sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — Enligt utlänningslagen får visering återkallas, om en utlänning när han söker visering avsiktligt har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet eller andra oriktiga upplysningar som har påverkat beslutet eller om han eller hon har hemlighållit något som hade kunnat inverka på beslutets innehåll. Visering återkallas av utlän- ningsverket eller, om utlänningen ännu inte har kommit till , av den beskickning som beviljat det. Visering återkallas också i samband med beslut om avvisning. En grund för avvisning kan vara att utlänningen inte uppfyller angivna krav för inresa till . Om utlänningen utvisas upphör viseringen att gälla. Den utlänning som vill resa in i eller befinner sig där utan att uppfylla de förutsättningar som anges för inresa till landet kan avvisas. Han eller hon kan också bli föremål för kontrollåtgär- der som anmälningsskyldighet, skyldighet att ställa säkerhet eller tas i förvar medan frågan utreds om utlänningens inresa skall tillå- tas eller inte. Den som uppehåller sig i utan sådan visering som krävs eller försummar ålagd anmälningsskyldighet eller sin upplysnings- skyldighet kan enligt utlänningslagen dömas till böter för utlän- ningsförseelse. De viseringsregler som återfinns i den finska utlänningsförord- ningen behandlar tillståndsförfarandet, anteckning av tillstånd, gemensam visering och gruppvisering, i vilka fall passkontrollören har rätt att bevilja visering, beräkning av tiden för vistelsen i landet samt regler om viseringsfrihet. Visering krävs inte av en medborgare i en stat med vilken har ingått avtal om viseringsfrihet, om han eller hon kom- mer till för turism eller liknande kortvarig vistelse förutsatt att vistelsen inte överskrider tiden som nämns i avtalet. Innehava- ren av ett giltigt främlingspass som utfärdats i ett annat nordiskt land behöver inte heller visering om vistelsen inte överstiger och om passet berättigar honom eller henne att återvända till det land som har beviljat det. När det gäller viseringsfrihet för innehavaren av ett resedokument för flykting hänvisas till den europeiska överenskommelsen om avskaffande av viseringstvång för flyktingar (FördrS 36/90). Slutligen nämns att innehavaren av en engångsvisering under dess giltighet utan ny visering får åter- vända till efter en resa i . För speciella kategorier av personer, såsom genomresande via internationellt område i hamnar, kryssningsdeltagare, personal på fartyg och luftfartyg finns också föreskrifter om viseringsfrihet i förordningen. Visering beviljas utomlands, efter utrikesministeriets anvisningar om viseringsförfarandet, av en diplomatisk beskickning eller ett konsulat i en Schengenstat, eller vid behov av en avtalsslutande parts myndighet som utsetts i enlighet med artikel 17 i Schengen- konventionen. Den som kommer till utan visering beviljas visum av utlänningsverket eller av passkontrollmyndigheten på inresestället på det sätt som föreskrivs närmare i förordning. I sådant fall skall utlänningen ha vägande skäl för att inte ha skaffat visering innan han eller hon kom till landet. Återkomstvisering beviljas av den lokala polisen som också kan förlänga den giltighetstid som antecknats i en visering. Avslag på ansökan om visering meddelas skriftligen. Beslut i viseringsfrågor får inte överklagas. De inledande bestämmelserna i den danska utlänningslagen behandlar utlänningars inresa och uppehåll i . Till en bör- jan upptas de regler som gäller för nordiska medborgare, för med- borgare i den europeiska gemenskapen och för EES-medborgare, alltså medborgare i land som ingår i det europeiska ekonomiska samarbetsområdet, samt för medborgare i ett land anslutet till . Något tillstånd krävs inte för medborgare i , , och att resa in i och uppehålla sig i medan EES-medborgare kan resa in i och uppehålla sig i eller, om de är arbetssökande, i sex måna- der. Personer som omfattas av EG-reglerna, men som är tredje- landsmedborgare, får också vistas i men för dem krävs att deras pass eller resehandling är viserat för inresa såvitt de inte är undantagna från viseringskrav. För medborgare i ett Schengenland gäller förstås, på samma sätt som i övriga Schengenländer, att de i huvudsak har rätt till inresa och uppehåll i per halvår. I lagen upptas i detta samman- hang också de närmare regler som enligt Schengenkonventioner gäller för visering; bl.a. att visering utfärdat i ett Schengenland är giltigt även i och att en visering kan begränsas till att gälla enbart i . Övriga utlänningar, vilka inte har rätt att uppe- hålla sig i landet enligt de nu nämnda reglerna, får endast uppehålla sig i om de har uppehållstillstånd. Lagen innehåller där- efter ett stort antal bestämmelser om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas och förutsättningarna härför. En utlänning, som inte har uppehållstillstånd i och en nordisk medborgare, som inte har hemvist i , kan avvisas vid inresan från ett land som inte är anslutet till Schengenkonven- tionen om han eller hon inte har erforderlig visering, om han eller hon inte uppfyller de bestämmelser om reselegitimation, visering och inresa som är fastställda i lagens kapitel 7 om kontrollen av utlänningars inresa, uppehåll och utresa. Utlänningen kan vidare avvisas om han eller hon inte kan förevisa dokumentation om ändamålet med resan och dess närmare omständigheter, om det kan antagas att han eller hon kommer att uppehålla sig i landet eller arbeta utan tillstånd, om han eller hon saknar medel för sitt uppe- hälle och sin återresa och inte kan antas förvärva dessa medel på ett tillåtet sätt, om han eller hon är upptagen som oönskad i Schengens informationssystem samt om han eller hon av hänsyn till allmänna ordning, förhållandet till främmande makter eller av säkerhets- eller folkhälsoskäl inte bör uppehålla sig i landet. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd – vilket väl får anses omfatta även visering även om det inte sägs i lagtexten – kan återkallas i vissa fall. Så kan ske om underlaget för ansökningen eller uppe- hållstillståndet varit oriktigt, om utlänningen inte har erforderligt pass eller annan reselegitimation som ger möjlighet till återresa till utställarlandet, om utlänningen fått uppehållstillståndet genom svek, när det föreligger upplysningar om sådana förhållanden som skulle ha uteslutit att utlänningen erhållit uppehållstillstånd, bl.a. att han eller hon kan antas vara en fara för rikets säkerhet, utgöra ett hot mot allmän ordning, säkerhet eller folkhälsa eller det eljest föreligger omständigheter som kunde medföra att utlänningen utvisades. Om utlänningen uppehåller sig i utan erfor- derligt tillstånd kan han eller hon utvisas. Därvid är särskilt stadgat att ett uppehållstillstånd som grundar sig på svek inte anses som ett lovligt uppehåll. I utlänningslagens kapitel 7 om kontroll för inresa, uppehåll och utresa, vilket kapitel hänvisas till i bestämmelserna om avvisning, finns ingen bestämmelse beträffande innebörden av visering och inte heller under vilka förutsättningar man kan erhålla visering. Däremot sägs att en utlänning vid inresa, uppehåll och utresa skall vara i besittning av pass eller annat dokument, som enligt ministern för flyktingar, invandrare och integration kan godkännas som rese- dokument. Vidare kan ministern för flyktingar, invandrare och integration fastställa regler om i vilken omfattning passet eller reselegitimationen skall vara viserat för inresa i eller utresa ur lan- det. Samma minister kan också fastställa närmare regler om vise- ring, viseringens varaktighet och de betingelser som skall gälla för viseringen. För att få besked direkt ur lagtexten om förutsätt- ningarna för visering, kan man motsatsvis i bestämmelserna om avvisning, utvisning och återkallelse av uppehållstillstånd utläsa vad som gäller. Den danska utlänningslagen innehåller ett mycket stort antal bemyndiganden. När det gäller visering har ministern för flyk- tingar, invandrare och integration också bemyndigats att fastställa närmare bestämmelser för genomförandet av EU-reglerna om viseringsfrihet och upphävande av begränsningar för inresa och uppehåll i samband med arbetskraftens fria rörlighet. Det är också samma minister som enligt bemyndigande kan fastställa närmare regler om vad som i detta hänseende skall gälla i förhållande till tredje land, som har ingått överenskommelse om viseringsfrihet med EU eller dess medlemsstater. Avslagsbeslut i viseringsärenden får inte överklagas. Beslut om avvisning vid inresa bl.a. för det fall utlänningen saknar nödvändig visering meddelas av berörd polismästare. Sådana beslut kan över- klagas till ministern för flyktingar, invandrare och integration. Besluten kan verkställas utan hinder av att de överklagats. Om utlänningen befinner sig i landet utan tillstånd kan utlännings- styrelsen besluta att han eller hon skall utvisas. Beslutet kan över- klagas till ministern för flyktingar, invandrare och integration. är som bekant inte medlem i EU men ingår däremot i EES och deltar i . Den norska utlänningslagen är givetvis utformad därefter. Lagen inleds med ett kapitel med allmänna bestämmelser om lagens tillämplighet och syfte, utlänningars rättsliga ställning, lagens förhållande till internationella regler samt en bestämmelse om att fastställer huvudprinciperna för regleringen av immigrationen och att Kungen utfärdar förordningar om immigra- tionsregleringen. Det följande kapitlet innehåller regler om till- stånd till arbete, uppehåll och bosättning. Varje utlänning som vill stanna i mer än måste ha uppehållstillstånd, dock inte nordiska medborgare som i detta sammanhang jämställs med norska medborgare. I det tredje kapitlet har reglerna om skydd mot förföljelse samlats, dvs. regler som gäller flyktingar och asyl. Nästa kapitel om inresa och utresa innehåller en paragraf med bestämmelser om visering. Där stadgas att varje utlänning måste ha visering för inresa i riket såvida inte Kungen förordnat om undan- tag från viseringskravet. Visering kan ges i form av en anteckning i pass eller annat identitetsdokument eller i form av ett separat dokument i enlighet med de närmare regler som fastställts av Kungen, som också utfärdar regler för ansökningsförfarandet. En besöksvisering gäller för en inresa och för vistelse högst tre måna- der. Vid särskilda behov kan en besöksvisering utställas med giltig- het för flera inresor. Kungen kan utfärda närmare regler om för- farandet för ansökning om besöksvisering. I lagen sägs således inte vad som avses med visering och inte heller vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att visering skall kunna beviljas. Vägledning i fråga om under vilka förutsättningar en utlänning kan beviljas visering får i stället hämtas i det nästföljande kapitlet om avvisning och utvisning. Vid inresa till riket eller kan beslut fattas om avvisning av en utlänning som inte har giltigt pass eller annat resedokument eller visum, när sådant krävs, som har blivit utvisad från ett annat nordiskt land och fort- farande har inreseförbud, som inte har erforderligt arbets- eller uppehållstillstånd, som inte kan visa att han eller hon har tillräckliga medel för sitt uppehåll i riket eller för återresan, som mindre än utomlands har blivit dömd för brott som kan medföra fängelse eller också dömts till fängelse , eller om andra omständigheter ger anledning att befara att utlänningen i eller i ett annat nordiskt land kommer att begå brott för vilket stadgas fängelse , som, i enlighet med den nordiska passkontrollöverenskommel- sen, kan antas komma att resa in i ett annat nordiskt land där det kan hållas för troligt att han eller hon kommer att bli avvisad på grund av brist på giltigt pass eller visering, eller på annan grund för avvisning från det berörda landet, som enligt kompetent hälsopersonals bedömning uppenbarligen är allvarligt psykiskt störd, som inte har täckt kostnader som åsamkats det allmänna på grund av att utlänningen tidigare blivit förd ut ur riket, när hänsynen till nationell säkerhet eller tvingande sociala skäl gör det nödvändigt, när det är nödvändigt med hänsyn till nationell säkerhet, allmän ordning eller internationella relationer avseende eller annan Schengenstat. Även efter sjudagarsperiodens utgång kan en utlänning avvisas efter det att han eller hon inrest i landet av de skäl som ovan angetts, dock inte om utlänningen har arbets-, uppehålls- eller bosättningstillstånd. När det gäller EES-medborgare har reglerna samlats i ett kapitel med särskilda bestämmelser om deras arbets-, uppehålls- och bosättningstillstånd. Sådana medborgare kan resa in i , arbeta och bosätta sig där utan tillstånd. För den som är arbetssökande är tiden bestämd . Också EES- medborgare kan avvisas vid inresa, bl.a. om de inte har giltigt pass och, i fall där sådant krävs, visering eller om det är nödvändigt med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Beslut i viseringsärenden meddelas av Immigrationsstyrelsen eller utrikesrepresentationen i enlighet med de bestämmelser som Kungen utfärdar. Beslut som har fattats av polisen eller utrikes- representationen kan överklagas till Immigrationsstyrelsen. I övrigt kan alla beslut överklagas till regeringen i enlighet med förvalt- ningslagens bestämmelser. Utlänningslagen i inleds med definitioner av ett antal ord och uttryck som förekommer i lagtexten. Tillåtelse till tillfällig/kortvarig vistelse definieras på följande sätt: en visering utfärdad av diplomatiska eller konsulära beskick- ning i ursprungslandet eller i hemvistlandet eller av guvenörsämbete eller av guvenörsämbete i dessa länder, med föregående tillåtelse från vår utrikesminister för en vistelse . Förutsättningarna för att erhålla visering kan utläsas ur inled- ningsbestämmelsen i kapitlet om inresa. Där stadgas att inresa skall vägras en utlänning som inte är innehavare av giltigt resedokument eller är innehavare av ett giltigt resedokument i vilket en erforderlig visering saknas, en utlänning som utgör ett allvarligt hot mot all- män ordning eller nationell säkerhet, en utlänning som inte har till- räckliga medel att betala både kostnaderna för sin vistelse i Neder- länderna och för sin resa till en plats utanför där hans inresa är garanterad eller en utlänning som inte uppfyller vill- koren som är fastställda i eller i enlighet med kunglig förordning. Vidare stadgas i samma bestämmelse att regler rörande vägrad inresa skall fastställas i kunglig förordning och att inresa till inte får vägras den som uppger att han önskar söka asyl. Om utlänningen vägras inresa skall han lämna . Det kan i sådant fall också krävas att utlänningen stannar på av gränskontrollen anvisad plats eller område som är säkrat mot otillåten avresa. Den utlänning som vid inresan uppfyllt sina förpliktelser vid gränsövergången är berättigad att stanna i som skall specificeras i kunglig förordning, under förutsätt- ning att han iakttar de regler som gäller enligt utlänningslagen, att han har tillräckliga medel för att betala kostnaderna för sin vistelse i och sin återresa, att han inte utför arbete för en arbetsgivare i strid med lag eller att han inte utgör ett hot mot all- män ordning eller nationell säkerhet. Den tidsperiod vartill hän- visas i det föregående får inte bestämmas . Olika perioder kan fastställas för olika kategorier av utlänningar specificerade i kunglig förordning. När det gäller möjligheterna att överklaga ett beslut i viserings- ärende, likställs ett beslut som rör visering, inkluderande tillstånd till tillfällig vistelse, med andra beslut enligt utlänningslagen och kan överklagas till distriktsdomstolen. Domstolens beslut kan inte överklagas i ärenden som gäller visering eller mindre. Kommitténs förslag: De omständigheter som dels genom och dels i praxis är förutsättningar för att visering skall beviljas preciseras i en inledande paragraf. De föl- jande paragraferna reglerar de två huvudtyper av visering som kan förekomma, nämligen enhetlig visering, som skall meddelas som huvudregel, och nationell visering, som kan bli aktuellt om samtliga kriterier enligt huvudregeln inte är uppfyllda. Dessa regler finns nu i utlänningsförordningen men bör flyttas till lagen för att de grundläggande reglerna om visering skall framgå där. Däremot bör bestämmelserna om de olika former av enhet- lig eller nationell visering som kan beviljas även i fortsättningen regleras i utlänningsförordningen. I den nu gällande utlänningslagen sägs att visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i under viss samt att visering får ges för högst tre månaders vistelse om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Vidare sägs att visering får begränsas även i övrigt och får förenas med de villkor som kan behövas. Förutsättningarna för att en ansökan om visering skall beviljas är alltså inte angivna i lagen. Inte heller i utlänningsförordningen finns några sådana förutsättningar angivna. Viss ledning kan dock hämtas i bestämmelserna om avvisning i utlänningslagen, nämligen att en utlänning kan avvisas om han eller hon kan antas komma att sakna medel för sin vistelse eller återresa, försörja sig på ett oärligt sätt, arbeta utan arbetstillstånd eller begå brott eller ägna sig åt samhällsfarlig verksamhet. Utlänningslagens bestämmelser har i princip oförändrade överförts till lagrådsremis- sens lagförslag och förslaget innehåller således inte heller några bestämmelser som upptar förutsättningarna för att visering skall beviljas. Lagrådet har i sina synpunkter på lagrådsremissen funnit det anmärkningsvärt att det egentligen inte finns någon materiell bestämmelse i lagen om under vilka förutsättningar visering skall ges; alternativt en huvudregel om att visering skall ges men får väg- ras i särskilda närmare beskrivna fall. Lagrådet har också påpekat att en bestämmelse som endast säger att visering får förenas med de villkor och begränsningar som behövs ger den beslutande myndig- heten en mycket vid, närmast diskretionär prövningsrätt. Kommittén har enligt direktiven19 i uppdrag att om möjligt något precisera de i förarbeten och praxis angivna förutsättningarna för visering. I direktiven framhålls att det exempelvis bör kunna anges i lagen att visering inte får beviljas om ändamålet med resan bedöms vara ett annat än det uppgivna eller om det kan antas att sökanden kan antas komma att sakna medel för vistelsen eller åter- resan eller inte kommer att lämnat Schengenområdet när viserings- tiden går ut. Enligt kommitténs uppfattning är det, för att tillämpningen av bestämmelserna skall kunna bli enhetlig och förutsebar, lämpligast att de grundläggande förutsättningarna för att de två huvudtyperna 19 Dir. 2003:28 s. 14 av visering som förekommer – enhetlig visering och nationell visering – skall kunna beviljas framgår direkt av lagen. Däremot bör de olika formerna av enhetlig och nationell visering som kan komma i fråga, liksom transitvisering, alltjämt regleras i utlän- ningsförordningen eftersom det kan uppstå behov, bl.a. på grund av det internationella samarbete som pågår, att snabbt ändra bestämmelserna. Som huvudregel ges en enhetlig visering som gäller i alla . Förutsättningarna för att erhålla sådan visering framgår av artikel 5 i . Dessa förutsättningar är också i enlighet med riktlinjer för visering och med gällande praxis. De korresponderar också i stort med skälen för avvisning. En första förutsättning är att utlänningen har ett gällande pass eller annat giltigt resedokument. Därutöver krävs att utlänningen kan visa vilket syftet är med besöket och kan redogöra för under vilka förutsättningar besöket är planerat att genomföras. Det krävs vidare att utlänningen har tillräckliga medel för sin vistelse och återresa eller på laglig väg kan skaffa sig sådana medel. Dessa förut- sättningar, som kan sägas vara grundläggande, bör föreskrivas i lagen. Därutöver finns sådana förhållanden som gör att visering inte skall beviljas, som att utlänningen meddelats inreseförbud eller om han eller hon kan anses äventyra den allmänna ordningen, sta- tens säkerhet eller Schengenstaternas internationella förbindelser. Också dessa kriterier bör anges i lagen. Syftet med besöket kan t.ex. vara turism, släktbesök, affärsresa eller genomresa. Då visering avser vistelse under en viss skall den som erhållit visering lämna landet och Schengenområdet inom den i viseringen angivna tiden. Om det vid prövningen kan antas att syftet med vistelsen inte är den uppgivna skall visering inte beviljas. Är det t.ex. sannolikt att sökanden har för avsikt att ta anställning här som kräver arbetstillstånd eller framstår det som sannolikt att han eller hon har för avsikt att försörja sig genom brottslig verksamhet, skulle utlänningen ju kunna avvisas. Om det kan antas att sökandens egentliga skäl för viseringen är att få möj- lighet att komma hit för att därefter begära uppehållstillstånd för att stanna här skall inte heller visering beviljas. I paragrafen bör därför dessa förutsättningar anges i ett andra stycke. I praxis har risken för att utlänningen inte kommer att lämna efter viseringstiden utgång ställts mot besökets angelägen- hetsgrad. Det kan diskuteras om det vid bedömningen skall räcka med att det kan antas att ändamålet med besöket är ett annat än det uppgivna eller att det kan antas att sökanden inte har för avsikt att lämna Schengenområdet efter viseringstidens utgång eller om det skall framstå som sannolikt eller rent av framstå som uppenbart. Det övergripande målet är att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste ställas nödvändigheten av att upprätthålla en reglerad invandring. Utgångspunkten är att viseringsansökningar skall prövas i en posi- tiv anda och inte onödigtvis hindra utlänningar att besöka . Om en viseringsansökan skulle avslås så snart det kan antas att skälet till besöket är ett annat än det uppgivna skulle förmodligen friheten för rörlighet över gränserna onödigt inskränkas. Om det å andra sidan skulle krävas att det framstår som uppenbart att sökan- den t.ex. inte har för avsikt att resa tillbaka efter viseringstidens utgång skulle invandringen troligen inte kunna regleras på sätt som sker. Kommittén har stannat för att det i lagtexten bör föreskrivas att det skall framstå som sannolikt att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna eller att det skall framstå som sannolikt att sökanden inte avser att lämna Schengenområdet efter viserings- tidens utgång för att ansökan om enhetlig visering skall avslås. Om det framstår som sannolikt att sökanden kommer att stanna kvar i Schengenområdet, kan nationell visering bli aktuell eftersom samt- liga kriterier för enhetlig visering inte är uppfyllda. När det gäller nationell visering, dvs. visering som endast gäller i , har man i praxis tagit ställning på så sätt att en sökande som kunnat åberopa mycket starka humanitära skäl har fått avslag endast om det framstått som uppenbart att sökanden hade för avsikt att stanna kvar här medan en sökande som har haft mindre starka humanitära skäl för sitt besök fått avslag om det framstått som sannolikt att sökanden inte tänkte lämna landet efter vise- ringstidens utgång. För den som har mycket starka humanitära skäl för sitt besök bör det dock alltjämt kunna bedömas som uppenbart att sökanden inte har för avsikt att återvända till hemlandet för att visering skall avslås. I den gällande utlänningslagen, liksom i lagrådsremissen, finns föreskriften att visering får förenas med de villkor och begräns- ningar som kan behövas. De villkor det här är fråga om kan gälla syftet med resan, t.ex. affärsresa, släktbesök, turism eller genom- resa. De begränsningar som den nuvarande paragrafen åsyftar är såvitt framgått endast begränsning . Med den nu föreslagna regleringen skulle bestämmelsen bli överflödig och kunna utgå eftersom det bland förutsättningarna anges att syftet med resan skall kunna visas. Särskilda bestämmelser finns redan om genom- resevisering och andra former av viseringar som nödfallsvisering, gemensam visering, transitvisering och sjömansvisering.