sou · GSB386 · 2005-01-01 00:00:00 — Den första delen avslutas med kapitel 10, som redogör för alkoholsituationen i vår nära omvärld. Betänkandets andra del inleds med en redovisning av utred- ningens utgångspunkter och syn på den svenska alkoholpolitikens utformning och förutsättningar framöver (kapitel 11). I kapitel 12 redogörs för förslag till åtgärder som syftar till att minska om- fattningen av den illegala vidareförsäljningen av alkohol. De två nästföljande kapitlen redogör för de två viktigaste alkoholpolitiska instrumenten i , nämligen begränsning av tillgängligheten och alkoholskatterna samt redovisar förslag och överväganden. Kapitel 15 redogör för behovet av och utredningens förslag till opinionsinsatser mot illegal alkoholhantering. I kapitel 16 behand- las problemen med återvinning av de förpackningar som införseln av alkohol för med sig. Konsekvenser av de förslag utredningen lämnar behandlas i kapitel 17 och därefter följer författningskom- mentarer. Alkoholkonsumtionen kommer med all sannolikhet att fortsätta att öka och detta är en omständighet som måste mötas med en rad åtgärder för att dämpa effekten. Vi kommer därför att fortsätta vårt arbete och avser att i slut- betänkandet behandla tillsynsfrågor och olika förslag till åtgärder inom folkhälsoområdet, bl.a. avseende sekundärprevention, stöd till föräldrar, situationell prevention och de s.k. alkoholfria zonerna. Utredningen kan också komma med kompletterande förslag inom de områden som behandlas i detta delbetänkande. BESKRIVNING OCH KARTLÄGGNING AV REGELVERK, ALKOHOLVANOR OCH ALKOHOLSKADOR 2 Beskrivning av regelverket På alkoholområdet finns flera lagar. Alkohollagen reglerar till- verkning, marknadsföring och införsel av alkoholdrycker, liksom handel med sådana varor, samt tillverkning av sprit och innehåller också straffbestämmelser. I lagen om alkoholskatt finns regler om punktskatt på alkohol. Lagen om straff för smuggling innehåller straffbestämmelserna avseende smuggling av alkohol och trafik- brottslagen innehåller straffbestämmelser avseende rattfylleri. Nedan följer en genomgång av de regler som gäller på området och kapitlet avslutas med en redovisning av vad utredningen inhämtat om vad som görs i kommunerna för att motverka langning och otillåten försäljning av alkohol. Kapitel 3 innehåller en mer ingående redo- görelse för de bestämmelser som gäller för införsel av alkohol- drycker till , särskilt reglerna för privat och kommersiell in- försel samt s.k. distansförsäljning. För att få bedriva tillverkning av sprit och spritdrycker måste man ha ett tillverkningstillstånd och motsvarande gäller för yrkesmässig tillverkning av vin, starköl och öl. utfärdar dessa tillstånd och meddelar de närmare villkor som behövs. När- mare bestämmelser om tillverkning av alkoholdrycker och sprit meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av . Tillverkare av sprit får förfoga över den tillverkade spriten endast för export och, efter medgivande av , i egen rörelse samt för försäljning enligt lagen om försäljning av teknisk sprit. 2.1.2Allmänna bestämmelser för försäljning Försäljning av spritdrycker, vin eller starköl får bedrivas endast av den som har rätt till detta enligt alkohollagen. Särskilda bestäm- melser gäller också för detaljhandel med och försäljning av öl. En av alkohollagens centrala bestämmelser finns i 3 kap. 4 § där det anges att försäljning av drycker som omfattas av denna lag skall skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras och att den som tar befattning med försäljning av alkoholdrycker skall se till att ordning och nykterhet råder på försäljningsstället. Be- stämmelserna tar sikte på att begränsa alkoholens skadeverkningar, t.ex. överkonsumtion och berusningsdrickande. Vid detaljhandel med spritdrycker, vin eller starköl får varor inte säljas eller lämnas ut till den som inte har fyllt . Motsvarande gäller vid detaljhandel med öl och servering av alkoholdrycker i fråga om den som inte har fyllt . Den som lämnar ut alkohol- drycker skall förvissa sig om att mottagaren har uppnått före- skriven ålder. Alkoholdrycker får inte heller lämnas ut till den som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel, lik- som om det finns särskild anledning anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon. Brott mot dessa bestämmelser ut- gör olovlig dryckeshantering. Möjlighet finns även till administra- tiva ingripanden gentemot tillståndshavaren. Det är förbjudet att anskaffa alkoholdrycker till den som inte har rätt att köpa varan själv enligt bestämmelserna i stycket ovan och det är också förbjudet att, i större omfattning, tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker. Detta brukar kallas langning och är en straffbar handling. Spritdrycker, vin eller starköl får överlämnas som gåva eller lån endast till den som har fyllt eller om gåvan eller lånet gäller öl. Detta gäller dock inte när någon bjuder på en alkoholdryck för förtäring på stället, men spritdrycker, vin eller starköl får inte bjudas den som inte fyllt , eller öl till den som inte fyllt , om det med hänsyn till den bjudnes ålder och omständigheterna i övrigt är uppenbart oförsvarligt. Försäljning som sker till annan än konsument kallas partihandel och får bedrivas endast av den som har godkänts som upplags- havare eller registrerats som varumottagare för sådana varor enligt lagen om alkoholskatt. Detaljhandelsbolaget får dock bedriva viss partihandel och innehavare av serveringstillstånd får sälja enstaka varor som omfattas av tillståndet till någon som har rätt att bedriva partihandel med sådana varor. I 4 kap. stadgas att endast den som är berättigad att bedriva partihandel och, i vissa fall, detaljhandelsbolaget, får föra in spritdrycker, vin och starköl till landet. Utöver denna huvudregel får personer, som har fyllt , föra in sådana varor bl.a. som resandeinförsel eller som arv eller flyttgods. Det finns också sär- skilda bestämmelser för fartyg, flygplan eller tåg i internationell trafik. Den som har rätt att bedriva partihandel får sälja varorna till detaljhandelsbolaget, till annan som har rätt att bedriva partihandel med motsvarande varor och till den som har meddelats serverings- tillstånd för sådana varor. Partihandlare får också exportera varorna eller sälja dem till någon som har inköpstillstånd för teknisk, industriell, medicinsk, vetenskaplig eller liknande verksamhet liksom till den som har tillstånd enligt lagen om proviantering av fartyg eller luftfartyg. Om överlåtelse sker av en rörelse med verksamhet som är tillståndspliktig enligt alkohollagen, kan överlåtaren sälja sitt lager av spritdrycker, vin och starköl till efterträdaren endast om denne har meddelats tillstånd eller föreskrivet godkännande eller registre- rats som varumottagare. Försäljning av lager med sådana drycker i samband med överlåtelse av rörelse kan således lagligen ske först sedan köparen av rörelsen uppfyller ovan nämnda krav. Särskilda bestämmelser gäller dock för konkursbo eller dödsbo liksom då sådana varor utmätts eller då en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet, godkännandet eller registreringen återkallats eller att andra tvingande skäl föreligger. Vid partihandel med spritdrycker, vin och starköl är säljaren skyldig att förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller köpa in varan. Partihandel med öl är, till skillnad från vad som gällde enligt tidigare lagstiftning, inte tillståndspliktig verksamhet enligt alkohollagen. Det uppställs inte längre något krav på tillstånd för detaljhandel med eller servering av öl. Detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får bedrivas endast av detaljhandelsbolaget. Detta bolag får inte exportera eller tillverka dessa drycker och får importera spritdrycker, vin eller starköl endast för att på begäran anskaffa drycker som inte finns i lager. Bolaget får inte bedriva annan partihandel än försäljning till dem som har serveringstillstånd. Det finns också ett avtal mellan staten och detaljhandelsbolaget som närmare reglerar bolagets verksam- het. Detaljhandel med öl är tillåten under vissa villkor och den som bedriver detaljhandel med öl skall anmäla verksamheten hos den kommun där försäljningen sker. De villkor som uppställs är att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedels- lokal, samt att försäljning av matvaror bedrivs i lokalen. Den som bedriver detaljhandel med öl skall utöva särskild tillsyn (egen- tillsyn) över försäljningen och för denna tillsyn skall finnas ett för verksamheten lämpligt program. skall enligt en överenskommelse mellan före- trädare för kommissionen och den utöva tillsyn över detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker och rapportera uppdraget till kommissionen . Detta sker i enlighet och med stöd av det uppdrag som regeringen löpande lämnar i regleringsbrev. Servering av spritdrycker, vin och starköl får ske endast om ser- veringstillstånd har meddelats. Serveringstillstånd krävs dock inte för servering som ordnas utan vinstintresse, i andra lokaler än där det bedrivs yrkesmässig försäljning av alkoholdrycker eller lätt- drycker, vid ett enstaka tillfälle för vissa i förväg bestämda personer och utan annan kostnad för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna. I 6 kap. 2 § anges ett övergripande mål för hur serveringen skall bedrivas – servering av alkoholdrycker skall ske med återhållsamhet och får inte föranleda olägenheter i fråga om ordning och nykter- het. Lagregleringen om serveringens bedrivande syftar till att mot- verka ett bruk av alkohol som leder till skador. På serveringsställe där serveringstillstånd gäller skall tillstånds- havaren eller av honom utsedd serveringsansvarig person utöva tillsyn över serveringen och vara närvarande under hela serverings- tiden. Tillståndshavaren skall till tillståndsmyndigheten anmäla den eller de personer som har utsetts att ansvara för alkoholserveringen och den personal som används för bedrivandet av serveringen måste vara anställd av tillståndshavaren eller inhyrd från ett be- manningsföretag. Servering av spritdrycker, vin eller starköl får påbörjas tidigast och skall avslutas , om inte till- ståndsmyndigheten beslutar annat. kan således besluta om utsträckt serveringstid utanför den s.k. normal- tiden, men även om inskränkning av serveringstiden. Skäl för inskränkning av serveringstiden kan vara att alkoholpolitiska olägenheter, ordningsstörningar eller störningar för närboende befaras uppkomma och vid prövningen skall risken för alko- holpolitiska olägenheter särskilt beaktas. Regeringen har i prop. 2003/04:161 föreslagit att uttrycket alkoholpolitiska olägen- heter skall ersättas av uttrycket olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa som den om- ständighet som ska beaktas vid prövningen. Vad gäller dryckeshanteringen anges t.ex. att spritdrycker, vin eller starköl som behövs för rörelsen får köpas endast hos någon som har rätt att bedriva partihandel med varan eller av detalj- handelsbolaget. Den som enbart har tillstånd för servering i slutet sällskap vid ett enstaka tillfälle eller under enstaka tidsperiod får dock göra motsvarande inköp endast hos detaljhandelsbolaget. Dryckerna får inte medföras från en restaurang med serverings- tillstånd och på serveringsställe där serveringstillstånd gäller får inte någon dricka eller tillåtas dricka andra alkoholdrycker än sådana som har serverats i enlighet med tillståndet. Det är inte heller tillåtet att dricka eller tillåta någon att dricka alkoholdrycker på ett serveringsställe där alkoholdrycker inte får serveras eller i en lokal som yrkesmässigt upplåts för anordnande av sådana samman- komster i slutna sällskap vid vilka mat eller dryck tillhandahålls av innehavaren eller genom dennes försorg och där servering inte är tillåten. Alkoholdrycker får inte heller förvaras i en sådan lokal i annat fall än när det är uppenbart att drycken inte är avsedd att drickas på stället. För servering av öl gäller, som vid detaljhandel med öl, ett krav på att verksamheten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal samt, dessutom, att mat serveras i loka- len. Tillverkningstillstånd och inköpstillstånd beslutas av Statens folk- hälsoinstitut. beslutar om godkännande av upplags- havare och registrering av varumottagare i enlighet med reglerna i lagen om alkoholskatt. Serveringstillstånd beslutas av den kommun där serveringsstället är beläget. Tillverkningstillstånd kan gälla sprit, spritdrycker, vin, starköl och öl eller avse en eller flera av dessa varor. Inköps- och ser- veringstillstånd kan gälla spritdrycker, vin och starköl eller avse en eller två av dessa drycker. I samtliga fall får tillstånd meddelas endast den som visar att han/hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Reglerna om godkännande av upplagshavare och registrering av varumottagare behandlas i avsnitt 3.2 om kommersiell införsel. Serveringstillstånd kan meddelas för servering till allmänheten, förening, företag eller annat slutet sällskap. Tillståndet kan avse stadigvarande servering eller eller enstaka tillfälle. För stadigvarande servering till allmänheten krävs att lokalen har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat. En ansökan om serveringstillstånd kan avslås om serveringen kan befaras medföra olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt. Som ovan angetts under 2.1.5 har regeringen i prop. 2003/04:161 före- slagit att uttrycket olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt ersätts av olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa som en grund för avslag. Till- ståndsmyndigheten skall återkalla tillståndet om tillståndshavaren inte följer de för tillståndet gällande bestämmelserna i lagen eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av denna, eller om de förutsättningar som gäller för meddelande av tillståndet inte längre föreligger. Ett tillverknings-, inköps- eller serveringstillstånd skall också återkallas om tillståndet inte längre utnyttjas. Ett serve- ringstillstånd skall även återkallas om det, inte endast tillfälligt, uppkommer olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller om tillståndshavaren tillåter brottslig verksamhet på serveringsstället. Om en anmärkning är av mindre allvarligt slag och kan antas komma att rättas till, kan i stället varning komma i fråga. Som förutsättning för att varning skall kunna meddelas gäller att grund för återkallelse föreligger, men att varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Kommunen har möjlighet att, under vissa förutsättningar, förbjuda den som bedriver detaljhandel med eller servering av öl att fortsätta denna verksamhet eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela honom varning. Ett sådant för- bud kan meddelas t.ex. om detaljhandeln eller serveringen skett till underåriga eller föranlett olägenheter i fråga om ordning och nykterhet. utövar central tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen och kan meddela allmänna råd till vägledning för tillämpningen av lagen. Den regionala tillsynen utövas av länsstyrelserna och de bistår på så sätt nämnda institut. I deras uppgift ingår också tillsyn över kommunernas tillämpning av lagens bestämmelser om servering och deras tillståndsgivning till sådan verksamhet. skall även bistå kommunerna med råd i deras verksamhet. utövar tillsyn över den försäljning som sker genom dem som bedriver partihandel. Den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om servering av spritdrycker, vin och starköl utförs av kommunen och av polismyndigheten. Regleringen innebär, enligt förarbetena, inte någon inskränkning av Statens folkhälsoinstituts eller läns- styrelsernas möjlighet att utföra sin tillsyn på dessa områden. kan alltså t.ex. göra punktinsatser på serverings- ställen för att följa upp kommunernas tillståndsgivning och tillsyn. Det är dock inte meningen att och läns- styrelserna skall bedriva en med kommunernas tillsyn parallell verksamhet. Kommunen och polismyndigheten skall även bedriva tillsyn över servering av och detaljhandel med öl, dvs. icke tillståndspliktiga områden. Bestämmelsen hänger, enligt förarbetena, samman med att trots att tillståndsplikten tagits bort för sådan detaljhandel och servering så skall sanktioner kunna tillgripas om dessa typer av alkoholhantering medför olägenheter. Kommunen har en skyldighet att på begäran av annan tillsyns- myndighet, dvs. , länsstyrelse eller polis- myndigheten, lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin respektive tillsyn över efterlevnaden av lagen. skall underrätta annan tillsynsmyndighet dvs. Statens folkhälso- institut, , kommunen, liksom annan polismyndighet, om förhållanden som är av betydelse för de senare myndigheternas tillsyn. skall underrätta vederbörande tillståndsmyndighet, samt, efter begäran, , om den som har tillstånd brister i sina skyldigheter mot det allmänna. Vidare föreskrivs att polismyndigheter samt och andra myndigheter som uppbär eller driver in skatter eller avgifter på begäran av tillsynsmyndighet eller länsstyrelse skall lämna upp- gifter som behövs för såväl tillståndsprövningen som tillsynen. En tillståndshavare är skyldig att lämna tillsynsmyndighet till- träde till driftställe med tillhörande lokaler och tillhandahålla hand- lingar som rör verksamheten. Bokföringen i rörelse som är till- ståndspliktig skall vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig och den som driver rörelsen är skyldig att på anfordran av en tillsynsmyndighet förete bokföringshandlingarna. Han eller hon är dessutom skyldig att lämna statistiska uppgifter i enlighet med de föreskrifter regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, utfärdar. Den som har tillstånd för servering av spritdrycker, vin eller starköl till allmänheten eller stadigvarande tillstånd för servering i slutet sällskap är skyldig att registrera all försäljning i kassaregister och att, vid varje försäljning, ta fram och erbjuda kunden ett av registret framställt kvitto. skall på ett tillförlitligt sätt visa alla transaktioner som gjorts. kan begära upplysningar och handlingar och göra inspektioner även hos den som bedriver detaljhandel med öl eller hos den som serverar sådan alkoholdryck. skall lämna det biträde som behövs för tillsynen, t.ex. för att bereda tillträde till låsta lokaler eller utrymmen. Den näringsidkare som inte vill medverka vid tillsynen riskerar att förlora sitt tillstånd eller, om verksamheten avser försäljning av öl, att förbjudas att fortsätta sin verksamhet. Beslut enligt alkohollagen gäller , om inte något annat anges i beslutet. Bakom denna huvudregel – att samtliga beslut enligt lagen skall gälla , dvs. oberoende av om beslutet har vunnit laga kraft – ligger ett beaktande av att lagstiftningen har karaktär av social skyddslagstiftning. Både Statens folkhälso- instituts och kommunens beslut får överklagas till förvaltnings- domstol, dvs. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Utöver administrativa ingripanden i form av återkallelse eller varning, vilka beslutas av eller kommunen, finns straffsanktionerade bestämmelser. Straffbestämmelserna tar huvudsakligen sikte på olovlig tillverkning och olovlig försäljning av alkoholdrycker. Den som olovligen tillverkar sprit eller spritdrycker, bereder mäsk i uppenbart syfte att olovligen tillverka sprit eller spritdrycker eller förvärvar, innehar, forslar, döljer eller förvarar sprit eller spritdrycker, som är olovligt tillverkade, eller mäsk, som är avsedd för olovlig tillverkning av sprit eller spritdrycker, kan dömas till böter eller fängelse i högst . Den som uppsåtligen, eller av oaktsamhet, säljer alkoholdrycker utan tillstånd eller, om tillstånd inte behövs, utan rätt enligt denna lag, serverar spritdrycker, vin eller starköl som har anskaffats på annat sätt än genom inköp från den som har rätt att bedriva partihandel eller detaljhandelsbolaget, kan dömas för olovlig för- säljning av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst . Om brotten är grova kan dömas till fängelse i högst . Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen har utgjort led i en verksamhet som bedrivits yrkes- mässigt eller i större omfattning eller har varit inriktad mot ung- domar. Den som olovligen tillverkar vin, starköl eller öl kan dömas till böter eller fängelse . Den som innehar alko- holdrycker i uppenbart syfte att olovligen sälja dem kan dömas för olovligt innehav av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst . Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, över- lämnar eller bjuder på alkoholdrycker i strid med reglerna om åldersgränser eller förbudet att i större omfattning tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker kan dömas för olovligt anskaffande av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst . Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller utlämnar alkoholdrycker till någon som inte har uppnått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel, eller vid partihandel underlåter att förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller inköpa varan, kan dömas för olovlig dryckes- hantering till böter eller fängelse . För olovlig dryckeshantering kan också den dömas som försäljer öl i strid med meddelat förbud eller tillåter alkoholförtäring i strid med reglerna om att endast sådana drycker som serverats i enlighet med till- ståndet får förtäras på serveringsstället. För sådan gärning som är att anse som ringa skall dock inte dömas till straff. För försök eller förberedelse till de brott som innebär olovlig tillverkning, olovlig försäljning och olovligt anskaffande av alko- holdrycker kan dömas till ansvar enligt 23 kap. . Detta gäller dock inte den som förvärvar, innehar, forslar, döljer eller förvarar sprit eller spritdrycker, som är olovligt tillverkade, eller mäsk, som är avsedd för olovlig tillverkning av sprit eller sprit- drycker när det endast gäller förvärv eller innehav för personligt bruk. Den till vilken lagligen framställda alkoholdrycker har an- skaffats för personligt bruk skall vara fri från ansvar för medverkan till brott. Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel och utförsel av alkoholdrycker finns i lagen om straff för smuggling. Sprit, alkoholdrycker och mäsk som varit föremål för brott eller värdet därav samt utbyte av sådant brott skall förklaras förverkade. När olovlig tillverkning har skett skall även destillationsapparater, apparatdelar och redskap som har använts vid tillverkningen, rå- ämnen som uppenbarligen varit avsedda för tillverkningen och beredningen samt kärl och emballage som varorna har förvarats i förklaras förverkade. Likaså skall förråd av renings- och filtre- ringsmedel vilka uppenbarligen avsetts för rening eller filtrering av olovligen tillverkad sprit förklaras förverkat. Alkoholdryck som har lagts upp på tillfälligt lager enligt bestäm- melser i tullagen skall anses förverkad om den inte har tagits ut från lagret från uppläggningen. Detta gäller även i fråga om sådan dryck som för tillfällig förvaring har omhändertagits av utan att läggas upp på tillfälligt lager. skall föra ett centralt register som får användas för tillsyn, uppföljning och utvärdering av lagens tillämp- ning samt framställning av statistik. Registret får innehålla upp- gifter om dem som har tillstånd enligt denna lag samt om dem som har rätt att bedriva partihandel. 2.2Lagen om straff för smuggling Lagen om straff för smuggling innehåller bestämmelser om ansvar för gärningar som rör införsel till eller utförsel från landet av varor och i alkohollagen anges under vilka förutsättningar införsel av alkohol får ske.