sou · GSB338 · 2005-01-01 00:00:00 — Praktiska skäl talar för att de områden som miljödomstolarna täcker, och som har sin bakgrund i de tidigare vattendomstolarnas indelning, bör gälla även i ett system där all tillståndsprövning sker i förvaltningsmyndighet i första instans. En förändrad organisation för tillståndsprövning enligt kan ge förutsättningar att ändra grunderna för miljödomstolarnas domkretsar, vilket kan vara angeläget från PBL-synpunkt. En särskild fråga som dock måste utredas är hur vattenverksamheter även fortsättningsvis kan prövas på ett rationellt sätt, både vad avser tillstånds- och ersättningsfrågor. Det bör också uppmärksammas att de indelningsgrunder som gäller på olika områden inte är och syn på en samordning ... koordinerade och att det kan leda till praktiska problem; både miljödomstolarna och vattendistrikten indelas utifrån naturliga avrinningsområden men omfattar ändå olika geografiska områden, som deras områden inte stämmer överens med de administrativa kommun- och länsgränserna. Grunderna för prövningsmyndigheternas geografiska ansvarsområden får övervägas i det fortsatta utredningsarbetet. Sammanfattningsvis kan sägas att ett första steg i form av en samordnad överprövning i miljödomstolarna troligtvis kan få en del positiva effekter direkt. Vissa kan antas uppkomma genom möjligheterna till en samlad prejudikatbildning och samordnad överprövning av skilda beslut rörande samma verksamhet. Andra effekter får man på och dessa kräver ändrade materiella regler och därmed ett ökat närmande mellan systemen. Effekterna ur ett PBL-perspektiv beskrivs närmare i avsnitt 8.3 i betänkande. En gemensam instansordning för överprövning skulle alltså kunna vara ett första steg i att närma prövningssystemen i och PBL till varandra. Men samordningsbehoven är betydligt större än så. Genomgången i avsnitt 7.4 visar på en stor spännvidd i samordningsproblemen som det står klart att enbart en gemensam instansordning för överprövning inte löser de samordningsfrågor som där pekas ut. Det är emellertid svårt att utan mer utförliga utredningar bedöma hur samordningsbehoven kan tillgodoses och i vilken turordning eventuella förslag bör behandlas. En rimlig hypotes är att de bör hanteras efterhand som det bedöms lämpligt och mot bakgrund av resultatet av de inledande åtgärderna. Merparten av de områden kommittéerna angett som tänkbara för en samordning förutsätter en mer eller mindre omfattande genomgång av förfaranderegler och/eller av materiella regler i och PBL. I anslutning till en utredning om en gemensam instansordning för överprövningar enligt och PBL kan det dock finnas utrymme för att överväga andra frågeställningar. och syn på en samordning ... det exempelvis undersökas hur långt man kan nå i fråga om en tidsmässig samordning av olika förfaranden utan att komma in på en mer långtgående samordning av de båda regelverken. De ytterligare områden för samordning som aktualiseras bör dock så långt möjligt vara konkreta och avgränsade. Utgångspunkten för det fortsatta utredningsarbetet är att en önskvärd samordning inte kan åstadkommas i ett sammanhang utan får ske stegvis. Samordningsfrågans vidd och komplexitet ställer krav på hur det fortsatta utredningsarbetet skall bedrivas. För att kunna överblicka det stora ämnesområdet och effektivt driva utredningen framåt är det viktigt att det finns förutsättningar för en samlad insats med en bred praktisk och teoretisk kompetens inom både och PBL. En förbättrad samordning mellan PBL och annan lagstiftning rör inte enbart samordningen med . Ett fortsatt och utvidgat arbete avseende samordningsfrågorna skulle också kunna omfatta samordningen med infrastrukturlagarna, fastighetsbildningslagen, kulturminneslagen samt andra lagstiftningar som hanterar den fysiska utformningen och vår livsmiljö. Även fördelningen av beslutsansvaret mellan domstolar, centrala verk, länsstyrelser och politiska instanser kan behöva ses över vid en fördjupad översyn av samordningsbehovet. Utrymmet för samordning av medborgar- och sakägarinflytande skulle kunna rymmas inom ramen för ett sådant arbete. Ett arbete med en sådan bredd är dock allt för omfattande för att kunna rymmas inom ramen för PBL- kommitténs arbete. Oberoende av det fortsatta utredningsarbetet bör man inom ramen för dagens system fortsätta och fördjupa samordningen, till exempel genom ett närmande mellan olika förvaltningar och ett samarbete kring olika frågor som rör samma verksamhet. Vi redovisar tre alternativ för tillståndsprövning i förvaltningsmyndighet i första instans: –Tillståndsprövning av A-verksamheter och vattenverksamheter i 3–5 miljöprövningsdelegationer vid länsstyrelser och av B-verk- samheter vid de nuvarande 21 miljöprövningsdelegationerna (se skiss 1 på sidan 107) –Tillståndsprövning av alla miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter vid 3-5 miljöprövningsdelegationer (se skiss 2 på sidan 108) –En fristående myndighet för all tillståndsprövning (se skiss 3 på sidan 109) Vi föreslår att prövningen av överklagade mål och ärenden även i fortsättningen sker i miljödomstolarna. En utgångspunkt är att bör vara slutinstans i överklagade tillståndsärenden, vilket gäller i de mål som inletts i en kommun eller en förvaltningsmyndighet. För att förbättra möjligheterna till prejudikatbildning kan det finnas anledning att i vissa fall öppna för en prövning i . 8.1Tre alternativ för tillståndsprövning i förvaltningsmyndighet i första instans Renodling av domstolarnas roll Genom införandet av inrättades en ny prövningsorganisation för miljöprövningar. Den består av förvaltningsmyndigheter på kommun- och länsstyrelsenivå samt fem regionala miljödomstolar, och . I betydande delar bygger organisationen på tidigare myndigheter och domstolar, bland annat vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen. Nya i organisationen är främst miljöprövningsdelegationerna vid de 21 länsstyrelserna. Enligt vårt ursprungliga direktiv skall vi utreda om tillståndsprövningen enligt bör ligga direkt hos miljödomstol eller prövas av domstol först efter överklagande av förvaltningsmyndighets beslut. Kommittén skall bland annat beakta den utveckling som skett mot att alltmer renodla domstolarnas roll till att avgöra tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna. För att kunna renodla domstolarnas roll behöver tillståndsprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter flyttas från miljödomstolarna till förvaltningsmyndigheter. Det har särskild betydelse för prövningen av vattenverksamheter och vi redovisar i kapitel 5 övergripande hur prövningssystemet för vattenverksamheter bör förändras. Vår slutsats är att det är möjligt att ändra prövningssystemet för vattenverksamheter så att tillståndsprövningen sker i förvaltningsmyndighet. Förslaget innebär att tillståndsfrågan skiljs från främst de frågor om markåtkomst och ersättning för skada och intrång som lämpligen bör prövas i domstol även i fortsättningen. En sådan förändring av prövningssystemet för vattenverksamheter bereder vägen inte bara för en tillståndsprövning i förvaltningsmyndighet i första instans och en renodling av domstolarnas roll. Den skapar också förutsättningar för att minska skillnaderna i reglerna om tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Vissa av skillnaderna är sakligt motiverade och bör finnas kvar även i ett ändrat prövningssystem. I andra avseenden bör de utjämnas, bland annat vad gäller sakägarnas ställning vid tillståndsprövningen. En effektivare organisation för tillståndsprövning i första instans Enligt vårt tilläggsdirektiv skall vi utreda hur tillståndsprövningen av verksamheter kan effektiviseras genom en förändrad prövningsorganisation. Organisationsfrågan utgör i det direktivet en del i ett övergripande uppdrag att se över möjligheterna att effektivisera och förenkla miljöprövningen utan att hälso- och miljöskyddskraven åsidosätts. I vårt senaste betänkande redovisade vi förslag som syftar till att effektivisera miljöprövningen inom ramen för den nuvarande prövningsorganisationen (SOU 2003:124). I det här betänkandet redovisar vi förslag som syftar till att effektivisera miljöprövningen genom en ändrad prövningsorganisation. Vi undersöker här hur en effektivisering av tillståndsprövningen i första instans kan åstadkommas. I det därpå följande avsnittet tar vi upp frågan om hur en sådan förändring kan kombineras med en effektiv överprövning. Vad menar vi då med en effektiv organisation för tillståndsprövning i första instans? I korthet bör med det förstås att kompetenta myndigheter genomför en snabb, korrekt och rättssäker tillståndsprövning av verksamheter. storlek och antalet ärenden som hanteras där har då en stor betydelse. Vid varje myndighet bör det finnas ett tillräckligt stort antal ärenden för att kunna bygga upp och hålla den kompetens som behövs. Förändringstakten på de miljötekniska och miljörättsliga områdena är hög och kan förväntas vara så även framöver. Kompetensen blir lättare att hålla vid en myndighet som har ett större antal ärenden och ett relativt stort antal fast anställda. Den erfarenhet som följer av ett större antal tillståndsprövningar kan leda till att besluten inte bara håller en hög kvalitet utan att det också finns en hög grad av enhetlighet i besluten. Det blir också lättare att bygga upp effektiva rutiner för ärendehanteringen. Myndigheten skulle dessutom ha lättare än en mindre myndighet att utjämna belastningen vid konjunktursvängningar, som den skulle bli mindre sårbar vid förändringar i personalstyrkan. Övervägandena om prövningsorganisationen måste beakta fler faktorer än vad som här beskrivs. En sådan är vilka effekter som uppkommer hos de myndigheter som kan få förändrade arbetsuppgifter, främst miljödomstolarna och länsstyrelserna. För de 21 länsstyrelsernas del handlar det om värdet av att behålla kunskapen om tillståndsprövningen enligt ; det finns fördelar med att hos länsstyrelserna samla en bred kunskap på hela område. En annan faktor har att göra med de förväntningar om samhällsservice som finns hos verksamhetsutövare, organisationer och allmänhet. I det sammanhanget kan närheten till prövningsmyndigheten ha en betydelse. Frågan är då vilka förvaltningsmyndigheter som kan vara aktuella för tillståndsprövningen av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter, särskilt de A-verksamheter och vattenverksamheter som prövas av miljödomstolarna. I ett första steg kan under- sökas vad som skulle bli resultatet om all tillståndsprövning i första instans sker i dagens 21 miljöprövningsdelegationer vid länsstyrelserna. prövar miljödomstolarna cirka 360 ärenden som i vid bemärkelse handlar om tillståndsfrågor. framöver uppskattar vi antalet ärenden om A-verksamheter till 100–200 och antalet ärenden om vattenverksamheter till cirka 200 . Om dessa ärenden skulle fördelas på 21 miljöprövningsdelegationer skulle antalet ärenden av olika slag vid varje delegation bli för litet för att bygga upp och hålla den kompetens som behövs för miljöprövningen. Ärendena skulle också fördelas mycket ojämnt på de 21 delegationerna. En organisation där all tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter sker i 21 miljöprövningsdelegationer skulle vara mindre effektiv än den nuvarande organisationen. Vi anser därför att detta inte är ett lämpligt alternativ för prövningsorganisationen. Tillståndsprövning av A-verksamheter och vattenverksamheter vid 3–5 miljöprövningsdelegationer A-verksamheter och vattenverksamheter är i allmänhet tekniskt och miljömässigt komplicerade och kan ofta ge upphov till meningsskiljaktigheter mellan verksamhetsutövare, myndigheter och allmänhet. De ställer därför särskilt höga krav på rättssäkerhet och kompetens hos prövningsmyndigheten. För att kunna hålla den kompetens som behövs för att snabbt och korrekt avgöra tillståndsärendena behövs en tillräckligt stor ärendetillströmning hos myndigheten. Om de ärenden som rör A-verksamheter och vattenverksamheter koncentreras till ett mindre antal myndigheter kan kompetensen höjas, som förutsättningarna för att utjämna svängningar i ärendebelastningen ökar och sårbarheten vid personalförändringar minskar. Ett alternativ skulle då vara att tillståndsprövningen av A-verk- samheter och vattenverksamheter koncentreras till 3–5 stora miljöprövningsdelegationer (se skiss 1 s. 107). Var och en av dessa skulle ha ansvaret för prövningen inom ett stort geografiskt område som omfattar flera län. Varje delegation skulle i genomsnitt komma att hantera uppskattningsvis mellan 70 och 120 ärenden om A-verk- samheter och vattenverksamheter (vi utgår vid beräkningen från sammanlagt cirka 350 sådana ärenden ). heterna skulle liksom prövas vid alla de 21 miljöprövningsdelegationerna. För att kunna hantera A-verksamheter och vattenverksamheter på ett kompetent sätt behöver de stora miljöprövningsdelegationerna stärkas jämfört med dagens delegationer. Delegationerna skulle verka självständigt i förhållande till . Den sammansättning som miljödomstolarna har – en lagfaren domare, ett miljöråd och två sakkunniga ledamöter – skulle vara lämplig även för dessa delegationer. Ordförande och miljöråd bör vara fast anställda och enbart ägna sig åt tillståndsuppgifter. För att effektivisera handläggningen och tydliggöra delegationens ställning gentemot skulle delegationen även ha tillgång till en egen beredningsorganisation. De som handlägger tillståndsärendena skulle inte ha några andra uppgifter inom . De stora delegationerna skulle pröva verksamheter som är belägna i andra län än det där delegationen är placerad. Det finns andra exempel på en ansvarsfördelning mellan länsstyrelserna som inte utgår från den ordinarie länsindelningen. Så är fallet med strukturfondsdelegationerna och den nya administrationen för förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. En indelning av det här slaget bör vara möjlig även för de större miljöprövningsdelegationerna. Miljöprövningen av flertalet B-verksamheter skulle i det här alternativet fortfarande ske vid de mindre miljöprövningsdelegationerna. Utgångspunkten är att dessa ärenden skulle hanteras på samma sätt som , vilket bland annat innebär att ärendena avgörs av en av regeringen utsedd jurist tillsammans med en miljösakkunnig. Det kan dock i det här sammanhanget diskuteras om syftet med inrättandet av miljöprövningsdelegationerna fullt ut har uppfyllts. I förarbetena till betonades vikten av att skilja tillståndsrollen från övriga roller som har, främst tillsynsrollen (prop. 1997/98:45 del 1 s. 470–473). Personalen vid dagens delegationer kan i flertalet fall inte enbart syssla med tillståndsärenden. Antalet ärenden vid varje delegation är för litet för det. Följaktligen handläggs ärendena normalt av personer som i övrigt har andra uppgifter inom , bland annat i fråga om tillsyn över miljöfarliga verksamheter. Ordföranden och den miljösakkunnige kan normalt inte ägna sig åt tillståndsprövningar på heltid. Om det här alternativet blir aktuellt för fortsatt utredning får frågan om hur tillståndsärendena bör hanteras vid de mindre delegationerna närmare utredas. Det skulle kunna undersökas om man ytterligare bör formalisera förhållandet mellan delegationen och . skulle då alltid betraktas som en myndighet med uppgift att inkomma med formella synpunkter på en tillståndsansökan och med möjlighet att överklaga delegationens avgöranden. Delegationen skulle också ge verksamhetsutövaren tillfälle att bemöta synpunkter, något som inte alltid sker vid dagens delegationer. Det alternativ för tillståndsprövningen i första instans som här beskrivs innebär i stort sett ingen förändring i effektiviseringshänseende jämfört med dagens organisation. För verksamhetsutövare som bedriver A-verksamheter och vattenverksamheter skulle det generellt sett inte bli någon större förändring vad gäller närheten till prövningsmyndigheten; redan i dagens system kan avståndet till myndigheten vara stort. Avståndet mellan prövningsmyndigheten och verksamhetsutövaren innebär reskostnader för myndigheten. Det är myndigheten som får resa till sammanträden på den ort där verksamheten är belägen. Avstånden är alltså inte någon större nackdel för verksamhetsutövaren eller allmänheten. Detsamma gäller för de organisationer och den allmänhet som vill ha insyn i och kunna påverka miljöprövningen. En fördel med det här alternativet är att alla länsstyrelser skulle kunna behålla den kompetens som finns i frågor som rör tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter. Tillståndsprövning av alla miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter vid 3-5 miljöprövningsdelegationer Ett alternativ som innebär ett betydande steg för att öka effektiviteten skulle vara att ytterligare koncentrera organisationen genom att flytta även prövningen av B-verksamheter till de 3–5 stora miljöprövningsdelegationerna (se skiss 2 s. 108). All tillståndsprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter skulle då ske vid dessa delegationer. Varje delegation skulle i genomsnitt komma att hantera uppskattningsvis mellan 160 och 260 ärenden (vi utgår vid beräkningen från sammanlagt cirka 800 ärenden ). Belastningen av B-ärenden på de 21 miljöprövningsdelegationerna varierar kraftigt mellan olika län. I vissa län är antalet ärenden mycket litet. har lämnat förslag som innebär en minskning av antalet B-verksamheter. Förslaget innebär att av totalt cirka 6 000 tillståndspliktiga verksamheter flyttas cirka 1 350 ned till anmälningsnivån. Verket förespråkar också en ytterligare stegvis minskning av antalet tillståndspliktiga verksamheter (Pröva eller inte pröva? Rapport 5353, ). som antalet tillståndspliktiga verksamheter minskar genom förslaget, skulle den sammanlagda mängden tillståndsärenden påverkas av vårt tidigare förslag att låta täkter prövas på samma sätt som andra miljöfarliga verksamheter; tillståndspliktiga täkter skulle då prövas av miljöprövningsdelegationerna i stället för som sådan (SOU 2003:124 s. 203-226). En minskning av den individuella tillståndsprövningen – till förmån för ökad användning av exempelvis generella föreskrifter – skulle i sig kunna ge förutsättningar för administrativa förenklingar utan att hälso- och miljöskyddskraven begränsas. En organisation med 3–5 miljöprövningsdelegationer som har en hög grad av självständighet i förhållande till länsstyrelserna och som prövar alla tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter skulle vara väl anpassad för en sådan utveckling. Vad som sagts i det förra alternativet om de stora delegationernas sammansättning, beredningsorganisation etc. skulle gälla även här. Antalet ärenden skulle dock vara betydligt fler i det här alternativet, vilket skulle ge bättre förutsättningar att skapa en organisation som kan hålla den kompetens som behövs för en snabb och korrekt handläggning av målen. Organisationen skulle ha fler anställda, vilket skulle göra det lättare att inhämta kunskap och skaffa sig erfarenheter på bland annat det tekniska och naturvetenskapliga området. I både det här och det förra alternativet får det exakta antalet miljöprövningsdelegationer utredas närmare. Vid den bedömningen måste andra faktorer vägas in, bland annat hur många ärenden som skall behandlas, hur organisationen för överprövning bör utformas och närheten till en prövningsmyndighet i olika delar av landet. Alternativet med 3–5 miljöprövningsdelegationer som prövar all tillståndspliktig verksamhet innebär en effektivare prövningsorganisation i första instans än den nuvarande eftersom prövningen koncentreras till betydligt färre myndigheter. finns det nackdelar med en sådan organisation. En sådan är att flertalet länsstyrelser inte längre kommer att ha någon tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter. Den kompetens som finns i dessa frågor kan därför bli svår att behålla. Konsekvenserna av detta behöver dock inte bli så stora eftersom länsstyrelserna även i fortsättningen kommer att vara en viktig remissmyndighet vid tillståndsprövningen. Länsstyrelserna kommer också att utöva till- syn över A-verksamheterna, i den mån tillsynen över dessa inte har delegerats till kommunen. En fristående myndighet för all tillståndsprövning Om enbart effektiviseringsönskemålen är styrande skulle ett tredje alternativ med enbart en prövningsmyndighet kunna aktualiseras (se skiss 3 s. 109). Det finns knappast skäl att behålla kopplingen till för en så pass stor myndighet. I det här alternativet ansvarar alltså en fristående myndighet för prövningen av alla tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Myndigheten skulle ha en egen budget och en egen administration. I personalen skulle ingå lagfarna domare som ordföranden, miljöråd med kompetens på olika områden samt en fast beredningsorganisation för handläggning av ärendena. Antalet ärenden på en sådan myndighet skulle uppskattningsvis uppgå till 700–900 ärenden . På en sådan myndighet skulle förutsättningarna vara goda att bygga upp den kompetens som behövs för att på ett snabbt, korrekt och rättssäkert sätt avgöra tillståndsärendena. Det här alternativet innebär sammantaget en effektivare prövningsorganisation i första instans än den nuvarande. Effektiviteten bedöms också bli högre än i de två andra alternativa organisationer som vi redovisar här. innebär det här alternativet att det vid sidan om dagens länsstyrelser och miljödomstolar inrättas en helt ny myndighet som måste få de resurser som behövs för en effektiv och korrekt tillståndsprövning. En nackdel med det här alternativet är att inga länsstyrelser kommer att ha kvar någon tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter. Länsstyrelserna kommer dock även i fortsättningen att ha viktiga uppgifter som rör de tillståndspliktiga verksamheterna, bland annat i egenskap av tillsynsmyndigheter och genom att delta som remissmyndigheter vid tillståndsprövningar. Att endast en myndighet i landet prövar alla miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter har betydelse för verksamhetsutövares och andra berördas närhet till prövningsmyndigheten. Nackdelen med detta behöver inte vara så stor i praktiken, eftersom prövningsmyndigheten i många ärenden kommer att hålla en förhandling som kombineras med syn på platsen. För A- verksamheter och vattenverksamheter är det för övrigt så att avståndet till prövningsmyndigheten, dvs. någon av de fem miljödomstolarna, ofta är ganska stort. Antalet prövningsmyndigheter och deras geografiska indelning När det exakta antalet prövningsmyndigheter bestäms måste beaktas hur antalet myndigheter förhåller sig till antalet miljödomstolar och vilka indelningsgrunder som bör gälla för prövningsmyndigheterna respektive miljödomstolarna. Utgångspunkten är att prövningsmyndigheternas geografiska områden i likhet med miljödomstolarnas domkretsar bör bygga på naturligt avgränsade avrinningsområden. Det hänger samman med prövningen av vattenverksamheter, vars påverkansområden har ett samband med vattendragens utbredning. I det fortsatta utredningsarbetet bör det med denna utgångspunkt undersökas hur prövningsmyndigheternas områden bör förhålla sig till miljödomstolarnas domkretsar. Om exempelvis alternativet med en enda myndighet för all tillståndsprövning skulle aktualiseras, behöver det utredas till vilken eller vilka miljödomstolar som överklagande bör ske. En möjlighet skulle då vara att låta överklagande ske till endast en av miljödomstolarna. En annan möjlighet skulle vara att låta överklagande ske till den domstol inom vars domkrets verksamheten är belägen. I det här avsnittet överväger vi hur en effektiv prövning av överklagade mål och ärenden enligt kan åstadkommas om all tillståndsprövning av verksamheter sker i förvaltningsmyndighet i första instans. En utgångspunkt enligt våra direktiv är att antalet nivåer i instanskedjan bör vara högst tre vid prövning av tillstånd och villkor. Överprövningen sker i de miljödomstolar som är inrättade vid några av de allmänna domstolarna.