sou · GSB31d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det bör inte komma i fråga att använda programmet, om en bevis- person visserligen lämnar viktiga uppgifter till polisen men sedan hotas av en helt annan anledning. I sådana fall får andra säkerhets- åtgärder vidtas. Andra viktiga krav som bör ställas är att bevispersonen lämnar sitt samtycke till att genomföra programmet och bedöms komma att följa polisens direktiv. För att säkerhetsarbetet skall fungera är det av avgörande betydelse att bevispersonen deltar frivilligt och kan samarbeta med polisen. Som framgått ovan visar emellertid erfarenheterna att många bevispersoner inte klarar de påfrestningar och krav som det innebär att delta i ett program. En stor del av dem som behöver skydd är själva kriminella och kan vara svåra att styra och kontrollera. En bedömning av den enskildes möjligheter att klara programmet får göras utifrån alla kända fakta om den hotade. Intervjuer med hjälp av psykolog kan behövas för bedömningen. Detta tillvägagångssätt används ofta utomlands. Ytterligare ett krav som bör ställas är att bevispersonen har rätt att stadigvarande vistas i landet. Det bör alltså inte vara tillräckligt att bevispersonen befinner sig tillfälligt i landet som turist eller med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett viktigt syfte med programmet är att långsiktigt hjälpa den hotade till en trygg tillvaro på en ny ort. Denna form av säkerhetsarbete sträcker sig normalt framåt i tiden och går inte att genomföra beträffande en person som vistas endast tillfälligt i landet. I de fall hotet riktas mot en sådan person, får i stället andra säkerhetsåtgärder vidtas under vistelsen här. Skulle han eller hon senare få rätt att stadigvarande vistas i , kan självklart programmet aktualiseras då. Ett särskilt problem gäller de fall då bevispersonen också är brottsoffer och har tagits till illegalt, t.ex. kvinnor i sam- band med människohandel. Ofta saknas laglig grund för dessa offer att få vistas i ens under rättsprocessen.2 Om en kvinna i en 2 Se dock Slutbetänkandet från Människosmuggling och offer för människohandel SOU (2002:69) och prop. 2003/04:35 Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m. Ett nationellt program om personsäkerhet sådan situation p.g.a. av humanitära skäl får permanent uppehålls- tillstånd, kan hon beviljas inträde i programmet. Men i övriga fall måste skyddet ges i det land hon avvisas till. De svenska myndig- heterna behöver här kontakta polisen i kvinnans hemland för att uppmärksamma behovet av säkerhetsåtgärder där. Slutligen bör krävas att programmet får tillämpas först när alla andra säkerhetsåtgärder bedöms otillräckliga. Det är naturligt att en åtgärd som får så stora konsekvenser såväl för den enskilde som för det allmänna tillgrips endast som en sista utväg. De nu beskrivna kraven avser programmets tillämpning på bevis- personer. För att programmet skall tillämpas på övriga personkatego- rier bör de tre sistnämnda kraven vara uppfyllda, dvs. att personen i fråga samtycker till och bedöms komma att följa de villkor som behöver ställas, att han eller hon har rätt att stadigvarande vistas i landet och att andra säkerhetsåtgärder bedöms otillräckliga. Beträf- fande anställda inom rättsväsendet bör dessutom krävas att det finns ett samband mellan hotbilden och tjänsten. Utredningens förslag: Hur arbetet med programmet närmare skall organiseras inom polisen skall ankomma på RPS att bestämma. I vår fortsatta beskrivning förutsätter vi dock att programmet kommer att handläggas av särskilda personsäkerhetsenheter. Också inom kriminalvården förutsätts en särskild organisation rörande program- met. I de allmänna utgångspunkterna har vi fastslagit att polisen bör ha huvudansvaret för handläggningen av programmet. Hur polisens arbete närmare skall organiseras bör ankomma på RPS att bestämma. För att vi skall kunna ge en rättvisande bild av hur programmet är tänkt att fungera vill vi dock lämna följande synpunkter. Arbetet med ärenden om skydd av hotade personer skiljer sig på många sätt från annat polisarbete. I först hand handlar det natur- ligtvis om att vidta olika konkreta skyddsåtgärder. Ofta gäller det att agera snabbt. Ansvaret är stort. Det handlar om att rädda liv. Arbetet måste bedrivas med finess och diskretion och vara omgärdat av sekretess. Ett nationellt program om personsäkerhet Men det gäller också att lösa många praktiska frågor kring den hotade personen, t.ex. avyttra den gamla bostaden, genomföra flytt- ningar, ordna skydd för personuppgifter, ordna den hotades ekonomi och skaffa ett nytt arbete åt honom eller henne. För att kunna lösa många av dessa frågor krävs också ett upparbetat kontaktnät med andra myndigheter. Arbetet är vidare psykiskt krävande. När en hotad person flyttas från sin vanliga miljö till ett skyddat boende blir den handläggande personalen den hotades enda kontakt med ytter- världen. Detta innebär att den hotade vänder sig till de handläg- gande poliserna för att få hjälp med vitt skilda frågor. Allt från små saker i vardagen till hanteringen av rädsla och ångest för mer våld och nya hot. Arbetet med ett program måste också omgärdas av ett särskilt högt säkerhetstänkande. Det handlar om säkerheten både för den som skyddas och för polispersonalen. Det nu sagda talar för att handläggningen av programmet kon- centreras till speciella enheter inom polisen. Sådana enheter finns också i andra länder som har program. Enheterna skulle kunna be- nämnas personsäkerhetsenheter. I den fortsatta framställningen för- utsätts att sådana enheter inrättas. Som fastslagits i de allmänna utgångspunkterna skall även krimi- nalvården ha ansvar för programmet i vissa fall. Motsvarande krav gäller naturligtvis även där. Också inom kriminalvården behövs därför en särskild organisation för programmet. Utredningens förslag: Ett fungerande program förutsätter samarbete mellan polisen, kriminalvården och andra samhällsorgan. Skyldig- heten att samarbeta lagfästs. En bestämmelse om samarbete Som vi konstaterat i våra allmänna utgångspunkter förutsätter ett fungerande program samarbete mellan många olika samhällsorgan. Polisens och kriminalvårdens ansvar för programmet medför inte någon inskränkning i andra myndigheters ansvar på sina områden. Tvärtom kan insatser från myndigheter utanför programmet vara Ett nationellt program om personsäkerhet mycket viktiga för att programmet skall lyckas. Detta framgår tydligt av vår berättelse i kapitel 2. Det kan t.ex. handla om ekono- miskt bistånd från , sjukvård, tandvård eller skydd av personuppgifter inom folkbokföringen. Genom ett nära samarbete och utifrån ett helhetstänkande kring varje individ bör insatserna från olika myndigheter komplettera varandra och underlätta att genomföra programmet för den enskilde. De poliser som arbetar med skydd av hotade personer möts dock inte sällan av oförstående vid sina kontakter med andra myn- digheter. Detta innebär att polisen får lägga ner mycket tid och energi på att förklara vad skyddsarbete innebär, och det kan ta tid innan ett samarbete kring en hotad person kommer igång. Det är därför viktigt att för framtiden tydligt understryka betydelsen av ett gott samarbete. I 3 § polislagen (1984:387) finns visserligen redan en bestämmelse som gäller samarbete mellan polisen och andra myndigheter och organisationer. Här fastslås också att andra myndigheter skall ge polisen stöd i dess arbete. Mot bakgrund av att det nya programmet skall regleras i en särskild lag och att ett fungerande samarbete kommer att vara av största vikt i ärenden rörande programmet, bör dock en regel om samarbete tas in också i den lagen. Hur samarbetet närmare skall gå till bör inte regleras i lag. Det bör i stället ske utifrån rutiner som berörda myndigheter och organ själva utformar. Rutinerna bör avse samarbete på olika nivåer; lokal, regional och nationell nivå. Vissa kontakter återkommer ständigt för handläggarna på en personsäkerhetsenhet. För sådana situationer bör polisen upparbeta fasta kontakter med vissa personer. Ett exempel är behovet av åter- kommande hjälp av psykolog och psykiater. Inom andra verksamhetsområden är det inte utan vidare möjligt för polisen att alltid vända sig till en och samma person. Det gäller t.ex. . Anledningen är att poliserna bara i ett enda ärende kan behöva samarbeta med socialförvaltningarna på flera orter. Inom en och samma stad kan det dessutom finnas socialförvaltningar i flera olika statsdelsnämnder. För sådana situationer krävs i stället en annan modell för samarbete. Ett nationellt program om personsäkerhet En möjlig lösning är att det inom varje personsäkerhetsenhets ansvarsområde utses en kontaktperson för hela som handläggarna kan vända sig till för råd och vägledning. Kontakt- personen kan fungera som en sluss och se till att polisen snabbt får tala med rätt tjänsteman. Kontaktpersonen kan också sprida kunskap inom sitt verksamhetsområde när det gäller programmet. Förutom bör modellen också kunna tillämpas t.ex. beträffande sjukvården, , arbetsförmedlingen, kronofogden och skolan. Vissa av de frågor som polisen kan behöva få hjälp med handläggs av myndigheter på nationell nivå, t.ex. namnbyten hos PRV och fingerade personuppgifter hos RPS. Gemensamma kontaktpersoner för alla personsäkerhetsenheterna bör utses på sådana myndigheter. Utredningens förslag: En ansökan om inträde i programmet skall få göras av en person som önskar skydd i programmet, en myndig- het som utreder ett med inträdet sammanhängande brott eller kriminalvården. Inträde skall kunna aktualiseras även av varje polis- myndighet. Frågan om programmets tillämpning kan komma att väckas på olika sätt. Det vanligaste blir sannolikt att behovet kommer fram i sam- band med en brottsutredning hos polisen. En bevisperson lämnar vid förhör så avslöjande och graverande uppgifter om en eller flera andra inblandade personer att det står klart att bevis- personen kan komma att utsättas för allvarliga repressalier. Såsom RPS har konstaterat är det naturligt att det är den enhet inom polisen som utreder brottet som gör en preliminär hotbilds- bedömning, eventuellt med bistånd av den lokala/regionala kriminal- underrättelsetjänsten eller säkerhetspolisen. Efter hotbildsbedöm- ningen bör det sedan ankomma på enheten att aktualisera frågan om inträde i programmet. Leds förundersökningen av en åklagare, bör självklart samråd först ske med denne. Detta är betydelsefullt t.ex. för bedömningen av värdet av de uppgifter en bevisperson lämnar. Själva beslutet om inträde bör sedan fattas av de särskilda Ett nationellt program om personsäkerhet enheter inom polisen som vi förutsätter kommer att inrättas (se avsnitten 7.3.1 och 7.4.2). Motsvarande situation kan uppstå också i samband med brotts- utredningar hos andra myndigheter t.ex. och tullen. I sådana fall bör det efter hotbildsbedömningen ankomma på den utredande myndigheten att hos polisen ansöka om att den hotade skall få träda in i programmet. Uppstår behov av att tillämpa programmet beträffande en person som verkställer ett fängelsestraff bör, som framgått ovan, själva handläggandet av programmet i de flesta fall ankomma på kriminal- vården. Beslut om inträde bör dock även i ett sådant fall fattas av polisen. Efter en första hotbildsbedömning bör det därför ankomma på kriminalvården att ansöka om att den hotade skall beviljas inträde i programmet. Ansökan om inträde bör kunna göras även av den hotade själv. Detta kan bli aktuellt i de fall hotet inte har koppling till en pågående förundersökning. En ansökan om inträde bör innehålla uppgifter om den hotade i de hänseenden som är avgörande för programmets tillämpning, t.ex. personkrets och hotbildsbeskrivning. Utredningens förslag: Ansökan om inträde i programmet prövas av polisen. En ansökan om att en hotad person skall beviljas inträde i program- met bör alltså prövas av polisen. Ansökan bör prövas skyndsamt. Är förutsättningarna uppfyllda, bör inträde beviljas. I avvaktan på ett fullständigt beslutsunderlag, t.ex. en ordentlig hotbildsanalys och en psykologbedömning, bör den hotade själv- fallet bli föremål för erforderliga skyddsåtgärder från polisens sida. I de fall förutsättningarna för inträde inte är uppfyllda men vissa säkerhetsåtgärder behöver vidtas utanför programmet, bör samråd ske mellan den enhet inom polisen som prövat ansökan och den lokala polisen. Ett nationellt program om personsäkerhet Utredningens förslag: Polisen skall ha rätt att ställa upp villkor för programmets genomförande som den hotade är skyldig att följa. Erfarenheterna från andra länder visar att ett lyckat säkerhetsarbete förutsätter skötsamhet. Den hotade får t.ex. inte begå brott, missköta sitt boende eller hemfalla åt missbruk. Den enskilde får inte heller sprida upplysningar om programmet eller uppträda på ett sådant sätt att han eller hon genom att dra uppmärksamheten till sig äventyrar sin egen, handläggarnas eller andra skyddade personers säkerhet. För att undvika denna typ av problem är det viktigt att polisen har rätt att ställa upp villkor för programmets genomförande som den hotade är skyldig att följa. Detta bör normalt ske i samband med inträdet, men polisen bör också ha rätt att ge nya direktiv under programmets gång. Vägrar den hotade att godta villkoren, bör ansökan om inträde avslås. Den som inte kan acceptera polisens direktiv har i och för sig ändå rätt till hjälp och stöd av polisen enligt de grundläggande bestämmelserna i polislagen, men han eller hon bör i en sådan situa- tion inte ha tillgång till den speciella polisiära arbetsform som pro- grammet utgör. Villkorens närmare utformning bör inte regleras i lag utan får avgöras av den handläggande enheten från fall till fall. För att under- stryka vikten av att villkoren följs är det lämpligt att de upprättas skriftligen och undertecknas av den hotade. Åsidosätter den hotade villkoren som polisen ställt upp, kan det bli aktuellt med utträde ur programmet, se avsnitt 7.6. Utredningens förslag: Den som beviljats inträde i programmet skall få hjälp med de säkerhetsåtgärder som bedöms nödvändiga och möjliga att genomföra. Den hotade skall även få hjälp med myndighetskontakter och annat som krävs för att genomföra programmet. Ett nationellt program om personsäkerhet När beslut har fattats om att bevilja en hotad person inträde i pro- grammet bör ansvaret för den fortsatta handläggningen och olika åtgärder ligga på polisen. Som framgått tidigare förutsätter vi att programmet kommer att skötas av särskilda personsäkerhetsenheter. (Angående kriminalvårdens ansvar i vissa fall, se avsnitt 7.5.3.) Varje ärende kommer att ha sina speciella förutsättningar, och det gäller för polisen att skräddarsy säkerhetsarbetet från fall till fall (se vår berättelse kap. 2). Hur ser hotbilden ut? Är det en ensam person som skall skyddas eller är det en hel familj? Är det tillräckligt att tillfälligt flytta den hotade eller krävs en permanent flyttning? För att säkerhetsarbetet skall kunna anpassas till olika situationer bör man i programmet arbeta med ett brett basutbud av åtgärder. Dessa åtgärder får sedan kombineras med varandra på olika sätt för att ett effektivt skydd skall uppnås i varje enskilt fall. Det kan röra sig om rent säkerhetsarbete, såsom flyttning till skyddat boende och installerande av larm, men även om praktiska frågor i stort och smått, t.ex. att ordna eftersändning av post och betala räkningar. För att programmet skall fungera väl krävs också att polisen hjälper den enskilde med olika myndighetskontakter, t.ex. tar kontakt med angående skydd av personuppgifter. 7.5.2Ett basutbud av åtgärder Ett av de viktigaste inslagen i skyddsarbetet är att se till att den hotade har ett säkert och tryggt boende. Detta kan ordnas på olika sätt beroende på hotbilden: Genom säkerhetshöjande åtgärder i den hotades vanliga bostad. Genom tillfällig flyttning. Genom definitiv flyttning. Eftersom programmet kommer att bli aktuellt endast i allvarliga situationer torde de två sistnämnda alternativen bli de vanligaste. Detta är också erfarenheterna från andra länder. Handlar det om att skydda en person som är känd för en vidare allmänhet, kan dock säkerhetshöjande åtgärder i den hotades vanliga miljö vara ett bra Ett nationellt program om personsäkerhet alternativ eftersom det är svårt att hålla en sådan person gömd . Kortare eller längre vistelse i annat än det egna hemmet brukar kallas skyddat boende. I ett personsäkerhetsprogram arbetar polisen normalt med tre boendenivåer, varav boendenivå ett och två måste vara väl förberedda. Boendenivå ett innebär akut och omedelbar förflyttning av den hotade och dennes närmaste för några dygn eller i avvaktan på en ny och mer fullständig bedömning. Möjligheten skall kunna utlösas när som helst och följa väl utarbetade rutiner. Boende på hotell, pensionat eller liknande är den boende- form som i regel är bäst lämpad i detta inledande skede. I boendenivå två används av polisen förberedda skyddslägen- heter. I de fall det blir aktuellt med en definitiv flyttning till ny ort kan den hotade och dennes familj flyttas från ett hotellboende till en skyddslägenhet. Om den hotade inte vill/kan genomföra programmet, är det önskvärt att detta kommer fram före flytten till skyddslägenheten. Annars kan lägenheten komma att betraktas som bränd och måste bytas. Polisen bör ingå avtal med olika hyresvärdar så att byten av lägenheter kan ske med kort varsel. Storstadsmiljö kan i vissa fall vara en fördel, medan det i andra fall är mest lämpligt med en mindre ort. Viktigt är alltid att komma långt bort från hotet. I de fall hotbilden kvarstår i skyddslägenhet kan en permanent flyttning till ny ort genomföras. Detta är boendenivå tre. Anskaffande av bostad kräver i detta fall den hotades medverkan. Inför ett sådant arrangemang fordras ingående förberedelser av olika slag. Allt skall fungera på den nya orten; arbete, skola osv. Polisen måste ofta involvera andra myndigheter i flyttförberedel- serna (se kap. 2). Ett viktigt sätt att åstadkomma en hög säkerhet kring den hotade och dennes familj är att utnyttja olika tekniska hjälpmedel. Själv- klara inslag i säkerhetsarbetet är installerande av larm för person, bostad, fordon osv. Ett annat exempel är kameraövervakning av ingång till bostaden. Att använda tekniska hjälpmedel i säkerhetshöjande syfte blir särskilt viktigt i de fall det av något skäl inte bedöms nödvändigt Ett nationellt program om personsäkerhet eller lämpligt att flytta på den hotade utan denne lever kvar i sin vanliga miljö. Som framhållits inledningsvis av detta kapitel utgör fysisk över- vakning i form av livvaktsskydd enbart en av många åtgärder i ett program. Anledningen till detta är att denna form av skydd utgör ett stort intrång i den enskildes privatliv. Det är också förenat med stora kostnader. Fullt livvaktsskydd för en person kostar mer än . I vissa situationer behöver dock övervakning av polispersonal till- gripas. Det kan t.ex. bli aktuellt i samband med en rättegång. Efter- som handläggarna i programmet av säkerhetsskäl inte bör exponera sig i ett sådant sammanhang, bör övervakningen anförtros annan polis. Ytterligare en form av fysiskt skydd som kan ge ökad säkerhet och trygghet för hotade personer är särskilt upptränade hundar. Den psykiska pressen på en hotad person som träder in i ett program är som redan framhållits mycket stor. I andra länder försöker man motverka detta genom att göra det möjligt för den hotade att via telefon alltid kunna nå de handläggare hos polisen som är insatta i ärendet. Detta skapar en stor trygghet för den en- skilde. Ett viktigt inslag i det svenska säkerhetsarbetet bör därför vara att tilldela den hotade ett telefonnummer som möjliggör kontakt med handläggarna dygnet runt. En annan åtgärd som har stor betydelse för ett framgångsrikt säkerhetsarbete är att se till att den hotades personuppgifter ges erforderligt skydd. Olika åtgärder kan här komma i fråga redan enligt gällande rätt, såsom sekretessmarkering, kvarskrivning och identitetsbyte (se kap. 3). I avsnitt 7.8 lämnar vi också förslag till nya sekretessbestäm- Ett nationellt program om personsäkerhet melser som syftar till att skydda uppgifter om de personer som tas in i programmet inom hela den offentliga förvaltningen. När det gäller hotade i programmet kommer de vanligaste formerna av skydd sannolikt att vara kvarskrivning (eventuellt i kombination med namnbyte enligt namnlagen) och identitetsbyte. Vilken form av skydd som bör väljas beror framför allt på hot- bilden. Ett identitetsbyte ger bäst skydd men är förenat med olika praktiska problem t.ex. i samband med myndighetskontakter. Å andra sidan ger kvarskrivning inte samma skydd som nya person- uppgifter. För den som inte byter identitet utan ges någon annan form av skydd är det vikigt att vara uppmärksam på myndigheters och andra organs behandling av de egna personuppgifterna. Det gäller då sär- skilt uppgiften om en ny adress. Personuppgifter om en människa finns hos ett stort antal myndigheter, och en korrekt hantering av dessa är avgörande för att säkerhetsarbetet i programmet skall fungera. Lika betydelsefullt är att den skyddade själv är försiktig i sin hantering av de egna personuppgifterna. Utländska och inhemska erfarenheter visar att det ofta är den hotade själv eller dennes när- stående som orsakar att skyddade uppgifter sprids på ett olyckligt sätt. Om handläggarna hos polisen vill kartlägga var det finns uppgifter om en hotad, finns svaret på denna fråga inte på ett enda ställe eftersom myndigheter, företag och organisationer samlar sina upp- gifter oberoende av varandra. En förfrågan får i stället riktas till alla som kan tänkas ha uppgifter. En hotad person utsätts inte bara för mänskligt lidande utan drabbas också ofta av ekonomiska problem till följd av hotet, t.ex. dubbla boendekostnader och flyttkostnader samt minskade inkomster i samband med byte av arbete. Vi har i uppgift att överväga möjligheterna till ekonomisk ersätt- ning för hotade och förföljda personer. Uppdraget i denna del om- fattar inte bara personer som kan bli aktuella för programmet utan också andra allvarligt hotade personer. Frågan om ekonomisk ersätt- ning behandlas därför separat i kapitel 8. Ett nationellt program om personsäkerhet Andra typer av åtgärder Utöver de åtgärder som har nämnts kan det bli aktuellt för polisen att vidta också andra åtgärder. Den hotade eller någon i dennes familj kan behöva komma i kontakt med läkare eller tandläkare, familjens räkningar behöver betalas, posten eftersändas och telefonabonnemanget ändras till ett hemligt nummer. Eventuellt behöver också viss information ges till den hotades närmaste släktingar liksom till arbetsgivare, skola och daghem. Inte sällan behöver den hotade även hjälp med att få ordning på sin ekonomi. Handläggarna kan här behöva bistå vid kontakter med borgenärer och kronofogdemyndigheten. Vidare behöver transporter av den hotade ordnas i olika samman- hang, t.ex. till polisförhör och rättegångar. I samband med flyttning till en ny ort måste tidigare bostad av- vecklas. Detsamma kan gälla bilar och annan egendom. behöver nytt införskaffas. Vid en definitiv flyttning måste också den hotad få hjälp med att hitta på en hållbar legend om sitt tidigare liv. Den lag om personsäkerhet som vi föreslår är en ramlag. För att uppnå en enhetlig tillämpning av programmet bland handläggarna hos polisen behöver den därför fyllas ut med riktlinjer rörande arbetsmetoder och rutiner. Dessa bör vara gemensamma för hela landet och utformas av RPS. I bilaga 2 ger utredningen några exempel på grundläggande frågor som bör tas upp i sådana riktlinjer. Ett exempel på en viktig rutin är att alla kontakter med den skyddade skall gå via de poliser som handlägger programmet. Åklagare liksom andra delar av polisen bör inte själva få ta direktkontakt med den hotade. Löften om t.ex. en ny bostad eller hjälp med nya personuppgifter bör få ges endast av de särskilda handläggarna. På så sätt hålls säkerhetsarbetet skilt från annat polisarbete.