sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Under denna tidsfrist får inga åtgärder eller ändringar vidtas med den berörda byggnaden som går utöver sedvanligt underhåll av byggnaden. Efter utgången av denna tidsfrist har Kulturarvsstyrelsen på sig att fatta beslut i frågan. Kulturarvsstyrelsens beslut kan sedan överklagas till kultur- ministern. Fredning kan komma i fråga för byggnadsverk som har väsent- liga arkitektoniska eller kulturhistoriska värden och som är . Har byggnaden ett synnerligt värde eller föreligger andra särskilda omständigheter kan den dock fredas oavsett dess ålder. Byggnader som uppförts är automatiskt fredade genom lagen. För fredade byggnader gäller i lagen angivna skydds- bestämmelser, som innebär att inga byggnadsarbeten, varken utvändiga eller invändiga, får företas utan tillstånd, med undantag för sedvanliga underhållsarbeten. Beslut om tillstånd till åtgärden fattas av Kulturarvsstyrelsen. Har så inte skett från det att ansökan ingavs, får åtgärden vidtas. En fredning av en byggnad ger inte upphov till någon ersätt- ningsrätt för ägaren. Däremot kan ägaren, om denne nekas tillstånd till rivning av byggnaden, begära att staten övertar egendomen mot ersättning. Staten är därvid skyldig att överta egendomen om det föreligger en väsentlig skillnad mellan den aktuella egendomens avkastningsgrad och avkastningsgraden hos jämförbara egendomar som inte omfattas av ett rivningsförbud. Enligt dansk rätt är ägaren förpliktad att underhålla byggnaden. Överträdelser av lagbestämmelserna är straffsanktionerade. Ägaren till en fredad byggnad kan erhålla bidrag eller lån till restaureringsarbeten. Sådant innehav ger också rätt till skatteavdrag för kostnader hänförliga till byggnadens underhåll. Dessutom kan, om ägaren skriftligen avstår från rätten att begära att staten övertar byggnaden vid avslag på en rivningsbegäran, ägaren bli befriad från egendomsskatt. Vissa inslag i utländsk rätt I skyddas kulturhistoriskt värdefulla byggnader genom Lov om kulturminner. Lagen ger ett automatiskt skydd åt minnesmärken, monument och lös egendom, enligt närmare i lagen angivna kriterier, som är äldre än (tidpunkten för reformationen i ). Samma skydd ges åt samiska objekt som är äldre än . Det är förbjudet att göra ingrepp i dessa objekt utan tillstånd från Riksantikvarien. Vidare är byggnadsverk från perioden –1649 på samma sätt automatiskt skyddade om inte annat har bestämts av Riksantikvarien. Beslut om skydd för objekt som tillkommit av kulturhistoriskt eller arkitektoniskt värde (fredning) fattas av Riksantikvarien, som även kan meddela skyddsbestämmelser, vilka kan förbjuda åtgärder som kan motverka ändamålet med skyddet. I lagen finns därutöver vissa grundläggande bestämmelser om skydd som gäller oavsett om specifika skyddsbestämmelser utfärdats för objektet eller inte. I särskilda fall kan dispens ges för ändring av skyddade objekt. Om dispens ges med villkor som fördyrar arbetet har ägaren eller brukaren rätt till ersättning, helt eller delvis, för denna utgiftsökning. I den norska lagen ges därutöver Kungen i statsråd rätt att fatta beslut om skydd av en kulturmiljö. Inom ett sådant område kan föreskrivas förbud mot all verksamhet som motverkar ändamålet med skyddet. Liksom enligt dansk lag föreligger enligt norsk rätt en sank- tionerad underhållsplikt för ägaren som överträdelser av lagarnas bestämmelser är straffsanktionerade. Samhällets motprestationer till ägaren av en fredad byggnad tycks i huvudsak motsvara hur det är utformat i . Särskilda skatteregler gäller emellertid för fredade byggnader och anläggningar som gör att dessa särbehandlas vid fastställande av taxeringsvärdet. För att jämföra de olika skyddssystemen kan det vara av intresse att beakta hur många objekt som har erhållit skydd genom de olika lagarna. I är drygt 2 000 byggnader m.m. skyddade som byggnadsminnen. I omfattas 200 helheter (enskilda bygg- Vissa inslag i utländsk rätt nader eller grupper av byggnader) av statligt skydd enligt lagen om byggnadsskydd. I är ungefär 9 000 byggnadsverk fredade, medan i detta antal uppgår till nära 4 000 objekt (i denna siffra ingår inte de automatiskt fredade kulturminnena). Det förhållandevis låga antalet skyddade byggnader i kan, förutom den annorlunda beräkningsmetoden, till viss del ha sin förklaring i att den statliga skyddsregleringen i som huvudregel inte skall användas för områden som omfattas av stads- eller byggnadsplan. Undantag från huvudregeln får ske när skydd inte är möjligt genom planlagstiftningen, när byggnaden inte i tillräcklig mån kan säkerställas i plan, när en byggnad har ett betydande nationellt värde eller när särskilda skäl annars föreligger. Antalet byggnader som är skyddade genom planbestämmelser i anges till 12 000–15 000, alltså fler än vad som på motsvarande sätt uppskattas vara skyddade i . Att det statliga skyddet särskilt i men även i har fått en större omfattning än i torde till en del bero på det automatiska skydd som finns för byggnader överstigande en viss ålder. Viss betydelse har även det förhållandet att det i och inte finns någon särreglering för statlig egendom. Vid sidan av detta kan också konstateras att lagstiftningen i dessa båda länder inte förutsätter att en förhandling med ägaren skall komma till stånd före det att skyddsbeslutet är fattat, vilket i föranleds av att ägaren kan ha rätt till ersättning på grund av de inskränkningar som de här mer detaljerade skyddsbestämmelserna innebär i dennes egendomsrätt. Med den utformning som lagstiftningen fått i och , med rättsverkningar som följer direkt av lagen och där en individuell prövning av om en viss åtgärd är tillåten sker först i samband med att ägaren anmäler det, uppkommer inga ersättnings- frågor i samband med själva skyddsbeslutet. 3.3Andra exempel från utländsk rätt Ursprunget till det listningsförfarande som används i och i viss mån i kan som ovan nämnts härledas till fransk rätt. Ett skydd av enskilda objekt genom listning med i lag angivna rättsverkningar finns i fler västeuropeiska länder, såsom exempelvis , , , , och Neder- länderna. Vissa inslag i utländsk rätt Här ges en beskrivning för hur skyddssystemet är utformat i några av dessa länder. Som kommer att framgå omfattas, i likhet med vad som gäller för de två omnämnda nordiska grannländerna, i förhållande till vad som gäller för ett mycket stort antal byggnader av skyddsbeslut i dessa länder. Förutom en översiktlig beskrivning av det franska skyddssystemet, redovisas huvuddragen i det engelska och nederländska skyddssystemen. Vad gäller dessa länder är kanske särskilt noterbart den utvecklade samordningen mellan lokala, regionala och statliga myndigheter inom detta område. Enligt den i gällande lag om historiska monu- ment finns två skyddsklasser. Den högsta klassen innebär att byggnader vars bevarande är av historiskt eller konstnärligt allmänintresse kan listas enligt lagen efter beslut av kulturministern. Det innebär att byggnaden inte får ändras utan myndighets godkännande. Det har även vissa andra rättsverkningar, som att byggnaden inte får överlåtas utan föregå- ende information om det till kulturministern samt att andra regleringar som kan påverka byggnadens bestånd blir ogiltiga i förhållande till denna. Vidare får inga nya byggnader uppföras i anslutning till den listade byggnaden utan särskilt tillstånd från kulturministern. Byggnader som det är av särskilt konstnärligt eller historiskt intresse att bevara, men som inte uppfyller kriterierna för listning, kan föras upp på ett tilläggsregister till lagen. Det innebär att ägaren måste anmäla till berörd myndighet om han avser att vidta några förändringar av byggnaden. Från anmälan löper en fyra- månadersperiod under vilken ägaren måste avvakta myndigheternas ställningstagande i frågan om den skall listas. Ett ärende om att skydda en byggnad initieras av myndigheter på regional nivå och föregås av en omfattande beredning. Motsätter sig ägaren ett förslag om att byggnaden skall listas kan kultur- ministern fatta beslut om sådant skydd först efter hörande av den franska regeringsrätten (Conseil dÉtat). Ett beslut om att mot ägarens vilja föra upp en byggnad på tilläggsregistret föranleder däremot inga särskilda åtgärder. Vissa inslag i utländsk rätt listning kan viss rätt till ersättning föreligga för ägaren, men däremot inte vid en tilläggsregistrering av byggnaden. Ägare till listade eller tilläggsregistrerade byggnader kan erhålla bidrag till underhållsåtgärder. Kostnader för underhåll för vilka statsbidrag utgått är avdragsgilla till hela beloppet. Det finns också möjlighet till befrielse från arvs- och gåvoskatt under förutsättning att allmänheten kan beredas tillträde till byggnaden. skall det totalt ha funnits 130 000 listade objekt och ytterligare 80 000 som var tilläggsregistrerade. Detta omfattar dock även lös egendom. Det finns vid sidan av detta skydd för enskilda objekt i fransk rätt också olika former av områdesskydd, bland annat för stads- bebyggelse, vilket bygger på att en samverkan måste komma till stånd på olika nivåer inom statsförvaltningen och med kommu- nerna, men där beslutet om att införa ett sådant skydd fattas på ministernivå. Dessa områden får individuellt utformade skydds- bestämmelser. Ett i många hänseenden likartat system för det statliga skyddet av kulturhistoriskt värdefulla byggnader finns i engelsk rätt. Det innehåller dock vissa intressanta avvikelser. Det engelska listningsförfarandet infördes och finns numera i Planning (Listed and Conservation Areas) Act 1990. Det omfattade ca 450 000 enheter, varav vissa avser mer än en byggnad. Genom listningen sker även en gradering av byggnaden. Det finns för detta ändamål tre klasser, I II* (two starred) och II. En byggnad som blivit uppförd på listan omfattas av lagstadgade skyddsbestämmelser. Det krävs tillstånd från den lokala planeringsmyndigheten för att riva eller att ändra (utvändigt eller invändigt) en listad byggnad på något sätt som skulle påverka dess särskilda karaktär. Inför ett beslut om tillstånd rörande byggnad som är angiven som nivå I eller II*, skall ett beslut alltid föregås av att den centrala myndigheten, English Heritage, får yttra sig i ärendet. Vad gäller förfarandet att lista en byggnad förefaller det vara något enklare än i . Beslutet fattas på departementsnivå efter samråd med English Heritage. Det finns inga krav på att Vissa inslag i utländsk rätt ägaren skall höras inför beslutet. Ägaren har inte heller rätt till någon ersättning till följd av beslutet. Vid sidan av detta objektsskydd finns ett system med att staten kan inrätta särskilda bevarandeområden (Conservation Areas). Det rör områden vars karaktär är av särskilt arkitektoniskt eller historiskt intresse. Det lär i finnas drygt 7 000 sådana områden. Det berör inte enbart byggnader utan även andra arrangemang och strukturer i miljön. Tillstånd krävs innan någon byggnad i ett skyddsområde förstörs. Den lokala myndigheten beslutar också om ny exploaterings- verksamhet skall tillåtas inom området, efter en bedömning av om det kommer att medföra en ogynnsam påverkan på karaktären och miljön i området. Detta skydd medför i förhållande till planlag- stiftningens allmänna tillåtlighetsregler ett större mått av myndighetsuppsikt. Det kan också innebära att frågan om byggrätt ställs under kontroll av ett departement. I har under innevarande år förändringar skett av planlagstiftningen som syftar till ett förstärkt skydd för kultur- miljön. I finns förutom vissa möjligheter att erhålla statsbidrag och andra former av understöd, t.ex. genom , även ett system med arvskattebefrielse för byggnader av synnerligt historiskt eller arkitektoniskt intresse. Detta dock under förutsättning att den nya ägaren åtar sig tillbörlig vård och tillåter allmänheten tillträde inom rimliga gränser. Vidare kan ägare av synnerligen märkliga byggnader ges tillgång till särskilt upprättade fonder, inrättade för att ge medel till vård och öppna förevisningar av byggnaden. De medel ägaren placerar i dessa fonder är undantagna från kapitalskatt och arvsskatt, Ett syfte med detta system är att ge möjlighet att bibehålla fastigheten intakt vid ägarens död. För listade byggnader finns dessutom ett system med momsbefrielse för vissa underhållstjänster. Även i fråga om hur ett förslag till listning kommer upp på de berörda myndigheternas bord finns likheter mellan de engelska och franska skyddssystemen. Det sker antingen som ett resultat av de inventeringar som kontinuerligt genomförs, efter förslag från allmänheten eller andra myndigheter eller på framställan av ägaren. I har dessutom ägaren rätt att få reda på om hans byggnad är skyddsvärd, genom att begära en femårig immunitet från listning. Vissa inslag i utländsk rätt Vad gäller det nederländska skyddssystemet har en betydande decentralisering skett av beslutsprocessen . De förändringar som skett i kan därför, med beaktande av de i direktiven angivna riktlinjerna för denna utredning, vara av särskilt intresse (den följande redovisningen av förhållandena i bygger i allt väsentligt på redogörelse i skrift Bevarande av stads- bebyggelse – Institutionella förhållanden i , , och ). Tillämpningsområdet enligt den nederländska kulturminneslagen är att byggnader kan föras upp i ett statligt register, listats, om de har ett estetiskt, vetenskapligt, kulturellt eller historiskt värde. Denna listning innebär att det krävs tillstånd för att riva, ändra eller flytta byggnaden. En i lagen angiven förutsättning för att tillstånd till en sådan åtgärd skall beviljas är att den anmälda åtgärden är till fördel för kulturmiljön. Beslutet att lista en byggnad medför ingen rätt till ersättning för ägaren. Ersättningskrav kan endast föras med anledning av att en begäran om tillstånd att få vidta en viss åtgärd har avslagits eller förenats med särskilda villkor. Ersättning är i dessa situationer tänkt att utgå endast i undantagsfall och skall i stället i första hand lösas genom förhandlingar mellan kommunen och ägaren. Kommunerna disponerar över flera olika statligt finansierade stödformer åt en ägare av en listad byggnad. Ägaren kan vara berättigad till bidrag, förmånliga lån och till skatteavdrag för restaureringsåtgärder. Huvuddragen i det nederländska listningsförfarandet överens- stämmer således till stora delar med hur det är ordnat i andra länder med denna skyddsform. Den decentralisering av beslutsprocessen som utmärker det nederländska skyddssystemet kommer till uttryck i att kommunerna spelar en central roll i förfarandet, särskilt i fråga om tillståndsärenden, samt att det har införts en möjlighet att genom listning skydda provinsiella och kommunala kulturminnen. Enligt redogörelse har denna decentralisering av beslutsprocessen sin bakgrund i att provinser och kommuner önskade en aktivare roll i kulturminnesskyddet, vilket tidigare var en utpräglat statlig angelägenhet. Det skall ha kommit till särskilt Vissa inslag i utländsk rätt uttryck i kommuner med ett stort antal skyddade byggnader, där konflikterna med staten kom att bli påtagliga. Vad gäller förfarandet i den statliga listningen, fattas skydds- beslutet av kulturministern. Departementet skall ha samrått med kommunen och, om byggnaden är belägen utanför tättbebyggt område, med provinsen. Byggnadens ägare och andra sakägare skall underrättas om förslaget och skall beredas tillfälle att medverka i kommunens utformning av remissvaret. Innan beslut fattas skall även ett nationellt oberoende råd, de Raad voor het cultuurbeheers, höras av departementet. En ansökan om tillstånd att vidta viss åtgärd med en listad byggnad lämnas däremot till kommunen, som även beslutar i ärendet efter hörande av en rådgivande kulturminneskommitté. Provinserna och kommunerna har vid sidan av det statliga skyddet möjlighet att anta egna kulturminnesförordningar (Monumentverordningen). Med stöd av dessa kan de alltså inrätta ett provinsiellt eller kommunalt skydd för kulturminnen. I förord- ningen kan ges föreskrifter om tillstånd rörande rivning, ändring eller flyttning. hade av kommunerna utnyttjat denna möjlighet och enligt en annan uppgift var endast efter det att denna möjlighet infördes, dvs. , 23 000 byggnader listade som kommunala kulturminnen. Det statliga skyddet omfattade ca 45 000 objekt. Det nederländska systemet innebär att kommunen kan komma att pröva en viss åtgärd såväl i ett bygglovsärende som i en tillståndsansökan rörande en listad byggnad. Detta förhållande har tydligen kunnat ge upphov till vissa samordningsproblem inom kommunen. Noterbart i detta sammanhang är också att den nederländska plan- och bygglagstiftningen i fråga om prövning av en bygglovsansökan endast ger utrymme för att pröva den anmälda åtgärdens värderelaterade konsekvenser för bebyggelsedesignen. En bedömning som görs av en särskilt tillsatt estetisk kommitté, bestående av oberoende experter och lekmän. I kan dessutom områden som är av allmänt intresse med hänsyn till dess skönhet, stadsmönster eller kulturella eller historiska värde erhålla ett statligt skydd. En förutsättning för att skydda ett visst område är att det inbegriper minst en listad byggnad eller anläggning. Förslag till skydd för ett område upprättas av och plandepartementet. Detta förslag får sedan kommunen, provinsen, kommittén för fysisk planering och rådet för kulturmiljö yttra sig över. Vissa inslag i utländsk rätt fattas därefter på ministernivå. Det innehåller en beskrivning av områdets rumsliga, visuella och funktionella betydelse. Beslutet att skydda ett visst område medför att kommunen åläggs att upprätta en detaljplan för området och ett förbud mot att utan tillstånd från kommunen helt eller delvis riva byggnader inom området. 4Utgångspunkter för fortsatta överväganden 4.1Varför bevara kulturvärden i den bebyggda miljön? Kulturmiljö är ett mycket vitt begrepp som omfattar spåren av all mänsklig verksamhet och detta oberoende av om det har skett för mycket länge sedan eller alldeles . Än vidare blir begreppet om man också innefattar immateriella kulturvärden, med exempelvis sagor, sägner och traditioner som har anknytning till särskilda platser (jfr definitionen i prop. 1998/99:114 s. 21). Med denna utgångspunkt kan naturligtvis inte alla kulturmiljöer (områden) eller kulturminnen (enskilda objekt) bevaras till eftervärlden. En förutsättning för att kunna göra det nödvändiga urvalet av de områden eller de objekt som bör bevaras är att man gjort klart för sig vilka behov en sådan åtgärd skall tillgodose. Ovan, i avsnitt 2.1, har återgivits några av de motiv som legat bakom de lagstiftningsinitiativ som lett fram till det nuvarande skyddssystemet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. De skäl som angavs vid införandet av lag om skydd för kulturhistoriskt märkliga byggnader, att ett skydd av dessa byggnader var viktigt för att skapa en samhörighet med tidigare generationer, som en förutsättning att skapa förståelse för vår samtid, väger än tyngre i med en allt snabbare förändrings- takt. Med all säkerhet har inte heller vad som framhölls redan i slutfasen av miljonprogrammens era, att de stora samhällsföränd- ringarna skapar ett tydligt behov av att kunna finna sin samhällsidentitet i ett historiskt perspektiv, förlorat något av sin betydelse . Även om exploateringstakten på många håll inte är lika upptrissad som sker förändringar av den offentliga miljön som påverkar vår och kommande genera- tioners möjligheter att tillgodogöra sig sammanhangen i vår och deras omgivning. Utgångspunkter för fortsatta överväganden Ett exempel på konsekvenserna av den nuvarande utvecklingen, där förändringarna kanske inte sker på samma påtagliga sätt, ger den i redovisade uppgiften om att cirka en procent av det landets bebyggelse från tiden –1900 försvinner , med en betydligt högre takt i expansiva områden. Ett annat exempel på hur denna utveckling påverkar det bestående byggnadsbeståndet ges i en rapport benämnd – den halverade staden. Den bygger på en inventering av drygt 200 hus från olika tidsperioder i med resultatet att nästan hälften av alla tidstypiska byggnadsdelar hade försvunnit från dessa hus. De ovan återgivna motiven för att skydda kulturmiljöer och kulturminnen går att överföra till den övergripande ambitionen om en hållbar samhällsutveckling: att det är något vi delar med tidigare generationer, men även med de som kommer efter oss. Kultur- miljön har beskrivits som en mötesplats mellan dåtiden, nutiden och framtiden. Det finns därför all anledning att förvalta vårt kulturarv med försiktighet. För att kunna förverkliga de värden som ligger i en god kulturmiljövård är det också av central betydelse att denna inte inskränks till vissa objekt och att det sker med ett ständigt ifrågasättande av de bedömningsgrunder som ligger bakom urvalet av vad som skall bevaras. Vad specifikt gäller den bebyggda miljön utgör den kanske den mest iögonfallande bäraren av kulturarvet. Det är en miljö som man möter och vars utformning och utseende tas för given. Det är först när en förändring sker som man egentligen lägger märke till hur den gestaltar sig, och inser vilken påverkan den har på människors välbefinnande. har kulturvärden i den bebyggda miljön kommit allt mer i fokus. Allmänhetens intresse och engage- mang för kulturarvet, kanske särskilt på lokal nivå, har växt sig allt starkare. Belägg för detta finns bl.a. i en av SCB på Riksantikvarie- ämbetets uppdrag genomförd opinionsundersökning /2002, där svaren genomgående tyder på ett mycket stort intresse för den omgivande kulturmiljön och på en stor acceptans för att kulturvärden på olika sätt bevaras för framtiden. Detta har också kommit att återspegla sig i ett allt större intresse för kulturturism och i att använda sig av kulturmiljöer och kulturminnen som symboler för en verksamhet eller en ort. Den förskjutning i ambitionen från att enbart skydda enstaka monument mot att i ökad utsträckning försöka värna vardags- miljöer, samlade bebyggelseområden eller strukturer i en stadsmiljö Utgångspunkter för fortsatta överväganden har aktualiserat frågan hur bebyggelse skall bevaras. Här finns en strävan mot att mer betona förvaltningen av byggnaderna i stället för vad som utgör ett mer statiskt skydd. Det skall vara fråga om levande miljöer där det går att bibehålla de värdefulla kvaliteterna genom ett vardagligt bruk. Genom att markera behovet av en god förvaltning för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen framhålls betydelsen av åtgärder som går utöver de som innebär att byggnader skyddas genom rättsliga medel. Vad som bör eftersträvas är ett helhetsgrepp där såväl allmänna som enskilda intressen kan beaktas inom ramen för ett fortsatt bevarande av väsentliga värden i den byggda miljön. Det bör vara en ambition som präglar hela samhällsförvaltningen och inte enbart kommer till uttryck genom rättsliga pålagor på de enskilda ägarna. Behovet av att använda sig av långsiktiga och genomgripande strategier för den byggda miljön kommer inte minst i fokus genom det pågående miljömålsarbetet. Vårt uppdrag syftar i första hand till att finna vägar till förbättring av de rättsliga skyddsformerna för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Det rör alltså bara en del av det arbete som fortlöpande måste bedrivas för att uppnå en god förvaltning av den bebyggda miljön. I detta sammanhang kan det avslutningsvis finnas anledning att något beröra ett av de urvalskriterier som har fått avgöra vad som skall bevaras för framtiden, nämligen kulturminnets ålder. Den fråga som bör ställas är i vad mån det går att upprätthålla detta kriterium i med en allt snabbare samhällsomvandling. De snabba förändringarna gör att även förhållandevis unga bestånd av byggnader, som återspeglar en snabbt övergående tidsanda, kan vara av minst lika stort värde att bevara som andra byggnader som kan innefattas i begreppet kulturhistoriskt värde. Uppdraget för denna utredning är att finna sätt att förbättra skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen.