sou · GSB3134 · 2005-01-01 00:00:00 — Regelverket bör därför fokusera mera på denna typ av byggande. En hel del regler på skyddsrumsområdet bör således finnas kvar. Eftersom utredningen i det föregående föreslagit att lagen om civilt försvar skall upphävas, inställer sig frågan var reglerna om skydds- rum lämpligen bör placeras. Övervägande skäl talar för att dessa samlas i en särskild lag. Alternativet är att inordna dem i lagen om kommunernas och landstingens åtgärder för extraordinära händel- ser i fredstid och höjd beredskap. Den lagen skulle då emellertid förlora i stringens. Bestämmelserna kommer inte heller att få någon naturlig anknytning till den lagen om utredningens förslag i det följande godtas och planeringsansvaret för skyddsrumsproduktio- nen inte längre blir en uppgift för kommunerna. Utredningen före- slår därför att det införs en ny lag om skyddsrum. 5.3.3Begreppet skyddat utrymme tas bort I 6 kap. 1 § lagen (1994:1720) om civilt försvar definieras skydds- rum respektive skyddade utrymmen. Med skyddsrum avses ett ut- rymme som redan under fred utformas och utrustas så att det ger skydd mot de stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. Med skyddade utrymmen avses ett utrymme som utformas och utrustas så att det ger ett skäligt skydd mot radioaktiv strålning och splitter samt i särskilt utsatta områden mot byggnadsras. Skyddade utrymmen anordnas först under höjd beredskap om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar att så skall ske . Utgångspunkten måste vara att ett fysiskt skydd skall vara ut- format så att det står emot sådana vapen som kan antas komma att användas mot oss vid ett krig. Någon planering under fredstid för skydd med en lägre skyddsgrad än skyddsrum bör därför i princip inte ske. Utredningen föreslår därför inte någon reglering motsva- rande den som finns om skyddade utrymmen. I det befintliga skyddsrumsbeståndet finns fysiska skydd som betecknas skyddsrum men som inte uppfyller gällande tekniska Skyddsrum och skyddade utrymmen krav på ett skyddsrum, bland annat de s.k. splitterskyddsrum som byggdes . Utredningen delar Statens räddningsverks bedömning att dessa bör avvecklas efterhand som de påträffas vid ordinarie kontroller om inte särskilda skäl talar däremot. Om situationen under ett pågående krig skulle bli sådan att det krävs skyndsamma åtgärder för skydd åt befolkningen bör det dock vara möjligt att göra avsteg från den tidigare nämnda utgångs- punkten och så att säga laga efter läglighet eller göra så gott man kan för att få ett så fullgott skydd som möjligt. Det bör därför fin- nas en möjlighet att under nämnda förhållanden få utforma och utrusta skyddsrummen så att de i största möjliga utsträckning mot- står verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning. Även i fortsättningen bör få meddela fö- reskrifter eller i särskilda fall besluta om hur skyddsrum skall ut- formas och utrustas. 5.3.4Ansvaret för skyddsrumsverksamheten centraliseras Som tidigare nämnts har skyddsrumsproduktionen i prin- cip avstannat. Mot bakgrund av den positiva säkerhetspolitiska be- dömning som statsmakterna nu gör kan det inte på grund av risken för krig bli frågan om att återuppta en produktion av skyddsrum inom överskådlig tid. Och även om det säkerhetspolitiska läget skulle förändras till det sämre är det inte möjligt att närmare förutse hur behovet av skyddsrum då kommer att se ut. De kommunala skyddsrumsplaner som finns utgår ofta från föråldrade planeringsförutsättningar, som i flera fall inte uppdate- rats alls . är skyddsrumsplaneringen i kommunerna inte heller en uppgift som har någon högre priorite- ring, vilket är lätt att förstå. Det får mot denna bakgrund antas att det blir svårt för många kommuner att upprätthålla en kompetens på skyddsrumsområdet. Planeringsansvaret för skydds- rumsproduktionen bör därför centraliseras och läggas över på en statlig myndighet. En sådan lösning synes också ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv vara en bättre lösning än att behålla plane- ringsansvaret på nivå. Genom att beslutsfattandet cent- raliseras bör man också lättare kunna få en överblick av det befint- liga skyddsrumsbeståndet. Skyddsrum och skyddade utrymmen , som är den myndighet som har hand om skyddsrumsfrågorna, ligger nära till hands för att få ansvaret för skyddsrumsplaneringen . Under rådande gynnsamma säkerhetspolitiska läge bör det i princip inte krävas att skyddsrumsplaneringen sträcker sig längre än till att inventeringen av skyddsrumsbeståndet hålls aktuell. Skul- le det säkerhetspolitiska läget försämras kan det bli aktuellt att pla- nera för framförallt bristtäckningsproduktion. Även ansvaret för byggande, besiktning och kontroll av skydds- rum, som ankommer på kommunerna, bör ligga på en central myndighet, lämpligen . En sådan ordning skulle befrämja att kompetensen på området bibehålls. Någon nämnvärd praktisk skillnad innebär förslaget dock inte i denna del. är det som upprättar listor på vilka skyddsrum som skall kontrolleras och den faktiska kontrollen utförs av sakkunniga, som utbildas och certifieras av . I linje med detta bör även befogenheten att fatta beslut om avveckling av skyddsrum föras över från länsstyrel- sen till . Om kommunen, utan att det är frågan om en om- eller tillbygg- nad, beslutar att ett skyddsrum skall finnas i en befintlig byggnad har kommunen enligt 6 kap. 13 § lagen (1994:1720) om civilt för- svar ett ansvar för att skyddsrummet byggs, utrustas och under- hålls. Det medför naturligtvis svårigheter för kommunen att an- svara för underhållet av skyddsrum som är belägna i byggnader som tillhör någon annan. I praktiken har detta lösts genom avtal mellan kommunen och fastighetsägaren. Det är en lämpligare ordning att ansvaret för underhållet även i dessa fall läggs på fastig- hetsägaren. Enligt 6 kap. 4 § lagen om civilt försvar ankommer det på kom- munerna att föra register över samtliga skyddsrum i kommunen och över de skyddade utrymmen som planlagts. Eftersom kommu- nerna inte längre skall ha något ansvar för skyddsrumsplaneringen finns det inte anledning att ålägga dem ett ansvar att föra ett skyddsrumsregister. Denna uppgift bör i stället överföras till den myndighet som får ansvaret för skyddsrumspla- neringen. Som tidigare anförts ligger det nära till hands att den uppgiften läggs på . Eftersom Räddningsver- ket redan har ett centralt skyddsrumsregister skulle det inte inne- bära något nämnvärt merarbete för myndigheten att ta över detta ansvar. 6 Utrymning och inkvartering m.m. Enligt direktiven skall utredningen särskilt överväga om det behövs sådana regler om utrymning och inkvartering under höjd beredskap som finns i lagen (1994:1720) om civilt försvar. Utrymning och inkvartering är åtgärder som ingår i befolknings- skyddet enligt definitionen i 1 kap. 2 § lagen om civilt försvar. Frå- gor som gäller befolkningsskyddet har, som förut nämnts, utretts av . Enligt myndighetens rap- port bedrivs inte någon planläggning eller andra förberedelser för den typ av utrymning och inkvartering som regle- ras i lagen om civilt försvar. All sådan förberedande verksamhet förutses ske . Enligt Krisberedskaps- myndighetens bedömning bör denna inriktning gälla också i fort- sättningen.1 har övervägt men inte funnit skäl att föreslå några ändringar av lagstiftningen innebärande en utvidgning av möjligheterna att beordra utrymning i fredstid. Bestämmelser om utrymning författningsreglerades mot bakgrund av erfarenheterna från det då pågående . Utrymning ansågs utgöra en viktig del av skyddet för civilbefolkningen eftersom tillgången på skyddsrum var begränsad. Sedan hotet om kärnvapenkrig tillkom- mit förstärktes behovet av omfattande utrymningar. Samhälls- strukturen var då ännu sådan att utrymningar i stor skala ansågs möjliga att genomföra. , då lagen om civilt försvar tillkom, be- dömdes det konventionella kriget med korta förvarningstider och 1 Framtida inriktning av befolkningsskyddet; KBM 2004 s. 62. Utrymning och inkvartering m.m. snabba stridsförlopp utgöra det största säkerhetspolitiska hotet. Möjligheterna att genomföra utrymningar för att skydda befolk- ningen ansågs därigenom ha begränsats. Landsbygdens avfolkning och därmed bristande förmåga att klara inkvarteringen, social- tjänsten och livsmedelsförsörjningen för den utrymda befolk- ningen utgjorde också en faktor som i hög grad ändrade förutsätt- ningarna för att använda utrymning över längre avstånd enligt tidi- gare intentioner. Koncentrationen av befolkningen till tätorterna innebar också att transportsystemen förmodligen inte skulle kunna klara av omfattande utrymningar . I förarbetena till lagen om civilt försvar betonades att det mo- derna samhällets komplexa infrastruktur ställer höga krav på att de viktigaste samhällsfunktionerna kan hållas i gång även i krigstid.2 Vidare framhölls i propositionen att kraven på det civila försvaret utökats när det gäller förmågan att understödja det militära försva- ret med t.ex. sjukvård, transporter, samband och försörjning. Öns- kemålet angavs därför vara att en så stor del av befolkningen som möjligt skulle kunna stanna kvar på hemorten för att upprätthålla totalförsvarsfunktionerna. Utgångspunkten var således att befolkningen i första hand skulle ges ett bra skydd där den bor och arbetar och att utrymning borde ses som ett komplement till skyddsrum. Eftersom det förutsågs komma att råda en brist på skyddsrum an- såg lagstiftaren emellertid att möjligheten att utrymma befolk- ningen borde finnas kvar. Bestämmelser om utrymning och inkvartering under höjd bered- skap finns i 8 kap. lagen (1994:1720) om civilt försvar. 6.1.2Utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap Bestämmelser om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap finns som nämnts i 8 kap. lagen om civilt försvar. Enligt 1 § i kapitlet får under höjd beredskap regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att de som uppehål- ler sig inom ett område skall utrymma området om området blivit eller kan antas bli utsatt för stridshandlingar och utrymningen är nödvändig för att skydda befolkningen, eller det i området behöver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgärderna allvar- ligt försvåras om inte utrymning sker. 1994/95:7 s. 81. Utrymning och inkvartering m.m. Utrymning är en mycket ingripande åtgärd för den enskilde och bör därför inte tillgripas annat än när det är absolut nödvändigt. Detta har, när det gäller utrymning för att underlätta militära åt- gärder, kommit till uttryck genom kravet att åtgärden skall vara av väsentlig betydelse och att den allvarligt skulle försvåras om civil- befolkningen finns kvar i området. Ett beslut om utrymning kan omfatta alla civilpersoner inom ett område eller bara vissa grupper. Sedan huvuddelen av befolkningen inom ett område utrymts kan nya utrymningsbeslut fattas om att den kvarvarande befolkningen skall flyttas mellan olika delar av det i övrig utrymda området. Syftet med en sådan åtgärd kan vara att samla kvarvarande personer till områden där tillgången på skydds- rum är god. Denna form av utrymning motsvarar vad som tidigare reglerades som omflyttning. Ett beslut om utrymning innebär inte bara en skyldighet för dem som omfattas av beslutet att lämna området utan även ett förbud för dem att återvända dit så länge beslutet om utrymning gäller. Finns det behov av att förhindra att människor som inte omfattas av utrymningsbeslutet flyttar in i ett område måste inflyttningsför- bud enligt 4 § i samma kapitel tillgripas. Ett beslut om utrymning innebär som nämnts ett åläggande för de berörda att lämna det angivna området. De utrymmande måste emellertid ofta styras till vissa platser för att en jämn fördelning på mottagningsområdena skall uppnås. Dessutom är det viktigt att befolkningen inte samlas på platser där militära operationer kan komma att äga rum. När många människor, som vid en utrymning, koncentreras till ett område, kan det också bli nödvändigt att med- dela föreskrifter för deras vistelse där. I 2 § första stycket ges regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer behörighet att ålägga den som omfattas av ett utrymningsbeslut att vistas på en viss plats och att meddela före- skrifter för vistelsen där. Av andra stycket i samma paragraf framgår att beslut som fattas med stöd av första stycket inte får utformas så att det inskränker den enskildes frihet mer än vad som är nödvän- digt med hänsyn till syftet med utrymningen och till de förhållan- den som råder på den plats där den utrymde ålagts att vistas. I 3 § ges regler om utflyttningsförbud. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med stöd av bestämmel- sen under höjd beredskap meddela förbud för dem som uppehåller sig inom ett visst område att lämna detta om en utflyttning allvar- ligt skulle försvåra åtgärder av väsentlig betydelse för totalförsva- Utrymning och inkvartering m.m. ret, eller en utflyttning skulle vara förenad med uppenbar livsfara. Bestämmelserna om utflyttningsförbud gör det möjligt att hindra att befolkningen spontant lämnar ett område och därigenom skapar problem för totalförsvaret eller utsätter sig för fara. Så snart förutsättningarna enligt 3 § inte längre gäller skall ett beslut om utflyttningsförbud hävas. Som tidigare nämnts regleras inflyttningsförbud i 4 §. Enligt be- stämmelsen får regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer under höjd beredskap meddela förbud för dem som inte är bosatta inom ett visst område att annat än tillfälligt uppehålla sig inom området, om en inflyttning allvarligt skulle försvåra åtgärder av väsentlig betydelse för totalförsvaret. Bestämmelsen om inflyttningsförbud gör det möjligt att hindra att befolkningen spontant flyttar till ett visst område och därige- nom skapar problem för totalförsvaret. Ett inflyttningsförbud gäller inte tillfällig vistelse inom området. Enligt förarbetena till lagen om civilt försvar kan denna tidsangi- velse inte anges med något bestämt tidsmått. Under de förhållan- den som förutsätts råda när ett inflyttningsförbud meddelats bör, enligt vad som anges i propositionen, en vistelse för att betecknas som tillfällig, inte vara mer än några dagar.3 I likhet med vad som gäller vid utflyttningsförbud skall ett be- slut om inflyttningsförbud upphävas om förutsättningarna för att meddela ett sådant beslut inte längre föreligger. Enligt 8 kap. 2 § förordningen (1995:128) om civilt försvar har regeringen bemyndigat att fatta beslut om utrymning inom det egna länet och att meddela beslut och föreskrifter om vis- telsen gällande det egna länet. har också enligt 3 och 4 §§ i samma kapitel getts rätt att besluta om utflyttnings- och in- flyttningsförbud. Enligt socialtjänstlagen (2001:453) har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Något undantag för utrymmande eller ut- länningar som söker skydd i finns i princip inte. Migra- tionsverket har dock huvudansvaret för mottagandet av asylsö- kande och skyddssökande utlänningar som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd. De riktlinjer som gäller för och i fred gäller som huvudregel också under höjd beredskap. För att en mottagarkommun skall kunna klara av in- 3 Se prop. 1994/95:7 s. 113. Utrymning och inkvartering m.m. kvarteringen av de utrymmande eller andra skyddsbehövande har kommunen i lagen om civilt försvar getts en möjlighet att under höjd beredskap besluta om ingrepp i annans rätt för att få tillgång till inkvarteringsbostäder. Enligt 5 § första stycket i lagen om civilt försvar får en kommun förelägga innehavaren av en byggnad eller bostadslägenhet (in- kvarteringsvärd) att under höjd beredskap upplåta bostad och ut- rustning åt den som behöver en bostad (inkvarteringsbostad) på grund av beslut om utrymning eller på grund av att denne till följd av krigshändelser tvingats lämna sin ordinarie bostad. Ett sådant föreläggande får enligt andra stycket i samma paragraf meddelas en- dast om behovet av bostad inte kan tillgodoses på annat lämpligt sätt. Beslutet får inte medföra större olägenhet för inkvarterings- värden än vad som är nödvändigt och får inte avse utrymmen som behövs för inkvarteringsvärden och hans familj eller någon dem närstående. Enligt 6 § kan handräckning lämnas den som skall inkvarteras för att han skall få tillträde till inkvarteringsbostaden om inkvarte- ringsvärden inte frivilligt följer ett föreläggande om inkvarterings- bostad. I 7 – 9 §§ finns bestämmelser om inkvarteringsvärdens rätt till ersättning för upplåtelsen. Enligt 7 § har inkvarteringsvärden rätt till skälig ersättning av kommunen för själva upplåtelsen och enligt 8 § har han rätt till ersättning om bostaden eller dess utrustning skadas när den används som inkvarteringsbostad. Är skadan ringa utgår dock ingen ersättning. Enligt 9 § prövas ersättningen i båda fallen på det sätt som anges i förfogandelagen (1978:262). Om taxa enligt 33 § förfogandelagen har fastställts, bestämmer kommunen ersättningen. I annat fall bestäms ersättningen av den lokala värde- ringsnämnden. Enligt 10 § första stycket är den som disponerat en inkvarterings- bostad skyldig att till kommunen betala tillbaka vad kommunen betalat till inkvarteringsvärden. Om det med hänsyn till den in- kvarterades ekonomiska förhållanden eller annars är oskäligt, skall kommunen dock enligt bestämmelsen i andra stycket helt eller del- vis befria den inkvarterade från återbetalningsskyldigheten. Som exempel på en situation när ett krav på återbetalning kan vara oskä- ligt anges i författningskommentaren till bestämmelsen, att den Utrymning och inkvartering m.m. inkvarterade har kostnader för en fungerande ordinarie bostad som han på grund av beslutet om utrymning inte får bo i.4 11 § utgör endast en hänvisningsbestämmelse. I paragrafen ges upplysningen att kommuners och landstings skyldighet att ta hand om utrymmande och utlänningar som söker skydd i regle- ras i socialtjänstlagen (2001:453), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Enligt 12 § är de kommuner och landsting som befolkningen under höjd beredskap lämnar på grund av utrymning, skyldiga att i skälig omfattning lämna hjälp till de kommuner och landsting som i större omfattning får ta emot befolkningen. Bestämmelsen inne- bär att de resurser t.ex. materiel och personal, som finns i en kom- mun eller ett landsting skall följa med befolkningen när den på grund av utrymningsbeslut eller andra exceptionella förhållanden, flyttas till en ny kommun eller ett nytt landsting. Det är således en skyldighet för den kommun och det landsting som befolkningen kommer ifrån att se till att kommunens och resurser, i den mån de frigörs, följer med till den eller de nya kommuner och landsting som i större omfattning får ta emot befolkningen. Om den kommun och det landsting som befolkningen kommer ifrån har fullgjort sin skyldighet och den mottagande kommunen och alltjämt är i behov av hjälp har de sistnämnda rätt till hjälp från andra kommuner och landsting enligt bestämmelsen i 3 kap. 5 § lagen om civilt försvar, som reglerar den allmänna skyl- digheten för kommuner och landsting att hjälpa andra kommuner och landsting som drabbats särskilt hårts. Enligt 8 kap. 1 § första stycket förordningen om civilt försvar får , efter hörande av Försvarsmakten, Krisbe- redskapsmyndigheten och meddela föreskrifter för hur utrymning skall planläggas. Enligt andra stycket i samma paragraf får i samråd med Försvars- makten fastställa de områden som skall planläggas för utrymning. Det är inte enbart under höjd beredskap som det kan bli aktuellt att utrymma befolkningen. Även i fredstid kan en förflyttning av människor vara nödvändig för att skydda deras liv och hälsa i en 4 Se prop. 1994/95:7 s. 115. Utrymning och inkvartering m.m. hot- eller nödsituation. Utrymning kan även ske för att underlätta räddningsinsatser eller för att upprätthålla allmän ordning och sä- kerhet. En utrymning kan vara beordrad eller rekommenderad av myn- digheter men kan också ske spontant. Ett myndighetsbeslut om beordrad utrymning innebär förutom uppmaningen att lämna området också att obehöriga inte får vistas i utrymningsområdet. Det kan i sin tur betyda att den normala verksamheten i det utrymda området inte kan fortsätta, utan måste förändras eller upphöra helt eller delvis. Rekommenderad utrymning kan avse t.ex. gravida kvinnor, barn upp till en viss ålder eller personer med vissa sjukdomar som befin- ner sig i riskzonen. Vid rekommenderad utrymning överlåter man åt berörda att själva följa de givna rekommendationerna. Samhället måste vid denna typ av utrymning ge samma service som vid beord- rad utrymning. Spontan utrymning innebär att den enskilde själv beslutar sig för att utrymma. Utrymning kan bli aktuellt i bland annat följande situationer för att skydda befolkningen. utsläpp av radioaktiva ämnen utsläpp av farliga kemikalier terrorhandlingar och annan brottslig verksamhet vid kränkning av territorium i fredstid Enligt 6 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor får rädd- ningsledaren vid en räddningsinsats besluta att ett område skall ut- rymmas om fara för liv eller hälsa inte lämpligen kan hindras på nå- got annat sätt. Ett beslut om utrymning skall liksom andra beslut om ingrepp i den enskildes rätt som kan bli aktuella under en rädd- ningsinsats föregås av en proportionalitetsbedömning där nyttan av beslutet vägs mot det ingrepp som det innebär för den enskilde. Beslut om utrymning kan också fattas av en nämnd med ansvar för räddningstjänst. När det gäller statlig räddningstjänst beslutar den myndighet som ansvarar för räddningstjänsten om utrymning. Detsamma gäll- er om en statlig myndighet har tagit över ansvaret för den kommu- nala räddningstjänsten. Utrymning och inkvartering m.m. Vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen är det den myn- dighet som ansvarar för saneringen som beslutar om utrymning. Polisen skall lämna den hjälp som behövs för genomförandet av den utrymning som ingår i räddningstjänsten. Det innebär att poli- sen gör den planering som behövs och leder verkställigheten. De utrymmande tas emot av de organ som det i förekommande fall är lämpligt att anlita. Enligt 23 § polislagen (1984:387) får en polisman i syfte att av- värja ett brott eller bereda skydd mot detta besluta om utrymning om brottet innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfat- tande förstörelse av egendom. Ett sådant beslut skall dock föregås av ett beslut av polismyndigheten om inte fara är i dröjsmål. Samtliga länsstyrelser skall planera för att kunna genomföra räddningsinsatser vid utsläpp av radioaktiva ämnen eller vid över- hängande fara för utsläpp samt vid sanering efter radioaktiva ut- släpp. Länsstyrelserna i län med kärnkraftverk skall planlägga för en mer omfattande beredskap och tillsammans med i bistå andra länsstyrelser i fråga om sådan rädd- ningstjänst. I län med kärnkraftverk skall planeringen även omfatta utrymning. Enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anlägg- ningar m.m. (skyddslagen) och den därtill anslutande förordningen (1990:1334) kan och i vissa fall Försvarsmakten under närmare angivna förhållanden besluta om nya eller utökade skyddsobjekt. I fred kan detta bli aktuellt vid t.ex. kränkningar och incidenter. I krig kan det föranledas av stridshandlingar i ett visst område. Om civilbefolkning finns i ett sådant område kan ett be- slut enligt lagen innebära krav på utrymning. Enligt 3 kap. 11 § ordningslagen (1993:1617) får regeringen eller efter regeringens bemyndigande en länsstyrelse, om det på grund av särskilda förhållanden behövs för att skydda människor mot fara för liv eller hälsa, meddela föreskrifter eller tills vidare om förbud mot att vistas inom skade- eller riskområde, rasområ- den, gruvområden, skjutfält eller skjutbana eller liknande områden.