sou · GSB3135 · 2005-01-01 00:00:00 — Det är viktigt med goda exempel och en framtidsinriktad beskrivning av Inlandets resurser. Då förändras också självbilden och attityderna. 1.2En alternativ bild växer fram Både långtidsutredningen (LU 2003/2004) och den regionalpoli- tiska utredningen (RPU 2000) beskriver en fortsatt kraftig till- bakagång i Inlandet. Om andra antaganden görs som i högre grad tar hänsyn till de skiftande regionala förutsättningar som finns i Inlandet blir bilden annorlunda. Det alternativa scenario som beskrivs i Motbild till LU 2003/041 utgår från de tillväxtområden som vi lyfter fram i denna rapport. Även här förutses en viss befolkningsminskning fram , men även med försiktiga antaganden är den långt ifrån lika dramatisk som i LU och RPU. LU:s scenario innebär att Inlandets befolkning minskar med drygt 20 000 . I motbilden stannar minskningen vid knappt 5 000 personer. Utgångspunkten är att Inlandet kan öka inflödet av personer, kompetens och kapital från andra regioner och länder. En miljö som främjar nytänkande och entreprenörskap är en viktig för- utsättning för att öka investeringsnivån och för att locka fler per- soner att bosätta sig i Inlandet. 1.3Nya marknader och trender I det alternativa scenariot för Inlandet görs helt andra antaganden om exportefterfrågan på de varor och tjänster som Inlandet pro- ducerar. Det är de möjligheter internationaliseringen rymmer som blir avgörande om det ska lyckas att vända utvecklingen. Det betyder att gå från lokalt utbudstänkande till globalt marknads- tänkande. De stora förändringarna i internationell efterfrågan skapar nya behov och marknader. Den accelererande tillväxten i bland annat kommer inom ett fåtal år att genomgripande förändra för- 1 , , på uppdrag av Inlandsdelegationen. Inlandets möjligheter, en alternativ bild utsättningarna för såväl lokala tillväxtmöjligheter som den globala ekonomin. Det betyder i sin tur ett kraftigt ökat förändringstryck på länder och regioner. I denna globala omställningsprocess kommer regioner som norra inland att bli särskilt utsatta. Men utvecklingen ger också nya och dramatiska spelöppningar för tillväxt. 1.4Glesheten som en tillgång Inlandets tillväxtområden bygger till stor del på gleshet, stora arealer och små välfungerande tätorter. Det är ur det glesa eller areella som mycket av tillväxten har, och kommer att ha, sitt ursprung. Det gäller gruvindustri, energi, träförädling, rennäring, turism, biltestverksamhet, avståndsöverbryggande tek- nologi och geografiska informationssystem. Historiskt har gleshet och strävan att överkomma avstånd varit en viktig tillväxtfaktor för . I ett europeiskt och internationellt perspektiv med tät befolkning och ekologiska problem blir de gleshetskopplade resurser som Inlandet representerar allt värdefullare. finns exempel på företag som utnyttjar komparativa fördelar som tyst- nad, kyla, norrsken, snö, mörker och gleshet. Problemet för Inlandet är således inte glesheten, utan avsak- naden av strategier hos de inblandade aktörerna när det gäller att matcha de egna resurserna mot den internationella efterfrågan. Inlandet har tillgångar och möjligheter som svarar mot interna- tionell efterfrågan. visar i sin analys att det är den kunskap och det lärande som finns i den regionala miljön som ger den avgörande kon- kurrenskraften. Här finns utvecklingsmöjligheterna. En bidragande anledning är att naturbundna resurser inte kan flyttas till andra regioner.2 Det finns många exempel på innovationer som har uppstått ur detta regionala samspel: 2 Motbild till LU 2003/04. Inlandets möjligheter, en alternativ bild Biltestklustret i har utvecklats i skärningspunkten mellan den regionala infrastrukturen, det regionala innova- tionssystemet och förädling av regionalt bundna naturresurser. Polarvagnen, som tillverkar , koncentrerar för när- varande sin produktion till i , där hus- vagnsklustret växer. Tjugo utannonserade tjänster söktes av 720 personer, varav hälften från , vilket är ett tecken på Inlandets attraktionskraft. Ishotellet i är exempel på ett regionalt baserat entreprenörskap som har förädlat naturresurser på ett sätt som är svårt att kopiera på andra platser. De unika lokala förutsätt- ningarna utvecklas så att de når en internationell marknad. I finns flera företag som genom entreprenörskap har utvecklat produkter som bygger på skidåkning och fjällturism. Skidliftar, snökanoner och fritidskläder är några exempel. 1.6Lärprocesser, entreprenörskap och innovationer Ett antal regionala förutsättningar är centrala för att Inlandets tillväxtpotentialer ska kunna tas tillvara. Dessa förutsättningar kan beskrivas med följande nyckelbegrepp: entreprenörskap, kunskaps- utveckling i lärande nätverk, koppling till väl fungerande innova- tionssystem och tillgång till en väl utbyggd infrastruktur. En grundläggande förutsättning för att den alternativa bilden ska bli verklighet är att det i Inlandet finns en entreprenörsanda. Det innebär att företag möter den allt hårdare globala konkurrensen med att utveckla nya varor och tjänster, det vill säga innovationer. Det innebär att entreprenörer startar nya företag på marknader med goda tillväxtmöjligheter. Det är företag och entreprenörer som skapar ekonomisk tillväxt. Inlandets utvecklingsmöjligheter hänger därför intimt samman med existerande företags utveckling och individers vilja att starta nya företag. Inlandets möjligheter, en alternativ bild 1.6.2Kunskapsutveckling i lärande nätverk Forskningen har pekat ut kunskap och innovationer som den vik- tigaste drivkraften bakom varaktig ekonomisk tillväxt. En viktig orsak till att dessa faktorer betyder allt mer för den ekonomiska tillväxten i en region är att företagen i allt större utsträckning använder innovationer som medel för att konkurrera mot varandra. Innovationer uppstår genom samverkan mellan flera aktörer i ömsesidiga lärprocesser. Företag som samverkar med kunder, spe- cialiserade underleverantörer och forskare är exempel på lärande nätverk. Om den alternativa bilden ska bli verklighet krävs att ett stort antal lärande nätverk växer fram mellan aktörer i och utanför Inlandet. 1.6.3Koppling till väl fungerande innovationssystem Entreprenörskap och innovationer uppstår genom en ständigt på- gående kunskapsutveckling i lärande nätverk mellan små företag, stora företag och universitet och högskolor. För att den alternativa bilden ska bli verklighet måste vitala delar av olika innovations- system vara förankrade i Inlandet. Vikten av att nya kunskaper verkligen sprids och omvandlas till nya varor och tjänster betonas i beskrivning av den alter- bilden. Genom sådana insatser kan kopplingen mellan entre- prenörskap, innovationer och nätverk stärkas i Inlandet. 1.6.4Tillgång till en väl utbyggd fysisk och social infrastruktur För att underlätta spridning av kunskaper i nätverk krävs att infra- strukturen i Inlandet underlättar in- och utflöden av såväl insats- faktorer i produktionen som utflöde av färdiga varor och tjänster. Inlandet behöver öka inflyttningen av personer, kompetens och kapital från andra regioner och länder. Den fysiska infrastrukturens kvalitet är av stor betydelse för att den alternativa bilden ska bli verklighet. För att näringslivet i Inlandet ska kunna konkurrera globalt trots långa avstånd måste en god tillgänglighet i det nationella och internationella flygnätet säkerställas. Vidare måste infrastrukturen för snabb överföring av information via ljud och bild vara väl utbyggd. Inlandets möjligheter, en alternativ bild Skolor på alla nivåer bör samverka såväl inom som utanför Inlandet. Därigenom skapas en grund i Inlandet för specialisering av gymnasie- och högskolor. Sådana utbildningar riskerar annars inte att komma till stånd på grund av för litet elevunderlag i varje kommun för sig. I är det mycket viktigt att entre- prenörskap är en naturlig del i undervisningen. Det är en förut- sättning för att företagandet ska utvecklas och blomstra. Genom att skapa ett antal mötesplatser för entreprenörskap, innovation och nätverk kan det sociala kapitalet i stärkas. Det sociala kapitalet består av den tillit mellan personer som krävs för att riskfyllda investeringar med stor tillväxtpotential ska prio- riteras framför säkra investeringar med låg tillväxtpotential. 2Stärk Inlandets förutsättningar och möjligheter! Inlandet har goda möjligheter att utvecklas positivt. De grund- läggande förutsättningarna finns. På en rad punkter måste de emellertid stärkas för att nå de mål som regering och riksdag har satt upp för den regionala utvecklingspolitiken och för att för- verkliga den alternativa bild som återges i det första kapitlet. I detta kapitel beskriver vi hur politiken kan hjälpa till att nå målet. Den regionala utvecklingspolitiken ska leda till väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar i landet1. Politiken ska bidra till att öka den ekonomiska tillväxten både lokalt och nationellt.2 konstaterar i sin analys att Inlandet har uppenbara kon- kurrensfördelar i att förädla naturresurser, men att denna potential än så länge är ganska oexploaterad. Vi kan också konstatera att inlandsperspektivet i hög utsträckning saknas i den regionala utvecklingspolitiken. Den är generell till sin karaktär och tar därför inte tillräcklig hänsyn till de svårigheter som Inlandet har när det gäller att tillämpa vissa av hörnstenarna i den regionala utveck- lingspolitiken, till exempel regionförstoring, klusterbildning och utveckling av innovationssystem3. Som framgår av föregående kapitel finns en alternativ bild med ett annorlunda framtidsperspektiv. Det handlar om att skapa de rätta förutsättningarna för Inlandet att utveckla och förädla varor och tjänster på egna villkor och med hänsyn tagen till marknadens efterfrågan och behov. Ett sådant förhållningssätt ställer i sin tur 1Regeringens budgetproposition 2004/05, Uo 19. 2En god servicenivå i alla delar av landet, , . 3Med regionförstoring avses åtgärder för att öka pendlingen och därmed tillgång till en större lokal arbetsmarknadsregion. Kluster innebär geografiska koncentrationer av när- besläktade företag och aktörer som är ömsesidigt beroende av varandra. För innovations- system, se avsnitt 2.7. Stärk Inlandets förutsättningar och möjligheter! nya och delvis andra krav på staten, regionala aktörer och framför allt det kommunala och regionala ledarskapet. Politiska beslut i sig genererar inte tillväxt, men de kan bidra till att skapa den rätta jordmånen. Insatserna måste bli mindre splitt- rade, mer samordnade och bättre svara mot de möjligheter som Inlandet rymmer. Avgörande blir att formera slagkraftiga kon- stellationer av Inlandets ofta relativt små företag och att stödja och utveckla denna formering. Den viktigaste politiska utmaningen är därför att stimulera lärande nätverk, entreprenörskap och innovationer. Detta kan endast göras genom att olika offentliga aktörer samverkar i ett komplext samspel: De offentliga aktörernas roll måste förskjutas från att vara en utomstående betraktare till en deltagare i de interaktiva lär- processerna. Åtgärderna måste utgå från regionalt identifierade möjligheter. Politiken måste stimulera lokala analyser och processer. Lokala tillväxthinder måste identifieras och minimeras. Arbetsmarknad och service måste passa både kvinnor och män. Förutsättningarna är i vissa fall generella för tillväxt i hela , men vår analys baseras på en sammanvägning av Inlandets specifika problem och möjligheter. I väldigt hög utsträckning handlar det om att ändra synsätt och vända på perspektiven. De bärande tankarna i vårt arbete kan sammanfattas på följande sätt: med inriktning på globala marknader Efterfrågestyrning i stället för utbudsorientering Systemlösningar i stället för råvaruleveranser Framtidstro i stället för uppgivenhet Gleshet som fördel i stället för gleshet som nackdel Underifrånperspektiv i stället för uppifrån Långsiktighet och fokusering i stället för projektorientering. Stärk Inlandets förutsättningar och möjligheter! 2.1Regional röra ropar efter samordning och formering De offentliga lokala och regionala resurserna måste samordnas och formeras för att främja Inlandets utveckling. Insatserna ska styras av marknadens och företagens behov och efterfrågan. Statens roll är att främja långsiktiga strategier, inte att göra tillfälliga brandkårsutryckningar i krissituationer. Det finns många olika aktörer på den regionala arenan. Lite van- vördigt brukar man ibland tala om den regionala röran. Norrlands- fonden noterade i en rapport att det i de fem norrlandslänen finns 250 olika aktörer med regionalpolitisk funktion. 60 olika organisationer, myndigheter och stiftelser fördelar medlen4. Alla har specifika uppgifter och ansvarsområden, men det går inte att undvika överlappningar och gränsdragningsproblem. Den regionala är således svåröverskådlig och rollfördelningen otydlig. Denna problematik är välkänd och har påtalats i många olika sammanhang. Inte minst framgår komplexiteten av regeringens egna uppräkning i budgetpropositionen. Där nämns nedanstående aktörer: , länsstyrelserna, de regionala självstyrelse- organen, samverkansorganen, (), Verket för innovationssystem (), universitet och hög- skolor, (), , , () och (). Listan är ändå inte fullständig. uppmärksammas roll- fördelningen och ansvarsfrågorna i flera olika organ. ITPS och har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera effekterna av den regionala utvecklingspolitiken. Läns- styrelserna har () fått uppdraget att se över samordningen av statens insatser i det regionala utvecklingsarbetet. har och har haft motsvarande uppdrag om sektorssam- verkan, när det gäller regionala utvecklingsprogram 4 Kraftsamling för inland en skiss till en ny integrerad regionalpolitisk orga- nisation, Norrlandsfonden . Stärk Inlandets förutsättningar och möjligheter! (RUP). Frågorna tangerar också ansvarskommitténs och den tillsatta parlamentariska landsbygdsutredningens uppdrag. För företagen är det en snårskog att hitta rätt aktörer och rätt service. Då är det viktigt att kommunerna är smidiga och stra- tegiska i detta arbete. Likväl som det behövs en dörr in i kom- munernas näringslivsarbete, behöver myndigheterna samordna sin verksamhet på liknande sätt. De statliga myndigheterna fungerar allt för ofta som stuprör i den meningen att varje myndighet främst arbetar med sina avgränsade uppgifter. De regionala utvecklingsprogrammen och regionala tillväxt- programmen är nya och centrala instrument för att nå målet för den regionala utvecklingspolitiken. ITPS konstaterar emellertid i en utvärdering att modellen måste vidareutvecklas5. Programmen är ojämna och det finns brister i analyserna. ITPS har också syn- punkter på riktlinjer, rollfördelning och partnerskapets omfattning. Inlandsdelegationen har haft liknande erfarenheter. Vårt arbete kom på allvar igång mitt i det regionala och lokala arbetet med de regionala tillväxtprogrammen (RTP). Det innebär att Inlands- delegationen endast i mindre omfattning har varit delaktig i ut- formningen av dessa program. Vi konstaterar dock att de regionala tillväxtprogrammen skapar nya möjligheter, förutsatt att arbetet förstärks med ett ökat marknads- och tillväxtsperspektiv och att hänsyn tas till Inlandets specifika möjligheter. Den administrativa överbyggnaden får inte hämma den marknadsrelaterade inriktning som är nödvändig för att främja tillväxten. Vår erfarenhet är också att Inlandsdelegationens arbetssätt har tillfört en ny dimension i det lokala och regionala utvecklings- arbetet. Metoden skiljer sig mot en traditionell kommitté eller utredning på så sätt att samarbetet sker direkt med kommun- ledningarna och deras ansvariga för utvecklingsfrågor. Vidare har företagare, olika samhällsgrupper samt regionala och nationella aktörer varit engagerade i arbetet med långsiktiga utvecklings- program. Tidshorisonten är 10 . Arbetssättet ligger i linje med det aktiva deltagande som förordas i det inledande kapitlet om Inlandets möjligheter. Processen finns utförligare beskriven i kapitel 4. 5 Ex Ante-bedömning av de regionala tillväxtprogrammen. Stärk Inlandets förutsättningar och möjligheter! De behov vi har identifierat kan sammanfattas på följande sätt: De offentliga aktörerna förfogar över avsevärda resurser. Norrlandsfonden gjorde 1999 en beräkning som visar att de tillgängliga resurserna uppgick till för näringslivs- och arbetsmarknadspolitiska insatser i Norr- land6. Därtill kommer riskkapitalmarknaden. Avgörande är hur dessa resurser används lokalt och regionalt för att främja Inlandets utveckling. Det krävs en översyn av aktörernas roll och en bättre samordning och en omfördelning av befintliga resurser så att insatserna blir mer marknadsinriktade och efterfrågestyrda. På regional nivå behövs en plattform för att stödja utveck- lingsarbete i företag när det gäller internationalisering, inno- vationer, teknologiöverföring, finansiering och eventuella andra behov. Staten måste gå från att vara projektorienterad till att skapa kontinuitet och samordning. Myndigheterna måste samordna sin verksamhet på regional nivå så att det blir enkelt för företagen att få den hjälp de efterfrågar. Plattformen kan vara som , där kommunerna sam- verkar i en gemensam organisation och där kommunernas näringlivskontor är en del av den organisationen. läns kommuner och landsting är på väg att bygga något liknande i samarbete med . Det kan variera i sin struktur men behoven är i stort sett de samma i hela landet. Staten bör stödja en sådan utveckling med regionala plattformar för strategiskt näringslivsarbete. Ett processorienterat lokalt arbete mellan företag, kommuner och utbildningsinstitutioner behövs. Inlandsdelegationen be- dömer att det finns ett stort behov av coaching av kommuner- nas utvecklings- och tillväxtarbete. På nationell nivå behövs därför en stödjande funktion som kan agera som processledare och kvalificerad strategisk diskussionspartner och rådgivare för den enskilda kommunen. Utgångspunkten är behovet av det processinriktade arbete som Inlandsdelegationen har påbörjat. Funktionen ska vara starkt företagsinriktad och bygga på näringslivets lokala och regionala behov och efterfrågan. Det är av stor vikt att funktionen kopplas till nationella och inter- nationella nätverk. 6 Kraftsamling för inland, Norrlandsfonden . Stärk Inlandets förutsättningar och möjligheter! Huvudinriktningen på vårt arbete att vara ett stöd till kom- munledningar när det gäller tillväxt och näringslivsutveckling har inneburit att vi också stött på problemet med av företagsfrämjare. Svårigheten med denna stödbransch är den dominerande utbudsorienteringen. Eftersom målgruppen till största delen är småföretag blir effekten bisarr. Småföretagare har fullt upp med att driva sitt företag och att få det hela att gå runt. Behovet av stöd och konkreta råd varierar beroende på vilken utvecklingsfas företaget befinner sig i. Det kan gälla anställningar, utbyggnad, exportsatsningar eller andra planer, men då kanske företagsfrämjarna inte finns tillgängliga. Det bästa sättet att åstadkomma den nödvändiga struktur- rationaliseringen av stödbranschen är att tvinga den att bli efterfrågestyrd. Detta förutsätter dock att en näringspolitik utvecklas som tydligare än kan ligga till grund för styrning av befintliga aktörer och bortrationalisering av onödiga aktörer. I kommunerna tar enligt Inlandsdelegationens uppfattning var- dagsfrågorna för mycket tid och resurser i anspråk. Det finns betydligt mindre svängrum för långsiktiga strategiska bedömningar och beslut. Denna avsaknad av genomarbetade och förankrade strategier hotar att hämma en positiv lokal och regional utveckling. Vi konstaterar att kommunerna har kommit olika långt i arbetet med att stödja näringslivets utveckling. Stor kraft läggs på traditionella kommunala uppgifter som vård, skola och omsorg, medan betydligt mindre uppmärksamhet ägnas åt tillväxtfrämjande åtgärder. Båda insatsområdena är viktiga och ömsesidigt beroende av varandra, men näringslivets förutsättningar måste utgöra basen för kommunernas långsiktiga utvecklingsarbete. att regeringen ser över och samordnar insatserna för den regionala utvecklingen i Inlandet utifrån ett tydligt närings- politiskt perspektiv. Detta kan lämpligen ske genom att rege- ringen ger ett särskilt uppdrag till berörda länsstyrelser att Stärk Inlandets förutsättningar och möjligheter! tydligare än samordna statens resurser för Inlandets utveckling. Det inledda arbetet med fylkesövergripande program i kan utgöra exempel och inspiration, att regeringen uppdrar åt lämplig aktör att utveckla det process- orienterade arbetssätt som har karakteriserat Inlandsdelega- tionens verksamhet och som bygger på nära samarbete med aktörerna på den lokala nivån, att systemet med kontaktpersoner mellan inlandskommunerna och den nationella nivån permanentas inom ramen för denna organisation, och att regeringen uppdrar åt i samarbete med , Export- rådet och berörda länsstyrelser samt eventuella andra aktörer att utforma förslag till en mer efterfrågestyrd rådgivnings- och stödverksamhet, bland annat baserad på regionala plattformar för strategisk näringslivsutveckling. 2.2När den ena handen inte vet Regering och riksdag lever inte upp till sina egna regionala utvecklingsmål. Människor väljer att bo kvar eller att bosätta sig i Inlandet av olika skäl. När företag växer och när nya jobb skapas innebär det en lockelse för många människor. Tillgången till jobb och ortens attraktionskraft är således två grundläggande faktorer för människors val. Ytterligare en faktor är av avgörande betydelse för tillväxt och utveckling i Inlandet: en väl fungerande infrastruktur i vid mening, det vill säga kommunika- tioner och en kommersiell och samhällelig service. När det gäller samhällsservice finns det beslut på att statliga myndigheter i sin planering ska ta hänsyn till verksamhetens be- tydelse för ekonomisk tillväxt, sysselsättning och service i olika regioner7. Vidare ska myndigheter samråda med om de tänker minska eller dra in service i glesbygds- eller landsbygds- 7 Förordningen om regionalt utvecklingsarbete, 2003:595. Stärk Inlandets förutsättningar och möjligheter! För att minska verksamheter på orter i de nationella stödområdena bör det finnas särskilda skäl. Problemet är att det endast i mindre omfattning tas hänsyn till denna förordning och att det inte heller är några tydliga sanktioner när förordningen åsidosätts. För tillväxten i är det viktigt att det finns en väl utbyggd lokal service i form av butiker, skolor, dagis och andra viktiga funktioner8. Handel, och främst då försörjning av dagligvaror, blir när den inte är lönsam en fråga för samhället, där handel blir en del av infrastrukturen precis som vägar och skolor. I detta samman- hang är det viktigt med den typ av projekt som FLF () driver tillsammans med länsstyrelser och och som går under namnet Affär-på- landet. Främst är det viktigt att de personella resurserna, men- torerna, blir kvar. Det handlar helt enkelt om att myndigheter, länsstyrelse och kommuner, tillsammans med FLF:s mentorer tar ett grepp om strukturen på landsbygden så att de med livskraft överlever. Den nödvändiga strukturomvandlingen pågår ständigt, men ofta kan alternativa lösningar åstadkommas om hänsyn tas till lands- bygdsdimensionen i ett tidigt skede av planeringen. Framför allt kan den snabbt växande informationsteknologin skapa nya förutsättningar för gles- och landsbygd både när det gäller offentlig och kommersiell service. När tjänsterna blir oberoende av avstånd kan gleshet och miljömässiga faktorer utgöra en konkurrens- och effektivitetsfördel. I finns systemet Rural Proofing, ett centralt begrepp inom engelsk landsbygdspolitik9. Begreppet kan översättas med landsbygdsförsäkring. Innebörden är att departement och myn- digheter ska bedöma hur deras olika förslag och insatser påverkar landsbygden. motsvarighet till har uppdraget att följa upp hur systemet efterlevs. Tanken är inte att