sou · GSB322d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Mindre än en tredjedel av partiombudsmännen anser att lagstiftning för att förbjuda bidrag från juridiska personer är nödvändig och när det gäller bidrag från privatpersoner avser att detta område bör lämnas helt oreglerat. Det är egentligen bara inför förslag om offentliggörande av bidragsgivare samt införande av generella redovisningsregler som partiombudsmännen i någon utsträckning tycks föredra lagstiftningsvägen, men även här rör det sig om minoritetsuppfattningar Frivilliglinjen betraktas således som den bästa vägen. Det ska också påpekas att det vanligtvis, helt i överensstämmelse med vad som kan förväntas, är de personvalsskeptiska partiernas ombudsmän som föredrar lagstiftning. Partiombudsmännens konsekventa förkastande av lagstiftningslinjen skall ses mot bakgrund av den urgamla och väl förankrade traditionen i svensk politik att hålla en skarp boskillnad mellan staten och partierna. Den typ av verksamhet som här står i fokus betraktas som interna angelägenheter för partierna. Man instämmer förvisso att det finns betydande problem när det gäller personvalskampanjer och pengar men man vill i första hand reglera dessa problem internt inom I andra hand är man beredd att ingå överenskommelser med andra partier. Finansiering av personvalskampanjer är ett känsligt ämne som berör många intressenter. Från de statliga myndigheternas sida är det till att börja med angeläget att det inte förekommer korruption och andra oegentligheter. I den mån sådana inslag förekommer är det naturligtvis fråga om ett allvarligt demokratiskt problem. På den punkten finns emellertid anledning att lugna eventuellt oroade. Enligt denna studie finns inga indikationer som tyder på att dylika problem förekommit sedan det nya personvalsinslaget infördes. För partiorganisationerna är det vidare angeläget att hantera det potentiella hot som personvalsinslaget i valsystemet utgör mot den interna sammanhållningen. När partiernas kandidater skall konkurrera med varandra om mandaten uppkommer en överhängande risk för intern osämja. Problemet accentueras av det faktum att partierna i stället för att fördela anslagen till kandidaterna enligt en enkel rättviseprincip (lika mycket till var och en) i regel väljer att satsa på toppnamnen. Denna prioritering är förvisso förståelig ur partiorganisationernas perspektiv. I den mån partiernas rangordning kullkastas av väljarnas personröstning innebär det en form av desavouering av den interndemokratiska process som genererat listordningen. Icke desto mindre finns en betydande risk för att enskilda kandidater känner sig förfördelade. Partierna har å ena sidan ett intresse av att såväl toppkandidater som övriga som står på listan får så goda villkor ur kampanjmässig synvinkel, ekonomiskt och i övrigt. Det ter sig mot den bakgrunden naturligt för partierna att ställa sig positiva till olika former av extern finansiering till enskilda kandidater. Men å andra sidan finns ett starkt motiv att åstadkomma rättvisa mellan de olika kandidaterna för att därigenom undvika splittring. En samlad bedömning av finansieringsaspekterna inom den svenska personvalsreformen, baserad på de data som analyserats i denna studie, ger en förhållandevis entydig bild: partier, kandidater, kampanjer och finansieringsformer befinner sig än så länge långt ifrån de scenarier som reformens kritiker målat upp. Det betyder inte att personvalssystemet är oproblematiskt, men på det hela taget finns begränsat stöd för påståendet att svenska valkampanjer ur finansieringssynpunkt utvecklats i en för demokratin miss- gynnsam riktning efter personvalets införande. I ett internationellt perspektiv måste snarare den genomsnittliga svenska personvals- kampanjen betraktas som tämligen amatörbetonad, såtillvida att den typiske personvalskandidaten har tämligen begränsade medel till sitt förfogande. Den genomsnittliga kampanjen i vårt material har fått ca i finansiellt stöd från sin partiorganisation, samt fått hjälp med broschyrer, affischer, hemsidor och kanske också kontakter med massmedia. Bara i undantagsfall har partiet bistått med mera kostsamma annonser i press och etermedia eller ställt valarbetare till kampanjens förfogande. Inom överskådlig tid kommer personvalskandidater som bedriver kampanj med anställda kampanjstaber, specialiserade opinionsmätningar, TV-reklam och spin doctors att vara ytterst sällsynta. Även om resurserna skulle vara möjliga att mobilisera är det tveksamt om dessa typer av kampanjer överhuvudtaget är tänkbara i , åtminstone om vi alltjämt håller oss inom ett överskådligt tidsperspektiv. Vårt valsystem är alltjämt starkt particentrerat. Det är till exempel fortfarande ojämförligt lättare att ta sin in i riks- dagen genom att placeras på så kallad valbar plats på en riksdagslista än genom att bedriva personvalskampanj. Den svenska politiska kulturen, som vuxit fram , är knappast möjlig att förändra över . Denna kultur – som inbegriper en tämligen skeptisk inställning till mer extravaganta och påkostade kampanj- former – sätter i sig bestämda gränser för vad som är möjligt. , (2002). Exploring Danger Zones and Change. Gidlund, (1994). Regulation of in , i , H. & Shiratori, R. ), Among the Democracies. : Westview Press. Gidlund, (1999). Att sätta gränser för pengars makt. I , (red. ), Premiär för personval. Gidlund, (1999). Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet . I , (red. ), Premiär för personval. , (ed. ), (1997) Political Corruption. , (1994). How Parties Organize. Change and Adaption in in Western Democracies. Karvonen, (2001). Partival och personval. I , Dag, Karvonen, (red.). Vägar förbi och igenom partier. Nassmacker, (1993). Comparing Party and in Western Democracy, i Gunlicks, A. ), Campaign and in North and Western Europe. Personvalskampanjer i kommuner och landsting 2002 Vid valen 1998 och 2002 användes personvalsinslaget fullt ut vid val till , och kommunfullmäktige. Tidigare studier kring detta har framförallt intresserat sig för riksdagsvalet. Denna studie riktar ljuset mot personvalen till landstings- och kommunfullmäktige. Intresset gäller framförallt om det bedrivs personvalskampanjer på den lokala och regionala nivån, hur de bedrivs, vilken insyn och öppenhet som finns kring kampanjerna. Hur ser kandidaterna som driver kampanjer själva på frågor kring personval, regler, öppenhet, risker med personval och de möjligheter som det ger? Materialet i studien baseras på 17 intervjuer med kandidater till i och och till kommunfullmäktige i och kommuner i valet (för närmare redovisning av material och metod, se bilaga 1). Flest personröstar i kommunfullmäktigevalen Mindre än en tredjedel av väljarna utnyttjar möjligheten till personröst och tendensen var fallande . Kommunfullmäktigevalet har högst andel personröster. I valen 2002 var det av väljarna som utnyttjade möjligheten att personrösta i riksdagsvalet, i landstingsvalet 25,3 och i kommunfullmäktigevalet 31,4 (Tabell 1). Mönstret var likartat vid valen 1998 när det gäller personröstningen även om siffrorna då var högre. I valen 1998 var det av väljarna som utnyttjade möjligheten att personrösta i ridsdagsvalet, i landstingsvalet och i kommunfullmäktigevalet. Kommun- och landstingsfullmäktigevalen 2002. Andel personröster i procent av det totala antalet röster per parti (gäller de partier som fick mandat) Kommentar: bearbetade data från SCB 1999a: 273, SCB 1999b: 284, 285, SCB 1999c: 311, 320, SCB 2003a: 268, SCB 2003b: 277,278, SCB 2003c: 296, 302. Omfattningen av personröstande hos partiernas väljare varierar. Det framgår att väljare var de som i störst utsträckning utnyttjade möjligheten att personrösta i landstings- och kommunfullmäktigevalen både i valen 2002 och 1998. I kommunfullmäktigevalet var socialdemokratiska väljare de som i lägst utsträckning utnyttjade möjligheten att personrösta såväl 2002 som 1998. Även i landstingsvalet var socialdemokratiska väljare minst benägna att utnyttja möjligheten att personrösta, vilket var en förändring jämfört med valet då det var övriga partiers och väljare som personröstade i lägst utsträckning. väljare i valen 2002 kryssade i lägre utsträckning än väljare, detta trots att var mycket positivt till personvalet och negativt. En förklaring är att personvalet inte slagit igenom i stor utsträckning som fick många nya väljare. Partiernas frivilliga överenskommelse på nationell nivå Riksdagspartierna slöt en frivillig överenskommelse om att öppet redovisa sina intäkter (Överenskommelse 2000). Syftet med överenskommelsen var att möjliggöra för allmänheten att veta hur partierna och personvalskandidaterna finansierar sin verksamhet. Överenskommelsen gäller partiernas hela verksamhet på nationell nivå och partierna förband sig att utveckla gemensamma redovisningsformer för att uppfylla riktlinjerna i överens- kommelsen. Huvudlinjerna i överenskommelsen är att a) bidrag från juridiska personer ska redovisas, både vem som bidragit och med hur mycket och för bidrag från individer den totala summan och hur många bidragsgivarna är; b) all verksamhet som kontrolleras av partiet ska innefattas; c) indirekt stöd som stödannonsering, subventioner av annonskostnader och personella resurser ska redovisas så långt det är möjligt; d) årsredovisningen skall på ett lättläst sätt redovisa finansieringen av verksamheten och personvalskandidater skall offentliggöra sina finanser på liknande sätt som partierna förväntas göra; e) årsredovisningen skall vara tillgänglig för den som vill granska den; och slutligen f) ekonomicheferna i partierna uppmanas utveckla gemensamma redovisningsformer som möjliggör att överenskommelsen uppfylls. Denna gemensamma överenskommelse mellan riksdagspartierna ligger till grund för dessa partiers olika riktlinjer på central nivå angående finansiering och redovisning av kampanjer. Partiernas rekommendationer och riktlinjer för personvalskampanjer Partiernas inställning till personval Riksdagspartiernas inställning till personval varierar som bekant. Generellt kan sägas att de borgerliga partierna initialt har varit mer positiva, men att socialdemokraterna och mer och mer kommit att bejaka personvalsinslaget. är dock fortfarande mycket skeptiska. har en mycket positiv inställning till personval. Enligt partistyrelsen riktlinjer för personval skall kandidaterna bedriva egna kampanjinsatser och söka egen finansiering för att maximera sitt och partiets valresultat. Kandidaterna ska driva sin valkampanj i hela valkretsen i enlighet med fastställd kampanjplan. Förbund och lokala avdelningar bör göra särskilda insatser för att synliggöra partiets toppkandidater ([2002]: 19–20). förordar starkt personvalsinslag. Det anses öka kontakten mellan väljare och valda och därmed kunna bidra till att återskapa det förtroende som politiker och politiken har tappat bland annat på grund av avslöjanden om politiker som misskött sina uppdrag. Det anses därför viktigt att det inte råder tvivel om hur kampanjer finansieras, hur medlen används och att kandidaters bindningar till särintressen undanröjs (, 2001). är positiva till personvalet. När det gäller partiets satsning på olika kandidater rekommenderar man marknadsföring av de kandidater som på respektive nivå nominerats till framskjutna placeringar på listorna, d.v.s. att de 4–5 första kandidaterna presenteras likvärdigt. ska inte personvalskampanjer av kandidater längre ner på listan motarbetas, förutsatt att de inte använder aggressiva metoder mot organisa- tionens huvudkandidater (1997). I anses personvalsröstningen vara avgörande för att det ska gå bra för partiet som helhet. Man betonar att alla kandidater går till val på partiets program men att det är viktigt att det finns utrymme för profilering. Det anses viktigt att partiet har ett gemensamt etiskt förhållningssätt till exempel när det gäller användning av ekonomiska resurser, sponsring och kandidaters ekonomiska redovisning av sina kampanjer (riks- organisation [2001]: 5–7). Socialdemokraterna sluter inför valet tydligare upp bakom personvalsinslaget än vid valet . Det ses som positivt för väljarna att veta vilka som företräder partierna och de politiska alternativen och väljarna vill kunna kontakta sina kandidater. Det sägs att personvalskampanjer är en möjlighet för partiet att vinna förtroende och skapa kontakter mellan väljare och politiker (Socialdemokraterna [2002]: 1–2). Man poängterar att ett bra sätt att presentera kandidaterna är att erbjuda presentationspaket som kan innehålla visitkort, affischer med foto och presentation, foldrar och trycksaker med personligt budskap, att media informeras och att kandidaterna är aktiva i media (Socialdemokraterna [2002]: 13–14). stöder personvalsreformen och menar att det är positivt att väljarna får ökade möjligheter att påverka vilka som blir valda till de olika folkvalda församlingarna. Det kan möjliggöra att budskapet förs ut på ett mer personligt sätt till väljarna. Region- och lokalavdelningar kan fritt besluta om man vill stödja personvalskampanjer. Partiet tillägger att personvalet riskerar medföra ökad personfixering och ett beroende av andra än väljarna (de Gröna 2002). Västerpartiet står fast vid överenskommelsen om personvals- reformen, men vill inte stärka personvalet ytterligare. att det finns ett stort värde i att väljarna tar ställning till program istället för individer. Risken är, menar man, att starkt personval flyttar fokus från det politiska budskapet till personliga egenskaper och att medlemmar som inte fått sin vilja igenom vid nominering av listorna kan försöka motarbeta ett demokratiskt fattat beslut med kampanjer för sin egen person. Personvalet stimulerar till extern finansiering och riskerar att bidra till att ekonomiskt starka krafter påverkar enskilda kandidater. Partiorganisationer rekommenderas att på ett balanserat sätt som inte skymmer partiets politiska program lyfta fram sina kandidater för att vinna så många röster som möjligt för partiet (2000a, 2000b). Reglerna och riktlinjerna skiljer sig åt mellan partierna, till exempel huruvida kandidater kan ta emot bidrag från juridiska personer. förbud att ta emot pengar från juridiska personer (se Gidlund & 1999:54) togs bort inför valet . I partiets personvalshandbok betonas vikten av alternativa finansieringskällor till det offentliga partistödet. Det ses som mycket positivt att skaffa många små individuella bidrag till kampanjen ([2002]: 19–20, 26–27). En kandidat i bör enligt partiet inte ta emot bidrag från juridiska personer . Men det står varje kandidat fritt att använda egna medel i valrörelsen eller att ta emot bidrag från fysiska personer, men det är viktigt att man inte hamnar i beroende av sponsorn. Man avråder från kampanjer med lånade medel (, 2001). Kristdemokratiska kandidater kan satsa eget kapital om de vill men man avråds från att ta lån för att finansiera kampanjer. Det finns inget förbud mot att ta emot pengar från juridiska personer. Partistyrelsen rekommenderar att kampanjbidrag ges till den lokala partiorganisationen, mycket därför att man menar att det finns viss osäkerhet kring skattelagstiftningen och att det därför underlättar för kandidaten i hanteringen av medlen, vilket istället då sköts av den lokala partistyrelsen. Man poängterar att inga medel som kan skada förtroendet för partiet eller kandidaten ska mottas. Kandidater avråds från att bedriva kampanjer med lånade medel ([2002]). tar inte emot pengar från externa företag och organisationer ([2001]: 7–8). I socialdemokraternas rekommendationer för partiets valetiska riktlinjer, som bestäms av partidistrikt och arbetarekommuner som fastställer valsedlarna, ingår som en av grunderna att alla ekonomiska bidrag till partiet eller en kandidat förvaltas av berörd valledning och förfogas över i samråd med kandidaten (Socialdemokraterna [2002]: 8). Det finns inget förbud mot att ta emot bidrag från juridiska personer. riktlinjer för personvalskampanjer tar upp redovisnings- och öppenhetsfrågor. Ekonomiska bidrag från juridiska personer tillåts inte, förutom om de kommer från organisationer som delar den gröna visionen om solidaritet (de Gröna 2002). Om personvalskampanjer bedrivs, trots skeptiska inställning, så får kandidaten inte använda partiets eller andras ekonomiska resurser för privata kampanjer vid sidan av partiets. Man accepterar överhuvudtaget inte ekonomiska bidrag som har villkor att de ska gå till att stödja en viss kandidat (2000a). När det gäller redovisning varierar det både vad man i partierna betonar ska redovisas och hur detaljerat man ger anvisningar. anser att finansieringsfrågan är personvals- kampanjandets känsligaste och att den uppmärksammas stort av media. Överenskommelsen mellan partierna ställer krav på kandidaten att garantera öppenhet, varför kandidater uppmanas att hålla uppdaterade räkenskaper under valkampanjen, även för så kallat förtäckt stöd (t.ex. upplåtande av kopieringsmaskiner och kampanjbilar), att skilja kampanjens pengar från den egna ekonomin och att även medel från egen kassa ska bokföras (2002, [2002]: 26–27). Alla former av kampanjbidrag, både direkta och indirekta skall således redovisas. Redovisningen ska i varje läge av kampanjen vara fullständig och vara möjlig för kandidatens hemförbund att på förfrågan få tillgång till (2002). behöll i stort samma regler som inför valet . Riktlinjerna när det gäller redovisning och öppenhet är att kandidaten själv är ansvarig för att skriftligt redovisa inkomster och utgifter för kampanjen och uppmanas att på förfrågan lämna redovisningen till media. Bidrag från juridiska personer, individer eller egna medel skall ingå i den totala redovisningen (, 2001). betonar att med tanke på partiets starka koppling till etikifrågor är det viktigt att allt stöd kan redovisas. Respektive kandidat skall kunna redovisa samtliga sponsormedel på anmodan internt i partiet, enligt de riktlinjer som partierna kommit överens om, och rapporteringsplikten gäller då dessa medel överstiger för riksdagsvalet och på lägre nivåer. Både direkta och indirekta sponsormedel, eget kapital, bidrag från personer företag eller organisationer redovisas ([2002]). förutsätter att de som kandiderar öppet och fullt ut skall redovisa sin finansiering av valrörelsen för väljarna ([2001]: 7–8). Bidrag riktade till enskilda socialdemokratiska kandidater ska redovisas öppet. Kandidaters kostnader för material som betalas av till exempel den aktuella valledningen ska också bokföras som intäkt respektive utgift även om inte pengar utbyts (Socialdemokraterna [2002]: 8). Enligt riktlinjer ska personliga kampanjkassor och materiella tillgångar som brukas i personvalskampanjer (bil, kontor, utrustning mm) redovisas till både mp:s aktuella avdelning och media när det efterfrågas (de Gröna 2002) De som driver kampanjer utanför för någon kandidat ska öppet redovisa alla intäkter och utgifter för partiet, media och allmänhet och man uppmanas att utforma kampanjen i samråd med partiet (2000a). Några partier lyfter i sina riktlinjer för personval fram de kandidatkontrakt som den enskilde kandidaten skriver under. I tecknas en sådan kandidatförsäkran med de enskilda kandidaterna (2002). I rekommenderas nominerande organ att inrätta någon form av kandidatkontrakt, för att tydliggöra vilket stöd kandidaten kan få från partiet i form av utbildning och som praktiskt klargör vad som förväntas av Liksom i valet utsåg man också en rådgivande etisk nämnd, dit kandidater kunde vända sig för råd om externa bidrag (, 2001). Socialdemokraterna har en modell där partiets valetiska riktlinjer antingen kan utformas i form av ett skriftligt kontrakt mellan kandidaten och partiet eller genom att partiets nomineringsmöte fastställer riktlinjerna innan man fastställer valsedeln (Socialdemokraterna [2002]: 8). betonar i sin personvalspraktika öppenhet kring kandidaternas kampanjer men att man inte tecknar något särkskilt lojalitetsavtal med kandidaterna ([2001]: 7–8). , och använder heller inte kandidatförsäkringar som ett inslag i sina riktlinjer för personval (1997, de Gröna 2002, 2000a). Exempel på rekommendationer i partier utanför riksdagen1 Pensionärers Intresseparti (SPI), som inte var med i överenskommelsen, som parti utanför , har förhållit sig avvaktande till personvalet. Inom SPI finns varken direktiv eller regelverk avseende personvalskampanjer. Men det är också så att det enligt ordföranden för SPI, , inte har genomförts några personvalskampanjer i valet. I den mån som någon kandidat skulle vilja genomföra personvalskampanj är det en självklarhet att de får finansiera den ur egen ficka (SPI 2003a). Partiernas riktlinjer och rekommendationer på regional och lokal nivå I tolkning och genomförande har partiernas regionala organisa- tioner en central roll när det gäller att genomföra partiernas direktiv. Vid valen 1998 verkade skillnaderna i partiernas rekommendationer för personvalskampanjers finansiering ha inneburit förvirring både bland kandidater och väljare. Detta riskerade att leda till sämre kontrollmöjligheter och svårigheter för den enskilde kandidaten att veta hur man ska bete sig i olika fall, 1 Kontakter har även tagits med Rättvisepartiet Socialisternas organisation i utan att få svar. trots partiernas rekommendationer (Gidlund & 1999: 57. En majoritet av partiernas regionala partiorganisationer () antog inga egna regler utöver de som antagits centralt vid valen 1998. Andel (%) av regionala partiorganisationer som antog riktlinjer utöver de centrala vid valet Kommentar: Data från Gidlund & 1999: 58. var, som framgår i tabell 2, det parti där det var vanligast med direktiv utöver de centrala. Skillnaden är tydlig mot och där endast några få instanser hade antagit kompletterande direktiv vilket inte är särskilt överraskande då båda partierna antagit relativt stränga riktlinjer (Gidlund & 1999: 58–59). Partiernas lokala riktlinjer för personvalskampanjer vid valen 2002 – exempel2 Urvalet av lokala riktlinjer nedan, med exempel från , och och och kommuner, bygger på svar från distriktsorganisationer och lokala partiorganisationer. I antog länsförbundsstämma styrelsens proposition om personvalet i som i det stora hela inte innebar några tillägg när det gällde riktlinjer kring finansiering och redovisning (i ). I riktlinjer för nomineringar skriver man att för att uppnå total öppenhet om kandidaternas personvalskampanjer ska kandidaterna till distriktsstyrelsen/valkommittén rapportera alla 2 Avsnittet baseras på ett brevutskick, med förfrågan om man antagit regler utöver de centrala direktiven, till alla riksdagspartier på tre nivåer: nationell, distrikts och lokal nivå. Fyra distrikt (, , och ) och fyra kommuner (, , och ) ingick. Förutom riksdagspartierna ställdes frågan också till andra partier om de fanns representerade i aktuellt fullmäktige (Rättvisepartiet Socialisterna i , Pensionärers Intresseparti i och och i . Det innebar att totalt 70 utskick gjordes. Svar erhölls från cirka 3/5 av organisationerna. ekonomiska insatser, exklusive centerorganisationernas stöd i form av material och pengar (i ). I beslutade årskonferens om riktlinjer för personval i , vilket inkluderade kommunerna och . Detta beslut byggde på parti- styrelsens riktlinjer men utöver det uppmanades partiförening eller dess styrelse och för landstingslistorna distriktsstyrelsen att innan valdagen bestämma hur utfallet av en personvalskampanj ska hanteras, till exempel när det gäller tilldelning av uppdrag i nämnder eller som gruppledare. När partiets distriktstyrelse kommenterade valsedlarnas utformning i länet uttryckte man tillfredställelse över att ingen kandidat skulle bedriva personvalskampanj (i [2002a] och [2002b]). Icke desto mindre bedrev sedan en kandidat, som fanns på såväl landstings- som kommunlistan i respektive , personvalskampanj till .