sou · GSB3109d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett sätt att hantera denna osäkerhet är att för varje parameter ange ett osäkerhetsintervall och att därefter göra en analys utifrån samtliga alternativa kombinationer som kan uppstå. För att förenkla analysen har den begränsats till ett beräknings- antagande för energipris och ett antagande för deklarationskostnad. Åtgärdernas kostnader och effekter har sorterats i tre grupper med stigande investeringskostnad men utifrån förutsättningen att alla åtgärder i respektive grupp förkastas eller genomförs. Därefter dis- kuteras resultatet utifrån olika förutsättningar såsom varierande avkastningskrav, vid vilken internränta programmet kan motiveras, hur stor del av åtgärderna som måste genomföras för att program- met skall kunna motiveras etc. För att förenkla analysen används vidare enbart åtgångstal och energipriser för det dominerande energislaget inom respektive sektor, dvs. el för småhus samt fjärrvärme för lokaler och flerbo- stadshus. För småhussektorn innebär detta grova förenklingar. Antaganden om deklarationskostnader (tabell 12.1) avser det genomsnittliga antalet arbetstimmar , dvs. hänsyn har tagits till att rutiner, arbetsmetoder och kompetens successivt kommer att utvecklas. Antaganden om tidsåtgång är preliminära och har inte verifierats i fältförsök. De skall därför i detta skede betraktas som en ansats. Det är sannolikt att deklara- tionskostnaden blir allt lägre även , speciellt för byggnader där många uppgifter från en tidigare dekla- ration (beskrivande data) kan återanvändas. I analysen har detta inte beaktats och i beräkningsexemplet förutsätts därför deklara- tionskostnaden ligga kvar på samma nivå efter den första tioårs- perioden. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Tabell 12.1 Antaganden om deklarationskostnad för olika byggnadstyper, exklusive moms Tidsåtgång per hus (timmar) Förutom deklarationskostnader tillkommer centrala och lokala administrativa kostnader för myndighetsutövning, uppbyggnad av ett databaserat register m.m. I analysen har denna kostnad upp- skattats till ca . I har inga statliga energieffektiviseringsprogram baserade på energibesiktningar i byggnader genomförts . Det saknas dessutom uppdaterade studier om vilken tek- nisk/ekonomisk potential för effektiviseringsåtgärder som finns i den befintliga bebyggelsen. Därför har också erfarenheter och bedömningar av möjliga effektiviseringar från framför allt beaktats. Även detta underlag är ytterst osäkert och verklig kun- skap kommer att erhållas först efter det att verksamheten med energideklarering av byggnader har pågått och ut- värderats. Lönsamheten med att genomföra energieffektiviserande åtgärder i befintlig bebyggelse varierar mycket kraftigt. Vissa åtgärder ger omedelbar lönsamhet utan nämnvärda investeringar, medan andra kräver investeringar som motsvarar summa nuvärde av framtida energikostnadsminskningar. Dessutom varierar åtgärdernas livs- längd från upp till byggnadens kvarvarande livslängd. För att förenkla studien har den tekniskt/ekonomiska effektiviserings- potentialen delats in i tre steg (tabell 12.2) och analysen har begränsats till att endast omfatta åtgärder för att minska energi- användningen. Analysen tar alltså inte hänsyn till att åtgärdsförslag också kan lämnas om belysning, fläktdrift, byte till andra energislag m.m. Det innebär att resultaten underskattar värdet av deklara- tionsarbetet i detta avseende. Det första steget består av åtgärder som betalar sig , men som å andra sidan bedöms bara ha en livslängd . Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag kan handla om inställningar av reglersystem, enkla injusteringar av luftflöden och värme, korrigering av rena felaktigheter m.m. Flera studier visar att omfattande effektivisering kan uppnås med mycket enkla åtgärder speciellt i byggnader med lokaler. Det kan gälla justering av luftflöden, drifttider och tilluftstemperaturer. Det andra steget består av tillkommande åtgärder med en åter- betalningstid (pay-off) . I den gruppen återfinns mer omfattande injusteringsåtgärder, utbyte eller nyinstallation av reglerutrustning, utbyten i pumpsystem, byte av fläktar etc. I denna kategori finns också tilläggskostnader för ytterligare isole- ring eller bättre fönster, när fasader och fönster är aktuella att renoveras eller bytas ut. I det tredje steget återfinns ytterligare tillkommande åtgärder. Dessa är till övervägande del sådana som enbart kan motiveras i samband med renovering och som kan vara samma åtgärder som i steg två, men som här drivs längre. Åtgärderna dimensioneras såle- des så långt att nuvärdet på marginalen inte längre ger ett positivt tillskott. Tabell 12.2 Effektiviseringspotential som scenario för konsekvensanalyser Effektivisering i procent av Åtgärdernas varaktighet (år) Effektivisering i procent av Åtgärdernas varaktighet (år) Effektivisering i procent av Åtgärdernas varaktighet (år) De scenarier som redovisas i tabell 12.2 kan alltid diskuteras, men den stora osäkerheten ligger i bedömningen av i vilken utsträckning byggnadsägare kommer att genomföra åtgärder som resultat av den information de får i energideklarationer och åtgärdsförslag. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag sådan bedömning har inte lämnats i underlaget, men frågan disku- teras senare i resultatanalysen. När det gäller energiprisutvecklingen har ECON gjort följande antaganden. För elprisutvecklingen tillämpar ECON resultat från egna modellsimuleringar för priset på den nordiska elbörsen fram . Det långsiktiga priset baseras på kostnader för ny gas- kraft i . Från nuvarande nivå på priset för råkraft, med torr- årspriser på /kWh, förväntas prisnivån sjunka till lägst /kWh för att sedan åter öka till nivån /kWh . ECON anger att deras prisprognos kan sägas vara konserva- tiv, såtillvida att den förutsätter att inga ytterligare kärnkrafts- aggregat tas ur drift och att inga restriktioner för utbyggnad av norsk gaskraft föreligger. För fjärrvärme antas att priset bestäms av prisutvecklingen för alternativa energibärare. Kunskapen om den långsiktiga utvecklingen för oljepriser och andra energislag bedö- mer ECON vara alltför osäker, varför analysen bygger på dagens priser för den aktuella analysperioden (), med ett genom- snittspris på /kWh (exklusive mervärdesskatt). Även detta antagande bedömer ECON vara konservativt och menar att det förefaller troligare att priserna stiger framöver än att de faller. När det gäller utvecklingen av energiskatter har ECON antagit att dagens nivå blir oförändrad. Trendmässigt har energiskatterna höjts och det finns en politisk överenskommelse om fortsatt skatteväx- ling, men enligt ECON utgör dessa förhållanden ingen säker grund för någon annan prognos. När det gäller mervärdesskatt har det antagits att ägarna till små- hus utgörs av privatpersoner, varför mervärdesskatten räknas in i den privatekonomiska kalkylen. Ägare av flerbostadshus och bygg- nader med lokaler har däremot antagits vara juridiska personer eller egenföretagare med redovisning av mervärdesskatt. ECON har därför inte tagit med mervärdesskatten i den privatekonomiska kalkylen för dessa ägare. I en privatekonomisk kalkyl beslutar byggnadsägaren själv om vil- ken kalkylränta denne vill använda och vilka investeringar som bör genomföras. ECON har därför valt att som resultat redovisa Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag internräntan, dvs. investeringens avkastning uttryckt som diskon- teringsräntans storlek, då summa nuvärde är noll. Utifrån detta resultat förs sedan en diskussion i resultatanalysen huruvida det är troligt att åtgärderna genomförs och möjligheterna till ett positivt ekonomiskt utfall. I resultatvärderingen är det viktigt att beakta den osäkerhet som ligger i analyser med så långa ledtider som det här är fråga om. Efterfrågeutveckling, bränsleprisutveckling och teknologisk ut- veckling liksom klimat- och miljöfrågeställningar är osäkra. Det gäller även framtida beskattning. Av sammanställningen i tabell 12.3 kan resultaten från de tre ste- gen utläsas, dels var för sig och dels summerat. I delanalyserna belastas dock något felaktigt steg 1 med hela deklarationskostna- den, även om samma insats också kan leda till åtgärder i steg 2 eller 3. Steg 1-åtgärder har enligt beräkningsantagandena en återbetal- ningstid på mindre än , om endast investeringskostnaden beaktas. Om även deklarationskostnaden skall räknas in, stiger återbetalningstiden kraftigt för småhus. Deklarationskostnaden blir inte längre privatekonomiskt lönsam vid ett krav på internränta , om endast steg 1-åtgärder genomförs. Flerbostadshus och byggnader med lokaler är mindre känsliga för deklarations- kostnaden. Deklarationskostnaden är för dessa kategorier mycket liten i förhållande till åtgärdernas kostnader och intäkter. Marginal- analysen av steg 3 visar att dessa åtgärder inte är lönsamma för byggnader med lokaler samt flerbostadshus med givna förutsätt- ningar och ingångsdata, om kravet på internränta ligger respektive . SOU 2004:109 Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Tabell 12.3 Resultatsammanställning privatekonomisk analys med antagandet att samtliga åtgärder genomförs i respektive delsteg Diskonteringsränta om nuvärde = 0 Diskonteringsränta om nuvärde = 0 Diskonteringsränta om nuvärde = 0 Den genomförda analysen har inte beaktat möjligheterna till skat- teavdrag för småhusägare, som uppkommer om deklarationen upp- rättas inför en försäljning. Ett sådant skatteavdrag ger en reduktion på motsvarande av deklarationskostnaden och skulle ge som resultat att deklarationen kan motiveras vid en högre diskonte- ringsränta, men endast i de fall husägaren inte skjuter upp beskatt- ningen av kapitalvinsten vid försäljningen. För den privatekonomiska kalkylen diskuterar ECON lämpligt val av diskonteringsränta. I samband med den s.k. nätnyttomodel- len har beslutat att kalkylräntan skall vara . Nätverksamheten bedrivs med relativt låg risk, vilket också kan gälla vissa investeringar i energisparåtgärder. För att fastställa en korrekt kalkylränta krävs dock en analys av de specifika risker som är förknippade med investeringar i sådana åtgärder. ECON:s slutsatser från den privatekonomiska analysen är att om samtliga åtgärder i alla tre steg genomförs, är kostnaderna för deklaration och investering lönsamma vid en diskonteringsränta på , men inte om byggnadsägaren tillämpar en högre ränta. Dock är inte åt- gärderna i steg 3 lönsamma att vidta för flerbostadshus och bygg- nader med lokaler med detta kriterium. Det innebär att den totala lönsamheten av en energideklaration och enbart effektiviseringsåt- gärder i steg 1 och steg 2 är större än vad sammanställningen visar. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag För den samhällsekonomiska kalkylen redovisar ECON två alter- synsätt – det deskriptiva synsättet, som tar sin utgångspunkt i marknadsräntan respektive det preskriptiva synsättet, som anser att marknadsräntan inte rätt återspeglar marknadens förmåga att hantera kapitalöverföringar mellan olika generationer i det långa tidsperspektivet. En så låg ränta som i det deskriptiva synsättet används enligt ECON huvudsakligen för s.k. riskfria investeringar, vilket stats- obligationer normalt anses vara. De projektspecifika riskerna – att åtgärder inte lyckas lika bra som det var tänkt – tar ut varandra i en samhällsekonomisk kalkyl, förutsatt att kalkylen grundas på kunskap om vilka effekter som åtgärder normalt brukar få. Om däremot det generella kalkyl- underlaget är begränsat, kan en så kallad systematisk risk uppstå. Med största sannolikhet finns det enligt ECON systematiska ris- ker i denna typ av kalkyler. I ett tidigt skede, där ett program för energideklarationer ännu inte har sjösatts, är de aktuella åtgärdsför- slagen varken beskrivna eller testade, varför en systematisk risk är uppenbar. Risken kan dock variera mellan olika typer av projekt. För åtgärder med mycket långa återbetalningstider (byte av föns- ter, tilläggsisolering m.m.) är sannolikt osäkerheten kring den tek- niska effektiviseringspotentialen mindre, eftersom kalkylen i första hand baseras på rent fysikaliska förutsättningar. Även osäkerheter om framtida prisutveckling och kostnader för miljöeffekter (miljö- avgifter) kan innebära en risk för projekten, om dessa priser eller avgifter sjunker. Denna risk är beroende av vilka antaganden om prisutvecklingen som används i kalkylerna. ECON refererar till några exempel från andra områden, där ris- ken får anses vara låg. För t.ex. transmissionsinvesteringar har det föreslagits att lönsamheten testas inom intervallet mellan den risk- fria räntan och . För väginvesteringar i har den samhälls- ekonomiska diskonteringsräntan i olika studier bedömts ligga i intervallet 4–, beroende på typ av investering. Med det preskriptiva synsättet används lägre diskonterings- räntor. Åtgärder som påverkar framtida generationer i hög grad är en fråga om hur dessa framtida generationers välfärd skall vägas gentemot dagens generation. Detta är i stor utsträckning en värde- Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag ringsfråga, men värderingen av minskade utsläpp kan med ett sådant synsätt ske till en lägre diskonteringsränta än för vinster som inträffar under vår egen levnadstid. I ett europeiskt forskningsprojekt (ExternE 1997) om externa kostnader för energi, framförs det att för frågeställningar kring skador mellan generationer bör en diskonteringsränta tillämpas som är lika med tillväxten per capita. Det skulle innebära en ränta på mellan och . Valet av olika räntor ger i dessa långsiktiga kalkyler dramatiska skillnader i det ekonomiska utfallet. I denna utredning har ECON använt en diskonteringsränta på utan att explicit motivera valet, men menar att valet av lig- ger närmare den preskriptiva ansatsen än den deskriptiva. Vidare för ECON en diskussion om att olika diskonteringsräntor egentli- gen borde användas för olika betalningsströmmar, där den pre- skriptiva ansatsen tillämpas för miljökostnadskalkylen, medan vinsterna med sänkta energikostnader beaktas med en deskriptiv ansats och då sannolikt med en högre ränta. En samhällsekonomisk kalkyl skall idealt inbegripa alla de effekter som en aktivitet har på samhället och skall också utvärdera hur nyttan för invånarna påverkas av en viss åtgärd. En fullständig sådan kalkyl innebär en mycket omfattande analys, särskilt om hänsyn skall tas till kommande generationer, vilket kan förefalla rimligt i frågor där långsiktiga miljöeffekter är viktiga. För den aktuella analysen har ECON därför med nödvändighet gjort tämli- gen snäva avgränsningar. Den samhällsekonomiska kalkylen skiljer sig från den privateko- nomiska genom valet av en lägre diskonteringsränta och att skatter inte inkluderats, då dessa huvudsakligen utgör transfereringar inom samhällsekonomin. Miljöavgifter kan ingå, om de svarar mot kost- nader för externa effekter på miljön. I den aktuella analysen tas enbart hänsyn till påverkan på koldioxidutsläppen från produktio- nen och inte till andra externa effekter. Detta innebär sannolikt att de samhällsekonomiska vinsterna av energieffektiviseringsåtgärder har underskattats. Den samhällsekonomiska vinsten av minskad energianvändning utgörs i ECON:s kalkyl av marknadspriset med tillägg för vinsten av minskade koldioxidutsläpp minskad med skatter. Den samhällsekonomiska kostnaden för investeringar i effektiviseringsåtgärder och för deklarationer antas vara densamma som den privatekonomiska kostnaden. För värdering av kostnader för koldioxidutsläpp har ECON anfört följande synsätt. Vid värdering av vilken miljöpåverkan en Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag viss aktivitet har haft, kan den historiska bränslemixen vara en rim- lig grund. Vid utvärdering av framtida åtgärder är dock inte den totala mixen av samma intresse, utan snarare hur en viss åtgärd påverkar på marginalen. Det är det perspektiv som är det mest intressanta i den frågeställning som studeras här. På kort sikt sker påverkan främst genom det sätt på vilket befintliga produktionsanläggningar har använts. På lång sikt är det dock av intresse vad effekten blir på utbyggnaden av ny kapacitet. I detta fall är det främst den långsiktiga effekten som är intressant. Fokus ligger därför på utsläppen i tillkommande ny produktions- kapacitet. För fjärrvärme föreslås att systemgränsen inte placeras vid vär- meverket. Även om värmeverket endast använder biobränslen, är detta en knapp resurs som annars skulle kunna användas i en annan anläggning i eller utomlands för värmeproduktion, elpro- duktion eller drivmedelsframställning. Mot denna bakgrund har ECON valt utsläppsvärden från moderna gaseldade kraftverk på 0,26 kgCO2/kWh, i detta fall med data från i . På motsvarande sätt bedöms fossilgasbaserad kraft som den lång- siktigt marginella teknologin för elproduktionsframställning, vilket enligt ECON:s uppgifter innebär utsläppsvärden på 0,35 kgCO2/kWh el och som tillämpas för att beräkna marginella effekter av minskad elanvändning. Vad gäller effekterna av koldioxidutsläpp anges värderingen vara extremt osäker. Detta illustreras i tabell 12.4, där värden hämtats från ExternE:s internationella implementeringsstudier. Tabell 12.4 Intervall för uppskattning av skadekostnader från global uppvärm- ning, ECU(1995)/ton CO2 Konservativt konfidensintervall () Källa: ExternE (1997a) Intervallet i tabellen har använts i denna studie och skall betraktas som indikativt och underskattar, enligt , sannolikt den sanna osäkerheten. Gränserna står i normalfallet för respektive diskonteringsränta. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Den samhällsekonomiska kostnaden för investeringar i energi- effektiviseringsåtgärder och för deklarationer antas vara densamma som i den privatekonomiska analysen. Det förutsätter att de som genomför åtgärder eller upprättar energideklarationer annars skulle vara fullt sysselsatta med andra arbeten. Den lägre kalkylräntan i den samhällsekonomiska kalkylen gör åt- gärder med långa livslängder mer lönsamma jämfört med den pri- vatekonomiska kalkylen, dvs. för åtgärder i steg 2 och steg 3. Skatt räknas inte längre som en kostnad för småhus och därmed sänks värdet av åtgärderna. I den samhällsekonomiska analysen blir kost- nader för energideklarationer för småhus än mindre lönsamma, om enbart åtgärder inom steg 1 skulle utföras som ett resultat av dekla- rationer. I tabell 12.5 redovisas den diskonteringsränta vid vilken nettonuvärdet är noll, om hänsyn enbart tas till värdet av minskade energikostnader. Det innebär att resultatet kan värderas utifrån olika uppfattningar om vilken diskonteringsränta den samhällseko- nomiska kalkylen bör ha. Därutöver redovisas separat nuvärdet av de minskade koldioxidutsläppen. Dessa har diskonterats kalkylränta. Tabell 12.5 Resultatsammanställning samhällsekonomisk analys med antag- andet att samtliga åtgärder genomförs i respektive delsteg Diskonteringsränta om nettonuvärdet = 0, Värdering CO2-utsläpp (Mkr) Diskonteringsränta om nettonuvärdet = 0 Värdering CO2-utsläpp (Mkr) Diskonteringsränta om nettonuvärdet = 0 Värdering CO2-utsläpp (Mkr) Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag ECON:s slutsatser av den genomförda analysen med redovisade antaganden är att deklarationsinsatserna och effektiviseringsåtgär- derna totalt sett är klart lönsamma, även om effekterna av mins- kade koldioxidutsläpp inte räknas in. Det sammanlagda netto- nuvärdet är mycket stort, men till följd av de långa tidsperioder som det är frågan om blir valet av diskonteringsränta viktigt. I för- sta hand för småhusen kan detta ha betydelse, då åtgärderna där blir olönsamma vid en diskonteringsränta överstigande och med antagandet att alla åtgärder genomförs inkluderande de i steg 3, som har låg lönsamhet. Skadekostnaden för koldioxidutsläpp är som nämnts mycket osäker, men ger inom det antagna intervallet endast marginella till- skott i kalkylen och ändrar inte ECON:s slutsats. ECON påpekar dock att beräkningarna baseras på mycket förenklade antaganden och är behäftade med stora osäkerheter, varför resultaten bör betraktas som indikativa. Beräkningarna baseras på antagandet att energi- deklarationer leder till att åtgärder genomförs, som annars inte skulle ha genomförts. Vad gäller de antagna kostnaderna för att upprätta energideklarationer menar ECON att de är förhållandevis små i jämförelse med det totala nettonuvärdet av åtgärder. Detta innebär att endast en mindre andel av investeringarna måste vidtas för att deklarationsprogrammet skall kunna anses vara lönsamt. Förutom reducerade klimateffekter har minskade koldioxid- utsläpp även viktiga hälsoeffekter liksom effekter på jordbrukspro- duktiviteten, vars värde inte är medtagen i denna analys. Förekomsten av andra externa kostnader tas inte med i kalkylen. borde också energiskatter i produktionsledet ha räknats bort. Det finns enligt ECON inga starka argument för att hävda att dessa två faktorer exakt skulle ta ut varandra, men de är i vart fall två varandra motverkande faktorer som utelämnats. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Bedömning: En grov analys av de ekonomiska konsekvenserna visar att en ordning med energideklarering av byggnader kan motiveras från såväl privatekonomiska som samhällsekonomiska utgångspunkter. Analysen indikerar att ett deklarationsför- farande ger betydande ekonomiska bidrag, om det leder till energieffektiviserande åtgärder i stor omfattning som annars inte skulle ha genomförts. För småhus kan kostnaderna för att upprätta deklarationer vara kritisk i en ekonomisk kalkyl, sär- skilt när det gäller lönsamheten i enklare åtgärder med kort livslängd. För en samhällsekonomisk vinst krävs att åtgärder genomförs som leder till lägre energianvändning i småhusbeståndet. Det bör därför vara en central uppgift för att bidra till en utveckling av rationella hjälpmedel för deklarationsförfarandet utan att kvalitetskraven eftersätts. Kostnaden för deklarationsförfarandet betyder väsentligt mindre i en analys av lönsamheten i åtgärder för flerbostadshus och byggnader med lokaler. Det är dock inte sannolikt att om- fattande åtgärder med lång livslängd kommer att genomföras i någon större utsträckning, om de inte kan kombineras med andra ombyggnadsåtgärder eller kan stödjas ekonomiskt. Potentialen för energieffektiviserande åtgärder i bebyggelsen är svårbedömbar på grund av avsaknaden av systematiska studier under . Sannolikt kvarstår en betydande potential för den typ av åtgärder som energideklarationer kom- mer att rekommendera. Utfallet av en ordning med energidekla- rationer kommer att bli beroende av bl.a. energiprisernas ut- veckling, den tekniska utvecklingen och det allmänna intresset för energihushållningsfrågor. Det finns även starka motiv för att analysera förekommande hinder på marknaden och hur dessa hinder kan överbryggas. I analyserna redovisas dels privatekonomiska konsekvenser för byggnadsägare och dels de samhällsekonomiska konsekvenserna, om än i relativt grova drag. Med de begränsade kunskaper och erfa- renheter som finns tillgängliga om åtgärdskostnader, effekti- viseringspotential och framför allt i vilken utsträckning som bygg- Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag nadsägare kommer att vidta de åtgärder som föreslås, förefaller inte mer sofistikerade analyser vara motiverade . Det finns många faktorer som kan påverka det framtida utfallet. Hur stor är t.ex. den kvarvarande effektiviseringspotential som har identifierats? Här finns inte underlag för annat än en allmän diskussion. Det går inte att utläsa av tillgänglig statistik att det har genom- förts några mer omfattande energieffektiviseringar , vilket tyder på att tidigare uppskattad potential kvarstår. Om fasader har rustats upp i stor utsträckning och fönster har bytts ut utan att tilläggsisoleras, har den potentialen minskat.