sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon näringslivet av att införa en kilometerskatt i Kilometerbaserade vägskatter – miljöeffekter och andra konsekvenser. Effekterna av en kilometerskatt som uppgår till /fordonskm för lastbilar över medför en överföring från väg till sjö/järnväg, vilket betyder att godstransporterna på väg ändå kommer att öka . En högre nivå på kilometerskatt medför å ena sidan således att lastbilsåkerinäringen får en lägre godsvolymökning. Å andra sidan betyder detta ökade transportvolymer för sjöfartsnäringen och järnvägstransport- företagen. har det framför allt varit konkurrensen från utländska åkerier som diskuterats14. Svensk åkerinäring har framfört att kostnadsnivån på grund av statliga skatter och regleringar är högre för svenska åkerier än utländska och att utländska åkerier tar en allt större del av transporterna i . Ett införande av kilometerskatt skulle påverka såväl utländska som svenska åkerier. Eftersom transporternas externa effekter till stor del är grundade på körsträcka är det relevant att internalisera dessa kostnader så mycket som möjligt som rörliga transportskatter (bland annat kilometerskatt) och minska de fasta transportkostnaderna. Införande av kilometerskatt på full internaliseringsnivå ger visst utrymme att minska andra statliga skatter (bland annat sänkt skatt på arbete) som gäller för svenska åkerier. Denna förbättring av konkurrenssituationen för svenska åkerier är dock antagligen marginell på grund av att det inte är möjligt att avgränsa skattesänkningar på arbete till, exempelvis, endast yrkesmässig trafik, . En annan förväntad konsekvens är att fyllnadsgraden per transportkilometer ökar. I rapporten – Resultat ruttflödesanalys & dagens retusandel15pekas också på möjligheten att genom ökad samverkan över företagsgränser kunna minska fraktkostnaderna genom att minska tomtransporter ytterligare. 14Se avsnitt 8 i Vissa vägtrafikskattefrågor (SOU 2002:64). 15Forsberg, (2003). Transportsamordning Nord – Resultat Ruttflödesanalys & Dagens Returandel. Resultat nr 12, 2003, Skogforsk. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon 9.13Förväntade effekter för näringslivet i övrigt För de flesta näringsbranscher är transportkostnaderna små – – i förhållande till det transporterade godsets varuvärde. Det är framför allt i fråga om rundvirke och järnmalm samt i viss mån olja/kol, jord/sten, oljeprodukter och trävaror som transport- kostnaderna är av varuvärdet och kostnadsökningar till följd av kilometerskatt kan få betydelse. För rundvirke och järnmalm är nivån 15–men i övrigt . Av dessa varuslag transporteras järnmalm, olja/kol och oljeprodukter främst med sjöfart och järnväg. För näringsbranscher som kan föra över sina godstransporter från väg till sjöfart/järnväg slår inte vägtransportkostnaderna fullt igenom som kostnadsökning, utan det sker en anpassning/godsöverföring som minimerar kostnadsökningarna. Det är av denna anledning som en kilometerbaserad vägtrafikskatt är ett signifikant styrmedel för att åstadkomma en överföring av gods från väg till andra transportslag och minska miljökonsekvenserna från transport- sektorn. Det är varukategorierna rundvirke och jord/sten som har relativt höga transportkostnader, och där det är svårt att föra över godset till sjöfart/järnväg. Å andra sidan sker en betydande del av dessa transporter på det icke skattebelagda vägnätet. Näringsbranscherna skogsindustrin och byggnadsindustrin verkar ändå vara de enda branscher som signifikant kan drabbas negativt av transportkost- nadsökningar genom förhöjda rörliga kostnader för vägtransport. För att kunna värdera vilka konsekvenser detta kan ge bör även dessa branschers konkurrensutsatthet vägas in. Internalisering på rätt marginalkostnadsnivå bidrar till samhällsekonomisk effektivitet, men en konkurrensutsatt näringsgren kan drabbas särskilt om samma kostnadsförändringar inte sker för näringen i konkurrerande länder. Byggnadsindustrin är i den här meningen ingen särskilt konkurrensutsatt näring, men däremot kan transportkostnadsökningar av rundvirke påverka skogsindustrins konkurrenskraft med andra länder. För att närmare kunna bedöma om detta är fallet behöver skogsindustrins totala transport- kostnader i förhållande till varuvärdet studeras. Rundvirkes- transporter är enbart en del av skogsindustrins transporter. Vilka särskilda regionala effekter kan uppträda av att basera kilometerskattenivån på en kombination av landsbygds- och Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Några studier av regionaleffekterna av ökade rörliga vägtransportkostnader har vi inte kunnat finna. Enligt ovan drabbas de flesta näringsbranscher marginellt av en kilometerskatt per fordonskilometer med undantag av skogsindustrin och byggbranschen. Skogsindustrin är en viktig näring i glesbygd och norra men några särskilda konsekvenser för glesbygd eller någon del av är det dock svårt att dra slutsatser om. Eventuella regionalekonomiska effekter av kilometerskatter bör analyseras ytterligare i samband med den fortsatta beredningen av detta ärende. Skogsindustrins betydelse för skall dock understrykas och stora negativa effekter som drabbar denna bör i linje med det ovan sagda undvikas. skall en eventuell kostnadsökning för lastbilstransporter inte överskattas. En viss överflyttning till sjöfart och järnväg kan förväntas, vilket skulle dämpa en del av kostnadsökningarna på transportsidan. I sammanhanget kan det också nämnas att övriga åtgärder som skattemässigt stimulerar användande av biobränsle (t.ex. befrielse från energiskatt i drivmedelsbeskattningen, stimulans till produktion av förnyelse- bara drivmedel) också gynnar skogsindustrin, som sannolikt får fördelar av dessa övriga åtgärder genom att priset på skogsproduk- ter troligen stiger framöver som en följd av ökad efterfrågan. 9.14Vissa övriga effekter av kilometerskattesystemet 9.14.1Kilometerskatten i förhållande till trängselskatt Här åsyftas den trängselskatt som planeras för , se propositionen Trängselskatt (prop. 2003/04:145). Lagen är utformad så att den kan tillämpas i olika tätorter men kommer inledningsvis endast att tillämpas på försök vid passage av vissa angivna betalstationer i . Utlands- registrerade fordon omfattas inte av skatteplikt och bussar med totalvikt av är inte heller skattepliktiga enligt det generella lagstiftningsförslaget. Essingeleden skall inte omfattas av de skattebelagda passagerna. Den generella lagen om trängselskatt skall träda i kraft , medan regeringen skall bestämma den dag då bilagan till lagen, som avser , skall träda i kraft. har, enligt uppgift, bedömt att försöket kan börja löpa fr.o.m. den Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon och gälla t.o.m. . Det planeras att genomföras en rådgivande folkomröstning i om den fortsatta hanteringen av systemet i kommunen. Trängsel- och kilometerskatt har delvis olika syften, men kan det diskuteras om dubbelbeskattning skall tillåtas. I beräkningar av kilometerskattenivåer i denna utredning ingår inte internalisering av trängsel. Om det finns önskemål om att tunga lastfordon inte skall påföras både trängsel- och kilometerskatt, kan det principiellt ske på två olika sätt. En lösning är att trängselskatt inte påförs kilometerskattepliktiga fordon. En annan lösning är att kilometerskattepliktiga lastbilar inte påförs kilometerskatt när de passerar en skattebelagd betalstation in till innerstaden för att sedan påföras kilometerskatt igen då de passerar en betalstation ut från innerstaden. Om kilometerskattepliktiga fordon endast kör i innerstaden (de passerar ingen betalstation) uppkommer dock problem om hur dessa skall beskattas, eftersom de då inte betalar någon trängselskatt. Många av dessa transporter har dock färre alternativ än långväga transporter till andra transportlösningar (t.ex. överflyttning till järnväg och sjöfart). Dessutom kan, beroende på nivån, kilometerskatteplikt innebära en lockelse för tunga lastfordon att välja vägen genom innerstaden i syfte att undvika kilometerskatt. Om däremot trängselskatt inte påförs kilometer- skattepliktigt fordon uppkommer en ökad likställighet med fordon registrerade i utlandet, som enligt nuvarande lagstiftning inte skall betala trängselskatt. Eftersom trängselskatterna i är en försöksverksamhet är det därför för tidigt att nu slutgiltigt bestämma utformningen av ett kilometerskattesystem i förhållande till ett system med trängselskatt. Även den planerade och önskvärda differentieringen av kilometerskatten mellan tätort och landsbygd kan medföra anpassningar av kilometerskatten i tätorter med eventuell trängselskatt. 9.14.2Kilometerskatten i förhållande till handel med utsläppsrätter Kilometerskatten är alltså tänkt att redan på kort sikt differentieras med avseende på totalvikt och EURO-klass (miljöklass) och då ta hänsyn både till vägsträcka och till fordonets utsläppsegenskaper. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Även en differentiering mellan tätort och landsbygd bedöms, såsom framgått av det föregående, som motiverad och möjlig att införa på relativt kort sikt. På kan kilometerskatten differentieras ytterligare för att komma ännu närmare de faktiska marginalkostnader som beror på exempelvis vägtyp och olika trafiksäkerhetshöjande tekniker, buller och trängsel m.m. Genom kilometerskatten har man alltså möjlighet att få till stånd en internalisering i linje med kostnadsansvaret för en mängd externa kostnader. För att hantera de externa kostnader som är förenade med koldioxidutsläppen från transportsektorn är det dock fortfarande att föredra att dessa internaliseras antingen genom drivmedels- skatter eller genom att ersätta alla nuvarande bränsleskatter med ett system för handel med utsläppsrätter. I FlexMex2-delegationen betänkanden (SOU 2003:60 och 2003:120) föreslås att transportsektorn lämnas utanför handeln med utsläppsrätter i ett inledningsskede. Det finns emellertid möjlighet att senare inlemma transportsektorns utsläpp inom handelssystemet. Om kombinationen av ett system för handel med utsläppsrätter och ett kilometerskattesystem kan internalisera nämnda externa kostnader på ett effektivt sätt behövs ur kostnadsansvarsperspektiv inte någon drivmedelsskatt, utöver möjligtvis en skatt differentierad efter svavelinnehållet i bränslet (alt. bränslekvalitén genom miljöklasskomponenten som den beskrivs i avsnitt 6). Det bör dock framhållas att det ur ett fiskalt perspektiv är av avgörande betydelse att intäkterna från dagens drivmedelsskatter i stället fås in genom försäljning/auktionering av utsläppsrätter till de verksamheter som hanterar drivmedel inom den handlande sektorn. Om drivmedelsskatterna sänks eller slopas är det från klimat- politisk synpunkt av vikt att styrningen mot lägre koldioxidutsläpp inte blir svagare. Detta torde dock inte bli fallet, eftersom taket för koldioxidutsläppen gäller för en större andel av utsläppen. Om transportsektorn behöver öka sina utsläpp måste utsläppsrätter köpas från andra aktörer inom andra sektorer (som då naturligtvis måste minska sina i lika stor utsträckning). Om FlexMex2- delegationens förslag om gratis tilldelning också skulle gälla drivmedel torde det därför inte klimatpolitiskt sett vara problema- tiskt att slopa drivmedelsskatterna. Det kan, som sagts, dock medföra betydande fiskala effekter, om ett ensidigt slopande av drivmedelsskatterna sker utan att dessa intäkter tas in på annat sätt. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon 9.14.3Kilometerskatten bidrar till att uppfylla miljökvalitetsnormer Konsultföretaget (2003) har i sin studie Differentierad kilometerskatt för tung trafik – Studie av analyserat i vilken utsträckning en svensk kilometerskatt för tunga fordon kan bidra till möjligheterna för vissa tätorter att uppfylla miljökvalitets- normer. Transek har mot bakgrund av detta utfört en översiktlig analys av i vilken utsträckning en tidigareläggning av fordonsbyten till högre EURO-klass påverkar utsläppen från den tunga trafiken utmed en vägsträcka i . Transekstudien har gjorts i samarbete med i och även i samråd med sekretariatet i . Den logiska grunden till att differentiera kilometerskatten efter avgaskraven är den stora skillnaden mellan olika avgasklasser Skillnaden mellan kategorierna beträffande utsläpp av kväveoxider uppgår till minskade utsläpp för EURO 5 jämfört med EURO 0. Liknande förhållanden gäller för partiklar. Mindre förbättringar sker avseende bränsleeffektiviteten, men även i detta avseende är nya fordon att föredra framför äldre. Partikelutsläppen minskar mycket kraftigt med nyare års- modeller på fordonen. De två äldsta kategorierna av fordon står här för en stor del av utsläppen, och ett fordon har som exempel lägre partikelutsläpp än ett fordon . Genom att fordonsparken förnyas och nya modeller med högre avgaskrav och lägre utsläppsnivåer introduceras minskar emission- erna från den tunga trafiken. Minskningen sker i takt med att äldre fordon med höga utsläppsnivåer tas ur bruk eller används till andra typer av uppdrag med kortare körsträckor. Utsläppsminskningar som sker genom naturlig föryngring är i sig avsevärda. beräknas utsläppen av kväveoxider vara av nivån för och utsläppen av partiklar vara av nivån för vid den förväntade trafikmängden . Vid beräkning av effekterna av byten till fordon som uppfyller högre avgaskrav som en följd av införande av kilometerskatt har ett antagande om årlig trafiktillväxt använts i analysen. Denna är gjord så att de kilometerskattebetingade utsläppsreduk- tionerna jämförs med de utsläppsreduktioner som sker genom en naturlig föryngring. Därför skall nedan redovisade reduktioner ses i ljuset av att dessa uppnås genom kilometerskatten trots ökade trafikmängder och utöver utsläppsreduktioner som följer av den Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon I det fall kilometerskatten medför ett byte till transportlösningar som innebär färre lastbilstransporter är utsläppsreduktionerna nedan underskattade. Kilometerskattesatser har givits från och är baserade på Rapport 2003:6 och (PM ) uppskattningar av marginalkostnader för tung trafik. Tabell 9.28 Procentuell reduktion av kväveoxider och partiklar vid införande av kilometerskatt, utsläppsreduktion till 2015 Transek pekar på de osäkerhetsfaktorer som kan påverka utsläpps- reduktionerna i tabellen ovan. Dessa inkluderar tidpunkt för införande av kilometerskatt, ruttvalseffekter, byte av transportslag, driftskostnader, pris för fordon, antaganden om avskrivnings- perioder m.m. En slutsats om att kilometersskatten ändå bidrar till att minska utsläppen av kväveoxider och partiklar verkar dock mycket rimlig. Detta trots att andra faktorer kan göra att utsläppen totalt sett ökar (t.ex. högre trafikmängd än förväntat). Om detta blir fallet är kilometerskatten dock ett verkningsfullt instrument, genom exempelvis differentiering mellan tätort och landsbygd, att påverka trafikmängderna. En fördel om olika styrmedel harmoniseras Harmonisering av styrmedel är allmänt sett önskvärd. Utredningen vill peka på fördelen med att harmonisera bestämmelserna om miljözoner för den tunga trafiken och den ovan skisserade svenska kilometerskatten. I de centrala delarna av , , och finns miljözoner i vilka särskilda miljökrav ställs på dieseldrivna tunga lastbilar och bussar. Syftet med miljözonerna är främst att förbättra miljön där många människor bor och vistas. Kommunerna kan med stöd i förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft begränsa trafik med mindre Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon rena, dieseldrivna lastbilar och bussar med totalvikt över , som inte tillhör en viss miljöklass. Utredningen ser positivt på att bestämmelserna om miljözoner baseras på EURO-klass (eller motsvarande svensk miljöklass). Genom en sådan harmonisering skulle en svensk kilometerskatt och arbetet med miljözonerna i tätorter dra åt samma håll och på ett verkningsfullt sätt förbättra miljön i de tätortsområden som ingår i miljözonen. En harmonisering underlättar också besluten för dem som på olika sätt påverkas av miljözoner och kilometer- skatt. 10Vissa legala frågor kring ett kilometerskattesystem i Vi har i de två föregående avsnitten redogjort för hur en eventuell utformning av ett svenskt kilometerskattesystem kan se ut. I anslutning till införandet av ett sådant system krävs att vissa spörs- mål av mer juridisk/teknisk karaktär diskuteras. Utredningen gör inte här anspråk på någon fullständig analys av de problem som kan komma att behöva behandlas i detta hänseende. Av stor relevans är dock frågan om hur pass tillgängliga fordonens uppgifter om EURO-klass är, respektive frågan om den legala avgränsningen av det kilometerskattepliktiga vägnätet. Dessa frågor tas därför upp särskilt här. Den föreslagna miljödifferentieringen av fordonsskatten för tunga fordon bygger på det svenska miljöklassystemet. Detta bygger i sin tur på de inom EU beslutade avgasnivåerna, de s.k. EURO- klasserna. I den praktiska hanteringen av t.ex. ett kommande kilo- meterskattesystem (se avsnitt 8–9) kommer det att bli av stor vikt att det enskilda fordonets miljöklass (EURO-klass) kan urskiljas. Denna uppgift skall framgå av ett fordons typgodkännandedoku- mentation med stöd av bestämmelserna i ramdirektivet 70/156/EEG1 och särdirektivet 88/77/EEG2. För de fordon som är registrerade i uppbördssystemet för kilometerskatt torde det inte vara några svårigheter att få in uppgifterna om EURO-klasser, då 1Rådets direktiv /156/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om typgodkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon (EGTL 42, 23.02.1970). 2Rådets direktiv /77/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot utsläpp av gasformiga föroreningar från dieselmotorer som används i fordon (EGT L 36, , s. 33), senast ändrat genom kommissionens direktiv /27/EG (EGT L 107, , s. 10). Vissa legala frågor kring ett kilometerskattesystem i dessa regelmässigt får krävas in i samband med en fordonsanmälan. För de fordon som inte är registrerade i systemet, exempelvis till- fälliga användare, gäller dock att uppbördsmyndigheten inte har tillgång till uppgifter om dessa fordons EURO-klass. Det blir i dessa fall den enskilde användaren som får uppge vilken EURO- klass fordonet tillhör. För att verifiera denna uppgift kan fordonets registreringsbevis behöva nyttjas. Ett problem med detta är dock att uppgiften om EURO-klass är frivillig i dessa (jfr Bilaga 1, punkten VI i direktiv /37/EG3). Detta är även ett problem i de fall någon är registrerad av uppbördsmyndigheten, men blir före- mål för kontroll ute på fältet. Vi har inte någon klar uppfattning om i vad mån detta i praktiken kommer att utgöra ett problem. Utredningen noterar emellertid att även t.ex. har valt EURO-klasser för att differentiera kilometerskatten och att den nu nämnda frågeställningen inte synes ha berörts särskilt där. Utredningen utesluter dock inte att Närings- och Finans- departementen kan komma att behöva driva denna fråga på EU- nivå, exempelvis genom att agera för en ändring av direktivet 1999/37/EG för att göra uppgiften om EURO-klass obligatorisk i fordonens registreringsbevis. 10.3Den legala avgränsningen av det skattepliktiga vägnätet Såsom framgår av avsnitt 9.4 är vår mening att kilometerskatt i princip skall tas ut över hela det allmänna vägnätet. För att åstad- komma detta krävs att det finns en hållbar juridisk definition av detta vägnät. I avsnittet nedan behandlas därför hur en sådan defi- nition kan utformas. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skall föreskrifter om skatt till staten meddelas genom lag. Sådana föreskrifter hör sålunda till det obligatoriska lagområdet och omfattar inte enbart de materiella reglerna utan också regler som avser grunderna för taxerings- och uppbördsförfarandet. Regeringens möjlighet att meddela före- 3 Rådets direktiv /37/EG av om registreringsbevis för fordon (EGT L 138, , s. 57). Vissa legala frågor kring ett kilometerskattesystem i skrifter är begränsad till verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § första stycket 1 regeringsformen. I fråga om en kilometerskatt är utgångspunkten att skatten bland annat skall bero av den sträcka som fordonet framförs, dock endast på skattebelagda vägar. Utifrån de krav som regeringsformen ställer om lagform, är det givet att det i lag måste bestämmas och preciseras vilka vägar som ingår i skatteunderlaget. Detta skulle teoretiskt kunna ske genom att varje väg anges med vägnummer (motsvarande) och ändpunkter, eventuellt i förening med karta. En sådan lösning – som tillämpats beträffande vägavgifter för utländska fordon – är dock närmast ogenomförbar för den omfatt- ning som är aktuell. Förändringar i vägnätet skulle dessutom göra det praktiskt omöjligt att hålla lagen à jour med verkligheten. Författningsregleringen måste i stället utgå från att beskriva vägarna i generella termer. har följande indelning av vägnätet. Statliga vägar () Kommunala vägar och gator () Enskilda vägar med statsbidrag () Enskilda vägar utan statsbidrag () Samtliga statliga vägar – dvs. de allmänna vägarna – bör ingå i kilo- meterskattesystemet. Detsamma bör gälla de kommunala gatorna. Därmed skulle systemet omfatta samtliga vägar/gator där det all- männa har huvudmannaskapet. 10.3.3Enskilda vägar inom tättbebyggda områden Ett problem i sammanhanget är att det inom detaljplanelagt område förekommer vägar (gator) som kommunen inte ansvarar för utan som har ett enskilt huvudmannaskap. Bakgrunden är följande. I 5 kap. 3 § (PBL) sägs att det i en detaljplan bland annat skall redovisas, och till gränserna anges, allmänna plat- ser såsom gator, vägar, torg och parker. Enligt 4 § skall det i detalj- planen anges om kommunen inte skall vara huvudman för de all- männa platserna. I vissa kommuner har möjligheten att föreskriva Vissa legala frågor kring ett kilometerskattesystem i om enskild väghållning använts, exempelvis i och samt kommun i . Den enskilde trafikanten ser som regel ingen skillnad mellan gata med kommunalt huvudmannaskap och en gata med enskilt huvudmannaskap. I fråga om ett kilometerskattesystem torde det rent författ- ningsmässigt vara enklare att inte ta med dessa vägar med enskilt huvudmannaskap. Alla andra skäl talar dock för motsatsen. En annan lösning skulle vara att ta med alla vägar, även de enskilda. Därvid skall beaktas att av de enskilda vägarna är s.k. skogbilvägar för vilka det rimligen saknas anledning att ta ut en kilometerskatt. Vad som är en skogsbilväg är inte heller givet i mer juridisk mening, och begreppet torde inte kunna användas som avgränsning för skatteuttag. Även i övrigt finns en stor mängd enskilda vägar som, i likhet med skogsbilvägarna, saknar betydelse för den allmänna samfärdseln och därför inte bör omfattas av en kilometerskatt. En preliminär bedömning är att kilometerskatten bör omfatta samtliga vägar och gator som har statligt eller kommunalt huvud- mannaskap samt de gator/vägar inom detaljplanelagt område, där kommunen bestämt att det skall vara enskilt huvudmannaskap. Frågan är hur detta skall lösas författningsmässigt. Det finns inte någon allmängiltig definition av väg. Begreppet före- kommer dock i ett flertal författningar. I förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner, som bland annat tillämpas i trafikförordningen (1998.1276), definieras begreppet väg i första hand som en sådan väg, gata, torg eller annan led eller plats som allmänt används för trafik med motorfordon. Detta vägbegrepp är således vidsträckt i den meningen att det är den faktiska förekomsten av motorfordonstrafik som konstituerar att det är en väg, inte huruvida det är en anlagd väg eller på annat sätt faktiskt avsedd för trafik. I väglagen (1971:948) finns bestämmelser om allmänna vägar. Staten är som huvudregel väghållare för dessa och hand- har väghållningen för statens räkning.