sou · GSB315 · 2005-01-01 00:00:00 — Det råder stor brist på auktoriserade tolkar. Det fanns /2004 825 auktoriserade tolkar varav 122 tolkar med speciell kompetens som sjukvårdstolkar och 170 med speciell kompetens som rättstolkar i 34 språk för hela . Bristen på auktoriserade tolkar leder också till att individens möjligheter att få tillgång till en tillräckligt kompetent tolk minskar. Önskvärt vore att alla tolkuppdrag utfördes av auktoriserade tolkar. Det finns emellertid drygt 100 språk vari det inte finns auktoriserade tolkar att tillgå, varför kvalitetskraven på de icke auktoriserade tolkarna måste ställas högt. På grund av bristen på auktoriserade tolkar måste tolkförmedlingar och beställare av tolk- tjänster hushålla med den kompetens de auktoriserade tolkarna har och använda dem i de situationer där det är nödvändigt att tolken är auktoriserad, exempelvis vid domstolar och i asylärenden. Om hög kvalitet på tolktjänsterna inte värderas finns alltid risken att antalet auktoriserade tolkar inte ökar i önskvärd omfatt- ning. Slutsatsen förstärks också av att offentliga verksamheter i många fall har dålig ekonomi. Det kan minska myndighetens incitament att se tolktjänsterna som en viktig resurs i integrations- Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar arbetet och samhällservicen till alla som bor eller tillfälligt vistas i . Med hänsyn härtill har önskan om hög kvalitet på tolkförmed- lingarnas arbete och därmed även tolktjänsterna varit ett av de bärande motiven för vårt förslag att införa en lag om registrering av tolkförmedlingar och tillsyn över dessas verksamhet. Därtill har tolkförmedlingsbranschens företrädare, oavsett om man tillhör de kommunala eller privata aktörerna, givit oss positiva signaler om behovet av och önskan om att det införs någon form av registrering och statlig tillsyn över tolkförmedlingsverksamheten. Man uppfattar en sådan ny ordning som både normbildande och kvalitetshöjande vad gäller tolktjänsterna, i grunden en kvalitets- stämpel för registrerade utövare. Det är angeläget att uppmärksamma situationen för användarna av tolktjänster – dvs. asylsökande, invandrare, läkare, tjänstemän i stat och kommun m.fl. Användarna har små möjligheter att påverka tolktjänsternas kvalitet. Det beror bl.a. på tjänsternas speciella karaktär där användarna för det mesta saknar språkliga förutsätt- ningar att bedöma tolkningens kvalitet. Tolkens ställning i förhål- lande till förmedlingen är löslig, vilket gör att tolkarna själva har svårt att hävda kvalitetsaspekter gentemot förmedling och bestäl- lare. En användare av tolktjänster kan i och för sig klaga hos bestäl- laren av tolktjänster och denne kan i sin tur vända sig till förmed- lingen med klagomålet. Det finns dock små möjligheter att få rättelse till stånd, utöver det faktum att tolkförmedlingarna kan väljas bort vid framtida upphandlingar. Man kan i och för sig anta att upprepade klagomål mot tolkningens kvalitet kan medföra att den berörda förmedlingen rättar till ett missförhållande. En rättelse i efterhand framstår dock inte som en särskilt effektiv metod eller godtagbar lösning mot bakgrund av förhållandena på marknaden för tolkförmedling. Detta bör även ses mot bakgrund av att det inte finns något oberoende tillsynsorgan, som har möjlighet att med stöd av särskilda regler tillse att användarna får en hög eller godtagbar kvalitet på tolktjänsten. Det finns starka skäl att ställa särskilda kvalitetskrav på en tolk- förmedling. Förmedlingens och tolkarnas verksamhet är ofta en Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar fråga om liv, hälsa och säkerhet för enskilda personer. Det är också svårt för användaren av tjänsterna att veta om tolkningen är korrekt utförd eftersom just användarna av tjänsten inte förstår varandra utan tolk. Därför är det viktigt att en ny lagstiftning ställer krav på alla tolkförmedlingar. Genom att införa en lag om obligatorisk registrering och tillsyn av tolkförmedlingar ökar tolkanvändarnas möjligheter att både hos tolkförmedlingarna och tillsynsorganet få möjligheter att framföra klagomål och påtala fel och brister. Införandet av en ny lagstiftning om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar löser dock inte hela problematiken inom denna verksamhet. Lagen löser exempelvis inte problemen med brister i upphandlingar utan på det området måste andra insatser göras i form av utbildning och information, vilket vi rekommenderar i kap. 4. Vi anser att införandet av en ny lagstiftning både direkt och indirekt skapar förutsättningar för att höja kvalitetsmedvetandet både hos tolkförmedlingarna, beställarna (upphandlarna) av tjänst- erna samt även öppnar för samhällsmedborgarna att förstå att riks- dagen ser tolkservicen som en viktig samhällsfunktion. Lagstiftningen hindrar inte beställare att använda en icke aukto- riserad tolk om de vill för ärenden som de har i sin verksamhet. 2.1.3Tolktjänster finansieras i huvudsak av allmänna medel Ett annat skäl för att införa en lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar är att det saknas nationell överblick över den kontakttolkning som förekommer hos myndigheter och andra kommunala och statliga verksamheter och som till övervägande del finansieras av allmänna medel. Av det skälet bör det ligga i myn- digheternas och de andra statliga och kommunala verksamheternas intresse att kvaliteten på de tjänster man köper via tolkförmedling- arna kan garanteras och att verksamheten granskas av en oberoende instans för att säkerställa det allmännas intresse av hur skatte- medlen används. Vår bedömning är att genom en lag om registrering och tillsyn över tolkförmedlingar får myndigheter, statliga verksamheter och kommuner större garantier för att skattemedlen används på ett så effektivt sätt som möjligt och att tolkförmedlingarna tar ansvar för kvaliteten på levererade tjänster. Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar 2.1.4Konkurrensen mellan privata och kommunala tolk- förmedlingar Det är viktigt att förmedlingsföretagen så långt som möjligt ges lika förutsättningar att konkurrera med varandra. Om så inte är fallet kan effekterna bli en ineffektiv resursanvändning, mindre varierat produktutbud eller minskad mångfald och ytterst minskad konsumentnytta. De olika förutsättningarna för kommunala och privata tolkförmedlingar med avseende på verksamhetens finansie- ring och ekonomiskt risktagande kan även försvåra nyetablering. Vikten av lika konkurrensvillkor bör även sättas i relation till att tolkförmedling är en upphandlingsmarknad med ett begränsat antal beställare/kunder. Om förmedlingen förlorar en kund kan det få stora konsekvenser för verksamheten. Den konkurrensutsättning som skett inom tolkförmedlings- branschen har bidragit till att de kommunala tolkför- medlingarna, för att hålla sig kvar på marknaden, måste bli effekti- vare, billigare och få fler kunder. finns det ett svagt intresse hos de privata förmedlingarna att etablera sig i glesbygds- områden till stor del beroende på att kundunderlaget är för litet. I dessa områden behövs de kommunala tolkförmedlingarna för att säkerställa tillgången till tolktjänster. Vi har funnit att kommunala tolkförmedlingar inte alltid tar hän- syn till lokaliserings- och självkostnadsprinciperna i kommunal- lagen (1990:900) när de säljer tolktjänster till andra än den egna kommunen. Det ligger i sin tur till grund för de olika uppfattningar som ibland uppstår mellan kommunala och privata tolkförmed- lingar om varandras förutsättningar och sätt att arbeta. Vår bedömning är att bristen på konkurrensneutralitet mellan privata och kommunala tolkförmedlingar måste åtgärdas. Genom att införa klara regler för hur kommunala verksamheter får bedriva tolkförmedlingsverksamhet säkerställs tillgången på tolktjänster över hela landet, vidare ges bättre förutsättningar för bättre konkurrensneutralitet mellan privata och kommunala tolk- förmedlingar. Bättre konkurrensneutralitet får ses som en av förutsättningarna för att förbättra tolkförmedlingsbranschen och höja kvaliteten på tolktjänsterna. Tolkförmedlingsbranschen består av ett begränsat antal tolkförmedlingar, omkring ett 60-tal, som levererar tolk- tjänster till ett begränsat antal beställare. Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar fördelade mellan ett 40-tal kommunala verksamheter och ett knappt 20-tal förmedlingar som bedrivs i privat regi. 2.2Införande av en särskild lag om tolkförmedlingar Vårt förslag: För att få bedriva tolkförmedlingsverksamhet skall tolkförmedlingen vara registrerad. En registrerad tolkförmed- ling skall stå under tillsyn av den myndighet som regeringen bestämmer. Bestämmelser om registrering och tillsyn av tolk- förmedlingar införs i en särskild lag. För att höja kvaliteten på tolktjänsterna, trygga rättssäkerheten för användarna och få en bättre kontroll på hur allmänna medel används föreslår vi en lag om registrering och tillsyn av tolkför- medlingar. Den föreslagna lagen skall omfatta fysiska och juridiska personer som yrkesmässigt förmedlar tolktjänster till statlig eller , inklusive landstingskommunal, verksamhet. En frivillig registrering kan enligt vår uppfattning inte på ett godtagbart sätt tillförsäkra en hög grad av kvalitetskontroll av för- medlingsverksamheten. Ett sådant system skulle öppna för möjlig- heten att oseriösa aktörer kunde verka på marknaden utan statlig tillsyn, även om man kan anta att sådana förmedlingar skulle slås ut av kvalitetsmedvetna upphandlare. Främst är kravet på registrering ett skydd för tolkanvändarna och för att bättre säkerställa att tolkförmedlingarna håller en jämn kvalitet på tolktjänsterna oberoende av var i landet tjänsterna utnyttjas eller vilka (privata eller kommunala förmedlingar) som levererar tjänsterna. För att garantera att de tolktjänster som levereras håller en hög kvalitet skall kontinuerlig tillsyn utövas över alla tolkförmedlingar, oberoende av storlek på förmedlingen eller var förmedlingen är belägen i landet. Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar 2.2.1Yrkesmässig förmedling av tolktjänster skall omfattas av lagen Vårt förslag: Lagen skall omfatta fysiska och juridiska personer som yrkesmässigt förmedlar tolktjänster till statlig eller kom- munal verksamhet. För att en tolkförmedling skall anses förmedla tolktjänster yrkes- mässigt krävs att tolkförmedlingen har externa kunder. Kommu- nala tolkförmedlingar som enbart levererar tolktjänster till den egna kommunen anses inte yrkesmässigt förmedla tolktjänster utan den anses utgöra en slags tolksamordningsfunktion inom den egna kommunen. Detta innebär att om en kommun beslutar att leverera tolk- tjänster till andra än den egna kommunen, dvs. landsting, andra kommuner eller statliga verksamheter, måste kommunen låta regi- strera tolkförmedlingen enligt lagen. Motivet för detta förslag är främst att om en kommun beslutar sig för att låta den egna verksamheten konkurrera på den öppna marknaden måste verksamheten drivas på ett sådant sätt att kon- kurrensneutraliteten upprätthålls och verksamheten utsätts för till- syn. Genom förslaget likställs privata och kommunala tolkförmed- lingar när de verkar på samma marknad. Vårt förslag: För att tolkförmedlingen skall kunna registreras krävs att förmedlingen bedöms lämplig för uppgiften. Tolkför- medlingen får vidare varken vara i konkurs, likvidation eller ha näringsförbud. Tolkförmedlingen måste vidare ha en förteck- ning över de tolkar som utför uppdrag åt förmedlingen. Förslaget innebär att det är registreringsmyndigheten som skall avgöra om tolkförmedlingen kan anses vara lämplig för uppgiften. En allmän lämplighetsprövning av tolkförmedlingen bör innehålla en prövning om den person som ansvarar för verksamheten har erforderlig kompetens och kännedom om branschen samt i övrigt är en redbar och lämplig person. Med redbar avses främst att personen inte är straffad för ekonomisk brottslighet eller före- Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar kommer i sammanhang som kan kopplas samman med exempelvis främlingsfientlig eller omstörtande verksamhet. Vi anser dock inte att någon säkerhetskontroll av personen behöver göras av tillsyns- myndigheten för att pröva om den ansvarige personen är lämplig. Om tolkförmedlingen bedrivs som aktiebolag är det inte nöd- vändigt att den verkställande direktören personligen har bransch- kännedom, men att han/hon ansvarar för att den erforderliga kompetensen finns inom tolkförmedlingen. Det helt nya i sammanhanget är kravet på att förmedlingarna skall hålla en förteckning över de tolkar som utför uppdrag åt för- medlingen. Ett uppfyllande av detta villkor innebär en kvalitets- höjning inom branschen. Dessa minikrav med undantag för för- teckningen över tolkar uppfyller förmodligen alla verksamma tolkförmedlingar. Den förteckning som skall finnas över vilka tolkar som utför uppdrag åt förmedlingen skall föras på ett sådant sätt att kunderna och tillsynsmyndigheten på ett okomplicerat sätt kan ta del av vilka tolkar som utför uppdrag åt förmedlingen, vilken kompetens tolken besitter och vilket eller vilka språk tolken behärskar. Med kompetens avses i första hand om tolken är auktoriserad eller har speciell kompetens som rätts- eller sjukvårdstolk. Dessa uppgifter skall framgå av förteckningen. För att inte hindra nyetablering av tolkförmedlingar är det nöd- vändigt att en ny tolkförmedling ges erforderlig tid att bygga upp en förteckning i den takt förmedlingen anlitar tolkar för uppdrag. Enbart den omständigheten att en nyetablerad tolkförmedling inte har en befintlig förteckning över tolkar får således inte hindra en registrering av tolkförmedlingen. Villkoren för registrering är allmänt hållna och av den arten att de är att anse som minimikrav för att få bedriva en seriös förmed- lingsverksamhet. Det huvudsakliga syftet med registreringsskyldigheten är att tolkförmedlingen skall bli föremål för tillsyn. Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar 2.2.3En registrerad tolkförmedlings skyldigheter Vårt förslag: En registrerad tolkförmedling skall utföra sitt uppdrag med iakttagande av god tolkförmedlingssed. Det är vanligt att branscher på olika nivåer följer någon slags etisk kod eller god sed. Exempelvis skall auktoriserade tolkar följa god tolksed, revisorer god revisorssed och god revisionssed, fastig- hetsmäklare god fastighetsmäklarsed och journalister skall iaktta pressetiska regler. Förtjänsten med att ha någon form av etisk kod eller branschpraxis är att en viss bransch har utvecklat upp- föranderegler för ett specifikt yrke eller en särskild bransch, regler som har normativ verkan på moral och beteende i den dagliga verk- samheten. God sed utgör ett kvalitetsstyrande instrument inom respek- tive bransch. Ingen seriös branschutövare skulle medge att man inte följer den goda sed branschen har utvecklat i sin verksamhet. Köpare av branschens tjänster eller produkter får på ett enkelt sätt veta via god sed att företaget/utövaren följer branschens kvalitets- normer. Ofta marknadsförs god sed genom att någon form av certifikat utfärdas eller att företaget har tillåtelse att använda en viss logotype, som talar om för köpare och konsumenter att det här företaget följer vissa kvalitetsnormer. En annan fördel med god sed är att den ändras och utvecklas över tiden i takt med att branschen utvecklas. God tolkförmedlingssed – en kvalitetsstämpel Inom tolkförmedlingsbranschen har det ännu inte utvecklats någon allmänt antagen god tolkförmedlingssed. Att branschen utvecklar en god tolkförmedlingssed skulle därför utgöra den kvalitets- stämpel som tolkförmedlingsbranschen själv efterfrågat. God tolkförmedlingssed skulle bli den branschkodex som tolkförmed- lingarna saknar och tjäna som en kvalitetshöjande faktor inom tolkförmedlingsbranschen. Vi anser det är angeläget att peka på några frågor som tolkför- medlingarna bör ta ställning till i utvecklandet av god tolkförmed- lingssed. Att utveckla god tolkförmedlingssed skulle medverka till att stärka förmedlingarnas professionella anseende. Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar innebära en tydlig signal från tolkförmedlingarnas sida till bestäl- lare av tolktjänster att kvalitetsaspekterna i förmedlingsverk- samheten har hög prioritet. Utvecklingen av god tolkförmedlings- sed skulle förmodligen också bidra till viss självsanering inom branschen. För användarna av tolk, de tolkbehövande, skulle införandet av god tolkförmedlingssed bidra till att stärka rättssäkerheten genom att de får en kompetent tolk i ett ärende som för dem kan vara ytterst känsligt. För att god tolkförmedlingssed skall få den status och normativa verkan som vi menar är nödvändig bör branschen medverka i utformningen av innehållet i god tolkförmedlingssed tillsammans med sina respektive branschorganisationer och tillsynsmyndig- heten. (), som är att betrakta som en bransch- organisation, företräder hälften av de kommunala tolkförmedling- arna och har ett par privata förmedlingar som medlemmar. TSR har utvecklat vad de kallar för god tolkförmedlingssed. Detta doku- ment är en bra början men för att uppnå den kvalitetshöjning som krävs inom tolkförmedlingsbranschen behöver det som sagts utvecklas en god sed för hela branschen. En ny branschförening håller på att bildas i samarbete med Tjänsteföretagen för de privata tolkförmedlingarna. är en förbundsgrupp under . Enligt uppgift kommer organisationen att från början bestå av mellan fem och sju privata förmedlingar, som kommer att kunna utökas med fler. Denna branschförening har också påbörjat arbetet med att utveckla en god tolkförmedlingssed för sina medlemmar. Om god tolkförmedlingssed skall få den betydelse och status som anses nödvändig måste dessa båda branschorganisationer sam- arbeta med tillsynsmyndigheten för att utveckla god tolkförmed- lingssed. Det är ytterst tillsynsmyndigheten som kommer att fast- ställa vad som är god tolkförmedlingssed. Omsorgsplikt om användarna av tolktjänster Det är viktigt att god tolkförmedlingssed innehåller någon form av omsorgsplikt när det gäller förmedling av tolktjänster. Omsorgen bör innebära att förmedlingen skall sätta tolkanvändarna i centrum Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar när förmedlingen avgör vem som är bästa tolk att utföra ett upp- drag. Liknande villkor finns bl.a. i god rådgivningssed (hos finan- siella bolag) där regeringens förslag innebar att konsumentens intresse skall stå i främsta rummet när en rådgivning utförs. Även i annan konsumenträttslig lagstiftning finns en motsvarande omsorgsplikt om konsumenten. Tolkförmedlingarna har den bästa kunskapen om kulturella och språkliga olikheter och behov som gäller för den tolkbehövande när de skall tillsätta tolk för ett uppdrag. Dessutom har tolkförmed- lingen ofta flera tolkar att välja bland och en omsorg om använd- arna skulle sannolikt underlätta för förmedlarna att avgöra vem som är bästa tolk för ett uppdrag. För att i varje situation kunna avgöra vem som är bästa tolk krävs kompetenta förmedlare hos tolkförmedlingarna. En god tolkförmedlingssed kan även innehålla vissa krav på förmedlarna som de skall iaktta när de väljer bästa tolk för ett uppdrag. Ansvaret för tolkarnas relation till tolkförmedlingarna Det råder i de allra flesta fall ett ganska löst avtalsförhållande mellan tolkar och tolkförmedling. Ofta arbetar tolkarna åt flera tolkförmedlingar och de saknar inte så sällan ett skriftligt avtal innehållande villkor mellan tolk och förmedling. Tolkarna har svårt att påverka sina villkor i relation till tolkförmedlingen. De arbets- rättsliga förutsättningarna är oklara och det råder en allmän upp- fattning bland tolkförmedlingarna att tolkarna inte är anställda av förmedlingen utan är uppdragstagare eller frilansande tolkar. Vi anser att tolkförmedlingarna i egenskap av uppdrags- givare/arbetsgivare bör enas om vissa minimiregler om förhål- landet mellan tolkarna och tolkförmedlingen som de förbinder sig att följa. Det bör ingå i god tolkförmedlingssed att förmedlingarna upp- rättar någon form av skriftligt avtal mellan tolken och tolkför- medlingen om att tolken skall utföra uppdrag åt förmedlingen. I dessa avtal bör det framgå, utöver tolkens namn och eventuella företag, även uppgifter om arvode, avtalstidens längd, villkor i övrigt och uppsägningsvillkor för avtalet. God tolkförmedlingssed bör också innehålla kriterier om att tolkförmedlingen accepterar att tolkarna utför uppdrag åt flera förmedlingar. Därigenom skall tolkar inte kunna utsättas för ett Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar näringsförbud om de vill arbeta åt flera förmedlingar. Det sätt på vilket en tolkförmedling kan förhindra att tolken utför arbete åt annan förmedling bör vara den gängse inom arbetsrätten, nämligen att anställa tolken och genom ett anställningsavtal förbinda tolken att bara utföra arbete åt den förmedling han/hon är anställd av. 2.2.4Ansvar för tolkarnas kompetens och utbildning Vårt förslag: En registrerad tolkförmedling skall verka för att de tolktjänster som förmedlas utförs av tolkar som är auktorise- rade enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Om tolkar som inte är auktoriserade behöver anlitas skall förmedlingen se till att dessa har utbildning och kompetens för uppdraget. Som sagts skulle egentligen alla tolkuppdrag behöva till- sättas med auktoriserade tolkar, men på grund av den bristsituation som råder och det faktum att Kammarkollegiet än så länge inte kan auktorisera i fler språk än 34 kan ett krav på tolkförmedlingarna att enbart använda auktoriserade tolkar naturligtvis inte ställas. Vi har därför valt att i stället föreslå att tolkförmedlingen skall verka för att de tolktjänster som förmedlas utförs av auktoriserade tolkar. Detta gör att kvaliteten på utförda uppdrag måste sättas i fokus. Vi anser att om tolkförmedlingarna verkar för att auktoriserade tolkar i första hand skall användas öppnar det för att motivera andra tolkar att auktorisera sig när det finns möjligheter att få uppdrag som auktoriserad tolk. Ovanstående formulering, att tolkförmedlingen skall verka för att auktoriserade tolkar används, hindrar inte beställare som så önskar att använda tolkar som inte är auktoriserade. Det är också på grund av svårigheten för en användare av tolk- tjänster att avgöra om tolken har rätt utbildning eller kompetens för uppdraget naturligt att lägga det ansvaret på tolkförmed- lingarna. Tolkförmedlingen skall således se till att tolkarna innan de anlitas av förmedlingen har auktorisation eller tillfredsställande utbildning och är lämpliga att tolka. Tolken måste å sin sida inför tolkförmedlingen kunna verifiera att han/hon har tillfredsställande utbildning och kompetens. Om tolken är auktoriserad visar detta att tolken har tillfredsställande Lag om registrering och tillsyn av tolkförmedlingar kompetens varför ytterligare kontroll av tolken i dessa fall är onödig. Bestämmelsen om att tolkförmedlingen skall se till att tolkar som anlitas av förmedlingen har utbildning och kompetens tar främst sikte på tolkar som inte är auktoriserade och anlitas av för- medlingen. 2.2.5Tolkförmedlingens ansvar för att god tolksed iakttas Vårt förslag: En registrerad tolkförmedling skall verka för att de tolktjänster som förmedlas utförs i enlighet med god tolksed. En auktoriserad tolk är skyldig att iaktta god tolksed och skall samvetsgrant utföra tolkuppdraget med självständighet och opar- tiskhet. På grund av bristen på tillsyn över tolkar som inte är auktoriserade anser vi att tolkförmedlingen måste verka för att även tolkar som inte är auktoriserade utför sina uppdrag med iaktta- gande av god tolksed. God tolksed är ett samlande begrepp för det regelverk som finns på detta område, den yrkeskodex som utvecklats bland tolkar och den praxis som skapas av Kammarkollegiets tillsyns- och utveck- lingsverksamhet på tolkområdet. Av god tolksed (bilaga 8) framgår bl.a. att tolken skall utföra sitt uppdrag med opartiskhet.