sou · GSB323d2 · 2005-01-01 00:00:00 — De flesta svarade dock att detta inte skulle bli fallet men avstyrkte förslaget av andra skäl. De som avstyrkte förslaget angav framför allt att det skulle leda till alltför mycket administration och byråkrati. De ansåg vidare att det fanns en risk för att det som är väsentligt i redovisningen kommer bort och att får en utökad arbetsbelastning som inte ger något mervärde. En redovisning skulle endast vara en formsak. Det borde vara myndighetens lednings sak att bevaka att revisionens upplysningar och inskränkningar åtgärdades. Ett ytterligare argument som fördes fram var att den av RRV föreslagna ordningen skulle kunna leda till att regeringen fick ta ställning till alltför många frågor av detaljkaraktär. Några enstaka myndigheter ansåg att det vore positivt att få bemöta RRV:s upplysningar och inskränkningar samt att en sådan rapportering skulle förbättra dialogen mellan myndigheten och regeringen. Utredningens bedömning: Kravet på att myndigheter inom efter revisionsberättelsens överlämnande skall redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av en invändning i revisionsberättelsen bör inte utökas till att omfatta även upplysningar och inskränkningar. För att den redovisning som sker till regeringen skall vara meningsfull måste den avse väsentligheter. Självfallet är det av stor vikt med en omsorgsfull återredovisning med anledning av en invändning. Den information som lämnas i upplysningar begränsar sig till sådant som är bra för en läsare att känna till. Avvikelse i form av inskränkning har inte tillämpats. Om det förhållandet att granskning inte skett beror på myndigheten och inte avser en mindre väsentlig del av redovisningen utgår utredningen ifrån att detta resulterar i en invändning från . Mot denna bakgrund finner utredningen att en utökad redovisningsskyldighet för myndigheterna med anledning av avvikelser i revisionsberättelserna endast skulle medföra merarbete för och myndigheterna utan motsvarande nytta för ledningen av den statliga verksamheten. Åtgärder med anledning av Inget hindrar naturligtvis att regeringen eller myndigheten tar upp sådana avvikelser i mål- och resultatdialogen. Sammantaget anser utredningen att den ordning som råder med en rapportering från myndigheterna till regeringen av invändningar är tillfyllest (se 50 § förslaget till myndighetsförordning). Varje myndighet får inom sitt verksamhetsområde ingå de avtal som behövs för att verksamheten skall kunna fullgöras. Myndigheten får själv lösa tvister genom tilläggs- och ändringsavtal och även ingå förlikningar utom rätta om något annat inte är föreskrivet. För att få föra statens talan vid domstol krävs det dock ett uttryckligt bemyndigande. Enligt 2 § verksförordningen ges myndigheter rätt att inom sitt verksamhetsområde företräda staten vid domstol. För vissa typer av tvister är processbehörigheten särskilt reglerad genom andra bestämmelser. Flertalet myndigheter, dock inte alla, har genom sina instruktioner fått processbehörighet enligt 2 § verksförordningen. Myndigheter som saknar processbehörighet är hänvisade till Justitiekanslern som enligt sin instruktion (1975:1345) har en generell rätt att företräda staten. Justitiekanslern har i en skrivelse till regeringen (, Dnr 3037-00-94) hemställt att regeringen överväger sådana ändringar i regelverket att samtliga myndigheter under regeringen ges behörighet att själva eller genom ombud föra statens talan inför domstol. 17.2.1Allmänna bestämmelser om myndigheternas processbehörighet Av 2 § verksförordningen följer att myndigheten inom sitt verksamhetsområde företräder staten vid domstol. Detta innebär att myndigheten antingen genom egna företrädare eller genom att uppdra åt någon annan myndighet eller åt ett ombud för 2 § verksförordningen är tillämplig i de fall där regeringen föreskrivit det i myndighetens instruktion. De myndigheter som inte har processbehörighet är hänvisade till Justitiekanslern för biträde om en tvist skall prövas i domstol. Justitiekanslerns generella rätt att företräda staten Justitiekanslern har en generell rätt att företräda staten. Enligt 2 § första stycket förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern åligger det Justitiekanslern att under regeringen bevaka statens rätt. Om det inte ankommer på någon annan myndighet skall Justitiekanslern föra eller låta föra statens talan i mål som rör statens rätt. Justitiekanslerns behörighet är således subsidiär till den rätt att företräda staten som kan ha getts åt en särskild myndighet. Enligt 2 § andra stycket i instruktionen har Justitiekanslern alltid rätt att från en myndighet överta uppgiften att bevaka statens rätt i tvister som prövas eller som kan bli föremål för prövning av en allmän domstol, om detta i ett särskilt fall ter sig befogat. Detta gäller även om en annan myndighet har getts bemyndigande att företräda staten. Genom ändringar i förvaltningsprocesslagen (1971:291) infördes en obligatorisk tvåpartsprocess inom förvaltningsrätten. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen skall den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart när en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut till domstol. När handlingarna i målet överlämnats till domstolen företräds staten alltså i dessa fall av den myndighet som fattade det överklagade beslutet. Av 33 § förvaltningsprocesslagen följer vidare att myndigheten i sin tur har rätt att överklaga domstolens beslut. När det gäller andra tvister av offentligrättslig art finns det i regel uttryckliga bestämmelser om att någon särskild myndighet skall företräda staten, t.ex. i brottmål. Även i övrigt finns ett antal typer av tvister där processbehörigheten – med vissa undantag – är särskilt reglerad. Det gäller främst i fråga om statens fordringar, arbetstvister och utomobligatoriska skadeståndsanspråk mot staten. 17.2.2Processbehörighet som är särskilt reglerad Genom förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar har myndigheter under regeringen getts ansvar att själva bevaka och driva in vissa fordringar. Förordningen omfattar fordringar som staten har rätt till och som inte omfattas av lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar. Sistnämnda lag avser handläggning hos kronofogdemyndigheterna av allmänna mål om verkställighet enligt utsökningsbalken av t.ex. skatter, brottsofferavgifter m.m. Av förordningens 13 § följer att alla statliga myndigheter under regeringen har rätt att företräda staten inför domstol i mål eller ärenden som rör myndighetens fordringar. Myndigheten får också uppdra åt en annan myndighet eller åt ett ombud att föra myndighetens talan. Förordningen är i huvudsak tillämplig på fordringar avseende betalning för sådana varor och tjänster som myndigheten enligt avgiftsförordningen (1992:191) eller på annat sätt har rätt att ta betalt för. För andra tvister, som rör myndighetens fordringar när dessa varken omfattas av förordningen om hantering av statliga fordringar eller av lagen om indrivning av statliga fordringar, faller rätten att processa tillbaka på Justitiekanslern eller, om myndigheten har processbehörighet enligt 2 § verksförordningen, på myndigheten. Enligt 9 § förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. företräder , med vissa undantag, staten såväl vid som utom domstol i tvister som rör förhållandet mellan staten som arbetsgivare och arbetstagare hos staten, om tvisten skall handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Regeln gäller inte tvister som avser krav på sådan förmån som har utgått i anledning av anställning, om inte kravet grundas på kollektivavtal. Vidare finns det i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän och lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn föreskrifter om behörighet för ombudsmän respektive Justitiekanslern att föra talan i sådana arbetstvister där en fråga om åläggande av disciplinpåföljd har initierats eller ett beslut om disciplinansvar har överklagats av eller Justitiekanslern. Utomobligatoriska skadeståndsanspråk mot staten Handläggningen av frågor rörande utomobligatoriska skadeståndanspråk mot staten regleras genom förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. I 3 och 4 §§ regleras vem av Justitiekanslern och Kammarkollegiet som handlägger sådana anspråk. Av 5 § framgår att andra anspråk än de som anges i 3 och 4 §§ skall handläggas av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat. Om det inte finns någon central förvaltningsmyndighet för en viss verksamhet handläggs anspråket av Justitiekanslern. Av 6 § framgår att den myndighet som enligt förordningen handlägger ett ärende om anspråk mot staten också för statens talan inför domstol. Enligt 2 § skall förordningen tillämpas oavsett vad som gäller enligt bestämmelser i myndighetens instruktion eller andra författningar som har beslutats av regeringen. Detta innebär att vissa myndigheter har exklusiv kompetens att företräda staten när det gäller utomobligatoriska skadeståndsanspråk mot staten. Beträffande utomobligatoriska skadeståndsanspråk som staten riktar mot enskilda gäller de allmänna bestämmelserna om myndigheters processbehörighet. I sammanhanget kan nämnas att Justitiekanslern i en framställning till regeringen föreslagit vissa ändringar i förordningen (1995:1301) om skadeståndsanspråk mot staten samt att dessa frågor inte omfattas av utredningens uppdrag. Utredningen har dock tagit upp frågan om begreppet central förvaltningsmyndighet i kapitel 3. När det gäller skadestånd på avtalsrättslig grund som riktas mot staten finns det ingen särskild reglering. Alltså företräds staten i sådana fall antingen av den berörda myndigheten eller, i de fall då myndigheten saknar processbehörighet enligt verksförordningen, av Justitiekanslern i enlighet med dennes generella rätt att företräda staten. Enligt Justitiekanslerns uppfattning finns det flera skäl för att myndigheterna generellt bör ges behörighet att företräda staten inför domstol i tvister som hänför sig till deras verksamhet, med undantag dock för sådana tvister där processbehörigheten är särskilt reglerad. Justitiekanslern anförde i ovan nämnda skrivelse bl.a. följande. Ett inslag i det senaste årtiondets reformering av statsförvaltningen är att myndigheterna har anförtrotts att själva träffa avtal om hyror, inköp av materiel m.m. samt företa andra rättshandlingar, uppgifter som tidigare sköttes centralt av stabsorgan som , Statskontoret m.fl. Detta medför att risken för tvister mellan enskilda myndigheter och andra ökar. Frågan om vilka myndigheter som skall vara processbehöriga har därmed fått ökad betydelse. har utvecklingen fört med sig att det i högre grad än tidigare framstår som naturligt att varje myndighet har behörighet att själv företräda staten vid olika tvister som har anknytning till myndighetens avtal och andra rättshandlingar. Bestämmelser om processbehörighet kan införas genom en hänvisning till 2 § verksförordningen i aktuella myndighets- instruktioner. Ett annat sätt kan vara att reglera myndigheternas behörighet att företräda staten inför domstol i en särskild förordning. En sådan förordning om statliga myndigheters processbehörighet skulle, förutom att först och främst innehålla en motsvarighet till 2 § verksförordningen, kunna utesluta vissa sakområden där processbehörigheten alltjämt kan behöva vara särskilt reglerad, t.ex. genom förordningen om handläggning av skadeståndanspråk mot staten. På det sättet skulle samtliga myndigheter direkt genom förordningen ges behörighet att företräda staten inför domstol utan att en hänvisning till 2 § verksförordningen skulle behöva tas in i varje myndighets- instruktion som även andra gällande bestämmelser om processbehörighet skulle bli lättare att överskåda. 17.4Särskilt om myndigheternas processbehörighet I den enkätundersökning som utredningen tillställt myndigheterna har följande framkommit om myndigheternas processbehörighet. En övervägande del av myndigheterna har genom sina instruk- tioner tilldelats processbehörighet. Detta gäller dock inte alla och flera såväl stora som små myndigheter saknar processbehörighet. Exempel på myndigheter som saknar processbehörighet är , , , , , och . Inte heller har processbehörighet. Bland de myndigheter som har styrelser har de flesta processbehörighet. Bland de som har styrelse med fullt ansvar är främst forskningsråden undantagna. Bland myndigheter som har styrelse med begränsat ansvar är bl.a. och Rymdstyrelsen undantagna. Även flera av museerna saknar processbehörighet. För de flesta av dessa myndigheter gäller att de processar mycket sällan eller aldrig. Exempel på motsatsen är bl.a. och . processar ofta, särskilt i vattenmål och andra typer av miljömål. Myndigheten handlägger också en stor mängd skadestånd på grund av skador i samband med tågtrafik. har ungefär 20–30 processer pågående över tiden. Dessa avser i huvudsak skadestånd, miljöskador och entreprenadtvister. Hos båda dessa myndigheter är det vanligtvis myndighetens företrädare som processar, men det händer också att ombud anlitas. Efter en ändring i högskoleförordningen 1998 fick samtliga universitet och högskolor processbehörighet. Högskolorna anser att systemet med att de för sin egen talan fungerar bra. Bland enrådighetsverken har processbehörighet. Bland de som saknar processbehörighet finns bl.a. , och Riksåklagaren. De allra flesta av dessa myndigheter processar aldrig eller mycket sällan. Dock att de myndigheter som har att pröva tillstånds- och avgiftsärenden, som t.ex. Radio- och , regelbundet processar i sådana ärenden. Bland nämndmyndigheterna har cirka hälften processbehörighet. För samtliga gäller att de processar mycket sällan beträffande statens enskilda rätt. 2 § verksförordningen. Myndigheterna processar sällan i ärenden som rör dem själva, dock att länsstyrelserna inom sina verksamhetsområden ofta för det allmännas talan vid bl.a. förvaltningsdomstol och miljödomstol. Dessa processer är vanligt förekommande och talan förs oftast av myndighetens chefsjurist eller annan jurist vid myndigheten. Det har också förekommit att någon länsstyrelse anlitat ombud för att processa. För myndigheter med underlydande regionala och lokala myndigheter gäller att den centrala myndigheten för talan också för de myndigheter som sorterar under denna. Slutligen har framkommit att de myndigheter som har processbehörighet, men som processar sällan eller mycket sällan, vid en eventuell process förmodligen skulle anlita ombud eller att frågan skulle få avgöras utifrån vad processen gäller. Detta gäller för såväl stora som små myndigheter. Även många av de myndigheter som processar oftare uppger att de från fall till fall anlitar ombud. Som skäl härför uppger myndigheterna att det är få muntliga processer i domstol, att det är svårt att upprätthålla den kompetens som krävs för dessa och att man särskilt vid större processer saknar de resurser som krävs. I de fall där Justitiekanslern processar för myndigheterna gäller tvisten oftast skadestånd antingen på grund av fel eller försummelse i myndighetsutövning, s.k. beslutsskador, som Justitiekanslern enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten har ensamrätt att handlägga (se ovan) eller faktiska skador för myndigheter som inte är centrala förvaltningsmyndigheter. Det händer också att Justitiekanslern går in och övertar en process som inletts mot en myndighet. Så är fallet t.ex. där Justitiekanslern för räkning har flera processer gällande bl.a. äganderätten till mark ovanför odlingsgränsen. De fall där Justitiekanslern företräder myndigheten på grund av att den berörda myndigheten saknar processbehörighet är inte många. – har det till Justitiekanslern från myndigheter som saknar särskild processbehörighet, kommit in drygt tio ärenden. Av dessa är sju stycken sådana där Justitiekanslern lämnat myndigheten fullmakt att företräda staten, två från , tre från , ett från Formas (för miljö, areella näringar och samhällsbyggande) och ett från med . I de fall där Justitiekanslern för statens talan kommer ett fall från Svenska EFS- rådet, ett från Fonden för fukt- och mögelskador och något fall från en kronofogdemyndighet. Utredningens förslag: Samtliga myndigheter under regeringen skall ges behörighet att inom sitt verksamhetsområde själva föra statens talan vid domstol (processbehörighet), med undantag dock för sådana skadeståndsanspråk som regleras särskilt i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadestånds- anspråk mot staten och sådana arbetstvister som omfattas av förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. Myndigheterna skall ha tillgång till juridisk rådgivning och även mer omfattande juridiskt stöd av Kammarkollegiet. Kammarkollegiet skall ges i uppdrag att utreda förutsätt- ningarna för ett rättsskyddsmoment i verksamhetsförsäkringen. har myndigheterna i allt större utsträckning tillåtits att själva ingå de avtal och ikläda sig (staten) de förpliktelser som krävs för att verksamheten skall kunna fullgöras. Myndigheterna har även rätt att träffa uppgörelser utom rätta och att anlita ombud i en tvist så länge den inte hänskjutits till domstol. För att få föra talan i domstol krävs det dock ett uttryckligt bemyndigande i respektive myndighets instruktion. När frågor rörande statliga myndigheters processbehörighet aktualiserats hos Justitiekanslern har denne kunnat konstatera att processbehörighet verkar ha getts mer eller mindre slumpartat och irrationellt. Utredningen delar denna uppfattning. Liksom det finns flera små myndigheter utan särskild juridisk kompetens som har processbehörighet, finns det flera stora myndigheter med juridisk kompetens som saknar processbehörighet. Att vissa myndigheter saknar processbehörighet medför i flera avseenden praktiska problem såväl för den enskilda myndigheten som för Justitiekanslern. I utredningen har framkommit att förhållandena i de tvister som hänskjutits till Justitiekanslern ofta är så speciella att endast myndighetens företrädare själv känner till dem. De praktiska olägenheterna av att de som besitter sakkunskapen inte har behörighet att föra talan vid domstol visar sig inte minst i sådana fall då Justitiekanslern på grund av målets natur anser sig behöva anlita en advokat som ombud för staten. Justitiekanslern uppträder då, enligt egen utsago, oftast endast som en informationskanal mellan myndigheten och advokaten. Det kan också förekomma att en myndighet, långt innan en eventuell talan vid domstol väcks, anlitar ett ombud som för myndighetens talan och förhandlar med en motpart och dennes ombud. När sedan talan väcks vid domstol och Justitiekanslern skall ta över processen, finns i praktiken ofta inte något annat alter- nativ än att Justitiekanslern ger myndigheten fullmakt att föra talan och fortsätta att anlita det ombud myndigheten redan har valt. Vidare rör de tvister som uppkommer frågor som hör till Justitiekanslerns normala arbetsuppgifter. Som exempel på frågor som uppkommit vid tvister har Justitiekanslern nämnt rätten till arbetstagares uppfinningar, skadeståndsanspråk från en myndighet gentemot en revisor i ett aktiebolag, uppsägning av hyresavtal och skadestånd vid firmaintrång. Såvitt avser kostnaden för en process har det i princip inte någon ekonomisk betydelse för myndigheten om myndigheten processar själv eller om Justitiekanslern processar för myndighetens räkning. Kostnaden för processen belastar myndigheten i båda fallen. Detta framgår av Justitiekanslerns regleringsbrev för avseende anslaget 4:13. Kostnader för vissa skaderegleringar m.m., där det anges att Justitiekanslern i förekommande fall får uppdra åt den eller de myndigheter som berörs av ett skaderegleringsärende eller en rättegång att ombesörja att skadeståndsbelopp eller annat ersättningsbelopp, kostnad för ombud i ärendet hos Justitiekanslern samt rättegångskostnad som domstolen har beslutat om utbetalas till motparten. För såväl stora som små myndigheter gäller att de oftast måste vända sig till ett ombud med processvana för att statens talan skall bli utförd på bästa sätt. Detta gäller även när myndigheter som processar regelmässigt i vissa typer av mål hamnar i andra typer av tvister, t.ex. i allmän domstol eller arbetsdomstol. Även Justitiekanslern, som i stor utsträckning själv driver processerna, anlitar ombud i vissa fall. Varje myndighet som enligt sin instruktion har processbehörighet måste ha ansetts vara kapabel att bedöma om den har egen juridisk kompetens och egna resurser för att processa eller om uppdraget att föra statens talan skall lämnas till en annan myndighet eller till ett ombud. Man kan därmed utgå från att även de myndigheter som saknar processbehörighet och som kanske inte anser sig ha anställda som har erforderlig processkompetens själva kan bedöma om de behöver anlita ombud. Detta på samma sätt som myndigheten inhämtar specialistkompetens inom andra områden där det behövs. Att myndigheterna skulle brista i omdöme vid utnyttjandet av sin processbehörighet och på det sättet åsamka staten onödiga kostnader är därmed en risk som man bör kunna bortse från. Av ovan anförda skäl ansluter sig utredningen till Justitiekanslerns bedömning och anser att bestämmelserna bör ändras på sätt att samtliga myndigheter ges behörighet att inom sitt verksamhetsområde föra statens talan vid domstol. Detta kräver dock att myndigheterna ges möjlighet att få kvalificerat juridiskt stöd från någon myndighet. Juridisk rådgivning och stöd För det fall en myndighet känner osäkerhet om hur den skall agera i en uppkommande tvist, bör det finnas möjlighet att vända sig till en annan myndighet med kvalificerad juridisk kompetens för i första hand råd men vid behov även biträde eller annat konkret stöd. Kammarkollegiet har en bred juridisk verksamhet med uppgift bl.a. att företräda staten och andra allmänna intressen. Vidare lämnar kollegiet i olika avseenden service till andra myndigheter. Serviceverksamheten är avgiftsfinansierad och avser bl.a. ekonomiadministration, riskhantering samt fordrings- bevakning och i begränsad omfattning annan juridisk service. Mot denna bakgrund anser utredningen att kollegiets servicefunktion i förhållande till andra myndigheter bör utvidgas och att kollegiet även bör få i uppgift att bistå myndigheter under regeringen med enklare råd i frågor som rör tillvaratagande av statens rätt i tvister vid domstol. En sådan rådgivning bör dock vara kostnadsfri för myndigheterna. Kollegiets rådgivande uppgift bör framgå av kollegiets instruktion. Utöver det enklare stöd som kan rymmas inom ramen för en kostnadsfri rådgivning kan myndigheterna ha behov av ett mer avancerat stöd i form av exempelvis rättsutredningar, förhandlingsstöd eller biträde i en process. I många fall kan erforderlig kompetens finnas inom Kammarkollegiet men i viss utsträckning torde det vara erforderligt att vända sig till ett externt ombud för att tillgodose behoven. För denna form av stöd måste en marknadsmässig ersättning utgå, oavsett om stödet lämnas av kollegiet eller någon annan. Utredningen vill här peka på möjligheten att den verksamhetsförsäkring, som Kammarkollegiet tillhandahåller inom ramen för det interna statliga riskfinansieringsstödet, kompletteras med ett rättsskyddsmoment. Processkostnaderna skulle med en sådan lösning spridas inom hela statsförvaltningen. Utredningen vill därför föreslå att Kammarkollegiet ges i uppdrag att dels utreda förutsättningarna för ett rättsskyddsmoment i verksamhetsförsäkringen, dels redovisa de villkor som lämpligen bör gälla för ett sådant moment. Ett alternativ till en utökad roll för Kammarkollegiet skulle kunna vara ett centralt ramavtal avseende juridiska tjänster. Myndigheter som behöver advokatstöd skulle därmed inte behöva upphandla tjänsterna utan i stället ha möjlighet att vid behov avropa dessa. Frågan är dock om myndigheternas behov av extern juristkompetens är sådant att det motiverar ett centralt ramavtal.