sou · GSB379 · 2005-01-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera de rapporter m.m. som tagits fram inom ramen för de lokala utveck- lingsavtalen samt lämna ett förslag på ett nationellt utvärderings- program för lokala utvecklingsavtal (Dir. 2003:136). Med stöd av bemyndigandet förordnades socionom som särskild utredare. Socionom har tjänstgjort som sekreterare i utredningen . Utredningen antog namnet Utredningen om utvärdering av de lokala utvecklingsavtalen. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (Dir. 2004:40). Enligt detta direktiv skall utredningen redovisa del- betänkandet rörande ett förslag på ett långsiktigt nationellt utvär- deringsprogram . Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Allt ljus på storstadspolitikens lokala utvecklingsavtal? Förslag till nationellt utvärderingsprogram (SOU 2004:79). Övriga frågor som omfattas av uppdraget kommer att behandlas i utredningens slutbetänkande . Utgångspunkter för förslaget och arbetets gång ................... Lokala utvecklingsavtal – ett instrument med De lokala utvecklingsavtalens konstruktion .......................... Utvärdering som en central metod ......................................... Vad är utvärdering?..................................................... Varifrån och varthän ................................................................ Begreppet Utvärdering – en framåtsyftande tillbakablick..... Kontrollerande, främjande, stödjande .................................... Intern eller extern utvärdering? Allt ljus på lokala utvecklingsavtal? Ett användbart nationellt utvärderingsprogram..................... Vem är det nationella utvärderingsprogrammet till för? Allt ljus på lokala utvecklingsavtal? Vad ska utvärderas? Önskemål om organisation...................................................... Intressanta exempel och inspirationskällor .................... Förslag till ett nationellt utvärderingsprogram ................ urban politik (IUUP)............... Verksamhet och uppdrag ......................................................... Konsekvenser av utredningens förslag ......................... Metodappendix om fokusgrupper......................................... Översikt över möten och samtal ........................................... De allt tydligare tendenserna mot en ökande social och etnisk segregation i storstäderna har varit en stark drivkraft bakom tillskapandet av en samlad storstadspolitik i . driver regeringen på uppdrag en nationell stor- stadspolitik. Politikens övergripande mål är dels att öka de svenska storstadsregionernas förutsättningar för en långsiktigt hållbar tillväxt genom att bidra till nya arbetstillfällen, dels att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen. Det senare målet är sär- skilt inriktat på bostadsområden med stor andel hushåll i socioeko- nomiskt utsatta positioner. Ett av de instrument som tillskapats för att bryta segregationen och vända utvecklingen i positiv riktning i dessa stadsdelar är de lokala utvecklingsavtalen. Genom att länka samman storstadspolitiska mål med lokalt framtagna mål önskar man åstadkomma relevanta långsiktiga insatser byggda på underifrånperspektiv och samverkan. I detta arbete är utvärdering en viktig del för att följa upp och kri- tiska granska vilka erfarenheter och kunskaper som arbetet leder fram till. tecknades de första utvecklingsavtalen mellan stat och kommun med överenskommelser om ett gemensamt åtagande när det gäller sociala insatser på stadsdelsnivå. Sju kommuner1 med sammanlagt 24 stadsdelar berörs av avtalen. Som en del i programmet anlitade de sju avtalskommunerna lokala utvärderare från universitet och högskolor för att ta till vara gjorda erfarenheter och därmed kunna utveckla verksamheten. Dessa utvär- deringar publicerades och publiceras ännu successivt i anslutning till programmet. De lokala utvärderingsuppdragen kombinerades med ett nationellt utvärderingsuppdrag förlagt till Integrations- verket, som fick i uppdrag att sammanställa och analysera det gemen- 1 , , , , , och . kom att bygga upp ett sta- tistiskt analysinstrument och presentera ett flertal rapporter innan de avslutade sitt nationella uppdrag . Flera av de lokala utvärderingarna är ännu inte färdigställda och har därmed inte kunnat ingå i den nationella utvärderingen. Som ett led i att finna en långsiktig lösning för att säkra politik- områdets kunskapsuppbyggnad och för att trygga kvaliteten i ut- vecklingsarbetet har vi fått i uppdrag att i detta delbetänkande lämna ett förslag på ett långsiktigt nationellt utvärderingsprogram för lokala utvecklingsavtal (Direktiv 2003:136). Förslaget skall ta hänsyn till relevant kompetens som är av betydelse för det lokala utvecklingsarbetet. Ett institut för utvärdering av urban politik Vi föreslår inrättande av ett institut med en tvärpolitisk och tvär- sektoriell inriktning på utvärdering av urban politik, här benämnt urban politik (IUUP) eller on . Med utgångspunkt från det underlag som presenteras i detta delbetänkande föreslår vi att institutet inrättas som ett separat och oberoende statligt institut, i syfte att säkerställa en långsiktig struk- tur för utvärdering, tillvaratagande av erfarenheter och befrämjande av kunskapsuppbyggnad kring det politikområdet. Institutet bör vara sektorsövergripande med tvärvetenskaplig inriktning för att möta utvärderingsbehov från ett politikområde som överbryggar ett flertal politik- och sakområden. Institutet bör bygga på en bred förankring, inledningsvis omfattan- de flera av de aktörer som medverkat i de befintliga lokala utveck- lingsavtalen. Därmed finns en möjlighet att tillvarata erfarenhet och kompetens som utvecklats i arbetet med de lokala utvecklingsav- talen. Flera av aktörerna har långvarig kunskap om likartade insatser inom politikområdet, vilket utgör en värdefull kunskapsresurs för framtida utvecklingsarbete. Långsiktighet krävs om målet att bygga kunskap ska kunna rea- liseras. Att samla ihop, sprida erfarenheter och utbyta exempel kan eventuellt ske inom ett kort tidsintervall, men att systematisera erfarenheterna, analysera dem och anrika dem till generaliserbar kunskap kräver en satsning och koppling till relevant analys- kompetens. En tydlig och fast struktur bör utvecklas utifrån en konkret kärna bestående av tillsvidareanställd personal med forskningsbaserad ut- värderingskompetens. Genom att koppla institutet till en stimule- rande och kunskapsbyggande miljö ökar förutsättningarna för ett långsiktigt kvalitativt arbete med utvärderingar. Om institutet exem- pelvis samlokaliseras med annat lämpligt institut eller lärosäte med- för detta även vinster bl.a. i form av ett kunskapsbefrämjande ut- byte och delade administrationskostnader. Institutet ska på uppdrag av styrelsen initiera, planera och koordinera utvärdering och forskningsinsatser på området urban politik, samt fungera som en kunskapsbas i kontakt med intressenter på olika nivåer; från lokal till internationell nivå. Institutets uppgifter kan översiktligt beskrivas utifrån en rad stöd- ord: Samla och koordinera olika kunskapskällor inom sakområdet. Att samla in, systematisera, tematisera, sammanfatta och förmedla befintlig utvärdering, forskning och kunskap kring politikom- rådet innebär att bygga en grund för en kunskapsbas. Utvärdera, vilket innebär att initiera och genomföra utvärde- ringar och förstudier eller uppdra åt externa aktörer att utvärdera. Ha en samordnande funktion för interna och externa utvärderare. Utveckla utvärderingskvalitet inom politikområdet men också generell utvärderingskompetens. Bidra till lärande kring metoder att följa upp insatser. Erfarenhets- och kunskapsutbyte. Aktivt medverka till och befrämja erfarenhets- och kunskapsutbyte, bland annat genom att stödja bildandet av nätverk, anordna nätverksträffar, dialoger, seminarier och konferenser kring aktuella frågor. Med bas i ovanstående genomföra kvalificerade analyser som ansluter till befintliga forskningsteorier och/eller bistå med utveckling av nya teorier. Ta tillvara och korsbefrukta befintlig sektorsspecifik utvärdering och forskning, samt att stimulera koppling mellan praktik och forskning. Stödja och främja genom att erbjuda en interaktiv med möjlig- het för aktörer på politisk, organisatorisk och praktisk nivå att erhålla stöd, utbildning eller konsultation när det gäller utvär- dering av insatser i politikområdet. Ansvaret för planering av utvärderingar förläggs i vårt förslag på en organisation som samlar olika intressenter och aktörer på det aktuella området. Det kan omfatta representanter från forskning, administra- tion (byråkratin), praktiker (professionella), brukare, eller andra som kan anses tillföra viktiga perspektiv. Denna förankring förenar ambitioner om en utvärderingsverksamhet grundad i frågeställning- ar som är angelägna ur flera perspektiv, med att bereda möjlighet till ett brett inflytande. Detta medför att även parter som medverkar i planeringsprocessen kan bli en av målgrupperna för utvärderingen. För att säkra ett brett förankrat inflytande och att befintlig kom- petens tas tillvara föreslår vi att en styrelse bildas med fyra aktörer som aktiv bas: stat, kommun, forskare och övriga intressenter. En fast kärna med flexibel extern resurs För att skapa stabilitet och kontinuitet krävs en kärna eller fast personalgrupp med tvärsektoriell kompetens. Erfarenheter från andra institut säger att denna bas måste ses i ett långsiktigt per- spektiv. Det bör särskilt uppmärksammas att i ett utvärderings- institut är det två huvudsakliga former av kompetens som är grund- läggande; dels en kvalificerad utvärderingskompetens, dels ämnes- kompetens kring olika sakfrågor inom politikområdet. Det storstadspolitiska arbetet är under ständig utveckling. Att binda resurser enbart till en specifik personalstab vore att tidigt begränsa de frågeställningar som institutet kan hantera. För att så- ledes undvika inlåsning i ett specifikt sakområde eller begränsas av den ursprungliga personalgruppens utvärderingskompetens, bör insti- tutet ha en flexibel resurs som under olika perioder kan tas i anspråk för utvärderingsuppdrag beroende på vilka frågor som är aktuella. Här finns utrymme dels för att utvidga urvalet av utvärderings- metoder, dels för att inhämta specifik kompetens. Detta kan för- slagsvis ske genom ett kvalificerat samarbete med andra special- inriktade kunskapsproducenter, som enskilda forskare, , FoU-enheter, lokala forskargrupper, myndig- heter, forskningsinstitut. Med en storstadspolitik i utveckling är det viktigt att behålla en öppenhet för nya infallsvinklar och aktörer. Referensgrupper bör därför utses. En flexibel sammansättning av referensgrupper kan därmed utgå från dagens frågeställningar utan att förlora en bered- skap för framtida utmaningar. Vårt förslag omfattar i första hand en principiell struktur för ett nationellt utvärderingsprogram. För att kunna realiseras behöver förslaget ytterligare beredas av instanser med relevant kompetens för att på en mer detaljerad nivå beräkna de kostnadsmässiga kon- sekvenserna. Vår preliminära bedömning är att detta institut i ett första skede bemannas med 10–15 personer. Med en genomsnittlig årskostnad per anställd på ca 750 tkr, skulle förslaget medföra kost- nader på uppskattningsvis 7–, exklusive kost- nader för lokaler. Vi utgår från att förslaget finansieras inom givna resursramar och att medel för utvärdering och uppföljning av aktuella frågor inom respektive politikområde omprioriteras till institutet. Omfattningen av institutets verksamhet och därav följande resurs- behov menar vi är beroende av storstadspolitikens fortsatta inriktning, omfattning och mål. Finansiell resurstilldelning, utöver de grundläg- gande kostnaderna för institutets basverksamhet som angetts ovan, får avvägas med hänsyn till omfattningen av institutets uppdrag. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera de rapporter m.m. som tagits fram inom ramen för arbetet med de lokala utvecklingsavtalen. Utredaren skall inventera, sammanställa och analysera rapporterna i syfte att om- vandla gjorda erfarenheter till kunskap. Den särskilde utredaren fick därutöver i uppdrag att, med beak- tande av relevant kompetens inom de områden som är av betydelse för det lokala utvecklingsarbetet, lämna förslag på ett långsiktigt nationellt utvärderingsprogram för lokala utvecklingsavtal. Utvär- deringsprogrammet är ett led i politikområdets kunskapsuppbygg- nad och i utvecklingsarbetets kvalitetssäkring. I detta delbetänkande behandlas frågan om ett nationellt ut- värderingsprogram. meddelades tilläggsdirektiv med förlängd utredningstid för delbetänkandet. Huvuduppdraget beräknas vara klart och redovisas . Direktiv (2003:136) samt tilläggsdirektivet (2004:40) bifogas i sin helhet (se bilaga). 1.2Utgångspunkter för förslaget och arbetets gång I vårt förslag på ett nationellt utvärderingsprogram har vi haft ambi- tionen att finna en struktur och en organisation som kan er- bjuda funktioner som efterfrågas i direktivet. Det nationella utvärderingsprogrammet skall vara långsiktigt. Detta innebär att vi har vinnlagt oss om att säkra en struktur och organisationsform för det nationella utvärderingsprogrammet som garanterar en kontinuitet . Det nationella utvärderingsprogrammet är ett led i politikom- rådets kunskapsuppbyggnad. Storstadspolitiken är i sin tvärsektori- ella ansats ett relativt nytt politikområde. För att samla in befintlig kunskap och bygga upp ny kunskap på området krävs en tydlig struk- tur. Som ett led i detta politikområdes kunskapsuppbyggnad och för att erfarenheter och kunskap ska kunna förankras i såväl akade- miska kretsar som bland berörda praktiker, bör möjligheter till ett kontinuerligt utbyte kunna erbjudas. Storstadspolitiken griper över flera politiska områden och sektorer, den går på tvärs genom departement och förvaltningar. En sådan tvär- vetenskaplig ansats kräver en samordning av flera inbördes mycket olika verksamhetsområden och vetenskapsfält. Storstadspolitiken inbegriper aktörer på såväl statlig, regional som lokal nivå och ett nationellt utvärderingsprogram bör således kunna tillfredsställa kunskapsbehov av olika slag och kunna utgöra ett stöd i ett fortsatt utvecklingsarbete. Vi menar att ett nationellt utvärderingsprogram ska ge möjlighet till en kritisk granskning av politikområdet i sin helhet. Vi utgår även från att ett nationellt utvärderingsprogram ska vara använd- bart av aktörer på flera olika nivåer, där man utifrån sina specifika behov kan kunna ta del av den kunskap man söker. Då utvärderings- programmet inte bara kan betraktas som ett led i politikområdets kunskapsuppbyggnad utan också som del i utvecklingsarbetets kvali- tetssäkring, har vi bedömt det som angeläget för vår utredning att förankra frågan genom att inhämta erfarenheter och idéer från per- soner i olika positioner i förhållande till det lokala utvecklings- arbetet. Vår ambition är att det nationella utvärderingsprogram som pre- senteras i vårt förslag ska betraktas som användbart för många av de intressenter som är berörda av de lokala utvecklingsavtalen, d.v.s. beslutsfattare och tjänstemän på såväl statlig som lokal nivå, medborgare i stadsdelarna och en intresserad allmänhet i stort. Detta menar vi främjar att resultatet av utvärderingarna används. Under utredningsarbetet har vi således lagt oss vinn om att ha en kontinuerlig dialog med olika praktiker, forskare och tjänstemän i syfte att utbyta erfarenheter och diskutera olika förslag. Kontakter med berörda personer grundlades bl.a. då utredaren deltog i s.k. dialogmöten1 i de sju kommuner som tecknat lokala utvecklingsavtal 1 Dialogmöten är en återkommande form för samverkansdialoger mellan storstadskansliet och respektive kommun i syfte att utbyta erfarenheter, stämma av arbetet och följa utveck- lingen. Utredarens medverkan på dialogmötena gav tidigt möjlighet att informera om utredningens arbete och har senare bidragit till ett fortsatt utbyte med aktivt engagerade på olika nivåer. Vi har intervjuat och/eller besökt ett drygt 30-tal personer, samt genomfört åtta fokusgrupper2 med ett drygt 40-tal deltagare med olika funktioner och roller i förhållande till de lokala utvecklingsavtalen. Vår ambition med fokusgrupperna var att få kontakt med personer engagerade i de lokala utvecklingsavtalen som på något sätt har berörts av utvärderingar och som därmed kan tänkas ha idéer och förslag om hur ett nationellt utvärderings- program bör ut-formas. En beskrivning av fokusgrupp som metod bifogas, liksom en översikt över utredningens kontakter (se bilaga). Utredaren har även haft kontakt med två arbetsgrupper inom ramen för storstadssatsningen, den s.k. Huddingegruppen3 (med fokus på vägar till kunskaps- och erfarenhetsspridning) och den s.k. Internationella gruppen4 (som studerat internationella kontak- ter och nätverk inom politikområdet). Utredningen har tagit del av arbetsgruppernas rapporter, men någon fortlöpande samverkan har inte varit möjlig då arbetsgrupperna avslutade sitt arbete i denna utrednings inledningsskede. Utredningen har även gjort ett studiebesök på i , , samt besökt forskare och forskningsinstitut i som varit intressanta för frågan. Vi har även fortlöpande tagit del av litteratur och erfarenheter av utvärderingar rörande storstadspolitiskt arbete, samt orienterat oss i andra organisationers sätt att lösa frågan om utvärdering. Professor har fungerat som vetenskaplig rådgivare åt utredningen. 2Fokusgrupp är en form av gruppintervju som bl.a. har till syfte att få fram ett brett spektra av idéer och åsikter kring en fråga. Se bilaga Metodappendix om fokusgrupper. 3Ju2003/3863/STO. Kan hämtas från storstadskansliets hemsida 4Ju2003/4070/STO. Kan hämtas från storstadskansliets hemsida De nordiska länderna har präglats av en väl utvecklad välfärdspolitik som bland annat omfattat starka inslag av bostadspolitiska och regionalpolitiska ambitioner. Det regionalpolitiska inslaget har inneburit en balansgång mellan gles- bygd och tätorter och först senare inriktats på en uttalad nationell stadspolitik av mer europeisk modell1. En påfallande snabb utveck- ling med accelererande segregation främst i stor- städernas ytterområden har lett till en politisk fokusförskjutning, uttryckt i allt mer omfattande samlade strategier och handlings- program inriktade på att lösa städernas problem (2000). efterlyste i en rapport 19972 en samordning mellan flera politikområden och en bredspektret politisk indsats för att kunna möta socioekonomisk och etnisk segregationsproble- matik i de aktuella bostadsområdena. Särskilt poängteras att bostads- politiken inte ensamt klarar av denna komplexa uppgift. Ett enskilt politikområde som bostadspolitik kan endast i begränsad utsträckning motverka vissa negativa verkningar. Detta stämmer väl överens med slutsatserna i en EU-rapport3, refererad i en översikt från Nordregio (2000), där vikten av en samordning och kombination av åtgärder i syfte att få en effektiv och sammanhållen stadspolitik poängteras. Enligt samma rapport har den europeiska stadspolitiken fram till varit inriktad på storstädernas tillväxt och sociala utjämning. En tydlig trend är dock riktningen mot en breddad (dvs. 1Med stadspolitik som begrepp avses här offentliga insatser på olika beslutsnivåer som har betydelse för städernas utveckling. En explicit stadspolitik på den nationella nivån är en politik som är direkt riktad mot städerna, medan en implicit politik får indirekta konse- kvenser för städerna utan att direkt fokusera dem. En annan begreppslig skillnad är en partiell politik, dvs. uppdelad på olika politikområden, alternativt integrerad eller samordnad politik (2000). 2Boligpolitik mod segregation (1997:544). 3Refererad EU-studie av det s k Euricur. För vidare referens se (2000). som även omfattar mindre städer och orter), sammanhållen och hel- hetsorienterad stadspolitik med inriktning på såväl sociala, ekono- miska, ekologiska som kulturella aspekter. Gemensamma inslag och nyckelbegrepp i den europeiska storstadspolitiken är enligt samman- ställningen: 1) Samordning av olika politikområden, 2) approach, dvs. inriktning mot geografiskt avgränsade och särskilt utsatta områden, 3) Underifrånperspektiv (lokalt arbete och part- nerskap), 4) Helhetslösningar (samfinansiering av lokala åtgärdspro- gram) samt 5) Uppföljning och utvärdering (löpande uppföljningar och forskningsinsatser)4. har först utformat en sam- ordnad stadspolitik som kan liknas vid den europeiska (jämför t.ex. Nordiska ministerrådets rapporter). De allt starkare tendenserna mot en ökande social och etnisk segregation i storstäderna har varit en utlösande faktor, bland annat i , för en mer samlad stadspolitik. Politiskt fokuseras främst sociala insatser för att bekämpa och förebygga storstadens problem, men även samhällsekonomiska frågor som betonar storstädernas betydelse för landet lyfts fram. Den storstadspolitik som vuxit fram inspireras av de europeiska erfarenheterna med huvudsaklig inriktning på bostads- områden med stor andel boende i utsatta positioner. Således tillsattes en storstadsutredning , vilket bidrog till att levnadsvillkoren framför allt i en rad s.k. utsatta förortsområden5 uppmärksammades. tillsatte regeringen , vars slutbetänkande6 lades till grund för en proposition om en sam- ordnad storstadspolitik. I propositionen (1997/98:165) Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden utkristalliserades huvudsakligen två övergripande mål för storstadspolitiken: 1.dels det s.k. tillväxtmålet med inriktning på att öka de svenska storstädernas attraktivitet genom att ge förutsättningar för en långsiktigt hållbar tillväxt 2.dels det s.k. segregationsmålet med inriktning på att skapa jäm- lika levnadsvillkor genom att bryta social, etnisk och diskrimi- nerande segregation. 4Integrationsverket (2002) Förort i fokus – interventioner för miljoner. 5Se diskussion om begreppet i i fokus (2002). 6Storstadskommittén (1998) Tre städer. För att utveckla och samordna storstadspolitiken tillsattes en tvär- departemental storstadsdelegation under ledning av integrations- ministern med bistånd av ett storstadskansli placerat på . har regeringen tagit initiativ till stora nationella program i syfte att möta situationen i bostads- områden med hög andel boende i utsatta socioekonomiska situa- tioner, som den s.k. Blommansatsningen7 1995, Nationella exempel 1998 och senast de lokala utvecklingsavtalen (den s.k. Storstads- satsningen) 1999. Parallellt kan nämnas kommu- nalt finansierade satsning Ytterstadssatsningen och EU-finansierade insatser inom ramen för som bedrivits bl.a. i och . Även senare har satsningar påbörjats eller diskuterats, som Stadsdelsförnyelsen i eller Välfärd för alla i . Insatser i de aktuella områdena förekommer även inom den ordina- rie kommunalt finansierade verksamheten. Tillväxt och insatser mot segregation I storstadspropositionen 1997/98:165 formulerades således en stor- stadspolitik med målet att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt. Detta innebär enligt propositionen att politiken dels (i enlighet med tillväxtmålet) bör bidra till att nya arbetstillfällen skapas inom storstadsregionerna och i övriga delar av landet, dels (i enlighet med segregationsmålet) att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna. I det senare ingår även att verka för jämlika och jämställda levnads- villkor för storstädernas invånare. Särskild vikt läggs vid stöd till de mest utsatta bostadsområdena. För att nå det senare målet utvecklades ett nytt instrument, de lokala utvecklingsavtalen8, populärt kallad Storstadssatsningen. De lokala utvecklingsavtalen är ett strategiskt instrument som reglerar statliga och kommunala åtaganden i utsatta bostadsområden i stor- stadsregionerna. Avtalen tecknas mellan staten och de berörda kom- 7Namnet associerar till initiativtagaren och dåvarande integrationsministern .