sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Hufschmidt och Gerin (1970), (1970), Merewitz (1973b), Segelod (1986) och Flyvbjerg et al. (2004) fann ett samband mellan anläggningstid och kostnadsavvikelse. Ju som förflöt mellan beslut och uppföljning desto större tenderade kostnadsöverskridandena att bli. För Merewitz projekt fanns ett sådant samband för de projekt som avsåg vattenresurser, vägar och tunnelbanesystem, liksom för Flyvbjerg et al. (2004) projekt av samma typ, och för projekt vad gällde vattenkraftstationer, utbyte- och tillbyggnad av ledningar. Detsamma gäller forsknings- och utvecklingsprojekt. Både Summers (1967) och et al. (1971) fann att kost- nadsöverdragen är större för utvecklingsprojekt som krävt att genomföra. Summers (1967) förklarade detta med att krav- specifikationerna för nya vapensystem har förändrats och skärpts under utvecklingstidens gång vilket har genererat längre utveck- lingstider och högre kostnader. Det ligger nära till hands att tänka sig att det faktum att inve- steringsutgiften stiger med anläggningstiden egentligen förklaras av penningvärdeförsämringen mellan beslut och uppföljning. Så är dock inte alltid fallet ty sambandet kvarstår i ovannämnda under- sökningar även när siffrorna rensats för inflation. hade några stora vattenkraftstations- projekt som drabbades av som man upplevde det stora kost- nadsöverskridanden. Detta skulle kunna tas som intäkt för att stora projekt drabbas av större överskridanden, än små projekt. Vid närmare studium visade det sig dock att det inte var projekt- storleken i sig självt som var den egentliga orsaken utan de långa anläggningstiderna. I och med att energipriserna steg i samband med oljeprishöjningarna omoptimerade några stora kraftstationsprojekt kalkylerade före den första oljekrisen till de nya energipriserna. Även skärpta konstruktionsstandards bidrog till kostnadseskalationen. Se figur 5 som visar anläggningstiden i månader i förhållande till kostnadsöverdragen för elva vattenkrafts- stationer. Fyra av de kraftstationer som uppvisar störst kostnads- eskalation designades alla före den första oljekrisen. Om vi bortser från dessa fyra kraftstationer så klarade sig övriga projekt bra. Tre uppvisar smärre kostnadseskalation medan fyra ligger kring nollinjen. Anläggandet av de två kraftstationerna med längst anläggningstid påbörjades respektive 1972 och avslutades respektive 1979. Det innebar att de hade kommit en bra bit på väg när olje- priset tre- till fyrdubblades 1973–1974 för att sedan ytterligare för- dubblas en gång till 1978–1980. Övriga projekt med kostnads- eskalation påbörjades –1977; de utan synbar kostnads- eskalation 1980–1981 dvs. Att de tidigast påbörjade projekten under sådana förutsättningar drabbas av störst kostnadseskalation kan förklaras av att kostnaden för att göra för- ändringar i ett projekts design stiger kraftigt ju närmare färdig- ställande projektet befinner sig. Dessutom bör detta förändrings- arbete har bidragit till att förlänga anläggningstiden vilket i sig självt bidrar till kostnadseskalation. När ett projekt tar att genomföra tenderar det bli för- ändringar i projektet till följd av att man vill inkorporera ny teknik, och anpassa projektet till förändrade marknadsförutsättningar och standards, som den långa anläggningstiden gör att man får mer tid på sig att fundera ut förbättringar i projektets design. Det kan innebära både höjd ambitionsnivå och bättre tekniska och kommersiella lösningar, men brukar också eskalera slutkostnaden. Kostnadsavvikelse i fast penningvärde Sambandet mellan anläggningstid och kostnadsavvikelse för 11 vattenkraftstationer Betydelsen av skärpta säkerhetskrav och reglering för byggnadstid och kostnader illustreras mycket väl av kostnadsutvecklingen för nya kärn- och kolkraftverk i . Se tabell 7. skärptes kraven successivt. Detta ledde till längre byggnadstider vilket i sin tur ledde till högre kostnader för nya verk. I och med att byggnadstiden förlängs så ökar räntekostna- derna speciellt som inflationsnivån vissa år närmade sig tvåsiffriga tal. Effekterna av skärpta säkerhetskrav inom kärnkraftsområdet på kärnkraftens kon- kurrenskraft mildrades dock av höjda oljepriser och skärpta miljö- krav för nya fossila kraftverk. En liknande utveckling har kunnat iakttas i . Kärnkrafts- aggregatet II kostade i penningvärde ; III 8.400 miljoner. Se Jagrén (1983). II är av samma storlek som och II och påbörjades något före dessa. Slutkostnaden i löpande penningvärde blev 735 miljoner vilket är ungefär lika mycket som och II kostade var för sig. Jagrén (1983) försökte förklara kostnadsskillnaden mellan OII:an och OIII:an genom att göra reaktorerna jämförbara. Han justerade upp OII:an för tilläggsinvesteringar. Drog bort OIII:ans bygg- kostnad för gemensamma anläggningar, såsom skyddsrum, hamn och restaurang samt ej jämförbara markarbeten. Kvar blev kostna- den för nya standardkrav och normer, främst från statsmakterna om 550 miljoner i penningvärde , eller av beräknad investeringsutgift. Den återstående ca 27 %-ens kost- nadsökning förklarades till 15–av indirekta effekter av nya standardkrav och andra rent kostnadshöjande faktorer. Ny teknik och andra kostnadssänkande faktorer beräknades ha bidragit till att sänka investeringsutgiften med 2–. Effekten av skärpta standards framgår om man tar nettoeffekten genom byggvolymen. För OI blir denna kvot 2,2kW/m3 (=440MW/200.000m3), för OII 1,8kW/m3 (=580MW/320.000m3), och för OIII 1,3kW/m3 (=1.060MW/830.000m3). Äldre verk är kostnadseffektivare, än nyare verk. Skärpta standardkrav har helt raderat ut den stordriftsfördel som borde föreligga för kärnkrafts- aggregat. Vi har här argumenterat för att en förlängning av anläggnings- tiden ofta har lett till högre kostnader. Man skulle också kunna tänka sig att projekt som tar att förverkliga skulle kunna bli billigare än kalkylerat därför att ny teknik erbjuder billigare metoder och material för att genomföra projektet, men så verkar inte lika ofta ha varit fallet. Man bör i detta sammanhang observera att kostnaden för råvaror och mer obearbetade produkter måste sjunka, och arbetskraftskostnaden stiga, för att levnadsstandarden ska öka. Om vi tror på en höjd levnadsstandard så innebär det att vi även tror på att arbetskraftskostnadens andel av investerings- utgiften kommer att öka; och om projektansvariga i stora och mycket långsiktiga projekt inte kan effektivisera projektets genomförande så att ökande arbetskraftskostnader och produkti- vitetsvinster balanserar ut varandra, så kan detta leda till kostnads- eskalation. P6 Kostnadsöverdrag samvarierar med tidsöverdrag och andra typer av avvikelser mellan budget och slutredovisning. Vi har redan under föregående punkt berört att det finns ett sam- band mellan kostnadsavvikelser och andra typer av avvikelser. I har The General länge följt upp statligt Problemen med kostnadsöverdrag minskade men kvarstod trots striktare metoder för styrning och kontroll av projekten (, 1988). Orsakerna anges vara de samma som . Man talar i (1988) om att man ännu inte har lyckats lösa problemet med funding instability, dvs. att till- förseln av finansiella medel till projektet är instabil, och design instability, dvs. att designen måste förändras under projektets genomförande ofta till följd av att projektets finansiering är insta- bil. Detta att brist på kontinuerlig och förutsägbar finansiering tvingar projektansvariga till att vidta förändringar i projektet som i slutändan betyder högre kostnader var en viktig faktor även i de utvecklingsprojekt i svensk verkstadsindustri som (1990) studerade. Instabil finansiering och design genererar förändringar i slutkostnad, med andra ord, ett projekt som uppvisar avvikelser i ett avseende uppvisar ofta också avvikelser i andra avseenden. Betydelsen av stabila omvärldsförhållande är tydlig även i IT- projekt. När man designar byggnader, broar, flygplan, datorer eller läkemedel kan ingenjörer och produktutvecklare ställa upp och utgå ifrån en viss kravspecifikation som deras produkt ska uppfylla och använda denna kravspecifikation för att utvärdera sina framsteg och måluppfyllelse. Utvecklare av mjukvara saknar ofta en sådan klar och användbar kravspecifikation (, 1990; Baetjer, 1998; Cugola och Ghezzi, 1998; Sheremata, 2002). I de flesta fall kan inte kunderna exakt specificera vad de behöver och vill att mjukvaruprogrammet ska kunna prestera. De har en föreställning om det problem som de vill att mjukvaran ska kunna lösa för dem men de kan inte översätta denna föreställning i en precis kravspeci- fikation. Utvecklarna är därför tvingade att börja utvecklings- arbetet med en oprecis kravspecifikation vilka sedan i samarbete med beställarna måste klargöras under utvecklingsprocessen. Allt eftersom man sedan lär sig vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt så leder detta till förändringar i kravspecifikationen med förändringar och kostnadseskalation som följd. För att kunna specificera kraven måste utvecklingsprocessen vara transparant i den meningen att beställarna ska kunna involveras i projektets alla faser. På så sätt påminner IT-projekt mer om kund- drivna utvecklingsprojekt, än anläggningsprojekt. Ett annat för- hållande som bidrar till svårigheterna att specificera kravspecifika- tionen är att mjukvaruutveckling är en relativt ung vetenskap som ännu inte utvecklat standardiserade metoder för att ta fram ny mjukvara på samma sätt som utformningen av en bro, byggnad eller väg sker efter vissa välbeprövade beräknings- och planeringsprinci- per. Detta innebär också att problemlösandet i högre grad blir de- centraliserat till de som utvecklar programmet, och mindre planer- bart för projektledningen. Samvariationen mellan avvikelser av olika art illustreras ytter- ligare av Segelod (1986) som studerade 35 större anläggnings- projekt i svensk industri. Materialet är litet men ändock av intresse då det avser stora industriprojekt i privat industri. Tabell 8 visar antalet projekt med en avvikelse större än för ett antal variabler i investeringskalkylen. Vi kan se att 17, dvs. hälften, av projekten drabbats av kostnadsöverdrag om , och en lika stor andel av de största 20 projekten. Förekomsten av avvikelser större än för några vari- abler i investeringskalkylen Not: Från Segelod (1986, s. 135). Tabell 8 visar de större avvikelserna dels för samtliga 35 projekt, dels för de 20 beloppsmässigt största projekten. Det genom- snittliga kostnadsöverdraget för dessa projekt var beskedliga . Som framgår av tabellen är det betydligt vanligare med avvikelser som negativt påverkar projektens lönsamhet, än motsatsen, och det gäller inte bara skattning av investeringsutgift utan även andra vari- abler såsom ambitionsnivå, driftskostnad och försäljningsvolym. Likväl torde denna enkätundersökning underskatta den verkliga förekomsten av avvikelser då man kan misstänka att de som erfarit problem med sina projekt i högre utsträckning inte velat låta detta bli känt genom att delta i enkäten. Innan ett större investeringsprojekt kommer till genomförande har det som regel gjorts flera utredningar och investeringskalkyler. I figur 6 jämförs avvikelsen i investeringsutgift mellan dels första kalkyl och godkänd investeringsbudget, dels godkänd investerings- budget och slutredovisning för de projekt för vilka uppgifter om förkalkyler förelåg. Figuren visar att många stora industriprojekt vars kostnader har eskalerat mellan första kalkyl och kalkyl för be- slut även fortsätter att eskalera efter investeringsbeslutet. Tabellen 8 och figur 6 avser att illustrera observationen att det är ovanligt att ett projekt drabbas av stora kostnadsavvikelser utan att drabbas av avvikelser för andra ingående variabler. Stora kostnadsöverdrag brukar följas av, inte bara tidsöverdrag, utan även avvikelser vad gäller ambitionsnivå, produktionskapacitet, drifts- kostnad, försäljningsvolym och försäljningspris. Ett projekt med avvikelse i ett avseende uppvisar ofta också avvikelser i andra av- seenden. Det finns följaktligen anledning till ökad uppmärksamhet på risken för kostnadsöverdrag när ett projekt i något avseende börjar avvika från planen. Ett skäl till att projekt drabbas av kostnadsöverdrag är att be- slutet har tagit i ett tidigt skede då det ännu inte hade gjorts någon detaljerad projektering och kalkylering. Om det vore så skulle man kunna förvänta sig att projekt som uppvisar stora kostnadsöverdrag även uppvisar små kostnadsavvikelser mellan första kalkyl och kalkyl för beslut. Som framgår av figur 6 är så ofta inte fallet. Rela- tivt många av de stora industriprojekten i detta lilla urval har vidfarets kostnadsöverdrag både mellan första kalkyl och beslut, och mellan beslut och slutredovisning. Det har skett förändringar i projektet både före och efter investeringsbeslutet. Detta indikerar att projektledningen inte haft riktigt bra kontroll över projektet. Kostnadsavvikelse före respektive efter investeringsbeslut vid några stora industriprojekt Not: Från Segelod (1986, s. 137). Avvikelse mellan första investeringskalkyl och godkänd investeringskalkyl ställd i för- hållande till avvikelse mellan den senare och efterkalkyl, för de projekt för vilka uppgift om förkalkyl förelåg. Ett råd i sådana sammanhang, som bl.a. ges av (1985), är att, istället för att skära och göra förändringar i projektet för att hålla nere kostnadseskalationen, gå tillbaka, specificera den nya designen och göra en ny detaljerad kostnadsskattning och marknadsanalys baserad på denna nya design. Man bör då inte försumma att belysa de områden man ännu inte har ett bra grepp om, de vita fläckarna, och man bör kunna överge projektet om den nya kostnadsskatt- ningen och marknadsanalysen visar att projektet troligtvis inte kommer att bli lönsamt. Kommunala och statliga projekt uppvisar ett annat mönster eftersom de ofta först tas in i en långtidsplan där de kan få ligga och vänta på sitt genomförande om andra projekt prioriteras högre. Det innebär att vissa projekt antingen får stora avvikelser mellan första kalkyl och kalkyl för byggstart eller mellan kalkyl för byggstart och uppföljning av färdigt projekt. Se figur 7 som visar kostnadsavvikelserna för 74 större kommunala ny- och ombygg- nadsprojekt genomförda i olika svenska kommuner i början av hamnade nya investeringsprojekt först i något som kallades ekonomisk långsiktsplan. Det fanns inte längre något krav på detta men eftersom SCB begärde in upp- gifter om kommunernas långsiktiga investeringsplaner så levde långsiktsplaneringen kvar. På den horisontella axeln visas avvikel- sen mellan den kostnadsskattning som låg till grund för att ta in projektet i långsiktsplanen och den kalkyl som låg till grund för beslut om att genomföra samma projekt. Den vertikala axeln visar hur stora avvikelserna blev mellan beslut att genomföra projektet och slutredovisning. Som vi kan se uppstår avvikelserna antingen som projektet ligger i långsiktsplanen eller under genomförandet. I det första fallet spelar inflation in eftersom vissa projekt kom att ligga och skvalpa länge i dessa långsiktsplaner; i det senare fallet spelar tillkommande kostnader och designföränd- ringar in. Det kan röra sig om att man har börjat bygga en ny skola för att efter byggstart komma fram till att man bör bygga till ytter- ligare ett par klassrum. Byggbolagen vet att ta betalt för sådana för- ändringar. Man bör här observera att det inte behöver kosta särskilt mycket att göra förändringar i ett projekts design så länge som projektet ännu endast är en skrivbordsprodukt. Ju mer resurser som läggs ned, desto dyrare blir det sedan att göra förändringar. Mönstret från de kommunala projekten går igen i väg- och ban- verkets investeringar. Se figur 8 som visar avvikelserna före respektive efter för åtta svenska vägprojekt och sju järnvägsprojekt. Det projekt som har drabbats av ett 112%-igt kostnadsöverdrag mellan budget och slutkostnad är ett vägprojekt som efter bygg- start omvandlats från motortrafikled till motorväg. Budget står här för den kalkyl som upprättas inför byggstart innan upphandling har skett. Större avvikelser mellan budget och utfall kan vanligtvis här- ledas till designförändringar av detta slag. Det nämnda vägprojektet är dock ett undantag. De största avvikelserna uppträder som projekten ligger i långtidsplanen till dess en projektbudget upprättas. I detta fall kan större kostnadsavvikelser även orsakas av inflation och höjda standardkrav om projektet ligger länge i lång- tidsplanen innan det kommer till utförande. Kostnadsavvikelser före respektive efter investeringsbeslut vid 74 kommunala projekt Not: Kostnadsavvikelserna i långtidsplanen ställda i förhållande till avvikelser mellan för- och efterkalkyl. N står för nybyggnation och O för ombyggnation. Uppgifterna är insamlade från olika svenska kommuner. Källa Segelod (1986, s. 148). Stat och kommuner har långsiktiga investeringsplaner. I privata företag är långsiktsplanerna inte mer än treåriga. Marknadsförut- sättningarna förändras så snabbt inom den konkurrensutsatta sektorn att man inte funnit det meningsfullt att göra upp mer långsiktiga investeringsplaner. När man jämför kostnads- överdrag i offentlig och privat verksamhet finns det därför skäl att bortse från den kostnadseskalation som vissa offentliga projekt drabbas av till följd av att de ligger länge och skvalpar i långtids- planen. Det kan röra sig om . När väntetiden är så lång tenderar inte bara penningvärdesförändringen att göra den ur- sprungliga skattningen inaktuell, utan även prisförändringar, nya standardkrav, teknisk utveckling, förändrad efterfrågan och finansiellt utrymme att leda till förändringar i det ursprungliga projektförslaget. Om vi mot denna bakgrund studerar figur 8 så ser vi att ett vägprojekt har vidfarets ett mycket stort kostnadsöver- drag till följd av att man istället för en motortrafikled byggde en motorväg. I övrigt har väg- och järnvägsinvesteringarna i stort hållit sina budgetar. Flera av projekten har till och med blivit billigare än budgeterat. bör då även påpekas att väg- och genom de långa ledtiderna har gott om tid att projektera och ta fram tillförlitliga kalkyler före beslut; ett förhållande som inte alltid föreligger i konkurrensutsatt industri. Kostnadsavvikelse före respektive efter upprättandet av projektbudget vid väg- och järnvägsprojekt Not: Uppgifterna hämtade från RRV (1994). B står för järnvägsprojekt och V för vägprojekt. P10 Ju större steg som tas i teknologisk utveckling, desto större tenderar kostnadsöverdraget att bli. Som vi såg i tabell 3 har FoU-projekt en tendens att överskrida tids- och kostnadsramarna. Detta har inte minst gällt militära ut- vecklingsprojekt. Man började därför i att studera orsakerna till avvikelser i militära utvecklingsprojekt såsom flygplan och missiler. En faktor som ofta starkt har bidragit till att flygplansprojekt blivit dyrare än tänkt har varit att man inte har tillverkat lika många flygplan som man ursprungligen kalkylerat med. Därigenom måste utvecklingskostnaderna fördelas på ett mindre antal flygplan. Detta är något som inte bara har drabbat utan även många amerikanska flygplansprojekt. I Viggenfallet hade man under delar av kalkylerat med drygt 800 flygplan. Det blev bara 329. En annan faktor är naturligt- vis inflation, eftersom utvecklingstiderna är långa. Dock, även efter korrigering för dessa två till kostnadseskalation starkt bidragande faktorer kvarstår faktum att utvecklingsprojekt tenderar att drabbas hårdare av kostnadseskalation, än anläggningsprojekt. Detta framgår av tabellerna 4 och 5. Observera att uppgifterna i tabell 5 har korrigerats för inflation och förändringar i styckpris. Ett resultat av dessa studier av militära utvecklingsprojekt var att man kunde fastställa att kostnadsöverdrag korrelerar med behov av teknologisk utveckling (och , 1962; Summers, 1967). Ju större steg i teknisk utveckling som behöver tas för att föra projektet i hamn, desto större tenderar kostnadsöverdraget att bli. Denna maxim har senare bekräftats i utvecklingsprojekt inom läkemedelsindustrin (et al., 1971, 1972) och svensk verk- stadsindustri (, 1990). En parallell till detta är satsningar på nya relativt existerande affärsområden. Det finns många studier av diversifiering som visar att ju längre ut från sin existerande affärs- och kompetensområde som ett företag beger sig desto större risk för problem och miss- lyckanden (Biggadike, 1979a, b; Porter, 1987). Detta är dock på aggregerad nivå. Det går att finna satsningar på nya affärsområden som har blivit lönsamma trots att företaget har varit tvunget att ta ett stort steg ut i det okända och upparbeta mycket ny kunskap. Framgång har sålunda inte enbart med att göra hur orelaterad sats- ningen är, utan även med företagets förmåga att förvärva och ut- veckla den nya kompetens som krävs för att göra satsningen fram- gångsrik (Segelod, 2001). Orsakerna till kostnadseskalation i utvecklingsprojekt är delvis de samma som i anläggningsprojekt. När kalkylatorn ska kostnads- skatta utvecklingsprojektet utgår denne ifrån den plan för projektet som föreligger vid skattningsögonblicket. Han skattar kostnaderna för att genomföra planerat program och lägger till en post för oför- utsett. När sedan utvecklingsprojektet framskrider kommer det att tillstöta tekniska problem som gör att man inte kan uppnå de tekniska krav som beställaren har, eller så önskar beställa- ren förändra kraven till följd av ändrade marknadsförutsättningar eller uppdatera designen till den nya teknik som har utvecklats sedan projektet designades. Sådana förändringar leder oundvikligen till förändringar i den ursprungliga designen. Man blir tvungna att gå tillbaka, ta fram en ny design och plan för utvecklingsprojektet, och göra en ny kostnadsskattning. I forsknings- och utvecklings- projekt är detta vardag eftersom det ligger i sådana projekts natur att i slutändan komma fram till en specifikation. Detta till skillnad från anläggningsprojekt som utgår ifrån känd teknik och därför kan specificeras innan de genomförs. (1962) jämför byggandet av en bro med ett militärt ut- vecklingsprojekt. Om bron är väl designad så är sannolikheten mycket hög för att man inte ska behöva ändra i designen under byggnationen. Detta till skillnad från militära flygplansprojekt som sällan går som planerat. Oberoende av hur mycket uppmärksamhet som man hade gett ursprungsdesignen i de fall han hade studerat så hade det längre fram i processen dykt upp överraskningar. Man hade börjat med en design och kommit ut ur processen med en annan motor, elektronik, flygkropp eller användningsområde för flygplanet. skriver att den väsentliga skillnaden mellan broar och flygplan är att den förra främst är en fråga om att bäst utnyttja existerande information, medan den senare förutsätter en hel del lärande. Frågan är om dessa förändringar hade kunnat förutses om projektansvariga hade lagt ned större resurser på att specificera och kostnadsskatta utvecklingsprojektet före beslut, eller i alla fall i början av projektet. För att studera denna fråga formulerar (1962) vad han benämnde the rate of learning hypotheses och som åskådliggörs i figur 9. Denna figur är ett mycket användbart instrument för att analysera kostnadseskalation. Den horisontella axeln visar var projektet befinner sig mellan start och mål, och den vertikala axeln hur väl skattning av slutkostnad stämmer överens med verklig slutkostnad. Not: Modifierad figur från (1962, s. 486). Låt oss först anta att vi ska bygga ett standardhus, ett enkelt repe- titivt byggprojekt. Ett sådant projekt bör vi kunna kostnadsskatta relativt exakt. Det finns bra förebilder. Vi vet hur mycket material och arbetstid som krävs för att bygga ett sådant hus. Bara vi lägger ned tillräckligt med arbete på att skatta slutkostnaden före bygg- start bör vi kunna skatta slutkostnaden med relativt stor säkerhet. I figur 9 innebär detta att vi rör oss längst den horisontella axeln upp till punkt B varifrån vi sedan följer linjen B-C mot projektets färdigställande.