sou · GSB316 · 2005-01-01 00:00:00 — Inledningsvis i kapitlet återfinns en beskrivning av hur kommittén uppfattar de tre alternativen. När det gäller alternativ ett, införande av DAB-sändningar i större skala, menar kommittén att detta alternativ bör innefatta en konkret målsättning om att FM-sändningarna skall ersättas av DAB- sändningar. Avgörande för valet av alternativ ett anser kommittén vara möjligheterna att kunna förutse att DAB-standarden även på , bidrar till att mediepolitiska mål uppfylls samt att den skapar förutsättningar för konkurrenskraftiga helhetslösningar, både tekniska och ekonomiska, för samtliga aktörer inom radioverk- samheten inklusive konsumenterna. Alternativ två, som enligt direktiven benämns försöksverksam- heten fortsätter ännu , har kommittén benämnt etappvis utveckling av DAB-sändningar. Den främsta anledningen är att begreppet försökssändningar kan uppfattas som att det råder en osäkerhet om DAB-standardens tekniska egenskaper. Enligt kom- mitténs mening torde det inte längre råda någon osäkerhet om att DAB-standarden har de tekniska förutsättningar som krävs för att distribuera ljudradio och andra tilläggstjänster. Kommittén menar därför att alternativet i stället bör kallas etappvis utveckling av DAB-sändningar. Denna benämning torde ge en anvisning om att handlingsalternativet inte innebär ett beslut om en fast etablering av DAB-standarden som det framtida distributionssystemet för ljudradio och andra tilläggstjänster i samt att handlingsalternativet för- utsätter ett senare beslut, vilket kan leda till att sändningsverksam- heten utökas alternativt upphör. Alternativ två uppfattas av kom- mittén som ett naturligt val om det inte finns tillräcklig grund varken för bedömningen att FM-sändningarna kommer att ersättas av DAB-sändningar eller för bedömningen att skälen för att avbryta DAB-sändningarna överväger nyttan av att fortsätta DAB- sändningarna i någon form. Syftet med en etappvis utveckling av DAB-sändningarna bör enligt kommittén vara att sändningsverk- samheten inom och till begränsade kostnader skall klarlägga om DAB-standarden har de förutsättningar som krävs för att etableras som det framtida distributionssystemet för ljudradio och andra tilläggstjänster i . Alternativ tre, upphörande av DAB-sändningar, bör enligt kom- mitténs bedömning väljas om det redan nu finns kunskap om att DAB-standarden inte har de förutsättningar som krävs för att syste- met kommer att vara det huvudsakliga distributions- sättet på ljudradions område och ersätta FM-sändningarna. Enligt kommittén kan det också framstå som rationellt att upphöra med DAB-sändningarna för det fall kostnaderna med en fortsatt sänd- ningsverksamhet enligt alternativ två bedöms vara större än den förväntade nyttan med en sådan verksamhet. Analysen av förutsättningarna för och konsekvenserna av den digitala radion enligt de tre alternativen görs utifrån nio olika sak- områden. Dessa områden är sändningsverksamhetens omfattning, programföretagens, tillverkningsindustrins och handelns samt kon- sumenternas intresse av att genomföra respektive alternativ, frekvens- mässiga förutsättningar, regelverket, kostnader och ekonomiska konsekvenser, den tekniska utvecklingen samt mediepolitiska och konsumentpolitiska konsekvenser. I kapitel 8 redovisas kommitténs Överväganden och förslag av- seende den digitala radions framtid. Kommitténs bedömning är att digitaliseringen av ljudradion i bör fortsätta, eftersom det finns en rad fördelar med att distribution av ljudradio även sker med digital teknik. Digitala standarder utnyttjar ett givet frekvensutrymme mera effektivt än analoga standarder, vilket innebär att fler aktörer kan bedriva ljudradiosändningar och verksamma programföretag kan utöka och bredda sitt nuvarande utbud. Detta skulle möjliggöra en ökad mångfald och ett gynnande av yttrande-, informations- och etableringsfriheten. Genom möjligheten att sända fler kanaler och program ges programföretagen större möjligheter att tillgodose radio- lyssnarnas olika behov och intressen. För public service företagen skulle det innebära ännu bättre möjligheter att uppfylla uppdraget att erbjuda ett mångsidigt utbud som tillgodoser skiftande förut- sättningar och behov hos landets befolkning. En digitalisering torde också, enligt kommittén, bidra till att ljudradions ställning på mass- medieområdet kan bibehållas eller stärkas. Vid en jämförelse mellan olika standarder för distribution av digi- tal ljudradio har DAB-standarden tekniskt sett framstått som den mest överlägsna befintliga standarden. Vilken eller vilka digitala plattformar som lämpligen bör användas vid ett teknikskifte från analog till digital distribution av ljudradio är emellertid enligt kom- mitténs mening svårförutsägbart. Avgörande bör vara t.ex. vilket system som på det mest kostnadseffektiva sättet kan främja radio- lyssnandet i och tillgodose allmänhetens olika behov av utbud och tillgänglighet i varierande miljöer. Kommittén anser att det , i stället för att utse en särskild standard för distribution av digital ljudradio, bör skapas förutsättningar för programföretagen att distribuera ljudradio via olika digitala standarder som i fram- tiden kommer att ha motsvarande täckning som dagens FM-nät, dvs. en god inom- och utomhustäckning samt både portabel och mobil täckning. Public service-bolagen bör enligt kommitténs mening även ha en skyldighet att sända med samma täckning som . En avveckling av FM-sändningarna är beroende av en rad olika fak- torer, såsom geografisk täckning för marksänd digitalradio, antalet sålda digitalradiomottagare, lyssnandet på digitalradio, kostnader för att parallellsända analog och digital radio samt den besparing som en avstängning av de analoga sändningarna skulle medföra. som digitalradioutvecklingen fortfarande befinner sig i ett inlednings- skede finns det enligt kommitténs bedömning inte underlag att fastlägga någon bestämd tidpunkt när de analoga ljudradiosänd- ningarna kan upphöra. Kommittén konstaterar att DAB-sändningarna utgör ett viktigt led i utvecklingen av digital distribution av ljudradio. Ett upphöran- de av dessa sändningar, i avvaktan på svar huruvida DAB-standarden kommer att etableras som det huvudsakliga distributionssystemet för ljudradio i , skulle innebära att digitaliseringen av ljud- radion i försenas . Kommittén anser därför att det bör bedrivas DAB-sändningar i även fortsättnings- vis. Inledningsvis bör dessa sändningar bedrivas utifrån ett innova- tionsperspektiv, dvs. att sändningsverksamheten skall skapa utrymme för ett mångsidigare och för fler grupper mera tillgängligt utbud för att öka radiomediets attraktivitet. Vid en utvärdering av sändnings- verksamheten, som enligt kommittén bör äga rum , bör det sedan kunna tas ställning till om det finns möjlighet att gå vidare med ett teknikskifte och inrikta politiken på att ersätta de nuvarande analoga sändningarna med digitala sändningar. Kommittén finner att det råder en osäkerhet av- seende möjligheterna för DAB-sändningarna att nå ut till ett större antal radiolyssnare. Till följd av denna osäkerhet samt till de stora kostnader som är förenade med en snabb utbyggnad föreslår kommittén därför att den fortsatta sändningsverksamheten med DAB-standarden skall ske genom att det skapas förutsättning- ar för en etappvis utveckling av DAB. Under den första etappen, som kommittén föreslår bör inledas , bör omfattningen av investeringarna i DAB-näten begränsas. Enligt kommitténs me- ning hindrar detta ställningstagande inte programföretagen från att själva ta initiativ till utökade sändningar inom ramen för tillgängligt sändningsutrymme och tillgängliga sändningstillstånd. När det gäller sändningsverksamhetens omfattning under den första etappen av en fortsatt sändningsverksamhet anser kommittén att investeringarna bör begränsas. Kommittén har utgått ifrån att både SR och privata aktörer skall ges möjligheter att bedriva DAB- sändningar under den fortsatta sändningsverksamheten. Public service-företagens respektive de privata aktörernas sändningar bör härvid ha ungefär samma befolkningstäckning under den första etap- pen. Kommittén föreslår att de redan utbyggda DAB-näten utnyttjas för DAB-sändningarna i den första etappen och att sändningarna i vart och ett av näten bör ha cirka 35 procents befolkningstäckning. Detta innebär att sändningar kommer att kunna bedrivas i Stockholms-, Göteborgs- och Malmöområdena samt Luleåregionen. Efter den första etappen anser kommittén att frågan om att tillskjuta ytterligare medel för att utöka DAB-sändningarna bör ställas i rela- tion till graden av efterfrågan bland konsumenterna att ta del av sänd- ningarna. Under den etappvisa utvecklingen av DAB-sändningarna bör dock, enligt kommitténs mening, aktörerna på ljudradiomark- naden själva kunna ta initiativ till utökade DAB-sändningar såväl i det regionala som i det nationella DAB-nätet. Enligt kommitténs bedömning bör det skapas förutsättningar för ett mångsidigt programutbud under den första etappen av de fort- satta DAB-sändningarna. Kommittén föreslår att SR tilldelas ökade resurser som täcker de merkostnader som är förenade med kom- mitténs förslag till sändningsverksamhet under den första etappen av de fortsatta DAB-sändningarna. Då det ännu inte skapats någon kommersiell marknad för DAB-sändningar utgår kommittén ifrån att kommersiella aktörers deltagande förutsätter att de ges incita- ment att sända. Beträffande fördelning av kapacitet i sändarnäten gör kommittén bedömningen att SR, under den första etappen av den fortsatta sänd- ningsverksamheten, bör förfoga över hela kapaciteten i det nationella DAB-nätet samt cirka en tredjedel av kapaciteten i det regionalt nedbrytbara DAB-nätet. Övrig kapacitet i det regionala DAB-nätet bör upplåtas till privata aktörer. Sändningar i det nationella DAB- nätet är förhållandevis kostnadskrävande och då det ännu inte skapats någon kommersiell marknad för DAB-sändningarna skulle det an- tagligen behövas relativt omfattande incitament för att de privata aktörerna skulle kunna bedriva sändningar i det nationella DAB- nätet. Kommittén bedömer att det inte finns förut- sättningar att föreslå sådana incitament. Övergången till digital sänd- ningsteknik skapar emellertid ett större utrymme för nationella sändningar och kommittén anser att även privata aktörer bör erbjudas möjlighet att utnyttja detta sändningsutrymme. I samband med att de nuvarande sändningstillstånden för public service-bolagen upphör att gälla bör det därför prövas om det finns en kommersiell efter- frågan att bedriva sändningar på den nationella frekvensen. Om det finns ett sådant intresse anser kommittén att tillstånd att bedriva sändningar i det nationella DAB-nätet bör kunna fördelas även till privata aktörer. Vad gäller digitala närradiosändningar anser kommittén att det är av största vikt att närradion kan beredas sändnings- utrymme av minst samma omfattning som närradion förfogar över i de analoga sändningarna . Kommittén bedömer dock att det finns varken ekonomiska eller tekniska lösningar för närradions deltagande i DAB-sändningarna. Kommittén föreslår att public service-företagen även fortsätt- ningsvis bör meddelas sändningstillstånd för både nationella och regionala DAB-sändningar. Till privata aktörer bör det under den första etappen av de fortsatta DAB-sändningarna erbjudas tillstånd att bedriva såväl regionala som nationella ljudradiosändningar i det regionalt nedbrytbara DAB-nätet. Tillstånden att bedriva digitala ljudradiosändningar bör, för såväl SR som de privata aktörerna, med- delas av regeringen enligt nu gällande bestämmelser. Vid konkurrens om sändningstillstånd mellan privata aktörer bör tillstånden enligt kommitténs förslag fördelas enligt de grundprinciper som gäller för fördelning av tillstånd att bedriva analog lokalradio. Innehav av ett analogt sändningstillstånd i ett visst sändningsområde skall dock inte utgöra hinder för att erhålla ett digitalt sändningstillstånd i samma sändningsområde. Sändningstillstånden till privata aktörer bör fördelas i ett öppet ansökningsförfarande. För public service-företagen bör tillståndsperiodernas längd enligt kommitténs mening vara lika lång både för de analoga och de digitala sändningarna. Frågan om tillståndsperiodernas längd bör överlämnas till kommittén för radio och TV i allmänhetens tjänst (Ku 2003:01) att ta ställning till. För de privata programföretagen föreslår kom- mittén att tillstånden för DAB-sändningar bör meddelas för av . Den första perioden bör räknas , även om sändningsverksamheten påbörjas . De incitament, som enligt kommitténs mening bör skapas för att underlätta driften av lokala digitala ljudradiosändningar, föreslås utgöras av möjligheter för innehavare av tillstånd att sända analog lokalradio att få lättnader för de analoga tillstånden i form av sänkta koncessionsavgifter eller sänkta krav på skyldighet att sända viss mängd eget material och program med lokal anknytning. Incita- menten bör riktas till alla tillståndshavare för analog lokalradio och syfta till att befrämja mångfalden i både de analoga och de digitala ljudradiosändningarna. Den modell för incitament som kommittén förordar bygger på att befintliga tillståndshavare skall få möjlighet att verka under lika och konkurrensneutrala villkor. Modellen utgår från att en tillståndshavare som erhållit sitt sändningstillstånd före skall kunna erhålla lättnader av koncessionsavgifterna om tillståndshavaren erhåller tillstånd att bedriva DAB-sändningar. På motsvarande sätt skall tillståndshavare som erhållit sändnings- tillstånd efter kunna erhålla lättnader avseende villkor för sändningars innehåll i sin analoga sändningsverksamhet. Beträf- fande koncessionsavgifter föreslår kommittén att koncessionsavgif- ten för ett tillstånd att sända analog lokalradio som förenats med motsvarande villkor om sändningars innehåll som framgår av ett tillstånd att bedriva digitala ljudradiosändningar bör bestå av dels en fast del på med viss indexuppräkning, dels en rörlig del. Den rörliga delen skall vara beroende av de intäkter som utgör vederlag till programföretaget för att de sänder annonser i den analoga sändningsverksamheten och bör enligt kommitténs mening tas ut av intäkterna. De fortsatta DAB-sändningarna bör enligt kommittén utvärderas . Vid denna utvärdering bör det prövas huruvida steg skall tas från ett innovationsperspektiv; att möjliggöra ett mångsidigare och för fler grupper mera tillgängligt utbud för att öka radiomediets attraktivitet, till ett teknikskiftesperspektiv; att inrikta politiken på att ersätta de nuvarande analoga sändningarna med digitala sänd- ningar. Om man vid utvärderingen kommer fram till att den fortsatta sändningsverksamheten skall bedrivas ur ett teknikskiftesperspektiv blir det aktuellt att ta ställning till ett flertal frågor, bl.a. i vilken takt DAB-näten bör byggas ut och FM-näten avvecklas, huruvida lagstiftningen på ljudradions område bör utformas teknikneutralt, vilken myndighet som bör meddela tillstånd att bedriva lokala digi- tala ljudradiosändningar och förutsättningarna för tillståndsgivning till en särskild multiplexoperatör. Ytterligare frågor som blir aktuella är att utreda hur närradion vid en avveckling av FM-sändningarna kan garanteras ett digitalt sändningsutrymme av minst samma omfatt- ning som , att pröva de villkor som ställts upp för privata aktörers digitalradiosändningar samt pröva om det finns ett kommersiellt intresse hos kommersiella aktörer att bedriva ljudradiosändningar i det nationella DAB-nätet. Det bör vid utvärderingen även utredas om det finns möjligheter att inom ramen för eller åstad- komma en samlad bedömning och prövning vid utbyggnad av mast- system för elektronisk kommunikation. I kapitel 9 redogörs för konsekvenserna av kommitténs förslag. Beträffande de ekonomiska konsekvenserna innebär kommitténs förslag att SR bör anvisas ytterligare medel för att kunna bedriva DAB-sändningar både i det nationella och det regionala DAB-nätet. Under den första etappen av den fortsatta sändningsverksamheten anser kommittén att de utökade resurserna bör motsvara SR:s kost- nader för utnyttjande av hela kapaciteten i det nationella DAB-nätet och i medeltal en tredjedel av kapaciteten i det regionalt nedbrytbara nätet. Kostnaderna bör enligt kommittén beräknas utifrån antagan- det att SR:s sändningar i respektive nät skall ha cirka 35 procents befolkningstäckning. Utifrån kommitténs förslag på sändnings- verksamhet under den första etappen kan SR:s distributionskostna- der beräknas uppgå till cirka inklusive mervärdesskatt . Kommittén föreslår således att SR inom ramen för de samlade tilldelade medlen anvisas inklusive mervärdesskatt för distribution av digitalradio. I förhållande till de resurser SR använt under respektive för att täcka distributions- kostnaderna för DAB-sändningarna bör SR alltså anvisas ytterligare . Kommittén anser att den utökade kostnaden skall finansieras genom en höjning av TV-avgiften med . Kommitténs förslag om sänkta koncessionsavgifter, som ett incita- ment för att underlätta för privata aktörer att bedriva DAB-sänd- ningar, kan komma att innebära en intäktsminskning för staten på cirka 60–. Kommitténs förslag om en ny koncessions- avgift med en fast del på samt en rörlig del på av programföretagets annonsintäkter medför emellertid att statens intäktsbortfall kan beräknas till maximalt cirka under den första etappen av den fortsatta sändningsverksamheten. The Committees terms of reference The terms of reference for this Committee – – have been to make an overall analysis of the future conditions for digital radio and to come to a decision about the future of digital radio. The assignment constitutes a continuation of the work of a special inquiry, which was described in the interim report Digital Radio. Kartläggning och analys (Digital Radio. Survey and analysis – SOU 2002:38). The interim report prompted a num- ber of questions and the government has instructed the Committee, on the basis of these questions, to make an overall analysis of the future of digital radio by assessing the financial viability, developments in various broadcasting techniques and the interest among various players. has also been instructed to come to a decision about the future of digital radio in by advocating one of the following; that digital terrestrial radio be introduced on a larger scale, that the trials with digital radio be continued for a further period or that the digital broadcasts cease. In chapter 1 The Interim report and referral bodies a summary is given of the information in the interim report concerning a number of areas and the views of the referral bodies on this information. In chapter 2 Regulatory code relating to radio an account is given of legislation and other regulations concerning radio broadcasting, including licensing for both analogue and digital broadcasting techno- logies. The views of the referral bodies on the interim report in this respect are also reported here. Chapter 3 Supplementary Information follows up developments in the areas covered in chapter 1, which are of fundamental impor- tance for the analysis of conditions for digital radio in . Apart from information about the analogue radio market and radio listening and other media use a description is given of develop- ments in various technologies for distribution of digital radio, frequency planning, DAB receivers, digital radio broadcasts in since 2002, developments in other countries and positions taken by the industry. Eureka 147 DAB is the standard for digital terrestrial radio which is most established in Europe. Broadcasting Union has recommended DAB as standard and broad- casting using the DAB standard is in progress in several European countries. As regards developments in the Nordic countries () has been making broadcasts in the national DAB multiplex in 2002 and 2003. The broadcasts have covered about 35 percent of the population. In autumn SR adopted a new digital strategy and since autumn SR has broadcast seven digital channels, most of which were unique as regards digital selection. In broadcasts have covered 80 percent of the popu- lation since spring and the degree of coverage is expected to reach 100 percent on . DR has broadcast eight national channels in DAB in 2003. In as well DAB broadcasts have been increased recently. is, however, waiting before making further investments in the DAB standard until it has achieved greater international penetration. As regards the developments for DAB receivers it can be noted that several new models have been launched since spring , sta- tionary, portable as well as mobile, and the prices of receivers have fallen from previously high levels. In the sales of receivers have increased. Up to October 2003 about 200,000 DAB receivers had been sold in the and according to information from the DRDB () about 100,000 DAB receivers were sold there in . The problem of low sales figures for DAB receivers in Europe has, however, by and large continued even in 2003. One reason put forward as an explanation for the weak penetra- tion of the DAB standard in Europe as yet is that neither govern- ments nor players in the radio industry have decided that DAB is to be the future distribution technology for digital radio. Another reason is the lack of availability of cheap DAB receivers in the market. In , for example, a government commission has stated that the future for radio lies in creating a situation where different digital technologies, such as DAB, satellite radio, mobile telephony and mobile Internet are used together. In the , however, co-operation between all the players involved has meant that both the BBC and commercial broadcasters offer DAB services. They provide a large range of digital channels and the degree of coverage for the broadcasts is successively increasing. The range of DAB receivers in the also increased in 2003 and the receivers are marketed by large chainstores around the country. Apart from DAB there are other standards that can be used to distribute digital radio, including the Internet and DVB-T. The problem with these standards is that they have not been adapted for mobile coverage. Within the DVB organisation development work has been carried out in recent years with the aim of creating a new standard to enable mobile coverage. The standard is called DVB- H (Digital Video ) and it is based on the DVB-T-standard. Its technical standard is expected to be established around the turn of the year 2003/2004 and it should be ready for commercial broadcasts in January 2005. In test transmissions using the DVB-H-standard in a new fourth digital network will be started in 2004. In the players involved in radio have given their support to further investments in the DAB standard. SR and (– RU) have put forward proposals for extending the DAB networks and phasing out the FM networks. Their proposal is described in chapters 3 and 4. Costs of DAB broadcasts A description is given in chapter 4 on the costs of DAB broadcasts etc. To start with, a description is given of the interim reports infor- mation concerning costs and the referral bodies views on this infor- mation. After this the supplementary information gathered by the Committee is presented. The cost calculations assume that the two co-ordinated and partly developed DAB networks in are to be initially used by both SR and commercial players. SR has presented three different alternatives for developing the DAB networks and phasing out the FM networks (FM1–FM4; P1–P4), while RU has presented a proposal and commented on SRs three alternatives. Chapter 4 reports the costs that would arise for developing the two existing DAB networks and phasing out the four FM networks, on the basis of all three of SRs alternatives. The various alternatives differ from each other as regards the rate of development and phase-out for the networks.