sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Lagen följer bokföringslagens systematik och innehåll med regler om bokföring och årsredovisning med bestämmelser om förvaltningsberättelse, balans- och resultaträkning, finansieringsanalys och en samman- ställd redovisning som också skall omfatta verksamhet som bedrivs genom annan juridisk person. Bokföring och redo- visning skall enligt lagen fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. I samband med lagens införande bildades Rådet för redovisning som ett normgivande organ för redovisningen i kommuner och landsting. Rådet, som har samma funktion som och för den privata sektorn, har till uppgift att göra uttolkningar av god redovisningssed och utarbeta rekommendationer i redovisnings- frågor som är av principiell betydelse eller av större vikt för kommuner och landsting. Om avvikelse görs från vad som följer av allmänna råd eller rekommendationer från Rådet skall, enligt 3 § lagen om redovisning, upplysning om detta och om skälen för avvikelsen lämnas i en not i redovisningen. För varje annan juridisk person som enligt vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster kan vara huvudman för en allmän va- anläggning är bokföringslagen och normalt även årsredovisnings- lagen tillämpliga. Det innebär att också dessa företag kommer att vara underkastade den för privat näringsverksamhet gällande principen att bokföringen och redovisningen skall ske på ett sätt som står i överensstämmelse med god redovis- ningssed. Det gäller visserligen inte riktigt samma krav för alla företag i detta hänseende men alla måste åtminstone uppfylla vissa minimikrav. En förutsättning för att det skall vara möjligt att bedöma om de avgifter en huvudman tar ut överensstämmer med de regler som gäller för avgiftsuttaget är enligt utredningsdirektiven att va- verksamheten redovisas skild från annan verksamhet som huvudmannen bedriver. Det skall därför övervägas om det bör införas särskilda regler för redovisning av va-verksamhet. Både Referensgruppen och föreslog sådana regler om en avskild redovisning av va-verksamheten. De flesta remiss- instanserna lämnade förslagen utan erinran. ifrågasatte dock behovet av särskilda regler om redovisning. ansåg att det var en bra och välbehövlig reglering. Med tanke på den allmänna reglering som redan finns och som är ganska likartad för både kommuner och privata näringsidkare borde det väl inte finnas något större behov av egna regler i lagen om allmänna vattentjänster om hur bokföringen och redovisningen skall ske för va-verksamheten. Om den, som gällande regler kräver, görs enligt god redovisningssed borde detta kanske kunna vara fullt tillräckligt. I just det i direktiven nämnda avseendet finns det emellertid anledning att ställa upp ett särskilt redovisningskrav i fråga om allmän va-verksamhet. Det är att denna verksamhet måste redovisas för sig, skild från annan verksamhet som huvudmannen driver. Om huvudmannen är en särskild juridisk person, är en sådan särredovisning nödvändig för att huvudmannen skall få grepp om avgiftsunderlaget och kunna beräkna avgifternas storlek i den av kommunen beslutade va-taxan. Och oavsett i vilka former va- verksamheten bedrivs, är det – med rättspraxis ställningstagande att bara de i denna verksamhet bokförda kostnaderna godtas som avgiftsgrundande – nödvändigt med en särredovisning för att huvudmannen skall kunna försvara ett avgiftsuttag som helt täcker verksamhetens kostnader. Denna redovisning behövs också för att hålla reda på uppkomna överskottsmedel och gjorda avsättningar. Utöver detta som nödvändiggör en särredovisning, kommer att en sådan nog också behövs för att huvudmannen skall få underlag för att rätt kunna bedöma förutsättningarna för en effektiv drift av verksamheten. Eftersom gällande redovisningsregler inte kräver den särredovisning som sålunda behövs, bör kravet ställas i lagen om allmänna vattentjänster. Vi föreslår därför att det i denna lag införs en bestämmelse om att verksamheten vid en allmän va-anläggning skall redovisas skild från annan verksamhet som anläggningens huvudman driver och att det av redovisningen skall framgå hur gemensamma kostnader för dessa verksamheter har fördelats. Det kan vara lämpligt att lagen dessutom erinrar om att bokföringen och redovisningen skall ske enligt god redovisningssed. Hur huvudmannen väljer att redovisningstekniskt genomföra särredovisningen har mindre betydelse. Det finns flera tänkbara modeller för detta. Den närmare utformningen bör kunna över- lämnas till den redovisningspraxis som utvecklas inom ramen för vad som skall anses vara god redovisningssed. Det viktiga är att det går att klart utläsa verksamhetens kostnader, intäkter, resultat och förmögenhet och att redovisningen gör det möjligt att härleda uppkomna överskott och gjorda avsättningar över tiden. Många kommuner har redovisat interna balans- och resultat- räkningar för sin va-verksamhet. Vi anser att detta lämpligen skulle kunna vara ett minimikrav för alla va-huvudmän. När huvudmannen har fastställt redovisningen skall den på lämpligt sätt hållas tillgänglig för fastighetsägarna inom den allmänna va-anläggningens verksamhetsområde. I och för sig är fastighetsägarna redan enligt offentlighetsprincipen berättigade att få ta del av dessa handlingar. Men den tillgänglighet vi föreslår går något längre. Fastighetsägare som så önskar skall utan kostnad kunna få sig tillsänt ett eget exemplar av redovisningshandlingarna. 21 Skadestånd och andra påföljder Förslag: Huvudman eller fastighetsägare som i förhållande till den andre överskridit sin rätt eller åsidosatt sin skyldighet enligt lagen om allmänna vattentjänster eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, skall återställa vad som rubbats eller fullgöra vad som eftersatts samt utge skadestånd för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som uppkommit i va-förhållandet. Skador till följd av ytledes eller på annat sätt inträngande vatten på en ansluten fastighet från en allmän va-anläggning skall i princip anses vara uppkomna i va-förhållandet. Huvudmannen skall även i fortsättningen ha en möjlighet att vid väsentliga försummelser av fastighetsägaren kunna stänga av vattentillförseln till en fastighet. Sådan avstängning får bara ske om huvudmannen har lämnat en skriftlig uppmaning till fastighetsägaren att vidta rättelse. Nuvarande regler om skyldighet för kommunen att vid vägrat bygglov betala tillbaka erlagd anläggningsavgift föreslås vara oförändrade. Huvudmannens primära skyldighet enligt va-lagstiftningen är att tillhandahålla allmänna vattentjänster till fastighetsägare som är berättigade att bruka den allmänna va-anläggningen. Fastighets- ägarna är å sin sida skyldiga att bruka den allmänna va-anläggningen på sätt som är förenligt med lagregleringen och att betala avgifter för detta. Här skall behandlas de påföljder som kan komma i fråga om någon av parterna åsidosätter sina skyldigheter gentemot den andre. Skadestånd och andra påföljder 21.1.1Fullgörelse och skadestånd m.m. Enligt 29 § va-lagen skall huvudman eller fastighetsägare, som överskridit sin rätt eller åsidosatt sin skyldighet i förhållande till den andre, återställa vad som rubbats eller fullgöra vad som eftersatts samt ersätta skadan. 29 § gäller endast inom ett etablerat va-förhållande, dvs. mellan huvudman och fastighetsägare i de frågor som regleras av va- lagstiftningen. Bestämmelsen kan alltså inte åberopas i tvister mellan fastighetsägare, även om tvisten i och för sig skulle ha sin grund i ett va-förhållande som när en fastighetsägare genom otillåtet utsläpp i den allmänna avloppsanläggningen skadat annan fastighetsägares va-installation. Inte heller är bestämmelsen tillämplig gentemot annan tredje man, exempelvis den vars rätt att nyttja den allmänna va-anläggningen uteslutande grundas på avtal med huvudmannen. Bestämmelsen gäller slutligen inte vid tvister mellan huvudmannen och fastighetsägare som inte rör va- förhållandet. va-lag stadgades i 13 § att om någon åsidosatte vad som ålåg honom vid brukandet av den allmänna anläggningen enligt vad som föreskrevs i lagen eller allmänna bestämmelser skulle han ersätta därav föranledd skada. Bestämmelsen avsåg alltså endast fastighetsägarens, och inte huvudmannens, skadeståndsskyldighet. Å andra sidan gällde bestämmelsen även i förhållande till annan brukare av den allmänna anläggningen. Det torde ha varit med hänsyn till skadeståndsskyldigheten i den senare relationen som bestämmelsen främst kom till. Mellan fastighetsägare och huvudman synes departementschefen ha utgått från att allmänna skadeståndsrättsliga regler annars borde ha kunnat gälla. va-utredning föreslog en bestämmelse motsvarande den nu gällande 29 §. lagförslag utgick från att rättsförhållandet mellan huvudman och fastighetsägare skulle grundas på ett s.k. va-avtal, alltså en civilrättslig relation, som dock, till skillnad från avtal i allmänhet, inte skulle kunna hävas på grund av kontraktsbrott ens om ett sådant var av väsentlig betydelse. Därför föreslog utredningen en bestämmelse om verkningarna av ett åsidosättande av va-avtalets bestämmelser. Stadgandet utformades i nära överensstämmelse med en motsvarande bestämmelse nyttjanderättslag om tomträtt, särskilt på Skadestånd och andra påföljder grund av att ett avtal om tomträtt inte heller kunde hävas vid kontraktsbrott samt då den enskildes motpart i båda rättsförhållandena normalt var en kommun. I förarbetena till den nämnda bestämmelsen om tomträtt hade departementschefen uttalat att ett uteslutande av hävningsrätten medförde att det fanns särskild anledning att bibehålla en regel om naturafullgörelse samt att det av samma anledning var motiverat med en regel om strikt skadeståndsansvar. Dessa synpunkter borde enligt ha motsvarande tillämpning i va-förhållandet. Däremot anförde utredningen att undantag från nämnda skyldigheter borde gälla exempelvis i fall av force majeure (SOU 1967:65 s. 198). förslag om va-avtal genomfördes inte utan i stället betonades va-lagstiftningens starkt offentligrättsliga karaktär. Departementschefen ansåg ändå att utredningens förslag om fullgörelse- och skadeståndsskyldighet borde genomföras eftersom det offentligrättsliga förhållandet mellan huvudman och fastighetsägare kan bringas att upphöra endast när behov av ifrågavarande vattentjänster inte längre föreligger. Han uttalade vidare att det rörde sig i princip om ett skadeståndsansvar oberoende av vållande med undantag på grund av allmänna regler vid force majeure och att begränsningar av parternas ansvar inte vore möjliga att föreskriva i allmänna bestämmelser (prop. 1970:118 s. 153). Bestämmelsen infördes som 29 § i va-lagen och gäller som nämnts endast mellan huvudman och fastighetsägare i det va-rättsliga förhållandet. I övriga fall ansågs frågan få bedömas med ledning av allmänna regler om skadestånd i utomobligatoriska förhållanden. Departementschefen instämde i lagrådets påpekande att frågan huruvida fullgörelse eller skadestånd skall kunna utkrävas vid force majeure och andra jämförbara fall torde – i avsaknad av särskild bestämmelse som ger stöd för annat – vara att bedöma efter i stort sett samma principer som gäller motsvarande frågor i kontraktsrättsliga förhållanden. Därmed skulle något utrymme för diskretionär – skönsmässig – prövningsrätt inte finnas (prop. 1970:118 s. 192 och 201). 29 § föreskriver ett fullgörelse- eller skadeståndsansvar när endera parten överskridit sin rätt eller åsidosatt sina skyldigheter i förhållande till den andre och skada därigenom uppkommit. Enligt bestämmelsens ordalydelse krävs alltså att något kunnat läggas ena parten till last för att ansvar skall kunna utkrävas. Närmare om vad som sålunda grundar ansvar framgår dock inte av förarbetena som ju endast nämner att det i princip är fråga om skadeståndsansvar Skadestånd och andra påföljder oberoende av vållande. Detta senare uttryckssätt torde i varje fall numera inom skadeståndsrätten vara liktydigt med ett rent strikt ansvar (se , Skadeståndsrätt, 6 uppl. 2000 s. 169), dvs. att rätten till skadestånd uppkommer genom det sätt på vilket skadan uppstått utan att det frågas om den skadestånds- skyldige varit vållande. Vid ett rent strikt ansvar skulle uttrycket överskridit sin rätt eller åsidosatt sina skyldigheter i va-lagen inte förutsätta något felande agerande utan enbart att en skada uppkommit. Ansvaret skulle då inträda oberoende av vilka säkerhetsåtgärder huvudmannen eller fastighetsägaren vidtagit, om inte en force majeure-situation förelegat, och således även om anläggningen vid en objektiv bedömning ansågs uppfylla skäliga anspråk på säkerhet. En sådan tolkning är svårförenlig med lagtexten. Bestämmelsen har inte heller tillämpats så. Genom att ansvaret enligt 29 § va-lagen slår till först sedan någon av parterna överskridit sin rätt eller åsidosatt sina skyldigheter, ligger det närmare till hands att förstå bestämmelsen så att det krävs någon slags försummelse hos den ansvarige parten i rättsförhållandet, eller i varje fall att det föreligger någon avvikelse från vad som objektivt sett kan krävas av denne. Det kan till exempel vara så att fastighetsägaren inte vidtagit de försiktighets- mått som varit påkallade för att undvika ett utsläpp av skadliga ämnen eller att huvudmannen inte vid dimensioneringen av avloppssystemet tagit hänsyn till skäliga säkerhetsmarginaler. Om en skada därefter inträffat som varit adekvat med hänsyn till försummelsen krävs det däremot inte något vållande i det konkreta fallet. Det skulle alltså krävas ett kvalificerande moment, nämligen att parten överskrider sin rätt eller åsidosätter sina skyldigheter, för att ett ansvar oberoende av vållande skall gälla. I flera fall har bestämmelsens räckvidd prövats i avgöranden från . I NJA 1983 s. 209 var det fråga om utsläpp av olja från en fastighet till den allmänna va-anläggningen. På fastigheten fanns en oljetank. Genom att en bottenplugg i tanken försvagats och inte stod emot oljetrycket hade olja via en golvbrunn runnit ut i fastighetens spillvattenledning och vidare i kommunens avloppsnät. Kommunen yrkade skadestånd av fastighetsägaren för uppkomna skador och gjorde gällande att fastighetsägaren oberoende av vållande var ansvarig för den skada som åsamkats kommunen. Samtliga instanser biföll kommunens käromål – utom såvitt avser en mindre del utan intresse här. Skadestånd och andra påföljder annat att va-lagens regel får godtas som grund för objektivt skadeståndsansvar och att det inte finns anledning att göra skillnad mellan huvudmannens och fastighetsägarens ansvar. Vidare fann att i det förbud mot utsläpp av olja som hade föreskrivits i de för anläggningen gällande allmänna bestämmel- serna måste anses ligga också en skyldighet för fastighetsägare som har anordningar av ifrågavarande slag på fastigheten att vidta sådana åtgärder att oljan inte kommer ut i avloppsanläggningen. Ett justitieråd var skiljaktig och lämnade kommunens talan utan bifall utifrån den utgångspunkten att bifall till käromålet förutsatte att kommunen visar att fastighetsägaren i något konkret avseende åsidosatt en i lagen eller de allmänna bestämmelserna klart definierad skyldighet. NJA 1984 s. 721 gällde översvämning i källare. Det kommunala avloppsledningsnätet var, i enlighet med VAV:s anvisningar i fråga om avbördningsförmåga, dimensionerat med hänsyn till regn som har en återkomsttid . En anläggning som dimensionerats i enlighet med nämnda anvisningar ansågs av tillgodose skäliga anspråk på säkerhet, såvida det inte i det särskilda fallet föreligger någon utredning som föranleder annan bedömning. Eftersom sådan utredning inte förelåg, och då regnintensiteten vid översvämningstillfället befanns ha varit större än vad som innefattades i ett femårsregn, ansågs va-anläggningen inte ha varit bristfällig på grund av underdimensionering. Fastighetsägarens skadeståndstalan mot kommunen lämnades utan bifall. Även i NJA 1991 s. 580 ansågs huvudmannens skadeståndsskyldighet vid källaröversvämningar vara avhängig av om anläggningen tillgodosåg skäliga anspråk på säkerhet. Först om så inte var fallet var huvudmannen skadeståndsskyldig oberoende av vållande. Genom avgörandet skärptes dock de krav som kan ställas på anläggningen för att denna skulle tillgodose skäliga anspråk på säkerhet (se ovan avsnitt 15.1.1). I NJA 1993 s. 764 yrkade ett försäkringsbolag ersättning av huvudmannen för vad försäkringsbolaget utbetalat till fastighets- ägare, anslutna till den allmänna va-anläggningen, med anledning av översvämningsskador. Försäkringsbolaget åberopade den regressrätt som enligt 25 § lagen (1927:77) om försäkringsavtal inträder för försäkringsgivare då denne betalt ut skadeersättning och skadevållaren uppsåtligen eller genom grov oaktsamhet framkallat försäkringsfallet eller skadevållaren annars enligt lag har strikt ansvar. Huvudmannen gjorde gällande att strikt ansvar inte Skadestånd och andra påföljder förelåg enligt va-lagen, i varje fall inte i vid regresstalan. fann att det visserligen inte i va-lagen sägs att ersättningsskyldighet, när någon av parterna i va-förhållandet överskridit sin rätt eller åsidosatt sin skyldighet i förhållande till den andre, föreligger oberoende av vållande men att detta klargjorts i rättspraxis. Försäkringsbolaget ansågs ha regressrätt enligt 25 § lagen om försäkringsavtal. Frågan om skadeståndsskyldighet enligt 29 § va-lagen har även berörts i avgöranden som inte direkt avsett tillämpningen av va- lagen. I NJA 1997 s. 468 hade ett antal fastigheter – alla i och för sig anslutna till kommunens allmänna va-anläggning – skadats av på fastigheterna inträngande vatten efter läckage i en huvudledning för renvatten. Det gjordes inte gällande att huvudmannen varit försumlig. fann med hänvisning till rättsfallet NJA 1991 s. 720, där en innehavare av fjärrvärmeanläggning ålagts ett strikt skadeståndsansvar för skador som orsakats av utsläpp från anläggningen, att anledning saknades att bedöma ansvaret för skador orsakade av utsläpp från en renvattenanläggning på annat sätt. Med anledning av kommunens invändning att ett strikt ansvar på allmän skadeståndsrättslig grund, vilket det var fråga om i målet, skulle innebära ett strängare ansvar än vad kommunen har gentemot va-abonnenter på va-rättslig grund erinrade om att även huvudmannens ansvar gentemot abonnenterna enligt 29 § va-lagen för skador som orsakats av brister i va-anläggningen är oberoende av vållande. Ett strikt ansvar har vidare ålagts anläggningshavaren när en spillvattenledning i en gemensamhetsanläggning var igensatt av rötter, en skada som enligt inte till sin typ var oförutsebar (NJA 2001 s. 368). Utanför va-lagstiftningens tillämpningsområde har däremot ansetts att en princip om skadeståndsansvar oberoende av vållande inte är tillämplig då en skada berott på att en anläggning inte varit tillräckligt dimensionerad för osedvanlig vattengenomströmning. Inte heller torde principen om strikt ansvar där undantagslöst kunna tillämpas när skadan beror på att en ledning tillfälligt blockerats, eftersom stoppet kan ha föranletts av någon sådan åtgärd från fastighetsägarens eller annans sida som anläggnings- havaren inte rimligen bör svara för annat än i händelse av brist i tillsynen eller annat vållande (se NJA 1997 s. 684 och 2001 s. 368). I övrigt finns ett stort antal avgöranden från samt Vattenöverdomstolen eller som berör Skadestånd och andra påföljder frågan om fullgörelse eller skadestånd enligt 29 § va-lagen. Här skall endast nämnas den situationen att brukare av allmän vattenanläggning drabbats av sjukdom på grund av smitta från den allmänna anläggningen. har då ansett det inte vara tillräckligt för skadeståndsskyldighet att smittan härrört från den allmänna anläggningen utan även krävt att smittspridningen varit en följd av att huvudmannen eftersatt sina skyldigheter enligt 12 § va-lagen, närmast i fråga om kontroll av vattnets beskaffenhet. Skadeståndsansvaret enligt 29 § va-lagen har alltså kommit att betraktas som en form av strikt ansvar – vilket tydligast framgår av NJA 1993 s. 764 – när någon av parterna överskridit sin rätt eller åsidosatt sin skyldighet i förhållande till den andre. Om något sådant kvalificerande moment inte förelegat har bestämmelsen dock inte medfört skadeståndsskyldighet. Detta framgår exempelvis av att skadeståndsskyldighet på grund av otillräcklig dimensionering av ledning som medfört översvämningsskador förutsätter att anläggningen inte uppfyller kraven i 12 § va-lagen. Vid ett rent strikt ansvar skulle någon sådan begränsning inte föreligga. Ramen för skadeståndsansvaret måste därför vara vad som enligt den offentligrättsliga regleringen kan åläggas envar av parterna i förhållande till den andre. I första hand torde detta avse vad som enligt va-lagen eller allmänna bestämmelser åvilar parten. Det är dock inte uteslutet att ansvaret omfattar även ett åsidosättande av vad som kan åvila parterna enligt allmänna rättsgrundsatser, givetvis endast inom ramen för va-förhållandet. Dessutom torde ansvaret även gälla vid åsidosättande av vad som med stöd av 28 § va-lagen kan ha avtalats mellan parterna. Någon avgränsning av skadeståndets omfattning framgår inte av 29 § va-lagen. Inte heller i förarbetena synes denna fråga ha diskuterats. Att den skadelidande är berättigad till ersättning för person- och sakskada är klart. Om bestämmelsen även medger ersättning för ren förmögenhetskada, dvs. ekonomisk skada utan samband med person- eller sakskada, är inte lika klart. Huvudregeln i svensk rätt är att ren förmögenhetsskada ersätts endast om den vållats genom brott (2 kap. 4 § skadeståndslagen [1972:207]). Denna begränsning torde dock inte gälla för skadeståndsansvar enligt speciallagstiftning, där i förekommande fall ansvar för ren förmögenhetsskada uttryckligen undantagits. I den skiljaktiga meningen i NJA 1983 s. 209 har justitierådet Nordenson funnit att 29 § va-lagen bör vara tillämplig på all slags ekonomisk skada, således även ren förmögenhetsskada. Skadestånd och andra påföljder för ren förmögenhetsskada har också dömts ut inom det va- rättsliga förhållandet (se t.ex. Vattenöverdomstolens dom , DTVa 7). Va-lagen synes inte ge rätt till ersättning för andra skador än vad som sagts. Ideell skada, i betydelsen skada som inte motsvaras av någon ekonomisk förlust, anses normalt inte ersättningsgill utan författningsstöd. I den mån ideell skada ersätts såsom person- eller sakskada enligt skadeståndslagen, exempelvis som ersättning för sveda och värk, torde motsvarande gälla enligt va-lagen, men ersättningsskyldighet därutöver torde inte föreligga. 29 § va-lagen gäller vid alla överträdelser i rättsförhållandet mellan huvudman och brukare. Utöver vad som tidigare nämnts kan stadgandet tillämpas exempelvis om huvudmannen utan laglig grund stänger av vattentillförseln eller på annat sätt hindrar fastighetsägaren från att bruka anläggningen. Frågan om när fullgörelseskyldighet eller andra åtgärder kan krävas med stöd av 29 § torde få bedömas på samma sätt som skadeståndsfallen. Om fastighetsägaren försummar sin skyldighet att betala avgifter för brukandet av den allmänna va-anläggningen har huvudmannen möjlighet att ansöka om betalningsföreläggande hos kronofogde- myndigheten för att få en exekutionstitel eller, om fastighetsägaren bestrider ansökningen, begära att målet lämnas över till . Huvudmannen har även möjlighet att väcka talan mot fastighetsägaren direkt vid . Enligt 30 § va-lagen har huvudmannen dock ett ytterligare påtryckningsmedel mot en tredskande fastighetsägare. Om fastighetsägaren försummar att betala avgifter enligt va-lagen eller att i annat hänseende iaktta vad som åligger honom, och försum- melsen är väsentlig, får huvudmannen stänga av vattentillförseln till fastigheten. Detta får dock ske endast om huvudmannen inte genom anmaning har kunnat åstadkomma rättelse och avstängning kan ske utan olägenhet för människors hälsa. Kostnaden för en sådan avstängningsåtgärd får påföras fastighetsägaren.