sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — Uppgiftsskyldigheter där myndigheterna förväntar sig att få in information från av myndig- heterna kända verksamhetsutövare är ett exempel. Överträdelser av sådana uppgiftsskyldigheter behöver inte alltid vara straffsank- tionerade. Det har vi konstaterat i tidigare betänkande.95 De kan i stället beläggas med miljösanktionsavgift. Självklart skall skyldig- heten att lämna uppgifter som är av begränsad betydelse för myndigheternas miljöskyddande verksamhet, som t.ex. skyldigheten att uppge ändrad adress, inte vara straffsanktionerade. Underlåtenhet att ge in uppgifter som enligt föreskrifter krävs i ansökningar av olika slag bör inte heller vara straffsanktionerade. Om t.ex. en ansökan inte innehåller en miljökonsekvensbeskriv- ning bör inte det leda till straffansvar. Brister i en ansökan bör leda till förelägganden från den beslutande myndigheten. Om sådant föreläggande inte följs bör ansökan avvisas eller avslås. 95 SOU 2002:50 s. 242. Straff – de särskilda straffstadgandena För att öka tydligheten i 29 kap. bör alla straffrättsliga för- pliktelser att lämna uppgifter till myndigheter regleras i en bestäm- melse, nämligen 5 §. finns straffbestämmelser i 29 kap. 8 § första stycket 25 och 26 om uppgiftsskyldigheter som grundas på åligganden i EG-förordningar. Hade det varit aktuellt att behålla straffansvar för dessa borde de ha förts över från 8 § till 5 §. Vi har dock bedömt att det är tillräckligt att föreskriva om miljö- sanktionsavgift för överträdelser av dessa uppgiftsskyldigheter. Det finns ingen anledning att begränsa straffsanktionen avseende oriktiga uppgifter till de uppgiftsskyldigheter som är direkt straffsanktionerade enligt första och andra styckena i vårt förslag. Lämnande av oriktiga uppgifter bör vara straffbelagt i större utsträckning. I två avseenden bör straffsanktionen även vara mer omfattande än . Oriktiga uppgifter som svar på förelägganden i enskilda fall bör omfattas samt sådana uppgifter i handlingar som skall ges in till myndigheter enligt EG-förordningar på miljörättens område. I ett avseende bör straffansvaret inskränkas i förhållande till vad som gäller i nuvarande reglering. Straff bör endast komma ifråga för skriftliga uppgifter. Straffbestämmelsen bör omfatta såväl felaktiga uppgifter som utelämnade uppgifter. I propositionen till uttalas att även ofullständiga uppgifter kan vara oriktiga.96 Även förtigande eller vilseledande av en omständighet kan alltså omfattas av straff- ansvar.97 När en uppgiftslämnare ger intryck av att ha lämnat alla uppgifter av betydelse för en bedömning medan i själva verket någon relevant omständighet har utelämnats är det fråga om en oriktig uppgift. Den som besvarat ett föreläggande och därvid förtigit uppgifter av betydelse för en prövning eller bedömningen i ett tillsynsärende kan således ha ansetts lämnat en oriktig uppgift. Däremot omfattas inte att fullständigt underlåta att besvara ett föreläggande. Den som inte alls besvarat ett föreläggande att ge in uppgifter kan inte anses ha lämnat en oriktig uppgift. För sådana fall finns andra sanktioner, underlåtenhet att följa ett föreläggande 1997/98:45 del 2 s. 307. 97Jämför oriktig uppgift i skattebrottslagen 2 § där uttrycket även omfattar utelämnade uppgifter, se prop. 2002/03:106 s. 116 med där angivna källor. Straff – de särskilda straffstadgandena kan exempelvis leda till att en ansökan avvisas eller till att ett vite döms ut. 5.7.5Kravet på försvårande bör ändras För straffbarhet krävs att underlåtenheten att lämna uppgift eller den oriktiga uppgiften försvårar tillståndsprövningen eller en tillsynsmyndighets verksamhet. Enligt vårt förslag kommer de uppgiftsskyldigheter som direkt är straffsanktionerade att anges i straffbestämmelsens första och andra stycken och begränsas till de uppgiftsskyldigheter som är särskilt angelägna. Det finns då ingen anledning att i denna del dessutom ställa som krav att en under- låtenhet att lämna uppgift skall ha försvårat en myndighets verksamhet. Detta krav bör inte föras in i bestämmelsens nya första och andra stycken. När det gäller oriktiga uppgifter finns det dock anledning att ha kvar någon form av begränsning. Man kan fråga sig vad kravet på försvårande i nuvarande lydelse egentligen innebär. I propositionen anförs: Upptäcks felaktiga uppgifter eller att uppgifter utelämnats som har betydelse för tillståndet eller villkoren efter det att tillstånd, godkännande eller dispens lämnats är självfallet gärningen att bestraffa enligt denna paragraf eftersom tillståndsprövningen då har försvårats.98 Vilken betydelse för tillståndet uppgifterna skall ha utvecklas inte närmare. Kravet på försvårande får förmodligen förstås så att det skall vara svårare för myndigheterna att fatta rätt beslut, de får ett sämre beslutsunderlag eller det krävs mer arbete för dem. Att det rent kunskapsmässigt blir ett svårt ärende att avgöra bör inte krävas. Om det krävs ett konkret försvårande i det enskilda fallet eller om det räcker att det förelegat en risk för försvårande är inte klarlagt i förarbetsuttalandena eller i rättspraxis. Ordalydelsen tyder på att det krävs ett konkret försvårande. Om någon lämnar en felaktig uppgift som skulle kunna leda till ett felaktigt beslut och myndigheten på grund av egen kunskap ändå utan svårighet kan fatta ett riktigt beslut är det osäkert om myndighetens arbete kan anses ha försvårats. I rättstillämpningen synes försvårandet oftast ha bestått i att myndigheten fått en större arbetsbörda. Det har t.ex. gällt vid många fall av för sent ingivna miljö- och köldmedierapporter. 1997/98:45 del 2 s. 308. Straff – de särskilda straffstadgandena Straffregler om lämnande av oriktiga uppgifter förekom i flera av de lagar som arbetades in i . Begränsningen av det straffbara området var olika utformat i olika lagar. Det förekom att alla oriktiga uppgifter i vissa typer av handlingar var straffsank- tionerade.99 En annan konstruktion var att straff kunde följa om oriktig uppgift om förhållande av betydelse förekom i ansökan eller annan angiven handling.100 En tredje variant var att straffbelägga lämnande av oriktiga uppgifter i ansökan eller annan handling om de hade betydelse för tillstånd eller tillsyn. Den senare konstruk- tionen förekom med eller utan undantag för ringa fall.101 Någon straffbestämmelse med krav på försvårande av myndigheters verk- samhet fanns ej. Från straffvärdessynpunkt är det centralt vilken betydelse en oriktig uppgift har för de bedömningar som myndigheterna behöver göra till skydd för hälsa och miljö. Ju viktigare en uppgift är för frågan om tillstånd skall lämnas eller hur det skall utformas, desto högre straffvärde har det att lämna en oriktig uppgift. Detsamma gäller vid andra former av förprövningar. Motsvarande gäller för tillsyn. Ju viktigare en uppgift är för frågan om skydds- åtgärder, begränsningar eller försiktighetsmått behöver vidtas, desto högre straffvärde har det att lämna en oriktig uppgift. I vad mån en myndighets verksamhet försvåras av att en oriktig uppgift lämnas kan bero på omständigheter som från straffvärdes- synpunkt är mindre relevanta. Om t.ex. en myndighet inte prioriterat arbetet med vissa typer av uppgifter kanske ett försvårande i form av merarbete inte uppkommit. Om en myndighet har särskilt hög kompetens och snabbt och enkelt upptäcker en viktig felaktig uppgift kanske tillsynsverksamheten inte försvåras. Sådana omständigheter bör inte vara avgörande för straffansvar. Vi föreslår därför att en brottsförutsättning skall vara att de oriktiga uppgifterna har betydelse för förprövning eller för bedömningar i tillsynen. Oriktiga uppgifter som visserligen har praktisk betydelse för tillsynen men som inte omfattas av några bedömningar kommer på så sätt att falla utanför det straffbara området. T.ex. kommer oriktiga telefon- eller adressuppgifter inte att omfattas av straffbestämmelsen. 996 § 2 lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten och 7 § lagen om svavelhaltigt bränsle. 10021 § lagen om kemiska produkter, 13 § lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel och 18 § lagen om genetiskt modifierade organismer. 10145 § första stycket 5 miljöskyddslagen och 9 § lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Straff – de särskilda straffstadgandena Ansökan i varje större förprövningsärende omfattar ett stort material och många uppgifter. Alla dessa är i praktiken sällan fullständigt korrekta. En av tillståndsprocessens funktioner kan just vara att utreda vad som är riktigt. Detta måste beaktas vid avgörandet av vad som är av betydelse vid en förprövning. Felaktig- heter i detaljer om hur ledningar dragits eller avståndet mellan byggnader kan vara helt utan betydelse. Andra uppgifter om exempelvis väsentliga utsläppspunkter eller utsläppens samman- sättning i miljömässigt viktiga avseenden är ofta avgörande för tillståndsprövningen. Alla felaktiga uppgifter i en ansökan täcks således inte av straffbestämmelsen. Därtill kommer att den oriktiga uppgiften måste ha lämnats uppsåtligen eller av oaktsamhet för att straffansvar skall komma i fråga. 5.7.6Undantag för ringa brott bör göras vid oriktiga uppgifter Med den avgränsning av det straffbara området som vi nu föreslår när det gäller straffsanktionerade uppgifts- och underrättelse- skyldigheter (första och andra styckena i vårt förslag till ny lydelse av 29 kap. 5 §) kommer en betydande del av vad som är straffsanktionerat att undantas från det straffbara området. De uppgifts- och underrättelseskyldigheter som omfattas av straff i vårt förslag är de som vi uppfattar som mest straffvärda i balken och dess förordningar. För dessa fall ser vi inte anledning att göra undantag för ringa brott. För straffsanktioneringen av oriktiga uppgifter (tredje stycket i vårt förslag) är förhållandena annorlunda. Även om det när det gäller oriktiga uppgifter dras en gräns för det straffbara området vid sådana uppgifter som haft betydelse för tillståndsprövning eller bedömningar vid tillsyn kan en del bagatellartade överträdelser komma att omfattas av bestämmelsen. Det kan vara uppgifter som i något begränsat hänseende är felaktiga och som endast är av mindre betydelse för prövningen eller bedömningen. Det bör inte omfattas av straffansvar. Undantag för ringa brott bör därför gälla i dessa fall. Straff – de särskilda straffstadgandena 5.7.7Rätten att vara passiv hindrar inte straffbestämmelse om uppgiftsskyldighet I kapitel 6 behandlas frågan om hur rätten att vara passiv, som är en del av , påverkar regler om sanktioner. Där konstateras att den enskildes rätt att vara passiv i vissa specifika situationer sätter gränser för myndigheternas agerande. Detta innebär dock inte att det inte är möjligt att ha straffbestämmelser för underlåtenhet att lämna uppgifter. Bestäm- melserna i 29 kap. 5 § kan inte anses vara oförenliga med Europa- konventionen. En annan sak är att det finns vissa situationer där straff inte kan dömas ut i de fall det skulle innebära ett fram- tvingande av belastande uppgifter för en uppgiftsskyldig som är att anse som anklagad för ett annat brott, se avsnitt 6.3. 5.8Bristfällig miljöinformation (29 kap. 6 §) –Straffbestämmelsen begränsas till att omfatta vissa centrala förpliktelser för tillverkare av kemiska produkter, de som för in sådana produkter till landet eller för ut sådana produkter ur landet. Även den som förpackar, packar om eller ändrar en produkts namn omfattas i vissa fall av straffbestämmelsen. –De straffsanktionerade förpliktelserna gäller lämnande av information till andra användare och sådan klassificering som måste ske för att rätt information skall kunna lämnas. Kravet på lämnande av information gäller s.k. säkerhetsdatablad och märkning. –fall av överträdelser mot dessa bestämmelser undantas inte från straffansvar. I 29 kap. 6 § första stycket 1 straffbeläggs den som inte ger in handlingar med vissa uppgifter eller som i handlingar lämnar oriktiga uppgifter. I 6 § första stycket 2 stadgas straff för den som underlåter att märka en produkt som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer eller en kemisk produkt, en bio- teknisk organism eller en vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Straff – de särskilda straffstadgandena Straffbestämmelsen i 29 kap. 6 § första stycket 1 har som redo- visats i avsnitt 5.7.1 kommit att handla om skriftliga uppgifter som skall ges in till myndigheter. Bestämmelsens tillämpningsområde har därmed kommit att ligga mycket nära tillämpningsområdet för 29 kap. 5 §. Bestämmelserna överlappar även varandra delvis. Det straffbara området är otydligt avgränsat i 29 kap. 6 §. Bestäm- melsen har också kommit att även omfatta skyldigheter som inte är av sådan dignitet att de behöver vara förenade med straffansvar. På samma sätt som gäller för 29 kap. 4 och 5 §§ omfattas skyldigheter som återfinns inte bara i balkens bestämmelser utan även i regerings- förordningar och myndighetsföreskrifter meddelade med stöd av balken. Det betyder att även andra än riksdag och regering avgör vad som är straffsanktionerat. I praktiken förekommer t.ex. märk- ningsregler nästan uteslutande i föreskrifter från centrala förvalt- ningsmyndigheter såsom Kemikalieinspektionen och Läkemedels- verket när det gäller kemikalier och t.ex. och Arbets- miljöverket när det gäller genetiskt modifierade organismer. En central förpliktelse om information faller dock utanför bestämmelsen i och med att tillämpningsområdet inskränkts till att gälla uppgifter till myndigheter. Det gäller skyldigheten att lämna information i form av s.k. säkerhetsdatablad till yrkesmässiga användare av en kemisk produkt. 5.8.1Straffbestämmelsen bör omfatta klassificering och information till användare I förarbetena till har 29 kap. 6 § beskrivits som en regel som omfattar en mer allmänt hållen informationsskyldighet.102 Som exempel har framhållits skriftliga uppgifter som skall lämnas eller märkning av t.ex. en kemisk produkt. Informationsplikten har olika funktion beroende på vem som skall vara mottagare för upp- gifterna. I 29 kap. 5 § är det tydligt att det är myndigheternas möjligheter att fullgöra sina uppgifter till skydd för miljön som är det primära skyddsobjektet. Det finns inte behov av två straffregler för underlåtenhet att lämna information till myndigheter. Däremot finns det behov av att sanktionera skyldigheten att se till att andra användare får tillräcklig information om produkter för att kunna bedöma riskerna med dem samt för att kunna hantera dem på rätt sätt och vidta lämpliga försiktighetsmått. 102 Se redovisning i avsnitt 5.7.1. Straff – de särskilda straffstadgandena Vi föreslår att en gräns dras mellan 5 och 6 §§ på så sätt att 5 § omfattar uppgiftsskyldighet till myndigheter inom ramen för förprövnings- och tillsynsarbete, medan 6 § rör skyldighet att lämna information till andra, såsom andra verksamhetsutövare, användare eller allmänheten. Bestämmelser om information till andra än myndigheter har störst betydelse på kemikalieområdet. Kemiska produkter cirkulerar mer eller mindre fritt i samhället och många kommer i kontakt med dem. Myndigheterna har inte möjlighet att ha samma kontroll över de kemiska produkterna som över andra verksamheter. Det är verksamhetsutövarens ansvar att klassificera sina produkter, göra riskbedömningar och se till att de som kommer i kontakt med produkterna får tillräcklig information för att kunna använda produkterna så att skador inte uppkommer samt att i övrigt vidta nödvändiga försiktighetsmått. Avsaknaden av förprövningssystem bidrar således till att skyldigheterna att klassificera och lämna information till användare är centrala. Straffreglerna i 6 § handlar om att lämna information. Vi anser att bestämmelsen även fortsättningsvis bör begränsas till informationsplikt i olika former samt skyldighet att klassificera kemikalier. Skyldigheten att klassificera rör visserligen inte direkt överföring av information, men en korrekt klassificering är en nödvändig förutsättning för att central information skall kunna lämnas. De märkningskrav som bör omfattas av straffsanktion förutsätter att en korrekt klassificering skett. Underlåtenhet att göra en korrekt klassificering bör därför också omfattas av straff- ansvar enligt 6 §. Bestämmelsen begränsas till att gälla kemiska produkter. Varor som består av eller har behandlats med en kemisk produkt omfattas inte av denna straffbestämmelse. Överträdelser som rör varor kan omfattas av straff enligt 29 kap. 3 §. Eftersom straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § medför straff för underlåtenhet att vidta erforderliga försiktighetsmått kan man sätta i fråga om det över huvud taget är nödvändigt med en särskild straffregel för klassificering och denna typ av information. Att klassificera en produkt och lämna information till andra användare är några av de mest centrala skyldigheterna på kemikalieområdet. För att göra det tydligt att överträdelser av dessa förpliktelser utgör straffvärda beteenden finns det skäl att ha kvar en särskild straffregel om detta vid sidan av den i 29 kap. 3 §. Den särskilda straffregeln om informationsskyldighet i form av märkning har funnits sedan balkens tillkomst och det skulle inte öka Straff – de särskilda straffstadgandena tydligheten i lagstiftningen att ta bort den och låta den omfattas av 29 kap. 3 §. Det finns exempel på andra närliggande förpliktelser på kemikalie- området som skulle kunna vara motiverade att lyfta fram, exempel- vis skyldigheten att förse förpackningar med barnskyddande för- slutningar. Som vi tidigare konstaterat talar övervägande skäl för att straffsanktionen av kravet på barnskyddande förslutningar bör omfattas av straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § (se avsnitt 5.4.4). Eftersom 6 § kommer att vara ett specialfall i förhållande till 3 § är det angeläget att hålla bestäm- melsen tydligt avgränsad och endast omfatta de viktigaste förplikt- elserna som rör just klassificering och information till användare. Det betyder att bestämmelser om kännbar varningsmärkning som syftar till att signalera till en synskadad användare att vara försiktig, bör falla under 6 §. Regler om barnskyddande förslutningar är ett försiktighetsmått som avser att på ett mer direkt sätt än genom lämnande av information hindra att skador eller fara för skador uppstår. Överträdelser av sådana bestämmelser hör hemma i 3 §. Straff i 29 kap. 6 § för underlåtenhet att klassificera eller lämna information bör inte gälla alla kemiska produkter. Endast de produkter som medför särskilda risker och där kraven följer av EG- rättsakter om farliga kemikalier bör omfattas. Straff för över- trädelser av skyldighet att märka eller bedöma farligheten av andra kemiska produkter får bedömas ha lägre straffvärde. I avsnitt 5.10.2 föreslår vi straffregler för sådana överträdelser som gäller kosmetiska och hygieniska produkter. Vi har inte sett några behov av andra straffbestämmelser om märkning och lämnande av information för kemiska produkter än de som föreslås i bestämmelserna i 29 kap. 6 § och avsnitt 5.10.2. För andra märknings- och informations- skyldigheter kan i vissa fall miljösanktionsavgift vara en lämplig sanktion. Straffbestämmelsen om märkning omfattar även över- trädelser som rör produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer och andra biotekniska organismer. Över- trädelser av sådana förpliktelser bör inte ingå i den nya bestäm- melsen. Detta tas upp i avsnitt 5.8.7. Straff – de särskilda straffstadgandena 5.8.2Straffbestämmelsen bör begränsas till vissa centrala skyldigheter Alla skyldigheter att märka eller lämna information bör inte om- fattas av straffansvar. De åtgärder som syftar till att förmedla information om produkter som kan medföra särskilda risker om de inte används på rätt sätt bör omfattas. Att lämna säkerhetsdatablad, eller som det tidigare kallades varuinformationsblad, och att genomföra märkning genom föreskriven farosymbol, farobeteck- ning, riskfras och kännbar varningsmärkning är alla sådana viktiga förpliktelser. Underlåtenhet att vidta dessa åtgärder bör leda till straff. Skyldigheterna att lämna säkerhetsdatablad och utföra de märk- ningar som omfattas av straffbestämmelsen regleras i föreskrifter från Kemikalieinspektionen. Vi menar att endast föreskrifter som utfärdats av eller regeringen skall vara straffsanktionerade. 103 Det är inte lämpligt att föra in reglerna om säkerhetsdatablad och märkning i balken men de bör flyttas till regeringsförordning i de delar de skall vara straffsanktionerade. Detsamma gäller reglerna om klassificering. I den nya EG-förordningen om export och import av farliga kemikalier föreskrivs att de bestämmelser om märkning och säker- hetsdatablad som gäller inom EU även skall gälla vid export till tredje land. Underlåtenhet att vid sådan export följa de centrala skyldigheter som beskrivits ovan, dvs. lämna säkerhetsdatablad eller märka med föreskriven farosymbol, farobeteckning, riskfras eller kännbar varningsmärkning, bör även omfattas av straffansvar enligt 29 kap. 6 §. 5.8.3Straffansvaret bör endast omfatta vissa personer Kriminaliseringen i 29 kap. 6 § första stycket 2 är omfattande och träffar också överträdelser i t.ex. detaljhandelsledet. Sådana överträdelser måste anses ha ett relativt lågt straffvärde. De som har bäst förutsättningar att känna till en kemisk produkts egen- skaper är tillverkarna. Också de som för in en sådan produkt till landet eller för ut den ur landet bör ha denna kunskap. Dessa aktörer bör därför ha en särskild skyldighet att se till att klassi- ficering sker och att andra får information om de risker produkten 103 Se avsnitt 4.3.2. Straff – de särskilda straffstadgandena kan medföra och hur den bör användas för att riskerna skall motverkas. En begränsning av straffansvaret är därför motiverad. Straffansvaret bör avgränsas till tillverkare, den som för in produkter till landet eller för ut dem ur landet. Också den som förpackar, packar om eller ändrar produktens namn utan att ha tillverkat eller fört in produkten till landet har ett ansvar för att väsentlig information vidarebefordras. Dessa aktörer bör därför också kunna straffas om de inte fullgör skyldigheterna att lämna säkerhetsdatablad eller märka produkter med farosymbol, farobeteckning, riskfras eller kännbar varningsmärkning. Sådant ansvar bör endast gälla när den som förpackat, packat om eller ändrat produktens namn har för avsikt att överlåta produkten vidare i eget namn. Denna grupp kan dock sällan förutsättas ha den kunskap som krävs för att klassificera produkter. Straffansvar för denna grupp av aktörer bör därför inte omfatta krav på klassificering. Det finns inga kommentarer i förarbetena till den nuvarande bestämmelsen om straffskalan – böter eller fängelse i högst . Maximistraffet är lägre för bristfällig miljöinformation än maximi- straffet för de andra brotten mot kontrollsystemet.104 Man kan misstänka att straffbestämmelsen i 29 kap. 6 § första stycket punkten 1 uppfattades som en mindre straffvärd överträdelse i förhållande till 29 kap. 5 §. Den stora spännvidden när det gäller märkningsregler – det finns en omfattande flora av sådana inom ramen för – bidrog troligen också till att strafflatituden inte blev densamma som i de flesta andra straffbestämmelser i balken. Det finns ingen anledning att bedöma straffvärdet av att under- låta att följa de förpliktelser som bestämmelsen omfattar enligt vårt förslag som lägre än straffvärdet av underlåtenhet att söka tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller underlåtenhet att lämna viss central information till myndigheter. Överträdelser av de förpliktelser vi vill lyfta fram i 29 kap. 6 § har ett minst lika högt generellt straffvärde som brotten i 29 kap. 4 och 5 §§. Överträdelser av 29 kap. 6 § kan direkt leda till skador eller risker för skador på 104 Otillåten miljöverksamhet, 29 kap. 4 §, och försvårande av miljökontroll, 29 kap. 5 §, har fängelse som maximistraff.