sou · GSB323 · 2005-01-01 00:00:00 — 53 § Myndighetens beslut i sådana administrativa ärenden som avses i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) får överklagas bara när det är särskilt föreskrivet. Detsamma gäller beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. Denna förordning träder i kraft , då verksförordningen (1995:1322) skall upphöra att gälla. Förslag till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna förordning gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Skyldighet att göra konsekvensanalys 2 § När en myndighet överväger att besluta föreskrifter eller allmänna råd enligt författningssamlingsförordningen (1976:725), skall myndigheten 1.noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden, 2.utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnads- mässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen, 3.ge företrädare för statliga myndigheter, kommuner, landsting, regioner, organisationer, näringsidkare och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensanalysen, 4.begära regeringens medgivande att besluta föreskrifterna om de leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs. 3 § Konsekvensanalysen skall ske i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet. Om det är uppenbart obehövligt får myndigheten besluta föreskriften eller det allmänna rådet utan att vidta de åtgärder som sägs i 2 § 2–3. Om det annars skulle innebära fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada får en föreskrift beslutas utan hinder av att de åtgärder som anges i 2 § 2– 4 vidtagits. En prövning enligt 2 § 2–4 skall i sådant fall göras i efterhand. 4 § För föreskrifter som uteslutande rör verksamheten inom myndigheten och föreskrifter om avgifter för vilka det finns en skyldighet att samråda enligt 7 § avgiftsförordningen (1992:191) gäller inte 2 § 2–4. För föreskrifter som beslutas av en myndighet för att uppfylla internationella förpliktelser och som inte går utöver vad som följer av förpliktelserna gäller inte 2 § 4. 5 § Konsekvensanalysen skall stödjas på följande frågeställningar: 1.Vilket är problemet och vilka är effekterna av att någon reglering inte sker? 2.Vilka andra lösningar finns? 3.Vilka berörs av föreskrifterna eller de allmänna råden? 4.Vilka administrativa, praktiska eller andra åtgärder måste de som berörs vidta till följd av regleringen? 5.Vilka lönekostnader eller andra kostnader kan regleringen leda till för dem som berörs? 6.Går det att kontrollera efterlevnaden och hur kommer regleringens effekter för dem som berörs att uppmärksammas och granskas? 7.Bör föreskrifterna eller de allmänna råden gälla endast för att hindra eventuella negativa effekter för dem som berörs? 8.Finns det behov av speciella informationsinsatser? Vilka synpunkter av betydelse har kommit fram i samband med att yttranden inhämtats? 6 § När en myndighet överväger att besluta föreskrifter eller allmänna råd som kan få effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt skall konsekvensanalysen, utöver vad som följer av 5 § 1–9, stödjas på följande frågeställningar: 1.Vilken tidsåtgång kan föreskrifterna eller de allmänna råden medföra för småföretagen? 2.Kan regleringen komma att snedvrida konkurrens- förhållandena till nackdel för småföretagen eller i övrigt försämra deras konkurrensförutsättningar? 3.Kommer regleringen i andra avseenden att påverka småföretagen? Behöver särskilda hänsyn tas till småföretagens villkor när det gäller tidpunkten för ikraftträdande? Uppföljning, metodutveckling och rapportering 7 § Myndigheten skall fortlöpande följa upp kostnadsmässiga och andra konsekvenser av föreskrifter och allmänna råd. Har förutsättningarna för regleringen ändrats skall en omprövning ske. Omprövningen skall omfatta vad som anges i 2 § 1–3 samt 5 och 6 §§. 8 § och Verket för näringslivsutveckling () skall ansvara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av denna förordning samt även fortlöpande följa upp myndigheternas tillämpning av förordningen. 9 § Myndigheten skall redovisa sitt arbete med konsekvens- analyser enligt denna förordning i en årlig rapport. Rapporten skall lämnas till regeringen som gäller för inlämnande av årsredovisningen. Denna förordning träder i kraft , då förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor skall upphöra att gälla. Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde Härigenom föreskrivs att förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdeparte- mentets verksamhetsområde skall upphöra att gälla vid utgången av . Förslag till ändring i förordningen (1998:740) om anställning hos allmän försäkringskassa Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (1998:740) om anställning hos allmän Försäkringskassa skall ha följande lydelse. Beslut av nämnden i sådana ärenden får inte överklagas. Denna förordning träder i kraft . har till uppgift att enligt vad som föreskrivs särskilt pröva överklaganden av beslut som rör totalförsvars- pliktiga och annan personal inom totalförsvaret.Överklagandenämnden skall även pröva beslut enligt 10 § förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor. Förslag till ändring i förordningen (1995:625) med instruktion för Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1995:625) med instruktion för skall ha följande lydelse. totalförsvaret har till uppgift att enligt vad som föreskrivs särskilt pröva överklaganden av beslut som rör totalförsvars- pliktiga och annan personal inom totalförsvaret. skall även pröva överklaganden av de allmänna försäkringskassornas anställningsbeslut samt beslut enligt 10 § förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor. Denna förordning träder i kraft . Förslag med förebild för myndighetsinstruktion Förordning med instruktion för ; Regeringen föreskriver följande. 1 § är central förvaltningsmyndighet för frågor om 1 § har till uppgift att 2 § skall särskilt också Myndighet som leds av en myndighetschef 3 § skall ledas av en myndighetschef. Myndighetens generaldirektör (eller motsvarande) är myndighetschef. Vid myndigheten skall det finnas ett råd som skall bestå av högst x antal ledamöter, myndighetschefen medräknad. Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse 3 § skall ledas av en myndighetschef tillsammans med en styrelse. Myndighetens generaldirektör (eller motsvarande) är myndighetschef. Styrelsen skall bestå av högst x antal ledamöter, myndighets- chefen medräknad. Myndighet som leds av en styrelse 3 § Myndigheten skall ledas av en styrelse som består av högst x antal ledamöter, myndighetschefen medräknad. Myndighetens generaldirektör är myndighetschef. Myndighet som leds av en nämnd 3 § Myndigheten skall ledas av en nämnd som består av högst x antal ledamöter. 4 § Myndigheten skall ha ett kansli som leds av en chef. skall sköta kansligöromålen åt myndigheten. 5 § Inom myndigheten finns en avdelning/nämnd/delegation för ---. I övrigt bestämmer myndigheten sin organisation. 1 Utredningens uppdrag och arbete Regeringen redovisade i den s.k. förvaltningspolitiska propositionen, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294), riktlinjer och krav avseende den framtida statliga förvaltningen. I propositionen aviserade regeringen också en avsikt att utifrån de riktlinjer som angavs i propositionen genomföra ett handlingsprogram. antog regeringen ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlingsprogram – En förvaltning i demokratins tjänst. Som en följd av dessa nya förvaltningspolitiska riktlinjer och krav ansåg regeringen det nödvändigt med en översyn av verksförordningen (1995:1322). beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utarbeta förslag till en ny verksförordning. En central uppgift för utredningen har varit att skapa större tydlighet vad gäller de förvaltningspolitiska krav som ställs på myndigheterna i den förvaltningspolitiska propositionen och i handlingsprogrammet. För att de tre grundläggande förvaltningspolitiska kraven – effektivitet, rättssäkerhet och demokrati – skall få genomslag i myndigheternas verksamhet krävs organisations- och lednings- former som svarar mot dessa krav. Det är mot den bakgrunden som utredningen haft i uppdrag att reglera de fyra ledningsformerna – enrådighetsverk, styrelse med begränsat ansvar, styrelse med fullt ansvar och nämnd – i verksförordningen. I uppdraget har ingått att klara ut ansvarsförhållandena för respektive ledningsform, dvs. vem ansvarar för vad inom myndigheten och vem har ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen. En frågeställning som varit av särskilt vikt är vilka ärenden som skall avgöras av myndighetens ledning och vilka som kan delegeras samt hur delegeringen skall dokumenteras. Utredningens uppdrag och arbete Uppdraget har även omfattat vissa mer avgränsade frågor såsom myndigheternas processbehörighet, skyldigheten att göra konsekvensanalyser, medverkan i EU-arbetet och rätten att överklaga anställnings- och normgivningsbeslut. Utgångspunkten för uppdraget, såvitt gäller myndigheternas processbehörighet, har varit att myndigheterna i så stor utsträckning som möjligt skall ges processbehörighet. skall myndigheterna inför beslut om föreskrifter eller allmänna råd alltid göra en konsekvensanalys för att klara ut vilka effekter föreskrifter och allmänna råd kan komma att få för dem som berörs. Utredningens uppdrag har varit att överväga om det i vissa fall bör införas undantag från skyldigheten att göra konsekvensanalyser. Uppdraget har vidare innefattat att samordna och förenkla bestämmelserna i verksförordningen, förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor och förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner. I verksförordningen finns en bestämmelse om former för beredning och samordning mellan regeringen och dess myndigheter i EU-relaterade ärenden. Utredarens uppdrag har varit att överväga om dessa former ytterligare behöver tydliggöras eller om andra skäl bör föranleda någon ändring i förordningen. har det pågått ett arbete med att minska antalet förvaltningsärenden som regeringen prövar, vanligen efter överklagande. kan dock myndigheternas beslut i anställningsärenden i ett stort antal fall överklagas till regeringen. Uppdraget har varit att överväga behovet av en rätt till överprövning av sådana ärenden och vilken eller vilka myndigheter som bör göra överprövningen om en sådan möjlighet behövs. Vidare har uppdraget varit att analysera behovet av en rätt för enskilda att få myndigheternas beslut i normgivningsärenden överprövade efter överklagande. Utredningens direktiv bifogas i sin helhet som bilaga 1–2. Utredningen höll sitt första sammanträde och har därefter sammanträtt . Utredningens uppdrag och arbete Utredningen genomförde en enkätundersökning. Enkäten skickades ut till de flesta förvaltningsmyndigheterna under regeringen (cirka 215 stycken). Svarsfrekvensen var mycket god. Utredningen redogör för vad som framkommit i enkäten under respektive kapitel i betänkandet. Frågeformuläret bifogas som bilaga 4. Utredningen gav Statskontoret i uppdrag att genomföra en studie om förutsättningar och former för att utkräva ansvar av förvaltningsmyndigheternas ledning. Statskontoret har rapporterat uppdraget till utredningen i promemorian Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande (Statskontoret 2003:11). Samman- fattningen av rapporten bifogas som bilaga 5. Utredningen har genomfört intervjuer med ett tiotal myndighetschefer, styrelseordförande och chefsjurister. Vidare har utredningen sammanträffat med och närvarit vid en sammankomst med chefer för mindre myndigheter. Utredningen har också deltagit i seminarier för myndighets- chefer och verksjurister anordnade av och vid . Utredningen har närvarit vid Näringslivets regelnämnds årsmöten och 2003 samt samrått med nämnden i frågan om myndigheternas skyldigheter att göra konsekvensanalyser. Utredningen har också träffat representanter för och diskuterat verkets handläggning av myndigheternas konsekvensanalyser. Utredningen har haft kontakter med och om hanteringen av överklaganden i anställningsärenden. Utredningen har svarat på en remiss över betänkandet Lekmannamedverkan i Försvarsmakten (SOU 2003:26). Utredningen har samrått med (dir. 2002:153) och med (dir. 2000:62, 2002:84, 2003:70). Utredningen har vidare samrått med den grupp av företrädare från , och som haft regeringens uppdrag att kartlägga och analysera hur s.k. generella krav använts för att styra den statliga verksamheten (Ju/2002/83/72/F). Samråd har också skett med den grupp hos Statskontoret som fått uppdraget att genomföra en kartläggning och analys av Utredningens uppdrag och arbete ledningsformer i och organisation av statliga myndigheter (Fi2003/3833/F). Slutligen har berörda centrala arbetstagarorganisationer informerats om arbetet och getts tillfälle att lämna synpunkter. I detta kapitel redovisar utredningen de allmänna utgångspunkter som skall utgöra grunden för en ny verksförordning och som utredningen har att utgå från vid sina överväganden. 2.1Den förvaltningspolitiska propositionen och det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet I direktiven anges att ett av syftena med översynen av verksförordningen är att skapa en större tydlighet när det gäller de förvaltningspolitiska krav som regeringen ställer på myndigheterna. Det är viktigt att regeringens förvaltningspolitiska krav och mål kommer till uttryck i en ny verksförordning. Vidare anges i direktiven att utformningen av en ny verksförordning skall ha sin utgångspunkt dels i de författningar som utgör grunden för förvaltningspolitiken, dels i den förvaltningspolitik som lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) och i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Med de författningar som utgör grunden för förvaltnings- politiken avses i första hand regeringsformen, tryckfrihets- förordningen och förvaltningslagen. I det följande redogör utredningen för de förvaltningspolitiska krav och mål som regeringen redovisat i den förvaltningspolitiska propositionen och i det förvaltningspolitiska handlings- programmet. Regeringen beslutade att tillkalla en kommission (dir. 1995:93) med uppdrag dels att analysera om formerna för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet var ändamålsenlig, dels att lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen borde bedrivas. Den förvaltningspolitiska kommissionen överlämnade sitt slutbetänkande I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57). Betänkandet låg till grund för den förvaltningspolitiska 1997/98:136, 1997/98:KU31, 1997/98:294) där regeringens riktlinjer för och krav på den framtida statliga förvaltningen redovisades. Propositionen antogs av en enig riksdag. I den förvaltningspolitiska propositionen anges inledningsvis hur den svenska statsförvaltningen skall arbeta (s. 13). Den svenska statsförvaltningen skall, med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående. Den skall ha medborgarnas fulla förtroende, ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara framgångsrik och respekterad i det internationella samarbetet. Myndigheterna skall genomföra sina uppdrag med –motiverade och kompetenta medborgare –dugliga chefer och I propositionen utfäste sig regeringen att genomföra ett handlingsprogram. antogs ett flerårigt förvaltnings- politiskt handlingsprogram, En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram. Handlingsprogrammet innehåller dels de grundläggande värden och de förutsättningar som enligt propositionen skall vara vägledande för en långsiktig utveckling av förvaltningen, dels de åtgärder som regeringen skall genomföra för att underlätta för myndigheterna att uppnå de förvaltningspolitiska målen. 2.1.3De tre grundläggande värdena Regeringsformen är grundvalen för den svenska förvaltnings- politiken. All offentlig makt utgår från folket och utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Med utgångspunkt i regeringsformen anger regeringen i propositionen att förvaltningspolitiken skall bygga på de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Det är dessa tre grundläggande värden som utredningen i arbetet med en ny förordning har att utgå från. Begreppen definieras i propositionen på följande sätt. De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av och regeringen. Kravet på rättssäkerhet innebär att förvaltningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad av domstol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställs av statsmakterna samt att detta skall ske kostnadseffektivt. 2.1.4En förvaltning för medborgarna Med utgångspunkt i de tre grundläggande värdena är det regeringens målsättning att medborgarna skall sättas i fokus i förvaltningen. Regeringen betonar att det är för medborgarna förvaltningen finns och att det är utifrån ett medborgarperspektiv förvaltningen bör vidareutvecklas. Statliga myndigheter skall uppfylla höga krav på tillgänglighet och tillmötesgående, kunna beskriva vilka tjänster som erbjuds och hur de kan användas samt ge medborgarna tillfälle till dialog och möjlighet att lämna synpunkter på den verksamhet de berörs av. Det är viktigt med en öppen och förutsägbar förvaltning som har stabila och enkla regler, en förvaltning där tjänstemännen uppträder opartiskt och sakligt och där beslutsunderlagen håller hög kvalitet. Hur förvaltningen fungerar har också stor betydelse för näringslivet. Dess arbets- och tillväxtförutsättningar är beroende av en väl fungerande förvaltning. Förvaltningen skall också arbeta för att vinna framgång och respekt i det internationella arbetet. För att detta skall uppnås krävs att det finns ett väl fungerande samarbete mellan regeringen och myndigheterna i internationella frågor samt även att myndigheternas arbete fungerar på ett internationellt plan. Medborgarna har rätt till en statsförvaltning med hög kvalitet. I propositionen anger regeringen att det är viktigt att ledningen för en myndighet fortlöpande utvecklar myndighetens verksamhet och kompetensen hos de anställda. Ledningen har ansvar för myndighetens kompetensförsörjning. Ett systematiskt kvalitets- arbete bör ingå som en viktig del i varje myndighets arbete med att utveckla sin verksamhet. För att höja kvaliteten i verksamheten och för att erbjuda en bättre service till medborgare och företag är det viktigt att myndigheterna utvecklar och förbättrar sina arbetsmetoder. Det ankommer på myndighetens ledning att skapa goda förutsättningar för förändring inom myndigheten. Offentlighet är en av grundprinciperna i den svenska förvaltningen. Därmed ges medborgare, företag och andra möjligheter till insyn i myndigheternas arbete. Öppenheten ger också möjligheter till kontroll av kvaliteten på myndigheternas arbete. Myndigheternas arbete och kontakter med medborgare, företag och medier skall kännetecknas av en hög grad av tillgänglighet. En aspekt av öppenheten är också att myndigheten använder ett enkelt och klart språk. Motiverade och kompetenta medarbetare Förmågan att förverkliga besluten av riksdag och regering är en viktig grund i förvaltningens arbete. behöver tjänstemän med god förvaltningskunskap, god förmåga att kommunicera, integritet, gott omdöme och ett etiskt förhållnings- sätt som inger respekt. Myndighetens ledning har ansvaret för att de anställda har den kunskap som krävs för uppgiften, däribland kunskap om den lagstiftning som styr förvaltningens verksamhet. Myndighetscheferna bör ha ett särskilt ansvar för att de anställda ges utbildning i grundläggande statlig förvaltningskunskap och görs medvetna om statstjänstemannarollens innebörd och betydelse. Regeringen har delegerat stora delar av arbetsgivarpolitiken till myndigheterna. Med arbetsgivarpolitik avses frågor om personal- och chefsförsörjning, kompetensutveckling och rörlighet samt löne- och anställningsvillkor. Myndighetscheferna har ansvar för att utforma arbetsgivar- och personalpolitiken. Syftet med delegeringen är att myndigheterna skall använda arbetsgivar- politiken som ett medel för att uppnå verksamhetens mål med hög effektivitet och på ett sätt som skapar förtroende hos medborgarna. I detta ingår att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten, att arbetsförhållandena är goda och att de anställdas kompetens och erfarenhet tas till vara och utvecklas. Det delegerade arbetsgivaransvaret ger ökade möjligheter för myndigheterna att anpassa organisation, arbetsprocesser och kompetensförsörjning till en utveckling av verksamheten. Det mest användbara redskapet för att utveckla servicen i förvaltningen är informationstekniken. Tjänster som riktar sig till individer och företag skall också erbjudas via Internet. Statliga myndigheter måste samverka såväl med varandra som med kommuner, landsting och näringsliv för att skapa rationella servicelösningar för alla parter. Informationstekniken är ett utmärkt instrument även för att underlätta insyn och kontroll samt för att i ökad omfattning informera medborgare och företag och inhämta synpunkter från dem. 2.1.7Regeringens styrning och ledningens ansvar Som angetts ovan bygger förvaltningspolitiken på vissa grundläggande begrepp i regeringsformen. Det regeringen gör i den förvaltningspolitiska propositionen är att, från dessa utgångs- punkter, mer konkret formulera kraven på förvaltningen. Myndigheterna har getts generella mål att arbeta mot. För att de förvaltningspolitiska kraven skall kunna uppfyllas måste organisations- och ledningsformerna hos myndigheterna utformas så att de på ett bra sätt svarar mot kraven. Genom ställningstagande till den förvaltnings- politiska propositionen är det bestämt vilka olika ledningsformer som skall kunna tillämpas vid förvaltningsmyndigheterna. Myndigheterna skall ledas antingen av en myndighetschef ensam (s.k. enrådighetsverk), av en myndighetschef som biträds av en styrelse med begränsade befogenheter, av en styrelse med fullt ansvar eller, undantagsvis, av en nämnd. Det är utredningens uppgift att i en ny förordning reglera dessa ledningsformer på ett sådant sätt att fördelningen av uppgifter och ansvar mellan olika ledningsorgan är klar och ändamålsenlig och därigenom främjar en utveckling av myndigheternas verksamhet mot de givna förvaltningspolitiska målen. Tydliga regler måste finnas för vem som är ansvarig för att myndigheternas verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt, för att verksamheten utvecklas fortlöpande, för kompetensutveckling osv. 2.2En direkt tillämplig förordning En annan i direktiven angiven utgångspunkt för arbetet med en ny förordning är att den skall gälla generellt för alla myndigheter under regeringen. Eventuella avvikelser får då anges i myndighetens instruktion. I kapitel 4 tar utredningen upp frågan om en direkt tillämplig förordning. Utredningens förslag: Den nya förordningen skall benämnas myndighetsförordningen. Nuvarande verksförordning (1995:1322) föregicks av verksförordningen (1987:1100) som i sin tur hade ersatt allmänna verksstadgan (1965:600). Med den utveckling som varit är verk bara en av flera benämningar som används för att ge namn åt de statliga myndigheterna.