sou · GSB3112 · 2005-01-01 00:00:00 — I andra fall än de nu nämnda gäller alltså att föräldrarna själva råder över sådan egendom som tillhör den underårige men som står under föräldrarnas förvaltning. Detta innebär bl.a. att föräldrarna fritt får placera sina barns pengar i alla typer av värdehandlingar, att på bank insatta pengar kan tas ut av föräldrarna utan föregående samtycke från överförmyndaren och att föräldrarna inte behöver Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... redogöra för sin förvaltning till överförmyndaren. Trots det tidigare sagda är emellertid allmänna regler om handhavande av förvaltningen tillämpliga. (Se till det sagda också redogörelsen i avsnitt A 1.) I förarbetena till reformen (prop. 1994/95:251 s. 106) kon- staterades att man kunde utgå från att föräldrar handlar med sina barns bästa för ögonen och att det i de allra flesta fallen därför inte skulle behövas någon samhällskontroll för att säkerställa att barnets egendom kommer barnet till godo och att den inte slösas bort. Lik- väl måste man, enligt förarbetena, beakta att det finns föräldrar som i och för sig är inställda på att handla utifrån barnens bästa, men som saknar de erfarenheter och kunskaper som behövs för att förvalta egendom. Inte heller kan man bortse från att det finns föräldrar som kan ha ett intresse av att använda sig av sina barns tillgångar på ett otillbörligt sätt. Exempel på det förstnämnda fallet är att en förälder i barnets namn spekulerar i värdepapper i vällovliga syften men utan fram- gång. De senaste årens nedgångar på aktiemarknaden har visat att även till synes sunda investeringar lett till avsevärda kapitalförluster och att det för många varit svårt att avbryta handeln för att i stället föra över pengarna till säkrare investeringsobjekt. Stockholmsbör- sens All-Share index, som består av samtliga noterade aktier på bör- sen och skall återspegla ekonomin i stort och dess förändringar, har basdatum fastställdes visserligen ökat från 100 till drygt 200 (siffror för ). Årshistorik från Stockholmsbörsen visar emellertid att samma index så sent som var så högt som 413. Enligt SCB var vid utgången av totalt av befolk- ningen direktägare av aktier (Aktieägande i bolag noterade på svensk marknadsplats, , Statistiska meddelanden från SCB). Därtill kommer att en stor del av värdepappersfondernas och för- säkringsbolagens aktieinnehav har hushåll som ägare, vilket gör att andelen ägare – direkt eller indirekt – kan vara av befolk- ningen (SCB Indikatorer ). En förklaring till att en underårigs tillgångar inte förvaltas korrekt kan vara att en förälder inte känner till de bestämmelser som berör underårigas egendom. Pengar som har utbetalats till barnet kan i själva verket ha använts av föräldrarna för att stärka hela familjens ekonomi eller möjliggöra konsumtion. Steget härifrån till rent brottsliga förfaranden är inte alltid långt. För förskingring döms enligt 10 kap. 1 § den som p.g.a. Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... avtal, allmän eller enskild tjänst eller dylik ställning fått egendom i besittning för annan med skyldighet att utge egendomen eller redo- visa för denna och som tillägnar sig egendomen eller annars åsido- sätter vad han har att iaktta för att kunna fullgöra sin skyldighet, om gärningen innebär för honom och skada för den berätti- gade. Förmyndare omfattas av den kategori som i sammanhanget anses inta en dylik ställning (liksom f.ö. gode män och förvaltare). Förmyndare skall enligt 12 kap. 6 § se till att pengar och värdepapper som tillhör den enskilde, dvs. barnet, förvaras så att de inte samman- blandas med tillgångar som ställföreträdaren annars förvaltar. Bestäm- melsen gäller oavsett om ställföreträdaren enligt lag skall redovisa förvaltningen för överförmyndaren. Den som har förtroendeställning med uppgift att för den enskilde sköta ekonomisk angelägenhet och som missbrukar denna ställning till skada för huvudmannen kan dömas för trolöshet mot huvudman (10 kap. 5 § BrB). Förmyndare intar en sådan förtroendeställning som här avses i förhållande till sitt barn. Ansvar enligt 10 kap. 5 § BrB är emellertid subsidiärt i förhållande till förskingring. 3.3Utfallet i stort av reformen av förmyndar- förvaltningen Bedömning: Risken för att de underårigas berättigade intressen kommer i kläm har ökat till följd av den inskränkta samhällskon- trollen över föräldraförvaltningarna. Det saknas dock skäl att tro att missbruket har någon alarmerade omfattning. En återgång till den tidigare ordningen med komplicerade redo- visnings- och kontrollregler framstår som utesluten. Vissa begrän- sade åtgärder bör dock vidtas för att skärpa kontrollen över för- äldraförvaltningarna. Förmyndarnas verksamhet står enligt 12 kap. 9 § FB under överför- myndarens tillsyn. Tillsynen skall ske enligt bestämmelserna i 16 kap. FB, varvid överförmyndarna särskilt skall se till att den enskildes till- gångar i skälig omfattning används för hans eller hennes nytta och att tillgångarna i övrigt är placerade så att tillräcklig trygghet finns för deras bestånd och så att de ger skälig avkastning (16 kap. 1 § FB). I den enkät till överförmyndare och överförmyndarnämnder som har presenterats i det inledande avsnittet i betänkandet om utrednings- arbetet ställdes frågor som tog sikte på bl.a. om den avreglering som Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... skett beträffande särskilt föräldrars förmyndarförvaltning hade lett till att lagens grundläggande syfte, nämligen att trygga de omyndigas egendom, riskerat att komma i kläm. Överförmyndarna ombads även att förklara på vilket sätt detta i så fall yttrade sig samt om de i sin verksamhet hade stött på fall i vilka avregleringen lett till negativa effekter. Ungefär en fjärdedel av de kommuner som besvarade enkäten an- ger att de upplevt reformen som en försämring jämfört med tidigare förhållanden, såtillvida som de numera i många fall helt saknar infor- mation om föräldraförvaltningar som avser mindre summor än åtta basbelopp. Flera svarar att riskerna blivit större, eftersom social- nämnderna inte alltid anmäler till överförmyndarna att det föreligger förhållanden som talar för att en förälder inte kommer att förvalta sitt underåriga barns egendom på ett betryggande sätt (jfr nuvarande 5 kap. 3 § socialtjänstförordningen [2001:937]). Flera kommuner förkla- rar att de inte kan besvara frågan eller att de i vart fall inte har fått någ- ra indikationer på att reformen kan leda till negativa konsekvenser. Cirka en tredjedel av kommunerna uppger att de har stött på fall där avregleringen lett till negativa verkningar för den enskilde. Flera kommuner har gjort reflektionen att behovet av skydd är som störst när värdet av den underåriges egendom är mindre än åtta basbelopp, dvs. när beloppet understiger den gräns vid vilken reglerna om kon- trollerad föräldraförvaltning primärt blir tillämpliga. Det påpekas från flera håll att det kan vara behövligt med ytterligare information som berör de underårigas ekonomi, däribland att information om utbetalningar till de underåriga i fler fall än vad som nödvändiggörs av gällande regler bör underställas överförmyndarna för eventuella åtgärder. Trots att kritik framförs i många av fallen, hyllas i somliga fall även principen att det är föräldrarna som bör ha den övergri- pande rätten att sköta sina barns ekonomi, dvs. utan inblandning från myndigheter. En tredjedel av kommunerna anför att de i sin egen verksamhet inte får den information – företrädesvis från socialnämnden – som krävs för utövandet av tillsynsfunktionerna. Många av dessa pekar på att socialtjänstemännen skulle behöva information och utbildning för att fullgöra denna uppgift bättre. Flera förslag lämnas också på nya uppgiftslämnare som skulle kunna tänkas bidra med informa- tion av betydelse för tillsynen. Nästan lika många (dvs. en knapp tredjedel) av de kommuner som besvarat enkäten rapporterar att de stött på fall i vilka medel som utbetalats till barnen – utan att de för den skull omfattats av reglerna Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... i 16 kap. 11 § FB om direktinsättning till spärrat konto – har för- brukats av föräldrarna. Det gäller enligt svaren ofta försäkringser- sättningar och arvsmedel. Många överförmyndare anser att det finns behov av skärpning av reglerna härvidlag. Utredningen ställde även frågor om förekomsten av godmans- ärenden enligt 11 kap. 2 § FB. Enligt denna bestämmelse skall över- förmyndaren vid intressekollisioner mellan den ordinarie ställföre- trädaren (i förevarande fall föräldern) och den han företräder (barnet) förordna god man för den underårige. Ett tjugotal av de tillfrågade kommunerna svarar i enkäten att antalet godmansförordnanden för lånetransaktioner mellan barnet och föräldrarna minskat eller i princip helt upphört. Flera av överförmyndarna anför att detta har sin upp- rinnelse i att föräldrarna nu i allmänhet har fri dispositionsrätt till barnens pengar och att överförmyndaren därför – i strid med be- stämmelserna – inte kopplas in när en lånetransaktion skall genom- föras. Vissa svarar att orsaken också kan vara att många föräldrar helt enkelt inte känner till vilka regler som är tillämpliga. Sammanfattningsvis ger svaren på överförmyndarenkäten ett domi- nerande intryck av att många överförmyndare är osäkra på hur det egentligen förhåller sig med hanteringen av de underåriga kommunin- vånarnas tillgångar. Många räknar med att tryggandet av den enskildes medel har blivit lidande genom avregleringen men uttrycker närmast resignation inför möjligheterna att råda bot på sin okunnighet om förekomsten av otillåtna dispositioner. Av flera svar kan uttydas att överförmyndarna har kommit missbruk på spåren; det framkommer emellertid också att detta ofta skett sedan pengarna väl förbrukats. Å andra sidan ger enkätsvaren inte belägg för att missbruk skulle ha förekommit i något större antal fall. En indikator på att otillåtna dispositioner företas skulle kunna vara det minskade antalet för- ordnanden av god man enligt 11 kap. 2 § FB, men omfattningen av otillåtna lån är osäker. Även länsstyrelserna tillfrågades i enkäten om de hade stött på fall i vilka avregleringen hade haft negativa verkningar för barnens ekonomiska trygghet. Svaren ger vid handen att de flesta länsstyrel- ser inte synes ha kommit i kontakt med några sådana situationer. En handfull gav dock besked om att de stött på oegentligheter som kunnat hänföras till den nya lagstiftningen, varav några menar att det har inskränkt sig till ett fåtal fall. – När det gäller länsstyrelser- nas erfarenheter skall dock påpekas att de först i och med reformen 1995 kom att engageras i tillsynen över överförmyndarnas verksam- het och att jämförelser redan därigenom kan vara vanskliga. Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... Utredningen har ställt frågor till överåklagarna vid de regionala åklagarmyndigheterna om omfattningen av ekonomisk brottslighet mot barn, närmast i form av förskingringar som genomförts av bar- nens förmyndare. Av de svar som inkom, som byggde på rundfråg- ningar på åklagarkamrarna, kunde slutsatsen dras att endast enstaka sådana anmälningar blev föremål för behandling. Flera åklagare hyste dock misstankar om att eventuellt missbruk mer sällan uppdagas. Av utredningens underlag, som innefattar också de erfarenheter som experter inom utredningen har förmedlat, kan inte någon annan slutsats dras än att man rimligen måste räkna med att de underåri- gas berättigade intressen i flera fall har kommit i kläm till följd av att föräldrarna i sin förvaltning numera har en större frihet att agera och dessutom står under mindre kontroll. Exemplen på hur reformen teoretiskt kan gå ut över de omyndiga är flera. Det skulle bl.a. kunna röra sig om utbetalade ersättningar av olika slag till barnen som förbrukas av föräldrarna, äventyrlig spekulation med barnens medel i värdepappershandel, utlåning av barnens medel till föräldrarna eller skuldsättning genom föräldrarnas agerande. Det ligger i sakens natur att missbruket inte med någon precision kan beskrivas i siffror. Be- lägg saknas dock för antagandet att missbruket är av alarmerande omfattning. Någon kvantitativ jämförelse med förhållandena hade under alla förhållanden endast kunnat ta sikte på an- delen uppdagade fall av felaktig hantering, vilket i sig knappast hade gett någon heltäckande bild av den faktiska situationen. Det är knappast alltför djärvt att förmoda att det ofta var bland dem som inte följde bestämmelserna som missbruk förekom. Utredningen har övervägt att genomföra ytterligare undersök- ningar för att närmare kunna peka på eventuella brister i det gällan- de regelverket. Ett alternativ som då har varit aktuellt är att i en enkät till ett större antal föräldrar ställa frågor om förvaltningen av deras barns pengar. En sådan enkät skulle emellertid vara svår att genom- föra av flera skäl och riskerar dessutom att bli direkt missvisande. Utredningen har konstaterat att värdet av en enkät i vart fall inte står i proportion till den tidsutdräkt och de kostnader som är förenade med den. Under alla förhållanden är det svårt att tänka sig en återgång till den tidigare ordningen, som präglades av en omfattande samhälls- kontroll; stöd för denna inställning ges både uttryckligen och in- direkt i enkätsvaren från överförmyndarna. I förarbetena angavs som skäl för inskränkningar i redovisnings- och kontrollreglerna inte bara att föräldrar och barn drabbades av att systemet var svåröverskådligt Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... och tungrott, utan även att överförmyndarna själva upplevde tillämp- ningen som tidsödande och arbetskrävande (prop. 1993/94:251 s. 105). Det torde ligga i samtliga berördas intresse att något motsvarande regelverk inte upprättas utan att det finns mycket goda skäl för det. Vad som även talar mot en generell uppstramning av kontroll- och redovisningsreglerna är att det statistiska materialet pekar på att de flesta barn har tämligen små tillgångar (jfr den ovan nämnda SCB- rapporten av kakan samt enkätsvaren). Däremot kan det slås fast att riskerna för missbruk eller tveksam hantering av barnens tillgångar har ökat, även om detta i någon mån också måste anses ligga i reformens natur. I kombination med den osäkerhet som föreligger rörande omfattningen av missbruk från föräldrarnas sida finns det därmed skäl att trots allt överväga vissa begränsade åtgärder för att åstadkomma en skärpt kontroll av för- äldraförvaltningarna. Hur detta skall komma till stånd diskuteras i följande avsnitt. 3.4Riktlinjer för förstärkning av skyddet för barns egendom under föräldraförvaltning Bedömning: Varken någon sänkning eller höjning av nuvarande gränsbelopp för kontrollerad förvaltning, åtta prisbasbelopp, fram- står som motiverad. Det finns däremot anledning att i fler fall än göra bedömningar av föräldrars förvaltning vid till- fällen då utbetalningar av vissa slag kommer barnen till del. Överförmyndarnas möjligheter att få information om misstänkta brister i föräldrarnas förvaltning bör förbättras, särskilt i fall då barnen har satts i skuld. Barnens skydd mot skuldsättning bör stärkas, likaså deras skydd för erhållna gåvor. Förändringar i föräldrarnas rätt att placera sina barns medel i finan- siella instrument framstår inte som tillräckligt befogade. Informationen till föräldrarna om reglerna för förvaltning av under- årigas medel bör förbättras. Förändringar i överförmyndarnas organisation bör kunna ge posi- tiva effekter för tillsynen. Utifrån utredningsmaterialet har vissa slutsatser kunnat dras om bris- ter eller ofullständigheter i regelsystemet för föräldraförvaltningarna. Utredningen har också synpunkter på förbättringar som skulle kunna åstadkommas i skyddande syfte. Som nämnts i föregående Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... avsnitt är inte tanken att riktlinjerna skall bana väg för en återgång till tidigare regelverk. Risker för barnens ekonomi måste alltid i nå- gon mån vägas mot de komplikationer och det merarbete som fram- för allt föräldrar och överförmyndare ställs inför vid regeländringar i skärpande syfte. En annan viktig faktor att ta med i bedömnings- underlaget är att de flesta föräldrar – oavsett vilka regler som om- gärdar förvaltningen – sköter barnens ekonomi invändningsfritt och med sina barns bästa för ögonen. I det följande diskuteras mera allmänt olika uppslag att stärka skyddet för barns egendom som förvaltas av föräldrar. I senare av- snitt kommer vissa av frågorna att behandlas närmare. Som tidigare nämnts har vissa av punkterna bäring även på den förvaltning som ombesörjs av förordnade förmyndare, gode män och förvaltare. Sänkning av gränsbeloppet för den kontrollerade förvaltningen? Med gällande regler är det i huvudsak föräldraförvaltningar översti- gande åtta basbelopp som blir föremål för skärpt kontroll från över- förmyndarnas sida. Uppgifter från framför allt överförmyndarhåll visar dock att tillsynsåtgärder i många fall är minst lika motiverade för föräldraförvaltningar som avser lägre belopp. Utredningen har visserligen avvisat tanken på att alla föräldra- förvaltningar i fortsättningen skall ställas under en skärpt kontroll. Alternativet, såvitt nu är i fråga, till ett borttagande av gränsbeloppet är således en sänkning. Åtta basbelopp (eller rätteligen prisbasbelopp) motsvarar (prisbasbeloppet enligt lagen [1962:381] om allmän för- säkring är för ). Med hänsyn till att barn i de allra flesta fall har relativt små besparingar måste en sänkning av gräns- beloppet vara kraftig och gå långt ner i nivåerna för att få någon reell betydelse. I så fall närmar man sig en återgång till tidigare gäl- lande ordning, med de olägenheter som var förbundna med den. Det kan antas att fallen av missbruk inte så sällan före- kommer när barnet, från att ha varit i princip utan besparingar, plöts- ligt fått tillgångar genom en utbetalning av något slag (t.ex. arv, skadestånd eller försäkringsersättning). Förvaltningen skall kanske då plötsligt stå under en strängare kontroll p.g.a. att gränsvärdet överskridits. Om inte föräldern känner till att överförmyndaren skall få en förteckning över den omyndiges egendom eller inte vill med- verka till att överförmyndaren involveras (jfr 13 kap. 3 §), är det Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... fara värt att tillgångarna snabbt sjunker till ett belopp som på nytt understiger det av lagstiftaren valda gränsbeloppet, framför allt om detta sätts till en betydligt lägre nivå än vad som gäller . Even- tuella särskilda beslut från överförmyndarens sida sedan tillgångarna åter underskridit det kritiska gränsbeloppet torde därefter ofta vara verkningslösa. Det nämnda exemplet berör svagheterna med att låta ett belopps- kriterium för förmögenhet utgöra huvudvillkoret för att en under- årigs tillgångar skall stå under kontrollerad förvaltning. Överför- myndaren har visserligen möjligheter att vid misstanke om att be- loppet överskridits begära in en redogörelse för föräldrarnas förvalt- ning (13 kap. 18 §) eller få föräldrarna att vid vite fullgöra sin upp- giftsskyldighet (16 kap. 13 § jämförd med 13 kap. 3 §). Det lär emellertid behövas ett varsel från något håll för att överförmyn- daren skall få anledning att tillgripa ett sådant beslut. Enligt upp- gifter från överförmyndarhåll är kunskapen om skyldigheten att underkasta sig kontroll generellt dålig, och överförmyndarna kan uppleva svårigheter att – utan speciella indikationer – få reda på re- levanta förhållanden . Ett angrepp av beloppsgränsen framstår så- ledes inte som något effektivt grepp för att uppnå större trygghet för de omyndigas ekonomi. Av nu anförda skäl och med beaktande också av vad som sägs i det följande föreslås inte någon sänkning av gränsbeloppet från nu- varande åtta basbelopp. I stället för en sänkning av gränsbeloppet för en förmögenhetsnivå som kriterium för den kontrollerade förvaltningen, som kanske inte ens fångar in situationer då kontrollbehovet är som störst, bör andra metoder prövas. Det framstår som mer realistiskt att ta fasta på tillfällen då barnet får ytterligare tillgångar, vilket kanske ställer för- valtningen i en ny dager. Ofta fordras nämligen någon form av ställ- ningstagande från föräldrarnas sida till vad som skall ske med kapital- tillskottet. För att överförmyndarna skall göras delaktiga i sådana situationer krävs information. Denna kan erhållas från den som betalar ut peng- arna. Extern information av detta slag är inte beroende av för- myndarnas kunskap om regelverket eller vilja att underställa för- valtningen insyn och kontroll. Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... Informationsskyldigheten kan avse även ganska låga belopp. Av- sikten är dock inte att tynga hanteringen i onödan utan att inrätta en kontrollstation som möjliggör restriktioner för föräldrarnas förvaltning. I den stora majoriteten av fall lär överförmyndarna nog kunna avstå från att begränsa föräldrarnas förvaltningsfrihet sedan rapporteringen fullgjorts. Nuvarande beloppsgräns är enligt 16 kap. 11 § FB två basbelopp och tar sikte på medel som kommer från arv, testamente och för- säkringar. Enligt utredningens uppfattning finns det skäl att sänka beloppet och att vidga skyldigheten att underrätta överförmyndaren till fler typer av utbetalningar. Närmare överväganden i denna del presenteras i avsnitt A 3.6.1.2 och A 3.6.6.4. Bättre information om brister i förvaltningen Vad som har avhandlats bygger på tanken att det är bäst att överväga ingripanden på förekommen anledning. Det kan givet- vis finnas andra skäl för överförmyndaren att behöva ingripa i för- valtningen än att den underårige har fått ett kapitaltillskott. Det är sålunda viktigt att få ögonen på konkreta fall när det finns risk för att befintliga tillgångar skall förslösas. Utredningens uppfattning är att överförmyndaren i större utsträckning än vad som sker för när- varande måste kunna uppmärksammas på missförhållanden och så- ledes kunna ställa krav på att få information. En nyckelaktör i detta sammanhang är socialnämnderna. Som tidi- gare har berörts är socialnämnderna skyldiga att anmäla till överför- myndarna att det föreligger förhållanden som talar för att en förälder inte kommer att förvalta sitt underåriga barns egendom på ett be- tryggande sätt. Bestämmelsen, som kan härledas från 16 kap. 10 § andra stycket FB, finns i 5 kap. 3 § socialtjänstförordningen (2001:937). Enligt vad som framkommit sedan reformen trädde i kraft har den självständiga upplysningsskyldigheten inte fungerat på avsett vis. Det finns därför anledning att ge skyldigheten bättre eftertryck genom att låta den framgå av en lagregel. Det är emellertid inte bara socialnämnderna som kan ha tillgång till viktig information om olika riskmoment i föräldraförvaltning- arna. En viktig källa till information är kronofogdemyndigheterna som genom ändringar i utsökningsförordningen (1991:981) och förordningen (1991:1339) om betalningsföreläggande och hand- räckning ålagts en skyldighet att rapportera till överförmyndarna när Föräldrars förmyndarförvaltning och anknytande frågor... ett barn söks för en skuld hos kronofogdemyndigheten, se avsnitt A 3.6.5. Att även privata inrättningar, t.ex. banker, kan ha informa- tion av betydelse i sammanhanget står klart. Utredningens resone- mang i denna och anknytande frågor behandlas ytterligare i avsnitt A 3.6.3. Gåvor från föräldrar till barn. Överlåtelser av egendom till barn från föräldrar är vanliga. I vissa fall utgörs emellertid överlåtelserna av skentransaktioner, där för- äldrarna i själva verket behåller dispositionen över egendomen. Om någon sakrättsligt giltig överlåtelse inte har ägt rum, riskerar barnen att egendomen tas i anspråk för förälderns skulder. Det har också påtalats att arvsavståenden ibland görs till förmån för underåriga av skattemässiga skäl utan att medlen i slutändan kommer barnen till godo.