sou · GSB3110d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 7Rådets direktiv /90/EG om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt rådets rambeslut om förstärkning av de straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse. Allmänna utgångspunkter för en reform på två statsråd är dock en påminnelse om att vi ändå inte varit helt fredade från allvarliga attentat. Den inter- nationella karaktären på terroristbrott har kommit att betonas efter terrordåden i och i . För svensk del går det att konstatera (se avsnitt 7.4), att det all- mänt skett en ökning av andelen utländska medborgare som dömts till fängelse , och att andelen nu uppgår till av fångpopulationen eller mer än fem gånger så många som de utländska medborgarnas andel av befolkningen.8 () redovisade uppgifter som pekade på att utlänningar eller personer med invandrar- bakgrund var överrepresenterade bland de personer som var skäligen misstänkta för brott. Den skattning som gjordes var att av samtliga anmälda brott i –1989 begicks av invandrare.9 Den uppdatering som utredningen låtit göra (se avsnitt 2 och 7.4) pekar också mot en ökning: av de lagförda –2002 var födda utom , och för andelen misstänkta för brott var motsvarande andel , dvs. mer än dubbelt av de utrikes föddas andel av befolkningen. Omkring 15 000 brottslingar är personer som inte är folk- bokförda här i landet. Det statistiska materialet är emellertid ett mycket grovt mått som bör användas med stor försiktighet när det gäller nuvarande och framtida förhållanden. har inte heller exempelvis BRÅ:s arbete varit inriktat på att särskilja utlänningar eller invandrare i detta hänseende av uppenbara skäl; risken att ge stöd åt främlings- fientliga krafter eller att uppmuntra till diskriminering har bedömts vara för stor. Å andra sidan skapar en tystnad i detta avseende i sig en grogrund för spekulation och rasism. Mediernas av pressetiska skäl styrda återhållsamhet när det gäller att ange etnisk bakgrund vid rapporterade brott bidrar inte heller till att ge en rättvisande bild och kan därigenom motverka syftet att förhindra främlingsfientliga strömningar. Andelen personer med invandrarbakgrund utgjorde , som framgått, av hela befolkningen, och hade utländskt medborgarskap. Endast en mycket ringa del är över 8 Andelen utländska medborgare av samtliga i folkbokförda personer var under perio- den –2002 och andelen utrikes födda . Se avsnitt 7.4. 9 Som invandrare räknades personer födda i annat land och folkbokförda i . Allmänna utgångspunkter för en reform huvud taget brottsbelastad. Det kan emellertid antas att också svenska medborgare med utländsk bakgrund utgör naturliga kontaktpunkter vid planering och genomförande av gränsöverskridande brottslighet, liksom svenska medborgare som bosatt sig utomlands kan göra i de länderna. av dem som dömts för människosmugg- ling var födda i och knappt hälften var svenska medborgare (se avsnitten 4.4.8 och 7.4). Sammanfattningsvis saknas det alltså heltäckande och uttömman- de redovisningar av den gränsöverskridande brottsligheten, oavsett gärningsmannens nationalitet, vilket försvårar möjligheten att göra en korrekt bedömning av hotet. Inom Polisen finns emellertid lokalt framtagna rapporter som försöker spegla och återge risken. Det gäller bl.a. , och (se avsnitten 7.5 och 7.6). Medan det av och till i medierna målas upp en bild av omfattande risk för organiserad brottslighet från bl.a. och , är de gjorda under- sökningar inte lika entydiga. Det tillgängliga materialet pekar på att antalet asylsökande från f.d. visserligen har ökat, från drygt 3 000 ansökningar till drygt 6 2002, eller en ökning med . Det går dock givetvis inte att belägga att asyl söks främst i syfte att begå brott här i landet. I en studie (avser januari–) gjord av i har dock 150 asylsökande från f.d. , främst från , identifierats som kriminella. Brottsligheten avser främst stöld och snatterier, men också narkotikabrott, vilka huvudsakligen begåtts av ett litet antal missbrukare. Även om undersökningen inte kunnat fastställa att brottsligheten varit organiserad, förekommer uppgifter om att verksamheten i vart fall varit samordnad; de asyl- sökande personerna har efter ankomsten till etablerat kontakter med kriminellt aktiva som varit bosatta i . En motsvarande undersökning (t.o.m. ) i , utförd av Region , i syfte att påskynda handläggningen i ärenden där det fanns misstanke om att den asylsökande begått brott i , visar att flertalet av ärendena (drygt 400) gällde medborgare i f.d. Sovjet- unionen och , och att dessa personer enligt utred- ningen också kan misstänkas ha haft för avsikt att begå brott i . En slutsats som kunde dras var att flertalet av utlänningarna smugg- lats hit av kriminella ligor, som organiserats utomlands, och att syftet Allmänna utgångspunkter för en reform var att dessa här skulle stjäla egendom för att sedan kunna sälja den i hemlandet. Inför EU-utvidgningen framfördes från olika håll far- hågor om en ökad brottslighet. kriminal- underrättelsetjänst har i samverkan med landets länskriminalenheter samt med deltagande av , och i en rapport redovisat sin bedömning av hur utvidgningen kan komma att påverka kriminaliteten i . Rapporten bygger bl.a. på de polisundersökningar som gjorts i , och . Med reservation för svårigheten att skapa sig en helhetsbild av brottsligheten med anknytning till medborgarna i de nya medlemsländerna, görs bedömningen att närmast efter inträdet kommer utvidgningen endast i mycket ringa grad att påverka kriminaliteten. På (två–) kan brottslighet med koppling till vissa av de nya medlemsländerna, främst , och , förväntas att öka något, och då främst vad avser organiserad brottslighet kopplad till prostitution, människohandel och narkotikasmuggling, våld och hot mot tjänste- man samt att klimatet inom den kriminella världen kan hårdna. Även på mycket lång sikt (fem–) kan den till de nya medlemsländer- nas relaterade brottsligheten befaras öka när det gäller sofistikerad organiserad brottslighet med en risk för ökad korruptionsnivå i . Huruvida EU-utvidgningen kommer att innebära en risk för ett ökat missbruk av eller ökad andel förfalskade pass och andra dokument anses vara ovisst. I rapporten finns ingen uppgift om hur man bedömer risken för ökad människosmuggling eller organise- rande av människosmuggling eller annan illegal invandring. (Rap- porten beskrivs närmare i avsnitt 7.5). har i sin rapport unionens utvidgning österut – påverkan på på kort och medellång sikt (se avsnitt 7.5) för sin del redovisat en förstärkt hotbild beträffande den organiserade brottsligheten, i synnerhet vad gäller narkotika- smuggling och annan grov yrkesmässig smuggling, t.ex. av vapen och storskaligt av sprit och cigaretter, på såväl kort som medellång sikt (2006–2008). En vägning av det statistiska materialet, med alla dess brister, från såväl migrationspolitisk som kriminalpolitisk synpunkt och det fåtal undersökningar som gjorts jämte de bedömningar som görs av erfarna handläggare inom Polisen, , Kustbevak- ningen och leder således till slutsatsen, att vi i i närtid kan förutse en ökning av den gränsöverskridande Allmänna utgångspunkter för en reform Denna slutsats ökar givetvis kraven på en effektiv gränskontroll och en samordnad brottsbekämpning. Utredningen har också lagt denna bedömning till grund som en viktig utgångs- punkt för sina överväganden. De föreslagna ändringarna ligger vidare helt i linje med att måste ansluta sig till ett flertal internationella ansatser i syftet att stärka det internationella samarbetet för att bekämpa allvarliga brott. 9.4Kontrollansvar och befogenheter vid kontroll Som framgått ovan föreslår utredningen inte att omfattande organi- satoriska förändringar, exempelvis tillskapandet av en enda gräns- kontrollmyndighet, nu bör övervägas. Två viktiga utgångspunkter för det fortsatta gränskontrollarbetet behöver dock klargöras, dels vilken myndighet som skall ha det övergripande ansvaret för person- kontrollen, dels vilka befogenheter som skall finnas för tjänstemännen vid de olika gränskontrollmyndigheterna – Polisen, och . Personkontrollen bör, liksom , bl.a. syfta till att förhindra att utlänningar reser in i, ut ur eller vistas i i strid med gällande bestämmelser. Härutöver bör understrykas, vilket nu inte tydligt framgår, att personkontroll också skall utövas för att före- bygga och bekämpa gränsöverskridande brottslighet, oavsett gärnings- mannens nationalitet, och att brottsbekämpande åtgärder därför både kan och skall vidtas inom hela riket. Varukontrollen bör dock, som , lämnas utanför personkontrollen. Med hänsyn till den splittrade bild som verksamheten nu uppvisar bör det för de olika myndigheterna finnas en gemensam gränskontrollag för att öka effektiviteten och rättssäkerheten på området. (Se vidare avsnitt 14.1). Den hittillsvarande snäva avgränsningen av personkontrollen till i huvudsak utlänningslagens område har, som nämnts, bidragit till att det allmänna brottspreventiva och brottsbekämpande arbetet eftersatts främst vid de inre gränserna men i någon mån också inne i landet i övrigt. Med en vidare omfattning bör det därför uttryck- ligen anges, att Polisen, dvs. och övriga polis- myndigheter, har huvudansvaret för personkontrollen. Kustbevak- ningen bör dock behålla sitt självständiga ansvar för person- kontrollen till sjöss. och bör också, lik- Allmänna utgångspunkter för en reform som , vara skyldiga att medverka i personkontrollen på polis- myndighets begäran. Polisen är den myndighet som har det övergripande ansvaret för brottsprevention och brottsbekämpning och bör därför ha huvud- ansvaret. Det bör dock vara möjligt att ta tillvara de resurser som och förfogar över och, när det anses lämpligt, på dessa överlåta ansvaret för kontrollen även utöver vad som följer av ansvar för personkontrollen till sjöss. Reglerna bör på detta område göras tydligare, så att inte sam- verkan försvåras av den omständigheten att flera myndigheter och organisationer berörs. Valet av lagteknisk lösning är här också av stor betydelse. bör inte ansvara för personkontroll i brotts- bekämpande eller brottspreventivt syfte, utan endast medverka i lämplig omfattning. De befogenheter, dvs. rätt till kontroll- och tvångsåtgärder, som myndigheterna skall ha vid utövande av personkontroll bör utfor- mas så, att de med vissa förtydliganden svarar mot den avgränsning som anges i dels utlänningslagen, dels och för del i lagen (1982:395) om medverkan i polisiär övervakning. En viktig utgångspunkt är därvid att det inte tillskapas en lägre nivå av misstanke om brott för rätt till ingripande, än den som anges i allmänt straffprocessuellt hänseende. Den nuvarande tröskeln, dvs. att det måste finnas anledning att anta att ett brott har begåtts, bör således finnas kvar (jfr 23 kap 1 § ). När det gäller ingripande vid misstanke om brott av utlänning, gör sig reglerna om diskrimineringsförbud särskilt gällande. Detta har bl.a. påpekats av JO i samband med hur den inre utlännings- kontrollen i en del fall utövas och av Lagrådet vid överväganden av gällande rätt vid vår anslutning till Schengen (se avsnitten 4.5.1 4.8.1 och 12.2.3). Det finns därför skäl att uppmärksamma denna aspekt ytterligare. Utredningens utgångspunkter är i denna del följande. Regeringsformen förbjuder att såväl svenska medborgare som utlänningar i lag eller annan föreskrift missgynnas därför att de, med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung, tillhör en mino- ritet (2 kap. 15 § och 22 § 7 regeringsformen). Dessa bestämmelser kan dock givetvis inte tolkas så, att svenska medborgare eller utlänningar, som genom ras, hudfärg eller etnisk bakgrund kännetecknas som en minoritet, skall fredas från varje Allmänna utgångspunkter för en reform ingripande vid misstanke om brott. Redan reglerna om medborgar- skap och utlänningslagens särskiljande bestämmelser om de olika krav som ställs på utlänning, vilka inte drabbar svenska med- borgare, är i sig en form av tillåten diskriminering. Vad som avses med diskrimineringsförbudet är istället, allt annat lika, att den som utmärker sig genom ras, hudfärg eller etnisk bakgrund inte får missgynnas på grund härav. En ordning för personkontroll vid inre gräns eller inre utlän- ningskontroll som uteslutande riktar in sig på att särskilja dem som på grund av sitt utseende förefaller avvikande är givetvis diskrimi- nerande, kränkande och olaglig. En sådan form av kontroll skulle riskera att drabba såväl svenska medborgare som utlänningar på ett orättfärdigt sätt och inte bara strida mot regeringsformen utan också mot internationella åtaganden. krav på att det skall föreligga anledning att anta att brott har begåtts är, som nämnts, den lägsta graden av miss- tanke för ingripande med en straffprocessuell åtgärd. Diskrimine- ringsförbudet hindrar därmed inte Polisen, eller annan som har att utöva personkontroll, från att vid bedömning av huruvida det före- ligger tillräcklig grad av misstanke att tillsammans med andra iakttagelser och annan information, också väga in utseende eller andra kännetecken hos en enskild. Iakttagelser av yttre förhållan- den är tvärtom en av de mest betydelsefulla omständigheter som kan bidra till att fastställa huruvida en viss misstankenivå har uppnåtts. Efterlysningar av misstänkta personer skulle självfallet inte fungera, om inte alla kännetecken fick anges, såsom kön, ålder, längd, vikt, hårfärg, ögonfärg, hudfärg eller andra särdrag. Detta är i sig ingen diskriminering, när det är ett uttryck för faktiska förhållanden, dvs. att den misstänkte gärningsmannen verkligen har dessa karaktäris- tika. Om däremot ingripanden grundas på felaktiga föreställningar, såsom att personer av viss ras eller etnisk bakgrund typiskt sett också är gärningsmän, är detta inte bara fördomsfullt utan också givetvis diskriminerande. Regeringsformen syftar till att skydda alla individer och att motverka schablonartade uppfattningar av detta slag. Alla individer är olika och medborgarskapet framgår inte av ut- seendet. Vad som kan utgöra ett svenskt utseende förändras i takt med att personer med utländsk bakgrund i ökad utsträck- ning, liksom adopterade barn från olika kontinenter, också blir svenskar genom att vinna svenskt medborgarskap. Allmänna utgångspunkter för en reform Yttre kännetecken som enda grund för en person- eller gräns- kontroll utan annan särskild information, vore i detta perspektiv således inte bara en diskriminerande omständighet utan också ett alltmer svårfångat rekvisit. Dessutom skulle ett sådant rekvisit lämpa sig mindre väl för analys i ett brottsförebyggande perspektiv. Däremot går det för erfarna handläggare vid en gränskontroll att med någorlunda grad av säkerhet, på grund av iakttagelser av exempel- vis hudfärg, kläder och andra särdrag, bedöma varifrån en inresande kommer. Vissa särdrag är sådana, att det är möjligt också för mindre erfarna tjänstemän att avgöra vilken nationalitet eller regional pro- veniens en resande har, omständigheter vilka kan ha betydelse för att avgöra om det finns anledning att företa kontroller. Individuella kännetecken, om än aldrig så särpräglade, kan dock inte ensamma utgöra grund för ingripande vid inre gräns eller, för den delen, inne i landet. För kontroll krävs, som framgått, att det finns annan tillgänglig särskild information (underrättel- ser/tips/efterlysning) beträffande en viss person. Vid den yttre gränsen är däremot alla skyldiga att deklarera sitt medborgarskap genom pass eller andra handlingar, och frågan om diskriminering uppkommer därför inte på motsvarande sätt. En bedömning av huruvida misstanke om visst brott föreligger måste alltid förutsätta, att den samlade informationen är sådan, att den når upp till den angivna nivån, då ingripande får ske. Det kan röra sig om kriminalunderrättelser, analyserade riskprofiler eller annan mer övergripande bearbetad och analyserad information. Underrättelserna och analysen måste dock hålla hög kvalitet för att utgöra en grund för kontroll. Vaksamheten mot slentrianartade be- dömningar och fördomsfullhet måste likaledes vara hög. Även med en sådan ordning är det emellertid inte möjligt att utesluta varje risk för misstag vid en så relativt låg grad av misstanke som anledning att anta utgör. Om graden av misstanke skulle sättas högre, exem- pelvis till skälig misstanke eller sannolika skäl, skulle dock effek- tiviteten i kontrollen gå förlorad, utan att några vinster i integritets- hänseende med nödvändighet behövde följa. Sammanfattningsvis är utredningens utgångspunkt således, att risken för olaga diskriminering vid gränskontroll bäst motverkas genom att arbets- och analysmetoder utvecklas, som gör det möjligt att koppla samman den information om vissa brott som föreligger med de iakttagelser om den enskildes kännetecken och beteende m.m. som görs i varje enskilt fall. Motsvarande bedömning bör gälla också för den inre utlänningskontrollen. Allmänna utgångspunkter för en reform av misstanke bör vara den som enligt gäller för att inleda en förundersökning, dvs. anledning att anta. Mot bakgrund av dessa allmänna överväganden redovisar utred- ningen i det följande sina bedömningar och förslag när det gäller de gränskontrollerande myndigheternas kontrollansvar och befogenheter vid kontroll (avsnitt 10), nya regler för utresekontroll (avsnitt 11), effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll (avsnitt 12), förbättrade förutsättningar för samordning och utbyte av information (avsnitt 13), frågan om val av lagteknisk lösning (avsnitt 14) och för- slagens genomförande (avsnitt 15). 10De gränskontrollerande myndig- heternas ansvar och befogen- heter vid personkontroll En huvuduppgift i utredningens uppdrag är att effektivisera person- kontrollen och tydliggöra befogenheter och ansvar på området. I detta avsnitt redovisar utredningen, mot bakgrund av sina allmänna utgångspunkter, sina närmare överväganden och förslag om vem som skall ha ansvaret för personkontrollen och de befogenheter de kontrollerande myndigheterna skall ha. Inledningsvis redovisas vad som, enligt utredningens förslag, skall förstås med personkontroll och dess syfte. Utredningens förslag: Med personkontroll förstås kontroll av att en person uppfyller alla de olika krav – formella och mate- riella – som enligt utlänningslagstiftningen och passlagstiftningen ställs för inresa, utresa och vistelse i , samt av att denne inte kan misstänkas för begångna brott som hör under allmänt åtal; såvitt avser personkontroll i samband med inre utlännings- kontroll avses endast brott mot utlänningslagen samt människo- handel enligt 4 kap. 1 a § . Syftet med personkontroll är att förhindra att utlänningar reser in i, ut ur eller vistas i i strid med utlänningslagens bestämmelser samt att förebygga och bekämpa brott mot utlän- ningslagstiftningen och annan gränsöverskridande brottslighet. Personkontroll skall bedrivas på hela det svenska territoriet, dvs. både vid inre och yttre gräns, och såvitt avser den inre utlänningskontrollen överallt i landet. Alla personer, oavsett medborgarskap, omfattas av personkon- trollen. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Som redovisats i avsnitt 4.1 har en reglerad invandring. Detta innebär bl.a. att det uppställs vissa villkor för att en utlänning skall få resa in och vistas i , samt för att arbeta här. Det ställs normalt krav på att utlänningar skall ha pass, visum eller uppehålls- tillstånd för att vistas här, samt arbetstillstånd för att inneha en anställning i Tillstånd skall normalt sökas före inresan. I vissa fall får tillstånd dock sökas i samband med inresan, och för vissa personer, främst EES-medborgare, finns undantag från kraven på pass och tillstånd. Medborgare i dessa stater skall dock kunna visa att passfrihet råder, dvs. de skall kunna styrka sin identitet och sitt medborgarskap. Vidare ställs krav på att den inresande har medel för sitt uppehälle och för sin hemresa, och att det inte kan antas att denne kommer att begå brott i . Utlänningslagen innehåller straff- och andra sanktionsbestämmel- ser för den som på olika sätt bryter mot bestämmelserna om rätten till inresa och vistelse i . har inneburit att någon kontroll av personer inte skall ske, när inresa i eller utresa ur sker över gräns mot en annan Schengenstat, dvs. det råder fri rörlighet av personer inom Schengenområdet.1 För att den fria rörligheten för personer inte som en oönskad bieffekt skall kunna utnyttjas av internationellt verk- samma brottslingar har genom sitt deltagande i Schengen- samarbetet förbundit sig att införa olika kompensatoriska åtgärder. Kriminella skall således inte kunna agera fritt inom Schengenområdet, utan alla Schengenstater skall inom ramen för sin nationella lagstift- ning förhindra och bekämpa all gränsöverskridande brottslighet, dvs. det brottsbekämpande inslaget i gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen har fått en mer framträdande roll. Kontrollen avser alltså att kontrollera personer, men består också i olika delar. För det första skall kontroll ske i syfte att kontrollera invandringen, dvs. att de personer som reser in i, ut ur eller vistas i uppfyller alla de krav – materiella och formella – som vår reglerade invandring ställer; dvs. det som vanligen benämns gränskontroll respektive inre utlänningskontroll. Detta omfattar således en kontroll av att samtliga föreskrifter i utlänningslagstift- ningen iakttas och upprätthålls. Kontrollen innefattar därför också en kontroll av att personer inte begår brott mot utlänningslagen och är således ett led i lagföringen av dessa brott. 1 När en person anses ha rest in respektive ut ur redovisas i avsnitt 4.5.1 och 10.3.1. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Därutöver bör kontrollen avse personer som kan misstänkas för att begå eller ha begått brott, mot annan lagstiftning än utlännings- lagen, som faller under allmänt åtal, för att på så sätt bekämpa all gränsöverskridande brottslighet, dvs. även den som inte är straff- sanktionerad i utlänningslagen. Någon definition av gränsöverskri- dande brottslighet finns, som framgått, inte, men begreppet täcker sådan brottslighet som på ett eller annat sätt har anknytning till fler länder än (se avsnitt 7.1). Som exempel kan nämnas männi- skosmuggling, människohandel, stöld av egendom i där det tillgripna förs ut ur för att avyttras i annat land och vice versa, smuggling av varor och narkotika, brukande av en falsk urkund, penningförfalskning, olika former av bedrägerier m.m. Huruvida det rör sig om brott mot utlänningslagen, eller mot all- män eller specialstraffrättslig lagstiftning, saknar således all bety- delse. Sammanfattningsvis bör kontrollen alltså omfatta en kontroll av att personer som reser in i, ut ur och vistas i också uppfyller de krav som ställs i formellt hänseende och en kontroll av att per- soner inte är misstänkta för brott; i samband med att en gräns passeras avses all form av brottslighet, medan kontrollen under vistelse i endast avser brott mot utlänningslagen och människohandel, vilket till skillnad från människosmuggling, regle- ras i . Kontroll av varor omfattas inte, utan kontrollen är inriktad endast på kontroll av personer, i syfte att förhindra och bekämpa brott. I de fall en person olovligen för ut eller in varor i , vilket innefattar ett brott, skall personkontroll givetvis ske, men fokus är på personen och inte på varan. Efterlevnaden av exempel- vis in- och utförselbestämmelser, där kontrollen har varan i fokus, faller således utanför personkontrollen. Den nuvarande författningsregleringen saknar en entydig defini- tion av kontrollen och dess skilda element. Som framgått kan detta ha bidragit till att ge den nuvarande gränskontrollen en oklar inriktning och orsakat missförstånd hos de myndigheter som svarar för kontrollen. För att tydliggöra att kontrollen, förutom att endast avse per- soner och inte varor, liksom att den med skilda syften får ske i hela landet, föreslår utredningen att kontrollen i lag ges en tydlig avgränsning och benämns personkontroll.