sou · GSB347d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Reformerade rörelseregler för banker och kreditmarknadsföretag införs också. under innevarande år kommer också att läggas förslag angå- ende institutionella arrangemang för att hantera banker i kris. Införandet av insättningsgarantin15 1996 kan också till en del ses som en konsekvens av bankkrisen, till en annan del som en anpass- ning till EU-krav. Insättningsgarantin kan sägas möta den klas- siska, kombinerade konsument- och systemrisk som aktualiseras när en bank drabbas av förtroendeproblem och insättarna snabbt vill ta ut sina insättningar. En garanti av detta slag fyller alltså det dubbla syftet att, upp till en viss nivå, skydda spararnas medel och motverka systemhotande panikreaktioner. 14SOU 1998:160, Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag 15Garantin innebär i korthet att kunders insättningar på konto i banker och i vissa värdepappersbolag skyddas vid konkurs. Det maximala garanterade beloppet är . per kund och institut. Garantin omfattar alla vanliga konton och skyddar bl.a. pengar på transaktionskonton (t ex lönekonton), sparkonton, skatteutjämningskonton etc. Vissa speciella konton omfattas däremot inte av garantin. Det gäller bl.a. insättningar inom ramen för det individuella pensionssparandet (IPS). Inte heller placeringar i värdepapper eller värdepappersfonder omfattas av garantin. Insättningsgarantin finansieras genom avgifter från banker och värdepappersbolag, och hanteras av (). 9.3.3Utveckling av tillsyn och övervakning När det gäller finansiell tillsyn kan noteras en klar förändring av fokus i tillsynen . Från att ha varit inriktad på den formella regelefterlevnaden har inriktningen gått mot en tillsyn inriktad på risker – finansiella och operativa – och företagens sätt att hantera dessa risker. Det har också inneburit en fokusering på de i huvudsak större finansiella företag som spelar den viktigaste rollen för systemstabiliteten. Utvecklingen i och internationellt har således gått mot en mer kvalitativt och analytiskt inriktad finansiell tillsyn, med en uttalad prioritet för aspekter som är relevanta i ett systemrisk- perspektiv. Ett konkret exempel på detta är identifierande av de systemviktiga instituten och den metodik för samlade riskbedömningar som utvecklats. Den övergripande stabi- litetsanalysen har också utvecklats och manifesterats i de årliga stabilitetsrapporterna.16 Parallellt med detta har tillsynen av värdepappersmarknaderna fått växande uppmärksamhet , en tillsyn som dock inte primärt motiveras av systemstabilitetsskäl utan snarare av konsumentskyddsmotiv. Bakgrunden här är dels utvecklingen på framför allt aktiemarknaden , dels regelutvecklingen på detta område som sker inom ramen för på det finansiella området.17 Det internationella tillsynssamarbetet har också utvecklats starkt och i olika internationella konstella- tioner. arbete med kapitaltäckningsreglerna är ett av flera uttryck för detta. Den fortgående harmoniseringen av finansiella regelverk och tillsynsmetoder som med stor kraft pågår inom EU är ett annat. Noteras bör att samarbetet i växande grad gäller hela det finansiella fältet, inte bara bank- och värdepappers- områdena. Även har, på samma sätt som andra centralbanker, en viktig roll att spela för att främja stabiliteten i det finansiella systemet. Dels har ett i lagen uttalat ansvar för stabili- tet och effektivitet när det gäller en av de grundläggande funktio- nerna i det finansiella systemet, nämligen betalningsförmedlingen, dels och i likhet med andra centralbanker har möjlighet 16Se t.ex. , (2003:3), Finanssektorns stabilitet 2003 17Regelutvecklingen inom EU och dess konsekvenser för bl.a. den finansiella tillsynen diskuteras utförligt i SOU 2003:22, Framtida finansiell syn, särskilt kap 4. att uppträda som s.k. Lender of Last Resort, dvs. möjlighet att till- handhålla nödkredit till finansiella institut, om detta bedöms nöd- vändigt för att vidmakthålla systemstabiliteten. Också och andra centralbanker har kraftfullt utvecklat sin bevakning och sina analysredskap , liksom sin operativa roll i betalningsväsendet. Detta har skett i nära samverkan och dialog med andra centralbanker, dels inom ramen för G-10 samarbetet, dels inom EU-kretsen. Ett exempel gäller utvecklingen av normer och standards när det gäller betalnings- och värdepapperssystem. har alltså ett övergripande ansvar för en av det finansiella systemets grundläggande – och mest störningskänsliga – funktioner, nämligen betalningssystemet, som Finans- inspektionen har tillsynsansvaret över de företag – i praktiken stor- bankerna och de centrala clearing- och avvecklingsorganisationerna – som spelar den strategiska rollen för att denna funktion skall kunna upprätthållas. Därutöver kan man konstatera att betal- ningsförmedlingen i praktiken är intimt sammanflätad med två av banksystemets övriga kärnverksamheter, nämligen inlåning och utlåning. För bägge myndigheterna är det stabiliteten i bank- systemet och i de centrala clearingorganisationernas funktion som utgör snittmängd, som man närmar sig området utifrån olika infallsvinklar och med olika verktyg. Det handlar alltså snarare om kompletterande aktiviteter än om dubbelarbete, och de bägge myndigheterna har dessutom , inom ramen för ett samarbetsavtal, strävat efter tydligare arbetsfördelning och samarbetsformer. Detta är delvis ett svar på den kritik IMF tidi- gare, inom ramen för den s.k. FSAP som genomfördes , riktade mot den otydlighet i ansvarsfördelningen man då upp- fattade. Det kan också nämnas att för huvuddelen av respektive myndighets verksamhet finns ingen överlappning. Finans- inspektionen har ingen roll inom ramen för penningpolitiken, och följer inte aktivt utvecklingen inom försäkringssektorn och andra delar av finanssektorn utan koppling till betalnings- systemet. De omfattande och snabba strukturförändringar som kännetecknat den finansiella sektorn förändrar också riskernas karaktär, liksom hur de fördelas och bärs av olika aktörer. Det påverkar systemets stabilitetsegenskaper och skyddsintressena i stort, och därmed agendan för reglering och övervakning. Ett exempel är utvecklingen mot att människor i stigande grad föredrar att spara i aktier och fonder i stället för på bankkonto, och att företagen mer och mer finansierar sig genom att ge ut egna värde- papper istället för att låna i bank. Bankerna har i sin tur anpassat sig till detta genom att bli mer av tjänsteproducenter än in- och utlånare. En av flera konsekvenser av detta är att det systemmässiga genomslaget av en s.k. uttagsanstormning från insättarna18 (run on the banks) minskar, allt annat lika. I stället blir insättarna aktie- placerare och utsätter sig därmed för en riskexponering som är av annan karaktär än den som en inlåningskund ställs inför. Dessutom är risken större – liksom möjligheten till god avkastning. Man kan uttrycka detta som att något som tidigare främst varit ett stabili- tetsproblem, där primärt banken har ägt och hanterat risken, över- går till att bli ett konsumentskyddsproblem där den finansiella risken ligger i knäet hos den enskilde spararen. Sett ur en annan synvinkel kan det beskrivas som att ett likviditetsriskproblem blir ett marknadsriskproblem. En annan aspekt är att flera av de centrala utvecklings- tendenserna som präglar finansmarknaderna har inslag av både stabiliserande och destabiliserade karaktär. Ett drag i struktur- utvecklingen med sådana dualistiska egenskaper när det gäller stabilitetsrisker är den explosionsartade ökningen av derivat som komplement eller substitut till andra finansiella produkter. Den samlade volymen av utestående derivat uppgick till svindlande eller ungefär värdet av fyra gånger världens totala BNP.19 Detta har ofta setts som ett exempel på en växande potentiell systemrisk. skall man komma ihåg att derivat i sig är en kraftfull teknik för att minska, omfördela och prissätta 18 Däremot torde genomslaget av en anstormning från andra finansiella aktörer växa i betydelse. Risken härvidlag flyttar alltså från inlåningen till upplåningen. 19 Avser de underliggande värden som hanteras i derivaten, inte kontraktens marknadsvärde. Finanssektorn – stabilitetsperspektivet SOU 2004:47 risk och därmed, rätt använda, utgör ett stabilitetsfrämjande inslag.20 Operativa risker är ett annat exempel. Grovt kan sägas att det handlar om risker relaterade till bristfällig hantering och oklara ansvarsförhållanden, till olika slag av brottslig aktivitet – från interna bedrägerier till terrorattacker – och till olika slag av tekniska störningar. Genom den snabba IT-utvecklingen har den typen av riskexponering ökat markant . Å andra sidan är en datorisering i många avseenden något som underlättar styr- ning och kontroll och på så sätt också främjar säkerheten. Ett tredje exempel utgör globaliseringsprocessen. Utöver att utgöra en stor potential till ökad effektivitet innebär den en kraftigt växande möjlighet att utnyttja en av de mest grundläggande tekni- kerna för riskhantering, nämligen riskspridning. i behöver inte längre vara ensidigt beroende av exempelvis konjunkturutvecklingen här hemma. Å andra sidan innebär globali- seringen en större utsatthet för störningar, och dessutom en snab- bare spridning av störningar som inträffar på fjärran finansmark- nader. I praktiken är det omöjligt för både tillsynsmyndigheter och finansföretag att ha lika bra överblick över finansiella riskfaktorer i global skala som man kan ha på en nationell marknad. Förtroende- problematiken kompliceras också. var det de lokala inlåningskunderna som kunde stjälpa en bank, nu handlar det i allt högre grad om de internationella placerarnas och långivarnas för- troende. Ett liknande exempel är tendensen mot finansiella konglomerat av olika slag, dvs. stora finansiella koncerner som producerar ett mycket brett spektrum av olika finansiella tjänster. Också här innebär ena sidan av myntet riskspridning, medan den andra sidan innebär en mer svåröverblickbar riskbild och en komplicerad inter- aktion mellan olika risker. Mot den här bakgrunden kan frågan ställas om systemriskerna över tiden kommer att öka eller minska. Också här finns argument för båda ståndpunkterna. I bästa fall är det så att sannolikheten för att vissa störningar skall uppstå och få svårhanterliga följder överlag minskar genom bättre styr- och kontrollsystem, bättre risk- 20 Det förtjänar att påpekas att handeln med risk i form av derivatkontrakt inte är ett slags nollsummespel, vilket det ibland framställs som. Dels kan den, som framgått, utgöra ett viktigt bidrag till stabiliteten, dels innebär riskomfördelningen att exempelvis investeringsprojekt kan genomföras som annars inte skulle komma till stånd. Med andra ord kan användningen av derivatinstrument utgöra ett viktigt bidrag till effektivitet och tillväxt i ekonomin. hantering och riskmedvetenhet och genom bättre reglering och till- syn. Å andra sidan växer exponeringarna – bland annat genom globaliseringen – för de risker som ändå kvarstår. Det innebär att genomslaget av en given störning blir större. Dessutom tillkommer nya typer av risker. Så mycket kan sägas att riskbilden blir mer komplex och mer krävande att analysera och att hantera. Detta är den stora utmaningen för den stabilitetsinriktade finansi- ella regleringen och tillsynen. Bland mycket annat kommer det att krävas ökat internationellt samarbete och samordning mellan till- synsmyndigheterna. 9.4.2Viktiga framsteg har gjorts Sammanfattningsvis har mycket omfattande, delvis internationellt samordnade insatser från lagstiftare, centralbanker och tillsyns- myndigheter gjorts i syfte att förbättra förutsätt- ningarna för finansiell stabilitet och för förmågan att hantera stabi- litetsstörningar. Regelverken har reformerats på viktiga punkter, och den nya svenska banklagsstiftningen, för att ta ett konkret exempel, är tydligt inriktad på systemstabiliteten som grundläg- gande mål. Riskmedvetenhet och riskhanteringsförmåga i finans- företagen är också på en helt annan nivå än vid ingången till finanskrisen . Men utvecklingen står inte still. Den fortsatta strukturut- vecklingen inom finanssektorn, inte minst internationaliseringen, innebär att riskbilden blir alltmer komplex och ställer fortsatt stora krav på regelutveckling och tillsyn, och inte minst större krav på internationellt samarbete. Här är det av stor betydelse att fortsätter att delta aktivt. Även inom är det viktigt att vid- makthålla och utveckla samarbetet mellan de regelgivande och övervakande myndigheterna, främst , Finansin- spektionen och . Kommissionen drar för sin del slutsatsen att det arbete som genomförts och som pågår på stabilitetsområdet är av stor vikt, och att det är angeläget att det regelutvecklingsarbete och den upprust- ning av den finansiella tillsynen i termer av resurser och metoder som kommit igång fortgår och fullföljs. Detta utgör ett viktigt fundament för de mer direkta förtroendeskapande åtgärder visavi konsumenter och allmänhet som diskuteras i nästkommande kapitel. Vi ser mot den bakgrunden inte anledning att ge förslag till åtgärder med inriktning på stabiliteten i det finansiella systemet. En god grund är redan lagd och viktiga åtgärder står inför sitt genom- förande. 10Finanssektorn – konsument- perspektivet får huvudansvaret för konsumentskyddet på det finansiella området. Konsumentbyråerna för bank- respektive försäkringsområdet ansvarar för arbetet gentemot de enskilda konsumenterna. () behåller uppgiften att driva processer. tillförs ytterligare för insatser på konsumentskyddsområdet, varav förs vidare till konsumentbyråerna. Möjlighet införs att tillgripa administrativa sanktioner i form av avgifter vid vilseledande marknadsföring av finansiella tjänster. Förbättrad hantering av intressekonflikter Icke vinstutdelande och ömsesidiga försäkringsaktiebolag utvecklar sin bolagsstyrning. En majoritet av styrelseleda- möterna skall vara oberoende av moderbolaget. Konstruktionen med ömsesidiga bolag i en vinstdrivande koncern utmönstras. Försäkringsmäklarnas tjänster avgiftsfinansieras av kunderna, inte via provisioner från försäkringsbolagen. ger tydligare riktlinjer för hur informa- tion till fondandelsägarna skall utformas. Fondbolagen skall sända årsberättelsen för en fond till alla andelsägare som inte uttryckligt meddelat att de inte önskar få den hemsänd. En majoritet av styrelseledamöterna i fondbolagen skall vara oberoende. inför motsvarande Spitzer Rules i sina föreskrifter för värdepappersbolagen för att bättre hantera intressekonflikter i dessa bolag. Självregleringen utvecklas i syfte att nå en bredare förankring, bättre hantering av intressekonflikter och ett mer proaktivt förhållningssätt. Huvudmännen överväger en samlad organisa- tion för verksamheten. En utredning tillsätts om Stockholmsbörsen och andra mark- nadsplatser för att bättre särskilja affärsverksamhet från regel- givning och tillsyn. Finansiella produkter och tjänster används av alla. Kvaliteten på dessa tjänster och på deras producenter är av genomgripande bety- delse i människors liv. Detta har blivit alltmer uttalat i takt med den snabba utvecklingen av det finansiella tjänsteutbudet och dess distributionsformer. Allmänheten efterfrågar och erbjuds ett allt bredare utbud av finansiella produkter och måste göra ställnings- taganden, t.ex. genom att välja PPM-fonder, teckna privata försäk- ringar och lån och välja bland en mängd sparformer med varierande risk. Delvis handlar det om en ny marknad för den breda allmänheten. Den snabba breddningen av aktieägandet – som utgör en av de mest signifikanta förändringarna i hushållens roll på finansmarkna- derna – har inneburit att andelen vuxna svenskar som äger aktier, direkt och/eller indirekt, har stigit från till under de senaste tio åren.1 var motsvarande andel . Utvecklingen innebär att allmänheten har och betalar för en portfölj av finanstjänster som är betydligt mer omfattande än tidigare och har en större grad av komplexitet och i vissa delar även större risker. Utvecklingen har inneburit många positiva förändringar för konsumenterna. Det ökade tjänsteutbudet har gett större valfrihet och möjligheter att utforma finansiella lösningar som passar vars och ens behov. Konkurrensen mellan ett större antal aktörer ger förutsättningar för prispress och möjlighet till förbättrade avtals- villkor. Nya distributionsformer, exempelvis via Internet, ger snabb och bekväm tillgång till service och information, och pressar ned 1 undersökning, (2003), Aktieägandet i , på uppdrag av Aktiefrämjandet. Att många konsumenter aktivt intres- serar sig för och efterfrågar nya tjänster har inneburit en betydande kunskapshöjning i finansiella frågor. ställs allt större krav på den enskilde som förväntas ta självständiga beslut i ett växande och ibland svåröverskådligt utbud av sparformer, krediter och andra finansiella tjänster. Även om långtifrån alla finansiella tjänster är komplicerade eller har avgörande betydelse för individens väl och ve, finns likväl områden där felaktiga val kan få stora negativa konsekvenser. Det krävs väl- informerade konsumenter för en väl fungerande marknad. Men även om många förbättrat sina kunskaper gäller detta långtifrån alla och även de konsumenter som informerat sig kan ofta inte matcha den höjda komplikationsgraden i de tjänster man utnyttjar. Inte obetydliga grupper av människor står i praktiken vid sidan av de internetbaserade tjänsterna och informationsflödena. Det finns därför anledning att tro att kunskapsunderläget hos kunderna för- stärkts av utvecklingen . För att upprätthålla och stärka konsumenternas förtroende för en komplex bransch som i hög grad påverkar deras liv är det viktigt att konsumentskyddet är gott och anpassas till den utveckling som sker på marknaden och de förändringar i skyddsbehoven detta innebär. Därför krävs på vissa områden en höjd ambitionsnivå och delvis nya arbets- och organisationsformer. Även om det grundläggande konsumentskyddet är gott i finns det inom det finansiella området behov av förstärkningar. I en nyligen genomförd undersökning om konsumenternas syn på finansiella tjänster som genomförts på uppdrag av EU-kommis- sionen, kan utläsas att relativt andra EU- medborgare är svenskar betydligt mer skeptiska till att deras konsumenträttigheter inom det finansiella området är skyddade.2 av svenskarna anser enligt undersökningen att konsumentskyddet är otillräckligt på det finansiella området. 2 European opinion research group, (2003), Public opinion in Europe: views on financial services, Eurobarometer 58.1. 10.1.2Allmänhetens förtroende för finanssektorns aktörer I kapitel 3 redovisas en rad mätningar av allmänhetens förtroende för näringslivet, dess aktörer och ledare. Den redovisningen kan kompletteras med två undersökningar med frågor specifika för finanssektorn. Allmänhetens syn på bankerna Källa: Svenska Bankföreningens SIFO- och undersökningar. Anm: Frågan gällde har du stort eller litet förtroende för bankerna? I grafen visas differensen mellan den procentuella andel av de svarande som har mycket eller ganska stort förtroende och de som har mycket eller ganska litet för- troende. Svenska Bankföreningens mätning av förtroendet visar att det är något fler som har förtroende för bankerna än de som inte har det. Förtroendet för bankerna har förbättrats sedan bankkrisen men har, av undersökningen att döma, sjunkit igen. Dock framstår knappast banksektorn som en bransch i förtroendekris. För vissa andra finansiella sektorer är dock bilden mer problematisk. En undersökning hos allmänheten utförd av TNS Gallup visar att förtroendet för börs- mäklare och fondförvaltare ligger i botten jämfört med andra institutioner och ledare i det svenska samhället.3 Orsakerna till 3 Undersökningen redovisas mer utförligt i kapitel 3. detta låga förtroende framgår inte av undersökningen. Det kan handla om självupplevda missförhållanden i relationen med dessa företag, om en besvikelse över inträffade kursförluster eller om allmänt negativa attityder till verksamheten som sådan. Samma sak gäller för finanssektorn som för näringslivet i stort, nämligen att förtroendet skiftar kraftigt mellan olika delar. Den övervägande delen av finansbranschen och de där verksamma före- tagen upplever inga allvarliga förtroendeproblem, utan problemen finns inom vissa funktioner och sektorer. På delar av den finansiella marknaden, liksom på vissa andra mark- nader, finns förhållanden som skapar en strukturell ojämlikhet mellan producenter och konsumenter och som i sin tur ger motiv för offentliga insatser. En väl utformad reglering för att skydda konsumentintresset kan i bästa fall leda till en bättre fungerande marknad som främjar den samhällsekonomiska effektiviteten. Regleringar är dock inte oproblematiska. När det gäller konsu- mentskydd måste det alltid dras en gräns mellan vad som är legi- tima skyddsbehov och vad som kan kallas överbeskydd. Var gränsen skall dras kan vara föremål för mycket skiftande uppfatt- ningar, i synnerhet som behoven ser olika ut för skilda grupper av medborgare och ändras över tiden. Överbeskydd kan också uttryckas som överreglering. Effekterna av överreglering kan bli dålig konkurrens, låg utveck- lingstakt, låg effektivitet och höga kostnader. En sådan ordning ligger inte heller i konsumenternas intresse. Det finns skäl att undvika regleringar, om det handlar om problem som i och för sig kan vara stora och uppmärksammade men ändå är av tillfällig eller extraordinär karaktär. Om det däremot handlar om mer grund- läggande marknadsmisslyckanden och systemfel blir slutsatsen en annan. Konsumentskyddets uppgift kan inte vara att avlasta konsu- menten varje slag av finansiell risk eller befria honom eller henne från skyldigheten att själv så långt möjligt skaffa och tillgodogöra sig information eller att kritiskt granska producenternas erbjudan- den. Att många aktiesparare förlorade betydande värden under börsraset 2000–2002 utgör – för att ta ett exempel – inte i sig ett motiv för staten att gripa in och vidta åtgärder. marknaden görs riskfri har den upphört att fylla sin grundläg- gande funktion. Däremot har staten en viktig uppgift att se till att konsumenterna får relevant och tydlig information om de risker de tar vid exempelvis olika sparbeslut och att ingripa mot aktörer som på grund av oskicklighet eller egenintresse ger konsumenter vilse- ledande eller inadekvata råd. I de avseendena har börsens snabba uppgång och nedgång blivit en katalysator som tydliggjort många brister. 10.2Konsumentens svaga ställning – informations underläge och intressekonflikter Konsumenternas informationsunderläge är stort på delar av det finansiella området och de problem som uppstår på grund av detta är den centrala frågan för konsumentskyddet. Att informations- underläget är stort i förhållande till finansiella aktörer har många orsaker: finansiella produkter är ofta komplexa som för- ändringstakten är hög, vissa tjänster tas i anspråk bara ett fåtal gånger i livet, det kan handla om engagemang med leverans långt in och produkterna och tjänsterna kan ha avgörande bety- delse för privatekonomin. Konsekvenserna av konsumenternas informationsunderläge kan bli att konsumenter inte fattar rationella beslut och inte gör opti- mala val. Detta leder i sin tur till att de utsätter sig för onödig risk- exponering, betalar ett för högt pris eller blir förledda att köpa produkter som de med korrekt information skulle ha avstått från. har många fall av missbruk av konsumenters informationsunderläge påtalats. I vissa fall har det gällt enskilda individer som förlorat hela sitt sparade kapital – och ibland mer – eftersom de varit i händerna på rådgivare eller mäklare som spelat bort deras pengar.4 I andra, mer alldagliga fall har det handlat om att människor placerat i aktier eller köpt pensionsförsäkringar utan att få tillräckligt tydlig information om att det också finns en ned- åtrisk i denna typ av sparande.