sou · GSB3129d3 · 2005-01-01 00:00:00 — De finns två myndigheter som övervakar naturgasmarknadens funktion, och . I följande avsnitt redovisas myndigheternas verksamheter och förslag till åt- gärder för att förbättra tillsynen. skall verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. Konkur- rensverkets övervakar efterlevnaden av konkurrenslagen (1996:20), KL. Lagen innehåller förbud mot konkurrensbegränsande sam- arbete och missbruk av dominerande ställning samt regler om prövning av större företagskoncentrationer. För är det angeläget att få reda på om företag samarbetar om priser och delar upp marknader eller om företag missbrukar sin marknadsmakt. Verket är därför intresserat av att hushållskunder, företag och myndigheter kontaktar verket vid misstankar om sådant beteende. Om konkurrerande företag upp- träder enligt vissa mönster kan det tyda på att de samarbetar på ett otillåtet sätt. har av denna anledning bl.a. tagit fram en checklista över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling. Checklistan är tänkt som ett hjälpmedel. Självfallet kan även andra omständigheter tala både för och emot otillåtna samarbeten. En förutsättning för att avtal omfattas av förbudet mot konkur- rensbegränsande samarbete är att det begränsar konkurrensen på ett märkbart sätt. Begränsningar av konkurrensen på ett märkbart sätt kan ha kvalitativ eller kvantitativ betydelse. I uttrycket märk- bart finns både ett kvantitativt krav och ett kvalitativt krav. kvantitativa kravet innebär att de samarbetande företagens storlek och marknadsandelar är av betydelse för bedömningen. Det kvali- tativa kravet innebär konkurrensbegränsningar som är objektivt nödvändiga för avtalets genomförande eller som krävs för att t.ex. leverantörer skall våga ta den stora kommersiella risk som ett marknadsinträde kräver. Naturgasmarknaden har uppmärksammats särskilt sedan bildades, dels 1993 och 1997 i samband med ett tiotal ansökningar om icke-ingripandebesked, dels 2004 då verket prövade ett koncentrationsärende, genomförde en s.k. gry- ningsräd på grund av misstanke om konkurrensbegränsande sam- arbete samt inledde en förnyad granskning av gällande leverans- avtal. prövade ett tiotal leve- ransavtal som tecknats av Nova naturgas eller i deras egenskap som återförsäljare. Samtliga leveransavtal som prövades innehåller klausuler som innebär att köparen endast får sälja natur- gas vidare inom sitt verksamhetsområde. Ett av de prövade avtalen är ett ramavtal om samarbete mellan och Nova naturgas.1 Avtalet innehåller villkor avseende marknad, teknik, underhåll av anläggningar för naturgasverksam- het, information samt agerande i förhållande till myndigheter och centrala organisationer. Av avtalet framgår att har ensam- rätt i förhållande till Nova naturgas att sälja naturgas till återdistri- butörer och slutförbrukare inom sitt verksamhetsområde, dvs. un- gefär söder om linjen –. Klausulen har dess- utom tolkats som att inte tillåts sälja naturgas utanför sitt verksamhetsområde. Enligt Nova naturgas har denna klausul sagts upp och företagen har agerat på den totala marknaden. Av de ärenden som prövats av har samtliga le- veransavtal som anmälts till verket meddelats icke-ingripande- besked. Verket konstaterade att det finns delar av avtalen som un- der vissa betingelser kunde strida mot bestämmelser i ex- empel anges avtal som innebär att företag åtar sig att köpa en kvantitet naturgas som uppgår till hela eller huvuddelen av sina behov. 1 dnr 1815/93 och 1821/93. I verkets beslut angående samarbetsavtalet mellan Nova naturgas och konstaterades att statsmakternas inflytande över in- troduktionen av naturgas i varit betydande samt att det aktuella avtalet innehåller inköpsåtaganden, ensamrätter och om- rådesbegränsningar som kan vara konkurrensbegränsande i konkur- renslagens mening. Verket noterade vidare att det då, 1997, inte fanns någon annan än Nova Naturgas som kunde leverera naturgas till den svenska marknaden, samt att vissa begränsningar kunde an- ses objektivt nödvändiga för att avtalen och därmed naturgasintro- duktionen i skulle kunna genomföras. Sammantaget ansågs avtalen därför inte begränsa konkurrensen på ett märkbart sätt. Avtalen beviljades s.k. icke-ingripandebesked. Av beslut framgår att det inte kan uteslutas att en marknadsöppning i enlighet med gasmarknadsdirektivet kan utgöra grund för att initiera en omprövning av aktuella avtals förenlighet med konkurrenslagen. reformerades tillämpningen av EU:s konkur- rensregler. Detta innebär bland annat att förhandsbeskeden, de så kallade icke-ingripandebeskeden och möjligheten att få individuella undantagen har försvunnit. Med anledning av de förändrade reg- lerna inom EU har den svenska konkurrenslagen setts över för att anpassas till de regler som gäller inom EU. Förändringarna i den svenska konkurrenslagen trädde i kraft . I och med att förändringarna trädde i kraft i svensk lagstiftning måste företa- gen själva bedöma om deras avtal strider mot konkurrensreglerna.2 kan fortfarande på eget initiativ pröva avtal och samarbeten. har verket beslutat att inleda granskning av leveransavtal på naturgasmarknaden. Avtalen granskas med avse- ende på om de strider mot förbudet i KL om konkurrensbegrän- sande samarbete. har verket granskat DONG:s förvärv av Nova naturgas handelsverksamhet. Beslutet har beskrivits närmare i kapitel 14.3. 2 För att göra detta kan de ta hjälp av EU:s gruppundantagsförordningar samt kommissionens riktlinjer om hur artikel 81:3 skall tillämpas. Företagen kan hänvisa till denna artikel inför en nationell domstol eller myndighet. På Europeiska unionens webbplats finns bland annat information om regler för företag. Avtalet, beslutet eller beteendet är lagligt om företaget kan visa att det uppfyller de villkor som fastställs i artikel 81:3. har i ett tiotal beslut och 1997 kommit fram till att avtalen vid sammantagna bedömningar inte strider mot bestämmelserna i . Bedömningarna gjordes mot bakgrund av att marknaden inte öppnats för konkurrens för slutkunder och att det i huvudsak är riksdag och regering som bestämt att naturgas skall introduceras i landet och lagt fast den huvudsakliga organisations- strukturen på den svenska naturgasmarknaden. När naturgasen introducerades ökade användningen i snabb takt för att därefter öka i mer måttlig takt. Natur- gasen distribueras i ungefär 30 kommuner. I dessa kommuner står naturgasen för av energi- användningen. Detta motsvarar nivåerna för energiförsörjningen i andra länder med naturgas. Naturgasen måste därmed anses vara introducerad i . När marknaden nu dessutom har öppnats för konkurrens synes de omständigheter som legat till grund för verkets beslut ha förändrats väsentligt. Utredningen instämmer i bedömning av att det finns delar i leveransvill- koren mellan naturgasmarknadens aktörer som är konkurrens- begränsande. Utredningen ser därför positivt på att Konkurrens- verket beslutat att granska gällande avtal. Utredningen utgår från att företagen känner till de nya reglerna i Konkurrenslagstiftningen och att de konkurrensbegränsande de- larna i avtalen omförhandlas. Eftersom nya leveransavtal har teck- nats och kommer att tecknas förutsätts att Konkurrens- verket följer denna utveckling. 16.2.1Naturgaslagen och dess förarbeten Tillsyn över efterlevnaden av naturgaslagen (SFS 2000:599) och av föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen utövas av . Lagen trädde i kraft . I lagens 6 kapitel om tillsyn m.m. anges att tillsynen gäller efterlev- naden av naturgaslagen och av föreskrifter eller villkor som med- delats med stöd av lagen. Här anges också att tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de hand- lingar som behövs och att myndigheten kan meddela de föreläg- ganden som behövs för att trygga efterlevnaden enligt ovan. Begä- ran och förelägganden får förenas med vite. Av naturgaslagens förarbeten framgår samlat vad som avses med tillsyn.3 Den myndighet som regeringen bestämmer skall utöva till- syn enligt följande: efterlevnad av vad som föreskrivs om framdragande och använ- dande av naturgasledningar samt regler om återställning. kontroll av skäligheten av villkoren för överföring av naturgas för annans räkning kontroll av villkoren för anslutning till naturgasledningar. granskning av överförings-, distributions- och lagringsföretagens årsrapporter och revisorsintyg. I myndighetens övriga uppgifter ingår, enligt förarbetena, att ut- färda föreskrifter och ge ut allmänna råd samt att bereda konces- sionsärenden. Dessutom skall tillsynsmyndigheten lämna råd och information till kunder, naturgasföretag, organisationer och andra myndigheter. Utöver detta skall myndigheten mer övergripande bevaka naturgasmarknadens utveckling. I detta ingår att utifrån ett konsumentperspektiv bevaka naturgasföretagens beteende och vill- kor gentemot den enskilda konsumenten, vilket innebär att även icke-berättigade kunders intressen skall bevakas. Myndigheten kan vidta åtgärder med anledning av enskilds anmälan eller på eget initiativ (ex officio).4 Den verksamhet som tillsynsmyndigheten bedriver finansieras via en allmän avgift. Avgiften tas ut av de aktörer som myndigheten utövar tillsyn över, dvs. sådana naturgasföretag som bedriver överföringsverksamhet och lagringsverksamhet. Avgiften avses att finansiera beredning av koncessionsärenden, granskning av natur- gasföretagens särredovisning av överföringsverksamhet och lag- ringsverksamhet samt tillsyn när det gäller naturgasföretagens skyldigheter.5 1999/2000:72, s. 64. 1999/200:72, s. 161. 1999/2000:72, s. 67. Enligt myndighetens regleringsbrev skall verksamhetsgrenen Till- syn enligt naturgaslagen återrapporteras enligt följande indelning; föreskriftarbete, tillsyn, koncessionsärenden och klago- mål/förfrågningar. skall förutom att bedriva tillsyn även följa utvecklingen på naturgasmarknaden vilket ingår under ett annat verksamhetsområde. I årsredovisning står att myndig- hetens arbete med tillsyn enligt naturgaslagen förutom tillsyn även omfattar föreskriftsarbete, koncessionsärenden samt klagomål och förfrågningar.6 har således redovisat sin tillsynsverksamhet enligt indelningen i regleringsbrevet. I tabellen redovisas en sammanställning av antalet inkomna och avslutade ärenden. Ärendebalans och genomsnittlig handläggningstid Tid [dagar] Källa: årsredovisning för . Avsaknaden av praxis har enligt myndigheten lett till långa hand- läggningstider. Inga förelägganden har utfärdats. Samtliga tillsyns- ärenden har avskrivits utan åtgärd. Enligt Energimyndigheten beror detta på antingen att företaget i fråga rättat sig efter myndighetens 6 Årsredovisningen , , s. 38. bedömning innan beslut fattats eller att inga lagliga medel för in- gripanden funnits att tillgå. Intäkter för att finansiera tillsynsverksamheten uppgick till . Kostnader för verksamheten uppgick till , vilket motsvarar av myndighetens totala kostnader för verksamheter.7 Företrädare för de största naturgaskunderna i har i kon- takter med utredningen framfört att man begärt granskning av tarifferna för överföring av naturgas utan att myndigheten öppnat något tillsynsärende. Ett av företagen har upphört att använda naturgas som huvudsakligt bränsle med hänvisning till bl.a. de höga överföringstarifferna i . Enligt Energimyndigheten har ett möte ägt rum i informations- syfte. Myndigheten har vidare hänvisat till svårigheter med tillsyn med hänsyn till den rättsliga oklarhet som rått vad gäller över- föring för egen räkning. Myndighetens svårigheter med rättsliga oklarheter bekräftas i rapporten av naturgaslagen . I rapporten skri- ver myndigheten att det är mycket svårt att bedriva en effektiv och rättvis tillsyn på grund av den oklarhet som råder till följd av reg- lerna om överföring och överföring för egen räkning. Energimyn- digheten har vidare i sin årsredovisning konstaterat att naturgaslagen visat sig alltför svår att tillämpa vid skälighetspröv- ning av tariffer. I det reviderade EG-direktivet om den gemensamma marknaden för naturgas finns föreskrifter om oberoende nationella tillsyns- organ och deras uppgifter. Det framhålls att tillsynsmyndigheterna anses ha en avgörande betydelse för ett icke-diskriminerande till- träde till näten. Vissa uppgifter som skall tillkomma tillsynsorganen läggs fast, bl.a. att myndigheterna åtminstone skall fastställa eller godkänna beräkningsmetoderna för överförings- och distribu- tionstariffer. Genomförandet av direktivet i har behandlats i utredningens delbetänkande. Som framgår där ingår bl.a. att årlig rapportering skall lämnas från tillsynsorganen till EG-kommissio- nen. Rapporteringen innefattar bl.a. frågor om tilldelning av sam- manlänkningskapacitet, mekanismer för åtgärdande av överbelast- ning, offentlighet och transparensfrågor, särredovisning, villkor för lagring osv. 7 Motsvarande intäkter för tillsyn enligt ellagen var . Kostnaderna uppgick till , vilket motsvarar av myndighetens totala kostnader för verksamheter. Enligt regeringens proposition statsbudget föreslås att tillförs ytterligare resurser för att effektivi- sera sin tillsynsverksamhet. Förberedande arbete har redan inletts. I kontakter med myndigheten kan utredningen bl.a. konstatera att arbete med att förstärka tillsynen påbörjats. Dessutom avser myn- digheten att bedöma skäligheten i nu gällande tariffer. Utgångs- punkten kommer att vara en analys av utvalda överföringsföretags årsrapporter för 2003.8 Enligt Energimyndighetens regleringsbrev skall en metodik utvecklas för att kunna användas som ett instrument i tillsynen enligt naturgaslagen av tariffer för över- förings- och lagringsverksamhet. avslutar un- der 2004 detta arbete som avses ligga till grund för det fortsatta till- synsarbetet. I arbetet har myndigheten också inkluderat frågor gällande de framtida kraven på godkännande ex ante av beräk- ningsmetoder. Utredningens bedömning: Regeringens återrapporteringskrav för verksamhetsområdet enligt naturgaslagen bör åter- spegla lagstiftarens avsikter med tillsyn över naturgasmarkna- den. Om annan verksamhet skall återrapporteras inom samma verksamhetsområde bör detta i sådana fall tydligt framgå. Målen för tillsyn bör utvecklas och kon- kretiseras av myndigheten, bl.a. vad som omfattas och hur till- synen skall bedrivas av myndigheten. Metoderna för tillsynen bör utvärderas fortlöpande av till- synsmyndigheten bl.a. genom analyser av vilka åtgärder som är mest effektiva. Regler om tillsyn har som syfte att säkerställa en väl fungerande marknad. För att nå detta syfte är det avgörande att regelverket följs. Därför finns det regler om tillsyn. Ett stort antal svenska myndigheter bedriver tillsyn i olika omfattning på central, regional och lokal nivå. Det finns dock betydande skillnader i uppfattningen om vilka uppgifter som skall omfattas i begreppet tillsyn. Även inom svensk lagstiftning används en mångfald av begrepp för att beskriva tillsynsfunktionen. Begreppet har analyserats och kom- 8 Dnr N2004/6383/ESB. menterats i flera utredningar.9 Ofta används tillsynsbegreppet som övergripande beteckning för normering, utvärdering, rådgivning, föreskriftsarbete och inspektion. Som särskild myndighetsuppgift har tillsyn alltmer kommit att förknippas med kontroll av regelefterlevnad. Begreppet tillsyn är oklart inom många verksamhetsområden. Ofta får tillsynsmyndigheter själva identifiera gränserna för vad som är möjligt och ges stort handlingsutrymme att välja inrikt- ningen för tillsynen. Oklarheterna kring innebörden av begreppet har skapat osäkerhet om hur tillsyn bör bedrivas och det har där- med i vissa fall varit svårt att omvandla lagstiftarens avsikter i prak- tisk tillämpning. För tolkning av innebörden av tillsyn över efterlevnaden av naturgaslagen finns vägledning i lagens förarbeten. Skillnaderna mellan begreppet i naturgaslagens förarbeten och indelningen i regleringsbrevet skapar osäkerhet om vad som omfattas av myn- dighetens tillsyn. Vidare försvåras bedömningar av tillsynsverk- samhetens effektivitet och som en följd av detta även behoven av resursförstärkning. En rimlig slutsats av detta är att tillsynen bör vara klart och tydligt avgränsad, t.ex. i regeringens styrdokument. Tillsynsverksamheten bör ges utrymme för flexibilitet och möj- ligheter att anpassa insatserna till behoven. har fått frihet att inom ramen för sitt allmänna uppdrag och med be- aktande av i regleringsbrev eller på annat sätt specifikt lagda upp- drag, att prioritera arbetsuppgifter och välja arbetsmetoder. Utred- ningen kan konstatera att inte öppnat tillsyns- ärenden på eget initiativ, dvs. Denna prioritering kan an- tas leda till minskade risker för naturgasföretagen att bli upptäckta vid regelbrott. Riskerna att upptäckas vid regelbrott torde påverka företagens sätt att agera t.ex. att överprissätta överföringarna. Myndighetens åtagande att analysera informationen i överföringsföretagens årsrapporter kan leda till tillsyn ex officio. Myndigheten har inom ramen för sitt uppdrag att följa naturgas- marknadens utveckling kunnat konstatera att överföringstarifferna i är avsevärt högre än i andra länder. Detta bör också kunna vara en utgångspunkt för myndigheten att öppna tillsyn ex officio. 9 För ytterligare analyser om tillsynsbegreppet hänvisas till rapporterna En till syn på tillsyn – hur svenska tillsynsmyndigheter påverkas av EU (Statskontoret 2001:14), Att se till eller titta på – om tillsynen inom miljöområdet (Ds 1998:50) samt Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10). Kraven på tillsyn över efterlevnaden av naturgaslagen är i det närmaste lika omfattande som motsvarande krav enligt ellagen. Med hänsyn till naturgasmarknadens storlek i är det dock inte motiverat att bedriva lika omfattande tillsyn på som på el- marknaden. Naturgasmarknadens mindre omfattning avspeglas också i att avgifterna som finansierar tillsyn på naturgasmarknaden uppgår till ett avsevärt mindre belopp än motsvarande avgifter för tillsyn av elmarknaden. har således tvingats göra prioriteringar. Naturgaslagens krav kommer genom införandet av EG-direkti- vet att skärpas. Det är tydligt att dessa uppgifter och denna nya rapportering kommer att sätta fokus på tillsynsfrågorna. Detta sammantaget med rapporteringen enligt ovan och det förhållandet att naturgasmarknaden expanderar gör det troligt att tillsyns- frågorna framledes kommer att vara i ett annat fokus än av tillämpningen av naturgaslag. har naturgasföretagen inte behövt särredovisa kostnader för transpor- ter för egen räkning och övrig överföring. Detta problem försvin- ner när direktivet införs i svensk lagstiftning. När handelsverksam- het skiljs från överföringsverksamhet kommer överföringstarif- ferna att bli mer transparenta. Svårigheterna att tillämpa naturgas- lagen vid skälighetsprövning av tariffer torde därmed försvinna. Det är utredningens bedömning att kommer att utöka sin tillsynsverksamhet och att det därför är betydelsefullt för den fortsatta utvecklingen att meto- derna för tillsynen utvärderas fortlöpande av tillsynsmyndigheten bl.a. genom analyser av vilka åtgärder som är mest effektiva. För att öka transparensen och möjligheterna att följa upp verksamheten bör mål utvecklas och konkretiseras av myndigheten avseende till- synsverksamheten, bl.a. vad som omfattas och hur tillsynen skall bedrivas av myndigheten. Målen bör följas upp av regeringen. I följande kapitel presenteras en analys av naturgasmarknadens funktion. I syfte att redogöra för utredningens samlade bedömning förekommer vissa upprepningar av vad som nämnts i tidigare av- snitt. EU har som mål att skapa en integrerad europeisk naturgasmark- nad med konkurrens och fri prisbildning. De samhällsekonomiska fördelarna med en sådan marknad är bland annat ett effektivare resursutnyttjande. Enligt och rådets direktiv /55/EG skall samtliga marknader vara helt konkurrensutsatta . De olika medlemsländerna har valt olika takt och tillvägagångssätt för att konkurrensutsätta den egna inhemska marknaden. För att s.k. perfekt konkurrens skall uppkomma på en ideal marknad måste antalet köpare och säljare vara så stort att ingen av dem kan påverka priset på egen hand. Inga säljare och köpare får samverka med varandra. Dessutom skall konsumenterna ha full- ständig information om vad som äger rum på marknaden, t.ex. skall det lägsta priset finnas tillgängligt utan förbehåll. Förutom detta skall det finnas möjligheter att överge säljare som tar ut orimliga priser. På den ideala marknaden får marknadskrafterna inte sättas ur spel av regleringar. Företagen skall kunna ta sig in på marknaden utan att möta hinder. Dessutom skall information om befintlig teknik finnas tillgänglig för tillverkarna så att alla kan välja den för dem bästa lösningen. Det är svårt, om inte omöjligt, att uppfylla samtliga dessa kriterier. Här är den perfekta marknaden utgångspunkten för analyser av marknadens funktion, som ett riktmärke snarare än slutmålet. Naturgasmarknaden har haft karaktären av naturligt mo- nopol på grund av de stordrifts- och samproduktionsfördelar som funnits i verksamheten inom ett visst geografiskt område. då naturgasmarknaden byggdes upp fanns det tekniska och ekonomiska förhållandena som motiverade vertikalt integrerade företag. Integrerad utbyggnad och drift av överföringsanläggningar kunde t.ex. medföra betydande samordningsvinster. I takt med den tekniska utvecklingen och den växande marknaden har de ekono- miska förutsättningarna för organisationen av naturgasföretag för- ändrats. Företagens monopolställning inom sitt geografiska om- råde är inte längre lika naturlig och den vertikala integrationen kommer inte att vara lika fördelaktig. När det gäller överförings- verksamheten, är dock stordriftsfördelarna fortfarande sådana att dessa led alltjämt har karaktären av naturligt monopol. Naturgasmarknadsreformen har bl.a. inneburit att ett tiotal stora naturgasförbrukare fått möjlighet att välja naturgasleve- rantör. Marknaden har övergått från en situation med lokala monopol till en delvis konkurrensutsättning. De stora företagen har haft en tradition av att diktera villkoren på marknaden, vilket i viss mån lever kvar. Inte sällan har utredningen mötts av att de mindre leverantörerna att inte vill uttala sig av oro för relationen till det företag som säljer naturgas till dem. Konkurrenssituationen på naturgasmarknaden kan därför beskrivas som outvecklad. Det finns ett antal bidragande förklaringar till detta. I följande avsnitt redovisas utredningens utvärdering och analys av naturgasmarkna- dens funktionssätt. 17.2Den fortsatta utvecklingen av naturgasmarknaden För att kunna konkurrera om slutkunderna är det av betydelse att naturgasföretagen kan köpa naturgas på lika villkor. Om något fö- retag gynnas framför andra finns det risk för att andra företag kon- kurreras ut eller att nya företag förhindras att etablerar sig på marknaden. En viktig beståndsdel för priskonkurrens är därför im- port utan konkurrensbegränsningar. Det tyska företaget har för avsikt att markant öka sin närvaro i genom att börja sälja natur- gas direkt till som ingår i . Detta innebär att kommer att importera av den gas som förbrukas i från . Detta kommer dock inte att ändra marknadsandelar på grossistmarkna- den eftersom inköp av naturgas inte påverkar dess gros- sistförsäljning. Det bör dock påpekas att grossistverk- samhet minskas avsevärt eftersom och Öresundskraft försvinner som kunder. Den svenska stamledningen har en överkapacitet. har utbyggnadsplaner av naturgassystemet fun- nits. Mot bakgrund av ovan beskrivna utbyggnadsplaner samt en maximal överföringskapacitet runt är det en rimlig be- dömning att naturgassystemet kommer att förstärkas med hjälp av kompressorer . En förutsättning för att få en väl utvecklad konkurrenssituation är att den svenska infrastrukturen byggs ut. Ända sedan introduk- tionen i har nackdelarna med bara en tillförselväg och stora dominerande aktörer påtalats från användarna av naturgas.