sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — rätten till skydd för pri- vat- och familjeliv. En annan situation som kan leda till ett fakultativt tillstånd är att ett återsändande, utan att ge rätt till humanitärt skydd, skulle stå i strid med artikel 3 i . Exempel på fall som kan komma ifråga är att utlänningen lider av en allvarlig sjukdom och att ett återsändande skulle få svåra konsekvenser för honom eller henne. Prövningen är i dessa fall mycket restriktiv och tillstånd får beviljas endast om har åtagit sig ansvar för vården. Vidare krävs att det finns trovärdiga bevis för att ett återsändande märkbart skulle förkorta utlänningens förväntade levnadstid; detta på grund av total avsaknad av vård i hemlandet, och att ett återsän- dande skulle utsätta sökanden för akut fysiskt och psykiskt lidande. Ett annat exempel på fall som kan komma ifråga är om utlänningen vid ett återsändande skulle tvingas leva under sådana omständig- heter att det utgör ett brott mot artikel 3 , såsom att det saknas tillgång till mat eller vatten. Med stöd av ett fakultativt tillstånd kan också ensamkommande barn, som inte beviljas asyl eller humanitärt skydd, tillåtas stanna om förhållandena i hemlandet är bristfälliga. Vidare kan individuella fall med särskilt ömmande omständigheter leda till att ett fakulta- tivt tillstånd i någon form beviljas. Slutligen kan fakultativt tillstånd beviljas om utlänningen egentligen varit kvalificerad för tillstånd på grund av humanitärt skydd, men där det förelegat skäl mot ett sådant tillstånd som föranlett avslag. Även fakultativa tillstånd ges inledningsvis som tidsbegränsade tillstånd. Först efter sex års tidsbegränsade tillstånd kan permanent uppehållstillstånd komma ifråga. –2002 beräknades att av de asylsökande beviljades asyl och att beviljades subsidiärt skydd i form av dåvarande s.k. exceptional leave, vilket omfattar humanitärt skydd och fakultativt Uppehållstillstånd av humanitära skäl Resterande del, av ansökningarna, avslogs eller återkallades under dessa år.99 Det finns, utöver asylrätten, fyra olika subsidiära former för till- stånd eller tillåtelse att stanna i landet: uppehållstillstånd på huma- nitära grunder, anstånd med beslut i asylärendet, anstånd med avvis- ning och reguljärt bosättningstillstånd. Uppehållstillstånd på humanitära grunder regleras i 26, 27 och 29 §§ i utlänningslagen. Här omfattas bl.a. personer som berörs av non-refoulement, dvs. de som skulle riskera tortyr, inhuman eller förnedrande behandling vid ett återsändande. Vidare omfattas per- soner som, av tungt vägande humanitära skäl, inte rimligen kan tvingas att återvända. En annan kategori är personer för vilka det råder svåra förhållanden i hemlandet. I begreppet svåra förhållan- den beaktas t.ex. brott mot mänskliga rättigheter samt omfatt- ningen och ursprunget till interna konflikter i hemlandet, men även vilket förhållningssätt som råder i andra stater anslutna till EU. Denna kategori har ett starkt inslag av diskretionär prövning. Ytterligare kategorier som räknas in under humanitära grunder är personer vars make/maka eller förälder är av samma nationalitet och som beviljats uppehållstillstånd högst samt andra familje- eller släktanknytningar som i liknande situatio- ner är beroende av den som först beviljats tillstånd. Uppehållstillstånd på humanitära grunder beviljas först som ett tidsbegränsat tillstånd, men kan bli permanent om grunderna kvar- står . Anstånd med beslut i asylärendet regleras i 43 § utlänningslagen. Denna metod används då ett stort antal sökande kommer från samma land eller region där det råder sådan osäkerhet om de fram- tida förhållandena att det inte genast går att avgöra om något slut- ligt uppehållstillstånd kommer att ges. Om dessutom antalet sökande är så stort att något beslut av handläggningsskäl inte kan meddelas , kan i stället ett anstånd med beslut meddelas i högst . 99 Källor: Complementary/subsidiary forms of protection in the EU member states, an over- view; av ECRE, and exiles, version uppdaterad . (Immigration and nationality directorate) (statistikuppgifter) Uppehållstillstånd av humanitära skäl Anstånd med avvisningsbeslut regleras i 45 § 4 utlänningslagen. De personer som omfattas är sådana som fått avslag på asylansökan men där situationen i hemlandet är sådan att ett återsändande bedöms vara tillfälligt omöjligt. Sådant anstånd får ges för högst . Reguljärt bosättningstillstånd regleras i artikel 3.6 i utlännings- förordningen och 14 § i utlänningslagen. Här omfattas vissa perso- ner för vilka det råder bestående verkställighetshinder som inte kan undanröjas genom utlänningen själv, t.ex. dokumenterat statslösa personer. Tillstånd på denna grund kan också beviljas ensamkom- mande barn vars ansökan tidigare avslagits men där situationen i hemlandet är sådan att barnet inte kan förväntas klara sig. Tillstån- det är inledningsvis tidsbegränsat men kan senare omprövas till permanent.100 4.8.1Humanitära skäl och humanitet i författningar och i vardagligt språkbruk Kommitténs förslag: Begreppet humanitära skäl behålls som samlingsbegrepp i utlänningslagstiftningen. Orden human, humanitär och humanitet Ordet human, som är ordstammen till såväl humanitär som huma- nitet, används i vardagligt tal i olika sammanhang och med olika stark innebörd. En handling kan t.ex. anses human i en betydelse där motsatsen är omänsklig och ett pris kan anses humant i bety- delsen rimligt eller skäligt. Ett begrepp som humanitära skäl kan troligen uppfattas olika beroende på vem som använder det och i vilket sammanhang det används. Det kan därför finnas anledning att titta närmare på betydelsen av orden human, humanitär och humanitet och deras innebörd i de författningar där de förekom- mer. 100 Källor: Complementary/subsidiary forms of protection in the EU member states, an overview; av ECRE, and exiles, version uppdaterad . Uppehållstillstånd av humanitära skäl I definieras ordet human som mänsklig, människovänlig, vänlig, hygglig, tillmötesgående medan nämner betydelsen som i inre mening kännetecknar en människa, sant mänsklig och som visar eller präglas av förstående för eller medkänsla med andra människor. En annan ordbok anger ordets betydelse i första hand till som visar respekt för medmänniskors värdighet och rättigheter101. Som synonymer förekommer, förutom de redan nämnda adjektiven, även orden tolerant, förstående, skonsam, ömsint, välvillig, god, snäll, hovsam, misskundsam och barmhärtig102. Humanitär definieras i ordböckerna som människovänligeller människovänlig; som avser främjandet av allmänmänskliga intres- sen och även som betingas av respekt för människans värdighet och grundläggande rättigheter. Vad slutligen gäller substantivet humanitet definieras det som mänsklighet, mildhet, egenskapen eller tillståndet att vara (en sann) människa; (sann) mänsklighet och sätt att tänka och handla som präglas av förstående av och medkänsla med andra människor, människovänlighet, välvilja. Också betydelsen sinne för med- människornas värdighet och grundläggande rättigheter som yttrar sig i medkänsla, medmänskligt uppträdande o.d. nämns. I utlänningslagstiftningen används såväl uttrycket humanitära skäl103 som stridande mot humanitetens krav104. De omständig- heter som i praxis beaktas vid bedömningen om humanitära skäl föreligger är sådana som kännetecknas av medmänsklighet och medkänsla med andra människor. Emellertid är tillämpningen restriktiv, då hänsyn måste tas även till andra intressen, och över- ensstämmer inte alltid med vad som hos allmänheten framstår som humanitärt. Detsamma gäller vad som enligt utlänningslagen är stridande mot humanitetens krav. Lagen (1957:668) om utlämning för brott innehåller villkoren för att en person som uppehåller sig i skall få utlämnas till en annan stat där han eller hon är misstänkt, tilltalad eller dömd för där straffbelagd gärning. Lagen upptar också de fall när utlämning 101Norstedts stora svenska ordbok 102Strömberg Nya stora synonymordboken i 2 kap. 5 § 2 UtlL 1042 kap. 5 b § UtlL Uppehållstillstånd av humanitära skäl inte får ske. Ett av dessa fall är om utlämning är uppenbart ofören- lig med humanitetens krav. Bestämmelsen (8 §) lyder: Utlämning må ej beviljas, om den i särskilt fall på grund av den avsedda perso- nens ungdom, hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt, med beaktande jämväl av gärningens beskaffenhet och den främ- mande statens intresse, finnes uppenbart oförenlig med humanite- tens krav. Paragrafens lydelse har varit oförändrad sedan lagens till- komst . Bestämmelsen tillämpas av , som har att ta ställning till om en utlämning skulle vara uppenbart stridande mot humanitetens krav och därigenom utgöra hinder mot utlämning. Om funnit att sådant hinder finns får personen i fråga inte utlämnas medan det i motsatta fallet, dvs. att funnit att det inte finns hinder mot utlämning, ankom- mer på regeringen att avgöra om personen skall utlämnas eller inte. I motiven till bestämmelsen framhålls som exempel på när en utlämning kan vara oförenlig med humanitära grundsatser, om per- sonen är underårig eller det är fråga om en åldrig eller sjuk männi- ska som begärs utlämnad med anledning av ett brott som är av för- hållandevis mindre allvarlig natur eller ligger långt tillbaka i tiden. Vidare nämns att det inte bör komma ifråga att sända en underårig person till ett avlägset främmande land, som ej är hans hemland, för att avtjäna straff för ett brott som är av mindre grov beskaffen- het.105 har i rättsfallet NJA 1993 sid. 760 uttalat att bestämmelsen i 8 § utlämningslagen är av sådan slag att den måste ges en restriktiv tillämpning. Även om det finns starka humanitära skäl, som kanske i och för sig skulle medföra att personen fick stanna kvar här, måste dessa i utlämningsfallen vägas mot den aktuella brottslighetens svårhets- grad. En annan omständighet som måste vägas in är den främ- mande statens intresse av att få personen utlämnad. har tillträtt den europeiska utlämningskonventionen och även ingått bilaterala utlämningsavtal med flera länder. Genom internationella överenskommelser har vi alltså åtagit oss folkrättsliga förpliktelser att utlämna brottslingar under de förutsättningar som anges i avta- len. Ett sådant internationellt samarbete bygger på principen om reciprocitet, dvs. att de samarbetande staterna skall vara beredda att ömsesidigt lämna varandra bistånd av samma slag och i ungefär lika Uppehållstillstånd av humanitära skäl Om vill kunna få brottslingar utlämnade hit, kan man inte här vara onödigt restriktiv med att bifalla utläm- ningsframställningar från andra länder106. Vad som är förenligt med humanitetens krav är således i dessa fall inte enbart beroende av de humanitära skälen som sådana. Enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder, som trätt i kraft , kan en eftersökt person, som anträffas i , under vissa förutsätt- ningar gripas och överlämnas för lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd till en medlemsstat inom Europeiska unionen som utfärdat en arresteringsorder. Om rätten fattat ett beslut om överlämnande skall det normalt verkställas från det beslutet vunnit laga kraft. Rätten kan dock i sam- band med beslutet bestämma att verkställigheten skall ske vid en viss senare tidpunkt om det finns starka humanitära skäl107. Likaså kan åklagaren, efter samråd med den myndighet som utfärdat arresteringsordern, besluta att verkställighet skall ske om det efter rättens beslut om överlämnande tillkommit starka humanitära skäl108. Omständigheter som kan anses vara starka humanitära skäl torde huvudsakligen vara omständigheter med avseende på den som kan överlämnas, t.ex. kan den som skall överlämnas på grund av svår sjukdom eller liknande vara i sådant skick att han eller hon inte kan överlämnas utan risk för liv eller hälsa. Det kan också antas att sådan risk finns för den som inte fyllt om han eller hon på grund av ett beslut om överlämnande tvingas bryta upp från föräldrar, skola och invand hemmiljö109. Åklagaren kan av motsvarande skäl förlänga fristen om det är fråga om tillkommande humanitära skäl, dvs. sådana skäl som domstolen inte haft möjlighet att beakta110. Också i förordningen (1956:492) om skyldighet att anmäla omhändertagande för samhällsvård av utlänning m.m. förekommer begreppet humanitära skäl. Om en utlänning har omhändertagits för samhällsvård, och behovet av vård inte är tillfälligt, skall kom- munen göra en anmälan till , som har att genast granska handlingarna och pröva om en framställning om utlän- ningens hemsändande bör göras hos regeringen. I de fall, där frågor om hemsändning av nödställda inte regleras i konvention som 106Danelius, SvJT 1982 sid. 621 ff 1076 kap. andra stycket 2 1086 kap. 2 § 2 2003/04:7 sid. 198 Uppehållstillstånd av humanitära skäl biträtts av , skall i regel inte göra någon fram- ställning om hemsändande om det skulle medföra att nära anhöriga skiljs från varandra, om hemsändning inte kan företas utan men för utlänningens hälsa eller om eljest humanitära skäl talar mot hem- sändningen. I dessa fall är det således som prövar om det finns humanitära skäl av sådan styrka att hemsändning inte bör ske. samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt regleras i en speciell lag (SFS 1994:569). Vidare förekommer vissa bestämmelser om tullfrihet för varor som används vid aktuell humanitär hjälpaktion. Begreppen humanitär och humanitetens krav förekommer såvitt bekant inte som enskilda rekvisit i nationell lagstiftning utanför nu nämnda områden. Begreppen humanitär rätt, humanitärt bistånd och humanitära hjälpaktioner förekommer, liksom i övrig internationell rätt, på olika ställen i EG-rätten som samlingsbegrepp för att känneteckna vissa områden. Någon särskild definition förekommer inte i dessa fall. Därutöver nämns begreppet humanitära skäl i anslutning till asyl- och utlänningsfrågor i en relativt ny förordning, nämligen rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat111. Enligt förordningen bör medlemsstaterna kunna frångå ansva- righetskriterierna för prövningen av asylansökan för att göra det möjligt att sammanföra familjemedlemmar när detta är nödvändigt av humanitära skäl. Någon närmare definition av begreppet finns inte intagen i förordningen. Vidare finns i förordningen, artikel 15, en humanitär klausul som främst berör humanitära skäl i samband med familje- och släktförhållanden hos asylsökande. Bland annat får en medlemsstat som normalt inte är ansvarig enligt kriterierna i förordningen sam- manföra familjemedlemmar och andra släktingar i beroendeställ- ning av humanitära skäl, särskilt familjeskäl eller kulturellt 111 EGT L 50, 25/2/2003, s. 1–10, Celex 32003 R0343 Uppehållstillstånd av humanitära skäl Vidare skall medlemsstaterna sträva efter att sammanföra asylsökande med släkting som vistas på en annan medlemsstats territorium om den asylsökande är beroende av den andres hjälp på grund av graviditet eller ett nyfött barn, svår sjuk- dom, allvarligt funktionshinder eller hög ålder. Medlemsstaterna skall också försöka sammanföra underårig utan medföljande vuxen med släktingar i en annan medlemsstat som kan ta hand om honom eller henne, om det inte strider mot den underåriges bästa. Föregångare till den nämnda förordningen är Dublinkonventio- nen, där begreppet humanitära skäl också nämns. Enligt artikel 9 i konventionen ges medlemsstaterna viss rätt att frångå huvudregeln om vilken stat som skall pröva en asylansökan. De fall som avses kunna utgöra undantag är då det föreligger humanitära skäl, grun- dade särskilt på familje- och kulturskäl. I sådana fall anses att även någon annan medlemsstat än den som normalt har ansvaret för prövningen kan ha rätt att pröva asylansökan. Bör ett annat begrepp än humanitära skäl användas i utlännings- lagstiftningen? Som ovan nämnts används i utlänningslagstiftningen såväl uttrycket humanitära skäl som stridande mot humanitetens krav. Vad som är humanitära skäl eller stridande mot humani- tetens krav enligt utlänningslagstiftningen överensstämmer inte alltid med den bild många människor har av vad som är humanitärt. Det vore naturligtvis önskvärt att myndigheter och domstolar hade möjlighet fatta beslut på ett sådant sätt att det överensstämde med den allmänna uppfattningen om vilka skäl som är humanitära och om innebörden i att humanitära skäl skall ligga till grund för uppehållstillstånd. Så länge man vill behålla en reglerad invandring av de utlänningar som kan få stanna i på andra grunder än flyktingskap och skyddsbehövande i övrigt, måste man emellertid väga de humanitära skäl som en sökande kan ha för att få stanna här mot andra samhällsintressen. Det är därför oundvikligt att inne- börden av begreppet humanitära skäl i lagstiftningen blir mera begränsat än om det vore fråga om att bedöma vad som är huma- nitärt eller humant i allmänhet. Det kan övervägas om det inte vore lämpligt att byta ut begrep- pet humanitära skäl i lagtexten mot något uttryck som bättre speg- lar innebörden av humanitära skäl i utlänningslagstiftningens Uppehållstillstånd av humanitära skäl mening och den restriktiva tolkning som skall göras i fråga om humanitära skäl föreligger. En möjlighet skulle kunna vara att använda ett uttryck som synnerligen ömmande omständigheter av personlig art eftersom de omständigheter som kan medföra att en person får uppehållstillstånd av humanitära skäl normalt är hänför- liga till sökandens person, t.ex. svår sjukdom. Nackdelen med ett sådant uttryck är att det inte tydligt framgår att även andra omständigheter som inte direkt är av personligt art, t.ex. synner- ligen svåra förhållanden i sökandens hemland eller att det finns en påtaglig risk för att sökanden vid ett återvändande till hemlandet skulle utsättas allvarlig social utstötning, också kan utgöra huma- nitära skäl i utlänningslagens mening. Det har visat sig svårt att finna ett annat uttryck som täcker såväl den mänskliga aspekten av de skäl det kan vara fråga om och klargör restritiviteten i tillämpningen. Kommittén har stannat för att begreppen humanitära skäl och humanitetens krav, vilka ju också används internationellt i olika sammanhang, bör behållas som uppsamlingsbegrepp. Det förslag kommittén lämnar i fråga om uppbyggnaden av bestämmelsen om humanitära skäl för uppehållstillstånd, dvs. att olika omständig- heter av personlig eller annan humanitär art skall kunna vägas samman för att utgöra sådana synnerligen ömmande omständig- heter som krävs för att sökanden skall få uppehållstillstånd, inne- fattar en definition av begreppet humanitära skäl i utlän- ningslagstiftningens mening. Därefter anges att sådana humanitära skäl alltid skall anses föreligga när vissa uppräknade kriterier är uppfyllda. Om det finns verkställighetshinder när beslut om avvisning eller utvisning har fattats och det därför skulle strida mot humanitetens krav att avvisa utlänningen skulle han eller hon få – tidsbegränsat eller permanent – uppehållstillstånd. Grunden för uppehållstill- ståndet skulle också i detta fall vara humanitära skäl. Enligt ett för- slag till ändring av reglerna om ny ansökan112 avses begreppet stri- dande mot humanitetens krav tas bort i det sammanhanget. I stäl- let föreslås att ett beslut om avvisning eller utvisning inte skall få verkställas om det föreligger medicinska hinder eller andra syn- nerliga skäl. Begreppet humanitetens krav bör dock ha samma innebörd som humanitära skäl i utlänningslagen så länge lagen inte har ändrats på denna punkt liksom humanitära skäl bör tolkas på Uppehållstillstånd av humanitära skäl samma sätt i alla sammanhang begreppet förekommer i utlännings- lagstiftningen. 4.8.2Fakultativt eller obligatoriskt uppehållstillstånd vid humanitära skäl Kommitténs förslag: Bedömningen av om uppehållstillstånd skall beviljas av humanitära skäl skall även i fortsättningen vara fakultativ. I lagrådsremissen föreslås samma ordning som , nämligen att uppehållstillstånd för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt skall beviljas om förutsättningarna för respektive kategori är uppfyllda. Uppehållstillstånd av humanitära skäl regleras i stället så – i såväl utlänningslagen som lagrådsremissen – att tillstånd får beviljas en utlänning att bosätta sig i av humanitära skäl. Lagrådet har i detta sammanhang påpekat att de lagbestämmelser som reglerar förutsättningarna för uppehållstillstånd delvis är fakultativa och delvis obligatoriska normer för beslutsmyndig- hetens handlande. Lagrådet uttalade också att vissa fakultativa reg- ler, nämligen förutsättningarna för avvisningsbeslut, inte sällan tillämpades som obligatoriska regler. Uppehållstillstånd av humanitära skäl har alltså grundats på en diskretionär prövning. I enskilda ärenden där tillstånd beviljas av humanitära skäl kan det dock finnas sådana omständigheter som ligger nära flyktingskap eller skyddsbehov i övrigt. Det kan därför ligga nära till hands att överväga en obligatorisk reglering också för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Å andra sidan har andra grunder för uppehållstillstånd, däribland anknytningsfall, en fakultativ reglering. Vid en ansökan om uppe- hållstillstånd som inte enbart grundas på anknytning sker det i praktiken först en prövning av om utlänningen har flyktingskäl eller hör till gruppen skyddsbehövande i övrigt, därefter en pröv- ning av eventuella anknytningsskäl och först därefter – om uppe- hållstillstånd inte kan beviljas på någon av dessa grunder – görs en prövning om det föreligger humanitära skäl för uppehållstillstånd. Det ter sig med denna ordning, där bedömningen av uppehållstill- stånd i anknytningsfall är fakultativ, mest konsekvent att även behålla den fakultativa prövningen i fråga om humanitära skäl. Uppehållstillstånd av humanitära skäl en fakultativ reglering kan det också markeras att bestämmelsen är avsedd som en undantagsreglering att användas för särskilt ömmande situationer. 4.8.3Behov av förändring och precisering Kommitténs förslag: En särskild paragraf som reglerar huma- nitära skäl för uppehållstillstånd införs i utlänningslagen. Para- grafen inleds med en definition av begreppet humanitära skäl. Därefter anges vissa situationer när humanitära skäl i utlän- ningslagens mening alltid skall anses föreligga. Enligt direktiven till kommittén skall utlänningslagens materiella regler om uppehållstillstånd av humanitära skäl anpassas till en änd- rad instans- och processordning. En precisering i lagen av begrep- pet humanitära skäl som återspeglar gällande praxis och förarbeten skall eftersträvas. I tidigare avsnitt har redovisats att av de asylsökande som i beviljas uppehållstillstånd på flyktingskäl, skyddsbehov i övrigt eller humanitära skäl, en vid en europeisk jämförelse anmärkningsvärt låg andel beviljas detta som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Den alldeles övervägande delen av de för dessa asylsökande beviljade uppehållstillstånden har grundats på humanitära skäl. Detta förhållande väcker frågor om tillämpningen av de två förstnämnda skyddsgrunderna som det i samband med de humanitära skälen hade varit av intresse att studera närmare. Frågan om vilka omständigheter som kan grunda uppehållstillstånd på flyktingskäl eller som skyddsbehövande i övrigt faller emellertid utanför det uppdrag kommittén enligt sina direktiv haft för sitt arbete. Det kan dock noteras att denna fråga oundvikligen blir central för den utredning som enligt vad kommittén inhämtat skall tillsättas för att genomföra rådets beslutade s.k. skydds- grundsdirektiv. Kommittén förutsätter att den här berörda frågan får sin belysning i den aviserade utredningens arbete.