sou · GSB392 · 2005-01-01 00:00:00 — Därutöver kommer revisionsutskottet att bli behörigt att besluta om vissa ändringar i grundfördraget och ändringar i de nya bihangen i CUV, CUI, APTU och ATMF. När det gäller grundfördraget är revisionsutskottet behörigt att besluta om ändringar av artiklarna om särskilda dragningsrätter och Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) om granskning av OTIF:s räkenskaper. Sistnämnda bestämmelse är av sådan karaktär att den inte behöver införlivas med svensk rätt. Jag har i avsnitt 2.6.3 föreslagit att bestämmelsen om särskilda drag- ningsrätter skall transformeras till svensk rätt i den del den behöver införlivas. Eftersom transformeringsmetoden valts saknas förutsätt- ningar för en förtida inkorporering av ändringar av artikeln. är behörigt att ändra ett stort antal bestäm- melser som rör förhållandet mellan enskilda i , och . Det är bl.a. bestämmelser om transportörens, transportkundens och vagninnehavarens rättigheter och skyldigheter mot varandra. Sådana ändringar måste införlivas med svensk rätt genom lag (8 kap. 2 § RF). Detta innebär – om inte en förtida inkorporering kan användas – att varje ändring i dessa bihang måste underställas för godkännande. När revisionsutskottet beslutar om ändringar i nämnda bihang kommer ändringarna att träda i kraft i den tolfte månaden efter den månad under vilken generalsekreteraren under- rättade medlemsstaterna om beslutet (artikel 35.2 i grundfördraget). kommer i princip att vara behörigt att besluta om samtliga ändringar i och med undantag för ändringar av reglerna om tillämpningsområdena, transportörens ansvar (t.ex. regler om förutsättningar för ansvarighet, bevisbörda, ersättning för skador), förlust av rätten att åberopa begränsning av skadestånds- ansvar och regler om framställande av anspråk (artikel 33 i grund- fördraget). Det motsvarar i huvudsak de regler som revisionsut- skottet är behörigt att ändra och . gäller, som tidigare nämnts, de ändringar som revi- sionsutskottet får besluta om och automatiskt här i riket. Det saknas skäl att göra annan bedömning i frågan om ändringarna är av begränsad omfattning än den som lagrådet gjorde när det föreslogs att 3 a § i lagen om internationell järnvägstrafik skulle införas. De ändringar i de reviderade och som revisionsutskottet fördragsenligt kommer att besluta om bör därför automatiskt gälla i . Frågan är om de ändringar revisionsutskottet får besluta om i CUV tillgodoser regeringsformens krav på att ändringarna skall vara av begränsad omfattning. De tre artiklar som revisionsutskottet får ändra rör definitioner, tecken och texter på fordon och antagande om förlust av fordon. Lagrådets ovan redovisade argumentation är giltig även här. De ändringar som kan bli aktuella måste därför Fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) anses vara av begränsad omfattning och bör alltså i förväg kunna inkorporeras i svensk rätt. Det har tidigare föreslagits att bestämmelserna i skall införlivas med svensk rätt genom transformering (se avsnitt 2.6.7). För att det skall vara möjligt att i förväg inkorporera ändringar i internationella överenskommelser enligt RF skall som nämnts tidi- gare bestämmelserna som ändras ha införlivats med svensk rätt genom inkorporering. Detta föreslås alltså inte bli fallet med reg- lerna i CUI och förutsättningar för en förtida inkorporering av ändringar saknas således. Det föreslås att reglerna i RID och APTU skall införlivas med svensk rätt genom förordning och inte genom lag (se avsnitten 2.6.5 och 2.6.8). Frågan om förtida inkorporering enligt 10 kap. 5 § tredje stycket RF blir därför inte aktuell i de fallen. De artiklar som revisionsutskottet är behörigt att ändra i ATMF behandlar sådana frågor som måste anses vara av begränsad omfatt- ning och bör alltså i förväg kunna inkorporeras i svensk rätt. Avslutningsvis bör framhållas att det förhållandet att ändringar automatiskt blir gällande som svensk rätt inte befriar regeringen från skyldigheten att på sedvanligt sätt tillkännage den nya lydelsen av de bestämmelser som skall gälla som svensk rätt (8 kap. 19 § RF). 3Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag Järnvägssektorn har sedan den trafikpolitiska reformen utvecklats från en marknad där svenska staten starkt dominerat såväl tjänster som infrastruktur till en marknad på vilken flera aktörer agerar. Genom trafikpolitiska beslut skapades de grundläggande förutsättningarna för konkurrens inom järnvägs- sektorn. Dåvarande delades upp i ett affärsverk (SJ) med ansvar för tågtrafiken och en förvaltnings- myndighet () med ansvar för infrastrukturen. har därefter ombildats till flera av staten helägda aktiebolag, bl.a. som bedriver godstrafik och som bedriver persontrafik. De aktörer som bedriver järnvägstrafik betalar avgifter för att nyttja infrastrukturen. Ett transportpolitiskt beslut ledde till att godstrafiken öpp- nades för konkurrens i fråga om inrikes trafik på järnväg och genom järnvägslagens ikraftträdande har även den internationella godstra- fiken öppnats för konkurrens. har trafikhuvudmännen haft rätt att organisera lokal och regional persontrafik. De gavs även rätten att utföra den i egen regi eller med hjälp av upphandlad entreprenör. förlorade således sitt monopol som järnvägsföretag på länsjärnvägarna. har även SJ:s monopol upphört att gälla i statens upphandling av interregional persontrafik. Trafikhuvudmännen har därefter successivt fått ökade möjligheter att komplettera den trafik som och därefter bedriver på det statliga järnvägsnätet. har enligt 4 kap. järnvägsförordningen (2004:526) rätt att utföra och organisera per- sontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. Trafikhuvudmännen har rätt att utföra och organisera lokal och regional persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten inom länet men kan efter rege- ringsbeslut under vissa förutsättningar få rätt att utföra och organisera Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag persontrafik även i angränsande län. Slutligen har Rikstrafiken rätt att organisera persontrafik på det statliga järnvägsnätet. Den enda möjligheten för annan kommersiell aktör än att själv utföra persontrafik är om eller trafikhuvudmännen vid banfördel- ningen inte ansöker om infrastrukturkapacitet. I huvudbetänkandet för resenärer och gods (SOU 2003:104) har föreslagits att järnvägsföretag skall tillåtas att bedriva kommer- siell persontrafik över hela det svenska järnvägsnätet och att det således inte skall råda något monopol i vare sig operatörs- eller organisatörsledet. För det fall förslaget genomförs är det rimligt att anta att fler aktörer kommer att etablera sig på järnvägsmarknaden. I 6 kap. 22 § järnvägslagen (2004:519) stadgas att järnvägsföretaget eller den som har auktorisation och infrastrukturförvaltaren i sam- band med tilldelning av tågläge skall ingå de avtal av administrativ, teknisk och ekonomisk natur som behövs för utnyttjande av tåg- läget (trafikeringsavtal). Vidare stadgas att dessa avtalsvillkor skall vara konkurrensneutrala och icke-diskriminerande. Bestämmelsen grundar sig på artikel 10.5 i direktiv /12/EG om ändring av rådets direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järn- vägar. Någon närmare precisering av vad trafikeringsavtalet skall innehålla ges emellertid inte i dessa bestämmelser utan innehållet bestäms av avtalsparterna själva. Någon särskild reglering i lag vad gäller ansvarsförhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag finns inte . För järn- vägstrafik inom innebär detta att skadeståndslagen (1972:207) är tillämplig om inte annat har avtalats. I praktiken har, såvitt avser statens spåranläggningar, ansvarsfrågan reglerats i det trafikerings- avtal som träffar med trafikutövarna. Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag 3.2.2Behovet av en ny reglering Förslag: Ansvarsförhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag skall regleras i lag. skall slutas mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Genom att järnvägen delades upp i enheter för infrastruktur och trafik uppstod ett partsförhållande mellan infrastrukturförvaltaren och nyttjaren av infrastrukturen. Till en början innebar detta inga praktiska problem då det i princip endast var som trafikerade infrastruktur. Som ovan beskrivits har det emellertid successivt skett en avreglering av den svenska järnvägs- marknaden vilket, inte minst om förslaget om att tillåta kommersiell persontrafik över hela det svenska järnvägsnätet genomförs, får antas komma innebära att fler, både stora och små, aktörer kommer att intressera sig för att bedriva järnvägstrafik. Med hänsyn härtill och till den dominerande ställning som har är det angeläget att de grundläggande bestämmelserna om ansvar mellan infrastrukturförvaltare och trafikutövare klarläggs genom en särskild reglering i lag. Av samma anledning finns det skäl att ange vissa grundläggande uppgifter som måste ingå i trafikeringsavtalet. Parterna skall naturligtvis fortfarande i huvudsak kunna styra av- talsinnehållet själva. Den som har rätt att utföra eller organisera trafik på svenska järnvägsnät kan ansöka om infrastrukturkapacitet, bl.a. i form av tågläge, hos infrastrukturförvaltaren. Som ovan anförts stadgas i 6 kap. 22 § järnvägslagen att infrastrukturförvaltaren i samband med tilldelning av ett tågläge skall träffa trafikeringsavtal med järnvägs- företaget eller den som har auktorisation. Av författningskommen- taren till denna paragraf (prop. 2003/04:123 s. 192) framgår bl.a. att avtalet skall träffas i anslutning till tågplaneprocessen och att det ankommer på den som endast organiserar trafik att se till att de järn- vägsföretag denne anlitar uppfyller vad som bestämts i trafikerings- avtalet. Det kan i detta sammanhang uppmärksammas att direktiv /14/EG medger men inte ålägger medlemsländerna att låta andra än järnvägsföretag ansöka om infrastrukturkapacitet. Det är således inte obligatoriskt för en medlemsstat att införa en sådan rättighet. Auktorisation kan enligt 3 kap. 6 § järnvägslagen beviljas den som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att organisera Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag Sådana aktörer kan t.ex. vara lokala myndigheter som organiserar kollektivtrafik, speditörer eller operatörer för kombi- nerade godstransporter. Gemensamt för dessa aktörer är att de inte själva utför järnvägstrafik. trafikeringsavtal innehåller flera bestämmelser som riktar sig direkt till den som trafikerar spåren, dvs. Avtalet innehåller även bestämmelser om parternas ansvar gentemot varandra. Det är enligt min mening mindre lämpligt att en aktör som endast har små möjligheter att påverka den operativa delen av järnvägsdriften och därmed saknar möjlighet att förebygga skador m.m. sluter trafikeringsavtalet. För det fall den som har auktorisation träffar avtal med infrastruktur- förvaltaren kommer han att bli ansvarig gentemot infrastruktur- förvaltaren för den skada som järnvägsföretaget orsakar. Ansvaret i trafikeringsavtal liksom i CUI bygger på objektiv grund, vilket innebär att den som har auktorisation i princip kommer att bli strikt ansvarig. Denne kan naturligtvis vid skada vända sig mot järnvägsföretaget med en regresstalan men då ersättningen kan komma att uppgå till mycket höga belopp innebär det ändå en eko- nomisk risk för den som vill organisera järnvägstrafik. Det är där- med inte osannolikt att ett krav på att sökanden av infrastruktur- kapacitet skall träffa trafikeringsavtalet kan få effekten att intresset från åtminstone små och medelstora transportkunder m.fl. för att organisera järnvägstrafik minskar. Dessutom torde infrastrukturför- valtaren kräva att den som vill organisera järnvägstrafik har ett för- säkringsskydd eller liknande motsvarande det som järnvägsföretaget har, vilket kan komma att innebära ökade kostnader. Som framgått i det tidigare avsnittet om CUI anges i detta bihang att parter i trafikeringsavtalet skall vara infrastrukturförval- taren och transportören. För att möjliggöra enhetliga regler vid na- tionell och internationell trafik är det således nödvändigt att trafi- keringsavtalet sluts mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägs- företaget1. Flera av experterna i utredningen har emellertid ansett att det inte är lämpligt att nuvarande bestämmelse i järnvägslagen ändras i detta hänseende (se det särskilda yttrandet). De har ansett att det finns risk att ett sådant förslag skulle kunna leda till att framförallt mindre organisatörers inflytande skulle minska genom att de blir bundna till ett järnvägsföretag under en hel tågplaneperiod då det uppstår en administrativ tröskel för att byta operatör. 1 Definitionen av järnvägsföretag i järnvägslagen får anses innefatta transportörer i den mening som avses i CUI. Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag man skulle kunna leda till att färre aktörer skulle vara intresserade av att organisera trafik. Jag anser emellertid att risken för detta är liten. Den aktör som vill organisera trafik kommer fortfarande att kunna ansöka om infrastrukturkapacitet och tilldelas tågläge. Han är också med i den tågplaneprocess som leder fram till tilldelningen och har därmed också inflytande vid prissättningen av tågläget om möjligheterna att ta ut särskilda avgifter blir aktuell. Efter det att infrastrukturförvaltaren fattat beslut om tilldelning av tågläget kom- mer den som vill organisera trafik att under alla förhållanden bli tvungen att träffa avtal med ett järnvägsföretag om den trafik som skall utföras och under vilka förutsättningar detta skall ske. får därefter träffa själva trafikeringsavtalet med infrastrukturförvaltaren. kommer bl.a. att inne- hålla villkor om infrastrukturförvaltarens och järnvägsföretagets ansvar gentemot varandra samt olika tekniska och säkerhetsrelate- rade villkor, dvs. villkor som normalt sätt saknar betydelse för den som endast vill organisera trafik. De ekonomiska villkor som anges kommer närmast att bli en redovisning av utfallet av tågplane- processen och blir därmed ingen nyhet för den som endast vill organisera trafiken. Den som vill organisera trafik är framförallt intresserad av att kunna disponera tågläget. I avtalet mellan honom och järnvägsfö- retaget måste han därför reglera vad som händer om avtalet hävs eller av någon annan anledning upphör att gälla så att han kan träffa ett nytt avtal med ett annat järnvägs- företag om fortsatt trafik och det nya järnvägsföretaget ges möj- lighet att inträda i eller träffa nytt trafikeringsavtal. Att en lagändring i denna del skulle innebära en ökad bindning till järnvägsföretaget för den som endast vill organisera trafik är därmed inte troligt. Med hänsyn till ovanstående samt till vikten av att den nationella regle- ringen så nära som möjligt ansluter sig till direktiv /12/EG och CUI föreslår jag att 6 kap. 22 § järnvägslagen ändras på så sätt att trafikeringsavtalet alltid skall slutas mellan infrastrukturförval- taren och järnvägsföretaget. Den som har auktorisation kommer således inte bli part i trafike- ringsavtalet och kan därmed inte självständigt begära att tillsyns- myndigheten skall fastställa villkoren i trafikeringsavtalet enligt nuvarande 8 kap. 9 § tredje stycket järnvägslagen men han har enligt nuvarande 8 kap. 9 § första stycket järnvägslagen rätt att till tillsynsmyndigheten hänskjuta en tvist med en infrastrukturför- valtare, t.ex. rörande frågan om ett beslut om kapacitetstilldelning Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag står i överensstämmelse med lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Jag har i avsnitt 2.4.8 redogjort för det nya bihanget CUI till COTIF. Bestämmelserna i skall tillämpas på varje avtal om nyttjande av järnvägsinfrastruktur för internationell transport i den mening som avses i och . I avsnitt 2.6.7 har jag föreslagit att ratificerar CUI. För den infrastrukturförvaltare som träffar avtal med olika nyttjare av infrastrukturen är det normalt utan intresse om de transporter som blir aktuella är internationella eller ej. Infrastrukturen ligger där den ligger och det är svårt att tänka sig att förvaltaren skulle ha intresse av att arbeta med olika avtalsvillkor och olika ansvarsregler för inrikes respektive internationell transport. Enligt min mening är det därför en fördel om regleringen på nationell och internationell nivå i dessa avseenden blir enhetlig. Utgångspunkten bör därvid vara att bestämmelserna i , som är väl avvägda och relativt enkla, bör gälla även för parterna i avtal om nyttjande av infrastruk- tur för inrikes transport om inte vägande skäl talar emot detta. Avtalsparterna bör alltid ha möjlighet att komma överens om att tillämpa de regler som gäller för internationella avtal fullt ut även på andra avtal. Bestämmelserna bör tas in i järnvägslagen. Nedan kommer jag att kortfattat redogöra för bestämmelserna i och överväga i vilken mån dessa även bör gälla för avtal om nyttjande av infrastruktur för inrikes transporter. För en mer utförlig redogörelse av bestämmelserna i hänvisas till avsnitt 2.4.8. CUI är tillämpligt på alla avtal om nyttjande av järnvägsinfrastruktur för internationell transport som följer reglerna i eller . Det saknar härvid betydelse om ersättning utgår för nyttjandet eller inte. Bestämmelserna reglerar infrastrukturförvaltarens ansvar i för- hållande till transportören och dennes personal samt transportörens ansvar i förhållande till infrastrukturförvaltaren och dennes personal. CUI är däremot inte tillämpligt i fråga om transportörens eller infrastrukturförvaltarens ansvar i förhållande till egen personal eller tredje man. Med transportör menas den som transporterar personer eller gods med järnväg i internationell trafik enligt reglerna i och . Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag Enligt min mening finns det ingen anledning att de grundläg- gande reglerna för avtal om nyttjande av infrastruktur för inrikes transporter skiljer sig från dem som gäller för internationella trans- porter. Regelverket i CUI är enkelt och tydligt. Dess lösningar är väl avvägda med hänsyn till de intressen som berörs. Jag anser därför att bestämmelserna bör bli tillämpliga på trafikeringsavtal för all nationell och internationell järnvägstrafik. Bestämmelserna bör vara tvingande i den omfattning som anges i CUI, vilket innebär att det grundläggande ansvarssystemet ligger fast. Parterna kommer fort- farande att i huvudsak kunna styra avtalsinnehållet själva i och med att bestämmelserna i övrigt till största delen är dispositiva. Be- stämmelserna om avtalsparternas ansvar bör därmed, i likhet med regleringen i CUI, även att gälla gentemot motpartens personal. Jag har ovan föreslagit att järnvägstrafik inte får bedrivas utan att trafikeringsavtal har träffats mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget. Enligt definitionen i 1 kap. 4 § järnvägslagen är järnvägsföretag den som med stöd av licens eller särskilt tillstånd tillhandahåller dragkraft och utför järnvägstrafik. Som framgått ovan anges i CUI att avtal om nyttjande av infrastruktur skall träf- fas mellan förvaltare och transportör. Definitionen av järnvägs- företag får anses innefatta transportör i den mening som avses i CUI och jag anser därför att begreppet järnvägsföretag även skall användas i detta sammanhang. CUI innehåller bl.a. bestämmelser om trafikeringsavtalets innehåll och varaktighet. Som ovan angetts innehåller järnvägslagen endast en bestämmelse som anger att järnvägsföretag och infrastruktur- förvaltare i samband med tilldelning av tågläge skall ingå de avtal av administrativ, teknisk och ekonomisk natur som behövs för utnytt- jande av tågläget. Bestämmelserna i anger vad som därutöver skall ingå i avtalet. Det är t.ex. uppgifter om den infrastruktur som skall nyttjas och de tjänster som infrastrukturförvaltaren respektive transportören skall tillhandahålla. De uppgifter som omnämns i CUI regleras till största del i det trafikeringsavtal som träffar med trafikutövaren. Med hänsyn till vad jag ovan anfört om behovet av lagstiftning och fördelen av att samma regler gäller både för inrikes och internationella transporter anser jag att Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag i dessa delar även bör gälla för avtal om nyttjande av infrastruktur för inrikes transport. Infrastrukturförvaltaren får enligt CUI häva avtalet om transportören inte längre har tillstånd att bedriva verksamhet som järnvägstransportör, om föreskrivna säkerhetskrav är uppfyllda eller under vissa förutsättningar om transportören inte har betalat . Vad gäller den sistnämnda punkten kan dock parterna komma överens om att avvika från . Vidare stadgas att varje part i avtalet får häva avtalet om någon av de väsentliga skyldigheterna i avtalet uppenbarligen åsido- satts av den andra parten när denna skyldighet rör säkerhet för personer och egendom. Avtalsparterna får komma överens om vill- koren för att utöva denna rätt. Av mindre praktisk betydelse är bestämmelsen i CUI om att transportören får häva avtalet när för- valtaren förlorar sin rätt att förvalta infrastrukturen. Enligt trafikeringsavtal upphör avtalet att gälla utan särskild uppsägning om trafikutövarens trafikeringsrätt upphör att gälla eller om trafikutövaren inte längre har erforderliga tillstånd. Därutöver kan avtalet sägas upp vid kontraktsbrott om inte den felande parten undanröjer kontraktsbrottet . Avtalsparterna har enligt CUI, utom såvitt avser hävning på grund av bristande uppfyllande av rena säkerhetsföreskrifter, stor frihet att avtala om grunder för avtalets hävande. Jag anser därför att bestämmelserna i angående avtalets varaktighet även bör gälla nationellt. Som tidigare nämnts finns det i nuvarande svensk lagstiftning inga särskilda bestämmelser som reglerar ansvarsförhållandet mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget, vilket innebär att ska- deståndslagen är tillämplig om inte annat har avtalats. Enligt 2 kap. 1 § skadeståndslagen skall den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar sakskada ersätta skadan. Vidare stadgas i 2 § samma kapitel att den som vållar ren förmögenhetsskada genom brott skall ersätta skadan. Om infrastrukturförvaltarens och järnvägsföretagets personal skadas gäller 5 kap. järnvägstrafiklagen om ansvarighet i annat fall än vid befordran, vilket innebär att infrastrukturförvaltaren ansvarar på objektiv grund. Förhållandet mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag I de trafikeringsavtal som träffas mellan och trafikut- övare stadgas att part ansvarar för sakskada som denne vållat den andra parten. I avtalet ges emellertid exempel på vad som alltid skall anses som vållande, t.ex. om skadan orsakats av parts fordon och maskiner, av parts lastning eller lossning eller av parts spåranlägg- ning (t.ex. solkurva eller rälsbrott). förmögenhetsskada ersätts enligt avtalet endast om den orsakats genom brottslig gärning. Vad gäller ansvar för skada som tillfogats tredje man anges att trafik- utövaren bär ansvaret för skada som till följd av järnvägsdriften tillfogats trafikutövarens resande, personal eller uppdragstagare. I övrigt ansvarar för skada gentemot tredje man som enligt lag eller annan författning åvilar såsom innehavare av spåranläggningen. Trafikutövaren ansvarar för skada på gods som trafikutövaren omhändertagit för transport. Parterna har rätt att återkräva utgiven ersättning av varandra endast om man kan visa att den andra parten vållat skadan. Om det inte går att utreda vad som orsakat en skada skall vardera parten bära sina kostnader. Skade- ståndet kan jämkas om den andre parten varit medvållande till ska- dan. Jämkning skall ske efter vad som är skäligt med hänsyn till det vållande som har förekommit på ömse sidor. Slutligen anges att part är fri från ansvar för bristande fullgörelse av sina avtalsförplik- telser vid force majeure.