sou · GSB387 · 2005-01-01 00:00:00 — I övrigt är det möjligt för transportmyndigheterna att meddela de föreskrifter som är nödvändiga för att lösa problem som kan uppkomna i praktiken. Tillämpningsområdet för en ny lag Begreppet transport är inte av central betydelse bara för att definiera lagens tillämpningsområde utan också för bedömningen av om lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor är tillämpliga. Dessa lagar tar enkelt uttryckt över när gods är under sådan trans- port som avses i lagen om transport av farligt gods. Lagen om brandfarliga och explosiva varor ställer krav på att den som hanterar gods som omfattas av lagen har bl.a. tillstånd till hanteringen. Det är således viktigt, såväl för tillstånds- och tillsyns- myndigheterna som för transportörer och andra aktörer på mark- naden, att veta när reglerna om transport av farligt gods skall tillämpas och när annan lagstiftning skall tillämpas. Ett praktiskt exempel på den problematik som kan uppstå är frågan om hur tolkning av begreppet skall göras i fall av förvaring på terminaler och vid de tillfällen där mottagaren tar emot tank- fordon (släpvagnar) eller tankvagnar (tåg) och ställer upp dem på ett industriområde som ett slags lager. Tidsgränser som anger hur länge gods som inte förflyttas ändå definitionsmässigt kan vara under transport är inte reglerat vare sig i EG-direktiven eller i konventionerna. I vissa länder har man valt att fastställa en tidsgräns för när godset övergår från att vara under transport till att förvaras. Detta har erfarenhetsmässigt visat sig ge problem. Ett sådant problem är att tiderna överskrids för att tidsramen är för snäv. Detta skapar problem inte bara för näringen utan även för de myndigheter som har att utöva tillsyn. Dessutom skulle transportörerna vara tvungna att anpassa den fortsatta transporten från terminal eller hamn till den fasta tidsgränsen för att inte riskera att behöva tillämpa även annan lagstiftning. Detta skulle kunna innebära att transport- näringen får problem vid planering av transportkedjan från av- sändare till mottagare. De problem som uppstår i länder med fast tidsgräns för när en transport övergår till lagring skulle bli desamma i . Dessutom skulle en fast tidsgräns kunna utgöra ett handelshinder i så motto att en transport som uppfyller alla bestämmelser ändå skulle behöva tillstånd för att förvaras i exempelvis en hamn innan vidare transport sker. Utredningen har övervägt huruvida man även i bör införa fasta tidsgränser för att avgöra när transporten skall anses avslutad. Tillämpningsområdet för en ny lag Med hänsyn till de problem en fast tidsgräns kan medföra har utredningen kommit fram till att det inte är lämpligt att införa någon fast tidsgräns i lag eller förordning enbart för att underlätta bedömningen av när en transport är avslutad. Inte heller finns skäl att ge tillsynsmyndigheterna befogenheter att bestämma detta i föreskrifter. I andra sammanhang har man sådana tidsgränser utan att detta lett till förenklade bedömningar. Ett exempel härpå är att man i avtal om transportförsäkring av varor infört bestämda tidsgränser för när försäkringen upphör att gälla. Detta sker efter det att transporten kommit till destinationsorten. Trots denna reglering är just slutpunkten för försäkringsskyddet en av de mera frekventa frågorna kring vilka det processas i . Den definition av begreppet transport som finns i lagen är, tillsammans med lagens syfte, tillräcklig för att bestämma trans- portens slutpunkt. De definitioner som finns i vissa transportslags regelverk ansluter till denna definition. Detta måste anses vara tillräckligt för att ge ledning för avgöranden om när transporten är avslutad. Den närmare innebörden av begreppet får lösas utifrån varje praktisk situation och transportteknik mot bakgrund av lagens syfte. Såvitt känt har denna fråga inte prövats i domstol eller varit uppe till bedömning i rapporterad rättspraxis. Frågan om tidpunkten när en transport är avslutad berörs också i avsnitt 6.3.4. I sammanhanget är det är viktigt att notera att definitionen av transport i ett transportdokument inte syftar på samma förhållande och varken är, eller behöver vara, densamma som lagens definition av transport. Begreppet transport i ett transportdokument tar sikte på vad parterna avtalat om för transportens genomförande. 4.4Vad är ett transportmedel? Som utredningen konstaterar ovan omfattar lagens bestämmelser samtliga transportslag vilket gör att definitionerna i lagen också omfattar samtliga transportmedel. Med transportmedel i lagens mening avses varje slag av fordon som används på väg eller i terräng, järnvägsvagnar och andra spår- bundna fordon, luftfartyg samt fartyg i den utsträckning som det i dem transporteras gods i förpackad form, i containrar, flyttbara tankar eller andra transportmedel. Tillämpningsområdet för en ny lag Enligt ADR-direktivet avses med fordon sådana motorfordon som är avsedda att användas på väg, med minst fyra hjul och kon- struerade för en maximihastighet /h samt släpvagnar till sådana fordon. Undantagna är spårbundna fordon, jordbruks- och skogsbrukstraktorer samt alla rörliga motorredskap. Definitionen av begreppet transportmedel i järnvägstrafikens, sjöfartens och luftfartens regelverk överensstämmer med lagens definition. Vid en jämförelse kan man konstatera att den svenska lag- stiftningen när det gäller vägtransporter går längre än vad som krävs enligt ADR-direktivet. Den svenska lagstiftningen omfattar exempelvis även traktorer, truckar, skogsmaskiner, cyklar, mopeder och motorcyklar. För definition av begreppet fordon kan ledning hämtas i fordonslagen (2002:574) och i fordonsförordningen (2002:925). Vissa av dessa transportslag används oftast för privata transporter för enskilt bruk. Dessa transporter är undantagna från reglernas tillämpning vilket framgår av bilagorna till ADR. I en del fall rör det sig om förflyttning av gods inom ett område efter det att den egentliga transporten är avslutad. Inte heller sådana förflyttningar omfattas av lagens bestämmelser eftersom det inte är en transport i lagens mening. De transporter som återstår och som utförs med de transport- medel som inte omfattas av ADR-direktivet är de där gods av viss kvalificerad mängd transporteras, sannolikt, med hänsyn till dessa transportmedels karaktär, endast kortare sträckor. Men även i dessa fall gör sig givetvis säkerhetsaspekterna gällande. Det lämpligaste enligt utredningens uppfattning är att inte ändra definitionen av transportmedel utan att bygga vidare på den som finns i lagen. Lagens syfte, att hindra och begränsa skador som kan uppstå vid transport av farligt gods, måste få genomslag oavsett vilket transportmedel som används. Skulle praktiska problem upp- stå i den dagliga hanteringen kan transportmyndigheten, i detta fall , genom ett bemyndigande meddela de undantag från lagen som kan krävas. När det gäller järnvägstransporter, lufttransporter och sjö- transporter överensstämmer definitionen av dessa transportmedel med den som finns i de internationella regelverken. I sammanhanget kan anmärkas att definitionen av fartyg enligt lagen om transport av farligt gods, omfattar fartyg i den utsträckning som det i dem transporteras gods i förpackad form, i containrar, flyttbara tankar eller fordon eller spårbundna fordon. Utanför faller sjötransporter av oförpackat gods med s.k. bulk- Tillämpningsområdet för en ny lag Med bulkfartyg avses sådana fartyg som är särskilt byggda eller helt ombyggda för transport av oförpackat gods, exempelvis tankfartyg. För bulktransporter till sjöss har särskilda regler utarbetats av IMO. IMDG-koden som gäller fartygstransporter av farligt gods omfattar inte heller bestämmelser om bulkfartyg. meddelar föreskrifter även för bulkfartyg men det sker med stöd av fartygssäkerhetslagen (2003:364). När det gäller lastning och lossning av bulkfartyg finns bestämmelser i lagen (2003:367) om lastning och lossning av bulkfartyg och i den därtill hörande förordningen. Med stöd av dessa författningar meddelar föreskrifter även inom detta område. I samband med tillkomsten av lagen om transport av farligt gods uttalade departementschefen bl.a. att säkerheten vid bulktransporter nästan uteslutande är en fråga om fartygets konstruktion och att en bulktransport aldrig är en del av en integrerad transportkedja (prop. 1981/82:94 s. 155 f). Vidare uttalades att det skulle innebära en omfattande dubbelreglering av bulktransporterna om dessa kom att omfattas av lagen om transport av farligt gods. Utredningen finner att de skäl som anfördes i ovan nämnda proposition alltjämt har bärkraft och att endast sjötransporter med förpackat gods skall omfattas av lagen om transport av farligt gods. 4.5Definitionen av farligt gods Definitionen av farligt gods ansluter i såväl RID- och ADR- direktiven, IMDG-koden som ICAO-TI till respektive regelverks bilagor. Dessa bilagors indelning av farligt gods sker utifrån den klassindelning som finns i FN-rekommendationerna. På detta sätt är harmoniseringen beträffande vilka ämnen som skall anses utgöra farligt gods mycket långt gången. Det är detta som är själva grunden för regleringen av transporter av farligt gods. Definitionen av farligt gods i lagen anger de ämnen och föremål som framgår av klassificeringen i FN-rekommendationerna. I 2 § lagen om transport av farligt gods finns ett bemyndigande till regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om vilka övriga ämnen och föremål som skall anses utgöra farligt gods. Vidare har ett bemyndigande givits i 5 § lagen som ger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer rätt att föreskriva vilka ämnen som skall anses utgöra farligt gods med hänsyn till transportmedel, godsmängd eller andra Tillämpningsområdet för en ny lag De myndigheter som har fått regeringens uppdrag att utfärda föreskrifter är för land- transporter, för sjötransporter och för lufttransporter. Den definition av farligt gods som finns i 5 § lagen om transport av farligt gods och den klassindelning som finns i 5 § förordningen om transport av farligt gods överensstämmer inte helt med den uppräkning av farligt gods som finns i FN-rekom- mendationerna. En justering av definitionen av farligt gods i för- hållande till FN-rekommendationerna är därför nödvändig. Definitionen av farligt gods bygger helt på den indelning som gjorts i FN-rekommendationerna. Ändras klassindelningen av farligt gods i FN-rekommendationerna och därmed också i de tekniska bilagorna måste en ändring göras även i lagen. har i den egna lagstiftningen knappast någon möjlighet att ha en annan definition av farligt gods än vad som bestäms internationellt. Även om det mot denna bakgrund kan synas omständligt att ha kvar den grundläggande definitionen av farligt gods i lagen är det ändå utredningens uppfattning att definitionen bör finnas kvar i lagen. Den yttre gränsen för regleringen bör stå i lagen och inte över- lämnas till regering eller myndighet att besluta om. Dessutom är definitionen inte föremål för ändring i samma omfattning som de tekniska bilagorna. 4.5.1Farligt gods i förhållande till farligt avfall Utredningen skall enligt direktiven till utredningen också samråda med när det gäller avgränsningen mot bestäm- melserna om transport av farligt avfall i förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall och avfallsför- ordningen (2001:1063). För gränsöverskridande transporter med farligt avfall gäller rådets förordning (EEG) nr 259/93 av om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen. Förordningen om gränsöverskridande transporter av avfall kompletterar denna för- ordning. Dessa förordningar innehåller förutom definitioner av vad som är avfall också bl.a. bestämmelser om att det krävs tillstånd till vissa avfallstransporter. Av definitionen av avfall framgår att avfall också kan vara farligt gods. Tillämpningsområdet för en ny lag När det gäller transport av farligt gods som enligt nyssnämnda förordningar också utgör avfall finns således bestämmelser om transport såväl i dessa förordningar som i lagen om transport av farligt gods. Utredningen har inte funnit att det föreligger några problem med att tillämpa dessa regelsystem parallellt. Naturvårds- verket har vid samråd inte framfört någon härifrån avvikande upp- fattning. Begreppet avsändare finns definierat i 3 a § i förordningen om transport av farligt gods. Med avsändare förstås den som till någon annan lämnar farligt gods för transport eller som för egen räkning transporterar sådant gods. I de fall det är fråga om en landtransport som utförs i enlighet med ett transportavtal förstås med avsändare den som är avsändare enligt transportavtalet. När lagen om transport av farligt gods tillkom fanns definitionen av begreppet avsändare intaget i den paragraf som reglerade vem som skulle tillhandahålla transporthandlingar. I samband med att reglerna om säkerhetsrådgivare fördes in i lagen om transport av farligt gods uttalades att lagen i vissa sammanhang hade kritiserats för att avsändarens ansvar inte betonats tillräckligt (prop. 1998/99:49 s. 15). Det uttalades vidare att det kunde synas oklart i vilken omfattning en avsändare, som inte själv utför någon lastning eller tar någon annan del i själva förflyttningen av godset, träffas av lagens bestämmelser. Vidare uttalades att avsändaren av farligt gods är en mycket viktig länk i transportkedjan då dennes val av förpackning, klassificering av godset, märkning etc. är av stor betydelse för transportsäkerheten. Genom ändringar i lagen valde man att tydliggöra avsändarens ansvar genom att särskilt ange att den som är avsändare vid transporter av farligt gods skulle omfattas av kravet på säkerhetsrådgivare. flyttades definitionen av avsändarbegreppet från förordningen till lagen. I RID- och tillkom en definition av avsändarbegreppet. Denna definition infördes i svensk lagstiftning (SFS 2002:373, prop. 2001/02:158, rskr. 2001/02:261). Ändringen var en följd av ändringen av begreppet i ADR- och RID-direktiven och innebar inte någon förändring i frågan om vem som skulle ha säkerhetsrådgivare. Vid samma tillfälle flyttades även definitionen av avsändare från lagen till Tillämpningsområdet för en ny lag förordningen om transport av farligt gods av det skälet att lagen inte innehöll någon bestämmelse som särskilt reglerade avsändarens skyldigheter. Begreppet avsändare användes vid införandet av säkerhetsrådgivardirektivet i svensk lag för att ange vem som, utöver de som transporterar, lastar och lossar farligt gods, skulle ha säkerhetsrådgivare. Efter lagändringen har inte längre begreppet avsändare någon betydelse för bedömningen av vem som skall ha säkerhetsrådgivare. Enligt lagen om transport av farligt gods skall den ha säkerhetsrådgivare som till annan lämnar farligt gods för transport. Den definition av begreppet avsändare som finns i förordningen har endast betydelse när det gäller vem som enligt respektive regelverk skall tillhandahålla transport- handlingar. Se närmare om säkerhetsrådgivare i avsnitt 6.3.2. Den definition av begreppet avsändare som finns i 3 a § förordningen är efter nyssnämnda lagändring delad på så sätt att för luft- och sjötransporter gäller att den är avsändare som till annan avlämnar farligt gods eller som för egen räkning transporterar sådant gods. När det gäller landtransporterna gäller en annan definition i de fall det finns ett transportavtal. I de fall där en landtransport utförs enligt ett transportavtal är den avsändare som är avsändare enligt transportavtalet. Av RID och bilaga A till ADR framgår att avsändaren av farligt gods har en skyldighet att överlämna sändningen av farligt gods på så sätt att den uppfyller bestämmelserna i dessa regelverk. Avsändaren skall bl.a. särskilt försäkra sig om att det farliga godset är klassificerat och tillåtet för transport, överlämna erforderliga uppgifter och handlingar samt att endast använda sig av förpackningar som är godkända för transport. Tanken är att den som bäst känner till innehållet i transporten skall stå för denna information. Det förhållandet att avsändaren för landtransporter skall vara den som är avsändare enligt ett transport- avtal om sådant finns, gör att den som är avsändare enligt ett transportavtal inte är identisk med den som i praktiken överlämnar godset för transport. Internationella transporter arrangeras ofta på så sätt att köparen av det farliga godset har att arrangera trans- porten. Köparen träffar avtal med en transportör om transport av godset. I dessa fall blir köparen enligt fraktavtalet avsändare med de skyldigheter som följer av bilagorna till ADR och i RID. I praktiken är det ofta säljaren som förbereder godset för transport och som överlämnar det till transportören. Detta förfarande får till Tillämpningsområdet för en ny lag följd att det inte är den som har ansvar som avsändare enligt reglerna som också utför uppgifterna. De problem som finns när det gäller avsändarbegreppet i RID och ADR kan inte justeras inom ramen för den svenska lag- stiftningen. Frågan diskuteras dock på internationell nivå och enligt uppgifter som utredningen inhämtat förefaller det troligt att en ändring kommer till stånd i dessa regelverk. Avsändaren och vilka skyldigheter som ligger på denne finns definierade och angivna i respektive transportslags föreskrifter. Något skäl att från svensk sida behålla definitionen av avsändare i lag eller förordning finns inte. Ingen annan part i transportkedjan definieras i lag eller förordning. Den definition som anges i respektive transportslags regelverk får anses vara tillräcklig. För att underlätta en framtida anpassning av begreppet bör någon definition av avsändaren inte tas med i de nya författningarna för transport av farligt gods. De internationella regelverken innehåller detaljerade bestäm- melser om vad som skall iakttas som förberedelse av en transport. Häri ingår klassificering, märkning och ifyllande av transport- handlingar. Dessa uppgifter bör givetvis handhas av den som bäst känner till det farliga godset. I den föreslagna lagen har detta markerats genom att den sägs omfatta också de förberedande åtgärderna. På detta sätt fångas säljaren i exemplet ovan upp. Denne faller således på intet sätt utanför lagens tillämpnings- område även om avsändarbegreppet inte används i den här före- slagna lagstiftningen. Utredningens överväganden och förslag: Det generella undan- taget för Försvarsmaktens landtransporter skall försvinna. Endast transporter med Försvarsmaktens stridsfordon, örlogsfartyg, luftfartyg samt transporter under höjd beredskap skall undantas från lagens tillämpning. De undantag som därutöver ändå krävs med hänsyn till Försvarsmaktens och särskilda behov skall genom bemyndiganden i lag och förordning regleras av transportmyndigheterna. För att ge Försvarsmakten och möjlighet att genomföra lagens bestäm- melser föreslås de nya reglerna träda i kraft senare än den nya lagen i övrigt. 5.1Transporter med farligt gods som utförs av Försvarsmakten och Nedan ges en kortfattad redogörelse för vilka typer av transporter med farligt gods som Försvarsmakten och genomför såväl nationellt som internationellt. De transporter som Försvarsmakten utför där inte är speditör, är sådana som sker till och från övningsplatser och mellan olika förråd. Majoriteten av dessa transporter sker med fordon på väg eller i terräng. Endast av Försvarsmaktens transporter med farligt gods sker med militära transportflygplan. Mycket få transporter sker genom järnvägs- eller sjötransporter. 5.1.2Försvarets materielverks nationella transporter har till uppgift att ansvara för materiel- försörjningen på Försvarsmaktens begäran. Vidare tillhandahåller försvarsmaterielsystem till Försvars- makten. Verket utför därvid alla uppgifter från idéer, utveckling och produktion till avlämnande. Efter avlämnandet handhar vidmakthållandet och slutligen avveck- lingen och destruktionen av försvarsmaterielsystemet. Under utvecklingsfasen sker transporter av dessa system, som också inne- fattar transporter av farligt gods, mellan olika provningsstationer i . Dessa transporter sker med Försvarsmaktens transport- medel och som speditör. är i huvudsak speditör för Försvarsmakten. Därutöver kan utföra uppdrag även på andra myndigheters och enskildas begäran. 5.1.3Internationella transporter med farligt gods genomför även internationella transporter med farligt gods. Vid import av farligt gods såsom vapen och ammunition organiserar för Försvars- maktens räkning transporterna och anlitar civila transportörer. I samarbete med Försvarsmakten övervakar transporterna från införseln i landet till lossningsplatsen. För- svarets materielverk exporterar även explosiva och brandfarliga varor både till länder inom EU och till tredje land. Dessa trans- porter sker med civila transportörer eller med Försvarsmaktens transportmedel beroende på det farliga godsets beskaffenhet och kraven på säkerhet. Till övervägande del, , sker dessa transporter med civila transportörer. De transporter som sker utomlands eller med civila transportörer utförs i enlighet med bestämmelserna om transport av farligt gods. De transporter av brandfarliga och explosiva varor som sker med Försvarsmaktens transportmedel utförs, när så är möjligt, i enlighet med dessa bestämmelser. Även Försvarsmakten genomför transporter utomlands i sam- band deltagandet i insatser i andra länder. När Försvarsmakten och genomför transporter utomlands kräver de länder som dessa transporter sker via och till, i regel att det farliga godset transporteras i enlighet med de internationella regelverk som finns för respektive transportslag. Transporttillstånd begärs via den svenska ambassaden i varje land som är berört. Av Försvarsmaktens allmänna råd framgår att vid transporter till och från insatsområden utomlands skall bestämmelserna i de inter- nationella regelverken, bilagorna till ADR samt RID, IMDG- koden och ICAO-TI, gälla. I samband med transporter inom insats- eller operationsområden skall Försvarsmaktens ordinarie regelverk tillämpas om inte annat överenskommits mellan del- tagande länder i ett s.k. Technical Agreement. Detta utgörs av rekommendationer från FN som reglerar transporter till, från och inom insatsområden. 5.2.1Militära transporter i de internationella regelverken Landtransporter som genomförs av de väpnade styrkorna undantas uttryckligen under vissa betingelser från regleringen i RID- och ADR-direktiven. Medlemsstaterna får enligt dessa direktiv undanta transport av farligt gods som genomförs med hjälp av transport- medel som tillhör de väpnade styrkorna eller för vilka dessa är ansvariga. Detta framgår både av ADR-direktivet och av RID- direktivet i kapitel 1, art.1.1. I , som endast reglerar internationella transporter, anges att den inte gäller sådana fordon som tillhör eller står under befäl av de väpnade styrkorna. , som liksom endast reglerar internationella transporter, berör inte transporter utförda av de väpnade styrkorna. ICAO-TI gäller endast för transporter med civila luftfartyg. IMDG-koden undantar krigs- och truppskepp från tillämpnings- området. I internationella regelverk där de väpnade styrkornas transporter är nämnda finns således antingen ett undantag för dessa eller en möjlighet för de länder som är bundna, att medge undantag för sådana transporter. Regelverken uppställer inte heller några hinder för medlemsländerna att reglera nationella transporter av de väpnade styrkorna. 5.2.2Militära transporter i den nationella regleringen I framställningar kring reglerna om transport av farligt gods brukar man hävda att försvaret har ett undantag, det s.k. försvarsundan- taget, från lagen om transport av farligt gods. Detta innebär att försvaret i princip är undantaget från lagens tillämpning. Vad detta innebär skall kort anges nedan. Örlogsfartyg och militära luftfartyg