sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — Som utvecklas i betänkande och i ovan nämnda departementspromemoria finns det ett antal fördelar med att ansvaret för överträdelser som begås inom näringsverksamhet läggs på den juridiska person som driver verk- samheten. Ansvaret bör ligga på den som har störst förutsättningar att vidta åtgärder och förebygga fortsatta överträdelser. 46 NJA 1999 s. 87 och 2001 s. 579. Jämför dock dom i mål B 6888-02 där företagsbot dömdes ut. Straff – allmän del mot den juridiska personen kan vara effektivare än sanktioner mot enskilda som verkar inom ett företag. Genom att sanktionen riktas mot den juridiska personen hamnar hela verk- samheten i fokus och inte endast en persons handlande eller under- låtenhet. Straffsanktioner mot enskilda måste alltid ta hänsyn till förhållanden hänförliga till individen, vilka kanske inte alls har med företaget och verksamheten att göra. En effektiv sanktion mot den juridiska personen ger incitament till att organisera verksamheten så att överträdelser inte uppstår. Även rättviseskäl kan tala för att överträdelser som är hänförliga till ett företags struktur eller organisation bör belasta företaget. Ansvaret för enskilda skall dock inte förringas även i de fall brott begås inom ramen för en verk- samhet som bedrivs av en juridisk person. Det finns alltid någon eller några personer som har det övergripande ansvaret för verk- samheten, t.ex. styrelsen eller den verkställande direktören. Det är alltid enskilda personer som agerar eller underlåter att agera (se avsnitt 4.6.2 om straffansvar för fysiska personer för brott inom företag). Även om frågan om juridiska personers straffbarhet har särskild betydelse på miljöstraffrättens område anser vi att övervägande skäl talar för att den frågan får en generell lösning i svensk rätt. Någon särlösning för miljöstraffrättens del föreslås därför inte. Våra förslag till ändringar av systemet med miljösanktions- avgifter bygger på att en uppdelning sker av straffbara överträdelser och sådana överträdelser som föranleder miljösanktionsavgift – dubbla sanktioner bör undvikas – samt att miljösanktionsavgifter används i de fall där inte allvaret i överträdelsen kräver att den är straffsanktionerad. Det innebär att de allvarliga fallen hamnar inom straffsystemet, vilket gör det särskilt angeläget att understryka vikten av att det också inom straffsystemet finns förutsättningar att ålägga juridiska personer ett ansvar. De problem som nuvarande reglering kan innebära i detta avseende motiverar dock inte att systemet med miljösanktionsavgifter används också i de fall över- trädelsen är så allvarlig och klart straffvärd att den bör vara straff- bar. Ett mindre ingripande alternativ till att införa straffansvar för juridiska personer är att effektivisera företagsbotssystemet. Det har i och för sig inte någon avgörande betydelse om den sanktion som träffar den juridiska personen benämns straff eller särskild rätts- verkan av brott. Ett effektivt system med företagsbot med betydligt mindre begränsande villkor än vad som gäller enligt nuvarande Straff – allmän del lagstiftning skulle således också väl kunna tjäna de syften som uppnås med straffansvar för juridiska personer. 4.6.2Straffansvar för fysiska personer för brott inom företag47 När brott begås inom företag kan straffansvar utkrävas av fysiska personer i företagets ledning, det s.k. företagaransvaret. Det handlar om personer som har särskilda ansvarsområden, antingen genom rättslig eller faktisk ledningsposition eller genom delegation. Företagaransvar kan föreligga vid straffbestämmelser som riktar sig till vissa särskilt utpekade specialsubjekt. Exempel på straff- bestämmelser med specialsubjekt finns i 21–23 §§ arbetstidslagen (arbetsgivare), 14 kap. 11 § trafikförordningen (ägaren), 20 kap. 1 § sjölagen (redare) samt 10 kap. 4 § 5 lagen om åtgärder mot förorening från fartyg (redare eller ägare). Om dessa special- subjekt är juridiska personer är det företrädare för dessa som bär det straffrättsliga ansvaret.48 Även i de fall straffbestämmelsen riktar sig mot en bred krets och som brottssubjekt t.ex. anger den som, kan företagaransvar aktualiseras. 49 Personer i ett företags ledning kan i dessa fall dömas till ansvar om överträdelsen beror på brister i tillsyn och kontroll över verksamheten. Det som läggs dessa personer till last är att de varit oaktsamma genom att inte ingripa i verksamheten och förhindra att denna drivs i strid med gällande bestämmelser. Något krav på medvetenhet att överträdelser sker finns inte, vilket följer av att det för ansvar är tillräckligt att brottet begås av oaktsamhet. Däremot måste konstateras att underlåtenheten har orsakssamband med överträdelsen, eller med andra ord att överträdelsen kunnat undvikas om personen med företagaransvar gjort vad som på honom eller henne ankommer för att förhindra och kontrollera att överträdelser inte sker. Företagaransvaret åvilar i fråga om aktiebolag och andra juridiska personer med likartad struktur främst styrelsen och den verk- ställande direktören. I de flesta större företag måste arbetsuppgifter som primärt åvilar företagsledningen delegeras nedåt i organisa- 47Med företag avses verksamhet som bedrivs av juridiska personer. 48Huruvida detta är fråga om en analog tillämpning av straffbud eller inte råder det delade meningar om, jämför Lagrådets och regeringens olika uppfattningar i prop. 1993/94:130 s. 16 ff. 49Jämför i Företagsledares ansvar för brott som begås i verksamheten, juris et legum – festskrift till . Se även förslag att lagreglera företagaransvaret, SOU 1997:127 s. 321 ff. Straff – allmän del Det är nödvändigt eftersom företagsledningen i praktiken inte kan ha daglig tillsyn och kontroll över hela verksamheten och då ledningen av effektivitetsskäl inte bör syssla med detaljfrågor. Om en sådan delegation behövs och genomförs på ett korrekt sätt kan den medföra att den som fått ansvaret för en arbetsuppgift också har ett straffrättsligt ansvar om något går fel. För att delegationen skall kunna få verkan i straffrättsligt hänse- ende krävs för det första att företagsledningen har utsett kom- petenta befattningshavare och sett till att erforderliga instruktioner lämnats till dessa. Det fordras vidare att den som fått ansvaret delegerat till sig har tillräckliga beslutsbefogenheter, faktiska möjlig- heter och ekonomiska resurser för att vidta de åtgärder som är påkallade. Av delegationen bör framgå vem eller vilka som bär ansvaret för att tillämpliga bestämmelser följs. Detta skall vara tydligt också för den som mottar delegationen. Står det inte klart för denne vilken omfattning delegationen har eller den egentliga innebörden av de skyldigheter som följer med delegationen kan någon delegation med straffrättsligt befriande verkan inte anses föreligga. Det bör observeras att företagsledningens ansvar inte behöver upphöra efter en korrekt utförd delegation. Skulle företagsled- ningen känna till eller borde den känna till att arbetsuppgifter som delegerats inte utförs på ett godtagbart sätt, kan den hållas straff- rättsligt ansvarig för att inte ha ingripit för att rätta till förhåll- andena. I praktiken uppstår ofta svårigheter när det gäller att fastställa vem eller vilka som skall bära det straffrättsliga ansvaret för miljöbrottslighet som begås inom företagsverksamhet. Inte sällan krävs omfattande undersökningar av interna system för delegation, arbetsfördelning, instruktioner och rutiner samt av kompetens och kunskap inom ledning och på andra nivåer inom företaget. Med anledning av detta har förslag förts fram om att i miljöstraff- bestämmelserna särskilt utpeka straffansvariga personer. Ett sådant utpekande förekommer i vissa andra straffbestäm- melser. Vid t.ex. tryckfrihetsbrott utpekas utgivaren som ansvarig i första hand (8 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen). Önskemålen att främja yttrandefriheten har motiverat en alldeles speciell ordning när det gäller ansvaret för tryck- och yttrandefrihetsbrott; ensam- ansvar för vissa personer kombineras med presumerat uppsåt. Den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga lagstiftningen är speciell. Ett område som det kan vara mer relevant att jämföra med är olje- Straff – allmän del utsläpp till havs. Där har befälhavaren ett särskilt ansvar (se bl.a. 10 kap. 2 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg). Om befälhavaren har överlåtit ansvaret för tillsynen över hanteringen av skadliga ämnen ombord till visst befäl eller om visst befäl har sådant ansvar till följd av tjänstens beskaffenhet, gäller ansvaret enligt samma lagrum i motsvarande mån för det befälet. Uttrycket i motsvarande mån speglar det förhållandet att både befälhavaren och ett annat befäl under vissa förhållanden kan ställas till svars för ett otillåtet utsläpp. Det kan t.ex. bli aktuellt då befälhavaren har delegerat vissa tillsynsuppgifter och utsläppet orsakats av omständig- heter som borde ha uppmärksammats både av befälhavaren och det andra befälet.50 Om utsläpp av olja eller annat skadligt ämne har skett i strid med gällande förbud eller om ett utsläpp som skett till följd av en olyckshändelse inte har begränsats så långt det är möjligt, döms fartygets redare eller ägare, enligt 10 kap. 6 §, som om han eller hon själv hade begått gärningen. Straffansvar förut- sätter då att ägaren eller redaren har underlåtit att göra vad som skäligen kunnat fordras av honom eller henne för att förhindra det inträffade. De företag där ansvar för miljöbrottslighet aktualiseras är av olika art och storlek. De har olika struktur och organisation. Inom dessa företag finns inte på samma sätt som ombord på ett fartyg någon självklar funktion som kan bära det miljöstraffrättsliga ansvaret. Vikten av att det skall kunna göras en nyanserad bedöm- ning av straffansvaret talar i viss utsträckning mot att i lagtext särskilt peka ut vissa ansvariga personer. Ett utpekande av vissa ansvariga får inte medföra att andra som har större skuld och är mer straffvärda utesluts från straffansvar. Det är inte heller säkert att den som utpekas har personlig skuld till det inträffade. Mot denna bakgrund anser vi inte att det bör införas ett straffrättsligt ansvarigt specialsubjekt för miljöbalksbrott. Den mer nyanserade ansvarsfördelningen som i rättspraxis utvecklats genom företagar- ansvaret är, trots de svårigheter som kan föreligga vid en sådan bedömning, att föredra. Företagaransvaret utesluter inte att flera personer kan hållas ansvariga för samma miljöfarliga händelse. 2000/2001:139 s. 135. 5Straff – de särskilda straffstadgandena 5.1Miljöbrott (29 kap. 1 §) –Miljöbrottsbestämmelsen ändras så att brottet i punkten 1 full- bordas då ämne släppts ut i stället för då förorening har skett. Brottet i punkten 2 beskrivs som förvarar eller bortskaffar i stället för förvarar. –Straffbestämmelsen utvidgas till att omfatta åtgärder som innebär att yt- eller grundvattennivåer ändras och som där- igenom skadar eller riskerar att orsaka skador på människors hälsa eller i miljön. –Såväl uppsåtliga som oaktsamma brott omfattas av miljö- brottsbestämmelsen och det särskilda oaktsamhetsbrottet vållande till miljöstörning i 29 kap. 2 § upphävs. Även miljö- brott som begås av oaktsamhet skall kunna anses som grovt brott. –Ändringar i förtydligande syfte och av redaktionell art görs i straffbestämmelsen. Bland annat tas de särskilda undantagen från straffbarhet bort avseende det som är allmänt vedertaget respektive försvarligt, eftersom detta bedöms omfattas av undantagsregler som gäller allmänt inom straffrätten. –Undantaget från straffbarhet vid ringa fall kvarstår men flyttas till den generella regleringen i 11 §. Straffbestämmelser om miljöbrott och vållande till miljöstörning infördes 1981.1 En bred debatt pågick om effektiviteten i tillsynen av miljöfarlig verksamhet och om möjligheterna att tillräckligt beivra miljöskadliga handlingar. 1980/81:108, JuU 1980/81:37, rskr. 1980/81:379. Straff – de särskilda straffstadgandena väsentlig orsak till denna debatt var de förhållanden som upp- dagades när miljöfarligt avfall grävdes upp på en industrifastighet tillhörig BT Kemi i . Den straffreglering som fanns ansågs inte till- räcklig. Straffbestämmelserna i miljöskyddslagen omfattade i huvudsak endast störningar från fast egendom. På grund av kravet att gärningen skall ha framkallat allmän fara – i vilket ligger ett krav på konkret fara för en obestämd krets människor – var brotts- balkens bestämmelser om spridande av gift eller smitta (13 kap. 7 §) samt förgöring (13 kap. 8 §) av begränsad tillämplighet. Den nya miljöbrottsbestämmelsen avsågs i huvudsak2 utformas som ett s.k. farebrott. Det innebär att straffansvar kan komma i fråga även när den miljöskadliga effekten inte kan visas i det enskilda fallet, men det finns en praktisk beaktansvärd risk (fara) för en negativ effekt på miljön. Till skillnad från den tidigare regleringen i räcker det för straffansvar att det typiskt sett förelegat en risk för en miljöskadlig effekt och att denna risk varit så påtaglig att en normalt ansvarsmedveten person skulle ha avstått från den aktuella åtgärden (s.k. abstrakt fara).3 Den lydelse straffbestämmelsen fick gör emellertid att dess karaktär av fare- eller riskbrott inte blev helt tydlig. Det finns därför skäl att se över hur de brottsliga gärningarna beskrivs i bestämmelsen. En annan fråga rör tillämpningsområdet. Miljöbrottsbestäm- melsen är balkens centrala straffbestämmelse med miljön som primärt skyddsobjekt.4 Den återspeglar dock inte balkens breda miljösyn, bland annat omfattas inte verksamheter eller åtgärder på vattenområdet om dessa inte inneburit förorening. Det fanns vid införandet av miljöbrottsbestämmelsen farhågor om att det straffbara området skulle bli alltför omfattande. I syfte att begränsa kriminaliseringen infördes därför ett antal undantag från straffbarhet. Dessa har vållat en del tillämpningssvårigheter och det finns exempel på tolkningar i rättstillämpningen som knappast kan ha varit avsedda med undantagen. En annan kritik går ut på att de påföljder som döms ut är för milda. renderar brott mot 29 kap. 1 eller 2 § inte mer än ett lågt bötesstraff. Vi anser att det – utöver frågan om hur straffmätningar sker – finns anledning att särskilt uppmärksamma straffvärdet av brott som begås av oaktsamhet. 2Med undantag för punkten 3 avseende buller, skakning eller strålning. 1980/81:108 s. 12. 4Angående uppdelningen mellan brott mot miljön och brott mot kontrollsystemet, se avsnitt 4.1. Straff – de särskilda straffstadgandena 5.1.1Att förorena och förorening Ett av syftena vid införandet av miljöbrottsbestämmelsen var att tidigarelägga straffbarheten. Så skedde också framförallt vad gäller de s.k. förvaringsfallen (punkten 2). I dessa fall krävs inte att ett ämne kommit ut i miljön, utan det räcker att förvaringen skett på sådant sätt att det finns en risk för detta. Med den lydelse bestämmelsen fick krävs i punkten 1 att förorening av mark, luft eller vatten har skett och konstaterats. Kravet på förorening står i viss utsträckning i strid med miljöbrottet som ett farebrott, dvs. ett brott som inte förutsätter skada utan där det räcker att fara eller risk för skada förelegat. Det är när det gäller denna typ av miljöbrottslighet viktigt att se allvarligt också på sådana överträdelser där det inte uppstått någon skada och där inte heller den konkreta risken i det enskilda fallet varit särskilt stor, men där det typiskt sett förelegat stora risker för människors hälsa eller miljön. Det handlar om att komma åt riskbeteenden som typiskt sett är farliga. Som en följd av detta kan ifrågasättas om straffbestämmelsen om miljöbrott fått en riktig utformning, eller om fler riskbeteenden bör omfattas. Detta skulle kunna ske genom att kriminaliseringen tidigare- läggs. Ett sätt att tidigarelägga kriminaliseringen är att straffbelägga redan vid försök till brott. En sådan kriminalisering omfattar emellertid endast uppsåtliga beteenden. Det är inte en ändamåls- enlig eller önskvärd avgränsning. Ett annat sätt är att kriminalisera vissa riskbeteenden direkt utan att någon miljöskadlig effekt eller risk för sådan effekt behöver visas. Det senare alternativet föranleder frågan om det går att peka ut vissa beteenden som förbjudna och därmed direkt straffbara i anslutning till miljöbrottsbestämmelsen, oavsett vilken miljöskadlig effekt eller risk för sådan effekt dessa beteenden haft. I detta sammanhang kan nämnas regleringen kring oljeutsläpp till havs som förbjuder oljeutsläpp som sker från fartyg. Det har gjorts gällande att motsvarande förbud borde gälla på land. De miljörättsliga sambanden är komplexa. Att definiera bete- enden som skall vara straffbara i sig möter därför svårigheter. Vilka ämnen skall omfattas? Hur skall dessa definieras? Skall det göras en avgränsning med avseende på mängd, sammanhang och plats? En i hög grad kasuistisk, dvs. i detalj uppräknande, lagstiftning riskerar att bli alltför begränsande och kan medföra att fokus flyttas från Straff – de särskilda straffstadgandena mer straffvärda beteenden. Vi har inte funnit denna väg fram- komlig. Kan straffbestämmelsens inslag av farebrott – dvs. brott som endast förutsätter risk för skada – stärkas på annat sätt? I det ursprungliga författningsförslaget som remitterades till Lagrådet beskrevs den brottsliga gärningen som tillför mark, vatten eller luft ett ämne eller ett föremål som genom förorening eller på liknande sätt medför eller kan antas medföra..5 En sådan lydelse kräver inte att förorening har skett. I samband med lagrådsbehand- lingen gjordes i syfte att nå ökad överskådlighet en uppdelning mellan föroreningsfall och förvaringsfall under två olika punkter i bestämmelsen. Det finns från överskådlighets- och tydlighetssynpunkt fördelar med en uppdelning som skiljer på fall där ämnen släppts ut i miljön och fall där ämnen förvaras på sådant sätt att risk för förorening uppkommer. Förorening i miljöbrottsbestämmelsens mening torde inte kräva mer än att recipientens naturliga sammansättning för- ändrats.6 Avsikten förefaller inte ha varit att i begreppet förorening lägga ett krav på negativ påverkan på miljön. Språkligt sett kan emellertid en sådan tolkning ligga nära till hands. När begreppet förorening används i andra sammanhang kan det vara förenat med krav på att det skall ha varit fråga om ämnen av viss mängd eller om tillförsel av viss varaktighet.7 Även om detta inte synes ha varit avsikten i miljöbrottsbestämmelsen, finns utrymme för tveksamhet på denna punkt. Det straffvärda och det som bör vara kriminaliserat är själva tillförandet eller utsläppet av sådana ämnen som kan medföra skador på människors hälsa eller i miljön. Effekten av tillförseln bör inte ha betydelse för annat än bedömningen av brottets svårhetsgrad. Straffbestämmelsen bör därför utformas så att straffbarhet inträder när utsläpp har konstaterats utan att något krav på förorening ställs. Genom att den brottsliga gärningen ändras till att avse släppa ut i stället för förorena blir brottets farekaraktär, dvs. karaktär av brott där det räcker med risk för skada, tydligare. Det blir således tydligare än att den handling eller underlåtenhet som gärningsmannen gör sig skyldig till är ett moment, medan effekten av handlingen eller underlåtenheten är ett annat moment. I de fall det inte har skett någon skada på miljön 1980/81:108 s. 109. 1980/81:108 s. 11. 7Jämför bilaga 1 till a. prop. s. 57 och SOU 1966:65 s. 147. Straff – de särskilda straffstadgandena eller i vart fall inte väckts åtal avseende någon sådan skada, bör det räcka med att det kan konstateras att visst ämne släppts ut i miljön och att detta kunnat orsaka skada. Av diskussionen i förarbetena när straffbestämmelsen om miljö- brott infördes framgår att utsläpp av uppvärmt vatten inte inne- fattas i förorening i den betydelse begreppet avsetts ha i miljö- brottsbestämmelsen.8 Utsläpp av uppvärmt eller nedkylt vatten kan orsaka ändring av temperaturförhållandena i mark eller vatten vilket i sin tur – liksom förorening genom för recipienten främ- mande ämnen – kan förorsaka skador eller risk för skador. Det brukar kallas termisk förorening.9 Genom att den termiska för- oreningen således inte omfattas överensstämmer inte föroreningsbe- greppet i miljöbrottsbestämmelsen med vad som avses med förorening i andra delar av balken. Även om en enhetlig begreppsanvändning kan tala för det har vi inte funnit tillräckliga skäl med hänsyn till praktiska behov eller av annan anledning att ändra straffbestäm- melsen till att även avse termisk förorening. Det kan tilläggas att det knappast är acceptabelt att en sådan ändring görs enbart genom förarbetsuttalanden utan den bör komma till uttryck i lagtexten. Det har förts fram förslag om att ta bort begreppet förorening helt från straffbestämmelsen. Den som släpper ut ämne till mark, vatten eller luft på sätt som skadar eller riskerar att skada människors hälsa eller miljön skulle i så fall omfattas av straff- bestämmelsen om miljöbrott, oavsett om skadan orsakats eller riskerats direkt på grund av utsläppet, exempelvis genom att någon häller frätande syra i ansiktet på en människa, eller om skadan orsakats indirekt via en förorening, t.ex. genom ett gasutsläpp som förorsakat hälsovådliga luftföroreningar. En sådan ändring skulle innebära en utvidgning av miljöbrottets tillämpningsområde. Den skulle innebära att miljöbrottets koppling till och krav på miljöpåverkan luckras upp, vilket inte framstår som önskvärt eller motiverat. Av de två exemplena är det endast det sist nämnda fallet med gasutsläppet som bör omfattas av miljöbrottsbestämmelsen. s. 57 och 112. 1997/98:45 del 2 s. 133, se dock även s. 110 och 9 kap. 4 § andra stycket . Straff – de särskilda straffstadgandena Av förarbetena framgår att det var avsett att begreppet förvaring skulle ges en relativt vid tolkning. Även situationer då någon har låtit deponera bristfälligt emballerat miljöfarligt material utan avsikt att ta vidare befattning med det har angetts som exempel på vad som bör föras in under förvaring.10 I förhållande till ordets språkliga betydelse kan det i vissa situationer förefalla märkligt att tala om förvaring när någon t.ex. har slängt eller gjort sig av med avfall utan avsikt att ta vidare befattning med det. Situationen kan vara sådan att vederbörande har avhänt sig avfallet och kanske också saknar fysisk möjlighet att ta vidare befattning med det. Den kriminaliserade gärningen bör därför ändras så att det tydliggörs att bestämmelsen även omfattar dessa fall. Det kan ske genom tillägg av ord som dumpar eller bortskaffar. Båda dessa begrepp förekommer inom avfallsregleringen och har särskilda betydelser där. Vi bedömer att det är lämpligast att gärningen beskrivs som förvarar eller bortskaffar. Med bortskaffar i miljö- brottsbestämmelsens mening avses då fall där det inte finns någon avsikt att ta vidare befattning med det miljöfarliga materialet och där inte heller förhållandena är sådana att förvaring kan anses föreligga. I detta sammanhang kan det vara värt att nämna något om förvaringsbegreppet. Frågan om vem som förvarar i miljöbrottsbestämmelsens mening måste lösas efter en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Det finns t.ex. inget stöd för en tolkning som innebär att det endast är fastighetens ägare som kan förvara något på en fastighet. Att tillämpa bestämmelsen på det sättet vore att inskränka dess tillämpningsområde i en riktning som inte är avsedd och som inte heller kan sägas ha stöd i lydelsen. Även för t.ex. en arrendator kan omständigheterna vara sådana att denne måste anses i den mening som avses i straffbestämmelsen förvara tunnor eller dylikt på den arrenderade fastigheten. En sådan tolkning faller enligt vår mening inom redan nu gällande lydelse. Inte heller finns det stöd för att frita en fastighetsägare från ansvar för förvaring enbart av det skälet att det inte var denne som placerade avfallet på fastigheten.