sou · GSB381d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 6Steg 2 – Förfarandet vid kronofogdemyndigheten Utredningens bedömning: I det andra steget har tillämpningen av skuldsaneringslagen i huvudsak fungerat tämligen väl. Utredning- ens undersökningar har dock visat att man vid kronofogdemyndig- heten sällan har utnyttjat möjligheterna till flexibla lösningar vid utformningen av förslagen till skuldsanering. I motsats till vad som var avsikten vid lagens tillkomst har förslagen kommit att präglas av standardlösningar. Det författningsreglerade skuldsaneringsförfarandet tar sin början i det andra steget, och tyngdpunkten i det lagreglerade förfarandet ligger i detta steg. I detta kapitel redovisar utredningen sina undersökningar av hur skuldsaneringslagen har tillämpats i det andra steget och därmed förfarandet vid kronofogdemyndigheten. Dessutom redovisas här utredningens bedömning av om myndigheten har tillämpat lagen i enlighet med lagstiftarens intentioner. 6.2Färre ansökningar än beräknat Vid skuldsaneringslagens tillkomst gjorde lagstiftaren den bedöm- ningen att det skulle komma in cirka 12 000 ansökningar om skuldsanering till kronofogdemyndigheterna.1 Det verkliga antalet ansökningar har uppgått till cirka 3 500, med undan- tag då det kom in 5 264 ansökningar. 1 Se prop. Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna Sedan skuldsaneringslagens ikraftträdande har det kommit in totalt 35 803 ansökningar om skuldsanering. Av dessa har 14 561 lett till ett beslut om skuldsanering och 14 305 till ett avslagsbeslut. Av det totala antalet inkomna ansökningar har således lett till att gäldenären beviljats skuldsanering och nästan lika många till att gäldenären fått avslag. Den resterade an- delen ansökningar har avvisats eller avskrivits. Tabell 6.1 Av tabellen framgår antalet inkomna ansökningar till KFM 1994–2003 och antalet beslut om skuldsanering m.m. Totalt antal beslut om skuldsanering: Källa: RSV och SKV 6.3Den som ansöker om skuldsanering Enligt ansöker ungefär lika många män som kvinnor om skuldsanering, och antalet kvinnor som beviljas skuldsanering skiljer sig inte nämnvärt från hur många män som beviljas sådan. Detta noterades också vid och gemensamma uppföljning av skuldsaneringsprocessen 2002.2 I sam- band med denna uppföljning drog verken den slutsatsen att kvinnor i praktiken var överrepresenterade bland de sökande i förhållande till 2 Se PM 2003:26 En samordnad uppföljning av skuldsaneringsprocessen. Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna hur många gäldenärer som var restförda hos kronofogdemyndig- heten; av dessa var kvinnor. Vid nämnda uppföljning visade det sig att den gäldenär som ansöker om skuldsanering vanligtvis är 40–och tjänar före skatt (jfr avsnitt 5.6). Vidare konsta- terades att gäldenären vanligtvis hyr sin bostad, att denne har i skuld samt att skulderna härrör från misslyckade husköp eller tidigare bedriven näringsverksamhet. 6.4Närmare om steg 2 6.4.1Gällande rätt och motiv En privatperson kan ansöka om skuldsanering hos kronofogde- myndigheten (se 9 § SksanL). Förfarandet hos myndigheten bygger på frivillighet. Av förarbetena till skuldsaneringslagen framgår att avsikten var att handläggningen hos kronofogdemyndigheten skulle präglas av skriftlighet.3 Vidare framgår att myndighetens utredningsarbete skulle sträva mot att åstadkomma ett förslag till skuldsanering som kunde godtas av borgenärerna.4 För att nå detta betonades i för- arbetena att förfarandet i det andra steget skulle vara utformat så att myndigheten skulle ha möjlighet att agera flexibelt och i så liten utsträckning som möjligt vara bunden till vissa former. Förfarandet skulle således i minsta möjliga utsträckning styras av detaljregler. Lagstiftaren menade dock att vissa förfaranderegler borde tas in i skuldsaneringslagen. I övrigt skulle förvaltningslagens bestämmel- ser gälla för kronofogdemyndighetens handläggning. En ansökan om skuldsanering skall göras skriftligen och vara egen- händigt undertecknad av gäldenären (9 § SksanL). Om ansökan är bristfällig, skall kronofogdemyndigheten före- lägga gäldenären att avhjälpa bristen. skall avvisa ansökan, om den är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak och gäldenären inte följt ett föreläggande att avhjälpa bristen (11 § SksanL). Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna Om ansökan inte avvisas skall kronofogdemyndigheten inled- ningsvis pröva om det finns utsikter att bevilja sökanden skuld- sanering. Om så bedöms vara fallet skall myndigheten besluta att inleda skuldsanering (13 § andra stycket SksanL). Ett sådant beslut innebär att den egentliga utredningen av ärendet tar vid (15 § SksanL). Beslutet om att inleda skuldsanering skall kungöras i Post- och (PoIT) med en uppmaning om att var och en som har en fordran mot gäldenären skriftligen skall anmäla sin fordran till kronofogdemyndigheten senast en månad för kun- görelsens införande (14 § SksanL). Under utredningsarbetet har kronofogdemyndigheten möjlighet att kalla gäldenären till sammanträde (16 § SksanL). Myndigheten har även möjlighet att kalla en borgenär, annan myndighet eller någon annan som kan bidra till utredningen av ärendet till samman- trädet (17 § SksanL). Utredningen hos kronofogdemyndigheten kan mynna ut i att den skuldsatte tillsammans med myndigheten upprättar ett förslag om skuldsanering (18 § SksanL). Förslaget skall sändas till samtliga kända borgenärer, vilkas fordringar omfattas av skuldsaneringen, med föreläggande för dem att yttra sig över förslaget (19 § SksanL). Den normala tiden är . Föreläggandet skall delges borgenärerna. Om ingen fordringsägare motsätter sig förslaget – en borgenär som inte har yttrat sig inom den förelagda tiden skall anses ha god- tagit förslaget – skall kronofogdemyndigheten i ett beslut fastställa skuldsaneringen (20 § SksanL). En sådan skuldsanering benämns frivillig skuldsanering. Om någon fordringsägare motsätter sig förslaget är kronofogde- myndigheten förhindrad att besluta om skuldsanering. I stället skall kronofogdemyndigheten överlämna ärendet till tingsrätten (21 § SksanL). Även ett beslut om skuldsanering skall alltid kungöras i PoIT (20 och 24 §§ SksanL). Om kronofogdemyndigheten skulle komma fram till att gälde- nären inte uppfyller förutsättningarna enligt skuldsaneringslagen för att beviljas skuldsanering skall ansökan avslås (12 § SksanL). beslut – förutom ett beslut om att ärendet skall överlämnas till tingsrätten – får överklagas till tings- rätten (29 § SksanL). Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna När en ansökan om skuldsanering kommer in till kronofogdemyn- digheten registreras ärendet i det datoriserade ärendehanterings- systemet SkuSan. Denna registrering, som bl.a. innebär att gälde- närens personuppgifter läggs in i systemet, sköts antingen av en kanslist eller av en handläggare. Den administrativa hanteringen i enskilda ärenden sköts för det mesta av handläggaren själv. Som exempel kan nämnas att handläg- garen skickar förslagen om skuldsanering till borgenärerna och bevakar att dessa blir delgivna föreläggandena (jfr avsnitt 7.3.3). Handläggarna upprättar skuldförteckningar samt betalningsplaner med hjälp av SkuSan. När ett ärende har registrerats skall kronofogdemyndigheten göra en inledande prövning av ansökan. Denna prövning skall vara av både formellt och materiellt slag. Om ansökan inte avvisas är kronofogdemyndigheten skyldig att se till att myndigheten har tillgång till den utredning om gälde- närens personliga och ekonomiska förhållanden som är nödvändig för att myndigheten skall kunna ta ställning till om skuldsanering skall inledas. Om det finns särskilda skäl får myndigheten hålla sammanträde för att avgöra frågan (se 13 § första stycket andra meningen SksanL). Ett beslut om att inleda skuldsanering är inte något definitivt ställningstagande utan ansökan kan avslås om det senare under hand- läggningen skulle visa sig att gäldenären inte uppfyller lagens krav för skuldsanering. Av skuldsaneringslagens förarbeten framgår att syftet med detta inledande moment i förfarandet var att det skulle ske en första gall- ring av flertalet av de ansökningar som inte borde leda till skuldsanering.5 Ett inledandebeslut borde bara med- delas om utsikterna att sedermera nå en skuldsanering kunde anses vara goda. Skälet till detta var att kronofogdemyndigheten inte i onödan skulle lägga resurser på hopplösa fall, vilket även ansågs 5 Se prop. Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna ligga i borgenärernas intresse. Man räknade med att antalet avslags- beslut efter beslut om att inleda skuldsanering inte skulle bli särskilt stort. inledande utredningsarbete i praktiken Vid utredningens besök hos olika kronofogdemyndigheter har följande framkommit om det inledande utredningsarbetet. Det första handläggningsmomentet består i att handläggaren går igenom gäldenärens ansökan om skuldsanering och bifogade hand- lingar. De uppgifter som gäldenären lämnat i sin ansökan kontrolleras därefter mot skattemyndighetens register och utsökningsregistret. Det förekommer även att handläggaren kontrollerar om det finns uppgifter om gäldenären i bilregistret eller Patent- och registre- ringsverkets register. I de fall handläggaren inte anser att upp- gifterna i en ansökan och i tillgängliga register utgör ett tillräckligt beslutsunderlag samt det av ansökan inte framgår att förutsättningar för skuldsanering saknas, tillställs gäldenären ett kompletterings- föreläggande. Om en ansökan endast behöver kompletteras med enklare uppgifter inhämtar handläggaren normalt dessa per telefon från gäldenären. I detta skede av förfarandet kallar handläggaren i praktiken aldrig gäldenären till sammanträde, utan kontakterna med gäldenären sker i stort sett bara per brev eller telefon. Vid behov tar dock handläggaren kontakt med andra myndigheter, såsom arbets- förmedlingen och . Inledandebeslut leder vanligtvis till skuldsanering Av uppgifter som utredningen har inhämtat från framgår att det är sällan en gäldenär inte blir beviljad skuldsanering om kronofogdemyndigheten har fattat ett inledande- beslut. –2002 ledde av alla inledda skuldsaneringar till ett beslut om skuldsanering i steg 2 eller steg 3. Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna Tabell 6.2 Av tabellen framgår det totala antalet ärenden i vilka skuldsanering inletts –2002. Vidare framgår det totala antalet beslut om skuldsanering som fattades i steg 2 och steg 3 . Observera att besluten i steg 2 och steg 3 kan avse ärenden som inletts . Dessutom framgår hur många pro- cent av antalet inledda ärenden som ledde till ett beslut om skuld- sanering. De angivna procentsatserna är avrundade till närmaste heltal. som lett till beslut om i steg 2 och 3 Utredningen kan således konstatera att gäldenären vanligtvis har beviljats skuldsanering i de ärenden kronofogdemyndigheten har beslutat att inleda sådan. Således har det stora flertalet av de ansök- ningar som inte borde leda till en skuldsanering sållats bort redan vid myndighetens inledande prövning av en ansökan. Kronofogde- myndigheten har därmed inte lagt resurser på hopplösa fall; helt i enlighet med vad som avsågs vid lagens tillkomst. 6.6Förbudet mot exekutiva åtgärder Enligt 25 § SksanL råder ett förbud mot exekutiva åtgärder mot gäldenären efter det att kronofogdemyndigheten beslutat om att inleda skuldsanering (se även avsnitt 2.11). Verkställighetsförbudet gäller för de fordringar som har uppkommit före beslutet om att inleda skuldsanering och som är av det slag att de kan komma att Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna omfattas av en skuldsanering. Förbudet gäller fram till dess frågan om skuldsanering är avgjord om inte rätten på begäran av en borge- när bestämmer annat. I skuldsaneringslagens förarbeten motiverades verkställighets- förbudet med att detta skulle göra det möjligt för gäldenären att reda upp sina ekonomiska förhållanden.6 Det fortsatta förfarandet skulle inte störas av pågående verkställighet mot gäldenären. I praktiken innebär verkställighetsförbudet, att den gäldenär som vid inledandebeslutet har en pågående löneutmätning får tillbaka rätten att disponera över hela sin inkomst. Den praktiska tillämpningen av verkställighetsförbudet I den praktiska tillämpningen har handläggarna på kronofogde- myndigheten vanligtvis uppmanat gäldenären att spara sitt månat- liga betalningsutrymme eller ett belopp som motsvarar vad som skulle ha utmätts . Vid skuldsanering har det sedan bestämts att det totala belopp som gäldenären har sparat , det s.k. överskottet, skall fördelas mellan dennes borgenärer och att betalning skall ske vid det första betalnings- tillfället. Att gäldenären har sparat sitt överskott under handläggnings- tiden för att beloppet skall komma borgenärerna tillgodo, har i praxis varit en omständighet som vid den allmänna skälighetsbedömningen tillmätts betydelse, ibland avgörande sådan.7 Man har ansett att gäldenärens sätt att hantera den situationen skall inbegripas i en av de i lagen uppräknande omständigheter som särskilt skall beaktas; de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina för- pliktelser. Den gäldenär, som inte har sparat det belopp som denne haft förmåga att spara, har fått avslag på sin ansökan om skuldsanering. I andra fall har den omständigheten att gäldenären inte har sparat sitt överskott inte påverkat bedömningen av dennes ansökan nega- tivt. Så har varit fallet om gäldenären kunnat visa att han använt pengarna till s.k. nödvändiga utgifter. I kronofogdemyndighetens praxis har detta ofta motiverats med att gäldenären varit föremål för löneutmätning och att många nödvändiga behov Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna därför blivit eftersatta. Nödvändiga utgifter har exempelvis ansetts vara inköp av glasögon och tandvårdkostnader. Några aktörers reflektioner av gäldenärens överskott för verkställighetsförbudet Enligt handläggare på Intrum i har det blivit allt vanligare att gäldenären fram till dess slutligt beslut fattats i skuld- saneringsfrågan får förbehålla sig höga kostnader för tandvård och glasögon. Det månatliga belopp som gäldenären skulle ha kunnat spara och som då hade fördelats mellan borgenärerna vid en skuld- sanering, har gäldenären i stället fått förbehålla sig för dylika utgifter (se även avsnitt 6.9.2 nedan). Vid utredningens besök på har domarna påpekat att det är oklart vad gäldenären får använda sitt eventuella överskott till. Vissa gäldenärer sparar pengarna och andra använder dem till olika utgifter, vilket synes vara beroende av vad den enskilde hand- läggaren hos kronofogdemyndigheten ger besked om. Vid i har man påpekat att den praxis som råder om att gäldenärens överskott i normalfallet skall fördelas mellan borgenärerna, har medfört att den faktiska betal- ningsperioden blir längre än för många gäldenärer. Som utredningen har redogjort för ovan i avsnitt 6.5 har krono- fogdemyndigheten redan i samband med myndighetens initiala prövning av en ansökan ett visst utredningsansvar. Det egentliga utredningsarbetet skall emellertid ta vid efter det att en skuldsane- ring har inletts (se 15 § SksanL). Om det kan antas vara till fördel för utredningen, får kronofogdemyndigheten kalla gäldenären att inställa sig personligen vid ett sammanträde hos myndigheten (se 16 § SksanL). Om det finns skäl får kronofogdemyndigheten till det sammanträdet kalla även en borgenär, annan myndighet eller någon annan som kan bidra till utredningen av ärendet (se 17 § SksanL). Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna Av skuldsaneringslagens förarbeten framgår att kronofogde- myndighetens utredningsskyldighet skulle ta sikte på att ärendet skall utredas så att ett förslag till skuldsanering kan läggas fram.8 har möjlighet att hålla sammanträde under sin handläggning. Det förutsattes dock att det endast undan- tagsvis skulle vara behövligt med ett sammanträde. Vid kronofogdemyndigheten görs ett relativt omfattande utred- ningsarbete redan i samband med den inledande prövningen av en ansökan. Utredningen har vid sina besök hos olika kronofogde- myndigheter erfarit att det utredningsarbete som följer härefter, dvs. efter att det har förordnats om inledande av skuldsanering, till stor del består av att handläggaren gör en sammanställning över de fordringar som borgenärerna bevakat och kontrollerar att de borge- närer som gäldenären angivit i sin ansökan också bevakar sina fordringar. Vidare har utredningen erfarit följande. Om en känd borgenär inte bevakar sin fordran anmodar handläggaren skriftligen denne att inkomma med bevakning. I de fall gäldenären har lämnat brist- fälliga uppgifter angående en borgenär som inte har bevakat sin fordran, vilket inte är ovanligt, är ett nödvändigt tidskrävande moment i utredningsarbetet att söka reda på vem som är rätt borgenär. Detta hänger samman med kravet på att samtliga kända fordringsägare måste delges ett föreläggande att yttra sig över förslaget om skuld- sanering (se 19 § SksanL). Att en känd borgenär inte bevakar sin fordran är en särskild fråga som utredningen kommer att redogöra närmare för i avsnitt 9.3.3. När sammanställningen över gäldenärens samtliga skulder är klar tar handläggaren vanligtvis kontakt med gäldenären för att kontrol- lera att dennes inkomster och utgifter inte har förändrats sedan ansökan gavs in till kronofogdemyndigheten. Därefter övergår hand- läggningen till det moment i förfarandet som består av att upprätta ett förslag till frivillig skuldsanering. Avslutningsvis kan nämnas att kronofogdemyndigheten sällan utnyttjat möjligheten att hålla sammanträde. De kontakter hand- läggaren haft med gäldenären har i princip uteslutande skett per 8 Se prop. Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna telefon eller brev. Detta gäller även de kontakter som har tagits med borgenärer och andra myndigheter. När det finns behövlig utredning skall gäldenären, tillsammans med kronofogdemyndigheten, upprätta ett förslag om skuldsanering (se 18 § SksanL). Enligt skuldsaneringslagens förarbeten var tanken att kronofogde- myndighetens utredningsarbete skulle sträva mot att åstadkomma ett förslag om skuldsanering som kan godtas av borgenärerna.9 Tanken var också att borgenärerna skulle involveras i detta arbete. Ett förslag om skuldsanering kan inte läggas fram mot gäldenärens vilja. Det kan inte heller läggas fram mot kronofogdemyndighetens vilja. Vill en gäldenär exempelvis inte godta en föreslagen betal- ningsplan skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan.10 Det praktiska arbetet med förslagen Utredningen har erfarit följande om det praktiska arbetet med skuldsaneringsförslagen. Efter det att handläggaren upprättat för- slaget om skuldsanering skickas detta jämte inkomna bevakningar till gäldenären för genomgång. Om gäldenären godtar det upprät- tade förslaget skickas det till samtliga kända borgenärer för yttrande (se 19 § SksanL). Borgenärerna involveras sällan vid upprättandet av ett förslag. Det förekommer att ett förslag som upprättats måste ändras för att det tillkommer nya uppgifter som varit okända för handläggaren, t.ex. okända fordringar på mindre belopp eller fordringsbelopp som bevakats med felaktigt belopp. Ett nytt för- slag måste då upprättas och skickas till samtliga parter en gång till. Detta är också en särskild fråga som utredningen kommer att redo- göra närmare för i avsnitt 9.3.3. Ett moment i arbetet med förslagen är att delge samtliga kända borgenärer förslaget om skuldsanering. Delgivningsproblem är inte ovanligt. Problemet kommer att belysas närmare i avsnitt 9.3.3. 10Se NJA 1998 s. 15 Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna Allt fler skuldsaneringsförslag godtas av samtliga borgenärer –2002 upprättade kronofogdemyndigheterna totalt 12 383 förslag om skuldsanering. Av dessa accepterades 6 024 av samtliga fordringsägare. Ungefär hälften av alla upprättade förslag ledde således till ett beslut om frivillig skuldsanering. har påtalat att ett för högt antal förslag har redovisats under dessa år. Detta hänger samman med, som redogjorts för ovan, att det ibland upprättas flera förslag i ett och samma ärende. redovisas i statistik endast ett förslag per ärende. För det året kan konstateras att av de framlagda förslagen accepterades av samtliga borgenärer. Tabell 6.3 Av tabellen framgår det antal förslag till skuldsanering som kronofogdemyndigheterna upprättade –2003. Vidare framgår hur många beslut om skuldsanering som fastställdes av myndigheten och hur många ärenden som överlämnades till tingsrätterna . steg 2 (KFM) Källa: RSV och SKV Merparten av gäldenärerna betalar av de skulder som omfattas av skuldsaneringen I samband med och gemen- samma utvärdering av skuldsaneringsförfarandet 2001 uppskattade att 35–av alla de förslag om skuldsane- ring som fastställs av kronofogdemyndigheten var s.k. nollförslag, dvs. förslag utan någon betalningsplan.11 Gäldenärernas återbetal- 11 Se RSV Rapport 2002:5 s. 22. Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna ningsprocent av skulder som omfattas av skuldsanering togs också upp i den gemensamma uppföljning som verken gjorde 2002. Av PM 2003:26 framgår att merparten av de gälde- närer som beviljades skuldsanering skulle betala av de skulder som omfattades av skuldsaneringen. Vidare framgår att av gäldenärerna inte skulle betala något alls, dvs. skuldsaneringen var inte förenad med någon betal- ningsplan. Tabell 6.4 Av tabellen framgår återbetalningsprocenten för de gäldenärer som beviljades skuldsanering i steg 2 . skuldsaneringar i steg 2 Källa: PM 2003:26 En samordnad uppföljning av skuld- saneringsprocessen 6.9Utformningen av förslaget om skuldsanering Det förslag till skuldsanering som tas fram skall utformas så att det innehåller uppgifter om vilka fordringar som skall omfattas av skuld- saneringen och vad som skall gälla för dem. Dessutom skall framgå vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna, och förslaget skall även innehålla en betalningsplan som visar när och hur kvar- stående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas (se 8 och 18 §§ SksanL). Enligt 7 § SksanL har alla fordringar som omfattas av en skuldsane- ring lika rätt. En fordran får dock ges sämre rätt om borgenären samtycker. Dessutom får en borgenär vars fordran är på mindre Steg 2 – Handläggningen vid kronofogdemyndigheterna belopp ges full betalning, om det är skäligt med hänsyn till omfatt- ningen av skulderna och övriga omständigheter. Enligt skuldsaneringslagens förarbeten skall en fordran vara på ett mycket litet belopp jämfört med övriga fordringar i ärendet för att omfattas av undantagsregeln för småfordringar.12 I förarbetena angavs att fordringar som understiger i många fall borde kunna falla in under nämnda regel, vilket i dagens penningvärde skulle motsvara . Det förekommer ofta att en gäldenär har en eller flera borgenärer vars totala utdelning är på mindre belopp jämfört med övriga borgenärers utdelning. föreslår vanligtvis att dessa borgenärer skall få hela sin betalning av betalningsplanen. Myndigheten förslår att övriga borgenär skall få sina första betalningar först därefter. I den praktiska tillämpningen är det således vanligt att fordringar ges en obetydligt sämre rätt. I den praktiska tillämpningen ges dock en borgenär mycket sällan full betalning, även om dennes fordran är på ett mycket litet belopp jämfört med övriga borgenärers fordringar. Det hänger samman med att full betalning till en borgenär vanligtvis medför att en sådan betalning blir orimligt stor i förhållande till den betalning övriga borgenärer får, om man ser till skuldbeloppen. Det har dock från flera håll framförts till utredningen att det inte är alldeles ovanligt att en borgenär med mindre fordringsbelopp gör gällande att denne skall få full betalning och motsätter sig förslaget till skuldsanering om denne inte får det. Vid en skuldsanering skall enligt 8 § första stycket 3 p. SksanL be- stämmas vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna.