sou · GSB339d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 6 Överväganden och förslag Utredningen har enligt direktiven att överväga Digital-TV-kommit- téns förslag att en extern aktör, ett fristående operatörsföretag, får tillstånd att förfoga över en del av den totala överföringskapaci- teten i det digitala marknätet och att tillståndsgivning för marksänd digital-TV bör delegeras till en myndighet. För att kunna ta ställning i dessa frågor krävs överväganden också angående vilken verksamhet – programföretagens och/eller operatörsföretagens – som skall underkastas tillståndsplikt, kriterier och riktlinjer för till- ståndsgivningen samt hur tillstånden bör utformas i fråga om vill- kor och tidsbegränsning. Vilka ställningstaganden som skall göras i dessa frågor är vidare beroende av i vilken mån marksända TV- sändningar kommer att omfattas av svensk jurisdiktion. Vi behandlar i nästföljande avsnitt frågan om ett fristående opera- törsföretag och till detta knutna tillståndsfrågor. I det därefter följande avsnittet redovisar vi våra överväganden angående övriga tillståndsfrågor. Avslutningsvis behandlar vi tillsynsfrågor. Förutom att vi i det avsnittet redovisar våra överväganden föranledda av förslagen beträffande operatörsföretag och tillståndsfrågor disku- terar vi även tillsynsverksamhet i allmänhet inom området för radio och TV. Hur man skall se på frågan om ett fristående operatörsföretag är självklart beroende av vilken utbyggnad det digitala marknätet kommer att få och förhållandet i kapacitetsutnyttjande mellan fri- TV och betal-TV. Också den tekniska utvecklingen, särskilt kom- primeringen av information, spelar en betydande roll, eftersom det påverkar antalet program som kan sändas i en frekvens- kanal. Det skall redan här framhållas att vi ser det som självklart att public service och vissa andra fri-TV-tjänster ges egna sändnings- tillstånd med rätt för programföretagen att fritt utnyttja ett visst sändningsutrymme. Med fri-TV avser vi TV-program som skall kunna tas emot utan krav på särskild betalning utöver TV-avgift. Vi återkommer till detta i avsnitt 6.3.2.4. De kommersiella förutsättningarna för ett fristående operatör- skap är direkt avhängigt att utbudet av betal-TV blir tillräckligt stort. I sänds, som tidigare nämnts, endast okrypterad TV i det digitala marknätet. Vår bedömning är att det är föga troligt att det skall ske en liknande utveckling i , dvs. att skulle finnas enbart fri-TV i marknätet. De kommer- siella programföretagen finansierar sin verksamhet genom intäkter från annonser, sponsring, distribution och abonnemang. Den svenska TV-marknaden består av ungefär 4,1 miljoner TV-hushåll. Även om ett hushåll kan ha fler än en TV-apparat torde befolknings- underlaget därmed inte vara tillräckligt för att kunna finansiera ett stort antal programtjänster enbart genom annonsintäkter. Det finns därför skäl att tro att marknätet även framöver kommer att innehålla såväl fri-TV som betal-TV-tjänster. Som har redogjorts för i det föregående har ännu inte tagit ställning till utbyggnaden av marknätet. Inte heller går det att göra några säkra uttalanden om hur stor kapacitet som kom- mer av avsättas för betal-TV eller hur många programtjänster som kommer att kunna sändas inom ett givet frekvensutrymme. Vi har emellertid valt att i våra överväganden utgå från att ett fullt utbyggt digitalt marknät kommer att omfatta åtminstone sex frekvenskanaler (multiplexer) och att minst fyra av dessa kommer att stå öppna för betal-TV och därmed kunna omfattas av ett fristående operatörs- företags verksamhet. Det skulle utifrån dagens teknik och krav på sändningskvalitet möjliggöra samtidig sändning av i storleksord- ningen 25 programtjänster, som är betal-TV. 6.2.2Tre typer av operatörsföretag Med flera sändande programföretag i det digitala marknätet har såväl programföretagen som hushållen intresse av att det sker en samord- ning av tillämpningsprogram (API), system för villkorad tillgång (), hantering av programkort inbegripet auktorisation m.m. av dessa, paketering av program och andra tjänster, fakturering av avgiftsbelagda program och andra tjänster, tillgången till en gemen- sam elektronisk programguide (EPG) och liknande. Samordningen av dessa gemensamma frågor kan vara en uppgift för ett kommer- siellt operatörsföretag. Ett sådant operatörsföretag skulle ha ungefär samma funktion och roll som Boxer (Boxer) har . Verksamheten kan finansieras genom försäljning av program- paket och avgifter från konsumenterna för programkort och admi- nistration. Vi har valt att kalla en sådan aktör för SMS-operatör. Med SMS () avses ett system för hantering av betal-TV-abonnemang. I sammanhanget bör klargöras att om SMS-operatören ansvarar för auktorisationen och all annan signalering förknippad med systemet för villkorad tillgång bedriver den även verksamhet som operatör för SAS (Subscriber Authoriza- tion System). Boxer är såväl SMS-operatör som SAS-operatör. Skälet till att vi valt beteckningen SMS-operatör är att verksamhetens kärna i denna vår första typ av operatörsföretag är att tillhandahålla programkort och betal-TV-abonnemang till konsumenterna. Att SMS-operatören även bedriver verksamhet som SAS-operatör är fullt möjligt men inte nödvändigt. Ett operatörsföretags uppgifter kan i och för sig stanna vid en samordningsfunktion. förslag om ett fri- stående operatörsföretag går emellertid längre och innebär att en extern aktör får tillstånd att förfoga över en del av den totala över- föringskapaciteten i det digitala marknätet. Denna typ av aktör benämns fortsättningsvis multiplexoperatör. Det är också möjligt att kombinera dessa två typer av operatör- skap, på så sätt att en multiplexoperatör även är SMS-operatör (och SAS-operatör). Både denna och andra frågor sammanhänger i viss mån med om det bör finnas endast en operatör eller flera konkurre- rande verksamheter i marknätet. Vi har också funnit anledning att särskilt ta upp frågan om det utöver nu nämnda operatörsföretag bör finnas ett självständigt subjekt som ansvarar för det samord- ningsbehov av mer teknisk natur som föreligger mellan dels fri-TV- sändningar och operatörens betal-TV-sändningar, dels, i förekom- mande fall, mellan flera fristående operatörsföretags sändningar. Vi har valt att kalla ett sådant organ för tekniskt operatörsföretag. Ett sådant företag skulle i sistnämnda fall fungera som SAS-operatör. Vilken roll och funktion ett operatörsföretag skall ges för att åstadkomma det för hushållen och programföretagen bästa utnyttjan- det av marknätets sändningsutrymme och för att tillgodose intresset av största möjliga yttrandefrihet, informationsfrihet och mångfald är inte utan vidare givet. Det finns ett antal faktorer som måste beaktas vid valet av modell. Det gäller såväl förhållandet mellan å ena sidan ett operatörsföretag och å andra sidan programföretag och hushåll som fördelning av sändningsutrymme samt tillstånds- och tillsynsverksamhet. I det följande redovisas våra överväganden i dessa och därmed sammanhängande frågor. Utredningens slutsatser och ställningstaganden presenteras i nästa avsnitt. Enligt denna modell inskränks operatörsföretagets uppgifter till att i huvudsak erbjuda konsumenterna programpaket av krypterade programtjänster i marknätet och samordna de gemensamma funk- tionerna och tjänsterna för de programföretag vars sändningar ingår i operatörens utbud. Eventuellt kan en del av sistnämnda funktioner i stället handhas av ett särskilt tekniskt operatörsföretag (se nedan). Det är de enskilda programföretagen som erhåller tillstånd att sända i det digitala marknätet. Programföretaget förfogar över ett visst sändningsutrymme i enlighet med vad som anges i tillståndet och avgör självständigt hur programmen skall fördelas över sänd- ningstiden. Det är dock även möjligt att låta programföretagens till- stånd endast ange en rätt att sända inom ett visst frekvensutrymme och låta den närmare fördelningen av sändningstid bero på avtal med operatören. Programföretagen får avtala med nätoperatören om rätt att utnyttja nätkapacitet, men det är också tänkbart att programföre- tagen uppdrar åt operatörsföretaget att sluta sådana avtal. Ansvaret för multiplexeringen kan läggas på nätoperatören eller SMS-opera- tören. I tillstånden för programföretagen kan införas bl.a. villkor beträffande teknisk kvalitet på sändningarna. Det är möjligt att välja mellan att låta operatörsföretagets verk- samhet vara tillståndspliktig eller tillståndsfri. Om verksamheten görs tillståndspliktig, kan det i villkoren för tillståndet anges bl.a. vad abonnentavgifterna får avse och föreskrivas en skyldighet för företaget att på skäliga och icke-diskriminerande villkor paketera krypterade programtjänster och administrera de gemensamma funktionerna åt programföretag som erhållit sänd- ningstillstånd. Ett samverkansavtal mellan nätoperatören, operatörs- företaget och programföretagen kan göras till tillståndsvillkor. I en tillståndsfri situation kommer marknaden att vara helt öppen för företag som vill agera som operatörsföretag. Det kommer att råda full frihet för ett operatörsföretag att knyta programföretag till sig. I sådant fall kan statlig insyn i verksamheten ordnas genom en särskild tillsynsverksamhet. Detta alternativ – som i stort motsvarar den modell som tillämpas i – innebär att operatörsföretaget ges rätt att förfoga över sändningsutrymme som inte har tilldelats public service och andra programtjänster med garanterat sändningsutrymme. Tillståndet kan innehålla bl.a. villkor beträffande teknisk kvalitet på sänd- ningarna och likabehandling av programföretag. Även operatörs- företagets utbud kan regleras genom tillståndsvillkoren. Det vilar på operatörsföretaget att avtala med en nätoperatör om rätt att utnyttja nätkapacitet. Operatörsföretaget eller nätoperatören kan ansvara för multiplexeringen. Med ett system där operatören tilldelas sändningsutrymme – sändningstillstånd i marknätet – är det inte självklart att det måste ställas krav på sändningstillstånd även för de programtjänster som ingår i operatörens utbud. Det kan i stället överlämnas åt opera- törsföretaget att helt på egen hand avgöra vilka program och med dessa sammanhängande tjänster som skall ingå i utbudet. Här- igenom blir det lättare för operatörsföretaget att utnyttja hela sändningsutrymmet eftersom det inte är beroende av ett särskilt tillståndsförfarande när nya programföretag tas med. Tillståndet till operatörsföretaget kan dock, som nämnts, innehålla villkor om t.ex. mångfald i utbudet, teknisk kvalitet på sändningarna och lika- behandling av programföretag. Det kan också övervägas att genom tillståndsvillkor föreskriva skyldighet för operatörsföretaget att i avtal med programföretagen reglera vissa rättigheter och skyldig- heter för programföretagen. Väljer man å andra sidan att behålla en tillståndsplikt även för programföretagen kan denna utformas på olika sätt. Ett är att till- stånden för programföretagen görs beroende av att de har ett avtal med operatörsföretaget. Sändningstillstånden bör dock inte ge pro- gramföretaget rätt att fritt förfoga över ett visst begränsat frekvens- utrymme. Tvärtom är det operatörsföretaget som skall ansvara för fördelningen av den totala sändningstiden inom en eller flera frekvenskanaler (multiplexer). Ett sändningstillstånd till program- företaget behöver därför inte föregås av samma prövning som av programtjänster med garanterat sändningsutrymme och sändnings- tillståndet kan ges en enklare utformning. En annan variant är att programföretagen inte behöver ha ingått något avtal med den kommersielle operatören innan programföre- taget ansöker om sändningstillstånd. Ett tillstånd till ett program- företag att sända i marknätet innebär då inte att det finns en ovill- korlig rättighet för programföretaget att sända, utan detta är beroende av att programföretaget träffar ett avtal med ett operatörsföretag. Sändningstillstånd kan då utfärdas för fler programtjänster än som ryms inom den del av marknätet som upplåts för betal-TV. kan mer eller mindre fritt avgöra vilka programtjänster, bland alla dem som har tillstånd, som företaget vill ta med i sitt utbud. Ytterligare ett alternativ är att operatörsföretaget fritt kan be- stämma vilka program som man önskar erbjuda kunderna, men att sändning kräver att berörda programtjänster får ett godkännande från behörig myndighet utifrån vissa i lag angivna kriterier. På samma sätt som gäller för en SMS-operatör kan en multiplex- operatör ansvara för gemensamma funktioner och tjänster så som teknisk standard, elektronisk programguide, SAS, kundhantering och liknande, såvitt gäller i dennes utbud ingående programtjänster. Genom samverkan med programföretag med egna sändningstill- stånd kan operatörsföretaget även ansvara för vissa gemensamma funktioner hos dessa programtjänster, t.ex. genom att handha en för hela marknätet gemensam elektronisk programguide. Finns det flera multiplexoperatörer krävs någon form av teknisk samordning även av deras sändningar. Ett särskilt tekniskt operatörsföretag Av de för programföretagen gemensamma funktionerna och tjänster- na i det digitala marknätet är en del gemensamma för såväl de pro- gramföretag som sänder okrypterat som de som sänder krypterat medan andra endast berör programföretag som sänder krypterat. Frågor som berör samtliga sändningar är sammanföringen av de programbärande signalerna i en frekvenskanal (multiplexering), den gemensamma elektroniska programguiden och sådana som rör tekniska standarder som inte har avgjorts genom särskild reglering. De ovan beskrivna modellerna kan varieras på det sättet att det utses en särskild operatör, en s.k. teknisk operatör, som hanterar dessa gemensamma funktioner och tjänster i stället för det kom- mersiella operatörsföretaget. Denne tekniske operatör kan vara t.ex. en myndighet, ett statligt helägt bolag eller en kooperation av de sändande programföretagen/multiplexoperatörerna, som drivs utan vinstintresse. Väljs en modell där det är möjligt med flera kommersiella opera- törsföretag liksom om det förekommer krypterade fri-TV-sänd- ningar kan det även finnas skäl att utöka den tekniske operatörens uppgifter till att omfatta vissa frågor som endast berör de program- företag som sänder krypterat. Samordningen kan gälla system för villkorad tillgång, driften av detta och hantering av kort och kunder i övrigt. Ur ett konsumentperspektiv framstår det nämligen som angeläget att frågan om system för villkorad tillgång samordnas i marknätet och att inlåsningseffekter undviks. Det är från användar- synpunkt också en fördel om de krypterade tjänsterna från samtliga aktörer kan läggas på ett kort. Ett alternativ till detta är att konsu- mentutrustningen kan hantera olika system för villkorad tillgång, s.k. simulcrypt. Vi återkommer längre fram till dessa frågor. 6.2.3Utredningens ställningstaganden och förslag Vårt förslag: Vi föreslår att ett operatörsföretag ges rätt att förfoga över den del av sändningsutrymmet i det digitala marknätet som inte tilldelas public service-programtjänster och andra programtjänster som det allmänna vill garantera sändningsutrymme. får upplåta sändningsutrymme till programföretag samt tillhandahålla TV-program och andra tjänster till allmänheten mot betalning. De ovan beskrivna olika modellerna för ett operatörsföretags roll och funktion i det digitala marknätet innebär olika följdverkningar, beroende på om man ser saken från hushållens, programföretagens eller statens sida. Utgångspunkten bör emellertid vara att det system skall väljas som bäst värnar om största möjliga yttrandefrihet, informationsfrihet och mångfald, som innebär ett effektivt och ändamålsenligt utnyttjande av det begränsade frekvensutrymmet och som bäst kan bidra till att det digitala marknätet blir ett kon- sumentvänligt, konkurrenskraftigt och kostnadseffektivt alternativ på TV-marknaden. Det digitala marknätet konkurrerar med satellit- och kabelplatt- formarna. För marknätets utveckling är det viktigt att en kommer- siell operatör kan framstå som ett för konsumenterna attraktivt alternativ till de operatörer som verkar inom de andra plattformarna. Marknätet har därvid en särställning i negativ mening genom att sändningsutrymmet är betydligt mer begränsat än vid överföring via satellit eller kabel. Marknätet kommer aldrig att kunna erbjuda TV-konsumenterna ett så stort antal programtjänster som kan erbjudas av en kabel- eller satellit-TV-operatör. Det är i det samman- hanget viktigt att framhålla att marknätet också måste rymma fri- TV-sändningar och att ju fler programtjänster som sänds gratis, desto snävare blir operatörsföretagets utbud och kommersiella verksam- hetsbas. Oberoende av såväl val av huvudmodell för en kommersiell ope- ratör som huruvida det även skall finnas en särskild teknisk operatör är det tänkbart med mer än en operatör i det digitala marknätet. Med flera aktörer ökar konkurrensen. Detta är i allmänhet till fördel för prissättningen och konsumenternas valmöjligheter. Om konkurrens mellan kommersiella operatörsföretag kan bidra till att fler TV-konsumenter ansluter sig och till att det digitala marknätet således ökar sin andel av den totala TV-marknaden påverkar detta dessutom programföretagen positivt. De programföretag som er- bjuder krypterade tjänster får fler abonnenter och därmed bättre förutsättningar till ökade intäkter genom t.ex. reklam. Detsamma gäller kommersiella fri-TV-kanaler. För att konkurrens skall kunna leda till fördelar krävs emellertid att marknätet bedöms ha kommersiell bärkraft för mer än en aktör. Det bör också anmärkas att konkurrens på en och samma plattform kan ge oönskade konsekvenser i form av överlappningar i program- utbudet, vilket kan leda till att konsumenter för att erhålla vissa programtjänster måste betala två eller för andra program som ingår i olika operatörers basutbud. Så är t.ex. situationen när det gäller satellitmottagning, där det finns två huvudsakliga kon- kurrenter, som utöver egna unika programtjänster erbjuder konsu- menterna ett i stort sett likartat basutbud. Är alla operatörer i marknätet skyldiga att tillhandahålla samtliga programtjänster kan visserligen risken för överlappningar synas elimineras. kan dock effekten bli densamma genom det sätt på vilket program- tjänster paketeras. Erfarenheten visar att det med hänsyn till konkurrensen mellan olika plattformar, särskilt mellan marknät och satellitmottagning, kan antas bli nödvändigt för en kommersiell operatör att inled- ningsvis subventionera konsumenternas investeringar i nödvändig teknisk utrustning och att betala provision till detaljhandeln för förmedling av abonnemang. Det medför att konsumenten sällan är lönsam i inledningsskedet av avtalsrelationen. Med endast en kom- mersiell operatör i marknätet kan denne se en långsiktighet i avtalet med konsumenten och vara beredd att stå för den initiala kostnaden. Risken finns visserligen att konsumenterna byter mellan platt- formarna, men ett sådant byte är – förutsatt att konsumenten inte redan har tillgång till annan utrustning – än så länge förknippat med investering i helt annan mottagarutrustning. Detta har en avhållande effekt på benägenheten att byta mellan plattformarna. Vid konkurrens mellan kommersiella operatörsföretag inom marknätet öppnas möjlighet för en helt annan rörlighet för kon- sumenterna, i vart fall om man har som utgångspunkt att samtliga sändningar i marknätet skall ske med samma tekniska standard. Varje operatör måste då hitta ett sätt att säkra kostnaderna för in- vesteringen i sina abonnenter. En tänkbar effekt av konkurrens mellan kommersiella operatörsföretag kan då bli förhållandevis långa bindningstider i avtalen med hushållen. Ett annat alternativ kan vara en högre inledande kostnad för konsumenten. I sammanhanget skall dock framhållas att möjligheten att byta mellan och inom platt- formar i och för sig är eftersträvansvärt eftersom konsumenterna då på ett enkelt sätt kan välja mellan olika leverantörer. En annan fråga av stor ekonomisk betydelse är utbyggnaden av det digitala marknätet till så hög täckningsgrad som möjligt. Det faller sig naturligt att intresset av att medverka vid investeringar i infrastrukturen minskar om det inte är förenligt med någon fördel vid utnyttjandet av nätet. Risken att andra åker snålskjuts har en hämmande effekt på investeringsviljan. Det finns mot bakgrund av det nu sagda anledning att närmare belysa villkoren för och konsekvenserna av konkurrens i marknätet, beroende på vilken typ av operatörskap som kan komma i fråga. En operatör som har möjlighet att paketera samtliga krypterade betal-TV-tjänster i det digitala marknätet bör ha goda förutsätt- ningar att erbjuda ett i förhållande till operatörer på andra platt- formar konkurrensdugligt programutbud. operatörsföretag paketerar, marknadsför och säljer samma kryp- terade programtjänster behöver inte innebära några nackdelar, så länge ett dubbelt ianspråktagande av sändningsutrymme undviks. Tvärtom kan det leda till fördelar för konsumenterna att flera opera- törer tvingas konkurrera om kunderna genom paketering av utbud, pris och servicenivå. Risken att ett operatörsföretag skaffar sig ensamrätt till hanteringen av vissa programföretag kan undvikas genom särskilda tillståndsvillkor för såväl programföretagen som operatörsföretagen. Med flera kommersiella operatörsföretag uppnås konkurrens såväl inom plattformen som i förhållande till övriga plattformar. En annan effekt av att mer än en kommersiell aktör tillåts operera i marknätet är emellertid att kundstocken späds ut på flera. Därmed kan det finnas en risk för att operatörerna var för sig inte får den styrka som krävs för att marknätet skall kunna utvecklas och hävda sig mot övriga plattformar. har Boxer ungefär 200 000 abon- nenter. Den grupp av TV-hushåll som är kommersiellt mest intressant för samtliga plattformar när det gäller att knyta nya kunder till sig är sannolikt den som endast har tillgång till de analoga mark- sändningarna. Vid marknätets digitalisering har dessa – i den mån de inte är kabelanslutna – att välja ett annat mottagningssätt. Enligt en mätning som företaget i har genomfört hade av befolkningen endast tillgång till SVT1, SVT2 och TV4 (MMS Basunder- sökning 2003:2). En del av hushållen som endast tar emot de analoga marksändningarna kan förväntas nöja sig med de okryp- terade sändningar de får tillgång till genom att skaffa en avkodare. Andra kan däremot komma att vilja ha ett större utbud. Hur många potentiella nya betal-TV-konsumenter som finns är dock svårt att uppskatta. Intresset beror givetvis på vilket utbud som kommer att finnas och hur stort utrymme fri-TV ges. Modellen med den externa aktören som SMS-operatör bygger på att samtliga programföretag får egna sändningstillstånd där de i huvudsak själva förfogar över tilldelat sändningsutrymme, angivet i form av viss överföringskapacitet i en bestämd frekvenskanal. Det finns enligt utredningens bedömning i sådant fall kommersiellt ut- rymme för flera konkurrerande operatörer att bedriva verksamhet, förutsatt att varje operatör har möjlighet att erbjuda konsumen- terna samtliga programtjänster som har tillstånd att sända betal- TV. En sådan konkurrens mellan flera operatörer kan leda till bl.a. prismässiga fördelar för konsumenterna. utbud av programpaket beträffande såväl innehåll som antal pro- gramtjänster kan antas locka fler potentiella kunder än om det finns endast en operatör. Valfriheten för konsumenterna kommer följaktligen att öka med mer än en kommersiell operatör i marknätet. I ett attraktivt marknät bör en operatör kunna se en betydande andel av de konsumenter som endast har analog mottagning som möjliga kunder. Vidare har marknätet i konkurrensen med kabel- och satellitplatt- formarna goda förutsättningar att attrahera en del av de betal-TV- konsumenter som har annat mottagningssätt.