sou · GSB349 · 2005-01-01 00:00:00 — I andra demokratier än den svenska anses detta motivera varför utveck- lingsstörda inte har rätt att delta i allmänna val. Men historiskt sett har även andra grupper betraktats som oförmögna att skapa sig en själv- ständig politisk uppfattning. De som kring det motsatte sig införandet av allmän rösträtt ansåg att polit- iskt inflytande förutsatte såväl politisk insight som självständighet (KU 1889:55). Det senare kravet ansågs tillräckligt för att inte som fullvärdiga medborgare erkänna vare sig tjänste- och fattighjonen eller de gifta kvinnorna. De var enligt den äldre lagstiftningen tagna i laga försvar av husbonden, maken eller socknen. Åsikten att politiskt deltagande är förknippat med krav på viss politisk insight torde dock haft större inflytande. Förslag om inför- andet av ett bildningsstreck även för vuxna invånare framfördes i den svenska (Thyselius 1902:32–36). Arbetare och andra lågt utbildade grupper i samhället ansågs inte ha förmågan att ta del i de samhälleliga besluten. Mest konsekvent utvecklades sambandet mellan utbildningsnivå och rösträtt av (1991:kap. 8). I dagens är det endast åldersgränsen som fortfarande motiveras utifrån kompetenskraven.5 Men det har också förekommit i de under valrörelsen förda dis- kussionerna om de krav som bör ställas på dem som ansöker om svenskt medborgarskap. Ty i praktiken skulle krav på kunskaper i det svenska språket för nya medborgare innebära ett införande av kom- petenskrav för rösträtten. Att inte ha förmågan att uttrycka sig väl på det svenska språket skulle, om förslaget vunnit gehör, kunna vara ett tillräckligt skäl för att förneka en vuxen människa rätten till politiskt inflytande i vårt land. Liknande förslag hade tidigare framförts i riks- dagen.6 Emellertid är det framförallt det tredje villkoret, kravet på till- hörighet, som motiverat gällande inskränkningar av de utländska medborgarnas politiska rättigheter. Tanken är att rätten att påverka 5Europakonventionen (1950) som inkorporerades med svensk lagstiftning 1994 förbjuder uttryckligen kunskapskrav som villkor för rösträtt (Kellberg 1999:48). För en diskussion om olika sätt att motivera åldersgränser för rösträtten och om villkoren för barn och ungdomars politiska deltagande, se 2003. 6Se i riksdagstrycket följande motioner: 1989/90:Sf622 [m], 2002/03:Sf201 [m] och 2002/03:Sf226 [fp] samt utskottens avslag 1989/90:SFU2 och 2002/03:SFU07. Kapitel 2 Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas rösträtt 27 samhällets politiska beslut bör begränsas till de personer som har anknytning till den samhälleliga gemenskapen. Från den utgångs- punkten tycks det naturligt att dra slutsatsen att de som är medborgare i ett annat land inte bör ha rösträtt. Slutledningen förutsätter dock att medborgarskap verkligen är ett relevant indikation på den anknytning som politiskt inflytande kräver. Så behöver det förstås inte vara. Vad som ur demokratisk synpunkt skall räknas som tillräcklig anknytning till ett land behöver inte sam- manfalla med de kriterier för medborgarskap som för tillfället åter- finns i lagstiftningen. Det blir därför nödvändigt att argumentera för en mer principiell utgångspunkt som kan användas för att avgöra vilka rösträttsbegränsningar som är försvarbara. I det följande skall två tänkbara principer diskuteras: den politiska jämlikheten och den polit- iska ömsesidigheten. Demokratin rymmer en jämlikhetstanke som uttrycks i idén om politisk jämlikhet. Innebörden av den politiska jämlikheten är att de politiska rättigheterna, inklusive rösträtten, skall fördelas lika. Att kravet på demokrati inte sällan formulerats i paroller som en individ, en röst visar på det nära sambandet mellan demokrati och politisk jämlikhet.7 Att förneka det sambandet kunde till och med anses innebära att man missuppfattat demokratibegreppets innebörd.8 Graderingar av rösträtten, till exempel på det sätt som sker inom ett 7Ofta hävdas det att dubbelt medborgarskap är oförenligt med politisk jämlikhet eftersom det skulle innebära att en person har rösträtt i två länder vilket skulle strida mot idén om en individ, en röst (se t.ex. /2000:147, SOU 1999:34:204 och riksdagsmotionen 2000/01:Sf3 [m]). Påståendet tycks dock mycket märkligt. Om innebörden av den politiska jämlikheten är att varje medlem av en rättsordning skall ha lika makt över densamma kan inte det faktum att en individ är medlem och har makt över en annan rättsordning vara ett problem. Den politiska jämlikheten inom en förening undergrävs inte av att några av dess medlemmar har rösträtt i en annan förening. 8Det finns förvisso anledning att ta påståenden om vad som tillhör och inte tillhör demokratibegreppet på större allvar än vad som ofta är fallet. Språkligt sett är termen demokrati inte mångtydig eftersom folkmakt är dess bokstavliga innebörd (se 2001). Innebörden av demokrati är dock, liksom definitioner av alla begrepp, avhängig språkliga och därmed föränderliga konventioner. Det finns därför ofta större anledning att uppmärksamma argumenten för och emot demokratiska värden och institutioner (se Saward 1998:8–10). aktiebolag, skulle därmed vara oförenliga med politisk jämlikhet och således även med demokratins idé.9 Men att hänvisa till den politiska jämlikheten framstår som frukt- löst om vi vill avgöra vilka rösträttsbegränsningar som är legitima. Påståendet att lika politiska rättigheter är eftersträvansvärt talar ju inte om för vilka. Den politiska jämlikheten gäller med avseende på några, men vilka kan inte avgöras med hänvisning till den politiska jämlik- heten själv. Vi kan till exempel tänka oss en organisation eller förening som till årsmötet ger alla medlemmar lika rösträtt. En sådan organisation kan sägas vara demokratisk just eftersom där råder politisk jämlikhet. är det uppenbarligen så att varje förening eller organisation själv har rätt att avgöra vilka som får vara medlemmar. Ett fackför- bund kan själv besluta om villkoren för medlemskap, en aktieklubb eller en kyrkokör likaså. Oavsett vilka dessa villkor är kan den poli- tiska jämlikheten bevaras. Slutsatsen tycks därför vara att en aldrig så exklusiv och exkluderande klubb fortfarande kan vara demokratisk – om där råder politisk jämlikhet. argumenterade på ett likartat sätt för uppfatt- ningen att en demokratisk stat inte nödvändigtvis behöver erkänna allmän rösträtt så länge som den är lika (se 1989:120–122). skulle till exempel varit en lika välfungerande demokrati före som efter erkännandet av den svarta befolkningens politiska rättig- heter. Anledningen är helt enkelt att politisk jämlikhet med avseende på den vithyade befolkningen existerade även tidigare (skulle dock med sin graderade rösträtt fortfarande betraktas som odemokrat- iskt /21). På samma sätt tycks en rad inflytelserika stats- vetare resonera. Demokrati förutsätter politisk jämlikhet men inte någon bestämd gräns för vilka jämlikheten skall anses gälla.10 Frågan om rösträttsbegränsningar framstår ur den synvinkeln som okomplice- rad. Begränsningar med hänvisning till att någon del av befolkningen 9Det är vid närmare begrundan inte självklart om det är möjligheterna att utöva politiskt inflytande, sannolikheten att ett utnyttjande av dessa möjligheter är framgångsrikt, eller något annat, som skall fördelas jämlikt. Still (1981) redogör för sex olika tolkningar av den politiska jämlikheten: lika rösträtt, lika sannolikhet att påverka utfallet, lika andel av representationen, majoritetsstyre, anonymitet (att utfallet inte påverkas av vem som röstar eller i vilket valdistrikt rösten läggs). Det kan också diskuteras om rösträtten alls är nödvändig för förverkligandet av den politiska jämlikheten. Funnes det en perfekt fungerande preferens-inhämtarmaskin, som först registrerade väljarnas preferenser och sedan vidarebefordrade dem till beslutsfattarna, kunde väl de allmänna valen avskaffas? För en diskussion se 2002:63–64. 10Typisk är Stills (1981:378) åsikt att politisk jämlikhet råder om rösträtten är allmän men subject to the usual exclusions. Kapitel 2 Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas rösträtt 29 inte anses tillhöra folket är således acceptabla så länge som de inte förnekar jämlikheten bland dem som tillhör densamma. Det finns förstås invändningar mot den uppfattningen av vilka två här skall nämnas. Den första är att den befinner sig i motsättning till idén om demokratisk legitimitet, d.v.s. tanken att offentliga beslut äger en särskild legitimitet om de tillkommit i enlighet med proce- durer som garanterar ett avgörande folkligt inflytande. Det synes svårt att hävda att folket har förmågan att ge besluten legitimitet om ett folk kan utgöras av en hur stor eller liten del av landets invånare som helst (2000:52, 177). Invändningen grundar sig inte på den empiriska hypotesen att ett beslut som endast ett fåtal kunnat påverka inte kommer att uppfattas som legitimt. Invändningen grundar sig snarare på en brist i slutledningen. Om folket ger besluten legiti- mitet måste det bero på att folket som sådant har legitimitet. Men om inte folkets avgränsningar kan legitimeras, om inga argument anges, är det oklart varför folket har förmågan att skänka besluten legitimitet. Därför blir slutledningen att demokratiska eller folkliga beslut har en särskild legitimitet omöjlig att försvara. Den andra invändningen är att politisk jämlikhet rymmer en mer fundamental tanke om människans moraliska jämlikhet som är oför- enlig med godtyckliga avgränsningar av folket. De flesta anser nog att principen om politisk jämlikhet är oförenlig med att en grupp män- niskor har en röst och en annan grupp exempelvis två röster i de all- männa valen.11 Men enligt samma princip sägs det vara acceptabelt att en grupp människor har en röst och en annan grupp noll röster. Frågan uppstår då varför skillnaden mellan en och två röster är betydelsefull, men inte skillnaden mellan noll röster och en röst. En skillnad kunde tyckas vara att de som har rätt till inflytande enligt en graderad skala ändå har möjlighet att påverka besluten. Och om politisk jämlikhet innebär lika rätt till inflytande bland de som har denna rättighet tycks det uppenbart varför just den graderade skalan – men inte begränsningar av vilka rättigheten omfattar – är förkastligt. Men utgångspunkten för det svaret är felaktig. Det inflytande som ges personer inom en graderad skala skiljer sig inte nödvändigtvis från det inflytande som tillkommer personer helt utan rätt till inflytande. En formell rätt till inflytande enligt en graderad skala kan mycket väl innebära att det i praktiken inte finns några som helst möjligheter att påverka utfallet. Är spridningen av antalet röster tillräckligt stort, som 11 Men jfr (1993) som hävdar att politisk jämlikhet inte är oförenligt med graderad rösträtt. Det som ändå talar emot graderad rösträtt är, menar , dess konsekvenser för människors självkänsla. till exempel vid en aktiebolagsstämma, är påverkan även i princip omöjlig för dem med ett litet antal röster. Skillnaden mellan de med få röster och de som helt saknar röster försvinner därmed i praktiken. Det talar för att det inte finns någon relevant skillnad mellan ojämlik för- delning av antalet röster och ojämlik fördelning av rätten att rösta. Politisk jämlikhet torde således vara lika oförenlig med båda dessa förhållanden. Ytterligare ett argument för en sådan tolkning av principen om politisk jämlikhet är att endast den kan förklara varför vi skulle mot- säga oss införandet av olika rösträttsåldrar för olika grupper. I Eng- land erhöll männen rösträtt vid 21 men kvinnor först vid ålder.12 Om vi anser detta vara ett problem för den politiska jämlikheten anser vi inte endast att graderingar av rösträtten är problematiska men också att frånvaro av rösträtt är ett problem. Det som skilde en 25-årig man från en 25-årig kvinna Eng- land var inte graden av politiskt inflytande men frånvaron av den- samma för kvinnorna. Endast om människors politiska jämlikhet antas följa ur deras moraliska jämlikhet kan en ordning med olika rösträtts- åldrar för olika grupper i samhället kritiseras. Slutsatsen tycks således vara att begränsningar av rösträtten alltid befinner sig i konflikt med idén om politisk jämlikhet (se 1986). är den slutsatsen problematisk. Om det är en under- liggande jämlikhetstanke som motiverar den politiska jämlikheten tycks det vara svårt att motivera några som helst avgränsningar. Inte bara barn och ungdomar måste från den utgångspunkten anses ha rätt till politiskt inflytande. Samma slutsats tycks oundviklig vad beträffar varje annan individ. En sådan jämlikhetstanke leder vidare mot global demokrati, en världsstat till vilken alla har lika rätt till politiskt inflyt- ande. Historiskt sett har också en sådan slutsats framstått som tilltal- ande för jämlikhetens tillskyndare. Problemet upphör emellertid om vi anser att sambandet mellan politisk och moralisk jämlikhet är svagare. Det har ofta påpekats att principen om alla människors moraliska jämlikhet inte nödvändigtvis medför att alla skall ha rätt till politiskt inflytande (Beitz 1989:6–10). Vi kan till exempel anta att barn och ungdomar är moraliska jämlikar och att deras intressen och människovärde därför bör respekteras i samma utsträckning som andra människors. Men många skulle sam- tidigt hävda att detta inte innebär att barn och ungdomar bör ha rätt att 12 Blais m.fl. (2001:51) nämner fler exempel där rösträttsåldern varit olika för olika grupper. Till exempel tillämpades i –1906 ett system enligt vilket åldersgränsen för stadsbor var som den var 21 för landsortsbor. Kapitel 2 Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas rösträtt 31 påverka de politiska besluten. Begränsningar av rösträtten anses följ- aktligen vara förenliga med människors moraliska jämlikhet. Men utgår vi från att det viktiga är att respektera människors moraliska, inte deras politiska, jämlikhet öppnar sig ett sluttande plan som det är svårt att stanna kvar på. Är det alls viktigt att respektera principen om allmän och lika rösträtt om det vi egentligen eftersträvar är förverkligandet av människors moraliska jämlikhet? Som påpekats har liknande idéer inte sällan åberopats för att försvara påtagligt hierarkiska eller auktoritära institutioner. Människors inre jämlikhet tillgodoses bäst i en ordning som karaktäriseras av yttre ojämlikhet (1989:109–12). Vi ställs således inför ett dilemma. Ju starkare vi knyter samman moralisk och politisk jämlikhet desto svårare tycks det vara att för- svara någon som helst begränsning av rösträtten. Men om dessa principer knyts svagare till varandra blir slutsatsen istället att alla begränsningar tycks tänkbara. Slutsatsen är att den politiska jämlik- heten är oförmögen att på egen hand ge vägledning i frågan om vilka rösträttsbegränsningar som är acceptabla i ett demokratiskt styrelse- skick. En demokrati utan politisk jämlikhet är förmodligen otänkbar. Men det tycks också vara fallet att den politiska jämlikheten inte själv förmår förklara när, om någonsin, begränsningar av den demokratiska rösträtten är försvarliga. Nyckeln till en förståelse av när rösträttsbegränsningar är legitima måste således sökas någon annanstans. Mitt förslag är att den står att finna i den rättvisetanke som demokratin kan anses rymma. En infly- telserik uppfattning är att relationerna mellan människor är rättvisa om de är ömsesidiga. En relation är ömsesidig om den är acceptabel för alla parter.13 Demokratin kan betraktas som ett försök att institutiona- lisera idén om att maktrelationerna mellan människorna i ett samhälle bör präglas av ömsesidighet. De som har makt över mig har också jag makt över, och de jag har makt över har också makt över mig. Att styra och att styras (to rule and to be ruled) är demokratins grund- läggande tanke och har sina rötter i den klassiska demokratimodellen (1996:33). 13 Se t.ex. Rawls (2001:24) som klargör innebörden av reciprocitetskriteriet som att de som föreslår samarbetsvillkor [] måste tro att det åtminstone är rimligt för andra att acceptera dem. Ömsesidigheten som generell rättviseprincip blev dock inflytelse- rik först med kontraktsteoretikerna på sexton- och sjuttonhundratalet. (1988:143) hävdade att var och en naturligen är jämlikar all the power is reciprocal, no one having more than another. Om politisk makt skall vara legitim måste den således ha godkänts av och samtyckts till av alla: no one can be [] subjected to the Political of another, without his own consent (ibid. 211). Den naturliga ömsesidigheten mellan alla människor innebär att principerna för för- delningen av politisk makt måste vara acceptabla för var och en. Hos och finner vi samma idé tillämpad även på andra än politiska relationer. För att en handling skall vara moraliskt legitim måste jag kunna föreställa mig att andra kan acceptera dess bakomliggande princip. För den offentliga politiken blir kravet detsamma. Lagarna och den förda politiken måste utformas i enlighet med principer som inte rimligen kan förkastas av någon. Varje begränsning av en rättighet måste därför framstå som i någon mening acceptabel även för dem som inskränkningen gäller. Innehållet i principen om ömsesidighet ger oss följaktligen en utgångspunkt för att bedöma när begränsningar av rösträtten är för- svarliga. Den utgångspunkten gäller dock främst mellan dem som faktiskt befinner sig i ömsesidiga relationer av beroende och gemen- skap. Med andra ord förutsätter ömsesidighetsprincipen att vi ställer högre krav på vissa relationer än på andra. Ömsesidigheten har inte endast ett innehåll men även en viss avgränsbar utbredning. krävde ömsesidighet i förhållande till alla människor, oavsett var de befann sig. Ömsesidigheten var för universell. För och moderna efterföljare som exempelvis tänk- es emellertid ömsesidigheten vara särskilt angelägen mellan männi- skor inom en och samma sociala gemenskap. Det är inom en avgränsad gemenskap som kravet på ömsesidighet – liksom kravet på rättvisa – uppstår.14 Att kravet på ömsesidighet står i proportion till människors bero- ende av varandra tycks i själva verket naturligt. Relationerna mellan samhällsmedlemmarna inom en avgränsad gemenskap är i hög grad avgörande för deras framgång och välfärd.15 Därför är kravet på 14Ömsesidighetstanken är enligt Rawls grundläggande för the idea of society as a system of fair cooperation (Rawls 1993:49–50). Det är följaktligen ur idén om sam- hället som ett gemensamt samarbetsprojekt som kravet på ömsesidighet och rättvisa uppstår. Ödalen (2003) utvecklar innebörden av den tankegången och dess förhållande till egalitär rättvisa. 15Hur kravet på ömsesidighet skall preciseras, som ett krav på opartiskhet eller ett krav på ömsesidiga fördelar, är omdiskuterat (se Darwall 2003:1–10). Kapitel 2 Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas rösträtt 33 ömsesidighet i dessa relationer – om vi eftersträvar rättvisa – långt mer befogat än i andra mer sporadiska relationer, exempelvis i för- hållande till dem i andra och mer avlägsna gemenskaper.16 Om vi ser detta som en för demokratin bakomliggande idé har vi också antytt en legitim grund för att begränsa rätten till demokratiskt inflytande. Den tanke som här lyfts fram skall inte förväxlas med föreställ- ningen att politiskt inflytande är ett privilegium som en person förtjänar i kraft av sitt bidrag till samhällets välstånd. En sådan för- tjänstprincip var populär kring 1800-talets slut och ansågs till exempel motivera utskyldsstrecket, d.v.s. att rösträtt endast tillkom de skatte- betalande. Ömsesidighetsprincipen ser inte till människors bidrag till samhället, men till deras beroende av detsamma. Den säger att vi är skyldiga att erbjuda skäliga samarbetsvillkor till alla som för sin väl- färd är beroende av det sociala samarbetet. Kravet på ömsesidighet utgör alltså ett argument för demokratiska procedurer. Om politikens spelregler skall vara ömsesidiga måste de framstå som rimliga för var och en. Det är den bakomliggande princi- pen för idealet om att styra och att styras och att de som styrs (lever under lagarna) också skall ha rätten att styra (stifta lagarna). Men ömsesidigheten förutsätter att den är begränsad vilket ger oss skäl att begränsa rätten till politiskt inflytande. Ty den andra sidan av ömsesidighetstanken är att de som inte styrs inte skall ha rätten att styra. De för vilka lagarna inte kräver fullt ansvar (exempelvis barn), endast gäller (turister, tillfälliga besökare), eller för vilka de inte alls gäller (invånare i andra länder) kan följakt- ligen inte ställa samma krav på politiskt inflytande. Grunden för att avgränsa rösträtten finner vi därför i tanken att demokratin är en metod för rättvis fördelning av makt mellan samhällsmedlemmarna. Rösträtten bör tillfalla alla dem som är varaktigt underkastade de institutionaliserade formerna för samarbete inom en avgränsad gemenskap. Begränsningar av rösträtten som går utöver detta är orätt- visa eftersom de inte utgör ömsesidigt acceptabla villkor för socialt samarbete. med den slutsatsen är det nu dags att angripa de ståndpunkter och beslut som formulerats av riksdag och regering. Avsikten är att först karaktärisera de ståndpunkter som formulerats för är emellertid att principen om ömsesidighet förutsätter en avgränsad social gemenskap oavsett hur vi preciserar dess innehåll. 16 Det kan hävdas att skillnaden mellan våra skyldigheter inom en gemenskap och våra skyldigheter till medlemmarna i andra gemenskaper ständigt krymper. Tydliga tecken på detta är de senaste femtio årens tilltagande internationella politiska sam- arbete och bistånd samt, , även humanitära interventioner. att sedan, i det avslutande avsnittet, bedöma rimligheten av dem uti- från ömsesidighetsprincipen. Att höra till folket Utan tvekan har det mest betydelsefulla argumentet mot utländska medborgares rösträtt varit att de inte anses tillhöra folket. En svårighet med argumentet är dock att klargöra utifrån vilka grunder som tillhör- igheten skall avgöras. Vilket operationellt kriterium av tillhörighet är förenligt med demokratiska principer, med idén om demokrati som en rättvis fördelning av offentlig makt mellan medlemmarna av en social gemenskap? Troligen ställdes frågan sällan eller aldrig på det sättet av regering och riksdag. Men de var hursomhelst upptagna vid att preci- sera något sorts kriterium på tillhörighet. Och i de diskussioner som pågått kan vi urskilja tre uppfattningar. Den första är att tillhörighet är en fråga om känslor, om att vara lojal och känna samhörighet med nationen. Den andra tanken är att tillhörighet är en fråga om territoriell hemvist. Den som vistas och befinner sig i ett land tillhör helt enkelt detsamma. Den tredje tanken är den legalistiska enligt vilken tillhörighet avgörs med frågan om medborgarskap. De som är svenska medborgare tillhör vårt land, andra gör det inte. I det följande skall vi studera hur dessa föreställningar kommit till uttryck i den svenska debatten. motionerade ledaren för högern, , i första kammare för en strängare syn på utländska medborgares vist- else inom landet. I motionen yrkades på utsträckta befogenheter för ordningsmyndigheterna så att politiska agitatorer och dylika fortast möjligt förpassas utanför gränsen (FK 1936:9). beslöt riks- dagen att förlänga den lag som reglerade ickesvenska medborgares vistelse i landet. Ett av villkoren för sådan vistelse ansågs vara att utlänningen är fullt neutral i politiska frågor. Politisk agitation bör icke få förekomma hävdade lagutskottet i ett utlåtande till vilket regeringens utredning anslöt sig förbehållslöst (Andra utlåtande 1936:22; SOU 1936:53:60). Avsikten var följaktligen inte endast att begränsa utlänningens rösträtt men även dennes yttrandefrihet, organisationsfrihet och tryckfrihet. Kapitel 2 Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas rösträtt 35 formulerades i termer av neutralitet synes det mer träffande att tala om ett krav på passivitet från de utländska medborgarna.