sou · GSB3110d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Till den gemensamma databasen förs uppgifter från Polisens databas, och utlandsmyndigheternas databas, databas, nationella SIS och vissa andra databaser. databas ingår ännu inte i systemet, men av- sikten är att så skall ske. I den gemensamma databasen finns således bl.a. uppgifter från finska motsvarigheten till Säkerhetspolisens och spanings- och underrättelseregister, uppgifter från misstankeregister, efterlysningsregister över bl.a. efterlysta personer, föremål och resedokument, passregister, viseringsregister och register över personer för vilka återreseförbud har meddelats. Alla myndigheter har rätt att både ta del av uppgifterna i den gemen- samma databasen, och själva föra in uppgifter. Förhållanden i vissa andra länder byggt så att en fråga ger svar från alla register. Antalet tjänstemän som har tillgång till den gemensamma databasen är få och det råder omfattande och skilda behörighetsbegränsningar. PTG-samarbetet innebär också att myndigheterna gemensamt arbetar med underrättelser, analyser och profileringar. På central nivå arbetar myndigheterna med gemensam brottsbekämpnings- strategi och analysarbete. Den centrala PTG-enheten arbetar också med gemensam lagstiftning, gemensam utbildning och är den gemensamma enheten för internationellt informationsutbyte. Centralt har inrättas en gemensam ledningsgrupp, brottsbekämp- ningsgruppen, som ansvarar för kartläggningen av organiserad grov brottslighet. Det egentliga arbetet utförs på regionalnivå och i olika arbetsgrupper, både på regional och på lokal nivå. Vid flera gränsövergångsställen arbetar PTG-myndigheterna gemensamt med underrättelseverksamhet. Vid den största gräns- övergången till , Vaalimaa, arbetar, Gränsbevaknings- väsendet, Tullen och Polisen gemensamt med underrättelseverk- samhet och analysarbete m.m. sker också ett sådant samarbete på . kommer den finska Säkerhetspolisen, , polis, Gräns- bevakningsväsendet och att i samma lokal arbeta med underrätteverksamhet m.m. I har De Konkinklijke Marechaussee ett nära samarbete med den lokala Polisen, tullmyndigheten och, som nämnts, den tyska Polisen. I princip gör den neder- ländska myndigheterna gemensamma aktioner. Utbytet av informa- tion och underrättelser är väl utvecklat. De Konkinklijke Marechaussee förbereder f.n. också en framtida ordning, där kon- trollerna i de gränsnära zonerna skall vara underrättelsebaserade och inte som mer eller mindre slumpmässiga. I efterlyser man också möjligheten att, på sätt som bl.a. sker i , kunna fotografera och registrera inresande fordon. 9Allmänna utgångspunkter för en reform Utredningens uppgift är att ur ett brottsförebyggande och brotts- bekämpande perspektiv se över och utvärdera nuvarande ordning med personkontroll vid våra gränser, liksom den inre utlänningskontroll- en. fullvärdiga deltagande i innebär i princip att kontrollen vid s.k. inre gräns, dvs. gräns mot andra Schengenstater som exempelvis och , upphörde, medan utlänningslagens bestämmelser om kontroll vid yttre gräns, dvs. gräns mot icke-Schengenstat, skärptes bl.a. genom att obligatorisk utresekontroll infördes. Den inre utlännings- kontrollen förblev dock i huvudsak oförändrad. Personkontrollen, och den inre utlänningskontrollen, syftar i första hand till att fastställa behörigheten för icke-svenska medborgare, dvs. utlänning i lagens mening, att resa in och vistas här i landet. I huvudsak inriktas kontrollen på att identitet, pass, visering och andra handlingar är i ordning. Den som saknar behörighet, eller exempel- vis brutit mot återreseförbud i samband med avvisning och utvis- ning, kan också i vissa fall straffas för detta enligt utlänningslagen. Bestämmelserna ingår som en viktig del i vår migrationspolitik, vars syfte bl.a. är att migration till och från skall kunna ske under ordnade former som man kan värna asylrätten, dvs. kan upprätthålla en hög skyddsnivå för dem som behöver en i vårt land eller annars har rätt att vistas här inom ramen för den reglerade invandringen. Syftet är emellertid också att motverka gränsöver- skridande brottslighet i vid mening, där bl.a. varje form av människo- smuggling ingår. Förutom den brottslighet som är direkt knuten till utlännings- lagen, såsom exempelvis människosmuggling, står annan allvarlig brottslighet som terrorism, narkotikasmuggling, människohandel (trafficking) och övrig organiserad brottslighet i förgrunden, när Allmänna utgångspunkter för en reform det gäller att hindra att internationella brottslingar använder vårt land som bas eller transitland för sina illegala operationer. Huvudtanken är att Schengenområdet, dvs. i princip de staters territorier inom EU som deltar fullt ut i (f.n. alla utom och samt de nya medlemsstater som inträdde ), skall vara ett enda område inom vilket alla kan röra sig fritt. Motsvarande gäller för del för icke-EU- staterna och , som också är anslutna till Schengen- samarbetet. Men borttagandet av de traditionella gränskontrollerna förutsattes emellertid att medlemsstaterna skulle införa s.k. kompen- satoriska åtgärder i form av ökat polissamarbete och annat rättsligt samarbete för att höja effektiviteten i den transnationella brottsbe- kämpningen. och det fortsatta arbetet inom EU på detta område har också sin tyngdpunkt i det polisära sam- arbetet (se avsnitt 3). Den yttre gränskontrollen reglerar visserligen invandringen, men den syftar också till att freda hela Schengen- området från brott begångna av dem som inte har rätt att vistas inom området. Ett viktigt hjälpmedel i sammanhanget är den gemen- samma databasen (SIS). En effektiv inre utlänningskontroll för att upptäcka och förhindra såväl brott mot de regler, vilka styr tredjelandsmedborgares rätt att resa in i, ut ur eller vistas i Schengenområdet, som gränsöverskridande brottslig- het är också en viktig kompensatorisk åtgärd. Samma sak gäller för en effektiv brottsbekämpning inom de olika Schengenstaterna också i vidare mening. Inom EU, där de nya medlemsstaterna knyts till först efter en prövotid, går utvecklingen också mot en ökad grad av integration och samarbete på gräns- kontrollsområdet. Strävan är att ha en gemensam hög gränsskydds- nivå och likformig tillämpning, medan nationella regler styr brotts- bekämpningen på medlemslandets eget territorium. Som ett exempel på ytterligare kompensatoriska åtgärder, som har betydelse i varje medlemsland, kan nämnas förekomsten av nationella identitetshandlingar, liksom skyldigheten för hotell och andra att registrera besökande gäster. För del innebär detta en omorientering, eftersom vi saknat bestämmelser om obli- gatorisk identitetshandling och hade avvecklat vår egen hotellkontroll långt före vår anslutning till Schengen. Nationella identitetshandlingar i länder som , och ses som något naturligt, medan kravet på att medföra och visa upp identitetshandlingar i vissa andra EU-länder, framför allt , närmast leder tankarna till totalitära kontrollstater. Allmänna utgångspunkter för en reform Å andra sidan är den svenska offentlighetsprincipen, omfattningen av personuppgiftsregistreringen och möjligheten att med personnummer som nyckel kartlägga den enskilde något som skiljer oss från de flesta övriga EU- och Schengenländer. Principen om fri rörlighet för personer inom Schengenområdet har inom EU sin motsvarighet när det gäller varor, vilket har med- fört en omläggning av den varukontroll för vilken främst traditionellt har varit huvudansvarig. EU:s karaktär av tullunion med fri rörlighet för varor manifesteras redan i medlemskapet i EU och är alltså inte knuten till . Även om syftet när det gäller den fria rörligheten för personer och varor i princip är detsam- ma, har regelsystemet olika utformning. Det innebär att och befogenheter på varuområdet inte är utformad på samma sätt som de befogenheter Polisen och har när det gäller personkontroll. Den omständigheten, att dessa myndigheter har ett gemensamt operativt ansvar, när det gäller att exempelvis förhindra narkotikasmuggling, men olika utgångspunkter för sin kontroll vid gränsen, kan lätt leda till missförstånd vid ingri- panden mot enskilda. har också en skyldighet, att förhindra att medlemsländerna inför en förtäckt personkontroll vid den inre gränsen i hägnet av den legitima nationella brotts- bekämpningen. Förutom och Polisen, har i vårt land ett självständigt ansvar för såväl varu- som personkontrollen till sjöss. De tre myndigheterna, som alltså i varierande grad har brottsföre- byggande och brottsbekämpande uppgifter, skiljer sig därigenom från . Verket svarar för tillämpningen av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. medverkan i gränsskyddet är alltså inte huvudsakligen av brottspreventiv eller brottsbekämpande karaktär, utan syftar till att kontrollera att en utlänning som reser in i eller ut ur eller vistas här uppfyller de formella och materiella kraven enligt utlänningslagstiftningen, vilket dock bl.a. omfattar en kontroll av att denne inte begått grova brott eller kan förväntas begå brott i . Med beaktande av att migrationspolitikens syfte alltså inte primärt är brottspreventivt men med utgångspunkt i att det är ett övergripande allmänt mål att förhindra och beivra all brottslighet, såväl den som är av allmänt slag som den som är knuten till exempelvis de specialstraffrättsliga bestämmelserna i utlänningslagen, skall dock inte skillnaderna när det gäller gränskontrollen mellan Polisen, och Kustbevak- ningen, å ena sidan, och , å den andra, överdrivas. Allmänna utgångspunkter för en reform En viktig utgångspunkt för framtiden är, såsom direktiven förut- skickar, dock att för del inte föreslå omfattande organisa- toriska förändringar utan att bibehålla den nuvarande myndighets- strukturen. Andra länder har här valt en annan inriktning, exempelvis och , vilka har en mera integrerad gräns- skyddsorganisation, som också förefaller högst effektiv genom att personkontrollen där getts en särskild prioritering och fått en tydlig ansvarsfördelning. Förändringarna i vår gränskontroll måste säkerställa en sådan skyddsnivå och ha en sådan effektivitet, att vårt land inte, med rätt eller orätt, uppfattas som en svag punkt inom EU eller Schengen- området och därmed drar till sig en oproportionerligt stor andel av de personer som vistas i Schengenområdet utan tillstånd eller kan misstänkas för brottslighet. Brister i vår kontroll är alltså inte bara till omedelbar nackdel för utan också för de övriga med- lemsstater som omfattas av den fria rörligheten. Även om utgångs- punkten för en reform inom ramen för förevarande utredning är att förändra de svenska reglerna, har övervägandena således en vidare EU- dimension vid sidan av det utvecklingsarbete som sker på unionell nivå. Den inriktning mot ökat samarbete för att bekämpa internatio- nell terrorism som terrorattackerna i och utanför EU aktualiserat efter understryker ytterligare behovet av en effektiv gränsövervakning och kontroll. 9.2Brister i nuvarande gränskontroll I uppvisar gränsövervakningen och gränskontrollen en splittrad bild. betecknar sig som gränsskyddsmyndighet, men har inget ansvar för personkontrollen, ser sig Polisen som gränskontrollmyndighet endast när det gäller visst kontroll- arbete och som brottsbekämpande gränskontroll- myndighet även i ett vidare perspektiv. Utredningens undersökningar (se avsnitt 2) visar att anslutningen till Schengen tidigt kom att missförstås eller feltolkas inom framför allt Polisen. Avskaffandet av pass- och annan dokumentkontroll vid den inre gränsen kom på sina håll nämligen att uppfattas som att inga polisiära ingripanden alls fick förekomma i anslutning till den inre gränsen; den inre gränsen uppfattades närmast som en immun zon. Allmänna utgångspunkter för en reform fortsätta med varukontrollen och ingripanden med anledning av smugglingsbrott med den inriktning som dikterats av vårt medlem- skap i EU . Reglerna om den fria rörligheten för varor tillåter inte stick- provskontroll vid gräns mot annat EU-land, men väl att och med stöd av riskanalyser utvecklar metoder som effektiviserar en selektiv varukontroll mot vissa målgrupper, ett arbetssätt som dessa myndigheter tidigt använde och förfinade. I sitt metod- och utvecklingsarbete för att integrera gränskon- trollen och kriminalunderrättelseverksamheten har Polisen haft svårt att nå en operativt effektiv nivå. Arbetet försvåras också av att informationsflödet mellan och Polisen är strängt reglerat och inte underlättar samarbetet. En rapport från EU-kom- missionen (se avsnitt 6.6), som gällde hur Polisen och samverkade i kort efter Schengenanslutningen, kom också att tolkas i en riktning som snarare underströk oviljan att samarbeta och ingripa vid den inre gränsen. Arbetet inom Polisen kan sägas ha inledningsvis präglats av en stor förtrogenhet med artiklarna 2 och 6 i , dvs. att kontrollen vid den inre gränsen skall avskaffas och att gränskontroll vid den yttre skall ske efter gemensamma principer i alla medlemsstaters intresse, medan insikten om att Schengen- systemet inte upphäver vare sig rätten eller skyldigheten till sed- vanlig brottsbekämpning också vid den inre gränsen inte varit lika påtaglig (jfr artikel 2.3). Till denna uppfattning kan ha bidragit att man från centralt håll, genom utbildningsinsatser m.m., varit helt inriktad på att personkontrollen skulle upphöra vid den inre grän- sen utan att tillräckligt tydligt göra klart, att svensk Polis alltjämt har ansvar för brottsprevention och brottsbekämpning över hela territoriet, dvs. också i anslutning till den inre gränsen. Personkontrollen, både i form av gränskontroll och inre utlän- ningskontroll, synes inte heller, vare sig genom direktiv i regle- ringsbrev eller genom andra centrala riktlinjer, ha getts en tillräck- ligt prioriterad ställning inom Polisen, vilket även kan ha med- verkat till vissa missförstånd och en oklar inriktning på gränsskyd- det. I de två senaste budgetpropositionerna kan dock en förändring skönjas.1 1 I budgetpropositionen (prop. 2003/04., utgiftsområde 4, s. 57) påpekar regeringen att för att gränskontrollen skall hålla en hög och jämn standard är det angeläget att undersöker möjligheten till nationell samordning av gränskontrollarbetet. Allmänna utgångspunkter för en reform En viktig slutsats för en framtida ordning är således att person- kontroll, brottsprevention och brottsbekämpning ges tydliga avgräns- ningar, så att varken den fria rörligheten och andra EU-intressen eller intresset av en effektiv brottsbekämpning i eftersätts. En annan iakttagelse som utredningen gjort, vilken tyder på bristande effektivitet i ärendehanteringen, är att informationsför- sörjningen inom och mellan myndigheterna är otillräcklig, särskilt mellan och Polisen. Vår sekretesslagstiftning, ett viktigt undantag från offentlighetsprincipen, är omfattande och i delar svår- tillgänglig också för myndigheterna. Till detta kommer omfattande registerförfattningar, som styr hur personuppgifter får behandlas.2 Sekretess- och registerbestämmelserna är utformade med skilda syften, inte minst för att tillgodose den enskildes integritetsskydd. Sammantaget ställs höga krav för att bryta den presumtion för hemlighållande som finns mellan myndigheterna. Utan en uttrycklig sekretessbrytande bestämmelse finns det omfattande begränsningar för en myndighet att få informera och lämna uppgifter till en annan, även om det sker för att tillgodose ett gemensamt angeläget ändamål som brottsbekämpning. För hantering av persondata, där bestämmelserna finns dels i personuppgiftslagen, dels i skilda registerförfattningar, består hindren för överföring mellan myn- digheter främst i förbudet att behandla uppgifter insamlade för ett klart begränsat ändamål för ett oförenligt annat syfte. Också inom samma myndighet finns behörighetsgränser som försvårar informa- tionsflödet. Datainspektionen övervakar fortlöpande att dessa regler också följs. Utgångspunkten bör vara att med bibehållande av den struktur som finns på sekretess- och personuppgiftsområdet – det är inte utredningens uppgift att här föreslå några omfattande allmänna för- ändringar, även om sådana kan tänkas – undanröja de hinder som finns, utan att väsentliga skyddsintressen eftersätts. Allmänt gäller också att brottsprevention och brottsbekämpning är sådana intressen, där andra allmänna och enskilda intressen kan få vika på personupp- giftsområdet. Den lagtekniska utformningen och kravet på enkelhet och tydlighet är här av särskild betydelse, liksom tydliga behörig- hetsgränser inom och mellan myndigheterna. 2 Med behandlas avses varje åtgärd som vidtas, bl.a. insamling, registrering, bearbetning, användning, utlämnande, spridning och samkörning. Se vidare avsnitt.4.11. Allmänna utgångspunkter för en reform 9.3Omfattningen av den gränsöverskridande brotts- ligheten, m.m. Den gränsöverskridande brottsligheten har inte någon klar definition eller naturlig avgränsning.3 Utredningen har dock gjort ett försök att närmare bestämma begreppet, bl.a. mot den bakgrund som omfatt- ningen av antalet asylsökande utgör. Utvecklingen under en följd av år har gjort attraktivt för utlänningar att bosätta sig och söka en i. Konjunkturen, när det gäller antalet som söker sig till vårt land, följer de dramatiska händelserna i vår omvärld, där bl.a. krigen i det medfört en omfattande flyktingström. Statistiken visar att av länderna i och andra I-länder hade –2003 den i förhållande till sin population tredje största andelen asylsökande (endast och hade fler). –2003 hade den största andelen asylsökande av EU:s länder. har Dublinförord- ningen ersatt , vilket har medfört en effektivare tillämpning av första asyllandsprincipen inom EU (se avsnitt 3.3). Flera EU-länder har också genomfört åtgärder för att minska anta- let asylsökande utan skyddsbehov och för att motverka problemet med oklara identiteter. Bland annat har förmånerna i mottagnings- verksamheten försämrats. Detta bidrar förmodligen till att en större andel av de sökande väljer framför andra länder. (Se Migra- tionsverkets årsredovisning för .) Även i vidtas åtgärder i liknande riktning. Bland annat är det möjligt att helt eller delvis sätta ned en asylsökandes dag- och bostadsersättning, om denne försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte med- verka till att klarlägga identiteten eller genom att hålla sig undan.4 I begränsat avseende hör till den gränsöverskridande brotts- ligheten de utlänningar som i strid med utlänningslagens bestäm- melser reser in eller vistas i vårt land. Antalet personer lagförda för brott mot utlänningslagen uppgår (1999–2002) till cirka 1 000 eller knappt av de lagförda personerna. Av det totala antalet som lagförts för brott mot utlänningslagen var knappt 900 utländska medborgare. lagfördes cirka 400 personer för annat än bötesbrott mot utlänningslagen, och 3Jfr FN:s konvention mot gränsöverskridande brottslighet, artikel 2.2. 410 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214. Allmänna utgångspunkter för en reform drygt 100 personer togs in i anstalt. Andelen lagförda personer som begått brott mot utlänningslagen har efter inträde i Schengen ökat; –2000 lagfördes sammanlagt drygt 400 per- soner för brott mot utlänningslagen och de två följande åren steg siffran till knappt 600. Ökningen har främst avsett utlänningar som vistats i utan erforderliga tillstånd och brott mot återrese- förbud. Det är ovisst huruvida människosmuggling, dvs. att i mer eller mindre organiserad form hjälpa andra att ta sig in i landet, faktiskt har ökat . Statistiken visar att antalet lagförda som dömts för att ha hjälpt en utlänning att komma in i (människosmuggling) har minskat (65 lagföringar åren 1999–2000 mot 39 –2002), medan antalet som lagförts för att i vinstsyfte ha organiserat eller planlagt illegal invandring (organi- serande av människosmuggling) har ökat (från 3 personer åren 1999–2000 till 27 åren 2001–2002). Någon hållbar uppgift om i vilken omfattning utlänningar smugglas in i landet har utredningen inte kunnat få fram. Det kan dock antas att det sker i betydligt större omfattning än vad statistiken visar. En av anledningarna till det låga antalet fall kan vara bristande per- sonkontroll eller den oprioriterade ställning som brott mot utlän- ningslagen synes ha inom Polisen och åklagarväsendet. En annan förklaring kan vara att asylansökningar numera enbart handläggs av , och inte som tidigare också av Polisen.5 får Polisen, som har att utreda brottsligheten, kontakt med ärendena först om verket uttryckligen begär biträde med verkställighet av ett av- eller utvisningsbeslut. Denna ordning innebär att Polisen inte får tillgång till den information som är viktig för att bekämpa män- niskosmuggling. En tredje bidragande orsak kan vara att Polisen ännu inte kunnat utveckla effektiva spaningsmetoder. Straffet för människosmuggling har, som framgått, emellertid skärpts, senast fr.o.m. , och maxstraffet för grov människosmuggling och grovt organiserande av människosmugg- ling är nu . En höjning av straffet har också skett för normal- graden av brottet, men inte i sådan grad att straffprocessuella tvångsmedel såsom hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- 5 års utlänningslag hade polismyndighet rätt att besluta om avvisning även om asylskäl hade åberopats. övertog huvudansvaret från Polisen för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. Eftersom personkontrollen upphört vid inre gräns, och utlänningar vanligen ansöker om asyl först när de kommit in i landet, framställs också ansökan om asyl till . Se vidare avsnitt 4.4. Allmänna utgångspunkter för en reform ning direkt kan användas i bekämpningen av människosmuggling.6 Reformen är ett led i vår EU-anpassning.7 Utlänningslagen innehåller också bestämmelser om utvisning av den utlänning som begått brott. Utvisning på grund av brott skall förenas med förbud att återvända till riket eller för begränsad tid. Även kan i samband med ett beslut om av- eller utvisning meddela ett återreseförbud. Brott mot åter- reseförbud straffas enligt utlänningslagen med fängelse i högst , och i ringa fall med böter. Åren 1999–2002 utvisades knappt 2 400 personer för olika brott, medan drygt 100 dömdes för brott mot återreseförbudet. Antalet lagförda personer som överträtt ett beslut om återreseförbud har ökat sedan operativa inträde i Schengenssamarbetet; åren 1999–2000 lagfördes cirka 45 personer mot cirka 65 personer –2002, en ökning på . Med gränsöverskridande brottslighet bör i vidare mening förstås den brottslighet som begås av såväl utlänningar som svenskar och har en internationell anknytning, dvs. att planering eller genomförande inte enbart sker i utan också att andra länder är inblandade. Hit hör förstås varusmugglingsbrott, där narkotikasmuggling intar en framträdande plats. –2002 lagfördes sammanlagt drygt 50 000 personer för brott av detta slag, varav drygt 30 000 avsåg brott mot narkotikastrafflagen och knappt 20 000 mot smugglings- lagen. Organiserade vålds- och egendomsbrott, som rån och grova stölder, vilka begås i av personer som inte har hemvist här, bör också räknas hit. är det inte möjligt att av statistiken urskilja antalet sådana brott. Rent allmänt visar de statistiska upp- gifter, som finns (se avsnitt 7.4), att andelen utlänningar av de i lagförda personerna är , och att saknar anknytning hit. Människosmuggling synes i huvudsak begås av utrikes födda personer. har varit förskonat från terrordåd, dvs. brott såsom mord, sabotage eller allmänfarlig ödeläggelse (jfr 3 § lagen [2003:148] om straff för terroristbrott), som begås i omstörtande syfte; mord 6I 27 kap. 18 § och 2 § lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning har emellertid införts en s.k. straffvärdesventil, innebärande att hemlig telefonavlyssning och hemlig kameraövervakning får användas även för brott vilka det är föreskrivet lindrigare minimistraff än fängelse än om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse (se prop. 2002/03:74).