sou · GSB336 · 2005-01-01 00:00:00 — Därför kan den inte tas upp till beskattning på ett konventio- nellt sätt och istället används en schablonmässig metod för beräk- ningen av inkomsten. Som tidigare beskrivits är det endast nettoräntan som ska beskattas. Det är sålunda endast avkastningen till den del fastig- heten är obelånad som ska tas upp till beskattning. Utgiftsräntor dras dock av i särskild ordning i inkomstslaget kapital varför fastig- hetsskatten ska träffa hela ränteinkomsten plus värdestegring. Om hela ränteinkomsten betecknas r blir den schablonintäkt som ska beskattas följande: S = r + V Uttrycket ovan innebär att avkastningen på fastigheter schablon- mässigt kan antas motsvara räntan på kapitalet plus värdesteg- ringen. Huvudprinciper för nuvarande system 5.4.3En alternativ sparform som norm Det andra synsättet bygger på att valet av boende inte bara är ett val av boendeform utan även ett sparande- eller investeringsval. Av det följer då att avkastningen på en alternativ investering ska användas som norm för att likformighetskravet ska uppfyllas. I praktiken har det inneburit att avkastningen på en riskfri placering, exempelvis bankernas inlåningsränta, fungerat som norm. Även med detta system är det endast avkastningen på det egna kapitalet som beskattas, eftersom avdrag medges för ränteutgifter till samma skattesats. Den nuvarande nivån på fastighetsskatten är fastställd utifrån detta synsätt. Detta innebär att den totala förväntade avkastningen på en bostadsinvestering motsvaras av den nominella räntan på en med investeringen jämförbar form av sparande multiplicerad med bosta- dens marknadsvärde. Då marknadsvärdet varierar över landet kommer också den totala avkastningen att variera, vilket kan anses motsvara variationer i bostädernas hyresvärden. Oavsett om man anser att avkastningen på tillgången i egnahem ska värderas utifrån nettohyresvärdet eller en alternativ kapital- avkastning så blir slutsatsen densamma: Det är räntan på det egna kapitalet tillsammans med värdestegringen som ska motsvara den beskattningsbara avkastningen på bostadstillgången. för beskattningen av kapitalinkomster är att skatt ska utgå på den totala nominella avkastningen. Vad den totala nomi- nella avkastningen ska anses motsvara beror på vad man anser vara en jämförbar alternativ sparform. Olika typer av sparande skiljer sig åt avseende både risk och likviditet, detta återspeglas i avkastningen på sparandet. Generellt kan sägas att låg likviditet i ett tillgångsslag motsvaras av att ägarna kräver en högre avkastning. Detsamma gäller riskegenskaperna, om risken med en placering är hög kräver ägaren en högre avkastning. Hur stora dessa risk- och likviditets- är kan vara svårt att ha en uppfattning om men det är tyd- ligt att avkastningens storlek är relaterad till dessa egenskaper. Det blir därför centralt vilken alternativ placeringsform man använder som norm vid beräkningen av schablonintäkten. har banksparande ofta ansetts vara det relevanta alternativet. Det kan dock argumenteras att aktieplaceringar även de liknar sparande i eget boende, eftersom de innehåller en del löpande avkastning och en del värdestegring. Huvudprinciper för nuvarande system I skattereformens förarbeten var slutsatsen att nivån på fastighets- skattesatsen för småhus skulle kalibreras utifrån en likformig beskattning av den totala avkastningen.18 En investering i egnahem bedömdes vara likställd med en riskfri investering, exempelvis banksparande. Ett antagande om en realränta på och en inflation på ger en nominell total avkastning på av mark- nadsvärdet. En 30 procentig skatt skulle då vara lika med en skatt på av marknadsvärdet. Av bostadspolitiska skäl valde man dock att sätta ner fastighetsskatten till av marknadsvärdet. Som beskrivits ovan tas den totala värdeföränd- ringen upp till beskattning när fastigheten realiseras vilket innebär att den löpande beskattningen endast ska träffa direktavkastningen. för skattereformen bedömdes reavinstbeskattning- en motsvara ett genomsnittligt årligt skatteuttag på . Detta innebär att den återstående delen – av mark- nadsvärdet skulle tas ut i form av löpande fastighetsskatt. Detta i sin tur är av taxeringsvärdet. () gjorde en mycket grund- lig genomgång av hur fastighetsskatten ska kalibreras. Med ut- gångspunkten att värdestegringen beskattas genom kapitalvinst- skatten kom FBK fram till att riktpunkten för den löpande beskattningen ska vara den långsiktiga riskfria realräntan. Eftersom kapitalvinstbeskattningen av fastigheter då var lägre än för övriga tillgångar (skatten var då ) ansåg dock FBK att detta krävde en kompensation genom ett högre löpande skatte- uttag. Detta kan som alternativ korrigeras genom att hela kapital- vinsten tas upp till beskattning vid försäljning av fastigheten. I enlighet med synsättet att en uppskjuten skatt ger en skatte- lättnad i form av lägre effektiv skatt, även med en beskattning av kapitalvinster fullt ut (se avsnitt 5.2.3 för en beskrivning av detta), ansåg FBK att den löpande beskattningen ändå bör korrigeras 18 Betänkande av utredningen om reformerad inkomstbeskattning, Reformerad inkomst- beskattning, Del I (SOU 1989:33). Huvudprinciper för nuvarande system något med anledning av den skattekredit som uppstår när värdestegring inte beskattas löpande. En tänkbar invändning mot detta synsätt är att värdestegringar på övriga tillgångar inte heller beskattas löpande. är det sannolikt att fastigheter är ett tillgångsslag som har längst genomsnittliga innehavstider. I avstämningen av fastighetsskattesatsen tog FBK också hänsyn till att fastigheter belastas med moms (för ny- och ombyggnation) samt stämpelskatter och kom fram till att en lämplig nivå på det löpande uttaget av fastighetsskatt bör fastställas utifrån en scha- blonintäkt motsvarande marknadsvärdet gånger ett procenttal som ligger något över realräntan. Detta med antagande om att hela kapitalvinsten då tas upp till beskattning. 5.4.5Är fastighetsskatten rätt avvägd ? Vi har tidigare beskrivit att det är den totala avkastningen på bostadskapitalet som ska beskattas, dvs. räntan plus värdesteg- ringen. Bostadskapitalets totala nominella avkastning kan delas upp i tre delar; Den nominella värdeförändringen (dvs. värdeförändringen inklu- sive inflationen) tas upp till beskattning när fastigheten realiseras, varför den löpande beskattningen då huvudsakligen ska ta sikte på direktavkastningen i form av realräntan. Den del av avkastningen som utgör inflation är egentligen endast en kompensation för minskad köpkraft. Enligt definitionen att en inkomst är det som kan konsumeras utan att individens reala förmögenhet förändras innebär inflationen ingen ökad skatteförmåga. Trots detta är det mycket få länder som korrigerar skattebasen för inflationens infly- tande. Som beskrivits tidigare är utgångspunkten för den svenska beskattningen att all kapitalavkastning beskattas nominellt, till den generella skattesatsen på . Kapitalinkomstskatten sattes dock lägre än skatteuttaget för arbetsinkomster i och med skattereformen, just för att schablonmässigt beakta inflationen. De långa räntorna ligger i intervallet 4–. Detta indikerar en realränta i storleksordningen . Med en realränta på ska det löpande skatteuttaget tas ut med Huvudprinciper för nuvarande system av marknadsvärdet (0,03 x 0,3), detta innebär i sin tur att fastighetsskattesatsen ska vara av taxeringsvärdet. Denna beräkning förutsätter att vinsten beskattas effektivt med en skatt på . I enlighet med RINK ska målet vara att beskatta av den totala nominella avkastningen. Om vi antar att fastighetspri- serna stiger i takt med inflationen ska denna del beskattas vid för- säljningstillfället. Med ett antagande om en nominell ränta på blir målet för den totala skatten då av mark- nadsvärdet (0,05 x 0,3). Detta fördelar sig på löpande skatt och som ska tas ut vid försäljningen. Detta skulle vara fallet om kapitalvinsten beskattas fullt ut till en effektiv skatte- sats på . Vi har en beskattning av 2/3 av underlaget för en kapitalvinst från fastighetsförsäljning. Detta innebär en for- mell skattesats på . Den effektiva kapitalvinstskatten är sannolikt ännu lägre. Den effektiva skattesatsen på värdestegring Vid beräkningar av hur stor del den effektiva kapitalvinstskatten utgör som andel av vinsten eller av taxeringsvärdet måste en rad antaganden göras om nominell värdestegring på fastigheterna och hushållens innehavstider. Med hjälp av en formel kan vi nuvärdesberäkna framtida realiserade vinster och på så vis få fram en beräknad effektiv kapitalvinstskattesats.19 Denna beräkning ger resultatet att med antaganden om genomsnittliga innehavstider och en nominell ränta på (vilket innebär en realränta på om inflationen antas vara ) innebär en 20- procentig nominell kapitalvinstskattesats att den effektiva kapitalvinstskattesatsen är . I tabell 5.1 redovisas resultaten av beräkningar av den effektiva kapitalvinstskatten enligt denna formel, med olika antaganden. Den effektiva kapitalvinstskattesatsen anges här som andel av fastig- hetens marknadsvärde. 19 Den effektiva skatten på värdestegring ges här av följande samband: teff = v[1+R(1-t)]/[v+R(1-t)]tv, Där R är den nominella räntan före skatt, t kapitalskattesatsen och tv den nominella skattesatsen för kapitalvinster. Parametern v står för den andel uppkommen värdestegring som blir föremål för beskattning. Parametern v kan tolkas som inversen av den genomsnittliga innehavstiden, T, för tillgången i fråga. Detta innebär att v = 1/T, Se King, M.A. (1977) Public Policy and the Corporation. Huvudprinciper för nuvarande system Kapitalvinstskatt i procent av fastighetens marknads- värde. Med antagande om en inflation på samt olika kombinationer av innehavstider, realränta och årlig värdestegring. Årlig värdestegring, % * Den nominella kapitalvinstskattesatsen är satt till . Ju högre värdestegringen antas vara desto högre blir skatteuttaget, medan en högre realränta ger ett lägre skatteuttag. Ur tabellen kan utläsas att om vi antar en realränta på , en värdestegring på och innehavstid, utgör den effektiva kapitalvinstskatten av marknadsvärdet. Om vi enligt ovan utgår från att målet om likformighet ger att kapitalvinstskatten ska sättas till av marknadsvärdet finner vi med detta att den beräknade skatten är lägre. Med antaganden om en realränta på och årliga värde- ökningar på (i takt med inflationen) samt 30-åriga innehavstider innebär dagens kapitalvinstskatteregler att den effektiva skatten på vinsten är av marknadsvärdet. Riktpunkten för den totala skatten enligt utgångspunkten i skattereformen är av marknadsvärdet (0,05 x 0,3). Om kapitalvinstskatten utgör av marknadsvärdet kvarstår att tas ut i den löpande beskattningen. Det kan argumenteras att taxeringsvärdet satts till av marknadsvärdet som en försiktighetsprincip. Vid beräkningen av skatten vill man inte riskera att mätfel leder till en alltför hård beskattning. Vi antar därför att den del av marknadsvärdet som ska utgöra fastighetsskatten kan översättas direkt i en skatt på taxe- ringsvärdet. Fastighetsskattesatsen är av taxerings- värdet. Givet de antaganden som anges ovan skulle det krävas en skatt på av taxeringsvärdet för att uppfylla likformig- hetsprincipen. I skattereformen beaktades bostadspolitiska skäl som argument för att ta ut en något lägre skatt på fastigheter än vad en strikt lik- Huvudprinciper för nuvarande system formighetsprincip skulle innebära. Det finns ingen anledning att inte beakta dessa skäl även . Resonemangen ovan pekar mot att likformighetsprincipen innebär att en nivå på fastighetsskatten på är rimlig. Slutsatsen blir att den skattesats på som vi har är något låg i förhållande till den norm som används här för att uppfylla likformighetskravet. Det finns alltså enligt dessa beräkningar fortfarande ett inslag av skattelättnad i förhål- lande till räntebeskattningen. 5.4.6Fördelning mellan löpande skatteuttag och kapitalvinstskatt Det finns argument för en förskjutning av skatteuttaget mellan löpande skatt och kapitalvinstskatt. En förskjutning kan å ena sidan ske i form av en högre löpande beskattning. Fördelen med det är att man på så vis minskar problemet med inlåsningseffekter till följd av kapitalvinstskatten. Det finns dock flera argument mot en sådan lösning. För det första skulle man i det löpande skatteuttaget behöva kompensera även för den lägre nominella kapitalvinstskat- ten, vilket skulle innebära en höjd skattesats i jämförelse med dagsläget. Detta skulle i sin tur öka den årliga belastningen på hushållens likviditet. Vidare medför en särskild beskattning av kapitalvinsten en reduktion av risken som det enskilda hushållet tar vid en kapital- placering. Detta med anledning av att i det fall det inte uppstår någon kapitalvinst utan en kapitalförlust vid försäljning, belastar inte hela denna förlust hushållet eftersom den är avdragsgill mot skatten – staten bär en del av risken med placeringen. En förändring i motsatt riktning är att en större del av beskatt- ningen skjuts upp till det tillfälle fastigheten realiseras. Detta skulle dock förstärka inlåsningseffekterna och ge ett kortsiktigt skattebortfall för staten, eftersom en högre kapitalvinstskatt inte på kort sikt kan finansiera en obegränsat uppskjuten beskattning. Resonemanget ovan leder fram till slutsatsen att det totala skat- teuttaget på fastigheter rimligen bör fördelas mellan en löpande beskattning och en skatt på värdestegring vid försäljningstillfället, i likhet med nuvarande regler. En förskjutning mot skatt vid försälj- ningstillfället ger den fördelen att det minskar likviditetsproblem vid betalning av den löpande skatten. Å andra sidan bör detta vägas mot ökade inlåsningseffekter. Huvudprinciper för nuvarande system 5.4.7Motiv till lägre kapitalvinstskatt för fastigheter och reglerna om uppskov har vi en kapitalvinstbeskattning av privatbostadsfastig- heter som innebär att endast två tredjedelar av kapitalvinsten ska tas upp till beskattning, detta gör att den skattesats som de facto träffar vinsten är i stället för 30. Detta innebär att det finns en olikformighet inbyggd i den formella beskattningen av värdestegringen på småhusfastigheter. som kapitalvinstskatten reducerades (1993) infördes dessutom ett system med uppskov vid beskattningen av den del av reavinsten som används för en ny permanentbostad.20 Förändringarna genomfördes i syfte att begränsa de inlåsningseffekter som skatten kan medföra. En följd av inlåsningseffekter på bostadsmarknaden är en ineffektiv användning av bostadstillgångar, dvs. hushållet bor kvar längre än man egentligen skulle behöva för att ytterligare skjuta upp kapitalvinstbeskattningen. Även hushållens geografiska rörlighet minskar vid inlåsning, vilket kan få biverkningar för exempelvis rörligheten på arbetsmarknaden. Inlåsningseffekterna i nuvarande system är sannolikt begränsade. Detta beroende på att vi dels har ett system med uppskov av kapi- talvinstskatten vid försäljning av privatbostadsfastigheter samt den lägre formella beskattningen av vinsten. Fastigheter är en kapitaltillgång. Enligt principen om likformighet i beskattningen ska fastigheter träffas av samma skattesats som övrig kapitalavkastning. Avvikelser kan däremot motiveras av bostads- politiska skäl. Den totala fastighetsskatten utgörs av summan av löpande skatt och skatt på värdeökningen (kapitalvinstskatten). Att fastigheter innehas med långa innehavstider innebär att den effektiva beskattningen av kapitalvinster blir betydligt lägre än den formella. Vi har en formell beskattning av kapitalvinster vid försäljning av privatbostäder som är lägre än . Detta bidrar till att den sammanlagda beskattningen av småhusfastigheter blir lägre än vad som kan motiveras av likformighetsskäl. För att likformigheten ska upprätthållas kan man kompensera för denna 1993/94:45, om uppskovsregler vid bostadsbyten m.m. Huvudprinciper för nuvarande system skattelättnad i avvägningen av den löpande beskattningen. Detta kan dock leda till ökade likviditetsproblem. Ett annat alternativ är att höja kapitalvinstskatten. Detta kan leda till ökade inlåsnings- effekter. Vi har ett system med uppskov av kapitalvinstskatten vid försäljning av privatbostadsfastighet. Detta tillsammans den lägre formella beskattningen av vinsten gör att inlåsningseffekterna av kapitalvinstskatten sannolikt är relativt begränsade. Från gäller lagen (2001:906) om skattereduktion för fastighetsskatt (prop. 2001/02:3, bet. 2001/02:SkU3, rskr. 2001/02:59). Regeln tar sikte på fastighetsägare och tomträttsinne- havare som bor i småhus – småhusenheter – och småhus med till- hörande tomtmark på lantbruksenheter. Begränsningen sker genom skattereduktion. Regeln innebär att fastighetsskatten efter skatte- reduktionen – under vissa förutsättningar – inte ska överstiga av den reduktionsgrundande hushållsinkomsten. Denna inkomst inkluderar hushållets sammanlagda beskattningsbara för- värvsinkomster, positiva kapitalinkomster samt av förmögenheten. Förmögenheten är i detta sammanhang definierad som beskattningsbar förmögenhet minus husets taxeringsvärde upp till och med . Reglerna gäller endast permanentbostaden och de gäller småhus som inte upplåtits med hyres- eller bostadsrätt. Fritidsfastigheter omfattas inte. Reglerna är tillämpliga för permanentbostäder med taxeringsvärden mellan och . Om värdet på bostaden är högre än kan man få del av begränsningsregeln för den fastighetsskatt som betalas för taxeringsvärdet . För taxeringsvärden betalas vanlig fastighetsskatt på . Den nedre underlagsgränsen på innebär att fas- tighetsskatten aldrig kan bli lägre än . Denna gräns är satt med utgångspunkt från den taxeringsnivå som ansågs rimlig med hänsyn till hushållsinkomsten. När lagen infördes utgjorde fastighetsskatten vid denna taxeringsnivå av inkomsten för en person som enbart uppbar den dåvarande folkpensionen och pensionstillskottet. Fastighetsskatt som beräknats på ett underlag som överstiger kan inte reduceras. Uppgår hus- hållets inkomster till eller mer är reglerna heller Olika åtgärder för att lösa problemen Skattereduktionen kan uppgå till högst . Endast fastigheter i omfattas. Finns det flera personer i hushållet beräknas inkomsterna gemensamt. Detsamma gäller om hushållsmedlemmarna – t.ex. två makar – äger fastigheten tillsammans. De personer som sambe- skattas vid förmögenhetsbeskattningen anses ingå i samma hushåll. Särskilda regler finns vid dödsfall för efterlevande make, sambo, eller underåriga barn som övertar fastigheten. 6.2Nuvarande konstruktion av begränsningsregeln Begränsningsregeln för fastighetsskatt är utformad som en skatte- reduktion. Skattereduktionen beräknas med hjälp av ett spärr- belopp och ett avräkningsunderlag. Spärrbeloppet motsvarar av den reduktionsgrundande hushållsinkomsten. Avräk- ningsunderlaget är den fastighetsskatt som påförs den skattskyldige för permanentbostaden. Taket för avräkningsunderlaget är fastställt till , vilket motsvarar fastighetsskatt på ett småhus taxerat till . I lagtexten anges inte någon övre gräns för den reduktionsgrundande hushållsinkomsten. Som ett resultat av de övriga gränserna får den reduktionsgrundande hus- hållsinkomsten dock ett tak på . Detta tak följer av att av är vilket motsvarar taket för avräkningsunderlaget. Begränsningsregeln är konstruerad så att det finns ett samband mellan spärrbeloppet och avräkningsunderlaget. Detta samband visar vad ett hushåll maximalt betalar i fastighetsskatt för ett små- hus (permanentbostad) med taxeringsvärde mellan och . Detta samband ser ut så här: (1) Spärrbelopp = av reduktionsgrundande hushålls- inkomst. Skattereduktion beräknas enligt följande: (2) Skattereduktion = avräkningsunderlaget – spärrbeloppet. Olika åtgärder för att lösa problemen Eftersom det finns en övre gräns för avräkningsunderlaget och en nedre gräns för spärrbeloppet blir den maximala skattereduktionen (30 000 - 2 800 = ). Nuvarande utformning av begränsningsregeln för fastig- hetsskatt. Tak för fastighetsskatt och taxeringsvärde 250000 300000 350000 400000 450000 500000 550000 600000 650000 700000 750000 800000 850000 900000 Figur 6.1 visar hur begränsningsregeln är utformad. Staplarna representerar fastighetsskatten upp till och av den reduktionsgrundande hushållsinkomsten. Skattereduktion får de hushåll som har en fastighetsskatt som överstiger av hushållsinkomsten upp till och med , se ytan ABC. Hushållen får dock inte någon skattereduktion för den del av taxe- ringsvärdet som överstiger . De hushåll som har inkomster motsvarande eller mer får ingen skatte- reduktion. Vidare så avtar skattereduktionens storlek när inkoms- ten ökar, ju högre inkomst desto lägre reduktion medges. Det leder i sin tur till att det inte finns någon tröskeleffekt, dvs. en inkomst- ökning från till ger endast ett rela- tivt litet bortfall av skattereduktion. Som den nuvarande begränsningsregeln är utformad finns det inga starka incitament för att avsiktligt hålla sin inkomst på en lägre nivå för att få reducerad fastighetsskatt. Olika åtgärder för att lösa problemen Utformningen av den nuvarande regeln är sådan att den inte skapar någon egentlig tröskeleffekt. För att behålla denna fördel får inte eventuella förändringar störa symmetrin i det samband som begränsningsregeln bygger på: (1) Spärrbelopp = av den reduktionsgrundande hus- hållsinkomsten. Figur 6.2 nedan visar den tröskeleffekt som uppstår när en övre gräns för hushållsinkomsten förs in och symmetrin i sambandet bryts. I figuren har taket för avräkningsunderlaget höjts till , dvs. taket för taxeringsvärdet är , samti- digt som spärrbeloppet är oförändrat vid . Ett höjt tak för taxeringsvärdet innebär att taket för hushållsinkomsten automatisk höjs, i det här fallet till . Vill man undvika att hus- håll med inkomster ska omfattas av begräns- ningsregeln får man införa en övre gräns för inkomsten. Begränsningsregeln för fastighetsskatt utvidgad med höjt tak för taxeringsvärdet till , bibehållet spärr- belopp på och införd gräns för hushållsinkomsten vid . Nytt tak för fastighetsskatt och taxeringsvärde Olika åtgärder för att lösa problemen Figur 6.2 visar att den här utvidgningen skiljer sig från den nuva- rande utformningen dels genom att de som omfattas av begräns- ningen får skattereduktion även för den del som överstiger upp till och med , och dels genom att även hushåll med inkomster på får skat- tereduktion. Området ADEB representerar den utökade reduktio- nen och den svarta stapeln representerar de hushåll som tillkommer då begränsningsregeln utvidgas. När en inkomstgräns införs, i det här exemplet vid , uppstår en tröskeleffekt. Trös- keleffekten kan bli om ett hushåll ökar sin inkomst från till , dvs. om inkoms- ten ökar med leder det till att hushållet går miste om en reduktion på . Finns det inget tak för avräknings- underlaget skulle tröskeleffekten kunna bli mycket större. Tröskel- effekten kommer av att en övre inkomstgräns införs i samband (1) utan att övriga delar av sambandet justeras. Tröskeleffekter kan påverka hushållens beteende. I det här fallet kan det innebära att man inte redovisar sina inkomster till fullo eller att man minskar sitt arbetsutbud för hålla nere hushålls- inkomsten och på så sätt ta del av skattereduktionen. 6.3Statistisk över de hushåll som omfattas av begränsningsregeln (inkomsttaxeringen ) beräknas cirka 120 000 indi- vider eller drygt 100 000 hushåll att omfattas av begränsningsregeln. Den totala skattereduktionen beräknas uppgå till . Tabell 6.1 nedan visar statistik över de hushåll som omfat- tas av begränsningsregeln. Olika åtgärder för att lösa problemen Deskriptiv statistik över de hushåll som omfattas av begränsningsregeln för fastighetsskatt. Disponibel hushållsink** *Förmögenhet: beskattningsbar förmögenhet - permanentbostadens taxeringsvärde upp till och med . **Disponibel inkomst: inkomst efter skatt och transfereringar. Källa: Storurvalet med taxeringsvärden framräknade för . av hushållen som får skattereduktion är ensam- hushåll.