sou · GSB3110d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I det följande redovisas närmare hur verksamheten bör ske. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Ökade befogenheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder i per- sonkontrollen (se avsnitt 4.3) får, med undantag av den obligato- riska personkontrollen vid passerande av yttre gräns, personer kon- trolleras endast om det finns skäl för en kontroll. De brottsbekäm- pande myndigheterna får inte heller använda kontroll- och tvångs- åtgärder utan skäl. Vilka skäl som kan krävas varierar dock. För att exempelvis kroppsvisitera en person eller göra en husrannsakan i syfte att kontrollera invandringen krävs enligt utlänningslagen, att sådana åtgärder behövs för personkontrollen, dvs. behövs för att bl.a. kunna fastställa en utlännings rätt att vistas och dennes resväg hit; de utgör administrativa tvångsmedel (se avsnitt 4.3.5). För att använda de straffprocessuella tvångsmedel som rättegångs- balken reglerar, dvs. dem som får användas i en brottsutredning, krävs att det föreligger en förundersökningssituation. Det innebär i sin tur alltså, att det finns anledning att anta att ett brott ha begåtts. Vid alla personkontroller och vid all användning av kontroll- och tvångsåtgärder framgent skall också behovs- och proportionalitets- principen alltid tillämpas, dvs. en kontroll- eller tvångsåtgärd får vidtas endast under förutsättning att andra medel är otillräckliga, och att det i det enskilda fallet föreligger rimlig proportion mellan medel och mål. Dessa principer har också sin grund i det i rege- ringsformen grundläggande skyddet för personers grundläggande fri- och rättigheter och att begränsningar däri endast får ske med lagstöd. Frågan om att öka Polisens möjlighet att i brottsförebyggande syfte få vidta administrativa tvångsmedel, dvs. utan en konkret brottsmisstanke föreligger, är av och till föremål för diskussion. infördes särskilda bestämmelser i 23 kap. 3 § andra och tredje stycket som innebär att husrannsakan i vissa fall får genomföras i lokaler som brukar användas gemensamt av per- soner som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet och i utrymmen och fordon som finns i omedelbar anslutning till en sådan lokal.19 Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har för sin del ansett, att den gemensamma erfarenheten från Polisens sida är att bestämmelsen visserligen är ändamålsenligt utformad, men att de faktiska förhållandena relativt sällan är sådana, att regeln tillämpas.20 1997/98:181 s. 48, bet. 1998/99:JuU1, rskr. 1998/99:80. 20SOU 2003:74, s. 211 f. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Det sistnämnda gäller särskilt som tvångsmedlet är förbehållet en förundersökning, alltså misstanke om ett visst konkret brott. BRU framhåller, att vad polisen i stället efterlyser som ett effektivt hjälpmedel när det gäller att komma åt den brottslighet som utförs av brottsaktiva personer i olika sammanslutningar, är att få större möjligheter att i det preventiva arbetet, alltså utanför en för- undersöknings ram, bereda sig tillträde till lokaler och genomföra kroppsvisitation för att förhindra allvarlig brottslighet. Mot denna bakgrund har BRU också föreslagit en ny bestämmelse i polis- lagen, om att kroppsvisitation och husrannsakan skall få ske också i brottsförebyggande syfte, dvs. utan att en förundersökning påbör- jats, för att öka möjligheten att ingripa mot medlemmar av olika grupperingar av brottsaktiva personer. BRU föreslog också att Polisen för att förhindra, avslöja och utreda brott skulle få vidta vilseledande eller dolda åtgärder genom att använd bl.a. hand- manövrerad kamera och utrustning för avlyssning. Ärendet bereds f.n. inom . I en utgiven departementspromemoria (Förstärkt kontroll av vapen, m.m., Ds 2004:32) lämnas också förslag om en ny bestämmelse i polislagen, som innebär att Polisen i ett brotts- förebyggande syfte skall få vidta en husrannsakan att i fordon för att undersöka om det finns vapen i det. Motivet till förslaget är att Polisen konstaterat att kriminella personer och organisationer i stor omfattning använder bilar som förvaringsplats för sina vapen. Om Polisen ges möjlighet att göra en husrannsakan även utanför en brottsutredning, skulle det leda till att flera brott där vapen kommer till användning skulle kunna förhindras. Till utredningen har också, med hänvisning till nu lämnade förslag, framförts från Polisens sida, att dess arbete skulle avsevärt effek- tiviseras, om den skulle ges utökad möjlighet att använda olika tvångsmedel. Genom att exempelvis stoppa bilar, göra husrannsakan i bilar och andra fordon eller på annat sätt kontrollera personer, skulle Polisen, hävdas det, kunna förhindra dels att utlänningar illegalt reser in eller vistas i , dels att utlänningar ges möjlighet att begå brott i . Därutöver skulle spaningsarbete avsevärt effek- tiviseras avseende utlänningar, vilka håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. En förundersökning skall inledas, när de finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har för- övats (23 kap. 1 § ). Uttrycket anledning att anta uttrycker ett visst beviskrav, dvs. anger nivån på den bevisning som De gränskontrollerande myndigheternas ansvar skall föreligga för misstanke att ett brott har begåtts. Det krävs härvid att det föreligger en misstanke om ett konkret brott, låt vara att gärningsmannen är okänd. Anledning att anta är den svagaste graden av misstanke i straffprocessuellt hänseende.21 För att inleda en förundersökning och uppfylla beviskravet, är det exempelvis tillräckligt, att en anmälan om brott föreligger. När en förundersök- ning har inletts eller förutsättningar finns att inleda en sådan, får också straffprocessuella tvångsmedel, såsom exempelvis kropps- visitation, kroppsbesiktning och husrannsakan tillgripas. Bevis- kravet för att vidta en husrannsakan eller en kroppsvisitation är enligt huvudregeln detsamma som för att inleda en förundersök- ning, men det krävs också att fängelse kan följa på den misstänkta gärningen. För att kunna verkställa ett beslut om straffprocessuellt tvångsmedel får också de medel som anges i polislagen tillgripas. Som närmare framgår av redovisningen i avsnitt 4.6.4 får exempelvis en polisman stoppa ett fordon, om det finns anledning att anta, att någon som färdas i bilen har begått brott (22 § 1 polislagen). Kravet är således detsamma som för att inleda en förundersökning. Polisen har också rätt att stoppa ett transportmedel, om de behövs för att verkställa ett beslut om kroppsvisitation av en person som färdas däri (22 § 2 polislagen). Begreppet anledning att anta är således utformat så, att det ger de brottsbekämpande myndigheterna en tillräcklig grund att använda såväl straffprocessuella som administrativa tvångsmedel (se vidare avsnitt 4.3). Redan denna kortfattade redovisning ger tillräcklig vägledning för att ta ställning till om de brottsbekämpande myndigheterna bör ges ytterligare befogenheter, när det gäller att använda tvångsmedel i personkontrollen, utan att det finns någon misstanke om brott. Att det i lag uppställs krav på, att det skall föreligga en viss lägsta nivå av misstanke om brott för att beslut om straffprocessuellt tvångs- medel skall få fattas, har ytterst sin grund i de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. De är avsedda att skydda den enskildes integ- ritet mot diskretionär maktutövning från det allmännas sida och är alltså ett viktigt uttryck för rättssäkerhet. Det är utredningens uppfattning, att det i en rättsstat inte bör vara möjligt att kon- trollera enskilda utan att det finns i lag angivna skäl därför, och någon skillnad bör härvid inte förekomma mellan straffprocessuella och administrativa tvångsåtgärder. 21 Mer om anledning att anta se bl.a. , och , Förundersökning, 1999 Upplaga 2:1, och Fitger, Kommentar till . De gränskontrollerande myndigheternas ansvar I har behörigheten för Polisen utvidgats, så att det numera är tillåtet, att utan någon form av misstanke om brott stoppa ett fordon för att kontrollera om det i fordonet färdas en utlänning som saknar rätt att vistas i landet. Om det i vårt land, så som framförts från Polisens sida, infördes en motsvarande rätt eller en möjlighet att stoppa fordon eller att kroppsvisitera utlänningar, utan att det föreligger en misstanke om brott, skulle detta obestrid- ligen påtagligt öka effektiviteten i brottsbekämpningen och för- hindra och bekämpa olika former av illegal inresa och otillåten vis- telse i . Bestämmelserna skulle givetvis också, i sin diskre- tionära totalitet, vara mycket lätta att tillämpa för myndigheterna. Risken att personer med utländskt utseende i ökande grad i ett sådant fall skulle riskera att utsättas för kontroll får anses uppenbar med en motsvarande försvagning av integritetsskydd och risk för överträdelse av grundlagens diskrimineringsförbud. Person- kontrollen skulle också riskera att snedvridas till att endast ske i syfte att kontrollera invandringen, och syftet att bekämpa all gräns- överskridande brottslighet skulle endast förekomma som en bieffekt, vilket skulle förstärka diskrimineringen. Inte heller bör det övervägas, att för ingripande mot brott allmänt sätta kravet lägre än vad som anges för att påbörja förundersök- ning, dvs. att det skall föreligga anledning att anta för att straff- processuella tvångsmedel skulle få användas. Eftersom även svenska medborgare eller personer med svenskt utseende onekligen också begår gränsöverskridande brottslighet, innefattande brott mot såväl utlänningslagen som annan straffrättslig lagstiftning, skulle full effekt med den från polisiärt håll önskade ordningen inte heller uppnås, om inte bestämmelserna utformades så, att de brottsbe- kämpande myndigheterna gavs en generell rätt att stoppa alla trans- portmedel eller tillgripa andra tvångsmedel i alla situationer, oavsett om det fanns skäl för åtgärden eller inte. En sådan långtgående diskretionär rätt för myndigheternas del skulle för vårt land vara ett icke godtagbart avsteg från allmänna rättsstatliga principer, även om vår regeringsform i sig formellt skulle medge en sådan lösning. Mot denna bakgrund anser utredningen, att en ordning, där de brottsbekämpande myndigheterna ges befogenhet att tillgripa tvångs- medel, utan att en brottsmisstanke eller andra vägande skäl föreligger, inte bara skulle riskera att komma i strid med regeringsformens diskrimineringsförbud, utan också innefatta en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna, vilken inte är förenlig med en rättsstat. Utredningen lämnar därför inget förslag om att de brotts- De gränskontrollerande myndigheternas ansvar bekämpande myndigheterna skall ges utökade befogenheter att till- gripa tvångsmedel. Utredningen är, som framgått, medveten om att förslag redan finns om att för vissa angivna fall utvidga Polisens behörighet att vidta tvångsåtgärder för att förhindra och avslöja brott. Det kasuistiska angreppssätt som kan skönjas riskerar dock att allvarligt urholka principen om att det måste uppställas vissa minimi- krav för att vissa tvångsåtgärder skall få vidtas. Medan det kan vara lätt att för en viss uppmärksammad brottstyp eller för vissa identi- fierade fall få gehör för en uppmjukning av de begränsningar som Polisen nu har vid sin tvångsmedelsanvändning, är de mera långt- gående konsekvenserna i attityd och tillämpning betydligt mera svår- fångade. Utredningen vill för sin del inte medverka till att ytterligare steg tas på vad som kan visa sig vara ett sluttande plan. Under alla förhållanden måste behovet av att ur ett allmänt brottsförebyggan- de perspektiv ge Polisen utökade maktbefogenheter ses i ett vidare sammanhang, där de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna får tillräcklig uppmärksamhet. Måhända har också tiden kommit att i särskild ordning göra en sådan mera grundlig analys, då brotts- utvecklingen också kräver en översyn och modernisering av de metoder som Polisen och andra brottsbekämpande myndigheter använder för att förebygga och bekämpa brott. En väg för att effektivisera verksamheten vid inre gräns och angrän- sande områden, som direktiven anger, är att införa s.k. gränsnära zoner, dvs. geografiskt bestämda områden, där personkontrollen skall bedrivas särskilt intensivt och eventuellt med andra metoder än utanför zonen. Av den komparativa undersökning som utredningen har gjort framgår, att , , , och i varierande grad har en sådan ordning (se avsnitt 8). Inom vissa geografiskt fastställda områden skall den för personkontrollen ansvariga myndigheten, i , och Polisen, i den särskilda gränskontrollmyndigheten, De Koninklijke Marechaussee, och i Polisen eller , bedriva något som kan jämställas med en intensiv inre utlänningskontroll. I stället för att vid gränsen kontrollera de inresandes resedokument och andra handlingar som utvisar en utlännings rätt att resa in och vistas i De gränskontrollerande myndigheternas ansvar landet, görs kontrollen en bit in från gränsen. Kontrollerna görs såväl stickprovsvis, som genom mer riktade insatser där myndigheten samlat in underrättelser eller annan information av betydelse för kontrollen av invandringen. Endast i finns ett särskilt regelverk för personkontroll inom den gränsnära zonen, där De Koninklijke Marechaussee också har getts särskilda befogenheter att, utan misstanke om brott, få kontrollera att personer som passerar en inre gräns har rätt att resa in och vistas i . Den i nämnda rätten, att stoppa fordon för att kontrollera utlänningars rätt till vistelse i gäller i hela landet, liksom den norska Polisens rätt att kräva att en utlänning identifierar sig. Att också i införa en ordning med en intensivare person- kontroll inom vissa zoner skulle, också ur ett rent pedagogiskt per- spektiv, kunna bidra till att brott, såväl brott mot utlänningslagen som annan brottslighet, också bättre bekämpas och förhindras i närheten av våra gränser. Det skulle dessutom kunna förhindra att kriminella resande knöt kontakter med i redan etablerade kriminella organisationer, vilket skulle kunna motverka fort- satt utbredning av den organiserad gränsöverskridande brottslig- heten. En allvarlig risk med en zonindelning är emellertid att det, vid en given resurstilldelning, kan få till följd, att den inre utlännings- kontrollen utom zonen, dvs. på andra platser i landet, kommer att minska ytterligare. Vid utredningens besök i de länder som har en sådan ordning framkom också, att inre utlänningskontroll i princip endast sker inom de gränsnära områdena. Det finns också en beaktansvärd risk att zonkontroll kan uppfattas som en förtäckt inre gränskontroll och alltså strida mot Schengenåtagandena. Det skall dock nämnas att kommissionen, såvitt känt är, inte haft någon erinran eller lämnat några påpekanden mot , eller förfarande. Beträffande har dock frågan ställts om dess kontroll inte är att jämföra med en förtäckt inre gränskontroll. Något formell reaktion från kommissionens sida synes dock f.n. inte övervägas. Med utredningens utgångspunkt att lägre beviskrav för tvångs- medel inte skall införas, skulle en zonindelning inte heller öppna för en ökad möjlighet till kontroll inom det angivna området. Mot bakgrund av det nu anförda anser utredningen, att en ordning med gränsnära zoner inte bör införas i vårt land. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Förtydliganden av nuvarande regelverk Nuvarande regelverk gör det alltså möjligt att förhindra och bekämpa all form av brottslighet på hela det svenska territoriet, inklusive vid och i närheten av en inre gräns. Så snart det finns anledning att anta att en person har begått ett brott som hör under allmänt åtal, skall också en förundersökning inledas, vilket i sin tur ger möjlighet att använda straffprocessuella tvångsmedel i brottsutredningen. Detta innebär således, att när det finns anledning att anta att brott har begåtts redan i och med att en person passerar en inre gräns, skall personkontroll ske. Det saknar härvid betydelse om den brottsliga gärningen avser brott mot utlänningslagen eller annan brottslighet, liksom det saknar betydelse om den för brottet misstänkta per- sonen är svensk eller utländsk medborgare. Vid yttre gräns, där kontroll är obligatorisk står inte bedöm- ningen av huruvida misstanke om brott föreligger i förgrunden på samma sätt. Det har uttryckts en oro för att uttrycket anledning att anta skulle vara särskilt svårt att tillämpa i fråga om brott mot utlän- ningslagen (se avsnitt 6.3.2). Utredningen har därför funnit anled- ning att i den författning som reglerar personkontrollen tydligt ange, när den lagliga nivån är uppnådd för ingripande. Som nämnts räcker det för att inleda en förundersökning normalt, att det före- ligger en anmälan om brott. Det är emellertid endast undantagsvis brottsanmälan har gjorts när det är fråga om brott som begås i sam- band med att en gräns passeras. Därför måste det finnas andra omständigheter som gör att beviskravet kan anses uppfyllt. Även om såväl brott mot utlänningslagen som annan gränsöver- skridande brottslighet kan begås av både svenska och utländska medborgare, kan ett flertal sådana brott endast begås av utländska medborgare. Här avses främst de gärningar som innebär att en utlänning reser in i utan att ha visum, uppehållstillstånd eller arbetsstillstånd, och inte heller söker sådana tillstånd i samband med inresan. Även andra brott mot utlänningslagen såsom männi- skosmuggling och organiserande av människosmuggling begås, enligt de statistiska uppgifter utredningen inhämtat, vanligen av utländska medborgare.22 –2002 var samtliga personer som lagfördes för organiserande av människosmuggling utländska medborgare, och av de för människosmuggling lagförda personerna hade drygt hälften utländskt medborgarskap, varav de 22 Se avnitt 2 och 7.4. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar allra flesta utan varje anknytning till . Som redan framgått hade också cirka hälften av alla de utlänningar som lagfördes för brott i ingen anknytning hit. Polisen och har också gjort bedömningen att risken för att per- soner från EU:s medlemsstater kommer att begå brott i är påtaglig.23 Detta innebär att personkontrollen i syfte att förhindra och utreda brott vid våra gränser i viss omfattning och med nödvändig- het också måste inriktas mot personer med utländskt medborgar- skap, även om inte medborgarskapet i sig ger anledning till miss- tanke om brott. Det går inte heller att fastställa en persons med- borgarskap, eller att denne kan misstänkas för brott, enbart på någons utseende. Emellertid har yttre kännetecken betydelse, och det går då inte att bortse från det förhållandet, att personer från vissa delar av världen generellt har ett utseende, klädsel eller andra kännetecken som skiljer sig från vad som är vanligt i vårt och andra nordiska länder. Härav följer att en resandes kännetecken kan utgöra en sådan omständighet som bidrar till att uppfylla kravet på nivån anledning att anta och att personkontroll därför skall ske. Liksom vid annan brottsbekämpning bör också de iakttagelser en tjänsteman gör på platsen ha betydelse vid bedömning av om ett brott har begåtts. Det kan t.ex. röra sig om hur den kontrollerade personen, eller personer i dennes omgivning, beter sig, vilket bagage etc. som medförs och hur inresan till sker. Emellertid kan inte endast en persons kännetecken, dennes med- borgarskap eller andra gjorda iakttagelser ensamt grunda misstanke om att ett brott har begåtts. Därutöver måste det finnas annan till- gänglig särskild information som ger anledning till misstanke. Ett ingripande enbart med utseende som grund är i sig diskriminerande och riskerar att komma i strid med grundlagsförbudet, om känne- tecknet inte är kopplat till andra omständigheter. Att endast lägga en persons utseende eller andra kännetecken som grund för miss- tanke om brott utgör dessutom ett kvalitetsmässigt dåligt instru- ment för att göra olika former av riskprofileringar och andra analy- ser. Med tillgänglig särskild information avses flera olika typer av informationsslag. Det kan röra sig om konkreta underrättelser som tagits fram inom den egna myndigheten, men också underrättel- ser som fås utifrån av annan inhemsk eller utländsk myndighet 23 Se avsnitt 7.5. De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Det kan exempelvis vara fråga om att Polisen från en utländsk polismyndighet får information om att det före- ligger misstanke om människosmuggling begånget av en förare i en bil av visst slag med angiven nationalitetsbeteckning eller att Poli- sen av fått uppgifter om att personalen där i samband med sin varukontroll funnit anledning att misstänka, att vissa angivna svenska taxibolag utnyttjas för handel med människor. Upplysningarna kan också innehålla närmare uppgifter om hur de personer vilka framför bilarna ser ut, deras ålder och andra känne- tecken. Med sådan information kan nivån, för när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts, anses uppnådd och en personkontroll kan inledas. Därvid får också straffprocessuella tvångsmedel använ- das. Polisen eller annan gränskontrollmyndighet har härigenom rätt att bl.a. stoppa de fordon som stämmer in på tillgänglig informa- tion, dvs. bil av visst slag från angivet land eller taxibilar från det angivna taxibolaget. Om informationen också innefattar uppgifter om kännetecken på den person som för fordonet, kan kontrollen också begränsas härefter. Eftersom brottsbekämpande arbete skall bedri- vas i hela landet, får nu exemplifierade personkontroll också företas i samband med att en inre gräns passeras, exempelvis vid Öresundsbroförbindelsen eller färjeförbindelsen mellan och . Som i allt annat brottsbekämpande arbete innebär nu redovisade ordning, att även personer som inte har begått brott kan riskera att utsättas för personkontroll; alla personer som för ett visst angivet fordon av visst slag begår givetvis inte människosmugg- lingsbrott. Om gränskontrollmyndigheten saknar annan informa- tion, än att det angivna fordonet förs av en man, är det inte ute- slutet att alla män som framför en bil av detta slag och inom ett visst område också behöver kontrolleras. Detta är en oundgänglig följd av den låga grad av misstanke som föreligger. Skulle kravet på bevisning, å andra sidan, sättas högre, skulle effektiviteten i kontrollen gå förlorad. Med tillgänglig särskild information avses också inhämtad och analyserad information framtagen inom kriminalunderrättelse- verksamhet eller liknande verksamhet. Det kan exempelvis röra sig om statistiska sammanställningar, annan mer varaktig information som under en längre eller på olika sätt bearbetats och analyserats inom gränskontrollmyndigheternas och utmynnat i en s.k. riskprofil, dvs. en sammanställning av olika kriterier, metoder och förhållanden, vilka bygger på empiriskt material rörande viss De gränskontrollerande myndigheternas ansvar Följande exempel kan nämnas. Om Poli- sen eller annan gränskontrollmyndighet, exempelvis i samband med de mer eller mindre traditionella demonstrationerna (och även s.k. Vit Makt-bandskonserter) av högerextremister och nyna- zister i och , på en flygplats kon- staterar, att det anländer grupper av unga män med rakade skallar eller andra typiska kännetecken, vilka också medför osedvanligt mycket bagage, kan en personkontroll bli aktuell. Dessa personers kännetecken och övriga iakttagelser kan tillsammans med den samlade information och kunskap gränskontrollmyndigheten eller den enskilde tjänstemannen har om demonstrationerna eller kon- serterna ge anledning att anta, att de inresande i sitt bagage medför T-tröjor med nazistsymboler, skivor med Vit Makt-musik och annat propagandamaterial till försäljning. Sådan försäljning kan utgöra brott mot tryckfrihetslagen och brottet hets mot folkgrupp (7 kap. 4 § 11 tryckfrihetsförordningen och 16 kap. 8 § brotts- balken) och motiverar därför ett ingripande.