sou · GSB364 · 2005-01-01 00:00:00 — Visserligen är det som förordnar syssloman men ärendet torde normalt initieras av kommunen. För ägaren till en enskild va-anläggning är det inte lika klart vilka fördelar en allmänförklaring medför. Vi bortser här från de tidigare kommunala va-anläggningar som ägs och drivs av ett Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar Där har allmänförklaring varit närmast nödvändig. Ett skäl för ägaren att begära allmänförklaring skulle kunna vara en önskan om en enhetlig reglering av rättsförhållandet med brukarna. För en markexploatör som även inrättar en va- anläggning för det exploaterade området, kan vidare en allmänför- garantera täckning av investeringskostnaderna från samtliga (blivande) fastighetsägare i området, vare sig de väljer att koppla in avloppet till anläggningen eller inte. Va-lagens regler ställer även upp skyldigheter för brukarna i fråga om användningen av anläggningen. Motsvarande bestämmelser torde dock ägaren av en enskild avloppsanläggning och brukarna kunna träffa avtal om. Allmänförklaring enligt va-lagen förefaller således främst vara till fördel för brukarsidan och det allmänna. Emellertid har ingen av dessa rättslig möjlighet att driva genom att en anläggning allmänförklaras. Det är nämligen bara anläggningens ägare som är behörig att ansöka om allmänförklaring. Kommunens samtycke krävs i och för sig innan en enskild anläggning förklaras allmän, men för det fall kommunen anser att ett visst område bör omfattas av en allmän va-anläggning och ägaren till en där befintlig enskild anläggning inte vill medverka till allmänförklaring har kommunen ingen annan möjlighet än att, utifrån sina skyldigheter enligt 2 § va- lagen och med stöd av 15 § samma lag, inkorporera den enskilda anläggningen i kommunens egen va-anläggning. De fördelar som en allmänförklaring kan medföra enligt va-lagen måste dessutom ses i ljuset av de förändringar i lagen som blir nödvändiga om institutet allmänförklaring skall behållas. Rättsförhållandet mellan en enskild huvudman och brukarna skulle behöva få en mycket mer privaträttslig karaktär än , med hänsyn till att regeringsformens bestämmelser inte gör det möjligt att låta kommunen besluta om taxa och andra rättsliga normer mellan enskilda rättssubjekt. Flera av fördelarna som kan uppnås genom en allmänförklaring skulle därmed försvinna. 10.6Behovet av allmänförklarade va-anläggningar i lagen om allmänna vattentjänster Vår enkätundersökning har visat att antalet allmänförklarade anläggningar är begränsat. Merparten av allmänförklaringarna verkar dessutom ha skett på grund av reglerna om statsbidrag för avloppsreningsverk. , när bidragsmöjligheten upphörde, Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar har allmänförklaring skett som mest i något enstaka fall och huvudsakligen avsett kommunala anläggningar som överlåtits till ett kommunalt företag. Begränsningen av kommunernas skyldighet enligt 2 § va-lagen – att sörja för eller tillse att allmän va-anläggning kommer till stånd – till anläggningar av betydelse för hälsoskyddet, motiverades särskilt av att en vidare skyldighet än så för kommunen skulle icke oväsentligt beskära den kommunala självstyrelsen (prop. 1955:121 s. 58). Möjligheten till allmänförklaring infördes som en konsekvens av att även omfattande och eljest ur allmän synpunkt betydelsefulla anläggningar, på grund av den angivna begränsningen i kommunens skyldigheter, skulle komma att drivas i enskild regi. Departementschefen menade att sådana anläggningar, i synnerhet de där kommunen utställde garantier för driften och anläggningar med exempelvis större företag som huvudman, under vissa närmare angivna förutsättningar borde vara jämställda med kommunala anläggningar. Av betydelse var nog också att möjligheten för fastighetsägare att samverka för lösning av va-frågan genom en gemensamhetsanläggning saknades vid tillkomsten av va- lag. Lagen (1966:700) om vissa gemensamhetsanläggningar, som senare ersatts av anläggningslagen (1973:1149), trädde i kraft först . Fastighetsägare som önskat att samverka i va-frågor var hänvisade till en avtalsvis reglering av rättsförhållandet. Avsaknaden av möjligheten att tillskapa en gemensamhetsanläggning av det slag som regleras i anläggningslagen kan nog ha bidragit till att det fanns behov av att ge enskilda anläggningar auktorisation. Sett ur kommunernas planeringsperspektiv kan vidare noteras att en hög grad av skattefinansiering av allmänna va-anläggningar förutsattes vid tillkomsten av såväl som va-lag. lär dock merparten av de kommunala huvudmännen sträva efter en full avgiftsfinansiering. Av enkätsvaren kan inte läsas ut att någon kommun använt allmänförklarade enskilda va-anläggningar som ett planerings- instrument för lösning av vatten- och avloppsfrågor. Även om utbyggnadstakten inte är lika hög som , kommer givetvis nya bostadsområden att byggas ut även . Därmed kommer nya behov av att ordna vatten och avlopp i större sammanhang att uppstå, men dessa områden kommer förmodligen att förses med kommunalt vatten och avlopp på samma sätt som . För kommunerna torde det praktiska Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar behovet av att kunna allmänförklara enskilda va-anläggningar utifrån den kommunala planeringen vara litet. Eftersom skyldig- heten att bygga ut de anläggningar som anges i va-lagen är och skall vara en angelägenhet, kan det dessutom ifrågasättas om denna skyldighet alls skall kunna fullgöras genom en enskild anläggning som sedan skall allmänförklaras. Även om en anläggning för samlad bebyggelse i och för sig alltid torde vara av betydelse ur allmän synpunkt är det knappast erforderligt att de minsta anläggningarna måste kunna jämställas med kommunala va-anläggningar. Som tidigare konstaterats verkar det i många fall vara en tillfällighet att en anläggning för ett mindre, avgränsat område förklarats för allmän i stället för att drivas som en gemensamhetsanläggning. Allmänförklaringen innebär visserligen att kommunerna har större möjligheter till insyn i verksamheten – genom exempelvis en tillsynsman eller ytterst en syssloman – än i fråga om andra enskilda va-anläggningar. Men eftersom kommunen inte kan driva igenom allmänförklaringen mot ägarens vilja, kan inte heller tillsynsaspekten ensam motivera ett behov av att kunna allmänförklara va-anläggningar. För övrigt tillhandahåller ju miljö- balken tillsynsbefogenheter som gäller alla va-anläggningar, allmänna såväl som enskilda. Något påtagligt praktiskt behov av att även kunna allmänförklara enskilda va-anläggningar synes därför inte föreligga. Frågan är dock om det, med hänsyn till betydelsen för den kommunala självstyrelsen, ändå i va-lagen måste finnas ett alternativ till kommunala anläggningar. Kommunerna har i stor utsträckning en självbestämmanderätt inom sitt område. Inskränkningar av kommunernas kompetens inom ett visst område kan visserligen ske men måste då göras med försiktighet och endast om starka skäl för detta föreligger. En kommun har sålunda rätt att själv planera utförandet av infrastrukturåtgärder som tillhör den kommunala verksamheten. Anläggningar för vatten och avlopp ingår i denna verksamhet. I förarbetena till va-lag anfördes också att en lagstadgad skyldighet för en kommun att utföra vatten- och avloppsanlägg- ningar för all bebyggelse av större omfattning, i förening med fastighetsägarnas rätt att göra denna skyldighet gällande mot kommunen, skulle kunna leda till att anspråken mot kommunen översteg dess resurser. Bedömningen av bland annat vilka arbeten som var mest angelägna borde i stället göras av kommunen (prop. 1955:121 s. 58). Med hänsyn till den inskränkning i den Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar kommunala självstyrelsen som kommunens skyldigheter i detta avseende skulle innebära, kom kommunernas skyldigheter att begränsas till de fall som var påkallade av sanitära hänsyn. Dess- utom öppnades möjligheten för kommunen att ombesörja eller tillse att allmän va-anläggning kom till stånd, inte enbart genom en utan även genom enskild huvudman. Enligt vårt förslag skall i fortsättningen en kommun kunna fullgöra sin skyldighet att tillgodose behovet av va-anläggningar för de ändamål som lagen anger endast genom en , om inte förutsättningar finns för samverkan i frågan mellan fastighetsägarna (se avsnitt 7.2). Kommunens utbyggnads- skyldighet utvidgas dessutom till att också gälla en del va- anläggningar som behövs med hänsyn till skyddet för miljön. Och det blir inte längre möjligt att fullgöra skyldigheten med en allmänförklarad enskild anläggning. Men det gör kanske inte så mycket, eftersom kommunen i alla fall inte kan tvinga något enskilt subjekt att anlägga en sådan va-anläggning. Möjligheterna att fullgöra utbyggnadsskyldigheten kommer emellertid genom vårt förslag att öka mer än de inskränks. Det sker framför allt på två sätt. Dels får kommunen en möjlighet att ordna va-försörjningen genom att förordna om en va-samverkan mellan fastighetsägarna. Dels vidgas kommunens möjligheter att själv i samverkan med andra kommunala huvudmän få till stånd en . Mot den här bakgrunden anser vi inte att hänsynen till den kommunala självstyrelsen hindrar att möjligheterna till allmänförklaring utmönstras ur lagstiftningen. Eftersom det praktiska behovet av att allmänförklara va- anläggningar uppenbarligen är litet och då ett bibehållande av detta institut skulle kräva omfattande särregler, bör möjligheten till allmänförklaring enligt vår mening inte längre finnas kvar. Även om möjligheten att allmänförklara enskilda va-anläggningar inte föreslås finnas kvar, och de anläggningar som ägs av kommunala bolag kommer att vara allmänna enligt va- lagen, återstår ett antal allmänförklarade va-anläggningar med enskilda huvudmän. Någon reglering för dessa anläggningar kommer inte att finnas i lagen om allmänna vattentjänster. Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar Det rör sig om uppskattningsvis 100–150 anläggningar. Merparten betjänar endast ett begränsat antal brukare, företrädesvis fritidsbebyggelse eller mindre områden för bostadsbebyggelse. Även den tidigare kommunala va-anläggningen i , för vilken är huvudman, faller dock utanför lagens tillämpningsområde. Som framgått tidigare är det inte möjligt att låta den nya lagen i dess helhet omfatta även dessa anläggningar. Särskilt vårt förslag att låta kommunfullmäktige bestämma bland annat taxan skulle komma i konflikt med 8 kap. 2 § regeringsformen om den tillämpades på dessa anläggningar. Å andra sidan är det inte heller möjligt att låta allmänförklaringen förlora sin verkan. Detta skulle innebära att den tidigare allmänförklarade anläggningen skulle anses som enskild och rättsförhållandet mellan anläggningens huvudman och brukarna skulle regleras helt privaträttsligt. Enligt utredningsdirektiven skall de anläggningar som är allmänförklarade få fortsätta att drivas som sådana. Mot detta måste dock ställas att lagregleringen av dessa anläggningar sker med stöd av de övergångsbestämmelser till regeringsform som medger att äldre författningar om delegation av normgivningsmakt alltjämt skall vara giltiga. Och det har förutsatts att äldre bemyndiganden skall bringas i överensstämmelse med regeringsformen vid en översyn av va-lagen. Den bestående ordningen kan därför ifrågasättas. Det är inte heller förenligt med utredningsdirektivens intentioner – att det i första hand skall vara en uppgift för det allmänna att svara för vattentjänsterna när dessa behöver ordnas i ett större sammanhang – att andra än kommunerna skall ha ansvaret för dessa vattentjänster i all framtid. Vi har därför funnit att de anläggningar som är allmänförklarade men som inte skall anses som allmänna enligt lagen om allmänna vattentjänster bör få drivas vidare i den form som gäller . Detta får regleras i övergångsbestämmelser till lagen om allmänna vattentjänster. Va- lagen bör fortsätta att gälla för dessa anläggningar . Men i största möjliga utsträckning bör va- lagens bestämmelser därvid ersättas av vad som skall gälla enligt lagen om allmänna vattentjänster. Vad som då återstår är framför allt de bestämmelser som reglerar normgivningen. Huvudmannen för den allmänförklarade anläggningen kommer således att ha kvar rätten att meddela allmänna bestämmelser och taxa. Kommun- fullmäktige kan inte göra anspråk på bestämmanderätten i detta Allmänförklarade vatten- och avloppsanläggningar Någon möjlighet att besluta om verksamhetsområde bör dock inte huvudmannen ha kvar. Eftersom har möjlighet att förordna om inskränkningar i det av huvud- mannen beslutade verksamhetsområdet innebär detta inte någon rättsförlust för huvudmannen. Det skulle inte heller låta sig förenas med vårt lagförslag i övrigt om en enskild huvudman skulle ha kvar rätten att utvidga verksamhetsområdet när ett område, som inte betjänats av allmänna vattentjänster, behöver ordna vatten- försörjning eller avloppshantering i ett större sammanhang. Under den föreslagna övergångsperioden bör de aktuella anläggningarna ombildas till annan lämplig förvaltningsform. I flertalet fall torde en gemensamhetsanläggning enligt anläggnings- lagen vara att föredra. I vissa fall är nog ett kommunalt övertagande av anläggningen nödvändigt. Ett stort antal av de allmänförklarade anläggningarna är mycket små, och förhållandena där är ofta inte sådana att vattentjänster behöver ordnas i ett större sammanhang. Det gäller främst de anläggningar som endast betjänar en eller ett fåtal fastigheter och som uppenbarligen allmänförklarats endast på grund av möjligheten till statsbidrag för avloppsrening. För dessa torde någon ombildning till annan förvaltningsform inte krävas. För att erforderliga omvandlingsåtgärder skall kunna åstad- kommas krävs en förhållandevis lång övergångsperiod. Vi bedömer att från lagens ikraftträdande är nödvändig. förflutit, eller allmänförklaringen på grund av att anläggningen ombildats till annan förvaltningsform upphört, kommer anläggningarna inte längre att anses som allmänna. De skiftande förhållanden som råder gör att det inte är lämpligt att ge närmare föreskrifter om hur ombildningen bör ske. bör dock såsom tillsynsmyndighet vaka över att lämpliga lösningar kan åstadkommas.