sou · GSB352 · 2005-01-01 00:00:00 — Samhällets behov av betaltjänster Delbetänkande från Post- och kassaserviceutredningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Genom beslut vid regeringssammanträde beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare för att dels utreda hur postverksamhet bör regleras, dels behovet av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen. förordnades regionchefen i att vara särskild utredare. Till experter förordnades docenten , kanslirådet , tf. departementsrådet , kanslichefen , utredaren , kanslirådet , avdelningschefen , avdelningschefen , regionchefen , enhetschefen och departementssekreteraren . , och entledigades och från och med förordnades departementssekreteraren och enhetschefen till experter. förordnades även departementssekreteraren till expert. entledigades med verkan . Professorn förordnades till expert . Till sekreterare förordnades ek. mag. och kanslirådet . Utredningen (N 2003:09), som har antagit namnet Post- och kassaserviceutredningen, överlämnar härmed sitt delbetänkande Samhällets behov av betaltjänster (SOU 2004:52). Uppdragets utformning enligt utredningsdirektiven ............ Bakgrund och gällande rätt ......................................... Bakgrund – finansiella tjänster i Posten m.m......................... 2.2Nuvarande reglering av den grundläggande kassaservicen och annan lagstiftning av betydelse ................. 2.2.1 Lagen om grundläggande kassaservice ........................ 2.2.2 Postens medverkan vid val enligt vallagen .................. 2.2.4 Regler för bank- och finansieringsrörelse ................... EG-rätt på området ...................................................... 2.3Tidigare behandling av frågan om en grundläggande Reglering i postlagen .................................................... Den grundläggande kassaservicen ................................ Posten som tillhandahållare av kassaservice ........................... Former för tillhandahållande av kassaservice ......................... 3.2.1 Planerade förändringar i kassaservicestrukturen......... 3.2.2 Geografisk placering av kontorsnätet.......................... Policy för öppethållande............................................... Finansiella data för den grundläggande kassaservicen ........... 3.4.2 Intäkter, kostnader och resultat................................... Utveckling av marknaden för finansiella tjänster Tilllgång till kassaservicetjänster.................................. Marknaden för bank- och betaltjänster................................... Tillgång till kontanter ................................................... Utbud av betaltjänster .................................................. Kontanthantering och försörjning ........................................ 4.3.1 Vad används kontanter till?........................................ Marknaden för kontantförsörjning............................ Användandet av kassaservicetjänster ............................. Kassaservice i några andra länder............................... Kassaservice i några länder i utom ............. Sammanfattning – internationell utblick.............................. Samhällets behov av en grundläggande kassaservice.... Boende i storstad ........................................................ Boende i tätort ............................................................ Boende i glesbygd ....................................................... 6.1.4 Boende i områden som saknar kommersiella Särskilda gruppers behov....................................................... Ungdomar/Studenter ................................................. Organisationer/ideella föreningar ............................. 6.2.7 Personer som nekas bankrelation .............................. 6.2.9 Särskilda behovsgrupper som saknar fysiska Sammanfattning av samhällets behov ................................... 6.4Framtida utveckling för den grundläggande Drivkrafter för volymutvecklingen ........................... Prognos för volymutvecklingen ................................ 6.4.3 Utvecklingen på () för samtliga Basscenariot (0A) ....................................................... 6.5.2 Det integrerade basscenariot (0B)............................. 6.5.3 Det rikstäckande scenariot (1)................................... 6.5.4 Geografiskt begränsat scenario (2)............................ Upphandlingsscenariot (3) ........................................ Överväganden och förslag .......................................... Summering och utgångspunkter ........................................... Omfattningen av statens ansvar ............................................ 7.2.1 Grundläggande betaltjänster ...................................... 7.2.2 Betaltjänster måste vara tillgängliga för alla i 7.2.3 Betaltjänster i hela landet............................................ Politiskt mål för grundläggande betaltjänster ...................... 7.4Uppdrag att träffa branschöverenskommelse om tillgång till vissa betaltjänster som tilläggstjänster till konto............ Vem eller vilka skall tillhandahålla de grundläggande 7.5.1 om statligt stöd och tjänster av 7.5.2 Ett statligt ägt bolag.................................................... 7.5.3 Upphandling av grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet..................................................... Särskilda åtgärder för de skyddsvärda grupperna................. 7.7Behovet och utformningen av en ändamålsenlig bevakning av samhällets behov av grundläggande Konsekvenser av förslagen ......................................... Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar ......... 8.2Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet................................................................ Kostnader för staten och förslag till finansiering................. Konsekvenser för kommunerna ............................................ Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ......................... 8.7Konsekvenser för brottslighet och det 8.8Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Kommentar beträffande utkast till betänkande........... Bilaga 3 Kommentar beträffande utkast till betänkande............... Utredningens uppdrag avseende den grundläggande kassaservicen har huvudsakligen bestått i att: –analysera och bedöma samhällets behov av en grundläggande kassaservice och utifrån bedömningen ta ställning till om staten bör fortsätta att ha nuvarande ansvar för servicen, –ta ställning till om det är Posten som bör tillhandahålla kassa- servicen och, om så inte bedöms vara fallet, föreslå andra former för att säkerställa tillhandahållandet av kassaservicen och ange vilken lagstiftning som krävs för ändamålet, samt –bedöma kostnaderna för en framtida lösning som är godtagbar ur ett samhällsekonomiskt och konkurrensrättsligt perspektiv och som tillgodoser rimliga krav på tillgänglighet. Bakgrunden beträffande de finansiella tjänsterna som (publ) och tidigare tillhandahållit är en utveckling som gått från egen Postsparbank, bildandet av , varvid Post- bröts ut från , till en bolagisering av Post- verket och postlagens (1993:1684) tillkomst och sedermera försälj- ning av Postgirot till Nordbanken. tillkom lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice. Post- och kassaservi- cenäten separerades och kassaservicen bedrivs av inom . tillhandahåller kassaservice i olika servi- ceformer, nämligen genom kontor i egen regi, kontor i partnerregi samt genom lantbrevbärare och postväska. De 644 kontor (decem- ber 2003) som driver i egen regi är lokaliserade i före detta postkontor som har gjorts om till kassaservicekontor eller i andra lokaler, och på vissa platser är och Posten fortfarande samlokaliserade. har avtal med totalt 343 när- ingsidkare () som tillhandahåller Svensk Kassaser- vice för bolagets räkning (partners). Mot bakgrund av minskande kundunderlag och intäkter beslu- tade att antalet kassaservicekontor skall skäras ned med 199 kontor som ett steg i arbetet att nå ett nollresultat . Nedskärningarna skall enligt vara genomförda till sista . Stängningarna omfattar 168 kontor i egen regi och 31 partnerställen. tillhandahåller följande tjänster: –Insättning och uttag på bankkonto –Inbetalning på postgiro och bankgiro –Utbetalningar på postgiro och bankgiro –Inlösen av utrikes postanvisningar och tidigare Posten har upp- levt att transaktionsvolymerna för samtliga tjänster som erbjuds har minskat. Den senaste femårsperioden har transaktionsvolymen minskat totalt med i genomsnitt . Den grundläggande kassaservicen har visat varierande resultat . Analysen visar att resultatet inklu- sive statligt stöd har uppgått till mellan -235 och -(mnkr), medan den årliga kostnaden för staten har varierat mellan 700 och 1 inklusive omstruktureringskostnader. Detta ger en ackumulerad kostnad för staten på ca (mdkr) . Det statliga stödet till Posten uppgick till , och har därefter uppgått till . En analys av resultat i relation till antalet transaktioner visar att kostnaden för staten har ökat kontinuerligt oavsett vilket nyckeltal som används. upp- gick kostnaden för staten per transaktion till ca medan den uppgick till . Utveckling av marknaden för finansiella tjänster Nischbanker och andra aktörer som tillhandahåller banknära tjänster har gett en ökad mångfald på marknaden. Den ökade mångfalden tillsammans med den tekniska utvecklingen har inne- burit att kundernas behov av att besöka bankkontoren har minskat. I stället erbjuds konsumenterna allt bättre tillgång via elektroniska kanaler, där de får tillgång dygnet runt till enkla och behovsanpas- sade tjänster. Den ökade användningen av datorer och Internet har skyndat på utvecklingen av banktjänster över Internet. Bankerna har genom prissättning försökt att styra över kund- kontakterna till telefonbank, brevgiro, Internet och andra mer kostnadseffektiva lösningar. Trenden det senaste årtiondet har varit att minska antalet bankkontor och att omvandla existerande kontor från kassaservicekontor till rådgivningskontor med be- gränsade möjligheter till kassaärenden över disk. Trots att storban- kerna minskat sina kontorsnät talar mycket för att neddragningstakten har avstannat. Jämfört med andra kanaler är ärenden över disk de mest kost- nadskrävande transaktionerna, både för banken och för kunden. En frekvent kund hos t.ex. , som betalar två räk- ningar och löser in ett utbetalningskort , betalar ca för denna tjänst. Priserna hos ligger i nivå med storbankernas priser för kassaservice. För att göra uttag av kontanter från eget konto kan en kund välja att använda sitt kontokort i uttagsautomater eller i betalterminaler. Det är också möjligt för kunden att besöka ett bankkontor eller kontor för för att ta ut kontanter över disk. Detta är dock något som har minskat dramatiskt då kunderna väljer andra alternativ. svarade kassahanteringen för av det totala antalet uttags- och betalningstransaktioner. När det gäller betaltjänster är girobetalningarna den domine- rande betalningsformen vad gäller transaktionsvärde och transak- tionsvolymer och stod för av den totala transaktions- Elektronisk girering står för den största andelen av giro- betalningarna och har vuxit kraftigt . Detta har skett på bekostnad av blankettgirering som har minskat. Antalet transaktioner med kontokort har ökat markant . Transaktioner med bankkort visar den största ökningen med en tillväxt på . Utvecklingen av kortmarknaden är nära sammankopplad med marknaden för kontanter, då dessa är substitut till varandra. Enligt statistik från har av befolkningen i åldern använt Internet för att utföra banktjänster . I mit- ten av hade bankerna sammanlagt ca 5,1 miljoner Internet- bankskunder, vilket är en ökning . Av dessa var privatpersoner. Kontantbetalningar utgör dock alltjämt en stor del av antalet transaktioner i samhället, även om andelen har minskat p.g.a. en ökad användning av kontokort och elektroniska överföringar. har kommit mycket långt jämfört med andra länder i övergången från kassaservice till nya alternativ. Kassaservice i några andra länder Vår internationella utblick är inriktad på de europeiska länderna. Vi har studerat , Förenade Kungadömet och samt de nordiska länderna. Det är fortfarande vanligast att postföretag, utöver sin kärnverk- samhet, post, tillhandahåller finansiella tjänster. Ofta har postfö- retaget då även egen bankverksamhet i koncernen. Det naturliga sambandet mellan post och finansiella tjänster kommer ursprungligen ur möjligheten att skicka pengar genom postföretag i form av postanvisning och sedermera betalningsför- medling genom postgiro. har dock flera postföretag börjat avveckla de finansiella tjänsterna, ofta i samband med att postgirot sålts. I grunden är det den tekniska utvecklingen med Internetbanker som gör att det naturliga sambandet med post upp- hör. I andra fall har samarbete med banker utvecklats efter att företaget avhänt sig postgirot, i syfte att utnyttja kontorsnätet så långt som möjligt. Lagstiftning om kassatjänster har av de ovan redovisade länderna återfunnit endast i . Det kan också konstateras att inte i något land som vi studerat utgår något statligt stöd till finansiella tjänster som postföretag tillhandahåller. Samhällets behov av en grundläggande kassaservice Utifrån ett geografiskt perspektiv är det endast de personer som bor i områden utan kommersiella alternativ som har ett direkt behov av tjänster som staten garanterar, i form av . är det ca en halv miljon personer som an- vänder i dessa områden, varav uppskattnings- vis ca 75 000 har som sitt huvudsakliga alter- nativ. Dessa ca 75 000 personer kan utgöra en approximation av den grupp som inte har något praktiskt manuellt alternativ till sina kassaserviceärenden. Övriga kunder använder i huvudsak andra kanaler för betalningar, insättningar och uttag. Utredningen har också studerat behoven hos vissa grupper som oftare än andra använder . Dessa grupper är ungdomar/studenter, pensionärer, asylsökande, invandrare, småfö- retag, ideella föreningar/organisationer, personer som nekas bank- relationer och funktionshindrade. De genomgångna särskilda grup- perna utgör en relativt stor andel av den totala befolkningen även om hänsyn tas till dubbelräkning då en person kan ingå i flera behovsgrupper, t.ex. pensionär och invandrare. Det är många som använder kassaservicetjänster inom de särskilda grupperna men analysen visar att det är få som har det som sitt huvudalterna- tiv och ännu färre som inte har tillgång till ett annat manuellt alter- nativ. En uppskattning av antalet kunder inom de särskilda behovs- grupperna som inte kan lösa sina kassaärenden på annat sätt än genom uppgår till ca 100 000. En uppfattning av samhällets sammanlagda behov av kassaservicetjänster framträder om behovet ur ett geografiskt behov läggs samman med de särskilda gruppernas identifierade behov. Denna uppskattning visar att saknar ca 175 000 per- soner ett annat manuellt alternativ till tjänster. Den mest realistiska bedömningen är enligt utredningen en fort- satt minskning av antalet transaktioner i nivå med den historiska utvecklingen, dvs. Detta innebär att kommer antalet transaktioner hos att uppgå till ca 19 miljoner givet allt annat lika och att det på hela marknaden hanteras ca 32 miljoner bank- och betalningstransaktio- ner. Utredningen har genomfört kostnadsberäkningar utifrån fem scenarier. Beräkningarna grundas bl.a. på de antaganden om volym- utvecklingen som vi gjort. De fem scenarierna är: Rikstäckande omfattning enligt nuvarande definitioner Posten är utförare via och lantbrev- Framskrivning av nuläge enligt beslutad affärsplan Rikstäckande omfattning enligt nuvarande definitioner Posten tillhandahåller den grundläggande kassaservicen genom ett nät där post- och kassaservicetjänster levereras Uppdraget från staten skiljer sig inte från 0A, men Postens metod för utförande gör det Rikstäckande omfattning enligt förtydligad definition (minst 1 serviceställe per kommun och i områden där kom- mersiella alternativ saknas samt i lantbrevbäringen) Omfattningen begränsas geografiskt till områden där kom- mersiella alternativ saknas samt till lantbrevbäringen Omfattningen begränsas geografiskt till orter där kommersi- ella alternativ saknas samt till lantbrevbäringen. budet begränsas till betaltjänster inklusive dagskassehan- Utförare utses av statlig myndighet via upphandling Resultatet av våra beräkningar visar att det enda av de fem scenari- erna som representerar en stabil kostnadsutveckling är upphand- lingsalternativet, scenario 3. Omfattningen av statens ansvar Utredningen gör inledningsvis bedömningen att statens ansvar skall avse grundläggande betaltjänster. Detta skall omfatta betal- ningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar. Det sätt på vilket tjänsterna skall tillhandahållas bör kunna anpassas över tiden till behovet hos olika grupper. Trenden i sam- hället att minska kontanthanteringen bör därvid inte motverkas. Vi bedömer vidare att alla i samhället skall ha tillgång till grund- läggande betaltjänster. Vi anser att det är en uppgift för marknaden att möjliggöra detta. Statens uppgift är att se till att marknaden tar sitt ansvar. Staten skall ha ett ansvar för att det skall finnas tillgång till grundläggande betaltjänster i hela landet till rimliga priser. För orter där marknaden tillgodoser behovet av grundläggande betaltjänster anser vi att staten inte skall vidta några åtgärder för att öka tillgängligheten. Statens ansvar för betaltjänster skall därför geografiskt begränsas till de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det inte heller finns några jämförbara alternativ. På landsbygden anser vi att grundläggande betaltjänster skall finnas tillgängliga genom lantbrevbäringen, om det inte sker på annat sätt. Politiskt mål för grundläggande betaltjänster På de ställningstaganden vi har gjort beträffande omfattningen av statens ansvar föreslår vi ett politiskt mål som vi anser skall fast- ställas för grundläggande betaltjänster. Målet föreslås lyda: Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Vi föreslår att målet skall fastställas av . Uppdrag att träffa branschöverenskommelse om tillgång till vissa betaltjänster som tilläggstjänster till konto För att åstadkomma att marknaden tar sitt ansvar för att alla skall få tillgång till betaltjänster föreslår vi att en särskild utredare skall ges ett uppdrag att söka åstadkomma en branschöverenskommelse om att institut som erbjuder sig att ta emot insättningar som om- fattas av garanti för insättningar enligt lagen (1995:1571) om in- sättningsgaranti skall tillhandahålla vissa betaltjänster som tilläggs- tjänster, t.ex. kort eller check, knutna till kontot på skäliga villkor till insättare som önskar sådana tjänster, om det inte finns särskilda skäl emot det. Lyckas inte utredaren åstadkomma en branschöverenskommelse om tillgång till sådana betaltjänster, skall skälen för detta redovisas. Utredaren skall i sådant fall lämna förslag på de åtgärder som hon eller han anser nödvändiga för att betaltjänster som tilläggstjänster till konton som omfattas av insättningsgarantin skall bli tillgängliga för alla. Anser utredaren att ändring av lagstift- ning är nödvändig skall förslaget innefatta förslag till författnings- text. Vem eller vilka skall tillhandahålla de grundläggande betaltjänsterna? I den rättsliga analysen bedömer utredningen att grundläggande betaltjänster är tjänster i allmänhetens intresse. Ersättning som ut- går från staten för att tillhandahålla tjänsterna skall utgå under sådana förutsättningar att den antingen inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget eller, om den skulle utgöra sådant stöd, ändå är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 i fördraget. Utredningens rättsliga analys visar att den nuvarande lösningen med ett statligt bolag som huvudaktör och utförare av den grund- läggande kassaservicen innebär vissa rättsliga komplikationer då det förutom lagen om grundläggande kassaservice måste tas hänsyn till t.ex. lagen om offentlig upphandling, vallagen och EG-rätt på om- rådet som påverkar statens möjligheter att förplikta ett statligt bolag samhällsuppdrag respektive att ge finansiellt stöd för uppdra- get. Utredningen föreslår att lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice skall upphävas för att upphöra att gälla . En avveckling av kassaservicetjänsterna skall kunna genomföras med början från . För att säkerställa att grundläggande betaltjänster tillhandahålls på landsbygden föreslår vi också att det i bolagsordningen för (publ) i verksamhetsbeskrivningen skall anges att bola- get skall erbjuda den som avser att tillhandahålla grundläggande betaltjänster genom lantbrevbäringen att utföra tjänsterna. Verk- samheten skall inte bedrivas i vinstsyfte. Därutöver skall självt eller genom dotterbolag få tillhandahålla betaltjänster på kommersiell grund. Utredningen bedömer efter samtal med banker och handeln att det bör finnas förutsättningar att finna aktörer som mot ersättning är beredda att erbjuda grundläggande betaltjänster på orter där kommersiella alternativ saknas. Vi föreslår mot denna bakgrund i stället en ny ordning som innebär att skall få i uppdrag av regeringen att upphandla de grundläggande betaltjänsterna. Upphandlingen skall avse de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det inte heller finns några jämförbara alternativ. skall kunna vidta förberedelser för avtal . Upphandlingen skall vara avslutad och avtal börja gälla från och med tidigast och . Särskilda åtgärder för de skyddsvärda grupperna Utredningen föreslår en rad åtgärder för att säkerställa de skydds- värda gruppernas intressen: –föreslås få i uppdrag att genomföra en infor- mations- och utbildningskampanj för att hjälpa de skyddsvärda grupperna till nya, enkla och kostnadseffektiva betaltjänster. –skall ges i uppdrag att i samråd med hitta en ny lösning för att genomföra utbetalningar till ålderspensionärer som saknar bankkonto. –skall ges i uppdrag att utreda om befintliga tjänster inom ramavtalen för statens betalningar kan avropas av , alternativt utarbeta ett underlag för en separat upphandling tillsammans med . –Post- och uppdrag att upphandla en utsträckt kassaservice till äldre och funktionshindrade i glesbygd ändras till att avse grundläggande betaltjänster. Behovet och utformningen av en ändamålsenlig bevakning av samhällets behov av grundläggande betaltjänster föreslås få i uppdrag av regeringen att bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov. I vår konsekvensanalys uppskattar vi, med utgångspunkt i upp- handlingsscenariot (S3) enligt våra beräkningar och diskussioner med olika aktörer, att kostnaden för utredningens förslag uppgår till mellan och . Utöver detta tillkommer kostnader för de uppdrag som samt Kon- sumentverket föreslås ha. Detta medför att minskas statens anslag. Vi föreslår vidare att anslaget flyttas från enligt nuvarande ordning utgiftsområde 22 Kommunikationer inom till utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och statsförvaltning inom . Beträffande de regionala konsekvenserna bedömer vi att utred- ningens förslag säkerställer att behovet av grundläggande betal- tjänster tillgodoses ur ett regionalt perspektiv, eftersom tjänsterna kommer att upphandlas i områden som saknar kommersiella alter- nativ.