sou · GSB3118d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I rapporten anför man att kommunerna behöver förstärkta resurser för att planera bättre samt utveckla Bättre samverkan och planering dialogen med brukare och anhöriga för att kunna genomföra lokala behovskartläggningar. Man anför vidare att kommunerna även be- höver förbättra sin planering för ungdomar som kommer att flytta från föräldrahemmet. Man framhåller att kommunerna dessutom behöver effektivisera det regionala samarbetet kring planering för skolungdomar. Utredningen delar och uppfattning om behovet av samverkan mellan olika kommunala förvaltningar i frågor som rör boendeplanering, för att äldres och funktionshind- rades behov skall bli beaktade. Som och anfört är det en uppgift för kommunledningen i respektive kom- mun att åstadkomma en fungerande samverkan. Utredningen delar också och uppfattning om vikten av att kommunerna har en uppsökande verksamhet i förhållande till äldre och funktionshindrade. Den uppsökande verksamheten ger kom- munerna ett bättre underlag för sin kommunala bostadsplanering. Av 13 kap. 2 § socialtjänstlagen framgår bl.a. att skall verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose framtida behov av bistånd i form av hemtjänst samt särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för funktionshindrade. Enligt 26 § LSS skall inom länet bl.a. verka för att kommunerna och landstingen planerar för att kunna tillgodose framtida stöd- och servicebehov. uppgifter i detta avseende innebär alltså inte bara att verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose behovet av särskilda boendeformer och bostäder med särskild service, utan även att verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose behoven av hemtjänst och insatser enligt LSS och att landstingen planerar för att kunna tillgodose behovet av rådgivning och annat personligt stöd enligt LSS. I förarbetena till bestämmelserna (prop. 1999/2000:79) anges bl.a. (s. 83) att regeringen särskilt vill markera att länsstyrelserna har en viktig uppgift och en viktig roll att fylla i kommunernas och landstingens planeringsprocess. Vidare anges att regeringen fäster stor vikt vid att frågan uttryckligen lagregleras även om det inte innebär någon stor förändring mot vad som gäller . Utredningen delar regeringens bedöm- ning att länsstyrelserna har en viktig uppgift att fylla när det gäller att åstadkomma en bättre planering för att de behov, som avses i de aktuella bestämmelserna, skall kunna tillgodoses. Att länsstyrelser- na på ett aktivt sätt verkar för en bättre planering är därför av stor betydelse. Bättre samverkan och planering Utredningen vill slutligen även peka på att gett ut rapporten av boende för personer med funktionshinder. I rapporten beskrivs kommunens ansvar och förutsättningar samt planeringsprocessens olika delar. Rapporten vänder sig i första hand till politiker och ansvariga tjänstemän i de olika förvaltningar som är involverade i planeringen av bostäder. Utredningen anser att rapporten utgör en god väg- ledning för att stödja kommunerna i deras arbete med planering och uppbyggnad av bostäder för funktionshindrade. I rapporten från (s. 11) påtalas ett särskilt problem som utredningen vill lyfta fram. Man anger där följande under rubriken behandling av personuppgifter inom . Lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom social- tjänsten kompletterar personuppgiftslagen (PUL) och anger när det är tillåtet att inom behandla personuppgifter helt eller delvis automatiserat och i vissa register1. Syftet med lagen är att se till att har möjlighet att utnyttja IT för att höja effektiviteten och kvaliteten i sitt arbete som ett fullgott integritetsskydd garanteras. Enligt SoL och LSS är kommunen skyldig att bedriva uppsökande verksamhet och göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. Kommunen har också till uppgift att fortlöpande följa upp vilka personer i kommunen som omfattas av LSS och vilka deras behov av stöd och service är. Kommunens planeringsskyldighet för insatser enligt LSS och för vissa insatser enligt SoL framgår av respektive lag. En följd av dessa lagstadgade krav blir att kommunen måste samla in och sammanställa information i planeringssyfte. Ett problem i sam- manhanget är att det i lagen (2001:454) om behandling av person- uppgifter inom finns en bestämmelse (7 a §) med ett förbud mot att i sammanställningar av personuppgifter ta in känsliga personuppgifter eller uppgifter i övrigt om ömtåliga personliga för- hållanden. De undantag som finns från förbudet gäller inte till exempel planeringsverksamhet. Avidentifierad information kan vara problematisk att använda efter- som bistånd och insatser ofta är helt kopplade till person. Det är svårt att planera till exempel en gruppbostad enligt LSS utan att veta exakt vilka personer som har behov av insatsen, vad de har för funktions- hinder och vilka specifika behov och önskemål just dessa personer behöver få tillgodosedda. 1 Med socialtjänst menas i detta sammanhang bland annat verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktions- hindrade. Bättre samverkan och planering För att en effektiv planering ska vara möjlig och dokumentation ska kunna användas i detta syfte torde en ändring av den aktuella bestäm- melsen vara nödvändig. har framfört detta till . Enligt utredningens bedömning finns det anledning att se över om 7 a § lagen om behandling av personuppgifter inom bör ändras, i enlighet med vad anfört ovan. 13En ökad användning av individuell plan? I betänkandet behandlas genomgående regleringen i eller tillämp- ningen av socialtjänstlagen först i avsnitten och därefter LSS. I detta avsnitt är turordningen den omvända. Anledningen är att det i LSS finns en bestämmelse om individuell plan, medan det i social- tjänstlagen saknas en motsvarighet. Av praktiska skäl är det därför naturligt att inleda avsnittet med ett övervägande om individuell plan enligt LSS. 13.1Individuell plan enligt LSS Utredningens bedömning: Individuell plan enligt 10 § LSS bör användas i större omfattning än . Den individuella planen ger ett ökat inflytande och självbestämmande för brukaren. Genom att behoven synliggörs i den individuella planen under- lättas planeringen av framtida insatser från kommunen och . LSS- och hjälpmedelsutredningen har föreslagit att den enskilde skall erbjudas att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom eller henne, i samband med att insats enligt LSS beviljas. Detta för- slag bör på ett effektivt sätt kunna bidra till en ökad användning av individuell plan. I samband med att en insats enligt LSS beviljas kan den enskilde enligt 10 § samma lag begära att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom. I planen skall även redovisas åtgärder som vidtas av andra än kommunen eller . Planen skall fortlöpande och minst en gång omprövas. och kommunen skall underrätta var- andra om upprättade planer. En ökad användning av individuell plan? Bestämmelsen i LSS om individuell plan har inte ändrats sedan lagen trädde i kraft . I förarbetena (prop. 1992/93:159 Bilaga 1) har den föredragande departementschefen anfört bl.a. följande (s. 97). För egen del anser jag att den enskilde skall ha rätt att få en individuell plan som beskriver beslutade och planerade insatser. Därigenom kan den enskilde ges ett inflytande över de åtgärder som planeras och få en överblick över när olika insatser skall komma i fråga. Planen bör utgå från den enskildes egna mål, intressen och önskemål. Den bör omfatta olika behov som kan tillgodoses genom insatser från flera kompetens- områden. Jag anser vidare att planen bör utformas så att den ger möjlighet till uppföljning och förändringar och att den skall omprövas fortlöpande. har 2002 genomfört ett utveck- lings- och informationsprojekt, Individuell plan på den enskildes villkor. I slutrapporten (s. 7 f.) konstateras bl.a. att individuell plan enligt LSS och individuell habiliterings- och rehabiliteringsplan enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), väl genomförda och rätt använda, ökar den enskildes inflytande och självbestämmande. Vidare konstateras att individuell plan enligt LSS ger ett tydligare samordningsansvar och bättre förutsättning för förändring och problemlösning. Projektet visade också att brukarens ökade in- flytande och självbestämmande ger vinster för de professionella aktörerna. Trots de positiva effekter som har konstaterat att individuell plan enligt LSS ger, både för brukaren och för de professionella aktörerna, används planen i mycket liten utsträck- ning. Som en del i utvecklings- och informations- projekt samlades, genom en enkät till kommunerna, in uppgifter om hur många barn, ungdomar och vuxna som hade en individuell plan enligt LSS . Kommunerna uppgav då att knappt 2 400 personer hade en individuell plan, vilket var av de cirka 45 500 personer som hade insatser enligt LSS från kommunen (publikation Individuell plan på den enskildes villkor, Del 2, Planer enligt LSS och HSL i praktiken, s. 33 ff.). frågade kommunerna på nytt hur många som hade en individuell plan enligt LSS. Resultatet av undersökningen visade att knappt 3 200 barn, ungdomar och vuxna hade en individuell plan enligt LSS (Socialstyrel- sens publikation Hur många har en individuell plan enligt LSS? – Resultat av en enkät till kommunerna , s. 7). En ökad användning av individuell plan? av de personer som hade LSS-insatser från kom- munen också hade en individuell plan. LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06) har i betänkandet LSS – Särskilt personligt stöd (SOU 2004:103), som överlämnades till regeringen , gjort bedömningen (s. 237) att det är angeläget att öka användandet av individuell plan och att huvudmännens ansvar därför bör utvecklas. I betänkandet förslås därför att den enskilde skall erbjudas att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom eller henne, i samband med att insats enligt LSS beviljas. Förslaget innebär alltså en skyldighet för kommunen eller att erbjuda en individuell plan. Enligt nuvarande reglering kan den enskilde begära att en individuell plan upprättas. Detta innebär att det främst är på den enskildes initiativ som en individuell plan kan komma till stånd. Vidare föreslås i betänkandet att planen fort- löpande och minst en gång skall följas upp, utvärderas och omprövas. Om den enskilde lämnar samtycke, skall och kommunen underrätta varandra om innehållet i upprättade planer. LSS- och hjälpmedelsutredningen har bl.a. anfört att det under utredningsarbetet med att förtydliga insatsen råd och stöd har framkommit att individuell plan används i alltför liten omfattning bl.a. beroende på bristfällig information och kunskap hos både brukare och personal. Både handläggare och huvudmän ser, enligt LSS- och hjälpmedelsutredningen, ett tydligt samband mellan planen och delar i särskilt personligt stöd (föreslagen benämning på insatsen rådgivning och annat personligt stöd enligt 9 § 1 LSS) och anser att planen kan utvecklas som ett instrument för planering och uppföljning. Vidare understryker brukarrepresentanter, enligt vad som anges i betänkandet, att planen kan stödja den enskildes möjligheter att planera och styra sitt liv och att individuell plan enligt LSS ger bättre möjligheter till inflytande och självbestäm- mande än andra liknande planer. Utredningen delar LSS- och hjälpmedelsutredningens uppfatt- ning att användningen av individuell plan enligt LSS bör öka. En individuell plan enligt LSS, i vilken pågående och planerade insatser anges, bör skapa goda förutsättningar för inflytande och själv- bestämmande för den enskilde brukaren. Genom att man, i den utsträckning det är möjligt, anger tidpunkter för när planerade insatser skall börja utgå, skapas förutsägbarhet i planeringen. Då den enskildes behov av insatser synliggörs i den individuella planen, bör förutsättningarna förbättras för kommunen eller att En ökad användning av individuell plan? planera för att kunna tillgodose behoven. Om det finns en indivi- duell plan, i vilken tidpunkter för planerade insatser anges, bör detta medföra en förbättrad beredskap för kommunen eller lands- tinget för att kunna tillhandahålla den aktuella insatsen vid den angivna tidpunkten. De flesta kommuner och landsting som har besvarat utredningens enkät har också uppgett att individuella planer underlättar planeringen för kommunen respektive lands- tinget. En individuell plan kan säkerligen inte anses vara lämplig för alla personer som har insatser enligt LSS. Det finns heller inte något självändamål i att upprätta en individuell plan för alla brukare. Med hänsyn till att av det totala antalet personer med insatser enligt LSS hade en individuell plan för senaste undersökning , står det dock enligt utredningens mening klart att denna andel bör kunna öka avsevärt. I likhet med LSS- och hjälpmedelsutredningen anser utredningen att huvudmännens ansvar för erbjudande om att upp- rätta en individuell plan bör utökas. Det är huvudmännens ansvar att se till att de enskilda får tillgång till de insatser de är berättigade till. Kommuner och landsting bör då också mera aktivt verka för en ökad användning av individuell plan. LSS- och hjälpmedelsutred- ningens förslag bör på ett effektivt sätt kunna bidra till detta. 13.2Individuell plan enligt socialtjänstlagen Utredningens bedömning: Inom ramen för utredningens upp- drag saknas anledning att föreslå en bestämmelse om individuell plan i socialtjänstlagen av det slag som föreskrivs i 10 § LSS. I socialtjänstlagen finns det inte någon motsvarighet till bestäm- melsen om individuell plan i 10 § LSS. Utredningen om bemötande av äldre (S 1995:15) föreslog i sitt slutbetänkande Bemötandet av äldre (SOU 1997:170) att en sådan bestämmelse skulle införas. Enligt förslaget (s. 272) skulle den enskilde kunna begära att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättades inom i samråd med honom/henne. I planen skulle vidare även redovisas åtgärder som vidtas av andra än . Planen skulle, enligt förslaget, fortlöpande och minst en gång om En ökad användning av individuell plan? Förslaget har emellertid inte lett till någon lag- stiftning. gäller nya bestämmelser i lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård (betalningsansvarslagen). Enligt 10 § första stycket betalnings- ansvarslagen, i den lydelse som gäller, har en kommun betalningsansvar för patienter vid enheter för somatisk akutsjuk- vård, geriatrisk vård eller psykiatrisk vård inom slutna hälso- och sjukvård som är utskrivningsklara och för vilka en vårdplan är upprättad. fanns inget krav på att en vårdplan skulle vara upprättad för att kommunens betalningsansvar skulle inträda. En vårdplan skall upprättas för en patient som efter att ha skrivits ut från en enhet inom slutna hälso- och sjukvård av den behandlande läkaren bedöms behöva kommunens socialtjänst eller hälso- och sjukvård, eller primärvård, öppna psykiatriska vård eller annan öppenvård. Detta framgår av 10 b § betalningsansvarslagen. (se avsnitt 7.7) har i betänkandet Sam- manhållen hemvård (SOU 2004:68) föreslagit (s. 87) att en vård- och omsorgsplan skall upprättas på den enskildes begäran eller med dennes samtycke oberoende av var behoven av vård och omsorg aktualiseras. När en vård- och omsorgsplan upprättas skall kommu- nen, enligt förslaget, utse en namngiven samordnare/kontakt- person. I betänkandet anges vidare bl.a. följande om förslaget (s. 90 f.). Kommunen ska ha ansvar för att en vård- och omsorgsplan upprättas i samband med biståndsbeslut för personer som behöver vård och omsorg i ordinärt eller särskilt boende. En bestämmelse om vård- och omsorgsplan införs i en ny paragraf 11 kap. 4 a § SoL. En vård- och omsorgsplan ska upprättas om den enskilde begär eller samtycker till det. Planen ska innefatta de insatser och omsorger som beviljas eller planeras enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt de medicinska insatser, inklusive habilitering, rehabilitering och hjälpmedel som kommunen och ska anordna enligt hälso- och sjukvårdslagen. Även insatser från andra myndigheter och organisationer ska ingå. Av vård- och omsorgsplanen ska framgå att det är kommunen som har ansvaret för hälso- och sjukvården i den enskildes hem. Planens upprättande utgör då också markeringen av att ansvaret för den enskildes hälso- och sjukvård har övergått till kommunen. Utredningen har övervägt lämpligheten av att införa en bestäm- melse om individuell plan i socialtjänstlagen motsvarande den som En ökad användning av individuell plan? finns i 10 § LSS. Under utredningens arbete har det dock fram- kommit omständigheter som tyder på att en individuell plan inte kan fylla samma funktion vid planering av framtida biståndsinsatser till äldre personer, jämfört med vid planering av insatser enligt LSS till personer med funktionshinder. Behoven och sjukdomsbilden kan förändras snabbt. Ofta uppkommer ett behov av särskilt boende plötsligt efter ett sjukdomsfall eller ett olyckstillbud. På vissa håll är den genomsnittliga boendetiden i särskilda boenden för äldre mycket kort, varför omsättningen av de boende är stor. Om- ständigheter av detta slag gör det mycket svårt att på en individuell nivå göra en meningsfull planering på för äldre personer. Individuell planering av insatser till äldre personer, i form av bistånd enligt socialtjänstlagen, får därför ske på annat sätt, t.ex. vid vårdplanering enligt betalningsansvarslagen, i de fall detta är aktuellt. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte, inom ramen för detta uppdrag, finns anledning att föreslå någon bestäm- melse om individuell plan i socialtjänstlagen. Med de utgångs- punkter som utredningen har, finns inte heller skäl att ta ställning till ett införande av en vård- och omsorgsplan av det slag som föreslår. Utredningen vill dock betona att det naturligtvis är mycket viktigt att kommunen har en tillräcklig planering så att den enskilde inom skälig tid kan få det bistånd enligt socialtjänstlagen som han eller hon behöver för att till- försäkras en skälig levnadsnivå. 14Avslag på ansökningar om insatser enligt socialtjänstlagen eller LSS trots ett bedömt behov Utredningens bedömning: Det är inte förenligt med gällande lagstiftning att avslå ansökningar om bistånd enligt socialtjänst- lagen eller insatser enligt LSS genom att åberopa att ett gyn- nande beslut inte bedöms kunna verkställas inom rimlig tid, när samtliga förutsättningar för att meddela ett bifallsbeslut före- ligger. Utredningen har i avsnitt 9 analyserat varför det förekommer att kommuner och landsting avslår ansökningar trots ett bedömt behov enligt socialtjänstlagen eller LSS. I avsnittet redovisas även vissa statistikuppgifter. Utredningen hänvisar till detta avsnitt. Som nämnts i avsnitt 9 är skälet till att det i en del kommuner förekommer att man meddelar avslagsbeslut på en ansökan trots att ett behov anses föreligga, att det bedöms att möjligheter saknas att verkställa ett beslut inom rimlig tid. Av avsnitt 9 framgår vidare att förfarandet är mest utbrett när det gäller beslut enligt socialtjänst- lagen om särskilt boende1, men att det även förekommer i viss utsträckning vid kommunala beslut om insatser enligt LSS. Där- emot tycks förfarandet förekomma i mycket liten utsträckning vid beslut av landsting om råd och stöd enligt LSS. Som anförts i avsnitt 9.1.1 och 9.1.2 beror besluten om avslag trots bedömt behov huvudsakligen på en brist på boenden. De skäl som kommunerna åberopar för sitt förfarande tycks vanligen vara rättssäkerhetsskäl; kan kommunen inte verkställa ett gynnande beslut inom rimlig tid anser man att det är bättre att meddela ett avslagsbeslut, trots att det är klarlagt i ärendet att sökanden har behov av det bistånd eller den insats som ansökan avser och att även övriga förutsättningar beträffande rätten till biståndet eller insatsen är uppfyllda. För att tillförsäkra den enskilde en insats 1 Här inkluderas även bostad med särskild service för personer och korttids- boende. Avslag på ansökningar om insatser enligt socialtjänstlagen eller LSS avslås alltså hans eller hennes ansökan. Genom att meddela den enskilde ett avslagsbeslut har han eller hon möjlighet att överklaga beslutet till länsrätten. Denna möjlighet finns bara när ett beslut går den enskilde emot. Gynnande beslut kan alltså inte överklagas, eftersom sådana beslut inte är negativa för den enskilde. Som framgått i avsnitt 9.1.1 stöds det aktuella förfarandet av ett uttalande av JO (JO:s beslut , dnr 2577-2000). Utredningen har mer utförligt redogjort för JO:s beslut i av- snitt 1.3.9. JO pekar i sitt beslut på att det före inte hade någon praktisk betydelse om det var en nämnd eller länsrätten som hade beslutat om att den enskilde hade rätt till särskilt boende. Efter ändringarna i socialtjänstlagen och LSS framhåller JO att situationen är en annan. hade nämligen då getts befogenhet att vid vite förelägga en kom- mun, som inte fullgjorde vad som ålagts denna i en lagakraftvunnen dom om rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen eller insatser enligt LSS, att avhjälpa bristen. JO understryker i sitt beslut vikten av att nämnden, när den enskilde har rätt till en viss insats, klarlägger om insatsen kan tillhandahållas inom rimlig tid. Om det kan förväntas bli svårt att verkställa ett beslut om bistånd ligger det enligt JO, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, nära till hands att anse att ansökan bör avslås. Därigenom bereds den enskilde möjlighet att överklaga beslutet till domstol. När det gäller frågan hur för verkställighet som måste accepteras anför JO i sitt beslut att man kan diskutera vad som är rimlig tid. Enligt JO kan det anfört i sina upphävda allmänna råd 1994:32 om att borde gälla som gräns, alltjämt tjäna som riktmärke. Utredningen kan konstatera att de skäl som åberopats till stöd för förfarandet att avslå ansökningar om bistånd enligt socialtjänst- lagen eller insatser enligt LSS är vällovliga. Tanken är att den enskilde, istället för att få ett gynnande beslut som inte kan verk- ställas inom rimlig tid, skall få ett avslagsbeslut som han eller hon kan överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Genom möjligheten till överklagande anser förespråkarna för detta förfarande att den enskildes rättssäkerhet stärks. Enligt utredningen är dock proble- met att och länsstyrelsernas statistik har visat att de personer som får de aktuella avslagsbesluten inte är 2 Allmänna råd från 1994:3 Handläggning och dokumentation inom social- tjänsten. Avslag på ansökningar om insatser enligt socialtjänstlagen eller LSS benägna att överklaga dessa i någon större omfattning3. På grund av den låga överklagandefrekvensen får förfarandet motsatt effekt i förhållande till den avsedda. Härutöver kan sägas att JO:s huvud- argument – att inga åtgärder kunde vidtas om kommunen underlät att verkställa sina beslut – genom utredningens förslag i avsnitt 15.4 får anses bortfalla. Till detta kommer den avgörande principiella invändningen att det varken av lagtexten i socialtjänstlagen eller LSS framgår att bristande möjligheter att verkställa ett beslut skulle kunna vara grund för att avslå en ansökan. Det finns skäl att här peka på vad Regeringsrätten anfört i rättsfallet RÅ 1988 ref. 40, som har behandlats i avsnitt 1.3.8. Regeringsrätten fann i det avgörandet att en enskilds rätt till särskild omsorg i form av boende i en gruppbostad inte påverkas av det förhållandet att inte har någon gruppbostad tillgänglig. Enligt utredningens bestämda uppfattning skall ett bifallsbeslut ovillkorligen meddelas, om de förutsättningar som lagen anger för att meddela ett sådant beslut föreligger.