sou · GSB330 · 2005-01-01 00:00:00 — Under i stort sett har folkhögskolorna också haft de särskilda utbildningsanslagen som genererat en stor mängd nya stu- derande på allmän kurs. Under 1997–2002 tillfördes ca i särskilt anslag vilket gjorde att allmän kurs i själva verket dominerade stort och utgjorde av den totala verksamheten. Antalet deltagarveckor låg då kring 940 000 , men trenden är vikande och 2002 var antalet deltagarveckor nere i ca 890 000. De allmänna kurserna minskade. Folkhögskolorna genomförde i genomsnitt 450 folkhögskollärarledda studiecirklar med en volym motsva- rande . Därutöver anordnade folkhögskolorna kulturprogram, vilka stadigt ökat i omfattning sedan en ny modell för redovisning av statsbidrag infördes för dessa 1999. genomförde folkhögskolorna ca 2 600 kulturprogram med sam- manlagt ca 233 000 deltagare. Nya skolor och förskjutningar i huvudmannaskap Efter att länge har varit stabilt ökade rörligheten ifråga om huvud- mannaskap . Utöver tillkomsten av helt nya skolor har huvudmannaförändringar skett genom sammanslagning, del- ning av stora skolor eller övergång till stiftelser. Samernas folk- högskola, Samernas Utbildningscentrum, får sitt stats- bidrag via ett särskilt anslag till Samestyrelsen. Två rörelseskolor, och , kunde efter konkurs starta på nytt med rekonstruerat huvudmannaskap med liknande ideologisk inrikt- ning, men med större bredd och lokal förankring. Tendensen att landsting ifrågasätter sitt huvudmannaskap för folkhögskolor har ökat. En landstingsskola har lagts ned. Andra har fått nya huvudmän. landstings båda skolor har en utbildningsstiftelse bestående av ABF och Med- som huvudman. De forna landstingsskolorna Nord- västra respektive har övertagits av nybildade föreningar bestående av kommunen och ett antal lokala organisationer. Vissa landsting har vid omorganisationer behållit sina folkhögskolor. Så har t.ex. båda landstingsskolor Katrineberg och numera till huvud- man och Billströmska, , , och folkhögskolor har som huvudman. Tillkomsten av nya folkhögskolor har accelererat under 1990- talet. Om man inte räknar befintliga skolor, som delats i flera mindre skolor, har sammanlagt 20 nya rörelseskolor fått statsbidrag . På så sätt har nya rörelsers behov av folkhögskolor kunnat tillgodoses, och befintliga skolors filialer i storstadsområden, där man bättre kunnat nå de prioriterade mål- grupperna, har blivit självständiga. Vid ansökningstillfället fanns fem ansökningar som samtliga avslogs. Avslagen motiverades främst med det krympande ekonomiska utrymmet. 2003 var antalet folkhögskolor drivna av landsting 44 och antalet rörelseskolor inklusive föreningsskolor 103. Hälften av de nya skolorna har arbetarrörelseinriktning eller religiös bakgrund. Övriga har nya folkrörelser och organisationer som huvudmän, t.ex. freds-, miljö- och , Antro- posofiska sällskapet, mångkulturella organisationer och olika handikapporganisationer. En tendens är att flera organisationer delar på huvudmannaskapet och att även kommuner kan ingå. Så delas t.ex. folkhögskolas huvudmannaskap mellan och Syrisk ortodoxa kyrkan, folkhög- skola mellan och kommun och Litorina folkhögskola har som huvudman kommun, , och . Utrymmet för etablering av nya skolor har skapats genom om- fördelning av de ordinarie bidragen. Enligt har också de arbetsmarknadsrelaterade bidrag som funnits varit viktiga för finansieringen av de nya skolorna. Långa allmänna och särskilda kurser Räknat i antal deltagare var det totala antalet långkursdeltagare ca 17 1988/89, varav 5 000 på särskild kurs. 1992/93 hade de allmänna kurserna fördubblat sitt deltagarantal som en följd av att de flesta deltagare, som de särskilda utbildningsanslagen gene- rerade, studerade på allmän kurs för att få behörighet. Även de sär- skilda kurserna hade fördubblat sitt deltagarantal men hamnade på en lägre nivå. Jämförelser för tiden försvåras av att folkhögskolestatistiken förändrats . För att ge en bild av folkhögskolornas allmänna verksamhet finns i tabell 2:2 uppgifter för /93 samt terminsvis . Folkhögskolornas allmänna och särskilda kurser studie- /93 samt vår- och hösttermin 20021 1 Utöver denna verksamhet fanns den verksamhet som folkhögskolorna bedrivit med särskilda anslag av arbetsmarknadsskäl eller som en del av det s.k. . Vid sidan av den allmänna verksamheten som finansieras med folkbildningsanslaget har folkhögskolan i varierande omfattning genomfört utbildning med särskilda anslag. Det har varit utbild- ningar som motiverats av läget på arbetsmarknaden eller varit knut- na till det s.k. . Sammantaget hade folkhögskolan flest deltagare 1993/94 då antalet var 39 711. Dessa fördelade sig med ca 12 000 på de allmänna kurserna, ca 12 500 på de särskilda och ca 15 000 på de extra utbildningsplatserna. Motsvarande upp- gifter för var totalt 26 500 deltagare varav ca 6 800 på de allmänna kurserna, ca 11 500 på de särskilda kurserna och ca 8 200 på platser. En korrekt jämförelse i reella tal är inte möjlig eftersom folkhögskolestatistiken ändrades till att omfatta terminer i stället för läsår. Relationerna kurserna emellan går ändå att avläsa. Andelen kvinnor utgjorde , invandrarna (inklusive språkligt handikapp) och funktionshindrade . Inom ram studerade större delen av deltagarna allmänna kompetensgivande ämnen med tyngdpunkt på basämnen, språk samt datakunskap. hade utbildning motsvaran- de högst tvåårig gymnasieskola. Åldersmässigt dominerade grup- pen 25–(). En del allmänna kurser har finansierats som uppdragsutbildning, till en omfattning som pendlat mellan 60 000 och . 1994/95 svarade uppdragsutbild- ningen för av den samlade folkhögskoleverksam- heten men var 1999 nere i . Mest betydelse har upp- dragsutbildningen haft för rörelseskolor, särskilt i storstadsområ- den och tätorter. Så kallade IV-kurser har funnits /94. De innebär att ca 200 elever studerat på folkhögskolans långa kurser i form av individuella gymnasieprogram, vilka bekostas av kommunerna. De långa folkhögskolekursernas inriktning rubriceras /96 som allmänna kurser, yrkesinriktade kurser, estetiska kurser och övriga kurser. Andelen yrkesinriktade kurser, varav flera på högskolenivå, har uppgått till mellan , de este- tiska kurserna till 13–och övriga särskilda kurser har hållit sig kring 11–. En kraftig nedgång har skett av kortkursverksamheten. Villkoren för de korta kurserna ändrades radikalt . Kortkurs- verksamheten svarade för ca 20–av deltagarveckorna och kunde ha över 200 000 deltagare. Nya regler för studiestöden gjorde det svårare för kortkursdeltagare att få stöd, något som blev mycket kännbart för folkhögskolorna. Kort- tidsstudiestödet reducerades med 2/3 eller och internatstödet togs bort, vilket speciellt drabbade de fackliga kurserna på arbetarrörelsens folkhögskolor. På ett enda år minsk- ade verksamheten med och 71 000 deltagare, eller . Från 204 000 deltagare 1991/92 har utveck- lingen gått ner till 160 2002. De korta kurserna utgör nu av den totala folkhögskoleverksamheten. Det har skett en stor förändring av kursutbudet . Mångfalden har ökat starkt när det gäller särskilda kurser och de allmänna behörighetsgivande kurserna på folkhögskola har blivit mer profilerade. 1987 fanns det ca 440 särskilda kurser och 90 all- männa kurser med särskild inriktning. 2003 fanns ett utbud på drygt 1 000 särskilda kurser och ca 340 allmänna kurser med sär- skild profil. De vanligaste profileringarna är bild och form, dator- teknik, miljövård och ekologi, kurser med långsam studietakt, internationella frågor, socialt inriktade kurser och informations- verksamhet och media i nu nämnd ordning. Den vanligaste profile- ringen av allmänna kurser 1987 var idrott, men där har det skett en markant nedgång. Utbudet av särskilda kurser har också förändrats. Fritidsledar- utbildningen var den största särskilda linjen 1987–1997, men hade 2002 minskat med till ca 19 000. Särskilda kurser, som minskat eller försvunnit, är teoretiska kurser i huma- niora, samhällsvetenskap och nordiskt inriktade kurser. Särskilt språkkurser har haft svårt att hålla ställningarna. Det fåtal ung- domslinjer som fanns 1987 finns inte kvar. De tidigare enstaka kurserna för pensionärer har däremot fyrdubblat sitt antal och blivit seniorkurser. Estetiska kurser mest eftersökta är de estetiska kurserna mest eftersökta. Musikkurserna hade 2002 den största verksamhetsvolymen med , tätt följda av kurser i bild och form med . Antalet musikkurser 1987 var 37, och hade 2002 mer än fördubb- lats till 93. Utvecklingen innebär också en större specialisering och uppdelning . finns enligt Folkhögskolornas Infor- mationstjänsts (FIN) katalog t.ex. nio kurser speciellt med klassisk musik, elva med afromusik, fyra med musikproduktion på data, ett tiotal med rock och popmusik, ungefär lika många med folkmusik, det finns särskilda kurser för världsmusik och musikaler. förekom det någon enstaka jazz- och popkurs, i övrigt var det vanligast med allmänna breda musikkurser. Utbildning av kyrkomusiker och musikledare finns kvar, liksom kurserna för församlingsarbetare. Bild och form har ökat kraftigt, från 17 särskilda kurser till 2003. De allmänna kurserna med denna inriktning har sexdubblats. Särskilda kurser i t.ex. skulptur har tillkommit, och på liknande sätt har kurserna i konsthantverk specialiserats mera på trä, metall, textil. Scenisk konst har ökat kraftigt och det finns nu en rad kurser i dans och teater, sammanlagt . Nya kurser som tillkommit är film/ TV/video- produktion och design. Andra kurser som ökar De tidigare bibelkurserna har bytt namn till religions- och livs- åskådningskurser och har ökat med 1997 till ca 2002. 13 skolor erbjuder grundkurs. Kurser i media och information har också ökat och ligger nu på ca . Andra kurser som mångdubblat sitt utbud är skrivarkurser och friskvårdskurser. Inom det breddade ämnesområdet hållbar utveckling har fram- för allt de allmänna profilerade kurserna utökats. 2003/04 finns ett trettiotal allmänna kurser profilerade mot miljö och ekologi, resursbevarande försörjning och folkhälsa, förutom ca 20 särskilda kurser med liknande innehåll. Dessutom finns 39 allmänna kurser profilerade mot demokrati och global rättvisa och 24 särskilda kurser med sådan inriktning. Även kurser med internationell inriktning har ökat. Antalet sär- skilda kurser har tredubblats , och de allmänna profi- lerade kurserna på detta område, som lyste med sin frånvaro 1987, uppgick till 25. Nya är kurser om EU och . Nio skolor har ett antal utlandsförlagda kurser. Kurser riktade till särskilda målgrupper Något som också ökat är kurser riktade till särskilda målgrupper. har beskrivits hur de allmänna kurserna fördubblats genom de arbetsmarknadsinriktade kurserna. Det finns /04 också 42 kurser som vänder sig speciellt till invandrare, vilket är en fördubbling . Särskilda kurser för funktionshindrade har ökat markant. 1987 fanns ca 30 sådana kurser, hälften vände sig till utvecklingsstörda och de övriga i huvudsak till synskadade, hörselskadade, dyslek- tiker och rörelsehindrade. finns 140 kurser, och antalet grupper med speciella funktionshinder har utökats och omfattar nu också afasi, Aspergers syndrom/ADHF, förvärvad hjärnskada, psykiskt funktionshindrade, dövblinda m.fl. Antalet teckenspråks- kurser har ökat från två till 20 . har folkhögskolorna också utvecklat yrkesinriktade utbildningar för behandlingsassistenter och personliga assistenter. Eftersom de korta kurserna minskat så kraftigt i antal har i princip alla ämneskombinationer minskat sitt elevveckoantal under 90- talet. 1992/93 var fackliga kurser störst, med ledarutbildningar på andra plats, följda av kurser i musik, religion/livsåskådning, före- ningskunskap, allmänna samhällsfrågor, arbetslivsfrågor, kurser om EG/EU, idrott samt bild och form, i nu nämnd ordning. 2003 är skillnaderna inte så stora. ligger fackliga kurser i täten, följda av ledarutbildningar, samhällsfrågor, musik, föreningskun- skap, religion/livsåskådning och arbetslivsfrågor. Men därefter har friskvård, bild och form och datorteknik tagit plats. det enda ämne som ökat reellt, medan kurserna om EU tycks ha övergått från kortkursformatet till att bli särskilda långa kurser. Distanskurser fanns i mycket liten omfattning , men har tredubblats i antal, troligen med draghjälp av de IT-stödda projekten om lokal samverkan och flexibelt läran- de. fanns ett utbud på ca 70 distanskurser inom folk- högskolorna. Det finns en tendens att fler och fler av de särskilda kurserna läggs på en eftergymnasial nivå. Det har underlättats av studie- stödsreformen 2001 som jämställer en del eftergymnasiala yrkes- utbildningar med fritidsledarlinjerna. Den samlade folkbildningen har nått fler kort- utbildade och äldre deltagare samt fler människor med funktions- hinder eller språkliga och sociala handikapp, jämfört med andra utbildningsanordnare. Andelen kortutbildade som saknade treårig gymnasiekompetens har i folkhögskolan varierat från 62 till 73 pro- cent av det totala antalet studerande. De som hade låg tidigare utbildning läste företrädesvis allmän kurs. De elever som läste all- män kurs var betydligt äldre än de som läste allmän kurs med särskild inriktning eller särskild linje. av eleverna i allmän kurs var , motsvarande tal för sär- skild linje var . Skillnaden mellan könen var liten. är den största gruppen deltagare på långa kurser i åldern 18–, de utgör ungefär hälften av alla deltagare. Den näst största gruppen ligger i intervallet 30–. Bland dem som läste på extra utbild- ningsplats var den senare åldersgruppen störst. var andelen kvinnor på de långa kurserna och på de korta. Andelen funktionshindrade bland samtliga deltagare i folkhögskolekurser har ökat till 11–. Ökningen beror till stor del på att särskilda medel för merkostnaderna avsatts av anslaget. Andelen invandrare på de långa folkhögskolekurserna har ökat från , om man ej tar med språkligt handikapp i beräkningen. 2.4Folkbildning i ny situation En förändring av folkbildningens situation och arbetsvillkor har pågått . Förändringarna har blivit tydligare och mer påtagliga . Befolkningens höjda utbildnings- nivå är ett inslag i förändringen. Framför allt handlar det om strukturella förändringar i samhället, men också om ett förändrat samhällsklimat. I detta kapitel har vi tagit upp några av de viktigaste förändringarna. Sammantaget innebär de att folkbildningsorganisa- tionerna både själva har förändrats och arbetar under nya villkor. Utvecklingen inom utbildningsområdet har inneburit att folk- bildningen, från att i tidigare skeden ha varit helt dominerande som utbildnings- och studieväg för vuxna, har kommit att bli en del i ett mångskiftande mönster där många vägar erbjuds. Kommunernas upphandling av vuxenutbildning har skapat utrymme för nya anordnare. Universitet och högskolor har breddat sitt utbud och funnit nya samarbetsmönster där även folkbildningen ingår. Upp- dragsutbildningar har inneburit att nya verksamhetsfält öppnats för både folkhögskolor och studieförbund, men också att nya anord- nare kan komma in på området. och folkhögskolor har i växande grad kommit att se sig som aktörer på en marknad för utbildning. I mängden av olika möjligheter kan vi se hur det blir allt svårare att urskilja folkbildningens speciella karaktär. Från att ha varit en tydligt urskiljbar studie- och bildningsväg med egna särdrag fram- står folkbildningen alltmer som ett alternativ bland flera andra. Ett viktigt drag i utvecklingen är också de förändrade kontakt- ytorna mot omgivningen. Hit hör att alltfler myndigheter och sam- hällsorgan gärna hänvisar till folkbildningen som en kanal för att förverkliga informations- och upplysningsuppgifter. På ett annat plan kan t.ex. utvecklingen i kommunerna ha försvårat kontakter- na. Breddade och mer växlande kontakter mot olika samhällsorgan ställer studieförbund och folkhögskolor inför nya krav och utma- ningar. De förändringar i det ideella föreningslivet, som vi pekat på, kan i vart fall innebära att folkbildningens organisationer förlorar en del av den bas man traditionellt vilat på. Om rörelseförank- ringen försvagas kommer folkbildningens organisationer att i högre grad, än vad som är fallet, utvecklas till helt självgående bild- ningsorganisationer. Om den kombinerade stöd- och kontroll- funktion, som rörelseförankringen utgjort, minskar i betydelse riskerar man inte endast ekonomiskt utan även ideologiskt att bli mer beroende av stat och kommun och kanske också uppdrags- givare. Den korta historiska översikt som inledde detta kapitel pekar på en känslig balans mellan folkbildningens olika intressenter. Den ideologiska förankringen syns nödvändig för att folkbildningen ska framstå som en del av folkrörelsesfären, eller om man så vill, det civila samhället. är, trots det folkbildningens oberoende som så ofta betonas, verksamheten ekonomiskt beroende av det all- männa. Frågan blir om en oberoende folkbildning, ur statliga och kommunala perspektiv, framstår som så värdefull att man är beredd att utan styrande ingrepp ställa ekonomiska resurser till förfog- ande. Den redovisning av utvecklingen på ett antal områden som vi gjort här pekar mot att folkbildningen redan har att orientera sig i en omgivning som i många avseenden är ny. Man kan nog också räkna med att denna utveckling kommer att fortgå och ytterligare skärpas. Det ställer i så fall inte bara folkbildningsorganisationerna utan också deras viktigaste finansiärer inför nya utmaningar och krav. , , bildades . Genom beslut fick rådet ansvaret för att fördela folkbildningsanslaget till folk- högskolor och studieförbund. I FBR:s av staten ålagda uppgifter ingår också att lämna årsredovisningar och budgetunderlag till regeringen samt att kontinuerligt följa upp och utvärdera verksam- heten i förhållande till de syften och villkor som gäller för att stats- bidrag ska utgå. Av förordningen om statsbidrag till folkbildningen framgår att rådet ska följa de föreskrifter och villkor som rege- ringen meddelar. Enligt stadgarna kan också svara för andra uppgifter, som medlemmarna uppdrar åt rådet att handlägga. Statens syn på har beskrivits i propositioner 1991, 1998 och 2000. Den första statliga utvärderingen av folkbildningen, SUFO 96, behandlade i rapporten i myndighets ställe (SOU 1996:127), där rådets myndighetsroll analyserades av forskaren . och dess verksamhet har även senare varit föremål för såväl forskning som granskning från myndigheter. har analyserat rådets ställning i ett par texter (1999, 2001). RRV har på uppdrag genomfört en granskning av hur folkbildningen styrs och kontrolleras (RRV 1999:44). SUFO 2 har uppdragit åt Statskontoret att utreda förutsätt- ningarna för FBR:s offentliga förvaltningsuppgifter. Uppdraget har redovisats i rapporten – ett väg- val (Statskontoret 2003:15). Rapporten även i SUFO 2:s delbetänkande SOU 2003:125. FBR:s myndighetsuppgifter består enligt förordningen om stats- bidrag till folkbildningen (1991:977 med ändring 1998:973 och 2000:145) i att besluta om vilka som ska få statsbidrag och fördela statsbidraget mellan dem, att lämna årsredovisning och budget- underlag till regeringen enligt gällande föreskrifter och anvisningar, samt att kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i för- hållande till de syften och villkor som föreskrivits för statsbidraget. Statens syn på som ideell organisation med myndighetsuppgifter framgår av propositionen Om folkbildning (1990/91:82), som låg till grund för riksdagsbeslutet . I propositionen framhålls att folkbildningen själv bör administrera och organisera sin verksamhet inom de gränser som staten lagt fast. ska inte vara en statlig myndighet utan ett folk- bildningens eget organ. Det sägs också att rådets fördelning av statsbidrag är myndighetsutövning, men eftersom det redan finns åtskilliga exempel på myndighetsutövning genom enskilda organ, så är detta inte särskilt märkligt i sig. SUFO 96 ansåg att det inte fanns någon anledning att föreslå någon förändring av uppgifter, men föreslog att rådets verksamhet borde följas upp och utvärderas fortlöpande. FBR:s myndighetsroll belystes av i rapporten i myndighets ställe (SOU 1996:127), som baserades på en genomgång av styrdokument och handlingar samt ett mindre antal intervjuer. Slutsatsen var att statens mål för bidragsgivningen i allra högsta grad styrt rådets arbete. Däremot ifrågasattes om sättet som FBR arbetat på hade varit effektivt. Den institutionalisering studieförbunden genomgått beskrevs i rapporten som institution (SOU 1996:127). pekade på att organisationernas intressen av att utvidga sin verksamhet och säkra den egna överlevnaden hade blivit en kraft att räkna med. Omgivningens förväntningar på vad studie- förbunden kunde bidra med hade också förändrats. Den stora bredden och variationen i verksamheten, den flexibla formen och de öppna, oprecisa mål som gäller, bidrar till att skapa den grundläggande öppenhet för deltagarnas behov och intressen som gör det möjligt att nå nya människor, ansåg . Alla studieförbund är beroende av att möta intressen hos sina deltagare. Rapporten betonar avslutningsvis vikten av en balans mellan politiska krav på mätbar samhällsnytta och bildningsarbetets behov av frihet. Propositionen Folkbildning (1997/98:115), som baserades på slut- betänkandet från SUFO 96 (SOU 1996:159), betonade att Folk- bildningsrådets ställning och arbetsuppgifter borde vara oföränd- rade. Det markerades att FBR inte är en statlig myndighet i traditionell mening. Därför borde stor hänsyn tas till att FBR är en del av den fria och frivilliga folkbildningen. Verksamheten kan inte inrymmas i de former för styrning av myndigheter som gäller i annan verksamhet. Rådets båda uppdrag ansågs ställa stora krav på och anställda att kunna kombinera sina roller. Den sammanfattande bedömningen i propositionen var att FBR hante- rat sina myndighetsuppgifter på ett kompetent sätt och med hög integritet. (1999) renodlar två skilda sätt att se på förenings- livets och organisationernas funktion i samhället. Det ena synsättet, pluralismen, utgår från mångfald som ett grundläggande värde. Fri- villigt skapade och av medlemmarna styrda organisationer ses som avgörande för demokratin. Sådana organisationer ger demokratisk skolning och stimulerar till politiskt deltagande. Föreningslivet ut- gör, enligt detta synsätt, ett centralt inslag i det politiska livet. Staten ses som en neutral aktör i förhållande till föreningslivet. Enligt det andra synsättet, korporativismen, blir organisationerna på olika sätt integrerade i den offentliga beslutsprocessen. De får då olika möjligheter att påverka beroende på sin närhet till den poli- tiska makten. De anpassar sig till den offentliga sektorns system och normer. Denna kvasioffentliga ställning försvagar den viktiga kopplingen till medlemmarna. Ett korporativt system kan utvecklas av flera skäl. Det kan med- verka till att ge politiken legitimitet, det kan reducera konflikter och underlätta genomförandet av politiska beslut. För organisa- tionerna blir samverkan med staten ett effektivt sätt att få informa- tion och inflytande över viktiga beslut som berör det egna verk- samhetsområdet. framhåller att vissa grupper, med korporativa lös- ningar, får möjlighet att via sina organisationer påverka vid sidan av allmänna val. Organisationerna riskerar också att bli ett redskap för staten och därmed oberoende av sina medlemmar. Detta innebär att legitimitetsgrunden för deras demokratiska roll minskar eller för- svinner. drar slutsatsen, att om en korporativ lösning ska främja demokratin, måste balansen upprätthålls mellan de organise- rade särintressena och statens intressen. Utifrån dessa synsätt kan också förhållandet mellan statliga organ och folkbildningens organisationer analyseras. Det centrala motivet för statens stöd till folkbildningen är att främja demo- kratin, att verksamheten bidrar till ett mer jämlikt demokratiskt deltagande. lyfter särskilt fram begreppet fri och frivillig, som hon menar beskriver hur folkbildningen bör vara organiserad för att främja ett jämlikt demokratiskt deltagande.