sou · GSB362 · 2005-01-01 00:00:00 — Eftersom utsläppsrätterna bedöms vara finansiella instrument (se kapitel 11) omfattas handeln med dessa inte av tillsynsansvaret enligt lagen om handel av utsläppsrätter. Det blir då i stället en uppgift för som har tillsyn över all handel med finansiella instrument. Delegationens förslag: Beslut av tillståndsmyndigheten angående tillstånd till utsläpp av koldioxid får överklagas hos miljödom- stolen. För överklagande till miljödomstolen och Miljööver- domstolen skall reglerna i gälla. Beslut av tillsynsmyndigheten angående tilldelning av utsläppsrätter, vitesföreläggande och förbud, offentliggörande av verksamhetsutövare som inte fullgjort sin skyldighet att överlämna tillräckligt många utsläppsrätter, och avgift för underlåtelse att redovisa tillräckligt många utsläpps- rätter i förhållande till verkliga utsläpp får överklagas hos all- män förvaltningsdomstol. Beslut om offentliggörande av namnet på den verksamhetsutövare som inte överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter skall kunna offentliggöras trots att beslutet inte har vunnit laga kraft. Offent- liggörandet får ske tidigast när överklagandetiden löpt ut. Miljödomstolens beslut om återkallelse av ett tillstånd överklagas till . Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Tillsyn, överklagande och vissa frågor om tillstånd Delegationens bedömning: Överklaganderegler beträffande kon- toföringsmyndighetens beslut bör inte införas förrän registerför- ordningen har antagits. Beslut som kan överklagas är sådana som gäller enskilds ställning i förhållande till det allmänna. Således skall de beslut om tillstånd som länsstyrelserna meddelar kunna överklagas liksom Natur- vårdsverkets beslut om tilldelning av utsläppsrätter. Det är natur- ligt att beslut om tillstånd till utsläpp av koldioxid överklagas hos miljödomstolen och att beslut om tilldelning av utsläppsrätter överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Det är enligt delegationen angeläget att ett så ingripande beslut som att återkalla ett tillstånd inte kräver prövningstillstånd. Med den ordning som delegationen föreslår, som innebär att åter- kallelse av tillstånd skall beslutas av miljödomstolen, erfordras inte prövningstillstånd till . Beslut om offentliggörande av namnen på de verksamhets- utövare som inte har lämnat tillräckligt många utsläppsrätter i förhållande till utsläppen av växthusgaser året före skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol liksom be- slut om avgift för underlåtenhet att inte redovisa tillräckligt många utsläppsrätter. handläggning av ärenden enligt lagen om handel med utsläppsrätter omfattas av förvaltningslagen. I den lagen saknas bestämmelser om när en förvaltningsmyndighets beslut blir gällande eller med andra ord när det kan verkställas. Olika meningar har förts fram i doktrinen om det skall var först när beslutet vunnit laga kraft eller om ett beslut skall gälla utan att enighet kunnat nås i frågan. Inte heller har ett omfattande utredningsarbete lett fram till någon allmän regel om när ett beslut blir gällande.1 Enligt delegationen talar över- vägande skäl för att offentliggörandet av en verksamhetsutövares namn skall kunna göras i nära anslutning till att beslutet om offentliggörande meddelas, dock tidigast när överklagandetiden löpt ut. Verksamhetsutövaren har då möjlighet att få beslutet inhi- berat i samband med att denne överklagar beslutet till högre instans (se 29 § förvaltningslagen). Avgörande för om högre instans skall meddela inhibition blir bl.a. vilka verkningar ett offentliggörande 1 Se bl.a. betänkande SOU 1983:73 s. 22 och 110. Tillsyn, överklagande och vissa frågor om tillstånd skulle få för den enskilde verksamhetsutövaren även om denne senare får beslutet ändrat i högre instans. Det är enligt delegationen svårt att f.n. uttala sig i frågor om kontoföringsmyndighetens beslut skall kunna överklagas eller inte. Skälet till detta är att registerförordningen ännu inte beslutats. Regler om överklagande av kontoföringsmyndighetens beslut bör därför anstå till dess att registerförordningen har antagits. 7.3Återkallelse av tillstånd i vissa fall Delegationens bedömning: Utfärdande av utsläppsrätter kan ske till aktuell periods slut även om en verksamhetsutövare väl- jer att lägga ned en anläggnings verksamhet . Eftersom det är viktigt att upprätthålla den koppling som dele- gationen tidigare valt att göra mellan tillstånd till utsläpp av kol- dioxid och erforderliga tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning, kan ett fortsatt utfärdande av utsläppsrätter efter att verksamheten upphört inte ske om miljötillståndet bli- vit återkallat. Genom införandet av handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i koldi- oxidutsläpp utan att verksamhetsutövaren har tillstånd till detta. En anläggning som har tillstånd och som deltar i handelssystemet från början kommer att tilldelas ett visst antal utsläpps- rätter för åren 2005–2007. Verksamhetsutövaren kommer dock inte att få samtliga utsläppsrätter , utan utfärdandet av rätterna kommer att ske med en viss årlig andel (t.ex. en tredjedel ) – närmare bestämt , 2006 och 2007. Hur bör man då göra med utsläppsrätter som tilldelats en an- läggning om tillståndet återkallas? Bör utsläppsrätter i sådana fall utfärdas även för åren efter att tillståndet återkallats? Beroende på av vilket skäl tillståndet återkallas gjorde delegationen i delbetän- 2 Enligt direktivets artikel 11.4 skall den behöriga myndigheten utfärda ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet utsläppsrätter. Tillsyn, överklagande och vissa frågor om tillstånd kande 2 (SOU 2003:120) åtskillnad mellan två fall, och tog ställ- ning i det ena: Om en anläggnings tillstånd återkallats på grund av att tillstån- det inte har följts, så bedömde delegationen att utsläppsrätter som tilldelats för anläggningen inte skall få utfärdas för de verksamhetsår som följer närmast som beslutet om återkallelse meddelades. Beträffande frågan om utfärdande av utsläppsrätter bör ske efter att tillståndet återkallats till följd av att verksamheten har upphört valde delegationen däremot att inte ta ställning i del- betänkande 2. Frågan hänsköts i stället till det nu föreliggande delbetänkandet. Av kontakter som sekretariatet hade med en tjänsteman vid Euro- peiska kommissionen inför delbetänkande 2 framgick att det skulle vara förenligt med direktivet att inte utfärda utsläppsrätter till an- läggningar som upphört med sin verksamhet3. Genom bestämmelserna i artikel 7.6 och 7.7 i registerförord- ningen har det klarlagts vad som skall ske med ett innehavarkonto om ett tillstånd återkallats. Enligt artikel 7.6 skall registerförvalta- ren avsluta innehavarkontot för den anläggning som återkallelsen avser. Detta skall ske året efter återkallandet. Enligt ar- tikel 7.7 kan – om innehavarkontot visar ett överskott på utsläpps- rätter – överskjutande utsläppsrätter överföras till annat konto som verksamhetsutövaren anvisar. När det gäller frågan om återkallelse av tillståndet saknas gemen- skapsrättsliga regler. Kontakter med företrädare för kommissionen har visat att en medlemsstat själv kan avgöra vad som skall hända med tillståndet om verksamheten upphör. I detta avseende finns följande frihetsgrader: 1.Medlemsstaten bestämmer att tillståndet skall återkallas när verk- samheten upphör. I detta fall kan inga ytterligare utsläppsrätter utfärdas för åren efter att tillståndet återkallats, eftersom ett giltigt tillstånd inte längre finns. 2.Medlemsstaten bestämmer att tillståndet skall gälla hela den aktu- ella perioden. En medlemsstat kan bestämma att om verksam- 3 Se SOU 2003:120, s. 116 f. Tillsyn, överklagande och vissa frågor om tillstånd heten upphör så skall tillståndet ändå inte återkallas förrän vid periodens slut. T.ex. skulle ett tillstånd som tilldelas då gälla hela perioden –2007, oavsett om verksam- heten upphör . I detta fall kan utsläppsrätter utfärdas även åren efter att verksamheten upphört, fram till och med i perioden. Slutsatsen blir alltså att en medlemsstat själv kan avgöra om utfär- dande av utsläppsrätter skall ske även efter att en anläggnings verk- samhet har upphört, men med restriktionen att fortsatt utfärdande i sådana fall som längst kan ske till aktuell periods slut. 7.3.3Koppling mellan tillstånd enligt handelsdirektivet och miljötillstånd Delegationen har tidigare valt att som villkor för tillstånd till ut- släpp av koldioxid ange att anläggningarna också skall ha erforder- liga tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning. Genom en sådan koppling sker den samordning av förfarande och villkor mellan IPPC-direktivet och handelsdirektivet som föreskrivs i arti- kel 8 i handelsdirektivet. Härmed kan ett tillstånd enligt handels- direktivet endast gälla så länge inte erforderliga tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning återkallats. Om utsläppsrätter fortsatt skall utfärdas även efter att en an- läggnings verksamhet har upphört, så kan det således bara ske så länge inte erforderliga tillstånd enligt eller äldre miljö- lagstiftning återkallats. Enligt (24 kap. 3 §) får till- ståndsmyndigheten återkalla ett miljötillstånd om verksamheten slutligt har upphört. En verksamhetsutövare som lagt ned en an- läggnings verksamhet – men som fortsatt vill få utsläppsrätter ut- färdade för anläggningen – kan härmed inte vara helt säker på att miljötillståndet, och därmed också tillståndet enligt handelsdirekti- vet, kommer att vara giltigt hela perioden. I praktiken torde dock inte verksamhetsutövarens osäkerhet i detta hänseende behöva vara så stor. Enligt uppgifter från till delegationens sekretariat återkallas nämligen miljötillstånd för en verksamhet som upphört i allmänhet först om verksamhetsutövaren anmäler om att så skall ske. Tillsyn, överklagande och vissa frågor om tillstånd Enligt delegationens mening finns argument såväl för som emot att utsläppsrätter fortsatt bör utfärdas efter att en verksamheten har upphört. För att utsläppsrätter fortsatt bör utfärdas efter att verksam- heten upphört talar att jämfört med en situation där utsläpps- nivåerna bestäms av staten genom skatt och/eller gränsvärden för enskilda anläggningar, så innebär handel med utsläppsrätter att besluten om i vilken mån man vill reducera sina utsläpp helt (eller i varje fall i större utsträckning) läggs på verksamhets- utövaren. Att kunna välja att reducera sina utsläpp genom att upphöra med verksamheten och realisera intäkten från ut- släppsrätterna är därför ett ekonomiskt incitament i handel med utsläppsrätter, som det kan finnas skäl att upprätthålla. Emot att utsläppsrätter fortsatt bör utfärdas efter att verksam- heten upphört talar bl.a. att staten inte bör ge vad som kan uppfattas som ett bidrag till nedläggning av en verksamhet. Vidare torde det i praktiken vara osannolikt att någon verk- samhetsutövare kommer att lägga ned verksamheten enbart med hänsyn till värdet på de utsläppsrätter han tilldelas, vilket kan tala för att man heller inte bör öppna för en sådan möjlig- het. Ett tredje skäl kan vara att en anläggning inte bör tilldelas fler utsläppsrätter än vad den behöver – om rätter utfärdas till en anläggning vars verksamhet upphört så kunde det utsläpps- utrymmet i stället ha givits till någon annan anläggning som bättre behöver det. Vid en samlad bedömning har delegationen kommit till slutsatsen att det bör vara möjligt att fortsatt utfärda utsläppsrätter till aktuell periods slut i det fall en verksamhetsutövare frivilligt väljer att lägga ned en anläggnings verksamhet . anser delegationen att den koppling som tidigare valts mellan tillstånd till utsläpp av koldioxid och erforderliga tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning är viktig att upprätt- hålla. Delegationen finner därför inte skäl att ändra det förslag till reglering avseende återkallande av tillstånd som lämnades i del- betänkande 2. Principen att utsläppsrätter efter att verksamheten upphört fort- satt bör utfärdas till aktuell periods slut är dock enligt delegatio- nens bedömning möjlig att tillgodose med det förslag till reglering Tillsyn, överklagande och vissa frågor om tillstånd avseende återkallande av tillstånd som lämnades i delbetänkande 2. Visserligen kan en verksamhetsutövare som lägger ned sin verk- samhet i och med detta inte vara helt säker på att miljötillståndet, och tillståndet enligt handelsdirektivet, kommer att vara giltigt hela perioden, eftersom tillståndsmyndigheten fortfarande får återkalla tillståndet. Men miljötillstånd för en verksamhet som upphört återkallas enligt praxis först om verksamhetsutövaren anmäler om att så skall ske, och man får också förutsätta att den verksamhetsutövare som lägger ned sin verksamhet och fortsatt vill få utsläppsrätter utfärdade inte anmäler om återkallelse av sitt miljötillstånd. 7.4Andra frågor om tillstånd Delegationens förslag: Tillstånd skall inte kunna återkallas för det fall en verksamhetsutövare underlåtit att redovisa tillräckligt många utsläppsrätter. Om en verksamhetsutövare som har tillstånd att släppa ut koldioxid inte uppfyller de krav som kan komma att ställas vad avser övriga växthusgaser kan tillståndet återkallas eller villkor i tillståndet ändras eller upphävas. 7.4.1Tillstånd och underlåtenhet att överlämna utsläppsrätter Enligt artikel 6.2 e i handelsdirektivet skall tillstånd för utsläpp av växthusgaser innehålla skyldighet att överlämna utsläppsrätter mot- svarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under varje kalenderår. Överlämnande av utsläppsrätter skall, efter kontroll i enlighet med artikel 15, göras efter det ifrågava- rande kalenderårets slut. 2003/04:132 föreslår regeringen att tillstånd till utsläpp av koldioxid skall förenas med villkor om skyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande gjorda utsläpp. Vidare föreslår reger- ingen att ett tillstånd skall kunna återkallas om ett villkor som till- ståndet är förenat med inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art. I propositionen lämnas exempel på när det kan vara fråga om en allvarlig avvikelse och det överlämnas till rättstillämpande myn- digheter att närmare bedöma när så är fallet. Tillsyn, överklagande och vissa frågor om tillstånd inte i delbetänkande 2 något förslag på att skyldigheten att över- lämna tillräckligt många utsläppsrätter skulle utgöra ett villkor till tillståndet att släppa ut koldioxid. Som framgått av avsnitt 6.2 så följer på en underlåtenhet att överlämna tillräckligt många utsläppsrätter vissa sanktioner. För det första skall verksamhetsutövare betala en avgift för sin under- låtenhet och för det andra skall verksamhetsutövarens namn offentliggöras. De förslag som lämnats i avsnitt 6.2 är ett inför- livande av artiklarna 16.2–16.4 i handelsdirektivet. Enligt uppgift från tjänstemän vid kommissionen är det tänkt att sanktionerna i artikel 16 exklusivt skall reglera vad som skall följa på en under- låtenhet att överlämna utsläppsrätter enligt artikel 12. Enligt dele- gationen bör därför underlåtenheten att överlämna tillräckligt många utsläppsrätter inte kunna föranleda att ett tillstånd återkal- las. 7.4.2Tillstånd och andra växthusgaser Förslaget till lag om handel med utsläppsrätter har för avsikt att införliva handelsdirektivet så långt det är möjligt. Handelsdirekti- vet reglerar utsläpp av växthusgaser. Således talas t.ex. i utredning- ens förslag om tillstånd till utsläpp av växthusgaser (se 2 kap. 1 § lagen om handel med utsläppsrätter). I en övergångsbestämmelse anges att med växthusgaser skall förstås endast koldioxid under pe- rioden –2007. Enligt den i prop. 2003/04:132 föreslagna lagen om utsläpp av koldioxid kommer tillstånd att beviljas för utsläpp av koldioxid (se 2 kap. 1 § lagen om utsläpp av koldioxid). I den lagen sägs inte något om att tillstånden skall vara tidsbegränsade. Det är svårt att säga något om vilka andra växthus- gaser som senare kommer att omfattas av handelsdirektivet och vilka av de anläggningar som omfattas av systemet som kommer att behöva tillstånd för utsläpp av en eller flera av de andra växthus- gaserna. Ett tillstånd bevarar i allmänhet sin rättskraft, dvs. står kvar, även när nya krav ställs på verksamheten. Genom att ta in en bestämmelse som innebär att villkor och tillstånd kan komma att omprövas är det något som en verksamhetsutövare får räkna med och därför bör tåla. Det kan enligt delegationen därför finnas skäl att redan nu införa en bestämmelse som möjliggör en ändring eller ett upphävande av ett villkor i ett tillstånd för det fall verksamheten även ger upphov till utsläpp av andra växthusgaser. Tillsyn, överklagande och vissa frågor om tillstånd ning är naturligtvis att handelsdirektivet även reglerar utsläpp av andra växthusgaser. Det bör även ges utrymme för att som sista utväg återkalla ett tillstånd. Den lagtekniska lösning som bör väljas framgår av 2 kap. 11 § lagen om handel med utsläppsrätter. I avsnitt 5.11 behandlar delegationen de ändringar som är nödvän- diga att göra i sekretesslagen (1980:100) med anledning av vad som föreslås i lagen om handel med utsläppsrätter. I delbetänkande 2 föreslogs vissa ändringar i , bl.a. vad avsåg 2 kap. 3 §. I kapitel 13 återkommer delegationen med det förslaget liksom för- slag om ändringar i bl.a. 2 kap. 5 § om energieffektivitet och förny- bara energikällor. Utöver ändringar i sekretesslagen och redovisas i betänkandet även vissa andra lagförslag som är föranledda av förslagen i lagen om handel med utsläppsrätter. De föreslagna lag- ändringarna är uteslutande en följd av de registreringar av utsläpps- rätter som skall göras i utsläppsrättsregistret. Således föreslås de ändringar som framgår av lagförslagen avseende 4 § förmånsrätts- lagen (1979:979), 4 kap. 30 § och 6 kap. 2 § utsökningsbalken samt 11 kap. 11–12 §§ lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Lagen om utsläpp av koldioxid som regeringen lämnat förslag på i prop. 2003/04:132 har inte, som delegationen föreslog i delbetän- kande 2, begränsats till att gälla . Delegationen har övervägt att ta in sina lagförslag som ändringar i lagen om utsläpp av koldioxid och därvid funnit att det egentligen borde vara det normala sättet att behandla frågan. Vad som talar för en sådan lös- ning är särskilt den korta tid som lagen om utsläpp av koldioxid kommer att ha varit i kraft när lagändringarna träder i kraft, dvs. Vidare kan rubriken utsläpp av koldi- oxid inte på ett naturligt sätt förstås på det sättet att det är fråga om att införa ett system med handel av utsläppsrätter, som bygger på helt andra principer än de som kommer till uttryck i t.ex. miljö- balken. Rubriken utsläpp av koldioxid kan riskera att miss- uppfattas på det sättet att det är fråga om en särreglering av koldi- oxidutsläpp som ligger utanför där begränsningarna av utsläppen på samma sätt som enligt regleras genom bestämmelser om högsta tillåtna utsläpp eller andra föreskrifter med motsvarande effekt. Det som anförts talar således för att lägga fram förslag på ändringar i lagen om utsläpp av koldioxid som rubriken på den lagen ändras. Delegationen har emellertid med tanke på enkelhet och överskådlighet i stället stan- nat för att upphäva lagen om utsläpp av koldioxid och i stället före- slå en ny reglering som betecknas Lag om handel med utsläpps- rätter som skall träda i kraft . En sådan ordning kräver övergångsbestämmelser som behandlas i det följande. I lagen om handel med utsläppsrätter används genomgående be- greppet utsläpp av växthusgaser i stället för utsläpp av koldi- oxid. Det gäller t.ex. rubriken till 2 kap. som heter Tillstånd till utsläpp av växthusgaser. Genom en övergångsbestämmelse klargörs att vad som sägs om växthusgaser skall –2007 endast tillämpas på koldioxid. Den i prop. 2003/04:132 föreslagna lagen om utsläpp av koldi- oxid föreslås träda i kraft . Tillståndsmyndighe- ten ges därmed förhållandevis på sig att fatta beslut om till- stånd innan kravet på tillstånd för utsläpp av koldioxid börjar gälla. Det är inte heller säkert att alla verksamhetsutövare ansöker om tillstånd före . Vidare kan ingivna an- sökningar vara ofullständiga och därför kräva kompletteringar. Det finns mot denna bakgrund behov av en regel som medger att till- ståndsmyndigheten får, om en ansökan om tillstånd kommit in till tillståndsmyndigheten men inte avgjorts före , besluta att utsläpp av koldioxid tills vidare får ske trots att till- ståndsfrågan inte slutligt har avgjorts. En sådan bestämmelse finns också i lagen om utsläpp av koldioxid. I den lagen föreskrivs även att ett sådant beslut skall förenas med villkor om rapportering av utsläpp och om överlämnande av utsläppsrätter. Delegationen anser att det finns behov av att förena ett beslut om att utsläpp tills vidare får ske trots att tillstånd saknas, med villkor om rapportering av utsläpp. Däremot anser delegationen att registerförordningen inte medger att utsläppsrätter utfärdas om det inte finns erforder- ligt tillstånd. Därmed går det inte heller att i ovan nämnda slag av dispensbeslut ställa upp villkor om överlämnande av utsläppsrätter. Det finns skäl att införa en övergångsbestämmelse som innebär att mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet av lagen om handel med utsläppsrätter skall handläggas och bedömas enligt lagen om utsläpp av koldioxid som upphävs /2005. 10 Finansiering av handelssystemet Delegationens förslag: Till följd av vad som anges i register- förordningen bör ha rätt att ta ut avgifter för upprättande och förande av konto i utsläppsrättsregistret, enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. Avgif- ten får inte vara beskaffad så att den baseras på kostnader för löpande transaktioner. Regeringen bör ge i uppdrag att utreda vilka förutsättningar som i övrigt finns för att med avgifter finansiera de offentliga kostnader som uppstår i samband med den löpande verksamheten kring handeln med utsläppsrätter. Uppdraget bör utföras i samråd med . Delegationens bedömning: Om fortsatt utredningsarbete visar att den löpande verksamheten helt eller delvis behöver anslags- finansieras, så förutsätter delegationen att omdisponeringar kan ske inom befintliga ramar. Införandet av handel med utsläppsrätter medför ofrånkomligen att det uppstår olika typer av kostnader. Dels medför etablerandet av systemet att det uppstår relativt stora kostnader av engångskarak- tär, främst –2004. Dels kommer systemet när det väl är i drift att medföra vissa årliga, löpande kostnader. Även i det i drift varande systemet kommer vissa kostnader att vara av engångskaraktär (t.ex. kostnader i samband med framtagan- det av den nationella fördelningsplanen eller kostnader i samband med ansökning om tillstånd), medan andra kommer att vara löpande (t.ex. kostnader i samband med övervakning av utsläpp). till olika typer av aktörer kommer bland annat följande kost- nader att förekomma i den löpande verksamheten: Verksamhetsutövare: kostnader för att ansöka om tillstånd och om tilldelning av utsläppsrätter, kostnader för övervakning, rapportering och kontroll av utsläpp samt vissa kostnader kopplade till registret. Olika offentliga organ: kostnader för att pröva och besluta om tillstånd och tilldelning, kostnader för att bedöma utsläpps- rapporter, kostnader i samband med utfärdande respektive an- nullering av utsläppsrätter, kostnader i samband med utkrä- vande av avgifter för underlåtenhet att redovisa tillräckligt många utsläppsrätter, kostnader kopplade till registret och kostnader för olika slags information. Aktörer på marknaden för utsläppsrätter: kostnader i samband med inköp och försäljning av utsläppsrätter och kostnader för uppgiftshantering gentemot registret. När delegationen i det här kapitlet diskuterar finansieringen av handelssystemet är det primärt de offentliga kostnaderna som är av intresse. Anläggningsägarnas kostnader – som i och för sig torde kunna upplevas som icke obetydliga för i första hand mindre före- tag – kommer de själva att få stå för.