sou · GSB3121d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Kravet att mäns våld mot kvinnor ska ses som ett eget politiskt problemområde som kräver särskild kompetens handlar därigenom inte bara om att öka en utbildningsnivå – även om detta är en förutsättning för vidare arbete. Det handlar också om att sätta problemet med mäns våld på den politiska kartan och att göra det synligt som ett könsmaktsproblem. Detta är en förutsättning för 38 Nationellt råd för kvinnofrid 2003, s. 26. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete att nå legitimitet för kraftfulla, konsekventa och permanenta poli- tiska åtgärder för att stoppa mäns våld. Bristande samsyn och samarbete Ett problem som ständigt påtalas när det gäller hur mäns våld mot kvinnor hanteras är bristen på samordning och samsyn mellan olika myndigheter och organisationer. Här brister det på olika nivåer. För det första handlar det om att resurser och arbetsrutiner inte samordnas mellan olika instanser. Den andra svårigheten gäller att olika aktörer tenderar att ha olika förståelser av frågan och hur den ska hanteras (se kapitel 5). En nivå av denna problematik handlar om att myndigheter kan ha skilda mål med sin verksamhet något som myndigheterna ibland själva påpekar (se kapitel 4). Medan exempelvis de sjuk- vårdande instansernas främsta intresse är att se till att utsatta kvinnor söker hjälp och får vård är polisen mer fokuserad på att våldet polisanmäls och gärningen straffas. Olika myndigheter möter också olika sidor av våldet och kopplas in i olika skeden. Exempelvis kan man tänka sig att hälso- och sjukvård ofta möter våldets direkta konsekvenser, medan också hanterar konsekvenser på . Behovet av ökad samordning finns också på olika nivåer. Det finns för det första en praktisk aspekt av samordning. Hanteringen av våldet kräver olika former av insatser och samarbete för att den ska fungera. Exemplen kan göras många. Polis och åklagare måste samarbeta för att åtal ska kunna väckas, där polisen måste skapa underlag i sina utredningar som åklagaren kan använda, och där kriminalvård och polis behöver göra hot- och riskbedömningar ur en könsmaktsförståelse. Inom sjukvården måste det finnas rutiner för skadedokumentation i händelse av rättegång, och polis och sjukvård måste ha etablerade kanaler till socialtjänst och kvinnojour så att kvinnan kan få skydd och ekonomiskt stöd . För det andra finns något som kan kallas en politisk aspekt av samordning. I denna utredning har vi sett att skilda synsätt inte bara existerar inom olika myndigheter utan att de kan förekomma även inom ett och samma projekt. Det visar sig också vara svårt att få i gång en kommunikation om detta (se kapitel 5). Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete I myndigheternas försök att samverka blir det också tydligt att olika förhållningssätt till våld försvårar arbetet. På nationell nivå finns aktörer som driver ett tämligen konsekvent könsmakts- tänkande när det gäller våld (exempelvis ). Långt mer utbrett är emellertid att myndigheternas arbete präglas av andra förståelser. Vissa aktörer, exempelvis BRÅ, polemiserar mot könsmaktsanalysen genom andra förståelser, medan andra hellre talar om ett helhetsperspektiv eller ett ekologiskt perspektiv än om ett könsmaktsperspektiv (exempelvis ). På flera håll är könsmaktsförståelsen frånvarande, och mäns våld mot kvinnor inordnas oproblematiskt i myndighetens andra verksamhetsområden (till exempel i det allmänna brottsföre- byggande arbetet som utförs av ). Utan en gemensam grundförståelse av problemet är det svårt att se hur arbetet mot mäns våld kan bedrivas framgångsrikt. Vår slutsats är att en nödvändig förutsättning för samverkan är att det skapas rum för en diskussion om grundvalarna för arbetet helt enkelt ett kontinuerligt samtal om, och en samordning kring, vilket förhållningssätt som bör genomsyra arbetet. Samverkan och sam- arbete är därigenom inte enbart en fråga om att samordna rutiner utan också en fråga som går utöver administration och byråkrati. Samverkan handlar i denna mening om att föra upp frågan på dagordningen som en grundläggande fråga om kön och makt. har det visat sig vara ett svårt arbete att få ihop de olika förståelser och skilda mål som präglar olika aktörer (se kapitel 4 och 5) Många aktörer pekar på problemet att samverkan liksom de flesta åtgärder på området tenderar att bedrivas som en form av projekt som avslutas efter en bestämd tid (kapitel 4). Vår slutsats av detta är att samverkan, för att den ska få effekt, måste: 1.permanentas och utgöra en beständig del av myndigheternas ordinarie verksamhet. 2.genomföras av särskilt tillsatt personal som har specialkompe- tens i frågan 3.ha tydliga och uttalade syften gällande såväl samordning av rutiner som utarbetande av en gemensam, könsmaktsorienterad förståelseram. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete I den könsmaktsförståelse av mäns våld mot kvinnor som vi utgår ifrån handlar en av de viktigaste aspekterna om att se hur olika former av mäns våld mot kvinnor hänger samman (se kapitel 3). Tanken är att det varken är rimligt eller fruktbart att analytiskt skilja mellan exempelvis våld i nära relationer och kvinnors fysiska och sexuella utsatthet i det offentliga, eller att behandla heders- relaterat våld som en specifik fråga som är frånkopplad en köns- maktsordning. För att förstå betydelsen av våld i kvinnors och mäns liv inte minst hur våldets olika uttryck påverkar kvinnors vardag och för att se mönster i hur könsrelationer skapas, upp- rätthålls och förändras måste olika våldsuttryck från skilda arenor analyseras samfällt med den samhällstruktur som är dess över- gripande sammanhang (se vidare kapitel 3). Vi kan emellertid konstatera att tendensen går i motsatt riktning i dagens . Praktiken att hålla isär olika former av våld är framträdande på alla politiska nivåer. Vi har redan talat om hur hedersrelaterat våld ständigt görs till ett eget och särskilt pro- blem, skilt från det svenska våldet. Ett annat tydligt exempel är det ökade fokus på våld i nära relationer som framkommit , bland annat i kravet på en nationell handlingsplan mot våld i nära relationer.39 Här fokuseras en form av våld, som inte sätts i samband med kvinnors utsatthet för mäns våld i andra relationer och på andra arenor än i hemmet. På så vis faller det omfattande våld från män som kvinnor inte haft en relation till utanför ett våld som inte minst drabbar unga kvinnor.40 Problemet här är också att närheten, själva det faktum att våldet begås i en intim relation, framstår som det utmärkande och problematiska för våldet, snarare än att det begås av män mot kvinnor. På så vis osynliggörs återigen våldets koppling till makt och kön. Problem som våldtäkt, fysiskt våld och sexuella övergrepp på barn, prostitution och handel med kvinnor för sexuella ändamål tenderar att behandlas som något skilt från våld i nära relationer – ett isärhållande som också blir tydligt i kriminalvårdens behand- lingsprogram. Här finns olika behandlingsprogram för sexual- brottslingar och för män dömda för misshandel i nära relationer (ROS-programmet respektive VIN-programmet, se kapitel 4). 40Lundgren m.fl. 2001. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete Isärhållandet handlar inte bara om att olika våldsformer hålls isär utan också om att våldets olika arenor, och att olika grupper av våldsutsatta, behandlas var för sig. Ett exempel som vi redan varit inne på är hur våld i det privata så kallat familjevåld eller våld i nära relationer diskuteras och hanteras separerat från våld i det offentliga. Våldsutsatta kvinnor och våldsutsatta barn förstås och behandlas ofta utan att man ser något samband mellan dem (jämför kapitel 3 och 4). Ur en könsmaktsförståelse innebär denna återkommande isär- hållning att det blir svårt att se hur våldsformerna hänger samman och bildar mönster. I förlängningen innebär detta också att det blir problematiskt att finna strategier för att motverka våldet. Utan förståelse för hur våldsformer samverkar och vilken betydelse våldet har i en könsmaktsordning kan man svårligen skapa effektiva politiska åtgärder. Isärhållningen av våldsformer både på en för- ståelsenivå, där att man förstår olika former av våld som artskilda i behov av helt olika åtgärder, och på en institutionsnivå, där man gör skilda politikområden av de skilda våldsformerna menar vi därför bör betraktas som en form av struktur som motverkar det könsmaktsorienterade arbetet mot mäns våld. Glapp mellan princip och praktik På en generell nivå är i stort sett alla positiva till ökad jämställdhet. Men när frågan ska omsättas i praktisk politik kommer invänd- ningarna fram. Inom lokalpolitiken visar studier att samma per- soner som säger sig vara förespråkare för jämställdhet ofta visar sig agera i rakt motsatt riktning.41 När det gäller frågan om mäns våld mot kvinnor kan man se en liknande, skenbar samstämmighet. På en internationell nivå inom FN, EU och är utgångspunkten i berörda deklara- tioner och rekommendationer en könsmaktsförståelse av mäns våld mot kvinnor. Denna förståelse är dock sällan lika framträdande på nästa nivå, det vill säga i statliga nationella skrivelser. På lokal nivå, där merparten av det konkreta praktiska arbetet bedrivs, tenderar könsmaktsperspektivet att vara ännu otydligare (se kapitel 5). Ofta betonas i nationella politiska debatter att alla är överens om att problemet är viktigt och måste motarbetas. 41 1999, s. 85, Pincus 2002. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete pelvis, säger man, en oerhört bred enighet i riksdagen.42 Men under denna manifesta form av politisk enighet döljer sig, vilket vi resonerat om ovan, ett latent motstånd mot att politisera köns- relationerna och lyfta fram män som ansvariga för våld. Även motsättningar gällande hur problemet med mäns våld mot kvinnor egentligen ska förstås och hanteras osynliggörs. Det handlar exem- pelvis om huruvida våldet ska förstås som ett individuellt problem eller som ett könsmaktsproblem, huruvida våldet ska ses i termer av normalitet eller avvikelse, och huruvida våldet bör förstås i relation till hur manlighet skapas i samhället eller tvärtom som ett brott mot en accepterad maskulinitet.43 Dessa skilda, ibland motstridiga, förståelser som exempelvis visade sig tydligt i utbildningsmaterialet Kvinnofrid, blir emellertid ofta först synliga på en konkret, verksamhetsnära nivå. I de olika former av verksamheter som hanterar mäns våld mot kvinnor har vi i våra analyser sett exempel på hur könsmaktsförståelsen på en övergripande nivå presenteras som en självklar bas för verksam- heten, exempelvis i form av olika mål för eller som en allmän deklaration. Det visar sig emellertid vara en annan sak att behålla denna förståelse i mötet med det konkreta våldet, inte minst när det gäller männen (jämför kapitel 5). Könsmaktsanalysen tenderar att försvinna i mötet med de enskilda; ju närmare våldet man kommer, desto mindre betydelse tilldelas relationen mellan kön och makt. Könsmaktsförståelsen blir på så sätt snarare en sorts bakgrund än en praktiskt tillämpbar förståelseram som den aktuella problematiken i det konkreta kan tolkas utifrån. Nära det konkreta arbetet är det också lätt att könsmakts- analysen omformuleras till andra, mer avvikelsebetonade förståel- ser. Här tenderar emellertid omformuleringarna att bli av olika karaktär beroende på förövarens etniska härkomst. I våra analyser har vi exempelvis sett att våld som utövas av en man som framstår som svensk tenderar att formuleras om från könsmakt till indi- viduell avvikelse psykiska problem, svår uppväxt, alkohol medan våld utövat av en man som framstår som icke-svensk ten- derar att formuleras från könsmakt till att gälla förövarens specifikt patriarkala kultur. Det omvända är svårt att tänka sig (se kapitel 5). 42Se till exempel protokoll 1999/2000:24, s. 42, 1997/1998:114. Även diskuterat i Wendt 2002. 43Jämför diskussionen i kapitel 6, jämför även 1993, 1993, 1995, Hearn 1998, 2002. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete Vi kan således konstatera ett flertal olika sorters glapp mellan nivåer när det gäller förståelsen och hanteringen av mäns våld mot kvinnor: mellan manifesta, konsensusorienterade deklarationer om vådan av våld och underliggande, ibland latenta, konflikter om hur våldet ska tolkas, mellan nationell nivå och regional/lokal nivå, samt mellan abstrakta deklarationer om könsmaktsperspektiv och mötet med det konkreta våldet. Att synliggöra och försöka minska dessa olika sorters glapp, som på en nivå handlar om bristande överensstämmelse mellan princip och praktik, ser vi som avgörande för i vilken utsträckning mäns våld mot kvinnor ska kunna stoppas. Ett ytterligare problem har att göra med de ideal gällande neutra- litet och objektivitet som i stor utsträckning genomsyrar arbetet med mäns våld på olika nivåer. Att engagera sig i ett arbete mot mäns våld kan uppfattas som problematiskt, eftersom det implice- rar att man tar ställning för den ena parten, kvinnan, och inte förhåller sig neutral. Inom blir konflikten kanske allra tydligast, eftersom man där kan uppfatta det som att det faktum att man tar ställning för kvinnan går stick i stäv med upp- draget att ta tillvara alla medborgares intressen.44 Vikten av opar- tiskhet, samt principen om könsneutralitet att alla individer ska behandlas lika oavsett kön är några av den demokratiska ord- ningens viktigaste byggstenar. Detta krav på opartiskhet måste emellertid, som flera forskare också påpekat, ställas i relation till att det som uppfattas som neutralt och objektivt tenderar att sammanfalla med en manlig norm och befästa eller återskapa mäns intressen.45 Kvinnor upp- fattas ofta i politiken som avvikande och som ett särintresse, medan män tolkas som allmängiltiga och som bärare av allmänintresse.46 Utifrån den bakgrunden är det inte konstigt att principen om att utgå från kvinnors verklighet tenderar att uppfattas som partisk och subjektiv, medan att principen att utgå från mäns erfarenheter uppfattas som oproblematisk och normal, det vill säga neutral och objektiv. 44Se till exempel 1998 eller 2003. 45Se till exempel 2000 för en diskussion om mannen som norm. 46Se till exempel 2002, Wendt 2002. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete På en konkret nivå tar sig denna föreställning uttryck som att myndigheter, framför allt på lokal nivå, fjärmar sig från kvinno- jourerna och undviker att tillvara deras kompetens eftersom man uppfattar jourerna som ideologiska, politiska eller som parter i målet (se kapitel 5). Ytterligare ett exempel på detta synsätt är när domarkåren vägrade att utbilda sig i mäns våld mot kvinnor eftersom detta ansågs förhindra ett opartiskt arbetssätt.47 Att hävda neutralitet kan ur det perspektivet förstås som ett sätt att ta ställning för och ett bevarande av mäns maktposition utan att det syns. Neutraliteten är på så sätt inte bara en chimär, utan hän- visningen till neutralitet kan också ses som en form av politiskt ställningstagande, menar och : Genom att inta en neutral eller passiv hållning säger politiker och byråkrater att den situation som råder inte behöver problema- tiseras, vilket måste betraktas som ett politiskt ställningstagande.48 Med andra ord att inte utgå från en könsmaktsordning, utan i stället betrakta män och kvinnor som maktmässigt jämbördiga, är ett lika tydligt politiskt ställningstagande som att utgå från att maktordningen existerar och att män är överordnade kvinnor. I den meningen finns ingen neutral position att tillgå. Vi menar därför att själva föreställningen om att politiken i sig är, och bör vara, såväl neutral som könsneutral därmed kan ses som en form av mot- verkande struktur när det gäller arbetet mot mäns våld. Synliggörandet av ojämlika könsrelationer, och insikten om att denna ojämlikhet måste vara utgångspunkten för arbetet mot mäns våld, är nödvändig för att det ska vara möjligt att försvara kvinnors rättigheter. Mäns våld mot kvinnor frågan som får finnas i teorin men inte i praktiken I detta kapitel har vi utifrån vår utvärderings resultat och tidigare forskning diskuterat hur motverkande strukturer och motstånd mot ett könsmaktsmedvetet arbete mot mäns våld mot kvinnor tar sig uttryck i dagens . Vi har analyserat problemen på tre olika nivåer resurser, organisation och förståelser. som problemen delvis skiljer sig åt beroende på nivå är en viktig insikt att de också hör ihop. Otillräckliga resurser, bristande institutiona- 48Eduards & Thomsson 1999, s. 90. SOU 2004:121 Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete lisering och bristande kunskaper och förståelser kan ses som beroende av, och förstärkande av, varandra. Vi menar att bristande insikter om våldets omfång, innebörd och karaktär tenderar att leda till en politisk bortprioritering av frågan. Om våldet ses som marginellt, eller som en form av biverkning av andra allvarliga problem (som exempelvis missbruk eller arbetslös- het), framstår det varken som väsentligt eller nödvändigt att satsa resurser på problemet. tenderar den bristande institu- tionaliseringen att etablera bilden av problemet som marginellt eftersom det inte verkar kräva enheter, handlingsplaner, ekono- miska resurser, specialiserade tjänster eller yrkesmässig kompetens. Eftersom problemet inte diskuteras i de (lokal)politiska samman- hangen, och våldet inte finns som en egen fråga i de myndigheter som ska hantera det, förstärker det synen på frågan som icke- politisk och av mindre betydelse. En helt avgörande dimension i denna bortprioritering är att mäns våld mot kvinnor på olika sätt osynliggörs. Sammanfattningsvis vill vi därför peka på några olika politiska processer som leder till att våldet försvinner både i det konkreta arbetet och i de politiska diskussionernas sfärer. Mäns våld mot kvinnor bagatelliseras och förminskas. Våldet framstår som ett marginellt problem, inte minst i den egna kontexten (den egna kommunen, landet eller kulturen). Mäns våld omformuleras från att handla om könsmakt till att gälla andra, mindre kontroversiella problem. Våldet förstås exempelvis som en fråga om alkohol, social utsatthet, psykisk ohälsa eller som ett integrationsproblem. Mäns våld mot kvinnor görs till ett avgränsat avvikelseproblem eller ett problem som bara rör de Andra. något som bara berör en väl avgränsad, definierad grupp. Problemet rör inte Oss normala, utan handlar om Dem de onormala. Mäns våld mot kvinnor sönderdelas: olika våldsformer hålls isär. Olika våldsformer, på olika arenor och med olika aktörer inblandade, tolkas, förstås och hanteras separat. Mäns våld avpolitiseras och formuleras som ett konsensusproblem. Våldet framställs som en konfliktfri fråga som inte har med makt, intresse och politik att skaffa. Motstånd och strukturer som motverkar ett könsmaktsmedvetet arbete Genom dessa olika processer blir mäns våld mot kvinnor ett icke- problem. När våldet på olika sätt krymper eller förminskas, blir det också en fråga som generellt sett inte framstår som något som kräver särskilda resurser. Följden av att våldet försvinner i stän- diga omformuleringar av problemet till andra problem blir att frågan inte anses kräva särskild politisk diskussion, särskild orga- nisering eller institutionalisering. Och när frågan görs om till andra frågor eller helt enkelt försvinner ses inte frågan som ett eget kompetensfält. Mäns våld mot kvinnor blir därför i stor utsträckning ett problem som inte syns i budgeten, som inte ger avtryck i hur de politiska institutionerna organiserar sin verksamhet, och som ofta saknas i de politiska diskussionerna. Mäns våld mot kvinnor blir helt enkelt problemet som i teorin lyfts fram men som i praktiken inte får finnas, i det förment jämställda, demokratiska . Kapitel 8 Överväganden och förslag Vår utvärdering visar att mäns våld mot kvinnor ännu inte är en prioriterad fråga hos de myndigheter som fick uppdrag i samband med Kvinnofridspropositionen, trots regeringens deklarationer om att frågan är ett allvarligt samhällsproblem och trots att åtgärder vidtagits. Vi har identifierat ett omfattande motstånd och en rad olika motverkande strukturer mot ett könsmaktsmedvetet arbete. Dessa rör resursprioritering, hur arbetet med mäns våld mot kvinnor organiseras och de kunskaper om och förståelser av mäns våld mot kvinnor som arbetet grundar sig på. Genomförandet av uppdragen har inte lett till några genomgripande förändringar, vare sig i myndigheternas organisation eller konkreta verksamhet. är mäns våld mot kvinnor ett område som tilldelas alltför små resurser. Vi föreslår därför att arbetet med mäns våld mot kvinnor institutionaliseras för att möjliggöra varaktiga för- ändringar. Under utredningens gång har det blivit tydligt att utgångs- punkten för uppdragens genomförande, hos en majoritet av myn- digheterna, inte är en könsmaktsförståelse av mäns våld mot kvin- nor. Det har med andra ord inte varit tillräckligt att regeringens jämställdhetspolitik vilar på denna förståelse och att den betonats i kvinnofridsreformen. Vi menar att varje myndighet som i sin verksamhet möter våldsutövande män eller våldsutsatta kvinnor och barn fortsätt- ningsvis ska ha ett omfattande ansvar och i högre utsträckning än tidigare prioritera mäns våld mot kvinnor inom den ordinarie verksamheten. Men vi menar också att en integrering av frågan i den ordinarie verksamheten inte är en tillräckligt kraftfull strategi. Det krävs , i linje med argumenten i Kvinnofrids- betänkandet, en våldsspecialisering som vi anser bör verkställas genom skapandet av speciella enheter i befintliga myndigheter och i nya verksamheter som särskilt ägnar sig åt frågan. Våra förslag syftar till att omfatta samtliga områden där vi har identifierat motverkande strukturer i termer av resurser, organisa- tion och kunskap. Vi menar att satsningar måste göras på ekono- miska och personella resurser för att en institutionalisering av arbetet med mäns våld mot kvinnor ska ske på alla nivåer, för att arbetet ska genomsyras av en tydligare och mer konsekvent köns- maktsförståelse och för att en konsekvent och långsiktig kunskaps- uppbyggnad ska möjliggöras. Nationell expertgrupp för mäns våld mot kvinnor och barn Vi föreslår att en nationell expertgrupp för mäns våld mot kvinnor och barn tillsätts. I expertgruppen ska finnas representanter för samhälls- instanser med ansvar för att motverka mäns våld. Gruppen ska initialt arbeta fram en nationell handlingsplan och en modell för kommunala handlingsplaner samt myndighetsspecifika policydoku- ment och handlingsprogram om mäns våld mot kvinnor för berörda verksamheter. Den nationella expertgruppen ska arbeta med att utforma en nationell handlingsplan mot mäns våld mot kvinnor och barn samt utarbeta en modell för kommunala handlingsplaner för att mot- verka problemet. Till skillnad från det förslag om en nationell handlingsplan mot våld i nära relationer som lades i Personsäker- hetsutredningens delbetänkande (SOU 2002:71), ska dessa hand- lingsplaner utgå från en konsekvent könsmaktsförståelse av våld. Uppdraget att upprätta åtgärdsprogram och policydokument gavs till myndigheterna redan i kvinnofridsuppdragen. Det över- gripande syftet skulle vara att tjäna som ledstjärna för myndig- hetens personal i handläggningen av ärenden. Som vi visat har ingen central myndighet fullgjort detta uppdrag. Vi vill understryka vikten av att åter ställa krav på myndigheter med ansvar för mäns våld mot kvinnor att arbetet bedrivs utifrån explicita och genomarbetade riktlinjer. Genom att lägga ansvaret för att upprätta en nationell handlingsplan mot mäns våld mot kvinnor på en nationell expertgrupp vill vi skapa förutsättningar för att myndigheternas policydokument och handlingsprogram utgår från en gemensam plattform. Expertgruppen ska ansvara för den övergripande strukturen och institutionaliseringen av samarbetet mellan de centrala myndig-