sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Detta projekt har bland annat resulterat i ett förslag, riktat till , att i va-lagstiftningen tydliggöra hur den kommunala va- och bebyggelseplaneringen inom och utanför kommunalt va-område bör organiseras, och även behovet av att i lagstiftningen belysa va-huvudmannens ansvar utanför kommunalt va-område vilket i sin tur är av stor betydelse för kommunernas arbete med va i omvandlingsområden. Vi kan i allt väsentligt ställa oss bakom synpunkter rörande en samlad avloppsplanering. Kommunerna har i och för sig redan ett övergripande ansvar för planeringen av vattenförsörjning och avloppshantering. Såvitt avser allmänna vattentjänster sker detta genom bestämmande av verksamhets- området – låt vara att detta bestäms av va-huvudmannen. Utanför verksamhetsområdet kommer den kommunala planeringen till uttryck i vad som kan föreskrivas med stöd av miljö- eller bygglagstiftningen. Något formaliserat förfarande med avseende särskilt på dessa frågor är däremot inte föreskrivet och kanske är det lämpligt att överväga en särskild reglering. Avloppsplanering eller annan va-planering av det slag som avses i bör givetvis inte begränsas till den allmänna va-anläggningens verksamhetsområde. I vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster regleras främst de situationer när kommunen är skyldig att se till att behovet av vattentjänster tillgodoses, dvs. när vattenförsörjning och avlopp med hänsyn till skyddet för hälsan eller miljön behöver ordnas i ett större sammanhang. Detta skall ske genom en allmän va-anläggning, som va-huvudmannen svarar för, eller i vissa situationer genom va- samverkan, där fastighetsägarna svarar för utförande och drift av en gemensamhetsanläggning. Kommunens skall emellertid inte enligt den av oss föreslagna lagen vara skyldig att se till behovet av vattentjänster därutöver, dvs. i de områden där det inte kan anses att vattentjänsterna behöver ordnas i ett större sammanhang. Som vi funnit tidigare (avsnitt 11.4) torde kommunerna vid genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) dock bli tvungna att i ännu högre grad än inventera och planera för all va-försörjning i kommunen. Kraven på utförandet av vatten- tjänsterna kan dessutom antas öka genom ramdirektivet och det kan givetvis medföra en större skyldighet för kommunerna att se till att vattentjänsterna ordnas med hänsyn till skyddet för miljön men vårt lagförslag kommer inte att leda till ökade skyldigheter därvidlag när va-försörjningen inte behöver ordnas i ett större sammanhang. Det förefaller inte lämpligt att reglera kommunernas planeringsskyldighet för vattentjänster i allmänhet genom lagen om allmänna vattentjänster, som ju i övrigt föreslås få ett snävare tillämpningsområde än vad avloppsplaneringen bör avse. De tankegångar som kommit till uttryck i rapporten är dock viktiga och det finns skäl att poängtera betydelsen av att kommunen, även utan tvingande regler om avloppsplaner, noga analyserar vilka lösningar som bör komma i fråga i skilda områden. Frågan om hur tvingande regler bör utformas och hur dessa skall förhålla sig till , va-lagstiftningen och annan lagstiftning kräver dock en noggrannare analys som inte ryms inom vårt uppdrag. Vi instämmer därför i bedömning att frågan bör utredas närmare. I ett sådant utredningsarbete finns det skäl att beakta den regionalisering av va-verksamheten som har skett och som nog kan förväntas öka. Vi har tidigare pekat på de fördelar en sådan regionalisering kan medföra. Helst bör frågan om avloppsplanering bedömas i ett något större sammanhang och inte begränsas till den enskilda kommunen. I behandlas även, förutom frågor som inte direkt har relevans för denna utredning, möjligheterna till avstängning av oönskade avloppsflöden till allmän va-anläggning. Denna fråga tar vi upp i avsnitt 21.4.2. Enligt utredningsdirektiven bör vi överväga om ändamålet med allmänna va-anläggningar kan behöva vidgas till att även omfatta t.ex. vattenförsörjning för räddningstjänstens behov. Vi har tidigare (avsnitt 11.2.1) funnit att varken leverans av släckvatten eller vattenförsörjning för andra liknande ändamål bör ses som en obligatorisk vattentjänst enligt lagen om allmänna vattentjänster. Däremot bör huvudmannen i viss omfattning vara skyldig att anpassa anläggningen så att den tillgodoser exempelvis räddnings- tjänstens behov. regleras genom lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, som ersatte räddningstjänstlagen (1986:1102). Kommunen skall ansvara för räddningstjänsten inom kommunen, utom när ansvaret undantagsvis faller på staten. Enligt räddningstjänstlagen skulle det för varje kommun finnas räddnings- tjänstplaner med uppgifter om vattenreservoarer, brandposter och andra anordningar för räddningstjänsten samt hur dessa skulle underhållas. I lagen om skydd mot olyckor ställs inte upp krav på sådana planer. Kommunen skall däremot upprätta handlings- program för såväl den förebyggande verksamheten som räddnings- tjänsten. Några detaljerade bestämmelser om innehållet i dessa handlingsprogram finns inte, utan kommunen skall kunna anpassa detta efter vad verksamheten kräver. Inget hindrar gemensamma handlingsprogram för den förebyggande verksamheten och räddningstjänsten. De befintliga vattenledningsnäten är ofta utförda och dimension- erade med beaktande av räddningstjänstens behov av släckvatten. När så är möjligt är det givetvis också lämpligt att såväl va- kollektivets som räddningstjänstens behov kan tillgodoses genom den allmänna va-anläggningen. Inte sällan har denna samordning dock medfört att ledningarna fått betydligt större dimension än vad som skulle ha krävts för att tillgodose endast va-kollektivets behov av renvattenförsörjning. Det är oklart i vilken omfattning rättsliga överväganden därvid gjorts i fråga om räddningstjänstens ansvar för de merkostnader som anpassningen fört med sig. En uppdimensionering av vattenanläggningen för att tillgodose räddningstjänstens behov är inte problemfri. En väl tilltagen dimensionering av ledningsnätet medför lägre vattenomsättning vilket kan leda till försämrad dricksvattenkvalitet på grund av mikrobiell tillväxt. I servisledningar till brandposter sker vattenomsättning endast då brandposterna används. När ingen omsättning sker kan den mikrobiella tillväxten ske utan att påverkas av klor eller annat desinfektionsmedel i distributions- ledningen. Vid trycksänkning kan vattnet ur servisen sugas tillbaka in i distributionsledningen och förorena dricksvattnet. Andra problem är också tänkbara. Detta medför att en anpassning av vattenledningar för att tillgodose räddningstjänstens behov, ett behov som i och för sig är angeläget, inte enbart är en ekonomisk utan i hög grad även en teknisk fråga. Behovet av tillgång till släckvatten har förändrats. Släckvatten- försörjningen tillgodoses i stor utsträckning genom tankfordon. Behovet av brandposter har i varje fall i områden med lägre koncentration av bostadsbebyggelse (villabebyggelse och mindre flerbostadshus) reducerats kraftigt, även om ett antal strategiskt placerade brandposter fortfarande behövs. Det krävs därför inte i samma utsträckning som förr en anpassning av den allmänna va-anläggningen till räddningstjänstens behov, men detta behov måste givetvis fortfarande beaktas. Om anpassnings- åtgärderna skulle äventyra dricksvattenförsörjningen, måste denna dock alltid ges företräde. Rättsförhållandet mellan huvudmannen och räddningstjänsten avseende släckvattentjänster bör enligt vår mening helst regleras genom avtal dem emellan och de kostnader som är föranledda av räddningstjänstens särskilda behov bör huvudmannen ha rätt till ersättning för. Ett nära samarbete mellan parterna får förutsättas. Det borde kunna bidra till att utformningen av anläggningen blir optimal och att ersättningsfrågor och andra frågor klargörs. Det är dock känt att det emellanåt förekommit konflikter mellan dessa parter rörande såväl brandposters placering som vem som skall svara för olika kostnader. Att det är räddningstjänsten, och inte va- kollektivet, som måste stå för de merkostnader som en anpassning av vattenanläggningen till dess behov medför, är enligt vår uppfattning klart. En brandpost som inte också har användning som spolpost för nätet bör således inte finansieras med va-avgifter. Det är inte lika givet i vilken omfattning räddningstjänsten skall betala för den vattenförbrukning som sker. I VAV:s publikation P76 Vatten till brandsläckning uttalas att det synes naturligt att va-verken tillhandahåller släckvatten i samband med brand utan ersättning medan det vid mycket stora och långvariga bränder kan vara skäligt att va-verken får viss ersättning. Vi har ingen annan uppfattning i denna fråga. släckvatten i större omfattning än vad som kan anses vara i va- kollektivets intresse utan att få ersättning för detta av räddningstjänsten bör det dock inte heller vara möjligt att täcka kostnaderna genom va-avgifter. Särskilt i fråga om själva brukandet av vattenledningsnätet borde det inte möta alltför stora svårigheter för huvudmannen och räddningstjänsten att kunna komma överens om vad som skall gälla. Om en sådan överenskommelse inte kan träffas, kan dock räddningstjänsten inte utifrån va-lagen ställa andra krav på vattentjänsterna än vad som gäller för bostadsbebyggelsen. Det kan ifrågasättas om detta är en helt lämplig lösning. I och för sig skulle det föra för långt om huvudmannen alltid skulle vara skyldig att anpassa anläggningen till de behov som räddningstjänsten och andra allmänna intressen kan tänkas ha. Detta gäller inte minst då en sådan anpassning kan leda till en försämring av kvaliteten på de vattentjänster som skall erbjudas bostadsbebyggelsen. Dessutom kan ju behovet av släckvatten numera också tillgodoses på annat sätt än genom den allmänna vattenanläggningen. Som tidigare konstaterats är det därför inte aktuellt att införa en obligatorisk vattentjänst för släckvattenförsörjningen. Detta hindrar emellertid inte att huvudmannen ändå skulle kunna ha ett begränsat ansvar för att också allmänna intressen av detta slag som behöver vattentjänster tillgodoses i görlig utsträckning, när det är förenligt med anläggningens ändamål, t.ex. att anläggningen kan betjäna de brandposter som fortfarande behövs. Vi föreslår därför en uttrycklig föreskrift om detta i lagen. Enligt denna bör en allmän va-anläggning, i den mån det är förenligt med anläggningens huvudsakliga ändamål, utföras och drivas så att också andra allmänna intressen kan tillgodoses. Genom en sådan föreskrift får huvudmannen ett, i förhållande till nuvarande va-lag, större ansvar gentemot främst räddningstjänsten men också mot andra sådana allmänna intressen. Att huvudmannens skyldighet här beskrivits med bör och inte skall, beror på de lämplighetsöverväganden av teknisk och annan art som denna skyldighet måste förutsätta. Regleringen medför att exempelvis den som har ansvaret för räddningstjänsten, normalt kommunen, skall kunna föra upp en tvist mellan parterna om dessa frågor till prövning. Tvisten kan bestå i att parterna inte lyckats komma överens om huruvida vattenanläggningen lämpligen bör kunna anpassas för att tillgodose ett visst allmänt behov eller hur detta i så fall skall göras eller under vilka villkor brukandet skall ske. Enligt utredningsdirektiven bör, om det är lämpligt, risk- och sårbarhetsaspekter beaktas i lagstiftningen. Risken för att allmänna va-anläggningar kan bli mål för terrorhandlingar måste uppmärksammas. De har ansetts vara av så central betydelse när det gäller samhällets förmåga att fungera att de omfattas av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Enligt 4 § tredje punkten i den lagen får som skyddsobjekt – vilket bland annat kan innefatta tillträdesförbud – förklaras bland annat anläggningar för vattenförsörjning. I förarbetena nämns särskilt vattentäkter och reningsverk (prop. 1989/90:54 s. 62). Det kan vara påkallat att vidta särskilda säkerhets- åtgärder för delar av den allmänna va-anläggningen till skydd mot sabotage eller terrorism. Den uttryckliga hänvisningen i vårt förslag att anläggningen, när det är möjligt, skall utföras och drivas så att även andra allmänna intressen som har behov av anläggningen kan tillgodoses förstärker behovet av säkerhetsåtgärder. Genom kravet på att anläggningen skall fylla skäliga anspråk på säkerhet har dessa risk- och sårbarhetsaspekter beaktats. Det förefaller inte vara lämpligt att i lagen om allmänna vattentjänster mera detaljerat föreskriva vilka åtgärder som bör vidtas. Det får överlämnas till huvudmannens bedömning med hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för hans anläggning. Det borde kunna vara en uppgift för huvudmannens branschorganisationer att utarbeta riktlinjer för vilka åtgärder som normalt kan vara lämpliga. Kostnader för motiverade säkerhetsåtgärder mot sabotage eller terrorism m.m. måste betraktas som nödvändiga kostnader för va- verksamheten. Genom regleringsbrev har regeringen givit och i uppdrag att i samverkan analysera respektive myndighets ansvar inom området beredskap vid svåra påfrestningar avseende vattenförsörjning. Myndigheterna skall lämna förslag på hur ansvarsfördelningen mellan de centrala myndigheterna kan utformas för att säkerställa beredskapen för hela dricksvatten- kedjan inklusive vattentäkter och avloppssystem. tillsynen över beredskapen på området belysas samt förslag lämnas på hur denna tillsyn skall organiseras. Uppdraget skall redovisas . Vid kontakter med den arbetsgrupp med företrädare från , och även Krisberedskaps- myndigheten som handlägger ärendet har vi erfarit att det övervägs att föreslå som central myndighet för precisering och bevakning av kraven på skälig säkerhet för dricksvatten- anläggningar. Detta skulle innebära att , förutom i fråga om dricksvattenkvalitet där verket utfärdar föreskrifter, skulle kunna utfärda föreskrifter och ge vägledande information om beredskapen i fråga om dricksvatten. Vi bedömer att vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster kan förenas med vad och slutligen kan komma att föreslå. 15.3.8Närmare om anläggningens utformning Va-lagen anger i 12 § endast övergripande vilka anordningar en allmän va-anläggning skall vara försedd med. Detta sker utifrån ett funktionskrav: Anläggningen skall vara försedd med de anordningar som krävs för att den skall fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Vad som sedan krävs i det enskilda fallet måste bedömas utifrån de särskilda förutsättningar som råder för varje anläggning. I 14 § regleras vidare vad som ingår i den allmänna anläggningen. Inte heller där ges några mera utförliga bestämmelser om hur anläggningen skall vara utförd. Flertalet va-huvudmän har i sina allmänna bestämmelser angett vad som ingår i deras allmänna va-anläggning. I regel bygger dessa allmänna bestämmelser på Svenskt Vattens normalförslag till allmänna bestämmelser (publikation P87, senaste uppdateringen ) som i punkten 4 anger: Den allmänna anläggningen består av vattenverk, avloppsreningsverk, ledningsnät, reservoarer och pumpstationer samt andra anordningar, som erfordras för att tillgodose anläggningens ändamål. I ledningsnätet ingår allmänna delar av servisledningar fram till förbindelsepunkter som huvudmannen bestämt för varje fastighet. En föreskrift av detta slag kan i och för sig fylla en funktion som information men betyder rättsligt sett inte mycket och kan aldrig bli mer än en exemplifiering. I de allra flesta fall torde det stå klart vilka anordningar som krävs för att anläggningen skall fylla sitt ändamål. Såvitt vi kan bedöma finns det inget behov av att i lagtexten närmare precisera vilka anordningar som ingår i den allmänna va- anläggningen. Det kan dock i vissa fall ifrågasättas om en viss anordning krävs för att den allmänna va-anläggningen skall fylla sin funktion eller om anordningen enbart kan anses nödvändig för fastighetens egen installation. Det som särskilt varit föremål för överväganden i rättspraxis är s.k. LTA-anläggningar, där det krävs särskilda pumpenheter som ofta måste förläggas inne på respektive fastighet för att avloppssystemet skall fungera. Vattenöver- domstolen har funnit att den omständigheten att LTA-systemet förutsätter särskilda anordningar beträffande fastigheternas va- installation för att systemet skall fungera inte innebär att anläggningen i och för sig är oförenlig med de krav som ställs upp i 12 § va-lagen (Vattenöverdomstolens dom , DTVa 7). Bedömningen har accepterats även i senare avgöranden. Vattenöverdomstolen har dock i nämnda avgörande konstaterat att frågan om vem som skall bära kostnaden för pumpenheten inte är besvarad genom ovan nämnda konstaterande. Dessa kostnads- eller ansvarsfrågor har knappast klargjorts i senare avgöranden heller. Vi återkommer till detta i avsnitt 15.6.2. Inte heller torde det föreligga något behov av precisering i lagtexten av vad som skall anses vara skäliga anspråk på säkerhet. Det är inte möjligt att utifrån den rättspraxis som utbildats fastslå generella normer lämpliga att ange i lagtexten. Liksom bör bedömningen av om en anläggning uppfyller skäliga anspråk på säkerhet ske i det konkreta fallet. Att anläggningen skall underhållas och i övrigt ses till så att den på tillfredsställande sätt fyller sitt ändamål, bör gälla även . Ansvaret för en sådan löpande underhållsskyldighet bör givetvis åvila huvudmannen. Enligt 2 § andra stycket i vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster har även kommunen ett ansvar för att en allmän va-anläggning fyller sin uppgift så länge behovet finns kvar. Denna kommunens skyldighet avser dock att se till att det finns en allmän fungerande va-anläggning och rör inte det löpande underhållet. Underhållsskyldigheten bör liksom gälla så länge den allmänna va-anläggningen behövs. Vi föreslår inga regler om nedläggning av en allmän va-anläggning. Men vi föreslår regler om inskränkning av anläggningens verksamhetsområde (avsnitt 13.2.3). Detta skall dock endast få ske om brukningssituationen är sådan att kommunen uppenbarligen inte skulle vara skyldig enligt 2 § att betjäna området med allmänna vattentjänster. Detta torde i huvudsak motsvara den undantagssituation som i förarbetena till nuvarande va-lag skulle kunna innebära att något behov av den allmänna anläggningen inte längre var för handen. För fastigheter som betjänas av den allmänna anläggningen kräver en inskränkning dessutom att det går att ordna godtagbara enskilda lösningar. En bestämmelse om att den allmänna va-anläggningen skall utföras huvudsakligen i överensstämmelse med gällande planer bör bibehållas i lagen om allmänna vattentjänster. I uppdrag ingår en översyn av bland annat planbestämmelserna i och det är känt att det i kommittén diskuteras möjligheten att införa ytterligare bindande planformer vid sidan av dem som uttryckligen anges i va-lagen. I avvaktan på det lagstiftningsarbetet finns det inte anledning att överväga ändrade bestämmelser i fråga om den allmänna va-anläggningens planenlighet. Vi har tidigare konstaterat att den nuvarande regleringen med förbindelsepunkter bör vara kvar. Det är en bra reglering av när brukningsrätt och avgiftsskyldighet inträder och av avgränsningen mellan den allmänna anläggningen och fastigheternas va- installationer. Förbindelsepunkten står i dessa avseenden för en rättslig reglering och avser inte i första hand en fysisk anordning. För att fylla sin funktion måste förbindelsepunkten dock ha en viss fysisk placering. Lagen bör hålla fast vid att den skall förläggas i fastighetens omedelbara närhet. Huvudmannen bör liksom vara skyldig att lämna underrättelse till fastighetsägaren om punktens läge inom sådan tid som är skälig för att denne skall kunna planera för fastighetens utnyttjande. Vi har inte funnit skäl att föreskriva någon särskild form för underrättelsen. Normalt torde det vara huvudmannen som har intresse av att kunna visa att underrättelse skett, och det ligger därmed också i hans intresse att säkra utredning om detta. Om en allmän anläggning inrättas för lokalt omhändertagande av dagvatten behöver normalt ingen förbindelsepunkt upprättas. Vi har i avsnitt 14.2.5 föreslagit att huvudmannen även i sådant fall skall vara berättigad att ta ut avgifter av brukarna. Förutsätt- ningarna för avgiftsskyldighet följer av 14 § fjärde stycket i vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster. Att huvudmannen i sådant fall inte är skyldig att upprätta förbindelsepunkt ligger i sakens natur och behöver inte anmärkas i lagtexten. Närhetskravet är viktigt. Genom beslutet om verksamhets- område har kommunen tagit ställning till att fastigheterna inom området skall betjänas av den allmänna va-anläggningen. Kommunens skyldigheter kan då inte gärna fullgöras på annat sätt än att anslutning till anläggningen erbjuds vid fastighetens gräns. Det är normalt inte rimligt att fastighetsägaren skall behöva förlägga fastighetens installationer på annans mark. Att förbindelsepunkten skall vara belägen i fastighetens omedelbara närhet innebär dock inte nödvändigtvis att den behöver upprättas så nära den byggnad eller anläggning som skall betjänas av den allmänna va-anläggningen som möjligt. För s.k. skafttomter är huvudmannen enligt såväl lagtexten som va-rättslig praxis berättigad att förlägga förbindelsepunkten där skaftet mynnar i gatan, oberoende av var på fastigheten bebyggelsen är belägen. Inte heller i andra fall när bebyggelsen ligger på relativt långt avstånd från tomtgränsen har huvudmannen någon skyldighet att förlägga förbindelsepunkten inne på själva fastigheten. Liksom fastighets- ägaren i princip inte skall behöva svara för ledningar utanför den egna fastigheten skall å andra sidan inte heller huvudmannen enligt huvudregeln behöva ha ansvaret för ledningar och andra anordningar inne på tomt- eller kvartersmark. Närhetskravet kan dock inte vara absolut. Om det på grund av terrängförhållandena eller liknande inte är lämpligt, eller i vart fall förenat med betydande merkostnader, att förlägga förbindelse- punkten i fastighetens omedelbara närhet bör det, liksom enligt gällande rätt, finnas en möjlighet att undantagsvis bestämma en annan plats för förbindelsepunkten. Motsvarande bör gälla om den rättsliga fastighetsindelningen är sådan att det inte för en viss fastighet är möjligt att i gatumark förlägga en förbindelsepunkt, exempelvis om fastigheten avstyckats från annan och därvid tillförsäkrats rätt till anslutning till gata exempelvis genom servitut. Även när fastighetsägarna valt att inrätta en gemensamhets- anläggning eller på annat liknande sätt inrättat ett internt distributionsnät för vatten och avlopp bör närhetskravet i vissa fall kunna frångås för var och en av fastigheterna till förmån för en gemensam förbindelsepunkt. De nämnda exemplen överensstämmer med vad som i va-rättslig praxis ansetts kunna utgöra särskilda skäl för en avvikande placering av förbindelsepunkten. Det är inte möjligt att närmare ange i lagtexten de olika situationer som kan utgöra sådana särskilda skäl, utan det får även i fortsättningen överlämnas åt rättstillämpningen att bestämma. De hittillsvarande erfarenheterna från tillämpningen tyder inte på något behov av ändrade regler. Frågan är om saken kommit i ett annat läge genom de nya bestämmelserna om tredimensionell fastighetsindelning som trädde i kraft . Reglerna om tredimensionell fastighetsindelning medför att en fastighet skall kunna avgränsas inte enbart – såsom tidigare – i markplanet utan även i vertikalplanet, dvs. i höjd och djupled. Utrymmen som rymmer eller är avsedda att rymma anläggningar eller delar av anläggningar skall kunna brytas ut till självständiga fastigheter. Exempelvis skall ett eller flera våningsplan i ett flervåningshus under närmare angivna förutsättningar kunna utgöra en självständig registerfastighet, liksom ett bergrum eller en tunnel. Vidare skall ett utrymme som ingår i en traditionell fastighet men som avgränsas både horisontellt och vertikalt kunna utgöra ett s.k. tredimensionellt fastighetsutrymme.