sou · GSB362 · 2005-01-01 00:00:00 — ofta talar om de förhållanden som är tänkta att regleras genom den i prop. 2003/04:132 föreslagna lagen använder vi emellertid här och var begreppet tillstånd till utsläpp av koldioxid, trots att den lag vi föreslår alltså talar om tillstånd till utsläpp av växthusgaser. I detta delbetänkande finns även förslag på ytterligare ändringar i . Sekretesslagen med flera lagar föreslås också bli ändrade enligt vad som närmare anges i kapitel 8. 2.2.1Lag om handel med utsläppsrätter Genom den i föreliggande delbetänkande föreslagna lagen om han- del med utsläppsrätter införlivas handelsdirektivet i svensk rätt. Den av regeringen i prop. 2003/04:132 föreslagna lagen om utsläpp av koldioxid föreslås bli upphävd som den i detta delbetänkande föreslagna lagen är tänkt att träda i kraft, dvs. Regeringen har i prop. 2003/04:132 lämnat förslag på regler om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter som i vissa delar avviker från delegationens förslag i delbetänkande 2. Vissa avvikelser är endast av redaktionell karaktär, medan andra är av saklig innebörd. Delegationen behandlar i det följande (kapitel 14) främst två frå- gor som aktualiseras av regeringens lagförslag. Det är för det första frågan om var bestämmelserna om tilldelning av utsläppsrätter skall regleras och för det andra frågan om regleringen av s.k. opt-out en- ligt artikel 27 i handelsdirektivet. Någon sådan reglering föreslogs inte i delbetänkande 2 utan först i regeringens proposition. En avgörande omständighet för tilltron till handelssystemet är att innehav, överlåtelser och andra uppgifter registreras i ett register på ett tillförlitligt sätt. I artikel 19 i handelsdirektivet finns bestäm- melser om register. I artikeln hänvisas till en förordning som skall reglera registreringen av utsläppsrätter. Kommissionen har utarbe- tat utkast till en registerförordning som utgör utgångspunkt för de Handelsdirektivet genomförs i etapper förslag som lämnas i detta betänkande. I vårt förslag kommer frå- gor om utfärdande av utsläppsrätter, kontoförings- och register- frågor, rättsverkan av registrering, samt behandling av person- uppgifter att behandlas. I betänkandet behandlas regler kring övervakning av utsläpp och rapportering av utsläpp till ansvarig myndighet, kontroll av rap- porteringen, vem som bör utföra kontrollen, redovisningen av ut- släppsrätter till myndigheten, annullering av utsläppsrätter samt avgifter om verksamhetsutövaren inte redovisar tillräckligt många utsläppsrätter till myndigheten. Vidare behandlas i denna den andra etappen de ytterligare påföljder och skadeståndsbestämmelser som blir nödvändiga på grund av det regelverk som angivits ovan. Detsamma gäller ytterligare tillsyns- och överklagandebestämmelser. Vidare behandlas bestämmelser för att finansiera systemet. Delegationen lämnar i fråga om själva handeln med utsläppsrätter inte några förslag på särskilda regler om var eller hur handeln skall bedrivas. Sådana frågor förväntas marknaden själv lösa. I det nu föreliggande delbetänkandet behandlas också vissa skatte- rättsliga- och redovisningsmässiga konsekvenser för utsläpps- rätterna. Vidare behandlas frågor om att lyfta kravet på energi- effektivitet i enligt vad som anges i artikel 26 i han- delsdirektivet liksom frågan om att även lyfta det krav på förnybara energikällor som finns i . På samma sätt som gäller frågan om var regleringen av tilldel- ningen av utsläppsrätter bör finnas och frågan om regleringen av Handelsdirektivet genomförs i etapper den s.k. opt-outbestämmelsen i artikel 27 i handelsdirektivet (se avsnitt 2.2.1), finns det efter regeringens lagförslag i prop. 2003/04:132 fog för att aktualisera en fråga om bästa sättet för re- gleringen i . Det är här fråga om vilken ändring av mil- jöbalkens bestämmelser som är nödvändig att vidta för att få avsedd effekt när det gäller att – vad avser utsläpp av koldioxid – undanta verksamhet som omfattas av handelssystemet med utsläppsrätter från kravet på bästa möjliga teknik. Delegationen återkommer till denna fråga i kapitel 13. Andra lagar som föreslås bli ändrade är sekretesslagen (1980:100), utsökningsbalken, förmånsrättslagen (1970:979) och lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. 2.3Reglering som kvarstår till den tredje etappen Etapp 3 kommer att omfatta bestämmelser som i huvudsak reglerar förhållanden . De områden som kan bli aktuella att behandla är bl.a. följande: Förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera andra sektorer i handelssystemet. Förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet. Förutsättningarna för och konsekvenserna av att högst av utsläppsrätterna kan auktioneras ut under perio- den –2012. Principer för tilldelning. Förutsättningarna för att medlemsstater i EU skall kunna handla med länder utanför EU. En fråga som kan bli aktuell att behandla under etapp 3 är inför- livandet i svensk rätt av det s.k. länkdirektivet, dvs. hur de projekt- baserade mekanismerna gemensamt genomförande (JI) och meka- nismen för ren utveckling (CDM) skall kopplas till handelssyste- met. Avgörande faktor för den fortsatta hanteringen av länkdirek- tivet är bl.a. när beslut om direktivet kommer att fattas av gemen- skapen och när det i så fall skall träda i kraft. 3Organisation av marknaden för handel med utsläppsrätter I detta kapitel redogörs för i vilken mån det behövs regler för hur marknaden för handel med utsläppsrätter skall etableras och orga- niseras (3.1) samt beskrivs översiktligt vilka aktörer som kan tänkas komma att agera på marknaden (3.2). 3.1Marknaden förutsätts etableras spontant I arbetet med att ta fram det EU-omfattande systemet för handel med utsläppsrätter1 har frågan om hur marknaden för utsläpps- rätter skall organiseras i stort sett lämnats därhän. Det har näm- ligen förutsatts att marknadsstrukturerna kommer att uppstå av sig själva när kraven är klart fastställda och utsläppsrätterna som be- hövs för att uppfylla kraven är utfärdade. I sitt förslag till direktiv sade sig Europeiska kommissionen vilja att organisationen av marknaden för utsläpps- rätter skall vara öppen för lösningar som initieras av den privata sektorn. Kommissionen antog att mäklare kommer att etablera sig på marknaden för att erbjuda tjänster som förmedlare, och därmed öka likviditeten. Enligt kommissionen kunde också förutses att det kommer att uppstå konkurrens mellan börser om att tillhandahålla mötesplatser för köpare och säljare. Kommissionen framhöll vidare att det skisserade tillvägagångssättet för marknaden och dess eta- blering överensstämmer med de erfarenheter som gjorts i samband med handel med utsläppsrätter på andra håll i världen. 1De krav som ställs i handelsdirektivet gäller för EU25, dvs. även de länder som blir med- lemmar omfattas av systemet. Därtill kan även EES-länderna anslutas till systemet under vissa förutsättningar. Det bör dock noteras att EU:s åtagande i Kyoto- protokollet avser EU15. De nya medlemsstaterna (med undantag för och ) har nationella åtaganden som alltjämt gäller. 2Förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläpps- rätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (KOM(2001) 581 slutlig). Organisation av marknaden för handel med utsläppsrätter Utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i resonerade på liknande sätt som kommissionen. I sitt slutbetänkande förutsatte utredningen att en andrahandsmarknad för utsläppsrätter skulle etableras spontant, utan särskild reglering från statsmakternas sida.3 Även för elcertifi- katsystemet – som har många likheter med handel med utsläpps- rätter – var utgångspunkten att statens roll borde begränsas till att skapa och vid behov anpassa ett ramverk för att de kommersiella aktörerna skulle kunna etablera olika handelsformer.4 Att en handelsplats utan statsmakternas ingripande kan uppstå för den här sortens instrument visar också det faktum att den nordiska elbör- sen börjat erbjuda handel med elcertifikat. För att det finns goda skäl att tro att en marknad spontant kommer att etableras talar också den omständigheten att det finns erfarenheter av handel med utsläppsrätter inom EU. Dels finns, som delegationen pekade på i sitt första delbetänkande,5 inhemska, nationella initiativ med inslag av sådan handel i t.ex. och . Dels har det redan börjat göras ter- minsaffärer – bilateralt eller via mäklare – med koldioxidutsläpp som är tänkta att utnyttjas inom EU:s handelssystem. Dessa ter- minsaffärer går till så att ett företag av ett annat köper utsläpps- rättigheter för ett visst antal ton koldioxid för leverans när handels- systemet väl etablerats. För affärer med leverans exempelvis uppskattas priset länge ha legat på ca 12–/ton koldioxid, men ha fallit till ca 7–/ton kol- dioxid.6 Prissignalerna är dock svåra att tyda, eftersom omsätt- ningen är låg. Mot denna bakgrund ser delegationen inte behov av att föreslå några särskilda regler för hur handeln skall gå till eller för hur marknaden skall etableras och organiseras. Detta hindrar inte att en ganska omfattande offentligrättslig re- glering av handeln blir tillämplig eftersom utsläppsrätterna är av- sedda för handel på värdepappersmarknaden och därför enligt dele- gationen skall betraktas som finansiella instrument. Av störst praktisk betydelse blir då att sådan handel med instrumenten som inte sker genom direktkontakt mellan parterna i princip endast får hanteras av värdepappersinstitut som har tillstånd av Finansinspek- 3 Handla för att uppnå klimatmål (SOU 2000:45). 4 Handel med elcertifikat – ett nytt sätt att främja el från förnybara energikällor (SOU 2001:77). 5Handla för bättre klimat (SOU 2003:60). Organisation av marknaden för handel med utsläppsrätter tionen och står under inspektionens tillsyn. Frågan om utsläpps- rätternas rättsliga status och konsekvenser därav behandlar delega- tionen närmare i kapitel 11. För förståelsen av EU:s system för handel med utsläppsrätter är det viktigt att skilja på kraven att inneha och redovisa utsläppsrätter, och handeln på andrahandsmarknaden, enligt följande: Direktivets krav på att inneha och redovisa utsläppsrätter gäller för en definierad krets av verksamhetsutövare. Dessa återfinns naturligtvis i första hand inom EU:s medlemsstater. Systemet kan dock komma att omfatta även länder som inte är medlemmar av EU. Reglerna för detta, som framgår av artiklarna 12 och 25 i direktivet, innebär att medlemsstaterna skall se till att utsläppsrätter kan överlåtas mellan juridiska och fysiska personer inom EU och mellan EU-länder och tredje land, förutsatt att avtal slutits med det berörda landet för att möjliggöra ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter mellan EU:s handelssystem och motsvarande system för handel med utsläppsrätter i landet i fråga. Sådana avtal kan slutas med länder som anges i bilaga B till Kyotoprotokollet och som har ratificerat protokollet. Vid köp och försäljning på andrahandsmarknaden för de ut- släppsrätter som fördelats i EU:s handelssystem kommer det däremot inte att finnas någon geografisk begränsning, utan en marknadsaktör kan mycket väl ha sin bas utanför EU. Såväl juridiska som fysiska personer kommer att kunna delta i handeln, och affärer kommer att kunna ske mellan aktörer såväl i olika länder som inom ett land. Handeln med utsläppsrätter på andrahandsmarknaden kan grovt sett komma att ske genom bilateral handel, med eller utan hjälp av en mäklare, och/eller via en eller flera handelsplatser. Rimligen kommer båda handelsformerna att förekomma. Vilka kommer då att vara köpare respektive säljare i handeln? En typ av affärer kommer givetvis att vara sådana som innebär att fö- retag som har höga kostnader för att minska sina utsläpp köper ut- släppsrätter av företag med låga kostnader för att minska utsläppen. Att möjliggöra en sådan omfördelning av utsläppsutrymme är ju ett Organisation av marknaden för handel med utsläppsrätter av de grundläggande syftena med handel med utsläppsrätter. Det är dock viktigt att komma ihåg att en utsläppsrätt representerar ett värde och kan omsättas så fort den utfärdats (första gången ), som verksamhetsutövarnas över- lämnande av rätter för att täcka sina utsläpp för det aktuella verk- samhetsåret skall ske först (första gången ). Det får därför antas att många verksamhets- utövare löpande kommer att vara aktiva köpare och säljare på marknaden. Hur man agerar torde bl.a. styras av vilka antaganden som görs om hur utsläppsrätternas pris kommer att utvecklas på marknaden – om en verksamhetsutövare antar att priset skall falla är det t.ex. inte osannolikt att han väljer att sälja de rätter han får sig tilldelade för att i ett senare skede på marknaden köpa de rätter han behöver för att täcka sina utsläpp. Bland handelns köpare och säljare kommer sannolikt att före- komma även andra aktörer än de direkt berörda verksamhets- utövarna. Som framgått kommer såväl juridiska som fysiska per- soner att kunna handla med utsläppsrätter i handelssystemet, och sannolikt kommer t.ex. olika typer av förmögenhetsförvaltare att bedriva handel i kapitalplaceringssyfte. Vidare kan man tänka sig att t.ex. miljöorganisationer kommer att agera som i första hand kö- pare på marknaden, i syfte att påverka det tillgängliga utsläpps- utrymmet. Rimligen kommer handeln med utsläppsrätter att pågå året runt, men möjligen med varierande frekvens. Det kan antas att handeln blir som mest intensiv inför , dvs. tidpunkten då verksamhetsutövarna skall överlämna rätt antal rätter för att täcka föregående års utsläpp. 4Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp För att man efter ett verksamhetsår skall kunna stämma av mäng- den koldioxidutsläpp mot redovisade utsläppsrätter är det väsent- ligt att utsläppen är korrekt redovisade. Handelsdirektivet innehål- ler därför vissa krav på att verksamhetsutövaren skall övervaka sina utsläpp samt efter slutet av varje kalenderår rapportera utsläppen från anläggningen under det berörda kalenderåret till den behöriga myndigheten. För att säkerställa att utsläppsvärdena är korrekta skall också en av verksamhetsutövaren oberoende kontrollör kon- trollera rapporten i enlighet med vissa kriterier. Reglerna om över- vakning, rapportering och kontroll finns i direktivets artiklar 14 och 15, med de tillhörande bilagorna IV och V. Handelsdirektivet ger dock relativt knapphändig information om hur övervakningen, rapporteringen och kontrollen skall gå till. I direktivet hänvisas i stället till att kommissionen skall ta fram när- mare riktlinjer om hur arbetet skall ske. Sådana riktlinjer fastställ- des den 29 januari 2004.1 Som framgår av artikel 14 i direktivet är statusen på riktlinjerna sådan att de utgör bindande bestämmelser. Härmed måste de, i relevanta delar, författningsregleras i svensk rätt. För svensk del kommer viktiga uppgifter på detta område att utföras av och . kommer som tillsynsmyndighet bl.a. att vara den myndighet som bedömer och godkänner de rapporter verksamhetsutövarna lämnar in. SWEDAC, som i är nationellt ackrediteringsorgan enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll, kommer att vara den myn- dighet som ackrediterar de kontrollörer som kommer att verka i systemet i . 1 Kommissionens beslut av om riktlinjer för övervakning och rappor- tering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG (K(2004) 130). Det bör noteras att kommissionen enligt direktivet egentligen skulle ha antagit riktlinjerna . Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp Delegationen har bett och att i en promemoria beskriva hur kraven enligt direktivet och riktlinjerna kan omsättas i ett svenskt system för mätning, beräkning, rappor- tering och verifiering. Myndigheterna redovisade detta den 4 mars 2004.2 I detta kapitel beskrivs först de krav på övervakning, rapporte- ring och kontroll som ställs i direktivet och redovisas de författ- ningsförslag som kraven föranleder (avsnitt 4.1). I syfte att ge en utförligare bakgrund till författningsförslagen beskrivs sedan i av- snitt 4.2 innehållet i kommissionens riktlinjer. Denna redogörelse bygger på och promemoria. Inledningsvis vill delegationen poängtera att – i enlighet med vad och säger i sin promemoria – några begrepp bör översättas på annat sätt än i de svenska översätt- ningarna av direktivet och riktlinjerna: I det följande används i första hand uttrycket verifiera (verifiering) som översättning av engelskans verify (verifica- tion). I de svenska översättningarna av direktivet och riktlin- jerna används begreppet kontroll för de båda engelska ut- trycken verify och check. Check används dock i andra sammanhang vanligen för att beskriva delar av en anläggnings egen, interna, kvalitetssäkring, medan ordet kontroll har en bred allmänspråklig betydelse. I det följande används genomgående begreppet ackrediterad när kraven på kontrollören behandlas. I den svenska översätt- ningen av riktlinjerna har motsvarande engelskt begrepp fel- aktigt översatts med auktoriserad. 2 Direktiv /87/EG. System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser – Utformning av svenska regler för ett system för övervakning och rapportering samt kontroll av utsläpp (Diskussions-PM, dnr 502-126-04 Hk). Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp 4.1Behov av författningsreglering med hänsyn till direktivets krav Delegationens förslag: En verksamhetsutövare är skyldig att övervaka och rapportera sina utsläpp av växthusgaser. Rapporte- ringen skall ske i en årlig rapport. Verksamhetsutövaren svarar för att rapporten granskats av en kontrollör, som skall uppfylla de krav som framgår av avsnitt 4.1.2. Rapporten skall ges in till tillsynsmyndigheten året efter det kalenderår som rapporten avser. Övervakningen av utsläppen skall ske ge- nom beräkning eller mätning. Rapporteringen skall för varje anläggning innehålla en be- skrivning av de mät- eller beräkningsmetoder som används, in- klusive en uppgift om sammanlagda utsläpp och om mätningens eller beräkningens säkerhet, och uppgifter om kvalitetssäkring och kvalitetskontroll. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om övervakning och rap- portering. Delegationens bedömning: Det är viktigt att så långt möjligt förenkla de nödvändiga procedurerna för berörda verksamhets- utövare och myndigheter. Delegationen ser det därför som angeläget att rapporteringen av utsläpp kan ske elektroniskt. Enligt artikel 14 i handelsdirektivet skall medlemsstaterna se till att utsläppen övervakas i enlighet med de riktlinjer som kommissionen skall ta fram. Som framgått ovan antogs dessa . Vidare skall medlemsstaterna enligt artikel 14 se till att varje verksamhetsutövare vid en anläggning efter slutet av varje kalen- derår rapporterar utsläppen från anläggningen under det berörda kalenderåret till den behöriga myndigheten i enlighet med riktlin- jerna. Den behöriga myndigheten är i det här fallet tillsynsmyndig- heten, . Rapporten skall verifieras av kontrollören (se avsnitt 4.1.2) och ges in till tillsynsmyndigheten året efter det kalenderår som rapporten avser. Om kommissionens riktlinjer sägs vidare i artikel 14 att de skall grundas på de principer för övervakning och rapportering som an- ges i direktivets bilaga IV. Där anges att övervakningen kan ske Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp antingen genom beräkning eller med hjälp av mätningar samt hur dessa aktiviteter skall utföras. Mätning får användas om verksam- hetsutövaren kan visa att detta ger bättre noggrannhet än beräk- ning. Mätning av utsläpp skall göras med hjälp av standardmetoder eller allmänt vedertagna metoder och styrkas genom komplette- rande beräkningar av utsläppen. Bilaga IV till handelsdirektivet anger vidare vilka uppgifter som skall ingå i verksamhetsutövarnas rapporter. Utöver allmänna upp- gifter rörande anläggningen (namn, adress m.m.), anges där att om utsläppen för en anläggning beräknas, så skall redovisas verksam- hetsuppgifter, emissionsfaktorer, oxidationsfaktorer, sammanlagda utsläpp samt osäkerhet, och om utsläppen mäts, så skall redovisas sammanlagda utsläpp, uppgifter om mätmetodernas tillförlitlighet samt osäkerhet. Delegationen anser att föreskrifter om övervakning och rappor- tering bör meddelas av regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer. Det torde då bli fråga om att Naturvårdsver- ket, i samråd med SWEDAC, blir föreskrivande myndighet. Enligt vad delegationen har erfarit har ett arbete redan inletts med att ut- arbeta föreskrifter enligt det bemyndigande som getts i lagen om utsläpp av koldioxid. Det är viktigt att så långt möjligt förenkla de nödvändiga proce- durerna för berörda verksamhetsutövare och myndigheter. Dele- gationen ser det därför som angeläget att rapporteringen av utsläpp kan ske elektroniskt. Delegationens förslag: Kontroll av den årliga rapporten över ut- släpp av växthusgaser skall utföras av en kontrollör som ackredite- rats för uppgiften enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Med kontrollör jämställs i detta sammanhang kontrollör i en annan medlemsstat inom Europeiska ekonomiska samarbets- området som utsetts till att utföra kontroller i enlighet med han- delsdirektivet. Verksamhetsutövaren skall visa att denne har ställ- ning som kontrollör av sådan verksamhet i en annan medlemsstat. får meddela föreskrifter om krav på kon- trollören och de uppgifter som kontrollören skall utföra. Övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp Delegationens bedömning: Delegationen anser att ömsesidigt er- kännande av kontrollörer bör prägla arbetet i hela EU, och att skall verka för en sådan harmonisering. Beslut i frågan om ömsesidighet har dock ännu inte fattats på EU-nivå. Den enskilde verksamhetsutövaren skall stå för de kostnader han har till följd av införandet av systemet för övervakning, rapporte- ring och verifiering av utsläpp. Artikel 15 i handelsdirektivet anger att de rapporter som inlämnas av verksamhetsutövarna skall kontrolleras (eller, mer korrekt, veri- fieras). Som framgått av avsnitt 4.1.1 skall rapporten verifieras av kontrollören och ges in till tillsynsmyndigheten året efter det kalenderår som rapporten avser. Vidare anges i artikel 15 att en verksamhetsutövare som inte fått sin rapport godkänd inte kan överlåta flera utsläppsrätter förrän en ny rapport kontrol- lerats och befunnits vara tillfredsställande. Bilaga V till direktivet slår fast kriterier för verifieringen i form av allmänna principer och metodik. I de allmänna principerna anges bl.a. att verifieringen av de in- lämnade rapporterna skall klarlägga om uppgifterna är tillförlitliga, trovärdiga och korrekta. Uppgifterna får endast verifieras om det är möjligt att fastställa utsläppen med en hög grad av säkerhet. Metodikavsnittet i direktivets bilaga V beskriver strategisk ana- lys, processanalys, riskanalys och rapportering i samband med veri- fieringen. Rapporterna som lämnas in till den behöriga myndigheten skall verifieras av en oberoende, ackrediterad kontrollör.3 Kompetens- kraven innebär att kontrollören skall kunna utföra sina uppgifter på ett korrekt, objektivt och professionellt vis, att kontrollören skall ha kunskap om innehållet i direktivet och relevanta normer och riktlinjer i anslutning till detta. Vidare skall kontrollören kunna lagstiftning och förvaltningsbestämmelser som berör den verksam- het som skall kontrolleras samt metoderna för sammanställning av uppgifterna för varje enskild utsläppskälla i anläggningen. Delegationen anser att ackrediteringsförfarandet skall följa vad som traditionellt gäller för teknisk kontroll, dvs. att kontrollörerna skall ackrediteras för uppgiften enligt lagen (1992:1119) om tek- nisk kontroll. Detta innebär bl.a. att SWEDAC skall ansvara för 3 I bilaga V till handelsdirektivet anges endast att kontrollören skall vara oberoende av verksamhetsutövaren.