sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — –Straffvärda fall av oriktig kemikaliehantering bestraffas genom straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering. Kravet att oaktsamheten skall vara grov tas bort och kravet på att risk för skada skall ha förelegat görs tydligt. I många fall kan de före- skrifter som meddelats av regeringen eller andra myndigheter tjäna som vägledning i frågan om vilka försiktighetsmått som borde ha vidtagits. Är det fråga om överträdelser av klara och tydliga förbud eller begränsningar bör överträdelserna i regel anses ha inneburit fara för skador på människor eller i miljön. –Straffsanktionen av EG-förordningen om ozonnedbrytande ämnen görs tydlig genom att de artiklar i förordningen som straffsanktioneras anges. Straffbestämmelserna på kemikalieområdet har fått en omfattning som gör att en mycket stor del av den bakomliggande kemikalie- regleringen är straffsanktionerad. finns behov av att straffsanktionera även sådan farlig kemikaliehantering som det inte meddelats föreskrifter om, men som ändå medför risker för skador på människor eller i miljön. För att kunna göra de begränsningar och avgränsningar som behövs krävs att det tas ett helhetsgrepp som inte endast omfattar straffbestämmelsen i 29 kap. 3 §, utan även de olika kemikalierelaterade blankettstraffbuden som finns i nuvarande 29 kap. 8 §. Den svenska kemikalielagstiftningen var från början främst inriktad mot hälsoskydd. Genom lagen (1973:329) om hälso- och miljö- farliga varor och det reformarbete som föregick denna lag kom fokus att läggas på inte endast effekter för människors hälsa, utan även kemikaliers verkningar i miljön. lag får ses som en milstolpe i den svenska kemikalielagstiftningen. Den innehöll prin- ciper som än är bärande för kemikaliekontrollen, däribland Straff – de särskilda straffstadgandena den viktiga försiktighetsprincipen. Efterföljaren till lag, lagen om kemiska produkter, hade till syfte att utvidga tillämpnings- området och att effektivisera organisationen. Lagen om kemiska produkter omfattade alla kemikalier, även sådana som inte hade några kända skadliga egenskaper. Den innebar en skyldighet att undersöka också sådana ämnen för att ta reda på om de hade några skadliga egenskaper. Fler ämnen omfattades således och krav ställdes på ett större mått av försiktighet för dessa. inskränktes lagens tillämpningsområde genom att varor som huvudregel inte omfattades ens om de var hälso- eller miljöfarliga. För att varor skulle omfattas krävdes bestämmelse om detta i föreskrift meddelad av regeringen eller annan myndighet. I återfinns i allt väsentligt de materiella reglerna från lagen om kemiska produkter i 14 kap. Där regleras utöver kemikalie- frågor också frågor om biotekniska organismer.51 Genom före- skrifter meddelade av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer kan kapitlets tillämpningsområde utvidgas till att även gälla varor. I 14 kap. finns bestämmelser om utredningsskyldighet, produktinformation, uppgiftsskyldighet, produktregister, förhands- anmälan, tillståndskrav, krav på godkännande m.m. Vissa frågor av mer allmän karaktär har förts till balkens allmänna del i 2 kap. Det gäller principer om skyddsåtgärder och försiktighetsmått samt om produktval. Försiktighetsprincipen gäller generellt för alla verksam- heter eller åtgärder. Produktvalsprincipen gäller för kemiska produkter och biotekniska organismer samt för varor som innehåller eller har behandlats med sådana produkter eller organismer. Genom kemikalielagstiftningens syfte att förebygga skador på människor och i miljön har dess huvudinriktning kommit att orienteras mot marknadsföringsledet. En viktig utgångspunkt i kemikaliekontrollen är att tillverkare och importörer har huvud- ansvaret för de kemiska produkter som de levererar. Det åligger således tillverkare och importörer att utreda de inneboende egen- skaperna hos ämnen och beredningar, att dokumentera och att lämna information till användarna. På andra områden utanför kemikalieområdet – t.ex. vid miljöfarlig verksamhet – sker till- ståndsprövning i stor omfattning. Vid kemikaliehantering före- kommer normalt inte någon tillståndsgivning eller att tillstånds- myndigheten meddelar föreläggande om försiktighetsmått eller förbud. Det gör att kraven på dem som tar befattning med 51 En definition av bioteknisk organism finns i 14 kap. 3 § . Straff – de särskilda straffstadgandena kemikalier måste se annorlunda ut. Särskilt stränga krav måste kunna ställas på tillverkare och importörer. Många av de problem som finns på kemikalieområdet kan inte lösas på nationell nivå. Kemikalier och varor som säljs är ofta tillverkade i andra länder. Det internationella arbetet är därför av stor betydelse. I stor utsträckning handlar det om bestämmelser på EU-nivå. Inom EU bedrivs en mycket aktiv kemikaliepolitik och den svenska kemikalieregleringen är i hög grad styrd av utvecklingen på europeisk nivå. Gemenskapsregleringen på kemikalieområdet består till stor del av harmoniserande regler som lämnar litet utrymme för nationella särbestämmlser. Det saknas fortfarande i stor utsträckning kunskap om ett stort antal kemikalier och det finns luckor i EG:s lagstiftning. presenterade kommissionen ett förslag till ny kemikalie- lagstiftning. Den nya regleringen kallas REACH (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals). Förslaget, som före- gicks av en 3 månader lång internetkonsultation som gav 4 000 svar, består av en EG-förordning. Texten är mycket omfattande, ca 1 300 sidor, men stora delar är hämtade från de bestämmelser som gäller . Förslaget innehåller även många viktiga nyheter och innebär en grundläggande förändring i systemet för att reglera kemikalier. Bland de grundläggande förändringarna kan fyra nämnas: –Ett tydligt ansvar läggs på industrin när det gäller att bedöma och hantera risker med kemikalier. Ansvaret läggs främst på tillverkare och importörer. –Industrin skall registrera cirka 30 000 ämnen och riskbedöma cirka en tredjedel av dessa. Kemikalier som pro- duceras i stora mängder eller har vissa egenskaper prioriteras. Genom riskbedömningarna skall kunskapen öka om de kemi- kalier som redan finns på marknaden. –Kemikalier med vissa farliga egenskaper skall inte få användas utan särskilt tillstånd. –En ny självständig europeisk myndighet skall administrera kemikaliesystemet i samarbete med kommissionen och med- lemsländernas myndigheter. Förhandlingar sker nu i rådsarbetsgruppen konkurrenskraftsrådet. En preliminär bedömning är att ett beslut kan väntas tidigast . Eftersom lagstiftningen ges form av en förordning kommer den att bli direkt gällande i medlemsstaterna. Straff – de särskilda straffstadgandena Det finns således anledning att förvänta sig genomgripande för- ändringar i kemikalieregleringen inom EU framöver. Detta kommer förstås även att påverka sanktionsbestämmelserna. 5.4.2Tidigare överväganden kring straffbestämmelsen års lag om hälso- och miljöfarliga varor innehöll en straffsanktionering av regeln om att försiktighetsmått skall vidtas vid kemikaliehantering. Straffbestämmelsen har varit föremål för kritik i olika sammanhang. föreslog i sam- band med miljöbalksarbetet att straffbestämmelsen skulle utgå eftersom den allmänna utformningen av aktsamhetsreglerna gjorde det svårt att konsekvent tillämpa straffbestämmelsen vilket var betänkligt med hänsyn till rättssäkerhetens intressen.52 I stället borde enligt kommittén verkligt allvarliga brott mot de allmänna aktsamhetsbestämmelserna i medföra straff för miljö- brott, medan ansvar i övriga fall skulle förutsätta att överträdelse skett av någon konkret föreskrift i eller av föreskrift som meddelats med stöd av balken. I miljöbalkspropositionen framhöll regeringen att det när det gäller kemikaliehantering normalt inte förekommer någon till- ståndsgivning eller att tillsynsmyndigheten meddelat något före- läggande om försiktighetsmått eller förbud varför en direkt straff- sanktionering av regeln om försiktighetsmått i kemikaliehant- eringen var motiverad.53 Det framhölls också att regeln om att försiktighetsmått skall vidtas i fråga om kemiska produkter vunnit stadga i rättstillämpningen och att det finns andra exempel i lagstiftningen på kriminalisering av mer allmänt hållna aktsamhets- regler, i exempelvis lagen om brandfarliga och explosiva varor och i strålskyddslagen. Kritiken mot straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering går i huvudsak ut på att bestämmelsen är alltför vagt och allmänt formulerad för att tillämpas som en straffbestämmelse. Genom denna straffbestämmelse sker på kemikalieområdet en straffsank- tionering av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 3 och 6 §§ i balken. Det förefaller som om den avgränsning man inte kunnat göra på den objektiva sidan i bestämmelsen har kompenserats 52SOU 1993:27 del 1 s. 656. 1997/98:45 del 1 s. 524 f. Straff – de särskilda straffstadgandena genom att det i subjektivt hänseende krävs grov oaktsamhet.54 Det är förstås inte ett invändningsfritt förhållningssätt till utform- ningen av straffbestämmelser. Avgränsningen bör i första hand ske genom de objektiva brottsförutsättningar som anges i bestäm- melsen och inte genom högt ställda krav i subjektivt hänseende. Kravet på att oaktsamheten skall vara grov avviker dessutom från övriga straffbestämmelser i vilka inte innehåller sådana krav. 5.4.3Möjligheter att begränsa straffsanktioneringen totalt sett Möjligheter att avgränsa 29 kap. 3 § Går det då att närmare beskriva det straffbara området genom att mer precist ange vilka skyddsåtgärder eller försiktighetsmått som är straffsanktionerade? Relevanta skyddsåtgärder och försiktighets- mått kan avse krav på förvaring och förpackning av en produkt, t.ex. material för förpackningar, skyddsanordningar, användandet av viss utrustning vid hantering, skötsel m.m. En uppräkning av alla de olika skyddsåtgärder eller försiktighetsmått som aktualiseras blir väldigt lång och – om inte lagtexten skall tyngas alltför mycket – inte särskilt detaljerad. En precisering som endast räknar upp i vilka sammanhang skyddsåtgärder och försiktighetsmått skall vidtas utan att ange vad som skall iakttas och hur det skall ske bidrar inte till någon nämnvärd ökad tydlighet eller avgränsning. Straffbudet skulle kunna innehålla en exemplifiering av några av de skydds- åtgärder eller försiktighetsmått som krävs, men inte heller detta skulle medföra någon större skillnad vad gäller tydlighet och avgränsning. Ett annat sätt än att detaljreglera i lag är att precisera det straff- bara området genom föreskrifter. En del av de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som skall vidtas för att undgå straffansvar fram- går av särskilda föreskrifter meddelade av regeringen eller av andra myndigheter som getts rätt att meddela föreskrifter såsom Kemikalie- inspektionen och . De skyddsåtgärder eller försiktig- hetsmått som skall vidtas kan även framgå av EG-förordningar. Det är emellertid inte ett krav för tillämpningen av 29 kap. 3 § att skyddsåtgärden eller försiktighetsmåttet föreskrivits. Behovet av en försiktig hantering av kemikalier gör att straffsanktion måste 54 Stöd för detta finns i uttalande i prop. 1997/98:45 del 1 s. 525. Straff – de särskilda straffstadgandena kunna komma i fråga även i det fall en skyddsåtgärd eller ett försiktighetsmått inte särskilt föreskrivits. Med tanke på den stora mängden kemikalier och de många olika risksituationer där de kan hanteras är det knappast möjligt att i föreskrifter precisera alla straffvärda beteenden på kemikalieområdet. Straffbestämmelsen om farlig kemikaliehantering måste kunna träffa oförsiktig hantering oavsett om den omfattas av föreskrifter eller inte. Även om det inte är en förutsättning för tillämpningen av 29 kap. 3 § att någon föreskrift har överträtts, har ändå den omständligheten att en föreskrift har meddelats betydelse genom att den kan tjäna till ledning för bedömningen av vilka skydds- åtgärder och försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön. En del föreskrifter och även visst annat vägledningsmaterial såsom allmänna råd o.dyl. kan sägas närmare uttolka de allmänna hänsynsreglerna om skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Innehållet i föreskrifter, all- männa råd och annat informationsmaterial utgör aktsamhetsstand- arder som även kan få betydelse för bedömningen av gärnings- mannens oaktsamhet. I oaktsamhetsbedömningen får vägas in om den åtalade borde ha satt sig in i den vägledning som gått att få. Slutsatsen blir att brottsbeskrivningen i straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering måste ges en relativt allmänt hållen utformning för att kunna fånga in de straffvärda fallen. Att ta bort straffsanktionen helt skulle innebära en alltför långtgående avkriminalisering som inte framstår som önskvärd eller motiverad. Att göra om straffbestämmelsen till ett blankettstraffbud där särskilt stöd krävs i föreskrift är inte heller lämpligt eftersom det finns behov av att täcka in mer än sådant som det meddelats föreskrifter om. Vi kan inte heller se någon möjlighet att tydligare avgränsa straffbestämmelsen genom att utforma brottsbeskriv- ningen annorlunda utan att begränsa det straffbara området på ett sätt som inte är önskvärt. Att, som har föreslagits, ta bort skyddsåtgärder, produktval och försiktighetsmått och ha en lydelse som straffbelägger den som hanterar kemikalier på sätt som kan skada människor eller miljön skulle inte skapa någon ökad tydlighet eller avgränsning. Tvärtom skulle en sådan lydelse inne- bära att straffbestämmelsen blir mer substanslös och än mindre vägledande. Straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering är en central och viktig straffbestämmelse på miljöområdet. Av de skäl som anförts ser vi inga möjligheter att inskränka bestämmelsens omfatt- Straff – de särskilda straffstadgandena När en straffbestämmelse på detta sätt får en vid och allmänt hållen utformning ställer det särskilda krav vid tillämpningen. Det fordras att åklagaren i stämningsansökan närmare preciserar vad som läggs den tilltalade till last. Ett åtal som endast anger att den tilltalade inte vidtagit de skyddsåtgärder eller försiktighetsmått som behövts kan inte anses uppfylla de krav på precision som måste ställas. För att den tilltalade skall kunna veta vad som läggs honom eller henne till last och därmed kunna försvara sig mot anklag- elserna måste krävas att det närmare anges i vilket eller vilka avse- enden denne brustit i aktsamhet. Om det finns en bakomliggande föreskrift som preciserar det felaktiga eller påbjudna beteendet får det i regel anses tillräckligt att hänvisning görs till denna regel. Om en sådan föreskrift saknas måste en förtydligande precisering göras av åklagaren. Jämförelse kan göras med andra allmänt utformade straffbestämmelser såsom exempelvis vårdslöshet i trafik i 1 § trafikbrottslagen.55 Problem med blankettstraffbuden på kemikalieområdet Vid sidan av straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering finns på kemikalieområdet olika blankettstraffbud som straffsank- tionerar föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Ett av dessa blankettstraffbud är utformat så att det omfattar alla föreskrifter som meddelas i fråga om hantering, införsel eller utförsel av kemiska produkter eller biotekniska organismer (29 kap. 8 § första stycket 22). Den enda avgränsning som görs är att föreskrifterna skall vara meddelade med stöd av ett visst bemyndigande i 14 kap. (14 kap. 24 §). Pro- blemet är emellertid att detta bemyndigande i sin tur har en vid, vagt avgränsad och inte lättolkad lydelse. Vi har tidigare beskrivit svårigheterna att avgränsa många av balkens bemyndiganderegler (se avsnitt 4.2). Vi har också särskilt framhållit de problem som finns med nu aktuella bemyndiganden i 14 kap. Det är redan av dessa skäl olämpligt att utforma blankettstraffbud som avgränsas genom hänvisning till denna typ av bemyndiganden. Regeringen har genom bestämmelser i förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer gett Kemikalieinspektionen och även rätt att i stor omfattning meddela föreskrifter på kemikalieområdet. 55 Jämför Fitger, , II, 45:13, och NJA 1948 s. 548. Straff – de särskilda straffstadgandena och den omfattande vidaredelegationen gör att det straffbara området i huvudsak bestäms genom föreskrifter som meddelats av myndigheter under regeringen. Föreskrifterna straffsanktioneras med upp till fängelse i straffskalan. Som vi har anfört är det olämpligt att föreskrifter som meddelas av förvaltningsmyndig- heter sanktioneras med fängelsestraff och tveksamheter föreligger kring om detta kan sägas stå i överensstämmelse med regerings- formens bestämmelser (se avsnitt 4.3). Utöver sådana tveksamheter som hänger samman med frågan om vem som skall besluta om straff, finns det betänkligheter i tydlig- hetshänseende då blankettstraffbud ges så vida och allmänna utformningar som de nu aktuella. Regleringen innebär dessutom att regeringen och de myndigheter som meddelar föreskrifter bakbinds på så sätt att blankettstraffbudets vida omfång gör det näst intill omöjligt att meddela föreskrifter som inte sanktioneras med upp till fängelse i straffskalan. I en redovisning som de centrala förvaltningsmyndigheterna gjorde till regeringen över föreskrifter de meddelat som är straffsanktionerade enligt ansågs drygt 200 föreskrifter omfattas av straffbestämmelsen i 29 kap. 8 § första stycket 22.56 Ytterligare ett problem med de kemikalierelaterade blankett- straffbuden hänger samman med bristen på tydlig avgränsning i förhållande till straffbestämmelsen avseende miljöfarlig kemikalie- hantering i 29 kap. 3 §. Det torde vara avsett att 29 kap. 3 § skall anses vara ett allvarligare brott, men detta återspeglas inte i straff- skalorna. Behovet av att begränsa straffsanktioneringen totalt sett Straffsanktioneringen på kemikalieområdet har kommit att bli allt- för omfattande och otydligt avgränsad. Genom den allmänt hållna straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering och de vida blankettstraffbuden vid sidan av denna straffbestämmelse är straffregleringen i inte obetydlig utsträckning överlappande. Straffsanktionerna bör begränsas genom att vissa bestämmelser tas bort. Vi har stannat för att föreslå att de kemikalierelaterade blankettstraffbuden i 29 kap. 8 § upphävs och att i stället de straffvärda fallen täcks av eller förs in i straffbestämmelsen avseende miljöfarlig kemikaliehantering. 56 Se redovisning av regeringsuppdrag genom regeringens beslut , dnr M2002/2283/R. Straff – de särskilda straffstadgandena Den omvända ordningen – dvs. att ta bort straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering och behålla blankettstraffbuden – föreslogs i samband med det ursprungliga miljöbalksarbetet. Förslaget förkastades eftersom en straffsanktionering av regeln om försiktighetsmått i kemikaliehanteringen ansågs nödvändig att behålla. Den dubbla kriminalisering som finns är inte lämplig. Straffsanktioneringen bör begränsas. Ovan har redogjorts för problem som de vida blankettstraffbuden på kemikalieområdet medför. Det finns mot denna bakgrund avgörande fördelar med att ta bort dessa. Till skillnad från blankettstraffbuden i 29 kap. 8 § förutsätter inte straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering att det meddelats föreskrifter och att dessa föreskrifter överträtts. Straff- bestämmelsen innehåller dock den avgörande avgränsningen att det krävs att gärningen orsakat risk för skador på människor eller i miljön. Det gör att inte alla överträdelser av föreskrifter som med- delats träffas av straffbestämmelsen. Endast då överträdelsen medfört risk för skador på människor eller i miljön kan straffansvar bli aktuellt. Genom kravet på risk för skador på människor eller i miljön sker i straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering, till skillnad från i blankettstraffbuden, en avgränsning av straffbarheten till de mer straffvärda föreskriftsöverträdelserna. Endast sådana före- skrifter som avser skyddsåtgärder, produktval eller försiktighets- mått och som behövs för att hindra eller motverka skador på människor eller i miljön blir straffsanktionerade. 5.4.4Vad är ett försiktighetsmått? Vi har tidigare konstaterat att det finns anledning att se olika på innebörden av detta begrepp beroende på i vilket sammanhang det förekommer och att det i straffsammanhang bör ske en restriktiv tolkning (se avsnitt 4.2.7). Vi har också konstaterat att förbud och begränsningsregler bör anses utgöra försiktighetsmått. I praktiken är det, som framgår av vårt resonemang, omöjligt att dra en gräns mellan förbud och andra försiktighetsmått. Förbud och begräns- ningar på kemikalieområdet behandlas i nästa avsnitt. Typiska försiktighetsmått på kemikalieområdet är krav på för- eller förpackningar. Det kan handla om att kemikalierna Straff – de särskilda straffstadgandena skall förvaras på sådant sätt att barn, djur eller andra inte kommer åt dem. I detta kan även ligga en skyldighet att i samband med försäljning se till att förpackningar är försedda med skyddsanord- ningar såsom barnskyddande förslutningar. Frågor om barnskyddande förslutningar behandlas ofta i regel- verket – inte minst inom EG-rätten – tillsammans med märknings- regler. Det hänger samman med att såväl barnskyddande förslut- ningar som kännbar varningsmärkning ställer krav på förpack- ningars utformning. Vi har tidigare uttalat att märkning är en form av informationslämnande som kan anses utgöra försiktighetsmått (avsnitt 4.2.7). I vårt förslag avses de mest centrala märknings- reglerna vara straffrättsligt reglerade uteslutande genom bestäm- melsen om bristfällig miljöinformation i 29 kap. 6 §. Det finns ett stort värde inte minst i tydlighetshänseende i att ha kvar märk- ningsbestämmelserna i 6 § och enligt vårt förslag skall denna bestämmelse byggas ut och avse även dels information som skall lämnas till yrkesmässiga användare, dels det grundläggande kravet på klassificering (se avsnitt 5.8). Kravet på barnskyddande förslutningar bör dock vara kvar i bestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering. Det finns en skillnad när det gäller grunden för och syftet med dessa regler. Den barnskyddande förslutningen avser att på ett direkt sätt hindra att skador eller fara för skador uppstår. Märkningen av en produkt med text eller symboler eller kännbart sker i syfte att informera andra så att de skall kunna hantera produkten på ett sådant sätt att så liten negativ påverkan eller fara för skador som möjligt uppstår. Liksom förslaget beträffande märkningsbestämmelserna kan det för kraven på barnskyddande förslutningar finnas skäl att skilja överträdelser som sker i tillverkningsled, vid införsel eller utförsel från överträdelser som sker i detaljhandelsledet. De förra är mest straffvärda (se avsnitt 3.8.3 och 5.11.2). I syfte att tydligt avgränsa straffbestämmelsens räckvidd i för- hållande till andra straffbestämmelser och i förhållande till det straffria området, föreslås att det uttryckligen undantas gärningar som avser överträdelser av regler om klassificering, överlämnande av information eller märkning såvitt avser kemiska produkter. I vissa fall sanktioneras dessa företeelser genom straffbestämmelsen om bristfällig miljöinformation i 29 kap. 6 §. I den utsträckning gärningen inte omfattas av andra straffbestämmelser är den straffri. Som exempel kan nämnas överträdelser av andra märkningskrav än de som avses i 29 kap. 6 § första stycket 3 eller då en detaljhandlare Straff – de särskilda straffstadgandena säljer omärkta kemiska produkter. Dessa förfaranden kan träffas av miljösanktionsavgift i stället för straff. En fråga är om kunskapskrav bör anses utgöra försiktighetsmått. Vi har i tidigare avsnitt kommit fram till att kunskap faller utanför begreppet försiktighetsmått vid den restriktiva tolkning som bör göras när det begreppet förekommer i straffbestämmelser (se avsnitt 4.2.7). På kemikalieområdet kan föreskrifter om kun- skapskrav t.ex. avse krav på genomgången utbildning för hantering av bekämpningsmedel.