sou · GSB311 · 2005-01-01 00:00:00 — /04 utarbetas inom Finans- departementets strukturenhet. I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier, vilka publiceras som bilagor till utredningens huvudrapport. En viktig uppgift för långtidsutredningarna är att ge en samlad bedömning av den ekonomiska utvecklingen på . Bedömningarna presenteras i form av ett antal scenarier. I denna bilaga presenteras ett basscenario för en tänkbar ekonomisk utveckling , samt två sidokalkyler som belyser tillväxtens betydelse för den offentliga sektorn. En central fråga i analysen är hur den offentliga sektorns resursutrymme påverkas av utvecklingen i ekonomin. Speciellt studeras om detta utrymme utvecklas i takt med den demografiskt betingade efterfrågan på de tjänster som tillhandahålls av den offentliga sektorn. I detta sammanhang görs en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Bilagan har utarbetats av och , båda anställda vid ekonomiska avdelning. Ansvaret för långtidsutredningens bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar på bilagornas författare. huvudbetänkande tar sin utgångspunkt i de resultat som framkommer i denna bilaga. Utsikter till 2020...................................................................... Långsiktigt hållbara offentliga finanser .................................. Utvecklingen av BNP .............................................................. Utvecklingen av arbetsinsatsen............................................... Arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet ...... Frånvaro och medelarbetstid................................................... Arbetskraftens utveckling i basscenariot................................ Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Produktivitet och strukturomvandling............................ Produktion och användning ......................................... Tillväxten till 2020.................................................................... Hushållens konsumtion och inkomstutveckling ................... Den offentliga konsumtionen ................................................. Investeringar och realkapitalbildningen................................ De offentliga finanserna ............................................ De offentliga inkomsterna..................................................... Sparande och skuldutveckling ............................................... En strategi för långsiktigt hållbara offentliga finanser......... 8.1Hur tillväxten skapas har betydelse för den offentliga 8.2 Högre tillväxt genom fler sysselsatta .................................... Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Högre tillväxt genom effektivare produktionsmetoder De offentliga finanserna i scenarierna .................................. syfte är att utgöra ett underlag för den ekonomiska politiken. En viktig uppgift är att analysera utmaningar och möjligheter för den svenska ekonomin på och studera vad de betyder för den ekonomiska politiken. har dessutom till uppgift att ge en samlad bedömning av den makroekonomiska utvecklingen på . I detta arbete har scenarioberäkningar av den ekonomiska utveck- lingen alltid utgjort en viktig grund1. Beräkningarnas karaktär har dock gradvis förändrats över åren. Från att ha fungerat som ett verktyg för statlig planering på mer detaljerad nivå har långtids- utredningarnas kalkyler inriktats mer åt strukturerna och de institutionella förutsättningarna i den svenska ekonomin. Detta återspeglas i att underlag för utvecklingen i olika branscher med tiden fått en allt mindre roll. Fokus har flyttats från utförliga analyser av näringslivets delsektorer mot en diskussion av specifika frågeställningar som bedöms vara av speciellt intresse för den framtida utvecklingen. Beräkningarna som presenteras i denna bilaga fortsätter i denna riktning. Kalkylerna beskriver inte heller några konjunkturförlopp utan är inriktade på den trendmässiga utvecklingen fram . De resultat som presenteras utgår ifrån att ekonomin befinner sig i ett långsiktigt jämviktsläge. Utöver att presentera en beskrivning av den allmänna ekonomiska utvecklingen analyseras speciellt den framtida demografiska förändringens påverkan på de offentliga finanserna.2 Tillväxtens betydelse för de offentliga finansernas utveckling ges ett särskilt utrymme. Detta avspeglas både i valet av 1Arbetet med denna bilaga har underlättats av värdefulla synpunkter från en referensgrupp bestående av , , , , och , samt konstruktiva kommentarer från och . 2Ursprungligen var tanken att den demografiska utvecklingens effekter på de offentliga finanserna skulle behandlas i en separat bilaga. Denna analys är nu integrerad i denna bilaga som därmed har fått beteckningen bilaga 1–2. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 modellverktyg och i valet av de alternativa scenarierna som studeras. Den fråga som analyseras i de två alternativa scenarierna är hur ekonomisk tillväxt påverkar den offentliga sektorn. Det är viktigt att poängtera att modellkalkylerna som presen- teras i denna bilaga endast beskriver en möjlig utveckling, vilken inte nödvändigtvis är den mest sannolika utvecklingen. Scenarierna är med andra ord inte ekonomiska prognoser, utan bör ses som en analys av utvecklingen för den svenska ekonomin givet de antaganden och förutsättningar som beskrivs. Två olika modeller, FIMO och EMEC, har använts för de långsiktiga kalkylerna.3 Båda modellerna är utvecklade vid och har använts i tidigare långtidsutredningar. Beräkningar av den finansiella utvecklingen i ekonomin har gjorts med hjälp av FIMO. Modellen är en sparbalansmodell där det finansiella sparandet beräknas för den offentliga sektorn (staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet), den privata sektorn (hushåll, finansiella och icke-finansiella företag) samt utlands- sektorn. Den fungerar som ett bokföringssystem där konsistens garanteras genom att utgifter i en sektor måste vara inkomster i en annan sektor. Beräkningar av inkomster, utgifter och finansiellt sparande för sektorerna följer nationalräkenskapernas definitioner. Tyngdpunkten i FIMO ligger på beskrivningen av den offentliga sektorn. Modellens samband utgörs av förenklingar av gällande regelverk. Till modellen hör även en mindre real del med försörjningsbalans- och prisberäkningar. Denna har använts för att sammanställa beräkningsresultat och underlätta produktionen av tabeller och diagram. FIMO saknar helt ekonometriskt skattade samband och beteendeekvationer. De utvecklingsförlopp som skapas är därmed helt och hållet beroende av modellanvändarens syn på ekonomiska samband och de indata som används. Modellens styrka är att den möjliggör konsistenta scenarier för den framtida utvecklingen av de offentliga finanserna inom ramen för national- räkenskaperna. 3 FIMO finns översiktligt beskriven på () och mer utförligt beskriven i bilaga 1 till . EMEC beskrivs i , G. [1999]. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Till grundmodellen FIMO hör även sidomodeller som används vid långsiktiga scenarier. SCB:s befolkningsprognos utgör härvid- lag ett viktigt underlag. Den åldersrelaterade offentliga konsum- tionen beräknas i en sidomodell där den offentliga konsumtionen är ändamålsfördelad och knuten till specifika åldersgrupper som t.ex. barnomsorg till antalet barn. I denna ligger även sjukvårds- och äldreomsorgskostnader uppdelat på ålder och kön. I en separat arbetsmarknadsmodell kan arbetskraftutbudet beräknas givet ålders-, köns- och ursprungsspecifika arbetsmarknadsbeteenden. Slutligen är ålderspensionernas storlek baserade på underlag från SESIM4. För beräkning av strukturomvandling på sektorsnivå används EMEC vilken är en statisk allmän jämviktsmodell av neoklassisk typ. Modellen särskiljer 17 industrisektorer, offentlig sektor, 20 olika varor och tjänster och tre typer av arbetskraft. Till skillnad från FIMO innehåller EMEC ekvationer som beskriver produ- centers och konsumenters beteende. Dessa aktörers produktion och konsumtion anpassas fullt ut till de varu- och faktorpriser som råder vid jämvikt på alla marknader. Samtliga marknader karak- teriseras av fri konkurrens och inga stordriftsfördelar förekommer. I beräkningarna är det främst tillgången på arbete och kapital samt de olika sektorernas produktivitetstillväxt som bestämmer ekonomins produktionsförmåga. Arbetsutbudet är exogent bestämt och mängden realkapital som tillhandahålls beror av den exogent bestämda räntan. Vidare är handelsbalansen och världs- marknadspriserna exogent bestämda. Modellen är statisk och kan därför inte säga något om vilken tillväxtbana ekonomin utvecklas längs, utan endast beskriva de aktivitets- och prisnivåer som råder i den jämvikt som beräknas för slutåret. Utifrån dessa slutårsnivåer kan sedan genomsnittliga utvecklingstakter mellan startår och slutår beräknas. 4 SESIM är en dynamisk mikrosimuleringsmodell som tagits fram vid . Se bilaga 9 till /04, SOU 2003:110, för en närmare beskrivning av modellen. I denna bilaga till långtidsutredningen /04 ges en bild av hur samhällsekonomin kan komma att utvecklas . BNP förväntas i genomsnitt växa , vilket är något svagare än –2002. I likhet med tidigare decennier skapas tillväxten i första hand genom effektivare produktionsmetoder, en högre produktivitet, medan antalet arbetstimmar endast ökar svagt. Visserligen kommer antalet personer , 20–, att vara cirka 180 000 fler 2020 än 2002. Huvuddelen av ökningen utgörs dock av grupper med ett svagare arbetskraftsutbud än genomsnittligt. förklaras hela tillväxten i befolkningen av fler personer i åldrarna 20–respektive 55–. Att antalet personer i åldern 20–överhuvudtaget ökar beror på invandringen. Utan en positiv nettoinvandring skulle antalet personer minska. De åldersmässiga och ursprungsmässiga sammansättningsförändringarna håller därmed tillbaka arbetskraftsutbudet . Den syssel- sättningsökning som förutses i beräkningarna bygger på att andelen sysselsatta ökar både bland invandrare och bland de äldre. Ett syfte med framskrivningen är att ge ett underlag för analys av olika samhällsekonomiska problemställningar. En viktig sådan är de utmaningar som de offentliga välfärdssystemen står inför. har skattekvoten, de sammanlagda skatte- intäkterna som andel av BNP, legat kring . I inter- nationell jämförelse är det en hög nivå. Möjligheterna att tillföra den offentliga sektorn nya resurser genom fortsatta höjningar av skattesatserna är begränsade. kommer med all sanno- likhet efterfrågan på de välfärdstjänster som skattefinansieras att fortsätta att öka. Ett skäl till det är den demografiska utvecklingen där antalet äldre, som utnyttjar dessa tjänster i större utsträckning än andra åldersgrupper, kommer att öka snabbt efter 2015. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 lika betydelsefull är troligen den allmänna välståndsökning i samhället som en fortsatt ekonomisk tillväxt ger. Stigande inkomster kommer att öka efterfrågan på sjukvård, omsorg och utbildning. Att bibehålla förtroendet för den offentliga sektorn i en situation där efterfrågan på välfärdstjänster växer snabbare än tillgängliga resurser kommer att bli en viktig politisk utmaning . Den offentliga sektorns resursproblem löses inte heller genom ökad tillväxt. Möjligheterna att öka tjänsteutbudet i den offentliga sektorn är starkt beroende av hur tillväxten kommer till stånd. I två alternativa scenarier belyses effekten av ökad tillväxt på den offentliga sektorns finanser. I det första alternativet ökar tillväxten genom ett starkare arbetskraftsutbud. Fler sysselsatta i grupper med låg sysselsättningsgrad höjer tillväxttakten under de år som sysselsättningen ökar. är antalet personer som av olika skäl arbetar mindre än normalt begränsat. Fler arbetstimmar är detsamma som mindre fritid, vilket normalt minskar välfärden. Möjligheterna att kontinuerligt höja tillväxttakten genom ökad sysselsättning är begränsade. För den offentliga sektorn är sysselsättningen dock av avgörande betydelse. Fler sysselsatta innebär att skatteinkomsterna växer snabbare, som behovet av ersättningar från alternativa försörjningssystem minskar. En sysselsättningsledd tillväxt skapar möjligheter att öka det offentliga åtagandet, eller finansiera ett oförändrat åtagande med lägre skatter. I det andra alternativet ökar tillväxten genom en snabbare produktivitetstillväxt. Högre produktivitet leder i allmänhet till högre löner och därigenom till ett större skatteunderlag. ökar de offentliga utgifterna i nästan samma utsträckning som inkomsterna, eftersom även de offentligt anställdas löner ökar. Även transfereringsutgifterna tender på att öka i takt med den genomsnittliga inkomstutvecklingen i samhället. En produktivitetsledd tillväxt visar sig därmed leda till mycket begränsade möjligheter att ytterligare öka det offentliga åtagandet. De större konsumtionsmöjligheter som en högre produktivitets- tillväxt i näringslivet innebär riskerar i stället att öka spänningarna mellan vad som förväntas av den offentliga sektorn och vad som kan erbjudas. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 I basscenariot beskrivs en utveckling som i stort bygger på tidigare utvecklingsmönster. Tanken är att basscenariot ska ge en bild av produktion och konsumtionsmöjligheter vid en utveckling som i sina huvuddrag ligger i linje med de senaste decenniernas. De framtida tillväxtmöjligheterna beror dels på hur mängden produktionsfaktorer i form av arbete och kapital utvecklas, dels på hur effektivt dessa resurser används. Genom effektivare produktionsmetoder kan produktionen öka vid en given insats av arbete och kapital, vilket är liktydigt med att produktiviteten stiger. Produktivitetstillväxten har varit den främsta orsaken till att levnadsstandarden ökar över tiden. Tabell 2.1 Försörjningsbalansen 1970–2020 Källa: SCB[c], egna beräkningar. BNP förväntas i genomsnitt öka . Tillväxten avtar något så att den i genom- snitt endast är –2020, se tabell 2.1. Det beror på att arbetskraftens bidrag till tillväxten gradvis minskar. Fördelas produktionen över hela befolkningen får man BNP per capita. I genomsnitt ökade BNP per capita med 1970–2002. –2020 förväntas den årliga ökningen uppgå till . Att skillnaden i tillväxttakt mellan BNP och BNP per capita förväntas öka Sammanfattning Bilaga 1–2 till LU 2003/04 framöver beror på att en så stor del av befolkningstillväxten kan hänföras till personer som är eller äldre. Dessa tillväxttakter innebär att BNP är högre 2020 än 2002, medan BNP per capita blir högre. Som jämförelse kan nämnas att dessa storheter ökade . Till skillnad mot BNP förväntas den privata konsumtionen öka i snabbare takt framöver än under . I genom- snitt ökar hushållens konsumtionsutgifter . Den snabba tillväxten beror delvis på ett antagande om oförändrade skattesatser, vilket gör att hushållens disponibla inkomster utvecklas på ett gynnsamt sätt. Till detta skall läggas att hushållens sparande gradvis förväntas sjunka framöver av demografiska skäl. Antalet ålderspensionärer, som sparar en relativt sett mindre del av sin inkomst, kommer att öka snabbt, medan antalet personer med ett högt sparande minskar efter 2008. I beräkningen leder detta till att importen växer snabbare än exporten och att dagens stora bytesbalansöverskott successivt minskar. Oförändrade skattesatser begränsar utrymmet för den offentliga konsumtionen. I beräkningen ökar den offentliga konsumtionen i genomsnitt . Det innebär att en oförändrad standard, uttryckt som antal arbetstimmar per användare av välfärdstjänsterna, kan upprätthållas i de olika verksamheterna, men att inga ytterligare utbyggnader av den offentliga servicen kan ske. I genomsnitt har detta varit fallet även , medan tillväxten innebar en ökad ambitionsnivå. En återhållsam utgiftsutveckling och ett högt sparande i den offentliga sektorn är nödvändigt för att den demografiskt betingade expansionen därefter skall kunna utan utgiftsnedskärningar eller skattehöjningar. I beräkningarna antas att regeringens mål att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn skall uppgå till av BNP över en konjunkturcykel kommer att styra utgiftsutvecklingen. I de två följande avsnitten sammanfattas de grundläggande antaganden som utvecklingen i basscenariot baseras på. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 Enligt den befolkningsprognos som ligger till grund för beräkningarna i denna bilaga ökar befolkning med cirka 780 000 personer . ökar antalet personer med cirka 180 000 personer. av befolkningsökningen utgörs således av personer som inte är i yrkesaktiv ålder. Det är vidare så att personer i åldrarna 20–och 55–, med ett jämförelsevis lågt arbetskraftsutbud, står för hela tillväxten i den yrkes- verksamma befolkningens den närmaste tioårsperioden. Befolk- ningens åldersmässiga sammansättningsförändringar bidrar därmed till att hålla tillbaka det framtida arbetskraftsutbudet. En ytterligare aspekt av den förväntade befolkningsutvecklingen som kommer att bli betydelsefull är invandringen. Nettotillskottet från invandringen i åldrarna 20–kommer att vara större än hela befolkningsökningen i samma åldersgrupp. Utan invandringen skulle antalet personer i åldrarna 20–minska. Den avgjort största delen av befolknings- tillskottet via invandring utgörs av personer som är födda utanför EU25. Denna grupp har betydligt lägre syssel- sättningsgrad än genomsnittligt, som arbetslösheten är högre. För att tillväxten i åldersgruppen 20–skall resultera i mer än en marginell sysselsättningsökning måste invandrarnas ställning på arbetsmarknaden stärkas. I beräkningarna har antagits att dagens stora skillnader i sysselsättningsgrad och arbetslöshet mellan personer födda innan- för och utanför landets gränser gradvis kommer att minska. Om inte detta blir fallet gör den växande andelen utlandsfödda i befolkningen att andelen sysselsatta sjunker och arbetslösheten totalt sett stiger. En ytterligare förändring som antas påverka det framtida arbetskraftsutbudet har att göra med dagens höga sjukfrånvaro. var enligt arbetskraftsundersökningen i genomsnitt av de sysselsatta frånvarande på grund av sjukdom någon del av en genomsnittlig vecka. För de som var var sjukfrånvaron . Andelen sjukfrånvarande är hög i internationell jämförelse och har ökat kraftigt . uppgick sjukfrånvaron definierad på detta sätt till i gruppen 20–, och till i gruppen 55–. Bilaga 1–2 till LU 2003/04 ökade det allmännas kostnader för sjukförsäkringen från till . I basscenariot antas att dagens sjukfrånvaro ligger över en långsiktig jämviktsnivå och att den framförallt i åldersgruppen 55– kommer att kunna reduceras framöver. Nedgången kommer dock endast i liten utsträckning till stånd genom att personer som är långtidsfrånvarande på grund av sjukdom återvänder till sina arbeten. Många av dessa personer förutsätts vara borta från arbetsmarknaden för gott och kommer i stället att få förtids- eller ålderspension. Nedgången i sjukfrånvaron beror i stället på att morgondagens 55–64-åringar inte kommer att vara sjukfrånvarande i samma utsträckning som dagens 55–64-åringar. Sammantaget innebär dessa antaganden att antalet sysselsatta ökar mer i basscenariot än om beräkningen enbart baserats på befolkningsutvecklingen och oförändrade beteenden. Trots det växer befolkningen något snabbare än antalet sysselsatta, vilket innebär att den reguljära sysselsättningsgraden är något lägre än 2002. har det antagits att en del av den framtida tillväxten kommer att tas ut i form av en kortare arbetstid. I takt med att BNP och konsumtionsmöjligheterna växer antas även efterfrågan på fritid öka, vilket ger upphov till en årlig minskning av medelarbetstiden . Det är en relativt svag minskning som innebär att den genomsnittliga vecko- arbetstiden per sysselsatt kortas med . Produktivitetstillväxt, dvs. att produktionen ökar vid en given arbetsinsats, är den avgjort viktigaste faktorn för den allmänna välståndsutvecklingen. Historiskt sett har produktivitetstillväxten svarat för mer än hela tillväxten av BNP per capita medan förändringen av antalet arbetade timmar givit ett negativt bidrag till tillväxten. Antalet arbetstimmar var 2002 något färre än 1970, trots att antalet personer i åldrarna 16–ökade med . har BNP ökat med i volym. I basscenariot har antagits att produktivitetstillväxten i närings- livet uppgår till . Eftersom produktiviteten antas vara oförändrad i den offentliga sektorn innebär det att produk- tiviteten i hela ekonomin växer med . Bilaga 1–2 till LU 2003/04 en något snabbare takt än , men långsammare än . Att produktiviteten inte fortsätter att växa i samma takt som beror på att en del av den relativt snabba ökningstakt som registrerades då bedöms ha varit av temporär natur. Återhämtningen efter krisen och de rationaliseringar som då tvingades fram var delvis av engångs- karaktär och bidrog främst till en varaktig högre produktivitets- nivå. Den snabba produktivitetsuppgången förklaras till stor del av utvecklingen i telekomsektorn. En fortsatt förskjutning av efterfrågan mot tjänster är ytterligare en faktor som bidrar till att dämpa produktivitetstillväxten. I basscenariot tar sig detta uttryck i att den genomsnittliga produktivitets- tillväxten i näringslivet tenderar att sjunka något över tiden. I nationalräkenskaperna antas att produktiviteten i offentlig sektor är oförändrad över tiden. Det innebär att varje ökning av produktionen motsvaras av en lika stor ökning av antalet arbetstimmar. Även scenarioberäkningarna bygger på detta antagande. Med en svag nedgång i den genomsnittliga arbetstiden kommer antalet sysselsatta i offentlig sektor att behöva öka i något snabbare takt än produktionen och antalet arbetade timmar. För att möjliggöra den offentliga konsumtionsökningen i basscenariot måste antalet anställda i offentlig sektor öka med cirka 120 000 personer. Ett relativt stort antal äldre offentligt anställda gör att rekryteringsbehoven är mångdubbelt större i många verksamheter. Svårigheter med personalförsörjningen kan bli ytterligare en faktor som håller tillbaka den offentliga konsumtionen. I beräkningen har antagits att timlöneutvecklingen i kommuner och landsting kommer att vara snabbare än i övriga delar av ekonomin. 2.2Långsiktigt hållbara offentliga finanser Om de skattefinansierade välfärdssystemen ska kunna bibehållas på oförändrad ambitionsnivå när andelen äldre i befolkningen ökar kommer de offentliga utgifterna att behöva växa snabbare än BNP. Sammantaget beräknas de offentliga utgifternas andel av BNP öka med . Utgiftskvoten ökar särskilt starkt . Bilaga 1–2 till LU 2003/04 På lång sikt är det ohållbart att finansiera offentliga utgifter med ökad skuldsättning. kan utgifterna överstiga utgifterna, men sett över måste offentliga inkomster och utgifter växa i en takt som gör att skuldkvoten inte ökar. Offentlig finansiell hållbarhet kan därför definieras som en intertemporal budgetrestriktion, där nuvärdet av inkomster och utgifter måste vara lika stora . Är detta villkor uppfyllt kommer den offentliga nettoskulden som andel av BNP inte att vara större än i utgångsläget. Hållbarheten skulle kunna uppnås genom att inkomsterna år för år anpassas till utgifterna, dvs. genom årlig balans i de samlade offentliga finanserna. Det är t.o.m. möjligt att ha ett mindre årligt underskott utan att skuldkvoten ökar, eftersom skuldbeloppet kan tillåtas öka i takt med BNP. Med en sådan inriktning av finans- politiken skulle skatterna på den förvärvsaktiva delen av befolkningen behöva öka i takt med de ökade offentliga utgifterna för de äldre. Av både effektivitets- och fördelningsskäl bör emellertid skatteuttaget jämnas ut mellan generationerna. I de långsiktiga scenarier som redovisas i denna bilaga upprätthålls därför ett oförändrat skattetryck. Genom ett offentligt sparande om av BNP i genomsnitt minskar den offentliga skuldsättningen påtagligt. Det innebär i sin tur lägre ränteutgifter, vilket skapar ett utrymme för att höja andra utgifter . De generationer som är yrkesaktiva bidrar därigenom till finansieringen av de ökade välfärdsutgifterna under sin ålderdom.