sou · GSB322 · 2005-01-01 00:00:00 — När det gäller den första frågan ser utredningen det inte längre som aktuellt att kräva att varje intäkt i pengar eller annat stöd skall offentliggöras genast eller senast strax före val. Med utredningens förslag om att redovisningen skall begränsas till de partier som fått mandat i det senaste valet och till de valkandidater som har blivit valda finns inte förutsättningar för en redovisning av intäkterna före valdagen. För offentliggörandet av partiernas intäktsredovisning såväl centralt, regionalt som lokalt bör bestämmelserna i bokföringslagen och årsredovisningslagen om räkenskapsperioden och när ett bokslut senast skall vara fastställt läggas till grund. Det innebär att även denna redovisning skall avse perioden – . Det torde därmed också vara möjligt för partierna att senast efter räkenskapsårets avslutning kunna lämna en intäktsredovisning. För valkandidaternas intäktsredovisning bör dock inte samma tider gälla som för partierna. För kandidaterna bör i stället personvalkampanjen vara utgångspunkten för redovisningen. Det finns emellertid ingen given utgångspunkt för när personvalskampanjer i val startar. En rimlig utgångspunkt för när redovisningsperioden skall anses börja kan därför vara före den aktuella valdagen för varje val. Utredningen föreslår därför att redovisningsperioden skall börja löpa från denna tidpunkt fram till dess valet har avslutats. Vanligtvis bör sedan en intäktsredovisning kunna lämnas av kandidaterna i nära anslutning till att de har utsetts till ledamöter eller ersättare – inom loppet av . Utredningen föreslår därför att intäktsredovisningen skall lämnas senast efter det att valresultatet har fastställts. I praktiken innebär detta att väljarna först i följande val kan beakta partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar. Inget hindrar emellertid partier och valkandidater från att fortlöpande vid förfrågan lämna ut uppgifter till allmänheten om hur de finansierar sin politiska verksamhet respektive sina personvalskampanjer. Hur skall offentliggörande ske? En modell är att låta ett särskilt inrättat oberoende organ svara för offentliggörande av partiernas och de valda kandidaternas inklusive ersättarnas intäktsredovisningar. Sådana organ har inrättats i länder med omfattande regleringar – restriktioner och förbud – på området för parti- och kandidatfinansiering. Dessa organ har då inte bara haft i uppgift att svara för offentliggörandet av partiernas och kandidaternas intäktsredovisningar utan också för tillsyn och kontroll av efterlevnaden av reglerna. För svenskt vidkommande finns det när det gäller frågan om hur offentliggörande skall ske i praktiken tre alternativ. Ett alternativ är att partierna centralt, regionalt och lokalt samt valda kandidater och ersättare själva håller sina redovisningar tillgängliga för alla som vill ta del av dem. Det överensstämmer med den ordning som föreskrivs i partiernas ömsesidiga överenskommelse. Ett annat alternativ är att partierna centralt, regionalt och lokalt samt valda kandidater och ersättare allt efter i vilken vald församling de tagit plats lämnar sina redovisningar till valmyndigheterna för att dessa skall hålla redovisningarna offentligen tillgängliga, alternativt till enbart valmyndigheten på den centrala nivån. På den centrala nivån (riksdagsvalet/ Europaparlamentsvalet) skulle den centrala valmyndigheten, dvs. vara mottagare, på den regionala nivån (landstingsvalet) skulle den regionala valmyndigheten, dvs. vara mottagare och på den lokala nivån (kommunalvalet) den lokala valmyndigheten, dvs. valnämnden i kommunen vara mottagare. Ett tredje alternativ är att partierna centralt, regionalt och lokalt samt valda kandidater och ersättare allt efter i vilken vald församling de tagit plats lämnar sina redovisningar till respektive församling, dvs. till , och kommunfullmäktige för att dessa skall hålla redovisningarna offentligen tillgängliga. Kandidater som utsetts till företrädare eller ersättare i bör i det sist nämnda alternativet också kunna lämna sina redovisningar till . Utgångspunkten är att allmänhetens insyn i partiernas och enskilda kandidaters intäkter skall öka. Det förutsätter bl.a. att allmänheten utan ett alltför omfattande efterforskningsarbete bör ges möjlighet till en samlad bild av hur partierna och valkandidaterna finansieras. Det innebär att det första alternativet – att partierna centralt, regionalt och lokalt samt valda kandidater och ersättare själva håller sina intäktsredovisningar tillgängliga – i praktiken får betraktas som uteslutet. Valet står därför mellan en redovisning via valmyndigheterna alternativt endast via centrala valmyndigheten och en redovisning via de valda församlingarna. En jämförelse med de nordiska länderna ger vid handen att man i både och har valt att låta offentliggörandet ske via respektive länders parlament (och ), medan man i har valt att låta offentliggörandet på central nivå ske via den centrala valmyndigheten () och på nivå via den kommunala valmyndigheten (den kommunala valnämnden). Skillnaderna mellan länderna torde ha sin förklaring i ländernas olika författningstradition på partilagstiftningsområdet. En ytterligare förklaring kan ligga i att den danska och norska regleringen för redovisning saknar varje inslag av tillsyn och kontroll medan finska regleringen har sådana inslag, bl.a. får myndigheterna kräva in redovisningar från de kandidater som har blivit valda och deras ersättare. Det förslag utredningen lämnar saknar inslag av tillsyn och kontroll. Det talar rent allmänt mot att lägga uppgiften på valmyndigheterna. Ett tänkbart alternativ vore annars att samla samtliga redovisningar hos den centrala valmyndigheten. En sådan ordning skulle tveklöst underlätta för allmänheten att få en samlad bild av hur partierna och valkandidaterna finansieras på såväl central som regional och lokal nivå. I valet mellan en redovisning via valmyndigheterna alternativt endast via centrala valmyndigheten och en redovisning via de valda församlingarna förespråkar utredningen de valda församlingarna som en naturlig mottagare av partiernas och de valda kandidaternas intäktsredovisningar. I det sammanhanget kan också nämnas att när det gäller så förs där (genom riksdagsförvaltningen) ett särskilt register enligt lagen (1996:810) om riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen. Det är också under som med tillämpning av lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier prövar frågor om statligt stöd till riksdagspartierna och som i samband med den prövningen tar emot partiernas årsredovisningar. Någon motsvarande koppling till fullmäktigeförsamlingarna finns visserligen inte på den kommunala sidan. Utredningen kan dock inte se något skäl till varför den ordning som utredningen nu förordar för riksdagsvalet inte skulle tillämpas också för landstings- och kommunalvalen. Sammanfattningsvis skall således med utredningens förslag uppgiften att göra partiernas och de valda kandidaternas och deras ersättares intäktsredovisningar tillgängliga för offentlighet läggas på , och kommunfullmäktige. Den föreslagna ordningen innebär att partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar blir allmänna handlingar och offentliga i och med att de kommer in till , eller kommunfullmäktige. Den som så önskar har rätt att på stället läsa handlingarna och att mot avgift få en kopia av dem (2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen). Hur redovisningarna i övrigt skall göras tillgängliga för den breda allmänheten bör respektive vald församling själv avgöra. Det bör dock framgå av den föreslagna lagen att det skall vara möjligt för respektive vald församling (i praktiken riksdagsförvaltningen och motsvarande förvaltningar hos landsting och kommuner) att bilda register för helt eller delvis automatiserad behandling av uppgifterna i de intäktsredovisningar som lämnas in för att ge allmänheten en samlad information om partiernas och valkandidaternas finansieringskällor. Några ytterligare bestämmelser utöver de som följer av personuppgiftslagen (1998:204) behövs inte för behandlingen av dessa uppgifter. Särskilt om skyddet för den personliga integriteten och skyddet mot åsiktsregistrering Den föreslagna ordningen innebär som sagts att respektive vald församling själv avgör hur partiernas och valkandidaternas redovisningar skall göras tillgängliga för en bredare allmänhet. Hur redovisningarna kommer att behandlas är således en öppen fråga, men ett rimligt antagande är, vilket också ligger i linje med utredningens förslag om öppenhet och insyn att dessa handlingar inte kommer att behandlas manuellt utan automatiserat för att på ett enkelt sätt kunna göras tillgängliga för allmänheten via exempelvis Internet. De inlämnade redovisningshandlingarna kommer således vad gäller valkandidaterna att behandlas på ett sätt som omfattas av personuppgiftslagen. I de register som bildas kommer det att finnas uppgifter om enskilda personer som har bidragit med mer än till en valkandidat eller till ett parti, om personerna i fråga inte har valt att lämna bidragen anonymt. Registren blir rätt små i små kommuner. Det är inte meningen att andra uppgifter än de som finns i redovisningshandlingarna skall tillföras registren. Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen (1989:100) gäller sekretess för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Enligt 5 § första stycket personuppgiftslagen gäller lagen för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad. Enligt 10 § samma lag får personuppgifter behandlas bara om den registrerade har lämnat sitt samtycke. Dock får personuppgifter behandlas, även utan att samtycke har lämnats, bl.a. om behandlingen är nödvändig för att ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en sådan tredje man till vilken personuppgifterna lämnas ut skall kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. En intresseavvägning är dock inte tillräcklig för att få behandla sådana personuppgifter som i 13 § betecknas som känsliga, t.ex. personuppgifter som avslöjar någons politiska åsikter. En sådan personuppgift får enligt 14 § behandlas bara om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna. Det senare är givetvis uppfyllt för valkandidaterna men inte för bidragsgivarna. Utredningen har under de båda tidigare avsnitten 11.3 och 11.5 behandlat dels frågan om åsiktsregistrering, dels frågan om en intresseavvägning. Skyddet mot åsiktsregistrering i 2 kap. 3 § regeringsformen tar sikte på en registrering grundad på någons politiska åskådning. Som utredningen redan tidigare framhållit kan det förhållandet att någon har lämnat ett bidrag till ett politiskt parti eller till en valkandidat inte med automatik tas till intäkt för att personen också delar partiets eller kandidatens åskådning i politiska frågor. Det är inte heller syftet med behandlingen av uppgifterna. Bestämmelsen i regeringsformen är därför inte tillämplig på de register som kan komma att bildas med utgångspunkt från uppgifterna i partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar. Bestämmelsen i 13 § personuppgiftslagen om förbud mot behandling av personuppgifter som avslöjar politiska åsikter blir därmed inte heller tillämplig på behandlingen av dessa uppgifter. Syftet med utredningens förslag är att öka öppenheten kring finansieringen av partier och valkandidater för att ge allmänheten en bild av eventuella bidningar mellan givare och mottagare. Allmänheten får med förslaget uppgifter om åtminstone de viktigaste finansiärerna bakom partier och valkandidater. Det innebär att bidragsgivarens rätt att kunna ge ett större bidrag till ett parti eller till en valkandidat utan att detta skall komma till allmänhetens kännedom, skall vika till förmån för allmänhetens intresse av att kunna få uppgift om bidragsgivaren om bidraget uppgår till eller mer. Den föreslagna ordningen för offentliggörande av större bidrag och bidragsgivare innebär dock inget absolut hinder för den som önskar ge ett större bidrag till ett parti eller en valkandidat utan att detta kommer till allmänhetens kännedom. Han eller hon har med utredningens förslag alltid möjlighet att lämna bidraget anonymt. Den föreslagna ordningen för offentlighet tar därmed över den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. Utredningens förslag: Partiernas redovisning skall undertecknas av partiets ledare (partiledaren eller ordförande) eller den eller de personer som på regional eller lokal nivå har en motsvarande funktion i partiet och innehålla en förklaring om att partiet inte har haft andra intäkter än som uppgivits. Redovisningen skall vara godkänd av en revisor. Valkandidaternas redovisning skall undertecknas av kandidaten och innehålla en förklaring om att kandidaten inte har haft andra intäkter än som uppgivits. Redovisningen behöver inte vara godkänd av en revisor. Utredningens bedömning: Intäktsredovisningarna bör inte gås igenom, kontrolleras eller godkännas av de politiska församlingarna, utan endast göras tillgängliga för offentlighet Någon kontroll av riktigheten av intäktsredovisningen utöver den som följer av kravet på godkännande av en revisor erfordras inte i detta sammanhang. Inte heller fordras någon särskild sanktion mot oriktiga uppgifter utöver vad som redan följer av annan lag. Frågor om tillsyn och kontroll berörs inte närmare i riksdags- partiernas ömsesidiga överenskommelse. Enligt överenskommelsen skall partiernas ekonomichefer eller motsvarande utveckla gemensamma redovisningsformer som gör det möjligt att uppfylla överenskommelsen (punkt 7 i överenskommelsen). Frågan om vem som skall underteckna partiernas intäkts- redovisning berörs inte i partiernas ömsesidiga överenskommelse. Det förklaras av att utgångspunkten i överenskommelsen är att intäktsredovisningen lämnas i partiernas bokslut och enligt de regler som gäller för undertecknade av bokslut. Vad gäller frågan om kandidaternas redovisning får förutsättas att den enligt parti- överenskommelsen är tänkt att undertecknas av kandidaten själv. Utgångspunkten är således att den eller dem som är behörig företrädare för ett parti som har tagit plats i en politisk församling respektive den som har blivit vald till ledamot eller ersättare (valkandidaten) skall med sina underskrifter intyga att respektive intäktsredovisningar är riktiga. Vikten av offentlighet och politiskt ansvar bör särskilt framhållas när det gäller partiernas intäktsredovisning. Den som är partiledare eller motsvarande skall därför enligt utredningens mening alltid skriva under partiets intäktsredovisning. Det innebär som regel att partiets intäktsredovisning undertecknas av partiets ledare när det gäller den centrala partiorganisationens redovisning och på övriga nivåer den eller de personer som på respektive nivå (regional eller lokal) har en motsvarande funktion. Vem som i praktiken skall underteckna redovisningen följer således av hur partiet är organiserat. Vidare skall redovisningen innehålla en uttrycklig förklaring om att partiet inte har haft andra intäkter än som uppgivits. Ett ytterligare krav som bör ställas upp är att redovisningen skall vara godkänd av en revisor. När det gäller kravet på revisor bör de regler tillämpas som annars gäller skyldigheten för organisationen att ha revisor. Det innebär alltså att om kravet i vanliga fall är att räkenskaperna skall granskas av en auktoriserad eller godkänd revisor (s.k. kvalificerad revisor) så skall detta gälla även för denna intäktsredovisning, men inte i andra fall. För den som har blivit vald eller utsetts till ersättare skall likaledes gälla att han eller hon skall underteckna redovisning och avge en skriftlig förklaring om att han eller hon inte har haft andra intäkter än som uppgivits. Något krav på revisorsgodkännande bör inte gälla för ledamöternas och ersättarnas intäktsredovisning. Någon kontroll av redovisningen utöver den som följer av kravet på revisor erfordras inte. Det är således inte avsikten att intäkts- redovisningarna skall gås igenom, kontrolleras eller godkännas av de politiska församlingarna, utan bara göras tillgängliga för offentlighet. Det är respektive parti och kandidat som bör ha det politiska ansvaret för redovisningen och dess innehåll och att den lämnas in till den politiska församlingen för offentliggörande. För det fall någon redovisning inte lämnas är det inte heller meningen att den politiska församlingen skall vidta några åtgärder. Utredningens förslag medför således inte något behov av att sätta av resurser för administrativ eller annan kontroll av de politiska partierna eller valkandidaterna. Behov av tillsyn och kontroll kan dock inte uteslutas. Det är viktigt att frågan följs noga. För det fall otillfredsställande förhållanden skulle uppstå bör ytterligare åtgärder övervägas. I detta sammanhang skall också framhållas att partierna själva fyller en viktig funktion när det gäller att utveckla gemensamma redovisningsformer för att uppnå likformighet och jämförbarhet. Utredningen har också tidigare i detta kapitel i samband med utredningens överväganden i frågan om behovet av en rättslig reglering (se under avsnitt 11.2) framhållit vikten av auktoritativa normgivande organ med kontroll- och sanktionsmöjligheter men inte bedömt detta som möjligt på det här området. Ansvaret för dessa uppgifter måste därför läggas på partierna själva. Hur detta bör organiseras får således partierna själva svara för. Utredningens bedömning: Partiernas och valkandidaternas skyldighet att offentligen lämna en redovisning över sina intäkter bör inte vara sanktionerad. Utredningens förslag: Statligt partistöd skall inte få beviljas ett parti som underlåter att offentligen lämna en redovisning över sina intäkter. Som utredningen redan framhållit i det föregående avsnittet är inte avsikten att intäktsredovisningarna skall krävas in, gås igenom, kontrolleras eller godkännas av de politiska församlingarna. Utredningen anser inte heller att någon särskild sanktionsbestämmelse – som exempelvis den som har införts i den danska regleringen – behövs för det fall oriktiga uppgifter skulle lämnas i en redovisning. Partiernas och valkandidaternas skyldighet att offentligen lämna en redovisning över sina intäkter bör således inte vara formellt sanktionerade. Det huvudsakliga skälet för utredningens ställningstagande är att formella sanktioner – liksom även formell offentlig kontroll – tveklöst skulle innebära en begränsning av partiernas roll för den fria åsiktsbildningen. Det skulle kräva en grundlagsändring. Partierna och de som har valts till ledamöter och utsetts till ersättare bär själva det politiska ansvaret för redovisningarna och deras innehåll samt att de lämnas till vederbörande vald församling. Det får således med utredningens ställningstagande bli fråga om en politisk sanktion om det skulle visa sig att ett parti eller en kandidat eller en ersättare inte följer lagens bud. Som utredningen tidigare framhållit under avsnittet 11.7 om tillsyn och kontroll så är det även här viktigt att frågan om sanktioner följs noga. För det fall otillfredsställande förhållanden skulle uppstå bör ytterligare åtgärder övervägas. För att få statligt partistöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier krävs att partiet ger in sin årsredovisning för det senast avslutade räkenskapsåret och en handling som visar att årsredovisningen har granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Regeln har motiverats av att partier som tar emot statsbidrag av den omfattning som gäller också bör ha kamerala och administrativa rutiner som normalt gäller i större organisationer. Enligt utredningen bör en motsvarande regel införas för partiernas intäktsredovisningar. Villkoret föreslås därvid gälla endast för det statliga partistödet. Visserligen lämnar utan undantag kommuner och landsting kommunalt partistöd enligt kommunal- lagen (1991:900). Det är emellertid inte en obligatorisk stödform utan kommunerna bestämmer själva i vilken utsträckning ett sådant stöd skall lämnas partierna. Detta stöd bör därför inte villkoras. Enligt utredningens förslag skall redovisningsperioden för partierna vara – och och med valdagen som sista dag i perioden. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att den föreslagna lagen bör träda i kraft före det allmänna val den första gången skall tillämpas för. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998.1474) gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dess konsekvenser redovisas i betänkandet och om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. I 15 § kommittéförordningen sägs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företag arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I 16 § sägs att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande. De förslag som utredningen lagt fram bedöms inte medföra några nämnvärda kostnadsökningar. Den föreslagna redovisningsplikten för partiers och valkandidaters intäkter motsvarar i stort sett den redovisningsplikt som redan följer av riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse angående partiernas och valkandidaternas redovisning. Den huvudsakliga skillnaden utöver att redovisningsplikten lagfästs är att även genuina lokala och regionala partier med utredningens förslag kommer att omfattas av redovisningsplikten. De ekonomiska följderna för dessa partier torde dock vara marginella. Den föreslagna ordningen med de politiska församlingarna som mottagare av partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar får givetvis ekonomiska Men även här torde de ekonomiska följderna vara marginella. I samtliga fall handlar det om partier som har tagit plats i en politisk församling. Den merkostnad som följer av utredningens förslag i denna del torde rymmas inom ramen för de statliga och kommunala partistöden. Detta bör även inom ramen för stöd till riksdagsledamöternas arbete i respektive det system för kostnadsersättningar som kommunerna tillämpar för de förtroendevalda, kunna gälla för de kandidater som har valts in i respektive politisk församling liksom för de ersättare som har utsetts. Utredningens förslag om en lagfäst redovisningsplikt för partiernas och valkandidaternas intäkter torde vidare få en preventiv betydelse vad gäller korruption i begreppets vidare betydelse. Utredningen gör i övrigt bedömningen att förslagen inte får någon betydelse för de andra förhållanden som nämns i 15 § kommittéförordningen. 13.1Förslag till lag om offentliggörande av politiska partiers och valkandidaters intäkter m.m. Av första stycket (liksom av lagens rubrik) framgår att bestämmelserna i lagen uttryckligen gäller offentliggörande av politiska partiers och valkandidaters intäkter, dvs. hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som bedriver personvalskampanjer finansierar sina kampanjer. Någon skyldighet för partierna eller valkandidaterna att redovisa för hur intäkterna används i partiernas politiska verksamhet respektive i kandidaternas kampanjer regleras således inte genom denna lag.