sou · GSB3107d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Förmågan att talas vid om det som är svårt och att kunna argumentera munt- ligt och skriftligt för vilka sakliga argument och bedömningar som uttalanden om ansvarstagandet vilar på behöver tränas upp av full- mäktige, revisorerna och deras sakkunniga biträden. Att redovisa bedömningar av revisionsansvarigas ansvarstagande i kommunen är svårt men viktigt att föra en öppen dialog om. Re- visorerna redovisar öppet sina argument för bedömning och det borde fullmäktige också göra. För dem som varit med om när det riktats kritik från revisorerna och/eller avstyrkt ansvarsfri- het så har det varit väldigt tufft. Det har gett lärdomar och nya insikter om hur oerhört viktigt det är att bedömning och beslut baseras på noggranna analyser om de förutsättningar och samband som gäller i sammanhanget för den specifika situationen för an- svarstagandet i den aktuella kommunen. För att bedömnings- grunderna skall kunna börja redovisas i en öppen och ömsesidigt respektfull kommunikation i kommunerna behöver det framgå i lagstiftningen att det skall ske. För övrigt är uppfattningen att de förstärkningar som gjorts i lagstiftningen av revisionens funktion är bra och tillräckliga. De börjar ge avtryck i praktiken till förmån för ett på olika sätt förbättrat ansvarstagande i kommunerna. De viktigaste förändringarna är nu om fullmäktige och revisorerna fortsatt klarar av att fortlöpande utveckla användningen av full- mäktiges och allmänhetens demokratiska kontrollinstrument i kommunernas och lokalsamhällets praktik. Den kommunala revisionen ges främst funktionen att kontrol- lera och genom granskningsarbetet under hand stödja, att de beslut som fullmäktige, efter avslutad partipolitisk debatt fattat, blir genomförda så att avsikterna med beslutet kan nås, att besluts be- redning och genomförande sker enligt fullmäktiges intentioner, anvisningar och ekonomiska ramar och att nämnder och styrelser har en fungerande intern kontroll så att de vet vad som sker inom verksamheterna. Revisorerna skall bedriva ett fortlöpande granskningsarbete in- riktat på att följa och mer djupgående analysera ansvarstagandet, de olika politiska ansvarsområdena och dess arbetsprocesser. Revisio- nens uttalanden skall inte bara ge återblick utan också framåtblick, baserat på fakta och specialkunskaper som behövs för att kunna uttala sig om den kommunala verksamhet som bedrivs . Full- mäktige vill veta vilka resultat besluten skapat i förhållande till vad som avsågs sett ur olika, ekonomiska, laglighets och demokratiska, avseenden. Ingen partipolitik får påverka revisorerna i dess arbete, då är det kört. Revisionen är fullmäktiges organ och därmed får det inte råda något tvivel om detta. Ett annat sätt att utrycka det är att när fullmäktigeledamöter inte klarar av att fullfölja de beslut som full- mäktige fattat i demokratisk ordning, efter en öppen partipolitisk debatt, utan i stället faller tillbaka på partipolitiska eller andras för- väntningar, då behöver de än mer en revision som står upp för fullmäktiges beslut. Den kommunala revisionen måste klara av att arbeta med de olika delarna i revisionsarbetet med helhetssyn från fullmäktiges perspektiv och därmed ur kommun-/landstings- /regioninvånarnas samlade perspektiv. Över lag finns det stor respekt för de förtroendevalda reviso- rerna. Revisorernas intresse är i kommunen och den lokala demo- kratin, inte ekonomisk eller maktpolitik. Revisorerna är inte maktpolitiker, de är ansvarspolitiker. revisor anses som ett mycket betydelsefullt och krä- vande uppdrag. Till revisorer utses personer som har ett gott om- döme, hög integritet och flera goda egenskaper för att uthålligt och konsekvent sätta in olika aktiviteter i ansvarsprövningsprocessen i fullmäktiges helhetsperspektiv. Fullmäktigeledamöterna pratar inte i första hand i termer av att öka revisionens betydelse. Den kommunala revisionens betydelse är redan stor för fullmäktige men den behöver tillvaratas bättre och utvecklas för att klara av att följa med i utvecklingstakten sett ur kommunalt ekonomiskt-, rättssäkerhets-, och demokratiserings- perspektiv. Det som behöver förändras är att revisionens funktion ges bättre utrymme i olika bemärkelse och att gamla föreställningar och godtyckliga uttalanden om den kommunala revisionen byts ut mot ny kunskap om vad som gäller och vad som behövs och i framåtsyftande bemärkelse, åt fullmäktige och allmänheten. Det är också angeläget att revisorerna granskar och kan ge fullmäktige återkoppling om beslut genomförts och om avsikterna med beslu- tet uppnåtts, oavsett om de förtroendevalda har egna anställda, eller om genomförandet sker i andra former i samverkan med andra, som utför uppdrag med kommunala medel. Revisionens återrapportering borde utformas så att den bättre kan tillvaratas av fullmäktiges ledamöter samt mer förmedla vilka effekter fullmäktiges beslut har gett för dem eller det som berörs av beslutet. Då skulle informationen från kontroll- och gransknings- arbetet kunna användas både som underlag för åtgärder och be- dömning av de förtroendevaldas ansvarstagande och som underlag för att förbättra fullmäktiges egna arbetsformer och direktiv. Behovet av ökad kunskap för att motverka godtyckliga uttalan- den och behovet av en bra/förbättrad kommunikation genom dia- log går som en röd tråd genom intervjuresultaten. Det är i första hand fullmäktigeledamöterna som saknar kunskap om vilka möjligheter som finns och som går att utveckla för att ta vara på det egna och allmänhetens kontrollfunktion. Om revisio- nens information skall leda till förändringar och förbättringar måste det också finnas ett ömsesidigt intresse att ge och ta emot information oavsett om avsikten med informationen är att öka de revisionsansvarigas eller fullmäktiges problemlösningskapacitet eller om det är för att överväga sanktionsform vid utkrävande av ansvar av förtroendevalda i styrelser, nämnder eller beredningar. Revisorernas granskning bidrar till förbättrat ansvarstagande i flera avseenden och det är en påtaglig förbättring . Fullmäktige beskriver värdet med revisionens granskningsprocesser och dess effekter i form av den information som revisionen för- medlar och som kan bidra till att problem tidigt synliggörs och kan åtgärdas under hand. Revisorerna skall arbeta så att oegentligheter eller missbruk av förtroende kan förekommas, det kan bidra till att allmänheten litar mer på kommunpolitiker. Återrapporteringen av granskningsresultat är av värde för de granskade och för fullmäktige för förbättringar av pågående poli- tiska arbetsprocesser och dess framtida utformning. Ansvarsprövningsprocessens värde består i att fullmäktige får del av revisionens samlade bedömning av det politiska revisionsansva- ret, denna bedömning kan bara revisorerna göra. Detta är ett viktigt underlag för fullmäktiges beredning av den egna slutliga bedöm- ningen och för beslut om sanktioner och utkrävande av ansvar. Fullmäktige vill att revisionen tydligare säger ifrån, men avsikten är också att fullmäktige borde bli bättre på att använda den informa tion som revisorerna ger. Resultatet visar att dessa fullmäktigeledamöter beskriver att de förtroendevalda revisorerna är ansvariga för kontrollen av demo- kratiska och ekonomiska värden inför fullmäktige, som befolk- ningsföreträdare i ett samhällsperspektiv och att de uppfattas arbeta oberoende och självständigt. Revisionen borde också tänka mer på att fullmäktiges vision skall vägleda i praktiken. Revisionen ser fortfarande mest bakåt men borde se både bakåt och framåt då de granskar. Då kan bedöm- ningen av de förtroendevaldas ansvarstagande både ske mot bak- grund av vad de gjort och klarat av som vad de gör för att klara av det bättre i framåtsyftande perspektiv. Enligt de intervjuade kan förtroendevalda revisorer göra detta när det politiska revisions- ansvaret kontrolleras ur ett demokratiskt samhällsperspektiv och med valda representanter som visar trovärdighet genom mycket hög integritet och som tillvaratar det fria mandatet i sitt uppdrag. Revisorerna kan då ge ett underlag till fullmäktiges ansvarsutkräv- ande för mandatperioden för att kontinuerligt utkräva ansvar och sanktion – om fullmäktige klarar av att ta sitt ansvar. Fullmäktige anser att det borde vara mer kommunikation med den kommunala revisionen såväl före granskningsplanen fastställs som mer kontinuerligt informationsutbyte när det finns säkra granskningsresultat att återrapportera som kan bidra till ett för- bättrat ansvarstagande från de förtroendevaldas sida. ger inte den kommunala revisionen någon konstruktiv kritik till fullmäktige oavsett om de fattar orealistiska eller inkonsekventa beslut som försvårar premisserna för att klara av revisionsansvaret. Områden som fullmäktige betonar för förbättring av ansvars- prövningsprocessen är; behovet av ökad kunskap och kompetensutveckling i de förtro- endevaldas funktion i den politiska demokratin i samhället ; att den roll- och ansvarsfördelning som redan gäller enligt kommunallagstiftningen mellan de olika politiska funktionerna i den politiska organisationen tydliggörs och följs i praktiken. Då gäller det att i praktiken tillåta fullmäktige att ta ansvaret som det direktvalda högsta beslutande organet, att styrelser och nämnder tar ansvar för att genomföra och ha uppsikt över att beslut som fattats ger avsett resultat och att revisionen utveck- las i den granskande funktionen i lokalsamhället; att fullmäktige klarar av att påverka förändringen av makt och ansvarsdelningen så att skillnaderna mellan de olika politiska funktionerna och därmed också revisionens funktion tydliggörs och får bättre genomslag i det praktiska politiska arbetet; att revisionen arbetar så att samtliga verksamheter granskas oavsett vem som biträder de förtroendevalda i utförandet eller i vilka driftsformer det sker, så att fullmäktige får en heltäckande återkoppling från revisionen. att återkopplingen från revisionen ges sådant utrymme i full- mäktige att informationen kan tas tillvara bättre, för fullmäkti- ges egna och de revisionsansvarigas ansvarstagande. Revisionen ges en central funktion vad det gäller att öka legiti- miteten och allmänhetens förtroende för politiker i kommu- nerna. De egna folkvalda revisorerna har också betydelse i form av att de har fått ett förtroende att ta ansvar i den lokala demo- kratin, vilket också stärker deras legitimitet när de ger sin bedöm- ning av hur det offentliga åtagandet genomförs av de lokalt ansva- riga politikerna. De egna förutsätts ha en högre grad av med- vetenhet om de lokala förhållanden som råder i samhället där de folkvalda representanterna fått väljarnas förtroende för det poli- tiska ansvaret. Därmed förväntas de känna till verksamheternas speciella villkor i bemärkelsen en allmän kännedom om det sam- manhang som påverkat bygden, politiken eller verksamhetens organisation och inriktning. Detta betonas av de intervjuade som lyfter fram revisionens betydelse för att värna samtliga demokrativärden i kommunen. Det är ingen brist på exempel som ges i form av partipolitiska motsättningar och maktpolitik i fullmäktige, styrelser och nämn- der, som kan hindra initiativ till en öppen redovisning. De intervju- ade tror det kan bli svårt att öppet redovisa sina bedömningar i an- svarsfrågan, men de flesta säger sig vara beredda att försöka, det är viktigt för att allmänheten skall kunna lita på kommunpolitiker. Det svenska systemet med en demokratisk institution i form av den kommunala revisionen, där förtroendevalda politiker i en funktion självgranskar och bedömer andra förtroendevalda i en an- nan funktion, kan utvecklas och tillvaratas bättre. Ett litet steg i en sådan riktning är att betydelsen av delningen av den politiska makten och ansvarsdelningen mellan den politiska beslutande fullmäktigeförsamling, styrelsers och nämnders verk- ställande och revisionens kontrollerande organ lyfts fram och ges förutsättningar att fungera i praktiken. Det är ett sätt att minska möjligheten till maktkorruption och undanglidande självkritik un- der mandatperioden. Motsättningar kan tydliggöras innan de blir svåra eller ohanterliga konflikter i lokalsamhället. Den beslutande direktvalda fullmäktigeförsamlingen kan dess- utom bidra till att politiskt ansvarstagande blir både ett medel och ett mål genom att i de politiska arbetsformernas demokratiska pro- cedurer öppet visa hur de hanterar motstridiga mål och problem som finns i den fortsatta demokratiseringsprocessen. Om fullmäktige, precis som de förtroendevalda revisorerna åt- minstone anger vad det är som de bedömer de revisionsansvarigas ansvarstagande i förhållande till i den aktuella lokala situationen så blir det ändå ett riktmärke, även om de inledningsvis kommer att formulera sig trevande. Bedömningskriterier kan ge en öppen väg- ledning men det finns inget facit på hur det fungerar i praktiken. Om fullmäktige börjar träna på att öppet formulera sina respek- tive bedömningsgrunder i den funktion de skall fylla, anpassad till den situation som är, förbättras förutsättningarna för ansvarsta- gande och underlättas ansvarsutkrävandet av de egna. Dessutom betyder det att allmänheten får ökad insyn över vad som görs med förtroendet i politik och förvaltning och en mer nyanserad återrap- portering av vad som pågår mellan valperioderna från dem som tar politiskt ansvar. 1Vad är den kommunala revisionens ansvar? Varför är det som det är med den kommunala revisionen? Den kommunala revisionen skall vara en granskare i fullmäktiges och allmänhetens tjänst men systemet med förtroendevalda reviso- rer i kommunerna har uppmärksammats och återkommande ifråga- satts i debatten . Kommunallagens ansvars- och rollfördelning har ändå i huvudsak stått oförändrad sedan 1860-ta- let och det är de förtroendevalda i den politiska demokratin som har beslutanderätten. I de statliga utredningarna och i har det varit en konsekvent linje att inte politisera den kommunala förvaltningen. Därför kvarstår de förtroendevaldas politiska ansvar för beslut, genomförande och kontroll av verksamheten i kom- munerna, detta har till en del försvarats med demokratiargument. Den kommunala revisionen har rubricerats som ett demokratiskt kontrollinstrument för att granska och pröva revisionsansvar i kommunerna men vad det innebär för fullmäktige saknas det väldokumenterade uppgifter om.1 Tillvaratar fullmäktige revisionens funktion? Vi vet t.ex. inte om fullmäktige använder revisionens information om granskningsresultat för utveckling av demokrati, effektivitet eller rättssäkerhet på lokal nivå eller om revisorernas ansvarspröv- ning är till stöd för fullmäktiges årliga bedömning och beslut i an- svarsfrågan.2 Om det finns någon överensstämmelse mellan kommunfullmäk- tiges bedömning av de revisionsansvarigas ansvarstagande, allmän- 1 Den Kommunala Revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument SOU 1998:71, SOU 1993:109 s.37. 2 Fullmäktiges ansvar enligt Kommunallagen 4:25a (1999:621). Vad är den kommunala revisionens ansvar? hetens förtroende för de demokratiskt valda eller medborgarnas ansvarsutkrävande vid allmänna val, är också okänt. Kort sagt, det saknas kunskap, förklaringar och förståelse om de ansvarsrelationer som finns mellan revisionens funktion och olika ansvarsförhållanden i de politiska arbetsprocesserna, verksamheten och utvecklingen i kommunerna. har det presente- rats en del forskning om revisionens roll i stat och kommun.3 Vil- ken betydelse kontrollen av det politiska revisionsansvaret har för de demokratiska processerna i kommuner och landsting saknas det dock kunskap om. Rapportens syfte och frågeställningar Avsikten är att rapporten skall bidra till ökad kunskap och över- blick av den kommunala revisionens förutsättningar och funktions- sätt och om hur ansvarsprövningsprocessen fungerar eller borde fungera i lokal demokrati sett ur fullmäktigeförsamlingens per- spektiv . De frågor som ställts till de intervjuade är: Vad är det för ansvar som de förtroendevalda revisorerna repre- senterar i sin funktion i Er kommun/landsting/region ? Hur kan man säkerställa att ansvarstagande och fullmäktiges prövning av ansvarsfrågan sker på ett ändamålsenligt sätt? Vilken kunskap får fullmäktige genom den ansvarsprövning som revisionen gör och vad används denna kunskap till? Hur tycker Ni som förtroendevalda att det borde vara? Rapportens utgångspunkter och disposition Rapporten handlar om den kommunala revisionens och ansvars- prövningsprocessens betydelse . Den tar sin utgångspunkt i teorier och aktuella institutionella förutsättningar som berör de förtroendevaldas ansvarstagande i kommunernas lokala demokrati . Därefter beskrivs vad de intervjuade förtroendevalda uttalar från sitt perspektiv i kommunfullmäktige om revisionens funktion och ansvarsprövningsprocessen. 3 , S. (1999) Att kontrollera staten. Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. , , O, 1999. revision, en rättslig analys, samt artiklar i forskarvolym 1, SOU 1999:76. Vad är den kommunala revisionens ansvar? Den kommunala revisionens funktion är att kontrollera förtro- endevaldas revisionsansvar i kommunerna. För att kunna säga nå- got om varför det är som det är med den kommunala revisionen gäller att först veta mer om hur det är tänkt och vad det är som skall av med hjälp av den kommunala revisionen. Det är oerhört viktigt att skilja på teoretiska beskrivningar av demokratiska idealtillstånd, programförklaringar och normer om hur det borde vara och på hur det är i praktiken i den kommunala vardagen där ansvaret för det givna förtroendet skall tas, kontrolle- ras och utkrävas. Men, om vi inte ägnar något utrymme åt att ut- veckla kunskaper eller pratas vid om det som allmänt uppfattas som eftersträvansvärt i det kommunala folkstyret är min uppfattning att risken ökar för att förenklade eller kortsiktiga lösningar får dominera. Då är risken stor att vi missar att ta vägledning av de samlade demokratiska och ekonomiska värdena som skapar förut- sättningar för att allas lika värde i samhället, också skall märkas i praktiken. Därför ägnas rapportens 2 del åt några sammanfattande beskrivningar av teorier om demokrati och ansvarsetik. Där finns beskrivningar av den kommunala revisionens institutionella utformning och jag ställer frågor om vad det kan betyda för sys- temet med förtroendevalda revisorer i lokal demokrati i . Med hjälp av forskning och statliga utredningar om kommuner- nas funktion och den svenska demokratimodellen belyser jag några av de faktorer som särskilt berör den kommunala revisionens funktion. Dessa källor bidrar också till att de mest centrala begrep- pen i sammanhanget kan börja redas ut, vad som menas med ett demokratiskt kontrollinstrument och vad det är för ansvar, revisions- ansvar, som revisionen förväntas kontrollera. Avsikten är att ge svar på vad som särskiljer den kommunala revisionen från andra former av revision i samhället. Fullmäktige som är den enda direktvalda och högsta politiska församlingen i kommunen förväntas använda revisionen och dess information och visa handlingskraft så att de som har fått maktbe- fogenheter av fullmäktige inte tar ansvar i eget utan i fullmäktiges och det allmännas intresse. I del 3 beskrivs vad de förtroendevalda fullmäktigeledamöterna, som tar politiskt ansvar i praktiken, utta- lat. Rubrikerna i avsnittet har formulerats med stöd av vad de inter- vjuade beskrev som särskilt viktigt när de pratades vid om hur det är eller hur det borde vara gällande fullmäktiges och revisionens Vad är den kommunala revisionens ansvar? ansvar, förutsättningar, funktion och en fungerande gransknings- och ansvarsprövningsprocess. I del 4 presenteras en sammanfattande analys, de huvudsakliga slutsatserna och nya frågor som väckts efter att ha fått möjlighet att ta del av erfarenheter från dem som tar ansvar i kommunernas politiska demokrati . I Bilaga 1 finns en sammanfattande metodbeskrivning med in- formation om rapportens huvudsakliga avgränsningar, tillväga- gångssätt och urval av kommuner i studien. 2Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna Vad är det för ansvarstagande som skall kontrolleras? I denna del beskrivs översiktligt några av de förutsättningar och normer som framträder som särskiljande för den svenska demo- kratimodellen och för systemet med den förtroendevalda kom- munala revisionen och som därmed skiljer det från andra kontroll- instrument och former av ansvar i lokalsamhället . Maktdelning mellan beslutande, verkställande och kontrollerande politiska funktioner Den kommunala revisionen är en kommunalrättsligt reglerad de- mokratisk institution på lokal nivå. Den har åtminstone funnits med sedan 1862 års kommunalförordningar då grunden för den politiska styrelsens organisation på nationell och lokal nivå lades.1 Den är ett folkstyrt kontrollinstrument i den politiska demokratin i kommunerna utvecklad från idéer om demokrati som styrelseform och nödvändigheten av konstitutionella principer om maktför- delning. Avsikten är att skapa en så sund politisk ordning som möjligt genom att skilja på de politiska – lagstiftande/beslutande, verkställande och dömande/kontrollerande – makternas funktioner och beslutsbefogenheter för att minimera maktmissbruk och kor- ruption av den beslutsmakt som medborgarna har överlämnat till den politiska styrelsen i samhället. Vad medborgarna och de politiskt ansvariga i ett demokratiskt styrelseskick formulerar som det politiska ansvaret omprövas, för- ändras och utvecklas i förhållande till samhällsutvecklingen och de ideologier som utgör förebilder för utformning av ett gott sam- hälle. Det gäller också utveckling och fastställandet av kriterier för 1 forskarvolym 1, Maktdelning, SOU 1999:76, artiklar av , , Riberdahl. Hur är det tänkt om kontrollen av politiskt ansvar i kommunerna demokratiska procedurer och principer som är styrande för ut- formning av de tre politiska makternas beslutande- genomförande- och kontrollerande arbetsprocesser. Den svenska demokratimodellen – demokratiska procedurer enligt rättvisa principer Demokrati är inte någon garanti mot politiskt maktmissbruk av ansvarighet och förtroende som överlämnats av de röstberättigade i kommunen. Därför behöver maktens utövande kontrolleras och ansvar kunna utkrävas. Vad är då demokrati? Demokrati i bemärkelsen folkstyre, är en politisk styrelseform. Men folkstyre är inte heller något entydigt begrepp. I folkstyrda stater utvecklas olika modeller av demokrati. Det finns stora skillnader såväl i länder med demokrati som i kommuner med demokrati trots att de politiska styrelserna fattar sina beslut med stöd av liknande procedurer som fastställts i demokratisk ordning och som har sitt stöd i landets grundlag, kommunallagstiftning och författningar. Det är också viktigt att göra en distinktion av demokrati i bety- delsen av en form av folkstyre och demokrati i betydelsen av de- mokratisk kultur som utvecklas i olika sociala system där männi- skor genom meningsutbyte och gemensamma aktiviteter medver- kar i samhällsutvecklingen. Dessa distinktioner gör det något lät- tare att beskriva eller reda ut varför den politiska demokratin kan fungera på så olika sätt och vad det kan vara som gör att det är så stora skillnader i det sociala samhällslivet trots att den folkvalda politiska styrelsen har tillkommit genom liknande institutionella former och procedurer. Demokrati, oavsett om termen används i betydelsen ett stats- skick som innebär folkstyre med kollektiv medborgarmakt över staten eller om det används för att beskriva vad en demokratisk kultur kan innebära, behöver såväl ansvarstagande medborgare som ansvarstagande förtroendevalda. Det finns inte en teori om demo- krati som kan vägleda hur detta samhälle kan se ut. Än mindre finns något idealt demokratiskt samhälle i praktiken. Demokratise- ring sker inte av sig självt eller av någon, det skapas tillsammans i ömsesidiga förbättringsprocesser.