sou · GSB376 · 2005-01-01 00:00:00 — För att frågan inte skall bli ett betydande hinder för intermodalitet är det av största vikt att de olika förslagen samordnas både på det nationella och på det internationella planet samt att de olika trafikslagen behandlas på ett likartat sätt. På så sätt kan regelverk som överlappar och i värsta fall motverkar varandra undvikas. Olika regler för olika trafikslag kan, förutom konkurrenssnedvridning, även leda till att de intermodala transportkedjorna försvåras. Målet måste vara att säkra en hel transportkedja – från leverantör till slutkund. Vi anser att securityarbetet skall ske i dialog med transport- industrin, för att på ett så effektivt sätt som möjligt kunna ta fram lösningar som både tillfredsställer samhällets säkerhetskrav men som också kan bidra till att transporter och handel underlättas. 2.5Strategiska logistiknoder – hamnar och kombiterminaler I godstransportsammanhang talas ofta om stråk och noder. I noderna möts stråken och de nyttjas av ett eller flera trafikslag för omlastning, lagring och andra godshanteringsfunktioner. En nod kan bestå av en eller flera terminaler där terminalen är en avgränsad andel inom en nod. De terminaler som har störst betydelse ur ett intermodalt pers- pektiv är hamnar och kombiterminaler. En kombiterminal är en terminal där järnväg och väg möts, och den kan vara lokaliserad inom eller i nära anslutning till en hamn. Vad som är strategiska noder, hamnar och kombiterminaler är till viss del relativt, och det beror på ur vems perspektiv frågan betraktas. En terminal kan vara strategisk för ett företag eller en region utan att för den skull vara strategisk för landet som helhet. Det kan också vara så att en terminal som anses vara strategisk i inte betraktas som strategisk ur ett nordiskt eller euro- peiskt perspektiv. Utgångspunkten för våra resonemang om strate- giska noder är det nationella, det vill säga vilka hamnar och kombi- terminaler som kan betraktas som strategiska ur ett nationellt svenskt perspektiv. I har staten inte spelat någon aktiv roll vid planeringen av logistiknoderna. I andra europeiska länder, bland annat i och , har däremot insatser gjorts på nationell nivå för att bygga upp ett nationellt system av logistikcentra. I övriga är det också relativt vanligt att staten deltar i finansieringen av noderna. (I bilaga 5 beskrivs förhållandena i övriga vad gäller statligt engagemang i terminalverksamhet mer utförligt.) När det gäller hamnarna i har tankarna på en starkare styrning och prioritering av utvecklingen av det svenska hamn- systemet avvisats . Det undantag som gjorts är att hamn i många sammanhang pekats ut som en svensk hamn med en särställning ur strategisk synpunkt. Staten har också, genom , gått in med betydande ekonomiska insatser i Göteborgsfarlederna. I den analys av strategiska stråk för de svenska godstranspor- terna som den första Godstransportdelegationen presenterade togs även frågan om noderna upp. Delegationen föreslog dels att staten skulle ta ansvar för ett fåtal effektiva intermodala knutpunkter i anslutning till de viktigaste godsstråken, dels att en striktare prio- ritering skulle göras av statens insatser inom hamnområdet. har i sitt sektorsprogram behandlat frågan om strate- giska noder och anser att följande kriterier bör gälla vid utpekande av strategiska noder: Noder skall finnas vid stora produktions- och konsumtions- områden. Noder skall finnas i de lägen som utgör naturliga start- och slut- punkter för ett eller flera trafikslag inom de viktiga stråken och som har koppling till viktiga internationella transportstråk. Noderna skall ligga i strategiska lägen – där de stora stråken möts. Noderna skall ligga där det är lätt att byta mellan trafikslag och omfördela flöden till olika destinationer. Det skall finnas ett tillräckligt antal noder för att möjliggöra en effektiv konkurrens mellan olika transportmedel. En analys av kriteriernas överensstämmelse med vissa noder i anslutning till de strategiska stråken har gjorts av och man har därefter pekat ut 13 noder som man anser är strategiska noder. (De aktuella utpekade noderna framgår av kartan i bilaga 3.) Vi anser att urvalskriterier kan vara en utgångspunkt för resonemang om både hamnar och kombiterminaler. Terminalernas roll vid utnyttjandet av skalfördelar som finns för järnväg och sjöfart bör uppmärksammas. Det handlar om vattendjup, spårlängder, kajlängder och manövreringsmöjligheter. Dessutom krävs en stor kapacitet för lastning och lossning, eftersom tidskostnaderna är stora. För att uppnå ett rimligt nyttjande av en kraftigt dimensionerad kapacitet för uppställning samt lastning och lossning krävs en frekvent trafik, vilket i sin tur bara kan upprätthållas om godsflödena är tillräckligt stora. Det är emellertid inte självklart att potentiella stordriftsfördelar i olika transportled verkligen kan realiseras fullt ut under svenska förhållanden. är ett relativt litet land och godsmängderna är små i ett vidare europeiskt perspektiv. Att koncentrera flödena innebär vissa uppoffringar till exempel i form av längre matartrans- porter till lands och sjöss, väntetid för godset i avvaktan på tillgång till stora transportenheter vilkas frekvens måste vara avpassad till godsflödet, kostnader för omlastning samt sannolikt också vissa uppoffringar av flexibiliteten i godsflödet. Det är inte alltid helt lätt att förutse vilka noder i godstransport- systemet som utvecklas väl. Ett exempel kan vara den starka ut- vecklingen av roro-trafiken över hamnen i , som har haft och förväntas ha en mycket stark tillväxt. Skalfördelar i själva terminalverksamheten kan förmodligen rea- liseras mer effektivt om det tydligt framgår av den nationella infra- strukturplaneringen vilka noder som är att föredra ur ett vidare samhällsperspektiv. Om det finns skalfördelar kommer de inte att kunna nyttjas av alla de noder som mer eller mindre konkurrerar om samma gods, utan förutsättningen är att någon eller några tillåts dominera och att andra går tillbaka eller läggs ned. Vid etablering av olika slags terminalanläggningar kan det finnas problem som hör samman med den inlåsningseffekt som uppkom- mer när en viss strategisk investering väl är gjord. Eftersom anläggningen då inte kan flyttas kan den som har ansvar för anlägg- ningen få ett förhandlingsmässigt överläge och en betydande pris- sättningsmakt. Det kan inte uteslutas att det kan vara motiverat med olika slags regleringar och organisatoriska förändringar när det gäller terminal- systemet, för att vinna stordriftsfördelar och undvika de negativa effekter detta kan få för konkurrensen och därmed för den samhällsekonomiska effektiviteten i stort. Dessa regleringar kan exempelvis handla om öppenhet och transparens när det gäller redovisning, prissättning och icke-diskriminerande tillträdesregler. finns i det svenska godstransportsystemet ett bety- dande antal öppna logistiknoder, till exempel de allmänna hamnar- na dit alla fartyg i princip är välkomna samt Railcombi:s terminaler som på lika villkor kan användas av de tågtransportföretag som önskar detta. Öppenheten i systemet betyder dock egentligen inte mer än att man får tillträde om man är beredd att betala det pris och acceptera de villkor som terminalbolaget ställer upp. är det konkurrensen mellan olika terminaler, terminal- system och transportföretag som begränsar terminalföretagets makt över pris och villkor, – inte öppenhet och transparens. Våra erfarenheter visar att det är svårt att få tillgång till den information om terminalföretagens och transportföretagens ekonomi och volymer, som skulle behövas för att till exempel kunna analysera hur företagens prissättning förhåller sig till kostnadsstrukturen. Om staten ännu starkare än prioriterar dominerande godsstråk och terminaler i anslutning till dessa, finns det en risk för att de terminaler som är starka till följd av lägesfördelar, nätverksfördelar och stordriftsfördelar blir ännu starkare och där- med eventuellt ytterligare kan förstärka sin makt över de priser och nyttjandevillkor som gäller i . För vissa terminaler, som kan sägas ha en mera betydande inter- nationell konkurrens, till exempel delar av verksamheten i hamn, styrs dock prissättningen inom vissa marknadssegment av internationella konkurrensförhållanden. Statens samlade avvägning om konkurrens, infrastruktur, miljö, stordriftsfördelar och internationell konkurrens kommer oundvik- ligen att påverka konkurrenssituationen mellan terminaler i det nu- varande systemet. Vår samlade bedömning är att staten på ett tydligare sätt än bör peka ut ett antal hamnar och kombiterminaler som strategiska, och att detta utpekande bland annat bör ligga till grund för statens prioriteringar av anslutande infrastruktur till dessa noder. (I av- snitten 4.3 och 6.5.2 diskuterar vi med utgångspunkt från ovanstå- ende resonemang ett utpekande av strategiska hamnar respektive kombiterminaler. I avsnitt 6.5.2 diskuteras dessutom statens enga- gemang i kombiterminalerna. Frågan om anslutande infrastruktur behandlas i avsnitten 3.8, 5.4 och 7.4.) Utgångspunkten för farledsavgifterna bör vara kortsiktig samhällsekonomisk marginalkostnad. Avgiftsbasen för farledsavgifterna bör ändras till netto- dräktighet. Farledsavgifterna bör bidra till finansieringen av Sjöfartsver- kets kostnader för handelssjöfarten. Tillhandahållandet av lots bör huvudsakligen avgiftsfinansie- ras separat, utanför systemet med farledsavgifter. Isbrytning bör finansieras via statsbudgeten. Infrastrukturplanering för sjöfarten bör i högre utsträckning samordnas med den långsiktiga planering som finns för vägar och järnvägar. bör ta ett ökat ansvar för farledsanslutningar till strategiskt viktiga hamnar. 3.1Den intermodala utvecklingen inom sjöfarten Sjöfarten är strategisk ur ett intermodalt perspektiv, eftersom den i stort sett alltid ingår i en transportkedja som omfattar fler trafik- slag. I nedanstående tabell beskrivs utvecklingen för det enhetslastade godset inom den utrikes sjöfarten till och från svenska hamnar. Det enhetslastade godset mäts i antal TEU, det vill säga antal lastbärare omräknat till 20-fots-enheter. Volymutvecklingen för det enhets- lastade godset mätt i ton gods har sedan satts i relation till den totala mängden ton gods. Tabell 3.1 Andelen enhetslastat gods för den utrikes sjöfarten Lossat gods från utrikes ort Lastat gods till utrikes ort Källa: SCB/. Som framgår av tabellen ovan har det skett en ökning av det enhetslastade godset . Om man jämför den svenska utvecklingen med den globala när det gäller antal betalande TEU, ser man en ännu kraftigare tillväxt – 1990 hanterades globalt 28,7 miljoner betalande TEU och motsvarande siffra är knappt 80 miljoner TEU. Gjorda prognoser1 visar på en fortsatt mycket kraftig tillväxt, med bedömningar på 130 miljoner beta- lande enheter vilket innebär en prognostiserad årlig tillväxt på mellan –2008. Bakom de positiva framtidsbedömningarna ligger bland annat kunskapen om att samvariationen mellan ekonomisk tillväxt och antal transporterade TEU blivit allt svagare . Även med svag ekonomisk tillväxt har antalet transporterade TEU uppvisat en kraftig tillväxt. Antalet beställda containerfartyg är också högt. beräknas till exempel den globala fartygskapaciteten för enhetslaster att öka i samband med att nybyggda fartyg tas i bruk. Sammanfattningsvis ser vi en mycket positiv utveckling inom sjöfarten, med fortsatt goda tillväxtmöjligheter för det enhetslasta- de godset. Denna utveckling innebär också att sjöfarten i allt högre utsträckning blir en länk i den logistiska kedjan. 3.2Beskrivning av dagens avgifter inom sjöfarten Farledsavgifter betalas av fartyg som lossar eller lastar gods eller som lämnar eller hämtar passagerare i svensk hamn. Avgifterna är uppdelade i två delar – en del baseras på fartygets brutto- dräktighet (BT) och en del baseras på vikten på lossat eller lastat 1 Drewry Container Market review – 2003/04. Den fartygsrelaterade delen av farledsavgiften tas ut maximalt 12 gånger per kalenderår för lastfartyg och för färjor. Denna del är miljödifferentierad och avgiften varierar mellan 2,50 och per BT beroende på svavelhalt i bränslet och förekomst av kväveoxidrening. Godsavgiften tas ut vid varje anlöp i förhållande till mängden lossat eller lastat gods. Denna avgift sänks till per ton gods, från dagens . För vissa lågvärdiga godsslag blir avgiften fortsatt per ton. samlade intäkter från farledsavgifter kommer efter sommarens sänkning av den godsrelaterade avgiften att uppgå till . Förutom farledsavgiften betalas en lotsavgift. Denna avgift beräknas på fartygens BT och på den lotsade tiden. Därutöver till- kommer resersättning och i vissa fall en beställningsavgift. De samlade intäkterna från lotsavgifterna kommer efter avgifts- höjningen att uppgå till . Kostnaderna för verksamheten, inklusive indirekta kost- nader, uppgår till , medan den direkta kostnaden beräknas uppgå till . Farledsavgifterna är således den viktigaste finansieringskällan för verksamhet. 3.3Nya farledsavgifter (Ds 2003:41) och regeringens uppdrag till Genom ett regeringsbeslut fick i uppdrag att utveckla farledsavgiftssystemet med utgångspunkt från det förslag som presenterades i departementspromemorian Nya farledsavgifter (Ds 2003:41) samt vissa bedömningar baserade på remissynpunkter på denna Ds. I samband med arbetet med promemorian gjordes en kartläggning av kritiken mot dagens avgiftssystem. En del av denna kritik, som under arbetets gång kom att framstå som näringslivets huvudinvändning, var att den samlade avgiftsnivån är för hög. Vid översynen identifierades också ett antal brister i avgiftssyste- mets struktur. Dessa strukturella brister grupperades i tre katego- rier av vad utredningen kallade anomalier. Dessa kategorier var kopplade till användningen av bruttodräktighet som avgiftsbas, till anlöpstaken och till den godsbaserade farledsavgiftens konstruk- tion. Genom att regeringen i uppdraget till föreskrev dels en övergång från anlöpstak baserade på kalenderår till anlöpstak baserade på kalendermånad och dels en sänkning av avgiften för enskilda anlöp kommer man till rätta med huvuddelen av de anomalier som varit kopplade till anlöpstaken. Det blir exempelvis inte längre lika dyrt för redare att sätta in ersättningsfartyg eller att skifta fartyg efter säsongvariationer i transportflöden. I det nuvarande systemet används kommersiella rabatter i flera fall som medel för att stimulera reguljär linjetrafik på svenska hamnar. En konstruktion som nyttjas är att anlöpstaken inte räknas för enskilda fartyg utan för linjetrafiken som helhet. Den nya konstruktionen med fördubblade anlöpstak men halverad avgift per anlöp bedöms medföra att dessa kommersiella rabatter kan minska i omfattning. De höjda anlöpstaken gör också att avgifterna speglar trafikens marginalkostnader – miljökostnaderna – bättre än tidigare system. Den fungerande miljödifferentieringen av fartygsdelen av farledsavgiften är dock även fortsättningsvis en central kompo- nent för farledsavgifternas miljöstyrning, och denna skall utvecklas ytterligare i det nya systemet. Däremot kvarstår de problem som finns kopplade till brutto som avgiftsbas. Det kan konstateras att BT ger en förhållandevis högre avgift för bland annat roro fartyg och färjor som har hela lasten inombords, medan containerfartyg av motsvarande storlek får en lägre avgift. Förknippat med detta är också att BT antas spegla ett fartygs utsläpp av luftföroreningar relativt illa och att miljöstyr- ningen därigenom inte blir tillräckligt stark. Några mer betydande snedvridningar till följd av den gods- baserade delen av farledsavgiften har inte påvisats i utredningen. Det utesluter dock inte att vissa sådana problem kan finnas. Genom beslut att justera ner den godsbaserade delen för icke-lågvärdigt gods något kommer eventuella problem till följd av denna avgift dock att minska något. Eftersom avgiften debiteras allt gods som både lastas och lossas, så debiteras gods som lastas om från ett fartyg till ett annat två gånger. För att motverka att denna ordning missgynnar svenska hamnars utvecklingspotential ges kompensation - dels genom att transitgods under vissa omständigheter undantas från avgift, dels genom rabatter. Motsvarande problem med godsavgiften kan också finnas för industrier som förädlar importerade råvaror. Till följd av att godsdelen av farledsavgiften för så kallat låg- värdigt gods bara uppgår till knappt en fjärdedel av avgiften för övrigt gods uppkommer ett gränsdragningsproblem och den gräns- linje som dras har ibland kritiserats ur rättvisesynpunkt. Mot denna bakgrund kan vi konstatera att de problem relaterade till så kallade anomalier i nuvarande farledsavgifter, som identifie- rats i Ds 2003:41, i väsentlig utsträckning åtgärdas genom de för- slag som presenterades i utredningen och som i sin tur ligger till grund för regeringens uppdrag till . Farledsavgift- ernas miljöstyrande verkan kan också förbättras något, men däre- mot påverkas inte den samlade avgiftsnivån. De kortsiktiga marginalkostnaderna för egen verk- samhet varierar mellan de olika delverksamheterna. gör bedömningen att marginalkostnaderna för lotsning, vid en effektiv dimensionering, grovt sett närmar sig genomsnittskostna- den medan marginalkostnaderna är blygsamma inom infrastruktur- området, utom möjligen för isbrytningen, som vad gäller marginalkostnad intar en mellanställning. Marginalkostnaderna för sjöfartens utsläpp till luft har identifierats som den mest betydande externa marginalkostnaden, men det finns även andra externa kostnadskomponenter, till exempel marginalkostnaderna för utsläpp till vatten, för erosion och annan påverkan på farledsområden samt för risk och olyckor. Vid kvantifieringen av dessa externa marginalkostnader spelar valet av avgränsningsområde en viktig roll. De analyser som redovisats av och i utredningen farledsavgifter har visat att det, trots att kunskapen har ökat , råder en betydande osäkerhet om storleken på de summerade marginalkostnaderna för sjöfarten på . Där redovisas att skadekostnaden för sjöfartens utsläpp till luft kan ligga i intervallet 290–inom svenskt territorialvatten2. Då har inte marginalkostnaden för utsläpp i 2 Den nedre gränsen av intervallet återger en beräkning baserad på en ExternE-analys (se vidare avsnitt 8.3) beställd och redovisad av och . Den övre gränsen av intervallet har räknats fram med de s.k. BETA-värden som tagit fram med hjälp av ExternE-modellen. Dessa BETA-värden varierar mellan medlemsstater och regioner och är avsedda att tjäna som generella nyckeltal för emissionsvärdering. I Nya far- ledsavgifter redovisas också uppgifter som baseras på den emmissionsvärdering som används hamnområden och för den inrikes sjöfartens gångväg utanför anlöpsfarlederna räknats in. Marginalkostnader för sjöfartens utsläpp till vatten finns däremot ännu inte beräknade. Det är därför viktigt att notera att värderingen av de lokala effekterna av utsläpp till luft i hamn och vid gång i anlöpsfarled kan vara betydligt underskattade. Sammantaget betyder detta att den summerade kortsiktiga exter- na marginalkostnaden inom svenskt territorialvatten kan ligga i intervallet 400–. Den lägre gränsen gäller om marginalkostnaden för utsläpp till luft i hamn inte räknas in och om den summerade marginalkostnaden för den inrikes sjöfarten utanför anlöpsfarlederna uppskattas av till . Osäkerheten om värderingen av de lokala effekterna av utsläpp till luft samt om värderingen av utsläpp till vatten och andra kostnadskomponenter, till exempel erosions- kostnader, gör dock att hela det skattade intervallet snarare kan visa sig behöva förskjutas mot högre än mot lägre värden. Marginalkostnadsberäkningar av det här slaget skall således enligt vår bedömning ligga till grund för avgiftssystemets utformning. I det arbetet är det också viktigt att beakta bland annat konkurrensförhållanden. (Se vidare avsnitt 8.6.3.) 3.5Överväganden om avgifter inom sjöfarten Som framgår av kapitel 8 innebär den gällande svenska transport- politiken att de transportpolitiskt motiverade skatter och avgifter skall utformas så att de motsvarar de samhällsekonomiska margi- nalkostnader som trafiken ger upphov till samt att transportsyste- mets fasta kostnader skall finansieras så att oönskade styreffekter undviks och att resursanvändningen snedvrids så litet som möjligt. Dessa principer bör vara vägledande för farledsavgifternas utform- ning. Dagens farledsavgifter används för att täcka vissa kostnader som inte har ett tydligt samband med handelssjöfartens behov. I ett nytt system bör kostnader som inte sammanhänger med handelssjö- farten enligt vår uppfattning lyftas ut och finansieras i annan ord- i den svenska infrastrukturplaneringen. Dessa beräkningar leder till avsevärt högre kostna- der. (Vi återkommer till dessa frågor i avsnitten om isbrytning, fritidsbåtverksamhet och lotsning.) Vi delar den bedömning som redovisades i Nya farledsavgifter beträffande avgränsningsområdet för beräkning av avgiftsrelevanta externa marginalkostnader. Det innebär att kostnader relaterade till svenskt territorialvatten skall beaktas. Det är där har rådig- het att införa farledsavgifter och det är också inom detta område som har specifika internationella åtaganden att åstadkomma utsläppsreduktioner. På lång sikt, och i takt med att internationella regelverk utvecklas, är det rimligt att anta att avgränsningsområdet kommer att justeras. Vid utformningen av avgiftssystemet är det enligt vår mening viktigt att beakta vad som anförs i avsnitt 8.4 om gränsöverskri- dande externaliteter. Av detta resonemang följer bland annat att den långsiktiga målsättningen bör vara att utveckla internationellt harmoniserade avgiftssystem även inom sjöfarten, inte minst för att åstadkomma en effektiv miljöstyrning. De studier som gjorts av spridning och deposition av utsläpp från sjöfarten visar att skadekostnaderna för regionala och globala effekter är ungefär lika stora per utsläppsenhet oavsett om de sker på svenskt territorialvatten eller på öppna havet i , eller i andra europeiska närfarvatten. Med våra utgångspunkter bör självfallet även dessa avgiftsrelevanta externa kostnader inter- naliseras på lämpligt sätt, men det måste ske genom internationellt samarbete. Enligt vårt synsätt bör sjöfartens marginalkostnader internali- seras så långt som möjligt inom ramen för avgiftssystemen. Syftet är att ge korrekta incitament så att trafiken får en lämplig omfatt- ning och att optimal teknik tas i bruk. De begränsningar som finns när det gäller möjligheterna att ta ut avgift för internationell sjöfart, gör det emellertid omöjligt för att på egen hand genom avgiftssystemet skapa en miljöstyrning av sjöfarten som är effektiv på till exempel europeisk nivå. Ett huvudproblem för miljöstyrningen av sjöfarten på är att utrymmet för ekonomiska incitament för miljöåtgärder på fartygen är litet inom ramen för farledsavgifterna, i förhållande till de merkostnader som dessa åtgärder leder till för fartygets ägare. Vår uppfattning är emellertid att miljödifferentieringen av fartygsdelen av farledsavgiften även fortsättningsvis bör vara en central komponent för farledsavgifternas miljöstyrning. Förutsättningarna för att sjöfarten skall kunna ingå i system för handel med utsläppsrättigheter bör analyseras vidare. En möjlighet är att detta kan ske på frivillig bas. Anlöpstaken innebär som tidigare redovisats att färjor och passage- rarfartyg endast betalar den fartygsbaserade farledsavgiften för 18 anlöp per kalenderår, medan övrig sjöfart betalar för maximalt 12 anlöp per kalenderår. Genom regeringens uppdrag till Sjöfartsver- ket om farledsavgifter kommer anlöpstaken från i stället att vara 5 per kalendermånad för färjor och passagerarfartyg och 2 anlöp för övrig sjöfart. Motivet bakom denna förändring är att avgifterna bättre skall spegla de externa kostnaderna.