sou · GSB314 · 2005-01-01 00:00:00 — En annan utgångspunkt har varit statsmakternas syn på själva sakfrågorna och hur dessa frågor skall hanteras. I de flesta fall har statsmakterna valt att dela upp sakfrågorna mellan olika myndigheter. Sedan efterkrigstiden har den organisatoriska styrningen varit föremål för debatt i termer av den sektoriserade statsförvaltningen mot den samordnade statsförvaltningen. Dessa två linjer har stått i motsatsförhållande till varandra och den sektoriserade organisa- tionslösningen har varit dominerande. Detta har också påverkat styrningen av länsstyrelserna. 2.2Sektoriserad eller samordnad förvaltning ur ett historiskt perspektiv Debatten kring den sektoriserade och den samordnade förvalt- ningens för- och nackdelar har förts flitigt sedan efterkrigstiden. I det följande ges en översiktlig bild av utvecklingen fram till och då med fokus på roll. Efterkrigstiden: expanderar genom sektorsorgan Efter rådde en febril aktivitet av samhälls- byggande. En ökad välfärd för medborgarna betydde att staten tog initiativ på det ena nya samhällsområdet efter det andra. Därmed expanderade även statsförvaltningen kraftigt. Ett antal organ med specialiserade uppgifter bildades. Många av dessa nya sektorsorgan verkade geografiskt på länsnivå som länsnämnder i olika frågor, t.ex. länsskolenämnden, länsvägsnämnden och lantbruksnämnden. Argumenten för de valda organisationslösningarna var bl.a. att dessa organ snabbt skulle kunna förverkliga och understödja politiska reformer inom olika sektorer. Genomslagskraften var viktigare än samordningen. I och med detta växte dock sek- toriseringen och fragmenteringen av förvaltningen. Det dröjde inte förrän det riktades kritik mot den bristande samordningen av statliga insatser. Detta nämndes länsstyrelseutredning (SOU 1950:28). , , reformerades därför statsförvaltningen på den regionala nivån (prop. 1952:155, bet. 1952:SU129, rskr. Länsstyrelserna gjordes till samordningsorgan av de olika regionala organisatoriska verksamheterna inom länsförvaltningen. Däremot ansågs inte tiden vara mogen att inordna länsnämnderna i . gjordes ett antal utredningar om den samordnade länsförvaltningen. I utredningarna (SOU 1967:20 23) om den statliga länsförvaltningen, skatteför- valtningen samt ny länsindelning föreslogs bl.a. att hela skatte- förvaltningen skulle tas bort från och bilda en egen regional struktur som antalet län borde minskas från dåvarande 24 till 15. Argumentet för det senare var att indelningen inte längre var anpassad till nutida krav. Året därpå presenterade länsdemokratiutredningen sitt betänkande (SOU 1968:47) med en delvis ny syn på den regionala förvaltningens ställning och villkor där landstingen fördes fram som alternativ. Enligt utredningen skulle länsstyrelserna i första hand syssla med administrativ rätts- prövning och skatteförvaltning. De aktuella utredningarna hade därmed kommit med förslag som var mer eller mindre oförenliga. tillsattes därför Länsberedningen för att göra en samlad bedömning. I samband med detta genomfördes dock en parallell reform av den statliga länsförvaltningen (prop. 1970:103, bet. 1970:SU 132, 1970:KU34, rskr. 248, 308). 1970-och 80-talen: Samordning blir allt viktigare länsförvaltningsreform gav en signal om ett mer sam- ordnat synsätt i statsförvaltningen. roll inom samhällsbyggandet betonades och gavs en uttalad roll som samordnare av den statliga verksamheten i länet. Ett par expertfunktioner införlivades också i , men läns- nämnderna behölls som självständiga organ. dämpades sektorsprincipen än mer. Olika förslag fördes fram som syftade till avsektorisering samt starkare samordning av och gemensamt uppträdande från den statliga läns- förvaltningens organ. Strävandena att bryta igenom den sek- toriserade förvaltningen till förmån för regional överblick, helhets- syn och samordnade insatser kom därför att vara ett viktigt led i regeringens förnyelsearbete av den offentliga sektorn. I detta arbete betonades sektorsövergripande organisationsformer, en ökad decentralisering och förbättrad samhällsservice. Regeringen menade att olika myndigheter hade uppgifter som låg väldigt nära varandra och att verksamhetsinriktningen hos många myndigheter var alldeles för snäv. Det slogs fast att minskad sektorisering var ett förvaltningspolitiskt mål. Den grundläggande utgångspunkten skulle vara att borde ges en mer central roll i den statliga länsförvaltningen. roll som forum för kraft- samlingar på regional nivå när det gällde regionala utvecklings- frågor behövde också utvecklas. beslutade efter ett förslag från regeringen (prop. 1985/86:5, BoU 3, rskr. 64) att det skulle bedrivas en för- söksverksamhet vid i . Försöks- verksamheten inleddes och bestod av en integrering av några av de större länsnämnderna – länsbostadsnämnden, lant- bruksnämnden och länsskolnämnden – i . presenterade rapporten länsförvaltning – förslag (Ds C 1987:10). Rapporten byggde bl.a. på ett antal sektorsstudier samt på erfarenheterna från försöksverk- samheten. tillkallades en parlamentarisk kommitté som lade fram förslag till en samordnad läns- förvaltning (SOU 1989:5). Kommittén föreslog en nationell reform enligt den modell som prövats i , dvs. befogen- heter, ansvar och kompetens inom ett vidare arbetsfält. Utred- ningen föreslog bl.a. en renodling av länsstyrelsernas uppgifter och att artfrämmande uppgifter och funktioner som inte hade ett nära inbördes samband borde flyttas till andra administrativa miljöer. Man föreslog också att länsstyrelserna skulle fungera som en brygga mellan den nationella och den lokala politikens krav och förutsättningar. I rapporten slogs fast att det var otillfredsställande att länsstyrelserna hade fått en omfattande samordningsroll som befogenheter att fatta beslut och förfoga över resurser i praktiken låg hos andra myndigheter. Utredningen menade att det saknades belägg för att en sektorsorganisation skulle bidra mer till en kraftsamling. Tvärtom kunde en sektors- organisation förhindra mer än främja önskvärd utveckling eftersom verkligheten var komplex och en organisation behövde anpassa sig till ändrade villkor. Utredningens förslag var därför att integrera en rad länsnämnder i länsstyrelserna. Utgångspunkten var att minska sektoriseringen men utan att de nationella sektors- intressena behövde gå förlorade. En administrativ resursstyrning från de centrala myndigheterna genom t.ex. föreskrifter och liknande skulle dock troligen innebära att ett av syftena med en sådan förändring – ett mer effektivt utnyttjande av de samlade resurserna – inte skulle kunna nås. Lösningen som förordades var istället att de centrala verken skulle få möjlighet till ett rimligt inflytande på den interna organisationen och resursfördelningen. och framåt: En ny samordnad länsförvaltning I regeringens proposition 1988/89:154 En ny regional statlig förvaltning föreslogs bildandet av en ny länsstyrelse. Argumentet för detta var att sektoriseringen visserligen hade inneburit en kraft- samling inom vissa områden, men att den hade skett på bekostnad av regional överblick, samordning och en samlad slagkraft. Läns- styrelsens nya roll skulle bl.a. vara att väga olika sektoriella intressen mot varandra och ta hänsyn till regionala förhållanden. Regeringen föreslog att de verksamheter som bedrevs av länsvägsnämnden, länsskolnämnden och lantbruksnämnden skulle ingå i ansvarsområde. Även delar av läns- bostadsnämnderna skulle ansvara för. Dessutom skulle få ytterligare uppgifter inom kommunikations-, trafiksäkerhets- och skogsvårdsområdena. De olika sektorsintres- sena skulle kunna garanteras med hjälp av att regeringen i läns- styrelseinstruktionen klart uttalade inom vilka områden länsstyrel- sen hade uppgifter. reglera att inom vart och ett av dessa områden skulle ha en expert. Dessa experter skulle också tillsättas i samråd med de centrala myndigheterna. Förslaget antogs av (1989/90:BoU4), som dock änd- rade beslutet i den del som gällde länsskolnämndens inordnande i . Den statliga skoladministrationen fick istället en egen lösning med en regional fältorganisation. Delar av läns- bostadsnämndens verksamhet kom att ansvara för först , men då hade dess uppgifter reducerats betydligt. Den nya samordnade länsförvaltningen började tillämpas . Den nya hade fått en uttalad roll som sektorssamordnare och kontaktlänk mellan den nationella och lokala politikens krav och förutsättningar. Debatten om den regionala nivåns utveckling och organisering tog ny fart andra hälft. Regionberedningen ansåg i sitt slutbetänkande Regional framtid (SOU 1995:27) att staten även fortsättningsvis borde ha en regional samordnad organisation med ansvar för allmänna förvaltningsuppgifter, t.ex. tillstånds- givning, uppföljning av statliga mål, tillsyn och kontroll. Det föreslogs att Skogsvårdsstyrelserna skulle inordnas i länsstyrel- serna. roll borde renodlas till att vara statens före- trädare och övervakare i länet. Det s.k. regionala utvecklings- ansvaret borde flyttas från länsstyrelserna till landstingen. Huvuddelen av remissinstanserna var kritiska till förslagen, framför allt till det som gällde förändringarna i det regionala utveck- lingsansvaret. I regeringens proposition Den regionala samhälls- organisationen (prop. 1996/97:36) låg fokus på ett försök i några län med förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun. För länsstyrelsernas del innebar detta att vissa frågor, t.ex. de regionala utvecklingsfrågorna, skulle flyttas från till den regio- nala politiska nivån, det s.k. självstyrelseorganet. Regeringen tog också upp vissa frågor kring den samordnade länsförvaltningen, bl.a. att utvecklingen mot den samordnade länsförvaltningen borde fortsätta. I denna proposition lades också förslaget om en vidgad samordnad länsförvaltning i . Förslaget innebar att länsarbetsnämnden och på försök skulle inte- greras i (se avsnitt 9.2). Huvuddelen av regeringens förslag kom att genomföras, vilket innebar att länsstyrelserna i , och län ingick i försöksverksamheten. tillkom även (prop. 1996/96:108, bet. 1996/87:BoU13, rskr. 1996/97:228). tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté med syfte att utvärdera ovan nämnda försöksverksamheter samt att även komma med förslag på den framtida regionala organisationen. I direktiven (dir. 1997:80) angavs att det bör finnas en samman- hållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera statsmakternas beslut. lade den parlamentariska regionkommittén (PARK) sitt slutbetänkande Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (SOU 2000:85). Tyngdpunkten låg på ansvarsfördelningen mellan stat och kommun för de regionala utvecklingsfrågorna. Kommittén föreslog en förlängning och ut- vidgning av försöksverksamheten. Enligt kommittén borde läns- styrelsen renodlas till att vara en statlig förvaltnings- och tillsyns- myndighet och företrädare för det nationella intresset inom sina ansvarsområden. lade regeringen fram propositionen Regional sam- verkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7). Tyngdpunkten i propositionen var förslaget att det i samtliga län skulle vara möjligt att bilda ett kommunalt samverkansorgan för regional utveckling i länet. I de län där ett sådant samverkansorgan bildades skulle staten, och därmed läns- styrelserna, lämna över vissa uppgifter till den kommunala nivån (kommunalförbund). Propositionen behandlade också frågor om roll, uppgifter och organisation. En viktig utgångs- punkt som lades fast var att det konsekvent skulle vara läns- styrelsen som skulle användas för statliga förvaltningsuppgifter i de fall där uppgifterna inte kan eller bör skötas på central nivå. Inom ramen för den förvaltningspolitiska kommissionens arbete , togs frågan om statens organisering upp i ett mer principiellt sammanhang. I kommissionens slutbetänkande (SOU 1997:57) uppmärksammades ett fenomen som betecknas som förvaltningens fragmentering; bristen på sammanhang mellan den statliga förvaltningens olika delar, tendens till splittring, oförmåga att se till de gemensamma över- ordnade målen. (s. 24) Kommissionen såg en risk för att det inre sammanhanget i statens verksamhet äventyras som behovet av samverkan är stort. Vidare sades att en avsektorisering var ett sätt att tillgodose sam- verkansbehoven internt inom offentlig verksamhet. Kommissionen ansåg att det kan ske genom att uppgifter delegeras till kommunala nivåer eller genom att den statliga regionala förvaltningen mer än förs sam- man till länsstyrelserna. (s. 61) Kommissionen konstaterade dock att samordning inte nödvändigt- vis löses genom organisatoriska förändringar. Samverkan mellan myndigheter och alternativa arbetsformer där flera myndigheter samverkar kring aktuella, tillfälliga uppgifter/insatser kunde också vara tänkbara lösningar. Regeringen delade kommissionens upp- fattning i den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarens tjänst (prop. 1997/98:136). Något mer principiellt ställningstagande gjordes dock inte vad gäller statsförvaltningens organisation i allmänhet och dess organisation på regional nivå i synnerhet. tillsattes en parlamentarisk kommitté – – med uppdrag att se över strukturen och uppgifts- fördelningen inom samhällsorganisationen. I uppdraget ingick att identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsföränd- ringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna. Kommittén fick även i uppdrag att identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsföränd- ringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna. I sitt första del- betänkande Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) konstaterar kommittén bl.a. att dagens samhällsorganisation har begränsningar när det gäller såväl överskådlighet som utvecklingskraft (s. 155). En sådan begränsning som tas upp är den ökade sektoriseringen. sektoriseringen är ett utslag av den specialisering som har varit en av de främsta faktorerna bakom det moderna industrisamhällets enorma utveckling. I denna mening har sektorisering utgjort en positiv kraft bakom den offentliga verksamhetens utveckling. En renodlad verk- samhet främjar en inomprofessionell utveckling. Den ger även möjlig- het att ta tillvara kompetens och ger utrymme att formulera och följa upp mål för enskilda verksamheter. Men sektoriseringen begränsar samhällets förmåga till helhetssyn och därmed möjligheterna att löpande anpassa organisation, resursfördelning, tekniker, regel- system etc. till förändrade förhållanden (s. 161). Vidare skriver man att sektorisering kan också befaras försvåra en hållbar utveckling av samhället och hämma tillväxtförutsättningarna (s. 161). skissar på olika strategier för att försöka motverka sektoriseringens negativa effekter. En viktig komponent i dessa strategier bör, enligt kommittén, sannolikt vara att ett samlat tvärsektoriellt handlingsutrymme skapas hos politiskt ansvariga beslutsfattare. Därför menar kommittén att man bör belysa de strukturella förutsättningarna för tvärsektoriellt utvecklingsarbete i det fortsatta arbetet. Kommittén påpekar också att sektoriseringen även finns i samt att förmågan till ökad tvärsektoriell förändring på central statlig nivå måste finnas med i en samlad strategi för ökad utvecklingskraft i samhällsorganisationen (s. 162). I det fortsatta arbetet kommer kommittén att fördjupa sig inom bl.a. utformningen av den regionala samhällsorganisationen. Behovet av ett samordnande helhetsansvar för koordinering av statlig verksamhet på regional nivå gör det, enligt Ansvarskom- mittén, särskilt viktigt att överväga hur staten genom länsstyrelser- na kan uppträda som en stark och verksamhetsnära aktör även i ett läge med ökat regionalt självstyre. Länsstyrelserna är statliga organ på regional nivå med en särskild samordningsroll. har statsmakterna uttalat sig om detta (se prop. 1988/89:154, 1989/90:BoU4, rskr. 1989/90:89, beslut om samordnad länsförvaltning 1991, prop. 1996/97:36 samt prop. 2001/02:7). Länsstyrelserna är själv- ständiga myndigheter direkt underställda regeringen. finns det totalt 21 länsstyrelser av varierande storlek, från ca 150 anställda upp till ca 620. Ett av regeringens viktigaste styrdokument är förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion (i det följande kallad länsstyrelseinstruktionen). De två första paragraferna i instruktionen ger uttryck för rege- ringens syfte med länsstyrelserna och grundidén om den statliga samordnade länsförvaltningen. 1 § I varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myn- dighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. 2 § skall verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn skall tas till regionala förhållanden och förutsättningar. skall utifrån ett statligt helhetsperspektiv sam- ordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde. skall främja länets utveckling och noga följa länets tillstånd samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där. Den första paragrafen speglar den rent förvaltningsmässiga delen. Här är det väsentliga den organisatoriska strukturen över landet, den geografiska spridningen och närheten till medborgaren och de objekt som skall utöva tillsyn över. Den andra para- grafen rör uppgift att vara den samordnande parten som har helhetsperspektivet. En myndighetsinstruktion är tänkt att spegla myndighetens ansvar och uppgifter så heltäckande som möjligt. I länsstyrelse- instruktionens tredje paragraf anges följande: 3 § har bland annat uppgifter i fråga om: 1.naturvård och miljöskydd, 4.livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor, 6.rennäring m.m. i förekommande fall, 8.jämställdhet mellan kvinnor och män, 11.hållbar samhällsplanering och boende, 12.civilt försvar, fredstida krishantering och räddningstjänst. I fjärde paragrafen anges att uppgifter också om- fattar: 1.de allmänna valen, 2.tillsynen över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 § , 3.distriktsveterinärorganisationen, tillsynen över denna och andra praktiserande veterinärers verksamheter samt ledning och sam- ordning av åtgärder mot djursjukdomar, 4.fjällförvaltningen i , , och Norr- bottens län, 5.förvaltningen av mål 1 och 2 och vissa andra program inom . Enligt femte paragrafen skall länsstyrelserna också verka för att de av fastställda miljökvalitetsmålen uppnås och därvid svara för regionalt mål- och uppföljningsarbete. En del av länsstyrelseinstruktionen rör samråd (38 och 39 §§). Samrådet är uttryckt från två perspektiv, dels från den enskilda perspektiv, dels från övriga myndigheters perspektiv. I 38 § anges att Innan en central myndighet meddelar ett beslut som är av väsentlig betydelse för ett län, skall myndigheten samråda med . I 39 § står att skall samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet i sådana frågor inom verksamhetsområde som påverkar eller har betydelse för den myndighetens verksamhet. I övrigt regleras länsstyrelsernas uppgifter i de många hundra lagar och förordningar som också styr deras verksamhet. För några länsstyrelser har dock vissa uppgifter, främst ansvaret för den regionala utvecklingen, övertagits av regionala självstyrelse- organ eller kommunala samverkansorgan. har det i några län pågått försöksverksamhet med ändrad regional ansvars- fördelning. Försöken startade i tre län – , och Got- lands län. omfattas även av försöket. är det möjligt att i samtliga län bilda kommunala samverkansorgan i form av utveck- ling. Kommunala samverkansorgan har bildats i sex län, utöver och . Dessa sex län är: , Söder- manlands, , , och . Regeringens syfte med reformen är bl.a. att utveckla den sam- ordnade länsförvaltningen. Detta skall bl.a. ske genom att läns- styrelsens roll med avseende på tillsyn, uppföljning och utvärdering stärks. statliga uppdrag har också tydliggjorts genom att samtliga länsstyrelser har fått styrelser som utses av regeringen, inte som tidigare av landstingen. I län med kommunala samverkansorgan eller försöksverksamhet består sty- relsen av högst nio personer, inkl. landshövdingen. I övriga län består styrelsen av högst tretton personer, inklusive lands- hövdingen. I de sistnämnda länen är syftet att möjliggöra en bred kommunalpolitisk representation. 2.3.1Länsstyrelserna får själva bestämma organisation och kompetens med några få undantag I länsstyrelseinstruktionen finns ingen reglering av länsstyrelsernas organisation. kan därmed fritt välja organisa- tionsutformning. De organisationslösningar som de flesta länsstyrelser har valt är olika typer av blockorganisationer, dvs. en organisation som har avdelningsstruktur och där flera sakområden sorterar under ett och samma block eller avdelning. I en blockorganisation är antalet organisatoriska enheter färre än i en enhetsorganisation med mot- svarande verksamhet. Endast ett fåtal länsstyrelser har enhetsorga- nisation, dvs. organisationens huvudsakliga indelning bygger på de olika sakfrågorna som länsstyrelserna hanterar. Även om länsstyrelserna själva får välja organisation ställer rege- ringen krav på viss kompetens och vissa funktioner. Ett sådant krav är att det skall finnas en sakkunnig för frågor som rör jämställdhet mellan kvinnor och män (43 § länsstyrelseinstruktionen). I 44 § ges möjligheten att ställa en av anställda till en annan länsstyrelses förfogande för att som föredragande eller på något annat sätt, delta i handläggningen av ett visst ärende eller en viss ärendegrupp. Vad denna paragraf har inneburit i praktiken tas upp närmare i kapitel 8 om samordning och samverkan mellan länsstyrelserna. I instruktionen regleras vissa andra funktioner som rennärings- delegationer, Fjälldelegationen, miljöprövningsdelegationer och strukturfondsdelegationer. Här anges bl.a. vad dessa delegationer skall göra och hur delegationerna skall bemannas. Dessa dele- gationer ansvarar för särskilda ärenden vid länsstyrelserna. 2.3.2Länsstyrelsernas arbetsuppgifter och finansiering Länsstyrelserna har uppgifter inom drygt ett 20-tal av de nu befintliga 48 politikområdena. Politikområden är en indelnings- grund för all statlig verksamhet och kan underindelas i verk- samhetsområden, vilka i sin tur kan delas in i verksamhetsgrenar. En närmare beskrivning av denna struktur och indelning återfinns i kapitel 4 avsnitt 3. Den indelning av länsstyrelsernas verksamhet i verksamhets- grenar som tillämpats fram visar att de tre största verksamheterna är naturvård och miljöskydd, lantbruk samt regional utvecklingspolitik. Tyngdpunkten för verksamheterna skiljer sig åt mellan länsstyrelserna beroende på de regionala skill- naderna mellan länen. såg den totala kostnadsför- delningen för samtliga länsstyrelser ut enligt figur 2.1. Länsstyrelsernas totala kostnader fördelade efter verksamhetsgrenar Andel (%) Civilt försvar, räddn. Källa: sammanställning av länsstyrelsernas årsredovisningar för . Flertalet verksamhetsgrenar har en benämning som tydligt speglar dess innehåll. Övrig förvaltning kan dock behöva förklaras. Här återfinns bl.a. frågor kring stiftelser, bevakningsföretag, pantbanker och övervakningskameror. Arbetsuppgifterna spänner över många verksamheter. Detta gör att länsstyrelserna har en rad olika kompetenser bland de drygt 5 100 anställda (prop. 2003/04:1, volym 10). Här finns t.ex. jurister, agronomer, arkeologer, biologer, samhällsvetare, ekono- mer, ingenjörer, veterinärer och socionomer. En viktig uppgift för länsstyrelserna är att ge råd och infor- mation till medborgare, näringsliv och kommuner inom flera av ovan nämnda verksamheter. Länsstyrelserna har också uppgiften att samordna aktörer i länet genom att t.ex. ta initiativ till olika möten och aktiviteter.