sou · GSB377 · 2005-01-01 00:00:00 — Oavsett hur man utformar prövningen rent praktiskt (landlistor med tillåtna/icke tillåtna länder eller från fall till fall) är det själv- klart att den måste utgå ifrån ett antal väl definierade kriterier. Det är regeringen som i varje enskilt fall lämnar tillstånd till utländsk militär övnings- och utbildningsverksamhet i . 1 Dock med undantag för dem som bedrivs vid . Där finns redan ett tydligt och väl fungerande regelverk. Regelverk, huvudmannaskap och organisation finns ingen anledning att frångå denna princip. Tillståndsgivningen har skett på ad hoc-basis. En utökad internationell militär övningsverksamhet i skulle dock underlättas av att till- ståndsgivningen följde enhetliga riktlinjer. Det finns exempel på att enhetlig praxis saknats. Det skulle således underlätta för länder som vill öva i om man på förhand vet vilka kriterier den tillämpar för tillståndsgivningen. Riktlinjer skulle också väsentligt förenkla och effektivisera hanteringen inom den svenska byråkratin. För de ansökande staterna skulle det innebära en väsentligt förbättring om tillämpningen av de kriterier som här föreslås också kunde kombineras med att handläggande enhet(er) i (företrädesvis inom Försvars- och Utrikesdepartementen) också försågs med möjligheten att, såsom är fallet med i krigs- materielfrågor, kunna lämna oförbindliga förhandsbesked om ett sannolikt utfall. Det skulle dock bära för långt att föreslå en särskild, ny lag för att reglera verksamheten. Existerande regelverk är tillfyllest och vad som krävs är vägledande politiska kriterier för tillståndsgivning och utifrån dessa skapa möjlighet för att lämna underhandsbesked om i vilken riktning ett beslut kan tänkas gå. Den grundläggande frågeställningen är huruvida det finns säker- hets- eller försvarspolitiska skäl som talar för ett tillstånd och att ett sådant tillstånd inte strider mot svensk utrikespolitik. (1 paragrafen, andra stycket i lagen (1992:1300) om krigsmateriel). Principer för prövningen av krigsmaterielärenden finns fastlagda i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan vilka underställts i regeringens propositioner 1991/92:174 samt 1995/96:31 och vilka ställt sig bakom. Liksom vid export av krigsmateriel bör regeringens ställnings- tagande baseras på en helhetsbedömning av alla betydelsefulla omständligheter som rör den specifika framställningen. Utgångs- punkten är självfallet de angivna grundläggande principerna. Övningsverksamheten bör ha en koppling till det svenska för- svarets behov – t.ex. samövning inför internationella insatser eller rent allmänt bidra till ökad förmåga till interoperabilitet – eller, om den svenska försvarsmakten inte fullt ut deltar i övningen, tjäna övergripande intressen. Detta kan t.ex. innefatta att tillgång till svenska övningsområden skulle förbättra europeisk krishanterings kapacitet eller förmåga. Ett annat exempel är träning av piloter från länder som leasar svenska JAS-plan. Det ter sig ju rimligt att ägaren Regelverk, huvudmannaskap och organisation av flygplanen, dvs. , också ställer i utsikt att brukaren kan få nyttja övningsmöjligheter i i tränings- och övningssyfte, särskilt för tillämpade övningar som är svåra att genomföra över kontinentala . En helhetssyn där försäljning av hårdvara och möjligheten att utnyttja mjukvara, i detta fall luftrummet och provplats för robotskjutning, förefaller vara ett säljargument som i varje fall inte beaktats närmare. För det fall svenska försvarsmakten endast är huvudman och ej aktiv deltagare i övningen får detta tydligt framgå i övningsframställan. Scenario och övningsförutsättningar får noggrant specificeras (se vidare sid.). I regeringens skrivelse 2003/04:114 till om krigsmateriel- exporten sägs att utrikespolitiska hinder inte föreligger när det gäller samverkan med eller export till de nordiska länderna och de traditionellt neutrala länderna i . Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i samklang med svensk säkerhetspolitik. Vad gäller övriga länder inom de Europeiska Gemenskaperna bör, enligt regeringen, samma principer tillämpas på lite sikt. Det är rimligt att samma måttstock används vad gäller militär test- och övningsverksamhet. De tre absoluta hinder som gäller vid export av krigsmateriel – beslut av , internationell överenskommelse som biträtt eller folkrättsliga hinder för export från neutral stat under krig – ter sig något långsökta när det gäller ansökningar om utländsk militär övningsverksamhet på svenskt territorium. Icke desto mindre kan de tjäna som teoretiska utgångspunkter för vilka länder som kan tillåtas öva i . Riktlinjerna för export av krigsmateriel anger respekten för de mänskliga rättigheterna som ett centralt villkor för att tillstånd skall kunna ges. Detta kriterium bör vara lika centralt vid tillstånds- givning avseende internationell militär övningsverksamhet i . (En omständighet som dock bör beaktas i detta sammanhang är att inte alla deltagarländer i Partnerskap för Fred lever upp till detta kriterium och ej heller samtliga länder som kan tänkas skicka personal till för utbildning.) Ytterligare kriterier som uppställs i riktlinjerna för export av krigsmateriel är att tillstånd inte bör beviljas om det avser en stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, eller stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter. Det ter sig naturligt att även dessa kriterier beaktas. Regelverk, huvudmannaskap och organisation Den praktiska hanteringen av utländska förfrågningar bör göras så enkel och ändamålsenlig som möjligt. Regeringens ställnings- tagande måste ske utifrån ett så fullödigt underlag som möjligt. Följande skiss över beredningsgången skiljer sig inte nämnvärt från vad som gäller : Om en förfrågan av ett eller annat skäl inte skulle gå direkt till Försvarsmakten utan ställas till ett enskilt förband – konkret eller underhand – skall förfrågan slussas vidare till ansvarig enhet inom Försvarsmakten. Försvarsmakten å sin sida får se till att varje ansökan är så komplett som möjligt innan den vidarebefordras till för beredning av regeringsärende, dvs. på samma sätt som sker . Land, tidpunkt, övningsförutsättningar, svensk motpart/värd, scenario, omfattning etc. måste tydligt framgå. Själv- fallet skall underlaget till innehålla en bedömning av den svenska Försvarsmaktens kapacitet att ta emot den utländska styrkan. Centralt för denna bedömning är givetvis att det mot- tagande förbandet yttrar sig om sina praktiska förutsättningar. En fråga som ställts under utredningens gång är huruvida utländsk trupp skulle kunna öva självständigt på svensk mark, dvs. i praktiken hyra in sig på ett svenskt skjut- eller övningsfält och sedan genomföra en övning helt på egen hand utan att det rör sig om en samövning med svenska förband. (En annan sak är att det torde ligga i såväl det utländska förbandets som i den svenska Försvarsmaktens intresse att ta tillfället i akt att utnyttja närvaron i för att öva med och mot varandra. Det stärker ju bägges förmåga.) Om man bortser från det ganska triviala konstaterandet att en mängd aktiviteter med fördel sköts på egen hand (t.ex. persedelvård, underhåll, reparationer) och istället koncentrerar sig på huruvida utländska förband på egen hand skulle kunna genomföra mer kvalificerade övningar, t.ex. flygövningar eller tillämpade övningar med stridsskjutningar med större eller mindre förbandsenheter blir inramningen och begränsningarna genast annorlunda. Eftersom övningen sker på svenskt territorium eller i svensk luftrum definieras de yttre ramarna av svenska regler och bestämmelser. Det rör sig om att följa säkerhetsbestämmelser (avlysnings- och riskområden, eld- tillstånd för skjutning med skarp ammunition m.m.), miljöbestäm- melser, civil flyg- respektive militär flygledning m.m. Ytterst handlar det om själva huvudmannaskapet för verksamheten som ju definitionsmässigt ligger i svenska händer, dvs. hos Försvarsmakten avseende övningsverksamhet respektive hos FMV vad avser test- Regelverk, huvudmannaskap och organisation Det är ju deras ansvar i egenskap av huvud- man att svenska regler och bestämmelser efterlevs. Detta innebär att svensk personal alltid kommer att involveras igenomförandet av övningen. Givet att verksamheten således bedrivs inom ramarna för det svenska regelverket blir nästa fråga vad det är som det utländska förbandet vill öva utan att den svenska Försvarsmakten deltar. För att regeringen skall kunna överväga att lämna tillstånd för ett utländskt förband att öva i bör förutsättningarna för övningen redovisas öppet. En hög grad av transparents är rimlig. Vilken typ av moment är det man önskar genomföra? Eller, om det är ett scenario som skall övas, hur är det i så fall uppbyggt? Vilka vapen avser man medföra och öva med? Tillståndsprövningen får sedan ske utifrån en bedömning av huruvida förutsättningarna för övningen är acceptabla och att ett genomförande inte strider mot svenska intressen. Generellt bör grunden för verksamheten vara full kostnadstäckning. Grunden för detta återfinns i Avgiftsförordningen (SFS 1992:191) och Tjänsteexportförordningen (SFS 1992:192). Avsteg från bestämmel- serna kan beslutas av regeringen. I myndigheternas underlag framförs att en flexibel inställning bör intas i denna fråga. Bakgrunden till detta är enligt myndig- heterna att avsteg från grundprincipen bör övervägas om det är möjligt att finna ett för båda parter fruktbart utbyte, exempelvis genom utbyte av utbildnings- och övningsplatser och/eller test- platser. Ett ytterligare skäl kan vara att landet i fråga inte debiterar för motsvarande verksamhet där. Här gäller det att hitta pragmatiska lösningar, vilket också ofta verkar vara fallet. Ett större mått av flexibilitet efterlyses dock då verksamheten faktiskt debiteras. Ett skäl kan vara att över tiden söka bibehålla en för väsentlig teknisk eller annan kompetens. Den relativa kostnaden för att driva och utveckla strategiskt viktiga anläggningar skulle minska vid en ökad marginalprissättning. En strikt tillämpning av principen om full kostnadstäckning vid varje enskilt tillfälle kan ibland motverka dessa långsiktiga intressen. Kostnadsspridning över tiden på fler användare medger en mer långsiktig planering och utvecklingsmöjligheter. Ett av många exempel Regelverk, huvudmannaskap och organisation är t.ex. luftburen telekrigföring där en större volym samövningar, med medfinansiering av deltagande nationer, skulle skapa möjligheter att vidmakthålla och utveckla svenska system. Jag delar myndigheternas uppfattning att prissättningen bör kunna vara flexibel men att grundprincipen bör vara full kostnads- täckning. Ett mer marknadsmässigt tänkande vid prissättningen skulle medföra fördelar för beläggningen och därmed även för den långsiktiga kostnadsbilden. Marknadsföring av de svenska militära test- och övningsresurserna har tagits upp i en rad sammanhang och är, tillsammans med uttalat politiskt stöd, en av de viktigaste förutsättningsskapande åtgärderna för att utveckla verksamheten. FMV har börjat marknadsföra sina möjligheter vilket redan givit positivt resultat. På central nivå inom bör frågan också uppmärksammas. En samverkansgrupp eller referensgrupp bör bildas inom där berörda intressenter, i första hand Utrikes- och Försvarsdepartementen, Försvarsmakten, FMV och försvars- industrin kan samråda så att en tydlig ärendehantering kan säker- ställas. Samverkansgruppen kan med fördel utvecklas ur dagens s.k. Koordinations- och Referensgrupp (KRG). Det är lämpligt att företrädare för regionen knyts till gruppen så att regionala intressen och perspektiv kan komma till uttryck och beaktas. särskilde samordnare för export av försvars- materiel, Ambassadör , bör ges i uppgift att aktivt marknadsföra möjligheten till militära test- och övningsverksamhet i och kan lämpligen agera sam- ordnare för marknadsföringsåtgärderna. De svenska försvars- attachéerna bör som en del av sitt främjandearbete ha ett stående uppdrag att föra fram test- och övningsverksamheten. Även på politisk nivå, dvs. i försvarsministerns och dennes statssekreterares kontakter med sina utländska kollegor bör test- och övnings- möjligeterna möjlighet lyftas fram där så är lämpligt. Utveckling av internationell militär test- och övningsverksamhet på svenskt territorium Beslut vid regeringssammanträde . Utredaren skall utreda och lämna förslag på hur den internationella militära test- och övningsverksamheten på svenskt territorium, främst på svensk mark och i svenskt luftrum i , kan utvecklas. Utredaren skall basera arbetet på den svenska säkerhets- politiska linjen och utifrån denna väga in försvars- och säkerhets- politiska överväganden. Förslagen skall prövas mot huvudmannaskapet och organisationen för militär test- och övningsverksamhet och belysa de fördelar som en samordning med övrig testverksamhet i övre skulle kunna föra med sig. De miljömässiga aspekterna samt de samhällsekonomiska konse- kvenserna skall särskilt belysas. I rapporten m.m. i övre inland – en ny basindustri, slutrapport bil- och komponenttestnäringen i övre inland (Ds 2003:18), föreslås att en särskild utredning tillsätts för att klarlägga förutsättningarna för militär test- och vinterutbildning i övre . Enligt utredningsmannens uppfattning talar mycket för att detta är ett av de områden som har störst utvecklingspotential och att en insats därför har ett stort strategiskt och ekonomiskt intresse. Den utländska militära verksamhet som hitintills bedrivits påsvenskt territorium kan översiktligt delas upp i två större verk- samhetsområden: försvarsmaterielorienterad verksamhet samt utbild- nings- och övningsorienterad verksamhet. Den försvarsmaterielorienterade verksamheten omfattas i huvudsak av samarbetsprojekt med myndigheter på försvarets område och/eller svensk försvarsindustri och som genomförts på de provplatser som försvaret främst () disponerar. Det allt ökande samarbetet på materielområdet har också lett till särskilda uppdrag och befogenheter för FMV då det gäller att marknadsföra provplatserna internationellt. förekom- mer också utländsk testverksamhet på rent marknadsekonomisk basis och utan att det specifikt gäller ett samarbete med svensk försvarsmyndighet eller svensk försvarsindustri. Utvecklingen av materielsamarbetet, inte minst genom ingående av sexnations- avtalet (inkluderande ), det s.k. Letter Of Intent ()- avtalet, har skapat ett ökat behov att samarbeta bl.a. genom att erbjuda svenska testmöjligheter för utländska avtalspartners och andra utländska intressenter. Det andra området är den utbildnings- och övningsorienterade verksamheten på främst Försvarsmaktens skjut- och övningsfält eller i övriga övningsområden på svenskt territorium. Den här typen av verksamhet har och då efter en restriktiv prövning i varje enskilt fall tillåtits av regeringen. Väg- ledande för regeringen har varit de försvars- och säkerhetspolitiska skälen samt närvaron av en klar inriktning om att verksamheten även skall bidra till Försvarsmaktens utveckling. Samövningar med utländska enheter har tillåtits inför gemen- samma FN-insatser, för övningar inom ramen för Partnerskap för Fred (PFF) och för övningar med motsvarande syfte som PFF- övningar dvs. att utveckla förmågan att delta i fredsfrämjande insatser. Behovet av en särskild utredning Ett svenskt deltagande i internationell övningsverksamhet är av avgörande betydelse för utvecklingen av det militära försvarets internationella och nationella förmåga. har därför deltagit i internationell övningsverksamhet. Sedan 1990- talet har övningsverksamhet med ett fredsfrämjande syfte fått en alltmer dominerande roll eftersom en svensk medverkan i inter- nationell fredsfrämjande verksamhet utgör en viktig del av vår säkerhets-, utrikes- och försvarspolitik. För att kunna delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser måste ha en hög internationell samverkansförmåga, vilket främst uppnås genom deltagande i den internationella övningsverksam- heten. Förändringar inom Nato och PFF samt EU:s utveckling av en gemensam krishanteringsförmåga innebär att även övningsmönstren förändras. Det är då viktigt att våra förband kan delta regelbundet i internationell övningsverksamhet för att utveckla förmågan att delta i internationella krishanteringsinsatser. Faktorer som kan hindra eller begränsa dessa övningar behöver identifieras. En sådan faktor kan vara tillgången på kvalificerade övningar och kvalifi- cerade övningsområden såväl på som utanför svenskt territorium. En till PFF kompletterande övningsverksamhet på främst bilateral basis har fått en allt ökande betydelse eftersom fredsfrämjandemomenten fått ett mer kvalificerat och utvecklat innehåll. Det har också bidragit till att de svenska förbanden som anmälts till olika styrkeregister snabbare nått de uppställda målen. Övningarna har genomförts såväl i som i de länder man haft övningsutbyte med. Övningsverksamheten har också inneburit en värdering av svensk förmåga och därmed en högre trovärdighet för anmälda bidrag till framtida internationella insatser. En god tillgång på övningsområden och övningsplatser är en förutsättning för att man ska kunna genomföra tillräckligt kvalifi- cerade övningar för att svenska och internationella förband ska kunna utveckla sin samarbetsförmåga. Ett svenskt eftersträvat deltagande i den övningsverksamhet som kommer att finnas framgent kommer att följas av krav från andra länder på att även få öva på svenskt territorium. Det här är tydligt inom det nordiska samarbetet, i EU-kretsen samt för många av PFF-nationerna. Under arbetet att utveckla EU:s militära kapacitet har flera länder anmält intresse för möjligheterna att öva på svenska övningsfält och flygövningsområden. Bristen på övningsområden i Central- med eftersträvade förutsättningar gällande mörker och kyla har inneburit ett ökande intresse för de svenska anläggningarna. Från Försvarsmakten finns ett stort intresse av kostnads- och effektivitetsskäl för en utökad möjlighet till ytterligare internationell övningsverksamhet i . Den kan också innebära stöd för underhåll och utveckling av de svenska övnings- och skjutfälten med tillhörande kvalificerade tekniska utrustning exempelvis simulato- rer. Hitintills har övningsverksamheten i skett i begränsad form. Säkerhetspolitiska men även miljömässiga överväganden har vägts in i beslut om övningsverksamhet. Det finns skäl att nu se över förutsättningarna för internationell militär övningsverksamhet på svenskt territorium och då särskilt i övre . En utveckling av en sådan verksamhet kan bli ett viktigt komple- ment till den övriga testverksamhet som på ett positivt sätt utvecklats i regionen. Utredaren skall utreda och lämna förslag på hur den internationella militära test- och övningsverksamheten på svenskt territorium, främst på svensk mark och i svenskt luftrum, kan utvecklas. Utredaren skall basera arbetet på den svenska säkerhetspolitiska linjen och utifrån denna väga in försvars- och säkerhetspolitiska överväganden. Arbetet skall grundas på den studie som genomförts inom utredningen m.m. i övre inland - en ny basindustri, slutrapport bil- och komponenttestnäringen i övre inland (Ds 2003:18). Vidare skall huvudmannaskap och organisation för militär övnings- och testverksamhet prövas i syfte att klarlägga huruvida den organisatoriska hemvisten för internationell militär övningsverk- samhet innehåller tillräcklig grad av samordning inklusive ekonomisk styrning. Utredaren skall i detta sammanhang belysa de fördelar som en samordning med övrig testverksamhet i övre t.ex. marknadsföringsinsatser, affärs- och teknikutveckling skulle föra med sig. Utredaren skall också belysa de miljömässiga aspekterna och därvid särskilt beakta de av beslutade miljökvalitetsmålen (prop. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183 samt prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Slutligen skall utredaren belysa de samhällsekonomiska och till- växtpolitiska konsekvenserna samt föreslå den reglering av för- fattning om bedöms nödvändig. Utredaren skall samråda med berörda myndigheter och organisa- tioner samt med regeringens kontaktman avseende bil- och kom- ponenttestverksamheten i övre inland. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till (Försvarsdepartementet). En rapportering av arbets- läget skall göras . V 50 Kommittédirektiv beslutas av regeringen . Försvarsministern utser som särskild utredare. V 51 Förberedelser. V 52 Försvarsministern förordnar att vara sekreterare i utredningen från . V 1 Jul- och nyår. V 2 Möte med i . V 3 Anmodan om underlag sänds ut till Försvars- makten, samt till länsstyrelserna i och . Möte med landshövdingarna i Norr- bottens och i . V 4 Besök vid RFN/samt möte med i samt besök vid F 21/den 19–. V 5 Besök i den 27 januari.Möte med den brittiske och italienska försvarsattachen . Möte med ordföranden i . Möte med ordföranden i . Möte med FMV . V 6 Möte med konsulten . Möte med Försvarsmakten . Möte med rörande RFN/. Bilaga 2 SOU 2004:77 Möte med och i den 9 februari.Möte med Besök vid Försvarets materiel- verks provplats i . Möte med ordföranden i Försvarsberedningen den 17 feb- Möte med representanter för Försvarsdepartementet (SI och Undber) den18 februari. Besök vid F 21/, K 4/, RFN/, Militär- distrikt N och 1. hkpskv i , möte med representanter för , Bodens, Luleås och kommuner, samt möte med i den 23–. Anmodan om underlag till kommuner . vid I 19/, och nederländskt förband i , möte med landshövdingen i , samt besök vid Rymdbolaget/i den 3–. Genomgång av preliminärt underlag från Försvarsmakten och med myndigheterna . Besök vid F 4 och I 5, samt möte med och lag till i . Besök vid F 21/, , I 19/och Tåme skjut- fält samt möte med representanter för samebyarna den Besök vid SkyddC, FOI samt möte med landshövdingen i Möte med kommun samt besök vid Möte med representanter för Nyge Aero/den underlag från myndigheterna och kommunerna den Besök vid biltestseminarium m.m. i den 14– Genomgång av Försvarsmaktens och Försvarets materielverks slutliga rapporter med representanter från respektive myndighet . SOU 2004:77 Bilaga 2 Möte med Försvarsdepartementet (RSoch EPS) med anled- ning av utredningen den22 april. Sammanträde på Försvarsdepartementet (MIL) med repre- sentanter för rörande provplatser . med Svenska freds och skiljedomsföreningen . Besök vid testflygning med tysk prototyp till rymdfärja () på . Möte med ÖB . Besök vid Lv 6 och MHS i . Möte med landshövding i den Besök vid provplats i Hearing med inbjudna berörda (45 pers) den Information till de i ackrediterade utländska Besök vid P 18 i . Överlämning av utredningen till försvarsminister 01 800: 65043 Ert tjänsteställe, handläggare Vårt tjänsteställe, handläggare 01 800: 64024 (1 bilaga och 2 underbilagor) Utredningen (Fö 2003:05) Utveckling av internationell militär test- och övningsverksamhet på svenskt territorium har anmodat bland andra Försvarsmakten att lämna underlag till utredningen. Försvarsmakten skall därvid redovisa omfatt- ningen av hittillsvarande internationell verksamhet samt en bedöm- ning av utvecklingsmöjligheterna. Särskild vikt skall läggas vid en redovisning av övningsplatser och övningsområden som är aktuella mot bakgrund av direktivet. Förläggningskapacitet skall redovisas. I övrigt skall faktorer redovisas som är nödvändiga för att genom- föra den tänkta verksamheten. De miljömässiga aspekterna samt de ekonomiska konsekvenserna skall redovisas. Försvarsmaktens preliminära underlag redovisades till Utredningen . ./1. Försvarsmaktens underlag redovisas i bilaga 1 med två underbilagor. Underlaget redovisar begärt faktaunderlag samt Försvarsmaktens ställningstaganden i ett antal områden. Försvarsmakten pekar på det pågående arbetet inför kommande försvarsbeslut vilket medför en stor osäkerhet avseende infrastrukturella förutsättningar och verksamhet. Försvarsmakten har inte berett underlaget i samråd med övriga underlagslämnare.