sou · GSB3100 · 2005-01-01 00:00:00 — välkomnar en mer genomtänkt och om möjligt enhetlig nomenklatur i den statliga tillsynen. anser att delbetänkandet har fångat den problematik som finns beträffande tillsyn. Det är bra att begreppen blir förtydligade. Det är angeläget att tillsynsrollen blir klarare och att kompetensen höjs. instämmer i att tillsynsbegreppet bör förtydligas. för regelgranskning delar utredningens för- slag att tillsynsbegreppet är betjänt av en precisare formulering. har inget att invända mot att tillsyns- begreppet tydliggörs. delar uppfattningen att det för fram- tiden skulle vara mycket att vinna på att begreppet får en större stringens och blir klarare. Kammarrätten i delar utredningens slutsatser att det skulle vara ändamålsenligt med en allmän definition av begreppet statlig tillsyn. anser att det är angeläget att få en enhetlig definition av begreppet tillsyn. Att definitionen anger de allmänna och yttre ramarna för tillsynen är viktigt för förståelsen av statlig tillsyn. Försvarsmakten delar utredningens uppfattning att det för legi- timitetens skull är viktigt med en enhetlig och klart avgränsad definition av begreppet tillsyn. Tillsyn bör endast avse sådan verk- samhet som går ut på att granska och följa upp att lagar, för- ordningar och andra föreskrifter efterlevs. ser fördelar med att begreppet tillsyn avgränsas till den form av granskning där ett tillsynsobjekt bedöms enligt nor- mer som ytterst grundas på lag. En fördel är att tillsynen i princip blir förutsägbar. Det finns dock en risk med att betoning på tydlighet kan leda till att tillsynen enbart omfattar formella krav. Det bör också regleras i lag eller förordning att myndigheterna i samband med sin tillsynsroll också kan ha en stödjande roll. Utredningen bör tydliggöra om de regionala tillsynsmyndigheterna bör ha överblicksuppdrag. anser att förslaget till renodling av be- greppet statlig tillsyn i relation till normering och överblick är intressant. Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp instämmer i att det är angeläget att närmare söka precisera tillsynsbegreppet och de avgörande relationerna mellan tillsynsorgan, tillsynsobjekt och medborgare. skriver att det är angeläget att tillsyns- begreppet definieras bättre. Detta kan göras enligt utredningens förslag, alternativt att definitionen verksamhetsanpassas så att definitionen blir beroende av verksamhetens art. Lotteriinspektionen anser att utvecklingen av en tydligare tillsyn kräver dels att en bestämning sker av tillsynens roll i samhälls- styrningen och dels att tillsynsbegreppet definieras. Analys av dessa frågor bör ske utifrån ett medborgarperspektiv i vid bemärkelse så att frågorna belyses både i ett politiskt, rättssäkerhets- och effek- tivitetsperspektiv. i instämmer i utredningens åsikt att renodla och tydliggöra tillsynsbegreppet. Att tydliggöra begreppen och ta fram gemensamma definitioner kan vara ett sätt att göra tillsynsverksamheten tydligare och effektivare. i anser att det är värdefullt om begreppet ges en enhetlig innebörd, och att ett strategiskt tänkande utvecklas i frågor om tillsyn. är inte helt klar över vad utredningen kommit fram till när det gäller definitionen av be- greppet tillsyn. Begreppet tillsyn bör ges en innebörd som i möjligaste mån överensstämmer med hur tillsynsbegreppet allmänt används och uppfattas . i menar att det är av stor vikt att begreppet tillsyn ges en innebörd som är gemensam inom hela det statliga tillsynsområdet. anser att den analys och bestämning av till- synsbegreppet som utredningen förordar synes väl avvägd. Det är lovvärt att i lag tydligt definiera vad som avses med tillsyn. ställer sig bakom förslaget att inrikta tillsyn på dess kontrollerande funktion. Ett sådant tillsynsuppdrag bör för varje lag knytas till ändamålet med varje lagstiftning. Momentet att bedriva rättelse oberoende av vilken form detta tar behöver också ingå i begreppet. Det medför vissa konsekvenser om begreppet snävas in på det sätt som anges. Det blir t.ex. viktigt att ge tillsynsmyndigheterna rätt att ta ut avgift för andra för tillsynen viktiga funktioner som inordnas under ett bredare begrepp. En annan konsekvens är att begreppet tillsynsvägledning faller utanför begreppet tillsyn. Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp menar att det är viktigt att klargöra den när- mare innebörden i den tillsyn som olika tillsynsorgan bedriver samt vidare de uppgifter som de olika tillsynsorganen har i tillsyns- hänseende. framhåller att det krävs en mer stringent och enhetlig begreppsapparat. Detta bör kunna bidra till en ökad rättssäkerhet och förutsebarhet i myndigheternas tillsynsverk- samhet. Det föreslagna systemet (t.ex. i avsnitt 7.3) kan användas som utgångspunkt. Beträffande den statliga tillsynens förhållande till annan granskning (7.8.1) har utredningen gjort väl avvägda avgränsningar av begrepp som i sig är svåra att entydigt definiera. är positivt till en översyn av begreppen och utform- ning av en mer enhetlig nomenklatur i syfte att göra tillsyns- verksamheten tydligare och mer effektiv. anser att det ges en väl avgränsad defi- nition av tillsyn som kan utgöra en grund för arbetet med att göra den statliga tillsynen tydligare och effektivare. delar uppfattningen att begreppet tillsyn bör anses omfatta mer direkta kontrollåtgärder och inte sådana åtgärder som t.ex. information och rådgivning. skriver att om tillsyn defi- nieras som kontroll av regelefterlevnad är det lämpligt att tillsyns- organet ges verktyg för att kontrollera efterlevnaden så att kontrollen blir effektiv. delar utredarens uppfattning att kärnan i den statliga tillsynen handlar om lagefterlevnad. Statskontoret menar att modellen fungerar väl som tankeutgångs- punkt men behöver testas på några samhällsområden. Det finns en risk för att utredningens begreppsdefinition blivit alltför snäv, även om vi instämmer i behovet av pregnans, bl.a. med tanke på EU- medlemskapets inflytelser. Justitiekanslern anser att den definition som presenteras (avsnitt 7.3) inte är helt lätt att tillgodogöra sig. Det är svårt att få klart för sig om JK:s tillsyn faller in under den presenterade definitionen. har ingen invändning mot de teoretiska ut- gångspunkterna i definitionen. En uppstramning av begreppet kan medföra större möjligheter att utveckla tillsynen som verksamhet samt ge tillsynsarbetet större respekt och legitimitet. Svårigheter finns när det gäller att omsätta utredningens föreslagna definition i praktisk tillämpning. Utredningens överväganden kan ifrågasättas då en rad existerande tillsynssystem på det statliga området inte Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp längre kan betecknas som tillsyn. Att tillsynsorgan skall kunna ha kompletterande arbetsuppgifter som att skapa överblick över för- hållanden inom det område där organet har tillsyn – är enligt sty- relsens uppfattning – att modellen för tillsyn förlorat mycket av sin enhetlighet. betvivlar inte att det inom många områden finns behov av en mer stringent begreppsapparat. Dessa frågor bör dock i första hand lösas genom en översyn av redan befintliga lagar. /KO ställer sig tvekande till om en enhetlig definition av begreppet tillsyn skulle medföra att de problem som förekommer därmed finner sin lösning. (SiS) delar uppfattningen om vikten av att ett tillsynsorgan är självständigt i förhållande till tillsynsobjek- tet. Dock har utredningen gått väl långt i kravet på organisatorisk självständighet i sin definition av begreppet tillsyn. Förhållandena i det enskilda fallet måste beaktas i fråga om vad som skall definieras som tillsyn. SiS ifrågasätter således den snäva definition som gjorts av begreppet tillsyn vad gäller att ha tillsynsorgan, objektsansvarig och tillsynsobjekt organiserad i samma myndighet. kan inte se att kontrollerande roll är av en sådan tillsynskaraktär som skall garantera medborgare att tillsyns- objekten har en viss standard, bl.a. på grund av att uppgift är att kontrollera att lagar som innefattar villkor för in- och utförsel som beror på handelspolitiska skäl eller hälso- och miljö- skäl efterlevs. menar att utredningen har genom att söka dra ut den minsta gemensamma nämnaren för tillsyn hamnat på en mycket hög abstraktionsnivå. Detta ger inte tillräckligt god väg- ledning för att konkretisera problemen. Det finns ingen empirisk grund att hävda att frånvaron av enhetlig terminologi skulle med- föra problem för enskilda verksamheter eller leda till ineffektivitet. Utredningen tvingas i praktiken utvidga sin definition med för- behåll och preciseringar. Definitionsfrågorna ges en alldeles för stor innebörd. Analysen av tillsynens kontrollerande funktion är bristfällig. Tillsynens normerande roll vid mål- och resultatstyrning diskuteras inte. i anser att om staten i större ut- sträckning vill använda tillsynen som ett förvaltningspolitiskt instrument kan det vara en fördel att ge tillsynsbegreppet en när- mare precisering. Det är dock ännu mera angeläget att hitta ett system som garanterar att tillsynsmyndigheterna får dels ett Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp resursmässigt utrymme för tillsynsarbetet (vid sidan av de andra arbetsuppgifterna) och dels ett system som anger inriktningen på den tillsyn som ur förvaltningspolitisk synpunkt är angelägen att utföra. Det borde vara möjligt att ytterligare utveckla regeringens regleringsbrev för detta syfte. i län framhåller att utredningen har stort värde i att den problematiserar begreppet tillsyn. Beskrivningarna av olika principiella aspekter på begreppet såväl som den praktiska tillsynsverksamheten är förtjänstfulla. I och med in- fördes begreppet tillsynsvägledning, dvs. det ursprungliga be- greppets innehåll vidgades. Styrelsen anser att det vidgade begreppet är en fördel i tillsynsarbetet. Tillsynsvägledningens betydelse för tillsynens effektivitet och resurser för denna bör undersökas närmare i utredningens fortsatta arbete. Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning anser att den ideal- modell utredaren tagit fram kan tjäna som en mental kalibration för all personal som arbetar med statlig tillsyn. Modellen skulle kunna fungera som en pedagogisk modell i kompetensutvecklingssam- manhang för den personal som arbetar med statlig tillsyn. Myn- digheten delar inte utredarens uppfattning i fråga om tillsyns- begreppets karaktär. Myndigheten anser att tillsyn är ett arbetsred- skap och en arbetsmetod i statens tjänst i syfte att synliggöra för medborgarna de utfästelser som kan finnas i lag. Det är istället i lag medborgarnas intressen skall skyddas. anser att den kartläggning som direktiven anger bör vara problemorienterad, här bör även centrala myndig- heters uppgifter, t.ex. överinseende, uppsikt och vägledning ingå och analyseras. För att kunna definiera och avgränsa tillsyns- begreppet måste en inventering av begreppet göras först. Utred- ningen har gjort en avgränsning av begreppet i ett för tidigt skede, vilket inneburit att den nödvändiga inventeringen blivit bristfällig. Flera verksamheter som utgör en del av den statliga tillsynen riskerar därmed att förlora sin grund. utövar tillsyn, men inte riktigt på ett sådant sätt som utredaren beskriver. Biografbyråns tillsyn tillgodoser inte medborgarens intresse som klient eller kund, utan möjligen med- borgarens intresse som politisk varelse. Biografbyrån saknar tvångsmedel och kan endast verka för att överträdelser beivras. Därmed krävs ett femte element (förutom medborgare, tillsyns- objekt, objektsansvarig och tillsynsorgan) – nämligen beivraren. Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp anser att utredningens genomgång beträffande terminologi inom tillsynsområdet inte har underlättat förståelsen av tillsynsuppgiften. I det fortsatta arbetet behövs ytterligare överväganden för att förtydliga begreppen. /påpekar att utredningen inte berört den form av tillsyn som utförs vid utredning av eller tillbud till olyckor när det gäller tillsyn som begrepp. Även granskning av tillsynsobjektets egna utredningar kan hänföras till tillsyn. delar inte uppfattningen att staten i form av stats- maktsbeslut lämnar garantier, utfästelser och lovar. Staten skall ställa de krav som samhället vill ha på en viss verksamhet. En objektsansvarig skall bedriva sin verksamhet så de krav som staten ställt uppfylls, dvs. ansvaret ligger på den objektsansvarige – inte på statliga garantier. Det går inte att bedriva verksamheten om en objektsansvarig saknas. Medborgaren kan ha direkt relation med den objektsansvarige då det finns verksamheter där objektsansvarig och tillsynsobjekt sammanfaller. anser att man genom att snäva in begreppet för att få en tydligare verksamhet och bättre professionskänsla kan få till följd att verksamhetens utveckling och omvärldsbevakning hämmas. Tillsynsmetodik måste innehålla även andra komponen- ter. Det är viktigt att den personal som utövar tillsyn även arbetar med hur tillsynen kan utvecklas och förbättras. ifrågasätter om utredningens definition klargör begreppet tillsyn som har fått många betydelser, inte minst inom lagstiftningen. Det som kan ifrågasättas är om inte det centrala kriteriet i definitionen, om en författningsreglerad ut- fästelse till medborgaren måste drivas väl långt för att passa i en definition. En alternativ definition kunde vara kontroll av att den som är ansvarig för en viss verksamhet (objektsansvarig) följer den lagstiftning som gäller för denna (tillsynsobjekt). Här ingår de centrala elementen lagstiftning (som får tolkas vitt), att det är en verksamhetsansvarig som kontrolleras, att det finns särskilda regler för verksamheten. Det viktiga är att tillsynen fungerar och har effekt. Det bör framhållas att tillsynen har en förebyggande funktion, även om det är värdefullt med enhetliga begrepp. Kontrollens viktigaste uppgift är att stärka de flesta tillsynsobjekts vilja att följa reglerna. Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp 2.2.1Begreppet tillsyn i författningar Ordet tillsyn förekommer i de allra flesta av de cirka 230 lagar som utredningen i delbetänkandet klassificerat som tillsynslagar. I några fall används andra ord men uppenbarligen med en mycket likartad innebörd. Det kan exempelvis heta övervaka att bestäm- melser följs eller att en myndighet skall ha uppsikt över ett föremål eller en process. Nedan illustreras med ett antal exempel hur termen tillsyn behandlas i ett antal sektorslagar. av denna lag och, om inte annat är angivet, av de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. tillsynen över djurskyddslagen. En sådan nämnd som avses i 16 § utövar tillsynen inom kommunen om regeringen inte har föreskrivit att tillsynen skall utövas på något annat Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet utövar den lokala tillsynen i varje kommun. Lag om brandfarliga och explosiva På det lokala planet utövas tillsynen, om inte regeringen föreskriver något annat, i fråga om brandfarliga varor av den eller de kommunala nämnder som svarar för räddningstjänsten och i fråga om explosiva varor av polis- Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp SOU 2004:100 Den omedelbara tillsynen över efter- levnaden av bestämmelserna om ser- vering av spritdrycker, vin och starköl utövas av kommunen och av polis- Lotteriinspektionen utövar också den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av in- spektionen och regeringen. Förordning om tillsyn enligt Operativ tillsyn: sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en Lag om allmänna pensionsfonder Sjunde AP-fonden skall stå under Om tillsyn i form av besiktning eller inspektion har utövats av en erkänd organisation för att fastställa minsta tillåtna fribord, eller för att utfärda eller förnya certifikat för fartyg eller utrustning, har denna tillsyn samma giltighet som om den utövats av Lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med till att denna lag följs. Lag om förbud mot diskriminering För att se till att denna lag följs skall i arbetslivet på grund av sexuell det finnas en ombudsman mot disk- riminering på grund av sexuell lägg- Lag om kulturminnen m.m. de över kulturminnesvården i landet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlämna vissa tillsynsuppgifter till ett enskilt kontrollorgan som är juridisk person. Lag om EG:s förordningar om den Tillsyn och annan kontroll av efter- levnaden av andra regler i EG:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken än bestämmelser om fisket och av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag utövas av den eller de myndigheter som regeringen SOU 2004:100 Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i TV övervakar genom granskning i efterhand om sända program står i överensstämmelse med denna lag och de villkor som kan gälla för sänd- Lag om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella stämmelserna i denna lag följs. Förordning om tekniska regler Tillsynen i övrigt skall utövas av den eller de myndigheter som regeringen Ett begrepp som förekommer inom livsmedelstillsynen är nor- merande inspektioner. menar med detta en form av gemensam tillsyn tillsammans med kommuner som har ansvar för den operativa tillsynen inom livsmedelsområdet. Innebörden är att den centrala tillsynsmyndigheten utför inspektioner över den tillsyn som utövas på lokal nivå i kommunerna i syfte att styra och vägleda dem i deras operativa tillsyn. I departementspromemorian Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn (Ds 2004:11, s. 35) föreslås att möjligheten till normerande inspektioner även införs för . Ett på flera håll förekommande begreppspar är operativ tillsyn, som avser det faktiska tillsynsarbetet, och tillsynsvägledning, som avser den rådgivning och liknande verksamhet som utövas av vissa myndigheter i förhållande till de tillsynsorgan som har ett operativt tillsynsansvar. Inom miljöbalksområdet innefattas till- synsvägledning i begreppet tillsyn. Där görs även en legaldefinition av tillsynsvägledning. En granskning av sammanställningen ovan visar att de funktioner som antas innefattas i begreppet tillsyn är underförstådda. förekommer olika bestämningar (såsom den centrala, omedel- bara, direkta eller operativa tillsynen) vilka visserligen också är odefinierade men uppenbarligen avsedda att särskilja en viss form Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp av tillsyn från en annan och därigenom bidra till en (låt vara indirekt) bestämning av begreppet som helhet. Detta till trots kan man konstatera att det inte finns någon närmare definition av tillsynsbegreppet i sektorslagarna. Preciseringar av den typ som redovisats i sammanställningen ovan antyder mer olika avgräns- ningar i själva tillsynsuppdraget, främst geografiskt, än en be- greppsbestämning. Ett exempel är den vanliga avgränsningen central, regional och lokal tillsyn. 2.2.2Några tidigare försök att göra en legaldefinition av tillsyn Utredningens redovisade i delbetänkandet (kapitel 1) några tidigare försök att bestämma innehållet i begreppet tillsyn. revisorer, kommissionen, och Statskontoret har behandlat frågan. Utredningen redovisade sin egen bestämning av begreppets innehåll i delbetänkandet (kapitel 7). Därutöver har några tidigare utredningar lämnat förslag till legaldefinition av begreppet med tillämpning på de särskilda samhällsområden som de haft att utreda. lämnade i sitt betänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97, s. 46) ett förslag till definition av tillsyn för område: Tillsyn i denna lag är kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden i och enskild verksamhet som svarar för uppgifter inom samt att verksamheten uppfyller de krav som anges i 7 §. I allmänmotiveringen (s. 344) angavs bl.a.: I socialtjänstlagen införs en bestämmelse som klargör att tillsyn enligt den lagen är kontroll av laglighet och rättssäkerhet i individärenden och verk- samheter i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Laglig- hetskontrollen omfattar även kontroll av att insatserna inom är av god kvalitet, att det finns personal med lämplig utbildning och erfarenhet samt att kvaliteten i verksamheterna systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp lämnade i sitt betänkande (SOU 1996:103, s. 108) följande förslag till definition av tillsyn: Med tillsyn avses i denna balk en myndighetsutövning som syftar till att säkerställa att denna balk och föreskrifter, domar och beslut som har meddelats med stöd av balken efterlevs. I motiven angavs: Övervägandena om att i införa gemensamma tillsynsbestämmelser förutsätter att begreppet tillsyn klart definieras. En sådan definition bör tas in i lagtexten. Be- greppet tillsyn bör i princip förbehållas myndigheternas arbete med att se till att gällande regler eller meddelade villkor efterlevs. För detta arbete krävs lämpligt utformade tillsynsbestämmelser. De myndigheter som fått förtroendet att utnyttja dessa bestämmelser bör kallas tillsynsmyndigheter. Utredningen fortsatte: I samband med regleringen av tillsynsansvaret bör skiljas på den del av tillsynen som avser enbart den myndighetsutövande tillsynen, dvs. tillsynen över efterlevnaden av eller regler utfärdade med stöd av å ena sidan och förebyggande och stöd- jande åtgärder å andra sidan. (del 1, s. 542). Man anförde även: För att kunna införa gemensamma till- synsbestämmelser för all verksamhet som regleras i krävs att begreppet tillsyn klart definieras [] Tillsynsbegreppet bör emellertid förbehållas för den rent myndighetsutövande verksamheten som tillsynsmyndigheterna bedriver genom efterlev- nadskontroll och vidtagande av åtgärder för att åstadkomma rättelse i förekommande fall. (del 2, s. 295). Inget av förslagen ledde dock till att en legaldefinition av begreppet tillsyn togs in i de slutliga regleringarna. I propositionen (2000/01:80) Ny socialtjänstlag m.m. (s. 99) uppgavs: Det kan därför finnas fördelar med att som utredningen föreslår, tydliggöra och avgränsa tillsynsbegreppets innebörd i lagstiftningen. En mer precis definition av tillsyn skulle också kunna ge bättre förut- sättningar för nationell enhetlighet när det gäller hur länsstyrel serna bedriver sin tillsyn. Å andra sidan kan en snävare definition av tillsynen begränsa utvecklingen att finna nya sätt att utöva tillsyn och sprida kunskap. Denna invändning har framförts av många länsstyrelser. Det finns risk att verksamheten blir statisk och fattig på idéer, passiv och ineffektiv. Vidare hänvisades till arbete och angavs att regeringen avser att i detta sammanhang ytterligare belysa frågan om tillsynsbegreppets innebörd och tillsynens reglering. Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp Det är oklart vilka åtgärder som inryms i begreppet tillsyn. Enligt utredningens mening är kärnan i all tillsyn gransk- ning som genomförs med stöd av lag och (vanligen) en möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta om någon form av ingripande. innefattar begreppet tillsyn inte sällan också andra verk- samheter, såsom rådgivning, allmän information, utvecklingsstöd, normering i form av utfärdande av föreskrifter liksom verksam- heter som syftar till att skapa ny kunskap i form av översikter eller överblick över ett visst samhällsområde. Analysen i delbetänkandet ledde till slutsatsen att statlig tillsyn bör avgränsas till att avse i lag angivna uppdrag till offentliga organ att granska för medborgarna särskilt angelägna förhållanden så att dessa uppfyller författningsreglerade krav samt att vid behov verka för rättelse. Utredningens motiv för denna avgränsning är att öka tydligheten. Tydlighet bidrar till ökad förutsägbarhet och därmed ökad rättssäkerhet för alla berörda, nämligen tillsynsorganen, de objektsansvariga och de personer eller samhällsintressen som skyddas av den aktuella regleringen av tillsynsområdet. 2.3.1En definition av tillsyn Flera remissinstanser har efterlyst en lagfäst definition av begreppet tillsyn. Det är också en återkommande uppfattning i de diskussioner som utredningen haft med tillsynsmyndigheterna.