sou · GSB3101d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Skuldtäckningstillgångarna skall placeras i enlighet med reglerna i 7 kap. 9 a-10 e, 13 och 29 §§. I FRL saknas möjlighet till dispens från det gällande skuldtäckningskravet. För understödsföreningarnas vidkommande finns bestäm- melserna om skuldtäckning i 23, 24 och 24 a §§ UFL. Enligt 23 § skall överskott i verksamheten till ett belopp på upp till sex femte- delar av premiereserven överföras till en försäkringsfond. Om till- gångarna i försäkringsfonden inte är tillräckliga för att täcka premiereserven skall enligt 71 § UFL förelägga understödsföreningen att vidta de åtgärder som behövs för rättelse. Ett belopp som motsvarar försäkringsfonden samt understöds- föreningens övriga skulder skall enligt 24 § redovisas i vissa specifi- cerade tillgångsslag. Enligt 24 a § får en understödsförening efter tillstånd av i stället för de ordinarie reglerna om kapitalplacering i 24 § UFL tillämpa de regler i 7 kap. 9 a–§§ FRL som gäller för försäkringsbolagen. Reglerna i 23 § UFL om storleken på försäkringsfonden skall dock fortfarande gälla, vilket innebär att understödsföreningarna efter medgivande kan få omfattas av samma placeringsregler som livför- säkringsbolagen men att de alltjämt måste skuldtäcka ett belopp som är högre än de försäkringstekniska avsättningarna. Direktivets krav om att ett tjänstepensionsinstitut alltid skall inneha tillräckliga tillgångar som motsvarar de tekniska avsättning- arna är uppfyllda i gällande rätt för livförsäkringsbolag. Kravet på att dessa tillgångar också skall vara lämpliga för skuldtäckning diskuteras i samband med förslaget till nya investeringsregler som redovisas i avsnitt 6.12. Bestämmelserna om kapitalplacering i UFL innebär inte att understödsföreningar omfattas av krav om att skuldtäcknings- tillgångarna skall vara tillräckliga, endast att om understöds- föreningen innehar tillgångar som motsvarar upp till sex femtedelar av tekniska avsättningar så skall dessa vara registrerade som skuld- täckningstillgångar. Även om skall ingripa med stöd av tillsynsregeln i 71 § om tillgångarna i försäkringsfonden inte är tillräckliga för att täcka premiereserven saknas ett uttryck- ligt krav på skuldtäckning. Bestämmelserna om fondbildning i 23 § UFL bör därför inte gälla för tjänstepensionskassor. Understöds- föreningar som meddelar tjänstepensionsförsäkring bör i stället omfattas av samma regler om skuldtäckning av försäkringstekniska avsättningar som gäller för livförsäkringsbolag. Möjligheten till undantag om tillräckliga tillgångar för att täcka de försäkringstekniska avsättningarna bör inte utnyttjas. Förmåns- rätten i skuldtäckningstillgångarna utgör en grundtrygghet för för- säkringstagarna i ett livförsäkringsbolag, vilket gör att det måste finnas mycket goda skäl för en generell möjlighet till undantag. Sådana skäl har utredningen inte funnit. Utredningen ser vidare inget praktiskt behov att utnyttja möjligheten till undantag. gällande praxis ifråga om tillfällig avvikelse från placeringsreglerna bedöms ge upphov till tillräcklig flexibilitet i samband med skuldtäckningen. Pensionsstiftelser skall inte träffas av bestämmelser rörande skuldtäckning av tekniska avsättningar då pensionsstiftelser inte får lämna pensionsutfästelser och därmed inte gör avsättningar. Utredningens förslag: Tjänstepensionskassornas och pensions- stiftelsernas samtliga tillgångar samt de tillgångar som hänförs till tjänstepensionsverksamhet i livförsäkringsbolag skall place- ras i lämpliga tillgångsslag enligt aktsamhetsprincipen. Investeringar i ett uppdragsgivande företag får inte överstiga av tillgångarna. De samlade investeringarna i en grupp med inbördes anknytning, vari ett uppdragsgivande före- tag ingår, får inte överstiga av tillgångarna. Upp- låning skall få ske endast för att tillgodose tillfälliga likviditets- behov eller för att uppfylla kraven om en tillräcklig kapitalbas. För tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsätt- ningar i verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring i livför- säkringsbolag och tjänstepensionskassor skall gälla att högst får vara investerade på icke reglerade marknader samt att högst får vara investerade i tillgångar realiserbara i andra valutor än dem som åtagandena är betalbara i. Dessa bestämmelser skall ersätta gällande placeringsregler om tillåtna tillgångsslag och tillgångslimiter. Optioner och terminskontrakt eller andra liknande finansiella instrument skall få användas även för skuldtäckning för att sänka den finansiella risken i verksamhet avseende tjänste- pension och för att effektivisera förvaltningen av de tillgångar som hör till denna verksamhet. En tjänstepensionskassas stadgar skall inte längre ange hur medel skall placeras. I artikel 18 föreskrivs att ett tjänstepensionsinstitut skall investera sina tillgångar i enlighet med den övergripande aktsamhets- principen. Utifrån denna princip föreskrivs en samling kvalitativa samt ett fåtal kvantitativa investeringsregler. Se närmare beskriv- ning av aktsamhetsprincipen i kapitel 5. Vid en eventuell intressekonflikt skall investeringarna ute- slutande ske med utgångspunkt i vad som bäst gagnar medlemmar- nas och förmånstagarnas intressen. Tillgångarna skall investeras på ett sätt som tillförsäkrar säkerhet, kvalitet, likviditet och god avkastning för den samlade portföljen. Ytterligare krav uppställs om tillgångarna skall täcka de tekniska avsättningarna. Tillgångarna skall därvid investeras på ett sätt som är anpassat till de förväntade framtida pensionsförmånernas typ och varaktighet, dvs. i enlighet med den s.k. matchningsprincipen. Direktivet föreskriver vidare att tillgångarna till övervägande del skall investeras på reglerade marknader, att det skall vara möjligt att investera i derivatinstrument, att tillgångarna skall vara diversifie- rade på lämpligt sätt och att investeringar i uppdragsgivande före- tag respektive i företag som tillhör samma grupp som uppdrags- givande företag med inbördes anknytning, inte får överstiga respektive av den samlade portföljen. Vad som förstås med uppdragsgivande företag framgår av artikel 6. Beträffande de två sistnämnda kraven har medlemsstaterna möj- lighet att välja att underlåta att tillämpa dessa på investeringar i statsobligationer. En medlemsstat har enligt artikel 22.4 möjlighet att skjuta upp tillämpningen av nämnda fem- respektive tio- procentsregel till . får inte ta upp lån eller ställa säkerhet på tredje parts vägnar, men medlemsstaterna får tillåta instituten att ta upp lån om upplåningen syftar till att tillgodose likviditetsbehov. Medlemsstaterna är enligt direktivet förhindrade att uppställa krav att ett tjänstepensionsinstitut skall investera i särskilda typer av tillgångar. Inte heller får krävas att ett instituts investeringsbeslut skall vara villkorat av förhands- godkännande eller systematisk anmälan. Om det är motiverat av aktsamhetsskäl får det för ett tjänste- pensionsinstitut uppställas mer detaljerade föreskrifter om investeringar. I sammanhanget hänvisas till reglerna för livförsäk- ringsbolag. Om inte aktsamhetsskäl föranleder annat får ett tjänstepensionsinstitut inte hindras att investera av de tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna i aktier eller andra överlåtbara värdepapper som kan jämställas med aktier och företags- obligationer som är föremål för handel på reglerade marknader, att investera av de tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna i tillgångar denominerade i andra valutor än dem som åtagandena är uttryckta i, eller att investera på riskkapitalmarknader. Vid gränsöverskridande verksamhet får en värdmedlemsstat kräva att vissa särskilt angivna begränsningsregler skall gälla ett utländskt instituts verksamhet i värdlandet, förutsatt att samma eller sträng- are regler gäller för hemlandets institut. Följande regler, vilka gäller tillgångarna i den gränsöverskridande verksamheten, får tillämpas av värdmedlemsstaten: Institutet får inte investera mer än i värdepapper och skuldförbindelser som inte är föremål för handel på reglerade marknader, respektive i värdepapper utgivna av samma emittent respektive samma grupp emittenter med inbördes anknytning, i tillgångar uttryckta i andra valutor än dem åtagandena är uttryckta i. Placeringsreglerna i FRL har sin grund i EG-rätten och tillkom i samband med att den tredje generationens försäkrings- direktiv implementerades i svensk rätt. De allmänna och grundläg- gande bestämmelserna om hur skuldtäckningstillgångarna i försäk- ringsrörelse skall placeras finns i 7 kap. 9 a § FRL. Dessa kvalitativa regler föreskriver att skuldtäckningstillgångarna skall vara lämpligt diversifierade, matchade mot bolagets försäkringsåtaganden samt placerade så att den förväntade avkastningen är tillräcklig. I de därefter följande stadgandena uppställs de begränsningar som gäller för förvaltning av kapital som motsvarar de försäk- ringstekniska avsättningarna såvitt avser godkända tillgångsslag (10 §), investeringar i dotterbolag (10 a §), hur stor andel som får placeras i varje enskilt tillgångsslag (10 b §), hur stor del av skuld- täckningstillgångarna som får härröra från samme utgivare (10 c §), tillgångarnas lokalisering (10 d §), samt tillåten valutarisk (10 e §). För villkorad återbäring och fondförsäkring där försäkringstagarna bär den finansiella risken gäller endast en särskild regel om att till- gångarna skall placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandets karaktär (13 §). Utöver placeringsreglerna för skuldtäckningstillgångarna före- skriver den allmänna stabilitetsprincipen i 1 kap. 1 a § FRL att för- säkringsrörelse skall bedrivas med en för rörelsens omfattning och Överväganden och förslag SOU 2004:101 beskaffenhet tillfredsställande likviditet och kontroll över placeringsrisker så att åtagandena kan fullgöras. För understödsföreningarnas del återfinns placeringsreglerna i 24 § UFL och 24 a § UFL. De huvudsakliga reglerna om under- stödsföreningarnas kapitalplacering finns i 24 § UFL där det stadgas att ett belopp som täcker summan av dels försäkrings- fonder, dels föreningens övriga skulder skall redovisas i vissa slag av tillgångar. Det är i första hand fråga om obligationer, fordringar hos eller annan svensk bank samt fordringar mot säker- het av panträtt i fast egendom. Vidare innehåller 24 § regler om hur de tillåtna tillgångsslagen skall värderas. Föreningarna har möjlighet att placera medel motsvarande en femtedel av försäkringsfonden i andra tillgångsslag än vad som räknas upp i 24 §. Placeringen får dock inte göras i aktier eller värdepappersfonder. Bestämmelserna i 24 § UFL gäller alltså endast för medel som svarar mot försäkringsfonder och de egentliga skulderna. Beträf- fande övriga medel har föreningarna frihet att själva välja placeringsform. Enligt 11 § andra stycket 13 UFL skall dock i stadgarna alltid anges hur dessa medel skall placeras. Enligt 24 a § UFL får en understödsförening efter tillstånd av i stället för de ordinarie placeringsreglerna i 24 § UFL tillämpa de placeringsregler som gäller för försäkrings- bolagen enligt 7 kap. 9 a–§§ FRL. I samband med att för- säkringsbolagens placeringsregler harmoniserades med EG-rätten uttalades i lagförarbetena att det vore olyckligt om understöds- föreningarna till följd av ändringarna i FRL skulle komma att verka under sämre konkurrensförhållanden än försäkringsbolagen, se prop. 1994/95:184 s. 146 f. Som en följd av detta infördes valmöj- ligheten i 24 a § UFL. Placeringsreglerna för pensionsstiftelserna finns i 10 a § tryg- gandelagen, vari föreskrivs att stiftelsens förmögenhet skall vara placerad på ett nöjaktigt sätt samt att stiftelsens medel inte får användas för annat än pensionsstiftelsens ändamål. En pensions- stiftelse får enligt 11 § tryggandelagen inte utan tillsynsmyndig- hetens godkännande äga aktier i det bolag som grundat stiftelsen eller i ett bolag som ingår i samma koncern. För pensionsstiftelser som hör till ett kreditinstitut – dvs. bank eller kreditmarknadsföretag – finns särskilda bestämmelser om placering i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse som gäller utöver reglerna i tryggandelagen. I 13 kap. 15 § stadgas att det åligger att se till att pensionsstiftelsens till- gångar är placerade på ett sätt som bereder skälig säkerhet. Vid den bedömningen skall stiftelsens ändamål beaktas och hänsyn tas till vad som förskrivs i lagen om bank- och finansieringsrörelse om placering av ett kreditinstituts medel. Livförsäkringsbolag har enligt 5 kap. 1 § FRL möjlighet att ta upp penninglån om upplåningen syftar till att effektivisera kapital- förvaltningen eller om den på annat sätt är motiverad av den bedrivna försäkringsrörelsen, dock under förutsättning att den samlade upplåningen är av ringa betydelse med hänsyn till rörelsens omfattning och kapitalbasens storlek. Det saknas särskilda låneregler för understöds- föreningar och pensionsstiftelser. Frågan om möjligheterna för en pensionsstiftelse att i visst fall ta upp lån har dock behandlats i rättspraxis, se RÅ 1980 2:72. De regler som begränsar hur tillgångarna kan placeras har avgörande betydelse för ett försäkringsinstituts möjlighet att hantera risk och för vilken avkastning som kan förväntas. Investeringsregler kan delas in i sådana som begränsar vilka till- gångsslag som får placeras i (tillåtna tillgångsslag), hur mycket som får placeras i varje enskilt tillgångsslag (tillgångslimiter) och hur stora placeringar som får ske i en enskild tillgång (enhandslimiter). Samtliga dessa regler kan vara av antingen kvalitativ eller kvantitativ art. Mot en kvalitativ reglering Tjänstepensionsdirektivet, vilket kan ses som ett första steg mot en mer riskrelaterad och processinriktad reglering för alla finansiella företag inom EU, förordar en kvalitativ reglering byggd på aktsam- hetsprincipen i kombination med ett fåtal kvantitativa placerings- regler. I direktivet ställs det därutöver upp uttryckliga gränser för hur restriktiva tillgångslimiter medlemslandet tillåts bestämma (s.k. golvregler). Grundansatsen i tjänstepensionsdirektivet skiljer sig därmed från det kvantitativa synsätt som det konsoliderade livförsäkrings- direktivet i huvudsak ger uttryck för. förhållandet mellan kvalitativa och kvantitativa regler det omvända; där uppställs relativt omfattande bestämmelser av detalj- karaktär som komplement till kortfattade kvalitativa bestämmelser. I har lagstiftaren dessutom utnyttjat möjligheten att ställa upp mer långtgående tillgångslimiter för skuldtäckningstillgångarna än de bestämmelser som återfinns i det konsoliderade livförsäk- ringsdirektivet. Syftet med den omfattande kvantitativa regleringen har varit att skydda försäkringstagarna genom att begränsa risken i försäk- ringsinstitutens placeringsportföljer. Risktagandet lämnas dock inte oreglerat genom att tjänstepensionsdirektivet begränsar möj- ligheterna till en kvantitativ reglering. I stället för detaljerade kvantitativa begränsningar i lag innebär bestämmelserna i tjänste- pensionsdirektivet att instituten själva skall sätta begränsningar för placeringsverksamheten genom att utarbeta placeringsriktlinjer. Investeringsreglerna i direktivet kan ses som ett uttryck för att detaljerade kvantitativa regler inte längre anses utgöra ett effektivt sätt att begränsa risktagandet. I stället uppnås enligt aktsamhets- principen en lämplig begränsning av risktagandet effektivast genom att regleringen tar sikte på hur och enligt vilka kriterier investeringsbeslut fattas. Eftersom det enskilda försäkrings- institutets situation måste beaktas utesluts en statisk reglering som ställer upp omfattande generella begränsningar för alla institut under alla ekonomiska förhållanden. Ett annat problem med ett alltför detaljerat kvantitativt regelverk är att de begränsningsregler som ställs upp riskerar att felaktigt tolkas som den risknivå som lagstiftaren anser vara acceptabel. Denna del av regelverket riskerar då avleda uppmärksamheten ifrån de centrala kvalitativa bestämmelserna som egentligen utgör kärnan i regleringen. Med en kvalitativ, aktsamhetsbaserad, reglering tvingas försäkringsinstituten själva ta ansvar för att de beslut som tas är väl underbyggda. Nästan samtliga tvingande investeringsregler som uppställs i direktivet, kvalitativa såväl som kvantitativa, omfattar tjänste- pensionsinstitutens samlade tillgångar, dvs. både skuldtäcknings- tillgångar och fria tillgångar. Undantaget är att direktivet anger sär- skilt att skuldtäckningstillgångarna skall placeras med hänsyn till de åtaganden som de avser att täcka. När det gäller de regler, beskrivna i artikel 18.7, som värdlandet tillåts ställa upp för tjänstepensions- institut vid gränsöverskridande verksamhet så lämnas frågan om vilka tillgångar som i så fall skall träffas till det enskilda medlems- landet. I FRL och UFL saknas generella begränsningar för de fria till- gångarnas placering. Med hänvisning till den allmänna stabilitets- principen i 1 kap. 1 a § FRL har dock möjlighet att ingripa mot placeringen av de fria tillgångarna. Dessutom omfattar placeringsriktlinjerna samtliga tillgångar i livförsäkringsbolagen, se prop. 2003/04:109. Som framgår av avsnitt 6.4 föreslår utredningen att skall utnyttja möjligheten att tillämpa direktivets bestämmelser på till- gångar och skulder som hänför sig till livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Med sådana tillgångar och skulder skall avses de försäkringstekniska avsättningarna för tjänstepensions- försäkringar samt motsvarande skuldtäckningstillgångar. Detta innebär att direktivets bestämmelser om placeringsregler endast kommer att gälla dessa skuldtäckningstillgångar för livförsäkrings- bolagen. Understödsföreningar som meddelar tjänstepensions- försäkring är tjänstepensionsinstitut och omfattas därmed av samt- liga förslag till placeringsregler som presenteras nedan. Stiftelserna skall endast träffas av de föreslagna reglerna som gäller samtliga tillgångar då de inte får göra några pensionsutfästelser och därför inte har försäkringstekniska avsättningar eller skuldtäcknings- tillgångar. Som framgår av det ovan sagda är utgångspunkten för tjänste- pensionsdirektivet att det skall ställas kvalitativa krav på vilka till- gångsslag som skall vara tillåtna att placeras i. Ett tjänstepensions- instituts samtliga tillgångar skall placeras i tillgångsslag som är lämpliga i enlighet med aktsamhetsprincipen. En uttrycklig katalog över vilka tillgångsslag som är tillåtna anses varken vara behövlig eller önskvärd. När det gäller tillsynen av att lämplighetskraven är uppfyllda måste en bedömning göras i det enskilda fallet utifrån tjänstepensionsinstitutets specifika situation. Det blir då viktigt att ta hänsyn till om det är skuldtäckningstillgångarna eller de fria till- gångarna som berörs. Utgångspunkten för lämplighetsbedömningen bör vara tillgångs- slagets avkastning och risk, samt, särskilt vad gäller skuldtäck- ningstillgångarna, relationen till de åtaganden som tillgångarna avser att täcka. När det gäller skuldtäckningstillgångarna blir alltså tillgångsslagets matchningsegenskaper central för bedömningen, till- sammans med att en tillfredsställande betalningsberedskap upp- rätthålls. Exempelvis bör inte en för hög andel av tillgångarna vara utsatt för en valutarisk som inte återspeglas i portföljen av åtaganden. Tillgångarna skall enligt tjänstepensionsdirektivet till över- vägande del investeras på reglerade finansiella marknader. Denna regel gäller för den samlade portföljen och kan motiveras av att onoterade tillgångar inte alltid uppfyller de uppställda kraven om tillfredsställande likviditet, samt möjlighet till genomlysning. En bedömning måste ske från fall till fall om tillgångens likviditet är tillfredsställande i förhållande till åtagandenas karaktär samt om det är möjligt att värdera tillgången på ett tillförlitligt sätt. En aspekt som måste beaktas är att tillgångarna, enligt punkt 1 a i artikel 18 i direktivet, skall investeras på ett sätt som bäst gagnar medlemmarnas och förmånstagarnas intressen. Vid eventuella intres- sekonflikter skall medlemmarnas och förmånstagarnas intressen väga tyngst. Sådana intressekonflikter kan uppstå när investeringar sker i uppdragsgivande företag eller om ett tjänstepensionsinstitut ingår i finansiella koncerner och äger aktier och andelar i dotter- bolag. Relationen mellan ett tjänstepensionsinstitut och ett upp- dragsgivande företag begränsas i direktivet med en bestämmelse om att tjänstepensionsinstitut endast tillåts investera en viss andel av de samlade tillgångarna i det uppdragsgivande företaget. När det gäller aktier och andelar i dotterbolag som främst inne- has i organisatoriskt syfte bör en fördjupad bedömning ske om dessa är lämpliga som skuldtäckningstillgångar. Dessa aktier är oftast inte avsedda att avyttras, vilket måste ställas gentemot eventuella vinster av samordningsfördelar som kommer medlem- marna eller förmånstagarna till gagn. När det gäller en bedömning om tillgången därutöver är lämplig för skuldtäckning måste särskild vikt läggas vid osäkerheten vid tillgångens värde i en insolvens- situation, bland annat med hänsyn till den smittorisk som finns inom en finansiell koncern i en krissituation. En annan aspekt som bör tas in i lämplighetsbedömningen är huru- vida tillgångsslagets riskegenskaper kan identifieras och ges ett innehåll som motiverar varför tillgången är lämplig att placera i. Denna bedömning blir till exempel avgörande för i viken utsträck- ning som ett särskilt derivatinstrument bör betraktas som ett lämpligt tillgångsslag. Enligt FRL och UFL är derivatinstrument inte uttryckligen tillåtna som skuldtäckningstillgångar. Däremot får de fria tillgångarna i ett försäkringsbolag placeras i derivat- instrument i det fall syftet är att sänka den finansiella risken och för att effektivisera förvaltningen av bolagets tillgångar. Enligt tjänstepensionsdirektivet däremot skall det vara möjligt att investera skuldtäckningstillgångar i derivatinstrument, förutsatt att de bidrar till att minska investeringsriskerna eller underlätta en effektiv förvaltning av portföljen. De måste då värderas med aktsamhet och tas med i värderingen av institutets tillgångar. I enlighet med detta föreslår utredningen att optioner och terminskontrakt eller andra liknande finansiella instrument får användas för skuldtäckning för att sänka den finansiella risken i verksamhet avseende tjänstepension och för att effektivisera för- valtningen av de tillgångar som hör till denna rörelse. Genom att derivatinstrument tillåts för skuldtäckning för att sänka den finansiella risken i förvaltningen av tjänstepension kan derivat- instrument förbättra möjligheterna att matcha tillgångarna mot åtaganden och därigenom bidra till en effektiv portföljförvaltning. Derivatinstrument kan dock ta många olika former och bör inte betraktas som ett homogent tillgångsslag. En förutsättning för att ett derivatinstrument skall vara lämpligt som skuldtäcknings- tillgång bör också vara att instrumentet har en ekonomisk innebörd som motsvarar den hos en tillgång som också bedöms som lämplig för skuldtäckning, jfr Ds 1993:57 s. 91 ff. De gällande begränsningarna i livförsäkringsbolagens upplåning har motiverats av att upplåningen inte får vara av sådan omfattning att gränsen mellan försäkringsverksamhet och annan finansiell affärs- rörelse blir otydlig, men framförallt utifrån att åtagandena gentemot försäkringstagarna kan äventyras om upplåning används i spekulativa syften, se prop. 1998/99:87 s. 258 ff. Med hänsyn till direktivets krav måste de nuvarande reglerna om försäkrings- bolagens upplåning skärpas. Utredningen anser dock att möjlig- heten att tillåta tjänstepensionsinstitut att ta upp penninglån för att tillgodose tillfälliga likviditetsbehov bör utnyttjas. Institutet kan i vissa situationer undvika onödiga merkostnader genom tillfällig upplåning, vilket ligger i förmånstagarnas intresse.