sou · GSB318 · 2005-01-01 00:00:00 — Det är, enligt myndigheten, angeläget att EBM får del av de ytterligare resurser för forskning och utveckling som satsas på eko-brottsforskningen . Rent generellt föreligger ett stort behov av FoU-insatser när det gäller att bedöma vilka effekter ny lagstiftning eller lagändringar kommer att få beträffande brottslighet överhuvudtaget. 7.5.6Statens institutionsstyrelse (SiS) SiS behöver utveckla sin uppföljningsverksamhet av klienterna med data ur brottsregister m.m. Fortlöpande information om ungdomsbrottslighetens utveckling behövs samt hur olika påföljder fungerar för olika grupper. Såväl forskning som utveckling behövs. SiS skall fortsätta sin forskningsverksamhet i enlighet med FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska målet I utvecklingsarbetet kommer implemen- tering och utvärdering av evidensbaserade (kunskapsbaserade) metoder att prioriteras. BRÅ bör, enlig myndigheten, fortsätta med sina nuvarande arbetsuppgifter statistikföring och statistikproduktion, forskning om kriminalitet och dess utveckling samt policyfrågor. 7.5.7Rättsmedicinalverket (RMV) RMV efterlyser en mer samordnad syn på forskning och utveckling. En förändring i riktning mot forskning inom mer övergripande frågeställningar pågår inom myndigheten. För att få tillräcklig effekt i arbetet saknas främst möjlighet att avsätta mer tid till sammanhållet projektarbete. En ökad samverkan med universiteten i syfte att öka antalet forskarstuderande inom RMV:s olika verksamhetsområden bör eftersträvas. Den egna FoU-verksamheten är av allra största betydelse för att ta till sig ny kunskap. RMV har i sitt svar presenterat en idé över en framtida organisation för rättsväsendets utrednings- och forsknings- verksamhet. Den innebär i stora drag nuvarande RMV samt hela eller delar av samt eventuellt socialt och psykologiskt inriktad utredningsverksamhet tillsammans skulle kunna bilda en egen myndighet direkt under . Delar av den utrednings- och forsknings- verksamhet som är samlad till BRÅ skulle ingå i en division med samhälls- och beteendevetenskaplig kompetens. I förhållande till BRÅ:s nuvarande organisation skulle detta innebära en mer sammanhållen länk till övrig brottsförebyggande verksamhet av utrednings- och forskningskaraktär. 7.5.8Domstolsverket (DV) DV har uppgett att eftersom verket inte regelmässigt utnyttjar BRÅ:s kompetens har verket inte några närmare synpunkter i fråga om DV:s behov av forsknings- och utvecklingsverksamhet inom det aktuella området. FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska målet Övervägande delen av de tillfrågade myndigheterna har uppgett att det finns ett stort behov av forskning och utvecklingsverksamhet inom respektive myndighets område. Flera av myndigheterna bedriver egen FoU-verksamhet eller finansierar sådan forskning som är direkt relevant och efterfrågas i verksamheten. De tillfrågade myndigheterna är i stort positiva till den utveckling som skett av BRÅ:s verksamhet men vissa myndigheter upplever att de inte har någon direkt eller konkret nytta av det forskningsresultat eller av den information som BRÅ bidrar med. Det har förts fram att det finns en uppenbar risk för ett ifrågasättande av trovärdigheten om en och samma myndighet dels har i uppgift att vara rådgivande och bistå med hjälp när det gäller andra myndigheters utvecklingsarbete, dels har i uppgift att utvärdera delar av dessa myndigheters verksamheter eller av kriminalpolitiska reformer som berör sådan verksamhet. De tillfrågade myndigheterna har överlag värderat BRÅ:s rådgivande och stödjande roll högt samt poängterat vikten av BRÅ:s informationsuppdrag. Någon myndighet har efterlyst en ökad samordningsroll inom rättsväsendet och mellan rättsväsendets myndigheter och fört fram att detta kan vara en ny uppgift för BRÅ. 7.6Särskilt om forskning om ekonomisk brottslighet och miljöbrott samt forskning om kriminalvårdens respektive polisens verksamhet 7.6.1Forskning beträffande ekonomisk brottslighet och miljöbrott (Ds 1997:28) konstaterades statsmakternas, myndigheternas och näringslivets behov av underlag för lämpliga och effektiva åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten behövs både grundforskning, tillämpad forskning och utvecklingsarbete. Det fördes även fram att det är viktigt att de åtgärder som vidtas också utvärderas. Det föreslogs att en mera styrd forskning på området koncentrerades till en institution, åtminstone i ett inledningsskede. Utredaren menade vidare att eftersom verksamheten borde omfatta även tämligen hårt styrt FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska målet utvecklingsarbete, utvärderingar och kunskapsförmedling var det inte lämpligt att förlägga den till universitet och högskolor. Det föreslogs att BRÅ:s forsknings- och utvecklingsenhet skulle åläggas detta forskningsområde som ett av sina ansvarsområdet. I syfte att inom ganska och med begränsade resurser få fram god forskning i ämnet föreslogs också att BRÅ skulle få i uppdrag att utlysa projektmedel för forskning om ekonomisk brottslighet. BRÅ fick ett regeringsuppdrag att fördela sammanlagt –2002 till forskning om ekonomisk brottslighet inklusive miljöbrott vilket har lett till att det etablerats forskarmiljöer inom detta område vid i vart fall ett par av landets universitet. De lärosäten som framhållits på detta område är , , och . Vidare visar utredningens kartläggning av för kriminalpolitiken relevant FoU-verksamhet att ekobrottsforskning även bedrivs vid . Kartläggningen visar att det () pågår ca 18 olika projekt inom området. I samband med årsredovisningen för lämnade BRÅ en plan över den framtida ekobrottsforskningen. Den går i stort ut på att vissa universitet bör få särskilda medel anvisade för detta forskningsområde samt att BRÅ fortsättningsvis bör ha ett ansvar för tillämpad forskning och utvärdering som ligger nära myndigheternas arbete och för att utveckla ett brottsförebyggande perspektiv på ekobrottsområdet samt tilldelas särskilda medel för bl.a. detta. Som exempel på pågående verksamhet kan nämnas att , med bl.a. medel från , byggt upp ett nationellt centrum avseende forskning om ekonomisk brottslighet, CEREC, on Economic Crime and Crisis. Man har satsat på områden såsom rättsekonomi, tillämpad matematik, IT, etik och historia. Utredningen har erfarit att det inom pågår ett arbete med att ta fram en nationell ekobrottsstrategi. Det får antas att denna strategi även kommer att behandla frågan om framtagande av kunskapsunderlag genom FoU-verksamhet inom området. FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska målet 7.6.2Forskning beträffande kriminalvårdens verksamhet initierar och bedriver FoU-verksamhet på området. För en närmare beskrivning av den verksamheten, se bil. Av den kartläggning som utredningen gjort av vid universitet och högskolor bedriven FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska området framgår att det pågår 13 projekt () och att fem av dessa är baserade vid . I övrigt rör det sig om enstaka projekt spridda över ett antal universitet och högskolor. I detta sammanhang finns skäl att nämna den särskilda satsning inom kriminalvårdsvetenskap som gjort . Det finns planer på att inom disciplinen Kriminologi utveckla en yrkesutbildning i Kriminalvård. Det har till utredningen tillställts en promemoria som beskriver förslaget. Förslaget går i korthet ut på att det behöver anslås resurser till att bygga upp nya forskningsmiljöer på universiteten med målet att etablera akademiska forskningsmiljöer med inriktning mot kriminalvård. Det påtalas att eftersom forskning rörande kriminal- vård inte är ett prioriterat område för nationella vetenskapliga råd bör i samråd med andra departement diskutera med dessa råd i syfte att förmå råden att utlysa medel till sådan forskning. Målet är att synliggöra kriminalvårdsområdet som ett viktigt forskningsfält för svenska forskare. Ytterligare ett förslag som förs fram och som utvecklas i promemorian är att låta kriminalvårdens forskningskommitté få en starkare roll . Målet är att inrätta ett tydligt organ för forskning inom kriminalvårdens område. Vidare anges i promemorian: Forskningen ska leda till att utveckla kunskap inom kriminal- vårdsområdet i stort, ska säkra kvalitet i verksamheten, skall leda till verksamhetsutveckling, och skall i sina praktiska tillämpningar utmynna i behandlingsstrategier baserad på beprövad erfarenhet. BRÅ har, som nämnts ovan, tillsammans med Kriminalvårds- styrelsen på regeringens uppdrag redovisat en plan för forskning och utveckling på kriminalvårdsområdet. Planen innehåller dels en inventering av kunskapsläget, dels en plan för det fortsatta forsknings- och utvecklingsarbetet på området. Planen är i första hand inriktad på hur det framtida FoU-arbetet bör organiseras och struktureras. Ambitionen har varit, enligt redovisningen, att planen skall skapa möjligheter att forska kring, FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska målet utvärdera och utveckla för både renodlade behandlingsinsatser, som utvärdering och utveckling av olika program och olika påföljdsalternativ. Allt FoU-arbete bör dock, enligt vad som anges i redovisningen, ha ett återfallsförebyggande syfte. I korthet innebär förslaget att ett antal områden definieras som viktiga byggstenar i en FoU-plan med syfte att utveckla det återfallsförebyggande arbetet samt föreslås hur de olika uppgifterna skall fördelar mellan kriminalvården, BRÅ och universiteten. Vidare har Statskontoret på uppdrag av regeringen granskat delar av kriminalvårdens verksamhet och lämnat förslag till effektivisering av analyserad verksamhet (Statskontorets rapport 2003:20, Effektivitetsgranskning av kriminalvården). Som ett av huvudbudskapen i rapporten anges att en effektiv kriminalvård kräver mer säkra kunskaper om samband mellan åtgärder och effekter varför ett brett forskningsprogram bör initieras. 7.6.3Forskning beträffande polisens verksamhet Av den kartläggning som utredningen gjort av FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska området framgår att det pågår ca 10 forskningsprojekt i landet som kan anses beröra polisens verksamhet (BRÅ:s, RPS och polismyndigheternas verksamhet undantagen). Den forskningsmiljö som har de flesta av dessa projekt är med fyra pågående projekt. Utredningen har erfarit att avser att tillsammans med främst , kommunen, och aktivt verka för bildandet av ett nationellt Resurscentrum för Brotts- bekämpning. Detta centrum är tänkt att bli en resurs för hela rättsväsendet och rättskedjan och skall arbeta med utbildning, utredningar, utveckling forskning och nätverksbygge både nationellt och internationellt. Det skall bidra till att överbrygga organisatoriska gränser och medverka till att alla inblandade ser hela rättskedjan som ett sammanhängande system. Det skall tillhandahålla utbildning för olika yrkesgrupper inom rättsväsendet. Härutöver kan nämnas att det pågår FoU-verksamhet, främst metodutvecklingsarbete, beträffande polisens verksamhet vid Utvecklings- och Strategienheten vid RPS, vid lokala polismyndig- heter samt vid BRÅ. De vid BRÅ bedrivna polisrelevanta projekten FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska målet utförs ofta i nära samarbete med såväl som de lokala polismyndigheterna. Som utredningen tidigare anfört, pekades området Polisforsk- ning ut i den senaste forskningspropositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) som ett av de områden där det finns ett fortsatt stort behov av forskning som kan ge underlag för ett bättre resursutnyttjande inom rättsväsendet och för ett effektivare reaktionssystem. Den kartläggning som utredningen gjort av FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska målet som bedrivs vid rättsväsendets myndigheter, universitet och högskola samt ett urval av övriga statliga myndigheter visar att verksamheten är splittrad. På samma sätt som konstaterades i betänkandet Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning (SOU 1992:80) s. 36, kan utredningen nu konstatera att det är svårt att få ett grepp om den kriminal- vetenskapliga forskningen som pågår vid landets universitet och högskolor. Det finns ingen nämnvärd samordning mellan verksamheterna och det saknas en samlad bild av vad som pågår inom området. Rättsväsendets myndigheter samt de övriga statliga myndigheter som utredningen kontaktat bedriver till största delen utvecklings- verksamhet relevant för den egna myndigheten. Ett flertal av rättsväsendets myndigheter har uttryckt att de har ett behov av FoU-verksamhet inom sitt specifika område som inte tillgodoses. När det gäller universitet och högskola är det andra faktorer än vad som faktiskt efterfrågas som styr vilken forskningsverksamhet som skall bedrivas. Exempel på faktorer som styr denna verk- samhet är vilka frågor som intresserar den enskilde doktoranden, vilka ämnen som kan erbjuda en karriärväg, vilka projekt som kan förväntas erhålla finansiering osv. Det har till utredningen förts fram att en anledning till att forskningen inom detta område synes sakna systematik kan vara att sådana kunskapsområden som kriminalpolitik, polisvetenskap, polisiärt arbete eller kriminalvård inte finns som akademiska ämnen. Detta innebär att det inte finns särskilt avdelade resurser för ämnena i form av professurer, doktorand- och forskningsassistenttjänster. En konsekvens av dessa förhållanden är, enligt synpunkter som förts FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska målet fram till utredningen, att en studerande som t.ex. skrivit en B- uppsats eller gjort ett examensarbete i något av dessa ämnen inte har något incitament att lägga ner mer arbete på ämnet. En annan konsekvens kan vara att den som doktorerat i något av ämnena saknar karriärvägar då det som regel saknas en akademisk miljö att fortsätta forskningen i. Det har till utredningen gjorts gällande att detta är förhållanden som medför att det inte sker någon systematisk kunskapsuppbyggnad. I takt med att den offentliga finansieringen kan beräknas minska ökar behovet av att använda resurserna effektivt. Behovet av att endast vidta åtgärder som är beprövade och där effekterna är dokumenterat goda blir allt större. Utrymmet för att pröva sig fram till olika lösningar för att minska brottsligheten och öka människors trygghet minskar. Kraven på att de åtgärder som vidtas och att de insatser som görs är baserade på kunskap (och inte enbart goda intentioner) ökar. Därmed ökar behovet av att kunskap tas fram genom forsknings- och utvecklingsverksamhet. Av budgetpropositionen avseende (prop. 2003/04:1, utgiftsområde 4) framgår att anslaget för rättsväsendet är . Av dessa medel belöper ca på polisorganisationen och ca på kriminalvården. Utredningen har velat få fram uppgifter som kunnat leda till en uppskattning av storleken av de resurser som står till förfogande för FoU-verksamhet inom det kriminalpolitiska området. Det har emellertid visats sig mycket svårt att göra en sådan uppskattning. Det har varit svårt för dem som svarat på enkäten att beräkna resursåtgången avseende de aktuella projekten vilket har medfört att många helt utelämnat sådana uppgifter. Det finns dessutom gränsdragningsproblem när det gäller vilka forskningsprojekt som kan anses falla inom det kriminalpolitiska området och det har visat sig att många av de redovisade projekten ligger i utkanten och kanske till och med utanför det relevanta området. Sådana projekt skulle kunna komma att redovisas även inom andra forskningsområden än det efterfrågade. Samtliga dessa omständigheter medför att osäkerheten är betydande när det gäller möjligheten att, på grundval av de svar på enkäter som utredningen genomfört, uppskatta vilka resurser som står till förfogande för FoU-verksamhet inom det kriminalpolitiska området. I analysen som gjorts av enkätsvaren på utredningens uppdrag (bil. 9) har dock en uppskattning gjorts av de samman- FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska målet SOU 2004:18 lagda årsarbetskrafterna vid universitet och högskolor för det aktuella forskningsområdet. Av analysen framgår emellertid att det i många fall varit vanskligt att avgöra i vilken utsträckning angivna projekt avser ofinansierad forskning eller forskning som bedrivs inom ramen för internt finansierade forskartjänster. Det har dessutom varit svårt att avgöra projektens storlek. Det framgår vidare att för en del av de angivna projekten har det av olika anledningar varit problematiskt att uppskatta resurstillgång och arbetsinsatsernas storlek. Det finns således betydande osäkerhets- faktorer när det gäller en uppskattning av resursåtgången. Dock framstår sammantaget de resurser som står till förfogande för FoU-verksamhet inom det kriminalpolitiska området som blygsamma i förhållande till den vikt som dessa frågor har för samhället. Det får ur ett medborgarperspektiv anses vara av största vikt att de åtgärder som vidtas baseras på kunskap och beprövad erfarenhet. Det finns all anledning att anta att det, i vart fall , innebär en samhällsekonomisk vinst att satsa medel på att ta fram kunskap inom området. Enligt utredningens bedömning behövs betydligt mer resurser för att öka kunskapen inom området och tillgodose det behov av kvalificerat kunskapsunderlag som finns inom olika sektorer. Detta är emellertid en fråga som långsiktigt måste lösas av dem som ansvarar för fördelningen av forsknings- resurser i konkurrens med andra behov. Naturligtvis är det ytterst en fråga för dem som vid var tid har det politiska ansvaret att prioritera mellan olika angelägna forskningsbehov. En statlig myndighet som skall ha som uppdrag att främja kunskapsutvecklingen inom ett givet område genom att initiera och bedriva FoU-verksamhet är i stor grad beroende av att det finns gedigen grundforskning av en viss omfattning inom området vid universitet och högskola. Orsaken härtill är dels att myndighetens FoU-verksamhet bygger på resultat från grundforskning, dels att det finns ett behov av att kunna rekrytera kvalificerade forskare samt att samarbeta med universitets- och högskoleforskare. Det är således viktigt att det finns forskarmiljöer som en sådan statlig myndighet kan samarbeta med och som kan bidra med sin kompetens genom t.ex. att myndigheten lägger ut vissa uppdrag där. Utredningen har erfarit att det finns stort intresse och att det pågår långtgående planeringsarbete vid ett par lärosäten i landet när det gäller uppbyggnad av forsknings- verksamhet inom det kriminalvetenskapliga området. Exempel som nämnts ovan är planerna på ett Resurscentrum för FoU-verksamhet relevant för det kriminalpolitiska målet Brottsbekämpning vid och universitets planer på att utveckla en yrkesutbildning i Kriminalvård. Det är viktigt att sådana goda initiativ kan tas till vara och att dessa ges resurser för att utvecklas på ett sätt så att kompetens finns för att komplettera det arbete som utförs inom den statliga myndighet som har uppdraget att främja kunskapsutvecklingen inom området. 8Två idealtypiska modeller för en brottsförebyggande myndighet 8.1Utgångspunkter för utredningens överväganden Man kan konstatera att BRÅ kommit att påföras allt fler olikartade arbetsuppgifter. Myndigheten har dock inte tillförts resurser i samma takt. BRÅ:s målgrupper har blivit större och de samlade kraven på myndigheten har blivit allt fler. Man kan sammanfatta det så att det ställs krav och finns önskemål på BRÅ från framförallt fyra olika håll: Lokala brottsförebyggande aktörer såsom lokala råd, närpolisen, kommuner och lokala näringslivet. Dessa ställer krav på att BRÅ skall kunna stå till tjänst med rådgivning, undervisning, information rörande vilka konkreta åtgärder som fungerar samt att BRÅ skall kunna samordna och informera om lokala projekt. Dessa ställer krav på att BRÅ skall bistå med utvärderingar och metodutveckling samt med att sprida information och kunskap inom området. Dessutom har det framkommit från en del av dessa myndigheter att det finns ett stort behov av mer forsknings- och utvecklingsverksamhet när det gäller de arbetsfält som de verkar inom. Det har även framförts synpunkter om att BRÅ borde ha till uppgift att ha en överblick över och ett samordningsansvar för rättskedjan. Regeringen, särskilt . Kraven från detta håll är framförallt att BRÅ med kort varsel skall kunna bistå med sammanställningar av fakta och analyser inom kriminalpolitikens område samt kunna ansvara för och bedriva särskilda projekt som departementet ser som angelägna. Dessutom skall BRÅ bistå med utvärderingar av kriminalpolitiska åtgärder och reformer samt deltaga i internationella sammanhang. Härutöver vill man att BRÅ skall vara den myndighet som rent praktiskt ombesörjer det nationella stödet, både vad gäller beviljande av ekonomiska bidrag och kunskaps- och utbildningsstöd, till lokala brottsförebyggande aktörer samt till uppbyggnaden av medlingsverksamheten. Allmänheten och media. Dessa har ett behov av att få information om de frågor som faller inom BRÅ:s verksamhetsområde. Frågor kring brottslighet och trygghet är av stort intresse för allmänheten och media och de har därmed behov av information om kunskap på dessa områden. Härutöver har framförts synpunkter från forskarvärlden att BRÅ borde ägna sig åt mer kvalificerad forskning som i större utsträckning initieras dels av myndigheten själv, dels av forskare i stället för av regeringen. Dessutom betonar man från forskarhåll vikten av BRÅ:s informationsuppdrag. Önskemål om att dels få ökad tillgänglighet till statistiskt material, dels att få tillgång till obearbetat sådant material har också framförts från detta håll. Det är inte helt lätt att tillgodose samtliga dessa behov och önskemål inom en och samma myndighet. Det kan vara olyckligt att en och samma myndighet har ansvar för alltför många olik- artade uppgifter, ett förhållande som även kan medföra svårigheter att styra myndigheten. Utredningen har övervägt vilka alternativ som står till buds för att på bästa sätt tillmötesgå de önskemål och behov som framförts från målgrupperna. I detta avsnitt presenteras två olika idealtypiska modeller för att på ett pedagogiskt sätt åskådliggöra vilka konsekvenser det skulle medföra om något av alternativen skulle realiseras när det gäller BRÅ. Den första modellen är en stabsmyndighet där den av regeringen utsedda ledningens främsta uppgift är att styra myndigheten på en mer detaljerad nivå genom att t.ex. ange specifika uppdrag som skall utföras. Den andra modellen är ett forsknings- och utvärderingsinstitut där den av regeringen utsedda ledningens främsta uppgift är att styra myndigheten på ett strategiskt plan avseende inriktningen av verksamheten. Det ligger inte inom utredningens uppdrag att utvärdera det arbete som BRÅ utfört . De idéer som förs fram i detta avsnitt är föranledda av vad som anges i utredningens direktiv, nämligen det finns ett behov av att se över BRÅ:s verksamhet för att analysera om myndighetens roll kan renodlas och tydliggöras. Det finns rent allmänt ur tydlighets- och ur effektivitetssynpunkt skäl att renodla en myndighets uppgifter. Dessutom skall idéerna ses mot bakgrund av vad som förs fram i utredningens direktiv angående svårigheterna att förena vissa typer av ansvarsområden som ankommer på BRÅ. De ansvars- områden som man pekar på i detta sammanhang är dels BRÅ:s uppgift att förmedla kunskap till och samarbeta med myndigheter inom och utom rättsväsendet, dels myndighetens uppgift att åt regeringen och myndigheter genomföra utvärderingar av reformer och annan typ av verksamhet såsom ett oberoende organ. Det finns, såvitt utredningen kunnat utröna, inget konkret exempel på att denna svårighet varit något bekymmer i praktiken. Det har emellertid från flera olika håll, utöver vad som i denna fråga förs fram i utredningens direktiv, påtalats att förenligheten av myndighetens olika ansvarsområden kan ifrågasättas. Detta medför att det finns goda skäl att, vid övervägande av myndighetens framtida ansvarsområden, söka vägar för att minimera risken för att sådana bekymmer uppstår och därmed även för att sådana ifrågasättanden görs.