sou · GSB358 · 2005-01-01 00:00:00 — handläggare inom totalförsvaret med utbildning i säkerhetspolitik, civil och militär krishantering samt totalförsvar. Dessutom genom- förs utbildning av utländska högre civila och militära tjänstemän inom ramen för Partnerskap för fred inom områdena säkerhets- politik, civil och militär krishantering, internationell rätt, demo- kratisk kontroll av väpnade styrkor samt totalförsvarskonceptet. IHT:s verksamhet är uppdragsfinansierad, dvs. den nationella utbildningen finansieras i huvudsak av KBM (ca 75 ) och FM (ca 25 ).Vissa övriga kortare kurser finansieras av uppdragsgivarna. De internationella kurserna finansieras genom FM som har i uppdrag att beställa sådan utbildning och har anslag för detta ändamål. Därutöver genomförs utbildning i Disarmament, Demobilisation and Reintegration på uppdrag av SIDA. Vid institutet finns också ett utbildningsråd som har rådgivande uppgifter avseende totalförsvarsutbildningen. Rådet är inrättat för att säkerställa kundernas kontinuerliga inflytande över utbildningen samt för antagning av kursdeltagare. Rådet består av företrädare för de myndigheter som sänder kursdeltagare till totalförsvarsutbild- ningen. Utredningen föreslår att FHS jämför sin icke operativa verksamhet med andra högskolor eller relevanta myndigheter genom t.ex. benchmarking, samverkan i nätverk för att ta del av andras erfarenheter, prövar ett antal åtgärder för att minska sina personal- och rekry- teringskostnader, t.ex. genom att tillsvidareanställa fler office- rare än tidigare, ökar den debiterbara tiden från till omkring 70–för att uppnå ökade intäkter respektive minskade kostnader i verk- samheten, framöver särredovisar stöd och utvecklingsinsatser från forsk- ning för att möjliggöra en tydligare uppföljning av de olika om- rådena. Utredningen anser att FHS bör pröva om man inte i något större utsträckning skulle kunna tillsvidareanställa militära lärare till FHS, och inte som låna lärare från FM. Detta skulle ge vissa fördelar för FHS dels genom att uppnå en större kontinuitet i verksamheten, dels att minska kostnaderna för personalomsätt- ningen och nyrekrytering. Det kan finnas officerare som är både lämpliga och intresserade av att acceptera ett erbjudande att efter utbildningen stanna kvar om FHS kan erbjuda rimliga utvecklings- Utredningen anser inte att man skall avveckla syste- met med inlånade officerare från FM, utan att man skall försöka minska behovet av sådana inlån. Det nuvarande systemet innebär t.ex. att FHS får personal i rätt ålder i förhållande till de studerande och att lärarna har en aktuell erfarenhet av verksamheten inom försvaret. Detta system har vissa fördelar för FM som inte blir av med vissa duktiga officerare i karriären. De som återvänder till FM efter tjänstgöring på FHS har också fått en pedagogisk och vetenskaplig skolning som är av värde för FM. Utredningens slutsats blir att FHS bör pröva möjligheten att minska omsättningen genom att direktrekrytera några militära lära- re för tillsvidareanställning. Detta skulle kunna leda till kostnads- minskningar på någon miljon som kvaliteten i verksamheten skulle kunna påverkas positivt. FHS och FM bör också tillsammans planera inlånen av militära lärare så att FHS kan behålla de inlånade lärarna än vad som är fallet . Ett nytt rörlighetsavtal har slutits för FM:s personal. Det är emellertid för tidigt att dra några säkra slutsatser om avtalets kon- sekvenser för rekryteringen av lärare till FHS. Med tanke på att FHS har ca 500 helårsstuderande som har under- visning i större och mindre grupper framstår FHS kostnader som rimliga. Genom bytet till nya lokaler sänker man inte de nuvarande kostnaderna, snarare blir det en mindre ökning av de rena hyres- kostnaderna, men FHS får bättre anpassade lokaler för verksam- heten. De framtida kostnaderna för lokaler har sänkts eftersom de nuvarande lokalerna skulle ha behövt repareras för betydande belopp, vilket enligt FHS skulle ha medfört en årlig höjning med av lokalhyran. FHS har dock vissa möjligheter att göra besparingar genom att man har verksamheten spridd på flera adresser i . Detta medför servicekostnader som kan sparas in när verksamheten flyttar samman. Det borde vara möjligt att väsentlig minska drifts- kostnader för städning, underhåll, IT-service, vaktmästeri, m.m. I samband med flyttningen så uppkommer flyttkostnader av typ investering i ny utrustning m.m. Investeringar skrivs av och be- lastar verksamheten . Direkta kostnader för flyttning m.m. belastar dock årets medel. Det är troligen inte möjligt att direkt ta ut dessa engångskostnader av beställarna. Sammanfatt- ningsvis ser inte utredningen behov av att rikta några direkta bespa- ringsåtgärder mot lokalkostnaderna. Däremot bör en uppföljning göras av vilka kostnadsminskningar avseende drift och service som kan uppstå när flyttning sker till nya lokaler. Här bör rimligen några kunna sparas in efter en översyn av denna verksamhet. FHS hade 331 anställda vid utgången av . Räknat i årsarbets- krafter använde FHS 311 årsarbetskrafter . Jämfört med FHS första år (1997) har antalet årsarbetskrafter ökat med 20 personer (). Av alla anställda var 236 män och 95 kvinnor. Antalet officerare var 111, varav en kvinna. Kvinnor är även under- representerade vid de militärt inriktade institutionerna, däremot är fördelningen mer jämn mellan män och kvinnor vid t.ex. institu- tionen för ledarskap och management där är kvinnor. Källa: Årsredovisningar, sammanställning väsentliga uppgifter. FHS har chefer, lärare, forskare och administrativ personal. av antalet anställda är civila akademiker, en tredjedel är office- rare och är administrativ personal. Personalen har följande fördelning avseende kompetens. Procent (åa) Källa: FHS. Vid en jämförelse med universitet1 (SU) kan några skillnader uppmärksammas – även om siffrorna i några fall kan skilja sig åt beroende på hur man gör vissa klassificeringar. Andelen professorer är vid FHS och vid SU (inom högskoleväsen- det som helhet är andelen professorer ). Andelen lektorer är jämfört på SU och antalet doktorandtjänster är jämfört på SU. Andelen lärare och forskare är svårt att jämföra eftersom militär personal kan användas för dessa uppgifter. Den administrativa personalen uppgår till på FHS och på SU. FHS har uppskattningsvis däremot administrativ personal om man räknar in institutionernas administration. Biblio- tekspersonalen är i båda fallen . Vid FHS tjänstgör fler doktorander än vad som är anställda där, varför FHS siffror även på denna punkt skulle kunna räknas upp. FHS har jämförelsevis en relativt låg andel av högre akademiker. 1 SU – i siffror, från ÅR 2002. Att den administrativa personalen har en lägre andel på FHS beror sannolikt på klassificeringen. Övriga tjänstgörande vid FHS Vid skolan tjänstgör dessutom ett antal personer som, utan att vara anställda av FHS, har sin dagliga verksamhet vid FHS. Hur många det är, och vilken professionell bakgrund de har, är svårt att precisera eftersom FHS inte har administrativt ansvar för dessa. Enligt uppgift tjänstgör ca 20 personer som är anställda vid vid ISS. Det finns enligt FHS uppgifter ytterligare ca 20 doktorander som är verksamma vid FHS – men som har sin anställning vid FM eller ett universitet. Det finns också gästprofessorer, gästforskare, inhyrda lärare, konsulter m.m.2. Vissa uppgifter som bevakning, städning m.m. utförs av företag. Personalomsättningen bland yrkesofficerarna uppgår till och bland de civila . Merparten av personalen har tids- begränsad anställning. Några professorer och forskare har också deltidsanställning vid något universitet. börjar/slutar omkring 20 officerare på FHS. De som skall tjänstgöra som lärare på FHS får utbildning i pedagogik m.m. Den årliga kostnaden för rekryteringarna inom detta område kan därmed uppskattas till ca 7–. Officerare har högre lön än vad som normalt gäller för civila befattningshavare med samma uppgifter på FHS. För officerare har FHS ingen större möjlighet att påverka lönekostnaderna utan har fått följa med i den löneutveckling som officerskollektivet har fått. De som bor på annat ställe i landet får traktamente när de arbetar på FHS. Andra anställda, såväl fast anställda som tids- begränsat anställda, har inte motsvarande förmån. 2 Vi saknar uppgifter om detta för FHS men andelen gäst- och timlärare är vid SU och den ekonomiska redovisningen pekar på att det är samma storleksordning vid FHS. Rekryteringsprocessen och anställning av yrkesofficerare Institutionschefer utses av rektor. Flertalet övriga anställningar beslutas formellt av personalchefen i samråd med institutionschef eller motsvarande. Civila tjänster utlyses eller utannonseras men yrkesofficerare rekryteras via FM. Det saknas kompetensutveck- lingsprogram för mer systematisk vidareutbildning av administrativ personal och administrativa chefer. Huvuddelen av alla officerare som tjänstgör vid skolan är högre officerare som genomgått chefsprogrammet. De som fungerar som lärare, kurschefer eller liknande är tjänstlediga från FM för att under 2–tjänstgöra vid FHS. Detta innebär att i princip alla officerare omsätts således . Utredningen anser att är för kort och medför att FHS har höga kostnader för personalomsättningen. De som anställs på FHS får i princip samma lön som tidigare när de anställs och därefter gäller indivi- duell lönesättning. Yrkesofficerarna görs tjänstlediga från FM när de anställs av FHS. FHS tillsvidareanställer inte officerare från FM, utan urvals- processen hanteras normalt av FM i samarbete med FHS. För vissa tjänster gäller säkerhetsklassning. Enligt FHS medverkar FM aktivt till att kompetenta militära lärare kan anställas vid FHS. Överlägg- ningar sker alltid med FM i varje enskilt fall då en lärare skall fort- sätta eller om en lärare skall bytas ut. Ett problem har varit att tjänstgöring vid FHS inte har varit lika meriterande för den enskilde som tjänstgöring inom FM. På detta område har en viss omvärdering skett vilket ökat möjligheterna att få kompetenta officerare till FHS. Att anställa officerare som just har genomfört chefsprogrammet vid FHS har visat sig vara en god åtgärd. Professorer utses av rektor enligt det förfarande som regleras i högskolelag och högskoleförordning. När nuvarande FHS startade inrättades tre professurer3 och tre adjungerade professorer, medan FHS har 14 anställda professorer. Möjligheten att an- ställa professorer begränsas av de finansiella resurserna samt det faktum att personer med rätt kompetens inom FHS special- områden kan vara svårt att finna i vissa fall. 3 FHS årsredovisning 1997. Personalkostnaderna har stigit betydligt mer än antalet årsarbets- krafter. Antalet årsarbetskrafter har ökat med . Kostnaden per årsarbetskraft (personalkostnader/antal årsarbeten) har ökat med (motsvarar ). Personalkostnad per årsarbetskraft () Källa: Årsredovisningar, sammanställning väsentliga uppgifter. Personalkostnaderna dividerat med antalet årsarbetskrafter. Av ökningen på kan förklaras med ökade arbets- kraftskostnader, jämfört med hur den genomsnittliga arbetskrafts- kostnaden stigit för en motsvarande grupp . Resterande kan teoretiskt förklaras med att lön löne- höjningarna varit större än för jämförelsegruppen eller att mer kvalificerad (dyrare) personal ersatt annan personal. Troligen är det en kombination av båda faktorerna. FHS kostnader har påverkats av officerarnas relativt goda löneutveckling. Satsningen på att bli en högskola med examensrätt har medfört anställning av kvalificerade forskare och lärare i högre lönelägen. Enligt SCB var genomsnittlig lön för universitets- och högskole- anställda . På FHS var den genom- snittliga lönekostnaden (genomsnitt för år 20024) dvs. fattade FHS beslut om att varsla 45 personer främst med administrativa arbetsuppgifter och där , och berörs. 4 Beräkningen är gjord från uppgifter i resultaträkningen om grundlön för militär och civil personal (105,) delat med uppgift i årsredovisningen om antalet årsarbetskrafter (311). Normala timkostnader i förhållande till kompetensnivån FHS har en prislista för uthyrning av personal. Priserna är enligt FHS uppgifter beräknade så att FHS får täckning även för såväl direkta som indirekta kostnader. Månadslön (kr) Timkostnad (kr) 1 030–1 155 Källa: FHS samrådsskrivelse med ESV. Timkostnaderna innebär att man har ett omkostnadspålägg på direkt lön för lokaler, ledning, administration m.m. på ca 50 %5, vilket får bedömas som normalt. En jämförelse kan göras med t.ex. vilken kostnad tar ut för revisorer som arbetar med den årliga revisionen. En professor, eller en annan person i samma löneläge som en professor, skulle med Riksrevisionens timpriser kosta och en överste, som har högre lön, skulle kosta . tar ut mellan 15–högre avgifter jämfört med en person i samma löneläge på FHS. Vanligtvis brukar statliga myndigheter generellt ta ut avgifter mellan 800–när man hyr ut kvalificerad personal med full kostnadstäckning. FHS räknar med en debiteringsgrad på av tillgänglig tid. Det är en debiteringsgrad som konsulter på fria marknaden kan ha beroende på att de har ställtider mellan uppdrag m.m. För FHS ser bilden något annorlunda ut eftersom den största delen av verksamhet planeras in med lång framförhållning och med stora uppdrag från ett fåtal uppdragsgivare, vilket gör att utredningen anser att beläggningsgraden är något för låg. En ökning av belägg- 5 Beräkningen utgår i arbete , debiteringsgrad samt pålägg för sociala avgifter och pension. ningsgraden med 5–skulle fortfarande ge ett rimligt utrymme för intern administration, kompetensutveckling m.m. Utredningen bedömer att effekten rimligtvis skulle bli kostnadsminskningar på alternativt intäktsökningar på lika mycket. FHS har lokaler på två orter – (och ), (Karolinen) och (ATS- området). Sammantaget hyr man en lokalyta på drygt 20 000 kvm2, vilket motsvarar omkring 60 kvm2 per anställd. Sedan tillkommer cirka 500 helårsstuderande som skall behöver utbildningslokaler, vilket minskar till ca 24 kvm2 per person. Men tanke på att lokaler- na inte är riktigt ändamålsenliga med stora korridorer och hallar på m.m. så är det inget orimligt nyckeltal. FHS:s kost- nader för lokaler har ökat . Sammantaget över- stiger de rena hyreskostnaderna enbart i (per kvm2 för och per kvm2 för ). Försvarshögskolans kostnader för lokaler () Källa: Årsredovisningar. Nybyggnad för FHS framtida verksamhet En kraftig hyreshöjning aviserades för på beroende på en nödvändig kommande total- renovering. De nuvarande lokalerna är inte särskilt väl anpassade för verksamheten, stora underhållskostnader väntar och det är svårigheter att installera kablar m.m. I det läget började FHS söka alternativa lokaler. FHS har, efter medgivande av Försvarsdepartementet, tecknat ett 10-årigt hyresavtal med Akademiska Hus i för de nya lokalerna. Det nya hyresavtalet avser nybyggda och special- anpassade lokaler med planerad inflyttning . I anslutning till flyttningen avvecklas också övriga lokaler i . FHS och () kommer att bli grannar i samma fastighet på med gemensamt bibliotek, hörsal och seminarieutrymmen. FHS har i sin tur hyrt ut vissa lokaler i det nya huset till UI och svenskt Militärhistoriskt Bibliotek. De nya lokalerna är anpassade för färre anställda och omkring 500 helårsstuderande skall kunna få utbildning i lokalerna. Nuvarande lokaler i och berörs inte av flyttningen i . Kostnadsläget avseende lokalkostna- derna kan anses som rimligt vid en jämförelse med andra hög- skolor. I samband med flyttningen kan det uppkomma extraordi- nära kostnader. Efter flyttningen kan sannolikt vissa driftskost- nader kunna minskas. Lokalkostnaderna utgör av FHS totala kostnader. Som en jämförelse kan nämnas att har i lokalkostnader och har . Genomsnittet i riket för universitet och högskolor är 14,2 %6. Vid teoretiskt inrik- tade universitet och högskolor kan undervisningstiden, som kräver undervisningslokaler för eleverna, vara begränsad per dag. 6 , nyckeltal för lärosäten. 8 Effektivitet och produktivitet Utredningen föreslår att FHS bör pröva ett antal åtgärder för att minska sina kostnader, för framförallt de militära utbildningarna, genom t.ex. att erbjuda studier på halvfart där det är möjligt, se över individutvecklingen inom stabsutbildningen, minska antalet lärarledda timmar och istället utnyttja de stude- randes specialkunskaper, utforma offerter till FM på alternativa kostnadsnivåer, se över planeringsprocessen för utbildningsinnehållet, i större utsträckning än tidigare tillämpa ansökningsförfarande, fastställa en forskningspolicy. FHS beställare har förtroende för skolans prissättning eftersom FHS visar stor öppenhet mot beställarna när det gäller hur av- gifterna beräknas. I några fall upphandlar FM eller KBM utbild- ningar direkt från civila högskolor och institutioner. KBM kan där- för jämföra FHS:s prissättning med de civila högskolornas priser. Enligt företrädare för är FHS priser i huvudsak konkurrens- kraftiga. Utredningen anser att användningen av utbildningsinsatser måste för varje individ ske så optimalt som möjligt med hänsyn till individens arbetsuppgifter. Den största möjligheten att sänka kost- naderna ligger utanför FHS, dvs. genom att anpassa utbildningen till individens behov. Utredningen vill lyfta fram att alla deltagare behöver inte samma utbildning vid samma tillfälle. I dagens system får en del utbildning som de inte behöver och andra får inte det djup på viss utbildning som de behöver. Om bättre system eller kompetensutvecklingsplaner kan tas fram för specialisering, karriär- planering och behovsplanering kan de totala kostnaderna sänkas. Utredningen finner att programutbildningen bör ersättas eller kompletteras med ett mer flexibelt och individanpassat system. Vissa kursavsnitt kanske kan göras individuellt genom att gå fri- stående kurser före eller efter den programbundna gemensamma utbildningen. Vissa studerande kanske inte behöver vissa delar, beroende på förkunskaper eller yrkesuppgift. Ett internt utredningsarbete pågår inom FHS för att pröva möj- ligheten att minska kostnaderna inom de militära utbildnings- programmen. Kostnadsjämförelser med annan utbildning Statskontoret gör i sin rapport vissa jämförelser av kostnaderna för FHS utbildning och kostnaderna för högskoleutbildning. Jämfört med ej specialiserad grundutbildning vid universitet och högskolor är FHS kostnad för utbildning hög, dvs. en helårs- prestation kostar i genomsnitt vid FHS och vid universitet och högskolor1. En sådan jämförelse är emellertid inte rättvisande eftersom FHS utbildar chefer i karriären som studerar på arbetstid. Universitet och högskolor har elevgrupper som får en stor del av den lärarledda undervisningen på föreläsningar i stora grupper, kombinerat med ett stort inslag av självstudier. Om man jämför med annan kostnadskrävande specialutbildning, som läkarutbild- ning eller operautbildning, är inte FHS kostnader anmärkningsvärt höga. FHS utbildning kan eventuellt jämföras med annan chefsutbild- ning på akademisk nivå. Ett exempel är of Business Admi- nistration, MBA, som är en utbildning som på många håll inriktas på blivande chefer i näringslivet. I följande exempel jämförs stabs- programmet med MBA-utbildning som ges vid . 1 HSV årsrapport ekonomi. SOU 2004:58 Effektivitet och produktivitet 275 000 (exkl. moms) 270 000 (exkl. moms) gästföreläsare, tre utlandsresor c:a under 2 år Vid en sådan jämförelse framstår FHS kostnader som mer rimliga. En slutsats kan vara att FHS kan producera chefsutbildning på ungefär samma kostnadsnivå som svenska universitet. Utredningens slutsats av ovan redovisade jämförelser är att FHS stabsutbildning – i kostnader räknat – är jämförbar med universi- tetens chefsutbildningar. Däremot framstår chefs- och fack- utbildningarna som dyra och svåra att jämföra med annan mot- svarande utbildning. Utredningen vill dock understryka det vansk- liga i att göra sådana jämförelser och att dra säkra slutsatser av dem. Det finns ett antal anledningar till att varför chefsutbildningen är dubbelt så dyr som stabsutbildningen, nämligen: Innehållet i utbildningen är mer kvalificerat och därmed dyrare att producera (lärarkrafter, förberedelser m.m.). Färre deltagare och mindre gruppstorlekar ger högre kostnader per helårsprestation. Mer lärarledd utbildning och mindre självstudier. Mer individuell handledning som kräver personella resurser. Fler resor, spel och övningar som kräver förberedelser av lärare. Avvägning mellan kvalitet och kostnader görs av beställare av utbildning Utredningen vill lyfta fram att det finns möjligheter att minska kostnaderna genom att minska på de ovan nämnda kostnads- drivande delarna. Den avvägning som skall göras mellan kvalitet och kostnader skall göras av beställaren. Tills nu har FM:s fokus, som chefer på har upplevt det, varit på att öka kvaliteten i utbildningen för att få kompetenta chefer som kan arbeta inter- nationellt och delta i förnyelsen av försvaret. Det synes dock rim- ligt att anta att kostnadssidan kommer att stå mer i fokus i fram- tiden när ytterligare besparingar skall genomföras i vart fall inom den militära delen av totalförsvaret. Som beställare av utbildning måste FM mer väga kvalitet och innehåll mot kostnader och nytta. Denna avvägning kräver god insyn i vad det är i utbildningskraven som kostar pengar och det kräver en god uppföljning av vilken nytta officerarna har av den utbildning som de fått. Åtgärder för att minska kostnaderna för främst de militära programmen Inom FHS har analyser gjorts hur man skulle kunna minska kost- naderna för den militära programutbildningen, men eventuella åt- gärder måste först diskuteras med uppdragsgivaren. Invändningar kan alltid resas mot förslag som syftar till att sänka kostnaderna, men ibland måste åtgärder ändå vidtas. Utredningen vill lyfta fram några förslag, varav flera inte har vart föremål för överväganden inom FHS. Merparten av utbildningen bedrivs som heltidsstudier. Detta leder till ett produktionsbortfall och kostnader för inskolning av ersättare m.m. I näringslivet är det vanligt att den högre chefs- utbildningen går på ungefär halvfart så att kompetensen stannar kvar i produktionen . Vidare är vanligt att en del av inläsningstiden läggs på individens fritid – det finns ju också ett intresse hos individen att meritera sig. Detta kan vara en typ av åtgärder som skulle minska kostnaderna för produk- tionsbortfall . Se över individutvecklingen inom stabsutbildningen. De som går vidare till chefsutbildningen bör få samma typ av stöd för individutveckling som . Minska antalet lärarledda timmar och utnyttja studerande med särskilda kunskaper för att förbereda och leda vissa lektioner. Som beställare av utbildning måste FM mer väga kvalitet och innehåll mot kostnader och nytta. Denna avvägning kräver god insyn i vad det är i utbildningskraven som kostar pengar och det kräver en god uppföljning av vilken nytta officerarna har av den utbildning som de fått. En uppföljning bör ske för att klarlägga vad i utbildningen som de tidigare studerandena mest och minst haft nytta av i sin fortsatta yrkesverksamhet. Denna utvärdering bör göras av en från FM och FHS oberoende part, så att en kritisk granskning kan ske både av om utbild- ningsbeställningen varit relevant och utbildningsgenomförandet adekvat. FHS offerter bör utformas med flera alternativa kostandsnivåer, t.ex. en kostnadsnivå som motsvarar föregående år och ett alter- nativ som innebär en minskning med 5–. Detta bör skärpa analysen av hur olika moment i utbildningen kan utföras. En annan fråga är om processen för att forma utbildnings- innehållet är bra utformad. De lite allmänna och högtravande formuleringarna i de styrdokument som FM tar fram kräver många preciseringar och konkretiseringar innan det går att fast- ställa en utbildningsplan. En analys kan göras först när ett mer detaljerat förslag finns. Skall t.ex. utbildning i situationer med gisslantagan och förhandlingar finnas med – och skall alla tränas i detta eller skall vissa specialister finnas?