sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — I nedanstående redogörelse är det fråga om att differentiera skatten per kilometer. Där redovisas de marginalkostnader som presenteras i Internaliseringen av godstrafikens externa effekter (Rapport 2003:6), Översyn av marginalkostnader inom vägtransportsektorn (2003a) och avrapporteringar av Marginalkostnadsuppdrag, dvs. Trafikens externa effekter. Uppföljning och utveckling (Rapport 2004:4). Dessa får anses vara de bästa tillgängliga uppskattningarna och de ligger därför till grund för den nedan föreslagna differentieringen av kilometerskatten. Utredningen tar inte ställning till om dessa uppskattningar är helt korrekta eller inte. De används för att åstadkomma en god illustration av hur systemet kan komma att se ut. Självklart bör skattenivåerna i ett system som införs vid behov justeras för att svara mot de uppskattningar av marginalkostnaderna som då bedöms mest relevanta. Nedanstående tabell visar genomsnittsvärden för skilda marginal- kostnadskomponenter och skall därför bara tolkas för att få fram hur mycket en kilometerskatt i genomsnitt betyder för en 22 tons fordonskombination vid landsbygdskörning. Det är således inte marginalkostnaderna i tabellen som skall användas som skattesatser. I ett sådant fall har man inte differentierat skatten tillräckligt för att avspegla skillnaderna i marginalkostnader. Ett system baserat på sådana grova genomsnitt löper risken att också vara opedagogiskt, eftersom kilometerkostnaden då inte är tillräckligt tätt kopplad till användandet och till fordons- egenskaperna. Bakom dessa siffror döljer sig, som nedan belyses, stora skillnader i marginalkostnader, vilket också motiverar ytterligare differentieringar. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Genomsnittsvärden (EURO 2-lastbil med släp över ) för externa marginalkostnader i landsbygdstrafik och i olika tätortsmiljöer, kr/fordonskm Emissioner, exkl. CO2 Källa: Rapport 2004:4. Emissionskostnadskomponenten står generellt sett för den största andelen av de sammanräknade marginalkostnaderna per körd kilometer, vilket motiverar en styrning efter EURO-klass. Emissionskostnadskomponenten exkluderar koldioxid. Detta betyder att koldioxidskatten på bränslet antas motsvara den nivå som förväntas behövas för att nå de klimatpolitiska målen. Om hela den externa marginalkostnaden för typlastbilen i tabellen ovan skall täckas med uttag av kilometerskatt skall den vid landsbygdskörning betala per fordonskm. Detta innebär att om kilometerskatten differentieras efter EURO-klass så kommer de fordon som uppfyller en sämre EURO-klass att betala en högre kilometerskatt än /fordonskm och de fordon som uppfyller en bättre EURO-klass en lägre kilometerskatt. Detta innebär också att även om kilometerskatten inte differentieras för exempelvis buller så är de externa bullerkostnaderna täckta, dvs. de är inkluderade i kilometerskatten. Detta innebär också att den genomsnittliga nivån på kilometerskatten vid eventuella framtida differentieringar med avseende på olika fordons bulleregenskaper blir oförändrad, men att de bullrigare fordonen får en något högre kilometerskatt än /fordonskm och de som bullrar mindre än genomsnittet en något lägre kilometerskatt. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon 9.5.2Externa marginalkostnader i förhållande till kilometerskatt och dieselskatt Som framgått ovan är det från miljö- och transportpolitisk synpunkt motiverat att differentiera skatteuttaget efter de externa marginalkostnaderna. Detta kan i princip göras på två sätt, antingen genom energiskatten på diesel eller genom en kilometerskatt. Detta diskuteras mer utförligt nedan i avsnitt 9.8–9 efter utredningens förslag om kilometerskatt, vari även påvisas vissa principiellt möjliga justeringar av förslaget. Det kan dock redan här konstateras att även om energiskatten är en fiskalt motiverad skatt så bidrar den till att internalisera de externa kostnader som den tunga trafiken ger upphov till, om än både otillräckligt och utan hänsyn till fordonsegenskaper, samt utan hänsyn till variation i rum och tid. Det är en viktig fråga vilka hänsyn som bör tas till detta vid utformandet av kilometerskatten. Åtminstone följande två olika förhållningssätt är möjliga. Att se energiskatten som en fiskal skatt och helt bortse från att den bidrar till att internalisera externa kostnader. Detta innebär att enbart kilometerskatten används till att täcka de totala externa marginalkostnaderna. Att se energiskatten som en fiskal skatt och ta hänsyn till att den trots allt bidrar till att internalisera externa kostnader. Detta innebär att kilometerskatten används till att täcka de totala externa marginalkostnader, som inte täcks av energiskatten på diesel, dvs. kilometerskatten används för att fylla på. I det följande redovisas först de totala externa marginalkostnaderna för olika kostnadskategorier för att undersöka vad man ur ett marginalkostnadsperspektiv bör ta hänsyn till, varefter det i samband med föreslagna kilometerskattesatser diskuteras hur de totala marginalkostnaderna kan täckas. Det är i det senare samman- hanget som relationen mellan kilometerskatt och energiskatten på diesel diskuteras. Detta görs framför allt i avsnitt 9.8–9. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon 9.5.3Styrning mot användning av renare fordon Differentiering efter fordonets EURO-klass En kilometerskatt för tunga fordon, differentierad efter fordonens EURO-klass, ger incitament att minska miljö- och hälsofarliga utsläpp (t.ex. partiklar och kväveoxider) genom att användande av fordon med bättre utsläppsegenskaper stimuleras. Detta är speciellt viktigt i tätortsområden, beroende på högre utsläppskoncentra- tioner och högre befolkningstäthet. EURO-klass är också en naturlig differentieringsgrund, som på ett bra sätt, jämfört med exempelvis fordonsålder, fångar utsläppen per kilometer. En miljödifferentierad kilometerskatt ger åkare anledning dels att överväga att köpa fordon med bättre miljöprestanda när man förnyar sin bilpark, dels att i första hand använda sina mer miljövänliga fordon medan mindre miljövänliga fordon ställs åt sidan när kapacitetsbehovet så tillåter. I ett kilometerskattesystem med högre skatt i tätort skapas också ett särskilt incitament att i första hand använda fordon med de bästa miljöegenskaperna i tätorterna. I tabell 9.8 nedan framgår att transportarbetet för lastbils- transporter till avgörande del utfördes av lastbilar som uppfyllde EURO 2 eller EURO 3. Beräknad fördelning av transportarbetet på EURO- klasser för den tunga lastbilstrafiken i Fördelning (%) Källa: Rapport 2004:4, bilaga 1. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Stora skillnader i marginalkostnader motiverar differentiering mellan tätort och landsbygd Kostnaderna för de externa effekterna varierar alltså för flera av faktorerna med fordonsegenskaper samt var och när transporten utförs. Särskilt när det gäller var transporten sker är det en tydlig skillnad i kostnaden för externa effekter. För avgasemissioner, buller, olyckor och tidsfördröjning är kostnaderna avsevärt större för trafik i tätorter än på landsbygd. Av tabell 9.9 framgår tydligt hur stora skillnaderna är i marginal- kostnader beroende på vilken EURO-klass fordonet tillhör och, i ännu större utsträckning, om fordonet körs på landsbygd eller i tätort. Det är alltså ur ett marginalkostnadsperspektiv angeläget att kunna differentiera kilometerskatten efter både EURO-klass och tätort respektive landsbygd. En differentiering tätort/landsbygd får till effekt att det blir särskilt lönsamt att i första hand använda fordon med bättre miljöegenskaper i tätorter, liksom att vägar i tätorter inte samhällsekonomiskt överutnyttjas. En rumsdifferenti- ering gör det därigenom möjligt att åstadkomma ytterligare utsläppsreduktioner av kväveoxider och fina partiklar i tätorter. Se också nedan (avsnitt 9.14.3) för ytterligare redovisning av och diskussion om effekterna av olika nivåer på kilometerskatt i tätorter och hur detta påverkar utsläppen av partiklar och kväveoxider samt hur kilometerskatten kan kombineras med andra trafikföreskrifter, framför allt knutna till miljözoner. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Marginalkostnader i landsbygdstrafik respektive i tätortstrafik för tung lastbil (>16 ton) med släp för olika EURO- klasser, kr/fordonskm EURO 0 EURO 1 EURO 2 EURO 3 EURO 4 EURO 5 Emissioner (exkl. CO2) Emissioner (exkl. CO2) Emissioner (exkl. CO2) Emissioner (exkl. CO2) Trots det ovan sagda men med beaktande av följande har utredningen kommit fram till att kilometerskatten i ett inledningsskede inte bör differentieras mellan tätort och landsbygd. Det bedöms helt enkelt som riskabelt att i ett inledningsskede differentiera på detta sätt innan tekniken har provats ordentligt och även med hänsyn till de juridiska svårigheterna (avgränsnings- svårigheter). Det är alltså av marginalkostnadsskäl i och för sig väl motiverat att differentiera mellan tätort och landsbygd. Problem med att avgränsa tätort respektive landsbygd föreligger emellertid. Det första skedet efter införandet av en kilometerskatt bör vara en läroprocess, se nedan. Tättbebyggt område (och därmed vägar i tätort) registreras i den nationella vägdatabasen (). Det är kommunen som definierar vad som är tättbebyggt område i NVDB. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon genom lokala trafikföreskrifter, förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. Trots att tätort (tättbebyggt område) registreras i NVDB kvarstår det faktum att det är som skall besluta om skatt. Man kan knappast använda sig av lokala trafikföreskrifter som grund för skattedifferentieringar. Det är enklare att räkna ut hur mycket en resa kommer att kosta (i termer av kilometerskatt) om parametrarna för differentiering i ett första steg grundar sig på endast fordonsegenskaper. Utredningen ser dock, såsom framgått, i princip positivt på att differentiera mellan tätort och landsbygd och menar att ett kilometerskattesystem som införs tekniskt och administrativt bör tillåta sådan differentiering, även om denna differentiering inte införs som kilometerskatten införs. Om kilometerskattesystemet i ett första steg syftar till att ha samma kilometerskattesats för ett specifikt fordon oavsett var och när det körs bör kilometerskattesatsen baseras antingen på landsbygdsexternaliteten eller på ett vägt genomsnitt. Det bedöms inte vara aktuellt att basera den på tätortsexternalitet, eftersom det då skulle bli fråga om en alltför stor överinternalisering av transporter på landsbygd. Utredningens bedömning är att kilometerskattesatsen bör baseras på ett vägt genomsnitt av landsbygds- och tätortsexternal- iteter. Detta innebär att lastbilskollektivets externa kostnader som helhet blir internaliserade. Det innebär också att fordon, som kör mycket i tätort, i inledningsskedet betalar en kilometerskatt som understiger marginalkostnaden och att fordon som kör mycket på landsbygden betalar en kilometerskatt som överstiger marginal- kostnaden. Som en följd av att den största delen av det enskilda vägnätet (t.ex. skogsbilvägar) inte föreslås ingå i ett svenskt kilometerskatte- system, finns det ett incitament att använda lastbilar med sämre EURO-klass på dessa icke skattebelagda vägar. Eftersom detta vägnät huvudsakligen också ligger i områden med låg bakgrundskoncentration av miljö- och hälsofarliga ämnen och har låg befolkningstäthet, är det också ur ett samhällsekonomiskt perspektiv önskvärt att fordon med sämre EURO-klass används på detta vägnät, snarare än i tätorter och på tätortsnära vägar, i den utsträckning som det är möjligt. En positiv följdeffekt av att Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon utesluta den största delen av det enskilda vägnätet blir då alltså att detta i någon mån också bidrar till ett samhällsekonomiskt mer effektivt nyttjande av fordonsflottan Det vägda genomsnittet föreslås vara baserat på den genom- snittliga fördelningen av körsträcka i tätort och på landsbygd. Detta innebär att en marginalkostnadsbaserad kilometerskatt utgår från landsbygdsexternalitet och tätorts- externalitet. I tabell 9.10 nedan visas de nivåer av marginal- kostnader som är utgångspunkten för de miljödifferentierade kilometerskattesatser som senare föreslås. Tabellen är uppdelad på landsbygdstrafik, tätortstrafik respektive vägt genomsnitt. Som framgått ovan anser utredningen att det är det vägda genomsnittet som bör ligga till grund för skatten i inledningsskedet, för att vid senare tillfälle differentieras mellan landsbygd och tätort. I tabellen har bedömningen gjorts att det i genomsnitt är så höga marginalkostnader vid tätortstrafik som vid landsbygdstrafik (jämför tabell 9.9). Marginalkostnader för landsbygdstrafik, tätortstrafik och vägt genomsnitt för tung lastbil (>16 ton) med släp för olika EURO-klasser, kr/fordonskm * Det vägda genomsnittet baseras på tätortsexternalitet och landsbygds- externalitet. Källa: Rapport 2003:6, s. 61, samt egna beräkningar. Sammantaget leder det sagda till att differentiering skall ske efter EURO-klass. Även utan differentiering mellan tätort och landsbygd blir det då tydligare och mer lönsamt att använda miljövänligare fordon. På denna nivå av differentiering finns det också mycket större möjligheter till alternativ; det är stor skillnad Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon på att välja att transportera med lastbil eller något annat (eller inte alls) och att välja mellan typ av lastbil att transportera med. 9.5.4Hur hanteras slitage och deformation i inledningsskedet? Fyra fordonsklasser, totalvikt eller axelarrangemang? Det finns i princip fyra olika angreppssätt att hantera slitage- och deformationskostnader vid en differentiering av kilometerskatten. Efter fyra fordonsklasser (tung eller lätt lastbil och med eller utan släp). Detta klassificeringssätt används av och för att illustrera skillnader i marginalkostnader. Dessa myndigheter tar också i viss mån hänsyn till fordonets axelarrangemang genom att använda antalet standardaxlar per fordonstyp (fordonsekvivalenta faktorn - FEF). Kilometerskattesystemet i baseras på totalvikt. kilometerskattesystem baseras på antalet axlar. En kombination av totalvikt, axelarrangemang och typ av fjädring. Detta är det system som i princip föreslås i EG- kommissionens förslag till nytt Eurovinjettdirektiv. Alla de ovan angivna angreppssätten innebär olika sätt att skapa marginalkostnadsbaserade skattesatser som avser att differentiera efter fordonets vägnedbrytande egenskaper. Som nämnts tidigare är det viktigt att systemet blir enkelt för användaren och att skattesatserna är baserade på externa marginalkostnader. Avväg- ningen mellan angreppssätt bör sannolikt bestämmas efter hur stort avsteg från de faktiska marginalkostnaderna som är befogat av enkelhetsskäl samt vilka möjligheter ett system ger till framtida utvecklingar. I sammanhanget bör det också nämnas att det i den vetenskap- liga litteraturen har visats klara samband mellan hur vikt och antalet axlar påverkar slitage- och deformationskostnader. I en aktuell avhandling4 analyserar hur underhållskost- naderna påverkas, om en svensk kilometerskatt baseras på en enkel 4 , (2003) Transport Tax Policy Simulations and Satellite Accounting within a CGE Framework, Economic Studies 71, , . Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon viktbaserad skatt (förstapotensen) jämfört med den vedertagna fjärdepotensregeln. Fjärdepotensregeln innebär att, exempelvis, om axeltrycket fördubblas så ökar slitage- och deformationskostnaden 16 gånger (24 =16). Resultaten från modell visar att underhållskostnaderna ökar en aning (), om man utgår från den enkla förstapotensbaserade kilometerskatten jämfört med fjärdepotensen. Detta speglar en något större användning av större och tyngre lastbilar än om fjärdepotensregeln skulle användas. Att felet ändå blir så pass litet, i synnerhet i jämförelse med de totala underhållskostnaderna (), kan bero på att den ekonomiska vinsten för transportören av att byta till tyngre lastbilar inte är så stor. Det kan också vara så att de långsiktiga anpassningarna av fordonsval och förändringar av fordonsflottan är svåra att fånga i modellen, vilket i så fall betyder en viss underskattning av felet. Marginalkostnader för slitage och deformation? I tabell 9.11 nedan kan utläsas att en lätt lastbil utan släp har lägst antal standardaxlar och lägst marginalkostnad per kilometer och att antalet standardaxlar och marginalkostnaderna är högst för en tung lastbil med släp. Standardaxlar per fordon (FEF) och marginalkostnader för slitage och deformation per fordonstyp, kr/fordonskm Marginalkostnad (kr/fkm) Lätt lastbil utan släp Lätt lastbil med släp Tung lastbil utan släp Tung lastbil med släp Källa: Översyn av marginalkostnader inom vägtransportsektorn. Slutrapport, , s. 18. Marginalkostnaderna i tabellen ovan är genomsnittliga marginal- kostnader för respektive fordonstyp. Med ett system för fyra fordonstyper kommer det, exempelvis, att löna sig skattemässigt för Tung lastbil med släp att köra så tungt som möjligt, vilket Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon också innebär att de tyngre fordonen i denna kategori är underprissatta, vilket ger kostnader som samhället får stå för. Om ovanstående tabell skulle delas upp på vägtyp och efter vägarnas årsmedelsdygnstrafik (ÅDT) skulle det framgå att den största delen av trafiken går på de vägar som är av högst kvalitet (och därmed har lägst marginalkostnader för slitage och deformation). En annan möjlighet är, såsom framgått ovan, att basera kilometerskatten på totalvikt och/eller axelarrangemang (i stället för på fyra fordonskategorier). Eftersom det finns en koppling mellan totalvikt och emissioner och buller borde detta bli mer riktigt med avseende på principen att förorenaren skall betala som man kommer närmare marginalkostnadsprincipen. Att basera kilometerskatten på totalvikt innebär också ett starkare incitament att öka fyllnadsgraden i fordonen, eftersom tomkörning är lika dyr i termer av kilometerskatt som att köra med full last. Vilka skattesatser skall användas för slitage och deformation? Deformationen beror alltså på det axeltryck som fordonet har på vägbanan, vilket varierar mycket beroende på vikt och axelarrange- mang. Därför kan det vara relevant att en parameter för fordonets skadeklass införs som fångar detta. Med tanke på strävan efter enkelhet och att de externa kostnaderna för vägnedbrytning är små, i förhållande till emissionsskadekostnaderna, bedöms det emellertid i inledningsskedet inte vara aktuellt med en sådan komplikation i kilometerskattesystemet. En naturlig utgångspunkt för differentiering med hänsyn till axelarrangemang m.m. skulle kunna vara de skadeklasser som förslaget till nytt Eurovinjettdirektiv presenterar i direktivets bilaga II. Detta skulle möjligen kunna tjäna som utgångspunkt för en framtida differentiering efter skadeklass (beroende av antal axlar, axeltryck, typ av fjädring m.m.) i en utveckling av ett totalviktsbaserat kilometerskattesystem. Utredningen anser därför att möjliga utvecklingar utöver en differentiering efter totalvikt bör analyseras vidare av och för att se hur ett totalviktsbaserat system kan integreras i existerande, eller i ett reviderat, Eurovinjettdirektiv och ett europeiskt system för skadeklasser. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Om uppskattningarna av de externa marginalkostnaderna för vägnedbrytning revideras uppåt är ytterligare differentiering också mera motiverade. 9.6I framtida utvecklingar av kilometerskattesystemet bör också hänsyn tas till rum och tid för bestämning av kilometerskatt Nedan beskrivs i linje med vad som sagts några möjliga utvecklingar av kilometerskatten, som bör kunna bli aktuella . Styra trafiken mot ett utpekat vägnät? Allmänt sett påverkas marginalkostnaden för deformation både av fordonsegenskaper, trafikvolym och av vägens bärighet. Det är därför värt att påpeka att det för framtida justeringar och utvecklingar av kilometerskattesystemet, ur ett marginalkostnads- perspektiv, kan vara relevant att differentiera också efter vägtyp. Kilometerskatten, bland annat för slitage och deformation, kan då baseras på mer detaljerade genomsnitt. Skillnaden i slitage och deformation mellan olika vägar är också bakgrunden till att , bl.a. i under handsdiskussioner med utredningen pekar på önskvärdheten att styra trafiken till vägar med högre bärighet. De utpekade vägarna skulle då bestå av vägar med en god standard och där kan upprätthålla denna samt bättre kunna hantera miljö och trafiksäkerhet. Ett vanligt argument mot att differentiera mellan vägtyper är att det anses olyckligt om transportören är tvungen att betala en högre kilometerskatt vid sämre vägkvalitet. Det kan uppfattas som märkligt att brukarna tvingas betala mer för sämre kvalitet. Detta resonemang är dock från marginalkostnadssynpunkt högst olyckligt. Det är just på grund av att vägen håller en lägre standard som den lättare bryts ned och då kräver underhåll. En väg med högre kvalitet bryts inte ned lika lätt, vilket gör att underhållskostnaderna hålls nere. Vägar med högre externa deformationskostnader sammanfaller ofta med sämre vägstandard. Eftersom en effektiv transportpolitik utgår från kostnadsansvaret och dess beaktande av externa kostnader (i detta fall för Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon vägnedbrytning) bör vägar med sämre bärighet därför inte ha en lägre kilometerskatt, snarare tvärtom. har i Effekter av alternativ till Eurovinjettsystemet (2000:4) analyserat omfördelningseffekterna avseende trafikarbete som en följd av att införa ett kilometerskattesystem. Analysen baseras på att kilometerskatt införs på Eurovinjettvägnätet och hela det statliga vägnätet. Resultaten av dessa modellkörningar visar att omfördelningseffekterna jämfört med är marginella, eller . Det skall också nämnas att utredningens förslag även inkluderar det kommunala vägnätet och vissa enskilda vägar i tätort. Anledningen till den låga överflyttningen är sannolikt att det i de flesta fall finns få alternativa vägar att välja. På lång sikt kan det möjligen bli större effekter av en differentiering mellan vägnät, exempelvis som en följd av att produktionen flyttas, vägstandarden förbättras (och vägen blir utpekad) samt av att andra transportlösningar växer fram. I Kilometerskatt för lastbilar har däremot i en nyligen genomförd förstudie sett indikationer på att ett kilometerskattesystem med gemensam skattenivå på hela vägnätet kan medföra att lastbilar i ökad omfattning tar genvägar på vägar med sämre standard. Enligt utredningens bedömning framstår denna omfördelning som högst begränsad och förefaller inte utgöra något avgörande problem på kort sikt. De skilda resultaten förklaras i huvudsak av att olika modeller har använts för att analysera överflyttningseffekterna. Utredningen ser emellertid i princip positivt på att skilja på olika vägnät, motiverat av att marginalkostnaderna skiljer sig åt mellan olika vägtyper och i syfte att minska incitament till att ta genvägar. Utredningen föreslår dock inte i inledningsskedet någon differentiering mellan olika vägtyper. Eftersom externa marginalkostnader för buller varierar i flera dimensioner är dessa svåra att fånga med enkla medel. Ett första steg till differentiering kan möjligen vara baserat på fordonets bulleregenskaper. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Tabell 9.12 Möjliga differentieringar av marginalkostnaderna beroende på fordon, körstil, vägmiljö, spridningsförhållanden och störmiljö (under olika fordonspositioner och tidpunkter) - Motor, drivlina - Vägens form o yta - Topografi/byggnader - Belastning/körstil - Avgassystem och läge - Störningar för djur