sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Det är också troligt att det i många fall går att förlita sig på myndighet- ernas goda vilja i dessa sammanhang och att eventuella oklarheter om ansvarsfördelning sinsemellan enkelt kan få sin lösning genom informella kontakter mellan myndigheterna. För att en i alla sammanhang så effektiv kulturmiljövård som möjligt skall komma till stånd torde det dock vara av väsentlig betydelse att myndigheterna i förväg vet vilken roll de skall inta och vilket ansvar de har. Det är inte minst av vikt för att ägare och andra intressenter skall kunna korrekt information. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun Förhållandet mellan de statliga myndigheterna och kommunerna kan här, liksom i övrigt vad gäller frågor om restriktioner i markanvändningen, inte få en lösning som skiljer sig från den övergripande ordning som fastställts för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Vi har tidigare pekat på att lagstiftningen gällande markanvändningen som huvudregel baseras på att statliga ingripanden bör kunna motiveras utifrån ett nationellt eller mellan- kommunalt intresse och att beslutanderätten i övrigt inom de i lag angivna ramarna är hänförligt till den kommunala självstyrelsen. Något utrymme att utifrån ett kulturmiljöperspektiv genomföra förändringar av hur denna övergripande ansvarsfördelning är utformad föreligger naturligtvis inte och inte heller finns förutsätt- ningar att på detta område införa en särskild ordning som innebär ett avsteg därifrån. Den övergripande frågan om ansvarsfördel- ningen mellan stat och kommun är också föremål för ett utredningsuppdrag som utförs av (Fi 2003:02). Med hänsyn till att det stora flertalet av de byggnader som har ett kulturhistoriskt värde inte kan hänföras till vad som i dessa sammanhang utgör ett statligt intresse, har vi med beaktande bl.a. av miljömålet God bebyggd miljös utformning konstaterat att förbättrande åtgärder i första hand bör ske på den kommunala nivån. Detta konstaterande har alltså sin bakgrund i den rådande övergripande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, såsom den kommit att utformas genom införandet av . Konsekvenser för skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse Med den ansvarsfördelning mellan stat och kommun som före- ligger är det de statliga myndigheterna, gemensamt med , som i det enskilda fallet avgör vems ansvar det blir att skydda en kulturhistoriskt värdefull byggnad. Gör dessa myndigheter den bedömningen att byggnaden inte uppfyller kriterierna för byggnadsminnesförklaring är det endast kommunen som kan erbjuda byggnaden ett skydd. En egentlig ansvarskonflikt kan därmed endast uppkomma i de situationer då det är fråga om skydd för en byggnad som har sådant Överväganden och förslag om bebyggelseskydd värde att den kvalificerar sig för byggnadsminnesförklaring. Detta eftersom såväl som kommunen för en sådan byggnad har möjlighet att ta ett skyddsansvar. Har byggnaden redan erhållit skydd, antingen av kommunen eller av , torde det ofta innebära att den andra myndig- heten förhåller sig passiv och nöjer sig med den redan vidtagna åtgärden. Det kan dock i dessa situationer vara av värde att både kommunala och statliga åtgärder kommer till stånd med en utformning som gör att insatserna kan komplettera varandra. Huvudinriktningen bör vara att de byggnader som uppfyller kriterierna för byggnadsminnesförklaring också erhåller ett sådant skydd. Denna skyddsform är tänkt att omfatta byggnader som har ett omistligt värde och detta bör vara fallet oberoende av vilka ställningstaganden kommunerna kan komma att göra i bevarande- frågan. Det är emellertid av väsentlig betydelse att de byggnader som ännu inte blivit byggnadsminnesförklarade men som har sådana värden att de kan komma att omfattas av en sådan förklaring uppmärksammas av kommunen, vilket företrädes- vis skulle kunna ske genom den här föreslagna kulturminnes- märkningen. Det är också av betydelse att de värden som ligger i bevarandet av ett redan beslutat byggnadsminne uppmärksammas och beaktas i en planprocess och i andra ärenden enligt . Det förefaller i och för sig inte ligga något särskilt värde i att komplettera en byggnadsminnesförklaring med en kulturminnes- märkning. Byggnadens värde har genom byggnadsminnes- förklaringen tydliggjorts för ägare och övriga intressenter. Det kan inte råda någon tvekan om att byggnaden genom denna förklaring omfattas av förvanskningsförbudet. Vidare torde en utökad bygglovsplikt för en byggnadsminnesförklarad byggnad egentligen bara medföra ett onödigt dubbelarbete. Kommunerna kan emellertid på andra sätt understödja byggnadsminnesförklaringen, t.ex. genom att bevaka att det inte i närområdet sker förändringar som är till nackdel för byggnads- minnets kulturvärden och som kan skada den bebyggelsemiljö som detta är beläget i. Det senare har kanske särskild betydelse om byggnadsminnet kvalificerat sig för denna förklaring beroende på att det utgör en del av ett högt värderat bebyggelseområde. Det förhållandet att det inte kan ifrågasättas att förvansknings- förbudet gäller för byggnadsminnesförklarade byggnader innebär Överväganden och förslag om bebyggelseskydd att det i lagstiftningen finns tillräckliga garantier för att det inte skall fattas beslut enligt som strider mot ändamålet med byggnadsminnesförklaringen. Det har inte heller framkommit något som talar för att det skulle förekomma att det annat än i rena undantagsfall fattas motstridiga beslut. De even- tuella oklarheter som kan råda mellan kommun och länsstyrelse i dessa frågor torde, som också var avsett vid införandet av , oftast få sin lösning i det samrådsförfarande som föregår en planläggning. Vi har beträffande länsstyrelsernas och kommunernas roll i skydds- systemet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen ovan i avsnitt 5.1.2.1 uttalat en förhoppning om att förbättrade möjlig- heter för kommunerna att skydda dessa byggnader skall innebära att länsstyrelserna mer kan ägna tid åt tillsynsverksamhet och den urvalsprocess som byggnadsminnesinstitutet förutsätter. Vi föreslår även vissa ändringar av byggnadsminnesinstitutet som är avsedda att kunna medverka till ett sådant resultat. Det finns emellertid fler omständigheter än förbättrade kommunala regleringsinstrument och justeringar av byggnads- minnesinstitutet som påverkar om en sådan utveckling kan komma till stånd. Vid sidan av att dessa myndigheter behöver tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sin roller inom skyddssystemet har vi instämt i vad flera tidigare utredningar uttalat om att en förhöjd kompetens är en väsentlig faktor i detta sammanhang. Vad som inte på samma sätt följt den ovan omnämnda utvecklingen mot stärkt självbestämmanderätt över markanvänd- ningen är det förhållandet att det är den statliga sektorn som har ett försteg vad gäller tillgången till antikvarisk kompetens. Den centrala position kommunerna har för att säkerställa ett långsiktigt bevarande av den kulturhistoriskt värdefulla bebygg- elsen förutsätter att de har tillgång till adekvat kompetens för att kunna fullgöra dessa uppgifter. Detta har inte minst för de mindre kommunerna inneburit problem eftersom de har svårt att skapa Överväganden och förslag om bebyggelseskydd ekonomsikt utrymme för att varaktigt knyta till sig medarbetare med antikvarisk kompetens. Vid sidan av den ökande förståelse som växer fram om den betydelse en god kulturmiljövård kan ha för den kommunala utvecklingen, där det inte är svårt att hävda att långsiktiga investeringar på detta område i många fall torde kunna ge goda utsikter till framtida avkastning i form av förbättrade levnadsvillkor för invånarna och förhöjd attraktionskraft för kommunen, kan här framhållas två åtgärder som kan förbättra förutsättningarna att stärka kommunernas kompetens. Den ena är att det sker en ökad samordning såväl mellan läns- styrelser och kommuner som mellan kommunerna, dels för att skapa former för en kontinuerlig kunskapsöverföring, dels för att skapa fora för kunskapsutbyte mellan kommunerna. Det andra är att det tas initiativ till mellankommunalt samarbete om antikvarisk kompetens, där det pågår eller har pågått projekt inom och mellan kommuner som kan utgöra förebilder. Ovan har nämnts det projekt som bedrivits mellan flera kom- muner i Sydöstra och som har resulterat i ett kommunalt samarbete om en antikvarietjänst samt det samarbete som påbörjats mellan i och . Detta är förstås enbart exempel på former för samarbete och är i första hand tänkt att visa att ett sådant samarbete kan komma till stånd på flera olika sätt beroende på de medverkande kommunernas förutsättningar. En faktor som kan hindra ett närmare utbyte av kunskap och ett samarbete på detta område mellan länsstyrelser och kommuner är den mångfald av disparata uppgifter länsstyrelserna skall fylla enligt de lagar som innehåller bestämmelser om kulturmiljöskyddet. Förutom att utöva tillsyn över kulturmiljövården i länet skall länsstyrelserna enligt bl.a. delta i samråds- förfarandet i planprocessen och i den processen ta till vara statliga intressen och verka för att riksintressen tillgodoses men även över- pröva ett flertal av de beslut som fattas enligt denna lag. Därutöver har länsstyrelserna ett flertal uppgifter enligt . Länsstyrelserna måste tillse att de inte i förväg tar ställning i frågor som sedermera kan komma under deras rättsliga prövning. Ett närmare samarbete kan därmed inte enbart ta sin utgångspunkt i en gemensam strävan att få till stånd en god kulturmiljövård. Förutsättningarna för att kommunerna skall kunna ta del av den kompetens som länsstyrelserna besitter är därför i viss mån Överväganden och förslag om bebyggelseskydd beroende av att det genomförs förändringar beträffande instans- ordningen i ärenden enligt . En inriktning mot förändringar av denna ordning har redovisat i det presenterade delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövnings- organisation (SOU2004:40). Det bör dock finnas möjlighet även under rådande förhållanden att skapa ett närmare samarbete mellan länsstyrelser och kom- muner. I vart fall bör det inom länsstyrelsernas tillsynsfunktion saknas hinder mot att en samverkan sker även med kommunerna. Detta för att kommunerna på ett tidigt stadium skall kunna bli delaktiga i det arbete som bedrivs av övriga kulturmiljövårdande organisationer i länet och på så sätt bl.a. få ta del av nya kunskaper på detta område. Några närmare riktlinjer för hur denna samverkan skall utövas kan inte ges, men det förefaller rimligt att det i vart fall sker genom kontinuerliga sammanträffanden, där för länet aktuella kulturmiljöfrågor kan diskuteras. Vad gäller kompetensen inom den egna organisationen anger att är skyldig att ha tillgång till personal med den särskilda kompetens som krävs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Det bör enligt vårt förmenande innebära att nämnden skall ha antikvarisk kompetens till sitt förfogande. Det finns emellertid många kommuner som saknar egen anställd personal som kan bistå med sådan kompetens i erforderlig utsträckning och som i stället, i mån av resurser, tillfälligt tar in personal med denna kompetens på konsultbasis. Det får anses vara av stor vikt att kommunerna varaktigt kan knyta till sig antikvarisk kompetens inom den egna organisationen. Erfarenheten har nämligen visat att det, när man tar in sådan kompetens tillfälligt, t.ex. för vissa projekt, kan ge till resultat att de kunskaper som erhålls inte får någon förankring inom kommunen och det arbete som utförts därmed inte kan omsättas i en långsiktig kulturmiljöstrategi. Som nämnts har för att komma till rätta med detta problem för de kommuner som på egen hand har svårt att motivera en kostnad för att anställa personal med antikvarisk kompetens, försök gjorts att finna former för att inrätta mer flexibla antikvarietjänster. Det har kunnat ske genom ett samarbete med länsmuseerna. I det försök som sålunda genomförts i sydöstra mellan inlednings- vis fem kommuner, gavs förutsättningar att sätta igång projektet Överväganden och förslag om bebyggelseskydd genom att stod för kostnaderna försöket pågick. Detta har fallit väl ut och ett par av de ursprung- liga kommunerna har valt att med egen finansiering fortsätta samarbete. Det andra projektet som kortfattat beskrivits ovan, vilket är ett samarbete mellan i och visar på att de gemensamma verksamhetsintressen som dessa båda organisationer har kan utgöra en grund för ett fördjupat samarbete. De kunskaper en antikvarie vid ett länsmuseum erhåller genom att arbeta inom en organisation torde stärka även kompetens. Dessa projektet visar på behovet av att någon tar initiativ till ett samarbete och möjligen också på att kommunerna kan behöva bistånd med de initiala kostnaderna för att utreda hur ett bestående samarbete bäst utformas. Det förefaller vara en uppgift för de organisationer som har mest att vinna på att sådana samarbets- former kommer till stånd, som kommunerna och landstingen och länsmuseerna. Några närmare förslag på under vilka former ett sådant gemensamt initiativ skall kunna förverkligas kan dock inte ges i detta sammanhang. Ett sätt att åstadkomma detta kan dock vara att ge tydligare riktlinjer vid bidragsgivningen till länsmuseerna. Om stat, kommuner och landsting samordnar sina insatser för länsmuseerna så att dessa kan tillförsäkras en kontinuitet i sin verksamhet och ställer tydliga anspråk på att länsmuseerna utvecklar en organisation som gör att de kan bistå kommunerna med personella resurser för samarbete i olika former, bör finnas möjlighet att skapa goda förutsättningar för att kommunerna varaktigt skall ha tillgång till antikvarisk kompetens. Den övergripande ansvarsfördelningen inom samhällsorganisa- tionen och de förändringar som sker påverkar inte bara länsstyrel- sernas och kommunernas verksamhet utan även övriga myndig- heter. Inom kulturmiljösektorn har den ökande betydelse den kommunala verksamheten fått inneburit att och Riks- antikvarieämbetets verksamhetsområden i vissa avseenden kommit att flätas samman. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd En annan tendens är att den traditionella sektorsindelningen, som återspeglar sig i hur de centrala förvaltningsmyndigheternas roller och ansvarsfördelning utformats allt mer kommit att förlora i betydelse. Vi har tidigare pekat på att kulturmiljövården och natur- vården på detta sätt närmat sig varandra, vilket bl.a. ställer krav på ökad samordning mellan och Naturvårds- verket. Denna integration torde i de flesta fall vara välgörande och kunna innebära att ett fördjupat samarbete mellan dessa sektorer kommer till stånd. Vad som kan behöva uppmärksammas ytterlig- are är dock att det i enskilda fall kan medföra att de intressen dessa verk har att företräda kan uppfattas som motstående. I takt med att verkens arbetsuppgifter alltmer sammanflätas kan finnas anledning att överväga förändringar i deras uppbyggnad och verksamhet för att uppnå en så effektiv organisation som möjligt. Det är t.ex. viktigt att andra myndigheter, organisationer och enskilda som rådgör med dessa verk får samstämmig information. I nuvarande läge torde dock förutsättningar fortfarande finnas att genom ett utökat och fördjupat samarbete mellan ämbetsverken anpassa verksamheten efter de förändringar som sker i samhället. Det får dessutom anses ligga utanför ramarna för detta utredningsuppdrag att föreslå mer genomgripande förändringar av organisationen för dessa verk, särskilt som det inte skulle få effekter begränsade enbart till kulturmiljövården. I korthet kan skyddssystemet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen beskrivas på så sätt att det i botten finns ett varsamhetskrav som gäller för all bebyggelse oberoende av om den har något särskilt kulturhistoriskt värde. De byggnader som har ett uttalat skyddsbehov såsom särskilt värdefulla omfattas av förvansk- ningsförbudet. Ett förbud som vi genom införandet av kultur- minnesmärkningen föreslår skall få större genomslagskraft. Slutligen kan en byggnad som representerar ett från nationell synvinkel omistligt värde skyddas som byggnadsminne. Det finns således tre nivåer i systemet, varav de två sistnämnda har sådana rättsverkningar att de kan tillförsäkra byggnaden ett långsiktigt hållbart skydd. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Vid sidan av detta kulturminnesskydd kan enligt ett områdes kulturvärden motivera bl.a. att kommunen inför en förhöjd bygglovsplikt. Kommun och länsstyrelse kan också för kulturpräglade landskap inrätta kulturreservat. En skyddsform vi föreslår skall kunna användas även för bebyggelse- områden. Vi har inte funnit att det i dessa delar av skyddssystemet före- ligger några behov av förändringar vad gäller ansvarsfördelningen eller formerna för samordning mellan de olika myndigheter som är verksamma inom detta skyddssystem. Detta ställningstagande har beträffande kulturminnesskyddet mer utförligt redovisats ovan. Vad gäller kulturmiljöskyddet kan i huvudsak samma skäl anföras till stöd för denna slutsats. Skyddssystemet kan som helhet inte heller anses ha en så komplex utformning att det innebär särskilda svårigheter för den oinvigde att få en överblick av och tillgodogöra sig hur det är utformat. Att det för överskådligheten av skydds- systemet kan vara olyckligt att skyddssystemet är spritt på flera lagar och våra överväganden i den delen redovisas i avsnitt 4.2. Vad som däremot ur ett ägarperspektiv kan föranleda oklarheter är att det för ett byggnadsminne eller för en byggnad som ingår i ett kulturreservat kan krävas tillstånd till att genomföra en åtgärd på byggnaden från både och kommunen. Det kan uppfattas som svårbegripligt att tillstånd från en myndighet inte skulle vara tillräckligt. Denna konsekvens av hur skyddssystemet är utformat har lagstiftningen gällande byggnadsminnen gemensamt med många andra rättsområden som rör markanvändningen, där den generella bygglovsplikten kombineras med en tillståndspröv- ning enligt en speciallagstiftning. Den dubbla prövningen kan i viss mån motiveras utifrån att kommunerna vid en prövning enligt har fler intressen att beakta än enbart rena kulturmiljöaspekter. Med hänsyn till att denna prövning både hos länsstyrelse och hos kommun för en kulturhistoriskt värdefulla byggnad skall ske med samma ändamål, att byggnadens kulturvärden inte skall förvanskas, framstår det emellertid som att det kommer att ske en onödig dubbelprövning. Det är överhuvudtaget svårt att se hur kommunen skall kunna frångå den bedömning gjort i en fråga om tillstånd till ändring av ett byggnadsminne. Här föreligger således ett möjligt behov av förändring i lagstift- ningen. Vad som skulle kunna övervägas är hur beslut skall kunna få direkt genomslag i bygglovshanteringen så att Överväganden och förslag om bebyggelseskydd ägaren inte i onödan skall behöva initiera två förfaranden rörande samma åtgärd. En dylik förändring, som i sådant fall måste komma till stånd i , bör emellertid inte ske enbart för ärenden som rör skyddet för kulturhistoriskt värdefulla byggnader, utan bör utföras generellt för alla situationer där en onödig dubbelprövning kan förekomma. Detta bör därför ske inom ramen för en bredare översyn av , så att för bygglovs- hanteringen enhetliga regler kan införas som råder bot på detta problem. Även om det inte finns anledning att genomföra en tydligare koppling mellan och kulturminneslagen, finns en särskild fråga gällande samordningen mellan dessa båda regelverk och med lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. som inte har fått någon anvisad lösning i lagstiftningen. Det rör avvägningen mellan hur övriga krav som ställs på en befintlig byggnad skall samordnas med skyddet för kulturvärden. Enligt 2 § lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. skall vid ändring av byggnad vissa väsentliga egenskapskrav uppfyllas. Det rör bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, säkerhet vid användning, skydd mot buller, energihushållning och värmeisolering, lämplighet för avsett ändamål, tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienterings- förmåga, samt hushållning med vatten och avfall. Det är således krav som kommunen har att beakta vid bygglovsprövningen. I bestämmelsen anges att dessa krav skall iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 3 kap. 10–14 §§ . De tekniska egenskapskraven på byggnadsverk har sin grund i det s.k. byggproduktdirektivet (89/106/EEG). För kommunerna innebär detta att de vid bygglovsprövningen rörande en kulturhistoriskt värdefull byggnad kan behöva göra en avvägning mellan intresset av att bevara kulturvärden och av att byggnaden uppfyller de tekniska egenskapskraven. Vad som däremot inte har reglerats är hur länsstyrelserna skall beakta dessa egenskapskrav i ärenden om byggnadsminnen. I förlängningen kan det innebära att kommunen i ett bygglovsärende ger andra besked än de , som inte är ålagd att göra motsvarande avvägning, ger beträffande ett byggnadsminne. För att skapa bättre underlag för en enhetlig tillämpning och för att säkerställa att den nödvändiga avvägningen inte resulterar i ett Överväganden och förslag om bebyggelseskydd för kulturvärdena oförmånligt resultat kan det vara av värde att i sina beslut gällande byggnadsminnen anger hur den har beaktat de tekniska egenskapskraven. Vi återkommer till denna fråga i våra överväganden rörande tillgängligheten nedan. I beslut enligt 3 kap. kulturminneslagen (1988:950) bör redo- visas vilka överväganden som gjorts i fråga om tillgänglighet till byggnad dit allmänheten har tillträde enligt 2 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. 5.4.1De nationella målen för handikappolitiken I propositionen Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) föreslog regeringen, i syfte att det handikappolitiska arbetet tydligare skulle inriktas på att ta bort de hinder som finns för funktionshindrades fulla delaktighet i samhället, nationella mål för handikappolitiken a.a. s. 23). en samhällsgemenskap med mångfald som grund, att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. Vidare angavs att det handikappolitiska arbetet skulle inriktas på: att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder, att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder, att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förut- sättningar för självständighet och självbestämmande. Avsikten med dessa förslag var bl.a. att handikappolitiken skulle betraktas som en demokratifråga, snarare än utifrån ett snävt Överväganden och förslag om bebyggelseskydd vårdperspektiv eller möjligen som en social fråga. Det konstateras att handikapperspektivet ryms inom hela det politiska fältet. För att kunna uppnå denna målsättning betonas behovet av insikt i mångfaldens betydelse för demokratin och samhällsgemenskapen samt alla människors lika värde. För att funktionshindrade skall ha samma möjligheter som andra och kunna fullgöra sina skyldigheter anges i propositionen (a.a. s. 26) att samhället och den omgivande miljön måste vara tillgäng- liga. Härmed avses såväl den fysiska tillgängligheten som tillgäng- ligheten till information och service, vård och stöd, kultur, fritidsaktiviteter m.m. I detta sammanhang framhålls att tillgängligheten måste vara integrerad och utformad så att den som är funktionshindrad inte blir beroende av andra.