sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Men så som den allmänna va-anläggningen har definierats i detta förslag torde det i praktiken inte bli någon större skillnad. Frånsett något enstaka undantagsfall har kommunerna hitintills inte fullgjort sin skyldighet i detta avseende på annat sätt än genom att ordna en sådan anläggning som uppfyller kriterierna för en allmän va-anläggning i den här använda meningen. Tvärtom bör det med det föreslagna undantaget från lokaliseringsprincipen bli lättare för kommunerna att klara utbyggnadsskyldigheten genom de utvidgade möjligheterna att ta hjälp från andra kommunala huvudmän i regionen. Eftersom det fortsatt skall gälla ett offentligrättsligt förhållande mellan huvudmannen för den allmänna anläggningen och brukarna av denna anläggning, är det viktigt att området för de aktuella rättsreglernas tillämpning tydligt avgränsas genom ett bestämt verksamhetsområde på det sätt som sker . Detta verksamhets- område skall först och främst omfatta den bebyggelse för vilken vattenförsörjning och avlopp redan har ordnats genom anläggningen. Som sagts kan det finnas bebyggelse utanför verksamhetsområdet som på privaträttslig grund betjänas av den allmänna anläggningen. Möjligheten till sådana anslutningar bör vara kvar. Den bör finnas till för bebyggelse som inte har ett sådant samband med bebyggelsen inom verksamhetsområdet att va- frågorna bör lösas i det större sammanhanget med denna. All bebyggelse som betjänas av den allmänna anläggningen och som ligger inom det område där förutsättningarna för kommunens utbyggnadsskyldighet är för handen, skall däremot utan undantag ingå i verksamhetsområdet. Det är knappast godtagbart, som förekommer på sina håll, att relativt stora bostadsområden med eget internt distributionsnät förläggs utanför verksamhetsområdet, trots att den allmänna anläggningen betjänar dem med både vatten och avlopp. En va-anläggning av detta slag, som för sin försörjning är helt beroende av den allmänna anläggningens tjänster, skall i fortsättningen inte kunna undantas från verksamhetsområdet. Brukarna där skall inte behöva finna sig i ett för dem betydligt sämre va-rättsligt förhållande än vad andra som betjänas av den allmänna anläggningen har. Det är en uppfattning som det enligt finns stöd för redan i nuvarande lagstiftning och som också har anslutit sig till. Enligt bör uttrycket har ordnats förstås på detta sätt för att förhindra att lagstiftningen kringgås. Med hänsyn till de viktiga rättsverkningar som knyts till verksamhetsområdet bör emellertid detta område i en ny va-lag inte rättsligt kunna de facto vara större än det formellt bestämda. Kringgåenden bör i stället kunna förhindras genom att såväl huvudmannen för va-anläggningen som alla berörda fastighetsägare får möjlighet att föra upp frågan om verksamhetsområdets omfattning till prövning. Till detta återkommer vi . Förutom den redan anslutna bebyggelsen bör verksamhets- området vidare, liksom , omfatta den bebyggelse för vilken vattenförsörjning och avlopp skall ordnas genom den allmänna anläggningen. Denna bebyggelse bör dock inte tas med förrän den planerade utbyggnaden av anläggningen har kommit så långt att behövliga anordningar för fastigheternas anslutning kan förväntas bli utförda inom en ganska nära framtid. När verksamhetsområdet väl har utvidgats kan berörda fastighetsägare nämligen komma att kräva att förbindelsepunkter genast skall upprättas för fastigheternas anslutning. Enligt nuvarande reglering är huvudmannen i det läget bara berättigad till det anstånd med utförandet av de för brukandet nödvändiga arbetena som behövs för att samordningen med andra arbeten inte skall väsentligt försvåras. Den regeln bör i och för sig vara kvar. Men den bör såtillvida modifieras att om huvudmannen i samband med verksamhetsområdets utvidgning har antagit en bestämd tidsplan för utbyggnaden av den allmänna anläggningen, så skall huvudmannen ha rätt att få hålla sig till den planen. Fast denna planering får inte vara alltför utsträckt i tiden. I varje fall inte med den verkan att fastighetsägarna hindras att ordna sina va-frågor på annat sätt. En fastighetsägare, som fått beskedet att det ännu kommer att dröja åtskilliga år innan anläggningen kommer till stånd, bör vara oförhindrad av den gjorda planeringen att själv få utföra de anordningar som behövs och enligt gällande hälso- och miljöskyddsbestämmelser får utföras för hans fastighet. Blir dessa anordningar sedan onyttiga till följd av utbyggnaden av den allmänna anläggningen, uppkommer fråga om ersättnings- skyldighet för huvudmannen. Denna fråga bör prövas också med beaktande av det berättigade behov av dessa anordningar som fastighetsägaren kan anses ha haft . Det kan vara skäligt att huvudmannen ersätter restvärdet av sådana anordningar som varit särskilt motiverade i väntan på den allmänna anlägg- ningen. I avsnittet om normgivningen (avsnitt 9.4) har konstaterats att besluten om verksamhetsområde kan fattas av huvudmannen för den allmänna va-anläggningen. Det går nämligen inte att förena med regeringsformens bestämmelser i ämnet. Och det är heller inte lämpligt i den här föreslagna organisationen av den allmänna va-verksamheten. Enligt denna skall kommunen ha ansvaret för utbyggnaden av allmänna va-anläggningar och det skall för det kommande finnas en rådighet över de för detta ändamål ianspråktagna resurserna. Rätten att bestämma verksamhetsområdet bör med denna organisation tillkomma kommunen. Enligt regeringsformens bestämmelser kan delegation av denna föreskriftsrätt dock inte ske direkt till kommunen utan det måste formellt gå via regeringen. Det torde kunna förutsättas att regeringen inte själv kommer att bestämma några verksamhetsområden utan bara lämnar föreskriftsrätten vidare till kommunerna. Meningen är alltså att varje kommun skall besluta om verksamhetsområdena för den allmänna va-verksamheten i den egna kommunen. Detta skall gälla oavsett vem som är huvudman för den allmänna anläggningen. Undantag måste dock göras för sådana allmänförklarade va-anläggningar som enligt övergångs- bestämmelserna till den nya va-lagen skall kunna bestå i sin gamla form. För sådana anläggningar får kommunen inte bestämma verksamhetsområdet. Inte heller huvudmannen för den allmänförklarade va-anläggningen skall i fortsättningen kunna besluta om utvidgning av anläggningens verksamhetsområde (se kommentaren till övergångsbestämmelserna i avsnitt 27.1). Uppstår det i närheten av anläggningen behov som avses i 2 § va- lagen att för befintlig eller blivande bebyggelse lösa va-frågor i ett större sammanhang, skall kommunen på vanligt sätt se till att behovet tillgodoses genom en . Ett beslut om verksamhetsområde måste alltid föregås av en noggrann planering och en grundlig undersökning av de närmare förutsättningarna för den behövliga anläggningens utförande, drift och finansiering. Om kommunen inte förfogar över egna resurser för uppgiften eller av annan anledning inte anser sig böra ta hand om huvudmannaskapet, måste en uppgörelse träffas med den eller de kommuner eller kommunala va-företag som skall vara huvudman för anläggningen. Även väsentliga utvidgningar av verksamhetsområdet som senare kan komma att beslutas torde förutsätta sådana uppgörelser. Ett beslut av kommunfullmäktige kan inte tvinga en annan kommun eller ett kommunalt bolag att åta sig uppdraget att vara huvudman eller ett väsentligt utvidgat sådant uppdrag. En annan sak är att kommunen ofta kan nå samma mål genom att utnyttja det inflytande kommunen kan ha över va- företaget ifråga. Uppdraget att vara huvudman med den myndighetsutövning som det innefattar skall bara kunna lämnas till rättssubjekt som tillhör kretsen av det allmänna. Ett sådant uppdrag faller inte under regleringen i lagen om offentlig upphandling. Det kan däremot uppdragstagarens olika anläggningsarbeten och andra arbeten för verksamhetens genomförande göra. Med det föreslagna undantaget från lokaliseringsprincipen kommer en kommun eller ett kommunalt företag att kunna vara huvudman för allmän va-anläggning i flera kommuner. Som regel anses flera anläggningar med samma huvudman utgöra en enda allmän va-anläggning. Men detta bör inte gälla anläggningar som sträcker sig över flera kommuner, inte ens om anläggningarna är fysiskt förbundna med varandra. Eftersom värdkommunerna var och en för sig skall besluta om både taxa och verksamhetsområde för anläggningen hemmavid, bör den betraktas som en egen allmän va-anläggning i varje kommun. I 4 § andra stycket va-lagen föreskrivs att verksamhetsområdet inte bara får omfatta vissa av de fastigheter som ingår i en sådan samfällighet för va-frågor som bildats i särskild ordning. Så bör det i princip vara även i fortsättningen. Det är bra om samma regelsystem kan gälla för alla fastigheter i samfälligheten. Annars blir det problem med samordningen mellan den allmänna anläggningen och enskilda va-anläggningar. För ett effektivt utnyttjande av resurserna förefaller det normalt inte heller vara särskilt ändamålsenligt att dela befintliga gemensamhets- anläggningar. Men det kan likväl förekomma fall där detta bör ske. Det kan exempelvis finnas fastigheter i en gammal avlopps- samfällighet enligt förut gällande vattenlag som med tiden har kommit att ingå i ett tätbebyggt område utan att resten av avlopps- samfälligheten har genomgått någon motsvarande förändring. Lagen bör i ett sådant fall inte hindra att den tätbebyggda delen får ingå i verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning. Trots att det i vanliga fall förmodligen inte är lämpligt att verksamhets- området bara omfattar delar av en va-samfällighet, bör därför det gällande förbudet mot detta ändå tas bort. Man bör kunna utgå från att kommunerna i alla fall inte kommer att låta verksamhets- området dela samfälligheter, såvida det inte undantagsvis skulle finnas sakliga skäl för det. Och när det finns det, bör det också finnas goda förutsättningar för berörda parter att kunna komma överens om hur de aktuella va-frågorna skall lösas i fortsättningen. Detta bör man kunna klara utan någon särskild lagreglering. Även bestämmelserna i nuvarande 6 § va-lagen bör tas bort. De är avsedda att lösa vissa kollisioner mellan kommuners och huvudmäns olika intressen genom att går in och bestämmer att ett viss område skall ingå i en allmän va-anläggnings verksamhetsområde. Intressekollisionerna försvinner inte med den här föreslagna ordningen. Men de får en annan lösning. En tvist mellan kommuner eller mellan huvudmän eller mellan en kommun och en huvudman om till vilken anläggnings verksamhetsområde viss bebyggelse skall hänföras, kommer i vanlig ordning att avgöras genom det formella beslutet om verksamhetsområde av den kommun där bebyggelsen finns. Men som torde ha framgått av det ovanstående är kommunens beslutsbefogenheter härvidlag inte obegränsade. Va-lagen kommer inte att ge kommunen möjlighet att tvinga en annan kommun eller ett kommunalt företag att åta sig uppdraget som huvudman för en allmän va-anläggning. Det innebär att kommunens beslut om verksamhetsområde alltid måste förutsätta en överenskommelse med den tilltänkte huvudmannen. Förmår kommunen inte uppnå en sådan överenskommelse, måste kommunen själv ta på sig huvudmannaskapet. Kommunen måste för sin planering och uppföljning av den allmänna va-verksamheten i kommunen hålla ordning på verksamhetsområdena. Besluten om dessa områden bör finnas samlade hos kommunen på ett sådant sätt att myndigheter, fastighetsägare och andra har möjlighet att enkelt få reda på det Det förefaller dock inte nödvändigt att besluten dessutom skall finnas tillgängliga hos . Skyldigheten att underrätta om verksamhetsområdena kan därför slopas. Enligt utredningsdirektiven skall vidare övervägas om det inte bör finnas möjligheter att inskränka verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning. Direktiven erinrar om att situationen inom verksamhetsområdet i vissa fall kan förändras, exempelvis genom att befolkningen minskar, så att det är motiverat med en allmän va-anläggning i området eller delar av det. Det har länge också varit ett önskemål från kommunalt håll att kunna inskränka verksamhetsområdet när underlaget för en rationell drift av den allmänna anläggningen sviktar. är det osäkert om lagen alls medger någon möjlighet att inskränka ett verksamhetsområde i den del där vattentjänsterna redan har tagits i anspråk. föreslog att verksamhetsområdet skulle få inskränkas, om vattenförsörjning och avlopp inte längre behöver ordnas i ett större sammanhang och de fastigheter som är kopplade till den allmänna va-anläggningen i fortsättningen kan tillförsäkras vattenförsörjning och avlopp som kan godtas från miljö- och hälsoskyddssynpunkt eller om fastighet inom verksamhetsområdet omfattas av kommunens beslut om va-samverkan. Fastighetens ägare skulle enligt förslag ha rätt till ersättning för den skada han lider genom inskränkningen av verksamhets- området. Det skulle säkerligen främja en rationell drift av verksamheten och ett bättre utnyttjande av de allmänna va-resurserna, om verksamhetsområdet i större utsträckning än vad som är möjligt kunde anpassas till ändrade förhållanden. Möjligheterna att inskränka verksamhetsområdet bör därför också enligt vår mening vidgas. Men det närmare behovet av detta måste vägas mot brukarnas berättigade intresse av en tryggad va- försörjning. Brukare som drabbas av en inskränkning måste hållas skadeslösa. Liksom förmodligen gäller bör verksamhetsområdet till en början kunna inskränkas till den del det faktiskt inte har tagits i anspråk, dvs. där den allmänna anläggningen inte har byggts ut, där ingen fastighetsägare har hävdat någon brukningsrätt och där det inte finns något aktuellt behov av att lösa va-frågorna för befintlig eller planerad bebyggelse i ett större sammanhang. Sådana delar av verksamhetsområdet är nog sällsynta numera. De var vanligare när skyldigheten att fastställa ett verksamhetsområde infördes. Då kunde det hända att omfattningen av det beslutade verksamhetsområdet mer kom att spegla kommunens allmänna ambitioner och inte alltid helt välgrundade förväntningar om en framtida bebyggelseutveckling än kommunens skyldighet enligt va-lagen att bygga ut den allmänna anläggningen. Sådana delar av verksamhetsområdet som inte har någon täckning av ett verkligt behov av vattentjänsterna bör nu emellertid kunna inskränkas utan vidare. En inskränkning av verksamhetsområdet bör också ske för sådana fastigheter som i enlighet med kommunens beslut om va- samverkan skall betjänas av en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen. Vidare bör ett verksamhetsområde i fortsättningen kunna inskränkas när det gäller bebyggelseområden som i och för sig må ha ett behov av vattentjänster men där detta uppenbarligen inte svarar mot kommunens skyldighet enligt 2 § va-lagen att ordna en allmän va-anläggning för att tillgodose behovet. Att förutsättningarna för denna skyldighet inte är för handen kan antingen bero på att de aldrig har varit det eller att de på grund av ett minskat utnyttjande av vattentjänsterna är det. Det förekommer i glesbygder att kommuner har inrättat allmän va- anläggning för endast ett fåtal brukare – det finns exempel på verksamhetsområden med bara tre fastigheter – och detta utan förväntningar om att ytterligare bebyggelse skall komma till. Det förekommer också att från början ändamålsenliga verksamhets- områden genom minskning av befolkningen eller förändringar i en förväntad bebyggelseutveckling efter hand förlorar det underlag som behövs för en allmän va-verksamhet. Oavsett anledningen till varför bebyggelsen inom hela eller delar av ett verksamhetsområde inte räcker till för att kommunen skall vara skyldig att ordna allmänna vattentjänster för den, bör kommunen i uppenbara fall ha möjlighet att besluta om en inskränkning av verksamhetsområdet för denna bebyggelse. En första förutsättning för en sådan inskränkning måste dock vara att berörda fastigheters behov av vattentjänster lämpligen kan tillgodoses på något annat från miljö- och hälsoskyddssynpunkt Det som ligger närmast till hands är naturligtvis att den allmänna anläggningen på platsen i görlig mån omvandlas till en eller flera enskilda anläggningar. Hur det skall gå till och vilka andra lösningar som kan komma i fråga, blir en uppgift för huvudmannen för den allmänna anläggningen att komma överens med fastighetsägarna om. Det blir nödvändigt att finna enskilda lösningar som också långsiktigt kan vara godtagbara som alternativ till de allmänna vattentjänsterna. Fastän det är kommunen som beslutar om inskränkningen av verksamhetsområdet, torde initiativet till den normalt komma från huvudmannen. Beslutet förutsätter att kommunen och huvud- mannen är överens om en inskränkning av det här slaget och att huvudmannen har lycktas förhandla fram godtagbara ersättnings- lösningar med fastighetsägarna. Dessa förhandlingar bör i stort sett följa tågordningen inför ett beslut av kommunen om va-samverkan. Här förefaller det dock lämpligare att förhandlingarna i första hand sköts av huvudmannen, eftersom det är han som får stå kostnaderna och eventuella skadeersättningar för omställningen till enskilda anläggningar. Huvudmannen måste bestämma sig för om inskränkningen verkligen är värd kostnaderna för att genomföra den. Dessa kostnader kan nämligen inte anses nödvändiga för den allmänna va-verksamheten i den mån de väsentligt överstiger vad det skulle ha kostat att i stället för inskränkningen driva denna verksamhet vidare som förut. Även för brukarna måste kostnadskalkylen vara gynnsam för att de mot sin vilja skall kunna påtvingas den nya ordningen för sin va- försörjning. Om det inte nås en överenskommelse med dem, måste det, för att inskränkningen av verksamhetsområdet skall kunna godtas, göras sannolikt att de enskilda lösningarna sammantaget kommer att kunna drivas till lägre kostnader än en fortsatt drift av den allmänna anläggningen. Detta tillsammans med ökade möjligheter för huvudmannen, som vi senare kommer att föreslå, att ta ut förhöjda brukningsavgifter enligt särtaxa redan vid en beaktansvärd kostnadsskillnad i förhållande till verksamhetsområdet i övrigt, bör kunna göra det lättare för fastighetsägarna att acceptera de enskilda lösningarna. Till detta kommer att fastighetsägarna skall ha rätt till ersättning för den skada som de kan lida till följd av inskränkningen av verksamhetsområdet. Sådan skada torde normalt dock inte kunna anses drabba andra fastigheter än sådana för vilka skyldighet har inträtt att betala avgifter till huvudmannen för fastighetens anslutning och sådana för vilka ägaren genom betalning av anläggningsavgift eller annan åtgärd tydligt har hävdat sin rätt att bruka den allmänna anläggningen. Enbart den omständigheten att en fastighet omfattas av kommunens beslut om va-samverkan och av den anledningen inte längre skall ingå i verksamhetsområdet, kan inte anses utgöra någon ersättningsgill skada. Finns förutsättningarna för samverkansalternativet, har kommunen åtminstone tills vidare fullgjort sin skyldighet enligt 2 § va-lagen genom att se till att va- samverkan kommer till stånd. Eventuella ersättningsfrågor i det sammanhanget regleras genom anläggningsförrättningen. Det lär knappast bli aktuellt att fastigheter som redan betjänas av den allmänna anläggningen skall behöva ingå i en sådan va-samverkan. Däremot kan det nog tänkas hända att avgifts- skyldigheten för anslutning till den allmänna anläggningen kan anses vara fullgjord också för fastigheter som skall delta i en va- samverkan. I så fall bör fastighetens ägare vara berättigad att få tillbaka anläggningsavgiften. Och det oavsett om den erlagts genom faktisk betalning, preskription eller på annat sätt. Avgiften bör återgå med faktiskt erlagt belopp jämte avkastningsränta enligt 5 § räntelagen (1975:635) eller, om det är större, med beloppet enligt gällande va-taxa. Skadeersättning i form av sådan återbetalning bör generellt tillkomma alla fastigheter som utesluts från verksamhetsområdet och för vilka avgiftsskyldigheten för anslutning till den allmänna anläggningen kan anses vara fullgjord. Om ett verksamhetsområde inskränks därför att bebyggelsen i fråga uppenbarligen inte räcker till för att kommunen skall vara skyldig att betjäna den med allmänna vattentjänster, kan detta innebära en skada för de fastigheter som därigenom blir hänvisade till enskilda lösningar för sin va-försörjning. Här gäller det först och främst kostnaderna för omställningen till enskilda lösningar. Eftersom det är huvudmannen som i slutändan skall stå för skadeersättningarna och som dessutom torde vara den som har resurserna och kunskapen, kan det vara lämpligt att huvudmannen sköter omställningen. Såvitt denna berör den allmänna anläggningen torde någon annan heller inte vara behörig att göra det. I den mån fastighetsägarna deltar i omställningsarbetet och utför egna anläggningar som krävs i detta sammanhang, får huvudmannen ersätta dem deras utgifter för detta. Ifall huvudmannen på det här sättet bekostar omställningen till de enskilda lösningarna, synes fastighetsägarnas skada normalt vara begränsad till förlusten av rätten till de allmänna vattentjänsterna. Denna rätt bör kunna värderas till vad det kostar att få del av dessa tjänster, dvs. anläggningsavgiften för fastighetens anslutning enligt gällande va-taxa. Denna avgift bör därför med belopp och ränta som sagts gottskrivas fastighetsägarna. Huvudmannen bör å sin sida tillgodoräknas de nödvändiga kostnaderna för omställ- ningsarbeten och nyanläggningar som krävts för de enskilda lösningarna och som han har bekostat, men däremot inte värdet av de delar av den allmänna anläggningen som fastighetsägarna eventuellt tar över. Dessa delar bör genom framför allt tidigare betalning av brukningsavgifter kunna betraktas som fastighets- ägarnas andel av den allmänna anläggningen. Om saldot vid denna beräkning, som måste göras separat för varje fastighet, utfaller till fastighetsägarens fördel, bör denne vara berättigad att som skadeersättning utfå mellanskillnaden av huvudmannen. Det synes inte motiverat med någon ytterligare ersättning i normalfallet. var inne på att det skulle utgå ersättning för fastigheternas minskade marknadsvärde. Om detta marknadsvärde har minskat i det här sammanhanget, torde det emellertid inte primärt vara en följd av inskränkningen av verksamhetsområdet utan snarare av anledningen till varför denna inskränkning sker. Det förhållandet att samhällsutvecklingen leder till att kommunen är skyldig att betjäna viss bebyggelse med allmänna vattentjänster, bör knappast i sig kunna grunda något skadeståndsansvar för vare sig kommunen eller huvud- mannen för den allmänna anläggningen gentemot drabbade fastighetsägare. De senare får liksom alla andra finna sig i att de lever i det samhälle de gör och att de naturligtvis inte kan begära att någon annan skall kompensera dem för den värdeutveckling som det innebär för deras fastigheter. Att samhällets service på olika områden minskar i takt med det behövliga underlaget för denna service är naturligtvis alltid ett problem för de drabbade men sällan, om någonsin, skadeståndsgrundande. Det bör det heller inte vara på det här området. Detta särskilt som minskningen av de allmänna vattentjänsterna ju förutsätter att det ekonomiskt och i övrigt går att ordna godtagbara enskilda alternativ. Det ovan sagda gäller de offentligrättsligt grundade vatten- tjänsterna. Huvudmannens på privaträttslig grund gjorda åtaganden påverkas inte av att verksamhetsområdet inskränks. Verksamhetsområdets omfattning och rättsliga konsekvenser skall kunna underställas prövning. kan huvud- mannens beslut om verksamhetsområde inte överklagas. För att undgå avgiftsskyldighet gentemot huvudmannen är ägaren av en fastighet som ingår i verksamhetsområdet hänvisad till att i mål mot huvudmannen vid visa att fastighetens behov av va-anordningar med större fördel kan tillgodoses på annat sätt än genom den allmänna anläggningen.