sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — För kommunens försäljning av hela eller delar av den fysiska va-anläggningen gäller vanliga civilrättsliga regler. Frågan är i stället om överföringen av huvudmannaskapet kan ha någon betydelse för det va-rättsliga förhållandet mellan huvudmannen och brukarna. Enligt vår uppfattning förändrar inte ett byte av huvudman denna rättsliga relation. En ny huvudman torde nämligen inte kunna träda in i ett redan etablerat va-förhållande med någon annan rätt än vad den tidigare huvudmannen haft. Det innebär att han inte kan grunda avgiftsuttaget från brukarna på några andra kostnader än vad föregångaren kunnat göra. Vad det kostat honom att erhålla huvudmannaskapet kan från brukarnas sida sett inte utgöra någon nödvändig kostnad för va-verksamheten. Med detta konstaterande behöver den inledningsvis ställda frågan ingen reglering. 19 Avgifter och taxor Förslag: Avgiftsuttaget enligt lagen om allmänna vattentjänster skall i första hand bestämmas med hänsyn till den huvudsakliga nytta som varje särskild fastighet har av va-anläggningen och med bortseende från huvudmannens individuella kostnader för fastigheten i fråga. Om emellertid beaktansvärda kostnadsskillnader föreligger skall såväl anläggnings- som brukningsavgifter bestämmas med hänsyn till dessa. Om det finns förutsättningar för säsongstaxa får bruknings- avgifterna bestämmas med tillämpning av en högre taxenivå än under övriga året. Enligt va-lagen har huvudmannen rätt att täcka kostnaderna för den allmän va-anläggningen genom avgiftsuttag från fastighets- ägarna. Avgiftsuttagets storlek får dock inte överskrida de nödvändiga kostnaderna för anläggningen. Någon skyldighet att avgiftsfinansiera verksamheten föreligger inte. En huvudman kan alltså helt eller delvis skattefinansiera va- verksamheten. Denna rätt följer av den kommunala självstyrelsen. För avvattning av allmänna platser inom detaljplan gäller enligt 25 § va-lagen särskilda regler om avgiftsuttagets storlek. Sådana avgifter får inte överskrida huvudmannens kostnad för att vatten genom anläggningen avleds från allmänna platser inom det område som det är fråga om. I den mån omfattningen av platserna uppenbarligen överstiger områdets eget behov skall kostnaden bäras av den som svarar för att platserna ställs i ordning och underhålls. Som vi tidigare funnit är det oklart om sistnämnda bestämmelse kan läggas till grund för kostnadsuttag direkt från den som svarar för platserna. Bestämmelsen begränsar emellertid vad som får tas ut genom avgifter från fastighetsägarna. Sedan huvudmannen beräknat vilket avgiftsuttag som totalt behövs, har han att bestämma om dess fördelning mellan de avgiftsskyldiga. Den grundläggande fördelningsregeln finns i 26 § första stycket va-lagen, som stadgar att avgiftsskyldighet skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Bestämmelsens ordalydelse uttrycker en slags likabehandlings- princip vid avgiftsuttaget, men närmare om hur bestämmelsen skall förstås kan inte utläsas ur stadgandet. 15 § va-lag angav som huvudregel att avgifterna å de särskilda fastigheterna skulle stå i skäligt förhållande till fastig- heternas större eller mindre nytta av anläggningen. Fastigheternas nytta av anläggningen ansågs oftast inte kunna uppskattas ekonomiskt med ett visst belopp. I stället skulle anknytningen till nyttobegreppet innebära att avgifterna för fastigheter av samma storlek och användningssätt borde vara lika stora. För fastigheter med samma användningssätt kunde den närmare graderingen ske exempelvis utifrån antalet bostäder och dessas storlek. Vid fördelningen mellan fastigheter med olikartat användningssätt ansågs det möjligt att knyta nyttoberäkningen väsentligen till vattenförbrukningen. Kostnadsfördelningen enligt huvudregeln va-lag skulle tillämpas så att fastigheterna, var och en efter sin nytta, skulle bidra till kostnaderna för alla i anläggningen ingående ledningar och andra anordningar. Denna princip, den s.k. sociala kostnads- fördelningsregeln, innebar i motsats till den s.k. privaträttsliga kostnadsfördelningsregeln, som bestämde bidragsskyldigheten väsentligen med hänsyn till de anordningar som var av omedelbar betydelse för fastighetens eget behov, att fastighetens belägenhet i princip inte påverkade avgiftsuttaget. Två likvärdiga fastigheter skulle således belastas med samma avgiftsuttag oavsett skillnader i kostnaderna för deras va-försörjning. En tillämpning av den sociala kostnadsfördelningsregeln leder till att bebyggelsen i de delar av verksamhetsområdet där kostnaderna för vattentjänsterna är låga subventionerar de dyrare delarna av anläggningen. Principen kunde dock inte tillämpas fullt ut, utan en viss differentiering utifrån de faktiska kostnaderna ansågs ibland vara nödvändig. I nämnda stadgandes andra stycke föreskrevs därför att där – på grund av bebyggelsens lokalisering, terrängför- hållanden eller andra omständigheter – kostnaden för anslutning till anläggningen av viss eller vissa fastigheter var avsevärt högre eller lägre än för övriga fastigheter, fick avgifterna anpassas med hänsyn till detta. Detta gav huvudmannen rätt att justera avgifterna så att dessa bättre stämde överens med den faktiska självkostnaden, dock endast om skillnaden var avsevärd. va-lag fick bestämmelsen den mera generella avfattning som angetts ovan. Någon förändring i sak var inte avsedd. Att hänvisning inte gjordes till fastighetens nytta torde ha berott på att avgifter annars inte skulle kunna tas ut för obebyggda fastigheter. I övrigt var avsikten dock att den sociala kostnads- fördelningsregeln alltjämt skulle gälla för uttaget av avgifter. Detta har också bekräftats i rättspraxis. I rättsfallet NJA 1981 s. 640 I har uttalat att va-avgift i princip skall bestämmas med hänsyn till den huvudsakliga nytta som varje särskild fastighet har av va-anläggningen och med bortseende från huvudmannens individuella kostnader för fastigheten i fråga. Nuvarande va-lag innehöll ursprungligen inte någon bestäm- melse om avvikelser från den sociala kostnadsfördelningsregeln på grund av fastighetens särskilda förhållanden. En fördelning efter skälig och rättvis grund ansågs dock innefatta även bland annat vad som gällde enligt den särskilda fördelningsregeln i 15 § andra stycket va-lag (prop. 1970:118 s. 105). När sådana särförhållanden förelåg som relativt sett avsevärt fördyrade eller förbilligade va-försörjningen till fastigheten skulle huvudmannen vara skyldig – och alltså inte enbart ha rätt till – att beakta dessa vid avgiftssättningen. Även detta förhållande har slagits fast i nyssnämnda rättsfall. Enligt 27 § va-lagen kan avgifter utgå som engångsavgifter (anläggningsavgifter) eller periodiska avgifter (brukningsavgifter). Engångsavgifterna skall beräknas för att täcka engångskostnader och befriar i princip brukaren från att betala avgift för samma kostnad en gång till. Det rör sig i regel om fasta kostnader för anläggningsåtgärder. De periodiska avgifterna syftar mera till att, förutom kapitalkostnader, täcka löpande kostnader för drift och underhåll, inkluderat kostnader för vattenförbrukning. Va- lagens regler om fördelning efter skälig och rättvis grund avser båda avgiftsslagen. Däri ligger att en fastighets särförhållanden skall beaktas vid fördelningen av såväl engångsavgifter som periodiska avgifter. Det är huvudmannen som måste visa att särförhållanden föreligger som ger grund för ett högre avgiftsuttag från viss fastighet och i rättspraxis har detta lyckats ibland vad gäller engångsavgifter. Det är dock inte känt något avgörande där huvudmannen lyckats visa sådana särförhållanden som bör påverka de periodiska avgifterna. I rättsfallen NJA 1993 s. 700 I och II har godtagit särtaxa för engångsavgifter när anläggningstaxan i kommunen i genomsnitt innebar en täckningsgrad om men inom det berörda området – i avsaknad av särtaxa – (I), samt en tilläggsavgift för vissa fastigheter då anläggningskostnaderna för dessa uppgick till per fastighet att jämföra med den annars taxeenliga anslutningsavgiften om (II). I dessa fall har alltså kostnadsskillnaderna jämfört med övriga verksamhetsområdet varit väsentliga. Det synes dock inte ha varit avsikten att avvikelserna måste kunna kvantifieras i form av en viss procentsats. Genom lagändringar infördes två nya stycken i 26 § va- lagen. Om kostnaden för viss eller vissa fastigheters va-försörjning på grund av särskilda förhållanden i beaktansvärd omfattning avviker från vad som i övrigt gäller för verksamhetsområdet bestäms enligt 26 § andra stycket engångsavgift med hänsyn till dessa skillnader. Bestämmelsen föranleddes av att kraven på differentiering av engångsavgifterna ansågs ha blivit alltför högt ställda i rättspraxis. En ökad differentiering borde enligt motiven kunna leda till mera rationell drift och även till att man i högre grad än tidigare skulle kunna överväga lokala kretsloppsanpassade anläggningar (se prop. 1995/96:188 s. 13). Bestämmelsen avviker från vad som tidigare gällde endast genom att kravet på kostnadsskillnad sänkts. Därigenom ansågs särtaxa kunna komma i fråga i något fler fall än de rena undantagsfallen. Bestämmelsen avser endast engångsavgifter. Periodiska avgifter omfattas fort- farande av huvudregeln. Vid bestämmande av dessa skall hänsyn följaktligen bara tas till avsevärda kostnadsskillnader. Genom ändringar i va-lagen infördes även bestämmelser om säsongstaxa som ett tredje stycke i 26 §. Om det med hänsyn till vattenförsörjningen eller till behovet av en tillfredsställande avloppsrening eller av andra skäl under en viss mindre del av året behövs särskilda åtgärder av säsongsbetonad karaktär vid en allmän va-anläggning får enligt bestämmelsen de periodiska avgifterna för denna del av året bestämmas med tillämpning av en taxenivå som är högst dubbelt så hög som den som tillämpas för huvuddelen av året. Säsongstaxor torde framför allt kunna komma i fråga inom de delar av ett verksamhetsområde där belastningen på den allmänna va-anläggningen i avsevärd mån varierar under olika delar av året. Det torde ofta vara fråga om områden med en hög andel fritidsbostäder, där anläggningen är kraftigt belastad eller vintern men där belastningen är låg övrig tid. Inom ramen för en kostnadsfördelning efter skälig och rättvis grund har det inte ansetts vara möjligt att göra åtskillnad mellan bofasta och fritidsboende eller mellan personer folkbokförda i respektive utom kommunen. Emellertid har antagits att man genom differentierade taxor skulle kunna få styrmedel för att uppnå ett från miljö- och resurshushållningssynpunkt önskvärt beteende hos brukarna, särskilt en minskad vattenförbrukning under vissa delar av året. Inom områden där vattenbrist förekommer är tillgången oftast lägst just under den del av året då efterfrågan är som högst. Vid bestämmelsens tillkomst utgick man från att vattenpriset inte saknar betydelse för användandet, även om vatten får anses vara en relativt prisokänslig vara. I motiven anfördes även att ett system som endast medger begränsade möjligheter till differentiering kan medföra att de fast boende i kommunen får bära en förhållandevis stor del av kostnaderna, något som kan ifrågasättas om det är skäligt eller rättvist (prop. 1995/96:188 s. 17). Takregeln, att den förhöjda avgiften fick uppgå till som mest två gånger den ordinarie avgiften, kritiserades vid bestämmelsens tillkomst av bland andra VAV. Risken för godtycklig prissättning – vilket begränsningen avsåg att förhindra – var enligt VAV liten med hänsyn till att kommunfullmäktiges inflytande inte enbart gällde verksamhet i förvaltningsform utan i praktiken även omfattade de kommunala bolagen. Regeringen medgav att takregeln skulle minska bestämmelsens styrande effekt, men ansåg den ändå vara motiverad, särskilt med hänvisning till att kommunen hade ett mycket begränsat inflytande över enskilda allmänförklarade anläggningar (prop. 1995/96:188 s. 19 f). föreslog sedan att takregeln skulle tas bort eftersom kommunen enligt deras förslag skulle fastställa alla va- taxor, dvs. även för allmänförklarade anläggningar. Något hinder mot att ge säsongstaxan en mera styrande effekt ansågs då inte finnas (SOU 1996:168 s. 281 f). Kostnaden för servisledningar och andra för fastigheten särskilt avsedda anordningar fick enligt en särskild bestämmelse va-lag läggas på fastigheten. Om huvudmannen utför anordningar som ingår i den allmänna va-anläggningen men som endast avser en viss fastighet eller ett mindre antal fastigheter anses huvudmannen även utan uttryckligt lagstadgande va-lag ha rätt att inom ramen för fördelning av kostnaderna efter skälig och rättvis grund ta ut sådana kostnader av de berörda fastighetsägarna. Om huvudmannen väljer att avgiftsfinansiera verksamheten skall avgifterna enligt 27 § va-lagen utgå enligt taxa. Taxan skall vara utformad i överensstämmelse med de grunder som anges i 24–26 §§ va-lagen. Taxan bestäms av huvudmannen själv. Va-lagen innehåller inga bestämmelser om i vilken form taxan skall antas. När verksamheten bedrivs i förvaltningsform är det i regel kommunfullmäktige som beslutar taxan. Huvudmännen har enligt va-lagen stor frihet att avgöra vad som i taxan skall anses utgöra en skälig och rättvis fördelning av avgiftsskyldigheten. Denna fördelning kan skilja sig avsevärt mellan olika taxor utan att för den skull strida mot kraven i 26 § va-lagen. En och samma huvudman är däremot skyldig att behandla likvärdiga fastigheter lika. Nuvarande Svenskt Vatten har utformat basförslag till va-taxa, med olika alternativ beroende på vilken särskild inriktning för avgiftsfördelningen som huvudmannen väljer. Den senaste versionen återfinns i VAV:s publikation P69. Dessa basförslag har medfört att kommunala huvudmäns taxor över hela landet bestäms utifrån likartade principer. Avgifter kan i taxan tas ut som engångsavgifter och periodiska avgifter. Någon skyldighet att föreskriva båda dessa slag av avgifter finns inte. En huvudman kan alltså välja att enbart ta ut endera slaget. Basförslagen till va-taxor utgår dock från att en kombination av engångsavgifter och periodiska avgifter används. Engångs- avgiften får dock inte sättas högre än att den svarar mot fastighetens andel i kostnaden för den allmänna va-anläggningens utförande. Engångsavgift får inte därutöver tas ut för att täcka kostnader för anläggningens drift eller underhåll. Avgiftsuttaget enligt taxan skall återspegla fastigheternas huvudsakliga nytta av vattentjänsterna. Traditionellt har nytto- aspekten tillgodosetts genom att avgiftsuttaget bestämts utifrån flera parametrar som i större eller mindre mån anses återspegla Dessa parametrar är enligt basförslaget till va- taxa såvitt avser engångsavgifter servisavgift, avgift per förbindelse- punkt, tomtyteavgift och lägenhetsavgift, samt såvitt avser periodiska avgifter fast avgift, avgift per m3, lägenhetsavgift för bostäder och tomtyteavgift för industrier. De olika parametrarna är mer eller mindre nyttorelaterade. Avgiften per m3 förbrukat renvatten är direkt hänförlig till den enskilda fastighetens använd- ning av vattentjänster, utan hänsyn till användningsområde eller utformning. Annars är det lägenhets- respektive tomtyteavgifterna som starkast relaterar till fastighetens nytta; ju fler lägenheter eller större industriell tomtyta som finns på fastigheten, desto större kan fastighetens nytta av vattentjänsterna presumeras vara. Ingen av de ovan angivna parametrarna torde normalt ensam kunna användas för att avgöra fastighetens nytta. I basförslaget till va-taxa förutsätts att taxan för engångsavgifter och periodiska avgifter består av minst två av de angivna parametrarna. Dessutom måste det relativa förhållandet mellan dem beaktas. Detta förhållande har varit föremål för bedömning i ett antal rättsfall. Det finns inte anledning att här närmare belysa alla aspekter av förhållandet mellan de olika parametrarna. Det bör dock noteras att de parametrar som hänför sig till fastighetens storlek inte bör få tillmätas obegränsad vikt. I basförslaget förordas också att tomtyteavgiften för bostadsfastighet inte får överstiga summan av de övriga avgifterna. och Vattenöverdomstolen har i flera fall bedömt att jämkning av brukningsavgifter bör ske för industrifastigheter med stor byggnadsyta och förhållandevis begränsat behov av va-försörjning. Vid förändring av fastighets- eller byggnadsbeståndet när anslutning redan funnits till allmän va-anläggning har ny engångs- avgift endast fått påföras om den är föranledd av att fastigheten fått större nytta av anslutningen till den allmänna anläggningen. Att engångsavgift påförts vid nybyggnad på en fastighet där äldre ansluten bebyggelse funnits har i NJA 1978 s. 596 ansetts strida mot va-lagens fördelningsregel för den del av nybyggnaden som motsvarade den äldre bebyggelsen. När avstyckning skett och de därigenom nybildade fastigheterna anslutits till allmän va- anläggning har engångsavgift inte godtagits i den mån den avsett sådan tomtyta som redan beaktats vid den tidigare anslutningen. Det har i princip ansetts vara utan betydelse om avgift utgått för den tidigare anslutningen eller inte. När det varit fråga om fullständig bebyggelsesanering, som i princip varit att jämställa med nyetablering har dock accepterats att engångsavgifter motsvarande ny bebyggelse påförts. Genom att den uttryckliga hänvisningen i lagtexten till nytta inte fördes in va-lag ansågs en tidigare tvekan om huvudmannens rätt att ändra de en gång fastlagda engångsavgift- erna, förutom vid penningvärdesförändring, bli undanröjd. Huvudmannen anses nu ha rätt att ändra engångsavgifterna över tiden i den mån det är förenligt med en fördelning av avgiftsskyldigheten efter skälig och rättvis grund. Enligt 27 § tredje stycket va-lagen skall avgift betalas vid anfordran. Ränta på förfallet belopp utgår enligt 6 § räntelagen (1975:635). Fastighetsägaren har enligt samma stadgande en viss möjlighet att få fördela engångsavgift, som uppgår till betungande belopp, på årliga inbetalningar under högst . och Rådet har antagit direktivet 2000/60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, ramdirektivet för vatten. Syftet med direktivet var att upprätta en ram för skyddet av såväl ytvatten som grundvatten. De nationella författningar som behövs för att genomföra ramdirektivet skulle träda i kraft . Ramdirektivet för vatten innehåller såväl materiella bestäm- melser om t.ex. miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten som administrativa bestämmelser om hur ramdirektivet skall genomföras. En förutsättning för direktivets genomförande är en geografisk indelning i vattendistrikt. Indelningen skall ha som utgångspunkt vattnets flöden och inte befintliga administrativa gränser. För varje vattendistrikt skall det finnas en ansvarig myndighet för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (vattenmyndighet). Dessa skall bland annat för vattendistrikten fastställa miljömål och de åtgärdsprogram som är erforderliga för att uppnå miljömålen. (M 1999:03) har i delbetänkandet SOU 2002:107, Bestämmelser om miljökvalitet utrett hur ramdirektivets materiella bestämmelser skall implementeras i svensk lagstiftning medan Utredningen svensk vattenadministration (M 2001:01) i betänkandet SOU 2002:105 Klart som vatten utrett formerna för genomförandet av vattenadministrationen enligt ramdirektivet i . Regeringen har i prop. 2003/04:57 föreslagit regler i om indelning av riket i vattendistrikt och att en länsstyrelse inom varje vattendistrikt, enligt vad regeringen närmare bestämmer, skall vara vattenmyndighet. 2003/04:2 har regeringen föreslagit ändringar i rörande åtgärdsprogram och miljökvalitets- normer m.m. för att genomföra ramdirektivets bestämmelser. Ramdirektivet för vatten innehåller i artikel 9 bestämmelser rörande täckning av kostnaderna för vattentjänster. Utgångs- punkten är att den som använder eller förorenar vatten skall betala kostnaderna härför. Utredningen svensk vattenadministration har behandlat frågan om avgifter för vattenanvändare och föreslagit en principmodell för ett avgiftssystem. Avgifterna enligt principmodellen bör inriktas på att bekosta vattenvårdande aktiviteter, såsom kontrollprogram, övervakning och konkreta åtgärder som krävs för att nå miljömålen och förbättra miljön. Däremot har den utredningen inte tagit ställning till frågan om avgifter för vattenförbrukning. I stället fick i uppdrag av regeringen att granska om bestämmelserna om avgifter och taxor i va-lagen uppfyller de krav som ställs i artikel 9 i ramdirektivet. bedömde i rapport att va-lagens avgiftsbestämmelser i allt väsentligt är förenliga med ramdirektivet. återfinnes i något förkortat skick som bilaga 2 till vårt betänkande. remissbehandlades tillsammans med betänkandena SOU 2002: 105 och 107. Flertalet remissinstanser godtog slutsatser. i anförde dock att ramdirektivets höga miljöambitioner inte i tillräckligt hög grad beaktats i rapporten. anförde att om en allt större del av brukningsavgifterna tas ut genom fasta avgifter kan detta motverka syftet med ramdirektivet. Utredningsdirektiven nämner i fråga om avgifter och taxa endast att vi skall överväga vilka regler som skall gälla för sär- och säsongstaxa. Det kan därmed förutsättas att de grundläggande reglerna om avgiftsfinansiering har ansetts böra vara oförändrade jämfört med gällande rätt. Inom ramen för vår fullständiga översyn av va-lagstiftningen måste vi emellertid göra en översiktlig prövning även av de grundläggande förutsättningarna för avgifts- uttagets fördelning, detta särskilt med hänsyn till de nytillkomna kraven genom ramdirektivet för vatten. Vi har i avsnitt 18 funnit att den självkostnadsprincip som gäller enligt va-lagen bör behållas i lagen om allmänna vattentjänster. Det innebär ett bestämt ställningstagande mot att va-försörjningen skall kunna drivas med förtjänst. Eftersom de allmänna vattentjänsterna skall vara en form av samhällsservice som medborgarna skall kunna kräva att få tillgång till där det finns i lagen angivna förutsättningar för detta och det skall vara kommunen, direkt eller indirekt genom ett kommunalt bolag, som skall svara för dessa vattentjänster, bör vid utformningen av reglerna om avgifter hänsyn även tas till andra allmänna principer som gäller för verksamhet. Det gäller särskilt den kommunala likställighetsprincipen, som är uttryckt i 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900): Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Särbehandling av kommunmedlemmar får endast ske på objektiv grund. Det finns däremot inget hinder mot att differentiera avgifter med hänsyn till kostnadsskillnader mellan olika prestationer, inte heller mot kvantitetsrabatter och andra affärsmässigt betingade förmåner. Kommunen har också viss befogenhet att fastställa schablontaxor. De principer som gäller för fördelning av avgiftsskyldighet enligt va-lagen, dvs. som huvudregel utifrån den sociala kostnads- fördelningsregeln men med skyldighet att beakta särkostnader under vissa förhållanden och även med möjlighet att besluta om säsongstaxa, är enligt vår mening förenliga med likställighets- principen. Men det kan även en fördelning enligt den privaträttsliga kostnadsfördelningsregeln vara. En ytterligare utgångspunkt är att kommunerna även skall ha rätt att skattefinansiera va-verksamheten. En inskränkning av denna rätt skulle strida mot den kommunala självstyrelsen och måste kräva starka skäl. En hög grad av skattefinansiering kan i och för sig innebära en konflikt med de intentioner som ramdirektivet för vatten ger uttryck åt, nämligen framför allt att prispolitiken skall ge vattenförbrukarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna. I takt med att merparten av kommunerna strävar mot en full avgiftsfinansiering av va- verksamheten blir denna konflikt dock allt mindre. Med hänsyn särskilt till denna utveckling finns inte skäl att i lagen införa krav på full avgiftsfinansiering.