sou · GSB314d2 · 2005-01-01 00:00:00 — den skall ge likartade förutsättningar för att bedriva verksam- heten men inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgifter och effektivitet, den skall bygga på relevanta faktiska förhållanden som sam- tidigt är både mätbara och opåverkbara för länsstyrelserna, den skall vara stabil och bör bygga på ett fåtal variabler. Det första kravet innebar att om någon länsstyrelse skulle vara mer effektiv än de övriga skulle inte denna straffas för detta vid för- delningen av resurserna. På samma sätt skulle inte heller en läns- styrelse med högre servicegrad än de övriga få mer resurser av det skälet. Med det andra kravet menades att dessa faktiska förhållanden skulle ha ett samband med länets arbetsbelastning, dvs. det skulle finnas en koppling mellan den verksamhet som genomfördes på länsnivå och finansieringsmodellen. Det tredje kravet baserades på det faktum att länsstyrelserna har en komplex och omfattande verksamhet där sannolikt flera hundra faktorer påverkar kostnader för verksamheten. Då måste modellen för basfinansieringen vara någorlunda enkel och renodlad. Det gällde att finna några få variabler som mer än andra variabler faktiskt samvarierade med kostnaderna. Statskontoret menade också att modellen måste tillgodose kravet på mål- och resultatstyrning. Detta skulle tillgodoses genom att ge en basfinansiering för verksamheten som styrdes genom mål och krav på resultat. Det var också Statskontorets mening att modellen väsentligen skulle uppfattas som rättvis av de berörda, dvs. i det här fallet länsledningarna. Den fördelningsmodell som Statskontoret tog fram baseras på beräkningar med hjälp av olika regressionsanalyser. I en regres- sionsanalys studeras en variabels statistiska beroende av en eller flera andra förklarande variabler. I Statskontorets utredning efter- strävades att få ett så högt statistiskt samband som möjligt mellan den beroende och de förklarande variablerna. slutsatsen att vissa variabler förklarade ramposternas storlek. Dessa variabler var de som redovisades nedan i modellerna 1 och 2 med bland annat folkmängd, landyta och kommunantal (modell 1A). I regressionsanalysen anpassades de olika rampostvärdena (för respektive länsstyrelse) till de olika variablerna folkmängd, landyta etc. enligt den s.k. Minsta-kvadrat-metoden. Denna metod be- skriver hur stora avvikelserna är ju mindre avvikelser desto bättre. Hur mycket dessa avvikelser varierar och hur dessa förklaras, dvs. hur stor del av de olika rampostvärdena som förklaras med folk- mängd, landyta etc. uttrycks mellan 0 och 1. 1 innebär ett fullstän- digt statistiskt samband med 0 innebär att inget samband finns alls. För de modellvarianter som Statskontoret gjorde beräkningar på, uppvisades ett högt statistiskt samband (0,9827 0,9870). Genom regressionsanalysen beräknas även vilken vikt de olika variablerna skall ha vid fördelningen av förvaltningsanslaget. När det gäller de olika variablernas vikt i de olika modellerna var det framförallt grundbeloppet och folkmängd som fick ett stort genomslag. Vad Statskontorets modeller dock inte förklarar är om det finns orsakssamband mellan variablerna och om de tilldelade resurserna verkligen avspeglar behov. Modellerna visar på sambanden mellan variablerna och kostnaderna. För vissa variabler finns dock i större eller mindre utsträckning ett orsaks- samband. I beräkningarna är t.ex. variabeln folkmängd den variabel som mest påverkar arbetsvolymen. Detta säger i sin tur något om resursbehoven för den enskilda . De olika förslagen på fördelningsmodeller Statskontoret lade alltså förslag på två modeller med vissa varianter. Man diskuterade även en tredje modell som dock avfärdades (se nedan). I de båda första modellerna fanns också ett grundbelopp inklu- derat. Grundbeloppet var lika för samtliga länsstyrelser, oavsett övriga variabler. Beloppet motsvarade en länsstyrelses baskost- nader, dvs. kostnader för ledning, (dåvarande) länsexperter, admi- nistrativ personal, grundbemanning med operativ person, lokaler och utrustning. Modell 1 byggde på en fördelning efter tre variabler med en A-, B- och C-variant, se nedanstående tabell. Folkmängd är lika med länets invånare, landytan är länets yta uttryckt i km2 och kom- munantal är antal kommuner per län. När det gäller variabeln avstånd som återfinns i modell 1B och 1C är detta summan av vägavståndet mellan residensorten och varje kommuncentrum i länet samt avståndet mellan residensorten och fågel- vägen. I modell B och C utgör ett specifikt anslag, anslaget Regionala utvecklingsinsatser (1B) respektive summan av alla sak- anslag (1C) variabler i modellen. Den andra modellen byggde också på en fördelning efter tre variabler med en A-, B- och C-variant. Skillnaden mellan denna modell och den första var att de medel som används till admi- nistrationen av EU-stödet till jordbruket togs bort innan beräk- ningarna gjordes. Efter det att beräkningarna gjorts lades medel för detta ändamål till. Det senare gjordes efter en särskild fördel- ningsmodell framtagen i utredningen av de administrativa kon- sekvenserna av den gemensamma jordbrukspolitiken. Det fanns även en modell 3 i rapporten men denna föreslogs inte av Statskontoret. Modellen byggde på att man för varje verksam- hetsgren skulle ta fram de variabler som påverkade verksamheten mest. Därefter skulle medel beräknas per verksamhetsgren och per länsstyrelse för att sedan summeras till ramposterna i förvaltnings- anslaget. Detta illustreras i nedanstående exempel. Tillvägagångssättet för denna mer precisa fördelning skulle i princip vara följande: samlar in och sammanställer verk- En summa tas fram för vad som finansieras av ramanslaget per verksamhetsgren. En regressionsanalys görs per verksamhetsgren på basis av relevanta variabler. I budget- beredningen beräknas sedan tillägg och besparingar per verksamhets- gren varefter nettobeloppet per verksamhetsgren fördelas efter de procentsatser som regressionsanalyserna resulterat i. Exempelvis för- delas de sammanlagda medlen för bostadsfinansiering med x procent på grundbelopp, y procent efter folkmängd, z procent på ett mått för bostadsbyggande och v procent på antal bostadslån. Därefter bestäms beloppet per länsstyrelse av varje läns folkmängd, bostadsbyggande och antal bostadslån. Efter denna fördelning per verksamhetsgren summeras beloppen till en rampost per länsstyrelse. Liksom fallet är får länsstyrelserna fritt förfoga över ramposterna för att nå sina verksamhetsmål. (ur Statskontorets rapport 1996:8, s. 35) Statskontoret ansåg att modellen inte var realiserbar och att den inte heller uppfyllde kravet på enkelhet. Statskontoret menade dock att en sådan modell skulle kunna utvecklas i fram- tiden, men att vägen dit var såväl lång som kostsam. Andra variabler prövades också Statskontoret prövade även ett antal andra variabler som kombine- rades på olika sätt. Variablerna byggde delvis på en enkät som hade besvarats av länsstyrelserna. Av olika anledningar förkastades emellertid dessa variabler. Ett exempel var användningen av variabeln befolkningsändring istället för befolkningsmängd. Det visade sig att denna variabel gav ett negativt samband, dvs. om befolkningen ökade skulle anslaget minska. Ytterligare ett exempel på en variabel som prövades var annan finansiering, dvs. finan- siering från annan källa än genom förvaltningsanslaget. Den för- kastades med argumentet att länsstyrelserna faktiskt har möjlighet att påverka genom att definiera verksamhetskostnader på olika sätt. Statskontoret drog också slutsatsen att en användning av de variabler som länsstyrelserna hade föreslagit till utredningen skulle leda till stora omfördelningar mellan länen. Dessutom skulle de länsstyrelser som lämnade förslag på olika variabler i de flesta fall vinna på sina egna förslag jämfört med dåvarande anslagstilldelning. Utfallet av Statskontorets beräkningar Tabellen nedan visar variationsbredden (och förklaringsgraden) för modell 1A-C. I modell 1A skall siffrorna uttryckt i procent tolkas på följande sätt: de länsstyrelser som har hamnat ger uttryck för att de har fått för mycket anslag och bör egentligen endast få t.ex. av aktuellt anslag. De läns- styrelser som ligger ovanför har tvärtom underfinan- sierats och bör därmed få ytterligare tilldelning, t.ex. mer än aktuellt anslag. För modell 2 låg variationsbredden mellan 89 . Variationen mellan länsstyrelserna var således relativt stor i för- hållande till då aktuell anslagsfördelning. Skulle den nya fördel- ningsmodellen användas fullt ut och mellan två budgetår skulle omfördelningen bli både snabb och kraftfull. Statskontoret menade att en möjlighet därför vore att endast använda modellen för av förvaltningsanslaget. De resterande skulle då kunna fördelas efter andra faktorer som modellen som sådan inte tog hänsyn till. Statskontorets fördelningsmodell 1A har återigen prövats för att se om de statistiska samband som uppmättes är höga. Beräkningarna har gjorts utifrån den anslagsfördelning som gällde för . Justeringar har gjorts av olika slag. Dels har förändringar och olikheter på förvaltningsanslaget hanterats, t.ex. belopp som har förts över mellan länsstyrelserna och sam- verkansorganen. Dels har de förklarande variablerna justerats. Statistik om folkmängd har justerats med 2002/siffror och landyta och kommunantal har justerats eftersom antalet län har minskat efter det att Statskontoret lade fram sin rapport. Den nya beräkningen visar att det statistiska sambandet mellan anslagen och de olika variablerna folkmängd, landyta och kom- munantal är hög. Förklaringsgraden är t.o.m. högre än vad den var variablerna sammantaget (från 0,983 till 0,985). Det s.k. grundbeloppet har minskat i vikt då antalet läns- styrelser är något färre. En minskning har skett från till . Likaså har folkmängden som vikt minskat från 40 pro- cent till . Landytan har ungefär samma vikt, till . Vikten för antalet kommuner har dock ökat markant, från till . En tolkning är att antalet kommuner förklarar kostnaderna mer än vad den gjorde . Här har tillkomsten av de nya storlänen och och det stora antalet kommuner i dessa län, slagit igenom i beräkningarna. Riksdagstryck, propositioner och regeringens skrivelser Regeringens proposition 1952:155 Kungl. Maj:ts proposition till angående vissa åtgärder för att främja rekryteringen till polisen m.m. Regeringens proposition 1970:103 Kungl. Maj:ts proposition till om riktlinjer för en partiell omorganisation av den stat- liga länsförvaltningen Regeringens proposition 1985/86:5 Om försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning Regeringens proposition 1988/89:154 En ny regional statlig förvalt- ning Regeringens proposition 1996/97:36 Den regionala samhällsorga- nisationen Regeringens proposition 1996/97:108 Ändrad länsindelning och försöksverksamhet i Regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i med- borgarens tjänst Regeringes proposition 2001/02:1 Budgetproposition Regeringens proposition 2001/02:7 Regional samverkan och statlig Regeringens proposition 2002/03:1 Budgetpropositionen Regeringens proposition 2003/04:1 Budgetproposition revisorer, 2001/02:4 – en myndighet, tio departement eller hundra enheter? Ds C 1987:10 Samordnad länsförvaltning förslag Ds 2000:1 Ds 2000:63 Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens Ds 2000:67 Att granska sig själv: en om den kom- munala miljötillsynen Ds 2001:15 Rapport om tillväxtavtalen Första året Ds 2002:15 Det nya Ds 2003:49 En statsbudget enligt nya principer m.m. – konsekvenser för budgetlagen Cirkulär 2002:7 Beredning års vårproposition Cirkulär 2003:1 Cirkulär om mål- och resultatdialoger Cirkulär 2003:6 Handledning för arbete med regleringsbrev och andra styrdokument Rapport från utredningen om jordbruksadministrationen (Fi2001:02). (Fi 2001/2357) , , Om samordning. Finansdepartement , , Regionala självstyrelseorgan, kom- munala samverkansorgan och roll. Ekonomisk styrning i staten. Broschyr (artikelnr Fi 2002:015) sammanställning av läns- styrelsernas årsredovisningar . Promemoria (Fi 2003/3034) Redovisningar av regeringsuppdrag om sam- ordning mellan länsstyrelserna (Fi 2002/3435) Den statliga budgetprocessen. Broschyr Verksamhetsplan 2003 (Artikelnr. (2002) kontroll och styrning av statlig verksamhet. (2001) Ett effektivare regeringskansli. Rapport (SB2001/8259) SOU 1950:28 Länsstyrelsernas organisation och ställning inom läns- förvaltningen: betänkande ( länsstyrelseutredning) SOU 1967:20–23 20:Den statliga länsförvaltningen : betänkande. 21:Den statliga länsförvaltningen : betänkande. 23:Ny länsindelning () SOU 1968:47 Förvaltning och folkstyre (Länsdemokratiutred- ningen) SOU 1989:5 Samordnad länsförvaltning (Utredningen om sam- ordnad länsförvaltning) SOU 1995:27 Regional framtid (Slutbetänkande av Regionbered- ningen) SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst: en samlad förvaltningspolitik för staten (Slutbetänkande av Förvaltningspolitiska kommis- sionen) SOU 1998:166 Regional frihet och statligt ansvar – en principiell dis- kussion (Delbetänkande av Den parlamentariska regionkom- mittén (PARK)) SOU 1998:168 I skärningspunkten (Delbetänkande av Den parla- mentariska regionkommittén (PARK)) SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (Slut- betänkande av den parlamentariska regionkommittén [PARK]) SOU 2001:4 Kemikalieinspektionen: översyn av verksamhet, resurser och finansiering () SOU 2002:105 Klart som vatten (Utredningen svensk vatten- administration) SOU 2003:63 En sammanhållen administration av socialförsäkringen (Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen) SOU 2003:88 Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd (Ansvarskom- mittén) (1999) Avgifter 1998 – om avgiftsbelagd verksamhet i staten. (1999) om statlig ekonomisk styrning (). (2000) Att styra avgiftsbelagd verksamhet. (2002) Alla myndigheter får ta betalt. (2003) En kartläggning av användningen av myndigheternas årsredovisningar i . (2003) Översyn av länsstyrelsernas finan- siella styrning. Rapport dnr 12-387/2003 och (2003) Nya samverkansorgan – Regionfrågans utveckling i landet. Länsstyrelserna – vad gör vi och för vem. Broschyr (1993) Myndigheters finansiering i ett bespa- (1993) Länsstyrelsernas finansiering. (1995) Ersättning till länsstyrelserna för utbetal- ning av lönegaranti. (1996) Förvaltningspolitik i förändring. (1997) Länsstyrelsernas miljövårdsarbete i för- ändring. (1997) Länsstyrelsernas medfinansiering av EU:s strukturfondsprogram. (1999) Myndigheters finansiering i ett bespa- ringsskede. (1999) Myndigheters agerande i ett besparings- skede. Statskontoret (1993) Länsstyrelserna – vissa styrningsfrågor. Statskontoret (1996) Modeller för fördelning av ramanslaget till länsstyrelserna. Statskontoret (1997) Länsstyrelsernas IT-stöd för hantering av deponerade medel. Statskontoret (1998) – gårdagens eller morgondagens förvaltning. Statskontoret (1999) En samlad administration av lönegarantin. Statskontoret (2001) Samverkan 6.1. Rapport 2001:01 Statskontoret (2002) Bättre styrning av socialförsäkringens admi- Statskontoret (2003) Styrning av länsarbetsnämndernas verksamhet. Statskontoret (2003) Statsbidrag till kommuner och landsting. , och , . Nordisk regionalförvaltning i förändring, Åbo 2000