sou · GSB322d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet , i , , (red) 1999. Premiär för personval, SOU 1999:92, : Fakta info direkt. Version , , Förslag till rekommendationer inför nomineringarna och valet . [2002]. och partistyrelsens rekommendationer avseende finansiering av kandidaters personvalskampanjer inför valet . Information från ombudsman , Brev . Information från , ordförande för i , e-post . de Gröna 2002. riktlinjer för personval, antaget av partistyrelsen vid möte 22–. Allmänna riktlinjer inför personval 2002 antagna av partistyrelsen . Proposition 3, Personvalet i , antagen av länsförbunds- stämman . , , [2002]. Rättvisepartiet socialisterna, 2003. Information per e-post från . Allmänna valen 1998. Del 1 , : . Allmänna valen 1998. Del 2 , : . Allmänna valen 1998. Del 3 Kommunfullmäktige , : . Allmänna valen 2002. Del 1 , : . Allmänna valen 2002. Del 2 Landstings- fullmäktige , : . Allmänna valen 2002. Del 3 Kommunfullmäktige , : . Socialdemokraterna, [2002]. Socialdemokraterna i , 2002. Angående regler för kandidater till kommunfullmäktige . pensionärers intresseparti, Brevsvar från ordförande för och ordförande för i , daterat . pensionärers intresseparti, information från , gruppledare i i och styrelseledamot i kommunföreningen i , Information från , kommunfullmäktigeledamot , ledamot av partistyrelsen, e-post . om personval, . Kongressbeslut ang. personval, kongressen i . Partistyrelsens svar på motion C92 ang. personval. i , [2002a]. inställning till personvalskampanjer. i , [2002b]. Förslag till pressmeddelande: Det finns ett stort värde i att väljarna tar ställning till politiska program snarare än enskilda individer. i , 2002. Minnesanteckningar från valledningsmöte den 2/7, protokollutdrag . Överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter, , . Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse om en öppen redovisning av intäkter – en utvärdering Organiserad politisk verksamhet ställer krav på resurser. Grundande och organisation av ett politiskt parti liksom administration och valkampanjer förutsätter tillgång till likvida medel liksom till praktiska och intellektuella arbetsinsatser från människor som är intresserade och kompetenta. Skapande av erforderliga resurser torde vara ett problem i sig. I fråga om politisk verksamhet är finansiering förknippad med särskilda problem. Medborgarna – väljarna – har t.ex. rätt att förutsätta att politikerna och partierna är oberoende av finansiärerna i den meningen att särintressen, vilka inte framgår av partiprogram, ej skall tillgodoses eller gynnas. Väljarna bör också ha möjlighet att övertyga sig om att några sådana omständigheter inte föreligger. Det innebär rätt till en rimlig grad av insyn i de politiska partiernas finansiering. Internationellt har ovannämnda problematik lett till att finansiering av politiska partier i många fall blivit föremål för reglering genom lagstiftning. Detta gäller exempelvis grannländer i : , och . I finns ingen författningsreglering. Av tradition har det ansetts att s.k. självreglering på området varit tillräcklig. Riksdagspartierna har träffat ömsesidiga överenskommelser om öppenhet då det gäller redovisningen av intäkter. Den senaste överenskommelsen av det slaget är . Frågan huruvida självreglering i nuvarande form är tillräcklig eller om offentlig reglering bör tillskapas har dock även i vid olika tillfällen diskuterats. Tillkomsten av s.k. personvals- kampanjer har på nytt aktualiserat frågan , bl.a. i regeringens proposition 2001/2002:80 s. 115. lämnade regeringen ett utredningsuppdrag till professor . Utredaren skall överväga hur man kan öka allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en s.k. personvalskampanj finansierar den. Vidare skall utredningen utvärdera hur riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse om redovisning av partiintäkter fungerat i praktiken och följa hur frågan om offentlighet för intäkter hanteras i samband med val. Kommittédirektiv (Dir. 2002:83) lämnades av . Som en del av utredningen (nedan kallad Utredningen) har jag av utredaren erhållit uppdrag att A.från en revisionell utgångspunkt utvärdera hur riksdags- partiernas ömsesidiga överenskommelse (daterad , se bilaga 1) om en öppen redovisning av partiernas intäkter har fungerat i praktiken och B.om överenskommelsen kan utvecklas ytterligare i syfte att ge allmänheten insyn i partiernas intäkter. Beträffande uppdragets avgränsning upprättades av Utredningens sekretariat den bild som framgår av bilaga 2. Punkterna A och B i uppdragsbeskrivningen ovan motsvarar del A respektive del B i bilaga 2. Begreppet revisionell utgångspunkt i uppdragsbeskrivningen torde främst hänsyfta på en bedömning av de specificerade sakfrågorna utifrån revisionserfarenhet (undertecknad har som bakgrund bl.a. verksamhet som auktoriserad revisor under och som adjungerad professor i revisionsrätt på vid ). Uppdragsformuleringen visar att det ligger utanför mitt uppdrag att ta ställning till frågan huruvida öppenheten då det gäller partifinansieringen i fortsättningen kan säkerställas inom ramen för självreglering eller om förankring i lagstiftning erfordras. Utöver de nämnda bilagorna 1–2 har jag som underlag för yttrandet haft: Årsredovisningarna avseende 2001 och 2002 för samtliga i representerade partier.1 Årsredovisningar avseende 2002 för , Moderata Samlingspartiets och Socialdemokraternas distrikt/förbund i . Sammanställning över synpunkter på den nu gällande parti- överenskommelsen, inhämtade innevarande år av från samtliga i representerade partier (intervjuomgången). Utdrag ur SOU 1999:92: Professor : Att sätta gränser för pengars makt. 17–50 i betänkandet.) Professorerna : Finansiering av personvals- kampanjer i riksdagsvalet . 51–77 i betänkandet.) Lag (1972:265) om statligt stöd till politiska partier. Lag om anmälan av kandidaters valfinansiering, 2000-05- 12 jämte förordning nr 767 om fastställande av ett formulär för anmälan om kandidaters valfinansiering. : Partilag 10.1.1969/10 jämte uppdateringar. : Redovisning av erhållet understöd ur moment 23.27.50 för från till (relativt omfattande material). Lov om private bidrag till politiske partier og offentliggörelse af politiske partiers regnskaber (jämte ändringar och kommentarer). Lov om offentliggjöring av politiske partiers inntekter – . (Med ändringar per ). Därjämte sammanställning av kommentarer av Planleggings- og samordnings- departementet inför stortingsbehandlingen. Redovisning 2002 av partipolitiska intäkter för samtliga norska partier. 1 Med undantag för , vars årsredovisning ännu inte kommit mig tillhanda i komplett skick. Jag har vidare tagit del av LO:s bidrag till socialdemokraterna, en artikel av professor , liberalerna, som tillställts Utredningen. Del A av uppdraget (se bilaga 2) Redovisningens syften och den överenskomna utformningen framgår av bilaga 1. I sammandrag innebär överenskommelsen att – partierna är överens om att redovisningen av partiernas intäkter skall vara så öppen som – öppenheten skall gälla såväl partierna som – överenskommelsen omfattar partiernas centrala verksamhet men att lokala, regionala och sidoordnade organisationer skall uppmanas att – stöd från juridiska personer skall specificeras med namn och belopp; – stöd från fysiska personer skall anges dels som totalsumma, dels med antalet bidragsgivare; – överenskommelsen omfattar all verksamhet; – partiernas bokslut och enskilda kandidaters redovisning skall utformas så att det så enkelt som möjligt går att utläsa hur verksamheten – överenskommelsen inkluderar indirekt stöd; – partiernas fastställda och av kvalificerade revisorer granskade bokslut skall finnas tillgängliga för alla som vill ta del av dem samt – partiernas ekonomiansvariga skall utveckla Av punkt 4 i överenskommelsen framgår att det förutsättes att partiernas bokslut och enskilda kandidaters motsvarande redovisning kan och skall utformas på sådant sätt att den överenskomna informationen framgår därav. Samtliga partier har enligt egen uppgift och enligt uppgift i revisionsberättelserna tillämpat den s.k. årsredovisningslagen (ÅRL). Partierna torde också enligt bokföringslagen (BFL) 6 kap. 1 § vara skyldiga att tillämpa ÅRL. Årsredovisningslagen är i grunden – efter förebild av EU- direktiv – skriven för näringsidkande företag. Det är inte alldeles lätt att fullt ut tillämpa lagen på ett politiskt parti, vilket juridiskt är att betrakta som en ideell förening. Det är enligt min uppfattning tveksamt om alla partier lyckats uppnå full överensstämmelse med ÅRL även om alla uppenbarligen strävat därefter. Sålunda saknas för ett parti förvaltningsberättelse, ett parti har inte inkluderat förvaltningsberättelse i årsredovisning och alla partier har inte lämnat uppgifter om löner, ersättningar och sociala kostnader i enlighet med föreskrifter i ÅRL. Västerpartiets årsredovisning för har trots flera påminnelser kommit mig tillhanda först . Den saknar förvaltningsberättelse, partiordförandens (i detta fallet 1:e vice partiordförande) underskrift, datering på revisionsintyget och är enligt uppgift i årsredovisningen upprättad medan bifogad revisionsberättelse är daterad . I partisamman- ställningen bilaga 3 är det sålunda för del år 2001:s siffror som ingår (övriga partier 2002). Såvitt jag kan bedöma utan att ha gjort någon granskning synes dock partiernas årsredovisningar som sådana på det hela taget vara av godtagbar kvalitet. Detta omdöme inkluderar inte efterlevnaden av partiöverenskommelsen angående offentliggörande av partiernas intäkter. Sistnämnda fråga behandlas separat i nästa punkt (2.3). Redovisning 2002 mot bakgrund av partiöverenskommelsen Jag har tagit del av partiernas årsredovisningar . I bilaga 3 visas en jämförande sammanställning av partiernas redovisning av intäkterna år 2002.2 En sammanställning även för 2 För avser siffrorna . 2001 skulle enligt min uppfattning inte givit något mervärde i detta fall. Det skall först konstateras att alla partier har använt någon kombination av poster direkt i resultaträkningen och specifika- tioner i noter eller tilläggsupplysningar. Med ett visst undersökningsarbete och ett antal antaganden kan man, som visas i bilaga 3, få fram information av sådant slag som utlovas i partiöverenskommelsen. Det finns emellertid ingen garanti för att sammanställningen i bilaga 3 ur jämförelsesynpunkt är rättvisande. Det finns nämligen ingen som helst homogenitet i redovisningarna, möjligen med undantag för partistöd, invandrar- stöd och medlemsavgifter. En anledning till detta är uppenbar: Inget parti har tagit initiativet till att infria löftet i den viktiga punkten 7 om utveckling av gemensamma redovisningsformer (se bilaga 1). Följaktligen spretar beteckningarna på intäktsposterna och leder sammanlagt till en lång lista även om man, som jag gjort i bilaga 3, gissningsvis sökt sammanföra poster med likartade beteckningar. En mängd frågor uppstår: Kan , Bidrag EU-information (mp); Bidrag från (fp); Statliga och andra bidrag (kd); EU- anslag, MEP kanslistöd, MEP-bidrag (v); Lönebidrag från Brysselkontoret (m); (c) och Stöd till EU- relaterade frågor (s) hänföras till samma jämförande rad? Är Anslag till moderföreningen (s); Förbundsbidrag (m); Bidrag från länsförbund (fp); Övriga bidrag (mp); Utdebitering distrikt (c), ungefärligen samma sak? Jag har utgått ifrån koncernuppgifter. har emellertid en intäktsomslutning på ca , mångdubbelt större än något annat parti. I det fallet har jag utgått ifrån och antagit att koncernen innefattat press och eventuellt andra organisationer. Detta är visserligen rätt även enligt punkt 3 i överenskommelsen men det förtydligas inte i not 1 till koncernresultaträkningen, varigenom jämförbarheten påtagligt försvåras. Även om man tar ut de poster som är möjliga att hänföra till särskild rubrik blir Övriga intäkter relativt stora för flertalet partier. Moderata samlingspartiets näst största intäktspost är Övriga valintäkter 25.935 TSEK (se not 2 sid. 12 i årsredovisningen). Socialdemokratiska är det enda parti som i noten bland intäkter nämnt tillhandahållna arbetsinsatser. Det är emellertid specificerat i årsarbeten (4,2 st.), ej i beräknade belopp. Det framgår inte hur det beräknats och torde inte inbegripa regionala och lokala organisationer. är det enda parti som angivit ett belopp för Kommun- och regionbidrag. Ingår sådana bidrag i andra partiers uppgifter om förbundsbidrag etc.? Enligt Utredningens inter- vjuer med partierna har inte något parti gjort någon uppföljning av den kommunala och regionala redovisningen (se nedan). Detta är några av de frågor som uppkommit i samband med försöken att sammanställa partiintäkterna på ett jämförande sätt. Det finns fler. Uppgifter om s.k. indirekt stöd är i det närmaste obefintliga. Innebär det att sådant stöd inte förekommit? Jag har svårt att se hur SSAP behandlat EU-stöd både 2001 och 2002. Sistnämnda år är det angivna beloppet lägre än Mp:s. Vidare är det som nämnts svårt, för att inte säga omöjligt, för en utomstående att se huruvida och i så fall på vilket sätt intäkter till regionala organisationer kommit med i redovisningen. Finns sådana intäkter med i anslag från länsförbund o.dyl.? Har partierna förfarit på samma sätt? Av anteckningarna från Utredningens intervjurunda framgår att alla partier uppmanat lokala organisa- tioner att följa överenskommelsen men att ingen uppföljning gjorts. Socialdemokraterna synes ha kommit längst när det gällt att organisera information till distrikten. Jag har tagit del av , Moderata Samlings- partiets och Socialdemokraternas regionala årsredovisningar i . Samtliga dessa håller god kvalitet, men det framgår inte huruvida man tillämpat Partiöverenskommelsen. Av SAP:s årsredovisning not 3 framgår att kandidaternas redovisningar finns med som bilagor till bokslutet, men de ingår inte i det material jag erhållit. Det skulle kunna invändas att jag genom att vända mig till partikanslierna skulle ha kunnat få säkrare uppgifter. Det har jag inte gjort, eftersom det enligt överenskommelsen inte är avsikten att uppgifterna skall inhämtas på det sättet. Enligt punkt 5 skall partiernas bokslut utformas på ett sätt så att det så enkelt som möjligt går att utläsa hur verksamheten finansieras. Ingen av revisionsberättelserna ger någon indikation om att efterlevnaden av partiöverenskommelsen granskats. En anledning till att någon gemensam redovisningsform enligt punkt 7 inte utvecklats är sannolikt att någon ansvarig person ej utpekats. Det är dock enligt min uppfattning inte någon godtagbar förklaring till att ingenting gjorts på den punkten, om man önskar behålla självregleringen. Partierna har när det gäller redovisningen av partiernas intäkter enligt min uppfattning inte levt upp till sina utfästelser i överenskommelsen (bilaga 1). Främst beror det på att man inte utvecklat gemensamma redovisningsformer som gör det möjligt att uppfylla överenskommelsen. Därigenom har inte heller syftet, så som det anges i partiöverenskommelsens ingress och i punkt 1.1 ovan, uppnåtts i praktiken. Del B av uppdraget (se bilaga 2) Som ovan nämnts är det internationellt vanligt med lagfästa föreskrifter om redovisning av de politiska partiernas intäkter. Detta gäller – i motsats till – även de nordiska grann- länderna , och . Jag har tagit del av dessa länders lagföreskrifter på området och i samtliga fall vissa lagkommentarer. Här lämnas i kort sammanfatt- ning en redogörelse för innebörden av respektive lands lagstiftning. Lagen innehåller föreskrifter om privata bidrag till politiska partier och offentliggörande av politiska partiers räkenskaper. Lagen föreskriver inledningsvis att arbetsgivarföreningar och fackliga sammanslutningar skall säkerställa att anslag till politiska partier de facto blir frivilliga för de enskilda medlemmarna. Medlemmarna skall en gång erhålla en blankett som gör det möjligt att begära befrielse från inbetalning till partipolitiska ändamål. Blanketten skall insändas till föreningens/organisationens revisor (anonymitetsskydd). Partier, som ställt upp för val till eller Europaparla- mentet skall avlägga redovisning för riksorganisationens intäkter och utgifter. Intäktsslagen skall specificeras enligt särskild föreskrift. Om en privat bidragsgivare skänkt sammanlagt mer än 20 000 Dkr skall givarens namn och adress framgå av redovis- ningen. Lagen innehåller föreskrifter om sanktioner. har en partilag med flera ändringar och kompletteringar . Lagen föreskriver bokförings- skyldighet och revision av kvalificerad revisor samt skyldighet att inom viss fastställd tid insända bestyrkta kopior av resultat och balansräkning med bilagor till justitieministeriet. utfärdar närmare föreskriver om specifikationer. Partierna skall också redovisa användningen av statsunderstöd. har en särskild granskningsfunktion, varjämte har viss rätt att granska huruvida understöd använts för avsett ändamål. Lagen om anmälan av kandidaters valfinansiering klargör inledningsvis syftet: att öka öppenheten kring valfinansieringen och därigenom klargöra kandidaternas eventuella bindningar. Skyldighet att anmäla valfinansiering gäller alla som valts till riksdagsledamot, eller kommunfullmäktige samt parti, ombud, förening etc. som ställt upp kandidat i samband med presidentval. Utgifterna för och finansieringen av valkampanjen skall specificeras på sätt som framgår av formulär som upprättats av justitieministeriet. I bilaga 6 visas ett exempel på redovisning från person. Donator som i olika former bidragit med ett värde överstigande 10 000 vid riksdags- eller kommunalval (20 000 vid EU- parlamentsval eller presidentval) skall namnges. Närmare bestämmelser om tillämpningen av lagen utfärdas av . Lag om offentliggörande av politiska partiers intäkter kräver att politiska partier som är registrerade enligt vallagen skall avge redovisning över intäkter till partiets huvudorganisation. Specifikationen över intäktstyper är praktiskt taget identisk med den danska. 2.Kontingentintäkter (medlemsavgifter) 3.Bidrag från privatpersoner, lotterier, insamlingar o.d. 5.Bidrag från institutioner, organisationer, föreningar och sammanslutningar, stiftelser och fonder. Om bidragsgivare ger mer än 20.000 Nkr skall beloppet och bidragsgivarens namn redovisas. Intäktsredovisningen skall undertecknas av partiets ordförande och vara godkänd av revisor. Lagstiftningens utformning har inneburit att samtliga partier utom ett (Venstre) har lämnat en separat, reviderad intäktsredovisning som underlättar jämförelser mellan partierna. Som exempel bifogas och intäktsredovisningar (bilaga 4 respektive 5). Venstre har inkluderat sin redovisning i årsredovisningen men har lämnat bra tilläggsupplysningar i noter. Kan den svenska partiöverenskommelsen utvecklas eller tillämpas så att informationen förbättras? Svaret på rubrikens fråga är enligt min uppfattning ja. Framförallt är det en fråga om tillämpningen. Jag vill inte utdela pekpinnar till det svenska partiväsendets samlade partisekreterare. Det bästa resultatet framkommer säkerligen vid en samlad omprövning av överenskommelsens formulering och tillämpning mot bakgrund av de praktiska erfarenheterna . Efter att ha framfört kritiska synpunkter på resultatet föreligger dock närmast en skyldighet för mig att åtminstone försöka redovisa några konstruktiva synpunkter att beakta eller förkasta, vartill kommer att det faktiskt enligt formuleringen ingår i uppdraget. Erfarenhetsmässigt bör stor omsorg läggas på formuleringen av syftet med överenskommelsen. En sådan punkt blir därigenom ett verktyg vid tolkningen av de föreskrifter som därefter följer. Den skall vara tydlig och klargörande men inte mångordig. Det finns flera exempel på svåra lagstiftningsområden där en symbios av lag (s.k. ramlagar) och självreglering fungerar förhållandevis väl. Lagen hänvisar då i regel till s.k. rättsliga standards3 vilka ges innehåll genom självreglering. Bokföringslagen är exempel på ramlag. God redovisningssed, god revisionssed, god revisorssed och god kreditgivningssed är exempel på rättsliga standards. Även kapitalmarknaden har fungerat – dock inte perfekt – genom en kombination av lag, myndighets- föreskrifter, prejudikat och självreglering. Ett exempel är regelverket kring utfärdande av prospekt. Detta regelverk är omfattande och består såväl av lagar som mycket detaljerade myndighetsföreskrifter (och EU) och självreglering (Näringslivets Börskommittés [NBK:s] och Stockholmsbörsens rekommendationer och regler). Skulle tolkningsproblem uppkomma – och det händer inte sällan – löses de ofta genom att NBK:s skrivning om Prospektets syfte och inriktning (II om Börs & Värdepapper 2003 s. 903) lägges som bakgrund. Den svenska partiöverenskommelsen har en ingress som innehåller en syftesbeskrivning. Med utgångspunkt från den, med intryck från NBK-exemplet och från de nordiska grannländernas – särskilt – skrivningar samt med skärpning på de övriga punkter som aktualiserats av erfarenheterna skulle ett alternativ till nuvarande formulering kunna vara: De partier som undertecknat denna överenskommelse är överens om att väljarna, så långt det är praktiskt möjligt och inte strider mot enskilda personers befogade skydd för anonymitet och valhemlighet, har rätt till insyn i finansieringen av partiernas verksamhet och enskilda kandidaters personvalskampanjer. Syftet med denna överenskommelse är att öka insynen i den politiska 3 Rättsstandard, den hänvisning till sedvanligt beteendemönster på ett visst område i samhället som ofta förekommer i en generalklausul e.d. (t.ex. gott affärsskick). Juridikens termer, 8:e uppl. parti- och personfinansieringen och därigenom ge möjlighet att ta ställning till eventuella bindningar mellan partier/valda å ena sidan och de som finansierat deras verksamhet/kampanjer å den andra. Partiernas redovisning av intäkter enligt denna överenskommelse skall präglas av: Redovisningen skall vara lätt att analysera och så utförlig som kan krävas med hänsyn till syftet. Vad som sägs i överens- kommelsen gäller i tillämpliga delar även personvalskandidater. 2.Överenskommelsen omfattar partiernas centrala verksamhet men undertecknarna anmodar lokala och regionala organisationer samt sidoorganisationer att följa densamma. Uppföljning sker genom partiernas försorg. Kommentar: och synes icke ha kravet på lokala organisationer. Det är dock diskuterat i deras förarbeten och lär vara aktuellt inför en eventuell komplettering av lagen. 3.Ekonomiskt stöd från juridiska personer skall redovisas med belopp och namn. Stöd från enskilda skall redovisas med det totala beloppet och antalet bidragsgivare. 4.Överenskommelsen omfattar all verksamhet, även sådan som bedrivs i stiftelse, bolags- eller annan form, och som kontrolleras av partiet. 5.Partiernas bokslut/årsredovisning skall utformas på sådant sätt att det i en särskild not eller tilläggsupplysning med rubriken: Partiets intäkter sammanställda enligt partiöverenskommelse, så enkelt som möjligt går att utläsa hur verksamheten finansierats. Detta gäller oavsett om det ur resultaträkning, noter och tilläggsupplysningar går att söka sig fram till en sammanställning. Partiets revisorer skall anmodas uttala sig om sammanställningen i revisionsberättelsen. 6.Även indirekt stöd, t.ex. i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader och personella resurser, skall redovisas. 7.Partiernas fastställda bokslut skall finnas tillgängliga för alla som önskar ta del av dem, möjligt och senast efter räkenskapsårets utgång. 8.Varje parti skall (senast inom en månad) utse därtill lämpad person att ingå i en grupp för utveckling av gemensamma redovisningsformer (särskilt punkt 5). Sammankallande är inledningsvis representanten för största parti. Därefter växlar uppgiften mellan partierna i storleks- ordning/bokstavsordning. Vid sammanträden i gruppen skall beslutsprotokoll föras. Ovanstående punkter 1–8 är att se som diskussionsunderlag.