sou · GSB364d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag dels att, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för hur förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem kan beivras (dir. 2003:77), dels att utvärdera behovet av koncessionsplikt för att bygga och använda rörledningar som utnyttjas för transport av fjärrvärme samt, om det behövs, lämna förslag till ändamålsenlig reglering (dir. 2003:102). I fråga om det senare uppdraget anförs i direktiven bland annat att de nuvarande bestämmelserna om koncession framstår som otidsenliga och har visat sig medföra vissa tillämpningsproblem, och att osäkerhet om när byggande av fjärrvärmeledningar kräver koncession inte främjar en effektiv utbyggnad av landets fjärrvärmenät. har i delbetänkandet Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet (SOU 2003:115) behandlat de frågor som berör den tidigare angivna kompletterande analysen mellan el- och fjärrvärmeverksamhet. har därvid föreslagit att bestämmelser införs i ellagen om organisatorisk åtskillnad mellan juridiska personer som bedriver fjärrvärmeverksamhet och sådana som bedriver nätverksamhet eller produktion av eller handel med el samt regler om särredovisning av fjärrvärmeverksamhet. Syftet med de föreslagna reglerna är särskilt att förbättra kundtryggheten, bland annat genom att förhindra att fjärrvärme- kunderna i praktiken får finansiera annan verksamhet. Genom att införa de föreslagna reglerna i ellagen kommer bestämmelserna där om tillsyn att tillämpas även avseende fjärrvärmeverksamheten. , kommer alltså att kunna meddela de förelägganden, i förekommande fall i förening med vite, som behövs för att trygga efterlevnaden av lagen och tillhörande föreskrifter. uppdrag i övrigt skall redovisas . Sedan naturgaslagen trätt i kraft har genomfört en översyn av lagen i syfte att föreslå förbättringar av förutsättningarna för en fungerande marknad. I rapporten av naturgaslagen (ER 3:2003) föreslås bland annat en utökad koncessionsplikt för naturgasledningar. Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem ledningar efter mät- eller reglerstation föreslås därvid bli koncessionspliktiga, i form av områdeskoncession. Som skäl för en utvidgad koncessionsplikt anförs i rapporten bland annat att tämligen långa och omfattande ledningar är undantagna, att det finns anledning att kunna pröva ett distributionsföretags lämplighet i fråga om bland annat möjligheten att ta på sig ansvaret för förpliktelser som följer med transportverksamheten av naturgas och att en koncessionshavare som har monopol på nätverksam- heten inom ett område också vid behov skall bygga ut ledningsnätet. Därutöver anförs i rapporten att dagens regelverk, där distributionsledningarna är undantagna från koncession, inte hindrar att ett flertal naturgasleverantörer bygger sina egna ledningar för att försörja sina kunder med gas, vilket kan leda till överetablering och möjligen i slutändan att naturgas kommer att utgöra ett alltför dyrt alternativ. Med krav på koncession för den lokala distributionen skulle en sådan risk, enligt rapporten, inte föreligga. Inom ramen för det s.k. Inre marknadspaketet presenterade EG- kommissionen ett förslag till direktiv om ändring av gasmarknadsdirektivet samt förslag till ändring av direktivet 96/92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el. Förslagen syftar till att skapa likvärdiga konkurrens- och marknadsvillkor inom el- och naturgassektorn och härigenom stärka konkurrenskraften för näringslivet som helhet. Förslaget har lett till antagande av och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG (det reviderade gasmarknadsdirektivet). Direktivet, som trätt i kraft, innebär såvitt nu är av intresse att senast skall samtliga icke hushållskunder, och senast samtliga kunder, anses vara berättigade kunder. Vidare innehåller direktivet föreskrifter om rätt för part att vända sig till den tillsynsmyndighet som skall finnas med klagomål mot den systemansvarige (den som bedriver distributionen m.m.) inom vissa närmare angivna områden, bland annat såvitt avser tariffer och andra villkor för naturgasdistribution. Direktivet, genom vilket gasmarknadsdirektivet upphävts utan att detta påverkar medlemsstaternas förpliktelser vad gäller tidsfrister för införlivande och tillämpning av nämnda direktiv, skall införlivas i nationell lagstiftning . Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem Genom beslut tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att utreda den fortsatta utvecklingen av el- och naturgasmarknaderna (El- och gasmarknadsutredningen; N 2003:04). I uppdraget ingår bland annat att följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemen- samma regler för den inre marknaden för el och naturgas och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra det reviderade el- och gasmarknads- direktivet samt överväga och i förekommande fall lämna förslag till ändringar som föranleds av förordningen om gränsöverskridande handel med el, och analysera om det finns tänkbara förbättringar att göra på el- och naturgasmarknaden och om så är fallet föreslå åtgärder för detta. I fråga om naturgas ingår i utredningsuppdraget att utvärdera naturgasmarknadens funktionssätt och analysera om det finns tänkbara förbättringar att göra och, om så är fallet, föreslå åtgärder för detta (dir. 2003:22). Utredaren skall ta ställning till de bedömningar redovisat i rapporten av naturgaslagen och särskilt beakta behovet av koncession för distributionsledningar. El- och gasmarknadsutredningen har i delbetänkandet El- och naturgasmarknaderna – Europeisk harmonisering (SOU 2003:113) föreslagit förändringar i svensk lagstiftning för att genomföra bl.a. det reviderade gasmarknadsdirektivet. Såvitt avser naturgasmarknaden har utredningen föreslagit regler om bestämmande av överföringstariffer för naturgas. Huvudsakligen innebär förslaget att innehavaren av naturgasledning vid utform- ningen av sådana tariffer särskilt skall beakta antalet anslutna kunder, kundernas geografiska läge, mängden överförd energi och abonnerad effekt, kostnader för överliggande nät, leveranssäkerhet och trycket i ledningarna. skall enligt förslaget godkänna företagens metoder för bestämmande av överföringstariffer innan tarifferna får träda i kraft och tillsynsmyndighetens beslut skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vidare har utredningen föreslagit att innehavaren av naturgasledning skall vid utformandet av engångsavgift för anslutning särskilt beakta var en anslutning är belägen och vilken effekt anslutningen avser. Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem I delbetänkandet diskuteras även frågor om tillsyn över efterlevnaden av naturgaslagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av denna. Enligt det reviderade gasmarknadsdirektivet skall varje part som har klagomål mot systemansvarig för ett naturgasnät i närmare angivna avseenden kunna ge in klagomål till tillsynsmyndigheten som, i egenskap av tvistelösande myndighet, inom vissa tidsramar skall fatta beslut i frågan. I enlighet med vad lagrådet uttalat vid naturgaslagens tillkomst torde detta innebära att kunden hos kan anmäla den system- ansvarige med påstående att denne inte fullgör sina skyldigheter. Lagrådet har därvid anfört: Ordet tvister för närmast tankarna till att det skulle vara fråga om sådana tvistemål som i normala fall handläggs av allmän domstol. Mot bakgrund av den övriga regleringen i lagen torde rättsförhållandet dock i själva verket vara förvaltningsrättsligt med den skillnaden att här talas om tvister, vilket inte tillhör vanligheterna inom förvaltningsförfarandet (prop. 1999/2000:72 s. 160). Anmälaren torde förvärva partsställning hos tillsynsmyndigheten. Utredningen har i anslutning till detta funnit att , mot bakgrund av lagrådets uttalanden i fråga om tvistelösande myndighet, och att har tillsyn över naturgas- lagen och tillhörande föreskrifter, får anses uppfylla de krav det reviderade gasmarknadsdirektivet föreskriver om tvistelösning om lagen kompletteras med sådana tidsfrister som framgår av direktivet (SOU 2003:113 s. 122 ff.). El- och gasmarknadsutredningen skall redovisa övriga här berörda frågor . Faktauppgifterna i detta avsnitt härrör dels från Va-lagsutred- ningens sammanträde med representanter för Svensk Fjärrvärme , dels från Statens energimyndighets rapport i . Med fjärrvärmeverksamhet menas huvudsakligen produktion och distribution av hetvatten för uppvärmning av byggnader. Fjärrvärme har funnits i , men utbyggnaden av fjärrvärme i större omfattning kan sägas ha börjat först . Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem Traditionellt sett har fjärrvärme varit en angelägenhet och var så gott som all fjärrvärmeverksamhet av betydelse i ägo (i förvaltningsform eller genom kommunala bolag). Det privata ägandet av företag inom fjärrvärmebranschen har dock ökat kraftigt under de senaste 10–15 åren. 2003 var ägarförhållandena, avseende det procentuella ägandet av de olika subjekt som distribuerar fjärrvärme, de följande: Privata aktiebolag (främst Fortum, och ) Det finns ungefär 200 företag eller andra subjekt som distribuerar fjärrvärme. Svensk Fjärrvärme (tidigare Svenska fjärr- värmeföreningen) fungerar som branschorganisation för dessa företag. Ungefär 170 av fjärrvärmeföretagen är medlemmar i . Produktion av hetvatten sker främst i förbränningsanläggningar eller genom användning av spillvärme från exempelvis industri- processer. I en fjärrvärmeanläggning finns i regel olika slags produktionsanläggningar. Vid normal drift är det tillräckligt med baslastanläggningar där billigare bränslen av sämre kvalitet används. Om värmebehovet ökar kan spetslastanläggningar för förbränning av mera lätthanterligt och högvärdigt bränsle, såsom lätt eldningsolja, användas. Därutöver finns olika reservanläggningar. Valet av energikälla påverkar i hög grad kostnaderna för fjärrvärme. I den mån spillvärme har kunnat användas har kostnaderna för uppvärmning blivit betydligt lägre. Det kan dock inte uteslutas att även spillvärme kan bli attraktivt som handelsvara vilket torde öka kostnaderna för fjärrvärme när spillvärme används som energikälla. De totala fjärrvärmeleveranserna i uppgick till drygt . Av de totala fjärrvärmeleveranserna avser flerbostadshus, småhus, industrier, offentliga lokaler och övriga lokaler. Den årliga tillväxten av fjärrvärme har varit cirka 2–. Svensk Fjärrvärme beräknar att denna tillväxtgrad Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem kommer att bestå. har nyanslutningen främst avsett småhus. Fjärrvärmepriset är beroende av flera faktorer, såsom val av energikälla, bebyggelsetäthet och anslutningsgrad. Även verksam- hetens storlek kan påverka priset genom möjligheten till stordriftsfördelar. I Statens energimyndighets rapport i redovisas uppgifter om prisspridning inom fjärr- värmen. Enligt rapporten förklaras prissättningen hos företag med låga priser av att företaget använder spillvärme som energikälla eller att företagets prispolitik har som syfte att ha låga priser. Företag med höga fjärrvärmepriser å andra sidan kännetecknas – enligt rapporten – av att de är relativt små. Prisvariationen är så stor att de högsta fjärrvärmepriserna är ungefär dubbelt så höga som de lägsta. Någon säker statistik över hur ägarformen påverkar fjärrvärme- priserna finns inte. Kommunalt ägda fjärrvärmedistributörer har tidigare generellt sett haft något lägre priser. Enligt såväl Svensk Fjärrvärme som synes dock tendensen vara att skillnaden i pris mellan kommunalägda och icke- kommunala fjärrvärmedistributörer minskar (se Värme i s. 37). Prisvariationen mellan olika fjärrvärmedistributörer har rest krav på någon form av prisreglering. I i – problem och förslag (2000, s. 154 f) sägs bland annat följande: Priserna på fjärrvärme varierar starkt mellan olika kommuner, vilket kan vara en indikation på att fjärrvärmeföretagen drar fördel av sin monopolställning vid prissättningen. En sannolikt viktig förklaring till de kraftiga avgiftsdifferenserna på fjärrvärmeområdet är att en del kommuner och företag har högre anslutning av fjärrvärmeabonnenter till befintligt nät än andra fjärrvärmeproducenter. Förhållanden såsom exploateringsgrad och bebyggelsestruktur har här betydelse. En del av prisskillnaderna torde dock även bero på att fjärrvärmeverksamheten inte drivs effektivt i samtliga kommuner. Det går heller inte att utesluta att taxorna i vissa fall är orimligt höga jämfört med kostnaderna. De sistnämnda slutsatserna styrks av att de genomsnittliga avgifterna på fjärrvärme har ökat med 2–trots att kostnadsutvecklingen i stället talar för att priserna skulle ha sänkts. Här kan bl.a. pekas på att kapitalkostnaderna är en stor del av de totala kostnaderna och att räntan kraftigt sjunkit . bedömning av prisutvecklingen är dock omstridd. Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem Frågan om pristillsyn ingår som nämnts i Fjärrvärme- utredningens uppdrag. I sammanhanget kan dock nämnas att enligt Svensk Fjärrvärme är skillnaden i pris för fjärrvärme i , där fjärrvärmemarknaden och priset på fjärrvärme är föremål för reglering, betydligt större än i ; de högsta fjärrvärmepriserna i är fem gånger högre än de lägsta. Leverans av hetvatten är ett naturligt monopol. På samma sätt som annan ledningsburen verksamhet finns det knappast möjlighet praktiskt eller ekonomiskt att anlägga parallella ledningsnät. Någon konkurrenssituation mellan fjärrvärmedistributörer inom ett och samma område föreligger därmed inte . skall bland annat analysera lämpligheten i att införa tredjeparts- tillträde på fjärrvärmemarknaden. Enligt Svensk Fjärrvärme torde sådant tredjepartstillträde vara praktiskt möjligt att genomföra. De lokala fjärrvärmemarknaderna bedöms dock, med något undantag, inte vara så stora att en konkurrenssituation i praktiken skulle vara möjlig vid tredjepartstillträde. Flertalet fjärrvärme- system är lokalt mycket begränsade, utan förbindelse med varandra. För en effektiv konkurrens torde krävas att värme- försäljningen inom systemet uppgår till minst vad som produceras i två, eller helst fler än två, separata baslastanläggningar. Fler än två baslastanläggningar är nödvändiga först om produktionen överstiger 2 000 GWh . En så stor användning av fjärrvärme sker tydligen endast i , och (se ER 19:2000 – Fjärrvärmen på värmemarknaderna s. 100). I uppdrag ingår dock även att analysera effekterna av att fjärrvärmenäten integreras mellan närbelägna tätorter i fråga om möjligheterna att utnyttja spillvärmen eller öka värmeunderlaget för kostnadseffektiv kraftvärmeproduktion, samt analysera om lokaliseringsprincipen innebär en begränsning för en sådan utveckling. Om en integration mellan fjärrvärmenät i större omfattning än vad som skett skulle bli verklighet torde möjligheterna till reell konkurrens vid tredjepartstillträde öka. På värmemarknaden råder däremot en viss konkurrens på så sätt att brukarna har möjlighet att välja mellan olika uppvärmningsformer. Uppvärmning sker, förutom med fjärrvärme, i mera traditionella former med oljeeldning eller el inkluderat värmepumpar. Därutöver förekommer uppvärmning med biobränslen, gas och bergvärme. Fjärrvärmens totala andel av värmemarknaden är (2003) . Hetvatten distribueras från energikällan till kunden i Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem Fjärrvärmen har fått störst betydelse som uppvärmningsform vid tätare bebyggelsekoncentration där verksamheten, liksom annan nätburen verksamhet, kan bedrivas effektivare. Sålunda sker uppvärmning med fjärrvärme av av alla flerbostadshus och av alla lokaler medan motsvarande siffra för småhus endast är . Gemensamt för samtliga uppvärmningsformer är att den valda uppvärmningsformen innebär en inlåsningseffekt i större eller mindre omfattning. Byte av uppvärmningsform är normalt förenat med höga kostnader och torde ske endast i begränsad omfattning. Anslutningskostnaderna för fjärrvärme är höga jämfört med andra uppvärmningsformer och det kan antas att den brukare som en gång anslutit sig till ett fjärrvärmenät endast i undantagsfall väljer att byta till annan uppvärmningsform. Svensk Fjärrvärme anser i och för sig att det råder konkurrens på värmemarknaden i och med de skilda uppvärmningsformer som kan väljas och att exempel finns på fjärrvärmekunder som väljer bort denna uppvärmningsform till förmån för främst värmepumpar. Det är dock tydligt att konkurrensen på värmemarknaden främst sker vid det initiala valet av uppvärmningsform. Även med beaktande av den prisvariation som förekommer mellan olika fjärrvärmedistributörer och med hänsyn till möjlig- heten för fjärrvärmeföretag att dra fördel av monopolställningen inom ett område vid prissättningen framstår fjärrvärmen som ett i många fall fördelaktigt alternativ vid uppvärmning, såväl ekonomiskt som miljömässigt (i sistnämnda hänseende givetvis beroende på valet av energikälla vid uppvärmningen av vatten). Faktauppgifterna i detta avsnitt är huvudsakligen hämtade från Statens energimyndighets rapport av naturgaslagen (ER 3:2003). Naturgas introducerades i . Någon inhemsk naturgasproduktion finns inte utan all naturgas importeras, uteslutande från . Det svenska naturgasnätet sträcker sig från västra , där rörledningarna från ansluter, till . Flera gren- ledningar finns, den längsta från till . Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem naturgasnätet från till pågår. Det är alltså endast en liten del av som betjänas av naturgasnätet. I praktiken sker import av naturgas till genom ett enda företag, som ägs av tyska , Statoil, danska och . I övrigt finns (2003) endast sex stycken naturgasföretag i : Gas, , , , och Öresundskraft. levererar gas till Gas, och medan Gas, i sin tur, levererar gas till övriga. har dock träffat avtal med om direktleverans av naturgas. Den svenska importen av naturgas, som legat på ungefär samma nivå , uppgick till , motsvarande . Naturgas används, förutom till uppvärmning, främst inom industrin som processbränsle samt för kraft- och fjärrvärme- produktion och som fordonsbränsle. Knappt en femtedel av naturgastillförseln i går till uppvärmning av byggnader, kommunala anläggningar och växthus. används inom industrin och en motsvarande andel används för kraft- och fjärrvärmeproduktion. Endast en mindre del av naturgasanvänd- ningen i – – är således sådan som skulle kunna omfattas av lagen om allmänna värmesystem. Mycket på grund av den ringa utbredningen av naturgasnäten i är naturgasen som energiform av marginell betydelse och svarar endast för av den svenska energiförsörjningen. I de 28 kommuner dit naturgas distribueras svarar naturgasen däremot för av energianvändningen. I vilken omfattning naturgasnätet i kommer att byggas ut är ännu oklart. , ett helägt dotterbolag till , arbetar för att utbyggnad av naturgasnät skall ske i Stockholms- och Mälardalsområdena. Import av naturgas skulle då ske från . Även utreder utbyggnad av naturgasnät till , , och län. En ytterligare ledning för import av naturgas, Baltic Gas Interconnector, är dessutom planerad från till den svenska sydkusten. Nya inmatningspunkter, med olika ledningsägare, torde öka konkurrensen på naturgasmarknaden och förutsättningarna för utbyggnad av naturgas. Ledningsnäten för naturgas utgör ett naturligt monopol. Det är knappast rimligt att tänka sig parallella distributionsnät för Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem naturgas inom ett begränsat geografiskt område. Måhända kan det i vissa fall finnas utrymme för parallella s.k. transmissionsledningar, dvs. högtrycksledningar för överföring av naturgas till distribu- tionsnäten. Naturgaslagen medför en reglering av naturgasleverans- erna. Så kallade berättigade kunder har möjlighet att fritt välja leverantör av naturgas genom att ledningsägaren är skyldig att på skäliga villkor ansluta en naturgasledning som tillhör en berättigad kund. Ledningsägaren är vidare, under närmare angivna förutsätt- ningar, skyldig att öppna sina ledningar för tredjepartstillträde. Möjligheten för skilda leverantörer att leverera naturgas inom samma distributionsområde är givetvis ägnad att förbättra konkurrenssituationen på naturgasområdet. Med dagens marknads- struktur, med i praktiken endast en importör av naturgas och ett fåtal övriga marknadsaktörer som till stor del torde verka inom skilda geografiska marknader kan det dock ifrågasättas om en verklig konkurrenssituation föreligger. Därtill kommer att det med den gällande bestämningen av begreppet berättigade kunder finns endast åtta berättigade industrikunder i . Före den lagändring som trädde i kraft uppgick antalet berättigade industrikunder till sex stycken. Först om en total marknadsöppning sker, då samtliga slutförbrukare blir att anse som berättigade kunder, torde full konkurrens bli möjlig. En sådan total marknadsöppning är dock förutsatt i det reviderade gasmarknads- direktivet. Lagen om allmänna fjärrvärmeanläggningar och sedermera lagen om allmänna värmesystem synes ha tillkommit främst i syfte att främja möjligheterna till utbyggnad av kollektiva värmesystem. Även brukarnas intressen av en rätt till anslutning till dessa värmesystem och en särskild form för tvistelösning torde dock ha haft betydelse. Trots att lagstiftning funnits på området har inget värmesystem förklarats för allmänt. Något säkert svar på frågan varför så inte skett har vi inte funnit. Det finns uppgifter om att fjärrvärmeföretag gjort allvarliga överväganden om att begära allmänförklaring och att värmeplaner för detta ändamål tagits fram men att det sedan av någon anledning inte blivit något av det hela. En tänkbar orsak till att verksamhetsutövarna inte valt att Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem allmänförklara sina värmesystem skulle kunna vara att allmänförklaring inte enbart innebär en rätt för verksamhets- utövaren att kunna tvångsansluta fastigheter till nätet utan även en skyldighet för honom att låta fastighetsägare ansluta sig. Det är tydligt att kollektiva värmesystem bara byggs ut där det är affärsmässigt motiverat för verksamhetsutövaren. Branschorganisa- tionerna Svensk Fjärrvärme och har båda framfört att allmänförklaring inte framstår som något verkligt alternativ för deras medlemmar. En bidragande orsak till varför allmänförklaring inte skett torde vara att företagsstrukturen på värmemarknaden har förändrats sedan lagstiftningen om allmänna värmesystem kom till. Även om privata intressenter förutsattes förekomma var nog tanken att utbyggnaden av värmesystem huvudsakligen skulle ske genom det allmännas försorg. Denna tanke hade säkert fog för sig i mitten av 1970- och , men spelar de privata intressena på fjärrvärme- och naturgasmarknaderna en betydande roll. dominerar det kommunala ägandet bland fjärrvärmedistributörerna, men privata företag står för mer än en femtedel av leveranserna av hetvatten i . På naturgas- marknaden förekommer kommunalt ägande av vissa lokala nät, men i stort är de dominerande marknadsaktörerna privata företag. Lagen om allmänna värmesystem gör i och för sig ingen åtskillnad mellan offentliga och privata verksamhetsutövare, men det är svårt att tänka sig att privatägda företag med vinstkrav skulle se några fördelar med att underkasta sig lagstiftningens krav på att prissätt- ningen skall motsvara verksamhetens självkostnader. Eftersom även kommunalägda juridiska personer som distribuerar fjärrvärme och naturgas skall bedriva verksamheten affärsmässigt torde utrymmet för att någon verksamhetsutövare skulle välja att allmänförklara sitt värmesystem vara litet. För naturgasens del ter det sig rent av som uteslutet att allmänförklaring skulle ske. Naturgasens främsta användningsområden avser annat än uppvärmning av bostäder, som endast svarar för mindre än en tiondedel av naturgasleveranserna.