sou · GSB375d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I avsnitt 6.4.9 redovisas kort bakgrunden till bestämmelsen om sekre- tess i 5 kap. 7 § sekretesslagen, bl.a. anslutning till Schengen- konventionen. Särskilda bestämmelser som utöver denna sekretess begränsar svenska myndigheters möjlighet att använda sig av upp- gifter som har lämnats av en annan stat finns i 3 § lagen om interna- tionellt polisiärt samarbete och i 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål (som gäller för åklagare och domstolar).91 Bestämmelserna skall tillämpas om en svensk myndighet i ett ären- de om rättslig hjälp har fått uppgifter eller bevisning från en annan stat enligt en internationell överenskommelse som är bindande för . Om överenskommelsen innehåller villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna eller bevisningen vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av brott, skall svenska myndigheter följa villkoren oavsett vad som annars är före- skrivet i lag eller annan författning. Regeringen har i förarbetena till den aktuella lagstiftningen kon- staterat att det i konventioner ofta förekommer bestämmelser och villkor om begränsning i rätten att använda bevismaterial m.m. som överlämnats från en annan stat, t.ex. i Schengen- och Dublinkon- ventionerna samt i bilaterala avtal med och Kanada.92 Sådana internationellt avtalade bestämmelser kan för svenskt vidkom- mande medföra att en konflikt uppkommer mellan bestämmelserna i överenskommelsen och inhemska regler om en myndighets skyl- dighet att fullgöra sina myndighetsuppgifter, inte minst på det straff- rättsliga området.93 Orsaken är att den s.k. officialprincipen gäller för svenska myndigheter. Den innebär bl.a. att en polis eller åklagare i princip är skyldig att inleda förundersökning så snart det finns an- ledning att anta att ett brott som lyder under allmänt åtal har be- gåtts. 91En bestämmelse för polisen som motsvarar nämnda 3 § fanns tidigare i 1 § lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet (prop. 1990/91:131) 1999/2000:61 s. 145 och prop. 1999/2000:64 s. 158 f 1990/91:131 s. 12 ff Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal Regeringen menade att denna konflikt måste undanröjas för att förhindra att svenska myndigheter tvingas avstå från viktig infor- mation som en främmande stat är villig att lämna. Det ansågs således nödvändigt att vidtog ovan nämnda lagstiftningsåtgärder för att därigenom kunna uppfylla de villkor som det internationella sam- arbetet ställer för att över huvud taget skall få tillgång till information som ökar möjligheterna att komma till rätta med all- varlig brottslighet.94 6.5.2Lagen (2000:344) om Schengens informationssystem Enligt lagen om Schengens informationssystem skall Rikspolissty- relsen föra ett automatiserat register som utgör den svenska natio- nella enheten i Schengens informationssystem (SIS) och är anslutet till det centrala informationssystemet inom SIS. Registret skall vara ett hjälpmedel för de andra Schengenstaterna att göra framställ- ningar till svensk polis för att främja samarbete som avser polisiära och rättsliga frågor samt frågor om inresa och uppehållstillstånd.95 Enligt lagen får registret endast användas för vissa angivna ändamål. Den svenska polisen har genom SIS tillgång till uppgifter som har förts in i registret av andra stater. I 10 § nämnda lag finns en bestämmelse som innebär att en svensk myndighet inte får utnyttja en uppgift i SIS för något annat syfte än det som den registrerande staten har angett vid registre- ringen. Om den registrerande staten har lämnat sitt samtycke, får dock en svensk myndighet använda uppgiften också för andra än- damål som anges i lagen. Bestämmelsen innebär alltså att de övriga Schengenstaterna i viss mån förfogar över den svenska polisens rätt att utnyttja uppgifter som den har tillgång till i SIS. 6.5.3Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete trädde en ny lag om internationellt tullsamarbete i kraft. Den är tillämplig på sådant samarbete som följer av en internatio- nell överenskommelse med en annan stat eller en mellanfolklig or- ganisation som har tillträtt eller annars är förpliktat att föl- ja.96 Med stöd av såväl flera bilaterala tullsamarbetsavtal och inter- 951 och 2 §§ lagen om Schengens informationssystem 961 § lagen om internationellt tullsamarbete Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal nationella konventioner som EG-förordningar, deltar i ett omfattande internationellt samarbete av det slag som avses i lagen.97 I dessa avtal finns bestämmelser om såväl inskränkning i förfogande- rätten över som sekretess för uppgifter som lämnas mellan avtals- staterna. Bestämmelserna innebär att samarbetande stater kan ställa upp villkor för hur uppgifter som lämnas ut får användas av den stat som tar emot dem.98 Med hänvisning till den dåvarande lagen om internationellt sam- arbete på brottmålsområdet (jfr avsnitt 6.5.1) ansåg regeringen att det i en ny lag om tullsamarbete måste införas en bestämmelse som möjliggör för att ta emot uppgifter från andra stater på de villkor som ställs upp vid utlämnandet.99 Därför framgår det av 4 kap. 2 § lagen om internationellt tullsamarbete att om en behörig svensk myndighet vid tillämpning av lagen har tagit emot uppgifter eller bevisning från en annan stat enligt en internationell överens- kommelse som omfattas av lagen och som innehåller villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna, skall svenska myn- digheter följa villkoren oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. 1999/2000:122 s. 15 ff 7Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av inter- nationella avtal Regeringen konstaterade i våra direktiv att det ofta uppkommer frå- gor om informationsutbyte i det internationella samarbetet.1 Den svenska offentlighetsprincipen innebär i allmänhet större öppenhet än vad som följer av motsvarande regler i andra länder eller mellan- statliga organ. Det svenska regelsystemet innehåller flera principer och regler som inte stämmer överens med många andra länders lag- stiftning, t.ex. om meddelarfrihet, innebörden av hemligstämpling och att ett beslut i en utlämnandefråga alltid skall fattas självstän- digt av den myndighet som förvarar en handling. Det finns enligt regeringens bedömning risk för att de svenska regler som tagits fram i syfte att anpassa svensk lag efter internationella åtaganden inte står helt i överensstämmelse med samarbetsavtalens faktiska innebörd. Detta är särskilt allvarligt om effekten är att de uppgifter som lämnas hit omfattas av alltför sträng sekretess. Vi har därför i uppdrag att undersöka dagens regler och eventu- ellt föreslå förändringar som ökar möjligheterna för att internationella åtaganden om informationsutbyte skall kunna genom- föras på ett ändamålsenligt sätt och på ett sätt som leder till ett så litet ingrepp i offentligheten som möjligt. 7.1Problem med dagens regler Som vi konstaterar också i tidigare avsnitt anser vi att det är viktigt att har möjligheter att på ett effektivt sätt agera internatio- nellt, såväl inom EU som i annat samarbete. Behovet av sådant sam- arbete har också lett till att sekretesslagen vid ett flertal tillfällen har ändrats och att nya bestämmelser tillkommit på grund av att ingått olika internationella avtal om informationsutbyte. Det finns ett tiotal sekretessbestämmelser som direkt eller indirekt hän- 1 Dir. 1998:32 s. 26 ff Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal visar till sådana internationella avtal. De har alla tillkommit efter över- väganden som lett fram till slutsatsen att de behövs för att skall kunna delta i internationellt samarbete i en omfattning som är önskvärd. Därutöver är många av de vanliga materiella sekretess- bestämmelserna tillämpliga även på sådana uppgifter som har fått eller förfogar över på grund av internationella avtal. Den lagstiftningsteknik som har använts innebär enligt vår uppfattning att sekretesslagens regelverk i fråga om sekretess på grund av internationella avtal blir onödigt svåröverskådligt och svårtillämpat. Detta leder till osäkerhet hos de tillämpande myn- digheterna och innebär även att det i samband med nya internatio- nella avtal är svårt för lagstiftaren att överblicka behovet av nya reg- ler. Risken finns såväl att det uppstår icke önskvärda luckor i lag- stiftningen, som att sekretessen i vissa fall kan bli onödigt långtgå- ende. För att åskådliggöra svårigheterna att överblicka dagens re- gelverk, redovisar vi i avsnitt 7.2 vad som gäller avseende sekretes- sen hos . Till detta kommer att sekretesslagens bestämmelser om särskild sekretess på grund av internationella avtal i många fall är utformade på ett otydligt sätt som är svårt att genomskåda för den som vill tilläg- na sig lagstiftningen. Vi anser därför att mycket vore vunnet om för det första antalet särskilda sekretessbestämmelser minskade och för det andra bestämmelserna utformades så att det blev tydligare vad de faktiskt innebär. 7.2Sekretess hos – ett exempel på problemen med dagens regler För att åskådliggöra de problem som kan uppstå hos olika myndig- heter vid tillämpning av sekretesslagen på information som myn- digheterna förfogar över till följd av internationella avtal, kan Kon- kurrensverket utgöra ett bra exempel. är en av de myndigheter som förfogar över flest uppgifter som anknyter till internationellt samarbete, främst på grund av EU-medlemskapet. Uppgifter som erhåller från eller som rör andra länder eller mellanfolkliga organisationer kan avse såväl verkets egna utredningar som utländska myndigheters utredningar. Dessa uppgifter kan behöva skyddas med hänsyn både till utrednings- verksamheten i eller utomlands och till enskildas intressen. har möjlighet att i fråga om uppgifter med inter- Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal nationell anknytning tillämpa inte mindre än sju paragrafer i sekre- tesslagen. Då bortser vi ändå från vissa helt generella sekretessbe- stämmelser, som t.ex. 7 kap. 16 § om sekretess i vissa fall för person- uppgifter. 2 kap. 1 § – Liksom andra myndigheter kan i vissa fall tillämpa utrikessekretessen, om det kan antas att röjandet av en uppgift skulle störa mellanfolkliga förbindelser. Be- stämmelsen är teoretiskt tillämplig på alla de uppgifter som Kon- kurrensverket har fått från andra länder eller annars förfogar över på grund av internationella avtal och hänsyn kan i viss omfattning tas till synpunkter från t.ex. ursprungslandet vid en skadeprövning. I praktiken har bestämmelsen emellertid sannolikt ett begränsat tillämpningsområde. 4 kap. 1 § – Sekretessen gäller med ett rakt skaderekvisit för att skydda svenska myndigheters granskningsverksamhet. Bestämmel- sen kan vara tillämplig på uppgifter som har fått från eller som rör andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Sekretessen kan emellertid inte tillämpas för att skydda gransk- ningsverksamhet i utlandet. Bestämmelsen ger inte heller möjlighet för en utländsk uppgiftslämnare att påverka sekretesskyddet för uppgifter som lämnas till . 4 kap. 4 § – För uppgifter som hänför sig till utredningar om kartellbildningar, enligt svensk rätt eller EG-rätt, gäller särskild sekretess. Sekretessen kan endast åberopas för att skydda verkets egna utredningar. Den är alltså inte tillämplig på uppgifter från utlandet, om ett röjande endast skulle vara till skada för verksamheten i det andra landet. Inte heller med stöd av denna bestämmelse kan en utländsk uppgiftslämnare påverka sekretess- skyddet för uppgifter som lämnas till . 4 kap. 5 § – Bestämmelsen är tillämplig på vissa uppgifter inom konkurrensområdet som hänför sig till arbete med att inhämta information på begäran av en annan stat. Sekretes- sen kan alltså åberopas till skydd för uppgifter som Konkurrens- verket får från en annan stat med anledning av en begäran om rätts- lig hjälp, om det behövs för att skydda den utländska verksam- heten. Den hjälpsökande staten kan förfoga över sekretessen hos genom ett särskilt konstruerat skaderekvisit som är formulerat så att sekretess gäller om det kan antas att den rättsliga hjälpen har begärts under förutsättning att uppgifterna i Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal fråga inte röjs. Bestämmelsen är endast tillämplig i förhållande till andra stater och alltså inte om det t.ex. är EU:s institutioner som begär den rättsliga hjälpen. 8 kap. 4 § – Sekretessen gäller till skydd för enskildas intressen i egen verksamhet med tillsyn eller utredningar. Beroende på vilka förhållanden som skall skyddas gäller antingen sekretess med ett rakt skaderekvisit eller absolut sekretess. Under förutsättning att verket får uppgifter från utlandet för att använda dem i sina egna utredningar kan sådana uppgifter alltså sekretessbe- läggas. Utländska uppgifter skyddas självfallet om de omfattas av absolut sekretess, men i fråga om uppgifter som skyddas endast av svag sekretess kan den utländska uppgiftslämnaren inte påverka sekretesskyddet. 8 kap. 6 § – Bestämmelsen avser sekretess till skydd för enskilda i statliga myndigheters verksamhet med utredning, planering och tillsyn m.m. över näringslivet. Sekretessen gällde tidigare i Konkur- rensverkets utredningar, men numera tillämpar verket i stället 8 kap. 4 § (se ovan). I paragrafens andra stycke finns emellertid en särskild bestämmelse om sekretess för uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av ett av godkänt avtal med främmande stat eller mellanfolklig organisation. Den bestämmelsen är till skillnad från paragrafen i övrigt tillämplig i Konkurrensver- kets verksamhet och innebär att alla utländska uppgifter som verket förfogar över kan omfattas av absolut sekretess om det förutsätts i ett bakomliggande avtal. Sekretessen är dock inte tillämplig när det är egen eller utländska myndigheters utred- nings- och tillsynsverksamhet som behöver skyddas. 9 kap. 27 § – Sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit i ärenden hos för att skydda uppgifter om personer som läm- nar en utsaga eller gör en anmälan till verket. Vår bedömning av sekretessen hos Det kan enligt vår uppfattning vara svårt att i enskil- da fall avgöra vilken sekretess som kan vara tillämplig på uppgifter som rör och dess samarbete med andra stater, mellanfolkliga organisationer eller utländska myndigheter. I och för sig har verket genom de ovan redovisade bestämmelserna stora möjligheter att sekretessbelägga uppgifter, om det krävs av inter- Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal nationella samarbetspartners för att samverkan skall underlättas eller i vissa fall kanske till och med för att samverkan alls skall kun- na upprätthållas. Det finns emellertid några oklarheter i lagstift- ningen. Om behöver uppgifter från utlandet för att kunna genomföra en egen utredning i , kan den utlämnande staten eller myndigheten ha stort intresse av att de uppgifter som lämnas till inte röjs med hänsyn till egna pågå- ende utredningar i utlandet. Att uppgifterna hålls hemliga kan rent av vara ett villkor för att de alls skall lämnas till . I denna situation måste verket helt förlita sig antingen på att upp- gifterna kan sekretessbeläggas till skydd för något annat intresse – t.ex. verkets egen granskningsverksamhet (4 kap. 1 §) eller enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden (t.ex. 8 kap. 6 § andra stycket) – eller på utrikessekretessen enligt 2 kap. 1 § sekretessla- gen, eftersom ingen annan av de uppräknade bestämmelserna är tillämplig när man i ett sådant fall vill skydda uppgiftslämnarens verksamhet. Motsvarande situation kan också uppstå om en EU- institution skulle begära rättslig hjälp av och uppgifter hos verket behöver sekretessbeläggas för att skydda insti- tutionens utredning eller verksamhet, utan att det finns skäl att sekretessbelägga uppgifter med hänsyn till Konkurrensver- kets egna eller enskildas intressen. Dessa omständigheter har så vitt vi erfarit inte inneburit några praktiska problem för . Enligt vår upp- fattning är det emellertid otillfredsställande att sekretesslagstift- ningen är så svårtillgänglig och otydlig i fråga om sekretesskyddet för uppgifter som rör viktigt internationellt samarbete. Det gäller inte minst på grund av att det regelmässigt tillkommer nya interna- avtal och EG-rättsliga föreskrifter som skall tilläm- pa. Vi anser att det finns risk för att otydliga regler gör det svårt för lagstiftaren att vid varje sådant tillfälle se det eventuella behovet av ändringar i sekretesslagen. Dessutom torde lagstiftningen i detta avseende vara i det närmaste obegriplig för allmänheten. Även om de rättsliga och lagtekniska förhållandena verkar vara särskilt svåra just för , kan likartade problem och svårigheter med att tolka sekretesslagens innebörd uppstå också för andra myndigheter med ett omfattande internationellt samarbete inom EU eller i övrigt. Bland annat har under kommitténs arbete lämnat sådana synpunkter på lagstiftningen. Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal 7.3Är det möjligt och lämpligt att samordna dagens sekretessbestämmelser? Den från lagstiftningssynpunkt enklaste lösningen för att tillgodo- se sekretessbehovet i samband med informationsutbyte på grund av internationella avtal, skulle enligt vår mening vara att ha en enda och generell bestämmelse som på ett tydligt sätt täcker alla de situ- ationer som kan uppstå. Som framgår nedan i detta avsnitt anser vi emellertid inte att det är lämpligt eller möjligt. Däremot anser vi att dagens bestämmelser såväl kan minskas i antal som förenklas och förtydligas. I detta avsnitt redovisar vi våra överväganden avseende de övergripande problem som måste analyseras innan ett förslag till förenklade sekretessregler på detta område läggs fram. Det gäller för det första vilka av dagens bestämmelser som bör omfattas av en samordning till en mer enhetlig bestämmelse. För det andra måste det klargöras hur en sådan gemensam bestämmelse ställer sig till kravet i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen om att inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i sekre- tesslagen. Slutligen finns det anledning att överväga om inte en samordning i en mer generell bestämmelse medför att det på andra sätt måste göras tydligt för allmänheten vilken sekretess som i ett enskilt fall kan gälla i det internationella samarbetet. 7.3.1Vilka av dagens bestämmelser kan och bör samordnas? Vi redovisar i avsnitten 6.4 och 6.5 alla de bestämmelser i sekre- tesslagen som har införts särskilt på grund av att ingått in- ternationella avtal om informationsutbyte eller annars ingår i ett internationellt samarbete som omfattar sådant utbyte av uppgifter. Dessa bestämmelser kan delas in i fyra olika kategorier (aktuella para- grafer i sekretesslagen anges inom parentes): Bestämmelser där sekretess gäller för en uppgift som en svensk myndighet har erhållit eller förfogar över på grund av ett av godkänt avtal med främmande stat eller mellanfolklig organisation (7:14, 8:5, 8:6, 9:3). Bestämmelser där sekretess – generellt eller endast mellan myn- digheter – gäller för en uppgift som en svensk myndighet har erhållit eller förfogar över på grund av ett avtal mellan den svenska myndigheten och en utländsk myndighet (8:5, 8:19, 8:24, 9:12). Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal Bestämmelser där sekretess gäller för uppgift som avser begäran om rättslig hjälp från utlandet, om det kan antas att uppgiften har lämnats under förutsättning att uppgiften inte röjs (4:5, 5:7). En bestämmelse som hänvisar till andra lagar – om polisiärt samarbete m.m. – där det anges att särskilda villkor om begräns- ning av möjligheten att använda uppgifter gäller framför svensk lag om det följer av ett internationellt avtal (1:4). En första fråga som måste ställas är om det är lämpligt eller möjligt att alla de ovan angivna bestämmelserna samordnas i en enda gene- rell bestämmelse. Av nödvändighet skulle en sådan bestämmelse få ett teoretiskt mycket vitt tillämpningsområde. Bestämmelsen skul- le dessutom komma att omfatta frågor om såväl sekretess i allmän- het och begränsningar endast i rätten att lämna ut uppgifter till andra myndigheter, som särskilda villkor i fråga om för vilka ända- mål svenska myndigheter får använda uppgifter som de förfogar över. Vår bedömning är att det finns flera skäl som talar mot att en enda ny bestämmelse kan ersätta samtliga dessa bestämmelser. Riksdags- eller myndighetsavtal? Vi är av den bestämda uppfattningen att en generell bestämmelse som inte närmare konkretiserar vilka myndigheter eller verksamheter som kan komma att beröras av sekretess som regleras i internationella av- tal, inte bör omfatta de fall där svenska myndigheter själva kan ingå särskilda bindande avtal eller överenskommelser med t.ex. utländs- ka myndigheter. De myndigheter som kan ingå sådana avtal och hos vilka sekretess därför kan komma att gälla är Finansinspektio- nen, tillsynsmyndighet i konkurs, samt . Ett krav som enligt vår uppfattning måste upp- ställas på en generell bestämmelse är att det bakomliggande inter- nationella avtal som reglerar och ofta avgör sekretessen i ett enskilt fall skall vara godkänt av . Utan en sådan begränsning skulle det inte vara möjligt att få en parlamentarisk kontroll av vilka inskränkningar i rätten för enskilda att ta del av allmänna handling- ar som kan bli följden av den generella bestämmelsen (se också av- snitt 7.3.2 angående noggrannhetskravet i 2 kap. 2 § tryckfrihets- förordningen). Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal Bestämmelser med särskilda villkor för uppgifters användning Vidare anser vi att en generell sekretessbestämmelse inte bör regle- ra annat än just frågor om sekretess, dvs. i de aktuella fallen grund- läggande förbud att röja uppgifter samt inskränkningar i en svensk myndighets rätt eller skyldighet att lämna ut uppgifter till andra svenska myndigheter med stöd av sekretessbrytande bestämmelser. Internationella avtal som föreskriver särskilda villkor för hur en svensk myndighet får förfoga över uppgifter, bör liksom åter- speglas i de lagar som reglerar de aktuella myndigheternas verksam- het. De grundläggande skillnaderna mellan respektive typ av be- stämmelse är enligt vår uppfattning för stora för att de skall kunna samordnas i en enda gemensam bestämmelse. De ovan redovisade bestämmelserna om polisiärt samarbete m.m. som återfinns i andra lagar till vilka 1 kap. 4 § sekretesslagen hänvisar, bör således inte omfattas av en generell reglering. Bestämmelser om internationell rättslig hjälp i polisens och verksamheter Bestämmelserna i 4 kap. 5 § och 5 kap. 7 § sekretesslagen grundar sig på internationella avtal som har godkänts av och de reglerar enbart sekretess, men de skiljer sig ändå från de övriga uppräknade bestämmelserna i två viktiga avseenden. För det första skyddar sekretessen främst de utländska myndigheternas verksam- het, medan övriga bestämmelser reglerar sekretess till skydd för enskilda. För det andra rör bägge paragraferna verksamhet med rättslig hjälp som är uttryckligt reglerad i svensk lag och deras till- lämplighet är inte direkt beroende av utformningen av ett av riks- dagen godkänt avtal med annan stat eller mellanfolklig organisa- tion. Grunden för sekretess i den praktiska tillämpningen är i stäl- let uteslutande den hjälpsökande myndighetens önskan om sekre- tess, främst med hänsyn till skyddet för den utländska myndighe- tens verksamhet. Denna sekretessgrund har givetvis sin utgångs- punkt i de bakomliggande internationella avtalen om ömsesidig hjälp, men någon prövning av vad som egentligen krävs enligt avta- len behövs inte i ett enskilt fall.