sou · GSB352d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Vi har tolkat utredningsuppdraget som att det framför allt är omfattningen av statens ansvar och utförandet som skall utredas, inte om staten över huvud taget skall ha ansvar för tillgången till kassaservice. Statens ansvar för betalningsförmedling och kontant- hantering kan emellertid formuleras på olika sätt. Det är enligt utredningens bedömning inte självklart att statens ansvar i fort- sättningen helt och endast skall ta utgångspunkt i tillgång till kassaservice. I det följande redovisas utredningens fortsatta överväganden och förslag enligt följande disposition: Omfattningen av statens ansvar (7.2) Politiskt mål för grundläggande betaltjänster (7.3) Uppdrag att träffa branschöverenskommelse om tillgång till betaltjänster som tilläggstjänster till konto (7.4) Vem eller vilka skall tillhandahålla de grundläggande betal- tjänsterna? Särskilda åtgärder för de skyddsvärda grupperna (7.6) Behovet och utformningen av en ändamålsenlig bevakning av samhällets behov (7.7) 7.2Omfattningen av statens ansvar Som framgår av kapitel 6 har utredningen kommit fram till att det utifrån ett geografiskt perspektiv endast är de personer som bor i områden utan kommersiella alternativ som har ett direkt behov av en tjänst som staten garanterar, genom . har vi funnit att det är ca en halv miljon personer som använder i dessa områden och av dessa är det uppskattningsvis ca 75 000 som har Svensk Kassa- service som sitt huvudsakliga alternativ. Det bör därmed vara så att den grupp som saknar alternativ för att utföra kassa- servicetjänster uppgår till ca 75 000 personer. De övriga använder i huvudsak andra kanaler för betalning, insättningar och uttag. Detta är då det geografiskt betingade behovet som inte till- godoses genom marknadsaktörerna. Utredningen har också studerat vilka grupper i samhället som använder tjänster i högre utsträckning än andra. Vi har konstaterat att de genomgångna särskilda grupperna utgör en relativt stor andel av den totala befolkningen även om hänsyn tas till dubbelräkning, då en person kan ingå i flera behovs- grupper, t.ex. pensionärer med funktionshinder etc. Sammantaget finns ett utbrett användande av kassaservicetjänster inom de sär- skilda grupperna men analysen visar att det är få som har det som sitt huvudalternativ och ännu färre som inte har ett annat fysiskt Vi har uppskattat antalet kunder inom de särskilda behovsgrupperna som inte kan lösa sina bankärenden på annat sätt än genom till ca 100 000. Detta utgör därmed behovet utifrån olika grupper i befolkningen. En majoritet av befolkningen besöker aldrig eller sällan . Det reella behovet av grundläggande kassaservice – antalet personer som saknar fysiska eller andra alternativ – uppskattas till ca 175 000 personer. De som saknar alternativ finns enligt ovan dels i lands- och glesbygd (ca 75 000), dels bland skyddsvärda grupper i samhället som av olika skäl inte har tillgång till andra alternativ än kassaservice (ca 100 000). Detta är situationen . Vi har vidare kunnat dokumentera att transaktionsvolymerna minskat kontinuerligt för Svensk Kassa- service. har transaktionerna minskat med . utgör kassaärenden en mycket liten del av marknaden för betalningar och tjänster. Det är framför allt en följd av att marknaden erbjuder enklare och mer kostnads- effektiva alternativ såsom betalningar över Internet, autogiro, kredit- kort, bankkort, brevgiro och uttagsautomater. Våra beräkningar visar att antalet transaktioner hos troligen kommer att halveras . Transaktionerna beräknas minska från ca 45 miljoner transak- tioner till ca 20 miljoner transaktioner . Minsk- ningstakten kan bli ännu högre när generations- växlingen tar fart med t.ex. fler pensionärer som är vana att använda Internet. I vår internationella utblick har vi funnit att utvecklingen med minskande transaktionsvolymer för kassaärenden är den samma i alla de studerade länderna. Vår bedömning är att nedgången i transaktionsvolymerna i första hand är efterfrågedriven, dvs. en följd av att marknaden erbjuder enklare och mer kostnadseffektiva alternativ. Bankerna och handeln arbetar för att erbjuda enkla alternativ till kassaservice- tjänster och för att minska volymen av kontanter i samhället. Utbudet av kassaservice – antal serviceställen, öppettider, avgifts- sättning m.m. – kan dämpa minskningstakten kortsiktigt men kan inte kompensera den minskande efterfrågan. Övergången från kassaservice till andra lösningar är oåterkallelig i den meningen att den som t.ex. väljer elektronisk betalning över Inter- net eller något annat alternativ för att sköta sina betalningar normalt inte återgår till tjänster. Vid en jämförelse med andra länder i framstår som det enda land som använder direkt statligt stöd för kassaservicetjänster. , och är de enda länder som utredningen har funnit där tillgång till kassaservice reglerats. Förhållandena i skiljer sig dock avsevärt på det finansiella området från de nordiska länderna. Postföretagets finansiella verksamhet innefattar bankverksamhet och är i själva verket en stor inkomstkälla för postföretaget. I flera länder har Postens mot- svarighet bankrättigheter alternativt driver postgiroverksamhet, vilket ger ekonomiska förutsättningar att även tillhandahålla vissa enklare kassaservicetjänster. I , som är det land som gått längst i att låta marknaden ta hand om kassaservicetjänster, har postföretaget inte längre någon del i kassaservicen, som i stället helt sköts av bankerna. I har det dock införts lagstiftning om en skyldighet för banker att tillhandahålla betaltjänster till den som så önskar. ligger långt fram vad gäller tillgången till Internet och Internetanvändning. Av befolkningen hade tillgång till Internet i bostaden. I åldersgruppen 16–har tillgång till Internet i bostaden. Utvecklingen av olika betalningsinstrument i visar en fortsatt ökning av elektro- nisk girering och kredit- och bankkort. av befolk- ningen har använt Internet för att utföra banktjänster. Övergången till nya alternativ har skett förhållandevis snabbt i , vilket kan hänga samman med att ny teknik som regel har lätt att få genomslag här. Men förändringen är även en följd av att många aktörer arbetar för att få fram enkla och kostnadseffektiva alter- nativ. Statliga myndigheter ligger långt framme i arbetet med att utveckla andra utbetalningslösningar än kassaservice. Bankerna driver fram enklare och mer kostnadseffektiva betal- ningsalternativ. Handelns intresse och möjligheter att medverka i betalningshantering och kontantförsörjning har ökat successivt, inte minst som en följd av egenintresset att minska kostnaderna för kontanthanteringen. Sammantaget finns det numera flera aktörer i samhället som erbjuder olika typer av tjänster för att möta sam- hällets behov av betalningsförmedling och kontantförsörjning. Statens kostnader för den grundläggande kassaservicen Om vi utgår från det basscenario som vi redogjort för i kapitel 6, enligt vilket statens uppdrag till Posten att utföra den grundläggan- de kassaservicen inte ändras och Posten väljer att fortsatt utföra uppdraget genom ett separat kontorsnät tillhörande Svensk Kassa- service och med ett oförändrat produktutbud, bedöms kostnaden för staten åren 2004–2008 bli ca , varav ca 2,4 miljar- der kr avser operativa förluster och resterande utgör omställnings- kostnader. Storleken på dessa kostnader måste sättas i relation till behovet. Det reella behovet av grundläggande kassaservice – antalet personer som saknar fysiska eller andra alternativ – uppskattas av oss till ca 175 000 personer. Mot denna bakgrund måste det ifrågasättas om den nuvarande omfattningen av statens ansvar med ett rikstäckande nät för kassatjänster är rimlig. Utredningens bedömning: Statens ansvar skall avse grund- läggande betaltjänster. Detta skall omfatta betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar. Det sätt på vilket tjänsterna skall tillhandahållas bör kunna anpassas över tiden till behovet hos olika grupper. Trenden i samhället att minska kontanthanteringen bör inte motverkas. Vilka slags tjänster bör staten ta ett ansvar för? De tjänster som anses omfattade av den grundläggande kassa- servicen är framförallt möjlighet att betala räkningar, ta ut kontan- ter på vissa värdehandlingar och att göra insättningar och uttag på konton, jämför prop. 2001/02:34, sid. 12. Samhällets behov av de tjänster som ingår i den grundläggande kassaservicen varierar dock. Det bör också finnas en vaksamhet hos staten mot att ta över olönsamma delar av kommersiell verksamhet. I annat fall kan staten tvingas ta ansvar för de kostsamma delarna av de kommersiella aktörernas verksamhet. Innehavet av ett eget kontorsnät är en viktig konkurrensfaktor på den finansiella marknaden. Storbankerna har tämligen väl utbyggda kontorsnät över landet för att tillförsäkra sig om närhet till kunderna. Nischbanker däremot koncentrerar ofta sin verksamhet till ett eller ett fåtal kontor, varav flertalet inte hanterar kontanter. Dessa banker förlitar sig på moderna transaktionsmedier som Internetbank, telefonbank, bank- och kreditkort samt uttagsautomater. I deras affärsstrategi ligger därmed säkerligen i många fall ett övervägande om att avsaknaden av ett kundnära kontorsnät för deras del kompenseras av de lägre kostnaderna och att de i vart fall inte är beredda att ta de investeringar som det skulle kräva att etablera ett eget nät. I detta läge riskerar en statlig satsning på ett rikstäckande nät för tjänster som skall utföras på uppdrag av banker och andra kreditinstitut att snedvrida konkurrensen på marknaden. För att i största utsträckning undvika denna typ av konsekvenser bör omfattningen av statens ansvar när det gäller tjänsteutbudet begränsas till sådana tjänster som har särskild betydelse från sam- hällssynpunkt. När det gäller tjänster som insättning på inlånings- konto bör det därför i allmänhet inte vara en uppgift för staten att säkerställa ett kontorsnät får att möjliggöra sådana insättningar. Det bör i stället som huvudprincip vara en uppgift för marknadens aktörer att se till att det finns en tillräcklig infrastruktur för att kunderna skall kunna göra insättningar på konto. När det gäller tjänsteutbudet bör statens ansvar begränsas till det som är grundläggande för samhällets behov. Vår behovsanalys visar att det finns såväl ett geografiskt betingat behov som ett behov för vissa grupper att kunna betala räkningar och ta ut kontanter som inte tillgodoses på marknadens villkor. Därför bör det anses vara av särskild vikt för privatpersoner och företag att ha möjligheter att på visst sätt betala räkningar och att ta ut kontanter. Vi anser därför att statens ansvar bör omfatta i vart fall betalningsförmedling och uttag av kontanter. Vi återkommer nedan till på vilka sätt dessa tjänster bör utföras. En problemställning som framgår direkt av våra direktiv är dags- kassehanteringen i gles- och landsbygd. Behovsanalysen visar att kontanter kommer att finnas kvar och att företag med dagskassor kommer att ha ett fortsatt behov av att lämna in dem. finns ca 16 500 företag i branscher som hante- rar dagskassor på orter där det inte finns något bankalternativ. Enligt har det blivit svårare för handlare och andra företagare att lämna ifrån sig sina dagskassor, eftersom bankerna blir allt mindre intresserade av att hantera kontanter. företag anlitar värdeföretag såsom , och blir detta alltför kostsamt för småföretagarna. De är istället hänvisade till kassaservicetjänster eller serviceboxar. En utveckling där småföretagare i gles- och landsbygd själva tvingas ombesörja hante- ringen av dagskassor bör inte godtas såväl av hänsyn till regional utveckling som av säkerhetsskäl. Även hantering av dagskassor bör därför omfattas av statens ansvar. På vilket sätt skall tjänsterna tillhandahållas? Den närmare utformningen av den grundläggande kassatjänsten är inte reglerad. Regeringen bemyndigas enligt lagen om grund- läggande kassaservice att meddela närmare föreskrifter om de tjänster som skall ingå i kassaservicen. Några sådana föreskrifter har inte meddelats. I propositionen Grundläggande kassaservice (prop. 2001/02:34, sid. 12) anges bara att det är fråga om att det t.ex. skall finnas en möjlighet att betala räkningar, ta ut kontanter på vissa värdehandlingar och att göra insättningar och uttag på konton samt att tjänsterna med vissa undantag bör tillhandahållas . Varken i lagen om grundläggande kassaservice eller i den förutvarande motsvarande regleringen i postlagen har lagstiftaren preciserat på vilket sätt tjänsterna skall tillhandahållas, om det t.ex. skall ske över disk eller på annat sätt. Den tidigare hanteringen av frågan om statens ansvar för grund- läggande kassaservice har präglats av att fokus legat vid att säkra tillgången till service. i ljuset av den snabba utveck- lingen på marknaden för betalningar och kontanthantering kan man hävda att fokus legat på att säkra de gamla och relativt sett mer kostsamma lösningarna till en allt högre prislapp för staten. Genom att vidga perspektivet och bredda ansatsen för statens insatser på området kan fler än få tillgång till de enklare och mindre kostsamma tjänster som möjliggörs genom Internet, autogiro och kortlösningar. I en sådan ansats kan staten även främja utvecklingen inom andra näraliggande områden såsom att minska hanteringen av kontanter i samhället till gagn för såväl ökad säkerhet som samhällsekonomisk effektivitet. Betalningar via post- och bankgiro kan ske i kassa, vilket kräver betjäning och möjlighet till kontanthantering. Brevgiro kan då vara ett mycket effektivare system. Dels minskar behovet av service avsevärt, dels behövs inte någon kontanthantering. Ett problem med brevgiro kan vara att det finns grupper, t.ex. äldre pensionärer, som har svårt att klara att fylla i betalningsorder och inbetalningskort korrekt. Särskilt kan detta gälla för dem som inte tidigare använt sig av brevgiro för att betala räkningar. Det kan fordra tillgång till serviceställen där kunden kan få personlig hand- ledning för att fylla i blanketterna korrekt. En sådan servicenivå bör därför kunna ställas som krav för att en tjänst skall anses som grundläggande. Ett annat sätt som bör kunna godtas som en del av en grundläggande tjänst är automater för girobetalningar. Uttag av kontanter kan naturligtvis ske i kassa som ett uttag från ett konto, direkt från ett kreditinstitut eller hos någon som enligt ett uppdragsavtal utför tjänster åt ett kreditinstitut. Uttag av kontanter kan också ske med hjälp av kort och kan då ske hos alla som har avtal med det kortutgivande kreditinstitutet om sådana uttag. Kort kan dessutom ofta användas för att ut pengar via uttagsautomat. Möjligheten att använda sig av kort bör därför god- tas. Tillgång till uttagsautomater bör utgöra en del av grundläggan- de tjänster. Det kan dock för en del vara lättare att ta ut kontanter i kassa med hjälp av kort, eftersom kassabiträdet då kan ge viss assistans. Möjlighet att ta ut kontanter i uttagsautomat kan därför behöva kompletteras med möjlighet att ta ut i kassa. Även uttag med hjälp av andra värdehandlingar såsom utbetalningskort och check bör kunna omfattas. Däremot bör inte uttag i kassa direkt mot konto med hjälp av uttagsavi omfattas. Insättning och uttag på konto utan användande av en värdehandling skall således inte omfattas av statens ansvar. Hantering av dagskassor kan innehålla olika moment. hantering består av tjänsten dagskasseinsättning, som inkluderar uppräkning och insättning av dagskassor bestående av fler än tio sedlar på företagskonto eller föreningskonto. tar i huvudsak emot dagskassor över disk men det går även att teckna avtal om att lämna dagskassor till lantbrevbäraren. I dagskassetjänsten ingår även beställning av mynt och sedlar samt i vissa geografiska områden hantering av utländsk valuta. Värde- företagen däremot tecknar ofta helhetsavtal med företagen som inkluderar både hämtning, transport och uppräkning. Det som skall ingå i en grundläggande tjänst för dagskassehantering bör vara behovsstyrt men med beaktande av kostnaderna och anpassbart över tiden. Det går därför inte nu att närmare ange vilka moment som bör omfattas av en grundläggande tjänst för hante- ring av dagskassor. på tillgången till ett fast kontorsnät. Med en annan lösning måste tillgängligheten i stället lösas genom värdetransporter. Det går sammanfattningsvis inte att nu uttömmande ange vilka sätt som skall anses omfattas av grundläggande tjänster utan beho- vet hos olika användargrupper måste vara styrande och betal- tjänsterna måste kunna ändras över tiden i takt med beteende- förändringar och teknisk utveckling. Eftersom de tjänster som vi anser bör omfattas av statens ansvar således inte är begränsade till tjänster som tillhandahålls genom betjäning över disk i kassa, anser vi att ett bättre samlingsnamn på de in- och utbetal- ningar det rör är grundläggande betaltjänster. Statens ansvar bör således avse grundläggande betaltjänster. 7.2.2Betaltjänster måste vara tillgängliga för alla i samhället Utredningens bedömning: Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster. Det är en uppgift för marknaden att möjliggöra detta. Statens uppgift är att se till att marknaden tar sitt ansvar. En självklar utgångspunkt bör vara att alla – eller i vart fall så gott som alla – i samhället har behov av att kunna utföra betalningar på ett enkelt och effektivt sätt. Den tekniska utvecklingen har ökat tillgängligheten till betaltjänster för de grupper i samhället som har tillgång till de nya betalningssätten, såsom brevgiro, kort samt telefon- och Internetbank. Dessa tjänster är också betydligt billi- gare för kunden än tjänster. Genom att ändra omfatt- ningen av statens ansvar från en grundläggande kassaservice baserad på huvudsakligen betjäning till grundläggande betaltjänster bör staten se till att alla grupper i samhället får tillgång till enkla och effektiva betaltjänster. I denna del är det således fråga om en utökning av statens ansvar i förhållande till . Vi anser att detta är en viktig del i det paket av förändringsåtgärder avseende den grundläggande kassaservicen som vi nu föreslår. I vår behovsanalys har vi gått igenom behoven hos användar- grupper som är frekventa användare hos . Vi har undersökt behoven av grundläggande kassaservice hos ung- domar och studenter, pensionärer, asylsökande, invandrare, små- företag, ideella föreningar och organisationer, personer som nekas bankrelation samt funktionshindrade. Vi har bedömt att det inte föreligger särskilda behov för ungdomar och studenter samt invandrare. För de övriga grupperna ser behoven och de möjliga lösningarna för att tillgodose dessa olika ut. För en del av pensionärerna och vissa funktionshindrade finns ett behov av tjänster som är anpassade för deras särskilda förut- sättningar. Antalet pensionärer i samhället ökar. Det finns grupper av pensionärer som är beroende av kassaservicetjänster, varav ett mindre antal är direkt beroende av för att hämta ut sin pension, eftersom de saknar konto. Dessa grupper minskar i antal och det mesta tyder på att de kan använda bankkontoren för att uträtta sina kassaärenden i den mån de finns tillgängliga inom rimligt avstånd. har träffat ett avtal med Nordea som innebär att pensionärerna kan hämta ut pensionen utan avdrag för avgifter hos . Ett motsvarande avtal bör kunna upphandlas med banker och andra kreditinstitut. På bör det inte heller förutsättas att samhället skall garantera tillgång till en kostsam infrastruktur enbart för att till- godose ett invant beteende. Eftersom pensionärerna i allmänhet måste betraktas som en grupp som inte har några svårigheter att få en bankrelation, bör det faktum att en del av dem väljer att inte öppna konto inte vara skäl nog för att upprätthålla ett nät för betaltjänster. Strävan att minska den kostsamma och riskabla kontanthanteringen som genomsyrar handeln och bankväsendet måste få fortgå. En annan fråga är att det ökade antalet pensionärer tillsammans med en längre livslängd kan med- föra att många inte kan hantera sina bankärenden själva på grund av åldersdemens eller sjukdom utan att de är berättigade till assistans. Detta gäller även för vissa funktionshindrade. Det kan avse perso- ner med en lättare utvecklingsstörning utan personliga assistenter eller hjälp av anhöriga och vissa psykiskt sjuka. Funktionshindrade som grupp skall dock inte vara hänvisade till en särskild infra- struktur för att uträtta betaltjänster utan skall kunna uträtta sina kassaärenden hos samma institut och på samma sätt som övriga kunder. I allmänhet bör därför dessa gruppers särskilda behov till- godoses genom att betaltjänsterna i samhället är så utformade att de kan användas av alla. Några särlösningar för att tillgodose dessa gruppers behov genom att upprätthålla en särskild infrastruktur för betaltjänster som dessa grupper kan använda kan inte vara en rimlig Handikappanpassning måste i stället avse tjänsterna och tillgången till dem. Målsättningen måste vara att alla i samhället skall kunna använda enkla och effektiva betaltjänster. För vissa pensionärer och funktionshindrade blir det dock nödvändigt med någon form av assistans, och i en del fall måste detta ordnas genom god man eller förmyndare. Beträffande den upphandling avseende kassaservice för funktionshindrade som gör återkommer vi i avsnitt 7.6. En annan grupp med särskilda behov är asylsökande. Våra kontakter med har visat att det är möjligt att inkludera utbetalningar av dagersättning från till asylsökande i statens gemensamma upphand- ling av banktjänster. Möjligheten att anpassa nuvarande tjänster inom gällande ramavtal efter behov bör också prövas. Vi återkommer till detta i avsnitt 7.6. Det bör därför vara möjligt för att finna andra alternativ till den nuvarande utbetalningsrutinen för dagersättningar till asylsökande, vilket bör medföra att behovet av för sådana utbetalningar bortfaller efter en övergångsperiod. Liksom för pen- sionärer och funktionshindrade bör en särskild infrastruktur för de asylsökandes behov undvikas. Det är tvärtom av särskild vikt för denna grupp att från början använda samma kanaler som det övriga samhället för att påskynda integrationen för dem som beviljas asyl. Småföretagare och föreningslivet med framförallt ideella före- ningar har enligt vår analys inte några behov som hänger samman med dem som grupper betraktade utan deras behov är geografiskt betingade. För de personer som nekas bankrelation har vi konstaterat att det inte finns några alternativ till kassaservicetjänster. Enligt det nya regelverket för bank- och finansieringsrörelse skall institut som tillhandahåller kontoformer som omfattas av den statliga insättningsgarantin vara skyldiga att ta emot insättningar på sådana konton från var och en. Skyldigheten gäller därmed banker, kredit- marknadsföretag och värdepappersbolag som tillhandahåller sådana konton. Skyldigheten skall dock inte gälla i fall där det finns sakliga skäl att neka någon tillgång till konto, t.ex. om sökanden har varit ohederlig mot institutet, om misstanke om penningtvätt finns eller om det finns risk för att en företrädare för institutet genom att tillhandahålla kontot på något sätt främjar brott. Det kan vara svårfrånkomligt att vissa problem med tillgång till betal- tjänster kan uppstå för dem som instituten har rätt att vägra öppna inlåningskonto, vilka omfattas av insättningsgarantin. Inte heller denna omständighet bör dock motivera att staten skall upprätthålla en särskild infrastruktur för denna grupp. Det viktigaste när det gäller dem som vägras sådant konto är att det verkligen bara avser fall där sakliga skäl för vägran föreligger. De flesta som drabbas av sådan vägran bör också kunna välja att hantera sina ärenden manuellt på ett bankkontor. Våra undersökningar tyder inte på att antalet personer som nekas bankrelation är ett växande problem, snarare tvärtom, då kunskapen på bankkontoren har ökat om vilka skyldigheter banken har.