sou · GSB393 · 2005-01-01 00:00:00 — kostnad för debitering och uppbörd av lönegarantiavgiften förvaltningskostnader i tabell 2.1 omfattar inte kost- naden för debitering och uppbörd av lönegarantiavgiften. Jag har därför gjort ett försök att uppskatta den kostnaden enligt en mo- dell som redovisas här. svarar för debitering och uppbörd av socialavgifter. Om avgift inte betalas i rätt tid lämnas den, efter betalningsuppma- ning, till kronofogdemyndigheten för indrivning. Inom Skattever- ket är beskattningsverksamheten i hög grad integrerad för olika skatter och även socialavgifter. Uppdelningen av verksamheten är i stället gjord i första hand utifrån typer av skattskyldiga och efter funktioner. De stora flödena i verksamheten är dels företagens månatliga skattedeklarationer, dels företags och privatpersoners årliga själv- deklarationer avseende inkomst och förmögenhet. Skattedeklara- tionerna omfattar för de flesta företag såväl skatteavdragen från de anställdas löner som arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt. Dessa skatter och avgifter debiteras ett sammanhållet skattekonto som kan uppvisa ett överskott eller ett underskott. Bara i ett fåtal speci- ella situationer delar man upp över- respektive underskott utifrån vilket slags skatt eller avgift de skall anses avse. När ett belopp lämnas för indrivning rör det sig alltså i normalfallet om ett under- skott på skattekontot, utan någon specificering på slag av skatt eller avgift. Följaktligen är det förenat med vissa svårigheter att göra en till- förlitlig uppdelning av förvaltningskostnaderna mellan de olika skatterna och avgifterna. Någon löpande information om hur kost- naderna fördelar sig är inte möjligt att få fram ur uppföljningssy- stemen och årsredovisning innehåller därför inte några uppgifter av det slaget. AP-fonden betalar viss ersättning till och kronofogdemyndigheterna för arbetet med debitering, uppbörd Bakgrund och gällande rätt och indrivning av ålderspensionsavgift. För att kunna ta fram un- derlag för regeringens beslut om ersättningens storlek har det varit tvunget att skapa en modell för att beräkna kostnaderna. Modellen reviderades senast och har med anledning av påpekanden från fått i uppdrag att på nytt se över modellen. Uppdraget, som ges i regleringsbrevet , skall redovisas . Det underlag som lämnas visar alltså hur stor kostnaden beräk- nas vara för arbetet med ålderspensionsavgiften. Man skulle möjli- gen kunna hävda att kostnaden för debitering, uppbörd och indriv- ning av den del av arbetsmarknadsavgiften som avser lönegaranti, uttryckt som andel av uppbörden, inte bör skilja sig nämnvärt från motsvarande i fråga om ålderspensionsavgiften. Det blir i så fall en enkel räkneoperation att ta fram en siffra för den förvaltningskost- nad som faller inom och kronofogdemyndigheternas verksamhetsområde. , som är som det finns säkra siffror för, var den totala uppbörden av ålderspensionsavgift , och ersättningen från AP-fonden , i båda fallen med avrundning till en decimal. Detta skulle alltså ge en förvaltningskostnad på . Dock finns det ytterligare en faktor att ta hänsyn till eftersom skattemyndigheternas ersättning hade beräknats så att den skulle täcka även arbetet med fastställande av pensionsgrundande in- komst. Enligt är det knappast möjligt att skilja ut det arbetet från arbetet med debitering och uppbörd av avgifterna. Ar- betsuppgiften att fastställa pensionsgrundande inkomst är dock av liten omfattning jämfört med de övriga arbetsuppgifterna och skulle möjligen kunna beaktas genom att man drar av ett par hund- radels procentenheter, så att man hamnar på . Det skulle motsvara i kostnad för debitering och uppbörd av lönegarantiavgiften utöver de 15 mil- joner kronor som redovisades i avsnittet om förvaltningskostnader. Oavsett beräkningsmetod får förvaltningskostnaden en relativt li- ten påverkan på det totala uttaget av arbetsgivaravgift. 3Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder I arbetet med att ta fram en ny modell för finansieringen av lönega- rantin har det även ingått att studera hur finansieringsfrågan är löst i andra system liknande lönegarantin. 3.1.1Obligatorisk miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring Flera statliga utredningar har behandlat frågan om ersättning för och återställning av miljöskador. Bland annat före- slog i sitt betänkande Miljöskadefond (SOU 1987:15) att en miljöskadefond borde inrättas. Från fonden skulle enligt förslaget ersättning kunna lämnas för miljöskador av det slag som miljöskadeförsäkringen täcker men också sådana återställnings- eller saneringsåtgärder som är angelägna från miljö- skyddssynpunkt. Fonden föreslogs bli finansierad av avgifter på större utsläpp av vissa miljöfarliga ämnen. Utredningens förslag om en fond genomfördes aldrig. I stället beslutade regeringen att införa en obligatorisk miljöskadeförsäkring. Författningarna om den obligatoriska miljöskadeförsäkringen trädde i kraft . Ersättning skall dock i första hand betalas av den skadeståndsskyldige. Från försäkringen kan ersätt- ning lämnas till skadelidande för sådan person- eller sakskada som avses i skadeståndsreglerna i 32 kap. om den skadeli- dande har rätt till skadestånd men den som är ansvarig för skadan inte kan betala skadeståndet på grund av att ekonomiska resurser saknas eller det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan eller rätten att kräva skadestånd är preskriberad. En särskild saneringsförsäkring kompletterar numera miljöska- deförsäkringen. Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder samband med att trädde i kraft. Ersättning utbetalas för sådana kostnader som kan uppstå för det allmänna när tillsyns- myndighet har beslutat att genomföra en saneringsåtgärd på den ansvariges bekostnad men denne inte har medel att bekosta sane- ringen. De båda försäkringarna finansieras genom ett bidrag som beslu- tas av regeringen. Den som bedriver miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd eller anmälan enligt är skyldig att betala för försäkringarna. Bidraget beräknas per anläggning och betalas per kalenderår. uppgår det till av avgiften för tillsyn, dock . Staten eller kommun som verksamhetsutövare betalar av av- giften för tillsyn. Anledningen är att dessa inte anses kunna försät- tas i konkurs. Från försäkringarna har under utbetalats ersätt- ningar om 5–. Därutöver finns ett antal reserv- sättningar. Försäkringarna har varit en bra affär för försäk- ringsbolagen. Men det finns alltid en risk att det inträffar en mycket omfattande miljöskada som skall täckas av försäkringarna. Försäkringsgivare för miljöskadeförsäkringen var ett konsortium, Miljöskadekonsortiet, bestående av de då- varande försäkringsbolagen , , , Läns- försäkringar och . Efter upphandling i samband med miljö- balkens införande 1999 övergick ansvaret som försäkringsgivare för både miljöskadeförsäkringen och den då inrättade saneringsför- säkringen till försäkringsbolaget . AIG ansvarar för skadehanteringen men har gett i uppdrag till försäkringsmäklarbolaget att sköta den löpande admi- nistrationen. Marsh uppgifter innefattar att hålla ett aktuellt regis- ter över betalarna, fakturera och sköta kontakterna med länsstyrel- ser och kommuner. Uppgifter ur de senares register över tillstånds- och anmälningspliktiga anläggningar enligt bildar un- derlag för Marsh register. Upphandlingen av miljöskadeförsäkringen innebar en sänkning av det totala bidraget för försäkringen. Detsamma gällde vid den senaste upphandlingen av saneringsförsäkringen. Vidare har efter upphandling administrationskostnaden halverats. de verksamhets- utövare som är skyldiga att betala till försäkringarna. Föreningens sekretariat finns hos . Föreningens medlemsor- ganisationer täcker i princip de grupper av verksamheter som är Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder tillstånds- och anmälningspliktiga enligt . Föreningen har varit ansvarig för upphandlingarna av försäkringarna och admi- nistration. Regeringen har tillsatt en särskild ringen som skall underlätta tvistelösning. Regeringen fastställer också arbetsordningen för nämnden. skall avge ut- låtande över tolkningen och tillämpningen av de av regeringen godkända villkoren för miljöskadeförsäkringen. Nämnden skall verka för en objektiv, enhetlig och rättvis tillämpning av villkoren. Den skadelidande, försäkringsgivaren eller den som har betalat bi- drag kan begära att få sitt ärende prövat i nämnden. Tvist mellan skadelidande och försäkringsgivare avgörs av skiljemän. Miljöskadeförsäkringens uppbyggnad har använts som förebild i flera avseenden i utredningens förslag till obligatorisk lönegaranti- försäkring. Trafikskadelagen bygger på att motorfordonstrafik anses vara en riskfylld verksamhet och att de som utövar sådan verksamhet bör stå för skadorna i trafiken. Trafikskadelagen syftar till att garantera den skadelidande ersättning oavsett vems felet är, så kallat objektivt ansvar. För att det skall kunna fungera krävs ett försäkringsskydd. Följaktligen är det obligatoriskt att ha motorfordon trafikförsäk- rade. Undantag görs för statens motorfordon. Trafikförsäkring får enligt trafikskadelagen meddelas av försäk- ringsgivare som har fått tillstånd till det av regeringen. En försäk- ringsgivare som får meddela trafikförsäkring är också skyldig att på begäran meddela sådan försäkring. Trafikförsäkringen finansieras genom från fordons- ägarna. Försäkringsgivarna bestämmer själva vilka premiesatser som skall tillämpas. Premiedifferentiering måste dock kopplas till faktiska risker och bolagets kostnader för dessa. Vid en trafikskada ansvarar trafikförsäkringen direkt för sin del av kostnaderna och den skadelidande vänder sig direkt till försäk- ringsbolaget när han vill ha trafikskadeersättning. Det är möjligt för försäkringsbolaget att i trafikförsäkringsavtalet göra förbehåll gentemot försäkringstagaren om självrisk. Trafikförsäkringen är visserligen strikt men trafikförsäkringsbolaget har enligt trafikska- delagen rätt att återkräva utbetald trafikskadeersättning av skade- Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder SOU 2004:93 vållaren om denne vållat skadan uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet. Trafikförsäkringen garanterar att ersättning betalas även i det fall premie inte har erlagts. Detta sker genom att trafikförsäkringsbola- gen solidariskt svarar för den uppkomna skadan genom . har rätt till tra- fikförsäkringsavgift från den försäkringspliktige för den tid han har underlåtit att ha försäkring. Föreningens stadgar är fastställda av regeringen och verksamheten är i huvudsak reglerad i trafikskade- lagen och trafikförsäkringsförordningen. Medlemmar i är de försäkringsbolag som har rätt att meddela trafikförsäkring. Enligt trafikförsäkringsförordningen skall trafikförsäkringsbola- gen och hänskjuta viktigare ersätt- ningsfrågor till . Nämnden är fri- stående från bolagen och lämnar ett rådgivande yttrande. Nämn- dens ordförande utses av regeringen, övriga ledamöter av Finansin- spektionen. Trafikförsäkringen utgjorde modell för ett av de förslag till fi- nansieringslösning som utredningen prövade. Varför trafikförsäk- ringsmodellen bedömdes vara ett mindre lämpligt alternativ åter- kommer jag till i avsnitt 5. I enlighet med ett EG-direktiv infördes en stat- lig garanti för insättningar hos banker och vissa värdepappersbolag. Målet med insättningsgarantin är att bidra till konsumentskyddet avseende insättningar i banker och vissa värdepappersbolag samt till stabiliteten inom det finansiella systemet. Insättningsgarantin ersätter för kontoinnehav upp till maximalt per kund och företag vid bankens eller värdepap- persinstitutets konkurs. Garantin gäller för alla kunder, såväl pri- vatpersoner som företag och andra juridiska personer. Ersättningen gäller kontobelopp plus ränta för konkursbeslutet. Insättningsgarantin finansieras genom avgifter från de företag som omfattas av garantin. Företagens sammanlagda avgifter skall uppgå till lägst och högst av de garanterade insättningarna så länge som de fonderade avgifterna uppgår till av dessa insättningar. Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder skilda institutet är avgiftens storlek beroende av hur den egna ka- pitaltäckningsgraden förhåller sig till de övriga institutens vilket innebär att avgiften kan variera mellan till 0,14 pro- cent av de garanterade insättningarna. De inbetalda avgiftsmedlen förvaltas av Insättningsgarantinämn- den medan den löpande placeringsverksamheten sköts på uppdrag av Kammarkollegiet och fyra externa kapitalförvaltare. Det är också som betalar ut ersättningen till kun- derna. Ett kansli svarar för beredningen av ärenden. Skulle fondmedlen inte räcka till i samband med omfattande er- sättningsfall, kan låna pengar i Riks- gäldskontoret. Kostnaderna för en eventuell upplåning skall bäras av företagen som omfattas av systemet. beslutade regeringen att tillsätta en utredning som skall se över insättningsgarantisystemet med inriktning på att föreslå en framtida utformning av systemet. Nuvarande system för insättningsgarantin som en tänkbar mo- dell för finansieringen av lönegarantin, avfärdades i ett tidigt skede av den orsaken att en statlig fond inte var ett alternativ som rymdes inom direktiven. 3.2Lönegarantisystem i vissa andra länder EG-direktivet 80/987/EEG av ger medlems- länderna relativt stor frihet att utforma sitt lönegarantisystem. Medlemsländerna skall inrätta ett organ som garanterar att arbets- tagare får sina utestående lönefordringar betalda. Länderna be- stämmer själva hur detta organ eller garantiinstitution skall organi- seras, finansieras och fungera utifrån följande tre principer. Institutionernas tillgångar skall vara fristående från arbetsgivar- nas driftkapital. Arbetsgivarna skall bidra till institutionernas finansiering, om de inte helt finansieras av offentliga myndigheter. Institutionernas skyldighet att betala är oberoende av om skyl- digheterna att bidra till finansieringen har uppfyllts eller inte. För att hämta inspiration och idéer i arbetet med att ta fram en ny finansieringsmodell för lönegarantin ägnade jag och mina sakkun- niga och experter åt att undersöka hur andra länder valt att lösa lönegarantin och andra liknande trygghetssystem. Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder Konstateras att och har valt försäkringslös- ningar inom ramen för socialförsäkringen. I och är lönegarantin i stället ett rent offentligt åtagande med ansvaret hos arbetsmarknadsmyndigheter. har en fristående själv- ägande lönegarantifond finansierad av arbetsgivarna och med före- trädare för arbetsmarknadens parter i fondens styrelse. Lönegarantin i är organiserad som ett försäkringssystem och administreras av de arbetsgivarägda branschorganisationerna Gewerblichen Berufsgenossenschaften. Systemet finansieras av ar- betsgivarna. Avgiften är enhetlig och således oberoende av kon- kursrisken i branschen. Eventuella underskott i försäkringen beta- las av arbetsgivarna i efterskott. Berufsgenossenschaften admini- strerar försäkringen medan det federala arbetsmarknadsverket, Bundesanstalt für Arbeit, står för utbetalningarna. Arbetstagarens fordran gentemot arbetsgivaren övertas efter utbetalning av Bunde- sanstalt für Arbeit. Lönegarantin omfattar de tre sista månadslönerna (netto) och tre tolftedelar av den trettonde månadslönen samt eventuell se- mesterersättning. finns det ett lönetak i försäk- ringen på (brutto). Arbetstagaren kan över- klaga beslut från Bundesanstalt für Arbeit i domstol. var arbetsgivarnas avgift av brutto- lönesumman. utbetalades från lönega- rantisystemet avseende 32 278 konkursföretag och ut- gick för sammanlagt 37 578 företag. Antal kon- kurser ökade således med . För närva- rande råder det viss irritation bland arbetsgivarna över utnyttjande- graden och stigande . Även modellen med en enhetlig avgift ifrågasätts . Gewerblichen Berufsgenossenschaften ansvarar även för arbets- skadeförsäkringen. Till skillnad från lönegarantin är arbetsgivarens premie till arbetsskadeförsäkringen differentierad och fastställd med hänsyn till skaderisken inom 35 olika branscher. Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder Det franska lönegarantisystemet är till största del reglerat i arbets- lagstiftningen. Ansvarig instans för lönegarantin är AGS – Associ- ation pour la gestion du régime d'des créances des sala- riés. AGS är skapad av de nationella arbetsgivarföreningarna och godkänd av arbetsmarknadsministern. Den praktiska skötseln av försäkringen är delegerad från AGS till Unédic AGS som är indelat i 13 regionala underavdelningar benämnda (Centre de Ges- tion et d'Étude AGS). Unédic ansvarar för den franska arbetslös- hetsförsäkringen. Varje arbetsgivare måste försäkra sina arbetstagare mot risken för att lön och annan ersättning inte kan utbetalas om arbetsgivaren befinner sig i en situation av skuldsanering eller konkurs. Finansie- ringen av lönegarantisystemet sker genom arbetsgivarnas obligato- riska inbetalningar till den nationella fonden för lönegarantin, FNGS (de Garantie des Salaires). AGS beslutar om storleken på arbetsgivarnas avgift. Avgiften betalas på samma löne- underlag som används för att beräkna avgiften till arbetslöshetsför- säkringssystemet. Den maximala nivån av ersättning till arbetstagaren beror på hur länge arbetstagarens kontrakt löpt för konkursens öppnande. En arbetstagare som till exempel varit anställd kan erhålla ett maximibelopp på (2003). Skulle ar- betstagaren av någon anledning förvägras utbetalning kan han eller hon vända sig till Prud'hommes, kommittén för arbetsmarknads- förlikning. Ersättningen utbetalas i första hand av representanten för ar- betsgivarens fordringsägare, det vill säga av förvaltaren. Om medel inte finns tillgängliga, begär förvaltaren utbetalning från Unédic AGS. Genom utbetalningen till arbetstagaren övertar Unédic AGS arbetstagarens krav gentemot arbetsgivaren. AGS lider av stora finansiella problem och har runt i skulder (2003). Situationen har förvärrats till följd av det senaste årets ökning i antal konkurser, inklusive flera större före- tag. Arbetsgivaravgiften steg från till . halverades den maximala nivån på utbe- talningarna, från till , och höjdes arbetsgivaravgiften ytterligare till . Höjningen gäller till och med . Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder Lönegarantin i baseras på lönegarantilagen samt på lönega- rantiförordningen. styr verkställigheten av lagen och svarar för lönegarantisystemets utveckling. Ärenden som gäller betalning enligt lönegarantin behandlas och avgörs av arbetskrafts- avdelningarna vid arbetskrafts- och näringscentralerna (TE-centra- lerna). TE-centralerna motsvarar de svenska länsarbetsnämnderna. TE-centralen på arbetsgivarens hemort behandlar ansökan om be- talning och fattar beslut i lönegarantiärendet. Staten återkräver fordran som betalats jämte ränta av arbetsgivaren eller dennes kon- kursbo. Bevakningen sköts av TE-centralerna. Den maximala nivån av ersättning till arbetstagaren fastställs i förordning. Det beloppet är (2003). En arbetstagare kan anföra besvär över ett lönegarantibeslut hos ar- betslöshetsnämnden och vidare över deras beslut hos försäkrings- domstolen. Lönegarantin utbetalas till arbetstagaren av statens medel. Ar- betslöshetsförsäkringsfonden betalar i efterskott till staten skillnaden mellan de belopp som har betalats till arbetstagarna en- ligt lönegarantin och de kapitalbelopp som man har fått tillbaka av arbetsgivarna. betalades ut som lönegarantier till 7 503 arbetstagare. Från arbetsgivarna fick man tillbaka samt räntor på . Ränteintäkterna täckte statens administrativa kostnader för lönegarantin. Arbets- löshetsförsäkringsfonden har därefter ersatt staten för skillnaden mellan de utbetalda lönegarantierna och det kapital som man fått tillbaka från arbetsgivarna. Fondens hu- vuduppgift är finansieringen av arbetslöshetsförmåner. Medlem- marna i fondens förvaltningsråd utses av statsrådet, på förslag av arbetsmarknadsparterna, i taget. Två tredjedelar av rådets medlemmar företräder arbetsgivarna och en tredjedel arbetstagarna. utser medlemmarna i styrelsen i taget på förslag av arbetsmarknadsparterna. Fördelningen mellan arbets- givarna och arbetstagarna är densamma i styrelsen som i rådet. Arbetslöshetsförsäkringsfondens medel erhålls som arbetslös- hetsförsäkringspremier från arbetsgivarna och arbetstagarna. Un- der är arbetsgivarpremien i genomsnitt av lönesumman och arbetstagarpremien av lönen. Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder arbetsgivaren som i samband med varje lönebetalning innehåller arbetstagarens andel av premien. Social- och hälsovårdsministeriet fastställer på ansökan av arbetslöshetsförsäkringsfonden storleken på arbetsgivarens och arbetstagarens arbetslöshetsförsäk- ringspremie. Arbetslöshetsförsäkringsfondens inkomster var och utgifter . Fonden hade en konjunkturbuffert på . Avsikten med konjunkturbufferten är att balansera ändringar i ar- betslöshetspremierna till följd av konjunkturfluktuationer. Lönega- rantikostnaden motsvarar av alla bidrag och betalningar som arbetslöshetsförsäkringsfonden utger. En aktuell fråga i vad gäller finansieringen rör elitidrot- tare och lönegarantin. Elitidrottare jämställs med arbetstagare och de har därmed rätt till garantibelopp. Däremot är arbetsgivarna i idrottsbranschen inte skyldiga att betala arbetslöshetsförsäkrings- premie. Lönegarantiutbetalningarna avseende elitidrottare har ökat (2002: , 2003: ) vilket har lett till att de arbetsgivare som finansierar systemet kräver åtgärder från statens sida. Lönegarantilagen förpliktigar staten att under vissa villkor svara för lön, semesterlön och andra anställningsförmåner som inte kan be- talas ut till följd av arbetsgivarens konkurs. Lönegarantin i administreras av Direktoratet for arbeidstilsynet (motsvarande Ar- betsmiljöverket). Arbetstagaren ansöker om garantibelopp. Konkursförvaltaren kontrollerar uppgifterna och skickar därefter till direktoratet för behandling och beslut. Beslut om garantin kan överklagas hos Ar- beids- och administrasjonsdepartementet. Utbetalning från garantin är begränsad till folketryg- dens grundbelopp. motsvarade maximibeloppet 170 583 norska . Direktoratet for arbeidstilsynet betalar ut garantibeloppet till konkursförvaltaren och endast i undantagsfall direkt till arbetstaga- ren. Genom utbetalningen till arbetstagaren övertar staten arbets- tagarens krav gentemot arbetsgivaren. Liknande system i och lönegarantisystem vissa andra länder Lönegarantin finansieras med budgetanslag och för det betalar arbetsgivarna en avgift till folketrygden (socialförsäkringen). Ar- betsgivaravgiften till folketrygden är differentierad och varierar mellan 0–14,(2004) beroende på vilken kommun arbets- tagaren tillhör. Det är emellertid inte så att en särskild del av avgif- ten till folketrygden är öronmärkt för lönegarantin. betalades omkring 700 miljoner norska som lönegarantier. Ungefär 100 miljoner fick staten tillbaka i kon- kursutdelningar. Den danska lösningen bedömdes särskilt intressant i sin konstruk- tion. Tillsammans med mina sakkunniga och experter valde jag därför att göra studiebesök vid Lønmodtagernes Garantifond. Vi träffade också representanter för de danska arbetsmarknadspar- terna för att höra deras syn på lönegarantiordningen. Redogörelsen för det danska systemet är därför något mer utförlig än övriga län- ders. Lønmodtagernes Garantifond, LG, inrättades . Fonden är reglerad i lag. LG beskrivs som en självständig och självägande in- stitution. LG fungerar oberoende av departementet och i princip som en privat verksamhet trots att man i grunden måste anses ut- öva myndighet. Enligt lagen skall LG administreras av Arbejdsmarkedets Til- lægspension, ATP. Högsta ledning i LG är ett representantskap bestående av företrädare för arbetsgivar- och arbetstagarorganisa- tioner. väljs bland representantskapets medlemmar. LG:s representantskap och styrelse skall enligt lagen vara identisk med ATP:s representantskap och styrelse.