sou · GSB347d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Vi föreslår att inför ett regelverk med Spitzer rules som förebild i sina föreskrifter för värdepappersbolagen. Eftersom dessa regler inte åtgärdar alla intressekonflikter hos värdepappersbolagen, anser vi att bör utreda vilka ytterligare förändringar som krävs för att motverka intresse- konflikter och förbättra konsument-/investerarskyddet och där- med också stärka förtroendet för värdepappersbolagen. De nya EU-regelverken på värdepappersområdet innebär att förut- sättningarna för den självreglering som av tradition präglat den svenska värdepappersmarknaden inom vissa områden förändras radikalt. Givet detta anser vi att självregeleringen, och de organ som burit upp denna, kommer att ha en fortsatt viktig roll att fylla. Detta leder till krav på en anpassning och förstärkning av själv- regleringen. Vi anser att självregleringen på värdepappersmark- naden behöver få en ytterligare breddad förankring. Som ett led i detta bör en större genomlysning av självregleringen eftersträvas, bl.a. genom breda remissförfaranden av förslag till nya regler. Arbets- och ansvarsfördelningen mellan de självreglerande organen har ofta kritiserats för att vara otydlig och svåröverskådlig. Därför anser vi att det finns anledning för självregleringens huvudmän att överväga en bättre samordning av självregleringens organisation och resurser. Självregleringen bör ha ett mer proaktivt förhållnings- sätt, så att nya problemområden fångas upp och vid behov följs av väl avvägda åtgärder innan problemen fått förtroendeskadliga effekter. Större uppmärksamhet behöver också ägnas åt att övervaka efterlevnaden av självregleringen och möjligheterna att ingripa på ett adekvat sätt mot överträdelser av regelverk eller god sed behöver utvecklas. Förekomsten av intressekonflikter och hur dessa hanteras är av central betydelse för självregleringens effekti- vitet och trovärdighet. Dessa måste noga analyseras och leda till de förändringar i verksamhet och personsammansättning som kan vara befogade. Självreglering utövas av organisationer och personer som själva är aktiva på marknaden. Detta är självregleringens styrka men också dess avgörande svaghet om inte intressekonflikterna hanteras på rätt sätt. Historiskt har börsen ofta varit pådrivande i det förtroende- skapande arbetet. Som vi ser det bör börser och marknadsplatser fortfarande ha en viktig roll att spela i detta sammanhang även i fortsättningen. har föutsättningarna för detta förändrats på ett antal viktiga punkter. En sådan är att börsen utvecklats från en myndig- hetsliknande institution till ett kommersiellt, börsnoterat företag, en annan är den regel- och tillsynsharmonisering som sker på EU- nivå. Vi föreslår därför att regeringen låter utreda hur och av vilket organ börsers myndighetsliknande uppgifter lämpligen bör fullgöras . Inte minst risken för intressekonflikter i Stockholmsbörsens verksamhet måste beaktas. Vi ser några alternativ som en utredning bör överväga. Ett alternativ är att börsen behåller de uppgifter som är möjliga efter implementeringen av aktuella EU-direktiv men att organisatoriska förändringar genomförs som syftar till att risker för intresse- konflikter och otillbörliga hänsyn så långt som möjligt elimineras eller hanteras. Ett annat alternativ är att tillsynsuppgifter överförs till ett eller flera andra organ som kan vara tillsynsmyndigheten och/eller självreglerande organ. Stärkt regelverk och tillsyn på konkurrensområdet () läggs ned och uppgifterna förs över till . ges ett samlat tillsynsansvar för offentlig stödgivning och efterlevnaden av den föreslagna s.k. transpa- renslagen. roll på marknaderna för elektronisk kommunikation förstärks. Ökade resurser till konkurrenspolitiken tillförs ytterligare på års- basis. Stärkta lagar med effekter på konkurrensområdet En s.k. marknadsskadeavgift införs som sanktion i lagen om offentlig upphandling (). Mål om marknadsskadeavgift avgörs av . Möjligheten att ändra kommunallagen så att avgifter kan utdömas om kommuner bedriver näringsverksamhet på en konkurrensmarknad i strid med lagen utreds. Möjligheten att ändra kommunallagen så att beslut av kommu- nala bolag kan överklagas, att överklagan kan göras även av andra än kommunmedlemmar och att tidsfristen för över- klaganden av ett kommunalt beslut förlängs utreds. Ändring av (PBL) så att konsument- och konkurrenshänsyn får ett större genomslag i planeringen utreds. Effektivare sanktionsmöjligheter i konkurrensärenden ges rätt att besluta om konkurrensskade- avgift m.m. och nuvarande instansordning ändras. Överklagan görs direkt till . blir högsta instans för samtliga konkurrensrättsliga mål. Regelverket ses över så att konkurrensskadeavgifterna verkar avhållande. tillförs ytterligare på årsbasis. har ett antal exempel på konkurrensbegränsande beteenden inom det svenska näringslivet uppmärksammats. Bl.a. har misstankar om otillåtna samarbeten, karteller, inom asfalt- beläggningsbranschen och i fråga om försäljning av bensin fått stor uppmärksamhet i massmedia. Ett annat uppmärksammat exempel är att flygbolaget av () befanns vara skyldigt till missbruk av sin dominerande ställning på marknaden, till följd av det sätt bolaget erbjöd bonuspoäng för inrikes flyg- resor.1 När företag bryter mot konkurrensreglerna och därmed otillbörligt sätter konkurrensen ur spel skadas konsumenternas intressen genom att priserna blir högre och kvaliteten blir lägre än vad som skulle ha gällt vid en fungerande konkurrens. Detta skapar inte bara ett minskat förtroende för de företag som bryter mot reglerna utan ger även grogrund för ett försvagat förtroende för näringslivet som helhet. Från förtroendesynpunkt är det därför viktigt att konkurrensen fungerar tillfredställande och att företagen på marknaden inte på ett otillåtet sätt försöker sätta konkurrensen ur spel. I de följande avsnitten kommer de huvudproblem som vi identi- fierat från förtroendesynpunkt att redovisas. Därefter görs en genomgång av regelverk och institutioner på konkurrensområdet. Kapitlet avslutas med motiveringar till våra förslag för att effektivi- sera konkurrenspolitiken i syfte att förbättra förtroendet för näringslivet. 1 MD, 2001:4. 11.2 Konkurrens och förtroende Sambandet mellan fungerande konkurrens och ekonomisk effekti- vitet har lyfts fram i flera sammanhang . I konstaterade att en stor del av effektivitetsproblemen som fanns i svensk ekonomi här- rörde från en bristande konkurrens i näringslivet.2 Indikatorer på detta var högre priser än i utlandet, många offentliga marknads- regleringar, konkurrensbegränsande överenskommelser mellan företag och monopolliknande strukturer i många branscher. Sär- intresset dominerade över allmänintresset. Bedömningen var att staten motverkat snarare än befrämjat konkurrens i svensk ekonomi. har dock konkurrensen på den svenska marknaden förbättrats. Det har skett bl.a. på grund av teknisk utveckling, liberalisering av världshandeln, öppnande av statliga monopolmarknader och det svenska EU-medlemskapet. Även den skärpta konkurrenslagstiftningen och en växande medvetenhet om konkurrensens betydelse för konsumentnyttan och den ekonomiska tillväxten har bidragit till detta. Trots denna positiva utveckling kvarstår ett antal allvarliga konkurrensproblem. I den Gallupundersökning som genomfördes på vårt uppdrag fick respondenterna bl.a. svara på frågor om konkur- rens (se kapitel 3).3 I undersökningen ansåg att konkurrensen fungerar mindre bra och ansåg att konkurrensen fungerar dåligt. uppgav att de hade egna erfarenheter av att ha betalat ett för högt pris på en produkt för att företag kommit överens om att begränsa konkurrensen på marknaden. När det gäller straffen för otillåtna karteller och andra över- trädelser av konkurrensreglerna ansåg en klar majoritet av respondenterna, , att sanktionerna är för lindriga. På frågan om statsmakterna har förmågan att effektivt kontrollera konkurrensen mellan företag ansåg att så är fallet. ansåg att staten inte har en effektiv över- vakning av konkurrensen på den svenska marknaden. Det kan alltså konstateras att det enligt undersökningen fanns en misstro mot statsmakternas möjligheter att upptäcka och beivra överträdelser av de konkurrensrättsliga reglerna. 2SOU 1993:16, Nya villkor för ekonomisk politik. 3TNS Gallup , . en klar majoritet av respondenterna att sanktionerna vid en över- trädelse är för lindriga och att konkurrensen på den svenska mark- naden fungerar mindre bra eller dåligt. Det är två huvudproblem som kan identifieras och som har anknytning till allmänhetens förtroende för delar av näringslivet. Det ena är marknader som har en stark ägarkoncentration, där dåligt fungerande konkurrens leder till högre priser och sämre produkter. Det andra är att företag på en marknad sinsemellan kommer överens om produktionsvolymer och/eller priser, vilket bl.a. leder till högre priser. Förekomst av dessa problem riskerar att skada förtroendet för en stor del av det svenska näringslivet. I detta kapitel har vi huvudsakligen avgränsat oss till att beskriva och försöka finna lösningar på identifierade problem. För det fall det finns andra aspekter på konkurrens, såsom skattesystemets uppbyggnad, arbetsmarknadspolitiken etc. ligger det utanför vårt uppdrag. Vi vill också betona att i de fall statsmakterna, av social- politiska eller andra skäl, beslutat att ett område inte skall konkur- rensutsättas har vi inte ansett att det ingår i vårt uppdrag att ifråga- sätta detta. Att direkt mäta konkurrenstrycket på en marknad är svårt. Hög företagskoncentration anses allmänt tyda på ett svagt konkurrens- tryck. Dock kan en hög koncentration också innebära ett bättre utnyttjande av stordriftsfördelar, vilket ger en ökad effektivitet i tillverkningen och leder till lägre priser. Det gäller särskilt för sådana branscher där kostnaderna för forskning och utveckling (FoU) är höga som marginalkostnaden är låg. Dessutom kan en hög koncentration inte tas till intäkt för att det råder en svag konkurrens. Konkurrensen kan vara intensiv även inom branscher med så få som två företag. Vidare är koncentrationen i sig ett mindre problem, om det finns goda förutsättningar för nya företag att etablera sig på marknaden eller om det förekommer importkonkurrens. Generellt kan dock konstateras att en hög företagskoncentration på en marknad kan ses som ett tecken på en dåligt fungerande kon- kurrens. Det har belagts empiriskt att hög koncentration ofta sam- varierar med höga priser, vilket kan ses som en indikator på en svag konkurrens. Hög koncentration blir dock i praktiken ett problem först i de fall ett dominerande företag på marknaden utnyttjar sin styrka och missbrukar sin ställning gentemot faktiska eller potentiella konkurrenter. Det finns olika mått för att mäta företagskoncentration på en marknad. De vanligaste måtten är CR4 och Hirschman- Herfindahls index (HHI). Det förstnämnda måttet anger summan av de fyra största företagens marknadsandelar på en marknad. Även mått som CR2, CR3 och CR8 förekommer och anger då de två, tre respektive åtta största företagens samlade marknadsandelar. Det sistnämnda måttet, HHI, beräknas som summan av företagens kvadrerade marknadsandelar. Indexets högsta värde är då det råder monopol, dvs. när ett enda företag svarar för av en viss marknad. I det fallet antar HHI värdet 10 000. 11.3.1Företagskoncentration inom olika branscher i Företagskoncentrationen inom svenskt näringsliv skiljer sig mellan olika branscher. I en rapport gör en genomgång av företagskoncentrationen och hur den förändrats avseende CR4 och HHI mellan åren 1993 och 2001.4 Beräkning- arna byggde på industristatistik som har sitt ursprung i mervärdes- skattedeklarationerna. Av verkets genomgång framgår att koncentrationen var mycket hög inom flera branscher. Det gällde bl.a. inom delar av livs- medelsindustrin. Exempel är produktion av raffinerade oljor och fetter samt socker, där det i princip rådde monopol. När det gällde matfett, mejerivaror, mineralvatten och läskedrycker samt ölbryg- gerier var också koncentrationen mycket hög. Där var CR4 nära eller lika med 100, med höga värden också för HHI. Utvecklingen över tiden visade i dessa fall på relativt små förändringar. De branscher som hade en hög koncentration av företag hade som regel en hög företagskoncentration också 2001. Andra områden där det konstaterades hög företagskoncentration var branscher som kännetecknas av höga inträdeshinder, exempel- vis i form av höga fasta kostnader och låga marginalkostnader. Det gällde pappers- och massaindustrin, petroleumindustrin samt indu- strin för gödselmedel och kväveprodukter. Inom dessa områden ökade dessutom koncentrationen –2001. Två områden inom byggsektorn, industrin för mineralull och 4 Se (2002:4), Konkurrensen i . cementindustrin, kännetecknades båda av en stabilt hög koncentrationsgrad, varav den sistnämnda i det närmaste kunde betraktas som ett monopol. När det gäller branscher som tidigare genom statliga regleringar varit ensamma på marknaden, såsom t.ex. teleområdet och markna- den för järnvägstrafik, har koncentrationsgraden minskat i och med att marknaderna öppnats för konkurrens. För järnvägsbolag visar statistiken på ett kraftigt fall av koncentrationsgraden . Det beror delvis på att () förlorade ett antal anbud . En mer avgörande förklaring är dock att SJ delade upp sin verk- samhet i flera separata bolag /2001. SJ:s gods- transporter och persontransporter delades därmed upp i olika bolag. Den omorganisation som SJ genomförde ökade antalet järn- vägsbolag på marknaden utan att konkurrensen skärptes på de separata marknaderna för gods- respektive persontransporter på järnväg. En låg koncentrationsgrad enligt de nämnda måtten betyder inte alltid att konkurrensen är god. Ett exempel är branschen för hus- byggnadsentreprenörer som hade låga värden för såväl CR4 som HHI. Denna bransch bestod av knappt 12 000 företag. Merparten av dessa var dock små. av företagen hade en omsättning som var lägre än 10 miljoner kronor.5 Det finns endast ett fåtal rikstäckande byggföretag. Dessutom är dessa verti- kalt integrerade. De mindre företagen fungerar ofta som under- leverantörer till större företag, eftersom de saknar kapacitet att utföra stora uppdrag. De allra största byggprojekten, t.ex. stora asfaltsanläggnigsarbeten, kan i realiteten endast utföras av något av de tre största företagen i branschen.6 11.3.2Företagskoncentration och konkurrenstryck i jämfört med omvärlden Företagskoncentrationen är hög för ett antal branscher i . Flera bedömare har konstaterat att koncentrationsgraden i svenskt näringsliv är relativt hög jämfört med andra länder. I sin rapport fastslår att företagskoncentrationen är högre i 5Konkurrensverket (2002:4), Konkurrensen i . 6SOU 2002:115, Skärpning gubbar! – Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompe- i byggsektorn. än i övriga EU-länder, där den i sin tur är högre än i USA.7 redovisar i en rapport några mått för olika länder avseende bl.a. HHI. Enligt rapporten är företagskoncentrationen i högjämfört med de övriga jämförda länderna, däribland , , , och USA.8 I en rapport av Konkur- rensverket konstaterades att koncentrationen inom svenskt näringsliv är högre än genomsnittet bland EU-länderna.9 En indirekt metod för att analysera konkurrenstrycket i olika länder är att jämföra prisnivåer på produkter mellan länderna. Olika undersökningar har visat att den svenska prisnivån är högre än genomsnittet inom EU. De metodologiskt bästa prisjämförelserna görs inom ramen för det europeiska samarbetet. Dessa uppgifter publiceras dock med lång eftersläpning. lät () göra en framskrivning av den då tillgängliga statistiken. Framskrivningen gjordes till . Beräkningarna visade att prisnivåskillnaden mellan och genomsnittet inom EU var knappt 20 procent.10 Det kan jäm- föras med en skillnad på omkring 40 procent.11 En del av prisskillnaden kan förklaras av skillnader i national- inkomst, skattenivåer och arbetskraft- och transportkostnader mellan länderna. Brister på relevant statistik och tillfälliga föränd- ringar av nominella växelkurser försvårar dessutom möjligheten att göra säkra jämförelser. bedömde dock att upp- emot hälften av den uppmätta prisskillnaden kan hänföras till ett relativt sett lägre konkurrenstryck i än i övriga EU-länder i genomsnitt. Sammanfattningsvis konstaterar vi att koncentrationen inom delar av svenskt näringsliv förefaller vara hög vid en internationell jämförelse. En hög koncentration indikerar en dåligt fungerande konkurrens, som bl.a. kan yttra sig i form av höga priser. Det är inte bara en hög företagskoncentration som kan antas höja pris- nivån. Också pris- och/eller utbudskarteller mellan företag kan antas få samma effekt (se avsnitt 11.4). 7Braunerhjelm (red. ), (2002), Gränslös konkurrens – i ett integrerat , Ekono- mirådets rapport . 8OECD (2002), Product . 9Konkurrensverket (2000:2), Varför är de svenska priserna så höga?. 10Konkurrensverket (2002:5), De svenska priserna kan pressas!. 11SOU 1993:16, Nya villkor för ekonomisk politik. I har flera tidigare skyddade sektorer öppnats för konkur- rens. Detta har i många fall gått snabbare och längre än i andra länder. Regelreformeringarna genomfördes huvudsakligen men i vissa fall tidigare. Det gäller t.ex. avskaffandet av affärstidsregleringen och avvecklingen av kredit- och valuta- regleringarna. När det gäller järnvägstrafik genomfördes den första reformen som gav möjlighet till en ökad konkurrens . konkurrensutsattes sedan i tur och ordning taximarknaden, inrikesflyget, postmarknaden och telemarknaden. infördes nya regler för elmarknaden, vilka medförde att produktion och handel med el blev konkurrensutsatta verksam- heter. De skilda regelverken har sedan de infördes varit föremål för översyn och revideringar. gör en särskild utredare en utvärdering av regelreformeringarna inom tele, el, post, inrikesflyg, taxi- och järnvägsmarknaderna.12 Utredaren skall föreslå åtgärder som bedöms som nödvändiga för att förbättra de olika markna- dernas funktionssätt. Ett motiv till de genomförda regelreformeringarna var att öka konkurrenstrycket i samhället för att uppnå en snabbare ekono- misk tillväxt. Marknader som tidigare karaktäriserats som s.k. naturliga monopol eller haft sådana inslag har på grund av den tekniska utvecklingen och internationaliseringen bedömts vara möjliga att konkurrensutsätta. De marknader som öppnats för konkurrens domineras naturligen av ett eller ett fåtal, ofta statligt ägda, företag som före den aktuella reformen verkade inom skyd- dade marknader. Öppnandet av marknader har ofta resulterat i positiva effekter för konsumenterna i form av ökat utbud, lägre priser och höjd kvalitet. finns det marknader där konkurrensen utveck- lats mindre positivt än förväntat. Det gäller t.ex. marknaden för inrikes flygtrafik.13 Också reformerna på bl.a. el- och järnvägsmark- naderna har utsatts för kritik.14 13Bergman (2002), Lärobok för regelnissar – en om regelhantering vid avregle- ring, Ds 2002:21. har fackförbundet uttryckt kritik genom debattartiklar och seminarier mot de enligt förbundet allt för stora förändringarna på vissa regelreformerade marknader. På många tjänstemarknader som öppnats för konkurrens är till- trädet till infrastrukturen och villkoren för detta avgörande för att konkurrensen skall fungera. Problem riskerar att uppstå om den tidigare monopolisten både kontrollerar infrastrukturen och bedriver verksamhet på tjänstemarknaden i konkurrens med nya aktörer.15 På marknader som öppnats för konkurrens och som har drag av naturliga monopol ställs lagstiftaren inför flera avväganden, t.ex. om behovet av särregleringar eller om de generella konkurrens- rättsliga reglerna är tillräckliga för att uppnå en fungerande konkurrens. En sådan särreglering kan t.ex. gälla tillträde och pris- sättning. Vidare kan det fastställas regler för tvistelösning om konflikter uppstår mellan operatör och infrastrukturhållare. Det finns emellertid risker och kostnader förknippade med sär- regleringar. Det kan t.ex. gälla att fastställa ändamålsenliga villkor för upplåtelse och pris. Om detta misslyckas riskerar särregleringen att leda till höga transaktionskostnader för aktörerna till följd av de krav som ställs vid sidan av den generella konkurrensregleringen. Det kan leda till felaktiga incitamentsstrukturer och felin- vesteringar. Exempel på marknader där olika typer av särregleringar föreslagits eller genomförts i syfte att skapa goda konkurrensförutsättningar är teleområdet16, järnvägsmarknaden17 och energiområdet18. Från förtroendesynpunkt är det av stor vikt att konkurrensen långsiktigt fungerar på de områden som statsmakterna öppnar för konkurrens. I annat fall kan ett utbrett missnöje över liberalise- ring av tidigare skyddade områden riskera att skada förtroendet för delar av det svenska näringslivet. 11.4Konkurrensbegränsande avtal/samarbete 11.4.1Karteller – deras kännetecken, orsaker och drivkrafter Enligt grundläggande ekonomisk teori har säljaren på en marknad ett ekonomiskt intresse av att sätta konkurrensen ur spel och uppnå en monopolställning. Ett sätt är att företaget konkurrerar ut 15 (2002), Lärobok för regelnissar – en om regelhantering vid av- reglering, Ds 2002:21. 16SOU 2002:60, Lag om elektronisk kommunikation och Prop. 2002/03:110, Lag om elektro- nisk kommunikation m.m. 17SOU 2003:104, för resenärer och gods. 18Statskontoret (2003:27), Effektivare tillsyn över energimarknaden. medtävlarna för att uppnå en ensamställning på marknaden. Det är denna strävan mot ensamställning som är själva drivkraften för konkurrens och som leder till effektiviseringar inom företagen, billigare och bättre produkter för konsumenterna och en ökad ekonomisk tillväxt för samhällsekonomin i stort. För de fall sådana tillfälligt uppnådda monopolställningar inte kan utmanas av andra aktörer, utan av olika skäl permanentas, leder det till en försämrad välfärd för konsumenterna t.ex. i form av högre priser. Marknadsförhållanden som i praktiken kan likställas med mono- pol kan uppkomma även med fler än en säljare på marknaden. Konkurrenterna kan i hemligt eller öppet samförstånd välja att inte tävla genom att exempelvis komma överens om enhetliga prisnivåer eller dela upp marknaden mellan sig. Denna typ av överenskom- melser, i syfte att kunna agera som en monopolist, brukar beteck- nas som karteller. Ju mer lika företagen är i fråga om produkter, kostnader och efterfrågan, desto lättare är det för dem att komma överens om priser och produktionsvolymer. Det gör att karteller som regel uppträder på marknader med standardiserade produkter och rela- tivt svag teknisk utveckling. Om inte alla företag på en marknad är involverade i en sådan överenskommelse är det svårare att ta ut monopolpris. För att en kartell skall fungera krävs alltså att de inblandande företagen har en betydande gemensam marknadsandel på den relevanta marknaden. Det innebär att karteller ofta uppstår på marknader som har en hög företagskoncentration och ett begränsat inslag av importkonkur- rens. Dessutom är som regel ett utträde ur kartellen kostsamt för ett inblandat företag. Det kan handla om formella eller informella bestraffningar som avhåller från ett utbrytande, exempelvis hot om priskrig. På kan man förvänta sig att priserna går ner så att monopolvinster elimineras oberoende av om det förekommer sam- verkan på marknaden eller inte. Det sker till följd av att nya företag träder in på marknaden så länge det finns möjlighet till övervinster. Företag kan emellertid i vissa fall skaffa sig kontroll över distribu- tions- och försäljningskanalerna i syfte att begränsa möjligheterna för nya företag att etablera sig.19 Hinder för nyetablering har dock inte alltid med de etablerade företagens ageranden att göra. Vissa branscher karaktäriseras ändå av betydande inträdes och/eller 19 Exempelvis har dagligvaruhandeln, med tre mer eller mindre vertikalt integrerade block, traditionellt betraktats som en marknad där det är svårt för nya företag att etablera sig.