sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — FMV ska bidra till att den för framtiden viktiga kompetens som FOI och försvars- industrin besitter ska finnas i . Detta kan till del säkerställas i FM:s FoT-grupper. Ofta krävs en part som FOI som kan utvär- dera ny forskning och teknik. Men i vissa fall har FMV alternativ till FOI och då kan det aktualiseras att köpa den kompetensen från industrin eller i viss mån från UoH. FM lägger enbart uppdrag på FOI (utöver FMV och FHS). FM går i princip aldrig utanför FOI. Om så behövs tar FOI in under- leverantörer och utnyttjar kompetens från UoH samt från andra forskningsorganisationer inom och utom landet. FM bidrar till FOI:s kompetensutveckling genom att ställa krav på forskningen. Vissa uppdrag läggs ut just för att de ska vara kompetensupp- byggande. FM saknar också egen kompetens för att agera som upphandlare gentemot andra organisationer. FM har dessutom en bundenhet till FOI för att säkra kompetensen inom . 4.4.2Vissa civila myndigheters uppdragsstyrning Medan uppdragsstyrningen från FHS synes fungera relativt problemfritt tycks problemen vara större vad gäller SRV och KBM. SRV:s och KBM:s uppfattningar om relationerna till FOI framstår som delvis likartade. Vi konstaterar att: Man anser att i första hand är avpassad för att möta Försvarsmaktens krav och att den är mindre ändamåls- enlig för myndigheternas behov. För en ändamålsenlig diskus- sion av innehållet i arbetet vill man ha mer direktkontakt med utförarna av uppdragen, mindre med FOI:s forsknings- områdesföreträdare. Genom ändrat kontaktmönster ökar möjligheterna att utveckla beställarrollen som FOI kan bli mer kundorienterat och får större erfarenhet av att arbeta med styrda uppdrag. Man anser att FOI ännu inte har tillräcklig förståelse för myn- digheternas problemställningar och att det därför finns brister och otydligheter i uppdragsdialogen. Av detta skäl, men också av kostnadsskäl, överväger man andra alternativ till FOI. Då erfarenhet och förmåga till en del saknats på båda sidor, eller varit ojämnt fördelade, har parterna inte fullt ut hittat varandra. FOI bör enligt utredningen beakta att myndigheterna utifrån sina respektive roller ser behov av en annan uppdragsprocess än dagens mer försvarsmaktsanpassade och ett delvis annat beteende på mark- naden. Det framstår som angeläget att FOI utvecklar sin verk- samhet i dessa avseenden, informerar om den kompetens man besitter och förankrar sin forskningsroll. 4.4.3Förslag till system för samordning och inriktning av FoU för civil krisberedskap1 Vi har i kapitel 3 skisserat den säkerhetspolitiska och tekniska utvecklingen och den vidgning av FOI:s ansvarsområde som vi anser följer därav. 1 Vi använder begreppet civil krisberedskap som en samlingsbenämning för åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Den utredare som ska se över lagen om civilt försvar (dir 2004:17) har även att gå igenom de begrepp som används. Från att omfatta åtgärder för höjd beredskap inför ett väpnat angrepp har den civila försvarsplaneringen vidgats till att även omfatta åtgärder vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Verksamhet som anses särskilt betydelsefull ur krisberedskaps- synpunkt är indelad i sex samverkansområden. I förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd bered- skap är ett antal myndigheter utpekade med särskilt ansvar i ett eller flera av dessa samverkansområden. Myndigheterna ska bl.a. beakta behovet av forsknings- och utvecklingsinsatser och annan kompetensinhämtning. I KBM:s regleringsbrev finns anslaget 6.5 Civilt försvar (ramanslag) med 1,9 mdkr. En begränsad del av anslaget disponeras av KBM för myndigheternas behov av medel för forsknings- och utvecklingsinsatser. Verksamheten genererar inte bara nya kunskapsbehov utan engagerar även ett stort antal aktörer, delvis nya, inom olika samhällssektorer. Det är utredningens uppfattning att, såsom sker inom Försvarsmakten, dessa nya behov så långt möjligt måste fångas upp och behandlas samlat så att en effektiv resursanvänd- ning kan garanteras. För att få till stånd en systematisk samordning och inriktning av FoU för den civila krisberedskapen föreslår vi att en myndighets- gemensam process byggs upp för att tillgodose avnämarnas kun- skapsbehov och för uppbyggnad och vidmakthållande av det nya krisberedskapssystemet. Processen bör ha följande syften: samordna frågor om gemensam forskning för myndigheter och organisationer med krisberedskapsuppgifter, etablera arbetsformer för att identifiera kunskapsbehovet hos krisberedskapssystemets aktörer – i såväl den offentliga sektorn som i näringslivet, identifiera grundläggande och gemensamma kunskapsbehov samt problemområden och frågeställningar av väsentligt intresse, initiera/beställa forsknings- och utredningsinsatser vid FOI samt vid universitet och högskolor, FHS och andra forsknings- institutioner, beställa studier kring frågor av övergripande intresse för kris- hanteringen och det civila försvaret, säkerställa forskning av hög kvalitet. Processen bör kunna avkasta dels strategier omfattande längre (femåriga) tidsperioder, dels årliga planer innehållande bl.a. sam- lingsbeställningar till forskningsproducenter såsom FOI. KBM bör enligt utredningens mening ha ett sammanhållande ansvar för processen. Det kan anses följa av myndighetens instruk- tionsenliga uppgifter att vara central förvaltningsmyndighet för frågor om samhällets säkerhet när det gäller krishantering och civilt försvar och att därvid bl.a. initiera forskning och studier på området. Det kan därvid erinras om att KBM på uppdrag av reger- ingen tagit fram ett förslag till strategi som behandlar innehåll, inriktning och resursbehov för forskning för samhällets kris- beredskap. Strategin sträcker sig fram t.o.m. . Utredningens förslag kan komplettera denna strategi med avseende på arbets- former. FOI bör, i kraft av sin roll som sektorsmyndighet för FoU på totalförsvarsområdet, vara en naturlig deltagare i olika grupperingar som behandlar behov som kan täckas av FOI:s forskning. Övriga deltagare i arbetet bör utses bland de myndigheter som ålagts särskilda uppgifter inom samverkansområden enligt förord- ningen om åtgärder för framtida krishantering och höjd beredskap. Med hänsyn till det stora antalet berörda aktörer måste en kraftig begränsning ske av deltagande myndigheter. Bland organ som har sådana uppgifter inom samverkansområden närliggande FOI:s nuvarande forskningsområden2 och som skulle kunna delta aktivt i processen, vill utredningen peka på Affärs- verket , , Statens energi- myndighet, , , , , , företrädare för läns- styrelserna, , samt endera av , och . Deltagare och gruppsammansättning förutsätts kunna variera över tiden beroende på vilka prioriteringar/omprioriteringar av risker och behov av civil krisberedskap som statsmakterna och övriga berörda aktörer gör. Utredningen föreslår att regeringen ger KBM i uppdrag att till- sammans med berörda myndigheter föreslå hur processen närmare ska utformas. Sedan regeringen tagit ställning till förslaget kan upp- drag att medverka i ovannämnda process utfärdas av regeringen i regleringsbrev till berörda myndigheter. 2 Teknisk infrastruktur; Spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radio- aktiva ämnen; Skydd, undsättning och vård. En förutsättning bör enligt vår mening vara att alla ärenden om att finansiera beställningar med medel ur anslaget Civilt försvar bereds och förankras i processen innan KBM eller den myndighet som disponerar medlen tar sitt beslut. Några särskilda författ- ningsändringar i övrigt (förutom vad som föreslagits i kapitel 3 om ett förtydligande i FOI:s instruktion) finner vi inte nödvändiga. 5 Intern styrning och organisation Utredningens utvärdering visar att ur ett styrningsperspektiv på det hela taget fungerat väl. De problem som finns handlar om att matrisorganisationen kan vara svår att förstå, att organisationen ansvarsmässigt präglas av obalans då marknadssidan är förhållandevis svag i förhållande till forsk- ningsverksamheten samt att en långtgående delegering försvårar möjligheterna till samlad styrning. Strategiska styrdokument får inte något tydligt genomslag. Samverkan mellan avdelningarna är svag. Förutsättningar finns att fortlöpande följa upp och för- bättra den inre effektiviteten men har inte kunnat utnyttjas. Liknande problem fanns i FOI:s föregångare. Utredningen anser att övergången till en dynamisk efterfrågesituation för- stärker behovet att lösa problemen. Den nya arbetsordningen, med bl.a. inrättandet av Strategi- och marknadsavdelningen, är ett steg i rätt riktning. Utredningen föreslår följande åtgärder för att effektivisera den interna styrningen och organisationen: Strategi- och marknadsavdelningens mandat stärks inom matrisorganisationens ram. Forskningsområdena anpassas till nya kundkategorier. Det nuvarande systemet för budgetering och verksamhets- planering ses över i syfte att uppmuntra resursutbytet mellan avdelningarna. Antalet arbetsställen, särskilt i , minskas genom samlokalisering. Fortsatt utveckling av det nya verksamhetsledningssystemet följs upp ur ett kostnads/nyttoperspektiv. Kvalitets- och miljöledningsfrågorna kräver ledningens särskilda uppmärk- samhet. Intern styrning och organisation En ständig förbättring av den inre effektiviteten underlättas bl.a. genom framtagning av nya mått och rutiner. Det ankommer på FOI att självt initiera och utforma dessa åtgärder. Enligt direktiven är det av särskilt intresse att utvärdera den nuva- rande styrningen av FOI. Utredningen ska därvid lämna förslag till hur styrningen kan utvecklas och förändras. I det här kapitlet granskar vi hur myndighetens interna styrsystem är uppbyggt och fungerar samt vilka eventuella åtgärder som skulle kunna vidtas för att öka effektiviteten. Komponenterna i det interna styrsystemet utgörs framför allt av a) organisationens strukturella uppbyggnad b) de regler som gäller för ansvarsfördelningen mellan och inom olika nivåer i myndigheten samt c) de formella processer som finns för planering, genomfö- rande och uppföljning av olika funktioner i verksamheten. Det interna styrsystemet är en del av den totala styrningen av FOI. Förhållandet kan illustreras av principskissen i figur 5.1. Den externa styrningen behandlas i kapitlen 3 och 4. Frågor om resultat och yttre effektivitet tas upp i kapitel 9. Figur 5.1 Principskiss över styrningen av FOI Internt styrsystem: (struktur, ansvar, process) Intern styrning och organisation FOI:s föregångare – () och Flyg- tekniska försöksanstalten (FFA) – var båda uppdragsstyrda. Kärn- verksamheten – forskningen – bedrevs i projektform. Utifrån ett styrningsperspektiv var myndigheterna vid tiden för sammanslag- ningen organiserade i matrisform. Ett framträdande syfte med denna form var att skapa fora där kundernas efterfrågan och forsk- ningsproduktionen kunde mötas. FFA:s matris var uppbyggd av nio kompetensbaserade tekniska enheter, samordnade mot olika kundkategorier/finansiärer i tre affärsområden. Myndigheten leddes av en styrelse med fullt ansvar. Strategiskt och principiellt viktiga beslut fattade generaldirektören i en ledningsgrupp. FOA:s – liksom senare FOI:s – grundstruktur kan härledas till övergången från anslagsfinansiering till avgiftsfinansiering /95. Två av FOA:s forskningsavdelningar blev då fyra genom avknoppning och det administrativa stödet sammanfördes till en efterfrågestyrd förvaltningsavdelning. Ett särskilt sekretariat skulle svara för beredningen av forskningsuppdragen från huvudavnä- marna. Till stöd för GD inrättades en direktion med en ÖD, en vetenskaplig controller och en ekonomisk controller. Generaldirek- tören och direktionen biträddes av en stab i vilken även ingick ett internationellt sekretariat. Stabens uppgifter var att stärka dels kon- takterna gentemot huvuduppdragsgivarna, dels den interna resul- tatstyrningen. Vidare inrättades ett Ledningsforum; en samver- kansgrupp förstärkt med avdelningscheferna och fackliga repre- sentanter. bantades den organisatoriska överbyggnaden. Direktio- nen fick en ad-hoc karaktär anpassad efter generaldirektörens till- fälliga behov. Avdelningschefsmöten ersatte Ledningsforum. Sta- bens bemanning och organisation blev mer funktionsinriktad. Matrisfunktionen utformades successivt. För att öka fokus på forskningen samlades projekten i forskningsområden. övertogs dialogen med kunderna av forskningsområdesföreträdarna vilka tillhörde stabens programfunktion. fördes alla externt beställda projekt till forskningsområdena under ledning av en styrgrupp. Styrgrupperna utsågs av GD. Avdelningarna blev uttalat resurshållare. Resultatansvar för projekten ålades projekt- ledaren som därmed fick en väsentligt starkare roll . Intern styrning och organisation Förslaget till hur en sammanslagning av skulle kunna genomföras lades fram av (SOU 1999:110). Sammanslagningen bedömdes på med- föra synergieffekter och säkring av vissa kompetenser av stor bety- delse för totalförsvarets utveckling. Vad gäller den sammanslagna myndighetens organisation och styrning föreslog utredaren bl.a. att: Den högsta ledningen skulle utövas av en styrelse med fullt ansvar (hade fullt ansvar medan FOA:s hade begränsat ansvar). Styrelsen skulle vara sammansatt av personer med kompetens från skilda samhällssektorer men utan att för den skull företräda någon särskild part. Ett vetenskapligt råd med uppgift att följa och föreslå inrikt- ning av försvarsforskningen skulle inrättas som rådgivare till styrelsen. Organisationsstrukturen i övrigt skulle byggas upp av enheter för forskning, teknikutveckling och stöd. Utredaren rekom- menderade att det för vart och ett av myndighetens kompe- tensområden utsågs en chef med uppgift att leda kompetens- området, utveckla kompetensgrupper och forskare inom området, integrera personal ur kompetensgrupperna i lämpliga nätverk samt avdela personal till myndighetens forskningspro- jekt. Ett utanverk för att hålla samman kompetensnätverken på försvarsforskningsområdet skulle skapas i form av ett Forum för totalförsvarsforskning. En särskild tjänsteman – totalför- svarets chief scientist – föreslogs vara ordförande i detta forum och tillika ha uppgiften att i samordna den totalförsvarsinriktade forskningen. Regering och riksdag beslutade om sammanslagning av (prop. 1999/2000:97, bet. 1999/2000 FöU 6, rskr. 1999/2000:233). För att förbereda inrättandet av den nya myndigheten tillsattes omgå- ende en ny, särskild utredare. Regeringen gav inga närmare signaler om utformningen av organisation och styrning i detta samman- hang. Förslagen om särskilda kontaktorgan med omvärlden såsom ett vetenskapligt råd och Försvarsforskningsforum aktualiserades inte (dir. 2000:32, 45). Intern styrning och organisation Bland de utgångspunkter som organisationsutredaren angav för utformning av den nya myndighetens ledning var att: en direktion skulle finnas som stöd till GD, verksamhetsledningssystemet skulle bygga på en matrisorganisation, erfarenheterna från FOA:s respek- tive FFA:s ledningsorganisationer skulle tas tillvara och Försvars- maktens FoT-områdesindelning skulle beaktas vid indelningen i forskningsområden. FOI:s nuvarande organisation ansluter i allt väsentligt till organi- sationsutredningens principer. Anpassningar sker successivt. Så- ledes har en avdelning – Människa-System-Interaktion – upplösts och forskningsområdesindelningen har ändrats, bl.a. lades Civila tillämpningar ned . Vi har i kapitel 2 översiktligt redovisat och matrisorganisationens uppbyggnad. I följande avsnitt går vi när- mare in på ansvars- och uppgiftsfördelningen på avdelningsnivå. 5.3Det interna styrsystemets formella uppbyggnad Ansvarsfördelningen mellan olika befattningshavare och grupper på och mellan olika nivåer i myndigheten regleras, förutom av verks- förordningen och instruktionen, främst av arbetsordningarna för FOI respektive samt olika myndighetsföreskrifter och särskilda beslut. Allmänna regler som rör arbetsorganisation och arbetsmiljö m.m. finns i särskilda policydokument beslutade av styrelsen. En ny arbetsordning gäller fr.o.m. . Den innebär ändringar i såväl organisation som styrning. Främst stärks stödet till verksledningen. Vidare regleras vissa ansvarsfrågor kring verksamhetsledningssystem, kompetensförsörjning samt uppgifter på nivåer under avdelningschef. Vi utgår från den nya arbetsord- ningen när vi beskriver det interna styrsystemets formella upp- byggnad. Eftersom fokus är inriktat på det interna styrsystemet går vi inte närmare in på myndighetens administrativa stödfunktioner. Intern styrning och organisation T.o.m. fanns en Stab för att bl.a. bereda styrelsens och GD:s beslutsunderlag. I verksamheten ingick utvecklingsinriktade uppgifter såsom analys av omvärldsförhållanden och framtagning av strategier och marknadsplaner i samverkan med forskningsavdel- ningarna. Därutöver hade Staben vissa uppgifter i samband med införande av olika administrativa stödsystem, rättsligt stöd m.m. I Staben fanns enheter för forskningsstrategi, utlandsstrategi, mark- nad, controller och juridik. Som ett led i strävandena att nyttiggöra försvarsforskningen även utanför totalförsvaret och bredda FOI:s kundkrets beslutade GD att inrätta en ny avdelning, Strategi- och marknads- avdelningen fr.o.m. 2004-01-01. Avdelningen har stabsställning och ska bedriva sina uppgifter i samverkan med och till stöd för generaldirektören och berörda avdelningar. Avdelningen har främst följande ansvar och uppgifter: följa och analysera den tekniska och vetenskapliga utveck- lingen, sammanhålla utarbetandet av strategisk inriktning för FOI samt bereda institutets ställningstaganden i forsknings- politiska frågor, utarbeta policy för den långsiktiga utvecklingen av institutets internationella kontakter utgående från institutets strategiska målsättning samt att koordinera FOI:s verksamhet inom ramen för övergripande arbete med Memorandum of Understanding (MoU), multinationella organisationer och exportstödjande verksamhet, ansvara för framtagandet av institutets marknadsstrategi för såväl befintliga som potentiella kunder och uppdragsgivare, ha samlat ansvar för FOI:s kontakter med kunder och övriga uppdragsgivare samt för att institutets verksamhet tydligt inriktas mot att möta kundernas och uppdragsgivarnas behov och att resultaten överförs på för dessa användbara sätt, samordna, utveckla och genomföra institutets gemensamma marknadsföringsaktiviteter, utarbeta marknadsplan och genomföra de i planen överenskomna aktiviteterna samt sam- manhålla institutets medverkan vid central dialog med kunder och utarbeta gemensamma offerter och fakturor för institutets samlingsbeställningar samt budgetunderlag till regeringen, Intern styrning och organisation utveckla tjänster för och kanaler till nya marknader och för- bättra förutsättningarna för nyttiggörandet av forskningsresul- tat såväl inom som utanför försvarssektorn. Samverka med andra myndigheter och forskningsfinansiärer vad gäller behovs- motiverad forskning, ansvara för att leda institutets operativa, avtalsbundna utlands- samarbete samt för samordningen med den övriga verksam- heten, ha överblick över institutets samlade produktion, ansvara för att utarbeta och implementera en strategisk intern och extern kommunikationspolicy för hela myndigheten, initi- era och stödja forskningsavdelningarna i deras arbete med kom- munikationsplanering inom policyn samt driva myndighetens frågor i media. Sammanhålla uppföljning och analys av kommu- nikationsarbetet. Ansvara för utgivning av om forskning för totalförsvaret, samordna övergripande kompetensförsörjningsfrågor. Lämna strategiskt stöd till avdelningarnas kompetensförsörjning. I samverkan med forskningsavdelningarna utveckla effektiva forskargrupper samt initiera samverkan med kompletterande FoU-miljöer med starka forskargrupper utanför FOI. Utveckla former för ökad rotation av personal mellan interna och externa grupper, implementera en kompetensförsörjningsstrategi. I samverkan med forskningsavdelningarna initiera utveckling av kompetens och resurser i syfte att öka institutets förmåga att arbeta för flera typer av uppdragsgivare, ansvara för utveckling av kompetenser för den interna styr- ningen av FOI, som linjechefer och projektledare, samordna frågor rörande kvaliteten på institutets forskning som stöd för såväl marknadsföring som samverkan med externa forskargrupper. Driva arbetet med internationella utvärderingar av forskningsavdelningarna och åtföljande åtgärdsprogram. Vid behov driva tematiska utvärderingar tvärs avdelningarna. De uppgifter som låg på den tidigare Staben och som inte över- tagits av den nya avdelningen, har fördelats på ÖD, Avdelningen för forskningsstöd samt en nyinrättad befattning som Lednings- samordnare. Den sistnämnde leder och samordnar framtagningen Intern styrning och organisation av beslutsunderlag samt förbereder möten med institutsledningen m.m. Chef för forskningsavdelning har ansvar för personal, resurser, ekonomiskt resultat enligt budget samt för den samlade verksam- heten inom avdelningen. Avdelningschefen () ska inom sitt område: utveckla och driva avdelningens verksamhet i enlighet med myndighetens verksamhetsidé, vision och strategi samt formu- lera strategi och mål för avdelningen inom ramen för FOI:s övergripande mål och upprätta handlingsplan för att nå målen och ansvara för uppföljning av handlingsplanen, på uppdrag av GD eller ÖD delta i institutgemensamma insatser, i dialog med Strategi- och marknadsavdelningen följa och ana- lysera den tekniska, samhälleliga och vetenskapliga utveck- lingen inom verksamhetsområdet och utveckla avdelningens strategi och plan för försörjning av kompetens och övriga resurser, i dialog med kunderna och Strategi- och marknadsavdelningen utarbeta avdelningens marknadsföringsplan samt lämna förslag till forskningsprojekt till berörd forskningsområdesgrupp () samt i övrigt marknadsföra och sälja uppdrag. Enligt delegeringsföreskrifterna beslutar AC efter samråd med om offert eller avtal med ett högsta beräknat intäkts- belopp på i varje särskilt fall, däröver beslutar ÖD), ansvara för uppföljning av projekt och för att åtgärder vid behov vidtas för att projektmålen ska uppnås, rapportera resultat av projektuppföljning till respektive , ansvara för avdelningens rapportgranskningsrutiner, ansvara för avdelningens arbetsmiljöarbete enligt särskild dele- gation från GD, ansvara för avdelningens kvalitets- och miljöarbete samt att behandling av personuppgifter sker enligt personuppgiftslagen. Intern styrning och organisation Biträdande avdelningschef ska under avdelningschefen särskilt: ansvara för att budget, verksamhets- och försäljningsplan för avdelningen upprättas och följs upp, planera för och tillhandahålla de tjänster och resurser inom avdelningen som behövs för avdelningens verksamhet och de projekt avdelningen ansvarar för, lämna erforderligt administrativt stöd till arbetet inom , ansvara för löpande kontakter med Forskningsstöd avseende lokaler och serviceavtal, upphandla tekniskt och administrativt stöd från Forsk- ningsstöd eller vid behov från extern leverantör. I sistnämnda fall ska samråd ske med ÖD i enlighet med delegeringsföre- skrifterna. Den nya arbetsordningen reglerar även nästa nivå, institutions- chefernas uppgifter. De handlar om att på institutionsnivå leda det operativa arbetet, ansvara för kvalitets-, miljö- och arbetsmiljö- arbetet samt bereda frågor om personalutveckling och löner. Forskningsområdesföreträdare () utses av chefen för och marknadsavdelningen och ingår som regel i den avdelningen. FOF ska inom forskningsområdet: upprätta och utveckla externa kontakter samt marknadsföra och försälja verksamheten i samråd med berörda forskningsav- delningar enligt institutets marknadsplan och FOG:s precise- ring, bevaka att projekten inriktas enligt kundens behov och enligt beställning, undersöka om uppdrag utförts med den kvalitet som kunden efterfrågat. Intern styrning och organisation