sou · GSB344 · 2005-01-01 00:00:00 — Det är svårt att fastställa empiriskt hur stort problem löne- bildningen utgör för möjligheterna och viljan hos de äldre att vara kvar i arbete. En svårighet är att studier av sambandet mellan pro- duktiviteten och lönenivån av naturliga skäl fokuserar på personer som har förmått hålla sig kvar i arbete. Den grupp för vilken lönebildningen skulle kunna utgöra ett problem tenderar däremot att vara underrepresenterad eftersom många personer i denna grupp redan har gjort sitt utträde. Att i jämförelse med många andra har en mer sammanpressad löne- struktur och därmed mindre löneskillnader mellan yngre och äldre tyder emellertid på att problemet med att de äldres löner är för höga för att motivera en fortsatt anställning är mindre än i vissa 69 Se , J. [1999]. Bilaga 5 till LU 2003/04 andra länder.70 Att yrken med en stor andel högutbildade tenderar att ha större löneskillnader mellan äldre och yngre än grupper med kortare utbildning behöver heller inte vara något problem eftersom det kan vara lättare för personer i dessa grupper att kompensera för en minskad fysisk förmåga med en i övrigt stärkt arbetsförmåga. Svårigheten för äldre arbetslösa att få jobb och den stora omfatt- ningen av tidiga utträden genom bland annat ohälsoförsäkringarna i kombination med att den fysiska arbetsförmågan ofta avtar med åldern ger ändå en indikation om att lönebildningen kan utgöra ett problem. De förhållandevis generösa möjligheterna för den enskilde att få sin försörjning genom exempelvis långtidssjuk- skrivning eller förtidspension minskar den anställdes vilja att om- förhandla anställningskontraktet. Dessa möjligheter minskar också arbetsgivarens intresse att anpassa arbetsmiljön för att det ska bli möjligt för äldre som har drabbats av olika typer av funktions- nedsättningar att arbeta kvar eftersom sannolikheten att individen ska arbeta kvar för att en sådan investering ska vara lönsam minskar. Svårigheten att anpassa löner och arbets- villkor till den enskilda individen kan därmed bidra till att arbetsgivaren ofta medverkar till att äldre ska kunna lämna arbetslivet. Som kommer att framgå i kapitel 7 finns det också olika aspekter av avtalspensionssystemen som gör det dyrt för arbets- givare att behålla eller anställa äldre personal. Syftet med arbetsmarknadspolitiken är förenklat att den ska hjälpa företag att tillsätta lediga platser och arbetssökande att hitta arbete. För att åstadkomma detta organiserar arbetsförmedlingarna olika typer av arbetsmarknadsutbildningar och förmedlar platser. Dess- utom erbjuds olika typer av flytt- och pendlingsbidrag. För att de arbetslösa ska kunna försörja sig från ett arbete till ett annat betalas också arbetslöshetsersättning ut. En hög nivå på arbetslöshetsersättningen höjer emellertid reservations- lönen för de arbetssökande, dvs. den lägsta lön som de accepterar för att ta ett arbete. Den högre reservationslönen innebär i sin tur att det blir svårare att hitta ett arbete eftersom den arbetssökande sorterar bort arbeten med lägre lön.71 Dessutom har det visat sig att 70OECD [2003b]. 71Se exempelvis SOU 1995:4. Bilaga 5 till LU 2003/04 de arbetssökandes genomsnittliga sökaktivitet är lägre under arbetslöshetsperiodens inledningsskede jämfört med perioden innan rätten till arbetslöshetsersättning upphör. För att minska risken för att arbetslöshetsersättningen ska motverka målen med arbetsmarknadspolitiken måste det därför ställas krav på de arbets- sökande att de ska stå till arbetsmarknadens förfogande. I prak- tiken innebär detta att de aktivt ska söka arbete och – åtminstone efter en inledande periods arbetslöshet – vara beredda att både byta yrke och bostadsort, alternativt pendla, och gå ner i lön. I har arbetsmarknadspolitiken präglats av arbetslinjen dvs. att var och en som har förmåga att arbeta skall göra det. För personer som blir arbetslösa i arbetslivet kan det emellertid vara svårt att upprätthålla arbetslinjen. Om en 63– åring blir arbetslös och behöver genomgå en arbetsmarknadsutbild- ning för att kunna få ett nytt arbete är det inte självklart att det är motiverat att erbjuda en sådan utbildning eftersom personen mycket väl kan ha hunnit bli 65 innan utbildningen är färdig och han eller hon har hittat ett arbete. Om personen i stället måste flytta för att hitta ett arbete är det inte heller säkert att detta är motiverat, åtminstone inte ur ett privatekonomiskt perspektiv. Historiskt har detta problem lösts genom att arbetslösa äldre har erbjudits en ersättning fram till ålderspensionen utan krav på att stå till arbetsmarknadens förfogande. kunde äldre arbetslösa som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen er- hålla förtidspension av arbetsmarknadsskäl. Antalet som beviljades förtidspension av arbetsmarknadsskäl nådde en topp 1985 då över 10 000 pensioner beviljades. tillämpades tillfällig avgångsersättning, vilket innebar att äldre personer som var långtidsarbetslösa kunde få en ersättning motsvarande arbetslös- hetsersättning utan skyldighet att söka arbete fram till ålders- pensionen. Åtgärden hade trots sin begränsning i tiden en stor om- fattning – nära 19 000 personer beräknas ha erhållit tillfälligt avgångsersättning. var i genomsnitt 45 100 personer arbetslösa i åldern och avgångarna i tillfällig avgångsersätt- ning 1997–1998 motsvarar av dessa. Den kraftiga nedgången i arbetslöshet för den äldsta gruppen kan till stor del förklaras av denna ersättning. I förekommer formellt inte arbetsmarknadspolitiska pensioneringar längre. Trots detta finns det tecken på att äldreav- gångar har förekommit där främst arbetslöshetsförsäkringen har använts fram till att ålderspension eller avtalspension har utbetalats. Bilaga 5 till LU 2003/04 Utträden via arbetslöshet Baserat på en enkät till länsarbetsnämnderna uppskattades att 7 400 av de arbetslösa /lämnade arbetslivet under sådana former.72 Detta motsvarade vid tillfället drygt en fjärdedel av samtliga arbetslösa i åldern 60–. Studeras arbets- lösheten för varje årskull bland de har ökningen i arbetslöshet efter 1993 varit starkast bland 64–åringarna, undan- taget år 1998.73 Även detta talar för att arbetslöshetsförsäkringen har använts för att göra ett tidigt utträde ur arbetslivet. Att många äldre kan använda sig av arbetslöshetsförsäkringen för att lämna arbetslivet tyder på brister i tillämpningen av regelverket. Utvärderingar visar också att det förekommer klara avsteg från arbetslinjen, speciellt för de äldre. Ett exempel på det är att arbets- sökande mycket sällan anvisas platser som kräver att de pendlar eller flyttar. Detta gäller speciellt för de äldre, trots att ålder inte är en egenskap som i sig utgör grund för att tacka nej till ett erbjudet arbete.74 Dessutom skiljer sig tillämpningen åt mellan olika kontor, exempelvis av vad som ska anses vara en rimlig pendlingstid och i vilken utsträckning förmedlarna kontrollerar att anvisade platser har sökts. En utvärdering av aktivitetsgarantin gav liknande resul- tat. Bland de tillfrågade deltagarna i aktivitetsgarantin hade haft en handledare som inte uppmanat dem till geo- grafisk rörlighet. Motsvarande siffra för yrkesmässig rörlighet var 44 procent.75 Att tillämpningen av arbetslinjen för äldre arbetslösa har varit bristfällig kan sannolikt förklaras med den speciella situation som äldre arbetslösa befinner sig i och att många handläggare har varit vana vid att kunna erbjuda lösningar av detta slag. Att arbetslös- hetsförsäkringen i många fall används som en försörjningsför- säkring för de äldre leder emellertid till flera problem. Ett är att arbetsutbudet minskar. Ett annat problem är att kostnaderna för arbetslösheten ökar, vilket kan leda till att det blir nödvändigt att sänka ersättningsnivån. Dessutom minskar de eko- nomiska drivkrafterna för de äldre att hålla sig anställningsbara. Även arbetsgivarnas drivkrafter att medverka till att de äldre ska kunna hålla sig kvar i arbete minskar när det är möjligt att använda sig av arbetslöshetsförsäkringen som delfinansiering av ett tidigt utträde. Den bristfälliga tillämpningen av arbetslinjen för de äldre 72Riksdagens Revisorer [1999/2000:]. 73 Wadensjö, E. & , G. [2000]. 74Lundin, M. [2000]. 75Fröberg, D. & , L. [2002]. Bilaga 5 till LU 2003/04 har därmed sannolikt bidragit till att långtidsarbetslösheten bland de äldre i kom att bli mer lik den inom EU i genomsnitt –talet, medan långtidsarbetslösheten för övriga grupper föll tillbaka till en förhållandevis låg nivå –talet. Den arbetsrättsliga lagstiftningen syftar till att skydda anställda från att behandlas orättvist vid exempelvis uppsägningar. I olika studier av striktheten i lagstiftningen placerar sig i en mittengrupp tillsammans med länder som , , och Tyskland.76 Bland länderna med striktast lagstiftning återfinns i topp följt av en rad sydeuropeiska länder, medan , och återfinns i den andra änden av skalan. I en studie av (1999) dras slutsatsen att arbets- rättens utformning har större påverkan på arbetslöshetens sam- mansättning än på dess nivå. En mer reglerad arbetsrätt har en positiv effekt på sysselsättningen bland män i åldern 30–men negativ på övriga grupper. Detta avspeglas även i arbetslösheten, som tenderar att minska för män i åldern 30–och öka för övriga delar av arbetskraften vid ökad strikthet i lagstiftningen. En mer reglerad arbetsrätt bidrar också till att andelen stabila, lång- variga jobb ökar, som tiden i arbetslöshet också ökar. Med en mer reglerad arbetsrätt är det färre individer som blir arbetslösa, men de som blir det riskerar att förbli i arbetslöshet . En mer reglerad arbetsrätt dämpar även om- sättningen av jobb på arbetsmarknaden. I spelar turordningsreglerna en viktig roll i den arbets- rättsliga lagstiftningen. Reglerna skyddar personer med längre anställningstid inom företaget vid en eventuell nedskärning av personalstyrkan enligt principen sist in, först ut. Anställnings- tiden hos arbetsgivaren avgör den enskildes plats i turordningen där företräde ges för dem med längre anställningstid. Personer gynnas då dessa kan tillgodoräkna sig dubbel anställningstid av . Vissa undantagsregler finns för mindre företag (högst 10 anställda) beträffande nyckelpersoner (högst 2) som kan undantas turordningsbestämmelserna. Enligt (2002b) kan förekomsten av turordningsregler i viss utsträckning ha bidragit till de internationellt höga sysselsättningsfrekvenserna 76 [1999]. Bilaga 5 till LU 2003/04 för äldre eftersom de äldre ofta har en längre anställningstid än yngre och dessutom kan tillgodoräkna sig dubbel anställningstid. Turordningsreglerna kan emellertid också hämma de äldres rörlighet på arbetsmarknaden eftersom de inte vill riskera sin starka/goda anställningstrygghet. Detta kan medföra att äldre är kvar på arbetsplatser med sämre framtidsutsikter, vilket kan leda till en ökad risk för långtidsarbetslöshet om de till slut blir upp- sagda.77 En enkätundersökning av (2001) visar att yngre personer i långt högre grad har bytt anställning eller yrke än äldre personer. Som framgår av tabell 6.7 visar undersökningen också att arbetsrätten utgör ett större hinder för personer än för personer vad gäller viljan att byta arbete. Bland äldre utgör sämre anställningstrygghet och lägre lön de faktorer som minst andel är beredda att acceptera för att byta arbete. Bland yngre är flyttning till en annan region och lägre lön de alternativ som lägst andel är beredda att acceptera. Tabell 6.6 Andelen som är villiga att byta arbete under olika villkor 25–45 år 45–64 år 25–45 år 45–64 år Flyttning till annan ort Källa: (2001]. Om en arbetsgivare trots turordningsreglerna föredrar att behålla en yngre anställd med kortare anställningstid framför en äldre person med längre anställningstid, måste arbetsgivaren nå en över- enskommelse med de fackliga parterna. Detta innebär allt som oftast att arbetsgivaren erbjuder den äldre en ersättning för att lämna arbetet som utfaller fram till ålderspension. Ersättningen kan komma från en eller flera källor. En möjlighet är att den kommer direkt från arbetsgivaren. Den kan också bestå av avtalspension eller komma från något annat avtalat trygghetssystem. 77 [2002b]. Bilaga 5 till LU 2003/04 möjlighet är att arbetsgivaren medverkar till att arbetstagaren får ersättning från socialförsäkringssystemen. I praktiken har detta inneburit att de som får lämna sina arbeten vid neddragningar ofta är de yngsta, som har kort anställningstid, och de äldsta, som erbjuds ersättning. Kvar efter neddragningarna finns mellan- gruppen. Effekten av turordningsreglerna för de äldre blir då att de lämnar anställningen men med en god ekonomisk ersättning.78 Arbetsrättsliga regler kan även ha effekter vid nyanställningar av äldre personer. Eftersom dubbelräkningen av anställningstid kan medföra att en äldre person passerar en yngre med på företaget kan turordningsreglerna innebära att arbetsgivaren avstår från att anställa en person om han/hon tidigare anställt en yngre person vars kompetens upplevs som viktig för företagets framtid. Risken är annars att arbetsgivaren tvingas köpa ut den äldre personen vid en uppsägningssituation för att kunna behålla den yngre personen med en längre anställningstid vid företaget. 6.5Attityder bland arbetsgivare och äldre Arbetsgivarnas inställning och vilja att anställa, vidareutveckla och anpassa arbetet till de äldre påverkar de äldres möjligheter och vilja att vara kvar i arbete. Som framgick i kapitel 3 påverkas de äldres motivation till att vara kvar i arbete också av andra faktorer. I detta avsnitt redogör vi för olika undersökningar av dessa attityder. 6.5.1Arbetsgivarnas syn på äldre i arbetslivet Enligt utredningen 2005 anser arbetsgivare att äldre har en hög närvaro men arbetar i en långsammare takt än yngre. De äldre anses också ha svårare att acceptera förändringar i arbetet och att uppdatera sina kunskaper.79 Arbetsgivarna anser vidare att de äldre vill och kan bemöta kunders behov, uppskattar fritid samt vill gå i pension. I utredningens personalekonomiska studie framkom att chefernas önskebild av medarbetarnas egenskaper till stor del återfinns hos den äldre arbetskraften. Egenskaper såsom lojalitet, trygghet och erfarenhet ansågs vara av stor vikt för en arbetsgrupps 78Wadensjö, E. & , G. [2000]. Bilaga 5 till LU 2003/04 Senior 2005 har också visat att arbetsgivarna inte upplever äldres utträden ur arbetslivet som ett problem. I stället för att aktivt arbeta för att förmå de äldre att stanna kvar i arbete ser de på tidiga utträden som något de unnar äldre som vill lämna arbetslivet. I en studie av () uppger sju av tio arbetsgivare att de aldrig eller sällan anställer personer . Hälften av arbetsgivarna anser att yngre är mer välutbildade och har lättare att anpassa sig till förändringar på arbetsplatsen än äldre. Däremot anser endast en femtedel av arbetsgivarna att yngre är mer produktiva. Det finns dock skillnader mellan vilken typ av bransch som arbetsgivaren representerar. Arbetsgivare inom utbildnings- området anser endast i liten utsträckning att yngre är mer välut- bildade, medan över hälften av arbetsgivarna inom tillverknings- industrin och finansiell verksamhet anser att yngre är mer välutbildade. I RFV:s studie anser av arbetsgivarna att äldre inte borde arbeta kvar fram till den ordinarie pensionsåldern trots den minskande tillgången på arbetskraft. Nästan lika många är tvek- samma. Det är framför allt arbetsgivare inom byggbranschen och inom den offentliga förvaltningen som inte anser att äldre borde arbeta kvar. Samma arbetsgivare anger att hälsoskäl är det van- ligaste skälet till tidiga utträden. Arbetsgivare inom den kom- munala sektorn är mest positiva till att äldre arbetar kvar till den ordinarie pensionsåldern medan arbetsgivare inom den statliga sektorn är minst positiva. Att arbetsgivare föredrar att anställa yngre personer framför äldre skulle kunna bero på osäkerhet om de äldres produktivitet i förhållande till lönen och den större risken för att äldre drabbas av ohälsa. Det kan emellertid också förekomma åldersmässig diskrimi- nering. har försökt kartlägga förekomsten av åldersdiskriminering och funnit att av de tillfrågade i åldern 45–upplevde att äldre personer diskriminerades.81 Även om detta inte utgör något bevis ger det åtminstone en indikation om att äldre kan vara utsatta för diskriminering. I en studie av framhålls att till skillnad från vissa andra länder inte har någon lagstiftning mot diskriminering av åldersskäl.82 Arbets- givare kan därför ange ålderskriterier i jobbannonser som utesluter 80RFV [2001a]. 81Arbetslivsinstitutet [2001]. 82OECD [2003b]. Bilaga 5 till LU 2003/04 äldre personer från att söka ett visst arbete. Enligt ett EU-direktiv skall medlemsländerna ha infört ett regelverk för att motverka diskriminering i arbetslivet på grund av ålder, sexuell läggning, religion och handikapp. 6.5.2De äldres inställning till arbete I intervjuer angående i vilken ålder personer vill, respektive tror, att de kan gå i pension uppger många att de inte vill arbeta eller tror sig arbeta fram till . I en studie gjord på uppdrag av Pensionsforum uppgav exempelvis av de till- frågade att de vill gå i pension och att de vill gå . 83 På frågan vid vilken ålder de tror sig gå i pension uppgav däremot och dryga . På frågan om individerna tror att de kommer arbeta fram till svarade ja och nej. undersökning både tror och vill något färre gå i pension tidigare än . 84 En trolig förklaring till detta är de senaste årens nedgång på aktiemarknaden som har minskat värdet på pensionsbesparing- arna.85 Utredningen 2005 fokuserade på personer i åldern 50–och fann att av kvinnorna i åldern 50–tror att de kommer att arbeta fram till pensionsåldern jämfört av männen.86 Orsakerna varierar till att individer tror att de kommer att sluta arbeta innan den ordinarie pensionsåldern. För en del handlar det om ett aktivt val att sluta arbeta när ekonomin så tillåter.87 Andra tror att det kommer att bli nödvändigt till följd av nedsatt arbets- förmåga. Enligt en enkätundersökning från uppgav drygt en tredjedel av de tillfrågade att deras arbete var så mentalt och/eller fysiskt ansträngande att de inte trodde att de skulle kunna arbeta fram till den ordinarie pensionsåldern.88 En 83Pensionsforum [2002. 84Pensionsforum [2003]. 85Se även RFV [2001b], , A-S. & , U. [2002] samt [2001]. 87Senior 2005 tolkar enkätsvaren som att en del tror att de kommer arbeta kvar till 65 på grund av brist på alternativ, och att många av dessa antagligen inte har haft ett tillräckligt välavlönat arbete för att ha råd att gå i pension tidigare. 88Det är också en relativt stor andel av de yngre som anser att arbetet är alltför ansträngande. [2001]. Bilaga 5 till LU 2003/04 rapport av och (2002) finner också att faktorer inom området ohälsa och dålig arbetsmiljö är viktiga för personers vilja att göra tidiga utträden ur arbetslivet. Den enskilt viktigaste faktorn är emellertid önskan att arbeta mindre och få mer fritid. Rapporten av och (2002) visar också att bristande datorkunskap är en viktig orsak till viljan att göra ett tidigt utträde. Detta stämmer väl överens med Lyngs (1999) obser- vation att arbetstagare med otillräckliga kunskaper i förhållande till arbetets krav kan uppleva stor ångest. Å andra sidan kan arbets- tagare med en lång karriär inom samma yrke uppfatta arbetet som enahanda och alltför enkelt. Det förefaller därför viktigt att finna en balans mellan krav och förutsättningar som ger såväl emotionell som intellektuell stimulans. I rapporten av och (2002) var det faktorer inom områdena arbetsmiljö och yrkesför- hållanden som starkast bidrog till att personer vill arbeta längre än till . Arbetsgivarnas bild av varför äldre vill lämna arbetslivet skiljer sig från den bild arbetstagarna ger. Medan av arbetstagarna i en undersökning ansåg att privata faktorer är viktiga vid utträdesbeslutet var arbetsgivarnas intryck att läm- nar arbetet av privata skäl.89 Samma källor visar att en fjärdedel av arbetsgivarna anger att arbetsförhållandena är den vanligaste orsaken till tidiga utträden medan av arbets- tagarna anser att dessa är viktiga för beslutet. De äldsta i arbetskraften drabbades hårdare av nedskärningarna –talet än arbetskraften som helhet eftersom återhämt- ningen från de höga arbetslöshetsnivåerna var svagare och kom för de äldre. Även i ett internationellt perspektiv syns tendenser på att de äldre i drabbats hårdare av arbetslöshet –talet än i många andra länder inom EU. Mycket kan göras för att minska utslagningen av äldre genom arbetslöshet, både vad gäller risken för de äldre att drabbas av arbetslöshet och möjligheterna att ta sig ur arbetslöshet. 89 RFV [2001a]. Bilaga 5 till LU 2003/04 Det moderna arbetslivet ställer höga krav på anpassning och flexibilitet bland arbetskraften. Bland många äldre avtar den fysiska förmågan. Dessutom ökar skillnaderna i produktivitet mellan olika individer med åldern. För att äldre personer som har drabbats av olika typer av funktionsnedsättningar ska kunna vara kvar i arbete behöver arbetsförhållandena ofta anpassas. Det kan handla om förändrade arbetsuppgifter, möjlighet till flexiblare arbetstid och förbättrad kompetensutveckling. Eftersom sådana åtgärder i allmänhet inte är gratis kan det krävas att anställningskontraktet omförhandlas för att det ska bli lönsamt för arbetsgivaren att genomföra en sådan satsning. Det kan också krävas en attityd- förändring både bland arbetsgivarna och bland de äldre. Flertalet arbetsgivare anställer hellre yngre personer än äldre och ser tidiga utträden som en belöning för de äldre. vill en klar majoritet av de äldre lämna arbetslivet före 65. Den formella utbildningsnivån bland de äldre i är något lägre än i huvudgruppen. Möjligheterna till vidareutbildning för äldre är generellt bra och det finns ingen formell åldersgräns för att delta i utbildningssystemet. I det nya systemet för studiestöd, som infördes , ges studiebidrag till och med det kalender- år då den studerande fyller . Efter beviljas studie- bidrag bara för yrkesinriktade utbildningar inom sådana områden där det råder eller kan antas komma att råda brist på utbildad arbetskraft. Rätten till studielån begränsas successivt från och med det kalenderår då den studerande fyller . Som vi ska se i kapitel 8 är det emellertid svårt att få en längre periods studier lönsam för personer i 50–årsåldern, speciellt med den nuvarande utformningen på socialförsäkrings- och pensionssystemet. En mer framkomlig väg än att utöka möjligheterna till studiemedel för de äldre kan vara att arbetsgivaren satsar mer på kompetensutveckling i arbetet, exempelvis genom kortare kurser. För att detta ska vara lönsamt krävs emellertid att sannolikheten att de äldre stannar kvar i arbete blir högre än den är . Detta kräver i sin tur att möjligheterna till förtida utträden minskar genom skärpt regeltillämpning och/eller minskad generositet i olika system. Bilaga 5 till LU 2003/04 Inom arbetsmarknadspolitiken behövs olika typer av åtgärder som syftar till aktivering av äldre arbetslösa för att undvika långvarig arbetslöshet. Efterlevnaden av kraven på att arbetslösa ska stå till arbetsmarknadens förfogande har varit bristfällig, vilket har minskat sökintensiteten. Att arbetsförmedlingarna ofta har ställt mindre krav på äldre sökande har sannolikt bidragit till att långtids- arbetslösheten bland de äldre har närmat sig ett europeiskt mönster –talet. Den nya tillsynsmyndigheten för arbetslöshets- försäkringen kan spela en viktig roll för att förbättra arbetsförmed- lingarnas tillämpning av reglerna och därmed också minska skillna- derna i regeltillämpningen mellan olika arbetsförmedlingar. Med en bättre efterlevnad av reglerna minskar risken för att arbets- löshetsförsäkringen används för att finansiera tidiga utträden ur arbetslivet. Turordningsreglerna inom arbetsrätten gynnar äldre vid en uppsägningssituation. De kan emellertid också hämma äldres rör- lighet, vilket kan leda till sämre möjligheter att vara kvar i arbete.