sou · GSB328 · 2005-01-01 00:00:00 — Kommittén har till uppgift att dels genomföra en fortsatt översyn av hyressättningen av ändamålsfastigheter, dels se över tillämp- ningen av samt konsekvenserna av hyressättningsprinciperna för ändamålsanpassade lokaler inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet. Kommittén skall därvid utreda och lämna förslag till vilka principer och kriterier som hyresvärd och hyresgäst skall utgå ifrån för att kunna fastställa hur hyressättning av ändamålsfastighet och kommersiell fastighet skall ske. Kommittén skall bl.a. pröva om de avkastningskrav som ställs för lokaler inom kulturområdet är ändamålsenliga. I detta kapitel redogörs för bakgrunden till rådande principer för hyressättning för universitet och högskolor samt för kulturinstitutioner. Vidare görs en redovisning av hur de olika institutionerna uppfattar sin situation vad gäller hyressättningen. Kapitlet avslutas med överväganden och förslag. Under avsnitt 6.2 redovisas bakgrunden till vad som har skett vad gäller den statliga lokalförsörjningen alltsedan reformen . En genomgripande förändring av organisationen för förvaltning av statens fastigheter och lokaler genomfördes nämligen . avvecklades och i stället bildades två aktiebolag, och (Akademiska Hus), samt två nya myndigheter; () och . Parallellt med detta blev varje myndighet ansvarig för sin lokalförsörjning. Dessa förändringar var grundade på ett antal riktlinjer som beslutades av . ombildades till med uppgift att förvalta fastigheter inom försvarets område. är ett helstatligt bolag som startade sin verksamhet . Bolagets största hyresgäster är bl.a. och . I SOU 1992:79 formulerades följande princip för hyressättning av ändamålsfastigheter: Hyran för ändamålsfastigheter skall fastställas på affärsmässiga grunder. Det innebär att hyran beräknas på grundval av åter- anskaffningsvärdet av lokalerna med beaktande av ålder och förslitning samt drift- och underhållskostnader. Metoden ger en för såväl hyresvärd som hyresgäst rimlig grund för en långsiktig hyressättning med utgångspunkt i kostnaderna, som reinvesteringsbehovet beaktas så att dramatiska hyresförändringar vid förnyelse av lokalerna undviks. Denna princip kan sägas uttrycka en strävan att utjämna hyror över tiden och i förväg ta hänsyn till framtida behov av att upprusta fastigheten. hyressättningsprincip var att först dela in de statsägda lokalerna i tre kategorier: Generella kontor, lätta laboratorier och motsvarande, med möjlig alternativ användning, Speciella tunga laboratorier och lokaler med speciell teknisk försörjning, Exceptionella lokaler utan alternativ användning och få jämförbara objekt. Hyran för de generella lokalerna sattes enligt marknadsmässiga principer. Definitionen på marknadshyra var följande: Hyran var en totalhyra inklusive mediakostnader. Som underlag för hyressättningen användes bl.a. hyresstatistiken för inhyrda lokaler. I de fall marknadshyran var lägre än de faktiska kostnaderna, som ofta var fallet med nyproducerade lokaler, strävade man efter att under- och överskotten skulle balansera varandra , därav namnet balanshyra. De generella lokalerna hade en avskrivningstid för kontor och för övriga lokaler. Hyran för de speciella lokalerna baserades på de årskostnader hade för byggnaden med vissa särskilt angivna förutsättningar. Balanshyresperioden var för generella lokaler respektive för speciella och exceptionella lokaler. Inför investeringar i form av nyproduktion, ombyggnad eller upprustning skulle överenskommelse om hyran normalt finnas. 6.2.3Rapport av (1996:23) Frågan om hyressättning av ändamålsfastigheter har varit föremål för utredning . har i rapporten 1996:23 Hyressättning i ändamålsfastigheter anfört att oklara direktiv om denna hyressättning har varit en faktor som bidragit till konflikter mellan de statliga fastighetsägarna å ena sidan och hyresgästerna och myndigheterna å andra sidan. hade under /96 ett regeringsuppdrag innefattande att följa och utvärdera effekterna av de nya riktlinjerna för myndigheternas lokalförsörjning. Bl.a. skulle studera fastigheter som innehöll ändamålslokaler, s.k. ändamålsfastigheter. tecknades av att det i de flesta fall inte fanns någon allmän marknad där hyrorna etablerades. Frågan om hyressättning i ändamålsfastigheter berörs på olika sätt i de propositioner som ligger till grund för de ändrade riktlinjerna för myndigheternas lokalförsörjning och reformeringen av fastighetsförvaltningen. I Statens lokalförsörjningsverks rapport redovisades bl. a. följande uttalanden. 1991/92:44 påpekades att värderingen av ändamålsfastigheter får ske efter delvis andra grunder än för placeringsfastigheter. I nämnda proposition anfördes att den s.k. produktionskostnadsmetoden skulle användas för ändamåls- fastigheter. En bedömning av ändamålsfastigheternas återanskaffningsvärde krävde dock en detaljerad planering och lång genomförandetid. De ekonomiska redovisningar som gavs i propositionen baserades därför på värden för ändamålsfastigheterna bestämda utifrån vad som kunde förräntas på basis av utgående hyror. Direktavkastningskravet beräknades till 10–och inflationsantagandet var . 1992/93:37 uttalades att lokalhyror i de statligt ägda högskolefastigheterna borde fastställas på affärsmässiga grunder, vilket innebar att hyrorna skulle beräknas på återanskaffningsvärdet av lokalerna med beaktande av ålder och förslitning samt drift- och underhållskostnader. Behandlingen av principerna för hyressättningen i nämnda propositioner är emellertid mycket kortfattad och inte i alla delar entydig. Vad som sägs i propositionerna och de tillhörande riksdagsbesluten har inte omsatts i särskilda uppdrag från regeringen till de fastighetsförvaltande myndigheterna och aktiebolagen. Följden har, enligt vad som uttalades i Statens lokalförsörjningsverks rapport, blivit att delvis olika tolkningar av de grundläggande förutsättningarna för hyressättningen har gjorts av fastighetsförvaltare och hyresgäster. Det har visat sig att när förhandlingar har inletts rörande på vilka grunder som hyror skall sättas har skillnader i inställningar av mer grundläggande art framkommit. Detta har i vissa fall lett till att hyresavtal inte har kunnat träffas. I tvister mellan SFV och dess statliga hyresgäster har det slutligen varit regeringen som fått fälla avgörandet. I Statens lokalförsörjningsverks rapport angavs att en utgångspunkt för hyressättning av ändamålsfastigheter där en egentlig marknad saknas bör vara att man använder sig av någon form av kostnadsbaserad hyra. 1991/92:44 uttalades också att värderingen av ändamålsfastigheter bör ske enligt den s.k. produktionskostnadsmetoden. För att fastställa kostnadsbaserad hyra behövs, enligt vad som anfördes i nämnda proposition, ställningstaganden till ett antal centrala förhållanden. Sådana centrala grunder som behövs läggas fast är kapitalbas, avskrivningsprinciper och avskrivningstider, värdeminskning och avkastningskrav på totalt kapital. För att kunna genomföra en hyreskalkylering behövs bl.a. ett avkastnings- krav läggas fast. Detta skall bestämmas av upplåningskostnader och förräntningskrav på eget kapital mot bakgrund av finansieringsbild. I avkastningskravet ingår också en riskbedömning där hänsyn skall tas till olika faktorer, t.ex. kostnader för outhyrda lokaler Enligt uttalanden i prop. 1991/92:44 och 1992/93:37 om ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m. är det viktigt att fastigheternas värde inte urholkas. Vidare skall fastighetsförvaltarens kostnader inklusive reinvesteringar, underhåll m.m. täckas av intäkter. Ett krav på förvaltning av ändamålsfastigheter som bör ställas är krav på en avkastning som inkluderar täckning av kapitalkostnader och ett utrymme för uppbyggnad av eget kapital så att förmögenhetens värde bevaras under fastighetens ekonomiska livslängd. Enligt nämnda propositioner föreligger det inga marknadsförutsättningar i vanlig mening för statligt ägda ändamålsfastigheter och därför bör lokalhyrorna beräknas med utgångspunkt i återanskaffningsvärdet av fastigheterna. Definitionen av återanskaffningskostnad anges vara kostnad för att vid värdetidpunkten anskaffa en identisk eller med avseende på funktionen likvärdig egendom som den ursprungliga. Detta värde skall skiljas från begreppet anskaffningskostnad som är faktiska kostnader, dvs. historisk anskaffningskostnad plus investeringar i fastigheten efter förvärvstidpunkten. Ett tredje begrepp är nyanskaffningskostnad, vilken visar kostnaden för att anskaffa en fastighet med den tidens krav på funktioner och standard. Kostnadsbaserad hyra innebär enligt Statens lokalförsörjnings- verk närmare bestämt att hyran skall täcka kapitalkostnaderna beräknade utifrån återanskaffningsvärdet plus faktiska kostnader för drift- och underhåll. Avskrivningar på byggnader skall enligt spegla en fortlöpande resursförbrukning. Byggnaderna skall vara helt avskrivna när den ekonomiska livslängden är slut, dvs. den preciserade tidsperiod som det anges vara lönsamt att bruka en byggnad. En marknadsanpassad hyra är enligt en hyra som beräknas på summan av drift- och underhållskostnader samt kapitalkostnader med en rimlig avkastning på det satsade kapitalet. I betänkandets kapitel 4 ger kommittén en närmare beskrivning av begreppen marknadshyra och kostnadshyra. Utgångspunkten när det gäller de fastighetsbolag och den fastighetsförvaltande myndighet som studerats och de ändamålsfastigheter som förvaltades var att hyresrelationen förutsattes vara långsiktig. Anledningen till att staten ägde lokalerna var att tillgodose de primära verksamheterna med lokaler. Slutsatsen av den gjorda genomgången var att ägaren borde ställa upp riktlinjer för relationerna mellan fastighetsförvaltaren och lokalbrukaren i form av t.ex. ett förvaltningsuppdrag. Ett sådant förvaltningssystem borde enligt omfatta riktlinjer för hur hyran skulle sättas samt även reglera vad som skulle ske om parterna slutligen inte kom överens. 6.2.4Slutsatser av Utredningen om utvärdering av ombildning m.m. har i den ovan beskrivna rapporten lyft fram att oklara direktiv om hyressättningen varit en faktor som har bidragit till konflikter mellan de statliga fastighetsägarna och myndigheterna. Dessa konflikter har i ett antal fall hamnat inför hyresnämnden. revisorer (jfr 1995/96: RR 11) har med anledning av dessa konflikter: ifrågasatt om det är lämpligt att marknadsekonomiska principer okritiskt används för lokaler som i själva verket saknar marknad. Enligt Utredningen om utvärdering av ombildning m.m. var vad som ovan sagts av revisorer ett felaktigt sätt att formulera problemet (jfr SOU 1996:187, Statens ändamålsfastigheter – Princip för förvaltning och Utredningen anförde att ändamålsfastigheter har särdrag, vilka leder till att marknaden för ändamålsfastigheter fungerar annorlunda än marknaden för generella fastigheter, men det hindrar inte att relationen mellan en statlig fastighetsägare och hyresgäst kan formas efter de relationer man kan förvänta sig mellan självständiga parter på en marknad. Problemet efter reformen av fastighetshanteringen var att det inte skedde en tillräckligt noggrann analys av särdragen hos marknaden för ändamålsfastigheter och att relationen mellan fastighetsägaren och hyresgästen inte formades efter dessa särdrag. Sammanfattning av förslaget från Utredningen om utvärdering av ombildning. Enligt Utredningen om utvärdering av ombildning bedömning finns det goda argument för att när det gäller statens fastighetshantering skilja mellan ägande och brukande. Det ger en mer rättvisande bild av vad mark och lokaler kostar, det kan öka professionaliteten i fastighetsförvaltningen och det minskar riskerna att fastighetsunderhåll eftersätts när myndigheterna åläggs sparbeting. Problem kan dock finnas, bl.a. kan hyresgästen ha en svag förhandlingsposition när det gäller ekonomiska villkor i samband med drift, underhåll och investeringar i fastigheten när hyresgästen saknar alternativ. För att minska dessa problem föreslog utredningen att avtalen mellan parterna skulle innehålla villkor som innebar följande: Hyresgästen skall inte vara skyldig att betala drift- och underhållskostnader som ligger över marknadsmässig nivå. Fastighetsägaren förbinder sig att på marknadsmässiga villkor göra de ombyggnader och kompletteringar som hyresgästen önskar inom ramen för befintliga anläggningar. Uppstår tvister om vad som är en marknadsmässig nivå får dessa avgöras genom skiljedom. Det skall råda öppenhet mellan parterna t.ex. genom att hyresgästerna är med och utformar förvaltningsplaner för fastigheterna. När det gäller kontraktsutformning och hyressättning för ändamålsfastigheter hade utredningen följande förslag. Hyran skall bestämmas som summan av ett antal separata komponenter: markhyra, kapitalkostnader för de investeringar som gjorts och kostnader för drift och underhåll. Markhyran skall spegla markens värde i alternativ användning med högre hyra i mer attraktiva lägen som följd. Utgångspunkten är det bokförda markvärdet men det skall justeras regelbundet utifrån förändringar i de genomsnittliga taxerade markvärdena i orten/stadsdelen. Räntekravet sätts utifrån en långsiktig realränta på en säker placering med ett mindre tillägg för att den framtida markvärdeutvecklingen är osäker, förslagsvis . Kapitalkostnadsdelen i hyran rör byggnader och anläggningar. Vid nyinvesteringar är investeringsbeloppet utgångspunkten och för befintliga fastigheter är utgångspunkten dagens bokförda värde. Räntekravet grundas på den nominella räntan på femåriga statsobligationer vid investeringstillfället och justeras . Fastighetsägaren skall bära de risker som är kopplade till byggnadens tekniska konstruktion vilket motiverar ett risktillägg på uppskattningsvis . Avskrivningarna bestäms så att resultatet blir en tämligen brant hyresprofil med högre hyra i hyrestidens början. En sådan hyresprofil motiveras både av osäkerhet om framtida lokalbehov och risken för att lokalen blir mindre användbar på grund av förändringar i verksamhetens inriktning. Drift- och underhållskostnaderna i hyran bestäms utifrån en gemensam förvaltningsplan och efter en förutsättningslös diskussion om vilka moment som det är lämpligt att hyresgästen respektive fastighetsägare utför eller upphandlar. Utredningen anförde att utgångspunkten var att en ändamålslokal anskaffades därför att man bedömde att den behövdes . Förändringar i verksamhet och resurser kunde emellertid göra det motiverat att lägga ner eller flytta verksamheten och lämna lokalerna . Förslaget innebar att hyresgästen då var skyldig att till det bolag/verk som ägde fastigheten betala den del av investeringar i byggnader och anläggningar som inte redan var betald. Utredningen om utvärdering av ombildning fortsatte sitt utvärderingsarbete i SOU 1997:96, Lokalförsörjning och fastighetsägande – En utvärdering av statens fastighets- organisation. Hyressättningsmodellen presenterades på följande sätt i detta betänkande: Ett separat långsiktigt kontrakt med en hyra som skall täcka ränta och avskrivningar på investerat kapital. Denna hyra skall justeras utifrån aktuella räntenivåer. Kortsiktigare kontrakt som reglerar drift och underhåll. En förutsättningslös diskussion om den konkreta arbetsfördel- ningen mellan fastighetsägare och hyresgäst bör ske i detta sammanhang. Verksamhetsrisk läggs på hyresgästen. Detta innebär att hyresgästen skall ha rätt att förlänga kontraktet till en hyra som bestäms enligt samma principer som i det ursprungliga kontraktet, men det innebär också att om hyresgästen lämnar fastigheten så skall denne kompensera fastighetsägaren för ännu inte avskrivna investeringar. Eftersom fastighetsägarens risk är obetydlig bör räntekravet enbart vara marginellt över den statliga obligationsräntan på femåriga lån. 6.2.5Konsekvenser av förslaget från Utredningen om utvärdering av ombildning I regeringens proposition Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning (prop. 1997/98:137) tog regeringen bl.a. ställning till förslaget av Utredningen om utvärdering av ombildning m.m. Regeringen gjorde bedömningen att de då fastlagda riktlinjerna för den statliga fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen skulle ligga fast. Regeringen konstaterade att den genomförda reformen var bra och att principerna bakom den skulle ligga fast. När det gäller ändamålsfastigheter anfördes i nämnda prop. s. 8 att statliga bolag och verk som förvaltar denna typ av fastigheter skall bedriva sin verksamhet på ett kostnadseffektivt sätt. Verksamheten skall generera avkastning på det av staten tillskjutna kapitalet, med hänsyn till risktagande, utan att högre hyror behöver tas ut än vad marknaden i övrigt betalar för motsvarande lokaler. Vidare ansågs att kundnyttan inte kan drivas därhän att det i fastigheterna investerade kapitalet inte genererar erforderlig avkastning och på så sätt successivt urholkas i sitt värde. Därutöver ansågs att avkastningskravet bör bestämmas utifrån affärsmässiga grunder med beaktande av risktagande. Med hänsyn till att en rad olika situationer kan behöva regleras mellan hyresgäst och hyresvärd anfördes vidare i nämnda proposition (s. 9) att det inte är lämpligt att införa den hyres- och kontraktsmodell som utredaren föreslagit. Däremot ansågs det vara viktigt med en öppen och aktiv dialog mellan fastighetsägare och hyresgäster i lokalfrågor, vilket framhölls vara särskilt angeläget beträffande ändamålslokaler. Även finansutskottet ansåg (bet. 1997/98:FiU25 s. 6) att huvudprinciperna bakom reformen var bra och att det saknades skäl att ändra dessa. delade regeringens uppfattning att det inte var lämpligt att påbörda parterna en bestämd hyressättningsmodell. I stället borde även hyreskontraktens utformning vara föremål för förhandlingar och ömsesidiga överenskommelser mellan parterna. Utskottet framhöll att en grundläggande förutsättning för att uppnå maximal nytta för brukaren var att denne kände att det rådde god insyn i förvaltningen. En naturlig följd därav var att krav ställdes på öppenhet i den meningen att de olika hyresdelarna redovisades öppet, både de delar som avsåg drift och underhåll och de olika komponenterna som ingick i kapitalkostnaderna. När kostnadseffektiviteten skulle bedömas borde enligt utskottets uppfattning beaktas dels statens kostnader för det kapital som tillförts fastigheterna, dels inflations- och ränterisk och dels att drift- och underhållsinsatser kunde ske effektivt. biföll finansutskottets hemställan beträffande modell för hyressättning (rskr. 1997/98:252). 6.2.6Särskilt om resurstilldelningssystemet inom grundläggande högskoleutbildning Som en del av högskolereform infördes ett nytt resurstilldelningssystem . De huvudsakliga principerna för tilldelning av resurser för universitetens och högskolornas grundutbildning är: resurserna är beroende av antalet redovisade helårsstudenter och helårsprestationer för det aktuella budgetåret, ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer varierar mellan utbildningsområden, alla lärosäten får samma ersättning för en helårsstudent respektive helårsprestation inom samma utbildningsområde, lärosätena tilldelas för varje budgetår ett takbelopp som utgör den högsta möjliga totala ersättningen för helårsstudenter och helårsprestationer, lärosätena får spara överprestationer respektive outnyttjat takutrymme (anslagssparande) mellan budgetåren, till ett värde av högst av takbeloppet. Lärosätena erhåller ersättning för grundutbildning via per capitaersättningarna (ersättning för helårstudenter och helårsprestationer). Per capitaersättningarna skall således användas för att finansiera samtliga kostnader som hänger samman med grundutbildning, såsom löner, lokaler, avskrivningskostnader, övriga driftkostnader samt räntekostnader. När resurstilldelningssystemet infördes innehöll inte per capitaersättningarna ersättning för lokalkostnader och lånekostnader. Under /94 hade lärosätena fortfarande ett anslag för att finansiera lokalhyrorna. Fr.o.m. /95 inkluderades ersättning för lokalkostnader och lånekostnader i per capitaersättningarna. Utgångspunkten var den genomsnittliga lokalhyran per helårsstudent inom de mindre och medelstora högskolorna. Denna differentierades sedan så att den blev olika stor för de olika utbildningsområdena utifrån det underlag som tagits fram av högskoleutredningen (den s.k. Den således framräknade hyrespengen innebar ett procentuellt olika stort påslag på per capitaersättningarna för de olika utbildnings- områdena. Utöver de framräknade hyrespengarna som inkluderades i per capitaersättningarna, ökade också takbeloppen för att rymma den högre per capitaersättningarna. För de mindre och medelstora högskolorna blev effekten vissa omfördelningar mellan lärosätena i förhållande till de tidigare anslagen till lokalhyror, vilket var ofrånkomligt då grundprincipen var samma ersättning för samma utbildningsområde. universiteten som hade forskningsanslag blev det dock inga omfördelningar. För dessa tillämpades de framräknade takbelopps- höjningarna inom grundutbildningen och mellanskillnaden mellan de tidigare anslagen för lokalhyror och takbeloppshöjningen lades på forskningsanslaget som en egen anslagspost. 6.2.7Översyn av hyressättningen i vissa statliga ändamålsfastigheter av en särskilt tillsatt arbetsgrupp beslutade chefen på att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att se över hyressättningen i vissa statliga ändamålsfastigheter. Uppdraget till arbetsgruppen var att göra en översyn av hyresprinciperna och deras tillämpning för vissa statliga ändamålsfastigheter, i första hand kultur- institutionerna, samt att föreslå sådana ändringar som översynen gav anledning till. I rapporten redogjorde arbetsgruppen för de olika regler för hyressättning som regeringen föreskrivit samt för SFV:s tillämpning av reglerna enligt följande. Regeringen har inte fastställt någon eller några generellt gällande modeller för hur hyran skall bestämmas i lokaler som förvaltas av statliga myndigheter. De anvisningar som finns framgår av förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter. I 12 § föreskrivs att en fastighetsförvaltande myndighet får upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda. Sådana upplåtelser skall ske till marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund skall den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör därvid tas till sådana faktorer som fastighetens särskilda karaktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd. Av 7 § samma förordning framgår att varje fastighet skall förvaltas på ett för staten ekonomiskt effektivt sätt så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas. För förvaltning av vissa kulturhistoriskt värdefulla fastigheter gäller också förordningen (1988:1229) om statliga byggnads- minnen. I 16 § nämnda förordning anges att en fastighet som ägs av staten och som representerar en viktig del av det nationella kulturarvet eller annars är av så stort kulturhistoriskt värde skall förvaltas så att det kulturhistoriska värdet inte minskar. SFV gör i sin hyres- och arrendepolicy en närmare precisering av de hyressättningsprinciper som skall gälla. Hyra på marknadsmässig grund kan ha formen av marknadshyra eller marknadsliknande hyra. Under vissa speciella förutsättningar tillämpas en kostnadsbaserad hyra i form av balanshyra eller självkostnadshyra. SFV använder kostnadsbaserade hyror och självkostnadshyror för nybyggen av ändamålsfastigheter och för donationsfastigheter. I övrigt används i stor utsträckning marknadsliknande hyror eller i viss utsträckning marknadshyror. har uttalat att när hyresgästen har begränsade alternativ och därmed är beroende av en statlig hyresvärd är det naturligt att utgångspunkten för hyressättningen är självkostnad.