sou · GSB3122 · 2005-01-01 00:00:00 — Förutsättningarna för att bland de barn och ungdomar som begår brott uppmärksamma dem som behöver råd och stöd borde därför vara goda. Långt ifrån alla barn och ungdomar som begår brott har behov av insatser från sida för att inte återfalla i brott. Inom forskningen har man identifierat ett antal specifika risk- och skyddsfaktorer som har ett samband med risken för den unge att utveckla ett kriminellt beteende. Som tidigare nämnts måste socialarbetarna, för att kunna vidta adekvata åtgärder vid rätt arbete med barn och ungdomar som begår brott tidpunkt, ha kunskaper om vilka missförhållanden eller situationer som utgör risker för ett barn och de måste kunna bedöma graden av risk utifrån en given situation och även göra prognoser av enskilda barns framtida utveckling. Det kan dock ifrågasättas om har tillräcklig förmåga att fånga upp de barn och ungdomar som behöver stöd. Granskningar utförda av länsstyrelserna i , och pekar på stora brister i detta avseende.11 Länsstyrelserna genomförde en verksamhets- tillsyn av arbete med barn som hade aktualiserats hos på grund av kriminalitet och/eller missbruk. Syftet var att granska hur i storstädernas områden med stor invandrarbefolkning fullgör uppgiften att i nära samarbete med hemmet sörja för att barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver (5 kap. 1 § SoL). I stort sett samtliga anmälningar som gjordes till och omfattades av granskningen kom från polisen och gällde misstanke om brott. Majoriteten av anmäl- ningarna gällde pojkar. Granskningen var inriktad på de anmälningar som inte hade lett till utredning. Länsstyrelsernas bedömning skiljde sig åt i frågan om fler anmälningar borde ha lett till utredning. Längst i sin kritik gick i län, som menade att anmärkningsvärt många anmälningar av allvarlig natur inte hade lett till utredning. En brist som alla tre länsstyrelserna fann var att besluten att inte inleda utredning i stor utsträckning saknade motivering. Samtliga länsstyrelser fann vidare att de utredningar som gjordes i stor utsträckning saknade helhets- syn på de förhållanden som barnen lever under. Föräldrarnas förmåga, familjens integrering i samhället, barnens hälsa och utveckling och familjernas ekonomiska situation beskrevs alltför lite eller inte alls i utredningarna. Länsstyrelsernas granskning gav visserligen vid handen att det finns en tydlig ambition bland socialsekreterarna att utveckla arbetssätt och metoder för att fånga upp barn som riskerar att utvecklas ogynnsamt. Särskilt i ifrågasatte dock möjligheter att utifrån nuvarande arbetssätt och metodik fånga upp de barn som riskerar att utveckla ett kriminellt beteende. Man menade att bedömningar av vilka barn som anses befinna sig i 11 Barn i storstad. arbete med barn som anmäls för brott och/eller missbruk. arbete med barn och ungdomar som begår brott risk för att utvecklas ogynnsamt förefaller ske utan systematik och struktur. Man framhöll att de kunskaper som finns om riskfaktorer för ett barns utveckling bör användas av på ett mer strukturerat sätt. Vidare ansåg man att återkommande informa- tioner om att barn begår brott bör tas tillvara så att kan följa barns utveckling.12 saknar dock möjlighet att på ett systematiskt sätt följa upp vad som händer med enskilda barn och ungdomar som varit aktuella inom . Lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom medför begränsningar i vilken information som kommer till del om enskilda personer. En förutsättning för att ordna information i sökbart skick på enskilda personer är nämligen att lägger upp ett ärende och därmed en personakt. I de många fall där social- tjänsten inte inleder någon utredning saknas således förutsättningar att göra den information, som trots allt finns, sökbar. Man är i stället hänvisad till socialsekreterarnas goda minne eller till att slå manuellt i pärmar för inkommande information. Risken för att viktig information går förlorad är således uppenbar. Utredningen är av uppfattningen att bör ges i uppdrag att närmare studera frågan och lämna förslag till de åtgärder som bedöms vara erforderliga för att säkra att viktig information tas till vara. Det saknas allmänt en tradition inom att forsknings- basera och effektutvärdera de insatser man gör. Det finns ingen gemensam kunskapsbas, som att enighet råder om vilka problem bland unga som ska åtgärdas med vilka insatser. Med ett fåtal undantag har inte de insatser som vanligen används för unga lagöverträdare utvärderats när det gäller dess återfallspreventiva effekt. Detta framgår av BRÅ:s utvärdering av reform. BRÅ pekar på att därför behöver få bättre kunskap om vilka insatser som är verksamma och att arbetet med unga lagöverträdare i större utsträckning bör vila på evidensbaserad kunskap och utvärderade metoder. Härvid menar man att svenska utvärderingar av metoder och arbetssätt bör göras. styrs insatserna i stället till stor del av enskilda personers erfarenheter 12 och barn som anmäls för brott, Rapport nr 22 2003, i . arbete med barn och ungdomar som begår brott och av de kunskaper som finns inom i den enskilda kommunen. BRÅ pekar på att flera av de som intervjuats inom anger att en svårighet i deras arbete är att de inte vet vad de ska sätta in för insatser, vad som fungerar. Detta leder till frustration och en känsla av handfallenhet, särskilt i de fall en ung person återkommer gång på gång och anser sig ha tömt sitt utbud av insatser.13 Nationellt stöd för kunskapsutveckling inom fick i uppdrag av regeringen att genomföra ett utvecklingsprogram, Nationellt stöd för kunskaps- utveckling inom . Ett huvudmotiv för uppdraget var att framtidens socialtjänst i högre grad behöver fokusera på insatsernas resultat för brukare och klienter. Det främsta skälet härför är att gedigen kunskap om det praktiska sociala arbetet behövs för att skall bli bättre på att erbjuda verksamma insatser. Ett annat skäl för en mer kunskapsbaserad socialtjänst är behovet av att redovisa hur de stora resurser som satsas på används. Projektet har redovisat sitt arbete och givit förslag på insatser och åtgärder för att stimulera och befrämja en kunskapsutveckling inom . En åtgärd som redan vidtagits är inrättandet av metoder i socialt arbete, IMS (se vidare avsnitt 18.2.1). En av huvuduppgifterna för IMS kommer att vara att förse med systematiska kunskapsöversikter över vilka metoder som fungerar inom det sociala arbetet. Regeringen har givit för att genom IMS ge stöd till spridning av kunskap om metodutveckling inom . Projektet om nationellt stöd för kunskapsutveckling inom framhåller att frågan om kunskaps- och professions- utveckling inom i stor utsträckning är en fråga om organisering av kunskapssökandet. 13 Vad händer med unga lagöverträdare? Om överlämnande till vård inom , 2002:19, s. 45. arbete med barn och ungdomar som begår brott 5.1.9Dokumentation och utvärdering saknas I en nationell kartläggning av individ- och familjeomsorgens arbete med barn, Anmälan, utredning, insats (1998:4), framkom att kommunerna i princip helt saknade informations- och dokumentationssystem som kunde utgöra underlag för att få svar på angelägna frågor och för att kunna följa upp verksamheten. fann att enhetligt uppbyggda system, med enhetligt använda begrepp, behövs både lokalt och nationellt för att bl.a. avgöra resursbehov och kunna bedöma insatsernas effekter. CUS vid rekommenderade systematiska bedömningar och brukarundersökningar, men betonade att det inte alltid är så enkelt att avgöra hur väl en insats har fungerat, eftersom det sociala arbetet ofta sker under komplexa förhållanden. Som stöd i socialsekreterarnas arbete utvecklas i projektet behov i centrum (BBIC) ett heltäckande dokumentations- system. Detta består av formulär som täcker hela ärendegången från anmälan/ansökan och utredning till uppföljning av insatser. Tanken är att dokumentationen skall blir mer strukturerad och bättre underbyggd. Därmed underlättas möjligheterna att följa upp de insatser som vidtas. Såväl barnet som föräldrarna skall kontinuerligt få ge sin syn på och kommentera innehållet i all dokumentation. Projektet drivs av tillsammans med sju kommuner respektive kommundelar. Dokumentationssystemet skall utvärderas och beräknas kunna spridas till andra kommuner . har erfarenheterna av att arbeta efter BBIC varit goda. Inom SiS särskilda ungdomshem används i stället ett utvärde- rings- och dokumentationssystem som kallas ADAD (Adolescent Drug Abuse Diagnosis). Systemet ger SiS en gemensam grund för bedömning av ungdomars problematik och syftar till att utveckla och förbättra ungdomsvården. ADAD bygger på intervjuer med ungdomarna vid inskrivning, vid utskrivning och efter behandling. ADAD innebär ett stöd för institutionerna vid behandlings- planering och metodutveckling, som sammanställs på central nivå inom SiS. På hyser man hopp om att kunna studera vilken effekt olika behandlingsmetoder har för ungdomar med olika problembilder. 14 Socialt arbete med barn och unga i utsatta situationer – förslag till kompetensbeskriv- ningar, , s. 31. arbete med barn och ungdomar som begår brott En faktor som försvårar arbete är att det till stora delar saknas en bearbetad terminologi, dvs. ett fackspråk som är aktivt utvecklat och dokumenterat. Det saknas därmed en professionell standard som kan vara vägledande för arbetet inom olika områden av . För vidkommande skulle en gemensam begreppsapparat kunna medföra en högre precision och kvalitet, såväl för den interna dokumentationen av ärendehandläggningen i kommunerna som för uppföljningar av det sociala arbetets effekter och för de uppgifter som lämnas till den officiella statistiken. Bristen på enhetlig terminologi har även lyfts fram av BRÅ som ett problem när man ska kategorisera vårdinsatser.16 I rapporten och terminologi som givit ut konstateras att ett terminologiarbete som syftar till att klargöra samtliga centrala begrepp inom område skulle bli mycket omfattande och att det därför framstår som mest angeläget att inledningsvis fokusera på de begrepp som används i statistikföring – detta för att öka kunskapen om vad som faktiskt görs i olika kommuner.17 har huvudansvaret för omsorgen om barn och unga. Arbetet att förebygga brott av och mot ungdomar måste emellertid engagera hela samhället och kräver samarbete över politik- och verksamhetsområdena. presenterade regeringen ett nationellt brottsförebyggande program – Allas vårt ansvar – för att förstärka och utveckla det brottsförebyggande arbetet.18 Programmet innebär bl.a. att åtgärder skall vidtas för att stödja och främja det medborgerliga engagemanget och samverkan mellan myndigheter, företag, organisationer och enskilda i lokal brotts- förebyggande verksamhet. Denna samverkan sker bl.a. genom lokala brottsförebyggande råd. delar BRÅ ut ekonomiskt stöd till lokala brottsförebyggande projekt och samverkansgrupper (för 15Socialtjänst och terminologi, , 2003, s. 8. 16Vad händer med unga lagöverträdare? Om överlämnande till vård inom , 2002:19, s. 24. 17Socialtjänst och terminologi, , 2003, s. 33. arbete med barn och ungdomar som begår brott föreslås stödet vara drygt 7 miljoner19). I uppdraget ingår att samla och sprida kunskap om framgångsrika projekt, följa upp och utveckla projekt samt bidra till att behovet av utbildning tillgodoses. finns det lokala brottsförebyggande råd eller liknande verksamhet i av landets kommuner och i flera stadsdelar.20 Det lokala brottsförebyggande arbetet är särskilt betydelsefullt när det handlar om barn och ungdomar. De flesta lokala brottsföre- byggande råden i landets kommuner och stadsdelar vidtar också åtgärder inriktade på ungdomar. Det är naturligt att medverkar i dessa sammanhang. 5.1.11Pågående statliga utredningar som berör det sociala arbetet pågår två utredningar som kan ha betydelse för det sociala arbetet i kommunerna. Den ena rör den sociala barn- och ungdomsvården och den andra rör strukturen och uppgifts- fördelningen inom samhällsorganisationen. Nedan följer en kort redogörelse för utredningarnas respektive uppdrag. Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén En parlamentarisk kommitté har i uppdrag att ta fram underlag till en nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdoms- vården (dir. 2003:76). Utredningen skall genomföra en samlad analys av den nuvarande sociala barn- och ungdomsvårdens mål, innehåll, resultat och organisation. Utifrån denna analys skall utredningen eventuellt föreslå förändringar i målens innehåll och utformning samt ge förslag på hur den sociala barn- och ungdoms- vården bäst bör organiseras för att kunna uppnå dessa mål. Utifrån dessa förslag skall utredningen även ange hur kompetens och kvalitet inom området skall bibehållas och utvecklas. Barn och ungdomar vars utveckling riskeras skall följas med särskild uppmärksamhet av utredningen. 2004/05: 1, Utgiftsområde 4, s. 152. arbete med barn och ungdomar som begår brott har att analysera och bedöma strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna (dir. 2003:10). Kommittén har i ett delbetänkande – Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) – konstaterat att det, utifrån ett långsiktigt perspektiv, kommer att uppstå en stark obalans mellan behov och tillgängliga resurser. har i delbetänkandet redovisat ett antal punkter som bildar bakgrund till kommitténs fortsatta resonemang om vilka behov av förändringar som närmare bör utredas. I en av punkterna anges att det framförs synpunkter kring kommuners och landstings förmåga att hantera de uppgifter som ingår i olika nationella åtaganden. Dokumenterade, i vissa fall stora, skillnader finns när det gäller resultat inom olika verksamhetsområden, liksom när det gäller ambitionsnivån. Kommittén anför att det sett ur ett medborgarperspektiv naturligtvis är oroande om såväl utförande som utfall visar att likvärdighet inom viktiga välfärds- områden inte kan upprätthållas och att tillgången och kvaliteten kan variera beroende på var man bor.21 Kommittén har ställt upp vissa kriterier som vägledning för sina bedömningar. Man anger att ett grundläggande kriterium är vilken grad av likvärdighet som bedöms som önskvärd i den tjänst eller service som diskuteras. Ställs krav på likformighet, dvs. att en viss verksamhet eller tjänst skall utformas lika över hela landet och tillförsäkras alla oberoende av bostadsort, talar detta enligt kommittén för ett samlat ansvar på nationell nivå.22 En central fråga i kommitténs fortsatta arbete rör ansvars- fördelningen mellan staten och den kommunala nivån som helhet samt den statliga styrningen av de uppgifter som de kommunala organen ansvarar för (tilläggsdirektiv 2004:93). Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast . 21SOU 2003:123 s. 143. 22SOU 2003:123 s. 157. arbete med barn och ungdomar som begår brott 5.2.1Behovet av bättre förutsättningar för det sociala arbetet är uppmärksammat Bedömning: möjligheter att utföra ett fram- gångsrikt socialt arbete med barn och ungdomar som begår brott begränsas på grund av problem inom av såväl strukturell, organisatorisk, personell, kompetensmässig och kunskapsmässig som administrativ karaktär. Det pågår dock ett utvecklingsarbete som inger förhoppningar om att social- tjänstens arbete med utredningens målgrupp skall bli allt bättre. Redovisningen ovan visar att det finns en rad brister inom det sociala arbetet med barn och ungdomar i riskzonen. Problemen är av såväl strukturell, organisatorisk, personell, kompetensmässig och kunskapsmässig som administrativ karaktär. Dessa förhållan- den begränsar naturligtvis möjligheter att utföra ett framgångsrikt socialt arbete med barn och ungdomar som begår brott. har ambitionsnivån för den sociala barn- och ung- domsvården höjts och kraven på har därmed ökat. Även om kritiken mot arbete är omfattande, vill utredningen framhålla att kritiken avser den generella bilden av det sociala arbetet i kommunerna. Det finns kommuner som gör ett mycket bra arbete och som lägger stor kraft på att utveckla verksamheten på detta område. Vårt påtalande av bristerna innebär inte heller någon kritik mot enskilda socialsekreterare. De kontakter utredningen har haft med socialsekreterare visar i stället på ett väldigt stort engagemang i arbetet med barn och ungdomar som begår brott. tillkortakommanden har uppmärksammats såväl inom de egna leden som från politiskt håll. Det utvecklingsarbete som pågår inger förhoppningar om att arbete med utredningens målgrupp skall bli allt bättre. arbete med barn och ungdomar som begår brott 5.2.2Behöver staten verka för en större enhetlighet vad gäller arbete med barn och ungdomar som begår brott? Bedömning: Ledstjärnan inom straffrätten är att lika fall skall behandlas lika, dvs. det skall råda likhet inför lagen. För att få till stånd en större enhetlighet mellan olika kommuner och olika stadsdelar vad gäller arbete med barn och ungdomar som begår brott bör staten bestämma ramarna för detta arbete. Det som då ligger närmast till hands är att meddelar föreskrifter m.m. härom. Ledstjärnan inom straffrätten är att lika fall skall behandlas lika, dvs. det skall råda likhet inför lagen. Denna princip skall inte endast vara en fråga för domstolen utan den har minst lika stor betydelse vid verkställighet av de påföljder som domstolen dömer ut. Utredningen ser därför mycket allvarligt på de brister som generellt sett föreligger i fråga om kommunernas insatser vid ungdomsbrott. Det är enligt vår bedömning oacceptabelt att frågan om vilken påföljd som kan utdömas för ett brott och frågan om hur verkställigheten av en brottspåföljd kommer att utformas blir avhängig av var den som har begått brottet är bosatt; i den ena eller andra kommunen eller rent av i den ena eller andra stadsdelen i samma stad. Förutsättningarna att upprätthålla principen om allas likhet inför lagen skulle förmodligen blir större om verkställighet av straff alltid var en statlig angelägenhet. Därmed skulle även en del av svårigheterna som är föranledda av att har dubbla roller undvikas. Utgångspunkten för vårt arbete är dock att barn och unga som har begått brott även i fortsättningen i första hand skall bli föremål för insatser inom . Vad som därför måste övervägas är i stället om och i så fall hur man skall kunna få till stånd en större enhetlighet mellan olika kommuner och olika stadsdelar i arbetet med de barn och ungdomar som begår brott. Det pågår visserligen ett arbete med att förbättra arbete med barn och ungdomar. Detta arbete är dock omfattande och det kommer sannolikt att dröja innan denna utveckling får generellt genomslag i den praktiska tillämpningen. Arbetet med att förbättra de åtgärder som vidtar i anledning av att arbete med barn och ungdomar som begår brott barn och ungdomar begår brott och riskerar en kriminell livsstil kan emellertid inte vänta. Utredningen är därför av den uppfatt- ningen att det, för att anknyta till uttalanden, behövs ett samlat ansvar på nationell nivå för arbetet med barn och ungdomar som begår brott. Det är därför nödvändigt att staten går in och närmare bestämmer ramarna för kommunernas verksamhet på detta område. Det som då ligger närmast till hands är att meddelar föreskrifter, och vi menar att så bör ske. möjligheter att meddela föreskrifter m.m. Förslag: Det skall uttryckligen framgå av lag att äger rätt att utfärda föreskrifter i fråga om insatser inom omsorger om barn och unga som begår brott. Enligt 13 kap. 1 § SoL har tillsyn över i landet och styrelsen skall följa och vidareutveckla . I lagrummet stadgas att till ledning för tillämpningen av socialtjänstlagen utfärdar allmänna råd. De allmänna råden spelar en viktig roll när det gäller att nå en likformig utveckling inom . har genom de allmänna råden en möjlighet att, vid sidan av de möjligheter till överprövning i domstol som föreligger, motverka att det uppstår allt för stora skillnader i standard mellan kommunerna.23 har enligt 8 kap. socialtjänstförordningen (2001:937) också bemyndigats att bl.a. meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av SoL, LVU och LVM. I regeringsformen ges möjlighet att till regeringen delegera rätten att meddela föreskrifter i vissa fall. Det gäller bl.a. föreskrifter som avser skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Vid sådan delegering till regeringen kan även medge att regeringen överlåter föreskriftsrätten till en myndighet. åligganden i anledning av att unga begår brott följer dels av den straffrättsliga lagstiftningen, dels av den sociala lagstiftningen. Det är inte helt klart om den nuvarande regleringen i fråga om normgivningsrätt tillåter att styrelsen utfärdar föreskrifter på detta område och i så fall i vilken 23 Clevesköld, , m.fl., Handläggning inom , 8 uppl., , 2004, s. 269. arbete med barn och ungdomar som begår brott För att ingen tveksamhet skall föreligga härom föreslår utredningen att denna möjlighet skall framgå av lag. En bestämmelse härom bör således införas i SoL. Delegeringen av föreskriftsrätten beträffande omsorgsinsatser för barn och unga som begår brott, särskilt när dessa befinner sig i riskzonen att utveckla en kriminell livsstil eller när fråga är om mer allvarlig brottslighet, får anses befogad och förenlig med ändamåls- bestämmelsen i 8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsformen. Bedömning: Trenden att kommunerna i ökande mån har en gränsöverskridande samverkan och ett partnerskap för att möta såväl olika komplexa behov som behoven av kunskapsutveckling är positiv i så måtto att skillnaden i utbud och kvalitet på stöd- och behandlingsinsatser m.m. från kommun till kommun därmed minskar. Förutsättningarna för att man skall nå en större likhet inför lagen blir således bättre när samarbete kommer till stånd. bör kunna fylla en viktig uppgift i detta sammanhang. Enligt 2 kap. 5 § SoL får en kommun sluta avtal med annan om utförande av kommunens uppgifter inom . Vidare stadgas att genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Den sistnämnda möjligheten behandlades i prop. 1996/97:124 om ändring i socialtjänstlagen (1980:620). I propositionen anfördes att stadgandet innebär att kommunen i ett sådant fall kan gå utöver den kommunala behörigheten enligt kommunallagen. Bestämmelsen tillkom för att öka möjligheterna för en kommun att överlämna vissa arbets- uppgifter till en annan kommun, om det sett ur ett kvalitets- perspektiv bedöms vara lämpligt. Man betonade dock att kommunens övergripande ansvar för eller dess yttersta ansvar inte kan överlåtas på annan. Detsamma gäller t.ex. beslut om tvångsåtgärder enligt LVU.24 pekar i sin lägesrapport för på att kommunerna i ökande mån har en gränsöverskridande samverkan och partnerskap för att möta såväl olika gruppers komplexa behov 1996/97:124 s. 167-168. arbete med barn och ungdomar som begår brott som behoven av kunskapsutveckling. Detta är enligt utredningens uppfattning en positiv trend i så måtto att skillnaden i utbud och kvalitet på stöd- och behandlingsinsatser m.m. från kommun till kommun därmed minskar. Förutsättningarna för att man skall nå en större likhet inför lagen blir således bättre när samarbete kommer till stånd. Utredningen instämmer i bedömning att det är angeläget att sådana kommungemensamma satsningar får stöd och uppmuntran. är en sammanslutning av kommuner, samverkande med kommunernas regionala förbund. har till uppgift att ta tillvara kommunernas intressen, att främja deras samverkan och att tillhandahålla service. Det är en angelägen fråga för samtliga kommuner – oavsett hur den enskilda kommunens situation vad gäller ungdomsbrott ser ut – att arbetet med unga som begår brott bedrivs på ett bra sätt och att insatserna är likartade över landet. Legitimiteten i att låta kommunerna ansvara för ungdomar som begår brott är avhängig av att dessa behandlas likvärdigt över landet. skulle kunna fylla en viktig uppgift i detta hänseende.