sou · GSB3133 · 2005-01-01 00:00:00 — Men om det finns t.ex. myndighetsintyg som utvisar att den aktuella kvan- titeten är producerad från någon bioråvara torde detta vara till- Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Även beslut eller dokumentation från tullmyndighet torde i detta sammanhang vara värdefullt som på samma sätt visar att den aktuella kvantiteten i producerad från bioråvara. Eftersom utred- ningen endast på ett övergripande plan haft möjlighet att under- söka hur certifikatstilldelningen skall gå till finns det anledning att utreda frågan vidare. Jag anser emellertid inte att vad som framkommit i denna fråga utgör ett hinder mot idén om ett certifikatsystem. En fråga som är viktig att påtala är att tilldelningen av certifikat också måste förutsätta att bränslet används in transportsektorn. Om bränslet används för andra ändamål eller säljs utomlands borde det finnas en skyldighet att returnera tilldelade certifikat eller att dessa avräknas mot kommande tilldelningar av certifikat. Kvotplikten, hanteringsskyldigheten av kvotplikten samt kvotpliktens inträde och omfattning I avsnittet används olika begrepp. Med distributör avses sista ledet i distributörskedjan, t.ex. bensinstationen. I begreppet omfattas även t.ex. farmartankar, upplag för tankning av lastbilar i en åkerirörelse. I dessa fall kan således begreppet distributör och konsument avse samma fysiska eller juridiska person. I normalfallet där bensinsta- tionen är distributör är dock konsumenterna en egen urskiljbar grupp. I skissen används också begreppet första ledets gros- sist/leverantör för dem som producerar eget bränsle eller själva importerar bränsle. Exempel på vad som avses med första ledets grossist/leverantör är t.ex. oljebolagen. Distributören bör bli kvotpliktig men hanteringsskyldigheten av kvotplikten bör läggas på annan aktör. Distributören bör ha rätt att frivilligt få hantera kvotplikten. Vid bedömningen av vilka aktörer som i praktiken ska åläggas att ansvara för att kvotplikten uppfylls måste utgångspunkten vara att finna en väldefinierad och relativt begränsad krets av aktörer som har förutsättningar att hantera kvotplikten på ett bra sätt. Inom elcertifikatsystemet har den formella kvotplikten placerats på Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen elkonsumenten men hanteringsskyldigheten av kvotplikten åvilar elleverantörerna, såvida inte elkonsumenten själv vill träda in och sköta sin kvotplikt. Skälen för att placera kvotplikten på slutanvän- daren är naturligtvis att det är denne som slutligt får bära kost- naderna för inköpen av certifikaten70. måste systemet utformas så att det är kostnadseffektivt men också att det är enkelt att administrera. Svårigheterna med att ha ett system där alla kon- sumenters71 förbrukning mäts torde bli mycket tungrott och svår- administrerbart i ett drivmedelscertifikatsystem. Administrations- kostnaderna torde bli omfattande. F.d. huvudsekreteraren i har på och uppdrag tittat på förutsättningarna för att införa ett drivmedelscertifikat- system72. har i rapporten pekat på svårigheterna att få till stånd en fungerande certifikathandel inom drivmedel- sektorn. Det är, som tidigare påpekats, för få aktörer på såväl utbud- som efterfrågesidan. Placeras kvotplikten på första ledets grossister kommer ett fåtal aktörer vara köpare och säljare av certi- fikaten. Det är tänkbart att samma aktör kan vara både köpare och säljare av certifikat. Det framstår mot denna bakgrund som om det kan bli svårt att få till stånd en fungerande certifikat handel om för- sta ledets grossits skall vara kvotpliktig. De rätt avsevärda belopp som kostnaden för certifikaten torde uppgå till synes medföra att det finns anledning att överväga om inte distributören skall ha möjlighet att själv få hantera sin kvot- plikt. Det rör sig här också i regel om näringsidkare som kan göra affärsmässiga överväganden i frågan om denne själv vill hantera sin kvotplikt eller inte. Om han hanterar den själv tillkommer inte grossistens administrationsavgift. Detta skulle medföra att det finns en stor grupp potentiella aktörer på köpsidan. Den rimligaste lösningen synes mot bakgrund av det anförda att den formella kvotplikten placeras på distributören men att hanter- ingsskyldigheten av kvotplikten placeras på annan aktör. Distri- butören bör dock ha möjlighet att frivilligt träda in och hantera kvotplikten. 70Jfr betänkande Handel med Elcertifikat, SOU 2001:77, s. 71En särskild fråga är hur utländska konsumenters förbrukning i sådant fall skall behandlas. 72Owe , Rapport , Hur ska vi främja biodrivmedel? – Styr- medel i allmänhet och certifikat i synnerhet. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Hanteringsskyldigheten av kvotplikten samt kvotpliktens inträde och omfattning Den som är hanteringsskyldig bör sammanfalla med den aktör som är skattskyldig för punktskatterna. Bränsle som omfattas direkt skatteplikt och är avsett att förbrukas för motordrift i transporter på land samt produkter som omfattas av den in- direkta skatteplikten och förbrukas i transporter på land omfat- tas av kvotplikten. Allt biodrivmedel som är producerat från förnybara energikällor undantas dock från kvotplikten. För bränsle som omfattas av kvotplikten inträder denna när skatte- skyldigheten för punktskatterna inträder. Mycket starka skäl talar för att hanteringen av kvotplikten och kvotpliktens inträde och omfattning sammanfaller med vad som gäller i skattesammanhang för skattskyldighetens omfattning och inträde och vem som är skattskyldig. I bilaga 3 finns därför en redogörelse för vad som gäller angående vem som är skattskyldig, vilka bränslen som är skattepliktiga och när skattskyldigheten inträder. Kvotpliktens omfattning och inträde jämte vem som bör hantera kvot- plikten Starka skäl talar för att den formella kvotplikten bör placeras hos distributören. Denne aktör kommer i flera fall vara densamme som den som är skattskyldig enligt reglerna i LSE (t.ex. när lagerhållaren för icke EG-harmoniserat bränsle till eget försäljningsställe) I så måtto kommer den formella kvotplikten och skattskyldigheten att ligga på samma aktör. Administrativa enkelhetsskäl talar för att hanteringen av kvotplikten sammanfaller med vem som är skatt- skyldig enligt LSE. Detta kommer att medföra att den formella kvotplikten och hanteringsskyldigheten av kvotplikten ibland kommer att ligga på samma aktör. I flertalet fall kommer dock hanteringsskyldigheten att vara separerad från den formella kvotplikten och i dessa situationer kommer kvotplikten att hanteras av vad som kan sägas vara den siste leverantören/grossisten. Det är på denne aktör som det i nor- malfallet kommer att åvila att köpa in tillräckligt många certifikat (se flödesschema). Denne aktör förfogar över information angå- Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen ende levererade kvantiteter bränsle och kvaliteter och omfattas av skyldigheten att betala rätt punktskatt för bränslet. Även kvotpliktens inträde borde enligt min mening sammanfalla med vad som gäller för skattskyldighetens inträde enligt LSE. Det innebär att de grundläggande tankar som kommer till uttryck i cir- kulationsdirektivet också borde gälla för kvotpliktens inträde73. Allt bränsle som överlåts på de övre nivåerna i flödesschemat kommer då att omfattas av suspension av kvotplikten. En viktig fråga är om biodrivmedel också bör omfattas av kvo- ten. Stödet till biodrivmedlen sker ju i grunden genom tilldelningen av certifikat. Det finns emellertid inga starkare skäl som talar för en sådan ordning. Tvärtom är det viktigt, ur det allmännas synvinkel, att markera det endast är de icke förnybara drivmedlen som beläggs med denna kostnad. SPI har även förklarat att det inte finns några särskiljningsproblem eller andra praktiska problem med en sådan särbehandling av biodrivmedlen. Vidare bör uppmärksammas att utredningsuppdraget tar sikte på transportsektorn. I den grupp av produkter som omfattas av direkt skatteplikt finns produkter som främst används i den kemiska industrin. Kvotpliktens omfattning bör därför definieras så att den sammanfaller med de bränslen som omfattas av direkt skatteplikt och är avsett att förbrukas för motordrift i transporter på land samt pro- dukter som omfattas av den indirekta skatteplikten och förbrukas för transporter på land. I detta sammanhang skall uppmärksammas att eftersom driv- medelscertifikatsystemet föreslås ersätta skattebefrielsen kommer biogas genom undantaget i 2 kap. 11 LSE få en särskilt gynnad ställning. Detta gäller eftersom allt annat biobränsle kommer att bli beskattat i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. LSE om skatte- befrielsen i 2 kap. 12 § LSE utmönstras. Denna fråga bör noteras under ärendets fortsatta beredning. Kvotplikten borde inträda när skattskyldigheten enligt LSE inträder. Förslag: Sanktionsavgiften utformas med kvotpliktsavgiften inom elcertifikatsystemet som förebild. 73 En särskild fråga är hur utländska konsumenters förbrukning i sådant fall skall behandlas. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen har utrett alternativa utformningar av kvotpliktsavgiften i elcertifikatsystemet. Alternativet har kommit fram under Statens energimyndighets översynsarbete av elcerti- fikatsystemet. Alternativen är som följer: 1.Rörlig avgift med tak; som i det svenska elcertifikatsystemet . 2.Fast låg avgift: t.ex. en fast avgift på , dvs. något över den nuvarande prisnivån. 3.Fast hög avgift; t.ex. en fast avgift på avskräckande hög nivå (exempelvis ) 4.Rörlig avgift kopplad till elcertifikatpris; den nuvarande utformningen av kvotpliktsavgiften i elcertifikatsystemet 5.Rörlig avgift som inte är kopplad till elcertifikatsavgift; t.ex. en rörlig procentuell avgift kopplad till t.ex. elpriset. 6.Rörlig avgift med golv, t.ex. en rörlig procentuell avgift på av det vägda medelvärdet på elcertifikat dock . 7.Efterhandsbestämd avgift; avgiften är inte bestämd på förhand utan bestäms i efterhand av t.ex. tillsynsmyndigheten 8.Ingen avgift; t.ex. att staten auktionerar ut elcertifikat (inte kopplade till elproduktion) motsvarandeunderskott och kvotpliktiga tvingas köpa dessa för att täcka sina underskott. Efter att ha vägt de olika alternativen mot varandra finner att en rörlig avgift kopplad till certifikatspriset är att föredra. Ett starkt skäl är att en sådan utformning, dvs. att kvotpliktsavgiften garanterat är högre än det genomsnittliga certi- fikatspriset, ger kraftfulla incitament till att så långt som möjligt uppfylla kvotplikten. Ett problem är att kvotpliktsavgiften tillfaller stats- kassan. I översynen rapporterade att ca tillförs statskassan för rapporten74. Denna summa riskerar att öka när kvotnivåerna bli allt högre. Pro- blemet är att kvotpliktsavgifterna riskerar att dränera systemet på pengar. Pengar som betalts in av kvotpliktiga försvinner ut ur systemet. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Jag anser att en sanktionsavgift kan konstrueras med kvotplikts- avgiften inom elcertifikatsystemet som förebild. Under utrednings- arbetet har inte framkommit skäl som talar för att de synpunkter presenterat i sin utvärdering av kvot- pliktsavgiften inom elcertifikatsystemet inte skulle äga tillämpning även inom ett drivmedelcertifikatsystem. Frågan om en eventuell återföring av avgifterna till certifikatsystemet bör dock övervägas. Hur en lagstiftning om drivmedelscertifikat kan se ut Förslag: Den närmare tekniska utformningen av systemet bör utredas vidare. En rad bestämmelser i lagen om elcertifikat torde kunna tjäna som förebild, särskilt bestämmelserna i 3 kap. lagen om elcertifikat. Enligt kommittédirektiven åligger det mig att lämna ett förslag till hur ett certifikatsystem lagtekniskt kan utformas. Enligt min upp- fattning kan lagen om elcertifikat tjäna som förebild i flera avseen- den. Precis som i lagen (2003:113) om elcertifikat bör lagen inledas med en portalparagraf som beskriver ändamålet med lagen. Redan i denna paragraf kommer det således att framgå att drivmedelcerti- fikatsystemet inte bara är ett rent driftstöd till produktionen utan framförallt syftar till att öka introduktionen av biodrivmedel på marknaden. Vidare bör, i likhet med lagen om elcertifikat, en definition av begreppet drivmedelcertifikat införas i lagens inledning. Av denna definition bör det framgå att drivmedelcertifikatet är ett av staten utfärdat bevis om att en MWh biodrivmedel producerats eller importerats med iakttagande av bestämmelserna i lagen eller före- skrifter som utfärdats med stöd av lagen. Det har under utred- ningsarbetet inte kommit fram någon bärande anledning att välja någon annan storlek på energienheten. Inte heller har det kommit fram något i utvärdering av elcertifikaten som talar för att enheten är för liten eller för stor. En MWh torde därför kunna vara den enhet som används i ett drivmedelcertifikatsystem. Ett drivmedelscertifikat bör, som elcertifikaten, vara ett elektro- niskt dokument som lagras i en databas. För den certifikatberätti- gade torde certifikatet i första hand kännetecknas av att det är ett bevis om att en MWh drivmedel producerats eller importerats med iakttagande av bestämmelserna i lagen eller föreskrifter som Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen meddelats med stöd av lagen, vilket kan överlåtas och ge en intäkt till producenten eller importören. För den som är kvotpliktig till- kommer egenskapen att denne lämnat ett ekonomiskt bidrag till en sådan producent eller importör, men det får även ses som en rättig- het mot staten, eftersom ett drivmedelcertifikat, som annulleras på den kvotpliktiges konto, medför att den som hanterar kvotplikten inte behöver betala kvotpliktsavgift motsvarande det annullerade certifikatet. Oavsett vem som är innehavare av ett certifikat är de grundläggande egenskaperna dock att det är bärare av en rättighet mot staten, vilken skapar en efterfrågan på certifikat, att certifika- ten kan omsättas och att de har ett marknadsvärde. Även driv- medelscertifikat torde som elcertifikaten bedömas som ett finan- siellt instrument. En fråga är naturligtvis vem som i ett nytt drivmedelsystem skall vara tillsynsmyndighet och kontoföringsmyndighet. I Energi- myndighetens utvärdering etapp 275 redogör för vad som fungerat mindre bra med elcertifikatsystemet. I tabel- len lyfts det fram att det har försvårat för aktörerna att ha två myn- digheter att vända sig till. De har inte alltid vetat till vem de skall vända sig. Följaktligen har belastningen på i vart fall varit mycket hård. Att ta detta till inteckning för att systemet med en skiljd kontoföringsmyndig- het och tillsynsmyndighet skulle vara i grunden fel är alltför . I ett drivmedelscertifikatsystem gäller det att minska de kostnader en start av ett sådant system för med sig. Det är därför naturligt att försöka ta till vara de investeringar som gjorts och den erfarenhet som förvärvats inom och Energi- myndigheten. sköter stamnätet för elkraft och har systemansvaret för den svenska elförsörjningen. Detta ansvar innebär att se till att elsystemet kortsiktigt är i balans och att dess anläggningar samverkar driftsäkert76. Eftersom Svenska Kraft- nät inte sysslar med frågor som rör drivmedelsektorn bör det undersökas huruvida detta affärsverk även kan verka som konto- föringsmyndighet i ett drivmedelcertifikatsystem. Naturligtvis kommer bestämmelserna om förutsättningarna att tilldelas certifikat att te sig helt annorlunda i ett drivmedelcerti- fikatsystem än vad som gäller inom elcertifikatsystemet. har problematiken angående under vilka förutsättningar importerat biodrivmedel skall kunna tilldelas certifikat berörts. 75STEM, Översyn av elcertifikatsystemet, etapp 2, s. 32 76Uppgifterna inhämtade från . Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Det bör precis som för elcertifikaten inte krävas en ansökan för att tilldelas varje certifikat utan detta borde kunna göras auto- matiskt vid produktion av biobränsle. Vid import av biobränsle skulle t.ex. medföljande handlingar avseende klassificering av bränslet som biobränsle av en myndighet i det land där bränslet producerats, kunna godtas som underlag för tilldelning av certifi- kat. En viktig huvudprincip är att det inte bör ställas högre krav på importerat biobränsle från EU än på de kvantiteter som produceras i . På samma sätt som inom elcertifikatsystemet bör certifikaten ha ett identitetsnummer och en uppgift vilken dag certifikatet till- delats producenten eller importören. Certifikaten bör inte heller ha begränsad giltighetstid. Att ha en begränsad giltighetstid för certi- fikaten innebär en avsevärd nackdel för certifikatshandeln. Certi- fikatens giltighetstid har betydelse för marknadens funktionssätt. Att spara och låna certifikat är två företeelser som kan bidra till att göra efterfrågan på certifikat litet mera elastisk och underlätta marknadens funktion. I engelskspråkiga sammanhang talas om banking och borrowing77. Även i en lag om drivmedelcertifikat måste regler om tillsyn samt straff och skadestånd finnas med. Även regler om över- klagande krävs. De beslut som skall få överklagas bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 77 betänkande Handel med elcertifikat, SOU2001:77 s. 151. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen För- och nackdelar med gröna certifikat Ett viktigt skäl som har förts fram som talar för att införa ett kvot- baserat certifikatsystem är att det medger en större precision för att tillförsäkra sig om en viss måluppfyllnad. Detta stämmer väl över- ens med de övergripande egenskaper ett styrmedel måste ha. Ett annat skäl är att ett system med gröna certifikat är helt driv- medels- och teknikneutralt. Ett ständigt problem är att avgöra vilken eller vilka tekniker som skall gynnas utifrån ett miljöperspektiv på lång och kort sikt. Ett marknadsbaserat styrmedel innebär att det överlåts till marknaden att avgöra vilken produktion som skall tas i anspråk för att till lägsta kostnad uppfylla målet. Detta leder till att styrmedlet gynnar en produktion/import med hög kostnadseffektivitet och att resur- serna placeras där de får optimal verkan. Detta innebär att styrmedlet inte är lämpat för att nå vissa teknikspecifika mål. Sannolikt kommer handeln att leda till att ett visst biobränsle gyn- nas och detta är helt i överensstämmelse med systemets inbyggda mekanismer. Det som skall ses som en optimal omfördelning (ut- ifrån ekonomiska kriterier) av produktionen/importen av olika bränslen. Detta är som jag ser det systemets både främsta fördel och dess främsta nackdel. Visserligen leder certifikatsystemet till en kostnadseffektiv introduktion av biodrivmedel. är det viktigt att inte stänga några dörrar för tekniker som inte är kommersiellt gångbara men som har en framtida potential, exempelvis andra generationens biodrivmedel. Enligt min uppfattning måste därför ett system med gröna certifikat kompletteras med åtgärder som kan gynna framtida tekniker. Ett annat skäl för ett marknadsbaserat system är att finansie- ringen av stöden frigörs från statsbudgeten. Stödet går direkt från konsumenterna till de stödberättigade. Detta innebär att finansieringen är flexibel och konsumenternas kostnad är avpassad efter stödet storlek. Nackdelen med ett certifikatsystem är att det är administrativt svårhanterbart. Belastningen på och Statens ener- gimyndighet har 2004 i administrativt hänseende varit mycket hög. Ytterligare nackdelar är att systemet inte är all- deles lättöverskådligt. I den skiss som jag presenterar har distri- butörerna ålagts den formella kvotplikten. Denna krets av aktörer är näringsidkare och borde lättare kunna förstå systemet (till skill- Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen nad från elcertifikatsystemet där även fysiska personer kan välja att hantera sin kvotplikt). En annan nackdel är osäkerheten hur driv- medelsmarknaden kommer att svara på ett drivmedelscertifikat- system. Sammantaget menar jag att styrmedlet på det övergripande pla- net synes vara mycket attraktivt men att det finns en rad frågor som måste bli föremål för ytterligare utredning. Det har inte fram- kommit något under utredningsarbetet som innebär ett absolut hinder mot att ett drivmedel-certifikatsystem kan komma till stånd. Dess inbyggda mekanismer gör att systemet är ett av de mest attraktiva generella styrmedlen. Den nuvarande skattebefrielsen löper till utgången av . Systemet med skattebefrielse finns kvar fram till dess men ersätts därefter av ett drivmedelcertifikatsystem. Eventuellt kan partiell skattebefrielse finnas kvar . Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen Gröna Certifikat för drivmedel - Ett dualistiskt styrmedelsystem Ev. 4:e, 5:e osv. skattebefrielseomslut – löper ut dentillkvar31/12 2013 (påföljande ikraftTräderden 1/1 2009 hänsyn(medtill nuvarande be- 2008)31/12den. Stegrande kvotplikt fö r att styra produktionen av biodrivmedel mot medelvärde – möjligt med inledande tak för avgiften. femårsperiod för skattebefrielse). Garantipriset anpassat efter nivån på skattebefrielse för kommande period – total eller partiell skatte- befrielse. Import jämställs med inhemskt producerat under förutsättning att framställt av bioråvara. Produktion Syntetiskt (ej bio) 1:a ledets grossist (ex oljebolag) 3:e ledets grossist 4:e, 5:e osv. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen 6.3Sammanfattande bedömning och övervägande Jag förordar att ett drivmedelcertifikatsystem införs. Samman- fattningsvis bör certifikatsystemet bygga på följande principer: Den som producerar eller importerar ett förnybart bränsle får ett certifikat för varje MWh som bränslet motsvarar. Alla som säljer bränsle till en slutkonsument åläggs att köpa ett visst antal certifikat i förhållande till sin försäljning, en så kallad kvotplikt. Den som inte fullgjort sin skyldighet enligt kvotplikten åläggs en sanktionsavgift. Certifikaten skall i förhållande till den fossila drivmedelsför- säljningen redovisas till staten vid en viss given tidpunkt och annulleras. De kan sparas och är att betrakta som ett värde- papper (Finansiellt instrument) Kvotplikten kommer att öka successivt och leda till en ökad efterfrågan på certifikat och därmed på förnybara fordons- bränslen. Genom att sälja certifikaten uppmuntras aktörerna på mark- naden att producera eller importera mer förnybara bränslen. Systemet med certifikat ger långsiktigt stabila ekonomiska spelregler jämfört med skattesubventioner som kan ändras med kort varsel. Certifikatsystemet skapar konkurrens mellan olika förny- bara drivmedel vilket i sin tur innebär att konsumenterna gynnas. Systemet bör också leda till ett intresse för utveckling av nya, billiga förnybara fordonsbränslen. Skattesubventionerna för förnybara bränslen upphör – alter- nativt fasas ut – när systemet införs. I avsnitten ovan har jag påpekat att en reduktion av koldioxid mest kostnadseffektivt kan ske genom ett användande av ett utsläppsrättighetssystem eller hög koldioxidskatt. Emellertid har EU antagit biodrivmedelsdirektivet, vilket innebär ett ställnings- tagande för att en reduktion av koldioxid även skall ske inom denna sektor även om åtgärder inom nämnda sektorn inte är de mest kostnadseffektiva. Det som talar för att speciella åtgärder bör riktas Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen mot transportsektorn är att utsläppen från sektorn är höga och snabbt växande. Det är vidare min mening att måste verka för att en in- troduktion av biodrivmedel påskyndas och att biodrivmedelsdirek- tivets intentioner uppfylls. Det är då viktigt att hitta det styrmedel som är bärare av de mekanismer som bäst kan tillgodose en viss måluppfyllnad. Enligt min mening har ett drivmedelscertifikat de övergripande egenskaper som ett styrmedel inom denna sektor måste ha för att fungera.