sou · GSB364 · 2005-01-01 00:00:00 — För större investeringar än så svarar kommunen. Men kan komma med förslag. Kommunen har kvar taxefrågorna och beslutsrätten avseende strategiska frågor som t.ex. val av investeringar och finansiering för dessa. Kommunen har enligt egen uppgift behållit följande funktioner, nämligen ägandet och rådigheten, beställarfunktionen, utveckling och utbyggnad, planerat underhåll (), investeringar och icke konkurrensutsatta delar (t.ex. förvaltning av kundregistret med nyanslutningar). Kommunen har en va-avdelning med fem tjänster på . En tjänsteman har uppgiften att vara va- förvaltare för kontinuerlig uppföljning och styrning av va- verksamheten. En va-samordnare biträder i detta arbete. skall månatligen avrapportera verksamheten till va- förvaltaren. Var och håller förvaltaren och samord- naren driftmöten med entreprenören. Oregelbundet uppsöker de dessutom entreprenören för stickprovskontroller. Vidare hålls kontraktpartsmöten och ekonomimöten minst en gång . Entreprenaden följs också upp genom externa revisioner av en konsult som har medverkat vid upphandlingen och genom uppföljning av kundklagomål som kommer till kommunen eller rapporteras av . Dessutom skall en kundenkät göras . Visar enkäten att kunderna inte är nöjda, blir skyldig att utge vite i viss proportion till missnöjet. har 72 600 anställda och verkar i över 100 länder. Företaget hade 2001 en omsättning av , varav genererats utanför , och betjänade över 110 miljoner människor. Företaget grundades i och är dotterbolag till , som har 295 000 personer anställda i . Koncernen, med en omsättning av , har ett produktutbud av energi, transporter, avfall och vatten och avlopp. I , , och är mer än hälften av va-verksamheten privatiserad. Ett betydande privat ägande förekommer också i , , och . I är andelen mindre men på uppgång. Rådande företags- och ägarstruktur länderna, , , och är andelen liten. Enligt en beräkning skulle fortfar- ande av befolkning få sin vattenförsörjning ordnad via den offentliga, i stort sett kommunala, sektorn. I våra nordiska grannländer är företags- och ägarstrukturen på va-området snarlik den svenska. I sköter kommunerna va- verksamheten i egen regi eller genom helägda bolag. På lands- bygden förekommer att den ombesörjs av kooperativa föreningar. Också i sköts verksamheten kommunalt. Driften av Oslos nya stora avloppsreningsverk, Bekkelaget Renseanlaegg, som betjänar 350 000 personer, har dock privatiserats. Verket byggdes av ett konsortium av svenska, norska och engelska företag. Samma konsortium skall stå för verkets drift och underhåll under med option på förlängning av . Värdet av driftåtagandet är , ungefär lika mycket som byggnadsentreprenaden för verket. I finns många privata vattenverk. De flesta är små men tio verk är relativt stora. Det största privata vattenverket, , betjänar 48 000 personer och det näst största, Birkeröd Vandvaerk, cirka 25 000 personer. I är företags- och ägarstrukturen fortfarande ungefär densamma som i de nordiska länderna. Va-försörjningen handhas huvudsakligen av kommunala förvaltningar som i allt större utsträckning omvandlas till kommunala bolag. Det är oftast relativt små företag, upp emot 7 000 reningsverk och nästan lika många vattenverk. Fem större företag svarar för av marknaden. Propåer om privatisering av verksamheten har livligt diskuterats . Och en del utförsäljningar har verkställts. I har man behållit va-anläggningarna i ägo. Men driften har normalt lagts ut på något av de stora franska vattenföretagen. Det är vanligt med 15–30-åriga koncessioner. måste dessa enligt lag handlas upp i konkurrens. Det sägs dock vara sällsynt att någon kommun byter koncessionshavare. De tre stora franska vattenföretagen har mycket stora utlandsetableringar över hela världen. Det rör sig framför allt om olika former av driftentreprenader som likt den i skräddarsys allt efter lokala behov och önskemål. I och har va-verksamheten totalprivatiserats. Tio privata vattenbolag äger huvuddelen av anläggningarna och har för dessa hela ansvaret för driften, underhållet och investeringarna. Rådande företags- och ägarstruktur Några av bolagen har dessutom stora utlandsetableringar. En statlig myndighet, Office of (Ofwat), utövar viss tillsyn över de engelska vattenbolagen I drivs va-företagen i offentlig regi. I sköts va-försörjningen av samhällsägda bolag som verkar regionalt. För att behålla det offentliga ägandet av va- systemen har man antagit en lag som innebär ett principiellt förbud för andra än stat, kommun och vissa offentligrättsliga subjekt att äga eller driva företag som sköter dricksvattenförsörjningen. På kontinenten är det framför allt dricksvattenförsörjningen som anses vara kommersiellt intressant. Avloppshanteringen, som ofta sköts för sig av en särskild förvaltning eller företag, verkar man vara mer benägen att se som en given uppgift. Direktiven är tydliga i privatiseringsfrågan. En utgångspunkt för översynen skall vara att det i första hand är en uppgift för det allmänna att tillhandahålla vattenförsörjning och avlopp, när det finns ett behov av samlade va-lösningar. Allmänna va- anläggningar bör därför främst ägas av kommuner eller andra offentligrättsliga subjekt. Detta hindrar i princip inte att driften av anläggningarna läggs ut på entreprenad, om det är förenligt med självkostnadsprincipen. Utredaren skall överväga vilka krav som skall gälla när driften läggs ut på entreprenad. Allmänna va-anläggningar som redan ägs av bolag eller andra enskilda rättssubjekt skall dock kunna fortsätta att drivas i sin nuvarande form. Det bör också i fortsättningen finnas möjligheter att allmänförklara va-anläggningar som drivs av enskilda. Vidare sägs i direktiven: Utredaren skall därför överväga hur fortsatta utförsäljningar skall kunna undvikas. Detta kan i och för sig tyckas vara klara besked. måste emellertid betänkas att uppdraget faktiskt gäller en utrednings- uppgift och att utredningen som sådan naturligtvis bör ske förutsättningslöst. Det innebär att fördelar och nackdelar med olika former för ägande, organisation och drift av verksamheten måste undersökas och värderas i förhållande till lagstiftningens ändamål. Lagstiftningen måste passa in i det svenska rättssystemet i övrigt och vara förenlig med vad EG-rätten kan komma att innehålla på detta område. Rådande företags- och ägarstruktur 4.5Pågående arbete inom Europeiska unionen Inom EU pågår ett arbete som avses leda till ett ramdirektiv angående Tjänster i allmänhetens intresse i . Va-försörj- ningen räknas in bland dessa tjänster och privatiseringsfrågan har tagits upp i detta sammanhang. föreslog i sitt slutliga betänkande att medlemsstaterna skulle uppmanas att öppna dessa offentliga tjänster för privata tillhandahållare. Betänkandet föredrogs för Europaparla- mentet. Skrivningen i parlamentets resolution blev något neutralare. Parlamentet uppmanade medlemsstaterna att undersöka huruvida ett öppnande för privata företag av marknaden för vattenförsörjning och avloppshantering skulle bidra till en förbättring av dessa tjänsters funktionssätt. Parlamentet uttalade vidare att man bör sträva efter riktmärk- ning, lönsamhetsbedömningar, samarbete och effektiva företags- strukturer även inom vattensektorn, och att i brist på en fullständig avreglering kommer flera enskilda åtgärder att innebära en begränsad öppning av marknaden och få positiva effekter för försörjningstryggheten, prissättningen, grundvattenskyddet och miljöskyddet. Parlamentet ansåg vidare att vattenförsörjningen och hanteringen av avloppsvatten, trots de särskilda omständigheterna, i större utsträckning behöver bedrivas enligt lönsamhetskriterier, och uppmanar medlemsstaterna att stödja detta och undersöka huruvida – i förekommande fall – de privatiseringar som utförts har bidragit till tillfredsställande förbättringar av de berörda tjänsterna inom vattensektorn. I kommissionens grönbok om tjänster i allmänhetens intresse, KOM(2003) 270, diskuteras inte vattentjänsterna specifikt, men de utesluts inte heller från tillämpningsområdet för ett framtida ramdirektiv. Parlamentet uttalade i ett initiativbetänkande beträffande grönboken om tjänster i allmänhetens intresse att parlamentet förblir skeptiskt till värdet av ett allmänt ramdirektiv, då detta inte verkar ha några uppenbara fördelar framför ett sektorsspecifikt tillvägagångssätt. Parlamentet tog dock inte slutlig ställning i den frågan. Rörande vattentjänsterna uttalade parlamentet däremot att dessa tjänster inte skall omfattas av sektorsdirektiven för den inre marknaden, då en avreglering av Rådande företags- och ägarstruktur vattenförsörjningen, inklusive avloppshanteringen, inte bör genomföras med tanke på sektorns regionala särdrag och det lokala ansvaret för dricksvattenförsörjningen. Kommissionen har presenterat ett utkast till vitbok om tjänster i allmänhetens intresse. Där konstaterar kommissionen att den skepsis mot ett allmänt ramdirektiv som, förutom parlamentet, flera medlemsstater uttryckt gör att det är tveksamt om det finns tillräckligt stöd för ett sådant direktiv. Hur som helst har kommissionen funnit att i avvaktan på det nya Europafördraget kommer något förslag till ramdirektiv inte att läggas fram. I den mån det behövs får nödvändig och lämplig reglering ske sektorsvis. I fråga om vattensektorn bör det enligt kommissionen diskuteras om det finns behov av åtgärder på gemenskapsnivå, med hänsyn till de olikartade synsätt på sektorn som framkommit. Kommissionen avser att före utgången av 2004 utvärdera vattensektorn och i sammanhanget beakta de synpunkter som lämnats i anslutning till grönboken och den kartläggning av medlemsstaternas VA som kommissionen företagit. Frågan om reglering av vattensektorn på gemenskapsnivå har tidigare tagits upp av kommissionen i Strategin för den inre marknaden. Prioriteringar för 2003-2006, KOM(2003) 238, där det uttalas: EU kommer även fortsättningsvis att inta en neutral hållning när det gäller äganderätten till vatten och vattentjänster, men kommer att göra en översyn av den rättsliga och administrativa situationen i vatten- och avloppssektorn. Man kommer då att göra en analys av konkurrens- aspekterna, som fördragets garantier för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och miljöbestämmelser respekteras fullt ut. Alla alternativ kommer att övervägas, även lagstiftning. Parlamentets omröstning om kommissionens strategi för den inre marknaden resulterade dock i en avvisande inställning av en närmare sektorsreglering av vattensektorn. förkastar alla ansträngningar att göra vattenförsörjnings- och avfallshanteringstjänster underställda sektors- direktiv på den inre marknaden. Liberaliseringen av vattenförsörj- ningen (inklusive avloppshantering) bör inte genomföras på grund av de specifika regionala särdragen i denna sektor och det lokala ansvaret för att tillhandahålla dricksvatten samt en rad andra villkor som rör dricksvatten. Parlamentet vill alltså inte gå så långt som att genomföra en liberalisering men anser att vattenförsörjningen skulle kunna Rådande företags- och ägarstruktur moderniseras i överensstämmelse med ekonomiska principer, kvalitets- och miljöstandarder och effektivitetsbehov. Parlamentet uttalade även: anser att tillgång till vatten är en mänsklig rättighet. Förvaltningen av vatten- resurserna bör därför inte vara underställd bestämmelserna för den inre marknaden. Slutligen pågår inom EU arbete med ett ramdirektiv för tjänster på den inre marknaden. Ett förslag till direktiv lämnades av kommissionen , KOM(2004) 2. Målet med direktivet är att inrätta en rättslig ram för att avskaffa hindren för tjänstetillhandahållares fria etablering och fri rörlighet för tjänster mellan medlemsstaterna. Förslaget omfattar, med några få undantag, alla ekonomiska verksamheter inom tjänstesektorn, sålunda även vattenförsörjnings- och avloppstjänster. Förslagets rättsliga ram är generellt uppbyggd kring tre huvudpunkter: En förenkling av procedurer och formaliteter förknippade med tillträde till och utförande av tjänster. Ursprungslandsprincipen, dvs. att tjänsteleverantörer endast skall vara underställda nationella bestämmelser i den med- lemsstat där de är etablerade, inkluderat att ursprungslandet utövar tillsyn över tjänsteleverantören och hans tjänster. Åtgärder för att etablera ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna, bl.a. viss riktad harmonisering gällande tjänsters kvalitet och principer för hur det administrativa samarbetet medlemsstaterna emellan skall bedrivas. Förslaget anger vissa krav som inte får ställas för tjänsteutövning samt krav i lagstiftning som medlemsstaterna skall utvärdera och som måste uppfylla villkor om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet för att få finnas. Till den senare kategorin hör bl.a. krav på obligatoriska minimi- eller maximipriser som tillhandahållaren av tjänsterna måste tillämpa. Från ursprungslandsprincipen har undantagits bl.a. vattendistributionstjänster. Även avloppstjänster torde omfattas, men detta är inte helt klart. Undantaget torde ha motiverats av den alltför stora skillnaden mellan de nationella regelsystemen på området. Det är alltså osäkert om, eller i vilken omfattning, en gemenskapsrättslig reglering av vattensektorn kan förväntas. Den synnerligen splittrade bild av hur vattensektorn organiserats i Rådande företags- och ägarstruktur torde ha blivit ännu mer påtaglig efter utvidgningen av EU med tio nya medlemsstater. Någon reglering av ägandeförhållan- dena till allmänna vatten- och avloppsanläggningar framstår inte som möjlig. Inte heller förefaller någon skyldighet att öppna upp, liberalisera, det som i gällande va-lag betecknats som huvud- mannaskapet – dvs. det offentligrättsliga ansvaret gentemot fastighetsägarna för vattentjänsterna – vara något vi kan vänta oss inom överskådlig tid. Även om kommissionen synes ha varit inne på en liberalisering i varje fall i fråga om utförandet av vattentjänsterna verkar en sådan inte vara politiskt genomförbar. Oavsett hur en gemenskapsreglering av vatten- sektorn skulle ske är det tydligt att förhållandena i de olika medlemsstaterna knappast medger annat än tämligen innehållslösa regler. Under alla omständigheter är det inte möjligt att försöka utröna hur en reglering av vattensektorn på gemenskapsnivå skulle kunna se ut och utifrån detta försöka tillskapa nationella regler. Däremot är det självklart att hänsyn måste tas till de befintliga regelverk som i större eller mindre omfattning berör vattensektorn. 5Privat eller kommunalt, för- och nackdelar Marknaden för vattenförsörjning och hantering av avloppsvatten utmärks av att den dels utgör ett naturligt monopol, dels avser vad man i motiven till den finländska va-lagen kallar för nödvändighets- tjänster – tjänster som är livsviktiga för att människorna skall må väl och samhället skall fungera. Att driften av vatten- och avloppsverk, liksom distributionen, betraktas som naturliga monopol, beror på de etableringshinder som ligger i de enorma investeringskostnader som alternativa verk och nät skulle kräva. Vad kan det då finnas för anledning att privatisera den här traditionellt kommunala verksamheten? I den allmänna debatten har det främsta argumentet åtminstone tidigare varit att det skulle öka möjligheterna att konkurrensutsätta verksamheten så att samhället också på detta område skulle kunna få del av konkurrens- ens välsignelser i form av högre effektivitet i administration och produktion och lägre priser. Att en väl fungerande konkurrens på området skulle kunna ha gynnsamma effekter av det slaget, verkar vara ostridigt. Däremot inte att privatisering bidrar till en sådan god ordning. Det engelska företaget , som 2001 deltog i anbudskonkurrensen om va-verksamheten i , angav i det sammanhanget följande fyra skäl för privatisering av va- verksamhet: To raise finance. To improve service. To improve efficiency. To gain know how. Huvudmotivet för privatisering borde dock från ett mer allmänt synsätt fortfarande vara att här, som på de flesta andra samhälls- områden, öka konkurrensen och därmed få lägre kostnad för samma eller ökad kvalitet. Den omständigheten att ägandet går över från ett offentligt till ett privat monopol är emellertid uppenbarligen inte av någon omedelbar relevans för konkurrens- förhållandena. En verklig konkurrensutsättning förutsätter att flera fristående aktörer får chansen att på lika villkor konkurrera om Privat eller kommunalt, för- och nackdelar SOU 2004:64 verksamhetens tjänster och arbeten. Ett privat övertagande innebär i varje fall inte automatiskt någon ökad sådan konkurrens. Med tanke på den ägarkategori som närmast kommer i fråga som uppköpare, torde det snarare finnas anledning att befara motsatsen. De potentiella uppköparna karaktäriseras av stor finansiell styrka och starkt diversifierad verksamhet med ett brett multi utility utbud. När ett sådant företag tar över en ligger det tveklöst i farans riktning att företaget sedan företrädesvis kommer att utnyttja koncerninterna säljare och utförare för de varor och tjänster som verksamheten behöver. Det gäller naturligtvis i alldeles särskilt hög grad om va-verksamheten underkastas en strikt självkostnadsprincip. Någonstans måste ju det kommersiella företaget tjäna pengar. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling tillämpas inte vid anskaffning av tjänster från ett koncernbolag som har extern fakturering. Inom den kommunala sektorn har utvecklingen gått mot en ökad konkurrensutsättning av de tekniska verksamheterna. I en studie som genomförts av vid konstateras att de tekniska förvaltningarna i stor utsträckning utnyttjar resurser utanför den kommunala organisationen, s.k. externa resurser, för att genomföra sin verksamhet. utgjorde sådana resurser av de totala för va, gata och park. av anläggningsverksamheten på va-sidan genomfördes med externa resurser, i entreprenadform. För va-anläggningarnas drift och underhåll användes däremot huvudsakligen egen personal och egna maskiner. Men kostnadsmässigt uppgick andelen externa resurser ändå till . Det var främst fråga om materialinköp, transporttjänster och vissa mindre specialtjänster. Som jämförelse kan nämnas att AB:s köp av varor och tjänster som upphandlats i konkurrens uppgick till av de totala utgifterna . Möjligheterna och – när lagen om offentlig upphandling skall tillämpas – skyldigheterna att konkurrensutsätta den monopol- verksamhet som va-verken står för, ser ut att vara minst lika stora för de kommunala förvaltningarna och bolagen som på den privata sidan. Även i övrigt verkar förutsättningarna att driva verksamheten kommunalt eller privat vara tämligen likartade. Ägarformen i sig hindrar inte att vattenförsörjningen och hanteringen av avloppsvatten bedrivs enligt lönsamhetskriterier eller att fruktbara Privat eller kommunalt, för- och nackdelar samarbeten kommer till stånd och effektiva företagsstrukturer bildas, fastän det kanske måste organiseras på olika sätt för kommunala och privata huvudmän. Det är möjligt att drivkrafterna till effektivisering kan vara större inom den privata sektorn, eftersom man där normalt förväntar sig att på ett eller annat sätt få ta hem merparten av rationaliseringsvinsterna. Men de krafterna gör sig knappast lika lätt gällande under en reglering där avgiftsuttaget begränsas till de nödvändiga självkostnaderna. Det viktiga är emellertid att konstatera att varken det privata eller kommunala ägandet i sig hindrar att synergivinster och skalfördelar kan tas tillvara vid samordning med andra verksamheter av samma eller annat slag. Det visar bl.a. ÖstNät AB:s verksamhet i , Mälarenergi AB:s verksamhet i , AB:s verksamhet i och Roslagsvatten AB:s verksamhet i och . I representeras Sydkraftkoncernen av sju bolag som tillsammans har ett multi utility utbud av elnät och energi, fjärrvärme och fjärrkyla, industriånga, vattenproduktion och avloppsrening, avfallshantering, bredband och konsulttjänster. Elnäten och va-verksamheten drivs av ÖstNät, som är huvudman för den allmänförklarade va-anlägg- ningen. Denna anläggning har ett nät av totalt va- ledningar. Nämnda år var omsättningen för elnäten och 55 personer anställda och för va-verksamheten och 47 anställda. Det finns enligt företaget stora likheter mellan driften av va och elnät. Båda är monopolverksamheter och vänder sig i stor utsträckning till samma kundkrets. Det ger utrymme för synergieffekter och storskalighet med lokal förankring. Synergier som tas tillvara i är bl.a. en gemensam ledning och ett gemensamt kontrollrum för övervakning. I fråga om investering- arna sker en samordning av projekt, remisser, planärenden och anläggningsdokumentation. På mätarsidan samordnas insamlings- system, upphandling och montagearbete. Mot kunderna är kundtjänsten och debiteringssystemet gemensamt. anser sig sålunda kunna rationalisera verksamheten genom att utnyttja synergier och skalfördelar och med sitt starka varumärke förbättra kompetensförsörjningen. Effekterna av denna rationalisering kvarstår enligt uppgift från även efter det att den allmänförklarade va-anläggningen och va-verksamheten förts över till det nybildade . Privat eller kommunalt, för- och nackdelar I gör kommunalägda ungefär samma bedömning av rationaliseringsmöjligheterna inom ett multi utility koncept. Mälarenergi, som hade en omsättning på och cirka 500 anställda, har ett produktutbud av elnät och energi, fjärrvärme och fjärrkyla, vatten och avlopp samt bredband. Bolaget är huvudman för kommunens va-anläggning, som har ett ledningsnät med ledningar. Va- verksamheten med 47 anställda hade kostnader på . Liksom i har bolaget här funnit möjliga samordnings- vinster i det förhållandet att de flesta kunderna är gemensamma för skilda verksamhetsgrenar och att delar av olika verksamheter är likartade. En rationalisering har därför kunnat genomföras inom hela Mälarenergi genom en samordning av för verksamheterna likartade funktioner. Vid fördelningen av kostnaderna för de gemensamma funktionerna fick va-verksamheten stå för en andel av sammanlagt , varav för support- tjänster avseende ekonomi, IT, inköp, miljö, kvalitet, personal och avläsning, för marknadsavdelningens kundcenter, information och aktiviteter, för styrelse och bolagsledning och för service. är landets största va-företag och borde ha stora möjligheter att kunna utnyttja fördelarna med drift i större skala. Bolaget ägs av , direkt till och genom till , och av kommun till . äger och sköter som huvudman de allmänna anläggningarna för vatten och avlopp i och . Ledningsnäten har en längd om totalt . Den kommunala lokaliseringsprincipen anses vara tillgodosedd genom kommuns ägarandel i bolaget. Det är ett gemensamt verksamhetsområde och samma taxa för båda kommunerna. Kommunfullmäktige i beslutar om principerna för avgiftssystemet och bolagets styrelse beslutar om nivån på avgifterna. kommun har två representanter i bolagets styrelse och dessutom rätt att yttra sig i alla viktigare frågor. säljer också sina tjänster utanför verksamhetsområdet till andra kommuner. Det sker enligt särskilt avtal med varje kommun. Sålunda producerar och levererar dricksvatten till grannkommunerna . Bolaget svarar därmed för en dricksvattenförsörjning av drygt en miljon människor i . SOU 2004:64 Privat eller kommunalt, för- och nackdelar Vatten hand om och renar avloppsvatten från grannkommunerna . Bolagets omsättning uppgick till och medelantalet anställda var 573. Va-avgifter utgjorde av omsätt- ningen. Avgifter från grannkommunerna motsvarade . har en fastställd plan för fortsatt effektivisering och utökad konkurrensutsättning av verksamheten. När den är genomförd kommer av bolagets kostnader för varor och tjänster att vara upphandlade i konkurrens, jämfört 1998. Antalet anställda skall ha minskat med cirka 100 och bolagets driftkostnader reducerats med . representerar en något annorlunda form av samverkan i bolag för att komma åt samordnings- och skalfördelar i va-branschen.