sou · GSB393 · 2005-01-01 00:00:00 — sammanställa uppgifterna och översända sammanställningen till försäkringsbolaget. Om konkursförvaltaren inte anser fordringarna vara klara skall han ange grunden för detta ställningstagande. Konkursförvaltarens uppgifter skall regleras i konkurslagen. På motsvarande sätt bör regeln i lönegarantilagen om förvaltarens skyldighet att bevaka vissa lönefordringar flyttas till konkurslagen. Ersättning till konkursförvaltaren bör, liksom , utgå med tillämpning av 14 kap. 2 § konkurslagen. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell 5.6Övervakning av arbetsgivarnas skyldighet att betala premie Mitt förslag: lämnar löpande uppgifter om arbets- givare och avgiftsunderlag till det försäkringsbolag som har i uppgift att meddela lönegarantiförsäkringen. Uppgifterna från utgör grund för debitering av premien. Förslaget förutsätter bestämmelser om skyldighet att lämna vissa uppgifter till försäkringsbolaget, om former för uppgifts- lämnandet samt om sekretess för uppgifterna. En central fråga är hur man fångar upp de arbetsgivare som enligt lag är skyldiga att betala premie till lönegarantiförsäkringen och hur man, utan att öka den administrativa bördan för arbetsgivaren, hämtar in uppgifter om debiteringsunderlag. Utredningen har dis- kuterat följande tre förslag. Alternativet bygger på en frivillig anslutning från arbetsgivarnas sida kombinerat med ett visst utbyte av uppgifter med till exempel PRV. Jag konstaterar att nackdelarna med denna lösning är bety- dande. Den innebär en utökad uppgiftsskyldighet för arbetsgivarna eftersom de måste förse försäkringsbolaget med underlag för pre- mieberäkning. Försäkringsbolaget kommer inte att ha fullständig kontroll över att samtliga arbetsgivare fullgör sin skyldighet att betala premien. Alternativet bedöms som komplicerat, kostsamt och dessutom osäkert. Alternativet innebär att får i uppdrag att för försäk- ringsbolagets räkning utföra arbetsuppgifter avseende debitering och inkassering av premie samt inhämtande av därför erforderliga uppgifter. En förutsättning för detta alternativ är enligt Skattever- ket att debitering och inkassering av går i samma rutin som arbetsgivaravgifterna. Vilket innebär att skattesystemets alla sank- tioner kopplas på automatiskt. Detta ställer jag mig tveksam till. Frågan om sanktioner behandlas närmare i avsnitt 5.2.2. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell Ytterligare ett skäl som kan anföras mot detta alternativ är att skattekontosystemet behandlar pengar utan att skilja mellan olika målsystem och kvoterar obetalda belopp. Det skulle därför bli mycket komplicerat att ta in en extern aktör i detta kvoteringssy- stem. Det sista alternativet bygger på att är skyldigt att till försäkringsbolaget löpande lämna uppgifter om betalningsskyldiga arbetsgivare och om aktuellt avgiftsunderlag för arbetsgivaravgifter. De tänkta rutinerna utgår alltså från att försäkringsbolaget, med utgångspunkt i de uppgifter som lämnas i deklaration till Skatte- verket i den vanliga avgiftsuppbörden, beräknar premiens storlek och tillställer arbetsgivaren en faktura. Enligt finns tekniska möjligheter att få avisering av antals- och beloppsuppgifter ur skattedatabasen. Kostnaden för en rutinutveckling vad gäller aviseringen beräknas enligt motsvara cirka en manmå- nad, det vill säga . Den löpande årliga kostnaden för aviseringen antas bli marginell eftersom det handlar om en rent maskinell rutin. För en så enkel och effektiv hantering som möjligt förordar jag således detta alternativ. Vilka uppgifter som får finnas i system och för vilka ändamål de får användas regleras i lagen (2001:181) om be- handling av uppgifter i beskattningsverksamhet (SdbL) och anslutande författningar. För större delen av uppgif- terna i beskattningsverksamheten gäller så kallad absolut sekretess. Det finns emellertid viktiga undantag. Beslut på skatteområdet omfattas enligt 9 kap. 1 § tredje stycket sekretesslagen (1980:100) inte alls av sekretessen och för vissa identifieringsuppgifter m.m. gäller enligt 2 kap. 5 § SdbL en svagare sekretess. Det är emellertid inte säkert att dessa undantag täcker alla uppgifter som försäk- ringsbolaget har behov av och även om så skulle vara fallet bör det för tydlighetens skull införas en uttrycklig sekretessbrytande regel vad gäller utlämnande till försäkringsbolaget av de uppgifter som behövs för bestämmande, redovisning och betalning av premie till den obligatoriska lönegarantiförsäkringen. Under alla förhållanden behövs det en regel om att utlämnandet får göras på medium för automatiserad behandling. Den regleringen kan ske i förordnings- Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell I de delar uppgifterna från är sekretessbelagda där skall sekretessen även gälla hos försäkringsbolaget. Den behandling av uppgifter som försäkringsbolaget utför i sin verksamhet utförs med hjälp av olika IT-system. Försäkringsbola- get är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgif- ter som bolaget skall utföra. Personuppgiftslagen omfattar emel- lertid inte behandling av uppgifter om juridiska personer. Det bör alltså i lag föreskrivas att lönegarantiförsäkringsverksamheten vad gäller juridiska personer skall bedrivas så att den inte leder till att oriktiga eller missvisande uppgifter lagras eller lämnas ut. Försäk- ringsbolaget är således ansvarigt för att uppgifterna från Skattever- ket används i rätt sammanhang och endast för berättigade ändamål. Genom lagregleringen anges ramarna för informationsutbytet. Dessutom kommer det att krävas ett leveransavtal mellan Skatte- verket och försäkringsbolaget. I detta avtal skall det bland annat specificeras vad som skall levereras Mitt förslag: En lönegarantinämnd svarar för tolkning och tillämpning av lagen om lönegarantiförsäkring samt av lönega- rantilagen i sådana principiella eller tvistiga ärenden som har hänskjutits till nämnden av arbetsgivaren, arbetstagaren eller försäkringsgivaren. Tvist mellan arbetstagaren och försäkrings- givaren avgörs slutligt av skiljenämnd. Arbetsmarknadens parter förutsätts avtala om skiljeförfarandet. I lag bör anges att kollek- tivavtalet skall tillämpas även på arbetstagare som inte omfattas av det. EG-rätten kräver enligt huvudregeln att direktiv genomförs på ett effektivt sätt, vilket bland annat innefattar att det på ett tydligt sätt framgår för enskilda vilka rättigheter de har samt att de kan göra Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell gällande sina rättigheter mot en motpart i domstol. Av lagen bör framgå hur arbetstagaren kan begära överprövning av ett beslut. Försäkringsbolaget tillsätter en lönegarantinämnd som skall svara för tolkning och tillämpning av lagen om lönegarantiförsäkring och lönegarantilagen. Arbetsgivaren, arbetstagaren eller försäkringsbo- laget skall kunna begära att principiella eller tvistiga ärenden under- ställs . Min avsikt är att samtliga avslagsbeslut och även mer principiella bifallsbeslut skall fattas av lönegarantinämnden. huvuduppgift är följaktligen att verka för att reglerna i lagen om lönegarantiförsäkring och lönegarantilagen tillämpas på ett enhetligt och rättvist sätt. Nämndens ledamöter utses bland arbetsmarknadens parter. skall dock ses som försäkringsbolagets interna organ men förutsätter god arbetsrättslig kompetens. Nämnden finansieras av försäkringsbolaget. En prövning i nämnden förslås vara kostnadsfri för arbetsgivaren och arbetstaga- ren. En viktig och självklar utgångspunkt är att det måste vara möjligt att överklaga ett beslut om lönegaranti. Min uppgift är således att klara ut hur ett tvistelösningssystem skall se ut i en framtida löne- garantiförsäkring. En första fråga att ta ställning till är vilka möjlig- heter till prövning av arbetstagares anspråk som står till buds. Ty- piskt sett kan man tänka sig att överprövningen äger rum i allmän domstol, i Arbetsdomstolen eller i skiljenämnd. Jag har övervägt fördelar och nackdelar med dessa tre alternativ. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell tingsrätten har hand om själva konkursförfarandet och det kan därför bedömas att det kan finnas samordningsvinster om tingsrätten också prövar tvister om lönegaranti. i förlängningen av ett lönegarantibeslut eller en lönegarantitvist ligger ett regresskrav från försäkringsbolaget gällande utdelning i konkursen. Denna fråga prövas av tingsrätten. det är relativt få ärenden som går till överprövning när det gäller lönegarantin. Det finns en risk för en spretig rättstil- lämpning. även om lönegarantimål är förtursmål, kan ett slutgiltigt avgö- rande dröja upp till om det skall prövas i alla instanser. det är det alternativet som torde ta mest resurser av rättssyste- met i anspråk och därmed vara dyrast. Arbetsdomstolen är prejudikatinstans när det gäller arbetsrätts- liga principer. Dessa arbetsrättsliga principer kommer att vara i hög grad styrande också när det gäller lönegaranti. Genom att även lägga lönegarantitvisterna hos Arbetsdomstolen skulle ris- ken minimeras att två slutinstanser bedömer samma grundprin- cip olika. handläggningen är snabb. lönegarantifrågorna är av social karaktär. Det betyder bland annat att reglerna om vilket beviskrav som gäller, bevisbörde- reglerna och principerna för lagtolkning är annorlunda än i sed- vanliga arbetsrättsliga mål. Vilket medför att till synes lika fall kan komma att behandlas olika av Arbetsdomstolen, beroende på om målet är en sedvanlig arbetsrättslig tvist eller en lönega- rantitvist. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell Arbetsdomstolen är i princip endast första instans för or- ganisationerna och ombudsmännen inom diskrimineringsom- rådet. Om ett lönegarantibeslut skulle tas upp av Arbetsdom- stolen som första och sista instans skulle det innebära en sy- stemavvikelse. Naturligare vore därför att knyta an till den mo- dell som finns i exempelvis LAS-mål med oorganiserade ar- betstagare, där tingsrätt är första instans och Arbetsdomstolen enda överklagningsinstans. skiljenämnd är den sedvanliga tvistelösningsmodellen på arbets- marknaden. Det finns en tradition att frågor knutna till en av- talslösning avgörs med deltagande av arbetsmarknadsparterna själva. Den arbetsrättsliga kompetensen brukar tillgodoses ge- nom att en av Arbetsdomstolens ordföranden är ordförande i skiljenämnden. enhetligheten i dömandet garanteras genom att det bara finns en rättsinstans, gemensam för hela landet. handläggningen är snabb. skiljenämndens sammansättning kan vara tveksam när det gäller främst oorganiserade arbetstagare. Arbetsdomstolen har i ett visst fall, när organisationerna på visst sätt kunde sägas ha tagit ställning i tvistefrågan, underkänt en skiljeklausul (AD 1997 nr 104). fråga skulle kunna uppkomma om det är formellt möjligt att enskildas lagligt bestämda förmåner prövas inom ramen för ett skiljeförfarande. skiljenämnder är inte underkastade offentlighetsprincipen. Jag har övervägt de tre alternativen och kommit fram till att förde- larna med en skiljenämnd är betydande. För en snabb och kost- nadseffektiv tvistelösning samt en enhetlig rättsbildning bedömer jag att en skiljenämnd är den bästa lösningen för en obligatorisk lönegarantiförsäkring. Det inslag av lokal förankring som ryms inom nuvarande system genom att den tingsrätt som handlägger Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell konkursen också handlägger lönegarantimål i första instans skulle därmed upphöra. I förslaget med skiljenämnd läggs i stället ton- vikten vid en sammanhållen rättsbildning. De problem som kan uppstå för enskilda arbetstagare till följd härav, exempelvis fördy- ringar i samband med inställelse inför skiljenämnden, får förutsät- tas bli reglerade på ett med hänsyn till det sociala skyddsperspektiv som ligger bakom reglerna önskvärt sätt i de överenskommelser som måste träffas för att förslaget skall kunna genomföras. Jag har dock funnit rättstekniska problem när det gäller att re- glera denna rättsprövning inför en skiljenämnd. Jag har bedömt att det inte är möjligt att låta skiljenämndens behörighet vila på endast avtalsrättslig grund. Även om det träffas överenskommelser i kol- lektivavtalets form mellan arbetsmarknadens parter innefattande bland annat regler om tvistelösning med skiljenämnd, kommer det att finnas arbetstagare som inte formellt kommer att omfattas av sådana avtalsvillkor. Skiljeförfarande, som med säkerhet skulle omfatta alla arbetstagare, går att åstadkomma på i princip tre olika sätt. Det första sättet är att i lönegarantilagen hänvisa till lagen (1999:116) om skiljeförfarande. Fördelarna är en enkel och neutral reglering. Nackdelarna är att regleringen innebär att parterna i varje tvist skall utse skiljemän. Förfarandet blir därmed ohanterligt och knappast kostnadseffektivt. Dessutom blir det inte fråga om en fast skiljenämnd som kan borga för en enhetlig rättsbildning, utan om separata avgöranden av de i varje tvist utsedda skiljemännen. Jag har därför funnit det orealistiskt att lagen om skiljeförfarande skall vara tillämplig i den meningen att de enskilda parterna i varje tvist skall kunna utse skiljemän. Det andra sättet är att genom lönegarantilagen inrätta en särskild skiljenämnd där vissa bestämmelser i lagen om skiljeförfarande är tillämpliga, men inte andra. Ledamöterna skulle utses enligt den modell som gäller för utseende av ordförande och partsledamöter i Arbetsdomstolen. Fördelen är att samtliga nämnda fördelar med skiljeförfarande uppnås. Nackdelen är att det egentligen blir fråga om att inrätta en särskild domstol för en viss typ av mål. Eftersom det kan bedömas röra sig om ett begränsat antal mål ställer jag mig tveksam till denna lösning. Det tredje sättet och den lösning som jag stannat för är följande. Jag förutsätter att arbetsmarknadens parter i den överenskommelse som är nödvändig för att genomföra förslagen i detta betänkande, avtalar om skiljeförfarande. Detta kollektivavtal kommer då att vara Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell bindande för de arbetstagare som är medlemmar i de avtalsteck- nande arbetstagarorganisationerna. För att skiljeförfarande skall kunna komma till stånd även beträffande övriga arbetstagare bör avtalet kompletteras med en lagreglering. Enligt mönster från 7 § förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m. föreslår jag att det uttryckligen anges att sådant kollektivavtal skall tilläm- pas även på arbetstagare som inte omfattas av kollektivavtalet. Den föreslagna regleringen innebär att lagen om skiljeförfarande blir tillämplig. För att de fördelar som är förknippade med skilje- förfarandet skall kunna uppnås förutsätter jag att arbetsmarkna- dens parter avtalar om hur skiljenämndens ledamöter skall utses enligt den modell som tillämpas inom området för avtalsförsäk- ringar. Av kollektivavtalet bör också framgå att kostnaderna för tvisteförfarandet skall belasta försäkringsbolaget. Jag föreslår emellertid att arbetstagaren, som enligt dagens regler, skall bära sin egen rättegångskostnad i det fall han har förlorat målet. I kollektiv- avtalet bör vidare föreskrivas att den som så önskar har rätt att hos försäkringsgivaren få ut skiljedomar. När det gäller uppbörd och indrivning av , är det svårt att se några skäl till varför någon mer kvalificerad juridisk instans skulle behövas. Försäkringsbolaget bör därför vara hänvisat till summarisk process hos kronofogdemyndigheten eller allmän dom- stol för att driva in premierna. Mitt förslag: i konkurser har ett övergri- pande ansvar för konkurstillsynen. utövar tillsyn över försäkringsverksamhet. Jag bedömer att det inte finns något behov av tillsyn utöver den som följer av konkurs- lagstiftningen och den som ryms inom roll. skall besluta i samtliga ärenden av princi- piell karaktär, även vid bifall. har således i uppgift att verka för att reglerna i lagen om lönegarantiförsäk- ring och i lönegarantilagen tillämpas på ett enhetligt och rättvist sätt. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell roll avseende konkursförvaltarens hantering av lönegarantiärendena kvarstår. Den nuvarande tillsynen redovisas närmare i avsnitt 2.1.3. I det nuvarande systemet finns det ingen traditionell tillsynsmyn- dighet över lönegarantihanteringen. I grunden för förslaget om en lönegarantiförsäkring ligger hela det regelsystem som gäller för försäkringsverksamhet och som försäkringsbolagen arbetar under. utövar tillsyn över den svenska försäkrings- verksamheten. Försäkringsbolagen är skyldiga att kontinuerligt lämna uppgifter om sin ekonomiska ställning och Finansinspektio- nen kan när som helst gå in och granska verksamheten på plats. verksamhet inriktas på finansiell analys, operativ tillsyn samt tillstånds- och rättsfrågor. Det operativa till- synsarbetet gäller främst att följa institutens riskområden, till ex- empel kreditrisker, internkontroll, likviditet, ränte- och marknads- risker, valutarisker och information. Tillsynen är således begränsad till kontroll av stabilitet och genomlysning. Den avser sådana för- hållanden som rör försäkringsbolagets förmåga att betala utlovad försäkringsersättning och att infria andra förpliktelser på grund av försäkringsavtal. Utöver den finansiella tillsynen ingår även en tillsyn av att för- säkringsbolagens verksamhet uppfyller de krav som ställs i lagen. Enligt försäkringsrörelselagen skall skaderegleringen uppfylla god försäkringsstandard. granskar således försäk- ringsbolagens agerande i förhållande till försäkringstagare eller för- säkrade i samband med att en skada inträffat. hur snabbt försäkringsbolaget reglerar skadan, om försäkringstagaren eller den försäkrade har fått tillräcklig och tydlig information om hur försäkringen gäller, att det finns väl fungerande rutiner för kontakter med försäk- ringstagare eller försäkrade exempelvis när det gäller behand- ling av klagomål. Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell I tillsynen ingår även att påtala brister och ta de initiativ som tillsy- nen gett upphov till. kontroll omfattar följaktligen själva sättet att genomföra skaderegleringen, däremot inte frågor som rör huruvida försäkringsfall föreligger eller ersättningens storlek. Det är försäk- ringsbolagets ansvar att underlaget för att bedöma en skada är till- räckligt. Frågan är då om det i finns behov av ytterligare ärendetill- syn utöver den som ryms inom roll och vilken myndighet skulle i så fall kunna utöva en sådan tillsyn. Den myndighet som man först kommer att tänka på är Till- synsmyndigheten i konkurser (TSM). TSM har en roll vad gäller konkursförvaltarnas handläggning av konkurser, inbegripet dennes hantering av lönegarantiärenden. Det betyder att TSM är väl bekant med det regelsystem som styr rätten till lönegaranti. Men det är tveksamt om TSM skulle kunna bära rollen av tillsyns- myndighet också över försäkringsbolaget. TSM skulle först utöva tillsyn över det underlag som konkursförvaltaren tillhandahåller i enskilda lönegarantiärenden och därefter granska handläggningen gällande samma underlag och beslut hos försäkringsbolaget. TSM skulle kunna bedömas vara formellt jävig vid sin tillsyn hos försäk- ringsbolaget. En annan lösning skulle kunna vara att det inom ramen för TSM inrättas en särskild enhet för tillsyn hos försäkringsbolaget. Det kan inte bortses från att jävsproblemen kan komma att kvarstå även i en sådan ny organisation. Dessutom är frågan om man inte här- igenom skulle inrätta en ny tillsynsmyndighet vilket knappast är ett realistisk alternativ. Ett tredje alternativ skulle vara att välja en tillsynsmyndighet inom nära liggande områden som till exempel Inspektionen för ar- betslöshetsförsäkringen. Hanteringen av arbetslöshetsförsäkrings- ärenden lär vara ganska likartad den som skall äga rum när det gäller lönegarantiärenden. Icke desto mindre rör det sig om helt olika lagstiftningar, både vad gäller uppbyggnad och karaktär. Rät- ten till lönegaranti utgår från bestämmelser i konkurslagen, för- månsrättslagen och lönegarantilagen samt har en civilrättslig prägel. Arbetslöshetsersättningen är socialrättslig och lagstiftningen har offentligrättslig prägel. Det skulle med andra ord inte vara helt en- Överväganden och förslag till ny finansieringsmodell kelt att inrymma lönegarantitillsynen i Inspektionen för arbetslös- hetsförsäkringens normala arbetsuppgifter. Som framgår av resonemanget ovan har jag inte funnit någon naturlig instans för tillsynen och jag återvänder till frågan om det verkligen finns ett behov av en särskild ärendetillsyn. De risker som kan förutses är att försäkringsbolaget vid sin handläggning antingen betalar ut ersättning i större utsträckning än vad lagen förutsätter eller att ersättning betalas ut i för få fall, det vill säga försäkringsbolaget är för generöst eller för restriktivt. Givetvis är inget av alternativen önskvärt. När det gäller risken för generositet finns det, som framgår av stycket om konkurstillsyn, ett befintligt kontrollsystem genom konkurslagstiftningen. Inom ramen för konkursförfarandet kom- mer konkursförvaltaren, övriga borgenärer och slutligen tingsrätten att kunna ha synpunkter på frågan om försäkringsbolaget överhu- vudtaget har ett regresskrav gällande utgivet garantibelopp. Om lönegarantiförsäkringen skulle vara för generös och betala ut för stora ersättningar, kommer det att resultera i att det i motsvarande mån inte blir utdelning i konkurserna. En sådan utveckling skulle givetvis uppmärksammas och föranleda krav på uppstyrning av ru- tinerna hos försäkringsbolaget. När det gäller risken för restriktivitet, menar jag att också denna risk är självreglerande. Enligt utredningsförslaget skall avslagsbe- slut och även mer principiella bifallsbeslut fattas av en lönegaranti- nämnd. Det betyder att det finns en intern kontroll av vilken nivå lönegarantibesluten ligger på. Dessutom finns det en möjlighet för arbetstagarna att få försäkringsbolagets beslut överprövat genom en talan vid skiljenämnd. Slutligen kommer det också att ske en prövning av arbetstagarens fordringar inom ramen för konkurs- förfarandet. Min slutsats är därmed att det saknas behov av tillsyn utöver den som följer av konkurslagstiftningen och den som ryms inom Fi- nansinspektionens roll. 6Kostnadsberäkningar i samband med övergången Utredningens förslag innebär genomgripande förändringar, både vad gäller finansieringen och organisationen. Ett genomförande av förslaget kommer därför att kräva viss förberedelsetid. Hos försäk- ringsbolaget blir det nödvändigt att bygga upp den kompetens och de rutiner som behövs för det nya ansvaret och en särskild utbild- ningsinsats bör genomföras. Övergången från statlig lönegaranti till lönegarantiförsäkring i privat regi bör regleras i förhandlingar mellan regeringen och ar- betsmarknadens parter. Den slutgiltiga utformningen av över- gångslösningen blir följaktligen en produkt av förhandlingsresul- tatet. Jag stannar därför vid att beskriva vissa problem i samband med byte av finansieringsmodell, men avstår från att lägga några förslag i denna del. Jag vill också poängtera att beräkningarna i detta avsnitt är base- rade på nuvarande regelsystem och att jag därmed reserverar mig för vad ett införande av lönegaranti vid företagsrekonstruktion kan innebära för den totala kostnadsbilden. Beräkningarna, som i första hand avser framtida kostnader, grundas bland annat på statistiska underlag sammanställda i dia- gram 2.1. 6.1Kompensation i form av sänkt arbetsmarknadsavgift I direktiven framhålls att kostnader som företag övertar från staten skall leda till motsvarande minskning av arbetsmarknadsavgiften. Enligt utredningsförslaget blir arbetsgivarna i stället skyldiga att betala en premie till lönegarantiförsäkringen. Premien kommer därmed att ersätta den del av arbetsmarknadsavgiften som i dagens system finansierar lönegarantin. Kostnadsberäkningar i samband med övergången Som tidigare redovisats finansierades lönegarantin genom en särskild lönegarantiavgift. När lönegarantin infördes var avgiften . Därefter höjdes den successivt till och därefter till .