sou · GSB3110 · 2005-01-01 00:00:00 — Eftersom det från går reguljär färjetrafik till och får detta bl.a. till följd att gränser i allt väsentligt – eller ur ett landgräns- och reguljärtrafikperspektiv – i praktiken kommer att vara inre gräns; havsgräns kommer även framgent att vara yttre gräns. 641 kap. 1 a § utlänningsförordningen. 655 kap. 2 § utlänningsförordningen. 665 kap. 5 § utlänningsförordningen. 675 kap. 5 § utlänningsförordningen. 68Med tredje land avses länder som inte är EES eller EU medlemmar. Nuvarande förhållanden och reformarbeten dess de nya länderna deltar fullt ut i kommer dock att ha kvar en yttre gränskontroll även mot dessa län- der. Eftersom medborgarna i nämnda länder är EU-medborgare, kommer emellertid samma regler för personkontroll att gälla för dem som för andra EU-medborgare, dvs. kontrollen av dem är inte lika noggrann som den som föreskrivs för medborgare i tredje land. Trots avskaffandet av personkontrollen vid inre gräns, kan varje Schengenstat, om det behövs för den egna statens ordning eller säkerhet, besluta om tillfällig inre gränskontroll, dvs. att en inre gräns skall utgöra yttre gräns (artikel 2.2 Schengen- konventionen).69 Enligt bestämmelse får regeringen fatta beslut om att kontroll vid en inre gräns skall genomföras under en viss begränsad tid. Tillfällig inre utlänningskontroll får endast ske, om det är nödvändigt av hänsyn till allmän ordning eller rikets säker- het. Innan sådan kontroll införs skall samråd ske med de övriga Schengenstaterna. Om ett ingripande krävs, får Riks- polisstyrelsen i samråd men berörd polismyndighet vidta åtgärder i avvaktan på att regeringen fattar beslut i frågan. skall i ett sådant fall underrätta regeringen om de vid- tagna åtgärderna. Beslut om tillfällig inre gränskontroll har fattats . fick i information om att det ombord på färja (från till ) fanns ett 100-tal passagerare, som antogs vara på väg till i syfte att ta aktiv del i de pågående oroligheterna i samband med . Efter samråd med fattade beslut om att tillfällig inre gränskontroll skulle genomföras av inresande passagerare som ankom med färjan, till kl. 12.00.70 Beslutet motiverades med att det var nödvändigt för att Polisen skulle kunna upprätthålla allmän ordning i . Kontrollen resulterade i att 23 personer avvisades vid gränsen. Därutöver har regeringen beslutat om tillfällig inre gränskontroll (UD2002/1903/MAP). Detta skedde i samband med EU- toppmötet i . Beslutet innebar att i område fick personkontroll göras vid inre gräns. Kontrollen omfattade tåg- och fordonstrafik på , färjetrafik vid 695 kap. 2 § andra stycket utlänningsförordningen. 70Vid fattades beslutet av polismyndighet i samråd med . Nuvarande förhållanden och reformarbeten hamnarna i , , och samt flyg- trafik på flygplatserna () och (). Bakgrunden till beslutet var den analys som gjort i samråd med i , Säkerhetspolisen och , att skulle kunna utgöra en bas för våldsbenägna personer. Bedömningen var att det fanns risk för att framför allt , men även andra platser i , skulle bli en plats för oroligheter i form av manifestationer och demonstratio- ner. Vidare fanns en risk för att skulle kunna bli inreseort för internationell terrorism. Som framgår av avsnitt 6.5.3 gjordes vid denna kontroll också ett flertal ingripanden. Ovan har angetts, att en utlänning skall kontrolleras när denne reser in eller ut över yttre gräns. I författning är emellertid inte reglerat när en person anses ha rest in i respektive rest ut ur , även om frågan har varit föremål för diskussion. I propositionen Ny utlänningslag m.m. anförde före- dragande statsråd bl.a., att det faller sig naturligt att anse att den som kommer in på svenskt territorium som inrest i oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium.71 Regeringen har i samband med lagstiftningsarbetet om prövning av verkställighets- hinder i utlänningsärenden föreslagit att en definition av såväl inresa som utresa skall slås fast i lag.72 Enligt förslaget skall i 1 kap. 6 och 7 §§ utlänningslagen regleras att med inresa respektive utresa avses att en utlänning passerat in över respektive ut över gränsen för svenskt territorium. I samma paragrafer föreslås regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om undantag från huvud- regeln. Förslaget, tillsammans med övriga förslag i propositionen, är f.n. föremål för riksdagsbehandling. innefattar, som nämnts, ett antal kompen- satoriska åtgärder för att förhindra, att den fria rörligheten för per- soner får till följd att internationell kriminalitet och illegal invand- ring ökar. En av de kompensatoriska åtgärderna är en intensifierad inre utlänningskontroll.73 Till skillnad från tidigare redovisad personkontroll utgör den inre utlänningskontrollen i princip endast en kontroll av att en utlänning som befinner sig i också har rätt till det, dvs. innehar erforderliga tillstånd. I praktiken har den inre utlänningskontrollen till stor del kommit att ske i syfte att se till att personer som avvisats eller utvisats också lämnar . 1988/89:86, s 55 f. 2003/04:59, s. 47 och 49. 735 kap. 6 § utlänningslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Härigenom framgår att det inte finns några geografiska begräns- ningar i var kontroll skall ske, inre utlänningskontroll skall ske på hela det svenska territoriet. Någon närmare reglering om förutsättningarna för och tillväga- gångssättet vid den inre utlänningskontrollen finns inte. Bestäm- melsen i 1 kap. 1 § utlänningslagen om att lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall gäller som allmän utgångspunkt även beträffande den inre utlänningskontrollen, liksom bestämmelserna i regerings- formen om de grundläggande fri- och rättigheterna. har dock utfärdat föreskrifter74 av vilka bl.a. framgår följande. Den inre utlänningskontrollen skall i första hand inriktas på att efter- spana utlänningar beträffande vilka det föreligger beslut om avvisning eller utvisning. Dessutom skall eftersträvas att övervaka att en utlän- ning inte vistas eller arbetar i utan att ha pass och erforderligt tillstånd En person får inte kontrolleras enbart därför att han på grund av hudfärg, språk, namn, beteende eller eljest kan antas vara utlänning. JO har i ett ärende uttalat, att det vid utlänningskontrollen är av utomordentlig vikt att Polisen eftersträvar att på ett lugnt och hän- synsfullt sätt tydligt förklarar vad saken gäller.75 Detta är särskilt viktigt, om det kan befaras uppstå missförstånd av språklig art eller av andra skäl, som t.ex. kan ha att göra med utlänningens erfaren- heter av kontakt med Polis i länder med ett annat politiskt klimat. JO framhöll, att enbart det förhållandet att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt inte kan ge tillräcklig anled- ning att hejda vederbörande på gatan och inleda utlänningskontroll. För att vidta en kontroll av en utlännings rätt att vistas i måste således utlänningens uppträdande eller umgänge eller andra skäl, vilka dock inte närmare angivits, ge anledning till miss- tanke om att denne inte har rätt att uppehålla sig i . Det skall i detta sammanhang noteras, att bl.a. skattemyndigheten, arbets- förmedlingskontor, skolstyrelse och socialnämnd i vissa fall har en skyldighet att underrätta Polisen vid en första kontakt med en utlän- ning som inte visar sig ha uppehållstillstånd.76 En sådan underrättelse kan vara en indikering på att inre utlänningskontroll bör ske. Även tips eller uppgifter från allmänheten kan ge anledning till att anta att 75JO dnr 762-1980. 766 kap. 1 och 2 §§ utlänningsförordningen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten en utlänning olovligen uppehåller sig i . Vad som krävs för att en polisman vid en trafikkontroll eller annan rutinkontroll skall ha rätt att också göra en utlänningskontroll förefaller f.n. vara oklart. Se vidare avsnitt 6 och 10.3.4. Därutöver kan den s.k. hotellkontrollen ge upphov till att en inre utlänningskontroll vidtas.77 Den som driver hotell, pensionat eller annan yrkesmässig uthyrningsverksamhet för övernattning (exem- pelvis campingverksamhet eller bed and breakfast) är skyldig att se till att utländska gäster lämnar vissa uppgifter på registerkort. Avsikten med registreringen är emellertid inte att Polisen skall företa någon generell kontroll av korten, utan det egentliga syftet är att med hjälp av uppgifterna göra en efterforskning av försvunna perso- ner samt möjliggöra skyddsåtgärder vid hot samt för straffrättsliga förfaranden. Som behandlas närmare i avsnitten 10 och 12 har fråga väckts om att utvidga Polisens rätt att kontrollera utlänningars rätt att vistas i . Detta skulle bl.a. kunna ske när Polisen i en rutinkontroll – där det primära syftet med kontrollen inte är att undersöka utlän- ningars rätt att vistas i , exempelvis vid en trafikkontroll – får anledning att anta, att en utlänning inte har rätt att vistas i . Frågan har också betydelse för möjligheten att införa kontroll i s.k. gränsnära zoner. Ett system med personkontroll i gränsnära zoner finns redan i flera Schengenstater (se avsnitt 8). Syftet med utlänningskontrollen vid inresa över en yttre gräns är att kontrollera den inresandes identitet och att denne uppfyller de krav som ställs för att få resa in i och vistas här, dvs. att kon- trollera att en utlänning uppfyller de formella och materiella kraven enligt utlänningslagen, för rätt till inresa och vistelse i (i det följande kontroll av invandringen). Här avses i huvudsak att de i utlänningslagen angivna avvisnings- eller utvisningsgrunderna inte föreligger.78 Kontrollen vid yttre gräns omfattar således även en kontroll av att utlänningen inte har eller kan förväntas begå brott. Härigenom framgår att gränskontrollen också har till syfte att för- hindra och bekämpa brottsligheten i och inom hela Scheng- enområdet, eller med andra ord vara ett verktyg för att avvärja hot 775 kap. 16 § utlänningsförordningen. 784 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten mot allmän ordning och säkerhet. För att fullgöra kontrollen får också ett flertal kontroll- och tvångsåtgärder vidtas. Dessa, samt mer i detalj vad som skall kontrolleras, redovisas nedan i avsnitten 4.6. Med hänsyn till Schengenstaternas inre säkerhet och ordning är syftet med utresekontrollen att fånga upp efterlysta personer och i övrigt vara ett verktyg för Polisens spaningsverksamhet (artikel 6 ). I artikeln regleras, att i princip samma kontroll skall göras vid utresa som inresa, men att inresekontrollen skall ges prioritet om samtliga kontroller inte kan genomföras. Utre- sekontrollen har också ett migrationsperspektiv, såtillvida att kon- trollen också omfattar en undersökning av att en utlänning inte vistas längre i eller Schengenområdet än vad han eller hon haft tillstånd till. Den inre utlänningskontrollens syfte är också till att kontrollera invandringen. Denna kontroll är emellertid mer inriktad på att en utlänning innehar de tillstånd, dvs. visering och uppehållstillstånd, som krävs, och mindre mot övriga materiella och formella krav som krävs för rätt till inresa. Som nämnts har syftet också kommit att bli att söka efter utlänningar som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. 4.5.1.3Kontroll i ett brottsförebyggande och brotts- bekämpande generellt perspektiv Den nu redovisade kontrollen utgör ett led i reglerade invandring. För att den fria rörligheten inte skall få till följd att kriminella personer kan röra sig fritt inom Schengenområdet, skall, utöver den förstärkta yttre gränskontrollen och den inre utlän- ningskontrollen, varje medlemsstat emellertid genom olika kom- pensatoriska åtgärder förhindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet.79 I Polisens arbetsuppgifter ingår att förebygga och utreda all brottslighet. I denna verksamhet får kontroller göras i andra syften är att kontrollera invandringen. Den brottsbekämpande verksamheten skall också bedrivas över hela territoriet, och några begränsningar till områden vid eller i närheten av gräns finns alltså inte. Härvid får också andra kontroll- och tvångsåtgärder vidtas, än dem som används för utlänningskontrollen. Om det finns en misstanke om 79 Se avsnitt 7.1 om innebörden av gränsöverskridande brottslighet. Nuvarande förhållanden och reformarbeten brott mot utlänningslagen, får kontroll således göras dels enligt bestämmelserna i utlänningslagen, dels enligt de andra bestämmel- ser som står till Polisens (samt och ) förfogande i arbetet att förebygga och utreda brott som hör under allmän åtal. Som redovisats i avsnitt 3 innebär vårt deltagande i , att vi förbundit oss förhindra att personer som utgör ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten inte fritt kan resa in i och vistas i . En person som gjort sig skyldig till brott kan utgöra ett sådant hot. Detta är dock ingen nyhet för svenskt vidkommande, för redan före Schengeninträdet ingick i personkontrollen att kontrollera att personer som reste in och vistades i inte kunde antas komma att begå brott i . Trots de begränsningar som finns vad gäller kontroll vid inre gräns och vid inre utlänningskontroll, har Polisen alltid rätt att till- gripa olika kontroll- och tvångsåtgärder, när en person misstänks för brott och då i hela och oavsett om den misstänkte är utländsk eller svensk medborgare. Polisens befogenheter i sådana situationer regleras främst i (se ovan), och för , såvitt avser personkontrollen, i lagen om Kust- bevakningens medverkan vid polisiär övervakning. För och del finns dessa befogenheter också i smugg- lingslagen (se under avsnitt 4.7). Eftersom någon kontroll i ett migrationsperspektiv inte skall ske vid inre gräns, kan kontroller där enligt huvudregeln endast ske i ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv. Det är Poli- sen som har det övergripande huvudansvaret för den brottsbekäm- pande verksamheten (2 § polislagen). och Kustbevak- ningen är dock brottsbekämpande myndigheter, såvitt avser tull- och smugglingsbrott, samt för del även vissa andra brott, såsom t.ex. miljöbrott till havs (se avsnitt 4.7 och 4.9). Det är också Polisen som har huvudansvaret för all gränskontroll vid yttre gräns. och är emellertid efter en begäran av Polisen skyldiga att bistå Polisen i denna verksamhet. Även kan efter överenskommelse med Polisen bistå med kontroll, men då i huvudsak endast såvitt avser kontroll av dokument. Nuvarande förhållanden och reformarbeten har också ett självständigt ansvar genom att utöva kontroll till sjöss.80 Ansvarsområdet är emellertid olika definie- rat. I utlänningslagen anges att har ett självständigt ansvar beträffande gränskontrollen genom att utöva kontroll av sjötrafiken, medan det i lagen om medverkan vid polisär övervakning anges att ansvaret omfattar kontroll till havs och i kustvattnen samt i och . Den senare definitio- nen avser även inre utlänningskontroll. Såvitt avser Kustbevakning- ens ansvarsområde för den inre utlänningskontrollen enligt utlän- ningslagen anges att kontroll skall ske av och i anslutning till sjö- trafiken. I det följande används begreppet till sjöss (se utredning- ens bedömning i avsnitt 10.2). Liksom för personkontroll vid gränserna har Polisen huvudansva- ret för den inre utlänningskontrollen. har likaså, såväl ett självständigt ansvar för den inre utlänningskontrollen som en skyldighet att i övrigt, efter begäran, medverka i Polisens kontrollverksamhet beträffande kontrollen till sjöss.81 Även har ett visst ansvar för kontrollen. Bland annat är en utlänning skyldig att efter beslut av inställa sig till förhör. har dock inga befogenheter, och inte heller någon skyldighet till medverkan i den inre utlänningskontrollen. Eftersom har ett självständigt ansvar för kon- trollen av utlänningars inresa och utresa över yttre gräns samt vis- telse i , torde en begäran om bistånd vid utlänningskontrollen i praktiken endast förekomma, när kontroll sker på ett geografiskt område som inte faller under ansvarsområde. Vilka överenskommelser som träffats om medverkan myndigheterna emellan redovisas i avsnitt 6.5. När och Kustbevakning medverkar i gränskontrollen har dessa normalt samma befogenheter som Polisen att utföra dokumentkontroll och annan mer utvidgad kontroll såvitt avser utlänningskontrollen.82 När de gäller de straffprocessuella tvångs- åtgärder som vidtas med stöd av bestämmelser, har och endast i undantagsfall samma befogenheter som Polisen. har inte samma rätt att använda tvångsmedel. 805 kap. 1 § andra stycket, tredje meningen utlänningslagen och 1 § lagen om Kustbevak- ningens medverkan vid polisiär övervakning. 815 kap. 6 § utlänningslagen och 1 § lagen om medverkan vid polisiär över- vakning. 825 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen, och 1 § 13 p lagen om medverkan vid polisiär övervakning. Nuvarande förhållanden och reformarbeten har också vid den inre utlänningskontrollen samma befogenheter som Polisen har enligt utlänningslagen och till stor del polislagen, men inte såvitt avser befogenheten att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel enligt bestämmel- ser. har inte rätt att tillgripa tvångsmedel för att genomdriva sitt beslut. Verket får för verkställighet istället begära biträde av Polisen. har som nämnts ingen del i den inre utlänningskontrollen. 4.6Vilka kontroll- och tvångsåtgärder får vidtas I detta avsnitt redovisas vilka kontroll- och tvångsåtgärder som de gränskontrollerande myndigheterna har rätt att vidta vid kontroll av personers rätt att resa in i och ut från , vistas här samt Poli- sens – och i förekommande fall övriga berörda myndigheters – befo- genhet att tillgripa straffprocessuella tvångsåtgärder, när misstanke om brott föreligger. Först redovisas vilka kontroller myndigheterna skall göra och vilka befogenheter de har vid utlänningskontroll, dvs. in- och utres- kontroll, och inre utlänningskontroll (4.6.1). Därefter redogörs för de kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas såväl vid utlännings- kontrollen och den inre utlänningskontrollen, som i annan hand- läggning av ett utlänningsärende (4.6.2). Vilka kontroll- och tvångs- åtgärder som står till buds finns huvudsakligen reglerade i utlän- ningslagstiftningen, och de är med något enstaka undantag endast administrativa åtgärder, dvs. de får tillgripas utan att någon konkret brottsmisstanke föreligger. Vissa åtgärder får inte tillgripas utan att det finns särskild anledning därtill. Därefter behandlas de åtgärder som får tillgripas när det före- ligger en misstanke om ett konkret brott, dvs. åtgärder i ett brotts- utredande syfte (4.6.3). Det rör sig således huvudsakligen om straff- processuella tvångsmedel. har också i lagen om medverkan vid polisiär medverkan getts befogen- heter att tillgripa kontroll- och tvångsåtgärder i samband med bl.a. utlänningskontroll till sjöss. Denna reglering samt och rätt att vid misstanke om tullbrott, smugglings- brott och narkotikasmuggling tillgripa straffprocessuella tvångs- medel redovisas i avsnitt 4.7. Slutligen behandlas Polisens befogenheter att tillgripa kontroll- och tvångsåtgärder, vilka inte föranleds av en brottsmisstanke utan är Nuvarande förhållanden och reformarbeten knutna till Polisens verksamhet i stort, administrativa tvångsmedel (avsnitt 4.6.4). 4.6.1.1Kontroll vid inre gräns Trots att någon kontroll inte skall ske i samband med passerande av en inre gräns, skall en utlänning ha pass under vistelse i , och en utlänning för vilken det råder passfrihet skall på begäran av Poli- sen kunna visa detta.83 En utlänning kan därför kunna behöva legi- timera sig vid inresan över inre gräns och också under sin vistelse i . Någon möjlighet till sådan kontrollmöjlighet har inte getts till eller , medan har denna rätt, men endast när kontrollen sker till sjöss. Undantag från skyldigheten att medföra giltigt pass vid ut- och inresa mellan och en Schengenstat finns också för svenska medborgare.84 Undantagsregler finns också för barn , vissa besättningsmän på fartyg och luftfartyg samt diplomatiska och konsulära tjänstemän. Bestämmelserna innebär således att en medborgare i ett tredje- land skall ha med sig pass, men någon skyldighet att visa upp passet finns inte. En Schengenmedborgare som reser in i över inre gräns behöver varken ha pass eller annan identitetshandling med sig, eller uppvisa sådan handling i samband med inresan. Däremot skall utlänningen kunna visa att passfrihet råder. Av ordalydelsen i tillämpliga bestämmelser torde kontrollen vid inresa vid en inre gräns sammantaget kunna bestå i en identifieringskontroll, en kontroll av om det för utlänningen råder passfrihet samt en kon- troll av att utlänningen vid viseringskrav har en giltig visering eller ett uppehållstillstånd som berättigar utlänningen att resa in i och vistas i . I avsnitt 4.6.3 redovisas vilka åtgärder som får vidtas i samband med misstanke om brott i samband med passerande av en inre gräns. 831 kap. 2 § utlänningslagen och 1 kap. 1 a 2 §§ utlänningsförordningen. 845 § passlagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten 4.6.1.2Kontroll vid inresa över yttre gräns Kontrollen vid inresa över yttre gräns har olika inriktningar. Den första är en mer sedvanlig kontroll av dokument och identitet. En utlänning skall när han eller hon reser in i över yttre gräns på begäran av Polisen visa upp sitt pass, annan godkänd identitets- handling, erforderliga och giltiga tillstånd, dvs. visum, uppehålls- tillstånd, och om avsikten med vistelsen i är arbete, arbetstill- stånd.85 I kontrollen skall också undersökas att resehandlingarna och tillstånden är äkta, giltiga och inte används i ett otillbörligt syfte. Utlänningen skall vid inresa till också lämna de upp- lysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen om utlänningen har rätt att resa in i och att vistas här, bl.a. om var utlänningen skall resa och syftet med resan. Om , eller medverkar i eller ansvarar för kontrollen skall handlingarna uppvisas för tjänsteman vid den myndigheten. Vidare skall kontrolleras att de formella och materiella kraven, dvs. såsom de anges i 4 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen, för inresa och vistelse i i övrigt är uppfyllda, dvs. en kontroll av om den inresande har medel för sitt uppehälle här eller i det nordiska land som utlänningen tänker besöka samt för hemresan, att utlän- ningen ärligen kan försörja sig samt att denne inte kan antas bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd. I denna kontroll ingår också att kontrollera om det finns grundad anledning att anta att den inresande har begått eller kommer att begå brott i eller i Schengenområdet. Omständigheter som har stor betydelse vid denna bedömning är huruvida den inresande tidigare dömts till ett frihetsstraff, eller det med hänsyn till dennes tidigare verksam- het eller andra särkskilda omständigheter kan antas att han eller hon kommer att bedriva brottslig verksamhet i . I kon- trollen ingår därför en kontroll av om den inresande är upptagen i SIS,86 och om en inresa därför kan medföra risk för någon av med- lemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet och internationella förbindelser. Skyldigheten att söka i SIS är emellertid inte reglerad i svensk författning, utan framgår endast av . Även om en person som är medborgare i ett EU-land inte kan sättas upp på SIS spärrlista, får en kontroll i SIS göras. Alla personer, oavsett medborgarskap, får nämligen registreras i SIS, om de exem- 855 kap. 1 § utlänningslagen.. 86Se avsnitt 3. Nuvarande förhållanden och reformarbeten pelvis är efterlysta för brott, skall inställa sig i domstol eller om de är föremål för s.k. dold spaning. En utlänning som inte uppfyller de formella och materiella kra- ven för inresa, exempelvis ej innehar giltigt pass, saknar visering eller finns upptagen på SIS spärrlista, får avvisas vid gränsen.87 I samband med inresekontrollen har de kontrollerande myndig- heterna rätt att vidta vissa kontrollåtgärder och att tillgripa tvångs- medel.