sou · GSB347 · 2005-01-01 00:00:00 — Sanktionerna utgörs inte av straff som döms ut av domstolar eller självregleringsorgan utan om minskad självrespekt och förlust av anseende och aktning hos omgivningen, vilket kan vara ännu mer kännbart än domstolsstraff. Goda regler och normer Väl utformade regler och goda normer utgör grunden för väl fungerande förtroendetrianglar. På många områden som är rele- vanta från förtroendesynpunkt är regelverken enligt vår bedömning i huvudsak väl utformade. I vissa fall finns dock behov av tydligare och mer utvecklade regler. Vårt initiativ till förbättrad själv- reglering genom en kod för bolagsstyrning är exempel på detta. Vi återkommer också med förslag till lagändringar i ett antal fall. Upptäcktsrisken blir låg om tillsynen och övervakningen av regel- systemen är för svag. Som vi just noterat är regelsystemen på många områden relativt tillfredsställande. Däremot är upptäckts- risken vid brott mot reglerna ofta låg eller nästan obefintlig. Detta kan vara förödande för respekten för reglerna. När de som lojalt följer reglerna upptäcker att allt fler i omgivningen kan bryta mot dem utan att något händer, blir det i längden svårt att motstå frestelsen att göra på samma sätt. Bristande tillsyn och övervak- ning, som leder till låg upptäcktsrisk, kan också skapa ett intryck av att statsmakterna tar lätt på överträdelser inom ett visst område. Ekonomisk brottslighet, liksom brott mot konkurrenslagstift- ningen, är områden där detta problem enligt vår mening förekom- mer. Vi anser mot denna bakgrund att tillsynen och övervakningen inom flera områden måste förbättras för att balans i förtroende- triangeln skall skapas. Vi återkommer därför med bl.a. förslag om förstärkning av myndigheter som har viktiga övervaknings- och tillsynsuppgifter gentemot näringslivet. När brott mot regler upptäcks måste detta leda till tydliga och kännbara sanktioner för att balansen i förtroendetriangeln skall upprätthållas. Även i detta avseende finns det enligt vår bedömning betydande brister som leder till en urholkad respekt för regelverk och normer. Vi har bl.a. noterat att det i många fall tar orimligt innan påstådda brott kommer till rättslig prövning. Som exem- pel kan nämnas Prosolviafallet. () pågår en rättegång i första instans där händelser som inträf- fade prövas. Så långa handläggningstider är till skada både för de misstänkta och för tilltron till rättssyste- met. Vidare kan i många fall sanktionernas avskräckande effekt ifråga- sättas när de ställs i relation till de stora ekonomiska vinster som kan uppnås genom vissa regelbrott. Det förekommer också att sanktionerna inte är tillräckligt differentierade för att kunna tillämpas på ett väl avvägt sätt. I vissa fall finns inga mellanformer mellan en mycket kraftfull sanktion, som sällan kommer till användning, och ingen påföljd alls. Vi återkommer därför också med förslag om snabbare, effekti- vare och mer träffsäkra sanktioner inom vissa områden. 4.5.3 Öppenhet och transparens Den tredje strategin syftar till att öka öppenheten om förhållanden inom näringslivet som kan vara av betydelse för förtroendet för företagen. Förtroende mellan två parter bygger bl.a. på att båda parter har god kunskap om varandra. Motsatsen, brist på kunskap om den andra parten, leder lätt till tveksamhet och misstroende. Den som vill åtnjuta förtroende måste därför visa öppenhet gentemot den andra parten och ge möjlighet till ett visst mått av insyn i den egna verksamheten. Den information som ges måste också vara tillräck- ligt transparent för att ge den kunskap och insyn som eftersträvas. Det innebär att informationen inte får vara så komplicerad eller svårförståelig att bara en person som är expert på området kan för- stå och dra relevanta slutsatser av den. För att vara förtroendeska- pande skall information inte bara vara fysiskt tillgänglig utan också så tydlig, korrekt och begriplig att den förmedlar relevant kunskap till mottagaren. Kravet på öppenhet från näringslivets sida kan dock inte vara totalt. Det finns uppgifter som måste kunna hemlighållas. Det gäller bl.a. sådana uppgifter som kan karaktäriseras som affärshem- ligheter. Vidare måste uppgifter som kan skada integriteten hos enskilda personer kunna hemlighållas. Den ökade internationalise- ringen av näringslivet gör också att graden av öppenhet påverkas av hur man ser på dessa frågor i andra länder. Stor öppenhet leder dock inte automatiskt till högt förtroende. Det beror på vilka fakta som kommer genom öppenheten. Att förtroendet för näringslivet har försämrats kan delvis bero på den ökade öppenheten. Förhållanden som kanske rått har, när de blivit kända, lett till försämrat förtroende. Detta är dock i grunden en positiv utveckling som torde vara förtroendefrämjande för näringslivet. Det är rimligt att tro att man ägnar större omsorg åt att pröva hur olika åtgärder och beteenden kan komma att påverka bilden av företaget i omvärlden, om man vet att information om dessa förhållanden kommer att bli offentlig. Frågan om öppenhet berör även näringslivets förhållande till massmedierna. Det är främst genom dessa som omvärlden får kän- nedom om förhållanden och företeelser inom företagen, och det är i massmedierna som den offentliga debatten om näringslivet utspelas. Massmediernas roll är att informera, granska och kom- mentera. Denna roll underlättas och det offentliga samtalet blir mer konstruktivt genom korrekt och öppen information från företagen. 4.5.4 roll- och ansvarsgränser Vår fjärde strategi är att öka tydligheten i rollfördelning och ansvarsgränser i det svenska näringslivet. Vi har tidigare konstaterat att det finns en relativt stor omfattning av oklar rollfördelning och potentiella intressekonflikter i det svenska samhället. Detta kan delvis ha sin förklaring i att är ett litet land med nära sam- manflätade nätverk mellan personer på ledande positioner i sam- hället. Det kan också ha sin grund i en samförståndskultur som kan dölja eller visa en överslätande attityd gentemot bristande tydlighet i roller och ansvarsfördelning. Sammantaget kan detta skapa bilden av ett etablissemang där man håller varandra om ryggen i stället för att värna de intressen man är satt att företräda. Vi ser det därför som en viktig förtroendeskapande åtgärd att bidra till en striktare hållning och en mindre överseende attityd i dessa frågor. Detta bör leda till system där rollfördelningen blir tydlig och såväl faktiska som potentiella intressekonflikter så långt möjligt undviks. Helt är detta dock knappast möjligt i ett litet land som . Där intressekonflikter inte kan undvikas bör de dock tydligt identifieras och klarläggas så att de kan hanteras på ett öppet och korrekt sätt. Vi har tidigare fört ett resonemang om de tre kompletterande normsystemen lag, självreglering och etik (figur 4.1). En betydande del av de förslag vi lägger inom olika områden handlar om att utöka räckvidden för såväl lag- som självreglering. Framförallt föreslår vi att självregleringen utvecklas inom viktiga områden. Däremot avstår vi av skäl som tidigare anförts från att utforma konkreta åtgärdsförslag på det etiska området. Det ankommer på närings- livets ledare på olika nivåer att själva ta ansvar för dessa frågor genom ett tydligt etiskt ledarskap. Vi anser att god personlig etik hos beslutsfattare på alla nivåer i företagen har stor betydelse för att främja förtroendet för närings- livet. Detta är ett område där ledarskap och opinionsbildning är avgörande för människors inställning. Viktigt är också hur den sociala kontrollen fungerar i de kretsar där näringslivets besluts- fattare befinner sig. Är attityden överslätande till regelöver- trädelser, eller till att man tänjer på vissa regler, leder detta lätt till sådana beteenden som skadat förtroendet för näringslivet. Vi vill i detta sammanhang särskilt framhålla den roll högre chefer har som förebilder inom den egna organisationen. Att den högsta ledningen inte bara i ord utan också i handling föregår med gott exempel har stor betydelse för att undvika övertramp hos chefer och medarbetare på lägre nivåer. Här vilar ett stort ansvar på näringslivets företrädare att utöva ett tydligt etiskt ledarskap. Det är också av stor betydelse att ledande företrädare för näringslivet och för enskilda företag aktivt deltar i samhällsdebatten, inte minst vad gäller förtroendefrågor relaterade till näringslivet och utövar ett tydligt ledarskap också i frågor som gäller etiska förhållningssätt. Som vi tidigare pekat på har kraven ökat på företagen när det gäller etiskt uppträdande och socialt ansvar, ofta sammanfattat i begreppet Corporate Social Responsibility (CSR). Sådana krav ställs på det internationella planet av en rad olika organisationer, investerare och mellanstatliga organ. I pågår på detta område en omfattande aktivitet efter initiativ av enskilda företag, näringslivsorganisationer och staten. Den gemensamma inrikt- ningen är att underlätta för enskilda företag att ta ställning och välja sin egen affärsmässigt grundade strategi i fråga om etik och samhällsansvar. Denna frivilliga aktivitet från företagen och deras organisationer, i samverkan med ideella organisationer och staten, kan enligt vår mening väsentligt bidra till att förbättra förtroendet för näringslivet. Även när det gäller etik och samhällsansvar är öppenhet och transparens av stor betydelse för förtroendet för företagen. Det har utarbetats olika slag av riktlinjer för företagens rapportering. Hur företagens påverkan och ansvar när det gäller miljö och sociala för- hållanden i och utanför företaget skall redovisas har även behand- lats inom EU. Förslag om s.k. triple bottom line reporting, som innefattar dessa frågor, har dock ännu inte genomförts. De strategier som presenterats ovan kan sägas ge uttryck för de principiella synsätt eller glasögon med vilka vi analyserat olika områden där vi funnit att olika typer av förtroendefrämjande insatser kan och bör göras. Dessa insatsområden, där vi föreslår olika åtgärder, är följande: Inom området bolagsstyrning (eng. corporate governance) behandlas ett brett fält av frågeställningar uppdelat på följande delområden: Övergripande frågor om bolagsstyrning som leder fram till vårt initiativ att i samarbete med ett antal organisationer och organ inom näringslivet utarbeta en svensk kod för bolagsstyrning. Ägarrollen, där vi tar upp frågor om såväl alltför svagt utövande av ägarrollen som risker för missbruk av stark ägarmakt samt vissa särskilda problem kring utövandet av ägarrollen i statliga företag. Styrelsefunktionen, där vi dels redovisar vår principiella syn på en rad frågor som regleras i den ovan nämnda bolags- styrningskoden, dels lämnar vissa förslag till lagstiftning på detta område utanför ramen för koden. Finansiell rapportering och revision, där vi på motsvarande sätt som på styrelseområdet redovisar vår syn på en rad frågor som regleras i koden och därutöver föreslår vissa åtgärder utanför denna ram. Som framgår av den tidigare framställningen har flera av de mest framträdande förtroendeskadliga företeelserna anknyt- ning till den finansiella sektorn. är det särskilt viktigt att allmänheten har ett högt förtroende för finanssektorn, eftersom den har en nyckelroll när det gäller den moderna marknadsekonomins funktionssätt. Vi anlägger två olika perspektiv på detta område: Stabilitetsperspektivet, dvs. frågor om det finansiella syste- mets förmåga att stå emot destabiliserande krafter som kan uppkomma i ekonomiska kriser. Konsumentperspektivet, dvs. frågor om den enskilda konsu- mentens eller spararens ställning i förhållande till finans- sektorns aktörer. En väl fungerande konkurrens inom olika branscher är ett starkt konsumentintresse. har vi konstaterat att flera av de förtroendeskadliga företeelser som förekommit har koppling till brister i framförallt tillsyns- och sanktionssyste- men inom detta område. Mot denna bakgrund har vi identifie- rat konkurrensfrågorna som ett av våra centrala analys- och insatsområden. Inom detta område har vi funnit att upptäcktsrisken är låg och att sanktionerna ofta är svaga, som området har hög relevans från förtroendesynpunkt. Detta motiverar att vi ägnat betydande utrymme åt en analys av möjligheterna att effektivi- sera bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Sammanfattningsvis kan vår arbetsmodell illustreras med följande figur: Raderna i matrisen anger de strategier eller principiella synsätt vi lagt till grund för våra analyser. Dessa har tillämpats inom vart och ett av de insatsområden vi enligt ovan valt ut för analys och över- väganden om förslag till åtgärder. De olika strategierna har haft olika relevans inom de olika insatsområdena. På vissa områden har våra överväganden främst innefattat avvägningar mellan lag- och självreglering. Inom andra har frågor om balansen i förtroende- triangeln haft den största tyngden. Strategierna avseende öppenhet och transparens, liksom tydlighet i roll- och ansvarsfördelning, har haft bred tillämpbarhet inom samtliga insatsområden. Självregleringen på bolagsstyrningsområdet stärks genom den kod för svensk bolagsstyrning som har utarbetats av den s.k. Kodgruppen i samarbete mellan och ett antal organisationer inom näringslivet. En ideell förening, Kollegiet för svensk bolagsstyrning, bildas för att långsiktigt äga och förvalta koden. Kollegiet för svensk bolagsstyrning får som huvudmän och medlemmar ett antal organisationer inom näringslivet samt staten. Flera av de förtroendeskadliga företeelser som identifierats i tidi- gare kapitel har sin grund i bristande kontroll och svag styrning av främst vissa större, publika bolag. Höga ersättningar, pensioner och avgångsvederlag, felkonstruerade options- och bonusprogram, fel- aktig eller missvisande information till ägare och kapitalmarknad och en överdriven fokusering mot kortsiktig aktiekursutveckling framför långsiktigt värdeskapande är exempel på företeelser som har sin grund i bristande funktionalitet i de bolagsorgan som haft ansvaret för att styra dessa bolag för ägarnas räkning. Eftersom de till stor del ägs av den svenska allmänheten, antingen direkt eller indirekt genom aktiefonder, pensionssparande m.m., är det en angelägenhet av stort allmänintresse att styrningen av bolagen – corporate governance med gängse engelsk terminologi – förbättras. Det har ännu inte etablerats en allmänt vedertagen svensk term för begreppet corporate governance. Det ord som främst kommit att användas är ägarstyrning. Det har dock kritiserats på främst två grunder. För det första är det ingen direkt översättning av den engelska termen och riskerar att ge ett snävare och mer avgränsat intryck än originalet – att corporate governance främst skulle handla om hur ägarrollen utövas snarare än om hela det system genom vilket bolaget styrs av sina ägare. För det andra kan ordet rent semantiskt uppfattas som oklart beträffande vad som är subjekt respektive objekt för styrningen: är det ägarna som styr eller som styrs? Som ett alternativ till detta har ibland termen företagsstyrning använts. Den har fördelen att i princip ha samma bredare innebörd som det engelska corporate governance. är det den inom företagsekonomin gängse benämningen på den styr- ning av verksamheten som utövas av företagsledningen, riktad nedåt i organisationen. Corporate governance handlar däremot om styrningen över denna nivå, från ägarna mot företagsledningen. Att använda samma term för dessa två skilda begrepp riskerar att skapa oklarhet, och att försöka etablera en ny benämning för den interna företagsstyrningen framstår som en vansklig uppgift. Vi använder i stället termen bolagsstyrning. Den har i princip samma innebörd som företagsstyrning men riskerar inte på samma sätt att förväxlas med företagets interna styrning. Den innebär också en mer näraliggande översättning av det engelska corporate governance och har liknande formella och bolagsrättsliga betydelser som detta. är en förutsättning för det marknadsekono- miska systemets förmåga att skapa välstånd och ekonomisk tillväxt för medborgarna. God bolagsstyrning är därför viktigt inte bara för företagens ägare och kapitalmarknaden utan för samhället som hel- het. Forskningen kring bolagsstyrningen befinner sig fortfarande i ett tidigt utvecklingsskede och det saknas ännu resultat som på ett mer entydigt sätt påvisar sambanden mellan god bolagsstyrning och företagens framgång.1 Mycket talar dock för att god bolags- styrning spelar en viktig roll för att skapa starka och utvecklings- kraftiga företag, vilket i sin tur är avgörande för den samhällseko- nomiska utvecklingen i stort. Vi anser således att god bolagsstyrning har stor betydelse för att främja förtroendet för företagen bland allmänhet och kapitalmark- nad och som drivkraft för ett starkt och dynamiskt näringsliv. De närmaste tre kapitlen kommer därför att ägnas åt olika aspekter av bolagsstyrning som enligt vår bedömning har stor förtroendekri- tisk tyngd: 1 Några indikativa sådana resultat finns dock, se t.ex. analysföretaget rapporter Performance Analysis (2003) respektive Corporate Governance as a Factor in (2004). I kapitel 6 analyseras ägarperspektivet av bolagsstyrningen – hur ägarrollen har utövats i de större börsnoterade respektive de statligt ägda2 bolagen och vilka åtgärder som kan vidtas för att utveckla och stärka ägarrollen i dessa bolag. Kapitel 7 behandlar styrelseperspektivet av bolagsstyrningen – vilken roll styrelserna har haft för uppkomsten av de förtroen- deproblem som konstaterats och vad som kan göras för att för- bättra styrelsefunktionen i svenskt näringsliv. Kapitel 8 tar upp redovisnings- och revisionsaspekterna av bolagsstyrningen – hur bolagens finansiella rapportering till ägare och omvärld skall se ut, samt tillförlitligheten i den redo- visning och revision som ligger till grund för rapporteringen. Som en introduktion till dessa kapitel ges här en översiktlig genomgång av framväxten och innebörden av begreppet bolags- styrning, en beskrivning av det svenska systemet för styrning av bolag samt en presentation av den kod för bolagsstyrning som vi utarbetat i samarbete med näringslivet. 5.1Vad är bolagsstyrning? Börsnoterade och andra större aktiebolag karaktäriseras av att en anställd företagsledning leder ett företag som utvecklar, producerar eller marknadsför varor eller tjänster och därmed genererar intäkt- er. Intäkterna används i första hand till att betala för insatsvaror och inköpta tjänster, löner till anställda, räntor till dem som har lånat ut pengar till företaget och hyror till fastighetsägare som upplåter lokaler. Det överskott som återstår när allt sådant är betalt tillfaller aktieägarna i företaget som vinst. Om företagsledning och aktieägare helt sammanfaller, dvs. om alla aktier i företaget ägs av företagsledaren och hans familj, finns i princip ingen intressekonflikt mellan företagsledning och aktie- ägare. Det bör då inte uppstå några egentliga ägarstyrningsproblem. Om den anställda företagsledningen däremot har få eller inga aktier i företaget kan det finnas en intressekonflikt mellan ledningen och aktieägarna. Företagsledningen kan anse att man borde få en andel av överskottet i form av högre ersättning för sitt arbete eller ha 2 I bilaga 8 behandlas vissa frågor kring bolagsstyrning i statligt ägda bolag. intressen att driva verksamheten på ett sådant sätt att överskottet inte maximeras. Aktieägarna vill däremot ha bästa möjliga avkast- ning på det kapital de har investerat och således ha hela överskottet utan sådana avbränningar. Detta är det s.k. agentproblemet, ett begrepp som myntades redan på 1930-talet.3 Företagsledning och aktieägare kan också ha olika syn på risk- tagande. Företagsledningen kan t.ex. ha ett intresse av att bolaget har många olika verksamheter för att sprida risken så att ett bakslag för vissa av företagets produkter inte leder till neddragning eller nedläggning av hela företaget. Detta beror på att ledningens kom- petens och ekonomiska utkomst normalt i stor utsträckning är knuten till företaget. Ju mer ledningens kompetens i denna mening är företagsspecifik, desto mer har ledningen att förlora vid en framtvingad övergång till annan verksamhet. Aktieägarna har där- emot normalt inget behov av att åstadkomma riskspridning genom att låta företaget ägna sig åt flera verksamheter eftersom de kan sprida sina risker genom att ha en aktieportfölj med aktier i många olika företag. Från aktieägarsynpunkt är det intressant med fler- produktföretag bara om diversifieringen i sig höjer överskottet. Sådana intressekonflikter mellan ledning och aktieägare kan i princip upplösas genom att företagsledningen ges anställningskon- trakt som gör dess inkomster beroende av vinstutvecklingen. Led- ningen kan förmås att köpa betydande aktieposter i företaget, erbjudas bonusprogram där lönen till stor del bestäms av vinst- utvecklingen eller få optioner på att köpa aktier senare i företaget till en kurs som bestäms . Kontrakt av sådant slag kan emeller- tid skapa andra intressekonflikter. En anställd företagsledare med ett sådant anställningsavtal kan ha en kortare planeringshorisont än långsiktiga aktieägare. Om det är svårt att genomlysa företagets styrka och svagheter kan ledningen frestas att på olika vägar driva upp avkastningen på kort sikt även till förfång för den långsiktiga värdetillväxten. Det finns kontrollmekanismer inbyggda i aktiebolagets organi- sation för att förhindra sådana tendenser. Grundtanken är att aktie- ägarna tillsätter en styrelse som övervakar företagsledningen och säkerställer att denna sätter aktieägarnas intresse i centrum. Styrel- sen skall alltså se till att ledningen maximerar företagets värde. Eftersom företagets värde är lika med summan av alla förväntade vinster diskonterade till nuvärde, kan man också säga 3 och Means: Property (1932). att aktieägarnas intresse normalt är långsiktigt. Det kan därför häv- das att just i denna intressekonflikt mellan företagsledning och aktieägare står de senare närmare samhällsintresset än de förra. Man kan uttrycka detta så att en samhällsekonomiskt effektiv allokering av riskkapital förutsätter att aktieägarnas intresse dominerar över företagsledarnas. Uppgiften att se till att företagsledningen verkligen handlar så att företagets värde maximeras, är emellertid ett svårbemästrat problem. Utveckling i modern tid i och andra länder illu- strerar detta väl. Under skeden med relativt stabila förhållanden kan traditionell bolagsstyrning fungera förhållandevis väl. Under skeden med stora strukturella förändringar på marknaden – som under – kan däremot den potentiella mot- satsställningen mellan ledningen (agenten) och ägaren (upp- dragsgivaren) tydligt komma . Begreppet bolagsstyrning är centralt i den utveckling mot ett star- kare ägarinflytande i de stora börsnoterade företagen som fick sitt genombrott i . Bakgrunden var ett antal uppmärksammade fall där företagens ledningar ansågs ha agerat självsvåldigt och mer i eget än i aktieägarnas intresse, bland annat genom att använda bolagets medel för privata ändamål och genom att försöka förhindra s.k. fientliga uppköpsförsök. Som en reaktion mot detta växte det s.k. shareholder value-synsättet fram, som betonade att företagens yttersta syfte är att vara värde- skapande för sina ägare. Detta ledde i sin tur till en ökad fokusering på frågan om hur företagen skulle styras för att på bästa sätt upp- fylla ägarintresset, vilket i anglosaxiskt språkbruk brukar benämnas corporate governance. Begreppet befinner sig under utveckling och har ännu inte fått en fast och allmänt etablerad innebörd. Det finns därför ett flertal olika definitioner som lägger tonvikten vid skilda aspekter av före- tagens styrning, ofta med utgångspunkt i nationellt skilda juridiska system, ägarstrukturer och traditioner för ägande och styrning av företag.