sou · GSB3118 · 2005-01-01 00:00:00 — Regeringen föreslog vidare i propositionen (s. 92) bl.a. att be- stämmelsen i socialtjänstlagen om att insatser skall vara av god kvalitet skulle kompletteras med dels en bestämmelse om att kvaliteten i verksamheten fortlöpande skulle utvecklas och säkras, dels en särskild bestämmelse som gäller omsorger om äldre och funktionshindrade, varigenom regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att meddela de föreskrifter som behövs till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. antog regeringens förslag (bet. 1997/98:SoU24, rskr. 1997/98:307). Utredningens uppdrag och utgångspunkter 1.3.2Regeringens skrivelse Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (skr. 2002/03:30) I skrivelsen redovisas utvecklingen inom de områden som hand- lingsplanen har inriktats mot, vilka nya initiativ och försöks- verksamheter som planen har gett upphov till samt andra åtgärder som vidtagits inom äldrepolitiken utöver handlingsplanen (s. 11). Av vad som anges i skrivelsen kan bl.a. följande särskilt nämnas. Under rubriken 5.5.3 – Fler äldrebostäder, gör regeringen följande sammanfattning och bedömning (s. 64). Trots de omfattande ny- och ombyggnationer av särskilda boenden som skett i kommunerna efter Ädelreformen kvarstår behovet av att bygga nya bostäder för äldre personer samt bygga om och höja standarden på befintliga bostäder. har på regeringens förslag i handlingsplanen anslagit medel motsvarande för att påskynda utvecklingen mot nya och bättre bostäder för äldre. Genom stimulansbidraget har cirka 5 700 bostäder tillkommit. Av dessa är cirka två tredjedelar om- byggda bostäder och resterande del nybyggda äldrebostäder. Antalet icke verkställda beslut och domar inom äldreomsorgen beror framför allt på bristen av särskilt boende och regeringen be- dömer att ett stort antal bostäder behöver tillkomma. Under rubriken 9 – Sammanfattning, Rättssäkerhet, anges i skrivel- sen bl.a. följande (s. 92 f.). De äldres ställning har stärkts genom införandet i socialtjänstlagen av en skyldighet för personal och andra verksamma inom vård och omsorg om äldre att anmäla allvarliga missförhållanden, återinförandet och förstärkningen av överklagningsrätten inom social- tjänsten, samt att en sanktionsavgift kan åläggas en kommun eller ett landsting som dröjt för länge med att verkställa ett domstolsavgöran- de. infördes en regel om att en sanktionsavgift skall kunna åläggas kommuner och landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar avseende insatser enligt socialtjänstlagen och LSS, s.k. domstolstrots. Behörigheten för den som är ställföreträdare för en person med nedsatt beslutsförmåga kan behöva förtydligas eller revideras, särskilt i det fallet att huvudmannen skall bli föremål för någon vård- eller omsorgsinsats. Utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare utreder frågor om rättsskyddet för bl.a. äldre personer som inte längre har förmåga att fatta egna beslut. Utredningen skall lämna sitt slutbetänkande . fanns drygt 3 000 icke verkställda beslut och 47 icke verkställda domar enligt 6 f § SoL [socialtjänstlagen /1980:620/]. Utredningens uppdrag och utgångspunkter av de icke verkställda besluten och 44 domar rörde plats i särskilt boende. Regeringen anser att det är oacceptabelt att kommuner inte verkställer beslut om lagakraftvunna domar. Flertalet icke verkställda beslut och domar rör plats i särskilt boende. Regeringen avser att följa frågan, bl.a. har och länsstyrelserna i uppdrag att fort- sätta kartlägga och analysera icke verkställda beslut och domar. Under rubriken 9 – Sammanfattning, Bedömning, anges i skrivel- sen följande (s. 93). Den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken har bidragit till en positiv utveckling inom en mängd områden som berör äldre. Av stor ekonomisk betydelse för den enskilde som är beroende av samhällets vård och omsorg, är införandet av maxtaxan och införandet av äldre- försörjningsstödet. De äldres rättssäkerhet har stärkts genom flera lagändringar och en ökad tillsyn via och länsstyrelserna. En ytterligare för- stärkning görs dessutom genom införandet av 100 äldreskyddsombud . De särskilda stimulansbidragen till fortbildning av arbetsledare och biståndsbedömare har fallit väl ut och satsningen fortsätter . Stimulansbidragen till uppsökande verksamhet och utveckling av anhörigstöd har varit särskilt framgångsrika och bland annat givit effekter på personalens bemötande och kompetens. Kvalitetsarbetet inom äldreomsorgen har tagit fart och de flesta kommuner är engagerade i frågan. Läkarmedverkan i särskilda boenden har förbättrats sedan handlingsplanens början men huvudmännen behöver fortsätta att utveckla samverkan kring bl.a. rehabilitering för äldre. Regeringen avser att till överlämna förslag som ger kommuner och landsting ökade möjligheter att bilda gemensamma nämnder inom vård- och omsorgsområdet. Befolkningssammansättningen, de offentliga finanserna, situationen på arbetsmarknaden och andra förhållanden i samhället genomgår en kontinuerlig förändring. Även vård- och omsorgsbehoven hos äldre personer förändras. Det är angeläget att samhällets insatser för äldre i behov av vård och omsorg utvecklas i takt med dessa förändringar. gav Ädelreformen kommuner och landsting ökade förutsättningar att erbjuda äldre personer en vård och omsorg an- passade efter den tidens förhållanden. Framtiden kommer att ställa delvis nya och ökade krav på samhällets insatser. En god vård och omsorg för äldre, solidariskt finansierad via skattemedel, utgör en hörnsten i välfärdspolitiken. Det är angeläget att äldreomsorgens för- utsättningar att erbjuda en god vård och omsorg med hög tillgänglig- het nu ses över och förändringar vid behov genomförs. Regeringen avser därför att initiera en översyn och utvärdering av äldreomsorgen med en sådan inriktning. Utredningens uppdrag och utgångspunkter Regeringens skrivelse riksdagsbehandlades tillsammans med revisorers förslag till Nationella mål i kommunernas äldreomsorg (2002/03:RR4), (bet. 2002/03:SoU9, rskr. 2002/03:134 och 135). En redogörelse för riksdagsbehand- lingen finns i avsnitt 1.3.3. 1.3.3Riksdagens revisorers förslag till Nationella mål i kommunernas äldreomsorg (2002/03:RR4) Myndigheten revisorer upphörde , då verksamheten övergick till den nya myndigheten , som är en del av kontrollmakt. revisorer granskade på eget initiativ hur nationella mål genomförs i kom- munernas äldreomsorg. fattade revisorerna beslut om granskningsrapporten mål i kommunernas äldre- omsorg (revisorers rapport /02:15), som sedan remissbehandlades. Granskningen avsåg i huvudsak insatser enligt socialtjänstlagen och granskningsperioden avgränsades främst till andra halvan av . Granskningen var ett led i en bredare satsning med syftet att inom olika politikområden granska hur nationella mål genomfördes i kommunernas verksamhet samt effekterna av den statliga styrningen. Med denna inriktning granskade revisorerna även livsmedelstillsynen och skolområdet. Dessa ämnen utvecklades i form av tre separata granskningar. I detta avsnitt återges ett utdrag av Förslag till Nationella mål i kommunernas äldreomsorg (2002/03:RR4), med tyngdpunkt på de delar och förslag som utredningen bedömer särskilt berör de problem och frågeställningar som är aktuella inom ramen för utredningens uppdrag. har nya styrformer och förändrat huvud- mannaskap genomförts inom den offentliga sektorn. Detta är bak- grunden till revisorernas beslut om att granska statens styrning av verksamheter i kommunerna. Förändringarna har i stor utsträckning inneburit att kommuner och landsting har övertagit ansvaret för att genomföra statligt reglerad verksamhet inom omfattande politik- områden. Ramlagar har därvid blivit ett allt vanligare inslag. [För- slaget s. Utgångspunkt för revisorernas granskning är socialtjänstlagens biståndsbeslut om stöd för de äldres livsföring för behov som inte kan tillgodoses på annat sätt. Granskningen omfattar en bedömning av de insatser som möter de äldre i kommunernas äldreomsorg. En väsentlig fråga är i vilken mån Utredningens uppdrag och utgångspunkter dessa insatser överensstämmer med lagstiftarens intentioner såsom de har formulerats i socialtjänstlagen. Granskningen omfattar även en bedömning av hur den statliga styrningen inverkar på kommunernas insatser. [Förslaget s. har förutsättningarna för äldreomsorgen väsentligt förändrats. Antalet personer ökade med från ca 370 000 till ca 450 000 personer. omstrukturerades både kommunernas äldreomsorg och hälso- och sjukvården. Med den fick kommunerna bl.a. betal- ningsansvar för medicinskt färdigbehandlade samt ett visst ansvar för insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen. Kommunerna övertog även ansvaret för ett stort antal sjukhem med boende som har omfattande omvårdnadsbehov. Inom hälso- och sjukvården har bl.a. antalet vårdplatser minskat och vårdtiderna förkortats. Sammantaget medför dessa förändringar kraftigt stegrade krav på kommunernas äldre- omsorg. Den fortsatta framställningen av kommunernas insatser ska ses i ljuset av detta. [Förslaget s. Socialtjänstlagens biståndsbeslut föregås av en individuell bedömning. Av lagen framgår att besluten ska verkställas . Vid ingången av väntade dock 2 800 personer inom kommunernas äldre- omsorg på att få sina biståndsbeslut verkställda. Drygt en tredjedel hade väntat i mer än och 400 hade väntat . Drygt 2 000 personer hade också fått avslag på sina ansökningar trots att de bedömts behöva insatser. I nio fall av tio handlade besluten om äldreboenden. Kommunerna hänvisade i huvudsak till resursbrist som skäl till att besluten inte verkställdes. De äldre nyttjar endast i begränsad utsträckning sin möjlighet att överklaga besluten. I 21 fall hade dock avslag lett till överklaganden och lagakraftvunna domar som inte heller hade verkställts. Till detta kommer de problem med både verkställighet och oriktiga beslut som döljer sig bakom en bristande dokumentation. Till följd av dessa brister är i flera fall själva beslutsgången svår att följa. Revisorerna har anlitat f.d. hovrättslagmannen för att analysera och redovisa det rättsliga åtagandet för de äldre enligt socialtjänstlagen. Med hänvisning till domar i Regeringsrätten kon- staterar Thunved att otillräckliga resurser inte kan åberopas som grund för att förneka den enskilde den rätt till bistånd som följer av socialtjänstlagens bestämmelser. Det primära ansvaret för dessa problem vilar självfallet på ansvariga huvudmän. Men mellan staten och kommunerna finns en ansvars- fördelning i fråga om äldreomsorgens nationella mål. Utöver ut- vecklingen av rättspraxis rör statens ansvar normering och tillsyn. [Förslaget s. 4 f.] Revisorerna konstaterar att normeringsansvar har varit snävt. Men verket har också gjort en snäv tolkning av sitt mandat. Verket har givit ut få allmänna råd för kommunernas äldre- omsorg. I verkets författningssamling finns endast sex Utredningens uppdrag och utgångspunkter aktuella föreskrifter eller allmänna råd (s.k. SOSFS) för äldre- omsorgen. Inget av dessa tar upp den bristande rättssäkerheten. I ett tidigare råd var dock verkets uppfattning att framställan om bistånd endast borde bifallas om beslutet kunde verkställas inom rimlig tid, preciserat . I annat fall borde ansökan avslås. Rådet drogs in utan att ersättas med något annat råd. Social- styrelsen har inte heller använt möjligheten att ge ut t.ex. en handbok med en översikt av rättsläget i fråga om bistånd inom äldreomsorgen. Det är oklart om de allvarliga bristerna med verkställighet och oriktiga beslut har förekommit eller om det rör sig om snabbt tilltagande problem. Problemets vidd framgick först vid en nationell inventering utförd av och länsstyrelserna . Den splittrade tillsynen av kan ha bidragit till att frågan inte har uppmärksammats tidigare. har det nationella tillsynsansvaret medan länsstyrelserna har det regionala till- synsansvaret. Förhållandet är inte okomplicerat. Med ambitionen att åstadkomma en nationell samling kring tillsynen har länsstyrelserna och enats om ett tillsynsprogram. Äldreomsorgen till- hör dock inte de områden som prioriteras under arbetets inledning. I en skrivelse uppmärksammade rege- ringen på de omfattande problemen med verkställighet av beslut inom kommunernas socialtjänst. Regeringens insatser har dock in- riktats på de verkställighetsproblem som rör kommunalt domstols- trots. [Förslaget s. I skrivelsen presenteras därefter revisorernas slutsatser. Av dessa kan särskilt följande nämnas. Under granskningen har revisorerna konstaterat att de äldres lagliga rättigheter och de nationella mål, som har markerat, är allvarligt åsidosatta. Med ca 2 800 gynnande biståndsbeslut som inte har verkställts enligt gällande reglering och ca 2 000 felaktigt fattade beslut är problemen av den omfattningen att detta måste betraktas som ett systemfel. Problemen hänförs i stor utsträckning till brist på platser inom äldreboendet. Revisorerna har förståelse för att bristande tillgång på fysiska anläggningar kan skapa problem i beslutssituationer av akut karaktär. Men dagens situation är oacceptabel. [Förslaget s. Socialtjänstlagen är en ramlag, som anger kommunernas skyldigheter. Men lagen har också inslag av rättighetslagstiftning. Gamla som behöver stöd för sin livsföring och som inte kan få detta behov till- godosett på annat sätt har rätt till hjälp till en skälig levnadsnivå. Riks- dagen har betonat att detta är en del av den generella väl- färdspolitik som ska omfatta samtliga medborgare. Bedömningen av dessa hjälpbehov liksom av hjälpinsatsernas materiella innehåll avgörs vid en biståndsbedömning. Här finns således ca 5 000 beslut där kom- munen antingen bedömt behov av en hjälpinsats ofta äldreboende och sedan beslutat om en annan eller där kommunen har fattat beslut Utredningens uppdrag och utgångspunkter om en hjälpinsats som sedan inte har verkställts. I det förra fallet kan hjälptagaren överklaga beslutet till en förvaltningsdomstol. Denna möjlighet nyttjas endast i mycket begränsad omfattning av de gamla. I 21 fall hade dock avslag lett till överklaganden och lagakraftvunna domar, som inte hade verkställts. Regeringen har dock koncentrerat sina insatser till dessa (21) fall. Revisorerna konstaterar att dessa fall principiellt är allvarliga, men till antalet är de mycket få. I det senare fallet har de gamla inte ens formell möjlighet att få sitt ärende prövat i en förvaltningsdomstol. Revisorerna menar att i den aktuella situationen bör regeringen inte längre avvakta med insatser mot huvudmännens bristande verkställig- het och oriktiga biståndsbeslut. Regeringen bör redovisa förslag till åtgärder, på kortare och på , till . Åtgärderna kan omfatta både kommunernas egen kontroll och olika åtgärder från statens sida för att tydliggöra och kontrollera samhällets åtagande för de äldre. [Förslaget s. Ansvaret för de ovan konstaterade bristerna med beslut och verk- ställighet inom äldreomsorgen vilar i första hand på de ansvariga huvudmännen. Men det finns också en ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Här menar revisorerna att har gjort en alltför snäv tolkning av sitt redan snäva normeringsmandat. Kom- munerna har därmed lämnats utan vägledning för sina biståndsbeslut. har även tillsynen, såväl inom länsstyrelser som nationellt inom , inte heller tillräcklig haft norm och vägledning för sin tillsyn. har fått vidgad rätt att ge ut föreskrifter enligt socialtjänstlagen. Revisorerna ser det som väsentligt att regeringen aktivt följer upp att detta vidgade mandat leder till att äldreomsorgens nationella mål förs ut och följs upp. [Förslaget s. Socialtjänstlagens krav på en god och utvecklad kvalitet i verksam- heten är svårbedömt. När det gäller de enskilda insatserna har metodproblemen varit svåra att bemästra, framför allt i fråga om insatser för äldre med mentala funktionsnedsättningar. Revisorerna vill framhålla det väsent- liga i att behov och förutsättningar hos dessa vårdtagare beaktas, bl.a. i anslutning till att man diskuterar alternativa former för finansiering och drift såsom äldreomsorgsförsäkring och kundvalsmodeller. När det gäller bedömning av insatsernas inriktning och omfattning har den bristande tillgången på statistik över tiden varit ett problem. I detta läge är tillsynen, regionalt och nationellt, viktig. Revisorerna konstaterar att det är oklart om de allvarliga bristerna med verkställig- het och oriktiga beslut har förekommit eller om det rör sig om snabbt tilltagande problem. Revisorerna anser att oav- sett orsak är situationen allvarlig. Regeringen bör uppdra till att inom ramen för pro- grammet för nationell tillsyn utveckla gemensamma indikatorer över några viktiga kvalitetsaspekter samt inriktningen av äldreomsorgens Utredningens uppdrag och utgångspunkter Regeringen bör därefter hålla underrättad om resul- tatet. [Förslaget s. Med hänvisning till bl.a. de återgivna slutsatserna lämnade Riks- dagens revisorer en rad förslag till . Bl.a. föreslogs att skulle tillkännage för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört om ett åtgärdsprogram för det rättsliga åtagandet för de äldre, om att stärka normerande roll, och om att stärka tillsynen. revisorers förslag riksdagsbehandlades tillsammans med Regeringens skrivelse Uppföljning av den Nationella handlings- planen för äldrepolitiken (skr. 2002/03:30), (bet. 2002/03:SoU9, rskr. 2002/03:134 och 135). beslutade därvid att bifalla revisorers förslag om tillkännagivanden för regeringen i de tre angivna delarna. Regeringens skrivelse och revi- sorers förslag i övrigt föranledde inga ytterligare tillkännagivanden för regeringen. Med anledning av tillkännagivandet om ett åtgärdsprogram för det rättsliga åtagandet beslutade regeringen att tillsätta denna utredning. Beträffande tillkännagivandena om att stärka normerande roll och om att stärka tillsynen, beslutade regeringen att i regleringsbrevet för ange mål med krav på återrapportering för verksamhetsgrenarna tillsyn och normering. Det anges under verksamhetsgrenen tillsyn att samverkan mellan och länsstyrelserna skall vidare- utvecklas i syfte att uppnå ökad samordning såväl mellan länsstyrelserna som mellan den regionala och nationella tillsynen inom socialtjänstområdet, ökad samordning vad gäller tillsynen över och hälso- och sjukvården, samt minskade brister och missförhållanden i huvudmännens verk- samhet. skall kortfattat för regeringen redovisa sådan sam- verkan som lett till samordningsvinster och samverkan som bidrar till att tillsynen får ökat genomslag. Redovisningen skall göras efter samråd med länsstyrelserna och kan göras samlat för politik- områdena handikappolitik, äldrepolitik respektive socialtjänstpoli- tik. Det anges att det särskilt skall redovisas hur jämställdhetsper- Utredningens uppdrag och utgångspunkter spektivet beaktats i de gemensamma bedömningskriterier som tas fram för tillsynen. När det gäller verksamhetsgrenen normering skall , enligt regleringsbrevet, utveckla sin norme- ring inom områden där det finns behov av statlig vägledning. skall för regeringen redovisa behoven av normering och myndighetens åtgärder för att tillgodose dessa. Det anges att särskild vikt bör läggas vid uppföljning av vidgade rätt att ge ut föreskrifter. Det kan i detta sammanhang nämnas att , vid remissbehandlingen av revisorers granskningsrapport mål i kommunernas äldreomsorg, uppgav att den var medveten om behovet av fler allmänna råd och rättssammanställningar. Enligt verket hade detta ännu inte fått fullt genomslag inom äldreomsorgen till följd av flera, stora regerings- uppdrag. pekade också på de pågående insatserna med en förstärkt tillsyn i samverkan med länsstyrelserna. De återgivna målen med krav på återrapportering fanns i regle- ringsbrevet för avseende och åter- finns även i regleringsbrevet för . har i årsredovisningen för redovisat de åtgärder som har vidtagits . 1.3.4Regeringens proposition Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) I propositionen föreslog regeringen nationella mål och inriktning för handikappolitiken. Regeringen bedömde att följande arbets- områden borde prioriteras (s. 29) att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssek- torer, att skapa ett tillgängligt samhälle, samt att förbättra bemötandet. Regeringen anförde vidare bl.a. följande (s. 29). Generella åtgärder bör öka möjligheterna till självbestämmande och kontroll över den enskildes livssituation. Detta gäller i princip oavsett vilket funktionshinder som är aktuellt. Det är inte ovanligt att funktionshinder i första hand förknippas med personer som är rull- stolsburna, synskadade eller har andra synliga funktionshinder. Men personer med funktionshinder som är mer dolda för omgivningen Utredningens uppdrag och utgångspunkter omfattas på samma sätt som andra av de nationella målen för handi- kappolitiken. Att handikapperspektivet skall genomsyra alla samhälls- sektorer innebär t.ex. att också personer med läs- och skrivsvårigheter skall kunna få del av samhällsinformation. Tillgänglighet till lokaler och verksamhet kan betyda att allergiker får ökade möjligheter att röra sig fritt i olika miljöer. Frågor om bemötande har stor betydelse t.ex. för personer med psykiskt funktionshinder liksom för mag- och tarm- sjuka, njursjuka, hjärtsjuka och andra med kroniska sjukdomar. Under rubriken handikappolitik för demokrati och full delaktighet anförde regeringen bl.a. följande (s. 23). Regeringen har i regeringsförklaringen förklarat att hinder för funktionshindrades rätt att delta fullt ut i samhället skall rivas. För att detta skall kunna ske måste politiken successivt förändras och bedrivas ur ett medborgarperspektiv. Personer med funktionshinder är med- borgare med lika rättigheter och skyldigheter som andra medborgare. Det är ett perspektiv som utgår från. Denna proposition utgör en nationell handlingsplan som är en del i ut- vecklingen mot uppfyllandet av dessa mål. Regeringen lämnar förslag till nationella mål för handikappolitiken och förslag till konkreta åt- gärder. Syftet är att det handikappolitiska arbetet tydligare skall inriktas på att ta bort de hinder som finns för funktionshindrades fulla delaktighet i samhället. En ny struktur på arbetet föreslås med tyd- ligare ansvar för de statliga myndigheterna. Staten skall vara ett före- döme i arbetet för ett mer tillgängligt samhälle. De nationella målen angavs vara: en samhällsgemenskap med mångfald som grund, att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. Det handikappolitiska arbetet skulle, enligt regeringens förslag, inriktas särskilt på: att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder, att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder, att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förut- sättningar för självständighet och självbestämmande. Utredningens uppdrag och utgångspunkter I det följande återges en sammanfattning av det huvudsakliga innehållet i handlingsplanen. Texten är hämtad från s. 6 ff. i rege- ringens skrivelse Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för handikappolitiken (skr. 2002/03:25). Statliga myndigheter har enligt handlingsplanen ett särskilt ansvar att beakta handikapperspektivet. Myndigheterna bör verka för att de handikappolitiska målen och för att tillförsäkra personer med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet, integreras i verksamheten. En central del är att göra myndigheternas lokaler, verksamhet och information mer tillgäng- liga. Ett antal statliga myndigheter bör enligt handlingsplanen ha ett särskilt sektorsansvar som innebär att de får en specifik roll vid genomförandet av handlingsplanen. Sektorsmyndigheterna före- slogs få i uppdrag att utforma sektorsvisa etappmål som bör vara uppfyllda .