sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Annat beslut av enligt va-lagen får överklagas hos regeringen. Övriga frågor och framför allt tvistemål enligt va-lagen prövas med exklusiv behörighet av en för landet central nämnd, Statens va- nämnd, som inrättades 1970 i samband med den nuvarande va- lagens tillkomst. avgöranden har samma verkan som domstols dom och kan överklagas hos i dess sammansättning som miljööverdomstol och därefter till . Nämnden består av en jurist med domarerfarenhet som ordförande och fem tekniska ledamöter som representerar olika typer av sakkunskap i de frågor som hör till prövningsområdet. Det har varit avsikten med den stora sakkunskap som förankrats i nämnden att där förlägga tyngdpunkten i den rättsliga prövningen av de va-tekniska frågorna. De uppgifter som anförtroddes nämnden var huvudsakligen sådana som tidigare ankommit på allmän underrätt. prövar mål om inlösen av va- anordning enligt 15 §, om ersättning för onyttigbliven sådan anordning enligt 16 § och om återbetalning av avgift enligt 29 a §. Vidare prövar nämnden tvister mellan huvudman och fastighets- ägare om rätt att bruka allmän va-anläggning eller skyldighet att betala avgift till huvudmannen, tillämpning eller tolkning av allmänna bestämmelser eller taxa och av avtal mellan parterna, villkor för brukande av allmän va-anläggning, skadestånd, åtgärdsföreläggande och vattenavstängning samt annan fråga enligt va-lagen, exempelvis tvist om huruvida en fastighet ligger inom eller utanför verksamhetsområdet. Nämndens organisation och förfarandet vid nämnden regleras i lagen (1976:839) om Statens va- nämnd. Vi behandlar den lagen i avsnitt 23. Tvister som faller utanför behörighet avgörs av allmän domstol. Va-lagen har inga regler om överklagande av huvudmans beslut om taxa, allmänna bestämmelser eller verksamhetsområde. Sådana beslut kan därför inte underställas någon form av allmän överprövning i andra fall än när det är en kommun som är huvudman för den allmänna va-anläggningen och då endast enligt kommunallagens regler om laglighetsprövning. Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen har varje kommunmedlem rätt att få lagligheten av kommunens beslut prövad av en förvaltnings- domstol. I princip kan däremot inte beslutets lämplighet underställas prövning i denna ordning. Ett överklagat beslut skall Prövning och överprövning av va-frågor upphävas, om det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet strider mot lag eller annan författning. Beslutet får inte upphävas på någon annan grund. Och om det upphävs, får domstolen inte ersätta det med något annat beslut. hade uppdraget att undersöka behovet av skilda prövningsvägar för olika beslut enligt va-lagen. Förutom de beslut som fattas av olika instanser skulle det enligt PBL- utredningens lagförslag tillkomma ytterligare kommunala sådana beslut. Det totala antalet mål och ärenden som skulle prövas enligt va-lagen beräknades ändå bli relativt litet. Det skapade förutsätt- ningar för en gemensam prövningsväg. Den mest ändamålsenliga ordningen var enligt utredningens bedömning att samla prövningen hos som genom sin sammansättning har en bred kunskap om hela va-området och som har ett förfarande som i tillämpningen har visat sig vara väl anpassat till de frågor som skall prövas. utgick därför i sina överväganden från att överklaganden av beslut enligt va-lagen skulle prövas av Statens va- nämnd. Beträffande prövningen av beslut hänvisade PBL- utredningen särskilt till de av godtagna riktlinjerna för besvärsprövningen (prop. 1983/84:120) enligt vilka regeringen inte bör vara besvärsinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. Utredningen ansåg att det helt saknades skäl för att belasta regeringen med prövningen av ärenden enligt va-lagen. Vad gäller de kommunala besluten ansåg utredningen att besluten om taxa och allmänna bestämmelser bara skulle kunna angripas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. Kommunens beslut om va-samverkan och verksamhetsområde ansåg utredningen däremot vara av sådan karaktär att de borde kunna överklagas och därvid prövas i sin helhet. Den prövningen borde liksom prövningen av alla andra va-mål, utom beslut om taxa och allmänna bestämmelser, anförtros . Remissbehandlingen av förslag gav i denna del inte många synpunkter. Kammarrätten i ansåg att beslut bör överklagas till förvaltningsdomstol. Prövning och överprövning av va-frågor ifrågasatte om inte i stället för borde överpröva beslut om verksamhetsområde och föreslog att va-målen skulle överföras till miljödomstolarna. och Läns- styrelsen i ansåg att överklagande av föreläggande för kommun att få till stånd en allmän va-anläggning bör ske till regeringen. ansåg dessutom att beslut om verksamhetsområde inte bör överklagas genom förvaltningsbesvär. Vårt utredningsuppdrag är att undersöka behovet av de olika prövningsvägarna och överväga förenklingar. Utgångspunkten bör enligt direktiven vara förslag att fler ärendetyper lämpligen skulle kunna hanteras av . Enligt vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster ändras förutsättningarna för överklagande en hel del. Det blir inte längre huvudmannen för den allmänna va-anläggningen som fattar besluten om taxa, allmänna bestämmelser och verksamhetsområde utan det kommer kommunen att göra, på regeringens delegation när det gäller bestämmelser om anläggningens brukande och verksamhetsområde. Och beslut kommer helt att koncentreras och i denna del utvidgas till förelägganden för kommunen att fullgöra sin skyldighet att se till att allmän va- anläggning kommer till stånd och att denna sedan består som en allmän anläggning så länge den behövs. De kommunala normbesluten om taxa, bestämmelser om anlägg- ningens brukande och verksamhetsområde bör enligt vår mening inte heller i fortsättningen kunna överklagas i annan ordning än enligt kommunallagens regler om laglighetsprövning. Enligt PBL- utredningens bedömning rör det sig bara om ett litet antal mål som kommer till förvaltningsdomstol för laglighetsprövning av ett kommunalt beslut enligt va-lagen. Och i flertalet av dessa mål väcks dessutom en motsvarande talan även hos . Liksom måste emellertid de av kommunen beslutade normerna också kunna underkastas rättslig materiell prövning i tvistemål mellan va-huvudmannen och brukare angående reglernas tillämpning i enskilda fall. I ett sådant mål måste exempelvis ett avgiftskrav kunna ogillas, om den till grund för kravet åberopade taxeföreskriften i tillämpningen bedöms vara oförenlig med va- Prövning och överprövning av va-frågor , som handlägger dessa tvistemål, skall visserligen inte kunna göra någon rättskraftig allmän prövning av taxa, bestämmelser om anläggningens brukande eller verksamhetsområde, utan prövningen måste alltid avse en viss brukare eller en bestämd grupp av brukare. Men även om nämndens avgörande formellt alltså är begränsat till den brukare som tvisten rör, torde dock det slutliga resultatet i praktiken ofta bli detsamma som om en allmän prövning hade ägt rum. Det bör nämligen kunna förutsättas att kommunen, på eget initiativ eller på huvudmannens begäran, ändrar ifrågavarande föreskrifter i överensstämmelse med nämndens beslut eller på något annat godtagbart sätt. Annars riskerar man att andra brukare drar motsvarande fråga under nämndens prövning. Och i fråga om taxeföreskrifterna skall ju kommunen – som vi redogjort för i avsnittet om normgivningen (avsnitt 9) – ha ett visst ersättnings- ansvar gentemot huvudmannen som en garanti för att taxan duger som avsedd grund för avgiftsuttag. Mister huvudmannen avgifter därför att taxan inte håller måttet, skall kommunen ersätta avgiftsbortfallet. I princip skall inga beslut av vare sig kommunen eller huvud- mannen enligt vårt förslag kunna överklagas hos . Såväl kommunens som huvudmannens och brukarnas rättigheter och skyldigheter enligt lagen om allmänna vattentjänster skall i stället kunna underställas prövning genom att behörig part väcker talan direkt vid nämnden. En sådan talan mot huvudmannen eller en brukare kan beroende på vad saken gäller gå ut på både fullgörelse och fastställelse. Riktar sig talan mot kommunen blir det däremot som regel fråga om en fastställelse- talan, möjligen förenad med yrkande om föreläggande för kommunen att fullgöra sin skyldighet i aktuellt hänseende. Att kräva vanlig fullgörelse av kommunen blir i stort sett bara aktuellt i de undantagsfall där ett kommunalt ersättningsansvar kan göras gällande. Det kan exempelvis gälla en brukares krav på återbetalning av anläggningsavgift enligt 29 a § i nuvarande va-lag eller en huvudmans krav på ersättning för att vatten från allmänna platser avleds och renas genom den allmänna va-anläggningen eller för vissa andra lämnade tjänster eller för att erhålla kostnads- täckning i fall då kommunen även har bestämt avgiftsbeloppen i taxan och för avgiftsbortfall till följd av bristfälliga taxeföreskrifter. Kommunens huvudsakliga skyldighet enligt lagen om allmänna vattentjänster blir att ordna allmän va-anläggning eller va- Prövning och överprövning av va-frågor samverkan inom områden där lagens förutsättningar för en försörjning med allmänna vattentjänster är för handen och att sedan se till att en inrättad allmän va-anläggning fyller sin uppgift och består som allmän anläggning så länge den behövs. Gränserna för denna skyldighet skall kunna prövas och verkställighet framtvingas genom att som tillsynsmyndighet förelägger kommunen att fullgöra sin skyldighet eller genom att i där anhängigt mål utfärdar ett motsvarande föreläggande. Förutsättningarna för prövningen av sådana mål och förelägganden har vi redogjort för i avsnittet om verksamhets- område (avsnitt 13). Vi har där föreslagit att kommunen, och endast kommunen, skall kunna överklaga beslut i fråga om föreläggande mot kommunen och att överklagandet skall ske hos . Andra berörda parter, som va-huvudmannen och fastighetsägare, får i stället väcka talan mot kommunen direkt hos . Sedan kommunen överklagat ett meddelat föreläggande eller behörig part direkt hos nämnden väckt talan om sådant föreläggande eller bara om ren fastställelse av kommunens skyldighet i aktuellt hänseende, skall nämnden pröva om kommunens skyldighet enligt lagen om allmänna vattentjänster sträcker sig så långt som det överklagade föreläggandet eller sökandens yrkande omfattar och, i den mån nämnden finner så vara fallet, fastställa detta och eventuellt utfärda ett föreläggande för kommunen i enlighet med denna prövning. Nämndens före- läggande torde normalt komma att gå ut på att kommunen skall ombesörja att viss eller vissa fastigheter erbjuds de allmänna vattentjänster som de behöver. Genom att prövningen på detta sätt uteslutande avser hur långt kommunens lagfästa skyldighet sträcker sig i det enskilda fallet kommer den inte att ingripa i den politiskt styrda kommunala planeringen, i varje fall inte mer än vad lagen redan har gjort. I mål som gäller kommunens utbyggnadsskyldighet kan det vara lämpligt att hämtar in yttrande från . Ifall frågan omfattas av ett pågående tillsynsärende vid bör målet hos nämnden vila i avvaktan på prövning. I ett undantagsfall skall kommunens beslut kunna överklagas hos . Det gäller kommunens formella beslut om en va- samverkan. Som vi utvecklat i avsnittet om va-samverkan (avsnitt 12.5.5) bör ett sådant beslut kunna överprövas i sin helhet efter förvaltningsbesvär. Beslut om va-samverkan utgör ett alternativt sätt för kommunen att fullgöra sin utbyggnads- Prövning och överprövning av va-frågor skyldighet, när det i mindre större sammanhang är lämpligare med en sådan lösning än en allmän va-anläggning. Det är bl.a. av den anledningen som överprövningen bör anförtros . Ett överklagande av kommunens beslut om va-samverkan bör, liksom kommunens överklagande av föreläggande enligt 3 §, ske på sätt och tid som anges i 23–25 §§ förvaltnings- lagen (1986:223). Kommunen får därvid ses som en beslutande myndighet. Enligt vårt lagförslag kommer inte bara huvudmannen och brukare att kunna vara parter i ett va-mål. gäller i och för sig att också andra partsförhållanden kan förekomma. I mål enligt 29 a § va-lagen är exempelvis kommunen motpart och i mål enligt lagens 15 eller 16 § kan också annan än brukaren eller fastighetsägaren vara sökande. Med vår lag om allmänna vatten- tjänster kommer kommunen att kunna vara motpart i flera fall. Fastighetsägare, både inom och utanför verksamhetsområdet, kan genom yrkande om fastställelse eller föreläggande underställa prövningen av frågan om kommunens skyldighet att ordna allmänna vattentjänster åt dem. Huvudmannen kan som förut berörts väcka talan mot kommunen för utfående av olika ersättningar. Företrädare för räddningstjänsten och andra allmänna intressen kan föra talan mot huvudmannen om va-anläggningens utförande för att tillgodose deras intressen och om villkoren för deras brukande av anläggningen. har i praxis förenat åtgärdsförelägganden med vite. Det bör uttryckligen anges i lagen om allmänna vattentjänster att nämnden kan göra detta. Vi föreslår därför att en sådan bestämmelse införs i lagen. Frågor om utdömande av viten av detta slag skall enligt 6 § första stycket lagen (1985:206) om viten prövas av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet eller, om detta har skett efter överklagande i frågan om vitesföreläggande, av den myndighet som har prövat denna fråga i första instans. Rätt att utdöma vite kan också enligt föreskrifter i specialförfattningar tillkomma annan myndighet än länsrätt. Va-lagen innehåller dock inte några föreskrifter som ger en sådan rätt. Enligt andra stycket i nyssnämnda lagrum kan däremot döma ut sådana förfarandeviten som nämnden förelägger enligt lagen (1976:839) om . När det gäller de speciella vitesförelägganden som skall kunna komma i fråga enligt lagen om allmänna vattentjänster, bör Prövning och överprövning av va-frågor emellertid enligt vår mening inte bara frågorna om utfärdande av sådana förelägganden utan också frågorna om vitenas utdömande prövas med den sakliga kompetens som besitter. Vi föreslår därför att det skall ankomma på att pröva mål om utdömande av viten som har förelagts enligt denna lag. Det kommer således även att gälla vitesförelägganden enligt lagens 3 § tredje stycket. Det blir en naturlig följd av vårt förslag att förelägganden bara skall kunna överklagas hos . Frågor om utdömande av vite skall prövas av nämnden på ansökan av eller part i målet där vitesföreläggandet utfärdats. Förslag: På grund av det nuvarande prövningssystemets goda funktion föreslås inga större ändringar i lagen om Statens va- Några ändringar följer dock av våra andra förslag. Vi föreslår dessutom att det för nämnden förordnas två ordförande, av vilka en skall vara myndighetens chef, att förhandlingskravet anpassas till hur det har tillämpats i praxis och att fastighetsägare som vinnande part skall vara berättigad till ersättning för rättegångskostnader. kom till genom va-lag. Skälen för att inrätta nämnden var flera. Ett var att man ville förenkla det tidigare prövningssystemet som bl.a. innebar att vissa ärendegrupper kunde prövas av både länsstyrelse och domstol. Departementschefen uttalade som angeläget att man på detta område fick tillgång till ett ändamålsenligt prövningsförfarande. Detta ansåg han vara särskilt viktigt av hänsyn till brukarna, eftersom dessa ofta befinner sig i underläge gentemot huvudmannen. Prövningsreglerna borde enligt departementschefen vara utformade så att de underlättande skapandet av en enhetlig praxis och så långt som möjligt undanröjde svårigheterna för huvudman och brukare att avgöra vilken prövningsinstans som är den rätta i det enskilda fallet. inrättades därför som en för hela riket gemensam nämnd med exklusiv behörighet att som första instans avgöra tvister i va- frågor. Avgörandena gavs samma verkan som domstols dom och nämnden, som skulle vara domstolsliknande utan att ha formell ställning som domstol, inordnades såtillvida i det allmänna domstolssystemet att avgörandena kunde överklagas hos hovrätt, numera i dess sammansättning som miljööverdomstol, och därefter till . För att säkerställa en rättssäker och rättvis process försågs med stor juridisk och teknisk sakkunskap i de frågor som skulle prövas. Det skapade goda förutsättningar för en gedigen och sakkunnig prövning av det ofta tekniskt komplicerade process- materialet, som det i första hand var tänkt att parterna skulle föra in i målen, men också för egna utredningsinitiativ från nämndens sida. Nämndens sakliga kompetens och skyldighet till en omfattande processledning var bland annat ägnad att väga upp brukarnas underlägsenhet i partsförhållandet. I samband med att också blev särskild prövningsinstans för tvister om värmeförsörjning – numera enligt lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem – fördes bestämmel- serna om nämnden och förfarandet vid nämnden över från va-lagen till en särskild lag (1976:839) om (). Utöver reglerna i LSV och instruktionen för (1970:350) gäller i fråga om handläggningen vid bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223). Bestämmelserna däri om omprövning av beslut skall dock inte tillämpas hos nämnden (16 § LSV). LSV innehåller dessutom en del hänvisningar till rättegångs- balken. Eftersom Va-nämndens beslut överklagas hos domstol har det ansetts naturligt att nämnden därutöver och i den mån förvaltningslagen inte innehåller några bestämmelser beaktar vissa allmänna principer i . 1975/76:149 anförde departementschefen bl.a. att, eftersom är ensam myndighet inom sitt kompetensområde, det kan överlämnas åt nämnden att från fall till fall ta ställning till dessa frågor och att utbilda en praxis. Som exempel pekades på att intervention i viss utsträckning bör kunna ske i va-mål. består av ordförande och fem andra ledamöter vilka jämte ersättare förordnas av regeringen . Bestämmelserna om kvalifikationskraven på ledamöterna är så utformade att inga ledamöter skall utses som företrädare för vissa partsintressen. Kvalifikationskraven har i stället utformats som krav på vissa insikter och färdigheter. Ordföranden skall vara lagfaren och erfaren i domarvärv. En ledamot skall ha sakkunskap och erfarenhet i tekniska frågor om vatten och avlopp, fjärrvärme eller naturgas. Två ledamöter skall vara väl förtrogna med förvaltning och skötsel av allmän va-anläggning eller med frågor avseende leverans av fjärrvärme eller naturgas. En ledamot skall vara väl förtrogen med bostadsfastigheters va-förhållanden eller värmeför- sörjning och en annan med va-förhållanden eller värmeförsörjning för annan bebyggelse än bostäder. finns ett par ersättare förordnade för varje ledamot. För ordföranden finns en ersättare på heltid och en som kallas in vid behov. Vid nämnden finns också annan lagfaren personal, främst hovrätts- och kammarrättsassessorer. De har i första hand till uppgift att bereda och föredra mål. Ordföranden kan också uppdra viss annan handläggning åt dem. handlägger enligt 3 § i sin instruktion mål enligt lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt mål enligt lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem. Nämnden har vidare tillagts uppgiften att avge yttranden i mål och ärenden om vattenförsörjning, avlopp, fjärrvärme eller naturgas, vilka handläggs av domstol, eller en länsstyrelse. Som framgår av vår utvärdering av lagen om allmänna värmesystem (se avsnitt 24) har några värmemål ännu inte kommit under handläggning. Antalet va-mål har varierat från tid till annan. Men normalt kommer det in cirka 220 va-mål . Förfarandet beträffande målen vid liknar i sina huvuddrag förfarandet i hyresnämnden. Reglerna har utformats så att handläggningen skall vara domstolsliknande men ändå äga rum under något friare former än en domstolsprocess. I praktiken sker handläggningen på ungefär samma sätt som gäller för hand- läggningen av tvistemål vid tingsrätt, men mindre formbundet. Handläggningen kan sålunda indelas i ett förberedande skede och ett skede där avgörandet träffas. Förberedelsen är i enlighet med bestämmelsen i 9 § LSV till en början alltid skriftlig. Men i mål av någon beskaffenhet hålls i regel också en förberedande muntlig förhandling. Av 6 § LSV följer att nämnden då kan bestå av ordföranden ensam. Vid behov kan också någon av de tekniska ledamöterna delta. Under förberedelsen klarläggs tvistefrågorna och parternas ståndpunkter, och parterna får ange närmare vilka omständigheter och vilken utredning som de åberopar i målet. I åtskilliga frågor kan utredningsinitiativ också komma från nämndens sida. Med den centrala ställning som nämnden fått i prövnings- systemet där tyngdpunkten i den rättsliga prövningen av de va- tekniska frågorna förutsatts ligga hos nämnden, har det ansetts angeläget att nämndens prövning kan grundas på en allsidig Målen kännetecknas av att de i stor omfattning innehåller problem som för sin lösning kräver medverkan av teknisk expertis. I en del mål är det nödvändigt med en mycket ingående utredning och analys för att saken över huvud taget skall kunna prövas materiellt. Eftersom det i ett mål mellan va- huvudmannen och en enskild fastighetsägare normalt bara är huvudmannen som har kunskapen om va-förhållandena och utredningskapaciteten, har det mot denna bakgrund ansetts nödvändigt att nämnden inte är hänvisad enbart till den utredning som parterna förebringar. Nämnden måste själv kunna sörja för kompletterande utredning, om den anser att sådan behövs. Det åläggs därför nämnden i 11 § LSV att klarlägga tvistefrågorna och vara verksam för att målet utreds. I rättspraxis finns många fall som med största sannolikhet skulle ha blivit utan en verklig materiell prövning om inte , ibland genom direkta utrednings- förelägganden, utövat en kraftfull materiell processledning. Detta har utan tvekan varit en förutsättning för enskilda fastighetsägares möjligheter att exempelvis kunna processa mot en kommun om för höga avgiftsuttag som strider mot självkostnadsprincipen. I linje med 11 § ligger regeln i 12 § tredje stycket LSV att nämnden vid behov kan anlita sakkunnig för särskild utredning. Och om det behövs för utredning i särskild fråga kan nämnden eller ledamot i nämnden verkställa besiktning på platsen. Nämnden kan vidare enligt 13 § LSV förelägga i saken insatt person att höras inför nämnden. Enligt 10 § LSV skall nämnden hålla förhandling, om det inte är uppenbart att förhandling inte behövs för frågans avgörande. Med förhandling avses här en förhandling inför fullsutten nämnd. Förhandlingen skall hållas på plats som är välbelägen för parterna. Uteblir sökanden från förhandlingen, avskrivs målet. Motparten kan kallas vid vite. Bestämmelserna om rättegångskostnader i 14 § LSV betyder mycket för prövningssystemets goda funktion. De är ofta helt avgörande för tvistelösningsförfarandets tillgänglighet för enskilda parter. Bestämmelserna innebär att huvudmannen i princip skall svara för kostnaderna på ömse sidor vid nämnden när det gäller mål om inlösen eller ersättning enligt 15 eller 16 § va-lagen. I annat mål skall vardera parten enligt huvudregeln stå sin kostnad. Bara om det finns särskilda skäl för det, kan en part tillerkännas ersättning av motparten. Särskilda skäl för ett sådant avsteg från huvudregeln kan exempelvis vara att kostnad har orsakats av försummelse från motpartens sida eller att vinnande parts kostnader blivit oskäligt stora på grund av motpartens sätt att utföra sin talan. I praxis har kostnadsersättning tillerkänts fastighetsägare som, till skillnad från vad som vanligen är fallet i va-mål, fått bära en tung utrednings- börda. Särskilda skäl att utdöma kostnadsersättning till fastighets- ägare har också ansetts föreligga i s.k. pilotmål av stort allmänt intresse för andra brukare och huvudmän (NJA 1988 s. 457). Den genom va-lag införda ordningen med som tvistelösningsforum har i den praktiska tillämpningen visat sig vara mycket ändamålsenlig.