sou · GSB358 · 2005-01-01 00:00:00 — Revisorernas slutsats har blivit att avgiftsfinansieringen inte funge- rar som det var avsett. En av huvudorsakerna är att FM, som är den ledande beställande myndigheten, inte har förmått ställa krav på stödmyndigheterna. Regeringen har, menar revisorerna, fortsatt att styra de avgiftsfinansierade myndigheterna på samma sätt som när de var anslagsfinansierade (2002/03:RR19). Som en följd av revisorernas kritik har begärt en utred- ning om styr- och finansieringsformerna i försvaret (2002/03:FiU14). Regeringen har tillkallat en sådan utredning (dir. 2004:12). Att FM:s beställarkompetens vad gäller utbildning av officerare har varit svagt utvecklad och bidragit till att avgiftsfinansieringen av FHS inte utan vidare fick positiva effekter har påtalats i olika sam- manhang, bl.a. i betänkandet Personal för ett nytt försvar (SOU 2001:23). 5.4Regeringens styrning av FHS styrelsens roll i styrningen av FHS bör ytterligare klarläggas, arbetet bör fortsätta med att formulera tydliga och relevanta mål för FHS i regleringsbrevet så att regeringens styrande avsikt blir klar även i övergripande frågor. Enligt statmakternas beslut skall FHS verksamhet i huvudsak sty- ras och finansieras genom uppdragsgivarnas beställningar av utbild- ning och forskning. Motivet för detta är att uppdragsgivarna, i första hand FM och KBM, förutsätts ha bättre möjligheter än rege- ringen att bedöma vilken verksamhet FHS skall bedriva och vilken omfattning och kvalitet den bör ha. Eftersom anslaget från regeringen bara utgör av FHS in- täkter, kan regeringen endast till en mindre del styra skolan genom ekonomisk styrning. Regeringens huvudsakliga styrmedel är för- ordningar, regleringsbrev, särskilda uppdragsbeslut, tillsättning av styrelse och rektor samt informella kontakter med företrädare för . Regeringens målstyrning av verksamheten blir därmed av begränsad omfattning. Målen för FHS verksamhet sätts i praktiken till stor del av uppdragsgivarnas beställningar. Om regeringen, inom ramen för den nuvarande styrmodellen, vill påverka målen för FHS verksamhet, innehållet i utbildningen, inriktningen av forsk- ningen, volymen eller kostnadsnivån för verksamheten, får det ske genom direktiv till de uppdragsgivande myndigheterna. Bland de regeringsförordningar som direkt styr FHS verksamhet är instruktionen för FHS och officersförordningen de viktigaste. Utredningen behandlar dessa förordningar i avsnitt 5.2 och 6 respektive 4.7 och 10. I den utvärdering av styrningen av FHS som på utredningens upp- drag genomförts av en extern konsult säger denne att den tydli- gaste styrsignalen är de utnämningar som regeringen gjort av styrelse ordförande, styrelseledamöter och rektor. är enligt konsulten tunna dokument. De har av- sett framför allt kvalitetssäkring, personalens kompetens, miljö- policy och jämställdhetsfrågor. Som konsulten ser det är det stora problemet med regleringsbreven som styrinstrument att de inte förhåller sig tydligt till de övergripande frågor som rör FHS. Konsulten påpekar att anslaget till FHS har ökat med . Någon styrande avsikt – i fråga om exempelvis akademiseringen – med denna ökning har han inte kunnat urskilja. Sammantaget anser konsulten att regeringens styr- ning av FHS är relativt vag i övergripande frågor men tydlig i detaljfrågor. Förordningarna kan utnyttjas av regeringen för en kraftfull styr- ning av FHS på de punkter där det behövs. Genom instruktionen för FHS kan regeringen bestämma om FHS uppgifter, ledning, organisation och interna styrning. Instruktionen fyller rimliga krav på enkelhet och klarhet. Den talar i stort om vad som skall göras men lämnar det mesta av genomförandet åt FHS och uppdrags- givarna, vilket ju också är avsikten. Bestämmelserna i officers- förordningen (1994:882) om officersutbildning och anställning som officer har stor betydelse för verksamheten vid FHS. Förord- ningarna är styrinstrument som bör användas av regeringen och som använda i rätt sammanhang kan få stort och tydligt genomslag. för FHS har utvecklats till det bättre vad gäller målformuleringar och återrapporteringskrav. Styrningen genom regleringsbreven vad gäller de s.k. generella kraven är enligt utredningens uppfattning också invändningsfri. Trots detta och även om regleringsbreven på grund av den dominerande uppdrags- styrningen spelar mindre roll som styrinstrument, kan det finnas anledning att diskutera utformningen av dem. har i sitt betänkande vissa kritiska synpunkter på FOI:s regle- ringsbrev. samlade intryck av mål och åter- rapporteringskrav i FOI:s regleringsbrev är att målen är otydliga och föga styrande och att återrapporteringskraven inte bidrar till att ytterligare klarlägga vad man får ut av verksamheten. Detta kan sägas om många myndigheters regleringsbrev. Viktiga förändringar i verksamhetens inriktning inleds inte genom regleringsbrevet utan avspeglas först senare där. kan i långa stycken hålla med . Både Statskontoret och ut- värderingskonsulten har uppmärksammat att FHS expanderat kraftigt inom framförallt forskningsområdet och på- pekat att det skett utan att regeringen uttryckt någon styrande avsikt i den riktningen i regleringsbrevet. menar att Försvarsdepartementet tillsammans med FOI och andra myndigheter som kan lämna bidrag bör ta fram ett underlag för att utveckla mer precisa målformuleringar och mera talande resultatmått. stöder detta förslag. Om ett sådant utvecklingsarbete kommer till stånd bör även FHS delta. anser att den tydligaste styrsignalen av- seende FHS är regeringens utnämningar av styrelse- ordförande, styrelseledamöter och rektor. De markerar enligt kon- sulten att regeringen gärna ser en utveckling mot en fristående högskola för totalförsvaret, med examinationsrätt och oberoende forskning. Detta kan inte uteslutas, men är enligt utredningens mening ändå att dra alltför långtgående slutsatser. Eftersom valet av personer inte sker genom en öppen rekrytering och regeringen inte tillkännager sin avsikt med utnämningarna, är det svårt att med säkerhet säga åt vilket håll regeringen därigenom ville styra FHS. FHS har en styrelse med fullt ansvar. Den är relativt ny som sådan. Styrelsen har numera en sammansättning som i stort stämmer över- ens med de principer som regeringen brukar tillämpa när styrelser med fullt ansvar tillsätts. Det innebär att representanter för upp- dragsgivarna eller andra intresserepresentanter inte sitter i styrel- sen. Det finns inte heller någon departementstjänsteman i styrel- sen. Utöver de ledamöter som förordnas av regeringen innehåller styrel- sen två lärarrepresentanter och två elevrepresentanter. Detta med- för att styrelsen blir större än en vanlig myndighetsstyrelse med fullt ansvar och att det kan bli svårare att få styrelsen att fungera effektivt. Att FHS i detta avseende liknar civila universitet och högskolor finns inte mycket att invända mot. FHS är en högskola. Det är inte helt säkert att alla inblandade parter har en klar och enhetlig bild av styrelsens roll i styrningen av FHS. Kontakterna mellan departementet och styrelsen förefaller vara sparsamma. Den informella styrningen från departementet riktas för det mesta mot myndighetschefen, något som är vanligt i fråga om många styrelser med fullt ansvar. För att styrelsen skall kunna ta sitt fulla ansvar är det angeläget att den inte står vid sidan av styrkanalen mellan rege- ringen och FHS. Kontakterna kan med fördel bestå av mer än att styrelsens ordförande en gång deltar i mål- och resultat- dialogen med departementsledningen. Informella kontakter och mål- och resultatdialog De informella kontakterna mellan FHS och Försvarsdepartementet sköts av allt att döma väl och inom de konstitutionella gränser som gäller för sådana kontakter. Mål- och resutatdialogerna genomförs ambitiöst enligt gällande riktlinjer. Vilken grad av styrning som faktiskt sker genom de informella kontakterna och dialogen undan- drar sig däremot utredningens bedömning. Utvärderarens intryck är att de informella mötena och kontakterna är jämförelsevis få och att det är ganska sparsamt med informella styrsignaler. Men efter- som möten och samtal oftast inte dokumenteras är det svårt att uttala sig bestämt. Finansiering av särskilda uppdrag som läggs på FHS Beställarna av utbildning och forskning skall inte betala för verk- samhet som inte hör ihop med uppdragen. Självklart skall därför internationella uppdrag och andra uppdrag som regeringen lägger på FHS anslagsfinansieras. Exempelvis rör detta biträde till utred- ningar, stabsbiträde till regeringen m.m. Utredningen anser att FHS bör utreda vilken slags verksamhet som bedrivs och en upp- skattning av kostnaderna bör göras. Myndigheten bör sedan i budgetunderlaget yrka anslag för detta. Utredningen vill också lyfta fram vad som tas upp i kapitel 3 om FHS instruktionsenliga uppgifterna att samordna utbildningen och kvalitetsutveckla FM skolor samt utvärdera militärhögskolorna. Det är en verksamhet som inte bedrivs men som skulle kunna anslagsfinansieras och beställas genom uppdrag i regleringsbrevet. Eftersom regeringens anslag bara utgör av FHS:s intäkter, kan regeringen endast till viss del styra skolan genom ekonomisk styrning. Regeringens huvudsakliga styrmedel är förordningar, regleringsbrev och tillsättning av skolans styrelse och ledning. Regeringen styr FHS genom dels förordningar som innehåller all- männa bestämmelser och generella krav för myndigheterna i stats- förvaltningen, dels förordningar som innehåller bestämmelser för myndigheterna på försvarsområdet och dels genom förordningar som riktar sig direkt till FHS. Till den första kategorin hör verksförordningen, avgiftsförord- ningen, anslagsförordningen och förordningen, kapitalförsörjnings- förordningen och förordningen om myndigheternas årsredovisning. Exempel på en viktig förordning inom försvarsområdet är officers- förordningen. FHS:s uppgifter, verksamhetsområde, ledningsform, organisation och anställning av personal (delvis) regleras i instruk- tionen för FHS. Regeringen anger i FHS:s regleringsbrev mål och förutsättningar för FHS verksamhet. består av en del som gäller skolans verksamhet, en del som gäller styrning av organisationen och en tredje del som reglerar skolans finansiering. I regleringsbrevet är FHS verksamhet indelad i två verk- samhetsgrenar: Utbildning och forskning för det militära försvarets behov och Utbildning och forskning för det civila försvarets behov. Målet vad gäller utbildning för såväl det militära som det civila försvarets behov är att FHS skall utbilda personal på uppdrag av FM resp. KBM m.fl. för att därigenom bidra till att det militära och det civila försvarets kompetensbehov inom ramen för skolans kom- petensområden tillgodoses. Återrapporteringskravet enligt regle- ringsbrevet är att FHS skall redovisa hur utbildningsuppdragen genomförts vad avser antal studerande och om utbildningsmålen nåtts för dels fack-, stabs- och chefsprogrammen och dels den högre totalförsvarsutbildningen. En övergripande analys av mål- uppfyllelsen skall redovisas och väsentliga avvikelser mellan planerad och genomförd verksamhet skall anges och kommenteras. I fråga om forskning för såväl det militära som det civila för- svarets behov är målet att forskningen skall kvalitetssäkras och knytas till utbildningen i syfte att säkra den vetenskapliga grunden samt att tillgodose de båda områdenas behov av forskning och utveckling m.m. inom skolans kompetensområde. FHS skall sträva efter att forskningen kommer till nytta inom totalförsvaret. Kravet på återrapportering är att FHS skall översiktligt redovisa de huvud- sakliga forskningsområdena och redogöra för hur vart och ett av dem kan knytas till skolans utbildning och säkrandet av den veten- skapliga grunden inom skolans kompetensområden. FHS skall i sin återrapportering särredovisa anslagsfinansierade forskningsprojekt. I det senaste regleringsbrevet finns ytterligare tio återrappor- teringskrav för verksamhetsdelen. Det gäller bl.a. redovisning av stöd till Konsortiet av försvarsakademier och säkerhetspolitiska institut inom ramen för Partnerskapet för fred, och , hur skolans miljöledningssystem har utvecklats, den kon- kurrensutsatta tjänsteexporten samt utgiftsprognoser för de kom- mande fyra åren. FHS skall enligt regleringsbrevet erbjuda utbildning av hög kvalitet som främjar kritiskt tänkande och ett vetenskapligt förhållnings- sätt. Återrapporteringskrav ställs bl.a. i fråga om kvalitetsutveck- ling, de studerandes inflytande över skolans utbildningsverksam- het, antal professorer och docenter, åtgärder som vidtagits för att säkra lärarförsörjningen samt mål och åtgärder för kompetens- försörjningen. I sin årsredovisning skall FHS genom resultatindikatorer, nyckel- tal eller på annat sätt visa att myndighetens verksamhet bedrivits effektivt och med god hushållning. Av redovisningen skall om möj- ligt framgå en jämförelse med de två närmast föregående åren. FHS skall analysera och kommentera utvecklingen. I regleringsbrevet lämnar regeringen också fyra särskilda uppdrag till FHS. Uppdragen avser bl.a. projektframställningar avseende det säkerhetsfrämjande stödet till de baltiska staterna och , bedömning av hur myndighetens kostnader fördelar sig på respek- tive verksamhetsområde och redovisning av en plan för att mot- verka diskriminering av homosexuella, bisexuella och transperso- ner. FHS är en i huvudsak uppdragsstyrd myndighet. Det innebär att mål- och resultatstyrning från regeringen främst är relevant för de uppdrag som regeringen själv lägger på FHS. Inför inledde FHS en dialog med (Försvarsdepar- tementet) om vilken forskning som skall utföras åt med de anslag som är tillgängliga. Detta resulterade i att FHS tog fram ett antal förslag till forskningsuppdrag som sedan diskuteras med Försvarsdepartementet. Under processen preciseras uppdrag och kostnader och innan verksamhetsårets start, lämnade Försvarsdepartementet ett beslut om vilken forskning som skall bedrivas. skall de beställda uppdragen redovisas i form av rapporter. FHS totala intäkter beräknas till . An- slaget från regeringen är . Resten av intäkterna är avgiftsinkomster från FM och andra uppdragsgivare. Anslaget skall användas av FHS för forskning och utveckling inom skolans kompetensområde. Forskningen skall enligt regle- ringsbrevet inriktas i samverkan med . Högst får användas för uppbyggnad av skolans veten- skapliga grund, främst genom professurer och rekryteringstjänster inom skolans kärnämnen. När FHS bildades var fanns skäl för regeringen att se till att den nya skolan hade ett antal professorer och forskare så att en vetenskaplig grund för verksamheten kunde garanteras. är det fler anställda forskare än militärer på FHS och det finns dubbelt så många professorer som officerare på nivån överste och därutöver. innehåller i övrigt en beräknad budget och vissa villkor för den avgiftsfinansierade verksamheten. Avgifternas stor- lek bestäms av FHS, som får disponera inkomsterna, medan ansla- get skall användas för att finansiera sådan verksamhet som rege- ringen vill att FHS skall utföra men som FHS övriga uppdrags- givare inte har anledning att betala för. Myndigheten har i övrigt enligt avgiftsförordningen1 möjlighet att balansera av omsättningen . Detta ger en möjlighet att klara normala svängningar i uppdragsvolymen. Styrelse med fullt ansvar FHS har en styrelse med fullt ansvar. Styrel- sen utgör skolans högsta ledning och är ytterst ansvarig för den totala verksamheten inför regeringen. Rektorn ansvarar för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och fattar beslut i de frågor som styrelsen delegerat till honom. Regeringen utser rektor, ordförande och vissa ledamöter i styrel- sen. En föreslagen ändring av FHS instruktion ger styrel- sen rätt att besluta om anställning av prorektor. består av 13 ledamöter, ordföranden (en universi- tetsrektor) och skolans rektor medräknade. Två av ledamöterna är lärarrepresentanter och två är studeranderepresentanter. Dialogen mellan FHS och Försvarsdepartementet Informella kontakter mellan företrädare för Försvarsdepartementet och tjänstemän vid FHS är en viktig del av regeringens styrning av skolan. Sådana kontakter sker dels löpande , dels inom ramen för budgetprocessen. Försvarsdepartementets ledning träffar emellanåt skolans rektor för att diskutera olika sakfrågor. Dessa kontakter sker i allmänhet när något inträffat inom skolans område som kräver utbyte av information och synpunkter. Chefen för militära försvaret har av liknande skäl kontakter med FHS:s ledning när det behövs. 1 § 23. departementet har regelbundet kontakter med framför allt tjänste- män vid skolans ledningskansli. Kontakterna inom ramen för budgetprocessen sker i huvudsak under två perioder , dels genom dialogen i sam- band med utarbetandet av regleringsbrevet för FHS och dels genom den s.k. mål- och resultatdialogen, som sker sedan departementet mottagit och analyserat skolans årsredovisning och budgetunderlag. I dialogerna behandlas den finansiella styrningen, men frågor om verksamheten och dess resultat tar också stor plats. När det behövs preciseras regeringens styrning av skolan. Försvarsdepartementet tillämpar cirkulär om arbetet med reglerings- breven och mål- och resultatdialogen. 5.5Uppdragsgivarnas styrning av FHS regeringen regelbundet följer upp och redovisar resultatet av beställda forskningsuppdrag för regeringens behov, beställarkompetensen hos FM förbättras genom minskad perso- nalomsättning och flera beställare som har förståelse för forsk- ningens mål och syften. Modellen med uppdragsstyrning innebär inte med automatik att verksamheten blir kostnadseffektiv. I monopolliknande situationer har ett system med beställare-utförare svårt att fungera kostnads- effektivt. Nuvarande system fordrar ett betydande mått av över- vakning från regeringens sida om det skall fungera väl. Kan man införa mer marknadsmekanismer i verksamheten och minska mono- polinslagen så bör detta kunna ge effektivitetsvinster . Alter- nativt bör regeringen övervaka såväl verksamheten hos såväl bestäl- lare och FHS – att kostnadsutvecklingen är gynnsam, om bestäl- larna gör rimliga avvägningar mellan kvalitet och kostnader, om inriktningen av forskning är rimlig m.m. FM styr FHS:s verksamhet genom beställningar av utbildning och forskning som regleras i ett samordningsavtal. FM samråder med FHS om målen för officersutbildningen och övriga utbild- ningar och beställningarna görs centralt från Högkvarteret. Enligt avtalet skall parterna tillsammans utveckla formerna för kontroll och värdering av beställd verksamhet. Andra myndigheter, t.ex. KBM och beställer också utbildning och forskning av FHS, som regleras dels i ram- avtal (utbildningar), dels genom särskilda beställningar (forskning). KBM ställer upp tydliga mål för beställda utbildningar. Både KBM och använder vetenskapliga råd för att bedöma ansökningar till utlysta forskningstillfällen, och KBM har en hand- läggare med forskningsbakgrund som handlägger ansöknings- ärendena. FM är den helt dominerande uppdragsgivaren hos FHS. Relatio- nerna mellan FM som beställare av utbildning och FHS som utförare regleras samordningsavtal. Avtalet beskriver den planeringsdialog som ligger till grund för beställningarna, arbets- gången från offert till beställning, utformningen av offerter och beställningar, regler för omförhandling samt uppföljning och rap- portering. FM har tidigare fått kritik för svag beställarkompetens. FM och FHS har , inom ramen för samordningsavtalet, utvecklat ett mer funktionellt beställningssystem. Enligt utvärde- ringskonsulten är det ingen tvekan om att den formella strukturen för beställningarna har fått en stadga som de knappast hade tidi- gare. Utredningen delar den uppfattningen. Rutinerna för beställningen är enkla och tydliga. Målen för ut- bildningen fastställs av FM, i fråga om omfattande program som chefsprogrammet genom beslut av Överbefälhavaren. Målen är för det mesta klara och tydliga. I några fall förutsätts dock att det finns en tyst kunskap och att man har en tradition av samarbete. For- merna för beställningarna är funktionella och de olika momenten handläggs effektivt. En stark organisationskultur och kontinuitet på de berörda tjänsterna i Högkvarteret är viktiga förutsättningar för hög beställarkompetens. FM bör i sin personalplanering se till att personalomsättningen på beställarfunktionen i Högkvarteret inte blir för hög. FM:s beställningar av forskning från FHS regleras i samma sam- arbetsavtal som beställningen av utbildning men följer en annan ordning. Forskningsbeställningarna görs inom ramen för den s.k. FoT-processen som är FM:s instrument för forskning och teknik- utveckling. FHS andel i FoT är liten (ca av drygt en miljard ). Beställningarna sker genom de s.k. FoT-grupperna. FoT-processen behandlas utförligt av i översynen av Total- (SOU 2004:41). Denna bedömer att FoT-processen som sådan är tydlig och att den bygger på goda principer när det gäller inriktning och former för genomförande. Den framstår som effektiv i sin uppbyggnad. Det finns bra former för kommunikation och samverkan mellan aktörerna. Försvars- högskoleutredningen har inte kommit till någon annan ståndpunkt. Den grundläggande strukturen för en god beställarkompetens finns således på plats. En svaghet i systemet tycks dock vara att det är hög personalomsättning i FoT-grupperna och att de relativt ofta byter ordförande. Utvärderaren påpekar också att det finns få forskarutbildade handläggare på Högkvarteret. Utredningen anser att FM bör hålla ett vakande öga på personalomsättningen i FoT- grupperna och sträva efter att rekrytera flera beställare med för- ståelse för forskningens mål och syften. Även KBM, och beställer utbildning och forskning av FHS om än inte alls i samma omfattning som FM. Både KBM och har ramavtal för beställningarna som liknar det avtal som FM har med FHS. Utvärderaren har analyserat KBM:s avtal. Han har funnit att det är kortare och mera precist än FM:s avtal. Formuleringarna är rakare och undviker komplicerade begrepp som affärsmässighet. Målen för de kurser som KBM beställer är klart uttryckta. Det är lätt att se vad kursinnehållet skall vara och måluppfyllelsen kan bedömas med traditionella utvärderingsmetoder. Både KBM och beställer forskning från FHS. Någon motsvarighet till FM:s FoT-process finns inte. FHS kon- kurrerar om forskningsuppdragen med andra forskningsinstitutio- ner. har föreslagit att ett system för samordning och inriktning av forskning och utveckling för den fredstida kris- hanteringen och beredskapen skall skapas (SOU 2004:41). En myndighetsgemensam process skall byggas upp. KBM skall ha det sammanhållande ansvaret. Processen skall kunna resultera i bestäl- lningar av forsknings- och utredningsinsatser vid FOI, FHS och andra forskningsinstitutioner. Detta förslag ställer sig Försvarshög- skoleutredningen bakom. FHS verksamhet är i huvudsak avgiftsfinansierad genom beställ- ningar eller uppdrag. av intäkterna kommer från de avgifter som framför allt FM och KBM betalar för den utbildning och forskning som de beställer från FHS. Skolans verksamhet skall styras av beställarnas efterfrågan på de tjänster som skolan produ- cerar. Tanken är att FHS skall ha incitament att driva sin verk- samhet effektivt och med affärsmässiga principer. FHS arbetar genomgående med offerter till kunder och skriftliga avtal eller överenskommelser. FHS är en totalförsvarsgemensam uppdragsmyndighet. Enligt statsmakternas beslut skall FHS verksamhet i allt väsentligt styras och finansieras av beställarna. Motivet för detta är att uppdrags- givarna, i första hand FM och KBM, har bättre möjlighet att avgöra vilken verksamhet som FHS skall bedriva – när det gäller omfatt- ning och kvalitet – än vad regeringen har. Det ekonomiska målet för uppdragsverksamheten är självkost- nadsprincipen dvs. avgifterna skall inte sättas högre än vad som behövs för att täcka kostnaderna. FHS strävar efter att varje uppdrag skall vara självfinansierande, dvs.