sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Vi har i detta läge valt att nu lägga fram våra förslag och låta dem – och remissinstansernas synpunkter på dem – utgöra ett underlag för fortsatta överväganden. Samråd har även kommit till stånd med Handikappombuds- mannen. och har dess- utom givits tillfälle att ge sina synpunkter på förslag som övervägts inom utredningen och som har nära samröre med deras verksamhet. Vi har tillställt länsstyrelserna en enkät om tillämpningen av reglerna om skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse och om deras syn på behoven av förändringar i skyddssystemet, vilken utförligt har besvarats av samtliga länsstyrelser. 2Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt I detta kapitel ges en beskrivning av det rättsliga skyddet för kulturvärden i den bebyggda miljön. Med denna genomgång skall belysas de tankegångar som ligger bakom nu gällande ordning och hur de olika regleringarna är samordnade. Detta för att ligga till underlag för en bedömning av vilka brister som kan föreligga i det nuvarande skyddssystemet och utgöra underlag för övervägandena om vilka förbättringar som kan behövas för att uppnå ett av de övergripande målen med detta utredningsuppdrag: att finna sätt att förbättra skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Den andra huvuduppgiften, att utreda frågan om ett skydd för sådant lösöre, exempelvis möbler, tavlor och boksamlingar, som bidrar till en kulturhistoriska värde, redovisas i kapitel 6. Den redovisning som följer i detta kapitel är således begränsad till den lagstiftning som direkt berör det rättsliga skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Det finns därför anledning att här framhålla att förutsättningarna att skydda och förvalta kulturvärden i den bebyggda miljön också påverkas av andra lagar och förordningar än de här redovisade. Det kan i dessa fall vara fråga om regleringar som antagits eller beslut som fattas utan beaktande av att de kan få konsekvenser som innebär att kulturvärden kan lida skada. Exempel på detta kan vara författ- ningar som införs i syfte att få till stånd en bättre inomhusmiljö eller för att åstadkomma energibesparande förändringar av befintlig bebyggelse. 2.1Det statliga skyddets utveckling och dess nuvarande innehåll Det statliga skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse kan härledas ända års Placat och Påbudh om Gamle Monumenter och Antiquiteter i Rijket. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt genomgripande strävan att värna kulturvärden i den bebyggda miljön kan de bestämmelserna eller de som under följde dem dock inte anses ge uttryck för. Snarare kom en mer allmängiltig diskussion om skyddet för sådana kulturvärden till stånd först genom den offentliga debatt som följde på skrivelse till Konungen med kritik mot de rådande förhållandena på restaureringsområdet och krav på en förbättrad och utvidgad byggnadsminnesvård. En debatt som sedermera bl.a. får anses ha resulterat lag om skydd för kulturhistoriskt märkliga byggnader (se angående denna utveckling SOU 1956:26 s. 38 ff.). Beskrivningen här tar av dessa skäl sin utgångspunkt lag. lag om skydd för kulturhistoriskt märkliga byggnader Förutsättningar för ett rättsligt skydd för kulturvärden hos bygg- nader och andra anläggningar, inbegripet de som är i privat ägo, kom till stånd först genom lag om skydd för kultur- historiskt märkliga byggnader (SFS 1942 nr 354). hade endast de offentligt ägda byggnaderna kunnat skyddas, närmast genom Kungl. Maj:ts kungörelse med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet (SFS 1920 nr 744). I propositionen till lag ges följande bakgrund till denna utvidgade ambition inom lagstiftningen: Behovet av ny lagstiftning om fornminnen och andra kulturminnes- märken har bestyrkts i de avgivna yttrandena [dvs. Den enighet som där kommit till uttryck bär vittne om en allmän önskan att tillvarataga historiska och kulturella minnesmärken från gången tid. Alla torde numera vara ense om att den förstörelse som dessvärre skett hotat att medföra beklaglig utarmning. Förstörelsen innebär förlust ur många synpunkter. Desto viktigare är det att i görlig mån tillvarataga vad som återstår. Bevaras ej gamla minnesmärken, försvinner en viktig förutsättning för att hålla vid liv känslan av samhörighet med gångna generationer. Därmed avtrubbas också känslan av ansvar för andra oförytterliga värden som lämnats i arv av förfädren. lag var visserligen tillämplig även på offentliga byggnads- verk, men tillkom i första hand för att skydda de som ägdes av enskilda. kungörelse var fortfarande gällande och avsågs Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt att fortsatt vara det huvudsakliga instrumentet för skydd av offentliga byggnader. Skyddsobjektet enligt lag var kulturhistoriskt märkliga byggnader jämte till dessa hörande parker, trädgårdar eller andra områden. De skulle skyddas genom skyddsföreskrifter, vilka kunde innefatta förbud mot att utan riksantikvariens samtycke genomföra yttre förändringar eller ombyggnationer. Det gavs även möjlighet att förbjuda interiöra förändringar. Beslut om att en byggnad skulle vara skyddad och vilka skyddsföreskrifter som skulle gälla fattades av . En sådan ansökan kunde dock inte bifallas utan riksantikvariens medgivande. En ändring i strid mot föreskrifterna krävde även det riksantikvariens samtycke, vilket dock inte fick vägras om åtgärden med hänsyn till ägarens bekvämlighet skäligen kunde anses påkallad eller annars var nödvändig för att byggnaden skulle vara till nytta. För att meddela skyddsföreskrifter krävdes därutöver fastighets- ägarens medgivande till åtgärden. Redan vid remissbehandlingen framfördes kritik mot att detta krav skulle innebära en alltför stor inskränkning i lagens tillämplighetsområde. Att det trots dessa invändningar kom att utgöra en förutsättning för lagens tillämplighet berodde på att man ville gå försiktigt fram samt att man antog att många ägare skulle hysa intresse av att skydda sina byggnader för framtiden och att det därför på frivillig väg skulle gå att vinna beaktansvärda resultat (SOU 1938:60 s. 26 och prop. 1942:8 s. 32). En samtida ändring i expropriationslagen (1917:189) gav dock möjlighet för staten att tvångsvis förvärva en ur kulturhistorisk synpunkt synnerligen märklig byggnad. En möjlighet att interimistiskt ingripa med tvång infördes däremot i lagen för att kunna förhindra ett överhängande hot mot en kulturhistoriskt märklig byggnad. Det fick vara gällande , med möjlighet till förlängning om synnerliga skäl förelåg. Därefter krävdes alltså ägarens medgivande för fortsatt skydd. Konsekvensen av att lagen byggde på frivillighet blev att ett reglerat skydd av en byggnad i enskild ägo oftast kom till stånd först efter ingående överläggningar mellan ägaren och myndig- heten. Det konstaterades tidigt att möjligheten till bidrag för den fortsatta vården av byggnaden spelade stor betydelse för ägarens intresse av att lämna sitt medgivande. Möjligheten till interimis- tiska tvångsåtgärder utnyttjades endast i begränsad utsträckning (SOU 1953:56 s. 57). hade endast 106 byggnader eller Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt byggnadskomplex registrerats enligt lag, varav 41 stycken ägdes av privatpersoner. Det huvudsakliga skälet till att lagen inte kommit till större användning antogs bero just på ägarens ekonomiska överväganden (a.a. s. 58–59). tillsatte regeringen en ny utredning, eftersom lagstift- ningen beträffande byggnader i enskild ägo ansågs ha mycket ringa effektivitet (SOU 1956:26 s. 17). I direktiven anges som skäl till detta den erfarenhet som hade vunnits av lag, vilken givit vid handen att en på frivillighet grundad lag icke i tillräcklig grad tillgodosåge lagstiftningens syfte. Där ges även följande utgångspunkt för utredningsarbetet: De kulturvärden som finns nedlagda i märkliga och kulturhistoriskt värdefulla byggnader måste, likaväl som vårt lands naturskönhet, betraktas som en tillgång för hela vårt folk. Det är icke rimligt att de som äger en sådan byggnad skulle ha rätt att, till obotlig skada för sina efterkommande och för allmänheten, nedriva eller förvanska byggnaden. Liksom han i många andra hänseenden såsom ägare till en fastighet eller byggnad måste underordna sig allmännyttiga inskränk- ningar i den fria förfoganderätten, bör det vara en självklar begränsning i hans rätt att stora kulturvärden inte får förstöras. Vidare anges i direktiven att arbetet med att skydda kultur- historiskt märkliga byggnader borde gå till på så sätt att en inventering företas av all den bebyggelse som kan vara skyddsvärd och att ett registreringsförfarande kommer till stånd för den som skall skyddas (SOU 1956:26 s. 17 ff.). Vad som eftersträvades var alltså en kartläggning och en reglering för all bebyggelse som ansågs särskilt skyddsvärd ur ett kulturhistoriskt perspektiv. Detta uppdrag resulterade i förlag till lag om byggnadsminnen (SOU 1956:26). Utredningens betänk- ande med förslag om ökat skydd för kulturhistoriskt märkliga byggnader har ett innehåll som i mycket fortfarande har aktualitet. Under rubriken för effektivare skydd och vård (SOU 1956:26 s. 70 ff.) konstaterar utredningen inledningsvis att man tidigare intresserade sig huvudsakligen för de största och mest framträdande monumenten av hög ålder, men att man har kommit att uppmärksamma nya kategorier av byggnadsverk för att kunna skapa en bild av vårt lands samlade Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Vidare att lagstiftningen ännu inte har nått önskvärd effektivitet i fråga om dessa grupper av byggnader. Utredningen kommer till slutsatsen att det därför kan hävdas att det finns förutsättningar att anpassa lagstiftningen efter en mer modern uppfattning om begreppet kulturhistoriskt märkliga byggnader. Vidare konstateras att enbart en övergång till tvångsvisa ingrip- anden mot ägarna inte är tillräcklig utan att det är av väsentlig betydelse att det tillförs ekonomiska medel, bl.a. för att sköta vården och underhållet av byggnaderna. En annan omständighet som betonas vara av avgörande betydelse är att information sprids till allmänheten om de kulturhistoriska värdena. I denna del anförs bl.a. följande (SOU 1956:26 s. 73 f.): Mot bakgrunden av de här berörda förhållandena och synpunkterna vill utredningen kraftigt understryka, att den viktigaste förutsätt- ningen för ett resultatrikt byggnadsminnesskydd är att uppskattningen av de kulturhistoriska värdena hos vår äldre bebyggelse sprides i vida kretsar. Byggnadsminnesskyddet kräver visserligen medverkan från det allmännas sida, men resultatet kan icke bli tillfredsställande, om skydds- och underhållsåtgärder påtvingas en ägare mer eller mindre mot hans vilja. Den enskilda ägarens och det allmännas samfällda intresse och strävan måste vara utgångspunkten för de åtgärder, som avser att tillvarataga vår gamla värdefulla byggnadskultur. I betänkandet ges uttryck för uppfattningen att lagstiftningen inte bör syfta till att bevara alla byggnader som har ett kulturhistoriskt värde, utan att det bör omfatta ett urval av byggnader som repre- senterar särskilt stora kulturhistoriska värden. Skälen till det anges vara att ett bevarande av alla byggnader med kulturhistoriskt värde skulle innebära orimliga ekonomiska konsekvenser och ett oskäligt stort ingrepp i den enskilda förfoganderätten (a.a. s. 74–75). Under rubriken kulturhistoriskt värdefulla miljöer (a.a. s. 82 ff.) behandlas behovet av att skydda samlade bebyggelse- miljöer och strukturer i stadsmiljö. Särskilt kan noteras att utredningen i fråga om vad som betecknas som sammanhängande tätbebyggelse, vars kulturhistoriska värde främst anges ligga i den karakteristiska totalbilden, anför att det gäller att söka bevara och försiktigt iståndsätta det befintliga byggnadsbeståndet och att i den mån nybyggnad måste ifrågakomma gestalta denna på sådant sätt att den traditionella prägeln såvitt möjligt bevaras. Utredningen konstaterar vidare att den av den föreslagna lagen inte blir tillämpligt på större bebyggelseområden, där det kulturhistoriska värdet ligger i miljöbilden. I stället anförs att detta skydd bör ske Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt genom de i byggnadslagstiftningen intagna bestämmelserna. I linje med detta uttalande betonas behovet av samarbete mellan stads- planerare och byggnadsminnesvårdare, bl.a. för att undvika separata skyddsåtgärder rörande samma objekt. Betänkandet utmynnar i ett förslag om att byggnader som är synnerligen märkliga skall kunna förklaras som byggnadsminnen. Det föreslås härvid en indelning av byggnadsminnena, antingen i klass A, omfattande de som är omistliga, eller i klass B, för övriga byggnadsminnen. Klassificeringen skall enligt förslaget innebära att de byggnadsminnen som placeras i klass A berörs av mer restriktiva regler, ett i det närmaste ovillkorligt skydd, i fråga om ändring och rivning. Utredningen ville även begränsa kretsen ansökningsberättigade till att omfatta ägaren, byggnadsminnesnämnden (av utredningen föreslagen beslutsinstans i dessa ärenden), länsarkitekten och landsantikvarien i länet, lokal sammanslutning för kulturminnes- och hembygdsvård samt i orten. Därigenom skulle enligt utredningen en garanti skapas för att en ansökan inte inges av annat än rent kulturhistoriska hänsyn (a.a. s. 102). Vad gäller utredningens förslag i övrigt kan nämnas, vilket fort- farande aktualiseras i olika sammanhang, att det med hänvisning till den fördyring det innebär att vårda och underhålla en skyddad byggnad, föreslogs att vissa skattelättnader skulle övervägas för ägare av byggnadsminnen. I den efterföljande propositionen konstaterar departements- chefen att det föreligger ett klart behov av att lagstiftningen på området effektiviseras genom regler som möjliggör tvångsingrip- ande (prop. 1960:61 s. 38). Däremot bedöms inte en indelning av byggnadsminnen i olika klasser vara erforderlig. Det anförs att en sådan ordning skulle komplicera och fördyra förfarandet. Istället förordas att bedömningen av vilka skyddsföreskrifter som skulle gälla för ett byggnadsminne görs utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Vidare uttalas att det inte är påkallat med en begränsning av den krets som var berättigad att inge ansökan om byggnadsminnes- förklaring. Enligt departementschefen kunde det inte befaras att den ordning att vem som helst fick inge ansökan skulle medföra något nämnvärt antal obefogade ansökningar (prop. 1960:161 s. 59 f.). Över förslaget om skattelättnader hänvisades i propositio- nen till ett förestående lagstiftningsförslag om att helt avveckla fastighetsskatten för privata personer. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Genom lag om byggnadsminnen (SFS 1960:690) infördes således en möjlighet att förklara och skydda en byggnad som byggnadsminne och detta oavsett ägarens medgivande till åtgärden. skulle dock utformas i samförstånd med fastighetsägaren och ägare till kringliggande områden. Vidare stadgades att ägaren inte fick åläggas mera omfattande skyldigheter än som för bibehållande av byggnadsminnets kulturhistoriska värde är oundgängligen nödvändigt. Enligt förarbetena var syftet med dessa bestämmelser att få till stånd ett nära samarbete mellan byggnadsminnesvårdens företrädare och ägarna, och de förväntades innebära att skyddsföreskrifternas innehåll som regel blev beroende av förhandlingsresultatet mellan parterna. Det framhölls att företrädarna för byggnadsminnesvården skulle gå fram med varsamhet och att tvångsåtgärder endast skulle behöva tillgripas i undantagsfall (prop. 1960:161 s. 52). I lagen undantogs uttryckligen de byggnader som var i statlig ägo, de som utgjorde fornminnen och de som var kyrkliga. Detta eftersom dessa ansågs kunna få ett tillräckligt skydd genom andra regelverk. Genom denna lag infördes även nyheten att ett område kring byggnadsminnet kunde skyddas genom föreskrifter. Vad som var tänkt att omfattas av detta skydd var det område som direkt sammanhänger med byggnadsminnet och som bidrar till dess kulturhistoriska värde (prop. 1960:161 s. 50). I det sammanhanget kommenteras i propositionen även vad Byggnadsminnes- utredningen påtalat om behovet av att skydda hela kulturmiljöer på följande sätt (a.a. s. 52 f.): Beträffande det i några remissyttranden diskuterade spörsmålet om skydd för kulturhistoriskt värdefulla miljöer delar jag utredningens uppfattning att miljöskyddet icke genom den nu förevarande lagstift- ningen – vilken ju närmast tar sikte på individuellt skydd för enstaka byggnader – kan tillgodoses i vidare omfattning än utredningen föreslagit. Det är naturligtvis ett önskemål av angelägnaste slag att kulturhistoriskt värdefulla miljöer så långt möjligt skyddas och bevaras. I allmänhet torde man väl kunna räkna med att såväl de statliga som de kommunala myndigheterna numera inser detta intresse och att de också handlar i överensstämmelse därmed. Vad i detta hänseende på sina håll ännu kunna brista torde enligt min mening bäst kunna avhjälpas genom ökad upplysningsverksamhet, inriktad icke minst på de möjligheter som gällande byggnadslagstiftning erbjuder. Det förtjänar framhållas, att både länsstyrelse och byggnadsnämnd har till åliggande att vaka över att planläggning äger rum, där sådan erfordras, och att reglerna i byggnadslagstiftningen i övrigt tillämpas Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt på ett riktigt och ändamålsenligt sätt. Att genom reformer på bygg- nadslagstiftningens område söka ernå en förstärkning av miljöskyddet anser jag icke påkallat. andra hälft påbörjades ett reformarbete av bygg- nadslagstiftningen som bl.a. syftade till att få till stånd en verksam fysisk riksplanering. Vad som eftersträvades var en helhetsbedöm- ning i planarbetet så att områden med stora miljövärden eller av annat allmänt intresse inte på grund av bristande beslutsunderlag exploaterades och dessa värden därmed gick förlorade. Som ett led i detta arbete tog beslut om riktlinjer för den fysiska riksplaneringen i frågor om mark- och vattenhushållningen. Dessa riktlinjer förutsatte en fortsatt planering som utfördes av kommunerna i samverkan med staten. Genom kulturpolitiska proposition togs ett nytt avstamp för den fortsatta inriktningen i fråga om skyddet den fysiska kulturmiljön. Denna kom då statsmakterna hade påbörjat ett lagstiftningsarbete mot en fysisk riksplanering, vilket kommer att redogöras för mer nedan. Där anförs bl.a. att den snabba förändringstakten, som i synnerhet präglar tätorterna, utsätter den fysiska kulturmiljön för ett mycket hårt tryck och att höga krav på funktionsduglighet och effektivitet hotar att göra arbets- och boendemiljöer sterila och traditionsfattiga. Det befaras att den enskilda människan på så vis berövas sin anknytning bakåt i tiden, vilket kan medföra att hennes känsla av otrygghet och främlingskap tilltar. Med anledning därav uttalas att bevarandet av den historiska kontinuiteten i den fysiska kulturmiljön därför måste tillmättas grundläggande betydelse för den enskildes känsla av trygghet och förankring i tillvaron. Vidare framhålls att det är av vikt att insatserna gäller hela samhällets historia och inte enbart den s.k. högreståndskulturen. Här betonas dessutom att det inte enbart bör röra ett bevarande av kulturmiljöer utan också att levandegöra dessa och, som det uttrycks, att föra vidare vårt kulturarv (prop. 1974:28 s. 301). Nästa större förändring vad gäller de rättsliga regleringarna, vilket var en följd av det arbete som föregått kultur- politiska proposition, skedde och rörde myndighets- organisationen, såtillvida att länsstyrelserna blev regional myndighet för den statliga kulturminnesvården, vilket medförde att de bl.a. övertog beslutanderätten enligt lagen om byggnadsminnen. fick som central myndighet nya Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt arbetsuppgifter bestående i att genom samråd, råd och anvisningar biträda länsstyrelser och länsmuseer i deras arbete (SFS 1976:440- 441 och prop. 1975/76:135). Undantag gjordes dock beträffande hanteringen enligt kungörelsen om det offentliga byggnads- väsendet, där handläggningen av dessa byggnadsminnen fick ligga kvar hos . Även denna förändring motiverades utifrån att kulturminnes- vården tidigare syftade till att skydda och bevara enskilda objekt, men alltmer kommit att inriktats på sammanhängande bebyggelse- miljöer och på kulturlandskapet. Detta medförde enligt vad som uttalas i förarbetena, att kulturminnesvården måste sättas in som ett led i samhällsplaneringen. Med hänsyn till att tyngdpunkten i det regionala planeringsarbetet låg hos länsstyrelserna, ansågs det ur flera aspekter, bl.a. för samordningen med kommunerna, vara av fördel med en decentralisering av beslutanderätten till dem (prop. 1974:28 s. 352 f. samt prop. 1975/76:135 s. 255 f. och 265). Denna organisationsförändring byggde på ett förslag som musei- och utställningssakkunniga hade lämnat (SOU 1972:45). Där ingick det som en del i mycket brett utredningsuppdrag, som också berörde de materiella bestämmelserna om byggnadsminnen. I denna del konstaterar utredningen att det främst är i två hänseenden som krav på åtgärder gör sig gällande, dels ett smidigare skyddsinstrument, dels en möjlighet att skydda samlade bebyggelsemiljöer. Utredningen föreslog, för att komma till rätta med dessa problem, att skulle kunna föra upp byggnader med ett betydande kulturhistoriskt värde på en inventeringslista. För byggnader på listan skulle gälla att ägaren, om han avsåg att riva eller ändra byggnaden, ålades en skyldighet att anmäla det till . Hade inte väckt fråga om byggnadsminnesförklaring, skulle beslutet om att uppta byggnaden på listan anses hävt. Detta förslag kom dock inte att medföra någon lagstiftning. En ny utredning tillsattes för att se över formerna för stödåtgärder för vård och bevarande av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Denna utredning, , lade fram sina förslag i ett betänkande , benämnt Kulturhistorisk bebyggelse – värd att vårda (SOU 1979:17). Även i detta betänkande tas upp frågeställningar som fortfarande har betydande aktualitet. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Utredningen lade förslag om att statliga stödåtgärder skulle komma till stånd för bebyggelse av sådant kulturhistoriskt värde att den ur allmän synpunkt bör bevaras för framtiden. En konsekvens av förslaget om vilka objekt som skulle kunna omfattas av stödåtgärder var, enligt utredningen, att ett bevarande av dem även kunde garanteras genom rättsliga åtgärder. för detta förslag fanns inga möjligheter till ett långsiktigt skydd för sådan bebyggelse som anses kulturhistoriskt värdefull men inte når upp till den nivå som förutsätts för att kunna förklaras som byggnadsminne. Det anförs i betänkandet att det därför finns behov av att kunna utfärda skyddsföreskrifter för bebyggelse som inte omfattas av byggnadsminneslagen, i första hand till dess en ny plan- och bygglagstiftning kan träda i kraft. Resonemanget fortsatte emellertid med argument för att detta behov kunde finnas även efter införandet av en planlagstiftning som ger möjlighet till ett långsiktigt kommunalt skydd för dessa objekt. Härvid påtalas att den tröghet som med nödvändighet präglar allt planarbete och de nackdelar som kan framträda i områden där inga detaljplaner föreligger. Slutligen görs gällande att lämplighet också talar för att ett statligt stödsystem motsvaras av bestämmelser som inte är helt beroende av en bevarandevilja. Utredningen övervägde i anledning härav två skyddsformer, dels att införa ett kulturhistoriskt servitut, dels bygga ut den befintliga möjligheten i byggnadsminneslagen att binda skydds- föreskrifter till fastigheten. Även om utredningen såg fördelar med båda skyddsformerna, fann man att övervägande skäl talade för den sistnämnda.