sou · GSB3109d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Dessutom säljs sådana byggnader i viss utsträckning. Vidare finns det ca 60 000 byggnader med övervägande del kommersiella lokaler. En grov uppskattning är att i bortåt hälften av dessa bygg- nader sker minst ett hyresgästbyte eller försäljning av byggnaden . Till detta kommer kravet på deklaration av byggnader med offentlig verksamhet och vars golvarea överstiger . Dessa byggnader är uppskattningsvis 55 000–80 000 stycken. Slut- ligen skall alla nya byggnader – 10 000–15 000 – energidekla- reras. 11.3 Tidsåtgång för att upprätta deklarationer Bedömningen av tidsåtgången för att upprätta energideklarationer är teoretiskt framtagen med syfte att uppnå en ändamålsenlig avvägning mellan en acceptabel kostnad och tillräckligt hög kvalitet när det gäller deklarationernas innehåll. Tiderna avser ett genom- snitt för de tio första årens verksamhet och de skall ses som en målsättning som det fortsatta utvecklingsarbetet skall sträva mot. För att slutligen bli helt säkerställd bör tidsåtgången bekräftas i praktisk försöksverksamhet. Energianvändningen i småhus är i hög grad beroende av brukar- beteendet. Småhusägarnas kompetens när det gäller tekniska frågor kring energieffektivisering är i många fall begränsad. Beräkningen och tillhörande åtgärdsförslag skall grunda sig på enhetliga metoder för ändamålet samt en genomgång av byggnaden på plats. deklarationen skall upprättas senast inför en försäljning och vara giltig . Enligt vår uppfattning är en rimlig tidsåtgång för att upprätta en energideklaration för ett småhus 4–. Kostnaden för ener- gideklarationen kan därför komma att bli i storleksordningen 3 000–. Småhusägaren kommer i de flesta fall att få rekommendationer som kan leda till besparingar som väl uppväger denna kostnad. Till energiexpertens kostnader kommer dessutom den registerhållningsavgift vi föreslår i kapitel 12 om för varje deklaration för att finansiera den årliga driften av det databaserade registret. Även många ägare av flerbostadshus har begränsad kompetens när det gäller energieffektivisering. Energianvändningen per areaenhet är högre i flerbostadshus än i småhus. Energiprestanda bör basera sig på jämförande uppgifter om köpt energi och beräkningar. Beräkningen och tillhörande åtgärdsförslag skall grunda sig på enhetliga metoder för ändamålet samt i normalfallet genomgång av huset på plats. Energideklarationen, som skall upprättas inför upp- låtelse av nyttjanderätt eller inför försäljning, föreslås vara giltig . Enligt vår uppfattning kan tidsåtgången uppskattas till 8–i genomsnitt, vilket motsvarar en kostnad av ca 6 000–. Tidsåtgången beror på byggnadens storlek och beskaffenhet samt i vilken utsträckning fastighetsägaren kan underlätta datain- samlingen. Vi föreslår dessutom att en registerhållningsavgift på för att finansiera den årliga driften av det databaserade registret läggs till besiktningsmannens kostnader. Med hänsyn till att en energideklaration föreslås vara giltig och att ett genomsnittligt flerbostadshus har 17 lägenheter, kan kostnaden för hyresgästen/bostadsrättshavaren beräknas till i genomsnitt . För hyresgästers vidkommande är dock i praktiken denna kostnad helt beroende av på vilket sätt en sådan kostnadsökning för ägaren faktiskt får genomslag i hyressättningen. I en bedöm- ning av kostnaderna för byggnadsägaren bör dessa också reduceras med vissa av de kostnader ägaren redan har för energiuppföljning. Energianvändningen i byggnader med lokaler är i stor utsträckning beroende av lokalernas funktion och användning, som i hög grad varierar. Bedömningen av lokalers energiprestanda är dessutom mer komplicerad, om det i byggnaden finns en kylanläggning. Energi- prestanda bör baseras på beräkning och mätdata. En energideklara- tion, som skall upprättas inför upplåtelse med nyttjanderätt eller inför försäljning av byggnaden, föreslås vara giltig . Beräkningen och tillhörande åtgärdsförslag skall grunda sig på enhetliga metoder för ändamålet samt besiktning på plats. Mätdata utgör en viktig del i analysmaterialet. Tidsåtgången torde variera kraftigt och blir bl.a. beroende av i vilken utsträckning data är tillgängliga och hur komplicerad bygg- naden är. Vi uppskattar tidsåtgången till 8–, vilket mot- svarar en kostnad om 6 000–. En registerhållningsavgift på tillkommer. 11.4 Behov och rekrytering av experter Det är mycket osäkert hur många kompetenta personer knutna till ackrediterade kontrollorgan, som kommer att behövas för energi- deklareringen, bl.a. för att kraven på dessa ännu inte är fastställda. En grov bedömning är att högst 700 personer kommer att behövas för den kontinuerliga verksamheten. Av dessa kommer dock endast en del att vara certifierade. Det är troligt och lämpligt att många även har andra näraliggande uppgifter. Dels kan behovet av dekla- rationer variera över tiden, dels kan expertens konkurrenskraft öka om denne också kan erbjuda kompletterande tjänster till byggnads- ägaren. Vår förhoppning är dessutom att företag som är ackredite- rade för andra kontroller också kommer att ta sig an uppgiften att energideklarera byggnader. Tillgången på lämpliga experter är svår att bedöma. Föreningen Energirådgivare har ca 500 medlemmar bestående av ener- gikonsulter, skorstensfejare, installatörer samt privata och kom- munala energirådgivare. Flertalet av dessa har lämplig kompetens och intresse för frågan. Enligt uppgift är dock medelåldern bland föreningens medlemmar relativt hög. Det finns energirådgivning i landets alla kom- muner och den fyller en viktig funktion för omställningen av ener- gisystemet. för verksamheten, som uppgår till ca , gäller till och med . En energirådgivare skall enligt gällande bidrags- förordning ge opartisk rådgivning till hushåll, små företag och organisationer men inte utföra besiktningsverksamhet. En viktig målgrupp för den kommunala energirådgivningen är villaägare och en följd av införandet av ett system med energidekla- rering av byggnader kan i vart fall inledningsvis bli att efterfrågan på rådgivningen ökar. De kommunala energirådgivarna kan fylla en viktig funktion bl.a. genom att besvara frågor från allmänheten om deklarationssystemet. I takt med att byggnader energideklareras och att det på marknaden byggs upp kompetens i form av certifie- rade experter på byggnaders energianvändning, kan energirådgivar- nas nuvarande uppgifter delvis komma att förändras. Det går dock inte med säkerhet att uttala sig om på vilket sätt och i vilken omfattning. I sammanhanget bör även nämnas att vi i kapitel 10 har föreslagit att det råd som bör inrättas vid bör ha ett sammanhål- lande ansvar för den informationsverksamhet riktad till byggnads- ägare som föranleds av systemet med energideklarationer. Vi anser därför att regeringen i särskild ordning bör överväga hur en omför- delning av resurser bör ske till förmån för den centrala verksam- heten vid med anknytning till energideklaration av bygg- nader. Med hänsyn till osäkerheten om tillgången på personer med lämplig bakgrund för certifiering som oberoende energiexperter, och då särskilt i ett inledningsskede, är det angeläget att förberedel- searbetet bedrivs med hög intensitet . Förberedel- serna bör bl.a. omfatta en dialog med lämpliga utbildningsarrangö- rer och med SWEDAC så att inte ett begränsat utbildningsutbud eller ackrediterings- och certifieringsförfarandet försinkar igång- sättningen av verksamheten med energideklarationer. 11.5 Strategi för att införa krav på deklarationer Med hänsyn tagen till antalet småhus och flerbostadshus som skall deklareras och tidsåtgång för att upprätta en enskild deklaration, kommer flerbostadshusen att kräva fyra gånger så många person- timmars insats som småhusen beräknat . Även om dekla- reringen av de befintliga flerbostadshusen fördelas jämnt över åren 2006–2008, kommer antalet mantimmar att överstiga vad som erfordras för deklaration av de försålda och uthyrda småhusen. är behovet av att upprätta deklarationer mycket litet för denna kategori under den därefter följande tioårs- perioden, dvs. när de 135 000 flerbostadshusen har deklarerats. Beträffande byggnader med kommersiella lokaler uppskattar vi att ca 30 000 skall deklareras som de omfattas av kravet. Behovet kan därmed uppskattas till ca (beräk- nat med en genomsnittlig tidsåtgång per byggnad). När det gäller byggnader med offentlig verksamhet kan följande uppskattning göras. Med bedömningen att antalet byggnader upp- går till 70 000 och tidsåtgången per byggnad , åtgår närmare en och en halv miljon arbetstimmar för deklarering av dessa byggnader. Om hypotetiskt samtliga byggnader skulle deklareras som regelverket är i kraft, att deklareringen fördelas tidsmässigt och geografiskt jämnt och att deklarationsförrättarna arbetar full tid med uppgiften, skulle behovet vara ca 2 300 energiexperter. Under icke ideala förhållanden, som kommer att uppstå i ett inled- ningsskede när inte tillräckligt många experter har hunnit utbildas, kan ett mer realistiskt bedömt behov uppgå till det dubbla. Denna nivå är naturligtvis inte rimlig, särskilt med beaktande av att det inte finns några energiexperter med godkänd utbildning från bör- jan. En annan besvärande omständighet är att ovanstående förfa- ringssätt skulle leda till att endast en bråkdel av de utbildade experterna skulle ha uppgifter efter den första vågen av deklaratio- ner. Av detta drar vi följande slutsatser. Deklarationerna bör spridas ut över så stor del av perioden –2008 som möjligt. Detta innebär också att ju tidigare efter som det praktiska arbetet kan påbörjas, desto bättre är förutsättningarna för att energideklarera bestån- det i den takt som krävs. Att sprida ut deklareringen innebär också att en jämnare belastning uppnås när har gått och deklarationerna skall förnyas. Flerbostadshus och byggnader med offentlig verksamhet bör prioriteras, eftersom dessa byggnader totalt sett tar mest resur- ser i anspråk. Den tid som åtgår för att upprätta deklarationer är kritisk. Det är motiverat med relativt stora förberedelseinsatser för att åstadkomma ett effektivt deklarationsförfarande, även om det kan antas att effektiviteten kommer att öka successivt beroende på lärprocessen. Det kommer att ha stor betydelse att kunna upprätthålla flexibilitet beträffande tidpunkten för när olika byggnadstyper skall deklare- ras. Framför allt gäller det att deklarering påbörjas så snart som certifierade experter finns tillgängliga, men först då. Det vore för övrigt mycket negativt för systemets trovärdighet om krav på deklarationer införs utan att det finns experter att tillgå. Eftersom tillgången på experter kommer att vara marknadsdrivet, är det dock en faktor som är svår att planera för och att styra. Den beskrivna ordningen skall endast ses som en bedömning och grova riktlinjer. Särskilt när det gäller tidsåtgången för att upp- rätta deklarationer i ett inledningsskede är osäkerheten betydande. Vi anser därför att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör besluta om övergångsbestämmelser när det gäller kravet på att en energideklaration skall vara upprättad av ett ackre- diterat företag med certifierad energiexpert – 2008. Ett underlag för ett sådant beslut bör vara formaliserade överenskommelser med organisationer för ägare av de olika bygg- nadstyper som kan komma ifråga om villkoren och formerna för ett provisoriskt och förenklat förfarande. 11.6 Ett provisoriskt och förenklat deklarationsförfarande Tiden för att upprätta en energideklaration står i relation till de kvalitetskrav som ställs på deklarationen. Vår utgångspunkt är att dessa kvalitetskrav skall vara högt ställda, om en deklaration skall kunna utgöra en meningsfull konsumentvägledning och leda till att energieffektiviserande åtgärder genomförs. vissa frihetsgrader som bör övervägas, om det anses angeläget att prioritera det formella kravet på införande i tiden framför att en optimal kvalitet uppnås i deklarationerna. Om fortsatt analys ger vid handen att ovanstående strategi inte är tillräcklig för att klarar att utföra alla de deklarationer som marknaden efterfrågar, bör det övervägas om deklarationens omfattning kan reduceras för någon byggnadstyp. Deklarationen skulle t.ex. kunna inskränka sig till en bedömning av om uppgifter lämnade av byggnadsägaren är riktiga. Detta måste, för att uppfylla direktivets krav, ske av en oberoende expert. Kravet på normaliseringar bör kvarstå, vilket i sin tur kan innebära att spe- ciella krav kan komma att ställas på de mätdata som tillhandahålls av energileverantörer och som överlämnas av byggnadsägare. Vid ett förenklat förfarande skulle den fysiska besiktningen kunna begränsas, vilket dock får som konsekvens att åtgärdsförslagen för dessa byggnader kommer att vara av mer generell natur. En sådan övergångsordning bör också bara gälla byggnader där effektivise- ringspotentialen bedöms vara låg eller där deklarationen är enkel att upprätta p.g.a. enkla tekniska system. Det kan t.ex. innebära att byggnader som har byggts eller byggts om under de senaste decen- nierna med stöd av energibestämmelser i byggreglerna kan komma ifråga. Eftersom kvalitén på deklarationer med en förenklad metod blir lägre än för en normal deklaration, bör enligt vår uppfattning dock giltighetstiden vara kortare än . Det skall i sammanhanget noteras att förfaringssättet ovan krä- ver ett utökat utvecklingsarbete. Det förutsätts därför att bran- schen deltar i arbetet, t.ex. när det gäller att utarbeta standardise- rade åtgärdsförslag. Ett förenklat förfaringssätt är enligt vår bedömning mest lämpat för flerbostadshus, eftersom prestanda- värdet har stor betydelse från konsumentsynpunkt, medan en stor del av åtgärdsförslagen är av mer generell natur. Ett förenklat för- farande är dock mindre lämpligt för byggnader med lokaler, efter- som var och en av dessa byggnader är relativt unik. Prestandavär- den kan där inte enkelt relateras till andra byggnader av samma typ. är åtgärdsförslagen i hög grad byggnadsberoende och kräver därför mycket noggranna analyser. Småhusen är heller inte lämpliga för ett förenklat förfarande, eftersom de kräver speciell analys för att kunna beskrivas under normalt bruk. Vår bedömning är att övergångsreglerna inte heller passar alla ägare av flerbostadshus. Det bör därför också finnas beredskap för en mer omfattande energideklarering med hög kvalitet för de byggnadsägare som så önskar. Deklarering av byggnader med lokaler innebär det mest kompli- cerade förfarandet och kräver därför mest eftertanke och särskilt utvecklingsarbete. Det bör övervägas om det går att dra fördelar av det föreslagna statliga ekonomiska stödet för fastigheter med offentlig verksamhet. Stöd avses utgå bland annat för att analysera energianvändningen, vilket sammanfaller med deklarationernas syfte. Stödet utgår och när det gäller stöd till solceller även . Deklarationer upprättade med stöd av detta program, men innan regelverket och eventuella över- gångsbestämmelser träder ikraft, kan formellt inte anses vara kor- rekta. Deklarationer för denna kategori bör därför kunna bekräftas under enkla former än när deklarationen upp- rättades. 11.7 Framtida effektiviseringar av deklarationsförfarandet Data om levererade energimängder från energileverantörer utgör en viktig uppgift vid energideklareringen. har ställt sig bakom ett förslag om att obligatorisk månadsbaserad mätning och avläsning av elmätare införs . Det skulle kunna innebära en betydande rationalisering, om dessa värden kan tillföras det av oss föreslagna registret för energideklarationer elektroniskt utan att gå via fastighetsägaren. Förfarandet skulle också kunna omfatta fjärr- värmeleverantörer. Enligt uppgifter till oss planerar elföretagen en gemensam databas för elleveranser. Det är möjligt att en sådan databas skulle kunna underlätta ovanstående förfarande. kan det noteras att uppgiften inte är helt trivial. När data väl har tagits fram, måste de kopplas till rätt byggnad. låter detta inte alltid sig göras, eftersom flera byggnader kan vara anslutna via en enstaka mätare. Det är heller inte helt klart om identifieringen av byggnaden/ägaren sker på likartat sätt. Vi anser att frågan om överföring av energidata bör beaktas . Vi utesluter dock inte att en lösning kan komma till stånd på frivillig väg. En automatiserad dataöverföring av elleveranser medger också att hushållsel för lägenheter kan särskiljas, vilket skulle öka träff- säkerheten i en energideklaration. Förutom att bedöma nyttan i förhållande till merarbetet bör det övervägas om förfarandet är för- enligt med sekretesskraven. I en utredning kan också åtkomsten till mätdata studeras ur ett konkurrensperspektiv. gäller om externa energitjänsteföretag kan få tillgång till energi- bolagens energistatistik för energitjänständamål, på lika villkor som energibolagens egna energitjänsteföretag. Eftersom mätdata utgör en viktig resurs vid analys av en bygg- nads energianvändning, bör det också övervägas om det finns kost- nadseffektiva vägar att utöka mängden mätdata. Detta kan speciellt vara värdefullt vid deklaration av byggnader med komplexa system, som t.ex. vissa byggnader med kommersiella lokaler. Den centrala databasen för registrering av energideklarationer har tidigare beskrivits. Vi har föreslagit att databasen skall innehålla de beräkningsprogram som är erforderliga vid upprättandet av energideklarationer och att beräkningen sker on-line. Det ligger nära till hands att också bygga in en funktion som tillåter bygg- nadsägaren att utföra egna beräkningar bl.a. baserade på de grund- data som är framtagna i energideklarationen. Detta kräver ett visst utökat utvecklingsarbete som skall ställas i relation till det förbätt- rade beslutsunderlag som därmed tillkommer byggnadsägaren. 12Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag samt kompletterande styrmedel 12.1Konsekvenser som skall belysas I våra direktiv anges att vi skall göra samhällsekonomiska bedöm- ningar och analysera konsekvenserna av olika sätt att genomföra direktivet och olika ambitionsnivåer för arbetet. Vidare skall, enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474), om förslagen i ett betän- kande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa kon- sekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kom- muner eller landsting, skall en finansiering föreslås. Vidare skall enligt 15 § kommittéförordningen sådana konse- kvenser av förslagen redovisas som har betydelse för den kommu- nala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av lan- det, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vi gör i detta kapitel ett försök att belysa dessa konsekvenser och gör i avsnitt 12.3 dessutom vissa överväganden om behovet av kompletterande styrmedel. 12.2Samhällsekonomiska konsekvenser och kostnader för berörda aktörer Betänkandet innehåller förslag som på olika sätt kan påverka den framtida energianvändningen. Huvudsakligen gäller dessa förslag minimikrav för energianvändningen i nya byggnader, Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag minimikrav för energianvändningen i samband med renovering av befintliga byggnader, informativa styrmedel i form av redovisning av byggnaders energiprestanda till presumtiva köpare, hyresgäster och bostadsrättshavare (konsumentvägledning), informativa styrmedel i form av objektsanpassade råd för kost- nadseffektiva åtgärder, en databas för registrering av energideklarationer med uppgifter om byggnadernas energianvändning, samt en organisation för att centralt utveckla beräknings-, norme- rings- och deklarationsmetodik, åtgärdsförslag och informa- tionsinsatser kopplade till verksamheten. I den ekonomiska analysen bedöms konsekvenser av energidekla- rationer för befintliga byggnader, dvs. effekterna av minimikrav vid nybyggnad och vid renovering är inte beaktade. har ett uppsiktsansvar för byggreglernas tillämpning. I kapitel 4 föreslår vi att tillämpningen av detta ansvar utvecklas. Omfattningen av en lämplig resursförstärkning för detta ändamål kan vi inte bedöma, men i relation till värdet av den energieffektivi- sering som kan uppnås med hjälp av minimikraven är de administ- rativa kostnaderna försumbara. Det samhällsekonomiska värdet av att minimikrav ställs är beroende av hur kraven formuleras. Förut- satt att dessa formuleras utifrån en livscykelkostnadsanalys, bör det samhällsekonomiska värdet bli positivt. Eftersom för när- varande genomför en revidering av bl.a. energibestämmelserna i byggreglerna (minimikraven), är det inte möjligt för oss att göra en analys av de ekonomiska effekterna av eventuella förändringar i minimikraven. Vi kan heller inte bedöma vilken spontan utveckling som skulle ha skett utan styrande minimikrav i byggreglerna. För den enskilde fastighetsägaren kan långtgående minimikrav innebära kortsiktigt högre investeringskostnader, som senare kom- penseras med lägre driftskostnader. Även för byggnader med långt driven energihushållning är den initiala merkostnaden av byggnadens totala produktionskostnad. Minimikrav för nya byggnader ger liten effekt på kort sikt, eftersom nypro- duktionen utgör en liten andel av hela byggnadsbeståndet men kra- ven får, om de följs, stor betydelse på lång sikt. Minimikraven har direkta effekter för de objekt som byggs men kan också ge indi- rekta effekter genom spridning av information och kunskaper kopplade till kraven. Marknaden förväntas inte bara känna till kra- Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag ven utan också nödvändiga tekniska lösningar och hur dessa påver- kar byggnadens energianvändning. Värdet av minimikrav vid renovering av befintliga byggnader kan vi inte heller bedöma, då det råder osäkerhet om hur genomgri- pande sådana krav blir på befintlig bebyggelse i samband med reno- veringsinsatser och i vilken utsträckning befintliga regler för om- och tillbyggnad är tillämpliga. föreslås i kapitel 4 få i upp- drag att utreda frågan vidare och föreslå nödvändiga åtgärder. Vi föreslår också att bör beakta våra synpunkter. Att åstadkomma en hög energieffektivitet sker dock till lägst kostnad i samband med nyproduktion eller ombyggnad. 12.2.1Antaganden om kostnader för energideklarering och om effektiviseringspotential Vad gäller kostnader och nytta med att införa direktivets krav på energideklarering av byggnader, har ECON Analysis (ECON) på vårt uppdrag genomfört en studie1 av konsekvenserna. Som under- lag har vi för ECON redovisat uppskattade kostnader för administ- ration av verksamheten samt för dokumentering, besiktning, sam- manställning av åtgärdsförslag och registrering - fortsättningsvis kallad deklarationskostnad. Vidare har vi lämnat ett kalkylunderlag i form av tänkbara investeringskostnader för åtgärder och åtgärder- nas energieffektiviserande effekter samt underlag om byggnads- beståndets fördelning på olika sektorer. Det finns ett antal parametrar i denna typ av kostnads-nytto- analyser som är mer eller mindre osäkra. Här kan nämnas: investeringskostnader för åtgärder, åtgärdernas energieffektiviserande effekter och deras ekono- miska livslängd, hur stor del av föreslagna åtgärder som kommer att genom- föras, och hur stor del av föreslagna åtgärder som skulle ha genomförts även utan en ordning med energideklarationer. 1 Rapport : Kostnader och nytta med energibesiktningar av byggnader. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Eftersom det i saknas aktuella erfarenheter av verksam- het med energideklarationer, finns det en betydande osäkerhet i redovisningen av de konsekvenser som deklarationsverksamheten kan förväntas ge.