sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — Riktlinjerna behandlar i samma avsnitt även hur eventuella framtida verkställighetshinder skall beaktas vid viseringsprövningen. Om de humanitära skälen sägs att det inte är självklart att bevilja visering för t.ex. deltagande i begravning för anhörig, besök hos svårt sjuk släkting eller för att genomgå medicinsk behandling som inte kan ges i hemlandet. Det sägs att viseringsansökningar har avslagits i sådana fall om risken att sökanden inte lämnar landet efter viseringstidens utgång har bedömts vara mycket stor. Vidare anges att de hänsyn som har tagits ofta är hän- förliga till den person som vistas i och vilka risker för häl- san ett uteblivet besök skulle innebära för denne. Av riktlinjerna framgår i denna del att visering får beviljas om det i ärendet finns mycket ömmande och starka humanitära skäl, t.ex. svår sjukdom, dödsfall inom familjen eller liknande skäl. Detta gäller även för sökande som kommer från länder dit avvisnings- beslut inte kan verkställas eller från vilka det tidigare varit vanligt förekommande att sökandena inte har återvänt till hemlandet när viseringstiden gått ut och visering får alltså beviljas trots att risken för att sökanden kommer att stanna kvar här kan bedömas vara mycket hög. Beträffande vikten av kulturellt utbyte, deltagande i seminarier och idrottsturneringar samt affärsbesök stadgar riktlinjerna att visering får beviljas, trots att det är fråga om nationaliteter där frekvensen av personer utan återvändandeavsikt visat sig vara hög. Dock gäller, som ytterligare förutsättningar för att visering skall ges i dessa fall, dels att utbytet framstår som seriöst och att affärs- besöken rör stora ekonomiska intressen, dels att syftet med vistel- sen framstår som mycket angeläget även för del. Ytterligare ett typfall där viseringsbedömningen innebär svåra avvägningar är då sökanden kommer från ett land där hemlands- myndigheten i vissa fall inte tar tillbaka sina egna medborgare. Av riktlinjerna framgår att det dittills gjorts såväl kollektiva bedöm- ningar som bedömningar i det enskilda fallet om visering kan ges eller inte. De antagna riktlinjerna stadgar att visering får beviljas i dessa fall om verket eller utlandsmyndigheten bedömer det som sannolikt att sökanden kommer att lämna . Som en allmän hållpunkt anges slutligen i riktlinjerna att möjlig- heterna att träffas i annat land än får tillmätas större bety- delse för medborgare från länder där det är känt att de som fått visering inte har lämnat efter viseringstidens utgång har varit och är många. Detta gäller även när mycket starka humanitära skäl anförs. Praxisinformation för enskilda länder har ett system med fastställande av viseringspraxis gentemot enskilda länder i de fall så har bedömts nödvändigt. har det gjorts upp planer för att mer systematiskt fastställa viseringspraxis för olika länder. Praxisinformationen för de enskilda staterna kan ändras när förhållandena ger anledning till det. Den praxisinformation som utfärdas för enskilda stater kan bland annat innehålla ställningstaganden om att särskild försiktig- het är påkallad vid prövning av viseringsansökningar från det aktu- ella landet. Så kan vara fallet till exempel då de politiska förhållan- dena i landet är instabila och risken bedöms vara särskilt hög för att de som får visering egentligen har för avsikt att stanna kvar här. Om denna risk har bedömts vara särskilt stor från det aktuella lan- det kan det t.ex. ställas ökade krav på att sökanden själv förmår göra troligt att det är fråga om ett besök. Vidare kan praxisinformationen ange riktlinjer för intresseavväg- ningen vid familjebesök, affärsbesök respektive besök med kultu- rell, idrottslig eller liknande anknytning. har fastställt viserings- praxis för 65 viseringspliktiga länder. 2.3.2Regeringens roll för utformningen av praxis Utlänningslagen ger regeringen möjlighet att påverka styrningen av viseringspraxis på i huvudsak två sätt: dels kan regeringen före- skriva undantag från viseringskravet18, dels kan den förordna om undantag från huvudregeln att visering får beviljas för högst tre månaders vistelse (2 kap. 1 § UtlL). har antalet viseringsfria stater minskat. Listan över viseringsfria stater i 2 kap. 4 § UtlF innehöll ett drygt 70-tal länder fram . Av den har fjorton stater anförts från listan sedan de blivit EU-medlemmar. EU:s gemensamma förteck- ning över de tredje länder vars medborgare är undantagna från viseringskrav när det gäller vistelser som sammanlagt inte översti- ger upptar 41 länder samt innehavare av visst slags pass i två av speciella administra- tiva regioner. Den relativt stora minskningen av antalet viserings- 18 Se avsnitt 2.2.1 fria länder skedde i samband med anslutning till , då viseringsplikt infördes för medborgare i ett antal tidigare viseringsfria stater. Även om det är som fastställer vilka länders medborgare som skall vara viseringsfria, är viseringspraxis alltjämt en nationell angelägenhet. Svensk viseringspraxis kan sammanfatt- ningsvis sägas vara reglerad genom ett samspel mellan regeringen och . Den i utlänningslagen stadgade möjligheten för regeringen att föreskriva undantag från viseringsskyldighet gäller numera bl.a. innehavare av diplomatpass och tjänstepass från vissa länder, innehavare av passersedlar utfärdade av internationella mellanstatliga organisationer, civil besättning på fartyg och skol- elever som deltar i en organiserad skolresa. Regeringens roll för utformningen av viseringspraxis har således minskat väsentligt i betydelse. gör en mer detaljerad styrning av viseringspraxis utifrån sin kunskap om förhållandena i respektive land och utifrån enskilda faktorer hänförliga främst till sökanden. I samband med inträde i påtalade i skrivelse till regeringen att svårigheter kan upp- stå på grund av varierande praxis mellan Schengenstaterna och efterfrågade regeringens syn på styrelses roll som praxisbildare i ett Schengenperspektiv. Skrivelsen har inte för- anlett någon förändring av styrelsens roll härvidlag. En sammanställning av praxis återfinns i bilaga 5. För att visering skall beviljas krävs att den som ansöker om visering har ett giltigt inresedokument och inte är registrerad på spärrlista. Vidare skall sökanden ha tillräckliga medel för sitt uppe- hälle här och för sin återresa. Han eller hon skall också vid behov kunna styrka syftet med vistelsen och får inte antas komma att arbeta utan att ha arbetstillstånd, försörja sig på ett oärligt sätt, begå brott eller ägna sig åt samhällsfarlig verksamhet. Även om dessa förutsättningar är uppfyllda, kan avvägningar behöva göras mellan motstående intressen i vissa fall eftersom utlänningen i praxis inte beviljas visering om hans eller hennes egentliga avsikt med besöket kan antas vara att bosätta sig här. I fall där det finns risk för att sökandens egentliga avsikt är att stanna kvar här, kan dock visering ändå beviljas om det finns mycket starka skäl av humanitär art eller om det t.ex. är fråga om deltagande i seminarier, idrottsligt eller kulturellt utbyte. När det gäller anhöriga till svårt sjuka personer som bosatt sig i har viseringsansökningar bifallits i ett flertal vägledande beslut i ärenden som avgjorts . En irakisk kvinna ansökte om visering för att i slutföra undersökningar angående njurdonation till sin bror. Med på resan skulle hon ha sin sexårige son medan hennes make och två andra barn skulle stanna kvar i . Brodern hade kommit till som kvotflykting och var nu svensk medborgare. Kvinnan hade påbörjat undersökningarna på sjukhus i men dessa måste enligt bekräftelse från slutföras i . Visering beviljades eftersom det bedömdes vara den enda möjligheten att kunna genomföra donationen och rädda livet på brodern. En 27-årig ogift man från ville besöka sin svårt sjuka mor och sina tre minderåriga syskon i . Mannen hade också sin mormor, mostrar och kusiner i medan fadern, som miss- brukade narkotika, var kvar i . Risken för att mannen skulle stanna kvar här när viseringstiden gick ut bedömdes som mycket stor. Mannen hade fått avslag på sin ansö- kan, den senare gjord efter det att modern hade drabbats av en hjärntumör och skulle opereras. Modern hade nu emellertid tagit en överdos av medicinen hon behandlades med och hennes tillstånd var mycket kritiskt. Mannen beviljades visering eftersom det ansågs finnas mycket starka humanitära skäl. I beslutet konstaterades också att det skulle finnas möjlighet att verkställa ett avvisnings- beslut till . Likaså beviljades en 65-årig kvinna från visering för att besöka sin döende mor i . Även fem av kvinnans sex syskon bodde här. Modern hade cancer och hade även haft hjärtinfarkt och utvecklat hjärtsvikt. Hon behandlades med morfin och det fanns inte längre möjlighet till operation. Risken för att dottern inte hade någon återvändandeavsikt ansågs liten. Kvinnan hade sin åldrige make och andra släktingar kvar i hemlandet och familjen levde under goda förhållanden. När risken för att sökanden inte skall lämna landet efter vise- ringstidens utgång har bedömts som mycket stor har viserings- ansökningar avslagits i fall där de humanitära skälen inte har ansetts ha tillräcklig tyngd. Ett sådant fall är den kurdiske man i 80-års- åldern som tillsammans med sin 39-åriga ogifta dotter ville besöka sina två söner i . Kvar i hade mannen sex barn som han alternerade mellan. Han anförde som skäl att han haft två hjärnblödningar och ville se sina barn och barnbarn en sista gång. Vädjanden fanns från Röda Korset och från en präst som varit stödperson för sönerna här i . Visering vägrades eftersom risken för att de inte skulle återvända till hemlandet ansågs som mycket stor och eftersom barnen i kunde besöka släkten i om de ville. De hade nämligen fått stanna här på andra grunder än skyddsbehov. Avslag blev det också på viseringsansökan från en irakisk kvinna som ville besöka sin dotter i . Dottern väntade sitt andra barn och ville ha modern med som stöd vid förlossningen. De humanitära inslagen ansågs inte tillräckligt starka eftersom dottern hade sin make här som stöd. Risken för att kvinnan skulle stanna kvar här ansågs också mycket stor eftersom kvinnan gjort gällande att hon och hennes man hade utsatts för trakasserier i . Inte så sällan förekommer det att viseringsansökningar gäller vistelse i för operation eller vård. Det kan t.ex. vara fråga om ett utländskt barn som inte kan få en nödvändig operation utförd i hemlandet. I dessa fall kan det normalt redan vid ansökningen avgöras hur lång vistelsen behöver vara och då visering kan beviljas även än , ges ibland visering även för tid som avser nödvändig eftervård. Som exempel kan nämnas den sex- årige pojke, statslös palestinier, som tillsammans med sin mor ansökte om visering för att pojken här skulle få genomgå en opera- tion till följd av penis- och blåsmissbildning. Han hade tidigare vid ett flertal tillfällen opererats i med misslyckat resultat. Medel hade samlats in genom en frivilligorganisation för att bekosta vården och vistelsen i . Pojkens far och syster var kvar i hemlandet. Hans farfar och andra släktingar var bosatta i . Då det var frågan om att höja livskvalitén hos ett litet barn ansågs de humanitära skälen överväga och visering beviljades. Även om det inte finns risk för att sökanden har för avsikt att stanna kvar här, kan viseringsansökningar avslås. Så kan vara fallet när sökandens vandel beaktas. Ett exempel härpå är den man från som ville besöka sina två barn som bodde med modern i . Barnens mor hade uppgett att hon alltsedan hon tvingats gifta sig med mannen hade utsatts för misshandel av honom. Han skulle även ha haft sexuellt umgänge med minderåriga släktingar och även försökt att utnyttja den äldsta dottern sexuellt. Modern hade också uppgett att hennes bror utsatts för ett mord- försök sedan han försökt förmå mannen att gå med på äktenskaps- skillnad. Makarna var vid tiden för ansökan skilda. Mannen hade gift om sig och hans nya hustru väntade deras första barn. Hans ansökan om visering tillstyrktes av barnens mor. Någon risk för att han inte skulle återvända hem ansågs inte föreligga men vandels- frågan vägdes in i bedömningen och visering vägrades eftersom barnen kunde träffa sin far i . 2.3.4Humanitära skäl i fråga om visering Begreppet humanitära skäl förekommer i utlänningslagstiftningen inte bara när det gäller uppehållstillstånd utan också i bestämmel- serna om visering. Nationell visering får utfärdas om det är nöd- vändigt av humanitära skäl (2 kap. 3 § UtlF) och nödfallsvisering får beviljas av humanitära skäl trots att personen som kommer till gränsen utan att ha visering inte kan visa att han eller hon på grund av tidsbrist eller tvingande skäl inte har kunnat ansöka om visering (2 kap. 10 § UtlF). Som framgår av avsnitt 4.3.3 är praxis mycket restriktiv när det gäller att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. De personer som beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl skall oftast stanna i landet permanent, i vart fall för . När det gäller visering är situationen något annorlunda eftersom ansökningarna gäller vistelse i för en viss , eller normalt högst . Utgångspunkten är att viseringsansökningar skall prövas i en positiv anda och att utlänningar inte i onödan skall hindras att besöka . Om utlänningen kommer från ett land där erfaren- heten har visat att risken är stor för att sökanden egentligen avser att stanna kvar, görs en bedömning av sökandens återvändande- avsikt mot bakgrund av t.ex. politiska förhållanden i hemlandet, anknytning till i förhållande till anknytning till hemlandet och förankring där, liksom hemlandets vilja att ta tillbaka de egna medborgarna. Dessa omständigheter vägs därefter mot hur angelä- get besöket bedöms vara. Det kan således sägas vara den s.k. avhoppsrisken, dvs. risken för att sökanden inte lämnar landet efter viseringstidens utgång, som är den allt överskuggande motvikten till de humanitära skäl som sökanden åberopar för att beviljas visering. De humanitära skäl som sökanden kan ha blir aktuella att pröva först om sökanden kommer från ett land där risken för att han eller hon kommer att stanna kvar här är beaktansvärd. Det skulle också kunna uttryckas som att ju större den nämnda risken anses vara, ju tyngre måste de huma- nitära skälen väga. Begreppet humanitära skäl har, som grund för visering, samma innebörd som när det gäller uppehållstillstånd av humanitära skäl (se avsnitt 4.3.3). Situationen blir dock annorlunda när det gäller viseringsansökningar eftersom sökanden då inte befinner sig i . Bestående verkställighetshinder kan t.ex. inte utgöra humanitära skäl för visering men däremot för uppehållstillstånd. När livshotande sjukdom åberopas som skäl för visering, är det regelmässigt inte fråga om sökandens sjukdom utan i stället tillå- telse att besöka någon anhörig eller annan person här som är sjuk. Det kan i sammanhanget påpekas att visering endast ger rätt till en kortare vistelse här. Den som vill stanna här permanent skall ansöka om uppehållstillstånd. I ärenden som gällt deltagande i begravning av en nära anhörig eller besök hos en svårt sjuk släkting eller för att genomgå medi- cinsk behandling som inte har kunnat erhållas i hemlandet har i många fall visering beviljats. Andra ansökningar, som gällt t.ex. behandling av minskadade kurder från , har avslagits eftersom risken för att de inte skulle återvända till hemlandet har bedömts som mycket stor. I några fall, där denna risk också har bedömts som mycket stor, har visering ändå beviljats med hänsyn till den härvarande släktingen och vilka risker ett uteblivet besök skulle kunna innebära för denne. I anknytningsfallen, dvs. när sökanden har nära släktingar här, är situationen den att ju mindre anknytning sökanden har till sitt hemland desto större är risken för ett avslag på viseringsansök- ningen om han eller hon kommer från ett land där risken för att sökanden inte kommer att återvända hem bedöms som stor. På samma sätt kan det förhålla sig vid svåra förhållanden i hemlandet liksom när verkställighetshinder skulle föreligga vid viseringstidens utgång. Har man redan vid ansökningen kunskap om att ett avvis- ningsbeslut inte skulle kunna verkställas om sökanden stannar kvar efter viseringstidens utgång, är det stor sannolikhet för att sökan- den inte beviljas visering. 2.3.5Har påverkat praxis? allmänna riktlinjer har ansetts tillämpliga i oför- ändrat skick även efter inträde i . Svenska myndigheters viseringspraxis har således inte förändrats på grund av Schengentillträdet. Genom har dock andra anslutna staters viseringspraxis kommit att få inflytande också på svensk viserings- praxis på så sätt att en enhetlig visering som utfärdats av annan Schengenstat berättigar till inresa även i . En del av de anslutna staterna har en mer generös viseringspraxis än gentemot vissa länder, medan andra kan vara mer restriktiva. Detta påpekades också i allmänna riktlinjer . Någon inventering av hur viseringspraxis skiljer sig mellan de olika länderna har inte gjorts. Skälen till att ett land vill vara mer eller mindre generöst mot en särskild nation kan vara flera, t.ex historiska-koloniala, ekonomiska eller humanitära. Enligt inhäm- tade uppgifter från lägger inte heller en del länder samma vikt vid risken för att sökanden skall stanna kvar efter viseringstidens utgång eftersom man inte anser sig ha några sär- skilda problem i detta avseende. Det finns vidare exempel på att vissa personer som beviljats visering i ett EU-land söker sig till eller annat EU-land för att ansöka om asyl. Det kan konstateras att antalet viseringsärenden hos svenska myndigheter har sjunkit sedan tillträtt . Den omständigheten att andra stater numera kan utfärda viseringar som gäller inresa även i är dock endast en av flera för- klaringar till att antalet svenska viseringsärenden har minskat; utöver det allmänt minskade resandet har också viseringsfrihet införts mot vissa tidigare viseringspliktiga länder i samband med tillträde till . Det finns inga tillgäng- liga uppgifter som visar hur stor andel av de inresande i som har viseringar utfärdade av annan Schengenstat. Det går därför inte heller att säga hur stort inflytande som andra Schengenstaters viseringspraxis faktiskt har haft för möjligheten till inresa i efter Schengentillträdet. 2.4Beviljade ansökningar, avslag m.m. De viseringsärenden som prövas av svenska myndigheter har minskat i antal, trots att viseringsplikt infördes för ett flertal stater i samband med den svenska anslutningen till . har dock viseringsfrihet införts gentemot stater som tidigare stått för en stor andel ansök- ningar, däribland , och . Minskningen av antalet viseringsärenden i kan delvis också förklaras med system för enhetliga viseringar, varigenom andra Schengenstater kan utfärda visering som berättigar till inresa även i . avgjordes totalt 149 900 viseringsärenden av svenska myndigheter, jämfört med 235 300 ärenden . prövar endast en mindre andel av viseringsären- dena, cirka 10–. Andelen avslag på viseringsansökningar har varit 11–. inkom sammanlagt 155 108 viseringsansökningar till de svenska beskickningarna utomlands. Av dessa översändes 4 443 ansökningar för avgörande av . Av de avgjorda ansökningarna, som till allt överskuggande del utgjordes av korta viseringar, bifölls 130 715 ansökningar medan 16 657 ansökningar, eller avslogs. Övriga ärenden avskrevs, t.ex. på grund av att ansökningen återkallades, eller var alltjämt öppna . Av de ansökningar som beviljades avsåg 1 397 ärenden visering för annat land än . Sammanlagt 887 personer rapporterades ha stannat i efter viseringstidens utgång . Skälen för ansökan om att få stanna kvar här har i 749 fall varit asyl, i 20 fall anknytning till barn, i 100 fall anknytning till make eller sambo samt i 18 fall övriga skäl. fick de svenska beskickningarna ta emot 150 174 viseringsansökningar. Av de 144 572 ärenden som avgjordes beviljades visering i 127 559 fall, därav nationell visering i 114 fall och visering för annat land i 1 831 fall. Avslagsbeslut med- delade i 16 061 fall, eller i av de avgjorda ärendena. De avskrivna ärendena uppgick till 952. Antalet personer som rapporterades ha stannat kvar i efter viseringstidens utgång uppgick till 873. Av dem åberopade 732 personer asylskäl, 25 personer anknytning till barn, 70 personer anknytning till make eller sambo och 46 personer övriga skäl. 2.5Några andra länders regler om visering I den finska utlänningslagens första kapitel, som innehåller all- männa stadganden, föreskrivs under vilka förutsättningar en utlän- ning får resa in till . Det krävs att utlänningen, förutom gil- tigt resedokument, har en giltigt visering eller uppehållstillstånd, om inte något annat följer av ett internationellt fördrag som är bin- dande för . Det krävs vidare att han eller hon vid behov pre- senterar dokument, varav framgår syftet med och förutsättningarna för den planerade vistelsen i landet, liksom att han eller hon har tillräckliga medel för sin försörjning under vistelsen och för åter- resan eller lagligen förmår skaffa sig sådana medel. Inreseförbud får inte heller ha meddelats honom eller henne och han eller hon får inte anses äventyra allmän ordning, säkerhet, folkhälsa eller internationella förbindelser. Särskilda regler gäller för inresa för medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet eller i ; bl.a. att de inte behöver ha visering och att de får vistas i landet högst utan uppehållstill- stånd. För nordiska medborgare gäller att de har rätt att resa in i utan pass, vistas där utan uppehållstillstånd och arbeta utan arbetstillstånd. Om viseringsfrihet i övrigt förskrivs genom förord- ning. Utlänningslagens andra kapitel, som behandlar turism, innehåller närmare bestämmelser om visum och visering. Det fastställs till en början att med visering avses ett tillstånd eller beslut som ges en utlänning för turism eller någon därmed jämförbar kortvarig vis- telse, och som berättigar utlänningen att resa in i , om övriga villkor för inresa är uppfyllda. Med återkomstvisering avses tillstånd för ny inresa för den engångsvisering utlänningen beviljats. För att en visering skall vara giltigt krävs att utlänningen har ett giltigt pass eller annat giltigt resedokument. De olika slags viseringar som kan beviljas enligt den finska utlänningslagen är engångsvisering, flergångsvisering, genomrese- visering, visering för flygplatstransitering eller återkomstvisering. Engångsvisering beviljas för högst tre månaders vistelse medan flergångsvisering beviljas för flera vistelser, vilka varje gång får vara högst , dock så att den totala längden på varandra föl- jande vistelser per halvår inte får överstiga . Genom- resevisering beviljas för till antalet begränsade resor genom vilka varje gång får vara högst och återkomstvisering beviljas för en eller flera återresor till landet. För flygplatstransite- ring beviljas visering för till antalet begränsade genomresor via internationella flygplatsområden vilka varje gång får vara högst . I viseringen antecknas hur många dagar viseringen inom ramen för dess giltighetstid berättigar innehavaren att vistas i lan- det samt, i fråga om flergångsvisering, det högsta antalet inresor till landet eller att viseringen gäller för flera resor. Visering kan utfär- das att gälla högst till dess att passets giltighetstid går ut. En särskild paragraf i lagen upptar förutsättningarna för visering, nämligen att visering kan beviljas om utlänningen uppfyller de angivna, ovan inledningsvis nämnda, förutsättningarna för inresa. Dessutom kan av den som ansöker om visering krävas en försäk- ring som beviljats av ett tillförlitligt och solitt bolag eller av en tillförlitlig och solid av kostnader för sjukdom och olycksfall såsom vederbörande ministerium närmare bestäm- mer, om inte något annat följer av bilaterala överenskommelser om social trygghet eller andra internationella fördrag som är bindande för .