sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — Projektledare bör om möjligt utses och medverka redan i pro- jektets planerings- och offertfas. Om detta inte är möjligt utses projektberedare med uppgift att förbereda projektstarten. Projektberedaren ska på uppdrag av forskningsområdesgrupp, projektstyrgrupp eller avdelningschef: utarbeta underlag för offert, utgående från kundens uppdrag utarbeta projektplan med mål, milstolpar, budget, förslag till bemanning och behov av andra resurser, förhandla med berörda avdelningar om utnyttjande av personal och resurser, lämna projektplan till uppdragsgivande , projektstyrgrupp eller AC för godkännande. Projektledaren har ansvaret för att genomföra sitt projekt, vilket innebär ansvar för att uppsatta mål nås enligt fastställd projektplan och budget. Projektledare utses av och rapporterar till för projektet ansvarig avdelningschef. Projektledare har resultatansvar för sitt projekt. En projektledare ska: leda arbetet inom projektet enligt fastställd projektplan och framtagen arbetsplan, ansvara för projektets arbetsmiljöarbete enligt särskild dele- gation från avdelningschef eller annan befattningshavare som chefen delegerat till, tillse att regler för miljöhushållning och forskningskvalitet beaktas i arbetet och inför avrapporteringen av projektet, hålla ansvarig avdelningschef eller projektstyrgrupp fortlöpande informerade om projekts utveckling samt meddela så snart pro- jektarbetet kan faktureras, ansvara för att resultat överförs till kunden och andra intressen- ter i enlighet med vad som överenskommits, ansvara för att upprätthålla den kontakt med kund, forsknings- organisationer, industri m.fl. som det aktuella projektet kräver, medverka till att få in ytterligare projekt bl.a. genom att lämna stöd vid marknadsföring, Intern styrning och organisation vid behov föredra projektet i forskningsområdesgruppen eller projektstyrgruppen. Vissa interna lednings- och samverkansfunktioner Ledningsgruppen består av FOI:s avdelningschefer, under ledning av GD. Ledningsgruppen ska behandla alla viktiga framtids- och policyfrågor samt verka för att institutets verksamhet tydligt inriktas mot att möta kunderna och uppdragsgivarnas behov. Ett forum för ekonomi- och personalfrågor respektive en IT-styr- grupp finns för att behandla institutgemensamma frågor inom respektive område och består av representanter för avdelningarna och Avdelningen för forskningsstöd. Utvecklingsmöten genomförs mellan verksledning och respektive avdelning 1–. Vid dessa möten behandlas såväl strategiska frågor om bl.a. forskningsinriktning, kompetensför- sörjning och samverkan som löpande uppföljning av verksamhet, ekonomiskt utfall och genomförda uppdrag (regleras ej i AO). Forskningsområdesgrupperna () utgör kärnan i . De är underställda GD. I ingår berörda forskningsavdelningschefer och forskningsområdesföreträdare som ordinarie ledamöter. GD utser en forskningsområdesföreträdare till ordförande. I vissa fall medverkar befattningshavare med ansvar för kundsamordning, produktsamordning eller ländersamordning. De sistnämnda uppgifterna regleras ej i AO. För beslut krävs att gruppen är överens. Frågor som griper över flera forskningsområden/avdelningar behandlas av Ledningsgruppen förstärkt med berörda FOF. i dialog med Strategi- och marknadsavdelningen följa och ana- lysera den tekniska och vetenskapliga utvecklingen samt ha överblick över verksamheten inom området, precisera inriktningen av verksamheten för forsknings- området utgående från institutets övergripande strategier och marknadsplan, överblicka och inrikta det internationella samarbetet inom forskningsområdet, Intern styrning och organisation samordna och följa upp verksamheten inom forskningsområ- det, För offerter med en omfattning överstigande den i delegerings- föreskrifterna definierade ekonomiska ramen samt för alla projekt inom samlingsbeställningarna ska vidare: lämna samråd på offerter inom forskningsområdet, definiera och inrikta projekt samt utse beredningsansvarig för projekt, fastställa projektplan, utse ansvarig avdelning för genomförande och uppföljning av projekt samt lämna samråd inför val av projektledare, behandla ev. större ändringar i pågående projekt. Projektstyrgrupp tillsätts av GD för projekt eller grupp av projekt, vars verksamhet tydligt omfattar mer än ett forskningsområde eller som av andra anledningar bör inriktas och följas upp i särskild ord- ning. Projektstyrgruppen ska i samverkan med berörda utföra de projektanknutna uppgifter som eljest – enligt beskrivningen ovan – skulle ha utförts av . 5.3.2Vissa viktiga interna styrningsprocesser FOI arbetar med att integrera sina olika interna styrningsprocesser i ett gemensamt verksamhetsledningssystem. Utvecklingsarbetet, som pågått , har intensifierats med doku- mentation, kommunikation, utbildning m.m. under första halvan av . Systemet införs successivt med början . Verksamhetsledningssystemet regleras i den nya arbetsord- ningen kompletterad med särskild manual och instruktion. Där framgår att systemet ska bygga på kvalitets- och miljökraven enligt standarderna SS-EN ISO 9001:2000 med tillägg respektive ISO 14001:1996. Kvalitetsstandards enligt ISO 9001 har införts fr.o.m. 2003-07-01. Miljöstandarden ISO 14001 har införts fr.o.m. 2004- 01-01. Tredjepartscertifiering är av kostnadsskäl inte planerad. Arbetsordningen reglerar att flera ansvarsroller ska inrättas för att driva och utveckla verksamhetsledningssystemet. En Systemledare stödjer GD och ÖD för att säkerställa att de processer och dokument som krävs för verksamhetsledningssyste- Intern styrning och organisation met upprättas, införs och underhålls och vid behov avvecklas samt säkerställer samordning mellan gällande processer samt rapporterar till högsta ledningen om verksamhetsledningssystemets funktion och behov av förbättring. Systemledaren är ledningens representant med avseende på verksamhetsledningssystemet. Processansvariga ansvarar för framtagning, utveckling och even- tuell avveckling av tilldelad process och dess dokumentation. Pro- cessansvarig ska i nära samarbete med berörda linjechefer fokusera på processens totala effektivitet, producerat resultat och kundfokus och därigenom förebygga suboptimering mellan utförande organi- sationsenheter i processen. Processutvecklare stödjer processansvarig i arbetet med pro- cessen. Processutvecklaren verkar för att processen fungerar enligt dess samlade dokumentation och rapporterar till processansvarig respektive berörda linjechefer vid problem i processen. En översiktsbild över verksamhetsledningssystemet framgår av figur 5.2. Kvalitets- och miljöledningsdelarna redovisas närmare i 5.3.3. Intern styrning och organisation Figur 5.2 Översikt över FOI:s verksamhetsledningssystem Vi redovisar här kort de mest centrala processerna kring verksam- hetens ledning och bedrivande. Utveckling och inriktning av verksamheten Delprocessen Utveckla verksamheten syftar till att anpassa verk- samheten till förutsättningar i omvärlden och i organisationen samt till kundernas behov. Processen genomförs med 3–5-åriga intervall inför utformning/formulering av forskningsstrategi, utlandsstra- SOU 2004:41 Intern styrning och organisation tegi, marknadsstrategi och marknadsplan, resursförsörjningsplan m.fl. Strategi- och marknadsavdelningen ansvarar för processen. Delprocessen Inrikta verksamheten mot kundbehov syftar till att inrikta verksamhet och projekt så att de svarar mot kundernas behov. Här görs bl.a. bedömningar om externt eller internt före- slagen forskning kan genomföras med avsatta resurser. Särskilda delprocesser tillämpas för och uppdrag inom anslag. Processen är rullande och genomförs . Strategi- och marknadsavdelningen ansvarar för processen. och AC medverkar. Delprocessen Planera årlig verksamhet syftar till att utforma resultatmål och andra mål för verksamheten per avdelning och år samt budget och investeringsplan för FOI. Utgångspunkter är mål, strategiska planer och kundbeställningar. Planeringen genomförs först vid respektive avdelning för att efter budgetdialoger samman- ställas/summeras till en samlad FOI-budget som styrelsen beslutar om. Processen resulterar i en överenskommen VP för varje avdel- ning med investeringsplan och budget samt en i styrelsen beslutad budget med investeringsplan. Chefen för ekonomienheten är sammanhållande för processen. Denna del av verksamhetsledningssystemet består av flera pro- cesser/delprocesser. En inledande process syftar till att utifrån olika kunders behov, uttryckta på olika sätt och via offerter från FOI, erhålla kundens beställning. Då kundbeställningen tagits emot och beställningserkännande skickats utses ansvarig avdelning för genomförande av projektet (i de fall då inte en avdelning varit initiativtagare). Slutlig ram och inriktning/mål för projekt fastslås och redovisas i planeringsdirek- tiv. I samråd med och på uppdrag av utser ansvarig AC pro- jektledare och lämnar planeringsuppdrag till denne. Projektplan och budget justeras och resurser tilldelas efter förhandling mellan berörda AC och projektledare. Därefter fastställs slutlig projekt- Intern styrning och organisation plan med budget och resurser efter godkännande av projektledare, berörda AC och FOF/. Uppdraget att genomföra projektet ges till utsedd projektledare. Projektledare genomför eventuell kompletterande detaljplane- ring och leder sedan arbetet. Uppgifterna innefattar bl.a. arbetsled- ning, löpande kundkontakter samt producera, leverera och sprida resultat. Projekt avslutas genom delprocessen Avsluta och/eller fakturera projekt. Processansvaret ligger på respektive chefen för och marknadsavdelningen, projektledare, samt chefen för ekonomien- heten. Allmänt om kvalitets- och miljöledning Ett ledningssystem för kvalitet innebär1 att arbetet med kvalitets- frågor organiserats i en bestämd struktur från ledningen och nedåt. I systemet ingår att det finns fasta rutiner för verksamheten som dokumenteras i en kvalitetsmanual. Att systemet fungerar över tiden säkerställs genom internrevision. En organisation som väljer att följa en standard för sitt kvalitetsledningssystem kan anlita ett ackrediterat certifieringsorgan för att utföra återkommande revi- sioner av systemet. Det främsta syftet med ett kvalitetsledningssystem är att på ett systematiskt sätt ständigt förbättra kundtillfredsställelsen. Ett vanligt motiv för att införa ett sådant system är att man därmed räknar med att vinna konkurrensfördelar. En sekundär effekt är att den inre effektiviteten kan höjas genom att enhetliga arbetssätt och rutiner införs. För att nå dessa fördelar krävs en allmän acceptans för systemet i organisationen. På motsvarande sätt är ett ledningssystem för miljö ett verktyg för företag och organisationer som vill bedriva ett effektivt och struk- turerat miljöarbete. Miljökraven bestäms i större utsträckning än kvalitetskraven utifrån – genom bindande internationella överens- kommelser och miljölagstiftning. Användningen av standarder ger en arbetsmodell för ständiga förbättringar genom att ge anvisningar om hur miljöarbetet ska organiseras, följas upp, utvärderas och 1 Enligt det svenska standardiseringsorganet SIS (). Intern styrning och organisation De ger också ett mått för omvärlden som vill granska hur väl miljöarbetet fungerar. Regelbunden revision är en viktig del även i miljöledningssystemet. Ledningssystem för kvalitet, miljö, arbetsmiljö m.fl. behöver inte utvecklas separat. De kan med fördel integreras i ett enda lednings- system. Integrering av ledningssystem anses kunna ge mycket stora effekter och bidra till vitalisering av hela verksamheten. Exempel på vinster: Tydlighet mot både kunder och personal. Fokusering på hur verkligheten ser ut eftersom verkligheten inte skiljer på t.ex. miljö, kvalitet och arbetsmiljö. Tillämpning av kvalitets- och miljöledningssystem inom FOI och dess föregångare FOA beslutade att använda USK-verktyget2 i kvalitets- arbetet på hela myndigheten. Förberedelser för ett införande pågick vid olika enheter –2000. Den sammanlagda kostnaden för detta arbete har uppskattats till 10,5 mnkr. FFA fattade ett principbeslut om att införa ett kvalitets- system enligt standarden ISO 9001. Efter förberedelser tillämpades detta system –2000. En första omgång interna kvalitetsrevisioner genomfördes. Resursförbrukningen för kvali- tetsarbetet vid FFA 1998–2000 har uppskattas till ca . Sammanslagningen innebar ett tillfälligt avbrott i kvalitetsarbetet inom såväl FOA som FFA. GD för FOI beslutade att institutet skulle upprätta och tillämpa ett myndighetsgemensamt kvalitetslednings- system som överensstämmer med kraven i SS-EN ISO 9001:2000. Regeringen beslutade i regleringsbreven för resp. 2003 att FOI skulle införa ett miljöledningssystem enligt ISO 14001 kompletterat med kraven på offentlig miljöredovisning enligt 2 USK = Utmärkelsen . Intern styrning och organisation Ett aktivt miljöarbete hade startat inom FOA och FFA inom ramen för ett projekt med sektorsvis infö- rande av miljöledningssystem i statlig förvaltning. Förberedelsearbetet genomfördes –2003 på stor bredd inom FOI bl.a. med successiv förankring av processer, doku- mentation samt utbildning av personal. Arbetet med miljölednings- systemet har delvis integrerats med motsvarande för kvalitetsled- ningssystemet. Kvalitetsledningssystemet började tas i drift 2003- 07-01 och miljöledningssystemet . Kvalitets- och miljökraven är, som ovan framgått, inbyggda i olika processer i FOI:s nya verksamhetsledningssystem. Avsikten är att även andra funktioner ska tillkomma såsom arbetsmiljö, jäm- ställdhet, ekonomistyrning etc. fastställde en kvalitetspolicy för myn- digheten. Av dokumentet framgår att FOI ska ha ett väl funge- rande kvalitetsarbete för att säkerställa en hög vetenskaplig kvalitet samt nöjda kunder, samarbetspartners och medarbetare. Policyn anger vidare vilka principer och metoder som ska gälla för kvalitets- arbetet. I verksamhetsledningssystemet är kraven på kvalitetssäkring enligt ISO-standarden länkade till flertalet processer/delprocesser och på olika nivåer i organisationen. Projektnivå; projektvisa kundenkäter, projektutvärdering på FOI-nivå för några (4–5) projekt/år, Laboratorienivå; kvalitetssäkring av lab/anläggningar, Avdelningsnivå; avdelningsvisa internationella utvärderingar och åtföljande åtgärdsprogram, forskningsområdesvisa kund- enkäter, verksledningens utvecklingsmöten med åtföljande för- bättringsförslag, FOI-nivå; breda kundenkäter, interna kvalitetsrevisioner, led- ningens genomgång på myndighetsnivå. 3 Scheme, innehåller regler för utformning och innehåll i ett miljöledningssystem, bl.a. krav på offentlig redovisning av miljöarbetet. Reglerna gäller inom EU och anslutningen är frivillig. Intern styrning och organisation Ett särskilt ansvar för kvalitetsarbetet är fördelat på befattnings- havare på olika nivåer inom FOI, från verksledningens övergri- pande ansvar till projektledarens ansvar för att projektets produk- tion håller tillräckligt hög kvalitet såväl vad avser arbetsmetodik som resultat. Ansvaret regleras förutom av arbetsordningen av instruktionen för Uppgifter i förbättringsarbetet inom FOI:s verksamhetsledningssystem. Av den sistnämnda framgår exempel- vis uppgifter för Kvalitetsdirektören – att stödja högsta ledningen inom forsknings- och kundkvalitetsområdet, Kvalitetsrevisorerna – att på uppdrag av Systemledaren genomföra intern kvalitetsrevision enligt ISO 9001:2000, Kvalitetssamordnare/Kvalitetshandläggare – att stödja avdelningsledningen inom kvalitetsområdet samt Labo- ratorieansvarig/utrustningsansvarig – att ansvara för att angivet laboratorium/anläggning eller utrustning uppfyller fastställda kva- litetskrav. Den totala kostnaden för kvalitetsarbetet vid FOI upp- skattas till 9,8 mnkr. En stor del av den kostnaden (8,) är relaterad till upprättande och införande av kvalitetsledningssyste- met och är därför av engångskaraktär (bl.a. utbildning av ca 60 pro- cent av de anställda, 1,9 mnkr). När det integrerade kvalitets- och miljöledningssystemet är helt infört bedöms driftkostnaden bli ca . fastställde en miljöpolicy. Av dokumen- tet framgår vilka principer som institutet ska följa för att bidra till en varaktig hållbar utveckling och resurshushållning. Årliga hand- lingsplaner ska tas fram och genomfört miljöarbete öppet redovisas och utvärderas. Liksom i fråga om kvalitet är miljökraven enligt ISO-standarden länkade till berörda processer i verksamhetsledningssystemet. Arbetsordningen reglerar ansvarsfördelningen för institutets miljöarbete på de olika nivåerna i institutet. I princip vilar ansvaret för miljöarbetet på linjecheferna. Avdelningen för forskningsstöd har samlat ansvar för utveckling och införande av miljölednings- systemet enligt ISO 14001. Av den kompletterande instruktionen för Uppgifter i förbättringsarbetet inom FOI:s verksamhetsled- ningssystem framgår uppgifterna för Miljödirektör, Intern styrning och organisation De är likartade dem som gäller för mot- svarande befattningshavare på kvalitetsområdet. Miljöarbetet leds övergripande av ett miljöråd under ledning av miljödirektören. Avdelningsvis samordnas miljöarbetet i särskilda miljögrupper. FOI:s miljöledningssystem är i första hand inriktat mot den direkta miljöpåverkan av verksamheten. Det handlar här främst om effekterna av det avfall som alstras i verksamheten samt av upp- värmning, elförsörjning, resor och transporter som krävs för verk- samhetens bedrivande. Miljöledningssystemet utgör också ett stöd för den tillstånds- pliktiga verksamhet som FOI kommer att bedriva vid avdel- ningarna för NBC-skydd i respektive Vapen och skydd i . I har FOI frivilligt ansökt om tillstånd enligt för sin verksamhet och avvaktar beslut. I har FOI skjutfält för skarp ammunition och spräng- ämnen och kommer att söka tillstånd senast vid utgången av . GD fastställer vilka detaljerade miljömål som ska gälla för myn- digheten i dessa avseenden. Dessa kompletteras med avdelningsvisa mål och handlingsplaner. Den totala kostnaden för miljöarbetet vid FOI uppgick till ungefär 2,3 mnkr (inkl. allmän miljöutbildning för personalen). Även indirekt kan miljöeffekter uppstå som följd av de uppdrag som olika avnämare beställer. genomfördes sålunda 23 miljöforskningsprojekt åt försvarssektorn. I än större utsträck- ning utnyttjas FOI:s kompetens för miljöpåverkande forskning på den civila sidan, exempelvis rörande vindenergi och flygteknisk miljö. Av intresse vad gäller att åstadkomma en indirekt miljöpå- verkan är formuleringen i miljöpolicyn att FOI ska bidra till en var- aktigt hållbar utveckling genom att integrera miljöaspekterna i all forskningsverksamhet och såsom minimikrav minst uppfylla upp- dragsgivarens miljöpolicy. FOI har därvid en efterfrågepåverkande roll genom att ÖD och miljödirektören ingår som representanter i respektive i dess arbetsgrupp. Intern styrning och organisation 5.4Utredningens bedömning av det interna styrsystemets funktion De frågeställningar som vi i första hand tar upp i det här kapitlet rör den inre effektiviteten i myndigheten. Det handlar om FOI:s organisationsstruktur, den interna ansvars- och rollfördelningen, sam- verkan över enhetsgränserna samt vilken roll vissa övergripande styrprocesser och styrdokument har för att inrikta och genomföra verksamheten i organisationen. Vi belyser därvid särskilt FOI:s kvalitets- och miljöledningsfunktioner samt vissa ansatser för att mäta den inre effektiviteten. Utredningen har låtit en konsult genomföra två intervjuunder- sökningar. Båda har – direkt eller indirekt – bäring på FOI:s styr- ning och inre effektivitet. (Fortsättningsvis använder vi benäm- ningen konsultstudien.) Den ena undersökningens syfte var att i huvudsak ge en bild av uppdragsgivarnas syn på uppdragsprocessen, uppgiftsfördelningen mellan berörda organisationer samt kundnyttan. Intervjuerna gjordes med företrädare för FOI:s viktigaste uppdragsgivare och intressenter. Den andra undersökningen gjordes i form av intervjuer med ett femtontal befattningshavare i FOI:s operativa verksamhet på nivån avdelningschef, institutionschef, forskningschef, projektle- dare/forskare och forskningsområdesföreträdare. Den fokuserade på frågor om FOI:s inre effektivitet, synen på uppdragsprocessen och samspelet mellan uppdragsgivare och uppdragstagare. Utredningen har kompletterat konsultstudien med studier av olika dokument och en del egna intervjuer, bl.a. med verksled- ningen och vissa befattningshavare som inte omfattats av konsult- studien. Syftet har varit att utvärdera hur den formella interna styrningen och organisationen, som vi ovan beskrivit, faktiskt fungerar. Denna utvärdering, jämte de krav som ställs eller kan komma att ställas på FOI, bildar plattformen för att diskutera eventuella behov av änd- ringar. Sedan konsultstudien genomfördes har FOI beslutat om och genomfört en rad ändringar vad gäller den interna styrningen och Intern styrning och organisation Vi har försökt väga in konsekvenserna av dessa ändringar i våra överväganden och förslag. Konsultstudien visar att synen bland medarbetarna på hur FOI fungerar som forskningsorganisation överlag är ganska positiv. Övergången från anslagsfinansiering till uppdragsfinansiering anses ha ökat myndighetens effektivitet. De intervjuade upplever FOI som en förhållandevis decentraliserad organisation med betydande frihet i den enskildes verksamhet. Forskningsavdelningarna anses ha relativt stor självständighet i kraft av att de förfogar över organi- sationens ekonomiska och personella resurser. Den faktiska styr- ningen av verksamheten från ledningens och stabernas sida upp- fattas som relativt liten. De medarbetare som intervjuats är också allmänt positivt inställda till FOI:s matrisfunktion. Synpunkterna överensstämmer på flera punkter med hur upp- dragsgivarna bedömer FOI. Självbilden hos FOI:s medarbetare stämmer således rätt väl överens med kundernas bild. Utredningen kan för sin del konstatera att erfarenheterna av hur den inre organisationen och styrningen i praktiken fungerar, inte alltid stämmer överens med hur den är avsedd att fungera. Likaså konstaterar vi att åsikterna om dessa skillnader är positiva eller negativa varierar beroende på den intervjuades placering i organi- sationen. Ett ingångsvärde för organisationsutredningen inför sammanslag- ningen av FOA och FFA var att den nya myndigheten skulle ha en matrisorganisation. Man menade att även om en sådan modell ibland var arbetskrävande så var den det enda möjliga i en forsk- ningsorganisation av den nya myndighetens typ. Bland de positiva omdömen som kommer fram i konsultstudien märks möjligheten till insyn, styrbarhet och snabb återkoppling från kunden. Kunden får ett ställe att vända sig till och FOF har överblicken och kan kombinera olika kompetenser. Dessutom bidrar matrisen till att svagheterna blir tydliga och ej går att dölja. Intern styrning och organisation är mycket beroende av god kommuni- kation inom forskningsområdesgrupperna, vilka utgör koppling- arna mellan forskningsområdenas kundperspektiv och forsknings- avdelningarnas resursperspektiv, men även en bra kommunikation uppifrån och ned. Med en tydligare rollfördelning anses matrisen kunna fungera bättre. Vissa, främst externa, intressenter anser att matrisorganisationen är otydlig och svår att förstå. , är främst anpas- sad till Försvarsmaktens . I takt med att samlings- beställningarnas andel av forskningsproduktionen minskat anses ett större ansvar ha kommit att falla på avdelningar och institutioner för att hantera enskilda uppdrag, där FOF inte har ett lika tydligt ansvar som när det gäller samlingsbeställningarna. Utredningen konstaterar att idén med en matrisorganisation alltjämt uppfattas som positiv men att tillämpningen inom FOI har brister som gör modellen mindre effektiv än den skulle kunna vara. Det främsta motivet för matrisens forskningsområdesindelning har varit att skapa en yta mot kunden. En koppling till FoT- områdena har särskilt betonats.