sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Vi återkommer till dessa bestämmelser i avsnitt 21. 17.2.1På vilket sätt bör brukandet regleras? Regleringen av det va-rättsliga förhållandet mellan huvudman och fastighetsägare skall även i fortsättningen vara av väsentligen offentligrättslig karaktär. Brukandet av den allmänna va-anlägg- ningen skall därför regleras i första hand genom rättsliga normer. Det finns med den organisation som vi föreslår av va-verksamheten inte förutsättningar att frångå den offentligrättsliga regleringen av brukningsförhållandet. Som vi tidigare konstaterat i avsnittet om normgivningen (avsnitt 9.3) utgör de allmänna bestämmelserna, så som dessa har kommit till uttryck i va-lagen, rättsligt bindande normer som enligt 8 kap. regeringsformen inte kan beslutas av privaträttsliga subjekt. I vår lag om allmänna vattentjänster kan därför inte beslutanderätten delegeras till huvudmannen, eftersom denne även i fortsättningen skall kunna vara ett särskilt privaträttsligt subjekt. Vi har i nämnda avsnitt kommit fram till att föreskriftsrätten i stället bör utövas av kommunen. I lagen om allmänna vattentjänster måste det oberoende av den rättsliga regleringen i övrigt finnas ett övergripande stadgande som anger ramen för fastighetsägarens brukande av den allmänna anläggningen och den lokala föreskriftsrätten. Den nuvarande regleringen i 21 § va-lagen finns det i och för sig ingen anledning att ändra på. Med hänsyn till de lagändringar vi föreslagit i fråga om Brukande av allmän va-anläggning hur anläggningen skall utföras och drivas – särskilt med avseende på resurshushållningen – bör dock bestämmelsen kompletteras på motsvarande sätt. Därmed åläggs fastighetsägaren ett allmänt ansvar att inte bruka anläggningen på ett sätt som medför skada eller olägenhet för huvudmannen. Detta gäller oberoende av vilka närmare föreskrifter som med stöd av bemyndigande i lagen har meddelats. I fastighetsägarens allmänna ansvar ligger bland annat ett förbud mot utsläpp av skadliga ämnen och liknande i den allmänna avloppsanläggningen. ABVA 85 innehåller i punkten 18 första stycket ett övergripande förbud mot sådana utsläpp, vilket senare i samma punkt kompletterats med närmare angivande av föremål och ämnen. Sådana utsläpp torde vara den största enskilda orsaken till skada eller olägenhet vid driften av den allmänna anläggningen. Även mindre utsläpp kan medföra allvarliga konsekvenser för huvudmannen. Vi anser därför att det redan i lagen uttryckligen bör anges ett motsvarande utsläppsförbud. Lagens allmänt angivna bestämmelser är emellertid inte i alla situationer tillräckliga. Olika uppfattningar kan förekomma i fråga om vad som är skadligt eller vad som annars kan medföra olägen- heter. Även om huvudmannen inte är skyldig att ta emot spillvatten av annan beskaffenhet än hushållsspillvatten är det lätt att inse att det uttrycket kan tolkas på olika sätt. Det måste därför finnas en möjlighet att mer detaljerat ange vad som krävs av fastighetsägaren vid brukandet. Eftersom sådana bestämmelser enligt vårt förslag bör kunna meddelas av kommunen, efter delegation från regeringen, krävs bemyndigande om detta. Regeringen, eller efter regeringens bestämmande en kommun, bör således i lagen ges rätt att meddela de närmare föreskrifter som behövs i fråga om brukande av allmän va-anläggning. Regleringen av brukandet genom sådana föreskrifter tar sikte på fastighetsägarnas skyldigheter gentemot huvudmannen när de nyttjar anläggningens tjänster. Begreppet brukande omfattar inte mer än vad som följer av den bestämmelse i vårt lagförslag som motsvarar nuvarande 21 § va-lagen. Bemyndigandet gäller alltså inte den offentligrättsliga regleringen i övrigt. Det innefattar ingen rätt att meddela föreskrifter om till exempel förbindelsepunktens läge eller villkor för avgiftsbetalning. Inte heller omfattar begreppet brukande huvudmannens skyldigheter gentemot fastighetsägaren. Dessa skyldigheter följer av lag och kan inte inskränkas genom författning av lägre dignitet. Däremot torde det i och för sig vara Brukande av allmän va-anläggning möjligt att huvudmannen åtar sig längre gående skyldigheter gentemot enskilda fastighetsägare i den mån sådana åtaganden är förenliga med allmänna principer om likabehandling m.m. Det är dock inte möjligt för en kommun att fastställa bindande föreskrifter som reglerar huvudmannens skyldigheter härvidlag. En förutsättning för att bemyndigandet skall kunna lämnas är att föreskrifterna avser något ämne som enligt 8 kap. 7 § regerings- formen är delegeringsbart. Den där gjorda hänvisningen till skyddet för hälsan och till natur- och miljövård torde omfatta de bestämmelser som direkt rör brukandet av anläggningen, dvs. föreskrifter om hur vattenuttag får ske samt vad som får släppas ut i avloppsanläggningen. Det kan ifrågasättas om det också gäller bestämmelser om vattenmätning. Sådan mätning görs nämligen inte i första hand av hänsyn till hälsa eller miljö utan har främst betydelse för avgiftsuttaget. Bestämmelser om detta hör mer hemma bland taxeföreskrifterna. I fråga om ansvaret för den fysiska installationen, vattenmätaren, anser vi dock att regler bör finnas i lagen. Vi återkommer till detta. Vi utgår från att regeringen utnyttjar sin rätt att subdelegera beslutanderätten. Något annat förefaller inte vara praktiskt lämpligt. Det kommer att ge kommunen en ganska stor frihet att utforma de närmare föreskrifterna. För detta behövs vägledning. Det kan förväntas att Svenskt Vatten och på samma sätt som kommer att utarbeta förslag till sådana föreskrifter. Med hänsyn till att vårt lagförslag i nu berörda avseenden i stort överensstämmer med gällande rätt finns det, även om det nog egentligen inte ankommer på oss att lämna förslag i denna del, ändå skäl att något beröra den närmare regleringen genom föreskrifts- rätten, lämpligen med utgångspunkt i ABVA 85. ABVA 85 är indelad i sju avsnitt: Inledning (punkt 1–3), Den allmänna anläggningen (punkt 4), Förbindelsepunkters lägen (punkt 5), Inkoppling av fastighets va-installation m.m. (punkt 6– 8), Brukande av den allmänna dricksvattenanläggningen (punkt 9– 14), Brukande av den allmänna avloppsanläggningen (punkt 15–21) samt Övrigt (punkt 22–26). Som tidigare nämnts är de flesta Brukande av allmän va-anläggning allmänna bestämmelser som huvudmän med stöd av va-lagen beslutat i allt väsentligt i överensstämmelse med ABVA 85. Flera av bestämmelserna i 85 är uppenbarligen inte att anse som självständiga rättsliga normer, även om huvudmannen antagit dem som allmänna bestämmelser, och får inte direkta rättsverkningar för fastighetsägarna. Det gäller särskilt bestämmelserna i punkterna 1–8, 22 och 26 vilka, i den mån de inte endast återger vad som sägs i lagtexten, närmast är att se som förtydliganden till lagen. Det är här fråga om bestämmelser av rent informativ karaktär. Det är visserligen bra att huvudmannen lämnar sådan information till fastighetsägarna, men detta bör enligt vår mening inte ske i den form som sker , nämligen såsom till synes av huvudmannen utfärdade bindande föreskrifter. I ABVA 85 finns vidare bestämmelser som närmare rör taxefrågor, särskilt punkterna 23–25. Som nämnts tidigare omfattas inte dessa av vårt nu föreslagna bemyndigande. I stället torde dessa bestämmelser i viss utsträckning kunna tas med bland föreskrifterna i taxan. Vad som främst bör komma i fråga för reglering i den nu föreslagna ordningen är föreskrifter som gör det möjligt att precisera vad fastighetsägaren får släppa ut i den allmänna avloppsanläggningen. Att fastighetsägaren rent allmänt är skyldig att bruka anläggningen på ett sätt som inte föranleder olägenheter eller skada för huvudmannen eller andra brukare och även förbjuds att släppa ut skadliga ämnen och liknande följer i och för sig redan av den föreslagna lagbestämmelsen om detta. Genom kommunens föreskrifter bör det dock vara möjligt att peka ut ämnen, föremål och annat som inte får släppas ut i anläggningen på ett sätt som motsvarar punkten 18 i ABVA 85. Vidare bör det vara möjligt att inskränka fastighetsägares rätt till vattenuttag, särskilt för annat ändamål än som motsvarar hushållsförbrukning, när det annars finns risk för olägenheter vid driften av va-anläggningen. Punkten 9 tredje stycket i ABVA 85 anger att vatten får utnyttjas för värmeutvinning endast om huvudmannen efter ansökan medger det. Bestämmelsen har sin grund i att sådant nyttjande av vatten kan medföra att leveranssäkerheten i övrigt hotas och torde alltså beröra anläggningens brukande. Att huvudmannen inte är skyldig att ta emot vatten som utnyttjats för värmeutvinning, vilket anges i punkten 15 tredje stycket, följer redan av att detta vatten inte är att anse som avloppsvatten enligt den föreslagna 2 § lagen om allmänna vattentjänster. Brukande av allmän va-anläggning ABVA 85 innehåller vidare bestämmelser om beskaffenheten av de vattentjänster huvudmannen svarar för. Eftersom detta regleras i lag och det inte är möjligt att rent allmänt inskränka huvudmannens skyldigheter genom författning av lägre rang finns det inte skäl att meddela bindande föreskrifter härom. Däremot är det uppenbart att huvudmannen, oaktat dennes lagstadgade skyldigheter, måste kunna tillfälligt begränsa tillgången till vattentjänster när detta är erforderligt. Bestämmelser om detta finns i punkterna 10 och 16 i ABVA 85, vilka avser förebyggande av skada samt reparationer, tillsyn och liknande omständigheter. Även om huvudmannen är skyldig att se till att anläggningen alltid fyller sitt ändamål ligger det i sakens natur att tillfälliga inskränkningar i möjligheten att nyttja anläggningen vid sedvanliga reparations- och underhållsarbeten måste kunna förekomma utan att detta kräver författningsstöd. Sådana begränsningar i möjligheten att nyttja anläggningen kan dock inte komma i fråga annat än tämligen kortvarigt. I annat fall är huvudmannen skyldig att se till att lämpliga ersättningstjänster tillhandahålls brukarna. För att förebygga skada är huvudmannen skyldig att vidta de åtgärder som krävs. Om detta innebär att brukarnas rätt att nyttja anläggningen tillfälligt inskränks är det givet att inskränkningen i sig inte kräver författningsstöd. Det finns dock skäl att ålägga huvudmannen en skyldighet att informera berörda brukare om planerade leveransinskränkningar, särskilt med hänsyn till de olägenheter och risk för skador dessa kan medföra. Denna skyldighet bör följa direkt av lagen och lämpligen införas i anslutning till bestämmelserna om huvudmannens ansvar för driften av anläggningen. Enligt punkten 17 i ABVA 85 har huvudmannen rätt att kräva att visst vatten (spillvatten respektive dag- eller dränvatten) skall avledas till viss ledning. Denna möjlighet har huvudmannen dock redan enligt va-lagen – och även enligt vårt förslag – genom att anvisa viss förbindelsepunkt för sådant vatten. Genom att anvisa förbindelsepunkt för visst ändamål kan huvudmannen förbjuda annan användning av ledningen. Det bör dock finnas möjlighet för huvudmannen att träffa överenskommelser med fastighetsägare om rätt för dessa att släppa ut avloppsvatten med avvikande sammansättning. Särskilt bör denna möjlighet användas för exempelvis industribrukare och andra som har behov av vattentjänster av annat slag än som omfattas av huvudmannens skyldigheter enligt lagen. Brukande av allmän va-anläggning En fråga som har nära samband med avloppsvattnets beskaffenhet gäller om det bör finnas möjligheter att kräva särskilda anordningar hos fastighetsägaren för behandling av avloppsvattnet innan detta släpps ut i den allmänna anläggningen. Om avloppsvattnet innehåller exempelvis oljor eller fett i mer än obetydlig omfattning och därmed riskerar att medföra skada eller olägenhet för huvudmannen kan det vara lämpligt att anordningar för avskiljning av sådana ämnen installeras hos fastighetsägaren. byggregler, som gäller vid ny- och tillbyggnad men inte för befintlig bebyggelse, anger i punkten 6:6211: I spillvatten- installationer där vattnet kan innehålla mer än obetydliga mängder av skadliga ämnen, skall behandling av spillvattnet utföras eller avskiljare installeras. Som råd i anslutning till nämnda punkt anger byggreglerna att avskiljare bör finnas om spillvattnet kan innehålla mer än obetydliga mängder av slam eller fasta partiklar som ger påtaglig risk för avsättningar, fett eller andra ämnen som avskiljs vid spillvattnets avkylning, bensin eller andra brand- och explosionsfarliga vätskor eller olja och andra i vatten olösliga ämnen. ABVA 85 innehåller inte några föreskrifter om installation av sådana avskiljare. Det bör inte heller komma i fråga att kommunerna meddelar sådana föreskrifter. Även om det säkert i många fall både är lämpligt och rimligt att sådana anordningar installeras avser denna fråga installationens beskaffenhet. Vi har tidigare funnit att föreskrifter om hur va-installation bör utföras hör hemma i bygglagstiftningen och inte i va-lagstiftningen och vi har även, i likhet med gällande rätt, föreslagit ett förbud mot att huvudmannen skall få meddela installationsföreskrifter. Det bör givetvis inte heller komma i fråga att kommunen meddelar sådana föreskrifter. I punkten 18 i ABVA 85 finns dock en bestämmelse som anger att olika avskiljare och vissa andra anordningar skall tillses och tömmas så att de alltid fyller avsedd funktion. Förutom den principiella invändningen att föreskriften rör skötsel av va- installation, något som inte bör regleras här, torde den heller inte ha någon självständig rättslig betydelse. Om en sådan installation inte sköts på sådant sätt att den fyller avsedd funktion och sålunda medför olägenheter för huvudmannen torde fastighetsägaren ha agerat i strid mot det grundläggande stadgandet om brukandet. I den mån en ändrad kompetensfördelning mellan fastighetsägaren och externa intressenter i berörda hänseenden behövs bör detta Brukande av allmän va-anläggning inte utredas här utan snarare inom ramen för den pågående utredningen om översyn av PBL. ABVA 85 innehåller dock en bestämmelse som till synes mera tar sikte på hur va-installationen är utförd än på funktionen. Enligt sjunde stycket i punkten 18 får nämligen avfallskvarn installeras endast om huvudmannen efter ansökan medger det. Att denna föreskrift finns med i ABVA 85 torde ha historiska orsaker. Vid remissbehandlingen av det lagförslag som va-utredning lämnat (SOU 1967:65) anförde en remissinstans att huvudmannen borde ha rätt att förbjuda installation av vissa hushållsmaskiner såsom diskmaskiner och avfallskvarnar. Departementschefen ansåg dock att en allmän rätt för huvudmannen att förbjuda installation av hushållsmaskiner skulle leda alltför långt och att det inte torde finnas anledning att förbjuda tvätt- och diskmaskiner. Beträffande avfallskvarnar ansåg han däremot att dessa kunde föranleda att avloppsvattnet får en sammansättning som i väsentlig mån avviker från det normala vilket kan skapa speciella problem för huvudmannen. Denne borde därför ha möjlighet att förbjuda eller närmare reglera villkoren för installation av apparater som på ett besvärande sätt kan inverka på avloppsvattnets beskaffenhet (prop. 1970:118 s. 148 f). Syftet med att installera avfallskvarnar är främst att kunna finfördela hushållsavfall så detta kan bortföras från fastigheten genom avloppssystemet. En ökad tillförsel av hushållsavfall jämfört med vad som normalt tillförs avloppssystemet kan givetvis medföra problem, såsom stopp i ledningssystemet eller ökade mängder fett. Dessutom medför hushållsavfall i ledningssystemet en risk för att nedbrytningsprocessen startar snabbare än annars. När syret förbrukas snabbt och svavelväte bildas riskerar exempelvis spillvattenledningar i betong att förstöras. Det väsentliga är dock vilken beskaffenhet avloppsvattnet har, och det torde finnas fog för den ståndpunkten att avloppsvatten som innehåller fett och andra ämnen i sådan mängd att det medför olägenheter vid driften av den allmänna anläggningen inte är av sådan beskaffenhet att huvudmannen är skyldig att ta emot det. Det bör även i detta sammanhang erinras om att byggregler (BFS 1993:57, omtryckt i BFS 2002:19), som berör även va-installationer, innehåller föreskrifter om behandling av spillvatten. Hur som helst är det givetvis inte avfallskvarnen som genererar det skadliga innehållet utan vad som tillförs denna kvarn. De krav som kan ställas bör därför avse avloppsvattnets beskaffenhet och kan inte Brukande av allmän va-anläggning avse direkta krav på installationen. Genom att ställa upp relevanta krav på avloppsvattnet torde det vara möjligt att uppnå samma resultat som den nuvarande bestämmelsen i ABVA 85 om avfallskvarnar leder till. Nyttjande av avfallskvarnar innebär nog normalt att sådana krav inte uppfylls. 17.2.3Huvudmannens behov av att informera brukarna Den ovan skisserade ordningen medför att det övergripande stadgandet om brukandet av den allmänna va-anläggningen liksom anges i lag. I förhållande till gällande rätt föreslås dock att detta stadgande kompletteras med ett uttryckligt förbud mot utsläpp av vissa ämnen. Därutöver ankommer det på regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun att meddela de närmare föreskrifter för brukandet som behövs. Vi förutsätter att regeringen kommer att utnyttja möjligheten att delegera föreskriftsrätten till kommunerna. Kommunerna har därefter att meddela bindande normbeslut rörande brukandet av den allmänna va-anläggningen, vare sig kommunen själv eller ett kommunalt bolag är huvudman för denna. Till skillnad från har alltså huvudmannen ingen egen rätt att meddela bindande föreskrifter och han har inte heller någon formell möjlighet att påverka innehållet i de föreskrifter kommunen meddelar. Några principiella invändningar mot denna ordning torde inte finnas med hänsyn till att huvudmannaskapet endast kommer att kunna utövas av kommunen själv eller en särskild juridisk person över vilken kommuner har det bestämmande inflytandet. Det får dock förutsättas att huvudmannen åtminstone ges möjlighet att lämna förslag till hur föreskrifterna skall vara utformade. Men om meningsskiljaktigheter finns är det kommunen som får bestämma. I det sagda ligger även att kommunens föreskriftsrätt endast avser sådana föreskrifter som utgör en bindande reglering av brukningsförhållandet. I dagens allmänna bestämmelser finns ett antal stadganden som av olika skäl inte har denna karaktär. Det gäller dels stadganden som endast återger vad lagen utsäger, dels stadganden som utan att ha några direkta rättsverkningar väsentligen går ut på att informera om vad som bör gälla vid brukandet. Dessa har dock formellt sett utformats såsom sådana bindande allmänna bestämmelser som avses i 22 § va-lagen. Med den kompetensfördelning som gäller , att huvudmannen själv Brukande av allmän va-anläggning har att besluta dessa allmänna bestämmelser, finns väl inget att erinra mot den ordningen. Det ligger ju i huvudmannens intresse att samlat informera fastighetsägarna om vad som bör gälla vid brukandet. När det är kommunfullmäktige som skall besluta dessa föreskrifter är det dock inte lämpligt att beslutet, som torde få samma ställning som andra kommunala författningar, tar sikte på mer än vad bemyndigandet i lagen om allmänna vattentjänster tillåter. Huvudmannen kommer även med vårt system att i ungefär samma omfattning som ha anledning att lämna information till fastighetsägare som är anslutna till den allmänna va- anläggningen om vad som gäller för brukandet. Denna information bör givetvis omfatta såväl vad som gäller enligt lagen som enligt de närmare föreskrifterna. Dessutom är det lämpligt att huvudmannen ger sin syn på vad som närmare avses med de olika bestämmelserna. Exempelvis kan huvudmannen ytterligare precisera vilka särskilda ämnen som kan accepteras respektive inte accepteras i avlopps- anläggningen samt ange vad som bör gälla vid anslutning av ledningar för olika slags avloppsvatten. Denna information kommer inte att ha någon direkt rättsverkan i det offentligrättsliga förhållandet mellan huvudman och fastighetsägare, men bör i praktiken få stor betydelse vid tolkningen av fastighetsägarnas skyldigheter exempelvis vid en tvist. Det torde exempelvis vara svårt för en fastighetsägare som i avloppsanläggningen släppt ut visst ämne som huvudmannen förklarat inte kunna accepteras att hävda att han inte åsidosatt sina skyldigheter vid brukandet. Det kan som förut sagts förväntas att framför allt bransch- organisationen kommer att utforma relevanta normalförslag såväl för de bindande föreskrifterna som för erforderlig information från huvudmannens sida. ABVA 85 innehåller även bestämmelser om hur vattenmätning skall ske. Enligt dessa skall vattenförbrukningen normalt fastställas genom mätning på sätt huvudmannen bestämmer, mätare tillhandahållas av huvudmannen och förbli huvudmannens egendom, mätarplats tillhandahållas av fastighetsägaren kostnads- fritt för huvudmannen på närmare angivet sätt samt tillträdesrätt till mätarplats ges huvudmannen. Enligt vår mening har bestämmelserna om vattenmätning sin plats i taxan, eftersom den Brukande av allmän va-anläggning sker för att ligga till grund för avgiftsuttaget. Det bör alltså i taxeföreskrifterna bestämmas i vilken utsträckning och på vilket sätt vattenförbrukningen skall fastställas genom mätning. Däremot bör inte frågan om ansvaret för vattenmätaren regleras i taxan. Genom att vattenmätaren är belägen efter förbindelse- punkten utgör den inte en del av den allmänna anläggningen utan ingår i stället i va-installationen, men mätningen sker i första hand i huvudmannens intresse. Även om vattenmätaren inte har betydelse för den allmänna va-anläggningens funktion utan bara för avgiftsuttaget har frågan om ansvaret för vattenmätaren ungefär samma karaktär som ansvaret för LTA-anordningar och liknande anordningar. Ansvaret bör därför regleras i lagen. Bestämmelserna om vattenmätare i ABVA 85 är allmänt vedertagna och det saknas skäl att överväga någon ändrad ansvarsfördelning. Det bör sålunda vara huvudmannen som svarar för vattenmätarna medan fastighets- ägarna skall vara skyldiga att upplåta erforderligt utrymme för mätarna samt se till dessa och skydda dem mot skada. Det är lämpligt att lagbestämmelser om detta tas in i anslutning till de stadganden som reglerar ansvarsförhållandet för LTA-anordningar och liknande anordningar. Huvudmannen måste vidare ha rätt till tillträde till det aktuella utrymmet för att kunna fullgöra sitt ansvar samt för att läsa av mätaren. Ett stadgande av denna innebörd kan självklart inte bli så omfattande som de tämligen detaljerade bestämmelser som finns i ABVA 85, som bland annat anger att huvudmannen skall godkänna mätarplatsen samt närmare preciserar vari fastighetsägarens vårdplikt består. I uttrycket erforderligt utrymme ligger dock att mätarplatsen skall uppfylla de krav som huvudmannen rimligen kan ställa av hänsyn till vattenmätningen. Förslag: Självkostnadsprincipen skall fortsatt gälla med den skärpning som det innebär att avgiftsuttaget inte får överstiga de nödvändiga kostnaderna. Vilka kostnader som är nödvändiga låter sig inte lämpligen uttryckas i lagtexten. Det får som klarläggas i rättstillämpningen. Huvudmannen får avsätta överskottsmedel till en investeringsfond för specificerade nyinvesteringar enligt en fastställd investeringsplan. Den i praxis gällande kommunala självkostnads- principen skrevs in i kommunallagen (1991:900). Där föreskrivs nu i 8 kap. 3 b § att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller. Principen har setts som en del av konsumentskyddet visavi kommunala monopol med avgiftsfinansierad verksamhet och är avsedd att förhindra överuttag av avgifter som en form av förtäckt särbeskattning. Innebörden av självkostnadsprincipen och dess tillämpning har utförligt behandlats av de av dåvarande tillsatta utredningarna och Avgiftsgruppen med Referensgruppen och av . Dessa utredningar har presenterats i avsnitt 3.3.