sou · GSB319d2 · 2005-01-01 00:00:00 — En annan utmaning är de nya och till- kommande krav på välfärdssystemen som en växande materiell väl- färd ger upphov till. 3.1En möjlig utveckling fram En viktig del i långtidsutredningen är att ge en samlad bild av den ekonomiska utvecklingen på medellång till lång sikt. Scenarierna fyller som regel flera syften. Ett är att de tillhandahåller en bak- grund till de ekonomisk-politiska problemställningar som utred- ningen vill lyfta fram. Ett annat är att de används som underlag för annan utredningsverksamhet, när behov finns av en genomarbetad bild av hur den framtida ekonomiska utvecklingen kan komma att gestalta sig. Genom att konstruera olika alternativscenarier är det också möjligt att peka på de osäkerheter som finns i beräkningarna och att analysera konsekvenserna av olika handlingsalternativ. Även i denna långtidsutredning har ett antal utvecklingsscenarier utarbetats. Basscenariot, som presenteras i detta kapitel, ska ge en bild av produktions- och konsumtionsmöjligheter vid en utveck- ling som i huvudsak ligger i linje med de senaste decenniernas, och där inga avgörande förändringar genomförs i politiken. Längre fram i detta betänkande, i kapitel 5, redovisas två scenarier med en till- växt som är högre än i basscenariot. I det ena fallet beror den högre tillväxten på en högre produktivitetstillväxt. I det andra fallet beror den högre tillväxten på en mer positiv utveckling av sysselsättning- en. Syftet med de valda alternativscenarierna är att visa hur tillväxt kan ha olika effekt på den offentliga sektorns reala resurser. En mer detaljerad redovisning av de tre scenarierna återfinns i bilaga 1-2.24 I ett längre perspektiv är det rimligt att utgå från att produktions- resultatet, men också efterfrågan, bestäms av produktionsresurser- nas storlek och kvalitet. För att samhällsekonomin långsiktigt ska kunna växa krävs endera mer resurser i form av arbete och kapital eller ett allt effektivare utnyttjande av befintliga resurser, dvs. en ökad produktivitet. Basscenariot utgår från att produktiviteten i näringslivet fram- över ökar i ungefär samma takt som under , vilket innebär en årlig ökning av produktionen per arbetad timme med . Sysselsättningen, definierad som antalet arbetade timmar, är i ekonomin som helhet oförändrad. Den framtida tillväxten kan således fullt ut återföras på en ökad produktivitet. I basscenariot har de framtida behoven av offentlig verksamhet skrivits fram med den förväntade befolkningsutvecklingen. Ut- gångspunkten för beräkningarna är således ett blygsamt anspråk, nämligen att vård, omsorg och utbildning ska hålla en oförändrad personaltäthet och standard. Denna utveckling är fram förenlig med ett oförändrat skatteuttag och med de mål som ställts upp för den offentliga sektorns sparande. I basscenariot växer BNP med i genomsnitt . Det kan jämföras med en genomsnittlig till- växt på –2002. Som framgår av tabell 3.1 beräknas tillväxten avta något så att den i genomsnitt är – 2020. Den svagare tillväxten är en följd av att antalet personer i yr- kesverksam ålder upphör att öka, vilket bidrar till en minskning av antalet arbetade timmar. 24 SOU 2004:11. De redovisade tillväxttakterna innebär att BNP är högre än 2002, medan BNP per invånare blir högre. Som en jämförelse kan nämnas att motsvarande storheter ökade med under den föregående ar- tonårsperioden (dvs. perioden –2002). Tabell 3.1 Försörjningsbalansen 1970–2020 Genomsnittlig årlig procentuell förändring i fasta priser Källa: scenarioberäkningar i bilaga 1-2 (SOU 2004:11). Den totala konsumtionen, dvs. summan av offentlig och privat konsumtion, utvecklas i ungefär samma takt som under de närmast föregående decennierna, men tillväxtens sammansättning är annor- lunda. Historiskt, med undantag –talet, har den skattefi- nansierade konsumtionen ökat lika fort eller snabbare än den del av konsumtionen som finansieras med hushållens egna inkomster. Framöver förväntas den offentliga konsumtionen öka klart lång- sammare än den privata, som den privata konsumtionen ökar väsentligt snabbare än –2000. Till stor del förklaras det av det antagande som i beräkningarna gjorts om oför- ändrade skattesatser. I de följande avsnitten diskuteras de antagan- den som ligger till grund för utvecklingen i basscenariot. Ett viktigt underlag för den typ av långsiktiga beräkningar som pre- senteras här är en bedömning av hur befolkningens storlek och sammansättning kommer att ändras. Befolkningsutvecklingen har betydelse för den framtida tillgången på arbetskraft, och därmed för framtida tillväxtmöjligheter. Totalbefolkningens utveckling bestäms av tre faktorer: barnafö- dandet, livslängden och in- och utvandringen. Antalet personer i åldersgruppen 20–, vilka har störst betydelse för sysselsätt- ningen, påverkas fram inte alls av storleken på barnafö- dandet, och endast i ringa grad av framtida förändringar i livsläng- den. I detta tidsperspektiv är det framför allt in- och utvandringen som avgör hur antalet personer utvecklas. Den befolkningsprognos som ligger till grund för beräkningarna i denna utredning presenterades av SCB under våren 2003.25 Enligt denna framskrivning kommer befolkning att uppgå till ca 9,7 miljoner personer , en ökning med 836 000 personer jämfört med . ökar antalet personer med 230 000 personer till knappt 5,5 miljoner personer, se tabell 3.2. N i v å F ö r ä n d r i n g 0–19 år 20–24 år 25–54 år 55–64 år 64–79 år Källa: SCB [2003b]. av befolkningsökningen kan således hänföras till grupper som inte är . Därtill kommer att det framför allt är personer i åldrarna 55–, 25 SCB [2003b]. med ett jämförelsevis lågt arbetsutbud, som står för merparten av den ökning som sker i antalet personer i yrkesverk- sam ålder. Den demografiska utvecklingen bidrar således inte i nå- gon högre grad till att öka det framtida arbetsutbudet. Invandringen kan bidra till ett ökat arbetsutbud Ett annat betydelsefullt drag i den förväntade befolkningsutveck- lingen är invandringens stora betydelse. Av tabell 3.3 framgår att det är invandringen som står för hela ökningen av antalet personer i åldersgruppen 20–och mer därtill. Det inhemska bidraget till befolkningsökningen i denna åldersgrupp är negativt. Utan en positiv nettoinvandring skulle an- talet personer i åldersgruppen 20–således minska. Den avgjort största delen av befolkningstillskottet via invandring utgörs av personer som är födda utanför ett utvidgat EU och detta mönster väntas bestå. Denna grupp uppvisar en betyd- ligt lägre sysselsättningsgrad än genomsnittet, som nivån på arbetslösheten i denna grupp är högre än i andra grupper. För att den framtida befolkningsökningen i åldersgruppen 20–ska resultera i mer än en marginell ökning i sysselsättningen måste in- vandrarnas ställning på arbetsmarknaden stärkas.26 26 I bilaga 4 till denna långtidsutredning diskuteras invandrares etablering på arbetsmarkna- den. Tabell 3.3 Befolkningsutvecklingen –2020 fördelad på nettoin- vandring och inhemskt bidrag Förändring i tusentals personer Befolkning 20–64 år -14,8 Befolkning 20–64 år Befolkning 20–64 år Befolkning 20–64 år -9,1 Befolkning 20–64 år -121,0 Källa: SCB [2003b]. var i genomsnitt av de svenskfödda i ålders- gruppen 20–sysselsatta. Motsvarande siffra för dem som fötts utomlands var . Om förvärvsfrekvensen framöver an- tas vara oförändrad med avseende på ålder och födelseland skulle den genomsnittliga sysselsättningsgraden för utlandsfödda sjunka till . Minskningen beror på den förskjutning som sker i gruppen utlandsföddas sammansättning. Andelen personer som är födda utanför ett utvidgat EU, den grupp som har den svagaste kopplingen till arbetsmarknaden, för- väntas växa snabbt. Nordbor och personer födda i dagens EU- länder minskar däremot påtagligt sin andel. I beräkningarna till denna utredning har det förutsatts att de ut- landsföddas position på arbetsmarknaden gradvis närmar sig de svenskföddas. I basscenariot beräknas den genomsnittliga syssel- sättningsgraden för utlandsfödda öka till . Ök- ningen är särskilt uttalad i de grupper som uppvisar de största skillnaderna mot infödda personer, dvs. bland utlandsfödda kvin- nor och personer som är födda utanför ett utvidgat EU. I kapitel 5 diskuteras vidare om det finns förutsättningar för en ytterligare ökning av sysselsättningsgraden bland de utlandsfödda. En annan kritisk faktor med betydelse för det framtida arbetsutbu- det är dagens höga sjukfrånvaro. var enligt SCB:s ar- betskraftsundersökning i genomsnitt av de sysselsat- ta frånvarande på grund av sjukdom någon del av en genomsnittlig vecka.27 För personer i åldern upp- gick sjukfrånvaron, beräknad på detta sätt, till . Andelen sjukfrånvarande är hög i internationell jämförelse, och den har ökat kraftigt i omfattning. uppgick sjukfrånvaron definierad på detta sätt till i gruppen 20– och till i gruppen 55–. ökade det allmännas kostnader för sjukförsäk- ringen från till drygt 43 miljarder kro- nor per år.28 I långtidsutredningens beräkningar har det förutsatts att dagens höga sjukfrånvaro reduceras, framför allt i åldersgruppen 55–. Nedgången beräknas endast i ringa grad komma till stånd genom att de som är långtidssjukskrivna återvänder till sina arbeten. En betydande del av dessa antas i praktiken ha lämnat arbetsmark- naden och kommer med tiden att ges förtids- eller ålderspension. Den beräknade nedgången i sjukfrånvaron beror i stället på att morgondagens 55–64-åringar inte antas vara sjukskrivna i samma grad som dagens 55–64-åringar.29 Svag utveckling av antalet arbetade timmar De antaganden som har gjorts i basscenariot avseende invandrare och sjukskrivna innebär att antalet sysselsatta förväntas bli fler än i en beräkning som enbart baserats på befolkningsutvecklingen och oförändrade beteenden. har det antagits att en del av den framtida tillväxten kommer att tas ut i form av kortare arbetstid. I takt med att BNP och konsumtionsmöjligheterna växer antas även efterfrågan på fritid öka, vilket ger upphov till att den genomsnitt- liga arbetstiden för dem som är i arbete kontinuerligt kortas . Det är en förhållandevis begränsad minskning, som innebär att den genomsnittliga veckoarbetstiden för heltidsar- 27SCB [a]. 29I bilaga 5 till denna långtidsutredning beskrivs utvecklingen av sjukfrånvaron, med tonvikt på de äldre. betande kortas med fram . En sådan förkortning av arbetstiden är i linje med utvecklingen under de se- naste decennierna. Diagram 3.1 Arbetsutbudet i basscenariot 2002–2020 Befolkning 20–64 år Källa: scenarioberäkningar i bilaga 1-2 (SOU 2004:11). Ur diagram 3.1 kan utläsas att antalet arbetade timmar i stort sett är oförändrat fram i basscenariot. Den ökning som sker av antalet sysselsatta är inte av tillräcklig omfattning för att uppväga den minskning av antalet arbetade timmar som följer av gradvis kortare arbetstider. Antalet sysselsatta ökar i ungefär samma grad som befolkningen . De förskjutningar som un- der perioden sker i befolkningens sammansättning mot grupper med en relativt låg sysselsättningsgrad, som äldre och utlandsfödda, uppvägs i beräkningarna av minskad sjukfrånvaro och ökad syssel- sättningsgrad för utlandsfödda. Produktivitetstillväxt, dvs. att produktionen ökar vid en given ar- betsinsats, är den avgjort viktigaste faktorn för den allmänna väl- ståndsutvecklingen. Historiskt har produktivitetstillväxten svarat för mer än hela tillväxten av BNP per invånare, medan förändring- en av antalet arbetade timmar gett ett negativt bidrag till tillväxten. Antalet arbetstimmar var något färre än 1970, trots att antalet personer i åldrarna 16–ökat med . har BNP ökat med . I basscenariot har det antagits att produktivitetstillväxten i när- ingslivet uppgår till . Det innebär att produktivi- teten i hela ekonomin växer med . Det är en något snabbare takt än –talet, men långsammare än un- der 1990–talet. Att produktiviteten inte antas fortsätta att växa i samma takt som –talets senare del, beror på att en del av den relativt snabba ökningstakt som registrerades då bedöms ha varit av tempo- rär natur. Återhämtningen efter krisen –talet, och de rationaliseringar som då tvingades fram, var delvis av engångska- raktär och bidrog främst till en varaktigt högre produktivitetsnivå. En annan faktor som bidrar till att dämpa den framtida produktivi- tetstillväxten är en fortsatt förskjutning i efterfrågan mot mer tjänster. I basscenariot tar sig detta uttryck i att den genomsnittliga tillväxten för produktiviteten i näringslivet tenderar att sjunka nå- got över tiden. I nationalräkenskaperna antas att produktiviteten i offentlig sek- tor är oförändrad över tiden. Det innebär att varje ökning av pro- duktionen i offentlig sektor i princip motsvaras av en lika stor ök- ning av antalet arbetstimmar. I scenarioberäkningarna har samma antagande använts. Rimligheten i detta antagande diskuteras vidare i kapitel 6. Rekryteringen av fler offentliganställda kan bli problematisk Med det antagande som har gjorts om en kontinuerlig nedgång i genomsnittlig arbetstid kommer antalet sysselsatta i offentlig sek- tor att öka i något snabbare takt än produktionen och antalet arbe- tade timmar. Antalet anställda i offentlig sektor beräknas i bassce- nariot öka med ca 120 000 personer, från 1 278 000 personer eller av samtliga sysselsatta , till 1 415 000 personer eller av de sysselsatta . En sådan expansion av personalstyrkan i den offentliga sektorn kan bli problematisk av åtminstone två skäl. För det första motsva- ras denna nettoökning av antalet sysselsatta av ett betydligt större rekryteringsbehov. Medelåldern hos de personer som är an- ställda i offentlig sektor är jämförelsevis hög, vilket innebär att omkring hälften sannolikt kommer att sluta , antingen på grund av åldersskäl eller för att arbeta i privat sektor. Det inne- bär att totalt sett närmare 800 000 personer behöver rekryteras till den offentliga sektorn fram till 2020.30 En annan faktor som försvårar personalförsörjningen i den of- fentliga sektorn är den ojämna könsfördelningen. av de sysselsatta i den offentliga sektorn utgörs av kvinnor. Inom barnomsorgen och äldre- och handikappomsorgen är kvin- nornas andel av de sysselsatta . Om dessa köns- mönster inte ändras är det främst kvinnor som kommer att rekry- teras till den offentliga sektorn. Det betyder att en allt större andel av samtliga sysselsatta kvinnor kommer att vara verksamma i denna del av arbetsmarknaden. Om sysselsättningsökningen i basscenari- ot sker med oförändrat könsmönster kommer omkring hälften av alla sysselsatta kvinnor att vara offentligt anställda . Rekryteringsproblemen hotar att bli särskilt stora inom omsor- gen av äldre och handikappade. Antalet ungdomar som väljer vård- /omsorgsutbildning i gymnasieskolan har minskat radikalt under de senaste 10–15 åren. gick ca 9 000 elever i årskurs 1 på den gren av vårdlinjen som motsvarar det nuvarande omvårdnads- programmet, att jämföra med ca 3 500 . Det antalet skulle behöva fördubblas för att antalet i arbetskraften med denna utbildning ska ligga kvar på samma nivå som i dag.31 De siffror som redovisats ovan avser nationella genomsnitt. Re- gionalt kan utbud och efterfrågan på arbetskraft se väsentligt an- norlunda ut. I många regioner i framför allt glesbygd kommer re- kryteringssvårigheterna att bli särskilt stora. I en bilaga till denna utredning åskådliggörs de matchningsproblem som framöver riske- rar att uppstå på det lokala planet.32 30Bilaga 1-2 till långtidsutredningen (SOU 2004:11). 31Svenska [2003c], sid. 23. 32Se vidare bilaga 3 till långtidsutredningen. De stora rekryteringsbehoven, och strävan efter en jämnare könsfördelning, bidrar sannolikt till att löneläget pressas upp i delar av den offentliga sektorn i förhållande till övriga delar av ekono- min. –talet har lönerna för offentligt anställda försäm- rats i förhållande till lönerna för anställda i den privata sektorn. Denna försämring är en fortsättning på en process som fortgått åtminstone –talet. En offentliganställd tjänade i genomsnitt mindre än en privatan- ställd med samma utbildningslängd och arbetslivserfarenhet. var denna skillnad och 1968 var den mindre än 2 procent.33 I beräkningarna har antagits att den årliga timlöneutvecklingen i kommuner och landsting i genomsnitt kommer att vara snabbare än i övriga delar av ekonomin. Denna löneutveckling innebär att lönerna i kommunsektorn väsentligt närmar sig de löner som betalas i näringslivet. Relativlöneförskjut- ningen får också till följd att produktionen i kommunsektorn yt- terligare fördyras i förhållande till annan produktion. De flesta tjänster som produceras i offentlig regi konsumeras i stor utsträckning av en specifik åldersgrupp. Konsumtionsutgifterna är högre för de yngsta och framför allt för de äldsta, medan personer i åldrarna 30–utnyttjar de offentliga tjänsterna i mindre grad. Kvinnor utnyttjar den offentliga konsumtionen i högre utsträck- ning än män. Dessa tydliga köns- och åldersmönster gör att de to- tala konsumtionsutgifterna och olika verksamheters omfattning påverkas av den framtida utvecklingen av antalet personer i olika åldersgrupper. I basscenariot har den offentliga konsumtionen skrivits fram med utgångspunkt från hur befolkningen i olika åldersgrupper ut- vecklas. Ett ökat antal barn innebär till exempel att resurserna till verksamheter som skola och barnomsorg förutsätts öka i motsva- rande grad. Utgångspunkten för framskrivningarna är således ett i princip oförändrat utbud av skattefinansierade välfärdstjänster per invånare i varje åldersgrupp. Ett undantag från denna enkla framskrivningsmetod är äldreom- sorgen. Resurserna till denna verksamhet antas inte växa i samma 33 SOU 2001:53, sid. 169–170. takt som antalet äldre. Skälet är att ohälsan antas minska. De äldre blir fler, delvis som en följd av att chanserna att överleva i högre åldrar gradvis ökar. En förbättrad hälsa förutsätts också föra med sig att behoven av äldreomsorg förskjuts uppåt i åldrarna. Den tid- punkt då behovet av äldreomsorg uppstår antas i beräkningarna därför infalla allt senare i livet. En sådan utveckling är dock inte självklar. I avsnitt 3.1.2 gavs en kortfattad presentation av den framtida befolkningsutvecklingen. Det högre barnafödandet innebär att det efterhand blir allt fler barn i förskoleåldern och därmed ett växande behov av barnomsorg. Barnantalet i skolåldern kommer däremot att minska till följd av att de framtida födelsetalen inte riktigt når upp till de höga nivåerna –talets början. Sammantaget sker därför en nedgång i skolans demografiskt betingade resursbe- hov under det närmaste decenniet. Ett ökat antal äldre för med sig stadigt ökade behov av sjukvård. Ökningen är inte lika uttalad i äld- reomsorgen. Det beror dels på det antagande som gjorts om att äldreomsorgsbehovet gradvis förskjuts upp i åldrarna, dels på att det framför allt är de yngre äldre som ökar i antal . I dessa åldersgrupper är inte behovet av äldreomsorg lika stort. börjar dock den stora grupp som föddes att passera , och då sker en mer påtaglig upp- gång i behoven av äldreomsorg. I diagram 3.2 åskådliggörs utveck- lingen inom några mer betydande verksamhetsområden i den kommunala sektorn om en oförändrad standard per brukare ska bibehållas fram . Diagram 3.2 Verksamhetsvolym inom olika kommunala och lands- tingskommunala ansvarsområden –2020, givet oförändrad standard per brukare Index 2005 = 100 Anm.: I beräkningarna har antagits en förbättrad hälsa bland de äldre och därigenom något mindre anspråk på äldreomsorgen än vad som annars skulle varit fallet. Källa: scenarioberäkningar i bilaga 1-2 (SOU 2004:11). Sammantaget behöver den offentliga konsumtionen öka mellan för att servicenivån ska vara oförändrad. Det motsvarar en årlig ökning om . Om de äldres hälsa inte förbättras så som antagits, skulle konsum- tionen behöva öka med , vilket är liktydigt med en årlig ökningstakt på . I ett historiskt perspektiv framstår dessa ökningstal som ytterligt begränsade. Den skattefinansierade konsumtionen har som regel vuxit betydligt snabbare än vad demografin motiverar, vilket kan tolkas som en gradvis höjning av ambitionsnivån (se tabell 3.4). Välfärdssystemens framtida utmaningar /04 Tabell 3.4 Offentlig konsumtion 1950–2000 Genomsnittlig årlig procentuell förändring Anm.: Beräkningen av den demografiskt betingade efterfrågan baseras på köns- och ålderspecifika använ- darmönster i kombination med den historiska befolkningsutvecklingen. Beräkningen är den samma som den som görs för framskrivningen av den offentliga konsumtionen i basscenariot. Källa: SCB [b] och egna beräkningar. Scenarioberäkningarna visar att en utveckling mot en allt högre ambitionsnivå är möjlig om de offentliga åtagandena ska i ett mer långsiktigt perspektiv. För att klara den demogra- fiskt betingade efterfrågeökningen , utan att skatte- kvoten höjs kraftigt, krävs ett högt sparande och en återhållsam utgiftsutveckling i den offentliga sektorn . En rad kritiska förutsättningar måste vara uppfyllda I basscenariot kan den välfärd som finansieras med skatter med mycket knapp marginal upprätthållas på dagens servicenivå fram . Detta kräver dock att en rad viktiga förutsättningar är upp- fyllda. En avgörande förutsättning är en gynnsam utveckling av ar- betsutbudet. Detta kräver, såsom antas i scenarierna, att utveck- lingen mot ett ökat antal sjukskrivningar och förtidspensioneringar bryts, och att invandrarnas ställning på arbetsmarknaden stärks. Utöver en positiv utveckling av skattebasen i form av en god ar- betsmarknadsutveckling krävs, vid oförändrade kommunalskatte- satser, reala tillskott från statens sida för att kommuner och lands- ting ska kunna utveckla sin verksamhet i samma takt som föränd- ringarna i befolkningens storlek och ålderssammansättning. Stats- bidragen till kommunerna och landstingen förutsätts i basscenariot öka från i förhållande till BNP. Denna ökning är i kalkylerna förenlig med målet om ett finansiellt sparande i offent- lig sektor motsvarande av BNP . För att utvecklingen i basscenariot ska komma till stånd krävs också återhållsamhet när det gäller nya offentliga utgifter. finns, med de antaganden som gjorts, inget utrymme för att ytterli- gare höja ambitionsnivån för den skattefinansierade välfärden. Därmed förutsätts bland annat att de förstärkningar av de generella statsbidragen som görs från statens sida, sker utan förbehåll. Staten förutsätts med andra ord öka statsbidragen till kommunsektorn i den takt som den demografiska efterfrågeökningen kräver det, utan nya krav på en mer omfattande eller förbättrad verksamhet. En så- dan utveckling skiljer sig från den , då statliga re- surstillskott i betydande grad har åtföljts av ökade krav. I beräkningarna har vidare förutsatts att kommuner och lands- ting kan höja avgiftsuttaget i takt med att deras produktionskost- nader ökar, vilket inte är i linje med de nuvarande systemen med maxtaxor inom barnomsorg och äldreomsorg. En annan förutsättning som måste vara uppfylld för att utveck- lingen i basscenariot ska bli möjlig är att kommunsektorn omförde- lar resurser på ett flexibelt sätt, från de verksamhetsområden som kan minskas till de verksamhetsområden som av demografiska skäl behöver växa. Som exempel förutsätts resurserna till skolan minska mellan till följd av att antalet skol- barn minskar i motsvarande grad (se diagram 3.2). De resurser som på detta sätt frigörs ger utrymme för fler platser inom bland annat barnomsorg och sjukvård. Exemplet avser utvecklingen på riksnivå. På det lokala planet, kommer behoven av omfördelningar i många fall att vara betydligt större än så. En sådan flexibilitet kan vara svår att åstadkomma i verkligheten. 3.1.5Efter ökar den demografiska utmaningen Utvecklingen kan på sätt och vis liknas vid en and- hämtningspaus. De förskjutningar som fram till dess sker i befolk- ningens ålderssammansättning väntas inte ge upphov till någon mer påtaglig ökning av de sammantagna behoven av skattefinansierad verksamhet.