sou · GSB388d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Cigaretterna är avsedda för en svart marknad i , eller för vidare transport och införsel till andra länder. används alltså som transitland för smuggling till andra länder. När det gäller smugglade tobaksvaror som förts in till eller transporterats genom så har det till mycket stor del varit fråga om cigaretter. Det förekommer dock mindre beslag av andra tobaksvaror, såsom röktobak. En betydande del av de cigaretter som upptäcks i bedöms vara avsedda för försäljning i , m.fl. västeuropeiska stater. Det s.k. smuggeltrycket mot anses ha ökat . Merparten av cigaretterna är illegalt tillverkade och varumärkesförfalskade. gjorda beslag avser cigaretter med ofta oklart ursprung som saluförs i landet med kända varumärken som . Cigarettaskarnas varningstexter har varit utformade på andra språk än svenska. Det varierar hur väl utförda de förfalskade förpackningarna är. Även kvaliteten på cigaretterna varierar. är plagiaten i alla avseenden mycket välgjorda. 8.6.2Införsel, transport och försäljning av smuggelcigaretter Enligt uppgifter från och avser en mycket stor del av smugglingen cigaretter med förfalskade varumärken. De pirattillverkade cigaretterna ser ut att vara välkända märken men tillverkas i illegala fabriker. Sådana fabriker har påträffats i , , och . Cigaretter med förfalskade varumärken säljs i förpackningar som är svåra att skilja från originalen. Om det verkliga innehållet i produkten kan konsumenten inte bilda sig någon uppfattning. 29 Uppgifter från . Försäljningen kan ske i små livsmedelsbutiker och hos tobaks- handlare som på detta sätt kan sälja cigaretter som är betydligt billigare än konkurrenternas. En orsak till att transitering förekommer är det geografiska läget. ligger mellan avsändar- och mottagarländer. Genom att frakta godset genom kan man dölja ursprunget. En last märkt med som avsändarland betraktas som mindre angelägen att kontrollera än en last som kommer från ett land där det förekommer illegal cigarettproduktion. Smuggelcigaretterna kommer i olika slags transporter och bl.a. med långtradare och lastfartyg. Prisnivån är inte den enda faktor som styr smugglingens storlek. Den styrs i stället av ett kompli- cerat samspel mellan olika faktorer i flera länder. Internationellt samarbete mellan länders tullmyndigheter bedrivs för att komma åt organiserad smuggling. I bl.a. och används redan specialutbildade hundar som söker upp smuggelcigaretter i fraktsändningar. I utredningens intervjuundersökning30 har kommunerna uppgett att respektive kommun har problem med smuggeltobak. I tror man att förekomsten av smuggeltobak beror på att är ett transitland för tobak som transporteras från kontinenten och har som slutdestina- tion. I uppger man gängkriminalitet som den stora orsaken till smuggeltobakens utbredning. Kommunen antar även att förekomsten kan bero på att tobaken transporteras vidare från till övriga och att staden är en transitort för tobakssmuggling från till . Kommunen och samarbetar kontinuerligt för att kartlägga hur tobaken smugglas. I samarbete med polisen har gjort tillslag mot ett antal restauranger, men har inte dessa tillslag givit något resultat. 8.6.3Närmare om smugglingens omfattning och karaktär I resandetrafiken smugglas cigaretter av privatpersoner som inte sällan för in så stora mängder som går att bära med sig eller gömma i en personbil. Det rör sig i regel om maximalt 20 000 cigaretter per restillfälle. En annan form av smuggling förekommer i gods- trafiken. Det kan vara fråga om att en chaufför på eget initiativ eller 30 Bilaga 5. på uppdrag av någon annan person gömmer cigaretterna bland övriga varor och planerar att ta ut dem ur lasten någonstans efter vägen mot destinationsorten. Dessa cigarettpartier kan bestå av 100 000 – 1 000 000 cigaretter per tillfälle. En tredje form av smuggling är mera väl organiserad och bedrivs av grupperingar med ett utvecklat kontaktnät. Huvudaktörerna är personer med någon form av utländsk anknytning som samarbetar med personer bosatta i . Ofta sköter de utländska aktörerna inköp, paketering och smuggling medan de i bosatta personerna tar hand om omlastning, försäljning och distribution till detaljister inne i landet. Man kan använda sig av olika sätt att dölja smugglingen. Det förekommer s.k. täcklaster, förfalskade dokument, förfalskade tullstämplar och fiktiva företagsnamn. Man anlitar etablerade transportföretag vars chaufförer inte sällan är ovetande om att det döljer sig ett illegalt parti cigaretter i lasten. Utmärkande är även att kontaktnätet omfattar inte bara transportföretag utan även tillverkare och distributionskanaler. Man har goda kunskaper om kontrollmyndigheter, tullrutiner och det som kännetecknar den legala handeln. När dessa grupperingar smugglar tobaksvaror kan partierna uppgå till 1 – 4 miljoner cigaretter. Enligt en grov uppskattning av förs mellan 400 och 700 miljoner cigaretter in illegalt till Sverige.31 Enligt skattningar av () omfattade den svenska smuggelmarknaden omkring 150 – 200 miljoner cigaretter. Det motsvarade av totalmarknaden vilket bedömdes vara lågt i ett europeiskt perspektiv. beräknades smugglingen ha ökat till enligt samma källa. Det uppskattades att av totalmarknaden för cigaretter kom från taxfreehandel.32 –1995 översteg tullmyndigheternas årliga beslag aldrig 6 miljoner cigaretter. har beslagen av cigaretter varit markant högre än . Antalet beslagtagna cigaretter har därefter pendlat i intervallet 27 – 48 miljoner cigaretter –2002. har använts som transitland av cigarett- 31 ; PM om cigarettsmuggling från andra EU-länder, . Enligt är uppgifterna om illegal införsel relevanta fortfarande . 32 LGW , Kontrollnivå och lönsamhet vid cigarettsmuggling, 1999. smugglare och uppskattades av beslagen ha varit ämnade för den engelska marknaden. Det finns dessutom en oregistrerad konsumtion som utgörs av privat införda tobaksvaror. Det kan då vara fråga om antingen legalt införda tobaksvaror eller varor som omfattas av småskalig smuggling.33 gör alltså årliga beslag av smuggelcigaretter som stabilt ligger på en högre nivå än . beslagtogs rekordmånga cigaretter, nämligen 74,1 miljoner cigaretter vilket är den högsta siffran för ett enskilt år. I statistiken ingår det rekordstora beslaget på ca 29 miljoner cigaretter i Stugsund som fanns ombord på ett ryskt lastfartyg. Utan det beslaget hade den totala mängden cigaretter varit ungefär lika många som beslagtogs . handlade mer än 2 600 fall av smuggling av cigaretter.34 Enligt och gemensamma rapport om den organiserade brottsligheten i har elva grupperingar upptäckts som ägnar sig åt organiserad cigarettsmuggling. Åtta av dessa grupperingar bedöms ha varit aktiva . Därtill har registrerat ytterligare ett antal fall av organiserad och storskalig brottslighet med anknytning till cigarettsmuggling. 8.6.5Vilka brott kan bli aktuella? Införsel från länder utanför EU Illegal införsel av cigaretter från länder utanför EU utgör ett brott mot lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) i form av s.k. tullbrott (8–11 §§). För att det skall vara fråga om ett tullbrott förutsätts dock att handlingen eller underlåtenheten har samband med tullbehandlingen och att det är fråga om undan- dragande av tull, annan skatt eller avgift som skall besluta (närmare avsnitt 6.3.6). När det gäller införsel av obeskattade cigaretter från tredje land finns möjlighet att ingripa mot andra aktörer än dem som svarat för införseln. Hanteringen av insmugglade cigaretter (t.ex. lagring, paketering, transport och 33 Drogutvecklingen i Rapport 2003, , s. 158–160. 34 ; PM om cigarettsmuggling från andra EU-länder, , PM om förslag till åtgärder i anledning av den 1 maj 2004och uppgifter från analysenheten. försäljning) utgör således olovlig befattning med smuggelgods. Det torde åvila åklagare att bevisa att ett visst parti av cigaretter inte utgör gemenskapsvara för att kunna styrka ett åtal gällande tullbrott eller olovlig befattning med smuggelgods (jfr Hovrättens över och dom i mål nr B 1236-03, DB 2079). kan även brottet olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor enligt lagen (1998:506) om punktskatte- kontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljor (LPK) komma i fråga. Införsel från andra EU-länder Tullbrott eller olovlig befattning med smuggelgods kan inte komma i fråga vid införsel från andra EU-länder. Det kan i stället bli fråga om skattebrott eller olovlig förflyttning av punktskatte- plitiga varor i vissa situationer. EU utvidgades till nya länder . Cigaretter har tidigare smugglats till från några av dessa nya EU-länder. Införseln får övervakas med stöd av lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot annat land inom Europeiska unionen, som gäller kontroller vid inre gräns inom EU (se avsnitt 6.3.5). får med stöd av denna lag endast kontrollera att åldersgränsen i 13 § tobakslagen iakttagits. Kommersiell införsel får ske av cigaretter som utgör gemenskapsvara, dvs. cigaretter som har tillverkats inom EU eller som i vederbörlig ordning importerats till EU. Det föreligger för sådana varor inte någon generell anmälningsskyldighet för tullbehandling vid införsel till . För vissa länder finns införselbegränsningar, se avsnitt 6.3.4. När det gäller införsel av obeskattade cigaretter från tredje land finns som tidigare framhållits möjlighet att ingripa mot andra aktörer än dem som smugglat cigaretterna. Någon motsvarande möjlighet att ingripa finns inte om den illegala införseln har skett från ett annat EU-land. Ett eventuellt skatteundandragande får beivras enligt skattebrottslagen (1971:69). Införsel av i obeskattade cigaretter från andra EU-länder kan alltså lagföras som skattebrott enligt skattebrottslagen. Brister vad gäller ledsagar- dokument, säkerhet för skattens betalning m.m. kan bedömas som olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor enligt LPK. Kontroll kan enligt den lagen endast ske under transporten och vid Transportkontroll kan f.ö. aldrig genomföras i en lokal (jfr prop. 1997/98:100 s. 185). 9Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag Av utredningens direktiv framgår att utredningen har till uppgift att lämna förslag till det nationella genomförandet av dels WHO:s ramkonvention om tobakskontroll, dels det nya EG-direktivet om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring av tobaksvaror (2003/33/EG). Därutöver har till utredningen överlämnats EG-rekommendationen om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare tobaks- kontroll (2003/54/EG). Utredningen skall dessutom närmare överväga förslag om stopp för utomhusreklam för tobak. Utredningens uppdrag omfattar alltså inte någon allmän översyn av tobakslagen, vilket för övrigt inte heller hade varit möjligt med hänsyn till den synnerligen korta utredningstiden. Utredningen har mot den angivna bakgrunden främst inriktat arbetet på sådana frågor där ramkonventionen eller EG:s rättsakter kan motivera ändringar i tobakslagen eller andra lagar av betydelse för tobaks- kontrollen. Utredningen har också särskilt uppmärksammat om det effektiva genomförandet av förpliktelserna motiverar förändringar av myndighetsansvar eller organisation. Det koncentrerade utredningsarbetet medför med nödvändighet att vissa områden måste behandlas tämligen summariskt i motivtexten och att läsaren kanske inte finner svar på alla detaljfrågor som kan ställas. Detta kan bara beklagas. Enligt utredningens mening torde dock flertalet av de tillämpningsfrågor som kan tänkas uppstå komma att påpekas och belysas under remissbehandlingen. Det nu anförda hindrar inte att utredningen ansett sig kunna påtala vissa andra problem på området vilka uppmärksammats under arbetets gång men som faller utanför utredningens eget uppdrag. Några sådana tas upp i det följande. Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag regeringen att bedöma om och när detta motiverar utrednings- åtgärder. Allmänt kan vidare sägas att har en utvecklad tobaks- politik som spänner över samtliga de rättsområden som tas upp i ramkonventionen. Det nationella genomförandet av konventionen medför därför inga stora förändringar för del. Konventionen motiverar dock skärpningar och förtydliganden av en del bestämmelser i tobakslagen. Det kan visserligen hävdas att inte alla av de föreslagna ändringarna är absolut nödvändiga, då konventionen ger visst tolkningsutrymme när det gäller det nationella genomförandet. Utredningen har emellertid ansett sig böra ta fasta på utredningsdirektivets anvisning om att utgå från det högsta möjliga skyddet för människors hälsa och om att särskilt beakta skyddet för barn och unga. Detta innebär enligt utredningens uppfattning att förslagen bör präglas av en hög ambitionsnivå och att sådana artiklar i konventionen som tillmätts stor betydelse under förhandlingarna så långt som möjligt bör återspeglas i svensk lagstiftning. Slutligen bör framhållas att stora och viktiga delar av en nationell tobakspolitik ligger utanför det egentliga lagstiftningsområdet. Dit hör t.ex. tullens, polisens och skattemyndigheternas verksamhet för att beivra brott samt de olika insatser för upplysning, information och annan förebyggande verksamhet som görs bl.a. av landsting och kommuner och inte minst frivilligorganisationer. Vilka resurser som kan avsättas härför är inte utredningens sak att avgöra. Utredningen vill dock understryka att också dessa aspekter utgör viktiga delar av den samlade tobakskontroll som ramkonventionen skall främja och att även de måste ges erforderlig uppmärksamhet i den framtida planeringen. Vissa frågor om det samlade nationella ansvaret för tobaks- kontrollen tas upp i det följande. Inledningsvis skall erinras om att konventionen är resultatet av förhandlingar vari närmare 200 stater deltagit. Förhand- lingarna präglades av stort engagemang från många delegationer och det framlades en mängd olika förslag utifrån nationella behov och varierande rättsliga utgångspunkter. Mycket av förhandlings- arbetet kom därför att inriktas på att finna en minsta gemensam Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag nämnare för merparten av förslagen. Det är uppenbart att man i detta läge ofta måste kompromissa om den exakta utformningen av texten. Det bör också framhållas att den rättsliga begrepps- bildningen skiljer sig mycket mellan olika länder och mellan olika språk. Det var därför nödvändigt att sträva efter sådana uttryckssätt i konventionen som skulle kunna förstås och vara relevanta i alla deltagande länder, trots deras mycket olikartade rättsliga traditioner och varierande behov av lagstiftning. Konventionen är på grund av det anförda ofta formulerad i allmänna ordalag och ger också i de flesta fall stor frihet för staterna att själva bedöma om och i så fall vilka åtgärder som behöver genomföras för deras del. Det är därför inte meningsfullt att försöka göra en alltför exakt uttolkning av konventionens uttryckssätt, som dessutom inte alltid är helt desamma i de olika språkversionerna. Utredningen har därför haft som allmän utgångs- punkt att det i första hand är konventionens syfte med respektive bestämmelse som skall uppnås och att detta skall genomföras på ett sätt som passar in i det nationella rättsliga systemet. Det bör dessutom erinras om att det ofta finns ett samband mellan olika konventionsbestämmelser – det är ju en sammanhållen tobakskontroll som eftersträvas – vilket gör att en bestämmelse kan behöva läsas i ljuset av andra delar av konventionen. Konventionen täcker dessutom vitt skilda sakområden, där de åtgärder som åsyftas är av mycket olika slag och berör såväl statliga som andra myndigheter samt organisationer, arbetsgivare m.fl. En hel del av den berörda verksamheten är inte närmare författnings- reglerad utan ansvaret vilar på t.ex. när det gäller arbetet mot smuggling eller på sjukvårdshuvudmännen när det gäller tobaksavvänjning. Konventionen aktualiserar i sådana fall inga förslag från utredningens sida, utan det får bli en senare politisk fråga att avgöra vilken prioritet tobakskontrollen skall ges i förhållande till andra samhällsbehov. Konventionen aktualiserar vidare ett fortsatt internationellt samarbete med bl.a. utarbetande av protokoll innehållande närmare bestämmelser för vissa sakområden. Hur dessa frågor skall hanteras är en fråga för regeringen och utredningen går inte närmare in härpå. Detsamma gäller hur det i konventionen förutsatta biståndet till utvecklingsländer och länder med övergångsekonomi skall genomföras. I avsnitt 7.3 har lämnats en redogörelse för bistånd som kan lämnas genom EU:s biståndsprogram och för Sida:s verksamhet. Det får förutsättas att tobakskontroll Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag kommer att ges en högre prioritet inom ramen för sådan biståndsverksamhet. De båda rättsakter för vilka utredningen har att lämna förslag till nationellt genomförande gäller båda marknadsföring av tobaks- varor (rekommendationen tar också upp vissa andra frågor). De skall ses i ljuset av det tidigare EG-direktivet om tobaksreklam, vilket ogiltigförklarades av (se avsnitt 3.2). Domstolens dom har haft avgörande betydelse för det nya direktivets utformning. Det nya direktivet, som är tvingande, tar upp sådana reklam- och marknadsföringsåtgärder som accepterades av , nämligen åtgärder med potentiellt gränsöver- skridande effekt. Marknadsföringsåtgärder som huvudsakligen berör nationella förhållanden regleras i stället i rekommendationen, vilken ger medlemsstaterna en betydligt större frihet vid genom- förandet. Direktivet och rekommendationen skall också ses mot bakgrund av den pågående förhandlingen i WHO om ramkonven- tionen. Artikeln om reklam var en av de svåraste att komma överens om i WHO-förhandlingen som det var en av de viktigaste i konventionen. Det var därför mycket angeläget för EU att komma till en gemensam ståndpunkt i reklamfrågan. Direktivet och rekommendationen utgör denna gemensamma ståndpunkt och lades till grund för EU:s agerande i WHO-förhandlingen. Den slutliga konventionstexten har bedömts förenlig med EG-rätten, dvs. i detta fall det nya direktivet och rekommendationen. Utredningen anser mot denna bakgrund att man bör kunna utgå från att det inte finns några egentliga motsättningar mellan å ena sidan och å andra sidan reklamdirektivet, trots olika principiell utformning och vissa skillnader t.ex. i fråga om definitionerna. Det är samma företeelser som lyfts fram i båda dokumenten, även om konventionen täcker in ett bredare område än direktivet (jfr ovan). Enligt utredningens mening är det därför rimligt att vid det nationella genomförandet tolka konventionen och direktivet på likartat sätt. Slutligen skall erinras om att under förhandlingen om det nya reklamdirektivet starkt markerat att regleringen inte får komma i konflikt med svenska grundlagsregler (TF och YGL, se Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag vidare nedan). Den svenska inställningen mötte förståelse och godtogs av . I direktivets preambel (nr 18) anges också att direktivet särskilt avser att säkerställa respekten för den grundläggande rätten till yttrandefrihet. Ehuru det inte klart framgår av direktivets text får därför förutsättas att konstitutionella begränsningar till skydd för yttrandefriheten respekteras vid genomförandet. 9.4Reklam, marknadsföring och sponsring Som tidigare nämnts var detta det avsnitt i som diskuterades mest under förhandlingarna. Det rådde en bred internationell enighet om att restriktioner på detta område var en av de absolut viktigaste delarna i en effektiv tobakskontroll. Det var det avsnitt som var svårast att komma överens om på grund av de olikartade situationerna, såväl faktiskt som rättsligt, i de olika länderna. Det stod dock tidigt klart att konventions- bestämmelserna måste ge utrymme för att ta hänsyn till eventuella konstitutionella begränsningar. Detta var viktigt för del, med hänsyn till regleringen i TF och YGL (se avsnitt 4.1 och 4.2). Konventionen kräver alltså inte några ändringar i grundlag. Man kan uttrycka det så att konventionen förutsätter att varje stat går så långt den kan inom ramen för sin konstitution. EG-direktivet gör som ovan nämnts inget undantag för konstitutionella begränsningar. På de skäl som anförts ovan bör dock direktivet, trots dess generella avfattning, i denna del kunna tolkas på samma sätt som konventionen. Utredningen har mot den angivna bakgrunden strävat efter att utforma en svensk reglering för begränsning av tobaksreklam som i princip går så långt som TF och YGL tillåter och alltså inte förutsätter någon grundlagsändring. Beträffande de media som skyddas av TF eller YGL föreslås ett generellt förbud mot kommersiella annonser. Detta innebär en skärpning jämfört med nuvarande regler, som inte omfattar t.ex. filmer och videogram. Beträffande annan reklam och marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter föreslås, efter modell av konventionens reklamartikel, ett i princip totalt förbud. Härigenom uppfylls även direktivets krav och viktiga delar av rekommendationen. Begränsningen till marknadsföring som riktar sig till konsumenter anges visserligen inte i konventionen, men får anses ligga i syftet med bestämmel- Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag serna, nämligen att motverka att människor inleder eller fortsätter ett tobaksbruk. För denna tolkning talar även att direktivet undantar branschtidskrifter o.d. Som tidigare nämnts har någon motsättning mellan de båda dokumenten inte ansetts föreligga. Ett undantag som är nödvändigt att göra gäller spridning av tryckta skrifter och tekniska upptagningar som skyddas av TF respektive YGL. Rätten till sådan spridning är grundlagsskyddad och kan inte inskränkas genom ett allmänt förbud mot marknadsföring av tobak. Detta undantag torde visserligen bli av begränsad betydelse. Det kan dock bli aktuellt t.ex. vid utdelning av tryckta reklamblad. Ett ytterligare undantag gäller kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen för tobaksvaror. Sådan reklam når endast dem som redan är konsumenter och vill köpa tobak. Från tobaks- köparens synpunkt kan sådan marknadsföring fylla en informativ funktion. Det ter sig dessutom rimligt att inte helt hindra en varu- märkeshavare från att utnyttja varumärket (jfr avsnitt 4.1.1 och 6.1). Vad gäller detaljhandeln uppkommer ingen konflikt med konventionen eller direktivet om ett sådant undantag införs. Det kan tilläggas att undantaget för kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen självklart måste tolkas restriktivt eftersom huvudregeln är att reklam och marknadsföring för tobaksvaror till konsumenter inte alls är tillåten. Aggressiv eller påträngande marknadsföring kan inte accepteras, liksom inte heller marknadsföring som är ägnad att uppmuntra till bruk av tobak eller till ökad konsumtion. Gratisutdelning av tobaksvaror, erbjudanden om olika förmåner m.m. vid köp av tobaksvaror får anses ha sådan karaktär och faller alltså utanför det nu angivna undantaget. Marknadsföringsåtgärder som appellerar till barn eller ungdomar kan över huvud taget inte anses tillåtna med hänsyn till den åldersgräns som gäller för inköp av tobaksvaror, oavsett om marknadsföringen sker inne på försäljningsställen. I sammanhanget kan anmärkas att marknadsföring av leksaker och godis som liknar tobaksvaror i syfte att främja en tobaksvara eller tobaksbruk självfallet omfattas av förbudet. Om en vara anses ha sådan karaktär men säljs utan något som helst samband med tobak kan försäljningen dock inte anses falla under tobakslagstiftningen. Beträffande försäljning genom Internet är det tveksamt om framför allt direktivet kan anses ge utrymme för tobaksreklam t.ex. på hemsidor där tobaksvaror bjuds ut till försäljning. Sådana försäljningsplatser skiljer sig i betydande grad från detaljhandel i Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag