sou · GSB3107 · 2005-01-01 00:00:00 — Ifrågasättandet av revisionens oberoende och partipolitisering förefaller i huvudsak ha klingat av. Till detta har sannolikt det för- hållandet bidragit att revisorerna som regel är eniga i sina bedöm- ningar och ställningstaganden. Den successiva utvecklingen av den goda revisionsseden har också inneburit att tydligheten och öppen- heten i revisionen har ökat. De sakkunnigas oftast kompetenta och sakliga rapporter har säkerligen också bidragit till denna utveckling. Genom revisionsansvaret är alla förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar ansvariga inför fullmäktige för hur de själva och deras förvaltningar sköter sina uppgifter. Den kommunala revi- sionen är fullmäktiges organ för att kontrollera hur de förtroende- valda tar sitt ansvar. Fullmäktige har ett självklart intresse av en väl fungerande revi- sion samt en nära och god relation till revisorerna. Medborgarna har också ett intresse av en välfungerande revision med själv- ständiga och kompetenta revisorer. En sådan revision har stor bety- delse för medborgarnas tilltro till demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Statlig styrning brukar motiveras av hänsyn till väsentliga all- männa intressen och de centrala politiska organens behov av att kunna genomföra en fastställd politik för landet i dess helhet. Det är också bakgrunden till fattade beslut om att revisionen skall granska delårsrapporterna i kommuner och lands- ting. Utredningen vill dock särskilt betona att det är revisorernas uppdrag att inom ramen för revisionsanslaget pröva helheten uti- från en risk- och väsentlighetsbedömning enligt god revisionssed. Det är viktigt att möjligheten att lagfästa uppdrag till revisorerna används sparsamt eftersom detta kan uppfattas inteckna utrymmet för en oberoende granskning. 6 Ansvar i olika perspektiv 6.1Demokratiskt perspektiv på ansvar Av regeringsformen och kommunallagen framgår att kommunernas verksamhet vilar på principen om självstyrelse och demokrati. En grundprincip i den kommunala verksamheten är att det är förtroendevalda som ansvarar för beslutsfattande, verkställig- het och granskning. I kommunallagen ges också kommunalrättsliga instrument för förtroendevaldas enskilda och gemensamma hand- lande. Fullmäktige är kommunernas och landstingens högsta och enda direktvalda beslutande församling. Som folkvalda representanter står fullmäktigeledamöterna till svars och utkrävs ansvar av väljarna vid de allmänna valen. Fullmäktige utser i sin tur ledamöterna i nämnder och fullmäk- tigeberedningar samt prövar och utkräver ansvar – revisionsansvar – av dessa indirekt valda ledamöter. Revisionsansvaret följer av det uppdrag som dessa förtroendevalda fått av fullmäktige. Uppdraget handlar om att genomföra och förverkliga fullmäktiges mål, beslut och politiska intentioner. Fullmäktiges prövning av de indirekt för- troendevaldas revisionsansvar sker . De förtroendevalda revisorernas ansvar är att på fullmäktiges upp- drag granska och bedöma hur och fullmäktigeberedningar uppfyller fullmäktiges beslut och de uppdrag som lämnats. Utgångspunkten är att granskningen både skall förebygga oönskade effekter och stärka de förtroendevaldas ansvarstagande sett ur ett demokratiskt, rättsligt och ekonomiskt perspektiv. Anställda i den egna förvaltningen eller i enskilda driftformer – har inte revisionsansvar, oavsett det inflytande de reellt har i de olika politiska arbetsprocesserna. Ansvar i olika perspektiv 6.2Rättsligt perspektiv på ansvar Nedan ges en översiktlig beskrivning av olika ansvarsformer. Flera ansvarsformer kan förekomma för en och samma gärning eller underlåtenhet. En mer ingående redovisning finns bl.a. i Björkman-Riberdahl Det kommunala förtroendeuppdraget, 1997 samt i revision – en rättslig analys, 1999. Politiskt ansvar – juridiskt ansvar De förtroendevalda i kommuner och landsting utövar sitt uppdrag under två typer ansvar – politiskt ansvar och juridiskt ansvar. Det kan därför vara viktigt att först skilja på dessa ansvarsformer. Det politiska ansvaret utkrävs av väljarna vid valtillfället genom att förtroendevalda inte får förnyat förtroende, dvs. när den för- troendevalde inte väljs för en ny mandatperiod. Politiskt ansvar kan utkrävas för impopulära politiska beslut, även om de är juridiskt fullt korrekta. Juridiskt ansvar förutsätter någon form av juridiskt felhandlande som ytterst kan prövas av domstol. Förutsättningarna för det juri- diska ansvaret finns uttryckta i rättsregler. Tre former av juridiskt ansvar kan utkrävas av förtroendevalda – straffansvar, skadestånds- ansvar och revisionsansvar. Utkrävande av de två först nämnda ansvarformerna sker i dom- stol. I fråga om skadeståndsansvar krävs dock att fullmäktige tar initiativ till ansvarsutkrävande. Revisionsansvaret är reglerat i kom- munallagen, varför även detta ansvar kan ses som ett juridiskt ansvar. Eftersom ansvarsutkrävandet av lagstiftaren i huvudsak överlåtits till fullmäktige kan det dock ses som ett blandat politiskt och juridiskt ansvar. En förtroendevald kan liksom alla andra medborgare dömas till straffansvar som påföljd för ett begånget brott, men kan dessutom entledigas av domstol vid grövre brott. Det sistnämnda gäller om den förtroendevalde är ledamot eller ersättare i en nämnd som är myndighetsutövande. Det finns ingen rättslig immunitet för en Ansvar i olika perspektiv Till detta kommer ett särskilt straff- ansvar för offentliga funktionärer i 20 kap. som avser tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Detta ansvar kan utkrävas av både förtroendevalda och anställda. Enligt kommunallagen får fullmäktige besluta att skadeståndstalan skall väckas om ansvarsfrihet vägras (5 kap. 25 b §). Detta innebär att de förtroendevalda verkar under ett skadeståndsansvar som kan aktualiseras vid brott. I vad mån de förtroendevalda har ett skade- ståndsansvar även i andra ur revisionssynpunkt intressanta fall – t.ex. vid vårdslös ekonomisk förvaltning – är oklart. I motsats till vad som gäller för t.ex. kommunala bolag finns inte något särskilt lagreglerat skadeståndsansvar för förtroendevalda. Den rättsliga problematiken har ingående behandlats av Lundin1. Stat, kommun och landsting har ett långtgående skadestånds- ansvar gentemot den enskilde vid vårdslös myndighetsutövning. Skadeståndsansvar drabbar dock i första hand kommunen eller , inte en enskild förtroendevald. En talan mot enskild förtroendevald skulle sannolikt vara meningslös eftersom denne sannolikt inte kan betala miljonförluster. Revisionsansvaret uppfattas, som framgått ovan, som ett blandat politiskt – juridiskt ansvar. Lagen anger formerna för ansvarsutkrä- vande och möjliga påföljder i form av entledigande eller skade- ståndstalan som fullmäktige själva avgör om och i vilka fall ansvar skall utkrävas. I praxis har vissa begränsningar utvecklats i fråga om att vägra ansvarsfrihet (avsnitt 10.9). Revisionsansvar kan utkrävas inte bara av nämnden som kollektiv utan också av en enskild politiker (9 kap. 17 § KL). 1 revision – en rättslig analys, 1999. Ansvar i olika perspektiv Disciplinansvaret är ett arbetsrättsligt grundat ansvar som bara kan utkrävas av de anställda. 7Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen 7.1Ökad kunskap behövs om ansvarsprövnings- processen fattar alla fullmäktigeförsamlingar i beslut om att bevilja eller vägra ansvarsfrihet för förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar. Trots att denna process upprepas , finns inte någon samlad kunskap om vad som egentligen utgör underlag för fullmäktiges bedömning och beslut i ansvarsfrågan. Det är inte klarlagt varför fullmäktige väljer att följa eller inte följa den kommunala revisionens förslag vid sitt slutliga ställningsta- gande i ansvarsfrågan. Det finns inte heller någon samlad kunskap om vilken betydelse den kommunala revisionens kontrollfunktion har i praktiken. Mot denna bakgrund har utredningen anlitat forskaren – doktorand vid , Interna- i . I hennes uppdrag har ingått att intervjua förtroendevalda i ett antal fullmäktigeförsam- lingar i kommuner och landsting. Syftet med undersökningen har varit att få en ökad kunskap om fullmäktiges syn på dels den kom- munala revisionens förutsättningar och funktionssätt, dels ansvars- prövningsprocessen – hur den fungerar och hur den borde fungera. Intervjuundersökningen har genomförts och bygger på samtalsintervjuer med ett 90-tal fullmäktigeledamöter i tolv kommuner och landsting. Urvalet av kommuner och landsting har gjorts för att få en så allsidig informa- tion som möjligt, dvs. synpunkter från fullmäktigeledamöter med olika erfarenhet av ansvarsprövningsprocessen. De intervjuade ledamöterna representerar kommuner och landsting i olika delar av landet, av olika storlek samt med olika organisation och partipoli- tisk styrning. I undersökningen har intervjuresultatet relaterats till aktuella samhällsvetenskapliga teorier, kommunernas och landstingens Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen institutionella förutsättningar och frågeställningar i offentliga utredningar och forskning om demokrati och politiskt ansvar på lokal nivå. Undersökningen redovisas i sin helhet i rapporten Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räk- nas på lokal nivå, som ingår som separat bilaga till detta betän- kande. Nedan ges en sammanfattning av intervjuresultatet och forskarens viktigaste slutsatser. 7.2Hur är det och hur borde det vara Den kommunala revisionen har stor betydelse i den lokala demokratin De intervjuade fullmäktigeledamöterna framhåller att de förtro- endevalda revisorerna är ansvariga för kontrollen av såväl demokra- tiska som ekonomiska värden inför fullmäktige. De anser att revi- sorernas bidrag i ansvarsprövningsprocessen är en avgörande förut- sättning för att fullmäktige skall kunna upprätthålla det förtroende som de själva fått – nämligen att ta ansvar och verka för demo- kratins legitimitet ur ett lokalt perspektiv. Ansvarsprövningsprocessens värde består i att fullmäktige får del av revisorernas samlade bedömning av hur nämnder och fullmäk- tigeberedningar tagit sitt revisionsansvar – en bedömning som bara revisorerna kan göra. Revisorernas revisionsberättelser och gransk- ningsrapporter är viktiga underlag för fullmäktiges bedömning och beslut i ansvarsfrågan samt beslut om eventuella sanktioner. Fullmäktigeledamöterna talar inte i första hand i termer av att öka revisorernas betydelse – deras betydelse är redan stor. Upp- fattningen är att de förstärkningar som gjorts i lagstiftningen av revisionens funktion är bra och tillräckliga. Det som behöver ske är att byta ut gamla föreställningar och godtyckliga uttalanden om den kommunala revisionen mot kunskap om de förutsättningar som gäller för de olika politiska uppdragen. Revisionen måste också ges mer utrymme i olika sammanhang. Fullmäktigeledamöterna vill ha mer dialog med revisionen om hur ansvaret bäst kan tas i de olika rollerna och vad som behövs i framåtsyftande bemärkelse för att revisionen skall kunna verka som granskare åt fullmäktige och allmänheten. Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen Det finns en stor respekt för de förtroendevalda revisorerna De intervjuade anser att uppdraget som förtroendevald revisor är mycket viktigt och krävande. Till revisorer utses personer med gott omdöme och hög integritet och sådana andra goda egen- skaper som gör att de kan arbeta med de olika delarna i revisions- arbetet utifrån fullmäktiges perspektiv och därmed också medbor- garnas samlade perspektiv. Fullmäktigeledamöterna framhåller att revisorernas intresse är kommunen eller och den lokala demokratin – inte eko- nomisk eller maktpolitik. Revisorerna är inte maktpolitiker – de är ansvarspolitiker. Revisorernas granskning bidrar till att fullmäktiges vision ger avtryck i verksamheten De intervjuade fullmäktigeledamöterna anser att den kommunala revisionens främsta funktion är att kontrollera och under hand stödja att de beslut som fullmäktige fattat blir genomförda, att verksamheten bedrivs i enlighet med fullmäktiges mål, intentioner, anvisningar och ekonomiska ramar samt att nämnderna har en fungerande intern kontroll. Härigenom bidrar revisorerna till att fullmäktiges vision får avtryck i verksamheten. Revisorernas arbete med att förekomma och förebygga oegent- ligheter och annan förtroendeskada anses också viktigt, inte minst med hänsyn till att det bidrar till allmänhetens förtroende för kom- munpolitiker. Revisorerna bör granska mer på djupet och säga ifrån till fullmäktige när det behövs De intervjuade fullmäktigeledamöterna anser att revisorernas granskningsarbete bör inriktas mer på att djupgående analysera ansvarstagandet i de olika politiska ansvarsområdena, dess lokala förutsättningar, arbetsprocesser och resultat. Revisorernas uttalan- den bör inte bara ge återblick utan också framåtblick. Fullmäktige vill gärna veta vilka resultat som deras beslut lett till i förhållande till vad som avsågs, sett ur olika perspektiv – ekonomiskt, laglig- hetsmässigt och demokratiskt. Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen Fullmäktigeledamöterna anser även att revisorernas återrap- portering bör utformas så att den förmedlar vilka effekter som full- mäktiges beslut lett till. Sådan information kan användas som underlag för åtgärder i verksamheterna, som underlag för att för- bättra fullmäktiges egna arbetsformer och för bedömning av de för- troendevaldas ansvarstagande. Det är därför viktigt att revisorernas rapporter är tydliga och att språket som används är riktat till de förtroendevalda och allmänheten. Fullmäktigeledamöterna anser att revisionen alltför sällan ger någon konstruktiv kritik till fullmäktige, det borde revisorerna göra om fullmäktige t.ex. fattar helt orealistiska eller inkonsekventa beslut som försvårar genomförandet. De intervjuade vill att revisio- nen tydligare säger ifrån, även till fullmäktige när det finns anled- ning. Fullmäktige kan tillvarata revisorernas information bättre De intervjuade anser att fullmäktiges samtal med revisorerna blivit väsentligt bättre . Revisionens rapporter har också blivit bättre. Mycket av det viktiga som revisorerna ägnar sig åt tillvaratas som granskningar och ansvarsprövningsprocess pågår. Fullmäktige kan dock bli ännu bättre på att använda informationen från revisorerna för att vid behov korrigera och förbättra. Fullmäktigeledamöterna anser också att revisorernas återrap- portering av granskningsresultat bör ges en särskild utformning, så att den inte blir ett ärende i mängden av alla andra ärenden vid full- mäktiges möten. Fullmäktigeledamöterna efterfrågar även mer kommunikation och informationsutbyte med revisorerna – såväl innan revisorernas granskningsplan fastställs, som när det finns granskningsresultat att återrapportera. Detta kan bidra till ett förbättrat ansvarstagande från de förtroendevaldas sida. Hur granskas verksamheter som inte drivs i förvaltningsform Flera av de intervjuade fullmäktigeledamöterna är osäkra på vad som sker i olika former av företag och förbund – t.ex. entreprena- der, kommunala företag och kommunalförbund – och vet inte Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen heller om de har rätt att få del av information om hur dessa sköter sig. För att kunna uttala sig i ansvarsfrågan vill fullmäktige få ökad insyn i och kunskap om vad som sker när uppgifter och makt dele- geras att utföras i andra former än förvaltningsform. Behovet av ökad kunskap och kontakt går som en röd tråd genom intervjuresultaten De intervjuade fullmäktigeledamöterna är självkritiska och anser att det i första hand är de själva som saknar tillräcklig kunskap om hur man kan ta till vara och utveckla revisionen som fullmäktiges och allmänhetens kontrollfunktion. Alla fullmäktigeledamöter är inte medvetna om att det är efterlevnaden av deras egna beslut som revisionen granskar, och att de har rätt att få återkoppling på om deras beslut följs. Om revisionens information skall leda till förändringar och för- bättringar måste det finnas en ömsesidig kunskap om och förståelse för varandras uppdrag och ett ömsesidigt intresse av att ge och ta emot information. Det gäller oavsett om avsikten med informatio- nen är att öka nämndernas eller fullmäktiges problemlösningsför- måga under pågående verksamhetsår eller om det är för att ta ställ- ning i ansvarsfrågan. En förbättring av revisionens dialog- och kommunikationsför- måga efterfrågas. En bra kommunikation mellan fullmäktige, revi- sorerna och de granskade är helt avgörande för att samtliga funk- tioner – beslutande, verkställande och kontrollerande – skall kunna ta ansvar för det förtroende de fått i sina olika uppdrag. Särskilt viktigt är det att kontakten mellan fullmäktige och de förtroende- valda revisorerna är bra när det gäller svåra politiska beslut. I intervjuerna tar fullmäktigeledamöterna upp ett sär- skilt problem. Det handlar om omfördelningen av makt från den direktvalda beslutande fullmäktigeförsamlingen till den indirekt valda verkställande styrelsen. Fullmäktigeledamöterna ger uttryck för att de känner sig i händerna på styrelsen och att fullmäktiges ställning har försvagats. Detta är enligt fullmäktigeledamöterna otillfredsställande ur demokratisk synpunkt, eftersom medlem- Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen marna i en kommun eller ett landsting – inte direkt kan utkräva ansvar av styrelsen och dess ledamöter – styrelsen är inte folkvald. De intervjuade är självkritiska och menar att fullmäktiges presi- dium och fullmäktigeledamöterna själva måste se till att den ansvarsfördelning som gäller enligt kommunallagen verkligen följs. Avsaknaden av en tydlighet i beredning, kontroll och utvärdering av beslut ökar riskerna för maktmissbruk och minskar medborgar- nas möjligheter till insyn. En del av fullmäktigeledamöterna uttrycker att de inte alltid klarar av att stå emot trycket från en kraftfull partipolitik. I sådana fall kan revisorernas information, i stället för att tillvaratas för åtgärder med syfte att förbättra det politiska ansvarstagandet för kom- munens eller bästa, användas för att kritisera de olika partierna. När detta sker – dvs. när fullmäktige viker sig för någons intresse i stället för det som beslutats av fullmäktige i det gemensamma intresset och när fullmäktige har svårigheter att balansera mot- stridiga intressen – då är behovet extra stort av en oberoende kom- munal revision. Revisorerna får då absolut inte agera partipolitiskt i sin funktion. Områden som fullmäktige lyfter fram för att förbättra ansvarsprövningsprocessen Sammanfattningsvis lyfter de intervjuade fullmäktigeledamöterna fram ett antal områden som skulle kunna förbättra ansvarspröv- ningsprocessen och därmed även bidra till en ökad legitimitet och fördjupning av demokratin i samhället. Fullmäktigeledamöterna betonar att den roll- och ansvarsfördel- ning som gäller mellan de olika funktionerna i den politiska organi- sationen måste tydliggöras och efterföljas i praktiken. Det handlar om att fullmäktige tar och tillåts ta sitt ansvar som det direktvalda högsta beslutande organet, att nämnderna tar sitt verkställande ansvar samt att revisionen utvecklas i sin lokalt kontrollerande funktion. Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen Fullmäktigeledamöterna anser vidare att det finns ett allmänt behov av ökad kunskap och kompetensutveckling i vad det innebär att vara förtroendevald i en demokrati. Det finns även ett stort behov av mer kunskap om revisionen och dess funktion som fullmäktiges kontrollorgan. Fullmäktigeledamöterna framhåller dessutom att de själva måste ge mer utrymme för kommunikation och dialog med revisorerna, bl.a. i syfte att förbättra sina egna arbetsprocesser och sin egen pro- blemlösningsförmåga. Att bedöma de förtroendevaldas revisionsansvar är viktigt och svårt. För att detta skall ske på ett ansvarsfullt sätt måste full- mäktige öppet redovisa sina lokalt situationsanpassade bedömnings- grunder, vilket inte sker . Detta tror de flesta kan bli svårt, men säger sig vara beredda att försöka. Förmågan att talas vid om det som är svårt och att kunna argumentera muntligt och skriftligt för de sakliga argument och bedömningar som ligger till grund för uttalanden i ansvarsfrågan, behöver tränas upp av såväl fullmäktige som revisorerna. 7.3Forskarens viktigaste slutsatser av undersökningen Den svenska kommunala revisionen är en demokratisk institution där förtroendevalda i en funktion granskar och bedömer förtro- endevaldas ansvarstagande i en annan funktion. I revisionens upp- drag ingår granskning av de förtroendevalda som på fullmäktiges uppdrag tar politiskt ansvar för utveckling av demokrati, rättssäker- het och ekonomi i kommunerna. Hittillsvarande uppmärksamhet och förstärkningen av revisionens betydelse i lagstiftning har främst skett för förbättrad kontroll sett ur effektivitets- och rätts- säkerhetssynpunkt. Om revisionen särskilt uppmärksammar demo- kratiska aspekter och principer beror främst på fullmäktiges och revisionens lokala utformning. Med ömsesidig respekt för de olika politiska funktionernas bety- delse i samhället på lokal nivå, visar studien att revisionens funktion och ansvarsprövningsprocessen över lag kan utvecklas och till- varatas bättre. I fullmäktigeledamöternas beskrivningar är det inte alltid den konstitutionella principen om ansvarsfördelning, som i praktiken ytterst vägleder ansvarstagandet och ansvarsprövningsprocessen. Fullmäktigeförsamlingen kan dock bidra till att de förtroendevaldas Så ser fullmäktige på revisionen och ansvarsprövningen politiska ansvarstagande blir både ett medel och ett mål med ambi- tionen att de politiska arbetsformerna utvecklas och tydligt grun- das på demokratiska principer som bygger på öppenhet. De förtroendevalda revisorerna anger sina argument och på vilka grunder de bedömer de verkställande politikernas ansvarstagande. Om fullmäktige på motsvarande sätt i den lokala situationen öppet redovisar sina argument för bedömning och vilka åtgärder som vidtas för förbättring, så borde förutsättningarna för utveckling av såväl ansvarstagandet som ansvarsutkrävandet av de egna under- lättas. Dessutom betyder det att väljarna får ökad insyn i politik och förvaltning samt en mer nyanserad återrapportering av vad som pågår mellan valperioderna. 8Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar Innehållet i det av lagstiftaren fastställda revisionsuppdraget ger – sammantaget med fullmäktiges och revisionens inriktning mot att värna såväl demokrati och rättssäkerhet som effektivitet – en ram för fullmäktiges ansvarprövning. Det är angeläget att frågan om rätten att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut blir föremål för vidare övervä- ganden. Den nuvarande ordningen där enbart förtroendevalda har revisionsansvar skall bibehållas. Av 9 kap. 17 § kommunallagen framgår den krets som revisorerna kan rikta kritik mot i revisionsberättelsen. Där anges indirekt att det är de förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar som verkar under revisionsansvar. Detta faktum speglar att kom- muner och landsting är politiskt styrda organisationer. Den som har revisionsansvar är ansvarig inför fullmäktige och det är fullmäktige som beviljar eller vägrar ansvarsfrihet. Revisorerna skall till- eller avstyrka ansvarsfrihet för de revisions- ansvariga i sin revisionsberättelse. Revisorernas granskning kan inte avse fullmäktiges beslut. Full- mäktige agerar på direkt uppdrag av väljarna. Däremot omfattas beredningen av fullmäktiges beslut av revisorernas granskning. Fullmäktige kan utkräva revisionsansvar på fyra olika sätt: vägra ansvarsfrihet för den eller de berörda (politisk prick- ning) Revisionsansvaret är en viktig form av ansvar vägra ansvarsfrihet och entlediga den eller de berörda vägra ansvarsfrihet och väcka talan om skadestånd för den eller de berörda vägra ansvarsfrihet, entlediga och väcka talan om skadestånd för den eller de berörda.