sou · GSB374d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständig- heter som åberopas i ärendet (7 § andra stycket). Rätten får utöva materiell processledning och skall genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas (7 § tredje stycket). Rätten skall i förväg också ta ställ- ning till tillåtligheten av eventuell bevisning med tillämpning av 35 kap. 7 § (6 § fjärde stycket). En viktig skillnad i förhållande till asylprocessen eller handläggningen av förvarsären- den är att det beslutsunderlag som framkommer vid muntlig hand- läggning enligt 6 och 7 §§ lagen om särskild utlänningskontroll endast används som underlag för ett yttrande till regeringen, som har att fatta beslut i ärendet. Den muntliga handläggningen hålls alltså inte av den beslutande myndigheten. Praktiska anvisningar om handläggningen av olika ärendetyper finns i . Denna finns till- gänglig på det interna datanätverket. innehåller bl.a. sammanställningar av relevant lagstiftning, råd och rekommenda- tioner samt arbetsrutiner. Den ingår som ett led i kvalitetssäkrings- arbetet. Generaldirektören bestämmer vad som skall tas in i hand- boken eller delegerar beslutanderätten härvidlag till chefen för praxisenheten. I datoriserade ärendehanteringssystem STAMM, vilket även är tillgängligt för vissa utlandsmyndigheter och polismyndigheter med gränskontroll, framgår det vilken hand- läggare som har dossién, där ansökan och andra handlingar i varje enskilt ärende samlas, samt vilka beslut som har fattats i ärendet och eventuella överklaganden. Systemet innehåller dock inte någon förteckning av vilka övriga handlingar som har hämtats in i ärendet. Inte heller dossién har någon separat innehållsförteck- ning. För asylsökande gäller att en individplan skall finnas tillgäng- lig på det interna datanätet, vilken skall ge en aktuell bild av läget i ärendet. Härigenom vill man uppnå en ökad samverkan mellan prövnings- och mottagningsenheterna.7 Behandlingen av personuppgifter i utlännings- och medborgar- skapsärenden har utretts och det har lämnats förslag på att skapa en särskild utlänningsdatalag (SOU 2003:40). 7 regeringens skrivelse 2003/04:53 s. 23 Enligt 11 kap. 3 § första stycket UtlL gäller 20 § förvaltningslagen som huvudregel rörande motivering av beslut enligt utlännings- lagen. Av 20 § förvaltningslagen följer en skyldighet att till varje beslut lämna en motivering med de skäl som har bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte har gått någon part emot, om det av någon annan anledning är uppen- bart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något liknande förhållande. Skälen får också utelämnas om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Enligt 11 kap. 3 § andra stycket UtlL gäller en specialbestäm- melse för ärenden om uppehållstillstånd av innebörd att alla beslut skall vara motiverade, alltså även bifallsbeslut. Denna bestämmelse har gällt . I förarbetena8 utvecklades synen på besluts- motiveringar enligt följande: Någon detaljerad generell anvisning för hur motiveringen skall se ut varken kan eller bör ges. Rent allmänt kan dock sägas att beslut om permanent uppehållstillstånd bör vara utformade så att det tydligt går att urskilja på vilken grund utlänningen har fått stanna i samt de närmare omständigheter som konstituerar denna slutsats. Ett avslagsbeslut bör, som nämnts, vara tydligt i sak och lättbegripligt. Regeringen vill särskilt understryka vikten av att beslut som rör barn utformas så att det går att utläsa av motiveringen hur hänsynen till barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt har beaktats. Inom katego- rin tidsbegränsade uppehållstillstånd finns det däremot naturligtvis ett stort handlingsutrymme för myndigheten att bestämma i vilka fall en individualiserad motivering behövs och i vilka fall en schablonartad beslutsmall kan komma till användning. I flertalet fall av beslut om t.ex. tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök eller gäststudier eller på grund av uppskjuten invandringsprövning räcker det självfallet med en kortfattad motivering, som kan följa en schablon, medan ett beslut som innebär att tidsbegränsat tillstånd meddelas på grund av vandels- anmärkning bör vara betydligt mer utförligt och individualiserat. En annan undantagsbestämmelse återfinns i 11 kap. 3 § tredje stycket UtlL och innebär att beslut om visering och arbetstillstånd inte behöver motiveras. För utlänning som omfattas av eller avtalet mellan EU och dess medlemsstater å ena sidan och 1996/97:25 s. 206 å andra sidan gäller dock att avslag på visering skall moti- veras.9 beslut i asylärenden är uppställda efter ett fast mönster. På första sidan anges uppgifter om sökanden samt beslu- tet i sammanfattning. Även eventuella övriga följder av beslutet anges här, t.ex. underrättas en utlänning som meddelats återrese- förbud också om att han eller hon kommer att registreras på den s.k. spärrlistan i Schengens informationssystem. Efter beslutet lämnas en kort överklagandehänvisning. Därefter, under , redogörs för bakgrun- den och eventuella tidigare beslut i ärendet. Sökandens egna upp- gifter och skäl för ansökan anges i sammanfattning under samma rubrik. Under rubrikerna Skälen för beslutet/Rättsregler följer så en genomgång av åberopade eller annars tillämpliga skyddsgrunder. Innehållet i den s.k. flyktingparagrafen (3 kap. 2 § UtlL) redovisas liksom andra tänkbara tillståndsgrunder såsom bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt (3 kap. 3 § UtlL), bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl (2 kap. 4 § 5 UtlL) och tillämpliga bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning (2 kap. 4 § UtlL). Under var och en av bestämmelserna redogörs för bedömning av vad som kommit fram i det enskilda ärendet. Visar det sig att uppehållstillstånd inte beviljas enligt flyktingparagrafen, fortsätter motiveringen med frå- gan om uppehållstillstånd kan beviljas enligt 3 kap. 3 § UtlL och så vidare. Besluten undertecknas av beslutsfattaren och föredragan- den. Mängden ärenden gör att man ofta av effektivitetsskäl använder beslutsmallar vid skrivningen. En strävan finns dock att minska användningen av mallar eftersom beslut enligt mall har medfört kritik från sökanden som fått intrycket att ärendet inte har blivit individuellt eller seriöst prövat. 9 I praktiken berör detta endast personer som är medborgare i land utanför EES-området, eftersom EES-medborgare inte behöver ha visering för att resa in i . Ärendets inledning – transitenheten En asylsökande som kommer till någon av mot- tagningar tas först emot på transitenheten. Handläggningen på transitenheten sker vanligtvis över två olika dagar. En anledning till att två olika dagar tas i anspråk är att det saknas resurser för att få ett svar från registret för fingeravtryck (Eurodac). Om sökanden är ett ensamkommande barn, handläggs ärendet dock i en följd utan uppdelning . Enligt den vanliga ordningen sker inledande åtgärder gällande ansökan. Sökanden informeras om de initiala åtgärderna och utredningen. Därefter registreras sökanden i den centrala utlänningsdatabasen samt fotograferas och får lämna fingeravtryck. Vidare kontrolleras om sökanden finns registrerad på Schengenområdets s.k. spärrlista. Sökandens fingeravtryck jämförs mot den europeiska databasen , som skall visa om sökanden tidigare registrerats som asylsökande i något annat av de anslutna länderna. Om sökningen i Eurodac ger träff kan det bli aktuellt med ett återsändande till den första staten enligt Dublin- förordningen. sker en initial utredning. En handläggare på transit- enheten håller en kortare intervju med sökanden där familjeförhål- landen, resväg och kortfattade uppgifter om orsaken till asylansö- kan gås igenom. Det är en målsättning att denna intervju skall hål- las i vart fall efter att ansökningen registrerats. För det fall att sökanden saknar eget boende – hos släktingar eller vänner – får transitboende tas i anspråk under maximalt , vilket också gör att initialutredningen i dessa ärenden måste ske från ansökan. Dock kan tiden för sökande med eget boende bli väsentligt längre – upp – då det ligger många ärenden i balans. Avsikten med den inledande intervjun är att fastställa inom vil- ken kategori ärendet skall handläggas i fortsättningen, alternativt om beslut om direktavvisning skall meddelas enligt 8 kap. 8 § UtlL (uppenbart ogrundad ansökan). Hur omfattande denna inledande utredning blir styrs delvis av handläggaren och det har tidigare förekommit skillnader i såväl utredningens omfattning som hand- läggningstiden. För att få en större enhetlighet finns en gemensam protokollsmall för den inledande utredningen. Avsikten är att denna skall användas inom hela . innehåller vissa praktiska kontrollfrågor men också fråge- ställningar rörande sökandens släktingar, resväg etc. att gå igenom vid intervjun. Protokollet följer sedan med ärendet för att användas i den fortsatta asylutredningen. I ärenden där sökanden har eget boende, och kallelsen till initial- utredningen därför kan komma att dröja, sköts kallelsen av en sär- skild samordnare på transitenheten. Skulle sökanden inte komma till utredningen skickas en eller två nya kallelser. Därefter kan det komma i fråga att dra in sökandens bidrag. Vanligast är dock att sökanden i sådana fall registreras som avviken och att ärendet avskrivs. I de flesta fall görs utredningen av en handläggare medan beslut i samma ärende skrivs av en annan handläggare. Beslutet grundas på vad som dokumenterats från den första utredningen och i dessa fall träffar sökanden alltså varken beslutsfattaren eller den handläggare som medverkar vid beslutsskrivningen. Anledningen till att flera handläggare är involverade i samma ärenden är att handläggarna arbetar efter ett rullande schema där är avsatta för beslutsskrivning. Handläggare som arbetar med initialutredningar genomför normalt tre eller fyra utredningar per dag. Det har dock diskuterats om systemet borde förändras så att samma person skulle behålla ett ärende från registrering till beslut. Efter initialutredningen kan ärendet mynna ut i ett beslut om att sökanden skall direktavvisas med stöd av 8 kap. 8 § UtlL eller att sökanden skall återsändas till ett land där han eller hon har ansökt om asyl (se nedan under Dublinärenden). Alla övriga ären- den lämnas vidare till asylenheterna för fortsatt prövning, alltså även sådana ärenden där det framstår som klart att sökanden skall beviljas permanent uppehållstillstånd. Transitenheterna håller veckomöten för genomgång av balanser m.m. Ärenden där det t.ex. kan finnas behov av ny praxis läggs för sig och diskuteras på mötena. Transitenheterna har jourverksamhet, runt, men på övriga platser varierande tider. Parallellt med handläggningen inom asylprocessen arbetar mottag- ningsenheten med sociala frågor som rör sökandena, såsom boende, bidragsfrågor, skola och hälsovård. En handläggare för- ordnas för att bistå sökanden inom dessa områden fram till dess att sökanden får uppehållstillstånd eller avvisas. Många av de asylsökande bor i s.k. eget boende hos släktingar eller vänner till dess deras ärende är avgjort. Det kan innebära att de flyttar till andra kommuner för att senare kallas till förhör. Det kan också hända att de flyttar mellan olika bostäder i olika kommuner. För asylsökande som bor i anläggningsboende gäller att förhör skall hållas . För dem med eget boende blir tiden oftast åtskilligt längre – ibland – innan de kallas till förhör, vilket innebär att deras ansökningar inte kommer att behandlas med samma snabbhet. I de fall sökandens identitet är oklar gör mottagningsenheten en identitetsutredning, bl.a. med hjälp av . Ett annat sätt, som visat sig lyckosamt, är att genom samtal klargöra för sökanden att det är viktigt för deras ärende att identiteten blir klarlagd. Det kan få till följd att sökanden, som ofta har ett pass eller annan identitetshandling, t.ex. födelseattest, skolbetyg eller liknande som bidrar till att styrka identiteten, då väljer att ta fram passet eller handlingen. Emellertid finns ofta inte tid för sådana samtal. När beslut i asylärendet föreligger är det handläggaren på mot- tagningsenheten som delger sökanden beslutet. Enheten har också ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Man försöker i första hand motivera sökanden att självmant lämna lan- det. I andra fall följs sökanden till flygplatsen, efter det att Migra- tionsverket ordnat med biljett, och avreser därefter själv. Om sökanden inte har några identitetshandlingar följer en tjänsteman från mottagningsenheten med sökanden till återvändarlandet och förvissar sig om att sökanden blir mottagen där. Mottagningsenheten i , som endast har hand om asyl- sökande med eget boende, hade 1 841 personer inskrivna . För de fall då sökanden har registrerats som asylsökande i något annat land, i vilket Dublinförordningen gäller, kan sökanden återsändas dit utan vidare prövning av asylskälen i . Vanligt- vis framkommer en tidigare asylansökan i annat land genom att fingeravtrycken har registrerats i Eurodac. Inom transitenheterna finns särskilda s.k. Dublinkontor som handlägger såväl ärenden där sökanden skall sändas tillbaka som ärenden där sökanden först har registrerats i och skall tas emot här från något annat land där han eller hon senare har ansökt om asyl. Ärenden där sökanden skall skickas tillbaka till något annat land prioriteras vid handläggningen. Det kan också förekomma beslut om förvar i dessa fall. Inom region skickas de sökande som tidigare registrerats i Eurodac direkt till för fortsatt Dublinutredning, vilket möjliggör ett snabbt återsändande då det blir aktuellt. Mottagningsenheten ansvarar sedan för återvändandearbetet. Asylprövningen: snabb- respektive normalprocessen En central uppdelning av asylärendena är handläggningen inom snabbprocess respektive normalprocess. Syftet med denna åtskill- nad är att tidigt uppmärksamma sådana ärenden som kan avgöras enkelt (snabbprocess) och därigenom att verksamheten som helhet skall avlastas. Ärenden med ensamkommande barn prioriteras sär- skilt, oavsett ärendets svårhetsgrad, och ingår därför inte i indel- ningen av snabb- respektive normalprocess.10 Vid den inledande utredningen på transitenheten görs en första bedömning vilken handläggningsform som skall gälla för ärendet i fortsättningen. Under handläggningen skall det fortlöpande bedö- mas om den inledande klassificeringen skall kvarstå eller inte. Till snabbprocessen hänförs både ärenden som kan förväntas leda till avslag och ärenden som kan förväntas leda till att uppehållstill- stånd beviljas. Gemensamt är att beslut, vare sig det gäller bifall eller avslag, bedöms kunna fattas efter maximalt en kompletterande utredning utöver initialprocessen. Vanligtvis behöver inte heller något biträde förordnas. Inom snabbprocessen hanteras ärenden där ansökan bedöms leda till avslag och avvisning med omedelbar 10 från , s. 10 verkställighet, men alltså även ärenden där det bedöms att avvisning skall ske efter en kompletterande asylutredning. Kan det i det inle- dande skedet bedömas att permanent uppehållstillstånd kommer att beviljas, hänförs ärendet också till snabbprocessen. Formellt hänförs också s.k. Dublinärenden till snabbprocessen, dvs. handläggning enligt Dublinförordningen från förfrågan eller begäran till beslut. Det förekommer visserligen att också Dublin- ärenden drar ut . Ärendena hänförs likväl till snabbprocessen, dels för att Dublinförordningen innehåller tids- frister med krav på snabb handläggning och dels för att presumtio- nen är avvisning med omedelbar verkställighet. Det bör observeras att snabbprocessen innefattar även sådana ärenden som lämnas vidare från transitenheterna till asylenhe- terna, nämligen där prognosen är permanent uppehållstillstånd eller avslag och avvisning efter en kompletterande utredning. De ärenden som leder till avslag och förordnande om avvisning med omedelbar verkställighet utgör en relativt stor andel av det totala antalet asylansökningar; enligt uppgift från . I normalprocessen ingår utredning, föredragning och beslut i övriga ärenden. Det kan här vara fråga om ärenden som kräver ytterligare utredning, t.ex. språkanalys. Ärenden inom normal- processen är alltid sådana som lämnats vidare från transitenheten till en asylenhet. Sedan ärendet kommit till asylenheten förordnas offentligt biträde, handlingar översätts respektive kommuniceras med biträdet och sökanden med biträde kallas till utredning.11 Åtgärder vid oklar identitet hos sökanden Ett problem vid många asylärenden är att sökandens identitet är oklar och att det är svårt att få fram dokument för att möjliggöra ett eventuellt återsändande. Enligt uppgifter från saknade av de asylsökande passhandlingar . Motsvarande siffra för var 76 procent.12 För den all- männa prövningen av asylärendet är sökandens passhandlingar av särskild betydelse, eftersom därigenom kan utläsas bl.a. sökandens resväg. I arbetet med att klargöra sökandens identitet kan dock 11Beträffande innehållet i utredningen, se nedan under . 12Regeringens skrivelse 2003/04:53, Resultat och kostnader i asylprocessen, s. 12. många olika handlingar vara relevanta, t.ex. födelseattest, medlems- kort i föreningar, skolbetyg eller liknande. För att i någon mån komma tillrätta med problemen kring oklar identitet sker inom ett kontinuerligt arbete för att vidareutveckla språkanalyser. Syftet är att på ett tidigt stadium i asylprocessen få en indikation på från vilket land en asylsökande utan identitetshandlingar kommer.13 Språkanalyserna används som en del i den samlade bevisningen rörande sökandens identitet. Enligt 6 kap. 2 § UtlL finns även en möjlighet att besluta om att ta en utlänning i förvar, om han eller hon har fyllt samt hans eller hennes identitet är oklar vid ankomsten till eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd. Dessutom krävs att utlänningen inte kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig samt att rätten att resa in i och vistas i inte kan bedömas ändå. På grund av att det ofta råder brist på förvarsplatser kommer s.k. identitetsförvar dock inte till användning så ofta som lagen medger. Enligt uppgifter från personal inom är det relativt vanligt med grundlösa påståenden om att identitetshand- lingar saknas. Exempelvis kommer identitetshandlingar ofta fram i ett sent skede av asylprocessen, då handläggaren har gjort klart för sökanden att uppehållstillstånd kan beviljas först då identiteten är fastställd. gjordes regelmässigt en genomsökning av asyl- sökandes tillhörigheter vid ankomsten till och det visade sig då i de allra flesta fall finnas någon form av identitetshandling. Ett sådant system är dock inte längre praktiskt genomförbart utan en omfattande gränskontroll. Asylärendena inleds nu regelmässigt genom att den asylsökande själv uppsöker något av Migrations- verkets kontor, dvs. inte i omedelbar anslutning till inresan i . Förordnande av offentligt biträde Enligt 11 kap. 8 § UtlL skall offentligt biträde förordnas i vissa sär- skilt angivna fall. Enligt punkt 1 gäller i alla ärenden där en fråga om avvisning aktualiseras, utom i avvisningsärenden hos polis- myndigheten, en presumtion för att offentligt biträde skall förord- nas. Även då polismyndigheten har beslutat att ta utlänningen i 13 Regeringens skrivelse 2003/04:53 s. 23. förvar, och utlänningen har hållits i förvar i , skall offentligt biträde förordnas i normalfallet. Enligt punkten 2 föreligger motsvarande presumtion för att för- ordna biträde i ärende angående utvisning med stöd av 4 kap. 3 § UtlL. Punkten 3 gäller ärenden om ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL. Här gäller en presumtion för att biträde skall förordnas, om har meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning. Punkten 4 gäller ärenden då utlänningen hålls i förvar inför verk- ställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Biträde skall i normalfallet förordnas om utlänningen hållits i förvar . Vid hemsändande för vård enligt 12 kap. 3 § UtlL skall biträde förordnas i normalfallet enligt punkten 5. Av andra stycket framgår att offentligt biträde alltid skall för- ordnas för barn som hålls i förvar och som saknar vårdnadshavare här i landet. Bestämmelser om offentligt biträde finns i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Denna hänvisar till rättshjälpslagen (1996:1619) i frågor som förordnande, byte av och ersättning till offentligt biträde. Till biträde skall förordnas advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå eller annan person som är lämplig för uppdraget. Sökanden tillfrågas om han eller hon har något särskilt önskemål när det gäller vem som skall förordnas som biträde. Om sökanden inte kan ange någon särskild person, väljs biträdet från en upprättad lista över biträden. För att minimera kostnaderna väljs företrädesvis ett biträde som har sin verksamhet i närheten av sökandens bostadsort. Om sökanden flyttar från en bostadsort till en annan, kan det bli aktuellt med byte av offentligt biträde beroende på hur långt handläggningen av ärendet hunnit och hur långt bort sökan- den flyttat. Även i andra fall kan biträdesbyten förekomma. Det förekommer också att sökanden har ett eget ombud, ibland både ett ombud och ett offentligt biträde, vilket kan medföra vissa problem om ombudet inte är juridiskt skolad eller inte har samma uppfattning som det offentliga biträdet. Frågor om offentligt biträde kan bli aktuella under hela proces- sen, fram till och med verkställighetsstadiet. I NIPU påpekades att det inte finns reglerat i någon författning biträde skall förordnas. Utredningen förordade också att offentligt biträde skall förordnas på ett så tidigt stadium som möjligt, tidigare än vad som är fallet, i syfte att förkorta den totala handlägg- ningstiden av asylärendet14. beslut i fråga om offentligt biträde får över- klagas särskilt till . I asylärenden gäller, i stället för 14 § förvaltningslagen, 11 kap. 1 § UtlL. Enligt denna bestämmelse får en utlänning som har ansökt om asyl i avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid handläggning av ärendet. Vidare sägs i samma bestämmelse att muntlig handläggning även annars skall företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet. Är omständig- heterna tillräckligt klarlagda för att meddela ett bifallsbeslut, kan alltså ansökan bifallas utan muntlig handläggning. I förarbetena till utlänningslag påpekades att muntlig handläggning kunde avse såväl informella telefonkontakter och sammanträden som mer formella förhandlingar. Det senare borde komma till användning endast i begränsad omfattning, exempelvis då andra än utlänningen skulle höras. Beträffande sammanträffan- den med utlänningen och dennes biträde anfördes att minst en av de myndighetspersoner som kunde antas komma att delta i det kommande beslutet borde medverka. Sammanträdet skulle kon- centreras till särskilda omständigheter som hade ifrågasatts eller som ytterligare kunde belysa utlänningens uppgifter.15 Den muntliga handläggningen har tidigare ofta gått till så att utlänningen och dennes biträde sammanträffade med en handläg- gare för att gå igenom en rad frågor enligt ett grundformulär. Vid mötet behandlades frågor rörande sökandens asylskäl, flyktväg etc. Biträdet hade vanligtvis inte träffat sin klient före sammanträffan- det på och hade därför oftast en passiv roll under intervjun. Efter sammanträdet föredrog handläggaren vad som kommit fram för en beslutsfattare. I dessa ärenden träffade alltså beslutsfattaren inte sökanden personligen. Bestämmelsen i 11 kap. 1 § UtlL fick sin nuvarande lydelse . Införandet av bestämmelsen att en utlänning som har ansökt om asyl skall få avvisas endast om det har förekommit 14SOU 1999:16 (NIPU) s. 259 1988/89:86 s. 85 f. och 209 f.