sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Vi bedömer inte att förslagen har någon betydelse för denna utredning. 15.9.2Behovet av bestämmelser om MKB i lagen om allmänna vattentjänster Syftet med en MKB är framför allt att ge ett bättre underlag för ett beslut. Såväl direkta som indirekta konsekvenser för miljö, hälsa och resurshushållning skall belysas. Myndigheter och andra offentliga inrättningar såväl som allmänheten skall ha möjlighet att lämna synpunkter, och beslutsmyndigheten är skyldig att beakta innehållet i MKB:n vid tillståndsprövning. Så gott som all verksamhet som är tillståndspliktig enligt är underkastad kravet på MKB. Såvitt är av intresse här är endast tillstånd till inrättande av vissa slags enskilda avloppsanordningar enligt 13 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd undantagna. När en allmän va-anläggning skall inrättas eller väsentligen ändras krävs i många fall en MKB. Särskilt gäller detta när verksamheten är tillståndspliktig enligt och tillhörande författningar. Avloppsanläggningar som är dimensionerade för mer än 2 000 personekvivalenter är tillståndspliktiga enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Mindre avloppsanläggningar, som är dimensionerade för mer än 25 men högst 2 000 personekvivalenter, är anmälningspliktiga, likaså vattenverk för mer än 5 000 personer. Förändringar kan dock komma att ske , och har lämnat förslag på ändringar i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, bl.a. innebärande att gränsen för anmälningsplikt för avloppsanläggningar höjs till 200 personekvivialenter. När verksamheten är anmälningspliktig kan tillsynsmyndigheten enligt 9 kap. 6 § andra stycket förelägga verksamhetsutövaren att söka tillstånd om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa och miljön. Dessutom krävs enligt 5 kap. 16 § PBL en MKB när en detaljplan medger markanvändning m.m. som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller resurshushållningen. PBL hänvisar i och för sig inte till , men bestämmelserna i om MKB syftar så långt som möjligt till att fylla samma funktion som 6 kap. (prop. 1997/98:90 s. 167). I den mån en allmän va- anläggning prövas i detaljplan krävs alltså en MKB. Va-lagens bestämmelser om MKB syftar uppenbarligen till att användas när en allmän va-anläggning inte prövas i annan ordning men ändå kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Mot detta kan riktas flera invändningar. En allmän va-anläggning tillståndsprövas inte enligt va-lagen. Såväl anläggningens miljöpåverkan som dess planenlighet regleras i annan lagstiftning. Va-lagens bestämmelser innebär inte i detta avseende att ytterligare krav kan ställas på anläggningen från det allmännas sida. Även rätten att använda mark för ledningsdragning måste lösas med stöd av annan lagstiftning. I den mån anläggningen inte är underkastad annan prövning kommer inte en MKB enligt va-lagen att utgöra ett sådant formellt beslutsunderlag som den är avsedd att vara. Detta medför att en MKB som upprättas med stöd av 12 a § va- lagen inte har någon formell betydelse. Att den i och för sig kan ha betydelse för den kommunala planeringen är en annan sak, men det är knappast lämpligt att ha tvingande bestämmelser härom i va- lagstiftningen. Förhållandet skulle knappast ändras om miljöbalksutredningens förslag skulle ha genomförts. Visserligen skulle huvudmannen då bli skyldig att samråda med myndigheter och allmänhet och på ett formaliserat sätt få synpunkter på en planerad allmän va-anläggning. Någon prövning av MKB:n skulle dock inte ske, och ett sådant kungörande av beslut enligt va-lagen som miljöbalksutredningen, till synes med hänvisning till 6 kap. 8 § andra stycket , förutsatte bygger synbarligen på en missuppfattning. Till detta bör nämnas att 12 a § va-lagen endast omfattar allmänna va-anläggningar, och någon motsvarande bestämmelse för enskilda va-anläggningar under i övrigt identiska förutsättningar finns inte. Inte heller enligt vårt förslag skall någon tillståndsprövning eller annan motsvarande prövning av anläggningen ske. Det är då inte lämpligt att kräva att huvudmannen upprättar en MKB – i den mening som avses i – för utbyggnaden av en allmän va- anläggning när en sådan inte krävs enligt annan lagstiftning. Det kan visserligen befaras att den svenska lagstiftningen inte fullt ut uppfyller kraven i MKB-direktivet i fråga om vilka verksamheter som skall vara underkastade en miljökonsekvensbedömning såvitt avser vissa delar av en allmän va-anläggning. Framför allt torde det vara ledningsdragningen som inte alltid omfattas av krav på tillstånd. Det torde därvid inte vara tillräckligt att har möjlighet att kräva en MKB i samband med anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § . Inte heller bestämmelsen i 12 a § va- lagen medför dock att MKB-direktivets krav uppfylls. Det är inte tillräckligt att upprätta en MKB om det inte föreskrivs en bedömning av innehållet i denna och miljökonsekvenserna i övrigt. Om bristen på överensstämmelse med MKB-direktivet såvitt avser allmänna va-anläggningar skulle lösas genom bestämmelser i lagen om allmänna vattentjänster, torde krävas att vi i princip måste föreslå ett prövningssystem för miljöbedömningar. Sådan prövning bör dock enligt vår bestämda uppfattning regleras uteslutande i regelsystem och i den mån de befintliga bestämmelserna om hur och när en miljökonsekvensbedömning bör ske behöver ändras är det där detta skall regleras. Vi har i denna del samrått med sekretariatet i . Vad som skulle kunna övervägas är att, på samma sätt som i exempelvis lagen om energiplanering, i stället föreskriva en analys av olika åtgärder inför en planerad utbyggnad. Frågan är dock om det finns behov av en sådan analys. Ett sådant behov torde förutsätta att MKB eller en liknande analys inte kan eller skall upprättas enligt annan lagstiftning. MKB:n skall ju bland annat noggrant redovisa all miljöpåverkan samt alternativa utföranden och lokaliseringar. Som nämnts vid tidigare lagstiftningsärenden skulle detta kunna vara fallet om anläggningen inte är underkastad tillståndsplikt enligt eller krav på bygglov. Om anläggningen ändå kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bör dock kunna kräva att MKB upprättas inom ramen för det samrådsförfarande som stadgas i 12 kap. 6 § . Det krävs då att verksamheten kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Detta är i och för sig inte samma sak som betydande miljöpåverkan. Det är dock svårt att finna att en verksamhet, som inte i övrigt är underkastad tillståndsplikt eller prövning enligt PBL, och inte heller faller under 12 kap. 6 § är av sådant slag att den kan antas ha betydande miljöpåverkan. Det finns sålunda möjlighet att med stöd av annan lagstiftning kräva att en MKB upprättas i alla de fall som 12 a § va-lagen täcker och det finns då inte skäl att med stöd av lagen om allmänna vattentjänster kräva en miljömässig analys för en allmän va-anläggning. Vad som återstår att pröva är om någon form av miljömässig analys generellt – och alltså inte enbart i de fall då verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan – bör gälla enligt va- lagstiftningen. Kanske är det just för mindre va-anläggningar det kan finnas ett värde i att analysera olika tänkbara lösningar. I den mån det finns behov av krav på en sådan analys vill vi dock hävda att även detta bör regleras i miljö- eller i förekommande fall planlagstiftningen. Detta inte minst med hänsyn till att dessa mindre anläggningar överhuvudtaget inte kommer att omfattas av den av oss föreslagna lagen. 16Rättsförhållandet mellan huvudman och brukare Förslag: Va-förhållandet mellan huvudmannen och brukaren skall även i fortsättningen vara huvudsakligen offentligrättsligt reglerat. Men det skall ändå finnas ett visst utrymme för huvudmannen att i undantagsfall kunna komma överens med brukare om en del avvikelser från vad som annars gäller. Huvudmannen skall kunna träffa avtal med fastighetsägare om sådan avgiftsfråga som kommunen inte har reglerat i taxan. Och när en fastighets va-förhållanden påtagligt avviker från det normala skall särskilda villkor för brukande av va-anläggningen kunna avtalas. I normalfallen regleras va-förhållandet mellan huvudmannen och brukaren helt genom de allmänna regler som finns i va-lagen och i huvudmannens taxa och allmänna bestämmelser. Lagreglernas offentligrättsliga karaktär medger i allmänhet ingen avvikande reglering. Och enligt 28 § va-lagen får avtal heller inte träffas om sådan va-fråga som regleras i taxa eller allmänna bestämmelser. Sådant avtal blir utan verkan. Eftersom huvudmannen förutsätts ha beslutat om taxa och allmänna bestämmelser som är tillämpliga på flertalet brukare, blir utrymmet för en avvikande avtalsreglering alltså mycket begränsat för normalfallen. Lagen möter på det här viset bl.a. kravet på likabehandling av brukarna. I frågor som kan regleras genom allmänna bestämmelser eller taxa men som inte har reglerats på detta sätt, råder däremot i princip avtalsfrihet så länge sådan reglering inte sker. Detta ger huvudmannen goda möjligheter att avtalsvis reglera va-förhållandet med sådana brukarkategorier som väsentligt avviker från de vanliga hushållen. En reglering genom avtal kommer företrädesvis i fråga Rättsförhållandet mellan huvudman och brukare för industrier, sjukhus och liknande brukare. Det har nämligen ansetts lämpligt att sådana brukare får tillfälle till verkliga förhand- lingar med huvudmannen om regleringen av va-förhållandet, eftersom det för deras del ofta kan finnas behov av särskilda föreskrifter om t.ex. vattentryck, vattenbeskaffenhet och avlopps- rening. Även avgiftsfrågorna kan kräva speciella överväganden för dessa brukare. Huvudmannen måste dock även vid förhandlingar om villkoren för sådana brukare iaktta de allmänna principerna om skälig och likvärdig behandling. Kommer parterna inte överens vid förhandlingar om avtal i frågor som inte behandlas i taxa eller allmänna bestämmelser kan de vända sig till , som kan fastställa villkoren för brukandet. Uppstår tvekan om ett avtal är giltigt, om det har träffats eller om dess rätta innebörd, skall sådana tvister lösas av . Förfarandet vid nämnden kommer vi att beröra längre fram (se avsnitt 22 och 23). En annan möjlighet för huvudmannen att lösa tvistefrågan för framtiden är att helt enkelt komplettera taxan eller de allmänna bestämmelserna så att avtalsreglering blir överflödig. I vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster stärks det offentligrättsliga inslaget i va-förhållandet mellan huvudmannen och brukaren ytterligare. Möjligheterna för huvudmannen att avtalsvis reglera va-förhållanden inom verksamhetsområdet minskar genom att han inte längre själv kan besluta om vare sig taxeföreskrifter eller allmänna bestämmelser. kommer att beslutas av kommunen och i den mån även brukandet av den allmänna anläggningen skall regleras offentligrättsligt så kommer det att ske genom övergripande bestämmelser direkt i lagen och närmare genom föreskrifter utfärdade av kommunen (se avsnitt 9 och 17). Detta behöver dock inte i praktiken innebära någon avgörande förändring av avtalsutrymmet. Varken lagen eller kommunens föreskriftsrätt kommer nämligen i det här avseendet att gå längre än den senaste versionen av Svenskt Vattens normalförslag till Allmänna bestämmelser för brukande av kommuns allmänna va- anläggning (ABVA 85). Punkt 23 i ABVA 85 innehåller i andra stycket föreskriften Avviker fastighets va-förhållanden påtagligt Rättsförhållandet mellan huvudman och brukare från vad som gäller flertalet fastigheter, har huvudmannen rätt att träffa avtal med ägare till sådan fastighet om särskilda villkor för brukande av va-anläggningen. Detta bör också gälla i lagen om allmänna vattentjänster. Vi föreslår därför att en bestämmelse med sådan innebörd tas med vid den reglering som skall ersätta 28 § va- lagen. Det kommer att ge huvudmannen möjlighet att i fall av påtagliga avvikelser från vad som normalt gäller inom verksamhets- området ingå bindande överenskommelser med fastighetsägare om särskilda villkor för fastighetens inkoppling till och brukande av den allmänna va-anläggningen, och detta kanske till och med i något större utsträckning än vad som är möjligt. Ett sådant avtal skall kunna avse både ekonomiska och tekniska specialbestämmelser som motiveras av från normalfallet avvikande förhållanden i fråga om huvudmannens åtagande och kostnader för att betjäna den aktuella fastigheten. Den här avtalsmöjligheten bör exempelvis kunna vara tillämplig på industrier som inte ligger i ett industriområde och då ge större avtalsutrymme än det som redan finns för sådana brukare som behöver vattentjänster av särskild beskaffenhet. Den bör också kunna tillämpas på alla slag av fastigheter som behöver sådana särskilda anordningar eller särskilda va-arrangemang som det stora flertalet andra fastigheter inte behöver. Sådana specialarrangemang skall normalt bekostas av de brukare i vilkas intresse de kommer till stånd. Det följer redan av den allmänna regeln om avgiftsskyldighetens fördelning efter skälig och rättvis grund att huvudmannen har rätt att av vederbörande fastighetsägare ta ut kostnaderna för sådana anordningar som bara betjänar en eller några få fastigheter. Det kan gälla tryckstegringspumpar för enstaka höghus eller avloppspumpar för enstaka lågt belägna källarvåningar. Om anordningen ingår i den allmänna anläggningen kan huvudmannen alltså ta ut kostnaden av fastighetsägaren. Ingår den i fastighetens va-installation, får fastighetsägaren stå kostnaden av den anledningen. Detta gäller dock inte när huvudmannen skall svara för anordningen enligt 25 § första stycket i den av oss föreslagna lagen om allmänna vattentjänster. Något som exempelvis kan vara fallet i fråga om en pumpenhet till ett LTA-system som inte bara är motiverat av ett fåtal fastigheters särförhållanden utan som har byggts ut för att generellt betjäna ett större område. Beträffande avgiftsskyldigheten för fastigheter med påtagligt avvikande va-förhållanden får förutsättas att kommunen inte Rättsförhållandet mellan huvudman och brukare genom särskilda industritaxor och liknande tar ifrån huvudmannen alla möjligheter att anpassa avgiftsuttaget till de speciella förutsätt- ningarna i det enskilda fallet när det gäller brukarkategorier som väsentligt avviker från hushållsförbrukarna. Dessa brukar- kategoriers behov av verkliga förhandlingar om villkoren för vattentjänsterna kommer inte att bli mindre. Huvudmannen skall även i fortsättningen kunna träffa avtal med fastighetsägare om sådan avgiftsfråga som kommunen inte har reglerat i taxan. Det är enligt vår mening lämpligt att va-taxor i viss utsträckning medger avtalsreglering av särfall. Svenskt Vattens senaste basförslag till va- taxa innehåller i detta avseende bestämmelsen Är det inte skäligt att för viss fastighet beräkna avgift enligt vad som förut sagts i taxan träffar va-verket i stället avtal om avgiftens storlek. Därmed torde i första hand avses en tillämpning av fördelnings- bestämmelserna i 26 § va-lagen som föreskriver särdebitering och särtaxa för sådana fall som kostnadsmässigt avviker från vad som normalt gäller inom verksamhetsområdet. Detta bör enligt vår mening gälla generellt även i fortsättningen. Vi föreslår till och med en viss utvidgning av utrymmet för särdebiteringar och särtaxor när det gäller brukningsavgifter (se avsnitt 19.2.3). Beträffande industrier och andra brukare som vill köpa vattentjänster som inte omfattas av huvudmannens lagfästa leveransskyldighet förefaller det lämpligt att huvudmannen i fråga om sådana tjänster får behålla hela det förhandlingsutrymme som han har , såväl vad gäller avgifter som i övrigt. Men i fråga om avgifterna blir det som sagt något som kommunen får ta ställning till vid beslutet om taxeföreskrifter. I den mån huvudmannen haft möjlighet att träffa avtal med brukare inom ramen för den offentligrättsliga regleringen, exempelvis om var förbindelsepunkten för en fastighet skall förläggas, blir en sådan överenskommelse i princip gällande även mot senare ägare av fastigheten. Om huvudmannen däremot träffar avtal med en fastighetsägare på rent privaträttslig grund, blir avtalet bara gällande mellan avtalsparterna. kan det dock vara svårt att entydigt bestämma avtalets karaktär i detta avseende. Det va-rättsliga förhållandet mellan huvudmannen och brukaren gäller så länge verksamhetsområdet omfattar brukarens fastighet. Om möjligheterna för kommunen att inskränka verksamhets- området har vi redogjort för i avsnittet om Verksamhetsområde (avsnitt 13.2.3). 17Brukande av allmän va- anläggning Förslag: Fastighetsägarens allmänna skyldigheter vid brukandet av den allmänna va-anläggningen föreslås i förhållande till gällande rätt vara i huvudsak oförändrade. Ett uttryckligt förbud bör dock införas i lagen mot att fastighetsägaren tillför den allmänna va-anläggningen vätskor, ämnen eller föremål som kan inverka skadligt på ledningsnätet eller dess funktion eller på annat sätt medföra skada eller olägenhet. De närmare föreskrifter som behövs i fråga om brukande av allmän va-anläggning bör meddelas av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, kommunen. Huvudmannen skall vara skyldig att underrätta brukarna om väsentliga förändringar i möjligheterna att bruka anläggningen, vattenavstängningar och liknande förhållanden. Huvudmannens och fastighetsägarens ansvar för särskilda va- anordningar som LTA-pumpar och vattenmätare regleras i lagen. Rättsförhållandet mellan huvudmannen och brukare av en allmän va-anläggning är i huvudsak offentligrättsligt reglerat. Såväl huvud- mannens ansvar gentemot fastighetsägarna som dessas skyldigheter vid brukandet av den allmänna va-anläggningen följer i första hand av va-lagens regler. I fråga om fastighetsägarens brukande av den allmänna va-anläggningen stadgas i 21 § va-lagen: En allmän va-anläggning skall brukas så att det inte uppkommer olägenhet för huvudmannen eller annan samt så att det inte uppstår svårigheter för huvudmannen att uppfylla kraven från miljö- och hälsoskyddssynpunkt eller att i övrigt uppfylla sina åligganden enligt lag eller annan författning eller enligt avtal. Brukande av allmän va-anläggning Detta innebär bl.a. att fastighetsägaren inte får bruka anläggningen på ett sådant sätt att de allmänna krav som kan ställas på anläggningen enligt vad som framgår av 12 § första stycket inte kan uppfyllas. Dessa krav följer av annan lagstiftning än va-lagen, och 21 § gör det till en uttrycklig skyldighet också för fastighetsägaren att ta hänsyn till vad som sägs i sådan lagstiftning. Dessutom är fastighetsägaren skyldig att se till att det som släpps ut i avloppsnätet inte medför olägenheter för huvudmannen, andra brukare eller andra berörda. De nuvarande reglerna skiljer sig i viss mån års va-lag. Enligt denna fick inte i allmän avloppsledning släppas ut ämne som genom frätning, slambildning eller på annat sätt kunde skada anläggningen. Vidare stadgades att anläggningen i övrigt skulle för ansluten fastighets behov brukas med nödig försiktighet så att olägenhet för andra till anläggningen anslutna fastigheter och för huvudmannen såvitt möjligt undveks. Huvudmannen hade möjlighet att meddela närmare föreskrifter i detta hänseende. Dessa föreskrifter skulle normalt underställas prövning. Även om nuvarande va-lag inte lika utförligt som äldre lag anger vad fastighetsägaren har att iaktta vid brukandet har någon saklig ändring inte varit avsedd. Förutom vad som anges i 21 §, och som utgör de grundläggande förutsättningarna för brukandet, har nämligen huvudmannen möjlighet att genom allmänna bestämmelser närmare reglera fastighetsägarnas skyldigheter. Detta framgår av 22 § va-lagen som vidare anger att fastighetsägarens möjligheter att utnyttja anläggningen för dess ändamål inte får genom sådana bestämmelser oskäligt begränsas eller försvåras. Någon förhandsprövning av de allmänna bestämmelserna görs däremot inte. I den mån de antagits av beslutande församling ger kommunallagen möjlighet att underställa beslutet laglighetsprövning, men sådan prövning rör som ordet säger endast beslutets laglighet och inte dess lämplighet. I andra fall, exempelvis då huvudmannen är ett privaträttsligt organiserat subjekt, saknas även denna möjlighet. Om fastighetsägaren finner att allmänna bestämmelser oskäligt begränsar eller försvårar brukandet finns dock alltid möjlighet att hos ansöka om jämkning eller ogiltigförklaring av sådan bestämmelse. Allmänna bestämmelser får bara avse brukandet av den allmänna va-anläggningen. Det är inte möjligt att anta allmänna bestämmelser som med bindande verkan reglerar rättsförhållandet i övrigt mellan huvudman och fastighetsägare. Brukande av allmän va-anläggning endast tillämpliga för sådana fastighetsägare som faktiskt begagnar anläggningen. Huvudmannen får vidare inte meddela föreskrifter i fråga om beskaffenhet av va-installation och utförande av installationsarbete eller om vem som har rätt att utföra sådant arbete. Ett förbud mot att huvudmannen meddelar sådana föreskrifter, som för övrigt knappast kan anses gälla brukandet av anläggningen, finns i 19 § va-lagen. Det stadgandet gäller såväl generella föreskrifter som föreskrifter i ett enskilt fall. Huvudmannen har möjlighet att besluta de allmänna bestämmelser som han finner erforderliga inom den ram som va- lagen ställer upp. va-utredning föreslog att en bestämmelse skulle tas in i lagen att huvudmannen i allmänna bestämmelser, utom annat, kunde ta med bestämmelser om skyldighet för brukare att med hänsyn till vattentillgången eller av annan orsak fort- löpande eller vid särskilda tillfällen begränsa sin vattenförbrukning, förbud för brukare att i avloppsledning släppa ut industriellt avloppsvatten eller annat avloppsvatten av särskild beskaffenhet eller ämnen och föremål som kan skada ledningen, eller särskilda villkor för utsläpp av avloppsvatten, ämnen och föremål. Departementschefen ansåg att utredningens förslag kunde vara av intresse till belysning av frågor som huvudmannen kan ha anledning att behandla i de allmänna bestämmelserna men att en exemplifiering inte var lämplig i lagtexten. VAV, numera Svenskt Vatten, har allt sedan 1970 års va-lag trädde i kraft utarbetat normalförslag till allmänna bestämmelser för brukande av kommuns allmänna va-anläggning. Dessa normalförslag har fått mycket stort genomslag. Den senaste versionen (ABVA 85, senaste uppdateringen genom Svenskt Vattens publikation P87, ) ligger till grund för merparten av de allmänna bestämmelser som antagits av kommunala huvudmän, såväl när verksamheten bedrivs i förvaltningsform som när ett kommunalt bolag är huvudman. I en del kommuner förekommer dock allmänna bestämmelser som har sin förebild i äldre normalförslag. Vad som sägs i ABVA 85 kommer att behandlas närmare under våra överväganden. Det är inte möjligt att i de allmänna bestämmelserna, eller i taxan, förutse och reglera alla tänkbara uppkommande situationer vid brukandet. I vissa avseenden är det inte heller lämpligt att brukandet regleras ensidigt av huvudmannen. I synnerhet gäller detta för brukare som har särskilda behov av vattentjänster, såsom större industrikunder. Va-lagen medger därför att avtal kan träffas Brukande av allmän va-anläggning mellan huvudman och fastighetsägare i sådana frågor som inte regleras i allmänna bestämmelser eller taxa. Om å andra sidan avtal träffas i fråga som redan är reglerad i de allmänna bestämmelserna eller taxan blir avtalet utan verkan. När viss fråga rörande brukandet inte blivit reglerad i allmänna bestämmelser eller taxa och inte heller avtal kunnat träffas, kan på talan av huvudman eller fastighetsägare fastställa vad som skall gälla. Om fastighetsägaren åsidosätter sina skyldigheter gentemot huvudmannen vid brukandet av den allmänna va-anläggningen föreligger skadeståndsskyldighet enligt 29 § va-lagen. Enligt 30 § va-lagen har huvudmannen vissa möjligheter att stänga av vattentillförseln vid väsentliga försummelser från fastighetsägarens sida.