sou · GSB315 · 2005-01-01 00:00:00 — Inom EU har pågått ett arbete i syfte att reformera EG:s upp- handlingsdirektiv. I förslaget införs en utförligare reglering av ram- avtalsanvändning.2 Vid ramavtal med en leverantör skall kontraktet tilldelas i enlighet med villkoren i ramavtalet. Den upphandlande enheten får dock vid avropet skriftligen samråda med ramavtals- leverantören och vid behov anmoda denne att komplettera sitt anbud. Vid ramavtal m.fl. leverantörer kan tilldelning av kontrakt ske antingen genom tillämpning av villkoren i ramavtalet utan för- nyad inbjudan att lämna anbud, eller om inte alla villkor fastställts, efter förnyad anbudsinbjudan på samma villkor, och vid behov andra villkor, som anges i förfrågningsunderlaget till ramavtalet. Det andra alternativet blir således en form av tvåstegsförfarande där ramavtal först tecknas och en förnyad konkurrensutsättning bland ramavtalsleverantörer sker vid respektive anskaffningstillfälle. Avropet minskar konkurrensproblemen med ramavtalsupp- handlingar och får anses innebära, vid upphandling av tolktjänster 2 Förslag till och rådets direktiv om samordning av förfaranden vid offentlig upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader; COM(2000) 275 slutlig, 2000/0115(COD). och parallella ramavtal, att beställaren måste beställa tjänsterna utifrån en rangordning av förmedlingarna. Men än så länge har inte någon reformering kommit till stånd och man måste därför invänta EU:s beslut införlivning av detsamma i svensk rätt. Vår rekommendation är att förslag om att kan föra talan om marknadsskadeavgift införs. Det finns ett relativt stort inslag av direktupphandling på området för tolkförmedling, dvs. beställaren vänder sig direkt till en tolk- förmedling utan att låta detta föregås av en anbudstävlan enligt lagen om offentlig upphandling (1992:1528) (). Direktupp- handling får endast göras i ett fåtal särskilt angivna situationer i (låga inköpsbelopp och s.k. synnerliga skäl). är det närmast omöjligt att med stöd av komma till rätta med olagliga direktupphandlingar. har före- slagit att tillsynsmyndigheten på området för offentlig upphand- ling, dvs. (), ges rätt att föra talan om en marknadsskadeavgift vid allvarliga överträdelser av såsom direktupphandling.3 Förslaget bereds inom . Vår rekommendation är att en genomgång av dessa frågor görs. Tolkförmedlingar, fackliga organisationer och arbetsgivarorga- nisationer bör samverka för att klargöra och öka kunskapen om regelverken på detta område. Därigenom kan kunskapen om regelsystem öka även bland tolkar och tolkförmedlingar. Vi har belyst marknadsstrukturen för tolkförmedlingar och tolkar samt de effekter marknadsstrukturen har för samspelet mellan de olika aktörerna. Beträffande tolkarna har vi gjort en översiktlig 3 Betänkandet Effektivare offentlig upphandling – för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt (SOU 1999:139). analys av kontakttolkarnas arbetsmarknadssituation, kompetens och arbetsförhållanden. Vi har kommit fram till att det finns vissa problem för tolkarna i deras yrkesmässiga utövning, företrädesvis av arbetsrättslig och löne- och arbetsmiljömässig karaktär. Det finns också problem som rör kompetensfrågor. Som vi visat framgår det att tolkens arbetsrättsliga relation till tolkförmedlingen är oklar. Distinktionen mellan uppdragstagare och arbetstagare är sålunda varken för tolken eller för tolkför- medlingarnas del tydlig. Tolkars villkor behöver därför ytterligare analyseras och klargöras, eftersom den nuvarande situationen kan innebära negativa konsekvenser för tolken i tillämpningen av det skatterättsliga systemet, sjukförsäkringen och arbetslöshetsför- säkringen. Vår rekommendation är att regeringen låter utreda möjligheten att införa någon form av förkunskapskrav, aktiv studievägled- ning och examination i kontakttolkutbildningen. I samband med en sådan utredning bör även dimensioneringen, innehållet och studietidens längd av kontakttolkutbildningen ses över. Vi har i olika sammanhang kunnat konstatera att det råder brist på tolkar, i synnerhet på auktoriserade tolkar, men även på kompe- tenta icke auktoriserade tolkar. Deltagare i kontakttolkutbildningen vid folkhögskolor och studieförbundsavdelningar är drygt 3 000 . Antalet personer kan emellertid vara något färre eftersom en person kan delta i flera olika typer av kurser . Tolkförmedlingarna medverkar i rekrytering av deltagare till denna utbildning. Trots det höga antalet deltagare råder det fortfarande brist på kontakttolkar med tillfredsställande kompetens, inte minst inom s.k. små tolkspråk. Detta kan bl.a. bero på att möjligheterna att för- sörja sig som tolk är dåliga, att tolkyrket kan betraktas som ett genomgångsyrke och på hög avgång av yrkesverksamma tolkar. Det kan också förhålla sig så att avsaknaden av krav på formella eller enhetliga förkunskaper leder till att en del deltagare efter genomgången kurs ännu inte är beredda att arbeta som tolkar. Ytterligare en orsak kan vara att innehållet i utbildningen inte är tillräckligt väl kvalitetssäkrat och att kurstidens längd är för kort i förhållande till kraven som ställs på yrkesarbetande tolkar. Vi har noterat att resurserna till tolkutbildningen i sin helhet är otillräckliga och att dessa resurser, i relativa termer, försämrats . har dessutom tillförts nya arbetsuppgifter, bl.a. utbildning av konferenstolkar och översättare för användning i EU-samarbetet samt utbildning av kontakttolkar i minoritetsspråk. Kontakttolkutbildningen är lokaliserad inom folkbildningen och bedrivs företrädesvis inom studieförbund och på folkhögskolor. Utbildningsformen erbjuder i och för sig en flexibel form och en utbildningsmodell som är lätt för denna målgrupp att delta i. En nackdel är dock att det för dessa korta kurser inte går att kräva formella förkunskaper eller genomföra kunskapsprov inom utbildningens ram. Det är mot denna bakgrund angeläget att komma till rätta med bristen på kvalificerade kontakttolkar genom att, som en av flera åtgärder, ägna ännu större uppmärksamhet åt kvalitetsaspekterna i kontakttolkutbildningen. 5Finansiering och konsekvens- analys I detta kapitel redovisar vi de kostnader för tillsynsmyndigheten och tolkförmedlingarna som vi bedömer uppkomma i och med införande av en obligatorisk lag om registrering och tillsyn. Vi diskuterar även de ekonomiska och administrativa konsekvenserna för tolkförmedlingar med anledning av våra förslag. Vårt förslag: kostnader för registrering och tillsyn skall finansieras med avgifter. Det finns ingen uppgift om det exakta antalet tolkförmedlingar i . avser vi en fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt förmedlar tolktjänster till statlig eller verksamhet. Enligt vår enkätundersökning bland tolkförmedlingar uppgick antalet verksamma tolkförmedlingar till 51. Det kan emel- lertid hända att några få förmedlingar fallit utanför vår undersök- ning. Vi bedömer det därför som rimligt att anta att antalet tolk- förmedlingar är något högre, möjligen 55–60. Vi har uppskattat att 50 förmedlingar kommer att registreras och därmed omfattas av tillsyn. resurser för regi- strering och tillsyn antas ta högst en heltidstjänst i anspråk. Kost- naderna för personal och viss administration beräknas uppgå till . Principen bör vara att dessa avgifter skall ge tillsynsmyndigheten full kostnadstäckning. Vårt förslag innebär att regeringen får med- dela närmare föreskrifter om bl.a. tillsynsavgiftens storlek och att avgiftsförordningen tillämpas när det gäller registreringsavgiften. Initialt kommer en resursinsats att behövas för att bygga upp registrerings- och tillsynsfunktionen hos myndigheten. insats föreslår vi skall finansieras med ett engångsbelopp i form av anslagsmedel till myndigheten. Alternativt föreslås tillsynsavgiften kunna tas ut från tolkförmedlingarna redan första året trots att ingen direkt tillsyn kommer att utföras. Den årliga tillsynsavgiften föreslås bli högre än avgiften för prövning av ansökan om regi- strering. Vi anser att det inte är vår uppgift att lägga några förslag om hur myndigheten organisatoriskt och administrativt infogar de nya uppgifterna i befintlig struktur. 5.1.1Avgift för prövning av en ansökan om registrering Vårt förslag: får ta ut en avgift för pröv- ning av en ansökan om registrering. För att underlätta administrationen av avgiften för prövning av ansökan om registrering bör registreringsavgiften vara enhetlig. Lagen föreslås vara tvingande, vilket innebär att alla tolkförmed- lingar måste registrera sig för att få bedriva tolkförmedling. Endast kommunala verksamheter som enbart förmedlar tolkar till den egna kommunen är undantagna från registreringen och tillsynen. Avgiften för ansökan om prövning av registrering föreslås vara en engångskostnad. En godkänd ansökan om registrering behöver inte omprövas med jämna intervall, eftersom vi föreslår en årlig tillsyn med sanktionsmöjligheter. I våra beräkningar av avgifternas storlek har vi antagit att 50 förmedlingar registrerar sig. Intäkterna från registreringsavgiften kommer endast att täcka en mindre del av tillsynsmyndighetens samlade kostnader för verk- samheten. Den obligatoriska avgiften för prövning av en ansökan om regi- strering bör vara ganska låg och inte utgöra något ekonomiskt hinder vare sig för redan verksamma eller nyetablerade tolkför- medlingar. Avgiften bör vidare fastställas enligt avgiftsförord- ningen (1992:191). Vi har beräknat tidsåtgången för att handlägga prövningen av ansökan om registrering hos tillsynsmyndigheten till i normalfallet maximalt per ansökan och avgiftsklass 6 avgiftsförordningen bör vara aktuell. Med antagande av ovan skulle registreringsavgiften för en tolk- förmedling uppgå till . Totalt skulle intäkterna från regi- streringen av 50 tolkförmedlingar uppgå till det år krav på registrering av tolkförmedlingar införs. 5.1.2Beräkning av årlig tillsynsavgift Vårt förslag: De registrerade tolkförmedlingarna skall finansiera tillsynsmyndighetens verksamhet enligt den föreslagna lagen med årliga avgifter. årliga kostnader för att fullgöra registrering och tillsyn antar vi kommer att uppgå till . Den årliga kostnaden för tolkförmedlingarna kommer med detta anta- gande att uppgå till per förmedling. Vi har antagit att det är 50 förmedlingar som registrerar sig. Variationen i tolkförmedlingarnas årliga omsättning är stor, en- ligt enkätundersökningen varierar omsättningen mellan knappt en miljon . Fem förmedlingar omsatte mer än , 15 förmedlingar omsatte mindre än 1 miljon och 16 av förmedlingarna omsatte mellan en till 10 miljoner kro- nor. För tolkförmedlingar med hög omsättning bör en årlig avgift på den nivå som angivits ovan antas bli av marginell betydelse. För förmedlingar med låg omsättning (mindre än ) kan avgiften möjligen vara något betungade. Det bör därför kunna prövas om avgiften kan differentieras, exempelvis efter förmed- lingens årsomsättning eller annat nyckeltal. Vi förutsätter att regeringen i sin föreskrift om tillsynsavgiftens storlek tar hänsyn till att den årliga tillsynsavgiften kan behöva differentieras på lämpligt sätt. Enligt våra direktiv skall vi pröva vad våra förslag kommer att få för konsekvenser för små företag. Vi har i denna fråga samrått med . Samtliga tolkförmedlingar kan från olika utgångspunkter sägas vara typiska småföretag. Även om några få tolkförmedlingar har en omsättning som ligger har flertalet förmedlingar relativt liten personalstyrka, endast ett fåtal förmedlingar har mellan tio och 25 anställda. 5.2.1Administrativa och andra åtgärder som tolkförmed- lingar måste vidta med anledning av förslagen Den mest ingripande åtgärden i branschens sätt att fungera kan bli att tolkförmedlingarna måste ha en förteckning över aktivt verk- samma tolkar, som står till tillsynsmyndighetens förfogande. I vilken form tolkarna skall knytas till och listas hos en förmedling måste stå förmedlingen fritt att avgöra. Hur förteckningen skall vara uppbyggd bör också vara förmedlingens sak att utforma. För- teckningen skall emellertid fylla de krav lagen har på innehåll och tillsynsmyndighetens krav på överskådlighet och tillgänglighet. Vi bedömer det dessutom som värdefullt att dessa förteckningar även skall kunna efterfrågas av upphandlande enheter. Tekniskt och ekonomiskt får kravet om att hålla en förteckning över tolkar marginell effekt för förmedlingarna, som har sina verksamma tolkar listade på ett eller annat sätt. För flertalet förmedlingar gäller att löneutbetalningarna är datoriserade och att dessa uppgifter skall kunna ligga till grund för att upprätta den föreslagna förteckningen. Härav följer att förmedlingarna sannolikt bör se över sina arkiv, vilket kan innebära en viss mindre ekono- misk konsekvens för förmedlingar som inte gör detta regel- bundet. Tolkförmedlingarna har tillgång till viss information såsom tolkens namn, språk och eventuell auktorisation. Uppgifter om exempelvis utbildningsnivå hos tolkarna kan vara en ny uppgift för en del förmedlingar att ta fram och föra in i förteckningen. Arbetsinsatsen för förmedlingarna att införa vissa uppgifter i för- teckningen, om exempelvis utbildningsnivån hos tolkarna, beror på hur många tolkar förmedlingen har i sin förteckning. Vi har beräk- nat att arbetsinsatsen för att föra in dessa uppgifter till mellan 10 och per tolk i ett initialt skede. har tagits till att tolkförmedlingen måste samla in uppgifterna från tolkarna som finns i förteckningen samt föra in dessa på lämpligt sätt. Att fortlöpande underhålla uppgifterna i förteckningen bör inte ta per tolk och år. kan med stöd av lagen inhämta statistikupp- gifter från förmedlingarna. De uppgifter som tillsynsmyndigheten kan komma att begära bör inte förorsaka tolkförmedlingarna nämnvärt merarbete, eftersom förmedlingarna redan har god över- blick över sin verksamhet. Möjligtvis kan dessa uppgifter för de allra minsta förmedlingarna orsaka visst merarbete och därmed en kostnad, men vi har bedömt denna kostnad som marginell. Inhämtandet av statistikuppgifter från tolkförmedlingarna måste ha anknytning till tillsynsuppdraget. Det är svårt att beräkna tidsåtgången mer precist eftersom vi inte vet vilken statistik som tillsynsmyndigheten kan vilja ha tillgång till. Vi har bedömt att övriga konsekvenser av våra förslag för tolkför- medlingarna kan bli en viss utvidgning av en del befintliga rutiner. Förmedlingarnas praxis varierar emellertid och vissa rutiner har olika bredd och djup. Här åsyftas i första hand rekryteringsför- farande vid anskaffning av tolkar och i andra hand kontroll av kva- liteten på utförda tolkuppdrag. Tillsynen kan leda till klagomål på förmedlingarna, vilket i sin tur kan innebära visst merarbete för tolkförmedlingarna. Att kostnadsberäkna denna utvidgning av rutiner med någon större säkerhet går inte , bero- ende på tolkförmedlingarnas varierande administrativa rutiner. Utvecklandet av god tolkförmedlingssed Förslaget att införa god tolkförmedlingssed bedömer vi inte kommer att leda till några direkta kostnadsökningar för förmed- lingarna. Eventuella personalkostnader i form av tid som kommer att åtgå för att arbeta med god tolkförmedlingssed förefaller bli marginella. 5.2.2Förbättrad konkurrens mellan privata och offentliga tolkförmedlingar Ur konkurrenssynpunkt bör våra förslag snarare förbättra än för- sämra rådande förhållanden i och med att alla tolkförmedlingar skall registreras. Vi anser att kraven på registrering inte hindrar nyetablering eftersom villkoren för registrering inte är ställda för att hindra någon från att starta tolkförmedling. I den delen har vi tagit hänsyn till att det är små företag som oftast bedriver tolkför- medlingsverksamhet. Vi har bedömt att nytillskottet av kom- munala tolkförmedlingar kommer att bli relativt begränsat om ens något. Högre krav på kommunala tolkförmedlingar kommer att ställas om dessa vill bedriva verksamhet utanför sitt område genom att de då måste registrera verksamheten. För att en kommun skall kunna sälja tolktjänster på marknaden måste verksamheten registreras, drivas affärsmässigt och redovisas särskilt. Införandet av denna kompetensutvidgning av hur kommunala verksamheter får bedriva tolkförmedling bedömer vi skapa bättre konkurrens mellan privata och kommunala tolkförmedlingar. När det gäller reglerna för ikraftträdande har vi föreslagit en respittid för de tolkförmedlingar som utövar verksamhet vid tid- punkten för ikraftträdandet. Dessa förmedlingar bör ha på sig att ansöka om registrering efter det att lagen trätt ikraft. Den tiden har vi föreslagit skall vara . 5.2.4Informationsinsatser med anledning av en ny lag Några omfattande informationsinsatser om lagens ikraftträdande har vi bedömt inte vara nödvändiga eftersom branschen är relativt begränsad. bör nå de allra flesta tolkförmed- lingarna. Nya förmedlingar bör kunna uppmärksammas genom till- synsmyndighetens försorg. Sannolikt kommer upphandlare i fram- tiden kräva att tolkförmedlingarna är registrerade för att få lämna anbud och därmed upplyses tolkförmedlingarna även den vägen om nödvändigheten av att registrera sig. 5.3Vad händer om tolkförmedlingsverksamheten inte regleras? En obligatorisk registrering av tolkförmedlingarnas verksamhet innebär en ny situation för hela branschen, inte minst vad gäller kvalitetsmedvetande och kvalitetssäkring. Om våra förslag inte genomförs kommer bl. staten att sakna insyn i och möjligheter att påverka utveck- lingen i tolkförmedlingsbranschen kvaliteten på förmedlade tolktjänster sannolikt inte att utveck- las i den riktning som vore önskvärd, t.ex. genom en god tolk- förmedlingssed den oklara konkurrenssituationen mellan kommunala och pri- vata tolkförmedlingar att bestå mindre kvalitetsmedvetna tolkförmedlingar att fortsätta sin verksamhet som tidigare utan insyn tolkanvändarna att få sämre gehör för sina klagomål på förmed- lingstjänster staten inte att få insyn i hur allmänna medel används. Andra konsekvenser om våra förslag inte genomförs kan vara att kontakttolkutbildningens effektivitet inte blir föremål för översyn och tolkarnas arbetsmarknadssituation inte klarläggs. Vi har gjort den bedömningen att det inte finns några alternativa lösningar för att komma till rätta med de problem vi beskrivit. 6.1Förslaget till lag om tolkförmedlingar Paragrafen innehåller definitioner. Med tolktjänst avses en tjänst som innebär att tolkning sker mel- lan olika talade språk. Teckenspråkstolkning omfattas därmed inte av lagen. avses en fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt förmedlar tolktjänster till statlig eller verksamhet. I första hand avses förmedling av tolktjänster till dom- stolar och statliga eller kommunala myndigheter. Avgörande för bedömningen av om lagen är tillämplig är om beställaren av tolk- tjänsten har en statlig eller huvudman. En tolkförmed- ling som förmedlar tolktjänster till ett privat bolag som bedriver sjukvård med ett landsting som huvudman omfattas följaktligen av lagen. Lagen är endast tillämplig när det är fråga om yrkesmässig för- medling av tolktjänster. En tolk som bedriver tolkverksamhet under enskild firma utan att förmedla tolktjänster omfattas således inte av lagen. Som närmare har beskrivits i avsnitt 2.2.1 finns det i vissa kommuner en tolksamordningsfunktion eller liknande som endast har till uppgift att förse den egna kommunala förvaltningen med tolktjänster. En sådan samordningsfunktion kan inte anses utgöra en tolkförmedling. Av paragrafen framgår att tolkförmedlingar skall vara registrerade hos den myndighet som regeringen bestämmer och att denna myndighet även skall utöva tillsyn över förmedlingarna. Av bestämmelsen följer att en tolkförmedling måste vara registrerad för att få bedriva förmedlingsverksamhet. Förslaget har behandlats i avsnitt 2.2.2. Paragrafen innehåller de villkor som en tolkförmedling skall uppfylla för att få bli registrerad enligt lagen. Bestämmelsen är utformad så att det framgår att de angivna kraven skall vara upp- fyllda inte bara för registreringen utan även fort- sättningsvis. I första punkten ställs upp ett krav på att tolkförmedlingen skall vara lämplig för uppgiften. Detta krav innebär att tillsynsmyndig- heten vid sin prövning av en ansökan om registrering skall göra en allmän lämplighetsbedömning. Det är inte möjligt att uttömmande ange vilka omständigheter som kan ha betydelse vid en sådan bedömning. Det är dock exempelvis viktigt att den erforderliga kompetensen finns hos tolkförmedlingen. En fysisk person som bedriver tolkförmedling bör vara auktoriserad tolk eller i vart fall ha god kännedom om tolkbranschen. När det är fråga om en juri- disk person bör motsvarande gälla för förmedlingens anställda, dvs. det bör bland dem finnas någon eller några personer som är aukto- riserade tolkar eller i vart fall har god kännedom om tolkbranschen. Den person som ansvarar för verksamheten, exempelvis den verk- ställande direktören om det är fråga om ett aktiebolag, har en viktig uppgift när det gäller att tillse att den erforderliga kompetensen finns inom tolkförmedlingen. Om en fysisk person bedriver tolkförmedling bör denne vara känd för redbarhet. Detsamma bör gälla den som är ansvarig för en tolkförmedling som är en juridisk person. När det gäller auktorise- rade tolkar gäller enligt 4 § 4. förordningen (1985:613) om auktori- sation av tolkar och översättare som ett villkor för auktorisation att tolken skall vara känd för redbarhet och även i övrigt lämplig som Exempelvis kan det förhållandet att den ansvariga personen inte skött sina ekonomiska åtaganden innebära att förmedlingens lämplighet för uppgiften skulle kunna ifrågasättas. Regelmässigt bör tillsynsmyndigheten kontrollera om den person som uppgetts ansvara för förmedlingen och som inte är auktoriserad tolk före- kommer i belastningsregistret. När det gäller belastningsregistret är det i första hand fällande domar beträffande förmögenhetsbrott och ekonomisk brottslighet som kan ha betydelse. Tolkförmedlingen bör fortlöpande hålla tillsynsmyndigheten underrättad om under vilken firma och under vilken adress som verksamheten bedrivs, samt vem som ansvarar för verksamheten. På så vis blir det lättare för tillsynsmyndigheten att exempelvis adressera förelägganden enligt 8 och 14 §§ till rätt adress och person. Av andra punkten framgår att tolkförmedlingen inte får vara för- satt i konkurs eller likvidation eller ha näringsförbud. I tredje punkten anges att tolkförmedlingen skall ha en förteck- ning över de tolkar som utför uppdrag åt tolkförmedlingen. Syftet med förteckningen är att det på ett enkelt sätt skall gå att få reda på vilka tolkar som förmedlingen anlitar. Om en tolk inte är auktori- serad bör det anges i förteckningen vilken utbildning tolken har. Vidare bör det av förteckningen framgå vilka språk som tolken tolkar på. Eftersom det är fråga om behandling av personuppgifter krävs i enlighet med 10 § personuppgiftslagen (1998:204) att tolken har lämnat sitt samtycke till behandlingen. En registrerad tolkförmedlings skyldigheter Förslaget har behandlats i avsnitt 2.2.3. I bestämmelsen slås fast att tolkförmedlingen skall utföra sitt uppdrag med iakttagande av god tolkförmedlingssed. Begreppet god tolkförmedlingssed har närmare diskuterats i avsnitt 2.2.3. Förslaget har behandlats i avsnitt 2.2.4. Tolkförmedlingen har ett kvalitetsansvar för de tolktjänster som erbjuds. I bestämmelsen anges därför att tolkförmedlingen skall verka för att de tolktjänster som förmedlas utförs av tolkar som är auktoriserade enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Om tolkar som inte är auktoriserade behö- ver anlitas skall förmedlingen se till att dessa har utbildning och kompetens för uppdraget. Syftet med bestämmelsen är att tolk- förmedlingen i första hand skall använda sig av auktoriserade tolkar och att förmedlingen i princip endast bör anlita icke auktoriserade tolkar när auktoriserade tolkar inte finns att tillgå. Förmedlingen bör förvissa sig om att de icke auktoriserade tolkar som används har genomgått tolkutbildning och kan verifiera detta, samt att tolken är en redbar person.