sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I och för sig är vårt regelsystem utformat så att det inte torde vara någon fara för att allmänna va-anläggningar inte kommer att bestå så länge de behövs. De allmänna va- anläggningar som vi förespråkar svarar utan tvekan mot vad som kan begäras i fråga om långsiktigt hållbara va-system. Men förutsättningarna för en rationell och kostnadseffektiv drift av verksamheten påverkas också av vad som gäller i fråga om de närmare ekonomiska villkoren för planeringen av anläggningarnas fortbestånd. Det talar för att möjligheten att avsätta medel för framtida nyinvesteringar kan behöva vidgas i förhållande till det fonderingsutrymme som i praxis har fastställts av och Vattenöverdomstolen. Allmänt sett förefaller det dessutom vara ganska rimligt att dagens brukare får ta ett något större ansvar för att anläggningen bibehålls och ersätts genom nyinvesteringar än vad som följer av en helt proportionell fördelning av kostnadsansvaret mellan brukargenerationerna. En utökning av fonderingsutrymmet bör emellertid enligt vår mening gälla de fonderingsmöjligheter som redan har godtagits i rättspraxis och som väsentligen avser hur överskott från verksamheten kan disponeras för detta ändamål. Vi förordar att överskott i fortsättningen skall särredovisas i en resultatfond inom ramen för det egna kapitalet. Överskottsmedlen skall sedan återföras till verksamheten på ettdera av två sätt. Det ena, som gäller , är att överskottsmedlen antingen används för att kompensera underskott under de tre närmast föregående åren eller för att finansiera löpande underhållsåtgärder eller taxesänkning inom de tre närmast kommande åren. Det förutsätts att överskottsmedel som används på det här viset är av tillfällighetskaraktär. Rullande överskott som bara skjuts godtas inte. Det andra sättet, som vi nu vill vidga utrymmet för, är att överskottsmedlen reserveras för framtida nyinvesteringar som kommer hela va-kollektivet till godo. Det skall i så fall ske genom att medel motsvarande investeringsutgiften avsätts för detta ändamål i en särskild investeringsfond. En sådan avsättning får dock bara avse bestämda åtgärder som redovisas i en fastställd investeringsplan. Av planen skall framgå de beräknade kostnaderna för åtgärderna, när de avsatta medlen avses att tas i anspråk och övriga upplysningar som behövs för att avsättningens storlek skall kunna bedömas, dvs. om avsättningen är rimlig eller inte. Det skall visserligen inte gälla någon i lagen bestämd tidsgräns för planen. Men dess trovärdighet torde förutsätta att investeringarna inte ligger för långt fram i tiden, normalt mindre än . Skulle de avsatta medlen av någon anledning inte komma till planerad användning, skall de återföras till den löpande redovisningen. När sedan investeringsutgiften har bokförts skall investerings- fonden successivt upplösas över investeringens nyttjandeperiod i takt med de avskrivningar som investeringen föranleder. Det har från olika håll framförts att även kommunala va-företag kan ha behov av konsolidering för att kunna hävda sig på den finansiella marknaden. Det gäller antagligen i särskilt hög grad vid sådan regionalisering av verksamheten som den vi har förordat. Kapitalanskaffningen till stora regionala va-företag kräver en god soliditet för att kunna ske på fördelaktiga villkor. Ett praktiskt exempel från belyser detta. Enligt uppgift från företaget har man inom ansett det önskvärt att kunna upprätthålla en rimligt hög soliditet för att kunna uppträda med tillräcklig självständighet. För att uppnå bästa villkor vid självständig upplåning på den finansiella marknaden har detta manifesterats i låneavtal med finansiella institut genom krav på tillåten miniminivå för soliditet. En rimlig och tillräcklig nivå har därvid för angetts till . Bolaget har klarat detta soliditetsmål genom att inkludera s.k. obeskattade reserver i det egna kapitalet, i praktiken grundade på överavskrivningar av ledningsnätet som enligt kommunalskattelagen får avskrivas enligt reglerna för maskiner och inventarier. Det råder dock osäkerhet om det är förenligt med va- lagens självkostnadsprincip att vidmakthålla och långsiktigt öka posten obeskattade reserver eller, annorlunda uttryckt, om avsättning till obeskattade reserver kan betraktas som en nödvändig kostnad. Med en årlig tillväxt av Vattens balansomslut- ning med 200–, orsakad av va-verksamhetens stora investeringsvolym och långa livslängder för anläggningstillgångar, innebär detta att det egna kapitalet skulle behöva öka med 20–för att bibehålla en soliditet om . Det motsvarar ungefär vad får in i anläggningsavgifter. För att åstadkomma ökningen på konven- tionellt sätt i ett va-aktiebolag behöver bolaget skatta fram en nettovinst motsvarande det angivna beloppet. Detta skulle normalt leda till att bolaget behöver betala bolags- /inkomstskatt på sitt resultat före skatt, vilket för en nettovinst om 20–motsvarar en skattekostnad om 8–. I Vattens fall skulle således en resultatnivå före skatt om 28–krävas för att behålla en soliditet om . Det är tydligt att va-företagen i den organisationsstruktur som vi eftersträvar behöver en viss finansiell stabilitet för att klara kapitalförsörjningen på goda villkor. Enligt vår bedömning finns det emellertid redan möjligheter att säkra en sådan stabilitet. Det kan för alla här aktuella juridiska personer ske genom avsättningar till periodiseringsfond, överavskrivningar och skattefria ägar- tillskott. Till detta kommer så den av oss föreslagna möjligheten att avsätta överskottsmedel till en fond för finansiering av framtida nyinvesteringar. Sammantaget borde detta räcka för att va-företaget skall uppnå den för kapitalförsörjningen erforderliga soliditeten. Och skulle det inte vara tillräckligt så lär den bristande soliditeten normalt kunna botas med en borgen. Avsatta medel i en resultatfond som förvaltas av kommunen skall placeras räntebärande. Det har ifrågasatts om inte va-verket också borde tillgodoräknas ränta på till finansförvaltningen överförda överskottsmedel efter samma grunder som denna förvaltning debiterar internränta på anslagen till va-verket. Väsentliga överskott som inte kan kvittas mot underskott från de tre närmast föregående åren skall ju i princip återföras till verksamheten för att jämnas ut på något sätt . Enligt vår mening bör va-verket tillgodoföras internränta på överskott som skall återföras till verksamheten. En förutsättning måste dock vara att överskottet har genererats av en väsentligen avgiftsfinansierad verksamhet. Förekommer det en betydande skattefinansiering av verksamheten är det knappast rimligt att beräkna ränta på överskotten. 18.2.4Avkastning på insatt kapital Det är va-lagens klara utgångspunkt att huvudmannen skall driva verksamheten och göra de erforderliga investeringarna i denna utan krav på vinst eller annan ersättning än sådan som svarar mot de nödvändiga kostnaderna. Någon utdelning av vinstmedel i vanlig mening kommer därför inte i fråga. Och det gäller oavsett i vilka former va-verksamheten organiseras och administreras, om det är en eller ett kommunalt bolag eller ett privat bolag. När verksamheten bedrivs i ett särskilt va-företag har dock från kommunalt håll gjorts gällande att kommunen skulle vara berättigad till en på samma sätt som internräntan beräknad avkastning på de av kommunen faktiskt tillskjutna medlen, oavsett om dessa utgörs av aktiekapital eller andra kapitaltillskott. Referensgruppen hade samma uppfattning. Frågan har inte prövats av . All avkastning av det här slaget är en form av vinstutdelning och kan alltså bara ske i den mån verksamheten lämnar något överskott. Och som sagt, någon väsentlig vinstutdelning får i princip inte förekomma. När det emellertid gäller kapitaltillskott som ägaren av va-företaget av någon anledning tvingats att göra till verksamheten, delar vi likafullt uppfattningen att ägaren inom tillgängligt vinst- utrymme borde kunna tillgodoräknas en avkastning motsvarande rätten till ränta på utlånade medel. Som vi ser det är det emellertid inte utan vidare givet att samma avkastningsrätt skall gälla för aktiekapitalet. Om kommunen väljer aktiebolaget som organisationsform för va-verksamheten får det förutsättas att kommunen har funnit fördelen med detta sätt att organisera verksamheten vara värd den kapitalinsats det kräver. Från avgiftskollektivets sida sett innebär det ingen förbättring att bli betjänad av kommunen via ett bolag i stället för en förvaltning. Kostnaden för organisationsförändringen bör därför i princip stanna hos kommunen. Det bör i vart fall inte komma i fråga någon avkastning som är så pass hög att kapitalinsatsen skulle kunna vara intressant som kapitalplacering. är det ofrånkomligt att det från kapitalförsörjningssynpunkt inte gör någon skillnad om kommunen tillhandahåller erforderligt kapital i form av aktiekapital eller något annat kapitaltillskott eller som lån. Mer eller mindre aktiekapital eller kapitaltillskott i annan form innebär bara ett större eller mindre upplåningsbehov. Den något högre kostnad för va-abonnenterna som just aktiekapitalet kan medföra uppkommer om va-företaget måste lämna utdelning på aktiekapitalet av beskattade vinstmedel. Skatter av detta slag kan principiellt inte vara någon nödvändig kostnad för va-verksamheten. Enligt vår mening bör avkastning på aktiekapitalet mot denna bakgrund kunna utgå med högst vad som motsvarar rätten till ränta på utlånade medel men med avdrag för den skatt på vinstmedlen som utdelningen kräver. En viktig utgångspunkt är att självkostnadsprincipen inte skall kunna kringgås genom organisatoriska åtgärder. Det har redan sagts att det inte skall gå att ha ett aktiebolag som kapitalplacering för denna verksamhet. har också framhållits att självkostnadsprincipen inte skall kunna sättas ur spel genom en upplåtelse av verksamhetens drift åt någon som inte är bunden av denna princip. Entreprenader av olika slag skall helst handlas upp i konkurrens. På totala driftentreprenader har vi ställt särskilda krav för att de skall kunna godtas som förenliga med självkostnads- principen. Sådana driftentreprenader måste handlas upp i konkurrens med självkostnadsbaserade alternativ. Lyckas man inte ordna en godtagbar sådan konkurrens vid upphandlingen får driften stanna kvar hos kommunen. De alternativ som i första hand kommer i fråga är drift i egen regi, olika samverkanslösningar och andra kommunala huvudmäns verksamhet. Om den senare verksamheten har vi konstaterat att den inte heller i andra kommuner får bedrivas på annat än självkostnadsbasis och inte heller får dumpas eftersom underskottet på entreprenad- verksamheten inte skall betraktas som en nödvändig kostnad för verksamheten i hemkommunen. Vi har utgått från att upphandlingen av totala driftentreprenader på dessa villkor skall verka för att kostnaderna för avgiftskollektivet kommer att stanna på en nivå där de mest effektiva kommunala huvudmännen i regionen kan prestera de aktuella vattentjänsterna. En variation på detta tema är att huvudmannen för en allmän va- anläggning inte heller skall kunna undgå självkostnadsprincipen genom att organisera verksamheten så att i stort sett endast den fysiska anläggningen blir kvar i det bolag som äger den, medan driften och andra tjänster som verksamheten behöver förs över till exempelvis ett moderbolag. måste i ett sådant fall anses underkastad självkostnadsprincipen när det gäller va- verksamheten. För ett va-företag inom en koncern utgör lämnad ersättning för mottagna tjänster och andel i koncerngemensamma funktioner i och för sig en nödvändig kostnad. Men det förutsätter att tjänsterna och funktionerna verkligen är motiverade för va- verksamheten och att företagets årsredovisning innehåller de uppgifter som behövs för att detta skall kunna prövas av en utomstående. Koncernbidrag som en form av vinstöverföring från va-företaget är däremot ingen nödvändig kostnad till den del överföringen avser medel utöver vad som enligt det förut (avsnitt 18.2.4) sagda kan godtas som avkastning på aktiekapitalet. 18.2.6Ersättning för markupplåtelser m.m. Som redogjorts för under gällande rätt så ifrågasatte departements- chefen inför den nuvarande va-lagens införande om kommunen över huvud taget borde få betinga sig avgift för att gatumark används för sådana allmänna ändamål som förläggningen av det kommunala va-nätet. har denna fråga emellertid blivit omtvistad mellan olika kommunala intressen. En del kommuner har tagit ut markhyra av va-verket för ledningar förlagda i mark. Svenskt Vatten har som företrädare för va- huvudmännen hävdat att detta inte är förenligt med gällande lagstiftning. Här förefaller det ha kunnat vara lämpligt med en prövning av de rättsliga instanserna. Men någon sådan har inte kommit till stånd. Kommunerna har sällan fört upp interna tvister mellan olika förvaltningar till sådan prövning. Och processuellt är det svårt att väcka en talan som kan prövas. För detta krävs ju att det rör sig om en tvist mellan huvudman och fastighetsägare. Men man kan ändå fråga sig om det verkligen är kostnadseffektivt att inte också i dessa fall utnyttja det tvistelösningssystem som samhället har ställt till förfogande. Det skulle säkerligen kunna bespara kommunerna åtskilligt internt förhandlingsarbete och en del osäkerhet i lösningarna. Vi återkommer till detta i övervägandena om tvistelösningsförfarandet (avsnitt 22 och 23). I diskussioner mellan Svenskt Vatten och har man inte kunnat komma fram till en samsyn när det gäller markhyra och inte heller i fråga om ersättning för kostnader vid ändring av befintlig va-anläggning. har presenterat ett förslag till riktlinjer för fördelning av ansvar och kostnader mellan skatte- och avgiftskollektivet. I dessa anges att va-verket för att kunna fullgöra sina uppgifter disponerar kommunalt förvaltad mark i den omfattning som är nödvändig för ändamålet. Svenskt Vatten har begärt tillägget att det skulle få ske kostnadsfritt men inte fått gehör för detta. Beträffande kostnader vid ändring av befintlig va-ledning innehåller förslag till riktlinjer följande: Tar kommunen initiativ till förändring eller åtgärd som innebär att den allmänna va-anläggningen måste flyttas eller ändras så att kostnader uppkommer för va-verket, skall kommunen ersätta va-verkets kostnader om va-anläggningen är högst . Om va- anläggningen är mellan , delas kostnaderna lika mellan kommunen och va-verket. Om va- anläggningen är äldre än skall va-verket betala hela kostnaden för omläggningen. Svenskt Vatten har hävdat att dessa riktlinjer oskäligt skulle belasta va-kollektivet med kostnader som inte kan betraktas som nödvändiga. Enligt Svenskt Vatten borde kommunen i stället ersätta va-verket för de kostnader som uppkommer med avdrag för ledningarnas ålder och skick baserat på en vedertagen avskrivningstid och med avdrag för eventuella förbättringsåtgärder som vidtas i samband med omläggningen. Enligt vår mening kan departementschefens förut nämnda uttalande alltjämt tjäna som vägledning. Den av kommunen förvaltade marken bör normalt kunna upplåtas utan ersättning åt angelägna allmännyttiga intressen som tjänsterna för den allmänna va-försörjningen. En annan sak är att dessa tjänster väl på plats naturligtvis inte kan göra anspråk på annat utnyttjande av den kommunala marken än vad som kan förenas med den allmänna samhällsutvecklingen. Om andra viktiga intressen kräver förändringar av markanvändningen får också va-verket anpassa sig till de nya förutsättningarna. Det gör det naturligt att va-verket får ta sin skäliga del av anpassningskostnaderna. Full ersättning för kostnaderna för ledningsomläggningen kan va-verket knappast räkna med i andra fall än möjligen när va-verket självt betalar full ersättning för ett till tid och omfattning oinskränkt nyttjande av marken för aktuellt ändamål. I förslag till riktlinjer har rätten till ersättning gjorts beroende av anläggningens ålder. Utan att ta ställning till de härför angivna tiderna, vilka nog också borde ta hänsyn till den berörda anläggningsdelens art, anser vi att skälig ersättning i dessa fall borde kunna utgå enligt den föreslagna modellen. Detta kräver ingen särskild reglering i lagen. Parterna bör kunna komma överens. Och om de inte gör det kan – i mål där avgiftsunderlaget kommer upp till prövning – med ledning av uttalandena under lagens förarbeten bestämma vad som skall anses utgöra skälig ersättning i det enskilda fallet. I samma förslag till riktlinjer har också med följande föreskrift: Vid såväl arbeten på befintlig va-anläggning som vid nyanläggning av va-anläggning skall va-verket på begäran av kommunen kostnadsfritt nedlägga s.k. tomrör (kanalisation) i den omfattning kommunen finner lämpligt. Kommunen bestämmer dimension på tomrör och bekostar eller tillhandahåller tomrören. Kanalisationen är kommunens egendom. Här är det betydligt enklare att bestämma vad som kan vara nödvändiga kostnader för va-verksamheten. Naturligtvis bör man utnyttja den ledningsdragning som va-verket står för genom att lägga ner kanalisation för bredband och annat som det finns utrymme för. Men lika självklart är det att avgiftskollektivet inte skall belastas med några merkostnader som föranleds av detta. Dessa kostnader måste bokföras där de hör hemma. 18.2.7Kostnader för miljövårdande verksamhet Utredningsdirektiven efterlyser ett klarläggande av vilka kostnader som kan anses som nödvändiga i lagens mening när det gäller olika miljöförbättrande åtgärder i samband med behandling av dagvatten och annat avloppsvatten. Huvudmannens möjlighet att avgifts- finansiera miljövårdande verksamhet anses vara ganska strikt knuten till hans förpliktelser enligt författning och meddelade tillstånd för va-verksamheten. Allmänna miljövårdande åtgärder som inte omfattas av dessa skyldigheter svarar normalt inte mot någon nödvändig kostnad. Vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster kommer att ge huvudmannen något större möjligheter att finansiera miljö- kostnader med avgifter. Det gäller dock bara kostnader för åtgärder inom ramen för själva va-verksamheten, inte för vad som skulle kunna kallas externa miljövårdsåtgärder. För de förra, interna miljövårdskostnaderna blir utrymmet större på flera sätt. Genom att i bestämmelsen i nuvarande 12 § va-lagen uttryckligen ange att en allmän va-anläggnings utförande och drift skall uppfylla de krav som kan ställas från miljö- och hälsoskyddssynpunkt och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser, har vi tydligt understrukit huvudmannens förpliktelser i dessa hänseenden. Vi har i det sammanhanget tryckt på att huvudmannen inte bara skall tillgodose sådana specifika krav som följer av författning och för honom bindande beslut utan även krav som kan ställas på honom med direkt tillämpning av allmänna hänsynsregler. Krav av det senare slaget har dock inte alltid den konkretion som skulle kunna vara önskvärd för den praktiska tillämpningen. Det får då accepteras att huvudmannen går något längre än vad reglerna närmast synes ge stöd för. Över huvud taget bör gälla att kostnader för inom verksamheten företagna miljövårdande åtgärder i vid bemärkelse, bör betraktas som nödvändiga om åtgärderna är förenliga med en god och ansvarsfull förvaltning av en allmän va-anläggning. Men mycket längre än vad som följer av nyssnämnda krav kan huvudmannen inte gå. Även om exempelvis ett sorterande avloppssystem med urinsortering skulle anses vara bästa teknik vid inrättandet av en allmän avlopps- anläggning, kan huvudmannen för ett fungerande konventionellt avloppssystem inte med hänvisning till miljö- och resurs- hushållningsskäl använda avgiftsmedel för att bygga om den befintliga anläggningen till ett sorterande system. Krav på sådan ombyggnad kan inte grundas på nuvarande hänsynsregler. Den största ökningen av miljörelaterade nödvändiga kostnader kommer emellertid att följa på den av oss föreslagna utvidgningen av kommunens utbyggnadsskyldighet enligt nuvarande 2 § va- lagen. Utvidgningen innebär att kommunen skall ordna allmän va- anläggning, inte som bara av hälsoskyddsskäl, utan också när en sådan anläggning behövs av hänsyn till skyddet för miljön. Detta kan förväntas leda till exempelvis att bostadsbebyggelse med enskilda avloppslösningar, som kanske duger från hälsoskydds- synpunkt men inte klarar gällande miljömål, kommer att behöva betjänas av allmänna va-anläggningar. Som vi har utvecklat i avsnitt 11.4 kommer miljöhänsynen också att få betydelse för utbyggnaden av allmänna dagvattenanläggningar. Och de kommer att medföra ökade kostnader för dagvattenhanteringen, bl.a. genom krav på reningsåtgärder i vissa fall. De i detta sammanhang motiverade kostnaderna får naturligtvis såsom nödvändiga ingå i avgiftsunderlaget. När det däremot gäller kostnader för det som vi här har kallat externa miljövårdsåtgärder – åtgärder bortom reningsverkets utloppsrör i recipienten – innebär vårt lagförslag inga förändringar i förhållande till gällande rätt. Det betyder att sådana åtgärder måste ha ett starkt samband med den egna avloppshanteringen för att betraktas som nödvändiga. Allmänna miljövårdande insatser svarar inte mot några nödvändiga kostnader. Läget kan dock komma att förändras när intentionerna i ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) får fullt genomslag. De för kommuner och andra bindande åtgärdsprogram som vattenmyndigheten skall fastställa för att genomföra miljömålen kommer säkerligen att öka pressen på huvudmännen för allmänna va-anläggningar att stärka insatserna för att minska miljöstörningar från verksamheten. Men för att insatserna skall anses kostnadsmässigt nödvändiga kommer fortfarande att krävas att sambandet mellan störningen och verksamheten inte är för svagt. På grund av svårigheterna att särskilt i större vattenområden spåra källan till olika miljöstörningar, kan sambandet ofta ifrågasättas. Genomförandet av ramdirektivet för vatten förutsätter ett system med avgiftsuttag för viss kostnadstäckning av i princip all påverkan och användning av vattenresurserna. Inom detta system kommer huvudmannen för en allmän va-anläggning att som verksamhetsutövare få stå för den vattenanvändning som via anläggningen sker inom dess verksamhetsområde och för den påverkan på vattenmiljön som anläggningen förorsakar därutanför. De miljöavgifter och andra avgifter och eventuella miljöskatter som därigenom kan komma att påföras va-huvudmannen kommer självfallet att utgöra nödvändiga kostnader för den allmänna va- verksamheten. 18.2.8Försäljning av allmän va-anläggning och tidigare Referensgruppen diskuterade hur ett överskott från en försäljning av en allmän va-anläggning skulle behandlas, när köparen skulle driva verksamheten vidare med samma abonnenter. Frågan gällde också vilka kostnader köparen sedan skulle få lägga till grund för sitt uttag av avgifter. uttalade sig om detta i remissyttrandet över Referensgruppens lagförslag. Nämnden sa då: Försäljningsvinst vid överlåtelse av allmän va-anläggning torde vara att betrakta som ett realiserat överuttag av va-avgifter. Med de principer som va-rättsligt har utvecklats för bedömningen av avgiftsöveruttag bör en sådan försäljningsvinst, om den uppfyller gällande väsentlighetsrekvisit, vara återbetalningspliktig. Brukarna skall inte behöva betala samma anläggning mer än en gång. I lagförslaget pekades dock på ett annat sätt att komma till rätta med detta. Där sades att förvärvaren som regel inte borde få lägga andra kapitalkostnader till grund för avgiftssättningen än vad den tidigare ägaren kunnat göra, dvs. i princip bokförda värden. Också detta skulle i så fall kunna hindra köparen från att finansiera köpet genom höjda avgifter. Även ansåg att det skulle kunna vara en godtagbar lösning. Så förefaller också kommunerna ha sett på den här frågan vid de försäljningar som har genomförts. Dessa, som nästan uteslutande gällt överlåtelse av den allmänna anläggningen till ett kommunalt bolag, lär i regel ha skett till bokförda värden. Det i förevarande sammanhang intressanta är dock inte överlåtelsen av anläggningen som sådan.