sou · GSB357 · 2005-01-01 00:00:00 — Marknadskontrollens effektivitet bygger på att det finns ett mycket smidigt bilateralt samarbete mellan och ansvarig marknadskontrollmyndighet. är därför ett viktigt forum att diskutera generella frågor kring hur detta samarbete kan förbättras och utvecklas. , som har ett omfattande ansvar kopplat till produktsäkerhetsdirektivet bör få en framskjuten roll i Marknads- kontrollrådet. I denna roll kommer verket att behöva orientera andra myndigheter i rådet om det arbete som utförs inom ramen för produktsäkerhetsbestämmelserna. Det är mer praktiskt att marknadskontrollrådet används för detta ändamål än att nya kana- ler etableras. 8.5.4Handlingsplan, erfarenhetsutbyte och generella rikt- linjer Utredningen anser att myndigheternas samverkan kring marknads- kontroll måste få en ändrad karaktär. lämnar SWEDAC årliga rapporter till regeringen baserade på underlag som samlas in genom enkäter från myndigheterna. Denna återrapportering bör såsom föreslagits i tidigare avsnitt ske myndighetsvis inom ramen för budgetprocessen, myndigheternas årsredovisningar samt den årliga mål- och resultatdialogen. Den samlade rapporteringen till regeringen bör ändras till att bli en redogörelse för hur myndigheterna avser att hantera gemen- samma uppgifter och problem samt hur arbetet fortskrider. Redo- görelsen bör grundas på en gemensam handlingsplan som följs upp och revideras inom rådet. Handlingsplanen bör utgå från en gemensam grundsyn på marknadskontrollens inriktning och från generella riktlinjer för marknadskontrollfrågor. Den årliga redogörelsen bör vara inriktad på att rapportera om problem som måste åtgärdas. Den ska inte dubblera tillsynsprogram enligt den kommande produktsäkerhetsförordningen inom berörda sektorer. Genom den föreslagna förordningen uttrycks det övergripande målet för marknadskontrollen. Utifrån detta och de preciserade mål som framgår av myndigheternas regleringsbrev bör rådet i handlingsplanen formulera vilka myndighetsgemensamma åtgärder som krävs. Ett ytterligare underlag för handlingsplanen kan utgöras av de program som vissa myndigheter ska upprätta enligt de nya produktsäkerhetsreglerna. För en effektiv marknadskontroll krävs ett fortlöpande erfaren- hetsutbyte mellan de ansvariga myndigheterna särskilt kring metodfrågor. Det gäller bland annat riskanalyser. Generella rikt- linjer bör tas fram till hjälp för myndigheterna att etablera en marknadskontroll som bygger på ett effektivt utnyttjande av resur- ser. De bör innehålla en beskrivning av olika förutsättningar för marknadskontroll enligt berörda typer av rättsakter (enligt bestämmelser om allmän produktsäkerhet, nya metoden etc.). Rapporteringsfunktioner, t.ex. RAPEX, bör beskrivas i materialet liksom information om hur samarbete med näringslivsaktörer skulle kunna utformas. Detsamma gäller planering av marknads- kontroll, spårbarhet av produkter, kontakter med media, klago- målshantering, beräkning av effekt av marknadskontrollen, skade- rapportering, produktåterkallelse, metodutveckling, bedömning av vetenskapligt och tekniskt underlag, bedömning av rimlig ingripan- denivå och sanktioner för att en likvärdig behandling ska uppnås samt stöd för sektorsmyndighetens deltagande i administrativt samarbete med andra länder. Rådet bör pröva hur marknadskontrollinsatser mer system- mässigt kan samordnas så att det förenklar för företagen och effektiviserar myndigheternas arbete. Eftersom det finns skillnader mellan svenska myndigheters ansvarsområden och uppdelningen av produktområden i EG-rättsakter är det inte ovanligt att ett direk- tivområde berör flera myndigheters regler eller att det uppstår glapp i kontrollinsatserna. Det finns ett behov av att finna flexibla former för samarbete i sådana frågor. Om problemen inte kan lösas bör den årliga redogörelsen uppmärksamma dem så att de kan åtgärdas i regeringen. Varje myndighets marknadskontrollområde och information från AdCo-samarbete m.m. bör behandlas i ett rullande schema på de möten som anordnas av rådet. Om det uppstår behov av arbets- grupper inom rådet för särskilda områden bör sådana tillsättas. Över huvud taget bör ett processinriktat arbetssätt eftersträvas, inriktat på att i största möjliga utsträckning tillsammans med före- tagen förebygga problem på marknaden. Särskilt stöd bör ges till nya marknadskontrollmyndigheter och särskild uppmärksamhet ägnas åt nya områden för marknadskontroll. I Rådet kan diskussioner om hanteringen av internationella, horisontella marknadskontrollfrågor tas om hand i de fall dessa frå- gor inte på ett naturligt sätt hör till en sektorsmyndighet inom dennas ansvarsområde. Rådet ska följa hur marknadskontrollen utvecklas i andra länder i EES-området. 8.5.5Effektiva praktiska metoder för informationsutbyte i I propositionen Marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. (1993/94:161) framförde regeringen att nationella system för informationsutbyte borde etableras som ett led i marknads- kontrollen och ges sådan utformning att även internationellt informationsutbyte kunde ske snabbt och effektivt. Med den före- slagna ansvarsfördelningen spridd på ett relativt stort antal myn- digheter ansågs organisationen uppställa särskilda krav på kommu- nikation. Särskilda system tycks dock inte ha kommit att etableras. Av det nya produktsäkerhetsdirektivets artikel 6 framgår att medlemsstaterna ska fastställa bl.a. de behöriga myndigheternas organisation och regler för samarbete. En förutsättning för sam- arbetet torde vara att informationsvägarna mellan marknads- kontrollmyndigheterna och övriga myndigheter, t.ex. , fungerar väl. Särskilt med hänsyn till det nya produktsäkerhets- direktivet finns anledning att behovet av informationsutbyte om marknadskontrollaktiviteter mellan myndigheterna kartläggs så snart som möjligt liksom kopplingar till nätverk i EU. De myndig- heter som bedriver marknadskontrollaktiviteter samt Kommers- kollegium och ska veta hur informationen ska behandlas så att företag och allmänhet lätt kan få reda på vilka myndigheter som är ansvariga för olika produktgrupper i marknadskontroll- sammanhang. De viktigare kontaktpunkter som inrättas bör infor- meras om i särskild ordning. En slussfunktion är nödvändig för att ta hand om information som hamnat hos fel myndighet. Strategin för inre marknaden och översynen av den nya metoden innehåller vissa förslag på informationsåtgärder som kan behöva beaktas i samband med kartläggningen. I rådets kontinuerliga uppgifter bör ingå att bevaka att informa- tionskanalerna för marknadskontroll fungerar liksom näringslivets och allmänhetens kontakter med berörda myndigheter (såvida det inte specifikt är någon annan myndighets särskilda ansvar). Provning för marknadskontrolländamål är ett stort problem för flera myndigheter p.g.a. de kostnader den medför. Krav på nog- granna provningsmetoder och analys av resultaten kommer dess- utom att öka p.g.a. underlag som krävs i en skärpt RAPEX-proce- dur. Eftersom provningen är ett av problemen att hantera när det gäller marknadskontroll bör SWEDAC arbeta fram förslag på hur teknisk provning för marknadskontroll åt tillsynsmyndigheterna kan underlättas och bli mer kostnadseffektiv. Ett stödmaterial för olika typsituationer när det gäller provning bör även utarbetas. Av materialet bör framgå hur myndigheterna ska behandla olika frågor om teknisk kontroll, t.ex. de särskilda förhållanden som gäller under tredjelandsavtal eller nya krav inom harmoniserat eller icke-harmoniserat område p.g.a. översynen av den nya metoden och den föreslagna förordningen om ömsesidigt erkännande. Förslag: I den mån den operativa kontrollen inte är en författ- ningsreglerad skyldighet för kommunerna eller ingår i den ansva- riga sektorsmyndighetens egen organisation, ska kontrollen kunna utövas med bistånd av annan statlig myndighet, kommuner genom särskilda avtal med sektorsmyndigheten, privata organ där det är lämpligt och möjligt utan att förtroen- det för provningen och kontrollen rubbas. I de fall marknadskontroll sker med bistånd utanför sektorsmyn- digheten måste det säkerställas att sektorsmyndigheten ansvarar för planeringen av kontrollen och att den utan dröjsmål blir under- rättad i de fall där ett ingripande kan komma ifråga. Den centralt ansvariga myndigheten ska understödja kontroll- organisationen och i förekommande fall operativt komplettera dess arbete i den utsträckning som behövs. Marknadskontrollen kan sägas bestå av två delar, övervakning av marknaden för att upptäcka om det finns varor som inte uppfyller kraven samt vidtagande av åtgärder när varor inte uppfyller ställda krav. Övervakningen, den operativa kontrollen, äger rum på olika sätt inom olika produktområden beroende på hur behoven ser ut och om kontrollen inom området är författningsreglerat för kom- munerna. Som framgår av sammanställningen av myndigheternas mark- nadskontrollverksamhet i avsnitt 6.10 finns stora organisatoriska skillnader avseende kontrollorganisationen. utgör exempel på en myndighet som utövar marknadskontrollen helt och hållet från central verksnivå. Verket, som bedrivit marknadskontroll , utgår i sin planering från riskanalysarbete inriktat på olika former av rapportering och bevakning av media samt på förebyggande kontakter med berörda näringslivsaktörer. För flera myndigheter skulle sannolikt en sådan centralt styrd marknadskontroll räcka för att uppnå ökad effekti- vitet – förutsatt att tillräckliga resurser avdelas och kontakter med utvecklas. Ökad egenkontroll hos näringsidkare kan också komma att leda till att myndigheternas arbete utvecklas mot systemkontrollhållet. Inom vissa produktområden behövs marknadskontroll på lokal nivå. Det kan röra sig om områden där distributionskanalerna är svåra att kontrollera – leksaker eller begagnade varor som säljs på marknader t.ex. – eller tillsyn enligt regelverk som omfattar ibruk- tagandet. Ytterligare områden är sådana att det finns ett klart intresse av en lokal kontroll, såsom för varor av explosiv natur. Produktsäkerhetsdirektivet medför dessutom ett behov av åtgärder på lokal nivå när det gäller spårande av produkter eller raska ingri- panden mot farliga varor. Direktivet är utformat så att det sanno- likt skulle underlätta marknadskontrollen om det fanns en lokal struktur där man har rätt att vidta åtgärder. Enligt produktsäker- hetslagstiftningen krävs program för tillsyn och utvärdering av marknadskontrollen, vilket innebär att sektorsansvarig myndighet måste ha god överblick över den operativa kontrollen. Produktsäkerhetsdirektivet ställer krav på en nationell struktur för marknadskontroll. Av produktsäkerhetsdirektivets artikel 6.3 framgår att medlemsstaterna ska fastställa de behöriga myndig- heternas uppgifter, befogenheter, organisation och regler för sam- arbete och av artikel 6.2 att medlemsstaterna ska se till att myndig- heterna har de befogenheter som behövs för att vidta lämpliga åtgärder. I kommissionens meddelande om översynen av den nya metoden förekommer liknande tankegångar – tillräckliga personella och finansiella resurser måste garanteras av medlemsstaterna för marknadskontrollen liksom tydliga strukturer för samarbete på det nationella planet. Utbildning och skaderapportering m.m. måste anordnas och planering av insatserna bör göras produktkategori för produktkategori. Enligt utredningens uppfattning bör tjänster för marknads- kontroll kunna upphandlas av kompetenta privata organ som täcker in den lokala nivån. Upphandlingen kan eventuellt ske i samarbete med annan myndighet med behov av operativ kontroll av samma produkt eller inom samma eller närliggande verksamhetsfält. Som exempel kan nämnas gräsklippare, en produkt som kan föranleda marknadskontroll ur konsument-, miljö-, el- eller arbetsmiljö- hänseende. kan behovet av upphandlade tjänster komma att framträda tydligare än , vilket skulle kunna leda till ett fastare organiserat samarbete. Enligt SWEDAC finns såväl fördelar som nackdelar med att köpa in kontrolltjänster i stället för att ha egen personal. Den stora fördelen är att myndigheten inte behöver ha anställd personal för uppgiften utan kan köpa tjänsten då den behövs. emellertid också nackdelar med ett sådant system. Myndigheten får ingen direkt kunskap om tillståndet på marknaden, utan får förlita sig på rapporterna från kontrollanterna. Det kan ibland vara svårt att hitta kompetenta organ som inte är involverade i cer- tifieringen av samma produkter liksom att utbilda externa kontrol- lanter och att se till att kunskaperna vidmakthålls för uppgifter som sker under begränsade perioder . Misstag från kontrol- lantens sida kan leda till att skadeståndsanspråk riktas mot myn- digheten. Myndighetsutövning kan inte överlåtas till enskilda organ utan stöd av lag. Däremot kan biträde vid kontrollen upphandlas av privat aktör. Fördelar och nackdelar måste således noga övervägas i förhållande till den verksamhet som ska bedrivas. Diskussioner i bör även kunna leda fram till samarbetsformer för områden där flera myndigheter skulle kunna arbeta tillsammans. Mellan Kemikalieinspektionen, och , mellan SWEDAC, kommu- nerna och och mellan och andra verk på produktsäkerhetsområdet pågår redan sådant sam- arbete. tillämpar en kontraktsmodell mellan verket och kommunernas konsumentvägledare. Även denna möjlighet att via kontrakt köpa marknadskontrolltjänster av kommunerna skulle kunna användas i ökad utsträckning av andra verk. En nackdel med modellen är att den kräver kontrakt med en mängd kommuner och inte garanterar att marknadskontrollen blir heltäckande. Därför behövs alltid kompletterande insatser av den ansvariga sektors- myndigheten. De föreslagna modellerna för kontrollorganisationen bör nor- malt inriktas på inventering och viss teknisk kontroll och kombine- ras med en central funktion på myndigheterna. Konsumentvägle- dare eller personal från organ som upphandlats för marknads- kontrolltjänster har inte rätt att ingripa, rätt att ta prover etc. Det bästa alternativet kan vara att på de centrala myndigheterna avdela en tillräcklig personalstyrka för att stötta och komplettera den ope- rativa marknadskontrollen. Detta gäller även när marknads- kontrollen är delegerad till inspektörer m.fl. vars huvudsakliga sysselsättning egentligen inte är marknadskontroll. I avsnitt 8.4 diskuteras en eventuell lokal eller regional organisa- tion för den operativa kontrollen ur synvinkeln att en myndighet skulle ha totalansvar för marknadskontroll. En möjlig lösning är att en enda organisation handhar den operativa kontrollen för de sek- torsansvariga myndigheternas räkning trots bevarat huvudansvar hos dem för produktområdena. Denna organisationsmodell medför emellertid så stora ändringar i det svenska systemet att den går utöver vad marknadskontrollutredningen har att ta ställning till. En möjlighet för utvidgad lokal marknadskontroll, som emeller- tid endast kan bli aktuell om de utredningar om översyn av förvalt- ningen som f.n. pågår anvisar den, är att via länsstyrelsernas sam- arbete med kommunerna inrätta en tillsynsorganisation. Problemen med tillsyn-över-tillsyn bör beaktas i en sådan organisation. I de fall marknadskontrollen är utformad som tillsyn-över-tillsyn (central nivå – länsnivå – kommunnivå) kan svårigheter uppstå om kontakten mellan den lokala och den centrala nivån brister. Särskilt följande aspekter bör beaktas: 1.Ingripande åtgärder ska i de flesta fall rapporteras till kommis- sionen. De bör då vara föremål för en nationell bedömning. RAPEX-anmälningar – och om så blir fallet, kommande lik- nande procedur under regelverket för den nya metoden – medför att medlemsstaterna måste besluta och rapportera om tvingande åtgärder med mycket kort varsel. 2.Tullverket kan behöva kontaktas för spårbarhet av en produkt och verket har endast möjlighet att lämna ut uppgifter till vissa utsedda myndigheter. 3.Återkoppling om problem med produkter bör tas om hand i det normerande arbetet hos sektorsmyndigheter. Det är de sektorsansvariga myndigheterna som ska ta emot klagomål från företag och allmänhet på nationell nivå enligt den föreslagna produktsäkerhetslagstiftningen 4.För den mer fördjupade kunskap som krävs om standarders uttolkande, mätmetoder m.m. kan det ofta behövas den specia- listkunskap som finns på sektorsmyndigheter 5.Om förstörande provning måste utföras, kan sektorsansvarig myndighet behöva ansvara för beslutet p.g.a. de kostnader som provningen kan medföra. Utredningen kan därför inte nog understryka vikten av att infor- mationen om tvingande beslut som rör åtgärder mot varor når berörd sektorsmyndighet . Det bör vara den myndighetens ansvar att informationen sedan vidarebefordras till rätt instans. Förslag: En effektiv marknadskontroll förutsätter ett funge- rande samarbete mellan marknadskontrollmyndigheterna och . Tydligare bestämmelser om ett sådant samarbete ska därför föras in i tullförordningen. För att förordningen 339/93 ska kunna fungera effektivt behöver det klargöras vilka myndigheter som är nationella myndigheter med ansvar för marknadsövervakning enligt för- ordningen. Detta kan ske genom att ett utpekande görs i berörda myndigheters instruktioner. Myndigheternas rätt att ingripa mot produkter som ännu inte släppts ut på marknaden följer direkt av förordning 339/93. Regeringen ska bestämma vilka myndigheter som ska få till- gång till uppgifter om import eller export av varor från Tullver- ket utan föregående sekretessprövning. Detta innebär att 11 kap 6 § i tullagen ska upphävas och att en motsvarande bestämmelse i stället ska införas i tullförordningen. Bestämmelsen om informationsöverföring från utan föregående sekretessprövning bör omfatta samtliga mark- nadskontrollerande myndigheter. Sekretessförordningen behöver kompletteras så att de upp- gifter om import eller export av varor som lämnar ut omfattas av sekretess hos samtliga berörda marknadskontrolle- rande myndigheter. Eftersom en stor mängd produkter förs in till från tredje- land är ett fungerande samarbete mellan marknadskontrollmyndig- heterna och en viktig del av en effektiv marknads- kontroll. Ett sådant samarbete förutsätts också i rådets förordning 339/93 om kontroll av att produkter som importeras från tredje- land är i överensstämmelse med reglerna om produktsäkerhet. Av olika anledningar förekommer endast ett begränsat samarbete mellan marknadskontrollmyndigheterna och . Två frågor måste särskilt utredas – den praktiska tillämpningen av förordning 339/93 och överföringen av information från till marknadskontrollmyndigheterna. 8.7.1Den praktiska tillämpningen av förordning 339/93 De krav som följer av produktdirektiv som grundas på den nya metoden ska i regel först vara uppfyllda när en enskild produkt eller parti av produkter släpps ut på marknaden. Flera marknads- kontrollmyndigheter har därför ansett sig förhindrade att ingripa mot farliga produkter som anländer från tredje land, eftersom dessa enligt tillämpliga direktiv inte ska anses vara utsläppta på markna- den i det skedet. Av artikel 4 i förordning 339/93 framgår att marknadskontroll- myndigheter ska kunna vidta åtgärder i fråga om varje produkt vars övergång till fri omsättning har skjutits upp av tullmyndigheten. I artikel 6 i samma förordning anges sedan att dessa myndigheter ska ha befogenhet att i enlighet med tillämpliga gemenskapsregler eller nationella regler förbjuda att produkten släpps ut på marknaden. Enligt artikel 249 i EG-fördraget är en EG-förordning till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Förord- ning 339/93 måste tolkas så att artiklarna 4 och 6 i förordningen ger marknadskontrollmyndigheterna en direkt befogenhet att vidta åtgärder mot produkter som ännu inte är utsläppta på marknaden. Enligt ingressen i förordning 339/93 ska medlemsstaterna utse den nationella myndighet eller de nationella myndigheter med ansvar för marknadsövervakning som måste underrättas av tull- myndigheten. För att det ska vara tydligt vilka myndigheter som är nationella myndigheter med ansvar för marknadsövervakning enligt förord- ning 339/93 ska myndigheterna utses genom att det i respektive myndighets instruktion anges att de är en sådan myndighet som avses i förordningen. I vissa medlemsländer, t.ex. , har tullmyndigheterna beträffande många produkter som kommer från tredjeland befo- genhet att på samma sätt som tillsynsmyndigheterna besluta om åtgärder, t.ex. förbud. En övergång till en motsvarande ordning skulle innebära en avsevärd förändring av arbetssätt på marknadskontrollområdet. Eftersom en sådan förändring skulle kräva mer omfattande överväganden än vad som är möjliga att göra i detta sammanhang har frågan inte utretts närmare. Med undantag för har samtliga marknads- kontrollmyndigheter själva befogenhet att ingripa mot farliga pro- dukter eller produkter som annars inte uppfyller föreskrivna krav enligt lagstiftningen om produktsäkerhet. Regeringen har i propo- sitionen Ny produktsäkerhetslag (prop. 2003/2004:121) föreslagit att även ska ha befogenhet att själv ingripa mot produkter som inte uppfyller kraven enligt lagstiftningen om pro- duktsäkerhet. Några författningsändringar framstår mot denna bakgrund inte som påkallade i detta avseende. förekommer endast ett begränsat samarbete mellan marknadskontrollmyndigheterna och . Ett bättre samarbete skulle kunna främjas genom att det i tullförordningen (2000:1306) anges att och berörda marknadskontroll- myndigheter genom ett effektivt samarbete ska verka för att varor som förs in från tredjeland uppfyller föreskrivna krav och att for- mer för samarbetet utvecklas. Marknadskontrollmyndigheterna bör i samverkan med närmare utveckla formerna för detta samarbete. ska genast informera marknadskontrollmyndigheter när de skjuter upp frigörandet av en vara enligt förordning 339/93. Eftersom de marknadskontrollerande myndighetena enligt förord- ningen endast har på sig att fatta beslut är det viktigt att informerar myndigheterna om vilket datum uppskjutan- det har skett och det kan även vara lämpligt att ange vilket datum senast måste ha svar. Ett effektivt samarbete mellan och marknadskontroll- myndigheterna är av största betydelse för en fungerande mark- nadskontroll. Tillsynsmyndigheter på produktsäkerhetsområdet är dessutom enligt artikel 12.2 i det allmänna produktsäkerhetsdirek- tivet skyldiga att återrapportera till kommissionen om farliga pro- dukter som har rapporterats enligt RAPEX också finns här i landet. Bestämmelserna om sekretess hos i enlighet med 9 kap. 1–2 §§ sekretesslagen (1980:100) försvårar ett effektivt samarbete mellan och de marknadskontrollerande myn- digheterna. Detta samarbete skulle kunna underlättas betydligt genom att samtliga marknadskontrollerande myndigheter utan föregående sekretessprövning skulle få tillgång till uppgifter i tull- databasen som rör import och export av varor. Av 11 kap. 6 § tullagen följer att marknadskontrollerande myn- digheter såsom , och Kemikalieinspektionen har rätt att utan föregående prövning få tillgång till uppgifter i tulldatabasen som rör import och export av varor. Införandet av denna rätt för de nämnda myndigheterna motiverades med intresset av en effektiv tillsyn över de importe- rade produkter som respektive myndighet ansvarar för. Några avgörande skillnader finns inte mellan den tillsyn som bedrivs av dessa myndigheter och den tillsyn som bedrivs av andra myndig- heter med marknadskontrolluppgifter. Övriga marknadskontrollmyndigheter borde därför på samma sätt som , och Kemikalie- inspektionen ha möjlighet att utan föregående prövning få tillgång till information som finns hos rörande import och export av varor. Det ligger i sakens natur att endast sådana uppgif- ter ska lämnas ut som myndigheterna behöver för att fullgöra sina tillsynsuppgifter. Bestämmelsen om informationsutbyte utan föregående prövning av bör omfatta samtliga marknadskontrollerande myn- digheter som har tillsynsuppgifter som faller under det allmänna produktsäkerhetsdirektivet.