sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Om svaret på frågan varför kostnaderna blivit höga respektive varför det blivit dyrare än man från början tänkt sig skall formuleras i ett antal sammanfattande slutsatser, måste därför den första bli: Reformerna har blivit kostsamma därför att stora insatser har följt med strävan att uppnå viktiga samhällsmål. Att kostnaderna för reformerna blivit höga hänger alltså i många fall direkt ihop med att ett växande antal individer eller företag – om också på ett från början oförutsett sätt – fått del av olika typer av samhällsförmåner, med motsvarande nytta för mot- tagarna. (RRV, 1983, s. 14) Det sades tidigare att ett viktigt skäl till att både utvecklings- och IT-projekt ofta drabbas av stora avvikelser är att kunderna, och ofta inte heller någon annan, före projektstart inte klart kan speci- ficera vad systemet ska kunna utföra och vad som behövs för att genomföra projektet. Det leder till att det ofta kommer att visa sig nödvändigt att förändra den ursprungliga kravspecifikationen med förändringar, förseningar och kostnadseskalation som följd. (1988) identifierade funding instability och design instability som två olösta problem som genererade kostnadseskalation. Oklara och motstridiga mål kan naturligtvis ge samma effekt. Om in- flytandet över projektet är instabilt och förskjuts kan aktörer genom att driva sina målsättningar med projektet orsaka föränd- ringar i projektet som eskalerar slutkostnaden. Med andra ord, utan klara och stabila mål så blir det svårt att uppfylla de mål som man har ställt upp. Vår andra punkt var ansvarighet. För att projektledning, entreprenörer, och andra deltagare i projektet, skall kunna bära risk, måste de också ha erforderlig kompetens och resurser för att kunna göra så samt möjlighet att påverka resultatet inom sitt an- svarsområde. Den som har förmåga att bära risk bör också fås att ta ansvar för beslut inom sitt område. Ansvarighet bör inte separeras från risktagande som ibland sker i stora offentliga projekt, där intressegrupper, entreprenörer, långivare och beslutsfattare, kan dra fördelar av projekt utan att ta ansvar för de negativa konsekvenserna av att planen inte överensstämmer med utfallet. Intressegrupper kan initiera tillkomsten av stora offentliga projekt och påverka deras design och genomförande, utan att be- höva bära riskerna och de ekonomiska konsekvenserna av de beslut de har genomdrivit. Även om projektet drabbas av mycket stora kostnadsöverdrag gör långivarna nästan aldrig förlust. Antingen kommer finansie- ringen ifrån staten eller så tar statliga långivare topplånen, eller ställer upp garantier av något slag. Det innebär att långivarna egentligen inte tar någon risk. Det förbilligar kapitalanskaffning men ger inte långivarna någon anledning att verkligen sätta sig in i projektet och försäkra sig om att det är lönsamt, ty vad de är intresserade utav är att få tillbaka sina pengar och det kan de räkna med att få om statliga garantier finns. Därför finns det alltid nya långivare som är villiga att skjuta till medel till eskalerande projekt och ställa upp med finansiering för nya stora offentliga projekt. Även för entreprenörerna är riskerna med att lägga ett alltför lågt anbud ibland små. Även om de inte får bygga på löpande räkning innehåller kontrakten så små straffavgifter att det ändock kan vara relativt riskfritt för dem att ta ett kontrakt som vid anbuds- givningen ter sig för lågt. Därtill kommer att offentliga myndig- heter till följd av reglerna för offentlig upphandling och otillräcklig kompetens har svårt att matcha de upphandlar utav. Ett resultat av de amerikanska studierna av militära utvecklingsprojekt har varit att reducera andelen utvecklingsarbete som görs på löpande räkning. Istället har man infört olika typer av kontrakt med in- byggda incentiv för entreprenören att hålla nere kostnaderna. Detta tillsammans med striktare metoder för projektplanering och kontroll uppges ha haft effekter även om problemen med kostnads- överdrag kvarstår (, 1986). Den långa tid det tar att genomföra stora projekt innebär att det ofta inte är samma person(er) som har tagit beslut om att genom- föra projektet, som senare också har att ta ansvar för de ekono- miska konsekvenserna av samma beslut. Detta gör det föga riskfyllt för beslutsfattar att godkänna populära projekt. Detta är ett pro- blem både i privat och offentlig verksamhet i samband med lång- siktiga projekt. Det är också svårt att finna någon ansvarig för stora offentliga projekt eftersom ingen person ensam kan bestämmer över projek- tets genomförande och utformning. Beslutsprocessen för stora offentliga investeringar är mycket komplex och omfattar flera sammanvävda beslutsprocesser. Man kan t.ex. tala om en process i vilken ingenjörer bestämmer projektförslagets tekniska och eko- nomiska karakteristika, en i vilken miljöfrågor behandlas och en politisk process i vilken beslutet förankras. Eventuellt fler under- processer i vilka intressegrupper, finansiärer, entreprenörer, pro- jektmedlemmar och beslutsfattare verkar. Aktörerna i dessa pro- cesser kan var och en uppfatta det som att just de har ett avgörande inflytande över projektet som de är omedvetna om var- andras existens. Politikerna behöver inte vara medvetna om de be- slut som i slutändan leder till kostnadseskalation som det i brist på klarhet i vem det egentligen är som bär ansvar för vad, blir de som får ta det yttersta ansvaret för att avvikelser mellan plan och utfall. Politikerna kan inte utöva sitt ansvar genom att detaljstyra offentliga investeringar. Det saknar de information och kunskap för att kunna göra. Vad de kan göra är att påverka organiseringen kring projektet. En viktig del i detta, men inte den enda, är att be- stämma spelreglerna för de som vill få medel för att genomföra stora projekt, att se till att det finns ett kontrollsystem som garanterar att förslag granskas noggrant och att ansvar delegeras på lämpligt sätt. Det är genom att bestämma projektets organisation som de kan påverka resultatet och på så sätt är deras medel för styrning och kontroll inte mycket annorlunda än vad som gäller för storföretagschefer. Därmed kommer vi över på kontrollsystemets roll. Oklarheter vad gäller mål och ansvarighet kan mildras med ett bra kontroll- system. och även många offentliga organisationer har sådana kontrollsystem. De ser till att inga projekt genomförs som inte genomlyst så noggrant att man kan känna sig relativt säker på att förväntade intäkter och kostnader. Man får inte investera innan man har presterat. Därigenom kan man undvika att investeringsbeslut tas innan projektet har förprojekteras, som har skett i några av de tidigare refererade projekten. Vidare ger kon- trollsystemet feedback till förslagsställare och beslutsfattare och underlättar på så sätt deras lärande, samt specificerar vem som har ansvar för vad. Framtagandet av investeringskalkyler är antingen centraliserat, och då görs alla kalkyler av en liten grupp människor centralt, eller så är kalkylerandet decentraliserat och då finns det och en besluts- och delegationsordning samt en investeringsmanual. Kontroll- systemet ger projektansvariga feedback, och ledningen en möjlig- het att försäkra sig om att rätt investeringar genomförs, dessa är lönsamma, kan finansieras och är i linje med beslutade strategier. Vidare att de i investeringskalkylen ingående skattningarna är till- förlitliga och att beslutade investeringar följs upp. Viktigt är också att det finns en specificering av vem som är ansvarig för vad och att ansvar överförs. Om investeringen ligger utanför vad man har kompetens av att bedöma fungerar kontrollsystemet sämre eller inte alls. Den stora skillnaden i kontrollsystem blir uppenbar när äskanden måste processas utanför organisationen. För det första är det inte givet att de instanser och personer som har att bedöma äskandena har till- räcklig kompetens för att bedöma och ge feedback i lärprocessen. För det andra, är ansvarsfördelningen inte lika klart specificerad. Det kan finnas en klar ansvarsfördelning inom ett offentlig organi- sation, men om beslut har tagits av instanser och personer utanför denna organisation, beslut som organisationen inte har kontroll över men som påverkar kostnadsutvecklingen, blir då svårt att matcha beslut och ansvarighet. Kontrollsystemet ska ge feedback som möjliggör utvärdering av de som arbetar med projektet. Om deras prognoser inte ligger rätt så ska de få feedback om detta. För att de ska dra rätt lärdomar av denna feedback krävs det dock även att de har motivation att för- bättra sig. Som vi såg verkade det inte som om vissa företag lärde sig av sina misstag. TVA däremot verkade lära sig och där parades detta med stolthet över sina goda resultat. Erfarenhet får alla med tiden, men alla lär sig inte av sina misstag. För att lärande ska komma till stånd krävs feedback och motivation att omforma denna feedback i framtida bättre prognoser. Vidare en strukture- ring av projektet som gör det möjligt att fokusera på och i tur och ordning lösa hanterbara problem. Sådanahär kontrollsystem för investeringsäskanden finns även i samhället i stort, men de är inte lika väl utbyggda när äskanden kräver godkännande utanför organisationen. Politikerna har dock andra kompletterande sätt att utöva kontroll såsom t ex fast- ställande av avkastningskrav, lagstiftning, tillsättandet av chefer och granskande organ såsom denna utredning. Utredningen i sig självt är exempel på flexibel planering. Det är en strategi för att reducera osäkerhet genom att följa upp ärendet när bättre information före- ligger, eller förändringar i projekt eller förutsättningar har skett. Detta är en vanlig strategi i forsknings- och utvecklingsprojekt eftersom det i sådana projekt inte går att ex ante specificera till- räckligt exakt vad som kommer att behöva göras och vad det kommer att kosta att genomföra projektet. 9.Några karakteristika i det svenska kärnavfallsprojektet Uppdraget var att göra en jämförande analys av för- och efter- kalkyler för stora projekt. Analysen syftade till härleda grunder för att sortera projekt, dra slutsatser av generell karaktär samt förklara orsaker till olika slag av kostnadsförändringar i förhållande till för- kalkyl, med intentionen att med utgångspunkt från en sådan analys försöka peka på några karakteristika i det svenska kärnavfalls- projektet. De grunder för att sortera projekt och slutsatser av generell karaktär om kostnadsavvikelser som har redovisats i föregående kapitel grundar sig på studier dels av grupper av projekt, dels fall- studier. För att kunna jämföra med det svenska kärnavfallsprojek- tet skulle vi behöva ha tillgång till kostnadsdata om och i samarbete med SKB granska kärnavfallsprojektets delprojekt. besluta- des det dock att vi i detta skede skulle begränsa oss till att studera kärnavfallsprojektets delprojekt genom de årliga s.k. planrapporter (SKBF, 1982, 1983, SKB, 1984, , 2004) om projektets status som (), och senare Svensk (), är ålagda att inleverera till () enligt den s.k. finansieringslagen (1981:669, 1992:1537). Det bedömdes lämpligt att utgå ifrån dessa rapporter, men det innebär att vi i detta skede egentligen inte kan utnyttja tidigare gjorda analyser och göra de jämförelser och kopplingar till tidigare studier och kapitel som vi hade kunnat göra om vi även hade granskat kärnavfallsprojektets enskilda del- projekt. Det bör också tillfogas att SKI får mer dokumentation än de nämnda planrapporterna, vilken dock ej här granskas. Analysen i detta avslutande kapitel kommer således huvudsak- ligen att förlita sig på publikationer från tre olika källor: För det första, de statliga officiella utredningar som har gjorts inom kärn- avfallsområdet; för det andra, de årliga kostnadsredovisningar för det svenska kärnavfallsprojektet från SKBF/SKB; samt, för det tredje, publikationer om det amerikanska kärnavfallsprojektet från The General (), vilket är ett revisionsorgan som gör revision, utvärderingar och undersök- ningar för . Vidare lagtexter och andra beskriv- ningar av kärnavfallsprojektets organisering. I avsnitt 9.1 kommer vi att analysera kostnadsutvecklingen för det amerikanska kärnavfallsprojektet, och i 9.2 kostnadsutveck- lingen för motsvarande svenska projekt. Därefter ska vi i 9.3 utifrån denna jämförelse analysera några utvalda aspekter av det svenska kärnavfallsprojektets kostnader och kostnadsutveckling. Det gäller projektets kostnadsnivå, kostnadsutveckling, karaktär, tidsplan, organisering, faktorer som kan påverka projektets framtida kost- nadsutveckling samt risken för kostnadseskalation relativt andra risker. Kapitlet avslutas i 9.4 med några slutsatser och rekommen- dationer. 9.1 Det amerikanska kärnavfallsprojektet Problemen med kärnkraftens restprodukter var kända redan när det första brittiska kommersiella, och militära, kärnkraftverket (50 MWe grafitmodererad och gaskyld reaktor) togs i drift 1956, och de två första kommersiella amerikanska kärnkraftverken Unit One (200 MWe kokarreaktor) och Yankee Rowe (250 MWe tryckvattenreaktor) togs i drift 1960. , , rekommenderade den amerikanska att restprodukterna skulle slutförvaras i bergrunden, och 1970 angavs ett öppnandet av ett sådant slutförvar ligga in (Callen, 1995). Ännu har dock inget djupförvar tagits idrift. antog of 1982 (NWPA) som fastställde en policy för slut- förvar av kärnkraftens restprodukter (, 1987b). Denna lag reglerar bl.a. val och uttestning, licensiering, konstruktion och drift av det första slutförvaret, samt en tidplan och en beslutsprocess för projektet. Beslutet innebar också att , (), måste ta fram en s.k. site characterization plan (SCP) innan man tilläts göra provschakt vid någon av de tänkbara slutdeponeringsplatserna. god- kände president de tre platser som energiministern rekom- menderat för detaljerade geologiska studier, s.k. site characterization (SC). Det rörde sig om Deaf i , Hanford Reservation i och i . efter detta beslut påbörjades SC-fasen. Syftet med detta arbete var (, 1987b) att bestämma om de geologiska, hydrologiska och geokemiska förhållandena var lämpliga, erhålla information nödvändig för att utveckla en design för slutförvaret som uppfyller de krav som den licensgivande myndigheten ställer på ett sådant slutförvar. , tog kongressen beslut om att enbart skulle bygga ett slutförvar för långsiktigt radioaktivt avfall; ett slutförvar som skulle kunna ta emot avfall från samtliga 131 rektorer. Exakt hur mycket SC-fasen hitintills har kostat är svårt att exakt bestämma då definitionen av vilka kostnader som ingår i SC-fasen har förändrats över åren. Klart är dock att de krav som NWPA har ställt på ett slutförvar har lett till en mycket kraftig kostnads- eskalation. Från –80 miljoner per tänkbar slutförvarsplats, eller –240 för tre slutförvarsplatser till mer än miljoner 1984, allt i löpande penningvärde. Ytterligare en för- dubbling av kostnaderna blev uppenbar när presente- rade en översyn av sina planer för projektet och senarelade idrift- tagandet till 2003. , , hade offentliggjort en tidsplan som innebar en ansökan till tillstånds- givande myndighet om licensiering syftande till idrifttagande 1998 (, 1987a). Se tabell 10. Orsakerna till dessa kostnadsstegringar anges vara flera. De tidiga skattningarna gjorda före NWPA förutsatte inte att det var nödvändigt att genomföra ett lika omfattande utvecklings- och certifieringsarbete som NPWA stipulerade. Implementeringen av NPWA gjorde klart att utvecklingsarbetet för ett slutförvar var betydligt mer omfattande, än man hade utgått ifrån. kostnadsstegringar har framförallt skyllts på att forsknings- och utvecklingsarbetet gått långsammare än förväntat, delvis som en konsekvens av att inte har skjutit till pengar till projektet i avsedd omfattning. Dessa förseningar har i sin tur fördyrat anlägg- ningsarbetena (, 1987a, 1993). Kostnadsskattningar för att säkerställa amerikanskt slutförvar Not: Kostnader i , penningvärde 1986, enligt (1987b). NWPA stipulerade att presenterade en SC-plan innan man påbörjade några underjordsarbeten. En sådan plan presenterades när inkom med en SC-plan för Yucca Mountainalternativet för slutförvar (, 1993). avsåg påbörja anläggandet av en underjordisk testanläggning benämnd the exploratory studies facility 1989. Vidare att utforma en komplett SC-plan och licensansökan 1995 med byggstart för det egentliga slutförvaret och idrifttagningstidpunkt 2003. Enligt DOE:s ansökan skulle av kostnaderna för att slutföra projektet avse scientific and technical activities och projek- tets infrastruktur. Se figur 13 som visar ackumulerade utgifter och prognostiserade kostnader för Yucca Mountain- projektet i löpande penningvärde uppdelade på kostnader för infra- struktur respektive forsknings- och utveckling. Som framgår av DOE:s ansökan och denna senare uppföljning av Yucca Mountain- projektet har projektet i SC-fasen ett mycket stort inslag av forsk- nings- och utvecklingsprojekt. publicerade (1996) en granskning av DOE-finan- sierade projekt –1996. Granskningen om- fattade 31 avbrutna, 34 pågående och 15 avslutade projekt, varav nästan alla kan betecknas som forsknings- och utvecklingsprojekt eller såsom Yucca vara anläggningsprojekt med ett starkt inslag av utvecklingsprojekt. Om vi koncentrerar oss på de 15 avslutade projekten, samt exkluderar uppbyggandet av en strategisk oljereserv och utvecklandet av en stirlingmotor, det förra därför att det inte är ett utvecklingsprojekt och den senare för att ursprunglig skattning av slutkostnad och sluttidpunkt ej förelegat, så har återstående projekt i genomsnitt vidfarets ett kostnadsöver- drag om +48,i löpande penningvärde och ett tidsöverdrag . Ackumulerade kostnader i miljoner $ Ackumulerade kostnader i löpande penningvärde för Yucca Not: (1993). Om vi jämför dessa siffor med det pågående Yucca Mountain-pro- jektet så hade det senare projektet vid denna granskning (, 1996) en kostnadseskalation om +34% och en tidseskalation , alltså en något lägre kostnadseskalation men en högre tidseskalation än snittet för avslutade projekt, men då får vi komma ihåg att detta är ett pågående projekt. Enligt en senare granskning (, 2002a) förväntas tidseskalationen öka till 20–och kostnadseskalationen till +80%. DOE:s civila och militära kärnavfallsprojekt är av någon anledning väl representerade bland projekt med stora förseningar. Se tabell 1 som visade tids- och kostnadseskalationen för fyra av de större projekten. Angivna orsaker till kostnadseskalation för DOE:s projekt anges vara tekniska problem, dåliga initiala kostnadsskattningar och dålig kontroll av utförarna (, 1996). utför inte dessa projekt i egen regi utan upphandlar från olika utförare. Vidare har för- ändrade standards och krav från myndigheterna i vissa av projekten bidragit till kostnadseskalation. Orsakerna till tidseskalation anges vara likartade som de för kostnadseskalation. Ökande kostnader till följd av försenade undersökningar har blivit ett återkommande tema. Redan i GAO:s 1993-års granskning av Yucca (, 1993) hade man ifrågasatt DOE:s möjlighet att hålla tidsplanen. Med de årliga medelstillskott som projektet då erhöll beräknades behöva hålla på till 2007– 2014 innan alla vetenskapliga och tekniska aktiviteter avslutats, vilket skulle förlänga SC-perioden med 5–utöver DOE:s tids- plan som då var satt till . hade idrifttagningstidpunkten för Yucca Mountain- projektet förskjutits 2002, och kostnads- skattningen från till miljoner. (, 2002a) redovisade en studie som kom fram till att det inte skulle vara möjligt att lägga in en licensansökan förrän och börja deponera avfall 2010. justerade upp slutkostnaden med ,4 miljarder utöver DOE:s skattning varvid slutkostnaden skulle stanna vid ,5 miljarder. Därmed kom projektet att förväntas erfara en kostnads- eskalation om ungefär +80% och idrifttagandet en senareläggning om 20–. Ett skäl till denna försening anges vara att fortfarande inte allokerar planerade finansiella medel till projektet. Denna försening avser endast Yucca . uppmärksammade problemet med radioaktivt avfall och rekommenderade djupförvar i geologiska formationer. angavs ett sådant djupförvar kunna tas i drift (Callen, 1995), dvs. skattade (, 2002a) att programmet hade kostat ,1 miljarder i löpande penningvärde från den egentliga starten till . Denna kostnad antogs i samma granskning stiga med ytterligare ,4 miljarder till miljarder i löpande penningvärde fram till dess att en licensansökan lämnats in . Samti- digt framhöll man att betydande tekniska osäkerheter kvarstod och ifrågasatte möjligheten att börja ta emot avfall som och senare antagit och anger 2015 som en tänkbar idrifttagningstidpunkt: First, a repository at Yucca Moutain would be a first-of-a- kind facility, meaning that any schedule projections may be optimistic. Second, although the Nuclear states that NRC has 3 years to decide on a construction license, a fourth year may be added if NRC certifies that it is neces- sary. Third, the 4-year time period for construction authoriza- tion to the opening of the repository may be too short. Finally, these simple projections do not account for any other factors that could adversely affect this 7- to 9-years schedule for licensing, constructing, and opening the repo- sitory. (, 2002a, s. 20) Den första punkten känner vi igen från studiet av kostnadsavvikel- ser. Projekt som är först eller störst av sitt slag, eller saknar före- bilder, tenderar mer ofta drabbas av kostnadseskalation, än mer ordinära projekt. Likaså den sista punkten. Kostnadsskattare utgår ifrån de projektplaner som finns, skattar kostnaderna för att genomföra dessa, och lägger sedan till en viss marginal för oförut- sett. I detta ligger ett antagande att allting kommer att gå som planerat: Kostnaden för oförutsedda tekniska problem, föränd- ringar i standards, teknologi och marknad, samt förseningar, kom- mer att täckas av posten för oförutsett och gjorda produktivitets- vinster under projektets genomförande. Ju det tar att genomföra projektet ju större risk är det för att det antagandet kommer att visa sig orealistiskt. kostnadsjämförelser har försvårats genom att beslutat att inkludera projektet i ett större projekt som omfattar alla åtgärder och kostnader i samband med omhändertagandet av restprodukter från civil användning av kärn- kraft. En viktig kostnadsdrivande skillnad är att detta program även inkluderar kostnader för transporter. Detta program benämnt the civilian radioactive waste management program beräknades 1997 kosta ,6 miljoner (, 2003). Det vi hitintills har granskat är kostnaden för att certifiera och ta idrift ett slutlager, vad som har benämnts site characterization program. Detta program är endast en del av de totala kostnaderna för att omhänderta använt kärnbränsle. Viktiga kostnadsposter som tillkommer är mellanlagring och transporter. beräknade (, 2002) den totala systemkostnaden till miljarder 2000, en kostnad som DOE:s granskare ansåg miljarder för optimistisk. hade totalkostnaden beräknats till miljarder, 1990 till ,5 miljarder och 1995 till miljarder i penningvärde 1996 (KPMG, 1998; /RW-0490). Se figur 14 som grundar sig projektion. Ackumulerade kostnader i miljoner $ Ackumulerade kostnader för det amerikanska kärn- avfallsprojektet Not: Uppgifterna hämtade från (1995). Av de totala kostnaderna på miljarder i figur 14 avser kostnader för centralt djupförvar, dvs. , 6,transporter i , 12,transporter utanför , 19,centralt mellanlager och 4,andra systemkostnader. Den totala kostnaden för att omhänderta kärnavfall har eskalerat från till miljarder eller . Eftersom gör sina prognoser i löpande penningvärde är det svårt att veta hur stor kostnadseskalationen har varit i fast penningvärde. Om vi antar att inflationsprognosen var den samma 1986 som 2000, och att prognos är i penningvärde 1986, bör det röra sig om . Eftersom inflationsförväntningarna har gått ned kan kostnadseskalationen vara än något högre.