sou · GSB350 · 2005-01-01 00:00:00 — DFL kan inte gärna gå utanför diskrimineringsfallen just på detta område, och det skulle också vara säreget om skollagen i dessa fall men inte i övrigt skulle beröra de utbildningsanstalter det här blir fråga om. Anser man det vara av värde med en lagstiftning som motverkar dessa kränkningar förefaller det nödvändigt med en särskild lag som be- handlar sådana mycket speciella situationer – något som knappast En alternativ lagteknisk lösning? är särskilt lyckat från lagteknisk synpunkt. En annan möjlighet är att helt enkelt lämna dem utanför en lagreglering, eftersom det praktiska behovet av ett skydd mot kränkningar kan vara begränsat (jfr 5.1 ovan). Sammanfattningsvis framstår den alternativa lösning som dis- kuteras i flera avseenden som otillfredsställande. Man kan fråga om vinsten med att slippa en särskild lagstiftning om skolors ansvar är så stor att den väger upp alla dessa nackdelar. Skulle man trots allt komma till detta resultat, bör dock en lagstiftning kunna genomfö- ras på sätt som anges i bilaga 2. 11Förhållandet till en sammanhåll- en diskrimineringslagstiftning Som nämnt anser utredningen att en särskild lagstiftning om skol- förhållanden i varje fall på kort sikt är det bästa alternativet. Emell- ertid innebär direktiven att utredningen skall överväga hur fram- lagda lagförslag skall anpassas och infogas i en sammanhållen lag- stiftning mot diskriminering och annan kränkande behandling. Det är därför nödvändigt att redan nu ta upp förhållandet till en sådan samlad lagstiftning. Eftersom , som arb- etar med en lagstiftning av detta slag, skall slutföra sitt uppdrag först måste alla synpunkter i frågan bli preliminära. Till en början bör framhållas att uppdrag avser att överväga en sammanhållen diskrimineringslag- stiftning, medan frågor om mobbning och liknande trakasserier utan karaktär av diskriminering torde ligga utanför kommitténs område. Det är ju här fråga om speciella problem som framför allt – om också inte enbart – framträder inom skolorna. Man kan utgå ifrån att generella bestämmelser om trakasserier, som skulle gälla oavsett var trakasserierna förekommer, inte gärna går att utforma. Skall en sammanhållen lagstiftning innehålla regler mot mobbning och liknande, måste de i varje fall begränsas till att gälla skolverk- samhet, eller möjligen utbildningsverksamhet. Från lagteknisk syn- punkt ter sig en sådan lösning mindre lyckad. Däremot lär det vara mindre svårigheter att föra in de föreslagna reglerna om diskriminering i en allmän lag i frågan. Som förut ut- vecklats uppvisar visserligen skolförhållandena särdrag också i detta hänseende, men liknande kan förekomma också på annat håll; över huvud taget måste en sammanhållen lagstiftning anpassas efter vari- erande förhållanden inom samhället, och detta lär inte vara så mycket svårare beträffande skolverksamheten än annars. Detsam- ma kan sägas om de särskilda regler som föreslås om anpassning av lokaler för funktionshindrade och om repressalier. Också här gäller det problem med räckvidd långt utanför skolverksamheten. Förhållandet till en sammanhållen diskrimineringslagstiftning blir liknande frågor aktuella för högskolornas del, och skall LLH infogas i en mera allmän lagstiftning bör detta vara möjligt också när det gäller de angivna reglerna om skolförhållanden. Vad angår bestämmelserna om skadestånd vid diskriminering, får utredningen erinra om den kritik som här har framförts mot nuvar- ande bestämmelser bl.a. när det gäller begränsningen i rätten till ersättning för ekonomisk skada och bevisbörderegelns formulering. Dessa frågor bör övervägas vid arbetet på en allmän diskriminer- ingslagstiftning. Om alltså de nu föreslagna reglerna i dessa delar skulle gå att inarbeta i en sammanhållen diskrimineringslagstiftning, återstår frågan hur man skall göra med bestämmelserna om ansvaret för mobbning och liknande i skolan. Det gäller här ganska få bestäm- melser: regler om skolans skyldigheter att vidta åtgärder mot befar- ade eller redan konstaterade trakasserier samt om förutsättningarna för skadestånd när skyldigheterna inte fullgjorts. En möjlighet är att ta in dem i en särskild avdelning i en sådan lag. En annan, och troligen lämpligare, är att införa dem som ett särskilt kapitel i den nya skollag som planeras. Lämpligen kan ett sådant kapitel få samma utformning som framgår av utredningens alternativa lös- ningsförslag (se bilaga 2). 12Diskriminering i fråga om studiestöd I utredningens uppdrag ingår också att överväga och lämna nöd- vändiga förslag när det gäller genomförande av direktivet mot etnisk diskriminering i fråga om studiestöd. Genom detta direktiv krävs att förbud införs mot diskriminering beträffande sociala för- måner. Vid tillkomsten av DFL ansågs det oklart bl.a. vilka statliga stöd som berördes av direktivet och i vad mån olika typer av stöd kunde anses utgöra sociala förmåner i direktivets mening. Något diskrimineringsförbud kom därför inte att införas enligt denna lag- stiftning. Det framgår av den föregående redogörelsen (2.4) att ett stort antal författningar reglerar studiestöd i vidsträckt mening. Det kan verka tveksamt om alla dessa stödformer faller under begreppet sociala förmåner enligt direktivet. Vissa former avser snarare insat- ser av arbetsmarknadspolitiskt slag eller kan betraktas som social- försäkringsförmåner, och i så fall är diskriminering i dessa sam- manhang förbjuden enligt DFL (se 5 och 11 §§). I andra fall har stödet sådan direkt anknytning till skolverksamheten att de förbud mot direkt och indirekt diskriminering som redan berörts (avsnitt 4 ovan) bör bli tillämpliga; ett exempel ger ekonomiskt stöd från kommun till inackordering av elever enligt 5 kap. 33 § skollagen. Det återstår dock åtskilliga andra typer av studiestöd som inte berörs av de nämnda reglerna. I de allra flesta fall är det fråga om statliga bidrag – viktigast är de som behandlas i studie- stödslagen (1999:1395) – men det förekommer också att beslut om stipendier fattas av privata stiftelser eller föreningar. Enligt utredningens mening bör ett förbud mot diskriminering omfatta alla dessa stödformer. Det bör inte ha någon avgörande betydelse om stödet kan anses ha karaktären av social förmån eller ej. Även beslut om kortfristiga bidrag bör falla under diskrimine- ringsförbudet. Det bör inte heller spela någon roll vem som beslu- tar om stödet. Ekonomisk hjälp till studier har sådan betydelse för Diskriminering i fråga om studiestöd möjligheten till utbildning att särbehandling på etnisk grund inte bör förekomma i något sammanhang; lika väl som den föreslagna lagen om förbud mot kränkningar av elever omfattar också utbild- ning utanför det statliga skolväsendet bör diskrimineringsförbudet rörande studiestöd gälla också beslut av privata bidragsgivare, såvida inte de är bundna av testamentariska föreskrifter eller lik- nande. Förbudet bör alltså gå längre än det aktuella EG-direktivet. Regler om studiestöd rör även studerande vid högskolan och är överhuvudtaget av speciell art. De passar därför mindre väl i lag- stiftningen om förbud mot kränkningar av skolelever utan bör tas in i DFL, där det redan förekommer bestämmelser om bl.a. olika sociala förmåner. Ett särskilt problem har i detta sammanhang ansetts vara bestämmelserna om medborgarskap i studiestödslagen. Studiestöd utgår till svenska medborgare, varmed likställs vissa utländska medborgare som på grund av anställning eller etablering som egenföretagare här i landet kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EG-rätten m.m., samt vissa närstående till dem (se närmare 1 kap. 4 §). För andra utländska medborgare gäller rätten till studiestöd bara om han eller hon är bosatt i och har bosatt sig här i annat syfte än att genomgå utbildning. Resultatet av att dessa regler tillämpas kan naturligtvis bli ett missgynnande av vissa etniska grupper. Att märka är emellertid att direktivet mot etnisk diskriminering uttryckligen undantar särbehandling på grund av nationalitet (artikel 3.2), varför förhållandet i vart fall inte kan stå i direkt strid med EG-rätten. Även frånsett detta kan de angivna reglerna, som bygger på tanken att rätten till studiestöd skall vara beroende av den studerandes anknytning till , inte sägas innebära en indirekt diskriminering enligt 3 § DFL; de måste anses motiverade av berättigade mål och utgör lämpliga och nöd- vändiga medel för att uppnå målet. I varje fall nuvarande bestäm- melser om studiestöd lär därför vara förenliga med direktiven. Det ligger annorlunda till om ett krav på viss nationalitet skulle ställas upp just i syfte att utesluta studiestöd till vissa etniska grupper (jfr SOU 2002:43 s. 152). EG-direktivet avser bara diskriminering på etnisk grund. Man kan göra gällande, att ett förbud mot diskriminering bör vara moti- verat också när det gäller diskriminering av andra sådana orsaker som DFL och den nu föreslagna lagen reglerar. Exempelvis en dis- kriminering som har samband med kön och religion är tänkbar i varje fall när förbudet utsträcks till att gälla privata bidragsgivare. Diskriminering i fråga om studiestöd regeln har därför tillagts diskriminering som har samband med kön, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funk- tionshinder. På denna punkt går alltså förslaget längre än direktivet. Förslaget förutsätter vissa ändringar i DFL; bl.a. bör diskrimine- ringsgrunden kön tilläggas i 1 §. Eftersom dessa regler håller på att utredas av lägger dock inte utredningen fram någon sådan lagtext. I 5 § andra stycket DFL modifieras diskrimineringsförbudet beträffande arbetsmarknadspolitisk verksamhet så, att det inte hindrar tillämpning av bestämmelser som är ett led i strävanden att främja lika möjligheter till studier oavsett etnisk tillhörighet. Några sådana bestämmelser rörande bidrag till studier tycks visserligen inte förekomma , men det bör ändå finnas en möj- lighet att ge regler av den typen också på studiestödsområdet. En liknande regel har därför tagits upp i lagförslaget. Den föreslagna regeln omfattar förutom etnisk tillhörighet även övriga diskrimine- ringsgrunder enligt vad ovan sagts. 13 Ekonomiska konsekvenser m.m. Utredningsförslaget innebär ett skärpt ansvar för den som bedriver verksamhet enligt skollagen och viss annan utbildningsverksamhet – kommun, staten, , enskilda. Konsekvenserna av ansvarsskärpningen skall visserligen inte överdrivas. Diskrimine- rande beslut lär inte vara vanliga i skolornas verksamhet, varför det ansvar som införs enligt EG-direktiven inte kan betyda så mycket vare sig för kommunerna eller för enskilda som bedriver utbild- ning, t.ex. fristående skolor. Faktiska trakasserier, bl.a. mobbning, är däremot ett praktiskt problem. Den omkastning av bevisbördan som lagförslaget går ut på torde visserligen i realiteten inte betyda så mycket för kommunerna eller enskilda som bedriver skolverk- samhet, eftersom medvetenhet om mobbningsproblemen ändå har ökat påtagligt och skolorna anstränger sig för att förhindra sådana företeelser. Det skärpta ansvaret bör i och för sig kunna täckas av en ansvarsförsäkring utan någon kännbar premieökning. Man får dock räkna med att redan tillkomsten av en lag om skadestånd kan göra eleverna och deras föräldrar medvetna om en möjlighet till ersättningskrav mot skolorna. Även när kraven saknar grund kan de medföra en något ökad arbetsbörda för kommunernas tjänste- män med åtföljande kostnadsökning – hur stor är svår att bedöma. Förslaget innebär ett civilrättsligt ansvar för skolorna när det gäller anpassning av deras lokaler till funktionshindrade elever. Här stämmer det emellertid med en tendens att skärpa kraven inom annan offentligrättslig lagstiftning, och i och för sig torde ett utvidgat skadeståndsansvar i detta hänseende inte ha större eko- nomisk betydelse. Det bör framhållas att kravet på att åtgärderna skall vara skäliga ger utrymme att beakta skolornas ekonomiska resurser. Genomförs förslaget kan det antas innebära en viss ökning av ombudsmännens arbetsbörda. För flertalet ombudsmän lär ök- ningen vara överkomlig och bör kunna med nuvarande orga- nisation, men när det gäller kräver förslaget ökade resurser; det blir sannolikt fler elever än tidigare som i första hand vänder sig dit, och om BO skall kunna ge kränkta elever något stöd av betydelse fordras en förstärkning av personalen. Hur stor kostnadsökningen blir beror på vilka insatser som kan krävas av BO när lagstiftningen träder i kraft. Skall BO framställa krav på skadestånd och i vissa fall processa för kränkta barn fordras sannolikt åtminstone två ytterligare handläggare vid myndigheten. Vad angår tillsyn har denna intensi- fierats bl.a. när det gäller mobbning och andra kränkningar av ele- ver. Denna utveckling kan väntas fortsätta oavsett om skadestånds- reglerna skärps eller ej. Lagförslaget kan därför knappast i och för sig väntas föranleda några ökade kostnader för myndigheten. För domstolarnas del kan förslaget tänkas medföra flera skades- tåndstvister, men de ekonomiska konsekvenserna kan i varje fall väntas bli försumbara. För den händelse lagstiftningen skulle få de avsedda positiva effekterna på skolmiljön, innebär detta naturligtvis en vinst bl.a. för det allmänna också från ekonomisk synpunkt; med mindre påfrest- ningar för eleverna kan kostnaderna bl.a. för stödåtgärder och psy- kiatrisk vård väntas minska. Också dessa följder är svåra att upp- skatta i pengar. Sammanfattningsvis kan sägas att förslaget på kort sikt kan vän- tas medföra vissa begränsade kostnadsökningar för det allmänna, vilka dock på kan komma att kompenseras genom gynn- samma konsekvenser från samhällets synpunkt. Vad angår förslagets effekt för små företagares villkor har redan berörts de möjliga verkningarna för skolor som drivs av enskilda. En lagstiftning som den angivna innebär naturligtvis att man lägger vissa nya skyldigheter på dessa skolor. Det avtalsrättsliga förhållan- det till eleverna kommer att regleras av en rad tvingande bestämmelser. Till stor del är det fråga om förpliktelser som redan kan anses framgå av skollagen, men genom de nya regler som ges om handlingsprogram och andra åtgärder mot kränkningar av olika slag blir rättsläget något mera komplicerat, och även de nya ska- deståndsreglerna kan innebära en viss belastning (jfr 5.2 ovan). Man kan dock knappast säga att regelsystemet blir så mycket svå- rare att överskåda och behärska för denna kategori. På det hela taget får lagstiftningen ses som en naturlig utveckling på ett om- råde där vissa missförhållanden konstaterats och får motarbetas – låt vara att inte läget just i fristående skolor tilldragit sig någon uppmärksamhet . 14.1Förslaget till lag om förbud mot kränkningar av elever Denna lag har till ändamål att främja elevers lika rättigheter i skolan och vid annan utbildning samt att motverka diskriminering av elever på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Lagen avser också att motverka trakasserier och annan kränkande behandling av elever oavsett trakasseriernas orsak. Lagen inleds på liknande sätt som LLH med en paragraf angående lagens ändamål. LLH anger här bl.a. att lagen skall främja lika rättigheter för studenter och sökande. På liknande vis sägs i paragrafens första stycke att den skall främja elevers lika rättigheter i skolan och vid annan utbildning. Detta skall framför allt ske genom att diskriminering motverkas, något som anges i fortsättningen av första stycket. Som framgår täcker lagen ett större område än vad som omfattas av skollagen (se 2 § andra punkten). Andra stycket – som saknar motsvarighet i LLH – tar sikte på syftet att motverka annan kränkande behandling. Vad som avses är mobbning och liknande trakasserier. Begreppet trakasserier defini- eras i 3 §. Redan av andra stycket framgår att de trakasserier som lagen be- handlar inte bara är sådana som avses i LLH och DFL något som också slås fast i definitionen i 3 §. Även trakasserier som saknar samband med sådana förhållanden som anges i första stycket faller under lagstiftningen. Denna lag tillämpas på 1.verksamhet som avses i skollagen (1985:1100), 2.annan utbildningsverksamhet som inte regleras av jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan eller lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering. Paragrafen anger det område där lagen tillämpas. Enligt första punkten gäller den all verksamhet som avses i skollagen – alltså även t.ex. verksamhet i förskolor och i fristående skolor liksom skolbarnsomsorg i fritidshem och familjedaghem. Andra punkten utvidgar lagens räckvidd till annan utbild- ningsverksamhet, dock inte den som regleras i LLH, de särskilda lagarna om diskriminering i arbetslivet eller lagen om total- försvarsplikt. Inte bara undervisning utan också t.ex. yrkesväg- ledning och praktik omfattas, om den inte regleras av de nämnda lagarna. Till stor del gäller utvidgningen utbildning av elever över gym- nasienivå. Exempel på utbildning som på detta vis faller under andra punkten är: kompletterande utbildningar som avses i förordningen (2000:521) om statligt stöd till sådana utbildningar; kvalificerad yrkesutbildning enligt lagen (2001:239) om kva- lificerad yrkesutbildning; uppdragsutbildning inom det offentliga skolväsendet enligt lag (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall; uppdragsutbildning vid universitet och högskolor enligt förordningen (2002:760); utbildning som avses i förordningen (2002:1013) om utbildning vid Nationellt centrum för flexibelt lärande; basårsutbildning enligt förordningen (1992:819) om behörig- hetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor; collegeutbildning enligt förordningen (2002:763) om högskole- introducerande utbildning; grundutbildning till polis enligt polisutbildningsförordningen (1999:740); grundläggande officersutbildning och vidareutbildning av office- rare enligt officersförordningen (1994:882); utbildning enligt förordningen (1992:1261) om distansunder- visning på gymnasial nivå i ; internationell gymnasial utbildning som inte regleras i skollagen (jfr 5 kap. 26a § skollagen); utbildning av utlandssvenska barn och ungdomar (jfr förordning 1994:519) och barn till utlandsanställda vid för inter- nationell utveckling (jfr. SKOLFS 1994:30); utbildning enligt förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor; och utbildning vid folkhögskolor. Den ansvarige enligt lagen är även här den som bedriver utbildningen. – När arbetsgivaren bedriver utbildningen blir istället arbetslivslagstiftningen tillämplig. Vissa av de förordningar som angetts här innehåller redan regler avsedda att motverka diskriminering och trakasserier. Sådana be- stämmelser lär bli överflödiga om en allmän lag införs på området, såvida de inte behövs med tanke på särskilda förhållanden vid utbildningen i fråga. Från lagen undantas vidare vad som regleras i DFL; utbildning förekommer som ett led i arbetsmarknadspolitisk verksamhet (5 §) och vid yrkesmässigt tillhandahållande av tjänster (9 §), t.ex. kör- skoleundervisning och annan privatundervisning. I motiven till DFL anges tjänst vara något som någon gör eller utför åt annan mot ersättning (prop. 2002/03:65). Diskriminering är alltså för- bjuden enligt den lagen i de angivna fallen. I denna lag avses med etnisk tillhörighet: att någon tillhör en grupp av personer som har samma hudfärg eller nationella eller etniska ursprung; sexuell läggning: homosexuell, bisexuell eller heterosexuell läggning; funktionshinder: varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan väntas uppstå; skola: skola eller annan som bedriver sådan verksamhet som avses i 2 §; elev: den som utbildas eller söker utbildning vid en skola eller annars är föremål för en skolas verksamhet; och trakasserier: varje uppträdande som kränker en elevs person, in- begripet diskriminerande uppträdande och sexuella trakasserier. Paragrafen innehåller en rad definitioner. Såvitt angår defini- tionerna av etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktions- hinder stämmer de med vad som anges i 2 § LLH. De behöver inte särskilt kommenteras här. Det kan nämnas att i 4 § DFL också ras omtalas i definitionen av etnisk tillhörighet. Det har ansetts överflödigt att ta med detta begrepp vid sidan av etniskt ursprung. Vidare definieras begreppet skola genom hänvisning till 2 §. Det innebär att även andra utbildningsanstalter än dem som faller under skollagen utgör skolor enligt lagförslaget. Exempelvis studie- förbund och går in under lagens skolbegrepp. Definitionen av elev anknyter till skolbegreppet. Det innebär bl.a. att även den som får yrkesvägledning eller praktikanter skyddas genom lagförslaget, om utbildningen faller under 2 §. Det- samma gäller den som söker utbildning vid en skola eller söker yrkespraktik; på motsvarande sätt som enligt LLH kommer denne att skyddas mot diskriminering. Genom att man även i övrigt tar med den som är föremål för en skolas verksamhet får man bl.a. med kränkningar och skador i samband med skolhälsovården. Definitionen av funktionshinder stämmer med vad som gäller enligt andra diskrimineringslagar. Även om den kan förefalla onödigt utförlig har det ansetts lämpligt att anknyta till denna lagstiftning. Som framhållits i kommentaren till 1 § har trakasseribegreppet en vidare omfattning än enligt DFL och LLH, och deras motiv ger därför inte direkt ledning för tolkningen (jfr. även 5.1 ovan). Reglerna om trakasserier blir tillämpliga oavsett om de har diskriminerande eller sexuell natur och oberoende av skälen för handlandet (se 1 § andra stycket). Man behöver alltså inte ställa frågan, om en mobbning eller annat kränkande beteende beror på den kränktes kön, etniska tillhörighet, religion eller liknande, utan det avgörande är om det är fråga om kränkning av hans eller hennes person. Det talas inte som i LLH, DFL och de både aktuella EG- direktiven (direktivet mot etisk diskriminering och arbetslivs- direktivet) om kränkningar av någons värdighet; inte heller krävs som enligt direktiven att en hotfull, fientlig, förnedrande, för- ödmjukande eller kränkande stämning skapas, även om detta ger en viss bild av de aktuella situationerna. Som framhållits tidigare finns det inte heller någon anledning att ge en särskild definition av mobbning. Kränkningen kan komma till uttryck inte bara genom hand- gripligheter eller nedsättande uttalanden eller gester utan också på annat vis, t.ex. genom att man på påtagligt sätt ignorerar eller drar sig undan en kamrat i situationer där ett annat uppträdande varit naturligt. Om en person i elevens ställning normalt skulle uppfatta beteendet som kränkande bör man utgå från att trakasserier i lagens mening har förekommit (vilket dock inte behöver innebära att skadestånd utgår, jfr. 14 § lagförslaget). Uttalanden som inte riktar sig mot viss eller vissa elever utan mot en viss allmänt bestämd grupp kan inte anses som trakasserier mot någon person (däremot ibland som diskriminering, om de kommer från skolans sida). Andra nedsättande beteenden mot en grupp kan däremot betraktas som trakasserier. Exempelvis s.k. nollning av en grupp nya elever vid en skola eller liknande kan ta sig sådana former att de är klart otillåtna enligt lagen.