sou · GSB3110d3 · 2005-01-01 00:00:00 — ärendet som avgör om meddelar beslut om avvis- ning eller utvisning. Föreligger grund för ett återreseförbud, med- delas i princip alltid ett avvisnings eller utvisningsbeslut. Det före- kommer dock att personer, som vistats i än vad viseringen eller annat tillstånd medger, tillåts att resa ut ur landet utan att avvisnings- eller utvisningsbeslut meddelas. En person som stannar kvar i , sedan den enligt viseringen tillåtna tiden för vistelse löpt ut, begår brott mot utlänningslagen genom att vistats här utan erforderlig tillstånd.10 Detsamma gäller för den som stannar kvar i sedan ett uppehållstillstånd upphört eller återkallats. Som närmare redovisas i avsnitt 12.4, kan emellertid en utlänning som stannar kvar här efter ett avvisnings- eller utvis- ningsbeslut, ett beslut som också kan innefatta ett beslut om att meddelat uppehållstillstånd återkallas, inte i alla situationer anses vistas här utan tillstånd. som en undersökning om beslutet är verkställbart pågår, måste utlänningen också ha rätt att stanna kvar i . Ett tillstånd kan också återkallas, t.ex. om per- sonen uppgett oriktiga uppgifter i samband med ansökan eller om utlänningen satts upp på SIS spärrlista.11 Om man inte i samband med utreskontrollen kontrollerar om en utlänning vistats här för länge, dvs. utan giltigt tillstånd, eller på annat sätt brutit mot villkoren för vistelsen, kan inte heller beslut om avvisning fattas, varför inte heller ett återreseförbud kan med- delas. Härigenom kan en utlänning missbruka bestämmel- ser om en reglerad invandring och återkomma till utan risk att avvisas på grund av att han eller hon tidigare missbrukat vårt system. Eftersom de flesta utlänningar som kommer till har en gemensam Schengenvisering, syftar utreskontrollen också till att kontrollera att utlänningen inte har vistats inom Schengenområdet eller i viss annan Schengenstat för . Ett återreseförbud innebär också att om utlänningen återvänder till innan förbudstiden gått ut, kan det ursprungliga avlägs- nandebeslutet verkställas på nytt. Dessutom får ett återreseförbud till följd att beslutet får föras in på SIS spärrlista, vilket innebär ett förbud för utlänningen inte bara att resa in i , utan i hela Schengenområdet. För att kunna vidmakthålla våra nationella bestämmelser om en kontrollerad invandring, och för att kontrollera invandringen inom hela Schengenområdet, föreslår utredningen, att i samband med att 1010 kap. 1 § utlänningslagen. 11Se 4 kap. 9–13 §§ utlänningslagen. Nya regler för utresekontroll en utlänning reser ut ur över yttre gräns skall gräns- kontrollmyndigheterna och , när verket med- verkar i personkontrollen, också alltid undersöka om en utlännings rätt till vistelse upphört. För att bestämmelsen skall få full effekt, måste också ett beslut om avvisning, som också kan kombineras med ett återresförbud, meddelas. Därutöver bör utlänningen också lag- föras för brott mot utlänningslagen. Även om brottet i de flesta fall sannolikt kommer att lagföras genom att beslut om strafföre- läggande meddelas (och med risk att böterna efter ett godkännande av föreläggandet sällan kommer att betalas), är det angeläget att den som begår brott mot utlänningslagen också straffas för det. Det är ett viktigt led i den reglerade invandringen. Att en person begått brott under vistelse i utgör också en omständighet som kan möjliggöra att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut också kombine- ras med ett återreseförbud. Utredningens förslag i denna del innebär i sig inte någon föränd- ring i nu gällande praxis, såvitt avser möjligheten att meddela åter- reseförbud (se avsnitt 4.4.6). I kontrollen av visum och uppehållstillstånd ingår både en gransk- ning av dokumenten och en sökning i tillgängliga register. har ansvaret för registrering, såvitt avser av meddelade nationella visum och beviljade uppehållstillstånd. Detta sker i datasystemet . Som närmare framgår i avsnitt 5 har Poli- sen rätt att ta del av uppgifterna och den har också s.k. direkt- åtkomst. För att bestämmelsen skall utgöra ett effektiv kontroll- verktyg, bör också och ges tillgång till uppgifterna, en fråga som enligt uppgift också bereds f.n. inom . I avsnitt 3.4.3 redogör utredningen också för det arbete som pågår mellan Schengenstaterna om att inrätta ett gemensamt viseringsregister, VIS. När registret inrättats kommer det att ha stor betydelse för personkontrollverksamheten. 11.5Polisen möjlighet att meddela återreseförbud Beslut om avvisning får beslutas av och polis- myndighet (se avsnitt 4.4.6). Beslut om återreseförbud får emeller- tid endast fattas av . Detta har bl.a. fått till följd att polismyndigheterna lämnar över ärenden till prövning uteslutande för att få till stånd ett förbud för utlänningen, att återvända till , trots att förutsättningar i Nya regler för utresekontroll övrigt föreligger för Polisen att fatta avvisningsbeslutet. För att den nu föreslagna ordningen med kontroll av visum och uppehålls- tillstånd m.m. skall få avsedd effekt, bör också en polismyndighet i samband med ett avvisningsbeslut få meddela ett återreseförbud. Även om prövningen av återreseförbud är en annan än vad som gäller för ett beslut om avisning, ser utredningen inget hinder mot att polismyndighet också prövar frågan om återreseförbud. Polisen har handlagt utlänningsärenden, varför frågan inte är ny för den. I likhet med vad som gäller för polismyndighets beslut i övrigt, skall det finnas snäva behörighetsgränser för vem som skall få fatta beslutet. Exempelvis bör särskilt förordnade gränskontrollanter inte ges rätt att fatta beslutet. Inte heller bör övriga gränskontroll- myndigheter, dvs. och , ges rätt att fatta beslut om avvisning eller beslut om återreseförbud. När det gäller dessa myndigheters medverkan vid verkställighet av sådant beslut (se avsnitt 10.5). På samma sätt som gäller beträffande polismyndighets handlägg- ning av avvisningsärenden, skall vid tveksamma fall frågan om åter- reseförbud överlämnas till prövning. En polis- myndighets beslut om återreseförbud bör få överklagas särskilt till . Det skall också framgent vara som lämnar tillstånd till inresa, trots att ett återreseförbud före- ligger. Utredningens förslag innebär inte heller någon utvidgning av polismyndighets rätt att fatta beslut om utvisning; dessa beslut skall alltjämt fatta. 12 4 kap. 3 § utlänningslagen. 12Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll 12.1Syftet med personkontroll i form av inre utlän- ningskontroll Utredningens förslag: Syftet med personkontroll i form av en inre utlänningskontroll bör utvidgas, såtillvida att kontrollen skall inriktas på att förhindra och bekämpa alla överträdelser och brott mot utlänningslagens bestämmelser samt människohandel enligt 4 kap. 1 a § . Bedömningen av ansvaret för och medverkan i person- kontrollen, så som redovisats i avsnitt 10.2, skall gälla även såvitt avser den inre utlänningskontrollen. Den inre utlänningskontrollen regleras i 5 kap. 6 § utlän- ningslagen. Enligt bestämmelserna är en utlänning skyldig att, på begäran uppvisa pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . Vad som skall kontrolleras är alltså att en utlänning som vistas i , utöver att ha pass (eller för medborgare i EU och i ett med pass likställt identitetskort), har giltig visering eller uppehållstillstånd, och arbetstillstånd vid anställning i (se vidare avsnitt 4.5.1 och 4.6.1). Den inre utlänningskontrollen innefattar alltså en kontroll av att alla utlänningar som uppehåller sig eller arbetar i uppfyller både de materiella och de formella kraven enligt utlänningslagen. Att vistas eller arbeta här utan erforderliga tillstånd är straffbart enligt utlänningslagens bestämmelser.1 I detta avseende är den inre utlänningskontrollen en del i brottsbekämpningen.2 Den används 110 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529). 2En utlänning som vistas här med ett beviljat uppehållstillstånd kan få detta återkallat bl.a. om denne begår brott i , eller sätts upp på SIS spärrlista, vilket kan ske med anledning av grov brottslighet, se 2 kap. 9–11 §§ utlänningslagen. Ett beslut om avvisning eller Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll även i syfte att söka efter personer som håller sig undan ett avvis- nings- eller utvisningsbeslut. Att stanna kvar i efter ett med- delat avvisnings- eller utvisningsbeslut är i princip också ett brott mot utlänningslagen, eftersom utlänningen genom beslutet förlorat sitt tillstånd att vistas här. Nuvarande reglering gör det dock svårt att avgöra fullbordanspunkten för brottet, varför ett undanhållande sällan eller aldrig leder till lagföring (jfr avsnitt 12.4). Den inre utlänningskontrollen bör även framgent vara ett led i brottsbekämpningen, dvs. ha till syfte att bekämpa och förhindra att utlänningar vistas i utan erforderliga tillstånd samt att söka efter personer som bryter mot föreskrifter i utlänningslagen genom att hålla sig undan från verkställbart utvisnings- eller avvisnings- beslut. Kontrollen bör dock också omfatta även andra överträdelser mot bestämmelserna i utlänningslagen. Av redovisningen i avsnitt 6 över hur den inre utlännings- kontrollen bedrivs framgår, att syftet med genomförda, ofta underrättelsebaserade kontroller är att förhindra att utlänningar smugglas in i , inte bara för att kringgå kraven för rätt till vistelse i utan också för att utnyttja de insmugglade personerna för sexuella ändamål (människohandel). De personer som smugglar in utlänningar är visserligen ofta utländska medborgare, och vissa av dem saknar anknytning till , men även svenska medborgare eller utländska medborgare med tillstånd att vistas här smugglar in personer hit. Nuvarande bestämmelser om inre utlänningskontroll kan inte tillämpas i syfte att förhindra och bekämpa sådan brottslighet. Denna brist bör avhjälpas. För att få ett heltäckande skydd för människosmuggling bör den inre utlänningskontrollen därför också omfatta handel med männi- skor i syfte att bl.a. utnyttja dem sexuellt, dvs. människohandel, ett brott som inte finns intaget i utlänningslagen utan i 4 kap. 1 a § . Den inre utlänningskontrollen bör framgent också kunna använ- das vid kontroll av att en arbetsgivare inte anställer utländska medborgare, vilka saknar arbetstillstånd, något som inte kan ske. Brott mot utlänningslagen, inklusive att vistas här utan erforder- liga tillstånd, är, liksom bl.a. människosmuggling, brott vilka hör utvisning får också till följd att uppehållstillståndet återkallas, vilket bl.a. sker genom domstols dom i brottmål, se 4 kap. utlänningslagen. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll under allmän åtal, men kontrollen som ett led i lagföringen upp- visar brister. Utredningens undersökningar visar att ett skäl till den bristfälliga inre utlänningskontrollen är att det splittrade regelverket leder till att det är svårt för de kontrollerande myndigheterna att se sambandet mellan ingripanden vid brott mot utlänningslagen och de allmänna straffprocessuella bestämmelserna. Det finns ett starkt allmänintresse att kontrollera och bekämpa olika former av människosmuggling, på samma sätt som annan gränsöverskridande brottslighet.3 Det bör därför tydliggöras att den inre utlänningskontrollen är en viktig kompensatorisk åtgärd, sedan personkontrollen vid inre gräns tagits bort, för att kon- trollera invandringen samt förebygga och bekämpa alla brott mot utlänningslagen och handel med människor. Som framgått (se avsnitt 10.2) bör Polisen alltjämt vara huvud- ansvarig för all personkontroll, men ha ett själv- ständigt ansvar för personkontrollen till sjöss och i anslutning till sjötrafiken. Denna bedömning bör gälla också för ansvaret för den inre utlänningskontrollen. , och i övrigt samt bör också vara skyldiga att medverka i eller ansvara för den inre utlänningskontrollen i samma omfattning som för annan personkontroll. 12.2Under vilka förutsättning skall inre utlännings- kontroll ske och vilka åtgärder får vidtas? Utredningens förslag: Det skall av författning tydligare framgå under vilka förutsättningar en inre personkontroll får ske, näm- ligen, om det med hänsyn till en persons kännetecken eller andra iakttagelser på platsen och tillgänglig särskild information finns anledning att anta att en person under vistelse i gjort sig skyldig till brott mot utlänningslagen eller 4 kap. 1 a § . Personkontroll skall också få göras i fråga om någon mot vil- ken det föreligger ett verkställbart beslut om utvisning eller avvisning. 3 Se bl.a. slutbetänkande (SOU 2002:69) om människors utsatthet i smugglingssituationer. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll Utredningens bedömning: Någon lägre grad av misstanke än den som gäller för att inleda förundersökning, dvs. anledning att anta, bör inte gälla för att få utföra en inre utlännings- kontroll eller för att tillgripa tvångsmedel. Den inre utlänningskontrollen bör ges en högre prioritet. Samtliga poliser och tjänstemän vid övriga gränskontroll- myndigheter bör få en fullgod och fortlöpande utbildning i frå- gor om personkontroll; ett ansvar som det bör åvila Rikspolis- styrelsen att uppfylla. Den inre utlänningskontrollen bör integ- reras än mer med underrättelseverksamheten, såväl inom Polisen som mellan de gränskontrollerande myndigheterna, samt i för- hållande till andra Schengenstaters polisiära verksamhet. Polis- myndigheterna bör även i övrigt samarbeta i frågor om person- kontroll. Det finns ett uppenbart samband mellan den yttre gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen. Om den yttre gränskontrollen håller en hög kvalitet, minskar behovet av en inre utlännings- kontroll. Hur effektiv den förra kontrollen än är, går det dock inte att förhindra att personer ändå reser in och vistas illegalt både i Schengenområdet och i . Som framgått (avsnitt 7) är det inte ovanligt, att utländska medborgare reser in i Schengen med en giltig visering, för att sedan ta sig till för att här söka asyl eller utan att ge sig till känna för myndigheterna vistas här utan till- stånd. Även om den obligatoriska personkontrollen i samband med inresa i och utresa från och Schengen har förstärkts betyd- ligt i och med , innebär alltså avskaffande av personkontrollen vid de inre gränserna, att den inre utlännings- kontrollen fått en än större betydelse. I artikel 23 i Schengen- konventionen föreskrivs också att en utlänning – i detta samman- hang en icke-Schengenmedborgare – som inte uppfyller villkoren för vistelse i Schengenområdet skall lämna området. Om detta inte sker frivilligt, skall han eller hon utvisas. För fullgörande av dessa åtaganden fordras alltså en väl funge- rande inre utlänningskontroll. I avsnitt 7 har redovisats att det kan antas, att det i finns ett stort antal utländska medborgare som saknar rätt att vistas här. Det avser såväl personer som håller sig undan verkställighet, som personer som över huvudtaget inte har gett sig till känna för myn- digheterna (hade nästan 11 500 personer anmälts av Migra- Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll tionsverket som avvikna, och Polisen hade vid utgången av efterlyst cirka 8 500 utländska medborgare för verkställighet).4 Även om antalet illegala invandrare inte går att fastställa rör det sig sanno- likt om flera tusen personer (se avsnitt 7).5 Många av de personer som söker asyl i uppger, att de smugglats in i eller Schengen. har bedömt, att kan mellan 200 och 500 kvinnor ha varit föremål för människohandel i och att antalet ökat under senare tid.6 I en av Rikskriminal- polisen lämnad rapport anges att rörde det sig om mellan 400 och 600 kvinnor.7 Mot den nu beskrivna bakgrunden framstår nuvarande kontroll- verksamhet som alltför bristfällig. En ofullständig inre utlännings- kontroll får till följd att inte uppfyller sina migrations- politiska mål. Vidare innebär bristerna att inte fullgör sina åtaganden enligt . En bristande inre utlän- ningskontroll bidrar också till att hos de enskilda utlänningarna bibringa den felaktiga uppfattningen, att de har rätt att stanna i . En avvisning eller utvisning som följer på en tidig upptäckt efter en effektiv inre utlänningskontroll är mindre traumatisk än den som verkställs först med de band till som utlänningen då kan ha utvecklat. Vilka brister som finns och regelverkets utformning behandlas i det följande. Inre utlänningskontroll, i syfte att kontrollera invandringen och att bekämpa brott mot utlänningslagen, bedrivs i huvudsak endast inom de polismyndigheter där det finns en mer organiserad utlänningsenhet (se avsnitt 6). Emellertid prioriterar flera myndig- heter arbetet med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut; inom vissa av myndigheterna läggs i princip samtliga resurser på verkställighetsarbetet. Som framgått (avsnitt 7) överlämnas cirka hälften av avvisnings- och utvisningsbeslut till 4 De flesta av Polisen efterlysta personer är i stor omfattning samma personer som anmält som avvikna, och det kan dock antas att ett okänt antal av dessa har lämnat . 5Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128) gjorde bedömningen att det vid utgången av fanns i vart fall 4 000 illegala invandrare i . 6SOU 2002:69, s. 146 f. 7Rikskriminalpolisens årsrapport , dnr. KUT/A-492-226/04. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll Polisen för verkställighet. I många områden bedrivs dock över huvud taget ingen egentlig inre utlänningskontroll, och i före- kommande fall normalt endast i syfte att finna personer som håller sig undan verkställighet. På grund av den låga prioritet som visats frågorna saknar Polisens utlänningsenheter över lag tillräckliga resurser för verk- samheten, något som utredningen bl.a. kunna iaktta vid de studie- besök som gjorts (se avsnitt 2 och 7). i har exempelvis av detta skäl fått lägga ner sin särskilda utlän- ningsenhet. Vidare torde bristerna i den inre utlänningskontrollen kunna förklaras med bristfälliga kunskaper hos de poliser som arbetar i yttre tjänst. En allmän uppfattning bland dem är att bestämmel- serna är svåra att tillämpa, vilket leder till en inte obetydlig osäker- het i tillämpningen, exempelvis när kontroll får ske, vad som skall kontrolleras samt en allmän rädsla för att bryta mot diskriminerings- förbudet vid en kontroll. Detta kan resultera i såväl att kontroll underlåts, när den är befogad, som att kontroll görs utan skäl. Inför inträde i ordnade de flesta polismyndigheter utbildningstillfällen för samtliga poliser inom myndigheten. Tiden närmast efter inträdet rapporterades också ett flertal utlänningsärenden. Emellertid kom kontrollerna snart att avta, närmast på grund av utebliven uppföljning och resursbrist. Tillräcklig styrning och vägledning på skilda områden inom Poli- sen synes inte ha funnits (se avsnitt 10). Endast inom ett mindre antal polismyndigheter har personkontrollen integrerats med under- rättelseverksamheten (jfr avsnitt 6.3.3 och 13.1). Hur samarbetet fungerar mellan Polisen och övriga gränskon- trollmyndigheter har stor betydelse. Som tidigare nämnts (avsnitt 6.6) har efter ett påpekande från kommissionen gett direktiv om att tulltjänstemän inte skall informera Polisen när de misstänker att en utländsk medborgare reser in i utan till- stånd. Det skall dock framhållas, att ett flertal enskilda tulltjänste- män trots riktlinjerna ger Polisen sådan information.8 Också här har det betydelse att Polisen och övriga gränskontrollmyndigheter inte på ett effektivt sätt låtit personkontrollen ingå i den gemensamma underrättelseverksamheten. Utredningen återkommer nedan i avsnitt 13 närmare till hur personkontrollen bättre kan integreras med underrättelseverksamheten. 8 Som nämnts i avsnitt 6.5 har de poliser och tulltjänstemän som arbetar vid gränserna ett nära och formlöst samarbete. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll Slutligen har bristande samarbete och otydlig ansvarsfördelningen mellan polismyndigheterna betydelse för den ineffektiva inre utlän- ningskontrollen. Fråga har exempelvis uppstått inom Polisen om vilken polismyndighet som bär ansvaret för kontrollen av en utlän- ning som reser in illegalt inom en polismyndighets ansvarsområde, men sedan reser vidare till ett eller flera andra polisdistrikt. Det bör ytterst ankomma på att avhjälpa brister av nu beskrivet slag. 12.2.2Vad krävs för att förbättra den bristande person- kontrollen? Merparten av de brister i den inre utlänningskontrollen som förekommer bör kunna lösas på administrativ väg inom Polisen. Avgörande är att personkontrollverksamheten ges tillräckliga resur- ser och tydliga riktlinjer. Samtliga poliser, och tjänstemännen vid övriga gränskontrollmyndigheter, bör således vara förtrogna med utlänningslagens bestämmelser, men en effektiv personkontroll förutsätter också ett mer omfattande spaningsarbete och en analys av insamlad information och underrättelser. Inrättande av särskilda utlänningsenheter förefaller vara väl motiverad vid de mest utsatta polismyndigheterna, dvs. vid dem där antalet illegala invandrare kan antas vara högst och behovet av kontroll därför som störst. Även om utredningen avfärdat ett införande av gränsnära zoner, bör emellertid den inre utlänningskontrollen organiseras så, att en koncentration kan ske till olika nyckelområden.9 Ett visst arbete med en organisationsöversyn pågår också.10 Det är av yttersta vikt att polismyndigheterna och övriga gräns- kontrollmyndigheter samarbetar i frågor om personkontrollen. Med till ett antal övriga , vilka också kommer att bli fullt ut operativa med- lemmar i , kommer i huvudsak alla land- och reguljärtrafikgränser att vara inre gräns, där någon obliga- torisk personkontroll inte skall ske, utan endast förekomma i sam- band med en brottsmisstanke. Mot denna bakgrund är ett samarbete 9Se avsnitt 10.3.4 om utredningens slutsats att inte föreslå en ordning med gränsnära zoner. 10Länspolismästaren vid i , har haft i uppdrag att se över organisationen av gränskontrollen inom . Förslagen redovisas i avsnitt 6.2.1. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll med inriktning på underrättelseverksamheten en avgörande faktor för att nå högre effektivitet och avhjälpa de nuvarande bristerna.11 12.2.3Metoder för inre utlänningskontroll Även om en fortlöpande utbildning i frågor om personkontroll, ökade resurser och bättre organiserade och samordnade insatser är viktiga är de inte tillräckliga. gjorde Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden i huvudsak samma bedömning som utredningen nu gör senare.12 Några större förändringar har alltså inte skett. Det bör anmärkas, att var invandringen betydligt lägre än den är . ansökte 9 600 personer om asyl, medan antalet uppgick till 31 000. Om det antas att antalet illegala invandrare också ökat proportionellt lika mycket, innebär det alltså en tredubbling av det antal utlänningar som vistas här utan tillstånd. Mot denna bak- grund bör också en metodförbättring övervägas. I 5 kap. 6 § utlänningslagen anges att kontrollåtgärder får vidtas endast om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Som närmare redovisas i avsnitt 4.5.1 ges i förarbetena ingen närmare ledning för tolkning av bestämmelsen, annat än att den inte får tillämpas så, att en utlännings frihet begränsas mer än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet, och att det fordras någon särskild omständighet som ger anledning att anta, att utlän- ningen saknar rätt att vistas här; endast en persons utseende utgör inte skäl för en kontroll. Inte heller anges vad särskild anledning har för innebörd. Nuvarande reglering anger således inte på ett tyd- ligt sätt vilka förutsättningarna bör vara för en inre utlännings- kontroll, vilket är den huvudsakliga grunden till den osäkerhet vid tillämpningen som finns på många håll inom Polisen.