sou · GSB322d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det skapade också splittring mellan de politiker som berördes av utredningarna och de som inte gjorde det. Partiernas förutsättningar förstördes eftersom korruption hade ersatt policy som motiv för medlemskap i partierna (2000: 70). Det finns en rad förklaringar till partiernas ökade efterfrågan på korrupt och illegal finansiering. Det handlade om ökade kostnader för kampanjer, decentralisering och byråkratins tillväxt, frånvaron av maktskifte i och hegemoniska ställning. Nya former av politisk professionalisering gav partiaktörer som hade till uppgift att skaffa resurser en allt viktigare uppgift som ideologins betydelse minskade: att styra över statsapparaten blev ett medel snarare än ett mål medan makten blev ett mål snarare än ett medel (1996: 10) Vidare så var den italienska staten svag. Det tillät stora överlappningar mellan personer i partier, intresseorganisationer och offentliga ämbeten, vilket gjorde det svårt att dra klara gränser mellan dessa och veta i vilken egenskap en tjänsteman agerade (2000:66). och (1994, refererad i : 67–69) visar logiken i att när det korrupta partifinansieringssystemet i etablerats blev det självgenererande genom att politikerna i ökad utsträckning uppmuntrades/tvingades att möta vissa förut- sättningar för att genomföra framgångsrika korrupta transaktioner. För att genomföra sådana transaktioner var man nödgad att nå positioner där man kunde påverka offentliga beslut, försäkra sig om att tredje part höll sin del av en överenskommelse och att försäkra sig om tystnad från dem som annars kunde anmäla händelsen. Ju mer korruptionen sedan spred sig desto mindre blev risken för upptäckt eftersom människor blev mindre benägna att rapportera, vilket i sin tur minskar den kalkylerade risken och så vidare. Avslöjandena som började föranledde en rad förändringar i partifinansieringssystemet. Folkets missnöje manifesterades också i en folkomröstning där det bland annat beslutades att statligt stöd till partierna och politiska kampanjer inte var tillåtet. Det som är tillåtet är att staten ersätter kandidater och kandidatlistor, istället för partier, för kampanj- utgifter. Vidare så har införts begränsningar av partiernas och kandidaternas kampanjutgifter, liksom man har begränsat hur mycket individer och organisationer får bidra med till valkandidaters kampanjer. Dessutom så infördes nya tillvägagångssätt för godkännande och redovisning av kampanjräkenskaper och olika typer av böter som tillämpas vid brott mot bestämmelserna. Övervakande myndighet har också fått möjlighet att direkt utdöma och genomföra bestraffning för att slippa undan den tidigare långsamma juridiska processen. straffades också flera partier, men sedan har en ökad medvetenhet lett till färre överträdelser. Ett problem har varit hur begränsningen av valutgifter ska tolkas, vilka aktiviteter som inbegrips i begreppet och i vilken grad det rör partiers flankorganisationer och deras spenderande på kampanjer till stöd för partier (1996: 16–17, 2000). Partifinansieringssystemen kan delas upp efter en rad olika kriterier såsom privat eller offentlig finansiering, laglig eller illegal finansiering, inhemsk kontra utländsk, institutionell kontra individuell, öppen kontra dold och stor kontra liten. Man kan också se på partifinansieringssystemen i termer av huruvida finansieringen är intern, extern eller statlig. En ytterligare faktor av stor vikt är om partierna betraktas som offentliga eller privata organisationer, vilket dels är beroende av deras rättsliga status men också av den allmänna uppfattningen (2000: 2–3). När det gäller intern partifinansiering så kan den verka oproblematisk. Inte minst gäller detta så länge vi talar om att partierna rekryterar medlemmar som genom medlemsavgifter finansierar partiernas verksamhet. Men vid närmare granskning så är det inte så självklart. Var går gränsen för medlemskap och hur mycket kan en medlem bidra med innan det kan tänkas medföra problem? Exempel där sådana frågor har varit aktuella gäller t.ex. kollektivanslutning av fackföreningsmedlemmar till socialistiska partier, eller att partier har olika typer av medlemskap med oklar ställning för anslutna rörelser, såsom Arbetarepartiet (Labour) i . Politiska motståndare brukar betrakta fack- föreningarna som utomstående organisationer som utövar sitt inflytande inom partiet. I var Labour under större delen av sin tid i stort beroende av betalningar från anslutna fackföreningar och det som av partiet betraktades som intern finansiering betraktades av de politiska motståndarna som extern finansiering. Dessutom ansågs obalansen mellan medlemmars bidrag och fackföreningarnas ge fackföreningarna oproportioner- ligt stort och otillbörligt inflytande på partiet (2000: 4). I realiteten så är medlemsfinansiering inte ett realistiskt alternativ eller tillräckligt för att möta ökade kampanj- och organisatoriska kostnader i industriländerna. En form av finansiering som ibland förekommer när medlemsfinansieringen inte är tillräcklig är att partianhängare i regeringsställning eller parlamentariska församlingar på nationell eller lokal nivå betalar en speciell avgift eller procentuell andel av inkomsten. Detta kan ske såsom i där medlemmar av de parlamentariska församlingarna skall ge en andel av sina löner till sina partier. Att en partiföreträdare betalar tionde till sin arbetsgivare kan anses som ovanligt eller till och med olämpligt. Men när offentliga ämbetsmän eller folkvalda betalar en andel av lönen till sitt parti, kan det ses som att privata organisationer försäkrar sig kontroll över resurser genom utpressning. Det sker inte genom rå utpressning eller hot om våld utan genom partiets möjlighet att säkra åternominering och återval. Liknande politiska avgifter till partierna är förbjudna i men praktiseras fortfarande i vissa av de europeiska staterna (2000: 5). Vissa politiska partier kontrolleras effektivt av en individ, som Italia, och äger tidningar och andra medier. På ett sätt är detta den renaste formen av intern finansiering, men den föranleder många frågor om hur ägaren skaffade sin förmögenhet, hur partiet används för att genomföra personliga intressen och hur ansvarsutkrävande kan utövas. När ett parti huvudsakligen blir ett verktyg för ägarens personliga ambitioner minskar möjligheterna för partimedlemmarna att påverka partiets beteende och finanser (2000: 5–6). Andra interna källor, som partierna finansierar verksamhet genom, kan vara inkomster från investeringar, extra tillskott från medlemmar och anhängare genom partimöten och liknande och försäljning av partitidningar och andra publikationer. Men gränsen mellan intern och extern finansiering är svår att upprätthålla när partierna utvecklar näringsgrenar som gör att de kommer i kontakt med näringslivet (2000: 6). Extern finansiering är vanligen det som får mest ogynnsam uppmärksamhet, mycket därför att det finns en farhåga att den som betalar också kan påverka partiets färdriktning. Money talks är ett uttryck som innehåller mycket politiska sanning. Det som amerikaner kallar influence peddling och fransmännen pantouflage, kallar de flesta medborgare i andra länder korruption, tenderar att underminera förtroendet för partierna och skapar cynism kring politiker och deras motiv. Men vissa finansieringskällor inger mer oro än andra. När fackföreningar ger stöd till progressiva socialdemokratiska partier står detta i regel i överensstämmelse med de mål som partiet deklarerat. När det finns ett missförhållande mellan de ideologiska utgångspunkterna eller partiets målsättning och preferenserna hos bidragsgivarna, ökar risken för att det finansiella förhållandet ska få en korrupt påverkan. Motiven från de som ger bidrag till partierna ifrågasätts ofta och speciellt när bidrag döljs och maskeras. Vissa kanske legitimt vill skydda sin anonymitet, andra är oroliga för att offentligt avslöjande av deras bidrag skulle leda till avståndstagande eller skandal. (2000: 6) I extrema fall är bidragen olagliga både i bemärkelsen att de bryter mot partifinansieringsregler och bidragen kommer från olagliga organisationer. I såväl som har utbyte mellan partipolitik och organiserad brottslighet varit vanligt. Det italienska systemet kännetecknades tidigare av ett väl utvecklats samspel mellan partier och privata givare för hur pengar gick till partikassorna i utbyte mot att de privata finansiärerna garanterades gentjänster. I andra sammanhang härleds extern finansiering från täta band mellan storföretagen och partierna.11 När kostnaderna för valkampanjer är så höga att partier och deras ledare söker bidrag från näringslivet leder det till frågor om vad dessa bidragsgivare får i gengäld. Det som är en gemensam fara är om väljares eller partimedlemmars intressen underordnas de finansiella bidragsgivarnas intressen (2000: 7). Statligt partistöd presenteras ofta som ett sätt att befria de politiska partierna från beroende av externa givare som fackföreningar eller företag. Här är risken snarare att partierna byter en typ av beroende för ett annat beroende. Statligt stöd har heller inte löst den externa finansieringens korrupta influenser (2000: 8). På samma sätt som intern finansiering har visat sig vara otillräcklig har den statliga finansieringen också varit det. Partistöd är beroende av många olika typer av finansiering och även om det statliga stödet är ganska stort är det inget som garanterar att man undviker korruption, som vi sett till exempel i där alla de stora partierna har varit inblandade i finansierings- skandaler. (1993: 225) har liknat systemet att ge politikerna ansvar för att bestämma nivån på det statliga stödet till partierna, vid att låta en alkoholist handla i en alkoholbutik med självbetjäning. Risken med det statliga stödet är att partierna inte blir beroende av sina väljare, anhängare och medlemmar, vilket kan minska lojaliteten och möjligheterna till ansvarsutkrävande. När det gäller den reglering som styr partifinansieringssystemet är det viktigt att ha i åtanke att legala normer inte alltid överensstämmer med de informella normerna. är ett sådant exempel, där det regleringssystem som infördes kan ses som en viktig bidragande orsak till den ökande korruptionen . Det försvårade för partierna att få in intäkter och istället började man kringgå reglerna och söka finansiering som var direkt olaglig (1996). Korruption och partifinansiering är oundvikligt länkande. Det är uppenbart att oavsett ursprung, struktur och ideologi hos ett politiskt parti och oberoende av partisystem så hanterar partierna medel utöver de man erhåller från sina medlemmar och, där det finns, statligt stöd. Det är i partiernas egenskap att kunna erövra statsmakten som gör dem intressanta för finansiella givare som kräver någon form av förmån, fördelar eller eftergifter från regeringen. 11 I både och är sådana relationer etablerade och har lett till frågor om vilka fördelar det ger när det gäller frågor om handel, skatter och investeringar. Finansiellt stöd ges sällan utan förbehåll. Risken finns att pengar skapar förväntningar om ömsesidighet och resulterar i beroende. I extrema fall kan partier bli helt beroende av finansiärerna och ett sådant beroende kommer att betraktas som korrupt när det påverkar partiets syfte. Statligt stöd har som vi sett betraktats som ett sätt att undvika eller minska denna typ av beroende men här finns istället en risk att det stänger ut nya partier och konserverar det befintliga systemet. Hur kan förhållandet mellan partifinansiering och korruption förstås? En rad faktorer kan tänkas påverka risken för korruption såsom institutionella förhållanden, maktförhållanden, konkurrenssitua- tion, kulturella förhållande i partisystem och i de olika partierna. Inom korruptionsforskningen har alltfler forskare vänt sig bort från att enbart förklara korruption som en effekt av kulturen. Enligt Pizzorno (1996: 87) så beror variation i korruption mer på benägenheten hos människor att ingå korrupta handlingar och därmed på vad man kallar deltagandets moraliska kostnad, snarare än på möjlighetsstrukturen (opportunity structures). Man hänvisar vidare till (1970) och Elster (1989) som också menar att korruptionens utbredning är beroende av de offentliga tjänstemännens offentliga etos snarare än på smart institutionella design (refererade i Pizzorno 1996: 93). Den moraliska kostnaden för en individ är i sin tur beroende av en rad förhållanden. Den är högre a) ju högre status den referensgrupp har som individen har blivit socialiserad i, b) ju mer de värderingar som upprätthålls av gruppen liknar medborgerliga värden (här egentligen värdet som tillmäts att lyda lagen och visa trohet mot staten), c) ju längre som formandet av individens identitet har varit beroende av gruppens erkännande, och d) ju mer smärtsamt utträde ur gruppen och det följande övergivandet av erkända kriterier för att utvärdera individens handlingar skulle vara (Pizzorno 1996: 87–90). och (1996: 90) drar slutsatsen att ovanstående ramverk går att använda för att analysera variationer och rum i villigheten att vara korrupt. Tillämpat på delar av konstaterar man att varken de förväntade moraliska eller straffrättsliga kostnaderna har varit tillräckligt höga för att försäkra efterlevnad av lagarna, snarare har tendensen varit den motsatta att politiker, förvaltningstjänstemän och näringslivsföreträdare anpassat sig till korruptionen. Pujas och (1998: 1–3) förklarar å sin sida uppkomsten och ökningen av korrupt partifinansiering i södra med just hur den politiska möjlighetsstrukturen (political opportunity structure) ter sig snarare än att det skulle finnas en kulturell benägenhet för korruption. Beroende på hur politisk och administrativ makt är utformad kommer den att vara mer eller mindre öppen, genomskinlig, eller känslig för påtryckningar. Eftersom det kan anses troligt att aktörer försöker att styra regler eller utnyttja resurser till sin egen oavsett hur organisationen är, är det framförallt olika systems förutsättningar att förebygga sådant beteende som skiljer sig åt. Det är detta som kan definiera den lokala eller nationella politiska strukturen (Pujas & 1998: 3) Utvecklingen på ett antal områden har ett avgörande inflytande på möjlighetsstrukturen: relationer mellan staten och partierna, effektiviteten av politisk kontroll och kontroll i termer av institutioner som balanserar/är beroende av varandra och har olika intressen, normer och regler som reglerar ekonomiskt beteende och hur partifinansieringsregler är utformade. Det kan till exempel gälla hur fristående statsförvaltningen är i förhållande till partierna eller om dessa institutioner är sammanflätade som i , vilket till viss del kan förklaras med att det under demokratins uppbyggnad var en viktig faktor för att hålla antidemokratiska krafter stången. Konkurrens om den politiska makten mellan partier är ett exempel på en kontrollaspekt av betydelse. Andra kontrollerande institutioner av stor betydelse är ett starkt och fristående rättsväsende och oberoende, aktiv och granskande media (Pujas & 1998: 4).12 Min syn är att för att förstå korruptionens variation kan inte den institutionella aspekten förringas. Institutionernas utformning påverkar aktörernas handlingsmönster och inte minst den moraliska kostnaden. (se till exempel 1994: 162–175) 12 När det gäller finansiellt och ekonomiskt beteende var skatteflykt normalt beteende, insider affärer var lagliga och rutin då moderna finansiella system och skattesystem infördes. driver argumentet att det inte är självklart att institutioner är en konsekvens av kultur, traditioner och värderingar utan att institutionell utformning i sig påverkar dessa aspekter. Sociala normer påverkas av hur de politiska institutionerna i samhället strukturerar aktörernas beslutssituation, dvs. aktörernas agerande påverkas av hur spelreglerna för beslutsformande och politik är utformade. Därmed kan vi delvis påverka vilka sociala normer som ska råda i samhället genom utformningen av våra politiska institutioner. Institutionerna sätter gränser för aktörernas agerande liksom att aktörer kan påverka utformningen av institutioner inte minst i tider av snabba förändringar och omvälvande händelser. I moderna demokratier karakteriseras det politiska systemet av delegation av makt på alla nivåer. Partierna och de kandidater som ställer upp till val ingår i en demokratisk delegationskedja där väljarna är den yttersta huvudmannen (Strøm 2000: 267). I kan man se delegationskedjans steg som från väljare till , från till regeringen, från regeringen till förvaltningen. Principal-agent teori erbjuder ett lämpligt verktyg för att förstå varför och hur en sådan delegering av makt blir framgångsrik eller leder till att de ursprungliga intentionerna går förlorade. Den ger möjlighet att också se hur förändringar i det institutionella ramverket kring delegationen påverkar hur aktörerna agerar och på vilket sätt det bidrar till att försvaga eller förstärka kontroll- mekanismers effektivitet att underlätta framgångsrik delegation. Principal-agent teori har även fått en central ställning i korruptionsforskningens strävan att förstå varför korruption uppstår och hur den kan bekämpas. Utgångspunkten med en sådan ansats är att delegation äger rum eftersom utföraren (agenten) har kunskaper som huvudmannen (principalen), den som delegerar, inte har. Avgörande är att vi inte kan förvänta oss att huvudman och utförare alltid har samma intressen. Delegations- problem uppstår när principal och agent har olika intressen och utföraren kan handla enligt sitt intresse med svårigheter för huvudmannen att övervaka detta eller när utföraren har bättre tillgång till information än huvudmannen. Men även om en rad delegationsproblem föreligger som möjligheten att utföraren undanhåller information, inte fullgör sina förpliktelser, eller då utföraren utgörs av ett kollektiv, det finns många huvudmän eller utförare, eller flera utförare samarbetar mot huvudmannens intresse, kan åtgärder vidtas för att kompensera för detta. Det kan ske genom att öka kostnaderna för utförare att lämna felaktig information eller att inte utföra en uppgift enligt instruktionerna särskilt när det finns effektiva sanktionssystem som kan minska utförarens benägenhet att välja en sådana strategi (McCubbins and 1984, McCubbins et al. 1987, Lupia and McCubbins 1999, 2000, Lupia 2000). Huvudmannen kan använda sig av kontrollmekanismer som antingen verkar redan före relationen mellan huvudman och utförare är etablerad (ex ante) eller efter att uppgifter/makt har delegerats till utföraren (ex post) (2000: 3). Kontrollmekanismer före relationen mellan huvudman och utförare etableras handlar om: a) kontrakt, hur utföraren tränas och vilka instruktioner och riktlinjer denne får, och b) urval – vilka personer man väljer, och hur det går till (Kiewiet and McCubbins 1991: 27– 29). En av kontrollmekanismerna som är tillgänglig efter att relationen är etablerad handlar om övervakning och krav på rapportering för att huvudmannen ska få information och rapportering (Kiewiet and McCubbins 1991: 31). Ett inneboende problem är att det kan finnas incitament för utföraren att inte ge riktiga uppgifter eller att vara strategisk i vad man tar med. Detta kan huvudmannen kompensera genom olika typer av information. Poliskontroll är en form som är ganska centraliserad och direkt genom undersökningar på fältet, revisioner, utskottsförhör mm. Den är också relativt kostsam och kan i vissa fall innebära negativa effekter på de som utsätts för den. Alternativet är brandlarms- kontroll som sker mer indirekt och decentraliserat genom att tredje part som berörs av den aktuella verksamheten används för att få information om hur verksamheten fungerar. Genom att det finns etablerade regler och praxis för hur detta ska ske kan den som är berörd av verksamheten och drabbas av missförhållanden rapport- era direkt om detta till huvudmannen. På så sätt får huvudmannen information om hur verksamheten fungerar som är oberoende av utföraren och till en låg kostnad. En ytterligare kontrollmekanism är att låta institutioner med olika intressen utöva kontroll gentemot varandra. På så sätt blir det svårare för utföraren att vidta åtgärder som inte är önskade av huvudmannen, men den ökade säkerheten innebär att det blir mindre flexibilitet och även önskade åtgärder blir därmed svårare att vidta för utföraren (and , 1984: 166, Kiewiet and McCubbins 1991: 32–33). Med en sådan utgångspunkt blir inte frågan om det individuella valets betydelse i förhållande till institutionella faktorers betydelse i att förstå korruption uteslutande, snarare ses de som samverkande Korruption kan inte ses som ett resultat av en enskild aktörs handling utan hänsyn till sammanhanget. I korruptions- forskningen har flera modeller med denna inriktning sitt ursprung i den ekonomiska forskningen, där utgångspunkterna handlar om informationsasymmetri mellan huvudman och utförare, hur incitamentsstrukturen ser ut och val mellan olika kostnader. Övervakningskostnader (se Rose-Ackerman 1978:6, 1988: 71, Groenendijk 1997) har visat att kostsam övervakning och svag koppling mellan utförarens handlingar och resultatet av dem är ett rimligt antagande om förutsättningarna mellan väljarna och valda representanter i representativ demokrati. Väljarna kan inte övervaka de valda representanternas handlingar utan kostnader och resultatet av handlingarna är dessutom inte enbart en effekt av de valda representanternas agerande. Förändringar av partiernas organisation, agerande och sätt att finansiera sin verksamhet pekar också mot att liknande modeller kan bidra med viktig kunskap. Hopkin (1997: 270) hävdar att förändringarna i partiorganisationerna under de två senaste seklerna gör att ekonomiskt inspirerad teori blir mer relevant för analyser av partier. Det huvudsakliga argumentet är att minskad ideologisk och klassmässig identifikation ökar betydelsen av privata drivkrafter för politiskt deltagande. Under dessa omständigheter kan ekonomisk teori ge ett bidrag till förståelsen för hur politiker och partier agerar och varför man ibland medverkar i korruption. Om vi utifrån detta beaktar vad som påverkar risken för att partier och kandidater i val agerar korrupt, så är de kontroll- mekanismer som står till buds av betydelse eftersom det påverkar både aktörens möjligheter till korruption och också den förväntade kostnaden för det. Förutom de här nämnda institutionella aspekterna finns andra faktorer som påverkar detta vilket flera forskare också har fokuserat på, inte minst att beakta de moraliska kostnadernas betydelse i möjlighetsstrukturen, där restriktiva attityder är en viktig faktor i att göra den moraliska kostnaden hög. Partier har en viktig roll i demokratin som länk till väljarna, genom att ställa samman olika intressen och genom sin roll i rekrytering av kandidater till viktiga poster i samhället. Att partier och kandidater inte påverkas av ovidkommande hänsyn är centralt för förtroendet för det politiska systemet. Det är i det perspektivet som frågor om politisk finansiering och korruption blir centrala. Partierna behöver resurser, pengar, för att nå ut med sitt budskap, organisera sin verksamhet och ställa upp i val. Finansieringssystem, källorna för finansieringen och regleringen varierar. Statligt partistöd och ökad reglering med bidragstak och krav på öppen redovisning av räkenskaper och bidragsgivare är dock något som fler och fler länder anammar som medicin mot korruption, ofta som resultat av korruptionsskandaler. Även om graden av korruptionsproblem varierar mellan de västeuropeiska länderna finns det gemensamma institutioner och kontextuella förändringar som har påverkat partiernas verksamhet och finansieringssituation, till exempel ökade kampanjkostnader, lägre medlemstal och ökat beroende av statsbidrag och donationer. Dessa förändringar är också något som till olika grad beroende på sammanhang påverkar risken för korruption.