sou · GSB377 · 2005-01-01 00:00:00 — Frågan om förslag till en förenklad processord- ning för tillstånd till internationell test- och övningsverksamhet har inte heller beretts då det ej förelegat möjligheter till samberedning av frågan med . Försvarsmakten har i underlaget redogjort för verksamhet . För att kunna redogöra för verksamhet längre tillbaka i tiden skulle ett omfattande arkiv- arbete krävas. Beslut i detta ärende har fattats av brigadgeneral . I den slutliga handläggningen har också deltagit överste- löjtnant , major och som före- dragande överstelöjtnant . Bilaga 1: Försvarsmaktens underlag (utredningen 2003:05) Inom HKV som ori Stf C STRA/ Stf C HKV verksamhet – historik.................................... Erfarenheter av genomförd verksamhet ............................... Utvecklingsmöjligheter för Försvarsmakten.................. Nedan återfinns Försvarsmaktens underlag till utredningen av internationell militär test- och övningsverksamhet på svenskt territorium (Fö 2003:05). Inledningsvis presenteras ett antal sammanfattande synpunkter vilka Försvarsmakten önskar lyfta fram: Försvarsmakten ställer sig positiv till en utökad internationell övningsverksamhet i utan geografiska begränsningar. En sådan utveckling bedöms inverka positivt på utvecklingen av Försvarsmaktens interoperabilitet och därmed dess för- måga att lösa de givna uppgifterna att kunna verka inter- nationellt. En utökad internationell övningsverksamhet skulle väsentligt underlättas av att ett övergripande juridiskt ramverk finns på plats för att reglera exempelvis statusfrågor för utländska deltagare. Ett sådant ramverk återfinns i det s.k. och kan nås genom en anpassning av svensk lagstiftning i enlighet med betänkandet Rättslig status vid samverkan inom Partnerskap för fred och EU:s krishantering m.m. – en översyn (SOU 2003:117) dock helst utan svenska reser- vationer till avtalet. Försvarsmakten bedömer att geo- och demografiska förutsättningar medger komparativa fördelar vilka kan göra det intressant för utländska partners att öva på svenskt territorium. Inte minst gäller detta för utbildning i vinter- miljö. Utländsk övningsverksamhet på svenskt territorium bedöms vara en kostnadseffektiv möjlighet för Försvarsmakten att erhålla (del av) nödvändig internationell samövning. Utländsk övningsverksamhet på svenskt territorium och där- till förenat samnyttjande av militär infrastruktur, bedöms också bidra till att sprida kostnader för upprätthållandet av denna. Utländsk testverksamhet vid svenska anläggningar bedöms förbättra möjligheter att bibehålla kvalificerade test- anläggningar. Grunden för en utökad verksamhet är att den inte skall inkräkta på Försvarsmaktens egna behov exempelvis avse- ende gällande miljötillstånd. Internationell militär verksamhet på svenskt territorium måste administrativt och tillståndsmässigt hanteras på samma sätt oavsett var i landet den bedrivs. Försvarsmakten måste även fortsättningsvis stå som huvud- man för internationell militär verksamhet i . Detta för att garantera att verksamheten ryms inom givna tillstånd likväl som för att garantera kvaliteten i erbjuden verksamhet och att Försvarsmakten kan utnyttja verksamheten för att utveckla sin internationella förmåga på bästa sätt. Försvarsmakten ser utökad internationell övningsverksamhet som en naturlig del av den framtida utvecklingen. En sådan utökning bör ta sin grund i Försvarsmaktens nuvarande verksamhet och växa i takt med densamma. Exempelvis bör Försvarsmakten i högre utsträckning kunna bjuda in till internationella övningar på svenskt territorium. Det utländska deltagandet bör ske enligt principen om full kostnadstäckning. Vissa avsteg från denna princip kan dock övervägas om det är möjligt att finna ett för båda parter fruktbart utbyte, exempelvis genom utbyte av utbildnings- platser- och/ eller testplatser. Försvarsmakten har noterat ett visst generellt intresse från några utländska försvarsmakter avseende möjligheterna att öva på svenskt territorium. Hur stort intresse som de facto föreligger, liksom under vilka förutsättningar intresset finns, är dock okänt. En utökad verksamhet i stor skala ställer krav på lång- siktighet och god framförhållning. Detta gäller inte minst vid genomförandet av större multinationella övningar på svenskt territorium. Vidare kan det förväntas att utländska motparter kan önska en långsiktighet i det svenska åtagandet om de ska finna intressant som övningspartner. Möjligheten att förenkla och förbättra regelverk och rutiner i detta syfte bör överses. Regeringen beslutade om kommittédirektiv (Dir 2003:127) rörande Utveckling av internationell militär test- och övningsverksamhet på svenskt territorium. Statsrådet förord- nade ministern att vara särskild utredare i Utredningen (Fö 2003:05) Utveckling av internationell militär test- och övningsverksamhet på svenskt territorium. Utredaren har anmodat bland andra Försvarsmakten lämna underlag till utredningen. Försvarsmakten skall därvid redo- visa omfattningen av hittillsvarande internationell verksamhet samt en bedömning av utvecklingsmöjligheterna. Särskild vikt skall läggas vid en redovisning av övningsplatser och övningsområden som är aktuella mot bakgrund av direktivet. Förläggningskapacitet skall redovisas. I övrigt skall faktorer redovisas som är nödvändiga för att genomföra den tänkta verksamheten. De miljömässiga aspekterna samt de ekonomiska konsekvenserna skall redovisas. Försvarsmaktens preliminära underlag redovisas nedan. Under- laget redovisar begärd faktaunderlag samt Försvarsmaktens ställ- ningstaganden i ett antal frågeställningar. Försvarsmakten önskar dock peka på det pågående arbetet inför kommande försvarsbeslut vilket medför en osäkerhet avseende kommande infrastrukturella förutsättningar med mera. De ekonomiska konsekvenserna redo- visas endast i övergripande termer. I kommittédirektiven framgår att utredningen skall behandla utvecklingen av internationell militär test- och övningsverksamhet på svenskt territorium främst i . Utredaren har i också givit inriktningen att inkludera övningsområde. Mot denna bakgrund behandlar Försvarsmaktens underlag också huvud- sakligen mark- och luftverksamhet. Behovet av att skapa en internationell materiell anpassning och motsvarande samövningar föreligger dock för förband ur samtliga försvarsgrenar. De ställningstaganden som förs fram i Försvars- maktens underlag bör således ses i ett vidare perspektiv och gäller i princip verksamhet över hela såväl till sjöss som på land och Frågan om att erbjuda andra nationer test- och övnings- områden på svenskt territorium är större och innehåller betydligt fler möjligheter än enbart ur ett Norrlandsperspektiv, varför frågan bör ses i ett vidare sammanhang. 3 verksamhet – historik lanserade Nato Partnerskap för fred (Pff). gick med i detta program . Året efter gick också in i den så kallade PARP-processen (Planning and Review Process) vilken utgör en hörnsten i Försvarsmaktens arbete för att förbättra förmågan att verka i internationella fredsfrämjande insatser. Försvarsmaktens internationella verksamhet har vuxit kraftigt sedan lanseringen av . Deltagandet i internationella fredsfrämjande insatser är en av Försvarsmaktens huvuduppgifter vilket ställer stora krav på Försvarsmaktens förmåga att verka tillsammans med internationella partners. Utvecklingen av denna förmåga (interoperabiliteten) i enlighet med Nato-standard är ett prioriterat mål för Försvarsmakten. Genom den pågående utveck- lingen av EU:s krishanteringsförmåga har dessa trender ytterligare förstärkts. En stor del av den internationella verksamheten har bestått och består av olika aktiviteter inom ramen för Pff. har dock en kraftig ökning av aktiviteter på bilateral bas skett. Detta beror på att Pff-aktiviteterna i alla stycken inte kunnat erbjuda övning och utbildning av alla de kvalificerade moment som behövs för utvecklingen av Försvarsmaktens internationella för- måga och interoperabilitet. En del av dessa aktiviteter kan hänföras till en pågående utveckling av det nordiska samarbetet avseende såväl det interregionala samarbetet som avseende internationell fredsfrämjande verksamhet och krishantering (i enlighet med regerings- beslut Fö1997/2159/SI, Fö2000/2351/SI samt Fö1999/2526/SI) men även andra bilaterala övningar har blivit allt vanligare då möjligheter till givande samarbeten kunnat identifieras. Nedan redovisas en översiktlig sammanställning av de bilaterala övningar som genomförts på i samt sedan 1:a . Av sammanställningen framgår att verksamheten huvudsakligen genomförts som utbildningar eller mindre Utöver dessa aktiviteter har internationellt utbyte i mindre omfattning genomförts såsom utländska studie- besök och förbandsbesök av olika slag. Inom arméns område har följande samövningar genomförts eller planeras: Inom hemvärnets ram genomfördes ett utbyte inom mellan Lapplandsjägargruppen i och den norska 6.div . Artilleriregementet planerar för genomförande av en nordisk artilleriövning i Villingsberg med deltagande från , och . Artilleriregementet planerar för en samövning med omkring 70 man från de italienska Alpinitrupperna att genomföras under artilleriregementets ordinarie övning i . En hemställan till regeringen för denna verksamhet utarbetas . Följande utbildningsverksamhet har genomförts K 4 har genomfört utbildning avseende subarktisk förmåga i relativt stor skala med personal från , och . I 5 har genomfört utbildning inom ramen för uppsättandet av Nordiska brigaden där I 5 har huvudansvar. Försvarsmakten har också haft utländska deltagare bl.a. från vid överlevnadskurser i norrländsk vinter- miljö arrangerade av bl.a. MHS och Försvars- maktens överlevnadsskola/K 3. Inom flygvapnets område har följande samövningar genomförts eller planeras: F 4 har genomfört samövning med flygförband från . F 21 har genomfört samövningar med flygförband från (2000), (2001) och (2003). F 21 planerar också (på eget och F4 övningsområde samt med deltagande från F 17) genomföra . Förutom deltar flygförband från , , och . har tidigare genomförts i och avses rotera mellan de deltagande länderna. F 21 har genomfört utbildning och samövning med nederländskt markförsvarsförband. Denna utbildning genomfördes tidigare av K 4 men överfördes till F 21 då det rör sig om flygvapenförband. Utbildningens volym planeras att ökas. 1.hkpskv i har genomfört övningar avseende räddningsinsats med helikopter i alpin terräng med och inom ramen för det nordiska samarbetet. Följande utbildningsverksamhet har genomförts: F 4 har genomfört utbildning av österrikiska piloter (37) . F 21 har genomfört utbildning av österrikiska piloter (37) år 2000-02. 1.hkpskv i har genomfört samordnad utbildning mellan svenska, finska och norska helikopterbesättningar (2002). Erfarenheter av genomförd verksamhet Erfarenheterna från den genomförda verksamheten är mycket goda. Verksamheten har på ett tydligt sätt bidragit till utvecklingen av Försvarsmaktens internationella förmåga. De utländska del- tagarna har också varit mycket nöjda med den genomförda verk- samheten. Inte minst har detta gällt vid genomförandet av flyg- övningar där gästerna uppskattat de fria ytorna och den ringa civila flygtrafiken över land. Genomförandet av verksamheten har dock i viss mån försvårats genom avsaknaden av ett övergripande juridiskt ramverk för att reglera deltagarnas statusfrågor samt de utländska deltagarnas svårighet att uppfatta de nuvarande svenska tolkningarna av det så kallade Pff-avtalet.1 Därmed har extraarbete krävts för dessa frågor. och dess angränsande havsområden karaktäriseras av tätortskoncentration till kustområdet, bebyggelse längs med älvdalarna och några enstaka större samhällen i inlandet. Däre- mellan mycket stora obefolkade ytor bestående av vatten, skog, myrmark och fjällområden. Till sjöss är det måttlig till låg omfatt- ning av sjötransporter och fiske. ökar bärigheten markant vid sidan om väg genom kraftig tjälbildning. Detta medför ökad framkomlighet och ett minskat slitage på naturen då övningar genomförs med mekaniserade förband. Lång, kall och snörik höst-/vinterperiod ger goda förutsättningar för t.ex. soldatutbildning i vintermiljö, överlevnadsutbildning för soldater och befäl, utprovning av taktik/teknik/fordon samt materiel- tjänst mm under vinterförhållanden. Goda ljusförhållanden möjliggör ett effektivt nyttjande av övningstid. På motsvarande sätt ges goda möjligheter att öva i mörkerförhållanden. ./ 1.1 I det av utredningen behandlade området finns ett antal mark- övningsområden. Kapacitet och detaljer avseende dessa områden (samt ) redovisas i underbilaga 1.1. Befolkningskoncentrationen till ett fåtal tätorter inom de normalt utnyttjade övningsområdena underlättar väsentligt övningsplan- eringen så att bullerstörningar kan hållas på låga nivåer. I finns goda förutsättningar att genomföra taktiska lågflygövningar med små störningar på det civila samhället. 1 En utförligare beskrivning av denna problematik återfinns i kapitel 6. Moderna flygsystem är i allt högre grad beroende av stora övningsområden fria från civil flygtrafik för att genomföra utbildnings- och systemövningar. Större luftförsvarsövningar kräver p.g.a. ett större antal deltagande förband och flera flygbaser m.m. oftast ett övningsutrymme som blockerar den civila flyg- verksamheten delar av dygnet (av flygsäkerhetsskäl). I inland kan övningar genomföras utan långvarig störning eller blockering av den civila luftfarten. De norrländska flygövningsområdena tillsammans med det av FMV och Rymdbolaget lanserade North European Aerospace Test Range (NEAT)2 erbjuder goda övningsmöjligheter vilka ger betydelsefulla bidrag till såväl flygstridskrafternas nationella som internationella förmåga. Genom detta område äger en resurs som även internationellt är starkt efterfrågad. Flygövnings- området är unikt till storlek över land i och ger utmärkta förutsättningar att genomföra kvalificerade flygövningar. ./ 1.2 Som illustration till ovan förda resonemang redovisas civila flyg- vägar över samt bedömning av lämpliga flygövnings- områden i underbilaga 1.2. I det av utredningen behandlade området finns två övningsområden ett i mellan och , samt ett mellan och . I båda områden är påverkan på/från civil sjöfart och fiske minimal. begränsas området genom isläggning. Avseende övningsområden önskar dock Försvarsmakten peka på att det finns mycket goda möjligheter att erbjuda övningsområden i södra , t ex i , i samt för såväl marin som flygverksamhet. bedrivs omfattande internationell övningsverksamhet främst i södra , men även i norra samt i . Såväl som torde t ex ha behov av övningsområden till sjöss med större bottendjup i relativ närhet till de egna bas- områdena. Utnyttjande av dessa områden skapar naturliga samöv- ningstillfällen på bilateral basis vilket är viktigt för Försvarsmakten. 2 Baseras på ett avtal () mellan FMV och Rymdbolaget om att gemensamt marknads- föra provplats och under namnet NEAT. Stora delar av Försvarsmaktens verksamhet regleras genom till- ståndsprövning eller anmälan av miljöfarlig verksamhet enligt Miljö- balken (9 kap.) t.ex. flygplats- och hamnverksamhet samt skarp- skjutning på övnings och skjutfält. Vissa tillstånd är generella och långsiktiga, t.ex. avsteg från terrängkörningslagen. Andra tillstånd har annan karaktär, t.ex. tillstånd att skjuta skarp ammunition från specificerad plats.3 Nuvarande tillstånd utnyttjas inte fullt ut av Försvarsmakten. Generellt sett finns således ett underutnyttjande av de tillstånd som Försvarsmakten innehar vilket skulle kunna utnyttjas för en utökad internationell verksamhet. Detta förhållande beror på att nuvarande tillstånd är prövade och erhållna för att svara mot en organisation som ej längre existerar. En anpassning av tillstånden till nuvarande organisation har ännu inte genomförts fullt ut. I samband med kommande Försvarsbeslut förutses en ytterligare anpassning av tillstånden. Det är dock viktigt att framhålla att Försvarsmakten även fram- ledes kommer att ha ett stort behov av övningsverksamhet, inte minst internationell sådan varför Försvarsmakten bedömer att det även framledes finns en potential för utökad internationell övnings- och utbildningsverksamhet på svenskt territorium. 5 Utvecklingsmöjligheter för Försvarsmakten Den nationella verksamheten är en grundförutsättning för den internationella verksamheten. De internationella övningarna ger oss dock möjligheter att utveckla kompetens och förmåga i mer komplexa miljöer och situationer än vad med egen kraft kan skapa. Behovet av att skapa en internationell materiell anpass- ning och motsvarande samövningar föreligger med förband ur samtliga Försvarsgrenar. Genom deltagande i internationell övningsverksamhet tillförs kunskap och förmåga att verka i internationell miljö samt uppträda anpassat mot andra länders regelverk. Förbanden får vidare kunskap och god förmåga att uppträda tillsammans med andra 3 En utförligare beskrivning av detta förfarande återfinns på sidan 14. nationer inom ramen för taktik och stridsteknik, vilket minskar förberedelsetiden för att vid behov kunna genomföra internationell insats. Detta får emellertid inte stå i motsats till de grundläggande målsättningar som finns för respektive förband. Genom deltagande i internationella övningar ges också erfarenheter och kunskaper som kan gynna utvecklingen av såväl svensk teknik och taktik som stridsteknik. Framtida nya krav på förmåga (certifiering) enligt OCC4 och deltagande med certifierade styrkeregisterförband i operativa övningar synes bli styrande för utveckling av svensk internationell förmåga samt nationell kunskap till certifiering och validering. Certifiering av blivande PARP-förband kan erhållas genom deltagande i särskilt utpekade certifieringsövningar som t.ex. den brittiska marinövningen FOST eller genom att genomföra nationell certifiering och validering i valda övningar med insyn av Nato. Deltagande i internationella övningar av större karaktär är nödvändigt för denna typ av förband, då möjligheterna att öva i operativ och även taktisk omfattning med egna resurser inom ännu inte innehåller tillräckligt komplexa scenarier och moment. Dessa övningar är svåra att förutse då de internationella övningskatalogerna är under omarbetning. Flera nya övningar kommer att erbjudas och totalt sett ökar utbudet av möjliga övningar och även om utbudet av Pff-övningar förutsätts minskas kommande år, öppnas andra övningar för partnerländerna. Att utbudet av Pff-övningar minskar ses som en naturlig utveckling genom att flera nationer nu anser sig ha passerat lära känna-fasen och ser fram emot mer kvalificerade övningar. Mer kvalificerade övningar ställer även ökade krav på övningsområden och möjlighet till utvärdering och validering. En god tillgång på övningsområden och övningsplatser är en förutsättning för att man ska kunna genomföra tillräckligt kvalificerade övningar för att svenska och internationella förband ska kunna utveckla sin samarbetsförmåga. Ett svenskt deltagande i den internationella övningsverksamhet som kommer att finnas framgent kommer att följas av önskemål från andra länder på att även få öva på svenskt territorium. Det här är tydligt inom det nordiska samarbetet samt inom Nato/Pff, särskilt i EU-medlems- kretsen. 4 Nato Operational Capabilities Concept. De geo- och demografiska samt de infrastrukturella förutsätt- ningarna i norra bedöms medge övningar med många förband. I det aktuella området har tidigare stora nationella övningar bedrivits. På motsvarande sätt bedöms en potential för att genomföra större internationella övningar finnas i området. Försvarsmakten bedömer dock att det finns en större potential att genomföra testverksamhet i snarare än större militära övningar då de nya Nato-länderna har god tillgång till militära övningsområden. Vintertjänst och subarktisk förmåga är dock exempel på områden där kan ha bättre möjligheter att verka. I övervägningarna om vilka test- och övningsområden som är lämpliga bör karaktären på framtida krig och konflikter att beaktas. Behov kan komma att föreligga för områden och anläggningar av mycket disparat karaktär. Tester avseende och övningar inbegripande konventionella vapensystem som till exempel långräckviddiga system mot mark- och/eller sjömål kan förekomma liksom tester och övningar som kan relateras till okonventionell eller asymmetrisk krigföring där skydd mot massförstörelsevapen och liknande (NBCR) kan vara en viktig del. Ytterligare faktorer att beakta kan vara diskussionerna kring en europeisk flygskola (EAJPT). Vidare bör också övervägas hur stora eventuella behov av basområden är ifall marin test- och övningsverksamhet avses utökas. Principen för andra nationers deltagande i övningsverksamhet i svensk regi bör vara att full kostnadstäckning skall tas ut för det utländska deltagandet. Detta skulle kunna ge intäkter som möjliggör att sprida kostnader för nyttjandet av dessa anläggningar liksom för infrastruktur och utveckling av övningsanläggningar. En sådan kostnadsspridning bedöms reducera kostnaden för att nyttja dessa anläggningar vilket skulle medföra att Försvarsmakten kan öva mer. I vissa fall bör dock avsteg från principen om full kostnadstäckning kunna övervägas om det är möjligt att finna ett för båda parter fruktbart utbyte, exempelvis genom utbyte av utbildningsplatser- och eller testplatser. Vid en större volym samövningar, med finansiering av deltag- ande nationer, skulle möjligheter öppna sig för att vidmakthålla och utveckla svenska system, t.ex. luftburen telekrigföring. Dessa system skulle då kunna erbjudas i rollen som fiktiv motståndare vid internationella samövningar, men också vid nationella övningar. Flera europeiska länder genomför en liknande övnings- verksamhet som den beskriven ovan i bland annat och . Övningsverksamhet i skulle kunna erbjudas andra nationer mot en kostnad som gör att övningsområden med tillhörande infrastruktur och övningsmateriel kan bibehållas och utvecklas. I det fortgående arbetet måste dock Försvarsmakten vara konkurrenskraftig mot de nationer som erbjuder motsvarande tjänster såväl avseende de finansiella aspekterna som kvaliteten på de övningstillfällen som erbjuds. Kopplat till eventuella test- och övningsområden kan lag- ring/garagering och underhåll av utländska intressenters materiel vara ett område som bör granskas. Dessa tjänster bör kunna upphandlas utanför Försvarsmakten alternativt erbjuda arbets- tillfällen lokalt för det fall att Försvarsmakten skall tillgodose tjänsterna. Interoperabilitet i olika avseenden bedöms vara en av de viktigare utvecklingsfrågorna för svenska markstridsförband. Gemensamma övningar mellan svenska och utländska förband på svensk mark kan kraftigt bidra till att öka denna förmåga. Övningar med syfte att öka interoperabiliteten kan vara aktuella dels på stridsteknisk nivå inom olika tjänstegrenar (artilleri, luftvärn, fältarbeten mm), dels på taktisk nivå med allsidigt sammansatta markstridsförband på brigad/divisionsnivå (motsv.) där även ledning av enheter från olika länder kan övas. Dessa typer av övningar bör inte endast kunna öka vår interoperabilitet, utan kan även leda till en bredare och snabbare utveckling av övriga förmågor inom Försvarsmaktens förband. De norra delarna av erbjuder möjligheter till övningar i ödemarksterräng och under vinterförhållanden som bedöms kunna vara av stort intresse för andra länders stridskrafter. Vid genom- förandet av gemensamma övningar mellan svenska och utländska förband bedöms svenska förbands kunskaper och erfarenheter av vinterklimat och ödemarksterräng kunna vara en efterfrågad resurs, som skulle kunna öka intresset för deltagande ur andra nationer. Möjligheterna att genomföra markoperativa övningar av större storlek förutsätter dock en omfattande planering och att området ej nyttjas mellan övningarna. En planering som innebär en större (tillämpad) övning vart 3–torde inte vara orimlig.