sou · GSB330 · 2005-01-01 00:00:00 — /92 har , som framgått av kapitel 3, fördelat det allmänna anslaget så att en oförändrad andel av anslaget gått till studieförbund respektive folk- högskolor. Konsekvenserna av detta har, tillsammans med den ovan beskrivna utvecklingen, blivit helt skilda utvecklingar för folk- högskolor respektive studieförbund. För studieförbundens del har resultatet blivit en i löpande priser nästan oförändrad medelstilldelning. fördelades mer till studieförbunden än vad som fördelades 1991/92. Om ansla- get följt den allmänna kostnadsutvecklingen skulle det i stället ha ökat med nästan . Det kan uttryckas som att studie- genomföra verksamhet i oförändrad omfattning har tvingats rationalisera och sänka sina kostnader i samma takt som inflationen. vet vi att studieförbundens rapporterade verksamhet har ökat kraftigt (kapi- tel 3). Utvecklingen för folkhögskolorna ser helt annorlunda ut. Sam- tidigt som den del av finansieringen, som kommer från det all- männa folkbildningsanslaget utvecklades på samma sätt för studie- förbunden, kompenserades detta av riktade medel för särskilda utbildningar. Detta ledde till att folkhögskolorna hade en mycket god finansiering, något som åter- speglas i den verksamhetsutveckling som vi tidigare visat på. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar innebar bland annat att tjugo nya folkhögskolor startades . I och med att den tidsbestämda satsningen på det s.k. upphört har också folkhögskolornas anslag för sär- skilda utbildningar minskat. Utvecklingen har för folkhögskolornas del också inneburit en starkare styrning från anslagsgivaren än vad som avsågs i 1990/folkbildningsproposition. Som mest har ungefär en tredjedel av stödet till folkhögskolorna utgjorts av anslag till särskilda utbild- ningsinsatser. Användningen av sådana medel har reglerats på ett annat sätt än vad som gällt för det allmänna folkbildningsanslaget. Kommunerna har traditionellt gett bidrag till studieförbundens lokala arbete, i vart fall från det att lokalavdelningarna organiserades som självständiga organ. Landstingen har gett bidrag till studieförbun- dens distriktsorganisationer. När flera förbund nu omorganiserats så att särskilt regionalt led saknas, talar man istället om bidrag till förbundens regionala verksamhet. Folkhögskolorna saknas helt i den kommunala bidragsgivningen utom i de få fall då primärkommuner äger en folkhögskola eller ingår som en av flera huvudmän. Landstingen har genom folkhög- skolan hela historia ägt och drivit ett antal folkhögskolor. har en del landstingsskolor överlåtits till andra huvud- män. drivs 44 folkhögskolor av landsting. Landstingens stöd till folkhögskolorna avser alltså dels ansvaret för driften av egna skolor, dels bidrag till skolor som drivs av andra huvudmän. Eftersom folkhögskolorna i regel har en riksrekrytering finns också ett system för interkommunala ersättningar avseende studerande på skolor som ligger inom ett annat landstingsområde än det där den studerande har sitt hem. har kommunerna med få undantag kraf- tigt minskat sitt stöd till studieförbunden. I några fall har bidraget upphört helt. är det, enligt den återkommande samman- ställning av bidragen som gör, sju kommu- ner som inte ger något bidrag till studieförbunden. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar sammanställningen från konstateras att 51 kommuner ökade sitt anslag jämfört med . 71 kommuner minskade och 168 hade oförändrat bidrag. Det kommunala bidraget till studieförbunden uppgick till 663,3 mnkr. , hade bidraget minskat till 441,5 mnkr eller . Om bidrag hade ökat i takt med den allmänna kostnadsutvecklingen, dvs. följt konsumentpris- index, så skulle bidraget 2003 ha uppgått till 810,7 mnkr. I relation till kostnadsutvecklingen har alltså det kommunala stödet till studieförbunden nästan halverats. Landstingens bidrag till studieförbunden ligger på en lägre nivå men har inte minskat i samma omfattning som det kommunala stödet. Bidraget är uppdelat på tre delar; det allmänna bidraget till studieförbunden, riktade bidrag till särskilda insatser samt bidrag till det gemensamma regionala organet, länsbildningsförbundet. De senare delarna utgör en mindre del av anslaget, tillsammans . uppgick det samlade bidraget från landstingen till 323,1 mnkr. skedde en långsam avtrappning till 2000. har en mindre återhämtning skett så att bidra- get uppgick till 306,5. För att bevara bidragets värde hade dock behövts en uppräkning till 375,9 mnkr (KPI). Det sammantagna stödet från kommuner och landsting har minskat med mer än eller med en fjärdedel. Om det aktuella bidraget istället sätts i relation till det belopp bidraget skulle ha uppgått till om det behållit samma reala värde som det hade 1991, närmar sig nedskärningen . Kommuner och landsting har alltså gjort betydande nedskärningar av stödet till studieförbunden. Diagram 4:3 visar utvecklingen för de sammanräknade kommun- och landstingsbidragen. För jämförelse visas också hur bidragen skulle ha utvecklats om de höjts i takt med kostnads- utvecklingen. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Utvecklingen av de sammanlagda kommun- och landstingsbidragen till studieförbunden –2003 Nedskärningen av stödet från kommuner och landsting kan ses i relation till uttalanden i regeringens propositioner om det natio- nella ansvaret för finansieringen av folkbildningen. Enligt rege- ringens uppfattning har kommuner och landsting ett eget ansvar för att möjliggöra en god folkbildning. Det är en förutsättning för att alla medborgare oavsett bostadsort får en höjd bildningsnivå och därigenom skapar förutsättningar för utveckling och framsteg i landet (prop. 1997/98) Minskat kommunalt stöd minskar folk- bildningens möjligheter att fullfölja sina uppgifter. markeras att staten inte kan kompensera för bortfall från andra bidragsgivare. För folkhögskolornas del står kommunerna vid sidan av bidrags- givningen och är knappast heller engagerade som huvudmän. En av folkhögskolorna har en kommun som huvudman. I några av de nyare folkhögskolorna ingår den kommun där skolan ligger som en part i den stiftelse eller förening som är huvudman för skolan. I övrigt förekommer det att kommuner köper utbildningsplatser för individuellt anpassad gymnasieutbildning på folkhögskolor eller att man använder folkhögskolor för andra typer av uppdragsutbild- ningar. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Vid sidan av staten är det alltså endast landstingen som upp- träder som bidragsgivare till folkhögskolorna. För landstingens del kompliceras bilden av att landsting är huvudman för nästan en tredjedel av skolorna. För dessa 44 skolor är landsting i sista hand ekonomiskt ansvariga för skolans verksamhet och fortbestånd. Landstingens huvudmannaskap innebär också att landstingens roll för finansieringen inte alltid direkt framträder i skolans redo- visning. Landstingen äger till exempel lokaler och av det följer ett samspel mellan landstingens insats och vad man tar ut för lokal- hyror. I detta avseende har skett förändringar som försvårar jämförelse. Det kan också gälla administrativa tjänster från landstingsförvaltningen som folkhögskolor har tillgång till på villkor som kan vara olika mellan olika landsting. Av dessa skäl har SUFO 2 inte kunnat göra liknande jämförelser av bidragsutvecklingen som vi redovisat för statliga och kommunala bidrag. Den studie av folkhögskolornas ekonomi som vi gjort ger dock vissa uppgifter som belyser såväl nivån på stödet som utvecklingen , om än i ett kortare perspektiv än vad vi använt i det föregående (SOU 2003: 125). Alla landsting ger bidrag till rörelsefolkhögskolor i det egna landstingsområdet. Dessutom ger landstingen (med något undan- tag), till såväl rörelseskolor som landstingsskolor, interkommunala ersättningar för studerande från det egna landstingsområdet som studerar på en skola inom ett annat område. För nivån på de inter- kommunala ersättningarna finns en rekommendation från lands- tingsförbundet. Landstingens bidrag till rörelseskolorna har ökat med i genomsnitt 82 tkr till 2 047 tkr (SOU 2003:125). har den totala verksamheten ökat kraftigt. Över en två- årsperiod har landstingens bidrag till rörelse- skolorna ökat från i genomsnitt 2 075 tkr till 2 082 tkr. Även antalet deltagarveckor har ökat så att bidraget räknat minskat från till . Det innebär en minskning . Även om statsbidraget utgör den dominerande intäktsposten för folkhögskolorna så är landstingsbidraget en betydande del av in- komsterna. 1991 utgjorde landstingsbidraget av rörelse- skolornas samlade intäkter. 1996 hade andelen minskat till för att sedan öka till . Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Möjligheterna att få en heltäckande överblick över den ekonomiska situationen för studieförbundens verksamhet är begränsade. Detta beror i första hand på uppdelningen mellan centrala, lokala och vissa fall regionala enheter. Dessutom finns skillnader mellan för- bunden i organisation och ekonomiska strukturer. Bl.a. varierar så- väl omfattningen av som sättet att redovisa ekonomiska transak- tioner mellan olika enheter. Riksförbundens årsredovisningar ger endast undantagsvis besked om de ekonomiska förhållandena i förbundens lokalavdelningar. gör på grundval av upp- gifter som samlas in från förbunden årliga sammanställningar över studieförbundsavdelningarnas ekonomi. För att få en mer fullstän- dig bild har SUFO 2 genomfört intervjuer med förbundsrektorer eller motsvarande och ekonomiansvariga på samtliga studieförbund. Uppgifter som framkommit vid dessa intervjuer ligger till grund för följande redogörelse (, 2004). I viss utsträckning används även de uppgifter som samlat in. Lokalavdelningarna står, som anordnare av folkbildningsverksam- heten, för den dominerande delen av studieförbundens ekonomi. För att få en bild av helheten behöver emellertid alla nivåerna i studieförbunden tas med. En sådan sammanställning visar att studieförbundens totala om- sättning uppgick till närmare 5 mdkr. Av detta utgjorde stats- bidragsgrundande folkbildningsverksamhet i förbundens lokal- avdelningar eller närmare 3,3 mdkr. Övrig verksamhet i avdelningarna utgjorde eller . Studie- förbunden centralt omsatte , av den totala summan. I fyra förbund finns på regional nivå distrikt eller regio- ner med egen ekonomisk redovisning. Dessa omsatte tillsammans eller av den totala omsättningen. I tabell 4:1 ges en översikt över studieförbundens ekonomi för- delad på de olika organisationsnivåerna och sammanräknad. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Studieförbundens ekonomi 2002, sammanfattande upp- gifter för helheten med fördelning på olika organisationsnivåer. Belopp i tusental kr -3 825 358 -4 628 477 Ackumulerat kapital m fonder I det ackumulerade egna kapitalet ingår både fritt och bundet kapital. En del kan alltså vara reserverat för förutbestämda ändamål och för fonder kan gälla restriktioner för hur de får användas. Det totala egna kapitalet på 1,6 mdkr ska ses i relation till förbundens fasta åtaganden för personal, lokaler m.m. Kapitalet understiger av dessa åtaganden. Det egna kapitalet är överlag mycket ojämnt fördelat mellan de olika enheterna. Mer än hälften av alla avdelningar visade resultat underskott. Lokalavdelningarnas sammanlagda intäkter uppgick till 3,7 mdkr. och kostnaderna inklusive avskrivningar till 3,8 mdkr. Avdel- ningarna redovisade en underskott på . Verksamheten i studieförbundens lokalavdelningar domineras av bidragsgrundande folkbildningsverksamhet. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Avdelningarnas intäkter från den bidragsgrundande verksamheten uppgick till 3 . Av detta utgjorde statsbidraget 1 något mindre än det samlade statsbidraget till studieförbunden. Mellanskillnaden utgörs av en mindre del av statsbidraget, som disponeras på förbundsnivå för nationell verksamhet och vissa gemensamma kostnader. För detta finns ingen enhetlig princip utan förbunden hanterar och redovisar dessa medel olika. De olika intäkternas andel av de samlade intäkterna från folk- bildningsverksamhet varierar mellan förbunden. Statsbidragen ut- gör i genomsnitt av intäkterna med en variation mellan som lägst och som högst av intäkterna. Givetvis finns också stora skillnader mellan olika avdelningar inom samma förbund. Fördelningen mellan olika slag av intäkter framgår av diagram 4:4. Studieförbundens lokalavdelningar, fördelning av intäkter från bidragsgrundande folkbildningsverksamhet 2002 Effekter av nya ekonomiska förutsättningar av avdelningarnas intäkter har betecknats som Övriga bidrag. Här återfinns framför allt olika former av projektmedel. Sådana medel kan studieförbunden söka från olika håll inom offentlig sektor och i någon mån också från andra källor. I Övriga bidrag ingår också medel från länsarbetsnämnderna för s.k. löne- bidragstjänster. SIDA har avsatt medel för biståndsinformation. Alla studieförbund söker och får medel. SIDA drar nytta av studie- förbundens nätverk för att få ut viktig samhällsinformation och studieförbunden får för sin del medfinansiering av verksamhet som man anser vara angelägen ur ett folkbildningsperspektiv. Ett annat område är IKT-verksamhet och flexibelt lärande där studieförbunden haft möjlighet att söka medel till projekt som finansierats genom , Distum och senare den nya myn- digheten CFL. Denna typ av projekt syftar till utveckling av kun- skaper och erfarenheter som kan användas både i pedagogisk och i administrativ verksamhet. Alla studieförbund bedrev ett flertal EU-projekt. Projekten syftar i allmänhet till kompetensutveckling av olika personalkategorier. Även större projekt som syftar till utbyte med andra länder i ingår. Andra projektfinansiärer som studie- förbunden nämner är kommuner, landsting, Allmänna arvsfonden, och Hemslöjden. De uppgifter som vi fått fram om studieförbundens intäkter från projekt på avdelnings- och distriktsnivå gör det inte möjligt att ange några säkra belopp. En rimlig uppskattning kan vara att dessa intäkter utgör av de totala intäkterna eller högst . På marginalen är det givetvis värdefulla medel men måste man lägga till en egeninsats som ibland kan vara betydande. Det finns negativa faktorer med projektmedel som man måste vara observant på. Projektmedel är styrande för den verksamhet bidraget avser. Det finns också ekonomiska risker när en avdelning startar projekt helt eller delvis finansierade med externa medel. Detta gäller särskilt stora projekt och där avdelningarna måste anställa särskild personal och hyra lokaler. I stora EU-projekt där man samarbetar med flera andra organisa- tioner eller kommuner ökar riskerna eftersom alla aktörerna måste leva upp till sitt delansvar i det aktuella projektet. Om så inte sker Effekter av nya ekonomiska förutsättningar går det ut över alla aktörerna. Projekt som sträcker sig över och där medel beviljas etappvis kan hamna i svårig- heter om besluten inte kommer för nästa period. Vidare leder projektbidragen ofta till ökad administration och speciell ekonomisk redovisning gentemot den som beviljat medel. Bidragen från SIDA och EU-medel anses av studieförbunden vara speciellt krävande när det gäller redovisning. I intervjuerna har framhållits att projektmedel svårligen kan ersätta bortfall från de generella offentlig bidragen. Det är de offentliga medlen som gör det möjligt för studieförbunden att kontinuerligt bedriva ett fritt och frivilligt folkbildningsarbete som når ut till stora grupper med studiecirklar och kulturprogram. Avdelningarnas kostnader för bidragsgrundande folkbildnings- verksamhet uppgick , inklusive avskrivningar, till 3 . Kostnadernas fördelning på olika kostnadsslag framgår av diagram 4:5. Studieförbundens lokalavdelningar, fördelning av kostnader för bidragsgrundande folkbildningsverksamhet 2002 Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Den största posten, personalkostnaden, utgjorde av kostnaderna. Mellan studieförbunden varierade denna andel från av kostnaden. Antalet anställda i studieförbunden på alla nivåer, från lokal- avdelningar till riksförbund uppgår, exklusive cirkelledare, till 4 300 personer. Antalet cirkelledare beräknas överstiga 150 000. Av dessa är cirka 850 tillsvidareanställda. Flertalet av ledarna genomför sitt uppdrag utan arvode. En jämförelse med intäkterna visar att statsbidraget motsvarade av verksamhetens kostnader med en variation mellan studieförbunden från . Kommunbidraget motsva- rade och Övriga bidrag av kostnaderna. Sammantaget motsvarade alltså olika former av bidrag av avdelningarnas kostnader för den bidragsgrundande folkbild- ningsverksamheten. Deltagar- och försäljningsintäkter motsvarade av kostnaderna. På denna post var variationerna mellan studieförbun- den stor från . För fyra av förbunden var denna andel medan den för tre var eller mera. finns uppgifter om kostnader i Folkbildnings- förbundets årliga sammanställningar av studieavdelningarnas eko- nomi. Enligt dessa uppgick de samlade kostnaderna för studie- avdelningarnas folkbildningsverksamhet 1999 till 3 . 2002 var samma kostnader enligt vår undersökning 3 , en ökning . Uppgifterna skiljer inte på folkbildningsverksamhet och annan verksamhet. De samman- lagda kostnaderna uppgick /92 till 3 . Det är knap- past en överskattning att anta att av det beloppet avser folkbildningsverksamhet, vilket skulle betyda att den sammanlagda kostnaden för lokalavdelningarnas folkbildningsverksamhet 1991/92 uppgick till 3 . Det innebär en kostnadsökning på en tio- årsperiod på . har konsu- mentprisindex stigit . Studieförbundens redovisade verksamhet har ökat . har det ekonomiska resultatet försämrats särskilt . Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Vid sidan av den bidragsgrundande folkbildningsverksamheten bedrivs i vissa avdelningar också verksamhet av annat slag. Det kan vara fråga om uppdragsutbildning för huvudsakligen offentliga uppdragsgivare. Ett exempel på sådan verksamhet kan vara uppdrag som avser att förbereda studerande för gymnasiestudier inom vuxenutbildning. Andra exempel från offentlig sektor är länsarbetsnämnder, försäkringskassor, arbetsförmedlingar, Migra- tionsverket, , landsting, . Det förekommer också uppdrag som riktar sig till arbetslösa, psykiskt sjuka och långtidssjukskrivna. Uppdragen från offentlig sektor avser både deltagare som får del av myndighetstjänster och utbild- ning av personal. Det förekommer också att studieförbund är huvudmän för olika skolor, t.ex. folkhögskolor. Även kompletterande utbildningar inom konstområden förekommer. I några fall bedriver studie- förbund också fristående skolor. Som framgått var det samlade ekonomiska resultatet för studie- förbundens lokalavdelningar negativt. Driftsresultatet för folkbildningsverksamheten visade sammantaget för samliga lokal- avdelningar ett underskott på . En sammanställning av antalet avdelningar med under- respek- tive överskott redovisas i tabell 4.2. Av tabellen framgår också vilka belopp det sammantaget rör sig om. Eftersom det uppvisade resul- tatet är beroende av redovisning av finansiella poster och dis- positioner i bokslutet ges uppgifter om antal enheter såväl som sammanräknade belopp del före, dels efter sådana bokslutsåtgärder. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Antal lokalavdelningar med över- respektive underskott . Belopp i tusental kronor med underskott före finans och dispositioner med överskott före finans och dispositioner med underskott efter finans och dispositioner med överskott efter finans och dispositioner med underskott före finans och dispositioner med överskott före finans och dispositioner med underskott efter finans och dispositioner med överskott efter finans och dispositioner Sammanräknat ackumulerat kapital inkl. fonder m.m. I redovisningsunderlaget för avdelningarnas verksamhet 2002 ingår 518 enheter. Flertalet av dessa redovisar alltså underskott även efter finansiella kostnader/intäkter och bokslutsdispositioner. En gransk- ning av de enskilda förbunden visar att den lokala verksamheten i tre studieförbund redovisar ett sammanlagt positivt nettoresultat medan den i de övriga sju visar underskott. Resultatet har försämrats kraftigt . redovisades sammantaget ett överskott på 2,5 respektive 10,9 mnkr. vände resultatet kraftigt nedåt till ett under- skott på 70,4 mnkr. Det senast redovisade året, 2002, fortsatte samma utveckling. Efter en kapitalförbrukning på kvarstår ett underskott på . Det försämrade resultatet hänger sam- man med att kostnaderna för att bedriva folkbildningsverksam- heten har ökat mer än tidigare medan intäkterna inte ökat i mot- svarande grad. Det sammanlagda egna kapitalet på drygt 1 mdkr är ett betydan- de belopp. Det måste dock ses i relation till bl.a. årliga personal- kostnader på 1,9 mdkr. Till detta kommer åtaganden som gäller Effekter av nya ekonomiska förutsättningar lokaler och fastigheter. Kapitalet är dessutom mycket ojämnt för- delat mellan enheterna. Utöver den statsbidragsberättigade verksamheten med studiecirklar, kulturprogram och övrig gruppverksamhet, bedriver studie- förbunden och dess enheter även annan utbildningsverksamhet. Det sker som uppdragsverksamhet och som huvudmän för olika skolor och institut. Denna verksamhet bedrivs genom de lokala och regionala enheterna och i vissa fall via dotterbolag och stiftelser som utgör egna juridiska personer. För den övriga verksamhet som bedrivs inom studieförbundens egna organisationer uppgick nettoomsättningen till eller av lokalavdelningarnas totala omslutning. Skillnaderna mellan studieförbunden är stora. För fyra förbund uppgår uppdragsverksamheten till högst av den totala omsättningen medan den inom två förbund uppgår till . För de återstående fyra förbunden ligger andelen uppdragsverk- samhet mellan av den totala omslutningen. Om- sättningen varierar från 0,3 till som mest . i ett flerårsperspektiv har verksamhetens omfattning varit ungefär på samma nivå . För verksamheten i bolag och andra juridiska personer finns inga uppgifter tillgängliga för att jämföra hur utvecklingen har varit. Mycket tyder dock på att det knappast är en verksamhet som expanderar. Flera förbund anger att ett antal bolag, som startades , numera är vilande. På förbunden centralt har man emellertid ingen fullständig kartläggning av denna verksamhet. En del av siffermaterialet baseras därför på uppskattningar från de centrala kanslierna. Omslutningen av denna verksamhet beräknas uppgå ca . Sammanlagt har alltså den del av studieförbundens samlade verk- samhet som inte redovisas som statsbidragsberättigad folkbildning en omsättning på närmare 1 mdkr eller av studieförbun- dens totala omsättning. De fyra största aktörerna svarar för av omsättningen. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Studieförbundens syn på övrig verksamhet De studieförbund som har en omfattande övrig verksamhet ser denna som en naturlig utveckling av den verksamhet man bedriver inom ramen för folkbildningsanslaget. Verksamhetens ämnesinrikt- ning stämmer med förbundets profil och bygger på att man har ledar- och lärarkompetens inom räckhåll. Ett motiv för sådan verk- samhet kan vara att man vill pröva folkbildningens pedagogiska arbetsformer på nya områden med extern finansiering. Man ser möjligheter att nå ut till nya målgrupper som i nästa skede kommer att engagera sig i folkbildningsutbudet. Som framgått ovan riktar sig studieförbundens uppdragsverk- samhet i mycket stor utsträckning till offentligt sektor. Den insats som studieförbunden gör i det här sammanhanget skapar nya nät- verk och förhoppningsvis också respekt för studieförbundens folk- bildningsinsats i övrigt. Motsvarande bör även gälla den uppdrags- verksamhet som riktar sig till företag och dess anställda. Studieförbundens engagemang i skolverksamhet har ofta anknyt- ning till respektive förbunds inriktning och profil. Tillkomsten av kompletterande utbildningar har ett ursprung i en folkbildningsverksamhet med hög studieintensitet. Inte minst för deltagarna har det då varit viktigt att de fått möjlighet att söka studiestöd.