sou · GSB3100 · 2005-01-01 00:00:00 — Kritikerna menar enkelt uttryckt att kommunerna inte satsat tillräckligt på tillsynsuppgifterna. Detta har tagit sig skilda uttryck som att planerad verksamhet inte blivit genomförd eller att uppföljning av tillsynsinsatser uteblivit. Å andra sidan, delvis som en följd av den första kritiken, anser kritikerna att skillnaderna mellan kommunerna i utövandet av tillsynen är allt för stora. Detta anses leda till problem för tillsedda verksamheter ur likvärdighets- och rättsäkerhetsperspektiv. Det har även förekommit kritik mot den statliga styrningen av den kommunala tillsynen. Denna kritik har både pekat på för hög Kommunernas roll i tillsynen detaljeringsgrad och för oprecisa krav i de centrala myndigheternas olika styrdokument (föreskrifter alternativt allmänna råd). Utveckling av den kommunala tillsynen behöver löpande äga rum och stödjas från de statliga myndigheternas sida. Det kan förutom information om nya bestämmelser för tillsynen även gälla förmed- ing av erfarenheter från och metoder i det praktiska tillsynsarbetet samt diskussioner i etiska frågor. Även formerna för uppföljning av tillsynen behöver stödjas och utvecklas. De nu nämnda uppgifterna bör ingå i tillsynsvägledningen i förhållande till kommunerna. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 6. Utredningens uppfattning är att styrmöjligheterna främst är be- roende av om den lag enligt vilken tillsynen skall utövas ger regeringen och/eller de statliga myndigheterna rätt att utfärda föreskrifter om tillsyn. Problemet är att vissa av de för den kom- munala tillsynen styrande sektorslagarna inte innehåller en sådan föreskriftsrätt. Inte minst som en följd av medlemskapet i EU finns på vissa områden krav på att tillsynen skall bedrivas på visst sätt, med viss frekvens osv. Denna typ av EU-bestämmelser kommer sannolikt också att öka. Till följd av de begränsade möjligheterna att utfärda föreskrifter finns det risker att förpliktelser mot EU inte uppfylls. Utredningens uppfattning är att statens möjligheter att utfärda föreskrifter om den kommunala tillsynen bör öka. Syftet med dessa föreskrifter är att garantera likvärdighet och rättssäkerhet i till- synen. Rätten för statliga myndigheter att utfärda föreskrifter bör utgöra en del av en utökad samordning av tillsynen. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 6. Kommunernas roll i tillsynen I syfte att åtgärda brister i enskilda kommuners tillsyn bör statens möjligheter att ingripa tydliggöras och preciseras. En ordning för detta bör etableras inom samtliga områden där kommunerna har tillsynsuppgifter. Statens uppföljning av kommunernas tillsyn bör vara förenad med möjligheter till ingripanden riktade mot den kommun som inte sköter sina tillsynsuppgifter. Om en kommun inte följer påpekandena bör den statliga myn- dighet regeringen bestämmer kunna ingripa mot kommunen genom föreläggande med krav på åtgärder. Ett sådant föreläggande bör inte kunna förenas med vite. Det är enligt utredningens uppfattning inte i enlighet med lagstiftningens intentioner att med finansiella medel rätta till brister hos offentliga organ vilka i sig kan ha sin grund i brister på finansiella resurser. Som en yttersta ingripandemöjlighet bör en kommun kunna fråntas sitt tillsynsuppdrag. Överklaganden av kommunala tillsynsbeslut Kommunala beslut i tillsynsärenden enligt vissa sektorslagar över- klagas i första instans till . Detta gäller , , livsmedelslagen, lagen om visst automatspel, djurskyddslagen och tobakslagen. Det vanligaste förhållandet är att beslut i dessa ärenden kan överklagas till allmän för- valtningsdomstol. Ett fåtal kommunala tillsynsbeslut, t.ex. enligt lagen om brand- farliga och explosiva varor, överklagas till den centrala statliga förvaltningsmyndigheten. Andra kommunala tillsynsbeslut överklagas, i likhet med för statliga myndigheter, till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller exempelvis beslut enligt skollagen, strålskyddslagen, lotterilagen och alkohollagen. Frågan om länsstyrelsernas roll i överklaganden av kommunala förvaltningsbeslut behandlades av vilken i sitt delbetänkande21 ansåg, med hänvisning till effektivitet och läns- styrelsernas sakkompetens, att nuvarande ordning borde bibehållas. Den allmänna utvecklingen är att allt fler förvaltningsbeslut i första instans överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 21 SOU 1998:166. Kommunernas roll i tillsynen styrelser (enligt förslag nedan) bör kunna utses att ansvara för tillsynsvägledning inom länet i förhållande till kommunala tillsyns- myndigheter talar också för att länsstyrelserna inte bör ha någon roll i eventuella överklaganden av dessa verksamheters beslut. Det är utredningens bedömning att skälen för att behålla länsstyrelserna som besvärsinstans i vissa kommunala tillsynsbeslut väger lättare än kraven på en generell, snabb och rättssäker överklagandeordning inom ramen för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningen anser dock att frågan om överklaganden kräver en mer samlad översyn än den som varit möjlig att göra med utgångs- punkt från tillsynens perspektiv. 5.3.4Relationerna inom kommunerna när det gäller tillsyn Utrymme för politiska bedömningar I uppsatsen förvaltning som fullgörs av ledamöter i kom- munala nämnder diskuterar skillnaderna mellan kommunala nämnders roller enligt kommunallagen och speciallagstiftning. En förvaltande nämnds ledamöter har att göra sina bedömningar med utgångspunkt i de lagbestämmelser som är tillämpliga på saken. Det brukar beskrivas som att det gäller att ta ställning till om och hur de faktiska omständigheterna i ärendet går in under de rättsliga kriterier som skall vara styrande. Beslutsfattandet är underordnat dessa rekvisit och bundet av dem. Är sakbedömningen av frågan oreglerad, kan beslutsfattarna i princip göra fria värderingar – tillämpa ett fritt skön – och t.ex. låta politiska bedömningar fälla utslaget. Tillämpat på de tillsynsuppgifter kommunerna utövar är kommentar principiellt viktig och klargörande. När en nämnd behandlar enskilda ärenden om tillsyn är den otvetydigt en företrädare för det allmänna. Utrymmet för lokal- politiska bedömningar i dessa ärenden är således begränsat. Detta synsätt understryks också i dom23 i det s.k. Enköpingsmålet där sex ledamöter i miljönämnden fälldes för tjänstefel. Denna skillnad mellan sektorslagsreglerade och fria uppgifter talar för en i lagstiftningen tydligare åtskillnad mellan tillsyn och icke myndighetsutövande förvaltning (t.ex. i form av 22I till , 1999, s. 422. Kommunernas roll i tillsynen rådgivning och information riktad till kommunens medborgare och näringsutövare). Utredningen har även i avsnitt 2.3.7 behandlat denna åtskillnad. När det gäller andra frågor om tillsynens bedrivande har dock kommunerna betydande styrmöjligheter. Det gäller t.ex. i frågor om organisation och resurser för kommunens tillsyn. Kommunallagens bestämmelser om jäv gäller, sedan ändringarna trätt i kraft, uttryckligen för såväl förtroendevalda som tjänstemän i samband med tillsyn. Bestämmelsernas syfte är att tillförsäkra tillsynens oberoende i förhållande till kommunens verksamhetsansvar för tillsynspliktig verksamhet och att inte ovid- kommande hänsyn i övrigt tas vid utövandet av tillsynen. Avsak- naden av rättspraxis i tillämpningen av den nya regeln gör att det enligt utredningens mening inte nu finns anledning att föreslå ytterligare förändringar av kommunallagens bestämmelser om jäv. tillsyn över egen verksamhet Däremot finns det anledning att diskutera den vidare frågan om och i vilken utsträckning det över huvud taget skall förekomma att en kommun eller annan för en tillsynspliktig verksamhet ansvarig själv skall ha ansvar för tillsynen över denna verksamhet. Frågan är aktuell när det gäller miljöfarlig verksamhet (t.ex. avfallsanlägg- ningar och värmeverk) och verksamhet i livsmedelslokaler (t.ex. storkök). Principiellt är det inte, oavsett om ansvaret ligger hos olika kommunala nämnder eller inte, någon särskild lyckad situa- tion ens ur kommunens eget perspektiv att tillsyn utövas över egen verksamhet. Förtroendet för kommunen som ansvarig för tillsynen kan rubbas och andra näringsutövare kan uppfatta sig bli orättvist behandlade. De praktiska möjligheterna att utöva tillsynen och konsekvenserna av att sanktionera missförhållanden är andra aspekter vilka måste tillmätas betydelse. Frågan om kommuners tillsyn över egen verksamhet bör mot denna bakgrund utgöra en särskilt prioriterad uppgift för de statliga myndigheter vilka utses att svara för tillsynsvägledning i förhållan- de till den kommunala tillsynen. Kommunernas roll i tillsynen Ett möjligt sätt att lösa problem med tillsynens oberoende i förhållande till annan verksamhet eller andra kommu- nala åtaganden är att utveckla samarbetet i tillsynsfrågor med en eller flera andra kommuner. Detta skulle kunna ske genom att kommunerna så att säga byter tillsynsuppgifter med varandra i enlighet med den modell för samverkan mellan kommuner vilken finns i bl.a. 26 kap. 7 § , och som utredningen vill göra generellt tillämplig för alla tillsynsområden. 5.3.5Kan länsstyrelserna ta över kommunernas tillsynsuppgifter? Enligt regeringens tilläggsdirektiv skall föreslå en framtida organisering av den tillsyn vilken bedrivs av kom- munerna. Effekterna av en överföring av dagens kommunala till- synsuppgifter, eller delar av dem, till länsstyrelserna skall redovisas. Länsstyrelserna bedriver en omfattande tillsyn inom ett flertal samhällsområden. I utredningens delbetänkande redovisas ett 30- tal sektorslagar enligt vilka länsstyrelserna utövar tillsyn. Vissa av dessa lagar ger enbart ansvar för länsstyrelserna att utöva tillsynen, som när det gäller tillsynen över stiftelser eller yrkesmässig trafik. Enligt vissa andra lagar delar länsstyrelserna ansvaret för utövandet av tillsynen med kommunerna. Detta är, som framgått i det föregående, fallet i flertalet av de sektorslagar där kommunerna tilldelats tillsynsansvar. Regeringen har i olika sammanhang uttalat att tillsyn skall vara en av länsstyrelsernas prioriterade arbetsuppgifter. års regle- ringsbrev har angett sådana prioriteringar och ställt krav på återrapportering om tillsynens omfattning, resursåtgång m.m. En sammanställning24 av länsstyrelsernas årsredovisningar för visar att verksamhetsområdet och vägledning hade cirka 600 årsarbetskrafter och kostade . Detta motsvarade av länsstyrelsernas samlade resurser. Som skäl för att lägga uppgifter på länsstyrelserna brukar fram- hållas deras breda uppdrag; att utifrån ett helhetsperspektiv sam- ordna statens intressen på den regionala nivån. För att klara sitt uppdrag har länsstyrelserna en såväl bred som djup sakkunskap. Den juridiska sakkunskapen brukar särskilt fram- hållas som argument för att lägga bl.a. nya tillsynsuppgifter på 24 , 2004. Kommunernas roll i tillsynen När det gäller övrig kompetens är den såväl kopp- lad till respektive samhällssektor (t.ex. naturvård, lantbruk eller kulturmiljö) som till förhållandena inom länet. Ett eventuellt överförande av ansvar för tillsynsuppgifter från kommunerna till länsstyrelserna är förenade med betydande prin- cipiella och praktiska problem. Ett överförande av endast kom- munernas tillsyn inom miljö- och hälsoskyddsområdet skulle öka antalet anställda vid länsstyrelserna med uppskattningsvis 40–och därmed göra miljö- och hälsoskyddstillsynen till länsstyrelsernas största enskilda verksamhetsområde. Ett över- förande av samtliga nuvarande kommunala tillsynsuppgifter skulle öka tillsynens andel i länsstyrelserna ytterligare. Det är utred- ningens bedömning att en utbyggnad av länsstyrelserna till en sådan tillsynstung statlig myndighet inte skulle vara önskvärd ur ett vidare förvaltningspolitiskt perspektiv. Under arbetets gång har utredningen heller inte träffat på någon som på allvar framfört uppfattningen att dagens kommunala till- synsuppgifter skulle gagnas om de överfördes till länsstyrelserna. Inte heller bland det 100-talet remissinstanser vilka yttrade sig över utredningens delbetänkande finns det någon som förordar denna lösning. Det har i olika sammanhang framförts enskilda argument, framför allt kopplade till kompetensfrågor och jävsförhållandena inom kommunerna, vilka skulle kunna tolkas som ett förord för ett överförande. Utredningen har inte funnit att någon enskild del av dagens kommunala tillsyn skulle vara särskilt lämplig att överföra till läns- styrelserna. Flera av dagens kommunala tillsynsuppgifter, inte minst inom miljö- och folkhälsoområdena, har under också överförts från just länsstyrelserna till kom- munerna. Flertalet kommunala tillsynsuppgifter har nära samband med andra kommunala uppgifter och ansvar. Sambanden är av delvis olika karaktär. En del är verksamhetsmässiga och utgår från möjlig- heterna till ett effektivt utnyttjande av kommunens resurser. Detta är kanske tydligast inom räddningstjänsten, men det finns även inom förskolan och , där tillsynsuppgiften är naturligt kopplad till ansvaret för verksamheternas finansiering. Ett annat samband är det som tar sig uttryck i att tillsynen ger ett direkt stöd till eller utgör en naturlig del av ett vidare ansvar kommunen ålagts. Detta är fallet inom exempelvis miljöpolitiken (miljö- och djur- skyddstillsynen), infrastruktur och byggande (miljö-, räddnings- Kommunernas roll i tillsynen tjänst- och byggnadstillsynen), folkhälsoarbetet (livsmedels-, alko- hol-, tobaks- och solarietillsynen) samt främjandet av goda livs- miljöer för barn och ungdomar (alkohol-, automatspels- och för- skoletillsynen). Ett ytterligare skäl mot ett överförande av dagens kommunala tillsyn till länsstyrelserna är att tillsynen då skulle gå miste om den lokala förankring som de insatser och det engagemang de tusentals förtroendevalda och kommunalt anställda i kommunerna tillför. Ett lokalt beslutsfattande, utövat på ett kompetent och rättssäkert sätt, innebär ett viktigt bidrag till den offentliga verk- samhetens legitimitet. Skulle emellertid de strukturella förändringar av den statliga för- valtningen på nationell och regional nivå som regeringen aviserat, genom direktiven25 till , leda till avsevärda förändringar i den statliga förvaltningsstrukturen sam- tidigt som ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna förändras kommer frågan i ett nytt läge. 5.3.6Sammanfattning av utredningens överväganden om kommunernas roll i tillsynen Utredningen har i detta kapitel redovisat ett antal aspekter på och förhållanden inom den kommunala tillsynen. Utredningen drar med utgångspunkt från redovisningen och den följande analysen ett antal generella slutsatser. Dessa redovisas och kommenteras nedan. Till den kommunala tillsynens starka sidor hör den breda för- ankring de har bland kommunernas förtroendevalda och tjänste- män. Den närhet mellan förtroendevalda/tjänstemän och med- borgare/tillsynspliktiga verksamheter som präglar den kommunala organisationen är en styrka vilken gagnar en effektiv tillsyn. Den kommunala tillsynen har ett antal positiva samband med andra kommunala verksamheter. De synergieffekter sambanden leder till är viktiga för de kommunala verksamheterna som helhet. 25 Dir. 2004:93. Kommunernas roll i tillsynen ningen konstaterar därför att det finns starka skäl för att låta kommunerna behålla dagens tillsynsuppgifter. Tillsynens ställning i förhållande till annan verk- samhet, som information och rådgivning till kommunens med- borgare och näringsutövare, är i vissa fall oklar. Utredningens förespråkar i andra delar av detta betänkande ett snävare och mer strikt tillsynsbegrepp som skulle bidra till ett undanröjande av dessa oklarheter. Vissa av de påtalade bristerna har sin grund i den kommunala strukturen som sådan. Dessa har att göra med att majoriteten av landets kommuner är relativt små, att de finansiella och demo- grafiska förutsättningarna högst avsevärt varierar mellan olika kommuner samt att kommunerna ansvarar för ett stort antal olika samhällsuppgifter. Dessa typer av brister får återverkningar exempelvis i form av problemen med jävsförhållanden, brister i tillsynens oberoende och bristande kompetens i de kommunala förvaltningarna. Dessa är dock inte unika för den kommunala tillsynen utan återfinns även i annan verksamhet. De brister som finns inom olika verksamhetsområden och i enskilda kommuner handlar i stor utsträckning om en inte fullt ut reglerad och tillämpad statlig styrning. Utredningen anser att dessa brister kan lösas genom en utvecklad tillsynsvägledning från statliga myndigheters sida. Vägledningen bör kompletteras med en rätt för statliga myndigheter att besluta om föreskrifter i frågor om tillsynens bedrivande och att besluta om förelägganden riktade till enskilda kommuner. En ökad effektivitet i den kommunala tillsynen skulle uppnås genom ett mer utvecklat mellankommunalt samarbete. De hinder mot sådant samarbete vilka finns i olika sektorslagar bör tas bort. Till stor del kan kommunerna tillgodose sina behov av kompe- tent personal för tillsynen. Problem finns dock inom vissa tillsyns- områden och i vissa typer av kommuner. Staten har ett ansvar för att tillgodose de långsiktiga behoven och utveckling av fördjupad kompetens. Kommunernas roll i tillsynen Utredningen har funnit att den kommunala tillsynen uppvisar variationer i ett antal olika avseenden, t.ex. mellan olika tillsyns- områden, olika typer av kommuner och enskilda kommuner. Till en viss del låter sig variationerna förklaras av brister i institutionella förhållanden som regelverk, resurser, organisation och andra styrmedel. Det är utredningens uppfattning att de icke önskvärda varia- tionerna kan minska genom en utveckling av den statliga tillsyns- vägledningen. Även samarbetet mellan enskilda kommuner bör kunna öka. Det finns som framgått av kapitel 4 betydande skillnader såväl mellan olika tillsynsområden som mellan enskilda kommuner när det gäller tillsynens finansiering. En ökad andel av kostnaderna för den kommunala tillsynen bör enligt utredningen finansieras genom avgifter och en större enhetlighet beträffande avgifternas konstruk- tion och storlek bör efterstävas. 5.4.1Statlig styrning av den kommunala tillsynen Grunden för utredningens förslag är att staten bör ta ett tydligare ansvar för styrningen av de tillsynsuppgifter vilka ligger på kommunerna. Staten har, som utredningen ser det, ytterst ansvaret för att tillsynen inriktas och bedrivs på det sätt som sektorslagarna anger. De krav EU ställer på som medlemsland när det gäller vissa former av tillsyn gör att nationell likvärdighet i utövan- det av den kommunala tillsynen måste kunna garanteras. Regeringen bör ge vissa statliga myndigheter i uppdrag att ansvara för tillsynsvägledning inom de områden där kommunerna bedriver tillsyn. I första hand bör myndigheter på nationell nivå komma i fråga för dessa uppgifter. Även länsstyrelserna bör, på de områden där de har kompetens och där den kommunala tillsynen är omfattande (som inom miljö- och folkhälsoområdena), kunna ges ansvar för tillsynsvägledning inom länet. Huvuduppgiften för de statliga myndigheterna bör vara att verka för nationell likvärdighet i fråga om rättssäkerhet, oberoende och kompetens i den kommunala tillsynen. Detta bör ske genom att Kommunernas roll i tillsynen myndigheterna löpande följer och utvärderar samt genom stöd och råd informerar och stimulerar till vidareutveckling av tillsynen. Tillsynsvägledningen bör även kunna kompletteras med rätten att utfärda föreskrifter om den kommunala tillsynens inriktning och bedrivande samt att granska den kommunala tillsynen och att vid behov besluta om förelägganden. I fråga om finansiering av den kommunala tillsynen bör de principer vilka redovisas i kapitel 4 vara vägledande. Principerna innebär bl.a. att avgifterna för tillsynen skall baseras på full kost- nadstäckning och att avgifterna inom ett och samma tillsynsområde skall vara enhetliga i alla delar av landet. För den kommunala tillsynen betyder detta att regeringen eller, efter beslut av rege- ringen, statliga myndigheter bör ges rätten att fastställa vilka avgifter kommunerna skall ta ut i samband med tillsynen. 5.4.2De rättsliga grunderna för den kommunala tillsynen Kommunernas mandat och ansvar för att utöva tillsynsuppgifter bör även fortsättningsvis anges direkt i respektive sektorslag. I särskilda fall bör statliga tillsynsmyndigheter genom delegation kunna låta kommuner utföra ytterligare tillsynsuppgifter utöver de som direkt angivits i sektorslag. Möjligheten att delegera sådana tillkommande uppgifter bör ges i respektive sektorslag. Sådan dele- gation bör komma ifråga inom tillsynsområden där en kommun har särskild kompetens och där effektivitetsvinster kan uppnås. Att kommunens organisation för tillsynen är oberoende i förhållande till den tillsedda verksamheten måste vara en ytterligare förut- sättning för att kommunen skall komma i fråga för sådan delega- tion. I respektive sektorslag bör införas bestämmelser om formerna för sådan delegering, liksom om under vilka förutsättningar given delegation kan återtas. Utredningens bedömning är att kommunallagens bestämmelser om jäv är tillfyllest. Det bör vara en angelägen uppgift för rättspraxis och den statliga tillsynsvägledningen i förhållande till de kommunala tillsynsverksamheterna att verka för att jävs- bestämmelserna efterlevs. Tillsynsverksamhetens ställning inom den kommunala organisa- tionen, utöver kommunallagens bestämmelser om jäv och till- synens oberoende, bör inte regleras. Detta i syfte att erbjuda kommuner vilka vill ge tillsynen en alternativ organisatorisk ställ- Kommunernas roll i tillsynen ning, exempelvis genom att inrätta en s.k. myndighetsnämnd, friare möjligheter. Formuleringar i sektorslagar såsom den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom x-området utövar tillsynen inom kommunen bör således utgå och ersättas med en bestämmelse om att kommunens fullmäktige bestämmer vilken nämnd som skall utöva tillsynen. Detta kräver ändringar i det 20-tal sektorslagar vilka ger kommunerna tillsynsansvar. Utredningen anser inte att det finns skäl för att det bör gälla andra principer för överklaganden av kommunala beslut i tillsyns- ärenden än för överklaganden av statliga myndigheters tillsyns- beslut. Det är därför utredningens mening att kommunala tillsyns- beslut i första instans generellt sett bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol. De behov av ändringar, i exempelvis miljö- balken, livsmedelslagen, lagen om visst automatspel, djurskydds- lagen och tobakslagen, som detta föranleder behöver dock en djupare belysning, inte minst av hur andra beslut enligt dessa lagar skall kunna överklagas, än vad som varit möjlig för denna utredning att bidra med. 5.4.3Möjligheter till ingripanden mot kommuner för brister i tillsynen De statliga tillsynsvägledande myndigheterna bör löpande följa hur enskilda kommuner bedriver sin tillsyn och hur de uppfyller lag- stiftningens krav på verksamheten. Vid eventuella missförhållanden hos de kommunala tillsynsmyndigheterna bör kraven på åtgärder i första hand framföras genom påpekanden och liknande för- faranden. Om en kommun inte följer påpekandena bör den statliga myn- dighet regeringen bestämmer kunna ingripa mot kommunen genom föreläggande med krav på åtgärder. Den yttersta sanktionen mot en kommun vilken grovt eller har åsidosatt sitt tillsynsansvar bör vara att kommunens uppdrag att utöva tillsyn enligt en viss sektorslag flyttas över till en statlig myndighet. Ett på sådant sätt överflyttat tillsynsansvar bör bedrivas av den statliga myndigheten tills vidare och på den berörda kommunens bekostnad. Beslut om över- flyttning bör fattas av regeringen. Kommunernas roll i tillsynen Det främsta syftet med att utveckla det mellankommunala sam- arbetet i tillsynsfrågor är att öka möjligheterna att upprätthålla för verksamheten nödvändig omfattning och inriktning av den per- sonella kompetensen.