sou · GSB318 · 2005-01-01 00:00:00 — När det gäller ansvaret för statistiken och utförandet av dessa uppgifter finns det, enligt utredningens mening, en risk i sig vid en överföring till annan att driftsproblem uppstår vilket kan medföra bl.a. kostnadsökningar som är svåra att uppskatta. Det finns naturligtvis nackdelar med att föra bort de operativa uppgifterna från BRÅ. En åtgärd att splittra stödet till lokalt brottsförebyggande aktörer på dels en delegation som skall fördela bidrag och i övrigt stödja dem, dels som skall ansvara för nätverksuppbyggandet och samordningen mellan de lokala råden kan medföra att synergieffekter går förlorade. Om man dessutom skulle föra över uppgiften att stödja medlingsverksamheten till innebär det ytterligare en splittring av uppgifterna. Det bör även påpekas att regeringen inte kan ålägga att svara för den föreslagna uppgiften utan det bygger på att förbundet vill åta sig uppgiften. Om skulle göra andra prioriteringar när det gäller förbundets verksamhet i denna del finns en risk att denna samordnande uppgift faller bort. Det kan även medföra nackdelar för den verksamhet som skulle bedrivas i en stabsmyndighet som den ovan beskrivna att inte ha tillgång till den kunskap om lokalt brottsförebyggande arbete som BRÅ har samt kännedom om vad som pågår i landet inom detta område. Eventuellt skulle kompetensen vid och (Utvecklings- och strategienheten) behöva förstärkas för att på ett vetenskapligt sätt kunna utveckla metoder på det sätt man gör med hjälp och stöd av BRÅ. Fördelarna med att dela upp denna verksamhet på de angivna myndigheterna kan vara bl.a. att det ökar möjligheterna att arbetet inriktas mot sådant som är efterfrågat och direkt användbart vid myndigheten. Risken med att splittra metodutvecklingsverksamheten på det beskrivna sättet är att man kan komma att få alltför små forskningsmiljöer vilket skulle medföra svårt att uppnå den kritiska massa som fordras för en effektiv verksamhet. I en stabsmyndighet kan det finnas potentiella trovärdighets- problem när det gäller utvärderingsverksamhet men för att myndigheten skall vara värdefull för regeringen måste det finnas betydande frihetsgrader när det gäller själva utförandet av uppdragen även om utrymmet för egna initiativ när det gäller val av utvärderingsprojekt får anses vara begränsat. Ytterligare en konsekvens av denna modell skulle, såsom ovan beskrivs, bli att vissa resurser frigörs. Dessa skulle kunna användas till att förstärka forsknings- och utvecklingsverksamheten på det Regeringen skulle då kunna prioritera särskilt angelägna områden. 8.3Modell 2; BRÅ som ett utvärdering 8.3.1Vad utmärker ett utvärdering (institutet)? Syftet med denna modell är framförallt att stärka forsknings- och utvärderingsverksamheten inom det kriminalpolitiska området. Ett sådant institut är, såsom utredningens ser det, en myndighet där den av regeringen utsedda styrelsens främsta uppgift är att fatta beslut i strategiska frågor. Naturligtvis finns en myndighets- instruktion och årliga regleringsbrev för en sådan myndighet men däri skall endast ramarna för verksamheten anges. Inom dessa ramar skall det finnas ett stort frihetsutrymme för myndigheten att avgöra hur resurserna skall användas. Myndigheten skall ha en kärna av tillsvidareanställda men också möjlighet att projektanställa, anställa gästforskare, lägga ut uppdrag på andra, t.ex. universitet och högskola samt dela ut forsknings- bidrag till olika projekt efter ett ansökningsförfarande. Möjligen skall det också knytas en eller flera professurer till myndigheten. 8.3.2Institutets arbetsuppgifter och organisation Om BRÅ skulle förändras till ett institut enligt denna modell skulle detta innebära följande för verksamheten och organisationen. Institutet skulle i princip uteslutande ägna sig åt forsknings-, utvärderings- och utvecklingsverksamhet. Den stabsfunktion som BRÅ har skulle upphöra. En analysenhet skulle inrättas vid . Denna enhet, som kan beräknas ta resurser motsvarande ca sex årsarbetskrafter i anspråk, skulle ha till uppgift att bidra med analyser och kunskapsunderlag inför kriminalpolitiska överväg- anden och beslut. Detta skulle naturligtvis innebära ett mycket nära samarbete mellan analysenheten och institutet. Den operativa verksamheten skulle inte vara kvar utan på samma sätt som beskrivs ovan under avsnitt 8.2.3. tas över av en särskild delegation respektive utföras av . Informationsuppdraget skulle utgöra en viktig del av verksamheten. Statistikverksamheten skulle fortsätta oförändrat. Den internationella verksamheten, i den del det avser nationell representation, skulle flyttas till den analysenhet som skulle inrättas vid . I övrigt skulle denna del av verksamheten ligga kvar på myndigheten. Styrelse med fullt ansvar framstår som den mest ändamålsenliga styrformen för ett utvärdering. Styrelsen skulle ledas av en extern ordförande. Referensgruppen skulle upphöra men den vetenskapliga nämnden skulle vara kvar. Institutet skulle kunna beräknas ha en kärna av 30–35 årsarbets- krafter. Resurser motsvarande sex årsarbetskrafter skulle flyttas till en särskild delegation för de operativa uppgifterna. Alternativt skulle resurser motsvarande tre av dessa årsarbetskrafter i stället föras över till om den skall svara för stödet till uppbyggnaden av medlingsverksamheten. 8.3.3Närmare beskrivning av institutet Nedan redovisas dels vilka överväganden som gjorts, dels för- och nackdelar med modellen. Forskningen samt utvecklings- och utvärderingsverksamheten Grundforskningen skall, på samma sätt som gäller , utföras vid universitet och högskolor. Tillämpad forskning, utvecklings- verksamhet samt utvärderingsverksamhet skulle om myndigheten förändras till ett institut enligt den beskrivna modellen utgöra kärnuppgifterna. Man bör överväga om man bör föra tillbaka de som tidigare (se prop. 1992/93:170, s. 81 och betänkande 1992/93:JuU30) förts över från BRÅ till (numera ). () har uppgett att 33 projekt har finansierats och två konferenser bekostats inom ramen för dessa medel. VR har vidare uppgett att en ytterligare konferens inom området planeras till 2004 och att programmet därmed avslutas. Om dessa medel förs över till institutet bör de, på samma sätt som tidigare, delas ut av institutet såsom ett forskningsråd, till olika projekt efter ansökningsförfarande. Ett institut för kriminalpolitisk utvärdering skulle ha i uppgift att främja, stödja och genomföra framförallt utvärderingar av kriminalpolitiskt motiverade åtgärder, studier av rättsväsendets arbetssätt och utvärdering av effekterna av kriminalpolitiska åtgärder. Det framstår som tveksamt om det är lämpligt att ett institut enligt denna modell skall ha i uppgift att dela ut statsbidrag för lokalt brottsförebyggande projekt samt för att stödja uppbyggnaden av medlingsverksamhet. Det finns emellertid inget som talar emot att ett sådant institut på eget initiativ särskilt prioriterar forsknings- eller utvärderingsinsatser inom dessa områden i sitt arbete. Om dessa uppgifter, dvs. lämna bidrag och stöd åt lokalt brottsförebyggande arbete samt bidrag åt medlingsprojekt, inte längre skall handhas av myndigheten bör, även enligt denna modell, den ordning som anges ovan under avsnitt 8.2.3. gälla. Ansvaret för att informera om den egna och andras verksamhet är en uppgift som skall ligga kvar på myndigheten om den förändras till ett institut enligt denna modell. Detta skulle bli en central uppgift och resultaten av verksamheten kan förväntas få hög trovärdighet. Det är även viktigt att ett sådant institut samlar in och sprider kunskap om andras arbete och resultat, t.ex. vad som i övrigt pågår både inom landet och i internationella sammanhang. Informationsspridningen kan, på samma sätt som , ske på olika sätt t.ex. genom publikationer, seminarier, kurser och konferenser. En myndighet enligt den beskrivna modellen skulle bli ett inom sitt område. Skälen för att behålla ansvaret för statistikverksamheten vid ett utvärdering är att verksamheten står i stort sett helt fri och därmed får en hög trovärdighet. Förmodligen är det dessutom till stor nytta för verksamheten vid ett sådant institut att inom myndigheten ansvara för denna statistik- verksamhet. Det finns även skäl att anta att det kan finnas fördelar när det gäller utvecklingsmöjligheterna av statistikverksamheten om ansvaret för denna ligger på institutet. Frågan är om det utgör en alltför främmande verksamhet och ett alltför stort ianspråk- tagande av de totala resurserna att behålla statistikverksamheten vid myndigheten. Troligtvis framstår nackdelarna med att flytta statistik- verksamheten i sig som alltför stora och överväger de eventuella nackdelar som skulle kunna ligga i det ovan nämnda förhållandet. Det uppdrag som BRÅ har i denna del som är hänförlig till nationell representation bör, om myndigheten i stället ändras till ett utvärdering, flyttas över till den analysenhet som då skulle skapas vid . I övrigt kan denna verksamhet ligga kvar även om BRÅ förändras till ett sådant institut. Den kvarvarande del av den internationella verksamheten kan förväntas intensifieras i ett institut av den föreslagna modellen. Av departementspromemorian Forskning för rättsväsendet (Ds 1997:28) framgår att erfarenheterna av parlamentariker i är goda, att många av dem visat ett betydande engagemang samt att ledamöterna genom sina erfarenheter i styrelsen har tillfört viktiga kunskaper. Det pekas även på att det brottsförebyggande arbetet får en bred politisk förankring med en parlamentarisk styrelse samt att detta är värdefullt för att garantera den långsiktiga utvecklingen på området och för att uppnå varaktiga effekter av arbetet. framkommit något som talar för att dessa förhållanden skulle ha förändrats . Emellertid menar utredningen att om BRÅ:s inriktning förändras till ett utvärdering bör myndigheten ledas av en styrelse med fullt ansvar. Regeringen skall för varje myndighet välja den ledningsform som bäst gagnar verksamheten och de uppställda målen.1 Institutets främsta uppgifter skulle vara att initiera och bedriva FoU-verksamhet på det kriminalpolitiska området samt bedriva verksamhet som innebär ett stort självständigt ansvar. Styrelse med fullt ansvar, vars sammansättning skulle ge en god förankring i forskarsamhället, bland rättsväsendets myndigheter och i allmänintresset, är den ledningsform som framstår mest lämplig vid ett sådant institut. Styrelsens sammansättning bör därmed förändras mot en mer expertbetonad styrelse. Ordföranden i styrelsen bör då i enlighet med vad som anges i grundformen vara extern. Styrelsens främsta uppgifter skulle vara att fatta beslut om verksamhetens inriktning och principiella frågor av strategisk och ekonomisk betydelse för verksamheten. Bland styrelsens ledamöter bör det finnas goda kunskaper om vilka behov rättsväsendets myndigheter har av FoU-verksamhet inom det kriminalpolitiska området. Dessutom är det av stor vikt att det finns vetenskaplig kompetens i styrelsen för en myndighet av den beskrivna modellen. Det är därför lämpligt att styrelsens ledamöter hämtas dels bland företrädare för rättsväsendets myndigheter, dels bland företrädare för forskarvärlden. Såsom företrädare för ett allmänt samhällsintresse kan t.ex. riksdagsledamöter kan komma i fråga som styrelseledamöter. I en styrelse av detta slag är det viktigt att ledamöterna står obundna av olika partsintressen och att de uteslutande företräder myndigheten i sin roll som styrelseledamöter där. Med en sådan sammansättning av styrelsen som den ovan föreslagna finns inga skäl att ha kvar referensgruppen för rättsväsendet. Eftersom rättsväsendets myndigheter finns represen- terade i styrelsen är det den vägen som de myndigheterna kan framföra sina synpunkter och önskemål om prioriteringar när det 1997/98:136, s. 47. gäller institutets verksamhet. Om institutet skulle finna det värdefullt finns det naturligtvis inget som hindrar att man har en sådan samrådsgrupp även om det inte finns inskrivet i myndighetens instruktion. Den vetenskapliga nämnden bör däremot finnas kvar i syfte att garantera den vetenskapliga kvaliteten på verksamheten. Den bör dock förändras både vad gäller sammansättning och arbetsformer. Nämnden bör inte ha mer än tio ledamöter och den bör samman- träda i vart fall för en genomgång av de planerade projekten. Det är viktigt att det finns ett forum för diskussioner när det gäller den vetenskapliga kvaliteten och inriktningen av arbetet. Organisatoriska och ekonomiska konsekvenser En förändring av BRÅ:s verksamhet enligt den nu beskrivna modellen skulle innebära att den delen av stabsfunktionen som innebär att stå till departementets förfogande med snabba faktaunderlag och analyser helt lyfts bort. Såsom nämnts ovan skulle vid sådana förhållanden en analysenhet behöva inrättas vid i syfte att bl.a. ta över de uppgifter som departementet efterfrågar av BRÅ såsom snabba faktarapporter och analyser. En sådan enhet bör organiseras så att man uppnår en kritisk massa för att försäkra sig om att enheten kan bibehålla sin roll som analysenhet. Enheten kan beräknas ta resurser motsvarande sex årsarbetskrafter i anspråk. Om de operativa uppgifterna (att dela ut medel till och i övrigt stödja lokalt brottsförebyggande arbete samt stödja uppbyggandet av medlingsverksamhet i landet) skulle flyttas över till en särskild delegation kan man vidare beräkna att resurser motsvarande ca sex årsarbetskrafter skulle föras över från BRÅ, i enlighet med vad som beskrivits ovan. 8.3.4BRÅ som ett utvärdering; för- och nackdelar Om BRÅ:s uppdrag och verksamhet skulle förändras till ett utvärdering skulle önskemålen om en kvalificerad och utökad forsknings- och utvärderingsverksamhet Regeringen, särskilt skulle få sina behov tillgodosedda genom att en analysenhet inrättas där. En myndighet enligt den beskrivna modellen skulle ge plats för en verksamhet där myndighetens arbete kan bedrivas enligt en mer långsiktig utvecklingsplan då verksamheten inte belastas med s.k. korta och snabba uppdrag från bl.a. regeringens sida. Även om ansvaret för att stödja lokalt brottsförebyggande arbete skulle flyttas från myndigheten i enlighet med denna modell finns inget som hindrar att myndigheten väljer att fokusera på just detta område när det gäller utvärderingar och framtagning av kunskap om vilka åtgärder och insatser som är effektiva. Det finns även skäl att anta att denna modell skulle tillförsäkra myndigheten en god vetenskaplig kvalitet även genom t.ex. öka möjlighet att knyta gästforskare till myndigheten och genom att i vart fall en del av en professur knyts till myndigheten. Det ger även ett ökat utrymme för internationellt forsknings- samarbete på det kriminalpolitiska området. Vidare skulle verksamheten kunna vara än mer breddad om en möjlighet att stödja externa forskningsprojekt skulle införas genom att särskilda medel avsätts för ett ansökningsförfarande. Nackdelar kan vara att analysenheten i viss mån skulle bli beroende av att få information från . När det gäller den operativa verksamheten gör sig samma resonemang som förts ovan under avsnitt 8.2.4. gällande. Ett institut enligt den i detta avsnitt beskrivna modellen kan antas vara en attraktiv arbetsplats för forskare som ser det som positivt att bedriva forskningsarbete ur en myndighets perspektiv. Institutet skulle ha omfattande kontakter med universitet och högskolor genom sin roll att fördela forskningsmedel, genom att i vart fall ha gästforskare vid institutet samt genom att det knyts en professur till institutet. Ett institut av den beskrivna modellen skulle förstärka forskningen inom det kriminalpolitiska området och därmed bidra till kunskapsutvecklingen på området. I detta kapitel presenteras utredningens överväganden och förslag. Dessa har sin grund i de överväganden som beskrivs i kap. 8, Två idealtypiska modeller för en brottsförebyggande myndighet, samt i vad som framkommit under utredningsarbetet i övrigt. Utgångs- punkterna för förslaget har således varit de idealtypiska modellerna som beskriver två alternativa sätt att renodla verksamheten. Detta har varit en viktig del i processen att komma fram till ett väl avvägt förslag. Mot bakgrund av de överväganden som gjorts lämnar utredningen följande förslag. 9.2Grundforskning och övrig FoU-verksamhet En etablerad princip i är att grundforskning skall bedrivas vid universitet och högskola, något som utredningen ansluter sig till. När det gäller tillämpad forskning och utvecklingsverksamhet är det verksamhet som däremot kan bedrivas vid t.ex. en statlig myndighet. Utredningen har kunnat konstatera att det finns ett särskilt behov av tillämpad forskning och utvecklingsverksamhet i syfte att öka kunskapen inom det kriminalpolitiska området. Då detta behov inte tillgodoses på annat sätt menar utredningen att det är angeläget att en statlig myndighet får ett sådant uppdrag. Den situation som beskrevs i departementspromemorian Forskning för rättsväsendet (Ds 1997:28) råder alltjämt enligt utredningens mening. Där konstaterades följande (s. 11). Det är angeläget att förbättra kunskapsunderlaget inför de kriminalpolitiska besluten. Den begränsade forsknings- och utvecklingsverksamhet som finns inom rättsväsendet motsvarar inte de behov som finns hos statsmakterna och rättsväsendets myndigheter. Det statsfinansiella läget gör emellertid att det för närvarande inte finns utrymme för någon nämnvärd förstärkning av resurserna för forsknings- och utvecklingsverksamhet inom rättsväsendet, eller för den delen vid universitet och högskolor. har den FoU-verksamhet som bedrevs vid i flyttats över till BRÅ. Detta har, såvitt utredningen kan bedöma, varit positivt och det har bedrivits för polisverksamheten relevant forskning vid BRÅ (se lista över projekt, bil. Man kan dessutom konstatera att den särskilda satsning på forskning kring ekobrott som regeringen gjort – 2002 har gett positiva resultat i det avseendet att det nu kan sägas finnas ett etablerat forskningsområde på detta fält inom vissa universitet. Det har dock framförts farhågor att forskningen på detta område avstannar om inte ytterligare satsningar av ekonomisk natur görs, farhågor som delas av utredningen. Såsom utredningen kunnat konstatera (kap. 7.7) framstår den FoU-verksamhet som pågår i landet inom det aktuella området som splittrad. Det är svårt att få en samlad bild av verksamheten samt att uppskatta vilka resurser som verksamheter tar i anspråk. Såsom utredningen konstaterat tidigare framstår emellertid den pågående FoU-verksamheten som blygsam i förhållande till den vikt som frågorna har för samhället. Rättsväsendet kostar och det får ur ett medborgarperspektiv anses vara av största vikt att de åtgärder som vidtas baseras på kunskap och beprövad erfarenhet. Det finns all anledning att anta att det, i vart fall , innebär en samhällsekonomisk vinst och förbättrad livskvalitet för många människor att satsa medel på att ta fram ytterligare kunskap inom området. Enligt utredningens bedömning behövs betydligt mer resurser för att öka kunskapen inom området och tillgodose det behov av kvalificerat kunskaps- underlag som finns inom olika sektorer. Detta är emellertid en fråga som långsiktigt måste lösas av dem som ansvarar för fördelningen av forskningsresurser i konkurrens med andra behov. Naturligtvis är det ytterst en fråga för dem som vid var tid har det politiska ansvaret att prioritera mellan olika angelägna behov. 9.3Vilka behov skall myndigheten tillgodose? Myndigheten skall bidra till att tillgodose regeringens behov av kunskapsunderlag för kriminalpolitiska åtgärder, rättsväsendets myndigheters behov av kunskapsunderlag för beslut och åtgärder samt vid planeringen av respektive myndighets verksamhet, övriga brottsförebyggande aktörers behov av kunskapsunderlag för att bedriva ett effektivt arbete, forskarvärldens behov av information och obearbetad data för forsknings- och utvecklingsverksamhet, och medborgarnas behov av information och annan kunskap inom det kriminalpolitiska området, allt med utgångspunkt i ett medborgar- och genusperspektiv. Myndigheten bör, enligt utredningens mening, tillgodose framför- allt regeringens behov av kunskapsunderlag för kriminalpolitiska åtgärder, rättsväsendets myndigheters behov av kunskapsbaserade beslutsunderlag för i första hand långsiktiga frågor och övriga brottsförebyggande aktörers behov av kunskapsunderlag för att bedriva ett effektivt arbete. Dessutom bör myndigheten vara ett stöd åt rättsväsendets myndigheter i övrigt vid planering av respektive myndighets verksamhet. En annan viktig aspekt är att myndigheten skall kunna tillhandahålla information och obearbetad data för annan forsknings- och utvecklingsverksamhet. Den föreslagna myndighetens huvuduppgift bör således vara att bistå regeringen och rättsväsendets myndigheter och övriga brottsförebyggande aktörer med kunskapsunderlag. Eftersom allmänheten naturligtvis har ett stort intresse av att rättsväsendet fungerar på bästa sätt, bl.a. genom att ha goda kunskapsunderlag till grund för sina beslut och åtgärder, är det ur ett medborgarperspektiv av stor vikt att detta behov tillgodoses. Förutsättningarna för regeringen att nå de kriminalpolitiska målen, att minska brottsligheten och öka människors trygghet, förbättras med ett ökat kunskapsunderlag. Även allmänhetens och medias behov av statistiska uppgifter och annan kunskap inom det kriminalpolitiska området bör tillgodoses av myndigheten. Det är dessutom viktigt att myndigheten tillgodoser forskarvärldens behov av i första hand statistiska uppgifter och även av obearbetat basmaterial. Den kunskap som tas fram är härutöver av stor vikt för och dess utskott som ett led i att forma politiken. Myndigheten skall inte ägna sig åt grundforskning. Denna typ av forskning skall, såsom tidigare nämnts, bedrivas vid universitet och högskola. När utredningen i den följande talar om FoU- verksamhet avses tillämpad forskning, utvärderingsverksamhet och utvecklingsverksamhet. Naturligtvis kan det finnas gränsdragnings- problem mellan dessa verksamhetsområden. Myndigheten skall vara en kunskapsutvecklande och kunskapsbyggande myndighet inom det kriminalpolitiska området. initiera och bedriva forskningsprojekt (tillämpad forskning) inom det kriminalpolitiska området. initiera och bedriva utvärderingsprojekt inom det kriminal- politiska området. bistå rättsväsendets myndigheter i utvecklingsprojekt. Såsom framgår av utredningens direktiv har BRÅ kommit att utvecklas till en myndighet som skall fungera som ett oberoende centrum för forskning och utveckling inom rättsväsendet som myndigheten skall vara regeringens stabsorgan. Det är enligt utredningens mening inte en lämplig utveckling av en myndighets verksamhet av detta slag då det kan leda till att trovärdighets- problem uppstår. Även om BRÅ synes hantera denna problematik på ett sätt som innebär att inga egentliga bekymmer uppstår i praktiken, är enbart det förhållandet att myndighetens roll kan ifrågasättas tillräckligt för att man bör söka vägar för att minimera risken för att sådana problem uppstår och därmed även för att sådana ifrågasättanden görs. Enligt utredningens mening bör de nämnda verksamhets- områdena inte ankomma på en och samma myndighet, i vart fall inte då det rör en myndighet av den relativt begränsade storlek som är i fråga. Myndighetens huvuduppgift skall vara att initiera projekt som kan betecknas som tillämpad forskning, utvärderingar och utvecklingsverksamhet. När det gäller utvecklingsverksamhet, t.ex. metodutveckling inom polisens verksamhet, bör myndigheten kunna delta i sådana projekt och bidra med sina särskilda kunskaper. Däremot bör inte myndigheten driva och ansvara för sådana projekt som tar sikte på utveckling av enskilda myndigheters verksamhet och metoder. Det är, enligt utredningens mening, av stor vikt att rättsväsendets myndigheter tar ansvar för och driver sina egna utvecklingsprojekt och för att metoder utvecklas inom sina respektive områden.