sou · GSB3107 · 2005-01-01 00:00:00 — Kommunallagen reglerar således revisionsansvaret för de förtro- endevalda på ett sätt som tydligt markerar att det är dessa som har ansvaret för verksamheten. Av kommunallagen framgår också att revisionsansvaret kan vara kollektivt eller individuellt. Kommunens eller anställda är biträden till de förtroendevalda, men har inget direkt ansvar gentemot fullmäktige. Det gäller även personer i chefsställning, t.ex. förvaltningschefer. Anställda har inte revisionsansvar Det kommunala förnyelsearbetet har inneburit en förskjutning i relationen mellan makt och ansvar. Makten över kommunens eller ekonomiska resurser har successivt förskjutits till verksamheten och främst dess ledande tjänstemän. Detta innebär enligt vad uttalade i sitt slutbe- tänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) dels att politikernas inflytande minskat, dels att anställda – främst chefstjänstemän – fått ett ökat inflytande. Frågan är därför om det finns anledning att på nytt överväga om kommunens eller lands- tingets ledande tjänsteman skall ha revisionsansvar på samma sätt som t.ex. verkställande direktören i ett aktiebolag. Denna fråga diskuterades i den föregående utredningen om den kommunala revisionen. I utredningens betänkande Den kommu- nala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71) framhölls bl.a. att en sådan utvidgning skulle leda till att den starka kopplingen mellan det politiska ansvaret och revisions- ansvaret försvagades. Den klara rollfördelningen mellan förtro- endevalda och anställda skulle också bli oklar. Vidare skulle det innebära en ytterligare maktförskjutning från de förtroendevalda till de anställda. I den efterföljande propositionen En stärkt kom- munal revision (prop. 1998/99:66) bedömde regeringen att något revisionsansvar inte skulle införas för chefstjänstemän eller övriga anställda. delade denna bedömning. Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar Revisionsansvaret har en direkt koppling till det politiska ansvaret i verksamhet. Förvaltningscheferna är – liksom övriga anställda – att betrakta som biträden eller rådgivare till den nämnd som de är underställda, medan verkställande direktören i de kom- munala företagen har en självständig ställning som bolagsorgan. Det går därför inte att enkelt dra några paralleller mellan dessa poster. Enligt vår mening skulle en utvidgning av revisionsansvaret till att även avse ledande tjänstemän innebära att den klara rollfördel- ning som råder mellan förtroendevalda och anställda skulle bli otydlig. Det skulle också kunna innebära en icke önskvärd makt- förskjutning. Vi kan därför inte se att det finns anledning att före- slå ett revisionsansvar för ledande tjänstemän. Däremot omfattas alla anställda av det ansvar som finns inom bl.a. arbets- respektive straffrätten. Revisionsansvaret kan, som framgått i avsnitt 6.2, betraktas som en blandform av juridiskt och politiskt ansvar eftersom det är rättsligt reglerat i kommunallagen som ansvarsutkrävandet i stor utsträckning överlåtits till fullmäktige av lagstiftaren. Det är ledamöterna i nämnder och fullmäktigeberedningar som har revisionsansvar, dvs. de indirekt valda ledamöterna. Fullmäk- tigeförsamlingens ledamöter omfattas inte av revisionsansvar. Det är vanligt att fullmäktigeledamöter också är ledamöter i nämnd eller fullmäktigeberedning. Det är därför viktigt för framför allt de förtroendevalda själva att hålla sina roller som fullmäktige- respek- tive nämndledamöter åtskilda. De förtroendevaldas revisionsansvar visar att de har det yttersta ansvaret för verksamheten, även om de har delegerat beslutsbefo- genheter till anställda inom förvaltningen. Att de anställda inte har revisionsansvar är en markering som visar att det formella ansvaret för den kommunala verksamheten är ett politiskt ansvar som följer av den politiska demokratin. Genom revisionsansvaret är de förtro- endevalda ansvariga inför fullmäktige för hur de själva samt deras anställda och andra uppdragstagare sköter sina uppgifter i genom- förandet av den kommunala verksamheten. Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar Den kommunala revisionen är en demokratisk kontrollfunktion som är till för att granska och bedöma hur nämnder och fullmäk- tigeberedningar fullgör sitt uppdrag. Innehållet i revisionsansvaret har dock inte närmare kommenterats i förarbeten eller doktrin. I betänkande Förtroendevaldas särskilda ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) anges dock att det är den viktigaste formen av ansvar för de förtroendevalda. I 9 kap. 9 § kommunallagen anges att revisorerna skall pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk syn- punkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Enligt utredningens mening måste det av lagstiftaren fastställda revisionsuppdraget (9 kap. 9 § KL) ses som ett uttryck för revi- sionsansvaret. Revisionsansvaret avser därmed såväl ändamåls- enlighet och ekonomi som räkenskaper och intern kontroll. I sin egenskap av fullmäktiges kontrollinstrument har den kommunala revisionen inriktningen att värna demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Denna inriktning ger en ytterligare dimension till revi- sionsansvaret. Sammantaget ger detta en ram för fullmäktiges ansvarsprövning. Vilken innebörd revisionsansvaret ges i enskilda fall kan variera. Det beror på fullmäktiges bedömningsgrunder i varje särskilt fall då ansvar prövas, samt på vilka sanktionsåtgärder som fullmäktige väljer att använda om ansvarsfrihet vägras samt på eventuell dom- stolsprövning . Den faktiska innebörden i revisionsansvaret utvecklas således successivt genom att fullmäktige i ansvarsprövningen tydligt anger sina bedömningsgrunder inom ramen för det av lagstiftaren fast- ställda uppdraget till revisionen samt den allmänna inriktning som följer av kommunernas och landstingens grundläggande uppgift – att värna såväl demokrati och rättssäkerhet som effektivitet. Den utvecklas också genom domstolspraxis. I rapporten Den kommunala revisionen – med ansvar för gransk- ning av det som räknas på lokal nivå (separat bilaga till betänkandet) belyses frågan om revisionsansvaret. Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar 8.3Revisionsansvar vid reservationer och avståenden Utredningen har uppmärksammats på frågan om fördelningen av revisionsansvaret mellan de individuella nämndpolitikerna. Pro- blemet har ingående diskuterats av Riberdahl i en artikel i ningsrättslig 2003. Bakgrunden är den utveckling som skett i en större kommun och som kan sägas innebära att oppositionens företrädare antigen reser- verar sig mot nämndmajoritetens beslut, eller mer eller mindre sys- tematiskt avstår från att delta i besluten. Det rör sig ofta om fall där det framgår att reservationen eller avståendet ytterst grundar sig på att oppositionen inte vill medverka till att nämnden genomför de målsättningar som fullmäktiges budgetbeslut eller andra riktlinjer innebär, vilka är bindande för nämnderna. Det kommunala förtroendeuppdragets grunder Enligt Riberdahl bör revisionsbedömningen utgå ifrån de skyldig- heter som ingår i förtroendeuppdraget samt de aktionsmöjligheter som en enskild nämndledamot har för att leva upp till det ansvar som följer av uppdraget. Den enskilda ledamoten har flera instru- ment för att leva upp till sitt ansvar. Viktigast är initiativrätten och reservationsrätten. Den grundläggande skyldigheten för en nämndledamot är att närvara vid nämndens sammanträden och att delta i beslutsfattandet. Det gäller ledamöter såväl från majoriteten som från minoriteten. Vidare ingår det en skyldighet att förbereda sig och sätta sig in i ärendena före sammanträdet. De förtroendevalda har också rätt att väcka ett ärende hos nämn- den (4 kap. 17 § KL). Därigenom har den enskilde förtroendevalde ansvar både för vad som inkluderas och vad som exkluderas när agendan sätts. De förtroendevalda har även ansvar för att ge direk- tiv eller ta fram alternativa lösningar så att det sker en tillfreds- ställande utredning och beredning av ett ärende innan det fattas beslut. Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar Rätten att avstå från att delta i ett beslut regleras i kommunallagen (4 kap. 20 §). Av lagen framgår inte i vilka sammanhang denna rätt är avsedd att utnyttjas. Röstplikt föreligger enbart i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild (4 kap. § 21). I kommunallagen finns inget stöd för att skylla på partipiskan, det är en faktisk företeelse, inte en juridisk skriver Riberdahl. Att i oträngt mål avstå partivis betyder att den förtroendevalde inte tar det ansvar som följer med uppdraget. Tumregeln är att man deltar i beslutsfattandet också i de fall när man inte gillar majoritetens förslag eller bakomliggande fullmäktigebeslut. Även om lagen inte gör någon skillnad mellan rätten att avstå från deltagande i beslut i fullmäktige och i nämnder, så finns det betydande olikheter mellan dessa organ. Fullmäktiges ansvar är i detta sammanhang begränsat. Något revisionsansvar finns inte. Fullmäktiges roll i beslutsfattandet är inriktad på övergripande politiska prioriteringar. Nämnderna har däremot ett juridiskt och revisionellt ansvar för förvaltningen och verkställigheten av full- mäktiges beslut. För nämnderna är därmed ansvaret stort och det partipolitiska handlingsutrymmet för verkställighet av fullmäktiges beslut begränsat. Rätten att reservera sig Rätten att reservera sig är också reglerad i kommunallagen (4 kap. 22 §). Denna rätt har två funktioner. Den kan utnyttjas för att markera en avvikande uppfattning på rent politiska grunder. Den kan också utnyttjas för att frita sig från juridiskt ansvar. Rätten att reservera sig vid beslutsfattande har stor betydelse för bedömning av om revisionsansvar kan utkrävas eller inte. Det har även rätten att avstå från att delta i omröstning eller beslut. Om revisorernas kritik går ut på att en nämnd varit för passiv eller underlåtit att agera när detta krävts, kan den ledamot som sökt få nämnden att agera frias från revisionskritik. Rätten att avstå är avsedd att användas endast undantagsvis, dels för att underlätta politiska markeringar, dels för att inte rubba den Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar Om en ledamot mer eller mindre systema- tiskt avstår från att delta i beslutsfattandet, fullgör hon eller han inte de skyldigheter som följer med uppdraget. Tillämpningen av lagar och genomförandet av fullmäktiges beslut skall ske på ett sådant sätt att förtroende och legitimitet för det offentliga åtagandet inte skadas. De förtroendevalda har ansvar för att beslut bereds, fattas, verkställs och att den interna kontrollen inom nämnden är tillräcklig. Nämndledamöters rätt att avstå respektive rätt att reservera sig är en central fråga ur demokratisk synpunkt och också mycket vik- tig som en del i ansvarsprövningsprocessen. Enligt utredningens mening innebär partivisa avståenden problem ur revisionell syn- punkt, eftersom ansvarsfrågan blir otydlig. Att i oträngt mål avstå partivis betyder att man inte tar det ansvar som följer av upp- draget. Frågan om rätten att avstå kan dock inte endast ses ur ett revi- sionellt perspektiv, utan har en vidare kommunaldemokratisk bety- delse. Utredningen anser därför att det är angeläget att frågan om rätten att avstå blir föremål för vidare överväganden. 9God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt Det är grundläggande att fullmäktige och revisorerna har goda relationer. Särskilt fullmäktiges presidium är en betydelsefull sam- talspart för revisorerna. Det finns dock inte någon anledning att lagreglera formerna för kommunikation. Revisionsreglementet är ett instrument som kan utvecklas i olika avseenden, t.ex. vad gäller formerna för kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna. Detsamma gäller fullmäkti- ges arbetsordning. Fullmäktige har ett ansvar för att alla förtroendevalda får en god kunskap om såväl fullmäktiges och nämndernas som revi- sionens uppdrag och roll. Partierna har också ett ansvar i detta sammanhang. 9.1Revisionen är fullmäktiges kontrollinstrument Som vi konstaterat är revisorerna fullmäktiges instru- ment för den demokratiska kontrollen i kommuner och landsting. Revisorernas uppdrag är ytterst att pröva ansvarstagandet och uttala sig om detta till fullmäktige inför beslutet i ansvarsfrågan. Revisorerna bidrar härigenom till legitimitet och förtroende åt verksamheten. De är även förmedlare av väsentlig information och nödvändig kritik. Revisorerna kan dessutom genom sina insatser bidra till förbättring och utveckling av den kommunala verksam- heten. God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt God revisionssed förutsätter en öppen kommunikation Enligt Svenska Kommunförbundets och skrift God revisionssed i kommuner och landsting är det viktigt att revi- sorerna har ett öppet förhållningssätt i sin kommunikation och strävar efter att vara lättillgängliga. De förutsätts ha en förebyg- gande och fortgående kommunikation med fullmäktige och med dem som granskas. Kommunikationen med fullmäktige bör bl.a. ske genom regelbundna träffar med fullmäktiges presidium. Enligt den enkätundersökning som och genomfört träffar fullmäktiges presi- dium revisorerna i genomsnitt (bilaga 4). Enligt god revisionssed bör revisorerna ha en ambition att närvara vid fullmäktiges sammanträden – främst för att följa hur nämnder och beredningar återrapporterar till fullmäktige, men också för att kunna och följa och delta i det egna partiets full- mäktigegrupp. God revisionssed förutsätter även att revisorerna i sin funktion har återkommande sammanträffanden med styrelsen och med andra nämnder i den utsträckning som revisorerna bedömer nöd- vändig för ett allmänt informationsutbyte om verksamheten och dess utveckling. Revisorernas initiativrätt och rätt att delta i fullmäktiges överläggningar Revisorerna har genom initiativrätten i fullmäktige ett formellt red- skap för kommunikation och information (5 kap. 23 § KL). Revi- sorerna har rätt att använda initiativrätten var för sig, men förut- sätts enligt god revisionssed sträva efter att använda den gemen- samt. Initiativrätten förutsätts vidare användas när det är fråga om grava iakttagelser och allvarliga situationer och där det finns behov av ett snabbt uppmärksammande. Revisorerna har även initiativrätt i ärenden som gäller den egna förvaltningen. Den enkätundersökning som och genomfört visar att revisorerna använder initiativrätten restriktivt. Det är endast sexton kommuner och fem landsting som använt sig av initiativrätten i ett gransk- ningsärende. Svaren tyder på att det finns en osäkerhet i vad som är God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt initiativrätt och vad som är annan överläggning eller kommunika- tion. Det ligger numera i fullmäktiges hand att bestämma vilka andra än ledamöter som skall ha rätt att delta i fullmäktiges överlägg- ningar men inte i besluten (5 kap. 21 § KL). Rätten att delta i över- läggningarna skall regleras i arbetsordningen. I propositionen En stärkt revision (prop. 1998/9:66) framhölls att det för kommunerna och landstingen torde framstå som självklart att revi- sorerna – och om så behövs också de sakkunniga biträdena – ges en sådan närvarorätt. Regeringen fann därför inte att det behövdes någon särskild reglering av denna rätt att delta. 9.2Behovet av ökad kunskap och kontakt är stort Revisionens status inte alltid är hög och kunskapen om revisionens uppdrag och förutsättningar är ofta begränsad även hos uppdrags- givaren fullmäktige och hos de politiska partier som nominerar de förtroendevalda revisorerna. Av rapporten Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå (separat bilaga till betänkandet) framgår att behovet av ökad kunskap och kontakt går som en röd tråd genom fullmäktigeledamöternas intervjusvar. Alla ledamöter i fullmäktige är inte medvetna om att det är verkställig- heten av fullmäktiges beslut som revisionen granskar och att full- mäktige har rätt att få återkoppling om dess beslut fullföljs enligt de förutsättningar som är givna för genomförandet. Samma brist på kunskap är vanlig i nämnderna och i styrelsen. Vid utredningens samtal med företrädare för riksdagspartierna betonade även dessa att utbildning för förtroendevalda är mycket betydelsefullt i alla typer av förtroendeuppdrag. Det är viktigt att de förtroendevalda är väl införstådda med vad det innebär att inneha ett uppdrag i t.ex. en nämnd eller beredning. Samtliga partiföreträdare ansåg även att det är mycket angeläget med information och utbildning om revisionens roll och uppdrag – både för revisorer och för andra förtroendevalda. Partierna hade dock som regel vare sig informerat eller utbildat sina medlemmar om revisorsuppdragets särskilda förutsättningar. God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt 9.3Revisionsreglementet kan utvecklas i olika avseenden Fullmäktige kan utfärda anvisningar för revisionen i form av ett revisionsreglemente. Så gott som alla kommuner och landsting har ett revisionsreglemente. I reglementet regleras i första hand för- valtningsfrågor och inte frågor som har att göra med revisorernas granskningsuppdrag. Vanligen stadgas här de formella grunderna för revisorernas organisation, arbetsformer och samverkan – t.ex. antal revisorer, ordförandeskap, budgetberedning, krav på anteck- ningar. och har utformat ett underlag till revisionsreglemente. I förbundens skrift Fullmäktige & Revisionen (2004) framhålls att det är viktigt att revisionsreglementet är uppdaterat och anpassat till den styrning som fullmäktige och revisorerna önskar. Att diskutera, ompröva och utveckla revisionsreglementet är därför en angelägen uppgift för fullmäktige och revisorerna i deras ömse- sidiga dialog. I själva granskningen är det emellertid grundläggande att revi- sorerna kan arbeta självständigt och välja inriktning på ett sätt som upprätthåller revisorernas oberoende ställning. är givetvis dialogen mellan fullmäktige och revisorerna viktig, liksom att revi- sorerna har ett öppet förhållningssätt och är lyhörda för fullmäk- tiges förslag och synpunkter. God kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna är angeläget Det är självklart grundläggande att fullmäktige och revisorerna har goda relationer. Särskilt fullmäktiges presidium är en betydelsefull samtalspart för revisorerna – dels löpande för att ta upp viktiga frågor, dels för att förbereda slutrevisionen. Med stöd av utredningens samtal och intervjuer med förtroende- valda kan vi konstatera att det förefaller ha hänt en hel del i detta avseende . Detta hänger sannolikt samman med revisorernas allt mer utåtriktade verksamhet. Enligt utredningens bedömning finns dock i många kommuner och landsting fort- farande ett påtagligt behov av att utveckla innehållet i och formerna för kommunikationen mellan fullmäktige och revisorerna, inte minst processen före själva ansvarsprövningen. God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt En god kommunikation kan inte regleras genom lagstiftning. Det handlar istället om att både revisorerna och fullmäktige, sär- skilt fullmäktiges presidium, aktivt måste sträva efter en regelbun- den, konstruktiv och respektfull kontakt och dialog. Båda parter har ett stort ansvar för detta. Behovet av kommunikation mellan fullmäktige och revisorerna kan tillgodoses på olika sätt, t.ex. genom: utbildning för fullmäktigeledamöter kring fullmäktiges roll som uppdragsgivare och revisionens roll som granskare återkommande möten med fullmäktiges presidium och grupp- ledarna för information och diskussion kring revisionens arbete och viktiga iakttagelser information till fullmäktige kring t.ex. revisionens fördjupade granskningar en stående punkt på fullmäktiges dagordning – t.ex. Revi- sionen informerar. Det är självklart också angeläget att revisorerna har en god kom- munikation med dem som granskas, dvs. nämnderna och styrelsen. Det behövs för att få ett bra slutresultat och en god effekt av granskningen. En öppen dialog före, under och efter gransk- ningarna underlättar också ansvarsprövningen efter verksamhets- årets slut och ger förutsättningar för ett förtroendefullt samarbete i de olika rollerna som uppdragsgivare, granskade och granskare. Betydelsen av en god kommunikation och utbildning framgår tydligt av Svenska Kommunförbundets och skrift God revisionssed i verksamhet. Revisionsreglemen- tet kan också vara ett instrument som kan utvecklas i olika avseen- den, t.ex. vad gäller formerna för kommunikation mellan fullmäk- tige och revisorerna. Detsamma gäller fullmäktiges arbetsordning. Enligt utredningens mening finns det därmed inte någon anledning att ytterligare reglera formerna för kommunikation i kommunal- lagen. Det behövs en ökad kunskap Utredningen har noterat att det på många håll finns brister i kun- skapen om revisionens uppdrag och roll, både hos fullmäktige- ledamöter och hos nämndledamöter samt hos de politiska partierna. God kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt För att den kommunala revisionen skall kunna fungera på det sätt som lagstiftaren avsett måste såväl fullmäktige, styrelsen och nämnderna som de politiska partierna reflektera över revisionsupp- dragets särskilda karaktär och revisorernas ställning i det politiska systemet. Fullmäktige måste bevaka att alla ledamöter har en god kunskap om såväl fullmäktiges och nämndernas som revisionens uppdrag och roll samt även en djup förståelse för det demokratiska innehål- let i ansvarsprövningsprocessen. Återkommande information och utbildning om revisionen till såväl fullmäktige som de granskade är därför mycket angelägen för vidgad kunskap och förståelse. Enligt utredningens mening är det i första hand fullmäktige som skall svara för att sådan utbildning kommer till stånd. Partierna har dock också ett ansvar i detta sammanhang, liksom revisorerna själva, när det gäller revisionens roll och uppdrag. De politiska partierna måste utbilda sina medlemmar och även genom mentorskap etc. stärka och stötta sina förtroendevalda i olika upp- drag. Revisorernas måste vara synliga och marknadsföra sitt upp- drag. Det gäller inte minst gentemot det egna partiet. Även revisorerna behöver återkommande satsningar på utbild- ning och erfarenhetsutbyte. En omfattande utbildning sker också främst genom och Landstingsför- bundet, de stora revisionsföretagen samt STAREV (samarbetsor- ganet för förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting och regioner med egna revisionskontor). Om revisorerna riktat anmärkning skall fullmäktige besluta om anmärkningen även skall framställas från fullmäktiges sida. Full- mäktiges beslut skall alltid motiveras. Fullmäktige kan rikta anmärkning även om revisorerna inte gjort det. Även detta beslut skall motiveras Fullmäktiges beslut att bevilja eller vägra ansvarsfrihet skall också alltid motiveras. Revisorerna skall alltid ges tillfälle att yttra sig vid fullmäkti- ges behandling av revisionsberättelsen. Omröstningen i ansvarsfrågan skall även fortsättningsvis vara öppen. Fullmäktiges nuvarande sanktionsmöjligheter vid vägrad ansvarsfrihet – entledigande och skadeståndstalan – är tillräck- ligt kraftfulla. Någon skärpning föreslås inte. De politiska partierna har ett stort ansvar för att agera på ett ansvarsfullt sätt när någon av de egna ledamöterna inte beviljas ansvarsfrihet. Enligt 9 kap. 9 § kommunallagen granskar revisorerna i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområde. I 9 kap. 16–17 §§ anges att revisorerna skall avge en berättelse till fullmäktige med en redogörelse för sin granskning. Om en anmärkning framställs, skall anledningen till denna anges i revisionsberättelsen. Anmärkning får riktas mot nämnder och full- mäktigeberedningar samt mot enskilda förtroendevalda. Revisions- berättelsen skall innehålla ett särskilt uttalande om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte.