sou · GSB391 · 2005-01-01 00:00:00 — Åberopas inte några jämförbara lägenheter eller finner hyresnämnden att det åberopade materialet inte är tillräckligt för att ligga till grund för en jäm- förelseprövning, sätts hyran efter en allmän skälighetsbedömning. Hyressättningen för icke direkt jämförbara lägenheter kan vid denna användas som bakgrundsmaterial. , Fastighetsägarna och har i överenskommelsen anfört att det har pågått en utveckling mot att hyresnämnderna i allt större utsträckning fast- ställer hyran efter en allmän skälighetsbedömning. tionerna är det förenat med vissa nackdelar att hyran inte fastställs enligt huvudregeln, dvs. efter en jämförelse med hyran för likvärdi- ga lägenheter. Organisationerna anser att s.k. kvittning – dvs. att det förhållandet att en lägenhet är t.ex. sämre än en annan lägenhet i ett visst avseende tillåts uppvägas av att den är bättre i något annat avseende – bör användas i större utsträckning för att jämföra lägenheter med skilda egenskaper. De anser också att det sätt på vilket vissa av de beslut som baseras på en allmän skälighetsbedöm- ning formuleras inte ger någon vägledning om vad nämnden har beaktat och att nämnderna på ett tydligt sätt bör redovisa vilka faktorer som har vägts in i bedömningen. Det bör i detta sammanhang nämnas att bestämmelsen om skälig hyra för lokaler ändrats sedan en utvärdering av den hade visat att hyran sällan fastställdes enligt huvudregeln om jämförelse- prövning utan efter en allmän skälighetsbedömning (se prop. 2001/02:41 s. 53 och 54). Mot bakgrund av det organisationerna har uttalat om bestäm- melsen om skälig hyra för bostadslägenheter, finns det anledning att undersöka hur bestämmelsen tillämpas och om den bör ändras. Det finns också anledning att överväga beslutens utformning. Hyresgäster har olika smak och önskemål i fråga om sitt boende. En del föredrar en särpräglad inredning och är villiga att betala en hög hyra för att deras lägenhet skall förses med en sådan. Andra föredrar en inredning som en bredare grupp av hyresgäster upp- skattar och är villiga att t.ex. utföra underhållsåtgärder som hyres- värden normalt ansvarar för mot avdrag på hyran. För att tillmötesgå enskilda hyresgästers önskemål brukar olika slag av avtal träffas. Bl.a. brukar hyresvärdar och hyresgästorganisa- tioner träffa förhandlingsöverenskommelser som innebär att hyres- gästerna själva kan välja viss inredning eller utrustning till sin lägenhet mot en separat hyreshöjning eller en kontant engångs- ersättning, s.k. tillval. Särskilt i samband med stambyten är det vanligt att hyresgästerna erbjuds olika tillvalsmöjligheter, såsom ny köksinredning. Det förekommer också att hyresgäster avstår från t.ex. under- hållsåtgärder som hyresvärden normalt ansvarar för mot avdrag på hyran, s.k. frånval. Enligt hyreslagen (15 § andra stycket 2) kan hyresvärden och hyresgästen avtala att hyresvärden inte skall om- besörja tapetsering, målning och andra sedvanliga reparationer, om hyresavtalet innehåller en förhandlingsklausul och saken har regle- rats i en förhandlingsöverenskommelse (s.k. hyresgäststyrt lägen- hetsunderhåll). tillgodoses inte hyresgästers önskemål om olika slag av tillval, t.ex. avseende fast inredning i lägenheten. Detta kan bero på flera orsaker. En sådan kan vara osäkerheten om huruvida den kostnad som åtgärden medför för hyresvärden går att finansiera inom ramen för bruksvärdessystemet. Osäkerheten om en hyres- höjning som har avtalats i samband med ett tillval kommer att beaktas vid en bruksvärdeprövning, kan leda till att hyresvärden avstår från att tillmötesgå hyresgästens önskemål. En annan orsak kan vara risken att lägenheten inte går att hyra ut för en sådan hyra som ger täckning för kostnaden för åtgärden, om hyresgästen skulle flytta. , Fastighetsägarna och har i överenskommelsen betonat vikten av att enskilda hyresgästers önskemål om avvikelser från ett normalt hyreskontrakt tillgodo- ses så långt det är möjligt. Det kan enligt organisationerna gälla olika slag av installationer i lägenheten, service eller avstående från service eller underhåll för att minska boendekostnaden. För att åstadkomma detta har de föreslagit att det skall införas en möjlig- het att ingå bindande flerårsavtal om individuella anpassningar. Det finns mot bakgrund av det anförda anledning att se över förutsättningarna för en hyresgäst att göra olika slag av tillval och frånval. Frågan om parterna bör kunna komma överens om ett tillval eller ett frånval genom ett särskilt flerårigt avtal bör därvid övervägas. Utredaren skall se över de frågor som anges nedan. Om översynen ger vid handen att det finns behov av författningsändringar, skall utredaren lägga fram förslag till sådana. Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som har an- knytning till dem som anges nedan. Utredaren skall särskilt beakta de synpunkter och förslag som lämnats i den överenskommelse som hyresmarknadens parter har träffat och söka finna lösningar som samtliga tre organisationer står bakom. Hyran för nyproducerade lägenheter Utredaren skall ta ställning till om det bör införas särskilda hyres- sättningsregler för lägenheter i nybyggda hus. Utredaren skall över- väga dels hur hyran för en nybyggd lägenhet bör bestämmas första gången som lägenheten hyrs ut, dels hur hyran bör kunna anpassas efter nya förhållanden. Utredaren skall vid sina överväganden utgå ifrån att hyran, på samma sätt som , skall kunna fastställas i ett enskilt hyresavtal eller i en förhandlingsöverenskommelse. Utredaren skall också utgå ifrån att det skall finnas en möjlighet att pröva avtalade hyres- villkors skälighet. Utredaren skall beakta vilka effekter som olika slag av tillfälliga investeringsstimulanser medför, exempelvis investeringsbidrag enligt förordningen (2001:531) om statligt investeringsbidrag för nybygg- nad av bostäder som upplåts med hyresrätt i områden med bostads- brist. Även de förslag som lämnats i propositionen 2002/03:98 Åt- gärder för att främja visst bostadsbyggande skall beaktas. Utredaren skall vidare beakta vilka effekter som eventuella för- slag kan antas medföra för förvaltningen av det befintliga byggnads- beståndet. Eventuella förslag får inte medföra att hyresnivån i det befintliga lägenhetsbeståndet påverkas. Hyresanpassningar i det befintliga beståndet Utredaren skall se över förutsättningarna för att i det befintliga lägen- hetsbeståndet anpassa hyrorna efter bruksvärdet. Om utredaren finner att det finns behov av mer effektiva eller flexibla sätt för att genom- föra sådana anpassningar än vad den nuvarande lagstiftningen med- ger, skall olika tänkbara lösningar övervägas. Ett alternativ som skall övervägas – och som syftar till att förändra hyror som understiger bruksvärdet – är om det bör vara möjligt att i ett hus tillämpa olika hyresnivåer för nyinflyttade hyresgäster respektive befintliga hyresgäster. Utredaren skall där- vid överväga vilka effekter för hyressättningen i andra hus som en sådan ordning kan medföra och, om det finns behov av det, hur det kan säkerställas att den inte medför oönskade konsekvenser vid framtida hyressättning i huset eller vid hyressättning i andra hus. Utredaren skall, med beaktande av de tidigare redovisade synpunkt- erna från organisationerna, undersöka hur jämförelseprövningen enligt 55 § hyreslagen i praktiken går till. Om undersökningen ger skäl för det, skall utredaren överväga på vad sätt bestämmelsen bör ändras. Ett alternativ som därvid skall övervägas är om det bör finnas ett ökat utrymme för s.k. kvittning för att jämföra lägen- heter med skilda egenskaper. Utredaren skall också överväga om det kan finnas skäl att meddela närmare föreskrifter om utformningen av besluten i hyres- sättningsärenden. Utredaren skall överväga i vilken utsträckning förutsättningarna för en hyresgäst att göra olika slag av s.k. tillval eller frånval, t.ex. avseende fast inredning, utrustning, underhåll eller service, kan och bör ändras. Utredaren skall bl.a. överväga om förutsättningarna för ett tillval eller frånval bör kunna regleras i ett särskilt avtal mellan hyres- värden och hyresgästen för vilket skall gälla särskilda regler. Vid dessa överväganden skall särskilt beaktas intresset av att avtalet innehåller godtagbara villkor sett från hyresgästens synvinkel och att möjligheten att ingå ett sådant avtal inte kan utnyttjas på ett otillbörligt sätt. En utgångspunkt för övervägandena skall vara att en lägenhet skall uppfylla lagens nuvarande krav på en lägsta godtagbara standard. Att beakta i övrigt Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagets konsekven- ser för små företag, samråda med för regel- granskning. Utredaren skall beräkna de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Om förslaget kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras. Uppdraget skall redovisas . utredningen (Ju 2003:02) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2003:52) tillkallades en särskild utredare med uppdrag att bl.a. överväga om det bör införas särskilda hyressättningsregler för lägen- heter i nybyggda hus. Utredningen, som har antagit namnet Hyres- sättningsutredningen, skall enligt direktiven redovisa uppdraget . Utredningen har begärt att tiden för- längs till . Med ändring av den beslutade tiden skall utredningen redovisa sitt uppdrag . Överenskommelse mellan hyres- bostadsmarknadens parter skrev hyresbostadsmarknadens parter följande, gemensamma brev till statsrådet . Brevet upptar en överens- kommelse mellan parterna och har följande innehåll. träffade , Fastighetsägar- na och en överenskommelse om att tillsammans ut- veckla hyresrätten. Vi är överens om att behöver en väl fungerande hyresmarknad med regler som gör det möjligt att tillgodose enskilda hyresgästers efterfrågan. I det ligger att det skall finnas realistiska möjligheter att kunna bygga och hyra ut nya hyresbostäder. Det måste vidare vara möjligt att beakta enskilda hyresgästers varierande önskemål, både i det befintliga beståndet och vid ny- och ombyggnad. Hyresskillnaderna mellan lägenheter med skilda egenskaper skall också upplevas som rättvisa. På flera orter innebär detta att förändringar av nuvarande hyressättning måste ske. I de fall sådana förändringar innebär hyreshöjningar får dock inte dessa genomföras i snabbare takt än att befintliga hyres- gäster ges rimlig tid för anpassning. Detta är några av riktmärkena för den diskussion som vi fört inom ramen för trepartsöverenskommelsen om vilka förändringar av nuvarande lagstiftning och annan ordning för hyressättning som behövs för en utveckling av hyresrätten. En väsentlig utgångspunkt för diskussionen har varit oförändrad ordning för kollektiva för- handlingar om hyresvillkoren och för hantering av villkorstvister. Hyresmarknadens organisationer är överens om att lokalt få en hyressättning som speglar hyresgästernas allmänna värderingar av lägenheters skilda egenskaper, i enlighet med de principer om bruksvärdet som kom till uttryck i propositionen 1968:91. Vi är också fortsatt överens om att de privata fastighetsföretagen och deras organisation liksom skall betraktas som en reell och fullvärdig hyresförhandlingspart i det kollektiva förhandlings- systemet. Vi har diskuterat hur man bäst skall lösa den inbyggda motsätt- ningen mellan önskemålet att förändra och intresset att skydda hyresgäster mot alltför långtgående förändringar. Vidare har vi diskuterat det motsatsförhållande som finns mellan å en sidan kollektiva hyresförhandlingar, där alla hyresgästers rätt tas till vara, och å andra sidan individuella förhandlingar, där enskilda hyresgästers skiftande önskemål kan tillgodoses. Vi har också diskuterat hur skälighetsprövningen vid villkorstvister skall kunna förbättras. I det följande diskuteras mer konkret hur en sådan ordning skulle kunna se ut och vilka frågeställningar som uppkommer och behöver utredas närmare. En önskvärd nyproduktion av hyresbostäder förutsätter möjlig- heter att ta ut en hyra som gör en sådan investering ekonomiskt försvarbar. Med nuvarande ordning kan en hyresgäst vända sig till hyresnämnden och begära att den avtalade nyproduktionshyran skälighetsprövas genom en bruksvärdejäm- förelse. På många orter är risken stor att en traditionell bruksvärde- prövning leder till en sänkning av nyproduktionshyran. Det gör att nyproduktionen över huvudtaget inte kommer i gång. Lagstiftning- en behöver ändras så att sådana risker undanröjs. Riskerna kan elimineras om hyrorna för nyproducerade lägen- heter kan särbehandlas inom ramen för bruksvärdessystemet. Vi är överens om att man i kollektiva förhandlingar ska acceptera ny- produktionshyror som ligger på en skälig nivå med särskild hänsyn till produktionskostnaden. Hyreslagsstiftningen bör utformas så att det blir möjligt att träffa sådana förhandlingsöverenskommelser och så att de enskilda parterna ges möjlighet att träffa hyresavtal med samma innebörd. Vi är överens om att villkoren i sådana avtal bör vara bindande, om de framförhandlats eller på annat sätt godkänts av en organisa- tion av hyresgäster. Rättssäkerhetsskäl talar för att en enskild hyresgäst även i sådant fall skall ha en möjlighet att få de avtalade hyresvillkorens skälighet prövad av en hyresnämnd. Presumtionen bör i det fallet vara att villkor som är framförhandlade eller god- kända på annat sätt av en organisation av hyresgäster är skäliga, om inte synnerliga skäl talar däremot. Vidare bör utredas hur en hyres- värd skall kunna få skäligheten av begärda villkor bekräftad genom förhandsbesked av hyresnämnden. En sådan ordning innebär att nyproduktionshyror skall kunna användas som jämförelseunderlag, t.ex. vid en tvist om villkoren för en hyresgäst som bott i den nybyggda lägenheten . Däremot skall inte sådana nyproduktionshyror kunna användas som en häv- stång för att lyfta upp hyrorna i det äldre beståndet på ett oaccep- tabelt sätt. Därför kan det vara en fördel om parterna i en förhand- lingsöverenskommelse eller motsvarande särskilt anger att hyrorna avser nyproduktion. Då bruksvärdesystemet infördes , var syftet att få en hyres- marknad där hyresdifferenserna motsvarades av hur hyresgäster i allmänhet värderade lägenheternas skilda egenskaper. På flera orter har dock praxis utvecklats så att hyrorna dåligt svarar mot hyres- gästernas värderingar. Vi konstaterar att det på vissa orter finns bristande överensstämmelse med vad hyresgäster i allmänhet anser vara rättvisande hyresnivåer och hyresskillnader. Vi är överens om att sådana brister nu bör rättas till genom successiv anpassning av hyresnivåerna, så att vi faktiskt får en hyresmarknad där hyresdiffe- renserna upplevs som rättvisa, dvs. i verkligheten speglar värde- ringarna hos hyresgäster i allmänhet. På några orter har man sökt närma sig rimliga hyresdifferenser genom att tillämpa en hyresnivå, som motsvarar bruksvärdet, då lediga lägenheter hyrs ut och via ett rabattsystem eller motsvarande se till att befintliga hyresgäster inte drabbas av för höga hyreshöjningar. Vi är överens om att det finns betydande fördelar med en sådant tillvägagångssätt för att åstadkomma rätt- visa hyresdifferenser. Med ett sådant förfarande kommer det att finnas två skilda hyresnivåer för lägenheter som till bruksvärdet kan vara likvärdiga. Enligt bestämmelserna i hyresför- handlingslagen får man i en kollektiv hyresförhandling inte komma överens om skilda hyresnivåer för lägenheter som till bruksvärdet är likvärdiga. Bestämmelsen synes ha tillkommit för att hindra att en hyresgästorganisation träffar sämre avtal för icke-medlemmar än för medlemmar. Lydelsen bör kunna ändras så att det ursprungliga syftet kan upprätthållas utan att ovannämnda system med skilda hyresnivåer förhindras. De hyror som bestäms på detta sätt skulle med nuvarande lag- stiftning kunna åberopas av en hyresvärd för att höja beståndets hyror. Det skulle kunna få allvarliga konsekvenser för befintliga hyresgäster. Vi är överens om att det inte är acceptabelt. Befintliga hyresgäster bör ges rimlig tid att anpassa sig till de nya bruksvärdes- hyror som kommer fram med en ändrad ordning. Därför behöver hyreslagen kompletteras med övergångsregler som ger ett rimligt skydd för befintliga hyresgäster. I huvudsak har två modeller för utformningen av ett sådant skydd diskuterats. Den ena, som också har tillämpats på några orter, bygger på att befintlig hyresgäst får en rabatt på bruks- värdeshyran. Denna rabatt skall i långsam takt trappas av tills man når bruksvärdesnivån. Rabatten och dess avtrappningstakt har lokalt bestämts efter hur anpassningen bör ta på respektive ort. Den andra modellen bygger på att befintliga hyresgäster garan- teras att den årliga hyresanpassningen aldrig överstiger en viss be- stämd procentsats. Vid våra diskussioner har vi kommit fram till att skyddsreglerna bör utformas så att befintlig hyresgäst vet hur stor den årliga anpassningen är. Övergångsreglerna bör utformas så att befintliga hyresgäster, oavsett bostadsort, har samma lagreglerade skydd. An- passningstiden får avgöras av skillnaden mellan bruksvärdeshyran och aktuell hyra, dvs. ju större skillnad desto längre anpassningstid. Vi har därför kommit fram till att övergångsreglerna bör ut- formas som en trappning där befintlig hyresgäst garanteras att den årliga hyreshöjningen, oavsett nivå på bruksvärdeshyra, aldrig överstiger en viss procentsats. För att göra det enkelt och undvika osäkerhet och tvister, bör i övergångsreglerna anges en viss högsta procentsats utöver den allmänna prisutvecklingen, mätt med konsumentprisindex. Procentsatsen bör vägas av så att hyresgäster får rimligt skydd, som tiden för att uppnå nya bruks- värdeshyror inte förlängs i onödan. Det får utredas närmare hur ett sådant system bör utformas och om det skall finnas utrymme att lokalt avtala om en annan ordning för hyresanpassning. Vi är överens om att sådana övergångsregler syftar till att skydda enskilda personer och därför endast bör gälla befintlig hyresgäst. Därför bör de inte gälla vid hyresgästbyte till följd av överlåtelse av hyresrätten eller lägenheten hyrs ut till annan hyresgäst i andra hand. I sådana fall kan det inte anses oskäligt att hyresvärden får ta ut bruksvärdeshyra. Vi är överens om vikten av att enskilda hyresgäster så långt möjligt skall kunna få sina önskemål om avvikelser från ett normalt hyresavtal tillgodosedda. Det kan vara frågan om olika installa- tioner i lägenheter eller mer omfattande service etc. Det kan också vara frågan om att en hyresgäst vill avstå från viss service eller underhåll för att minska sina boendekostnader. Sådana individuella hyresgästanpassningar förekommer i olika former. Hos de större företagen är det ofta formaliserat, bl.a. med prislistor för olika alternativ. Anpassningen och dess pris är vanligen särskilt angiven i hyresavtalet. Hos de mindre privata företagen hanteras individuella önskemål ofta mer informellt, i direkt kontakt mellan hyresgäst och hyresvärd och det man kommit överens om ingår som en ospecificerad del av totalhyran. I de flesta fall är det fråga om åtgärder som man kan komma överens om i kollektiva förhandlingar. I andra fall har enskilda hyresgäster specifika önskemål som inte är lämpliga att hantera kollektivt. Problem uppkommer när en investering leder till ekono- miska mellanhavanden som sträcker sig . , särskilt vid ny- eller ombyggnad, är det frågan om speciella in- vesteringar till en kostnad som är högre än bruksvärdeshyran. Osäkerheten om utfallet av en skälighetsprövning avseende total- hyran, har ibland gjort att hyresgästen själv fått finansiera åtgärden. Det är ingen önskvärd ordning, speciellt inte om investeringen kommer att tillhöra fastigheten och därmed bli fastighetsägarens egendom. De privata företagens möjligheter att tillgodose enskilda hyresgästers önskemål begränsas dessutom av den osäkerhet om utfallet av en skälighetsprövning, i fall där det saknas sådant jäm- förelseunderlag som hör samman med de kommunala bostads- företagens hyresnormerande roll. Detta gäller även möjligheterna att införa individuell mätning av vatten- och värmeförbrukning som kan påverka den enskilda hyresgästens utgående hyra. Vi är därför överens om att hyreslagstiftningen bör ändras så att den ger möjlighet att teckna bindande flerårsavtal i samband med hyresgästanpassningar. Förutom att avtala om de ekonomiska mellanhavandena , bör parterna också få avtala om hur återstående mellanhavanden skall hanteras om hyresförhållande avbryts . Även om det i många fall är frågan om individuell prissättning, kan det finnas skäl att eftersträva en sådan enhetlighet i prissättningen från respektive hyresvärd att det finns garantier för att dennes hyresgäster får en principiell likabehandling. en får visa om det kan åstadkommas inom ramen för gängse för- handlingsöverenskommelser eller om det kräver ändrad lagstiftning. Det har pågått en utveckling mot att hyresnämnder avgör förlängningstvister genom en allmän skälighetsbedömning i stället för genom jämförelseprövning. I avsaknad av jämförelse- underlag åberopar nämnden i sitt beslut ofta enbart nämndens all- männa kännedom och hyresläget på orten. Sådana beslut ger inte någon information om vad nämnden beaktat och leder till rätts- osäkerhet. Dessutom uppkommer inte heller en rättspraxis som kan ge parterna vägledning för hyresförhandlingarna. Bruksvärdes- systemet förutsätter att hyrestvister i normalfallet avgörs som jäm- förelseprövning Vi är därför överens om att en sådan utveckling som leder till att den tänkta undantagsmöjligheten att tillämpa all- män skälighetsbedömning blir huvudalternativet är olycklig. är vi medvetna om förekommande problem med att få fram relevant jämförelseunderlag. Som nämnts tidigare saknas i många bostadsområden jämförbara kommunägda lägenheter med hyror som motsvarar bruksvärdet. Det bör klargöras att nämnderna i ökad utsträckning bör använda s.k. kvittning för att jämföra lägenheter med skilda egen- skaper. På det sättet bör förutsättningarna öka för parterna att ta fram ett sådant underlag som gör det möjligt att göra en relevant jämförelseprövning. Om de tvistande parterna ändå inte lyckas få fram eget jäm- förelseunderlag och nämnden anser sig ha kunskap om hyresläget, bör den kunskapen redovisas öppet för de tvistande parterna så att de kan bedöma den. För att man dels skall få fram en vägledande praxis, dels kunna driva överklaganden på rätt sätt, måste det ställas krav på att hyresnämnderna, oavsett underlagets omfattning och kvalitet, tydligt redovisar vilka faktorer som man vägt in i beslutet. Detta bör komma till tydligt uttryck i lagstiftningen. Mot denna bakgrund hemställer vi att regeringen skyndsamt fattar beslut om att tillsätta en utredning med uppdrag att lägga fram förslag om en reformering av hyreslagstiftningen i enlighet med vad vi anfört. Vi ser gärna att vi ges möjlighet att medverka både vid framtagande av utredningsdirektiv och i ett sådant utrednings- arbete. (endast källor som utredningen hänvisar till) SOU 2000:33 Bruksvärde, förhandling och hyra – en utvärdering. Betänkande från Utredningen om allmännyttan och bruks- värdet. SOU 2004:28 Hyressättning av vissa ändamålsbyggnader. Betänk- ande av . Ds 2003:6 Bostadsbyggandets hinderbana – en om ut- vecklingen 1995-2001. 1968:91 angående ny hyreslagstiftning. 1974:150 Riktlinjer för bostadspolitiken m.m. Prop. 1977/78:175 Hyresförhandlingslag m.m. 1983/84:137 med förslag till ändringar i hyreslagstiftningen. 1993/94:199 Ändringar i hyresförhandlingslagen m.m. Prop. 1996/97:30 Hyresgästinflytande vid ombyggnad m.m. 2001/02:41 Hyresgästinflytande vid ombyggnad och andra hyresrättsliga frågor. 2001/02:58 . En kommen- tar. : Juridik 2001. Bättre koll på underhåll. Det blir inte alltid som man tänkt sig – en undersökning av om hyresnämnderna och använt sig av jämförelsebedöm- ning vid prövning av ändring av hyresvillkor åren 1995–2001. Hushållens värdering av egenskaper i bostäder och bostadsområden.