sou · GSB3104 · 2005-01-01 00:00:00 — I det gemensamma regleringsbrevet för de svenska univer- siteten och högskolorna finns det ett uttalat mål att jämställdhets- och genuskunskap ska ingå i utbildningen, liksom etnisk och kultu- rell mångfald. Till krav på återrapportering hör bland annat att universitet och högskolor skall [] upprätta en plan över åtgärder för främjandet av studenternas lika rättigheter. Ett annat krav är att universitet och högskolor skall i ökad utsträckning främja goda villkor för mång- och tvärvetenskaplig forskning. I årsredovisningen ska lärosätena redogöra för vilka åtgärder som satts in för att svara mot kraven. I samband med årsredovisningen ska lärosätena ange hur de har arbetat med att införliva kunskap om FN:s konvention om barnets rättigheter i utbildningar där sådan kunskap bedöms betydelsefull. Sammanfattningsvis kan konstateras att de statliga styrdoku- menten för högskolesektorn i vissa fall betonar den ekonomiska, sociala och/eller den ekologiska dimension, men att det saknas ett samlat grepp för signaler om högskoleverksamhetens arbete med utbildning för hållbar utveckling. 5.4.3Stödjer bestämmelserna för folkbildningen hållbar utveckling? Folkbildningen har av tradition en stor frihet att utforma sin verk- samhet. I proposition 1997/98:115 konstateras att: Genom folkbildningen öppnas möjligheter till kunskapssökande för var och en utifrån egen erfarenhet och längs egna vägar, utan att begränsas av krav på resultat och utan uteslutningsmekanismer. Det är detta som ger möjlighet till samtal, engagemang och ifrågasättande utan på förhand givna ramar. Just därigenom fyller folkbildningen en 185 2004: Regleringsbrev för avseende Gemen- samma bestämmelser för universitet och högskolor m.m. Regeringsbeslut , U2004/1263/UH. Att styra mot hållbar utveckling roll som ingen annan utbildningsform kan göra, en roll som också bidrar till att upprätthålla demokratins vitalitet. Men förutsättningen för det är att den kan styras av sin egen idé, sätta sina egna mål och vara oberoende om politiska och ekonomiska maktgrupper och inte tvingas till kommersialisering eller anpassning till specifika sam- hälleliga krav för att hävda sin verksamhet. Statens styrning av folkbildningen manifesteras i statsbidragsför- ordningar, propositioner och utskottsbetänkanden. Styrningen av sker genom budgetpropositionen, reglerings- brev och särskilda regeringsbeslut. Vid sidan av dessa dokument väljer staten emellanåt att i andra former föreskriva hur folkbild- ningsarbetet ska gå till. I 2 § förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen anges statens syfte med statsbidraget: Statens stöd till folkbildningen skall ha till syfte att 1.främja en verksamhet som gör det möjligt för kvinnor och män att påverka sin livssituation och som skapar engagemang för att delta i samhällsutvecklingen, 2.stärka och utveckla demokratin, 3.bredda kulturintresset i samhället, öka delaktigheten i kulturlivet samt främja kulturupplevelser och eget skapande. Verksamhet som syftar till att utjämna utbildningsklyftor och höja utbildningsnivån i samhället skall prioriteras liksom verksamhet som riktar sig till utbildningsmässigt, socialt och kulturellt missgynnade personer. Personer med utländsk bakgrund, deltagare med funktions- hinder och arbetslösa utgör särskilt viktiga målgrupper för statens stöd. Aspekter som lika möjligheter för kvinnor och män, engagemang i samhällsutvecklingen, demokrati och kultur lyfts fram som viktiga för de utbildningsverksamheter som ska stödjas av statsbidraget. Den sociala dimensionen av hållbar utveckling är därmed tydligt formulerad. Däremot saknas den miljömässiga dimensionen och ett helhetsperspektiv. Begreppet hållbar utveckling förekommer inte uttryckligen. Att styra mot hållbar utveckling Särskilda förordningar för extra insatser Stat och kommun har givit folkbildningen vidgade uppgifter inom vuxenutbildning och kulturpolitik. När folkbildningen tilldelats extra medel för speciella insatser har det reglerats av särskilda vill- kor, ofta i egna förordningar. Tillfälliga resurser gavs –1996 av arbetsmarknadsskäl. 1997 ersattes de av permanenta resurser för 10 000 årselevplatser inom ramen för som reglerades genom förordningen (1996:1397) om statsbidrag för en särskild utbildningsinsats inom folkhögskolan. Andra exem- pel där särskilda villkor har ställts är bidraget för försöks- och utvecklingsverksamhet –2001 och bidraget för studerande- organisationer inom folkhögskolan 2000–2002. Dessa båda bidrag ingår i det allmänna anslaget. De särskilda satsningarna har haft syften som framför allt ryms inom den sociala dimensionen, men de har inte varit specifikt inriktade mot utbildning för hållbar utveckling. Bestämmelserna som styr folkbildningen ger sammanfattningsvis ett stort friutrymme för de lokala utbildningsverksamheterna att utforma innehåll och arbetsformer. I de rambestämmelser som anges av staten i till exempel förordningen om statsbidrag till folk- bildningen anges delaspekter som är av betydelse för en hållbar utveckling. Själva begreppet hållbar utveckling finns emellertid inte med och helhetsperspektivet saknas. 5.4.4Resursfördelningssystem och kvalitetsarbete – reflektioner Fördelningen av resurser inom skolsektorn, högskolesektorn och folkbildningen sker genom komplicerade system med många inblandade aktörer. Utformningen av systemen ger viktiga för- utsättningar för utbildningsverksamheten i allmänhet och därmed även för utbildning för hållbar utveckling. Det ligger dock utanför kommitténs uppdrag att göra en helhetsbedömning av hur systemen påverkar förutsättningarna för utbildning för hållbar utveckling. Vi vill trots det peka på några aspekter av systemen som är intressanta att inrikta ytterligare studier mot. Hur påverkar system som har fokus på hur mycket verksamhet som anordnas och för vem förut- sättningarna för utbildning för hållbar utveckling? Kommer innehållet i verksamheten och hur väl den genomförs i Att styra mot hållbar utveckling skymundan?186 Studier som vi tagit del av visar att det finns svårigheter att utveckla fördelningssystem som bygger på kvalitativa kriterier. Det finns behov av att utveckla kunskap om hur kvalitativa och kvantitativa fördelningskriterier ska balanseras för att resursfördelningssystem ska stödja utbildning för hållbar utveckling. Vi kan även konstatera att studier pekar mot att det finns svårig- heter att koppla det lokala kvalitetsarbetet till fördelning av resur- ser. Kvalitetsarbete och resursfördelning sker oftast som skilda processer. Därmed är det sällan systemen medger att resurser systematiskt fördelas till insatser inom de utvecklingsområden som identifieras i kvalitetsarbetet. Det kan sägas vara ett generellt pro- blem i ett mål- och resultatstyrt system eftersom en grundtanke är att uppföljningar och utvärderingar av måluppfyllelsen ska ligga till grund för förbättringsåtgärder. Kvalitetsarbete kan förstås som en långsiktig, medveten, gemen- sam strävan att förbättra processer och resultat i en utbildnings- verksamhet.187 Gemensamt för olika delar av utbildningssystemet är att styrningen bygger på utvärdering och uppföljning på alla nivåer – det vill säga av staten, kommunerna och de lokala utbildnings- verksamheterna – vilket ska ge underlag för förbättringsåtgärder i form av omprioriteringar i utbildningspraktiken och i fördelningen av resurser. Kvalitetsarbetet ska således bedrivas på alla nivåer i systemen och är centralt även i utbildning för hållbar utveckling. har det utvecklats framgångsrika modeller för kvalitetsarbete inom olika utbildningsformer. Dock varierar förmå- gan att bedriva ett systematiskt gransknings- och förbättrings- arbete stort mellan olika utbildningsanordnare. En generell bild är att former för att granska delaspekter av hållbar utveckling som till exempel jämställdhet och mångfald har utvecklats med en viss framgång, men fortfarande saknas system som kopplar ihop de ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensionerna på ett sådant sätt som utbildning för hållbar utveckling kräver. har undersökt om kommuner och lokala enheter lever upp till de krav på kvalitetsarbete som systemet ställer. I arbetet med tillsyn och utbildningsinspektion har konstaterat att sambandet mål–utvärdering–förbättringsåtgärder i 186Se bland annat 1999: Folkbildning styrning och kontroll, SOU 2004:30, Myndigheten för skolutveckling , 2003: Resursstyrning inom högskolan – hur hanterar högskolorna en vikande efterfrågan? 187www.skolutveckling.se/kvalitetsarbete. Att styra mot hållbar utveckling många kommuner är dåligt utvecklat eller helt saknas. Det bristande sambandet innebär att prioriteringarna av handlingar och av resurser ofta görs utan den kunskap om samband mellan åtgärder och resultat som är nödvändig.188 Utbildningsväsendet har en lång tradition av att mäta kunskaps- utveckling, men har färre etablerade lösningar för att fånga den sociala utvecklingen. Utbildning för hållbar utveckling ställer emel- lertid också krav på att utbildningsanordnare inom de olika utbild- ningssystemen kan finna former för att beskriva kvaliteter där det inte finns lika etablerade traditioner. Det kan exempelvis gälla de lärandes förmåga att se sammanhang, att göra medvetna etiska ställningstaganden och att förstå och tillämpa demokrati, kompe- tenser som är mer svårgripbara och där det inte finns lika starka traditioner. Medan verksamheterna ofta har en god tillgång till betygsdata, provresultat, uppgifter om genomströmning och ekonomiska data saknas ofta information om vad utbildningen har givit i perspektivet hållbar utveckling. Sådana försök som staten gjort för att hjälpa skolorna att fånga fler kvaliteter i den egna verksamheten förtydligar problemen med att ha rikt detaljerade och fragmenterade ambitioner för utbildning. Till exempel det material som ställer till för- skolors och skolors förfogande som stöd inför det interna kva- litetsarbetet – Bedömning, Reflektion, Utvärdering, Kvalitet189 – innehåller mer än 100 konkreta förslag på hur de mål som har tagits fram inom respektive skolforms läroplan ska kunna täckas i det egna bedömningsarbetet. Det blir lätt för de skolverksamma att förlora sig i de många detaljerade anvisningarna, och att tappa bort bedömningar av huruvida insatserna tjänar mer övergripande ambi- tioner av det slag som strävandena för hållbar utveckling utgör, när de väljer att följa statliga rekommendationer av detta slag. Studier har vidare visat att metoder och system för att koppla analyser av resultat till förbättringsåtgärder är svåra att utveckla. Ofta identifieras breda utvecklingsområden i kommuner och enheters kvalitetsredovisningar utifrån enkelt mätbara resultat. Det blir dock problematiskt att göra analyser av vilka förbättringsåtgär- der som kan leda till ökad måluppfyllelse eftersom mätningarna mycket sällan ger information om sambandet mellan åtgärder och resultat. Därigenom brister underlaget när kommuner och lokala enheter beslutar sig för vilka aspekter av verksamheten de ska välja 188Myndigheten för skolutveckling , s. 71. 189www.skolverket.se/bruk/. Att styra mot hållbar utveckling Fokuseringen på kvaliteter som är enkelt mätbara leder även bort intresset från förskolors, skolors och vuxenutbild- ningars förmåga att skapa miljöer som främjar lärande. I stället för att ta fram underlag för förbättringar av verksamheten fokuseras diskussionen kring de utfall som handlar om kunskaper som de mäts genom betyg eller prov. Diskussionerna gäller då ofta hur olika bakgrundsfaktorer bland eleverna kan förklara dessa. Ett mer givande angreppssätt, som skulle kunna användas, vore att betrakta elevresultaten som tecken på hur väl läromiljön fungerar. Diskus- sioner som tar sin utgångspunkt i detta synsätt kan ha lättare för att leda till lösningar som gör att eleverna erövrar kunskaper som kan användas för hållbar utveckling. Arbetet inom utbildningsformerna delas ofta in i korta tidsperi- oder. Det korta perspektivet styr i många avseenden vad som är möjligt att följa upp och utvärdera. Genom att man väljer korta perspektiv riktas ofta intresset mot delar som enkelt kan fångas genom befintliga data. Hållbar utveckling handlar om att ta hänsyn till behov hos kommande generationer. Därmed blir det centralt att uppföljningssystemen stödjer ett långsiktigt tänkande. Vi kan sammanfattningsvis konstatera att det finns behov av att staten anpassar sina krav på uppföljning så att längre tidsperioder används som medger mer djuplodande kvalitetsarbete. Styrsystemen för skolsektorn, högskolesektorn och folkbildningen har den gemensamma utgångspunkten att de beskrivs som mål- och resultatorienterade. Det finns emellertid avgörande skillnader mel- lan systemen både vad gäller traditioner och statens styrning. Till exempel skiljer sig statens roll åt mellan de tre sektorerna och gra- den av lokalt friutrymme varierar. Ett intressant område för fort- satta studier är vilka förutsättningar för utbildning för hållbar utveckling som ges av de olika styrsystemen. Vi kan konstatera att styrsystemen inom utbildningsområdet i vissa avseenden ger ett gott stöd för utbildning för hållbar utveck- ling, men i andra avseenden inte ger tillräckligt tydliga signaler. Bestämmelserna ger i de flesta fall ett potentiellt stort friutrymme för de verksamma och de lärande inom de olika utbildnings- formerna att vara delaktiga i val av innehåll och arbetsformer. De delar av bestämmelserna som kan beskrivas som värdegrunden Att styra mot hållbar utveckling lyfter fram värden som är centrala för en hållbar utveckling, till exempel demokrati, jämställdhet, respekt för andra människor och respekt för naturen.190 Inom högskolesektorn och folkbildningen lyfts begreppet hållbar utveckling inte fram i några bestämmelser. När hållbar utveckling behandlas i regleringar och måldokument för skolsektorn är det utifrån den miljömässiga dimensionen. Den integrering av ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensioner som är nödvändig saknas. De många målnivåerna och målträngseln skapar problem när det gäller tolkning och prioritering och torde vara en delförklaring till att styrkraften i dokument som läroplaner och kursplaner ofta är rätt svag. Den lokala nivån har svårt att förstå och kunna förverkliga beslutsfattarens intentioner för att tala med . Resursfördelningssystemen inom utbildningsområdet är kom- plexa och sammansatta. Vi konstaterar att det är väsentligt att inrikta ytterligare studier mot vilka förutsättningar de ger för utbildning för hållbar utveckling. Särskilt intressant är att reda ut hur kvalitetsarbete kan kopplas tydligare till resursfördelning och vilka kombinationer av kvalitativa och kvantitativa kriterier som bäst stödjer utbildning för hållbar utveckling. Förmågan att bedriva kvalitetsarbete varierar stort inom utbild- ningsområdet. Vissa utbildningsanordnare har utvecklat metoder för att belysa delaspekter av hållbar utveckling, till exempel från- varo av kränkande behandling, jämställdhet och mångfald. Dock är det sällsynt att kvalitetsarbetet mäktar med att föra samman eko- nomiska, sociala och miljömässiga dimensioner till en helhet. Kva- litetsarbete där de tre dimensionerna integreras och kopplas till förbättringsområden behöver utvecklas. 190 Formuleringen om respekt för naturen finns emellertid endast i skollagen. 6Sverige ska vara ett föregångsland inom utbildning för hållbar utveckling Kapitlet inleds med att utvecklingsområden identifieras utifrån den tidigare framställningen. Därefter redovisas kommitténs bedömningar och förslag. Avslutningsvis diskuteras hur de för- ändringsprocesser, som vi finner nödvändiga, ska organiseras. Fattigdom, klimatförändringar, epidemier och krig är exempel på allvarliga hinder för en hållbar utveckling. Problem av det slaget berör alla människor och måste hanteras på lokal, nationell, regio- nal och global nivå för att kunna lösas. De har sin grund i komplexa orsaksvävar som omfattar ekonomiska, sociala och miljömässiga faktorer. Lösningar förutsätter därför en helhetssyn, där åtgärder inom olika områden förstärker varandra. Utvecklingen i samhället, och vetskapen om att dagens generation bär ansvaret för att kom- mande generationer ska ha möjlighet att tillfredsställa sina behov, ställer krav på omedelbara, kraftfulla åtgärder. Relationen mellan lärande och hållbar utveckling är komplex. De problem som hotar världen kan sägas vara orsakade av att människor i många fall har lärt sig att handla utan hänsyn till var- andra och till framtiden; därmed är grunden för mänsklighetens existens hotad. Resursslösande och miljöförstörande konsumtions- och produktionsmönster, ojämlik fördelning av resurser och makt samt utarmning av naturtillgångar är exempel. Likväl är lärande nödvändigt för att finna hållbara lösningar på problemen. Vad människor lär sig och hur de omsätter det i handling är avgörande för om en hållbar utveckling ska bli möjlig. Individers lärande är livslångt och sker inom det formella utbild- ningssystemet i till exempel förskolan, skolan, vuxenutbildningen och högskolan, men det sker även i icke-formella former i folkhög- skolan och i studieförbunden och i informella former inom frivil- liga organisationer, i familjen, på arbetsplatsen, i olika former av sociala gemenskaper, i mötet med massmedier – och i många andra ska vara ett föregångsland inom utbildning för hållbar utveckling Kommitténs uppdrag är koncentrerat till det offentligt finansierade utbildningssystemet och det är inom det området som vi ger förslag. vill vi peka på att det informella lärandet ger viktiga förutsättningar för arbetet för en hållbar utveckling. Det är önskvärt att såväl det formella utbildningssystemet som informellt och icke-formellt lärande genomsyras av perspektivet hållbar utveckling. Utbildning är ett sätt att organisera lärande. Vi menar att en ut- bildning behöver kännetecknas av vissa karaktärsdrag om den ska bidra till att förbättra förutsättningarna för en hållbar utveckling; detta har vi utvecklat i kapitel 3. Ekonomiska, sociala och miljö- mässiga förhållanden och förlopp i världen behöver behandlas in- tegrerat med ett långsiktigt perspektiv, innehållet behöver spänna från dåtid till framtid och från det globala till det lokala, demokra- tiska arbetssätt behöver användas, kritiskt tänkande och problem- lösning behöver sättas i centrum och leda till handlingsberedskap, lärandet behöver vara verklighetsbaserat med nära kontakter med natur och samhälle och utbildningens process och produkt behöver behandlas som lika viktiga. När en utbildning har dessa karaktärs- drag kan den enligt vår mening bidra till att de lärande erövrar vilja och förmåga att verka för en hållbar utveckling. De utmaningar som ligger i begreppet hållbar utveckling är till sin natur globala. arbete med att omorientera utbildningen så att den genomsyras av perspektivet hållbar utveckling måste ut- formas i en nära dialog med andra länder och ske inom ramen för de pågående internationella processerna. FN har förklarat åren 2005–2014 som ett årtionde för utbildning för hållbar utveckling. Det ger goda förutsättningar för att driva ett nödvändigt utveck- lingsarbete i internationell samverkan. och regeringens mål för utbildningspolitiken är att ska vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbild- ning av hög kvalitet och livslångt lärande. Regeringen har ambitio- nen att ska vara ett föregångsland inom hållbar utveckling och gör i den senaste regeringsförklaringen utfästelsen att politiken för hållbar utveckling ska förstärkas och breddas. Enligt nationella strategi för hållbar utveckling är hållbar utveckling ett övergripande mål för politik. Alla politiska beslut ska ut- formas på ett sätt som beaktar de ekonomiska, sociala och miljö- mässiga konsekvenserna i ett längre tidsperspektiv. Utbildning för hållbar utveckling framhålls som en avgörande faktor för att nå hållbar utveckling. Det är, enligt strategin, nödvändigt att utbildning från ska vara ett föregångsland inom utbildning för hållbar utveckling förskolan till högskolan och inom folkbildningen genomsyras av perspektivet hållbar utveckling. Dessutom har politik för global utveckling som övergripande mål för samtliga politik- områden att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Sammantaget innebär och regeringens ambitioner att ska vara ett föregångsland inom utbildning för hållbar utveckling. I detta avslutande kapitel lämnar vi förslag som syftar till att för- verkliga visionen om som ett föregångsland. Utifrån kommitténs utredningsarbete och genom det internatio- nella rådslag om utbildning för hållbar utveckling, som kommittén arrangerat, har vi identifierat några viktiga utvecklingsområden. Behov av grundutbildning och fortbildning Bland de verksamma inom utbildningsområdet råder det viss osäkerhet om innebörden av begreppet utbildning för hållbar utveckling. Begreppet uppfattas vara komplext och ha hög abstraktionsnivå. Svårigheter finns att konkretisera vad hållbar utveckling ska handla om i människors vardag. Dessutom råder viss osäkerhet om hur utbildning för hållbar utveckling ska utformas. Lärare och de lärande stöter på problem när de ska konkretisera begreppet i undervisning och andra former av lärande. Det internationella rådslag som kommittén arrangerade i visar att osäker- heten kring begreppet finns i många av världens länder. Vi anser att det är av stor vikt att söka gemensam förståelse om de utmaningar som världen står inför och om utbildningens roll för hållbar utveckling. En gemensam grundförståelse är nödvändig för att utbildning ska kunna medverka till att samhället ställs om i rikt- ning mot en hållbar utveckling. En sådan grundförståelse kan inte nås genom direktiv uppifrån utan måste erövras genom långsiktiga processer där tillgänglig kunskap prövas i praktisk handling. Därför behövs framför allt praktiska tillämpningar av utbildning för hållbar utveckling på olika nivåer inom utbildningssystemet. Tillämp- ningarna kan ligga till grund för en fortlöpande dialog och leda till ska vara ett föregångsland inom utbildning för hållbar utveckling utvecklad gemensam förståelse för vad som krävs av oss som medborgare och av utbildningsväsendet för att utvecklingen ska bli långsiktigt hållbar. Mot bakgrund av den osäkerhet som finns om den konkreta utformningen av utbildning för hållbar utveckling bedömer vi det som väsentligt att inrikta dels grundutbildning, dels fortbildning av de pedagogiskt verksamma inom utbildnings- området mot utbildning för hållbar utveckling. De behöver ges förutsättningar att utveckla kunskap om de komplicerade sam- banden mellan sociala, ekonomiska och miljömässiga faktorer och om de utmaningar som världen står inför. Lika viktigt är att grundutbildning och fortbildning leder till kunskap om vilka inne- håll och förhållningssätt som behöver känneteckna utbildning om den ska bidra till bättre förutsättningar för hållbar utveckling. Vi har sett att landets lärarutbildningar i varierande grad tillämpar per- spektivet hållbar utveckling. Vårt generella intryck mot bakgrund av utredningsarbetet är att fortbildning i mycket liten utsträckning inriktas mot utbildning för hållbar utveckling. Ett viktigt utveck- lingsområde är därmed att både grundutbildning och fortbildning i ökad utsträckning inriktas mot utbildning för hållbar utveckling. Informellt och icke-formellt lärande Vi har tidigare konstaterat att det lärande som sker i icke-formella och informella former är av avgörande betydelse för förutsättning- arna för hållbar utveckling. Det människor lär genom exempelvis studiecirklar, föreningsengagemang, på sin arbetsplats, i familjen, genom massmedia och i andra sociala sammanhang bidrar till att forma deras förståelse av världen, deras värderingar och handlingar. Det är viktigt att det informella lärandet får ett större erkännande och att verksamheter som bidrar till att människors vilja och för- måga att verka för hållbar utveckling stärks.