sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — När det gäller överträdelser i nationalparker finns endast straff för överträdelser av allmänheten meddelade med stöd av bemyndig- andet i 7 kap. 30 § . Det saknas möjlighet att döma ut straff för överträdelser av andra bestämmelser i nationalparker och för andra grupper än allmänheten. Vi har i avsnitt 4.3 i princip varit negativa till att straffregler i fylls ut av och får sitt innehåll från bestämmelser meddelade av andra än riksdag och regering. En stor del av besluten att inrätta skyddade områden och fastställa vilka bestämmelser som skall gälla inom områdena fattas av länsstyrelser och kommuner. Det är oklart om grundlagen tillåter att föreskrifter som meddelats av förvaltningsmyndigheter och kommuner är straffsanktionerade med fängelse i straffskalan (se avsnitt 4.3.1). 5.2.3Tidigare regler om straff i skyddade områden Innan balken infördes fanns det straffregler som gällde skyddade områden i naturvårdslagen. Vattenskyddsområden reglerades och straffsanktionerades i vattenlagen. Dessa straffregler var konstru- erade som blankettstraffbud och anknöt till bemyndiganden att meddela föreskrifter och beslut om de skyddade områdena på liknande sätt som sker i balken. Det finns dock skillnader när det gäller straffskalorna. Överträdelser av bestämmelser för national- parker, naturreservat, biotopskyddsområden, strandskyddsområden, interimistiska beslut eller djur- och växtskyddsområden hade en straffskala som omfattade böter eller fängelse . infördes i naturvårdslagen en möjlighet att vid överträd- elser som begåtts uppsåtligen och som i övrigt kunde anses grova döma till fängelse i högst . Det gjordes ingen skillnad mellan olika typer av bestämmelser. Överträdelser av bestämmelser riktade till fastighetsägare och liknande personer och till allmänheten hade samma straffskala. För överträdelser av bestämmelser för vattenskyddsområden var straffskalan densamma som i miljö- balken, dvs. böter eller fängelse i högst . Straff – de särskilda straffstadgandena 5.2.4Hur bör straffreglerna se ut? Vår uppfattning är att överträdelser av bestämmelser i skyddade områden typiskt sett är så allvarliga att straff bör följa. De skyddade områden som består av värdefull natur- eller kulturmiljö är de mest skyddsvärda – juvelerna i den svenska naturen – och de bestämmelser som meddelats är oftast utformade för att i det enskilda fallet ge ett väl avpassat skydd. Även om varje liten överträdelse i sig inte medför skada kan ofta många små över- trädelser sammantaget medföra skador som kan vara bestående. Det finns därför alla skäl att behålla straff för överträdelser i skyddade områden. Vilka områden bör omfattas? De olika typerna av områdesskydd har olika konstruktion och olika syfte. Vi ser skäl att i en straffbestämmelse reglera de typer av områdesskydd som syftar till att bevara en viss natur- eller kultur- miljö och som ger skydd genom individuellt avpassade bestäm- melser. Det betyder att nationalparker, natur- och kulturreservat, djur- och växtskyddsområden och vattenskyddsområden bör omfattas av en och samma straffbestämmelse. saknas straff för överträdelser av bestämmelser som meddelats för national- parker med stöd av 7 kap. 3 §. Det kan inte uteslutas att det beror på ett förbiseende när tillkom. Några bärande skäl för att undanta sådana bestämmelser från det straffbara området finns inte. Straffansvaret bör således omfatta även dessa överträdelser. Biotopskyddet har samma syfte som de ovan nämnda områdes- skydden, att motverka skador. Strandskyddsbestämmelserna har också ett bevarandesyfte. Dessutom syftar strandskyddet till att tillförsäkra allmänheten tillträde till strandområden. Detta syfte upprätthålls främst genom att områden bevaras. Överträdelser av bestämmelser inom biotopskyddsområden och strandskyddsområden bör därför ingå i samma straffbestämmelse som de övriga områdes- skydden som syftar till att bevara natur- eller kulturmiljö. Genom att samla alla regler till skydd för områden med natur- och kulturmiljö och ge dem en egen brottsrubricering, områdes- skyddsbrott, lyfts dessa regler fram tydligare i lagstiftningen. Skyddet i miljöskyddsområden och miljöriskområden utgörs också av geografiskt avgränsade skyddsbestämmelser men syftet Straff – de särskilda straffstadgandena med dessa skyddsformer är inte att bevara natur- eller kulturmiljöer utan att på olika sätt motverka skador till följd av förorening. Dessa två skyddsformer bör därför inte regleras straffrättsligt tillsammans med de ovan angivna skydden. Vi föreslår i stället att de regleras i 29 kap. 4 och 8 §§. Eftersom skyddsreglerna för Natura 2000-områden gäller inom ramen för tillståndsprövning finns det ingen anledning att reglera överträdelser av dessa regler i detta sammanhang. Sådana brott kommer att omfattas av ansvar enligt straffbestämmelserna om otillåten miljöverksamhet och villkorsbrott. Vilka gärningar bör omfattas? Det finns ingen anledning att ändra utformningen av de nuvarande straffbestämmelserna som rör biotopskyddsområden och områden som omfattas av strandskydd. Vi föreslår endast att de flyttas från 29 kap. 8 § till den nya straffbestämmelsen om områdesskyddsbrott i 29 kap. 2 a §. När det gäller övriga skyddade områden som avses att omfattas av straffregeln är det väsentliga att motverka att områdena skadas. Sådant beteende som orsakar skador eller andra olägenheter eller risker för skador i de skyddade områdena bör vara straffsank- tionerade. De särskilda bestämmelser som meddelats för varje område ger uttryck för det skydd som behövs. Straffreglerna bör vara utformade så att de ger stöd åt dessa bestämmelser. Vem bör straffregeln omfatta? Från straffrättslig synpunkt är uppdelningen mellan olika grunder för bestämmelser, dvs. vilket bemyndigande de stöder sig på, inte central. Det avgörande för straffvärdet när det gäller den objektiva sidan (vad den enskilde gjort eller inte gjort, till skillnad från den subjektiva sidan som omfattar gärningsmannens insikt och inten- tioner dvs. uppsåt eller oaktsamhet) är vilken typ av överträdelse som skett, hur omfattande den var, vilka skador, olägenheter eller risker för sådana som den medfört. Det finns därför ingen anled- ning att inom straffrätten upprätthålla någon distinktion mellan bestämmelser meddelade med stöd av olika bemyndiganden i 7 kap. Straff – de särskilda straffstadgandena Någon skillnad beroende på vem som begår handlingen bör inte göras i straffbestämmelsen. Straffbestämmelsen bör omfatta envar. är straffskalan mildare för överträdelser av föreskrifter meddelade med stöd av 7 kap. 30 §. Det skulle kunna vara motiverat om överträdelser av sådana föreskrifter inte kan bedömas vara allvarliga. Det finns vissa oklarheter när det gäller regleringen av skyddade områden och bemyndigandena i 7 kap. Vi tar upp dessa frågor i kapitel 10. Om bestämmelser som gäller allmänheten endast kommer att meddelas med stöd av 7 kap. 30 § finns ingen anledning att ha ett lägre maximistraff för överträdelser av sådana bestämmelser. Även allmänheten kan begå överträdelser som kan medföra allvarliga skador i skyddade områden och där det kan vara motiverat med högre straff än vad straffskalan tillåter. Om däremot allmänheten kommer att omfattas av de bestämmelser som utfärdas med stöd av 7 kap. 5, 12 och 22 §§ kan det diskuteras om straffskalan för överträdelser av föreskrifter i 7 kap. 30 § bör vara mildare.40 I sådana fall skulle det kunna övervägas att utöka denna straffregel till att också omfatta andra än allmänheten. Vi har inte i uppdrag att närmare utreda reglerna i 7 kap. Vi har försökt skapa en straffbestämmelse som i så stor utsträckning som möjligt är neutral i frågan om vilket bemyndigande i 7 kap. en bestämmelse grundas på. Avsikten är att det skall finnas utrymme att i varje enskilt fall utnyttja samma straffskala oavsett vem som begått en gärning. Våra förslag innebär en straffskärpning när det gäller överträdelser av bestämmelser som meddelats med stöd av 7 kap. 30 §. Hur bör straffbestämmelsen konstrueras? Den enklaste konstruktionen är den nu gällande: blankettstraffbud som direkt straffsanktionerar alla bestämmelser i de skyddade områdena. Dagens lösning medför att kriminaliseringen är vid. Det finns risk för att även bestämmelser som inte är lämpliga att vara straffsanktionerade omfattas av straffbestämmelserna. finns ingen annan gräns för straffria beteenden än undantaget i 29 kap. 11 § för ringa fall. Det kan inte alltid förväntas att bestämmelserna i alla delar utformas så att alla överträdelser av dem är straffvärda. 40 Om allmänheten skall omfattas av bestämmelser meddelade med stöd av dessa paragrafer måste de ändras, se kapitel 10. Straff – de särskilda straffstadgandena Om den enda avgränsningen av straffansvaret som görs är undan- taget för ringa brott måste tillsynsmyndigheterna anmäla varje överträdelse till polis eller åklagare. En ytterligare avgränsning av de straffbara gärningarna behövs. Det bör framgå av lagtexten att sådana beteenden omfattas av straffansvar som medför skada eller olägenhet eller risk för skada. Ett problem med dagens straffbestämmelser är att de utgör blankettstraffbud med fängelse i straffskalan och det straffbara området fylls ut av länsstyrelse och kommun. Vi har i avsnitt 4.3.1 konstaterat att det är tveksamt om detta är förenligt med grund- lagen. Även om böter är en tillräcklig påföljd för många över- trädelser av bestämmelser i skyddade områden, är det inte tillfreds- ställande att inte kunna använda andra påföljder. I allvarliga fall bör även fängelse kunna komma i fråga. Det bör vara möjligt t.ex. vid avverkning av skyddsvärd skog där hotade arter finns eller andra åtgärder som medför bestående eller omfattande skador på ett skyddat område. Det skulle också framstå som märkligt om straffskalan för dessa brott skulle ändras väsentligt i förhållande till andra brott i . Att enbart ha möjlighet att döma till böter framstår därför inte som ett lämpligt alternativ. Av dessa skäl bör den nuvarande lösningen inte väljas. Vi har övervägt att i stället skapa en självständig straffbestäm- melse som räknar upp vilka typer av beteenden som bör vara straffsanktionerade. En sådan bestämmelse skulle kunna ha följande lydelse: Den som med uppsåt eller av oaktsamhet i nationalpark, naturreservat, kulturreservat, djur- och växtskyddsområde eller vattenskyddsområde bryter mot förbud mot tillträde, bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, markavvattning, plantering, avverk- ning, jakt, fiske eller användning av bekämpningsmedel döms, om över- trädelsen medför eller kan medföra skada eller annan olägenhet i området, för områdesskyddsbrott till böter eller fängelse i högst . Vid en sådan konkret beskrivande lagstiftningsmetod finns alltid risk för att oförutsedda fall inte täcks av lagtexten. Det är inte självklart att alla de verkligt straffvärda handlingarna omfattas. Dessutom är det tveksamt om detta är en självständig straff- bestämmelse även om den framstår som mer självständig än de nuvarande. För att täcka fall som skulle kunna falla utanför den uppräkning som finns i exemplet ovan skulle det behöva läggas till andra Straff – de särskilda straffstadgandena inskränkningar som behövs för att tillgodose syftet med området. Med en sådan brottsförutsättning får dock bestämmelsen mer karaktär av ett osjälvständigt blankettstraffbud. Den blir då mer tveksam från grundlagssynpunkt. Att finna en straffbestämmelse som konkret anger de straffbara överträdelserna ser vi därför inte som något alternativ. Straffbestämmelsen skulle i stället kunna utformas som en själv- ständig straffbestämmelse som mer allmänt tar sikte på skadliga beteenden. I ett sådant fall sätter inte grundlagen hinder för att ha fängelse i straffskalan. En bestämmelse som inte anknyter till myndigheternas föreskrifter eller beslut och därför bör betecknas som självständig skulle kunna ha följande utformning: Den som med uppsåt eller av oaktsamhet olovligen uppehåller sig i nationalpark, naturreservat, kulturreservat, djur- och växtskyddsområde eller vattenskyddsområde eller som orsakar skada eller risk för skada eller annan olägenhet i sådant område, döms för områdesskyddsbrott till böter eller fängelse i högst . Överträdelser av förbud mot tillträde är tydligt avgränsade. Där- emot har straffbestämmelsen i övrigt ett större tillämpningsområde än en straffbestämmelse som hänvisar direkt till bestämmelserna i skyddade områden. De straffbara handlingarna är inte särskilt väl avgränsade och det straffbelagda området blir stort. Kriminaliser- ingen blir så omfattande och otydlig att detta alternativ inte fram- står som godtagbart från legalitetssynpunkt. Bestämmelserna för de skyddade områdena får dessutom en begränsad betydelse. En sådan straffregel leder till att skyddet bestäms av straffregeln. Det skulle vara olyckligt. Någon form av hänvisning till bestämmelserna för de skyddade områdena är önskvärd. Det straffbara området behöver alltså snävas in. En inskränkning kan göras i form av en hänvisning till de bestämmelser som finns för respektive område. Det straffbara beteendet består då av att orsaka skada eller annan olägenhet eller risk för skada och för straffbarhet krävs därutöver att någon bestämmelse för det skyddade området överträds. En sådan straffregel bör trots hänvisningen till bestämmelser för det skyddade området kunna ses som ett själv- ständigt straffbud. Det beskrivna alternativet är av allt att döma en självständig straffregel. Därtill läggs ytterligare ett krav nämligen överträdelse av föreskrift. Straffbestämmelsen får då följande lydelse: Straff – de särskilda straffstadgandena Den som med uppsåt eller av oaktsamhet olovligen uppehåller sig i nationalpark, naturreservat, kulturreservat, djur- och växtskyddsområde eller vattenskyddsområde eller orsakar skada eller annan olägenhet eller risk för skada i sådant område och som därigenom även bryter mot föreskrifter eller beslut i ett enskilt fall som meddelats med stöd av 7 kap., döms för områdesskyddsbrott till böter eller fängelse i högst . Detta alternativ uppfyller de krav som bör ställas. Det får anses vara en självständig straffbestämmelse som gör det möjligt att ha fängelse i straffskalan. Dessutom snävas de straffbara överträd- elserna in på ett önskvärt sätt och blir också klarare definierade än . Vi föreslår därför en ny straffbestämmelse med denna lydelse. 5.3Artskyddsbrott (29 kap. 2 b §) –De artskyddsrelaterade straffbestämmelserna samlas i en ny straffbestämmelse med brottsrubriceringen artskyddsbrott. –Straffsanktionen av EG:s CITES-förordning förtydligas genom att de artiklar i förordningen som straffsanktioneras anges. –En skärpt straffskala för grova fall av artskyddsbrott införs. –Straffbestämmelsen i 29 kap. 10 § upphävs eftersom straff- värda fall täcks av bestämmelsen om artskyddsbrott. Straffbestämmelserna om artskydd är splittrade och har en undan- skymd plats i straffkapitel. I rättstillämpningen har problem uppstått när det gäller att identifiera de bakomliggande reglerna. Problemen hänger till viss del samman med att reglerna finns på flera ställen och att olika regler överlappar varandra. Vissa delar av artskyddet regleras genom en EG-förordning som är direkt tillämplig, EG:s CITES-förordning. Straffsanktionen av EG-förord- ningen är otydlig och det finns behov av att avgränsa det straffbara området. Straff – de särskilda straffstadgandena Artskyddet är tillsammans med områdesskyddet av avgörande betydelse för bevarandet av den biologiska mångfalden. Miljö- balkens bestämmelser om skydd för djur- och växtarter finns i 8 kap. I huvudsak motsvarar dessa bestämmelser de artskydds- bestämmelser för vilda djur och växter som tidigare fanns i natur- vårdslagen och i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Bestämmelserna om artskydd kan delas in i två huvudgrupper; de som avser fredande (fridlysning) av djur och växter och de som avser handel eller andra huvudsakligen kommersiella åtgärder med djur eller växter. artskyddskapitel innehåller inga materiella skyddsbestämmelser. Det finns således inte i 8 kap. i balken några regler som direkt ger skydd åt djur- och växtarter. Däremot finns bemyndiganderegler som ger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela bestämmelser om art- skydd. Med stöd av bemyndiganden i 8 kap. har regeringen utfärdat en artskyddsförordning. I artskyddsförordningen finns bestämmelser om fridlysning av vissa arter och förbud mot eller tillståndsplikt för handel m.m. med vissa arter. Vilka arter som omfattas framgår av listor i bilagan till förordningen. I artskyddsförordningen ges rätt att meddela föreskrifter om bland annat fridlysning för djur- eller växtarter och länsstyrelserna ges rätt att meddela fridlysningsföreskrifter som gäller i länet eller del av länet. Hotet mot skyddade arter kan dock inte lösas enbart på nationell nivå. För att få en heltäckande bild av regleringen måste även internationella överenskommelser som har träffats i syfte att skydda arter beaktas, i synnerhet den EG-rättsliga reglering som är direkt tillämplig. Genom konventionen om internationell handel med utrotnings- hotade arter av vilda djur och växter, CITES, regleras handeln med de mest hotade arterna av djur och växter. Mer än 30 000 djur- och växtarter finns listade i konventionen som skrivits under av drygt 160 länder. Bilaga I till konventionen avser samtliga akut utrot- ningshotade arter, vilka omfattas av de strängaste bestämmelserna. Straff – de särskilda straffstadgandena Bilaga II omfattar arter som inte är akut utrotningshotade men där det finns en risk att de kan komma att bli det om inte handeln kontrolleras. Dessutom finns här djur och växter som på något sätt kan påverka möjligheterna att kontrollera handeln med de hotade arterna, t.ex. genom att de liknar hotade arter så mycket att det kan vara svårt att skilja dem åt. I bilaga III finns arter upptagna på grund av att vissa länder ansett att just den arten är hotad i deras land. Genom att arten blir listad i bilaga III kan landet få inter- nationell hjälp att bevara den. För att säkra en enhetlig tillämpning inom gemenskapen och för att kunna avskaffa CITES-kontrollerna vid de inre gränserna har antagit en förordning om tillämpning inom gemenskapen av CITES, EG:s CITES-förordning. I anslutning till denna har en särskild tillämpningsförordning utarbetats av kom- missionen.41 Den internationella konventionen tillåter att enskilda stater genomför striktare regler för att skydda arter. Detta har EU utnyttjat och fler arter återfinns i EG-förordningens bilaga A än i den internationella konventionens bilaga I. Den internationella konventionens bilaga II motsvarar i huvudsak EG-förordningens bilaga B. Förutom de internationella kriterier som finns för att en art skall listas på denna bilaga kan EU föra dit arter som kan utgöra ett ekologiskt hot mot EU:s inhemska vilda djur och växter. Bilaga C i EG-förordningen motsvarar bilaga III i den internationella konventionen. Dessutom finns i EG-förordningen ytterligare en bilaga, bilaga D. Där finns arter som inte återfinns på någon av bilagorna A – C men som importeras till EU i så stor omfattning att det är befogat med viss övervakning. För vissa arter på den internationella konventionens listor har EU:s medlemsstater avgett reservationer. EG:s CITES-förordning reglerar passerandet av gemenskapens yttre gräns samt handel och transport inom gemenskapen. Vid införsel till och utförsel från gemenskapen av de aktuella arterna erfordras i allmänhet tillstånd. Även den interna handeln regleras i förordningen genom förbud att vidta vissa åtgärder i kommersiellt syfte samt krav på godkännande av transporter. Vilka arter som berörs av olika former av skydd framgår av uppräkningar i bilagor till förordningen. Medlemsstaterna har möjlighet att vidta strängare 41 Kommissionens förordning (EG) nr 1808/2001 av om närmare före- skrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handel med dem. Straff – de särskilda straffstadgandena skyddsåtgärder än som följer av EG-förordningen. I varje medlemsstat skall det finnas ansvariga myndigheter inom CITES-området. I har till uppgift att vara ansvarig admini- strativ myndighet och är ansvarig vetenskaplig myndighet.42 Med stöd av 8 kap. 1 och 2 §§ meddelar regeringen och, efter bemyndigande från regeringen, och länsstyrelserna förbud mot att döda, skada, fånga eller störa vissa djur eller att skada eller ta upp vissa växter. Sådana förbud ger det skydd som allmänt kallas för fridlysning. Alla vilda kärlväxter, mossor, lavar, svampar, alger samt grod- och kräldjur kan fridlysas, liksom de flesta ryggradslösa djur (t.ex. insekter). Skälet till att en art fridlyses kan vara att dess fortlevnad är hotad på grund av att den är sällsynt och attraktiv för insamling hos allmänheten. Vissa starkt hotade arter är inte intressanta för allmänheten, men så sällsynta att enstaka insamlingar av samlare eller specialister kan skada populationen allvarligt. Även arter som är relativt vanliga kan behöva skydd om de är föremål för omfattande plockning eller uppgrävning. Detta gäller framförallt några av de tidiga vårblommorna, t.ex. och , som särskilt i närheten av tätorter lokalt kan bli utrotade. När blåsippan plockas kan inte fröna spridas, och ett helt bestånd riskerar då att försvinna för alltid. Vitsippan och andra arter som kan sprida sig med hjälp av jordstammar drabbas inte lika hårt av plockning. En del arter, t.ex. mistel och liljekonvalj, har utsatts för hot i form av storskalig plockning eller uppgrävning för försäljning. Det före- kommer också att sällsynta grodor och kräldjur dödas eller fångas in och flyttas från sin naturliga miljö, något som försämrar deras möjligheter till förökning och spridning. Den internationella handeln med sällsynta arter är ett av skälen till att samtliga orkidéarter har fridlysts. Orkidéerna betingar ett högt värde på den illegala marknaden utomlands, och det har förekommit att hela bestånd har grävts upp och därmed förstörts. Arter kan också fridlysas om det krävs för att skall uppfylla internationella överenskommelser om skydd för vissa växter och djur. 4238 § artskyddsförordningen. 43Textavsnittet är i huvudsak hämtat från , . Straff – de särskilda straffstadgandena Fridlysning av en växt- eller djurart innebär oftast att arten skyddas mot plockning eller dödande och infångande. frön, ägg, rom eller bon kan också skyddas. I vissa fall är det enbart förbjudet att gräva upp eller plocka en art för försäljning. Frid- lysning innebär i regel inte att arten är skyddad mot pågående markanvändning i form av t.ex. jord- eller skogsbruk, eller mot övergödning och andra föroreningseffekter. Om det finns risk för att livsmiljö försvinner eller förändras p.g.a. markanvänd- ningen, kan en tillsynsmyndighet vid samråd komma överens med markägaren om att hänsyn ska tas till de fridlysta arterna. Om det för att bevara arten på platsen krävs så omfattande hänsynstagande att markanvändningen avsevärt försvåras kan reservatsbildning eller någon annan form av områdesskydd bli nödvändigt. Efter en översyn av fridlysningsbestämmelserna som genom- fördes beslutade om nationell fridlysning av ca 300 arter. Syftet med översynen var bland annat att utreda vilka arter som är i behov av fridlysning samt att få till stånd en mer konsekvent tillämpning av fridlysningsbestämmelserna. Ett annat syfte var att uppfylla de åtaganden att skydda vissa växt- och djurarter som har enligt internationella överenskom- melser. De fridlysta arterna utgörs av 45 orkidéarter, 186 andra kärlväxtarter, 11 mossarter, 8 lavarter, 5 svamparter, 20 grod- och kräldjursarter samt 25 arter av ryggradslösa djur. Några arter, däribland , och lummerarter, är inte helt fridlysta, utan endast fridlysta mot plockning för försäljning samt uppgrävning. Dessa arter är dock helt fridlysta i vissa län.