sou · GSB3125 · 2005-01-01 00:00:00 — The guarantees provided for use in the event that there is insuf- ficient money in the funds amounts to a relatively small sum in the context. At present, no liability over and above the limited amounts of guarantees lies with companies in the groups other than the reactor owners. Ultimately, it will be the State that will have to provide any extra money needed. bears a financial risk as it may be forced to cover for a reactor owner whose fund and guarantees have been used up. In such a situation, the State does not have the option of laying claim to other funds and guarantees. Payments by the State are required when the costs of the project exceed a companys lia- bility and when a company that is liable to pay lacks the capacity to complete its payments. Payments may also be required as a result of a dispute about the industrys liability to pay. The States responsibility has been expressed in the Joint Con- vention on the Safety of and on the Safety of , where the State has formally committed itself to ensuring that funds are available for waste management. Even in the absence of any such formal commitment, the State would have a financing responsibility since disposal in this case is a necessity that cannot be disregarded. If the industry does not pay, the State – or, in other words, the taxpayers – must. This responsibility of last resort means that the State is a risk- taker in the financing of the project. The basic premise of the In- quiry is that the financing system should be designed so as to mi- nimise the risk that the State (and taxpayers) will need to step in and pay. The responsibility for payment must therefore rest as far as possible with the nuclear industry – more or less as is the case when a power company sets about a new plant. Extended liability is proposed for the nuclear industry Although the nuclear industry is intended to have full liability for payment, in practice it does not. This is because the formal full lia- bility for payment in the nuclear industry rests with the reactor companies and therefore not where the industrys long-term ability to pay is to be found. Essentially, the present arrangements mean that: Companies that cannot be expected to have any long-term ability to pay have unlimited liability, and Companies that can be expected to have an ability to pay have very limited liability. The Inquiry therefore proposes that ability to pay and liability are brought into line by a formal assumption by owning companies of the sort of liability for payment that now rests solely with the re- actor companies. The Inquirys proposal means that the liability of the industry for costs will be formalised by extending the liability to pay fees until the time at which the final disposal sites are sealed and broadening this liability to include an owning company in each group, in addition to the reactor owner. The aim is for this secon- dary liability for payment to rest with the company in a group that has the best capacity to make the payments. This means that the owning company in each group that is best suited to bear the liabi- lity for payment – which in principle is likely to be the leading company in the group – will also assume liability through a pay- ment guarantee. This commitment will mean that a group will ex- tend itself as far as it can, given its assets, as regards assuming liabi- lity for payments. Consequently, this will mean a considerable re- duction in the States risk, compared with the present situation. A reduction of the States risk along these lines agrees with the prin- ciple that the nuclear industry must pay the costs. If a reactor owner proposes an owning company for secondary liability for payment whose ability to pay is not in parity with the potential ability to pay, the intended reduction of the States risk will not be attained. The Inquiry therefore proposes imposing a fee for the financial risk that the State then has to bear. The proposal will entail a phasing out of present systems invol- ving guarantees for basic and additional amounts. The extended requirement to pay fees for the period until the final disposal sites are sealed and the secondary liability for payment are central components of the proposed new design of the financing system. Other important elements of the proposal are a focus on the ex- pected cost for each reactor owner and the introduction of better auditing routines, new assumptions for cost estimates, etc. Under the proposal, the new system for fees will be based on three-year fee periods. One reason to focus on the expected cost for each reactor owner is that, in the view of the Inquiry, cost assessments and bases for fees currently lack transparency. Until now, attention has been di- rected towards the total future costs of the project despite the fact that the reactor owners do not have joint and several liability. Each reactor owner has independent liability for costs and each owners liability is tied to a separate fund. It can therefore happen that the State needs to pay for a reactor owner whose fund and guarantee have been used up while also having to make refunds to another reactor owner whose funds have not been fully used. Expected incremental costs and allocated common costs for each reactor owner are the quantities that the cost assessments should be clearly focused on. It should be clearly shown what a reactor owners own estimates of its expected costs are and for what reason the assessments made by the examining authority differ from those made by a reactor owner (if this is the case). Clear requirements must be set regarding the examining autho- ritys arguments for proposing a certain charge. Among other things, this means that there should be requirements regarding re- porting of the comparative material that the authority has used in its assessment and that the measures that the authority has taken to safeguard the quality of its assessments must be clearly reported. At present there is a lack of regular, systematic and explicit con- sistency tests aimed at strengthening the quality of the information used in assessments. The report includes some examples of consis- tency tests that can be applied in analyses made by the State. In a matter of judgement like this, moreover, a systematic refe- ree procedure should be established in the auditing work conduc- ted by the State. This procedure would strengthen the quality of the assessment results and increase the likelihood that estimates will be balanced. At present no such procedure exists. The lack of transparency can be illustrated by the fact that it was not possible in the course of the Inquiry to establish how cost as- sessments for dismantling of Swedish nuclear power plants com- pare with experience and assessments in other countries. The In- quiry considers that this type of information should be a natural part of any auditing file. An additional reason for change is that at present the state bo- dies concerned process the issue of fees under heavy time pressure. Currently fees are set on an annual basis. The Swedish Nuclear Inspectorate (SKI) receives cost estimates from reactor ow- ners (via Svensk Kärnbränslehantering, SKB) on 30 at the latest and has to deliver its proposal to the Government by 31 October. After that the Government Offices give relevant consul- tation bodies until the end of /beginning of to comment on the proposals and the government decision is taken by the end of the year. The Inquiry considers that the present one- year cycle imposes a clear limitation on the possibility of analysis and thorough consideration by state actors. A further disadvantage of the present system, in the opinion of the Inquiry, is that an an- nual review as such may give the impression of more thorough consideration than in reality is possible to achieve. In other cases where the State assumes risks, risk assessments are made. This applies, for example, when the State provides guaran- tees in the area of export credits. Another example is the financing of the link, where the State has provided guarantees and loans and manages its own financial risks. In the view of the In- quiry, however, the State has not followed an appropriate course of action in managing the financial risk involved in this case. Use must be made of descriptions of risks in other projects and experi- ence of managing financial risks of other projects. The Inquiry considers that a different system and different management is re- quired in order to put the liability of the nuclear industry for costs into place – and so limit the financial risk borne by the State. The Inquiry considers it essential that the use of funds is follo- wed up and audited so as to maintain confidence in the financing system. This being so, the Inquiry finds that auditing activities need time and financial expertise and requirements must be set for time limits, comparability, explanations for deviations, and so on, so as to make the follow-up process easier. The auditing authority should apply target statements and priorities in its work and should endeavour to ensure that the process for withdrawals from the funds is transparent. The Inquiry considers that a three-year fee period should create scope for auditing and control and proposes that the safety autho- rity be instructed in an ordinance to draw up rules aimed at facili- tating follow-up by requiring time limits, comparability, etc. It is proposed that auditing be made part of a new financially oriented line of activity at the authority. It is proposed further that the sa- fety authority be instructed to deliver an account to the Govern- ment every three years regarding its assessment of the most im- portant risk factors in the withdrawals process. The assumptions used in cost forecasts are now out of date, partly because the energy policy decision in 1997 means that 2010 is no longer indicated as the final year for Swedish nuclear power. One consequence of this decision has been that the reference sce- nario on which the cost estimates build no longer appears realistic. The Inquiry notes that the assumptions currently used include the premise that the six reactors that pass the 25-year mark in 2005 will be shut down at the end of 2005 and that it is assumed that all re- actors will be shut by 2010 at the latest. The Inquiry therefore proposes that new assumptions be used in the cost estimates. The proposals relate to the life of the re- actors and associated assumptions, concerning, for example, the time period over which it must be assumed that a certain estimated cost (a fund accumulation requirement) will be covered. The pro- posal is that a total life of 40 years should be assumed for each reactor, though assuming a residual life of not less than six years. It is proposed that this assumption apply unless it can be assumed at the time an estimate is made that the reactor in ques- tion will be shut down a certain year. It is proposed that the cost, or in other words the fund accumulation requirement, be covered in the fee estimates over the assumed residual life or, where relevant, over a three-year fee period after the reactors have been decommissioned. Financial consequences of the proposals The proposals may mean lower annual charges than at present, even given the presumed increase in authority costs for supervision and other activities. A reactor owner that has to pay a fee for the financial risk borne by the State will have higher expenses than in the present situation. However, it may be possible for reactor ow- ners to avoid such fees. The effect of the proposals will be to increase the financial liabi- lity of the nuclear industry and to limit the financial risk to the State. Clearer responsibilities and duties in the state sector It is proposed that the Swedish Nuclear Inspectorate be gi- ven the task of assessing expected incremental costs and allocated common costs for each reactor owner and to deliver clearly argued proposals on fees to the Government. This task should be clearly defined in the Inspectorates instructions as a separate financially- oriented line of activity. The Inquiry proposes that the Govern- ment continue to decide on the fees, as has been the case until now. It is proposed that the Inspectorate, as previously, have the task of approving withdrawals from funds. The Inquiry proposes that will in future continue to have the task of managing the funds. However, a change of name is proposed to to underline the fact that what is involved is the joint management of a number of different funds. It is proposed that the National Debt Office have responsibility for managing the States financial risk. Under the proposals, its du- ties will include assessing the relative capacity to pay of the owning companies, charging and administering any fees and generally ma- naging the financial risk borne by the State. The Inquiry proposes that the National Debt Office be instruc- ted to review the issue of a fee for the States financial risk three years after a new financing system has entered into force. The Inquiry proposes that the proposed change in the financing system, with extended liability for the industry in a new fee-setting process, be regulated in a new law. It is proposed that this new law also cover other nuclear waste than that deriving from the four commercial nuclear power plants. It is therefore proposed that the new law replace both the previous Financing Act and the special Studsvik Act. The proposal for a new single law has given rise to proposals for amendments to the Swedish Environmental Code and the Nuclear Activities Act. lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet Härigenom föreskrivs följande. 1 § Syftet med denna lag är att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som följer av 10–14 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. 2 § Med kärnteknisk anläggning, kärnkraftsreaktor, kärnämne och kärnavfall avses i denna lag detsamma som i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. 3 § Avgifter skall betalas enligt denna lag för att täcka förväntade direkta och indirekta kostnader samt statens ekonomiska risk för omhändertagande av kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnavfall som inte utgör driftavfall samt vissa andra kostnader enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam- het. För sådana kostnader som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel skall säkerheter ställas. 4 § Avgift skall betalas och säkerheter ställas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning som ger upphov till kärnämne som inte skall användas på nytt eller kärn- avfall som inte utgör driftavfall. Skyldighet att betala avgift och ställa säkerhet upphör då samtliga skyldigheter enligt 10 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet har fullgjorts eller befrielse från dem har medgivits. 5 § Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkrafts- reaktor skall ställa säkerhet genom att ange ett eller flera ägarbolag som åtar sig att i tillståndshavarens ställe betala avgift enligt denna lag. Annan tillståndshavare än som avses i första stycket får befrias från att betala avgift om i stället fullgoda säkerheter ställs för samt- liga kostnader som avses i 3 § första stycket. 6 § Avgift skall betalas och säkerhet ställas till den myndighet som regeringen bestämmer. Myndigheten skall förvalta avgiftsmedlen i en fond. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om fonden och om dess förvaltning. 7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa storleken på avgifterna och säkerheterna samt pröva säkerheterna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om formerna för betalning och ställande av säkerheter. 8 § Avgifter och säkerheter enligt denna lag skall täcka 1.tillståndshavarnas kostnader för en säker hantering och slut- förvaring av kärnämne som inte skall användas på nytt och kärn- avfall som inte utgör driftavfall, 2.tillståndshavarnas kostnader för en säker avveckling och riv- ning av kärntekniska anläggningar, 3.tillståndshavarnas kostnader för den forsknings- och utveck- lingsverksamhet som behövs för att åtgärderna som avses i 1 och 2 skall kunna vidtas, 4.statens kostnader för sådan forsknings- och utvecklingsverk- samhet som behövs för att pröva de åtgärder som avses i 1–3, 5.statens kostnader för förvaltning av medel och prövning av frågor enligt denna lag, 6.statens kostnader för prövning av frågor om slutförvaring samt övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, 7.statens kostnader för tillsyn av anläggningar som avvecklas eller rivs, 8.tillståndshavarnas, statens och kommunernas kostnader för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutför- av använt kärnbränsle och kärnavfall, samt 9.kostnader för stöd till ideella föreningar för insatser i sam- band med frågor om lokalisering av anläggningar för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle. 9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be- slutar om användning av fondmedel och säkerheter för de ändamål som anges i 8 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om användningen av fondmedel och säkerheter för de ändamål som avses i 8 §. 10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa den ekonomiska risk som staten bär för de kostnader som skall täckas av avgifter enligt denna lag. För sådan ekonomisk risk som avses i första stycket får en avgift tas ut av den som är betalningsskyldig enligt denna lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be- slutar om avgiftens storlek. I fråga om användning av avgiftsmedel som avses i denna para- graf gäller bestämmelserna i 9 §. 11 § Avgiftsmedel som inte behövs för att täcka tillståndshavarens andel av de kostnader som anges i 8 § skall återbetalas till tillstånds- havaren eller till den som har fullgjort tillståndshavarens förpliktel- ser enligt 5 § första stycket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be- slutar om återbetalning av avgiftsmedel. 12 § Den som är betalningsskyldig enligt denna lag är skyldig att lämna kostnadsberäkningar och andra uppgifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag. Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela den som är betalningsskyldig enligt denna lag de förelägganden som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall följas. 13 § Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt 12 § första stycket genom att lämna oriktig uppgift döms till böter, om gärningen inte är belagd med straff en- ligt . Beslut enligt 12 § att infordra uppgifter och om föreläggande får förenas med vite. 1.Denna lag träder i kraft , då lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle m.m. och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall upphöra att gälla. 2.De medel som vid ikraftträdandet finns i Kärnavfallsfonden skall förvaltas i enlighet med denna lag. 3.Avgifter enligt den upphävda lagen (1988:1597) om finan- siering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall betalas till och med utgången av 2009 och medlen förvaltas i enlighet med denna lag. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet Härigenom föreskrivs att 13 och 15 §§ lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet skall ha följande lydelse. I frågar om skyldighet för re- aktorinnehavare att svara för vissa kostnader som staten har och erlägger årlig avgift till staten finns bestämmelser i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle m.m. I Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet är sky- ldig att svara för kostnaderna för de åtgärder som avses i 10–12 §§. I fråga om skyldighet för till- ståndshavare att svara för vissa kostnader som staten har och säkerställa finansieringen av de kostnader som avses i första styck- et finns bestämmelser i lagen (200X:XXX) om finansiella åt- gärder för hanteringen av restpro- dukter från kärnteknisk verksam- het. Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som har meddelat tillståndet om 1. villkor eller föreskrifter som uppställts med stöd av 8 eller 9 § i något väsentligt avseende inte iakttas, 2. vad som föreskrivs i 11 2. vad som föreskrivs i 11 eller 12 § inte iakttas och det eller 12 § inte iakttas och det föreligger synnerliga skäl från föreligger synnerliga skäl från 3. det i annat fall föreligger 3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhets- synnerliga skäl från säkerhets- 4. de skyldigheter som avses i 13 § i väsentlig mån åsidosätts. lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 16 kap. 3 § skall ha följande lydelse. – Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller eller dispens enligt balken eller med stöd av balken, får för sin med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verk- den som avser att bedriva verk- samheten ställer säkerhet för som verksamheten kan föran- som verksamheten kan föran- Staten, kommuner, lands- Staten, kommuner, lands- ting och kommunalförbund be- ting och kommunalförbund be- höver inte ställa säkerhet. höver inte ställa säkerhet. Säkerhet behöver inte heller ställas av den som betalar avgift eller ställer säkerhet enligt lagen (0000:00) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Om det kan antas att ställd säkerhet är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd, godkännande eller dispens besluta om ytterligare säkerhet. I fråga om beskaffenheten av säkerheten gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten och förvaras av . Dessa författningsförslag återfinns också i kapitel 11 tillsammans med förslag till innehåll i regeringens förordning. Ansvaret för ett säkert omhändertagande av allt i verksamheten uppkommet använt kärnbränsle och kärnavfall från den svenska kärnkraftsproduktionen ligger enligt 10 § lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet (kärntekniklagen) hos de företag som har till- stånd till kärnteknisk verksamhet. Enligt 14 § kärntekniklagen kvarstår tillståndshavarens skyldigheter beträffande säkerheten, hantering och slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle samt avveckling och rivning av anläggningen till dess de fullgjorts, även om ett tillstånd återkallas. I det ansvar som åläggs den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ingår att svara för de faktiska kostnader som behövs för avfallshanteringen. Som påpekades av lagrådet i förarbetena till lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) omfattar tillståndshavarens skyldigheter även att ansvara med återstoden av sin förmögenhet för kostnader som staten skulle kunna ådra sig för sådana åtagan- den, ifall tillståndshavaren skulle underlåta att fullgöra sina skyldigheter och staten därför nödgas vidta åtgärderna.1 De som har tillstånd att inneha och driva kärnkraftsreaktorer (reaktorinnehavarna2) har gemensamt uppdragit åt Svensk Kärn- bränslehantering AB (SKB) att svara för mellanlagring och slut- förvaring av deras restprodukter. För att tillse att producenterna av kärnkraftsel betalar för hanteringen av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall samt avfall från rivning av kärnkraftverken (rivningsavfall) finns ett särskilt finansieringssystem. Finansieringssystemet är reglerat i finansie- ringslagen. Enligt denna lag är en reaktorinnehavare skyldig att be- tala en årlig avgift och ställa säkerheter till staten för hantering och