sou · GSB3127d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Av 16 § kommittéförordning (1998:1474) framgår att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskriv- ningar som ska finnas i ett betänkande. Utredningen noterar att regeringen i utredningsuppdraget inte närmare har preciserat vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i detta betänkande. En snabb förändringssignal behövs – följd av en kontinuitet i arbetet Det finns ett stort engagemang för att skapa en ny myndighet hos projektmedlemmar och hos många andra inom socialförsäkringens administration. För att behålla detta engagemang måste den nya ledningen snabbt visa att den menar allvar med förändringsarbetet. Ledningen måste kommunicera sin syn på förändringsagendan. Aktiviteter behöver snabbt komma i gång och konkreta förändringar måste göras. Ledningen har på sig Det finns en stor förväntan på förändring inom socialförsäkringens administration. Den nya ledningen har en begränsad tid på sig för att visa att man vill genomföra en förändring i praktiken. det inte tillräckligt mycket kommer förväntan bytas i resignation. Det är viktigt att förändringsarbetet bedrivs snabbt och med täta uppföljningar. Ett förändringsarbete tar tid och engagemang från handläggningen/produktionen. En produktionsnedgång blir alltid fallet vid en stor förändring av en organisation. Det gäller att denna produktionsnedgång blir så liten som möjligt. Detta kräver bl.a. en mycket kompetent förändringsledning, att tillräckliga resurser tillförs förändringsarbetet och att övergångstiden är så kort som möjligt. Täta uppföljningar behöver göras under förändringsarbetet och utvärderingar efteråt, för att dra erfarenheter av det som hänt och kunna förbättra det fortsatta arbetet. Det gäller också att inte slå sig till ro när en viss likformighet och en någorlunda enhetlig kultur kan skönjas utan fortsätta arbetet. Krafter mot förändringen finns både under förändringsarbetet och efteråt. Även om det huvudsakliga förändringsarbetet planeras –2008 kommer det att bli en lång etable- ringstid för den nya myndigheten. Kultur och värderingar föränd- ras långsamt och de förändras enbart genom mycket arbete och engagemang. Det kommer också att behövas mycket envisa pådri- vare för att kunna förändra denna stora organisation. Förändrings- sekretariatet spelar här en viktig roll. Öppenhet och delaktighet samt en tydlig kommunikation Öppenheten och delaktigheten i förändringsarbetet måste fortsätta. Ett bra exempel på hur detta kan ske är att fortsätter med en webbsida motsvarande GEORG:s med aktuell information om förändringsarbetet, med frågor och svar osv. Delaktigheten bör ske genom både individuell medarbetarmed- verkan och genom de fackliga organisationerna. Ett omställningsarbete som utgår från medarbetarnas vilja och förmåga att ta ansvar Det omställningsarbete som ska bedrivas i ska utgå från de enskilda medarbetarnas vilja och förmåga att ta ansvar. Förändringsarbetet ska ledas av engagerade och modiga chefer. Ett kompetent och aktivt omställningsarbete förutsätter också ett nära samarbete med de fackliga organisationerna. Nya huvudkontoret är inte detsamma som RFV Som tidigare nämnts har använt mycket kraft för att försöka åstadkomma en insikt om att huvudkontoret i den nya myndigheten är ett nytt kontor. Det ska bestå av en ledning som med hjälp av sina staber ska styra den nya . Med den av föreslagna dimensioneringen kommer huvud- kontoret att bestå av cirka 90 personer. I utgångsläget är både arbetssätt och dimensionering långt ifrån det av beskrivna läget. För att det nya huvudkontoret ska kunna skapas i realiteten kommer det att behövas ett gediget förändringsarbete. Inrättande av en sammanhållen statlig En särskild utredare skall förbereda och genomföra bildandet av en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringsområdet. () och de allmänna försäkringskassorna skall inordnas i myndigheten. Utredaren skall vidta de åtgärder som krävs för att den nya myndigheten skall kunna inrättas . Utredningen om socialförsäkringsadministrationen () före- slår i ett delbetänkande (SOU 2003:63) att RFV och de allmänna försäkringskassorna inordnas i en ny sammanhållen statlig myndighet ledd av en styrelse med fullt ansvar. Syftet med föränd- ringen är i första hand att tydliggöra ansvar i lednings- och styr- frågor. En hearing om förslagen i betänkandet har genomförts med berörda myndigheter och organisationer. Regeringen har därefter i budgetpropositionen för (prop. 2003/04:1) framhållit att frågan om att inordna RFV och försäkringskassorna i en ny sammanhållen statlig myndighet skyndsamt skall övervägas. lämnade sitt slutbetänkande (SOU 2003:106) . I betänkandet behandlas vissa frågor som inte utvecklats närmare i delbetänkandet. Det gäller bl.a. inriktningen av vad som bör göras i fråga om pensionsverksamheten och tillsyns- verksamheten samt åtgärder som rör genomförandet av den nya En djupare analys har även skett av vilka uppgifter som bör ligga på förtroendemän i den nya myndigheten. Slutbetänkandet har remitterats till berörda myndigheter och organisationer. Remisstiden löper ut . Regeringen finner att den utveckling och fördjupning som sker av vissa frågor i slutbetänkandet inte ändrar delbetänkandets för- slag om att inordna RFV och försäkringskassorna i en ny samman- hållen statlig myndighet. Frågan är redan beredd med berörda myndigheter och organisationer och det är angeläget att social- försäkringens administration förändras . Regeringen bedömer därför att förändringsarbetet måste påbörjas möjligt. Inriktningen är att den nya myndigheten skall inrättas . avvecklas RFV och de allmänna försäkringskassorna. Regeringen avser att respektive maj månad 2004 i propositioner redovisa de lagförändringar som erfordras för inrät- tandet av den nya myndigheten. En särskild utredare för föränd- ringsarbetet tillkallas möjligt. Utredaren skall, under förutsättning av att erforderliga beslut fattas av och regeringen, vidta de åtgärder som krävs för inord- nande av RFV och försäkringskassorna i en ny sammanhållen statlig myndighet för administration av socialförsäkringen. Utredaren skall med utgångspunkt i förslag och med beaktande av vad som framgår av de ovan nämnda propo- sitionerna beskriva ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan styrelsen, myndighetschefen och förtroendemannaorganisationen och lämna förslag till instruktion för myndigheten. Utredaren skall besluta om och vidta åtgärder för att genom- förandet av den nya myndigheten skall ske så smidigt som möjligt. Därvid skall gälla att den nya myndigheten skall bemannas med beaktande av reglerna om övergång av verksamhet i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Utredaren skall utöva arbetsgiva- rens befogenheter och fullgöra de åtgärder som krävs enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Personalen skall ha sin anställning i den nya myndigheten. En utgångspunkt vid utformningen av myndighetens organisation skall vara social- försäkringsadministrationens nuvarande indelning i län liksom personalens knytning till organisationen i länet. Utredaren skall också genomföra de ändringar som bedöms lämpliga i fråga om organisation och rutiner för att säkerställa en fungerande ledning och styrning mellan de centrala, regionala och lokala nivåerna i den nya organisationen. Vidare skall utredaren tillsammans med nuvarande ledningar arbeta för att upprätthålla en god produktionsnivå under föränd- ringsarbetet och etablerandet av den nya myndigheten. Utredaren skall också säkerställa att alla åtgärder vidtas som krävs för att försäkringskasseorganisationen fullt ut övergår till vad som gäller för statliga myndigheter i fråga om ekonomisk redovis- ning, personaladministration eller andra administrativa områden där särregler och särrutiner tillämpats. Utredaren skall vidare träffa nya avtal respektive verka för att befintliga avtal ändras i sådana fall där detta bedöms nödvändigt för att den nya myndigheten skall kunna fungera fr.o.m. . Utredaren bör också undersöka vilka uppgifter som om- besörjs av för försäkringskassornas räkning och som lämpligen bör överföras till den nya myndigheten. I direktiven (2002:166) för redovisade regeringen vilka krav som skulle ställas på den framtida socialförsäkringsorgani- sationen. Dessa krav handlar bl.a. om tydligt ledarskap, gemen- samma förhållningssätt och gemensam personalpolitik. De kraven har haft som grund för sina förslag och även i genom- förandearbetet skall dessa krav vara utgångspunkten. En annan utgångspunkt skall vara de allmänna principer och mål som riksdag och regering slagit fast för styrning av statlig förvaltning. I delbetänkande nämns bl.a. att som förut- sättning för att "lika fall ska behandlas lika" oberoende av var handläggningen sker krävs en jämn resurstillgång inom förvalt- ningen och rätt kompetens hos personalen. Åtgärderna vid genomförandet bör utformas så att de förutsättningar som utred- ningen nämner beaktas liksom möjligheterna att med ökad flexibi- litet inom myndigheten organisera verksamheten på ett effektivt sätt som en god tillgänglighet för de försäkrade till information och tjänster skapas. Vid fördelningen av uppgifter och ansvar mellan de olika nivåerna i organisationen bör såväl delege- ring av ansvar som decentralisering av arbetsuppgifter efterstävas. I slutbetänkande finns rekommendationer som rör ansvarsfördelningen inom myndigheten och arbetsgivar- politik samt principer för IT-styrningen. Dessutom redovisas erfarenheter och synpunkter som rör förändringsarbete av den art som det här är fråga om. Även dessa synpunkter och rekommen- dationer bör vägas in vid förändringsarbetet. Förändringsarbetet skall bedrivas med stor öppenhet. Utredaren skall samråda med RFV, försäkringskassorna, , samt länsstyrel- serna och övriga berörda myndigheter och organisationer. Utreda- ren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informe- rade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren skall också löpande ge de anställda information om för- ändringsarbetet. lämna förslag till eventuella justeringar i budgetunderlag för och verksamhetsplaneringen lämna förslag till instruktion för myndigheten och eventuella övriga förslag till författnings- reglering samt förslag till verksamhetsmål och regleringsbrev för lämna en slutrapport om genom- förandearbetet. Därvid skall också eventuella förslag eller syn- punkter lämnas som utredaren bedömer är av intresse för regeringens arbete med ekonomiska vårproposition. Ett nytt arbetssätt för att hantera sjukfrånvaron måste utvecklas Mitt uppdrag har varit att förbereda starten av den nya . Utgångspunkten har naturligtvis varit att besluta om en organisation baserad på dagens arbetssätt. Under arbetets gång har det blivit alltmer uppenbart att den kanske mest väsentliga förändringen förutsätter nya förhållningssätt, attityder och helt andra arbetsrutiner. I det här kapitlet beskriver jag som ett exempel det område jag anser mig behärska, nämligen arbetet med sjukfrånvaron. Min uppfattning är att om arbe- tade mer konsekvent enligt de regler som gäller och om bättre informerade politiker och allmänhet om dessa regler skulle väsentliga resultat kunna uppnås. Ett förändrat och mer konsekvent arbetssätt kan i huvudsak genomföras inom ramen för befintlig lagstiftning, men kräver en ledning med mod och vilja att genomföra förändringen. Jag lämnar mina synpunkter till denna modiga ledning. Det felaktiga begreppet sjukskrivning I dagligt tal använder politiker, opinionsbildare, läkare, arbetsgi- vare, fackliga organisationer liksom den stora allmänheten begrep- pet sjukskrivning som en beteckning för det arbete som försäk- ringskassorna utför inom ohälsoområdet. Det stora problemet är att den nuvarande socialförsäkringsorganisationens arbetssätt mer ansluter till det i grunden felaktiga begreppet sjukskrivning än till vad som faktiskt är organisationens uppgift enligt gällande regel- system. Därmed har arbetsrutiner, organisation och personalens utbildning successivt påverkats. Jag anser att den nya Försäkrings- kassan inte enbart har att anpassa sig till en ny organisation. I grunden måste grundläggande förhållningssätt och arbetsrutiner förändras. Om det inte görs nu riskerar också den nya organisationen att låsas fast i det gamla systemet. Jag ska i det följande beskriva vad som är roll enligt lagstiftningen och i det sammanhanget reda ut begreppen. Redan här vill jag påpeka att jag inte framför någon ny teori eller begreppsapparat utan endast anger vad som gäller enligt dagens lag- stiftning. Jag anser att den nya nu bör se till att den utvecklar arbetssätt och rutiner som är mer strikt anpassade till gällande regler än dagens tillämpning. Det förefaller som om nuva- rande arbetssätt har utvecklats i en blandning av regelsyn, allmänt goda ambitioner och en anpassning till ett språkbruk inom ramen för sjukskrivning som inte är adekvat. I följande avsnitt har jag därför utvecklat underlaget för min syn i denna fråga. När någon anmäler till sin arbetsgivare att hon eller han är sjuk behöver denne i normalfallet inte lämna något intyg från en läkare om frånvaron understiger . På en arbetsplats med rimliga relationer är inte heller sådan kortvarig sjukfrånvaro något pro- blem. Arbetsgivaren har dock rätt att via begära ett läkarutlåtande . Enligt 10 § lagen (1991:1047) om sjuklön i dess lydelse ska , under förutsättning att det finns sär- skilda skäl som talar för det, självmant eller på framställning av arbetsgivaren ålägga arbetstagaren att genom intyg av läkare eller tandläkare styrka nedsättningen av arbetsförmågan För längre frånvaro än har arbetsgivaren rätt att kräva att den anställde lämnar ett utlåtande från en läkare som intygar att frånvaron är motiverad för att rätt till sjuklön ska föreligga. Arbetsgivaren kan redan i detta läge välja att koppla in sin företags- hälsovård för att se om något kan göras som påskyndar den anställ- des återgång till arbetet. Detta kan ske genom att den anställde får stöd från lämplig vårdgivare, men också genom att arbetsgivaren anpassar arbetsplatsen efter den anställdes särskilda förutsättningar för arbetet. I debatten framförs ofta den uppfattningen att arbetsgivare inte kan göra något åt sjukfrånvaron. Detta är i sak fel – arbetsgivaren har enligt gällande lagstiftning mycket stora möjligheter till posi- tiva insatser. Ofta brukar nämnas som argument att arbetsgivaren inte har rätt att mot den anställdes vilja ta del av diagnosen och med hjälp av den se vilken anpassning av arbetsuppgiften som är En bra företagshälsovård är i detta sammanhang ett stöd för arbetsgivaren och ger också den anställde en trygghet genom att företagshälsovård med sin kunskap garanterar att arbetsuppgifter och arbetsorganisation är anpassade till det arbetshinder man har. Arbetsgivarens ansvar att anpassa arbetsplatsen eller erbjuda annat lämpligt arbete gäller också . Om den anställde inte vill medverka genom att lämna relevanta upplysningar om sina arbetshinder ens till företagshälsovården minskar naturligtvis arbetsgivarens ansvar att anpassa arbetsplatsen. I de allra flesta fall blir dock en sådan insats inte aktuell under den relativt korta tid som arbetsgivaren betalar sjuklön (på nytt ). Arbetsgivare och anställd har normalt en sådan relation att man i fråga om att rätt till sjuklön föreligger kan lita på varandra utan några särskilda aktiviteter. Ett vanligt telefonsamtal där den närmaste chefen visar sitt intresse brukar var fullt tillräcklig kontroll och uppmuntran. När sjukfrånvaron överstiger () upphör rätten till sjuklön och den anställde får i stället sjuk- penning. Innebörden av såväl bestämmelserna om rätten till sjuklön som bestämmelserna om rätt till sjukpenning är att det inte är sjuk- domen som befriar från arbete utan nedsättningen av arbetsförmå- gan. Rätt till sjukpenning föreligger således endast vid sjukdom eller andra liknande tillstånd som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga. Det är enligt nuvarande bestämmelser en rad bedömningar av sjukdomen i relation till arbetsplatsen som måste göras och en rad olika alternativ som måste anses vara icke framkomliga för att rätt till sjukpenning ska föreligga. Enligt 3 kap. 7 § lagen (1962:381) om allmän försäkring ska särskilt beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen är ur stånd att utföra sitt vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren erbjuder den anställde. Enligt min bedömning bör Försäkrings- kassan också förutsätta att arbetsgivaren följer arbetsmiljölagens (1977:1160) bestämmelse om att arbetsgivaren är skyldig att anpassa arbetet efter den enskildes förutsättningar.1 Denna skyldig- het gäller generellt, men bör särskilt aktualiseras vid Försäkrings- 1 Enligt 2 kap. 1 § arbetsmiljölagen (1977:1160) ska arbetsförhållandena anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. kassans bedömning av om nedsatt arbetsförmåga föreligger. Så sker endast i undantagsfall och som en avvikelse från nuvarande rutiner. I arbetsmiljölagen finns även en särskild hänvisning till bestämmelserna om arbetslivsinriktad rehabilitering i lagen om allmän försäkring.2 Efter 14 dagars sjukfrånvaro befrias således arbetsgivaren från sitt ansvar att betala ut sjuklön. I stället ska arbetsgivaren sända in en anmälan till . Den anställde ska till ge in en skriftlig försäkran för sjukpenning. Vidare ska den anställde lämna ett läkarintyg för att styrka nedsätt- ning av arbetsförmåga. Bedömningen av den anställdes nedsättning av arbetsförmåga ska som redovisats ovan göras inte enbart med utgångspunkt i det arbete vederbörande har utan även andra möj- ligheter till förvärvsarbete. En taxichaufför som brutit benet kanske inte kan köra bil under , men skulle mycket väl kunna vara en resurs i kommunikationscentralen eller få möjlighet till den extrakurs i engelska som kan vara motiverad etc. Ett vård- biträde som har ont i ryggen kan inte arbeta med tunga lyft. Men det finns säkert andra arbetsuppgifter som kan utföras. Det intyg från läkare som lämnas är ett underlag. Varken läkaren eller pati- enten sjukskriver – det gör heller inte . fattar på det inlämnade underlaget beslut om det föreligger sådana förutsättningar så att sjukpenning ska betalas ut. har enligt gällande lagstiftning inget ansvar för de ekonomiska konsekvenser för t.ex. kommunen, myndigheten eller företaget som följer om sjukpenning inte utbetalas. Beslut om sjukpenning har två viktiga konsekvenser för den anställde. För det första innebär beslutet att den anställde har rätt att vara borta från arbetet och för det andra får den anställde en ersättning som till viss del täcker det avdrag på lönen som arbets- givaren gör. Däremot får den anställde arbeta om han eller hon kan eller vill, men naturligtvis utan rätt till sjukpenning. En del avstår från att ansöka om sjukpenning och då blir det aldrig fråga om beslut om sjukpenning. På samma sätt kan sjukskrivning upphöra genom att individen helt enkelt går till arbetet innan den period som läkarens intyg avser är slut. 2 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen: Arbetsgivaren skall vidare se till att det i hans verksamhet finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av de uppgifter som enligt denna lag och enligt 22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring vilar på honom. beslut om att betala sjukpenning har också en konsekvens för arbetsgivaren som genom beslutet befrias från sin skyldighet att betala lön. Omvänt innebär detta att när säger nej till en begäran om utbetalning av sjuk- penning ska den enskilde infinna sig på sin arbetsplats och utföra de arbetsuppgifter som kan begäras av honom eller henne med hän- syn till de arbetshinder man har. beslut baseras, som tidigare nämnts, inte på någon bedömning av om man är sjuk eller inte. Många uppfattar ett nej som om där- med skulle ifrågasätta sjukdomen. Så är inte fallet. Det jag nu beskrivit är i sammanfattning roll och uppgift enligt gällande lagstiftning. De allmänna försäkrings- kassorna har dock inte tillämpat ett arbetssätt som stämmer med uppgiften. Någon särskild bedömning av arbetsplatsen görs endast i undantagsfall. Den nya bör utveckla arbetsrutiner där handläggaren i första hand kontaktar arbetsgivare och företagshälsovård, besöker arbetsplatsen och först efter en sådan bedömning av rimliga anpassningsmöjligheter beslutar om sjukpenning ska eller inte ska utgå. Beslut om sjukpenning är sällan rätt åtgärd när det gäller långa sjukfall. I de allra flesta fall kan en återgång till arbetet ske om arbetsgivaren anpassar arbetet enligt arbetsmiljölagen och/eller erbjuder ett annat lämpligt arbete. I det fall arbetsplatsen inte rimligen kan anpassas och sjukdomsorsaken bedöms vara ett mer permanent arbetshinder (det gäller oftast små företag) bör i stället se till att den anställde och arbetsgivaren får stöd för att finna ett annat arbete. Detta stöd kan vara av olika slag, alltifrån kompetensutvecklig och arbetsprövning till beslut om lönebidrag eller annat stöd till arbetsgivare. Sådana frågor bör handläggas av arbetsmarknadsmyndigheten. Läkarens och sjukvårdens roll Missuppfattningen om vad som gäller för att erhålla rätt till sjukpenning påverkar också behandlande läkare. Både patienter och läkare utgår från att doktorn sjukskriver. I en debattartikel framförde under innevarande höst en läkare att läkares rätt att sjukskriva borde upphöra. Som tidigare nämnts finns ingen sådan rätt. bör ta ett initiativ tillsammans med berörda parter (bl.a. läkarnas organisationer, och ) i syfte att klara ut begreppen. Köer för medicinsk rehabilitering påverkar naturligtvis också sjukfrånvarons längd. Också dessa frågor behöver analyseras. Konsekvenser för den enskilde När försäkringskassorna gör sin bedömning om rätt till sjukpenning föreligger görs bedömningen retroaktivt, dvs. beslutet gäller från och med dag 14. Om arbetsgivaren lämnar in sjukanmälan för sent (vilket inte är ovanligt) och om handläggning är långsam (vilket tyvärr inte heller är ovanligt) kan beslutet dröja. Den genomsnittliga handläggningstiden är , dvs. det tar från det att sjuklönen upphört tills beslut fattas. Om avslår begäran om sjukpenning får den anställde varken lön, sjuklön eller sjukpenning. Jag bedömer att antalet ärenden där avslår begäran om sjukpenning kommer att öka. Den nuvarande ordningen måste därför förändras. Jag anser att sjukpenning under alla omständigheter bör utgå under förutsättning att den enskilda gjort vad som ankommer på henne. Beror förseningen på arbetsgivaren vore det rimligt att arbetsgivaren betalar sjuklön för sin del av förseningsperioden. I den allmänna debatten sägs ofta att den enskilde drabbas av inkomstbortfall om han eller hon inte får sin sjukpenning. I själva verket är det tvärtom. Om man inte får sjukpenning har man skyldighet att infinna sig på sin arbetsplats, och rätt till sin lön eller för arbetslösa rätt till utbetalning från sin a-kassa. Den anställde har dessutom, vilket kanske är viktigast, också rätt till anpassning av sin arbetsuppgift enligt bestämmelserna i arbetsmiljölagen. Om drabbas ska ha någon reell innebörd måste man i begrep- pet lägga att den enskilde drabbas av att behöva arbeta efter sin förmåga. Men det senare är en skyldighet – var och en har också i välfärdssamhället en skyldighet att försörja sig efter sin förmåga. Det är vidare väl belagt att i de flesta fall leder lång sjukfrånvaro inte till snabbare förbättring. Det är snarare tvärtom. Jag vill i sammanhanget än en gång understryka att jag här inte talar om de svåra och tragiska fall där sjukdomen och problemen är av en sådan art att total arbetsoförmåga föreligger eller där i övrigt diagnosen är sådan att en läkare bedömer att arbete är en olämplig form för rehabilitering. De allra flesta långtidssjukskrivna och personer med sjukersättning (tidigare förtidspension) tillhör inte den kategorin.