sou · GSB329 · 2005-01-01 00:00:00 — I kapitel 9 lämnas också ett förslag på en möjlig definition av tillträdesreglernas syfte. Tillträdesreglerna – ett regelsystem med få vänner Globaliseringen av den högre utbildningen i allmänhet, och Bologna-processen i synnerhet, leder också till att svensk högre utbildning allt mer kommer att harmoniseras till internationella förhållanden. Detta torde också komma att omfatta antag- ningssystemet, där ett större inslag av pluralism vad gäller kriterier och metoder sannolikt kommer att bli en av följderna oavsett om vi ser det som önskvärt eller ej. 2.3Antagningen till högskolan: effektiv men opersonlig I en enkätstudie som jag genomförde för lät jag ca 300 sistaårsgymnasister ta ställning till 16 olika adjektiv – åtta posi- tivt laddade och åtta negativt laddade – som på olika sätt kan tänkas beskriva antagningen till högskolan. Av denna studie, vars resultat jag är övertygad om är giltigt också , framgår att gymnasisterna tycker att antagningssystemet är å ena sidan effektivt och objektivt, men å andra sidan opersonligt och formellt (se diagram 2.1 här nedan). Och det är kanske inte så märkligt att man tycker så; ett effektivt och objektivt system måste kanske per definition vara opersonligt och formellt, medan ett personligt och informellt system inte klarar av att vara särskilt effektivt eller objektivt – åtminstone inte utifrån den betydelse vi normalt sett brukar lägga in i begreppet objektivitet. Tillträdesreglerna – ett regelsystem med få vänner Hur upplevs antagningsprocessen av sistaårsgymna- ? Antal gånger ett visst adjektiv förekommer, absoluta tal I anslutning till reformer av tillträdesreglerna brukar det alltid finnas förhoppningar om att man funnit det stabila, förutsägbara och rättvisa systemet. I inledningen av prop. 1995/96:184 Till- träde till högre utbildning m.m. ger regeringen sin programförkla- ring: Regeringens avsikt med föreliggande proposition är att presentera ett system för tillträde till högskolan som är tydligt, överblickbart och rättssäkert för de enskilda sökandena och som underlättar högskolans grannlaga arbete med antagning till högre studier. Ambitionen i propositionen är det som synes inget som helst fel på. När man däremot speglar de senaste sex, sju årens utveckling inom tillträdesområdet mot den återgivna meningen är det uppen- Tillträdesreglerna – ett regelsystem med få vänner bart att det är långt mellan vision och verklighet – mellan regler som fungerar såväl på papperet som i verkligheten. Trots eller tack vare alla goda ambitioner är det alltså, som jag försökt belysa i detta kapitel, få regelsystem som är så frekvent utsatta för förändringar, översyner och missnöje som just hög- skolans tillträdesregler – och detta beror då, enligt min mening, på alla de orimliga krav och förväntningar som vi riktar mot detta regelsystem, och det faktum att vi inte har tagit itu med vad- frågorna innan vi givit oss i kast med hur-frågorna. Till detta kan också läggas svårigheterna att centralt – och i förväg – förutse alla tänkbara situationer och de konsekvenser som de fastställda reg- lerna får liksom svårigheten att tillämpa samma regelverk på allt från antagningen till Civilingenjörsutbildning i teknisk fysik, 180 poäng, till Panoramaröntgen för yrkesverksamma tandläkare, 2 poäng. 2.5Vad talar för att en ny tillträdesreform skall lyckas? Ja, gör vi som vi alltid gjort är det tyvärr inte särskilt mycket som talar för att ännu en ny tillträdesreform skall lyckas. Följer man dessa råd ökar dock sannolikheten för framgång avsevärt: Beskriv först vad tillträdesreglerna skall åstadkomma. I detta ligger förstås att ta ställning också i svåra frågor av typen: Vilka fördelningsprinciper skall gälla? Vilken sorts rättvisa skall prägla antagningssystemet (individuell – grupp, meri- tokrati – mångfald etc.)? Formulera en realistisk tillträdespolicy alternativt en tydlig definition som fyller igen tomrummet mellan den generella högskolepolitiken och antagningstekniken. Lär av historien. De senaste 30–40 åren har tillträdesreglerna ofta varit något av ett försökslaboratorium för olika generella och kvantifierbara inslag i regelverket. Flertalet av dessa har förvisso gett effekter, dock långt ifrån alltid de avsedda. och högskolor få ett något större ansvar för antagningen till högskolan; dock inom ramen för tydliga, nationellt fastställda, mål. Tillträdesreglerna – ett regelsystem med få vänner Lägg inte alla ägg i samma korg eftersom alla urvalsmetoder vid sidan av sina förtjänster också har sina uppenbara fel och brister. Tillåt en viss pluralism i valet av kriterier och metoder. Med selektiva, målsökande, åtgärder når man med all sanno- likhet bättre målen om t.ex. breddad rekrytering än med stor- skaliga och enhetliga inslag i regelverket. Nästan alla är missnöjda med högskolans till- trädesregler. Orsaken till detta är alla de orealistiska och svår- förenliga krav och förväntningar vi ställer på regelverket i kom- bination med att vi inte tydligt besvarat vad-frågorna innan vi ger oss på hur-frågorna. Tillträdesregler går inte heller att reformera isolerat från dimen- sionerings- och studieorganisatoriska frågor! Dimensionerings- frågor och tillträdesfrågor kan i princip betraktas som två sidor av samma mynt. Det finns en viss klyfta mellan å ena sidan statsmakterna och å andra sidan universitet och högskolor i synen på till- trädesreglerna och ansvarsfördelningen. Det vore därför önsk- värt – ja, kanske rent av nödvändigt – med en viss rörelse mot mitten. Den bästa mixen ligger sannolikt också just i mitten, dvs. med ett ökat lokalt inflytande fast med tydiga nationella ramar. Statsmakterna måste formulera svar på vad-frågorna medan universitet och högskolor i större utsträckning än ges ett ansvar för hur-frågorna. Detaljstyrning av tillträdet till hög- skolan har aldrig visat sig fungera som avsett. Inslaget av målstyrning borde därför få öka. 3Elev- och skolstrategier – så överlistas systemet I detta kapitel beskrivs de elev- och skolstrategier i förhållande till högskolans antagningsregler som vi kan bevittna – stra- tegier som måste betraktas som högst rationella ur den sökan- dens perspektiv i syfte att optimera sitt jämförelsetal, men som är mer eller mindre kontraproduktiva ur samhällsekonomiska och kunskapsmässiga perspektiv. 3.1Alla regelverk leder till anpassningsbeteenden Låt oss börja med att slå fast följande: alla samhällssystem och regel- verk leder till anpassningsbeteenden och optimeringsstrategier! Detta gäller såväl sjukförsäkringssystem och skattesystem som högskolans tillträdesregler. Något annat skall vi heller inte tro. Gymnasieelever och andra presumtiva högskolestudenter kodar snabbt av regelsystemen för tillträde till högskolan och gör sedan egna insats- och avkastningskalkyler. Åtskilliga är också de exempel där centralt konstruerade regelsystem tämligen omgående skjutits i sank av kreativa elever, med eller utan aktivt stöd från sina egna gymnasieskolor. Till saken hör dessutom att resursstarka elev- grupper sannolikt snabbare än andra förmår göra dessa kalkyler och därigenom behålla – eller till och med utöka – sitt försprång fram- för mindre resursstarka grupper. Ett av de mest flagranta – och så här i efterhand smått komiska – exemplen på detta är införandet av s.k. föreningsmeriter i samband med högskolereform. Den bakomliggande tanken var för- stås god: att man genom extra poäng för föreningsmeriter skulle bidra till att vidga tillträdet eftersom de målgrupper man hoppades nå via denna extrapoäng antogs vara engagerade i exempelvis fack- föreningar. Men vilka var det då som snabbt såg till att inkassera också extrapoängen för föreningsmeriter? Jo, i påfallande hög grad Elev- och skolstrategier – så överlistas systemet resursstarka individer som snabbt såg till att bilda bridgeföre- ningar och liknande. Ett annat exempel är den generella extrapoängen för arbetslivs- erfarenhet som – inte särskilt förvånande – bidragit till att åldern på högskolenybörjarna ökat. Effekten i samband med reform blev rentav så kraftig att man tvingades införa särskilda direktkvoter för sökande med högst fem terminer gamla gymnasiebetyg för att mildra effekterna av den införda reformen. har vi dock sådana ålderseffekter kvar i vårt tillträdessystem som sannolikt går att hänföra till just den vänt- rumseffekt som poängen för arbetslivserfarenhet bidrar till att skapa. Ett tredje exempel på anpassningsbeteenden, i detta fall med en kommersiell dimension, såg vi när högskoleprovet blev en möjlig- het för alla – inte bara de s.k. 25:4-orna – 1991. Som svampar ur jorden växte då kurser fram som i princip lovade pengarna till- baka om man inte höjde sina provresultat efter att ha genomgått just deras kurser. Exempelvis sökte företaget via anslag på bl.a. efter personer med 2,0 i provresultat (alltså maximalt resultat) som skulle fungera som lärare på dessa kurser. Många gymnasieskolor och vuxenutbildningsenheter erbju- der också lokala kurser inför högskoleprovet. och pekar i Privilegium eller rättighet – en om antagningen till högskolan (Ds 2000:24) på att förändringarna i antagningssystemet inte alls åstadkommit de öns- kade förändringarna om bl.a. social breddning eftersom individer alltid anpassar sig till systemets krav och gör taktiska överväg- ningar. I denna anpassningsprocess spelar både den sökandes soci- ala bakgrund och omgivande faktorer in. Att förändringar i antagningssystemet på det traditionella sättet med storskaliga och generella inslag i regelverket av typen kvot- grupper inte har haft de önskvärda effekterna stöds också av andra studier på området. I kapitel 8 diskuteras frågan om tillträdesreg- lerna alls kan bidra till en breddad rekrytering och i så fall på vilket sätt. Elev- och skolstrategier – så överlistas systemet 3.2Elev- och skolstrategier för att överlista det nuvarande systemet Det nuvarande systemet för tillträde till högskolan har i sina stora drag använts . Under de sex, snart sju, år som gått har vi kunnat observera hur ett antal elev- och skolstrategier har utveck- lats; strategier som knappast syftat till att bredda eller fördjupa kunskaperna utan i stället maximera betygspoängen inför ansökan till högskolan. Jag väljer att kalla dessa strategier för just elev- och skolstrategier eftersom de i flera fall förutsätter en form av allians mellan å ena sidan eleven och å andra sidan gymnasieskolans lärare/skolledning. Här nedan följer en beskrivning av dessa strategier (siffrorna som används för att illustrera strategierna är hämtade ur Skol- verkets olika publikationer): Strategi 1: Byt nationellt program mot specialutformat! Specialutformade program är avsedda att ge en utbildning som inte tillgodoses på de nationella programmen, men som är likvärdig med dessa. Styrelsen för en utbildning ska fastställa en plan för varje specialutformat program, och om programmet är avsett för en grupp elever ska styrelsen också fastställa programmål. Alla kärn- ämneskurser måste ingå. Såväl kurser i yrkesämnen och andra ämnen som lokalt fastställda kurser kan ingå. anord- nades specialutformade program vid 330 skolor i landet vilket kan jämföras 168 skolor . Det är en ökning . (per ) återfanns 10 050 elever på ett specialutformat program i årskurs 3 i landet. En tredjedel av alla elever på specialutformade program gick på program näraliggande det samhällsvetenskapliga programmet. Andra vanliga nationella program som det specialutformade programmet var näraliggande var naturvetenskapsprogrammet () och teknikprogrammet (). Särskilt intressant att notera är att slutförde 13 748 elever gymnasieskolan via ett specialutformat program vilket är fler än antalet hösten innan. Antalet elever på specialutformade program relaterade till det samhällsvetenskapliga programmet var 1 200 fler 3 jämfört med höstterminen året innan. Elev- och skolstrategier – så överlistas systemet Av detta drar jag således slutsatsen att det sker en betydande överströmning från nationella program till specialutformade pro- gram under sista terminen på gymnasieskolan. På detta sätt kan en elev utan några som helst problem välja bort ett främmande språk eller en B-kurs i fysik mot något annat – t.ex. en lokalt utformad kurs – och på så sätt få ett högre jämförelsetal än hon eller han annars skulle ha fått, till en mindre ansträngning dessutom. Strategi 2: Skaffa reducerat program! Elever på nationellt eller specialutformat program som har påtag- liga studiesvårigheter som inte kan lösas på något annat sätt kan beviljas att följa ett reducerat program (5 kap. 23 § gymnasieför- ordningen). Det innebär att eleven befrias från undervisning i en eller flera kurser, dock maximalt av det antal gymnasie- poäng som krävs för ett fullständigt nationellt eller specialutformat program. Beslut om att medge reducerat program kan endast fattas av rektor. Av elever med slutbetyg hade följt ett reducerat program (7 242 av totalt 72 498). Intressant är dock att notera variationen i förekomsten av reducerat program på ett antal av de nationella programmen respektive det specialutformade programmet: Antal och andel elever med reducerat program Barn- och fritid (BF) Energi (EN) Estetiska (ES) Handels- och adm. Industri (IP) Medie (MP) Naturvetenskap (NV) Omvårdnad (OM) Samhällsvetenskap (SP) Specialutformat program () Källa: 226, Barnomsorg, skola och vuxenutbildning i siffror 2003, del 1. Elev- och skolstrategier – så överlistas systemet Uppenbarligen har reducerat program blivit en förhållandevis vanlig åtgärd på framför allt det samhällsvetenskapliga programmet, där i det närmaste var femte elev har beviljats ett sådant. Min tolk- ning av detta är att dels har det samhällsvetenskapliga programmet blivit ett mycket bredare program än den gamla 3-åriga samhälls- vetenskapliga linjen som rekryterar också sådana elever som tidigare gick till 2-årig social linje, dels att reducerat program tillgrips i betygsförbättrande syfte. Hur mycket respektive del förklarar vågar jag dock inte ha någon bestämd uppfattning om. En annan och minst lika intressant jämförelse är variationen mellan några olika kommuner avseende förekomsten av reducerat program . Denna variation kan man dessutom spegla mot andelen elever i respektive kommun som uppfyller kraven på grundläggande behörighet till universitet och högskolor. I tabell 3.2 väljer jag att illustrera den stora kommunvariationen via de sju kommuner som har den lägsta andelen elever med reducerat program respektive de sju kommuner som har den högsta andelen elever med reducerat program. Tabell 3.2 Andel elever med reducerat program och grundläggande behörighet 2002 Andel elever med grund- Källa: 229, Jämförelsetal för huvudmän 2003, del 1. Elev- och skolstrategier – så överlistas systemet Högskolans tillträdesregler medför inget poängavdrag för den som har ett reducerat program. Min slutsats är därför att detta systemfel har inneburit att förekomsten av reducerat program – och framför allt den märkliga variation som vi bevittnar mellan olika kommuner – har utvecklats till att bli en av strategierna för att skaffa ett högre jämförelsetal genom att slippa undan en eller flera svåra kurser. Eftersom eleven själv inte kan välja reducerat pro- gram förutsätter detta en aktiv handling från skolans sida, då det endast är rektor som enligt gymnasieförordningen kan bevilja ett reducerat program; och då, som tidigare framgått, endast om det föreligger påtagliga studiesvårigheter som inte kan lösas på något annat sätt. Slutsatsen blir därför att reducerade program i vissa kommuner uppenbarligen blivit regel i stället för undantag. Strategi 3: Läs utökat program! Elever på nationellt eller specialutformat program kan beviljas att följa ett utökat program, där eleven frivilligt läser en eller flera kurser utöver vad som normalt ingår i studievägen. En förutsätt- ning för detta är att eleven bedöms på ett tillfredsställande sätt kunna tillgodogöra sig undervisningen på samtliga kurser eleven följer. På samma sätt som med reducerat program är det rektor som beslutar om en elev ska få läsa ett utökat program (5 kap. 22 § gymnasieförordningen). av eleverna i riket hade slut- betyg från ett utökat program (16 476 av totalt 72 498), men även i detta sammanhang finns stora skillnader mellan program och kommuner. Att elever väljer utökat program borde kunna ses som något i grunden enbart positivt. Problemet ur ett högskoleperspektiv är att utökat program i stor utsträckning också används för att mani- pulera beräkningsgrunden av jämförelsetalet till högskolan. Många elever väljer dessutom lätta, oftast lokala, kurser där andelen MVG- betyg är påfallande hög. Dessa kursers poäng är sedan lika mycket värda som svåra kurser i konkurrensen till högskolan. Eleverna kan dessutom själva(!) välja vilka kurser som skall ingå i slut- betyget, såvida det inte är en obligatorisk kurs. I 7 kap. 9 § gymna- sieförordningen framgår att den elev som fått betyg på kurser utöver vad som krävs för ett full- ständigt program har rätt att välja vilken eller vilka kurser som skall ingå i slutbetyget. Elev- och skolstrategier – så överlistas systemet Detta förhållande öppnar förstås upp för än mer av kreativt kal- kylerande från elevernas sida. Strategi 4: Ta inte ut slutbetyg utan samlat betygsdokument! Det strikt formella målet med en gymnasieutbildning är att den ska leda fram till ett slutbetyg. Enligt 7 kap. 8 § gymnasieförordningen skall elever få slutbetyg när de har gått igenom ett nationellt eller specialutformat program och har fått betyg på alla kurser och det projektarbete som ingår i elevens studieväg. fanns totalt 89 549 elever 3 i gymnasie- skolan. Av dessa erhöll 73 128 ett slutbetyg (dvs. en andel på ). Bland de av gymnasieeleverna (16 421 individer) som inte erhöll ett slutbetyg torde elever med omfattande skolsvårigheter återfinnas, elever som av betygstaktiska skäl inte vill ha ett slutbetyg. Alternativet till ett slutbetyg för den som inte fått betyg på alla kurser respektive projektarbetet är ett s.k. samlat betygsdokument. I 7 kap 7 § gymnasieförordningen framgår att: Om en elev övergår till en annan gymnasieskola eller avbryter studi- erna skall skolan utfärda ett samlat betygsdokument som innehåller de betyg som eleven redan har fått. Det kan i många sammanhang vara en klar fördel för den enskilde eleven att inte få ett IG eller ett G i slutbetyget, utan i stället vara frånvarande så mycket att det inte sätts något betyg alls. Eleven i fråga lämnar då gymnasieskolan med samlat betygsdokument och fortsätter sedan studera vid den gymnasiala vuxenutbildningen och får sitt slutbetyg därifrån i stället. I kommuner där man inte tillåter studier i syfte att konkurrenskomplettera är detta betydligt vanli- gare än i andra kommuner. Ytterligare en lättnad eleverna på detta sätt tillskansar sig är att ett slutbetyg inom vuxenutbildningen inte kräver några betyg i kärnämneskurserna Idrott och hälsa och Estetisk verksamhet. gällde också att eleven inte behövde göra något specialarbete. Elev- och skolstrategier – så överlistas systemet Strategi 5: Läs om redan godkända kurser på komvux! Att dagens bestämmelser leder till en omfattande konkurrenskom- plettering inom den gymnasiala vuxenutbildningen torde vid detta lag stå klart för flertalet. En tydlig indikation på detta är att av högskolenybörjarna /02 hade en av tio 19-åringar drygt fyra av tio 21-åringar och nästan sex av tio av 35–39-åringar studerat i komvux nära inpå högskolestarten. I SCB:s rapport i komvux (UF 35 ) framgår att hälften av samtliga nybörjare i komvux som var 18–studerade i komvux för att höja gymnasiebetyget God- känd eller Väl godkänd och att kvinnor studerade i något större utsträckning än män för att höja betygen. Fenomenet med konkurrenskomplettering beskrivs närmare i kapitel 10. Strategi 6: Välj lätta kurser framför svåra, där valmöjligheter finns! Inom varje gymnasieprogram finns ett visst utrymme för elevens fria val av kurser. Inom ramen för detta fria val av kurser finns inga incitament via högskolans tillträdesregler att välja en fördjup- ningskurs eller ytterligare en kurs i något språk. I stället betalar högskolan lika mycket via sina meritvärderingsregler för en kurs i bowling eller svampplockning som för en fördjupningskurs i mate- matik eller en språkkurs. Högskolans tillträdesregler har alltid utsatts för – och kommer alltid att utsättas för –kreativa manipuleringsförsök. Detta måste man vara medveten om när man reformerar regelverket. Flertalet av de strategier som beskrivits i detta kapitel går att komma till rätta med genom förändringar i meritvärderings- bestämmelserna, dock inte alla. Mina förslag till nya merit- värderingsbestämmelser återfinns i kapitel 19. Elev- och skolstrategier – så överlistas systemet Ett av de kanske viktigaste syftena med betygen och tillträdes- reglerna ur ett högskoleperspektiv är signaleffekten, och då är det naturligtvis viktigt att de signaler som skickas ut är önsk- värda och förutsedda. Självklart är det då en förutsättning att först noga tänka igenom vilka de önskvärda signalerna är och även formulera sig på denna punkt. Dessutom bör konsensus kring detta eftersträvas, eftersom tillträdesreglerna inte klarar av att signalera vissa saker ena året och sedan andra saker andra året. Eftersom högskolans tillträdesregler inte kan komma tillrätta med alla oönskade elev- och skolstrategier är det också vik- tigt att via en aktiv uppföljning och tillsyn, och i dialog med skolhuvudmännen, bidrar till att påverka tillämp- ningen. 4Studieframgång – går den att förutsäga? I detta kapitel diskuteras det flerdimensionella begreppet studie- framgång, och i vad mån våra metoder för att mäta studiefram- gång ger tillförlitliga svar. Kopplingen – eller snarare bristen på koppling – mellan högskolans antagningssystem och dess examinationsformer berörs också. 4.1Vi vill ha de bästa studenterna! Studenter som antas till universitet och högskolor förväntas klara av sina studier. Högskolans resurstilldelningssystem baseras som bekant till stor del på studenternas faktiska poängproduktion. Även studiemedlen är beroende av poängproduktion, dvs. studie- medlen reduceras om inte studenten klarar av åtminstone 75 pro- cent av den aktuella terminens stipulerade poäng. Därför har såväl universitet och högskolor som den enskilde studenten ett gemen- samt intresse av att studierna så långt som möjligt blir framgångs- rika. På högskolans antagningssystem ställs därför kravet på att rätt välja ut de mest framgångsrika studenterna. Men vad menar vi egentligen med begreppet studieframgång? Finns det kanske fler – och mer komplexa – sätt att betrakta studie- framgång än just antalet avklarade poäng? Och hur väl lyckas vi egentligen med dagens metoder att förutsäga studieframgång? Behöver vi kanske förändra synen på studieframgång och urvals- metoder när högskolans uppdrag nu förändras från en elit- och urvalshögskola till en högskola för alla? Har vi en tillräckligt genomtänkt och transparent koppling mellan antagningssystemet och examinationen i högskolan, i termer av en gemensam syn på kvalitetsegenskaper i gymnasieskolan respektive högskolan? Studieframgång – går den att förutsäga? 4.2men vill de bästa studenterna ha oss? Regeringens mål är att av en årskull skall påbörja högskolestudier , och som visas närmare i kapitel 8 är detta mål inom räckhåll. Högskolan i 50-procentssamhället har en annan roll och ett annat uppdrag än gångna tiders elithögskola. I högskolelagen talas också om studentens rätt att bli antagen, vilket innebär att universitet och högskolor så långt som möjligt skall anta alla behöriga sökande som studenter. Med andra ord: urval är i princip ett nödvändigt ont som helst inte skall behöva tillgripas. Vi har dessutom en i princip tudelad högskola : en urvals- högskola med fler sökande än platser, och en rekryteringshögskola med fler platser än sökande. Det innebär att är urval något helt ovidkommande till en relativt stor andel av alla till- gängliga utbildningar i landet.