sou · GSB3106 · 2005-01-01 00:00:00 — Härigenom föreskrivs att det i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet skall införas en ny paragraf, 2 kap. 11 a §, av följande lydelse. Vad som anges i 10–11 §§ hindrar inte att regeringen meddelar föreskrifter om att andra sökbegrepp skall vara tillåtna efter att uppgifter eller handlingar har överlämnats till en arkivmyndighet. Denna lag träder i kraft . BAKGRUNDEN TILL VÅRA FÖRSLAG Vårt uppdrag är att utreda arkivmyndigheternas behandling av folk- bokföringsuppgifter. Mot bakgrund av den utökade möjlighet till tillgänglighet för personuppgifter som automatiserad behandling ger skall vi analysera om det med hänsyn till vikten av att skydda den personliga integriteten är önskvärt att tillgängligheten till arkivmyndigheternas folkbokföringsuppgifter ökar och, i så fall, i vilken omfattning. Automatiserad behandling av folkbokförings- uppgifter medför en väsentligt utökad tillgänglighet till uppgifter som tidigare bara funnits på papper eller mikrofilm. Tillgäng- ligheten ökar också om folkbokföringsuppgifterna skulle läggas ut på Internet eller göras tillgängliga via andra nätverk. I vårt uppdrag ingår att göra en avvägning mellan å ena sidan intresset av skydd för enskildas personliga integritet och å andra sidan intresset av effektivitet och tillgänglighet. Om en utökad automatiserad behandling av folkbokföringsuppgifter framstår som möjlig efter en sådan avvägning, skall vi enligt direktiven föreslå den författningsreglering som bedöms nödvändig. En utgångs- punkt skall därvid vara att skapa enkla och lättbegripliga regler som är anpassade efter den tekniska utvecklingen. Målsättningen är att arkivmyndigheternas verksamhet skall kunna bedrivas effektivt och med ett rationellt datorstöd som nödvändig respekt visas för enskildas personliga integritet. I vårt uppdrag ingår att särskilt belysa frågor om personuppgifts- ansvar, direktåtkomst till uppgifter, utlämnande och annat elektro- niskt tillhandahållande av uppgifter, sökbegrepp, informations- skyldighet, skadestånd och överklagande. Beträffande frågan om direktåtkomst skall vi särskilt överväga om det finns anledning att samordna arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsupp- gifter med den behandling som sker enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokför- Vi skall vidare analysera om det finns anledning att även innefatta behandling av personuppgifter beträffande avlidna personer i en eventuell lagstiftning. I arbetet skall särskilt beaktas att folkbokföringsmaterialet är överlämnat material som arkivmyn- digheterna inte kan ändra. Bakgrunden till behovet av översyn av arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsmaterial utgörs av personuppgifts- lagen (1998:204) som trädde i kraft och som i fråga om automatiserad behandling av personuppgifter gäller fullt ut fr.o.m. . Genom lagen genomförde och rådets direktiv /46/EG av den 24 okto- ber 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Enligt personuppgiftslagen gäller att avvik- ande bestämmelser i lag eller förordning har företräde framför personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen innehåller i princip endast generella regler och behovet av undantag och särregler för mer speciella områden får tillgodoses genom andra författningar.1 Olika myndigheters verksamheter ställer olika krav på de regelverk som sätter upp riktlinjer för verksamheternas bedrivande. Detta gäller även behandling av personuppgifter. Avvägningen mellan t.ex. integritet och effektivitet kan inte alltid bedömas enligt samma måttstock för olika verksamheter. Det är bl.a. med hänsyn härtill nödvändigt att komplettera personuppgiftslagen med särskilt anpassade regelverk för olika verksamheter och organ. Arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter innefattar en stor mängd personuppgifter som dessutom kan vara av särskilt känslig natur. Såväl som regeringen har vid upprepade tillfällen framhållit att sådan behandling av person- uppgifter bör regleras särskilt i lag.2 finns en s.k. registerlag om behandling folkbokförings- uppgifter. Det är lagen (2001:182) om behandling av personupp- gifter i skatteförvaltningens folkbokföringsverksamhet. Denna lag- stiftning omfattar emellertid endast folkbokföringsuppgifter inom skatteförvaltningen. Det finns skäl att närmare överväga om det finns behov av att fastställa särskilda regler även för arkivmyndig- heternas behandling av folkbokföringsuppgifter. Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1 och 2. 1997/98:44 s. 40-41. 2Se bl.a. bet. 1997/98:KU18 s. 43 och prop. 1997/98:44 s. 41. Vårt arbete har bedrivits med målsättningen att skapa bestämmelser för arkivmyndigheternas behandling av folkbokföringsuppgifter som är anpassade till personuppgiftslagens rättsliga ramar och till behovet av ett regelverk som främjar effektiviteten hos och tillgängligheten till uppgifter i denna verksamhet. Härvid har även dataskyddsdirektivet beaktats, som utgör den grundläggande rättsliga regleringen av skyddet för den personliga integriteten med avseende på behandling av personuppgifter. En av de grundläggande utgångspunkterna för vårt arbete har varit att föreslå moderna, teknikneutrala och allmänt ändamåls- enliga och flexibla regler. Avsikten har varit att lägga fast vissa grundläggande principer och bestämmelser, vilka skall gälla för all helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter, utan att reglerna hindrar nya tekniska lösningar som kan möjliggöra framtida teknisk utveckling och effektivisering. Den andra viktiga utgångspunkten för arbetet har varit att ta hänsyn till de integritetsaspekter som följer av användningen av omfattande automatiserade uppgiftssamlingar i arkivmyndigheter- nas verksamhet med folkbokföringsuppgifter. I avsikt att möjlig- göra en utökad tillgänglighet till folkbokföringsuppgifter har sär- skild vikt lagts vid integritetsskyddande regler som är anpassade till de sekretessbestämmelser som gäller för folkbokföringsuppgifter. har sex utredningssammanträden, varav ett tvådagars internatsammanträde, hållits. Vårt arbete har bedrivits i nära samarbete med företrädare för och landsarkiven. Utredaren och utredningens sekreterare har besökt i och sammanträffat med företrädare för arkivmyndig- heternas olika verksamheter inom ramen för utredningsuppdraget. Därutöver har sekreteraren besökt i och Media Konverterings Centrum (MKC) i utanför för att på plats studera folkbokföringsverksamheten hos arkiv- myndigheterna och verksamheten med skanning av folkbok- föringsmaterial. Utredningsarbetet har också bedrivits i nära samråd med utredningens experter. Utredningen har genom en enkät ställd till motsvarigheter i , , , , , och , informerat sig om behandling av folkbokföringsuppgifter hos arkivmyndigheter i samt om dataskyddsdirektivets tillämplighet och annan lagstiftning som särkilt gäller arkivmyndigheternas behandling av folkbokförings- uppgifter. Enkäten framgår av bilaga 3. 2Arkivmyndigheternas verksamhet och organisation Vårt uppdrag tar sikte på arkivmyndigheternas behandling av folk- bokföringsuppgifter. Arkivlagen (1990:782) stadgar att särskilda arkivmyndigheter skall finnas inom såväl den statliga som kommu- nala sektorn för att se till att myndigheter och andra organ fullgör sina skyldigheter när det gäller arkivbildning och arkivvård. För staten är dessa myndigheter och landsarkiven. Arkivmyndigheterna har det ansvar för den statliga arkivverk- samheten och för arkivvården i landet som framgår av arkivlagen, arkivförordningen (1991:446) och förordningen (1995:679) med instruktion för och landsarkiven. är enligt 2 § instruktionen arkivmyndighet för 1.myndigheter som har hela landet som verksamhetsområde, 3.hovrätter och kammarrätter, 4.universitet och högskolor, 5.sådana organ som avses i 2 § arkivlagen och som har hela landet som verksamhetsområde, 6.sådana enskilda organ som förvarar statliga arkiv med stöd av lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring, och 7.Svenska kyrkan när det gäller arkiv som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. Arkivmyndigheternas verksamhet och organisation Enligt 23 § instruktionen är varje landsarkiv arkivmyndighet för 1.statliga myndigheter inom dess distrikt, med undantag för sådana som lyder under Försvarsdepartementet, 2.sådana myndigheter och organ som avses i 2 § arkivlagen inom dess distrikt, och 3.Svenska kyrkans organisatoriska delar inom landsarkivets distrikt när det gäller arkiv som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. I instruktionen för och landsarkiven ges vidare närmare bestämmelser om arkivmyndigheternas uppgifter och organisation inom det statliga arkivväsendet. Bland annat framgår vilket uppdrag arkivmyndigheterna har, ansvarsfördelningen mellan myndighet- erna, landsarkivens distriktsindelning och vilka särskilda nämnder och enheter som skall finnas inom . och landsarkivens verksamhet skall enligt Regle- ringsbrevet för avseende och lands- arkiven1 redovisas enligt indelning i följande verksamhetsgrenar: arbeta för en god arkivhantering, bevara och vårda, har överinseende över den offentliga arkivverksam- heten och skall inom ramen för tillsynsverksamheten genomföra inspektioner av bl.a. myndigheternas arkiv och utfärda föreskrifter och allmänna råd. skall också ta emot och förvara allmänna handlingar. En viktig uppgift är att ge råd till enskilda och kommunala arkiv. Det ingår vidare i uppgifter att främja internationellt arbete inom arkivområdet och att ta hand om statens heraldiska verksamhet. 1 Se Regeringsbeslut Ku2003/2590/. Arkivmyndigheternas verksamhet och organisation har en styrelse. Chef för är riksarkivarien som anställs genom beslut av regeringen för bestämd tid. Myndigheten består av olika enheter. är en enhet med särskilda uppgifter som arkivmyndighet för de myndigheter som lyder under Försvarsdepartementet. Det skall också finnas en enhet för svensk arkivinformation och en enhet för museitjänster. Övriga enheter bestäms av riksarkivarien. Svensk Arkivinformation (SVAR), som bedriver verksamhet på ett antal platser i med som huvudort, är en byrå/enhet i som arbetar för att underlätta utnyttjandet av arkivmaterial. SVAR vänder sig till alla som söker information och kunskap om och ur de statliga arkiv som förvaras hos det centrala och de regionala landsarkiven. Hos SVAR kan man söka i den Nationella Arkivdatabasen () och få överblick över det arkivbestånd som förvaras och på vilka olika sätt som materialet är tillgängligt. För att underlätta forskning och undervisning på distans distri- buerar SVAR det arkivmaterial som och landsarkiven förfogar över och som är överfört till mikrofilm, mikrokort eller digitalt media. Distributionen sker till såväl nationella som inter- nationella kunder framför allt i och . I har SVAR ett konferens- och forskarcentum där enskilda erbjuds möjlighet till egen forskning i det arkivmaterial som SVAR distribuerar. SVAR erbjuder forskarhjälp till såväl nybörjare som forskare med kvalificerade behov. SVAR har även en uppdragsverksamhet där institutioner, myndigheter och företag kan få hjälp att överföra original- handlingar till lämpligt modernt media. SVAR har kompetens inom områdena mikrofilmning, digitalisering, digitala söksystem samt distribution av arkivinformation över Internet. Vid Media Konverterings Centrum (MKC) i utanför som även det är en egen enhet inom bedrivs verksamhet med produktion av digitala bilder från original- handlingar och mikrofilm för externa och interna beställare. pågår hos MKC ett uppdrag som består av konvertering av det moderna folkbokföringsmaterialet . mikrofilmades detta material, men från sker enbart skanning av materialet till digitala bilder. Från det digitaliserade materialet genereras emellertid även en kopia på mikrofilm. Uppdraget beräknas vara avslutat . Arkivmyndigheternas verksamhet och organisation Hos MKC pågår också ett uppdrag för som beräknas vara avslutat , vilket består i att mikrofilma och skanna förrättningsakter. MKC har en total produktionskapacitet på ca 90 000 bilder , vilket motsvarar en årsproduktion om ca 15 miljoner bilder. Till är knutet ett produktråd som skapats som ett forum för diskussioner om mikrofilmnings-, skannings- och registreringsarbeten inom arkivområdet. Målet är att rådet skall hjälpa de statliga arkivmyndigheterna att tillgodose forskningens krav på teknikval och tillgång till arkivmaterial. Det finns sju landsarkiv i landet. Dessa ligger i , , , , , och . uppgifter i fullgörs av stadsarkiv och i av Värmlandsarkiv. är arkivmyndig- heter och arkivdepåer under och har i princip samma uppdrag som på regional och lokal nivå inom sina respektive distrikt. har dock inte rätt att utfärda före- skrifter. Varje landsarkiv har en landsarkivarie som chef. Lands- arkivarien anställs av regeringen för bestämd tid efter anmälan av riksarkivarien. Organisatoriskt har rollen som chefsmyndighet för landsarkiven. fastställer arbetsordningen för landsarkiv- en. I princip kan även bestämma för vilka myndigheter ett landsarkiv är arkivmyndighet. följer den offentliga arkivverksamheten inom sitt distrikt och skall vidta eller föreslå de åtgärder som behövs. De arkiv som förvaras hos myndigheterna skall enligt arkivförord- ningen inspekteras regelbundet av en arkivmyndighet. skall också regelbundet inspektera de olika landsarkiven samt inspektera stadsarkiv och Värmlandsarkiv när det gäller deras uppgifter som landsarkiv. har enligt 11 § arkivförordningen bemyndigats av regeringen att meddela föreskrifter för myndigheters arkiv om Arkivmyndigheternas verksamhet och organisation användande av skrivmateriel och förvaringsmedel, överlämnande av hela eller delar av arkivet till annan myndighet eller arkivmyndighet, samt återlämnande av handlingar. En annan huvuduppgift för arkivmyndigheterna är att ta emot arkivmaterial från bl.a. statliga myndigheter för förvaring, s.k. depåfunktion. De överlämnade arkiven skall hållas tillgängliga och och landsarkiven skall främja utnyttjandet av dem genom att tillhandahålla och levandegöra arkivinformation samt verka för att arkiven skall bli fullständiga. 2.2Arkivverksamhetens mål och syfte Grunden för det offentliga arkivväsendet kan sägas vara principen att alla medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Bestämmelser om den s.k. handlingsoffentligheten finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser om att myndigheterna bl.a. skall registrera allmänna handlingar. Grundläggande bestämmelser om myndigheternas arkivverksam- het finns i arkivlagen. Arkivlagen definierar arkiv som bildat av myndigheternas allmänna handlingar. I arkivlagen och de författ- ningar som knyter an till den finns bestämmelser om myndig- heternas ansvar för att vårda allmänna handlingar. Arkivbildningen och dess syften anges i 3 § arkivlagen. Målet för arkivverksamheten är att myndigheternas arkiv, som är en del av det nationella kulturarvet, skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser 1.rätten att ta del av allmänna handlingar, 2.behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och Arkivmyndigheternas verksamhet och organisation Genom den första punkten finns en koppling till offentlighets- principen i tryckfrihetsförordningens 2 kap. Rätten att ta del av allmänna handlingar, t.ex. när det gäller avslutade ärenden, kan endast tillgodoses genom att handlingarna finns bevarade. Den andra punkten, som värnar rättskipningens och förvaltningens behov, tillgodoser t.ex. möjligheten att gå tillbaka till äldre avgörande så att praxis blir likformig. När det i tredje punkten talas om forskningens behov avses såväl den professionella forskningen som amatörforskningen.2 Det kan urskiljas en rättslig, en förvaltningsmässig och en forsknings- och kulturpolitisk aspekt på arkiven. Den rättsliga aspekten knyter framför allt an till handlingsoffentligheten, dvs. rätten för var och en att ta del av allmänna handlingar. Arkiven är också en del av förvaltningens och myndigheternas samlade system för informationshantering. Jämsides med att arkiven utnyttjas för professionellt bedriven och organiserad forskning utnyttjas de i mycket stor omfattning av alla som vill veta mera om sin släkt- eller hembygdshistoria eller i övrigt drivs av vetgirighet och kunskaps- sökande. Arkiven har därmed en kulturpolitisk betydelse och utgör en viktig del av vårt nationella kulturarv och samlade minne.3 Varje arkivbildande myndighet har ansvar för sitt eget arkiv. En grundläggande princip är att arkivet skall betraktas som samman- hängande med den verksamhet i vilken det uppstår. Ansvarsfördel- ningen mellan arkivmyndigheterna och övriga myndigheter är tydlig i detta avseende, det är myndigheten som har ansvar för sitt eget arkiv. Det är dock enligt 9 § arkivlagen möjligt för en arkivmyndighet att överta arkivet från en myndighet som står under dess tillsyn. Övertagandet kan ske både efter överens- kommelse och på grund av ett ensidigt beslut från arkivmyndig- heten. I samband med övertagandet övergår ansvaret för arkivet. 1989/90:72 s. 71. 1989/90:72 s. 24. Folkbokföring är den grundläggande registreringen av befolkning- en i . I folkbokföringen registreras fortlöpande vilka som bor i landet och var de bor. Till en persons folkbokföring har knutits många rättigheter och skyldigheter, t.ex. rätten till vissa bidrag eller var man skall betala skatt och rösta. Vidare registreras olika civilståndsförhållanden och andra personuppgifter för den som är folkbokförd. Den svenska folkbokföringen har gamla anor. sköttes den av genom förandet av olika kyrko- böcker m.m. Från ansvarar för folk- bokföringen. Verksamheten bedrivs vid skattekontoren där registrering av folkbokföringsuppgifter sker i lokala datorregister. är chefsmyndighet för folkbokföringsverksamheten och svarar bl.a. för rättsligt och administrativt stöd inom folk- bokföringsområdet. Genom folkbokföringen får hela samhället på ett enkelt sätt till- gång till basuppgifter om befolkningen. Uppgifterna sprids genom personbevis och andra registerutdrag samt maskinella aviseringar till andra myndigheter. Personbevis och andra registerutdrag lämnas av skattekontoren. Cirka 2 miljoner personbevis utfärdas . Genom de maski- nella aviseringarna får andra myndigheter automatiskt reda på ändringar i folkbokföringen. De maskinella aviseringarna till andra myndigheter sker fr.o.m. med hjälp av ett aviseringsregister.1 överfördes folkbokföringen i från pastors- ämbetena till skatteförvaltningen. Därmed bröts kyrkans mer än 300-åriga huvudmannaskap för folkbokföringen. I började man sporadiskt att föra kyrkoböcker . Det första påbudet om kyrklig personregistrering kom . Redan i det fördes anteckningar om befolk- ningen. Denna utgjorde i sin tur förebild för den första kristna kyrkan som började föra register över sina medlem- mar och antecknade dop, vigslar och avlidna. De äldsta bevarade kyrkoböckerna i finns i och är från början av 1300- talet. De äldsta registren i norra och är . tillkom bestämmelser av mera allmängiltig karaktär inom såväl den protestantiska som den katolska kyrkan. Den typ av register som lades upp var dop-, vigsel och dödregister. Registreringen var i början ett resultat av enskilda prästers initiativ, men började föreskrifter om kyrkoböcker att införas i respek- tive länders kyrkoordningar. Inom den katolska kyrkan utfärdades de första för hela kyrkan gällande föreskrifterna om dop- och vigselregister under det Tridentinska mötet . kom även föreskrifter om dödregister. gjordes registreringen av kyrkan och civil folk- bokföring saknades. När de statliga myndigheterna insåg kyrko- bokföringens betydelse och förstod att den kunde komma till nytta för civila ändamål, började de dock utöva ett mer eller mindre stort inflytande därpå. Ett viktigt syfte bakom kyrkobokföringen var förmodligen att kyrkan ville ha ett hjälpmedel för att upprätthålla kyrkodisciplinen. Även kontroll av förbjudna äktenskap och redovisning av präst- ernas inkomster i samband med kyrkliga förrättningar har nämnts som orsak till införandet av kyrkobokföring. Av stor betydelse var med tiden även att staten genom kyrkobokföringen kunde få kontroll över manfolk för inregistrering till armén. 2 Avsnittet bygger i allt väsentligt på en artikel av , Folkbokföringen – historia och reform införd i Arv och anor 1996. 3.2.1Tidig kyrkobokföring och mantalsskrivning i Den kyrkoordning som tillkom i hade inga föreskrifter om kykobokföring. växte det ändå fram en kyrkobokföring i . Det gick till på liknande sätt som på kontinenten. Först började enskilda präster föra kyrkobok, därefter tog intresserade biskopar hand om initiativet. Slutligen grep staten in, och genom tillkomsten av kyrkolag blev kyrkobokföring föreskriven för hela riket. Statens behov av kunskaper om befolkningens geografiska placering, demografi och storlek inför uppbyggandet av militära strukturer, anses av många ha varit den omedelbara orsaken till lag. De första svenska kyrkoböckerna, som spontant skapades av enskilda präster, kan ses som ett resultat av prästernas behov av bokföring över de avgifter och gåvor som förekom i samband med kyrkliga förrättningar, men även i förelåg det kyrkodisci- plinära skäl med behov av att hålla reda på församlingsborna. Dessa kyrkoböcker med närmast kameralfunktion övergick sedan till att bli rena ministerialböcker. är ett gemensamt namn på födelse- och dopbok, konfirmationsbok, lysnings- och vigselbok sedermera äktenskapsbok samt död- och begravningsbok, som fördes av prästen (minister på latin) och innehöll anteckningar om hans ämbetshandlingar. Den äldsta bevarade svenska kyrko- boken är en dödbok från i . Två biskopar, i och i , kom att spela en stor roll inom den svenska kyrkobokföringen. Rudbeckius föreskrifter för tillkom , och i dessa ingick ett mycket utförligt system för kyrkliga anteckningar. Förutom dop- och vigselanteckningar fanns i en direkt föreskrift om förande av begravningsböcker. En verklig innovation i Rudbeckius föreskrifter var annars de s.k. folkalängderna, som utgjorde föregångare till vad som sedan kom att kallas husförhörs- längder. Bakom folkalängder låg nämligen behovet av att kontrol- lera församlingsmedlemmarnas kunskaper i den kristna trosläran. i utfärdade sina föreskrifter och dessa fick stor efterföljd i stiftet. Personlängd föreskrevs inte, däremot längder över födda, döpta, vigda, fästade (trolovade), döda och begravda. I forskningen har särskilt diskuterats sambandet mellan den framväxande kyrkobokföringen och stormaktstidens krigspolitik. För att genomföra denna politik krävdes utskrivning av krigsfolk och medel i form av extra skatter. Längder upprättades både för utskrivningen och som underlag för skatterna. I detta sammanhang blev de personella längder som prästerna börjat föra av särskilt intresse. stadfästes den nya Kyrkolagen, med bestämmelser om kyrkobokföring som blev gällande för hela det svenska stats- området. I Kyrkolagen föreskrevs om en förhörslängd, som skulle vara förd över socknens innevånare och ge besked om deras kunskaper i katekesen. bestod av dop-, vigsel-, begravnings- och flyttningslängder. skulle innehålla uppgift om födelse- och dopdag, föräldrars och faddrars namn, samt huruvida barnet var äkta eller oäkta. I vigselboken skulle antecknas vigseldag, kontrahenternas namn, varifrån de kom och vad vittnesbörd de haft hava. I dödboken skulle antecknas de dödas namn och även uppgift om deras lägerställen, stånd, willkor, leverne och ålder. Flyttningslängderna skulle innehålla namn på de in- och utflyttade, var de kom ifrån och vart de flyttade men även hur de sig förhållit.