- och utredningsinsatser vid FOI och vid universitet och hög- skolor, Försvarshögskolan och andra forskningsinstitutioner. Den bör avkasta dels strategier omfattande längre tidsperioder, dels årliga planer innehållande samlingsbeställningar till forskningspro- ducenter. bör enligt utredningens mening ha ett sammanhållande ansvar för processen. Med tanke på det stora antalet intressenter måste en kraftig begränsning av övriga del- tagare i arbetet göras. FOI är enligt vår uppfattning, i kraft av sin roll som sektorsmyndighet för FoU på totalförsvarsområdet, en naturlig deltagare i sådana grupperingar som behandlar behov som kan täckas av FOI:s forskning. Övriga deltagare kan utses bland de myndigheter som ålagts särskilda uppgifter inom samverkansområ- dena enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för framtida kris- hantering och höjd beredskap. För att stimulera dynamiken i pro- cessen bör gruppsammansättningen variera över tiden. Utredningen föreslår att regeringen ger Krisberedskapsmyndig- heten i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter föreslå hur processen närmare ska utformas. En förutsättning bör vara att alla beställningar som finansieras ur anslaget Civilt försvar för- ankras inom ramen för processen innan beslut tas. FOI:s interna styrning och organisation FOI:s interna styrning bygger på en matrisorganisation med långt- gående delegering. Även om utredningens utvärdering visar att organisationen ur ett styrningsperspektiv på det hela taget fungerat väl, har vi noterat ett antal problem. kan vara svår att förstå, och organisationen präglas ansvarsmässigt av oba- lans såtillvida att marknadssidan är förhållandevis svag i förhållande till forskningsverksamheten. Den långtgående delegeringen för- svårar möjligheterna till samlad styrning. Det har lett till att cen- trala styrsignaler inte fått fullt genomslag. Möjligheterna att utnytt- ja FOI:s samlade kompetens har inte kunnat tas tillvara fullt ut, eftersom samverkan mellan avdelningarna är svag. Enligt utredningens uppfattning kan de organisatoriska åtgärder, som FOI har genomfört, bidra till att rätta till svagheterna i organisation och styrning. Den nya arbetsordningen är, som vi ser det, ett steg i rätt riktning. En Strategi- och marknadsavdelning har inrättats, som i förhållande till den tidigare Staben fått nya eller förstärkta uppgifter bl.a. vad gäller att nå ut på nya marknader och att samordna FOI:s kompetensförsörjning och kvalitetsutveckling. Utredningen ser ingen anledning att förändra huvudprinciperna för organisationen. Vi menar att matrisorganisationen bör finnas kvar, men inom dess ram bör marknadsfunktionens – forsknings- områdesföreträdarnas och Strategi- och marknadsavdelningens – roll stärkas. Det kan ske genom att beslut om avgivande av offert och ingående av avtal avseende uppdrag som inte fattas av verksled- ningen fattas inom denna nya avdelning. Marknadsansvariga bör också få ett eget anslag för arbete med kundkontakter, offertarbete och uppföljning. Det nuvarande systemet för budgetering och verksamhetsplanering bör ses över i syfte att uppmuntra resursut- bytet mellan avdelningarna. Det är utredningens uppfattning att forskningsområdesindel- ningen bör omprövas för att göra matrisorganisationen tydligare för nya kundkategorier. Indelningen är i alltför hög grad anpassad till olika tekniker och därmed delvis parallell med avdel- ningarnas och institutionernas. Vi föreslår att indelningen ses över med utgångspunkten att bättre anpassa den till framtida marknads- behov. Vi har konstaterat att många kunder efterlyser bättre samverkan mellan FOI:s olika delar och ett ökat utnyttjande av FOI:s samlade kompetens. Utredningen noterar att det i den nya arbetsordningen har införts vissa regler som kan bidra till en ökad samverkan – bl.a. genom att utveckla former för personalrotation. Vi menar att det är viktigt att myndighetsledningen härutöver tydligt uppmärksammar frågan i samband med verksamhetsplanering och uppföljning. En möjlighet är att man på försök sätter upp mål för antalet tvärpro- jekt i årliga Riktlinjer för verksamhetsplanering och budgetering. Utredningen anser det angeläget att FOI vidtar åtgärder för att genom samlokalisering minska den lokalmässiga splittringen i verk- samheten, särskilt i . Inom FOI pågår arbete med att bygga upp och implementera ett nytt, integrerat system för verksamhetsledning.