sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Förslaget innebar att byggnad som har sådant kulturhistoriskt värde att dess bevarande är av allmänt intresse, på ägarens begäran skulle kunna omfattas av samma sorts skydds- bestämmelser som ett byggnadsminne. För att ägaren skulle komma i åtnjutande av statligt stöd skulle förutsättas att ägaren medverkat till detta skydd(a.a. s. 139 ff.). Vad gäller förslagen i övrigt kan nämnas att det bl.a. föreslogs att det statliga stödet till den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen i viss mån skulle ske genom ändrade beskattningsregler för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. De här redovisade förslag fick viss kritik i remissförfarandet och kom, i fråga om utökat skydd, med hänvisning till den pågående beredningen av förslag till plan- och bygglag att skjutas . Vad gäller de föreslagna skattelättnaderna hänvisades i Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt propositionen till att det skulle medföra svårigheter i tillämpningen och ha konsekvenser som var svåröverskådliga (prop. 1980/81:122 s. 10 ff.). Däremot resulterade utredningens förslag i en förordning om statsbidrag för vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, vilken kom att innebära en utökning av antalet objekt som kunde erhålla stöd och ersätta tidigare stödformer. inleddes inom ett arbete med att se över möjligheterna att effektivisera och bredda insatserna inom kulturminnesvårdens område. Utgångspunkten för detta arbete var att kulturkvaliteterna i vid mening i den byggda och odlade miljön behövde tas till vara med en ökad medvetenhet. Ett kulturmiljöarbete med denna inriktning borde därför bedrivas på bred front och få utslag inom flera samhällssektorer. Det skulle omfatta den mer traditionella vården av kulturminnen, t.ex. byggnadsminnen och fornlämningar, men även åtgärder för att kunna ta tillvara värden i kulturlandskapet och i den stora mängden av icke exklusiva bebyggelsemiljöer. En ytterligare ambition var att sammanföra speciallagstiftningen i en samlad kulturminneslag och att i lagstiftningen genomföra moderniseringar och en anpassning efter nya krav och behov (prop. 1986/87:100 bil. 12 s. 386). med detta arbete pågick ett omfattande lagstiftnings- arbete till följd av det initiativ som hade tagits om att få till stånd en fysisk riksplanering. Detta kom att, vid sidan av (1987:10), resultera i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser (naturresurslagen). Naturresurs- lagen syftade till att främja en från ekologisk, social och samhälls- ekonomiska synpunkt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Den skulle utgöra en grund för pröv- ningen av konflikter om mark- och vattenanvändningen mellan, som det uttrycks i propositionen, företrädare för den pågående markanvändningen och de som har önskemål om förändringar (prop. 1985/86: 3 s. 12). I naturresurslagen togs in bestämmelser till skydd för mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas natur- eller kulturvärden. Vad gäller kulturvärden motiverades detta med att den kulturhistoriska byggnadsvården Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt tidigare främst varit inriktad på vården av enstaka, särskilt värdefulla objekt, men att de värden som finns bevarade i samman- hängande kulturmiljöer uppmärksammats alltmer (a.a. s. 67 f.). För kulturvården syftade denna reglering till att slå vakt om ett brett urval av skyddsvärda miljöer och objekt såväl på landsbygden som i tätorterna. Områden som angavs vara av riksintresse för kultur- miljön med stöd av naturresurslagen skulle beaktas vid kommun- ernas planläggning enligt den instiftade . Kulturmiljöintressenas inträde i de miljörättsliga sammanhangen fick också till följd att det genom en ändring uttryckligen angavs i naturvårdslagen (1964:822) att lagen var tillämplig också på den kulturpräglade naturmiljön. Ett naturreservat kunde alltså tillskapas för att värna kulturvärden i landskapet. Detta var visserligen bara ett förtydligande av vad som redan tidigare var avsett att omfattas av tillämpningsområdet, men med hänsyn till det ökande intresse och den betydelse kulturmiljöfrågorna hade fått, ansågs det motiverat att klart ange detta även i lagen (prop. 1990/91:90 s. 387 f.). En del i det bredare översynsarbete som skulle genomföras inom kulturminnesvården var alltså att utarbeta en samlad kulturminnes- lag. Detta arbete utfördes av en arbetsgrupp inom Utbildnings- departementet och presenterades i betänkandet Kulturminneslag – sammanförd och bearbetad lagstiftning om kulturminnen (DsU 1987:9). En av utgångspunkterna för arbetsgruppens bearbetning av lagstiftningen var att det inte ingick i uppdraget att redovisa förslag till ny lagstiftning i fråga om de grundläggande principerna för skyddet av kulturminnen eller för de äldre lagarnas tillämpning. Förutom att sammanföra lagstiftningen till en samlad lag, föreslogs därför endast ändringar som var av redaktionell art, utgjorde en språklig bearbetning av bestämmelserna, innebar en utmönstring av bestämmelser som visat sig obehövliga och sådana materiella ändringar som kunde rymmas inom de rådande principerna för skyddet (a.a. s. 43 f.). Arbetsgruppen konstaterar inledningsvis att lagstiftningen om kulturminnen har en mycket bred förankring i det allmänna rättsmedvetandet men att lagstiftningen är splittrad och uppdelad på ett flertal författningar av olika ålder. Den redovisar därefter de närmare överväganden som utmynnar i ett förslag till lag där bestämmelserna om fornminnen, byggnadsminnen, kyrkliga Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt kulturminnen och om skydd mot utförsel av vissa äldre kultur- föremål samlas. Däremot ansåg arbetsgruppen inte att de statligt ägda objekten skulle omfattas av denna lag. Två skäl angavs för det ställnings- tagandet. Det ena var att skyddet för statsägda byggnader inte var förknippat med någon form av ersättning. Det andra var att det ur konstitutionell synpunkt är riktigare att reglera skyddet för statligt ägda byggnader i administrativ ordning. I stället valde arbets- gruppen att föreslå en samordning av innehållet i bestämmelserna, så att dessa i den föreslagna förordningen om statliga byggnads- minnen m.m. så långt möjligt överensstämde med bestämmelserna om övriga byggnadsminnen. Trots det begränsade utrymme som uppdraget gav att föreslå förändringar, finns i detta förslag vissa nyheter. En är att rekvisitet synnerligen skall utgå och att det skall vara tillräckligt att det angavs att objektet är märkligt genom sitt kulturhistoriska värde för att kunna förklaras som byggnadsminne. Det åsyftades med detta förslag inte någon utökning av tillämpningsområdet, utan det vände sig mot att begreppet synnerligen märklig språkligt gav intryck av en i förhållande till vad som var avsett alltför stark begränsning i urvalet, så att bestämmelsen enligt dess ordalydelse endast kunde tillämpas i undantagsfall. För att länsstyrelserna skulle kunna få bättre möjligheter att ta upp frågor om byggnadsminnesförklaring i den tidsföljd som är lämplig föreslogs vidare att det skulle införas en möjlighet att besluta om anmälningsplikt vid förändring av sådana byggnader som kunde antas uppfylla kriterierna för en byggnadsminnes- förklaring. Detta gjordes bl.a. mot bakgrund av det tidsmässigt ofta utdragna förfarandet vid en byggnadsminnesförklaring. Andra motiv till detta förslag var att kunna skydda byggnader som inte omfattades av lovplikten enligt samt att ge länsstyrelserna möjlighet att följa upp bevarandet av byggnader som erhållit statligt byggnadsvårdande stöd. Det motiverades även av att det skulle göra ägaren uppmärksammad på byggnadens kulturhistoriska värden och att det skulle kunna främja en aktivare prövning inför ett mer akut hot om förändring eller förstörelse. I det sammanhanget konstateras att det rådande kravet på att skyddsföreskrifter skall utformas i samförstånd med ägaren hade inneburit att frågan om ersättning dittills aldrig hade prövats av domstol samt att länsstyrelserna av denna anledning ofta torde Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt ha avstått från byggnadsminnesförklaring där ersättningskrav kunde förutses (a.a. s. 178 ff.). En annan fråga som återkom i detta betänkande var möjlighet- erna att bevara samlade bebyggelsemiljöer av kulturhistoriskt värde. Liksom i tidigare utredningar konstateras att lagstiftningen är utformad för att skydda enskilda objekt. En förändring hade dock kommit till stånd genom införandet av och naturresurslagen. För att ytterligare stärka kulturmiljöskyddet föreslog arbets- gruppen att tillämpningsområdet för byggnadsminnesskyddet vidgades till att omfatta byggnader inom kulturhistoriskt märkliga bebyggelseområden, och detta även om varje enskild byggnad inte kunde anses som märklig i lagens mening (a.a. 161). I denna del görs vissa överväganden mot bakgrund av bestämmelserna i och naturresurslagen. Det konstateras därvid bl.a. att riksintressen för kulturminnesvården ofta torde vara större områden än de som kan tänkas omfattas av ett vidgat byggnads- minnesskydd. Det fanns dock enligt arbetsgruppen skäl att anta att märkliga bebyggelseområden som kan bli föremål för en byggnads- minnesförklaring utgör bebyggelsecentra i ett större riksintresse- område eller är av väsentlig betydelse för områdets kulturhistoriska värde. Det vidgade byggnadsminnesskyddet skulle därför få betydelse för att säkerställa viktiga delar av riksintresseområden för kulturvården. Det skulle vidare ge möjlighet för staten att skydda bebyggelseområden som inte omfattas av detaljplan eller områdes- bestämmelser (a.a. s. 165). Arbetsgruppens slutsats var att det genom den av dem föreslagna möjligheten att byggnadsminnesförklara samlade bebyggelse- miljöer i kombination med möjligheten att använda sig av natur- reservat fanns tillräckliga instrument för att säkerställa kultur- miljöer av riksintresse. I den efterföljande propositionen om kulturmiljövård (prop. 1987/88:104), föreslogs en kulturminneslag med ett i allt väsentligt likalydande innehåll som det som hade föreslagits av arbets- gruppen. I propositionen redovisas dessutom vissa mål för kultur- miljövården. Som bakgrund till dessa målsättningar återges bl.a. vad som anfördes kulturpolitiska proposition om att kulturmiljöarbetet måste omfatta hela samhällets historia. Det framhålls också, med hänvisning till den då instiftade naturresurslagen och , att strävandena att integrera kulturminnesvården i samhällsplaneringen hade varit Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Därmed beaktas, enligt vad som anförs i propositionen, kulturhistoriska värden som en viktig faktor vid utformningen av den fysiska miljön och vid förändringar i markanvändningen (a.a. s. 28). Även utformningen av målen för kulturmiljövården (a.a. s. 29 f.) följer de kulturpolitiska ambitioner som stakades ut genom kulturpolitiska proposition. Det anges i dessa mål bl.a. att kulturmiljövården måste bidra till att bibehålla och utveckla en rik vardagsmiljö samt att den snabba samhällsförändringen innebär att tidsperspektivet förkortas och bevarandemålet blir relevant för många miljöer som präglat vår egen tid. Vidare att perspektivet i kulturmiljövården måste vara framtidsinriktat och kulturarvet ses som en tillgång i samhället, så att vår egen tids bidrag till gestaltandet av den yttre miljön kan fungera i samklang med och berika det tidigare generationer har skapat. Andra angivna mål är att kulturmiljövården skall främja den lokala kulturella identiteten och att kulturarvet skall levandegöras och bidra till ökad medvetenhet hos allmänheten om estetiska värden och historiska sammanhang. betonas att en av kulturmiljövårdens viktigaste och svåraste uppgifter är att uppmärksamma och påtala hoten mot kulturmiljön, vilket kan underlättas om kulturmiljöaspekter uppmärksammas tidigt vid planeringen av olika former av exploateringsprojekt och genom att det finns ett utvecklat samarbete mellan berörda myndigheter. I fråga om byggnadsminnen byggde regeringens förslag till kulturminneslag, vilket sedermera antogs av , i allt väsentligt på det förslag som arbetsgruppen hade lagt fram. Det enda egentliga avsteget är att regeringen inte fann det lämpligt att ändra rekvisitet från synnerligen märklig till märklig. Detta eftersom det skulle kunna uppfattas som en sänkning av kvalifikationskraven (a.a. s. 48). Det sker dock med den passusen att det uttalas en förståelse för arbetsgruppens förslag eftersom ett ord som synnerligen i svensk lagstiftningstradition förbehålls för sådana fall då ett mycket långtgående krav ställs. En annan förändring som kom till uttryck i lagtexten var att bestämmelserna om byggnadsminnen också var tillämpliga på parker, trädgårdar eller andra anläggningar. Arbetsgruppen hade förordat samma utvidgning av tillämpningsområdet men ansett att det var tillräckligt om det kom till uttryck i motivuttalandena. Av vad som framstår som ett förbiseende kom dock inte en motsvarande ändring att ske vid regeringens beredning för de Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt objekt som uttryckligen undantas från tillämpningsområdet, de statligt ägda, fasta fornlämningar och de kyrkliga kulturminnena, utan där används fortfarande enbart begreppet byggnad. I vårt delbetänkande om de norrländska kyrkstäderna föreslås i anledning härav en ändring som innebär att alla objekt som är fasta fornlämningar eller kyrkliga kulturminnen undantas från tillämp- lighetsområdet för bestämmelserna om byggnadsminnen (SOU 2003:81). I fråga om de statliga byggnadsminnena framgår i vart fall av förordningen om statliga byggnadsminnen att bestäm- melserna om dessa byggnadsminnen får tillämpas också på park, trädgård eller annan anläggning. Sammanfattningsvis innebar införandet av kulturminneslagen i fråga om skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse de materiella ändringarna att byggnader som ingick i kulturhistoriskt synnerligen märkliga bebyggelseområden därefter kunde byggnads- minnesförklaras och att en möjlighet att besluta om anmälnings- plikt infördes. efter kulturminneslagens tillkomst beslutade regeringen att tillsätta en ny utredning som skulle se över vissa frågor på kulturmiljöområdet. Vad gäller bebyggelseskyddet anges i direktiven särskilt att det skulle övervägas om det behövs ett förstärkt skydd för byggnader som är värda att bevara, men som inte är av så stort kulturhistoriskt värde att de kan förklaras som byggnadsminnen. Det noteras att förekomsten av statsbidrag till kulturhistoriskt värdefull bebyggelse kan utgöra ett motiv för ett sådant skyddsinstitut. Dessutom skulle utredaren bl.a. överväga möjligheterna att förenkla handläggningsförfarandet för ärenden om byggnadsminnesförklaring. Den utrednings som tillsattes, , över- lämnade sitt slutbetänkande Skyddet av kulturmiljön – En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortsnamn. konstaterar i betänkandet att staten inte hunnit med att byggnadsminnesförklara i den takt som från antikvariskt håll kan anses motiverat, medan kommunerna inte i den grad som förutsattes vid införandet av utnyttjat de instrument som tillhandahållits dem i form av Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt rivningsförbud, skyddsbestämmelser och förhöjd lovplikt i vissa områden (a.a. 114 ff.). Som förklaring till att länsstyrelserna inte hunnit med sina upp- gifter angavs att byggnadsminnesförfarandet kräver relativt stora resurser i varje enskilt fall. Utredningen kom till den slutsatsen att en ökad statlig skyddsinsats förutsatte en ny skyddsform som är enklare än den nuvarande och att det skulle kunna ske om kravet på detaljerade skyddsföreskrifter eftergavs och om de restriktioner som kan komma att gälla för sakägare blir så måttliga att de inte är ersättningsgrundande. Det konstateras att en sådan skyddsform visserligen blir sämre, men att den ändå är bättre än inget skydd alls. Detta resonemang utmynnar i ett förslag till en utvidgad anmälningsplikt, vilken skulle omfatta byggnader och andra anlägg- ningar som inte är synnerligen märkliga men väl av kulturhistoriskt värde. Detta dock under förutsättning att staten betalar bidrag till bevarande av de kulturhistoriska värdena eller på annat sätt medverkade till att säkerställa dessa värden. I detta sammanhang föreslås även att anmälningsplikt skall kunna beslutas i ett pågående ärende om byggnadsminnesförklaring. Ett annat förslag till förenkling och effektivisering av handlägg- ningen är att den obegränsade rätten att väcka fråga om byggnads- minnesförklaring tas bort. I stället anförs att allmänhetens engagemang i bevarandefrågor på ett tillräckligt sätt kan tas till vara inom ramen för myndigheternas allmänna serviceskyldighet (a.a. s. 128 ff.). föreslog även att det i kulturminnes- lagens kapitel om byggnadsminnen infördes ett områdesskydd, benämnt kulturreservat, för att skydda såväl bebyggda områden som kulturlandskap (a.a. s. 120 ff.). Detta motiverades i fråga om samlade bebyggelsemiljöer av att utredningen fann att det områdes- skydd som erbjuds inom ramen för byggnadsminnesinstitutet inte var tillräckligt utvecklat. De skäl som anförs till att en sådan reglering skulle placeras i kulturminneslagen, i stället för den miljö- rättsliga lagstiftningen, är att det medför en enklare och tydligare ansvarsfördelning mellan kulturmiljövården och naturvården samt att frågor om skydd för ett kulturlandskap därmed kan lösas i ett nära sammanhang med bevarandefrågor för bebyggelse och andra anläggningar som utgör en integrerad del av kulturvärdet för området (a.a. s. 68). med arbete pågick emellertid utredningsarbetet med att ta fram en miljöbalk. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt utredningen föreslog å sin sida att det i den nya skulle finnas ett områdesskydd, likaledes benämnt kulturreservat, syftande till att bevara kulturhistoriska värden i landskapet (SOU 1996:103 s. 316 f.). Denna utredning motiverade sitt ställnings- tagande med att den föreliggande lagstiftningen, särskilt bestäm- melserna om naturreservat, inte i tillräcklig mån hade använts för att skydda kulturvärden i landskapet. Utredningen tog dock inte ställning till om detta områdesskydd, med hänsyn till Kulturarvs- utredningens samtidiga förslag, borde återfinnas i en miljöbalk eller i kulturminneslagen, utan överlämnade denna fråga till den fortsatta beredningen. I propositionen till miljöbalk behandlas förslagen om kultur- reservat (prop. 1997/98:45 s. 323 ff.). Där anförs att det är en av kulturmiljövårdens viktigaste uppgifter att bevara kulturlandskap med innehåll från olika tider och se till att de sköts på ett sätt som gör att dessa värden inte förstörs eller förringas. Enligt vad regeringen uttalade i propositionen präglas ett historiskt landskap av hävdade eller ohävdade kulturlandskaps- element som återspeglar väsentliga drag och företeelser från äldre markanvändning och att en betydande del av dess värde utgörs av sambanden mellan de enskilda elementen och av samspelet med naturmiljön. Det samlade kulturvärdet ansågs därför större än summan av kulturvärdet hos de enskilda element som ingår i landskapet. Enligt regeringens bedömning kunde Kulturarvsutred- ningens förslag till områdesskydd i kulturminneslagen inte ersätta förslaget till kulturreservat i . Det anförs också att om ett liknande skydd införs även i kulturminneslagen, måste det ges en tydlig avgränsning mot det som föreslås att ligga i . I och med införandet av genomfördes en organisa- torisk nyhet i det att kommunerna fick direkt befogenhet att vid sidan av länsstyrelserna besluta om vissa former av områdesskydd, däribland kulturreservat. Regeringen konstaterade i denna del att det självfallet ligger i statens intresse att fler kommuner engageras i naturvårdsarbetet. Det skulle dock inte för kommunerna medföra något ytterligare ansvar att agera, utan de skall självmant få över- väga, med hänsyn till sina finansiella resurser, om de vill initiera naturvårdsåtgärder av detta slag (a.a. s. 312 f.). Efter ikraftträdande tog regeringen i propositionen Kulturarv – kulturmiljöer och kulturföremål (prop. 1998/99:114) upp vissa av förslag till bedömning. I denna proposition revideras dessutom målen för kulturmiljövården. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt I förhållande till de tidigare gällande målen betonas här även betydelsen av nationell och internationell solidaritet och respekt inför olika gruppers kulturarv, men de har i fråga om den fysiska bebyggelsemiljön huvudsakligen samma inriktning som de före- gående. Under rubriken fortsatt utredning behandlar regeringen bl.a. förslag om en utvidgad anmälnings- plikt (a.a. s. 30 ff). har föreslagit att skall kunna besluta om anmälningsplikt för kulturhistoriskt värdefulla byggnader där staten har lämnat bidrag eller en dokumentation har skett av byggnaden. Till frågan om utvidgad anmälningsplikt hör även frågan om det enbart är som bör besluta i sådana ärenden och den ytmässiga omfattningen av skyddet. Utredningen har utgått från att en sådan bestämmelse i kulturminneslagen uteslutande skall handhas av staten genom länsstyrelserna. Det finns emellertid skäl – inte minst på demokratiska grunder – att överväga om inte även kommunerna bör ges en möjlighet att vid sidan av PBL tillämpa kulturminneslagen och ett eventuellt anmälningsinstitut i denna kulturminnesmärkning (k-märkning) av bebyggelse. Vad gällde förslaget att ta bort rätten för var och en att väcka fråga om byggnadsminnesförklaring, uttalade regeringen att det är av stor vikt att det finns goda möjligheter för allmänheten att engagera sig i frågor som rör vår kulturmiljö. Det befarades att utredningens förslag i denna del skulle motverka det ökande intresset hos allmänheten för kulturmiljövård. Vidare ifrågasattes om lättnaden i länsstyrelsernas arbetsbörda därigenom skulle bli tillräcklig för att motivera en sådan inskränkning. Regeringen fann av dessa skäl att förslaget inte borde genomföras (a.a. s. 73 f.). Däremot delade regeringen förslag om att ge länsstyrelserna möjlighet att besluta om anmälningsplikt under pågående handläggning av ett ärende om byggnadsminnes– förklaring. Vad slutligen rörde frågan om inrättandet av ett områdesskydd i kulturminneslagen, konstaterade regeringen att bestämmelser om kulturreservat redan hade införts i . Vidare att underlaget inte är tillräckligt för att föreslå ändrade regler såvitt gäller den ytmässiga utsträckningen av den bebyggelse som skall kunna skyddas av kulturminneslagen och att det i stället skall bli en fråga för den fortsatta översynen som förutskickats i samband med Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt regeringens behandling av förslaget om en utvidgad anmälnings- plikt (a.a. s.43). Därefter har ytterligare en förändring kommit till stånd till följd av arbete. Efter en genomförd ändring av 8 kap. 7 § regeringsformen kan numera i lag bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter avseende kulturmiljö (SFS 2002:903). Denna möjlighet har kommit till användning för att meddela ordningsföreskrifter för ett område kring ett fast fornminne enligt 2 kap. 9 § kulturminneslagen och har av oss föreslagits ligga till grund för en skyddsreglering rörande de norrländska kyrkstäderna (se SOU 2003:81). Bakgrunden till denna ändring var att hade påvisat att möjlighet att meddela föreskrifter för område vid fast fornlämning, s.k. fornlämningsområde, enligt 2 kap. 9 § kulturminneslagen inte var förenligt med regerings- formen.