sou · GSB3128 · 2005-01-01 00:00:00 — Vid översyn av lagen ansågs dessa regler inte fylla de krav som regeringsformen ställer i fråga om grunderna för rikets indelning i kommuner och det anfördes att även ändringar i landstingsindelningen borde regleras i indelningslagstiftningen. Det ansågs även från övriga synpunkter olämpligt att i stora delar lämna ändringarna i landstingsindelningen utanför indelningslagstiftningen (SOU 1978:32 s. 173, prop. 1978/79:157 s. 85 f.). Bestämmelser om indelningsändringar finns numera i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och lands- ting (indelningslagen). Ändringar i kommunindelningen regleras i lagens första kapitel och ändringar i landstingsindelningen i dess andra kapitel. Reglerna i de båda kapitlen överensstämmer i stora delar med varandra, vilket vid lagens tillkomst ansågs vara naturligt med hänsyn till att flertalet ändringar i landstingsindelningen sker i samband med att kommunindelningen ändras och till att i övrigt i stort sett enhetliga regler gäller för de båda kommuntyperna (prop. 1978/79:157 s. 119). Tre typer av indelningsändringar är tänkbara: Sammanläggning av flera kommuner eller flera landsting. Delning av kommun eller landsting. Överföring av ett område från en kommun till en annan kom- mun eller av ett område från ett landsting till ett annat landsting. Avsikten har varit att lagen så långt möjligt skall vara neutral i för- hållande till alla tänkbara typer av indelningsändringar. En annan avsikt har varit att lagstiftningen inte i allt för hög grad skall detalj- reglera genomförandet av indelningsändringar, eftersom en sådan reglering skulle kunna utgöra ett hinder för lämpliga åtgärder i en- skilda fall (prop. 1978/79:157 s. 35). Bestämmelser som rör kommunindelningen finns även på fastighets- bildningsnivå. I 3 kap. 11 § fastighetsbildningslagen (FBL) anges som förutsättning för att fastighetsbildning som medför ändring av gräns för kommun skall få ske, att åtgärden är av väsentlig betydelse för en ändamålsenlig fastighetsindelning eller att den kommunala in- delningen blir lämpligare. Av bestämmelsen framgår vidare att rege- ringens eller medgivande till sådan fastighetsbildning i vissa fall skall inhämtas. I lagen (1970:991) om ändring i kommu- nal indelning i samband med fastighetsbildning fastslås principen att kommungräns anpassas efter ändringar i fastighetsindelningen. Denna lag reglerar också förfarandet i ärenden rörande fastighets- bildning enligt 3 kap. 11 § FBL. I 13 kap. FBL ges bestämmelser om fastighetsbildning för samordning med indelning. Om osäkerhet råder om den rätta sträckningen av fastighetsgräns, kan frågan prövas vid fastighetsbestämning enligt 14 kap. FBL. Den grundläggande förutsättningen enligt indelningslagen för att en indelningsändring skall ske är att ändringen kan antas medföra be- stående fördel för en kommun respektive ett landsting eller en del av en kommun respektive ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. I förarbetena till indelningslagen angavs att de indelningsändringar som kan tänkas förekomma är så varierande till omfattning och karaktär att de skäl som i ett visst fall talar för en indelningsändring över huvud taget inte blir aktuella i ett annat fall. Prövningen av en fråga om indelningsändring innebär i allmänhet en skälighetsbe- dömning där olika intressen vägs mot varandra och alla omständig- heter som talar för eller mot en indelningsändring bör uppmärk- sammas. Vilka skäl för indelningsändring som måste finnas och hur tungt de skall väga i förhållande till eventuella skäl mot en ändring måste enligt förarbetena i huvudsak överlämnas åt praxis. I förarbe- tena anges dock ett antal faktorer som skall beaktas vid bedöm- ningen (prop. 1978/79:157 s. 41 och 99 ff.). Fördelar med en mindre indelningsändring kan vara exempelvis att kommun- eller landstings- gränsen kommer att dras på ett lämpligare sätt, vilket kan under- lätta den kommunala verksamheten. En indelningsändring kan göra det lättare att planlägga och exploatera ett markområde som är be- läget i två kommuner. Som fördel för en kommun kan vidare nämnas att den genom indelningsändringen får sitt behov av mark för bo- städer och industri täckt. Den fördel som en indelningsändring skulle medföra för en kom- mun eller ett landsting måste alltid vägas mot de effekter som änd- ringen kan ha för en annan kommun eller ett annat landsting. Om kommunerna eller landstingen i sådana fall är överens om indel- ningsändringen, och några olägenheter inte väntas uppkomma från allmän synpunkt, behöver kraven på styrkan hos de skäl som anförs för indelningsändringen inte sättas särskilt högt. Det finns inte heller något hinder mot att även enskilda önskemål beaktas i indel- ningsfrågor under förutsättning att de inte står i strid med de kom- munala intressena. Med fördel för en del av en kommun avses främst fördel för be- folkningen i ett område som är avsett att överföras från en kommun till en annan eller brytas ut för att bilda en egen kommun. Motsva- rande gäller även för landsting. Det kan exempelvis vara fråga om invånarnas närhet till eller annan service, deras tillgång till kommunikationer eller över huvud taget deras inriktning mot en annan centralort än den egna kommunens. En indelningsändring kan också medföra sådana fördelar från all- män synpunkt som inte direkt anknyter till kommunala förhållanden men som ändå kan utgöra skäl för ändring i indelningen. Den regio- nala utvecklingen av arbetsmarknad och service samt hushållningen med mark- och vattentillgångar kan tänkas ställa krav på ändringar i den kommunala indelningen. Förbättrade förutsättningar för den kommunala demokratin kan motivera en indelningsändring. Del- ning av till ytan mycket stora kommuner är ett annat sådant fall. I fråga om mindre ändringar av gränsdragningen, som innebär att denna förbättras, kan fördelar uppnås inte bara för kommunerna eller landstingen utan även för den statliga verksamheten. Större indelningsändringar, dvs. sammanläggningar, delningar och överföringar av större områden från en kommun till en annan eller från ett landsting till ett annat, motiveras sällan av ett enda skäl. En rad olika faktorer inverkar på bedömningen. Man kan t.ex. inte bortse från befolkningsutvecklingen. Även de näringsgeografiska frågorna har stor betydelse. Det gäller t.ex. tätortsstruktur, avstånds- förhållanden, arbetsmarknad, sysselsättning, bostäder och kollektiv- trafik. Indelningsändringens inverkan på service och kommunalekonomiska frågor, såsom förvaltningskostnader och kommunalskatt, måste beaktas. De kommunaldemokratiska frågorna om förändringar i antalet förtroendevalda och alternativa former för medborgarinflytande genom lokala organ är ytterligare en viktig faktor i bedömningen. För att en ändring i rikets indelning i landsting skall få ske krävs vidare att hinder inte föreligger mot en ändring i länsindelningen. Denna begränsning är nödvändig med hänsyn till den ovan nämnda föreskriften i 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900), som stadgar att varje landsting omfattar ett län om inte något annat är särskilt före- skrivet. Denna bestämmelse har av regeringen tolkats så att om flera län läggs samman skall en sammanläggning ske också av landstingen (prop. 1995/96:38 s. 29). En erinran om kommunallagens föreskrift har också tagits in i indelningslagen. Ändringar i landstingsindel- ningen kan föranledas inte endast av omständigheter som hänger samman med landstingens verksamhet utan även av en ändring i länsindelningen som orsakas av förhållanden som har med den stat- liga regionala förvaltningen att göra, eller av en ändring i kommun- indelningen över en länsgräns (prop. 1978/79:157 s. 120). För att utgöra skäl för en indelningsändring måste fördelen antas bli bestående. Detta innebär att en indelningsändring bör tillgripas endast om den bedöms medföra en lösning under överskådlig fram- tid av de aktuella problemen. Om någon form av mellankommunalt samarbete kan vara ett alternativ till indelningsändring, bör frågan om sådana samarbetsformer finnas med i bilden vid indelningsfrå- gans bedömning. Särskild hänsyn till kommunens och befolkningens inställning Vid prövning av en aktualiserad ändring i kommunindelningen skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kom- mun motsätter sig en indelningsändring får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. När man vid pröv- ning av en fråga om indelningsändring väger styrkan av de intressen som talar för ändringen mot styrkan av dem som talar mot denna fäster man alltså särskilt stor vikt vid kommunernas inställning. En- ligt förarbetena kan det dock inte uteslutas att det kan förekomma fall när det är befogat att låta kommunen stå tillbaka för andra in- tressen. Bestämmelsen om synnerliga skäl har således inte den inne- börden att en kommun har vetorätt mot en indelningsändring. Vid bedömningen av om de skäl som talar för en kommunindelnings- ändring har den tyngden att de bör föranleda en ändring mot en kommuns bestridande, ställs kraven på sådana skäl högre ju mer in- gripande indelningsändringen är för kommunen (prop. 1978/79:157 s. 44). Sedan indelningslagen trätt ikraft har regeringen i tre fall (, och ) beslutat om indelningsändringar i strid med de berörda kommunernas vilja. I alla andra fall har ansökan avslagits när kommunen sagt nej till den sökta ändringen. Vid prövning av frågan om ändring i kommunindelningen skall särskild hänsyn också tas till befolkningens önskemål och synpunk- ter. I propositionen användes termen ortsbefolkning, vilket hade inne- börden att särskild hänsyn behövde tas endast till befolkningen i den del av en kommun som skulle överföras till en annan kommun eller bilda en egen kommun – inte till befolkningen i den minskade kommunen eller i en hel kommun som skulle läggas samman med en annan kommun. I de senare fallen företräddes befolkningens inställning enligt propositionen alltid av fullmäktige. Vid utskotts- behandlingen i ändrades termen ortsbefolkning emellertid Ändringen innebar att särskild hänsyn skulle tas till befolkningens inställning i hela den kommun som berörs av en in- delningsändring (bet. 1978/79:KU40 s. 5). Regleringen om att sär- skild hänsyn skall tas till befolkningens inställning innebär enligt för- arbetena inte att befolkningens önskemål skall ha företräde framför kommunens. Om en kommun är negativ till en indelningsändring måste en lokal opinion för ändringen, som kommit till klart ut- tryck, vägas mot de intressen som kommunen företräder. Föredra- gande statsrådet ansåg det inte vara möjligt att närmare ange hur denna prövning, som kan vara mycket komplicerad, bör utfalla i olika situationer (prop. 1978/79:157 s. 45). Vid ändringar i landstingsindelningen finns det ingen bestäm- melse om att särskild hänsyn skall tas till landstingens eller dess medlemmars uppfattning. I propositionen anförde det föredragande statsrådet att han ansåg det vara självklart att landstingens och be- folkningens intressen och synpunkter alltid skall beaktas i ärenden om ändringar i landstingsindelningen men att någon uttrycklig lag- reglering av detta inte behövdes av följande skäl. En ändring i lands- tingsindelningen påverkar knappast andra landsting än de som di- rekt berörs av ändringen. I allmänhet är sådana ändringar av mindre omfattning. De sker oftast som en följd av ändringar i den kommu- nala indelningen. Landstingsindelningen är vidare knuten till läns- indelningen. Det är därför inte nödvändigt att införa en bestämmelse om att särskild hänsyn skall tas till de närmast berörda landstingen eller om att synnerliga skäl skall krävas för en indelningsändring mot ett sådant landstings vilja. När ändringar i landstingsindelningen sker som följdändringar till ändringar i kommunindelningen skall särskild hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter en- ligt bestämmelserna om ändring i indelningen i kommuner. Det behövs ingen uttrycklig bestämmelse om att särskild hänsyn dess- utom skall tas till samma befolknings synpunkter på ändringen i landstingsindelningen. Om en hel kommun flyttas från ett lands- ting till ett annat är det naturligt att kommunfullmäktige företräder befolkningen (prop. 1978/79:157 s. 87). Omfattningen av indelningsändringar i praxis har i genomsnitt ca fem ansökningar om indelnings- ändring inkommit till Kammarkollegiet. Ansökningarna gäller till ungefär hälften var kommundelningar och gränsjusteringar. ansökningar om kommunsammanläggning har gjorts. Genom kom- mundelningsbeslut efter indelningslagens ikraftträdande har elva nya kommuner bildats, varav fem , fem och en . De enda ändringar i lands- tingsindelningen, utan samband med kommunindelningsändring, som förekommit skedde i samband med bildandet av län och . En fråga om ändring i kommunindelningen kan väckas av en kom- mun eller en medlem av en kommun, som skulle beröras av ändringen. En fråga om ändring i landstingsindelningen kan väckas av ett lands- ting eller en medlem av ett landsting, som skulle beröras av änd- ringen. Ansökningen om ändring skall ges in till Kammarkollegiet. Dessutom kan regeringen, Kammarkollegiet och, när det gäller ändringar i kommunindelningen, ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. Det vanligaste är att ansökningar om indelningsändringar görs av enskilda; ofta rör det sig om ganska stora aktionsgrupper. Vid indelningslagens tillkomst väcktes frågan om en kommun borde ha rätt att ta initiativ till en ändring i landstingsindelningen. I förarbetena avfärdades dock en sådan möjlighet med motiveringen att i de sällsynta fall när en ändring i landstingsindelningen inte sker som en följd av en ändring i kommunindelningen, till vilken en kommun har rätt att ta initiativ, torde en kommun ha tillräckliga möjligheter att göra sin mening gällande på andra vägar (prop. 1978/79:157 s. 87 f.). Ett sådant fall aktualiserades beträffande , vars ansökningar om byte av läns- och sedermera även landstingstillhörighet togs upp till prövning av regeringen. Indelningslagens huvudregel är att indelningsändringar utreds av Kammarkollegiet. I praktiken utreder Kammarkollegiet på egen hand dock endast mindre indelningsändringar. Alla större utredningar uppdrar kollegiet åt en särskild utredare (såsom Svenska kommun- förbundet, högskolor eller annan expertis) eller, undantagsvis, läns- styrelsen att göra. Enligt förarbetena kan det i många fall vara värde- fullt att bereda berörda kommuner eller landsting möjlighet att yttra sig redan före valet av utredningsform (prop. 1978/79:157 s. 115). För att en utredning om indelningsändring skall startas anses krävas att en preliminär analys visar att förutsättningar kan finnas för att genomföra ändringen. Om det inte är kommunen eller lands- tinget som har ansökt om indelningsändringen, inleds i praxis för- farandet med en preliminär remiss för att ta reda på berörda kom- muners och landstings inställning till en ändring. Remissen innebär att kommunen, och ombeds att yttra sig över ansökan. Om en berörd kommun eller ett berört landsting säger nej till en föreslagen ändring i indelningen eller nej till utred- ning av en sådan ändring, görs i praxis oftast ingen ytterligare ut- redning utan ansökan avslås. Över huvud taget behöver en utredning inte ges större omfattning än vad som krävs i det enskilda fallet. Utredningen kan alltid avbrytas om det framkommer att någon ändring inte bör komma till stånd. Det kan förekomma, framför allt i ärenden av mindre omfattning, att det finns en tillräcklig utredning redan vid ansökningstillfället. I sådant fall behöver någon särskild utredning inte göras (prop. 1978/79:157 s. 115). Vid utredningen skall samråd ske med de kommuner respektive landsting som har intresse av frågan. Detta innebär enligt för- arbetena att samråd skall ske inte bara med kommuner respektive landsting som direkt skulle beröras av ändringen utan även med kringliggande kommuner respektive landsting i den mån en ändring skulle vara av betydelse för dessa, t.ex. genom att ett mellankom- munalt samarbete påverkas (prop. 1978/79:157 s. 115 f.). Upplysningar brukar inhämtas från statliga myndigheter, t.ex. . Kontakter tas även bl.a. med den kommun eller det landsting som är aktuellt för indelningsändring och med aktions- grupper. Utredningen remitteras på detta stadium till kommunen, lands- tinget och . Vid ändringar i kommunindelningen skall, när det finns skäl till det, en särskild undersökning göras av befolkningens inställning till en indelningsändring. Enligt förarbetena bör undersökningen inte genomföras förrän utredningen framskridit så långt att frågorna blivit ordentligt belysta och information kunnat spridas till dem som skall delta i undersökningen. Om befolkningens mening redan står klar, t.ex. för att kommunen som ett led i sin behandling av frågan har hört befolkningen, behöver naturligtvis någon särskild under- sökning som regel inte ske (prop. 1978/79:157 s. 117). skilda utredaren finner skäl till en sådan undersökning, anmäler han eller hon detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan. Länssty- relsen beslutar om sådana undersökningar i ärenden som länsstyrel- sen utreder. Indelningslagens regleringar om utredning är i princip överensstämmande vad gäller ändringar i kommun- respektive landstingsindelningen men beträffande landstingsindelningsändringar finns det ingen bestämmelse om att befolkningens inställning skall undersökas. I de fallen finns dock möjlighet att med stöd av 5 kap. 34 § kommunallagen (1991:900) inhämta befolkningens synpunkter t.ex. genom en folkomröstning. En sådan rådgivande folkomröst- ning kan omfatta hela eller delar av ett landsting eller bara ett urval av dess medlemmar. Undersökningen av befolkningens inställning skall enligt indel- ningslagen göras av , som därvid bör samråda med res- pektive kommun i fråga om valet av undersökningsform och den närmare uppläggningen av undersökningen. Undersökningen kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfa- rande och det är som bestämmer genom vilket förfa- rande undersökningen skall göras samt hur omfattande den skall vara. får anlita valnämnden i kommunen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras genom detta. I praktiken görs dock undersökningen om befolkningens inställ- ning oftast inte av utan av berörd kommun, som då också bekostar den. Kommunen och Kammarkollegiet kommer då överens om att kommunen skall göra undersökningen. Detta för- farande har stöd i förarbetena, där det anges att kommunfullmäktige i första hand bör ges tillfälle att inhämta synpunkter från befolkning- en, eftersom detta är den mest naturliga vägen (prop. 1978/79:157 s. 51 och 117, bet. 1978/79:KU40 s. 6). Om kommunen gör under- sökningen, är det också kommunen som beslutar om den skall göras genom folkomröstning eller opinionsundersökning samt hur om- fattande den skall vara. När resultatet av en folkomröstning bedöms måste hänsyn tas inte bara till hur de deltagande röstat utan även till hur många som del- tagit i omröstningen. Detta är enligt förarbetena en bra mätare på intresset för frågan i området (prop. 1978/79:157 s. 118). I praktiken utreds befolkningens inställning i alla större ärenden om ändring i kommunindelningen. När det gäller ändringar i lands- tingsindelningen undersöktes befolkningens inställning i samband med bildandet av Västra angående över- flyttningen av och kommuner från läns I övrigt förekom inte någon undersökning av befolkningens inställning när Västra och läns landsting bildades (SOU 2002:33 s. 71). Sedan befolkningens inställning undersökts, remitteras ärendet åter till kommunen, och , som i detta skede avger sitt definitiva ställningstagande till indelningsändringen. Om utredningen visar att den kommunala indelningen bör änd- ras, skall ett förslag upprättas till ändring samt till den ekonomiska reglering (se särskilt avsnitt nedan) och de övriga föreskrifter som ändringen kan ge anledning till. Om även någon annan indelning, t.ex. en statlig administrativ indelning, en judiciell indelning eller en indelning i fastighetsregisterområden, behöver ändras, skall förslag upprättas också till en sådan ändring. Den utredande myndigheten får bestämma att sökanden eller det allmänna skall förskottera utredningskostnaden. Möjligheten att låta en enskild sökande betala utredningskostnaden bör enligt förarbe- tena utnyttjas ytterst sparsamt (prop. 1978/79:157 s. 118), vilket också varit fallet i praxis. I samband med att slutligt beslut i indel- ningsärendet meddelas får den beslutande myndigheten besluta att sökanden eller en kommun respektive ett landsting, som har fördel av indelningsändringen, slutligen helt eller delvis skall stå för utred- ningskostnaden. Om ett sådant beslut inte meddelas skall staten svara för utredningskostnaden. Som huvudregel beslutar regeringen om indelningsändringar. Den ovan redovisade principen om överensstämmelse mellan indelningen i landsting och län medför att regeringen inte anses kunna besluta om en större ändring i landstingsindelningen utan att be- slutar om en ändring i länsindelningen (prop. 1978/79:157 s. 120). Vid beslut om indelningsändring får regeringen även meddela de föreskrifter som behövs för genomförandet av ändringen i den mån dessa frågor inte berörts i den ekonomiska regleringen (prop. 1978/79:157 s. 101). Kammarkollegiet får besluta om sådan indelningsändring som behövs på grund av oregelbundenhet i indelningen eller med hän- syn till fastighetsförhållandena och som inte föranleder ekonomisk reglering mellan kommunerna. Det torde enligt förarbetena i allmän- het röra sig om områden med enstaka fastigheter eller delar av fastig- heter där få (inte mer än 10–20) eller inga människor bor (prop. 1978/79:157 s. 55 ff., bet. 1978/79:KU40 s. 6 f.). Det är mycket ovanligt att Kammarkollegiet med stöd av denna bestämmelse be- slutar om indelningsändring. får besluta om sådan ändring om ändringen avser kommuner i samma län, som är ense om ändringen. Beslut av en länsstyrelse får överklagas till Kammar- kollegiet och kollegiets beslut får överklagas till regeringen. Kammarkollegiet får även avslå en ansökan om indelningsändring om kollegiet finner att ändringen inte bör ske. I förarbetena anges att politiskt känsliga ärenden alltid bör underställas regeringens prövning (prop. 1978/79:157 s. 104). I praxis har endast något en- staka ärende underställts regeringen. Kammarkollegiets avslagsbeslut överklagas dock som regel till regeringen, vilket sällan har lett till ändring. Tid från beslut till ikraftträdande En indelningsändring träder i kraft det år som bestäms i beslutet om ändringen. Redan enligt gällde att indelningsänd- ring alltid skulle träda i kraft . Vid indelningslagens tillkomst diskuterades bl.a. om man kunde avstå från begränsande regler om när små indelningsändringar, där beslutanderätten före- slogs decentraliseras till Kammarkollegiet, skall träda i kraft. Det an- fördes att sådana ändringar endast skulle komma att avse överföring av för kommunerna obetydliga områden. Därför torde hänsynen till taxeringsarbetet, folkbokföringen, upprättandet av röstlängd eller kommunernas budgetarbete, dvs. de huvudsakliga grunderna för att indelningsändring enligt skulle träda i kraft vid årsskifte, inte lägga hinder i vägen för en sådan ordning. stannade dock för att alla indelningsändringar bör träda i kraft , och förslaget biträddes av föredragande statsrådet (1978:32 s. 158 ff. och s. 195 f., prop. 1978/79:157 s. 73). I fråga om mera omfattande indelningsändringar måste nyval till fullmäktige hållas innan ändringen kan träda i kraft. Om en ändring i kommunindelningen är av sådan omfattning att en kommun enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfull- mäktige, träder ändringen i kraft året då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum.