sou · GSB338 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté – – med uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109). I detta delbetänkande redovisas alternativ för prövningsorganisation. Hovrättslagmannen har förordnats att vara ordförande i kommittén. De ledamöter som ingår i kommittén är riksdagsledamoten (), miljö- och hälsoskyddsinspektören (), partistyrelseledamoten (), riksdagsledamoten (), kommunalrådet (), f.d. riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), f.d. riksdagsledamoten () och riksdagsledamoten (). Departementsrådet deltar som sakkunnig. Följande experter har deltagit i utredningen om prövnings- organisationen, nämligen advokaten , direktören , kammarrådet , miljöingenjören , hovrättsassessorn , departementssekreteraren , departementsrådet , bolagsjuristen , verkställande direktören , lagmannen , ordföranden och chefen för , förste länsjuristen , tidigare generaldirektören och kanslirådet . Från sekretariatet har hovrättsassessorn och miljörådet deltagit i arbetet. I sekretariatet har också ingått hovrättsassessorerna och . Dessa har dock i första hand arbetat med frågor som inte behandlas i detta betänkande. Till delbetänkandet har fogats en reservation från vissa av ledamöterna. Kommittén har bestämt att experter inte skall få avge särskilda yttranden. har tidigare överlämnat delbetänkandena Uppföljning av , Vissa lagtekniska frågor (SOU 2000:116), under utveckling, Ett principbetänkande (SOU 2002:50), Bestämmelser om miljökvalitet, Ramdirektivet för vatten (SOU 2002:107) och En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Vi får härmed överlämna delbetänkandet Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38). Vi överlämnar delbetänkandet sanktionssystem och hänsynsregler (SOU 2004:37). Vi fortsätter vårt arbete med ett slutbetänkande . Våra uppdrag och innehållet i detta betänkande ............ Våra uppdrag och redovisningar ............................................. Vad påverkar den fortsatta organisationsutredningen?......... Principer för prövningsorganisationen ........................... En snabb, korrekt och rättssäker prövning ............................ 2.3Allmänhetens möjligheter till insyn och inflytande vid En sammanhållen och väl dimensionerad organisation ......... Tillståndsprövningen i första instans ............................ 3.1Tillståndsprövning i förvaltningsmyndighet i första 3.2 Uppgifter om antalet tillståndsärenden.................................. 3.3Några frågor som rör organisationen för tillståndsprövning i första instans........................................... Uppgifter om antalet överklagade ärenden............................. Några frågor som rör organisationen för överprövning ........ Prövningen av vattenverksamheter................................ Karaktäristiskt för prövningen av vattenverksamheter.......... 5.2En jämförelse med andra verksamheter som kan kräva Prövningssystemet för vattenverksamheter ........................... Miljöprövningen och expropriationsfallen.................. 5.3.2 Hur bör prövningssystemet förändras?....................... 5.3.3 Hänsynsregel om samhällsekonomisk tillåtlighet....... Slutsatser om prövningen av vattenverksamheter.................. Prövningen av infrastrukturprojekt ................................ 7Miljöbalkskommitténs och gemensamma syn på behovet av en samordning av 7.1 Om uppdragen.......................................................................... 7.2Några utgångspunkter för en samordning av Något om vad som förenar och PBL och vad som skiljer dem åt.............................................................. Problem och samordningsområden som har identifierats..... 7.5Dagens syn på och PBL och två tänkbara Slutsatser om behovet av fortsatt samordning....................... Strävan bör vara att successivt öka samordningen...... En samordning kan vara positiv för både Komplexa samordningsproblem talar för stegvisa Ett första steg bör vara en samordnad instansordning för överprövning................................. Överprövning av miljöbalks- och PBL-ärenden i En utbyggd Miljööverdomstol bör vara slutinstans men prejudikatbildningen bör ses över .... Överprövningen bör ske inom länsstyrelsernas För- och nackdelar med en samordnad instansordning för överprövning i 7.6.10 Det fortsatta utredningsarbetet ................................... Alternativ för prövningsorganisationen.............................. 8.1Tre alternativ för tillståndsprövning i förvaltningsmyndighet i första instans En effektiv överprövning......................................................... Våra alternativ redovisade i skisser ....................................... Tilläggsdirektiv Dir. 2003:61................................................. Direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan Förordningen om hushållning med mark- och vatten-områden Tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter som har beteckningen A i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Anläggningslagen (1973:1149) Tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter med beteckningen B i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Lagen (1994:847) om tekniska egenskaper på byggnadsverk m.m. Bötesverkställighetslagen (1979:189) och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (även kallat SEA-direktivet eller SMB-direktivet) Ellagen (1997:857) Expropriationslagen (1972:719) Fastighetsbildningslagen (1970:988) Förordningen (1988:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- Förordningen (1998:905) om miljökonse- Förvaltningsprocesslagen (1971:291) Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Lagen (1998:812) med särskilda bestäm- Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg Lagen (1976:206) om felparkeringsavgift Lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa Lagen (1978:160) om vissa rörledningar Ledningsrättslagen (1973:1144) Miljöskyddslagen (1969:387), upphävd Rådets direktiv av om be- dömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG) med ändringar till följd av Rådets direktiv /11/EG av 1997 om ändring av direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt 2003/35/EG av om åt- gärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG Område som ingår i ett europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden med stöd av rådets direktiv /409/EEG av 1979 om bevarande av vilda fåglar (det s.k. fågeldirektivet) och av rådets direktiv 92/43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (det Den parlamentariskt sammansatta kommitté som har i uppdrag att se över plan- och bygg- lagstiftningen samt lämna förslag till de lag- ändringar som behövs (dir. 2002:97) 2000/60/EG av om upp- rättande av en ram för gemenskapens åt- gärder på vattenpolitikens område Lagen (1970:244) om allmänna vatten- och Vattenlagen (1983:291), upphävd Väglagen (1971:948) Den särskilde utredaren med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor om lednings- rätt (dir. 2002:17) har som övergripande uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer. I uppdraget ingår bland annat att lämna alternativa förslag till ändringar i prövningsorganisation. Detta delbetänkande innehåller principförslag om prövningsorganisationen. kommer enligt tidigare direktiv att få ett tilläggsdirektiv med anvisningar om hur organisationsfrågorna skall behandlas inför slutbetänkandet. Våra förslag redovisas med att redovisar ett motsvarande principbetänkande om plan- och bygglagens prövningsorganisation, Kortare instanskedja och ökad samordning. Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). De delar av kommittéernas betänkanden som gäller en samordning av och har utarbetats gemensamt och är likalydande (kapitel 7 i detta betänkande). Vi lämnar nu också i ett separat delbetänkande, sanktionssystem och hänsynsregler (SOU 2004:37), slutredovisningar av de delar av vårt uppdrag som gäller bestämmelserna om straff och miljösanktionsavgifter samt tillämpningen och utformningen av allmänna hänsynsregler. I våra direktiv har angivits utgångspunkterna för arbetet med prövningsorganisationen. En utgångspunkt är att utredningarna skall syfta till en renodling av domstolarnas roll till att huvudsakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna. En annan utgångspunkt är att vi skall se över prövningsorganisationen som ett led i arbetet med att effektivisera miljöprövningen. Vi skall också vidareutveckla de tankar vi tidigare presenterat och som innebär att skillnaderna i regelsystemen för olika slag av verksamheter som prövas enligt skall utjämnas. Slutligen skall vi särskilt överväga om en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt och bör eftersträvas. Möjligheterna till en utjämning av regelsystemen har vi behandlat vidare i delbetänkandet En effektivare miljöprövning, SOU 2003:124, där vi väckte tanken att använda 6 kap. som en gemensam plattform för all miljökonsekvensbedömning; både miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter och sådana projekt som miljöprövas enligt andra lagar än . Alla typer av projekt och planer skulle kunna förtecknas gemensamt och av förteckningen skulle framgå bland annat vilket förfarande som skall tillämpas (om det exempelvis fordras tillstånd, anmälan eller något annat). Tanken bör då vara att mönstra ut nuvarande fasta indelning i miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter och täktverksamheter. Tillstånd till sådana verksamheter skulle därmed kunna meddelas enligt , inte enligt balkens enskilda kapitel. En fördel med detta skulle vara att samtliga delar av ett projekt som innehåller både miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täktverksamhet skulle kunna prövas som en enhet. En annan fördel skulle vara att begreppen miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet skulle kunna ersättas med mer preciserade uppgifter om verksamhetstyper. Våra alternativ för prövningsorganisationen är också inriktade på att underlätta en förändring av regelsystemen på detta sätt. Tre alternativ för tillståndsprövning i förvaltningsmyndighet i första instans sker tillståndsprövning av vattenverksamheter och stora miljöfarliga verksamheter (A-verksamheter) i första instans vid fem miljödomstolar. Tillståndsprövningen av mindre omfattande miljöfarliga verksamheter (B-verksamheter) sker vid särskilda miljöprövningsdelegationer vid de 21 länsstyrelserna. För att kunna renodla domstolarnas tvistelösande roll behöver tillståndsprövningen av vattenverksamheter och A-verksamheter flyttas från miljödomstolarna till förvaltningsmyndigheter. Det har särskild betydelse för prövningen av vattenverksamheter som sker sammanhållet, så att miljöprövningen sker och i samma mål som avgörandet av civilrättsliga frågor om markåtkomst och skadeersättning. Vi bedömer att miljöprövningen kan skiljas från de civilrättsliga frågorna vid prövningen av vattenverksamheter. Miljöprövningen av vattenverksamheter kan då ske på samma sätt som prövningen av miljöfarliga verksamheter. Båda typerna av verksamhet lämpar sig väl för prövning i förvaltningsmyndighet. De civilrättsliga frågor som gäller vattenverksamheter bör även fortsättningsvis prövas av miljödomstol. Vi anser därmed att det finns förutsättningar att uppfylla de delar av våra direktiv som innebär en renodling av domstolarnas roll samt en utjämning av skillnaderna i regelsystemen för olika slag av verksamheter. Frågan är härefter vilka förvaltningsmyndigheter som kan vara aktuella för prövningen av vattenverksamheter och A-verksam- heter. En naturlig tanke skulle vara att lägga den prövningen hos de 21 miljöprövningsdelegationerna som prövar B-verksamheter. Antalet stora ärenden av olika slag vid varje delegation skulle dock bli för litet för att bygga upp och vidmakthålla en tillräcklig kompetens för uppgiften. I själva verket skulle en sådan organisation vara mindre effektiv än dagens, och den uppfyller därmed inte direktivets krav på effektivitet. Vattenverksamheter och A-verksamheter är i allmänhet tekniskt och miljömässigt komplicerade och kan ofta ge upphov till meningsskiljaktigheter mellan verksamhetsutövare, myndigheter och allmänhet. De ställer därför särskilt höga krav på rättssäkerhet och kompetens hos prövningsmyndigheten. En tillräckligt stor ärendetillströmning är en förutsättning för att en myndighet skall kunna bygga upp och vidmakthålla tillräcklig kompetens för att korrekt och snabbt kunna avgöra ärendena. Om ärendena koncentreras till ett mindre antal prövningsmyndigheter kan kompetensen höjas, som förutsättningarna för att utjämna svängningar i ärendebelastningen ökar och sårbarheten vid personalförändringar minskar. Ett alternativ skulle då innebära att prövningen av vattenverksamheter och A-verksamheter koncentreras till 3–5 miljöprövningsdelegationer (se skiss 1 på sidan 19). Var och en av dessa skulle ha ansvaret för prövningen av vattenverksamheter och A-verksam- heter inom ett stort geografiskt område – flera län. Delegationerna skulle verka självständigt i förhållande till länsstyrelserna, med fast anställd personal som på heltid sysslar med tillståndsprövning och med en egen beredningsorganisation. Ett sådant alternativ innebär för förstainstansprövningens del i stort sett ingen förändring i effektiviseringshänseende jämfört med dagens organisation. Ett annat alternativ som innebär ett betydande steg för att öka organisationens effektivitet skulle vara att även flytta prövningen av B-verksamheterna till dessa delegationer (se skiss 2 på sidan 20). Med en sådan förändring skulle all tillståndsprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter ske vid 3–5 miljöprövningsdelegationer. Belastningen av B-ärenden på de 21 miljöprövningsdelegationerna varierar kraftigt mellan olika län. I vissa län är antalet ärenden mycket litet. har lämnat förslag som innebär en minskning av antalet B-verksam- heter. Verket förespråkar också en ytterligare stegvis minskning av antalet tillståndspliktiga verksamheter. En sådan minskning av den individuella tillståndsprövningen – till förmån för ökad användning av exempelvis generella föreskrifter – skulle i sig kunna ge förutsättningar för administrativa förenklingar utan att hälso- och miljöskyddskraven begränsas. En organisation med 3–5 miljöprövningsdelegationer som har en hög grad av självständighet i förhållande till länsstyrelserna och som prövar alla tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter skulle vara väl anpassad för en sådan utveckling. Det alternativet innebär också en effektivare prövningsorganisation i första instans än . I en fortsatt utredning av något av dessa båda alternativ bör också ingå att föreslå det exakta antalet delegationer. Då skall bland annat vägas in antalet behandlade ärenden, utformningen av överprövningssystemet (till exempel antalet miljödomstolar) och närheten till en prövningsmyndighet i olika delar av landet. Om enbart önskemålen om effektivisering är styrande skulle ett ytterligare alternativ med enbart en prövningsmyndighet kunna aktualiseras (se skiss 3 på sidan 21). Det finns knappast skäl att behålla kopplingen till för en så pass stor myndighet, när den dessutom skall ha en hög grad av självständighet. Alternativet skulle därmed vara en fristående myndighet för all tillståndsprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter. Sammanfattningsvis ser vi tre alternativ till den nuvarande förstainstansprövningen av vattenverksamheter och A-verksamheter i miljödomstolar. Samtliga uppfyller direktivens krav på en renodling av domstolarnas roll och på en utjämning av skillnaderna mellan regelsystemen för prövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter. När det gäller effektiviteten – möjligheten att hålla den kompetens som behövs för korrekta och snabba beslut – är den enligt det första alternativet oförändrad, för att i det andra respektive tredje stegvis öka jämfört med dagens organisation. När det gäller överprövningen av tillståndsbeslut, anger våra direktiv att en framtida instansordning bör utformas med så få instanser som möjligt. Antalet nivåer i instanskedjan bör vara högst tre vid tillståndsprövning. överprövas tillståndsbeslut från miljöprövningsdelegationerna av miljödomstolarna. Miljödomstolarnas avgöranden – både där domstolen är första instans och där domstolen prövat ett överklagande – överklagas till . Har då målet startat hos en förvaltningsmyndighet, till exempel en miljöprövningsdelegation, är slutinstans och det fordras prövningstillstånd för att skall ta upp målet till prövning. De mål som prövas av och som startat vid en miljödomstol kan efter prövningstillstånd avgöras av . Vi ser inte anledning att föreslå några större förändringar i organisationen för överprövning av de tillstånd som prövas enligt . Med våra förslag om att all tillståndsprövning skall ske i förvaltningsmyndighet som första instans, innebär det att skulle bli slutinstans i samtliga miljömål. Instanskedjan blir därmed inte längre än . För att förbättra möjligheterna till prejudikatbildning kan det i vissa fall finnas anledning att öppna för en prövning av . Skulle alternativet med en fristående tillståndsmyndighet för all tillståndsprövning bli aktuellt, kan man möjligen överväga en överprövning från den myndigheten direkt till , motsvarande den instansordning som gäller för ärenden som prövas av . Då skulle bli slutinstans. Ett sådant förfarande stämmer dock inte överens med den utveckling som eftersträvas inom domstolarna och som innebär att domstolsprövningen bör inledas på lägsta domstolsnivå. Överprövningens organisation kan bereda väg för samordning med De förslag vi lämnar innebär små förändringar när det gäller överprövningen av de ärenden och mål som prövas enligt . Av större betydelse för överprövningsorganisationen är ett organisationsalternativ som innebär att överprövningen av vissa ärenden enligt , främst bygglov, skulle ske i samma instanskedja som ärenden. Det förslaget är en följd av och gemensamma övergripande synsätt som innebär att det behövs en ökad samordning mellan och . En gemensam instansordning vid överklaganden skulle vara ett första steg för att närma de båda lagstiftningarna varandra. Även om den inte ger några konkreta samordningsvinster – för den saken krävs ändringar i materiella regler och förfaranderegler – kan en gemensam instanskedja bidra till en större samsyn i prejudicerande fall, ökade möjligheter till en tidsmässig samordning av ärenden som prövas enligt båda lagstiftningarna och en ökad förståelse för de komplexa frågor som behandlas i respektive lagstiftning. På det sättet kan en gemensam överprövningsorganisation för en mer långtgående samordning. Vi anser alltså att en samordning av överprövningen av ärenden enligt och bör eftersträvas. Våra förslag i sammanfattande skisser De tre alternativen till prövning av tillståndsärenden i första instans kan åskådliggöras i följande skisser. I dessa har även andra miljöbalksärenden från kommunala miljönämnder och länsstyrelser ritats in. I skisserna har också lagts in förslaget att låta överprövningen av vissa ärenden enligt , främst bygglov, ske vid miljödomstolar. Antalet miljödomstolar påverkas av det förslaget. pt (utom i mål som startat hos miljödomstol) + bygglov m.m. enligt PBL pt (utom i mål som startat hos miljödomstol) tillstånd WC m.m. dispenser miljösanktionsavgifter andra MB-beslut + bygglov m.m. enligt PBL pt (utom i mål som startat hos miljödomstol) tillstånd WC m.m. dispenser miljösanktionsavgifter andra MB-beslut + bygglov m.m. enligt PBL 1Våra uppdrag och innehållet i detta betänkande 1.1Våra uppdrag och redovisningar Regeringen har givit i uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer. I vårt ursprungliga direktiv (dir. 1999:109) angavs att vi särskilt skulle ägna intresse åt prövningsordningen och andra regler för mål om tillstånd enligt . Det uppdrogs åt oss att utreda frågan om tillståndsprövningen borde ligga direkt hos miljödomstol eller skall prövas av domstol först efter överklagande av förvaltningsmyndighets beslut. I delbetänkandet under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50) lämnade vi principförslag om hur prövningsorganisationen för miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och infrastrukturprojekt på kortare sikt, med bibehållande av befintlig myndighetsorganisation, borde utformas. skisserade vi en vision av hur prövningsorganisationen borde utformas på . Visionen förutsatte en ny prövningsorganisation och innebar att all tillståndsprövning av stora verksamheter av olika slag skulle ske hos ett mindre antal förvaltningsmyndigheter. I visionen ingick också att så långt möjligt tillämpa gemensamma regler för prövning av olika slag av verksamheter. Vid remissbehandlingen av vårt principbetänkande fick vår vision ett gott gensvar. När regeringen lämnade oss tilläggsdirektiv (bilaga 1) att se över möjligheterna att effektivisera och förenkla miljöprövningen utan att miljö- och hälsoskyddskraven åsidosätts, ingick också i uppdraget att fortsätta utreda visionen. Tilläggsdirektivet innehöll därmed två delar; dels skulle vi se över möjligheterna till effektivisering med nuvarande myndighetsorganisation, dels skulle vi som ett led i effektiviseringsarbetet vidareutveckla den vision om den framtida prövningsorganisationen som presenterats i principbetänkandet. Våra uppdrag och innehållet i detta betänkande Den första delen av uppdraget – som syftar till en effektivisering av prövningen från en verksamhetsutövares första myndighetskontakt till beslut i första instans – redovisade vi i delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). I detta delbetänkande redovisar vi den andra delen av uppdraget. Vi skall nu lämna förslag till ändringar i prövningsorganisationen som syftar till en renodling av domstolarnas roll till att huvudsakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda eller mellan enskilda och det allmänna. Utredningen gäller således både prövningen i första instans och prövningen av överklagade mål och ärenden. När det gäller prövningen av vattenverksamheter skall vi utreda om civilrättsliga frågor kan skiljas från miljöprövningen. Vårt uppdrag syftar också till att utjämna de nuvarande skillnaderna i regelsystemet mellan miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Vi skall särskilt överväga om en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt och ärenden enligt bör eftersträvas. Enligt uppdraget skall vi redovisa tänkbara alternativ för hur en framtida prövningsorganisation kan se ut i stort. I vårt tilläggsdirektiv anges att regeringen avser att efter en remissbehandling av vårt delbetänkande, återkomma med ytterligare tilläggsdirektiv beträffande vår slutliga behandling av frågan om prövningsorganisationen. Enligt gällande direktiv skall våra uppdrag slutredovisas vid utgången av . har ett motsvarande uppdrag att utreda plan- och bygglagens prövningsorganisation. som vi i detta delbetänkande redovisar tänkbara alternativ för prövningsorganisation, redovisar i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning. Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40) sina principförslag till plan- och bygglagens prövningsorganisation. Vi slutredovisar i ett separat delbetänkande de delar av vårt uppdrag som gäller tillämpningen och utformningen av hänsynsregler samt bestämmelser om straff och miljösanktionsavgifter, sanktionssystem och hänsynsregler (SOU 2004:37).