sou · GSB329d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Enligt domstolens beslut avvisades klagomålen från de förbigångna sökandena (Supreme Court of the : 02-241 och 02-516, ). Beslutet kan ses som ett klartecken för lärosätena att positiv sär- behandling även fortsättningsvis får tillämpas för att öka etnisk mångfald1. Tillämpningen av positiv särbehandling vid antagning till högre utbildning har lett till ökad mångfald inom den högre utbildningen och följaktligen inom akademikergruppen. Positiv särbehandling ur ett mångfaldsperspektiv har i ett starkt stöd både inom det akademiska och politiska etablissemanget samt inom näringslivet. Mångfalden betraktas som något värdefullt utifrån flera perspektiv. Heterogena studentgrupper tenderar att bli mer kreativa än homo- gena. De kan dessutom minska de stigmatiserande attityder som många svarta amerikaner fortfarande möts av, t.ex. att man som 1 Även i har en högskola blivit stämd inför domstol på grund av tillämpning av positiv särbehandling. Fallet gällde den franska d'études politiques, mest känd som Sciences-Po, som har använt positiv särbehandling för att få in studenter från invandrartäta områden. Domstolsbeslutet innebar att högskolans policy inte strider mot fransk lagstiftning. patient reflexmässigt väljer en vit läkare framför en svart. Man anser också att högskolorna från rättvisesynpunkt bör sträva efter att avspegla det amerikanska samhällets mångfald. 14.5Hur vill utredningen att alternativt urval används ? Jag är av den uppfattningen att antagningssystemet måste få präglas av en större pluralism vad gäller urvalsformer och kriterier än hit- tills. Också den internationella utvecklingen i allmänhet och Bolognaprocessen i synnerhet pekar i denna riktning. Det svenska regelsystemet för tillträde som i hög grad präglats av enhetliga och storskaliga inslag har inte i särskilt hög grad lyckats bidra till breddad rekrytering och ökad mångfald – tvärtemot vad vi kanske gärna vill tro. Storskaliga och generella regler har tvärtom en väldigt dålig träffsäkerhet. I stället bör universitet och högskolor ges en möjlighet att arbeta med mera anpassade – vi kanske kan kalla det för målsökande – metoder, i kombination med ett aktivt rekry- teringsarbete, inom ramen för ett alternativt urval, eller som jag föredrar att kalla det: av högskolan beslutade urvalsgrunder. Men det är i sammanhanget också viktigt att regeringen formulerar tydliga mål för vad universitet och högskolor faktiskt skall åstad- komma inom ramen för ett sådant urval, men att lärosätena alltså i större utsträckning än tillåts att inom dessa ramar pröva olika vägar nå dessa mål. Det är ännu för tidigt att dra några långtgående slutsatser av effekterna av det alternativa urvalet efter enbart tre antagnings- omgångar. Det är dock tydligt att det har rått en stor osäkerhet bland universitet och högskolor – vilket inkluderar väldigt skilda uppfattningar inom lärosätena – om hur denna urvalsgrund skall tillämpas. DO:s kritik mot har också tydligt bidragit till att hålla tillbaka användandet av möjligheten. Det är därför viktigt att statsmakterna på ett tydligt sätt klargör i vad mån urval via ett alternativt urval är förenligt med diskriminerings- förbudet i likabehandlingslagen. De erfarenheter av alternativa urvalsformer man kan ta del av från andra länder, främst , är dock övervägande goda. Där som här är dock denna typ av antagningsförfarande kontroversiell och leder ofta till debatt om vilka principer – meritokrati eller mångfald eller kanske något annat – som skall äga företräde vid antagning till högre utbildning. finns det ett flertal lokala inslag vid urvalet till högskolan (andra särskilda prov, särskilda skäl, alternativt urval etc.) och det börjar bli besvärligt för både högskolorna och studenterna att hålla isär dessa. Jag föreslår därför att dessa samlas ihop till ett enda lokalt beslutat urval, och att detta urval också blir en av de tre parallella vägarna in i högskolan. Jag anser därför att möjligheten för universitet och högskolor att bredda rekryteringen genom att tillämpa alternativa urvalsmetoder bör finnas kvar och utvecklas inom ramen för ett av högskolan beslutat urval. I detta urval skall den sökandes meriter kunna bedömas utifrån flera faktorer som kan och bör ges olika tyngd beroende på sökt utbildning, bl.a. kunskap, arbetslivserfarenhet eller annan erfarenhet som är särskilt värdefull för den sökta utbild- ningen eller är särskilt värdefull för det yrkesområde som utbild- ningen förbereder för. Det är i sammanhanget viktigt att notera att dessa grunder faktiskt i förlängningen handlar om kvalitet för utbildningen och samhällslivet, och inte bara om rättvisa. Högskolan bör även kunna ta ställning till om positiv särbehand- ling av vissa grupper skall tillämpas, men detta kräver alltså först ett tydliggörande av rättsläget kring likabehandling och diskrimine- ringsförbud. Positiv särbehandling till en viss utbildning kan t.ex. gälla underrepresenterat kön, personer med annat modersmål än svenska eller kanske ungdomar. Det är viktigt att högskolan själv – inom ramen för detta urval – tilltros förmågan att bedöma vilka meriter som är mest relevanta för den sökta utbildningen och vilka urvalsinstrument som således är mest lämpliga – inom de av stats- makterna nationellt fastställda ramarna. Avslutningsvis vill jag dock än en gång påpeka att till en relativt stor andel av högskolans samlade utbildningsutbud är urval något helt ovidkommande, eftersom alla behöriga sökande kan erbjudas en plats. Bestämmelsen om alternativt urval är relativt ny. Den trädde i kraft . Möjligheten till alternativt urval har använts i en relativt liten skala, främst beroende på osäkerhet om dess syfte och överens- stämmelse med lagstiftningen i övrigt. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har även haft syn- punkter när det gäller alternativt urval på etnisk grund och är rättsläget oklart. Det är därför angeläget att statsmakterna klargör vad som är möjligt och önskvärt att åstadkomma inom ramen för ett alter- nativt urval. I har positiv särbehandling vid antagning till högre utbild- ning tillämpats . Erfarenheterna är goda. Studenter från etniska minoriteter kan antas till prestigefyllda utbildningar trots sämre meriter än andra sökande. Möjligheten att tillämpa alternativa urvalsmetoder i syfte att bredda rekryteringen bör ingå som en del i ett av högskolan beslutat urval. Detta kapitel innehåller en beskrivning av särskilda skäl och dess syften och tillämpning. Utredningen presenterar också sin syn på hur användandet av särskilda skäl bör förändras. 15.1Vad säger reglerna om särskilda skäl? Enligt 7 kap. 10 § högskoleförordningen är särskilda skäl en av ur- valsgrunderna. har med stöd av 7 kap. 16 § hög- skoleförordningen föreskrivit i HSVFS 1996:22 att särskilda skäl kan avse t.ex. funktionshinder eller annan synnerlig omständighet eller att den sökande har kunskaper eller erfarenheter som är sär- skilt värdefulla för den sökta utbildningen och/eller är särskilt vär- defulla för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. 15.2Vad var syftet bakom införandet av urvalsgrunden särskilda skäl? Bestämmelsen om möjligheten att anta enstaka sökande p.g.a. sär- skilda skäl utfärdades och trädde i kraft . Avsikten var att den skulle fungera som en ventil för dem som inte kunde göra sig själva rättvisa i det reguljära urvalet. tillträdesregler gav små möjligheter för antagningsmyn- digheten att anta sökande på grund av meriter som inte gick att direkt värdera i de olika kvotgrupperna. tillträdesutredning påpekade i betänkandet Tillträde till högskolan (SOU 1985:57) att det fanns ett behov av att kunna bedöma meriter som inte passade in i det reguljära urvalet. Utredningen föreslog att högst av platserna på varje utbildningsalternativ skulle tillsättas genom en s.k. fri prövning. Genom den fria prövningen skulle man ta till vara kompetensen hos sökande som inte kom till sin rätt med de for- mellt reglerade urvalsbestämmelserna. Vid den fria prövningen skulle man bl.a. beakta sådana kunskaper eller erfarenheter som var särskilt relevanta för respektive utbildningslinje samt det förhållan- det att vissa sökande kunde missgynnas av reglerna för betygs- eller provurvalet. Särskild hänsyn skulle tas till funktionshindrade. Även samhälleliga behov av utbildade med viss bakgrund borde kunna beaktas. I propositionen Om urval m.m. till högskoleutbildning (prop. 1987/88:109) delade regeringen utredningens uppfattning beträf- fande antagning av studenter på grund av särskilda skäl. Regeringen anförde att det var viktigt att också en individuell bedömning kunde göras av vissa sökande och att plats kunde beredas dem trots att formellt angivna meriter inte räckte till. Enligt propositionen skulle dock endast enstaka sökanden kunna antas på grund av sär- skilda skäl. anförde i delbetänkandet Behörighet och urval (SOU 1995:71) att det fanns ett behov av att ta mer individuella hänsyn vid antagningen till högre utbildning. Utredningen föreslog att ur- val till högst en fjärdedel av platserna skulle få ske på särskild grund. Som särskild grund skulle räknas omfattande erfarenhet av verksamhet inom arbetslivet, kunskaper och erfarenheter av speciell betydelse för den sökta utbildningen samt övriga av den sökande åberopade särskilda skäl. I propositionen Tillträde till högre utbildning m.m. (prop. 1995/96:184) delade dock regeringen inte RUT-93:s uppfattning att man borde ta så stort utrymme i urvalsprocessen som det före- slagna för individuella hänsyn. Regeringen anförde att regler för tillträde och urval borde vara överblickbara för de enskilda, som skall kunna bedöma vilka chanser som finns att komma in på en viss utbildning. Regeringen ansåg dock att det måste finnas ett visst utrymme för högskolorna att göra en friare bedömning av sökande som kan ha svårt att hävda sig i den reguljära urvalsprocessen samt av sökande med en unik kompetens. Enligt regeringens uppfattning borde dock högskolorna vara återhållsamma med urval baserat på särskilda skäl. I propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) fram- höll emellertid regeringen att urvalsgrunden särskilda skäl bör öpp- nas för fler sökande. Exempelvis bör lärosätena ha möjlighet att till vissa utbildningar anta enbart män eller enbart kvinnor utan att inhämta regeringens medgivande. 15.3Hur används urvalsgrunden särskilda skäl? Lärosätena tillämpar särskilda skäl i undantagsfall och bara ett fåtal sökande antas på denna grund. Den praxis som utvecklats vid flera lärosäten innebär bl.a. att den sökande skall ha den aktuella hög- skolan som första val och ha uttömt de möjligheter som står till buds att förbättra sin poäng, t.ex. genom avlagt högskoleprov. Dessutom krävs ofta att den sökandes meritvärde på betyg och högskoleprov inte skiljer sig väsentligt från det som krävs för ordi- narie antagning. Antagning på grund av särskilda skäl genomförs oftast efter första urvalet. När det gäller antagning av funktionshindrade är också en annan praxis vanlig, nämligen att en individuell prövning sker där man bedömer individens möjlighet att klara utbildningen och det fram- tida yrkesvalet samt på vilket sätt studieprestationen kan komma att påverkas av individens funktionshinder. Det finns olika förklaringar till varför särskilda skäl används så restriktivt. Som nämnts anförde regeringen i propositionen Till- träde till högre utbildning m.m. att särskilda skäl borde tillämpas med återhållsamhet för att överblickbarheten inte skulle bli lidande. Det kan vara ett av skälen till att det finns ett visst motstånd inom högskolorna samt bland studenterna och studentorganisationerna mot användandet av särskilda skäl. Särskilda skäl uppfattas helt enkelt inte som överblickbara, rättssäkra och rättvisa. Propositio- nen Den öppna högskolan öppnar dock för en något mer generös tillämpning av särskilda skäl. När det gäller sökande med funktionshinder finns dessutom sannolikt en rädsla för att dra på sig kostnader för stödåtgärder. Stödåtgärder som kan vara aktuella för studenter med funktions- hinder är t.ex. teckenspråkstolkning, assistenter eller stödundervis- ning. Kostnader för sådana stödinsatser kan ibland vara mycket höga. Kostnaderna täcks bl.a. av att universitet och högskolor enligt bestämmelser i regleringsbrevet skall avsätta av anslagen för grundläggande högskoleutbildning till sådana insatser. bör det påpekas att funktionshindrade är en underrepre- senterad grupp vid universitet och högskolor. I propositionen Den öppna högskolan föreslås därför olika insatser för att underlätta för de funktionshindrade att söka till och studera vid högskolan. 15.4Hur bör användandet av särskilda skäl förändras? Jag föreslår att vissa av de förutsättningar som kan utgöra sär- skilda skäl, skall ingå i den urvalsgrund som jag valt att kalla för av högskolan beslutade urvalsgrunder. Det gäller kunskap, arbetslivs- erfarenhet eller annan erfarenhet som är särskilt värdefull för den sökta utbildningen eller är särskilt värdefull för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Jag kommer att föreslå (se kapitel 19) att i denna urvalsgrund även skall ingå annan för utbildningen saklig omständighet. Också denna grund skulle kunna användas för vissa av de skäl som kan anses utgöra särskilda skäl, t.ex. möjligheten att till vissa utbildningar anta enbart män eller kvinnor. De grunder som beslutas med stöd av reglerna om urvalsgrunden av högskolan beslutade urvalsgrunder, skall bestämmas innan antagningen och tydligt framgå av högskolans antagningsordning. Även fördelningen av platser skall kunna utläsas. Systemet blir därmed överblickbart och rättssäkert. Det måste dock finnas en formell möjlighet för högskolorna att göra avsteg från de beslutade urvalsgrunderna och platsfördel- ningen p.g.a. att en enskild sökande åberopat särskilda omständig- heter för att bli antagen. Enligt de regler som gäller får en högskola i enstaka fall göra avsteg från den föreskrivna platsfördelningen (enligt 7 kap. 16 b § högskoleförordningen). Detta får dock bara ske om en sökande genom tidigare utbildning, arbetslivserfarenhet eller annan omständighet har särskilda kunskaper eller annars särskilda förut- sättningar för den sökta utbildningen. Jag anser att det även i fort- sättningen bör finnas en ventilparagraf som gör det möjligt för högskolan att göra en bedömning av huruvida en sökande kan antas p.g.a. särskilda skäl. Jag föreslår därför att en högskola i enstaka fall, om det föreligger särskilda skäl, bör få göra undantag från de urvalsgrunder och den platsfördelning som anges i högskoleför- ordningen. Det skall vara fråga om skäl som den sökande åberopar. Inga villkor avseende särskilda skäl skall därför meddelas i förväg utan högskolan skall göra en bedömning i varje enskilt fall. Användandet av särskilda skäl bör öppnas för fler sökande. Sär- skild hänsyn bör tas till funktionshindrade som är underre- presenterade inom högskolan. För att fler sökande skall antas p.g.a. särskilda skäl föreslår jag att bestämmelsen om särskilda skäl kopplas till särskilda rekryteringsuppdrag som universitet och högskolor tilldelas. Jag anser också att universitet och högskolor bör redovisa hur många som ansökt om att antas p.g.a. sär- skilda skäl, vilka typer av skäl som åberopats och hur många av de sökande som har antagits. Universitet och högskolor bör ha en sär- skilt fastställd ordning för denna hantering. Urvalsgrunden särskilda skäl kan avse t.ex. funktionshinder eller annan synnerlig omständighet eller att den sökande har kunskaper eller erfarenheter som är särskilt värdefulla för den sökta utbildningen och/eller är särskilt värdefulla för det yrkes- område som utbildningen förbereder för. Lärosätena är mycket restriktiva när det gäller att anta sökande p.g.a. särskilda skäl. Vissa av de omständigheter som är en del av särskilda skäl bör kunna ingå i de av högskolan beslutade urvalsgrunderna. Det bör dock även i fortsättningen finnas en ventilparagraf som gör det möjligt för högskolan att anta enstaka sökande p.g.a. särskilda skäl. Särskilda skäl bör öppnas för fler sökanden genom att läro- sätena får särskilda rekryteringsuppdrag och genom att de blir skyldiga att rapportera hur många som sökt respektive antagits p.g.a. särskilda skäl. I detta kapitel ges en kort beskrivning av begreppet reell kompe- tens och tankarna bakom hur denna kompetens skall beaktas i samband med antagningen till högskolan. universitets- och högskoleförbunds arbete med reell kompetens beskrivs och ger sin syn på viktiga frågor att beakta fortsättningsvis. 16.1Reell kompetens – inte ett undantag utan en regel I propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) kon- staterade regeringen att den som har reella förutsättningar att till- godogöra sig en viss utbildning men inte uppfyller de formella krav på förkunskaper som ställs, inte är behörig till den sökta utbild- ningen. Högskolan kan visserligen med stöd av högskoleförord- ningen meddela undantag från de ställda behörighetskraven, men denna bestämmelse tillämpas enligt regeringens uppfattning restri- ktivt. Regeringen föreslog därför att den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig grundläggande högskoleutbildning skall anses vara behörig för sådan utbildning. Denna princip bör gälla också för särskild behörighet. I propositionen framhålls vidare att universitet och högskolor är bäst lämpade att bedöma den enskildes reella kompetens i förhållande till de förkunskapskrav som ställs för lärosätets egna utbildningar, varje högskola skall göra en individuell bedömning av den sökandes reella kunskaper. Sådana bedömningar skall inte göras schablonmässigt, utan högskolan måste göra en individuell värdering av åberopade meriter, en person skall kunna få sin kompetens bedömd direkt i rela- tion till de krav som högskoleutbildningen ställer utan att behöva gå vägen via en bedömning i förhållande till gymnasie- skolans utbildning och betyg, en person skall via värdering av reell kompetens kunna få en utbildning inom högskolan avkortad. Det är inte ekonomiskt försvarbart att personer skall tvingas genomgå kurser av for- mella skäl när de redan har den reella kompetens som mot- svarar det aktuella kursinnehållet, regeringen anser att universitet och högskolor måste visa en öppenhet för yrkesverksamma personer med behov av kompe- tensutveckling för att det livslånga lärandet skall kunna bli en realitet för alla, personer med kunskaper och erfarenheter från t.ex. förvärvs- arbete kan också bidra till att höja kvaliteten på den under- visning som universitet och högskolor bedriver. Regeringen gjorde också bedömningen att det var nödvändigt med ett utvecklingsarbete bland universitet och högskolor kring bedöm- ningen av reell kompetens. För detta ändamål fördelade regeringen genom ett särskilt beslut särskilda medel till universitet och högskolor för att stimulera detta utvecklingsarbete. 16.2Sveriges universitets- och högskoleförbunds arbete med reell kompetens Ett samordnande projekt tillsattes Styrelsen för () beslutade att starta ett projekt vars uppgift skulle vara att samordna och initiera universitets och högskolors arbete med att utveckla metoder för bedömning (validering) av reell kompetens. Projektet pågick mellan och hade som delmål att: inventera och sprida erfarenheter av redan påbörjat arbete samt bygga nätverk av personer vid univer- sitet och högskolor som arbetar aktivt med valideringsfrågan I delmålen ingick också att bygga en webbplats och att föra dialog med både universitet och högskolor samt vissa nationella aktörer. Detta för att skapa förutsättningar för samverkansprojekt mellan lärosätena. SUHF:s valideringsprojekt utmynnade i en uppsättning rekom- mendationer till sina medlemshögskolor. beslu- tade att anta dessa rekommendationer och därefter överlämna dem till medlemmarna. Rekommendationerna berör exempelvis sådana områden som synen på en eventuell åldersgräns, förhandsbesked, tillgodoräknande, önskemålet om nationell giltighet, samverkan mellan högskolor i bedömningar, dokumentation och anmälningsmaterial. SUHF:s projekt samlade via en enkät in univer- sitets och högskolors erfarenheter av arbetet med validering av reell kompetens vid antagningen . Av totalt 39 högskolor besvarade 21 denna enkät. Bland resultaten i termer av ansökningar där bedömning av reell kompetens begärts märks bl.a. att ungefär hälften av alla dem som begärde bedömning av den reella kompetensen (1 828 till kurser och 1 849 till program) var oäkta i den bemärkelsen att de redan uppfyllde de aktuella behörighetskraven. De sökta utbildningarna där begäran om bedömning av reell kompetens var vanligast förekommande var sjuksköterskeutbild- ningen, lärarutbildningen, socionomutbildningen, fastighetsmäklar- utbildningen, kurser inom företagsekonomi samt fort- och vidare- utbildningskurser rent generellt. Vanligast förekommande i termer av ämnen från gymnasieskolan var begäran om bedömning av reell kompetens inom matematik, svenska, engelska och samhällskun- skap. På frågan om vilka erfarenheter lärosätena själva dragit av den första antagningsomgångens arbete med bedömning av reell kom- petens märks bl.a. följande svar: Mer och tydligare information i fler kanaler behövs till de sökande. Universitet och högskolor måste arbeta aktivt via media, fackföreningar, arbetsförmedlingar, kommunala lär- centra etc. Högskolans egna studievägledare behöver fortbildning. Många av de sökande har avslutat gymnasieskolan utan att vara behöriga och försöker bli behöriga på grundval av reell kompetens för att slippa läsa upp sina betyg. Samordningen mellan lärosätena har varit problematisk. Exem- pelvis varierar bedömningarna kraftigt när det gäller sökande till sjuksköterskeutbildningen. Förhållandevis få har tolkat reell kompetens som en urvals- grund utan endast som en grund för behörighet. Bedömningen av reell kompetens har inneburit en mycket stor arbetsbelastning. En välbehövlig diskussion om behörigheter och behörig- hetskrav bland universitet och högskolor har blivit en följd av bedömningsarbete. Det har varit svårt att hantera begreppen reell kompetens och dispens; skillnaderna är hårfina. Problem som kan bli till hinder I SUHF:s slutrapport projekt om validering av reell kompe- tens framgår att projektet under arbetets gång kunnat identifiera några olika typer av problem som kan bli till hinder för ett fram- gångsrikt arbete med validering av reell kompetens. Ett identifierat problem är att olika avsnitt i högskoleförordningen har kommit till och därför ibland är svåra att tolka. Ett annat är att frågan om förhandsbesked och möjligheten att överklaga beslut om förhandsbesked inte regleras i högskoleförordningen. Det minskar den sökandes rättssäkerhet enligt projektet. Att bara den som är student har rätt att få ett tillgodoräknande blir också till ett hinder då man med student avser den som är antagen till och bedriver högskoleutbildning enligt 1 kap 4 § högskoleförord- ningen. I slutrapporten pekas också på att urvalsproblematiken i stora delar är olöst. Den sökande bedöms behörig men antas ändå inte därför att meritvärde från t.ex. betygspoäng eller resultat från högskoleprov saknas. Slutligen bedömer projektet att arbetet med bedömning av reell kompetens innebär en väldigt stor arbets- belastning och följaktligen stora kostnader för universitet och hög- skolor. Har kommit för att stanna Begreppet reell kompetens och validering har utan tvekan kommit för att stanna inom högskolan. Mycket positivt utvecklingsarbete har skett på förhållandevis bland universitet och högskolor. För detta påstående talar även såväl samhällsekonomiska som indi- videkonomiska skäl, men också att personer med reell kompetens faktiskt kan föra in en positiv kvalitetsdimension i den högre utbildningen.