sou · GSB3128 · 2005-01-01 00:00:00 — Övriga regler i kapitlet behålls i stort sett oförändrade då avsikten inte är att göra någon ändring beträffande vad som gäller för den aktuella typen av indelningsändringar. Reglerna om ekono- misk reglering anpassas dock med hänsyn till att det endast kan bli fråga om att en del av ett landsting överförs till ett annat landsting. Det torde endast i mycket sällsynta fall bli aktuellt med ekonomisk reglering enligt dessa regler. En lag om indelning i län och landsting Förfarandet vid ändring i länsindelningen är inte lagreglerat utan det grundar sig som redovisats i kapitel 2 på praxis enligt vilken mindre förändringar avgörs av regeringen medan större indelnings- ändringar underställs . Enligt direktiven skall utredningen överväga en lagreglering rörande förfarandet vid ändringar i länsin- delningen med utgångspunkten att det är som skall fatta beslut om sådana ändringar. Utredningen har inte tolkat detta så att skall fatta beslut om alla ändringar utan så att en eventuell lagreglering skall vara i överensstämmelse med vad som anses gälla. Länen är en regional indelningsform för den statliga förvaltning- en, medan landstingsindelningen är en indelning för den kommu- nala självstyrelsen på regional nivå. Trots dessa skilda syften med indelningarna stadgar 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) att dessa som huvudregel skall sammanfalla. Ett sådant samband bestämdes redan vid införandet av landstingen och sambandet har , med fåordig eller ingen uttrycklig motivering i förarbetena, bi- behållits i de grundläggande landstingsregleringarna (se t.ex. prop. 1954:119 s. 48 och s. 56 ff., prop. 1975/76:187 s. 327 ff., prop. 1990/91:117 s. 22 och s. 147). För frågan om en lagreglering beträffande förfarandet vid änd- ringar i länsindelningen är det till att börja med av betydelse om sambandet mellan landstingsindelningen och indelningen i län skall finnas kvar. fann vid sitt arbete med den nya indelningslagen att kommittén hade att utgå från att principen att landstingsindelningen skall följa länsindelningen skall stå fast och att länen skall anses som lämpligt område för den landstings- kommunala verksamheten (SOU 1978:32 s. 174). Den parlamen- tariska regionkommittén (PARK) hade till uppgift att dels följa upp och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional an- svarsfördelning mellan stat och kommun som hade be- slutat om, dels utforma vissa förslag om den framtida regionala organi- sationen. Kommittén resonerade i sitt delbetänkande, Regional frihet och statligt ansvar – en principiell diskussion, kring att det inte är självklart att den statliga regionala organisationens och det regionala självstyrelseorganets territoriella gränser behöver sammanfalla. Det anfördes i detta sammanhang också att det inte är självklart att de nuvarande länen utgör den lämpligaste indelningsgrunden för den statliga regionala organisationen (SOU 1998:166 s. 122 f.). En lag om indelning i län och landsting tutionsutskottet uttalade i sina överväganden i samband med det i avsnitt 3.1.2 redovisade förslaget om lag om indelning i län och landsting, att ingenting talar för att sambandet mellan indel- ningen i län och landsting bör brytas. menade att det därför bör säkerställas att frågor om länsindelningen blir be- aktade vid prövningen av frågor om indelningen i landsting och att gällande ordning som innebär att större ändringar i länsindelningen prövas av därför bör lagfästas med att lands- tingsindelningen bestäms genom lag. Regeringen gjorde i propositionen Regional samverkan och stat- lig länsförvaltning bedömningen att en översyn bör genomföras av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen (prop. 2001/02:7 s. 55). För ett sådant uppdrag har därefter en parlamentarisk kommitté tillkallats, (Fi 2003:02). Kommittén skall enligt tilläggsdirektiv givna bl.a. särskilt analysera om det samlade kommunala uppdraget skall vara fördelat på en eller två direktvalda nivåer. Kommittén skall också, om den finner det motiverat, lämna över- gripande förslag på förändringar av nuvarande kommun-, lands- tings- och länsindelning. Att undersöka och utvärdera förutsätt- ningarna för att bryta upp det aktuella sambandet är inte en uppgift för denna utredning utan denna fråga kommer att behandlas av . Likaså är överväganden om kriterier för en lämplig länsindelning, och därmed för ändringar i denna indelning, en fråga för nämnda kommitté. Utgångspunkten för utredningens bedömning blir således att det befintliga sambandet skall bestå. Med hänsyn till att den föreslagna lagen anger rikets landstings- indelning och till det gällande sambandet mellan län och landsting är det enligt utredningens bedömning lämpligt att även länsindel- ningen anges i denna lag och att förfarandet vid ändringar blir det som allmänt gäller i lagstiftningsärenden. Eftersom de ändringar i länsindelningen som har aktualiserats antingen har varit mycket små – enstaka fastigheter eller byar – eller ganska stora – hela kommuner eller län – är det inte alldeles klart var gränsen går för vad som skall anses vara en sådan större ändring i länsindelningen som riks- dagen skall besluta om. Dock anses i vart fall en ändring som om- fattar en hel kommun vara en sådan större ändring. Detta blir också fastlagt genom den föreslagna lagregleringen. Mindre ändringar kommer alltjämt i enlighet med rådande praxis att ankomma på regeringen att besluta om; med mindre ändringar kommer således hädanefter att avses ändringar som omfattar ett område som är En lag om indelning i län och landsting mindre än en kommun. Större ändringar i länsindelningen skall be- slutas av genom ändring av den föreslagna lagen. Enligt rådande praxis har beslut om ändringar i länsindelningen skett i form av godkännanden av regeringens förslag i enskilda fall (beträffande de senaste se prop. 1995/96:38, rskr. 1995/96:206, prop. 1996/97:108, rskr. 1996/97:228). Frågorna om länsindelningen i sig kan möjligen sägas ha mindre karaktär av förvaltningsbeslut än beslut om kommunindelningsändringar. Det är i högre grad fråga om politisk prövning och sker inte på samma sätt i enlighet med fastställda regler att följa i varje enskilt fall med verkan för enskilda. Enligt utredningens mening kan det möjligen ändå ifrågasättas om detta inte strider mot regeringsformens bestämmelser (jfr redo- görelsen i avsnitt 3.3 om 11 kap. 8 § regeringsformen). Förfarandet tycks emellertid utgöra en etablerad konstitutionell praxis. Genom en lagreglerad länsindelning ges dock beslut om ändring i denna indelning en form som torde stå i överensstämmelse med regeringsformen. Slutligen fyller en sådan reglering dessutom ett upplysande syfte, som tillgodosetts genom regeringens till- kännagivanden (f.n. SFS 2002:808) om länens indelning i kommuner. Utredningen skall enligt direktiven överväga en lagreglering röran- de förfarandet vid namnändring av län och landsting. Länsbenämningarna har olika historiska ursprung. Några län – t.ex. – är namngivna efter tidigare befästa slott. – , m.fl. – har fått namn efter residensstäderna. En tredje grupp – m.fl. – har fått namn efter de i länen ingå- ende landskapen. De tre nordligaste länen har fått namn efter äldre landsdelsbenämningar (SOU 1995:27 s. 62). Det finns inte någon lagreglering beträffande länsnamnen. Vid bildandet av ett nytt län beslutar om länets namn. I samband med bildandet av det nya västsvenska länet föreslogs godkänna regeringens för- slag att , och utom och kommuner läggs samman till Västergöt- lands län (prop. 1996/97:108). På hemställan av bostadsutskottet god- kände inte detta utan i stället att det nya länets namn skulle vara (bet. 1996/97:BoU13, rskr. 1996/97:228). Eventuella förändringar rörande länens namn anses också kräva ställningstagande (prop. 1995/96:38 s. 8). En lag om indelning i län och landsting regeringen i nämnda proposition att skulle godkänna att från i stället skulle benämnas , vilket bifölls (rskr. 1995/96:206). Beslutsformen har således varit godkännande av namnförslag sedan initiativ tagits av regeringen. Landstingens officiella namn står i överensstämmelse med res- pektive länsnamn. Regeringen fastställer namn på kommuner och landsting med stöd av indelningslagen. Till beslut om ändring av rikets indelning (t.ex. delning av en kommun eller ett landsting) hör beslut om namn för de nya kommunerna eller landstingen. Beslut om själva namnet är dock inte reglerat i indelningslagen. Däremot finns namnfrågan behandlad i förarbetena till lagen (prop. 1978/79:157 s. 101). Där sägs att när en ny kommun bildas måste namn bestämmas för den nybildade enheten och att det ankommer på regeringen att besluta i namnfrågan, varvid berörda kommuners synpunkter skall beaktas. I propositionen anges också att samråd bör ske med bl.a. vid bestämmande av kommun- namn. Frågan om ändring av landstingsnamn utan samband med indel- ningsändring är inte lagreglerad. angav i sitt betänkande Ortnamns värde och vård (SOU 1982:45 s. 26) att för- slag till ändring av namn på bl.a. kommun eller landsting utan samband med ändring av rikets indelning handlades av utbildnings- departementet, oftast i gemensam beredning med dåvarande bostads- departementet och i förekommande fall även andra departement. I betänkandet föreslogs en ortsnamnslag i vilken skulle regleras bl.a. vilka myndigheter som skulle vara ansvariga för den offentliga ortnamnsverksamheten. Namn på bl.a. landsting skulle enligt för- slaget fastställas av regeringen och ansökan om ändring skulle få göras av landsting eller medlem av . Regeringen tog i prop. 1984/85:100 (bilaga 10 s. 467 ff.) ställning till betänkandet, var- vid förslaget om ortnamnslag avvisades med motiveringen att regler för ortnamnsskicket, såsom föreslagits, med nödvändighet måste vara mycket allmänt hållna och därför knappast kan ge önskvärd väg- ledning. En lagreglering skulle också strida mot regeringens strävan efter förenkling och avreglering och dess inställning att ny lag- stiftning inte bör införas om det inte finns ett klart dokumenterat behov. Ortnamnsfrågan har behandlats också av kulturarvsutred- ningen i betänkandet Skyddet av kulturmiljön (SOU 1996:128 s. 197 ff.). Betänkandet innehåller en sammanställning över vid tid- punkten rådande ansvarsfördelning för namnsättning och namn- En lag om indelning i län och landsting granskning (s. 220 f.). Där anges att regeringen är beslutande myn- dighet beträffande namn på bl.a. landsting och att indelningslagen är tillämplig reglering. I en kommentar till sammanställningen anges att regleringen i många fall inte uttryckligen avser befogen- heten att bestämma namn, utan den får utläsas indirekt. Att besluta om bildandet av nya landsting kommer enligt den föreslagna lagen om indelning i län och landsting att ankomma på i stället för som på regeringen. I lagen anges vilka län och landsting som skall finnas i . Därigenom är de enskilda länens och landstingens existens och namn lagfästa. I enlighet med den formella lagkraftens princip innebär denna reg- lering att ensam har kompetens att ändra de i lagen an- givna läns- och landstingsnamnen. Fråga om sådan namnändring skall således hädanefter väckas som ett lagstiftningsärende och eventuella namnändringar kommer att ske i form av lagändring. 4Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? Utredningens bedömning: Enligt 8 kap. 5 § regeringsformen skall grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner – lands- tingen är enligt 1 kap. 7 § regeringsformen att anse som kom- muner – bestämmas i lag. Denna föreskrift utred- ningens bedömning ett krav på att även om landstingsindelningen bestäms i lag, så skall i lag också anges grunderna för ändring i denna indelning. Med anledning härav, av ändamålsskäl samt med hänsyn till den kommunala likställigheten bör vad som skall gälla vid ändringar enligt den föreslagna lagen i huvudsak stämma över- ens med vad som gäller vid kommunindelningsändringar enligt lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting (indelningslagen). Utredningens förslag: I den föreslagna lagen om indel- ning i län och landsting tas, i enlighet med ovanstående, in be- stämmelser om vad som skall gälla vid ändring i landstingsindel- ningen enligt lagen. 4.1Grunderna för ändring i landstingsindelningen Som redogjorts för i avsnitt 3.3 föreskrivs i 8 kap. 5 § regeringsfor- men att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner skall bestämmas i lag. Det var vid bestämmelsens tillkomst förutsatt att beslutanderätten beträffande den kommunala indelningen liksom tidigare skulle ligga hos regeringen. Med denna grundlagsbestämmel- se har man velat tillförsäkra ett avgörande inflytande på indelningen genom att slå fast att besluten om indelningsändringar skall fattas i enlighet med vissa i lag uttryckta principer. Om i enlighet med den i avsnitt 3.5.1 föreslagna ord- ningen hädanefter själv fastställer indelning i landsting, kan Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? det framstå som överflödigt att i lag också ange grunderna för änd- ringar i denna indelning. Något som hindrar ett sådant fastställande av grunderna torde i och för sig inte finnas. Enligt 1 kap. 1 § rege- ringsformen utövas den offentliga makten under lagarna. är således vid utövandet av sin beslutanderätt bunden av gällande lagar, i första hand givetvis av grundlagarna, men även av andra lagar så länge de är gällande. Värdet av att bestämma grunderna i lag kan dock ifrågasättas, eftersom en sådan reglering skulle kunna upphävas genom ett enkelt lagstiftningsbeslut i samband med att genom lagändring beslutar om ändring i landstingsindelningen. Reg- ler som är avsedda att reglera handlingsutrymme åter- finns därför som regel i bestämmelser i grundlag eller i riksdagsord- ningen. Utredningen delar dock den av Lagrådet i yttrandet över lagförslag framförda synpunkten, att be- stämmelsen i 8 kap. 5 § regeringsformen är entydig på denna punkt och att det inte finns utrymme för att avvika från dess klara orda- lydelse enligt vilken grunderna för ändringar i kommunindelningen skall bestämmas i lag. Det finns för övrigt redan i gällande lagstift- ning exempel på att på lagnivå har meddelat föreskrifter som avser att binda själv, t.ex. budgetlagstiftningen. Mot bakgrund av det sagda och då det inte ankommer på utred- ningen att lämna förslag till grundlagsändringar bör den föreslagna lagen om indelning i län och landsting även innehålla be- stämmelser om grunderna för ändringar i landstingsindelningen. Beträffande den närmare innebörden av begreppet grunderna för ändring anförde departementschefen vid lagbestämmelsens till- komst bara att med bestämmelsen inte avses endast formellt beto- nade regler om kommunala indelningsändringar av det slag som fanns i den då gällande lagen (1919:293) om ändring i och ecklesiastik indelning (), utan att också materiella principer för indelningsreformer bör anges i lag (prop. 1973:90 s. 189). Vid indel- ningslagens tillkomst ansågs i förarbetena bestämmelsen innebära ett krav på en indelningslagstiftning av ungefär den omfattning hade (SOU 1978:32 s. 173, prop. 1978/79:157 s. 34). Indelningslagen kom också att innehålla i stort sett samma slags regleringar som , varvid de utsträcktes till att omfatta även landsting. Indelnings- lagens bestämmelser riktar sig inte enbart mot det beslutande orga- net utan reglerar t.ex. också vad som gäller för kommunen eller i samband med indelningsändringen. Oavsett vilka av indelningslagens bestämmelser som är att hänföra till de egentliga grunderna för indelningen är det enligt utredningens mening på Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? grund av förutsebarheten för berörda kommuner och landsting och av ändamålsskäl erforderligt att bestämmelser i huvudsak motsva- rande indelningslagens innehåll är tillämpliga även vid ändringar en- ligt den föreslagna lagen. I den föreslagna lagen bör i enlighet med det sagda regleras vad som skall gälla vid sådan ändring i landstings- indelningen som beslutas enligt lagen. I sina överväganden angående ändringar i landstingsindelningen anförde indelningslagskommittén att en reglering avseende sådana indelningsändringar i den nya indelningslagen borde övervägas i fråga om befogenheten att besluta om indelningsändringar, förut- sättningar för indelningsändring, ekonomisk reglering, indelnings- ändrings ikraftträdande, beslutanderättens fördelning och förfaran- det vid indelningsändring. Bestämmelserna härom i den nya indel- ningslagen borde enligt kommittén i likhet med motsvarande be- stämmelser om ändringar i den kommunala indelningen kunna tillämpas på alla typer av indelningsändringar. Med hänsyn till kom- munallagens bestämmelse om att län och landsting skall sammanfalla ansågs det inte vara sammanläggning och delning av landsting utan främst överföring av område från ett landsting till ett annat som kunde komma i fråga. Det fanns dock enligt kommittén ingen an- ledning att uttryckligen utesluta de båda först nämnda typerna av indelningsändring från indelningslagens tillämpningsområde. Med hänsyn bl.a. till att det enligt kommunallagen gäller i stort sett en- hetliga regler för landsting och kommuner ansåg kommittén att be- stämmelser om ändring i landstingsindelningen så långt möjligt borde stämma överens med de bestämmelser som föreslogs i fråga om ändring i kommunindelningen och anförde att särregler bör före- komma endast när det är nödvändigt på grund av särskilda lands- tingskommunala förhållanden, t.ex. landstingsindelningens anknyt- ning till länsindelningen (SOU 1978:32 s. 173 f.). Man har således vid indelningslagens tillkomst inte uteslutit att lagen skall kunna tillämpas även på större indelningsändringar som sammanläggning eller delning av landsting. En del av reglerna för landsting täcker uttryckligen en sådan ändring. Indelningslagen är dock inte helt anpassad till större indelningsändringar, bl.a. saknas bestämmelser om indelningsdelegerade, vilket konstaterades i sam- band med den ändrade läns- och landstingsindelningen i och (SOU 1995:27 s. 488, prop. 1995/96:38 s. 30, prop. 1996/97:108 s. 39). Detta förhållande är föranlett av att man vid indelningslagens tillkomst utgått från att större ändringar i lands- tingsindelningen i princip inte kommer att förekomma. Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? också tänkt att eventuella sådana situationer kan lösas genom att på grund av sambandet mellan län och landsting ändå blir delaktig i förfarandet. Det kan nu konstateras att det vid flera till- fällen har aktualiserats större ändringar i landstingsindelningen. Den lag som föreslås bör därför vara ägnad även för sådana situationer. Till utgångspunkt för regleringar i den föreslagna lagen beträffan- de större indelningsändringar kan indelningslagens bestämmelser om kommunindelningsändringar användas. Även i övrigt är dessa be- stämmelser av betydelse enligt följande. Såsom framgår av de i 1 kap. 7 § regeringsformen fortfarande använda beteckningarna primär- kommuner och landstingskommuner är båda dessa juridiska perso- ner kommuner. De utgör båda, på lokal respektive regional nivå, organ för förverkligande av den svenska folkstyrelsen. De båda kom- muntyperna regleras också i kommunallagen huvudsakligen på samma sätt. Utredningen delar den bedömning indelningslagskommittén gjorde redan vid indelningslagens tillkomst och som senare även har gjorts av kommundemokratikommittén vid dess översyn av lagen, att bestämmelserna om ändring i kommun- respektive landstings- indelningen på grund av den principiella likställigheten mellan kom- muner och landsting så långt möjligt bör stämma överens. Det kommer dock att förekomma skillnader i regleringarna be- träffande kommun- respektive landstingsindelningsändringar bl.a. med hänsyn till de skilda sätt på vilka de olika indelningarna skall beslutas enligt förslaget. De regleringar som föreslås kommenteras i huvudsak nedan; i övrigt hänvisas till specialmotiveringen. 4.2Förutsättningarna för ändring i landstingsindelningen I uppdraget ingår att överväga och lämna förslag om materiella kri- terier för att en indelningsändring skall få ske. Den grundläggande förutsättningen för ändring i landstingsindelningen är enligt gällande regler att ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett lands- ting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från någon all- män synpunkt. En ytterligare förutsättning är att hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Någon ändring i detta avseende föreslås inte och föreskrift härom införs i den föreslagna lagens 3 §. Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? En erinran om det i kommunallagen stadgade sambandet mellan läns- och landstingsindelningen bör också finnas i bestämmelsen. Vid de ändringar som avser att genomföra på egen hand görs de aktuella bedömningarna endast i ett led. kan således be- sluta om sammanläggning eller delning av landsting eller om över- föring av en eller flera kommuner från ett landsting till ett annat om förutsättningarna för detta är uppfyllda. Vad gäller vissa sådana ändringar som föranleds av regeringens åtgärder enligt indelnings- lagen är det svårt att helt tydligt hålla isär kompetensen enligt de båda lagarna. Om regeringen genom beslut om sammanläggning eller delning bildar en ny kommun inom området för ett landsting kan , som nämnts i avsnitt 3.5.1, i princip inte underlåta att föra in denna kommun i 2 § lagen om indelning i län och landsting. Regeringen måste dock i samband med bildandet av den nya kom- munen vända sig till med förslag om vilket landsting kommunen skall ingå i. kan då besluta om ändring i 2 § i enlighet härmed. har dock möjlighet att under de i 3 § angivna förutsättningarna göra bedömningen att kommunen bör ingå i ett annat landsting. Detta skulle kunna aktualiseras då en kom- mun bildas vid en befintlig landstingsgräns. I sådana fall bör utred- ningen belysa alternativa placeringar av den nybildade kommunen. Det kan också tänkas att regeringen i vissa fall redan innan sitt be- slut att bilda kommunen vänder sig till för att inhämta kännedom om dess inställning i frågan. Enligt den föreslagna lagen skall det ankomma på att besluta om sådana ändringar av landstingens områden som berör hela kommuner. Detta medför att om regeringen skulle finna förut- sättningar föreligga att på grund av kommunala skäl lägga samman kommuner över en läns- och landstingsgräns så kommer det alltid att krävas en prövning i två led. Bedömningen av om en sådan sam- manläggning är till bestående fördel för de berörda kommunerna får anses slutligt överlämnad till regeringen genom indelningslagen. Då det ankommer på att besluta vilket av de berörda landstingen den tilltänkta eller, om indelningsändringen skall ges den innebörden att den ena kommunen utökas med territoriet för den andra kommunen, den utökande kommunen skall ingå i, kom- mer prövningen av om ändringen innebär bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting slutligt att ligga på . kommer vidare i dessa fall att ha möjlighet att vägra föra in en tilltänkt kommun eller ta bort en kommun som avses upplösas Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? på grund av att hinder möter mot en sådan ändring i länsindelningen. I ett sådant läge får regeringen anses förhindrad att besluta om den tänkta kommunsammanläggningen. har således i detta avseende ett inflytande även över kommunindelningsändringar om än utifrån en annan utgångspunkt. Lagtekniskt bör detta framgå av en ny bestämmelse i indelningslagen enligt vilken regeringen inte får besluta om sammanläggning av kommuner i olika landsting utan att prövat frågan enligt lagen om indelning i län och landsting. 4.2.2Beaktandet av landstingens och kommunernas inställning