sou · GSB365 · 2005-01-01 00:00:00 — Styrelsen består av en extern ord- förande och högst åtta andra ledamöter, generaldirektören inräk- nad. En ledamot tillsätts efter förslag av Offentliganställdas för- handlingsråd (OFR), en efter förslag av akademikers cen- tralorganisation (SACO-S) samt en efter förslag av Facket för Ser- vice och Kommunikation (). Verksamheten finansieras med ett förvaltningsanslag, ramanslag 1:9, som uppgår till cirka . KKR disponerar även ingående anslagssparande på äldreanslaget D3 Bidrag till förnyelsefonder på det statligt reglerade området, som vid utgången av uppgick till 31,4 mnkr. Medlen härstammar från Statens för- nyelsefonder, som var en partsammansatt nämnd, och som avveck- lades i samband med att KKR bildades. Statens förnyelsefonder hade finansierats med bidrag som avsatts efter förhandlingar mellan och de centrala arbetstagarorganisationerna på det statliga förhandlingsområdet. Enligt överenskommelse mellan dessa parter fördes outnyttjade medel över till vid dess inrättande. Äldreanslaget får användas efter styrelsebeslut för ändamål inom ramen för rådets verksam- hetsfält. Myndigheten disponerar även intäkter av avgifter för utbildning och försäljning av publikationer, som uppgick till 4,8 mnkr. Regeringen beslutade att starta ett projekt för effektivisering och rationalisering av . Projek- tet har analyserat och övervägt olika förslag för att utnyttja Reger- ingskansliets resurser på ett effektivare sätt. Resultatet av projektet redovisas i rapporten effektivare regeringskansli – förslag till åtgärder (SB2001/8259). I rapporten föreslås det att verksamheten vid Forum , som har som uppgift att stödja Regeringskans- liet i att utveckla internationell kompetens främst avseende EU- frågor, förs över till . Behovet av en fördjupad prövning KKR har sedan inrättandet finansierat en väsentlig del av sin verk- samhet med medel från det s.k. äldreanslaget D3. KKR gör i bud- getunderlaget för verksamhetsåren 2004–2006 bedömningen att medlen från äldreanslaget kommer att vara helt förbrukade efter 2005. KKR bedömer att det behövs ett nytt reservationsanslag som uppgår till och därefter till , utöver medel på förvaltningsanslaget till oförändrat belopp i fast penningvärde. Regeringens bedömning är att formerna för myn- dighetens framtida finansiering behöver analyseras. KKR har existerat . Uppdraget har varit att stödja och stimulera arbetet med kvalitetsutveckling och kompetensför- sörjning, två frågor som vid inrättandet bedömdes som strategiskt viktiga områden för förvaltningens utveckling. Regeringens bedömning är att dessa frågor är viktiga för förvaltningens utveck- ling, men att det bör prövas om det även fortsättningsvis finns behov av en särskild myndighet som driver på utvecklingen i för- valtningen inom dessa områden. KKR:s verksamhet gränsar dess- utom till andra myndigheter inom det förvaltningspolitiska områ- det, vilket föranleder en analys av KKR:s uppgifter i förhållande till dessa myndigheter. utvärdera verksamheten vid KKR sedan myndighetens inrät- tande med avseende på effekterna av myndighetens verksamhet på statsförvaltningens arbete med kvalitetsutveck- ling och kompetensförsörjning, bedöma behov av och förutsättningar för myndighetens fram- tida verksamhet, analysera ansvar, uppgifter och resurser i förhållande till andra myndigheter inom det förvaltningspolitiska området, i första hand Statskontoret, och , och i detta sammanhang beakta hanteringen av det förslag som rör Forum och som lämnats i rapporten effektivare regeringskansli - förslag till åtgärder (SB2001/8259), med utgångspunkt i resultatet av utvärderingen, lämna förslag till inriktning, omfattning, finansiering och ledning av den framtida verksamheten, lämna förslag till eventuella förordningsändringar. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen. Utredaren skall hålla berörda arbetstagarorganisationer informe- rade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. Tilläggsdirektiv till Fördjupad prövning (Fi 2003:08) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande har stats- rådet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att göra en fördjupad prövning av (dir. 2003:88). Utredaren skall enligt direktiven redovisa uppdraget . Med anledning av att utredningen påbörjats senare än planerat föreligger behov av förlängd utredningstid. Med ändring av tidigare beslut skall utredaren redovisa sitt upp- drag . Utredningen uppdrog till : att föra ett generellt resonemang om overheadkostnader för små myndigheter i förhållande till motsvarande kostnader för medelstora och stora myndigheter. att bedöma KKR:s nuvarande kostnader med avseende på mer- kostnader orsakade av det faktum att KKR är en självständig myndighet. att beräkna overheadkostnaderna i följande organisationsalter- nativ: -KKR och verksamheten avvecklas -ett "KKR" som läggs in i en större myndighet -ett större "KKR" bildas med ca 30 medarbetare. *********** Rapport lämnad 040507 av 3Allmänt om skaleffekter i myndigheternas interna verksamhet 4Interna kostnader i KKR:s verksamhet 5Kostnader som sammanhänger med att KKR är självständig myndighet 6Skaleffekter i KKR:s interna verksamhet 7Omstruktureringskostnader vid en nedläggning av KKR som myndighet Underlag för de övergripande resonemang som i rapporten förs om interna kostnader vid statliga myndigheter har erhållits genom analys av rapporter och utredningar som har sammanställts av Statskontoret, och vissa andra organ. Vad gäller omställnings- och avvecklingskostnader vid omstruk- turering av statliga myndigheter har underlag hämtats från erfaren- hetssammanställningar efter några genomförda avveck- lingar, bl.a. . I övrigt har årsredovisningar, budgetunderlag och verksamhets- planer för KKR genomgåtts och analyserats. Myndigheten har också försett konsulten med redovisningsmaterial, avtal och andra uppgifter som medgivit en detaljerad analys av KKR:s kostnadsläge. Det bör betonas att man möter en hel del metodproblem vid utförandet av den typ av beräkningar som har genomförts i denna rapport. En bidragande orsak till detta är att det i stort sett saknas nyckeltal som medger tillförlitliga jämförelser mellan de interna kostnaderna i olika typer av statlig verksamhet. Med overheadkostnader brukar avses kostnader som p.g.a. odelbar- heter eller andra skäl inte kan kopplas direkt till prestationer som kan hänföras till myndighetens huvuduppgifter. Myndighetens huvuduppgifter är de uppgifter som den har tilldelats av regeringen i styrdokument som myndighetens instruktion eller regleringsbrev. Förekomsten av odelbarheter medför att man tvingas att fördela overheadkostnaderna på huvuduppgifterna med hjälp av ett scha- blonmässigt påslag på grundkostnaden inom en verksamhetsgren. Exempel på overheadkostnader är kostnader för lednings- och stabsfunktionerna vid en myndighet. En stor del av myndighetens administrativa kostnader kan också föras till denna kostnadskate- gori. Med administrativa kostnader avses kostnader som hänför sig till icke-operativa delar av en myndighets verksamhet. Med operativ verksamhet avses aktiviteter som kan räknas till det direkta genomförandet av myndighetens huvuduppgifter. Administratio- nen har en stödjande uppgift i förhållande till den operativa verk- samheten och skapar värden genom att vara en förutsättning för att den operativa verksamheten skall kunna utföras. Av detta framgår att overheadkostnader och administrativa kostnader inte är identiska begrepp men att de går in i varandra och är svåra att särskilja. För att komma förbi detta problem används i fortsättningen interna kostnader som ett samlande begrepp för overheadkostnader och administrativa kostnader. Begreppet förvaltningskostnader används i många sammanhang. Förvaltningskostnader är ett budgettekniskt begrepp som är kopp- lat till en viss typ av anslag. Förvaltningsanslaget används vanligen för att finansiera vissa grundläggande kostnader hos en myndighet, t.ex. löner för fast anställd personal. Innehållet i förvaltningsansla- get varierar i viss utsträckning mellan myndigheterna. 3Allmänt om skaleffekter i myndigheternas interna verksamhet Med skaleffekter avses i detta sammanhang att kostnaderna per producerad enhet i en verksamhet påverkas av verksamhetsvoly- men. Bl.a. har man i vissa sammanhang hävdat att större myndig- heter i genomsnitt har lägre kostnader per producerad enhet för sin interna verksamhet än mindre myndigheter. Det har gjorts ett antal studier av administrativa kostnader i statlig och myndighetsverksamhet och av hur dessa kostnader påverkas av myndigheternas storlek. Statskontoret genom- förde försöksverksamhet vid ett stort antal statliga myndigheter med den s.k. INKA-metoden1. Försöken visade att myndigheternas interna kostnader i genomsnitt låg på av verksamhetens totalkostnader. I sammanhanget konstatera- des också att myndigheter med under 100 anställda vanligen hade en högre andel interna kostnader än myndigheter med fler än 100 anställda. Skalfördelar ansågs bl.a. finnas i verksledningsfunktionen och i vissa stödfunktioner. Liknande studier har genomförts i och Danmark2. I fann man att myndigheter med färre än 30 anställda hade en lägre andel interna kostnader än myndigheter med mellan 30 och 100 anställda. Myndigheter med fler än 100 anställda hade å andra 1 INKA-metoden – ett sätt att få grepp om administrationen. 2 Internadministrative kostnader i staten. Direktoratet för forvaltningsutvikling. sidan en lägre andel interna kostnader än mellangruppen. I Dan- mark fann man att myndigheter med mellan 100 och 200 anställda hade en högre andel interna kostnader än myndigheter med färre än 100 och fler än 200 anställda. Variationerna mellan olika myndig- heter var dock stora både i och i . har i en nyligen genomförd studie3 konstaterat att det finns tröskeleffekter i möjligheterna att finna enkla lösningar i internadministrationen vid en myndighetsstorlek om 10–15 anställda (eventuellt även vid 50 anställda). Denna slut- sats påminner om resultatet av den norska studien. Ekonomistyr- ningsverket har dock inte gjort några kvantitativa analyser av skal- effekterna. Myndigheten föreslår i rapporten ett antal åtgärder för att minska den administrativa bördan på mindre myndigheter. Bl.a. föreslås att skyldigheten för små myndigheter att lämna delårsrap- port och finansieringsanalys skall tas bort. I debatten har ofta hävdats att alltför små myndighetsstorlekar medför nackdelar som höga administrativa kostnader och en verk- samhet som har svårt att hantera olika typer av störningar (t.ex. sjukdom)4. kan konstateras att en stor del av de statliga myndigheterna har få anställda och att regeringen i stor utsträck- ning har valt att inrätta sådana myndigheter trots de synpunkter som har framförts i debatten. Man kan också konstatera att en hel del har gjorts för att reducera de skalnackdelar som kan finnas i myndigheternas administration. Kammarkollegiets administrativa service är ett exempel på detta. Det finns också åtskilliga exempel på administrativ samverkan mellan statliga myn- digheter. Sådan samverkan bidrar i många fall till att reducera eventuella skalnackdelar. Regelförenkling av den typ som Ekono- mistyrningsverket har föreslagit verkar i samma riktning. 4 Interna kostnader i KKR:s verksamhet KKR:s verksamhet finansieras både med anslags- och avgiftsmedel. Myndigheten disponerar två anslag: ett förvaltningsanslag (benämnt 1:9 år 2003) och ett sakanslag (benämnt D3). Avgiftsmedlen härrör sig bl.a. från deltagaravgifter som utgår för KKR:s kurser och andra 3Förenkling av ekonomiadministrationen för små myndigheter. 4Myndigheternas ledning och administration. SOU 2004:65 Bilaga 3 Dessutom har man intäkter från försäljning av publikationer. fördelade sig KKR:s kostnader som framgår av tabellen på nästa sida. I personalkostnaderna ingår förutom kost- nader för den fast anställda personalen, arvoden för visstidsanställd personal samt arvoden till styrelseledamöter. KKR:s kostnader (tkr). Källa: KKR:s årsredovisning KKR hade tolv anställda (varav en tjänstledig). Här- utöver använde rådet visstidsanställd personal och konsulter för särskilda uppdrag. De tolv fasta tjänsterna bestod av en tjänst som verkschef, åtta tjänster som utvecklingsledare och tre tjänster som administratörer. I KKR:s årsredovisning för redovisas tidsåtgången för intern och extern verksamhet vid myndigheten. Tidsåtgången för intern verksamhet (verksamhetsplanering och -utveckling samt IT, ekonomi, personal, diarium, m.m.) var (29,av total tid). Motsvarande uppgifter var (35,(36,). Det bör betonas att lönekostnaderna för delar av den interna verksamheten är lägre än för verksamheten som helhet. Delområ- det IT, personal, ekonomi och diarium svarade för av tidsåtgången men endast för av de totala lönekostnaderna. Detta medför att kostnadsandelen för intern verksamhet är lägre än motsvarande andel uttryckt som tidsåtgång. 5Kostnader som sammanhänger med att KKR är självständig myndighet KKR:s ställning som självständig myndighet medför vissa mer- kostnader jämfört med om verksamheten ingick som en del i en större myndighet. Merkostnader uppstår bl.a. av följande skäl: Högre krav ställs på lednings- och stabsfunktionerna i en själv- ständig myndighet än på motsvarande funktioner vid en enhet inom en myndighet. Ledningsfunktionerna i en självständig myn- dighet består vanligtvis av en styrelse och en generaldirektör. En enhet inom en myndighet leds av en avdelningschef. En självständig myndighet måste lämna ett betydande antal för- slags-, plan- och redovisningsdokument till regeringen och till vissa myndigheter. En enhet inom en myndighet behöver endast lämna underlag för sådana dokument till en annan handläggande enhet inom myndigheten. En själständig myndighet måste ha egna system för riksredovis- ningen, ekonomi- och personaladministration, bank och postgiro, ärendehandläggning, m.m. En enhet inom en myndighet utnyttjar de system som finns gemensamt för myndigheten. En självständig myndighet är upphandlande, förhandlande och avtalsslutande part i många sammanhang. En enhet inom en myn- dighet behöver inte ta fram och bevaka egna avtal med utomstå- ende i samma utsträckning som en självständig myndighet. Vad gäller KKR kan de merkostnader som sammanhänger med kraven på lednings- och stabsfunktionerna uppskattas till 0,4–0,(inklusive arbetsgivaravgifter). Merkostnaden beror på att den separata styrelsefunktionen bortfaller om verksamheten inord- nas i en annan myndighet och på den löneskillnad som kan förvän- tas finnas mellan en verkschef och en enhetschef i en myndighet. Om styrelsen ersätts med ett arvoderat insynsråd eller en arvoderad referensgrupp minskar merkostnaderna. Övriga merkostnader är svåra att kvantifiera. Om pkt:na 2 och 4 medför ett merarbete vid KKR om fyra manmånader samt vissa kostnader för köpta tjänster kan merkostnaden för att vara själv- ständig myndighet uppskattas till 0,2–0,. Denna upp- skattning är dock mycket osäker. Merkostnaderna torde bl.a. gene- reras av kravet på att lämna in budgetunderlag, årsredovisning och delårsrapporter till regeringen. Också viss förhandlings- och upp- handlingsverksamhet kan vara tidskrävande. KKR har även vissa kostnader för system som myndigheten måste ha i egenskap av självständig myndighet (pkt 3). Det rör sig om riksredovisningen, Agresso, SLÖR/, ÄHS samt betalnings- system (bank och postgiro). Merkostnaden jämfört med att ingå i en större myndighet sammanhänger med att KKR måste ha egna licenser och betala vissa avgifter för dessa system. Också denna merkostnad är svår att uppskatta. Av KKR:s avtal med Kammar- kollegiet framgår dock att denna myndighet debiterar KKR 55 tkr för att handha riksredovisningen. KKR redovisar också vissa särkostnader för Agresso, SLÖR/och betalningssystemet. Dessa kostnader uppgick till 85 tkr . Resonemanget visar att KKR:s merkostnader för att vara själv- ständig myndighet är begränsade. De beräkningar som kan göras antyder att KKR:s merkostnader för att vara självständig myndig- het uppgår till högst . I sammanhanget bör erinras om att de förslag som har redovisat i den tidigare omnämnda rapporten dessutom skulle minska mer- kostnaderna med att vara självständig myndighet för en myndighet som KKR. 6 Skaleffekter i KKR:s interna verksamhet Av avsnitt 4 framgick att flera försök har gjorts inom och utom landet att bedöma skaleffekterna i statliga myndigheters internad- ministration. Ingen har dock lyckats kvantifiera dessa effekter med någon större grad av tillförlitlighet. Uppfattningarna går dessutom isär om vilken storlek på myndigheten som ger den lägsta andelen administrativa kostnader. De studier som har genomförts ger där- för begränsad vägledning om man vill bedöma skaleffekterna i en enskild myndighets verksamhet. Om man vill uttala sig i denna fråga är man därför hänvisad till att undersöka vilka fasta kostnader och andra omständigheter som påverkas då verksamhetsvolymen ändras och sedan försöka bedöma effekten av dessa omständigheter på de interna kostnaderna. Det är detta tillvägagångssätt som tillämpas i det följande. Som har framgått är köp av tjänster ett sätt att reducera skaleffekter i en verksamhet. KKR har utnyttjat dessa möjligheter i relativt stor utsträckning. Kammarkollegiets administrativa service för mindre myndigheter utnyttjas liksom driftservice för Agresso. Vad gäller lokalanknutna tjänster finns en gemensam reception samt konferenslokaler i den byggnad där KKR har sina lokaler. Sådana tjänster – liksom posthantering – köps därför av (hyresvärden). Vaktmästeri- och städtjänster köps av . KKR delar också telefonväxel med . IT-stödet köps av ett privat företag med stöd av det statliga ramavtalet. Egna lokaler skapar vissa skalnackdelar för mindre myndigheter. Detta sammanhänger med att gemensamma utrymmen som sam- manträdesrum, pausrum och förrådsrum skall delas av färre an- ställda än i en stor myndighet. Kostnaden per anställd för denna typ av utrymmen kan därför bli större i en liten myndighet med egna lokaler än i en större myndighet. Merkostnaden är dock begränsad om man bortser från riktigt små lokaler (eller mindre). KKR disponerar c:a 500 kvm lokalyta. M.h.t. att lokalerna f.n. inkluderar konsultrum och liknande ut- rymmen borde en viss utökning av personalen kunna ske utan mot- svarande ökning av lokalytan. En större verksamhetsvolym kan ge skalfördelar i form av möj- ligheter att anställa egen personal för specialfunktioner. minskar den sårbarhet som kan vara ett problem i mindre myndig- heter. KKR bedömer att en utökning av verksamhetsvolymen enligt ett av de organisationsalternativ som prövas i denna utred- ning skulle ge möjlighet att nyanställa en administratör. KKR skulle då kunna utför den relativt omfattande fakturering som myndigheten har i egen regi. Detta skulle ge vissa kostnadsfördelar. En större verksamhetsvolym ger också en mindre myndighet möj- lighet att slå ut de merkostnader som följer av ställningen som självständig myndighet på en större volym. Dessa merkostnaders andel av myndighetens totala kostnader sjunker därför då volymen ökar. De omständigheter som har framhållits i detta avsnitt tyder på att skaleffekterna i KKR:s fall inte är särskilt starka – åtminstone inte om man jämför verksamhetsstorlekar i intervallet 12–30 anställda. Den effekt som har störst betydelse är sannolikt möjlig- heterna att slå ut kostnaderna för att vara självständig myndighet på en större verksamhetsvolym. Denna effekt kan beräknas till 0,3– . Den totala skaleffekten i KKR:s interna verksamhet torde därför understiga om verksamhetsvolymen skulle 2,5-dubblas jämfört med . 7Omstruktureringskostnader vid en nedläggning av KKR som myndighet Två av de organisationsalternativ som skall kostnadsberäknas för- utsätter att KKR läggs ned som myndighet. Om verksamheten består och förs över till en större myndighet får man förutsätta att all personal omfattas av verksamhetsövergång och att inga avveck- lingskostnader för personal uppstår. Däremot uppstår kostnader för att avveckla själva myndigheten. Om såväl myndigheten som verksamheten läggs ned uppstår även kostnader för avveckling av personalen. I det följande har antagits att KKR i båda organisa- tionsalternativen läggs ned . Vid beräkningen av personalavvecklingskostnaderna har det varit nödvändigt att göra vissa förenklingar för att beräkningen av pen- sionskostnaderna inte skall bli alltför komplicerade. Dessutom har nuvarande personalsammansättning och lönestruktur i huvudsak skrivits fram till avvecklingstidpunkten. Det har således inte varit möjligt att ta hänsyn till kommande lönejusteringar, förändringar av personalstyrkan, etc. De direkta kostnaderna för personalavvecklingen utgörs av pen- sionsersättning för de som har fyllt vid avvecklingstidpunk- ten, uppsägningslöner för övrig personal och en engångspremie som skall reserveras för framtida pensionsersättning för den perso- nal som befinner sig i åldersintervallet 55–vid avvecklingstid- punkten. På uppsägningslönerna skall tillägg göras för arbetsgivar- avgifter, mm. På engångspremien utgår löneskatt. Engångspremien beräknas med hjälp av en tabell som har tagit fram. Om nuvarande personalstruktur skrivs fram till avvecklings- tidpunkten är en anställd 60+. Tre anställda befinner sig i ålders- intervallet 55–. Övriga har antagits ha uppsägningstider mellan och . Generaldirektören omfattas inte av beräk- ningarna. Med dessa förutsättningar kan kostnaderna för pensionsersätt- ning och uppsägningslöner inklusive löneskatt/arbetsgivaravgifter uppskattas till . Engångspremien kan uppskattas till . Dessutom får man räkna med att vissa kostnader uppstår för stödåtgärder till personalen (kompetens- utveckling, rådgivning, m.m.). Dessa kostnader har uppskattats till totalt . Totalkostnaden för personalavvecklingen uppgår således till . Kostnader för att avveckla myndigheten Kostnaderna för att avveckla själva myndigheten omfattar kostna- der för avvecklingsadministrationen samt kostnader för att avveck- la lokaler och inventarier, avslutande av löpande avtal, arkivläggning av myndigheten samt ekonomiskt avslut. Kostnaderna för avvecklingsadministrationen kan uppskattas till om såväl myndighet som verksamhet skall avvecklas. Om personalen förs över till en större myndighet med verksamhets- övergång minskar kostnaderna till . Detta belopp innefattar inte lokaler för avvecklingsadministrationen. Om endast myndig- heten skall avvecklas kan det vara tillräckligt med kommittélokaler för avvecklingsadministrationen och att man kan disponera KKR:s befintliga lokaler under någon månad för att avveckla inventarierna. Några egentliga hyreskostnader uppstår då inte för avvecklingsad- ministrationen. Om personalavveckling skall ske måste avveck- lingsadministrationen disponera en lokal för stödåtgärder för de uppsagda. Denna lokal måste vara tillgänglig under men behöver inte vara lika stor som KKR:s nuvarande lokaler. Man torde ändå behöva räkna med en hyreskostnad på c:a för en sådan lokal. KKR:s hyresavtal löper ut . Man behöver därför inte räkna med några kostnader för resthyror under avtalets återstående löptid. Däremot uppstår kostnader för flyttstädning, återställande av eventuella ombyggnadsåtgärder, etc. Dessa kostna- der är dock inte särskilt stora. Avvecklingen av myndighetens inventarier kan inbringa vissa intäkter. uppstår dock kost- nader för bortforsling och kassering av sådant som inte kan säljas. Totalkostnaderna för att avveckla myndighetens lokaler och inven- tarier torde inte överstiga . Restkostnaderna för utelöpande avtal kan minimeras om upp- sägningstiderna bevakas noga och så långt som möjligt samordnas med avvecklingstidpunkten. Detta är dock inte alltid möjligt. Kostnaderna för att avveckla KKR:s avtal är svåra att uppskatta utan att fingranska ett relativt stort antal avtal. En rimlig kostnad kan kanske vara . Kostnaderna för arkivläggning och ekonomiskt avslut kan upp- skattas till .