sou · GSB3118 · 2005-01-01 00:00:00 — Sektorsmyndigheterna bör samordna, stödja och driva på arbetet inom den egna sektorn och utse samrådsorgan med handikapprörelsen. Vilka myndigheter som skall ha sektorsansvar anses inte vara givet utan bör fortlöpande ses över. föreslogs i handlingsplanen få i upp- gift att vara ett nationellt tillgänglighetscenter som bör stimulera och driva på utvecklingen mot ett tillgängligare . Centret bör svara för kunskapsuppbyggnad, rådgivning, utveckling och samverkan. Det skulle därigenom få något av en normerande upp- gift. erfarenhet och kompetens inom till- gänglighetsområdet skulle kunna vara till stor nytta i centrets verksamhet. Tillgänglighetscentret bör få i uppgift att följa myndigheters, kommuners och andra organs utveckling inom tillgänglighets- området. Viktiga målgrupper för denna verksamhet är även näringsidkare, byggherrar och yrkesgrupper som till exempel arki- tekter. bör även kunna stödja forskning och andra utvecklingsinsatser inom tillgänglighetsområdet. För att förbättra bemötandet av personer som har funktions- hinder föreslogs utbildningsstöd (Sisus) få i uppgift att ta fram ett nationellt program för kompetensutveck- ling. Programmet bör utformas så att det kan utgöra en plattform för utbildning av offentliganställda, till exempel förtroendevalda, chefer, personal och andra som möter personer med funktions- hinder. I grunden handlar det om att genom utbildning ge förut- Utredningens uppdrag och utgångspunkter sättningar för en samsyn som dels kan bidra till förändrade attityder och inställningar, dels kan öka förståelsen för de behov och stöd människor med skilda förutsättningar har. I handlingsplanen föreslogs vidare åtgärder mot domstolstrots. Dessa åtgärder redovisas i avsnitt 6.5, vartill hänvisas här. När behandlade propositionen gjordes fyra tillkänna- givanden (bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240). uttalade att det fanns skäl att överväga och analysera behovet av sanktionsmöjligheter mot dem som inte lever upp till plan- och bygglagstiftningens krav på tillgänglighet och användbarhet och ansåg att regeringen borde återkomma till med förslag i samband med den aviserade propositionen om skärpning av bestämmelser om tillgänglighet och användbarhet i plan- och bygg- lagstiftningen. Vidare ansåg att föreskrifterna om till- gänglighet till färdmedel behövde ses över och skärpas samt att sanktionsmöjligheter även i detta sammanhang borde övervägas och analyseras. uttalade också att översynen av lagstiftningen om olaga diskriminering även skulle belysa frågan om tillgänglighet för personer med funktionshinder i vid bemärkelse samt att effekterna av ett nytt regelsystem för statsbidrag till handikapporganisa- tionerna skulle följas upp – särskilt hur övergången påverkade de mindre organisationerna. Slutligen begärde en belysning av de ekonomiska villkor som personer med funktionshinder lever under. I detta skulle ingå att belysa likheter och skillnader mellan kvinnor och män och att beräkna kostnaderna för ett mer vitt- omfattande högkostnadsskydd utifrån kostnader för bland annat läkarbesök och läkemedel, hjälpmedel, hemtjänst, färdtjänst etc. (. 1999/2000:SoU14, s. 1 ff.) 1.3.5Regeringens skrivelse Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för handikappolitiken (skr. 2002/03:25) I skrivelsen redogör regeringen för hur arbetet med att genomföra den nationella handlingsplanen för handikappolitiken utvecklats då beslutade att anta propositionen Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handi- kappolitiken (prop. 1999/2000:79). Regeringen redovisar vilka åt- gärder som gjorts, vilka insatser som kommer att ha stor betydelse samt viktiga delar av det internationella Utredningens uppdrag och utgångspunkter arbetet som bedrivs för att förbättra villkoren för personer med funktionsnedsättningar. I skrivelsen anges under rubriken och en blick framåt bl.a. följande (s. 8). Betydande insatser har gjorts för att för- verkliga den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Till- gänglighetscentrets verksamhet har kommit igång, de sektorsmyndig- heter som tillsammans med regeringen skall leda arbetet med att förverkliga de handikappolitiska målen har föreslagit etappmål, lagar och förordningar har trätt ikraft, utredningar har avslutats och nya har inletts, försöksprojekt pågår, nya statliga medel har satsats inom transportområdet, kulturområdet, IT-området och forskningen, handikapporganisationernas anslag har ökat, nya resurscentra har bildats och andra har omorganiserats etc. Många statliga myndigheter och handikapporganisationer har varit inblandade i denna process. De har bidragit till att synliggöra de samband och de problem som medför att personer med funktions- hinder inte behandlas lika som andra och att tillgänglighetsaspekter trots allt fortfarande väger ganska lätt i förhållande till andra aspekter. Bilderna har klarnat och de problembilder som finns måste regeringen tillsammans med alla andra inblandade analysera och arbeta vidare med. Alla goda förslag på förbättringsområden skall beredas noga och prövas, lagändringar behöver följas upp och nya uppdrag ges. Det handikappolitiska arbetet är långsiktigt. För att nå resultat måste det finnas en strategi där alla samhällsaktörer har ett ansvar att genom val av effektiva åtgärder stegvis arbeta för att uppfylla del- mål/etappmål. Det centrala är att visa att dessa processer nu har kommit igång samt att kunna redovisa resultat och genomtänkta insatser. Av vad som i skrivelsen anges under respektive arbetsområde kan bl.a. följande särskilt nämnas. I kapitel 5 – Ett handikapperspektiv som genomsyrar alla sam- hällssektorer, under rubriken 5.2 – Myndigheters insatser behöver samordnas, gör regeringen följande sammanfattning och slutsats (s. 25). Individuella planer ger såväl den enskilde som olika huvudmän en bättre överblick över de insatser som kan vara aktuella. Insatser kan därigenom samordnas på ett mer effektivt sätt. I syfte att öka använd- ningen av och samverkan kring individuella planer har informerat om resultatet av genomförda uppföljningar och analyser vid seminarier och konferenser. har också tagit fram en informationsbroschyr och ett meddelandeblad samt i olika samman- hang informerat om hur kommuner och landsting bör arbeta vidare med individuella planer. Utredningens uppdrag och utgångspunkter Regeringen anser att viktiga inslag i arbetet med att öka använd- ningen av individuella planer är fortsatt information om planernas betydelse och förankring av arbetsprocesser på alla nivåer inom myn- digheter och organisationer. Det är även viktigt att personer med funktionshinder nås av information om möjligheten att begära en individuell plan. Regeringen kommer att följa fortsatta arbete och resultatet av detta samt vid behov ge och länsstyrelserna ytterligare uppdrag inom området. I kapitel 7 – Ett bättre bemötande, under rubriken 7.4 – Bättre be- mötande inom sociala verksamheter, gör regeringen följande sam- manfattning och slutsats (s. 78). Antalet icke verkställda beslut och domar om insatser till personer med funktionshinder är alltjämt stort. De lagändringar som gjorts i syfte att bl.a. motverka kommunalt domstolstrots har gällt för att några effekter skall kunna redovisas. har avsatts ur Allmänna arvsfonden för försöksverksamhet med personligt brukarstöd i handikapporganisa- tionernas regi. Hantering av klagomål kommer att vara en del i det fortsatta arbetet med att förbättra servicen till medborgare. Det finns också redan många kommuner som inom ramen för sina kvalitetssystem har egna ombudsmän eller egna klagomålsfunktioner dit människor som har eller behöver vård och omsorgsinsatser från kan vända sig i olika situationer. Regeringen ser positivt på denna utveckling. Insatsen råd och stöd ses över och funktionshind- rades levnadsförhållanden kartläggs. En kartläggning genomförs även när det gäller tillgången till habilitering och rehabilitering för barn, unga och vuxna. Resultatet av det senare uppdraget kommer att ligga till grund för fortsatta överväganden och insatser från regeringen. Regeringen ser allvarligt på att kommuner inte verkställer de gyn- nande beslut man fattat. Det drabbar människor i deras vardag och begränsar deras möjligheter att leva ett bra liv. Särskilt svårt påverkar det människor med omfattande funktionshinder. Det är regeringens bedömning att mycket kan göras för att leva upp till de krav som lagstiftningen ställer. Det handlar bland annat om en bättre och mer långsiktig planering. Det är också viktigt att samverka med organisa- tioner och anhöriga för att finna bra lösningar anpassade efter den enskilda personens förutsättningar. Regeringen följer utvecklingen och effekterna av nuvarande bestämmelser om sanktionsavgifter och avser att återkomma i frågan. gjorde bl.a. följande överväganden vid sin behand- ling av skrivelsen (bet. 2003/04:SoU2). bör avslå samtliga motioner om annan inriktning för handi- kappolitiken m.m. Den av fastställda nationella handlings- planen för handikappolitiken och de i det sammanhanget fastställda Utredningens uppdrag och utgångspunkter målen bör fortsätta att gälla, anför utskottet. Planen är inriktad på generella lösningar och den allmänna tillgängligheten i samhället. Detta bör leda till ett minskat behov av särlösningar och till att fler kan delta i samhällslivet på likvärdiga villkor. [Betänkandet s. Utskottet anser det synnerligen allvarligt att kommuner inte verk- ställer gynnande beslut om insatser för personer med funktionshinder. Utskottet noterar emellertid att regeringen nu beslutat tillkalla en utredare som skall analysera varför det förekommer att kommunala och landstingskommunala beslut inte verkställs och varför det före- kommer beslut om avslag trots bedömt behov enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS). Vidare skall utredaren föreslå åtgärder som kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda i förhållande till de rättigheter aktuell lagstiftning ger. Utskottet välkomnar utredningen och anser att inte bör ta något initiativ på området. [Betänkandet s. biföll socialutskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2003/04:67). 1.3.6Socialstyrelsens och länsstyrelsernas rapporter om ej verkställda beslut och domar enligt LSS och socialtjänstlagen och länsstyrelserna har , på uppdrag av regeringen, följt upp och redovisat ej verkställda beslut och domar enligt LSS och socialtjänstlagen. Projekten har genomförts inom ramen för och länsstyrelsernas gemensamma program för social tillsyn. har sammanställt resulta- ten av de kartläggningar som länsstyrelserna har gjort i sina respek- tive län. Kartläggningarna har bestått av en kvantitativ studie baserad på enkäter till samtliga kommuner i landet. Den senaste rapporten Ej verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL 2003 överlämnades till regeringen . I rapporten redovisas resultatet av en kartläggning av antalet beslut och domar som ej var verkställda samt antalet avslagsbeslut trots bedömt behov . Kart- läggningen omfattar även ålägganden om särskild avgift enligt 28 a § LSS och 16 kap. 6 a § socialtjänstlagen. Den första rapporten verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL överlämnades till regeringen . I rapporten redovisas resultatet av en kartläggning av ej verkställda beslut och Utredningens uppdrag och utgångspunkter domar enligt dåvarande 6 f § socialtjänstlagen (1980:620) och 9 § LSS per . Uppdraget omfattade inte att göra någon kartläggning av antalet avslag trots bedömt behov. Den andra rapporten Ej verkställda beslut och domar enligt SoL och LSS 2001 överlämnades till regeringen och avsåg en motsvarande kartläggning av ej verkställda beslut per . Denna rapport omfattade även en kartläggning av antalet avslagsbeslut trots bedömt behov enligt 6 f § socialtjänstlagen (1980:620) och 9 § LSS. I den senaste rapporten har resultatet av kartläggningen, där så har varit möjligt, jämförts med motsvarande siffror från den före- gående mätningen. I de två första rapporterna gjordes även en analys av de resultat som kartläggningarna gav. Frågor av mera analyserande karaktär ställdes också i enkätundersökningarna. Den senaste rapporten innehåller inte några motsvarande analyser. Detta omfattades heller inte av regeringens uppdrag till och länsstyrelserna . Resultatet av kartläggningen i den senaste rapporten presenteras i utredningens analyser av varför gynnande beslut av kommuner och landsting inte verkställs (avsnitt 8) och varför ansökningar avslås trots ett bedömt behov (avsnitt 9). Jämförelser mellan resul- taten från mätningarna görs också i utred- ningens analyser. I viss utsträckning återges också slutsatserna av de analyser som gjordes i rapporten avseende . För uppgifter om vad som framkommit av och länsstyrelsernas kartläggningar hänvisas därför till avsnitt 8 och 9. 1.3.7Boverkets och kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? Regeringen gav (dnr S2003/3341/ST) Socialstyrel- sen och i uppdrag att i samverkan se över och analysera skäl och orsaker till att äldre och funktionshindrade i vissa fall inte erbjuds en plats inom de särskilda boendeformerna trots att de har ett konstaterat behov av sådant boende. I den utsträckning som orsakerna var att hänföra till platsbrist skulle orsakerna analyseras närmare. Aspekter som därvid borde övervägas var bl.a. betydelsen av plan- och byggprocessens utformning och regelverk, tillgången till mark och kostnader för denna, produktionskostnader och andra produktionsförutsättningar, drift- och underhållsfaktorer, betydel- sen av samverkan mellan kommuner i en region och driftformens Utredningens uppdrag och utgångspunkter Där så bedömdes relevant skulle dessa och andra aspek- ter belysas utifrån ett regionalt och lokalt perspektiv så att skilda förutsättningar och begränsningar mellan olika landsdelar och regioner tydligt framgick. Med utgångspunkt från analysen av skäl och orsaker bakom platsbristen skulle myndigheterna redovisa åtgärder som kan bidra till att öka tillgången på särskilda boende- former. Utgångspunkten skulle vara att föreslagna åtgärder inte skulle ge upphov till ökade kostnader för stat och kommun. och presenterade rapporten kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? den 28 novem- ber 2003. Underlaget till rapporten inhämtades framför allt från kommuner och länsstyrelser, dels via en enkät till samtliga kom- muner, dels genom intervjuer, telefonkontakter och medverkan i konferenser. I det följande återges de huvudsakliga delarna av sam- manfattningen av innehållet i rapporten. Det konstateras (s. 7) att det sker en snabb avveckling av särskilt boende för äldre, som nyproduktionen är mycket låg, varför det totala antalet platser minskar kraftigt – med cirka 13 500 bostäder . Vidare anges bl.a. följande. Kommunernas ofta svåra ekonomiska situation gör att man strävar efter att lösa vård- och omsorgsbehoven på ett mindre kostnads- krävande sätt än genom särskilt boende. Kommunerna menar att det finns ökade möjligheter att tillgodose behoven av vård och omsorg i den egna bostaden och att särskilt boende därför främst skall erbjudas dem som har ett mycket stort vårdbehov. uppfattar många kommuner att behovet av särskilt boende minskar, eller i vart fall inte ökar. Detta delvis av demografiska skäl, men man hävdar också att efterfrågan från de äldre på särskilt boende minskar. Kommunerna prioriterar följaktligen satsningar som gör det möjligt att bo kvar i det egna hemmet, och de flesta bedömer att det åtminstone inte behövs fler särskilda boenden. Vi menar att det finns skäl att varna för en alltför snabb och i bland oplanerad avveckling av äldreboenden, som kan medföra sämre kvalitet i vården och omsorgen och otrygghet för de äldre och att ännu större krav ställs på de anhöriga. Enligt och finns anledning att noga följa utvecklingen av antalet ej verkställda beslut om särskilt boende framöver, liksom effekterna av att kommunerna tillämpar allt striktare krav för beslut om särskilt boende. Vidare anges att det finns en relativt stor grupp äldre för vilka alternativet med hem- tjänst och hemsjukvård inte är lämpligt, t.ex. personer i behov av Utredningens uppdrag och utgångspunkter tillsyn dygnet runt, och att kostnaderna för vård och omsorg i hemmet för denna grupp inte så sällan överstiger kostnaderna för motsvarande insatser i ett särskilt boende. I rapporten konstateras (s. 7) att det även sker en viss avveckling av bostäder med särskild service för personer med funktionshinder, men att planerad utbyggnad här kommer att medföra ett netto- tillskott. Vidare anges bl.a. följande. Även för denna grupp uppfattar kommunerna en förskjutning i pre- ferenserna mot eget boende i stället för bostad med särskild service. Kommunerna ser därför ofta inte bristen på bostäder med särskild service som det primära problemet utan i stället hur vården och omsorgen i den egna bostaden ska kunna anpassas efter den enskildes behov. Men för personer med vissa typer av funktionshinder, t.ex. utvecklingsstörning, är en bostad med särskild service vanligen den bästa lösningen och risken är stor att den planerade utbyggnadstakten är otillräcklig. Var fjärde kommun förutser en brist på denna boende- form . I rapporten analyseras sedan orsakerna till att utbudet av platser i särskilda boendeformer inte räcker till. Härom anges bl.a. följande (s. 8). Att behov av särskilda boendeformer uppstår beror på att äldre män- niskor eller yngre personer med funktionshinder av olika anledningar inte längre klarar att bo själva i en egen bostad. För äldre människor handlar det ofta om ett akut insjuknande som nödvändiggör omedel- bar sjukhusvård som i sin tur leder till att man inte kan återgå till det tidigare boendet. Ett annat skäl kan vara att makan eller maken till en svårt demenssjuk person dör och att och hemsjukvården då inte räcker till, eller att bostaden inte fungerar att leva i med nedsatt funktionsförmåga. För personer med funktionshinder är huvudanled- ningen att kommunen inte klarar av att möta tillsyns- och omvård- nadsbehovet i den egna bostaden, vilket ofta är en följd av de svårig- heter som finns att rekrytera och behålla kompetent personal. Brister i utvecklingen och samordningen av och hem- sjukvården, svårigheter att erbjuda ett adekvat boendestöd och bristan- de stöd till anhöriga framstår som huvudanledningar till att utbudet av särskilda boendeformer inte räcker till. Men också att det saknas alternativ i form av lämpliga bostäder i det ordinarie bostadsbeståndet – bostäder med god tillgänglighet och tillgång till service och kom- munikationer. och har också analyserat vilka hinder som finns för en utbyggnad av särskilda boendeformer i kommunerna och därvid angett bl.a. följande (s. 8). Utredningens uppdrag och utgångspunkter Bristande ekonomiska resurser håller tillbaka inrättandet av särskilda boendeformer men det är inte investeringen i byggandet av bostäderna utan kostnaderna för verksamheten, framförallt personalkostnaderna, som är mest betungande för kommunerna. Det hindrar inte att det kan vara svårt att skapa utrymme i budgeten för investeringar i nypro- duktion eller ombyggnad, i synnerhet som man oftast inte kan ta ut de fulla fastighetskostnaderna via hyran. Bristande planframförhållning och brist på mark, framförallt i centrala lägen utgör problem i vissa kommuner, men ett vanligare problem är bristande kontakter och samverkan mellan socialförvalt- ningen, bostadsförsörjningen och den fysiska planeringen. Ett pro- blem i sammanhanget är att inte har den kapacitet som behövs för att analysera och bedöma behovsutvecklingen . En återhållande faktor på utbyggnaden i vissa regioner är rädslan för att platser som inrättas ska tas i anspråk av personer från andra kommuner. och har även dragit vissa slutsatser och angett strategier för kommunerna för att förebygga behov och efterfrågan och för att hålla ett tillräckligt utbud. I rapporten anges bl.a. följande (s. 8 f.). Kommuner och landsting måste kompensera minskningen av särskilt boende för äldre genom samordnade satsningar på att utveckla hem- tjänsten, hemsjukvården och stödet till anhöriga. När det gäller yngre personer med funktionshinder behövs ett tillräckligt och individuellt anpassat boendestöd och möjligheter till personlig assistans, samt i förekommande fall ett anpassat stöd till de anhöriga. har tidigare pekat på vikten av ett lagstadgat stöd för anhöriga. Inom bereds en hemställan från socialutskottet om en sådan skyldighet för kommunerna att ge anhörigstöd. Denna utredning styrker behovet av en sådan åtgärd. Kvarboendestrategin förutsätter i många kommuner att man ökar tillgängligheten i det befintliga bostadsbeståndet och slår vakt om att all nyproduktion uppfyller tillgänglighetskraven. Nya boendeformer behöver också utvecklas, som riktar sig till äldre människor på bostadsmarknaden. Det är angeläget att varje kommunledning ser till att samverkan mellan berörda förvaltningar fungerar och att kommunernas över- gripande boendeplanering uttryckligen beaktar behoven hos de äldre och hos personer med funktionshinder. Stor vikt bör läggas vid analyser av framtida behov, och kompetens för detta måste säkras inom . För att förbättra förutsättningarna för kommunerna att i större utsträckning kunna lösa vård- och omsorgsbehoven i ordinärt boende, och tillhandahålla ett adekvat utbud av särskilda boende- Utredningens uppdrag och utgångspunkter former, anges en rad förslag till statliga åtgärder. och har föreslagit (s. 9) att: det utvecklas olika stöd till kompetensutveckling för persona- len inom vård och omsorg i enlighet med det förslag som läggs fram av tio statliga myndigheter, en förändring införs i LSS med innebörden att rätt till särskilt anpassat personalstöd ingår i egen anpassad bostad, ett hissbidrag införs för att öka tillgängligheten i det befintliga bostadsbeståndet, en framtida investeringsstimulans för ombyggnad av fler- bostadshus utanför tillväxtregionerna införs och att den även ska omfatta omvandling av vanliga hyresbostäder till särskilda boendeformer, en förstärkning av det statliga stödet till ombyggnad villkoras med att fastighetsägaren i rimlig utsträckning passar på att förbättra tillgängligheten, ett övergripande utbildningsmaterial om tillgänglighetsaspek- terna i bostadsbyggandet tas fram, av plan- och bygglagstiftningen (M 2002:05) överväger en ändring av byggnadsverkslagen, i syfte att tillgänglighetsfrågorna ska komma upp tidigare i plan- och byggprocessen och att kraven ska följas upp bättre, de nu aktuella investeringsstöden för att bygga hyresrätter i områden med bostadsbrist även ska omfatta boendeformer som riktar sig till äldre eller personer med funktionshinder, (Ju 2003:02) överväger åtgärder för att fastighetsägaren ska kunna få täckning för gemensamma utrymmen via hyran, samt i sin konsekvensanalys tar upp hur ett sådant förslag kan drabba ekonomiskt svaga hushåll, fortbildning i planering och analys med inriktning på särskilda boendeformer arrangeras för berörd personal inom social- tjänsten, och att regeringen tar initiativ till en fördjupad utvärdering av lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, med utgångspunkt i vilken utsträckning kommunernas boende- planering omfattar grupper med särskilda behov. Utöver denna sammanfattning av innehållet i och Social- styrelsens rapport återges i avsnitten 8, 9 och 12 specifika delar av rapporten i anslutning till de analyser eller överväganden som ut- redningen gör i de angivna avsnitten. Utredningens uppdrag och utgångspunkter 1.3.8Vissa avgöranden från Regeringsrätten Regeringsrätten har slagit fast att resursbrist inte kan utgöra ett godtagbart skäl för avslag på en ansökan om en insats.