sou · GSB3107d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Däremot omfattas bered- ningen av fullmäktiges beslut av revisorernas granskning.73 Årlig granskning av all verksamhet i förvaltning och företag Som ovan beskrivits är revisionsansvaret heltäckande och beskrivs som den viktigaste formen av ansvar för de förtroendevalda. Med förstärkningen av den kommunala revisionen följde att revisorerna skall granska all verksamhet som bedrivs av nämnder, sty- relser och fullmäktigeberedningar för att pröva om verksamheten Den Kommunala Revisionen – ett kommunaldemokratiskt kontrollinstru- ment. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna sköts på ett enligt god revisionssed ändamålsenligt sätt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, att räkenskaperna är rättvisande och om kontrollen inom nämnderna är tillräcklig. Till revisorernas befogenhet hör också att granska lagligheten i förvaltningen i samband med förvaltnings- eller redovisningsrevi- sion. Det politiska ansvaret kan utkrävas för beslut som bedöms olämpliga även om de är fullt lagliga ur ett rättsligt perspektiv.74 Objektivitetsprincipen vägleder revisorernas oberoende ställning Revisorerna skall med oberoende, självständighet, saklighet och integritet granska verksamheten i styrelser och nämnder. Reviso- rerna skall genomföra sitt uppdrag så att det fyller fullmäktiges och därmed medborgarnas rättmätiga krav på objektivitet, kompetens, och effektivitet. Den s.k. objektivitetsprincipen regleras i reger- ingsformen (RF 1:9) och innebär att saklighet och opartiskhet skall iakttas. Genom förstärkningen fick revisorerna också krav på sig att an- lita sakkunniga biträden. Därigenom säkras att yrkesrevisionella bedömningar tillvaratas inom områden där de förtroendevalda sak- nar kunskap och därmed inte kan uttala sig på ett trovärdigt sätt. Den som granskas skall inte heller stå i beroendeförhållande till granskaren. Vikten av oberoende markeras och beaktas också i de valbarhetsregler och jävsbestämmelser som gäller för revisorerna. Enligt god revisionssed skall oberoendet i förhållande till upp- dragsgivaren och de som granskas beaktas genom att revisorerna; 1.Har rätt att självständigt välja vad som skall granskas 2.Självständigt väljer angreppssätt och granskningsmetoder och vilka sakkunniga som behövs som biträde för granskningens genomförande 3.Självtändigt göra analys och bedömningar i den information som återförs till de granskade återrapportera dessa till upp- dragsgivaren, fullmäktige.75 74Kommunallagen kapitel 9. God Revisionssed i verksamhet 2002. S. s. 127. Riberdahl, K. Revisionsansvar för styrelse, Svenska Kommunför- bundet, Promemoria . 75God Revisionssed i verksamhet 2002, i Normer för redovisning och revision i den offentliga sektorn (2003) FAR Förlag, s. 418. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Oberoendet som kriterium för trovärdigheten har betonats i dis- kussioner och forskning om revision på statlig som nivå. Vid en genomgång av olika faktorer som är avgörande för oberoendet är vissa mer kritiska för revisionens oberoende än andra. I sin avhandling om den statliga revisionens roll anger Ahl- bäck samma aspekter som beskrivs i God revisionssed i verksamhet, som det revisionella oberoendets kärna; val av gransk- ningsobjekt, granskningsmetod och slutsatsdragning.76 Rättslig bedömning av kontrollinstrumentet Trovärdighet – kompetens och oberoende I sin rättsliga analys av den kommunala revisionen presenterar tre grundläggande faktorer för att den kommunala revisio- nen skall betecknas som ett meningsfullt kontrollinstrument ur ett rättsligt perspektiv. Dessa är trovärdigheten, bedömningsgrunderna och återkopplingen.77 Trovärdigheten beror på revisionens kompetens och oberoende. Utan trovärdighet får kontrollinstrumentet ingen legitimitet från kommunmedlemmarna. Det är endast kravet på trovärdighet som fullmäktige kan påverka, sett ur rättsligt perspektiv. Kompetensen bedöms för det första i form av rättslig kompe- tens. Denna garanteras genom att kommunallagen ger de kommu- nala revisorerna fri tillgång till granskningsobjektet, handlingar och andra nödvändiga uppgifter för uppdragets genomförande. Förtro- endevalda och anställda är skyldiga att lämna uppgifter till revisio- nen. För det andra ekonomisk kompetens, vilket innebär att revisio- nen skall garanteras de ekonomiska resurser som krävs för att genomföra uppdraget. För det tredje kunskapsmässig kompetens i form av de kunska- per och den förmåga revisorerna själva har eller har tillgång till ge- nom sakkunniga biträden med olika yrkesprofessionella kunskaper och förmågor som krävs för uppdragets genomförande. Oberoendet gäller dels i form av s.k. objektivt oberoende som innebär att revisorerna inte får ha några bindningar till gransk- ningsobjektet eller granskningens intressenter. 76Ahlbäck, S. (1999), s. 93 f. 77Lundin, O., 1999. revision, en rättslig analys, . Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna revisionen finns partipolitiska bindningar inbyggda i systemet ge- nom att förtroendevalda granskar förtroendevalda, vilket är den största bristen enligt . Det som menar är en bris- tande objektivitet är å andra sidan en tillgång för kompetensen sett ur den politiska demokratins perspektiv. För att bedöma om de revisionsansvariga har levt upp till fullmäktiges beslut och dess av- sikter, krävs politisk erfarenhet och kännedom om de lokala för- hållandena i kommunen. Det är något som de förtroendevalda revi- sorerna har och som ur demokratiperspektiv är en tillgång, om re- visorerna personligen klarar av att hantera sin oberoende ställning, som kan bidra till att skapa legitimitet för de bedömningar som re- visorerna gör.78 Denna brist/tillgång har också skydd i kom- munallagen för att vara ett kontrollinstrument för kontroll och in- syn sett ur medborgarnas perspektiv. Den andra formen av oberoende är s.k. subjektivt oberoende, med det menas revisorns personliga egenskaper och förmåga att bortse från oväsentliga fakta och endast beakta det sakligt rele- vanta.79 betonade också att Revisorernas opartiska ställning och politiska mod är av stor bety- delse för medborgarnas tilltro till rättssäkerhet och demokrati.80 Bedömningsgrunder för ekonomisk förvaltning och laglighet finns i kommunallagen Den andra faktorn för ett meningsfullt kontrollinstrument är att det finns bedömningsgrunder eller värderingskriterier som är kända. Revisionens bedömningsgrunder är enligt delvis till- fredställda genom kommunallagens regler om kommunens ekono- miska förvaltning. Vid laglighetsgranskning återfinns bedömnings- grunderna i lagreglerna. Kommunallagen anger också att revisionen skall granska enligt God revisionssed i verksamhet. Där finns viss vägledning för revisorernas arbete och lokala tillämpning vid redovisning av argument och grunder för bedömning av de granskades ansvarsta- 78SOU 1998:71, s. 52 ff. 79Persson har i en fallstudie i kommun använt sig av och aspekter för att pröva revisionens oberoende. Resultatet är inte generaliserbart men det kan ändå vara intressant att veta att författarens sammanfattande bedömning är att kommunens revisorer uppfattas som trovärdiga utifrån dessa kriterier. (2000) Den kommunala revisionens trovärdighet. 80SOU 1996:169, citat s. 131. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Dessa kritiseras dock av för att inte vara tillfreds- ställande utvecklade och kända. Den kommunala revisionen har såväl stöd för och krav på sig att redovisa sina sakliga argument för sin sammanfattande bedömning och prövning av om de granskade tagit sitt ansvar, baserat på den aktuella situationen och de förutsättningar som sett ur olika per- spektiv gällt för de ansvariga i sammanhanget i kommunen. Det finns däremot inga motsvarande krav formulerade i kom- munallagen, som lyfter fram betydelsen av att fullmäktige öppet redovisar sina lokalt situationsanpassade argument för bedömning när de tar ställning i ansvarsfrågorna. Därmed saknas garantier för att det sker en ansvarsetisk bedömning sett ur de ansvarigas per- spektiv och för allmänhetens insyn och debatt sett ur demokrati- perspektiv. Återkopplingen – rapporteringsfrihet och ansvarsutkrävande Den tredje faktorn som betonas är återkoppling. För att revisionen skall vara ett meningsfullt kontrollinstrument förutsätts att infor- mationen om granskningsresultatet återkopplas till de granskade och fullmäktige och att de har möjlighet att reagera. Kravet på återkoppling gäller revisorernas rapporteringsfrihet och fullmäkti- ges ansvarsutkrävande. Rättsligt sett har revisorerna frihet att rapportera sina resultat individuellt och gemensamt. Revisorerna har en informerande och värderande roll när de återrapporterar sina resultat till fullmäktige, som sedan gör den slutliga bedömningen om ansvarsutkrävande. ser fullmäktiges möjlighet att, i samband med revisions- berättelsens behandlande, utkräva ansvar av de granskade som en förstärkning av revisorernas betydelse och som höjer effektiviteten hos revisionen som kontrollinstrument. I fråga om återkoppling är den största bristen att revisionsansva- ret inte är klarlagt. Ur rättsligt perspektiv, menar , att av- saknaden av uttryckliga rättsregler och rättspraxis gör att omfatt- ningen av revisionsansvaret inte klart kan definieras. sammanfattar sin bedömning i slutsatsen att de rättsliga förutsättningarna för kommunrevisionen som kontrollinstrument visserligen existerar men är beroende av fullmäktiges åtgärder. SOU 2004:107 Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna kommunrevisionen är ett effektivt kontrollinstrument beror på kommunfullmäktiges vilja.81 I sitt avhandlingsarbete har undersökt revisionsberättel- ser –1993 i 154 olika kommuner och kommit fram till att i tio fall av 1 540 reviderade budgetår avstyrktes an- svarsfrihet och i tre av dessa fall följde fullmäktige revisorernas re- kommendation. Därmed är slutsatser bl. a. att det inte går att dra några generella slutsatser om vad som krävs för att ansvars- frihet skall avstyrkas eftersom liknande fall har funnits utan att an- svarsfrihet avstyrkts och att det därmed saknas en enhetlig revi- sionspraxis.82 God sed för vägledning av granskning, bedömning och prövning Revisorerna skall utföra sitt granskningsarbete enligt innebörden i God revisionssed i verksamhet där etiska grundprinciper är vägledande. God revisionssed utvecklas successivt över tiden av de förtroendevalda revisorernas sakkunniga biträden och i en dis- kussion med de förtroendevalda revisorerna själva. Den innebär att föredömliga och goda principer och tillvägagångssätt som är all- mänt vedertagna skall följas när revision utförs.83 I god revisions- sed finns allmänna synpunkter och vägledande exempel som stöd för bedömningen i ansvarsprövningen. Där ges också exempel på när revisorerna kan överväga att avstyrka ansvarsfrihet. Dessa är; bristande måluppfyllelse, ohörsamhet till mål och riktlinjer fast- lagda av fullmäktige eller i föreskrifter, bristande styrning, ledning, uppföljning och kontroll, förtroendeskada eller annan immateriell skada, ekonomisk skada, obehörigt beslutsfattande; inte lagenlig verksamhet, brottslig gärning, otillräcklig beredning av ärenden, ej rättvisande redovisning samt om revisorerna har påtalat brister i de förtroendevaldas ansvarstagande som inte åtgärdats. 476–481. 82Lundin, O., 1999. revision, en rättslig analys, , s. 429 ff samt s. 83God Revisionssed i verksamhet 2002, citat från s. 418 och 417. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Slutsatser om vad förtroendevalda revisorer skall vara särskilt bra på Revisorerna granskar andras ansvar och det som är av avgörande betydelse för att de skall kunna ta sitt ansvar att granska, pröva och ge bedömningsunderlag till fullmäktige är trovärdighet. Det inne- bär lokal legitimitet, politisk demokratisk kompetens, hög integri- tet och helhetsperspektiv på det demokratiska uppdraget från full- mäktige. I trovärdighet innefattas faktorer som att ha hög legitimitet i den lokala politiken, förvaltningen och i allmänhetens ögon vid utfö- randet av revisionsuppdraget i kommunen. Trovärdigheten skapas också genom en hög kompetens i form av förmåga att handla parti- politiskt oberoende med utgångspunkt från funktionen som kom- munal revisor och med god kännedom om vad det politiska ansva- ret för alla i kommunens bästa innebär enligt fullmäktiges beslut och från medborgarnas perspektiv. Från analysen av särskilt betydelsefulla ansvarsrelevanta egen- skaper för kommunala revisorers trovärdiga beteende sett ur ett kommunalrättsligt perspektiv är det två faktorer som framträder. Det är för det första hög integritet, både som revisorskollegium i funktionen som revisionsmyndighet i den politiska de- mokratin och som enskilda revisorer i rollen som fullmäktiges och medborgarnas revisor i kommunen. För det andra är det förmågan att agera med helhetsperspektiv på det demokratiska politiska ansvaret i kommunen inför fullmäktige och allmänheten i kommunen som är avgörande för trovärdigheten. Den demokratiska kommunala revisionen förlorar trovärdighet, legitimitet och missar helt ändamålet med revisionsfunktionen om den inte klarar av att granska och pröva de förtroendevaldas ansva- righet med utgångspunkt ur ett för den aktuella kommunen samlat perspektiv på kommunfullmäktiges politiska demokratiska beslut. Revisorerna skall granska de förtroendevaldas ansvarstagande för att fattade beslut genomförs på avsiktligt sätt i de kommunala verksamheterna åt allmänheten och fullmäktige, sett ur demokrati-, rättssäkerhets-, och effektivitetsaspekter. För att revisorerna skall kunna granska och pröva hur de förtro- endevalda klarat av att på ett ändamålsenligt, effektivt sätt genom- föra fullmäktiges beslut så att dess avsikter förverkligas i praktiken, framgår tydligt att detta endast av om revisorerna helt kan bortse från alla former av särintressen och oväld och har kunskap Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna om vad som är legalt och kan bedömas som legitimt i den aktuella lokala situationen i kommunen. Förtroendevalda revisorer måste klara av att granska, analysera och i den sammanfattande bedömningen av revisionsansvaret, avhängigt den situation som gäller i det specifika lokala samman- hanget, tillgodose kraven på demokrati, rättssäkerhet och effektivitet i kommunerna. Det innebär att revisorernas arbetsresultat och iakttagelser i praktiken kan utmana och korrigera såväl olika yrkesprofessionella som partipolitiska intressen, politiskt ledarskap och fördelning av makt sett ur olika perspektiv på det demokratiska uppdraget. Det granskades politiska demokratiska ansvar lokalt är beroende av och bedöms gentemot de förutsättningar som råder i sammanhanget och i den för ansvarstagandet aktuella situationen lokalt i kommu- nen.84 Ytterligare en utmärkande egenskap som framträder i analysen är en god förmåga att kommunicera. Det gäller val av granskningsob- jekt, metodologiskt angreppssätt och i dialogen om granskningsre- sultat som det granskas, vid återrapportering och sam- manfattande bedömning av revisionsansvaret. Här tänker jag dels på vikten av att revisorerna har god förmåga att kommunicera med varandra internt, så att de kan stärka varandra i att handla på ett föredömligt sätt i den specifika rollen som revisorer, då de skall fatta beslut om granskningsobjekt, dess genomförande och de be- dömningar som de gör för ansvarsprövningsprocessen i revisorskollegiet av andra förtroendevaldas demokratiska ansvars- 84 Sett ur demokratiskt politiskt perspektiv på de förtroendevaldas roll som politiska ledare, har revisionen ett politiskt demokratiskt ansvar att säga ifrån när förtroendevalda i rollen som företrädare för offentlig makt inte följer de demokratiska spelreglerna. Här gör i sin rättsliga analys en helt motsatt tolkning vid belysning av ett exempel från (s. 322 f). Även om det dittills varit så att kommunala revisorer huvudsakligen utdelat kritik då ekonomisk skada uppstått för kommunen behöver det intet betyda att det är det enda rätta de skall ägna sig åt. Om så vore fallet betyder det t.ex. att förtroendevaldas politiska eller rättsliga ansvar inte skulle kunna kritiseras av revisorerna. I de exempel på statliga offentliga utredningar som behandlat den kommunala revisionens roll och som har påverkat såväl lagstiftning som revisionell teknologi och praktik framgår att revisionsansvaret också handlar om det politiska ansvaret i kommunen. En särskild punkt i God revisionssed i verksamhet tar t.ex. upp Förtroendeskada eller annan immateriell skada. Det politiska demokratiska ledarskapets har betydelse för den politiska demokratins legitimitet och legalitet i den aktuella kommunen och det lokala samhället. Därmed är det ur lokaldemokratiskt perspektiv vare sig rimligt eller möjligt att revisorerna eller fullmäktige prövar och utkräver politiskt revisionsansvar lokalt i kommunerna efter centralt formulerade och detaljutformade bedömningsgrunder. Det som kan leda till avstyrkt ansvarsfrihet och utkrävande av ansvar i en kommun kan legalt och legitimt leda till tillstyrkt ansvarsfrihet i grannkommunen beroende på de förutsättningar och den situation som gäller i det lokala sammanhanget. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Det gäller också att revisorerna har förmåga att kommuni- cera utåt på ett bra sätt när deras granskning initieras och genomförs, när granskningsresultat och bedömningar förmedlas till de granskade, till uppdragsgivaren och till allmänheten så att de som tar emot informationen kan ha utbyte av den. Innehållet i informationen skall kunna användas för att korrigera och utveckla verksamheten enligt fullmäktiges avsikter. Det gäller att full- mäktige själva kan ta emot revisorernas information som underlag för det egna arbetet. Hur god kommunikationsförmåga revisorerna än har vid återrapportering till fullmäktige, så är det avgörande vad fullmäktige sedan gör med informationen. Slutsatser del 2: Kontrollinstrumentets bidrag till utveckling av demokrati, effektivitet och rättssäkerhet i kommunerna beror främst på fullmäktige Ett demokratiskt kontrollinstrument – vart tog demokratin vägen? Relaterat till uttalade strävan att demokratisera, effektivisera och rättssäkra kommuner och lands- ting så bidrog till en stärkt kommu- nal revision främst ur effektivitets- och laglighetsperspektiv. Bidra- get till demokratiperspektivet var att revisorerna även fortsatt skall vara förtroendevalda och det framgår av utredningens titel att revi- sionen är ett demokratiskt kontrollinstrument. Kravet på sakkun- niga biträden till de förtroendevalda revisorerna förstärker också den demokratiska institutionens förutsättningar så att samtliga fö- rekommande sakområden och alla kommunala verksamheter skall av att granskas.85 Demokratin – räknas den på lokal nivå? Att de förtroendevalda kommunala revisorerna är en viktig del av det demokratiska systemet på lokal nivå var en utgångspunkt i re- formen . Detta kvarstår i de statliga utredningsdirektiven till pågående utredning.86 Beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av fullmäk- tige som den högsta och enda direktvalda församlingen på lokal Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Ansvaret för förvaltning och verkställighet av fullmäktiges beslut har i första hand styrelsen och nämnderna. Inom den kom- munala förvaltningen har enligt kommunallagen styrelsen som sär- skild uppgift att ha uppsikt över samtliga nämnders verksamhet och över verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag eller kommunalförbund som kommunen är med i. De styrelser och nämnder som finns inom kommunens politiska organisation har ansvar för den interna kontrollens utformning och utförande inom sina olika uppgifts- och ansvarsområden oavsett till vilka de ger i uppdrag att utföra de olika verksamheterna. Det ligger i fullmäktige och kommunmedlemmarnas intresse att verksamheten bedrivs på ett lagligt och ändamålsenligt sätt. De re- visorer som fullmäktige väljer för granskning av nämndernas verk- samhet är fullmäktiges viktigaste instrument för att kontrollera detta. De rättsliga förutsättningarna för kommunrevisionen som granskare åt allmänheten och fullmäktige existerar men det beror främst på fullmäktiges vilja, åtgärder och inriktning om detta demokratiska kontrollinstrument tillvaratas eller inte i kom- munen. Utgångspunkten är att granskningen och bedömningen av revi- sionsansvaret är att minska oönskade effekter och behålla eller öka önskad variation av de förtroendevaldas ansvarstagande sett ur de- mokratiskt, rättsligt och ekonomiskt perspektiv på kommunernas funktion. Det betyder att om den kommunala revisionen har någon prak- tisk betydelse ur lokalt demokratiskt perspektiv, mer än att den leds av förtroendevalda påverkas av vad revisorerna och fullmäktige väljer att ägna sig åt. Det beror på; 1.Vilka utgångspunkter, medvetna ideologiska ställningstaganden och kontrollperspektiv, som fullmäktige har som stöd för ut- formning av kriterier som gäller för fullmäktiges bedömning av de revisionsansvarigas ansvarstagande och ansvarsutkrävande. Vad är det för ansvarstagande som fullmäktige värderar vid ge- nomförandet sett i förhållande till utveckling av effektivitet, rättssäkerhet och demokrati i kommunen? 2.Fullmäktiges beslut om inriktning och direktiv om vad och hur beredningar/styrelser/nämnder skall genomföra fullmäktiges beslut. 3.Innehållet i fullmäktiges beslut om inriktning av revisionens arbete i form av reglemente, anvisningar och direktiv från full- Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna mäktige som vägleder revisorskollegiets organisation, uppgif- ternas inriktning och angreppssätt, 4.Vad revisionen har med för utgångspunkter och kontrollper- spektiv som kriterier för bedömning i sina granskningar, analy- ser och iakttagelser av de revisionsansvarigas ansvarstagande och om bedömningsgrunderna omfattar effektivitets-, rättssä- kerhets- och demokratiaspekter. 5.Om de revisionsansvariga känner till revisionens och fullmäkti- ges kriterier för bedömning av hur de skött sitt uppdrag så att deras handlande kan värderas ansvarsetiskt. 6.Om och hur fullmäktige använder revisionens iakttagelser, granskningsresultat och underlag för ansvarsprövning vid sin bedömning av ansvarstagandet. 7.Vilka korrigeringsåtgärder eller sanktionsåtgärder som fullmäk- tige använder till följd av revisionens anmärkningar eller vid ut- krävande av revisionsansvar. 3Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Disposition av del 3 I denna del presenteras resultaten från samtalsintervjuerna där de förtroendevalda i fullmäktige beskriver sina viktigaste erfarenheter av den kommunala revisionens ansvar, funktion och ansvarspröv- ningsprocessen i fullmäktige. Syftet är att få ökad kunskap om vad det är som förtroendevalda i fullmäktige uppfattar som viktigt från sitt perspektiv om den kommunala revisionen och om ansvarsprövningsprocessen i full- mäktige. Avsikten med redovisningen är att trovärdigt förmedla tydligt uttalade resultat, tendenser och förhållanden, som uppfattas som viktiga av de intervjuade fullmäktigeledamöterna. De ger många olika konkreta exempel på samma tema, som styrker uttalandet i respektive kommun. I denna beskrivning ger jag avkall på fullstän- dighet och djup i redovisningen – alla exempel och nyanser av be- skrivningar på teman finns inte med – för att i stället ge utrymme för fler av de olika faktorer som framträder som viktiga när delta- garna pratas vid i fokusgrupperna. Intervjufrågorna presenterades ovan under rubriken och frågeställningar i del 1. Rubriksättningen följer de huvudsakliga teman som framträder vid en analys av de intervjuades uttalanden om hur det är/borde vara gällande revisionens ansvar, granskningsarbete, ansvarspröv- ningsprocessen samt hur fullmäktige tillvaratar informationen från revisionen.