sou · GSB348 · 2005-01-01 00:00:00 — Utifrån den identitet som konstitueras och som ligger till grund för lagstiftning konstitueras ytterligare en mängd gränser. Att samer är nomader innebär i diskursen exempelvis att de också betraktas som ociviliserade och därmed inkapabla att hantera sina egna angelägen- heter. Den samiska identiteten legitimerar därför en paternalistisk och beskyddande politik, som krav på ökat samiskt inflytande, kulturella rättigheter och särskilda politiska rättigheter för samer som grupp är lätta att avvisa.6 Frågan ställs exempelvis om samer, ifråga om det möjliga i att kombinera renskötsel och bofasthet, verkligen själva förmå att överblicka konsekvenserna av ett sådant system som detta? Mot deras egen uppfattning kan man ställa de resultat, till vilka de erfarna män kommit, som av regeringen haft uppdrag att göra undersökningar i frågan, och om vilkas sakkunskap och opartiskhet icke kan råda något tvivel (Herr statsrådet i FK debatt nr 51, 1917:9). I detta sammanhang är det viktigt att betona att detta inte är ett sta- tiskt analytiskt perspektiv. De föreslagna åtgärderna och den särskilda lagstiftningen betingas av föreställningen om gruppen, som föreställningen om gruppen betingas av de politiska åtgärder som vidtas. Detta blir tydligare efter det när föreställ- ningen om den samiska gruppen förändras i den offentliga debatten, liksom de problem som anses vara nödvändiga att lösa. Den nomadi- serande renskötaren med ett traditionellt levnadssätt, ersätts nu i en modern era präglad av demokratiskt medvetande och rationalise- ring, av föreställningen om den vinstmaximerande och effektive ren- skötaren. förklaras och rättfärdigas också särbehandling alltmer explicit som ett skydd för samisk kultur (se t.ex. SOU 1960:41; SOU 1966:12; SOU 1968:16). Men även om denna diskurs- iva förändring potentiellt utmanar den rådande politiska ordningen – både ifråga om vem som skall inkluderas i särrättighetssystemet och ifråga om utvidgning av de rättigheter samer tillerkänns – fungerar den i praktiken i motsatt riktning och förstärker tidigare kategorise- ringar och gränsdragningar. Eftersom samiskhet har likställts med den 6 Krav på särskild samisk representation i fördes fram så tidigt som i för- arbetet till renbeteslag och aktualiserades återigen både 1920 och 1930 (se FK mot. nr 209, 1920; FK mot. nr 210, 1930). Kapitel 6 Minoritetspolitik och skapandet av kollektiva kategorier 177 nomadiserande renskötarens levnadssätt, hävdas i debatten att den sanna, autentiska och traditionella kulturen bäst bevarats av renskötarna. Följaktligen etableras renskötsel och rennäring nu som en förutsättning för samisk kultur, med den naturliga följden att det egentligen inte är något fel på den politik som förts. Den har varit till godo för samerna, hävdas det. Svensk samepolitik och sys- temet av särrättigheter är helt i sin ordning, så länge som rennäringen får det stöd den behöver för att överleva (se t.ex. Prop. nr 51 1971:112). Genom konstitueringen av kollektiva identiteter och väl avgräns- ade kategorier erhåller den förda politiken en inbyggd logik där såväl problemformulering som konkreta åtgärder får sin politiska kraft av att de hänförs till den gruppidentitet som redan definierats offentligt. Offentlig politik legitimerar på så sätt sig själv – sina egna gränser – och är svår att ifrågasätta. En specifik föreställning om gruppen ger svaren på frågorna varför politiken skall avvika från ett ideal om lika- behandling av medborgare, hur systemet av särskilda rättigheter bör utformas och vilka som skall inbegripas i systemet. Utan en distinkt och lätt urskiljbar kollektiv identitet blir den legitima grunden för sär- behandling diffus och obestämbar. Detta är också fallet i samtida svensk samepolitik, där samer konstitueras som en heterogen grupp, en urbefolkning och nationell minoritet (se t.ex. SOU 1986:36; SOU 1989:41; SOU 1997:193; SOU 1999:25). Det gör diskursens gränser mer osäkra än tidigare och varken aktörer, problemformulering eller åtgärder är givna. Utifrån en föreställningsvärld där det inte går att skilja mellan samer med respektive utan rättigheter, finns varken tyd- liga kriterier som gör att olika kategorier samer med rätta kan behandlas olika, eller kriterier som avgör vilka krav som är legitima och vilka som är illegitima. Det förefaller med detta som om svensk samepolitik på ett drygt sekel befinner sig i ett nytt formativt skede. I minoritetspolitik är föreställningen om gruppen själv den nod som aktörerna i diskursen inte kan förbigå och det nav kring vilket politiken kretsar.7 Offentlig svensk samepolitik är naturligtvis på många sätt ett unikt politikområde i ett historiskt perspektiv och även i den samtida debatten intar samer en särställning i egenskap av att vara erkänd urbefolkning (som de likställs med andra grupper under den allmänna beteckningen nationell minoritet). 7 Jag har lånat termen nod av och (1985:113), även om jag anser att noden är mycket svårare att utmana och förändra än vad de vill ha det till. politik illustrerar dock en problematik eller kanske snarare en logik, som är betydligt mer generell och aktualiseras så snart avvikelser från ett ideal om lika behandling av ett samhälles medlemmar förordas. En hierarkisk ordning reproduceras När väl avgränsade kategorier skapas i minoritetspolitik, innehåller de tydliga distinktioner, som bra/dåligt, normalt/avvikande, rätt/fel och natur/kultur, vilket ytterligare förstärker och upprätthåller gränser mellan kategorier: mellan insida/utsida, vän/fiende, vi/dem och sub- jekt/objekt (1991:53–61). Det sker således en kontinuerlig hierarkisering. Med Seyla Benhabibs (2002:8) ord: Whether in the psyche of the individual or in the imagined community of a nation, it is very difficult to accept the other as deeply different while recog- nizing his/her fundamental human equality and dignity. I svensk samepolitik är detta uppenbart, då hierarkier är grund- läggande för att förklara och rättfärdiga särskilda rättigheter. var denna värdering i högre och lägre – svenskt och samiskt – explicit och den samiska identiteten tillskrevs egen- skaper omöjliga att förändra, som en särskild natur, ras eller kultur. Värderingen gjordes på till synes neutral och objektiv grund och det svenska och det samiska konstitueras i diskursen som ojämförbara storheter: Civilisation ställs mot renskötsel. Den identitet som konsti- tueras genom detta positionerar samer utanför diskursen, de är inte politiska subjekt med rätt att delta och handla, utan det objekt som skall undersökas. Det faktum att explicita rasbiologiska och kulturhierarkiska argu- ment är möjliga att föra fram i debatten efter det slut, innebär inte att ett hierarkiskt perspektiv överges. Under den andra halvan av sker dock en värdering implicit och kommer till uttryck i neutrala ekonomiska termer, när ratio- nalisering är ett viktigt politiskt mål. Med detta förändrade synsätt positioneras samer inom diskursen som viktiga deltagare, men deras handlingsutrymme är fortfarande begränsat. Det är i egenskap av ren- skötare som samer inbegrips som politiska subjekt och tillerkänns ett visst mått av inflytande i frågor som berör rennäringen.8 8 Samernas etnopolitiska mobilisering har naturligtvis en stor betydelse för denna utveckling och inte minst att samiska landsmöten institutionaliseras efter kriget. När så också () bildas , får samerna en organisa- tion som kan representera samiska intressen och som ur statens perspektiv motsvarar Kapitel 6 Minoritetspolitik och skapandet av kollektiva kategorier 179 Även i den samtida debatten förefaller en hierarkisk grundsyn del- vis leva kvar. Trots att exempelvis inrättandet av ett sameting skulle kunna vara uttryck för ett verkligt skifte i den svenska statens förhåll- ningssätt – eftersom explicit legitimeras som ett sätt att tillerkänna samer kulturell autonomi som grupp – finns det skäl att hävda att tidigare politik inte övergivits. Det folkvalda underställs regeringen i egenskap av myndighet och därmed begränsas dess handlingsutrymme. Tinget tillerkänns inget reellt politiskt inflyt- ande och ingen politisk makt vid sidan av den rent symboliska, som i och för sig kan vara av stor vikt (se t.ex. 2002:309). Istället betonas dess status som rådgivande organ med expertkunskap i ren- näringsfrågor och som administrativ enhet skall tinget iaktta objekti- vitet (SOU 1989:41:151–159; Prop. nr 32 1992/93:35). Inrättandet av sammanföll också med ett allvarligt intrång i samers rätt till jakt och fiske på kronans mark, en rätt som ytterst grundas på urminnes hävd. Staten hävdade en egen jakt- och fiskerätt vid sidan av samerna och att den därför kan förfoga över denna rätt som den öns- kar, exempelvis genom att utöka antalet upplåtelser av licensrätt för småviltjakt (se t.ex. Beach 1995; 1994). Så även när konkreta politiska åtgärder införs som syftar till att komma till rätta med ojämlikheter som har sitt ursprung i synen på samer och samisk kultur som annorlunda och av lägre värde, formule- ras fortfarande många lösningar utifrån samma sociala relationer och hierarkiska synsätt som ursprungligen orsakade dessa problem. Fort- farande marginaliseras exempelvis samer som grupp i besluts- processer, som i frågan om jakt- och fiskerätt. Den gruppidentitet som tillskrivs samer i den offentliga debatten kan bäst förstås i termer av stigmatisering, där stereotyper upprätthåller en specifik politisk ord- ning. Med (1991:199–200) kan vi förstå det som att den kollektiva identitet som konstitueras inkräktar betänkligt på gruppens frihet och gruppen både motsätter sig och motarbetar den. begränsas gruppens offentliga engagemang för att ändra denna kollektiva identitet allvarligt av den kategorisering som gruppen är utsatt för. För att särskilda grupprättigheter skall kunna utmana dessa traditionella föreställningar om gruppens låga status och värde, krävs att de också utmanar rådande maktförhållanden. Annars riskerar särlagstiftning att bekräfta istället för att bryta den maktordning – de sociala relationer – som redan existerar i samhället. andra intressegrupper som representerar särintressen. SSR blir en aktör staten kan bortse från (se t.ex. 1976, 1997; Lantto 2000, 2003). Den specifika problematik som skapas genom särbehandling som politisk praktik – att grupper delvis skapas i politiken; att de identi- teter som konstitueras sätter gränser för legitim politisk handling; samt att en hierarkisk samhällsordning institutionaliseras i och genom lag- stiftning – undergräver många normativa argument till försvar för grupprättigheter (jfr Kukathas 1995:232). Politikens konstituerande karaktär och inneboende essentialism är utifrån mitt perspektiv genu- int svårhanterliga, eftersom denna logic of substance är en ound- viklig del av hur grupprättigheter implementeras i politisk praktik. Även om detta är en problematik som alla som försvarar minoritets- rättigheter måste söka hantera, förefaller den vara särskilt besvärande för teorier som rättfärdigar sådana rättigheter i termer av kultur och kulturella skillnader, vilket jag skall försöka visa i det följande. Grupprättigheter på kulturell grund Försvaret av särskilda grupp- eller minoritetsrättigheter styrs i den teo- retiska debatten till stora delar av två grundläggande antaganden: Dels att det inte är möjligt att formulera en generell och allmän vilja, ett allmänintresse, i ett modernt mångkulturellt samhälle; dels att det inte är möjligt att upprätthålla ett liberalt ideal om statlig neutralitet – även den liberaldemokratiska staten konstruerar, bekräftar och påtvingar ett samhälles medlemmar vissa värden, levnadssätt och nationella identiteter. Det är också detta som hävdas vara grunden för de senaste decenniernas allt tydligare artikulerade krav på särbehand- ling och särskilda grupprättigheter, där så vitt skilda grupper, eller sociala rörelser, som exempelvis urbefolkningar, religiösa minoriteter, invandrare, flyktingar, kvinnor och homosexuella vill erhålla erkän- nande för sina specifika skillnader och intressen, sina identiteter och kulturer (1995:6). I den samtida debatten tar det dominerande argumentet till försvar för grupprättigheter sin utgångspunkt i att kultur varken teoretiskt eller politiskt kan behandlas som religion, det vill säga som något individer kan ägna sig åt i en privat sfär, men inte i en offentlig. Istället bör kultur betraktas som a body of beliefs and practices in terms of which a group of people understand themselves and the world and organise their individual and collective lives (Parekh 2000:2–3). Även om det i denna debattfåra råder stor enighet om att kultur är av avgörande betydelse, motiveras det dock på olika sätt och dess normativa status varierar. För exempelvis har kultur i första hand ett instrumentellt värde. Individers självrespekt – känslan av att den egna Kapitel 6 Minoritetspolitik och skapandet av kollektiva kategorier 181 livsplanen är värd att fullfölja – är beroende av att individen själv väljer sin livsplan och får uppskattning för den av andra. Det är den kultur i vilken individer lever som tillhandahåller en given uppsättning valalternativ och i vilken olika val definieras som meningsfulla (Kymlicka 1989:162–204, 1995:82–93). Utan en samhällelig kultur, det vill säga en kultur som förser sina medlemmar med meningsfulla sätt att leva över hela skalan av mänskliga verksamheter, till exempel det sociala livet, utbildning, religion, rekreation och ekonomi, som spänner över både den offentliga och den privata sfären (Kymlicka 1998:86), blir därför både valet av livsplan i sig och individuell auto- nomi meningslös. Kultur har med detta synsätt inget egenvärde, utan den vikt som fästs vid kultur är beroende av att den möjliggör och gynnar individuella val. Att skydda specifika kulturella värden i en samhällelig kultur – en särskild familjestruktur, en religiös ordning, eller ett traditionellt levnadssätt – är dock att hindra individuell frihet och val av livsplan. Den slutsats som ofta dras av liberala förespråkare för grupprättig- heter, som Kymlicka (2001:47), att minoritetsrättigheter skyddar den kulturella kontext som möjliggör meningsfulla val, liknar den som nås av teoretiker som betonar vikten av respekt för och erkännande av identiteter. Däremot skiljer sig den normativa argumentationen åt. Detta blir tydligt om vi exempelvis studerar försvar av särskilda grupprättigheter. Hans utgångspunkt är att individers identitet möjliggör politiska och moraliska val, det vill säga val av livsplan, eftersom identiteter definierar vad som är viktigt och vad som inte är det. Identiteten – svaret på frågan Vem är jag? – är den bakgrund mot vilken begär, smak, idéer och förväntningar blir tydbara och eftersom individers identitet skapas dialogiskt, i relation till andra, är dess utveckling beroende av relationen till samhällets dominerande idéer och föreställningar. Dessa idéer och föreställningar innesluter olika värden och utgör vad han kallar ett moraliskt ramverk mot vilket individer mäter sig (1989:26). Individer som befinner sig i marginalen i förhållande till samhällets dominerande idéer och föreställningar kommer inte att få sina identi- teter erkända, eftersom det moraliska ramverket förmedlar en bild av det goda de avviker från. I egenskap av att avvika från dessa högsta värden riskerar de istället att missaktas av sin omgivning (1989:25–52; se även Honneth 1996). En liknande analys gör Bhikhu Parekh (2000:239–242) när han hävdar att självrespekt och själv- uppskattning hänger nära samman med den respekt en individs kultur erhåller och att respekt för individer därför också bör utsträckas till att omfatta kulturer och kulturella gemenskaper. kulturella samhällen kan därmed inte längre tolkas i termer av iden- tiska rättigheter för och lika behandling av individer med olika kultu- rell tillhörighet. Lika respekt, lika möjligheter och likhet inför lagen måste tolkas och definieras på ett sätt som är känsligt för kulturella skillnader. I denna erkännandets politik tas vanligen en kulturell gemenskaps historiska traditioner, institutioner och sociala praktikers kontinuitet för givna, exempelvis ett gemensamt språk (1994:56–64). I en kultur finns värden som bör artikuleras för att tjäna som moraliska källor för individers utveckling och dessa värden kan definieras, eller är redan definierade i gemenskapen. Särskilda grupprättigheter som skyddar dessa traditioner och insti- tutioner är tillräckliga för att krav på erkännande skall vara att betrakta som tillgodosedda. I dessa skilda argument till försvar för grupprättigheter på kulturell grund är det relationen mellan den individ för vilken en specifik kultur är värdefull och kulturen i sig som är avgörande, det vill säga kultur är en betydelsefull grund för individers självrespekt. För (1993, 1996) är självrespekt en central beståndsdel i ett abstrakt ideal om jämlikhet – att alla individers förväntningar om ett gott liv bör behandlas med lika respekt och omtanke (Dworkin 1977:182–183). Sociala nyttigheter, som frihet, möjligheter, inkomst och välstånd, saknar betydelse utan en säker grund för självrespekt, det vill säga en persons känsla för sitt eget värde, hans trygga förvissning om att hans upp- fattning om det goda, hans livsplan, är värd att förverkliga [...] självrespekten [implicerar] en tro på den egna förmågan att, i den mån det står i ens makt, fullfölja sina avsikter [...]. Utan den kan det kännas som om ingenting är värt att göra, och om någonting har värde för oss saknar vi viljan att kämpa för det. Varje önskan och verksamhet blir tom och fåfäng, och vi försjunker i apati och cynism. Därför vill parterna i ursprungspositionen till nästan vilket pris som helst undvika sådana samhällsförhållanden som undergräver själv- respekten (Rawls 1996:412).9 9 Vanligtvis betraktas Rawls som en förespråkare för lika rättigheter, där avvikelser från ett likabehandlingsideal endast kan legitimeras utifrån socio-ekonomiska ojäm- likheter, det vill säga orättvisa och ojämlikhet är en fråga om omfördelning av sam- hälleliga nyttigheter, till skillnad från erkännande av kulturer/identiteter. Rawls själv utelämnar dock inte kultur och identitet från sin rättviseteori. Om det han kallar naturliga egenskaper, som kultur, ras och kön – egenskaper som är omöjliga att för- ändra genom eget val – påverkar en individs position i samhället negativt i termer av lika respekt och omtanke, kräver rättvisan att det kompenseras. Av praktiska skäl skjuter han dock dessa egenskaper åt sidan, då de gör hans rättviseprinciper alltför komplicerade i praktiken, men också därför att dessa ojämlikheter sällan eller aldrig Kapitel 6 Minoritetspolitik och skapandet av kollektiva kategorier 183 Om det abstrakta idealet om jämlikhet innesluter självrespekt, före- faller Kymlickas (2001:23–32) beskrivning av olika gruppers krav på särbehandling och särskilda rättigheter som ett defensivt svar på ett liberalt nationsbyggande trovärdig. Moderna samhällens homogenise- rande och assimilerande drivkraft är tydlig i offentlig politik, exem- pelvis i beslut gällande officiellt språk och officiella helgdagar, sko- lans läroplaner, familjerätt och offentliga symboler. Genom att dessa olika teorier till försvar för minoritetsrättigheter förlägger argumenta- tionens tyngdpunkt vid identitet och kultur tydliggörs en kulturell dimension av förtryck och social orättvisa, vilket problematiserar för- ståelsen av vad ett ideal om jämlikhet egentligen innebär, eller bör innebära. Det finns dock ett flertal svårigheter i de teorier som tar sin utgångspunkt i kultur, då de tenderar att förlora idealet om jämlikhet ur sikte i sin ambition att förklara och rättfärdiga grupprättigheter. Detta är uppenbart hos exempelvis Parekh (2000:167–168), när han hävdar att kulturell mångfald har ett värde i sig. Hans argument för det är att ingen kultur kan innesluta allt som är värdefullt och ger mening i människors liv. Snarare är det så att olika kulturer korrigerar varandra och är komplementära, då de utmanar och utvidgar varandras tanke- världar och därigenom tydliggör varje kulturs inneboende begräns- ningar. Vidare anför han att kulturell mångfald är en förutsättning för mänsklig frihet, eftersom blotta existensen av andra kulturer tillåter oss att betrakta vår egen utifrån, vilket möjliggör intern självkritik och ger nya insikter. I enlighet med detta bör moderna samhällen efter- sträva och främja kulturell mångfald som en värdefull kollektiv till- gång. Kulturell mångfald tillskrivs på detta sätt ett egenvärde och kulturer görs viktiga att bevara i sig (jfr 1995:177). Även när inte kultur tillskrivs ett egenvärde tenderar dock kultur och kulturella skillnader att bli den slutgiltiga grund som legitimerar särbehandling. Det företräde som ges kultur blir tydligt i den vikt som fästs vid att klassificera och namnge olika grupper och den följande, närmast oundvikliga, hierarkiseringen av olika rättvisekrav i sökandet efter en normativ teori som har sin grund i taxonomiska kategorier (Benhabib 2002:18). Exempelvis urskiljer Kymlicka och (2000:18–19) fyra olika gruppkategorier, med flera sub-kate- gorier: nationella minoriteter, invandrade grupper, religiösa grupper är till fördel för de minst gynnade, och i ett rättvist samhälle bör därför det mindre antalet relevanta positioner vanligtvis räcka (Rawls 1996: 109). och sui generis-grupper.10 Parekh (2000:3–4), i sin tur, skiljer mellan kulturell mångfald som är subkulturell, sådan som är beroende av olika grundläggande intellektuella perspektiv och mångfald som här- rör från att det inom en stat finns flera olika sociala gemenskaper, som lever utifrån skilda idéer och föreställningar. Den centrala distinktio- nen och huvudfokus för Kymlicka och är dock skillnaden mellan nationella minoriteter och etniska grupper, det vill säga invandrare. De privilegierar därvid nationella kulturer, liksom Parekh, som talar i termer av etablerade gemenskaper, med egen historia och ett eget levnadssätt. Att detta synsätt numera också domi- nerar svensk politik är tydligt exempelvis i minoritetsspråks- kommitténs betänkande om skydd av nationella minoriteter. Med kategorin nationell minoritet kan grupper som anses uppfylla specifika kriterier – samer, tornedalingar, sverigefinnar, romer och judar – sär- skiljas från invandrargrupper (SOU 1997:193:29–47). Därmed legiti- meras att de behandlas annorlunda än invandrargrupper, som kategorin nationell minoritet definierar vilka politiska krav dessa grupper rättmätigt, i statens ögon, kan ställa. Enligt min mening är denna förflyttning av fokus på flera sätt både olycklig och missvisande. De krav som framförs från olika grupper är sällan krav på kulturellt erkännande i sig, snarare är erkännande en del av ett vidare krav på jämlik politisk inklusion och lika ekonomiska möjligheter (2000:106). Därmed kan dessa krav också förstås som ett sätt att försöka utvidga gruppens politiska handlingsutrymme. Att analysera en mångfald krav enbart i termer av erkännande, riskerar att begränsa analysen och utestänga frågor om socio-ekonomisk jäm- likhet och redistributiv rättvisa (2001; Fraser 1995). Genom att sätta kultur i fokus för en teori om gruppspecifika rättig- heter, exkluderas också andra grupper som är marginaliserade i samhället och den teoretiska diskussionen begränsas till kulturell mångfald och kulturella rättigheter. Den normativa legitimiteten i olika rättvisekrav görs beroende av grupptillhörighet – inte av frågan om dessa grupper behandlas med lika omtanke och respekt – och skilda rättigheter kan fullständigt legitimt tillerkännas olika grupper. Med detta synsätt utgör exempelvis lesbiska kvinnor och bögar en subkultur inom en vidare gemensam kultur, som de söker göra mer pluralistisk. Och kvinnor som utmanar ett samhälles patriarkala