sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — Att mäta konkurrenskraft och veta i vilken utsträckning en höj- ning av dieselskatten medför lägre lönsamhet och konkurser eller att produktion flyttar utomlands är inte enkelt. Det är relativt okontroversiellt att hävda att en kostnadsökning i alla fall inte för- bättrar konkurrenskraften. Det är svårare att bedöma betydelsen av dessa kostnadsökningar. I vissa fall är det lätt för producenten att vältra över de ökade kostnaderna (t.ex. genom högre konsument- priser). På en internationell marknad försvåras detta emellertid ju mer homogena produkterna är och beroende på hur viktigt priset är som konkurrensmedel. Det kan i sammanhanget också nämnas att konkurrenssituationen kan förändras . Under vissa omständigheter kan en kostnadsökning på kort sikt leda till effek- tiviseringar som på förbättrar konkurrenskraften i för- hållande till andra företag. Det torde förhålla sig så att det inte finns någon säker nivå på dieselskatten från konkurrenssynpunkt så länge den på marginalen påverkar produktionsbeslut. Effekter på konkurrensförhållanden varierar beroende på bransch, konkurrensutsatthet, typ av produkt, möjligheterna att övervältra ökade drivmedelskostnader på konsu- menter och löntagare m.m. Utredningen analyserar dock inte vidare exakt vilken nivå på dieselskatten som är rimlig ur ett kon- kurrensperspektiv, utan nöjer sig med att konstatera att det kan finnas behov av att ta hänsyn till de skilda kostnadsförhållanden som företag som betalar svenska skatter möter jämfört med kost- nadsförhållandena i konkurrentländerna. Det är också i detta perspektiv som skilda skattesatser och system för kompensation kan motiveras. 6.4.3Konkurrenssituationen inom några relevanta sektorer Konkurrenssituationen inom svenskt jordbruk Utredningen har i en promemoria , Beskattningen av dieselolja för arbetsmaskiner (dnr Fi2002/674), lämnat en redogörelse för jordbrukets internationella konkurrenskraft (s. 33 f.), se nedan. En fyllig redogörelse ges även i betänkandet Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel (SOU 2003:9), s. 190 ff.). Därutöver har presenterat en rapport över jordbrukets lönsamhet 2003. Rapporten bygger på faktiska ekonomiska företagsuppgifter och omfattar 1 031 växtodlingsföretag, 176 grisföretag och 1 604 mjölkföretag. Den slutsats som dras är att medelgården för växtodling respektive gris- och mjölkproduktion inte har något utrymme för återinvesteringar och uttag av marknadsmässig lön. Vidare har jämfört relationen mellan avräkningsprisindex och produktionsmedelsindex (pris-/kostnads- relation) för och våra närmaste konkurrentländer. Se nedanstående figur. I produktionsmedelsindex ingår kostnaden för insatsvaror, t.ex. diesel. Notera dock att den vertikala axeln börjar vid 75, detta för att åskådliggöra variationen mellan länder. Om axeln hade börjat vid 0 hade länderskillnaderna inte kunnat urskiljas lika tydligt. Utveckling av pris-/kostnadsrelationen mellan några änder, index 100=1995, reala indexserier, exkl. frukt och grönsaker Den nuvarande beskattningen av jord- och skogsbrukssektorerna har jord- och skogsbrukssektorn samma beskattningsnivå som tillverkningsindustrin vad beträffar diesel som används för annat ändamål än fordonsdrift. Detta innebär skattelättnader i form av frihet från energiskatt och en 79- procentig10 reduktion av koldioxidskatten för bränslen som används för uppvärmning och drift av stationära motorer. Vad gäller bränslen som används för drift av motordrivna fordon betalas energi- och koldioxidskatt efter de nivåer som generellt gäller för drivmedel som förbrukas i motordrivna fordon i samtliga av samhällets sektorer. Användningen av bränslen för uppvärmning och drift av stationära motorer består inom jordbrukssektorn i allt väsentligt av eldningsolja. Andra skattepliktiga bränslen, dvs. gasol, naturgas och kol, förekommer endast i marginell omfattning. 10 Nivån senast ändrad fr.o.m. , jfr SFS 2004:223. Beskattningen av drivmedel inom jordbruket i några andra EU- länder Faktauppgifterna nedan bygger i huvudsak på en promemoria framställd inom –2004 (dnr Jo2003/2215/Veg och dnr Jo2004/1335/Veg). Departementet har därvid sänt ut en förfrågan till EU:s medlemsstater (före utvidgningen) för att klargöra skillnaderna i dieselskatt för jordbruket. Dieselskattenivåer för jord- och skogsbruk i några andra medlemsstater i relation till den ordinarie beskattningsnivån Av figuren kan utläsas att endast och tillämpar samma beskattningsnivå för jord- och skogsbruk som övriga samhällssektorer. har dock enligt uppgift långgående planer på att sänka dieselskatten för jordbrukets fordon och maskiner fr.o.m. . Ett lagförslag håller där på att beredas. I tabellen nedan anges de faktiska drivmedelsskatte- nivåerna för jord- och skogsbruk, respektive övriga sektorer. Dieselskatt för jord- och skogsbrukssektorerna i jämförelse med den ordinarie beskattningsnivån i några medlemsstater (EU15), (SEK per tusen liter)* Nivå för jord- och skogsbruk *Växelkurs per : = (EUT C 236,2.10.2003, s. 1) har använts vid omräkning till svenska kronor. **Avser uppgift /. Beslutet om reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken beslutade EU:s jordbruksministrar att reformera den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). EU:s beslut innebär en i grunden radikal förändring av de medel som skall användas för att uppnå målen i EG-fördraget. Direktstöden till jordbrukaren omvandlas till inkomststöd, s.k. frikopplade gårdsstöd. Stödet utgår till jordbrukaren oberoende av produktionens inriktning eller omfattning. De enda villkoren för stöden är att marken hävdas och att lagstiftning inom miljö-, djurskydds- och livsmedelsområdet följs, s.k. tvärvillkor. Detta innebär således att jordbrukaren i sina företagsekonomiska överväganden vid val av verksamhet i princip skall bortse från stöden. Statsmakternas uppfattning om jord- och skogsbrukets behov av kompensation genom en lägre dieselskatt I regeringsförklaringen från anförs att jordbrukare måste kunna konkurrera på villkor som är likvärdiga dem som gäller för övriga . I budget- propositionen för anför regeringen vidare att den avser att inför kommande skatteväxling se över i vilken form kompensation skall ske för höjningar av skatten på diesel avseende jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner (se prop. 2003/04:1, s. 213). I regeringens skrivelse 2003/04:137 Genomförande av EU:s jordbrukspolitik i anför regeringen att skatten på diesel för jordbrukets arbetsmaskiner bör sänkas . Därutöver anförs att regeringen också avser att i budgetproposi- tionen för föreslå en sänkning av dieselskatten fr.o.m. för jordbrukets arbetsmaskiner. I budgetpropo- sitionen kommer även att föreslås hur denna sänkning skall finansieras och regleras inom ramen för den gröna skatteväxlingen. Enligt regeringen kommer ett beslut om en sänkt skatt på diesel som används inom jordbruket att få positiva effekter för lönsamheten inom den svenska produktionen av livsmedel (s. 29). Åkerinäringens konkurrenssituation har med förtur behandlats utförligt i utredningens delbetänkande Vissa vägtrafikskattefrågor (SOU 2002:64) och kompletteras något i det här betänkandets avsnitt 7. Åkerinäringen beskattas i flertalet medlemsstater lika med övriga dieseloljeanvändare. Några särregler förekommer alltså normalt inte. Den belgiska dieselskatten kommer dock enligt officiella uttalanden att sänkas med och med . Sänkningen kommer att gälla yrkesmässig trafik och kompensation kommer att ges även till åkare från andra länder som tankar i . En höjning av skatten på diesel avsedd för transporter påverkar inte bara jord- och skogsbruk och den tunga trafiken, utan all yrkesmässig trafik som använder diesel. En viktig grupp att ta hänsyn till i detta avseende är taxinäringen. Taxifordonen är cirka 14 300 till antalet i . Av nyinveste- ringar inom taxibranschen med registreringsdatum 1998 och senare utgör andelen dieselfordon . Vidare kan det konstateras att priset på taxiresor ökar snabbare än KPI. (2003) Den höga andelen dieseldrivna taxibilar kan sannolikt huvudsakligen förklaras av den lägre skatten på diesel. Frågan är då hur allvarligt den föreslagna höjningen slår mot taxinäringen. Det är här motiverat att ta hänsyn till åtminstone två aspekter. (1) Höjningen av skatten på diesel kompenseras till ganska stor del av sänkningen av fordonsskatten, om fordonet ingår i det föreslagna koldioxidbaserade systemet för fordonsskatt. De bensindrivna taxibilarna påverkas naturligtvis inte alls av en höjning av skatten på diesel. (2) Taxibilar har vanligtvis betydligt längre körsträckor än vanliga personbilar (7 jämfört med 1 för hela personbilskollektivet, Rapport 2003:3)11. En höjning av skatten på diesel påverkar naturligtvis de som kör långa sträckor mer än övriga, vilket då gäller taxinäringen i synnerhet. Ett sätt att bedöma de dieseldrivna taxibilarnas möjlighet att övervältra de ökade kostnaderna är att se hur mycket den föreslagna höjningen ökar kostnaden per mil och sedan göra en bedömning om möjligheten att höja priset för taxiresan med motsvarande belopp utan att följden blir en minskad efterfrågan på taxiresor. En höjning av dieselskatten med per liter innebär för en dieseldriven , som drar per mil och kör 7 , en kostnadsökning (exkl. mervärdesskatt) på . Om man räknar om detta till en ökad kostnad per mil blir det per mil. 11 Rapport 2003:3 Körsträckor . Utredningen har ovan kort redovisat några relevanta förhållanden för de sektorer som av olika skäl kan antas påverkas mest av utredningens förslag inkluderande en höjning av dieselskatten och ett införande av en kilometerskatt för tunga fordon. Nedan redovisas utredningens bedömning av respektive sektors behov av kompensation utifrån den inverkan utredningens förslag kan få för dessa. Bedömningarna grundar sig på det förhållandevis snäva område som utredningen har att arbeta inom, varför de får beaktas med förbehållet att det finns andra relevanta hänsyn att ta än de vi i detta sammanhang förmår att överblicka. Innan utredningen går in på de olika sektorerna vill vi återigen betona att våra direktiv föreskriver att vi i möjligaste mån skall föreslå förändringar i vägtrafikbeskattningen som inte nöd- vändigtvis behöver förenas med krav på kompensation på det ena eller andra sättet. Ett ytterligare skäl att undvika någon form av återföring till yrkesmässig verksamhet är att dieseloljan till allra största delen används inom yrkesmässig verksamhet (jfr appendix till avsnitt 5). Ett återföringssystem skulle därför, beroende på vilka sektorer som omfattas av detta, kunna föranleda att skatten (delvis) fick återbetalas för mycket stora volymer diesel. Vid en bedömning av konkurrenssituationen inom svenskt jord- och skogsbruk och vid beaktande av omvärldens dieselskattenivåer för dessa sektorer framgår det tydligt att de svenska dieselskatte- nivåerna ligger betydligt över flera av konkurrentländerna. Vid beaktande endast av dieselskattenivån finns det därför fog för att anse att jord- och skogsbrukssektorerna bör vara aktuella för en lägre drivmedelsskattenivå. Åkerinäringens konkurrenssituation har i vårt delbetänkande blivit föremål för en grundlig utredning. Denna har bland annat utmynnat i vårt förslag om en miljödifferentierad fordonsskatt för tunga lastfordon (se avsnitt 7 nedan), vilken – sett isolerat – kommer att medföra ett bättre kostnadsläge för näringen . Den kommer också till viss del att kompensera för de dieselskattehöjningar som vi föreslår. föreslår vi emellertid, vilket framgår av avsnitt 8–10 nedan, att ett kilometerskattesystem införs för de tunga lastfordonen. Det är uppenbart att denna nya skatt kommer att innebära ett högre kostnadsläge än för näringen. Det kan därför bli nödvändigt att erbjuda denna sektor kompensation. Denna kompensation kan t.ex. åstadkommas genom en lägre dieselskattenivå. Enligt utredningens mening bör emellertid en sådan lägre nivå lämpligen inte införas förrän ett eventuellt kilometerskattsystem träder i kraft. De dieselskatte- höjningar som sker får i möjligaste mån pareras med sänkt fordonsskatt för tunga fordon och genom andra åtgärder. Det är framför allt kontrollskäl som talar för att det är lämpligt att avvakta en lägre drivmedelsnivå för denna sektor till dess en kilometerskatt finns på plats och fungerar. Om de stegvisa höjningarna av skatten på diesel medför alltför stora kostnadsökningar får kompensation sökas utanför ramen för vägtrafikbeskattningen. Här kommer bland annat den gröna skatteväxlingen in och möjligheterna att genom den exempelvis sänka kostnaderna för arbetskraft. Att inkludera denna näring i denna sammanställning skulle kunna ifrågasättas, eftersom näringen som sådan inte är beroende av att använda sig av diesel utan i stället lika gärna kan använda sig av bensin, vilket f.ö. också av taxiägarna gör. Mot bakgrund av den höga andelen dieselfordon inom näringsgrenen finns det dock anledning att behandla fråga om kompensation även för denna sektor. Genom de beräkningar som vi redovisat ovan framgår det tydligt att en höjning av skatten på diesel med per liter inte får några allvarliga konsekvenser för taxinäringen. Till detta skall också läggas den sänkning av fordonsskatten som flera av de dieseldrivna taxibilarna kan tillgodoräkna sig. Utredningens slutsats är att någon nedsatt dieselskattesats inte kommer att behöva införas för denna sektor, varken nu eller vid en genomförd likformig beskattning. I vårt utredningsuppdrag ingår en översyn av beskattningen av arbetsmaskiner. Enligt direktiven skulle denna översyn redovisas med förtur. Detta föranleddes av att starka krav förts fram, främst från jordbrukets och skogsbrukets håll, om att diesel som används för arbetsmaskiner inom dessa sektorer borde beskattas enligt en lägre skattesats. Nyss nämnda översyn har vi redovisat i promemorian Beskattningen av dieselolja för arbetsmaskiner. I denna har vi dels redogjort för en lämplig avgränsning av det nedsättningsberättigade området, dels diskuterat lämplig nivå för en eventuell skattesänkning för den aktuella kategorin fordon. En kort rekapitulation av promemorians innehåll följer här. Beträffande avgränsningen av näringar anförde vi följande (s. 41). En avgränsning till att enbart gälla användningen inom jord- och skogsbruk är svår att hantera i praktiken, eftersom vissa av de aktuella arbetsmaskinerna torde kunna användas även i annat arbete än exempelvis renodlat jord- och skogsbruk. Det skulle vidare vara svårt att gentemot industrin och byggsektorn motivera varför inte även dieselolja för motsvarande fordon som används inom dessa näringar skulle få omfattas av lägre skattesatser. Det skulle dessutom medföra administrativa komplikationer att tillskapa en gränsyta, där olika skattesatser tillämpas för samma slags fordon beroende på om verksamheten utgör jord- och skogsbruk eller ingår i industri- och byggsektorn. Om en sådan avgränsning infördes skulle det även skapa praktiska problem. Att byta dieselolja i fordonstanken allt efter användningen bör nämligen undvikas, inte minst av hälsoskäl. Med högre bränslepriser kan också benägenheten att i strid mot gällande bestämmelser använda lågbeskattat bränsle öka, dvs. en ökad risk för svårkontrollerat fusk kan befaras. En sänkning av skattesatsen för dieselolja skulle därför få medges för samtliga arbetsmaskiner oberoende av näringsgren. Beträffande avgränsningen av arbetsmaskiner anförde vi att den lägre beskattningsnivån skulle gälla för icke fordonsskattepliktiga traktorer (huvudsakligen jordbrukstraktorer), motorredskap och tunga terrängvagnar, sådana motorredskap som beskattas med en enhetsskatt samt lätta terrängvagnar. (s. 41 ff.). Beträffande valet av skattenivå, slutligen, stannade vi för att föreslå att en eventuell skattesänkning lämpligen skulle kunna ske till den s.k. uppvärmningsnivån, eller till /m3 diesel som nivån var vid den aktuella tidpunkten (jämfört med nivån för fordon som var /m3). Efter de senaste årens förändringar av beskattningsnivåerna för dieseln är emellertid skillnaden mellan uppvärmningsnivån och nivån för fordonsdrift numera endast /m3. En sänkning till den nivån framstår därför inte längre som aktuell, även om skillnaden nu återigen ökar genom utredningens förslag om en höjd dieselskatt. Promemorian har remissbehandlats. Några ytterligare åtgärder har emellertid inte vidtagits från regeringens sida. Gröna Näringens , , LRF Skogsägarna, i , Skogsindustrierna och Skogsmaskinföretagarna menar att skatten bör sänkas ner till samma nivå som för eldningsolja efter restitution och anser att behovet att förbättra det svenska jordbrukets konkurrenskraft väger tyngre än de administrativa svårigheterna. och menar att skatten på dieselolja bör vara i nivå med den skatt som tas ut på arbetsmaskiner i andra EU-länder. pekar på att lönsamhetsjämförelser mellan olika länder beträffande jordbrukets situation är behäftade med stora problem, men menar att dieselbeskattningen utgör en inte oväsentlig del av jordbrukets totala kostnader. och konstaterar att konkurrensutsatta sektorer inom näringslivet inte kan ha starkt avvikande skattenivåer jämfört med omvärlden. Enligt och Maskinentreprenörerna är det viktigt att ha samma skatteregler för arbetsmaskiner oavsett om de används inom jord och skogsbruk eller inom industri- och byggsektor. anser inte att skatten skall sänkas för dieselolja som används i arbetsmaskiner utan i stället återföras i form av ett arealstöd. menar dock att de arbetsmaskiner som är mindre skadliga för miljön kan ges skattelättnader. , numera , menar att en sänkning av skatten på diesel för jord- och skogsbruket ytterligare försämrar konkurrensförutsättningarna mot dessa näringar. Åkeriföretagarna, liksom , menar att skatten på diesel bör vara lika oavsett användning. anser att en sänkt skatt på diesel endast skall omfatta miljöklass 1 diesel. och menar att det bör säkerställas att miljövänliga drivmedel används, innan en sänkning av skatten sker. Maskinentreprenörerna och pekar på att praktiska hanteringsproblem uppstår om olika oljor skall användas vid olika tillfällen och för olika maskiner. Sedan utredningen lämnade promemorian om arbetsmaskiner har kommissionen föreslagit ändringar i det s.k. arbetsmaskindirektivet 97/68/EG12 (jfr utredningens promemoria s. 24). Reglerna beslutades och medför att avgaskraven skärps för dieselmotorer med effekt från 19 kW upp till 560 kW. Dessa används i vissa större dieseldrivna arbetsmaskiner som vägskrapor, grävmaskiner, hjullastare och stenkrossar. Dessutom utvidgas direktivets omfattning så att avgaskrav nu införs för motorer till insjöbåtar samt dieseldrivna rälsbussar och lok. De kommer även att gälla för motorer till jord- och skogsbrukstraktorer genom en uppdatering av direktiv /25/EG13 genom ett kommittébeslut. Avgaskraven skärps i tre etapper: Mellan och skärps avgaskraven för kväveoxider och kolväten. Den exakta tidpunkten beror på motorns effekt. Skärpningen förväntas minska utsläppen av kolväten och kväveoxider från nya motorer med 30–. Mellan och skärps kraven på partikelutsläppen. Detta förväntas minska de samlade utsläppen av partiklar från nya motorer med 80–. Dessutom skärps kväveoxidgränsvärdena ytterligare. 12Europaparlamentets och Rådets direktiv /68/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot utsläpp av gas- och partikelformiga föroreningar från förbränningsmotorer som skall monteras i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg (EGT L 59, 27.2/1998, s.1). 13Europaparlamentets och rådets direktiv /25/EG av om åtgärder mot utsläpp av gas- och partikelformiga föroreningar från motorer avsedda för jordbruks- eller skogsbrukstraktorer och om ändring av rådets direktiv /150/EEG (EGT L 173, 12.07.2000, s. 1). 2014 skärps kväveoxidgränsvärdena till en nivå som innebär att utsläppen jämfört med sänks . Direktivet pekar också på att dessa krav medför att svavelfritt bränsle måste användas, vilket vissa medlemsstater därigenom behöver introducera.14 Avgaskraven är i möjligaste mån harmoniserade med . För svenskt vidkommande torde de nya kraven kunna införas genom ändringar i förordningen (1998:1709) om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner. Så snart de nya EU-kraven publicerats kan de frivilligt börja tillämpas . En medlemsstat kan på olika sätt uppmuntra detta. Tekniken för att klara de kommande kraven finns redan tillgänglig, vilket innebär att nya, renare arbetsmaskiner kan komma ut på marknaderna i det närmaste per omgående. Avgasrening för att klara stränga krav kräver dieselbränsle av god kvalitet, vilket används av maskinerna i genom diesel, miljöklass 1. Förtida introduktion av arbetsmaskiner med låga utsläpp I utvärdering av miljömål 2004 miljömålen – allas vårt ansvar! anför rådet bland annat följande (s. 67). Det finns många beröringspunkter mellan tunga bilar och arbetsmaskiner. Det är samma typ av dieselmotorer som används. Samma motor- och avgasreningsteknik kan användas för maskiner som för bilar. Avgaskraven är dock lindrigare för arbetsmaskiner än för lastbilar. Man kan därför minska utsläppen avsevärt genom strängare avgasnormer för arbetsmaskiner. Att det är en kostnadseffektiv åtgärd har visats genom de krav som beslutats för tunga bilar. EU- kommissionen presenterade förslag till skärpning av utsläppskraven för dieselmotordrivna arbetsmaskiner. // Natur- vårdsverket har fått i uppdrag att lämna förslag till incitament som kan stimulera till att arbetsmaskiner som uppfyller kommande avgaskrav frivilligt introduceras . Sådan stimulans är viktig – på samma sätt som för tunga fordon – eftersom snabb introduktion av ny avgasreningsteknik betyder mycket då det gäller maskiner som har lång livslängd. Eftersom de nya EU-kraven ännu inte är fastställda utan 14 Jfr den ändring av artikel 4 som gjordes genom och rådets direktiv /17/EG av om ändring av direktiv /70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen (EUT L 76, 22.3.2003, s. 11). Enligt artikeln skall medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att dieselbränslen med en svavelhalt på högst /kg saluförs på deras territorium. En likformig drivmedelsbeskattning SOU 2004:63 endast föreslagna återkommer med förslag till incitament när beslut i EU har tagits. Drivmedelsbeskattningen regleras på EU-nivå främst av energiskattedirektivet. Därutöver måste fördragets bestämmelser om statligt stöd alltid beaktas. Enligt direktivet finns särskilda, lägre minimiskattenivåer för jordbruk, trädgårdsodling och fiskodling samt skogsbruk (artikel 8.2. a]). Motsvarande gäller för fordon som är avsedda för annan användning än på allmän väg eller inte har tillstånd att i huvudsak framföras på allmän väg (artikel 8.2. d]). De särskilda minimiskattenivåerna gäller för dessa sektorer/fordon i stället för de i artikel 7 uppräknade möjligheterna att annars differentiera dieseloljan. Oavsett om väljer att föreslå en lägre drivmedelsskattenivå, som ligger i linje med bestämmelserna i energiskattedirektivet, torde ändå krävas att åtgärden notifieras till för en statsstöds- prövning (jfr artikel 26.2 i energiskattedirektivet). Mot bakgrund av regleringen i energiskattedirektivet bör det dock inte finnas någon anledning att befara att en sådan anmälan inte godkänns. Därvid kan t.ex. punkten 51.2 i miljöriktlinjerna15 (väsentligt förändrade ekonomiska omständigheter) åberopas, eftersom den skattenivå de aktuella företagen kommer att betala efter nedsätt- ning ligger över EU:s minimiskattenivå och denna nedsättning genomförs i en situation, då dieselskatten i omgångar successivt höjts . De svenska bestämmelserna om drivmedelsbeskattning återfinns i lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE. Något hinder mot att erbjuda jord- och skogsbruk eller, för den delen, även andra sektorer en lägre drivmedelsnivå finns inte i LSE.