sou · GSB37d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Förutsättningen är då att man inte behöver betala mer än (alternativkostnaden i form av markersättning och för- dyrade grundläggningskostnader på fastigheten A). Vid förhandlingar- na framkommer att ägaren till B har ett värde – det lägsta pris som accepteras – som är . Medveten om detta och för att nå en överenskommelse erbjuder , vilket ägaren I detta exempel får alltså A, dvs. , minus ersättningen till ägaren av fastigheten B på ). En viktigt slutsats kan dras av de två exemplen. För att undvika att säljaren tillgodogör sig monopolvinst, bör utgångspunkten för vinst- fördelningen inte vara den allmänna lönsamheten i den verksam- het som förvärvaren bedriver. Det gäller oavsett om det är fråga om samhälls-, företags- eller fastighetsekonomisk lönsamhet. Vinsten bör i stället relateras till köparens alternativkostnad, dvs. kostnaden för att förvärva den näst bästa marken i stället för den bästa. I exemplet med innebär det att säljaren dels får ersätt- ning för sitt värde, dels en andel av vinsten. Men denna vinstandel är oberoende av värde, dvs. den samhällsekonomiska nyttan av den aktuella vägsträckningen. Vinsten – och ersättningen för mark – bestäms av att vägen lokaliseras till just fastigheten B, i stället för till fastigheten A. Ett analogt resonemang kan också föras i samband med mark- upplåtelser för mobiltelefonoperatörer. Om lagstiftaren skulle välja att införa ersättningsregler baserade på vinstfördelning är inte operatörernas totala vinster (eller förluster) i verksamheten av intresse. Vinsten bör i stället bestämmas med utgångspunkt från operatörernas alternativ – den näst bästa markupplåtelsen. Individuellt värde och reservationspris avsnitt har byggt på en viss begreppsmässig förenkling. Det har förutsatts, att det lägsta pris som accepteras är säljarens individuella värde. Detta värde grundas på de framtida nyttor och uppoffringar – såväl monetära som icke-monetära – som ägaren be- dömer att utnyttjandet av fastigheten förväntas ge . Dock, för att vara begreppsmässigt korrekt: det lägsta pris som en fastighet kan säljas för är egentligen det s.k. reservationspriset (det pris som säljaren minst kräver för att inte välja att reservera fastigheten för sig själv). Detta pris innehåller, utöver säljarens individuella värde, ytterligare två komponenter. Det är dels s.k. transaktionskostnader (utgifter, arbete, förhandlingar och annat besvär som uppkommer för ägaren i samband med en överlåtel- se), dels säljarens krav på en viss del av den vinst som uppkommer genom förvärvet. När en hel fastighet säljs utgör transaktionskostnaderna normalt en mindre del av det pris ägaren begär. Men vid försäljning av en del av en fastighet, eller vid upplåtelse av rättigheter, kan transaktions- kostnaderna uppgå till en stor del av den kompensation som sälja- ren begär. Särskilt vid små intrång med låga värden på egendomen måste transaktionskostnaderna ägnas speciell uppmärksamhet. Det kan i dessa fall krävas en kompensation för dessa kostnader, som kanske är större än värdet på den egendom som avstås, för att säljaren skall känna sig tillfredsställd. Kunskapen om hur prisbildning – och vinstfördelning – går till i praktiken är bristfällig. Att det sker någon form av vinstfördelning vid frivilliga överenskommelser är oomtvistat. Exempelvis är be- greppet vänskapspris en indikation på att en säljare kan ha olika reservationspris – eller snarare vinstkrav – beroende på vem som är köpare och under vilka omständigheter överlåtelsen sker. Men, som sagt, hur vinstfördelningen närmare genomförs i olika situationer är inte klarlagt5. En hypotes som framförts är att en säljare skulle kunna acceptera en lägre andel av vinsten (eller ingen vinst alls) om ändamålet med ett tvångsförvärv upplevs som mycket allmännyttigt. Motsatsvis skulle kravet på vinst och ersättning vara större om tvångsförvärvet avser mark för t.ex. kommersiell verksamhet. Reservationspriset i en jämförelse med marknadsvärdet Expropriativ lagstiftning6 baseras i princip på att ersättningen skall motsvara fastighetens marknadsvärde (eller minskning av marknads- värdet då det är fråga om s.k. intrångsersättning). Det kan därför vara av intresse att utröna hur marknadsvärdet förhåller sig till säljarens reservationspris. Vi kan då konstatera följande. En fastighetsägare säljer inte sin fastighet såvida han inte får minst sitt reservationspris. 5Kalbro och har i viss mån belyst frågan i samband med olika fastighetsbildnings- åtgärder, se t.ex. Prisbildning och vinstfördelning (1999) och Valuing Easements (1999). 6Där fastighetsbildningslagens s.k. vinstfördelningsregler i 5 kap. 10 a § inte är tillämpliga. erbjuden ett lägre belopp väljer han att behålla fastigheten. Men är det erbjudna priset högre kan han/hon överväga att sälja den. Vi kan vidare förutsätta att det, , är en relativt liten andel fastighetsägare som funderar på att sälja sina fastigheter. Det är bara de som av olika skäl är missnöjda med sitt fastighetsinne- hav, som bjuder ut fastigheten på marknaden. Man kan uttrycka det som att ägarens tankegångar om försäljning uppstår när reservations- priset, av någon anledning, understiger (eller ligger i närheten av) marknadsvärdet. Därför består utbudssidan i marknadsprisbildningen av de lägsta reservationspriserna. Och sålunda kan vi förutsätta, att för de flesta fastigheter måste ägarnas reservationspriser ligga över marknadsvärdet. Om vi kunde mäta relationen mellan reservations- pris och marknadsvärde för samtliga fastigheter, skulle detta för- hållande i princip kunna illustreras som i figur 3. Schematisk beskrivning av relationen mellan reservations- pris och marknadsvärde för ett fastighetsbestånd. Källa: Kalbro (1998). I figur 3 har ägaren till fastigheten A ett reservationspris som ligger strax under marknadsvärdet och följaktligen finns anledning att sälja den. Några sådan funderingar har emellertid inte ägaren till fastigheten B, eftersom reservationspriset i det fallet är högre än marknadsvärdet. Om vi, så långt, sammanfattar diskussionen om en legitim ersätt- ningsnivå bör lagstiftningens ersättningsregler bygga på följande grunder: Säljaren skall, för det första, vara berättigad till en ersättning som motsvarar hans/hennes individuella värde på egendomen plus ersättning för transaktionskostnader. Därutöver skall det betalas en skälig andel av den vinst som uppstår. Detta leder till slutsatsen att ersättningen i expropriationsfallen, dvs. kompensation med marknadsvärdet, i många fall är för snålt tilltagen. Ersättningsreglerna borde vara generösare! Denna slutsats är dock inte okomplicerad om vi ser till ersättningsreglernas funk- tion i praktiken. Vilka ersättningar betalas i praktiken? Ett syfte med ersättningsbestämmelser är att ge spelregler för förhandlingar mellan köpare och säljare – och således skapa förut- sättningar för frivilliga överenskommelser.7 Ersättningsreglerna skall alltså lägga grunden för ett förhandlingsklimat där köpare och säljare upplever att de i slutändan får tillräcklig kompensation respektive inte behöver betala för mycket. I praktiken kommer köpare och säljare överens om priset i den absoluta merparten, 90–, av de fall där tvångsförvärv kan tillämpas.8 Priset vid dessa frivilliga överenskommelser kan antas landa på en högre nivå än vad rättsreglerna föreskriver. I annat fall torde inte säljaren gå med på någon överenskommelse. För förvärva- ren finns också incitament att ingå en överenskommelse på en högre prisnivå p.g.a. minskade förhandlings- och domstolskostnader, ökad good-will etc. Med andra ord betalas en förhöjd ersättning – en bonus – till säljaren i överenskommelsefallen. 7Enligt 2 kap. 12 § ExL finns ett förhandlingskrav vid expropriation. Se t.ex. och (1989), Expropriationslagen en kommentar (s. 116). 8Se (2001, s.105); Ersättning för intrång på jordbruksfastigheert. dagens ersättningsregler är legitima genom att de, i praktiken, oftast resulterar i en skälig ersättning? Poängen med att ställa den frågan är, att mer generösa ersätt- ningsbestämmelser förändrar förhandlingspositionerna mellan köpare och säljare. Eller annorlunda uttryckt: golvet för den lägsta ersättning säljaren måste acceptera förskjuts uppåt. I så fall – givet att säljaren får en bonus oberoende av vilka ersättningsregler som gäller – kommer ersättningsnivån att stiga. Det skulle kunna leda till att ersättningen vid överenskommelser överstiger säljarnas reservationspriser – och i den meningen blir alltför generösa. Ovanstående resonemang är naturligtvis spekulativt. Av flera skäl. Bl.a. saknas bredare kunskap om säljarnas reservationspriser. När det gäller de faktiska ersättningar som betalas vid överenskom- melser anger Ekbäck9 att de överstiger marknadsvärdet med i storleksordningen 10–. Huruvida ett sådant påslag är tillräckligt kan diskuteras. En personlig gissning är att säljarnas reservationspris, i de flesta fall, torde ligga över marknadsvärdet.10 Om denna bedömning är riktig torde det finnas utrymme för ändring av lagstiftningen, utan att det leder till att säljaren blir överkompenserad. Men hur stort utrymme; det är frågan? Hur skall ersättningsreglerna utformas i praktiken? Reservationspriset är subjektivt och det är bara säljaren (om ens denne?) som kan bedöma detta. Av uppenbara skäl kan man inte gå till säljaren och fråga: Säg oss Ditt reservationspris och Du kommer att få en ersättning som motsvarar detta pris. Skall man relatera ersättningen till reservationspriset måste man i praktiken finna någon form av objektivt reservationspris (ett, inom parentes, något motsägelsefullt värdebegrepp). Ett möjligt tillvägagångssätt skulle då kunna vara att, genom empiriska undersökningar, försöka få en grov uppfattning om rela- tionen mellan marknadsvärdet och reservationspriset för normala fastighetsägare.11 T.ex. skulle resultatet kunna bli att reservations- 9Ekbäck (2000, s. 196); Förfaranden vid planering och markåtkomst. En rättsekonomisk analys. 10Lindeborg (1986), Icke-monetära nyttors betydelse för värdet på skogsmark, indikerar att reservationspriset för skogsmark kan ligga i storleksordningen , eller mer, över marknadsvärdet. 11Att sådana undersökningar kan genomföras har visats av (1986). priset ligger 25, 50 etc. procent över marknadsvärdet. Även om detta, generellt sett, skulle leda till skäligare ersättningsnivåer är denna lösning inte perfekt. Genom att normera ersättningen till normala fastighetsägare blir effekten, att ägare med höga reserva- tionspriser inte blir kompenserade fullt ut – och att ägare med låga reservationspriser blir överkompenserade. En effekt som kanske måste accepteras, om inte det bästa skall bli det godas fiende. Ersättningsregler har inte som enda syfte att åstadkomma en skälig ersättning. Reglerna ingår i ett större markpolitiskt komplex där målsättningen är att ge förutsättningar för en totalt sett lämplig, effektiv, markanvändning. De betyder att de ändamål för vilket tvångsförvärv sker bör vara samhällsekonomiskt lönsamma. Det värde som tillskapas genom tvångsförvärvet måste därför överstiga det värde som kan uppnås om förvärvet inte genomförs.12 Den samhällsekonomiska lönsamheten av ett expropriationsföretag är oberoende av ersättningens storlek. Ersättningen bestämmer bara hur vinsten fördelas mellan säljare och köpare. Således är ersättningsnivån primärt en fördelningsfråga mellan köpare och säljare. Det betyder dock inte att utformningen av ersättningsbestäm- melser behöver vara helt betydelselös från lönsamhetssynpunkt. Från teoretisk synvinkel får inte ersättningen vara för låg. Då kan kostnaden för att expropriera upplevas som alltför förmånlig av förvärvaren. Det skulle kunna leda till dels att tvångsförvärv utnyttjas i alltför hög omfattning, dels att förvärv sker för ändamål som inte är samhällsekonomiskt motiverade. Mot den bakgrunden kan den samhällsekonomiskt riktiga ersättningen approximeras med fastighetsägarens reservationspris.13 (Observera att denna 12För att vara något mer precis; denna värdeskillnad måste vara större än de s.k. trans- aktionskostnader som uppstår för att genomföra expropriationen 13En komplicerande faktor är förekomsten av s.k. externa effekter som inte behöver beaktas av köpare och säljare vid marknadsprisbildningen. Negativa externa, t.ex. miljöstörningar och estetiska störningar, kan medföra att det samhällsekonomiska värdet är lägre än marknadsvärdet. Å andra sidan kan det finnas positiva externa effekter, t.ex. möjligheten att utnyttja en skogsbruksfastighet enligt allemansrätten, som medför att det samhällsekono- miska värdet är högre än fastighetens marknadsvärde. Det kan också nämnas att ersätt- ningen, från effektivitetssynpunkt, kan vara för hög. Men det är ett specialfall som inte berörs här, se Kalbro (2003), Har expropriationslagens presumtionsregel spelat ut sin roll? ersättningsnivå i princip överensstämmer med vad som är en legi- tim ersättning ur säljarens synvinkel). Men här bör kanske teoretiska diskussioner göra halt inför verk- ligheten. Problemet med okynnesexpropriationer med nuvarande ersättningsnivåer bör inte överdrivas. Och som bekant finns dess- utom legala restriktioner för när tvångsförvärv får tillgripas. Reflektioner kring ledningsrätt och 3G-master Som framgått krävs att ändamålen för tvångsförvärv är samhälls- ekonomiskt lönsamma. Huruvida det förhåller sig så när det gäller utbyggnaden av 3G-nätet är en fråga under debatt. Möjligen måste en slutlig utvärdering av detta gigantiska infrastrukturprojekt anstå – eller årtionden! Ett annat villkor för att tvångsförvärv skall kunna sanktioneras är att förvärvaren behöver ett visst bestämt markområde. Men är det verkligen så att 3G-master måste lokaliseras till bestämda mark- områden? Om det gällde ett begränsat antal är svaret uppenbarligen; nej! Då skulle det finnas ett stort antal olika lokali- seringsalternativ för dessa . En sådan valmöjlighet skulle alltså inte legitimera tvångsförvärv. I det aktuella fallet rör det sig emellertid inte om ett fåtal . Det är i stället fråga om ett sammanhängande system av många . Det hävdas därför, att när lokaliseringen av en mast är given kommer denna mast att styra lokaliseringen av andra . Vid utbyggnaden av hela mastsystemet måste alltså varje enskild mast i praktiken lokaliseras inom ett begränsat område. 3G-operatörerna, av olika skäl, har kommit i tidspress. Och det har naturligen stärkt säljarnas förhandlingsläge. En intressant fråga är om en sådan tidspress i sig skulle kunna motivera expropria- tionsmöjligheter i syfte att förhindra monopolistiskt beteende från säljarnas sida? Ändamålet med tvångsförvärv skall, allmänt uttryckt, vara viktigt. Man må ha olika uppfattningar om värdet av kommunikation via Men i stort torde nog många hålla med om att det är en viktig verksamhet som har, och kommer att få, stor betydelse. Så till frågan om ersättningens skälighet. Flera, bl.a. Epstein (1985), har framfört åsikten att graden av allmänintresse vid tvångsförvärv kan spelar en roll för ersättningens storlek. Om ändamålet med för- värvet är att tillgodose ett behov för många, dvs. om det sker en diffus spridning nettofördelarna/vinsten till en större allmänhet (inkl. den som avstår mark), kan det vara skäligt att ersättnings- nivån är lägre. Är de markförvärv som görs av i syfte att bygga skattefinansierade riks- och länsvägar ett exempel på en sådan situation? Om däremot fördelarna endast gynnar en klart av- gränsad grupp kan det uppfattas som rimligt att ersättningen är högre. Kan det exemplifieras med en fastighetsreglering mellan två bostadstomter? I så fall har lagstiftaren tänkt rätt, eftersom väg- rättsupplåtelsen skall ske enligt expropriationslagens regler medan tomtbildningen skall genomföras enligt fastighetsbildningslagens vinstfördelningsregler (5 kap. 10 a § FBL). Det kan diskuteras om dagens gränsdragning mellan expropria- tionsfallen, dit ledningsrättsupplåtelser hör, och den högre kompen- sation som ibland skall betalas enligt FBL är rimlig. Men det torde förutsätta mer utförliga och nyanserade analyser av arten/graden av allmänintresse i olika situationer. Och bör kanske inte analysen enbart begränsas till ledningsrättslagens tillämpningsområde. Om ett införande av vinstfördelning skulle övervägas för lednings- rättupplåtelser i vissa situationer är frågan dels hur vinsten skall uppskattas, dels fördelas. Vad är t.ex. vinsten när ledningsrättshavaren är ett vinstdrivande företag av typen mobiltelefonoperatör. Med stöd av tidigare redo- visade exempel menar jag, att utgångspunkten för fördelningen inte bör vara förvärvarens allmänna lönsamhet (och det gäller oavsett om det är fråga om samhälls-, företags- eller fastighetsekonomisk lönsamhet). Det betyder att mobiltelefonoperatörernas totala vinster – eller förluster – i verksamheten saknar intresse. Vinsten bör istället bestämmas med utgångspunkt från en jämförelse mellan den bästa och den näst bästa ledningsrättsupplåtelsen. När det gäller fördelning av vinsten kan konstateras att kunskaper- na om hur detta sker i olika situationer är begränsad. Mot den bakgrunden ter sig formuleringen i 5 kap. 10 a § FBL mycket ändamålsenlig. Förutom att säljaren skall få ersättning för sin skada, skall det dessutom ske ett påslag på ersättningen med skälig hänsyn till det särskilda värde egendomen har för tillträdaren. Bestämmelsen säger alltså att säljaren, i vissa situationer, skall vara berättigad till en förhöjd ersättning jämfört med expropriations- lagens regler.14 Något krav på att närmare beräkna vinsten, eller att närmare redovisa efter vilka andelar vinsten skall fördelas, finns alltså inte. Det är upp till rättstillämpningen att bestämma det skäliga påslag som en säljare bör få i olika situationer. 14 Avgörande för hur vinstfördelningen sker är vilket värdebegrepp vinsten baseras på – marknadsvärdet eller parternas reservationspris. T.ex. grundas fördelningen enligt FBL på köpares och säljares marknadsvärden. Det kan medföra att det som synes vara en vinstfördelning, med utgångspunkt från tillträdarens och avträdarens marknadsvärden, faktiskt kan innebära att säljaren inte får en kompensation som uppgår till hans/hennes individuella värde. Den lagstadgade vinstfördelningen leder alltså till en förlust för säljaren enligt hans egen uppfattning! Se Kalbro och (1993, s. 35–39), Ersättning vid fastighetsreglering.. , Å., & Stark, H. Expropriationslagen en kommentar. Ekbäck, P. Förfaranden vid planering och markåtkomst. En rättsekonomisk analys. Fastighetsteknik, Kungl. Tekniska Hög- skolan. Epstein, R. Takings: Private Property and the Domain. Kalbro, T. Ersättning vid expropriation; en principdiskussion. Kalbro, T. Private expropriation and the public interest. Invited paper to . , 24–25 October 2002. Kalbro, T. Har expropriationslagens presumtionsregel spelat ut sin roll? , 2003 (häfte 5), s. 537–553. Kalbro, T., & , H. Prisbildning och vinstfördelning. En experimentell undersökning av frivilliga överenskommelser vid tomtbildning och servitutsåtgärder. Rapport från och byggande, , . Kalbro, T., & , H. Valuing Easements: Some Experimental Evidence. , Volume 18, Number 3, 1999. Kalbro, T. & , E. Ersättning vid fastighetsreglering. Icke-monetära nyttors betydelse för värdet på skogsmark. Meddelande 5:22 från ekonomi, , . Miceli, T.J., & Segerson, K. of Economics, . Ersättning för intrång jordbruksfastigheter. Principer för en rättsenlig värderingsmetodik – speciellt med sikte på mark- åtkomst för vägar och järnvägar. Fastighetsteknik, Kungl. Michelman, F.I. Property, Utility and Fairness: Comments on the Compensation . , 80, s. 1165–1258. , E., Ekbäck, P., Kalbro, T., & , L. Markåtkomst och ersättning. För bebyggelse och infrastruktur. Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper. , (6), s.