sou · GSB364 · 2005-01-01 00:00:00 — 2001/02:56) ansett att ett likadant undantag från lokaliseringsprincipen bör genomföras för kommunala fjärrvärmeföretags rätt att bedriva sin verksamhet i närområdet utanför kommunen, men först efter en ytterligare utredning av möjligheterna att införa en pristillsyn av värmedistribution. Direktiv för en sådan utredning meddelades . delade regeringens bedömning när det gäller lokaliseringsprincipen (bet. 2001/02:NU9). En motsvarande bestämmelse bör införas i va-lagen som öppnar möjlighet för kommuner att äga va-anläggning och driva va- verksamhet även i annan närliggande kommun, om det för med sig ett effektivare utnyttjande av de samlade resurserna. undantaget dock inte begränsas till att bara gälla de kommunala bolagen. De kommunala förvaltningarna och andra offentlig- rättsliga kommunala subjekt bör ha samma möjlighet. Det torde inte finnas anledning befara att skattemedel skulle kunna komma in och snedvrida den konkurrens som föreslås bli möjlig på detta område. Med hänsyn till de speciella villkor under vilka va- verksamheten skall bedrivas, kommer det här ju inte att vara fråga om någon vanlig kommersiell konkurrensmarknad. En kommun som äger en va-anläggning i en annan kommun kommer som huvudman för denna anläggning att vara underkastad samma reglering som gäller för huvudmannaskapet i den egna kommunen. Det innebär bl.a. att va-lagens självkostnadsprincip skall tillämpas och – enligt den nya beslutsordning som senare skall utvecklas – att värdkommunen kommer att besluta om taxan, verksamhets- området och allmänna bestämmelser för anläggningens brukande. Självkostnadsprincipen skall gälla för huvudmannens samlade va- verksamhet, alltså även den va-verksamhet som han driver som entreprenör i en annan kommun. En sådan entreprenad skall inte kunna drivas med förlust. Ett väsentligt underskott i entreprenaden kommer nämligen inte att betraktas som en nödvändig kostnad i avgiftsunderlaget för va-verksamheten i den egna kommunen. Och det kan inte vara i de egna kommunmedlemmarnas intresse att kommunen bedriver va-verksamhet i grannkommunen med skattemedel. En kommun bör därför inte åta sig entreprenader än vad som med viss säkerhet kan överblickas ekono- miskt. Ett överskott på entreprenaden skall tillföras entreprenörens ordinarie va-verksamhet. En förutsättning för att en huvudman skall få äga va- anläggning och driva va-verksamhet också i annan kommun är att samordningen med hans övriga va-verksamhet medför ett mer kostnadseffektivt utnyttjande av resurserna. Sådana samordnings- vinster kan förmodligen bara uppnås mellan företag som ligger geografiskt nära varandra. Det bör vara fråga om en regional samordning. Här rör det sig nämligen bara om i princip hela va- verksamheter. Att sälja enstaka varor och tjänster på va-området är inte att driva va-verksamhet. Specialtjänster för exempelvis videoundersökning av avloppssystem, relining av ledningar eller laboratorieanalyser av vattenkvalitet kan säkerligen med fördel bjudas ut på en geografiskt mycket större marknad. Men om det är en huvudman som gör det, skall det även i fortsättningen ske enligt den allmänna regleringen i kommunal- För att omfattas av undantaget från lokaliseringsprincipen skall sådana tjänster ingå i ett åtagande av en mer fullständig drift av en va-anläggning. Eftersom samordningen av resurserna skall vara kostnadseffektiv och va-lagens självkostnadsprincip skall gälla all den va-verksamhet som en huvudman bedriver, borde hans verksamhet i andra kommuner normalt inte medföra ett högre pris på vattentjänsterna där än i den egna kommunen. 7 Ansvaret för vattentjänsterna Förslag: Det bör vara en lagfäst skyldighet att svara för tillgången av allmänna vattentjänster där det finns förutsätt- ningar för detta. För att klara den uppgiften bör kommunerna behålla rådigheten över va-resurserna, åtminstone såvitt avser ägandet, ansvaret för investeringarna och rätten att besluta om taxa, allmänna bestämmelser och verksamhetsområde. Vi förslår därför att de allmänna vattentjänsterna skall tillhandahållas av kommunala va-anläggningar, att ägaren skall vara huvudman för anläggningen och att driften får upplåtas till annan bara om det kan ske med upprätthållande av självkostnadsprincipen. 7.1Skäl för offentligt ägande Det skall enligt direktiven vara en utgångspunkt för den här utredningen att det i första hand är en uppgift för det allmänna att tillhandahålla vattenförsörjning och avlopp, när det finns ett behov av samlade va-lösningar, och att allmänna va-anläggningar därför främst bör ägas av kommuner eller andra offentligrättsliga subjekt. från va-lagens nuvarande reglering är det egentligen en ganska given utgångspunkt. Det är på kommunen lagen lägger skyldig- heten att se till att allmän va-anläggning kommer till stånd när vattenförsörjning och avlopp för viss befintlig eller blivande bebyggelse med hänsyn till hälsoskyddet behöver ordnas i ett större sammanhang. Lagen förutsätter att skyldigheten normalt fullgörs genom att kommunen utför och driver den anläggning som behövs. Så har det också fungerat . Och kommunerna har, utom i de undantagsfall som redogjorts för, direkt eller indirekt genom sina bolag behållit ägandet av anläggningarna. I den allmänna debatten anförs inte sällan ideologiska skäl för att ägandet även fortsättningsvis bör stanna hos kommunerna. Det förhållandet att va-försörjningen utgör ett naturligt monopol och vattnet ett nödvändigt livsmedel, har fått somliga att betrakta tillgången till vattentjänsterna som en mänsklig rättighet som privata intressenter inte borde tillåtas tjäna pengar på. Vattnet är en samhällelig angelägenhet, har man sagt. Det är en inställning som rimmar ganska väl med den gällande regleringen, som ju närmast ser vattentjänsterna som en form av samhällsservice för vilken inte heller det allmänna får gottskriva sig ekonomiska vinster. Som utredningen tolkar direktiven ingår det i uppdraget att lagens självkostnadsprincip skall upprätthållas. Det säger sig självt att möjligheterna att göra detta starkt skulle försvåras om kommunerna säljer ut de allmänna anläggningarna till privata intressenter. Det är inte lätt att se någon trovärdig affärsidé för ett kommersiellt företag som huvudman för en allmän va-anläggning, om självkostnadsprincipen skall efterlevas. Även om företaget framgångsrikt skulle effektivisera verksamheten genom att exempelvis ta tillvara synergier och skalfördelar, så ger detta ju inte företaget – enligt den i rättspraxis gjorda uttolkningen av nämnda princip – rätt att också ta hem rationaliseringsvinster som härrör från va-verksamheten. Samordningsvinster som uppkommer i annan verksamhet lär knappast räcka till för att motivera va- verksamheten. Att denna verksamhet inte får gå med vinst borde nästan per definition göra den kommersiellt ointressant. Det har i alla händelser inte i utredningen kommit fram någon bra förklaring till varför även va-verksamhet utan vinstintresse skulle kunna vara affärsmässigt motiverad för privata intressenter. Dessutom riskerar kommunen att göra en dålig affär på en utförsäljning av anläggningen. Erfarenheterna tyder inte på att marknaden har någon realistisk prisbildning för alla värden som följer med en sådan försäljning. De kommunala va-anläggningarna består av investeringar som ibland kan räknas hundratalet år tillbaka. över tiden har förmodligen merparten av investeringarna skett med skattemedel och statliga bidrag. I den mån investeringarna alls varit föremål för planmässig avskrivning har den ekonomiska livslängden säkerligen varit avsevärt kortare än den tekniska. Anläggningarnas bokförda värde utgör därför antagligen bara en bråkdel av ett mer realistiskt beräknat bruksvärde. Överlåtelsen sker vanligen efter det bokförda värdet. Det har nämligen hävdats att självkostnadsprincipen inte skulle tillåta förvärvaren att grunda senare avgiftsuttag på något högre anskaffningsvärde. Enligt Va-nämndens uttalanden i flera remissyttranden skulle i varje fall en väsentlig försäljningsvinst utöver det bokförda värdet i princip vara återbetalningspliktig gentemot anläggningens brukare. Med överlåtelsen av den fysiska anläggningen torde regelmässigt även följa den i kommunen upparbetade va-kompetensen i form huvudsakligen av utbildad personal, kvalitetssystem, rutiner och organisation. Denna kompetens torde i allmänhet representera ett betydande värde. Ett offentligt ägande borde borga för att monopolverksamheten konkurrensutsätts i den omfattning och på det sätt som reglerna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling förutsätter. De risker som stora diversifierade företag med va-verksamhet kan innebära i detta hänseende har redan beskrivits. Att kommunen behåller rådigheten över va-resurserna underlättar den kommunala planeringen, såväl i stort som den mer specifika enligt plan- och bygglagstiftningen. Det hjälper kommunen också att leva upp till sitt ansvar enligt författningarna på miljö- och hälsoskyddsområdet. Och som inledningsvis berörts är det nästan en förutsättning för att kommunen på ett bra sätt skall kunna uppfylla sina förpliktelser enligt va-lagen. Det finns ingen anledning tro annat än att kommunen även fortsättningsvis kommer att få bära det yttersta ansvaret för att va-frågorna får en godtagbar lösning. gäller ansvaret främst att va-anläggningar kommer till stånd när det behövs för hälsoskyddet. Det skall emellertid enligt utredningsdirektiven övervägas om ansvaret bör utvidgas så att det också gäller när en va-anläggning behövs för att skydda miljön. En sådan utvidgning skulle kunna få stor betydelse bl.a. för hur de allt viktigare frågorna om dagvattenhante- ringen skall lösas. Direktiven pekar också på andra utvidgningar. Det skall övervägas om ändamålet med allmänna va-anläggningar kan behöva vidgas så att det även omfattar till exempel vattenförsörjning för räddningstjänstens behov. Ju mer omfattande kommunens ansvar blir, desto angelägnare är det självfallet att kommunen råder över de resurser som behövs för att klara uppgiften. Överlåts rådigheten till privata intressenter, avhänder kommunen sig därmed i väsentlig mån de praktiska möjligheterna att föra en egen va-politik, att exempelvis bestämma vilka investeringar och tekniska lösningar som bör genomföras och hur taxan bör utformas. Hur framtiden kommer att gestalta sig på detta område blir därefter i viktiga hänseenden beroende av privata Det avgörs inte längre i demokratiska former av kommunfullmäktige. Det starka allmänintresset av en för samhället och medborgarna väl fungerande vattenförsörjning och avloppshantering ger anledning att slå vakt om det demokratiska inflytandet över verksamheten. Det talar för att kommunens ansvar bör fullgöras genom en anläggning som direkt eller åtminstone indirekt ägs av kommunen. Detta skulle också säkra allmänhetens möjligheter till insyn, eftersom verksamheten i så fall skulle förbli underkastad offentlighetsprincipen. Regeringsformens bestämmelser om normgivning torde inte tillåta att ett kommersiellt privat företag får fortsätta att spela dagens roll som huvudman för en allmän va-anläggning. Huvudmannens beslut om taxa och allmänna bestämmelser för anläggningens brukande och kanske också beslut om verksamhetsområde, har ansetts vara av sådant slag att de faller under regeringsformens normbegrepp. Enligt den nuvarande regeringsformen kan sådan normgivningsmakt bara tillkomma , regeringen, statliga myndigheter och kommuner. Den kan inte överlämnas till enskilda. Det förefaller ju heller inte särskilt lämpligt att ett privat monopolföretag på va-området tillåts omsätta dessa nödvändighetstjänster med en sådan makt. Av tidigare avsnitt framgår att behov av effektivisering knappast kan motivera en privatisering av de svenska va-företagen. Mot den bakgrunden och med hänsyn till ovan anförda skäl för ett offentligt ägande, synes va-lagen även fortsättningsvis böra förutsätta att det i första hand är kommunerna som skall utföra och driva de allmänna anläggningarna. Regelsystemet bör utformas så att denna förutsättning kommer till tydligare uttryck än . Inriktningen bör vara att kommunen åtminstone skall ha rådigheten över själva anläggningen, taxan och investeringarna. Och att kommunen bl.a. måste säkerställa erforderlig beställarkompetens i den mån drift eller annan del av verksamheten läggs ut på entreprenad. En allmän va-anläggning får enligt 1 § va-lagen sin allmänna status genom att den drivs av en kommun eller förklarats för allmän enligt 31 §. Den som driver anläggningen är huvudman för denna. bestämmelsen i 14 § om vad som ingår i anläggningen framgår att huvudmannen också förutsätts äga den. En är allmän bara så länge den drivs av kommunen. Det har i detta avseende godtagits att kommunen i stor utsträckning driver verksamheten med hjälp av självständiga entreprenörer. Huruvida anläggningen fortfarande kan vara allmän och kommunen behålla huvudmannaskapet även vid en sådan total driftentreprenad som den har i , har ännu inte prövats i rättstillämpningen. I direktiven för den här utredningen pekas på denna oklarhet i rättsläget. Utredningen ges uppdraget att överväga författningsändringar som tydliggör vem som bör anses som anläggningens huvudman i sådana fall. Om kommunen överlåter sin va-anläggning till ett kommunalt bolag eller någon annan, så måste anläggningen, liksom andra anläggningar som inte är kommunala, allmänförklaras av för att få allmän status. När en anläggning väl är allmänförklarad behåller den emellertid denna ställning även efter överlåtelse till ny ägare. Formellt knyter va-lagen alltså huvudmannaskapet och de rättigheter och skyldigheter som följer med detta till den som svarar för driften av den allmänna anläggningen. De reella möjlig- heterna att råda över anläggningen torde emellertid i väsentligt högre grad vara avhängigt av ägandet än driften. Regleringen, som i enlighet med det tidigare sagda skall ta fasta just på innehavet av rådigheten över resurserna, bör därför i stället inriktas på ägarförhållandena. Det förefaller också från andra utgångspunkter naturligt att den som äger en allmän anläggning även formellt skall stå som anläggningens huvudman. Eftersom det är meningen att verksamheten under vissa förutsättningar även i fortsättningen skall kunna helt eller delvis drivas av fristående entreprenörer, behövs ett sådant klarläggande som utredningsdirektiven efterlyser. Det får man genom en bestämmelse om att den som äger en allmän va-anläggning skall vara anläggningens huvudman. I konsekvens med detta bör även den kommunala anläggningens allmänna status knytas till ägandet och inte till driften. Anlägg- ningen bör alltså anses allmän om den ägs av en kommun. Men intresset av rådighet över resurserna kräver knappast ett direkt ägande. Det bör räcka att anläggningen ägs indirekt genom en juridisk person över vilken kommunen ensam eller tillsammans med andra kommuner har ett bestämmande inflytande. Allmänstatusen bör rymma alla förekommande former av samverkan i privaträttsliga och offentligrättsliga juridiska personer. Av en kommun i annan kommun ägd anläggning bör också anses uppfylla allmänkriteriet. Förhållandet mellan kommunen och huvudmannen för den kommunala anläggningen är enligt vårt förslag inte avsett att i någon större utsträckning påverkas av den valda formen för ägandet eller samverkan. Som senare skall utvecklas kommer det att vara upp till varje kommun att inom sitt område besluta om taxan och verksamhetsområdet för den allmänna va-verksamheten där och om allmänna bestämmelser för anläggningens brukande. Inte ens om huvudmannaskapet anförtros ett kommunalförbund skall kommunen kunna överlåta denna normgivningsmakt till huvudmannen, och den övergår definitivt inte automatiskt till denne i och med förbundsbildningen. Det är meningen att kommunens fullmäktige i alla konstellationer skall ha kvar makten att besluta om taxan, verksamhetsområdet och de allmänna bestämmelserna. Vid alla former av samverkan kommer dessutom va-anläggningen att utgöra en egen allmän va-anläggning inom varje kommun, oavsett att huvudmannen är densamma. Enligt 2 § va-lagen är kommunen skyldig att se till att en allmän va-anläggning kommer till stånd så snart det med hänsyn till angivet skyddsintresse behövs en sådan. Skyldigheten är ovillkorlig så länge behovet finns kvar. Men behovet har ansetts kunna tillgodoses på annat sätt utan kommunens medverkan, exempelvis genom en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen eller genom annan enskild anläggning som allmänförklaras. För att säkerställa den kommunala rådigheten över resurserna bör kommunens ovillkorliga utbyggnadsskyldighet vara kvar. Den bör dessutom skärpas till att gälla kommunala anläggningar. När det behövs en allmän va-anläggning skall kommunen alltså se till att en sådan anläggning kommer till stånd. Denna skyldighet bör vidare förenas med en uttrycklig föreskrift om att kommunen skall svara för att den kommunala anläggningen fyller sin uppgift så länge behovet av den finns kvar. Det bör stå alldeles klart att kommunens ansvar omfattar att sådana behov av anordningar för vattenförsörjning och avlopp som motiverar tillkomsten av en också skall på ett godtagbart sätt tillgodoses just genom en och inte på något annat sätt. Ifall kommunen anlitar externa kommunala resurser och därför inte själv kan förfoga över den kommunala va-anläggningen – den ägs exempelvis av en grannkommun eller av ett va-företag över vilket kommunen inte själv har ett bestämmande inflytande – måste kommunen redan när kommunen går in i denna relation genom bindande avtal försäkra sig om en rätt att få förvärva anläggningen eller det bestämmande inflytandet över ägarföretaget när en förändring av ägarförhållandena aktualiseras. Det är inte förenligt med det ansvar kommunen här föreslås få att kommunen försätter sig i ett sådant läge att kommunen inte kan förhindra att den kommunala anläggningen genom överlåtelse av ägandet eller på annat sätt mister sin allmänna status. Med den bestämning av begreppet allmän va-anläggning som vi har använt här och som ju även omfattar anläggningar som ägs av kommunala bolag, borde det inte längre finnas något behov av att allmänförklara några kommunala anläggningar. Enligt utrednings- direktiven bör möjligheter att allmänförklara va-anläggningar dock finnas kvar för sådana anläggningar som drivs av enskilda. Också i fråga om allmänförklaringar av det slaget finns det emellertid anledning till en mer restriktiv hållning än den som gäller . Ifall förhållandena är sådana att kommunen är skyldig att bygga ut en , bör det normalt inte godtas att ansvaret för utbyggnaden överlämnas åt enskilda. Undantagsvis kan det ibland visserligen vara lämpligare att inrätta en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen. Som senare skall avhandlas bör kommunen till och med ha vissa möjligheter att förordna om en sådan va-samverkan mellan fastighetsägarna. Men det bör inte komma i fråga att enskilda skall fullgöra kommunens utbyggnadsskyldighet genom att bygga en anläggning som sedan skall allmänförklaras. Inom verksamhetsområdet för en allmän va- anläggning, där rättsförhållanden enligt va-lagen redan har etablerats, bör varken befintliga eller blivande enskilda va- anläggningar kunna allmänförklaras över huvud taget. I den mån möjligheten att allmänförklara alls skall finnas kvar, bör den förbehållas sådana anläggningar som kommunen inte skulle ha varit skyldig att bygga. Det skulle eventuellt kunna gälla anläggningar för mindre, avskilda bebyggelseområden, för viss fritidsbebyggelse, eller en industrianläggning som också betjänar en del annan bebyggelse i anslutning till industrin. Men när det i andra större sammanhang är av omständigheterna påkallat med en kollektiv lösning av va-frågorna, skall kommunen se till att det antingen inrättas en eller att det kommer till stånd en va-samverkan mellan fastighetsägarna i området. Den här skisserade ordningen borde verka för att kommunerna i erforderlig utsträckning behåller rådigheten över va-anläggningen och va-verksamheten i den egna kommunen. Den innebär att varje kommun i praktiken måste hålla sig med en va- anläggning som kommunen också ansvarar för att den består så länge den behövs. Det är en något längre gående skyldighet än som följer av 2 § i nu gällande va-lag. Å andra sidan vidgas kommunens möjligheter att fullgöra skyldigheten, framför allt genom att utrymmet för samverkan med andra kommuner ökar. En samverkan regionalt skall bidra till att skapa lämpliga brukningsenheter för ett effektivt utnyttjande av resurserna. Det ligger i samma intresse att enskilda va-anläggningar inom verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning inte skall kunna allmänförklaras. Mycket talar för att auktorisationsmöjligheten knappast kan vara kvar i något annat sammanhang heller. När det framstår som ett lämpligare alternativ skall däremot den allmänna anläggningen ibland kunna ersättas av en gemensamhetsanläggning som fastighetsägarna driver tillsammans. Fastigheter som betjänas av en sådan gemensamhetsanläggning skall inte ingå i verksamhetsområdet för den allmänna anläggningen. Också inom verksamhetsområdet bör det dock finnas ett visst utrymme för enskilda bra småskaliga va-lösningar. Vårt förslag förutsätter alltså att kommunerna skall behålla en rådighet över va-resurserna. I fråga om ägandet betyder detta att den allmänna va-anläggningen i en kommun skall vara kommunalägd, antingen så att en eller flera kommuner äger den direkt eller att de gör det indirekt genom en juridisk person över vilken kommuner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Ett sådant inflytande har de om de ensamma eller tillsammans förfogar över mer än hälften av rösterna i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening eller om de har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för bolaget eller föreningen eller om de utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Inom ramen för det överskjutande inflytandet bör kommunen kunna etablera ett samarbete med utomstående privata rättssubjekt, exempelvis genom försäljning av en aktiepost. Gäller försäljningen aktier i ett renodlat va-företag, bör den dock ske för va-verksam- Självkostnadsprincipen skall upprätthållas och den torde inte i alla lägen komma att medge att kommunen realiserar något som kan hänföras till va-resurser för att tillgodose andra ändamål. Samma princip torde för övrigt komma att förhindra sådan avkastning på aktierna som annars skulle ha kunnat göra dessa kommersiellt intressanta. Förvärv av aktier i ett kommunalt multi utility företag med va- verksamhet, som det gjort i och Fortum i , kommer antagligen att vara mer lockande för kommersiella intressen. Så länge aktieförsäljningen inte hotar det bestämmande inflytandet, är det väl inte heller nödvändigt att hindra den. En tydlig självkostnadsprincip och strikta regler om särredovisning av va-verksamheten kan dock komma att få köparens intresse för va-delen i företaget att svalna. För värderingen av aktieposten kommer den delen då kanske inte att ha någon större betydelse. Det kan vara ett skäl att skilja av va-delen från företaget innan aktierna säljs. Utöver ägandet bör den kommunala rådigheten omfatta åtminstone investeringarna och taxan. Det ligger närmast i sakens natur att ansvaret för investeringarna och dessas finansiering lämpligen bör följa ägaransvaret. Detsamma gäller besluten om hur mycket avgifter som skall tas ut av brukarna. Det kvarvarande utrymmet för privata inslag svarar i stort sett mot kommunens möjligheter att utnyttja externa resurser för att genomföra va-verksamheten. används externa resurser i mycket stor utsträckning när det gäller anläggningsarbeten, betydligt mindre för drift och underhåll. Upphandlingen skall följa reglerna i lagen om offentlig upphandling. Med gällande tröskel- värden torde det ofta vara fråga om att tillämpa ett förenklat upphandlingsförfarande.