sou · GSB336 · 2005-01-01 00:00:00 — För ett givet hus och en given budget kommer ett hushåll att kunna betala ett högre huspris ju lägre fastighetsskatten är. När huspriset förändras påverkas även husets taxeringsvärde, om än med en viss tidsförskjutning. För den som redan äger ett hus innebär en allmän prisökning på hus i närområdet oftast att taxeringsvärdet på det egna huset stiger. Det innebär i sin tur att förmögenhetsvärdet på huset ökar. Husägaren får alltså en ökad förmögenhet. För de hushåll som ska köpa hus innebär detta en ökad skuldsättning i stället. En allmän prissänkning får givetvis en motsatt verkan, dvs. husägarens förmögenhet minskar och det blir lättare för potentiella köpare att ta sig in på marknaden. När en förändrad skattesats påverkar värdet av det som beskattas säger man att skattesatsförändringen kapitaliseras i priset. Kapitaliseringseffekten är alltså den pris- och förmögenhetseffekt som skattesatsförändringen ger upphov till. Eftersom fastighetsskatten utgör en tydlig utgift för alla hushåll så ingår den som en självklar del i de kalkyler som i regel görs vid husköp. Man kan därför förvänta sig att en förändrad skattesats kommer att kapitaliseras i huspriserna, dvs. huspriserna kommer att stiga, eller sjunka, i så stor utsträckning att de totala boende- kostnaderna förblir oförändrade. Kapitaliseringseffekter upp- kommer självfallet även när andra regler på fastighetsbeskattnings- området förändras, som t.ex. en ändrad skattesats på stämpel- skatten och kapitalvinstskatten men även vid en övergång till ett annat beräkningsunderlag för fastighetsskatten. Det finns få svenska studier som visar hur olika skatter och subventioner kapitaliseras i småhuspriserna. En empirisk studie av , , och (2000)1 undersöker i vilken grad räntebidragen utformade enligt det gamla systemet har kapitaliserats i småhuspriserna. Deras resultat indikerar att förändringarna av räntebidragen har kapitaliserats till . 1 , T., P. , P.H. Hendershott och B. (2000) The capitalization of interest subsidies: Evidence from , , Credit and Banking, Volyme 32, Number 2, sidorna 199-218. Olika åtgärder för att lösa problemen Kapitaliseringseffekter av en förändrad räntesubvention är jämförbara med kapitaliseringseffekter av en förändrad fastighets- skatt. Därför är det sannolikt att en förändring i fastighetsskatten kommer att kapitaliseras i huspriserna till . Utfallet av ett förändrat skatteuttag varierar över tiden. Till exempel leder en sänkt fastighetsskattesats inledningsvis till att fastighetsskatten sjunker. När samtliga aktörer på marknaden har hunnit anpassa sig till det nya läget stiger huspriserna i närområdet. Följden blir att taxeringsvärdena stiger vid de efterföljande fastighetstaxeringarna. Det innebär i sin tur att stiger fastighetsskatten och skattesänkningen urholkas. Hur snabbt åtgärden urholkas beror på hur hög omsättningen är på husen i närområdet och på hur snabbt huspriserna stiger. I attraktiva områden med hög omsättning och kraftiga prisökningar kommer en stor del av anpassningen sannolikt att ske redan vid den efterföljande fastighetstaxeringen. Förändringar i skatteuttaget på småhus påverkar som beskrivits ovan huspriset och förmögenhetsvärdet. Detta ger i sin tur upphov till fördelningseffekter. En förändrad skattesats såväl som en övergång till ett annat beräkningsunderlag, med oförändrad fastighetsskattesats, innebär att skatteuttaget förändras och därmed påverkas prisbildningen. Sådana förändringar ger också upphov till fördelningseffekter. De fördelningseffekter som uppkommer i exemplet nedan är därför applicerbara vid förändringar av såväl fastighets-, stämpel- och kapitalvinstskatten som av beräknings- underlaget. Effekter på förmögenhetsfördelningen mellan hushåll Räkneexemplen som följer visar hur en förändrad fastighets- skattesats påverkar prisbildningen och förmögenhetsfördelningen. Antag att ett hushåll är villigt att betala ett årligt belopp motsvarande för att bo i ett visst hus, varav Olika åtgärder för att lösa problemen kostnaderna för drift och underhåll uppgår till . Om realräntan är 1,5 procent2 efter skatt kommer hushållet att kunna betala för huset.3 Som vi har visat i det här kapitlet får skatteförändringar effekter på huspriserna. Om fastighetsskattesatsen sänks till t.ex. så blir effekten den att huspriset stiger till . Om skattesatsen istället höjs till exempelvis sjunker huspriserna till . Hur dessa förändringar påverkar boendeutgifterna visas i tabell 9.1. Tabellen visar även vilka effekter skattesatsförändringarna får beroende på om hushållet är etablerat, Hushåll A, eller på väg in på husmarknaden, Hushåll B. Förändringarna i huspriserna uppkommer på grund av att hushållen, av olika skäl, inte anpassar sin budget. Ovanstående resonemang kan jämföras med de hänsyn ett hushåll tar till låneräntan vid ett husköp. För en given budget kan hushållet betala ett högre huspris om räntan är låg. 2Realräntan efter skatt, , erhålls vid en nominell ränta före skatt på och en inflation på : (0,05 x 0,7) – 0,02, där 0,05 x 0,7 är den nominella räntan efter ränteavdrag. 3Priset framräknas genom ett samband där den årliga boendeutgiften ska motsvara räntan på fastighetskapitalet, driftskostnaden och fastighetsskatten, dvs. den årliga boendeutgiften = (räntan * huspriset) + drifts- och underhållskostnaden + (fastighetsskattesatsen * huspriset). Löser man ut huspriset erhålls följande samband: Priset = (Den årliga utgiften för att äga huset – driftskostnaden)/(fastighetsskattesatsen + realräntan). delbetänkande Begränsad fastighetsskatt (SOU 1999:59) visar hur denna formel byggts upp. Olika åtgärder för att lösa problemen SOU 2004:36 Förändringar i boendeutgift och förmögenhet vid förändrad fastighetsskatt. 2 000 000 x (0,015+0,01) + 20 000 = 70 000 (2 000 000 x 0,015) 2 170 000 x (0,015+0,008) + (2 170 000 x 0,008) + 20 000 70 000 + 20 000 67 000 2 000 000 x (0,015+0,01) + 20 000 = 70 000 (2 000 000 x 0,015) 1 850 000 x (0,015+0,012) + (1 850 000 x 0,012) + 20 000 70 000 + 20 000 72 000 Om t.ex. fastighetsskattesatsen sänks minskar boendeutgifterna för det etablerade hushållet. Ett hushåll som är på väg in på husmarknaden har vid en given budget möjlighet att betala ett högre huspris . Det beror på att den lägre fastighets- skatten ger utrymme för högre lånekostnader. En följd av detta blir att huspriserna stiger. Det hushåll som säljer sitt hus kan då få ut ett högre (realt) pris än när det köpte huset. Vinsten vid försäljningen innebär att hushållets förmögenhet ökar. Det hushåll som köper huset får däremot skuldsätta sig i högre utsträckning än vad säljaren behövde göra då denne köpte huset. Eftersom det vanligtvis är den äldre generationen som är etablerad på husmark- naden och det är den yngre generationen, t.ex. barnfamiljerna, som är på väg in på marknaden så medför en sänkt fastighetsskatt att den äldre generationen får en större förmögenhet medan den yngre generationen får en högre skuldsättning. Det i sin tur leder till en högre tröskel för den yngre generationen att ta sig in på Olika åtgärder för att lösa problemen Vid en höjd fastighetsskatt kommer den äldre generationen att få en minskad förmögenhet till fördel för den yngre generationen som kan köpa husen till lägre priser. Notera att även om boendeutgiften för det etablerade hushållet sjunker till vid skattesatssänkningen i exemplet ovan så innebär inte det att den framtida boendekostnaden har sjunkit till . Boendekostnaden räknas på hela bostadskapi- talet som är . Med en alternativavkastning efterskatt på , en årlig drift- och underhållskostnad på och en fastighetsskattesats på blir kostnaden . Av kapitel 4 framgår att det finns ett samband mellan hushålls- inkomst och taxeringsvärde. Generellt är det så att ju högre inkomst en husägare har desto högre är fastighetens taxeringsvärde. En sänkt fastighetsskatt ger därför hushåll med högre inkomster större skattelättnader än hushåll med lägre inkomster. Detta medför att inkomstskillnaderna mellan de som äger hus ökar. Det finns även ett positivt samband mellan att äga sin bostad och inkomsten. De som äger hus har i allmänhet högre inkomster än övriga. En sänkt fastighetsskatt innebär därför att även inkomstskillnaderna kommer att öka mellan husägare och de som inte äger hus. En sänkt fastighetsskatt innebär att de som har hus belägna i attraktiva områden kommer att få relativt större skattelättnader än övriga husägare eftersom taxeringsvärdena är högre i dessa områden. Det innebär att huspriserna kommer att stiga relativt mer i de attraktiva områdena och de som äger hus i dessa områden kommer att får större förmögenhetsökningar än övriga husägare. Eftersom höga taxeringsvärden främst finns i storstadsområden betyder det att dessa områden får större skattesänkningar än andra landsdelar. Olika åtgärder för att lösa problemen Vi har att ta hänsyn till följande konsekvenser när vi lägger förslag för att förbättra situationen för de hushåll som har likviditets- och förutsebarhetsproblem med skatteuttaget på småhus. Förändringar i skatteuttaget på småhus påverkar boendekostnaderna och därigenom prisbildningen och värdet på husen. Detta påverkar i sin tur hushållens ekonomi och ger upphov till fördelningseffekter på både inkomst och förmögenhet. Ett sänkt skatteuttag innebär att de med högre taxeringsvärden får större skattelättnader och därigenom större inkomstökningar än de med lägre taxeringsvärde. Ett sänkt skatteuttag innebär att huspriserna stiger och därmed ökar värdet på huset. Husägare med högre taxeringsvärden får större skattesänkningar och därigenom större värdeökningar än de med lägre taxeringsvärden. Följden blir att förmögenhets- skillnaderna mellan dessa husägare ökar. Eftersom det finns ett positivt samband mellan inkomst och taxeringsvärde och mellan inkomst och husägande blir konsekvenserna av ett sänkt skatteuttag att skillnaderna i inkomst- och förmögenhets- fördelningen ökar i samhället. Eftersom de höga taxeringsvärdena återfinns främst i storstadsområdena kommer dessa områden att gynnas framför övriga landsdelar både vad gäller inkomst och förmögenhet. 9.3Alternativa beräkningsunderlag för fastighetsskatten 9.3.1Grundläggande krav på ett alternativt underlag En del av den kritik som har riktats mot fastighetsskatten är att den är baserad på ett underlag som speglar fastighetens marknadsvärde, dvs. Taxeringsvärdet ska motsvara av det pris som huset sannolikt betingar vid försäljning på marknaden. Kritiken mot att använda detta underlag är att marknadsvärdet, och därmed fastighetsskatten, styrs av faktorer som ligger utanför husägarens kontroll. I attraktiva områden där efterfrågan driver upp huspriserna både snabbt och kraftigt får de som varit bosatta där problem med att förutse skatteuttaget. De har ofta inte heller möjlighet att ekonomiskt anpassa sig till den nya situationen. Andra riktar i stället in sin kritik mot att skatteuttaget för likvärdiga hus varierar stort beroende på var i huset är Olika åtgärder för att lösa problemen Fastighetsskatteuttaget anses därför vara orättvis fördelat. Eftersom det är husets läge som till stor del påverkar huspriset, många är beredda att betala mer för ett hus med närhet till t.ex. kommunikationer, service och vacker natur, så får också läget stor betydelse i taxeringsvärdet. Ett sätt att lösa det här senare problemet anses av kritikerna vara att reducera markvärdets betydelse i beräkningsunderlaget. Kritikerna förordar olika typer av alternativa underlag för att lösa förutsebarhets- och likviditets- problemen. Förslagen varierar beroende på vilket av problemen man har riktat in sig på att lösa. Enligt direktiven ska vi i våra överväganden utgå från de analyser och slutsatser om beräkningsunderlag som tidigare utredningar gjort men vi är även fria att föreslå andra modeller. Syftet med att införa ett annat beräkningsunderlag är i allmänhet att minska skatteuttaget. Som framgår av avsnitt 9.2 påverkar ett minskat skatteuttag huspriserna. De grundläggande krav som direktiven ställer på ett alternativt underlag är det inte ska ge upphov till konsekvenser som är fördelningsmässigt och regionalpolitiskt oacceptabla. I detta avsnitt tar vi upp dels de beräkningsunderlag som tidigare utredningar har analyserat, dels de underlag som vi i kommittén har diskuterat. Vi belyser även de konsekvenser som en övergång till ett alternativt underlag för med sig. 9.3.2Underlag baserat på anskaffningsvärdet En åtgärd som ofta förespråkas för att öka förutsebarheten i fastighetsskatten är att införa ett underlag baserat på husets anskaffningsvärde. Detta värde kan till exempel representeras av fastighetens köpeskilling vid förvärvstidpunkten. Så länge fastigheten ägs av samma ägare kan skatteunderlaget räknas upp med till exempel ett inflationstal. Vid en försäljning utgör den nya köpeskillingen skatteunderlaget för den nye ägaren. Den här modellen har bland annat tillämpats i och kallas därför ibland för Kaliforniamodellen. Det har arbetats fram olika varianter av den här modellen för att passa svenska förhållanden. En del varianter beskrivs i slut- betänkande Likformig och neutral fastighetsbeskattning, (SOU 2000:34) samt i departementspromemorian Fastighetsskatt – Olika åtgärder för att lösa problemen alternativa underlag m.m. (Ds 1998:3). Grundkonstruktionen är dock densamma i de olika modellerna. Löser ett anskaffningsvärdebaserat underlag problemen? Ett anskaffningsbaserat underlag har den stora fördelen att den för den enskilde kan öka förutsebarheten av den framtida fastighetsskatten. Det finns emellertid ett antal nackdelar med ett sådant system. En nackdel är att underlaget skapar incitament till skattefusk. När köpeskillingen ligger till grund för fastighets- skatten har både köparen och säljaren ett gemensamt intresse av att uppge en lägre köpeskilling än den faktiska. Köparen har det eftersom ett lågt förvärvspris medför ett lågt skatteunderlag för fastighetsskatten. Likaså har säljaren intresse av att uppge en låg försäljningssumma för att kunna hålla nere kapitalvinstskatten. En annan nackdel är att underlaget sannolikt skapar inlåsnings- effekter. När köpeskillingen ligger till grund för fastighetsskatten så ligger underlaget fast (realt sett) bara så länge ägaren inte byter bostad. Ju längre ägare har sin bostad, och/eller ju mer fastighetspriserna stiger , desto större blir skattehöjningen vid ett bostadsbyte. Om ett bostadsbyte medför en väsentligt högre fastighetsskatt kommer sannolikt enskilda, av skatteskäl, bo kvar längre i sina bostäder än de skulle göra med vårt nuvarande system. Ett underlag som baseras på det individuella anskaffningsvärdet kan medföra att identiska fastigheter med lika stort marknadsvärde, kanske grannfastigheter, påförs olika mycket i fastighetsskatt. Fastighetsskatteuttaget kan skilja sig åt avsevärt i storlek mellan likvärdiga fastigheter beroende på husprisernas utveckling och uppräkningstakten av underlaget. Detta har varit en av strids- frågorna när det anskaffningsvärdebaserade underlaget infördes i . Vidare bör det uppmärksammas att den enskildes likviditets- problem orsakas av att fastighetsskatten påförs en icke-monetär avkastning och av att den inte är kopplad till husägarens övriga inkomster. Det innebär att likviditetsproblemet inte elimineras om ett anskaffningsvärdebaserat underlag införs. Problemet skulle dock begränsas. I vilken utsträckning det sker beror dels på hur övergångsreglerna utformas, dels på vilken form av uppräkning som tillämpas. Oavsett vilka ingångsvärden som väljs som underlag Olika åtgärder för att lösa problemen ger inte ett anskaffningsvärdebaserat system någon långsiktig lösning på den s.k. skärgårdsproblematiken, dvs. att underlätta för de permanentboende i attraktiva kust- och skärgårdssamhällena så att de kan bo kvar och på så sätt hålla dessa områden levande året om. De som redan bor i dessa områden kommer sannolikt att kunna bo kvar. Ett anskaffningsvärdebaserat underlag kan dock långsiktigt komma att ge upphov till liknande kapitaliserings- effekter som en sänkt fastighetsskattesats. Syftet med ett anskaffningsbaserat system är att hålla fastighetsskatten nere. De framtida förväntade skattehöjningarna uteblir i och med detta system. De uteblivna skattehöjningarna kommer sannolikt att kapitaliseras i huspriserna och driva upp priserna. Det innebär i sin tur till att de yngre hushållens möjligheter att, utifrån de lokala försörjningsmöjligheter, köpa ett hus i denna typ av områden knappast förbättras. avvisade för sin del denna metod på främst följande grunder: Systemet ger upphov till inlåsningseffekter med välfärds- förluster som följd. Det kan leda till orättvisor i och med att det effektiva skatte- uttaget i förhållande till marknadsvärdet kan variera dramatiskt. Det kan ifrågasättas om underlag av detta slag är förenligt med skattens roll som en del av kapitalinkomstbeskattningen. Ett införande kan ge oönskade omfördelningseffekter genom en förskjutning av skattebördan från etablerade hushåll till yngre hushåll. Ett system där den enskilda köpeskillingen läggs till grund för beskattningen skapar incitament för skattefusk eftersom både säljare och köpare har intresse av att uppge en lägre köpe- skilling än den faktiska. 9.3.3Underlag baserat på boendevärdet Beräkningsunderlag baserade på boendevärde reducerar markvärdets betydelse i beskattningen av småhus. Det finns många olika konstruktioner av sådana underlag. Exempelvis kan de baseras på boendeyta men även på produktionskostnad och bruksvärde- principen. Den gemensamma nämnaren är att de syftar till att ge Olika åtgärder för att lösa problemen fastighetens marknadsvärde minskad betydelse när skatteunder- laget fastställs och på så sätt öka förutsebarheten, minska likvidi- tetsproblemet och göra skatteuttaget geografiskt neutralt. I detta avsnitt tar vi endast upp underlag baserat på boyta. För den som vill ha information om övriga boendevärdebaserade underlag finner den i betänkande Fastighetsskatt (SOU 1992:11), slutbetänkande Beskattning av fastigheter (SOU 1993:57), departementspromemorian Fastighetsskatt – alternativa underlag m.m. (Ds 1998:3) och slut- betänkande Likformig och neutral fastighetsskatt (SOU 2000:34). Underlag baserat på bostadsyta Om underlaget baseras på bostadens yta får fastighetsskatten formen av en kvadratmeterskatt. Väsentliga faktorer som påverkar bostadens marknadsvärde som t.ex. husets standard och läge beaktas inte. Ett grundläggande problem med den här typen av underlag är just att omvandla underlaget så att det har en koppling till ekonomiskt värde. Man måste kunna avgöra hur stort värdet av en kvadratmeter bostadsyta ska anses vara. Det är i praktiken omöjligt att konstruera en måttstock för bostadens värde i form av bostadens storlek som inte är beroende av kraven på skatte- intäkternas storlek och skattesatsen. Dessutom, i motsats till ett marknadsvärdebaserat underlag, finns det inget enkelt sätt att ta hänsyn till vare sig inflation eller prisutveckling. Taxeringsvärdet ska motsvara det pris ett hus sannolikt skulle betinga om det var ute till försäljning på marknaden. Vid en given storlek på hus betingar det hus som har högre standard och/eller bättre läge ett högre pris på marknaden. En övergång till storleksbaserat underlag kommer sannolikt att leda till betydande kapitaliseringseffekter eftersom kopplingen till marknadsvärdet och därmed fastighetens attraktivitet tas bort. Priserna på attraktiva hus kommer att stiga medan priserna på mindre attraktiva hus kommer att minska. Det betyder att skatteuttaget omfördelas från attraktiva hus till mindre attraktiva hus. Detta innebär i sin tur att hushåll med attraktiva hus kommer att få en förmögenhetsökning medan ägare till mindre attraktiva hus kommer att få en förmögenhetsminskning. Vi har tidigare i kapitel 4 visat att det finns ett samband mellan inkomst och taxeringsvärde. Olika åtgärder för att lösa problemen till kvadratmeterskatt skulle även innebära att skatteuttaget omfördelas från hushåll med höga inkomster till hushåll med lägre inkomster. Löser ett beräkningsunderlag baserat på boendevärdet problemen? I vilken utsträckning ett storleksrelaterat underlag löser problemen med förutsebarhet och likviditet är beroende av hur underlaget kopplas till husets ekonomiska värde och hur det kommer att följa prisutvecklingen på småhus. Ju svagare koppling och ju mindre följsamhet desto mindre blir problemen med förutsebarhet och likviditet. Å andra sidan innebär det att kopplingen till marknads- värdet blir mycket svag. Det innebär i sin tur att synen på boendet som en form av kapitalavkastning frångås och att stora avsteg från likformighetsprincipen görs. En följd av den svaga kopplingen till marknadsvärdena blir att huspriserna förändras och ger upphov till fördelningsmässiga och regionalpolitiska konsekvenser som är betydande. 9.3.4Underlag baserat på justerat taxeringsvärde En alternativ modell som vi har övervägt är att låta ett justerat taxeringsvärde utgöra underlaget för fastighetsskatten. Avsikten är att reducera markvärdets betydelse i taxeringsvärdet och på så sätt komma åt problemen med likviditet och förutsebarhet. Taxeringsvärdet är sammansatt av två delvärden, dels ett byggnadsvärde, dels ett markvärde. När markvärdet fastställs i fastighetstaxeringen har markens läge stor betydelse. Det innebär att i attraktiva bostadsområden, t.ex. i kust- och skärgårds- samhällen men även i storstäder, har markvärdet en större betydelse i fastighetens taxeringsvärde än i områden som inte är lika attraktiva. De senaste årens efterfrågan på småhus i attraktiva områden har för dessa områden medfört dels att taxeringsvärdena har stigit kraftigt, dels att markvärdet har fått en större betydelse än tidigare i taxeringen. Följden är att även problemen med likviditet och förutsebarhet har ökat i dessa områden. Tanken är att om markvärdets betydelse minskar i underlaget för fastighets- skatten så löser man problemen med både likviditet och förutsebarhet. Olika åtgärder för att lösa problemen Uppdelningen mellan byggnadsvärde och markvärde När taxeringsvärdet för ett småhus med tillhörande tomtmark fastställs tas ett delvärde fram för byggnaden respektive tomt- marken. Tillsammans utgör delvärdena det samlade taxeringsvärdet för småhuset. En uppdelning mellan byggnad och mark görs framförallt för att det inte alltid är samma ägare till byggnaden som till marken. Uppdelningen har också betydelse för att bestämma underlaget för avskrivning inom inkomstslaget näringsverksamhet. När markvärdet bestäms har markens läge, den s.k. belägenhets- faktorn stor betydelse. Belägenhetsfaktorn ska bl.a. fånga upp en fastighets närhet till strand. Generellt sett har en strandnära fastighet ett högre marknadsvärde än en i övrigt likvärdig fastighet. För värdering av tomtmark gäller precis som för byggnaden att den ska värderas till marknadsvärdet. Detta görs i första hand med ledning av försäljningar av obebyggd tomtmark på orten. För tomtmarken gäller enligt fastighetstaxeringslagen att värdet ska bestämmas som om tomten var obebyggd. Byggnadsvärdet anses vara det mervärde som tomten har på grund av att den är bebyggd. Om det finns ett godtagbart antal försäljningar av såväl bebyggda som obebyggda tomter fungerar systemet väl. har det dock visat sig svårt att få fram ett användbart ortprismaterial för obebyggd tomtmark. års allmänna fastighetstaxering (AFT 03) förelåg endast 6 720 köp av obebyggd mark i hela landet. Inom ett stort antal värdeområden är ortprismaterialet så begränsat att det inte är möjligt att fastställa nivåerna för tomtmark. I brist på representativa markförsäljningar har systemet kompletterats (1996) med en tomtvärdetabell som hjälper till att schablonmässigt bestämma prisnivån för tomtmark. Tomtvärdetabellen skapas genom att köp av obebyggd mark bearbetas för att uppskatta relationen mellan tomtmark och byggnad. Tabellen visar en genomsnittlig prisnivå och en fördelning mellan byggnad och tomtmark i hela landet.