sou · GSB37d2 · 2005-01-01 00:00:00 — En tänkbar förebild, som får anses uppfylla detta kriterium, skulle kunna vara uttrycket för förvärvsverksamhet i definitionen för bestämmande av anläggningsarrende (11 kap. 1 § jordabalken). 3 Lagstiftaren har berört frågan i de motiv för olika ersättningsprinciper i expropriationslagen och FBL som lagstiftaren angav i samband med en revidering av FBL (prop. 1991/92:127 s. 41 f). Motivuttalandena har dock varit föremål för kritik (SvJT 2003 s. 977). företag sker för förvärvsverksamhet skulle det sålunda vara fråga om ett kommersialiseringsfall. Om en skiljelinje efter denna modell väljs torde följa att exempelvis en upplåtelse av ledningsrätt till förmån för en teleoperatör på 3G-marknaden sker för förvärvsverksamhet medan Försvarsmaktens ledningsutbyggnad inte sker för ett sådant ändamål. Med en skiljelinje av nu antytt slag skulle man kunna tänka sig två alternativa förslag till en regel om tilläggsersättning i LL. En regel enligt detta alternativ skulle kunna utformas efter mönster från 4 kap. 14 § i den beslutade lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.4 Ett nytt andra stycke i 13 § LL skulle härvid kunna formuleras på följande sätt. När en upplåtelse av ledningsrätt sker för förvärvsverksamhet skall ersättningen vara marknadsmässig. Ledning för bestämmande av marknadsmässig ersättning får i första hand sökas från de förhållanden där en fungerande marknad finns. Rätten att dra fram ledningar över annans mark tryggas i stor utsträckning genom att ägaren av ledningen och fastighetens ägare träffar nyttjanderätts- eller servitutsavtal. Ersättningsnivåerna över- stiger då ofta de nivåer som erhålls vid en tillämpning av expropria- tionslagens bestämmelser om ersättning. För en mycket stor del av utbyggnaden av ledningsinfrastruktur finns sålunda en fungerande marknad. Inom de utbyggnadsområden där ännu inte en sådan tydlig marknad etablerats, får ersättningen tillsvidare uppskattas efter skälighet vid en tänkt marknad. Utgångspunkten för en regel enligt detta alternativ är att tilläggs- ersättning bestäms schablonmässigt. Fördelen med en sådan regel är att den är enkel att tillämpa och att kostnaden för att bestämma ersättningen därmed kommer att ligga på en låg nivå. En nackdel med att bestämma ersättningen efter schablon, som dock inte skall 4 Regeln har följande lydelse: En operatör får även i annat fall än enligt 8 § 5 förpliktas att mot marknadsmässig ersättning tillhandahålla samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat, om det krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering. överdrivas, är att utrymme saknas för att differentiera ersättningen efter individuella förhållanden. Det saknas inte förebilder för utformning av en schablonregel. I vår första självständiga expropriationsförfattning, förord- ning om jords eller lägenhets avstående för allmänt behov, fanns bl.a. den föreskriften att expropriationsersättning skulle utgå förhöjning på egendomens värde. Liknande regler om tilläggsersätt- ning har tidigare även funnits i vattenlagstiftningen, ellagstiftningen och gruvlagstiftningen.5 En regel enligt detta alternativ, även den placerad som ett nytt andra stycke i 13 § LL, skulle kunna ha följande lydelse. När en upplåtelse av ledningsrätt sker för förvärvsverksamhet, skall, utöver ersättning bestämd enligt reglerna i första stycket, utgå ett tillägg med X % av den ersättningen. Vad som är ett rimligt påslag är naturligtvis inte självklart. De marknadspriser som utvecklat sig inom de utbyggnadsområden där markåtkomsten tryggats genom överenskommelser mellan ägaren av ledningen och fastighetens ägare indikerar ersättningar, som överstiger de nivåer som erhålls vid en tillämpning av expropria- tionslagens bestämmelser om ersättning med genomsnittligen inte lägre än . Sammanfattningsvis anser jag sålunda att om ersättningen vid upplåtelse av ledningsrätt skall framstå som skälig och rättvis, när upplåtelse sker till förmån för ledningsrättshavare som är privata rättssubjekt med vinstintressen eller offentligt ägda rättssubjekt med stora krav på affärsmässighet och lönsamhet, bör LL kompletteras med regler som tillförsäkrar markägaren förhöjd ersättning. Betänkandet innehåller ett gediget underlagsmaterial som grund för ett ställningstagande. Det kan förväntas att även remissinstanserna kommer att tillföra frågan underlag. Den brist som vidlåder betänkandet genom att det inte framläggs ett konkret förslag om regler om tilläggsersättning i ledningsrättslagen, torde därför utan några större arbetskrävande insatser kunna botas under behandlingen i av betänkandet och remiss- instansernas synpunkter. 5 En redovisning av de ifrågavarande reglerna återfinnes i skriften Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, 1998, . Jag menar att utredningen inte redovisar tillräckliga skäl för att det finns ett behov av att sakägare skall kunna få ersättning för nöd- vändiga ombuds-, biträdes- eller utredningskostnader. Ett antal konsekvenser av förslaget, som kan förväntas vara positiva för sakägare framförs. Däremot saknas i utredningen analys huruvida nuvarande regler för kostnadsersättning, med avseende på såväl förrättning som prövning i domstol medför sådana olägenheter att de bör ändras. Inte heller uttalar sig utredningen om vilka konsekvenser förslaget kan få i olika hän- seenden, vilket även medför att någon bedömning av förslagets eventuella nytta inte görs. Vad gäller förslaget i sak synes det som utgångspunkt ha samma ram som det förslag som redovisas i () , 1988:28, näm- ligen att endast nödvändiga ombuds-, biträdes- eller utrednings- kostnader bör vara ersättningsgilla. I sitt förslag uppställer LMV kriterier som definierar vad som skall anses nödvändigt, vilket inte utredningen gör. LMV:s förslag leder till en snäv begränsning av när ersättning skall utgå. Om utredningen hade behandlat frågan på liknande sätt samt dessutom undersökt om kostnadsersättnings- reglerna i domstol även skulle behöva ändras i följd av att rätt till ersättning införs vid förrättning, kunde möjligen förslaget bli god- tagbart ur såväl tidsåtgångs- som kostnadshänseende. Utredningen har inte heller analyserat konsekvenserna av för- slaget på officialförfarandet som princip. Officialförfarandet inne- håller att förrättningslantmätaren har en aktiv processledande upp- gift, som innefattar utredningsplikt och dessutom informations- plikt. Dessa uppgifter är grundpelare i förfarandet och får inte rubbas vare sig avsiktligt eller oavsiktligt. Översyn av vissa frågor om ledningsrätt Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall undersöka bl.a. om ledningsrättslagen (1973:1144) bör kunna användas för att upplåta utrymme för andra slag av ledningar än de som anges i lagen och för andra anord- ningar än ledningar. Vidare skall utredaren se över förutsättningar- na för en ledningsrättshavare att ge någon annan rätt att disponera ett utrymme eller en ledning som omfattas av en ledningsrätt. Utredaren skall också undersöka om det behövs särskilda regler om sakrättsligt skydd vid överlåtelse eller pantsättning av en lednings- rätt. Utredaren skall överväga behovet av särskilda regler för samverkan mellan innehavare av parallella ledningsrätter. Utredaren skall vidare ta upp vissa frågor om ersättning till fastighetsägaren. Slutligen skall utredaren överväga behovet av och kostnaderna för ett särskilt ledningsrättsregister. Utredaren skall utarbeta de författningsförslag som övervägan- dena ger anledning till Behovet av en översyn Vid bl.a. eldistribution och tillhandahållande av teletjänster är det som regel nödvändigt att utnyttja ledningar som går över annans mark. Rätten att dra en ledning över annans mark kan tryggas på olika sätt. Ett sätt är att ledningens ägare och fastighetens ägare träffar ett nyttjanderättsavtal. Sådana avtal används ofta för tele- ledningar. Ett annat sätt är att inrätta ett servitut till förmån för led- ningshavarens fastighet. Kraftledningar skyddas ofta genom servitut. finns också en särskild upplåtelseform som benämns ledningsrätt. Ledningsrätt ger rätt att dra fram och begagna en ledning i ett utrymme som ingår i någon annans fastighet. Led- ningsrätten tillkommer genom ett beslut av lantmäterimyndigheten och den kan under vissa förutsättningar upplåtas även om den berörda fastighetsägaren motsätter sig åtgärden. Upplåtelseformen, som regleras i ledningsrättslagen, har med tiden fått en allt större betydelse. Under de år som ledningsrättslagen har varit i kraft har den tek- niska utvecklingen gått mycket fort. Det har skett omfattande omstruktureringar och utbyggnader av ledningsnäten. Nya slag av kommunikationssystem har tillkommit. Ledningar och rätten till ledningar har blivit alltmer värdefulla tillgångar. För många företag utgör äganderätten eller dispositionsrätten till ledningar en grund- läggande förutsättning för företagets verksamhet. Det har visat sig att ledningsrättslagen inte alltid tillgodoser de behov som finns, t.ex. behov av att upplåta utrymme för anordningar som inte utgör ledningar i ledningsrättslagens bemärkelse. I en rapport från det IT-rättsliga observatoriet (Ledningsrätt i IT-tider – utnyttjande av befintlig infrastruktur för att dra fram optokablar för bredband [Observatorierapport 30/2001]), som utgör en arbetsgrupp i den av regeringen tillkallade (dir 1998:38), föreslås vissa ändringar i ledningsrättslagen. Änd- ringarna syftar bl.a. till att förbättra förutsättningarna för att på ett flexibelt sätt utnyttja ledningar och anordningar som hör till led- ningar. Vidare bör nämnas den översyn av regelverket för elektroniska kommunikationer som inledde – kommunikationsöversyn. antog EG-kom- missionen inom ramen för denna översyn fem direktivförslag. Tre av förslagen innehåller bestämmelser som berör ledningsrättslagen (se kommissionens förslag till direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM [2000] 393, om auktorisation för elektroniska kommunika- tionsnät och kommunikationstjänster, KOM [2000] 386, och om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande utrustning, KOM [2000] 384). Behandlingen av direktivförslagen pågår i och rådet. För att anpassa den svenska lagstiftningen om elektronisk kom- munikation, däribland telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation, efter de kommande direktiven har regeringen beslutat tillsätta en särskild utredning (dir. 2001:32). Utredningen har antagit namnet Utredningen om elektronisk kommunikation (N 2001:07) och skall redovisa sitt uppdrag . Det behov av ändringar i ledningsrättslagen som EG-direktiven kan ge upphov till bör dock övervägas tillsammans med andra frågor om ledningsrätt. Ändamål för ledningsrättsupplåtelse m.m. Enligt 1 § ledningsrättslagen kan ledningsrätt upplåtas för den som för ledning vill utnyttja ett utrymme inom en fastighet. I 2 § anges vilka slag av ledningar som ledningsrätt får upplåtas för. Det rör sig om olika slag av allmännyttiga ledningar, såsom teleledningar som ingår i telekommunikationssystem för allmänt ändamål, allmän svagströmsledning för dataöverföring och liknande ändamål och koncessionspliktiga elektriska starkströmsledningar. Den tekniska utvecklingen har lett till nya metoder för att över- föra signaler och nya kommunikationsnät. Signaler överförs numera i stor omfattning via radio, optiskt eller elektromagnetiskt. De traditionella fasta kommunikationsnäten har kompletterats med markbundna mobilnät, kabel-tv-nät och satellitnät. De kommersiella förutsättningarna för olika slag av kommunikationsnät har också förändrats. Med den tekniska utvecklingen har följt ett behov av att utnyttja utrymme på annans mark för andra anordningar än led- ningar, t.ex. för mobiltelefonmaster och radiolänkstationer. Mot den bakgrunden kan det nu finnas anledning att överväga om ledningsrättslagen bör kunna användas för att upplåta utrymme för andra ledningar än dem som anges i lagen eller för andra anord- ningar än ledningar. En ledningsrätt ger en rätt att dra fram en ledning av visst, i ledningsbeslutet preciserat, slag. infördes emeller- tid en möjlighet för en innehavare av ledningsrätt för kraftledning att dra vissa teleledningar och svagströmsledningar inom det utrymme som kraftledningen avser (se 3 a § ledningsrättslagen). Syftet var att underlätta genomförandet av den pågående utbyggnaden av bredbandsnäten. Det är givetvis att föredra om den befintliga infra- strukturen i form av ledningar kan utnyttjas på ett optimalt sätt. Det kan därför finnas behov av att komplettera existerande lednings- nät även på andra sätt än 3 a § ger möjlighet till. Som exempel kan nämnas framdragandet av fiberoptiska kablar i avloppsledningar. Regeringen anser därför att det finns skäl att se över frågan i vilken utsträckning och på vilka villkor ledningsrätt för ett visst slag av ledning skall ge rätt att dra fram ledningar av annat slag. Upplåtelse av begränsad rätt i befintlig ledningsrätt m.m. I ledningsrättslagen finns inte några bestämmelser som reglerar ledningsrättshavarens möjligheter att upplåta nyttjanderätt i en led- ning. Det synes dock inte råda någon tvekan om att ledningsrätts- havaren har rätt att upplåta viss kapacitet i en ledning till någon annan. När det gäller upplåtelser av ett visst fiberpar i en fiberoptisk kabel, dvs. en del av en ledning, och upplåtelser av en hel ledning, är rättsläget inte lika klart. Tillåtligheten av sådana upplåtelser ifråga- sätts ibland även om det mesta talar för att också detta slag av upplåtelser är tillåtna. Däremot torde upplåtelser av ett utrymme som omfattas av ledningsrätten, t.ex. ett utrymme i en ledningsgata, inte vara tillåtna. Ledningsrättshavaren får inte låta någon annan installera ledningar eller annan utrustning inom det utrymme som ledningsrätten avser (se prop. 1973:157 s. 85 och 35 § lednings- rättslagen). Det står klart att det i vissa sammanhang skulle vara av värde om en ledningsrättshavare hade möjlighet att ge andra rätt att nyttja det utrymme som ledningsrätten avser. Behovet är särskilt tydligt om ett och samma utrymme skall utnyttjas för två eller flera led- ningar av skilda slag. Ofta har innehavaren av den ena ledningen då inget intresse av att administrera även den andra ledningen. Det skulle vara mera ändamålsenligt om innehavaren av ledningsrätten kunde upplåta utrymme till någon som har ett intresse av att driva den andra ledningen. I den ovan nämnda rapporten från det IT- rättsliga observatoriet har därför föreslagits att ledningsrättshavare skall ges möjlighet att upplåta en del av det utrymme som omfattas av ledningsrätten. I första hand har förordats att detta skall ske genom ett nytt institut, ledningsrättsservitut. Av intresse i sammanhanget är också det arbete som Europeiska unionen bedriver inom ramen kommunikationsöversyn. Enligt förslaget till ett s.k. tillträdesdirektiv (se kommissionens för- slag till direktiv om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande utrustning, KOM [2000] 384) skall innehavarna av vissa kommunikationsnät vara skyldiga att ge andra operatörer tillträde till sina nät. Innehavarna måste bl.a. erbjuda rätt till samlokalisering och rätt till gemensamt utnyttjande av utrustning. För att en sådan samlokalisering skall kunna omfatta ett utrymme som upplåtits med ledningsrätt måste ledningsrättslagen tillåta att andra än ledningsrättshavaren får nyttja utrymmet. Här bör också nämnas kommissionens direktiv /388/EEG. Enligt art. 4 d (införd genom direktivet 96/19/EG, EGT nr L 74, 22.3.1996, s. 13) skall medlemsstaterna säkerställa att en rätt till samlokalisering föreligger i vissa fall. I promemorian Ändringar i telelagen m.m. (Ds 1998:63) föreslogs en ändring i ledningsrätts- lagen som avsåg att genomföra direktivet i denna del. Förslaget har dock inte föranlett någon lagstiftning (se prop. 1998/99:92 s. 26). Vad som har sagts visar att det finns anledning att överväga om en ledningsrättshavare bör ges rätt att upplåta en del av det utrymme som ledningsrätten avser. Om en ledningsrättshavare ges en sådan möjlighet, uppkommer frågan vilken rätt nyttjanderätts- havaren skall ha att installera egen utrustning i utrymmet. Den frågan bör därför också ses över. gäller att en överlåtelse av en ledning för vilken ledningsrätt har upplåtits är giltig endast om överlåtelsen omfattar också led- ningsrätten (se 35 § första stycket ledningsrättslagen). Det är därför inte möjligt för en ledningsrättshavare som innehar flera ledningar som tryggas av en och samma ledningsrätt att överlåta äganderätten till en av ledningarna till någon annan. Sådana överlåtelser kan emellertid ibland vara ändamålsenliga, t.ex. vid olika slag av omstruk- turering av verksamhet. Det finns därför anledning att överväga lagändringar som gör det möjligt för en ledningsrättshavare att över- låta en ledning utan att överlåta ledningsrätten. Det finns vidare ett behov av att klarlägga en ledningsrätts- havares möjligheter att upplåta nyttjanderätt till en hel ledning eller till en del av en ledning såsom ett fiberpar (se s. 4). Även dessa frågor bör alltså ses över. Överlåtelse och pantsättning av ledningsrätt Vid en ledningsförrättning kan förordnas att ledningsrätten skall höra till ledningsrättshavarens egen fastighet. En ledning som dras i utrymmet får då karaktären av fastighetstillbehör. Överlåts fastig- heten omfattas ledningarna av överlåtelsen. Detsamma gäller vid pantsättning av fastigheten. I jordabalken finns därvid regler om sakrättslig verkan vid överlåtelse respektive pantsättning av fast egendom. Som regel utgör dock ledningar med därtill knuten ledningsrätt lös egendom. Det finns då inte några sakrättsliga lagregler vad gäller överlåtelse eller pantsättning. Det är därför inte helt klart när och hur en förvärvare respektive panthavare får sakrättsligt skydd. Mot bakgrund av att ledningarna representerar mycket stora värden för många företag är det angeläget att de sakrättsliga momenten vid överlåtelse respektive pantsättning av ledningsrätter är klara. Det finns därför anledning att överväga om det bör införas särskilda regler om sakrättsligt skydd vid överlåtelse och pantsättning av sådana ledningsrätter som utgör lös egendom. Samverkan mellan innehavare av parallella ledningsrätter Med parallella ledningsrätter avses två eller flera ledningsrätter som ligger bredvid varandra. Så kan exempelvis en kraftledning och en fiberoptisk kabel som är upphängda i samma stolpar tryggas av två olika ledningsrätter. Om ledningsrätterna är i olika ägares händer, uppkommer frågan hur samverkan mellan dem skall regleras. torde det vanligaste vara att saken regleras genom ett mer eller mindre detaljerat avtal. Det är dock oklart vilka rätts- verkningar sådana avtal har. Ett annat sätt, som det IT-rättsliga observatoriet har pekat på, kan vara att bilda en association, t.ex. en ekonomisk förening, som får förvärva de båda ledningsrätterna. Med medlemskapet i föreningen följer då en rätt att nyttja en viss led- ning. Modellen synes emellertid ännu så länge inte ha kommit till användning. Det står därför inte helt klart vilka rättsliga problem som den kan vara förenad med. Ytterligare en metod skulle kunna vara att bilda en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149). För att den modellen skall kunna tillämpas torde det dock krävas vissa ändringar i anläggningslagen. Det finns åtskilliga parallella ledningsrätter som redan har kommit i olika ägares händer. Om samverkansfrågorna inte blir reglerade i dessa fall, finns det risk för tvister mellan ledningsrättshavarna. Det finns inte minst mot den bakgrunden anledning att överväga hur samverkan kan regleras. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt En fastighetsägare har rätt till ersättning för att utrymme tas i an- språk med ledningsrätt. När ersättningen bestäms, skall reglerna i 4 kap. expropriationslagen (1972:719) tillämpas. Dessa bygger på en skadeprincip, dvs. ersättning skall betalas för den skada som fastighetsägaren drabbas av. Om ledningsrättslagens tillämpningsområde utvidgas till att om- fatta exempelvis andra slag av ledningar än dem som anges i lagen, är det naturligt att överväga vilka principer som bör gälla när ersättningen för de nya slagen av upplåtelser bestäms. Detsamma gäller om det införs en möjlighet för en ledningsrättshavare att ge någon annan rätt att anlägga nya ledningar inom utrymmet. gäller att en ledningsrättsinnehavare som med stöd av 3 a § ledningsrättslagen kompletterar en starkströmsledning med en fiber- optisk kabel är skyldig att ersätta fastighetsägaren för den ytter- ligare skada som åtgärden medför. Ersättningen fastställs på talan av fastighetsägaren (jfr 13 d § ledningsrättslagen). Om det, såsom ovan har berörts, införs en möjlighet för ledningsrättshavaren att själv anlägga nya slag av ledningar inom ledningsrättsutrymmet eller en möjlighet för ledningsrättshavaren att ge någon annan rätt att anlägga nya ledningar inom utrymmet, bör det övervägas om fastig- hetsägaren skall ges samma rätt till ytterligare ersättning som 13 d § ger. Även andra former för att bestämma fastighetsägarens rätt till ersättning bör övervägas. Dessa bör inte vara för komplice- rade. Inrättande av ett ledningsrättsregister I fastighetsregistrets allmänna del finns uppgifter om ledningsrätter. Registret innehåller bl.a. information om de utrymmen som har upplåtits med ledningsrätt men det saknar uppgifter om vilka som innehar ledningsrätterna. Ett ledningsrättsregister med uppgifter om aktuella ledningsrätts- havare skulle kunna vara av värde på flera sätt. Registret skulle underlätta för enskilda och för det allmänna att komma i kontakt med ledningsrättshavarna. Det skulle också kunna ligga till grund för regler om sakrättsligt skydd i samband med överlåtelse och pant- sättning. finns det skäl att anta att uppbyggnaden och ajour- föringen av registret skulle vara både tids- och resurskrävande. denna bakgrund framstår det som motiverat att närmare undersöka behovet av ett ledningsrättsregister och utröna vilka kostnader det skulle medföra att bygga upp och föra ett sådant register. Utredaren skall se över de frågor om ledningsrätt som anges nedan. Om översynen ger vid handen att det finns behov av författningsänd- ringar, skall utredaren lägga fram förslag till sådana. Utredaren skall vidare lägga fram förslag på författningsändringar i ledningsrättslagen som är nödvändiga för att genomföra de direktiv som Europeiska unionen antar inom ramen kommunikationsöversyn. Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som har anknytning till dem som anges nedan. Det ingår inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar. Ändamål för ledningsrättsupplåtelse m.m. Utredaren skall – efter en avvägning mellan de skilda allmänna och enskilda intressen som här gör sig gällande – ta ställning till om led- ningsrättslagens tillämpningsområde bör avgränsas på något annat sätt än . Utredaren skall sålunda undersöka om ledningsrätts- lagens tillämpningsområde bör utvidgas så att lagen kan användas för att upplåta utrymme för anordningar som ingår i elektroniska kommunikationsnät eller liknande nät men som inte utgör ledningar. Om utredaren finner att en sådan utvidgning bör komma till stånd, skall utredaren också överväga om det finns behov av någon ytter- ligare reglering av förutsättningarna för ledningsrättsupplåtelser. Vidare skall utredaren undersöka om ledningsrätt bör kunna upplåtas för ledningar av andra slag än de som anges i lagen samt om lagens tillämpningsområde bör avgränsas på något annat sätt med hänsyn till den tekniska utveckling som har skett och den nya ter- minologi som har utvecklats på kommunikationsområdet.