sou · GSB377 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag på hur internationell militär test- och övningsverksamhet på svenskt territorium kan utvecklas. Statsrådet och chefen för utsåg ministern i till särskild utredare. Som sekreterare i utredningen förordnade chefen för departementet kanslirådet vid Försvars- departementet . Kanslisekreterare har biträtt utredningen på deltid. Utredningens arbete är härmed avslutat. Sammanfattning och slutsatser ............................................. Summary and conclusions .................................................. Bakgrund, organisation och genomförande.................... Organisation och genomförande ............................................ Avgränsningar och utvecklingsmöjligheter ..................... 2.2Avgränsningar: Kommersiellt respektive icke kommersiellt inriktad verksamhet .......................................... 2.3.1 Klimat och geografi som naturresurs .......................... 2.3.2 Möjligheter lite varstans i landet.................................. Säkerhets- och försvarspolitiska överväganden............... 3.2Den Europeiska utvecklingen – EU:s 3.3Den svenska säkerhetspolitiska linjen och Samarbete kring försvarsmateriel och provning .................... Militär test- och övningsverksamhet.............................. Redovisning av FMV:s och Försvarsmaktens underlag......... Regelverk, huvudmannaskap och organisation ............... Juridiskt ramverk, tillträde till svenskt territorium m.m. ............ Bilaga 4.1 Förkortningar och begrepp som används i FMV:s En utveckling av den internationella militära test- och övnings- verksamheten i : är väl förenlig med den svenska säkerhetspolitiska linjen och gagnar svenska intressen; svarar mot en dokumenterad efterfrågan från ett antal länder; synliggör som en aktiv och solidarisk bidragsgivare till internationell krishantering och fredsfrämjande; bidrar till en kostnadseffektiv höjning av försvarsmaktens internationella insatsförmåga, dess kunskaper och färdigheter samt dess operativa förmåga att samverka med andra länder i fredsfrämjande operationer (s.k. interoperabilitet); ger ytterligare stadga åt roll inom det europeiska försvarsmaterielsamarbetet och skapar möjligheter för svensk försvarsindustri att utveckla och marknadsföra svensk försvars- materiel, i lämpliga delar med stöd av FMV och Försvars- makten; skapar förutsättningar för att genomföra utvärdering av olika förbands förmågor utifrån internationellt vedertagna kriterier genom att ställa utbildnings- och övningsområden till för- fogande, i första hand för EU:s fredsfrämjande insats-/kris- hanteringsgrupper; kräver inte några författningsändringar eller genomgripande ingrepp i hittillsvarande rutiner och ansvarsfördelning eller huvudmannaskap. Regeringens tillståndsgivning vid ansök- ningar om förbandsövningar bör utgå ifrån samma kriterier som anges i riktlinjerna för export av krigsmateriel. En vidareutveckling av FMV:s verksamhet på området kan ske inom ramen för existerande rutiner och regelverk; skulle emellertid förenklas betydligt av att en författnings- reglering av utländska styrkors rättsliga status genomförs i enlighet med betänkandet av Utredningen om översyn av den rättsliga regleringen för fredsfrämjande samarbete med andra länder, den s.k. (SOU2003:117); skulle gynnas av positiv särbehandling av länder för vilka principerna och målen för utrikespolitik inte lägger hinder i vägen och som har med gemensamma värderingsgrunder, i första hand de nordiska länderna, de traditionellt neutrala staterna i och medlemsstaterna i den Europeiska Unionen. Kriterier för tillståndsprövning kan lämpligen följa dem som gäller för export av krigs- materiel. Där så befinns lämpligt bör även långsiktiga avtal komma ifråga; bör underbyggas med tydligt och konsekvent politiskt stöd på högsta politiska nivå samt en aktiv internationell marknads- föring, i synnerhet gentemot europeiska samarbetspartners. I syfte att uppnå så hög effekt som möjligt bör marknads- föringsarbetet ske i nära samarbete mellan FMV, Försvars- makten, och försvarsindustrin, förslagsvis under ledning av regeringens särskilde samordnare för export av försvarsmateriel; skulle underlättas av att en grupp bildas där berörda intres- senter, i första hand , Försvarsmakten, förs- varsindustrin, FMV kan samråda så att en tydlig ärendehantering kan säkerställas. Gruppen kan med fördel utvecklas ur dagens KRG (Koordinations- och Referensgrupp för försvarsmaterielexport) Företrädare för regionen bör på lämpligt sätt knytas till gruppen; skulle, i synnerhet för FMV, underlättas av en prissättnings- modell som är mera flexibel än den rådande principen om full kostnadstäckning. Kostnadstäckning skall givetvis eftersträvas, men bör ses i ett bredare sammanhang och uppnås över tiden; har positiva sysselsättnings- och tillväxtpolitiska effekter, om än inte möjliga att omsätta i konkreta siffror. Underlaget från tillfrågade kommuner och länsstyrelser visar entydigt att de samhällsekonomiska effekterna blir positiva; ryms väl inom ramen för befintliga eller sökta miljökoncessioner för en del verksamheter, för andra kan visst utrymme finnas; berör i första hand norra , där de stora och glesbefolkade ytorna, klimatet och den militära infrastrukturen tillsammans skapar delvis unika förutsättningar för militär test- och övningsverksamhet. En kostnadseffektiv utveckling under- lättas väsentligt av de befintliga militära utbildningsplatt- formarna och infrastrukturen i området; gynnas av att en referensgrupp bildas för att vidareutveckla samlingsbegreppet Testregion . Gruppen bör skynd- samt inrättas i syfte att identifiera de uppenbara synergi- effekterna mellan de testverksamheter som finns och disku- teras i regionen: den militära test- och övningsverksamheten, den civila testverksamheten inom bilbranschen, utprovningen av tågvagnar och annan järnvägsutrustning samt verksamheten vid Rymdbolagets raketbas vid utanför . Lämpligen kan Landshövdingen i ges i uppdrag att leda och formera referensgruppen samt utfärda nöd- vändiga direktiv för organisation och verksamhet. Regeringen bör anslå startstöd för gruppen, förslagsvis för en inledande treårsperiod, så att dess arbete kan komma igång snabbt och effektivt; skulle kunna innebära att ett antal anläggningar som f.n. går på sparlåga (exempelvis /, Jokkmokks- basen, skjutfält) kan komma att tas i anspråk i ökad omfattning, och kan inom exempelvis NBC-området innebära att Skyddscentrums och FOI:s samlade resurser ytterligare tas i anspråk samt skapar bättre förutsättningar för att den spetsteknologiska flygsimulatorn DFS (Dynamic Flight Simulator) i får en väsentligt högre belägg- ning och därigenom ges en bättre kostnadstäckning. Further developing international military testing and training in : is fully compatible with security policy and promotes Swedish interests; responds to documented inquiries from a number of countries; makes visible as an and loyal contributor to international crisis management and peace-keeping; contributes to a cost efficient improvement of the Defence Forces international capabilities, their knowledge and skills as well as the operational capability for joint action in peace- operations (i.e. strengthens role in European cooperation on defence equipment and creates possibilities for Swedish defence industry to develop and market Swedish defence materiel, with, as appropriate, support from the and the Defence Forces; creates possibilities for tactical and operational evaluation of military units by making educational facilities and training grounds available, primarily for EU peace-keeping and crisis managment forces; does not require changes in the existing legal framework or major revision of existing administrative procedures or responsibilities. Governmental permission for conducting training exrcises with military units should be based on the same criteria that apply to exports of armaments from . Developing the activities in the field is possible with in the existing framework and procedures; Would, however, be substantially simplified by adopting the legal framework for regulating the status of foreign forces suggested by the Special Inquiry on peace-keeping cooperation with other countries, the so called PFP-inquiry (SOU 2003:117); Would benefit from special and differential treatment of countries where the goals and principles of Swedish foreign policy do not act as an impediment and with which shares common values, i.e, in the first instance the Nordic Countries, Member States of Union and the traditionally neutral countries of Europe. As appropriate long- term agreements could be envisaged; should be underpinned by clear and consistent political support at the highest level and marketing efforts, in particular vis-à-vis European partners. In order to maximize efficiency, the marketing efforts should be made in close cooperation between the , the Defence Forces, the Government Offices and the defence industry, e.g. under the leadership of the Governments special coordinator for exports of defence equipment; would be facilitated by the creation of a reference group where interested parties, notably the Government Offices, the Defence Forces, the defence industry, the Defence Materiel Administration could consult and streamline decision making. can usefully be modelled on the present Coordination and for (). Representatives from the region should be attached to the reference group in an appropriate fashion; would, in particular for the , be facilitated by a pricing model which is more flexible than the present principle of full recuperation of costs. Cost recuperation should of course be sought, but should be seen in a broader perspective and be achieved over time; has positive implications for growth and employment, but it is not at present possible to translate them into concrete figures. Data from local authorities clearly show that there are positive economic effects; can, for certain activities, easily be accomodated within existing environmental concessions or those currently being processed, for other activities there may be some scope; concerns primarily the northern part of where the combination of large, scarcely populated areas, the climate and existing military infrastructure creates partly unique conditions for military testing and training. Cost-efficient development is considerably facilitated by the existing military training facilities and infrastructure in the area; would benefit from the of a reference group to further develop the concept Test Region . The group should speedily be constituted so as to identify the obvious synergies that exist between the different test clusters that exist or are under discussion in the region: military testing and training, civilian testing in the industry, tests of railway equipment, and the activities of the at the rocket launch site at . The Governor of the Province of Norbotten should be entrusted with forming and leading the group. The Government should allocate seed money for a three year period so that the group can start its work quickly and efficiently; might entail greater utilization of facilities that are currently moth-balled or severely underutilized (e.g. , , the artillery range in ), and could in the NBC-area lead to greater usage of the combined resources of the the (FOI) and the Armys NBC unit (Skyddscentrum) and lead to a significantly higher occupancy rate at the high-tech Dynamic Flight Simulator in . 1Bakgrund, organisation och genomförande Utredningen m.m. i övre inland – en ny basindustri (Ds 2003:18) konstaterade att testverksamheten av bilar och komponenter i övre utvecklats till en viktig näring i regionen. Utredningen lyfte fram ett antal strategiska insats- områden för att utveckla testnäringen i stort och därmed skapa förutsättningar för vad som med en träffande term ibland ges den övergripande beteckningen Testregion . Ett av de områden utredaren pekade på var en utveckling av militär test- och vinter- utbildning och i detta syfte föreslog han att en särskild utredning tillsätts för att utröna förutsättningarna för militär test- och övnings- verksamhet i . Utredningen bedömde att detta område hade en stor potential för framtiden. beslöt regeringen att tillsätta utredningen av internationell militär test- och övningsverksamhet på svenskt territorium (Dir 2003:127). Kommittédirektiven återfinns i bilaga 1. Tiden för utredningen har varit mycket begränsad, knappt 6 månader. Utredningens första fas januari – april ägnades åt faktainhämtning och kartläggning av den militära infrastruktur som kan användas för ändamålet. Kontakter togs med ett stort antal myndigheter, kommuner, länsstyrelser, organisationer och politiker. Anmodan om skriftligt underlag sändes till i första hand Försvarsmakten och , , liksom ett femtontal kommuner och länsstyrelserna i , och . Tjugotalet resor genomfördes för att på ort och ställe samtala med företrädare för militära förband, kommuner, länsstyrelser och näringsliv. Besök ägde rum vid samtliga militära förband och flertalet Bakgrund, organisation och genomförande övnings- och skjutfält i . I enlighet med utrednings- direktiven låg fokus på , även om det för helhetens skull inte exklusivt koncentrerades på . Studiebesök gjordes även på förband och anläggningar i (bl.a. på FMV:s provplatser i och på Malmen, skjutfält, garnisonen i , på Marinbas i och P18 på ). Nära kontakt har hållits med regeringens kontaktman för bil- och komponenttestverksamheten i , landshövdingen i Norr- bottens Län, . En mer detaljerad redovisning av kontakterna och arbetet finns i bilaga 2. En intressant iakttagelse i samband med de olika resorna är att försvarsmaktens verksamhet har en tämligen bred folklig förankring i och kring förbandsorterna och man ställer sig positiva till en ökad internationell verksamhet. Detta framskymtar tydligt från de kontakter som jag under utredningens gång haft med politiska före- trädare, näringsliv, organisationer och enskilda. Media i har följt utredningen med positivt intresse. (En oöverträffad entusiasm finner man i där en opinionsundersökning via Internet gav vid handen att av de svarande ställde sig positiva till ökad internationell verksamhet/närvaro på K4 och i kommunen!) Inledningsvis kan konstateras att internationell militär utbildning och övningar inte är något nytt fenomen i . Redan på 1960- talet övade det österrikiska flygvapnet i i samband med att man anskaffade svenska flygplan. Den internationella utbildnings- och övningsverksamheten i har varierat i omfattning men var under det tämligen blygsam. Men i och med det slut började den skjuta fart på allvar och verksamheten har intensifierats och vuxit till en ganska vittförgrenad aktivitet. Det samarbete som pågått inom NATO:s Partnerskap för Fred (PFF) under det senaste årtiondet är kanske det mest framträdande inslaget. Verksamheten har innefattat såväl övningar som utbildningar. En betydelsefull och internationellt högt uppskattad resurs är den utbildning för fredsbevarande operationer som utländsk militär genomgått i , i synnerhet vid Försvarets inter- nationella centrum, . Denna utbildning riktar sig till en global intressekrets och skulle något förenklat uttryckt kunna betecknas som en utbildningsanstalt i FN:s tjänst. Uppgifter som inhämtats från Försvarsmakten visar att det handlar om hundratals utländska officerare för- delade på ett stort antal olika kurser. Gemensamma övningar mellan svenska och utländska förband har förekommit på svenskt territorium inför fredsbevarande opera- tioner i FN:s regi. Som ett led i det normala internationella militära utbytet har utländska officerare deltagit i kurser och utbildningar vid Militärhögskolorna och Försvarshögskolan. Samtliga vapengrenar inom den svenska Försvarsmakten har genomfört övningar med andra länder såväl bilateralt som i konstellationer som omfattar flera länder. Militär personal från olika länder har genomgått utbildningar i , alltifrån enstaka kurser till längre Mest heltäckande får nog utbildningen av kadetter från , och anses vara. Dessa har efter inledande språkundervisning genomgått svensk kadettutbildning och sedan återinträtt i tjänst i sina hemländer. Programmet har varit mycket uppskattat och över åren omfattat drygt hundratalet elever. Andra utbildningar har varit knutna till materielprojekt och ibland har det rört sig om utbildning av mindre förbandsenheter i en viss militär färdighet, särskilt vinterutbildning. Hundratals soldater från bl.a. , , och har genomgått vinterutbildning i . har bedrivit test- och prov- verksamhet åt utländska kunder. Bland de mer namnkunniga åter- finns t.ex. Brittiska Helicopter som testat och utprovat sin vid Robotförsöksplats (RFN) i . Amerikanska har tillsammans med de svenska, finska och schweiziska flygvapnen provskjutit en avancerad luftrobot (AMRAAM) vid RFN . Tyska IBD har utnyttjat provplatsen i . Ett tyskt rymdfärjeprojekt har nyttjat resurser vid såväl provplats Malmen som . 2.2Avgränsningar: Kommersiellt respektive icke kommersiellt inriktad verksamhet En av utgångspunkterna för denna utredning har varit att se på internationell militär test- och övningsverksamhet ur ekonomisk synvinkel. Den internationella militära test- och övningsverksam- heten i spänner över ett mycket brett spektrum av aktiviteter med vitt skilda bevekelsegrunder. Mycket av den övningsverksamhet som äger rum har utpräglade politiska eller säkerhetspolitiska förtecken utan koppling till samhällsekonomi eller regional tillväxt. Det ter sig därför ändamålsenligt att söka beskriva olika typer av test- och övningsverksamhet utifrån graden av kommersiellt realiserbart innehåll, dvs. Vilken typ av övning, utbildning eller resurs är det rimligt att för fram på kommersiella grunder. Fyra huvud- typer av förbandsverksamhet kan urskiljas, varav en kan ges en distinkt kommersiell prägel. Härtill kommer test och utprovning av försvarsmateriel, vilket förekommit länge men som först tagit form som en konkret och utvecklingsbar affärsidé, med aktiv och målmedveten marknadsföring. Typexempel på denna kategori är PFF-övningar eller övningar i PFFs anda. Detta är övningar som arrangeras tillsammans med ett eller flera andra länder i syfte att skapa förtroende och samarbete på det militära området i . Dessa övningar har ett stort egenvärde och bidrar till säkerhetspolitisk stabilitet i hela . Det är en verksamhet utan kommersiella syften där bevekelse- grunderna är av övergripande säkerhetspolitisk och förtroende- skapande natur. Övningar inför internationella insatser Inför deltagande i fredsfrämjande insatser runtom i världen finns alltid ett samordningsbehov med andra deltagarländer. räcker det med förhandskontakter på stabsnivå, ibland kan sam- övningar av skilda slag behövas mellan de olika förband som ingår i operationen. Det kan röra sig om allt ifrån enklare övningar till komplicerade förberedelser som kräver samövning mellan såväl mark- som sjö- och luftstridskrafter. Det finns också ett allmänt behov att samöva bilateralt såväl som multilateralt utan att övningen i sig är knuten till en specifik internationell insats. Det rör sig om att utveckla eller skapa en generell samverkansförmåga inför eventuella framtida insatser. Det handlar om en verksamhet som har ett egenvärde utan affärsmässig grund. Kostnadsaspekter måste i dessa sammanhang lösas pragmatiskt och i samförstånd. Ytterst handlar det ju om att maximera säkerheten och effektiviteten för våra egna förband och deras insatspartners. Utbildning vid skolor och läroanstalter, inkl. Utbildning av detta slag sker vid många skolor och läroanstalter runtom i landet och tillhandahålls på olika sätt. Debitering utifrån principen om full kostnadstäckning ter sig rimligt i normalfallet. Det förekommer att skolor och läroanstalter byter utbildnings- platser med motsvarigheter i andra länder, vilket det inte finns något att invända emot. Stipendier för utländska elever liksom reducerade avgifter, särskilt för deltagare från länder med låg betalningsförmåga, förekommer också. Det har inte framkommit några särskilda synpunkter på de olika modeller som tillämpas i dessa sammanhang utan det förefaller som om rådande praxis fungerar tämligen väl. Den allt ökande internationaliseringen även på det militära området kommer sannolikt att medföra att det utländska inslaget på svenska skolor kommer att öka, liksom att svensk personal i ökad omfattning erhåller utbildning i andra länder. Utbildning och övning av utländska förband Det område som utifrån kommersiell synvinkel framför allt kan vidareutvecklas är utbildning av utländska förband, särskilt vinter- utbildning, samt utländska flygövningar i luftrummet över . De enorma ytorna, den glesa befolkningstätheten och klimatet är resurser som, tillsammans med till den goda militära infrastruk- turen vid förband, provplatser och övningsfält skapar förutsätt- ningar som är delvis unika i . Utländska flygvapen och flygtillverkare har av och till köpt tjänster av t.ex. FMV vid RFN i . K4 i har tillhandahållit träning i vinterförhållanden, en tjänst som utlandet helt enkelt köpt av det svenska försvaret. Totalt rör det sig om drygt 500 soldater och officerare under de senaste fem–sex åren. Utländska flygvapen har övat i inom ramen för PFF men även som ett led i utbytet mellan svenska flottiljer och deras vänförband i olika länder. Förbandsutbildning och flygövningsmöjligheter skulle med fördel kunna renodlas som en kommersiell tjänst som kan tillhandahålla. Flygvapnen i flera EU-länder har uttryckt intresse att öva i luftrummet över . Även inom andra nischer finns stora möjligheter, några exempel återfinns nedan under avsnitt 2.3.1. En förutsättning är att aktivt inventera svenska resurser och möjlig- heter och föra fram dem som kommersiella tjänster, dvs. de måste marknadsföras. Ett prövningsförfarande för tillståndsgivning vid övning eller utbildning i föreslås i avsnitt 7.2. Materielutprovning samt test och övningsverksamhet i FMV:s regi En kraftig ökning och fördjupning av det internationella samarbetet mellan myndigheter såväl som mellan företag är en förutsättning för en bevarad svensk försvarsindustriell kompetens liksom för Försvarsmaktens långsiktiga anpassningsförmåga. och ytterst regeringen, har verkat för ett utökat och fördjupat samarbete mellan svensk och utländsk försvarsindustri. Försvarsberedningen har tydligt understrukit behovet av ett sådant samarbete. Dessa strävanden har understrukits i olika propositioner om försvarets framtida utveckling och stadfästs i olika försvars- beslut. har slutit ett antal internationella överenskom- melser, såväl bilaterala som multilaterala, för att underlätta sam- arbetet. (SOU 2001:21) pekar på att den säkerhetspolitiska, försvarspolitiska och tekniska utveck- lingen gör att det över tiden blir än mer nödvändigt att samarbeta internationellt och noterar att en del av detta samarbete kan omfatta bl.a. provning, utbildning och underhåll. omfattande övnings- och provområden är i vissa avseenden en strategisk resurs i detta sammanhang, inte bara nationellt utan även i ett bredare europeiskt perspektiv. finns ett fungerande regelverk som reglerar inter- nationell test och övningsverksamhet i FMV:s regi. Det har vuxit fram inte minst som ett resultat av olika internationella överens- kommelser som anslutit sig till. Emellertid har den utländska nyttjandegraden vid FMV:s olika provplatser generellt sett varit mycket låg. Till stor del hänger detta samman med att resurserna inte har marknadsförts aktivt och målmedvetet. En omsvängning har börjat och FMV har börjat marknadsföra sina provplatser internationellt. Marknadsföringen av provplatser har redan gett positivt resultat. Det står dock klart att ansträng- ningarna bör intensifieras och vara mer systematiska. Här bör tilläggas att viss utprovning av utländsk materiel sker i privata företags regi.