sou · GSB3110 · 2005-01-01 00:00:00 — Emellertid saknas möjligheter att tillgripa tvångsmedel, såväl straff- processuella som administrativa, i rent spaningssyfte. Polisen får exempelvis inte företa en husrannsakan i ett fordon för att under- söka om fordonet används som ett led i människosmuggling, om det saknas misstanke om sådan brottslighet. Möjligheten till olika tvångsåtgärder enbart i spaningssyfte har föreslagits , men har hitintills inte lett till några författningsändringar.134 Som närmare behandlats ovan får den kon- trollerande myndigheten vid såväl gränskontroll som inre utlän- ningskontroll använda olika kontroll- och tvångsåtgärder. I kon- trollen får t.ex. en kroppsvisitation och en husrannsakan göras. Därutöver kan Polisen med stöd av polislagen tillgripa tvångsåtgär- der om det behövs för att fullgöra en kontrolluppgift och, om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts, får de tvångsmedel som regleras i användas. Kontroll- och tvångs- åtgärder får emellertid inte något sammanhang användas utan att det finns särskild anledning därtill. Vid olika tillfällen har diskute- 134 Se bl.a. betänkandena Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden, SOU 1997:128, s. 117 f., Människosmuggling och offer för människohandel, SOU 2002:69, s.256 f. och Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen, SOU 2003:74, s. 213 f., propositionerna Ändringar i polislagen m.m., 1996/97:175, s. 58 f. Ökad möjlighet att ingripa mot vissa mc-klubbar m.m., 1997/98:181, s. 24 f. och departementspromemorian Polissamarbete m.m. med anledning av Schengen, Ds 1999:31, s. 55 f. Nuvarande förhållanden och reformarbeten rats om att kontroll- och tvångsåtgärder skall få användas utan sådan anledning. Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden föreslog att kontroll av utlänningar inne i landet skulle få ske, även om det inte fanns anledning att anta att utlänningen saknade rätt att vistas i Sverige.135 Inför inträdet i Schengenssamarbetet föreslog regeringen i en remiss till Lagrådet också en sådan ordning. Efter- som Lagrådet avstyrkte förslaget, med motivering att det, om inte formellt så dock i praktiken skulle strida mot diskrimineringsför- budet i regeringsformen, avstod regeringen från att föreslå lag- ändringen.136 Regeringen har också diskuterat möjligheten att införa nya eller utökade befogenheter för de gränskontrollerande myndigheterna – Polisen, och – att använda tvångsåt- gärder, såväl vid in- som utresa.137 Bland annat har diskuterats om det inte i polislagen bör införas en bestämmelse av innebörd att Poli- sen vid den yttre gränsen får utföra kroppsvisitation och husrann- sakan i samband med att någon reser in i över yttre gräns, i den utsträckningen som behövs för att uppdaga och förebygga brott som kan leda till fängelse. Förslaget, som lämnades i en av upprättad promemoria138, hade sin bakgrund i att, för att skulle uppfylla kraven enligt Schengenkonven- tionen om att förhindra och uppdaga hot mot den allmänna ord- ningen och säkerheten, måste mer ingående kontroller få göras utan att det föreligger anledning att anta att brott begåtts, dvs. utan att förundersökningströskeln var nådd. Regeringen har emellertid inte lämnat något förslag till möjligheten att använda tvångsmedel utan att det finns särskilda skäl därtill. Denna fråga har i stället över- lämnats till utredningen att pröva. Rätten att tillgripa kontroll- och tvångsåtgärder i ett brotts- utredande och brottsbekämpande syfte är inte knuten till en viss del av eller till vissa brott. I Polisens uppgifter ingår att beivra och utreda brott i hela . Det är värt att understryka, att avskaffandet av utlänningskontroll vid inre gräns inte innebär några inskränkningar i Polisens skyldighet att beivra brott m.m. inom det egna territoriet (artikel 2 ). Avsikten är sna- rare, som framgått, tvärtom, dvs. att den inre utlänningskontrollen 135SOU 1997:128, s. 117 f. 1999/2000:64, s. 68 f. s. 56 f. och Ds 1999:31 s. 58 f. 138Ds 1999:31, s. 55 f. Nuvarande förhållanden och reformarbeten bör öka och kampen mot internationell brottslighet intensifieras (se avsnitt 3.1). Den brottsligheten som skall beivras och utredas kan utgöra brott såväl enligt som enligt specialstraffrätten, dvs. Detta innebär att Polisens – och i före- kommande fall och – befogenheter att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel varken är knutna till personkontroll vid gränser eller till brott enligt utlän- ningslagstiftningen. Dock får kontrollen inte utövas på ett sådant sätt, att den kan utgöra en förtäckt gränskontroll i strid mot prin- ciperna för vilket den emellertid inte gör när den grundas på att det föreligger anledning anta att brott har begåtts. Vad händer om man vidtar åtgärder i strid mot gällande rätt? Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i ett av sina delbetänkanden redovisat att Polisen använder olika metoder i brottsspaning och sin brottsutredande verksamhet, vilka saknar uttrycklig lagstöd.139 Det torde bl.a. vara sannolikt att Polisen i samband med en husrannsakan även kontrollerar om den hos vil- ken husrannsakan företas har begått annan brottslighet, än den som har föranlett beslutet. Detta reser den allmänna frågan vilket värde resultatet av en sådan överskottsinformation har. lämnades i en departementspromemoria från Justitie- departementet ett förslag, att överskottsinformation som erhålles vid hemlig teleavlysning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning, skall få användas för att utreda ett annat begånget brott eller förhindra ett pågående brott.140 Enligt förslaget skall över- skottsinformationen också få användas som bevis i rättegång, under förutsättning att fängelse eller däröver är föreskrivet för brottet. Det föreslås också, att uppgifter som kommit fram vid användande av hemliga tvångsmedel skall få behandlas i vissa regis- ter. Ärendet bereds f.n. inom . prövade en fråga om att använda överskottinformation som bevisning i ett mål om grovt vapenbrott.141 Polisen hade i samband med en förundersökning angående grovt narkotikabrott använt hemlig teleavlyssning. 139Se SOU 2003:74. 140Överskottsinformation, Ds 2003:13. 141NJA 2003 s. 323. Nuvarande förhållanden och reformarbeten avlyssnade samtalen framkom att också ett vapenbrott planerades. HD tillät att överskottsinformationen åberopades, och i beslutet nämns också promemoria. Det kan vara svårt att avgöra om en åtgärd kan anses vara ett straff- processuellt eller ett administrativt tvångsmedel. Bestämmelserna om tvångsåtgärder i utlänningslagen och även i polislagen samman- faller också med bestämmelserna om straffprocessuella tvångsmedel i , och då främst rätten att utföra en kroppsvisitation eller en husrannsakan. När det föreligger en misstanke om ett konkret brott har de gräns- kontrollerande myndigheterna i allt väsentligt samma befogenheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder. De får också tillgripa samma typ av straffprocessuellt tvångsmedel. Vad avser myndigheternas möjligheter att tillgripa administrativa tvångsmedel finns det emellertid skillnader mellan vad de olika gränskontrollerande myndigheterna får göra. Bland annat får Tull- verket, och , med stöd av bestämmelser i tullagen och inregränslagen undersöka containrar, lådor och andra utrym- men där varor kan förvaras, i syfte att kontrollera deklarations- och uppgiftsskyldigheten enligt tullagstiftningen följs. Någon mot- svarande uttrycklig rätt har inte Polisen eller eller när verket bistår Polisen i utlänningskontrollen, i syfte att kontrollera invandringen. I och med operativa inträde i har, som framgått, personkontrollen vid inre gräns upphört. Det torde dock alltjämt vara möjligt att kontrollera den inresandes med- borgarskap och dennes rätt till inresa i . Författningstexten ger dock ringa vägledning om vem som får kontrolleras och vilka kontrollåtgärder som därvid får användas. I utlänningslagstift- ningen anges, att en medborgare från tredje land skall ha pass vid Nuvarande förhållanden och reformarbeten inresa, men regleras att någon kontroll inte skall ske. För en Schengenmedborgare råder passfrihet, men denne skall kunna visa att sådan frihet råder. Ordalydelsen i författningstexten ger närmast vid handen, att en utlänning skall ha pass eller annan hand- ling som utvisar dennes medborgarskap men att någon kontroll därav inte skall ske. Vid kontroll vid inre gräns skall också särskilda hänsyn tas till diskrimineringsförbudet. Om det finns anledning att anta, att en utlänning vistas illegalt i får Polisen, och till sjöss, göra en s.k. inre utlänningskontroll. Kontrollen får alltså inte göras slumpmässigt och inte heller i spaningssyfte. Vilka krav som ställs för att få göra en kontroll är inte närmare angivet och inte heller vilka åtgärder som får vidtas, utöver att begära, att utlänningen visar upp pass och andra handlingar som styrker dennes rätt till vistelse här. Det saknas också bestämmelser som gör det möjligt att avgöra vad som konstituerar en utlänning. I linje med diskrimineringsförbudet i regeringsformen har bl.a. JO, som nämnts, uttalat, att endast det faktum att en person har ett utländskt utseende inte ger Polisen rätt att kontrollera dennes rätt att uppehålla sig i . Enligt nuvarande förhållanden får Polisen tillgripa tvångsmedel först, när det föreligger en konkret brottsmisstanke, ett förhållande som medför att be- stämmelser blir tillämpliga. I detta sammanhang bör frågan om selektivt urval särskilt näm- nas. Ett selektivt urval kan sägas göras, när ett visst underlag finns att tillgå för en polisman eller en tjänsteman vid eller Kust- bevakningen. Det kan röra sig om gjorda iakttagelser, underrättelser, tips eller utarbetade riskprofiler. Begreppet används i såväl Tull- verkets varukontroll som Polisens personkontroll. En viss oklarhet råder om en kontroll som sker efter ett selektivt urval, kan sägas ske på grund av misstanke om brott, dvs. om det finns anledning att anta, att ett konkret brott har begåtts. För del har meto- den stöd i vissa förarbetsuttalanden. Nuvarande förhållanden och reformarbeten 4.9Annan lagstiftning som påverkar myndigheterna i deras gränskontroll m.m. Ovan har redogjorts för den för utlänningskontrollen mest väsent- liga lagstiftningen, och den som kan komma att påverkas av utred- ningens överväganden och förslag. Därutöver finns för Polisen, och även i andra författningar bestämmelser som har betydelse för gränskontroll, m.m. Dessa redovisas i det följande. 4.9.1Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll Särskilda bestämmelser med syfte att bekämpa terrorism infördes i svensk lagstiftning genom lagen om särskilda åtgärder till förebyg- gande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Reglerna syftade till att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in eller stanna kvar i och att skapa utrymme för kontroll i de fall då de av asylrättsliga skäl ändå måste beredas en i landet. Bestämmelserna har ändrats . återfinns de i lagen om särskild utlänningskontroll. Vid den nya lagens tillkomst konstaterade man att särskilda bestämmelser alltjämt behövs som ger utrymme för att utvisa sådana utlänningar som bedöms som farliga med hänsyn till risken för terror- handlingar.142 Enligt lagens lydelse före skulle en utlänning kunna utvisas om det behövdes av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som var känt om hans eller hennes tidigare verk- samhet och övriga omständigheter kunde befaras att han eller hon skulle komma att begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattade våld, hot eller tvång för politiska syften. Lagens lydelse ändrades , då lagen (2003:148) om straff för terro- ristbrott trädde i kraft. Enligt den nya lydelsen skall en utlänning kunna utvisas om det behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att denne kom- mer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till 1990/91:118 s. 30. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Det krävs, varken nu eller tidigare, att personen i fråga tillhör en viss organisation för att lagen skall kunna tillämpas. Lagen om särskild utlänningskontroll kan tillämpas även vid brottslig gärning i främmande stat. För att utröna om utlänningen, eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör, planerar eller förbereder terroristbrott, får utlänningen underkastas husrannsakan, kroppsvisitation och kropps- besiktning. Det är också tillåtet att fotografera och ta fingeravtryck av utlänningen. Under samma förutsättningar får domstol besluta om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enligt bestäm- melserna i 27 kap. . Domstol kan också ge polismyn- dighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska brev och andra slutna handlingar och paket som har ställts till eller avsänts av utlänningen. Bestämmelserna i utlänningslagen om avvisning och utvisning skall dock tillämpas i första hand. Beslut om utvisning enligt denna lag fattas av regeringen, och skall föregås av en förhandling. Beslutet får förenas med ett återreseförbud. Om det kan antas att utlän- ningen kommer att utvisas, får han eller hon tas i förvar. Beslut om förvar får också fattas i avvaktan på verkställighet av utvisning. Ett förvarsbeslut får endast fattas om det finns anledning att anta att utlänningen kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verk- samhet i . Utlänningen kan istället för att tas i förvar, hållas under uppsikt. Utvisningsbeslutet skall verkställas så snart det kan ske. Om ett utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av att utlän- ningen t.ex. riskerar dödsstraff eller tortyr i det land till vilket denne skall utvisas, skall regeringen, efter ett beslut om utvisning enligt lagen, förordna om inhibition av verkställigheten. Regeringen kan i sådant fall meddela bestämmelser om skyldighet för utlänning- en att på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet, s.k. anmäl- ningsplikt. Efter ett beslut om utvisning får regeringen även förordna att vissa särskilda bestämmelser om tvångsmedel i spaningssyfte får tillämpas, t.ex. husrannsakan och hemlig teleavlyssning. Beslutet om tvångs- medel i det enskilda fallet fattas av domstol. Ett regeringsbeslut om anmälningsplikt eller ett förordnande om befogenhet att tillämpa tvångsmedelsbestämmelserna är giltigt i högst . Efter treårs- fristens utgång skall frågan prövas av allmän domstol. I lagen finns särskilda straffbestämmelser för den som hjälper den som utvisats med stöd av denna lag, att återvända till , eller Nuvarande förhållanden och reformarbeten som hindrar verkställighet av ett utvisningsbeslut. Den som bryter mot föreskriven anmälningsskyldighet kan dömas till fängelse högst , eller i ringa fall till böter. Till samma straff kan den dömas som uppehåller sig i , efter ett verkställt utvisningsbeslut, om detta förenats med ett återreseförbud. 4.9.2Lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats För att förekomma brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart får enligt lagen om särskild kontroll på flygplats kontroll ske på flygplatsen. Kontrollen har till syfte att eftersöka vapen eller annat föremål som är ägnat att komma till användning i brott mot säkerheten av luftfarten. Kontrollen omfattar kroppsvisitation och undersökning av väskor och andra slutna förvaringsutrymmen som finns inom flygplatsens område. Den som inte frivilligt underkastar sig en kroppsvisitation får avlägsnas från flygplatsen, liksom den som inte frivilligt gör sig av med ett föremål, eller underlåter att förvarar det på ett sådant sätt att det inte kan användas i brottsligt syfte, som inte kan underkastas beslag. Även ett föremål som inte omfattas av bestämmelserna om beslag får omhändertas. Kontroll får endast utföras av en polisman. 4.9.3Lagen (2003:148) om straff för terroristbrott Lagen innehåller bestämmelser för genomförande av Europeiska unionens rambeslut om bekämpande av terrorism av (2002/475/RIF) 2. I lagen anges att för terroristbrott döms den som begår gärningar såsom mord, dråp, grov misshandel, människorov, olika former av sabotage samt spridande av gift och smitta, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstat- lig organisation, och avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller tvinga offentliga organ eller en mellan- statlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Straffet är fängelse , lägst och högst , eller på livstid. Nuvarande förhållanden och reformarbeten 4.9.4Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete Som ett led i Schengensarbetet finns i lagen om internationellt sam- arbetet bestämmelser om polisiärt samarbete mellan och andra medlemsstater i EU samt och Island.143 I lagen regleras bl.a. hur uppgifter som svensk Polis mottagit från annat land skall behand- las och i vilken omfattning de får utnyttjas. Lagen reglerar vidare i vilken utsträckning utländska polismän får verka i , dvs. att övervaka eller förfölja en utlänning om tagit sig in i från annat land. En övervakning som påbörjats i ett annat land får fortsätta i . Om en person som upptäcks på bar gärning i färd med att begå brott, och denne färdas in i , får det andra landets tjänsteman förfölja personen in i . Enligt huvudregeln krävs medgivande av svensk myndighet144, men vid fara i dröjsmål kan ett medgivande i förväg underlåtas. Omhändertagande av den övervakade eller förföljda personen skall ske av svensk polisman men den utländska tjänstemannen får omhänderta personen till dess en svensk polisman kommer till platsen. Den utländska tjänstemannen får i denna situation utföra en kroppsvisitation, i säkerhetssyfte eller för att söka efter farliga föremål som kan förverkas såsom bevismaterial. Den utländska tjänstemannen får också omhänderta påträffade föremål. Svensk Polis får besluta om att den omhändertagna skall tas i förvar, dock högst i . I lagen regleras särskilt om samarbetet mellan svensk och dansk Polis i . En dansk polisman har samma befogen- heter som en svensk, att på svenskt territorium på Öresunds- förbindelsen ingripa mot hot mot den allmänna ordningen och säkerheten, och även här inleda ett förföljande. Någon geografisk begränsning för en dansk polismans rätt att förfölja en person på svenskt territorium finns inte. Norska och finska polismän har i vissa fall en motsvarande rätt och utan geografiska begränsningar övervaka och förfölja en person in på svenskt territorium.145 143Lagen tillämpas även med EU-stare som inte är Schengenmedlemmar. 144Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet i det enskilda fallet bestämmer. 1997/98:42, bet 1997/98:JuU15, rskr. 1997/98:181. Nuvarande förhållanden och reformarbeten 4.9.5Lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder Om en europeisk stat har meddelat ett rättsligt avgörande och begär att en annan stat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller verkställighet, arresteringsorder, tillämpar svensk myndighet lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. Lagen tillämpas också för överlämnade av svenska medborgare. I lagen anges att ett utlämnande skall ske endast, om gär- ningen utgör ett brott enligt svensk lagstiftning, om det för brottet är föreskrivet en frihetsberövande påföljd och att den utdömda påföljden innebär ett frihetsberövande . I lagen anges också när överlämnande inte får ske. Bland annat får överlämnande inte ske om arresteringsordern är bristfällig, om det eftersökte skall överlämnas till annan stat eller , den dömde var när gärningen be- gicks eller om överlämnandet skulle strida mot konventionen om de mänskliga rättigheterna. En arresteringsorder kan överlämnas genom SIS eller annat system för eftersökning av personer som är misstänkta för brott. En arreste- ringsorder kan också skickas direkt till behörig åklagare i den region där man antar att den eftersökte befinner sig. Allmän åklagare är ansvarig för handläggningen av ett ärende om överlämning. Åklagaren har rätt att göra egen utredning och får också fatta beslut om anhållande av och resförbud eller anmälningsplikt för den efterlyste. Det är allmän domstol som beslutar om överlämnan- de, men åklagaren får avslå en begäran. Domstolen kan hålla förhand- ling i ärendet, men det är inte nödvändigt om det är uppenbart att överlämnande inte skall beviljas. Offentlig försvarare kan förordnas för den efterlyste. Överlämnande som sker inom handläggs enligt bestäm- melser i lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och . 4.9.6Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål I lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål finns bestämmel- ser om att på utländsk myndighets begäran vidta åtgärder såsom bl.a. förhör i samband med förundersökning, bevisupptagning, telefon- Nuvarande förhållanden och reformarbeten förhör, kvarstad, husrannsakan och hemliga tvångsmedel. I lagen finns motsvarande bestämmelser om hur kan begära rättslig hjälp utomlands. En utländsk stats begäran om rättslig hjälp i handläggs av åklagare och domstol. En begäran om rättslig hjälp skall lämnas under förutsättning, att åtgärden kan vidtas enligt svensk lag under en förundersökning eller rättegång. I vissa fall får rättslig hjälp be- viljas även om den misstänkta gärningen inte utgör brott enligt svensk lagstiftning. I förfarandet tillämpas svenska lag. En begäran om rättslig hjälp av utländsk stat eller av svensk åkla- gare eller domstol inges till . 4.9.7Lagen (2003:1174) om gemensamma utrednings- grupper för brottsutredningar När gemensamma EU utredningsgrupper för brottsutredningar in- rättats mellan myndigheter i och myndigheter i en eller flera andra EU-stater, skall lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar tillämpas.146 En gemensam utredningsgrupp får endast inrättas för ett särskilt syfte och för begränsad tid. Om för- undersökning inletts i , får beslut om inrättande av en utred- ningsgrupp fattas av den åklagare eller den myndighet som leder förundersökningen. Annars beslutar Riksåklagaren, , eller om att inrätta en gemensam utredningsgrupp. Om en åtgärd inte kan vidtas med stöd av svensk författning om förundersökning, får ansökan om att ändå vidta sådan åtgärd göras. I dessa fall behandlas ansökan som om den gjorts av utländsk stat och med tillämpning av bestämmelser i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Uppgifter som svensk myndighet erhållit inom utredningen av annan, skall behandlas på det sätt som den staten angett, oavsett om svensk författning medger annan behandling. 146 Sådana grupper bildas med stöd av rådets rambeslut /465/RIF. Nuvarande förhållanden och reformarbeten I rådets förordning (EEG) nr 2913/96 av om inrättande av en tullkodex för gemenskapen, tullkodex, finns bestäm- melser om tull som skall tas ut vid import från eller export till tredje land.147 I förordningen regleras bl.a. enskildas rättigheter och skyl- digheter, faktorer som har betydelse för import- och exporttullar, införsel, tulldeklaration och tullbehandling. Särskilt kan nämnas att enligt förordningen är var och en som är iblandad i handel av varor skyldig att på tullmyndighets begäran lämna uppgifter av betydelse för tullhanteringen och att visa upp de varor som importen avser. får också undersöka och göra provtagningar av varorna. Om tullmyndighet begär det, skall varor lossas eller omlastas för att tullmyndighet skall kunna kontrollera varorna. har rätt att slumpmässigt kontrollera riktigheten i en tulldeklaration genom att granska handlingar, undersöka varor och ta prov på dem. 4.9.9Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete Liksom det finns ett internationellt polissamarbete, samarbetar Tull- verket och med andra länders tullmyndigheter.