sou · GSB3101d2 · 2005-01-01 00:00:00 — För en gemensam finansiell tillsyn av tjänstepensionsinstitut talar naturligtvis även de effektivitetsvinster som en samordning san- nolikt skulle resultera i, samt att tillsynen skulle bli mer enhetlig på detta område. Även den nya regleringen för verksamhet över gränserna talar enligt utredningens bedömning för att samma myndighet ansvarar för den tillsyn som är förknippad med tjänstepensionsdirektivets bestämmelser och att denna uppgift anförtros . Direktivets bestämmelser innebär att värdlandets tillsynsmyndighet skall hålla hemlandets tillsynsmyndighet underrättad om tillämplig lagstiftning i värdlandet och att värdlandsmyndigheten i viss mån svarar för den löpande tillsynen av de utländska institutens verk- samhet. Om oegentligheter därvid upptäcks skall hemlands- myndigheten underrättas och i första hand ankommer det på hem- landsmyndigheten att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra fort- satta överträdelser av värdlandets lagstiftning. Pensionsstiftelser omfattas inte av regler om verksamhet utomlands, vilket betyder att i sin stiftelsetillsyn saknar erfarenhet av samarbete med utländska tillsynsmyndigheter och institut till skillnad från som har tillsyn över internationellt verksamma institut. Behovet av en utökad finansiell granskning är inte särskilt påtag- ligt för de små pensionsstiftelserna. Med beaktande härav och med hänsyn till att inte har någon reell möjlighet att utöva en aktiv tillsyn av de små pensionskassorna och dessutom inte är insatt i stiftelserättsliga frågor talar övervägande skäl enligt utredningens bedömning för att tillsynen av de mindre pensionsstiftelser som inte tillämpar direktivet alltjämt skall ligga på . En konsekvens av detta är att tillsynsansvar kan komma att påverkas av om antalet personer som har sin tjänstepension tryggad i en stiftelse fluktuerar kring gränsen 100 personer. I praktiken torde problemet inte komma att bli så stort och utredningen ser inga effektivitetsförluster i att ansvaret för tillsynen kan komma att variera på detta sätt. Gränsdragnings- problem torde inte heller kunna uppstå eftersom det normalt är lätt att konstatera om antalet personer uppgår till 100 eller inte. Utred- ningen har som framgått av avsnitt 6.7 föreslagit att styrelsen skall göra en anmälan när 100 personer omfattas av tryggandet i stiftelsen. Det dubbla tillsynsansvaret för de större pensions- stiftelserna kan möjligen komma att föra med sig risk för kring- gående och missbruk såtillvida att arbetsgivaren kan välja att trygga pensioner i flera stiftelser för att varje stiftelse inte skall omfatta mer än 100 personer. slipper därmed att omfattas av direktivet. Risken för ett sådant kringgåendebeteende bör dock inte överdrivas med hänsyn till att de placeringsregler som utredningen föreslår inte kommer att vara betungande utan snarare underlätta för pensionsstiftelserna att kontrollera sina placeringsrisker. Möjligheterna till god avkastning borde därmed snarare öka än minska. Sammanfattningsvis bör den tillsyn som är relaterad till direktivets bestämmelser vara gemensam och utövas av samma myndighet eftersom alla tjänstepensionsinstitut skall omfattas av samma placeringsprinciper. Härutöver bör även beaktas att till- synen med stöd av direktivet främst kommer att vara av finansiell karaktär och eftersom är ansvarig för den finansiella tillsynen av försäkringsbolagen och under- stödsföreningarna synes det naturligt att även låta tillsynsansvaret för pensionsstiftelserna i detta avseende åvila . För denna lösning talar även den omständigheten att tillsyns- myndigheten enligt direktivet åläggs att arbeta tillsammans med tillsynsmyndigheterna i de andra medlemsstaterna och att sam- verkan med myndigheterna i andra länder därigenom torde under- lättas av att den svenska tillsynen är lokaliserad till en myndighet. Tillsynen av pensionsstiftelsernas verksamhet i andra avseenden, såsom på stiftelserättsligt område, bör dock även i fortsättningen utövas av då inte har erfarenhet av tillsyn på dessa områden. förekommer en sådan dubbel tillsyn för bankernas pensionsstiftelser. Bestämmelserna i 13 kap. 15 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, som överförts från den tidigare bankrörelselagen, innebär nämligen att har tillsyn över placeringen av sådana stiftelsers tillgångar, medan tillsynen i övrigt utövas av läns- styrelsen enligt tryggandelagens regler. Den ordningen har visserligen kritiserats, se prop. 1986/87:12 s. 323 f, men kritiken har inte föranlett lagändring. skall även fortsättningsvis ensam stå för tillsynen av de små pensionsstiftelser som inte tillämpar direktivet. 6.18Uppgifter som skall lämnas till tillsyns- myndigheten Utredningens förslag: Skyldigheten att till lämna handlingar och upplysningar skall i en tjänstepensions- kassa omfatta inte bara styrelsen utan också verkställande direktören och andra befattningshavare i ansvarig ställning. möjligheter att erhålla uppgifter från en pensionsstiftelse skall motsvara de möjligheter inspektionen skall ha i förhållande till livförsäkringsbolag och tjänste- pensionskassor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om vilka upplysningar en under- stödsförening och en pensionsstiftelse skall lämna till Finans- inspektionen. skall enligt artikel 13 ha erforderliga befogenheter och medel för att kunna kräva dels information om alla tjänstepensionsinstitutets affärsangelägenheter, dels inlämnande av alla dess affärshandlingar. Krav härom skall kunna riktas mot institutet, dess styrelse och verkställande direktör och mot andra befattningshavare i ansvarig ställning i institutet. Tillsyn skall vidare kunna utövas över affärsförbindelser mellan tjänste- pensionsinstitutet och andra företag eller institut till vilka tjänste- pensionsinstitutet överlåtit vissa funktioner, dock under förutsätt- ning att affärsförbindelserna påverkar tjänstepensionsinstitutets finansiella ställning eller är av avgörande betydelse för vad som krävs för att tillsynen skall bli effektiv. har vidare rätt att regelbundet få tillgång till placeringsriktlinjer, redovisningsmaterial och alla andra hand- lingar som krävs för tillsynen, såsom interna delårsrapporter, aktuariella värderingar och detaljerade beräkningar, analyser beträffande matchning av tillgångar och skulder, dokumentation som visar att riktlinjerna för placeringsverksamheten följs liksom att inbetalningar har skett planenligt samt revisionsrapporter. Till- synsmyndigheten skall också ha rätt att utföra inspektioner på plats hos institutet liksom i förekommande fall på de platser där utloka- liserade funktioner utförs. Artikeln tar sikte enbart på s.k. hem- landstillsyn. Tillsynen av försäkringsbolagen utövas av enligt bestämmelserna i 19 kap. FRL. I 3 § stadgas att det åligger styrelsen, verkställande direktören och andra befattningshavare i ansvarig ställning i försäkringsbolag att lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen begär. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upplysningar ett försäkringsbolag skall lämna till inspektionen. Om ett försäkringsbolag underlåter att lämna föreskrivna uppgifter får enligt 11 f § besluta att bolaget skall betala en förseningsavgift. Kassa, övriga tillgångar, räkenskapsmaterial och andra handlingar skall av bolagets företrädare hållas tillgängliga för granskning enligt 9 §. Skyldigheten enligt 3 och 9 §§ att lämna upplysningar och hålla till- gångar och handlingar tillgängliga för granskning gäller enligt 10 § även för företrädare för sidoordnade organ. Bestämmelser om möjligheter att erhålla uppgifter från understödsföreningar finns i 67 och 68 §§ UFL. Det åligger föreningens styrelse att hålla föreningens kassa och övriga tillgångar samt räkenskapsmaterial och andra handlingar tillgängliga för granskning av inspektionen. Vidare skall styrelsen för varje räkenskapsår till insända stämmoprotokoll över beslut i fråga om redovisning samt en verksamhetsberättelse. Det åligger vidare styrelsen att lämna de upplysningar och upp- gifter i övrigt rörande föreningen som tillsynsmyndigheten begär. Motsvarande gäller för företrädare för aktiebolag, förening eller annan liknande sammanslutning, vars verksamhet uteslutande har till syfte att biträda en eller flera understödsföreningar vid verk- samhetens bedrivande. Om intressegemenskap föreligger mellan en understödsförening å ena sidan och ett aktiebolag, en förening eller annan liknande sammanslutning å andra sidan har Finansinspek- tionen möjlighet att förelägga företrädare för en sådan samman- slutning att avge särskild redovisning över intressegemenskapen. Reglerna om tillsyn av pensionsstiftelser finns i 32 § tryggande- lagen och i 9 kap. 4–7 §§ stiftelselagen. Enligt de reglerna får till- synsmyndigheten begära in handlingar eller upplysningar från stiftelsen, kalla till och delta vid sammanträde med stiftelsens styrelse eller förvaltare samt utföra inspektion hos stiftelsen om särskild anledning föreligger. Vid inspektion är stiftelsens styrelse eller förvaltare skyldig att hålla kassa, värdehandlingar och övriga tillgångar samt räkenskapsmaterial och protokoll tillgängliga. Till de uppgifter som pensionsstiftelsen måste lämna till tillsyns- myndigheten hör t.ex. uppgifter om vilka tekniska avsättningar arbetsgivaren, som ju till skillnad mot pensionsstiftelsen bär ansvaret för pensionsutfästelserna, har gjort samt uppgifter om det totala kapitalvärdet av de lämnade utfästelserna. På begäran av till- synsmyndigheten skall pensionsstiftelsen kunna lämna uppgifter om hur många individer som omfattas av en pensionsplan, till vilka kapitalvärden och av vilka arbetsgivare samt i vilken omfattning som åtagandena är tryggade. Direktivets föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas till till- synsmyndigheten är i det närmaste uppfyllda i svensk lagstiftning. I fråga om en tjänstepensionskassa måste dock fortsättningsvis kunna kräva upplysningar och handlingar inte bara av styrelsen utan också av verkställande direktören och andra befattningshavare i ansvarig ställning. Det får vidare anses lämpligt att, i enlighet med vad som föreskrivs i FRL, bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela före- skrifter om vilka upplysningar en tjänstepensionskassa skall lämna till . Från inspektionsmyndigheten har fram- förts önskemål om att en sådan föreskriftsrätt skall gälla också gentemot andra understödsföreningar. Utredningen anser att önskemålet bör tillgodoses. Som framgått av föregående avsnitt skall utöva tillsyn över att en pensionsstiftelse förvaltas i enlighet med de bestämmelser som är föranledda av tjänstepensionsdirektivet. möjligheter att erhålla uppgifter från en pensionsstiftelse bör svara mot de möjligheter inspektionen enligt förslaget skall ha i förhållande till andra tjänstepensionsinstitut. Den nya tillsynsordningen innebär att viss information såsom placeringsriktlinjer som stiftelserna lämnar till i stället skall lämnas till . styrelsen skall dock fortsatt ha möjlighet att kräva in de uppgifter som den behöver i sin stiftelserättsliga tillsyn. Frågan om befogenheter att ingripa mot beskrivs i nästföljande avsnitt. 6.19Tillsynsmyndighetens befogenheter att ingripa Utredningens förslag: ges utökade möjlig- heter att vidta åtgärder mot en tjänstepensionskassa. Inspektion- en skall förelägga om åtgärd för rättelse om placerings- riktlinjerna är tillfredsställande. Om medlemmarnas rättigheter bedöms hotade skall inspektionen förelägga före- ningen att upprätta och för godkännande överlämna en finansiell saneringsplan. Vidare skall inspektionen vidta vissa särskilda åtgärder om reglerna om skuldtäckning och kapitalbas inte efterlevs. Till de åtgärderna hör att begränsa föreningens förfoganderätt och förbjuda föreningen att förfoga över sina tillgångar i samt besluta hur försäkringsverksamheten i understödsföreningen därefter skall bedrivas. skall även kunna vidta motsvarande åtgärder, med beaktande av stiftelsens särskilda karaktär, för att skydda dem som omfattas av tryggandet i en pensionsstiftelse. Artikel 14.1 föreskriver att ett tjänstepensionsinstitut skall ha sunda förvaltnings- och redovisningsmetoder samt tillfreds- ställande mekanismer för intern kontroll. skall enligt artikel 14.2 ha befogenhet att mot ett institut och dess företrädare vidta alla de åtgärder som är lämpliga och nödvändiga för att förebygga eller åtgärda varje oegentlighet som kan skada medlemmarnas och förmånstagarnas intressen. skall kunna begränsa eller förbjuda institutets rätt att fritt förfoga över sina tillgångar. Detta gäller sär- skilt om institutet inte har gjort tillräckliga tekniska avsättningar, om de tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna är otill- räckliga eller om institutet inte längre uppfyller lagstadgat kapital- krav. För att skydda medlemmarnas och förmånstagarnas intressen får tillsynsmyndigheten i enlighet med artikel 14.3 helt eller delvis överföra befogenheter till en särskild företrädare. Artikel 14.4 föreskriver att tillsynsmyndigheten vid särskilt allvarliga överträdelser får förbjuda eller begränsa verksamheten i ett institut, såsom t.ex. då institutet inte på ett tillfredsställande sätt kan skydda medlemmarnas och förmånstagarnas intressen, institutet inte längre uppfyller villkoren för att få bedriva verksam- het, institutet allvarligt åsidosätter sina lagstadgade skyldigheter eller, när institutet bedriver gränsöverskridande verksamhet, insti- tutet inte följer värdlandets social- och arbetsmarknadslagstiftning. Beslut om att förbjuda ett institut att utöva sin verksamhet skall grundas på klart angivna skäl och delges institutet. beslut om sanktioner och andra åtgärder skall enligt artikel 14.5 kunna överklagas till domstol. tillsyn har enligt 19 kap. 1 § FRL till syfte att verka för att verksamheten i ett försäkringsbolag bedrivs i enlighet med de författningar som reglerar försäkringsbolagets näringsverk- samhet. Regleringen beträffande tillsynsmyndighetens befogenheter att ingripa mot försäkringsbolag finns i 19 kap. 11–12 §§ FRL. Stora ändringar av dessa bestämmelser gjordes i anledning av och reglerna har även därefter varit föremål för revidering . utvidgades tillsynsmyndighetens sanktionsmöjligheter. Skälet härtill var att det gamla sanktions- systemet hade utsatts för kritik och att det inte ansågs funktionellt. ansågs inte ha tillräckliga möjligheter att ingripa på ett ändamålsenligt sätt och bestämmelserna bedömdes inte ge utrymme för nyanserade bedömningar. Syftet med de nya bestämmelserna var att inspektionen skulle ha ett antal åtgärder att tillgå och kunna välja den åtgärd som framstod som mest ända- målsenlig i det enskilda fallet, se prop. 2003/04:109 s. 52 f. har rätt att meddela beslut om anmärkning i fråga om försäkringsbolagens verksamhet som inspektionen anser behövliga, se 19 kap. 11 § första stycket FRL. Om det är fråga om mer allvarliga missförhållanden, såsom då en avvikelse har skett från lagstiftningen eller från bolagsordningen, då bolagsordningen, de försäkringstekniska riktlinjerna, beräknings- underlaget eller placeringsriktlinjerna är tillfreds- ställande med hänsyn till omfattningen och beskaffenheten av bolagets rörelse eller då försäkringsbeståndet inte är tillräckligt för erforderlig riskutjämning, skall förelägga bolaget eller styrelsen att vidta rättelse, se andra stycket. I samband med att det s.k. solvenslivdirektivet implementerades i svensk rätt tillkom tredje stycket i 19 kap. 11 § FRL. Däri före- skrivs att skall förelägga försäkringsbolaget eller dess styrelse att upprätta och för godkännande överlämna en finansiell saneringsplan, om inspektionen bedömer att försäk- ringstagarnas rättigheter hotas. Bestämmelsen ger Finans- inspektionen möjlighet att ingripa redan på ett tidigt stadium efter- som dess tillämplighet inte förutsätter att kapitalbasen understiger solvensmarginalen, se prop. 2002/03:94 s. 51 f. Om ett försäkringsbolags kapitalbas understiger solvens- marginalen, skall förelägga bolaget eller dess styrelse att upprätta en plan för att återställa en tillfredsställande finansiell ställning. Planen skall överlämnas till inspektionen för godkännande. Om kapitalbasen understiger en tredjedel av solvensmarginalen eller garantibeloppet eller om kapitalbasen inte har föreskriven sammansättning, skall bolaget eller styrelsen före- läggas att upprätta och för godkännande överlämna en plan för skyndsamt återställande av kapitalbasen, se fjärde stycket. Principen om hemlandstillsyn kommer till uttryck i femte stycket, vari stadgas att om ett bolag, som driver verksamhet i ett annat land inom EES, inte rättar sig efter eller den utländska tillsynsmyndighetens anmodan om rättelse, ankom- mer det på att vidta de åtgärder som behövs för att förhindra fortsatta överträdelser. får begränsa bolagets förfoganderätt eller förbjuda bolaget att förfoga över sina tillgångar i om bolaget inte följer gällande bestämmelser om skuldtäckning, bolagets kapitalbas inte uppgår till vissa fastställda nivåer eller det i övrigt bedöms nödvändigt för att skydda de försäkrades intressen vid beslut om förverkande av koncession. Om så sker ankommer det på att besluta om den fortsatta driften av verksamheten, se sjunde och åttonde styckena. Bolagets koncession kan enligt nionde stycket förklaras för- verkad av om bolaget inte längre uppfyller kraven för koncession, inte inom angiven tid har vidtagit åtgärder Överväganden och förslag SOU 2004:101 för att återställa bolagets kapitalbas eller en tillfredsställande finansiell ställning enligt en av inspektionen godkänd plan eller i annat fall allvarligt åsidosätter gällande bestämmelser för verksam- heten. Som alternativ till förverkande kan meddela varning om det bedöms som tillräckligt. Omständigheter som kan göra att varning framstår som en tillräcklig åtgärd kan t.ex. vara att bolaget inte kan befaras upprepa överträdelsen. har enligt 19 kap. 11 b § FRL möjlighet att underlåta att ingripa enligt 11 § om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om bolaget gör rättelse. Vidare behöver något ingripande inte ske om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot bolaget och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. Enligt 19 kap. 11 c § FRL skall under vissa förutsättningar förverka ett försäkringsbolags koncession om någon av bolagets ledande befattningshavare inte uppfyller de krav på ledningen som uppställs i FRL. Som ett alternativ till för- verkande av koncessionen har getts behörighet att avsätta en styrelseledamot eller verkställande direktör. Avsikten är att det alternativet skall väljas i de fall det finns brister i led- ningen i ett i övrigt väl fungerande bolag. I samband med att meddelar beslut om anmärkning eller varning, får inspektionen enligt 19 kap. 11 d § FRL även ålägga bolaget en straffavgift. Regler om överklagande av beslut finns i 19 kap. 13 § FRL. Överklagande sker hos länsrätten eller i vissa fall, såsom vid överklagande av beslut angående tillstånd för verksamhet i ett annat EES-land, hos kammarrätten. Bestämmelser om tillsynsmyndighetens möjligheter till ingripande mot tjänstepensionskassor finns i första hand i 71 § UFL. I 71 § UFL föreskrivs att kan meddela de erinringar avseende understödsföreningens verksamhet som inspektionen finner påkallade. skall förelägga en understödsförening att vidta rättelse, om avvikelse har skett från stadgar, lag eller andra bestämmelser för verksamheten, om före- ningens stadgar inte längre uppfyller de allmänna kraven för en understödsförening, om föreningens tillgångar inte är tillräckliga för att trygga försäkringsutfästelserna eller om annan allvarlig anmärkning kan riktas mot föreningens verksamhet. Om rättelse inte sker kan tillsynsmyndigheten ansöka om att understöds- föreningen skall träda i likvidation. Om en understödsförening har trätt i likvidation kan Finans- inspektionen enligt 72 § UFL förordna likvidator att tillsammans med övriga likvidatorer verkställa likvidationen. Under likvida- tionen har inspektionen samma befogenheter beträffande likvida- torerna som i fråga om styrelsen. har vidare enligt 74 § UFL möjlighet att vitesförelägga styrelsen att fullgöra sina lagstadgade skyldigheter, såsom att till inspektionen sända in stämmoprotokoll och därmed tillhörande handlingar liksom att hos inspektionen göra behöriga anmälningar för registrering. Enligt 75 § UFL överklagas beslut att vägra registrering av en understödsförening hos kammarrätten, medan inspektionens övriga beslut enligt UFL överklagas hos länsrätten. Bestämmelserna om tillsyn över pensionsstiftelser finns dels i tryggandelagen, dels i stiftelselagen (1994:1220). Tillsynsmyndig- heten, dvs. i det län där arbetsgivaren har sitt hemvist, skall enligt 32 § tryggandelagen ingripa om det kan antas att en pensionsstiftelse inte förvaltas i enlighet med stiftelsens gällande föreskrifter eller enligt tryggandelagen. Vid tillsynen över pensionsstiftelser skall enligt 32 § tredje stycket tryggandelagen i övrigt reglerna i 9 kap. 4 och 5 §§, 6 § tredje stycket och 7 § stiftelselagen tillämpas. Av intresse i detta sammanhang är bestämmelserna i 5 och 6 §§. Enligt 9 kap. 5 § stiftelselagen kan tillsynsmyndigheten skilja en styrelseledamot och en förvaltare från uppdraget om de på vissa angivna grunder är obehöriga. har vidare möjlighet att förelägga en eller flera styrelseledamöter eller för- valtaren att fullgöra sina ålägganden och förbjuda dem att verkställa ett beslut. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Om tillsynsmyndigheten har väckt talan om entledigande av en styrelseledamot eller av förvaltaren, får myndigheten besluta om intermistiskt entledigande för tiden till dess att domstolen slutligt har prövat saken eller bestämt annorlunda, se 9 kap. 6 § tredje stycket stiftelselagen. Bestämmelser om överklagande finns i 33 § tryggandelagen. Enligt de bestämmelserna, som hänvisar till stiftelselagen, över- klagas tillsynsmyndighetens beslut i regel hos allmän förvaltnings- domstol. Direktivets föreskrifter i artikel 14.1 om att ett tjänstepensions- institut skall ha sunda förvaltnings- och redovisningsmetoder samt tillfredsställande mekanismer för intern kontroll tar främst sikte på redovisningsfrågor. Såsom anförts i avsnitt 6.8 omfattas både för- säkringsbolag och understödsföreningar av lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (ÅRFL) och av närmare före- skrifter från . Angivna bestämmelser i förening med gällande regler om revision tillgodoser kravet i artikel 14.1 såvitt avser försäkringsföretagen. Det kan i sammanhanget fram- hållas att har utfärdat allmänna råd om styrning, intern information och intern kontroll inom försäkrings- bolag och understödsföreningar, se FFFS 2000:3. Bestämmelser om årsredovisning finns för pensionsstiftelserna i årsredovisningslagen (1995:1554). Också de bestämmelserna jämte reglerna om revision måste anses tillräckliga för att uppfylla direktivets här behandlade krav. Direktivets föreskrifter i artikel 14.2–14.4 avseende tillsyns- myndighetens befogenheter att vidta åtgärder är redan tillgodo- sedda för försäkringsbolagens del genom de ovan angivna bestäm- melserna i 19 kap. 11 § FRL. Därvid kan framhållas att reglerna om förverkande av koncession svarar mot bestämmelserna i artikel 14.4 första stycket. Bestämmelserna i däremot är otillräckliga för att motsvara direktivets föreskrifter om en tillsynsmyndighets befogenheter. T.ex. saknas i den lagen bestämmelser om möjligheter att begränsa förfoganderätten eller förbjuda föreningen att förfoga över sina tillgångar. ingripandemöjligheter beträffande tjänstepensionskassorna skall alltså vidgas. Frågan blir därvid hur omfattande de nya befogenheterna bör bli.