sou · GSB3110d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Att på ett så tidigt stadium som möjligt få fram korrekta uppgifter om en asylsökandes identitet har även stor betydelse i övrigt för handläggningen av utlänningsärenden. En tidigt fastställd identitet innebär bl.a. att de personer som saknar skäl att få stanna i , snabbt får besked därom, vilket innebär att återresan inte blir fullt lika dramatisk som om dessa fått stanna . Det ger också tydliga signaler om vilken migrationspolitik för, så att utlänningar inte lockas hit under felaktiga förut- sättningar. Tillämpningen av reglerna kan härigenom bli mer för- utsebar och rättssäker. En klarlagd identitet har alltså stor bety- Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll delse ur ett humanitärt perspektiv, men har givetvis också stats- finansiella fördelar, eftersom processen kan påskyndas. Även om personal har viss utbildning i för- hörsteknik, är den till skillnad från Polisens särskilda utbildning inte inriktad på brottsutredande verksamhet. Polisen har även bättre förutsättningar att kunna konstatera om en uppvisad hand- ling är falsk eller på annat sätt oriktig. Polisen kan också lättare se eventuella samband mellan en lämnad berättelse och en bakom- liggande misstänkt brottslig verksamhet. Möjligheten för Polisen att på ett tidigt stadium få fram korrekta uppgifter, vilka har bety- delse såväl för handläggningen av ett utlänningsärende som för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, förefaller därför större. Även den omständighet, att Polisen genom att hålla det inledande förhöret på ett effektivare sätt kan kartlägga och bekämpa männi- skosmuggling, har betydelse ur en humanitär aspekt. De personer som smugglas hit utsätts ofta för stora påfrestningar såväl ekono- miska som fysiskt. En effektiv brottsbekämpning verkar brotts- preventivt och förhindrar det inhuman utnyttjande som människo- smuggling utgör. Det är Polisen (och åklagaren) som svarar för hela utredningen, såvitt avser misstanke om människohandel, vilket utgör en form av människosmugglingsbrott. Utredningen ser därför betydande fördelar med en återgång till en ordning, där Polisen ansvarar för det inledande förhöret av en asylsökande. Polisen bör fortsätta med utredningen av den asyl- sökandes identitet och resväg, även efter det att ärenden över- lämnats till för prövning av ansökan. På detta sätt underlättas inte bara handläggning av utlän- ningsärendet, utan också ett framtida verkställighetsarbete. Varje tidigt polisiärt ingripande vid ankomsten till kan dock ses som mindre humant av dem som enbart förknippar Poli- sen med repression, något som asylsökande kan göra. Även om ett tidigt fastställande av den asylsökandes identitet kan medföra att den asylsökande snabbt får ett beslut om att denne saknar skäl att få stanna i och att återvändandet därför kan bli mindre dramatiskt, kan dock kontakten med Polisen därför få motsatt effekt och motverka det önskade frivilliga återvändandet. En återgång till en ordning med en tidig roll för Polisen i handlägg- ningen är alltså inte enbart av godo. Det skall dock erinras om, att en asylsökande sannolikt kan uppfatta kontakter med alla typer av myndighetspersoner som dramatiska i en förhörssituation, oavsett Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll om det rör sig om en civilklädd polisman eller en tjänsteman från . Utredningen anser mot bakgrund av vad som redovisats, att övervägande skäl dock talar för att Polisen framgent bör hålla det inledande förhöret med en asylsökande samt därefter fortsätta utredningen parallellt med handläggning av utlän- ningsärendet. Med tanke på att en särskild utredare av regeringen fått i uppdrag, att överväga på vilka sätt åtgärder kan vidtas för att på ett tidigt stadium i asylprocessen klarlägga asylsökandes identitet och resvägar (Dir 2004:20) avstår utredningen från att nu lämna detaljerade förslag i denna del. 12.4.2Beslut om uppsikt, m.m. Den inre utlänningskontrollen har, som nämnts, också till syfte till att söka efter personer som håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Som nämnts (avsnitt 12.2) finns det cirka 8 500 utlänningar som är efterlysta för verkställighet. Det stora antalet som undandrar sig verkställighet utgör ett sam- hälleligt problem. Det är därför angeläget att försöka förhindra att personer håller sig undan verkställighet, liksom att snabbt kunna påträffa dem som har avvikit. Att undandra sig verkställighet är i sig inte straffbart. Det kan övervägas om en kriminalisering bör ske. En sådan skulle innebära att denna kategori också på ett klarare sätt kom att omfattas av den inre utlänningskontrollen. Även om ett beslut om avvisning eller utvisningen innebär, att utlänningen förlorat sin rätt att uppehålla sig i , måste denne dock ha rätt att stanna kvar i en verkställighetsutredning pågår, utan att riskera att drabbas av straffansvar för illegal vistelse.26 Straffbarhet bör därför inte föreskrivas. Som framgått ovan bör dock vissa kontrollåtgärder få vidtas mot den vilken det föreligger ett verkställbart beslut om utvisning eller avvisning. Emellertid kan en person som håller sig undan verkställighet redan enligt nuvarande lagstiftning göra sig skyldig till brott mot utlänningslagen. Som närmare redovisas i avsnitt 4.6.2 får Migra- tionsverket, och Polisen, såsom handläggande myndighet fatta beslut om att en utlänning skall ställas under upp- sikt, om det behövs bl.a. för att klargöra dennes identitet och rätt att 26 Jfr 10 kap. 1 § utlänningslagen. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll stanna i samt för att kunna verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut.27 En polismyndighet och en polisman, när myndig- heten inte är handläggande myndighet, har vidare enligt nuvarande ordning rätt att tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa denne under uppsikt, i avvaktan på eller Utlännings- nämndens beslut i ärendet.28 Ett beslut om uppsikt får således fattas av en ansökan om uppehålls- tillstånd, dvs. fr.o.m. det ansökan görs till dess utlänningen lämnar . Så snart det finns anledning att anta, att utlänningen kom- mer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i , kan denne således ställas under uppsikt. Ett beslut om uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos en angiven polismyndighet eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitetshandling eller uppfylla andra särskilda villkor. Den som bryter mot en med stöd av utlänningslagen beslutad föreskrift kan fällas till ansvar för brott mot utlänningslagen till fängelse högts , eller när omständigheterna är mildrande, till böter.29 Detta innebär att när en utlänning bryter mot beslutet om uppsikt, begås också brott mot utlänningslagen, varför samtliga de kontroll- och tvångsåtgärder som gäller för den inre utlännings- kontrollen kan vidtas (se ovan avsnitt 12.3). Ett beslut om uppsikt utgör ett effektivt verktyg för den inre utlänningskontrollen och kan även begränsa den enskilde utlän- ningens möjligheter att hålla sig undan verkställighet. Utredning- ens undersökningar visar emellertid att beslut om uppsikt mer sällan fattas. har ingen person lagförts för nämnda gärning, vilket kan ha sin förklaring i att det endast fattas ett ringa antal uppsiktsbeslut, men också att överträdelser mot en sådan föreskrift inte anmäls. För en effektiv inre utlänningskontroll och i syfte att hindra utlänningar att stanna kvar i sedan beslut om av- eller utvisning fattats, är det därför av stor vikt att , men också polismyndigheterna, under hela handläggningen av ett utlänningsärende, närmare undersöker om det finns risk att utlän- ningen kommer hålla sig undan verkställighet, och att beslut om uppsikt också fattas i en större omfattning än vad som för när- varande synes ske. 276 kap. 5 § utlänningslagen. Bestämmelsen tillämpas när ett förvarstagande anses alltför ingripande, men det ändock finns behov av att ha den avvisade eller utvisade under uppsikt. 286 kap. 5 § sista stycket, jfrd. med 11 § utlänningslagen och 11 § polislagen. 2910 kap. 3 § utlänningslagen. 13Integreringen av personkon- trollen med underrättelse- verksamheten samt informa- tionsutbytet mellan myndig- heterna Utredningen har bl.a. att överväga en integrering av personkon- trollen med underrättelseverksamheten. Av redovisningen i avsnitt 6 framgår att en integrering förekommer på sina håll, men att den är långt ifrån tillräckligt utvecklad. (Jfr behovet av integrering när det gäller bekämpning av narkotikabrott.1) I det följande redovisar utredningen vilka brister som finns och hur dessa bör åtgärdas (avsnitt 13.2). I utredningens uppdrag ingår också att undersöka hur informa- tions- och underrättelseutbytet fungerar mellan gränskontrollmyn- digheterna och . Även om informationsutbyte sker, finns det ingen skyldighet för myndigheterna att lämna upp- gifter till varandra angående frågor som är av betydelse för person- kontrollen, och för annan brottsbekämpande verksamhet. Det har bl.a. visat sig, att det för informationsutbytet är av avgörande betydelse vilka personliga kontakter tjänstemännen har, såväl på chefsnivå som på andra plan. För en effektiv person- kontroll är ett informationsutbyte såväl inom som mellan gräns- kontrollmyndigheterna nödvändigt. I det följande redovisar utred- ningen sina överväganden och förslag om hur informations- och underrättelseutbytet bör utvecklas och i anledning därav vissa sek- retess- och registerfrågor (avsnitt 13.3). I det avslutande avsnittet behandlas vissa register närmare (13.4). 1 , Organiserad kriminalitet, grov narkotikabrottslighet slut- rapport (2004). Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten 13.2Integrering av personkontrollen med underrättelseverksamheten Utredningens bedömning: En effektiv personkontroll förut- sätter en integrering med samtliga gränskontrollmyndigheters underrättelseverksamheter. Det behövs en för hela Polisen central underrättelseverksamhet. Därutöver bör en nationell för alla gränskontrollmyndigheter gemensam underrättelsefunktion inrättas. I det senare avseendet bör det vid belägna, för samtliga gränskontrollmyndigheterna gemen- samma, centret för maritima underrättelser kunna tjäna som förebild. Integrering av personkontrollen med underrättelseverksamhet Enligt utredningens direktiv skall utredningen undersöka om person- kontrollen vid yttre gräns kan integreras med kriminalunder- rättelseverksamheten. I det föregående har utredningen framhållit, att en sådan integrering är nödvändig för en effektiv personkontroll. Enligt utredningens mening gäller detta också, och framför allt, personkontrollen vid inre gräns, liksom i den inre utlänningskon- trollen. Utredningen har vidare funnit, som framgått, att även Tull- verkets och underrättelseverksamhet bör integ- reras med personkontrollen. Utredningens bedömningar nedan tar således sikte på all personkontrollverksamhet och på samtliga gräns- kontrollmyndigheters underrättelseverksamhet. I det föregående har utredningen understrukit (se avsnitt 10 och 12), att syftet med personkontrollen inte enbart är att kontrollera att utländska medborgare uppfyller de materiella och formella kra- ven för inresa och vistelse i , utan också att bekämpa all form av gränsöverskridande brottslighet. Eftersom samtliga landgränser, och även flertalet av hamnar såvitt avser reguljär färjetrafik, i huvudsak när de nya EU-medlemmarna väl inom överskådlig tid blir operativa medlemmar i samarbetet kommer att vara inre gräns, bör också det brotts- bekämpande inslaget i personkontrollen få en ännu mera fram- Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten Eftersom antalet personkontroller vid resa över yttre gräns kommer att minska, måste alltså bekämpningen av bl.a. illegal invandring och annan brottslighet intensifieras genom mera effektiv inre utlänningskontroll och personkontroll vid inre gräns.2 Även om illegal invandring utgör en gränsöverskridande brotts- lighet, är den långt ifrån lika allvarlig som annan sådan brottslighet. Personkontrollen måste därför vara utformad på ett sådant sätt att den effektivt kan bekämpa all – och främst den grova – gränsöver- skridande brottsligheten. En brottslighet där varje brott var för sig inte alltid kan anses vara grovt kan likväl ha karaktär av grov brotts- lighet, såsom är fallet där serier av tillgreppsbrott i hus, bilar och butiker begås av utlänningar, vilka snabbt lämna för att avyttra det tillgripna i hemlandet. Den grova och organiserade gränsöverskridande brottsligheten har enligt Polisens bedömningar blivit allt mer sofistikerad och kan befaras att öka, på såväl kort som lång sikt (se avsnitt 7). Brott som exempelvis människosmuggling och människohandel eller att stöldgods förs ut ur landet är svåra att upptäcka och bekämpa. Med utredningens krav på en minsta misstankenivå för ingripande (se avsnitt 10.3) ökar också behovet av tillräcklig och tillförlitlig underrättelseinformation. Verksamheten inom Polisen och övriga gränskontrollmyndig- heter bör inriktas på att säkerställa informationsflödet och förfina metoderna för bearbetning och analys. Uppdaterade hotbildsanaly- ser och riskprofiler är nödvändiga underlag för en effektiv person- kontroll och annan operativ verksamhet. Inom vissa polismyndigheter har redan ett sådant arbete påbör- jats, och lämnar också kontinuerligt infor- mation om hotbilder och andra underrättelser av betydelse till skilda polisdistrikt. Verksamheten är emellertid ännu inte tillräckligt utvecklad och uppvisar brister. Det förefaller som om det allmänt finns brister i den önskvärda integreringen av polisens operativa brottsbekämpning med underrättelseverksamheten, och alltså inte bara när det gäller personkontrollen.3 Svårigheterna beträffande per- 2Med illegal invandring i detta avseende avses utländska medborgare som reser in och vistas, eller arbetar, i utan att ha eller ansöka om tillstånd för sin vistelse. 3Mobilisering mot narkotika har i sin slutrapport s. 81 antecknat följande. Kopplingen inom myndigheterna mellan underrättelse- och utredningssidan är i praktiken bristfällig. Undantag beror ofta på goda relationer på personnivå. Spanings- och förundersöknings- ledning måste ofta finna svar på uppkomna frågor själva, utan att använda de kanaler som upparbetats på underrättelsesidan. Återanvändningen av information och slutsatser från utredningar är också bristfällig. Ofta är förundersökningsprotokoll det enda som dokumen- Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten sonkontrollen kan bl.a. förklaras med att gränskontrollverksam- heten och annan utlänningskontroll varit i det när- maste avskuren från annan polisiär verksamhet. Utlänningslagen, som tillhör ett smalt specialstraffrättsligt område och tillämpas av en begränsad krets inom Polisen, utgör en naturlig brygga mellan underrättelseverksamhet och brottsbekämpning. Det förefaller vidare som om uppgifter och information som inhämtats lokalt inte sällan stannar där och således inte kommer Polisen i andra län eller de centrala polisinstanserna till del. Det påpekas också från vissa polismyndigheter, att information sällan har den kvalitet, att den kan vara till direkt nytta för polismyndigheterna i deras operativa arbete med brottsutred- ningar. uppfattas, inom och utom myndig- heten, mera som ett serviceorgan åt och Riks- polisstyrelsen än en operativ enhet. Huvuddelen av arbetet består, såvitt utredningen kunna förstå, i att sammanställa rapporter, svara på remisser samt företräda i olika internationella samman- hang, vilket leder till att den rena underrättelseverksamheten blir lidande. Något mer formellt och organiserat underrättelsearbete mellan gränskontrollmyndigheterna har inte funnits, förrän när det vid etablerades ett gemensamt center för underrättelser och riskanalyser (se avsnitt 6.5). Hur bör det framtida arbetet bedrivas? En väl fungerande underrättelseverksamhet är av stor betydelse för möjligheten att kunna uppnå ett effektivt arbete, inte bara inom personkontrollverksamheten, utan inom många delar av den polisiära verksamheten. Det har särskilt stor betydelse för bekämpningen av den grova och kvalificerade brottsligheten. Underrättelsetjänsten utgör en viktig del i Polisens och övriga brottsbekämpande myn- digheters verksamhet för att säkerställa att information finns till- gänglig. Inom ramen för denna insamlas, bearbetas, analyseras och delges information som behövs för att förebygga, upptäcka och utreda brott. Den gränsöverskridande brottsligheten berör i princip alla brott som har anknytning till men där det finns ett transnatio- terar slutsatser från utredningsarbetet, vilket utelämnar alla misstänkta som det inte funnits tillräckliga bevis mot i befintligt material och slutsatser i utredningsarbetet i övrigt. Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten nellt inslag (se avsnitt 7). Uppenbara fall är, som nämnts, människo- smuggling, människohandel, narkotikasmuggling och andra smugglingsbrott, men också egendomsbrott och våldsbrott hör hit. Eftersom brottsligheten är varierande är det inte möjligt att kon- centrera underrättelseverksamheten till en viss typ av brottslighet, exempelvis illegal invandring och människosmuggling. Det är inte heller ovanligt att organiserad kriminell verksamhet sysslar med flera typer av brott. (Jfr den hotbild som tagits fram inför EU- utvidgningen, avsnitt 7.) Utredningen anser att det finns behov av både lokala eller regionala och centrala underrättelseenheter för bekämpningen av gränsöver- skridande brottslighet, inklusive olika former av illegal invandring. Polisen kan inte förlita sig enbart på information som kommer genom central underrättelseverksamhet, utan måste också bedriva sådan verksamhet inom de olika polismyndigheterna, vilka numera omfattar hela eller delar av län. Underrättelseverksamheten är en stödfunktion för det operativa polisiära arbetet och kräver samarbete med alla enheter vid polismyndigheten. En alltför långtgående typisering eller specialisering efter brottsart riskerar att hindra det önskvärda informationsflödet och försvåra överblicken. Det behövs givetvis också en underrättelseverksamhet som är gemensam för Polisen. Eftersom den brottslighet som personkon- trollen syftar till att bekämpa är av riksomfattande karaktär och med internationell anknytning, är behovet av samordning av under- rättelseinhämtningen stort på nationell nivå. Underrättelser som inhämtas inom en del av Polisen måste kunna komma till nytta inom andra delar för att bl.a. identifiera ny kriminalitet. På mot- svarande sett måste en återkoppling ske från lokala iakttagelser till den nationella nivån för bearbetning och analys. En välfungerande underrättelseverksamhet på skilda nivåer inom Polisen måste också kompletteras med det arbete som sker i Tull- verkets och verksamhet; även inom dessa myndig- heter bör arbetet ske såväl regionalt som centralt. och är i en betydligt större utsträckning än Polisen fysiskt närvarande vid gränser och har större förutsättningar att samla information om vad som händer där. Dessutom har dessa myndigheter redan ett huvudansvar för att förhindra och bekämpa narkotikasmuggling och andra smugglings- brott. och föreslås som gränskontroll- myndigheter få ett eget ansvar också för personkontrollen och bör Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten därför ha en med Polisen integrerad underrättelseverksamhet. Som nämnts har också en sådan ordning startats genom det vid Kust- bevakningen belägna gemensamma centret för maritima underrättelser och riskanalyser. Den lämpligaste ordningen bör enligt utredningen vara att Polisen, och även i övrigt, dvs. inte bara såvitt avser gränskontroll av sjötrafiken,4 gemensamt upparbetar rutiner för en samordnad underrättelseverksamhet, såvitt avser personkontrollen över hela riket. Med den inriktning som kampen mot gränsöverskridande brottslighet bör ha innebär det i princip att huvuddelen av underrättelsearbetet bör bedrivas gemensamt. Naturligtvis måste det gemensamma underrättelsearbetet, liksom , också integreras med respektive myndighets regionala och lokala underrättelseenheter. Endast genom en myndighetsgemensam integrering kan kompensation ske för att ansvaret för den gräns- överskridande brottsligheten i vilar på tre skilda myndig- heter, i stället för att koncentreras till en enda myndighet.5 Sammanfattningsvis anser utredningen således, att det bör finnas en utvecklad central underrättelseverksamhet inom Polisen som på olika sätt kopplas samman med den underrättelseverksamhet som bedrivs ute i landet.6 Verksamheten bör också samordnas med Tull- verkets och informations- och analysarbete, såväl på lokal som på central nivå. Det bör ankomma på Regeringen och de centrala förvaltningsmyndigheterna att närmare svara för formerna för denna samverkan. Det ovan nämnda gemensamma centret för maritima underrättelser och riksanalyser synes utgöra en god förebild och bör därför kunna både stå som modell för framtida nationell verksamhet på området och vidareutvecklas inom ramen för denna verksamhet. 4Inom arbetet med maritima riskanalyser avses med gränskontroll kontroll både av varor och personer. 5Ekobrottsmyndigheten startade en egen underrättelseverksamhet, med såväl regional som central verksamhet. föreslår i sin slutrapport s. 83 f, ett tillskapande av ett nationellt underrättelsecentrum inom Polisen och med representanter från andra myndigheter eller en helt ny nationell underrättelsemyndighet. 6Se också /betänkande Den centrala Polisen (SOU 2000:25), vilket bereds inom och . Integreringen av personkontrollen med underrättelseverksamheten Utvecklande av spaningsmetoder m.m. Utöver en mera samlad integrering av personkontrollen med under- rättelseverksamheten, bör Polisen tillsammans med övriga gräns- kontrollmyndigheter också utveckla mer effektiva spaningsmetoder.7 Även om det på sina håll bedrivs kvalificerat spaningsarbete, om än i varierande omfattning, bör denna i större utsträckning kunna inriktas mot den gränsöverskridande brottsligheten, bl.a. mot bakgrund av det arbete som sker inom Europol. Till utredningen har framförts önskemål om att få en utvidgad rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel också i spaningssyfte. Bland annat har anförts, att eftersom bl.a. människosmuggling och människohandel är både svåra att upptäcka och att utreda bör Poli- sen ges rätt att använda hemliga tvångsmedel i större omfattning och med lägre ställde krav än för närvarande.8 Enligt utredningens mening, som utvecklas i avsnitt 10.3.4, bör denna fråga dock ses över i ett större sammanhang, där också frågan om den enskildes integritet kan få en mera ingående belysning. Konsekvenserna av en utvidgad tvångsmedelsanvändning kräver en större överblick än som medges inom ramen för utredningens överväganden, vilka enbart gäller ett visst slag av brottslighet. Utrymmet att använda de nuvarande reglerna och de förändringar utredningen föreslår bör först tas tillvara. Av utredningens under- sökningar framgår bl.a. att Polisen i mycket liten omfattning använder sig av möjligheten att enligt 25 § polislagen begära in uppgifter av transportörer om passagerare m.m., ett redskap som använt i kampen mot smugglingsbrott. Det inte är ovanligt att utlänningar, med eller utan hjälp av en smugglare, tar sig in illegalt i med vissa kartlagda transportörer. Den i 27 kap. 18 § och 2 § lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning införda straffvärdesventilen gör det vidare möjligt, att använda sig av hemlig telefonavlyssning och hemlig kamera- övervakning även för brott vilka är föreskrivet lindrigare minimi- straff än fängelse än , om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse två år.9 Dessa bestämmelser kan ha tillämplighet också på vissa brott enligt utlänningslagen. 7Mobilisering mot narkotika redovisar i sin slutrapport (s. 93 f.) flera arbetsmetoder för att bekämpa organiserad brottslighet.