sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — (Avsnitt 11–23) 11Försörjningen med allmänna vattentjänster Förslag: En allmän va-anläggning bör liksom definieras genom en bestämning av dess vattentjänster och därmed huvudmannens leveransskyldighet. Denna skyldighet föreslås vara i stort sett oförändrad i förhållande till hur den har avgränsats i rättspraxis. Men den görs tydligare i lagtexten genom en precisering av avloppsbegreppet och en uttrycklig föreskrift om att leveransskyldigheten i fråga om vattenförsörjning och spillvattenavlopp inte omfattar tjänster av annan beskaffenhet än som behövs för hushållsändamål. Kommunens skyldighet att ordna allmän va-anläggning utvidgas från att bara gälla när en sådan anläggning behövs av hälsoskyddsskäl till att också gälla när den behövs av hänsyn till skyddet för miljön. 11.1Den allmänna va-anläggningens ändamål Begreppet allmän va-anläggning definieras i 1 § va-lagen genom en ändamålsbestämning. Med allmän va-anläggning avses en eller en allmänförklarad va-anläggning som har till ändamål att bereda bostadshus eller annan bebyggelse vattenförsörjning och avlopp. Vad som närmare skall förstås med vattenförsörjning och avlopp – det som här sammanfattande kallas vattentjänster – anges inte i lagen. Med ledning av lagens förarbeten har detta dock klargjorts ganska väl i rättspraxis. Först bör noteras att det är fråga om bebyggelseanknutna vattentjänster. Till bebyggelsen i den här bemärkelsen räknas dock inte bara byggnader och liknande anordningar utan också sådan tomtmark och gator och annan allmän platsmark som ingår i bebyggelseområdet. Vattentjänsterna kan tillgodose såväl vanliga hushållsändamål som de särskilda näringar som bedrivs inom Försörjningen med allmänna vattentjänster Det kan exempelvis gälla affärsverksamhet, industri, hantverk eller boskapsskötsel. Bland tjänsterna ingår produktion och distribution av vatten för bevattning av trädgårdsland och parkanläggningar inom bebyggelsen men inte för bevattning av större arealer som tjänar annat syfte än bebyggelsens direkta behov, t.ex. jordbruk. Utanför tillämpningsområdet faller också leverans av vatten som skall användas som drivkraft. Avloppsbegreppet har i rättstillämpningen tolkats i anslutning till den definition av avloppsvatten som tidigare fanns i vattenlagen och miljöskyddslagen och som återfinns i sak oförändrad i 9 kap. 2 § . Med avloppsvatten avses där 1.spillvatten eller annan flytande orenlighet, 2.vatten som använts för kylning, 3.vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, eller 4.vatten som avleds för avvattning av en begravningsplats. I den första punkten ingår bl.a. avloppsvatten från hushåll och industrier och lakvatten från deponier. I den andra punkten ingår alla slags kylvatten, exempelvis kylvatten från kylning vid en industriprocess och vatten som används för att kyla ett värmesystem. Den tredje och fjärde punkten gäller dagvatten och dränvatten från viss avvattning av mark. Med dagvatten avses tillfälliga flöden av exempelvis regnvatten, smältvatten, spolvatten och fram- trängande grundvatten. Dränvatten är sådant vatten i marken som avleds genom dränering. Den tredje punkten har ibland vållat en del tolkningssvårigheter. Den däri gjorda bestämningen av avloppsbegreppet torde dock täcka merparten av allt dagvatten och dränvatten som avleds inom ett detaljplanelagt område. Undantaget att avledandet inte bara får gälla för viss eller vissa fastigheter skall förstås så att begreppet inte innefattar att enstaka fastighetsägare inom en detaljplan genom särskild ledning avleder dag- och dränvatten blott för sina fastigheter. När emellertid dag- och dränvatten från exempelvis husgrunder, tomter, trädgårdar och trafikleder inom detaljplan avleds genom en för området eller del av området gemensam ledning är det i regel att anse som avloppsvatten och när avledandet sker genom en allmän avloppsanläggning är det alltid avlopps- vatten. Försörjningen med allmänna vattentjänster I fråga om dag- och dränvatten som avleds från sådana områden som inte omfattas av detaljplan, är va-lagen däremot inte tillämplig. Det lär visserligen vara vanligt att allmänna avloppsanläggningar i praktiken också utnyttjas för avvattning av mark utanför planlagt område. Men det finns då inte någon på va-lagens bestämmelser grundad skyldighet för huvudmannen att svara för denna vattentjänst eller för brukarna att betala avgifter för den, innan detaljplan för området har kommit till stånd. Va-lagen preciserar inte standarden på de vattentjänster som den allmänna anläggningen sålunda tillhandahåller. Av förarbetena framgår att lagen framför allt skall tillgodose de krav som med stöd av hälsoskyddslagstiftningen kan ställas för bostäder och hushåll. Det har mot denna bakgrund slagits fast att syftet med en allmän va-anläggning primärt är att tillgodose hushållsförbrukares normala behov av vattenförsörjning och avlopp och att det kommer i andra hand att täcka behov för andra ändamål. I fråga om vatten- försörjning och spillvattenavlopp har detta i rättspraxis lett fram till ståndpunkten att huvudmannen för en allmän va-anläggning inte utan särskilt åtagande är skyldig att tillhandahålla vattentjänster av dessa slag med annan kvalitet och kvantitet än vad som normalt behövs för hushållsändamål. Det är den standard som brukarna i gemen kan kräva. De kan däremot inte med lagens stöd resa anspråk på vattentjänster av annan särskild beskaffenhet, vare sig kvantitativt eller kvalitativt. Den från ett brukarperspektiv gällande minimistandarden är alltså att brukarna skall tillhandahållas ett renvatten som lämpar sig för gängse hushållsbruk och att de skall beredas möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt bli kvitt sitt hushållsspillvatten. För bedömningen av om ett vatten kan anses godtagbart som hushållsvatten eller inte, har i rättspraxis ledning i första hand hämtats ur föreskrifterna och allmänna råden i Statens livsmedelsverks kungörelse om dricksvatten (SLVFS 1989:30, omtryckt 1993:35). Denna kungörelse ersattes av föreskrifter om dricksvatten (SLVFS 2001:30). Ett vatten som uppfyller kraven i dessa föreskrifter får normalt godtas som hushållsvatten i förevarande sammanhang. Det ovan sagda betyder inte att rätten till vattentjänsterna skulle vara mindre för exempelvis industrifastigheter inom va- anläggningens verksamhetsområde än för bostadsfastigheter, utan bara att de förra i princip inte kan ställa större krav på va-verkets Försörjningen med allmänna vattentjänster tjänster än de . Om inte huvudmannen för den allmänna anläggningen har åtagit sig uppgiften, ankommer det således på industriföretag och andra brukare, som behöver vatten av särskild beskaffenhet eller vilkas avlopp kräver speciella anordningar eller särskild rening, att själva vidta de åtgärder som behövs för att det levererade renvattnet skall få önskad beskaffenhet och för att avloppsvattnet skall kunna tas emot av va-verket under normala villkor. Ett industriföretag som behöver stora vattenmängder för sin produktion, kan inte kräva vattenleveranser i sådan mängd från en allmän va-anläggning. Har huvudmannen för anläggningen däremot åtagit sig att leverera vatten av viss kvalitet eller medgett att industriföretaget får utnyttja den allmänna vattenanläggningen för att ta ut betydande vattenmängder, torde huvudmannen på avtalsmässig grund vara skyldig att även i fortsättningen leverera överenskommen kvalitet och kvantitet. Leverans av vatten som skall användas i industriproduktion är närmast att bedöma som en vanlig affärstransaktion. Sådana leveranser saknar i allmänhet de sanitära och sociala motiveringar som utgör den väsentliga grunden för lagstiftningen. Den här till hushållskvalitet bestämda minimistandarden för de allmänna vattentjänsterna vattenförsörjning och spillvattenavlopp har också befästs genom särskilda föreskrifter i Svenskt Vattens normalförslag till allmänna bestämmelser för brukande av kommuns allmänna vatten- och avloppsanläggning, ABVA. Punkten 9 andra stycket 2002 uppdaterade versionen av ABVA 85 lyder: Huvudmannens leveransskyldighet avser endast vatten av dricks- vattenkvalitet. Huvudmannen garanterar inte att visst vattentryck alltid upprätthålls eller att viss vattenmängd per tidsenhet alltid kan levereras. Andra stycket i punkten 15 samma ABVA lyder: Huvudmannen är inte skyldig att ta emot spillvatten vars beskaffenhet i ej oväsentlig mån avviker från hushållsspillvattens. Huvudmannen är inte heller skyldig att ta emot avloppsvatten som med större fördel kan avledas på annat sätt. Någon motsvarande kvalitativ eller kvantitativ begränsning av huvudmannens tjänster har inte ställts upp för omhändertagandet av dag- och dränvatten och kylvatten. Försörjningen med allmänna vattentjänster Va-lagens reglering är i princip tillämplig på alla vattentjänster som ryms inom den allmänna anläggningens ändamålsbestämning. Det innebär att brukarna inom va-anläggningens verksamhets- område kan göra anspråk på att få tillgång till dessa tjänster i den mån tjänsterna omfattas av det aktuella verksamhetsområdet och att brukarna i gengäld måste vara beredda att genom avgifter bidra till att täcka de nödvändiga kostnaderna för de tillgängliga tjänsterna. Utbudet av vattentjänster inom det aktuella verksamhetsområdet kan emellertid vara begränsat. Som regel anses flera anläggningar med samma huvudman i och för sig utgöra en enda allmän va- anläggning, även om anläggningarna saknar fysisk förbindelse med varandra. Men skilda delar av en sådan allmän va-anläggning kan ändå ha olika funktioner. Delarna kan var för sig vara avsedda uteslutande för viss eller vissa vattentjänster. Hur det förhåller sig med detta torde i allmänhet framgå av beslutet om verksamhets- område för respektive del. Så kan verksamhetsområdet exempelvis vara bestämt att för en del av anläggningen bara gälla vattenförsörjning och för en annan del endast spillvattenavlopp. Inom ett på detta sätt inskränkt verksamhetsområde gäller brukningsrätt och avgiftsskyldighet enligt va-lagen bara de vattentjänster som verksamhetsområdet omfattar. 11.2.1Ändamålet för den allmänna va-anläggningen Ett klarläggande av vilka vattentjänster som avses med ändamåls- bestämningen i 1 § va-lagen och dessa tjänsters beskaffenhet, räcker naturligtvis inte till en fullödig förklaring av den allmänna va- anläggningens ändamål. Detta ändamål bestäms ju inte främst av det förhållandet att brukarna faktiskt betjänas på angivet sätt utan snarare av anledningen till varför de gör det. Kanske är det därför av ännu större intresse att få reda på vad som har motiverat tillkomsten av den allmänna anläggningen. Och i det hänseendet kan konstateras att va-lagen inte ålägger kommunerna att sörja för att allmänna va-anläggningar kommer till stånd av något annat skäl än för att tillgodose hälsoskyddet. Detta torde därmed utgöra lagens främsta skyddsintresse och vara helt grundläggande för förståelsen av ändamålet med den kommunala anläggningen. Försörjningen med allmänna vattentjänster Utredningsdirektiven uppehåller sig inte mycket vid ändamålet för själva va-anläggningen utan talar mer om det vidare ändamålet för hela lagstiftningen. Inför en ny va-lag är det naturligtvis ännu viktigare att detta övergripande ändamål blir så tydligt som möjligt. Detta ändamål kommer vid lagens tillämpning att i väsentliga hänseenden verka styrande för verksamhetens utformning och innehåll, exempelvis när det gäller hur vattentjänsterna skall produceras och distribueras, hur vattentäkter och recipienter för avloppet skall väljas, om och i så fall hur och till vilken grad rening skall ske och hur värdefulla avloppsfraktioner kan nyttiggöras och återföras till det naturliga kretsloppet. Det skall enligt utredningsdirektiven vara en utgångspunkt för uppdraget att va-lagstiftningen inte bara skall säkerställa att va- anläggningar kommer till stånd i den omfattning som behövs för hälsoskyddet. Lagstiftningen skall även bidra till en hållbar utveckling och en god resurshushållning. Den bör utformas så att den möjliggör va-lösningar som tillgodoser moderna krav på miljöhänsyn och resurshushållning. Det skall övervägas om kommunens skyldighet att ordna allmän va-anläggning bör utvidgas till att också gälla anläggningar som behövs för att skydda miljön. Det bör dessutom övervägas om ändamålet med allmänna va-anläggningar kan behöva vidgas så att det även omfattar till exempel vattenförsörjning för räddningstjänstens behov. Även om ändamålet för lagstiftningen utvidgas på detta sätt för att regleringen bättre skall kunna tillgodose moderna krav på miljöhänsyn, resurshushållning och kretsloppsanpassning, behöver detta dock inte komma till uttryck redan i den inledande bestämmelsen om ändamålet för den allmänna va-anläggningen. Det förefaller lagtekniskt klokt att även i fortsättningen beskriva själva anläggningens ändamål genom att ange vilka vattentjänster en sådan anläggning kan erbjuda brukarna och vilken standard de tjänster som tillhandahålls måste uppfylla. De ökade hänsynen till miljön och resurshushållningen som direktiven efterlyser bör med va-lagens nuvarande systematik – som det finns anledning att behålla – lämpligen tas upp i samband med prövningen av dels kommunens skyldigheter enligt 2 § va-lagen att ordna allmänna anläggningar som tillhandahåller de vattentjänster som behövs, dels huvudmannens skyldigheter enligt 12 § va-lagen om hur en allmän anläggning skall utföras och drivas. Det är framför allt genom dessa bestämmelser som det obligatoriska utbudet av allmänna Försörjningen med allmänna vattentjänster vattentjänster och villkoren för produktionen och distributionen av dessa tjänster bestäms. Vid bestämningen av den allmänna va-anläggningens ändamål kan vattentjänsterna dock behöva preciseras mer i författnings- texten än som sker. utredningar har gjort försök i den riktningen. Men det har visat sig svårt att uttömmande och exakt definiera de begrepp som det här handlar om. Det praktiska behovet av sådana exakta bestämningar kan nog också ifrågasättas. För den kodifiering av gällande rätts syn på vattentjänsterna som vi förordar bör dock relevanta delar av definition av avloppsvatten tas med i va-lagen och där bör också uttryckligen anges att huvudmannen inte är skyldig att leverera vatten eller ta emot spillvatten av annan beskaffenhet än som behövs för, respektive genereras vid normalt hushållsbruk. Utöver denna precisering föreslår vi en viss utvidgning av avloppsbegreppet när det gäller dagvatten och dränvatten. Som förut sagts är det bara dag- och dränvatten från ett område inom detaljplan eller från en begravningsplats som kan betraktas som avloppsvatten. Behov av markavvattning från bebyggelseområden lär visserligen typiskt sett kunna hänföras till just detalj- planereglerade områden. Men i verkligheten kan sådant behov naturligtvis göra sig lika starkt gällande i andra bebyggelseområden som inte har reglerats på detta sätt. Planförutsättningarna är inte avgörande. Det beror mer av bebyggelsens karaktär och utformning och områdets exploateringsgrad, markbeskaffenhet, arrondering och topografi. Det är därför heller inte ovanligt att allmänna dagvattenanläggningar även betjänar tätbebyggda områden som inte omfattas av detaljplan. Och lämpligen bör det väl också vara på det viset att det i första hand är det verkliga behovet av denna vattentjänst som skall avgöra om den skall tillhandahållas eller inte. För va-lagens del finns det mot denna bakgrund inte anledning att ha kvar avloppsbegreppets koppling till ett detaljplaneområde. Det bör i stället gälla all tätbebyggelse som kan ha behov av en allmän dagvattenanläggning. Detaljplane- kriteriet bör alltså ersättas av ett krav på tätbebyggelse. Det är visserligen ett betydligt vagare kriterium men ändå tillräckligt precist för att kunna användas i det här sammanhanget. Vagheten är kanske till och med en fördel. Den medger en flexibel tillämpning som ökar möjligheterna att fånga in de vattentjänster som bör falla under lagens reglering. Bebyggelsen bör nämligen kunna definieras som tät allt efter dess behov av en samlad lösning Försörjningen med allmänna vattentjänster av dag- och dränvattenfrågorna. Ett område kan således anses tätbebyggt i den här bemärkelsen, när avvattningen av bebyggelse- området med hänsyn till va-lagens skyddsintressen behöver lösas i ett större sammanhang. Va-lagens avloppsbegrepp blir på det här viset inte identiskt med . Skillnaden är inte helt utan betydelse för tillämpningen. Miljökraven på dagvattenhanteringen är nämligen något strängare inom detaljplanereglerade områden. Men det är något som huvudmännen har att ta hänsyn till och det har såvitt bekant inte vållat några problem. Med tanke på grunden för den av oss föreslagna definitionen i va-lagen bör det vara naturligt att huvudmännen generellt hanterar dagvatten från all tätbebyggelse enligt vad som gäller för sådan hantering inom en detaljplan. En liknande fråga uppkommer i förhållandet till lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Enligt den lagen kan även enskilda fastigheter och väghållare inom en allmän va- anläggnings verksamhetsområde ingå i en sådan samfällighet för markavvattning som avses i lagens 3 kap. Att va-lagen med en ändrad definition av avloppsbegreppet kommer att betrakta en del av det vatten som avleds genom markavvattningsföretaget som avloppsvatten, torde dock inte ge upphov till några tillämpningsproblem som inte kan lösas med den reglering som de båda lagarna redan tillhandahåller. Till precisering av vattentjänsterna och deras beskaffenhet föreslår vi i enlighet med det nu anförda ett tillägg i va-lagens 1 §, som blir 2 § i vår lag om allmänna vattentjänster, av följande två stycken: Med avlopp avses bortledande av spillvatten och vatten som använts för kylning samt dagvatten och dränvatten från ett tätbebyggt område eller från en begravningsplats. Tjänsterna för vattenförsörjning och spillvattenavlopp avser endast sådan mängd och beskaffenhet som behövs för bostadsbebyggelsen. Försörjningen med allmänna vattentjänster 11.2.2Räddningstjänstens behov av släckvatten Utredningen har vidare fått uppgiften att överväga om det behövs fler vattentjänster och andra standardkrav. Direktiven pekar här på räddningstjänstens behov av vattenförsörjning. Att huvudmannen för en allmän va-anläggning bygger ut och dimensionerar ledningar, brandposter och andra anordningar också för att tillgodose behov som kan finnas från brandförsvars- synpunkt, förefaller vara det enda praktiskt rimliga. Det är kanske något huvudmannen till och med borde vara skyldig att göra. Men frågan är om denna skyldighet skall ha sin rättsliga grund i va-lagen eller någon annanstans. Det handlar framför allt om vem som skall betala för denna vattentjänst, om den skall finansieras med va- avgifter eller på något annat sätt. I och för sig bör nog denna tjänst, när den väl kommer till användning vid en eldsvåda, kunna anses nära knuten till den berörda bebyggelsen. Å andra sidan har kostnaden för tjänsten i varje fall inte utan vidare betraktats som nödvändig för den allmänna va-verksamheten. Mycket talar emot en utvidgning av den allmänna vattenanlägg- ningens ändamål så att huvudmannen får en skyldighet motsvarande den som gäller för övriga vattentjänster att tillgodose brandskyddets behov av släckvatten, inte minst det förhållandet att va-lagens nuvarande reglering inte alls passar för ett obligatoriskt sådant brukarförhållande mellan huvudmannen och den som skall stå för brandskyddet. Denna vattentjänst skulle i så fall kräva en helt egen reglering. Va-lagen kan inte gärna föreskriva att en vattenanläggning skall utföras enbart för att tillgodose behovet av släckvatten. Men det är å andra sidan inte realistiskt att räkna med att det behovet skall i någon större utsträckning kunna tillgodoses på annat sätt än via vattenledningarna för dricksvattenförsörj- ningen, i den mån detta nu låter sig göras. är det tydligen så att behovet av brandposter inte är lika stort som . Normalt sker brandsläckningen numera endast med tankfordon. Brandposterna används för att fylla vattentankarna. För det ändamålet behövs bara ett mindre antal strategiskt placerade brandposter. Även om leverans av släckvatten inte bör regleras som en obliga- torisk vattentjänst, synes mot den här bakgrunden lämpligt att huvudmannen i alla fall skall ha ett visst, om än begränsat, ansvar i detta hänseende. Ansvaret för detta bör följa av bestämmelserna om hur en allmän va-anläggning skall utföras och drivas. Försörjningen med allmänna vattentjänster behandlar denna fråga närmare i avsnittet om Anläggningen (avsnitt 15.3.6). Än mer bebyggelseanknutet är det särskilda brandförsvar som installeras i enskilda byggnader i form av sprinkleranläggningar. I detta fall är det dessutom fastighetsägaren som bär kostnads- ansvaret. Och fastighetsägaren kan ju ingå i det vanliga brukarkollektivet. Sprinkleranläggningens latenta behov av en omedelbar och omfattande vattentillförsel torde emellertid inte ingå bland de vattenförsörjningstjänster för hushållsändamål som huvudmannen för en allmän va-anläggning är skyldig att tillgodose . I och för sig lär huvudmännen ändå vara benägna att i görlig utsträckning tillmötesgå önskemål om sprinkleranslutning, när det finns tekniska förutsättningar för detta. Men det finns det . Och när det inte finns, bör huvudmannen knappast vara skyldig att göra kanske omfattande ombyggnader av sin vattenanläggning för att möjliggöra en sprinkleranslutning. En sådan skyldighet skulle föra för långt. Däremot bör det även i fortsättningen stå huvudmännen fritt att vid sidan om de obligatoriska vattentjänsterna kunna komma överens med enskilda fastighetsägare om rätt till anslutning av sprinkleranläggningar och om villkoren för dessa anslutningar. I den mån fastighetsägaren inte kan medges någon särskild sprinkleranslutning är han hänvisad att klara fastighetens interna brandskydd via den vanliga vattenservisen och med egna reservoarer och andra anordningar inom fastigheten. Det är fastighetsägarens ansvar att gällande skyddsföreskrifter iakttas. Kraven på internt brandskydd genom sprinkleranläggningar och på annat sätt tenderar dessutom att öka. Det gäller framför allt i fråga om större byggnader med lokaler för olika ändamål, institutioner och liknande. 11.3Ansvaret för tillkomsten av allmän va-anläggning Det har länge varit en angelägenhet att se till att vatten- försörjning och avlopp ordnas för tätbebyggelsen i kommunen. Redan det ansvar som kommunen har för planfrågor och för miljö- och hälsoskyddsfrågor enligt den särskilda lagstiftningen om detta, gör försörjningen med vattentjänster till ett sådant allmänt intresse för kommunmedlemmarna att kommunen enligt kommunallagen är fullt berättigad att ägna sig åt denna försörjning. Försörjningen med allmänna vattentjänster kommunala befogenheten torde omfatta vattentjänster i en ganska vid mening. I fråga om en stor del av dessa vattentjänster har kommunen emellertid inte bara befogenheten att vara verksam utan också en skyldighet till detta. Denna skyldighet regleras i 2 § va-lagen. Där föreskrivs att kommunen är skyldig att sörja för eller se till att en allmän va- anläggning kommer till stånd för befintlig eller blivande bebygg- else, om vattenförsörjning och avlopp med hänsyn till hälsoskyddet behöver ordnas i ett större sammanhang. Kommunens skyldighet aktualiseras alltså när hälsoskyddet kräver att va-frågorna löses i ett större sammanhang. Hänvisningen till hälsoskyddet anses vara betydligt vidare än det ursprungligen i lagstiftningen använda uttrycket till förekommande av sanitär olägenhet. Den mer allmänna hälsoskyddsaspekten ger möjlighet till en fortlöpande anpassning till de med tiden successivt ökande anspråken på hygienisk standard. Det har bl.a. lett till att kommunerna fått ett allt större ansvar för fritidsområdenas va- frågor.