sou · GSB352 · 2005-01-01 00:00:00 — Vi har tolkat detta som att en förutsättning enligt direktiven är att staten även fortsättningsvis förutses ha ett ansvar för den grundläggande kassaservicen och att det därför i första hand är omfattningen respektive utövandet av detta ansvar som skall ut- redas. Enligt direktiven skall vi vidare bedöma om det även i fortsätt- ningen skall vara Posten som tillhandahåller kassaservicen i landet eller, om lämpligt, föreslå en annan lösning och den lagstiftning som lösningen kräver. Om vi finner att det även i fortsättningen skall vara Posten som helt eller delvis tillhandahåller kassaservicen skall vi analysera statens nuvarande krav på Posten och föreslå de framtida formerna för hur tillhandahållandet av kassaservicen skall säkerställas samt ange vilken lagstiftning som krävs för ändamålet. Vi skall vidare bedöma kostnaderna för att uppfylla de aktuella behoven. Kostnaderna skall redovisas med fördelning på olika tjänster och regioner i landet. Som övergripande mål för utred- ningen anges att finna en lösning som är godtagbar i ett samhälls- ekonomiskt och konkurrensrättsligt perspektiv och som tillgodo- ser rimliga krav på tillgänglighet. Utöver detta anges i direktiven några frågor som vi särskilt skall ta ställning till. –om statens ansvar för kassaservicen skall begränsas till de orter där det inte är kommersiellt motiverat att bedriva kassaservice- verksamhet och där det inte heller finns några andra alternativ, –problemen med dagskassehantering i gles- och landsbygd och föreslå vilka åtgärder som kan vidtas för att lösa dessa problem, samt –behovet och utformningen av en ändamålsenlig tillsyn och be- vakning av samhällets behov av grundläggande kassaservice. I den mån vi lägger fram förslag som står i strid med de befintliga politiska målen för kassaservice skall vi lägga fram förslag till nya mål. I vårt arbete skall vi enligt direktiven ta hänsyn till möjligheterna för allmänheten att kunna förtidsrösta (poströsta). Vi skall vidare beakta kommissionens direktiv /723/EEG av , senast ändrat genom direktiv /52/EG av , om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag, det s.k. transparensdirektivet, samt även i övrigt beakta om statstöd och tjänster i allmänhetens ekono- miska intresse. Förslag till ändring av lagstiftning skall innefatta förslag till för- fattningstext. Vi har inlett vårt utredningsarbete med den del som handlar om den grundläggande kassaservicen, som enligt direktiven skall redo- visas i ett delbetänkande . Vi har studerat bakgrunden till nuvarande reglering på området och Post- och kassaservice i – en lägesbeskrivning och analys (PTS-ER-2003:37). Vi har genomfört ett stort antal intervjuer med företrädare för berörda intressenter såväl på efterfråge- som på utbudssidan liksom med berörda myndigheter. Vi har haft fortlöpande kontakter med före- trädare för och dess dotterbolag . Möten har ägt rum med de fackliga företrädarna för de tre stora anställda i dessa bolag som hanterar kassaservice, nämligen Facket för Service och Kommunikation (), () Post och Aka- demikers () Post. Med ledning av direktiven har utredningen inledningsvis utarbe- tat tre alternativa scenarier för att ha som utgångspunkt för en kostnadsanalys. De tre alternativen är: 1.att staten fortsatt skall ha ett ansvar för att det skall finnas till- gång till grundläggande kassaservice i hela landet till enhetliga priser. Innebörden av kravet på rikstäckning skall preciseras genom att ange att det skall finnas tillgång till sådana tjänster på minst ett kontor i varje kommun samt genom lantbrevbä- ring. Posten skall tillhandahålla tjänsten. 2.att statens ansvar kassaservice skall begränsas till de orter där det inte är kommersiellt motiverat att bedriva kassaserviceverk- samhet och där det inte heller finns några andra alternativ samt till de platser där lantbrevbäring sker. Posten skall tillhanda- hålla tjänsten. 3.samma som alternativ 2 med den skillnaden att tjänsten skall upphandlas genom offentlig upphandling som genomförs av en myndighet. Som underlag för utredningens förslag har utredningen gett i upp- drag till konsultfirman att utarbeta en särskild rapport som redovisar: 1.uppdaterade och kvalitetssäkrade kostnader och intäkter för den grundläggande kassaservicen . 2.en analys och bedömning av samhällets behov av en grundläg- gande kassaservice dels med avseende framåt (2004–2008), dels med ett tioårigt framåtblickande per- spektiv. Bedömningarna bygger på historiskt tillgängligt mate- rial, nuläget och förväntningar om framtida utveckling på om- rådet. Grupper med särskilda behov av kassaservice har utretts. 3.utifrån tre alternativa scenarier som utredningen tagit fram en bedömning av statens kostnader för att upprätthålla en grund- läggande kassaservice med viss inriktning som enligt föregående punkt. Analys har även gjorts ut- ifrån ett basalternativ och ett alternativ där Posten tillhanda- håller den grundläggande kassaservicen genom ett samlat nät för posttjänster och kassaservice. Därmed har totalt fem scena- rier tagits fram inom ramen för utredningens arbete. Konsultfirman redovisade sitt uppdrag vid ett utredningssamman- träde och i en skriftlig rapport. Utredningen har i samarbete med gjort ett stu- diebesök för att studera kassaservice på tre platser i . Utredningen har anordnat en s.k. hearing om den grundläggande kassaservicen i syfte att bl.a. stämma av ut- redningens analyser och beräkningar. Inbjudna anmälda intressen- ter framgår av bilaga 2. Utredningen har sammanträffat med ordföranden och sekrete- rarna i Kommittén om en ny vallag (Ju 2003:03). Utifrån ovanstående har utredningen tagit ställning till samhäl- lets behov av och kostnader för den grundläggande kassaservicen. På detta underlag har sedan utredningen utarbetat förslag till om- fattningen av statens framtida ansvar för den grundläggande kassa- servicen och hur tillhandahållare av servicen skall utses. Förslag till nytt politiskt mål för kassaservicen har tagits fram och grundas på dessa överväganden. Författningsförslag för den valda lösningen har utarbetats. Slutligen har konsekvenserna av förslagen analyserats. Samråd har därvid skett med för regelgranskning (kapitel 8). Utredningen har sammanträtt vid fyra tillfällen, varav en tvådagarsförrättning. 2 Bakgrund och gällande rätt 2.1Bakgrund – finansiella tjänster i Posten m.m. inrättades Postsparbanken i regi för att i första hand tillgodose småspararnas behov av en sparinstitution. inrättades Postgirot som en del av Postsparbanken för att underlätta betalningar och främja betalningsmetoder som ledde till minskad kontanthantering bröts Postsparbanken ut ur och bildades. Den operativa delen med sparkonton och krediter över- fördes till , medan giroverksamheten blev kvar i Postgi- rot inom . Kontorsnätet med lokaler och personal blev också kvar i som fortsatte att tillhandahålla både post- och kassatjänster i nätet (prop. började minskningen av antalet betal- ningstransaktioner i kontorsnätet att bli märkbar. bör- jade avveckla kontor för att möta intäktsbortfall. I slutet av 1980- och verkade för att på nytt få en egen bankrörelse. Detta bedömdes vara den bästa möjligheten att öka lönsamheten och göra det möjligt att finansiera kontorsnätet som till stor del således egentligen utgjorde ett bank- kontorsnät. Dessa planer, som innebar ett samarbete med Sparban- ken, avancerade mycket långt, men stoppades . uppmanades i stället att samarbeta med Nordbanken (prop. 1990/91:87, sid. 154). började Posten sitt samarbete med part- ners, s.k. Post i butik, vilket innebar att postkontor kunde stängas. omvandlades till en aktiebolagskoncern. Postgirot blev då ett bankaktiebolag. Bolagsordningen utformades så att Postgirots verksamhet i princip begränsades till betalnings- förmedling (prop. 1993/94:38). Bakgrund och gällande rätt Problemen med lönsamheten i kontorsnätet accelererade. I brist på möjlighet till en egen bankverksamhet med egen kundstock och där resultatet av verksamheten skulle stanna i Posten, var Postens ambition att fylla kontorsnätet med så mycket som möjligt. När omfattningen var som störst bedrev (åt Nordbanken), fondkommission, depåverksamhet, värdepappers- verksamhet, försäljning av försäkringar m.m. i samverkan med andra aktörer som t.ex. och . I samma syfte tillhandahölls i postkontoren också vy- kort, brevpapper, grammofonskivor m.m. Man kunde också köpa tågbiljetter och teaterbiljetter på vissa kontor. Gemensamt för de flesta av dessa verksamheter var att de bestod i förmedling av andra aktörers tjänster. Marginalen för Posten blev låg och bestod huvudsakligen i transaktionsersättning. ingicks ett nytt samarbetsavtal med Nordbanken. Sam- arbetet med Nordbanken delades upp i två s.k. linjer, nämligen Postbanken, som i princip bara tillhandahölls i Postens nät, och Nordbankens övriga tjänster som, såvitt avsåg privatpersoner, till- handahölls både på bankkontor och postkontor. Överläggningar fördes också mellan Posten och andra banker än Nordbanken om samarbeten, dock utan framgång. Med Nord- banken diskuterades olika former av mer långtgående och integre- rat samarbete. Också dessa förhandlingar var resultatlösa. Transaktionsutvecklingen och den tekniska utvecklingen med- förde vidare dels att intäkterna i kontoren minskade, dels att Post- girot fick ett allt större investeringsbehov. Lönsamheten i de olika finansiella verksamheter som Posten bedrev var dålig eller negativ. Samarbetet med Nordbanken var, trots det nya avtalet , förlustbringande. grundligt genomlyst samtliga finansiella affärer, fann Postens ledning att det inte var realistiskt att utan en egen fullskalig bankverksamhet få bukt med ekonomin i de finansi- ella affärerna. Det stod också klart att Postgirot hade ett mycket stort kapitalbehov. inledde en översyn av Post- girot. Översynen ledde till att regeringen inhämtade till- stånd att medge Posten att avyttra Postgirot, prop. 1998/99:100. sade Posten upp samarbetsavtalet med banken att upphöra . Uppsägningen var ett led i styrel- sens strategi att Posten skulle lämna den finansiella sektorn. antogs en ny vision och affärsidé i Posten. Bakgrund och gällande rätt denna skulle Posten vara ett meddelande- och logistikföretag. Beträffande kassaservice angavs dock att i den mån det behövdes av samhälleliga skäl skulle Posten också kunna erbjuda grundläggande kassaservice. inleddes försäljningen av Postgirot. Den första för- säljningen fullföljdes inte efter att lämnat preli- minära invändningar mot försäljningen. inleddes en ny försäljning som slutfördes . såldes till Nordbanken (Nordea-gruppen) och koncentrationen godkändes av Europeiska gemenskapernas kom- mission med stöd av förordning (EEG) nr 4064/89 (koncentra- tionsförordningen). Överläggningar om kassaservicens framtid mellan Postens dåva- rande VD och styrelseordförande samt dåvarande näringsministern pågick –2001. I samband med detta höll ett anförande för där han tillkännagav sin uppfattning att det även skulle vara möjligt att utföra kassatjänster hos Posten. Denna inriktning full- följdes senare genom arbetet med att ta fram lagstiftningen om grundläggande kassaservice. när det stod klart att statens krav på Posten innebar kassaservice i oförändrad omfattning hade förändringen av Postens servicenät redan inletts. Detta var, enligt vad utredningen erfarit från Posten, huvudskälet för Posten att förlägga kassaservi- cen till ett separat nät. Lagen om grundläggande kassaservice trädde i kraft . Kassaserviceuppdraget hade lämnats genom avtal mellan Posten och staten. Det sista i raden av sådana avtal upphörde att gälla . 2.2Nuvarande reglering av den grundläggande kassaservicen och annan lagstiftning av betydelse 2.2.1Lagen om grundläggande kassaservice Det statliga ansvaret för den grundläggande kassaservicen regleras i lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice. Där anges att ansvaret skall säkerställas genom det statligt ägda bolag som också har till uppgift att genomföra röstmottagning enligt vallagen (1997:157). Det i vallagen utpekade bolaget är (publ). Bakgrund och gällande rätt Lagen om grundläggande kassaservice anger att det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. I förarbetena till lagen anges att regeringen lägger stor vikt vid att priset för de olika tjänsterna i detta grundutbud av kassatjänster inte skall bero på var i landet man bor. Den grundläg- gande kassaservice som staten skall svara för skall således alltjämt utgöra en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlig- het att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser (prop. 2001/02:34, sid. 9 f.). Den närmare utformningen av den grundläggande kassaservicen är inte reglerad i lagen. Frågor som på vilket sätt tjänsterna skall tillhandahållas, om det t.ex. skall ske över disk eller på annat sätt, vilka krav i fråga om tillgänglighet som kan uppställas för att en person kan sägas ha tillgång till tjänsten eller inom vilken tid ett betalningsuppdrag bör vara slutfört regleras därför inte i lagen. I stället anges i lagen att regeringen får meddela närmare föreskrifter om de tjänster som skall ingå i kassaservicen. I förarbetena anges (prop. 2001/02:34, sid. 12) att aktören således ges utrymme att själv finna bra och kostnadseffektiva lösningar för hur servicen kan tillhandhållas och närmare utformas för att uppfylla de ställda kra- ven. Aktören kan därmed välja att tillhandahålla tjänsterna via ett eget kontorsnät, genom anlitande av entreprenör eller på annat sätt. Det ansågs dock nödvändigt att något närmare precisera de tjänster som ingår i den grundläggande kassaservicen och den servi- cenivå som skall upprätthållas. Det anges därför i propositionen Grundläggande kassaservice (prop. 2001/02:34, sid. 12) att det är fråga om att det t.ex. skall finnas en möjlighet att betala räkningar, ta ut kontanter på vissa värdehandlingar och att göra insättningar och uttag på konton samt att tjänsterna med vissa undantag bör tillhandahållas . Regeringen menade att de mer detaljerade kraven måste uppstäl- las mot bakgrund av det föreliggande behovet. Det betyder att kra- ven under inverkan av olika faktorer som t.ex. efterfrågan och den tekniska utvecklingen kommer att variera . De närmare kraven på kassaservicen kan i stället för i lag fastställas av reger- ingen genom föreskrifter eller framgå på annat sätt. Regeringen har inte utfärdat några sådana föreskrifter. I lagen anges i 2 § att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov. skall enligt 2 a § förord- Bakgrund och gällande rätt ningen (1997:401) med instruktion för bevaka att kassaservicen enligt lagen om grundläggande kassaser- vice motsvarar samhällets behov. Det är inte fråga om en tillsyns- befogenhet i egentlig mening. agerar som bankombud. Sådan finansiell verksamhet står under tillsyn av inom ramen för bankverksamheten enligt bankrörelselagen (1987:617). Tillsynen av bankombud utövas såle- des som en del av tillsynen över den bank som ombudet represen- terar. 2.2.2Postens medverkan vid val enligt vallagen I vallagen (1997:157) finns bestämmelser om val till , landstings- och kommunfullmäktige samt till . har enligt vallagen vissa uppgifter i samband med sådana val. Enligt 9 kap. 3 § vallagen kan röstning anordnas i följande slag av röstningslokaler, nämligen i vallokal, Posten AB:s postkontor inom landet och röstmottagningsställen som utlandsmyndigheter har inrättat. I vallagen (9 kap. 5 §) anges att på valdagen skall väljarna rösta i vallokalen i det valdistrikt där de finns i röstlängden. Väljare som vistas utomlands eller av någon annan anledning inte kan rösta på valdagen i sin vallokal kan rösta i en sådan annan röstningslokal som anges i 9 kap. 3 § vallagen. I 9 kap. 5 § anges vidare att väljare får rösta genom bud eller lantbrevbärare enligt vad som anges i 14 kap. vallagen. Innan postverksamheten bolagiserades hade dåvarande Postver- ket myndighetsansvaret för förtidsröstningen som bedrevs i egen regi. anordnas poströstning på postkontor efter beslut av valmyndigheten. Den centrala valmyndigheten, således numera , har enligt vallagen ett ansvar för att efter samråd med bestämma på vilka postkontor röstmottagning skall anordnas. Bakgrund och gällande rätt I 11 kap. vallagen finns bestämmelser om röstning på postkontor. I 1 § regleras på vilka postkontor röstning skall anordnas. När val skall hållas skall den centrala valmyndigheten efter samråd med bestämma på vilka postkontor röstmottagning skall anordnas. Vid val till och vid ordinarie val till landstings- eller kommunfullmäktige skall röstmottagning alltid anordnas på minst ett postkontor i varje kommun. Betydligt fler röstmottag- ningsställen är dock tillgängliga enligt överenskommelser mellan och . Enligt redovisning av sina erfarenheter från valen förekom poströstning vid 1 481 röst- mottagningsställen.1 Vid 106 av dessa fanns två intill varandra lig- gande röstmottagningslokaler, oftast ett postcenter och ett kassa- servicekontor. Fördelning av röstmottagningsställen för poströstning vid de allmänna valen Posten hos partner kassa Källa: 2003:1 Erfarenheter från valen sid. 10. 1 2003:1 Erfarenheter från valen sid. 10. Bakgrund och gällande rätt Det är som utser röstmottagarna på postkontor. I 11 kap. vallagen finns även bestämmelser som gäller när en röst skall lämnas genom bud eller lantbrevbärare. Lantbrevbäraren är således inte röstmottagare utan jämställd med bud. Bestämmelser om röstning genom bud eller lantbrevbärare finns däremot i 14 kap. vallagen. Röstmottagaren skall ta hand om de fönsterkuvert som gjorts i ordning och på en särskild förteckning anteckna varje väljares namn och den valnämnd som varje fönsterkuvert skall skickas till. Röstmottagaren skall skicka fönsterkuverten till valnämnden i den kommun där väljaren finns i röstlängden. Skickas kuverten med post skall de ordnas som värdepost. Röstning genom bud eller lantbrevbärare regleras av bestämmelser i 14 kap. vallagen. Enligt 1 § får väljare lämna sin valsedel med bud enligt vissa bestämmelser i kapitlet som inte är av intresse här. Väl- jare får även lämna valsedel genom Posten AB:s lantbrevbärare enligt 7–9 §§. En röst som lämnas genom bud eller lantbrevbärare skall lämnas i ett ytterkuvert för budröst. Väljare som betjänas av Posten AB:s lantbrevbärare får lämna sina röster genom lantbrevbäraren, om röstmottagning anordnas vid det postkontor som lantbrevbäraren hör till. Vid val som inte gäller hela landet får den centrala valmyndigheten på förslag från begränsa antalet linjer där väljarna får lämna sina röster genom lantbrevbäraren. Vid val användes 2 700 lantbrev- bärarlinjer.2 Lantbrevbäraren skall lämna ytterkuvertet för budröst till en röstmottagare på det postkontor som lantbrevbäraren hör till. 2 2003:1 Erfarenheter från valen , sid. 10. Bakgrund och gällande rätt Antalet mottagna poströster vid val var 1 605 920 stycken.3 Kommittén om en ny vallag Regeringen lämnade direktiv (dir. 2003:37) till en parlamentarisk kommitté att se över bestämmelserna i vallagen och lämna förslag till en ny lag. Lagen skall innehålla de grundläggande reglerna om valförfarandet. Kompletterande valtekniska föreskrif- ter skall kunna meddelas av regeringen och valmyndigheten. I kommittédirektiven anges under uppdraget bl.a. följande: Som tidigare redovisats ansåg regeringen i prop. 2001/02:53 att tiden då inte var mogen att genomföra det förslag som Valtekniska utred- ningen lagt fram om att det övergripande ansvaret för att det finns platser i kommunen där väljarna kan lämna sina röster före och på valdagen skall samlas hos kommunen. Ett av skälen till regeringens ståndpunkt var att en sådan förändring inte borde genomföras så nära inpå ett val, som det då handlade om. Erfarenheterna av val visar att den s.k. poströstningen kunde genomföras på ett godtagbart sätt. Tillgängligheten för väljarna var dock något sämre än . Andelen väljare som poströstade sjönk också. Det finns inte något nu som talar för att strukturrationaliseringarna på postområdet inte skulle behöva fortsätta . Frå- gan om ansvaret för förtidsröstningen aktualiseras därmed på nytt. Kommittén skall överväga om tiden nu är mogen att genomföra det förslag om ett samlat lokalt ansvar för genomförande av val, som Val- tekniska utredningen lade fram. Kommittén om en ny vallag (Ju 2003:03) får redovisa resultatet av sitt arbete i ett eller flera delbetänkanden. En slutredovisning skall göras . På området för offentlig upphandling finns ett antal direktiv an- tagna, upphandlingsdirektiven. De EG-direktiv, angående offentlig upphandling, som måste följa är, 93/36/EEG (varor), 93/37/EEG (byggentreprenader), 92/50/EEG (tjänster), 93/38/EEG 3 Se föregående fotnot. Bakgrund och gällande rätt (varor, byggentreprenader och tjänster inom försörjningssekto- rerna vatten, energi, transport och telekommunikation), 97/52/EG (ändringar i 93/36/EEG, 93/37EEG och 92/50/EEG), 98/4/EG (ändringar i 93/38/EEG) samt 89/665/EEG och 92/13/EEG (rättsmedelsdirektiven). Bestämmelser om upphandling av tjänster finns i direktiv /50/EEG. Direktivets bestämmelser kompletterar bestämmel- serna i direktiven om upphandling av varor samt om bygg- och anläggningsarbeten. Varu-, bygg- och tjänstedirektiven brukar benämnas de klassiska direktiven och dessa sektorer bildar den klassiska sektorn i upp- handlingssammanhang. De klassiska direktiven undantar upphand- ling av varor, byggentreprenader och tjänster som upphandlas inom försörjningssektorerna (vatten-, energi-, transport- och telekom- munikationsområdena). var dessa sektorer, som brukar benämnas försörjningssektorerna, helt undantagna från upphand- lingsbestämmelserna. regleras upphandling i försörjnings- sektorn i direktiv /38/EEG. Utmärkande är att upphandlingsbe- stämmelserna är flexiblare för försörjningssektorerna. Bl.a. får de upphandlande enheterna inom försörjningssektorerna fritt välja mellan öppet, selektivt eller förhandlat förfarande med föregående annonsering. Det saknas vidare fastställda kvalifikationskrav på leverantörerna vilket ger upphandlande enheter inom försörjnings- sektorerna större valfrihet. Tröskelvärdena för upphandling av varor och tjänster är också betydligt högre än inom den klassiska sektorn. De viktigaste direktiven för kassaservicens vidkommande är Rådets direktiv /50/EEG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster, Rådets direktiv /36/EEG av om samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av varor, samt Rådets direktiv /38/EEG av om samordning av upphandlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna. Till detta kommer Europaparla- mentets och rådets direktiv /52/EG av om ändring av direktiven /50/EEG, 93/36/EEG och 93/37/EEG. Ett nytt byggdirektiv och försörjningsdirektiv håller på att arbetas fram. Det finns således en gemensam ståndpunkt antagen (EG) nr 33/2003 av rådet inför antagandet av och rådets direktiv /.../ EG av den ... om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av bygg- Bakgrund och gällande rätt entreprenader, varor och tjänster (2003/C 147 E/01) samt därtill en gemensam ståndpunkt (EG) nr 34/2003 antagen av rådet inför antagandet av och rådets direktiv /.../ CE om samordning av förfarandena vid upp- handling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet). Lagen om offentlig upphandling Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () reglerar all offentlig upphandling vilket innebär att kommuner, landsting, stat- liga myndigheter och vissa av deras bolag m.fl. (upphandlande enheter) skall följa lagen vid i stort sett all anskaffning, köp, hyra, leasing m.m. av varor, tjänster, inklusive driftentreprenader samt byggentreprenader.