sou · GSB391 · 2005-01-01 00:00:00 — Utredningen har emellertid övervägt en möjlighet att använda en sådan lägenhet som jämförelselägenhet, om de lägenheter som skall jämföras har närliggande produktionsår. En fördel med en sådan ordning är att nyproduktionshyrorna får ett vidare genom- slag än vad som annars hade varit fallet, vilket ytterligare kan stimulera nyproduktionen. Hur en bestämmelse av angiven inne- börd skulle kunna fungera kan illustreras med ett exempel: I ett bostadsområde sluter ett kommunalt bostadsföretag och en hyresgästorganisation en förhandlingsöverenskommelse om hyra för det planerade huset A. Det krävs synnerliga skäl för att ändra den överenskomna hyran. I samma område vill en privat fastighetsägare också bygga ett hus men kommer inte överens med hyresgäst- organisationen. Denne fastighetsägare bygger ändå hyreshuset B, där hyrorna inte kommer att omfattas av någon presumtionsverkan. Hus B står klart efter hus A. När hyran för en lägenhet i hus B skall prövas, kommer det med en bestämmelse av angiven innebörd att vara möjligt att åberopa hyran för en motsvarande lägenhet i hus A. För att möjligheten till jämförelse inte skall bli för vidsträckt kan man tänka sig en regel om att två lägenheter för att anses ha när- liggande produktionsår inte bör ha färdigställts med längre tids- mellanrum än t.ex. . Mot en sådan, begränsad användning av hyror med presumtions- verkan som jämförelsematerial anser utredningen i och för sig inte att några beaktansvärda invändningar kan resas. Det finns emellertid en risk för att hyror med presumtions- verkan kan komma att användas i vidare utsträckning, vilket skulle kunna innebära beaktansvärda nackdelar. För det första kan det, om man anknyter till exemplet ovan, tänkas att ägaren till hus B först inser att lägen- heterna i hus A kan användas som jämförelsematerial för att höja hyrorna i hus B. Då har det redan flyttat in hyresgäster i hus B. Till skillnad från hyresgästerna i hus A har de inte på förhand vetat att deras hyra skulle kunna komma att bestämmas på den nivå där hyrorna i det huset ligger. Denna brist på förutsebarhet i en situation som den angivna talar enligt utredningens uppfattning mot att hyror med presumtionsverkan skall kunna användas som jämförelsematerial ens i den begränsade omfattning utredningen nu diskuterar. Det finns även en annan och allvarligare komplikation med den beskrivna jämförelsemöjligheten. Om hyrorna för hus B i exemplet ovan sätts med beaktande av hyrorna i hus A och – i nästa steg – hyrorna i hus B åberopas som jämförelsematerial vid en bestämning av hyrorna för ett något äldre hus i det befintliga beståndet, finns det nämligen inget som hindrar ett sådant åberopande. Även om jämförelsemöjligheten i ett första steg begränsas till hus med när- liggande produktionsår, uppstår det alltså i ett andra steg en klar risk för en spridningseffekt, som inte är önskvärd. För att mot- verka den risken skulle det krävas en regel om att hus där hyran bestämts med beaktande av en hyra, som inte får ändras om det inte föreligger synnerliga skäl, inte får användas som jämförelse- material vid bestämmandet av hyran för andra hus – alltså att om hyran för hus B bestämts med beaktande av hyran för hus A, får hyran i hus B inte beaktas vid bestämmandet av hyran för hus C. En sådan bestämmelse skulle enligt utredningens uppfattning leda till att regelverket blev alltför komplicerat. De nu beskrivna nackdelarna med den jämförelsemöjlighet ut- redningen övervägt är enligt utredningens mening så stora att de inte väger upp fördelen med en sådan möjlighet. 4.3.9Ingen presumtion för förhandlingsersättning till hyresgästorganisation En hyresgästorganisation får i det system utredningen föreslår en roll som i viss mån skiljer sig från den roll en sådan organisation annars spelar. För det första får organisationens godkännande av en viss hyra en verkan som sådana godkännanden annars inte har. För det andra kan organisationen ofta komma att förhandla för hus där den inte vet om den kommer att ha en enda medlem. Den roll hyresgästorganisationen kan sägas ha vissa offentlig- rättsliga inslag. I utredningens uppdrag ingår emellertid inte att överväga någon förändring av systemet för förhandlingsersättning (den ersättning en hyresgästorganisation får för sitt förhandlingsarbete). Sådan ersättning skall alltså även i detta system bestämmas av parterna i förhandlingsöverenskommelsen. Att vid det förhållandet låta för- handlingsersättning omfattas av presumtionsverkan skulle enligt utredningens mening ge den enskilde hyresgästen en alltför svag ställning gentemot parterna i det kollektiva förhandlingssystemet. Ett undantag från presumtionsregeln bör därför göras för för- handlingsersättning. Utredningens förslag: Bryts presumtionen, bestäms hyran enligt bruksvärdesprincipen. I de fall där det inte slutits någon förhandlingsöverenskommelse, innan det första hyresavtalet ingicks för en lägenhet, blir presum- tionsregeln inte tillämplig för den lägenheten. I dessa fall – där det mycket väl kan finnas en, senare sluten, förhandlingsöverens- kommelse – kommer hyran, liksom , att bestämmas enligt bruksvärdesprincipen. Som utredningen funnit ovan bör det ju inte införas någon möjlighet till presumtionsgrundande enskilda avtal eller till förhandsbesked från hyresnämnden i en sådan situation. Frågan är emellertid vad som skall hända i de fall där det råder en presumtion för den kollektivt avtalade inflyttningshyrans riktighet men där denna presumtion bryts. Enligt vilka kriterier skall hyran då bestämmas? Dessa fall kan visserligen förväntas bli mycket säll- synta, eftersom utredningen föreslår stränga krav för att presum- tionen skall brytas, men de torde ändock komma att finnas. Utredningen har ovan tagit avstånd från införandet av särskilda kriterier för hyran i nyproducerade bostäder. Det finns inte skäl att inta någon annan ståndpunkt för det obetydliga antal fall där pre- sumtionen bryts. I dessa fall talar i stället intresset av ett system som inte är onödigt komplicerat för att bruksvärdesprincipen tillämpas på samma sätt som för de hus där det inte slutits någon förhandlingsöverenskommelse med presumtionsverkan. En bestäm- melse av denna innebörd bör dessutom kunna bidra till att fastig- hetsägare vinnlägger sig om att presentera ett fullständigt material för hyresgästorganisationen i de förhandlingar som föregår en överenskommelse, eftersom brister i materialet kan leda till att hyran bestäms enligt ett system som ofta får förväntas vara mindre fördelaktigt för fastighetsägaren. 4.5Effekter av tillfälliga investeringsstöd Utredningens bedömning: Frågan om effekten av tillfälliga inves- teringsstöd inom ramen för systemet med presumtionsverkan för kollektivt förhandlade hyror avgörs av parterna i de kollektiva för- handlingarna. Av direktiven framgår att utredningen skall beakta vilka effekter som olika slag av tillfälliga investeringsstöd till bostadsbyggandet medför för hyrorna i nybyggda hus. Med den lösning utredningen föreslår avgörs den frågan av parterna genom en förhandlingsöver- enskommelse i den mån en sådan har presumtionsverkan. I övriga fall, alltså där bruksvärdesprincipen skall tillämpas, blir det ingen skillnad i detta avseende jämfört med dagens system. 4.6Effekter för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet Utredningens bedömning: Risken för att utredningens förslag skulle få några negativa effekter för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet är försumbar. I direktiven åläggs det utredningen att beakta vilka effekter som eventuella förslag kan antas medföra för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet. Med denna skrivning torde avses risken för att en fastighetsägare river ett hyreshus och bygger ett nytt i stället för att rusta upp det gamla huset, eftersom han därigenom skulle komma i åtnjutande av de särskilda reglerna för hyror i nybyggda hus, vilket inte skulle ha blivit fallet vid en upprustning. Med utredningens förslag kommer någon presumtionsregel inte att gälla för hyrorna i ett hus, om inte en hyresgästorganisation vill det. Det är svårt att föreställa sig att en hyresgästorganisation skulle gå med på en presumtionsverkande förhandlingsöverens- kommelse i en situation där en fastighetsägare betett sig på det sätt som anges i föregående stycke. Risken för att utredningens förslag skulle få några negativa effekter för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet bedömer utredningen därför som försumbar. 4.7Hyror för gemensamma utrymmen Utredningens bedömning: Utredningens förslag ger möjlighet för parterna i de kollektiva förhandlingarna att vid hyressättningen beakta den efterfrågan äldre boende kan komma att ha på gemen- samma utrymmen för t.ex. samvaro eller hobbyverksamhet. har till utredningen överlämnat rapporten kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? (och 2004). Där föreslås det att utredningen skall överväga åtgärder för att en fastighetsägare genom hyran skall kunna få täckning för gemensamma utrymmen i ett hus. Bakgrun- den till detta beskrivs på följande sätt (s. 76 f. i rapporten): Det finns många indikationer på att morgondagens äldre i större utsträckning kommer att efterfråga gemensamma utrymmen för t.ex. samvaro eller hobbyverksamhet, i anslutning till sin bostad. Det gäller t.ex. dem som flyttar från en villa till en hyreslägenhet. En förut- sättning för att sådana boendeformer ska kunna erbjudas med hyres- rätt på bostadsmarknaden är att fastighetsägaren kan få täckning för de gemensamma delarna via hyran. medger inte hyressättningssystemet att man räknar in gemen- samma utrymmen i den hyresgrundande ytan. I princip ska fastighets- ägaren kunna få ersättning ändå, genom att tillgången till gemensamma utrymmen tillmäts ett värde, som ökar bruksvärdet och därmed kvadratmeterhyran för de enskilda lägenheterna. Problemet är att man då utgår från hur hyresgäster i allmänhet antas värdera de gemen- samma utrymmena och inte från vad just de hyresgäster som faktiskt efterfrågar dessa boendeformer är beredda att betala. Effekten blir att fastighetsägaren inte kan vara säker på att få ta ut en hyra som täcker kostnaderna för de gemensamma utrymmena, vilket starkt hämmar utvecklandet av sådana boendeformer. Utredningens förslag om en möjlighet till presumtionsverkan för kollektivt förhandlade hyror ger en möjlighet för parterna i de kollektiva förhandlingarna att beakta även kostnaden för gemen- samma utrymmen på ett sätt som gör att fastighetsägare i större utsträckning bygger hus som motsvarar det angivna behovet. 5 Hyrorna för nybyggda lägenheter Utredningens bedömning: Den som överväger att bygga ett hyreshus kan inte alltid förutse om hyran kommer att täcka produktionskostnaderna, om den prövas enligt bruksvärdesprin- cipen. Detta problem blir särskilt påtagligt på orter där allmän- nyttan inte bygger nya bostäder samt i en situation där kostnaderna för produktion av hyresbostäder ökar. Hyresrätten är en av flera former av boende. Den passar särskilt väl för den som inte vill ta den ekonomiska risk som är förenad med att köpa sin bostad, som inte vill engagera sig i sitt boende på det sätt som krävs av den som har ett eget hus eller en bostadsrätt eller som räknar med att inom en relativt snar framtid byta bostad. Hyresrätten har således fördelar både för enskilda och – genom att möjliggöra en rörlighet i befolkningen – för samhället, inte minst näringslivet. Det är angeläget att det finns ett tillräckligt stort utbud av hyresbostäder för att täcka efterfrågan. På vissa håll i landet finns det gott om tomma hyresbostäder. Av statistik framgår det således att det finns ett antal kommuner där mellan av de allmän- nyttiga bostäderna står tomma; någon motsvarande statistik för privata hyreshus finns inte. Den generella bilden är emellertid den motsatta: På fler- talet orter understiger andelen lediga allmännyttiga bostäder av beståndet, och på många orter understiger andelen lediga allmännyttiga bostäder en procent – inte minst i , men även på orter i såsom och , i såsom och och i såsom och . På många orter är det således svårt att få tag på hyresbostäder över huvud taget. Även om det finns lediga lägenheter av mindre attraktivt slag på en ort, kan det dessutom vara så att det på samma ort finns en brist på attraktiva hyresbostäder. Brist på hyresbostäder är negativ för enskilda och kan även hämma en nödvändig flexibilitet på bostadsmarknaden. Det är även en allmän uppfattning att det höga trycket på hyresbostadsmark- naden på vissa orter – inte minst i – har lett till att det uppstått en svart marknad för hyresavtal, trots att det är straffbart att ta betalt för sådana. I ett läge där det finns en efterfrågan på hyresbostäder borde det på en väl fungerande bostadsmarknad även byggas nya sådana bostäder. Behovet av nya hyresbostäder har emellertid inte täckts. Detta har många förklaringar. I rapporten (Ds 2003:6) till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () anges följande huvudsakliga orsaker till bristen på nybyggnation av hyresbostäder: På efterfrågesidan har det funnits en ökande efterfrågan på centralt belägna bostäder, alltså bostäder i områden där det varit svårast att öka utbudet. På utbudssidan har det funnits problem med bl.a. planerings- processen och med konkurrensen på byggmarknaden. När det gäller regelverket har skattereglerna varit förmånligare för bostadsrätt än för hyresrätt. Vidare har hyressättnings- systemets utformning dämpat viljan att bygga; utredningen återkommer nedan till på vilket sätt detta inverkat. Orsakerna till att det inte byggs nya hyresbostäder är således flera. Hyressättningssystemets utformning är bara en av flera bidragande faktorer. Rättar man bara till en av många brister i systemet, är det inte säkert att effekterna på byggandet blir särskilt stora. Utred- ningens uppdrag är emellertid begränsat till att gälla frågan om hur hyressättningssystemet kan förbättras så att det inte utgör en be- gränsande faktor för nyproduktion av hyresbostäder. En hyresgäst i en nybyggd lägenhet har möjlighet att begära att hyran för lägenheten skall prövas mot lägenhetens bruksvärde. Vid den prövningen spelar produktions- kostnaderna principiellt sett inte någon roll. Hyran skall, som fram- går av kapitel 2, i stället bestämmas med hänsyn till lägenhetens standard, läge m.m. För de kommunala bostadsföretagens del sätts dock i praktiken hyrorna med utgångspunkt i en kostnadstäckningsprincip. Denna har tidigare framför allt tillämpats på företagsnivå, vilket betytt att ett nytt hus inte nödvändigtvis burit sig självt kostnadsmässigt utan att hyresgästerna i det befintliga beståndet varit med och betalat för byggandet av nya bostäder. Så var t.ex. fallet i det s.k. S:t Eriks- målet (rättsfallet RH 1999:91). har emellertid de kom- munala bostadsföretagen i ökande utsträckning låtit nyproduktionen bära sig själv. För de privata bostadsföretagens del bestäms hyran för en ny- byggd lägenhet som huvudregel efter jämförelse med hyran för en likvärdig lägenhet i ett hus som ägs av ett kommunalt bostadsföre- tag på orten. Finns det på orten inte något kommunalt bostadsföretag eller bygger det eller de kommunala bostadsföretag som finns på orten inte några nya hus, så saknas det naturliga jämförelselägenheter i den kategori som är hyresnormerande, alltså det allmännyttiga beståndet. Detta skapar en påtaglig osäkerhet för de privata fastig- hetsägarna om vad en prövning av hyrorna i ett eventuellt nytt hus kan komma att grunda sig på. Denna brist på förutsebarhet av- seende hyresprövningen kan på ett olyckligt sätt bidra till att privata fastighetsägare väljer att inte bygga nya hyreshus. Finns det däremot på orten ett kommunalt bostadsföretag, som bygger nya hus, bör bruksvärdessystemets uppbyggnad inte utgöra något problem för nyproduktionen. Den omständig- heten att kommunala bostadsföretag tidigare kan ha underprissatt nyproduktionen och att sådant enligt vad fann utrett i skett även relativt kan emellertid göra att det finns farhågor – befogade eller ej – bland privata fastighetsägare om att de till följd av bruksvärdessystemets uppbyggnad riskerar att inte få igen sina pengar, om de bygger nya hyreshus. Sådana far- hågor bör enligt utredningens mening undanröjas. Därtill kommer en annan faktor. är risken för de privata fastighetsägarna visserligen i allmänhet begränsad, förutsatt att allmännyttan bygger nya hyresbostäder. Det hänger samman med att kostnaderna för nyproduktionen minskar, vilket underlättar att vid en prövning av hyran för nyproducerade lägenheter hitta sådant jämförelsematerial i det produce- rade beståndet att nyproduktionen lönar sig. I en framtida situation där produktionskostnaderna ökar kommer jämförelselägenheterna emellertid att ha hyressatts med utgångspunkt i en lägre produk- tionskostnad, vilket gör att de privata fastighetsägarna kan få svårt att förutse att nyproduktion av hyresbostäder skulle löna sig även på orter där allmännyttan relativt byggt nya hyreshus. Mot bakgrund av dessa förhållanden finns det enligt utred- ningens uppfattning anledning att justera hyressättningsreglerna så att de inte motverkar uppförandet av nya hus i de situationer utred- ningen berör ovan. Justeringarna bör givetvis inte medföra större påverkan på hyressättningssystemet än vad behovet motiverar. Av direktiven följer att de förslag utredningen kan komma att lägga i denna del inte får medföra att hyresnivån i det befintliga lägen- hetsbeståndet påverkas. Som framgår av det anförda bör en reform innebära att man skapar större förutsebarhet för den fastighetsägare som funderar på att bygga ett nytt hyreshus. En annan viktig utgångspunkt, som inte står i motsättning till detta, är att en reform även bör värna om hyresgästernas intresse av skäliga hyresavtal. Utredningens förslag: Har hyran för en nyproducerad lägenhet bestämts i en förhandlingsöverenskommelse, som slutits innan det första hyresavtalet ingåtts för lägenheten, skall hyran vara bindan- de, om inte synnerliga skäl talar för motsatsen. En sådan förhand- lingsöverenskommelse bör med andra ord ges en presumtions- verkan. Utredningens bedömning: Det bör inte införas några särskilda kriterier för nyproduktionshyror. Inte heller bör någon presum- tionsverkan införas beträffande avtal mellan fastighetsägare och enskilda hyresgäster. En reform måste ta sin utgångspunkt i att en fastighetsägare utan hinder av bruksvärdessystemets uppbyggnad skall kunna förutse att han genom hyran kommer att få produktionskostnaderna för sitt hus täckta. Fastighetsägaren skall således inte behöva riskera att hyran vid en bruksvärdesprövning sänks under denna nivå. Utredningen har övervägt olika tänkbara sätt att åstadkomma detta och redovisar dessa mer utförligt nedan. I korthet rör det sig om följande modeller, som alla skulle tillämpas efter uppförandet av ett hus: Särskilda kriterier skapas för nyproduktionshyror. Har en hyra bestämts i en förhandlingsöverenskommelse, får hyran inte ändras, om det inte föreligger synnerliga skäl. kan ge ett förhandsbesked om hyran för en lägenhet antingen med utgångspunkt i kostnadskriterier eller efter en mer formell prövning. En formell prövning skulle inne- bära att en hyra inte får ändras utan att det föreligger synnerliga skäl, om den har bestämts i ett enskilt avtal mellan en fastig- hetsägare och en hyresgäst och hyresnämnden har godkänt den efter en prövning av att hyresgästen fått all nödvändig information. 5.2.2Särskilda kriterier för nyproduktionshyror Utredningen har övervägt hur ett system skulle kunna utformas där hyran för nyproducerade hus bestäms med ledning av skäliga kostnader för framför allt produktion, drift och underhåll av husen. I ett sådant system skulle frågan om avskrivningstider bli central. Förutom de angivna parametrarna skulle man vid konstruktionen av ett kostnadsbaserat system även behöva beakta frågan om man vid bestämmandet av hyran skulle få ta hänsyn till en kalkylränta, dvs. ett avkastningskrav på fastighetens kapitalvärde, och hur stor denna i så fall skulle vara. Av direktiven följer att det system utredningen föreslår – således även ett kostnadsbaserat system – skall innefatta en möjlighet till prövning av hyrans skälighet. Vid utredningens överväganden har det visat sig att beräkningen av kostnaderna för ett hyreshus är förenad med stor osäkerhet. En kost- nadshyresmodell kan inte beskrivas på ett exakt sätt, och den prak- tiska tillämpningen av sådana modeller kan variera (jfr SOU 2004:28 s. 71 ff.). Resultatet av en beräkning kan variera med 20–beroende på vem som gör beräkningen utan att man kan säga att någon av beräkningarna är felaktig. När det gäller kostnadshyres- sättning av vissa statliga byggnader har det också visat sig omöjligt att i detalj föreskriva hur en kostnadshyra skall beräknas, och det har i stor utsträckning förekommit skilda meningar om värdet av de faktorer som beräkningarna skall grunda sig på (SOU 2004:28 s. 129). Den osäkerhet som är förenad med en kostnadshyresmodell är alltför stor för att en fastighetsägare skall kunna antas våga lita till en prövning i efterhand som sker med utgångspunkt i kostnads- Ett system för särskilda nyproduktionshyror bör därför inte bygga på sådana kriterier. Utredningen återkommer nedan till frågan om en kostnads- hyresmodell skulle kunna tillämpas i samband med en förhands- prövning av en hyra. 5.2.3Verkan av en förhandlingsöverenskommelse I den överenskommelse mellan hyresbostadsmarknadens parter som är en viktig bakgrund till utredningens direktiv föreslås det att villkor som gäller ett nyproducerat hus och avtalats mellan en fastighetsägare och en hyresgästorganisation skall vara bindande, om inte synnerliga skäl talar för motsatsen. I direktiven redovisas detta förslag men betonas att det skall vara möjligt att pröva avtalade hyresvillkors skälighet. Förslaget från parterna innebär alltså att en förhandlingsöverens- kommelse skall gälla, om det inte läggs fram väldigt starka skäl för att den är felaktig. Med juridisk terminologi kan detta uttryckas som att förhandlingsöverenskommelsen får en presumtionsverkan. En sådan modell skulle enligt utredningens bedömning skapa en möjlighet till önskad förutsebarhet för fastighetsägarna. skulle modellen säkerställa att sådana hyror som omfattas av en presumtionsverkan och därmed i praktiken blir mycket svåra att ändra inte bestäms utan medverkan av en hyresgästorganisation med den trygghet för hyresgästerna detta innebär. Förslaget ger det kollektiva hyressättningssystemet och dess parter en betydelse som är större än den de har enligt gällande rätt. måste man hålla i minnet att det även i dagens system kan slutas mer långtgående avtal när en hyresgästorganisation förhandlar än när en enskild hyresgäst gör det. Det är endast en hyresgästorganisation som får avtala bort vissa rättigheter som hyresgäster annars har i fråga om standard och underhåll och som får avtala om hyreskompensation för införande av system för självförvaltning. Det kollektiva hyresförhandlingssystemet har alltså även i gällande hyreslagstiftning ansetts särskilt lämpat att tillgodose hyresgästernas trygghet och intressen. I detta system säkerställs det också att den organisation som företräder hyresgästerna i ett hus har tillräckliga kvalifikationer för sin uppgift. Den roll en hyresgästorganisation får med den nu diskuterade modellen kan för övrigt i viss mån jämföras med den roll arbets- marknadens parter har i många europeiska länder inom ramen för s.k. allmängiltigförklaring av kollektivavtal. En sådan reform som föreslagits av hyresbostadsmarknadens parter skulle sammanfattningsvis utvidga det kollektiva förhand- lingssystemets betydelse när det gäller nyproducerade hus men inte innebära någon radikal kursändring i denna fråga. Nackdelen med en presumtionsverkan är framför allt att nya hyresgäster får svårare att få en prövning till stånd av sina hyror.