sou · GSB3134 · 2005-01-01 00:00:00 — finns inte många verkskydd kvar i . Sedan ett flertal år har det inte heller bedrivits någon utbildning av verk- skyddspersonal. Under rådande gynnsamma säkerhetspolitiska läge, som antas fortsatt gälla , finns det enligt utredning- ens mening inte skäl att kräva av företagare att de skall vidta sär- skilda åtgärder för att stärka skyddet av verksamheter inför ett läge med höjd beredskap. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att bestämmelserna om verkskydd i lagen (1994:1720) om civilt för- svar slopas. Enligt inriktningen försvarsbeslut skulle hela befolkning ha tillgång till andningsskydd.1 (numera ) fick i upp- drag att genomföra intentionen. Målet var uppfyllt . Eftersom andningsskydd har en begränsad livslängd har frågan väckts om denna inriktning skall fullföljas genom ersättningsan- skaffning eller om nuvarande lager av andningsskydd skall tillåtas minska. Ytterligare ett alternativ som har diskuterats är att avveckla befintliga lager.2 Utredningen har inte sett det som sin uppgift att lämna något eget förslag i denna del. Frågan har tidigare behandlats av i rapporten om den framtida in- riktningen av befolkningsskyddet.3 I rapporten föreslår myndighe- ten att nuvarande lager av andningsskydd bör behållas men inte förnyas genom ersättningsanskaffning. Krisberedskapsmyndighe- ten anger i rapporten att frågan om det behövs en lagreglering när det gäller kommunernas ansvar för förvaring och utdelning av and- ningsskydd bör behandlas av utredningen i samband med att lagen om civilt försvar ses över. Till skydd för andningsvägarna finns andningsskydd av olika typer såsom skyddsmask, skyddsjacka och skyddsväska, beroende på till vilken ålderskategori som skyddet skall anpassas. Principen för samtliga skydd är att inandningsluften skall passera ett kolfilter, som tar upp den giftiga gasen. Eftersom filtret även är försett med 1981/82:102 om säkerhets- och försvarspolitiken samt totalförsvarets fortsatta ut- veckling, FöU 1981/82:18 s. 113 och 119 f och rskr. 1981/82:374. 2Se bl.a. , Handlingsvägar för befolknings- skyddet, FOI 2001. 3Framtida inriktning av befolkningsskyddet, KBM 2004. ett partikelfilter ges ett skydd mot biologiska stridsmedel och radi- oaktivt stoft. Skyddsväskan är avsedd för spädbarn, skyddsjackan för barn upp till medan skyddsmasken är utformad för att användas av övriga. Barnskydden är försedda med ett batteridri- vet filter-fläktsystem som skapar ett övertryck inuti skydden och därigenom elimineras det andningsmotstånd som användning av skyddsmask innebär. När det gäller skydd mot gaser är andningsskydden i första hand dimensionerade för att kunna ge ett skydd mot kemiska stridsme- del i gas- och vätskeform, men de ger även ett visst skydd mot gif- tiga industrikemikalier såsom klor, ammoniak och svaveldioxid. Materialet i skyddsjackan och skyddsväskan är dessutom avpassat för att ge ett skydd mot genomträngning av medel i vätskeform. De kemiska stridsmedel som i första hand kan tänkas komma till användning i samband med terroraktioner är nervgaser och senaps- gas. I rent tillstånd är alla dessa kemikalier under normala betingel- ser färglösa vätskor, som beroende på deras flyktighet i olika grad kan övergå i gasform. Giftverkan kan därför fås genom både hud- kontakt och inandning av gasen. Enligt kan andningsskydden endast i mycket begränsad utsträckning användas vid allvarliga händelser i fred. Skälet är i första hand att skydden inte är snabbt tillgängliga. Dessutom måste skydden provas ut för att fylla avsedd funktion. Möjligheten att öka tillgängligheten genom att dela ut skydden till hela befolkningen redan under fredstid har inte ansetts vara någon bra lösning eftersom en sådan åtgärd i stället kan försämra tillgängligheten om skydden skulle förkomma eller förlora sin funktion genom felaktig förvaring. skulle det då kunna fin- nas obrukbara skydd i hemmen, som för innehavaren skulle utgöra en falsk säkerhet. Även har i en rapport till regeringen avvisat tanken på att dela ut andningsskydd till befolk- ningen i fred som en förebyggande åtgärd inom s.k. TOX-riskom- råden.4 framhåller dock i den tidigare nämnda rapporten att andningsskydden i den mån det är möjligt bör ses som en resurs även i fred och myndigheten utesluter inte att utdelning kan ske till befolkningen i vissa riskzoner kring ke- miska industrier eller längs transportleder där stora mängder farligt 4 Utdelning av andningsskydd, SRV 1997. Försök med sådan utdelning bör enligt Krisbered- skapsmyndigheten kunna ske på initiativ av kommunerna. 9.2Lagring och utdelning av andningsskydd Enligt uppgift från finns det ca 7,6 miljo- ner andningsskydd i form av skyddsmasker, skyddsjackor och skydds- väskor. Skydden är i första hand avsedda för att delas ut vid höjd be- redskap till dem som inte får tillgång till personligt andningsskydd genom sitt arbete eller krigsplacering. Andningsskydden ägs av staten men finns lagrade i särskilda för- råd i landets kommuner. Enligt det avtal som träffades mellan sta- ten och 1994, i samband med att kommunerna tog över ansvaret för det civila försvaret på lokal nivå, skall kommunerna förvara, vårda, underhålla och redovisa den skyddsutrustning för allmänheten och räddningsmateriel för krig som utvecklas, anskaffas ägs och ställs till kommunernas disposi- tion av staten. Kommunerna får ersättning av staten för denna uppgift. Den överenskommelse som staten och ingått om kommunernas uppgifter i samhällets krishanteringssystem innebär ett motsvarande åtagande från kommunerna. En planläggning var tidigare tänkt att genomföras på nivå för att skydden vid höjd beredskap skulle kunna delas ut till allmänheten efter ett beslut om att så skall ske. Inom varje kommun skulle ett antal förutbestämda utlämningsplat- ser såsom skolor och andra offentliga lokaler ha förberetts, dit skydden kunde transporteras och där allmänheten skulle kunna hämta ut sitt skydd efter att ha provat ut en lämplig storlek. Infor- mation om var och när detta kunde ske skulle meddelas via mass- media. En sådan planläggning kom emellertid endast att genomfö- ras i begränsad omfattning och förekommer inte . På vissa håll i landet har räddningstjänsten valt att förvara ett mindre lager av andningsskydd på brandstationer och förberett sig för att snabbt kunna dela ut skydd till ett begränsat antal personer vid en gasolycka eller liknande händelse i fredstid. Enligt Krisbe- redskapsmyndigheten skulle en sådan ordning kunna tillämpas i ett större antal kommuner än och på kort sikt varken kräva stat- liga beslut eller statliga medel. Vid en mer omfattande satsning på användning av andningsskydd i fredstida situationer kan det enligt vara motiverat att byta filter i skydden till sådana som förstärker dess förmåga att skydda mot industriga- ser. 9.3Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Det bör inte införas en lagreglering som innebär att kommunerna åläggs ett ansvar för utdelning av and- ningsskydd. fick i regleringsbrevet för i uppdrag av regeringen att utreda hur kommunernas ansvar i fråga om utdel- ning av andningsskydd borde regleras.5 föreslog en ny bestämmelse i lagen (1994:1720) om civilt försvar som innebar att kommunen ålades att lagerhålla andningsskydd till befolkningen i kommunen och svara för utdelning av andnings- skydden under höjd beredskap. Enligt förslaget gavs regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde rätt att meddela ytterligare föreskrifter om lagerhållning och utdelning av andnings- skydden. Förslaget kom emellertid inte att leda till någon lag- ändring. Sedan lämnade sitt förslag har det säkerhetspo- litiska läget för del stadigt förbättrats. Under rådande gynnsamma förhållanden anser utredningen inte att det finns skäl att införa en reglering som ålägger kommunerna skyldigheter när det gäller förvaring av andningsskydd och utdelning av dessa under höjd beredskap. När det gäller förvaring, vård och underhåll av skydden under fredstid får den gällande ordningen anses lämplig, som bygger på en överenskommelse mellan staten och . Någon planering för utlämning under höjd beredskap bör inte lagregleras under rådande förhållanden. Utredningen kan inte heller se att det finns ett behov av regler som tar sikte på en fredstida användning av andningsskydden. Skulle det uppstå oklarheter på detta område bör dessa kunna lösas genom överenskommelser mellan staten och kommunerna. 5 Se härom den tidigare nämnda rapporten av andningsskydd, SRV 1997. 10 Varning och mörkläggning I 7 kap. 1 § första stycket lagen om civilt försvar finns bestämmel- ser om varning och mörkläggning. Där lämnas ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att ägare av byggnader eller andra anläggningar skall hålla med utrustning och vidta de övriga förberedelser som behövs för att varna dem som vistas i eller vid byggnaden eller anläggningen, tåla att utrustning för att varna befolkningen installeras på byggna- den eller anläggningen, och hålla med utrustning och vidta de öv- riga förberedelser som behövs för mörkläggning av byggnaden eller anläggningen. Enligt andra stycket i samma paragraf får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i särskilda fall förelägga äga- ren av en byggnad eller annan anläggning att vidta eller tåla de åt- gärder som anges i första stycket. Av sista stycket i paragrafen framgår att den som disponerar en byggnad eller anläggning helt eller delvis är skyldig att ha hand om utrustning för mörkläggning. Enligt 7 kap. 2 § lagen om civilt försvar får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om varning och mörkläggning under höjd beredskap. Regeringen har i 7 kap 1 § förordningen om civilt försvar be- myndigat att meddela föreskrifter om åtgär- der enligt 7 kap. 1 § första stycket i lagen medan får meddela förelägganden om åtgärder enligt 7 kap. 1 § andra stycket i lagen. får vidare enligt 7 kap. 2 § förordningen meddela föreskrifter om varning och mörkläggning under höjd be- redskap. har meddelat föreskrifter om varning utomhus med stöd av 7 kap. 2 § förordningen om civilt försvar och 76 § räddningstjänstförordningen (numera 2 kap. 6 § förordningen om skydd mot olyckor). Enligt den senare bestämmelsen får Rädd- ningsverket meddela föreskrifter om sådan varning som avses i 2 kap. 1 § lagen om skydd mot olyckor (tidigare 39 § räddnings- tjänstlagen). Innebörden av den bestämmelsen är att den som upp- täcker eller på annat sätt får kännedom om en brand eller om en olycka som innebär fara för någons liv eller allvarlig risk för någons hälsa eller för miljön skall, om det är möjligt, varna dem som är i fara och vid behov tillkalla hjälp. Skyldigheten gäller också den som får kännedom om att det föreligger överhängande fara för en brand eller en sådan olycka. har inte utfärdat några föreskrifter enligt de öv- riga bemyndiganden som refererats ovan. 10.2Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Bestämmelserna om mörkläggning och var- ning, som finns i lagen om civilt försvar, upphävs. Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ger tillräckligt lagstöd för att placera anordningar för utomhusvarning där så kan behövas. Sta- tens räddningsverk bör även få meddela föreskrifter om varning under höjd beredskap Faktiska förberedelser för mörkläggning av byggnader eller anlägg- ningar torde inte ha varit aktuella sedan och tiden närmas därefter. Åtgärdernas betydelse från försvarssynpunkt har också ha minskat . Under nuvarande förhållanden saknas det anledning att behålla några lagbestämmelser om mörkläggning och föreberedelser för mörkläggning. Enligt 1 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor avses med räddningstjänst i lagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egen- dom eller miljön. Vidare framgår det av paragrafen bl.a. att staten eller en kommun skall ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständig- heterna i övrigt. Kommunerna ansvarar för räddningstjänst inom sina geografiska områden, utom när det gäller vissa i lagen särskilt angivna typer av nödlägen, då olika statliga myndigheter bär ansva- ret för räddningsinsatserna. I sak likalydande bestämmelser fanns i den tidigare gällande räddningstjänstlagen. Varning till befolkningen i samband med inträffade olyckor, t.ex. utsläpp av giftiga kemikalier, får anses ingå i de skyldigheter som åvilar räddningsorganen enligt lagen om skydd mot olyckor. Efter införandet av lagen om civilt försvar och den samtida avvecklingen av den statliga civilförsvarsorganisationen gäller samma synsätt med avseende på varning av befolkningen i krig. 1994/95:7 med förslag till lag om civilt försvar (s. 53) anförde regeringen att det måste stå klart att även händelser som uppstår till följd av krigshandlingar är att betrakta som olyckshändelser i räddnings- tjänstlagens mening. I 1 kap. 7 § LSO föreskrivs att kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst skall lämna upplysning om hur varning och information till allmänheten sker vid allvarliga olyckor. Varning utomhus kan ske genom de aggregat för utomhusvar- ning som finns installerade på lämpliga byggnader och anläggningar i de flesta tätorter med mer än 1.000 invånare. Genom det nya ma- növersystem som håller på att introduceras ökar möjligheterna att styra utomhusvarningen till att omfatta begränsade delar av en kommun. Aggregaten för utomhusvarning med tillhörande manö- versystem tillhandahålls och installeras av staten genom Rädd- ningsverkets försorg. Kommunen analyserar behovet av varnings- utrustningen med utgångspunkt i riskerna i kommunen och de skyddsåtgärder som vidtagits i övrigt. Kommunen identifierar också i samråd med en lämplig plats för installa- tionen. I enlighet med de överenskommelser som träffar med de olika etermedie-företagen kan varning utomhus föl- jas av ett varningsmeddelande i radio och TV inom ramen för sy- stemet Viktigt Meddelande till Allmänheten (VMA). Ett sådant meddelande kan sändas på begäran av en behörig räddningsledare. I den överenskommelse som träffades mellan staten och om uppgifts- och kostnadsfördelning mellan staten och kommunerna i samband med införandet av lagen om civilt försvar och kommunernas övertagande av tidigare statliga ci- vilförsvarsuppgifter antecknades att kommunerna skall underhålla och enligt särskilda riktlinjer prova de aggregat för utomhusvarning inom kommunen som utvecklas, anskaffas och monteras av staten. I enlighet med dessa förutsättningar har före- skrivit att kommunen skall kunna utlösa signalen beredskapslarm enligt 5 § beredskapsförordningen (numera 15 § förordningen om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap) samt sig- nalerna flyglarm, viktigt meddelande och faran över enligt Svensk Standard SS 03 17 11 från de varningsanordningar som kommunen förfogar över. Föreskrifterna innebär också att kommunerna på bestämda tidpunkter skall prova varningsan- ordningarna genom att utlösa signalerna viktigt meddelande och faran över. För varning under höjd beredskap har föreskrivit om Försvarsmaktens skyldighet att larma berörda kommuner vid överhängande fara för luftanfall och om kommu- nens skyldighet att utlösa signalerna flyglarm och faran över. 2004 mellan staten och träffade överenskommelsen om kommunernas uppgifter i samhäl- lets krishanteringssystem bekräftas att kommunerna skall under- hålla och prova de aggregat för utomhusvarning som behövs för höjd beredskap. I den rapport om den framtida inriktningen av befolkningsskyd- det som redovisade till regeringen framhåller myndigheten att den gjorda översynen av befolkningsskyddet inte föranleder några ändringar i den plane- ring och det arbete som sker med varningssystemet. I konsekvens med synsättet att varning till befolkningen, såväl i fred som under höjd beredskap och krig, är en del av räddnings- tjänsten borde de föreskrifter som erfordras för detta återfinnas i lagstiftningen om skydd mot olyckor. Där finns också i 6 kap. 5 § en bestämmelse om att anordningar som varaktigt behövs för räddningstjänsten får placeras på annans mark eller byggnad, om det inte medför inverkan av någon betydelse på markens eller byggnadens användningssätt. Den bestämmelsen bör kunna ersätta de bemyndiganden som finns i lagen om civilt försvar till reger- ingen eller myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att ägare av byggnader eller andra anläggningar skall tåla att utrustning för varning av befolkningen installeras på byggnaden eller anlägg- ningen och att i särskilda fall förelägga ägaren att tåla sådana åtgär- der. Med avseende på frågan om hur varning till befolkningen när- mare skall ske, samt när det gäller de uppgifter som enligt avtalet mellan staten och kommunförbundet skall åvila kommunerna, är det motiverat att det även i fortsättningen kan meddelas föreskrif- ter av det slag som meddelat. Lagen om skydd mot olyckor innehåller inga uttryckliga be- stämmelser om varning, mer än att det i 1 kap. 7 § föreskrivs att kommunerna skall lämna upplysning om hur varning och informa- tion till allmänheten sker vid allvarliga olyckor. En allmän defini- tion på räddningstjänst finns i 1 kap. 2 §. I 1 kap. 3 § föreskrivs att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsin- satserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Allmänna bestämmelser om kommunens ansvar för räddningstjänst finns i 3 kap 7 och 8 §§. Särskilda bestämmelser om räddningstjänst under höjd beredskap har samlats i 8 kap. I 10 kap. 1 och 2 §§ återfinns lagens föreskriftsbemyndiganden. Enligt 10 kap 1 § första stycket får regeringen i de avseenden som behandlas i lagen meddela ytterligare föreskrifter som rör skydd för liv och hälsa, miljö samt utbildning. Enligt tredje stycket får regeringen överlåta åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter enligt första och andra styckena. Regeringen bör med stöd av bemyndigandet i 10 kap. 1 § lagen om skydd mot olyckor, genom föreskrifter i förordningen om skydd mot olyckor, kunna delegera till att med- dela de föreskrifter som behövs för varningsverksamheten och som avsetts kunna meddelas med stöd av lagstiftningen om civilt försvar. Mot bakgrund av det nu sagda bör samtliga bestämmelser om varning i lagen om civilt försvar kunna utgå. Utredningens bedömning: Förslagen bör inte ge upphov till kostnader som kräver ökade anslag eftersom de i stor utsträck- ning syftar till att bringa gällande lagstiftning i överensstäm- melse med de faktiska förändringar som redan genomförts. Förslagen antas inte heller innebära några märkbara konse- kvenser av de slag som anges i 15 § kommittéförordningen. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser göras. Innebär förslagen samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt, skall även dessa redovisas. Vidare gäller enligt bestämmelsen att en finansiering skall föreslås när det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kom- muner och landsting. Enligt 15 § kommittéförordningen skall även sådana konsekven- ser av förslagen i ett betänkande redovisas som har betydelse för den kommunala självstyrelsen. Enligt bestämmelsen gäller det- samma när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags förutsättningar, för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. Utredningen har haft till uppdrag att göra en översyn av lagen (1994:1720) om civilt försvar. I betänkandet föreslår utredningen en ny lag om kommunernas och landstingens åtgärder för extraor- dinära händelser i fredstid och höjd beredskap, som skall ersätta den nuvarande lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. Till den nya lagen överförs vissa be- stämmelser om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila försvaret, som finns i lagen om civilt försvar. Den lagen upphävs i sin helhet. Vidare föreslår utredningen en ny lag om skyddsrum och en ny beredskapslag om utrymning och inkvarte- ring under krig och krigsfara. Genom förslaget till en ny lag på krishanteringsområdet läggs nya uppgifter på kommunerna och landstingen inom ramen för samhällets beredskap mot extraordinära händelser och svåra på- frestningar på samhället i fred. Kommuner och landsting skall göra risk- och sårbarhetsanalyser. De skall vidare ansvara för att förtro- endevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de skall kunna lösa sina uppgifter vid en extraordinär händelse. Slutligen skall de rapportera om beredskapsläget till ut- pekade myndigheter. Kommunerna får dessutom ett geografiskt områdesansvar, som innebär att de skall verka för att det sker en samordning av all krishantering som genomförs av andra aktörer i kommunen. Kommunerna och landstingen föreslås få ersättning av staten för dessa nya uppgifter. För kommunernas del bygger förslagen på en överenskommelse som träffades mellan regeringen och . Denna är tänkt att ersätta den överenskommelse om ersättning för beredskapsförberedelser som styr fördelningen av medel till kommunerna. Genom överenskommelsen införs ett nytt system för statens ersättning till kommunerna. Statens kostnader för er- sättningen ökar därmed från ca 180 milj. kr till ca 250 milj. kr . Vissa tillkommande uppgifter skall även gälla landstingen. Kost- naderna för dessa har av beräknats till högst 15 milj. kr . Utredningens uppgift har varit att föreslå de författningsänd- ringar som de tillkommande uppgifterna kan motivera. Utred- ningen lämnar därför inget förslag till finansiering av de ökade kostnaderna. Utredningen har dock från Krisberedskapsmyndig- heten fått uppgift om att den ökade kostnaden om 70 milj. kr avses komma att finansieras genom en omfördelning i anslaget 6:5 Civilt försvar, som byter namn till 7:5 Krisbe- redskap. Förslaget till en ny lag om skyddsrum innebär att vissa uppgifter försvinner för kommunerna. Kommunerna skall inte längre ha an- svaret för skyddsrumsplanering och övrig verksamhet på skydds- rumsområdet. Dessa uppgifter föreslås i stället läggas över på en statlig myndighet, företrädesvis . En överföring av ansvaret för skyddsrumsplaneringen och övrig verksamhet på skyddsrumsområdet till skulle enligt utredningens bedömning i princip bli samhällsekono- miskt kostnadsneutral. När det gäller besiktningsverksamheten får pengar för denna från staten, som verket sedan betalar ut till kommunerna. torde för dessa medel kunna utföra motsvarande prestationer, eventuellt även till lägre administrativa kostnader. Övriga förslag på skyddsrumsom- rådet medför att vissa uppgifter – och därtill kopplade kompetens- krav – som ligger på , överförs till Räddningsver- ket. I dessa förslag torde inte heller ligga någon kostnadsökning utan snarare en besparingspotential. Förslagen innebär vidare att kommunerna inte längre skall vara skyldiga att upprätthålla en hemskyddsorganisation då reglerna härom upphävs. Även reglerna om verkskydd föreslås upphävas. Antas förslagen leder detta till en minskning av det civila försva- rets uppgifter. Kostnaderna för staten, som till stor del finansierat åtgärderna, minskar därigenom. Genom den nya säkerhetspolitiska inriktning som statsmakterna successivt utformat har möjlighe- terna till besparingar emellertid redan tagits till vara när det t.ex. gäller utbildningen av hemskydd och verkskydd men också genom att planering, övning och utbildning för höjd beredskap sedan tidi- gare upphört.