sou · GSB3129 · 2005-01-01 00:00:00 — Skyldigheten att informera bör läggas på nätföretaget, som är den som har information om vad som skett och vem som kommer att bli elanvändarens nya leverantör i samband med anvisningen. Självklart skall den anvisade leverantören informera om sina priser och villkor till kunden på det vanliga sättet. 5Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Utredningen har i uppdrag att analysera frågan om en skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Denna fråga behandlades redan i utredningens del- betänkande där en utredning om gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn redovisades och förslag lämnades i syfte att åstad- komma en skärpt åtskillnad.1 Frågan har utretts tidigare. I propositionen Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) föreslog regeringen bl.a. en skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnäts- verksamhet och konkurrensutsatt verksamhet i enlighet med förslag från Elnätsutredningen.2 Regeringen föreslog ett förbud mot gemensam verkställande direktör (vd) och gemensam styrelse- majoritet i nätföretag och elhandels- eller elproduktionsföretag. I förslaget betonades att av rättviseskäl borde ingen möjlighet till dispens från den föreslagna regeln införas. menade dock att förslaget var behäftat med problem som krävde ytterligare beredning och överväganden. Det är enligt utskottets mening viktigt att upprätthålla en klar boskillnad mellan de båda delarna av elmarknaden, men det är också väsentligt att små företag på elmarknaden inte drabbas i onödan. Om de små företagen slås ut kan konkurrensen och därmed effektiviteten på elmarknaden minska. En särskild omstän- dighet som är värd att beakta är vidare att små elproduktionsbolag som ofta har sin bas i lokal elproduktion, baserad på förnybar och miljövänlig el, kan riskera att slås ut med den föreslagna bestäm- melsen. Utskottet pekade vidare på risken för korssubventionering mellan fjärrvärmeföretag och elhandelsföretag som inte beaktats i samband med förslaget. 1El- och naturgasmarknaderna – europeisk harmonisering (SOU 2003:113). 2Elnätsföretag – regler och tillsyn (SOU 2000:90). Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet anmodade regeringen att göra en förnyad prövning av frågan och återkomma till med ett nytt förslag. Regeringen uppdrog därför åt El- och gasmarknadsutredningen att behandla frågan. behandlades den mot bakgrund av det nya elmarknadsdirektivets artikel 15 som gäller krav på åtskillnad i bl.a. beslutsfattandet i vertikalt integrerade företag på elmarknaden. Direktivets minimiregler föreskriver, vad gäller åtskillnad i beslutsfattande, att de personer som ansvarar för lokal- och regionnätsföretagens ledning inte får vara involverade i den dagliga driften i elhandels- eller produktionsföretag. Direktivet föreskriver särskilt att dessa personer skall kunna agera självständigt och att det skall finnas faktisk beslutanderätt när det gäller de tillgångar som behövs för att trygga drift, underhåll samt utbyggnad av näten. Förbudet avser således vissa personer i ansvarig ställning inom företagen. Utredningen ansåg att för svenskt vidkommande skulle detta innebära ett företags styrelse och dess vd samt firmatecknare. Utredningen föreslog i sitt delbetänkande att åtskillnaden mellan nätverksamhet samt produktion av och handel med el tydliggörs genom en ny regel med innebörd att en styrelseledamot, vd eller firmatecknare i ett nätföretag inte får vara styrelseledamot, vd eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el. I direktivet ges en möjlighet att göra undantag från kraven på åtskillnad för företag med mindre än 100 000 anslutna kunder. Detta innebär att de allra flesta av landets vertikalt integrerade nätföretag skulle kunna undantas från kravet på åtskillnad. Ett motiv för undantaget är att ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner skulle kunna bli en ekonomisk belastning för mindre företag. Utredningen ansåg dock att undantagsbestämmelsen inte bör utnyttjas. I korthet var utredningens motiv följande. Åtskillnad mellan konkurrensutsatt verksamhet och sådan verksamhet som bedrivs i monopol är av stor betydelse för marknadens funktions- sätt eftersom det är viktigt att nätföretagen kan agera neutralt gentemot alla aktörer på den konkurrensutsatta marknaden. Ett undantag från bestämmelsen om åtskillnad skulle kunna innebära att konkurrensförutsättningarna på marknaden inte skulle vara desamma för samtliga företag. Också elanvändare som är anslutna till ett litet nätföretags nät har samma berättigade krav på åtskillnad mellan verksamheterna som de elanvändare som är anslutna till större företags nät. Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Den undersökning som utredningen låtit utföra visade att gemensamma ledningsfunktioner är vanliga i elsektorn.3 Ungefär hälften av alla undersökta elnätsföretag (83 av 162) hade en vd som var vd i ett företag som bedriver elhandel och/eller elproduktion. I ungefär lika många fall (87 av 162) förekom att samtliga eller en majoritet av styrelseledamöterna i ett elhandels- företag också ingick i styrelsen för ett nätföretag. Undersökningen visade också, enligt utredningens uppfattning, att den merkostnad som en åtskillnad av företagens ledningar skulle kunna orsaka är liten i förhållande till företagens omsättning och rörelsekostnader. Därför torde en sådan kostnadsökning i sig inte medföra strukturomvandlingar som negativt påverkar konkur- rensen på den svenska elmarknaden. I vissa fall skulle dock en otillåten korssubventionering kunna leda till mera kännbart ökade ledningskostnader i elhandelsverksamheten. Utredningen framhöll också att intervjuer som gjorts med företrädare för små energikoncerner visade att det gått bra att separera ledningsfunktionerna och att kostnaderna för lednings- åtskillnaden bedömdes som rimliga. Vidare påpekades att det inte är tvingande att utse en vd i privata aktiebolag och mindre ekonom- iska föreningar. I många fall torde det således vara möjligt att knyta ledningsfunktionen till en operativ funktion eller till exempelvis styrelsens ordförande. Utredningen noterade dessutom att kostnaderna för vd och styrelse i några av de granskade elhandelsverksamheterna var försumbara eller lika med noll. Detta skulle kunna innebära att handelsverksamhetens ledningskostnader i dessa fall bärs av annan verksamhet, förmodligen elnätsverksamhet. De redovisade observa- tionerna gällde ett par av sex granskade koncerner. Utredningen hade inte tid att genomföra en mer heltäckande undersökning, men framhöll att den avsåg att genomföra en sådan under den andra utredningsetappen. Utredningens förslag behandlas i remissen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. som regeringen överlämnade till lagrådet . Regeringens förslag är detsamma som utred- ningens, förutom att regeringen föreslår att undantagsmöjligheten för företag med mindre än 100 000 anslutna kunder skall utnyttjas fullt ut. 3 ECON: Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn. Bilaga 6 till SOU 2003:113. Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Regeringen framhåller att utredningens redovisning ger anledning att misstänkta att korssubventionering förekommer, vilket talar för att undantagsmöjligheten inte skall utnyttjas. Regeringen menar dock att kostnaderna för det skärpta åtskillnadskravet sannolikt skulle bli så höga för vissa av de minsta företagen att det inte längre blir aktuellt att bedriva elhandel. Effekterna av detta bedöms i och för sig inte få någon märkbar negativ konsekvens för konkurrenssituationen på elmarknaden. Däremot bedömer regeringen att mångfalden av elleverantörer kommer att påverkas negativt och att en sådan bestämmelse i första hand slår mot små företag med stark lokal förankring. I den mån dessa företag bedriver elproduktion är denna dessutom ofta baserad på förnybar och miljövänlig el. Enligt regeringens bedömning består svårigheten i att väga den ökade risken för korssubventionering mot nyttan av att ha en mångfald av elleverantörer och den lokala förankring som många små elföretag har. Underlaget i utredningens delbetänkande ses som alltför begränsat för att det med säkerhet kan bedömas i vilken mån som otillåten korssubventionering sker och vilka konse- kvenser detta får för elkonsumenterna och marknadens funktions- sätt i stort. Underlaget är inte heller tillräckligt utförligt för att regeringen skall kunna göra en rimlig bedömning av var en eventuell gräns för undantag från åtskillnadskravet skall sättas om man väljer att inte genomföra undantaget fullt ut utan i stället sätter en lägre gräns än 100 000 kunder. Regeringen gör sammantaget bedömningen att nyttan av att ha fler elleverantörer med tillhörande mångfald och lokal förankring överväger effekten av ett krav på åtskillnad för de allra minsta elföretagen. Eftersom det inte heller finns underlag för att fastställa någon annan gräns än det i direktivet angivna 100 000 kunder anser regeringen att undantagsbestämmelsen bör utnyttjas fullt ut, dvs. för samtliga företag med mindre än 100 000 anslutna kunder. Regeringen anser emellertid att de tecken till att korssubventionering förekommer, som El- och gasmarknadsutredningen visat på, väcker stark oro, och hänvisar till utredningens fortsatta arbete med frågan. Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet 5.2Undersökning om ersättning till styrelse och vd i elnätsföretag Utredningen har givit (ÖPwC) i uppdrag att göra en mer fullständig kartläggning av ersättning till styrelse och vd i elnät- och elhandelsföretag som ingår i en koncern. ÖPwC avrapporterade uppdraget i maj 2004.4 För att genomföra uppdraget har ÖPwC gått igenom årsredovisningar samt annat relevant material, och har även tagit del av de års- rapporter som elnätsföretagen lämnar till . För de koncerner som bedriver såväl elhandel som nätverksamhet har styrelsernas sammansättning samt förekomsten av gemensam vd kartlagts. Detsamma gäller ersättning till styrelse och vd i de bolag som ingår i de olika koncernerna. Dessa har indelats utifrån antal nätkunder. I undersökningen har inte ingått företag som ägs av , , och . Vidare har ekonomiska föreningar och andelsföreningar utelämnats. Utredningen omfattar inte heller kommunalt ägda elnät som inte bedrivs i bolagsform. I det senare fallet utgår ingen ersättning till styrelse och vd i aktiebolagsrättslig mening. Med dessa avgränsningar har totalt 56 koncerner identifierats som bedriver verksamhet med elnät och elhandel i separata bolag. Koncernerna hade i genomsnitt 24 700 elnätskunder 1 386 669 elnätskunder, vilket motsvarar Flertalet av koncernerna är kommunalt ägda. Av de 56 elnätsbolagen bedriver 26 nätverksamheten i moderbolaget. 21 av dessa bolag är förhållandevis små (mindre än 20 000 kunder). I de större bolagen (över 50 000 kunder), som vanligtvis även bedriver annan verksamhet än elnät och elhandel, återfinns elnätsverksamheten som regel i ett dotterbolag. Av de koncerner som ingår i undersökningen har i 39 fall nät- bolaget samma styrelse och vd som elhandelsbolaget. Förutom dessa har 2 koncerner gemensam vd men inte styrelse, och 3 gemensam styrelse men inte vd, dvs. totalt 44 koncerner har gemensam styrelse och/eller vd. 4 : Ersättning till styrelse och vd som indikation på kors- subventionering mellan nätföretag och elhandelsföretag. Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Det är i första hand de mindre företagen som har gemensam styrelse och vd. 34 av de 44 koncerner som har gemensam styrelse och/eller vd har färre än 20 000 kunder. Av de 12 som inte har vare sig styrelse eller vd gemensamt är det 8 som har fler än 20 000 kunder. För de 39 nätbolag där styrelsen och vd är gemensam med i koncernen ingående elhandelsbolag bär nätbolagen i 19 fall hela eller en oproportionellt stor del av ersättningen till styrelse och vd. Av årsrapporterna framgår att i 8 av dessa bolag har kostnaderna fördelats mellan nätverksamhet och andra verksamheter som fjärrvärme och el handel. En säker slutsats kan emellertid inte dras ens för de återstående elva bolagen då ersättning till styrelse och vd kan ingå i dotterbolagens administrationsersättningar till moderbolaget. För de återstående 20 bolagen är bilden splittrad. 11 bolag redovisar ersättning både i nät- och elhandelsbolag. I flertalet fall är nätbolagets andel av ersättningen större än andelar av omsätt- ningen. 6 bolag redovisar ersättningen endast i elhandelsbolaget, och i 3 fall endast i holdingbolaget. Av de 56 koncerner som ingår i undersökningen har 33 kon- personal anställd i såväl nät- som elhandelsbolaget. I 21 fall är all personal anställd i nätbolaget och i två fall i elhandelsbolaget. I sammanfattning kan konstateras att det granskade underlaget indikerar att nätbolaget bär hela eller en i förhållande till verksamheten stor del av kostnaderna för ledningsfunktionerna i en ansenlig del av de företag som har gemensam styrelse och vd – i 19 av 39 bolag (dvs. Av årsrapporterna framgår att i 8 av dessa bolag har kostnaderna fördelats mellan nätverksamhet och andra verksamheter som fjärrvärme och elhandel. För de åter- stående 11 bolagen är det svårt att dra säkra slutsatser då ersättning till styrelse och vd kan ingå i dotterbolagens administrations- ersättningar till moderbolaget. Vidare skall påpekas att i ungefär lika många fall (21 företag) redovisas ingen anställd personal i el- handeln. Sammantaget indikerar sifferunderlaget enligt utredningen uppfattning att kontakterna och samarbetet mellan nät- och el- handelsverksamheterna i många fall varit närmare än vad som åsyftats med det gällande regelverket om juridisk åtskillnad mellan elverksamhet och nätverksamhet. Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet har givit () i uppdrag att granska ÖPwC:s rapport och att ytterligare analysera frågan. KPMG:s rapport till överlämnades till , tillsammans med en skrivelse där dels avvisar misstanken om att korssubventionering förekommer mellan företag i elbranschen, dels argumenterar för att skall införa ett undantag från förbudet mot gemensam vd, styrelseledamot eller firmatecknare för företag med färre än 100 000 kunder (dnr. N2004/6849/ESB). Nedan följer en kort redovisning av KPMG:s rapport. KPMG inriktade sin genomgång på de 19 företag som enligt ÖPwC hade gemensam styrelse och vd för elnät- och elhandelsbolagen, och där nätbolaget tycktes bära hela eller en i förhållande till verksamheten stor del av kostnaderna för styrelse och vd. fick från ÖPwC uppgift om vilka de 19 företagen var. KPMG:s analys inriktades på dels en genomgång av de 19 koncernernas årsredovisningar för , dels en intervjuundersökning av företagen/koncernerna. Intervjuunder- sökningen begränsades dock till 17 företag/koncerner, då två före- tag köpts upp av andra företag. KPMG anser att årsredovisningar och årsrapporter till Energi- myndigheten inte ger den information som krävs för att uttala sig om hur kostnader för styrelse och vd har fördelats inom en kon- cern. Eftersom vidaredebitering förekommer internt inom koncer- ner går det inte att uttala sig om vilket företag eller vilken verk- samhet som bär kostnaderna för styrelse och vd utifrån vem som redovisar denna kostnad i not till resultaträkningen. Enligt KPMG:s genomgång av årsredovisningarna har av den sammanlagda ersättningen till styrelse och vd i de 17 granskade företagen/koncernerna redovisats i moderbolagen. Enligt intervju- undersökningen bärs emellertid av den totala ersättningen till slut av elnätverksamheten. Samtliga granskade bolag/koncerner delar upp kostnaderna för styrelse och vd mellan bolagen och verksamheterna i koncernen. KPMG framhåller att redovisningsreglerna inte kräver att det skall framgå vilket bolag i en koncern som slutligen bär dessa kost- nader. Vidare pekar man på att enligt 4 § NUTFS 1998:15 krävs 5 föreskrift NUTFS 1998:1 Föreskrifter och allmänna råd om ändring av föreskrifter och allmänna råd (1995:1) om redovisning av nätverksamhet. Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet tilläggsupplysningar i form av principer för fördelning av intäkter och kostnader m.m. mellan elnätsverksamhet och annan verksam- het, men att det däremot inte finns krav på att specifika kostnader anges med kronor och ören eller med uppgifter om hur dessa för- delats inom respektive koncern. 5.3Utredningens överväganden och förslag 5.3.1 Utredningens förslag om skärpt åtskillnad Som nämnts inledningsvis har utredningen redan i sitt delbetän- kande lämnat förslag om en skärpt åtskillnad mellan nätverksamhet och produktion/handel med el. Förslaget innebär att en styrelse- ledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett nätföretag inte får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el. Möjligheten att undanta sådana företag, som har mindre än 100 000 anslutna nätkunder, bör enligt utredningens för- slag inte utnyttjas. Regeringen har i den ovan nämnda lagrådsremissen lämnat ett förslag med samma innebörd som utredningens förslag, förutom att undantagsmöjligheten utnyttjas fullt ut. Regeringens samlade bedömning är att nyttan av att ha fler elleverantörer med tillhö- rande mångfald och lokal förankring överväger effekten av ett krav på åtskillnad för de allra minsta elföretagen. Regeringen ser inte heller att det funnits underlag för att fastställa någon annan gräns än det i direktivet angivna om 100 000 kunder. Slutligen anser regeringen att de tecken till att korssubventionering som utred- ningen pekat på väcker stark oro, och hänvisar till utredningens fortsatta arbete med frågan. Enligt utredningen uppfattning har den nya undersökning, som rapporterats ovan, inte i något väsentligt avseende förändrat bedömningsunderlaget. Det pekar på ett nära samarbete på före- tagsledningsnivå mellan nät- och elhandelsverksamheterna. Detta gäller också observationen att i många fall ingen anställd personal redovisas i elhandeln. Detta måste anses strida mot det grundläg- gande syftet med ellagens krav på åtskillnad mellan elverksamhet och nätverksamhet, samt på särredovisning av nätverksamhet. Det måste framhållas att det enligt branschens under- sökning inte förekommit korssubventionering i de undersökta Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Företagens har inte i sin hantering av kostnaderna för företagens ledningsfunktioner och redovisningen av dessa brutit mot gällande regler. Utredningen understryker dock att de motiv för en skärpt åtskillnad mellan nätverksamhet och produktion/handel med el som vi tidigare framfört alltjämt är lika angelägna och aktuella. En sådan åtskillnad är mycket betydelsefull eftersom nätföretagen måste agera neutralt gentemot alla aktörer på den konkurrensut- satta marknaden. Av denna anledning bör inte samma personer leda de båda verksamhetsgrenarna inom en och samma koncern. Detta är enligt utredningens uppfattning viktiga krav, oavsett de aktuella företagens storlek. Slutligen skall framhållas att utredningens bedömningar av kostnaderna för en skärpt åtskillnad visar att det skulle vara en rimlig åtgärd också i beaktande av de mindre företa- gens ekonomi, och att de i sig inte skulle leda till strukturomvand- lingar. 5.3.2 Förslag om ytterligare redovisningskrav Förslag: Vid redovisning av nätverksamhet skall i not upplys- ningar lämnas om kostnaderna för styrelse och verkställande direktör, och huruvida dessa personer också har ledningsfunk- tioner i företag som är verksamma inom elproduktion eller elhandel. Detta krav införs i förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet. Enligt 3 kap. 2 § ellagen (1997:857) skall nätverksamhet ekono- miskt redovisas skilt från annan verksamhet. Redovisningen skall, enligt 3 kap. 5 § första stycket, särskilt granskas av revisor. Förord- ningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet innehåller närmare föreskrifter om sådan redovisning och revision. Enligt förordningens 6 § skall samtliga till nätverksamheten direkt hänförliga intäkter och kostnader redovisas i resultaträk- ningen. Om nätverksamhet bedrivs tillsammans med annan verk- samhet, skall gemensamma intäkter och kostnader redovisas efter fördelning enligt adekvata och dokumenterade fördelningsgrunder på ett sätt som ger en rättvisande bild av nätverksamheten. Kravet på att ge en rättvisande bild av nätverksamheten har dock uppen- barligen inte uppfattas som att t.ex. gemensamma intäk- Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet ter/kostnader vid redovisningen skall fördelas på faktiska verksam- heter inom företaget, vilket enligt utredningens uppfattning bör vara en rimlig tolkning. För att få en klar översikt av verksamheterna bör det av nämnda förordning klart framgår att nätföretagen i sina årsrapporter skall lämna upplysningar om kostnaderna för styrelse och verkställande direktör, och huruvida dessa personer också har ledningsfunktioner i företag som är verksamma inom elproduktion eller elhandel. Regeringens ovan nämnda förslag om skärpt åtskillnad, som behandlas i Lagrådet, innebär att styrelse och verkstäl- lande direktör i nätföretag med 100 000 kunder eller fler inte får vara verksamma i ett elhandels- eller elproduktionsföretag. Kravet på att redovisa gemensamma ledningsfunktioner bör därför inte gälla för sådana företag. Med detta krav på redovisningen blir det lättare att få en översikt av förekomsten av gemensamma ledningsfunktioner inom el- och nätverksamhet. Det skall dock observeras att det däremot inte skulle leda till en skärpt åtskillnad mellan dessa verksamheter, vil- ket är syftet med utredningens föreslag om förbud mot gemen- samma företagsledningsfunktioner.