sou · GSB374d2 · 2005-01-01 00:00:00 — har dock bemyndigande att bevilja arbetstillstånd i vissa fall och att avslå arbetstillstånd för vissa yrkeskategorier. Det råder vissa avgräns- ningsproblem med att bestämma vilka fall som inryms under bemyndigandena. Inom AMS har gjorts en översyn av bemyndigandena i samarbete med och . En av de kategorier där självständigt kan besluta om arbetstillstånd är tillfällig brist dvs. yrken där det råder tillfällig brist på arbetskraft. AMS beslutar vilka yrken som kan hänföras till kategorin tillfällig brist och kan därefter bevilja ansökningar avseende dessa yrken om övriga förut- sättningar är uppfyllda. Arbetstillstånd för tillfällig brist kan bevil- jas för maximalt arton månader. Normalt beviljas först som grund och därefter kan sökanden begära förlängning upp till totalt arton månader. Handläggningstiden för ärenden om arbetstillstånd ligger på . Frågor om svenskt medborgarskap handläggs på en särskild enhet inom , medborgarskapsenheten. Medborgarskapsenheten har cirka sjuttio personer anställda. Enheten är fördelad på tre grupperingar med varsin chef och en enhetsexpert. Det finns totalt fjorton beslutsfattare, cirka trettio- fem handläggare och cirka femton assistenter. Fem personer arbe- tar enbart med anmälningsärenden. Svenskt medborgarskap kan erhållas antingen genom s.k. natura- lisation eller genom ett anmälningsärende. Med naturalisation menas att en person blir svensk medborgare genom att ansöka om svenskt medborgarskap. Anmälningsärenden är en förenklad form av ansökan och innebär att svenskt medborgarskap beviljas om vissa förutsättningar är uppfyllda. I motsats till naturalisation, där ansökan prövas från fall till fall, finns en ovillkorlig rätt att få svenskt medborgarskap om förutsättningarna för anmälan i lagen är uppfyllda. De som under vissa angivna förutsättningar kan få svenskt medborgarskap genom anmälan i stället för naturalisation är nordiska medborgare samt barn eller ungdomar . Båda typerna av ärenden handläggs av Medborgarskapsenheten. Antalet inkomna ärenden varierar något men ligger på drygt 30 000 ärenden . Av dessa rör merparten, över 25 000 ärenden, naturalisation. Resterande ärenden, anmälnings- ärendena, är mindre omfattande och handläggs separat. Totalt avgörs ungefär lika många ärenden som antalet nyinkomna ärenden. och finns en balans på cirka 20 000 ärenden. Då ett nytt ärende kommer in sorteras det till att börja med som anmälningsärende eller naturalisationsärende. Naturalisationsären- dena sorteras i sin tur i s.k. direktärenden och s.k. normalärenden. Med direktärenden avses naturalisationsärenden där sökanden kommer från vissa länder för vilka utredningen är enklare. På grund av de höga ärendebalanserna är handläggningstiderna relativt långa för de s.k. normalärendena. Handläggningstiden ligger för dessa . För anmälningsärendena är den genomsnittliga handläggningstiden cirka och för direktärendena cirka . Medborgarskapsärendena är belagda med en ansökningsavgift på . Avgiften betalas inte tillbaka även om det blir ett avslags- beslut i ärendet. För slutgiltig prövning av ärendet krävs också att sökandens pass ges in till Medborgarskapsenheten. På grund av de långa handläggningstiderna i normalärendena begärs passet dock in först när det närmar sig beslut i ärendet. Under handläggningen görs kontroller av sökanden i olika register. Om det kommer fram något anmärkningsvärt bereds sökanden tillfälle att yttra sig över uppgifterna. Sökanden kan även föreläggas att komplettera ansökan i andra avseenden. I de fall det är möjligt begärs kompletteringarna in per telefon, annars skriftligen. Från medborgarskapsenheten eftersträvas dock att ansökningshandlingarna skall vara tydliga och klart tala om vilka uppgifter som sökanden behöver lämna. Muntlig handläggning är mycket sällsynt. I de fall det har förekommit har sammanträdet syftat till att utreda sökandens identitet. På grund av de långa väntetiderna har en generös förtursprövning utvecklats, detta för att undvika ytterligare fördröjning genom att behöva göra en ingående prövning av skälen för förtur i varje enskilt ärende. Utöver ovan nämnda ärenden finns också några till antalet mindre ärendekategorier. En av dessa är bibehållande av svenskt medborgarskap med några hundra ärenden . En annan är befrielse från svenskt medborgarskap. En särskild handläggning gäller för ärenden då sökanden har tillhört någon organisation som misstänks för krigsbrott. Dessa överlämnas till regeringen för en diskretionär prövning av medborgarskapsfrågan. Naturalisationsärenden som leder till avslagsbeslut kan över- klagas till . Undantag gäller för s.k. säkerhets- ärenden, dvs. ärenden där har hörts och avstyrkt bifall. Besluten i dessa ärenden överklagas till regeringen. Överklagande- frekvensen i avslagsbeslut ligger totalt på cirka 50–. Tillståndsenheten handlägger ärenden om främlingspass och rese- dokument enligt 1 kap. 10–14 §§ UtlF. Personer som ansöker om främlingspass måste komma till enheten personligen bl.a. för att fylla i ett ansökningsformulär samt s.k. passunderlag. Vid förlängning får kravet på personlig inställelse efterges. Ansökan bör bl.a. innehålla underskrift av sökanden, fotografi, personbevis, handlingar som kan styrka sökandens iden- titet etc. Inför utfärdande av pass ska identiteten alltid i möjligaste mån klarläggas, om detta inte är gjort i tidigare utredningar. Det är sökanden som har bevisbördan för att styrka sin identitet. ankommer på den som handlägger ansökan om främlingspass att självständigt bedöma om anteckning ska göras om att identiteten inte är styrkt, s.k. id-anteckning. Om det skall föras in en id- anteckning i det beviljade passet skall det framgå av beslutet vilka handlingar sökanden har gett in och varför de åberopade hand- lingarna inte anses styrka identiteten. En id-anteckning kan inte överklagas särskilt. Ansökan om främlingspass är som huvudregel avgiftsbelagd, även vid förlängning av giltighetstiden för ett gammalt pass. Arbetet med främlingspassen medför en stor arbets- anhopning för tillståndsenheten. Ansökningsförfarandet för resedokument är det samma som för främlingspass. Även resedokument kan förses med anteckning att identiteten inte är styrkt. För utfärdande av resedokument tas en expeditionsavgift ut. Beslut om att avslå ansökan om resedokument kan enligt 7 kap. 4 § UtlL överklagas till . Ärenden om uppehållstillstånd som grundas på hand- läggs inom tillståndsenheten. Region har en egen EES- grupp med personer som enbart handlägger EES-ärenden. Inom övriga regioner finns enstaka handläggare som enbart arbetar med EES-ärenden, men det vanligaste är att handläggare och besluts- fattare på tillståndsenheten arbetar parallellt med EES-ärenden och andra tillståndsärenden. Inom EES-ärendena finns flera kategorier av sökande: de som åberopar anknytning till EES-medborgare eller någon som vistas här med permanent uppehållstillstånd, arbetstagare eller egna före- tagare, tillhandahållare eller mottagare av tjänst, pensionärer, andra som har tillräckliga medel för sin försörjning och studerande. I fall där anknytning till EES-medborgare åberopas görs ingen prövning av seriositet i förhållanden utan ett femårigt uppehållstillstånd kan beviljas direkt, på samma sätt som för övriga kategorier av sökan- den. EES-ärendena skall handläggas skyndsamt och har därigenom förtur i handläggningen gentemot andra tillståndsärenden. Hand- läggningstiden varierar och i vissa fall kan beslut meddelas omedel- bart då ansökan kommit in. En genomsnittlig handläggningstid uppgår dock . Ofta beror fördröjningar på att sökanden behöver komplettera sin ansökan med ytterligare hand- lingar. Förfarandet är skriftligt och sökanden har att visa att han eller hon uppfyller tillståndskraven. Det är relativt vanligt med ofull- ständiga ansökningar. Vid ofullständiga ansökningar skickas ett kompletteringsföreläggande. Följs inte detta skickas en påminnelse och kommer det inte in något svar därefter avskrivs ansökan. Om tillstånd beviljas utformas beslutet helt kortfattat och utan skäl. Avslås ansökan är beslutet dock motiverat utifrån de enskilda omständigheterna. Andelen avslag är relativt låg, cirka en procent av samtliga ärenden. I vissa fall kan sökanden uppfylla kraven för uppe- hållstillstånd enligt både utlänningslagen och . Det finns inget hinder mot att en sådan person beviljas dubbla tillstånd och inte heller någon grund för att återkalla det ena tillståndet på grund av att ett annat tillstånd beviljas. Frågan blir främst aktuell då en person som har tillstånd enligt det ena regelverket ansöker om tillstånd enligt det andra25. Det kan i vissa fall ändå finnas grund för att avslå ansökan om permanent uppehållstillstånd för en person som har EES-tillstånd, nämligen då en tredjelandsmedborgare, som är gift med en EES- medborgare och vistas här med EES-tillstånd, ansöker om perma- nent uppehållstillstånd. Den tid om två års vistelse som normalt räcker för att bevilja permanent uppehållstillstånd vid uppskjuten invandringsprövning kan nämligen inte tillämpas vid vistelse som grundats på ett EES-tillstånd. Det får i stället avgöras från fall till fall om den anknytning som har uppkommit kan anses tillräcklig för att bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Utöver portalbestämmelsen i 1 kap. UtlL finns ytterligare en bestämmelse som behandlar prövningen i ärenden enligt utlän- ningslagen som rör barn, nämligen 11 kap. 1 a § UtlL. Denna bestämmelse rör handläggningen av barnärenden och stadgar att det vid bedömningen av frågor om tillstånd enligt utlänningslagen normalt skall klarläggas vad barnet har att anföra. Barnets syn- punkter skall inhämtas om det inte är olämpligt och det skall tas 25 , flik 3801 den hänsyn till vad barnet anfört som dess ålder och mognad moti- verar. Bestämmelsen i 11 kap. 1 a § UtlL infördes som por- talparagrafen och grundas på art. 12 i om barnets rättigheter (). Konventionen är entydig i kravet på att barnet i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden skall ges möjlighet att höras, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till dess ålder och mognad. Konventionen innehåller däremot inget krav på att barnet skall höras direkt inför beslutande myndighet. De enskilda staterna får i stället självständigt besluta om formen för hörandet. Hörandet kan ske direkt eller t.ex. genom företrädare eller genom något lämpligt organ. I förarbetena26 till bestämmelsen i 11 kap. 1 a § UtlL sägs bl.a. att en varierande praxis hade utvecklats hos (dåvarande) om i vilken utsträckning och hur barn skulle höras i ärenden om uppehållstillstånd. Ensamkommande barn hördes all- tid, oftast , medan barn som kom med sin familj inte alltid hördes. Det konstaterades att föräldrarna, som hördes i sina egna ärenden, i många fall skulle kunna höras som ställföreträ- dare för barnet, vilket skulle vara i enlighet med som ju tillåter att föräldrarna hörs som ställföreträdare för barnet. Vidare konstaterades att har centralt utfärdade handläggningsråd om utredning och hörande av barn och att dessa stämmer överens med art. 12 i . Någon särskild tidsgräns för när barnet kan höras sattes inte upp, utan detta ansågs mest lämpligt att får avgöra i varje enskilt fall utifrån barnets ålder och mognad. Regeringen underströk också fördelarna med att under utredningen använda personal med erfa- renhet av och kunskaper om barn liksom det angelägna i att mindre barn och ensamkommande barn hördes av handläggare med sär- skild kompetens, vilket också interna handlägg- ningsråd förutsatte. Slutligen påpekade regeringen även att kvali- teten i beslutsmotiveringarna borde förbättras i ärenden där barn berörs. har i en intern utredning föranledd av lagråds- remissen Ny instans- och processordning pekat på att handlägg- ningen av barnärenden är speciell och skall prioriteras samt fastsla- git att särskilda handläggare skall ägna sig åt dessa ärenden. 1996/97:25 s. 262 f grund av en pågående utredning angående mottagning av ensam- kommande barn föreslogs dock inte mer konkreta åtgärder för handläggningen av barnärenden.27 handläggningstid för ansökningar om asyl från ensamkommande barn var 2002 . Regeringen har tagit initiativ till att korta hand- läggningstiderna för utredning av de ensamkommande barnens skäl för uppehållstillstånd. I regleringsbrevet avseende anges att beslut om uppehållstillstånd eller avvisning i sådana ärenden skall fattas från det att ansökan gjordes. Fördröjningar i handläggningen beror delvis på svårigheter med identifiering. Endast ett fåtal av de ensamkommande barnen har några identitetshandlingar när de ansöker om asyl. Avsaknaden av identitetshandlingar gör att det i vissa fall också är svårt att avgöra huruvida en person har fyllt eller inte28. Regeringen har uppdragit åt att vidta olika åtgärder för en effektivare asylprocess, där också hand- läggningen av barnärenden ingår som en särskild punkt. I rege- ringens uppdrag togs följande synpunkter och förbättringsåtgärder upp. Utredningarna av barns egna asylskäl bör förbättras. Migra- tionsverket skall vidta åtgärder för att säkerställa att barn kommer till tals och att barnets utsagor och situation redovisas i ärendet. Om det inte är möjligt att höra barnet direkt ska barnets situation klarläggas genom barnfokuserade föräldrasamtal. Barnombuds- mannen och har i samarbete med utvecklat en metod för samtal med barn i asylprocessen. Denna ger utredare ett stöd att samtala med barn och ungdomar och att bättre kunna lyssna, fråga, förstå och hantera barns utsatthet i prövningen av deras skyddsbehov. En ökad satsning på utbildning av barnhandläggare ska göras.29 arbetar med att först utreda barnets asylskäl och först därefter försöka lösa frågan var barnets föräldrar finns, när det är oklart. Härigenom förväntas handlägg- ningstiderna kunna minska. 27Migrationsverket, Slutrapport från , s. 4 och 7 28Regeringens skrivelse 2003/04:53 s. 21 f. 29http:// Lagförslag rörande god man för ensamkommande flyktingbarn Ensamkommande barn har enligt gällande rätt möjlighet att få en god man förordnad för sig30. Utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare har i delbetänkandet God man för ensam- kommande flyktingbarn (SOU 2003:51) föreslagit att befogen- heterna för gode män i dessa fall utökas utöver vad som är fallet, nämligen främst att besluta i ekonomiska angelägenheter för bar- net. Enligt utredningens förslag skall gode män för ensam- kommande barn fortsättningsvis kunna agera och fatta beslut i samtliga frågor som rör barnet, även angelägenheter som rör bar- nets personliga förhållanden. Utredningen har också föreslagit ett klargörande av reglerna för när barn på egen hand skall kunna söka om uppehållstillstånd. Enligt utredningens förslag skall ett barn som har fyllt själv få göra en sådan ansökan, medan en ny paragraf, 11 kap. 1 c §, införs i utlänningslagen för barn som inte har fyllt . Enligt den nya bestämmelsen skall en god man, alternativt ett offentligt biträde, ha en skyldighet att ansöka om uppehållstillstånd för det ensam- kommande barnets räkning om barnet har behov av ett sådant till- stånd. Slutligen har utredningen föreslagit att möjligheten att förordna om särskild vårdnadshavare utökas till att även gälla situationer då barnets föräldrar är varaktigt förhindrade att utöva vårdnaden. Denna lösning är avsedd att kunna användas till exempel då det är oklart om barnets föräldrar lever. Enbart den omständigheten att barnets förälder inte kan tillgodose barnets behov på grund av t.ex. stort geografiskt avstånd eller bristande kommunikationer är dock inte tillräckligt för att föräldern skall anses varaktigt förhindrad att utöva vårdnaden. Utredningens förslag har remissbehandlats och förväntas behandlas i . 30 4 kap. 3 § andra stycket lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella förhållanden rörande äktenskap och förmynderskap Inom huvudkontoret finns olika arbetsgrupper som strävar efter att kvalitetssäkra enhetliga processer inom verket. Efter NIPUs betänkande tillsattes arbetsgrupper som har avgett rapporter om de förändringar som föreslås till följd därav. Rapporterna har berört asyl-, besök- och bosättningsprocesserna (delprojekt 1), land- information, analyser, sekretess och praxisfrågor (delprojekt 2), kompetens- och rekryteringsfrågor samt yrkesroller (delprojekt 3), barnärenden och verkställighetsärenden. Nedan redovisas några av de viktigaste förslagen som lämnats inom respektive arbetsgrupp. Delprojekt 1: Asyl-, besök- och bosättningsprocesserna Inom delprojekt 1, som bl.a. berört asylprocessen, diskuterades utformning av en processordning som uppfyller kraven på rätts- säkerhet, snabbhet och effektivitet samt enhetlighet. Det konstate- rades att projekten med modellverksamhet inom Region och Region hade påbörjats men att de då inte hun- nit leda till någon utvärdering. Arbetsgruppen tog därför inte ställ- ning till modellverksamheten som handläggningsalternativ i för- hållande till den traditionella asylutredningen. Tillgänglighet: Enhetliga direktiv fastställs för öppettider i fråga om mottagande av asylansökningar. Tolkning: De tolkar som anlitas skall ha genomgått en särskild asyltolkningskurs. Fysisk tolknärvaro skall eftersträvas. Tele- fontolkning skall inte accepteras annat än om det i undantags- fall anses nödvändigt, om ärendet gäller utredning och beslut om avvisning. Utredningskvalitet: En fullgod utredning skall vara tillförlitlig, fullständig, ske enligt kognitiv intervjumetodik och omfatta samtliga yrkanden med noggrannhet. Vid tveksamheter skall handläggaren stämma av korrekt utredningsdjup med besluts- fattare i det enskilda ärendet. Beslutsfattare skall vara när- varande under utredningen i tortyr-, vågskåls- och trovärdig- hetsärenden. Beslutsfattarnärvaro bedöms dock inte vara nöd- vändigt i varje ärende. Länderinformation: Relevant landmaterial skall, så långt möj- ligt, kommuniceras med sökanden vid asylutredningen och ytt- rande från sökanden med biträde skall inhämtas . I annat fall får materialet kommuniceras efter utredningen med frist för yttrande. Landanalytiker: landanalytiker skall finnas tillgängliga som stöd i processen för beslutsfattare. Landanalytikerna skall ta fram relevant landmaterial och analysera detsamma. Land- analytikern bör vara fysiskt knuten till prövningsenheter i regionerna, men organisatoriskt knuten till samordningsfunk- tion vid huvudkontoret. Dagboksblad, individplan etc: Individplaner skall dokumentera planerade och vidtagna åtgärder i ärendet. skall, i samma syfte, användas handläggningsplan i dos- sier och dagboksblad fyllas i för varje dossier. Beslutsskrivningar: Beslut skall föregås av muntlig föredrag- ning med föredragspromemoria. Besluten skall vara tydliga och begripliga genom att relevanta rättsregler presenteras på ett enhetligt sätt, länderinformation redovisas så långt möjligt, alla yrkanden redovisas och bemöts, verkställighetsproblematiken beaktas och bemöts och överklagandehänvisningar formuleras enhetligt. Delprojekt 2: Praxis, landinformation och analyser, öppenhet och sekretess organisation: huvudkontorets ställning gent- emot regionerna bör bli klarare och tydligare. Den rättsliga styrningen och samordningen som rör praxis och rättsfrågor, landinformation och analyser samt kvalitetssäkringen inom hela bör förstärkas på grund härav. Huvudkontoret/centralt: All rättslig styrning skall ytterst utgå från generaldirektören. Områdena praxis- och rättsfrågor samt landinformation och analyser bör samordnas och utgöra en gemensam funktion. Inom denna funktion skall rättslig styrning, samordning och uppföljning samt analys och utveck- ling ske av regelverken inom de aktuella områdena. Dessutom skall uppgifter som att ta fram råd och anvisningar, handled- ningar m.m. ligga på denna funktion. Regionalt: En motsvarande funktion som den ovan nämnda skall även finnas regionalt. Samordningsgrupperna skall fort- sätta sin verksamhet och arbeta i enlighet med riktlinjer som givits av generaldirektören. Den centrala funktionen bör ha ett nära samarbete med de regionala funktionerna. Praxis- och rättsfrågor: Då praxis- och rättsfrågor kommer att öka i komplexitet vid en tvåpartsprocess skall den nya centrala funktion som beskrivits ovan bidra med hjälp för general- direktören att precisera och uttolka besluten. Landinformation och analyser: I en tvåpartsprocess kommer det att krävas en bättre utformad och mer kvalitativ landinfor- mation och analys. Informationen kommer också att behöva vara så öppen och tillgänglig för allmänheten som möjligt. Ökad analytisk kompetens bör tillföras organisationen. Detta kan ske med en ny yrkeskategori, länderanalytiker, eller på annat sätt om det inte bedöms finnas behov av en sådan ny kategori. De som gör analyserna skall arbeta ihop med doku- mentalisterna inom . Arbetsgruppen har inte tagit ställning till om de bör placeras centralt eller regionalt; för- och nackdelar finns med olika placeringsalternativ. Kvalitetssäkring: Kravet på ökad kvalitetssäkring – speciellt kravet på enhetlighet – kommer att öka i en tvåpartsprocess. Utvärderingar av aktuella områden kommer att vara väsentligt. Huvudansvaret för detta bör ligga centralt med hänsyn till kra- vet på enhetlighet. En systematisk plan för kvalitetssäkring av praxis- och rättsfrågor samt landinformation och analyser bör tas fram. Delprojekt 3: kompetens- och rekryteringsfrågor samt yrkesroller Kvalitetshöjning och kvalitetssäkring: Ett gemensamt instru- ment för kvalitetssäkring skall tas fram för utvärdering och styrning av verksamheten. Lägstanivån skall höjas för den över- gripande kvaliteten i arbetet. Ett system bör skapas för att gå igenom praxisvägledande beslut med sammanställning och uppföljning. Utbildning: I kvalitetssäkringen skall ingå att alla anställda erbjuds en basutbildning samt att det säkerställs att så sker. Återvändandefrågor: Dessa frågor skall uppmärksammas sär- skilt i det kvalitetshöjande arbetet och särskild utbildning bör Lägstanivån bör höjas och en verksgemensam utbildning anordnas. Nya yrkesroller: Ny kompetens kommer att krävas för att ta fram landanalyser i en tvåpartsprocess. Praxisenheten bör utvecklas för att kunna göra mer detaljerade analyser än , lik- som bättre helhetsanalyser. Analyserna bör i största möjliga mån kunna kommuniceras i de enskilda ärendena. Det bör också skapas en möjlighet för praxisenheten att kunna besluta i enskilda ärenden för att bättre kunna styra verksamheten. Kompetensen på praxisenheten måste breddas genom en ren- odling av arbetsuppgifterna, dels en systematisk och analytisk metod i landanalysdelen och dels en juridisk kompetens vid tolkningen av rättsfrågor. En helt ny yrkesgrupp, process- förare, bör inrättas för att företräda i dom- stol. Beaktande av barnperspektivet: Genom hela processen skall det med dokumentation säkerställas att barnperspektivet har beaktats. För barn i familj gäller att alla samtal med barnet måste ske med föräldrarnas medgivande. Föräldrarna skall i varje skede av processen ha fått möjlighet att låta barnet komma till tals och barnets asylskäl skall bedömas utifrån vad som har kommit fram utifrån föräldrarna och/eller barnets berättelse. Möjligheten för barnet att komma till tals i ärendet skall dokumenteras i individplanen och utredningen i övrigt. För ensamkommande barn skall förordnas en god man som har att bevaka barnets intressen. En rutin bör skapas för att hand- läggaren på direkt eller senast dagen efter att god man har förordnats skall göra en handläggningsplan för barnets ärende. Planen skall upprättas i samråd med social- tjänsten och tydligt ange ansvarsfördelningen mellan Migra- tionsverket och i det enskilda ärendet. Särskilda barnhandläggare, beslutsfattare och processförare: I alla ärenden där barn är berörda måste finnas en grundläggande barnkunskap för alla som handlägger ärendena. Därutöver krävs specialkompetens i ärenden rörande ensamkommande barn.