sou · GSB322 · 2005-01-01 00:00:00 — I civilrättsliga konvention om korruption definieras korruption som att direkt eller indirekt begära, erbjuda, ge eller ta emot en muta eller någon annan form av otillbörlig fördel eller förespegling av fördel som snedvrider utförandet av en plikt eller handlande som krävs av den som har tagit emot mutan, den otillbörliga fördelen eller förespeglingen därom (4.11.1999: nr 174). En traditionell definition som bl.a. används av anger att korruption är att använda en offentlig ställning för otillbörlig . I det av FN-ledda globala programmet mot korruption används definitionen maktmissbruk för privat som inkluderar både den offentliga och den privata sektorn I EU:s rättsakter om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i, om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och i den gemensamma åtgärden mot korruption inom den privata sektorn definieras korruption bara ur straffrättsligt hänseende som en gärning som brukar kallas bestickning eller mutbrott (se artiklarna 2 och 3 i konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i, artiklarna 2 och 3 i det första protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och artiklarna 2 och 3 i den gemensamma åtgärden mot korruption inom den privata sektorn). Samma principer återkommer också i disciplinbestämmelserna i t.ex. tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna. I ett lämnat meddelande från kommissionen till rådet, och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om en övergripande EU-politik mot korruption [KOM(2003) 317 slutlig] görs en skillnad mellan korruption i den snävare straffrättslig meningen från korruption i den bredare samhällsekonomisk meningen. Enligt kommissionen är distinktionen nödvändig eftersom straffrättens regler enligt rättssäkerhetskrav kräver ett exakt språkbruk, medan begreppet korruption kan användas allmännare i brottsförebyggande sammanhang. Den bredare definitionen på korruption kan då omfatta även integritet, insyn, ansvar och goda styrelseformer. Den senare definitionen ligger bl.a. till grund för kommissionens förslag till en övergripande politik mot att bekämpa korruption i gräns- landet mellan offentlig och privat sektor (se kapitel 10 Internationellt samarbete och internationella överenskommelser). Korruptionsbrott består av en aktiv (givande) och en passiv sida (mottagande). Korruptionsbrott är på den aktiva sidan straffbelagt i 17 kap. 7 § med beteckningen bestickning och på den passiva sidan straffbelagt i 20 kap. 2 § med beteckningen mutbrott. Brottsbeskrivningarna korresponderar med varandra. Kretsen av dem som kan bli föremål för bestickning och kretsen av dem som kan göra sig skyldiga till mutbrott sammanfaller i huvudsak. Som en följd av internationella åtaganden – OECD- konventionen om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser, EU:s korruptionsprotokoll (EGT nr C 313, 23.10.1996) och EU:s korruptionskonvention (EGT nr C 195, 25.6.1997) har genom en lagändring kretsen av dem som kan bli föremål för bestickning utvidgats att omfatta gärningar riktade till utländska ministrar, parlamentsledamöter och utövare av offentliga funktioner. Vid denna lagändring vidgades också till följd av tillträde till de nu nämnda konventionerna beskrivning av den brottsliga gärningen till att omfatta situationer där mutan tillfaller annan än den vars tjänsteutövning påverkas av mutan. 1998/99:32, bet. 1998/99:JuU16). Enligt 17 kap. 7 § dömes den som till arbetstagare, annan som avses i 20 kap. 2 §, främmande stats minister, ledamot av främmande stats lagstiftande församling eller ledamot av främmande stats organ motsvarande dem som avses i 20 kap. 2 § andra stycket 1, eller någon som utan att inneha anställning eller uppdrag som har sagts utövar främmande stats myndighet, utlovar eller erbjuder, för denne själv eller för annan, muta eller annan otillbörlig belöning för tjänstutövningen, för bestickning till böter eller fängelse i högst . Lagrådet anförde i sitt yttrande över den ovan nämna propositionen EU-bedrägerier och korruption (prop. 1998/99:32) att skillnaden mellan vad som kan föranleda ansvar och vad som bör vara straffritt torde ligga i kravet på otillbörlighet och samband med funktionärens tjänsteutövning, något som också antytts i författningskommentaren beträffande bidrag till politiska partier. Vidare anförde lagrådet att den närmare bedömningen av begreppet otillbörlighet låter sig inte preciseras i lagtext; vad som bör anses otillbörligt kan växla från tid till annan och vara olika på olika verksamhetsområden (m.fl., , kap. 13–24, 1998, s. 20:43). Allmänna bidrag från medborgarna till politiska partier måste anses ligga inom ramen för sedvänjan, även om de syftar till att politikerna skall bli valda för att genomföra en politik som bidragsgivarna sympatiserar med eller till och med finner motsvara den egna plånbokens intressen, och kan inte anses generellt otillbörliga. Regeringen anslöt sig till Lagrådets uttalande och anförde i propositionen bl.a. att ett bidrag till ett politiskt parti kan främja både partiets politiska målsättning generellt och gynna enskilda företrädare för partiet. Avgörande blir därför, som Lagrådet påpekade, om bidraget är att betrakta som otillbörligt och om det har samband med funktionärens tjänsteutövning i vid mening. Ett bidrag som inte är förenat med något villkor eller förbehåll får anses i första hand vara ägnat att främja partiets politik som sådan. Även om en sidoeffekt av bidraget är att partiets företrädares politiska karriärer gynnas, kan detta inte anses utgöra muta eller annan otillbörlig belöning i lagens mening. Detsamma måste anses gälla om bidraget visserligen syftar till att uppnå ett visst politiskt beslut, men detta ligger i linje med partiets politiska målsättning. Att ge bidrag till ett politiskt parti för att främja partiets politik i ett eller annat avseende kan således inte anses falla inom det straffbara området med den föreslagna regleringen. Annorlunda förhåller det sig t.ex. om bidraget kan kopplas samman med en tjänsteåtgärd som företas av någon av partiets företrädare och som inte ligger inom ramen för genomförandet av partiets politiska program. Det kan vara fråga om beslut om upphandling, tillstånd till att bedriva viss verksamhet, planbeslut m.m. I ett sådant fall måste ett bidrag av någon betydelse till partiet kunna betraktas som en otillbörlig belöning och därmed falla inom det straffbelagda området. Lagrådet anförde, som ett exempel, att om en politiker genomför en vapenaffär med vetskap om att vapenleverantören lämnar ett stort bidrag till hans politiska parti, så kan detta inte betraktas som annat än tagande av muta. Gränsdragningarna mellan de nu skisserade typsituationerna kan naturligtvis inte göras helt klar. Också mindre renodlade situationer kan uppstå. Detta är emellertid något som gäller för mutlagstiftningen generellt. Det får alltså ankomma på rättstillämpningen att ytterligare klarlägga avgränsningen av det straffbara området. Gränsen mot bestickning vid bidragsgivning till politiska partier har behandlats i doktrinen, bl.a. av i JT 1996–97 s. 940 ff. och i JT 1998–99 s. 338 ff. framhåller svårigheterna med att 1999 med ledning av förarbetsuttalandena finna klara kriterier som gör det möjligt att dra en sådan gräns. Det skulle fordras att bidragsgivningen till politiska partier och kandidater blev föremål för en reglering. framhålls att det finns anledning att förhålla sig skeptisk till regleringar av detta slag eftersom erfarenheterna från andra länder visar att regleringar lockar till kringgåenden och på många håll blivit en ren chimär. Kanske är den bästa lösningen att just att kräva en öppen redovisning av alla bidrag, och att därvid utnyttja den moderna tekniken så att informationen är snabb och enkelt tillgänglig för alla väljare. Med en sådan reglering skulle, enligt , bedömningen av om ett bidrag är otillbörligt eller inte kunna göras direkt beroende av om öppenhetskravet uppfyllts. Enligt 20 kap. 2 § första stycket dömes arbetstagare som, för sig själv eller för annan, tar emot, låter sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning, för mutbrott till böter eller fängelse i högst . Detsamma skall gälla, om arbetstagaren begått gärningen innan han erhöll anställningen eller efter det han slutat densamma. Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst och högst . Enligt andra stycket samma paragraf skall vad som sägs om arbetstagare också tillämpas på 1) ledamot av styrelse, verk, nämnd, kommitté eller annan sådan myndighet som hör till staten eller till kommun, landsting, kommunalförbund, församling, kyrklig samfällighet eller allmän försäkringskassa, 2) den som utövar uppdrag som är reglerat i författning, 3) den som omfattas av lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. eller annan som fullgör lagstadgad tjänsteplikt, 4) den som utan att inneha anställning eller uppdrag som har sagts utövar myndighet och 5) den som i annat fall än som avses i 1–4 på grund av förtroendeställning fått till uppgift att för någon annan a) sköta en rättslig eller ekonomisk angelägenhet, b) genomföra en vetenskaplig eller motsvarande utredning, c) självständigt sköta en kvalificerad teknisk uppgift, eller d) övervaka utförandet av en sådan uppgift som sägs i a, b eller c och 6) ledamot av Europeiska gemenskapernas kommission, eller Europeiska gemenskapernas revisionsrätt eller domare i Europeiska gemenskapernas domstol. 8.5Tagande av utländskt understöd Enligt 19 kap. 13 § döms den som av främmande makt eller från utlandet av någon som handlar för att gå främmande makt till handa tar emot pengar eller annan egendom för att genom utgivande eller spridande av skrifter eller på annat sätt påverka den allmänna meningen i en fråga som gäller någon av grunderna för rikets statsskick eller i någon angelägenhet som har betydelse för rikets säkerhet och som det ankommer på eller regeringen att besluta om för tagande av utländskt understöd till fängelse i högst . Bestämmelsen riktar sig mot utländsk propaganda. Bestämmelsen straffbelägger sådan av främmande makt finansierad propaganda som genom sin omfattning och inriktning är ägnad att inkräkta på den fria meningsbildningen inom landet i politiska frågor som rör statsskickets grunder. 9 Regleringen i andra länder I ett internationellt perspektiv kan man konstatera att det är vanligt med någon form av rättslig reglering av de politiska partiernas och valkandidaternas intäkter. Sådan lagstiftning finns numera också i , och I detta kapitel behandlas inled- ningsvis utredningens allmänna iakttagelser rörande regleringen på området. Därefter behandlas närmare de finansieringsfrågor som i allmänhet är föremål för lagstiftning i andra länder. Regler för offentlighet för förtroendevaldas åtaganden och ekonomiska intressen berörs också. Därefter lämnas en närmare redovisning av lagstiftningen i , och . En allmän iakttagelse är att ju starkare personvalsinslag i ett lands valsystem, desto mer omfattande och detaljerad tenderar regleringen av valfinansieringen vara. I länder där kandidatlistorna utformas och bestäms av partierna själva, dvs. där väljarna i första hand röstar på ett parti, är omfattningen och inriktningen på de valda regleringarna av varierande karaktär. Skillnaderna mellan och har i detta avseende länge varit påtagliga. I de mer partiorienterade valsystemen i europeiska länder har det varit en lägre grad av reglering. I däremot med den starka inriktningen på personval infördes mer rigorös rättslig reglering på främst federal nivå; en utveckling som successivt även nått delstatsnivå. pågår en utveckling mot ökad rättslig reglering även i europeiska länder. I vissa länder betyder det att befintliga regleringssystem genomgår reformer och att till exempel olika kryphål täpps till medan det i andra länder innebär att man överger någon form av självreglering till förmån för lagstiftning. Oavsett val av reglering är utgångspunkten att politiska partier och valkandidater är mottagliga för påverkan utifrån, inte minst i Regleringen i andra länder form av ekonomiska förmåner. Här finns en riskzon för korruption och flera demokratiska länder har också erfarenheter av korruptionsskandaler där politiker och partier varit inblandade (se även kapitel 1 och – en riskzon för korruption, bilaga 4). och valkampanjer har alltmer kommit att stå i centrum för partiernas arbete; en utveckling som också innebär stigande behov av resurser. Även om det fortfarande sker ett stort mått av frivilligt och ideellt arbete i partiorganisationer och i valkampanjer så har användningen av allt effektivare kommunikationer, professionalisering inte minst i fråga om förmedling och utformning av budskap fått påtagliga ekonomiska konsekvenser. Mot bakgrund av de ökade kostnaderna för valkampanjer har också behov av allehanda utgiftsbegränsningar aktualiserats. Ett viktigt argument har varit att de ekonomiska resurserna inte skall vara avgörande för valutgången utan att den skall i första hand bero på valkandidatens kvaliteter och partiernas budskap. När behoven ökar så blir stora externa bidrag än mer eftertraktade. Skillnader i resurshänseende mellan partier och mellan kandidater skapar jämlikhetsproblem och kan snedvrida den politiska konkurrensen i valen. Olika resursstarka grupper i samhället riskerar att gynnas på bekostnad av andra. Det har i vissa länder därför blivit mer eller mindre nödvändigt att antingen begränsa partiernas eller valkandidaternas externa finansierings- källor eller att offentliggöra dessa källor. Härigenom ges väljaren möjlighet att själv bedöma dess effekter på de ståndpunkter och de ageranden som ett parti, en valkandidat eller en vald ledamot senare kommer att ha i olika frågor. Tillkomsten och expansionen av olika former av offentliga stöd har dessutom medfört behov av offentlighet i hur partierna använder resurserna. Dessutom är frågan om fördelningen av dessa offentliga medel av betydelse inte minst ur ett jämlikhetsperspektiv. De rättsliga regleringssystemen i fråga om parti- och valkandidaters finansiering utgör en viktig del av de demokratiska spelreglerna i ett politiskt system, vilket innebär att de i hög grad påverkar den politiska konkurrensen mellan partierna. Detta innebär också risker för att den partistrategiska bevakningen blir vital, dvs. frågan om vilka partier som får fördelar och vilka som förlorar på tillämpningen av bestämmelser i ett regleringssystem. Här spelar partierna ansvar för helheten en avgörande roll, eftersom det är partiernas företrädare i parlamenten som fattar Regleringen i andra länder beslut om sådana rättsliga system. Förekomst av författnings- domstol har visat sig ha betydande konsekvenser för reformering och förändring av regleringssystem. Politiker har i flera fall tvingats ändra bestämmelser som domstolen ansett strida mot exempelvis jämlikhetsvärdet. Inriktning och val av regleringskoncept är för varje enskilt land först och främst sammankopplat med vilka specifika problem som man sökt att lösa, men opinioner, inställning och medvetenhet hos berörda aktörer har även betydelse. En allmän iakttagelse är också att om ett land infört en form av bestämmelse så tenderar grannländer att följa efter. Det finns således visst stöd för en s.k. diffusionshypotes (Nassmacher 2001a, s. 17). Det är däremot behäftat med betydande svårigheter att göra indelningar av de koncept som länderna valt och se distinkta modeller. Vissa försök har gjorts bl.a. av Nassmacher (2003, s. 10) som pekar på fyra s.k. optioner där tyngdpunkterna i respektive modell fokuseras: 1) den autonoma optionen, där partiernas fria ställning står i centrum och partierna utvecklar egna frivilliga överenskommelser (t.ex. ), 2) transparensoptionen innebär att lagstiftning garanterar öppen redovisning och att väljarna förväntas kunna bedöma partiernas och bidragsgivarnas intentioner och ageranden (t.ex. ), 3) advokatoptionen innebär att lagstiftning och särskild myndighet tar över övervakning och kontroll för väljarnas räkning eftersom partier och kandidater inte är särskilt känsliga för hur väljarna bedömer finansieringsfrågor (t.ex. ) och slutligen 4) den diversifierade regleringsoptionen som är en blandning av dessa olika typer (t.ex. ). Ett problem med denna indelning är att den framförallt tycks ha en historisk relevans. tillbaka är lagstiftarna i ständig färd med att utveckla koncept, täppa till luckor och ta in bestämmelser som prövats i angränsande länder. I stället för distinkta modeller är det numera snarare relevant att tala om en skala där länder går från självreglering eller en låg grad av rättslig reglering till koncept som består av olika kombinationer av rättsliga bestämmelser. Även om vissa regleringskoncept innehåller olika former av restriktioner och ibland även förbuds- och kontrollmekanismer är det viktigt att framhålla att regleringar även kan ses som reformprogram där olika önskvärda demokrativärden fastställs. Det är värden som jämlikhet och rättvisa i fråga om resurser, att stimulera mångfald i bidragsgivandet, öppenhet och insyn. Regleringen i andra länder Rättslig reglering – ett hot mot partiernas fria ställning? Ett argument mot rättslig reglering på finansieringsområdet är att partier är frivilliga, privata organisationer och ska stå oberoende i förhållande till staten. De ska därför inte heller kontrolleras av myndigheter. Detta synsätt har varit utmärkande i och också fått konsekvenser för den strategi som utvecklats som innebär både ensidiga och ömsesidiga frivilliga överens- kommelser (se kapitel 3). Frihetsargumentet har rötter och kopplingar till föreställningen att partiers primära uppdrag är att vara fria politiska samman- slutningar i det civila samhället. Som sådana ska de, utan inblandning från staten, kunna bilda opinion och mobilisera olika grupper i samhället för sina politiska krav och värderingar. Trots att politiska partier har fått en alltmer framträdande roll i den representativa demokratin, inte minst i det offentliga beslutsfattandet och i utformningen av den politiska makten, betraktas de fortfarande i hög grad som fria politiska sammanslutningar vars verksamhet inte bör regleras. Frihetsargumentet har även fått konsekvenser för partiers författningsrättsliga status, att politiska partier har en oklar ställning rent konstitutionellt. I vissa länder har stiftats särskilda s.k. partilagar som reglerar partiers skyldigheter och rättigheter. Det är framförallt i länder som upplevt diktatur som denna typ av lagar införts och där även reglering av partiernas finansiering kan innefattas (för partilagar se Karvonen, kommande 2004). I andra länders författningstexter har dock partier endast marginella omnämnanden eller så nämns de inte alls. Dualismen i partiernas natur liksom den oklara konstitutionella ställningen påverkar i högsta grad frågan om reglering av valkandidaters och partiers finansiering. En iakttagelse är att denna syn att partier främst ska betraktas som frivilliga, politiska sammanslutningar framförallt kommit att prägla små europeiska länder. Nassmacher (2003: s. 4) konstaterar att samma frihetsargument varit utmärkande för även funnits i , , och . Där har funnits en djup misstro till tanken på att partier genom lag ska tvingas att offentligt redovisa sina ekonomiska förhållanden och att någon kontroll ska ske hur man använder sina pengar. Av dessa är det endast och som fortfarande bibehållit Regleringen i andra länder självreglering med frivilliga överenskommelser medan de andra infört olika modeller av rättslig reglering. Det bör tilläggas att det i många länder funnits en skillnad i synen på hur partiers förhållande till staten bör vara mellan partier till vänster på den politiska skalan respektive de till höger. Detta framkommer inte minst i synen på offentliga partistöd där socialistiska partier generellt tenderar att se partiernas funktioner så viktiga för demokratin att staten har ett ansvar för att de har tillräckligt med resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter. Partier till höger på den politiska skalan har i allmänhet varit mer skeptiska till offentliga partistöd och hävdat att de demokratiska partierna är frivilliga organisationer och att de bör stå fria i förhållande till staten (Pinto-Duschinsky 2003: s. 84, för se partistödsdebatten i Gidlund ). 9.2Den rättsliga regleringens omfattning och innehåll Det finns en rad olika frågor som varit föremål för diskussion och rättslig reglering. Bland de viktigaste som fann i sin enkätundersökning [GMC(99)23 REV2] där 37 länder inklusive och ingick var följande: beloppsgränser för bidrag från enskilda förbud att ta emot bidrag från utlandet förbud för vissa institutioner att ge bidrag förbud att ta emot bidrag om man misstänker korruptionssyfte förbud att ta emot bidrag från enskilda i kombination med offentligt partistöd förbud att namnge enskilda bidragsgivare vid mindre bidrag förbud mot finansiering via mellanhänder beloppsgränser för eller förbud mot anonyma bidrag skatteavdrag eller skattebefrielse för kampanjbidrag förfaringsregler hur kampanjbidrag får hanteras skyldighet för partier och kandidater att offentliggöra sina bidrag/intäkter och utgifter Regleringen i andra länder Rättsliga regleringar på området för parti- och kandidatfinansiering handlar ofta om att balansera jämlikhet och frihet (Nassmacher 2001, s. 15). Genom att införa vissa begränsningar är lagstiftarnas intentioner att se till att villkoren för de aktörer som konkurrerar i val blir mer jämlika. Sådana begränsningar kan dock ses som ingrepp i framförallt yttrandefriheten. I förklarade the Supreme Court 1976 (v. ) det förslag till utgiftstak för valkandidaters valkampanjer som infördes i samband med den federala valfinansieringslagstiftningen (FECA) som stridande mot författningen och yttrandefriheten. För att inte komma i konflikt med författningen på denna punkt har olika andra vägar prövats för att få ned stigande kostnader. Valkandidater kan exempelvis i vissa delstater ingå frivilliga överenskommelser där valkandidaten garanteras någon form av offentliga medel i utbyte mot löfte om lägre kostnader. I den nya brittiska val och finansieringsreformen (The Political Parties, Elections and Referendums Act, PPER) har principen om lika möjligheter i valkampen varit grundläggande. Kommittén som föregick reformen uttryckte en stigande oro för den upptrappning av resurser som sker när två stora partier försöker att maximera sina intäkter för att vinna val. Detta riskerade, enligt kommittén, att bidra till uppfattningen bland väljare om att val kan vinnas med pengar (Standards in Public Life. Ett uttryck för denna oro var det nationella utgiftstak som fanns med i den nya reformen och som kompletterar det gamla lokala utgiftstaket från korruptionslagstiftningen 1883. Det nya utgiftstaket omfattar kampanjkostnader för nationella partiorganisationer som får ett maximibelopp som varierar beroende på typ av val. Gränsen för parlamentsval sattes till för hela landet (Koole 2001, s. 87). definierades den viktiga frågan om när en valkampanj börjar. Enligt den nya lagen startar officiellt valkampanjen inför ett allmänt val innan valdagen (2001, s. 691). Även i länder som , , , och finns utgiftstak för valkampanjer. Modellerna skiljer sig något åt beroende på om det gäller parti eller kandidat men de är ofta baserade på en beräkning av i vilket sammanhang en kandidat konkurrerar, hur många mandat som ska besättas och storleken på valdistriktet. Regleringen i andra länder Det brittiska lokala utgiftstaket framstår i sammanhanget som unikt och bidrog till en kraftig centralisering av valkampanjerna; en utveckling som lagstiftarna således inte sökte åtgärda förrän .