sou · GSB361 · 2005-01-01 00:00:00 — Den verksamhet som är aktuell för innefattar framför allt myndighetsutövning och utåtriktad verk- samhet. Uppgifterna innefattar inte de kriterier som normalt ställs för att ledningsformen styrelse med fullt ansvar skall väljas. Sam- tidigt finns det många fördelar med den ledningsformen. Jag tänker främst på att en sådan ledning med bred kompetens har goda förut- sättningar för att kraftfullt styra verksamheten, bl.a. genom att sätta skarpa mål och prioriteringar för arbetet. Med en bra sammansatt styrelse – där bl.a. företrädare för rättsväsendet kunde ingå – skulle brottsofferfrågorna på ett helt annat sätt än kunna integreras i rättskedjan. Jag har ändå valt att inte föreslå en styrelse med fullt ansvar för del främst av det skälet att en sådan ledningsform framstår som för stor och kostsam för en myndighet av storlek. I bedömningen har jag också vägt in att det inte vore lämpligt att belasta en sådan styrelse med alla de bidragsärenden som följer av fondverksamheten. För den verksamheten behövs det även fort- sättningsvis ett särskilt organ. Ledningsformen myndighetschef och styrelse med begränsat ansvar för myndighetens verksamhet har sitt värde inte minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Lednings- formen kan vara önskvärd bl.a. där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myn- digheter är av särskild vikt (prop. 1997/98:136). Styrelsen leder inte verksamheten utan dess främsta uppgift är att stödja myndighets- chefen i arbetet med att utveckla myndighetens verksamhet mot de mål som riksdag och regering satt upp samt att fatta beslut i vissa specifikt angivna ärenden (SOU 2004:23). I valet mellan en styrelse med fullt ansvar och en styrelse med begränsat sådant, är i mitt tycke den förra formen att föredra. Styrelser med begränsat ansvar har en otydligare uppgift och roll. I Statskontorets rapport (2004:9) föreslås att ledningsformen styrelse med begränsat ansvar bör avvecklas. Statskontoret pekar bl.a. på att ansvar och engagemang i stor utsträckning går hand i hand, och att styrelsens engagemang ökar om den åläggs större an- svar. Jag delar den bedömningen och förordar därför inte ledningsformen styrelse med begränsat ansvar. framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation Ledningsformen enrådighetsverk bör övervägas om det finns be- hov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Enrådighets- formen bör användas för de myndigheter som har tydliga mål, är hårt reglerade eller har en verksamhet som i hög grad präglas av rutinärenden. Enrådighetsverken bör i allmänhet ha ett rådgivande organ, ett insynsråd, som skall komma med synpunkter på verk- samheten och fungera som ett bollplank för myndighetschefen (prop. 1997/98:136, SOU 2004:23 och Statskontorets rapport 2004:9). Statskontoret menar att insynsrådens roll är diffus och att deras möjligheter att påverka myndigheten och verksamheten varierar med ledamöternas personliga egenskaper, kunskap och engagemang. Statskontoret föreslår att insynsrådens roll och upp- gifter måste definieras om de skall finnas kvar. Ett enrådighetsverk kan antingen ha ett insynsråd där själva insynsuppgiften är den centrala eller ett insynsråd där den rådgivande funktionen är primär. Enligt Statskontoret bör regeringen i det förstnämnda fallet utse ledamöterna medan ledamöterna i ett rådgivande insynsråd bör kunna utses av myndighetschefen. Ledningsformen enrådighetsverk är enligt min bedömning den ledningsform som även framöver passar bäst för Brottsoffer- myndigheten. Myndighetschefen kan dock behöva råd och stöd. I första hand bör dock det behovet kunna tillgodoses inom myndigheten genom en väl fungerande ledningsgrupp. Jag vill därför inte nu föreslå att det inrättas ett insynsråd på myndigheten. I sammanhanget vill jag också understryka den betydelse den nuvarande generaldirektören har haft för att lyfta fram brotts- offerfrågorna i olika sammanhang. Ännu är dock frågorna inte så etablerade att verksamheten kan övergå i en mer förvaltande sådan. De personliga egenskaperna är därför väsentliga vid valet av ny myndighetschef. Med ledningsformen enrådighetsverk blir valet kanhända än viktigare. behöver en ut- åtriktad chef med ledaregenskaper och ett stort intresse för brotts- offerfrågor och kriminalpolitik. Den nya chefen bör också ha kompetens när det gäller myndighetsutövande uppgifter samt internationellt arbete. Även erfarenhet av att driva förändring- sarbete bör vara meriterande. framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation Mitt förslag och mina bedömningar: om brottsskadeersättning bör heta . Brottsskadelagens bestämmelser ger utrymme för nämnden att i större utsträckning än själv initiera vilka ärenden den skall pröva. Nämnden bestämmer själv sina närmare arbetsformer och rutiner. Dessa kan lämpligen framgå av en arbetsordning. om brottsskadersättning prövar ärenden om brottsskadeersättning enligt brottsskadelagen (13 §), om ärendena är av principiell betydelse eller annars av större vikt. Enligt samma bestämmelse får nämnden avgöra även andra ärenden om brottsskadeersättning. Av förarbetena (prop. 1998/99:41) framgår att avsikten med bestämmelsen var att skapa en möjlighet för nämnden att pröva ärenden i de fall sökande gav uttryck för att ansökan skulle prövas av nämnden. Vidare omprövar nämnden be- slut i ärenden som har fattats av generaldirektören eller någon annan tjänsteman vid myndigheten om sökanden begär det. Med anledning av de nya uppgifter på brottsskadeområdet som myndigheten kan komma att få (jfr kap. 6) kommer också nämnden att få nya uppgifter. Förutom nuvarande ärenden om brottsskadeersättning kommer nämnden alltså att pröva ärenden om ersättning för skyddsåtgärder, personsäkerhetsersättning samt ersättning till barn som bevittnar våld. Även för dessa ärenden bör gälla att de som skall prövas av nämnden om de är av principiell betydelse eller annars av större vikt. Nämnden bör ges namnet för att bättre spegla de uppgifter som nämnden har och kommer att få. Utöver omprövningar eller då sökanden gett uttryck för att ansökan skall prövas av nämnden är det med nuvarande ordning i huvudsak som styr nämndens verksamhet genom att vid de förberedande nämndsammanträdena bestämma vilka ärenden som nämnden skall pröva. Nämnden påverkar vilka ärenden den vill pröva endast i begränsad omfattning. Nämn- den är ett fristående organ även om den organisatoriskt ingår i myndigheten. Bl.a. utses ledamöterna av regeringen. Myndighets- chefen är inte ledamot i nämnden och formerna för beslutsfattande framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation m.m. är författningsreglerat (jfr brottsskadelagen, brottsskadeför- ordningen och instruktion) En sådan fri- stående nämnd med egen beslutanderätt borde enligt min mening i större utsträckning avgöra vilka ärenden som den skall hantera inom ramen för gällande lagstiftning. Enligt 13 § brottsskadelagen får nämnden – förutom ärenden som är av principiell betydelse eller annars av större vikt – avgöra även andra ärenden om brottsskade- ersättning. Bestämmelsen ger utrymme för nämnden att ta fler egna initiativ till vilka ärenden den vill pröva. Jag bedömer därför inte att någon lagändring behövs. En annan sida av nämndens självständighet är frågan om vilka som deltar vid nämndsammanträdena. Samtliga ledamöter och er- sättare kallas till sammanträdena. Ersättarna deltar i mån av tid, oavsett om den ordinarie ledamoten är med eller inte. Utöver dessa deltar vid sammanträdena generaldirektören, brottsskadechefen och samtliga beslutsfattare, både vid föredragningarna och vid överläggningarna. Även annan personal från myndigheten deltar, bl.a. informationschefen. Jag menar att detta kan ifrågasättas både ur lämplighetsaspekter och av prioriteringsskäl. Jag anser därför att det finns skäl att se över rutinerna vid nämndsammanträdena. Det är en fråga som bör ankomma på nämnden själv att göra. Förslags- vis kan nämnden bestämma sina närmare arbetsformer i en arbets- ordning. Nämnden är praxisbildande i fråga om brottsskadeersättning enligt brottsskadelagen. För att främja en enhetlig rättstillämpning publicerar myndigheten en referatsamling. Bl.a. mot bakgrund av de nya uppgifter som nämnden kommer att få bör enligt min mening nämnden överväga om det vore lämpligt att den i vissa fall gör mera generella ställningstaganden, exempelvis i fråga om ersättningsnivåer för vissa brottstyper. Några förändringar av nämndens verksamhet i övrigt med anledning av de nya ärendetyper som kommer att tillföras anser jag inte behöver göras. Nämndens sammansättning – med en ordförande och två vice ordföranden som enligt brottsskadelagen (1978:413) skall vara eller ha varit ordinarie domare – bör inte ändras. Nämndens ledamöter bör även fortsättningsvis utses av regeringen. För att skapa enhetliga be- dömningar i skadeärenden hos och , som handlägger särskilt svårbedömda fall, har framfört önskemål om att beredas tillfälle att föreslå en lämplig kandidat. framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation Mina förslag och bedömningar: Rådet för prövning av bidrag från brottsofferfonden bör byta namn till . Antalet ledamöter skall utökas till åtta. Nämnden prövar frågor om bidrag från brottsofferfonden. Nämnden bestämmer själv sina närmare arbetsformer och rutiner. Dessa kan lämpligen framgå av en arbetsordning. När brottsofferfonden inrättades anfördes att frågor om bidrag ur fonden borde avgöras av myndighetschefen eller av en annan tjänsteman. För att tillföra myndigheten professionell kompetens i fråga om underlag och stöd vid avgöranden av ärenden om bidrag ur fonden kunde det dock finnas behov av någon form av råd- givande organ. Den frågan överlämnades till myndigheten själv att bestämma. Därefter har genom ändringar i myndighetens instruktion 1995 införts en bestämmelse om att ett råd vid myndigheten skall pröva frågor om fördelningen av medel. förbereds fondansökningarna i två steg inom myndigheten, och därefter i ett särskilt beredningsorgan med representanter från rådet. Rådet prövar och beslutar i samtliga ärenden. När det gäller verksamhetsstöd och medel till vittnesstödsverksamhet har rådet fattat ett principbeslut om vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att erhålla stöd och med vilket belopp stödet skall utgå. De som efter ett förenklat ansökningsförfarande ansöker och uppfyller kriterierna erhåller därefter stödet. Enligt min bedömning fyller rådet en viktig funktion. Antalet fondansökningar har stadigt ökat och det kan förväntas att antalet kommer att öka ytterligare. Jag har tidigare föreslagit att myndig- heten även i fortsättningen skall vara ett s.k. enrådighetsverk, dvs. en myndighet utan styrelse. Det finns därför fortfarande behov av ett särskilt organ som kan pröva frågor om bidrag från brotts- offerfonden. anses att beteckningen råd bör reserveras till de organ vars centrala funktion är rådgivande. Eftersom organet i fråga har – och skall ha – en beslutande funktion bör det alltså inte benämnas råd. Jag föreslår därför att det skall heta . består rådet av generaldirektören som ordförande och fem andra ledamöter som utses av regeringen för en bestämd tid. framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation har i kapitel 12 bl.a. redogjort för att fondverksamheten behöver utvecklas på olika sätt. Det handlar bl.a. om att det behövs tydligare mål och prioriteringar för fondverksamheten samt bättre uppföljningar och utvärderingar. Jag har också föreslagit att inom ramen för de kriterier som gäller för bidragsgivningen bör kunna initiera egna projekt. Fonden kan där- med bli ett viktigt styrmedel för myndighetens verksamhet. Nämnden bör därför ha en breddad kompetens. Nämndens leda- möter kan förslagsvis liksom nu hämtas från bl.a. forskarvärlden, men nämnden bör också tillföras kompetens från de rättsvårdande myndigheterna och andra instanser som arbetar med brottsoffer- frågor. Jag vill här särskilt erinra om att jag har föreslagit att BRÅ bör vara representerat i nämnden av skäl som jag redogjort för i kapitel 9. En nämnd med en sådan sammansättning skulle skapa en stark plattform för samordning och samarbete. Jag föreslår att antalet ledamöter i nämnden utökas till åtta. Ledamöterna bör även fortsättningsvis utses av regeringen och generaldirektören bör vara nämndens ordförande. Nämnden skall vara beslutför med ordföranden och fyra andra ledamöter. För att inte nämnden i alltför hög grad skall belastas av fond- ansökningar av mer rutinartad karaktär, t.ex. ansökningar om verk- samhetsstöd till ideella organisationer, bör nämnden i en arbets- ordning eller i särskilda beslut kunna delegera beslutanderätten till generaldirektören eller annan anställd. Det är viktigt att säkerställa att fondansökningarna håller hög kvalitet. Detta gör sig särskilt starkt gällande när det gäller forsk- ningsprojekt. Därför bör nämnden med sin breda kompetens alltid besluta om bidrag till sådana projekt. Nämnden skall själv bestämma sina närmare arbetsformer och rutiner. Dessa kan lämpligen framgå av en arbetsordning för nämnden. Myndigheten bör omfattas av verksförordningens (1995:1322) bestämmelser om personalansvarsnämnd. framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation Av bestämmelserna om personalansvarsnämnd i verksförordningen (19 och 20 §§) framgår bl.a. att en myndighet skall ha en personal- ansvarsnämnd och att en sådan skall pröva frågor om skiljande från anställning i vissa fall, disciplinansvar, åtalsanmälan och avstäng- ning. Den skall handha bl.a. frågor som är av den art att de inte bör beslutas av generaldirektören ensam. Det har inte framkommit några skäl varför bestämmelserna i verksförordningen om personalansvarsnämnd inte bör vara tillämpliga på . Utredningen om en över- syn av verksförordningen har i betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) lämnat förslag till en ny myndighetsförordning. Jag utgår från att man vid den kommande beredningen av förslaget bevakar om förslagen föranleder någon ändring för del. Genusperspektivet skall genomsyra myndighetens verk- samhet. Med genusperspektiv menas i detta sammanhang att verksamheten skall utgå från kunskap om att kvinnors och mäns delaktighet i samhälle och arbetsliv inte är lika. Mer konkret innebär detta att det i verksamheten skall beaktas att kvinnor och män kan ha olika livs- och arbetslivserfarenheter som i sin tur kan påverka attityder till bl.a. utbildning, arbete och relationer eller till de verksamheter som myndigheten har i uppdrag att bedriva. Myndigheten skall vidare vara uppmärksam på förhållningssätt som bortser från behovet av fördjupad kunskap om de skilda villkor som kan gälla för kvinnor och män. Med ett genusperspektiv skall myndigheten skaffa sig kunskap som innebär att man bättre tar till vara allas erfarenhet och kompetens oavsett kön. Ett sådant förhållningssätt bidrar till att alla brottsoffers rättigheter, behov och intressen främjas. Ett genusperspektiv skall genomsyra både myndighetens interna verk- samhet och den utåtriktade. 2003-års BRÅ utredning föreslår att det föreslagna skall ha ett genusperspektiv i sin verksamhet vilket bl.a. innebär att framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation myndigheten särskilt skall redovisa och analysera frågeställningar uppdelade efter kön. Det kan t.ex. gälla kvinnors och mäns situa- tion som offer. Vidare framhålls att det är viktigt att statistiken redovisas och analyseras uppdelad efter kön. Om förslaget genomförs kan det komma att påverka verksamhet. Myndigheten kommer därmed att få ett bättre under- lag att arbeta efter. 13.2.6Några tankar om organisationen i övrigt bestämmer själv sin inre organisa- tion, med undantag för vad som sägs om och om fonden. Myndigheten skall själv – med undantag för den författnings- reglerade verksamheten hos de organ som prövar frågor om brotts- skadeersättning och fondansökningar – bestämma hur den skall organisera sin verksamhet (jfr 17 § verksförordningen [1995:1322]). Det ankommer också på myndigheten att själv fast- ställa sina rutiner och arbetssätt. I arbetet med denna utredning har jag gjort vissa iakttagelser som kanske kan vara till vägledning för myndigheten när den fram- över ser över sin interna verksamhet. Som jag redan inledningsvis har nämnt arbetar myndigheten fortfarande med ambitionen att all personal skall kunna arbeta med i princip alla på myndigheten förekommande uppgifter. Min be- stämda uppfattning är att det är dags att överge den modellen. Med det stora antal uppgifter av olika karaktär som myndigheten skall ansvara för framöver är det viktigt att varje befattningshavares upp- gifter renodlas så långt det är möjligt. Naturligtvis får en sådan renodling inte hindra ett väl fungerande ersättarsystem. Med tanke på de nya uppgifterna på brottsskadeområdet (jfr kap. 6) är det särskilt viktigt att se över brottsskadeverksamhetens arbetsformer och rutiner. Även antalet ärenden enligt brottsskade- lagen som myndigheten prövar beräknas öka . Enligt de uppgifter jag har in- hämtat upplever tjänstemännen arbetet som stressigt. framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation har jag uppmärksammat att det i beredningsjuristernas uppgift in- går att skriva förslag till beslut, men att de på grund av tidsbrist inte alltid hinner det. Jag bedömer att det här finns utrymme för effek- tivisering och rationalisering. Jag tänker bl.a. på den kontroll som beredningsjuristerna gör av de sökandes eventuella försäkrings- skydd. Det är ett arbetsmoment som tar mycket tid i anspråk. Jag har erfarit att myndigheten har etablerat kontakter med det skade- anmälningsregister som drivs av ett dotterbolag till . Detta – och andra liknande initiativ – kan leda till rationaliseringar av myndighetens utredningar av brottsskade- ärenden. Jag har också noterat att mycket tid för personalen på brotts- skadeenheten går åt till förberedande nämndsammanträden och sammanträden med nämnden. För beredningsjuristerna uppgår den sammanlagda tiden för att delta i de förberedande nämndsamman- trädena till ca . för besluts- fattarnas deltagande vid de förberedande nämndsammanträdena och vid nämndens sammanträden uppgår till ca . Det är självfallet viktigt att myndigheten har en enhetlig rättstillämpning och att beredningsjuristerna och beslutsfattarna är väl förtrogna med praxis, men det kan också finnas andra arbets- former och rutiner för att uppnå detta. är brottsskadeenheten organiserad i ett rotelsystem. Det är hämtat med förebild från de allmänna förvaltningsdomstolarna. Inom domstolsväsendet överges allt mer rotelsystemet till förmån för specialiserade enheter. Ett specialiserat arbetssätt medför ofta att verksamheten kan effektiviseras och handläggningstiderna kortas. När det gäller regressverksamheten har jag erfarit att myndig- heten har för avsikt att få till stånd rutiner som innebär att ett meddelande går ut till den skadeståndsskyldige redan när ersättning betalas ut till den skadelidande. Det är väsentligt att det arbetet kommer till stånd. Jag har också erfarit att det förutom arbetsbeskrivningen i arbetsordningen inte finns några särskilda styrdokument för verksamheten. Jag har också noterat att myndighetens arbetsordning inte är uppdaterad. Detsamma gäller styrdokumenten för arbetet med brottsofferfonden. Jag vill därför erinra om vikten av att hålla styr- dokument, arbets- och befattningsbeskrivningar och andra interna anvisningar aktuella. framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation Sammanfattningsvis anser jag att det finns goda skäl att tro att det finns utrymme för effektiviseringar, särskilt av brottsskade- verksamheten. När Brottsoffermyndigheten tilldelades de uppdrag som jag har redovisat i kapitel 11 tillfördes myndigheten anslag med de belopp som avsattes för de särskilda uppdragen. Något krav på särredovis- ning av medlen var inte aktuellt. Jag vill ändå erinra om att en tydlig resursredovisning av kostnader gynnar en god intern kontroll. Jag har också erfarit att myndigheten har för avsikt att utveckla ett mer detaljerat tidredovisningssystem. Mina förslag innebär att myndighetens nuvarande resurser måste förstärkas, främst i form av ytterligare personal. Jag bedömer att det finns ett visst utrymme för omdisponeringar inom myndig- heten och jag vill inte heller utesluta att det finns en viss rationali- seringspotential. Vissa kompetensutvecklingsinsatser kommer också att behövas. Nedan redovisar jag närmare hur jag ser på resursbehoven för de olika uppgifterna och ansvarsområdena. Jag vill här konstatera att det inte har gått att få fram några helt säkra uppgifter om hur myndigheten fördelar sina resurser. Det finns inget redovisningssystem eller liknande som visar vilka resurser de olika verksamheterna har. Därmed kan det inte heller kontrolleras vilka myndighetens faktiska kostnader är för t.ex. de olika regeringsuppdragen då kostnaderna inte särredovisas. Myndigheten har också lämnat olika uppgifter om vilka resurser de olika verksamheterna kräver. Detta har försvårat mina beräkningar som därför inte bygger på ett helt tillförlitligt underlag. I kapitel 4 har jag föreslagit att myndigheten får en samordnings- uppgift för brottsofferfrågorna. I uppgiften ligger bl.a. att aktivt följa hur kunskapen om brottsofferfrågor utvecklas vid myndighe- terna i rättskedjan och hos övriga som kommer i kontakt med brottsoffer. Myndigheten skall även med sin kunskap och kompe- tens finnas som en resurs i deras arbete. Mitt förslag om att brotts- framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation offer skall kunna vända sig till myndigheten med klagomål innebär också att myndigheten kan antas få utökade arbetsuppgifter. Om mina förslag genomförs innebär det att myndigheten kommer att få vissa utvidgade arbetsuppgifter som kräver resurs- tillskott. Myndigheten utför dock många uppgifter som ligger nära dessa nya uppgifter. När det gäller myndighetens upp- gift att ta emot klagomål är det svårt att uttala sig om belast- ningen för myndigheten utöver de resurser som den nuvarande servicetelefonen förfogar över. Jag beräknar resurstillskottet till två årsarbetskrafter. Hanteringen av brottsskadeärenden m.m. För att så långt som möjligt lindra skadeverkningarna av brott är det viktigt att ärenden om brottsskadeersättning prioriteras och handläggs så snabbt som möjligt. En stor del av personalstyrkan, minst 17 årsarbetskrafter av totalt 41, används också till brotts- skadeverksamhet. Det är enligt min bedömning en riktig priorite- ring. Myndigheten bedömer att de brottsskadeärenden som myn- digheten hanterar kommer att öka. har antalet brottsskadeärenden ökat . Myndigheten kommer att med anledning av de nya uppgifter på området som den kan beräknas få behöva ytterligare resurser (jfr kap. 6). Jag bedömer behovet till drygt en årsarbetskraft. Därtill kommer den årsarbetskraft som har beräknat att myndigheten behöver. Under mitt arbete med upp- draget har jag gjort vissa iakttagelser bl.a. när det gäller myndighe- tens handläggningsrutiner av brottsskadeärenden. Min bedömning är att verksamheten ytterligare kan rationaliseras med förenklade rutiner och arbetssätt. Utöver detta kan dock myndigheten fram- över behöva ytterligare personalresurser för det ökande antalet brottsskadeärenden. Att staten återkräver utbetalad brottsskadeersättning är en viktig och angelägen uppgift. Som jag redovisat i kapitel 7 handlägger myndigheten regressärenden . Jag har därför före- framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation slagit att regressverksamheten byggs ut, struktureras och utvecklas samt att det görs en extra satsning för att komma i kapp med ärendehanteringen. förfogar regressverksamheten över ca tre årsarbetskrafter i form av en verksamhetsansvarig på deltid, en handläggare på deltid samt fem på timbasis anställda juriststudenter.