sou · GSB33d5 · 2005-01-01 00:00:00 — SiS bör dess- utom genom en sekretessbrytande bestämmelse i LVM ges möj- lighet att ta del av socialnämndens uppgifter om enskilda klien- ter efter LVM-vården för sin resultatuppföljning. I samband med att tillskapades fram- hölls (prop. 1992/93:61 s. 26), att SiS bör () ta initiativ till forskning inom området, hålla löpande kontakt med forskningen och forskarna och verka för forskningsresultatens spridning och överföring till praktisk tillämpning. Myndigheten bör inte själv bedriva forskningsverksamhet men följa nationell och internatio- nell forskning. Själva forskningsarbetet bör utföras av universitet och högskolor. I 2 § förordningen (1996:610) med instruktion för förskrivs också att SiS skall svara för metodutveckling, forskning och utvecklingsarbete.10 SiS bedriver inte egen forskning, utan dess roll är alltså att initiera och finansiera forskning. Vid SiS finns en särskild enhet som administrerar FoU-verksam- heten. Dessutom finns ett vetenskapligt råd med uppgift att biträda i principiella frågor som rör forsknings- och utvecklingsarbete, samt granska och bedöma externa forskningsansökningar som finansieras av SiS. Hanteringen liknar det förfarande som tillämpas vid för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Resultat från olika FoU-projekt redovisas kontinuerligt i rapporter som ges ut av myndigheten. Inom myndigheten finns en omfat- tande databas med uppgifter samlade från samtliga DOK-inter- vjuer.11 Dessa uppgifter ger en fördjupad kunskap om klienterna, behandlingen och dess effekter och används dels vid uppföljning av enskilda klientärenden och dels som underlag för extern forskning. Av både kvalitets-, legitimitets- och samhällsekonomiska skäl är det väsentligt att LVM-vården följs upp och utvärderas. 10Behovet av forskningsinsatser inom den sociala tvångsvården underströks av IUM-utred- ningen i betänkandet Tvångsvård i – ansvar och innehåll (SOU 1992:18) och i regeringens proposition 1992/93:61 fastslog den nya myndighetens forsknings- och utveck- lingsbaserade uppdrag. 11SiS erbjuder alla intagna att delta i strukturerade DOK-intervjuer ; vid inskrivnings- resp. utskrivningstillfället samt efter avslutad LVM-vård. Resul- tatet av klientintervjun vid inskrivningstillfället ligger – tillsammans med socialnämndens ansökan om vård och kliniskt utredningsmaterial – till grund för behandlingsplaneringen. gens revisorers förslag Med tvång och god vilja – vad gör Statens in- stitutionsstyrelse? (2002/03:RR9) hävdas, att majoriteten av klien- terna som skrivs ut från SiS institutioner följs inte upp, och SiS vet inte vad som händer med dem efter institutionsvistelsen (s. 10). Bortfallet från uppföljningsintervjuerna är stort, och revisorerna efterlyser en betydligt bättre uppföljning av resultatet både av vår- den som helhet och av olika behandlingsinsatser. Även om i och för sig har en högt ställd ambitionsnivå inom detta område delar jag uppfattningen, att arbetet med upp- följning av enskilda klienter och LVM-vården som helhet bör stär- kas. En brist med nuvarande uppföljningsmetod som används vid intervjuer med klienterna efter avslutad LVM-vård är att bortfallet är stort, något som i sin tur givetvis ofta hänger samman med kli- enternas levnadsvillkor och sociala situation. Olika tekniker och tillvägagångssätt kan användas i samband med en uppföljning och utvärdering. Dessa begrepp definieras i prop. 1997/98:108 Hälsodata- och vårdregister, och refereras också till i betänkande Behandling av personupp- gifter inom (SOU 1999:109). Med utvärdering avses enligt prop. 1997/98:108 analys och värdering av kvalitet, effekti- vitet och resultat hos en verksamhet i förhållande till de mål som bestämts för denna. Utvärdering ställer krav på en vetenskapligt utformad undersökning med bästa möjliga design.12 Uppföljning avser att fortlöpande och regelbundet mäta och beskriva behov, verksamheter och resursåtgång angivet i termer av till exempel behovstäckning, produktivitet och nyckeltal. Uppföljning syftar till att ge en översiktlig bild av verksamhetens utveckling och att fun- gera som signal för avvikelser som bör beaktas. Statens institu- tionsstyrelse kan sägas svara för en resultatuppföljning genom att tillämpa DOK-intervjuer. 12 Det mest optimala är om utvärderingen baseras på en randomiserad design, där individerna fördelas slumpmässigt till en experiment- respektive kontrollgrupp (exempelvis tvångsvård eller frivilligvård), varefter man jämför deras effekter. Denna typ av design kan inom tvångs- vården enbart göras för att möta effekterna av olika behandlingsmetoder inom , däremot är denna metod inte möjlig att använda för att mäta effekten av LVM-vård i för- hållande till andra insatser av frivillig natur eftersom LVM är en tvingande lag; är lagens rekvisit uppfyllda skall socialnämnden ansöka om vård. Alternativ till denna design är att man i utvärderingen i stället använder sig av en jämförelsegrupp som inte är slumpmässigt fördelad (s.k. kvasiexperimentell studie). Jag delar uppfattningen att det krävs en förstärkning av utvärde- ringsinsatserna. revisorer föreslog – vilket även social- utskottet ställde sig bakom (bet. 2002/03:SoU13) – att SiS bör svara för denna typ av utvärdering.13 Mot denna bakgrund har sedermera beslutat om ett tillkännagivande till regeringen med innebörden att åtgärder bör () vidtas när det gäller SiS möj- ligheter att inhämta personuppgifter från andra myndigheter i upp- följningssyfte (bet. 2002/03:SoU13, s. 1, rskr. 2002/03:171). Riks- dagens revisorer motiverade sitt förslag med att förutsättningarna att följa upp vårdens resultat skulle förbättras om SiS kunde inhämta uppgifter om individer efter avslutad vård från social- nämnd, vårdgivare som regleras av socialtjänstlagen och andra rele- vanta myndigheter (exempelvis ). Det är viktigt att det kan genomföras vetenskapliga utvärde- ringar för att säkerställa att det finns kunskap om LVM-vårdens effekter. Sådana utvärderingar kan naturligtvis genomföras av olika aktörer, förutsatt att dessa besitter erforderlig vetenskaplig kom- petens. SiS genomför som nämnts inte egna forskningsinsatser, utan dess roll att initiera och finansiera forskningsinsatser som genomförs av forskare vid universitets- eller högskoleinstitution. Särskilda medel som avser utvärdering av LVM-vården och efter- följande insatser finns emellertid inte avsatta. Mot bakgrund av det anförda bör SiS avsätta medel ur FoU-verksamheten för att utvärdera LVM-vården och efterföljande insatser. En kontinuerlig utvärdering av LVM-vården förutsätter att det finns möjlighet att inhämta registerdata avseende klienter från soci- alnämnden. Detta kan tillgodoses genom att statliga forsknings- myndigheter, som har erhållit medel från SiS i utvärderingssyfte, får ansöka hos socialnämnderna om att få ta del av sådana uppgifter (12 kap. 6 § SoL). 13 revisorer och socialutskottet använder begreppet uppföljning, men av sam- manhanget framgår att man avser en vetenskapligt utformad utvärdering. Behovet av en sekretessbrytande bestämmelse vid resultatupp- följning Förutom behovet av kontinuerlig och utvecklad utvärdering av LVM-vården anser jag, i likhet med revisorer, att det är viktigt att stärka SiS egen verksamhetsuppföljning. En sådan upp- följning är nödvändig för att kvalitetssäkra verksamheten. Den uppföljning som genomförs av SiS utgår från DOK-intervjuer och annan öppen information. I detta ligger – som påtalats ovan – vissa metodproblem. Uppgifter om vilka insatser av olika slag som har vidtagits efter vården kan vara svåra att erhålla – klienten kan vara svår att nå eller kan t.o.m. trots tidigare medgivanden sakna vilja att medverka. Bortfallet är därför stort. Även om jag i och för sig anser att det rimligt att resultatuppföljningen i första hand bör baseras på de öppna källor som finns, anser jag att behovet av en kontinuerlig uppföljning gör att bör få tillgång till viss sekretesskyddad information. Jag föreslår därför att SiS ges möjlighet att ta del av socialnämndens uppgifter om en- skilda klienter för att kunna göra en sådan resultatuppföljning, och att det mot den bakgrunden införs en sekretessbrytande bestäm- melse i LVM. 16.8Frågor om omhändertagande (13 § LVM) 16.8.1Befogenhet att besluta om omhändertagande Förslag: Befogenheten att besluta om omhänderta- gande enligt 13 § LVM skall ankomma enbart på socialnämnden och länsrätten. hittillsvarande befogenhet upphör. Tillämpningen och konsekvenserna av den nya besluts- ordningen skall följas upp. När polismyndighetens befogenhet att besluta om omedel- bart omhändertagande upphör bör polisen få en uttrycklig befo- genhet att ingripa för att säkerställa att ett beslut om omhändertagande kan komma till stånd, eftersom det i vissa fall kan dröja något innan socialnämnden eller dess ordförande kan fatta beslut om omhändertagande. En bestämmelse härom införs i polislagen. En polisman får enligt denna bestäm- melse – under vissa förutsättningar – ta hand om en person som kan förväntas bli omhändertagen enligt LVM och överlämna denne till sjukhus. Enligt LVM har både socialnämnden och polismyndigheten befo- genhet att besluta om omhändertagande enligt 13 § LVM. Bakgrunden härtill är att Socialberedningens uppföljning av tillämpning och praxis av LVM visade på tydliga brister i den dittillsvarande ordningen att (utöver länsrätt) enbart låta polis- myndigheten ha befogenhet att besluta om omhänder- tagande. Det ansågs inte rimligt att polisen i praktiken skall kunna överpröva socialnämndens bedömning av om det förelåg ett akut vårdbehov. Andelen beslut som har fattats av socialnämnden eller ledamot av nämnden har successivt ökat från –2002. Jag anser att det nu finns anledning att renodla beslutsfattandet när det gäller omhändertagande och enbart ge social- nämnden befogenhet att fatta ett sådant beslut enligt 13 § LVM. LVM – liksom LVU – är ett komplement till socialtjänstlagen som är det centrala regelverket på det sociala området. Enligt 5 kap. 9 § SoL är det socialnämnden som har ansvaret för att vidta nöd- vändiga åtgärder i form av vård och behandling i syfte att få en person med alkohol- eller narkotikamissbruk att komma ifrån sitt missbruk. Polisens ansvarsområde däremot omfattar inte sociala frå- gor, även om polisen i mycket har en viktig funktion att vara de soc- iala myndigheterna behjälplig för att genomföra åtgärder för vilka det krävs polisens speciella kompetens. Redan av principiella skäl är det därför mindre lämpligt att polisen har befogenhet att besluta i sociala ärenden för vilka socialnämnden har huvudansvaret. Enligt den nuvarande ordningen är det den myndighet som har fattat beslutet om omhändertagande som också är part när underställningsmålet skall behandlas i rätten. Om det är polis- myndigheten som har fattat beslutet, är det således polisen och inte socialnämnden som är motpart till den enskilde när underställ- ningsmålet behandlas i länsrätten, trots att det är socialnämnden som ensamt avgör om det skall bli aktuellt att ansöka om bered- ande av vård enligt 4 §. Av utredningens kartläggning framgår att samtliga tillfrågade kommuner14 anser sig ha en tillfredsställande beredskaps- och jour- organisation. Några kommuner påpekar dock att det ändå är bra att 14 Kartläggningen omfattade företrädesvis kommuner med mindre än 30 000 invånare. Antalet sådana kommuner uppgick till 210 . också polisen har möjlighet att fatta beslut om omhän- dertagande. varierar från kommun till kommun. Att nämndens ordförande är jouransvarig är vanligast förekommande, men det är även vanligt att ordföranden är ansvarig under vardagskvällar och att en socialjour inrättas för och särskilda evenemang. Ofta består beredskapen i att det finns en lista med namn och telefonnummer hos polis och akutmottag- ningar. I en del kommuner finns en ständig socialjour och den är då ofta gemensam för flera kommuner. I en mindre kommun är det framför allt polisen som fattar beslut utanför ordi- narie arbetstid. I övrigt är det numera mycket ovanligt att polisen beslutar om omhändertagande enligt LVM. Konse- kvenserna anses av majoriteten av de tillfrågade kommunerna bli obefintliga eller minimala om polisen skulle mista beslutanderätten. Endast några få kommuner anser att konsekvenserna blir stora, trots att polisen även i dessa fall mycket sällan fattar beslut. En ny ordning får emellertid inte leda till negativa konsekvenser för den enskilde. Inte heller får den innebära att polisens engage- mang att uppmärksamma socialnämnden på behov av insatser avmattas. Detta ställer krav på att socialjour eller socialnämnd alltid finns tillgänglig – även på icke ordinarie arbetstid – och kan ta emot anmälningar från polisens sida om behovet av akuta ingripanden från nämndens sida. Det finns anledning att erinra om att det i LVU enbart är socialnämnden som har befogenhet att fatta beslut om omhändertagande. Enligt Kommunförbundets ex- pert i utredningen har det inte framkommit något som tyder på att socialnämndens joursystem inte skulle fungera som avsett i akut uppkomna situationer när polisen bedömer att det finns skäl för nämnden att fatta beslut enligt 6 § LVU. Vid en samlad bedömning anser jag att övervägande skäl talar för att endast socialnämnden skall ha befogenhet att initiera beslut om omhändertagande. En sådan ordning skulle för övrigt också ligga i linje med den renodling av polisverksamheten och den förstärkning av dess kärnverksamheter som förordas av Polisverk- samhetsutredningen i betänkandet Polisverksamhet i förändring del 2 (SOU 2002:117). Även om polisens befogenhet enligt 13 § LVM således skall upp- höra måste polisen ha möjlighet att ingripa för att säkerställa att ett beslut av socialnämnden om omhändertagande kan komma till stånd. Detta kan möjliggöras genom en ändring i polis- lagen (PL). Där föreskrivs nu i fråga om tillfälliga omhändertagan- den (i 12 §) att en underårig får tas om hand av polisman om veder- börande anträffas under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling. Polismannen skall skyndsamt se till att den underårige överlämnas till sina föräldrar eller någon annan vårdnadshavare eller till social- nämnden. Om en vuxen med missbruksproblem anträffas av en polisman får denne (enligt 11 §) omhänderta vederbörande om polismannen gör bedömningen att det finns anledning att polis- myndigheten kommer att besluta om omhändertagande med stöd av en särskild föreskrift, i det fallet 13 § LVM (11 § PL). En sådan åtgärd kan bli aktuell om den enskilde exempelvis vägrar att bli förd till sjukhus, eftersom polisen inte får vidta denna typ av åtgärd mot den enskildes vilja. I kommuner med en socialjour utanför ordinarie arbetstid är det troligt att polisen alltid kan komma i kontakt med när så behövs. Men även om så är fallet kan situationen bli så akut att nämndens beslut ändå inte kan avvaktas på grund av att det finns en överhängande och allvarlig risk för att personen kommer till skada. Jag föreslår därför att polisen i ett sådant läge skall kunna om- händerta personen för att föra denne till närmaste sjukhus för medi- cinsk bedömning. En bestämmelse härom bör införas i PL och ut- formas med 12 § PL som förebild. Bestämmelsen skall göra det möj- ligt för en polisman att ta hand om en person som kan förväntas bli omhändertagen enligt LVM och överlämna denne till sjukhus. En förutsättning för denna befogenhet skall vara att det finns skälig anledning anta att den enskilde skall omhändertas enligt LVM. Vidare skall ett beslut om omhändertagande inte kunna avvaktas med hänsyn till att det föreligger en överhängande och allvarlig risk för att den enskilde kommer till skada. Det är väsentligt att den nu föreslagna ordningen följs upp och att det då analyseras vilka konsekvenser som den nya ordningen har medfört för polisen, kommunerna och enskilda. 16.8.2Upphävande av beslut om omhändertagande Förslag: skall alltid ha skyldighet att upphäva ett beslut om omhändertagande om det inte längre finns skäl för omhändertagandet. En sådan skyldighet skall fin- nas även om länsrätten har beslutat att omhändertagandet skall bestå. Enligt 17 § andra stycket LVM skall länsrätten vid sin prövning av det underställda omhändertagandebeslutet genast upphäva detta om det inte finns skäl för omhändertagandet, och detta skall ske obe- roende av om beslutet är verkställt eller inte (se JO 1991/92 s. 270). Andra skäl för att häva beslutet är att socialnämnden inte inom föreskriven tid () har kommit in med en ansökan om vård (18 § första stycket). Länsrätten skall enligt 18 § också häva be- slutet om det framkommit omständigheter i övrigt som gör att det inte längre finns skäl för omhändertagande. Däremot berörs inte i lagen eller dess förarbeten frågan om den myndighet som har fattat ett omhändertagandebeslut också har rätt att upphäva sitt eget beslut före länsrättens prövning i en situation när det inte längre finns skäl för ett omhändertagande. Det kan således anses något oklart vilken myndighet som förfogar över omhänder- tagandebeslut i vissa faser, något som också bekräftas av den bild som förmedlats till utredningen i samband med besök hos nio länsrätter. När klienten har blivit inskriven på LVM-hem, och beslutet enligt 13 § LVM är verkställt, kolliderar LVM-före- ståndarens utskrivningsrätt (25 § LVM) med socialnämndens över- gripande vårdansvar och befogenhet att avgöra om ansökan om vård skall ske. Även om en sådan situation inte är ovanlig är det sällan som frågan ställs på sin spets genom att LVM-föreståndaren skulle vägra utskrivning till dess länsrätten har prövat det under- ställda beslutet. Icke desto mindre synes föreståndaren ha denna beslutsbefogenhet. För att undanröja eventuella missförstånd föreslår jag att det av lagen uttryckligen skall framgå att den beslutande myndigheten skall kunna upphäva sitt eget beslut enligt 13 § oberoende av när detta beslut har fattats eller om länsrätten redan har fastställt om- händertagandebeslutet. Genom att myndigheten själv har befogen- het att häva sitt eget beslut bör detta säkerställa att LVM-hemmet omgående informeras om beslutet och den intagne skrivs ut utan onödig tidsutdräkt (jfr 24 kap. 20 § andra stycket RB beträffande häktningsbeslut). 16.8.3Tidsfrist vid underställning av beslut till länsrätten om omhändertagande Förslag: Underställning av beslut om omhänderta- gande skall ske utan dröjsmål och efter beslutet om omhändertagande. Vidare skall beslutet upp- höra att gälla om underställningen inte har kommit in . Underställningen kan ske både skriftligen och muntligen. I förs- ta hand skall underställning ske skriftligen, men det muntliga förfarandet är en garanti för att inte tekniska problem med exempelvis en telefaxöverföring skall få till följd att omhänder- tagandet upphör. Om en ansökan om vård enligt LVM inte inkommer till läns- rätten i rätt tid, föreslår jag att omhändertagandet, i likhet med vad som gäller enligt LVU, automatiskt skall upphöra. Enligt 15 § LVM skall myndighetens beslut om om- händertagande genast underställas länsrätten, vilket enligt uttal- anden i förarbetena innebär att underställningen skall ske i mycket nära anslutning till att omhändertagandebeslutet har fattats och dokumenterats. JO har betonat att reglerna i 15 § LVM om under- ställning av beslut utgör betydelsefulla garantier för rättssäker- heten i förfarandet (JO 1993/94 s. 292). Innebörden av JO:s uttalande är att socialnämndens och polismyndighetens beslut om omhändertagande regelmässigt skall lämnas in till läns- rätten som beslutet har fattats eller senast . Utredningen har övervägt om och i så fall hur nuvarande regler om underställning bör förändras för att stärka den enskildes rätts- säkerhet. Framför allt är det två frågor som har diskuterats inom utredningen: Bör det införas en exakt tidsgräns inom vilken underställning skall ske till länsrätten och att beslutet skall upphöra att gälla om beslutet inte underställts . Bör det vara möjligt att göra en muntlig underställning i avvak- tan på att myndigheten har tillställt länsrätten handlingarna i ärendet? Det finns uppenbara fördelar med att i lag ange en exakt tidsgräns, eftersom det därmed blir helt klart när en underställning senast skall ske. Det kan naturligtvis hävdas att de nämnda förarbetsutta- landena om innebörden av uttrycket genast borde var tillräckliga för att undanröja eventuell tvekan om att underställning skall ske omgående. Icke desto mindre kan det konstateras att utredningens undersökning visar att av omhändertagandebesluten underställdes först 4–efter det att beslutat hade fat- tats. Detta är otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt, efter- som det kan ha inneburit att enskilda har suttit frihetsberövade för . Det finns skäl att förmoda att ett tydligt klargörande av tids- gränsen i lagtexten i förening med att beslutet upphävs om det inte har underställts i rätt tid, kommer minimera antalet underställ- ningar som inte inkommer inom föreskriven tid. Här kan nämnas att det i 7 § LVU finns en sådan tidsfrist (). En ordning med en exakt preciserad tidsgräns i lagbestämmelsen och där beslutet upphävs om underställningen inte inkommit kan emellertid också innebära problem. En snäv tidsgräns, som JO förespråkar, ökar risken för att, till exempel på grund av tekniska problem med telefaxöverföring, en underställning inte kommer fram med följd att omhändertagandebeslutet upphävs. En yttersta konsekvens av detta kan bli att en enskild som är i stort behov av akut vård måste skrivas ut från LVM-hemmet enbart på grund av ett tekniskt problem i samband med vidarebefordrandet av underställningen. Eftersom för underställning kommer att infalla på en arbetsdag bör alltid genom motringning kontrollera att underställningen har kommit länsrätten till handa via fax eller sedvanlig postgång. Enligt förvaltningslagen (1986:223) gäller för övrigt fr.o.m. (5 §) att myndigheterna skall se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post och att svar kan lämnas på samma sätt. I för- arbetena till bestämmelsen sägs att detta har gällt som god förvaltningspraxis och vidare angavs att en hänvisning bör göras inte bara till e-post utan även till fax (prop. 2002/03:62 s. 11). Detta utgör i praktiken ett bekräftande av en kontaktmöjlighet som existerar hos myndigheterna. ningslagens bestämmelse i denna del inte primärt tar sikte på för- hållandet gentemot andra myndigheter ställer den ändå krav på myndigheterna att ha en väl fungerande teknisk utrustning, något som är till gagn också för kommunikationen myndigheter emellan. För att kunna hantera situationer där det vid en överföring via telefax trots allt visar sig att en underställning inte kommit fram till länsrätten har det ifrågasatts om det inte bör införas en möjlighet för socialnämnden att, som en interimistisk åtgärd, få möjlighet att då göra en muntlig underställning. Jag föreslår därför att under- ställning som huvudregel skall ske skriftligen men får även göras muntligen för att säkerställa att tekniska problem, till exempel vid telefaxöverföring, inte får till följd att omhändertagandet upphör. Den muntliga underställningen får endast tillgripas som en nöd- lösning. Om det har skett en muntlig underställning skall hand- lingarna i ärendet tillställas länsrätten så snart det kan ske. Sammanfattningsvis föreslår jag således att det i 15 § LVM anges en exakt tidsfrist inom vilken underställning skall ske. Bestämmel- sen kan lämpligen utformas med utgångspunkt i bestämmelsen i 24 kap. 12 § RB om när en häktningsframställning skall göras till tingsrätten. Underställning föreslås ske efter att beslut om omhändertagande har fattats. Hur bestämmelsen skall tillämpas utvecklas i mitt förslag till för- fattningskommentar. I detta sammanhang vill jag också peka på en omotiverad skillnad mellan LVU och LVM.