sou · GSB362d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Delegationen ser det som en angelägen uppgift att utreda frågan om auktion inom de ramar som föreskrivs i artikel 10 i handels- direktivet och avser att i sitt fortsatta arbete prioritera den frågan. Enligt artikel 30 skall en översyn och vidare utveckling göras av handelssystemet. I artikel 30.1 anges att kommissionen får överlämna ett förslag till och rådet om att ändra bilaga I till handelsdirektivet, så att den innefattar andra verksamheter och utsläpp av de andra växthusgaser som anges i bilaga II. Kommissionen skall vidare upprätta och överlämna en rapport om tillämpningen av handelsdirektivet med nödvändiga förslag till parlamentet och rådet. Rapporten skall där- vid beakta följande frågor. Ytterligare bearbetning av bilagorna I och II till handelsdirekti- vet bl.a. vad gäller frågan om direktivet skall omfatta andra del- sektorer såsom kemiindustri, aliminiumindustri och transport- sektorn. Kopplingen mellan handelssystemet och den internationella handeln med utsläppsrätter. Ytterligare harmonisering av fördelningsmetoden (inbegripet auktionering ) och kriterierna för de nationella fördelningsplanerna. Utnyttjandet av tillgodohavanden från de projektbaserade mekanismerna. Behov av ytterligare reglering Sambandet mellan handelssystemet och annan politik och andra åtgärder i samma syfte på såväl nationell nivå som gemenskaps- nivå och då inbegripet skattepolitik. Lämpligheten av att införa ett gemensamt register för hela ge- menskapen. Nivån för påföljderna för underlåtenheten att överlämna tillräckligt många utsläppsrätter. Hur marknaden för handeln med utsläppsrätter fungerat och särskilt ange eventuella störningar av handeln. Hur handelssystemet skall anpassas till en utvidgad europeisk union. Om det är praktiskt genomförbart att utveckla riktmärken för hela gemenskapen vilka skall ligga tillgrund för fördelningen av utsläppsrätter med beaktande av bästa möjliga teknik och kost- nadsanalys. Uppräkningen av de punkter som kommissionen skall redovisa visar att det är ett brett spektrum av frågor. Några frågor är sådana att de ganska enkelt kan föras in i handelssystemet medan andra frågor kräver en harmonisering som kan komma att kräva åtskilligt arbete. Enligt delegationen är det därför svårt att uttala sig om vilka av dessa frågor som kan komma att innebära ändringar i handels- direktivet –2012. Det är därvid av betydelse att notera att förslagen, utom i de delar som föreskrivs i artikel 30.1, skall lämnas av kommissionen , dvs. som den nationella fördelnings- planen senast skall överlämnas till kommissionen. 14.5Var skall handelssystemet regleras? Delegationens förslag: Handelssystemet bör även fortsätt- ningsvis regleras i särskild lagstiftning. Under arbetet i delegationen har frågan väckts om var handels- systemet skall regleras. En uppfattning som framförts är att den strävan som bl.a. låg bakom tillkomsten av att hålla all miljölagstiftning samlad även skall omfatta handelssystemet. Enligt delegationen har emellertid en sådan uppfattning inte tillräckligt beaktat de grundläggande skillnader i de styrmedel som regle- ras i i förhållande till det styrmedel som tillhandahålls Behov av ytterligare reglering Vidare är det på det sättet att många av de regler som föreslås i lagen om handel med utsläppsrätter till sitt slag är sådana att de f.n. inte förekommer i . Vad som anförts talar enligt delegationen för att handelssystemet även i fort- sättningen skall regleras i särskild lagstiftning även om det före- kommer en viss koppling vad gäller villkor och förfarandet vad av- ser tillstånd. Av kommittéförordningen (1998:1474) framgår att offentliga ut- redningar skall genomföra vissa konsekvensbeskrivningar. Enligt förordningen (16 §) skall dock regeringen i utredningsuppdraget närmare ange vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande. I (dir. 2001:56) anges således att delegationen skall redovisa samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av sina förslag och belysa konsekven- serna för små företags arbetsförutsättningar. Vidare anges att dele- gationen skall analysera om förslagen är förenliga med för statsstöd. Genom förslagen i delegationens andra delbetänkande (SOU 2003:120) och förslagen i det nu föreliggande delbetänkandet har delegationen redovisat förslag till hur införandet av EU:s system för handel med utsläppsrätter författningsmässigt bör hanteras för svensk del. I delbetänkande 2 lämnades förslag till en tidsbegränsad lagstiftning avsedd att behandla alla nödvändiga bestämmelser för att tillstånds- och tilldelningsfrågorna skall kunna vara behandlade i sådan tid att handeln med utsläppsrätter skall kunna börja . Genom de förslag som lämnas i det nu föreliggande del- betänkandet finns det ett komplett lagförslag för handel med ut- släppsrätter. Den kompletta lagen om utsläppsrätter kan därmed träda i kraft . Vid en bedömning av konsekvenserna av delegationens förslag bör man ha i åtanke att som medlem av EU är skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i handelsdirektivet angivna reglerna för handelssystemet. Handlingsalternativet att välja att inte införa en reglering är således inte möjligt. Att det kommer att uppstå någon form av konsekvenser av det slag som tas upp i kapitlet är därför ofrånkomligt. I det följande beskrivs de konsekvenser – i de dimensioner som anges i kommittédirektiven – som kan antas bli följden av delega- Resonemanget tar i första hand sikte på de förslag som presenteras i det nu föreliggande delbetänkandet. Delegatio- nen har även redovisat konsekvensanalyser i sina två första delbe- tänkanden (SOU 2003:60 och SOU 2003:120), och på vissa punk- ter hänvisar delegationen till dessa för ytterligare information. 15.1Samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser EU:s system för handel med utsläppsrätter syftar till att EU och dess medlemsstater skall uppnå sina åtaganden i Kyotoprotokollet på ett kostnadseffektivt sätt. För de sektorer som omfattas av han- delsdirektivet kommer marginalkostnaderna för att uppnå Kyoto- åtagandet att jämnas ut mellan medlemsländerna. Att sätta ett exakt värde på den ökade kostnadseffektiviteten är av naturliga skäl svårt. Överslagsmässiga beräkningar av kommissionen tyder dock på att kostnaderna för att uppnå EU:s åtagande i Kyotoprotokollet kan bli lägre än om utsläppsminskningarna helt skall ske inom respektive medlemsstat enligt bördefördelningen1. För svensk del redovisade delegationen i sitt första delbetän- kande uppskattningar som tyder på att kostnaderna för att uppnå det nationella åtagandet kan bli ca 1–lägre med handelssystemet jämfört med om enbart handel i tillåts. Delbetänkande 1 innehåller även andra typer av samhälls- ekonomiska konsekvensanalyser, t.ex. om hur handel med ut- släppsrätter kan påverka olika branscher (se vidare SOU 2003:60, kapitel 10). Frågan om vi i bör använda både koldioxidskatter och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och interna- åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten diskuteras ingående i kapitel 12, och har även behandlats i delega- tionens två första delbetänkanden. För en genomgång av samhälls- ekonomiska och andra konsekvenser av ett borttagande av kol- dioxidskatten – t.ex. konsekvenser för utsläppen – hänvisas därför till kapitel 12 samt till delbetänkande 1 och 2. 1 Förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläpps- rätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, KOM (2001) 581 slutlig. Delegationen har i kapitel 12 kommit till slutsatsen att koldioxidskatten bör tas bort för de anläggningar som omfattas av lagen om handel med utsläppsrätter, med undantag för anlägg- ningar inom värmeproduktion. För att undvika dubbelbeskattning bör dock företagen inom värmesektorn ges rätt till kompensation för kostnaden för den del av utsläppen som täcks av inköpta ut- släppsrätter. En sådan kompensation bör utformas så att det sam- lade skatteuttaget, samt kostnaden för inköp av utsläppsrätter, inte överstiger nivån på koldioxidskatten före kompensationen. Ett borttagande av koldioxidskatten medför givetvis vissa statsfinansi- ella konsekvenser och att ett finansieringsbehov uppstår. Som poängteras i kapitel 12 har det dock för delegationen framstått som viktigast att ta ställning till den principiella frågan om koldioxid- skatten skall bibehållas eller ej. När det gäller frågan om hur bort- tagandet av koldioxidskatten skall finansieras har delegationen övervägt de alternativ som presenterades i delbetänkande 2. Av dessa finner delegationen, efter vidare överväganden och efter re- missinstansernas synpunkter på finansieringsalternativen, att skat- tebortfallet bör finansieras med en kombination av en särskild fas- tighetsskatt på vattenkraftföretag och/eller en höjning av koldioxidskatten på drivmedel. Delegationen har i kapitel 10 i det nu föreliggande delbetänkan- det sökt uppskatta hur stora offentliga kostnader som uppstår till följd av införandet av handel med utsläppsrätter. Med en grov upp- skattning anges där att etablerandet av systemet medför kostnader av engångskaraktär, främst –2004, om ca 23–, varav ca kopplat till registret. Därtill uppstår kostnader för den löpande verksamheten, dvs. i första hand och framåt, vilka uppskattas till ca 12–/år, varav ca /år kopplat till registret. Dessa kostnader medför vissa statsfinansiella konsekvenser. Beträffande frågan om hur de offentliga kostnader som uppstår bör finansieras, finner delegationen inte skäl att närmare behandla de engångskostnader som uppstår för att etablera systemet, eftersom dessa kostnader vid den här tidpunkten får förutsättas redan vara finansierade. När det gäller kostnaderna för den löpande verksam- heten är delegationens bedömning att åtminstone delar av finansie- ringsbehovet bör kunna täckas med avgifter. Sålunda har delegatio- nen förslagit att – till följd av vad som anges i registerförordningen – bör ha rätt att ta ut avgifter för upprättande och förande av konto i utsläppsrättsregistret, enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. Avgiften får dock inte vara beskaffad så att den baseras på kostnader för löpande transaktioner. Vidare har delegationen föreslagit att regeringen bör ge Natur- vårdsverket i uppdrag att i samråd med utreda vilka förutsättningar som i övrigt finns för att med avgifter finansi- era de offentliga kostnader som uppstår i samband med den löpande verksamheten kring handeln med utsläppsrätter. Om ett sådant fortsatt utredningsarbete skulle visa att den löpande verk- samheten till någon del behöver anslagsfinansieras, så förutsätter delegationen att omdisponeringar kan ske inom befintliga ramar. 15.2Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar Handelssystemet kommer att för svensk del omfatta ca 500 anläggningar inom energisektorn och energiintensiv industri. De svenska företag som berörs är av varierande storlek. Genom att handelsdirektivet för flertalet berörda anläggningstyper innehåller någon form av tröskelvärde för att omfattas, t.ex. krav på minsta produktionsvolym e.d., kan dock antas att förhållandevis få små företag kommer att ingå i systemet2. I den mån små företag berörs av systemet torde det i första hand röra sig om mindre fjärrvärme- företag. Införandet av handelssystemet kommer oundvikligen att med- föra vissa nya administrativa krav på berörda företag. Det handlar i första hand om att verksamhetsutövare vars anläggningar omfattas av handelssystemet kommer att vara tvungna att ansöka om till- stånd att få släppa ut växthusgaser och om tilldelning av utsläpps- rätter, samt att övervaka, låta kontrollera och rapportera sina utsläpp till aktuell myndighet och överlämna rätt antal ut- släppsrätter. I propositionen Handel med utsläppsrätter I (prop. 2003/04:132) uppskattar regeringen en verksamhetsutövares tidsåtgång för en ansökan om tillstånd respektive för en ansökan om tilldelning av 2 Inom EU definieras små och medelstora företag som företag med färre än 250 anställda, som antingen har en årlig omsättning som inte överstiger eller en årlig balansomslutning som inte överstiger , och som uppfyller vissa kriterier om oberoende ställning. I det fall det är nödvändigt att skilja mellan små och medelstora företag definieras det lilla företaget som ett företag som har färre än 50 anställda, och antingen en årlig omsättning som inte överstiger , eller en årlig balansomslutning som inte överstiger , och uppfyller kriterierna om oberoende ställning. utsläppsrätter till vardera ca en arbetsdag. I det sammanhanget upp- skattas kostnaden till , vilket alltså innebär att kostnaden per anläggning för dessa två ansökningsprocedurer kan uppskattas till ca gånger två. Med denna beräk- ning skulle företagens kostnader för att ansöka om tillstånd och om tilldelning av utsläppsrätter totalt sett uppgå till ca . Enligt delegationens mening är det dock svårt att säga hur arbetskrävande de två ansökningsprocedurerna egentligen blir för företagen. Tidsåtgången och den samlade arbetsinsatsen kan mycket väl visa sig vara mer omfattande än vad regeringens upp- skattning gör gällande. Varken tillstånds- eller tilldelningsproceduren är åter- kommande. Det är däremot övervakningen, kontrollen och rap- porteringen av utsläpp, som sannolikt blir den kostnadsmässigt mest betungande delen för berörda företag. Att delegationen före- slagit att åtminstone delar av de löpande, offentliga kostnader som uppstår till följd av handelssystemet bör finansieras genom avgifter (se avsnitt 15.1) innebär givetvis också att berörda företag påförs en kostnad. De administrationskostnader som uppstår för företagen till följd av införandet av handel med utsläppsrätter torde vara relativt sett mer betungande för små företag än för stora. 15.3Förslagens förenlighet med för statsstöd De förslag som lämnas i det nu föreliggande delbetänkandet är av sådant slag att frågan om förslagens förenlighet med statsstöds- reglerna i stort sett inte är relevant. I sammanhanget bör dock sägas att det borttagande av koldioxidskatten för den internationellt konkurrensutsatta delen av den handlande sektorn som delegationen föreslagit måste anmälas till kommissionen som ett statsstödsärende. Huvudregeln i stats- stödsreglerna är att en medlemsstat inte kan ha differentierade be- skattningsnivåer inom näringslivet med mindre än att särskilda regler är uppfyllda. Borttagandet av koldioxidskatten torde dock godkännas eftersom det av energiskattedirektivets artikel 17.1 b och 17.4 framgår bl.a. att man får sätta ner eller slopa skatten om man inför handel med utsläppsrätter under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller energieffektiviteten för- bättras, i stort sett motsvarande vad som skulle ha uppnåtts om EU:s minimiskattesatser hade iakttagits. 15.4 Behov av samlad bedömning klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163) har fastslagit att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för perioden –2012 skall vara lägre än utsläp- pen . Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd. Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det nationella målet uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Vid en kontroll- station avser regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. De svenska anläggningar som kommer att omfattas av det EU- omfattande system för handel med utsläppsrätter som skall införas från står för ca en tredjedel av koldioxidutsläpp. För att vi skall kunna nå det mål som anges klimatpolitiska beslut behöver åtgärder vidtas såväl i den handlande sektorn som i de icke-handlande sektorerna. För att kunna bedöma vad som är rimliga åtaganden i den handlande re- spektive de icke-handlande sektorerna krävs därför att en samlad bedömning görs. Delegationen har inte inom ramen för sitt arbete haft möjlighet att göra en sådan samlad bedömning. Däremot framhöll delegatio- nen i sitt första delbetänkande att det behöver göras en överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av olika befint- liga och föreslagna styrmedel på miljöområdet (varav handel med utsläppsrätter är ett). Vidare uttalade delegationen att en sådan överordnad konsekvensanalys och koordinering är nödvändig för att en helhetsbedömning, t.ex. mellan den handlande och den icke- handlande sektorernas ansvar för att nå klimatmålen, skall kunna göras. Delegationen föreslog därför att regeringen borde låta utreda förutsättningarna och formerna för hur en sådan nödvändig sam- ordning skall kunna komma till stånd. I detta sammanhang finns skäl att påpeka att det behov delega- tionen tidigare sett av en samlad bedömning nu får förutsättas bli tillgodosett genom de uttalanden regeringen gjort i propositionen Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (prop. 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150). I denna anger regeringen att en övergripande analys och samordning av skilda styrmedel bör göras inom ramen för arbetet med kontrollstation i syfte att åstadkomma en effektiv miljöstyrning inom klimatområdet som överensstämmer med klimatmål och inom ramen för re- formeringen av det svenska energiskattesystemet i syfte att för- bättra miljöstyrningen och effektivisera energianvändningen inom näringslivet. I sammanhanget sägs ett viktigt inslag i det fortsatta arbetet vara en samordning mellan regelsystem, ener- gibeskattningen och alternativa styrmedel som handel med elcerti- fikat och utsläppsrätter samt långsiktiga avtal. I författningskommentaren hänvisas till lagen (2004:000) om utsläpp av koldioxid. Hänvisningen avser den lag som föreslås i prop. 2003/04:132 med samma namn. I kapitel 9 i betänkandet lämnas en redogörelse till skälen varför lagen om utsläpp av kol- dioxid ersätts med en ny lag – lag om handel med utsläppsrätter – . I 4 kap. i förslaget till lag om handel med utsläppsrätter finns bestämmelser om det utsläppsrättsregister i vilket noteringar skall göras i enlighet med den registerförordning som är under utarbetande inom kommissionen. Tidigast kommer kommissionen att anta en registerförordning. I vårt arbete nu har vi utgått från ett utkast till förordning som medtagits som bilaga 3 till betänkandet. I det sammanhanget måste påpekas att vi inte haft tillgång till alla bilagor till förordningen. Enligt tjänstemän vid kommissionen kommer det att i fråga om anteckningar om panträtt, utmätning, kvarstad, betalningssäkring och konkurs finnas utrymme för nationella regler. 16.1Förslaget till lag om handel med utsläppsrätter Lagens innehåll och ändamål 1 § Lagens ändamål är att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. I detta syfte innehåller lagen bestämmelser om tillstånd till utsläpp av växthusgaser, tilldelning av utsläppsrätter, registrering av utsläppsrätter, övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser samt redovisning av utsläppsrätter. Utsläppsrätter kan överlåtas till fysiska och juridiska personer. I paragrafens första stycke återges i sak vad som föreskrivs i artikel 1 i handelsdirektivet. Genom paragrafens andra stycke införlivas artikel 12.1 a med den skillnaden att paragrafen inte säger något om att det skall gälla överlåtelse mellan fysiska och juridiska personer inom gemenskapen. Skälet till detta är att det inte skall finnas någon begränsning vad gäller överlåtelse till personer bosatta inom gemenskapen utan utsläppsrätter skall kunna överlåtas till personer oavsett var de är bosatta i världen. 2 § I denna lag förstås med anläggning: en fast teknisk enhet där det bedrivs en verksamhet som ger upphov till utsläpp som kräver tillstånd enligt denna lag, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar, handelsdirektivet: och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, registerförordningen: kommissionens förordning (EG) nr xx/xx 2004 av den xx xx 2004 om ett standardiserat och säkert registersystem enligt artikel 19.3 i direktiv /87/EG och artikel 6.1 i beslut 280/2004/EG utsläpp: utsläpp i atmosfären av växthusgaser från källor belägna inom en anläggning, utsläppsrätt: ett överlåtbart bevis som ger rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter i enlighet med bestämmelserna i denna lag och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, växthusgaser: koldioxid, metan, dikväveoxid, fluorkolväten, per- fluorkolväten och svavelhexafluorid, verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift, ton koldioxidekvivalenter: ett ton koldioxid eller en mängd av någon annan av växthusgaserna metan, dikväveoxid, fluorkolväten, perfluorkolväten eller svavelhexafluorid som har en motsvarande potential för global uppvärmning, åtagandeperiod: femårsperioder med start . Definitionen av anläggning, handelsdirektivet och verksamhets- utövare motsvarar vad som gäller enligt 1 kap. 2 § lagen om utsläpp av koldioxid. Hänvisningar till kommissionens förordning (EG) nr xx/xx 2004 av den xx xx 2004 om ett standardiserat och säkert registersystem enligt artikel 19.3 i direktiv /87/EG och artikel 6.1 i beslut 280/2004/EG finns på ett flertal ställen i förevarande lag varför en förkortning, registerförordningen, tagits in. I före- varande paragraf definieras utsläpp på det sätt som anges i artikel 3 b i handelsdirektivet. Det är således fråga om utsläpp av växthus- gaser till skillnad från vad som gäller enligt lagen om utsläpp av koldioxid. Med växthusgaser avses de gaser som anges i bilaga II till handelsdirektivet. Det är värt att notera att enligt en övergångs- bestämmelse till förevarande lag skall med växthusgaser –2007 endast avses koldioxid. I fråga om definitionen av utsläppsrätt överensstämmer den i sak med vad som sägs i artikel 3 a i handelsdirektivet. Denna reglering skiljer sig från vad som gäller enligt lagen om utsläpp av koldioxid där definitionen av utsläppsrätt finns intagen som en materiell bestämmelse (3 kap. 2 §). Definitionen av ton koldioxidekvivalenter motsvarar handels- direktivets definition i artikel 3 j. Med åtagandeperiod, som inte finns definierad i handelsdirektivet, avses de femårsperioder som startar och som innebär åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Om endast perioden –2007 avses används beteckningen perioden. För det fall det i förevarande lag används beteckningen tidsperiod avses såväl perioden –2007 som åtagandeperioder. Tillstånd till utsläpp av växthusgaser 1 § Utsläpp av växthusgaser får inte ske utan tillstånd enligt denna lag, om utsläppet sker från 1.förbränningsanläggning med en installerad tillförd effekt på eller en sådan anläggning som är ansluten till ett fjärrvärmenät med en total installerad tillförd effekt över , 4.anläggning för produktion eller bearbetning av järnmetaller, 5.anläggning för produktion av cementklinker eller kalk i roterugn, produktion av glas samt tillverkning av keramiska produkter genom bränning, samt 6.anläggning för tillverkning av papper, papp eller pappersmassa. Första stycket gäller inte anläggning eller del av anläggning som används endast för forskning eller utveckling och provning av nya produkter eller nya processer. Det gäller inte heller anläggning för hantering av farligt avfall eller hushållsavfall. Paragrafen motsvarar 2 kap. 1 § lagen om utsläpp av koldioxid.