sou · GSB328d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Statskontoret ansåg det emellertid inte lämpligt att använda antalet anställda som grund för att analysera lokalbehovet för universitet och högskolor samt för myndigheter som använder ändamålslokaler och föreslog därför att dessa myndigheter i stället skulle redovisa lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna. Redovisning av lokalkostnader och lokalanvändning i årsredovisningen Statskontoret föreslog vidare att uppgifter om lokalförsörjningen borde redovisas i årsredovisningen. Dessa siffror skulle vara desamma som lämnades i budgetunderlaget. Uppgifterna borde avse de totala hyreskostnaderna och areorna för lokalerna. För myndigheter som nyttjar generella lokaler skulle antalet kvadratmeter per anställd och lokalkostnaden per anställd redovisas. Myndigheter i ändamålslokaler borde istället redovisa lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna. Statskontoret redovisade även en metod för basbudgetering av lokalkostnader och lokalbehov vid nybildningar eller större omstruktureringar av myndigheter. Avsikten med förslaget var att regeringen skulle kunna påverka myndigheternas lokalarea och läge genom tilldelning av resurser och att budgetsystemet skulle bli lättare att hantera. Med basbudgetering avsåg Statskontoret en förutsättningslös beräkning av behovet av lokaler för en verksamhet med en viss inriktning och en viss omfattning och att åstadkomma en effektiv lokallösning till marknadsmässiga priser. För myndigheter i generella lokaler föreslog Statskontoret att basbudgeteringen av lokalbehov och lokalkostnader kunde ske med stöd av nyckeltal som anger riktvärden för areabehov, uttryckt i kvadratmeter per arbetsplats, och kvadratmeterkostnader. För myndigheter som nyttjar ändamålslokaler finns inte samma nyckeltal med riktvärden för areabehov och kvadratmeterkostnader tillgängliga. De lokaler som det är fråga om är mer eller mindre unikt utformade för myndighetens speciella behov. För att få underlag för en basbudgetering för dessa myndigheter borde, enligt Statskontoret, en särskild utredning göras för att få fram uppgifter om areabehov för olika ändamål och kostnader för hyror och byggkostnader. Styrning av myndigheternas lokalbindning För att skapa en bättre styrning och kontroll av flexibiliteten i myndigheternas lokalbindningar föreslog Statskontoret att myndigheterna skulle utforma sin lokalförsörjning så att de inom varje påbörjad treårsperiod räknat från det innevarande budgetåret kunde minska den förhyrda lokalarean . Detta skulle framgå av lokalförsörjningsförordningen. Om myndigheten inte kunde eller ville utforma sin lokalförsörjning så att flexibilitetskravet kunde uppfyllas så skulle ett medgivande för detta finnas från regeringen. Statskontoret föreslog vidare att det av lokalförsörjningsförordningen borde framgå att myndigheterna inte utan regeringens medgivande kunde få ingå hyres- eller arrendeavtal som innebar ett åtagande att betala annat än normala återställningskostnader efter avtalstidens utgång. Om sådana åtaganden finns medför de i praktiken att bindningarna är längre än den formellt avtalade hyresperioden. Statskontoret menade att om mer individuellt utformade flexibilitetskrav skulle ställas på enskilda myndigheter borde regeringen meddela villkoren i respektive myndighets regleringsbrev. Om villkoren anges i regleringsbrevet kan det vara lättare att förändra villkoren över tiden om detta anses nödvändigt. Det kan särskilt bli fallet om myndigheten står inför en större omstrukturering. För att kunna följa utvecklingen av flexibiliteten i myndigheternas lokalförsörjning ansåg Statskontoret att myndigheterna skulle redovisa detta i budgetunderlaget. Statskontoret redovisade även en möjlig förenkling av metodiken för prisomräkning av myndigheternas lokalkostnader. Förenklingen skulle innebära att den genomsnittliga hyrestidens längd för alla myndigheter skulle bestämmas till . Däremot skulle hänsyn fortfarande tas till lokalernas läge. Den förenklade metoden beräknades ge samma resultat som den befintliga metoden sett över hela den genomsnittliga hyresperioden. till enstaka år kunde dock resultatet skilja sig åt. Den förenklade metoden kunde ge över- eller underkompensation i förhållande till den faktiska kostnadsutvecklingen eftersom den bortser från när hyrestiderna faktiskt löper ut. Statskontoret menade att prisomräkning för ändamålslokaler skulle kunna ske på samma sätt som för generella lokaler, eftersom hyresutvecklingen för kontorslokaler delvis även avspeglar sig i hyror för ändamålslokaler. Införandet av en förenklad modell förutsätter, enligt Statskontoret, att en särskild övergångslösning konstrueras. Regeringen har inte vidtagit någon åtgärd med anledning av Statskontorets förslag. 9.3.3Riksdagens revisorers förslag angående Statens ändamålsfastigheter – hyressättning och förvaltning (2001/02:RR12) I revisorers förslag angående statens ändamåls- fastigheter diskuterades frågan om de statliga myndigheternas möjlighet att effektivisera sitt lokalutnyttjande. Revisorerna anförde bl.a. följande. Det finns incitament för myndigheter att minska lokalkostnaderna, eftersom det frigör resurser som myndigheten kan använda till annat. Om myndighetens lokalkostnader ökar i förhållande till den prisomräknade lokalkostnadsdelen av anslaget får myndigheten inte kompensation för det, utan tvingas föra över resurser från någon annan kostnadspost. Den kostnadspost som myndigheten överfört resurser från kommer följande år att utgöra en mindre andel av anslaget. Om myndighetens lokalkostnader minskar i förhållande till prisomräkningen kan myndigheten föra över de frigjorda resurserna till en annan kostnadspost. Som följd får myndigheten då en, i absoluta tal, minskad kompensation för lokalkostnader följande år. Myndigheter har möjlighet att behålla frigjorda resurser från t.ex. lägre hyreskostnader, även om det leder till ett tillfälligt högt anslagssparande. Om myndigheten inte förbrukat hela ramanslaget får av anslagssparandet föras över . revisorer anförde att vid den utvärdering som gjordes av statens fastighetsorganisation (SOU 1997:96) fann man att anslagsprocessen måste bedrivas i en dialog mellan myndigheter och departement, som känner till myndigheternas lokalsituation och vad som är en rimlig resursåtgång. Detta är nödvändigt för att anslagsprocessen skall skapa balans mellan myndighetens incitament och statens budgetbesparingar. Revisorerna ansåg att en bedömning av alla myndigheters lokalbehov med avseende på area och läge borde ha gjorts vid systemets införande och menade att regeringen i budgetprocessen borde beakta möjligheter till effektiviseringar i myndigheters lokalutnyttjande. Några remissinstanser lämnade synpunkter på revisorernas förslag. Statskontoret instämde i att det kan vara motiverat att i budgetdialogen ta upp och beakta lokaleffektiviteten hos myndig- heterna. Det måste dock ske på ett sådant sätt att det står i överensstämmelse med den grundläggande regeln att myndigheterna själva skall kunna göra avvägningar mellan olika produktionsresurser inom den ram de har tilldelats. tillstyrkte förslaget och uppgav att det kan finnas stora besparingsmöjligheter i en mer effektiv lokalplaneringsprocess och ett bättre lokalutnyttjande samt att det är viktig att skapa incitament för återhållsamhet med mark, lokaler och medieförbrukning. menade att bättre resursanvändning ligger i myndighetens eget intresse. Vissa verksamheter, t.ex. museer, har i sitt uppdrag en inbyggd expansion till följd av att samlingarna växer och detta måste beaktas. Revisorerna anförde i sitt slutliga förslag bl.a. följande. Regeringen bör uppmärksamma vilka konsekvenser anslagsberäk- ningen och basbudgeteringen har fått för enskilda myndigheter. Regeringen bör rimligen ha möjlighet att ta upp en dialog angående lokaldimensionering och läge med myndigheter som uppenbarligen har gynnats eller missgynnats av anslagssystemet och den basbudgetering som gjordes 1994. En prövning av lokalbehov och lokalkostnader bör i vissa fall kunna göras även för befintliga myndigheter och inte enbart för nya och omstrukturerade myndigheter. Revisorerna ansåg alltså att regeringen i budgetprocessen bör beakta möjligheter till effektiviseringar i myndigheters lokalutnyttjande. 9.4Regeringens styrning av myndigheternas lokalutnyttjande Den styrning och kontroll som finns av myndigheternas lokalutnyttjande är dels den som framgår av förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning (lokalförsörjningsförordningen), dels regeringens basbudgetering och prisomräkning av lokalkostnadsdelen i ramanslagen. 9.4.2Förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning Enligt 3 § lokalförsörjningsförordningen avses med lokalförsörj- ning åtgärder för att, genom hyra eller arrende, förse en myndighet med lokaler, mark eller anläggningar för myndighetens verksamhet. Av 6 § samma förordning framgår att varje myndighet ansvarar för hur de lokaler som den disponerar används. Varje myndighet får, inom ramen för vad regeringen har beslutat i fråga om lokalisering av myndigheten och med vissa begränsningar som följer av 9 och 10 §§, besluta om sin egen lokalförsörjning (8 § nämnda förordning). Enligt 9 § lokalförsörjningsförordningen får en myndighet ingå de hyres- och arrendeavtal som myndigheten behöver för sin verksamhet inom ramen för de resurser som myndigheten förfogar över. Andra myndigheter än universitet och högskolor får ingå hyres- och arrendeavtal av ekonomisk betydelse och som har längre löptid än endast efter medgivande av regeringen. Universitet och högskolor får ingå sådana avtal med längre löptid än endast efter medgivande av regeringen. Skillnaden i hyresavtalens löptid kom till stånd eftersom ansåg att universitet och högskolor, till skillnad från andra statliga myndigheter, inte är utsatta för förändringar i någon större utsträckning. Av 10 § nämnda förordning framgår att om en planerad lokalförändring förutsätter ökad tilldelning av anslagsmedel, höjning av avgifter eller motsvarande får myndigheten besluta om förändringen endast efter medgivande av regeringen. Fram till avveckling ingick även en paragraf som innebar att myndigheterna var tvungna att sända in hyresavtal med en hyrestid som översteg till för samråd. Samrådet skulle i första hand avse bindningstider. Anledning till att denna paragraf togs bort var att myndigheterna nu bedömdes ha införskaffat den kompetens som behövdes för att bedöma dessa frågor. Vidare fanns en paragraf som angav att myndigheterna skulle sända in en lokalförsörjningsplan till . 9.4.3Basbudgetering och prisomräkning av lokalkostnader Regeringen har möjlighet att påverka myndigheters val av lokaler och storlek på lokalarea genom att beräkna behovet av lokaler och budgetera för lokalkostnaderna i myndigheternas anslag. Det har framkommit att principerna för budgetering av lokalkostnader när en ny myndighet bildas eller när en myndighet omstruktureras inte anses tillräckligt väl utvecklade. När lokalkostnaderna blev en del av myndigheternas anslag infördes en metod för prisomräkning av anslagen. Avsikten med den prisomräkningsprincip som tillämpas är att beräkna ett tal som underlag för omräkning av lokalkostnadsdelen av anslagen som kompenserar för ändrade lokalkostnader på grund av prisförändringar på hyresmarknaden. Metoden skall dock inte kompensera för ändrade hyreskostnader på grund av ändrad lokalarea eller höjd hyra till följd av ombyggnadskostnader. Lokalkostnadsdelen i myndigheternas anslag räknas om utifrån omräkningstal framtagna av Statskontoret. som hyresavtalen löper tillämpas samma metod för prisomräkning oberoende av om lokalerna är kontorslokaler eller andra generella lokaler eller om de är ändamålslokaler. De avtal som inte löper ut under innevarande budgetår räknas om av förändringen av konsumentprisindex (KPI) mellan . En motsvarande indexklausul finns i de flesta hyresavtal och förfarandet anses ge en uppräkning av anslaget som i de flesta fall svarar mot de ökade kostnaderna. Vid omförhandling av avtal, som kan tecknas om under det år som budgeten avser, används dock olika system för myndigheter som disponerar generella lokaler respektive myndigheter som disponerar lokaler i ändamålsbyggnader. För myndigheter som i princip hyr generella lokaler sker en prisomräkning med utgångs- punkt från marknadshyrans förändring , varvid dock en minskning sker med den årliga uppräkning med KPI som redan skett . När det gäller myndigheter som i huvudsak disponerar lokaler i ändamålsbyggnader görs dock inte någon nivåanpassning i samband med att hyresavtal omförhandlas. Skälet till detta är att det för dessa fastigheter inte ansetts nödvändigt att beakta prisutvecklingen på hyresmarknaden för kontorslokaler. Lokalkostnadsbaserna i ramanslagen för myndigheter som nyttjar ändamålslokaler prisomräknas således endast utifrån utvecklingen av KPI. Ett av dessa två beräkningssätt tillämpas för varje lokal som respektive myndighet disponerar. För universitets- och högskoleområdet sker prisomräkningen enligt metoden för generella lokaler, dock med det villkoret att ett omräkningstal beräknas för hela sektorn och inte för varje universitet eller högskola för sig. Till stöd för beräkningen gör Statskontoret bedömningar av marknadshyrornas utveckling. Landets kommuner delas in i rikthyresområden. Det som är karakteristiskt för ett rikthyres- område är att de faktorer som bestämmer utbud och efterfrågan är likartade och samverkar på ett enhetligt sätt. Fram till och med underlaget för användes fyra rikthyresområden. Dessa områden var innanför tullarna, utanför tullarna med närliggande kommuner och storstäder, residensstäder eller motsvarande samt övriga landet. Från och med underlaget för används fem rikthyresområden. Det tidigare området utanför tullarna med närliggande kommuner och storstäder har delats upp i två områden, utanför tullarna och samt vissa kommuner nära och vissa storstäder. Med stöd av insamlade uppgifter om marknadshyror i olika kommuner fastställs en rikthyra för var och en av de olika rikthyresområdena. För att få fram de enskilda myndigheternas omräkningstal kombineras uppgifter om area, giltighetsdatum och geografisk belägenhet med rikthyrorna. Statskontoret redovisar därefter ett omräkningstal för varje anslag till regeringen. beräknar myndigheternas nya anslag men gör inte någon bedömning av vad som är ett rimligt lokalbehov för verksamheten. Skillnaden mellan den nya prisomräknade lokalkostnaden och förra årets lokalkostnad adderas därefter till förra årets anslag. Arbetsgruppen med uppdrag att se över hyressättningen i vissa statliga ändamålsfastigheter genomförde en undersökning av prisomräkningen av lokalkostnadsdelen av anslagen. Arbets- gruppen fann en ändamålslokal där en hyra vid omförhandling varit starkt påverkad av hyran i närliggande kommersiella fastigheter och menade att det är uppenbart att mekanismen för prisomräkning behöver inrymma även en möjlighet till nivåanpassning. Sammanfattningsvis kom arbetsgruppen fram till följande slutsats. Systemet med löpande prisomräkning och periodisk nivåanpassning i samband med omförhandling av upplåtelseavtal ger kulturinstitutionerna en tillfredsställande kompensation för hyresförändringar, när det gäller kontorslokaler och andra generella lokaler. I fråga om ändamålslokaler fungerar också den löpande prisomräkningen av lokalkostnadsdelen av anslagen tillfreds- ställande. Däremot finns det en risk för att hyran för en ändamålslokal efter en omförhandling av upplåtelseavtalet för en kulturinstitution under vissa förutsättningar kan höjas på ett sätt som inte i avsedd utsträckning kompenseras av den löpande kompensationen. Metod för anslagsomräkning med anledning av kulturinstitutioners kostnader för ändamålslokaler På uppdrag av regeringen lämnade Statskontoret promemorian Förslag till metod för anslagsomräkning med anledning av kulturinstitutioners kostnader för ändamålslokaler. Metodiken skulle på ett tillfredsställande sätt kompensera institutionerna för de kostnadshöjningar som kan uppstå vid de tillfällen som hyresavtalen kan omförhandlas. Statskontorets förslag till metodik för prisomräkning innebär följande. Avtalen för huvuddelen av lokalerna omräknas enligt det beräkningssätt som sker för generella lokaler. Detta innebär att om avtalet kan tecknas om under beräkningsåret så sker en marknadsanpassning av hyran. I annat fall sker en omräkning till efter förändringen av KPI. Avtalen för lokaler som inryms i donerade byggnader och av institutionerna ägda byggnader omräknas till efter förändringen av KPI. Avtalen för de lokaler som saknar bestämd hyrestid och ursprungligen tecknats med och som därefter inte tecknats om omräknas till efter förändringen av KPI. Avtalen för de lokaler där särskild hänsyn skall tas till en övergång till en kostnadsbaserad hyressättning omräknas tills vidare efter förändringen av KPI. En särskild redovisning görs när nya avtal har tecknats för dessa lokaler. I samband med redovisningen till regeringen av underlaget för redovisades även ett alternativt underlag baserat på Statskontorets promemoria Förslag till metod för anslagsberäkning med anledning av kulturinstitutionernas kostnader för ändamålslokaler. Redovisningen av underlaget för redovisades endast enligt den metod som beskrivs i Statskontorets promemoria. Regeringen har i beslut meddelat riktlinjer för hur beräkningen av underlaget för prisomräkning av lokalkostnads- delen i anslagsbaserna skall utföras. Dessa ansluter väl till den metodik som använts vid framtagandet av det alternativa underlaget för samt underlaget för . Enligt den rapport som har upprättats av Arbetsgruppen med uppdrag att se över hyressättningen i vissa statliga ändamåls- fastigheter tar lokalkostnaderna i anspråk en relativt stor andel av flera kulturinstitutioners samlade resurser. Detta gäller främst för museer och arkiv där lokalkostnaderna i flera fall motsvarar 25–av de totala kostnaderna och 30–av det tilldelade anslaget. Verksamhetens art gör att institutioner av detta slag behöver utrymme för utställningar, lagring och administration och de använder mångfalt större yta per anställd än vanliga myndigheter. Enligt arbetsgruppen utgör hyreskostnaden av och Operans omsättning och 17–av anslaget. Lokalkostnaderna för statliga myndigheter utgör vanligtvis 10–av de totala kostnaderna. Vid kommitténs hearing uppgav att av museets anslag på används till hyror. Statens museer för världskultur uppgav att 25–av anslaget används för hyreskostnader, men att denna andel kan komma att öka till . Lokalkostnaderna för några av de lärosäten som deltog vid hearingen beräknades uppgå till mellan av omsättningen, där är den näst lägsta andelen bland alla universitet och högskolor. 9.6Hur förändrade hyreskostnader påverkar anslagen I anslagsförordningen (1996:1189) finns bestämmelser som reglerar hur myndigheter får använda de anslag som de tilldelats av regeringen. Enligt 3 § anslagsförordningen avses med ett anslag ett av anvisat anslag som regeringen tilldelat en myndighet med ett visst belopp för ett bestämt ändamål. En myndighet som tilldelats ett anslag har, enligt 5 § samma förordning, rätt att enligt gällande villkor och bestämmelser använda statens medel för de ändamål som anslaget avser och är skyldig att avräkna anslaget enligt vissa bestämmelser. Av 11 § samma förordning framgår att en myndighet får disponera ett ramanslag med högst summan av 1.ett tilldelat belopp och ett överfört anslagssparande av anslaget minskat med en eventuell indragning av anslagsbelopp, eller 2.ett tilldelat belopp minskat med utnyttjad anslagskredit och en eventuell indragning av anslagsbelopp. Enligt 11 a § anslagsförordningen kan en myndighet efter ett särskilt beslut av regeringen även få disponera 1.en del av ett överfört anslagssparande som överstiger av anslaget, 2.ett angivet belopp i form av ett medgivet överskridande. Med ett anslagssparande avses vad en myndighet vid budgetårets slut inte utnyttjat av ett ramanslag sedan en eventuell indragning av anslagsbelopp räknats bort. Ett anslagssparande får föras över till följande budgetår om inte regeringen beslutar annat. Anslagssparande som inte får föras över skall myndigheten föra bort som indragning av anslagsbelopp (12 § anslagsförordningen). Statliga myndigheter erhåller ett ramanslag som skall täcka myndighetens alla kostnader. Lokalkostnadsdelen i anslaget räknas om med stöd av pris- och löneomräkningssystemet. Anslaget förändras däremot inte av att hyreskostnaden höjs eller sänks till följd av förändringar i förhyrningen. Om en myndighet effektiviserar sitt lokalutnyttjande och sänker sina lokalkostnader så är avsikten att myndigheten skall få behålla den delen av anslaget som inte utnyttjas till hyror. 9.6.2De fem kulturinstitutionerna som har kostnadshyra När regeringen beslutade att kostnadshyra skulle tillämpas för Operans, , , och Historiska museets huvudbyggnader minskades kapitalkostnadsdelen av hyran för huvudbyggnaderna och därmed sänktes hyran för dessa institutioner med . Anslagen för institutionerna sänktes med motsvarande belopp för att kompensera minskade inleveranser från () till staten. Regeringens mål med den statliga lokalförsörjningen är att den skall vara så effektiv som möjligt. En stor del av statens resurser används på lokaler och det är därför viktigt att myndigheterna inte har lokaler som är kostsammare än motiverat för att de skall uppnå målen med sin verksamhet. Myndigheterna har ett helhetsansvar för sina lokaler och dessa skall vara ändamålsenliga för den verksamhet som bedrivs där. Det är angeläget att myndigheterna även får ha huvudansvaret för sin lokalförsörjning. Regeringen och önskar ha kontroll över myndig- heternas lokalbindning eftersom den medför att staten binds upp ekonomiskt genom olika hyresavtal. Den kontroll som finns sker dels genom lokalförsörjningsförordningen som bl.a. stadgar att en myndighet som önskar ingå ett hyres- eller arrendekontrakt som har en längre löptid än eller, i fråga om universitet och högskolor, en längre löptid än behöver ett medgivande från regeringen, dels genom regeringens basbudgetering och prisomräkning av lokalkostnadsdelen i ramanslaget. Det har vidare framkommit att regeringen har dålig kontroll över hyresavtal med kort kontraktstid som olika myndigheter har tecknat. Kontraktstidens längd är inte alltid ett tillförlitligt mått på den ekonomiska bindningen, bl.a. eftersom ett avtal med en kort kontraktstid kan innehålla bestämmelser om att hyresgästen måste betala investeringar som inte är avskrivna om kontraktet inte förlängs. Långa kontraktstider medför ofta att hyrorna blir fördelaktigare, men myndigheterna måste ha en lokalbindning som underlättar framtida förändringar av verksamheten genom att hela eller delar av lokalerna kan lämnas med relativt kort varsel och utan allt för höga kostnader. Vid ett sammanträffande mellan sekretariatet och personal på framfördes tveksamheter angående revisorers förslag att myndigheternas lokalutnyttjande måste bli mer effektivt och följande synpunkter anfördes. Regeringen måste lita på att myndighetscheferna fördelar anslagen på ett lämpligt sätt. Dessutom kan man ifrågasätta varför lokalkostnaderna, som i stort sett utgör 10–av myndigheternas totala kostnader, skall optimeras eftersom denna post ändå är förhållandevis liten. Vidare kan man ifrågasätta hur skall behandla den information om myndigheternas framtida lokalutnyttjande som de enligt revisorerna bör lämna. Enligt uppgift från kan man inte generellt påstå att myndigheter gynnades eller missgynnades vid den basbudgetering som genomfördes när statens fastigheter överfördes från till Akademiska Hus respektive SFV. Fastigheterna värderades av oberoende experter och utgångspunkten var densamma för alla fastigheter. 9.7.3Information om lokalförsörjningen till regeringen Det har framkommit att regeringen och inte får tillräcklig information om myndigheternas lokalförsörjning.