sou · GSB331 · 2005-01-01 00:00:00 — Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse Betänkande av Utredningen om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Regeringen bemyndigade (dir. 2002:49) bistånds- och migrationsministern att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå de författningsändringar som är nödvändiga för att personer som känner en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning skall kunna betraktas som flyktingar enligt Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning. Med stöd av bemyndigandet förordnades lagmannen att vara särskild utredare. Sakkunniga i utredningen har varit generaldirektören , , och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning . Utredningens experter har varit professorn , departementssekreteraren , (fr. o. m. ). Sekreterare i utredningen har varit hovrättsassessorn . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse (SOU 2004:31). Flyktingbegreppet enligt nuvarande svensk rätt ............. Bakgrund och frågans tidigare behandling ............................. Flyktingbegreppet i 3 kap. 2 § UtlL........................................ Vistelse utanför hemlandet .......................................... De fem förföljelsegrunderna........................................ 1.4.5 Sakna skydd i hemlandet .............................................. 1.4.6 Beviskravet och the benefit of the doubt ................ Skyddsbehövande i övrigt – 3 kap. 3 § UtlL .......................... 1.5.1 Tortyrbestämmelsen i 1:a punkten.............................. 1.5.2 Könsbestämmelsen i 3:e punkten ................................ 1.5.3 Uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl ......... Betydelsen av att en person ges flyktingstatus....................... 1.6.1 Flyktingförklaring – 3 kap. 6 § UtlL ........................... 1.6.2 Resedokument – 3 kap. 7 § UtlL ................................. 1.6.3Möjligheter att vägra uppehållstillstånd för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt – 3 kap. 4 § UtlL ......................................................................... 1.6.4 Skydd mot avvisning och utvisning ............................. 1.7.1 Risk för könsstympning (s.k. Togo-besluten) – Utlänningslagen – Vägledande beslut, UN 328-97..... 1.7.2 Homosexuell iransk man – Utlänningslagen – Vägledande beslut, reg. 1.7.3 Hedersmord i – Utlänningslagen – Vägledande beslut, UN 391-00 .................................... 1.7.4 Kvinna bosatt i misshandlad av sin make – Utlänningslagen – Vägledande beslut, UN 17-93....... 1.7.5 Kvinna från som efter kort äktenskap separerat från sin i bosatte make. fråga om risk för allmänna trakasserier vid ett återvändande till hemlandet – Vägledande beslut, 1.7.6 Kvinna från som efter kort äktenskap separerat från sin i bosatte make. fråga om social utstötning vid ett återvändande till hemlandet – Vägledande beslut, UN 418-00 ......... Förföljelse på grund av kön ..................................................... 2.1.1 Kritik mot den svenska lagstiftningen......................... Vanligen åberopade skäl ............................................... Förföljelse på grund av sexuell läggning ................................. 2.2.1 Kritik mot svensk lagstiftning och praxis.................... 2.2.2 Närmare om regeringens beslut (Utlänningslagen – Vägledande beslut, reg. Sammanfattning och slutsatser................................................ Könsrelaterad eller genusrelaterad förföljelse? Vissa språkliga aspekter ........................................................... 3.3De engelska begreppen gender-specific persecution och gender-related persecution............................................ Kön/genus i svensk asylrätt .................................................... Slutsats – begreppet kön bör användas, inte genus ................. Flyktingdefinitionen och följelse på grund av kön eller Förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning ................. flyktingdefinition är könsneutral ..... Könsrelaterad förföljelse och förföljelsegrunderna ............... Ras och nationalitet ...................................................... 4.6.4 Tillhörighet till en viss samhällsgrupp......................... Tolkningen av förföljelsegrunden tillhörighet till en Innebörden av förföljelsegrunden är oklar............................. Vissa folkrättsliga aspekter...................................................... Allmänna utgångspunkter för tolkningen av förföljelsegrunden tillhörighet till en viss samhällsgrupp ... 103 Internationellt erkända grundsatser vid tolkningen av förföljelsegrunden tillhörighet till en viss samhällsgrupp ... 105 Protected characteristics approach ............................ Social perception approach ........................................ 5.5.3 Rekommendationer i .............. 5.5.4 UNHCR:s riktlinjer för tolkningen.......................... 5.5.5 Definitionen i förslaget till EG-direktiv.................... 5.5.6 UNHCR:s exekutivkommittés slutsats nr 39........... Principer för den svenska tolkningen av tillhörighet till en viss samhällsgrupp......................................... Vägledning för den svenska tolkningen................................ Det gemensamma kännetecknet............................................ Vid eller snäv definition av samhällsgrupp? Diskriminerande lagar, m.m. ...................................... Barnäktenskap och tvångsäktenskap ......................... Hustrumisshandel, m.m. ............................................ Lagreglering och förslagets konsekvenser .................... Förslagets rättsliga konsekvenser.......................................... Förslagets ekonomiska konsekvenser................................... Hur olika länder bedömer asylskäl grundade på risk för könsstympning .................................... Den samtida användningen av begreppen kön och genus ........................................................................ I utredningens direktiv (dir. 2002:49) sammanfattas uppdraget enligt följande. En särskild utredare skall föreslå de författningsändringar som är nödvändiga för att personer som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning skall kunna betraktas som flyktingar enligt Genèvekonvention. Utredaren har också haft i uppdrag att närmare studera vilka skillnader som kan finnas mellan könsrelaterad och genusrelaterad förföljelse. Flyktingbegreppet enligt nuvarande svensk rätt Den svenska definitionen av flyktingbegreppet i 3 kap. 2 § utlänningslagen är nästan identisk med den som återfinns i artikel 1 (A) 2 i . En asylsökande som hyser välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sitt kön eller sin sexuella läggning betraktas inte som flykting i . Däremot har personen i fråga rätt till skydd med stöd av bestämmelsen i 3 kap. 3 § utlänningslagen om skyddsbehövande i övrigt. Den som får uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt har i många avseenden samma rättigheter som den som får stanna här som flykting. Vissa skillnader föreligger emellertid. Exempelvis får resedokument, som innebär bl.a. att innehavaren kan resa viseringsfritt till flera länder, bara utfärdas till flyktingar och statslösa. Flyktingar har bättre skydd än andra utlänningar mot utvisning på grund av brott. Vidare är kvalificeringsperioden för att bli svensk medborgare kortare för flyktingar än för andra utlänningar och reglerna om familjeåterföreningsbidrag gäller endast flyktingar. För den enskilde individen kan det, inte minst av psykologiska skäl, framstå som utomordentligt betydelsefullt att bli erkänd som flykting. Flera länder, bl.a. , , , och , följer numera en tolkning som innebär att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning inryms i flyktingdefinitionen. I dessa länder har t.ex. kvinnor och homosexuella erkänts som flyktingar med motiveringen att de riskerat förföljelse på grund av sin tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Enligt utredaren föreligger inte några folkrättsliga hinder mot en sådan tillämpning av flyktingbegrepp. utfärdade UNCHR riktlinjer för tolkningen av artikel 1 (A) 2 vad avser förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning1 samt begreppet tillhörighet till en viss samhällsgrupp2. I riktlinjerna sägs bl.a. att kvinnor och homosexuella kan utgöra exempel på sådana samhällsgrupper som avses i konventionens flyktingbegrepp. Samma uppfattning kommer till uttryck i rådets förslag till EG-direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning3. Könsspecifik och könsrelaterad förföljelse Gender-specific persecution är det engelska uttryck som används för att beskriva att en förföljelsemetod är könsspecifik. Exempel på könsspecifik förföljelse som enbart, eller företrädesvis, drabbar kvinnor är våldtäkt, könsstympning och tvångsmässigt utförd abort. Ett exempel på en könsspecifik tortyrmetod som drabbar 1UNHCR, Guidelines on international protection: Gender-Related Persecution within the context of Article 1 A (2) of the Convention and/or its Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/02/01, 7 2002. 2UNHCR, Guidelines on international protection: Membership of a particular social group within the context of Article l A (2) of the 1951 Convention and/or its Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/02/027, 2002. 3Artikel 12 (d) i rådets förslag till direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning, (KOM (2001)510). män är att mannens testiklar utsätts för elektriska stötar. Den svenska översättningen av detta begrepp bör vara könsspecifik förföljelse. Med det engelska begreppet gender-related persecution menas att någon riskerar förföljelse på grund av sitt kön (t.ex. könsdiskriminering) eller sin sexuella läggning. Den svenska översättningen av gender-related persecution bör vara könsrelaterad förföljelse. Skäl att införa begreppet genusrelaterad förföljelse anser utredaren inte föreligger. Engelskans gender täcks väl av det svenska ordet kön. Det förhållandet att en asylsökande riskerar könsspecifik förföljelse, t.ex. sexuella övergrepp, innebär inte nödvändigtvis att han eller hon löper risk för könsrelaterad förföljelse. Motsatsvis gäller att en person kan riskera könsrelaterad förföljelse även om förföljelsemetoden inte är könsspecifik. Förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning Med ordet kön avses i lagstiftningssammanhang såväl biologiskt-, kulturellt- som socialt kön. Begreppet sexuell läggning är en vedertagen lagteknisk term och används som ett samlingsbegrepp för homo-, bi- och heterosexuell läggning. Flyktingbegreppet innehåller fem grunder för förföljelse som kan ligga till grund för flyktingskap; ras, nationalitet, religion, tillhörighet till en viss samhällsgrupp och politisk uppfattning. Könsrelaterad förföljelse kan vara att bedöma som förföljelse på grund av religion eller politisk uppfattning eller tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Exempelvis kan en kvinnas vägran eller oförmåga att följa religiösa normer, t.ex. föreskrifter om viss klädsel, uppfattas som ett bevis på att hon har en oacceptabel religiös eller politisk åskådning. Ett sådant fall kan också bedömas som att hon riskerar förföljelse för att hon tillhör en viss samhällsgrupp bestående av kvinnor som inte vill eller kan följa de religiösa klädnormerna. Vid prövningen av en asylansökan bör utgångspunkten bör vara att först fastställa om förföljelsen beror på sökandens ras, nationalitet, religion eller poliska uppfattning och först därefter om förföljelsegrunden tillhörighet till en viss samhällsgrupp är tillämplig. Tillhörighet till en viss samhällsgrupp Innebörden av denna förföljelsegrund är omdebatterad, inte bara i utan också internationellt. Vid tillämpningen av den svenska flyktingdefinitionen bör vägledning för tolkningen av begreppet tillhörighet till en viss samhällsgrupp hämtas i de riktlinjer som utfärdats av UNHCR och i förslaget till EG-direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning. Det innebär att kön och sexuell läggning även vid den svenska tillämpningen bör kunna utgöra exempel på sådana samhälls- grupper som omfattas av flyktingskyddet. Utredaren föreslår att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning inryms i flyktingbegreppet och att den s.k. köns- bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 3 utlänningslagen utgår. Utlänningslagens flyktingdefinition ger enligt dess nuvarande formulering utrymme för en tolkning som inrymmer könsrelaterad förföljelse. Övervägande skäl talar emellertid för att det direkt av lagtexten skall framgå att vid prövningen av en asylansökan skall beaktas att förföljelse som har sin grund i en utlännings kön eller sexuella läggning kan ligga till grund för flyktingskap. Det bör överlämnas åt de rättstillämpande myndigheterna att utveckla de närmare förutsättningarna för tolkningen. Det kommer även framgent att finnas behov av att ge uppehållstillstånd av humanitära skäl åt dem som riskerar könsrelaterad förföljelse och som av olika orsaker inte uppfyller kriterierna för flyktingskap. De närmare förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl är föremål för en översyn av av utlänningslagstiftningen (UD 2003:02, dir. 2003:28 och 2003:147), som beräknas avsluta sitt arbete . Den gränsproblematik som kan aktualiseras vid bedömningen av humanitära skäl kommer därför inte att behandlas i detta betänkande. Samråd har skett med nämnda utredning. The terms of reference for the inquiry (Terms of reference 2002:49) summarized the task to be undertaken as follows. A special expert was to make recommendations as to the legislative changes necessary to permit individuals who have a well-founded fear of being persecuted on account of their gender or sexual orientation to be regarded as refugees under the 1951 Convention. The expert was also asked to study more closely possible differences between sex-related and gender-related persecution. The refugee concept in current Swedish law The Swedish definition of a refugee set out in chapter 3, section 2, of the Aliens Act is almost identical to that to be found in article 1A(2) of the Convention. An asylum seeker who has a well-founded fear of being persecuted on account of his or her gender or sexual orientation is not regarded as a refugee in . The individual concerned does, though, have a right to protection under the provisions of chapter 3, section 3, of the Aliens Act concerning persons otherwise in need of protection. In many respects, a person who is granted a permit as a person otherwise in need of protection enjoys the same rights as someone who is allowed to remain in as a refugee. Certain differences do exist, however. For example, documents, which among other things allow the holder to without a visa to a number of countries, may only be issued to refugees and stateless persons. Refugees enjoy better protection than other foreign nationals from deportation in the event of their being convicted of a criminal offence. In addition, the qualifying period for Swedish citizenship is shorter for refugees than for other aliens, and the rules on grants for family reunification only apply to refugees. For the individual, recognition as a refugee may – not least for psychological reasons – be of very great significance. Several countries, including the , , , the and , now apply an interpretation which means that persecution on account of gender or sexual orientation falls within the scope of the refugee definition. In those countries, women and homosexuals, for example, have been recognized as refugees on the basis that they have faced a risk of persecution for reasons of their membership of a particular social group. According to the special expert, there are no obstacles in international law to such an application of the Conventions definition of a refugee. On 7 2002 the UNHCR issued guidelines on the interpretation of article 1A(2) of the Convention with respect to persecution on account of a persons gender or sexual orientation1 and the concept of membership of a particular social group2. These guidelines state, inter alia, that women and homosexuals may constitute examples of particular social groups of the kind referred to in the Conventions refugee definition. The same view finds expression in the proposal for an Directive on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection.3 1UNHCR, Guidelines on international protection: Gender-Related Persecution within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. 2UNHCR, Guidelines on international protection: Membership of a particular social group within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. 3Article 12 (d) of the proposal for a Council Directive on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection (COM(2001)510). Gender-specific and gender-related persecution Gender-specific persecution is the English expression used to describe a method of persecution that is specific to a given gender. Examples of gender-specific forms of persecution which only, or predominantly, affect women are rape, genital mutilation and forced abortions. An example of a gender-specific method of torture inflicted on men is the administration of electric shocks to a mans testicles. The Swedish translation of this term should be könsspecifik förföljelse. The English term gender-related persecution means that a person faces a risk of being persecuted on account of his or her gender (e.g. gender discrimination) or sexual orientation. The Swedish translation of gender-related persecution should be könsrelaterad förföljelse. In the opinion of the special expert, there is no reason to introduce the term genusrelaterad förföljelse. The concept of gender is satisfactorily covered by the Swedish word kön (sex, gender). The fact that an asylum applicant risks gender-specific persecution, e.g. sexual violence, does not necessarily mean that he or she faces the risk of gender-related persecution. Conversely, a person may risk gender-related persecution even if the method of persecution is not gender-specific. Persecution on account of ones gender or sexual orientation The Swedish word kön refers in legislative contexts to both the biological concept of sex and the cultural and social concept of gender. Sexuell läggning sexual orientation is an established legal term and is used as a generic expression referring to homo-, bi- and heterosexual orientations. The definition of a refugee encompasses five grounds for persecution which can give rise to refugee status: race, nationality, religion, membership of a particular social group, and political opinion. Gender-related persecution may be to be regarded as persecution for reasons of religion or political opinion or membership of a particular social group. For example, a womans refusal or inability to comply with religious norms, such as rules requiring a particular type of clothing, may be perceived as evidence of her holding unacceptable religious or political views. Such a case may also be assessed in terms of her risking persecution because she belongs to a particular social group, consisting of women who are unwilling or unable to comply with the religious norms relating to dress. When an application for asylum is examined, the basic approach should be first to determine whether persecution is attributable to the applicants race, nationality, religion or political opinion, and only subsequently to determine whether the ground of membership of a particular social group is applicable. Membership of a particular social group The meaning of this ground for persecution has been much debated, not only in but also internationally. When applying the Swedish refugee definition, the authorities should be guided in their interpretation of the concept of membership of a particular social group by the guidelines issued by the UNHCR and by the proposal for an EC Directive on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection. This means that, in application of the Convention too, it should be possible to regard groups defined by gender or sexual orientation as examples of social groups falling within the scope of the protection to be extended to refugees. Conclusions and proposed statutory changes The special expert proposes that persecution on account of a persons gender or sexual orientation should be included within the refugee definition, and that the gender provision of chapter 3, section 3, first paragraph, point 3 of the Aliens Act should be deleted. The definition of a refugee set out in the Aliens Act, as currently worded, permits an interpretation that encompasses gender-related persecution. However, the balance of arguments is in favour of it being explicitly stated in the Act that, when an application for asylum is examined, it shall be taken into account that persecution which has its basis in an aliens gender or sexual orientation can constitute a ground for refugee status. It should be left to the authorities responsible for applying the law to develop the more specific criteria for the interpretation of this provision. There will continue to be a need to grant permits on humanitarian grounds to individuals who face a risk of gender- related persecution, but who for various reasons do not meet the criteria for refugee status. The specific conditions for granting permits on humanitarian grounds are the subject of a review by the Committee to Review the Aliens Legislation (Ministry for Foreign Affairs 2003:02, Terms of reference 2003:28 and 2003:147), which is expected to report by 1 2004. The delimi- tation issues that may arise in the assessment of humanitarian grounds are therefore not addressed in the present report. Consultation has taken place with the Committee referred to. Förslag till ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs att 3 kap. 2, 3 och 4 §§ utlänningslagen (1986:529)1 skall ha följande lydelse. Med flykting avses i denna lag en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Vad som har sagts gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda.