sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — Vi lyfter särskilt fram vissa frågor i det följande som närmare belyser hur prissättningen sker. FOI har en kostnadsbaserad prissättning. Den innebär att FOI ska täcka den långsiktiga självkostnaden vid en normal produk- tionsvolym. kan FOI alltså ha högre intäkter än kostnader (ett positivt resultat), som kan användas t.ex. för kom- petensuppbyggnad, särskilda satsningar, marknadsföring, marginal vid minskande marknad eller marknadsandel m.m. Vid tjänste- export ska dock avtal alltid slutas på affärsmässiga grunder och med krav på lönsamhet. Enligt de regler för prissättning som fastställdes behöver myndigheten bygga upp ett myn- dighetskapital (erforderligt riskkapital). Därför ska verksamheten generera ett överskott. Kapitalet ska kunna användas för GD:s särskilda satsningar, bl.a. för att bygga upp nya kompetensgrupper samt som reserv för att klara eventuella behov av omställning av verksamheten. Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor Av FOI:s riktlinjer för verksamhetsplanering med budget 2004 framgår också att FOI har målsättningen att i lämplig takt bygga upp myndighetskapitalet i form av ett ackumulerat överskott från den avgiftsfinansierade verksamheten. Myndighetskapitalet ska enligt riktlinjerna vara en buffert för oförutsedd negativ utveckling av verksamheten och är önskvärt för finansiering av FOI:s löpande kostnader för drift för att minska räntekostnader till Riksgälds- kontoret. Myndigheten får enligt kapitalförsörjningsförordningen spara maximalt av intäkterna från den avgiftsfinansierade verksamheten, dvs. allt utom anslag (vid högre myndighetskapital ska FOI lämna förslag till regeringen om disposition). Då avgif- terna uppgår till av FOI:s intäkter kan ett myndig- hetskapital ackumuleras till ca . Den primära utgångspunkten vid prissättning på FOI är således att myndighetens kostnader på lång sikt ska täckas. Det innebär att den totala kostnaden ska räknas in i priset, inte bara direkta kost- nader för upparbetad tid utan även täckningsbidrag, som ska täcka indirekta kostnader och uppbyggnad av myndighetskapitalet. Enligt för prissättning påverkas priset av flera faktorer som man grupperar enligt följande, varav framförallt de två första berör FOI:s kostnader: Priset för en arbetad personaltimme ska täcka personal- och verksamhetsrelaterade kostnader vilket innebär att hän- syn också tas till icke debiterbar verksamhet. Priset ska täcka kost- nader för löner och övriga personalkostnader, linjeverksamhet (verksledning, staben, FOI-gemensamma kostnader, avdelnings- verksamhet, hyra för kontorslokaler, kontorsutrustning m.m.) samt övrigt (forskningsnära verksamhet utan extern finansiering såsom kompetensutveckling, strategiska och målstyrda satsningar, innovationsforskning m.m.). Kostnader för samtliga större anläggningar och speciallokaler tas ut av projekten separat och ingår inte i timpriset för personal. Hyreskostnader för anläggningar debiteras vanligtvis per tidsenhet. Ett pålägg görs för att täcka alla driftskostnader, även lön för service- och driftpersonal. Dessutom ska ett eventuellt riskpålägg ingå, efter beslut av berörd avdelningschef. Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor Reglerna om full kostnadstäckning tillämpas emellertid inte för all verksamhet. I priserna för vindtunnelverksamheten ingår inte ersättning fullt ut för de fasta kostnaderna, inkluderande per- sonalkostnader och investeringskostnader. Dessa kostnader täcks via anslaget för flygteknisk verksamhet vid FOI. En sådan subven- tionering är i linje med vad som tillämpas internationellt i verksam- het av det här slaget men uppenbarligen inte i enlighet med prin- ciperna för full kostnadstäckning. För att täcka in de ovan nämnda typerna av uppdrag sägs i för prissättning att priset påverkas av flera faktorer som man grupperar enligt följande, varav framförallt de två första berör FOI:s kostnader: Individ – utbildning, erfarenhet och lön etc. Organisation – debiteringsgrad, personalsammansättning, grad av kompetensutveckling, utbud/flaskhalsar, lönenivå samt typ av arbete etc. Kund/marknad – efterfrågan, konkurrens, prisbild och typ av beställning etc. Den timprislista som FOI tillämpar är differentierad med hänsyn till personalkategori. FOI:s medarbetare är indelade i olika kate- gorier. Utgångspunkten för indelningen är medarbetarnas kompe- tens, efterfrågan, värde för kunden m.m. Prislistan innehåller sju priskategorier, 1–7. För kategori 1 gäller det högsta normalpriset . För övriga kategorier tillämpas i fallande skala beloppen 1 100, 950, 800, 650, 500 och . Prislistan tillämpas vid projektkalkyle- ring/budgetering och offerering. Som framgått tidigare disponeras i genomsnitt av den normala närvarotiden () för personalen i externt finansierade forskningsprojekt. Det är således av när- varotiden som är FOI:s debiteringsgrad. Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor 6.8Kostnadstäckning inom universitet och högskolor 6.8.1ESV:s modell för full kostnadstäckning ESV har på regeringens uppdrag utarbetat en kalkylmodell för beräkning av full kostnadstäckning av forskningsverksamhet vid universitet och högskolor. Arbetet redovisades i rapporten för beräkning av kostnader för forskning vid universitet och högskolor (ESV 1999:25). Bakgrunden till upp- draget var bl.a. att principen om full kostnadstäckning inte tilläm- pades fullt ut vid universitet och högskolor. Detta hade vid en ökad extern finansiering medfört att forskningsanslagen urholkades. Enligt ESV omfattade forskningen vid universitet och högskolor 15,5 mdkr , varav omkring hälften finansierades med ex- terna medel. Uppskattningar som gjorts av några universitet indi- kerar enligt ESV:s rapport att forskningsanslagen urholkades med i storleksordningen på årsbasis. Kostnaderna som de externa finansiärerna inte betalar finansieras i princip med fakulteternas forskningsanslag som främst avser löner och löpande kostnader. I praktiken är det enligt ESV ofta anslaget för fri forskning som subventionerar den externt finansierade forskningen vilket enligt myndigheten innebär att resurserna för fri forskning vid lärosätena reduceras. De schablonpålägg som lärosätena tillämpade i kalkylerna för att beakta lärosätenas gemensamma kostnader gav enligt ESV i många fall för låg kostnadstäckning och speglade varken kostnadsskill- nader inom eller mellan lärosäten. ESV fann vidare brister i läro- sätenas kostnadsberäkningar och kostnadsredovisningar. ESV framhöll i rapporten att den interna styrningen vid respek- tive lärosäte är av grundläggande betydelse för att full kostnads- täckning ska nås för den externfinansierade forskningen. Med full kostnadstäckning menas att samtliga direkta och indirekta kost- nader täcks. De indirekta kostnaderna borde enligt ESV återspegla en rättvisande andel av lärosätenas gemensamma kostnader. Den kalkylmodell som ESV föreslog bygger bl.a. på: Påläggskalkyl i form av självkostnadskalkyl för att nå full kost- nadstäckning för direkta och indirekta kostnader. Enbart lön används som fördelningsnyckel för de gemensamma kostnaderna. Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor Särskilda påläggsprocent per lärosäte bör användas i kalkylmo- dellen för att spegla de kostnadsskillnader som råder (mellan en och ett tiotal påläggsprocent). Kostnader för lokaler som används i projekten bör till stora delar betraktas som direkta kostnader för projekten. Lokaler som utnyttjas av gemensamma funktioner kan ses som indi- rekta för projekten och ingår därför i pålägget för övriga indi- rekta kostnader. All tid för kompetensutveckling fördelas på projekten. bör man dock ta fram en mer rättvisande metod för kostnads- fördelning. Hur beräkningar i kalkylerna gjorts och valet av påläggssatser måste dokumenteras för att säkerställa att beräkningarna är korrekt gjorda och kan granskas av revisorerna. I budget- och kalkylfasen fördelas lönerna på de olika pro- jekten med bemanningsplaneringen som utgångspunkt. Tid- redovisningssystem bör införas som innebär att personalen på timbasis redovisar hur mycket tid som lagts ned på olika arbets- uppgifter. Principen om full kostnadstäckning innebär enligt ESV att det är universitet och högskolor som ska svara för att samtliga kostnader för forskningsverksamheten täcks och att inte externa medel otill- börligt styr användningen av resurser för fri forskning och annan verksamhet. Detta bör gälla oavsett vem eller vilka som finansierar forskningen. Enligt ESV skulle kalkylmodellen inte bara ge tillförlitliga kost- nadskalkyler utan också ge stadga till den interna styrprocessen på lärosätena. Enligt ESV borde det beslutas om en utvärdering av den föreslagna kalkylmodellen för att utveckla den när erfarenheter vunnits. I propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) behandlas frågan om finansiering av forskning vid universitet och högskolor (sid. 181 ff.). Det framhålls i propositionen att kost- nadstäckningen för olika verksamheter vid universitet och hög- skolor har blivit alltmer betydelsefull med en växande andel extern Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor Regeringen har uppmärksammat problemen med att s.k. full kostnadstäckning för uppdrag och bidragsfinansierad forskning från externa finansiärer inte tillämpas fullt ut. Principen om full kostnadstäckning ska enligt propositionen gälla och man hänvisar här till såväl tidigare propositioner som till avgiftsförordningen. Man framhåller vidare att de medel som anvisas direkt till lärosätena inte kan användas för att subventionera externfinansierad forskning, den ska bära sina egna kostnader. I propositionen sammanfattas vidare resultatet av ESV:s uppdrag avseende kalkylmodellen. Regeringen redovisar som sin bedömning bl.a. att: Införandet av kalkylmodellen som ESV tog fram försvåras av att till- räcklig tid varken avsattes för att inom uppdraget genomföra beräk- ningar enligt modellen, eller för att förankra och vidareutveckla modellen i samråd med lärosätena och externa finansiärer. Vidare finns invändningar vad gäller den ökade administrativa bördan som införan- det av systemet skulle innebära. Mot bakgrund av detta anser sig inte regeringen kunna förespråka att den modell som tagits fram av ESV ska tilllämpas fullt ut. Regeringen framhåller vidare i propositionen att externa forsk- ningsmedel är värdefulla och viktiga tillskott till lärosätenas forsk- ningsresurser. För det enskilda lärosätet är det viktigt att redovis- ningen utvecklas så att en bedömning kan göras av vilka faktiska kostnader som uppstår till följd av att ett projekt genomförs. Där- utöver behövs kalkyler av den ersättning som krävs för direkta och indirekta kostnader för att uppnå full kostnadstäckning. En preli- minär bedömning enligt regeringen pekade på ett påslag om av direkta kostnader. Det framhölls att lärosätena bör ha sådana ekonomiska kalkyler att det för varje enskilt forsknings- projekt är möjligt att ta fram projektets faktiska kostnader. Regeringen ansåg i propositionen att en lägsta nivå för påslag för indirekta kostnader, inklusive den indirekta verksamhetens lokalyta men exklusive lokalkostnader för projekt, bör vara av forskningsprojektens direkta kostnader. Av regleringsbrevet (Utbildning och universitetsforsk- ning) framgår att universitet och högskolor får disponera inkoms- ter som de erhåller i form av avgifter och bidrag i den egna verk- samheten. Samtliga kostnader för den verksamhet som finansieras på detta sätt, inklusive verksamhetens andel av gemensamma kost- nader (full kostnadstäckning), ska täckas av dessa medel. En lägsta nivå för påslag för indirekta kostnader ska för lärosätet vara minst Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor av forskningsprojektens direkta kostnader, exklusive lokalkostnader. Undantag från kravet på full kostnadstäckning är endast EU-finansiärer och andra överstatliga organ där godkänt avtal med sådana undantag. En överenskommelse träffades mellan univer- (), för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (FORMAS), Forsknings- rådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS), och Verket för innovationssystem () om täckning av indi- rekta kostnader vid externfinansierad forskning hos universitet och högskolor. I överenskommelsen hänvisas till statsmakternas beslut som redovisats i det föregående. För forskningsprojekt skulle enligt denna överenskommelse (med giltighet fr.o.m. ) gälla ett påslag om minst 30 pro- cent av direkta projektkostnader. Påslaget avsåg indirekta kost- nader inom universitet och högskolor, inklusive indirekta och direkta lokalkostnader. Som en följd av denna överenskommelse tillsattes en partssammansatt arbetsgrupp – under ledning av – med uppgift att överväga hur ett system för full kost- nadstäckning skulle kunna utformas (Arbetsgruppen för full kost- nadstäckning). I gruppen ingick representanter för universitet och högskolor samt forskningsfinansiärer. Man studerade ett 20-tal projekt, vid lika många institutioner, vid sex lärosäten. Arbets- gruppen redovisade resultatet av sitt arbete i en rapport 2002-10- 11. Arbetsgruppen ansåg att det för alla berörda vore av stort värde med en modell som såväl forskningsfinansiärer som universitet och högskolor samt forskare kunde finna vara rimlig och generellt hanterbar. En sådan modell borde vara försvarbar inför statsmakter, finansiärer, styrelser, revisorer m.fl. Gruppen ansåg att en mer omfattande och långsiktig reformering av forskningsfinansieringen borde ske. Fullkostnadsprincipen måste enligt arbetsgruppen få en klarare och mer entydig definition. Detta framhölls vara möjligt endast genom ett nytt beslut av riksdag och regering om finan- siering av forskning vid universitet och högskolor, ett beslut som då omfattar fullkostnadsprincipens innehåll och utformning. Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor Gruppen föreslog en lösning i två etapper, dels en ny överens- kommelse att gälla fr.o.m. och tillsvidare, dels ett fortsatt arbete för att frågan i sin helhet ingående skulle kunna prövas i samband med kommande forskningsproposition . På kort sikt menade gruppen borde – med hänsyn till gällande beslut av riksdag och regering – en rimlig avvägning vara ett påslag om för indirekta kostnader och för lokal- kostnader, sammanlagt . Ett förslag till utformning av en sådan överenskommelse redovisades. Arbetsgruppen framhåller dock att de studier man låtit utföra – dels genom en särskild beräkningsgrupp, dels genom ett revisions- och konsultbolag – visar att en strikt tolkning av principen om full kostnadstäckning skulle innebära ett påslag om , avseende såväl indirekta kostnader som lokalkostnader. Resultatet av studierna gav en bild av kostnadsslagen inom forskningen. De direkta lönekostnadernas andel blev , de direkta drifts- kostnaderna , de direkta lokalkostnaderna och de indirekta kostnaderna . När andelarna räknades om till pålägg, blev genomsnittspålägget för de indirekta kost- naderna och lokalkostnaderna i förhållande till de direkta löne- och driftskostnaderna. Genomsnittspåläggen visade måttliga skillnader mellan vetenskapsområdena och mellan univer- siteten, men stora skillnader mellan institutionerna. I enlighet med förslaget från arbetsgruppen för full kostnads- täckning avseende den första etappen finns en överenskommelse tecknad (med giltighet fr.o.m. ) mellan för arbetsliv och socialvetenskap, för miljö, areella näringar och samhällsbyggande samt på den ena sidan och universitet och högskolor på den andra. Överenskom- melsen avser kostnadstäckning för externfinansierad forskning vid universitet och högskolor. Parterna är enligt överenskommelsen ense om att ett påslag ska utgå för indirekta kostnader och för lokalkost- nader , sammantaget . Överenskommel- sen gäller tillsvidare såvida inte riksdagsbeslut grundade på reger- ingspropositioner avseende forskning föranleder omförhandling eller sådan begärs av endera parten. Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor 6.9Utredningens bedömningar och förslag 6.9.1FOI:s omkostnader och debiteringsgrad Av den kundundersökning som gjorde på uppdrag av FOI framgår bl.a. att kunderna ansåg att FOI:s tjänster var för- hållandevis prisvärda. Färre instämde dock i påståendet att FOI har konkurrenskraftiga priser i förhållande till jämförbara konkur- renter. Andelen av de tillfrågade som inte hade någon uppfattning var dock stort (56 resp. ). Det är således svårt att få någon tydlig bild av vad kunderna anser om FOI:s prissättning med ledning av undersökningen. Av den tidigare nämnda undersökning som konsultföretaget gjort åt utredningen framgår att kunderna generellt anser att FOI tar ut de priser som täcker vad tjänsterna kostar. Kunderna ser inte FOI:s priser som höga eller problematiska, utom vid konkurrens med universitet och högskolor som man menar har en helt annan prisbild. De civila kunderna uppfattar FOI:s prisläge som högt, sär- skilt i jämförelse med universitet och högskolor. FOI:s verksamhet ska långsiktigt gå ihop ekonomiskt och intäkter från avgifter och bidrag ska ge full kost- nadstäckning i den uppdragsfinansierade verksamheten. FOI strävan är att hålla overheadkostnaderna nere för att nå en optimal debiteringsgrad. Den nuvarande debiteringsgraden på av den normala närvarotiden () synes vara i paritet med annan kvalificerad uppdragsverksamhet inom staten. Enligt underhandsuppgifter från ESV har myndigheter med liknande verksamhet som FOI normalt en debiteringsgrad på . Avgiftsnivåerna (timpriserna) vid avgiftsbelagda myndighets- verksamheter i staten varierar mellan och inom myndigheter beroende på hur kvalificerad personal som utnyttjas för uppdragen. Vid den jämförelse vi gjort med annan statlig verksamhet och de timpriser som tillämpas framstår också FOI:s högsta timtaxa som skälig jämfört med de taxor som tillämpas vid andra myndigheter som erbjuder kvalificerade tjänster. FOI har som framgått en relativt omfattande skriven prispolicy liksom regler för prissättning mot kund. Genom att man i skriv- ningarna inkluderar både vindtunnelverksamheten och tjänste- exporten, för vilken det gäller speciella förutsättningar, blir regel- verket enligt utredningen oklart. Skrivningarna om användningen av myndighetskapitalet framstår likaså som svårbegripliga. Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor ciperna för vad som ska finansieras via påslag på priserna är också otydliga. Utredningen menar att det är viktigt att FOI har klara och transparenta regler för sin prissättning. Regelverket bör därför ses över. Det är enligt utredningen naturligt att FOI:s prissättning sker så att myndigheten kan bygga upp ett erforderligt riskkapital för att klara vissa ekonomiska utjämningar mellan verksamhetsåren. Lika- så är det naturligt att FOI:s priser sätts så att man får utrymme för kontinuerlig kompetensutveckling och forskningsnära verksamhet utan extern finansiering. Myndighetskapitalet bör dock reserveras som en buffert i verk- samheten för att finansiera oförutsedda utgifter vid stora föränd- ringar eller omställningar i verksamheten eller om förutsätt- ningarna för den påtagligt förändras. Som vi ser det bör dock inte priserna sättas så att de ger utrymme för att finansiera kostnader för att bygga upp helt nya kompetensgrupper eller för projekt utan extern finansiering. För detta har vi tidigare föreslagit en annan finansiering. Vi har som framgått av kapitel 3 föreslagit att FOI får anslags- medel för att bl.a. bygga upp kompetens och verksamhet inom för svensk försvarsindustri potentiellt intressanta områden, kompe- tensöverföring till och samarbete med det civila samhället och ökad internationell samverkan. Sådana uppgifter kräver resurser, vars finansiering inte bör belasta andra uppdrag. Genom ett ökat inslag av anslagsfinansiering – som utredningen föreslår – skulle man nå en sundare prissättning och få täckning av kostnader som inte naturligen bör finansieras inom pågående uppdragsverksamhet. Vi har i det föregående redovisat de beräkningar som gjorts av FOI:s kostnadsproduktivitet. Det framstår för utredningen som naturligt att FOI fortsätter med dessa beräkningar för att ge myn- dighetens ledning möjlighet att över längre tidsperioder följa kost- nadsproduktivitetens utveckling, med det mått som valts. Vi har också nämnt att FOI:s avdelningar enligt riktlinjerna för verksam- hetsplaneringen löpande ska följa upp kostnadsproduktiviteten i den externa forskningsverksamheten liksom debiteringsgraden. Vidare ska avdelningarna löpande följa upp OH-kostnaderna; de avdelningsgemensamma kostnaderna i relation till omsättningen. Vi konstaterar sammanfattningsvis att FOI genom olika rutiner och åtgärder löpande följer kostnadsutvecklingen för att kunna vidta åtgärder för att sänka OH-kostnaderna. Den debiteringsgrad som FOI tillämpar liksom timprislistan indikerar inte att FOI Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor skulle ha anmärkningsvärt höga OH-kostnader. Inom ramen för timpriserna ska FOI också finansiera den icke debiterbara tiden; för FOI gemensam administration, avdelningsadministration, per- sonalutveckling samt forskningsnära verksamhet utan extern finan- siering. 6.9.2Universitets och högskolors prissättning Vi konstaterar att frågan om full kostnadstäckning vid universitets och högskolors prissättning av externa uppdrag inte är slutgiltigt löst. Någon kalkylmodell av det slag som ESV föreslog är inte införd. Inte heller har något arbete inletts för att reformera forsk- ningsfinansieringen, på det sätt som föreslagits av Arbetsgruppen för full kostnadstäckning. Därmed har man inte någon metod för hur universitets och högskolors priser ska beräknas för att nå full kostnadstäckning för direkta och indirekta kostnader, det som regeringen i propositioner och regleringsbrev eftersträvar. Med nuvarande ordning beaktar man inte heller på ett planmässigt sätt de kostnadsskillnader som finns mellan olika universitet och hög- skolor. Så länge någon kalkylmodell inte är implementerad är det svårt att nå en strikt, konsekvent och kontrollerbar tillämpning. Enligt den nämnda arbetsgruppen ger inte de procentsatser för pålägg som enligt överenskommelsen ska tillämpas generellt täck- ning för de verkliga kostnaderna. Dessa pålägg är för lågt satta. Forskningsorganisationerna har högre kostnader som inte blir beaktade. Regeringens krav på full kostnadstäckning torde i prak- tiken inte uppfyllas. För FOI:s del medför den nuvarande ordningen – om universitet och högskolor tillämpar samma påslag för uppdragsforskning som för annan externfinansierad verksamhet – att man inte kan kon- kurrera om uppdrag med dessa lärosäten på likvärdiga villkor. FOI har svårt att konkurrera med universitet och högskolor samt andra , utom i de fall då myndigheten har en unik kompetens som kunden behöver. Konkurrensneutralitet saknas om inte alla aktörer behöver arbeta utifrån principen om full kostnadstäckning, uteslutande genom avgifter från uppdragsgi- varna. Utredningen föreslår att regeringen åter tar upp frågan om full kostnadstäckning för universitets- och högskolors uppdragsforsk- ning. 7 Personal- och kompetensfrågor Utredningen konstaterar att FOI har en hög kompetensnivå. Återkommande internationella utvärderingar bekräftar att FOI:s kompetens på många områden är hög samt att forsk- ningen har en hög vetenskaplig kvalitet. Även i kundundersök- ningarna värderas personalens kompetens påtagligt positivt. Övergången från anslags- till uppdragsfinansiering bedöms ha bidragit till denna kompetensutveckling trots tidigare farhågor om motsatsen. Andelen akademiker vid FOI (och tidigare FOA) har stadigt ökat och utbildningsnivån inom denna grupp har höjts. Myndigheten arbetar systematiskt för detta och bedriver i övrigt ett omfattande arbete med kom- petensförsörjning och kompetensutveckling, väl ägnat att till- godose kundernas och marknadens krav. FOI arbetar aktivt på jämställdhetsområdet för att bl.a. nå en jämnare fördelning mellan kvinnor och män och öka andelen kvinnliga projektledare och chefer. Myndigheten arbetar också mot diskriminering och kränkande särbehandling.