sou · GSB34 · 2005-01-01 00:00:00 — Det delbetänkande som rapporteras här behandlar främst två frågor som enligt kommittédirektiven skall utredas med förtur. Den första frågan är skyldigheten för bensinstationer att tillhanda- hålla minst ett förnybart fordonsbränsle 2005 och att presentera författningsförslag som kräver detta. Den andra frågan är att före- slå ett vägledande nationellt mål . Utredningen skall enligt kommittédirektiven ha tidsperspektiv på kort (), medellång () och lång (>25 år) sikt vid utformning av mål och strategi för introduktion av förnybara fordonsbränslen. Delbetänkandet har med hänsyn till de frågeställ- ningar som behandlats koncentrerats på det kortsiktiga tids- perspektivet (<5 år). I en av delbetänkandets huvudfrågor, nämligen skyldigheten att tillhandahålla ett förnybart drivmedel vid varje bensinstation, är dock produktionspotentialen och därefter av stor betydelse. Jag gör därför en översiktlig bedömning av denna där så behövs för det övriga resonemanget. 1 och rådets direktiv /30/EG av om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel; EUT L 123, , s. 42, Celex 320003L0030. detaljerad genomgång av detta område görs i utredningens slut- betänkande. Även om omfattningen av detta delbetänkande är liten kan det dock vara på sin plats att kort beröra ett av huvudmotiven för för- nybara fordonsbränslen som på torde vara av stor bety- delse, nämligen klimatfrågan. Den globala uppvärmningen och den roll som utsläppen av klimatgaser spelar i detta sammanhang har varit föremål för debatt . råder dock en stor enighet inom forskarsamhället om att utsläppen av koldioxid och andra klimatgaser globalt sett kommer att leda till en ökning av medeltemperaturen. Att utsläppen av växthusgaser, som t.ex. koldioxid (CO2) och metan (CH4), har ökat sedan industrialismens början råder längre inget tvivel om. Genom att detta är ett globalt problem krävs också insatser på det internationella planet. I en nyligen publicerad sammanställning om EU:s medlems- länders utsläpp av CO2 och andra klimatgaser framgår att den genomsnittligt sett positiva utvecklingen vänts till en ökning under förra året2. När det gäller transportsektorns utsläpp av klimatgaser tyder alla prognoser i EU på att dessa utsläpp ökar både när det gäller andelen och i absoluta tal. Några lagkrav för att direkt reglera dessa utsläpp finns inte . Ett frivilligt åtagande har gjorts av de euro- peiska (ACEA), japanska (JAMA) och koreanska (KAMA) per- sonbilstillverkarnas branschföreningar för att minska emissionerna av CO2 från nytillverkade bilar. För ACEA har målet satts till en minskning (till /km) i förhållande till . För de båda övriga branschföreningarna gäller samma mål . Någon rapport har ännu inte publi- cerats. 1.2Avgränsning och disposition av delbetänkandet Som nämnts ovan är omfattningen av detta delbetänkade begrän- sad. I huvudsak behandlas bara de två huvudfrågor som enligt kommittédirektiven skulle utredas med förtur. Många till synes mycket viktiga frågeställningar har jag därför varit tvungen att helt eller delvis lämna till slutbetänkandet. I några fall finns också skäl 2 Greenhouse gas emissions trends and projections in Europe 2003. Final draft Environmental Issue Report 36, available at the website of EEA at: , 2003. att återkomma till ett antal delfrågor då dessa ännu inte hunnit behandlas tillfredsställande. I andra fall saknas fortfarande till stora delar det underlag som behövs för att göra ställningstaganden och överväganden. Dispositionen av delbetänkandet är enligt följande. I detta kapitel ges bakgrund till arbetet, samt mål och riktlinjer berörs kort. I kapitel 2 förs en diskussion om produktion och användning av förnybara fordonsbränslen. Kapitel 3 behandlar frågan om att tillhandahålla ett nationellt heltäckande distributionssystem av förnybart fordonsbränsle. I denna fråga lämnar jag ett författ- ningsförslag och kommentarer till detta. I kapitel 4 föreslås ett nationellt vägledande mål för förnybara fordonsbränslen till 2005. Jag lämnar ett förslag till en lag om skyldighet för bensinstationer att tillhandahålla förnybart fordonsbränsle, samt kommentarer till lagförslaget. 2Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel Produktionen av förnybara fordonsbränslen har varit ringa i . Den statistik för användning av dessa drivmedel som hit- tills varit tillgänglig är inte komplett. Det är därför svårt att från tillgänglig litteratur bilda sig en uppfattning om situationen . Därför görs i detta kapitel en kort översikt av området. I debatten förekommer en mängd olika begrepp när det gäller icke- konventionella drivmedel. Användningen är inte alltid konsekvent, i många fall saknas också fastlagda definitioner. För att minska begreppsförvirringen ges här nedan några förslag till definitioner som, med några få ändringar, baseras på en kunskapsöversikt från Regeringskansliet1. Redan inledningsvis bör noteras att olika begrepp lägger tyngdpunkt på olika egenskaper hos alternativa drivmedel, och att inget enskilt begrepp täcker in alla egenskaper som förbinds med konceptet hållbar utveckling. Konventionella drivmedel – bensin och dieselolja2 raffinerade från fossil råolja. Alternativa drivmedel – i detta inkluderas allt utom konven- drivmedel (bensin och dieselolja). Ofta användes begreppet för att inkludera såväl andra fossila drivmedel än bensin och diesel- olja som icke-fossila drivmedel. Koldioxidneutrala drivmedel – drivmedel som i ett livscykel- perspektiv inte orsakar några nettoutsläpp av koldioxid till 1Förnybara drivmedel en kunskapsöversikt, . 2Den korrekta och fullständiga benämningen för detta drivmedel är dieselbrännolja men dieselolja och diesel förekommer också. I delbetänkandet används främst beteckningen dieselolja. Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel åsyftas drivmedel av biologiskt ursprung. Dock kan exempelvis vätgas producerad från fossil naturgas eller kol vara koldioxidneutral om koldioxiden som bildas vid produktionen fångas in och lagras i t.ex. gamla oljekällor, vilket tekniskt visat sig vara genomförbart. Förnybara drivmedel – drivmedel där energitillförseln kommer från solen med en omsättningstid på upp till några hundratal år. Solceller, vindkraft och biomassa kan alla ge förnybara drivmedel. Biodrivmedel – det klassiska begreppet som ofta används som motpol till konventionella drivmedel. Produktion av biodrivmedel utgår från en omvandling av solenergi till biomassa och därefter förädling till drivmedel via ett antal olika processer som kan vara antingen biologiska (ex. jäsning – etanol) eller termokemiska (ex. förgasning – metanol). Begreppet relaterar inte entydigt, varken till koldioxidneutralitet eller förnybarhet, utan kan sägas vara en del- mängd av förnybara drivmedel. Få drivmedel kommer att vara helt koldioxidneutrala eller förny- bara. En glidande skala kan vara nödvändig vid en kommande klassning av olika drivmedel ur dessa synpunkter. Beteckningarna förnybart fordonsbränsle och förnybart drivmedel används synonymt i delbetänkandet. Som definition av förnybart fordonsbränsle används dels alla drivmedel som produ- ceras från biomassa, dels drivmedel som produceras från förnybara energikällor annat än biomassa, t.ex. den nedbrytbara delen i avfall. Annan förnybar energi hänförs till definitioner enligt EU-direk- tivet 2001/77/EG. En mer ingående beskrivning av definitionen görs i kapitel 3. Beteckningen låginblandning används frekvent i litteraturen. Den definition som används här är en inblandning av förnybara drivmedel i bensin och dieselolja enligt gällande specifikationer för respektive bränsle. Ett exempel är att en inblandning av etanol i bensin tillåts enligt specifikationen. Vid angivande av den procentuella inblandningen vid låginblandning används alltid volymprocent. Beteckningen blandbränsle användas ofta som samlingsnamn för blandningar mellan bensin respektive dieselolja och andra drivmedel. avses då högre inblandningar än lågin- blandning men denna distinktion är inte väl etablerad. I utred- ningen används blandbränsle som samlingsnamn för inblandning i halter utöver de som tillåts enligt nuvarande drivmedelsspecifika- tioner för bensin och dieselolja. Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel Ytterligare en indelning i olika kategorier av drivmedel kan göras. I den mest flexibla kategorin av drivmedel återfinns sådana som är helt kompatibla med dagens fordon och drivmedelsinfra- struktur. Exemplen på sådana drivmedel är få, men bensin fram- ställd från naturgas eller biomassa enligt Fischer-Tropsch3 metoden kan sägas uppfylla detta kriterium. I några fall skulle mindre för- ändringar av dagens specifikation av bensin och dieselolja möjlig- göra att fler drivmedel kunde klassificeras på detta sätt4. Den andra ytterligheten av drivmedel är de som bara kan användas i speciellt anpassade, så kallade dedikerade, fordon. gäller samma förhållande för drivmedelsinfrastrukturen. Gasformiga drivmedel kan sägas tillhöra denna kategori. Ett mellanting mellan dessa kate- gorier kan åstadkommas om fordonet görs bränsleflexibelt eller om det använder två helt skilda bränslesystem. Bränsleflexibla bilar (t.ex. E85 och bensin) respektive tvåbränslesystem för gas och ben- sin är två exempel på detta. Man bör notera att nämnda typer av fordon innebär en kompromiss som alltid ger mer eller mindre försämrade egenskaper jämfört med sådana som fullt ut optimerats för respektive drivmedel (dedikerade fordon). Under en övergångsfas när ny drivmedelsinfrastruktur byggs upp är dock de båda nämnda typerna av fordon av stort intresse. Den substitution av fossila drivmedel (t.ex. bensin och diesel- olja) som avses i EU:s så kalla de biodrivmedelsdirektiv skall base- ras på energiinnehållet i drivmedlen. I detta fall handlar det om det undre värmevärdet. När en procentuell substitution av bensin och dieselolja avses anges den som procentenhet på energibas. Notera att låginblandning av inblandningskomponenter med lägre energi- innehåll (t.ex. alkoholer i bensin) sänker energiinnehållet för driv- medlet. För biodrivmedel brukar ofta bio ingå i beteckningen för drivmedlet för att man skall kunna skilja det från den fossila vari- anten av samma drivmedel. Exempelvis kan metanol tillverkas såväl från fossil naturgas (fossil metanol) som från biomassa (biometa- nol). I de beteckningar som används i utredningen har dock tilläg- get bio fått utgå i de flesta fall då det anses underförstått att det är den icke-fossila varianten som avses. Endast för drivmedel som 3Den så kallade Mobil-processen där metanol först framställs (från naturgas eller biomassa) som en intermediär produkt och där metanolen sedan raffineras vidare till bensin är en annan möjlig väg. 4Exempelvis uppfyller Fischer-Tropsch dieselolja inte dieselspecifikationerna (här avses både svensk miljöklass 1 dieselolja och europeisk dieselolja). Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel biogas och biodiesel där dessa beteckningar blivit etablerade har denna princip frångåtts. I används ofta beteckningen RME, rapsbränsle eller rapsolja (trots att detta egentligen inte avser kemisk oförändrad olja), medan många andra länder och även EU använder biodiesel som benämning. Flera andra benämningar, som t.ex. VME, FAME, m.m., förekommer också. Gemensamt för många av dem är att metanol används vid omförestringen (därifrån M:et i benämningen) men även andra alkoholer kan teoretiskt användas. Eftersom bio- diesel också kan tillverkas från annan råvara än vegetabiliska oljor föredras den benämning som EU använder. EU använder i biodrivmedelsdirektivet beteckningen biogas för drivmedel som framställs såväl via rötning av biomassa som via förgasning och metanisering av biomassa. I engelsk litteratur används ofta beteckningen SNG (synthetic natural gas) för den senare varianten men denna benämning är inte så vanlig i svensk litteratur. I delbetänkandet har samma definition av biogas använts som i biodrivmedelsdirektivet, dvs. båda framställnings- sätten inkluderas. Exempel på biodrivmedel och/eller förnybara drivmedel är: Biodiesel, t.ex. metyl- (RME) eller etylester (), dvs. driv- medel framställda från vegetabiliska eller animaliska oljor genom omförestring med metanol eller etanol. Biogas, en brännbar gas främst bestående av metan och fram- ställd via rötning av biomassa och/eller rötningsbart avfall eller via förgasning och metanisering av biomassa. Metanol framställd via förgasning av biomassa och/eller avfall som syntetiseras till metanol. Etanol framställd från biomassa och/eller biologiskt nedbrytbar del av avfall. Dimetyleter (DME) framställda via förgasning av biomassa och/eller avfall som syntetiseras till DME. Etyltertiärbytyleter (ETBE) framställd från förnybar etanol och (fossila) olefiner. ETBE är delvis fossil. Metyltertiärbytyleter (MTBE) framställd från förnybar meta- nol och (fossila) olefiner. MTBE är delvis fossil. Syntetiska kolväten, t.ex. Fischer-Tropsch dieselolja (FTD), Fischer-Tropsch nafta (FTN) eller Fischer-Tropsch bensin (FTB) framställda via förgasning och syntes av biomassa och/eller avfall. Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel Vätgas, framställd via elektrolys av vatten med förnybar el eller via förgasning av biomassa och/eller avfall och vatten-gas skift. vegetabilisk olja som är kemiskt oförändrad (t.ex. raps- olja). Observera att listan ovan inte är heltäckande utan bara skall ses som exempel på tänkbara biodrivmedel. De drivmedel som räknats upp på listan är i sin rena form men man kan notera att inbland- ning av biodrivmedel i fossila drivmedel och blandningar med andra biodrivmedel förekommer. Man kan också notera att användning av eldrivna fordon före- kommer. I de fall elen kan klassas som förnybar kan man diskutera om inte också elen borde räknas som ett förnybart drivmedel. 2.3Produktions- och råvarupotential för förnybara drivmedel På kort sikt (<5 år) finns möjligheter till inhemsk produktion av förnybara fordonsbränslen i huvudsak bara för tre alternativ, näm- ligen: Det finns naturligtvis andra drivmedelskandidater än de ovan- nämnda som kan produceras på kort sikt men som regel finns begränsningar antingen i produktionskapacitet, distribution, funk- tionalitet eller tillgång på fordon. Ett exempel är användningen av grön el i elbilar. I detta fall uppfylls de två första kriterierna (produktion och distribution) medan tillgången på elbilar är för liten (med de begränsningar vad gäller t.ex. funktionaliteten som i övrigt finns för elbilar) för att detta alternativ skall ha någon nämn- värd potential på kort sikt. I en av delbetänkandets huvudfrågor, nämligen skyldigheten att tillhandahålla ett förnybart drivmedel vid varje bensinstation, är produktionspotentialen och därefter av stor betydelse. Jag gör därför en översiktlig bedömning av denna där så behövs för det övriga resonemanget. En mer detaljerad genomgång görs i utred- ningens slutbetänkande. Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel 2.3.1Användningen av bensin och dieselolja i transportsektorn Referensvärdena i biodrivmedelsdirektivet utgår från användningen av bensin och dieselolja för transportändamål. Till transportsektorn räknas enligt den definitionen t.ex. inte arbetsmaskiner och jord- brukstraktorer. Det har varit föremål för diskussion om kanske all användning av bensin och dieselolja bör räknas med i den totala användningen men EU gör uppenbarligen inte denna tolkning. Jag har i detta delbetänkande valt att använda SCB:s definitioner i stati- stiken för den bensin och dieselolja som används i transportsek- torn. Dessa definitioner överensstämmer i stort med de i biodriv- medelsdirektivet men det kan i det fortsatta arbetet i alla fall finnas skäl för att undersöka frågan vidare5. Preliminär statistik från visar att användningen av bensin och dieselolja uppgick till . För att uppskatta den totala energianvändningen för transport- ändamål 2005 och 2010 har skattningar gjorts. En extrapolation av SCB:s statistik enligt ovan har gjorts enligt följande kriterier. Den totala användningen av bensin respektive dieselolja enligt SPI:s statistik används för att få en trend för respektive drivmedel (se figur 2.1). Detta ger en svag minskning av försäljningen av bensin och en kraftig ökning av försäljningen av dieselolja. Detta utfall ligger i linje med prognoserna om en kraftig ökning av de tunga transporterna som minskningen av bränsleförbrukningen för bensinbilarna inte kompenseras fullt ut av ökningen av trafikarbetet. En liten ökning av försäljningen av dieselbilar är också tänkbar men utfallet beror på en mängd olika faktorer som inte kan bedömas för tillfället. De erhållna trenderna används för att extrapolera SCB:s data för ben- sin och dieselolja (obs, ej lutning i absoluta utan i relativa tal). Till detta läggs dagens användningen av förnybara drivmedel för att få totalanvändningen6. För användningen av dieselolja utanför tran- sportsektorn har en mindre relativ ökning förutsatts än för transporterna. En ökning av denna volym från 8,28 till (+8,) har antagits. Den relativa ökningen för användningen av dieselolja i transportsektorn blir då , eller ca dubbelt så stor som för annan användning av dieselolja. 5Det kan nämnas att t.ex. arbetsmaskiner inte ingår i statistiken. 6I beräkningarna har hänsyn tagits till att den etanol som blandas i bensinen redan ingår i SCB:s statistik för bensinanvändning. Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel I tabell 2.1 visas en sammanställning för den totala användningen av bensin och dieselolja, inkluderat de förnybara drivmedel som substituerar dessa, till transportändamål. Den framtida använd- ningen av förnybara drivmedel har fördelats mellan bensin och dieselolja i förhållande till förbrukningen av respektive drivmedel7. Prognos för användning av bensin och dieselolja och ersättningar för dessa drivmedel i transportsektorna a)Med bensin+ers. i tabellen avses både bensin och bensinersättning, dvs även de förny- bara drivmedel som ersätter bensin. Samma resonemang gäller även för dieselolja. 7 För användningen av förnybara fordonsbränslen antas , och däremellan en linjär ökning. Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel Total försäljning av bensin och dieselolja enligt SPI:s statistik y = 0,0014x + 33,054 Linjär (Totalt) Linjär (Bensin) Linjär (Diesel) y = -0,0007x + 75,491 y = 0,0021x - 42,437 2.3.2Svensk produktion av förnybara drivmedel Den inhemska produktionen av biodrivmedel utvecklas långsamt. Produktionskapaciteten för etanol, biogas och RME ligger på ca eller av användningen av bensin och dieselolja i transportsektorn8. kommer kapaciteten bara att öka marginellt. Till- kommande kapacitet i planerade större anläggningar till 2010 finns endast för spannmålsetanol. Möjligheter finns, om än små, att en kommersiell demonstrationsanläggning för produktion av etanol från cellulosaråvara kan stå klar . Utfallet från den pilot- anläggning som byggs är avgörande. En förgasningsanläggning för att producera bränslen syntesgasvägen9 kan knappast stå klar . Ett visst tillskott kommer sannolikt från en ökad pro- duktion av biogas och RME, men produktionen inom dessa områ- 8Kalkylen baseras på etanol (0,), biogas och RME (0,). Av volymerna som avser etanol utgörs av spannmålsetanol () och kommer från sulfitlut (). 9Några tänkbara drivmedel från syntesgas är: DME, FTD, metan (biogas), metanol och vätgas. Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel den är begränsad i förhållande till potentialen för de nämnda alternativen. En noggrann inventering av konkreta planer och möj- ligheter bland intressenterna behövs i det fortsatta arbetet för att möjliggöra en trovärdig uppskattning av potentialen till 2010. Om en sådan utveckling som intressenterna föreslagit skulle kunna komma till stånd vore det mycket positivt för möjligheterna att klara EU:s referensvärde till 2010. Innan dessa planer kunnat konkretiseras mer i detalj är det dock svårt att basera några ställ- ningstaganden på uppgifterna. Behovet till 2005 och 2010 kommer därför till övervägande del att täckas genom import. Därför kommer de positiva effekterna på sysselsättningen (liksom övriga positiva samhällsekonomiska konsekvenser) att bli små. De intentioner inom detta område som biodrivmedelsdirektivet och kommittédirektiven ger uttryck för (i EU respektive ) tillgodoses inte vid import10. 2.3.3Import av förnybara drivmedel När fossila importerade drivmedel eller drivmedel framställda från importerad råolja eller naturgas ersätts med förnybara drivmedel finns möjligheter till ökad sysselsättning i med (sannolikt) positiva samhällsekonomiska konsekvenser som följd. För att efterfrågan, utbud och priser för förnybara drivmedel skall stabiliseras på låga och rimliga nivåer krävs sannolikt en inter- nationell handel. Handeln med varor och tjänster på den inter- nationella marknaden är reglerad av avtal, tullar m.m. En av grundtankarna med EU har varit att skapa en fungerande intern marknad inom unionen för varor och tjänster. Den fria rörligheten av drivmedel som uppfyller harmoniserade miljöspecifikationer i EU får ej heller hindras. Produktionen inom EU av förnybara drivmedel är mycket begränsad, vilket föranleder en import från länder utanför EU. Exempelvis så tillverkas stora kvantiteter av etanol bara i och . Det mesta av den producerade etanolen förbrukas internt på respektive marknad men en del säljs dock från . För att nå ett snabbt genomslag av etanol på den svenska mark- naden är import det enda alternativ som står till buds. En liknande situation råder för övriga förnybara drivmedel med den skillnaden att de producerade volymerna för dessa är ännu lägre, vilket mins- 10 I biodrivmedelsdirektivet avses här import från länder utanför EU, inte handel inom EU. Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel kar möjligheterna till import. Det är generellt enklare att importera flytande drivmedel än gasformiga men principiellt skulle t.ex. bio- gas kunna importeras via det europeiska naturgasnätet. Några hin- der för detta finns inte11. Behovet av att beakta livscykelperspektivet poängteras i både biodrivmedelsdirektivet och i kommittédirektiven. Någon värde- ring av utsläpp av växthusgaser under hela livscykeln för ett drivmedel ingår emellertid inte bland kriterierna i EU:s biodriv- medelsdirektiv. Likväl är det viktigt att uppmärksamma detta område och biodrivmedelsdirektivet har också en diskussion om det. Det ingår också i kommittédirektiven att beakta detta. I första hand skall sådana drivmedel som har en påtaglig klimateffektfördel i ett livscykelperspektiv främjas. Resultat från ett samprojekt mellan bilindustrin (ACEA), olje- bolagen (CONCAWE) och EU (JRC) för att ta fram ett underlag för livscykelegenskaperna för olika drivmedel, bl.a. några förnybara drivmedel, har publicerats12. Underlag från andra livscykel- analyser finns också tillgängliga och fler torde sannolikt publiceras inom utredningens tidsram. Arbetet med att sammanställa och tolka resultaten är omfattande. Då frågan om resultat från livs- cykelanalyser inte är av primärt intresse för utredningens första delbetänkande har jag valt att vänta med att behandla frågan till det slutliga betänkandet. Låginblandning är som beskrivits ovan ett enkelt sätt att snabbt få ut stora volymer av förnybara drivmedel på marknaden. Använd- ning av biogas kräver ny infrastruktur och speciellt anpassade fordon. Detsamma gäller för E85 även om problemen kring både drivmedelsinfrastruktur och bränslelagring i fordon kan anses enklare att lösa än i biogasfallet. En av huvudfrågorna för detta delbetänkande är behovet av en ny infrastruktur för drivmedelsdistribution, dvs. 11EU direktivet 2003/55/EG från . 12Well-to-wheels analysis of future fuels and in context, version 1, . Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel lagkrav på pumpar för förnybara fordonsbränslen som utredningen föreslår som ett alternativ.