sou · GSB393 · 2005-01-01 00:00:00 — När lönegarantiavgiften lades samman med arbets- marknadsavgiften höjdes arbetsmarknadsavgiften därför . Inför varje nytt budgetår görs prognoser över de utgifter som de olika arbetsgivaravgifterna skall täcka. En av de ut- giftsposter som ingår i underlaget för arbetsmarknadsavgiften är utgifterna för lönegarantin. Bland annat till följd av att utgifterna för lönegarantin har gått ned sänktes arbetsmarknadsavgiften från och med från . Om lönega- rantin hade fortsatt att vara en särskild avgift skulle den, enligt uppgift från , ha sänkts från till . Vid beräkning av hur mycket arbetsmarknadsavgiften bör sän- kas, måste en uppskattning av den del som rör lönegarantin göras. Kostnaderna för lönegarantin utgörs av utbetalningarna. Följande fyra faktorer påverkar i sin tur storleken på utbetalningarna inom lönegarantin antalet företag som går i konkurs, antalet anställda i konkursföretagen, lönenivåerna för dessa anställda, tillgångarna i konkursföretagen. Jag kan också konstatera att lönegarantiutbetalningarna varierar över tiden och att det finns ett samband med den allmänna kon- junkturen. Vid en bedömning av försäkringsåtagandets omfattning bör man därför ta hänsyn till en längre tidshorisont än det ettåriga perspektiv som är brukligt inom skadeförsäkring. Som underlag för en beräkning av utgifterna i en tänkt lönegarantiförsäkring har () haft i uppdrag att ta fram en prognos- modell för antalet anställda drabbade av konkurser samt brutto- kostnaden för dessa och göra en prognos för åren 2004–2008. Pro- gnosmodellen beskrivs utförligt i bilaga 3. KI:s prognosmodell över framtida bruttoutbetalningar utgår från KI:s syn på konjunkturen. Enligt deras prognos förväntas antalet anställda drabbade av konkurser öka något för att sedan minska –2007 och därefter återigen öka något 2008. Bruttoutbetalningarna följer samma förlopp men bör- Kostnadsberäkningar i samband med övergången jar öka svagt på grund av successivt ökande löne- kostnader. Prognoserna redovisas i tabell 6.1. Minskningen i antalet drabbade anställda är effekten av rådande konjunkturuppgång. Ök- ningen 2008 skall inte tolkas som en uppåtgående trend i utbetal- ningarna utan som ett förväntat bottenläge i konjunkturcykeln. Antal anställda som drabbas av konkurser samt brutto- utbetalningar, faktiska utfall samt prognoser –2008 1 görs ett antagande om utdelning i konkurs av de årliga bruttoutbetalningarna i enlighet med beräkningarna i SOU 1999:1. I prognosmodellen har ingen hänsyn tagits till följande faktorer införande av lönegaranti vid företagsrekonstruktion, eventuella förändringar beträffande konkursföretagens till- gångar. gör en prognos över nettoutgifterna för lönegarantin, det vill säga bruttoutbetalningar minus utdelning i konkurs. Dessa beräknas uppgå till . Jag har således två olika källor till utgiftsprognoser för lönegaran- tin, dels nettoprognos , dels KI:s bruttoprognoser för åren 2005–2008. Förändringen av finansie- ringen bör vara långsiktig och sänkningen av arbetsmarknadsavgif- ten bör beräknas utifrån den bästa tillgängliga bedömning som finns för kostnaderna framöver. KI:s prognos som sträcker sig fyra Kostnadsberäkningar i samband med övergången år framöver är därför att föredra. KI:s prognos bygger på att pro- duktionsgapet sluts år fem, vilket innebär att en längre prognosho- risont inte är realistisk. Med hänsyn till de nya förmånsrättsreglerna som gäller bör man även göra ett antagande om in- komster i form av beräknad utdelning i konkurs av de årliga bruttoutbetalningarna. Med utgångspunkt från denna pro- gnos kan KI:s bruttosiffror räknas om till netto. Det bör dock tas i beaktande att det uppstår en tidsförskjutning mellan å ena sidan, det tillfälle då konkursen inträffar och lönegarantiutbetalningen sker och, å den andra, det tillfälle då utdelning från konkursen kan ske. Uppskattningsvis handlar det om en tidsperiod på 1–. Sänkningen av arbetsmarknadsavgiften kan därefter beräknas ge- nom att relatera utgifterna för lönegarantin till underlaget för ar- betsgivaravgifterna, det vill säga lönesumman. Den totala löne- summan prognostiseras till , varav hänför sig till den privata sektorn. Som tidigare nämnts avstår jag från att lämna något detaljerat för- slag till avgiftssänkning. Premien till lönegarantiförsäkringen får inte bestämmas till högre belopp än som med erforderlig säkerhet kan anses svara mot den risk försäkringen är avsedd att täcka med tillägg för nödvändiga omkostnader. Det finns regler i försäkringsrörelselagen för hur försäkringsåtagandet skall värderas. Det finns också regler som in- nebär att försäkringsbolaget skall ha ett buffertkapital som skydd för exceptionella utfall. Genom att sätta premien något högre än vad som motsvarar för- väntade utbetalningar och administrationskostnader kan försäk- ringsbolaget gradvis bygga upp reserver. Frågan är dock om ar- betsmarknadsparterna inledningsvis är beredda att acceptera de förhöjda som krävs för den nödvändiga reservuppbyggna- den. Ett alternativ är att staten skjuter till det kapital som är nöd- vändigt för att en nystartad försäkringsverksamhet skall få en stabil grund för den fortsatta verksamheten. Det kapital som tillförs för- säkringen kan också utformas som ett lån som skall återbetalas till staten efter en viss bestämd tid. Ett alternativ till lån inbetalat i Kostnadsberäkningar i samband med övergången pengar är att staten genom ställer ut en garanti som skrivs ner i analogi med reglerna för återbetalning. Jag har också konstaterat i avsnitt 6.1 att det finns en tidsför- skjutning mellan lönegarantiutbetalningarna och utdelning från konkurserna. Under uppbyggnadsskedet av försäkringen, det vill säga de inledande två åren, innebär det att premien måste täcka bruttoutbetalningarna för att undvika underskott i försäkringen. I annat fall fordras att medel motsvarande förväntad utdelning till- förs försäkringen i annan form än . Storleken på utdel- ningen kan med utgångspunkt från KI:s bruttoprognos beräknas till . Se tabell 6.1. Som tidigare nämnts avstår jag från att lämna något närmare för- slag till hur buffertproblematiken skall lösas. 6.3Utbetalning trots att arbetsgivaren försummat att betala premie Garantibelopp skall betalas ut till arbetstagare även i det fall arbets- givaren försummat att betala premien till lönegarantiförsäkringen. Kostnaden för denna typ av lönegarantiutbetalningar uppskattas utgöra eller av de totala utbetalningarna. Uppgiften om baseras på beräk- ningar av kostnad för en motsvarande garantiordning inom den kollektivavtalade tjänstepensionen för privatanställda arbetare. Kostnaden för denna typ av lönegarantiutbetalningar kan komma att påverka försäkringsbolagets premiesättning. 6.4Garantifall enligt statlig lönegaranti Det kommer att finnas oreglerade lönegarantifall som kan hänföras till konkurser som har beslutats innan det nya systemet trätt i kraft. Jag utgår dock från att dessa garantifall hanteras i sin helhet i det gamla systemet med statlig lönegaranti. Av utredningens direktiv framgår att förslagets konsekvenser skall redovisas i relevanta delar enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. Enligt direktiven skall särskild vikt läggas vid att redovisa förslagets konsekvenser för småföretagens villkor. 7.1Konsekvenser för små företag En viktig utgångspunkt i utredningsförslaget har varit att den nya finansieringsmodellen skall vara enkel och att regelverket skall kunna tillämpas lika för alla. Därför har jag också arbetat för att undvika särskilda regler eller villkor för vissa grupper däribland småföretagen. Enkelhet i systemet bör ha särskilt stor betydelse för småföretag. Jag har tidigare redovisat min syn på en differentiering av pre- mier. Även på denna punkt är det bland annat strävan efter ett en- kelt och kostnadseffektivt system som lett till att jag föreslår att premien bör vara lika för alla. En annan viktig utgångspunkt är att inte öka den administrativa bördan för företagen. Utredningsförslaget innebär emellertid att företagen kommer att få ytterligare en faktura att hantera, antingen månatligen eller med lägre frekvens. Tabellen nedan sammanfattar resultatet av en uppskattning av tidsåtgång och kostnader. Beräknad tidsåtgång och totalkostnad till följd av infö- randet av en lönegarantiförsäkring med 1–49 1Källa: SCB statistikdatabasen. 2Timkostnad enligt (). I beräkningarna har jag utgått från hantering av pappersfaktura. Ingen hänsyn har tagits till alternativa och mindre tidskrävande sätt att betala som till exempel via elektronisk faktura. För att inte belasta företagen med tidskrävande uppgiftsläm- nande i anslutning till faktureringen föreslår jag att uppgift om premieunderlag inhämtas från företagens månatliga skattedeklara- tioner till . Det är således samma underlag som i nuva- rande system ligger till grund för beräkning av arbetsmarknadsav- giften som kommer att utgöra underlag för beräkning av premien till lönegarantiförsäkringen. Enligt är det en stor andel arbetsgivare som deklare- rar mycket små belopp. Cirka 35 000 arbetsgivare betalar bara ut lön någon eller och deklarerar bara för dessa månader. Mot den bakgrunden kan man anta att försäkringsbolaget inte kommer att fakturera som understiger ett visst belopp eller välja att fakturera låga premiebelopp halvårs- eller årsvis i stäl- let för . Det innebär att beräknad tidsåtgång bör bli lägre än och den totala kostnaden därmed lägre än . Utredningsförslaget innebär att statens kostnader för lönegarantin övertas av arbetsgivarna. De kostnader som arbetsgivarna därmed övertar från staten skall leda till motsvarande minskning av arbets- marknadsavgiften. Det innebär i sin tur att statens intäkter mins- Närmare redovisning av lönegarantins kostnader har gjorts inom ramen för utredningens överväganden och förslag. Jag bedömer att utredningsförslaget inte har någon inverkan på den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller det brottsföre- byggande arbetet. Förslaget innebär dock en mer sammanhållen organisation för lönegarantisystemet vilket i sin tur skapar bättre förutsättningar för kontroll över hur systemet används. Därigenom skulle även risken för ett överutnyttjande av systemet minska. Utredningens förslag bör inte påverka omfattningen av offentlig service i olika delar av landet. Däremot kommer förslaget att inne- bära att cirka 50 personer vid länsstyrelserna som är syssel- satta med handläggning och utbetalning av lönegarantier delvis fri- görs för andra uppgifter. Dessa 50 personer är inte sysselsatta på heltid med lönegarantin. Enligt uppgift från länsstyrelserna kostar lönegarantihanteringen omkring 20–25 årsarbetskrafter. Utredningsförslaget är jämställdhetspolitiskt neutralt och har inte heller några konsekvenser för möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen. 8.1Förslag till lag om lönegarantiförsäkring Med vissa åtgärder avses här exempelvis ansvaret för att bevaka lö- nefordringar. I de försäkringsvillkor, som skall godkännas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, anges bland annat vad som gäller i det fall premien inte är fastställd trots nytt kalenderår. Med paragrafens punkt 3 avses till exempel ändringar i lönegaran- tilagen. 8.2Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497) Paragrafen är ny. Den föreslås placeras efter bestämmelserna om Garantins omfattning och före bestämmelsen om Arbetstaga- rens upplysningsskyldighet. Den nuvarande regeln utgår från kvittningsinstitutet. Detta regel- system kan svårligen tillämpas när arbetstagarens motpart är ett privat försäkringsbolag som inte övertagit arbetsgivarens fordran mot arbetstagaren. Inom ramen för kvittningsinstitutet kan vidare arbetstagaren själv företa vissa dispositioner och på så sätt åstad- komma ett för denne ur lönegarantisynpunkt önskvärt resultat. En ny bestämmelse med en motsvarande innebörd bör mot denna bak- grund tas fram. Den exakta innebörden av bestämmelsen bör göras till föremål för ytterligare överväganden med hänsyn särskilt till att arbetstagarens rättigheter inte ska försämras. I paragrafens andra stycke har anpassning skett till ett lönegaranti- system i privat regi. Detsamma gäller i 26 § andra stycket. Särskilt yttrande av sakkunnige , Enligt kommittédirektiven skall utredaren lämna förslag till en för- ändrad finansiering av lönegarantin. Utgångspunkten för valet av finansieringsmodell skall enligt direktiven vara ökad samhällseko- nomisk effektivitet genom en bättre fördelning av kostnader och risker mellan företag eller branscher. En rimlig utgångspunkt borde också vara att ett obligatoriskt lö- negarantisystem, vars villkor och bestämmelser för avgiftsuttag och utbetalningar är fastlåsta i lag eller förordning, måste ha staten som operativt ansvarig. Ett skäl för att göra avsteg från denna princip kan vara om en annan lösning medför en högre grad av samhälls- ekonomisk effektivitet. Det torde vara ostridigt att en väl fungerande marknadsekonomi utgör en förutsättning för att uppnå vad som normalt ligger i ut- trycket en ökad samhällsekonomisk effektivitet och därmed en hög uthållig tillväxt. För att en marknadsekonomi skall skapa en utveckling med ökad samhällsekonomisk effektivitet måste den vara öppen för konkurrens och företagen måste kunna använda kvaliteten på varan eller tjänsten, priset och andra avtalsvillkor som konkurrensmedel. Dessa generella förutsättningar för att uppnå en ökad samhälls- ekonomisk effektivitet gäller även för en lönegarantiförsäkring. För att uppnå en ökad samhällsekonomisk effektivitet, utöver lägre administrationskostnader och bättre kostnadskontroll, måste för- säkringen konkurrensutsättas. En nödvändig förutsättning är att de företag som tillhandahåller försäkringen på en konkurrensmarknad i någon utsträckning måste ha möjlighet att konkurrera med och differentiera både premie och övriga försäkringsvillkor. En ytterli- gare förutsättning är att premien, i vart fall till en del, måste betalas av de försäkrade (de anställda). Det faktum att EG-direktiv eventu- ellt lägger hinder för att skapa dessa förutsättningar ändrar ingen- ting i sak. Vidare ger den föreslagna försäkringsmodellen arbetsmarkna- dens parter inflytande över finansiering och administration av lö- negarantin genom att parterna bland annat skall besluta om vilket försäkringsbolag som skall meddela försäkringen. Enligt förslaget är det parterna som avgör hur de skall gå till väga vid valet av för- säkringsgivare. Som anförts ovan borde en rimlig utgångspunkt vara att ett obli- gatoriskt lönegarantisystem, vars villkor och bestämmelser för av- giftsuttag och utbetalningar är fastlåsta i lag eller förordning, måste ha staten som operativt ansvarig. Det är staten som har beslutat att det skall finnas ett lönegarantisystem och att garantin skall finansi- eras av företagen. Arbetsmarknadens parter har inte i någon del varit delaktiga i utformningen av lönegarantin. Det finns inte heller något som visar på att en inblandning från arbetsmarknadens par- ters sida i lönegarantins administration och övriga hantering skulle vara en nödvändig förutsättning för en ökad samhällsekonomisk effektivitet. I utredningen anförs att arbetsmarknadens parter har ett intresse av att hålla nere avgifter och kostnader. Men även sta- ten har ett intresse av att avgifterna och kostnaderna ligger på en låg nivå och att det råder balans mellan avgifter och kostnader. Det gäller dock att skapa förutsättningar för detta. Den föreslagna försäkringsmodellen bygger på att villkoren för utbetalning av lönegaranti skall vara fastlåsta i lag samt att premie- sättningen skall vara enhetlig. Dessutom skall premien i sin helhet tas ut från företagen. Förutsättningarna för att uppnå vad som normalt ligger i uttrycket en ökad samhällsekonomisk effektivi- tet är således inte uppfyllda. Vidare talar de redovisade förhållan- dena emot att överlåta på arbetsmarknadens parter att ta ett opera- tivt ansvar när det gäller lönegarantins administration och övriga hantering. Har staten ensidigt beslutat att det skall finnas en obli- gatorisk lönegaranti med ett i lag och förordning fastlåst innehåll måste staten även ha det fulla ansvaret för systemet. Utredarens försäkringsmodell innebär en förenklad och mer ra- tionell hantering av lönegarantin. Förslaget medför därför sanno- likt positiva effekter, såsom lägre administrationskostnader och bättre kostnadskontroll. Detta understryks också i utredningen. Men dessa positiva effekter är inte en direkt följd av en försäk- ringslösning i privat regi i sig, utan är främst en effekt av att löne- garantins administration och ärendehantering samordnas till ett or- De redovisade positiva effekterna av förslaget borde därför i väsentliga delar även kunna uppnås inom ramen för nuvarande fi- nansiering, om exempelvis administration etc. överförs till en stat- lig myndighet. Särskilt yttrande av sakkunnige , Jag avstår i detta yttrande från att kommentera de olika detaljerna i utredarens förslag. I stället vill jag föra fram ett antal principiella argument till varför jag inte anser att det förelagda förslaget ensamt kan ligga till grund för en förändring av lönegarantins finansiering. Utredaren har, i enlighet med direktivet, inriktat arbetet med att finna lösningar till en förändrad finansiering av lönegarantin. Syftet har varit att skapa ett effektivare system, med bibehållen trygghet för arbetstagarna. Jag vill inledningsvis anföra att en genomgri- pande förändring av lönegarantisystemet, liknande utredarens för- slag eller för den delen i någon annan riktning, bör föregås av en prövning om huruvida dagens lösning med en allmänt finansierad av staten administrerad lönegaranti kan genomgå rationaliseringar och kostnadseffektiviseringar. Enligt min uppfattning kan man inte utesluta att den nuvarande lösningen i sig har stor potential för minskade administrativa kostnader och högre effektivitet. Det skulle till exempel kunna uppnås genom att överföra administratio- nen till en instans. En sådan prövning bör sedan ställas mot det för- slag till förändrad finansiering som aktualiseras. När det gäller det förslag till ny finansiering som utredaren före- slår vill jag anföra följande invändningar. Lönegarantin är ett cent- ralt inslag på arbetsmarknaden, ett inslag som berör samtliga ar- betsgivare och arbetstagare. Det är därför, redan på den grunden, tveksamt om det är lämpligt att utforma ett system som vilar på överenskommelser mellan parter som endast representerar en del av arbetsmarknaden. Den del av arbetsgivarna och arbetstagarna som valt att inte låta sig representeras av de centrala parterna har, genom utredarens förslag, ingen möjlighet att påverka hur parterna väljer att lösa de frågor som lagstiftaren lämnar över till dem. Jag vill därför anföra principiella invändningar mot partsförslaget. Även materiella invändningar kan föras fram. Det föreslagna sy- stemet skall enligt utredaren leda till en ökad effektivisering. Dock kan konstateras att den försäkringsgivare som parterna utser har att förhålla sig till försäkringsvillkor som till övervägande del är be- stämda av lagstiftaren. Mot den bakgrunden är det svårt att bedöma hur stora effektiviseringsvinsterna kan bli, i synnerhet då det måste ställas mot möjligheten att effektivisera det nuvarande systemet. Enligt min uppfattning innehåller den så kallade trafikför- säkringsmodellen den största potentialen till ökad effektivisering och därmed lägre kostnader. Med en sådan modell skulle flera försäkringsgivare få konkurrera på marknaden. Utredaren pekar dock på ett antal argument mot en sådan lösning, som man inte kan bortse ifrån. Lösningen kan till exempel leda till ökade kostnader för vissa företag, beroende på hur principerna för premiesättning skulle bestämmas. Enligt min mening bör dock den frågan belysas ytterligare, utöver det underlag som utredaren presenterar, innan ett slutgiltigt ställningstagande tas. När det gäller de mindre företagen är det förvisso så som utreda- ren pekar på att risken för konkurs är större än för stora företag och att en fri premiesättning därför skulle kunna innebära att de mindre företagen belastas med högre kostnader. Det förhållandet måste i sammanhanget dock ställas mot att man i gruppen av mindre företag finner de flesta oorganiserade arbetsgivarna, vilka i utredarens förslag skulle bli hänvisade till lösningar mellan parter som de inte har något inflytande över. Inte heller utredarens förslag kan därför anses som optimalt för denna grupp. En förändrad modell för lönegarantins Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag till en förändrad finansiering av lönegarantin. Utgångspunkten för valet av finansieringsmodell skall vara ökad samhällsekonomisk effekti- vitet genom en bättre fördelning av kostnader och risker mellan företag eller branscher samt minskad risk för de offentliga finan- serna. Förslaget skall inte innebära försämrad trygghet för arbets- tagaren. Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med arbets- marknadens parter. Utredaren skall redovisa uppdraget . En statlig garanti för löntagarnas fordringar vid arbetsgivarens konkurs infördes . Löntagarnas rättigheter i fråga om lönegaranti regleras i lönega- rantilagen (1992:479). Enligt denna omfattar lönegarantin fordran för lön inklusive löneförmåner och semesterersättning upp till ett maximibelopp på . Enligt Rådets direktiv /987/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för ar- betstagarna vid arbetsgivarens insolvens (lönegarantidirektivet) är någon form av lönegaranti obligatorisk för medlemsstaterna. Di- rektivet föreskriver inte exakt hur ett system för lönegaranti skall anordnas utan anger kriterier som skall vara uppfyllda i ett sådant system. Medlemsstaterna har därmed också olika finansieringslös- En vanlig lösning är någon form av fondsystem med mer eller mindre privata respektive offentliga inslag. antogs ett ändringsdirektiv till lönega- rantidirektivet.1 Ändringen var föranledd bland annat av att det ur- sprungliga direktivet inte tillräckligt behandlade så kallade transna- situationer, något som uppmärksammats i domar av EG- domstolen, samt att utvecklingen av insolvensrätten i medlemssta- terna gjort att direktivet inte längre till fullo uppfyllde sitt syfte. Inledningsvis finansierades lönegarantin genom en lönegarantiav- gift. Avgiften betalades av arbetsgivarna till en för ändamålet in- rättad fond. Fondfinansieringen ersattes 1995 med budgetanslag. Med anledning av de stora underskotten i fonden och övergången till bruttobudgetering av statens inkomster och utgifter enligt lagen (1996:1059) om statsbudget avvecklades fonden. Lönegarantiavgiften slogs 1999 samman med arbetsmarknadsav- giften. finansieras lönegarantin med arbets- marknadsavgiften, som är en av socialavgifterna enligt socialav- giftslagen (2000:980). Avgiften beräknas på ett underlag som ut- görs av summan av de avgiftspliktiga ersättningar – i första hand löner, arvoden, förmåner och andra ersättningar för arbete – som utgetts under kalendermånaden. Avgiften uppgår till av un- derlaget. Enligt lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter skall arbetsmarknadsavgifterna bl.a. finansiera kostnader enligt lö- negarantilagen. Någon direkt koppling mellan avgiftens storlek och kostnaderna för lönegarantin för en enskild arbetsgivare finns inte. Anslaget för lönegarantin utbetalas via Kammarkollegiet till läns- styrelserna, som betalar ut garantibeloppet till arbetstagarna. Vid utbetalningen övertas arbetstagarnas lönefordran gentemot kon- kursboet av staten. Länsstyrelserna har ansvaret för att bevaka fordran men kan överlåta detta till kronofogdemyndigheten, vilket ofta är fallet. 1 och rådets direktiv /74/EG av om ändring i rådet direktiv /987/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagare vid arbetsgivares insolvens.