sou · GSB3114d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Beredningens bedömning: Förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL gäller endast i den mån det föreligger en offentligrättslig skyldighet att befordra skrifter och upptagningar enligt bestämmelser utanför grundlagarna. Posten AB:s skyldighet att se till att alla i landet kan få adressera- de försändelser befordrade är mera omfattande än den skyldighet som ålåg statens postverk vid TF:s ikraftträdande. Det finns inte anledning att nu föreslå någon ändring i grundlagsbestämmel- serna om förbud mot transportvägran. Det finns skäl att i annat sammanhang överväga en särreglering av skyldigheten att be- fordra oadresserat valmaterial och liknande. Av 6 kap. 4 § första stycket TF och motsvarande bestämmelse i 3 kap. 10 § första stycket YGL följer att varken postbefordrings- företag eller någon annan allmän trafikinrättning får vägra att be- fordra tryckta skrifter eller tekniska upptagningar på grund av deras innehåll. De enda fall då så får ske är dels när skriften eller den tekniska upptagningen saknar vissa föreskrivna uppgifter eller sådana uppgifter är felaktiga, dels när skriften eller upptagningen har tagits i beslag eller konfiskerats i enlighet med grundlagen (eller, i fråga om skrift, utgivits i strid mot utgivningsförbud). I övrigt gäller förbud mot befordringsvägran på grund av innehållet. Frågan är hur bestämmelserna skall tolkas i dagens situation då allmänna kommunikationer i hög grad har konkurrensutsatts och t.ex. övergått till att bli . Frågan har aktualiserats i två ärenden hos JK där anmälare ifrågasatt om inte brutit mot 6 kap. 4 § TF genom att vägra dela ut en trycksak. JK ansåg att förbudet i 6 kap. 4 § TF endast gällde i den mån det förelåg en skyldighet att befordra försändelserna och att någon sådan skyldighet inte ålåg eftersom försändelser- na var oadresserade och bolaget enligt sitt tillstånd att driva post- verksamhet inte är skyldigt att dela ut sådana försändelser. hade därför enligt JK inte brutit mot 6 kap. 4 § TF. En av anmälarna har i en skrivelse till Justitieministern (dnr Ju2003/2857) angett att JK:s tolkning innebär att vi fått en av JK auktoriserad censurmyndighet. Han har begärt att regeringen tar ett initiativ för att upphäva den av JK sanktionerade ordningen. Frågan är alltså hur bestämmelsen i 6 kap. 4 § TF, och dess mot- svarighet i 3 kap. 10 § YGL, skall tolkas vid dagens förhållanden och om det finns anledning att ändra reglerna. Beträffande inne- börden av nu gällande regler kan man t.ex. fråga sig om förbudet mot särskilda inskränkningar eller villkor på grund av skrifts eller teknisk upptagnings innehåll gäller endast under förutsättning att det föreligger en skyldighet att distribuera skriften eller den tek- niska upptagningen. I vilken omfattning föreligger i så fall en sådan skyldighet för olika typer av trafikanstalter och på vilket sätt har 9 Frågan aktualiserades även då posttjänstemän i och enligt radions morgonEkosändning ville slippa dela ut valmaterial inför valet till . denna förändrats i förhållande till vad som gällde när uttalandena i förarbetena till TF gjordes, dvs. omkring –49? 5.3.2Bestämmelserna och deras förarbeten Bestämmelsen om förbud mot transportvägran i 3 kap. 10 § YGL infördes i samband med YGL. I förarbetena angavs endast att paragrafen motsvarar 6 kap. 4 § TF.10 Sedan ikraftträdandet har endast redaktionella ändringar gjorts i paragrafen. har bytts ut mot postbefordringsföretag (se nedan) och filmer eller ljudupptagningar och framställningen har bytts ut mot tek- niska upptagningar respektive upptagningen. Eftersom YGL tillkommit efter förebild av TF och TF skall utgöra utgångspunkt för förståelsen och tolkningen av YGL11 är vad som i det följande sägs om 6 kap. 4 § TF relevant också beträffande 3 kap. 10 § YGL. 6 kap. 4 § TF har följande lydelse: För tryckt skrifts försändande genom postbefordringsföretag eller annan allmän trafikanstalt skola ej på grund av skriftens innehåll gälla särskilda inskränkningar eller villkor. Vad nu sagts skall dock ej avse försändande, som innebär överträdelse av vad i 3 § är stadgat. Allmän trafikanstalt, som mottagit tryckt skrift för befordran, skall ej anses som skriftens utspridare. Paragrafen har, sedan den infördes genom TF, endast ändrats en gång.12 Ändringen var närmast redaktionell och för- anleddes av nyregleringen av postmarknaden och bolagiseringen av som genomfördes genom den nya postlagen (1993:1684).13 Den innebar att ordet postverket byttes ut mot postbefordringsföretag. Det gjordes i samband därmed inga över- väganden om bestämmelsens närmare innebörd. I 6 kap. 3 §, till vilken det hänvisas i paragrafen, anges att utspridaren kan straffas dels när skriften saknar vissa föreskrivna ursprungsuppgifter eller sådana uppgifter är felaktiga och utspridaren känner till detta, dels när skriften har tagits i beslag eller förklarats konfiskerad eller utgivits i strid mot utgivningsförbud och utspridaren känner till detta. Av 6 kap. 4 § första stycket andra meningen TF följer att 1990/91:64 s. 119 1990/91:64 s. 214 12SFS 1994:1474, bet. 1993/94:KU25, rskr. 1993/94:162, bet. 1994/95:KU6, rskr. 1994/95:12. 1993/94:38, bet. 1993/94:TU11, rskr. dessa fall är de enda då befordran får vägras på grund av skriftens innehåll. Av 6 kap. 4 § andra stycket följer att allmän trafikanstalt aldrig kan bli ansvarig som utspridare för skrifter som anstalten mottagit för befordran. I den allmänna motiveringen angav de tryckfrihetssakkunniga under rubriken tryckt skrift genom postverket eller annan allmän trafikanstalt14 inledningsvis att rätten att fritt sprida tryckt skrift måste innefatta även rätt att obehindrat transportera skriften till spridningsorten, att direkta ingripanden mot den som själv transporterar en skrift naturligtvis inte var förenligt med TF och att frågan huruvida den som sprider eller utger tryckt skrift därvid äger rätt att begagna postverket eller annan allmän trafik- anstalt hade föranlett delade meningar. De sakkunniga angav där- efter vad som i vissa avseenden gällde i fråga om postverket, järn- vägstrafik m.m. (se avsnitt 5.3.4) och redogjorde för de särskilda kungliga brev 1886 och 1908 där det föreskrivits att försändelse icke måtte befordras med posten eller utlämnas till adressaten om postfunktionär märker att å brevkort eller i allmänhet å försändel- ses yttre eller ock i korsband förekommer meddelande som innebär försök att förleda till ohörsamhet mot lag eller laga myndighet eller att i brevkort eller i allmänhet å försändelses yttre förekommer yttrande eller teckning som uppenbart sårar tukt och sedlighet eller är för adressaten förnärmande. De sakkunniga redogjorde också för den förordning som var i kraft från till och som gällde förbud mot befordran av vissa periodiska skrifter med statliga trafikmedel m.m., det s.k. transportförbudet.15 Förordningen, som kritiserades kraftigt, innebar att Konungen kunde förordna om förbud mot att befordra periodisk skrift som av jury förklarats brottslig och som var ägnad att framkalla fara för rikets säkerhet eller skada rikets förhållande till främmande makt eller undergräva krigslydnaden. Förbudet kunde gälla i förhållande till allmänna posten, , annat av posten ombesörjt trafikmedel, enskilda järnvägar och motorfordon i linjetrafik. Under kriget drabbades sex tidningar av transportförbud; de kommunistiska , Norrskensflamman, och Arbetar-Tidningen, den nazistiska Fritt samt !16 14SOU 1947:60 s. 112 ff. 15Förordning nr 117. 16Nils Funcke Tryckfriheten under tryck, s. 168 ff. De tryckfrihetssakkunniga angav att principiella betänkligheter mot transportförbudet uttalades i såväl vid förordning- ens tillkomst som vid senare förlängning av dess giltighetstid men att betänkligheterna emellertid ansetts böra vika för vad rikets säkerhet i den rådande situationen krävde. För att rätten att fritt sprida tryckt skrift skall fylla sitt ändamål att garantera yttrandefriheten måste den även innebära samma rätt för envar, som sprider tryckt skrift, att därvid betjäna sig av allmänna trafikanstalter. Förbud att på sådant sätt transportera tryckt skrift medför nämligen, även om en frihet att sprida skriften på annat sätt kvarstår, att spridandet avsevärt försvåras eller fördyras och kan därför praktiskt få samma verkan som ett spridningsförbud. I vad mån trafik- anstalter i allmänhet ha skyldighet att transportera tryckta skrifter faller utanför vad tryckfrihetsförordningen har att reglera. Föreligger skyldighet för allmän trafikanstalt att befordra gods av sådant slag, måste däremot enligt tryckfrihetsförordningen gälla att alla tryckta skrifter, som fritt få spridas, utan åtskillnad få försändas med anlitande av trafikanstalten. Några inskränkningar eller villkor på grund av skriftens innehåll böra alltså icke få uppställas. Det är härvid utan be- tydelse vem som äger och driver trafikanstalten. Ombesörjer anstalten den allmänna samfärdseln, är den att hänföra till allmän trafikanstalt, vare sig den drives av staten eller efter tillstånd av enskild. Mot den angivna skyldigheten för allmän trafikanstalt att utan hän- syn till skriftens innehåll befordra tryckta skrifter är ej stridande att särskilda regler gälla exempelvis för anlitande av postabonnemang eller utgivarkorsband eller att olika befordringsavgifter tillämpas för olika slag av försändelser. De ovan nämnda bestämmelserna i kungl. brev 1886 och 1908 böra icke anses tillämpliga å tryckt skrift, om denna ej lagts under beslag eller förklarats konfiskerad i den ordning tryck- frihetsförordningen föreskriver. I specialmotiveringen till 6 kap. 4 § TF angav de sakkunniga bl.a. följande18: I vad mån trafikanstalt är skyldig att i allmänhet befordra tryckta skrif- ter, regleras icke i stadgandet. Men då så är fallet får någon skillnad mellan olika skrifter icke göras, exempelvis på grund av deras politiska innehåll. I propositionen till TF gjorde departementschefen inga invänd- ningar mot de sakkunnigas resonemang. I anledning av ett ifråga- sättande i remissyttrandena av om inte postverket eller trafikanstalt borde i särskilda undantagsfall få dröja med att befordra skrift till 17SOU 1947:60 s. 114. 18SOU 1947:60 s. 242. dess upplysning inhämtats om huruvida granskningsexemplar av- lämnats framhöll departementschefen att det inte borde få före- komma att skrifts befordran uppehölls på grund av dess innehåll.19 Han anförde att han därmed inte ville ha sagt att det inte kunde vara motiverat att postverket eller annan trafikanstalt fäste uppmärksamheten på spridningen av viss tryckt skrift, be- träffande vilken mycket starka skäl till beslag kunde anses föreligga men att detta dock borde kunna ske på sådant sätt att något hinder för den pågående spridningen inte uppkom. Som framgått ovan ansåg de tryckfrihetssakkunniga att de kung- liga breven av 1886 och 1908 om att vissa försändelser inte skulle befordras med posten på grund av sitt innehåll inte skulle gälla för tryckta skrifter. Angående detta anförde Generalpoststyrelsen i sitt remissyttrande20 att det inte borde kunna erfordras att en statens inrättning sådan som postverket bidrog till att sprida försändelser som innehöll uppmaning till ohörsamhet mot lag eller laga myndig- het eller var uppenbart sedlighetssårande och att en sådan spridning genom postverket skulle väcka stark ovilja hos allmänheten och olust hos postpersonalen. Departementschefen anförde att han ansåg vad de sakkunniga anfört angående de kungliga breven vara i huvudsak riktigt och påpekade att utspridare av tryckt skrift, åt- minstone i viss utsträckning, var underkastad allmänna ordnings- föreskrifter och att postverket på denna grund torde äga upprätt- hålla vissa krav på att kuvert, omslag eller den plats på försändelse som eljest var avsedd för postala anteckningar hölls fri från ovid- kommande tryck, märken eller liknande. I den mån fråga ej var om sådana förhållanden torde det däremot, enligt departementschefen, inte böra ankomma på postverket att bedöma tryckt skrifts inne- håll. och inkom till JK skrivel- ser med yrkanden om att JK skulle pröva om brutit mot grundlagen genom att vägra distribuera en trycksak på grund av dess innehåll i samband med val. Det var fråga om Nationaldemokraternas valmanifest. Enligt en av anmälarna hade Posten i ett fax till sina kontor meddelat att Postens uppfatt- 1948:230 s. 170. 1948:230 s. 169. Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114 ning var att Nationaldemokraternas valmaterial bröt mot Postens produktvillkor enligt vilka material inte fick innehålla inslag av pornografi, våld eller hets mot folkgrupp. JK meddelade likalydande beslut i de båda ärendena (dnr 3494-02-30 respektive 301-03-30) och . JK kom i besluten fram till att han inte skulle vidta några åtgärder i anledning av anmälningarna. I besluten angav JK inledningsvis under rubriken att JK skall vaka över att de gränser för tryck- och yttrandefriheten som anges i TF och YGL inte överskrids och att han är ensam åklagare i fråga om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Han angav vidare att det enligt 1 kap. 2 § andra stycket TF är förbjudet för en myndighet eller något annat allmänt organ att på grund av en skrifts innehåll, genom åtgärd som inte är tillåten enligt TF, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten. Censurförbudet riktar sig mot det allmänna eller dess företrädare. Åtgärder som företas av privatpersoner eller andra privaträttsliga subjekt, t.ex. ett aktiebolag, omfattas däremot inte av censurförbudet. , som är ett aktiebolag, är inte en myndighet utan ett privaträttsligt subjekt. Inte heller är att anse som ett sådant allmänt organ som avses i TF:s bestämmelse om förbud mot hindrande åt- gärder för det allmänna. Att staten äger aktier i medför ingen annan bedömning. Jag kan alltså konstatera att i det nu aktuella fallet inte omfattas av bestämmelsen om hindrande åtgärder för det allmänna. Vid sådant förhållande fann JK inte anledning att anta att det förövats något brott mot TF och angav att han då inte hade anled- ning att gå in på frågan om det anmälda förfarandet över huvud taget kunde anses utgöra en sådan hindrande åtgärd som avses i TF. JK avslutade ärendena med angivande att han inte vidtog någon åtgärd med anledning av anmälningarna. I likalydande beslut i ärendena angav JK, efter en redogörelse för de tidigare besluten, att frågan uppkommit om AB:s agerande stred mot bestämmelsen i 6 kap. 4 § TF om inskränkningar vid försändande av tryckt skrift genom postbefordringsföretag. JK angav under rubriken inled- ningsvis att rätten att sprida tryckta skrifter för att bli effektiv för- utsätter en rätt att försända tryckta skrifter med allmänna post- befordringsföretag men att TF dock inte reglerar dessa företags skyldighet att ta emot försändelser för befordran. Men i den mån en befordringsskyldighet föreligger av annan anled- ning, t.ex. på grund av föreskrifter i en lag, får enligt 6 kap. 4 § TF ej på grund av skriftens innehåll gälla särskilda inskränkningar eller villkor för att sända tryckt skrift med företaget. Det betyder att före- taget inte får vägra att distribuera en tryckt skrift exempelvis på grund av dess politiska innehåll. JK angav därefter att det krävs tillstånd av för att bedriva postverksamhet i , att har ett sådant tillstånd, att tillståndet är förenat med vissa skyldigheter, bl.a. att tillhandahålla en s.k. samhällsomfattande posttjänst och att detta innebär bl.a. att Posten är skyldig att ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst men att Posten däremot inte är skyldig att ta emot oadresserade försändelser för distribution. JK anförde vidare att det i ärendet var upplyst att det material som Posten skulle ha vägrat att distribuera var en oadresserad trycksak. Eftersom det sålunda inte finns någon skyldighet för att befordra oadresserade försändelser, har Posten inte brutit mot be- stämmelsen i 6 kap. 4 § TF genom sin vägran att distribuera det i ärendet aktuella materialet. Utifrån principiella utgångspunkter är det slutligen värt att notera att TF:s reglering alltså innefattar en garanti för alla att få tryckta skrifter spridda i landet via under förutsättning att det sker i adresserade försändelser. i sådana försändelser får Posten sålunda inte vägra att ta emot på grund av skrifternas innehåll. Någon ovillkorlig rätt till spridning av icke adresserade försändelser genom Posten finns däremot inte. Det gäller även tryckta skrifter. Posten kan alltså vägra ta emot sådana skrifter för distribu- tion, t.ex. på grund av deras innehåll. JK avslutade ärendet med meddelande att han inte vidtog någon åtgärd. Om 6 kap. 4 § TF (och 3 kap. 10 § YGL) gäller endast i den mån det föreligger en skyldighet att befordra tryckta skrifter och tek- niska upptagningar avgörs paragrafernas tillämpningsområde av i vad mån en sådan skyldighet föreligger. Det är också av intresse att jämföra dagens förhållanden med de som gällde när uttalandena i TF:s förarbeten gjordes, dvs. omkring –49. En sådan jäm- förelse visar ju om grundlagsskyddet mot transportvägran i prak- tiken har inskränkts eller utvidgats i förhållande till vad som gällde vid TF:s tillkomst. I detta avsnitt redovisas därför kort i vad mån skyldighet att befordra tryckta skrifter och tekniska upptagningar förelåg för olika former av trafikanstalter omkring –49 och i vad mån sådan skyldighet föreligger . Även förbudet mot hindrande åtgärder enligt 1 kap. 2 § andra stycket TF och 1 kap. 3 § första stycket andra meningen YGL är av intresse. Eftersom för- budet skyddar mot ingripanden från myndigheter och andra all- männa organ berörs här även frågan om de relevanta aktörerna var och är att betrakta som allmänna organ. Förhållandena omkring –49 var ett affärsdrivande verk. Det var alltså inte en självständig juridisk person utan utgjorde en del av den samman- hållna statliga verksamheten.21 ägde enligt kun- görelse (nr 175) ensamrätt till regelbunden be- fordran mot avgift av slutna brev ävensom öppna försändelser inne- hållande helt eller delvis skrivna meddelanden. Enligt de tryckfri- hetssakkunniga22 gällde detta s.k. postregale däremot inte beford- ran av tidningar, tidskrifter eller andra tryckta skrifter. Paketbe- fordran omfattades inte heller av postverkets ensamrätt.23 För postbefordran i av periodisk skrift, som trycktes och utgavs inom riket, gällde vissa särskilda villkor enligt förordning av nr 75 (ändrad genom förordning 1941 nr 166).24 Enligt 1947 (nr 176) gjort tillägg kunde Kungl. Maj:t medge att stadgandena härom skulle gälla även annan periodisk skrift än sådan som trycktes och utgavs inom riket. I 2 § i förordningen föreskrevs att periodisk skrift för att vinna postbefordran genom postabonnemang eller utgivarkorsband skulle efter anmälan av ut- givaren vara införd i tidningsregister som fördes hos Generalpost- 21SOU 1993:9 s. 87, prop. 1993/94:38 s. 125. 22SOU 1947:60 s. 112. 1993/94:38 s. 67. 24Jfr SOU 1947:60 s. 113. I 5 § första momentet förordningen 1932 nr 75 anges: Postbefordran av tidning sker enligt denna förordning antingen efter abonnemang genom postverkets förmedling (postabonne- mang) eller såsom utgivarkorsband. Detta får enligt Tryck- och yttrandefrihetsberedningens mening anses innebära att det förelåg en skyldighet för postverket att befordra tidningar i enlighet med förordningen. Enligt 1 kap. 5 § första momentet i den då gällande instruktionen för Generalpoststyrelsen (1930 nr 189) hade styrelsen att fastställa arbetsordning för ämbetsverket samt att utfärda instruktioner och reglementen för underlydande personal. I instruktionen nämns inget om skyldighet att befordra skrifter eller paket. Generalpoststyrelsen utfärdade en allmän poststadga som trädde i kraft den 1 oktober 1941.25 I 1 § första stycket i stadgan i dess lydelse anges: Svenska postverkets verksamhet omfattar utväxling av brevförsändelser (brev, kortbrev, brevkort, korsband och, i förbindelsen med vissa främmande länder, småpaket), paket och postanvisningar I 20 § anges att såsom korsband26 kan befordras trycksaker, affärs- handlingar, varuprov och varukorsband och att korsband inte får innehålla brev, anteckning eller handling som har egenskap av verklig och personlig skriftväxling. Av 21 § framgår att som tryck- saker anses bl.a. tidningar och andra periodiska skrifter, böcker, broschyrer, reklamkort, kataloger, prospekt, annonser, diverse till- kännagivanden och i allmänhet allt slags tryck eller återgivande på papper vilket åstadkommits genom boktryck, gravyr, litografi eller autografi eller eljest på lätt igenkännlig mekanisk väg. Det anges i paragrafen bl.a. också att det beträffande trycksaker i all- mänhet är medgivet att ange avsändarens och adressatens namn, titel, yrke, firma och adress. Det fanns olika former av korsband; masskorsband, gruppkorsband, utgivarkorsband och varukorsband. Angående gruppkorsband anges i 22 § punkten 2: åtager sig utdelning av trycksaksförsändelser, som icke äro försedda med personlig adress, till vissa grupper av mottagare (grupp- korsband) 25 SFS 1941 nr 752. 26Korsband befordrades för lägre taxa än brev. Beteckningarna masskorsband och gruppkorsband ändrades enligt 1983 till massbrev respektive gruppreklam. Stadgan synes utgå från att allt som i övrigt befordrades skulle vara adresserat. Detta är naturligt med hänsyn till att de skäl som helt allmänt motiverar en reglering av postverksamhet, nämligen intres- set av att skydda avsändares och mottagares personliga integritet och att garantera tillförlitliga befordringsmöjligheter, i princip bara gör sig gällande i fråga om försändelser som är avsedda för en speciell mottagare (jfr prop. 1993/94:38 s. 152). I 67 § Poststadgan, avdelning IV Försändelsers avlämnande till postbehandling m.m., anges också att försändelse som avlämnas till postbefordran skall vara försedd med tydlig och fullständig adress. I en not till denna mening anges att i fråga om kollektiv adressbeteckning å grupp- korsband äro bestämmelser meddelade i posttaxan. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att omkring –49 hand- hades postbefordran av det statliga postverket. Det förelåg en skyldighet för posten enligt förordning av nr 75 att befordra periodiska skrifter. Skyldigheten får anses ha avsett adresserade periodiska skrifter eftersom förordningen angav vill- koren för att periodiska skrifter skulle vinna postbefordran genom postabonnemang eller utgivarkorsband och det var endast i fråga om gruppkorsband som det i poststadgan angavs att postverket åtog sig utdelning trots att personlig adress saknades. Det får även anses ha förelegat en skyldighet att befordra adresserade brev i en- lighet med postregalet. Posten hade även åtagit sig att befordra adresserade paket och, som angetts, oadresserade trycksaker som uppfyllde kraven för gruppkorsband. Som redan berörts innebar den nya postlagen (1993:1684), som trädde i kraft , en nyreglering av postverksamheten i och en konkurrensutsättning av , ombildat till ett aktiebolag. I förarbetena till lagen27 synes frågan hur skyddet enligt bestämmelsen i 6 kap. 4 § TF påverkades av förändringarna avseende postverksamheten inte ha berörts. Enligt 4 § postlagen krävs tillstånd för att bedriva postverksam- het. Med postverksamhet förstås enligt 3 § regelbunden befordran av brev mot avgift och med brev förstås adresserade försändelser som är inneslutna i omslag och väger högst . Vykort, brev- kort och liknande försändelser som kan innehålla förtroliga eller 1993/94:38, bet. 1993/94:TU11, rskr. 1993/94:119. personliga meddelanden jämställs med brev. Öppna försändelser i övrigt, dvs. sådana som inte innehåller personliga meddelanden, t.ex. tidningar, tidskrifter eller reklam som är adresserad men be- fordras utan omslag jämställs inte med brev.28 Andra verksamheter än sådana som är att betrakta som postverksamhet är inte till- ståndspliktiga, exempelvis paketutlämning, reklamutdelning m.m. Befordran av skrifter och paket har alltid varit öppen för fri kon- kurrens.29 till gällde dock krav på tillstånd för paketbefordran.30