sou · GSB3111d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Kommittén överlämnade slutbetänkandet Vallagen (SOU 1994:30). Parallellt med arbetet med en ny vallag bereddes frågan om personval. tillkallades med upp- drag att lägga fram förslag som medför ett ökat inslag av personval till samt överväga det lämpliga i att införa ett sådant inslag också vid val till beslutande kommunala församlingar (dir. 1991:121). I betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21) redogjorde kommittén för olika modeller med inslag av personval samt lämnade förslag för att komma till rätta med problem kring missbruket av den fria nomineringsrätten. Vid överläggningar mellan riksdagspartierna diskuterades bl.a. förslag. Partierna kom då överens om att det i regeringsformen skulle införas en bestämmelse om att val till sker genom röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst och att en personvalsreform borde föregås av försök. Som en följd av detta ändrades bestämmelserna i 3 kap. 1 § regeringsformen. Vid överläggningarna enades man vidare bl.a. om att frågan om åtgärder mot missbruk av den fria nomineringsrätten och en eventuell delning av vissa större riksdagsvalkretsar skulle utredas. tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté som fick i uppdrag att se över vissa frågor med anknytning till valsystemet (dir. 1994:49). Kommittén antog namnet Nomineringsrätts- och valkretskommittén. Kommittén överlämnade betänkandet Vissa valfrågor (SOU 1995:143). Däri presenterades två modeller för att komma till rätta med missbruket av den fria nomineringsrätten. överlämnade Nomineringsrätts- och valkrets- kommittén betänkandet Utvärderat personval (SOU 1996:66). Där redovisade kommittén ett antal förslag till förändringar i valsystemet i syfte att underlätta personvalsinslaget vid de allmänna valen . Europeiska unionens råd har utfärdat direktiv /80/EG av om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare. Direktivet omfattar allmänna och direkta kommunala val och riktar sig till medlems- staterna. I en bilaga till direktivet bestäms närmare vilka de grundläggande lokala förvaltningsenheterna är i varje medlemsstat. För del omfattas kommuner och landsting. hölls det val i till . Valet reglerades i lagen (1995:734) om val till . Där beaktades de detaljerade och bindande bestämmelser om val och företrädare i som beslutats inom EG och som finns dels i en av rådet beslutad rättsakt (fogad till rådets beslut 76/787 av ) om allmänna, direkta val till , den s.k. valrättsakten, dels i rådets direktiv /109/EG av om individuella arrangemang angående unionsmedborgarnas rösträtt och valbarhet. I förarbetena till lagen framhölls att de grundläggande principer som den byggde på borde tillämpas även fortsättningsvis (prop. 1994/95:154, bet. 1994/95:KU40). Eftersom lagen endast gällde vid val behövdes det nya regler för framtida val. Regeringen lade i prop. 1996/97:70 fram förslag till en ny vallag huvudsakligen i enlighet med vallagskommittés förslag. Följande utgångspunkter gällde för regeringens förslag: Valsystemet skall bidra till förverkligandet av folkstyrelsen. Det är av grundläggande betydelse ur politisk-demokratisk synvinkel att valsystemet, inbegripet valorganisationen, är så uppbyggt att det legitimerar valresultatet och att väljarna kan känna förtroende för detta och därmed också tilltro till att valets resultat är riktigt. Valsystemet måste vara säkert. I detta ligger att både regelverket och organisationen skall vara uppbyggt på så sätt att de hindrar manipulation av valresultaten. Valsystemet måste vidare vara rättssäkert ur väljarens perspektiv, bl.a. när det gäller frågor om röstlängd. Vidare bör valsystemet vara förutsägbart i den meningen att väljarna skall kunna förlita sig på att valresultatet bestäms av de regler som gäller och att valorganisationen fungerar så likformigt som möjligt. Det är av stor betydelse att valförfarandet ger förutsättningar för en effektiv administration och hantering. Detta gäller såväl personella och ekonomiska resurser som lokaler och utrustning. Vallagen bör innehålla en så långt det är möjligt fullständig reglering av valförfarandet. Ett huvudskäl för detta är att valförfarandet i huvudsak är gemensamt för de olika val som äger rum inom landet. Även för val som sker på annan valdag, som valet till , finns skäl att undvika en särskild lag med omfattande hänvisningar till den generella vallagen. Detta ställningstagande innebär att vallagen å ena sidan innehåller grundläggande regler om valförfarandet och å andra sidan detaljerade regler av mer teknisk valadministrativ natur. Vallagen får en stor omfattning vilket ställer höga krav på en genomtänkt disposition. Det är vidare angeläget att vallagen bidrar till förståelse för hur valsystemet faktiskt är uppbyggt. Vallagen skall självklart också vara användbar för dem som tillämpar lagen. Det skall införas en bestämmelse om att val till sker genom röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. Den nya lagen bygger i stora delar på reglerna vallag. Flera viktiga delar är dock nyheter: Ett syfte med omarbetningen av vallagen har varit att lagens uppbyggnad skall stå i överensstämmelse med ordnings- följden av de moment som genomförs vid ett val. För att uppfylla detta har flera omkastningar av reglerna gjorts. Vidare har eftersträvats att lagen skall vara enklare att hitta i. Väljarna har getts möjlighet att inom ramen för partivals- systemet avge en särskild personröst. Vilket genomslag en sådan personröst skall få i förhållande till partiernas rang- ordning av kandidaterna vid nomineringsprocessen avgörs av den spärr som gäller för att de särskilda personrösterna skall räknas för en kandidat. Spärren har satts till vid riksdagsvalet och till vid övriga val. För att framhäva personröstningsmomentet och tydliggöra kandidaterna inför valen har det införts en frivillig reglering där partier som väljer att registrera sin partibeteckning också slutligt anmäler sina samtliga kandidater. Härigenom har också partiet getts ett skydd för sin partibeteckning. Behovet av strykningar och tillskrivna namn har bortfallit. Tillskrivna namn beaktas inte vid sammanräkningen för de partier som registrerat partibeteckning och anmält kandidater. Strykningar beaktas aldrig. Ersättare för ledamöter och företrädare skall i första hand utses på grundval av en kandidats personliga röstetal. Detta innebär för ersättarvalet att den s.k. listtroheten har frångåtts för de fall en kandidat fått personröster över spärren. Ett nytt system för framställning av röstlängder och röstkort har införts. Detta innebär att kvalifikationsdagen för rösträtt är före valdagen. Systemet med en alltid gällande röstlängd har ersatts med ett system där röstlängden endast tas fram då det skall hållas ett val. Den särskilda röstlängden för utlandssvenskar har tagits bort och utlandssvenskarna tas upp i samma röstlängd som övriga väljare. Permanenta regler om val till har förts in i vallagen. Genom vallagen har det EG-direktiv genomförts som stadgar rätt för unionsmedborgare bosatta i en annan medlemsstat att där rösta i kommunala val. Reglerna innebär att det tidigare kravet folkbokföring för att utlänningar skall ha rätt att rösta i kommunalval har tagits bort för unionsmedborgare. Treårskravet har också tagits bort för medborgare i och . Den nya vallagen tillämpades första gången vid val. 1998/99:46 föreslog regeringen ändringar i vallagen av innebörd att när en unionsmedborgare som inte är svensk medborgare kandiderar i vid val till , skall valmyndigheten i det land där unionsmedborgaren är medborgare underrättas om detta. Det föreslogs också att unions- medborgare som anmält en önskan om att tas upp i allmän röst- längd för val till skall tas upp i en röstlängd till dess han eller hon stryks från den på egen begäran eller villkoren för rösträtt är uppfyllda. Syftet med förslagen var att bestämmelserna i vallagen skall stämma överens med EG-rättens regler. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1998/99:KU19, rskr. 1998/99:141). Ändringarna trädde i kraft (SFS 1999:128). I samband med att behandlade förslaget till ny vallag (prop. 1996/97:70) underströk utskottet behovet av en utvärdering av val och hemställde att som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört i denna del (bet. 1996/97:KU16). beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1996/97:177). Regeringen tillkallade därefter ett parlamentariskt sammansatt råd, Rådet för utvärdering av val (dir. 1997:87, 1997:73, 1998:99 och 1999:61). lämnade rådet delbetänkandet Personval 1998 – En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136). I betänkandet lämnades förslag till vissa lagändringar. Rådet pekade också på ett antal frågor som borde behandlas särskilt. Detta gällde bl.a. valkretsarnas storlek och behandlingen av blanka röster. () lämnade förslag till ett antal ändringar i vallagen och pekade på ett antal områden som borde bli föremål för utredning. Det gällde bl.a. partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen, valdistriktens storlek och valsedlarnas utformning. lämnade RSV ytterligare förslag till ändringar i vallagen samt pekade på ytterligare områden som borde utredas. Det gällde bl.a. utlandssvenskarnas möjlighet att rösta. Slutligen väckte RSV frågan om funktionen att vara central valmyndighet borde flyttas till någon annan myndighet. Mot denna bakgrund tillkallade regeringen en särskild utredare för att göra en teknisk och administrativ översyn av delar av valsystemet. Utredaren – Valtekniska utredningen – skulle bl.a. göra en översyn av bestämmelserna om indelning i valdistrikt, göra en översyn av regelsystemet avseende möjligheterna att förtidsrösta och att rösta i vallokal, göra en översyn av formen för utlandssvenskars röstning och pröva om 10-årsgränsen för utlandssvenskars rösträtt kunde tas bort, överväga att flytta funktionen att vara central valmyndighet från till en annan myndighet, göra en översyn av bestämmelserna om framställning av röstlängder och röstkort samt om rättelse i röstlängden, föreslå ändringar av vallagens bestämmelser om valbarhetskrav så att de står i överensstämmelse med EU:s s.k. valrättsakt, föreslå en reglering som ger häktade och anhållna personer godtagbara möjligheter att kunna utöva sin rösträtt, överväga om det i vallagen uttryckligen skall anges att som vallokal i första hand bör väljas en lokal som är tillgänglig för personer med funktionshinder och i samband därmed också överväga om det skall vara möjligt för valförrättarna att i särskilda fall ta emot röster utanför vallokalen. överlämnade utredaren promemorian En ny central valmyndighet – . I promemorian behandlas frågan var funktionen att vara central valmyndighet skall vara placerad och hur en lämplig framtida organisation för funktionen bör se ut. I promemorian föreslogs att en ny myndighet bildas för funktionen att vara central valmyndighet och att funktionen flyttas från till den nya myndigheten. Enligt förslaget skulle den nya myndigheten organiseras som en nämndmyndighet med en bred politisk och medborgerlig förankring. Den nya centrala valmyndigheten, , bildades (SFS 2001:240; jfr prop. 2000/01:100). Sedan utredningens betänkande remitterats lade regeringen i en proposition fram förslag till ändringar i vallagen baserade på de förslag som lämnats av Rådet för utvärdering av val och Valtekniska utredningen (prop. 2001/02:53). Regeringens förslag innebar i huvudsak följande: Den som är intagen i häkte skall ha en generell rätt att rösta genom bud. Detsamma skall gälla för den som är intagen i en kriminalvårdsanstalt och som av säkerhetsskäl inte kan rösta i samma röstningslokal som övriga intagna. Om kommunen avser att som vallokal använda en lokal som inte är tillgänglig för fysiskt funktionshindrade, skall kommunen först samråda med om saken. Kommunen skall ange varför den gjort bedömningen att någon annan lokal inte kan användas i stället. Om det är omöjligt att använda någon lämpligare lokal, skall den som på grund av ett fysiskt funktionshinder inte kan avge sin röst i vallokalen i stället kunna göra det utanför lokalen. Duplettröstkort skall om möjligt kunna skrivas ut i alla röstningslokaler. Ett beslut om avslag på en begäran om rättelse av uppgifter i röstlängden skall kunna överklagas till innan valet hålls och inte som först i efterhand. Vallagen anpassas till EU:s valrättsakt så att den som kandi- derar i valet till och innehar ett ämbete eller ett uppdrag som är oförenligt med uppdraget som Europaparlamentariker inte skall behöva lämna ämbetet eller uppdraget förrän när han eller hon tillträder sitt uppdrag i . Ett parti som har varit representerat i på grund av att det har fått av rösterna i ett val, skall få sitt partistöd halverat om partiet i det följande valet får av rösterna. Som villkor för rätt till partistöd skall ett parti ha en auktoriserad eller godkänd revisor. Partiet skall vidare lämna in sin årsredovisning till . Utredningen hade också föreslagit att hela det lokala ansvaret för genomförande av val skulle flyttas till kommunerna och att den s.k. poströstningen som en följd därav skulle avskaffas som ett särskilt institut. Regeringen ansåg dock att poströstningen tills vidare borde behållas som huvudregel för röstning som inte sker i vallokal (a. prop. s. 37 f.), och lade därför inte fram något förslag i denna del. beslutade i huvudsak i enlighet med regeringens förslag. På förslag av gjordes dock reglerna i den tidsbegränsade lagen (1997:157) om brevröstning i vissa fall generella för alla utlandssvenskar (bet. 2001/02:KU8, rskr. 2001/02:147). De nya bestämmelserna tillämpades första gången vid val (SFS 2002:67 och 68). Som framgått ovan har en av utgångspunkterna med den nuvarande vallagen varit att den skall innehålla en så fullständig reglering av valförfarandet som möjligt. Detta innebär att det i lagen finns dels grundläggande regler om valförfarandet, dels detaljerade regler av mer teknisk valadministrativ natur. Lagens omfattning gör att man skall kunna ställa höga krav på en genomtänkt disposition. Det är vidare angeläget att lagen bidrar till förståelse för hur valsystemet är uppbyggt. Slutligen skall lagen vara användbar för dem som tillämpar den. Det kan dock hävdas att de sistnämnda målen inte fullt ut har uppfyllts. Vallagen omfattar 20 kapitel om sammanlagt 350 paragrafer. Den upptar omkring 60 trycksidor med en textmängd om mer än 22 000 ord. Lagen tyngs av att i stort sett identiska bestämmelser upprepas på olika ställen, t.ex. såvitt avser hur röstningen går till eller vad som gäller när en röst skall lämnas genom bud. Bestämmelserna i lagens avslutande kapitel om slutlig sammanräkning och mandatfördelning samt om beräkningsgrunder är överflyttade i stort sett oförändrade års vallag. Dessa bestämmelser måste betecknas som särskilt svårtillgängliga. En allmän översyn av hela vallagen bör ske med inriktningen att göra lagen så enkel och lättillgänglig som möjligt utan att de grundläggande principer som bär upp valsystemet förändras. Av 3 kap. 12 § regeringsformen följer att föreskrifter om val till meddelas i lag. Vidare gäller enligt 8 kap. 4 § regerings- formen att föreskrifter om val till parlamentarisk församling inom Europeiska unionen meddelas i lag. En inte oväsentlig del av de bestämmelser som finns i vallagen utgör sådana verkställighetsföreskrifter som avses i 8 kap. 13 § första stycket 1 och tredje stycket regeringsformen. Såvitt avser de kommunala valen faller för övrigt regleringen inom området för regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen. Det finns således utrymme för att flytta detaljbestämmelser som finns i vallagen till föreskrifter som regeringen meddelar. I viss utsträckning bör det även vara möjligt för regeringen att delegera sina befogenheter i detta avseende till . Det bör i sammanhanget noteras att det har ansetts vara en fördel att i stort sett samtliga regler om valförfarandet bestäms av , eftersom alla riksdagspartier därmed får möjlighet att påverka reglernas innehåll, till skillnad från föreskrifter som beslutas av regeringen. Regeringen anser att detta är en relevant utgångspunkt även för framtiden. Detta innebär dock inte att den nuvarande ordningen är den mest lämpliga. Bestämmelser som avser rent tekniska förfaranden bör kunna flyttas till föreskrifter av lägre valör än lag. Utrymmet för sådana bestämmelser skall då klart avgränsas i den av stiftade vallagen. En utgångspunkt bör vara att regeringen med riksdagspartierna på lämpligt sätt stämmer av innehållet i de förordningar på området som regeringen avser att utfärda. Därigenom uppnås den politiska förankring kring regel- verket som bör eftersträvas innan regeringen tar ställning till frågor av detta slag. När det gäller föreskrifter på myndighetsnivå har inrättandet av skapat nya förutsättningar till förankring hos riksdagspartierna och samhället i övrigt av den verksamhet som myndigheten bedriver. leds nämligen av en nämnd, som ansvarar för verksamheten. I nämnden ingår företrädare för olika delar av samhället. En förstärkning av nämndens sammansättning kan bli aktuell vid överlåtelse av normgivningsmakt till . En sådan översyn av vallagstiftningen som sagts bör göras av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Kommittén skall lämna förslag till hur reglerna om valförfarandet bör fördelas mellan lag, förordning och myndighets- föreskrifter. Följande grundläggande utgångspunkter skall gälla för en ny vallag: Lagen skall på ett enkelt, begripligt och pedagogiskt sätt reglera de viktigaste momenten i valförfarandet. Samtliga val skall regleras i en och samma lag. Den nya lagen skall tillämpas års val. Regeringen eller, där detta är lämpligt, skall meddela valtekniska föreskrifter om verkställigheten av de grundläggande bestämmelser som finns i vallagen. De nuvarande bestämmelserna om slutlig sammanräkning och mandatfördelning samt om beräkningsgrunder i 18 och 20 kap. vallagen skall genomgå en fullständig revidering med bibehållande av de principer som ligger till grund för bestämmelserna. Det lokala ansvaret för genomförande av val Som tidigare redovisats ansåg regeringen i prop. 2001/02:53 att tiden då inte var mogen att genomföra det förslag som Valtekniska utredningen lagt fram om att det övergripande ansvaret för att det finns platser i kommunen där väljarna kan lämna sina röster före och på valdagen skall samlas hos kommunen. Ett av skälen till regeringens ståndpunkt var att en sådan förändring inte borde genomföras så nära inpå ett val, som det då handlade om. Erfarenheterna av val visar att den s.k. poströstningen kunde genomföras på ett godtagbart sätt. Tillgängligheten för väljarna var dock något sämre än . Andelen väljare som poströstade sjönk också. Det finns inte något nu som talar för att strukturrationalisering- arna på postområdet inte skulle behöva fortsätta . Frågan om ansvaret för förtidsröstningen aktualiseras därmed på nytt. Kommittén skall överväga om tiden nu är mogen att genomföra det förslag om ett samlat lokalt ansvar för genomförande av val, som Valtekniska utredningen lade fram. En särskild fråga i detta sammanhang är den s.k. institutions- röstningen enligt 12 kap. vallagen. 2001/02:53 konstaterade regeringen (s. 38) att dittills svarat för denna på uppdrag av den centrala valmyndigheten. Regeringen framhöll att den centrala valmyndigheten kan anlita kommunerna för detta ändamål, i den mån bolaget inte kan åta sig den uppgiften . När det gäller statliga institutioner, t.ex. kriminalvårds- anstalter, kan denna uppgift i stället utföras av institutionerna själva med egen personal. Utfallet av val visar att det finns en viss osäkerhet när det gäller kommunernas deltagande vid institutionsröstningen. För att trygga denna form av röstning är det därför inte tillräck- ligt med nuvarande regler, som bygger på frivillig medverkan från kommunernas sida. Kommunerna måste därför i vallagen åläggas ett direkt ansvar för institutionsröstningen. Kommittén skall lämna förslag till hur detta kan genomföras. Bestämmelser om röstning genom bud finns i 14 kap. vallagen. Väljare som är sjuka, funktionshindrade eller gamla och därför inte kan komma personligen till sin vallokal eller någon annan röstningslokal får lämna sin valsedelbar genom bud. Detta gäller även väljare som är intagna i häkte eller är intagna i kriminalvårds- anstalt och av säkerhetsskäl inte kan rösta i samma röstningslokal som andra intagna på anstalten. Bud får vara väljarens make, sambo, barn, barnbarn, makes barn, sambos barn, fader, moder eller syskon. Bud får också den vara som yrkesmässigt eller på ett därmed likartat sätt ger väljaren vård eller på ett annat sätt brukar hjälpa väljaren i personliga angelägenheter. Den som anlitas som bud skall ha fyllt . Väljare som vill rösta genom bud skall -för varje slag av val avge sin röst och själv lägga en valsedel i ett valkuvert, -i budets och ett vittnes närvaro lägga de valkuvert som gjorts i ordning i ett ytterkuvert för budröst, -klistra igen ytterkuvertet, -försäkra på heder och samvete att de gjort i ordning valkuvert och ytterkuvertet på detta sätt och att de på grund av funktions- hinder, sjukdom eller hög ålder inte kan komma personligen för att rösta i vallokalen eller annan röstningslokal, -intyga att valkuvert inte gjorts i ordning tidigare än vad som är tillåtet, och -skriva denna försäkran och detta intyg på ytterkuvertet. På ytterkuvertet skall budet och vittnet skriftligen intyga att väljaren själv har skrivit under försäkran och att de inte känner till något som gör att innehållet i försäkran inte är riktigt. Ett vittne skall ha fyllt . Väljarens make eller barn eller makens barn får inte vara vittne. Detsamma gäller väljarens sambo eller sambons barn. Budet skall skriva sitt namn, sitt personnummer och sin adress på ytterkuvertet. Budet skall lämna ytterkuvertet för budröst i väljarens vallokal. Budrösten får också lämnas på ett postkontor, ett särskilt röst- mottagningsställe eller ett röstmottagningsställe som anordnas av en utlandsmyndighet. Budröstning är förenad med nackdelar, bl.a. när det gäller möjlig- heterna att bevara valhemligheten och att undvika situationer där väljaren utsätts för otillbörlig påverkan när valhandlingen utförs. Hur röstningen skall gå till är alltid en fråga om avvägningar. Det säkraste sättet är röstning i vallokal, då väljaren själv infinner sig och valförrättarna kan förvissa sig om dennes identitet. Alla väljare kan dock inte rösta i vallokal. För att ta till vara dessa väljares medborgerliga rättigheter har därför budröstningen införts. Bud- röstning, liksom i än högre grad brevröstning (se vidare nedan), innebär emellertid något sämre säkerhet, eftersom väljaren aldrig uppträder inför någon offentlig valfunktionär. Detta är en naturlig följd av den avvägning som gjorts och som syftar till att så många väljare som möjligt skall kunna delta i valen. Erfarenheterna av bl.a. val gör att det kan diskuteras om den nuvarande avvägningen mellan berörda intressen är den lämpligaste. Kommittén skall därför se över systemet med budröstning och överväga om säkerheten i något eller några avseenden bör förstärkas, t.ex. genom att det införs särskilda krav på dem som är vittnen. En grundläggande utgångspunkt skall dock vara att möjligheterna att rösta inte får försämras för de väljare som på grund av sjukdom, ålder m.m. inte själva kan ta sig till någon röstningslokal. Som redan nämnts ansåg regeringen i samband med att den beslut- ade prop. 2001/02:53 att den dittillsvarande brevröstningen inte borde utvidgas (s. 42 f.). Eftersom brevröstningen inte längre kunde anses fylla någon särskild funktion för just sjömän och väljare i och , skulle konsekvensen av att regeringen inte lade fram något förslag i denna del bli att den tidsbegränsade brevröstningslagen upphörde att gälla vid utgången av .