sou · GSB365 · 2005-01-01 00:00:00 — (SOU 2000:1) konstaterar att utvecklingen av statsförvaltningen innebär att den enskilde stats- tjänstemannen erhåller en mycket mer central position än tidigare, då vederbörande kunde luta sig mot detaljerade föreskrifter och ekonomiska villkor. är det andra faktorer som styr hur mötet mellan statstjänstemannen och medborgaren utfaller. Det är viktigt att hålla samman förvaltningen till en helhet genom en för förvaltningen gemensam företagskultur och etik (och i förord till regeringens handlingsprogram En förvaltning i demokratins tjänst.) fanns ett antal utbildningar som anord- nades inom olika statliga myndigheter (se kap. 5) vilka hade till syfte att utbilda statsanställda till goda tjänstemän i statsförvalt- ningen. Utbildningarna var fokuserade på förvaltningskunskap och på statstjänstemannarollen. Efter SIPU:s nedläggning för- svann den centrala utbildningen i förvaltningskunskap fram till dess att bildades . KKR har i mindre skala tagit upp den fallna manteln med utbildning i förvalt- ningskunskap. I betänkandet och staten (SOU 1997:30) konstaterar utredaren att indentiteten som statstjänsteman har delvis satts på undantag. Annat har varit viktigare. Identitetsskapandet kring organisationerna har förändrat lojalitetsmönstren. Det blir svårare att se det särpräglade i uppgiften i tider när det globalt sprids ideal som lånar idéer från företag och andra organisationer. Framtida behov i statsförvaltningen Den gedigna kunskapen om förvaltningsfrågor i statsförvalt- ningen återfinns hos 40-talistgenerationen och i någon mån hos 50-talisterna. De generationer som fötts och framåt har en bredare grundutbildning, men deras utbildningar är inte inrik- tade speciellt mot förvaltningskunskap, även om många är företags- ekonomer, statsvetare och samhällsvetare. Som exempel kan näm- nas att till aspirantutbildningar söker ca 2 000 akademiskt synnerligen välmeriterade personer. Ytterst få av dessa har en utbildning som innehåller förvaltningskunskap. behov av en gemensam förvaltningskultur Statstjänstemannarollen handlar om mötet mellan statsförvaltning och medborgare. Den handlar om att arbeta med skattemedel och förvalta dessa på det mest effektiva sättet. Den handlar om att representera det demokratiska statsskicket på en värdegrund av rättsäkerhet och etik. Den handlar om att upprätthålla medborg- arnas förtroende för statsförvaltningen. För att klara denna roll behöver tjänstemännen grundläggande kunskaper inom olika sak- områden och insikter om betydelsen av attityder och förhållnings- sätt. I regeringens proposition 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, beskriver regeringen den plattform som en förvaltning för medborgarna vilar på som bestående av Regerings- formen och Tryckfrihetsförordningen. Enligt Regerings- formen utgår all offentlig makt från folket och utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Tryckfrihetsförordning- en talar om yttrandefrihet, tillgänglighet för offentligheten vad gäller myndigheternas handlingar och meddelarfrihet Ambitionen hos regeringen är att skapa en förvaltningspolitik med en för för- valtningen gemensam förvaltningskultur och etik baserad på de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. I Skr 2000/01:151 bedömer regeringen att kunskapen om offent- lighetsprincipen och dess tillämpning är otillräcklig hos myndig- heterna. Öppenhet är en attityd- och kunskapsfråga som ständigt måste hållas vid liv. I detta arbete har ledningen ett stort ansvar. Regeringen framhåller att all personal i offentlig förvaltning måste ha kunskap om reglerna för offentlighet och sekretess och förmåga att tillämpa dem i sin verksamhet. Framtida behov i statsförvaltningen Regeringen betonar att det inom statsförvaltningen behövs tjänstemän som har god förvaltningskunskap, integritet och gott omdöme. För att få förtroende och respekt hos allmänheten, vilket är en viktig demokratifråga, krävs också att statsförvaltningens tjänstemän har ett etiskt förhållningssätt. Regeringen påpekar att myndighetscheferna bör ta ett särskilt ansvar för att de anställda ges utbildning i grundläggande statlig förvaltningskunskap och görs medvetna om statstjänstemannarollens betydelse. Regeringen betonar, att arbetstagarna i statsförvaltningen har en nyckelroll i samhället, inte minst genom uppgiften att svara för verkställigheten av de folkvaldas beslut. Statstjänstemännen kan sägas vara de som ytterst förverkligar de demokrativärderingar som slagits fast bland annat i Regeringsformen. Detta ställer höga krav på den som erhåller en anställning inom statsförvaltningen. Regeringen fram- håller särskilt vikten av att insikten om denna roll hålls levande inom förvaltningen. Likaväl som i näringslivet måste det inom statsförvaltningen föras en ständig debatt om etik och moral. kan det även inom statsförvaltningen komma upp till debatt i vilken utsträckning det finns en uppluckring av moralbegrepp och etiska förhållningssätt. Rapporter i massmedia tar allt oftare upp situationer inom offentlig förvaltning som speglar människors ageranden för egen såsom tendenser till korruption och tagande av mutor. Detta bidrar till en risk för att medborgarnas förtroende för statsförvaltningen kan minska. Den specifika kompetens som krävs hos statstjänstemän När stora grupper av arbetskraften inom den statliga sektorn, vilka genomgått statens förvaltningsutbildningar under 1970- och 80- talen, nu går i pension finns det behov av att säkerställa fortsatt kompetens inom förvaltningsområdet på myndigheterna. Det handlar om ett kontinuerligt lärande, bl.a. om kunskap om stats- förvaltningen, budgetprocessen, förvaltningsrätt, ekonomi- och resultatstyrning i staten, offentlighet och sekretess, upphand- lingsfrågor och etik. Den förvaltningspolitiska kommissionen påpekar i sitt betän- kande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) att de rättsregler som tillsammans formar den svenska offentlighetsprin- cipen ofta ger upphov till tolkningsproblem. Framtida behov i statsförvaltningen nadsplikt och meddelarfrihet, mellan svenska regler och EU-regler och mellan allmänna handlingars offentlighet och datalagens regler om integritetsskydd kan vara svåra att förstå. Det finns stora kun- skapsluckor om dessa frågor inom statsförvaltningen. Utbildning och fortlöpande diskussion om offentlighetsprincipens tillämpning är av stor vikt och bör ingå i utbildningen av statstjänstemän. Regeringens handlingsprogram En förvaltning i demokratins tjänst betonar att Förvaltningens arbete bärs upp av statsanställda med hög kompetens. Förmågan att förverkliga de folkvaldas beslut på ett kunnigt, opartiskt och rättssäkert sätt är en viktig grund i förvaltningens arbete. Stats- förvaltningen behöver tjänstemän med god förvaltningskunskap, god förmåga att kommunicera, integritet, gott omdöme och ett etiskt för- hållningssätt som väcker respekt.Insikten om de krav på kompetens och saklighet som rollen som statsanställd medför skall alltid hållas aktuell. (SOU 200:1)hävdar att förvaltningstjänstemannen måste upprätthålla rättsstatenDet ingår i tjänstemannens uppgift att fördjupa våra demokratiska normer och etiska grundvalar genom att hävda sin integritet. kan det leda till strid gentemot de politiska beslutsfattarna..med oro ser vi hur verk och myndigheter allt oftare uppträder som opinionsbildare uti- från ett snävt verksintresse. Vi finner det stötande och anser att det är en misshushållning med skattemedel. Det röjer en allvarlig missupp- fattning av vari deras medborgaruppdrag består. Det urgröper tilltron till deras opartiskhetFör att hantera ansvaret klokt, med med- borgarnas bästa för ögonen, måste stora ansträngningar göras för att utveckla personalens känsla för ett offentligt etos. Som framgår ovan betonas och lyfts i många olika sammanhang fram behovet av utbildning av statsförvaltningens tjänstemän inom alla de områden som regeringens förvaltningspolitik aktualiserar. Den utvärdering som IPF) på KKR:s initiativ gjort , Ny chef i statsförvaltningen – roller och utvecklingsbehov visar på att nyanställda chefer har ett stort behov av stöd i sin roll som ny chef i statsförvaltningen. Områden som nämns är rättsäkerhet, att arbeta i allmänhetens tjänst och att hand- skas med statens medel. Andra områden där cheferna påpekar att det ställs särskilda krav på dem gäller offentligheten, politiska styr- processer och komplexiteten i ett arbete där man oftast inte kan mäta resultat. För att klara hanteringen av frågor i dessa samman- hang efterlyser de mer kunskaper och stöd. Framtida behov i statsförvaltningen 7.1.7En effektiv statsförvaltning av hög kvalitet I den förvaltningspolitiska propositionen (Prop.1997/98:136) fram- håller regeringen att medborgarna har rätt till en statsförvaltning med hög kvalitet och att det därför är viktigt, att de statliga myn- digheterna kontinuerligt utvecklar sina verksamheter och de anställdas kompetens. Regeringen talar om vikten såväl av syste- matiskt kvalitetsarbete med systematiska jämförelser med andra aktörer, som att de anställda fortlöpande vidareutbildas och upp- rätthåller grundläggande kunskaper i förvaltningsfrågor och etik. En hög kvalitet i såväl statsförvaltningens tjänster som i statsför- valtningens arbetsprocesser och kompetens förutsätter en kon- tinuerlig verksamhetsutveckling. I det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet framhåller regeringen att ett systematiskt kvalitetsarbete bör ingå som en vik- tig del i myndighetens arbete med att utveckla sin verksamhet. Detta innebär att kvalitetsarbetet skall bedrivas på ett metodiskt sätt med en strategi som sträcker sig över en längre tidsperiod och med medborgarna i centrum. Förutom rättssäkerhet och demokrati är ett av de grund- läggande värdena i förvaltningspolitiken effektivitet. Kravet på effektivitet innebär enligt handlingsprogrammet att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta skall ske kostnadseffektivt. Utredningen har inte bara tittat på statsförvaltningens behov uti- från de stora samhällsförändringar som beskrivits ovan. Företrädare för myndigheterna har, som framgår av kapitel 3, i samband med det seminarium som utredningen anordnade, framfört behov som myndigheterna har av externt stöd för att klara framtida utma- ningar och önskemål om hur detta stöd skulle kunna se ut. Myndigheternas behov av stöd i arbetet med kvalitets- och kom- petensutveckling varierar, mycket beroende på myndighetens stor- lek. Stora och medelstora myndigheter har ofta väl utbyggda enheter för kompetensutveckling och för kvalitets- och verksam- hetsutveckling. De klarar mycket av utvecklingsarbetet med interna resurser. Många myndigheter gör stora egna utvecklingssatsningar. Myndigheter med få anställda har inte samma resurser. Framtida behov i statsförvaltningen digheterna sköts ofta personal- och ekonomifrågor av en person. Möjligheten till eget utvecklingsarbete är ofta ytterst begränsat. Här kan tillgången till externt stöd vara en förutsättning för att något utvecklingsarbete över huvud taget ska äga rum. 7.2.1Områden där myndigheterna önskar externt stöd Det finns dock ett tydligt uttalat behov av stöd som är gemensamt för myndigheterna oavsett antal anställda. Vid det seminarium som utredningen anordnade och i individuella samtal med myndighets- representanter har det framkommit att myndigheterna efterfrågar stöd från central nivå inom framför allt följande områden: Utbildning i förvaltningskunskap. Så gott som alla tillfrågade myndigheter deklarerar att detta är ett kärnområde för gemensam utbildning anordnad på central nivå. Myndigheterna producerar oftast inte själva sådan utbildning. De interna utbildningsinsatserna koncentreras mest på myndigheternas egna verksamhetsområden. Myndigheterna känner ett ökande behov av att utbilda med- arbetare och chefer i förvaltningskunskap. Bristen på denna kun- skap blir alltmer påtaglig allteftersom yngre generationer kommer in på arbetsplatserna. Här har de stora myndigheterna lika stora behov av utbildning som de med få anställda, eftersom de större myndigheterna har behov av att rekrytera mycket större grupper. När myndigheterna talar om förvaltningskunskapen används ofta ord som betonar den stora vikten av sådan utbildning. Företrädare för en myndighet påpekade att alla som sysslar med myndighets- utövning måste ha kunskap inom förvaltningsområdet. En annan myndighetsrepresentant konstaterade att behovet är verkligen stort. Det finns även gamla uvar som inte alls kan. Förvaltnings- utbildning är bra för alla. Myndigheternas företrädare påpekade att det finns begränsade alternativ med tillräcklig bredd för myndigheterna vad gäller utbild- ning i förvaltningskunskap, om inte en gemensam central utbild- ningsfunktion kan tillhandahållas. Marknadens aktörer har i princip inte förutsättningar att lägga upp utbildning, som handlar om stats- förvaltningens samlade krav. Framtida behov i statsförvaltningen också att inte heller har marknadens aktörer i samma utsträckning tillgång till sakkunniga experter på myndigheterna, som kan tjänst- göra som lärare i utbildningarna. Det är viktigt att kunna erbjudas besök på myndigheter för att knyta an utbildningsverksamheten till reella förutsättningar. Det är svårt för myndigheter att utan externt stöd starta nätverk med representanter för andra myndigheter. Om det inte finns någon som hjälper till vid uppbyggnad av ett nätverk och som driver nätverksarbetet framåt har det en tendens att självdö, inte på grund av bristande intresse från deltagarna utan på grund av tids- brist och ork att klara administrationen av nätverket. Många fram- håller värdet av nätverk med deltagare från statsförvaltningen. Myndigheterna står inför samma stora utmaningar framöver och efterlyser fler fora för erfarenhetsutbyte över myndighetsgrän- serna. Det statliga förvaltningsperspektivet är en gemensam faktor, som inte belyses alls i nätverk anordnade av den privata sektorn. Många myndighetsföreträdare efterfrågar möjlighet att få tips om hur man tänker och vad man gör på andra håll i statsförvaltningen. De kan vilja veta till exempel vilka myndigheter som arbetar aktivt med att göra en kompetensanalys, var det finns erfarenhet av att arbeta med processorientering i statsförvaltningen, om det finns myndigheter som arbetar aktivt med generationsväxlingen eller få tips om någon myndighet som kommit långt i sitt arbete med mångfald. Myndigheter kan också efterfråga kunskap om forskning inom kompetens- och kvalitetsområdet. Forskningsrapporter är ofta svåra att få tag i och för en arbetstyngd statstjänsteman är det nästan omöjligt att hinna gå ut på spaning i forskarvärlden. Andra önskemål kan handla om att få tips på bra böcker. Den litteratur som berör management, organisation, kompetens och kvalitet är ytterst omfångsrik och det är svårt för den enskilde tjänstemannen att leta sig fram till de mest värdefulla skrifterna. Framtida behov i statsförvaltningen Gemensam upphandling av konsulter Upphandlingskraven blir alltmer betungande för myndigheterna. Tidsåtgången att göra en upphandling upplevs ofta som orimligt stor, i synnerhet för de små myndigheterna. Många myndigheter uttrycker önskemål om att en för statsförvaltningen gemensam funktion skulle kunna göra upphandling av ett antal konsulter inom kvalitets- och kompetensområdet. Genom ett centralt ram- avtal skulle sedan myndigheterna kunna välja konsult bland ett antal och avropa dess tjänster. Bollplank och stöd ute på myndigheterna Det finns ett behov hos de tjänstemän som arbetar med kompe- tens- och verksamhetsutveckling i myndigheterna att ha någon gemensam instans att bolla tankar och idéer med. En myndighet kan vilja komma i gång med ett utvecklingsarbete men ha svårt att veta hur man startar. Flera myndigheter påtalar att så är fallet med kvalitetsarbete eller till exempel mångfaldsfrågor. Andra myndig- heter kanske har påbörjat en insats men är tveksamma om de är på rätt spår. Det kan då vara värdefullt att ha en representant från någon instans på central nivå som kommer ut till myndigheten, hjälper till att se om man är på rätt väg eller eventuellt borde ändra riktning och kanske till och med deltar i någon utbildningsaktivitet. Många personer som arbetar med kompetens- eller kvalitetsutveck- ling sitter ganska ensamma med dessa frågor i sin myndighet. I rapporten styra med generella krav i staten, som på reger- ingens uppdrag har utarbetats av , KKR och Statskontoret , framgår ett såväl myndigheter som har uttryckt ett behov av stöd i metod- och kun- skapsfrågor när det gäller jämställdhetsarbetet och arbetet med kompetensförsörjningen. Modeller, verktyg och hjälpmedel Många myndighetsföreträdare uttrycker sig positivt till att det finns en funktion som tar fram modeller, verktyg och hjälpmedel för myndigheternas kompetens- och kvalitetsarbete. Uttrycket alla kan ju inte uppfinna hjulet återkommer gång på gång. Det blir ineffektivt för statsförvaltningen som helhet om varje myndig- Framtida behov i statsförvaltningen het för sig skall utveckla och testa t.ex. en modell för kompetens- analys, när de flesta myndigheter har samma eller liknande behov. Några myndighetsföreträdare påpekade att de kommit igång med ett utvecklingsarbete först när de fått stöd av någon befintlig modell eller något verktyg som utarbetats och prövats av andra. 7.2.2Särskilda behov hos små myndigheter Myndigheter med få anställda har självfallet vissa behov som hänger samman med deras begränsade personella och finansiella resurser: De har inte resurser att själv driva ett utvecklingsarbete. Med oftast bara en eller till och med en halv person som arbetar med både personal- och ekonomifrågor går så gott som all tid åt till det löpande arbetet. De har ofta en mycket begränsad internutbildning och skickar därför gärna personal till centralt anordnade utbildningar. Att som många större myndigheter anordna egna chefsutvecklings- program är uteslutet, eftersom antalet chefer i myndigheten kan vara mycket litet. Personer som arbetar med kompetens- och kvalitetsfrågor i myndigheter med få anställda sätter stort värde på erfarenhets- utbyte med kollegor från andra statliga myndigheter. De kan där få den inspiration runt sitt arbetsområde som de inte får i den egna myndigheten, där all övrig personal kanske arbetar med frågor inom myndighetens kärnområde. Så här uttryckte sig en personal- och ekonomiansvarig tjänsteman: Det gäller att man vet vad som är på gång inom statsförvaltningen. Man får följa utvecklingen, möta kollegor och höra hur andra myn- digheter resonerar. Det är mycket värdefullt. De är särskilt behjälpta av för statsförvaltningen gemensamt utvecklade modeller och verktyg inom kvalitets- och kompe- tensområdet. Med så knappa personalresurser är det i de flesta fall omöjligt att inom myndigheten utarbeta modeller till exempel för kompetensanalys och kompetensprofiler eller instrument för kvalitetsvärdering. Företrädare för myndigheter med få anställda uttrycker oro för att det inte ska finnas möjlighet till fortsatt stöd i kompetens- och Framtida behov i statsförvaltningen De tycker att det är syn- nerligen angeläget att denna möjlighet finns kvar. De påpekar att tillgången på centralt stöd är en förutsättning för att dessa myn- digheter ska kunna ställa upp på alla de krav som ställs på myndig- heterna inte bara i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet utan även i frågor som berör ohälsa, mångfald och så vidare. 7.2.3Det måste finnas en gemensam funktion för statsförvaltningen Det samlade omdömet bland intervjuade personer från myndig- heterna är att det måste finnas någon gemensam funktion inom statsförvaltningen, som stödjer och främjar myndigheternas arbete med kompetens- och kvalitetsfrågorna. Det måste finnas en instans, som hjälper myndigheterna att tolka ut och förverkliga regeringens intentioner inom dessa områden och de krav reger- ingen ställer på myndigheterna. De framhåller att det verkligen behövs något för statliga myndigheter. Vi måste ha vår statliga syn. En företrädare för en medelstor myndighet framhöll att det är bra att de statliga myndigheterna får stöd i kvalitetsarbetet. Om man arbetar med privata företag på marknaden, är det ett stort pro- blem att de inte förstår den statliga verksamheten. Det finns fak- tiskt inget alternativ på marknaden till den statliga verksamheten inom kvalitetsområdet. En annan myndighetsföreträdare påpekade att för att säkerställa kvaliteten i hela statsförvaltningen, måste det finnas någon central instans inom staten som driver dessa frågor. I dialogen mellan två myndighetschefer framkom en enighet om att ett samlat kvalitets- och kompetensarbete i staten med inrikt- ning på statsförvaltningen bidrar till att man känner stolthet över att arbeta där och att man ser att statsförvaltningen har en viktig uppgift . 7.3Att främja en offensiv förvaltningspolitik Utredningen konstaterar att regeringen är mycket tydlig i sin avsikt med förvaltningspolitiken. Denna politik är en utmärkt plattform för att hantera de stora utmaningar som statsförvaltningen står inför och de behov myndigheterna ger uttryck för. Framtida behov i statsförvaltningen vissa förutsättningar som måste föreligga föra att politiken skall få genomslag i statsförvaltningen. I det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet preciserar reger- ingen målen för förvaltningspolitiken och pekar på ett antal vägar att gå och åtgärder att vidta för att målen skall kunna förverkligas. Till sitt stöd i genomförandet av politiken har regeringen främst tre myndigheter , KKR och Statskontoret. KKR har rollen att på regeringens uppdrag på olika sätt stödja och främja kompetens- och verksamhetsutveckling i statsförvaltningen. Det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet omfattar områ- den av synnerlig strategisk betydelse för statsförvaltningen. Utred- ningen har även kunnat redovisa att statsförvaltningen står inför mycket stora utmaningar framöver. Detta gäller inte minst statsför- valtningens kompetensförsörjning. De enskilda myndigheterna måste ges förutsättningar att offensivt och rationellt ta sig an dessa utmaningar, om de förvaltningspolitiska målen skall kunna för- verkligas och kompetensförsörjningen säkerställas. De behov inom statsförvaltningen, framsprungna ur stora sam- hällsförändringar, som beskrivits ovan, ligger också väl i linje med regeringens uppdrag till (Dir.2003:10) att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisa- tionen. I sitt delbetänkande, Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123), talar kommittén om behovet av utveckling bl.a. av en strategi för ökad utvecklingskraft på statlig nivå, som inne- fattar tvärsektoriell utveckling av statlig verksamhet och statlig styrning. Kommittén föreslår också ett antal frågeställningar som bör ges särskild prioritet i det fortsatta utredningsarbetet, bl.a. förutsättningarna för och regeringens styrning och kontroll. En förutsättning för att uppställda mål nås är att alla inblandade är medvetna om målen och villiga att bidra till att målen kan uppfyllas. Detta gäller för såväl chefer som övrig personal. För att nå dit krävs att målen är tydliggjorda, begripliga och nedbrutna till Framtida behov i statsförvaltningen den verklighet som statstjänstemännen känner igen som sin. Reger- ingen har anvisat en tydlig väg. Det är myndigheterna som måste beträda den. Vägen mellan mål och måluppfyllelse kan vara lång. Regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram var känt bland nio av tio statliga myndighetschefer enligt Statskontorets skrivelse Staten i omvandling 2001. Bland de statsanställda i allmänhet var det dock endast en fjärdedel som visste vad programmet handlade om. Stats- kontoret konstaterade att det förvaltningspolitiska budskapet inte har nått statsförvaltningen i dess helhet.