sou · GSB3109d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Hos landets kommunala miljöförvaltningar finns anläggningar registrerade som har en sammanlagd fyllnads- mängd av av ovan nämnda köldmedier. En anläggning definieras som ett eller flera aggregat inom samma verksamhet. bör ett register upprättas för samtliga kylaggregat för kom- fortkyla med större nominell kyleffekt än 12 kW. Ett sådant regis- ter kan samordnas med det register som vi föreslår skall användas för energideklarationer. Lämpligen byggs registret upp genom att den expert som upprättar en energideklaration för byggnaden och kontrollerar anläggningar för komfortkyla, även rapporterar före- 2 Engelsk term i direktivet. Kontroll av anläggningar för komfortkyla komsten av kylmaskin samt dess storlek och typ av köldmedium. För aggregat som levererar både komfortkyla och processkyla, bör en noggrann bedömning ske av fördelningen häremellan. Om den del som används för komfortkyla överstiger 12 kW, skall den kon- trolleras regelbundet utifrån kraven i direktivet. Förslag: En energideklaration skall upprättas av en energiexpert vid ett ackrediterat kontrollorgan. Det ackrediterade kontroll- organet kan därmed verka internt inom en organisation, t.ex. ett fastighetsbolag, eller externt. Energiexperten skall ha en av ett ackrediterat certifieringsorgan bedömd och certifierad kompe- tens. Föreskrifter om vilka krav som skall ställas på energiex- perter och deras medarbetare skall få meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten. I tidigare kapitel har vi bl.a. redogjort för energideklarationens innehåll och vilka omständigheter som utlöser krav på energidekla- rering. Detta kapitel behandlar frågan om vem som skall vara behö- rig att upprätta en energideklaration. För den bedömningen är tolkningen av artikel 10 i direktivet avgörande. Artikeln lyder på följande sätt. Medlemsstaterna skall se till att certifieringen av byggnader, utarbe- tandet av åtföljande rekommendationer och inspektionen av värme- pannor och luftkonditioneringssystem utförs på ett oberoende sätt av kvalificerade och/eller auktoriserade experter, oavsett om dessa arbetar som egenföretagare eller är anställda av offentliga organ eller privata företag. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll – SWEDAC - är en statlig myndighet som verkar som nationellt ackrediteringsorgan samt samordnar, övervakar, ger råd om och informerar i kontroll- frågor enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Alla myndig- heter som utfärdar regler om provning och kontroll måste samråda med SWEDAC. Ackreditering är en kompetensprövning som sker enligt europe- iska EN-standarder och internationella ISO-standarder. Genom ackrediteringen prövar SWEDAC fortlöpande att ett företag är kompetent att utföra de prover, analyser, kalibreringar, certifie- ringar eller kontroller som det en gång har ackrediterats för. Vid ackrediteringen ställs krav på såväl kvalitetssystem som teknisk kompetens inom företaget. En ackreditering sätter således en nivå för kvaliteten i företagets verksamhet. I många fall är ackredite- ringen nödvändig för att ett företag över huvud taget skall kunna komma i fråga för att leverera vissa varor och tjänster. Ett certifieringsorgan är ett organ som skriftligt intygar att en produkt, process eller tjänst stämmer överens med vissa ställda krav. Eftersom det är möjligt för vem som helst att genomföra en certifiering är ackreditering ett sätt att stärka certifieringens tro- värdighet. Ett kontrollorgan (även kallat besiktningsorgan) är ett organ som utför kontroller och besiktningar av produkter eller anläggningar. Organet skall vara en juridisk person. Dessa kontroller kan ske i samband med konstruktion, tillverkning eller installation av pro- dukter eller anläggningar och därefter återkommande under anläggningens eller produktens livstid. Som exempel kan nämnas kontroll av gasflaskor, hissar, cisterner och kyl- och värmepumps- anläggningar. SWEDAC:s verksamhet som ackrediteringsorgan får inte gene- rera vinst utan endast täcka uppkomna kostnader. Staten bidrar med medel till bl.a. internationellt arbete och uppbyggnad av verk- samheten. SWEDAC för ett register över ackrediterade företag och besva- rar frågor om vilka som är ackrediterade för provning, kalibrering, certifiering och kontroll. har SWEDAC ackrediterat över 500 laboratorier, ett 30-tal certifieringsföretag och närmare 2 000 kontrollorgan. SWEDAC genomför tillsyn av ackrediterade kontroll- organ och certifieringsorgan. Vid sin tillsyn av kontrollorgan granskar SWEDAC hur dessa organ har genomfört kontrol- ler/besiktningar och övriga villkor för att ha en ackreditering. För certifieringsorgan sker granskningen utifrån hur certifieringar har genomförts. I sist nämnda fall granskas således inte det faktiska arbete som de certifierade personerna har utfört. Om ett ackredite- rat kontrollorgan missköter sig kan SWEDAC återkalla ackredite- ringen, vilket närmast kan jämställas med ett näringsförbud för företaget. 9.1.3Europastandarden EN 45004 avseende ackreditering av kontrollorgan Europastandarden EN 450041 avser ackreditering av kontrollorgan. Standarden anger, oberoende av vilken sektor som berörs, allmänna regler för kompetens hos sådana opartiska organisationer som ut- för kontroll. Med kontroll förstås granskning av en produkt, tjänst, process eller anläggning, och bedömning av produktens eller mot- svarande överensstämmelse mot ställda krav. Standarden specifice- rar kriterier för opartiskhet samt täcker efterföljande rapportering av resultaten till klienter och, om nödvändigt, till övervakande myn- digheter. Standarden omfattar tre typer av kontrollorgan – typ A, B och C. Indelningen har inget med kontrollorganens kompetens att göra, utan enbart med deras oberoende i förhållande till uppdrags- givaren. Ett kontrollorgan skall alltid vara en juridisk person. I den mån kontroll utförs inom ett område där staten vill ha in- syn (t.ex. vid kontroll av hissar, köldmedier, tryckkärl, tankar och cisterner) utses en myndighet vilken utfärdar närmare föreskrifter om kontrollen och, om det är erforderligt, vilken typ av oberoende ställning som krävs för det företag som utför kontrollen. En sådan myndighet kallas föreskrivande myndighet. Ett kontrollorgan av typ A är ett i förhållande till uppdragsgivaren helt fristående organ. Kontrollorganet och den personal som ansva- rar för att utföra kontrollerna får inte vara konstruktör, tillverkare, 1 Svensk standard SS-EN 45004 leverantör, installatör, köpare, ägare, användare eller underhålls- ansvarig för de enheter som de kontrollerar. Inte heller får kon- trollorganet och dess personal anlitas i någon aktivitet som kan stå i konflikt med kraven på oberoende och integritet vid kontroll- verksamheten. Speciellt får de inte vara direkt engagerade i kon- struktion, tillverkning, leverans, installation, användning eller i underhåll av de enheter som kontrolleras, eller liknande kontrolle- rande produkter. Alla intresserade parter skall ha tillgång till kon- trollorganets tjänster. Kontrollorgan av typ A kallades tidigare för tredjepartsorgan och är de organ på vilka de största kraven på oberoende ställs. Dessa kontrollorgan får enbart syssla med kontrolltjänster och inte utföra någon form av service eller reparation. Kontroll av hissar i bostäder är ett exempel där det enligt bindande föreskrifter av ställs krav på att kontrollen skall utföras av ett typ A-organ. Om kontrollorganet uppmärksammar brister rörande hissens funktion eller konstruktion vid utförd kontroll får inte kontrollorganet reparera bristerna, utan reparationsarbetet måste utföras av ett annat företag. Skälet till denna stränga reglering är att hisskontroll rör liv och säkerhet och det inte får finnas den minsta misstanke om att det kontrollerande företaget inte utför kontrollen korrekt. I ett kontrollorgan av typ B skall det vara en klar åtskillnad i ansvarsförhållandena mellan å ena sidan den personal som ägnar sig åt kontroll och å andra sidan den personal som är sysselsatt inom andra verksamheter inom kontrollorganet. Åtskillnaden i ansvar skall upprätthållas genom organisatorisk identifikation och genom kontrollorganets rapporteringsvägar inom moderorganisationen. Liksom för kontrollorgan av typ A får kontrollorganet och dess personal inte anlitas i någon aktivitet som kan stå i konflikt med kraven på oberoende och integritet vid kontrollverksamheten. Kontrolltjänster får endast erbjudas den organisation i vilken kon- trollorganet utgör en del. Kontrollorgan av denna typ kan således jämföras med en kontrollavdelning inom ett företag, t.ex. en sär- skild enhet inom ett större fastighetsförvaltande bolag. Tank- och cisternkontroll kan enligt föreskrifter, vilka har beslutats av , utföras av typ B-organ. Om exempelvis ett raffinaderi har egna cisterner är det således tillräck- ligt att kontrollen görs av en enhet inom företaget, förutsatt att den är organisatoriskt självständig. Inom ett kontrollorgan av typ C skall det, liksom för kontrollorgan av typ B, vara en klar åtskillnad i ansvar mellan å ena sidan den per- sonal som utför kontroller och å andra sidan den personal som är sysselsatt inom andra verksamheter inom kontrollorganet. Åtskill- naden i ansvar skall upprätthållas genom organisation och/eller dokumenterade rutiner. Utmärkande för denna typ av kontrollorgan är att de, förutom ren kontroll, även får utföra service, reparation och underhåll av den produkt eller anläggning som kontrolleras. Kontroller av typ C-organ förekommer bl.a. inom köldmedieområdet. Vid kontroll av en köldmediekrets får kontrollorganet, om det uppmärksammar brister, åtgärda dessa. För kontrollorgan av typ A är, såsom har angetts ovan, service och/eller reparationer förbjudet eftersom det anses äventyra oberoendet i kontrollen. 9.1.4Tolkning av direktivets krav rörande oberoende experter och föreslog i sin rapport ingsuppdrag om hur och rådets direktiv /91/EG om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige2 att en energideklaration skall upprättas av ett ackrediterat kontrollorgan, eventuellt kompletterat med personcertifiering. Bland remissinstanserna kan följande synpunkter över myndighe- ternas förslag i den delen noteras. , som verkar som installationskonsult inom VVS- branschen, anförde i sitt remissyttrande att personcertifiering är det bästa sättet att säkerställa att ett tillräckligt antal besiktnings- män med god kompetens inom området erhålls. Enligt är det viktigt att den som upprättar en energideklaration besitter ett systemtänkande där en samtliga tekniska system beaktas. framförde att marknaden för de personer som skall upprätta energideklarationer bör vara så öppen och kon- kurrensutsatt som möjligt. (allmännyttiga bostadsföretag) anförde att det kommer att bli svårt att finna personer med såväl teoretisk som praktisk erfarenhet av energihushållning i flerbostadshus, om en mer avancerad metod för certifieringen väljs. yrkesverksamma personer med sådan kompetens kommer enligt att behövas på lokalsidan, varför en framkomlig väg vore att utbilda företagens egen personal. ställde sig tveksamma till att certifiera besiktningsförrättare även av det skälet att det kan förväntas med- föra att många personer i mindre företag inte låter certifiera sig på grund av den kostnad som en certifiering är förknippad med. HSB anförde liknande synpunkter som . Energirådgivarna anförde att systemet bör vara konkurrensneu- tralt och basera sig på personcertifierade kontrollanter. De person- kategorier som organiseras inom Energirådgivarna, bl.a. kommu- nala energirådgivare, skorstensfejarmästare, energikonsulter och energiexperter inom energi- och fastighetsbolag, lyftes fram som yrkeskategorier vilka kan bli aktuella. påpekade i sitt remissyttrande att kylbranschen har krav på kvalitetssystem (ackredite- ring) och särskild kompetens för personal som utför köldmedie- kontroll (personcertifiering). Enligt stiftelsen finns det stora möj- ligheter att smidigt integrera energideklarationer i existerande system, varvid de krav som ställs för personcertifiering för utfö- rande av köldmediekontroll bör utgöra förebild. Av artikel 10 i direktivet framgår att en energideklaration skall upp- rättas på ett oberoende sätt av kvalificerade och/eller auktorise- rade experter, oavsett om dessa arbetar som egenföretagare eller är anställda av offentliga organ eller privata företag. Ordalydelsen oberoende sätt kan enligt allmänt språkbruk tol- kas som att den som upprättar deklarationen inte får stå i beroen- deförhållande till den vars byggnad deklareras. Att exempelvis en småhusägare själv skall kunna upprätta en energideklaration anser vi inte vara möjligt eftersom det inte kan uteslutas att en säljare i vissa fall kan vilja skönmåla energiprestandan hos den utbjudna egendomen för att betinga ett högre försäljningspris. En expert är enligt vedertaget språkbruk en person med sak- kunskap inom ett visst område. Om experten även skall vara kva- lificerad och/eller auktoriserad, bör det förstås som att personen i fråga har en i särskild ordning dokumenterad sakkunskap. Förfarandet med ackreditering och certifiering är ett sätt att verifiera att den som utför en uppgift har tillräcklig kompetens för att utföra uppgiften i fråga enligt de krav som beställare, myndighet eller annan har ställt upp. Eftersom energideklarationerna kan för- väntas få stor genomslagskraft bland köpare och hyresgäster och vara ett dokument som ofta kommer att efterfrågas, är det av stor vikt att deklarationerna är av hög kvalitet och upprättas av personer vars kompetens kan verifieras. En möjlighet är att inte kräva ackreditering av kontrollorgan, utan enbart personcertifiering. Det skulle innebära att så många som 600–800 personer (jfr beräkningen av behovet av experter i kapitel 11) behöver utbildas och certifieras redan i samband med att regelverket träder i kraft. En nackdel med ett sådant system är att det inte innehåller något kontrollsystem för det arbete som de certifierade personerna utför. Det är först när en certifiering skall förlängas, som den certifierade personen kan behöva visa upp arbetsprover och liknande. Med vilket intervall en certifiering kan förlängas kan inte exakt anges, men en skälig bedömning är att så kan ske allt från vartannat till . Det innebär således att en certifierad person kan arbeta under en sådan tidsrymd utan att det sker någon objektiv kontroll av kvaliteten på det arbete han eller hon har utfört. En av fördelarna med att välja ett kontrollformssystem, som består av ackrediterade kontrollorgan i kombination med viss personcertifie- ring, är att ett mindre antal oberoende energiexperter behöver certifie- ras. Genom krav på ackreditering säkerställs dessutom att det företag, dvs. kontrollorgan, som innehar en ackreditering har ett väl funge- rande kvalitetssystem. Ett kvalitetssystem är en garanti för att de per- soner som arbetar inom organisationen har rutiner att arbeta efter och att kravet på oberoende säkerställs. Inom organisationen är det därför tillräckligt att en person är certifierad och behörig att upprätta en energideklaration. Denne kan ha ett antal medarbetare som utgör det praktiska arbetet, men antalet medarbetare till en enskild energiexpert bör inte överskrida 10–15 stycken. Ett fungerande kvalitetssystem och upprättade rutiner är emel- lertid ingen garanti för att anlitad personal har erforderlig kunskap och erfarenhet. Den föreskrivande myndigheten bör därför i sina föreskrifter ange vilka krav som skall ställas på det ackrediterade organets medarbetare. Genom ett system med ackrediterade kontrollorgan minskar behovet av antalet experter. Vi föreslår därför en sådan ordning med kontrollorgan av typ B eller C, vilket möjliggör för fastighets- bolag att energideklarera det egna beståndet. Den certifierade experten bör enligt vår mening benämnas energiexpert. I konsekvens med att vi i kapitel 10 föreslår att skall vara huvudman för regelverket om energideklarationer, anser vi att bör meddela föreskrifter om bl.a. de krav på utbildning och yrkeserfarenhet som bör ställas på energiexperter, i nära sam- verkan med det råd som vi föreslår skall inrättas vid verket. Som komplement till den kvalitetssäkring som ackrediteringssystemet innebär bör även utföra stickprovskontroller för att se till att det faktiska utförandet av deklarationerna uppfyller ställda krav. En farhåga som har framförts är att små företag, som består av en eller högst ett par personer, inte skall ha råd att verka på områ- det om krav ställs på ackreditering av kontrollorgan. En jämförelse kan i detta avseende göras med den gällande ordningen inom köldmedieområdet. För att få kontrollera sådana anläggningar ford- ras att kontrollorganet är ackrediterat av SWEDAC. Inom kylom- rådet finns ca 1 100 ackrediterade kontrollorgan av vilka ungefär 300 är enmansföretag. Kostnaden för en ackredite- ring, vilken kan beräknas till högst för ett litet företag, utgör således inte något hinder för små företag. Bedömning: Hög kompetens krävs av de personer som med- verkar i upprättandet av en energideklaration, vilket skall säker- ställas genom systemet med ackrediterade kontrollorgan och certifierade experter. Därtill bör det krävas en särskild utbild- ning i två nivåer, där den första nivån avser deklarering av små- hus och den andra nivån avser deklarering av komplexa byggna- der. Varje nivå bör, utöver självstudier, omfatta en till två veck- ors heltidsstudier. Den särskilda utbildningen bör även omfatta de certifierade experternas medarbetare. Enligt kommittédirektiven för vårt uppdrag skall vi särskilt beakta behoven av utbildning och information för de berörda aktörerna. och har i sin rapport endast över- siktligt berört frågorna om kompetenskrav och utbildningsbehov för de personer som skall arbeta med energideklarering. Enligt myndigheterna kan byggnadsinspektörer och andra med tillsyns- ansvar, liksom bl.a. konsulter och entreprenörer, ses som en prio- riterad målgrupp för utbildningsinsatser. , väg- och vattenbyggnad och arkitektur vid anförde i sitt remissytt- rande över myndigheternas rapport att det behövs bred allmän in- formation och gedigen kompetens hos de aktörer som berörs. Kompetens som finns hos universitet och högskolor kan och bör utnyttjas. framförde att lärdom bör dras från OVK-syste- met, där kravet på individernas kunskap har satts för lågt. De krav gällande utbildning och yrkesverksamhet som vi anser bör ställas på de som skall verka som energiexperter kan inte anges exakt. Kraven kommer att vara beroende av vilken metodik som väljs och sannolikt också av vilken typ av byggnad som skall deklareras, men generellt sett skall de vara högt ställda. Som före- skrivande myndighet bör det vara uppgift att ansvara för att formulera kraven. Expertens uppfyllande av kraven prövas sedan i ackrediterings- och certifieringssystemet. Därtill bör det krävas en särskild utbildning i två nivåer där den första nivån avser deklare- ring av småhus och den andra nivån avser deklarering av komplexa och av kulturhistoriskt särskilt värdefulla byggnader. Varje nivå bör, utöver självstudier, omfatta ungefär en veckas heltidsstudier. Förutom de rent tekniska frågorna bör utbildningen omfatta pro- gramvaruhantering samt juridiska, ekonomiska och administrativa aspekter. Utbildningen bör avslutas med ett prov, innefattande såväl teoretiska som praktiska uppgifter, vilket skall avläggas med godkänt resultat av kursdeltagaren för att denne skall få sin certifie- ring som energiexpert. Liknande krav som ställs på energiexperter bör ställas på medarbetare till dessa. De ackrediterade certifieringsorganen kan tillsammans med andra utbildningsföretag/organisationer ansvara för utbildningen av energiexperter och medhjälpare till dessa. Det är angeläget att i sin roll som föreskrivande myndighet aktivt medverkar i kompetensutvecklingen bl.a. vid framtagande av kursmaterial och handböcker. 9.3Samordning med andra kontroller och besiktningar Bedömning: bör samråda med SWEDAC om krav på kontrollorgan som upprättar energideklarationer. Enligt kommittédirektiven skall vi utvärdera möjligheterna att samordna de kontroll- och certifieringsförfaranden som föreskrivs i EG-direktivet med befintliga sådana och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till hur samordningen skall ske. En byggnadsägare kan ställas inför ett flertal olika kontroller. Särskilt gäller detta för flerbostadshus och hus med lokaler. Exem- pel på särskilda kontroller i byggnader är kontroll av rulltrappor, motordrivna portar, oljetankar, gasapparater, köldmedier och rull- trappor. Obligatorisk ventilationskontroll är en annan återkom- mande kontroll. Direktivet om byggnaders energiprestanda ålägger byggnadsägare krav på energideklarering, kontroll av anläggning för komfortkyla (om den installerade effekten överstiger 12 kW) och i vissa fall kontroll av värmepanna. Därtill finns förslag om en obligatorisk byggnadsdeklaration. Intervallet för samtliga nämnda kontroller varierar. och har i sin rapport poängterat vikten av att olika besiktnings- och kontrollrutiner samordnas för att en bred acceptans skall kunna uppnås bland berörda byggnads- ägare. Det borde enligt myndigheterna vara möjligt för en besikt- ningsman att inneha flera behörigheter (certifikat) och därmed kunna utföra flera olika kontroller, om möjligt vid samma tillfälle. har i sitt remissyttrande anfört att det är lämpligt att varje besiktningsman skall kunna ha kompetens att utföra flera kontroller . Exempelvis bör kompetens inom OVK utökas till att även omfatta energideklarering, värmepannor och luftkonditioneringssystem. Sammanslagningen av de kontrollerna anser är en fördel eftersom det då blir mer kundanpassat. har anfört att kontroll av luft- konditioneringssystem bör samordnas med köldmediekontroll. SWEDAC har i och och inom ramen för utredningens arbete framfört att tillfället nu bör tas i akt för att åstadkomma en samlad och kundvänlig lösning vad gäller systemet för olika former av kontroll i byggnader. SWEDAC har föreslagit att ett samlat s.k. modulsystem upprättas, vilket skall täcka olika myndigheters krav rörande kontroll/besiktning av byggnader. Förslaget innebär att SWEDAC ges möjlighet att ackreditera ett kontrollorgan inom flera moduler, vilket skapar utrymme för att ett och samma kontrollorgan skall kunna utföra flera typer av kontroller/besiktningar vid ett och samma tillfälle. Det är viktigt att effektivisera det arbete en byggnadsägare har med olika former av kontroll och besiktningar. Vi bedömer det därför som lämpligt att den myndighet, som skall föreskriva krav om kontroll, samråder med SWEDAC innan kraven fastställs. På det sättet kan möjligheterna till samordning med redan befintliga kon- troller beaktas. Om ett och samma kontrollorgan ges möjlighet att utföra flera kontroller, och i vissa fall , minskar byggnads- ägarens kostnader för utförda kontroller. Vi anser därför att , som i kapitel 10 föreslås få ansvaret för regelverket rörande energideklarationer, bör åläggas att samråda med SWEDAC innan myndigheten meddelar föreskrifter om krav på kontrollorgan för upprättande av energideklarationer.