sou · GSB329 · 2005-01-01 00:00:00 — Nästan lika hög examensfrekvens fanns på utbildningarna till förskollärare/fritidspedagog och socionom, (Universitet och högskolor – genomströmning och resultat i hög- skolans grundutbildning /02, UF 20 ). Betydligt lägre var examensfrekvensen på högskole- ingenjörsutbildningen. Totalt sett hade examine- rats. Det är även vanligt med en kandidatexamen på programmet. Förutom gruppen som examinerats fanns en grupp på som uppnått 120 poäng men ej examinerats. Även mellan olika lärosäten varierar examensfrekvensen kraftigt. Även det beror framför allt på sammansättningen av utbudet. Den totala examensfrekvensen på lärosäten med minst 1 000 högskolenybörjare 1995/96 varierar mellan . Den klart högsta examensfrekvensen har i (). Utbildningsutbudet där består till stor del av yrkesexamens- program. Av högskolenybörjarna 1995/96 vid univer- sitet hade tagit en examen vid och totalt. Den främsta förklaringen till detta är att utbildningsutbudet vid till stor del består av fristående kurser. Den faktiska studietiden överstiger den nominella kraftigt För en kandidatexamen är den nominella studietiden 120 poäng, dvs. I gruppen som tagit en generell examen /98 till 2001/02 har den faktiska nettostudietiden legat på 8–9 terminer och bruttostudietiden (inklusive uppehålls- terminer) varit en till två terminer längre. För en magisterexamen är den nominella studietiden 160 poäng, dvs. Netto- studietiden under nämnda period var 10 terminer och brutto- studietiden 11 till 12 terminer, dvs. Är våra studenter (för) gamla? 6.7Kan en ungdomskvot vara en lösning? Mot bakgrund av den tämligen sammansatta bild som vi försökt måla upp i detta kapitel, där åldern bland nybörjarna beror på en mängd olika faktorer, tror vi inte att generella lösningar av typen ungdomskvot kommer att fungera särskilt väl. En sådan modell prövades också , men avskaffades i början av 1990- talet. Skälet till att en generell ungdomskvot inte kommer att fungera – åtminstone inte få någon särskilt stor effekt – är helt enkelt att unga sökande i väldigt stor utsträckning konkurrerar med andra unga och äldre med andra äldre. Man kan nästan hävda att vi har två högskolor i en: en för ungdomar och en för äldre. Åtmins- tone torde vi kunna slå fast att potentialen att öka direktöver- gången varierar väldigt kraftigt mellan olika utbildningsområden, och att en eventuell ungdomskvot dessutom kommer att ge en förhållandevis liten total effekt, eftersom endast en ganska liten andel av högskolans totala utbud lider av ett riktigt högt sök- tryck. Ett eventuellt införande av en ungdomskvot måste åtminstone anpassas till varje specifik utbildning vid varje specifik högskola utifrån den specifika sökandebilden, och därefter kalibreras uti- från hur denna sökandebild förändras . Ytterligare några skäl som enligt vår bedömning emellertid talar mot införandet av en generell ungdomskvot är: En uppenbar risk är att en ungdomskvot skulle komma att missgynna i första hand åldersgruppen 22–24-åringar, dvs. den grupp som då redan blivit missgynnade av antagningssystemet som 19–20-åringar och som i så fall skulle missgynnas en gång till. En sannolik följd av att införa en ungdomskvot skulle bli att många 19–21-åringar skulle söka till högskolan men efter antagningen anhålla om studieuppehåll. En ungdomskvot kommer inte heller att minska pressen i gymnasieskolan, tvärtom. Det blir om möjligt ännu viktigare att få bra betyg . Är våra studenter (för) gamla? 6.8Utbudsförändringar sannolikt mer effektivt Vi kan alltså konstatera att den svenska högskolan inom sig rymmer en stor andel fort- och vidareutbildningar som fullt natur- ligt attraherar äldre studerande. En väldigt enkel åtgärd att rent statistiskt minska åldern bland nybörjarna vore då att definiera bort sådana utbildningar – men självfallet föreslår inte jag detta, utan menar tvärtom att det är ett styrketecken att den svenska högskolan faktiskt tar ett så pass stort ansvar för det livslånga lärandet som den faktiskt gör (även om bra alltid kan bli bättre! Den sannolikt viktigaste pusselbiten ger dock statistiken över övergången efter avslutad gymnasieutbildning som visar att övergången från NV, SP och IB redan är uppe i (för NV och för SP), medan över- gången från övriga program endast är (för vissa av programmen endast 1–). Av detta menar jag att man kan dra åtminstone tre slutsatser: 1.Potentialen att öka direktövergången ytterligare från NV, SP och IB är inte särskilt stor, där har vi nästan nått det realistiska taket. 2.Från övriga program återstår däremot mycket att hämta i termer av ökad direktövergång, 3.Det finns självfallet flera anledningar till att elever från dessa program endast i blygsam skala väljer att börja vid högskolan. En av dessa anledningar torde dock vara att universitet och högskolor inte i tillräckligt stor utsträckning erbjuder relevanta utbildningar för dessa grupper. Universitets och högskolors uppdrag att utveckla kortare yrkes- utbildningar torde därför vara en av de mera verksamma åtgärderna både för att öka direktövergången och för att bredda rekryteringen. Mer om ambitionen att bredda rekryteringen finns i kapitel 8. Mot denna bakgrund blir mina sammanfattande slutsatser följande: Den svenska högskolan uppvisar en väldigt stor heterogenitet både vad gäller utbildningar och studenter. Är våra studenter (för) gamla? Olika utbildningar attraherar i hög utsträckning olika ålders- grupper. Att vi har en förhållandevis stor andel äldre studenter i beror framför allt på att universitet och högskolor erbjuder en stor mängd utbildningar av fort- och vidareutbildningskaraktär (och även bör fortsätta att göra det! Direktövergången varierar kraftigt mellan könen, mellan programmen i gymnasieskolan och även mellan länen. Bland NV, SP och IB är direktövergången redan uppe i , medan direktövergången bland övriga program är så låg som . Den sannolikt mest verksamma åtgärden för att öka direkt- övergången är att se över högskolans utbud av utbildningar och utforma fler relevanta vägar vidare för personer som gått andra gymnasieprogram än NV, SP och IB. Då kommer sanno- likt också den breddade rekryteringen på köpet. Att införa en generell ungdomskvot kommer inte att fungera särskilt väl eftersom unga konkurrerar med andra unga i stor utsträckning och äldre med andra äldre. En eventuell ungdoms- kvot måste i så fall anpassas till varje specifik utbildning. En ungdomskvot riskerar dessutom att ge en väldigt liten effekt på direktövergången totalt och även missgynna gruppen 22–24-åringar (som är en viktigt rekryteringsbas). Den mest verksamma åtgärden för att via tillträdessystemet öka direktövergången är enligt utredningens bedömning att minska incitamenten för konkurrenskomplettering. Även att avskaffa den generella tilläggspoängen för arbetslivs- erfarenhet i kombination med högskolepoäng kommer att bidra till en ökad direktövergång (utredningen vill dock att specifik/relevant arbetslivserfarenhet skall kunna premieras, kort sagt: kvalitet i stället för kvantitet.) Men: Man skall inte underskatta risken med att en ökad direkt- övergång kan komma att bidra till att öka den sociala sned- rekryteringen. Den sociala bakgrundens effekt avtar nämligen med stigande ålder. Alltför tidiga utbildningsval kan också riskera att leda till ökad risk för felval och studieavbrott. Är våra studenter (för) gamla? Det är dessutom viktigt att inte bara fokusera åldern hos sökande och nybörjare, utan även beakta sådana faktorer inom högskolan som leder till att tiden mellan antagning och examen blir onödigt lång. Det är till syvende och sist åldern på de som slutligen lämnar högskolan – med eller utan en examen i baga- get – för att etablera sig på arbetsmarknaden som är den verkligt intressanta! 720,0-problematiken – beklaglig men förväntad I detta kapitel diskuteras den s.k. 20,0-problematiken, dvs. det faktum att allt fler personer når högsta möjliga betygspoäng, utan att för den skull komma in på sökt utbildning. I kapitlet redogörs för orsakerna bakom denna utveckling. Dessutom redogörs för tänkbara åtgärder för att hantera problemet. 7.1Vad menas med 20,0-problematiken? Med 20,0-problematiken avses att en person har uppnått högsta möjliga gymnasiebetyg utan att bli antagen till den utbildning vederbörande sökt – i stället har hon eller han blivit bortlottad i konkurrensen, eller mer korrekt uttryckt blivit reservplacerad. Fenomenet med reservplacerade 20,0:or är än så länge () begränsat till tre utbildningsprogram – läkarprogrammet på alla sex utbildningsorter, veterinärprogrammet vid lant- bruksuniversitet i och civilingenjörsutbildningen i teknisk design vid – men det är å andra sidan illa nog. Vid antagningen såg situationen ut på följande sätt för de ovanstående utbildningarna: 20,0-problematiken – beklaglig men förväntad Antal personer med 20,0 som reservplacerats efter andra urvalet per universitet/högskola Antal personer med 20,0 som Källa: VHS. Totalt handlade det om 262 personer med 20,0 som ej blev antagna, utan reservplacerade efter andra urvalet (summerar man siffrorna i tabellen ovan blir summan högre än 262, vilket beror på att en person kan vara reservplacerad på två sökalternativ ). Antalet personer totalt med 20,0 (dvs. både antagna och reserv- placerade) som sökte någon utbildning genom Verket för hög- skoleservice samordnade antagning var 1 031. Det innebär att drygt var fjärde person med meritvärdet 20,0 blev reservplacerad. Till försvar för antagningssystemet kan man emellertid framhålla att det faktiskt i strikt mening klarar av att lösa sin grundläggande uppgift – att vaska fram det antal studenter som får plats på respektive utbildning – men att det sätt som används för detta (lottning) saknar all legitimitet bland de berörda. Och på så vis förlorar antagningssystemet för varje ny antagningsomgång allt mer av förtroende bland sökande och allmänhet, och till slut blir situationen ohållbar – och där är vi . 20,0-problematiken – beklaglig men förväntad 7.2Vad anger högskoleförordningen vid likvärdiga meriter? Högskoleförordningen (HF) anger vad som skall ske vid i övrigt likvärdiga meriter Enligt 7 kap. 10 § HF får man då göra urval med hänsyn till i första hand kön i syfte att förbättra rekryteringen och i andra hand tillgripa lottning. Så rent författningsmässigt finns det en beredskap för att hantera en situation som denna. Ett självklart men kanske ändå nödvändigt påpekande är att lottning i princip används vid antagning till utbildningar med fler behöriga sökande än tillgängliga platser, fast normalt sett för att särskilja två sökande åt med exempelvis 17,22 i meritpoäng till den sista platsen på en viss utbildning. I sådana fall är det dock mer accepterat att använda lottning än när det handlar om att lotta mellan sökande som uppnått maximalt betyg. 7.3Är 20,0-problematiken ett nytt fenomen? Nej, 20,0-problematiken är inget nytt eller på annat sätt unikt fenomen. I alla situationer – i eller utomlands – där man har väldigt många sökande i förhållande till antalet tillgängliga platser uppstår liknande situationer. Just läkarutbildningen är väl kanske det främsta exemplet på detta. , när vi hade ett relativt betygssystem i , förekom också att antagningsmyndigheterna tvingades tillgripa lottning för att särskilja personer med högsta betyg vid antagningen till just läkarutbildningen. Men var antalet maxbetygare hanterbart på ett annat sätt än , och det förfaringssätt som då tillämpades var den s.k. lottningsgarantin. Den innebar att om man hade blivit bortlottad – trots högsta betyg – vid två på varandra följande antagningstillfällen så garanterades man en studieplats vid det tredje tillfället. Detta var också en modell som hade en för- hållandevis god legitimitet bland de sökande, eftersom den trots allt gav en rimlig grad av förutsägbarhet. Men varför kan då inte en sådan lottningsgaranti användas ? Många upprörda 20,0:or hänvisar till just en sådan garanti och undrar varför inte den kan tillämpas också . Skälet till att detta inte är möjligt är enkelt att redogöra för: nämligen att antalet personer som uppnår högsta betyg är så väldigt många fler än 20,0-problematiken – beklaglig men förväntad förut – och antalet är dessutom stadigt ökande – att en lottnings- garanti är möjlig att upprätthålla. 7.4Vad är då förklaringen till 20,0-problematiken? Det finns i huvudsak tre förklaringar till 20,0-problematiken: Den första och sannolikt viktigaste förklaringen är att 20,0- problematiken är ett uttryck för det som inom nationalekonomin brukar kallas för efterfrågeöverskott. Efterfrågan på t.ex. läkar- utbildningsplatser överstiger med råge det tillgängliga utbudet, och så har det i princip alltid varit. Egentligen handlar det om samma grundläggande mekanismer som på en överhettad bostadsmarknad, fast där är det priset – inte betygspoängen – som stiger. Enligt den klassiska nationalekonomin händer dock följande vid efterfrågeöverskott: priset stiger, producenterna producerar mer, det ökade priset kommer att minska konsumenternas efterfrågan och uppnås åter jämvikt mellan utbud och efter- frågan. När det gäller läkarutbildningen stannar dock likheten vid att priset (läs: betygspoängen) stiger. Producenterna (statsmakter- na respektive universitet/högskolor) producerar inte mer (dimen- sioneringen av läkarutbildningen är i stort sett oförändrad sett , även om en ökning av antalet platser tillkom ) och efterfrågan minskar inte som följd av de höga betygskraven, utan – tvärtom! – allt fler kämpar allt hårdare och allt längre för att nå högsta betyg, eftersom de höga betygskraven givetvis bidrar till att vidmakthålla utbildningens höga status. Vi har ett målrelaterat betygssystem i gymnasieskolan. I ett sådant betygssystem kan alla elever – oavsett hur många det handlar om – prestera lika och få samma betyg (även högsta betyg). Ett målrelaterat betygssystem mäter mot vissa ganska vagt formu- lerade mål som uttolkas lokalt, och är av den anledningen väldigt oprecist om syftet är att använda det för rangordning och urval. Vi har också kunnat bevittna en markant betygsinflation (se kapitel 10). 20,0-problematiken – beklaglig men förväntad Detta innebär således att det inte finns tillräcklig grund för att hävda att det finns någon kunskaps- eller prestationsmässig skill- nad mellan den student som fått 20,0 och den student som fått 19,5 (inte ens jämfört med den som fått 19,0! ), utan denna skillnad faller helt klart inom ramen för betygssystemets inexakthet. I detta faktum – dvs. att ett målrelaterat betygssystem inte för- mår rangordna sökande på ett trovärdigt sätt och att alla elever på en viss kurs i princip kan erhålla högsta betyg – ligger också den avgörande skillnaden gentemot det tidigare använda, relativa, betygssystemet. Högskolans tillträdesregler tillåter s.k. konkurrens- komplettering. Denna komplettering innebär att en elev kan läsa upp redan godkända kurser i efterhand på komvux (denna kon- kurrenskomplettering beskrivs närmare i kapitel 10). Konkurrens- komplettering har blivit ett vanligt förekommande sätt att höja sina betyg efter gymnasiet (se även kapitel 3 om elev- och skolstrate- gier), och har följaktligen bidragit till att antalet 20,0:or ökat. Vi tvingas alltså konstatera att 20,0-problematiken är beklaglig i den bemärkelsen att den berövar antagningsprocessen mycket av dess legitimitet, men på samma gång är allt annat än oväntad. Med de dimensioneringsprinciper som gäller för läkarutbildningen, med det betygssystem vi har i gymnasieskolan och med den i princip obegränsade möjligheten till konkurrenskomplettering är fenome- net med 20,0:or som bort tvärtom ett högst förväntat till- stånd. 7.5Vad kan man då göra åt 20,0-problematiken? Förutsatt att man delar utredningens problembeskrivning har man alltså tre områden till buds där man kan sätta in åtgärder för att försöka hantera 20,0-problematiken. 20,0-problematiken – beklaglig men förväntad Det finns enligt utredningens uppfattning goda skäl att fundera över dimensioneringen av t.ex. läkarutbildningen i . Antalet platser inom läkarutbildningen ligger i stort sett oförändrat , trots det höga söktrycket och trots den generella ut- byggnaden av högskolan i övrigt. Företrädare för sjukvårdshuvud- männen ser också med stor oro fram emot kommande stora pensionsavgångar inom läkarkåren. Däremot har antalet platser inom exempelvis ekonom- och journalistutbildningar tillåtits växa väldigt kraftigt . Uppenbarligen råder olika dimen- sioneringsprinciper för olika utbildningsområden. Dessutom: av alla personer som erhöll svensk läkarlegitimation från hade en utländsk läkarutbildning i botten. Emellertid ligger frågor om utbildningsdimensionering utanför utredningens uppdrag, men som tidigare framhållits i detta betän- kande går det inte att behandla antagningsfrågor isolerat från dimensioneringsfrågor. Gymnasieskolans betygssystem bidrar alltså till att väldigt många för högsta betyg, vilket är i enlighet med den kunskapsuppfattning som ett målrelaterat betygssystem vilar på. Enligt denna upp- fattning är inte nivån på kunskapen och prestationerna fördelade på det ena eller det andra sättet bland eleverna, utan alla skall kunna nå målen. Emellertid ligger också frågor om gymnasieskolans betygssystem utanför utredningens uppdrag, så jag nöjer mig med att konstatera dilemmat. Högskolans tillträdesregler är det som utredningen kan lägga förslag kring, givet dess direktiv. Följande åtgärder kan man till- gripa för att försöka minska omfattningen av 20,0-problematiken: 20,0-problematiken – beklaglig men förväntad a.använd högskoleprovet i stället för lottning Att använda högskoleprovet i stället för lottning skulle innebära en återerövring av antagningssystemets legitimi- tet. Högskoleprovet finns redan så det behöver inte utvecklas något helt nytt urvalsinstrument. Högskoleprovet har en god förmåga att rangordna perso- ner. Exempelvis: av de 1 031 personer som hade merit- värdet 20,0 i VHS antagningsomgång hade 540 gjort högskoleprovet. Bland dem återfanns hela skalan av möjliga resultat: från 0,1 till 2,0! Högskoleprovet får en dominerande betydelse. Provet är till nackdel för personer med annat modersmål än svenska. Om provet mer eller mindre blir ett obligatoriskt urvals- instrument till vissa utbildningar är det inte rimligt att det kostar pengar för den enskilde att göra. b.utveckla ett nytt urvalsprov i stället för lottning Att utveckla nya områdesspecifika prov återvinner legitimi- teten för antagningen. Områdesspecifika prov har till och med högre grad av legitimitet än ett generellt högskoleprov. Genom områdesspecifika prov kan prognosvärdet öka i jämförelse med det generella högskoleprovet . Det kostar förhållandevis mycket pengar att utveckla och tillhandahålla nya urvalsprov. Ett nytt urvalsprov får även det en dominerande ställning. c.använd intervju i stället för Intervjun har också den en hög, för att inte säga mycket hög, grad av legitimitet bland de sökande. 20,0-problematiken – beklaglig men förväntad Intervjun får en dominerande betydelse. Det är väldigt kostnadskrävande att använda intervjuer. Intervjun har inte särskilt goda prognostiska egenskaper. Intervjun öppnar upp för en hel del godtycke. Vem har rätten att avgöra vad som är rätt slags personlighet till en viss utbildning och hur trovärdigt går personlighet att bedöma hos en riktigt ung människa? d.minska incitamenten för konkurrenskomplettering Minskar den samlade betygsinflationen och reducerar rim- ligen antalet personer som uppnår 20,0. Betygssystemet kommer även fortsättningsvis att produ- cera 20,0:or. Vi har ett stort antal gamla 20,0:or i systemet som kom- mer att finnas med och konkurrera om platserna framåt. e.dra ett streck vid exempelvis 18,5 för att minska trycket uppåt och acceptera betygens inexakthet Minskar betygsstressen och tar loven av den värsta betygs- inflationen som man öppet erkänner att betygen är inexakta och saknar rangordnande egenskaper. Ökar behovet ytterligare av exempelvis prov eftersom ännu fler personer då kommer att slå i taket. f.stärka betygens likvärdighet genom utbildnings- och tillsynsinsatser från framför allt Detta är under alla omständigheter helt fundamentalt om inte gymnasiebetygens legitimitet helt skall gå förlorad. 20,0-problematiken – beklaglig men förväntad Inte ens om arbetet med att stärka betygens likvärdighet blir mycket framgångsrikt löser man det grundläggande problemet med att målrelaterade betyg saknar rangordnande egenskaper och därmed inte på ett rättssäkert sätt går att använda för urval. Fenomenet med 20,0:or som inte kommer in på den sökta utbildningen är beklagligt eftersom det skapar mycken ilska och frustration bland de berörda och berövar tillträdesreglerna en stor del av dess nödvändiga legitimitet. kan man inte påstå att fenomenet kommer som en överraskning. All internationell erfarenhet av målrelaterade betygssystem pekar dessvärre i samma riktning. En dimensio- nering av utbildningsplatser som kraftigt avviker från sök- trycket i kombination med i princip obegränsade möjligheter till konkurrenskomplettering gör saken ännu värre. Vill man begränsa skadeverkningarna måste det således till flera samverkande åtgärder, både inom och utanför tillträdes- reglernas område. Jag pekar på ett antal sådana åtgärder som – inom ramen för uppdraget – kan bidra till att minska problemets omfattning, exempelvis att använda prov i stället för lottning. Att minska konkurrenskompletteringens omfattning ger sanno- likt också en viss positiv effekt, men kommer inte att få rätsida på hela problemet – av det enkla skälet att problemet har flera samverkande orsaker. Vi har dessutom så pass många 20,0-or i systemet att antagningen till exempelvis läkarutbildningen kommer att påverkas av det framåt. Den åtgärd som allra bäst skulle hantera problemet med 20,0:or som bort i konkurrensen vore att utveckla områdes- specifika prov, som har hög legitimitet och gott prognosvärde. 8Kan tillträdesreglerna bidra till breddad rekrytering? I detta kapitel tas fasta på ambitionen att bredda rekryteringen till högskolan. Vilka åtgärder måste vidtas för att nå detta mål, och i vilken utsträckning – och på vilka sätt – kan tillträdesreg- lerna bidra till detta? 8.1Från den slutna till den öppna högskolan Högskolans roll och uppdrag förändras inför våra ögon. På förhål- landevis har högskolan gått från att vara en anhalt för en liten läroverkselit till en reell möjlighet för stora grupper. Denna utveckling är inte heller på något sätt unik för , utan dess motsvarighet finner vi i alla . Den till och från ganska så animerade diskussionen om breddad rekrytering och massut- bildning är inte heller på något sätt unik för . Egentligen är det samma diskussion nu som då gymnasieskolan för sedan påbörjade sin omvandling till en gymnasieskola för alla. beskrev i Policies for Higher Education () den amerikanske utbildningssociologen utvecklingen från en elithögskola till en högskola för alla. Hans förutsägelser skulle kunna sammanfattas i följande matris: Kan tillträdesreglerna bidra till breddad rekrytering? som går vidare till högre Alla (i princip) Rekrytering eller urval? befinner vi oss alltså i massutbildningens – eller mer positivt uttryckt: den breddade rekryteringens – era, där ut- bildning är ett privilegium för ett fåtal utan en rättighet för åtminstone hälften av en årskull. Regeringens mål om att just hälften av en årskull skall påbörja högre utbildning är också inom rimligt räckhåll då av alla personer födda hade påbörjat en högre utbildning , dock med stora variationer mellan män och kvinnor respektive mellan olika län (se tabellen här nedan). Länsvis övergångsfrekvens till universitet/högskolor till och med för individer födda (andelar i procent). Tabellen visar fem i topp respektive fem i botten Kan tillträdesreglerna bidra till breddad rekrytering? Kvinnorna har som framgår redan uppfyllt målet, medan männen har en oroväckande lång väg kvar från dagens .