sou · GSB3132 · 2005-01-01 00:00:00 — Dessa personer kan i viss mån ha bidragit till utredningen och det bedöms finnas goda utsikter att deras medverkan skall kunna leda till att permanent uppehållstillstånd beviljas framöver. För dessa personer bör det finnas möjlighet att beviljas ytterligare ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd. Det är emellertid inte rimligt att de beviljas tidsbe- gränsade uppehållstillstånd hur länge som helst. Det bör därför finnas en yttersta tidsgräns för hur länge en person får beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till klarläggandet av sin identitet och resväg. Som har redovisats9 upphör ett beslut om avvisning eller utvisning, som inte har meddelats av allmän domstol, att gälla om det inte har verkställts från det att beslutet vann laga kraft. Om utlänningen inte själv har orsakat att verkställigheten har dragit ut och preskription inträtt lämnas normalt ett permanent uppehållstillstånd. Dessa regler om s.k. verkställighets- preskription kan därför tjäna som utgångspunkt vid bedömningen av vilken yttersta tidsgräns som är rimlig. 9 Se avsnitt 3.2.5. Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och Dessutom måste hänsyn tas till EG-direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare. Direktivet är visserligen ännu inte gällande rätt i , men skall vara genomfört i nationell lagstift- ning . Som har redovisats10 är direktivet tillämpligt på tredjelandsmedborgare – dock inte flyktingar eller personer som är på annat sätt skyddsbehövande – som är lagligen bosatta i en medlemsstat. Enligt direktivet har en tredjelandsmedborgare som har varit lagligen bosatt i en medlems- stat rätt att beviljas ställning som varaktigt bosatt. Ställning som varaktigt bosatt är permanent. En absolut, yttersta tidsgräns som de tidsbegränsade uppehållstillstånden skulle kunna avse är alltså . Reglerna och praxis om s.k. verkställighetspreskription innebär som ovan konstaterats att en person som har fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som huvudregel får permanent uppehållstillstånd om beslutet inte har kunnat verkställas från att det vann laga kraft. Att ha en längre, yttersta tidsgräns för personer som faktiskt beviljats – om än ett tidsbegränsat – uppehållstillstånd är inte rimligt. Med hänsyn till detta och då det inte framkommit något bärande skäl för att ha en kortare yttersta tidsgräns, anser utredningen att är en lämplig yttersta tids- gräns. Det skall här understrykas att även om en person har haft tids- begränsat uppehållstillstånd är det inte givet att han eller hon beviljas permanent uppehållstillstånd. Det kan t.ex. vara så att personen – trots en tidigare god prognos om medverkan – inte har fortsatt att bidra till utredningen om sin identitet och resväg. Det kan också vara så att utredningen har visat att den tidigare bedöm- ningen att det fanns tillräckliga skäl för uppehållstillstånd var fel- aktigt. Den aktuella personen bör i sådana fall få avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd. Det sagda utesluter emellertid inte att uppehållstillstånd beviljas av andra skäl, t.ex. på grund av familjeanknytning eller av humanitära skäl. 10 Se avsnitt 3.3.2. Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och En person som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg skall ha rätt till insatser enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av mot- svarande karaktär. En person som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg bör bo i anläggning och inte ha rätt till bostadsersättning för eget boende. Överenskommelsen mellan staten och om hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl. bör utökas till att omfatta även de som beviljas tidsbegränsade uppehålls- tillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg. En person som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg bör inte kunna undantas från kravet på arbetstillstånd. Ifrågavarande person bör inte heller kunna beviljas arbetstillstånd. Som redogjorts för i avsnitt 7.2 kan tidsbegränsade uppe- hållstillstånd i sig tänkas motivera vissa personer att medverka till att klarlägga sin identitet och resväg. För att en väsentligt andel av de asylsökande m.fl. skall förmås att medverka i denna process måste emellertid de tidsbegränsade uppehållstillstånden förstärkas med andra åtgärder. De tidsbegränsade uppehållstillstånd som meddelas i de aktuella fallen har sin grund i en bristfällig utredning om identitet och resväg. Det råder fortfarande en osäkerhet kring om dessa personer skall få tillstånd att permanent bosätta sig i . Det är därför inte rimligt att de fullt ut omfattas av alla sociala rättigheter som normalt tillkommer de utlänningar som inleder en permanent Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och bosättning i landet. De måste däremot få en rimlig levnadsnivå och en meningsfull vistelse i även de har tidsbe- gränsade uppehållstillstånd. Det förefaller därför rimligt att ifråga- varande personer fortsätter att i allt väsentligt behandlas som asyl- sökande. Deras förhållanden bör därför även efter det att de har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd regleras av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Däremot kan dessa personer komma i fråga när det gäller andra sociala insatser. Det är viktigt att de aktuella personerna – de har beviljats uppehållstillstånd – i största möjliga mån finns tillgängliga för medverkan till utredningen om sin identitet och resväg. Med tanke på att det rör sig om personer som inte har styrkt – eller ens i tillräcklig mån velat medverka till att styrka – sin identitet är det även av säkerhetsskäl viktigt att veta var dessa befinner sig. Med hänsyn till detta förefaller det lämpligt att den som beviljas tidsbe- gränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg bor på anläggning. Staten bör åtminstone inte stimulera dessa personer att välja eget boende. De bör därför inte ha rätt till bostadsersättning. Som har redovisats11 lämnas hälso- och sjukvård till asyl- sökande m.fl. med stöd av en överenskommelse mellan staten och . Denna överenskommelse går utöver lands- tingens offentligrättsliga åtaganden. Överenskommelsen innebär att det endast är vård som kan skjutas upp som vuxna inte får. De barn som omfattas av överenskommelsen har däremot under hela sin vistelse i rätt till samma hälso- och sjukvård samt tand- vård som barn som är bosatta här. Detsamma bör gälla personer som får tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om identitet och resväg. Överenskom- melsen mellan staten och bör därför kompletteras så att den omfattar även de som beviljas tidsbe- gränsade uppehållstillstånd på denna grund. 11 Se avsnitt 5.2.4. Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och Barn och ungdomar med tidsbegränsade uppehålls- tillstånd av detta slag bör också – precis som andra barn som omfattas av LMA – få tillgång till utbildning inom det offentliga skolväsendet, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg på i huvud- sak samma villkor som gäller för barn som är bosatta i . De aktuella personerna medverkar inte till utredningen om sin identitet och resväg. Det kommer därför i flertalet fall att råda osäkerhet om vilka de är och sålunda också kring vilken utbildning och arbetslivserfarenhet de har. Många arbetsplatser kan – framför allt av arbetsmiljö- och säkerhetsskäl – vara direkt olämpliga för dessa personer. Personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg bör därför inte kunna undantas från kravet på arbets- tillstånd. De bör inte heller kunna beviljas arbetstillstånd. En person som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg skall inte folkbokföras i . En person som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg skall inte heller anses bosatt i enligt socialförsäkringslagen . Flera rättigheter och skyldigheter är beroende av folkbokföringen. Många sociala förmåner är på ett eller annat sätt kopplade till bosättningsbegreppet i folkbokföringslagen. Detta gäller t.ex. barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd. Om en person inte folkbokförs kommer denne inte heller att ha rätt till samma för- måner som personer som anses vara bosatta i . Bristande folkbokföring innebär också en rad begränsningar i vardagen. Banker utfärdar normalt inte kreditkort till personer som inte är folkbokförda i . De erbjuder för det mesta inte heller sina Internettjänster åt dessa personer. Det är dessutom i princip omöj- ligt att få banklån eller andra krediter. Det kan vidare vara svårt att få teckna abonnemang för mobiltelefon, kabel-TV eller Internet. Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och Det kan också vara problematiskt att hyra video- eller eller prenumerera på tidningar. När det gäller telefonabonnemang tas en depositionsavgift ut för personer som inte är folkbokförda i landet. Som har framgått anser utredningen inte att det är rimligt att personer som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg skall ha rätt till samma sociala förmåner som personer som är bosatta i landet. Ett sätt att åstadkomma detta författ- ningstekniskt är att inte folkbokföra dessa personer. Denna lösning har tidigare valts när det gäller personer som beviljas uppehålls- tillstånd med eller efter tillfälligt skydd vid massflykt. En annan lösning – som har förespråkats av utredningens experter från och Skatte- verket – skulle vara att i samtliga författningar som reglerar sociala förmåner av olika slag m.m. undanta den avsedda personkategorin. Reglerna om folkbokföring är tämligen enhetliga. Den som avser att tillbringa i skall normalt anses bosatt här som vistelsen är tänkt att vara. Undantag från denna regel görs endast för utlänningar som är skyldiga att ha uppehålls- tillstånd men saknar ett sådant, utlänningar som har beviljats uppe- hållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd och den som tillhör en främmande makts beskickning eller dess betjäning eller som avses i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Att göra undantag från huvudregeln om folkbokföring kräver därför starka skäl. Folkbokföring innebär fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och vissa andra förhållanden. Registreringen av identitetsuppgifter m.m. är tänkt att innefatta en viss prövning av uppgifterna12.När det gäller dokumentlösa utlänningar har myndigheterna emellertid ofta endast den aktuella personens egna uppgifter att gå efter. Uppgifter om personens identitet och andra förhållanden som registreras får då helt grundas på obestyrkta uppgifter. Som redogjorts för13 innebär detta att det genom folkbokföringen utan större problem går att byta identitet. Detta medför många problem och utgör bl.a. en stor säkerhetsrisk. Redan av detta skäl finns det starka skäl som talar mot att folkbokföra personer som inte har styrkt – eller ens har velat medverka till att styrka – sin identitet. 1994/95:94 s. 14. 13Se avsnitt 2.4 och 7.1. Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och Till detta kommer att det även är en fördel för folkbokföringen om uppgifterna om en person är klara och tillförlitliga. Dessutom innebär ju det tidsbegränsade uppehållstillståndet att det fort- farande råder osäkerhet om de aktuella personerna skall få tillstånd att permanent bosätta sig i . Det primära syftet med att göra undantag för personer som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg är vidare att dessa personer inte skall omfattas av samma sociala förmåner m.m. som i landet bosatta personer. Samma huvudsakliga skäl åberopades för undantaget från folkbokföringen för personer med uppehålls- tillstånd med eller efter tillfälligt skydd. Detta talar med ytterligare styrka för att det nu aktuella undantaget också bör ske genom ett undantag från folkbokföringen. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att en undantagsbestämmelse i folkbokföringslagen framstår som det klart mest lämpliga alternativet eftersom denna konstruktion redan finns i folkbokföringslagens 4 § andra stycke för personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehålls- tillstånd efter tillfälligt skydd. Med hänsyn till att den enskildes identitet i princip skall vara styrkt även vid tilldelning av samordningsnummer14 bör de perso- ner som lämnas tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg inte heller komma i fråga för sådana nummer. För polis- och skatteändamål får emellertid en tilldelning ske även om identiteten inte är styrkt. Det bör inte finnas någon rätt att överklaga tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till klar- läggandet av identitet och resväg. Beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till klarläggandet av identitet och resväg kommer säker- ligen ofta att grunda sig på en svår sammanvägning av en rad olika 14 Se avsnitt 4.3. Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och Detta talar med viss styrka för att ett sådant beslut bör kunna överklagas. En utlänning som har sökt permanent uppehållstillstånd men endast beviljats ett tidsbegränsat tillstånd har emellertid inte någon möjlighet att överklaga beslutet.15 Om ett beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till klarläggandet av identitet och resväg skulle kunna överklagas skulle detta med andra ord innebära ett avsteg från den princip som gäller beträffande vad som i övrigt gäller tidsbegränsade uppehålls- tillstånd. Beslut i fråga om flyktingförklaring16 och om nedsättning av dagersättning enligt LMA17 kan emellertid överklagas. Detta inne- bär att den aktuella personen i realiteten kan överklaga den bedöm- ning som gjorts om hans eller hennes medverkan till utredningen om identitet genom att överklaga något av dessa beslut. Mot denna bakgrund bör det inte finnas någon rätt att överklaga tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till klarläggandet av identitet och resväg. Det bör införas en generell underrättelseskyldighet till Migra- tionsverket beträffande identitetshandlingar och resehandlingar. Denna fråga bör utredas särskilt. Det har framkommit att framför allt identitetshandlingar som inte har förevisats av asylsökande m.fl. för ibland uppvisas i andra sammanhang, t.ex. i samband med hinders- prövning och vid polisens trafikkontroller. kommer dessa uppgifter sällan till kännedom. Det vore önsk- värt om samarbetet mellan och olika myndig- heter, framför allt Polisen, och , kunde öka. Uppgifter om identitets- och resehandlingar borde i större utsträckning – när sekretess inte hindrar det – kunna lämnas till . En generell underrättelseskyldighet till Migra- tionsverket bör införas beträffande dessa handlingar. 1996/97:25 s. 292. 167 kap. 4 § UtlL. 1722 § LMA. Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och innefattar emellertid komplicerade bedömningar bl.a. i olika sekre- tessfrågor. Med hänsyn till den begränsade tid som utredningen har till sitt förfogande, har utredningen inte möjlighet att lämnas något förslag i denna del. Denna fråga bör i stället utredas särskilt. 8 Konsekvenser och genomförande Om antalet asylsökande och slutligen beviljade permanenta uppehållstillstånd inte minskar på grund av förslagen, med- för dessa en marginell kostnadsökning för staten. Om antalet asylsökande och slutligen beviljade permanenta uppehållstillstånd minskar på grund av förslagen uppstår en kostnadsminskning för staten. Förslagen kommer att medföra ökade kostnader för Migra- tionsverket de berörda personerna är bosatta i anläggningsboende. Denna kostnadsökning kommer för staten i sin helhet att kompenseras eller skjutas upp efter- som schablonersättning till kommunerna för samma perso- ner uteblir . beviljas de personer som nyordningen berör permanenta uppehållstillstånd. Ansvaret för dem övergår då till de kommuner som personerna bosätter sig i. Staten kompenserar kommunerna för dessa kostnader i form av schablonersättning enligt förord- ningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. uppstår kostnader för för anläggningsboende. Boendedygnskostnaden beräknas normalt till . I boendedygnskostnaden ingår personalkostnader, lokal- kostnader, varor, tjänster, resor, sjukvård, skola, omsorg, ersätt- ningar och bidrag till utlänningen. Med hänsyn till att flertalet av de aktuella personerna förmodas få nedsatt dagersättning på grund av att de försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet, beräknas dygns- kostnaden emellertid i dessa fall till (– i nedsatt dagersättning). För en beskrivning av kostnaderna under vistelse- tiden vid olika inströmningsnivåer, se nedan under tabell 8.1. Kostnader under olika långa vistelsetider för personer med tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av bristande med- verkan till utredningen om sin identitet och resväg. I samtliga scenarier antas att av de asylsökande kommer att beviljas sådana uppehållstillstånd. En stor del av de personer som beviljas permanenta uppehålls- tillstånd kommer framöver att under maximalt (två plus ) beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. En uppskattning av detta antal blir 1 600 personer baserat på dagens utfall (statistik från ). Kostnaden för dessa personer vilar på med samma boende- dygnskostnad som ovan. kommer merparten av dessa personer att ha lämnat system. En del av dem kommer att ha beviljats permanenta uppehållstillstånd i . En del av dem kan emel- lertid ha fått avslagsbeslut beträffande sin ansökan om uppehålls- tillstånd. I det sist nämnda fallet kommer statens kostnader för schablonersättning till kommunerna att minska. För en beräkning av de minskade kostnaderna för schablonersättning, se nedan under tabell 8.2. Minskning av schablonersättning för de personer som inte får permanent uppehållstillstånd efter att ha haft tids- begränsat uppehållstillstånd på grund av bristande medverkan till utredningen om sin identitet och resväg. Schablonbeloppet mot- svarar belopp. Ej PUT efter TUT Ej PUT efter TUT Minskad schablonersättning vid (mnkr) Minskad schablonersättning vid (mnkr) Enligt utredningens bedömning kommer reformen att innebära dels att antalet asylsökande går ned, dels att antalet slutligen beviljade permanenta uppehållstillstånd minskar. Dessa effekter sammantaget medför att statens kostnader för ändamålet minskar. Om dessa effekter uteblir uppstår en marginell kostnadsökning för staten. utgifter ökar dock under den utökade tid de berörda personerna finns i mottagnings- system. Utredningens förslag bedöms öka möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens förslag antas inte i övrigt ge några konse- kvenser av det slag som anges i kommittéförordningen (1998:1474). Utredningens förslag har som syfte att bidra till att asylsökande m.fl. skall förmås att medverka till utredningen om sin identitet och resväg. Förslagen kommer enligt utredningens bedömning bl.a. att innebära att en större andel av de som beviljas uppehållstillstånd i kommer att ha identifierats. Identitetsfastställelse under- lättar de aktuella personernas integration i det svenska samhället. Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen kommer därför också enligt utredningens bedömning att öka. De framlagda förslagen bör inte ha någon betydelse för de övriga områden som nämns i 15 § kommittéförordningen, dvs. för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags och för jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen bör kunna träda i kraft . En ansökan om uppehållstillstånd som har getts in till före ändringen i utlänningslagen trätt i kraft bör prövas enligt äldre bestämmelser. Förslagen bör kunna träda i kraft . Bestämmelsen om att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas utlänning som inte har medverkat till att klarlägga sin identitet och resväg bör inte tillämpas beträffande ansökningar om uppehålls- tillstånd som har getts in till före bestämmelsen trätt i kraft. Övergångsbestämmelser i övrigt behövs inte. 9.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att en utlänning som inte medverkar till utredningen om sin identitet och resväg får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. I första stycket förskrivs just att tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges en utlänning som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och resväg. Vad som krävs av den som söker uppehålls- tillstånd är att han eller hon i största möjliga mån aktivt medverkar till utredningen om sin identitet och resväg. Utlänningen bör för- söka skaffa fram handlingar som kan styrka identiteten och res- vägen. En utlänning som – trots upprepade uppmaningar om att försöka använda de möjligheter som finns – systematiskt underlåter detta kan inte anses medverka till utredningen om sin identitet och resväg. Det räcker inte heller att en person påstår sig vara villig att medverka till att hans eller hennes pass eller annan identitets- handling eller resehandling visas upp. Det bör i stället krävas av utlänningen att denne i sitt handlande visar att viljan att medverka är uppriktig. Det kan röra sig om allvarliga försök att gå tag på släktingar eller vänner som i sin tur skulle kunna hjälpa utlänningen att sända hit identitetshandlingar som har blivit kvar i hemlandet. Fall när det framstår som uppenbart att utlänningen ljuger om att han eller hon saknar passhandling och resehandlingar bör också bedömas som bristande medverkan till utredningen om identitet och resväg. Detsamma gäller en allmänt bristande vilja att lämna information till stöd för bedömningen av om en uppgiven identitet eller resväg är riktig. I andra stycket anges att första stycket inte gäller utlänningar som beviljas uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen (UtlL), dvs. de som beviljas asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. I tredje och fjärde styckena föreskrivs hur tidsbegränsningen av uppehållstillstånd skall göras. Enligt tredje stycket skall de tids- begränsade uppehållstillstånden avse . Om det föreligger synnerliga skäl får dock en utlänning enligt fjärde stycket ges ytter- ligare ett tidsbegränsat uppehållstillstånd . Den maximala tid, som tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av denna bestämmelse kan avse, är alltså . Med synnerliga skäl markeras att bestämmelsen i fjärde stycket är tänkt att tillämpas med stor restriktivitet. Det kan röra sig om personer som i viss mån har medverkat till klarläggandet av sin identitet och resväg och beträffande vilka det bedöms finnas goda utsikter att deras med- verkan skall kunna leda till att permanent uppehållstillstånd beviljas framöver.