sou · GSB325 · 2005-01-01 00:00:00 — att det skapas ett forum där de informationsansvariga på myndigheter och frivilliga försvarsorganisationer får tillfälle att föra policydiskussioner med departementsföreträdare kring vad informationen ska omfatta och vilket syfte den ska ha, att policydokument regelbundet tas fram av aktörerna där man enas om vilken inriktning informationen ska ha, att myndigheternas rutiner för utvärdering av informationen utvecklas och samordnas och att ansvaret för det läggs på den myndighet som ovan föreslås få samordningsansvaret, att det skapas ett forum för dialog mellan myndigheterna och målgrupperna och att ansvaret för det läggs på den myndighet som ges samordningsansvaret, att i högre grad än involverar andra än myndigheternas informationschefer i rådets arbete, att får ett kansli och att Styrelsen för psyko- logiskt försvar blir dess värdmyndighet, att bemannas med personal från de berörda myndigheterna, att myndigheterna avdelar totalt till information om samhällets säkerhet samt att detta finansieras inom nuvarande budgetramar och är exklusive personalkostnader, att förs över från dagens pliktutbild- ning till information om samhällets säkerhet, att och Försvarsmakten ska säker- ställa att redovisningen blir tydligare från de frivilliga försvars- organisationerna av hur mycket som satsas på information. Varför utreda totalförsvarsinformationen? Allt färre kommer i kontakt med totalförsvaret I direktivet beskrivs bakgrunden till varför denna utredning kom- mit till. Det första som tas upp är förhållandet att allt färre kommer i kontakt med försvarsfrågorna . En allt mindre del av årskullarna kallas in för pliktutbildning. Framtidens väljare och beslutsfattare kommer att tillhöra en gene- ration som i stor utsträckning växt upp utan kontakt med totalför- svaret. Man får inte heller glömma bort gruppen unga kvinnor och ungdomar med invandrarbakgrund, vilka i mycket liten omfattning deltar i dagens pliktutbildning. Den direkta kontakten med försva- ret kommer på så sätt att bli alltmer ovanlig för många människor. har riksdag beslutat att det svenska försvaret ska vara så uppbyggt och organiserat att det är en angelägenhet för hela befolkningen. Detta förutsätter att det finns en bred acceptans för detta hos allmänheten. Informationen om totalförsvar och säkerhetspolitik måste därför anpassas till de nya förhållandena, menar regeringen. Det behövs bättre information om totalförsvaret Staten sprider information om säkerhetspolitik, totalförsvar och krishantering genom en rad olika aktörer i samhället. Såväl myn- digheter som organisationer är delaktiga. Regeringen menar dock att informationen som lämnas behöver en tydligare inriktning och bättre samordning. En central del försvarsbeslut var att en helhetssyn ska prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. I propositionen Sam- hällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) har den nya strukturen förtydligats. gäller för- ordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Mot bakgrund av dessa förändringar bör ämnesområdet infor- mation om totalförsvar och säkerhetspolitik i fortsättningen även omfatta samhällets sårbarhet, säkerhet och skydd samt krishanter- ing. har denna inriktning inte fått tillräckligt genomslag i samhället. Mot denna bakgrund är mitt uppdrag bland annat att genomföra en översyn av vad som görs på totalförsvarsområdet . En del av detta är att göra en särskild översyn av totalförsvarsinformationen i skolan. Inriktningen av dagens totalförsvarsinformation ska kartläggas. Därtill ska aktörerna kartläggas. Vilka är beställarna och vilka är utförarna? Vem gör vad och med vilket resultat? Särskilt ska jag se vilka erfarenheter som går att ta tillvara från arbetet i . Därtill ska jag kartlägga statens kostnader för totalförsvarsinformationen. Mottagare av informationen ska kartläggas. Uppdragsgivaren betonar särskilt personer med begränsade kunskaper i svenska, invandrare och personer med olika slag av funktionshinder. I uppdraget ingår även att utreda hur de olika styrdokumenten för grund- och gymnasieskola är utformade i de delar som beskri- ver kunskapsområden inom vilka undervisning om totalförsvaret och samhällets krishantering kan tänkas ingå. Därtill ska jag göra pilotstudier för att undersöka hur, i vilka sammanhang och i vilken omfattning som undervisning sker om totalförsvaret. Jag ska analy- sera om det finns behov av att stödja och förbättra skolans möjlig- heter att behandla totalförsvaret i undervisningen. Utifrån kartläggningen ska sedan ett antal förslag ta form. Jag ska som utredare lämna förslag till hur statliga myndigheters information om totalförsvar och säkerhetspolitik kan samordnas och utvecklas. Jag ska vidare lämna förslag till hur ämnesområdet information om totalförsvar och säkerhetspolitik kan utvidgas till att även omfatta samhällets sårbarhet, säkerhet och skydd samt krishantering. Därtill ska jag lämna förslag till övergripande mål för information om totalförsvar och krishantering. I uppdraget ingår även att lämna förslag till vad informationen bör omfatta, vilka aktörer som ska lämna information samt förslag till vem som bör få till uppgift att verka för samordning av infor- mationen. Jag ska också föreslå hur skolinformationen bör sam- ordnas, läggas upp och hur ansvaret bör fördelas mellan aktörerna. Slutligen ska jag lämna förslag till hur samhället ska kunna nå fram med informationen till grupper som i mycket ringa omfatt- ning deltar i utbildning med totalförsvarsplikt eller har begränsade kunskaper i svenska eller genom funktionshinder av olika slag har begränsade möjligheter att delta i samhällets aktiviteter. Området är i så stor förändring att det är svårt för mig som utre- dare att slå fast vad informationen bör omfatta . Jag kan möjligtvis beskriva vad den bör innehålla utifrån situationen den dag som jag lämnar ifrån mig utredningen, men ett sådant resone- mang skulle snabbt bli överspelat. Min beskrivning av innehållet i informationen är därför av generell karaktär. Jag väljer istället att i denna utredning att fokusera på hur infor- mation kring dessa frågor kan förmedlas. En bra modell för hur myndigheter och organisationerna ska informera om frågorna är det som behövs. Modellen bör sedan fyllas med det politiska inne- håll som riksdag och regering formulerar. På så sätt skapas en håll- bar informationsmodell som kan fungera länge och som ger ut- rymme för innehållsdiskussioner också . Då allt färre genomgår pliktutbildning eller på andra sätt kom- mer i kontakt med totalförsvar och säkerhetspolitik blir skolan enligt min bedömning en allt viktigare arena för att sprida kunskap om dessa frågor. Jag har därför valt att lägga mycket kraft på att finna sätt som myndigheter och organisationer kan stödja skolan för att nå fram med information om samhällets säkerhet. Det finns grupper i vårt samhälle som inte kommer i kontakt med försvaret och jag ska lägga förslag på hur myndigheter och organisationer ska nå dem. Till dem räknas de grupper som bland annat i mycket ringa omfattning deltar i pliktutbildningen eller har begränsade kunskaper i det svenska språket eller genom funktions- hinder har begränsade möjligheter att delta. Direktivet betonar att dessa grupper är viktiga att diskutera. Därför är detta ett av de områden som hamnar i fokus för min utredning. I kartläggningen försöker jag att ge en så bred bild som möjligt av vad som görs inom informationsområdet. Skolan är föremål för en särskild kartläggning. Det är också viktigt att få grepp om eko- nomin för att se vilka pengar som används för informationen. Min ambition när det gäller utredningen har framförallt varit att forma bra förslag. Redan från början var jag övertygad om att det var viktigt att särskilt belysa skolans roll. För att fördjupa mig i frå- gan skapade jag en skolgrupp där vi särskilt diskuterade de förut- sättningar som gäller för att bedriva informationsarbete i skolan. I skolgruppen har ingått personer med lärarbakgrund och god erfa- renhet av utbildningsvärlden; utbildningschefen samt ordföranden i Föreningen lärare i samhällskunskap . De båda har även arbetat som konsulter för utredningen. Inom ramen för skolgruppen genomfördes pilotstudier för att undersöka hur, i vilka sammanhang och i vilken omfattning undervisning sker om dessa frågor i skolan. gjorde vidare tillsammans med en översyn av de befint- liga styrdokumenten. De båda gjorde också ett gediget arbete när det gällde att bearbeta mina förslag och omforma dem till möjliga ändringar i styrdokumenten. Dessutom förde jag samtal med Myn- digheten för skolutveckling, och . Därtill ville jag att förslaget skulle vara väl förankrat. utsågs den expertgrupp som skulle biträda utredningen. Den har bestått av representanter från relevanta myndigheter samt förtro- endevalda från , och Frivilliga För- svarsorganisationernas . Expertgruppen har haft fem möten och utgjort en viktig diskussions- och förankringsarena. Experterna har läst och kommenterat underlag och utkast. Inom ramen för expertgruppen har också en rad PM utformats. Informa- tionschefen har tagit fram en PM om det arbete som bedrivs i samt en PM om vad Informationsdirektören har särskilt bidragit med text som gäller pliktinformatio- nen. och en bit in talade jag med ett 40-tal nyckelpersoner för att ytterligare fördjupa bilden av vilken infor- mation som görs och vad som skulle kunna göras . Folk och Försvar har utgjort en central samtalspartner och organi- sationens rikskonferens blev en i slutskedet viktig arena för samtal med de flesta av de inblandande aktörerna. Därtill samtalade jag med centrala aktörer från , och på den nordiska konferens som Folk och Försvar arrange- rade . Min ambition var även att skapa en bra helhet. skickade jag ut en förfrågan till ett stort antal myndigheter och organisationer för att ta reda på vad som görs inom arbetet med totalförsvarsin- formationen . Myndigheterna skulle inkomma med underlag , organisationerna . Det är detta under- lag som ligger till grund för kartläggningen. Konsulten hjälpte till att utforma översiktstablån över organisatio- nerna och särskilt sammanställa deras finansiella underlag. var också behjälplig i inledningsfasen av denna kartlägg- ning. För att inhämta kunskap från andra länder reste jag till . Vidare bjöd jag hit den tidigare direktören för Forsvarets Oplys- nings- og Velfaerdstjeneste i , . Jag delade därtill ut ett antal uppdrag för att få ytterligare under- lag. Särskilt ville jag ha underlag till vad informationen ska omfatta och vilken metod som vore lämplig att använda. Jag förde samtal med professor om möjliga begrepp och möjligt innehåll. Professor författade därefter på konsultbasis texten om samhällets säkerhet. Jag ville också lära mig mer om upplevelsebaserad inlärning och alternativa metoder för inlärning och förde därför samtal med relevanta aktörer på områ- det. biträdde utredningen med rådgivande uppgifter och skrev texten om upplevelsebaserad inlärning inom ramen för detta. är beteendevetare och psykoterapeut. Hon arbe- tar som organisationskonsult på med ledar-, grupp och individutveckling. Efter denna stora erfarenhetsinhämtning övergick utredningen till ett intensivt skrivskede. till och med februari har utredningens arbete präglats av att skapa en helhet av alla de uttryck och lärdomar som jag fått med mig från det stora kartläggningsarbetet. har medverkat i framförallt utredningens slutskede. har bi- trätt utredningen med rådgivande uppgifter. kom att knytas till utredningen som konsult framförallt gällande skrivarbete och rådgivning i slutskedet. 1.3Tidigare utredningar och rapporter föreslog i betänkandet Totalförsvarsplikten (SOU 2000:21), avsnitt 7 Folkförankring och information, att det ska utarbetas en strategi för åtgärder som syftar till att öka kunska- perna om totalförsvar och plikttjänstgöring i samhället. De fem berörda myndigheterna – Försvarsmakten, , Styrelsen för psykologiskt försvar, och Över- styrelsen för civil beredskap (i dessa sammanhang sedan ersatt med ) – borde få i uppdrag att i samråd med frivilliga försvarsorganisationer, Folk och Försvar, , och andra informatörer utveckla den skiss till stra- tegi med mål och medel för informationen till olika åldersgrupper och ökad inriktning på mottagarperspektivet, som redovisades i betänkandet. Utredningen ansåg att det krävs en kraftig samordning av infor- mationsinsatserna för att målen om folklig förankring ska kunna uppnås och föreslog att ett informationssekretariat skulle inrättas med uppgift att vara en redaktion för framställning av underlag för informationsverksamheten. skulle få i uppdrag att även svara för forskning, metodutveckling, uppföljning och utvärdering inom verksamhetsområdet. Ett samarbete skulle ske genom en referensgrupp bestående av myndigheter, frivilliga försvarsorganisationer, bildningsorganisationer, Folk och Försvar, , och massmedier. Regeringen skulle enligt utredningen styra resurser från de olika myndigheternas informationsanslag till informationssekretariatet och referensgrup- pen. Styrelsen för psykologiskt försvar skulle i samråd med de sam- verkande myndigheterna och referensgruppen beskriva och analy- sera mål, arbetsmodeller och organisation för informationssekreta- riatets verksamhet. De samverkande fem myndigheterna borde enligt utredningen i ökad utsträckning bidra till fortbildningen av lärarna inom området säkerhetspolitik och totalförsvar. Det kunde ske vid studiedagar tillsammans med civila eller militära myndigheter, frivilliga för- svarsorganisationer med flera. Myndigheterna borde vidare tillhan- dahålla underlag, så att varje gymnasieskola fick möjlighet att genomföra en Skolans totalförsvarsdag. Representanter från myn- digheterna borde dessutom, i den utsträckning som skolorna öns- kar, medverka med personal som allmänt informerar eller demon- strerar material av olika slag. Till uppföljning, utvärdering och ut- veckling hörde enligt utredningen bland annat att klargöra vilken bild unga människor med invandrarbakgrund får av totalförsvaret och hur de ställer sig till att genomgå en lång grundutbildning. Iakttagelser och slutsatser skulle kunna läggas till grund för infor- mationsåtgärder som är speciellt inriktade på rekrytering av tjänst- göringsskyldiga med sådan bakgrund. I beslut uppdrog regeringen åt att, i samråd med , utreda och redovisa hur en totalförsvarsdag för information till gymnasieungdomar kan genomföras. Regeringen anförde därvid att en totalförsvarsdag skulle kunna vara ett komplement till övriga åtgärder för att vid- makthålla och utveckla förankringen av folkförsvaret. för information i gymna- sieskolan kom in till regeringen (Fö/2001/2518/MIL. I rapporten konstateras att behovet av information är stort, men att det även finns mycket goda möjligheter att åstadkomma en tyd- lig förstärkning av den utbildning som ges i skolorna. Man bör utgå från de förhållanden som gäller för och i skolan. Ansvaret för planering och genomförande av informationen ska ligga på kommunen och skolan, varvid lärarna i samarbete med eleverna har en nyckelroll. Utformning och upplägg måste anpassas för varje skolas förutsättningar och behov. En totalförsvarsdag i skolan som är lika för alla är därför vare sig möjlig eller lämplig att införa. I rapporten föreslås att en central samordningsfunktion skapas. Totalförsvarsinformationen i gymnasieskolan ska enligt rappor- ten ses som en åtgärd bland många andra för att bidra till en god folkförankring av totalförsvaret. Målet för en förstärkt totalför- svarsinformation i skolan ska vara att ge alla gymnasieelever kun- skap om samhällets sårbarhet, säkerhet och skydd samt krishan- tering och totalförsvar samt bidra till att den enskilde ser sin egen roll och egna skyldigheter inom dessa områden. uppskattade att det behövs för att förstärka totalförsvarsinformatio- nen i gymnasieskolan. Vidare föreslogs att de ersättningsformer och ersättningsnivåer som gäller vid medverkan från de frivilliga försvarsorganisatio- nernas medlemmar ses över och att de utformas på ett sådant sätt att organisationernas rekrytering av totalförsvarsinformatörer underlättas. föreslog i betänkandet Frivillig- heten och samhällsberedskapen (SOU 2001:15), kapitel 9 Infor- mation om samhällets säkerhet och beredskap samt totalförsvar, att de frivilliga försvarsorganisationerna ska bedriva totalförsvarsin- formation som motprestation till de bidrag som respektive organi- sation får. De bör, enligt utredningens förslag, arbeta för väcka intresse hos medborgarna, skapa debatt och bidra till opinionsbild- ning. Utredningen menade att informationen skulle omfatta en rad teman, exempelvis information om de frivilliga försvarsorganisa- tionernas roll i samhällsberedskapen i krig och fred. Informationen skulle även, menade utredningen, omfatta andra delar såsom infor- mation om statliga myndigheters och kommuners ansvar och information som syftade till att höja den enskildes förmåga att klara sig själv i olika situationer. Informationen borde enligt utred- ningen ges till alla medborgare och särskilt till ungdomar. Styrelsen för psykologiskt försvar borde enligt utredningen få i uppdrag att utarbeta material för detta i samråd med frivilligförsvaret och berörda myndigheter. Stöd till frivilliga försvarsorganisationer I propositionen Frivillig försvarsverksamhet inom totalförsvaret (prop. 2001/02:159) framhålls att de frivilliga försvarsorganisatio- nerna bör stimuleras till att sprida kunskap och information om totalförsvaret, medverka till fortbildning, utgöra rekryteringsbas och i övrigt medverka till totalförsvarets folkliga förankring. För att en organisation ska omfattas av frivilligförordningen – förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet – ska en bedömning göras av i vilken utsträckning organisationen bland annat har verksamhet som tydligt främjar totalförsvaret och genomför aktiv totalförsvarsupplysning till föreningens medlem- mar. Med frivillig försvarsverksamhet avses i förordningen verk- samhet som främjar totalförsvaret och som omfattar försvarsupp- lysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret, 1 §. Organisationsstöd ska enligt propositionen få lämnas för att stödja verksamhet hos de frivilliga försvarsorganisationerna som behövs från totalförsvarssynpunkt, som medverkar till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred och som bidrar till fred och säkerhet i omvärl- den. Regeringen ansåg i propositionen att en av de viktigaste ut- gångspunkterna och prioriteringarna för Försvarsmakten och Kris- beredskapsmyndigheten vid fördelning av organisationsstöd ska vara värdet av organisationens bidrag till totalförsvarets folkförankring. Modell för fördelning av organisationsstöd I regleringsbrevet fick i upp- drag att, i samråd med Försvarsmakten, med utgångspunkt i propo- sitionen Frivillig försvarsverksamhet inom totalförsvaret (prop. 2001/02:159) redovisa dels ett förslag till en modell för fördelning av organisationsstöd till frivilliga försvarsorganisationer, dels hand- lingsregler till grund för prövning av vilka organisationer som ska behandlas som frivilliga försvarsorganisationer. I rapporten till fördelning av organisationsstöd till de frivilliga försvarsorganisationerna, överlämnad till regeringen , föreslås att organisationsstödet utbetalas som ett bidrag. En av de ingående komponenterna för beräkningen föreslås vara ett verksamhetsbidrag som ska utgå med hänsyn till det mer- värde som organisationen tillför totalförsvaret. En av variablerna i verksamhetsbidraget ska vara folkförankring. Med detta ska förstås dels nyrekrytering, dels totalförsvarsupplysning. Totalförsvars- upplysning mäts genom antalet medlemmar som fått en aktiv upplysning vid seminarier och kurser. Verksamhetsbidraget föreslås, åtminstone till en början, stå för av bidraget, varav folkförankring , det vill säga av det totala bidraget. Några organisationer har ifrågasatt varför inte även extern försvarsinformation/upplysning ska kunna räknas in. Modellen har delvis börjat tillämpas . Myndigheterna har utarbetat handlingsregler som ligger till grund för prövning av vilka organisationer som ska behandlas som frivilliga försvarsorganisationer och omfattas av frivilligför- ordningen. Reglerna har börjat gälla /2004. Styrelsen för psykologiskt försvar har i en promemoria, som kom in till regeringen (Fö2002/1913/), redogjort för tankar om hur en förstärkt totalförsvarsinformation för skolor- nas gymnasieklasser skulle kunna genomföras i form av ett mobilt undervisningscentrum. I promemorian föreslås att i likhet med – Forsvarets Oplysnings- og Velfaerdstjeneste (FOV) – skulle kunna skaffa sig en mobil undervisningscentral i form av en specialinredd militärbuss. Eleverna skulle erbjudas undervisning i ämnena freds- och konfliktspel, krislösning via samarbete, försva- ret i samhället, säkerhetspolitik samt samhällets sårbarhet, bered- skap och skydd och krishantering, allt anpassat till den lokala efter- frågan. 2Utgångspunkter: Översyn av aktörerna En viktig del av utredningens uppdrag är att göra en översyn av totalförsvarsinformationen . Regeringen vill veta hur dagens totalförsvarsinformation tar sig uttryck. Hur är den inriktad? Vilka är aktörerna? Vem är beställare och vem är utförare? Vem gör vad och med vilket resultat? Jag påbörjade utredningsarbetet med att skicka ut en omfattande förfrågan till myndigheter och organisationer för att få underlag till själva kartläggningen. Det är denna kartläggning som ligger till grund för översynen färdigställd . Därtill har jag talat med många av dem som agerar i dessa processer, vilket naturligtvis också påverkat underlaget. Regleringsbrev och olika dokument har också utgjort viktigt underlag och hänvisas till i texten. 2.1Inriktning av dagens totalförsvarsinformation 2.1.1Vilka är aktörerna ? Regering och riksdag är uppdragsgivaren. Myndigheterna kan vara utförare, men också beställare. De frivilliga försvarsorganisatio- nerna och andra organisationer, såsom Folk och Försvar, är att betrakta som utförare – men kan naturligtvis också beställa tjänster av andra. Rollerna beställare - utförare kan således växla, vilket jag kommer att visa på i framställningen nedan. Allmänna bestämmelser om skyldigheter för myndigheter att infor- mera allmänheten och andra finns i: Förvaltningslagen (1986:223) Utgångspunkter: Översyn av aktörerna Verksförordningen (1995: 1322) Varje statlig myndighet har enligt förvaltningslagen (1986:223) ansvar för att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda medborgare i frågor som rör myndighetens verksam- hetsområde. Enligt verksförordningen (1995:1322) ska myndighets- chefen se till att allmänhetens och andras kontakter med myndig- heten underlättas genom god service, tillgänglighet, information och ett klart och begripligt språk i myndighetens skrivelser och beslut. Det finns tre myndigheter som enligt sina instruktioner ska ägna sig åt att informera om de frågor som berörs i direktiven och det är Styrelsen för psykologiskt försvar, och Styrelsen för psykologiskt försvar har till särskild uppgift att främja fördjupning av kunskaperna i samhället avseende svensk säkerhetspolitik och svenskt totalförsvar. Försvarsmakten och har enligt sina regleringsbrev också till uppgift att bedriva försvarsupplysning. För framgår det av regleringsbrevet att myndigheten ska ge de totalför- svarspliktiga information inför mönstringen i syfte att de ska känna sig delaktiga i det svenska totalförsvaret. Av förvaltningslagen och verksordningen följer också att alla övriga statliga myndigheter med uppgifter inom totalförsvaret har en skyldighet att informera om sin verksamhet inom detta område. Jag har emellertid inte sett det som min uppgift att närmare kart- lägga dessa myndigheters information.