sou · GSB349d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det innebär att andelen maorier i parlamentet är något högre än deras demografiska andel. Det nyzeeländska exemplet visar att alla personer som tillhör en etnisk grupp inte vill registrera sig på en etnisk vallängd. Det finns olika skäl att istället välja den allmänna vallängden eller inte rösta alls. Motsättningar mellan maorier gör att en del inte vill rösta på de till- gängliga kandidaterna. En del motsätter sig den nyzeeländska staten som sådan och kräver en maorisk stat. Andra anser att maorisk identi- tet ger ett stigma och vill se sig som nyzeeländare. Bland ytterligare andra personer är intresset för politik lågt. Etnisk kvotering innehåller komponenter både av segregation och integration. Åtgärden har införts i samhällen som är politiskt delade, det vill säga samhällen där människors politiska intressen formas av etnicitet. Genom kvotering kan människor företrädas av personer vars bakgrund liknar den man själv har. Det gör det möjligt att behålla separat etnopolitisk identitet i det gemensamma nationella politiska samarbetet. Kvotering är ett instrument för att bibehålla stats- bildningen genom att garantera deltagande av etniska grupper i beslutsfattande organ. Men kan kvotering också bidra till en djupare form av integration? Integration är ett mångtydigt begrepp som kan analyseras på sys- temnivå, gruppnivå eller individnivå. Nedan görs en kort presentation av andras definitioner innan jag anger hur jag avser att studera integ- ration i detta kapitel. På systemnivå kan politisk integration antingen innebära status quo eller en process mot ökat samarbete. integration som status quo innebär bibehållen statsbildning, i motsats till en statsbildning som brutits sönder i mindre enheter. I EU- sammanhang används ofta termen integration med avseende på den process som innebär att staternas traditionella ansvarsområden flyttas till överstatliga organ. Nationella särintressen ses då som ett hinder för integration (m.fl. 1993:12–13). Det är den första betydelsen av integration på systemnivå, nämligen bibehållen statsbildning, som studeras i detta kapitel. På gruppnivå studeras här integration dels som politisk inklusion, dels som socioekonomisk jämlikhet. Politisk inklusion avser del- tagande i den politiska processen. Marginaliserade grupper, det vill säga grupper som är utestängda från politiskt inflytande, anses inte vara integrerade. Politisk integration kan t.ex. mätas genom att studera om etnopolitiska frågor tas upp av de traditionella partierna, om etniska partier bildas och om etniska företrädare finns representerade i parlamentet. Ett annat mått på integration baseras på social och ekonomisk jäm- likhet (Borevi 2002:12–14). Utifrån detta perspektiv är ett samhälle integrerat då klyftan mellan olika befolkningsgruppers ekonomiska och sociala status är obefintlig eller i alla fall liten. Integration kan då mätas genom att jämföra uppgifter för respektive grupp beträffande arbetslöshet, hälsa (t.ex. spädbarnsdödlighet, livslängd, alkoholism, sjukfrånvaro), utbildningsgrad och sysselsättning. Men integration kan också innebära en mer avancerad relation mellan olika grupper i samhället. Enligt ordboken avser integration sammansmältning av olika delar till en helhet ofta med tonvikt på utjämning av skillnader (1999:525). Detta påminner om begreppet assimilation som innebär att en grupp uppgår i en annan. I den integrationspolitiska debatten ställs ofta assimilation mot integration. Integration står då för ett ömsesidigt närmande mellan grupper, medan assimilation innebär att invandrarna överger sin ursprungliga kulturella identitet för att i stället omfatta majoritets- kulturens identitet.4 Integration som social interaktion på individnivå kan mätas genom att räkna frekvensen av sociala möten mellan personer från olika grupper. I ett integrerat samhälle interagerar personer med olika bak- grund med varandra. Motsatsen är ett delat samhälle där personer från en etnisk grupp huvudsakligen möter personer från samma etniska grupp. Enligt kontakthypotesen innebär sociala möten att människors 4 Detta är i linje med resonemang om integration. Se Integrations- verket 2003a. Kapitel 7 Ur askan i elden? attityder förändras så att stereotypa föreställningar och fördomar bryts ner (Allport 1954). De kan innebära att grupperna närmar sig varandra och förståelsen ökar. Yehuda (1969) har emellertid funnit att kontakt också kan få motsatt effekt och förstärka stereotyper genom att kontakten bekräftar tidigare föreställningar om varandra. Vid sociala möten kan skillnaderna mellan grupperna framstå än tydligare. Detta är också i linje med påstående att olika ideolo- gier kan vara oförenliga utan att detta skapar spänning i samhället; men om grupper med oförenliga ideologier har nära kontakt, det vill säga om samhället är mycket integrerat, kommer spänningen att vara stor (1951 citerad i Lijphart 1968:200). Även påpekar att antalet möjligheter för våldsam konflikt ökar i förhållande till antalet kontakter (Deutsch 1954:39). gick så långt som att rekommendera frivillig apartheid som den bästa lösningen för delade samhällen (Easton 1965:230). För att förstå under vilka omständigheter som etnisk kvotering kan öka samarbete och integration har jag djupstuderat två fall där kvoter- ingen har haft motsatt effekt. Utifrån kriteriet sammanhållen stats- bildning är det minst lyckade fallet av etnisk kvotering, medan är det mest lyckade.5 bröts samman av etniskt våld av gemensamt styre och är ön delad i två i princip etniskt homogena enheter. däremot har utvecklats från inbördeskrig mellan den maoriska ursprungs- befolkningen och de europeiska nybyggarna till ett mångkulturellt samhälle präglat av fredliga etniska relationer. För att studera vilka effekter kvotering har haft beträffande mer djupgående integration i dessa länder undersöker jag följande indikatorer: ömsesidigt erkän- nande av varandra som partner i en gemensam stat, ökad tillit mellan grupperna, gemensam identitet, minskning av sociala och ekonomiska skillnader, inklusivt och gemensamt beslutsfattande, etniskt blandade partier, politisk dagordning som inkluderar etniska frågor, mildring av etniska krav och minskning av etniskt våld. 5 I min avhandling gjorde jag djupstudier av kvotsystemen på och eftersom dessa fall på två olika sätt ifrågasätter Lijpharts tes om att konsocial demokrati är ett villkor för demokrati i etniskt delade samhällen. Trots en konsocial författning på bröt demokratin samman och etniskt våld splittrade landet. Etnisk kvotering underlättade öns delning. däremot är enligt Lijphart motsatsen till en konsocial demokrati. Trots detta har etnisk kvotering där bidragit till en mycket välfungerande demokrati (Jarstad 2001). I många länder har kvotering inte lett till någon betydande integration. och är visserligen formellt sammanhållna stater, men är i olika grad delade av etnopolitiska motsättningar. är ett extremt exempel där etnisk kvotering inte bidragit till någon form av integration. På föreskrev konstitution att en tredjedel av parla- mentets 50 platser reserverades för turkcyprioter. Detta innebar en överrepresentation då deras demografiska andel endast motsvarade . Ledamöter valdes på etniskt uppdelade vallistor så att varje grupp valde sina representanter. De flesta beslut fattades genom majo- ritetsregeln, men separat majoritet bland representanter för båda grupper krävdes i frågor som gällde statlig skatt, förändring av vallagen och lagar som rörde de separata etniska kommunerna i de fem större städerna. Konstitutionen innebar enskilt styre i frågor som hanterades av respektive etnisk grupp, såsom skola, religion och kultur samt skatter och avgifter för att bekosta dessa områden. Gemensamma frågor såsom utrikespolitik, försvar och säkerhet skulle skötas av den grekcypriotiska presidenten och den turkcypriotiska vice-presidenten tillsammans. Ett ministerråd bestående av sju grekcypriotiska minist- rar och tre turkcypriotiska ingick i den beslutfattande makten (Kyriakides 1968:58–61). Det cypriotiska kvotsystemet innebar att den egna gruppen valde sina egna representanter. Under det enda val som hölls under gemensamt styre var det inget parti som hade både grekcypriotiska och turkcypriotiska kandidater. Den grekcypriotiska sidan upplevde att de påtvingades en konsti- tution som omöjliggjorde beslutsfattande. De ansåg att den turk- cypriotiska minoritetens vetorätt stred mot demokratiska principer. Majoritetsstyre var det enda tänkbara och turkcyprioterna kunde på sin höjd erbjudas minoritetsstatus. föreslog president att turkcyprioternas vetorätt, separata vallistor och de sär- skilda majoritetskraven skulle tas bort (Clerides 1989:175–176; Necatigil 1993:24–26). utbröt våldsamma upplopp över hela ön. Människor som tidigare hade levt etniskt blandat sökte skydd bland den egna folkgruppen och segregationen eskalerade. Många turkcyprioter trängdes samman i getton i och levde på nödhjälp från . har turkcyprioterna inte deltagit i gemensamma politiska organ. Praktiska angelägenheter fortsatte att Kapitel 7 Ur askan i elden? hanteras av de separata turkcypriotiska myndigheterna. Det internatio- nella samfundet fortsatte dock att betrakta de politiska organ som kontrollerades av grekcyprioter som den legala cypriotiska regeringen (Crawshaw 1978:368–373). Parlamentet genomförde ensidigt förslag. Turkcyprioter förlorade rösträtten i Republiken och höll då separata val i de områden som de kontrollerade. som följde utvecklades de grekcypriotiska delarna med en blomstrande ekonomi medan turkcyprioterna levde i misär (Crawshaw 1978:383; Kyriakides 1968:113–5). utsattes för flera kuppförsök från gerillan som strävade efter enosis, det vill säga att skulle förenas med . avsattes i en kupp med stöd från den gre- kiska juntan. Gerillaledaren övertog presidentskapet. Efter att den turkiska premiärministern blivit nekad stöd från för en gemensam aktion för att, i enlighet med garantipakt, återställa ordningen, invaderade . kollapsade juntan i och i ersattes Samp- son av . Striderna ledde till att tusentals dödades, en tredjedel av respektive etnisk grupp lämnade sina hem och ön delades i två i det närmaste homogena delar (Solsten 1993:38–43). På var den etniska kvoteringen inte ett tillräckligt skydd mot majoritetens hegemoni. Resultatet blev att konstitutionen sattes ur spel. Motsättningarna ledde till etniskt våld och segregation. Den etniska uppdelningen av den politiska makten, inklusive parlamentets kvotsystem, utgjorde sedan grunden för framväxten av två separata politiska system. Även om inte kvotsystemet i sig orsakade delning, underlättade den etniska uppdelningen uppbyggnaden av två statsbildningar. Även utifrån andra mått på integration var kvoteringen ett miss- lyckande. upphörde parterna att betrakta varandra som part- ner i en gemensam stat och tilliten minskade mellan grupperna. Ingen gemensam cypriotisk identitet har formats. Tvärtom identifierar många sig som greker respektive turkar. De sociala och ekonomiska skillnaderna mellan grupperna ökade –74 och har fortsatt även efter delningen. Det politiska beslutsfattande blev allt mer uppdelat. existerar de facto två olika statsbildningar på ön, varav endast regeringen i söder åtnjuter internationellt erkän- nande. Även partierna har huvudsakligen varit organiserade längs etniska skiljelinjer. Inget parti har ställt upp med kandidater i både turk- och grekcypriotiska distrikt. Trots att etniska frågor legat högst på den politiska dagordningen har ingen mildring av etniska krav skett. Slutligen förmådde inte heller kvoteringen stävja etniskt våld. Om kvotering kan få så förödande effekter, bör den då inte helt avskrivas som åtgärd för fred och integration? Det finns alltid risk att konfliktprevention misslyckas, men under vissa omständigheter kan kvotering vara den minst dåliga lösningen. I samhällen där etniska grupper lever utspridda över landet utan att nå majoritet i någon del genererar inte traditionell federalism en avspegling av alla grupper i landet. Om priset för denna exklusion är inbördeskrig, kan det ändå vara försvarbart att införa kvotering för att försöka stävja våld. Fallet förefaller långt ifrån de problem som vi brottas med i . Det finns dock lärdomar som vi kan dra från det misslyckade fallet av etnisk kvotering och som skulle kunna vara tillämpliga även i en svensk kontext. Exemplet visar att kvotering kan utgöra grund för djupare politisk mobilisering. Vitsen med kvotering är ju just att utestängda grupper ska få representeras och att deras krav ska göras hörda. Kvotering bidrar därmed till att etniskt definierade krav blir legitima. Risken är också att etniska skiljelinjer förstärks. Detta behöver dock inte betyda att det inte finns några goda förebilder för integration genom kvotering. Vi övergår nu till en analys av kvotering i ett land som påminner mer om än vad gör, nämligen , för att se om dessa negativa effekter kan und- vikas. De tidiga relationerna mellan maori och nybyggare i vad som senare kom att betecknas kännetecknades av både segregation och integration. I början av kolonialiseringen fanns inga europeiska kvinnor i området. En del nybyggare anammade en maorisk livsstil, lärde sig maori och levde tillsammans med sina maoriska fruar och deras släktingar, medan en ökande andel maorier lärde sig engelska och antog en västerländsk livsstil. Ett symbiotiskt förhållande växte fram där nybyggarna var beroende av maorier för att få tillgång till land och lokala förnödenheter, medan maorierna köpte vapen, filtar och potatis och lärde sig västerländska jordbruksmetoder. Maorierna hade ett militärt och numerärt övertag och även om de flesta möten innebar fredliga kontakter, förekom våldsamma sammandrabbningar. 1840 slöts mellan maoriska ledare och den brit- tiska drottningen. Avtalets exakta innehåll är omtvistat, men i stora drag förskrevs en gemensam stat för maorier och nybyggare där Kapitel 7 Ur askan i elden? maorier skulle ha långtgående kontroll över sina egna angelägenheter under beskydd av den brittiska kronan. Nybyggarna var splittrade i inställningen till maorierna. En del förordade en sammansmältning (amalgamation) av maorier och nybyggare till en ny gemensam nation, medan andra förväntade sig att maorier skulle assimileras in i den västerländska kulturen (1980:64). infördes det första parlamentet i kronkolonin . Analfabeter, egendomslösa guldgrävare, kineser, kvinnor och maorier exkluderades. Konflikter om markrättigheter resulterade i krig mellan maorier och nybyggare. Brittisk trupp sändes till området. väcktes flera motioner om maorisk representation. Flera politiker angav rättviseskäl som argument för att även maorier skulle inklude- ras i parlamentet. Ett argument var att det var orättfärdigt att maorier som utgjorde en stor andel av befolkningen och bidrog till staten genom att betala skatt inte var delaktiga i politiken (Mc citerad i 1998:79). Ett annat argument var att politisk representation var viktig för sammansmältningen av maorier och nybyggare (citerad i Sorrenson 1997:18). Politikerna befarade också att skulle intervenera till skydd för maorierna om inte deras villkor förbättrades (1990:4; 1990:144; Sorrenson 1997:20). Det viktigaste skälet för kvotering på var emellertid att pacificera maorier (Sorrenson 1997:20). Kriget mot maorierna var en stor belastning på statskassan eftersom den betalade kostnaderna för brittisk trupp. Förlusterna var också stora, maorisk krigföring och kannibalism spred skräck bland nybyggarna. Genom att belöna de maorier som var lojala med politisk representation och utestänga rebellerna hoppades politikerna förmå fler maorier att lägga ner vap- nen (se t.ex. citerad i 1998:100). , mitt under brinnande inbördeskrig, infördes så fyra kvot- platser för maorier i nyzeeländska parlamentet för att förmå stridande maorier att lägga ner vapnen och ansluta sig till de brittiska nybyggar- nas statsbyggnadsprojekt. som maorier som motsatte sig kolonialiseringen bekämpades med militära medel belönades maorier lojala mot britterna med platser i parlamentet. Dessa maorier inkorpo- rerades i det politiska systemet och blev delvis assimilerade i den nya staten. Trots kvoteringen var maorierna kraftigt underrepresenterade eftersom en proportionell fördelning skulle ha gett minst 20 platser. återstod bara en spillra av ursprungsbefolk- ningen. Kvoteringen innebar inte att maoriska frågor behandlades i parlamentet. Många uppfattade den som symbolpolitik. Maorier slut- ade tala sitt språk och tappade kontakten med sina stammar då de flyttade in till staden. Den allmänna uppfattningen bland majoritets- befolkningen var att kulturen skulle dö ut. ökade dock intresset för att återuppta traditioner och lära sig språket. Maorier började också protestera mot olika oför- rätter som de ansåg att staten hade begått mot dem. En stam ockuper- ade ett område i som de ansåg att staten konfiskerat i strid mot överenskommelsen . Stammedlemmarna hade flyttats från sitt traditionella område till hus som regelbundet översvämman- des av avloppsvatten. avbröts demonstrationen av 600 poliser med hjälp av militär förstärkning. Många maorier arresterades. Händelserna kablades ut på bästa sändningstid. Många icke-maorier började undra om det inte låg något i de maoriska kraven (2000; 1990:215–218). När blev allmän helgdag till minne av , visade en grupp maorier sitt missnöje genom att bära svarta sorgeband. hade den åter- kommande protesterande skaran utökats till 4000 personer. Polis- ingripandet som avbröt protesterna skapade starka känslor även bland den icke-maoriska befolkningen (1990:211, 233–4). En särskild tribunal upprättades för att hantera motsättningen. Waitangi-tribunalen behandlade frågor om mark, vatten och fiskerätter som gick tillbaka så långt som till 1840 då avtalet en gång skrevs. I ett försök att nå försoning erbjöds en formell ursäkt till varje maorisk stam som ärendet gällde och ekonomisk kompensation. , motsvarande ungefär 4,8 miljarder svenska kron- or, avsattes (Mulgan 1998:186). Dessutom skulle maoriska namn på platser återinföras och vid planering av be- byggelse och infrastruktur skulle hänsyn tas till platser av särskild andlig och kulturell betydelse för maorier (2000). Trots att flera maoriska krav har tillgodosetts är de sociala och ekonomiska klyftorna mellan maorier och icke-maorier fortfarande stora och i vissa avseenden till och med ökande. Arbetslöshetstalen och ohälsotalen för maorier har ökat i förhållande till icke-maorier (Te Puni Kokiri ). Antalet separata maoriska institutioner har också ökat. Det finns särskilda maoriska skolor, uni- versitet, sjukvårdinrättningar och fängelser. Maoriska radio- och TV- kanaler har också startats. diskuterades om kvoteringen i parlamentet skulle fortsätta eller om den skulle avskaffas i och med den planerade refor- men av valsystemet. Ett argument mot etnisk kvotering var att den befäster etniska skillnader. I den nyzeeländska utredningen a Better Democracy 1985 konstaterades att grupprepresentation var legitimt och till och med nödvändigt för jämlikhet och rättvisa. Kapitel 7 Ur askan i elden? det rekommenderade utredningen att kvoteringen för maorier skulle avskaffas eftersom särskild representation också medför politisk separation (Electoral Commision 1997:90, 101). Efter starka protest- er från maoriska ledare, beslöt man att behålla kvoteringen. Maorier krävde att kvoteringen skulle bestå, som en symbol för att förbundet mellan maorier och nybyggare som slöts 1840 fortfarande gäller. Kvotering ger maorier en särskild status som statsbärande folk i för- hållande till andra etniska grupper, så som polynesier och kineser, som utgör en stor del av befolkningen. Istället för en fast kvot om fyra platser beror nu antalet på hur stor andel röstberättigade som har registrerat sig på den maoriska vallängden. Antalet inkvoterade maorier har gradvis ökat till sju av totalt 120 parlamentsledamöter.6 Det nya val- systemet har också inneburit att alla politiska partier har incitament att söka stöd även från maoriska väljare.7 I och med över- gången från ett majoritetsvalsystem till en form av proportionellt val- system har även små partier möjlighet att vinna mandat. Vid flera val har maoriska röster varit tungan på vågen som avgjort om en vänster- eller högerregering kommit till makten. Många personer på parti- listorna har markerat sin maoriska bakgrund genom att inleda sina jungfrutal till parlamentet med maorisk sång. påverkar således maorierna både politikens form och innehåll. –1974 kunde inte maorier rösta på den all- männa vallängden. Endast de som hade blandad etnisk bakgrund kunde byta till den allmänna vallängden. Trots detta har etnisk kvoter- ing inte inneburit att partierna har varit etniskt organiserade. Kvot- kandidaterna har tillhört partier som omfattar både maorier och icke- maorier. I början av perioden var partierna outvecklade. Ändå var det flera kandidater som ställde upp i två av de fyra maoriska valdistrikten vid det allra första valet. I de följande valen har det funnits flera kandidater till varje plats. var de maoriska kandidaterna delade mellan de som stödde det liberala och reform- 6De maoriska kvotplatserna låg fast vid fyra till 1995, trots att det totala antalet parlamentsledamöter gradvis ökade (1969: 84 platser, 1972: 87 platser, 1984: 95platser, 1987: 97 platser). 1996 utökades parlamentet till 120 platser varav fem var reserverade för maorier. ökade kvoten till sex och i valen 2002 och 2005 är sju platser vikta för maorier (Te Puni Kokiri ). 7Systemet som infördes är ett Mixed Member Proportional-system som också tilläm- pas i , , , , och . Väljarna har två röster. En del av parlamentet väljs med majoritetsval i enmansvalkretser och resten tillsätts efter proportionellt val. Enmansvalkretsarna tillgodoser kravet på ansvars- utkrävande och geografisk representation. Mandaten som fördelas i förhållande till partiernas storlek i valet åstadkommer proportionalitet. Sedan, , stödde alla inkvoterade maorier det socialdemokratiska partiet. har de inkvoterade maorier- na haft olika partitillhörighet. Etnisk kvotering kan leda till att även andra grupper i samhället kräver särskild representation. Det kan uppstå en dominoeffekt av etniska krav. I många länder är det kontroversiellt vilka grupper som ska anses utgöra ursprungsbefolkningen eller statsbärande folk. En del stater inhyser många etniska grupper, men ger bara en del av dem sär- skild representation. I det nyzeeländska parlamentet inkvoteras endast maorier. Skälet är att de utgör ursprungsbefolkningen. har många människor blandad härkomst. En del har uppenbara maoriska drag, andra är blonda och blåögda, men identifierar sig ändå som maorier och kan sin släkthistoria. Andra vet inte om att de har maoriskt påbrå eftersom släkten har bytt namn för att assimileras och undkomma det stigma som särskilt tidigare var förenat med den maoriska identiteten. Ändå är det tämligen okontroversiellt att endast maorier har kvot- platser. Inga organiserade aktioner för kvotering av andra grupper har genomförts. Däremot avspeglar det nyzeeländska parlamentet i hög grad samhällets mångfald genom partiernas val av kandidater. Där finns ledamöter som framhåller sin asiatiska bakgrund eller sin sexu- ella läggning. En person skriver t.ex. på sin hemsida att han är den första transsexuella parlamentsledamoten i världen. uppvisar en komplex kombination av segregation och integration. Maorier och icke-maorier erkänner varandra som rätt- mätiga partner i en gemensam stat. Tilliten mellan grupperna har ökat och etniskt våld är ovanligt. Det är nu förenligt att betrakta sig som nyzeeländare och maorier. Den politiska processen inkluderar båda grupper. Länge ignorerades dock maoriska frågor av de politiska partierna på . Kvotering var endast en symbol för att maorier är ett statsbärande folk.