sou · GSB344 · 2005-01-01 00:00:00 — Eftersom personer med tillfälliga anställningar löper en större risk att förlora jobbet stödjer detta hypotesen att det är den ökade risken att förlora jobbet under en lågkonjunktur som är orsaken till att sjukfrånvaron då är lägre.51 Även selektionen av individer med svag hälsa spelar sannolikt en roll för sjukfrånvarons pro-cykliska mönster. I Den svenska sjukan diskuteras möjligheten att konjunkturkäns- igheten i sjukfrånvaron kan förklaras av att personer i arbetskraften som är eller äldre lättare kan göra utträde genom förtidspen- sion eller avtalspension under en lågkonjunktur. håller sig de som är kvar på arbetsmarknaden. Detta kan bidra till att de äldsta i arbetskraften minskar i andel under en låg- konjunktur. När konjunkturen sedan vänder kommer många som var i gruppen att ingå i gruppen 60–och vara kvar i arbete. Eftersom sjukfrånvaron ökar med ökad ålder kommer en högre andel äldre under högkonjunkturen även inne- bära en ökad sjukfrånvaro. Att sambandet mellan konjunkturen och sjukfrånvaron är stark- ast för de äldsta i arbetskraften, dvs. gruppen 60–, talar för att även selektionen bidrar till att förklara sjukfrånvarons kon- junkturmönster. finns det flera faktorer som talar emot denna förklaring. En är att även de arbetslösa kan få sjukpenning, och att de arbetslösa dessutom är sjukskrivna än andra. Ett annat förhållande som talar emot är att arbetskrafts- 51 Studien har kontrollerat för en rad faktorer. Den negativa korrelationen beror exempelvis inte på att yngre anställda har tillfälliga kontrakt i högre utsträckning än äldre och är friskare. Bilaga 5 till LU 2003/04 Ohälsan och de ekonomiska drivkrafterna deltagandet minskade kraftigt lågkonjunktur. Yngre personer och invandrare kom inte in i arbetskraften i lika hög utsträckning som . Den krympande arbetskraften kan däremot inte förklaras av att personer med sämre hälsa pendlade ut och in i arbete med konjunkturen.52 Trots invändningarna mot den senare förklaringen är det sannolikt att båda spelar roll och kan verka , men det kan också finnas andra orsaker. Hypoteserna säger exempelvis inget om varför det finns ett tydligt samband mellan konjunkturen och sjukskrivningarna i vissa länder men inte i andra, och varför sam- bandet är starkast i . Enligt Palmer (2003b) skulle detta kunna bero på att arbetslösheten inte behövs som disciplinerande mekanism i länder med en starkare kontroll över sjukskrivningarna. Som vi såg i föregående avsnitt är kontrollen av sjukskrivningarna väsentligt svagare i än i flertalet andra länder. Effekter av förändrade regler Den ovan nämnda visade att skillnader i ekono- miska drivkrafter mellan olika länder verkar kunna vara en förklaring till skillnader i sjukfrånvaron. Ett annat sätt att undersöka betydelsen av de ekonomiska drivkrafterna är att studera hur förändringar i dessa påverkar sjukfrånvarons utveckling. Detta görs i Henrekson och (2004).53 Studien behandlar sjuk- frånvarons utveckling i –99. har sjukfrånvaron ökat från 10–per person i arbetskraften –talet till dagens nivå på omkring per år.54 Variationerna har varit stora . Toppar mellan 20 och nåddes vid slutet av 1970–talet och slutet av 1980–talet. har det också genomförts ett stort antal förändringar av bland annat ersätt- ningsnivån och antalet karensdagar. minskades antalet karensdagar från två till en och den kvarvarande karensdagen togs sedan bort 1987. Beträffande ersättningsnivån höjdes den kraftigt : 1963, 1967 och 1974. gjordes ersättningen mer enhetlig och höjdes till för alla upp till socialför- säkringstaket. Tillsammans med avtalsförsäkringen som gav 52Se Palmer, E. [2003b]. 53Se även , M. [2003]. 54Denna siffra inkluderar en uppskattning av det genomsnittliga antalet dagar med sjuklön. Ohälsan och de ekonomiska drivkrafterna Bilaga 5 till LU 2003/04 för det stora flertalet arbetstagare innebar detta att ersättningsnivån kom att uppgå till . Denna nivå behölls till början av 1991, då en lång rad av justeringar i sjuk- försäkringen inleddes. Vid sidan av sänkta ersättningsnivåer åter- infördes karensdagen 1992. Den senaste förändringen i expansiv riktning genomfördes , då ersättningsnivån höjdes från . Resultaten i Henrekson och (2004) tyder på att de ekonomiska drivkrafterna spelar roll för sjukfrånvaron. De reformer som gjorde sjukförsäkringen mer generös medförde att antalet sjukdagar ökade, medan förändringar i motsatt riktning ledde till att antalet sjukdagar minskade. Också en förändring som genomfördes och innebar att kontrollen av sjukskrivningarna ökade ledde till att antalet sjukdagar minskade. Studien fann också att den fulla effekten av förändringarna uppkom med en tidsför- skjutning. Reformen 1974 ledde exempelvis till att sjuktalet steg med omkring till 1975, men att den fulla effekten uppgick till . På motsvarande sätt innebar den skärpning av tillämpningen som genomfördes att sjuktalen minskade med mellan tre och när den fulla effekten av förändringen hade uppnåtts. Ytterligare ett sätt att undersöka hur ekonomiska faktorer påverkar sjukfrånvaron är att studera hur sjukskrivningsbeteendet på individnivå påverkas av de ekonomiska drivkrafterna. och (2002) gör detta genom att studera hur sjukfrånvaron hos ett urval industriarbetare förändrades när drivkrafterna för arbete stärktes genom skattereform. Reformen innebar sänkta marginalskatter som ersättningsnivåerna i sjukför- säkringen sänktes samma år.55 Studien finner att de ökade kostna- derna för att vara sjukskriven leder till att sannolikheten att vara sjukskriven minskar. För personer som var sjukskrivna ökade sannolikheten att de skulle komma tillbaka i arbete, och för per- soner som arbetade ökade sannolikheten att de skulle vara kvar i arbete. Däremot tyder inte resultaten på att inkomsten spelar någon större roll för sjukskrivningsbeteendet. Studien kommer också fram till att de stärkta drivkrafterna för arbete minskade 55 Ersättningsnivån sänktes från till av en sjukperiod och till fyra till och med dag 89. För sjukperioder därutöver behölls den nittioprocentiga ersättningsnivån. Bilaga 5 till LU 2003/04 Ohälsan och de ekonomiska drivkrafterna längden på frånvaroperioderna.56 Att individernas kostnader spelar en roll för sannolikheten att vara sjukfrånvarande belyses även i en rapport av et al (2002). Ett av resultaten i studien är att en tredjedel av skillnaden mellan mäns och kvinnors sjukfrån- varoperioder förklaras av skillnader i kostnaderna för att vara sjukfrånvarande. Dessa är högre för män, bland annat eftersom män i genomsnitt har högre inkomster än kvinnor och därför oftare hamnar över ersättningstaken. Det finns således klara belägg för att ersättningsnivåerna för individerna påverkar sjukfrånvaron. En invändning som brukar framföras mot att utnyttja detta samband för att få ner sjukfrån- varon är att det skulle kunna innebära en risk för att långtids- frånvaron ökar. Tanken är att tiden för återhämtning och vila minskar om individen väljer att gå till arbetet i stället för att vara sjukskriven , och att detta i sin tur kan leda till ett försämrat hälsotillstånd och en ökad risk för långtidsfrånvaro. Det finns emellertid inga belägg för att detta skulle vara fallet. Den kraftiga ökningen av sjuktalen under har både bestått av ökad korttids- och långtidsfrånvaro. Att korttids- frånvaron har ökat kraftigt har med andra ord inte hjälpt för att hålla nere långtidsfrånvaron. Som vi har nämnt ovan är det inte heller säkert att hälsan och återhämtningen gynnas av frånvaro från arbetet. Interaktionen mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen När sjukförsäkringssystemets inverkan på sjukfrånvaron belyses är det av vikt att tydliggöra att även relationen till andra trygghetssystem har betydelse. Som vi såg ovan var en av förkla- ringarna till sjukfrånvarons konjunkturkänslighet att det finns ett flöde mellan arbetslöshet och sjukfrånvaro. I vilket system perso- nerna befinner sig kan, förutom på konjunkturen, bero på såväl graden av kontroll samt generositeten i ersättningssystemen. Den kraftiga ökningen av sjukskrivningsärenden hos försäkrings- kassorna /98 innebar rimligen att kontrollmöjligheterna minskade. I kombination med ökade krav på de arbetslösas sökintensitet och vilja att acceptera arbete kan detta ha medfört att sjukförsäkringssystemet upplevdes som mer attraktivt. 56 Däremot minskade inte den genomsnittliga längden på sjukfrånvaroperioderna, vilket förklaras med att många korta sjukfrånvaroperioder föll bort helt. Ohälsan och de ekonomiska drivkrafterna Bilaga 5 till LU 2003/04 Att empiriskt studera dessa flöden kan emellertid vara svårt. I Utredningen om analys av hälsa och arbete57 analyseras sambandet mellan andelen långtidssjukskrivna som uppger sig vara arbetslösa samt den totala arbetslösheten. –talet när arbetslösheten ökade kraftig ledde detta till att överrepre- sentationen av långtidssjukskrivna som var arbetslösa minskade. ökade överrepresentationen av arbetslösa bland långtidssjukskrivna påtagligt, då antalet långtidssjuka arbets- lösa ökade svagt som antalet arbetslösa totalt minskade påtagligt. En möjlig tolkning av detta kan vara att det skett en överströmning av arbetslösa till sjukfrånvaro . Det finns två viktiga skillnader mellan ersättningen från sjuk- respektive arbetslöshetsförsäkringen. Den ena skillnaden är att ersättningstaket är högre i sjukförsäkringen. Den andra skillnaden är tidsbegränsningen för hur länge rättigheten att uppbära ersätt- ning gäller. I arbetslöshetsförsäkringen är den begränsad men kan förlängas , medan det inte finns någon explicit gräns alls i sjukförsäkringen. Ersättningsgraden har under större delen av 1990–talet varit lika i de båda systemen. (2002) undersöker hur dessa skillnader påverkar antalet sjukskrivna respektive arbetslösa. Studien visar att det råder ett negativt sam- band mellan en inkomstökning och sannolikheten att en arbetslös är sjukskriven både för personer vars inkomster låg under taket i arbetslöshetsförsäkringen och för personer vars inkomster låg över taket i sjukförsäkringen. Sambandet mellan hög inkomst och god hälsa är väl känt . För gruppen av arbetslösa vars tidigare inkomster låg mellan de båda ersättningstaken fanns det däremot ett tydligt positivt samband mellan en inkomstökning och en högre andel bland de arbetslösa som får sin ersättning från sjukförsäkringen. Det är endast för individerna i detta inkomst- spann som den relativa skillnaden i ersättningen mellan sjukförsäk- ringen och arbetslöshetsförsäkringen ökar då inkomsten ökar. Olikheter i ersättningsstrukturen mellan de två olika ersättnings- systemen verkar således kunna medföra att antalet sjukskrivna ökar med inkomsten. Studien av (2000) visar även att sannolikheten att vara sjukfrånvarande ökar ju närmare en arbetslös kommer datumet för utförsäkring från arbetslöshetsersättningen. Förklaringen till detta skulle kunna vara att sjukförsäkringen används för att spara 57 SOU 2002:62. Bilaga 5 till LU 2003/04 Ohälsan och de ekonomiska drivkrafterna ersättningsdagar från arbetslöshetsförsäkringen och därmed skjuta upp inkomstbortfallet som en utebliven arbetslöshetsersättning innebär. Det kan emellertid också finnas en medicinsk förklaring som bottnar i att en arbetslös kan uppleva stress över den stundande utförsäkringen, vilket kan leda till en ökad sjukdoms- risk. Regeringen har uppmärksammat problemet med interaktionen mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen. får arbetslösa personer under sjukdomsfall en sjuk- penning som motsvarar det belopp som skulle ha betalats ut i arbetslöshetsersättning. 5.3Normer, värderingar och motivation Den tidigare nämnda studien av Henrekson och sträcker sig till 1999 och omfattar således inte den kraftiga uppgången i sjuktalen –2002. Resultaten talar emellertid för att höjningen av ersättningsnivån som genomfördes på lång sikt bör leda till att sjukfrånvaron ökar med 4–5 dagar.58 Detta är långt ifrån tillräckligt för att förklara uppgången i mitten av 1990–talet till dagens nivå . Inte heller om effekterna av övriga förändringar som vi har studerat inkluderas, exempelvis arbetskraftens ålderssammansättning och en allt mer överbelastad administration av sjukförsäkringen, kan hela ökningen av sjukfrån- varon förklaras. Det krävs därför ytterligare förklaringar. En möjlig kandidat är att förändrade normer och attityder har påverkat sjuk- skrivningsprocessen. Att arbetsutbudet har varit relativt högt trots betydande marginaleffekter i skatte- och bidragssystemen skulle, enligt (2003), kunna förklaras med att det har funnits en stark social norm som har sagt att en arbetsför person ska försörja sig själv och inte leva på bidrag från andra. I takt med att välfärds- samhället har byggts ut har fler fått möjlighet att försörja sig utan att arbeta under kortare eller . Ju fler som har anammat detta beteende, desto mindre kan det sociala obehaget ha blivit för dem som har brutit mot . då många har blivit arbetslösa på grund av exempelvis en djup lågkonjunktur kan att försörja sig genom eget arbete ha försvagats mer än annars, eftersom det har varit många som har drabbats och det ofta utan egen förskyllan. 58 Se Henrekson, M. & , M. [2004]. Ohälsan och de ekonomiska drivkrafterna Bilaga 5 till LU 2003/04 Som exempel där förändrade normer kan ha påverkat arbets- utbudet nämner områden där en mycket stor andel av den vuxna befolkningen är arbetslös. Detta kan ha skapat en arbetslöshetskultur där det är socialt accepterat både av samhället och av den närmaste omgivningen att leva på bidrag. Ett annat exempel är att det i länder som och verkar ha blivit socialt accepterat att gå i förtidspension eller ännu tidigare. Ett tredje exempel är att så mycket som av arbetskraften kom att uppbära invalidpension i –talet. refererar också till studier som visar att en stor del av dem som lever på olika bidrag anser sig ha rätt att ägna sig åt annat än lönearbete på skattebetalarnas bekostnad. Vilken roll kan då förändrade normer ha spelat för den ökande svenska sjukfrånvaron? Att andelen sjukfrånvarande skiljer sig kraftigt åt mellan olika regioner i och att sjukfrånvaron tenderar att vara hög i regioner där också arbetslösheten är hög tyder på att det kan vara mer socialt accepterat att leva på bidrag om det är många andra som också gör det. I en studie av och (2002) var det också en stor andel, , av de tillfrågade som ansåg att de hade rätt att sjukskriva sig utan att vara sjuka. Acceptabla orsaker till sjukskrivningen kunde vara att det var stressigt på jobbet, att arbetsmiljön var dålig eller att det rådde problem inom familjen. av de tillfrågade ansåg också att de hade rätt att sjukskriva sig om de vantrivdes på jobbet eller hade en dålig chef. Det är också möjligt att ändrade värderingar eller en minskad motivation till arbete kan ha påverkat utvecklingen av sjukfrån- varon och förtidspensioneringarna. Det är allmänt accep- terat att efterfrågan på fritid ökar när produktiviteten och därmed realinkomsterna stiger. På ekonomspråk uttrycks detta som att fritid är en normal vara. I (1999)59 redovisas beräkningar av den långsiktiga inkomstelasticiteten för bland annat fritid, dvs. hur mycket efterfrågan på fritid ökar på lång sikt när inkomsten ökar med en viss procentenhet. Enligt beräkningarna, som grundar sig på data från , uppgår inkomstelasticiteten till 1,4, vilket innebär att människor vill lägga en allt större andel av sin inkomst på fritid, som värderas till genomsnittlig timlön, ju rikare de blir. När reallönen ökar, föredrar människor med andra ord att arbeta mindre. Som en konsekvens av detta har andelen i konsumtionen 59 Se även Bilaga 7 till denna Långtidsutredning, SOU 2003:57. Bilaga 5 till LU 2003/04 Ohälsan och de ekonomiska drivkrafterna som utgörs av fritid stigit från år . Mat, dryck och till viss del också boendet är sådant som människor lägger en mindre andel av sin inkomst på när reallönen ökar. Den ökade prioriteringen av fritid kan också uttryckas som att motivationen till arbete sjunker. Vad har då detta för relevans för sjukfrånvaron och antalet förtidspensioneringar? Givet att olika faktorer som ger en ökad livskvalitet ges ökad prioritet i takt med att reallönerna stiger är det inte så märkligt att kraven på arbetsmiljön har stigit kraftigt över tiden. Medan det under industrialismens barndom var självklart för exempelvis smeder att arbeta under den allra största delen av den vakna tiden och till priset av att de ofta blev döva innan de fyllde kan det, enligt den tidigare refererade attitydundersökningen, vara tillräckligt att den anställde känner sig orättvist behandlad av chefen för att han eller hon ska stanna hemma från arbetet. Om arbetstagarna föredrar att ta ut en del av realinkomstökningen i form av en förbättrad arbetsmiljö finns det också ekonomiska driv- krafter för arbetsgivaren att förbättra arbetsmiljön. En förbättrad arbetsmiljö kan då vara ett billigare sätt för arbetsgivaren att göra personalen nöjd än att enbart höja lönen. Om förbättringen av arbetsmiljön också innebär att sjukfrånvaron minskar och produk- tiviteten ökar förstärks vinsterna med arbetsmiljösatsningar. Inställningen till arbete vid olika grad av funktionsnedsättningar på grund av sjukdom torde också ha förändrats över tiden. Om det är avgörande att någon av föräldrarna arbetar för att barnen ska få mat på bordet vill det för de flesta mer till än en förkylning för att stanna hemma. Om de grundläggande behoven däremot är upp- fyllda oberoende av om personen arbetar eller inte är det rimligt att personen ger en högre prioritet åt möjligheten att slippa arbeta vid en ohälsobetingad funktionsnedsättning, och att denna prioritering blir starkare ju högre realinkomsten är. Den kraftiga förbättringen av arbetsmiljön och möjligheten att inte behöva arbeta vid sjukdom är viktiga delar av vår välfärd. Om dessa faktorer också har en relativt hög inkomstelasticitet, dvs. att vi blir mindre benägna att arbeta när arbetsmiljön upplevs som bristfällig eller när hälsan är nedsatt ju rikare vi blir, kan detta bidra till att förklara varför ohälsotalen har ökat kraftigt då reallöneutvecklingen har varit den bästa . Om inkomstelasticiteten är hög innebär en successivt ökad realinkomst bland annat att det krävs en allt lägre grad av funktionsnedsättning på grund av ohälsa för att en person ska välja Ohälsan och de ekonomiska drivkrafterna Bilaga 5 till LU 2003/04 sjukfrånvaro framför arbete vid en given ersättningsnivå. Att arbetsmiljön och hälsoläget inte har genomgått någon generell försämring behöver i så fall inte betyda att dessa faktorer saknar betydelse för att sjukfrånvaron har ökat. Om människors värdering av möjligheten att slippa arbeta när arbetsmiljön är dålig eller när hälsan är nedsatt ökar snabbare än realinkomsten måste exempelvis arbetsmiljön förbättras i snabbare takt än realinkomsterna stiger för att frånvaron ska vara . Att arbetsmiljön inte har förbättrats tillräckligt mycket skulle med andra ord kunna bidra till att förklara den ökade sjukfrånvaron och förtidspensioneringarna. Att det dessutom verkar vara vissa delar av arbetsmiljön som har försämrats, som exempelvis den psyko- sociala miljön, bidrar sannolikt ytterligare till ökningen. 5.4Reformmöjligheter på ohälso- och arbetsmiljöområdet Att personer som är sjuka eller utslitna inte ska behöva arbeta är en viktig del av välfärden. Att tvinga ut sjuka i arbete för att rädda välfärden vore därför kontraproduktivt. är det viktigt att kontrollen över sjukskrivningsprocessen är tillräckligt stark för att personer som saknar medicinska skäl för sjukskrivning eller för- tidspension inte ska kunna använda dessa system för att skaffa sig arbetsfria inkomster. Eftersom en sådan kontroll i många fall är svår och tar stora resurser måste kontrollen kombineras med en självrisk som innebär att ersättningen vid sjukdom är lägre än vid arbete. Hur mycket lägre den bör vara beror dels på kontroll- möjligheterna, dels på hur stor del av välfärden medianväljaren vill ta ut i form av att kunna avstå från arbete vid olika typer av funk- tionsnedsättningar och olustkänslor inför arbetet. Om en stor del av välfärden tas ut i form av generösa möjligheter att slippa arbeta blir det mindre kvar till produktionen av välfärdstjänster alternativt lägre skatter. Om högre realinkomster innebär att människor ger ökad prioritet åt fritid och blir mindre motiverade att arbeta vid olika typer av funktionsnedsättningar och olustkänslor inför arbetet innebär det svårigheter för möjligheterna att upprätthålla arbets- utbudet. Såvida det inte är möjligt att göra arbete mer och mer likt fritid, dvs. att den anställde själv avgör när, hur och med vad han eller hon ska arbeta, innebär en sådan utveckling att det blir Bilaga 5 till LU 2003/04 Ohälsan och de ekonomiska drivkrafterna nödvändigt med återkommande omprövningar av generositeten och graden av kontroll i trygghetssystemen för att motverka trenden mot ett minskat arbetsutbud. När ersättningsreglerna i sjukförsäkringen fastställs avgörs också indirekt vilken ge- nomsnittlig medicinskt betingad funktionsnedsättning som ska leda till att en genomsnittlig individ föredrar att vara sjukskriven. För en given nivå på kontrollen påverkar således beslut om ersätt- ningsnivån, antalet karensdagar och en eventuell gräns för hur länge sjukpenning kan erhållas också hur stor den genomsnittliga sjukfrånvaron kommer att bli. När ersättningsreglerna fastställs bör därför hänsyn tas till sjukfrånvarons omfattning. Om sjukskriv- ningarna överstiger målet eller vad som kan anses rimligt ur ett medicinskt perspektiv bör ersättningsnivån sänkas och/eller kontrollen förstärkas. Om det omvända gäller kan generositeten höjas. Vid sidan av att en generös sjukförsäkring innebär en negativ direkt effekt på arbetsutbudet kan det också uppkomma negativa indirekta effekter, och detta av två skäl. Det ena är att en längre periods sjukskrivning kan leda till en passivisering och en utslagning av individen från arbetsmarknaden. Det andra är att generositeten i sjukförsäkringen kan påverka normbildningen. Om det börjar upplevas som allmänt accepterat att sjukskriva sig trots att det saknas medicinsk grund blir det sannolikt svårare att upprätthålla att personer som kan arbeta bör göra det i stället för att leva på bidrag. Även dessa indirekta effekter på arbetsutbudet bör beaktas när graden av generositet i bland annat sjukförsäkringen fastställs. Fortsatt ökande realinkomster med åtföljande effekter på priori- teringen av fritid och motivationen till arbete innebär också att det inte går att slå sig till ro i arbetsmiljöarbetet. Om arbetsmiljön rent av försämras, som det finns tecken på har skett inom vissa områden –talet, kan konsekvenserna för de samlade ohälsotalen bli stora. Detta innebär klara restriktioner för möjligheterna att öka produktiviteten i personalintensiv tjänsteproduktion genom perso- nalnedskärningar eftersom detta tenderar att öka belastningen på dem som blir kvar. Försök att öka produktiviteten inom bland annat den offentligfinansierade välfärdsproduktionen som leder till en försämring av antingen den fysiska eller psykiska arbetsmiljön blir därför lätt kontraproduktiva eftersom de riskerar att leda till ökad sjukfrånvaro och fler förtidspensioneringar. Ohälsan och de ekonomiska drivkrafterna Bilaga 5 till LU 2003/04 De reformer som har genomförts kan förväntas minska problemen med sjukskrivningarna. Sänkningen av ersättningsnivån i sjukförsäkringen till har sannolikt bidragit till att minska sjukskrivningarna. Riktlinjerna om att i ökad utsträckning tillämpa sjukskrivning på deltid har redan lett till att andelen deltidssjukskrivna har ökat, vilket har inneburit att bort- fallet av arbetade timmar har blivit mindre än det annars skulle ha blivit. Den ökade andelen deltidssjukskrivningar kan också leda till att risken för utslagning i samband med sjukskrivning minskar.