sou · GSB339d2 · 2005-01-01 00:00:00 — För att garantera en ändamålsenlig användning av marknätets knappa tillgång på sändningsutrymme skall Radio- och , när regeringen bestämt det totala sändningsutrymmet för betal-TV, fastställa det högsta antal tillstånd att sända betal-TV som får meddelas. Antalet skall fastställas utifrån intresset att främja största möjliga yttrandefrihet, informationsfrihet och mångfald. Tillstånds- prövningen skall i de enskilda fallen ske utifrån samma bedömnings- grunder som för fri-TV. Ett tillstånd att sända TV-program – såväl fri-TV som betal-TV – kan förenas med olika tillståndsvillkor. Förslaget innebär därvid endast smärre förändringar i förhållande till gällande rätt. En nyhet är att kravet på samtycke från tillståndshavaren inskränkts till att gälla villkor som rör sändningarnas innehåll. I fråga om tillståndstidens längd görs skillnad mellan tillstånd för public service-programtjänster och övriga tillstånd. I fråga om public service-programtjänster gäller tillståndet , med viss rätt till förlängning. Övriga tillstånd gäller . Om inte särskilda skäl talar mot det skall dock ett sådant tillstånd förlängas med ytter- ligare i två omgångar, om tillståndshavaren begär det. Ett särskilt skäl mot förlängning kan vara att tillståndshavaren inte infriat gjorda åtaganden, utan att det funnits grund för återkallelse av tillståndet. Giltighetstiden för tillståndsvillkor får vara kortare än tillståndstiden. När förlängning kan ske skall en ny förutsättningslös prövning av tillståndsfrågan göras. Radio- och kan därvid antingen utlysa tillstånd för ansökan eller besluta utifrån inne- liggande ansökningar. menas den som på annat sätt än såsom pro- gramföretag bedriver verksamhet avseende betal-TV. För att bedriva verksamhet som operatörsföretag krävs tillstånd av Radio- och TV- verket. Detta gäller även om verksamheten inskränks till att gälla endast SMS-operatörskap. Det sändningsutrymme som regeringen fastställt för sändning av betal-TV skall disponeras av ett eller flera operatörsföretag. Ett tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag innebär rätt att inom det sändningsutrymme för betal-TV som anges i tillståndet bestämma vilka programtjänster som får sändas och på vilka villkor det får ske. Ett operatörsföretag får upplåta sändningsutrymme endast åt den som har tillstånd att sända betal-TV i marknätet. Radio- och bestämmer hur många tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag som skall beviljas. Antalet skall grundas på en bedömning utifrån intresset att främja största möjliga yttrandefrihet, informationsfrihet och mångfald samt de kommer- siella förutsättningarna att bedriva verksamheten. För att kunna beviljas tillstånd som operatörsföretag måste vissa grundläggande krav vara uppfyllda. Sökanden får sålunda inte antas sakna finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksam- het som operatörsföretag varaktigt och med god kapacitet. Tillstånd får inte heller meddelas den som genom ägande eller på annat sätt ensam eller tillsammans med annan som bedriver verksamhet rörande produktion eller distribution av TV-program kan utöva ett bestämmande inflytande över annan som bedriver sådan verksam- het, eller som på motsvarande sätt står under inflytande av annan som bedriver sådan verksamhet. Vid tillståndsprövningen skall vidare störst betydelse fästas vid sakliga grunder såsom vilka programtjänster sökanden har för avsikt att distribuera till TV-konsumenterna, vilken täckningsgraden skall vara, den tekniska kapacitet och kvalitet med vilken sökanden avser att bedriva verksamheten samt sökandens oberoende i förhållande till andra aktörer på TV-marknaden. Vid valet mellan sökande som är likvärdiga utifrån sakliga grunder skall det pris en sökande är villig att betala för tillståndet ges utslagsgivande betydelse. Den som erhåller tillståndet skall erlägga betalning för tillståndet i enlig- het med det bud som denne lämnat, oavsett om anbudet fått bety- delse för tillståndsprövningen eller inte. Ett operatörsföretags tillstånd kan förenas med särskilda villkor. Dessa motsvarar huvudsakligen dem som kan ställas upp i tillstånd till programföretag, med undantag för vissa villkor rörande sänd- ningarnas innehåll. Operatörsföretaget är vidare skyldigt att tillämpa icke-diskriminerande villkor i sin verksamhet. Ett tillstånd för ett operatörsföretag gäller . Giltighets- tiden för tillståndsvillkor får vara kortare än tillståndstiden. Vid byte av tillståndshavare skall det operatörsföretag vars verk- samhet upphör utan dröjsmål föra över registerdata om abonnenter och programkort till en ny tillståndshavare. Äger den tidigare till- ståndshavaren de programkort som abonnenterna innehar skall även på begäran äganderätten till korten föras över. Den vars registerdata och rättigheter förs över har rätt till skälig ersättning från den nye operatören. Ett operatörsföretag skall vidare fortlöpande tillhanda- hålla Radio- och en säkerhetskopia av registerdata om abonnenter och programkort. I fråga om vidaresändningsplikt enligt 8 kap. 1 § RTVL innebär vårt nya förslag att det i varje enskilt fall skall prövas om ett tillstånd omfattar sändning som har must carry-status. Sålunda skall en pro- gramtjänst omfattas av vidaresändningsplikten bara om det i tillstånd införts en förklaring härom. En sådan förklaring får endast införas om sändningsverksamheten utövas opartiskt och sakligt samt sänd- ningarna innehåller ett mångsidigt programutbud där det ingår ny- heter. Det skall vara fråga om sändningar som sänds under villkor som i allt väsentligt motsvarar dem som gäller för public service-programtjänster och TV4:s huvudkanal. Också sändningar från utlandet kan under dessa förutsättningar erhålla must carry- status. En förklaring kan i vissa särskilt angivna fall återtas. Tillståndshavare vars sändningar omfattas av vidaresändnings- plikt skall på begäran tillhandahålla den programbärande signalen för en programtjänst till den som är skyldig att vidaresända denna eller som sannolikt inom rimlig tid skulle omfattas av en sådan skyldighet, om programtjänsten distribuerades i nätet utan kostnad för själva mottagningen. 6.5Tillsyn m.m. inom området för radio och TV 6.5.1Bakgrund och allmänna utgångspunkter Frågor om granskning och tillsyn över radio- och TV-verksamhet samt vilka reaktioner som kan bli aktuella vid överträdelse av be- stämmelser i radio- och TV-lagen eller villkor för sändningsrätten är reglerade i 9–11 kap. RTVL. Genom marknadsföringslagen (1995:450) sanktioneras de bestämmelser i radio- och TV-lagen som är av marknadsrättslig karaktär särskilt. I 12 kap. RTVL regleras vissa handläggningsfrågor. Gransknings- och tillsynsmyndigheter är Justitiekanslern, och TV, och Radio- och . Viss tillsyn utövas även indirekt av regeringen eftersom en fråga om återkallelse av ett sändningstillstånd som har meddelats av regeringen endast kan tas upp på anmälan av regeringen (12 kap. 2 § RTVL). Utredningens förslag beträffande ett fristående operatörsföretag samt övriga tillståndsfrågor föranleder överväganden beträffande tillsynen av TV-verksamhet och därmed sammanhängande frågor. Särskilt tillsynen av de sändningar som kommer att äga rum inom det sändningsutrymme som reserveras åt betal-TV-sändningar och som kommer att hanteras av den kommersielle operatören är av intresse i detta sammanhang. Vidare har utredningen enligt direkti- ven i uppdrag att lägga fram förslag som ger möjlighet att få fram nödvändiga uppgifter, t.ex. genom att använda föreläggande som kan förenas med vite. Uppdraget har sin bakgrund i ett granskningsärende som bl.a. gällde ifrågasatt otillåten sponsring. I ärendet konstaterade och TV att det programföretag som ärendet gällde undandragit sig granskning genom att inte lämna nämnden nödvändiga upplysningar (beslut nr. SB 413/97). Den enda sanktion mot ett sådant förfarande som finns är skyldighet att offentliggöra nämndens beslut om att under- låtelsen innebär ett brott mot tillståndsvillkoren. Direktiven ger utredningen rätt att föreslå andra lagändringar än sådana som föranleds av de överväganden som utredningen enligt direktiven skall göra. Sådana förslag får dock inte avse grundlags- ändringar. I enlighet med detta har utredningen i samband med allmänna överväganden av tillsynsfrågor enligt radio- och TV-lagen funnit skäl att lämna förslag till ändringar utöver sådana som är direkt föranledda av våra förslag beträffande ett fristående operatörs- företag samt övriga tillstånds- och tillsynsfrågor. Utgångspunkten för dessa ändringsförslag är intresset av en tydlig, effektiv och ändamålsenlig tillsynsverksamhet på radio- och TV-området. Vi presenterar dessa förslag i det följande avsnittet i samband med att vi redogör för tillsynsmyndigheternas uppgifter och befogenheter. Därefter behandlar vi frågan om tillsyn över operatörsföretagets verksamhet. Redan här kan nämnas att utredningens förslag inte innebär några mer genomgripande förändringar av principerna för tillsynen, vilka förvaltningsmyndigheter som skall ansvara för tillsynen eller vilka reaktioner som kan följa av en överträdelse. 6.5.2Tillsynsmyndigheternas uppgifter och befogenheter Vårt förslag: skall ha tillsyn över efterlevnaden av bestämmelser i radio- och TV-lagen samt de beslut om villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen som inte Justitiekanslern och har tillsyn över. Utredningen föreslår att bestämmelserna om myndigheternas rätt till information i vissa särskilda fall enligt 3 kap. 2 § 16 samt 9 kap. 7, 9 och 10 §§ RTVL ersätts av en allmän bestämmelse om myndig- heternas rätt till information. Enligt den nya bestämmelsen ges och TV, Radio- och och rätt att förelägga den som bedriver verksamhet som omfattas av lagen att tillhandahålla myndigheterna upplysningar och handlingar som behövs för kontroll av att verk- samheten bedrivs i enlighet med lagen samt de villkor och före- skrifter som meddelats med stöd av lagen. Ett sådant föreläggandet får förenas med vite. , och och Konsument- ombudsmannen skall ges rätt att få verkställighet hos kronofogde- myndigheten av beslut som avser åtgärder enligt radio- och TV- lagen. Bestämmelser i utsökningsbalken om sådan verkställighet som avses i 16 kap. 10 § den balken skall därvid gälla. Med hänsyn till att radio- och TV-sändningar rör utövandet av grundlagsfästa rättigheter är tillsynen av verksamheten förankrad i grundlagen. Att det får ske en granskning av innehållet i ett program som sänts framgår sålunda av 7 kap. 4 § YGL. Möjligheterna till granskning av program begränsas emellertid av censurförbudet i 1 kap. 3 § första stycket YGL. Enligt den bestämmelsen gäller att en myndighet eller annat allmänt organ inte får ställa upp krav på förhandsgranskning av ett program eller meddela föreskrifter om åtgärder som hindrar offentliggörandet av ett program på grund av dess innehåll. Endast granskning i efterhand är således tillåten. Enligt 9 kap. 1 § RTVL övervakar Justitiekanslern genom gransk- ning i efterhand om sända program innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 § RTVL. över radio och TV övervakar enligt 9 kap. 2 § RTVL genom granskning i efterhand om sända program står i överensstäm- melse med lagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. stället för övervakar dock Konsumentom- budsmannen bestämmelser om reklam. Beträffande Radio- och TV- verkets ansvar på tillsynsområdet föreskrivs i 9 kap. 4–9 §§ RTVL att den som sänder är skyldig att lämna information m.m. till verket. Bestämmelserna är sanktionerade i 10 kap. 9 § RTVL. Ansvarsfördelningen mellan och TV och Radio- och har gällt sedan myndighetsorganisa- tionen trädde i kraft (se bl.a. prop. 1993/94:160 s. 37 och 40 samt prop. 1995/96:160 s. 128). 1993/94:160 s. 35 anges som ett motiv till att tillsynen över efterlevnaden av programregler anförtros en fristående myndighet att tillsynsverksamhetens obero- ende ställning tydliggörs. Myndigheternas olika uppgifter framgår närmare av förordningen (1994:728) med instruktion för för radio och TV samt förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och . I 1 § förordningen med instruktion för nämnden anges nämndens uppgifter enligt följande. 1 § och TV har till uppgift att utöva tillsyn över efterlevnaden av regler för sändningarnas innehåll i fråga om ljudradio- och TV-sändningar till allmänheten. I granskningen ingår kontroll av att den som på grund av tillstånd enligt 2 kap. 2 § första, tredje, fjärde och femte styckena radio- och TV-lagen (1996:844) har rätt att sända ljudradio- och TV-program, utövar denna rätt i enlighet med det tillstånd för programverksamheten som gäller. Nämnden skall också följa innehållet i utländska ljudradio- och TV- sändningar som riktas till den svenska allmänheten. Radio- och uppgifter anges i 1 § förordningen med instruktion för verket enligt följande. 1 § Radio- och har till uppgift att besluta i frågor om till- stånd, avgifter och registrering som rör ljudradio- och TV-sändningar riktade till allmänheten i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller någon annan särskilt angiven myndighet. Myndigheten skall följa utvecklingen inom medieområdet. Radio- och har också till uppgift att besluta i frågor om utgivningsbevis för verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttrande- frihetsgrundlagen. Enligt utredningens mening finns det en oklarhet i huruvida det är eller Radio- och som skall utöva tillsyn över tillståndsvillkor som inte är direkt programrelaterade. Villkoren kan gälla t.ex. skyldighet att sända under viss minsta tid eller att samverka med andra tillståndshavare i tekniska frågor. Det sätt som 9 kap. 2 § RTVL utformats på ger stöd för uppfattningen att nämnden även skall utöva tillsyn över sådana villkor. I samma riktning talar att Radio- och inte har getts någon allmän tillsynsfunktion i radio- och TV-lagen som de andra tillsynsmyndig- heterna har enligt 9 kap. 1 och 2 §§ RTVL. Å andra sidan talar vissa motivuttalanden i annan riktning (se ovan angivna propositioner). Skulle Radio- och ha att utöva tillsyn över villkor bör dock anmärkas att verket saknar rätt att meddela någon sanktion vid överträdelse av ett sådant villkor. Enligt utredningen bör tillsynsansvaret komma till tydligare ut- tryck i lagen än som är fallet. Därvid bör uttryckligen ges uppgiften att även övervaka villkor som inte är direkt programrelaterade. Det finns ett värde i att även denna granskning utförs av ett organ som är fristående från den myndighet som meddelar, ändrar samt återkallar tillstånd (jfr. 1993/94:160 s. 35). Tekniska villkor kan i viss mån vara innehålls- relaterade och vice versa. Genom att klarlägga att nämnden utövar tillsyn över samtliga tillståndsvillkor kan svåra gränsdragningsproblem mellan myndigheternas kompetensområden undvikas. Sålunda före- slår utredningen en ändring av 9 kap. 2 § RTVL varigenom det klargörs att har tillsyn över efterlevnaden av bestämmelser i lagen samt de beslut om villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen som Justitiekanslern samt Konsu- mentombudsmannen inte specifikt har tillsyn över. För att en tillsyn skall fungera är det av vikt att tillsynsmyndig- heten kan begära in de upplysningar och de handlingar som är av intresse för tillsynen. Radio- och TV-lagen innehåller föreskrifter om detta. Enligt 9 kap. 8 § RTVL är sålunda den som spelat in ett referensband skyldig att på begäran lämna detta till , och eller . Som ett särskilt villkor för de sändningstillstånd som med- delas av regeringen kan enligt 3 kap. 2 § 16 RTVL föreskrivas skyldighet att till lämna uppgifter som är nödvändiga för nämndens bedömning om sända program stämmer överens med de villkor som har meddelats enligt radio- och TV- lagen. Någon möjlighet att genom tillståndsvillkor ge Radio- och motsvarande allmänna rätt att begära in information finns inte . Genom 9 kap. 5, 7 och 9 §§ RTVL kan dock tillstånds- havare vara skyldiga att lämna annan information än inspelningar till verket. Enligt utredningens mening bör tillsynsmyndigheterna ha en all- män befogenhet enligt radio- och TV-lagen att få begära in de upp- lysningar och de handlingar som är av intresse för tillsynen. Vidare bör underlåtenhet att följa en begäran från tillsynsmyndigheterna vara förenad med en reaktion. Härigenom främjas en effektiv och ändamålsenlig tillsynsverksamhet. Vad nu sagts bör även gälla i Radio- och verksamhet att pröva frågor om återkallelse och ändring av tillstånd (se under nästa rubrik). Vi föreslår därför att 9 kap. RTVL kompletteras med en bestäm- melse innebärande att utöver den möjlighet som finns att begära in referensband skall berörda myndigheter ha en rätt att förelägga den som bedriver verksamhet som omfattas av lagen att tillhandahålla myndigheterna upplysningar och handlingar som är nödvändiga för kontroll av att verksamheten bedrivs i enlighet med radio- och TV-lagen samt de villkor och föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen. Till följd av ändringen blir bestämmelsen i 3 kap. 2 § 16 liksom bestämmelserna i 9 kap. 7, 9 och 10 §§ RTVL överflödiga och kan upphävas. För att säkerställa denna generella rätt till information föreslår vi att föreläggandet får förenas med vite. Genom detta förslag åstadkommer vi också en ändamålsenlig lösning i den del av utredningsuppdraget som gäller frågan hur skall få möjlighet att få fram nödvändiga upp- gifter för bedömningen av om sända program stämmer överens med de villkor som meddelats med stöd av radio- och TV-lagen. Beslut om föreläggande av detta slag bör enligt utredningens mening kunna fattas av nämndens direktör eller direktörens ställföreträdare. För att möjliggöra detta föreslår vi att 10 § förordningen med instruk- tion för och TV ändras. I syfte att stärka möjligheterna för en effektiv och ändamålsenlig verksamhet bör , och och också ges en rätt att få verkställighet hos kronofogdemyndigheten av beslut som avser åtgärder enligt radio- och TV-lagen. Vi föreslår att en bestämmelse om detta tas i lagen. Verkställighet kan t.ex. komma att avse beslut att lämna ut handlingar inom ramen för tillsynsverksamheten eller skyldigheten för operatörsföretag att lämna en säkerhetskopia över registerdata om abonnenter och programkort. I detta sammanhang skall dock understrykas att försiktighet måste iakttas vid verkställighet som innebär att kronofogdemyndigheten går in i lokaler där verksamhet bedrivs kring sändning av TV- eller radioprogram. verksamheten är grundlagsskyddad och det kan finnas risk att bl.a. rätten till anonymitet sätts ur spel. Reaktioner vid överträdelser m.m. Vårt förslag: Ett tillstånd att sända TV-program, bedriva verksamhet som operatörsföretag eller ett tillstånd som meddelats av regeringen att sända ljudradioprogram skall, utöver de möjligheter som finns för återkallelse enligt 11 kap. 2 § radio- och TV-lagen, även kunna återkallas om den som ansökt om tillståndet har lämnat oriktiga uppgifter eller inte lämnat uppgifter som är av betydelse för till- ståndet. Vidare föreslår vi att det beträffande dessa tillståndstyper skall vara möjligt under löpande tillståndstid ändra tillståndet, bl.a. i fråga om därtill knutna villkor. En förklaring om att ett TV- program har s.k. must carry-status skall kunna återtas i vissa sär- skilda situationer. och TV föreslås att med stöd av en ny bestämmelse i 10 kap. 9 § radio- och TV-lagen få förelägga, vid vite, den tillståndshavare som åsidosätter tillståndsvillkor som inte är direkt relaterade till sändningarnas innehåll att följa villkoren. Av 10 kap. RTVL följer att reaktionerna för den som överträder regler för sändning av radio och TV kan vara straff, förverkande, särskild avgift, beslut om offentliggörande av fällande beslut av och TV och föreläggande. Beslut om offentliggörande av fällande beslut respektive föreläggande får förenas med vite. I 22–28 §§ marknadsföringslagen finns bestämmel- ser om marknadsstörningsavgift för överträdelse av bestämmelser i radio- och TV-lagen som är av marknadsrättslig karaktär. Den reaktion som ytterst kan bli aktuell för den som har ett sändningstillstånd är återkallelse av tillståndet. Enligt 11 kap. 1 och 2 §§ RTVL gäller att ett tillstånd kan återkallas om tillståndshavaren väsentligen har brutit mot vissa föreskrifter i radio- och TV-lagen eller mot villkor för tillstånd och om beslutet om återkallelse med beaktande av skälen för åtgärden inte framstår som alltför in- gripande. En tillståndshavare kan vidare få tillståndet återkallat på egen begäran. Enligt radio- och TV-lagens nuvarande utformning finns det inte någon möjlighet att återkalla ett tillstånd om den som ansökt om tillståndet har lämnat oriktiga uppgifter eller inte lämnat uppgifter som är av betydelse för tillståndet. Enligt utredningens mening är detta en brist och utredningen föreslår därför att en bestämmelse om detta tas i lagen. Bestämmelsen skall omfatta tillstånd att sända TV-program, bedriva verksamhet som operatörsföretag och tillstånd som meddelats av regeringen att sända ljudradioprogram. Genom att i andra fall än på begäran av tillståndshavaren åter- kalla ett tillstånd inskränks yttrandefriheten och reaktionen bör därför användas med stor försiktighet. Utgångspunkten är och bör även i fortsättningen vara att den som har fått ett tillstånd skall få bedriva sin verksamhet under hela tillståndsperioden. Missköter tillståndshavaren sig bör andra mindre ingripande åtgärder vidtas i första hand om inte förutsättningarna är sådana att omedelbar återkallelse bör ske. De mindre ingripande åtgärder som kan komma ifråga vid överträdelse är de nämnda sanktionerna avgift, offentliggörande av beslut vid vite och före- läggande vid vite. Därutöver föreslår utredningen att det skall införas en bestämmelse i radio- och TV-lagen som möjliggör att tillstånd avseende TV-verksamhet samt ljudradiosändningar som regeringen meddelat tillstånd till kan ändras under löpande tillståndstid. Därvid bör gälla samma grunder som kan utgöra skäl för återkallelse av ett tillstånd. Fortsätter misskötsamheten kan frågan om återkallelse aktualiseras. Vidare kan förlängning av tillståndet vägras vid missköt- samhet. I särskilda situationer kan det finnas behov av att ändra ett till- stånd i fråga om rätten att använda visst sändningsutrymme. Detta kan vara fallet vid radiotekniska förändringar eller ändringar i radioanvändningen på grund av internationella överenskommelser som har medfört att ett nytt tillstånd med samma villkor inte skulle kunna meddelas. Vidare kan det vara nödvändigt att ändra sänd- ningsutrymmet för ett fri-TV-tillstånd för att nya användare skall få möjlighet att bedriva sändningsverksamhet. Vi föreslår därför att en bestämmelse om ändring av tillstånd i dessa situationer förs in i radio- och TV-lagen. Som förutsättning för att ändring av ett fri- TV-tillstånd skall kunna ske för att nya användare skall få möjlighet att bedriva sändningsverksamhet gäller dock att tillståndshavarens rätt enligt tillståndet kan tillvaratas. Enligt gällande regelverk kan initiera frågan om särskild avgift enligt 10 kap. 5 § RTVL, besluta att den sändande skall offentliggöra nämndens beslut enligt 10 kap. 8 § RTVL eller meddela föreläggande som får förenas med vite enligt 10 kap. 9 och 12 §§ RTVL. Justitiekanslern kan enligt 10 kap. 11 § RTVL meddela föreläggande som får förenas med vite. kan initiera frågan om marknadstörningsavgift enligt 22 § marknads- föringslagen och meddela föreläggande som får förenas med vite enligt 10 kap. 9 § RTVL. Radio- och kan i sin tillsyns- verksamhet vid vite förelägga den som åsidosätter bestämmelser att lämna information m.m. till verket att fullgöra sin skyldighet, 10 kap. 9 § RTVL. I syfte att ge möjlighet att upprätthålla en effektiv tillsynsverksamhet även över villkor som inte är direkt relaterade till sändningarnas innehåll föreslår utredningen att 10 kap. 9 § RTVL kompletteras med en bestämmelse om att får förelägga tillståndshavare att följa sådana tillstånds- villkor. Föreläggandet bör få förenas med vite.