sou · GSB330 · 2005-01-01 00:00:00 — Under , 1997–2002, kunde ca 330 000 del- tagarveckor tillföras genom medel från det särskilt anslaget. De studerande som därmed bereddes plats återfanns på allmän kurs vilket gör att denna i själva verket dominerade stort och utgjorde av den totala verksamheten. Antalet deltagarveckor låg som mest omkring 940 000 . Trenden har sedan varit vikande och 2002 var antalet deltagarveckor nere i ca 890 000. Det är de all- männa kurserna som minskar. Det totala antal deltagare på långa kurser var 1988/89 ca 17 000 varav 5 000 på särskild kurs. 1992/93 hade de allmänna kurserna fördubblat sitt deltagarantal som en följd av att de flesta deltagare, som de särskilda utbildningsanslagen genererade, studerade på all- män kurs för att få behörighet. Även de särskilda kurserna hade fördubblat sitt deltagarantal, men hamnade på en lägre nivå. /94 hade folkhögskolorna flest deltagare på långa kurser, totalt 39 711. De fördelade sig med ca 12 000 på de allmänna kurserna, ca 12 500 på de särskilda och ca 15 000 på de extra utbildnings- platserna. Motsvarande uppgifter för var totalt 26 600 deltagare varav ca 4 500 på de allmänna kurserna, ca 7 600 på de särskilda kurserna och 5 100 på kurser inom ramen för kunskaps- lyftet. Anslaget för särskilda utbildningsinsatser ledde till en kraftig expansion av folkhögskolornas verksamhet . Denna utveckling återspeglas också i tillkomsten av 20 nya folkhögskolor. De nya skolorna har granskats i en studie av (, 2003). Han pekar bl.a. på att flera av de nya skolorna har lokala huvudmän där ibland också kommuner ingår. Flera av skolorna finns i storstadsmiljöer. De nya skolorna är mindre än de gamla och i högre grad beroende av statsbidragen. Även om av bidraget till särskilda utbildningsinsatser på folkhögskolorna kommer att finnas kvar och inordnas i det allmänna anslaget har avvecklingen av inneburit ett ekonomiskt avbräck för folkhögskolorna. Det tidiga 1990-talets expansion övergår nu i en period av nedskärning. Om detta ska undvikas krävs att nya resurser kan tillföras, t.ex. i form av upp- dragsutbildningar. Folkhögskolans ekonomiska svårigheter med växande underskott framgår av den undersökning av deras ekonomi som SUFO 2 gjort. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Någon ökning av uppdrags- och konferensintäkternas andel av intäkterna framträder inte i vår studie av folkhögskolornas ekono- mi. Uppdragsutbildningen tycks alltså inte ha ökat på folkhög- skolorna. Intervjuerna visar emellertid att företrädare för folkhög- skolan räknar med att andelen uppdragsverksamhet ska öka fram- över och även att verksamheten ska ändra karaktär. Att uppdragsverksamheten skulle ha några negativa effekter på den genuina folkbildningsverksamheten avvisas dock. Man menar att det finns flera faktorer som motverkar detta. Sådana faktorer är att skolorna har möjlighet att anordna kommunala kurser som folkhögskolekurser och att skolorna själva är observanta i samband med uppdragsverksamhet. Uppdragsverksamhet kan också ge möjlig- het till jämförelser och nya infallsvinklar som kan påverka folkbild- ningsarbetet positivt (SOU 2003:125). I rapporten kostar väcks frågan om skolornas förmåga att anpassa sin verksamhet till förändringar i omvärlden. Författarna anser det viktigt att skolledningen följer vad som sker i omgiv- ningen och har kompetens att ta hänsyn till detta. Förändringar måste emellertid ske med hänsyn till vad som är förenligt med folk- bildningens grundsyn och huvudmannens idé och profil. I detta sammanhang pekar man också på behovet av ekonomisk och admi- nistrativ kompetens för att på ett bra sätt hantera strategiska frågor av detta slag. På grundval av vad som framkommit i detta kapitel gör vi följande bedömningar. Vi finner att utformningen av statens stöd till folkbildningen har medfört att folkhögskolor och studieförbund fått skilda förut- sättningar för sin verksamhet. Efter en viss nedskärning ligger det allmänna statsbidraget till folkbildningen 2003 något över 1991/nivå. Om hänsyn tas till den allmänna kostnadsutvecklingen har emellertid stödet minskat med . För studieförbunden har denna utveckling fått fullt Effekter av nya ekonomiska förutsättningar genomslag vilket ställt förbunden inför kravet att sänka sina kost- nader eller skaffa andra intäkter. Satsningar på arbetsmarknadsutbildningar och senare kunskaps- lyftet innebar för folkhögskolorna att man under större delen av kunna bygga ut och öka sin verksamhet. Utbyggnaden har dock genom statlig styrning riktats mot särskilda utbildningar i anslutning till . Dessa resurser har gjort det möjligt för att godkänna tjugo nya folkhögskolor som i flera fall ligger i storstäder och miljöer där folkhögskolor tidigare saknats. Denna utveckling ser vi som positiv. De särskilda anslagen har varit förknippade med tydliga villkor, de skulle användas till vissa utbildningar. Eftersom de nya resur- serna utgjort en betydande del av folkhögskolornas totala resurser har detta inneburit en otydlighet om vad folkhögskolan står för, vad dess fria roll innebär. Att huvuddelen av det särskilda anslaget efter en period av nedtrappning kommer att tillföras det allmänna folkbildningsanslaget kan innebära att folkhögskolan får ett bety- dande resurstillskott för sin ordinarie folkbildande uppgift. Vår granskning av folkhögskolornas ekonomi visar att den om- ställning som skolorna nu står inför kommer att vara påfrestande för många skolor. Det besvärligaste läget har de nya skolor som startats och i hög grad baserat sin ekonomi på det särskilda anslaget. De nya skolorna har medverkat till att bredda folkhög- skolornas rekryteringsbas. Vi ser det som angeläget att Folkbild- ningsrådets kommande bidragsfördelningar sker så att denna möjlig- het att nå nya grupper av deltagare bevaras. Till följd av bristande beredskap för en ny situation står folk- högskolorna nu inför en krävande omställning. Det är viktigt att alla berörda, folkhögskolorna själva och deras huvudmän till- sammans med gemensamma organ inte minst samordnar sina ansträngningar för att omställningen ska ske så smärtfritt som möjligt. För studieförbundens del har de stora nedskärningar av det kommunala stödet inneburit påfrestningar. Ett antal kommuner har gått väldigt långt och i några fall helt tagit bort stödet till folkbildningen. Detta har lett till att förutsättningarna för männi- skor att få del av vad folkbildningen erbjuder har minskat väsentligt för delar befolkningen. Vi konstaterar att kommunerna inte fullt ut har tagit sin del av det nationella ansvar för folkbildningens möjlig- heter som regering och riksdag uttryckt. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Uppgifter om det ekonomiska läget visar att såväl folkhögskolor som studieförbund står inför stora ekonomiska utmaningar. Även om skillnaderna mellan olika studieförbund och mellan olika lokala enheter är stora så står man totalt sett, liksom folkhögskolorna, inför utmaningen att vända en negativ ekonomisk utveckling och återskapa en stark ekonomi. Inget tyder på att annan verksamhet vid sidan av det samhälls- stödda folkbildningsarbetet, annat än undantagsvis, kommer att ge några väsentliga bidrag till en förbättring av läget. På grundval av de konsekvenserna av den ekonomiska utvecklingen för studieförbund och folkhögskolor som vi sett gör vi följande bedömningar. Studieförbundens organisation har förändrats påtag- ligt. Antalet enheter har minskat kraftigt och en organisation med tre led är på väg att helt ersättas av en med två led. Förändringen innebär enligt vår bedömning vinster i form av möjligheter att organisera personalen i arbetslag och att organisera verksamheten mera rationellt. finns betydande nackdelar i form av ett glesare lokalt kontaktnät. När lokalavdelningar omfattar hela län minskar möjligheten att hålla alla kommuner informerade om verksamheten och påvisa dess värde för kommunens invånare. Den försvagade kontakten på nivå kan ha medverkat till att minska kommunernas intresse av att ge stöd till folkbildningen. Vi ser det som angeläget att studieförbund och kommuner tillsammans söker finna vägar för att förbättra kontakten. Avgörande bör vara vilken verksamhet som bedrivs i en kommun till nytta för medborgare och lokalsamhälle, inte var styrelse och personal har sitt hemvist. Vi bedömer att folkbildningen till följd av skapandet av stor- avdelningar blivit mindre synlig i många människors närmiljö. Det blir svårare för intresserade att få kontakt med ett studieförbund och det minskar möjligheten för många människor att delta i folkbildningen. Även av detta skäl bör alla parter sträva efter att Effekter av nya ekonomiska förutsättningar finna lösningar som minskar de negativa effekterna av utveck- lingen. För studieförbundens del kan samarbete med lokala med- lemsorganisationer vara ett väg att förtäta nätet av kontaktpunkter. Att studieförbundens verksamhet, trots krympande ekonomi, ökar är i grunden glädjande. väcker det frågor när man till oförändrad eller sjunkande total kostnad kan höja antalet rappor- terade studietimmar på det sätt som skett. Utvecklingen kan vara en oönskad följd av grunder för fördelning av statsbidraget i förening med bristande genomslag för en folkbild- ningsideologisk syn på studiecirkeln hos lokalt ansvariga i studie- förbunden eller på att man tagit lätt på sitt ansvar som anordnare. Till bilden hör också organisationen med storavdelningar som innebär att de ansvariga för verksamheten finns på längre avstånd från denna. Vi anser det ofrånkomligt att allt folkbildningsarbete som ligger till grund för statsbidrag organiseras och genomförs på ett sådant sätt att studieförbundet kan ta det fulla ansvaret för verksamheten och stå för dess folkbildningskaraktär. Även för studiecirklar som genomförs i samarbete med medlemsorganisationer eller andra måste ansvariga på studieförbundet ha full insyn och kunna ställa sådana krav på uppläggningen att förutsättningar för ett framgångs- rikt studiearbete säkras. Motsvarande gäller givetvis också kultur- verksamheten. Vi menar att i sitt löpande arbete med upp- följning och utvärdering måste uppmärksamma de förhållanden vi här pekat på. Vi anser det också nödvändigt att studieförbunden i sin personalutbildning och på annat sätt ägnar dessa frågor stor uppmärksamhet. Det gäller såväl folkbildningens ideologiska grun- der och bärande värden som frågor om anordnaransvaret och dess konsekvenser. I kommande statliga utvärderingar bör den problematik vi här tagit upp ägnas fördjupad uppmärksamhet. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Genom först satsningen på arbetsmarknadsutbildning och senare har folkhögskolan fått ökade förutsättningar för att nå nya grupper. En negativ följd har blivit att många, inte minst nya skolor, när resurserna nu minskat ställs inför ekonomiska problem. Vi anser det viktigt att och kollektivet av skolor söker sådana lösningar att skolor som etablerats i nya miljöer kan stabiliseras och leva vidare. Vår granskning av folkhögskolornas ekonomi visar vidare på ett behov av en långsiktig strategi där också de ekonomiska förut- sättningarna finns med. Vår undersökning tyder på att det på många skolor finns ett behov av att stärka den ekonomiska och strategiska kompetensen i skolledningen. Vad uppdragsutbildning och annan verksamhet vid sidan av den bidragsberättigade folkbildningsverksamheten kan betyda för folk- bildningen är ännu oklart. Ekonomiskt betyder det för folkhög- skolorna ett bättre utnyttjande av lokaler och andra resurser, något som vi ser som positivt. finns det anledning för aktörerna att uppmärksamma samspelet mellan folkbildning och annan verk- samhet. Det finns möjligheter till en positiv växelverkan, men det finns också risk att folkbildningsverksamheten ställs åt sidan. För studieförbundens del är uppdrag och annan verksamhet vid sidan av huvuduppgiften ännu liten utom i ett par studieförbund. Vi vill understryka vikten av att studieförbunden håller en tydlig linje mellan det man gör som mottagare av statsbidrag för folkbild- ning och det man gör som uppdragstagare åt andra, det må vara kommuner eller företag. Om studieförbunden utvecklas mot att bli entreprenörer åt andra intressenter riskerar de att försvagas i sin genuina roll som bildningsorganisationer. 5 Folkbildningen och kulturen Formerna för det statliga stödet till studieförbundens kulturverk- samhet förändrades 1981 som en följd av folkbildnings- utredning. I propositionen 1980 delades anslaget upp i studiecirkel- bidraget, som fördelades av , och bidraget till kulturverksamhet i folkbildningen m.m., som avsåg kulturgrupper och kulturprogram och fördelades av . När folk- bildningen 1991 genom fick ansvaret för att själv fördela anslaget, enades studieförbunden om att återgå till den ordning, som gällde , dvs. att inte fördela ett särskilt anslag för kulturverksamhet. I stället infördes verksamhetsformer- na studiecirklar, kulturprogram och annan folkbildningsverksam- het, som rymdes inom samma anslag. Annan folkbildningsverk- samhet (eller annan gruppverksamhet som den numera kallas) kan delvis jämföras med verksamhetsformen kulturgrupper som fanns 1981/82–1990/91. Inom folkhögskolan fick folkbildningsproposition stor betydelse. Folkhögskolorna fick möjlighet att inrätta speciallinje, vilket gav förutsättningar för särskilda kurser med kulturinriktning. Samverkan med det övriga folkbildningsarbetet skulle öka genom korta kurser, s.k. ämneskurser, och folkhögskolornas lärare fick möjlighet att inom ramen för sin tjänst leda studiecirklar (Vestlund, 1996; Mustel m.fl., 2002). Kulturverksamheten finns inom de långa allmänna kurserna, de långa särskilda kurserna och de korta kurserna, men också inom folkhögskolornas övriga kursverksam- het. /96 rapporterar folkhögskolorna också kulturpro- gram, som vänder sig till andra än skolans personal och anställda. 5.1Staten om folkbildningens kulturverksamhet Det främsta kulturpolitiska motivet för statens stöd till folkbild- ningen sammanfattades i propositionen 1991 med att den ska bredda kulturintresset i samhället och vidga deltagandet i kulturlivet. Upp- giften förutsätter att uppmärksamhet ägnas åt de grupper som inte på ett naturligt eller självklart sätt ägnar sig åt eget konstnärligt skapande eller tar del av kulturutbudet. Beträffande studieförbunden betonades – även om studiecirkel- arbetet borde vara tyngdpunkten i den statsbidragsberättigade verksamheten – vikten av den kulturverksamhet som de bedriver. Det ansågs angeläget att studieförbunden fortsatte att sträva efter att sprida kulturintresset till nya grupper, att stimulera människors eget kulturskapande och att främja ett utvidgat deltagande i kultur- livet. En positiv växelverkan mellan folkbildningens amatörkulturella aktiviteter, kulturarbetarna och kulturinstitutionerna ansågs också angelägen. proposition (1997/98:115), som byggde på slut- betänkandet från SUFO 96, ägnades folkbildningens roll för kulturen ett eget avsnitt. Där framhölls att folkbildningen med sin breda verksamhet spelade en viktig roll för att de kulturpolitiska målen skulle förverkligas. För att detta skulle uppnås, ansågs att folkbild- ningen behövde stärka sina insatser. Folkhögskolornas verksamhet ansågs betydelsefull genom att den breddar, fördjupar och berikar kulturutbudet och i många bygder är av avgörande betydelse för utvecklingen av kulturlivet. I propositionen föreslogs att till syftena för statsbidraget skulle tillföras ett syfte med inriktning på kulturområdet. I förordningen om statsbidrag till folkbildningen infördes i 2 § Statsbidragets syften, att statens stöd till folkbildningen ska ha till syfte att bredda kulturintresset i samhället, öka delaktigheten i kulturlivet, samt främja kulturupplevelser och eget skapande. Värdet av studieförbundens estetiska cirklar betonades i propo- sitionen 1998. Det konstaterades att verksamheten är mångsidig och engagerar särskilt många kvinnor. Hantverkscirklarna bidrar till att bevara kulturarvet och sprida hantverkskunnandet. Det ligger ett egenvärde i att arbeta med sina händer, det skapar själv- förtroende och välbefinnande och arbetets ordlöshet överbryggar språkgränser. Det påpekades också att det är viktigt att både kvali- tet och ambitionsnivå upprätthålls och utvecklas men att tendensen att se ner på handens kunskap måste motarbetas. En gedigen verk- samhet med hantverkscirklar behövs. Det sista bör ses i relation till att SUFO 96 i sitt slutbetänkande konstaterande att studieförbunden borde se över såväl syftet med som kvaliteten och ambitionsnivån i vissa hantverkscirklar för att försäkra sig om att de uppfyller både de egna och statens mål. Tendensen att se ner på den praktisk-estetiska cirkelverksam- heten har en lång tradition. Per har i Bilda med bild (2003) sett närmare på hur denna verksamhet har betraktas i utred- ningar och propositioner men också hur studie- förbunden själva har agerat. Det praktisk-estetiska ämnesområdet ägnades större uppmärksamhet först med betänkandet års folkbildningsutredning, som ansåg att sådana studiecirklar borde få genomföras med statsbidrag. Förordningen 1947 gav inga specifika riktlinjer för dessa cirklar. Enligt var det studie- förbunden själva som bidrog till att begränsa den kraftiga ökningen av cirklar inom dessa ämnen. En tydlig markering gjordes proposition där tillverkningens tvivelaktiga värde framhölls. Studie- cirklar med tillverkning av föremål kunde inte ses som folkbild- ningsarbete. Varje cirkel skulle ha teoretiskt studiematerial med anknytning till ämnet. Vissa ämnen svartlistades och krav ställdes på godkännande av studiematerial. Samma syn på tillverkning framfördes i propositionen 1980. Där angavs även att studiematerialet måste vara försett med instude- ringsfrågor för deltagarnas självstudier mellan sammankomsterna. För att ge verksamhet, som hade svårt att anpassa sig till studie- cirkelbestämmelserna, bättre förutsättningar infördes ett nytt bidrag och en ny verksamhetsform, kulturgrupp. Regelverket var friare men bidraget var lägre än cirkelbidraget och fick ingen effekt eftersom studieförbunden prioriterade studiecirklarna trots de stramare reglerna (, 2003). Det var först proposition de praktisk-estetiska cirk- larna inte specifikt utpekades. I propositionen 1998 framhölls att det finns ett egenvärde i att arbeta med sina händer och att tenden- sen att se ner på handens kunskap måste motarbetas. I och med betänkandet Ny kulturpolitik (SOU 1972:66), vars huvudlinjer fastställdes av 1974, lades grunden för en kulturpolitik som utgick från ett vidare kulturbegrepp. Gemen- skap, social kontakt och kommunikation framhölls som viktiga aspekter i mötet med kulturen och människors egenaktiviteter betraktades som väsentliga inslag (, 2003). I riksdags- beslutet sammanfattades den statliga kulturpolitiken i åtta mål. 1993 tillsattes en utredning med uppdrag att utvärdera den nationella kulturpolitik som beslutades . I betänkandet Kultur- politikens inriktning (SOU 1995:84) konstaterade utredningen att motivet för statens och även landstingens och kommunernas stöd till studieförbund och folkhögskolor är dubbelt. Dels tillmäts deras verksamhet ett egenvärde, dels ser man dem som instrument för utbildnings- och kulturpolitiken. Stödet har motiverats av värdet i att de existerar och spelar de roller de själva väljer, men också av att de kan uträtta vissa saker i kulturarbete och vuxenutbildning bättre och/eller billigare än t.ex. statliga och kommunala instanser. De viktigaste motiven för att staten har bejakat folkbildningens förankring och uppgifter i både kultur- och utbildningssektorn ansåg utredningen vara kultur och utbildning inrymmer processer och verksamheter som i hög grad är integrerade, kultur som kunskapskälla, studier som kreativ verksamhet har likheter med konstnärlig verksamhet, utbildningens betydelse för deltagandet kulturlivet. Utredningen framhöll att anslaget till folkbildningen är det enda statliga bidrag med kulturpolitisk betydelse som når ut till alla kommuner i landet. I mindre och medelstora kommuner bär studie- förbunden upp mycket av kulturlivet. I de ca 250 kommuner som saknar kulturinstitutioner med statligt stöd är studieförbunden tillsammans med föreningslivet och folkbiblioteken de viktigaste arrangörerna av kulturprogram. Studieförbundens estetiska studie- cirklar har stor betydelse, bl.a. därför att verksamheten är mång- sidig och engagerar särskilt många kvinnor. Musik och annan medieanknuten verksamhet är attraktiv för unga. Många folkhög- skolor har stor betydelse som kulturcentra i lokalsamhället. Folkbildningen, särskilt studieförbunden, måste spela en aktiv roll om den ökade delaktigheten i kulturlivet ska bli verklighet. Det ansågs angeläget att insatserna för förnyelse stärktes liksom intresset och viljan att arbeta med okonventionella metoder. föreslog fem mål för den nationella kultur- politiken. Propositionen Kulturpolitik (1996/97:3) berörde mer i förbigående folkbildningens roll i kulturarbetet. En anledning till detta kan vara att inte hade och inte heller handlägger några generella anslag till studieförbund och folkhögskolor. Dessa anslag svarar för (medan svarar för beredning av anslagen till folkbildningen). Det som sades var i stort sett ett koncentrat av vad utredningen framhållit. Studieförbunden borde spela en mer aktiv och för- nyande roll i kulturpolitiken. Folkbildningens estetiska verksamhet bidrar till att förverkliga målet att ge alla möjlighet till eget skapan- de. Den når bättre än många andra kulturaktörer ungdomar, funktionshindrade, invandrare och kortutbildade. Studieförbunden är en av de viktigaste arrangörerna och beställarna av kultur- program och är därmed en betydelsefull försörjningskälla för professionella kulturutövare. Sammantaget uttalades att folkbild- ningen borde kunna spela en central roll i arbetet med att hävda kulturens plats i hela landet. I propositionen föreslogs sju mål för den nationella kultur- politiken. Dessa mål, som beslutades av 1996, är att 1.värna yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för alla att använda den, 2.verka för att alla får möjlighet till delaktighet i kulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande, 3.främja kulturell mångfald, konstnärlig förnyelse och kvalitet och därigenom motverka kommersialismens negativa verkningar, 4.ge kulturen förutsättningar att vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft i samhället, 5.bevara och bruka kulturarvet, 7.främja internationellt kulturutbyte och möten mellan olika kul- turer inom landet. Folkbildningen och de kulturpolitiska målen Genom att syftena med statsbidraget 1998 utökades med ett syfte inriktat på kulturområdet markerades folkbildningens betydelse i arbetet för att förverkliga kulturpolitikens mål. Både i studie Skapandets mångfald (och , 2000) och i vår egen undersökning om folkbild- ningen och kulturen i åtta kommuner (SOU 2003:125) relaterades resultaten till de kulturpolitiska målen. I Ekmans och rapport konstaterades att folkbild- ningens kulturverksamhet var helt i linje med jämlikhetsmålet (2), som tillgodosågs väl, att kulturarvsmålet (3) framstod som särskilt viktigt, att internationalitetsmålet (7) förverkligades i flera studie- förbund och folkhögskolor samt att bildningsmålet (6) ansågs ut- göra den självklara grunden för bildningsarbetet. Beträffande det tredje målet konstaterades att en kulturell mång- fald var uppenbar, däremot var exemplen på konstnärlig förnyelse betydligt färre. När det gäller att motverka kommersialismens negativa verkningar menade forskarna att existensen av kulturverk- samhet inom studieförbund och folkhögskolor i sig bidrog till detta. Det fjärde målet hade däremot varken formulerats eller förverkligats i folkbildningens kulturverksamhet. Liknande slutsatser beträffande verksamhetens betydelse för att förverkliga de kulturpolitiska målen dras i vår egen studie.