sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — Samman- taget visade enkäten att projektmottagarna ansåg att forskningen var relevant och av hög kvalitet, och att man hade stor användning av forskningen. Viss kritik riktades mot förseningar i leveranstider, och som möjliga förbättringar angavs formerna för avrapportering och tydligheten i dialogen mellan departementet och FOI. Verksamheten har också diskuterats internt inom FOI. En enkätundersökning visade att 2/3 av projektledarna ansåg att beredningsarbetet inte fungerade tillfredsställande. Man pekade bl.a. på att det, genom att det är många involverade aktörer inom både departementet och FOI, tenderar att bli en svåröverskådlig och otydlig process. Det framfördes synpunkten att det var svårt att få gehör för nya projektidéer som alternativ till att fortsätta tidigare projekt. Man uppfattade att fördelningen mellan program föreföll låsas tidigt i planeringsprocessen. Bl.a. efterfrågade man en långsiktig strategi för forskningsverksamheten, bättre samordning mellan projekten och förordade flerårsbudgetering. Vissa förändringar i FORBES-verksamheten föreslogs i en intern PM inom Försvarsdepartementet . Bl.a. föreslogs att FOI skulle få ett inriktningsbeslut tidigt för verksamheten 2003–2004 för att underlätta planeringen inför höstens offereringar. I beslutet skulle läggas fast de kompetens- områden (utan angivande av belopp) inom vilka departementet ville beställa forskning . tog chefen för beslut om inriktning av den försvars- och säkerhetspolitiska forskningen för regeringens behov vid FOI för perioden –2004. Verksamheten skulle enligt beslutet bedrivas inom fem kompetensområden: Försvars- och säkerhetspolitisk utveckling i och när- området, Utveckling inom NATO och EU/ESDP inkl. försvarsmateriel- frågor, Nätverksbaserat försvar, säkerhet och IT, Nya hot och risker inkl. krishantering, samt Värdering och utveckling av totalförsvarets förmåga. Av beslutet framgår att kompetensområdena bör omfatta lika stora delar av verksamheten. Den närmare inriktningen av verksamheten ska fastställs efter dialog mellan FORBES-gruppen och forsknings- områdesföreträdare vid FOI. Förslag till verksamhet inom de fem kompetensområdena i form av områdesplaner, samt förslag till pro- jekt inom ramen för verksamheten , lämnades . Preliminära förslag till projekt lämnades i budget- underlaget . I departementets internpromemoria diskuterades, utöver ökad långsiktighet, syftet för och innehållet i Forskning för regeringens behov. Det sägs där att syftet bör vara: att erhålla kvalitativ och relevant forskning som underlag för policyarbete, att erhålla stöd vid utarbetande av propositioner, underlag etc. samt att bygga upp och vidmakthålla önskvärd kompetens inom FOI. Man för i promemorian ett resonemang om vad som här ska avses med önskvärd kompetens, och säger att det bör gälla områden som bedöms vara viktiga och relevanta för svensk försvars- och säker- hetspolitik. Det ska gälla områden där man vet att forskning kommer att behövas . Man säger att efter- som FOI är en i huvudsak avgiftsfinansierad myndighet måste kompetensen till största del byggas upp inom ramen för erhållna uppdrag, och att därför har ett särskilt ansvar för att FOI kan bevara sin kompetens inom de områden som omfattas av Forskning för regeringens behov. En del av anslaget bör därför gå till kompetensutveckling. I den redovisning från FOI av Forskning för regeringens behov, som tidigare nämnts, sägs att inriktningen (–2003) har varit att skapa större och färre projekt, som sam- tidigt kan inrymma både kompetensuppbyggnad och stöd/avtapp- ning. FOI bedömer att av verksamheten är kompetens- uppbyggande, men att det är stora skillnader mellan projekten. En balans mellan kompetensuppbyggnad och kunskapsavtappning är viktig för att FOI ska kunna leverera svar på frågor upplevs dock ett lågt efterfrågetryck när det gäller beställning av kompetensuppbyggande forskning på civila frågor. I departementspromemorian diskuteras också möjligheterna att inom ramen för beställa forskning från andra än FOI. Det föreslås att en mindre del av anslaget ska få utnyttjas för forsk- ning från andra institutioner, exempelvis universitet och högskolor, institut eller andra myndigheter. Det konstateras också att en förbättrad styrning och uppföljning av verksamheten är önskvärd, och att verksamheten bör samordnas bättre med den försvars- och säkerhetspolitiska forskning som FOI bedriver på beställning av , totalförsvars- gemensamma myndigheter samt Försvarsmakten. 3.6.3Utredningens bedömningar och förslag rörande styrningen av stödet till Det är enligt vår uppfattning angeläget att förtydliga syftet med verksamheten Forskning för regeringens behov. I praktiken omfattar verksamheten två tydligt urskiljbara delar. Den ena utgörs av stöd till Försvarsdepartementet i form av promemorior, kun- skapsöversikter och kortare forskningsrapporter – ibland i prak- tiken genom att FOI-anställda tillfälligt placeras i, och avlönas av, departementet för att delta i exempelvis propositionsarbete. Den andra består i mer långsiktiga forskningsprojekt syftande till kun- skapsuppbyggnad inom de områden där departementet har behov av FOI:s stöd. Självfallet är det inte möjligt att dra en klar gräns mellan dessa båda typer av verksamhet inom anslaget. Alla delprojekt innehåller sannolikt både en kunskapsuppbyggande och en kunskapsavtapp- ande del – men i olika proportioner – och balansen mellan de båda delarna är ett resultat av dialogen mellan departementet och FOI. Ett principiellt ställningstagande från departementet till den balan- sen, föregånget av en diskussion om avvägningen på hög nivå mellan företrädare för departementet och myndigheten, skulle enligt vår mening kunna minska det missnöje med berednings- arbetet som finns, inte minst inom FOI. Ännu viktigare är emellertid att organisera beredningsprocessen på ett sådant sätt att departementsledningen har praktiska möjlig- heter att ta ställning till fördelningen mellan sakområden inom Forskning för regeringens behov. Nuvarande bottom up-process medför en uppenbar risk för bristande flexibilitet vid fördelningen av medel mellan olika program inom anslagsposten. Föregående periods fördelning av medel – mellan intresseområden eller enheter i departementet – tenderar att alltför starkt påverka fördelningen kommande period. Vi menar att departementets centrala perspektiv borde komma till tydligare uttryck i planeringsprocessen. Som underlag för ett ställningstagande från departementsledningens sida bör därför FORBES-gruppens förslag kompletteras med alternativa förslag utarbetade av exempelvis Sekretariatet för analys och långsiktig försvarsplanering. Detta skulle enligt utredningens upp- fattning skapa förutsättningar för att öka såväl flexibilitet som långsiktighet i planeringen. Tanken att inom ramen för beställa forskning från exempelvis universitet och högskolor, institut eller andra myndig- heter än FOI bör enligt utredningens mening prövas. Det kan medverka till att öka medvetenheten hos dessa myndigheter om från säkerhetspolitisk synpunkt intressanta frågeställningar och att därigenom bredda departementets tillgång till möjliga forsknings- utförare. Departementets intresse av och ansvar för att upprätthålla och utveckla en stark nationell kompetens i form av FOI motiverar dock att den övervägande delen av de aktuella anslagsmedlen även fortsättningsvis går till FOI:s verksamhet. Ett sätt att förena de två utförarmodellerna är att FOI som aktivt utnyttjar också andra forskningsmiljöer för att lösa de uppdrag som riktas till FOI. Därigenom etableras ett nätverk med FOI som en stark nod, som också har uppgiften att ge det mera besluts- och verksamhetsnära stödet till Försvarsdepartementet. I den interna utredningsprome- från Försvarsdepartementet föreslogs att av anslaget på prov skulle få utnyttjas för upphandling av forskning från andra aktörer än FOI. Utredningen ställer sig bakom detta förslag. 3.7Övriga former för regeringens styrning En form för regeringens styrning, som inte tagits upp i det före- gående, är dels hur regeringen utformar och utser , dels hur regeringen utnyttjar den. FFA hade tidigare en styrelse med fullt ansvar, medan FOA hade en styrelse med begränsat ansvar. I den utredning, som hade till uppgift att lämna förslag till organisation och verksamhetsformer för FOI (Försvarsforsknings- utredningen, Fö 1999:01) föreslogs att den nya myndigheten skulle ha en styrelse med fullt ansvar. Styrelsens ordförande skulle ha breda och goda kontakter i samhället, bl.a. i den vetenskapliga världen, och institutets chef skulle ingå i styrelsen men inte vara dess ordförande. När det gällde övriga ledamöter borde man, enligt förslaget, eftersträva en sammansättning med kompetens från skilda samhällssektorer. Ledamöterna skulle för den skull inte före- träda särskild part utan ingå i styrelsen i sin personliga kapacitet. I utredningen underströks vikten av att styrelseledamöterna står obundna av olika partsintressen. Vi kan konstatera att regeringen delvis beslutat i linje med förslaget. FOI har en styrelse med fullt ansvar, med en ordförande av det slag som föreslogs. När det gäller övriga ledamöter förefaller regeringen inte fullt ut ha tagit intryck av Försvarsforskningsutred- ningens resonemang. I styrelsen finns ledamöter som hämtats från de viktigaste kunderna. Vi kan inte bedöma i vilken grad detta har påverkat styrelsearbetet inom FOI, men konstaterar att det rimligen innebär en risk för att partsintressen kommit att inverka på styrelsebesluten. Å andra sidan kan det ha haft positiva effekter, genom att styrelsen på detta sätt tillförts kompetens. Utredningen anser att det är viktigt att styrelser står fria från partsintressen och ser inga starkt vägande skäl för att just ska vara ett undantag från denna princip. Vi delar Försvars- forskningsutredningens uppfattning att ledamöterna i sty- relse inte bör hämtas från kunderna. Vi föreslår därför att reger- ingen på nytt överväger frågan om styrelsens sammansättning. När det gäller departementets utnyttjande av styrelsen har vi intrycket att, liksom är fallet med de flesta styrelser med fullt ansvar, kontakterna mellan departementet och styrelsen varit spar- samma. Av praktiska skäl går departementets styrsignaler direkt till myndighetschefen. Kontakterna med styrelsen består i stort sett av att styrelsens ordförande deltar i den årliga mål- och resultatdia- logen. Våra intervjuer med ledamöterna i ger en över- vägande positiv bild av styrelsearbetet, även om några ledamöter anser att ekonomiska frågor tar något för stort utrymme på bekostnad av frågor som rör den strategiska inriktningen av verk- samheten. I övrigt är vårt intryck att Statskontorets karakteristik (Styrelser med fullt ansvar, Statskontoret 2000:9) gäller även för . I rapporten sägs att styrelser med fullt ansvar har varit ett ändamålsenligt redskap för att uppnå en effektiv för- valtning av verksamheten. Statskontorets erfarenhet är att styrel- serna bidrar till att stärka myndigheternas ledningsfunktioner. Ledningsformen har däremot inte varit ett ändamålsenligt redskap för att uppnå en effektiv styrning av verksamheten. Vårt intryck är att elementet av styrning inte heller är särskilt framträdande i FOI:s styrelsearbete. Delvis beror detta troligen på att myndigheten i så hög grad är uppdragsstyrd, men starkt bidragande enligt vår uppfattning också att departementet valt att inte utnyttja styrelsen som ett instrument i ägarstyrningen av FOI. Den mer informella delen av departementets myndighetsstyr- ning, liksom mål- och resultatdialogen, har utredningen av natur- liga skäl svårt att ha underbyggda synpunkter på. Vi kan endast konstatera att mål- och resultatdialogen i stort förefaller bestå av en genomgång av de väsentliga avsnitten i årsredovisningen. Diskus- sionen i anslutning till den genomgången kan bl.a. ge FOI informa- tion om regeringens uppfattning om prioriteringar och ambitions- nivåer i verksamheten. Vi vill i det här sammanhanget erinra om förslaget i avsnitt 3.5 om ett organiserat samarbete mellan departement och myndigheter för att utveckla resultatinformation och resultatanalys. Ett sådant arbete kan bidra till att förbättra förutsättningarna för en menings- full mål- och resultatdialog. Utredningens utvärdering behandlar Försvarsmaktens (FM:s), (FMV:s) samt vissa större civila myn- digheters uppdragsstyrning av FOI. FM:s och FMV:s uppdrags- styrning fungerar i många avseenden väl och framstår som väl- organiserad. FoT-processen är tydlig och det finns bra former för kommunikation och samverkan. Dynamiken i processen visar dock vissa brister, enligt vår bedömning mer beroende på den praktiska hanteringen än på själva processen. Processen upplevs såväl av externa som interna företrädare som onödigt stel och konserverande – särskilt när det gäller förmågan att etablera nya forskningsgrupper och fasa ut äldre. Den höga per- sonalomsättningen i FM:s FoT-grupper kan vara en förklaring till bristerna. Det framstår som betydelsefullt att FM vidtar åtgärder för att stärka sin beställarkompetens. Vi konstaterar, och () liksom () anser, att FOI:s organisa- tion och arbetssätt i första hand är anpassade för att möta FM:s krav och är mindre ändamålsenlig för dessa myndigheters be- hov. Man finner FOI:s priser jämförelsevis höga. Utredningen uppmärksammar den uppdragsstyrning som rör den civila krisberedskapen. Motiven är främst att det utvidgade säkerhetsbegreppet väntas medföra behov av FoU-stöd inom nya områden och en vidgning av . Utredningen föreslår att en myndighetsgemensam process för systematisk samordning och inriktning av FoU för civil krisberedskap byggs upp. Processen bör resultera i strategier, planer och uppdragsbeställningar. Huvudman bör vara KBM. I övrigt deltar myndigheter med särskilt ansvar för fredstida krishantering och höjd beredskap. Företrädare för bör ingå. I ett första steg föreslås att regeringen ger KBM i uppdrag att utforma närmare förslag till en sådan process, tillsammans med berörda myndigheter. I detta kapitel behandlar vi hur huvudkundernas uppdragsstyrning av FOI fungerar och den dialog som sker i uppdragsprocessen. FOI:s huvudkunder inom det militära försvaret är Försvars- makten och FMV som tillsammans svarade för av FOI:s totala intäkter från anslag och avgifter . Bland större kunder inom främst det civila försvaret finns Krisberedskaps- myndigheten (KBM), () och Försvars- högskolan (FHS), som tillsammans svarade för av FOI:s intäkter . Det är de här nämnda myndig- heternas uppdragsstyrning som behandlas i det följande. Härtill kommer en heterogen grupp bestående av vissa övriga svenska och utländska kunder t.ex. , Statens strål- skyddsinstitut, , universitet och högskolor, försvars- industrier inom och utom landet samt utländska försvarsorgani- sationer. De sammanlagda intäkterna från dessa kunder uppgick till , varav utländska kunder . Avslutningsvis behandlas i kapitlet förslag till en ny myndighets- gemensam process för samordning och inriktning av FoU för kris- beredskap, betingad av det vidgade säkerhetsbegreppet. 4.2Försvarsmaktens och FMV:s uppdragsstyrning Försvarsmaktens forskning och teknikutveckling är till huvuddelen en kompetens- och kunskapsproduktion för långsiktig utveckling av Försvarsmaktens operativa förmåga, kompetenser och anpass- ningsförmåga. har ÖB fastställt en ny forskningsstrategi, För- svarsmaktens strategi för Forskning och Teknikutveckling, FoT- strategi 2002. Implementering har skett i samverkan mellan FM, FOI och FMV. FoT-strategin ska stödja inriktningen av FoT-verk- samheten mot FM:s framtida behov av materiel, kompetenser och förmågor, samt i övrigt vara ett stöd i utvecklingen av det framtida försvaret. I FoT-strategin uttrycks den långsiktiga strategiska inriktningen av FoT-verksamheten. Av strategin framgår bl.a. övergripande inriktning, inriktning mot specifika områden, ansvarsförhållanden, samt vägledande principer och anvisningar för FoT-planeringen. FM har det yttersta ansvaret för hela FoT-processen. FOI och FHS är försvarets forskningsorganisationer och utgör försvarets huvudsakliga kontaktytor mot universitet och högskolor såväl som mot internationell forskning. () utgör försvarets huvudsakliga kontaktyta mot industrin, såväl nationellt som internationellt. Forskningsuppdragen till FOI genomförs efter beställning av FM. har verksamheten bedrivits inom ett stort antal forsknings- och teknikområden, där tyngdpunkten har legat på forskning inom ledning, bekämpningssystem och skydd, sensor- tillämpningar, telekrig och undervattensteknik, samt människans framtida roll och integration i system, som användare, operatör och beslutsfattare. Några exempel på insatser med bäring på nätverks- baserat försvar inom dessa områden är: informations- säkerhet, sensorfusion, nätverksuppbyggnad, UV- sensorteknik och samband under vatten, multisensorteknik och metoder för att studera komplexa nätverk. FM beställer teknikutveckling av FMV. En stor del av dessa beställningar upphandlas i nästa steg av FMV, främst av svensk för- svarsindustri, men också av FOI. FMV upphandlar även stöd från FOI inom ramen för beslutade materielbeställningar. S.k. koncernuppdrag inom FM:s verksamhetsområde Forskning och teknikutveckling upphandlas av FM vid FOI (utöver sådan vid FMV och FHS). För FOI:s del är det uppdrag avseende metod- och utredningsstöd, främst för långsiktig planering och långsiktigt inriktad studieverksamhet. Till koncernuppdrag hänförs både direktstöd i form av operationsanalytiker på () och kompetensuppbyggnad vid FOI för utveckling av operations- analysstödet. Olika typer av beställningar till FOI Uppdrag till FOI, som finansieras direkt eller indirekt av FM, kan sammanfattas i följande fyra olika typer av beställningar: Högkvarterets beställning direkt till FOI av forskning inom FoT-ramen. Högkvarterets beställning direkt till FOI av analysstöd (studie- processen och operationsanalytiker) samt övriga uppdrag (enskilda beställningar). Högkvarterets beställning av teknikutveckling inom FoT- ramen, som till en del förs vidare av FMV till FOI. FMV:s beställning av stöd (expertis, provning, teknikanalyser) inom ramen för beslutade materielbeställningar. Försvarsmakten är FOI:s största enskilda kund. Av FOI:s totala intäkter av avgifter och ersättningar kom 616,6 mnkr () från uppdrag åt Försvarsmakten. Under kom 224,4 mnkr () från FMV. Inom ramen för FoT-processen görs den absolut största beställ- ningen – samlingsbeställningen – av FM. Inom denna ram ligger också cirka för fri forskning på FOI, de s.k. strategiska forskningskärnorna, i syfte att avsöka forskningsfronter. Forskningsdelarna från FM går i huvudsak till FOI och teknik- delarna till FMV. Av beställningarna från FoT till FMV förs 15–vidare till FOI av FMV. Något mindre än hälften av de uppdrag som FMV lägger på FOI avser FoT-uppdrag. Reste- rande uppdrag är huvudsakligen FMV:s beställningar av stöd (expertis, provning, teknikanalyser) inom ramen för beslutade materielbeställningar. Uppdragen från FM avser i allt väsentligt samlingsbeställningen direkt till FOI inom FoT-processen, de samlade årliga beställ- ningarna inom studieprocessen samt beställningar av stöd i form av operationsanalytiker. Därutöver förekommer även vissa enskilda beställningar. De olika uppdragsprocesser som därvid kommer i fråga behandlas i det följande. Forskning och teknikutveckling är den process inom Försvars- makten som ska skapa nödvändiga förutsättningar för utveckling av Försvarsmakten. Den ska skapa och vidmakthålla kompetens och kunskap samt utgöra en bas att utgå ifrån vad gäller materiel- och förbandsutveckling. FoT är en av de viktigaste kompetensskapande verksamheterna inom FM. FoT omfattar forskning, analys och teknikutveckling fram till dess realiserbarheten är tekniskt och ekonomiskt klarlagd. FoT omfattar således inte de objektbundna delarna av forskning och utveckling, men utgör förutsättningar för dessa. FoT syftar till att skapa handlingsfrihet och anpassningsförmåga genom att identifiera, analysera och värdera olika handlingsmöj- ligheter för att kunna möta nya hot och uppgifter i en osäker fram- tid. FoT ska vidare ge underlag till Försvarsmakten för att utveckla den operativa förmågan enligt förändrade villkor och uppgifter samt att stödja materielutvecklingen. FoT syftar vidare till att ge underlag för ledning och samordning av Försvarsmaktens utveckling och inriktning samt för strategiska beslutsfattanden om insatser ur ett övergripande ledningsperspek- tiv. Försvarsmakten/HKV har det yttersta ansvaret för hela FoT- processen. Den övergripande styrningen leds av chefen för tegiledningen. Till sitt förfogande har han ett rådgivande forum, , bestående av representanter på chefsnivå från Högkvarterets ledningar, samt från FMV, FOI, FHS och FORTV. FoT-processen i sin helhet leds av chefen för utvecklingsstab inom HKV genom Sektionen för strategiska kompetenser samt genom . Kunder till FoT- processen är Försvarsmaktens ledning samt de aktörer inom Försvarsmakten och inom försvarsmyndigheter som hanterar Försvarsmaktens framtida utveckling. Den löpande verksamheten hanteras genom projektgrupp FoT (Pg FoT), samt genom projektgrupp FoT utland (Pg-FoT utland) inom HKV. Projektgrupperna svarar för den reella styrningen, bl.a. genom de prioriteringar som löpande sker. Resultat av FoT-verk- samheten redovisas i rapporter, föredragningar, seminarier samt i förevisnings- och demonstrationsform. Resultatet hanteras inom och sprids i lämplig form till aktuella aktörer samt inom kompetensnätverk. FoT har kopplingar till flera andra FM-processer, såsom inrikt- ningsprocessen, perspektivplaneringen, materielförsörjningen och studieprocessen. Den årliga inriktningen av FoT-verksamheten sammanställs till en FoT-plan som fastställs av ÖB, efter överläggningar i försvars- maktens direktion. Planen är flerårig och rullas . Genom FoT-planen får man ett samlat dokument varigenom man, enligt strategin, ska uppnå: Samlad styrning av Försvarsmaktens FoT-satsningar. Bättre överföring av FoT-resultat till studie- och materielpro- cessen. Ett bättre samordnat agerande i internationell samverkan inom FoT. Bättre möjligheter till uppföljning, kontroll, utvärdering och kvalitetssäkring av FoT. Genom FoT-planen ges en detaljerad beskrivning av den områdes- inriktade FoT-verksamheten. För att i största möjliga utsträckning säkerställa att olika delar av FoT kan inriktas, samordnas och följas upp på ett hanterbart sätt delas verksamheten in i olika delprogram enligt följande: Områdesinriktad FoT – forskning och teknikutveckling. Särskilda FoT-program – teknikutveckling. Demonstratorprogram – teknikutveckling. Strategiska forskningskärnor – forskning. FoT-grupper finns organiserade för definierade FoT-områden (18 st). Varje FoT-område/grupp leds normalt av en ordförande ur HKV. Ordförande utses bl.a. genom sin koppling i ordinarie arbetsuppgift till visst FoT-område. FoT-grupperna är behovssam- mansatta, med deltagare från de olika aktörerna, främst från Hög- kvarteret, FMV, FOI och FHS. FoT-gruppen utarbetar inriktning för sitt FoT-område samt föreslår planering och projektportfölj. Gruppen för dialog med Strategiledningens utvecklingsstab inom Högkvarteret under olika steg i processen. Vidare ska samverkan ske med andra FoT- grupper/områden efter behov och lämplighet. FoT-gruppen deltar vid uppföljning och utvärdering av utförd verksamhet och fyller en viktig funktion i de kompetens- och kun- skapsnätverk som för uppnådda resultat vidare. förändringar och ändrade inriktningar inom sitt område för den fortsatta planeringen. FoT är avdelad en separat anslagspost. Den totala planeringen, uppföljningen och redovisningen av anslagsposten sker genom Strategiledningens utvecklingsstab och FoT-processen. Inom FoT-programmets olika delar läggs beställningar på verk- samhet inom huvudområdena forskning respektive teknikutveck- ling.