sou · GSB339d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I avsaknad av en leveransplikt har programföretagen möjlighet att antingen helt vägra vidaresändning av TV-signalen eller ta orimligt mycket betalt för rätten att vidare- sända. Detta talar enligt utredningens mening för att en leverans- skyldighet bör införas. Införandet av en sådan plikt innebär visserligen en inskränkning i programföretagets signalrätt. Eftersom det med vårt förslag kommer att vara upp till programföretaget att på egen hand bestämma om man vill komma i fråga för must carry-status eller inte har vi svårt att se att denna inskränkning kan anses stå i strid med någon grund- lagsskyddad rättighet. Ett programföretag som vill sända inom ramen för vidaresändningsplikten får således acceptera en skyldighet att samtycka till vidaresändning i sådana kabelnät som har vidare- sändningsskyldighet enligt 8 kap. 1 § RTVL. För att en leveransplikt skall uppnå sitt syfte måste den emellertid gälla även om villkoren i 8 kap. 1 § RTVL inte är uppfyllda, men det är sannolikt att de skulle uppfyllas inom rimlig tid, om nätinnehavaren fick tillgång till must carry-kanalerna och dessa därmed kunde vidaresändas i nätet utan kostnad för de anslutna hushållen. Det bör enligt utredningen finnas möjlighet att inom ramen för den ersättningsmodell som vi föreslagit i delbetänkandet Must carry beakta att signalrätten kan representera ett värde för programföretagen (se SOU 2003:109 s. 103 f. och 121 f.). Vi föreslår mot bakgrund av vad som ovan anförts att det i radio- och TV-lagen införs en bestämmelse som innebär att den som inne- har ett tillstånd där det intagits en förklaring om att sändningarna omfattas av vidaresändningsplikt på begäran skall tillhandahålla den programbärande signalen för en programtjänst till den som enligt 8 kap. 1 § RTVL är skyldig att vidaresända denna eller som sannolikt inom rimlig tid skulle omfattas av en sådan skyldighet, om program- tjänsten distribuerades i nätet utan kostnad för själva mottagningen. I avsnitt 6.5.2 föreslår vi att det införs en bestämmelse om att must carry-förklaringen kan återtagas om leveransskyldigheten åsidosätts. Vårt förslag: Vi föreslår att all tillståndsgivning beträffande digital marksänd TV, utom tillståndsgivningen för public service-företagens verksamhet, delegeras från regeringen till Radio- och . Verkets beslut i fråga om tillstånd till programföretag att sända TV- program, förklaring om s.k. must carry-status, tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag samt ändring av tillståndsvillkor får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Verkets beslut gäller även om det överklagas. Vid överklagande till kammar- rätt skall reglerna om prövningstillstånd gälla. Enligt nuvarande bestämmelser i radio- och TV-lagen är det rege- ringen som ger tillstånd till reguljära TV-sändningar i marknätet. Regeringen ger även tillstånd till att till hela landet eller till utlandet sända ljudradioprogram samt att bedriva lokala digitala ljudradio- sändningar. Radio- och är tillståndsmyndighet beträffande vissa radio- och TV-sändningar. Således meddelar verket tillstånd för närradio och lokalradio samt tillstånd för att av högst sända TV- och radioprogram som inte är närradio eller lokalradio. Enligt förordningarna (1995:1020) om digitala ljud- radiosändningar och (1997:894) om marksänd digital TV utlyser verket tillstånd att sända digital radio respektive TV och lämnar förslag till regeringen om fördelning av sändningstillstånden. Att regeringen är tillståndsmyndighet för TV-sändningar i mark- nätet har sin bakgrund i att frekvenstillgången är begränsad och att analoga sändningar kräver så mycket frekvensutrymme att endast ett fåtal tillståndsbeslut har kunnat meddelas. Med hänsyn till mediets genomslagskraft har varje enskilt beslut om sändningstill- stånd i det analoga marknätet varit av stor betydelse för allmänheten. Sändningsverksamheten har av den anledningen reglerats genom ett antal mer eller mindre individuella villkor. De överväganden som har gjorts i frågor om tillstånd och villkor har skett utifrån hur verksamheten bäst kan tjäna allmänheten och ingått som ett led i massmediepolitiska överväganden där regeringen har svarat inför . Att regeringen skall vara tillståndsmyndighet har mot bakgrund av detta setts som naturligt. Genom den tekniska utvecklingen och övergången till digital teknik finns det nu förutsättningar för samtidig sändning av ett väsentligt större antal programtjänster . Dessa förutsätt- ningar ökar än mer när de analoga sändningarna upphör. angav i sitt slutbetänkande Ny lagstiftning om radio och TV (SOU 1994:105) att det berättigade i att anse regeringen som enda tänkbara myndighet kan ifrågasättas vid en sådan teknisk utveckling och att man i stället skulle kunna tänka sig att regeringen ges möjlighet att delegera sin beslutanderätt till annan myndighet (s. 256 f.). föreslog att tillståndsgivningen för mark- sänd digital-TV skall delegeras till myndighet (SOU 2001:90 s. 169). I vårt utredningsuppdrag ingår att överväga detta förslag och vilka författningsändringar som behövs för att genom- föra det. , som inte närmare motiverar sitt förslag om tillståndsgivning, gör inte någon skillnad mellan tillstånd till public service-företag och tillstånd till andra aktörer, som ett kom- mersiellt operatörsföretag, utan anger allmänt att tillståndsgivningen bör delegeras. Vid remissbehandlingen av betänkandet var de flesta remissinstanser som berörde frågan om tillståndsmyndighet positiva till kommitténs förslag. Bland annat Radio- och tog dock upp frågan om det bör finnas en tillståndsmyndighet för public service-verksamhet och en annan för övrig TV-verksamhet. Verket ansåg därvid att när det gäller tillståndsgivningen till public service- verksamhet kan det finnas skäl att ordningen för denna inte ändras. En utgångspunkt vid överväganden av om en viss typ av förvalt- ningsärenden bör delegeras till myndighetsnivå är att regeringen så långt det är möjligt bör befrias från ärenden av löpande art. Reglerna i regeringsformen om formerna för regeringens arbete vilar på förutsättningen att detta skall begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver ett ställningstagande från regeringen eller någon i regeringskretsen (prop. 1973:90 s. 184). De överväganden som måste göras under tillståndsförfarandet rörande digitala marksändningar är i viss mån av klar politisk karak- tär, såsom på vilka grunder urvalet av tillståndshavare skall göras och om det skall ställas upp vissa villkor för ett sändningstillstånd. Detta talar för att regeringen alltjämt skall vara tillståndsmyndighet. Utrymmet för delegering till myndighetsnivå påverkas dock av hur de materiella reglerna på området utformas. är regleringen beträffande urvalsförfarandet vid tillstånds- prövningen begränsat till bestämmelsen i 3 kap. 2 § andra stycket YGL, som anger att det allmänna skall eftersträva att radiofrekven- serna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrande- frihet och informationsfrihet. Inom dessa ramar har regeringen sedan gjort en friare prövning av tillståndsansökningar och angett villkor för sändningstillstånd. I den senare frågan har regeringen dock varit bunden till sådana villkor som anges i radio- och TV- lagen. Att överlåta åt en myndighet som inte lyder under att göra en motsvarande fri prövning av tillståndsfrågan är enligt ut- redningen olämpligt. Finns det däremot i särskild reglering angett tydliga regler och kriterier för urvalsförfarandet är de politiska hän- synen redan därmed i huvudsak tagna och preciserade. Under sådana förhållanden är det inte nödvändigt att regeringen är tillstånds- myndighet, utan tillståndsprövningen kan med fördel överlämnas till en statlig förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen. Vidare skall beaktas att förutsättningarna för tillståndsgivningen har förändrats väsentligt genom främst marknätets digitalisering, men även utvecklingen av andra distributionsformer av TV-verk- samhet. Kommer ett utbyggt digitalt marknät att omfatta sex eller flera frekvenskanaler finns det med dagens teknik för multiplexe- ring utrymme för samtidig sändning av närmare fyrtio eller fler programtjänster. Detta skall jämföras med de tre kanaler som det analoga marknätet ger utrymme för. Kabel- och satellitplattformarna kan erbjuda ett ännu större utbud av programtjänster. Allmänheten har tillgång till ett helt annat utbud än som var möjligt . Varje enstaka programtjänst har därmed inte samma betydelsefulla ställning i förhållande till det samlade utbudet, även om vissa programtjänster naturligen har större genomslagskraft än andra. Skälen för att regeringen skall vara tillståndsmyndighet gör sig med hänsyn till det ökade frekvensutrymmet och mångfalden i utbudet inte lika starkt gällande som . Allmänt sett framstår det inte längre som nödvändigt med regeringens ställningstagande i den löpande tillståndsgivningen. De tillståndsprocesser som förevarit i det digitala marknätet har involverat många parter. Som ett led i processen har ingått att dessa skall komma överens om en samord- ning i bl.a. tekniska frågor. Erfarenheterna visar att tillståndspro- cessen varit tids- och arbetskrävande. Enligt utredningens mening finns det effektivitetsvinster att hämta om regeringen så långt det är möjligt befrias från tillståndsgivningen. Med hänsyn till att det har arbetas fram en rutin för tillståndsgivning till program- företag för digitala sändningar framstår det också som tidsmässigt lämpligt att nu föreslå en delegation av tillståndsgivningen. I enlighet med vad vi redogjort för (avsnitt 6.2.3) anser utredningen att frågan om vilket sändningsutrymme som bör upp- låtas för digitala TV-sändningar är av övergripande massmediepoli- tisk natur och att regeringen därför bör besluta om detta. Detsamma gäller den huvudsakliga fördelningen av sändningsutrymme mellan fri-TV och betal-TV. I sammanhanget vill vi erinra om att vi tidigare fört ett resonemang kring huruvida samtliga betal-TV- tjänster skall vara förbehållna operatörsföretagets verksamhet och att vi funnit att så i princip bör vara fallet (avsnitt 6.2.3). När väl ramen för ett operatörsföretags verksamhet på detta sätt har slagits fast framstår det inte som påkallat att ett politiskt organ skall avgöra vem som skall tilldelas tillstånd att bedriva verksam- heten eller villkoren för denna. Inriktningen på tillståndsgivningen beträffande operatörskapet bör i stället klargöras genom bestäm- melser i radio- och TV-lagen, som beskriver grunderna för hur ett operatörsföretag utses. Som vi redogjort för tidigare (avsnitt 6.3.2.2) anser vi att det skall krävas särskilt tillstånd för programföretag som vill sända inom operatörsföretagets utbud. Det är dock operatörsföretaget som slutligt avgör vilka av de tjänster som erhållit tillstånd att sända som skall finnas med i utbudet. Ett tillstånd till ett programföretag att få sända en betal-TV-tjänst innebär således inte en rätt att få ingå i operatörens utbud. Enligt utredningens mening framstår det inte som påkallat att ett politiskt organ avgör vilka programföretag som skall få tillstånd att kunna ingå i operatörens utbud. Även beträffande dessa programföretag är det tillfyllest att det i lagen anges grunderna för tillståndsgivningen. Fri-TV-sändningar kommer att utgöras av dels sändningar från public service-företag, dels sändningar från programföretag som sänder under krav som i stora delar överensstämmer med dem som gäller för public service-företagen (program med s.k. must carry- status), dels andra sändningar som skall kunna mottas utan krav på särskild betalning och som det allmänna finner angeläget att garantera eget sändningsutrymme. Det senare kan gälla t.ex. regionala och lokala program. går det en skiljelinje mellan tillstånden för å ena sidan SVT, UR och TV4 och å andra sidan övriga programföretag. För de tre första gäller ett krav på att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt. Som en följd av detta tillståndsvillkor har även ett flertal andra villkor för sändningsrätten uppställts. För övriga program- företag har villkor meddelats i mindre omfattning. Att avgöra villkoren för public service-företagens tjänster och därmed likställda sändningar samt vilka ytterligare fri-TV-sändningar som skall förekomma, inbegripet vilka villkor som skall uppställas för dessa sändningar, kan vara en grannlaga uppgift. Särskilt public service och med den jämförlig verksamhet är av stort allmänt intresse, vilket enligt utredningens tidigare förslag motiverar att de ges must carry-status (se SOU 2003:109). Vad gäller fri-TV- sändningarna kan därför den synpunkten anföras att det föreligger starkare skäl än beträffande betal-TV-sändningarna att tillstånds- givningen ligger kvar hos regeringen. Public service-företagen har en särställning genom att deras verk- samhet finansieras med en offentligrättslig avgift. Genom sändnings- tillstånd med tillhörande villkor definieras uppdraget att bedriva verksamhet i allmänhetens tjänst. Förutom att verksamheten regleras genom allmänna bestämmelser i radio- och TV-lagen och i sänd- ningstillstånd med tillhörande villkor sker det en reglering av public service-företagen genom anslagsvillkor och bolagsordning. Genom anslagsvillkoren kan vissa ekonomiska och organisatoriska frågor regleras och företagen ges vägledning för hur redovisning skall ske till statsmakterna av hur uppdraget uppfylls. Bolagsordningen kan användas som ett styrinstrument för verksamheten. Ändringar i public service-företagens bolagsordningar skall godkännas av regeringen. Således utövas det av riksdag och regering i flera olika samman- hang en politisk styrning över de svenska public service-företagens verksamhet. Gemensamt för de olika styrinstrumenten är att de används för att klargöra ramarna för uppdraget att bedriva verk- samhet i allmänhetens tjänst. Att public service-verksamhet har en särställning är inte unikt för . I flera länder, bl.a. , , och , är public service-verksamheten direkt reglerad i lagen. Materiella regler som konkretiserar och preciserar grunderna för urvalet av programföretag kan utformas närmast som en kodifiering av de principer som regeringen tillämpat vid sin tillståndsgivning. Sådana regler i förening med en uttömmande katalog av de villkor som ett tillstånd kan förenas med samt att regeringen alltjämt har ansvaret för den övergripande frågan om fördelning av det totala frekvensutrymmet och vilken täckningsgrad olika frekvenskanaler skall ha kan utgöra en stabil grund för en delegering av även tillståndsgivningen inom fri-TV-utrymmet till myndighet. Även med beaktande av detta ställer sig dock utredningen tveksam till att delegera beslutsfattandet avseende sändningstillstånden till public service-företagen. Även om tillståndsmyndigheten har att tillämpa regler som närmast är en kodifiering av vad som gäller framstår det inte som en god ordning att överlämna åt ett icke- politiskt organ att utöva en så viktig styrning över tillståndsgiv- ningen. Uppdraget att bedriva verksamhet i allmänhetens tjänst varierar . Hur uppdraget skall definieras inför varje till- ståndsperiod och hur villkoren för verksamheten skall anges är ett ställningstagande som typiskt sett bör tas av ett politiskt organ. Ett mycket starkt skäl mot delegering är vidare att tilldelningen av sändningstillstånd med tillhörande villkor ingår som en del av ett större system för styrning av public service-verksamheten som det åligger riksdag och regering att besluta om. Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att tillståndsgivningen för public service-företagens verksamhet alltjämt skall utövas av regeringen. Däremot finner utredningen att tillståndsgivningen för fri-TV- sändningar med must carry-status bör delegeras till myndighet. Dessa sändningar från kommersiella programföretag har inte den särställning som public service har och det är inte heller av andra skäl motiverat att låta tillståndsgivningen för dessa sändningar ligga kvar på politisk nivå. Att ställa upp mer långtgående villkor i de hänseenden som är av betydelse för must carry-frågan än som gäller för public service-företagen kan inte komma i fråga. Tvärtom kom- mer tillståndsmyndigheten att kunna söka vägledning i regeringens sändningstillstånd till public service-programföretagen angående vilka krav som skall gälla för det kommersiella programföretag som vill sända en tjänst med must carry-status. Än mindre skäl finns att låta övrig fri-TV tillståndsprövas av regeringen. Sammanfattningsvis föreslår vi att all tillståndsgivning beträffande de digitala marksändningarna utom tillståndsgivningen för public service-företagens verksamhet bör delegeras till myndighet. En bestämmelse om detta bör införas i radio- och TV-lagen. pekar inte ut en viss tillståndsmyndighet, men anför att vid valet av myndighet bör hänsyn tas till konvergen- sen mellan IT-, telekommunikations- och mediesektorerna (SOU 2001:90 s. 169). Radio- och är i viss mån tillståndsmyndighet på medieområdet. Därutöver har verket visst tillsynsansvar enligt radio- och TV-lagen. Verket handlägger ärenden om mark-, satellit- och Vidare utfärdar verket föreskrifter och utövar tillsyn beträffande TV-standarder samt ansvarar för indrivning av särskilda avgifter för radio- och TV-sändningar. Verket har även i uppgift att följa och informera om utvecklingen på medieområdet. och TV är en statlig myndighet som i efterhand granskar innehållet i radio- och TV-program som riktar sig till den svenska allmänheten. I vissa fall sker granskningen av Justitiekanslern eller . Post- och tele- styrelsen är sektorsmyndighet för området elektronisk kommu- nikation och har myndighetsansvaret enligt lagen om elektronisk kommunikation. PTS följer och bevakar utvecklingen inom IT-, tele-, radio- och postområdena, meddelar föreskrifter och fördelar tillstånd, kontrollerar att lagarna efterlevs samt informerar användare och allmänhet. Frågan om en allmän översyn av myndighetsstrukturen inom IT-, telekommunikations- och mediesektorerna behandlades av Utred- ningen om elektronisk kommunikation i dess betänkande Myndighets- frågor m.m. (SOU 2002:109). Där konstaterades att det mot bakgrund av konvergensutvecklingen kan ifrågasättas om det är ändamålsenligt eller ens möjligt att i ett längre perspektiv upprätthålla de gränser som gäller för myndigheterna inom området för elektronisk kommunikation, men att vi ännu inte sett de fulla kon- sekvenserna av konvergensen (s. 160). Utredningen om elektronisk kommunikation, som vidare konstaterade att den nuvarande ansvars- fördelningen mellan myndigheterna inom området och sektors- ansvar fungerar bra, fann mot den bakgrunden inte skäl att annat än i vissa detaljfrågor föreslå förändringar av myndighetsorganisationen. Dock poängterades att när utvecklingen inom området för elektro- nisk kommunikation kommit in i ett mer normalt förvaltningsskede och erfarenheter vunnits vid tillämpningen av lagen om elektronisk kommunikation bör man tydligare kunna se om det finns behov av modifieringar i myndighetsstrukturen (s. 169). Regeringen har i prop. 2002/03:110 uttalat att den gör samma bedömning som utred- ningen, att den nuvarande myndighetsstrukturen och ordningen med sektorsansvar visat sig effektiv (s. 324). Regeringen anförde vidare att den efter det att lagen om elektronisk kommunikation trätt i kraft kommer att ta initiativ till en avstämning med analys av hur myndighetsstrukturen har fungerat (s. 333). Enligt utredningen är det naturligt att inom rådande myndig- hetsstruktur delegera tillståndsgivningen till Radio- och . Verket beslutar beträffande vissa tillstånd för radio- och Vidare har Radio- och enligt nuvarande ordning i uppgift att bereda ärenden rörande de digitala tillstånden åt regeringen enligt föreskrifter i förordningen (1997:894) om mark- sänd digital TV. Enligt förordningen gäller att Radio- och TV- verket utlyser tillstånden, handlägger ansökningarna och överläm- nar dem till regeringen tillsammans med ett motiverat förslag till fördelning av tillstånden. Genom att ha medverkat i tillståndsprocessen finns det inom verket nödvändig erfarenhet och kompetens på området. Enligt 13 kap. 1 § RTVL gäller att radiorättsliga beslut meddelade av Radio- och , bl.a. återkallelse av tillstånd, får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Denna bestämmelse bör omfatta även verkets beslut i fråga om tillstånd för digitala TV-sändningar, dvs. tillstånd till programföretag att sända TV-program, förklaring om s.k. must carry-status, tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag samt ändring av tillstånd. Frågan om ändring av tillstånd behandlas närmare i avsnitt 6.5. Verkets beslut gäller även om det överklagas. Vid överklagande till kammar- rätt bör reglerna om prövningstillstånd gälla. 6.4Sammanfattning av förslag till ny reglering Utredningen har ovan presenterat ett förslag till ny reglering när det gäller sändning av digital-TV i det svenska marknätet. Förslaget innebär dels en ny ordning för tillståndsgivning, dels att det införs bestämmelser om ett kommersiellt operatörsföretag. Förslaget inne- bär vidare i fråga om den s.k. vidaresändningsplikten en i lagtekniskt hänseende annan konstruktion än den utredningen föreslagit i be- tänkandet Must carry (SOU 2003:109). Sammanfattningsvis kan regleringen i korthet beskrivas enligt följande. TV-sändningar delas in i två kategorier: fri-TV och betal-TV. Med fri-TV avses sändning av TV-program som skall kunna tas emot utan krav på särskild betalning utöver den allmänna TV-avgiften. betecknar sändningar för vilka särskild betalning får tas ut. Medan det är ovillkorligen förbjudet att ta särskilt betalt för fri- TV sändningar, kan betal-TV innehålla sändningar som är gratis. Regeringen skall fördela det sändningsutrymme som avsatts för TV-sändningar mellan fri-TV och betal-TV. Dessutom skall rege- ringen besluta hur utrymmet för fri-TV skall fördelas mellan sänd- ningar som finansieras genom medel från den allmänna TV-avgiften (public service-programtjänster) och övrig fri-TV. Det samman- hänger med att tillståndsgivningen i fråga om rätten att sända TV- program utöver public service-programtjänster har delegerats från regeringen till Radio- och . Också beträffande betal-TV skall alltså rätten att sända tillståndsprövas av Radio- och TV- verket. Ett tillstånd att sända fri-TV innebär rätt att sända det antal program i varje område under den del av dygnet som anges i tillståndet. Tillståndshavaren kan sägas få dispositionsrätt till ett visst sändningsutrymme. Att antalet tillstånd inte kan omfatta pro- gramtjänster som kräver mer sändningsutrymme än det för fri-TV avsatta utrymmet är självklart. Däremot kan Radio- och därutöver begränsa antalet meddelade tillstånd, om det är nödvändigt för att garantera en ändamålsenlig användning av sändningsutrym- met. Till grund för verkets ställningstagande skall ligga intresset att främja största möjliga yttrandefrihet, informationsfrihet och mång- fald. Den som vill få tillstånd att sända fri-TV måste uppfylla vissa grundläggande krav i fråga om finansiella och tekniska förutsätt- ningar att bedriva sändningsverksamhet . I övrigt skall tillståndsprövningen ske med särskilt beaktande av att sändningsutrymmet kan tas i anspråk för olika programtjänster som kompletterar varandra, för lokala och regionala program samt av så många oberoende programföretag som möjligt. Kriterierna motsvarar i allt väsentligt dem som styr regeringens tillståndsprövning. Som anges nedan skall det sändningsutrymme som regeringen avsatt för betal-TV disponeras av ett eller flera operatörsföretag. Ett tillstånd till ett programföretag att sända betal-TV innebär där- för, frånsett vissa undantagsfall, endast rätt för programföretaget att sända i tillståndet angivna program under förutsättning av att man träffar avtal om upplåtelse av sändningsutrymme med ett operatörsföretag.