sou · GSB322 · 2005-01-01 00:00:00 — Överenskommelsen träffades i syfte att på ett likvärdigt sätt redovisa för medborgarna hur finansieringen av valrörelsen från respektive parti och kandidat sker. Enligt denna (se bilaga 4 i SOU 1996:66) skulle partierna innan poströstningen började redovisa för media erhållet partistöd, uppburna medlemsavgifter och gruppavgifter, försäljningsinkomster, mottagna gåvor och bidrag från andra delar av partiets organisation, egna medel som kandidater på partiets fullmäktigelista avser att använda i valrörelsen, namn på de personer (fysiska såväl som juridiska) som gett mer än till partiet eller till en viss kandidat, samt respektive partis bokslut lämna en slutlig redovisning i här berörda hänseenden. 3.21980 års partiöverenskommelse och partiernas rekommendationer inför valet Enligt partiöverenskommelse skulle riksdagspartierna på begäran redovisa sina inkomster och utgifter på nationell nivå. Partiernas rekommendationer för finansiering och redovisning inför valen 1998 Samtliga riksdagspartier har också i anslutning till den ömsesidiga överenskommelsen på central nivå antagit egna rekommendationer för hur lokala och regionala partiorganisationer samt enskilda kandidater skulle hantera kampanjfinansieringen (se vidare SOU 1999:92). För Socialdemokraterna gällde att alla ekonomiska bidrag, till såväl partiet som en enskild kandidat, skulle förvaltas av berörd valledning. Medlen skulle disponeras av valledningen i samråd med SOU 2004:22 Riksdagspartiernas överenskommelser Bidrag som var riktade till en viss kandidat och användes av kandidaten skulle redovisas öppet (Personval 1998 – En rapport från socialdemokraterna, godkänd av partistyrelsen ). fastslog att bidrag från juridiska personer inte var tillåtna. Kandidaten tilläts själv att förvalta mottagna kampanjmedel. Någon obligatorisk redovisning avkrävdes inte kandidaten. Kandidaten var dock skyldig om så begärdes att redovisa hur han eller hon hade finansierat sin kampanj till partiet (Allmänna riktlinjer för personval, antagna av partistyrelsen ). För gällde att partiets ekonomiska och andra resurser inte fick användas till privata kampanjer vid sidan av partiorganisationens kampanj. Vidare gällde att medlem eller grupp av medlemmar som vid sidan av partiets valkampanj drev en egen kampanj för en viss kandidat skulle öppet redovisa alla intäkter och utgifter för partiet, media och allmänhet. Grupper eller organisationer utanför partiet som önskade bedriva kampanj för någon av partiets kandidater uppmanades att utforma kampanjen i samråd med partiet och redovisa kampanjmedlen enligt ovan (om personval, ). Enligt rekommendation skulle externa kampanjbidrag redovisas till partiorganisationen om de överskred (, ). I stod det kandidaterna fritt att satsa eget kapital i valrörelsen som kandidaterna avråddes från att driva sina kampanjer med lånade medel. Vidare gällde att enskilda kandidater och kampanjorganisationer skulle öppet och offentligt redovisa valrörelsens finansiering, i första hand till valkommittén (Parti och person. och personval, ). För gällde att kandidaterna öppet skulle redovisa sina kampanjmedel för att undanröja tvivel om kandidaternas bindningar till särintressen. En rådgivande etisk nämnd tillsattes dit kandidaterna kunde vända sig för att få råd (riktlinjer för personval antagna av partistyrelsen ). För skulle personliga kampanjkassor och materiella tillgångar (bil, kontor, utrustning m.m.) i personvalskampanjer redovisas till den organisation inom partiet som hade nominerat kandidaten. Samtliga bidrag ur eget kapital, från enskilda företag eller organisationer skulle redovisas liksom hur medlen hade använts för t.ex. reklam, affischer etc. Vidare gällde att en prelimi- när redovisning skulle göras per för att därefter kunna redovisas offentligt. I vilken utsträckning rekommenda- tionen skulle gälla regionalt och lokalt bestämdes av respektive organisation (partistyrelseprotokoll ). Distriktens/förbundens rekommendationer för finansiering och redovisning inför valen 1998 Lokala och regionala partiorganisationer kompletterade i vissa fall partiernas centralt antagna rekommendationer med egna rekommendationer. Så skedde i av de regionala partiorganisationerna. Skillnaderna var dock stora mellan partierna. Som exempel kan nämnas att inom hade av de regionala partiorganisationerna kompletterat de centralt antagna rekommendationerna med egna rekommendationer. De regionala rekommendationerna avsåg dock endast undantagsvis redovisningsfrågor. Några av beslutade att externa kampanjmedel överstigande skulle redovisas till förbundsstyrelsen (se SOU 1999:92, s. 57–59). 3.3Gällande partiöverenskommelse och partiernas rekommendationer inför valet Den senaste överenskommelsen som träffats mellan riksdags- partierna angående redovisning av partiernas intäkter är . I överenskommelsen sägs inledningsvis att redovisningen av partiernas intäkter ska vara så öppen som möjligt, det är rimligt att väljarna vet hur partierna finansierar sin verksamhet, samt hur enskilda kandidater finansierar sina personvalskampanjer, den avser både partiernas och enskilda kandidaters verksamhet. Överenskommelsen har undertecknats av riksdagspartiernas partisekreterare och upptar följande sju punkter. 1.Överenskommelsen omfattar partiernas centrala verksamhet, men lokala och regionala organisationer samt sidoorganisa- tioner uppmanas att följa densamma. 2.Beträffande ekonomiskt stöd från juridiska personer ska belopp och namn redovisas. När det gäller stöd från enskilda redovisas det totala beloppet samt antal bidragsgivare. 3.Överenskommelsen omfattar all verksamhet, även sådan som bedrivs i stiftelse, bolag eller annan form, och som kontrolleras av partiet. 4.Partiernas bokslut ska utformas på ett sätt så att det så enkelt som möjligt går att utläsa hur verksamheten finansieras. Enskilda kandidater i allmänna val förväntas lämna motsvarande redovisning. 5.Även indirekt stöd, t.ex. i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader, och personella resurser ska så långt möjligt redovisas. 6.Partiernas fastställda bokslut ska finnas tillgängliga för alla som önskar ta del av dem. 7.Partiernas ekonomichefer eller motsvarande ska utveckla gemensamma redovisningsformer som gör det möjligt att uppfylla ovanstående överenskommelse. Partiernas rekommendationer för finansiering och redovisning inför valen 2002 De rekommendationer som riksdagspartierna antog på central nivå för hur lokala och regionala partiorganisationer samt enskilda kandidater skulle hantera kampanjfinansieringen inför valet låg i allt väsentligt till grund även val. För Socialdemokraterna, , och gällde således samma rekommendationer för kampanjfinansieringen som inför valet (se socialdemokraternas , 2002; Faktablad: Personval, ; Personvalspraktikan, 2001). tillät till skillnad från valet direkta ekonomiska bidrag från juridiska personer, dock under förutsättning att bidragen redovisades öppet i enlighet med partiöverenskommelsen. Vidare uppmanades kandidaterna att söka egen finansiering för sina personvalskampanjer för att på så sätt minska partiernas beroende av offentliga kampanjbidrag. I övrigt gällde samma rekommenda- tioner för kampanjfinansieringen som inför valet (Regler för kandidats marknadsföring under personvalsprocessen; riktlinjer antagna av partistyrelsen ). hade också i stort sett samma rekommendation för kampanjfinansieringen som inför valet , dock med det tillägget att den som tar emot sponsorpengar måste vara vaksam på risken att hamna i ett beroendeförhållande till sponsor (Personvalskampanjer: Komplettering av partistyrelsens rekommendationer inför nomineringsarbetet och de allmänna valen 2002, 2002). Även för gällde i stort sett samma rekommendation för kampanjfinansieringen som inför valet . Kandidaterna avråddes dock från att bedriva kampanjer med lånade medel, samt uppmanades att iaktta viss försiktighet när det gällde bidrag från juridiska personer. En kandidat borde inte ta emot större bidrag från en sådan person än samt vara uppmärksam på det särskilda beroendeförhållande som i dessa fall kunde uppkomma (Riktlinjer för personval inför valet antagna av partistyrelsen ). krävde till skillnad från valet inte längre av kandidaterna att de skulle lämna någon preliminär redogörelse för kampanjfinansieringen före valet. Däremot fanns riktlinjen att personliga kampanjkassor och materiella tillgångar som hade använts i kampanjerna skulle redovisas öppet till partiets lokala/regional organisation och till media när och om det efterfrågades (Principer för personval. Riktlinjer personval, antagna av ) . Distriktens/förbundens rekommendationer för finansiering och redovisning inför valen 2002 Lokala och regionala partiorganisationer kompletterade även inför valet partiernas centralt antagna rekommendationer med egna rekommendationer. Skillnaderna var dock även vid detta val stora De regionala rekommendationerna avsåg även endast undantagsvis redovisningsfrågor. Flertalet avsåg finansieringsfrågor. Som exempel kan nämnas att några av beslutade att behålla det tidigare förbudet mot att ta emot bidrag eller annat stöd från juridiska personer (Kandidatregler, i ). Se vidare bilaga 7 avsnitt 3 Partiöverenskommelsen och partiernas rekommendationer. 3.4Allmänhetens kunskap om partiöverenskommelsen Allmänhetens kunskap om riksdagspartiernas överenskommelse om en för allmänheten öppen redovisning av hur partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver personvalskampanjer finansierar sina kampanjer är låg. Enligt telefonbuss 2002 kände av de tillfrågade till att det fanns en sådan överenskommelse mellan riksdagspartierna. Närmare hälften av de tillfrågade uppgav att det inte fanns någon sådan överenskommelse. Övriga var tveksamma eller uppgav att de inte visste om det fanns en sådan överenskommelse (se bilaga 5 telefonbuss 2002). 3.5Allmänhetens förtroende för att valkandidaterna öppet redovisas sina intäkter Allmänhetens förtroende för att de kandidater som bedriver personvalkampanjer i valet öppet redovisar vilka som finansierar kampanjerna är inte högt. Enligt telefonbuss 2002 var det bara något av de tillfrågade som svarade att det helt och hållet eller i ganska stor grad litade på att kandidaterna öppet redovisar vilka som finansierar deras kampanjer. av de tillfrågade litade inte alls eller i liten grad på att kandidaterna lämnade en sådan redovisning. uppgav att de var tveksamma eller inte visste (se bilaga 5 telefonbuss 2002). 3.6Riksdagspartiernas överenskommelse i praktiken Den frivilliga överenskommelsen gäller huvudsakligen riksdagspartiernas riksorganisationer som i praktiken utbyter sina årsredovisningar (bokslut) med varandra. Inga gemensamma redovisningsformer har dock utvecklats för att uppfylla överenskommelsen. Lokala och regionala partiorganisationer samt sidoorganisationer har uppmanats att följa partiöverenskommelsen men uppföljningen är begränsad. I samband med valet och respektive partis rekommendationer för personvalskampanjer tycks dock informationen om överenskommelsen ha spridits till främst partiernas regionala organisationer. Partierna har i sina rekommendationer uppmanat sina valkandidater att öppet redovisa hur personvalskampanjerna är finansierade om detta efterfrågas av media eller allmänhet. Rekommendationerna innehåller också som regel ett krav på redovisning mot partiorganisationen, om så begärs. Partierna genomför dock inga samlade redovisningar av sina respektive valkandidaternas personvalskampanjer. Från centralt håll vet man således inte hur denna redovisning sker och ser ut i praktiken. I vissa regionala organisationer hanterar partiet kandidaternas kampanjkassor kollektivt och bestämmer hur medlen får användas, i andra svarar kandidaten själv för kampanjkassan. Någon redovisning till partierna centralt av valkandidaters personvalskampanjer har inte begärts. Ansvaret för redovisningarna av valkandidaters personvalskampanjer ligger hos samtliga riksdagspartier på lokal och regional nivå. (Uppgifter inhämtade från berörda partiföreträdare vid riksorganisationerna). har i sina djupintervjuer med 17 valkandidater till kommun- och landstingsval 2002 bl.a. frågat valkandidaterna om huruvida de fått direkt information om regler och riktlinjer, samt hur redovisning skulle ske. De flesta valkandidater uppgav att man på något sätt fått information eller att riktlinjerna diskuterats i något sammanhang. Detta innebar dock inte alltid att man var säker på innebörden. Det förekom även att olika direktiv upplevdes motsägelsefulla. Vad gällde redovisning uppgav en tredjedel av de intervjuade att redovisning av medel skulle ske vid förfrågan, någon var osäker om detta men menade att förväntningar fanns om redovisning. Uppfattningarna om vad som skulle redovisas varierade. Vissa menade att alla medel skulle redovisas oavsett källa medan andra hade uppfattningen att endast externa bidrag skulle redovisas (se , Personvalskampanjer i kommuner och landsting 2002, bilaga 8). har för utredningens räkning gjort en revisionell utvärdering av överenskommelsen Han har kommit fram till slutsatsen att partierna inte levt upp till sina utfästelser i överenskommelsen och detta främst beror på att man inte har utvecklat sådana gemensamma redovisningsformer som gör det möjligt att uppfylla överenskommelsen. Gometz behandlar även frågan om vad som inom olika områden krävs av en s.k. självreglering. (Se närmare , Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse om en öppen redovisning av intäkterna – en utvärdering, bilaga 9). För att förstå och kunna jämföra partiernas intäkter krävs en viss bearbetning av de redovisningar som partierna lämnar, se närmare kapitel 2. I detta kapitel redovisas resultaten av studier av attityder till en rättslig reglering av partiers och valkandidaters finansiering som gjorts på uppdrag av utredningen. Undersökningarna omfattar attityder till reglering bland partiombudsmän i partiernas regionala organisationer, kandidater som bedrivit personvalskampanjer i kommunalval samt bland riksdagsledamöter. Studierna (med tabellmaterial) kan närmare studeras i bilagorna 6–8 samt i SOU 1999:92. I en studie val fick partiernas regionala partiombuds- män ta ställning till frågan i vad mån de ansåg det angeläget (ej angeläget, ganska angeläget, mycket angeläget) med en reglering av personvalskampanjernas finansiering. Av de 155 partiombudsmän som besvarade frågan menade inte att det var ganska eller mycket angeläget. Även om frågan inte angav hur en reglering skulle se ut visade resultatet på en bred uppslutning bakom tanken på någon form av reglering. Minst angelägna var ombudsmän – av de tillfrågade ansåg reglering över huvud taget inte angeläget. visade den största uppslutningen till någon form av reglering. Andelen som förordade offentlig redovisning av kampanjmedel – utan precisering om i vilken form den skulle ske – var mycket hög bland de tillfrågade partiombudsmännen. Totalt ansåg att det var ganska eller mycket angeläget med offentlig redovisning av kampanjmedel. Även på denna punkt visade sig minst angelägna. (Se närmare SOU 1999:92, s. 70–74). När ombudsmännen i samma undersökning fick ta direkt ställning till i vad mån de uppfattade det angeläget (ej angeläget, ganska angeläget, mycket angeläget) till lagstiftning om personvals- kampanjernas finansiering så minskade stödet och en knapp majoritet på såg inte ett sådant förslag angeläget medan menade att detta var ganska eller mycket angeläget. (SOU 1999:92, s. 72). I en studie val fick ombudsmännen ta ställning till en rad mer konkreta förslag till reglering och vilken reglerings- metod som borde tillämpas (lagstiftning, frivillig överens- kommelse, internt regelverk, alternativt bör ej regleras). Även om bilden är ganska splittrad så pekar resultatet på ett större stöd för en frivillig linje än för en lagstiftning. Högst lagstiftningsstöd fick förslagen offentliggörande av bidrag () och generella regler för redovisning av personvalskampanj () men samlade inte majoriteter. Nästan en majoritet () ansåg att frågan om bidrag från privatpersoner borde lämnas helt oreglerad. Ombudsmän från mer personvalsskeptiska partier tenderade att vara mer positiva till lagstiftning. Se vidare , Finansiering av personvalskampanjer, bilaga 7. I en intervjuundersökning omfattande 17 valkandidater till kommun- och landstingsvalen 2002 ansåg en majoritet att det inte behövdes lagstiftning på området. Bland de skäl som anfördes var att man ansåg att den frivilliga överenskommelsen fungerade bra, att lagstiftning inte skulle lösa problem utan i stället kanske skapa tillämpningsproblem. En av de intervjuade gjorde undantag för inte demokratiska partier. Flera menade dock att det kunde bli aktuellt med lagstiftning senare om ökade problem uppstod. En minoritet ville däremot att lagstiftning skulle införas redan nu och under rådande omständigheter. Bland de senare var argumentet bl.a. att den nuvarande frivilliga överenskommelsen inte var tydlig och att den kunde tolkas på olika sätt. Se närmare , Personvalskampanjer i kommuner och landsting 2002, bilaga 8. I enkätundersökningar som genomförts med samtliga riksdags- ledamöter respektive 2002 inom ramen för Valforsknings- programmet vid fick ledamöterna ta ställning till ett antal förslag till förändringar i det svenska valsystemet. Bland frågorna återfanns förslaget att kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de erhåller kampanjbidrag. Svarsalternativen var mycket bra förslag, ganska bra förslag, varken bra eller dåligt förslag, ganska dåligt förslag eller mycket dåligt förslag. Inte ansåg 1998 att detta var mycket bra eller ganska bra. Motsvarande siffra var något lägre – – men resultatet visar att det fortfarande finns ett utomordentligt starkt stöd för ett sådant förslag. Två grupper kunde utkristalliseras. Det var en grupp bestående främst av ledamöter från , , , socialdemokraterna och som hade den högsta andelen positiva till förslaget. Den andra gruppen med och hade en lägre andel ledamöter som var positiva till förslaget. Se närmare , Riksdagsledamöter och kampanjbidrag, bilaga 6. Resultatet visade vidare att riksdagsledamöter som inte bedrivit personvalskampanj hade en mer positiv inställning till förslaget att avkräva redovisning av partier och valkandidater än de ledamöter som bedrivit en sådan kampanj. Skillnaderna var tydligast 1998 och var skillnaderna mellan dessa grupper mindre. Vissa köns- och åldersskillnader kan också utläsas. Kvinnliga riksdagsledamöter är mer positiva än manliga till förslaget att kräva redovisning. Vad gäller ålder kan konstateras att skillnaderna var mer påtaglig än . 1998 sjönk entusiasmen för förslaget med stigande ålder. Mest positiva till förslaget var då riksdagsledamöter under och minst positiva var ledamöter i åldern . undersökning är stödet ungefär detsamma i de olika åldersgrupperna. Sammanfattande analys av inställningen till en författningsreglering De studier som här kortfattat redovisats har visserligen en del olikheter i fråga om metod. Det finns vissa variationer i frågekonstruktioner vilket ger vissa begränsningar när det gäller möjligheterna till att generalisera och göra jämförelser. Men det finns dock ett framträdande mönster. Inte alldeles oväntat är stödet för lagstiftning något svagare bland partiombudsmän än riksdags- ledamöter. Ombudsmännen tillhör partiernas administrativa kärna för vilka organisationens autonomi kan tänkas särskilt stå i förgrunden. Detta till trots bör uppmärksammas att det efter valet fanns ett starkt stöd () för lagstiftning bland de tillfrågade partiombudsmännen och att det även efter valet finns ett visst stöd för lagstiftningsmetoden främst i fråga om offentliggörande av bidrag och generella regler för redovisning av personvalskampanj. Riksdagsledamöterna ser generellt sett mycket positivt på ett förslag på krav på redovisning av finansiering av partier och valkandidater. De torde i sin roll att vara valda företrädare ha en starkare inriktning på frågor om demokratisk legitimitet, hur förtroende bland väljarna ska kunna stärkas. 5Bestämmelser om offentlighet för förtroendevaldas åtaganden och ekonomiska intressen Offentlighet för förtroendevaldas åtaganden och ekonomiska intressen regleras för riksdagsledamöterna genom en särskild lag om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen och för ledamöter av genom arbetsordning. För statsråden följer en sådan offentlighet genom en särskild överenskommelse mellan statsråden. För ledamöter av kommun- och gäller inget motsvarande krav om att offentligen redovisa sina åtaganden och ekonomiska intressen. För partigrupperna i och finns bestämmelser om redovisning av förbrukade anslagna medel, men inte för ledamöternas åtaganden och ekonomiska intressen. En motsvarande reglering finns också för partigrupperna i . Lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen trädde i kraft (Skr. 1995/96:RFK2, bet. 1995/96:KU13, rskr. 1995/96:240). får enligt lagen med hjälp av automatisk databehandling inrätta och föra ett register med ändamålet att ge en samlad information om riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen i den omfattning som är motiverad av ett befogat allmänt intresse. Anmälan är frivillig men den skall innehålla alla vid anmälningstillfället relevanta uppgifter om sådana förhållanden som registret skall innehålla. Registreringen är enligt förarbetena ett uttryck för en strävan mot en större öppenhet kring uppdraget som riksdagsledamot. Vid urvalet av uppgifter som skall omfattas av registreringen beaktades att ett otillbörligt intrång inte skulle uppkomma i den enskilde ledamotens personliga integritet. Bland uppgifterna som skall ingå i registret märks ägarintressen i olika slags företag, förutsatt att värdet av andelen uppgår till två basbelopp enligt lagen om allmän försäkring. Även ägarintressen i en fastighet som är näringsfastighet skall registreras. Vidare skall olika slag av inkomstbringande verksamhet registreras. Det gäller dels avlönad anställning, dels vid sidan av ledamotsuppdraget bedriven självständig verksamhet. Avtal av ekonomisk karaktär mellan en ledamot och arbetsgivare skall registreras. Det gäller bl.a. löne- eller pensionsförmån som utgår under tid som omfattas av uppdraget som riksdagsledamot, men även avtal som får effekt först sedan uppdraget som riksdagsledamot upphört skall registreras. Styrelseuppdrag och revisorsuppdrag i bolag och ekonomisk förening skall registreras. Detsamma gäller motsvarande uppdrag i en ideell förening som har till uppgift att främja medlemmarnas ekonomiska intressen och stiftelse som bedriver rörelse eller annan ekonomisk verksamhet. Bland de ideella föreningar som träffas av registreringskravet kan nämnas fackliga organisationer, arbetsgivarorganisationer och näringslivsorganisationer. Offentliga uppdrag skall registreras, såvida de inte endast är av tillfällig karaktär. Detta gäller såväl statliga som kommunala uppdrag. Slutligen skall också vissa materiella förmåner, sekreterar- eller utredningshjälp registreras. Förmåner som betalas av statliga medel, av ledamotens parti eller av ledamoten själv och som har anknytning till uppdraget som riksdagsledamot omfattas dock inte av registreringskravet. Det gäller också enligt förarbetena gåvor Det senare motiverades av att registerinnehållet inte skulle ha någon direkt koppling till reglerna om bestickning och muta. En ledamot som inte har någon registreringspliktig uppgift har rätt att efter anmäla få en anteckning om detta i registret. Nya registreringspliktiga uppgifter eller ändring av registrerade uppgifter skall anmälas skriftligen efter det att de uppkommit. En ledamot kan när som helst genom skriftlig anmälan återkalla en anmälan om registrering. har i olika sammanhang behandlat frågor om jäv och andra intressekonflikter för statsråden.