sou · GSB3129 · 2005-01-01 00:00:00 — De allmänna resonemangen kring långsiktigheten är i stort till- lämpliga även på en nordisk marknad. Här kan dock tilläggas att vattenkraft är den dominerande produktionsteknologin i Norge.21 Möjligheterna för kunder och potentiella konkurrenter att utöva motviktsmakt är likartade på en nordisk marknad, även om det sannolikt är lättare för potentiella aktörer att träda in på delar av den nordiska marknaden än på den svenska marknaden. 21 A Policy a.a. barriärerna torde där vara lägre, även om marknaden är kapitalintensiv och nyetableringar kräver lång framförhållning. Även på den nordiska marknaden finns det faktorer som tyder på en oligopolliknande struktur med möjlighet att utöva kollektiv marknadsmakt. Sådana faktorer är bl.a. den nordiska marknadens transparens, att samma aktörer som i är aktiva på markna- den och att dessa aktörer har insyn i varandras verksamhet, vilket även kan ge fördelar på en nordisk marknad. Diskussionen har även belyst de asymmetriska marknadsandelarna, det ökade antalet aktö- rer och de lägre inträdesbarriärerna vilka utgör faktorer som anses minska risken för att ett tyst samförstånd etableras. Vid en sam- manvägning av dessa faktorer måste dock situationen bedömas vara mindre oligopolistisk på den nordiska marknaden än vid en analys av en isolerad svensk marknad. 2.8.3Vertikal integration – el I utredningens delbetänkande konstateras att ellagen stadgar att en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion eller handel med el. All annan typ av finansiell verksamhet får dock bedrivas inom samma juridiska person som nätverksamheten, men ekonomiskt skall nätverksamheten redovi- sas separat. Utredningen föreslog en ny regel som med innebörden att en styrelseledamot, vd eller firmatecknare i ett nätföretag inte får inneha dessa positioner i en juridisk person som bedriver produktion eller handel med el. Enligt regeringens lagråds- remiss skall detta gälla för företag med mer än 100 000 kunder. Förslaget behandlas mer utförligt i kapitel 5. På elmarknaden finns ett flertal vertikalt integrerade koncerner i vilka det bedrivs såväl elhandel som produktion och/eller nätverk- samhet. Vertikalt integrerade företag kan ha vissa fördelar av den vertikala integrationen jämfört med företag som inte är vertikalt integrerade. Vilken form av vertikal integration som förekommer kan variera mellan företagen. Utredningen berör nedan främst ver- tikal integration i koncerner med elhandel och nätverksamhet samt elhandel och produktion. Därefter följer ett avsnitt om integrerade energiföretag med verksamhet inom el och naturgas. Koncerner med elhandel och nätverksamhet En effekt av marknadsöppningen var att elhandelsföretag i koncer- ner med både elhandel och nätverksamhet kunde få tillgång till in- formation om de kunder som fanns i koncernen. Åtminstone in- ledningsvis hade flertalet av dessa kunder tillsvidareavtal. i vertikalt integrerade koncerner får ofta rollen som anvisad leverantör för kunderna till nätföretagen i koncernen. Enligt (ÖPwC) analys22 innebär det en fördel att ha en större andel kunder med tillsvidareavtal eftersom vinstmarginalerna i tillsvidareavtalen alltsedan marknads- öppningen varit högre än i mer konkurrensutsatta avtal. som trätt in på marknaden utan att ha någon koppling till ett nätföretag har inte haft tillgång till en redan existerande kundbas med en större andel kunder med tillsvidareavtal. Sådana elhandelsföretag har istället successivt byggt upp en egen kund- stock som baserats på kunder med fastprisavtal och avtal om rörligt pris. Elhandelsföretag som har förvärvat en annan aktörs kund- stock där det ingått en viss andel tillsvidarekunder har inte samma nackdel. En relativt hög andel tillsvidareavtal kan även underlätta riskhanteringen för företaget genom att tillsvidareavtal kan pris- ändras med relativt kort varsel (en månad). Ett tillsvidareavtal innebär dock också att kunden har möjlighet att byta leverantör med en dryg månads varsel. Vertikalt integrerade företag kan även dela kostnaderna för kundtjänst, debitering, fakturering m.m. mellan elhandelsföretaget och nätföretaget, varför fasta kostnader för t.ex. system kan slås ut på en större volym. En fristående elhandlare har inte samord- ningsmöjligheter i samma utsträckning inom företaget. Olje- och bensinbolag etablerade sig på elhandelsmarknaden eftersom de gjorde bedömningen att det skulle finnas samordningsvinster mellan deras kärnverksamhet och elhandel. Det har dock visat sig svårt för dessa aktörer att uppnå de förväntade samordningsmöjlig- heterna mellan elförsäljningen och övrig verksamhet. Elhandelsföretag behöver information från nätföretagen för att kunna fakturera sina kunder. Information som kommer sent eller 22 Rapport 2, Förändringarna i ägarstrukturen på den svenska elmarknaden. innehåller felaktigheter orsakar kostnader för berörda aktörer. Utredningen har erfarit att det förekommit problem vid över- föringen av denna typ av information och att risken för att problem skall uppstå ökar när de berörda företagen inte ingår i samma kon- cern. Risken för att sådana problem uppstår torde öka ju fler nät- företag ett enskilt elhandelsföretag har kontakter med. Exempelvis orsakade problem i samband med kundhanteringen höga han- teringskostnader för Statoil som hade sina kunder fördelade över ett stort antal nätområden i hela landet.23 Koncerner med elhandel och elproduktion Koncerner med både elhandelsföretag och elproduktion kan ha större möjlighet att hantera vissa typer av risker inom koncernen. En sådan typ av risk är prisområdesrisker, eftersom merkostnader för elhandeln till följd av prisområdesskillnader i princip motsvaras av merintäkter för elproduktionen i de integrerade koncernerna. Genom att prissäkra nettot av försäljningsvolym och egen produktion kan en integrerad aktör även minska den totala riskexponeringen gentemot variationer i elpriset. Värdet av denna möjlighet kan dock skilja sig åt betydligt mellan olika aktörer t.ex. genom möjligheten att styra den egna elproduktionen. När aktörernas handelsvolym på minskar, minskar även deras behov av, och därmed kostnader för, att ställa säkerheter för handel på . En koncern med egen produktion har även större frihet vid pris- sättningen än ett företag som måste köpa in hela mängden försåld el. En koncern med egen produktion är inte på samma sätt tvingat att basera sitt utpris mot kund på Nord Pools priser utan har t.ex. möjlighet att utgå från sina faktiska produktionskostnader. Fristå- ende elhandelsföretag måste i princip köpa den kraft de behöver på , även om de även har möjlighet att sluta bilaterala avtal med en producent. Lönsamhetsmässigt kan det skilja relativt mycket mellan produktion och handel. En integrerad koncern torde därmed som helhet ha en starkare finansiell ställning om den omfattar en verksamhet med god lönsamhet. En elproducent tar emellertid också en risk, t.ex. i samband med investeringar i pro- duktionskapacitet. Producenter riskerar att totalt sett uppnå sådana kostnader för elproduktionen att de inte kan täckas av elpriset på en konkurrensutsatt marknad. Handel med el på ställer 23 Rapport 2, Förändringar i ägarstrukturen på den svenska elmarknaden. höga krav på kompetens och system hos de företag som agerar där. De krav som finns med avseende på kompetens och system är i hög grad samma som för inköp av el till elförsäljning. Detta medför således att det kan finnas en kostnadsfördel för de aktörer som bedriver båda produktion och elhandel. Risker med vertikal integration Det finns även några riskfaktorer med vertikal integration. Vertikal integration innebär en risk att ett diversifierat fokus leder till att ingen av verksamheterna får den uppmärksamhet och de resurser som krävs för att optimera verksamheten. Det kan utgöra ett pro- blem för små integrerade koncerner som kan ha svårt att nå den volym som krävs för att få tillräckligt lönsamhet i elhandeln. Utredningen har tidigare diskuterat fördelarna från ett koncern- perspektiv med att ha både produktion och handel. Från ett pris- sättningsperspektiv finns det dock risk att en vertikalt integrerad koncern använder en strategi som leder till att någon verksamhets- gren inte prissätts på ett för denna gren optimalt sätt. I förläng- ningen innebär detta att marknadsmekanismerna inte ges möjlighet att fungera fullt ut, vilket kan ge till resultat att resursallokeringen riskerar att suboptimeras både inom det aktuella företaget och i samhället som helhet. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv kan det finnas risker med att blanda konkurrensutsatt och icke-konkurrensutsatt verk- samhet i samma koncern genom att det innebär en potentiell risk för korssubventionering. Ett sådant beteende skulle i förläng- ningen riskera att försvaga den aktuella marknadens funktion. 2.8.4Horisontell integration – el och naturgas Flera gasföretag i har horisontellt integrerade verksamhe- ter. Även i finns företag som utgör horisontellt integrerade energiföretag med tillgång till mer än ett energislag. Horisontell integration kan innebära fördelar för de berörda energikoncer- nerna, bl.a. genom att deras riskexponering för politiska beslut angående exempelvis energiskatter minskar. Även företagets egen försörjningstrygghet ökar genom att koncernen har tillgång till flera olika energikällor för el och värmeproduktion. förse kunderna med mer än en typ energitjänster kan en koncern uppnå kostnadsbesparingar som kostnaderna för att upp- rätthålla och utveckla varumärket kan fördelas på en större volym. Koncernen kan även ha möjligheter till att föra över erfarenheter mellan olika verksamhetsområden. Genom att kunderna knyts närmare leverantören minskar deras bytesbenägenhet. En ytterligare fördel med horisontell integration för naturgas- företag berör de företag som har take or pay avtal (se avsnitt 14.1.2). Företag som även bedriver verksamhet inom t.ex. elpro- duktion och fjärrvärme kan ha möjlighet att själv förbruka sådan naturgas företaget inte hittar annan avsättning för. Detta minskar företagens riskexponering om de väljer att sluta ett take or pay av- tal. Denna fördel får en ökad tyngd på en öppnad marknad där gasleverantörerna konkurrerar om kunderna. Från samhällsekonomisk synpunkt kan det dock finnas risker med en alltför omfattande horisontell integration genom att de berörda företagen kan få en relativt stark ställning på marknaden vilket kan få negativa effekter för marknadens effektivitet. 2.9Förändringar av ägarstrukturen inom elproduktion Detta avsnitt är främst inriktat på elproduktionsstrukturen i . Avsnittet kommer att beröra både större transaktioner samt en diskussion kring bakomliggande motiv. 2.9.1Översikt över större transaktioner Totalt sett har antalet större elproducenter i minskat från sju företag 1996 till fyra 2004, där det fjärde företaget är märkbart mindre än de tre större. De tre stora aktörerna har varit köpare i samtliga större transaktioner, t.ex. Fortums förvärv av och och /E.ON:s förvärva av . Nedanstå- ende bild redovisar större förändringar i ägandet vad gäller elpro- duktion i . Dessa förändringar har resulterat i dagens ägarstruktur med tre stora aktörer som tillsammans har en mycket stor andel av marknaden. Större transaktioner omfattande elproduktion 1996– 2004 Exempel på större transaktioner innefattande elproduktion -2004 Edf kontrollerar via ägarsamarbete Forsmark av av i utbyte mot aktier i 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Källa: ÖPwC analys Ovanstående bild omfattar av såld produktionskapa- citet . Övriga försäljningar har till över- vägande del utgjorts av kommunala energiföretag vilket innebär att det främst är sådana företag som försvunnit från marknaden. –såldes elproduktionskapacitet motsva- rande storleksordningen i årsproduktion eller ca 15–av svensk produktionskapacitet. Flertalet försäljningar har avsett vertikalt integrerade energiföretag. Köparna har i flertalet fall varit , eller Fortum eller bolag vilka senare förvärvats av någon av dessa. Även kommu- nala energiföretag såsom Kraft och Tekniska Verken i har förvärvat produktionskapacitet. Den ökande kon- centrationen har inneburit att flera av de tidigare större självstän- diga elproducenterna inte längre utgör självständiga aktörer på marknaden. Till denna grupp hör , , , och Stora Kraft. Det har även skett ägarförändringar i samband med kärnkrafts- avvecklingen. I och med mellan staten, och bildades Ringhalsgruppen där kärnkraft- verken och ingår. ägs till 74,2 pro- cent av och till av . Den senaste större förändringen på den svenska marknaden utgjordes av /E.ON:s förvärv av . Förvärvet prö- vade av de europeiska konkurrensmyndigheterna som godkände det. Affären gav dock upphov till intensiva diskussioner om kon- centrationen på elmarknaden och effekterna av denna höga kon- centrationsgrad, och många uttryckte sin tveksamhet gentemot förvärvet och dess effekter på marknaden. Ny elproduktionskapacitet har kommit till främst inom kraft- värmebaserad elproduktionen och vindkraft. Svensk vindkraft ägs till av privata intressen, privat ägda bolag och samfälligheter/ekonomiska föreningar. Lönsamheten för såväl vindkraft som kraft- värme är i hög utsträckning beroende av intäkter från elcertifikat.24 Ägarförändringarna inom vindkraftsproduktion har varit av begränsad omfattning. I Konkurrensen på Elmarknaden (SOU 2002:07) beskrevs för- ändringarna i ägandet av bolagen . Elkonkur- rensutredningen menade att det skett relativt stora förändringar i ägarstrukturen. Internationaliseringen av den svenska elbranschen hade inneburit att utländska kraftföretag förvärvat betydande andelar av aktiekapitalet i svensk kraftproduktion samt att svensk företag förvärvat utländska kraftbolag. Trenden med en ökad andel utländskt ägande i svensk elproduk- tion illustreras nedan. Av tabellen framgår att andelen utländskt ägande ökat . Det utländska ägandet av svensk elpro- duktion har ökat och uppgick till . Bakom ökningen ligger i första hand E.ON:s förvärv av , Fortums förvärv av och förvärv av . Även det norska företaget finns på den svenska marknaden bl.a. genom sitt delägarskap i . 24 Se avsnitt 10.3.3. Andel utländskt ägande i svensk elproduktion Källa: ÖpwC Analys. 2.9.3Företagens överväganden – förvärv och försäljning Vad är de bakomliggande orsakerna till den strukturomvandling som skett på elmarknaden och som resulterat i ett flertal ägarför- ändringar och en ökad koncentration? Den svenska elmarknaden avreglerades relativt tidigt vilket fick till följd att aktörerna på marknaden tvingades att ta ställning till hur de avsåg att driva sin verksamhet . Marknadsöppningen resulterade därmed i mer aktiva strategival där en del företag har valt en mer expansiv strategi, t.ex. genom att förvärva andra aktörer på marknaden. Andra företag har i stället valt att lämna elmarknaden och därför sålt av hela eller delar av sin verksamhet. Huvuddelen av de företag som sålts har haft kommunala ägare och därför är de aktörer som försvunnit främst kommunala energiföre- tag. Den konkurrens som uppstod efter marknadsöppningen, främst på elhandelssidan, innebar att kraven på affärsmässighet ökade väsentligt. Den ökade riskexponeringen innebar att risken att verksamheten gick med förlust ökade. Många kommuner ansåg dessutom att en affärsmässig verksamhet väsentligt avvek från normal verksamhet. Genom att el säljs i konkurrens ansågs det inte längre vara en uppgift att tillhandahålla el till invånarna i kommunen. Osäkerheten när det gäller prisut- vecklingen på samt svårigheten att bygga upp en kom- petent organisation har även angivits som skäl till försäljning. Nämnda faktorer resulterade i att osäkerhet uppstod om vilken lönsamhet som var möjlig att uppnå . Många kommuner gjorde bedömningen att det långsiktigt gav bättre lönsamhet att sälja energiverksamheten än att behålla den i egen regi. ÖPwC:s analys visar på att flera av de kommuner som valt att sälja sin verk- samhet har haft en relativt svag finansiell ställning. Kommunernas ansträngda finanser och negativa ekonomiska framtidsutsikter talar för att utförsäljning av kommunala energi- företag kommer att fortsätta. Vad som kan motverka detta är de höjningar av nättariffer och fjärrvärmepris som kunnat noteras efter tidigare utförsäljningar. Industrin och privata investerare Även industri och privata investerare har avyttrat ägande i energi- branschen. Den huvudsakliga anledningen har varit att säljarna har önskat frigöra kapital för investeringar inom kärnområden. Det rådande prisläget har också varit fördelaktigt för säljarna. Ett antal försäljningar har också syftat till att uppnå en mer rationell struk- tur exempelvis genom att renodla viss verksamhet. Ägarförändringar i samband med Barsebäcks-överenskommelsen hade sin grund i politiska beslut och syftade till att genom omför- delningar i ägandet av befintliga kärnkraftanläggningar möjliggöra stängningen av en reaktor i . Svensk basindustri kan genom att utnyttja egen produktion und- vika kostnadsökningar orsakade av stigande elpriser. Även möjlig- heten att erhålla elcertifikat och osäkerheten kring frågan om utsläppsrätter kan bidra till detta. Större avyttringar av produk- tionskapacitet från svensk basindustri bedöms som mindre sannolika. Vid en sammantagen bedömning har förvärven till övervägande del avsett kommunala vertikalt integrerade företag. Ägarförändringar avseende enbart elproduktion har, bortsett från Storas försäljning av Stora Kraft till Fortum och förvärv av kärnkraft, endast skett i begränsad omfattning. Köparna har i flertalet fall utgjorts av någon av de tre stora aktörerna på marknaden, dvs. , eller Fortum. Drivkrafterna bakom de tre storas förvärv av vertikalt integrerade energibolag har bl.a. varit strävan efter skalfördelar och kostnadssynergier i försäljningsverk- samhet och eldistribution. De utländska aktörernas inträde på den svenska marknaden, bl.a. E.ON:s och Fortums förvärv av respektive , har sin bakgrund i den tidiga marknadsöppningen av den svenska elmarknaden och dessa aktörers expansionsstrate- gier. En drivande faktor har sannolikt även varit möjligheten att förvärva vattenkraft. 2.10Utredningens bedömning och förslag Utredningens förslag: En nordisk samrådsgrupp bildas för att motverka att olikheter i regelverken i , , och minskar förtroendet för som en gemensam nordisk marknadsplats. Gruppen skall även utbyta erfarenheter från regeltillämpning och övervakning av de natio- nella marknaderna och verka för en samordning. Överföringskapaciteten mellan de nordiska länderna för- stärks. De kostnader som följer av skiftande marknadsgränser bör beaktas fullt ut i planeringen av nya överföringsförbindelser. Staten bör utnyttja sin roll som ägare av för att se över de samarbeten företaget deltar i. Vid en sammantagen bedömning fungerar elproduktionen och rå- kraftsmarknaden relativt bra. Marknaden har visat sig kunna bibe- hålla sin funktion trots de senaste årens ökade fluktuationer och belastningar. Med detta avses att handeln har fungerat kontinu- erligt . Marknadens aktörer har kontinuerligt producerat och sålt el på marknaden och elanvändarna har därmed haft kontinuerliga möjligheter att köpa el. Den ovan beskrivna bilden kan nyanseras genom att dela in marknaden i ett antal delmarknader vars funktioner då kan diskute- ras var för sig. Sådana delmarknader är t.ex. den fysiska handeln på , den finansiella handeln på och marknaden för reglerkraft. Hur väl marknadsöppningen fungerat och vilka problem som uppstått efteråt kan variera mellan de olika delmark- naderna. Utredningen har diskuterat frågan om elmarknadens omfattning. Denna fråga är viktig för en vidare diskussion av marknadens struktur och vilka problem som man kan se på elmarknaden. Utredningen har dock kommit fram till att det inte finns någon enkel avgränsning av råkraftsmarknaden. Underlaget visar att elmarknaden under en relativt stor del av tiden är att se som nor- disk, men visar också på att elmarknaden under andra perioder är av mindre omfattning. Den kan då utgöras av exempelvis ett eller flera prisområden som lagts samman för . ingår ofta i samma prisområde som östra och/eller . Utredningen har även noterat att utgjort ett eget prisom- råde under en mycket liten del av tiden . Aktörerna kan välja att agera på , men är hänvisade till att mata in och ta ut el i det prisområde deras anläggningar befinner sig. Sammantaget är det utredningens bedömning att elproduktio- nen och råkraftsmarknaden bör diskuteras ur flera perspektiv. Utredningen har baserat sina överväganden på en genomgång av både en rent svensk och en gemensam nordisk elmarknad. Handeln på har fungerat kontinuerligt sedan markna- den avreglerades både vad gäller fysisk och finansiell handel. Omsättningen på marknaden för fysisk kraft har legat på i stort sett samma nivå de senast tre åren. Omsättningen på den finansiella handeln har gått ner om man ser till omsättningen i TWh. Samma gäller för den del av som sysslar med bilateral clearing. Oavsett nedgången låg nivån på den finansiella handeln över den nivå som rådde . Likviditeten på torde mot bakgrund av de redovisade uppgifterna kunna bedömas som tillräcklig. Med detta avser dock inte utredningen att en ökad likviditet inte skulle innebära en ytterligare förbättring och ytterligare öka förtroendet för som marknadsplats med en fungerande prissättningsmeka- nism. Det torde dock vara en rimlig slutsats att prisbildningen på i det stora hela är trovärdig både vad gäller fysisk handel och finansiell handel. Det finns dock produkter på den finansiella marknaden som är föremål för en så pass begränsad han- del att prisbilden på de aktuella produkterna blir osäker. Detta gäller framför allt produkter med lång löptid. En tendens på den svenska marknaden är att konsumenter gärna väljer långa fastpris- avtal. Elleverantörer på den svenska marknaden kan därmed ha ett särskilt intresse av sådana produkter. Det är viktigt att upprätthålla marknadens förtroende för för att säkerställa att behåller den centrala roll det har som ett nav för handeln på den nordiska marknaden. För att bevara trovärdigheten hos en börs är det viktigt att aktörerna har förtroende för att de bud som läggs på börsen motsvarar de krav som ställts upp av den aktuella börsen och att de företag som lägger buden inte på något sätt manipulerat förutsättningarna för budgivningen. Börsen med sina övervakningsfunktioner samt berörda myndigheter måste därmed ha rätt kompetens samt erfor- derliga resurser för att initiera övervakningsåtgärder när misstanke om regelbrott uppstår. I de fall man väljer att driva ärenden vidare måste samtliga instanser ha erforderlig kompetens och erforderliga resurser för att driva samtliga ärenden på ett sådant sätt att förtro- endet för börsens funktion bevaras. En svårighet är att omfattar hela den nordiska mark- naden, dvs. , , och . är ett norskt företag som lyder under norska börsregler. För att kunna fullfölja sin bevakning av den underliggande budgivningen behöver ha tillgång till uppgifter från respektive lands myndigheter. För att säkerställa att förtroendet upprätthålls även är det därför viktigt att de nordiska länderna ser över sina regelverk så att får tillgång till den underliggande information som krävs för en effektiv övervakning. Det är även viktigt att de myndigheter som utövar tillsyn över och dess aktörer har den kompetens och de resurser som krävs för att agera. Skulle marknadens förtroende för svikta kommer det i förlängningen att leda till att trovärdighet som prissättande börs för den gemensamma nordiska marknaden ifråga- sätts. Avsaknaden av en central marknadsplats med en fungerande prissättningsmekanism skulle leda till en alltmer fragmenterad nor- disk marknad. Utredningen föreslår därför att staten verkar för att en nordisk samrådsgrupp bildas. Syftet med samrådsgruppen är att motverka att olikheter i regelverken i , , och minskar förtroendet för som en gemensam nordisk marknadsplats.