sou · GSB323 · 2005-01-01 00:00:00 — Där har de kollegiala beslutsorganen avskaffats och besluts- funktionerna har överförts till lagmannen. För en mera utförlig beskrivning av domstolarnas ledningsformer hänvisas till den redogörelse som lämnas i SOU 2000:99 del A, Domarutnämningar och domstolsledning, betänkande från Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare. Domstolarnas instruktioner innehåller även en del bestämmelser om domstolarnas handläggning av mål och ärenden, vissa dom- förhetsregler utöver de som finns i lag, samt andra bestämmelser som har med den rättsskipande verksamheten att göra. lämnade i sitt betänkande ett förslag till beslutsformer för domstolarna i administrativa ledningsfrågor (s. 275). Förslaget såg något olika ut för de olika instanserna och det fanns även skillnader mellan mindre och större domstolar. Det gick dock i huvudsak ut på att vissa i författning särskilt angivna ledningsbeslut som är av särskild vikt för den dömande verksamheten skulle fattas av ett internt domarkollegium. I övrigt skulle domstolschefen eller den som chefen delegerat beslutsbefogenheten till besluta i administrativa ledningsfrågor. pågår en försöksverksamhet avseende handläggning av administrativa ärenden i vissa utvalda domstolar. I försöksverksamheten avgör domstolschefen ensam merparten av de ärenden som i normala fall skall avgöras av plenum eller kollegium. Innan ärendena avgörs skall domstolschefen höra plenum eller kollegiet. Utredningens förslag: Myndighetsförordningen skall inte vara direkt tillämplig för domstolarna. Som framgått är det stora skillnader mellan olika domstolar när det gäller ledningsformen. Det sätt på vilket domstolarna leds passar inte in under någon av de ledningsformer som utredningen har till uppdrag att reglera i myndighetsförordningen. Dessa förhållanden gör att det inte är möjligt att utan omfattande undantag göra myndighetsförordningen direkt tillämplig på domstolarna i administrativt hänseende. Domstolarna lyder inte under regeringen i sin dömande verksamhet. I jämförelse med förvaltningsmyndigheterna har domstolarna en särställning konstitutionellt. Med hänsyn till vad som sagts anser utredningen att myndighetsförordningen inte skall vara direkt tillämplig på domstolarna. Detta hindrar dock inte att vissa av myndighets- förordningens bestämmelser görs tillämpliga på domstolarna genom hänvisningar i instruktionerna. Att myndighets- förordningen inte skall vara direkt tillämplig för domstolarna framgår redan av förslagets första paragraf där det anges att förordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Affärsverken anses skilja sig från övriga myndigheter genom att deras verksamhet är mer lik ett statligt bolags än andra myndigheters verksamhet. Affärsverken skall, något generaliserat, täcka sina kostnader med egna intäkter. Affärsverkens verksamhet är dock inte helt olik den verksamhet som exempelvis och driver. Affärsverken leds av styrelser med fullt ansvar som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Det finns en myndighetschef som ansvarar för den löpande verksamheten. Huvuddragen i affärsverkens organisation överensstämmer alltså med vad man finner hos de förvaltningsmyndigheter i övrigt som har styrelser med fullt ansvar. Utredningens förslag: Myndighetsförordningen skall vara direkt tillämplig även för affärsverken. I affärsverkens instruktioner finns inga hänvisningar till verksförordningen. Affärsverkens instruktioner innehåller alltså en fullständig reglering rörande organisation och andra frågor som, när det gäller förvaltningsmyndigheter i allmänhet, brukar regleras genom hänvisningar till bestämmelser i verksförordningen. Med en myndighetsförordning som reglerar ledningsformen styrelse med fullt ansvar är det inget som hindrar att myndighetsförordningen görs tillämplig på affärsverken. Det förhållandet att det endast finns tre verksamma affärsverk väcker naturligtvis frågan om det är motiverat att nu göra om instruktionerna för affärsverken. Utredningens slutsats är dock att det inte finns anledning att göra något generellt undantag i myndighetsförordningen för affärsverken. Vid en jämförelse mellan olika kategorier av myndigheter pekar man ofta på högskolans särart. Man syftar då bl.a. på högskolornas självbestämmande gentemot staten, ett kollegialt inflytande och vikten av forskningens frihet och obundenhet av politiska direktiv. Inom den akademiska världen har kollegialitet och tradition spelat en stor roll. Fram till högskolereformen 1993 reglerades institutioner, sektioner och fakulteter i detalj. är högskolan i stor utsträckning avreglerad. En högskola leds av en styrelse med fullt ansvar. Vid högskolan finns en rektor som leder den löpande verksamheten. Under denna ledning kan varje högskola utforma sin egen organisation. Fakultetsnämnder är dock föreskrivna för de universitet och högskolor som har vetenskapsområde, 2 kap. 5 a § högskolelagen (1992:1434). Högskolornas ledning och ansvarsfördelningen vid högskolorna regleras i högskolelagen, högskoleförordningen (1993:100) och verksförordningen. Att högskolan skall ledas av en styrelse och ha en rektor som leder verksamheten närmast under styrelsen regleras i högskolelagen. Styrelsens uppgifter och beslutsbefogenheter anges i högskoleförordningen. Styrelsen skall bland mycket annat besluta i viktigare frågor om myndighetens organisation, om årsredovisning och budgetunderlag och om viktigare föreskrifter. Här anges också vilka frågor som skall avgöras av rektor, när styrelsen är beslutför och hur ärendena skall handläggas. I högskoleförordningen hänvisas till verksförord- ningens bestämmelser i vissa delar. Det är dock så att det är rektorn som ansvarar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och som skall se till att myndigheten hushåller väl med statens medel osv. I betänkandet Högskolans ledning (SOU 2000:101), analyserade och utvärderade utredaren ledningsstrukturen hos högskolorna och lämnade förslag till förändringar. Utredningen föreslog bl.a. att antalet ledamöter i styrelserna skulle minskas, att det professionella inslaget bland ledamöterna borde ökas samt att regeringen borde tillsätta en separat utredning om en egen myndighetsform för universitet och högskolor. Vidare föreslog utredningen att regelverket för styrelse och rektor skulle samlas på en plats i högskoleförordningen, i stället för i både högskolelagen och högskoleförordningen. Ytterligare förslag som lämnades var att ordförandens uppgifter borde regleras tydligare och att styrelsen skulle fastställa en arbetsordning för sitt arbete. I propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) har regeringen behandlat vissa av utredningens förslag. Förslagen har lett till vissa förändringar i högskoleförordningen. Ordningen med reglering av ledningen i både högskolelagen och högskoleförordningen finns dock kvar. I detta sammanhang kan nämnas att det inom högskolevärlden förs återkommande diskussioner om en helt ny statlig associationsform för universitet och högskolor. Utredningens förslag: Myndighetsförordningen skall vara direkt tillämplig även för högskolorna. Högskoleförordningen är mycket omfattande och innehåller inte mindre än tolv kapitel. Utöver bestämmelser som rör ledning och ansvarsförhållanden finns bl.a. bestämmelser om fakultetsnämnder och övriga organ, om lärare, om anställning som doktorand, om grundläggande högskoleutbildning m.m. Några av bestämmelserna om hur myndigheten skall ledas finns dessutom i högskolelagen. För det fall högskolorna även skall ledas av en styrelse med fullt ansvar bör myndighetsförordningens bestämmelser kunna tillämpas direkt på högskolorna. Ansvarsförhållandena mellan styrelse och rektor bör kunna bestämmas utifrån myndighetsförordningens regler. Det förhållandet att högskoleförordningen innehåller ett stort antal andra bestämmelser torde inte hindra en sådan ordning. Utredningen förordar därför att det inte görs något generellt undantag för myndighetsförordningens tillämpning vad gäller högskolan. I den mån det är motiverat med hänsyn för högskolans särart får undantag göras i högskoleförordningen. 5Regeringens styrning av och krav på myndigheterna 5.1Myndigheternas roll i den svenska förvaltningsorganisationen Regeringsformen (RF) drar upp riktlinjerna för den svenska förvaltningsorganisationen. Enligt 1 kap. 1 § RF utgår all offentlig makt i från folket. I 1 kap. 4 § RF anges att är folkets främsta företrädare. stiftar lagar, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. granskar rikets styrelse och förvaltning. Av 1 kap. 6 § RF framgår att det är regeringen som styr riket. Regeringen är ansvarig inför . De förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen utgör regeringens redskap i dess uppgift att styra riket – de är regeringens organ för att verkställa den fastlagda politiken. Myndigheterna har långtgående befogenheter och är i sitt dagliga arbete fristående från regeringen. Det är dock regeringens uppgift att styra myndigheterna precis så bestämt och i den omfattning som man finner lämpligt i varje särskild situation (prop. 1986/87:99 s. 27). Myndigheternas lydnadsplikt mot regeringen beskärs formellt endast av myndighetens självständighet att fatta beslut i sådana ärenden som avses i 11 kap. 7 § RF (myndighetsutövning och tillämpning av lag). 5.2Regeringens styrning av myndigheterna Genom politiska beslut anger riksdag och regering förutsättningarna för den statliga verksamheten. I regeringsformen finns inte några närmare bestämmelser om hur regeringen skall styra myndigheterna. Regeringens styrning av och krav regeringen har att tillgå kan som regel härledas från normgivningsmakten, finansmakten, utnämningsmakten och kontrollmakten (SOU 1997:57 s. 75). Styrning kan förekomma även i andra former, exempelvis genom informella kontakter. Myndigheterna styrs bl.a. genom normgivning, av lagar beslutade av och av regeringens förordningar. Normgivningsmakten är i regeringsformens 8 kap. fördelad mellan och regeringen. Med normgivningsmakten förstås rätten att besluta rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. Med utgångspunkt i olika lagar och förordningar bestäms i stor utsträckning inriktningen av den statliga verksamheten. stiftar lagar inom det primära lagområdet. Hit hör bl.a. grundlagarna och den civilrättsliga lagstiftningen. Till det område där normgivningskompetensen i första hand ligger hos regeringen, regeringens primärområde, hör föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av , den s.k. restkompetensen. Ett viktigt styrinstrument för är ramlagstiftningen. Där drar upp ramarna för verksamheten inom ett område och ger regeringen respektive myndigheterna utrymme att komplettera med tillämpningsföreskrifter. Viktiga instrument för regeringen i styrningen av myndigheterna är framför allt verksförordningen/myndighetsförordningen och myndigheternas instruktioner. Dessutom finns en rad förordningar som gäller för myndigheterna inom speciella politikområden, exempelvis förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken och förordningen (1998:1634) om regionalt utvecklingsarbete. Genom ställningstaganden till förslagen i budgetpropositionen och genom övriga beslut om anslag bestämmer de ekonomiska ramarna för olika politikområden. SOU 2004:23 Regeringens styrning av och krav fattat beslutar regeringen om myndigheternas regleringsbrev. är ett av de viktigaste instrumenten för regeringen att styra myndigheterna i syfte att nå de politiska målen inom de ekonomiska ramar som fattat beslut om. I regleringsbreven utvecklar regeringen de övergripande mål som fastställts av . Regleringsbrev utfärdas för alla myndig- heter och gäller endast . Där regleras myndigheternas verksamhet, finansieringen av verksamheten, eventuella undantag från ekonomiadministrativa regler samt myndigheternas återrapporteringskrav. Bland annat för att den statliga verksamheten skall bedrivas effektivt och att statens medel skall hanteras på ett säkert sätt, har regeringen utfärdat en rad förordningar inom det ekonomi- administrativa området. Dessa förordningar är i många fall kompletterade med närmare föreskrifter, efter bemyndigande beaktade av bl.a. . Ett viktigt styrinstrument är också utnämningsmakten. är större delen av arbetsgivarpolitiken, dvs. frågor om personalförsörjning, kompetensutveckling samt löne- och anställningsvillkor delegerad till myndighetscheferna. Regeringen utnämner dock, med undantag för och Verket för högskoleservice samtliga myndighetschefer samt förordnar ordförande och ledamöter i myndigheternas styrelser, nämnder och insynsråd. I de fall myndigheten har en överdirektör utnämns även han eller hon av regeringen. Regeringens styrning av och krav Styrning genom kontroll sker på flera olika nivåer och sätt. En från regeringen fristående kontroll av myndigheterna sker genom granskning av myndigheterna genom årlig revision och effektivitetsrevision. Regeringens mål- och resultatdialog är en annan form av kontroll som också innefattar styrning (se vidare i kapitel 6). För att säkerställa att den offentliga makten utövas under lagarna och att den enskilde får en rättvis och korrekt behandling av myndigheterna finns olika former av kontrollmekanismer. Förvaltningsdomstolarna överprövar myndigheternas beslut efter överklagande. och Justitiekanslern har granskande funktioner. 5.3Regeringens krav på myndigheterna I sin styrning av myndigheterna ställer regeringen en mängd krav på myndigheterna. Vissa av kraven är specifika för myndighetens ansvarsområde medan andra krav gäller för samtliga myndigheter. Man brukar i dessa fall tala om generella krav. De myndighetsspecifika kraven avser olika politikområden och anges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. De generella kraven kan delas in i två grupper. Den ena innefattar sektorsövergripande krav som utgår från ett politikområde men även riktas mot verksamheter inom andra sektorer. Sådana krav kan avse exempelvis jämställdhet, regionalpolitik och mänskliga rättigheter. Den andra gruppen är de förvaltningspolitiska kraven som ställs på alla myndigheter och som utredningen redogjort för i kapitel 2. Regeringens styrning av och krav Generella krav kommer till uttryck i lagar, förordningar, myndigheternas instruktioner, regleringsbrev, nationella handlingsprogram och andra särskilda beslut. Det finns även särskilda myndigheter som bland sina uppgifter har att driva sektorövergripande krav mot andra myndigheter, t.ex. I verksförordningen ges uttryck för både förvaltningspolitiska krav och sektorsövergripande krav. Många av de generella kraven regleras såväl i verksförordningen som i andra förordningar. Så skall myndigheterna exempelvis enligt verksförordningen beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller integrationspolitiken som det finns en särskild integrationsförordning som gäller generellt för samtliga myndigheter. Utredningens förslag: Myndighetsspecifika krav skall anges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. De krav på myndigheterna som är gemensamma för samtliga myndigheter och som rör själva förvaltningen, förvaltnings- politiska krav, skall anges i myndighetsförordningen. Övriga krav, som avser andra särskilda politikområden, sektorsövergripande krav, skall anges i de regelverk som reglerar politikområdet. På sätt som sker skall de myndighetsspecifika kraven anges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. De krav på myndigheterna som angetts i den förvaltnings- politiska propositionen (prop. 1997/98:136) hör naturligen hemma i myndighetsförordningen och bör komma till uttryck där. Vad gäller de sektorsövergripande kraven anser utredningen att dessa inte bör tas in i myndighetsförordningen. Myndighets- förordningens syfte är i första hand att reglera myndigheternas organisation, ansvarsfrågor, formalia kring beslut samt andra frågor av förvaltningspolitisk karaktär. Frågor som avser olika politikområden, men som inte har direkt med myndigheternas förvaltning att göra, bör i stället regleras i politikområdets Regeringens styrning av och krav förordningar, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut. Genom en sådan ordning undviker man den dubbelreglering som finns i flera fall. Det bör i detta sammanhang framhållas att myndighetens ledning naturligtvis är ansvarig för att alla de krav som ställs på en myndighet omsätts i dess verksamhet, och detta oberoende av om det är fråga om myndighetsspecifika krav eller generella förvaltningspolitiska eller sektorsövergripande krav och oavsett om dessa har reglerats i myndighetsförordningen eller i en annan förordning. Myndighetens ledning ansvarar för att utveckla verksamheten utifrån de krav som gäller. 6 Ansvar och ansvarsutkrävande När man talar om ansvar inom förvaltningen avses vanligen antingen verksamhetsansvar eller juridiskt ansvar. Ansvaret för att myndighetens verksamhet är inriktad mot angivna mål och bedrivs i enlighet med de krav och inom de ekonomiska ramar som regeringen ställt upp kan betecknas verksamhetsansvar. Det juridiska ansvaret innefattar straffrättsligt ansvar, skadestånds- ansvar och disciplinansvar. I detta kapitel redovisas vad som avses med verksamhetsansvar och juridiskt ansvar och hur det kan utkrävas. Vilka ansvarsområden som ankommer på respektive myndighet framgår av regeringens styrdokument, vanligen i form av instruktion, regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut. Respektive myndighet ansvarar inför regeringen för sin verksamhet. Genom bestämmelserna i verksförordningen och myndigheternas instruktioner reglerar regeringen vem vid myndigheten som ansvarar för vad. I kapitel 7 redovisas hur utredningen anser att ansvaret vid respektive ledningsform skall regleras i myndighetsförordningen. Generellt kan sägas att den som leder verksamheten bör ha ett ansvar som svarar mot befogenheten, dvs. ledningen bör ansvara inför regeringen i samma mån som den tilldelats handlings- utrymme. Det är viktigt att ansvaret kan identifieras. Regleringen i verksförordningen syftar, som angetts ovan, till att klargöra vilka personer inom myndigheten som är ytterst ansvariga för myndighetens verksamhet inför regeringen. Däremot finns det inte några bestämmelser om hur regeringen skall utkräva ansvar av myndigheterna eller dess ledningar. Regeringen följer dock upp och kontrollerar myndigheternas verksamhet genom olika redskap för återrapportering, främst årsredovisning samt mål- och resultatdialog. I 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten anges att regeringen för skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts inom olika verksamhetsområden. Regeringens resultatbedömning av insatserna görs på såväl politikområdesnivå som myndighetsnivå. Redovisningen sker i budgetpropositionen eller i de särskilda skrivelser som regeringen lämnar till . Myndigheternas årsredovisning revideras av som avger en revisionsberättelse. Om revisionsberättelsen innehåller någon invändning skall myndigheten inom en månad till regeringen redovisa vilka åtgärder som vidtagits med anledning av invändningen. I årsredovisningen för staten och därefter i budgetpropositionen redovisar sedan regeringen särskilt de eventuella invändningar en myndighet fått i revisionsberättelsen. I budgetpropositionen redovisar regeringen också sin bedömning av invändningen och de åtgärder som regeringen samt den berörda myndigheten avser att vidta eller har vidtagit. Något formellt beslut om ansvarsfrihet fattas inte med anledning av årsredovisningen. Enligt cirkulär om mål- och resultatdialoger (cirkulär nr FI 2003:1) syftar mål- och resultatdialogen till att dels följa upp myndighetens verksamhet och utifrån denna kunskap diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv, dels ge varje myndighetschef möjlighet till ett personligt planeringssamtal med ansvarig minister/statssekreterare för att få feedback på sitt arbete och sitt ledarskap och för att diskutera utvecklingsinsatser för myndighetschefen. Enligt bilaga 1 till cirkuläret bör departementet inför mål- och resultatdialogen ta fram en planeringspromemoria. Promemorian skall bl.a. innehålla en samlad resultatbedömning av verksamheten och av den finansiella redovisningen av verksamheten samt en samlad bedömning av hur myndigheten tar sitt arbetsgivarpolitiska ansvar. Mål- och resultatdialogen skall alltid bestå av en verksamhets- diskussion och ett enskilt planeringssamtal. Vid verksamhetsdisku- ssionen bör departementet representeras av berört statstråd/statssekreterare, ansvarig enhetschef samt myndighets- handläggaren. Myndigheten representeras i regel av myndighets- chefen samt, om myndigheten leds av en styrelse med fullt ansvar, av styrelsens ordförande ensam eller tillsammans med myndighetschefen. Frågan om återrapportering hänger nära samman med frågan om ansvarsfrihet skall beslutas för den/de som ansvarar för den verksamhet som återrapporteringen omfattar. I aktiebolag, kommuner och landsting sker en prövning av om skadestånds- anspråk skall kunna riktas mot de ansvariga eller om de skall beviljas ansvarsfrihet. För de statliga myndigheterna saknas ett formellt ställnings- tagande till frågan om ansvarsfrihet. Om regeringen inte är nöjd med det sätt på vilket myndighetens verksamhet bedrivits finns inga bestämmelser som behandlar frågan hur verksamhetsansvar skall utkrävas. Det förekommer dock att regeringen förflyttar myndighetschefer eller att dessa inte får förlängt förordnande. Frågan om att införa en formell prövning av frågan om ansvarsfrihet för ansvariga vid myndigheter har övervägts vid ett flertal tillfällen. Utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet övervägde i betänkandet Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner; ny organisation av stödet till myndigheter och regeringskansli (SOU 1991:40, bil. 17, s. 293) om styrelseledamöters och myndighets- chefers ekonomiska ansvar skulle förtydligas samt om regeringen skulle ta ställning till frågan om ansvarsfrihet. Det är emellertid rimligt att begära att förtroendeuppdraget som styrelseledamot i ett statligt verk eller anställningen som verkschef är förenat med ett väl reglerat och definierat ekonomiskt ansvar gentemot uppdragsgivaren. Detta kan markera att uppdragen skall fullgöras med omsorg. Mot denna bakgrund är det önskvärt att bestämmelser införs som klargör att ledamotskap i ett statligt verks styrelse är förenat med ekonomiskt ansvar av i huvudsak samma slag som gäller för ledamöter i kommuns styrelse, i kommunala nämnder och fullmäktigeberedningar samt i aktiebolag och ekonomiska föreningar.--- Regeringen bör också fatta beslut om ansvarsfrihet skall beviljas eller ej. Regeringens beslut att bevilja ansvarsfrihet eller vägra sådan är ett viktigt led i utövandet av ägarrollen gentemot myndigheterna. Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer övervägde i betänkandet Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58 s. 93) frågan om ansvarsfrihet och kom fram till att det saknades tillräckliga skäl att införa särskilda föreskrifter om personligt ansvar. Vi har i kapitel 7 behandlat ansvarsfrågan för myndighetschef och styrelseledamöter. Vi har där funnit att det inte finns tillräckliga skäl för att införa några särskilda föreskrifter om personligt ekonomiskt ansvar. Ansvarsfrihet i betydelsen att skadeståndsanspråk senare inte kan riktas mot de ansvariga är därför inte aktuellt. Ett beslut om ansvarsfrihet skulle då närmast innebära att regeringen inte har någon invändning mot det i årsredovisningen avrapporterade resultatet av verksamheten. Som framgår av kapitel 7 anser vi att det vid ett sådant förhållande är naturligare att koppla ställningstagandet till prövningen av förnyat förordnande för styrelseledamöterna.