sou · GSB364d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Om va-huvudmannen finner att en sådan kostnadsskillnad finns beträffande va-försörjning till viss eller vissa fastigheter är han skyldig att ta hänsyn härtill vid fastställandet av taxa för anläggningsavgifter. Vad nu upptagits kan synas mindre väl motsvara ramdirektivets syfte att åstadkomma ett system där högre kostnader för va- tjänster också skall medföra högre avgift för brukaren. (Varje användare bör stå för sin del av de kostnader som uppstår i direkt proportion till förbrukad vattenmängd eller orsakad förorening). Någon direkt följsamhet mellan kostnad och avgift gäller inte eftersom det först när den relativa kostnadsskillnaden att förse viss eller vissa fastigheter med vatten och avlopp blivit avsevärd eller beaktansvärd kan tas hänsyn härtill i avgiftssättningen. Önskemålet att varje användare skall stå för sin del av kostnaderna i direkt proportion till förbrukad vattenmängd eller orsakad förorening, torde dock närmast avse de rörliga kostnaderna. Förstått på det viset är va-lagens avgiftssystem väl förenligt med ramdirektivets syfte. De rörliga kostnaderna fördelas normalt genom mängdavgifter mellan brukarna efter deras faktiska utnyttjande av vattentjänsterna. Fördelningen av de fasta kostnaderna är däremot inte – i den praktiska tillämpningen och rättspraxis – lika strikt knutet till det faktiska nyttjandet. Man får här skilja mellan va-kollektivets gemensamma fasta kostnader för den allmänna anläggningen och särskilda fasta kostnader för de enskilda fastigheterna. De senare kostnaderna skall respektive fastighetsägare i princip stå för själv. Men i de gemensamma kostnaderna – huvudsakligen för de centrala verken och det gemensamma distributionsnätet – skall brukarna i princip ta del efter den nytta som de typiskt sett har av anläggningen. Undantag kan komma i fråga enligt den privatekonomiska fördelningsregeln. Den slår till när de gemensamma kostnaderna på grund av skiftande terrängförhållanden och liknande inte fördelar sig någorlunda jämt över va-kollektivet. Då kan det krävas särtaxor för att jämna ut skillnaderna. Enligt ramdirektivet skall kostnadsfördelningen ytterst syfta till en effektiv resursanvändning. Va-lagens avgiftssystem, som alltså i den praktiska tillämpningen i det stora hela kan sägas gå ut på att brukarna får ta del av de gemensamma fasta kostnaderna efter nytta och de rörliga efter faktiskt utnyttjande, synes väl ägnat att tillgodose detta ändamål. Det kan likväl övervägas om även brukningsavgifterna skall kunna anpassas till kostnadsskillnader för va-försörjningen redan då skillnaderna är beaktansvärda. Att gå längre än så i krav på följsamhet kostnad/avgift är knappast meningsfullt. Inte ens direktivet kan tolkas så att varje liten kostnadsskillnad skall föranleda en däremot svarande avgiftshöjning. En anpassning som den nu antydda skulle möjliggöra för huvudmannen att på ett tidigare stadium än nu t.ex. kunna påföra en industri eller andra redan anslutna fastigheter vars utsläpp visat sig förorsaka högre kostnader för avloppsrening, en högre periodisk avgift. Det förtjänar att här påpekas att även om va-lagen är tillämplig också på va-försörjning för industrier och andra näringar som drivs inom bebyggelse så är lagens primära syfte att tillgodose hushållens normala behov av vatten och avlopp. Någon skyldighet för huvudmannen att inrätta en allmän va-anläggning för att tillgodose en industris behov av avloppsrening föreligger således inte. Det finns inte heller någon skyldighet för huvudmannen att leverera vatten av annan beskaffenhet eller mängd än för hushållsändamål eller att för rening ta emot annat än hushållsspillvatten. Sådan skyldighet uppkommer först efter särskilt åtagande avtalsvis. Huvudmannen kan också tillämpa en särskild industritaxa för att få kostnadstäckning för särskilda kostnader beträffande industriellt avlopp. Frågan om vilka kostnader som skall anses vara nödvändiga och sålunda kunna påföras brukarkollektivet via avgiftstaxan har något berörts i det föregående. I ramdirektivet för vatten talas om finansiella kostnader, miljökostnader och resurskostnader vilka alla vartefter metoderna för beräkning av de olika kostnadsslagen förbättras tänks ska täckas genom avgifter från vattenanvändarna. För avgifter som uttas enligt va-lagen är till en början klart att de finansiella kostnaderna som sammanhänger med den allmänna va-anläggningens utförande och bibehållande liksom administrationskostnader i anslutning härtill är av den art att de är att anse som nödvändiga i va-lagens mening. När det gäller miljö- och resurskostnader, där dessa låter sig beräkna på ett rättvisande sätt, är bilden mer oklar. Det är dock tydligt att undersökningsarbete och projektering inför etablerandet av en avloppsanläggning som inkluderar provtagningar i recipienter för fastställande av reningsmetod liksom senare uppföljning av reningsresultatet är kostnader som kan påföras brukarna. Av uttalanden i förarbetena kan dras slutsatsen att hithörande kostnader kan påföras så länge de hänför sig till påverkan från en viss anläggning. Mer allmänna recipientundersökningar torde däremot inte kunna anses vara nödvändiga kostnader för va- anläggningen utan får finansieras på annat vis. Brukarna skulle annars kunna tvingas via sina avgifter ta del av andra kommunala kostnader än sådana som orsakats av den berörda verksamheten. En förändring av självkostnadsprincipen i 24 § va-lagen i extensiv riktning skulle komma i konflikt med regeringsformen och bestämmelserna där om uttag av skatt. Det avloppsvatten som huvudmannen släpper ut i recipient efter rening liksom de grundvattentäkter som tas i anspråk för vattenförsörjningen är underkastade föreskrifter avseende miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd i balkens 9 kap. Om va-verket skulle komma att påföras avgift på grund av utsläppen från avloppsreningsverket torde också en sådan miljöavgift i slutänden kunna övervältras på brukarkollektivet såsom en nödvändig kostnad för va-verksamhetens bedrivande. Olika sektorers bidrag till kostnadstäckningen Beträffande de olika sektorerna, industri – hushåll – jordbruk, och frågan om dessa adekvat bidrar till kostnadstäckningen för vattentjänsterna får åter konstateras att va-lagen primärt är avsedd att reglera hushållens vatten- och avloppsbehov. Jordbruk och industrier som använder kommunalt renvatten och levererar avlopp motsvarande hushållsspillvatten deltar i kostnadstäckningen efter principer som skall framgå av va-taxan med beaktande av nyttoprincipen. Speciella kostnader som uppkommer på grund av särförhållanden beträffande dessa brukarkategoriers speciella vattenbehov eller behov av rening får som framgått lösas avtalsvis eller genom särskilda industritaxor med huvudmannen som därigenom kan se till att kostnadstäckning erhålles. Det är dock tydligt att många kanske flertalet av industrier och jordbruk inte alls betjänar sig av allmän va-anläggning och således löser frågan genom privata vattentäkter och avloppsanordningar. För sådana åtgärder krävs vanligen tillstånd av länsstyrelse eller miljödomstol. I den utsträckning de är anslutna till allmän va-anläggning torde dessa kategorier på samma sätt som hushållen kunna anses adekvat bidra till att kostnadstäckning kan ske för respektive sektors vattenanvändning. Genomgången av va-lagens regler om avgifter och taxor visar att dessa i väsentliga delar motsvarar de krav som reses i ramdirektivets artikel 9. Att vattenavgiften till en del skall vara rörlig för att utgöra incitament till vattenbesparing som kommissionen förordar överensstämmer väl med principen om avgift efter nytta. Problematiken, som kommissionen också är inne på, att en rörlig avgift måste vägas mot behov att upprätthålla infrastrukturen och vattentjänsterna med därmed förbundna fasta kostnader är också bekant inom va-verksamheten där 80–av kostnaderna är fasta. Tendensen har också varit tydlig att huvudmännen ökat inslaget av fasta avgifter i brukningstaxorna. En kombination av fasta och rörliga avgifter som är det vanliga synes emellertid kunna uppfylla direktivets krav. Sedan detta konstaterats bör emellertid också framhållas att hur avgiftsuttaget mera exakt kommer att se ut avgörs av respektive huvudman som självständigt beslutar va-taxan. Nytto- och självkostnadsprinciperna måste beaktas vid avgiftsuttaget men inom dessa ramar kan avgiftsuttag se olika ut mellan skilda huvudmän. Någon skyldighet att ha en rörlig avgift efter uppmätt förbrukning finns t.ex. inte. Nyttoprincipen kan ändå vara beaktad. Om utvecklingen skulle fortsätta med en allt mindre del av brukningstaxan i form av rörlig avgift finns en risk att avgiftssystemet mindre väl skulle överensstämma med ramdirektivets intentioner. Huvudmännen har lämnats en stor frihet att utforma taxorna och som framgått behöver inte va-verksamheten avgiftsfinansieras i sin helhet. Med hänsyn till den utveckling som pågår där avgiftsfinansiering av va- verksamheten blir den helt avgörande formen för kostnadstäckning och de grundlagsändringar som skulle krävas för att hindra att någon del skattefinansieras föreslås här inte någon ändring i denna del. Att huvudmännen i alla delar verkligen beaktar va-lagens regler för avgiftsuttaget i sina taxor kan givetvis inte garanteras. verksamhetens egen branschorganisation, Svenskt Vatten (fd VAV) har dock utarbetat förslag till va-taxor som många huvudmän helt eller delvis tillämpar och som därmed utgör en viss garanti för att va-lagens grunder för avgiftsuttaget beaktas. I övrigt sker en prövning härav endast genom beslut i enskilda fall vilket i sin tur skapar praxis och påverkar va-taxornas utformning. Härtill finns möjligheten till laglighetsprövning av kommunens beslut. Men även när va-lagens grunder för avgifts- uttaget av brukarna till fullo iakttas kan ifrågasättas om nytto- och självkostnadsprinciperna helt motsvarar vattendirektivets krav på kostnadstäckning för vattentjänsterna. Den direkta proportiona- litet mellan å ena sidan varje brukares avgift för vattenförbrukning och föroreningar och å den andra kostnaderna för att förse brukaren med vatten och avlopp som direktivet förespråkar inryms som framgått inte direkt i nyttoprincipen. Genom lagändringarna 1996 har öppnats möjligheter för att beträffande engångsavgifterna kostnadsanpassa dessa redan när kostnaderna för att förse en fastighet med vatten och avlopp beaktansvärt avviker från vad som eljest är normalt inom verksamhetsområdet. gavs också möjlighet att under viss mindre del av året kostnadsanpassa brukningsavgifterna om det behövs t.ex. på grund av knapphet på vatten. För att ännu bättre uppfylla vattendirektivets målsättning kan övervägas om inte också brukningsavgifter skall kunna kostnadsanpassas redan när kostnaderna för vatten och avlopp för en brukare beaktansvärt avviker från det eljest normala. Med hänsyn till möjligheterna för huvudmannen att avtala om särskilda avgifter för sådana verksamheter som kan förväntas medföra speciella kostnader eller att tillämpa särskild industritaxa, synes dock det praktiska behovet i detta sammanhang av lagändring, som då närmast skulle avse hushållen, inte vara stor. En sådan lagändring kan dock tekniskt lätt utföras genom tillägg i 26 § va- lagen. Första stycket i nyssnämnda paragraf kan också behöva förtydligas till sin innebörd som ju endast framgår i lagens förarbeten. Enligt den äldre va-lag framgick det att avgifterna skulle stå i skälig proportion till fastighetens nytta av va- anslutningen. Behovet av ändring i dessa delar framstår dock inte som nödvändiga nu för att uppfylla ramdirektivets krav utan övervägandena härom torde kunna överlåtas till va-lagsutredningen (M 2002:02) som skall göra en fullständig översyn av va-lagen m.m. och redovisa sitt uppdrag till regeringen . I fråga om självkostnadsprincipen kan denna verka inskränkande på vilka kostnader t.ex. av miljökaraktär som huvudmannen kan påföra brukarna. Direktivet kan möjligen tolkas så att sådana kostnader jämte resurskostnader även vid ett tämligen uttunnat samband med en verksamhet skall kunna belasta denna. Självkostnadsprincipen i va-lagen medger i sådana fall inte att kostnaderna påförs brukarna i form av va-avgifter. Sambandet med en viss va-anläggning måste vara tydligt. Avgifter i form av miljöavgifter, uttagsavgifter o.d. får i så fall riktas mot huvudmannen som sedan i sin tur får föra över kostnaden härför på brukarna. Den motsättning mellan direktivet och va-lagen som kan finnas i denna del synes mera marginell och föranleder inte något förslag till förändring av va-lagen. Som tidigare anförts skulle en mindre stram självkostnadsprincip också lätt komma i konflikt med bestämmelserna om uttag av skatt. Något om va-taxor och kommunens beslut om grunderna för avgiftsuttaget Sammanställt av , expert i För att täcka kostnaderna för anläggande och drift av va- anläggningen har huvudmannen enligt 14 § i förslaget till lag om allmänna vattentjänster rätt att ta ut avgifter av de fastighetsägare som är avgiftsskyldiga. Enligt 35 § skall avgift utgå enligt taxa och enligt 38 § skall avgifterna fördelas efter skälig och rättvis grund. Avgifterna kan vara såväl anläggningsavgifter som bruknings- avgifter. Anläggningsavgiften (engångsavgift) förfaller till betalning tidigast då fastigheten blir avgiftsskyldig. Brukningsavgifterna (periodiska avgifter) avser ersättning för levererat dricksvatten och avledande och omhändertagande av avloppsvatten. Av förarbetena till såväl 1955 som va-lag framgår att vid fördelning av avgifterna efter skälig och rättvis grund bör största vikten läggas vid den nytta respektive fastighet har av tillgången till vatten och avlopp och endast till en mindre del till den kostnad som anslutningen av fastigheten förorsakar va-verket. Detta synsätt har också bekräftats i rättspraxis. Svenska Vatten- och , , numera Svenskt Vatten har tagit fram textförslag till va-taxor. I dessa textförslag har därför, vad gäller anläggningsavgifter, följande avgiftsgrundande parametrar för bostadsfastigheter införts. Anläggningsavgifter (Engångsavgifter) Denna avgift är till för att täcka genomsnittskostnaden för en uppsättning servisledningar för vatten, spillvatten och dagvatten av vanligen förekommande längd och dimension fram till förbindelse- punkten. Servisledningar är nödvändiga för varje fastighet som skall anslutas till en allmän va-anläggning och att lägga en uppsättning servisledningar medför en viss kostnad för va-verket. fråga om en ren kostnad som kan hänföras till en viss bestämd åtgärd från huvudmannens sida, har det också ansetts vara möjligt att debitera fastighetsägaren denna kostnad. Servisavgiften är i taxeförslagen tänkt att vara en ren servisavgift, dvs. uteslutande vara avsedd att täcka genomsnitts- kostnaden för en uppsättning servisledningar. Servisavgiften avses vara enhetlig och oberoende av om förbindelsepunkter upprättas i samband med att ett område exploateras eller om det sker . Motivet till detta är att lika villkor skall gälla för alla fastigheter första gången de bebyggs. Detta medför också en något enklare administration. För att täcka den merkostnad som uppkommer då enstaka servisledningar läggs senare torde servisavgiften behöva sättas något högre än den faktiska genomsnittskostnaden för att lägga en uppsättning serviser i samband med nyexploatering. I tidigare taxeförslag har förekommit en avgift benämnd grundavgift per fastighet. Denna avgift ansågs representera den grundläggande nytta varje fastighet har av att få tillgång till va- anläggningen. Avgiften har därutöver tjänat som en balanserings- faktor för att kunna åstadkomma en inom avgiftskollektivet på politiska grunder önskad avgiftsfördelning mellan olika typer av fastigheter, t.ex. villafastigheter och flerbostadsfastigheter. Avgiftsparametern grundavgift per fastighet har i det senaste taxeförslaget utgått och i stället ersatts av avgift per förbindelsepunkt. Denna avgift har i princip samma funktion som den tidigare använda grundavgift per fastighet, men med den skillnaden att avgiften knyts till varje upprättad förbindelsepunkt i stället för till fastigheten. Anledningen härtill är att utvecklingen i rättspraxis visat att en grundavgift knuten till fastighet medför vissa nackdelar, främst i samband med avstyckning eller då en fastighet bebyggs med bostadslägenheter avsedda att upplåtas som bostadsrätter. I rättspraxis finns exempel på att ny grundavgift inte kunnat tas ut vid avstyckning eftersom grundavgift som en gång erlagts för ursprungsfastigheten ansågs avse hela fastigheten (Vattenövedomstolens dom DTVa 5/1987). Detta synsätt torde vara influerat av en dom från (NJA 1985 s. 424) rörande tomtyteavgifter vid avstyckning. Om nu den tidigare grundavgiften i stället knyts till varje ny förbindelsepunkt som upprättas, avser avgiften ersättning för något nytt som tillkommer för den avstyckade fastigheten. Det rättsliga grunden för att kunna debitera en sådan avgift torde därför svårligen att kunna ifrågasättas. Det kan lätt synas som om servisavgift och avgift för upprättande av förbindelsepunkt (FP-avgift) är två avgifter för samma sak. Servisavgiften är emellertid, som ovan framhållits, genomsnittskostnaden för att anlägga en uppsättning servisled- ningar, medan FP-avgiften kan hänföras till den nytta fastigheten har av att huvudmannen anordnar och upprätthåller en uppsättning förbindelsepunkter där fastigheten får tillgång till va. Upprättas mer än en uppsättning förbindelsepunkter för en fastighet erläggs också ytterligare FP-avgifter. Tomtyteavgiften är en i huvudsak kostnadsrelaterad avgifts- parameter i det att kostnaden för huvudmannen stiger med ökande tomtstorlek. Huvudmannen erhåller härigenom ett bidrag till utbyggnad av det lokala ledningsnätet, ett bidrag som ökar med tomtens storlek. Då emellertid fastighetens nytta av en större tomtyta är att anse som tämligen marginell, i vart fall när det gäller bostadsfastigheter och därmed jämställda fastigheter, kan den del av den totala avgiften som utgörs av tomtyteavgiften inte bli för stor. Va-taxan måste därför innehålla regler som visar hur tomtyteavgiften reduceras vid större arealer. Det finns relativt omfattande rättspraxis rörande denna fråga. Vad gäller andra fastigheter än bostadsfastigheter och därmed jämställda fastigheter, t.ex. industrifastigheter, utgör ofta fastig- hetens yta ett direkt mått på nyttan och tomtyteavgiften får därmed anses vara nyttorelaterad. Reduceringsregler av det slag som erfordras för bostadsfastigheter är därmed inte erforderliga. För att dock förhindra att en industrifastighet med stor yta, och där denna yta endast till en viss del tagits i bruk, skall drabbas av en i förhållande till va-kollektivet i övrigt oskäligt stor avgift, är det inte ovanligt att tomtyteavgift debiteras endast för den del av ytan som tagits i bruk eller för vilken verksamhet planerats. Allt- eftersom ytterligare tomtyta tas i bruk, debiteras kompletterande tomtyteavgift. Lägenhetsavgiften är för bostadsfastigheter en utpräglat nytto- relaterad avgiftsparameter i det att antalet lägenheter kan anses utgöra ett direkt mått på hur stor nytta fastigheten har av tillgången till vatten- och avloppstjänster. I de tidigaste taxe- förslagen användes våningsyta som avgiftsgrundande parameter. På grund av ett allmänt önskemål om förenkling av va-taxan infördes senare begreppet lägenhet. I ett flertal kommuner anses det administrativa merarbetet med beräkning av tilläggsavgift för tillkommande våningsyta vid smärre tillbyggnader inte vara ekonomiskt försvarbart. Vid tillämpning av lägenhetsavgift blir tilläggsavgift endast aktuell när lägenhetsantalet på fastigheten ökas, såsom vid större till- och ombyggnader. I de fall avgiftsparametern lägenhet används, men begreppet lägenhet inte är tillämpligt för viss typ av byggnad föreslås att ett visst antal m2 våningsbruttoarea skall räknas som en lägenhet. Det antal m2 som därvid bestäms i taxan bör lämpligen motsvara den genomsnittliga lägenhetsarean i kommunen. För Annan fastighet, oftast industrifastigheter, innehåller VAV:s taxeförslag endast tre parametrar, nämligen servisavgift, avgift per förbindelsepunkt och tomtyteavgift. Som ovan anförts får tomtyteavgiften representera fastighetens nytta av tillgång till va-anläggningen. Att därutöver ha en parameter baserad på byggnadsytan är givetvis möjligt. Dock kan det vara svårt att avgöra vad som är byggnadsyta vid vissa typer av byggnader och anläggningar. Vidare förekommer ofta vid sådana anläggningar ständiga om- och tillbyggnader, som varje gång skulle föranleda nya eller ändrade debiteringar. För att undvika sådant administrativt merarbete och andra svårigheter har därför ingen parameter baserad på byggnadsytan medtagits i förslagen. Brukningsavgifter (Periodiska avgifter) Brukningsavgifterna avser ersättning för levererat dricksvatten och avledande och omhändertagande av avloppsvatten. Bruknings- avgifterna består oftast av två delar, en fast årlig avgift och en rörlig avgift baserad på antalet levererade m3 dricksvatten. Enligt VAVs taxeförslag avses den fasta årliga avgiften täcka kostnader för abonnentregister, debitering m.m. Avgiften per m3 avses täcka de rörliga kostnaderna, dvs. produktions-, distributions-, och reningskostnaderna för vatten respektive avlopp samt ge bidrag till kapitalkostnader ävensom underhålls- och reinvesteringskostnader. Att i brukningstaxan ha endast dessa två komponenter medför vissa nackdelar. Vid ökande förbrukning kommer den fasta delen att utgöra en allt mindre del av den totala avgiften, vilket medför att årliga totala avgiften per m3 blir allt lägre. Även om en viss kvantitetsrabatt vid större förbrukning enligt rättspraxis skall utgå, kan en sådan taxekonstruktion ändå medföra oskäligt stora skillnader mellan t.ex. en villafastighet och ett större hyreshus. Därför framgår av taxeförslagen att den fasta årliga avgiften bör indelas i två delar, en del som är gemensam för samtliga fastigheter och en del som på något sätt är relaterad till förbrukningen. Detta kan åstadkommas genom att den ena delen av den fasta avgiften ökar med växande vattenmätarstorlek eller med antalet lägenheter. Genom ett sådant förfarande ökar sålunda fastighetens fasta andel av avgiften med ökande förbrukning och den ovan nämnda rabatteffekten dämpas. Därutöver vinns den fördelen att man får en något mer kostnadsriktig brukningstaxa. kostnader utgörs normalt till en övervägande del, ofta till , av fasta kostnader som är oberoende av även ganska betydande förändringar av vattenförbrukningen och spillvatten- mängden. För va-verkets intäkter gäller det motsatta, dvs. intäkterna härrör till övervägande del från rörliga avgifter. En alltför hög fast avgift innebär dock att fastighetsägarnas incitament för att spara vatten minskar i de fall detta från vattenverkets sida är önskvärt. För att täcka avgifterna för avledande och omhändertagande av dagvatten kan den fasta årliga avgiften kompletteras med en tredje del som är relaterad till fastighetens tomtyta. Exempel på avgiftsutfall med olika belopp för taxeparametrar i va-taxa I 35 § andra stycket i förslaget till lag om allmänna vattentjänster sägs Kommunen skall besluta om taxeföreskrifterna med grunderna för avgiftsuttaget och kan överlämna åt huvudmannen att beräkna avgifternas storlek i taxan. På annan plats i utredningen har visats att beslut om grunderna för avgiftsuttaget är av normgivningskaraktär och därför måste beslutas av kommunfullmäktige. Med grunderna för avgifts- uttaget förstås principerna enligt vilka avgifterna skall fördelas på avgiftskollektivet, t.ex. vilka parametrar som skall användas vid fördelningen av avgifter. Huvudmannens uppgift, att beräkna avgifternas storlek så att erforderliga intäkter erhålls, kan mer ses som en matematisk operation.