sou · GSB362 · 2005-01-01 00:00:00 — eller en rättighet som är regi- eller en rättighet som är regi- strerad enligt lagen (2003:113) strerad enligt lagen (2003:113) om elcertifikat skall säkerställas om elcertifikat skall säkerställas genom registrering av utmät- genom registrering av utmät- ningen enligt den lagen. ningen enligt den lagen. som sägs i första meningen skall även gälla vid utmätning av en utsläppsrätt eller en rättighet som är registrerad enligt lagen 2 Senaste lydelse 2003:258. (2004:000) om handel med utsläppsrätter. Denna lag träder i kraft . lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979) Härigenom föreskrivs att 4 § förmånsrättslagen (1970:979) skall ha följande lydelse. 1.sjöpanträtt och luftpanträtt, 2.handpanträtt och rätt att kvarhålla lös egendom till säkerhet för fordran (reten- tionsrätt), panträtt på grund av registrering eller underrättelse enligt lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument samt panträtt på grund av registrering enligt lagen (2003:113) om elcertifikat, 2. handpanträtt och rätt att kvarhålla lös egendom till säkerhet för fordran (reten- tionsrätt), panträtt på grund av registrering eller underrättelse enligt lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument, panträtt på grund av registrering enligt lagen (2003:113) om elcertifikat samt panträtt på grund av registrering enligt lagen (2004:000) om han- del med utsläppsrätter. 3.panträtt på grund av inteckning i skepp eller skeppsbygge eller iluftfartyg och reservdelar till luftfartyg, 4.registrering av båtbyggnadsförskott enligt lagen (1975:605) om registrering av båtbyggnadsförskott. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2003:115. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 8 kap. 29 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse. Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av elcertifikats- registret enligt lagen (2003:113) om elcertifikat för uppgift som lämnar eller bidrar till upplysning om ställningen på ett certifikat- konto, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att kontoinnehavaren lider skada. Vad som sägs i första stycket skall även gälla i verksamhet som avser förande av utsläppsrätts- register enligt lagen (2004:000) om handel med utsläppsrätter för uppgift på ett konto i utsläpps- rättsregistret. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2003:116. lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter Härigenom föreskrivs att 11 kap. 12 och 13 §§ samt rubriken närmast före 11 kap. 12 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter skall ha följande lydelse. om innehav av elcertifikat. om innehav av elcertifikat och Kontrolluppgift skall lämnas för fysiska personer och döds- bon av . I kontrolluppgiften skall uppgift lämnas om antalet inne- havda elcertifikat vid årets utgång. Kontrolluppgift skall lämnas för fysiska personer och döds- bon vad avser elcertifikat av och vad avser utsläppsrätter av . I kontrolluppgiften skall uppgift lämnas om antalet inne- havda elcertifikat och antalet innehavda utsläppsrätter vid årets utgång. om avyttring av elcertifikat. om avyttring av elcertifikat och Kontrolluppgift skall lämnas för fysiska personer och döds- bon av . Kontrolluppgift skall lämnas för fysiska personer och döds- bon vad avser elcertifikat av och vad avser utsläppsrätter av 1Senaste lydelse 2003:119. 2Senaste lydelse 2003:119. 3Senaste lydelse 2003:119. I kontrolluppgiften skall upp- gift lämnas om antalet avyttrade elcertifikat och försäljnings- priset. I kontrolluppgiften skall upp- gift lämnas om antalet avyttrade elcertifikat och antalet avyttrade utsläppsrätter samt försäljnings- priset. Denna lag träder i kraft . I detta kapitel beskrivs översiktligt utredningens uppdrag enligt direktiven (1.1), utredningens arbete med handelsdirektivet och delbetänkandets syfte (1.2), underlagsmaterial (1.3) samt betän- kandets disposition (1.4). 1.1Utredningens uppdrag enligt direktiven hölls klimatkonventionens tredje partsmöte i i . Mötet resulterade i Kyotoprotokollet1 som under- tecknades av 84 länder, däribland . Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina utsläpp av växthusgaser med som ett genomsnitt under den första åtagande- perioden –2012 jämfört med nivå. EU:s medlems- stater har åtagit sig att minska utsläppen , och . EU har emellertid, i enlighet med reglerna i Kyotoprotokollets artikel 4, valt att göra en omfördelning av åtagandet mellan unionens medlemsstater.2 I Kyotoprotokollet ingår tre s.k. flexibla mekanismer, vilka är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonven- tionen betonar: Handel med utsläppsrätter, som innebär överlåtelse av utsläpps- utrymme eller delar av åtaganden mellan länder och inom ett land utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. Gemensamt genomförande, som innebär att en överenskom- melse görs mellan två länder med utsläppsåtaganden i Kyoto- 1Kyotoprotokollet till ramkonvention om klimatförändringar. 2Omfördelningen mellan EU-länderna innebär bl.a. att har rätt att som genomsnitt under den första åtagandeperioden (2008–2012) begränsa sina utsläpp till högst av utsläppsnivå, i stället för att minska utsläppen . Den av EU beslutade omfördelningen har notifierats i samband med att EU ratificerade Kyoto- protokollet . Enligt artikel 4 ersätter denna bördefördelning de åtaganden som finns för EU:s medlemsländer i Kyotoprotokollets . Det ena landet investerar i ett projekt i det andra landet som resulterar i utsläppsminskningar som helt eller del- vis kan krediteras investerarlandet. Ofta används den engelska benämningen Joint Implementation (JI) i stället för gemensamt genomförande. Mekanismen för ren utveckling (eller på engelska Clean Development Mechanism, CDM). Denna mekanism liknar ge- mensamt genomförande, men avser projekt som genomförs i ett utvecklingsland utan något kvantitativt åtagande i Kyoto- protokollet. CDM skall även bidra till en hållbar utveckling i värdlandet. Enligt (dir. 2001:56) skall dele- gationen utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regel- verk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Bland annat anges att delegationen skall lämna förslag på ett svenskt system för han- del med utsläppsrätter med sikte på att kvotplikt skall träda i kraft tidigast och . Direktiven är omfattande, avse- ende såväl antal arbetsuppgifter som angivna utgångspunkter för arbetet, och här görs inget försök att sammanfatta innehållet. Direktiven återges dock i sin helhet i bilaga 1. 1.2Delegationens arbete med handelsdirektivet och delbetänkandets syfte Delegationens utredningsdirektiv antogs , men av olika skäl kom utredningsarbetet inte att inledas . Däremellan, , hade dock Europeiska kommissionen presenterat ett förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen.3 enades om en gemensam ståndpunkt angående direktivets innehåll. Europeiska unionens råd antog efter andra läsningen i parlamentet ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser . Formellt beslut om direktivet (hädanefter ofta 3 Förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläpps- rätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). benämnt handelsdirektivet) fattades efter språklig granskning den 13 oktober 2003.4 Att kommissionen lade fram sitt förslag till direktiv förändrade förutsättningarna för arbete. Som medlem av EU är skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i handelsdirektivet angivna reglerna för det EU-gemensamma handelssystemet. Delegationen har därför gjort bedömningen att det inte är meningsfullt att – i enlighet med utredningsdirektiven – ta fram ett regelverk för ett svenskt han- delssystem som avviker från det kommande EU-systemet eller att sträva efter att införa ett svenskt system tidigare än det kommande EU-systemet. I stället har delegationen valt att främst ägna sitt hittillsvarande arbete åt att analysera konsekvenser av handels- direktivet och föreslå principer och regler för dess införande i . Enligt handelsdirektivet skall ett system för handel med ut- släppsrätter införas inom EU från . Handels- systemet är ett av de styrmedel som skall användas för att EU skall uppfylla sitt åtagande i Kyotoprotokollet. Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under t.ex. för de anlägg- ningar som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anlägg- ning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. En utsläppsrätt ger innehavaren rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter . Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. Det ställs sedan ett krav på att de anläggningar som omfattas av handelssystemet vid en viss angiven tidpunkt skall kunna visa upp ett innehav av utsläppsrätter som motsvarar anlägg- ningens faktiska utsläpp. Företag med höga kostnader för att göra utsläppsminskningar kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska ut- släppen. I det EU-omfattande handelssystemet kommer handel med ut- släppsrätter att kunna ske mellan berörda verksamhetsutövare såväl i olika länder som inom ett land. Därtill skall även andra (såväl juri- 4 och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG. (EGT L 275, 25.10.2003). diska som fysiska personer) än de direkt berörda verksamhets- utövarna kunna handla med utsläppsrätter. Det europeiska systemet kommer att omfatta olika perioder, av vilka den första (åren 2005–2007) delvis är tänkt som en försöks- period. Inledningsvis skall handelssystemet endast avse utsläpp av koldioxid, och omfatta anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, pappers-, papp- och pappersmassaindustrin) och förbrännings- anläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduk- tion. I kommer den handlande sektorn att omfatta ca 500 anläggningar.5 Fördelningen av utsläppsrätter mellan anlägg- ningarna skall bygga på en nationell fördelningsplan som medlems- staten skall upprätta, i enlighet med kriterier som framgår av bilaga III i direktivet. har tidigare analyserat vilka principer som bör ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter och hur den nationella fördelningsplanen bör utformas för svensk del inför det EU-omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från . Delegationen redovisade sina ställningstaganden kring detta i delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60). Mot bakgrund av detta och remiss- instansernas synpunkter avlämnade regeringen propositionen Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (prop. 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150). inlämnade regeringen också nationella fördelnings- plan till kommissionen. SOU 2003:60 var i huvudsak ett principbetänkande, och delega- tionen konstaterade också att en mängd detaljfrågor återstod att lösa för svensk del i det fortsatta genomförandet av handelsdirekti- vet. Delegationens bidrag till detta har främst handlat om att sedan avlämnandet av SOU 2003:60 arbeta med att ta fram förslag till författningar som är tänkta att för svenskt vidkommande reglera det kommande utsläppshandelssystemet. Delegationen har funnit det mest ändamålsenligt att lägga fram förslag på genomförandet av handelsdirektivet uppdelat på tre etap- per. Det valda tillvägagångssättet har flera orsaker. Dels är tids- schemat för direktivets genomförande generellt sett mycket pres- 5 I sitt förra delbetänkande angav delegationen att det torde komma att handla om ca 400–450 anläggningar i . En ytterligare, mer detaljerad inventering som skett visar dock att antalet är något större. sat, varför delegationen ansett det bättre att redovisa så mycket som möjligt av sina författningsförslag än att vänta till dess det skulle vara möjligt att presentera ett fullständigt lagförslag. Dels har på flera områden förseningar skett i arbetet med att på EG-nivå ta fram rättsakter som handelsdirektivet hän- visar till, och som är nödvändiga för utformandet av vissa av de svenska reglerna.6 De tre etapper delegationen valt för framtagandet av sina för- fattningsförslag omfattar i korthet följande. I etapp 1 lämnades för- slag avsedda att träda i kraft , huvudsakligen avse- ende tillstånds- och tilldelningsfrågor. Sådana förslag lämnade dele- gationen i sitt andra delbetänkande Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120). Mot bakgrund av detta och remissinstansernas synpunkter avlämnade regeringen propositionen Handel med utsläpps- rätter I (prop. 2003/04:132). Det nu föreliggande delbetänkandet (avseende etapp 2) innehåller förslag som är avsedda att bl.a. skapa förutsättningar för en handel med utsläppsrätter och förslag på övervakning, rapportering och kontroll av utsläpp. Slutligen kom- mer etapp 3 att innehålla en inventering av behovet av ytterligare bestämmelser som i huvudsak reglerar förhållanden . Den viktigaste arenan för utredningens diskussioner är de kom- mittésammanträden som hålls regelbundet. Från utredningens start och fram till avlämnandet av delegationens andra delbetänkande avhölls sammanlagt 25 sammanträden med utred- ningens ledamöter, sakkunniga och experter. har fem sammanträden avhållits. Vid sammanträdena diskuteras kontinuer- ligt utredningsarbetets framåtskridande, ofta med utgångspunkt i material som framtagits av utredningens sekretariat. Därutöver har vid sammanträdena redovisningar gjorts av utlagda uppdrag m.m. och information lämnats från olika myndigheter och intresse- organisationer m.fl. Vidare har utredningens ordförande och sekretariat haft ett stort antal bilaterala möten med bl.a. berörda myndigheter och intresse- 6 Detta gäller t.ex. den registerförordning som enligt artikel 19.3 skall finnas för att direktivet skall kunna genomföras. organisationer på området, företrädare för kommissionen, tjänste- män med ansvar för genomförandet av handelsdirektivet i andra länder, m.fl. Delegationen har valt att i det nu föreliggande delbetänkandet inte göra någon utförlig beskrivning av sådant som utredningens direktiv, klimatpolitikens utveckling, handelsdirektivets innehåll m.m., utöver vad som är nödvändigt för den direkta förståelsen av de analyser och förslag som redovisas. För mer utförliga uppgifter kring sådana aspekter hänvisar delegationen i stället till sitt första delbetänkande, SOU 2003:60. Inom ramen för utredningen har ett stort antal underlags- rapporter framtagits av utomstående uppdragstagare. Av direkt betydelse för det nu föreliggande delbetänkandet är följande7: har analyserat frågan om de plane- rade utsläppsrätterna för växthusgaser enligt svensk rätt blir att anse som finansiella instrument. Muncks rapport återfinns i bilaga 4. och har beskrivit hur handels- direktivets krav avseende övervakning, rapportering och kon- troll av utsläpp kan omsättas i ett svenskt system för mätning, beräkning, rapportering och verifiering. Den promemoria som myndigheterna redovisat refereras utförligt i kapitel 4. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 redogörs närmare för handelsdirektivets genom- förande, som sker i etapper. I kapitel 3 redogörs för i vilken mån det behövs regler för hur marknaden för handel med utsläppsrätter skall etableras och orga- niseras samt beskrivs översiktligt vilka aktörer som kan tänkas komma att agera på marknaden. I kapitel 4 beskrivs de krav på övervakning, rapportering och kontroll av utsläpp som ställs i handelsdirektivet och redovisas de författningsförslag som kraven föranleder. I kapitel 5 redovisas vad som krävs för att i enlighet med handels- direktivet upprätta och föra ett register i syfte att se till att utfär- dande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redo- 7 En mer fullständig sammanställning över utlagda uppdrag finns i SOU 2003:60. Speciellt diskuteras krav på registrering av panträtt, konkurs, utmätning, betalningssäkring och kvarstad för att uppnå ett sakrättsligt skydd. Vidare redovisas sekretessfrågor. I kapitel 6 lämnas förslag på straff och andra sanktioner samt skadestånd. Kapitel 7 behandlar tillsyn, möjligheter att överklaga samt vissa frågor om tillstånd. I kapitel 8 redogörs för andra lagförslag som föranleds av delega- tionens förslag till en lag om handel med utsläppsrätter. Kapitel 9 behandlar ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. I kapitel 10 lämnas förslag till finansiering av de offentliga kost- nader som uppstår till följd av att handelssystemet införs. Kapitel 11 behandlar skatte- och redovisningsmässiga konse- kvenser av införandet av handel med utsläppsrätter. I kapitel 12 analyseras om vi i bör använda både kol- dioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimat- mål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet bör befrias från koldioxidskatten. Kapitel 13 innehåller förslag på vissa förändringar i . Kapitel 14 behandlar behov av ytterligare reglering. I kapitel 15 redovisas de konsekvensbeskrivningar som delega- tionen skall göra enligt kommittéförordningen. Kapitel 16 utgörs av delegationens författningskommentarer. Som bilagor till betänkandet har fogats delegationens direktiv (bilaga 1), handelsdirektivet (bilaga 2), den utkastversion av kom- missionens registerförordning som delegationen använt som ut- gångspunkt för sina förslag i registerfrågan8 (bilaga 3), samt rapporten från (bilaga 4). 8 Den slutgiltiga registerförordningen har ännu inte antagits. Enligt de nuvarande planerna förväntas berörd kommitté kunna nå en slutlig överenskommelse om registerförordningen , och ett formellt beslut om förordningen fattas av kommissionen (se vidare kapitel 5). 2Handelsdirektivet genomförs i etapper Enligt handelsdirektivet skall medlemsstaterna ha genomfört direktivet i sin lagstiftning (artikel 31). Med hänsyn till den ordning som gäller för beredning av svensk lagstiftning har det emellertid inte varit möjligt att genom- föra nödvändig lagstiftning till . Detta gäller särskilt som vissa rättsakter som handelsdirektivet hänvisar till inte var antagna av i gemenskapen berörda institutioner vid den tid- punkten. Så är t.ex. fallet beträffande den registerförordning som enligt artikel 19.3 skall finnas för att direktivet skall kunna genom- föras. är dock långtifrån ensamt om att inte ha kunnat efterleva direktivets tidplan i detta hänseende. Tvärtom deklarerade flera medlemsstater tidigt att de inte skulle klara ett genomförande till , men att de kommer att ha all lagstiftning på plats före . Mot denna bakgrund har delegationen funnit det mest ändamåls- enligt att, efter det att delbetänkande 1 presenterades , lägga fram förslag i en sådan ordning och att det skall kunna finnas ett fungerande regelverk på plats . Sålunda har delegationen valt att lägga fram förslag på genomförandet av handelsdirektivet uppdelat på tre etapper: Etapp 1 innehöll förslag som var avsedda att träda i kraft och innefattade i huvudsak tillstånds- och tilldel- ningsfrågor. Sådana förslag lämnade delegationen i sitt andra delbetänkande Handla för bättre klimat – till- stånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120). Fortsättningsvis benämnt delbetänkande 2. Etapp 2 innehåller förslag som bl.a. är avsedda att skapa förut- sättningar för en handel med utsläppsrätter och förslag på över- vakning, rapportering och kontroll av utsläppen. Sådana förslag lämnas i det här betänkandet (delbetänkande 3). Handelsdirektivet genomförs i etapper Etapp 3 kommer att omfatta bestämmelser som i huvudsak reglerar förhållanden . I avsnitten 2.1 till 2.3 beskrivs översiktligt vad som behandlas under respektive etapp. 2.1Etapp 1 – föreslagen reglering i delbetänkande 2 I den första etappen låg tyngdpunkten på tillstånds- och tilldel- ningsfrågor. Vidare fanns ett avsnitt om handelsdirektivets be- stämmelser i förhållande till miljörättsliga regler på nationell nivå och på EG-nivå. Frågor om påföljder, tillsyn och överklagande med anknytning till tillstånd och tilldelning behandlades också i den första etappen. 2.1.1Tillstånd och tilldelning av utsläppsrätter För att handeln med utsläppsrätter skall kunna starta krävs att det före den tidpunkten finns en lag- reglering för frågor avseende tillstånd till utsläpp av koldioxid och för frågor avseende tilldelning av utsläppsrätter. Av skäl som framgått ovan har det inte varit möjligt att ta fram en fullständig lagstiftning avseende alla delar av handelsdirektivet som skulle kunna träda i kraft . I stället valde delegationen att i delbetänkande 2 lägga fram förslag på en tids- begränsad lagstiftning med nödvändiga bestämmelser för att till- stånds- och tilldelningsfrågorna skall kunna vara behandlade i sådan tid att handeln med utsläppsrätter skall kunna börja . Regleringen i den tidsbegränsade lagen var tänkt att kunna flyttas över till en komplett lag med ikraftträdande då den tidsbegränsade lagen skulle upphöra att gälla. Vidare redovisades i delbetänkande 2 förslag till påföljder knutna till tillstånds- respektive tilldelningsförfarandet liksom frågor om tillsyn och överklagande. 2.1.2Övriga lagförslag i delbetänkande 2 I det förra delbetänkandet tog delegationen också upp frågor om hur handelsdirektivet förhåller sig till miljörättsliga bestämmer på Handelsdirektivet genomförs i etapper nationell nivå och på EG-nivå. På nationell nivå är det handels- direktivets förhållande till och på EG-nivå förhållandet till IPPC-direktivet som är av intresse. 2.2Etapp 2 – regleringen i detta delbetänkande Genom de förslag som lämnas i det nu föreliggande delbetänkandet finns det en komplett lag för handeln med utsläppsrätter. Den kompletta lagen om utsläppsrätter kan härmed träda i kraft . De helt nya förslag som presenteras i denna den andra etappen omfattar bestämmelser avseende bl.a. registrering av utsläppsrätter i ett utsläppsrättsregister, övervakning, rapportering och kontroll av de faktiska utsläppen, skatte- och redovisningsmässiga konse- kvenser, skadestånds- och straffrättsliga regler samt ytterligare till- synsregler m.m. Därtill ingår i etapp 2 att den lagstiftning som re- dogjorts för under etapp 1, med nödvändiga justeringar, skall överföras till den kompletta lagen om handel med utsläppsrätter. Även frågor om själva handeln med utsläppsrätter behandlas i detta delbetänkande. Någon reglering föreslås, som framgår i det föl- jande, emellertid inte i den delen. För att regleringen av handeln med utsläppsrätter skall bli kom- plett är det nödvändigt att på nytt lämna förslag beträffande frågor om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläpps- rätter. I de delarna är förslagen anpassade till lagförslagen i re- geringens proposition Handel med utsläppsrätter I (prop. 2003/04:132). Det bör noteras att befintliga svenska anläggningar som kommer att delta i handelssystemet i normalfallet kommer att an- söka om tillstånd med stöd i den lag regeringen föreslagit i prop. 2003/04:132. Den lagen, som i första hand tar sikte på perioden –2007, talar endast om tillstånd till utsläpp av koldioxid. Den i det föreliggande delbetänkandet föreslagna lagen om handel med utsläppsrätter, som är tänkt att med minsta möjliga förändringar kunna gälla även och framåt, talar istället om till- stånd till utsläpp av växthusgaser, som också är vad handelsdirekti- vet tar upp. Genom en ikraftträdandebestämmelse till lagen klar- görs emellertid att det med växthusgaser avses endast koldioxid –2007, motsvarande förutsättning finns också i di- rektivet. Eftersom delegationen i det föreliggande delbetänkandet Handelsdirektivet genomförs i etapper