sou · GSB361 · 2005-01-01 00:00:00 — Det behov av ytterligare faktarapporter och analyser som regeringen kan vara i behov av när det gäller den reparativa verksamheten skulle då kunna tillgodoses av analysenheten. Den skulle därmed bli en viktig länk för att på central nivå foga samman de brottsföre- byggande och de brottsofferstödjande verksamheterna. En analys- enhet som kan tillgodose regeringens behov av snabba beställningar skulle också bidra till att inte blev belastad med ytterligare uppgifter. Regeringens behov av ett serviceorgans uppgifter kan alltså till- godoses på det sätt som jag nu beskrivit. Mina förslag och bedömningar: bör även fortsättningsvis få i upp- drag att initiera lokal brottsoffersamverkan. Arbetet bör intensifieras och myndigheten bör ta fram en strategi för hur arbetet skall bedrivas. Samarbete mellan lokal brottsoffersamverkan och det lokalt brottsförebyggande arbetet bör stimuleras. Vittnesstödsverksamheten skall bygga på samarbete mellan domstolarna och frivilligorganisationerna. får ansvar för att domstolarna har förutsättningar för att ha vittnesstöd. skall inte ha något övergripande ansvar för verksamheten. Fondbidrag skall även fortsättningsvis kunna utgå till de organisationer som bedriver vittnesstödsverksamhet. skall också kunna få i uppdrag att genomföra riktade utbildningsinsatser och andra uppdrag av mer operativ karaktär. och har av regeringen tilldelats särskilda operativa uppgifter. Enligt direktiven skall jag belysa skärningen mellan de uppgifter som Brottsoffer- myndigheten och som () har. Det gäller t.ex. vissa operativa uppgifter att utveckla samt ge finansiellt stöd och kunskapsstöd till lokala verksamheter. Regeringen gav 2001 och i uppdrag att kartlägga vittnesstödsverksamheten och införa sådan verksamhet vid landets samtliga tingsrätter och hovrätter. För att fullgöra uppdraget avseende vittnesstödsverksamhet har myndig- heten tillsammans med som ett första led gjort en kartläggning av vittnesstödsverksamheten i landet. Därefter har i samarbete med och lokala brottsofferföreningar startat vittnesstödsverksamhet där sådan ännu inte funnits. Arbetet har bedrivits på Brottsoffermyn- digheten genom att man verkat för att arbetet med vittnesstödsverksamheten startat, initierat, stött och i viss mån följt upp vittnesstödsverksam- heten, bidragit till att behovet av kvalificerad utbildning tillgodosetts samt anordnat en temadag för landets vittnesstödssamordnare. För att initiera och stimulera vittnesstödsverksamhet anslog regeringen . Den praktiska verksamheten finansieras bl.a. via brottsofferfonden med ett verksamhetsstöd samt medel till utbildning och samordning av verksamheten. Regeringen gav 2001 i uppdrag att starta lokal brottsoffersamverkan på en eller flera orter i . Myndigheten har initierat projekt i , och /03 i . Uppdraget har för myndigheten inneburit att man anställt en samordnare , genomfört en informationskampanj och en föreläsningsserie i syfte att sätta brottsofferfrågor i fokus och locka till fortsatt arbete med frågorna, genom nätverksträffar skapat kontaktvägar mellan företrädare för myndigheter med anknytning till brottsoffer, initierat handlingsplaner för brottsofferfrågor och Myndigheten fick för att genomföra uppdraget. Myndigheten har också inlett ett projekt med lokal brottsoffersamverkan i . har fått i uppdrag att i sam- verkan med vardera , och Riks- åklagaren genomföra utbildning i brottsofferfrågor för personal inom respektive myndighet. Uppdraget har för Brottsoffermyn- digheten inneburit att ta fram ett utbildningsmaterial och hålla i undervisningen. För dessa utbildningsprojekt anslog regeringen . 11.2Brottsförebyggande rådets operativa uppgifter BRÅ skall aktivt stödja de lokala brottsförebyggande råden och verka för att dessas verksamhet utvecklas och kvaliteten höjs. För att fullgöra dessa uppgifter bedriver BRÅ projekt som har till syfte att stärka och utveckla brottsförebyggande arbete, såväl lokalt som regionalt. Arbetet bedrivs vid enheten för lokalt brottsföre- byggande arbete () genom att man verkar för att lokalt brottsförebyggande arbete organiseras och bedrivs på lämpligt sätt, initierar, stödjer, följer upp och utvärderar brottsförebyggande projekt, samlar in och sprider kunskap om framgångsrika projekt och samverkansformer samt bidrar till att behovet av kvalificerad utbildning tillgodoses. BRÅ har fördelat till 89 olika sam- verkansgrupper och lokalt brottsförebyggande projekt. uppgår anslaget till BRÅ för lokalt brottsförebyggande arbete till . infördes lagen (2002:455) om medling med anled- ning av brott. Regeringen har gett BRÅ i uppdrag att stödja upp- byggnaden av medlingsverksamheten i landet. Stödet skall ske genom att BRÅ fördelar finansieringsbidrag till medlingsverksamhet och svarar för frågor om utbildning, metodutveckling och kvalitets- säkring. har regeringen anslagit till medlingsverk- samheten. BRÅ får använda högst för utgifter avseende utbildning, metodutveckling och kvalitetssäkring samt för BRÅ:s kostnader för att utföra uppdraget. Medel delas ut som ut- bildningsstöd, verksamhetsbidrag och initialt till kommuner som vill vara modeller för medlingsverksamhet. Verksamhetsbidrag skall i första hand lämnas till medlingsverksamhet för unga lagöverträdare. har anslagits , varav högst får användas för utgifter avseende utbildning, metodutveckling och kvalitetsutveckling samt för BRÅ:s egna ut- gifter. 11.3Skall utföra operativa uppgifter och i så fall vilka? Lokal brottsoffersamverkan och lokala brottsförebyggande råd I regeringens nationella brottsförebyggande program, Allas vårt ansvar (Ds 1996:59) anges att det stora flertalet brott som drabbar enskilda människor begås i deras lokala miljö och att brotten också ofta har sina rötter i denna miljö. Effektiva åtgärder mot denna kriminalitet måste alltså först och främst grunda sig på lokala brottsförebyggande insatser. Samma förhållanden gör sig också gällande för det brottsofferstödjande arbetet. De lokala brottsförebyggande råden och projekten med lokal brottsoffersamverkan har i grunden samma uppbyggnad. För ett effektivt arbete måste det finnas ett lokalt engagemang och en lokal vilja att agera. Det kräver också att olika intressen medverkar aktivt. Det kräver kunskap om vilka åtgärder som kan minska brottsligheten och öka tryggheten i lokalsamhället. engagemang från staten är också viktigt. Som modell för samarbete krävs det en enkel organisation för att hålla liv i människors initia- tiv och engagemang. I organisationerna bör företrädare för kommun, socialtjänst, skola, polis, åklagare, hälso- och sjukvård, övriga myndigheter och ideella föreningar ingå. I uppgifterna ingår att upprätta konkreta handlingsplaner, ansvara för samordningen av olika åtgärder och snabbt förmedla information om behov av insat- ser samt följa upp och utvärdera de åtgärder som vidtas. De lokala råden skall också anta ett brottsförebyggande program. De projekt med lokal brottsoffersamverkan som myndigheten har genomfört har varit positiva när det gäller att skapa kontaktvägar och öka kunskaperna om brottsofferfrågor för ett fortsatt samarbete mellan företrädare för myndigheter med an- knytning till brottsoffer på lokal nivå. Projekten har ökat med- vetenheten om brottsoffers situation och behov. En starkt bidragande orsak till att projekten varit framgångsrika har ansetts vara att det funnits en statligt anställd person som varit pådrivande och som fungerat som en länk mellan myndigheterna och de ideella organisationerna. Myndigheten bör därför även fortsättningsvis få i uppdrag att initiera lokal brottsoffersamverkan. Uppdragen bör intensifieras och tydligare innebära att myndigheten skall stimulera, initiera och bevaka brottsofferarbetet på lokal nivå. Myndigheten behöver för det arbetet ta fram en tydligare strategi för hur arbetet skall bedrivas med en probleminventering och angivande av vilka mål man vill uppnå, vilka medel som skall användas samt hur upp- dragen skall utvärderas. Jag har bl.a. i avsnitt 4.2 redogjort för att ett effektivt samarbete för brottsofferfrågorna kräver insatser på både central och lokal nivå. Som ett led i ambitionen att åstadkomma ett fruktbart sam- arbete mellan brottsförebyggande och brottsofferstödjande arbete bör ytterligare åtgärder vidtas för att främja samarbete och sam- ordning på det lokala planet. Med de begränsade resurser som finns är det också viktigt att bygga vidare på det som förenar de brottsförebyggande frågorna och brottsofferfrågorna utan att det leder till ökade kostnader. Regeringen har regleringsbrev för BRÅ angett att en be- dömning av i vilken omfattning brottsofferperspektivet uppmärk- sammats i det lokala brottsförebyggande arbetet skall göras. BRÅ-utredning har föreslagit att en ny renodlad myndighet, , skall inrättas. Denna nya myndighet kommer att tills vidare endast ha en operativ uppgift, nämligen att stödja det lokala brottsförebyggande arbetet. föreslår ut- redningen att skall överta uppgiften. Ett alternativ kunde vara att – i stället för till – tillföra uppgiften att samordna och fördela medel till det lokala brottsförebyggande arbetet. För detta talar att har goda erfarenheter av att driva lokal brottsoffersamverkan. Vidare har myndigheten kunskap om fördelning av medel via brottsoffer- fonden och dess verksamhetsstöd till ideella organisationer. har alltså enligt min mening den kompe- tens som behövs för att framgångsrikt kunna bedriva lokala sam- verkansprojekt. Ett argument mot ett sådant ansvar skulle möjligen vara att brottsofferfrågorna som ännu är relativt oetablerade skulle riskera att hamna i skymundan. Men eftersom det är just Brotts- offermyndigheten som skulle få denna uppgift ser jag inte en sådan risk. Det viktigaste i detta sammanhang är dock enligt min mening att i praktisk tillämpning tar det ansvar för med- borgarna som den redan formellt har. Därför tycker jag att den av föreslagna modellen med som ansvarig huvudman är bra. Samarbete mellan lokal brottsoffersamverkan och det lokala brottsförebyggande arbetet bör kunna stimuleras, inte minst med ekonomiska styrmedel. Exempelvis kan de lokala brottsföre- byggande råd som har ett genomtänkt brottsofferperspektiv i sin verksamhet eller som arbetar med ett i det brottsförebyggande arbetet integrerat brottsofferprogram prioriteras vid fördelning av ekonomiskt stöd. Särskilt stöd till sådant samarbete bör kunna ges både av de medel som fördelas av BRÅ och genom de fond- bidrag som beslutar om. Regeringen bör också uppmärksamma om och regleringsbrev behöver förtydligas i detta avseende. För Brottsoffermyndigheten innebär vittnesstödsverksamheten att myndigheten startar verksamheten, svarar för utbildning och för- delar medel. Regeringen har avsatt totalt för upp- draget. Därefter är det i huvudsak brottsofferfonden som, genom verksamhetsstöd och medel till utbildning och rekrytering av vittnesstöd samt anställning av samordnare, stödjer verksamheten I vissa fall lämnar kommunerna ekonomiskt stöd till anställning av vittnesstödssamordnare. Den praktiska vittnesstöds- verksamheten utförs dock ideellt, vilket också var regeringens av- sikt med verksamheten (prop. 2000/01:79). För medlingsverksamheten förhåller det sig annorlunda. Den byggs upp med statliga medel även om målet är att den skall integreras i kommunernas reguljära verksamhet. Det eko- nomiska stödet utgår som statligt verksamhetsbidrag och utbild- ningsstöd till kommuner. Verksamhetsbidraget skall täcka om- kostnader för att starta och utveckla medlingsverksamhet. Utbild- ningsstödet täcker deltagarnas kostnader för kost och logi vid olika medlingsutbildningar. BRÅ skall också bidra till att finna fungerande samarbetsformer mellan berörda myndigheter och att utveckla effektiva och bärkraftiga medlingsorganisationer. BRÅ skall därför ge konkret handledning och stödja kontakter och nätverksbildning mellan olika medlingsverksamheter. Medlings- verksamheten är också, till skillnad från vittnesstödsverksamheten, reglerad i lag. När nu uppdraget att införa vittnesstödsverksamhet vid landets tingsrätter och hovrätter är genomfört och verksamheten övergår till att bli etablerad uppkommer frågan om den skall integreras och ekonomiskt finansieras via annan statlig eller verksam- het i likhet med medlingsverksamheten. Från flera håll har det framförts att en förutsättning för att det frivilliga arbetet med vittnesstödsverksamheten skall fortleva är att det finns en organisation på central och lokal nivå med en ansvarig samordnare. Den centrala samordnaren skulle, på samma sätt som för medlingsverksamheten, ansvara för utbildning, metodutveck- ling och kvalitetssäkring. Ansvaret för att fördela det löpande verk- samhetsbidraget skulle också ligga där. Den lokala samordnarens uppgifter skulle främst vara att samordna vittnesstöden med kommande förhandlingar, men också att rekrytera och utbilda vittnesstöd, stärka och förbättra den befintliga verksamheten samt ha kontakter med den centrala samordnaren. I och redovisning av vittnesstödsuppdraget föreslås att får ett nationellt ansvar för vittnesstödsverksamheten. Ansvaret skulle innebära ett övergripande ansvar i hela landet när det gäller rekryte- ring, utbildning, kvalitetssäkring och framställning av informa- tions- och utbildningsmaterial. Därutöver skall myndigheten bistå domstolar och lokala föreningar med råd och stöd. att det vid landets största tingsrätter i , och skall anställas vittnesstödssamordnare antingen av respek- tive domstol eller av . För de små och mellanstora domstolarna föreslås att de bör få ett informationsan- svar gentemot vittnesstödsverksamheterna. Avsikten är att den praktiska vittnesstödsverksamheten även fortsättningsvis skall ut- föras av ideella föreningar. Dessa föreslås skall få ett årligt bidrag med per förening, som kan administreras via fonden, för att underlätta samordning och skapa gynsammare förhållanden för verksamheten. Enligt de enkäter som – som ett led i redovisningen av regeringsuppdraget – har riktat till lagmän och hovrättspresidenter är så gott som samtliga positiva eller mycket positiva till vittnesstödsverksamheten. framhåller inga önskemål om förändringar i verksamheten medan fram- håller att vittnesstöden bör få kompensation av staten för arbete och utlägg. har, också inför slutredovisningen av uppdraget, anordnat en temadag för vittnesstödssamordnare . De flesta vittnesstödssamordnare ansåg att vittnes- stödsverksamheten fyller en viktig funktion. Många menade att verksamheten bör bygga på ideella krafter men att det måste finnas medel för att ersätta de omkostnader som vittnesstöden har för sina uppdrag. Flera pekade också på behovet av en samordnare. Jag kan i och för sig förstå synpunkterna på att det kan finnas behov av samordnare av vittnesstödsverksamheten för att på så vis säkra kvaliteten och rekrytering av vittnesstöd. Jag kan dock inte se att den, till skillnad från medlingsverksamheten, behöver eller skall vara direkt statligt finansierad eller organiserad. En sådan kon- struktion skulle innebära att de ideella organisationerna vilka är de som i praktiken bedriver vittnesstödsverksamheten på ett påtagligt sätt skulle få ett myndighetsliknande ansvar. Jag ser en fara med en sådan konstruktion. Som jag ser det skall vittnesstödsverksamheten bygga på ett sam- arbete mellan de lokala domstolarna och olika frivilligorganisatio- ner. Detta är ett bra system som garanterar ett ömsesidigt förtro- ende. Verksamheten som sådan skall därför inte styras centralt. Detta hindrar inte att domstolarnas hantering av vittnesstöds- frågorna bör ha en viss styrning. Det är naturligt att Domstols- verket som bl.a. ansvarar för resursfördelning och utbildningsinsat- ser inom domstolsväsendet får ett ansvar för att domstolarna har förutsättningar att ha vittnesstöd. Detta innebär bl.a. att fort- löpande informera vittnesstöd eller samordnare om kommande förhandlingar och se till att separata rum finns för verksamheten. Medel ur brottsofferfonden får bl.a. delas ut för att stödja ut- bildning, information och utvecklingsverksamhet som gäller brottsofferfrågor. Jag kommer inte att föreslå någon ändring när det gäller dessa ändamål. Det finns därför inga formella hinder för fonden att även kunna finansiera vittnesstödsverksam- het genom bidrag, bl.a. för de nämnda ändamålen och för vittnesstödens omkostnader. Jag tycker alltså att fondbidrag till vittnesstödsverksamheten är ett gott exempel på när fondmedel används för ett ändamål som påtagligt gagnar brottsoffer. Jag har föreslagit att skall få en sam- ordningsuppgift för brottsofferfrågor, att myndigheten i större ut- sträckning skall ta emot synpunkter och klagomål från brottsoffer samt att myndighetens uppgift som informations- och kunskaps- centrum tydliggörs och förstärks. Detta innebär att myndigheten i än högre grad kommer att kunna delta i och bidra med kunskap och utbildning i brottsofferfrågor. Regeringen bör därför även i fortsättningen kunna ge i uppdrag att genomföra riktade utbildningsinsatser. Regeringen bör också fortsättningsvis kunna ge myndigheten uppdrag av mer operativ karaktär. Regeringens behov av utvärde- ringar och av kvalificerat kunskapsunderlag och analyser inför kriminalpolitiska beslut och åtgärder, liksom snabba beställningar, skall dock tillgodoses av den analysenhet som jag, liksom BRÅ-utredning (SOU 2004:18), föreslår bör inrättas i Justitie- departementet. bör inte ges fler operativa uppgifter än att den kan bibehålla den kärnverksamhet som jag nu föreslår att den skall ha (jfr kap. 13). Om myndigheten ges alltför många olik- artade uppgifter finns det risk för att myndighetens verksamhet och struktur tunnas ut. Detta kan i sin tur påverka myndighetens trovärdighet. Det är viktigt att regeringen som uppdragsgivare värnar om myndighetens huvuduppgifter och ger myndigheten förutsättningar att behålla sin integritet och stärka den verksamhet som utgör huvuduppgifterna. Enligt direktiven skall jag göra en översyn av brottsofferfonden. Jag skall särskilt belysa organisationen för att prioritera och besluta om medel från fonden och i vilken utsträckning brottsofferfondens medel kommer de verksamheter till godo där störst behov finns och störst nytta kan utvinnas. Enligt direktiven bör det övervägas om en del av fondens resurser skall kunna användas för att styra och höja kvaliteten på ansökningar om bidrag från fonden, för att kunna uppmärksamma också mindre utforskade brottsoffergrupper eller frågor och till att ge stöd till sådana verksamheter som fyller en god funktion för brottsoffer men som av andra skäl har mindre möjligheter att beviljas medel från fonden. Jag kommer också att ta upp vissa frågor om brottsofferfondens förvaltning. Som grund för min analys och mina förslag skall enligt direktiven inledningsvis en kartläggning göras av hur medel från brottsofferfonden fördelas på olika typer av aktiviteter och projekt. Denna presenteras i avsnitt 2.2.2. Frågor om prövning av bidrag från brottsofferfonden åter- kommer jag till i avsnitt 13.2.3. Enligt förarbetena (bl.a. prop. 1993/94:143) skulle ett inrättande av en brottsoffer- fond på ett mycket påtagligt sätt lyfta fram brottsoffren och tydligt markera att statsmakterna stod på brottsoffrens sida. Genom en brottsofferfond skulle också på ett helt annat sätt än vad som varit möjligt skapas utrymme för att ge ekonomiskt stöd till olika former av brottsofferinriktad verksamhet som bedrevs runt om i landet. Inte minst ansågs det angeläget att förbättra för- utsättningarna för ekonomiska bidrag till olika ideella organisatio- ner, t.ex. brottsofferjourer och kvinnojourer, som utförde ett värdefullt socialt och stödjande arbete på brottsofferområdet. Vidare skulle en brottsofferfond ge utrymme för bidrag till annan angelägen privat eller offentlig verksamhet som gällde brottsoffer. Som exempel angavs att inrätta våldtäktskliniker och att anordna olika former av kristerapiverksamhet. Också forskningen, utbild- ningen och informationen om brottsofferfrågor skulle kunna ges ett förbättrat stöd. Fondens medel skulle också kunna tas i anspråk för finansering av olika reformer på området, t.ex. när det gäller brottsskadeersättningar. Brottsofferfonden finansieras genom avgifter. Alla som döms till brott där fängelse ingår i straffskalan skall enligt 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond betala en avgift på . Avgiften höjdes till . Reformen fick ett tydligt genom- slag för fonden då intäkterna från ökade från till . Vid brottsofferfondens första utdelningstillfälle hade det kommit in totalt 23 ansökningar om medel ur fonden. Sju ansökningar beviljades medel med sammanlagt . Redan året efter hade fonden vuxit och det kom in 141 ansökningar, varav 37 beviljades medel med sammanlagt . Därefter har an- sökningarna till fonden vuxit . kom det in totalt 585 ansökningar till fonden. 226 ansökningar beviljades medel med sammanlagt . Därutöver delade fonden ut till vittnesstödsverksamhet samt till ett eget projekt. Det sistnämnda avser en rättegångsskola med syfte att ge brottsoffer kunskap om rättsprocessen. Även intäkterna till fonden har ökat. Utöver det belopp om som regeringen anslog i form av ett engångsbelopp uppgick intäkterna under fondens första halvår till . Därefter har intäkterna ökat , med undantag då intäkterna minskade i jämförelse med 2002. uppgick intäkterna till , varav genom avgifter. Höjningen av fondavgiften från till har haft stor betydelse för fondens utveckling. Genomförs förslaget om ökad användning av intensivövervakning med elektronisk kontroll som (Ds 2004:7) lämnat kommer fondens intäkter att öka ytterligare. 12.2Används medlen där de bäst behövs? I avsnitt 2.2.2 har jag redovisat till vilka ändamål brottsofferfonden beviljar medel (jfr också tabellerna i bilaga 2). En analys av huru- vida de utdelade medlen kommer de verksamheter till godo där störst behov finns och störst nytta kan utvinnas kräver ett material som kan mäta korrelationen mellan utdelade medel och den effekt som projekten har lett till. De projekt som får medel ur fonden skall redovisa användningen till genom en ekonomisk redovisning och en resultatredovisning. Resultatredovisningen består av en rapport över projektets genomförande och en utvärdering. Brottsoffer- myndigheten upprättar en rapport över redovisningen som helt bygger på vad som anförts i redovisningen eller de uppgifter som framkommit från bidragstagarna vid besök eller liknande. I redo- visningarna anges bl.a. om projekten har genomförts i enlighet med ansökan eller inte. Rapporterna skall sedan enligt myndighetens plan för uppföljning av projekt ligga till grund för en mer samlad analys av fondens resultat. Det sagda innebär att myndighetens utvärdering av hur medlen använts helt grundar sig på de uppgifter som lämnats av dem som erhållit medel från fonden. Någon egen utvärdering sker inte från myndighetens sida av vilka effekter – generellt eller i före- kommande fall på individnivå – som blivit en följd av de utdelade medlen. har utdelats från fonden. Enligt min mening är det inte tillfredsställande att inte en mer ingående utvärdering skett av en så betydande medelsanvänd- ning. Jag återkommer snart till de förändringar jag ser som behöv- liga när det gäller utvärdering och uppföljning av projekt. Den enda samlade utvärdering av fonden som har ägt rum gjordes 2000 på initiativ av och med stöd av medel från fonden (med brottsofferfonden). Utvärde- ringen – som byggde på uppskattningar och inte någon vedertagen statistikmetod – visade att fonden hade varit starkt bidragande till att en mängd nya forskningsprojekt initierats och att den haft stor betydelse för de ideella organisationerna. I utvärderingen finns inte några exempel då fondens medel uppenbart inte varit till nytta. Någon oberoende utvärdering av fonden har inte skett. Som jag redan har redovisat anses allmänt att fonden har haft och har stor betydelse för att synliggöra och utveckla brottsoffer- perspektivet, öka kunskaperna om brottsoffer och utveckla brotts- offerarbetet i .