sou · GSB373 · 2005-01-01 00:00:00 — [1997]. Bilaga 4 till LU 2003 Långsiktiga effekter av initial arbetsmarknadssituation Knocke (2000) anser att det är missvisande att hävda att generellt sett har haft en i internationell jämförelse framgångsrik integrationspolitik.45 Integrationen av invandrare på arbets- marknaden har enligt Knocke endast visat sig vara framgångsrik i perioder med högkonjunktur när efterfrågan på arbetskraft har varit hög. Således har det ekonomiska läget och arbetsmarknadens utseende varit avgörande för om invandrare har integrerats eller segregerats. Arbetsmarknadssituationen har också påverkat före- komsten av diskriminering. Om arbetsmarknadssituationen vid invandringstidpunkten på- verkar de långsiktiga konsekvenserna för invandrares inkomst och sysselsättning har undersökts av (2003a och 2003b).46 Studien visar att såväl den nationella arbetslöshetsnivån som arbetslösheten i lokala arbetsmarknadsregioner vid invand- ringstillfället hade stor betydelse för invandrarens möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Dåliga förutsättningar på arbets- marknaden ökar risken för att individen ska vara arbetslös, vilket i sin tur påverkar risken för arbetslöshet . En arbetsgivare kan tolka tidigare arbetslöshet som en signal om att individen har låg produktivitet och individen kan tappa kvalifikationer och kunskaper utan arbete. Invandring till under en lågkonjunktur minskar chanserna på arbetsmarknaden fem till efter att individen fick permanent uppehållstillstånd. Att möta dåliga lokala arbetsmarknadsförutsättningar har en tydlig effekt på sysselsättning och årsinkomst under . konstaterar att om man genom integrationspolitiken vill styra var invandrare bosätter sig, är de lokala arbetsmarknads- förutsättningarna av mycket stor betydelse för en framgångsrik integration på arbetsmarknaden såväl direkt när invandraren har anlänt som åtminstone framåt. I en studie över sysselsättningen bland bosnier finner (2000) stora regionala skillnader.47 I kommuner i det småländska småföretagsdistriktet förvärvsarbetade av de bosniska männen i åldern 20–, medan motsvarande siffra för storstadskommunerna var mellan . Genomsnittet för bosniska män i hela 45Knocke, W. [2000]. 46Åslund, O. & , D-O. [2003a och 2003b]. 47Ekberg, J. & , M. [2000]. Bilaga 4 till LU 2003 landet var , vilket kan jämföras för total- befolkningen. Enligt förklaras de stora regionala skillnaderna till viss del av olika stark efterfrågan på arbetskraft till följd av arbetsmarknadssituation, exempelvis var arbetslösheten i hög. Skillnaderna är också stora mellan och småföretagsdistriktet i , trots god arbets- marknad i båda regionerna. Olika näringsstrukturer bidrar till att efterfrågan på arbetskraft ser olika ut. Småföretagsdistriktet präglas av småskalig industriproduktion till skillnad från Stockholms- regionen där i allmänhet högre utbildning krävs samt att kraven på Sverige-specifika kunskaper kan vara större. Andra faktorer i arbetsmarknadens funktionssätt såsom småskalighet, korta besluts- vägar, introduktion av invandrare på lokal nivå och informella nätverk har troligen också betydelse. Eftersom tidig kontakt med arbetsmarkanden är viktigt för integrationen, behövs mer kunskap om invandrares bosättnings- och flyttningsmönster påpekar . I dessa sammanhang är tillgången på information om förutsättningarna på arbetsmarknaden samt ekonomiska incitamentet för att flytta till en region med bättre arbetsmarknadssituation av mycket stor vikt. 4.3.3Diskriminering på grund av utländsk bakgrund Diskriminering definieras som särbehandling av individer eller grupper och innebär att principen om likabehandling inte efterlevs. Enligt nationalekonmisk teori diskuteras två olika typer av diskriminering: preferensdiskriminering och statistisk diskrimi- nering. Preferensdiskriminering innebär att en arbetsgivare föredrar arbetstagare från hemlandet framför invandrad arbetskraft, även om arbetsgivaren är medveten om att den invandrade arbets- tagarens är minst lika produktiv som den inhemska arbetskraften. Arbetsgivaren väljer således en svensk arbetssökande framför en utländsk arbetssökande med likvärdiga eller bättre meriter av andra skäl än ekonomisk rationalitet. Preferenser hos arbetsgivaren för Bilaga 4 till LU 2003 svensk arbetskraft kan ha sin bakgrund i att svenska värderingar ses som en norm som alla arbetstagare ska leva upp till.48 Statistisk diskriminering uppstår när en arbetsgivare inte känner till kompetensen eller känner sig osäker på hur kompetens hos en enskild arbetssökande med utländsk bakgrund ska värderas. Osäkerheten om kompetensen medför att arbetsgivaren föredrar att rekrytera en arbetssökande med svensk bakgrund, vars meriter är lättare att bedöma. Statistisk diskriminering uppstår när arbets- givaren bedömer kostnaden för att skaffa sig information om de utländska meriterna och hur de ska värderas i jämförelse med svenska meriter som så höga att det innebär en lägre kostnad att rekrytera en arbetssökande med svenska meriter. Arbetsgivaren agerar således utifrån vad som är mest ekonomiskt rationellt, under förutsättning att invandrad arbetskraft som grupp har de egen- skaper som arbetsgivaren finner mindre önskvärda. När arbets- givaren har ofullständig information om den arbetssökande, är sannolikheten stor att individen tillskrivs egenskaper som är karaktäristiska för den grupp individen tillhör. För att reducera informationskostnaderna väljer arbetsgivaren den arbetssökande som innebär minst osäkerhet angående produktiviteten.49 Diskriminering på den svenska arbetsmarknaden Empirisk forskning indikerar att det kan förekomma diskriminering, men det kan vara svårt att fastslå att så är fallet. Ofta utgör diskriminering en restpost som återstående tänkbar förklaring, när andra variabler inte kan förklara stora skillnader i arbetslöshet, sysselsättning eller lön mellan olika etniska grupper samt mellan svenskfödd arbetskraft och utlandsfödd arbetskraft. Utifrån en genomgång av svensk forskning om diskriminering hävdar de los (2002) att indikationerna på att diskriminering förekommer i är entydiga, även om det inom området finns kunskapsluckor50. I en något äldre forsknings- 48Se t.ex. Le Grand, C. & Szulkin, R. [2000 och 1999] och , C. [2001]. 49Se t.ex. Le Grand, C. & Szulkin, R. [2000 och 1999] och , C. [2001]. 50De los , P. & Wingborg, M. [2002]. Bilaga 4 till LU 2003 Integration på arbetsmarknaden översikt konstaterar också (1998) att diskriminering förekommer i svenskt arbetsliv, men att kunskap om diskrimi- neringens omfattning saknas51. Enligt är skillnaden när det gäller etableringen på arbetsmarknaden mellan studenter med svensk bakgrund respektive studenter med utländsk bakgrund52, som alla har examinerats vid svenska universitet och högskolor, så stor att den inte kan förklaras på annat än att diskriminering förekommer på arbetsmarknaden. Hjerm (2002) hävdar att diskrimineringen av invandrare på arbetsmarknaden är mer utbredd än vad vi velat tro.54 Hjerm har studerat utvecklingen för utlandsfödda i jämförelse med infödda svenskar bland dem som hade en anställning 1990. Invandrares svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden kan enligt Hjerm ofta bero på de tröskeleffekter i form av språksvårigheter samt förlust av humankapital till följd av migrationen och under väntan på uppehållstillstånd. Att vissa tröskeleffekter finns vid etablering på arbetsmarknaden i ett nytt land är ganska naturligt, men i studien studeras endast individer som har kommit in på arbetsmarknaden vilket innebär att tröskel- effekten i princip har eliminerats. Hög utbildning innebär inte en fördel för invandrare i samma utsträckning som för infödda svenskar. Utlandsfödda som invandrat relativt , dvs. i första hand flyktinginvandrare, visade sig ha högre risk att bli arbetslösa trots att de hade längre anställningstid än svenskar vid ett visst arbetsställe. Jämförelse mellan invandrare som kommit till i ett tidigare skede, när arbetskraftsinvandring dominerade, och invandrare som anlänt när flyktinginvandring dominerade, visade också att de sent anlända invandrarna hade relativt högre risk att bli arbetslösa trots en längre anställningstid. Även tidigt invandrade hade högre risk att bli arbetslösa i jämförelse med svenskfödd arbetskraft. Hjerm tolkar resultaten som att turordningsreglerna inom Lagen om anställningsskydd inte utgör ett lika starkt skydd för invandrare som för inrikes födda. Olika anställningsformer kan utgöra en förklaring till skillnaden. Om det råder stora skillnader beträffande anställningsformer 51Höglund, S. [1998]. 52Utländsk bakgrund definieras här som individ som själv har invandrat till eller vars båda föräldrar har invandrat till . Övriga räknas till gruppen med svensk bakgrund. 53Högskoleverket [2003]. 54Hjerm, M [2002a]. Bilaga 4 till LU 2003 mellan invandrare och inrikes födda, kan det i sin tur vara ett tecken på etnisk diskriminering i samband med rekryteringar. (2000) finner att andra generationens invandrare55 och invandrare som invandrat i unga åldrar har sämre förutsättningar på arbetsmarknaden i jämförelse med födda i med svenska föräldrar som hade motsvarande utbildning och var från samma socioekonomiska grupp.56 Inkomstskillnaderna mellan dem med invandrarbakgrund och infödda är stora. Det huvudsakliga pro- blemet ligger i att etablera sig på arbetsmarknaden och att risken för att vara arbetslös är högre. Detta gäller trots att andra genera- tionens invandrare och de som invandrat ofta har högre utbildning än dem som är födda i . drar slutsatsen att huvuddelen av problemen till följd av individens bakgrund finns på efterfrågesidan och inte på utbudssidan. I en studie av (2001) analyseras skillnader i arbetslöshet mellan barn som adopterats till av svenska föräldrar och barn födda i av svenska föräldrar.57 Enligt flera forsknings- studier är adopterade barns föräldrar positivt selekterade i den bemärkelsen att de i genomsnitt har högre inkomster och högre utbildning i jämförelse med svenskfödda barns föräldrar. Föräld- rarnas situation kan bidra positivt till de adopterade barnens möjligheter till arbete genom preferenser för utbildning och bra nätverk på arbetsmarknaden. Vidare visar studier att adopterade barn kan ha sämre förutsättningar på arbetsmarknaden till följd av genetiskt arv, på grund av undernäring under fosterstadiet eller spädbarnstiden (vilket påverkat kroppens biologiska utveckling) eller på grund av psykiska men av att vid tidig ålder ryckas upp från en miljö och hamna i en ny familj och i ett nytt land. finner att adopterades positiva familjeeffekt och adoptionseffekten tar ut varandra för adoptivbarn med svenskt utseende58, då studien inte visar på några skillnader i arbetslöshet mellan adopterade barn med svenskt utseende och svenskfödda barn. För adopterade barn med icke svenskt utseende59 är sannolikheten att vara arbetslös högre i jämförelse med infödda svenskar. finner således skillnader i förutsättningarna på arbetsmarknaden 55I denna studie definieras andra generationens invandrare som individ född i med minst en förälder född utomlands. 56Österberg, T. [2000]. 57Rooth, D-O. [2001a], se också , D-O. [2001b]. 58Barn som räknas till gruppen med svenskt utseende är adopterade från , , , , , , , , , och . 59Barn adopterade från , , och . Bilaga 4 till LU 2003 mellan barn som adopterats till svenska familjer som kan kopplas till utseendet, vilket tolkas som att diskriminering på grund av hudfärg förekommer. Invandrares upplevelse av diskriminering (2000 och 1999) har i sex olika studier – 1998 djupintervjuat invandrare av olika nationell/etnisk härkomst om i vilken utsträckning och i vilka sammanhang de har upplevt diskriminering.60 Upplevelse av diskriminering skiljer sig åt mellan olika nationella/etniska grupper. Utifrån ett flertal studier som genomförts och i huvudsak visar samma resultat, drar slutsatsen att rapporterad diskriminering i hög utsträckning bottnar i faktisk diskriminering. Det generella intrycket från intervjustudierna är att upplevelser av diskriminering är vanligast förekommande i arbetslivet. Upplevd diskriminering är framför allt vanligt i samband med arbetssökande. Bland över 3 000 intervjuade uppgav var tredje att han/hon minst 1–2 gånger på grund av sin utländska bakgrund inte hade fått ett sökt arbete. Iranier och afrikaner är de grupper som i störst utsträckning har upplevt diskriminering. Mer än hälften uppger sig ha blivit diskriminerade när de sökt arbete och var fjärde individ i dessa båda grupper uppger att det har hänt vid tre eller fler tillfällen. Av de knappt 1 000 individer som vid intervjutillfället var arbetslösa, anser nästan varannan att arbetslösheten beror på att arbetsgivare hellre anställer personer födda i än person från individens ursprungsland.61 4.4Invandrares kontakt med svenska myndigheter I är det främst tre myndigheter som på olika sätt har ansvar när det gäller invandring och integration: , Inte- grationsverket och . Forskningsstudier om myndigheternas verksamhet och invandrares erfarenheter av bemötande i olika instanser visar på brister beträffande utformning av integrationsåtgärder och kommunikationssvårigheter. 60Lange, A. [2000 och 1999]. 61Lange, A. [2000]. Bilaga 4 till LU 2003 ingar tyder på att det finns flera områden som är i behov av förändring. Två statliga offentliga utredningar som berör vissa av de uppmärksammade problemen har presenterats. 4.4.1Svensk forskning visar på brister Forskningen har uppmärksammat att invandrares problem på arbetsmarknaden kan bero på initialt bemötande vid olika myndigheter. Intervjustudier med såväl invandrare som tjänstemän vid olika myndigheter visar på kommunikations- och informationsproblem. I många fall förefaller uppkomna problem bero på bristande kunskaper hos tjänstemännen. Myndigheternas bemötande påverkar möjligheterna till arbete (1999) konstaterar att det finns effektivitetsbrister i bemötandet av invandrare vid olika myndigheter såsom flykting- förläggningar, socialförvaltningar, arbetsförmedlingar etc.62 Ett genomgående problem är att den enskilde individen inte bemöts som en individ utan som en representant för invandrargruppen eller möjligen den etniska grupp personen tillhör. Bristen på individuellt bemötande orsakar ineffektivitet och brist på resultat av de praktikplatser, kurser och utbildningar som individen upp- manas delta i. Ett annat genomgående problem är de långa vänte- tider som uppstår i olika faser, som i längden leder till passivisering av individens handlingskraft. Det kan röra sig om väntetid för bostad, svenskundervisning, praktikplats, barnomsorg, kompetens- givande kurser, vidareutbildning m.m. Tjänstemännens förhållningssätt i mötet med flyktingar fick avgörande betydelse för arbetssökandet och möjligheterna att få arbete, konstaterar . Det kollektiviserande förhållnings- sättet visade sig föra med sig en distansering till den arbetssökande som endast kallades till kortare rutinbesök. De korta mötena gav inte underlag för någon mer omfattande kartläggning av den enskildes kvalifikationer . Exempelvis kan en tidig analys av utländska universitetsbetyg vara av stor vikt. Även om en utländsk examen inte kan översättas till en svensk, är det viktigt att på ett tidigt stadium identifiera vilka ämnen och poängnivåer som 62 , E. [1999]. Bilaga 4 till LU 2003 behövs kompletteras för att få motsvarande svensk examen. Efter- som valideringen av utländska betyg tar tid är det viktigt att processen initieras , för att den invandrade inte ska drabbas av onödig försening och försvårade möjligheter att komma ut på arbetsmarknaden. Flyktingar har placerats i generella special- åtgärder/program för invandrare utan hänsyn till individens examina och/eller yrkeskunnande. Det finns också positiva exempel, då den arbetssökande flyktingen har bemötts som en individ och ett effektivt arbetssökande har kunnat ske. Bland dem som bemötts som individer växte ofta en potential till egen handlingskraft, medan de som bemötts som representanter för invandrarkollektivet blev mer och mer passiva och beroende av myndigheternas stöd. ser stora skillnader mellan det konstruktiva och det destruktiva mönstret till följd av hur flyktingen har blivit bemött av myndigheters tjänstemän. Även (2000) finner ett klart samband mellan tjänste- männens bemötande av invandrare och möjligheterna att få arbete.63 Destruktiva mönster i bemötande från tjänstemän vid arbetsförmedlingar och är vanligt. Invandrare som deltagit i intervjustudien fann i hög utsträckning att de blivit bemötta som representanter för en grupp och att kollektiva och enhetliga åtgärder sätts in i stället för individanpassade och behovs- anpassade insatser. Detta förhållningssätt präglar både arbets- förmedlingens och bemötande. Många uppfattar att kraven på kunskaper i svenska tillmäts oproportionerligt stor betydelse och att specifika åtgärdsprogram för invandare tillämpas i hög utsträckning även om de inte är kompetenshöjande och inte heller leder till något arbete. I studien framkommer ett fåtal positiva exempel. I dessa fall har de individuellt anpassade, flexibla och okonventionella lösningarna varit centrala. Tjänstemännen har bemött invandrarna som individer och vidtagna åtgärder har varit anpassade till tidigare kunskaper och individens behov, vilket har lett till arbete. Även strukturella faktorers inverkan på invandrarens situation har beaktats och motverkats genom aktivt arbete för att minska risken för att meriter förbises eller nedvärderas och genom att skapa nätverk med arbetsgivare. betonar att det är viktigt att effektivisera systemen för att invandrare snabbare ska ges tillträde till arbetsmarknaden, så att 63 , A. [2000]. Bilaga 4 till LU 2003 passivt bidragsberoende kan undvikas. Viktiga grundförutsätt- ningar är att vända perspektivet bort från invandrares brister samt att våga se förekomsten av diskriminering hos välfärdsinstitutioner och arbetsgivare, vilket indirekt hindrar invandrares möjlighet till integration och egenförsörjning. Vidare är samverkan mellan olika aktörer av stor vikt för en fungerande integration. (2003) intervjuer med arbetsförmedlare tyder på att ungdomar som har invandrat till och ungdomar som har föräldrar som har invandrat, kan möta olika stora svårigheter att komma in på arbetsmarknaden beroende på hur de har bemötts vid arbetsförmedlingen.64 Social kompetens och informella kvalifika- tioner lyftes av många arbetsförmedlare fram som viktig förut- sättning för att ungdomar med invandrarbakgrund ska få arbete, medan andra arbetsförmedlare menade att arbetsgivarna ofta överdrev betydelsen av skillnader mellan svenskar och andra etniciteter och att krav på social kompetens gränsade till etnisk diskriminering. En del arbetsförmedlare nämner genusrelaterade normer inom vissa etniska grupper som ett problem då det påverkar kvinnors frihet och jämställdhet, vilket kan vara ett hinder för unga kvinnor på arbetsmarknaden. Kunskaper i svenska språket lyfts av många arbetsförmedlare fram som allt viktigare, då arbetsgivarna numera inte enbart nöjer sig med bra svenska utan ofta kräver perfekt svenska. Arbetsförmedlarnas uppfattning om språkkraven är relevanta eller ej varierar. Vissa arbetsförmedlare anser att arbetsgivarens krav är rimliga och rationella utifrån de behov av kommunikation och förståelse som finns i många yrken. Andra förmedlare ansåg att arbetsgivare som exempelvis i en plats- annons kräver perfekt svenska i tal och skrift är exempel på förtäckt etnisk eller rasistisk diskriminering, då kraven är onödigt höga och saknar legitimitet. konstaterar att många arbetsförmedlare tog fasta på ungdomarnas individuella egenskaper, deras etniska identitet och kulturella tillhörighet samt socioekonomisk position framför olika faktorer när det gäller arbetsmarknadens efterfrågan på arbetskraft. Arbetsförmedlarna såg i större utsträckning begränsningar hos ungdomarna än brister hos arbetsgivare och företag. Slutligen fanns en tendens till fokusering på problemen i stället för att se möjlig- heterna. 64 , F. [2003]. Bilaga 4 till LU 2003 Möten med polis, sociala myndigheter och arbetsförmedlingen Broomé, (2001) har intervjuat flyktingar från , och om deras intryck av möten med svenska myndigheter.65 Flyktingarnas möten med myndigheter har i första hand gällt poliser (vid ankomsten till landet), handläggare och socialsekreterare (på flyktingförläggningar, flyktingmottagningar och socialkontor) samt arbetsförmedlare. Underlaget är för litet för att generella slutsatser ska kunnas dras. Om de individer som har intervjuats är någorlunda representativa för flyktingar som har anlänt och , är det en mycket negativ bild av bemötandet från tjänstemän vid främst socialförvaltningen och arbetsförmedlingen som framtonar utifrån studien. Möten med polisen har i de flesta fall varit positivt och individen kände sig respektfullt behandlad. I en del fall fanns dock mycket negativa erfarenheter och starka känslor av att ha blivit kränkt. I detta sammanhang kan individens upplevelser påverkas av att de kommer från länder där de har mycket negativa erfarenheter av poliser och det kan påverka förväntningarna om hur poliser agerar. Flyktingarnas erfarenheter av möten med svenska sociala myndigheter vid såväl flyktingförläggningar, flyktingmottagningar som socialkontor har till stor del varit negativa. Många kände sig kränkta av att över huvud taget behöva ta emot bidrag och tvingas vara i kontakt med myndighetshandläggare. De har upplevt att personalen hade kontroll- och maktbehov samt att information som har lämnats om möjligheter till studier och arbete ofta var vilseledande eller rent av felaktig. I intervjustudien får arbetsförmedlingens personal den skarpaste kritiken. Vissa påtalade även i detta fall att personalen hade kontroll- och maktbeteende. Arbetsförmedlarna upplevdes som inkompetenta och ovilliga att hjälpa till att finna vägar till arbete. Egna initiativ och förslag från den arbetssökande bemöttes med kritik, ovilja eller rent av ilska över agerande utanför rutinerna. 65 Broomé, P., , B. & Kiwi, M. [2001]. Bilaga 4 till LU 2003 4.4.2Myndigheternas verksamhet har granskats har invandrares svårigheter på arbetsmarknaden upp- märksammats alltmer. Myndigheterna verksamhet har lagts under lupp och medvetandet om att förändringar kan behövas har ökat. I det följande redovisas några aktuella rapporter som visar på problem i myndigheternas verksamhet. Granskning av mottagningen av asylsökande66 har granskat i vilken utsträckning Migrations- verkets organiserade verksamhet (OV) ger asylsökande menings- full sysselsättning och förbereder de asylsökande för kommunernas introduktionsprogram eller underlättar återvändandet för dem vars ansökningar avslås. Den genomsnittliga väntetiden för beslut om permanent uppehållstillstånd, inklusive eventuellt överklagande till , är två till och ska asyl- sökande delta i organiserad verksamhet. påtalar att den övergripande ambitionsnivån för organiserade verksamhet är oklar. Svensk- undervisning inom OV är ungefär lika omfattande mätt i undervisningstimmar, som den kommunala svenskundervisningen, svenska för invandrare (sfi), men det är svårt att jämföra kvalitén mellan de olika undervisningsformerna. Samordning mellan Migra- tionsverkets svenskundervisning och kommunernas sfi saknas och man följer olika kursplaner. Inom OV saknas i allmänhet möjlighet till språkpraktik, varför förvärvade språkkunskaper ofta går för- lorade. I beslut om integrationspolitiken (SfU 1997/98:6) betonas att OV om möjligt ska utgå från individens intressen och önskemål. finner att det finns brister när det gäller individualiseringen och att den förordade förändring av arbetssätt från omhändertagande över den asylsökandes huvud till verksamhet där de sökande själva är delaktiga och drivande inte har skett. Individen måste själv vara mycket aktiv för att kunna få en praktikplats eller ett tillfälligt förvärvsarbete, då det i princip inte går att få någon hjälp av .