sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — I vissa fall kan en kommun vara väghållare inom kommunen. I ett mer generellt vägbegrepp ligger i viss mån även begreppet gata. Gemensamt för väg och gata är att de är kommunikations- Vissa legala frågor kring ett kilometerskattesystem i leder som är avsedda för trafik med vägfordon. Med gata förstås enligt – utan att begreppet är uttryckligen definierat – områden för fordons- och gångtrafik i en sådan detalj- plan där det skall vara kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser. Enskilda vägar är i princip de vägar som inte är allmänna och inte heller gata. Om skatteuttaget i nu aktuellt sammanhang bestäms utifrån den färd som sker på allmän väg (dvs. enligt väglagen) och på gata (dvs. inom detaljplanelagt område) faller de nämnda gatorna med enskilt huvudmannaskap utanför. Vad som sägs i 5 kap. 3 § PBL måste dock förstås så, att planen alltid skall redovisa de allmänna plat- serna även om kommunen bestämmer ett annat huvud- mannaskap än det kommunala. Den fastställda planen innehåller således uppgifter om de gator och vägar som kilometerskatten skulle omfatta. Därmed skulle skatteuttaget avse vägar som är allmänna enligt väglagen, och gator och vägar som är redovisade i en fastställd detaljplan enligt PBL. Frågan är om en sådan lösning är förenlig med regeringsformen. Utgångspunkten är att grunderna för skatten bestäms i lag i huvudsak enligt ovan. Det förutsätts inte att verkställighetsföre- skrifter närmare skall ange innebörden av vägar och gator. Därmed uppfylls regeringsformens krav som skatteuttaget är beroende av den närmare innebörden av begrepp och hänvisningar i lagen. Vad det handlar om är ett slags normutfyllnad som inte regleras i regeringsformen. Allmänt sett är detta en vanlig metod. Ofta använder en lag begrepp vilkas innebörd bestäms i andra författningar som inte står i något närmare samband med lagen. Det kan också vara fråga om en hänvisning till en annan författning. En sådan ordning kan vis- serligen framstå som grundlagsstridig men den är prak- tiskt nödvändig. Den fråga som måste ställas är om metoden i det enskilda lagstiftningsärendet kan anses förenlig med grundtankarna bakom regeringsformens regler om normgivningsmakten. Vissa legala frågor kring ett kilometerskattesystem i Det får anses vara ett kringgående av reglerna om norm- givningsmaktens fördelning, om en lag hänvisar till en förordning. Däremot finns inte motsvarande betänklighet, om en lag hänvisar till en annan lag. En sådan kedja kan naturligtvis förlängas ytterli- gare genom att även den senare lagen innehåller normutfyllnad, och tveksamheter kan uppstå om på vilken nivå reglerna i praktiken beslutas. Det finns knappast skäl att fördjupa sig ytterligare i den generella problematiken, utan mer att ha denna i åtanke vid bedömningen av den nu aktuella regleringen. En väg blir allmän i huvudsak genom de beslut som meddelar enligt väglagen. Även andra åtgärder, som har samband med , påverkar omfattningen av de allmänna vägarna. Detta kan inge betänkligheter, eftersom normgivnings- kedjan kan sägas sluta i ett myndighetsbeslut, men även här är det en metod som är vanligt förekommande och som rimligen inte kan undvikas. Avgörande torde vara att det i lagform finns ett regelverk som är tillräckligt preciserat med avseende på vad som i realiteten utgör grunderna för skatten. Från den utgångspunkten bör begreppet allmän väg enligt väg- lagen anses vara tillräckligt klarläggande för att kunna avgränsa ett skatteuttag. Väglagen innehåller således detaljerade bestämmelser för byggande av allmän väg och för förändringar från allmän till enskild och vice versa. Motsvarande bedömning görs när det gäller PBL. Sammantaget innebär detta att det torde vara möjligt att i en lagstiftning om kilometerskatt hänvisa till väglagen och PBL i enlighet med vad som sagts ovan. Förutom de nu berörda frågorna kommer ett stort antal ytterligare rättsliga och därmed besläktade överväganden att behöva göras innan det går att realisera ett svenskt kilometerskattesystem. Det rör sig dels om förfarandefrågor, såsom t.ex. frågan om uppbörds- myndighet, omprövning, överklagande m.m., dels om andra frågor, som t.ex. frågan om den enskildes integritet samt olika kontrollfrå- gor inbegripet eventuella sanktionsavgifter osv. Utredningen vill härigenom påtala att dessa och andra frågor får ses över i samband med den fortsatta beredningen av utredningens nu lämnade gene- rella underlag. I detta avsnitt läggs inga konkreta förslag, men utredningen pekar på möjligheterna till ytterligare skattemässiga åtgärder som bedöms kunna bidra till att nå högt ställda klimat- och trafiksäkerhets- politiska mål. Utredningen vill således lyfta fram vissa frågor som bedöms vara av betydande vikt för att nå ett effektivare väg- transportsystem. Framställningen bör således diskuteras vidare och frågorna eventuellt utredas mera i detalj. Därvid bör bland annat det europeiska perspektivet på en del av hithörande frågekomplex uppmärksammas. Enligt utredningens direktiv skall utredaren studera det samlade vägtrafikskatteuttaget och beakta miljö-, trafiksäkerhets- och konkurrensaspekter. Det är i huvudsak en omläggning av fordons- skatten och drivmedelsbeskattningen samt för- och nackdelar med en kilometerskatt som utreds. Som framgått tidigare i betänkandet bedömer utredningen att det med dessa tre nämnda skatter går att förbättra styreffekterna i vägtransportsystemet, men att vissa frågor inte finner sin slutliga lösning inom ramen för dessa tre skatter. Det är fullt möjligt att, som också framgått tidigare i betänkandet, förändra nivåerna i de föreslagna systemen i linje med de miljö- och transportpolitiska målen. Trots möjligheter till nivåjusteringar, vilka inte skall underskattas, finns det skäl att överväga kompletterande åtgärder. Det är också detta som är den huvudsakliga anledningen till detta avsnitt. Här beskrivs kompletterande åtgärder i syfte att ytterligare förbättra den samlade styreffekten; framför allt i syfte att nå högt ställda klimatmål med hjälp av en bränslesnålare fordonsflotta och att även nå en fordonsflotta med goda trafiksäkerhetsegenskaper. 11.2Ytterligare styrmedel som kan användas för att nå ökad trafiksäkerhet och lägre bränsleförbrukning (koldioxideffektivitet) 11.2.1Vissa fordonsegenskaper eller vissa fordonstyper? Utredningen vill här kort beskriva de samhälleliga problem som den senaste tidens ökning av terrängbilar, även kallade stadsjeepar eller (Sports Utility Vehicles), ger upphov till. Se också avsnitt 4.5.2 och bilaga 5 för viss ytterligare behandling av denna fråga. Dessa fordon har blivit alltmer populära och används också i allt större utsträckning som vanliga personbilar. Det bör också understrykas att utredningen inte har för avsikt att peka ut några speciella fordonstyper, utan utredningen inser att det finns olika behov, vilket förutsätter olika fordonstyper. Utredningen vill emellertid understryka att om vissa fordonstyper som har vissa typer av egenskaper, fortsätter att öka i antal medför detta stora svårigheter att nå de miljö- och transportpolitiska målen. I det följande lyfts egenskaperna avseende trafiksäkerhet och bränsleeffektivitet fram för de nämnda stadsjeeparna. Det är dock inte några vattentäta skott mellan dessa stadsjeepar och de mer ordinära personbilarna. Det finns således relativt bränslesnåla och trafiksäkra stadsjeepar som det finns vanliga personbilar som har såväl dålig bränsleeffektivitet som dåliga trafiksäkerhets- egenskaper. Vad gäller trafiksäkerhet orsakar stadsjeepar genom sin storlek och höga frontstruktur en kraftigt ökad skaderisk för motpartens passagerare. Många stadsjeepar väger dessutom nästan dubbelt så mycket som övriga personbilar. Vikten i kombination med den höga fronten gör dem mer aggressiva och sätter mindre bilars säkerhetssystem ur spel. Stadsjeepens design ökar också skade- och dödsrisken för oskyddade trafikanter såsom fotgängare och cyklister, eftersom dessa medtrafikanter tenderar att slungas ned i gatan i stället för att landa på motorhuven. Resultat från verkliga olyckor i visar att dödsrisken är 3,4 gånger högre för personer i en vanlig personbil vid en krock med en stadsjeep än vid en kollision med en annan personbil i samma viktklass. Vid frontal- krockar är dödsrisken hela 6,4 gånger högre. Det är inte heller så att stadsjeepar har en högre egen säkerhet än övriga personbilar, snarare tvärtom. I krockprov (Euro NCAP) får stadsjeepar generellt sämre resultat vid frontalkollisioner än vad vanliga Stadsjeeparnas bättre säkerhet i en kollision sker alltså främst på bekostnad av motparten. Singelolyckor står generellt sett för över hälften av alla olyckstyper. Vid denna typ av olyckor skall bilens egen säkerhet verka. Resultat från visar en högre dödsrisk i singelolyckor för stadsjeepar än för övriga personbilar. Det beror till stor del på att deras högre tyngdpunkt ger en ökad vältningsrisk.1 Vad gäller bränsleeffektivitet ger stadsjeeparna genom sin generellt sett högre vikt och större motorer upphov till högre utsläpp av koldioxid än vanliga personbilar. fordonsflotta har länge varit den mest bränsletörstiga i . har stadsjeeparna dessutom blivit allt vanligare i . Deras andel av nyregistreringen har ökat från februari 2003.2 I Bilar, bränsleförbrukning och vår miljö, som ges ut av (2003) i samarbete med och , återfinns de vanligaste personbilarna på den svenska marknaden . Där återfinns 1 617 modellvarianter uppdelade på 37 bilmärken. Av dessa bedöms 143 modellvarianter vara stadsjeepar (uppdelade på 19 bilmärken). En jämförelse av de genomsnittliga specifika koldioxidutsläppen ger vid handen att stadsjeepar släpper ut mer koldioxid per kilometer än genomsnittet (CO2/km för den genomsnittliga stadsjeepen jämfört med CO2/km för genomsnittet för de 20 vanligaste personbilarna). Från klimatpolitisk synpunkt är detta ett problem, eftersom en allt bränsletörstigare svensk fordonsflotta också använder en allt större del av det svenska klimatutrymmet. Om koldioxidutsläppen exempelvis ökar genom att det används allt fler tunga fossilbränsle- drivna bilar med låg bränsleeffektivitet måste utsläppen minska någon annanstans i . Detta betyder att andra sektorer i stället måste bidra med utsläppsreduktioner (genom exempelvis köp av utsläppsrätter, ökad energieffektivisering, minskad energi- användning i bostadssektorn), varav en del sannolikt måste ske i konkurrensutsatta branscher. Dagens nivå på fordonsskatten bedöms, som också framgått i avsnitt 4, inte vara tillräckligt hög för att av ekonomiska skäl minska nyrekryteringen av bränsletörstiga fordon till den svenska fordonsflottan. För detta krävs sannolikt mycket stora höjningar. 1Folksam Rapport säker är bilen? (2003). 2Vägverkets publikation 2003:117 Åtgärder för att uppnå vägtrafikens koldioxidmål. Det finns inte några skattetekniska hinder för att faktiskt föreslå radikala höjningar av fordonsskatten. Svårigheten består snarare i att avgränsa en höjning av fordonsskatten till vissa typer av fordon (t.ex. stadsjeepar). En annan aspekt av starkare koldioxidstyrning har att göra med en eventuell progressivitet i fordonsskatteskalan. Vid utformningen av en progressiv fordonsskatteskala är det möjligt att bestämma vid vilka specifika koldioxidutsläpp, som man önskar att skatteskalans lutning skall öka. Frågan är var detta skall ske samt vilka nivåskillnader som är acceptabla. 11.2.2Differentierad registreringsskatt (försäljningsskatt) Under utredningens arbete har det kommit in ett flertal skrivelser osv. med synpunkter av olika karaktär. En hel del belyser utvecklingen mot en allt tyngre fordonsflotta och därmed också svårigheten att nå de ambitiösa målen vad beträffar miljö och trafiksäkerhet. Det gäller dels lägre specifik bränsleförbrukning (se avsnitt 3.5.4 för fordonsindustrins frivilliga överenskommelse om genomsnittliga utsläpp om koldioxid per kilometer ), dels behovet av en fordonsflotta som minskar risken för allvarliga trafikolyckor. Fordonskatten räcker inte som styrmedel Bakgrunden till att här diskutera ett eventuellt införande av en differentierad registreringsskatt är behovet av att hitta nya medel för att stimulera trafiksäkra och bränsleeffektiva fordon. Detta är framför allt viktigt då marknaden inte själv klarar av att driva utvecklingen åt det håll som samhället i stort bedömer som önskvärt. Avsnitt 4 i betänkandet beskriver en varsam omläggning av fordonsskatten till att vara baserad på bränsleeffektivitet (fordons- skatten skall baseras på fordonets specifika utsläpp av koldioxid per kilometer). Nivån på fordonsskatten bedöms dock inte vara (eller kunna göras) tillräckligt hög för att stimulera en tillräcklig ökning av registreringar av nya bränsleeffektiva lätta fordon, utan har främst en viktig informativ effekt som en del i den samlade miljöstyrningen. Något konkret trafiksäkerhetselement föreslås inte införas i den reformerade fordonsskatten. indirekta effekter av förslagen förväntas för trafiksäkerheten, eftersom beskattningen av de äldsta (och från trafiksäkerhets- synpunkt minst lämpliga) skärps något. Det är dock motiverat att ytterligare se över möjligheterna att förbättra fordonsflottans trafiksäkerhetsegenskaper. Utredningens uppfattning är att det är motiverat att ha speciella styrmedel som påverkar vilken typ av fordon som rekryteras till fordonsflottan, dvs. egenskaperna hos de nyregistrerade fordonen, eftersom dessa fordon kommer att ägas av flera personer innan de 10–skrotas. Behovet av extra ekonomiska incitament vid val av nybilsköp förklaras främst av två saker. (1) Nybilsköpare har ofta höga inkomster och/eller står inte själva för hela kostnaden för den nya bilen (exempelvis genom systemet med förmånsbilar), och (2) människor tenderar i allmänhet att låta framtida kostnader väga lättare än kostnader ; dvs. styreffekten av ett ekonomiskt incitament är större ju närmare i tiden det kan antas påverka den enskilde. Behov av försäljnings-/registreringsskatt? har tidigare haft en försäljningsskatt (den s.k. bilaccisen) på motorfordon men avskaffade denna p.g.a. att den motverkade en förnyelse av fordonsparken, vilket också är negativt från miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt. Vid ett eventuellt återinförande av en försäljningsskatt bör således vid utformningen beaktas hur den kan stimulera till renare, samt mer trafiksäkra och bränsleeffektiva fordon. Bränsleeffektiviteten, och därmed också utsläppen av koldioxid, hos fordonsparken bestäms i avgörande utsträckning av nybilsförsäljningen. Av de nya bilarna utgör en betydande del förmånsbilar. Utbudet på nybilsmarknaden bestämmer också utbudet på andrahandsmarknaden för, i huvudsak, privatkunder. I vilken utsträckning detta är ett marknadsmisslyckande – dvs. nybilsköpares hänsyn till efterfrågan på begagnatmarknaden – är en empirisk, obesvarad, fråga. Klart är emellertid att nybilsköpare generellt sett har högre inkomst och är mindre priskänsliga än bilköpare på begagnatmarknaden. En försäljningsskatt (registreringsskatt) leder till en äldre fordonspark genom minskad skrotning och minskad försäljning av nya, förhoppningsvis mer koldioxideffektiva, fordon. skall nämnas att en försäljningsskatt har en större styreffekt för köp av nya fordon än fordonsskatten vid val av koldioxideffektiva fordon. För begagnade fordon får fordonsskatten anses vara mera styrande men givetvis beroende av utformning och nivå på skatten. En ren försäljningsskatt motverkar alltså en förnyelse av fordonsparken. Detta främst beroende på att individer tenderar att lägga större vikt vid vad som händer än vad som händer i en mer avlägsen framtid, dvs. individer tenderar att diskontera framtiden. Härifrån skall skiljas en differentierad registreringsskatt som diskuteras i det följande. Andra fordon, inte färre fordon, genom en differentierad registreringsskatt Det finns alltså beaktansvärda skäl att inte återinföra en generell registrerings-/försäljningskatt. Även Trafikbeskattningsutred- ningen har i sitt slutbetänkande Bilen, miljön och säkerheten (SOU 1999:62) anfört att en generell och viktrelaterad försälj- ningsskatt motverkar förnyelse av bilparken, vilket får anses negativt från såväl miljö- som trafiksäkerhetssynpunkt. Nedanstående diskussion skall skiljas från erfarenheterna av den tidigare försäljningsskatten. Här beskrivs i stället möjligheten att ytterligare styra mot en bränsleeffektivare och/eller trafiksäkrare fordonspark genom en differentierad registreringsskatt. Det bör tydliggöras att en differentierad registreringsskatt inte har som syfte att påverka valet att ha, eller att inte ha, bil. En differentierad registreringsskatt är motiverad när det sker färre eller mindre investeringar i vissa tekniker (t.ex. bränsle- effektivitet och trafiksäkerhetshöjande egenskaper) än vad som är samhälleligt önskvärt. Incitament bör i dessa fall, utifrån ett effektivitetsperspektiv, i första hand inrikta sig på nybilsförsäljningen samt på sådant som inte har en naturlig marknad. Detta är skälet till att det kan vara samhällsekonomiskt motiverat och i linje med transportpolitikens kostnadsansvar att komplettera den styrning som sker med fordons- och drivmedelsskatter. Vilka egenskaper bör en differentierad registreringsskatt ha? En differentierad registreringsskatt skall stimulera vissa investeringar och har inte några fiskala motiv. Utredningen vill peka på att användandet av fordon med låg bränsleeffektivitet och användandet av fordon med egenskaper som medför en större fara för medtrafikanter innebär kostnader för samhället. T.ex. mer produktion och import av biodrivmedel för att kompensera för användandet av fordon med låg bränsleeffektivitet, investeringar i passiv säkerhet för att kompensera för ökat krockvåld, och mer sjukvård genom allvarligare hälsoeffekter p.g.a. trafikfarliga fordon. Dessa anpassningskostnader skulle möjligen kunna vara en utgångspunkt för bestämmande av nivån på skatten/avgiften. Utredningen ser åtminstone två principiellt olika utformningar. En möjlighet är att helt enkelt sätta registreringsskatten till noll kronor för de fordon som har de bästa egenskaperna och att låta de fordon som har höga utsläpp av koldioxid, dvs. låg bränsle- effektivitet, alternativt inte uppfyller vissa grundegenskaper avseende trafiksäkerhet betala registreringsskatt. En ny skatt ger intäkter. Dessa intäkter kan, liksom andra skatteintäkter, användas till något som samhället finner berättigat. Eftersom intäkterna dock inte är motivet bakom en differentierad registreringsskatt och för att understryka detta kan intäkterna exempelvis finansiera tillfälliga utskrotningskampanjer. En annan möjlighet är att utforma registreringsskatten som en kombination av en avgift vid försäljning av nya fordon och en rabatt (återbetalning) för trafiksäkra och/eller bränsleeffektiva fordon. Ett sådant (fee-bate-) system skulle vara självfinansierande och ligga utanför statsbudgeten. Summan av registreringsavgifterna omfördelas då mellan de skatt-/avgiftsskyldiga . Detta kan göras på olika sätt; i proportion till de återförsäljare som säljer flest av de fordon som är samhälleligt önskvärda, eller till de fordonsägare som köpt de mest bränsleeffektiva och/eller trafiksäkra fordonen. Avgiftens storlek bör vara tillräckligt hög för att påverka valet av typ av bil. Av klimat- och trafiksäkerhetsskäl är en utveckling mot en lättare och mera homogen fordonspark önskvärd på , oavsett hur en eventuell skatt slutgiltigt utformas. Den senaste utvecklingen mot större fordon med högre bränsleförbrukning (t.ex. stadsjeepar) måste därför ur detta perspektiv ses som högst oönskad. Det kan också ifrågasättas om denna utveckling är motiverad av lastkapacitets- eller framkomlighetsskäl. Det skall dock, liksom ovan, framhållas att det i vissa situationer och för vissa individer kan finnas ett behov av dessa fordon och att vissa personer också uppskattar egenskaper såsom fyrhjulsdrift, hög frigång, prestanda m.m. Den differentierade registreringsskatten tillåter dessa val, men tydliggör den samhälleliga kostnaden på ett annat sätt än . Potentiella problem med en differentierad registreringsskatt framhåller i meddelandet Beskattning av person- bilar i Europeiska Unionen – möjligheter till åtgärder på nationell nivå och på gemenskapsnivå (KOM(2002) 431 slutlig) att en försäljningsskatt är negativ sett ur perspektivet om fri rörlighet av fordon mellan de olika medlemsländerna i EU. I det fall som medborgare permanent flyttar mellan medlemsstater och därmed behöver omregistrera sina fordon innebär detta en dubbel- beskattning i de fall som båda länder tar ut registreringsskatt. Dessutom medför stora skillnader på registreringsskatter i olika länder en påverkan på personbilarnas pris före skatt. Detta gör det attraktivt att köpa fordonet i en medlemsstat med hög registreringsskatt, eftersom priset före skatt i regel är lägre i dessa medlemsstater. tar tio medlemsstater ut någon form av registreringsskatt. Reglerna om värdering av bilförmån finns i 61 kap. 5–11 och 18– 19 b §§ inkomstskattelagen (1999:1229), IL. Av 22 kap. 7 § andra stycket IL följer att uttag i form av användande av bil som ingår i näringsverksamhet skall värderas enligt samma regler. Huvudregeln innebär att värdet av bilförmån exklusive drivmedel för ett helt kalenderår skall bestämmas till 0,3 prisbasbelopp med tillägg av ett ränterelaterat och ett prisrelaterat belopp. Det ränterelaterade beloppet skall beräknas till av statslåne- räntan vid utgången av november månad andra året före taxeringsåret multiplicerat med nybilspriset för bilmodellen. Det prisrelaterade beloppet skall för en bil med ett nybilspris för bilmodellen som uppgår till högst 7,5 prisbasbelopp beräknas till av nybilspriset. Överstiger nybilspriset 7,5 prisbasbelopp skall det prisrelaterade beloppet bestämmas till av 7,5 prisbasbelopp med tillägg av ett belopp motsvarande av den del av nybilspriset som överstiger 7,5 prisbasbelopp. Till nybilspriset för bilmodellen skall i förekommande fall – med ett undantag – läggas anskaffningskostnaden för extrautrustning. Undantaget gäller bilar som är eller äldre, där nybilspriset i vissa fall skall beräknas på ett särskilt sätt. För den som har kört minst 3 i tjänsten med förmånsbilen under ett kalenderår skall förmånsvärdet bestämmas till av det värde som skulle följa av reglerna ovan. Den nu beskrivna huvudregeln gäller vid inkomsttaxeringen samt vid beräkning av skatteavdrag och arbetsgivaravgifter. Enligt förarbetena (prop. 1986/87:46 och 1977/78:40) upp- kommer bilförmån när en skattskyldig för privat bruk i mer än ringa omfattning använder bil som tillkommer honom på grund av anställning, uppdragsförhållande eller annan liknande grund. Skatteplikt föreligger även i de fall arbetsgivaren tillhandahåller bil genom leasing eller förmånligt hyresavtal. Förmånsbeskattning av miljövänliga bilar gjordes inom en översyn av förmånsbeskattningen av s.k. miljöbilar. Resultatet av översynen redovisades i departementspromemorian Förmånsbeskattning av miljöbilar (Ds 1999:34) där vissa förändringar i förmåns- beskattningen föreslogs. Syftet bakom förslagen var bland annat att underlätta introduktionen av miljöbilar på bilmarknaden och på så sätt skapa förutsättningar för att beståndet av förmånsbilar blir miljövänligare. Förslagen följdes upp i propositionen 1999/2000:6 (bet. 1999/2000:SkU7, rskr 1999/2000:66) och infördes att gälla års taxering. De nya reglerna innebär att särskilda regler om justering av värdet av bilförmån skall tillämpas för den som innehar en miljöbil. Reglerna, som återfinns i 61 kap. 19 a § inkomstskattelagen (1999:1229), betyder att om bilen – helt eller delvis – är utrustad med teknik för drift med miljövänligare drivmedel än bensin och dieselolja, eller med elektricitet, och nybilspriset därför är högre än nybilspriset för närmast jämförbara bil utan sådan teknik, skall förmånsvärdet justeras nedåt till en nivå som motsvarar förmånsvärdet för den jämförbara bilen. I budgetpropositionen för (prop.