sou · GSB3113 · 2005-01-01 00:00:00 — I 1982 budgetproposition aviserade regeringen i stället att den i en kommande proposition tänkte ta upp frågan om avveckling av ersättningen. Detta ledde till kraftiga protester från parterna och ett uttalande från företagshälsovårdsutredningen att en avveckling vore olycklig. Regeringen backade och tillsatte en arbetsgrupp med uppdraget att ta fram förslag till ett ersättnings- system som skulle stimulera förebyggande verksamhet (budgetpro- positionen 1982/83:100). Arbetsgruppen levererade sitt betänkande (Ds A 1984:1, Nytt ersättningssystem för företagshäl- sovården). arbetade också en särskild utredare för att utreda vissa frågor om samverkan i arbetsmiljö- och anpassningsfrågor, som i Företagshälsovårdens utveckling ur lagstiftnings-, ägar- och partsperspektiv avlämnade betänkande (Ds A 1984:2, Arbetsanpass- ning). En regel om företagshälsovård tas in i AML I proposition 1984/85:89 om företagshälsovård och arbetsanpassning samlade nu regeringen upp de aktuella frågorna, och förslagen genomfördes efter riksdagsbeslut . Företagshäl- sovårdsutredningens förslag om utbyggnadstakt, personalbehov och utbildningsfrågor diskuteras ingående i propositionen utan att det finns konkreta förslag till . I stort stödde departements- chefen den i remissomgången redovisade ambitionen från de inblan- dade aktörerna att fortsätta den inslagna frivilliga vägen. Ett förslag till lagändring läggs dock: i 3 kap 2 § AML införs nu en regel om företagshälsovård: Om arbetsförhållandena påkallar det skall arbetsgivare föranstalta om företagshälsovård i den omfattning verksamheten kräver. Motivet till förändringen var att ge yrkesinspektionen möjlighet att i vissa enskilda fall gripa in med förelägganden mot en arbetsgivare att föranstalta om företagshälsovård för sina anställda. Departe- mentschefen ansåg att det kan finnas arbetsmiljöer med så speciella risker eller påfrestningar att tillgång till företagshälsovård måste ses som en absolut nödvändighet. Departementschefen betonade i sammanhanget att det inte handlar om en generellt tvingande lag- stiftning om företagshälsovård. I propositionen framgår dock ock- så att departementschefen inte var beredd att avskri- va tanken på en generell lagstiftning med skyldighet för arbets- givare att anordna företagshälsovård. Frågan skulle prövas i sam- band med den utvärderingen av de nya bidragsreglerna, som avise- rades i propositionen. I praktiken hade förändringen ingen betydelse. Endast ett par fall där arbetsgivare fått föreläggande om att ansluta sig till företagshäl- sovård var 1997 kända hos Arbetarskyddsstyrelsen och inget av dessa hade överklagats8. Reglerna om anpassnings- och rehabiliteringsverksamhet som infördes innebar ett vidgat ansvar för skyddskommittén. Det nya ersättningssystem som infördes innebar att det gamla ersättningssystemet för sjukvård nu ersattes av ett nytt, 8 Statskontoret 1997:2, Företagshälsovården . Företagshälsovårdens utveckling ur lagstiftnings-, ägar- och partsperspektiv baserat på att ersättningen beräknades efter det antal personer som vid anslutna arbetsplatser arbetade minst . Utöver denna grundersättning fanns ett småföretagartillägg och ett nyanslutningstillägg, detta för att stimulera anslutning av småföre- tag. Vissa villkor måste uppfyllas, villkor som skulle härledas från de centrala kollektivavtalen. Det förebyggande arbetet betonades. Prövningen om företagshälsovården uppfyllde villkoren lades på de regionala yrkesinspektionsnämnderna. konvention (nr 161) och rekommendation (nr 171) om före- tagshälsovård Internationella arbetsorganisationen () antog rubrice- rade dokument om företagshälsovård. Konventionen ratificerades av som första land , med ikraftträdande den 7 feb- ruari 1988. Då ansåg departementschefen att någon ändring inte erfordrades av svensk lagstiftning eller praxis med anledning av konventionen. Konventionen har, förutom av , ratificerats av , , , , samt f.d. delrepubliker i dåvarande och , och dessutom av ett tiotal utomeuropeiska stater. En medlemsstat kan första gången säga upp konventionen efter ikraftträdandet, och därefter förlängs den i tioårsperioder. Nästa möjliga uppsäg- ningstillfälle för är alltså 2008. Konventionen innehåller dels riktlinjer för en nationell politik för företagshälsovård, dels närmare bestämmelser om företagshäl- sovårdens uppgifter och organisation samt villkor för dess verk- samhet. Konventionen innebär att de medlemsstater som ratificerat densamma åtar sig att steg för steg bygga ut företagshälsovård för alla arbetstagare. Om detta inte kan ske ska varje berörd medlemsstat utarbeta planer för införande av sådan service i samråd med de mest representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisa- tionerna, där sådana förekommer. En närmare redogörelse för kon- ventionens innehåll samt den kommunikation som förevarit med anledning av konventionen mellan och den finns i kapitel 4. När konventionen trädde i kraft för svensk del fanns kollektiv- avtal om företagshälsovård och ett statsbidragssystem som stimule- rade utbyggnaden. företagshälsovårdsutredning, som berörs längre fram, utredde företagshälsovården mot bakgrund av upp- Företagshälsovårdens utveckling ur lagstiftnings-, ägar- och partsperspektiv sagda kollektivavtal och avskaffat statsbidrag. Den gjorde också en analys av konventionen i förhållande till det då uppkomna läget för företagshälsovården. Som huvudalternativ räknade utredningen med att parterna skulle komma fram till nya avtal, men den analyserade också fallet att avtal inte träffas: .finns anledning att ange ett alternativ som uppfyller ILO-konven- tionens krav på annat sätt än genom att avtal sluts. I ett sådant alter- nativ ankommer det enligt utredningens mening på statsmakterna att tillse, att företagshälsovård finns och utnyttjas. Det förutsätter att begreppet definieras i lag eller förordning och att åtgärder vidtas för att den också verkligen utnyttjas. Mot den bakgrunden lade utredningen ett förslag om ändringar i 3 kap 2 § AML: Arbetsgivaren ska föranstalta om företagshälsovård om det inte är uppenbart onödigt. Utredningen underströk att förslaget syftade till att företagshälso- vård ska finnas så gott som undantagslöst för anställda hos alla arbetsgivare, detta mot bakgrund av att de allmänna stadgandena i AML är av sådan art och räckvidd att företagen i gemen har behov av särskilda expertresurser. Utöver förslaget till ändring i AML föreslog utredningen att Arbetarskyddsstyrelsen skulle ge ut anvisningar som anslöt till de krav på företagshälsovården som fanns i statsbidragsförordningen. Utredningens alternativ i händelse av att avtal inte träffas innefat- tade också krav på auktorisation. Utredningen ansåg att alternativet utan avtal innebar att förekomsten av företagshälsovård i princip är en statlig angelägenhet och att auktorisationen därför är ett myn- dighetsansvar som bör läggas på Arbetarskyddsstyrelsen. Sista : ett intensivt utredande fortsätter ökade det s.k. ohälsotalet9 kraftigt, lik- som sjukförsäkringens utgifter. Även om arbetslivet hade demo- kratiserats och arbetstagarnas inflytande ökat fanns kvar stora skillnader mellan olika arbetstagargrupper, som också avspeglade 9 Det genomsnittliga antalet dagar per försäkrad med sjukpenning, arbetsskadesjukpenning och förtidspension. Företagshälsovårdens utveckling ur lagstiftnings-, ägar- och partsperspektiv sig i skillnader i hälsa, sjukdom och risk för tidig död. Mycket åter- stod för att målet det goda arbetet skulle uppnås. pågick ett intensivt utrednings- arbete. En särskild utredare ägnade sig åt arbetsolyckor (SOU 1988:3 Arbetsolycka – olycka eller arbetsmiljöbrott? ), en arbetsgrupp såg över vissa bestämmelser i (Ds 1989:48 Produktkontroll enligt arbetsmiljölagen mm samt Ds 1990:6 Arbetsmiljöansvar vid projek- tering mm), men framförallt bedrevs ett omfattande och brett arbete i (SOU 1990:49 Arbete och hälsa). Företagshälsovården utreddes också i en arbetsgrupp (översynsgruppen) med uppdraget att göra en översyn av företagshälsovårdsreform. Framförallt var det effekterna av det nya bidragssystemet som skulle utvärderas. I sin rapport (Ds 1990:42, Företagshälsovård i omvandling), konstaterade gruppen att det tidi- gare uppsatta målet för utbyggnaden hade överträffats. 1988 hade av samtliga anställda tillgång till företagshälsovård. Som tidigare var det små företag som inte var anslutna. Översyns- gruppen avfärdade dock tanken på en allmän lagstiftning om före- tagshälsovård eftersom den inte skulle lösa de grundläggande pro- blemen med de små företagens anslutning. Även om täckningsgraden hade ökat var översynsgruppen med- veten om att företagshälsovården var långt ifrån problemfri. Miss- nöje med de tjänster som levererades hade förekommit redan under det gamla bidragssystemet, t ex att det ledde till för mycket sjuk- vård i verksamheten. Uppenbarligen löste inte heller det nya bidrags- systemet de grundläggande problemen. Översynsgruppen skrev t.ex. i sin rapport: företagshälsovårdens grundproblem är inte dess inre arbetsformer utan dess yttre förutsättningar. Företagshälsovårdens roll är egentligen en återspegling av hur arbetsmiljöfrågorna hanteras i företaget. Formerna för arbetsmiljöarbetet har stelnat och den lokala skyddsorganisationen har inte integrerats i verksamheten på arbetsstället på det sätt som var avsett enligt avtalen. Denna utveckling har även drabbat företagshälso- vården som en del av det lokala arbetsmiljöarbetet. Översynsgruppen lyfte fram betydelsen av att tyngdpunkten i företagshälsovårdens arbete ligger i det förebyggande arbetet med tonvikt på grupp- och organisationsinriktade insatser. Dessutom lyftes dess alltmer ökande roll i anpassnings- och rehabiliterings- verksamheten fram. När det gäller sjukvård konstaterade gruppen att den är uppskattad, men att detta behov bör tillgodoses på annat Företagshälsovårdens utveckling ur lagstiftnings-, ägar- och partsperspektiv sätt än genom företagshälsovården. Medicinskt rådgivande och behandlande insatser kan vara befogade i början och slutet av ett sjukdomsförlopp. Också samarbetet med sjukvården avhandlades och slutsatsen blev att samarbetet mellan företagshälsovården och sjukvården måste konkretiseras. Översynsgruppen hade en del synpunkter på styrningen och ledningen av företagshälsovården, som närmast riktades till par- terna. Gruppen lade dock ett antal konkreta förslag om justeringar i statsbidragsreglerna, bl.a. höjda småföretagartillägg och etable- ringsbidrag. Översynsgruppen konstaterade att företagshälsovården som bransch varit otydlig. I branschen arbetade då ca 10 000 personer vid nära 900 enheter, men det fanns ingen som företrädde bran- schen som helhet. Detta ledde till att samtliga större centrala parter kom överens om att bilda ett centralt utvecklingsråd, som kom att få namnet Företagshälsovårdens utvecklingsråd (FUR) och formen ideell förening. Därmed föreslog översynsgruppen att Företagshäl- sovårdsdelegationen skulle läggas ned. och resulterar i två viktiga propositioner med de ovannämnda utredningarna fanns flera, främst rehabiliteringsutredning, som levererade betänkandet SOU 1988:41 Tidig och samordnad rehabilitering. Regeringen sam- lade nu ihop de olika betänkandena i två propositioner, 1990/ 91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering och 1990/91:141 om rehabili- tering och rehabiliteringsersättning mm. Propositionerna innehöll förslag om omfattande och långtgående förändringar och måste delvis betraktas som ett slags perspektivförändring. Kraven skärp- tes på arbetsmiljön och inflytandet för de anställda, men framförallt lyftes arbetsgivarens ansvar fram. Det var nu reglerna om s.k. internkontroll (senare ändrat till systematiskt arbetsmiljöarbete) infördes med skyldighet för arbetsgivaren att systematiskt planera, leda och kontrollera arbetsmiljöarbetet. Företagshälsovården avhandlades i ett avsnitt i propositionen 1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering, med översynsgruppens rapport som underlag. Propositionen följde i stort gruppens för- slag. Departementschefen slog fast att den fortsatta utbyggnaden ska ske på frivillig väg genom avtal mellan arbetsmarknadens parter Företagshälsovårdens utveckling ur lagstiftnings-, ägar- och partsperspektiv och inte genom lagstiftning. Hon är övertygad om att de föränd- ringar som i övrigt genomförs genom propositionerna i fråga om arbetsmiljön och rehabilitering och arbetsanpassning kommer att få stor betydelse för företagshälsovårdens verksamhet, men det kräver en fortsatt utveckling av företagshälsovårdens arbetssätt från indi- vidinriktad och efterhjälpande till förebyggande och grupp- och organisationsinriktad. Liksom tidigare behandlades utbildningsfrågor och samarbetet med sjukvården, men några genomgripande konkreta förslag lades inte heller . När det gäller utbildningsfrågorna avisera- des diskussioner om en central, övergripande referensgrupp för utbildningsfrågor vid . Vikten av en konkreti- sering av kontakterna mellan företagshälsovården och sjukvården underströks och exempel på olika vägar som kan prövas lyftes fram. FUR fick ett bidrag motsvarande av de medel som avsätts som stöd till företagshälsovården. FUR:s saga blev dock rätt kort. När statsbidraget avvecklades för- svann bidraget, och därmed också FUR. Arbetsmiljöfonden bedrev ett sjuårigt företagshäl- sovårdsprogram, omfattade sammanlagt 60 projekt. Det avslutades /91. Ur slutrapporten från Arbetsmiljöfondens företagshälsovårdsprogram citeras här ett stycke som är tänkvärt: Företagshälsovården utgör inget mål i sig och har inte något existens- berättigande enbart genom sin historiska bakgrund eller sin nuvarande strukturella uppbyggnad. Endast i den mån företagshälsovården för- mår utgöra en användbar resurs, vara ett ändamålsenligt medel i arbetsmiljöarbetet – och kan tydliggöra sin nyttighet för brukarna – är den värd att satsa på för framtiden. Från en av delrapporterna, Rehabilitering till arbete , hämtas följande citat: Av företagshälsovården krävs att den slutar gömma sig bakom arbets- miljöavtalen och blir nyttig för sina företag. Det måste synas mätbara resultat av alla de drygt tre miljarder som satsas på den. För att till fullo kunna göra en insats krävs av företagshälsovården att den för- ändras från en lågprisprodukt till en kvalitetsprodukt. Kunderna kommer att kräva tjänster av hög kvalitet. Företagshälsovårdens utveckling ur lagstiftnings-, ägar- och partsperspektiv Nyttan av de ekonomiska insatser som gjorts i företagshälsovården har ifrågasatts och det med viss rätt. Det är svårt att visa mätbara effekter av företagshälsovårdens ar- bete. Att man på vissa håll noggrant redovisar antalet sjukbesök etc till medlemsföretagen motsäger inte detta påstående. Det beskriver ju bara resurskonsumtionen, inte den eventuella nyttan. Dessutom har ju trots satsningen på företagshälsovården såväl sjuktal som förtidspensioner och arbetsskador ökat. inträder alltså något nytt i diskussionen om företagshälsovård – nyttan börjar ifrågasättas och kritiken är rätt bitande. Dittills hade det ju varit en sanning som sällan ifråga- satts att företagshälsovård är bra och nyttigt. Trots att det nu har gått kraven på redovisning av nyttan började formuleras finns fortfarande inget underlag, forskning eller utvärderingar som kan påvisa nyttan hos företags- hälsovården i förhållande till sjuktal, arbetsmiljö eller samhällseko- nomi. Kanske detta har sin förklaring i att statsbidraget försvann och de centrala parternas styrning upphörde. Värre är att det i dagens diskussion om t.ex. åtgärder mot ohälsan finns en tendens till att per definition betrakta företagshälsovård som nyttig och bra utan djupare analyser över vilka positiva effekter den har eller skulle kunna ha. Förändringarna i statsbidragsreglerna trädde i kraft enligt en förordning som utfärdades . kom () med en rapport till regeringen10 från en förvaltningsrevisionell studie av de statliga bidragen till företagshälsovården. 1991 beräknades de statliga bidra- get till företagshälsovården uppgå till . RRV konstaterade att det fanns åtskilliga problem och hinder för företagshälsovårdens utveckling: Ej integrerad med företagens/förvaltningarnas lednings- och styrfunktioner Svårt att nå ut till småföretagen Diffus verksamhet, oklar avgränsning, svag ledning, oklar styr- ning, dålig kundanpassning Företagshälsovårdens utveckling ur lagstiftnings-, ägar- och partsperspektiv Felaktigt arbetssätt, felaktig kompetens Utbildningen för snäv och monopoliserad De professionella har alltför starkt inflytande på företagshälso- vårdens inriktning. RRVs slutsatser blev att det fanns goda skäl att inte längre ge bidrag till företagshälsovården. De styrande effekterna ansågs svaga när det gäller att nå de uppsatta målen för bidraget. RRV ansåg t.ex. att målsättningen att öka antalet anslutna småföretag var orealistisk och grundad på otillräckliga analyser av de små företagens behov. Dessutom hindrade bidragsreglerna en anpassning till behov så som de uttrycks av kunderna, dvs. en önskvärd anpassning till kraven från de företag som köper tjänster. I rapporten berör RRV effekterna av ett avskaffande av statsbi- draget för företagshälsovårdsföretag i glesbygd och konstaterar att de företag som har små marginaler kan drabbas och riskera att gå i konkurs. konstateras att deras svårigheter inte i första hand har att göra med arbetsmiljöpolitik. Det handlar mer om att det är svårt att driva specialiserade tjänsteföretag i glesbygd. Det skyddsnät som företagshälsovård i glesbygd kan behöva bör snarare bestå av regionalpolitiska och näringslivspolitiska insatser än ett statsbidrag till företagshälsovården som bransch. RRV behandlar också småföretagens situation i glesbygd och konstaterar småföretag är olika och har unika behov. En enda företagshälsovårdscentral kan knappast tillgodose de mångskif- tande behov som alla olika småföretag i omgivningen har. Varje företag har förmodligen behov av arbetsmiljöexperter som kan den egna branschen och då är tillgången till expertis som kan tillgodose behoven viktigare än geografisk närhet till företagshälsovården. liksom grunderna för arbetsmiljöavtal Förändringarna i arbetsgivarnas ansvar, som blev en följd av riks- dagsbesluten med anledning av de båda propositionerna 1990/ 91:140 och 141 ledde till att förutsättningarna för arbetsmiljöavtal ändrades. I vart fall SAF ansåg att lagstiftningen gjort stora delar av avtalet på den privata sektorn inaktuella. SAF tog fram ett nytt program för företagshälsovården, som blev klart . Företagshälsovårdens utveckling ur lagstiftnings-, ägar- och partsperspektiv december sade SAF upp arbetsmiljöavtalet med verkan fr.o.m. . och slutligen försvinner statsbidraget I budgetpropositionen 1992 lyfte regeringen fram RRV:s rapport och kom till samma slutsats. Följaktligen lades förslag om avveck- ling av statsbidraget , vilket också blev beslut. Därmed hade förutsättningarna för företagshälso- vårdsbranschen förändrats i grunden. Statsbidraget och parternas styrning försvann och det enda som styrde anlitandet av före- tagshälsovården var reglerna i AML. Branschen stod inför en kraf- tig omställning. Hur det gick med den återkommer vi till i det föl- jande. Först ska vi se hur regeringen hanterade den uppkomna situ- ationen. En ny företagshälsovårdsutredning tillsätts Mot bakgrund av att statsbidraget försvann tillkallades en särskild utredare för att utreda företagshälsovårdens organisation och finansiering. Utredaren skulle överväga andra former av stöd för att för att tillgodose de små företagens behov av företagshälsovård, och mot bakgrund av vilka konsekvenser avvecklingen av det gene- rella bidraget har, bedöma behovet av samhällelig styrning av före- tagshälsovården. var det slut med de långa utredningstiderna. Efter åtta månaders utredningstid presenterade utredningen i okto- ber 1992 ett betänkande på 19 kapitel (SOU 1992:103, FHU92). Betänkandet innehåller kritiska granskningar av företagshälso- vårdens förmåga att leverera de tjänster företagen efterfrågade och av statsbidragssystemets effekter. Utredningen fann det, med hän- syn till omständigheterna, inte konstruktivt att sträva efter fortsatt och eventuellt utvidgad reglering av företagshälsovård i en bestämd organisatorisk form. Utredningen bedömde att ett upphörande av regleringen i sig borde leda till positiva förändringar genom att strukturen av olika producenter i branschen kan utformas mera fritt från bestämmelser om vad verksamheten ska innehålla och i riktning mot uppdragsstyrning och situationsanpassning. Utredningen ansåg att behovet av anlitande av externa expertre- surser – som de flesta företag behöver – bottnar i arbetsgivarens Företagshälsovårdens utveckling ur lagstiftnings-, ägar- och partsperspektiv ansvar för och genomförande av arbetsmiljöåtgärder, som måste kopplas till verksamheten i övrigt i företaget. Utredningen gick så långt att den ansåg att de externa resurserna inte borde kopplas till ett företagshälsovårdsbegrepp utan kunna upphandlas friare. I för- slaget till ändringar i AML använde utredningen begreppet gemen- samma rådgivande resurser för arbetsmiljöarbetet och rehabili- teringsverksamheten. Under rubriken ovan finns en redovisning av utredningens alternativ för det fall avtal inte skulle träffas. Utred- ningen utgick som nämnts där från huvudalternativet att arbets- miljöavtal skulle träffas. I det alternativa förslaget finns företags- hälsovårdsbegreppet kvar och dessutom skulle en situation utan avtal kräva en starkare statlig styrning och auktorisation. Utredningens betänkande innehåller en hel del synpunkter som fortfarande kan vara aktuella. Något genomförande blev det dock inte av utredningens förslag. Möjligen bidrog den statsfinansiella kris som uppstod till detta. Sedan statbidraget till företagshälsovården avvecklats försvann den kvalitetskontroll som låg i prövningen huruvida en företagshälso- vårdsenhet fyllde villkoren för statsbidrag. Regeringen uppdrog därför åt dåvarande Arbetsmiljöfonden att stödja utvecklingen av ett system med fastställda normer för kvalitetsbe- dömning. För ändamålet tillsattes ett projekt med företrädare för berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter och branschen. Arbetet resulterade 1995 i Tolkningsdokument för svensk företags- hälsovård, ett system för kvalitetssäkring baserat på ISO12 9001 samt valda delar av standarden Utmärkelsen (USK). Ansvaret för att förvalta och revidera Tolkningsdokumentet lades på Föreningen Svensk Företagshälsovård (FSF). En närmare beskriv- ning av kvalitetssäkringssystemets fortsatta utveckling finns i kapi- tel 4, avsnitt 4.6.9 12 International Standardization organisation. Företagshälsovårdens utveckling ur lagstiftnings-, ägar- och partsperspektiv 1994 – förändringarna följs upp Företagshälsovårdsfrågorna fortsatte att tilldra sig regeringens intresse, men för en period framåt ändrade utredandet karaktär. handlade det mer om uppföljning och utvärdering av förändring- arna än försök till nya (eller gamla) grepp. 1994 uppdrog regeringen år Statskontoret att mot bakgrund av att avtal om företagshälsovård saknades på stora delar av arbets- marknaden och att statsbidraget försvunnit, göra en utvärdering av vad detta inneburit för företagshälsovårdens organisation, inrikt- ning och kvalitet. Uppdraget redovisades i rapporten 1994:17, Före- tagshälsovård utan statsbidrag. Statskontoret genomförde inom ramen för uppdraget ett antal undersökningar och fann att branschen hade strukturrationaliserats och minskat i omfattning. En konsekvens av de uppsagda avtalen var att branschhälsorna försvann. var andelen av företagshälsovård omfattade arbetstagare , nu hade andelen sjunkit med . Minskningen i antal anställda i företagshälsovårdsföretagen var och nio av tio företag redovisade att det skett stora verksamhetsförändringar. Två tredjedelar hade fått försämrad ekonomi. hade produkti- viteten ökat kraftigt , och ingenting tydde på att kvalite- ten hade försämrats.