sou · GSB316d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Vid ett beslut om att avbryta DAB-sändningarna – med motive- ringen att kostnaderna för att fortsätta en sändningsverksamhet i någon form överstiger den förväntade nyttan av en sådan verksam- het – kan det mycket väl bli så att DAB-sändningarna kommer att återupptas och att det då med säkerhet kan sägas att DAB-standarden kommer att utgöra framtidens distributionssätt för bl.a. ljudradio. I så fall är det viktigt att inför kommande frekvensplaneringskonferens är med och bevakar att tillräckligt mycket frekvensutrymme för digitalradiosändningar bibehålls. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i Vid ett beslut om att upphöra med DAB-sändningarna kan det ligga nära till hands att upphäva de särskilda bestämmelser som införts för att möjliggöra den hittillsvarande försöksverksamheten. Sådana bestämmelser återfinns bl.a. i radio- och TV-lagen. Som framgått ovan behöver ett beslut om att upphöra med DAB-sändningarna emellertid inte innebära att DAB-standarden befunnits vara otillräcklig för att utgöra det huvud- sakliga distributionssättet för ljudradio och andra tilläggstjänster i . Beslutet skulle kunna grundas på en osäkerhet om standar- dens möjligheter att etableras som ett framtida distributionssystem, med beaktande av att kostnaderna för en fortsatt sändningsverk- samhet bedöms överstiga den förväntade nyttan av en sådan verk- samhet. Ett beslut nu om att avbryta DAB-sändningarna kan därför mycket väl följas av ett beslut att återigen inleda DAB- sändningar. Om det nuvarande regelverket bibehålls kan därför för- sökssändningar med DAB-standarden snabbt återupptas om behov uppstår. 7.5.7Kostnader och ekonomiska konsekvenser har redovisat att avvecklingskostnaderna för DAB-näten uppgår till om näten skulle avvecklas , se avsnitt 4.3.3. Den största kostnadsposten utgörs av icke avskrivna värden. Härtill tillkommer kostnader för nedmontering av sändar- nätet, frakt och destruktion. Vid ett beslut om att avbryta sändningarna men fortfarande bibehålla möjligheten av att snabbt kunna återuppta sändningarna för det fall DAB-standarden vinner ett internationellt genombrott, skulle sändarnäten kunna bibehållas intakta . Det torde inte råda någon tvekan om att distributionen av ljudradio i kommer att ske digitalt och att den tekniska utvecklingen för digital broadcasting kommer att pågå oavbrutet. Ett beslut om att upphöra med DAB-sändningarna skulle innebära full framtida valfrihet bland olika distributionstekniker för digital ljudradio och andra tilläggstjänster. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i internationellt genomslag kommer DAB-sändningarna i att kunna återupptas med kort varsel. Om DAB-sändningarna däremot inte vinner något genomslag kommer det att finnas möjlighet att välja bland nyutvecklade standarder. 7.5.9Mediepolitiska och konsumentpolitiska konsekvenser Ur ett mediepolitiskt perspektiv innebär ett beslut om att avbryta DAB-sändningarna att radion som medium inte längre deltar i den digitala utvecklingen tillsammans med andra medier. Särskilt SR har pekat på behovet av att digitalisera ljudradion för att denna även framgent skall kunna bibehålla sin ställning som ett av de mest spridda medierna i . Ett beslut nu om att avbryta DAB-sändning- arna innebär att SR sannolikt måste vänta ytterligare innan bolaget kan erbjuda ett ökat utbud till konsumenterna. Ett beslut om att upphöra med DAB-sändningarna skulle dock för konsumenternas del reellt sett inte få så stora konsekvenser jäm- fört med förhållandena . Det finns totalt cirka 2 000 DAB-mottagare i . Sannolikt är det också bara en del av dessa DAB-mottagare som regelbundet används av vanliga konsumenter. Genom att sändningarna avbryts går SR därför inte miste om någon större lyssnargrupp. Ett upphörande av DAB-sändningarna skulle dock, beroende på programföretagens behov av att prioritera inom befintligt sändningsutrymme, kunna drabba de finskspråkiga sänd- ningarna negativt och möjligheten att etablera andra minoritetssänd- ningar skulle minska. Vid ett beslut om att avbryta sändningarna skulle SR emellertid kunna fortsätta producera sitt programmaterial och distribuera det via alternativa plattformar, t.ex. DVB-S, DVB-T och Internet. Nämnda standarder möjliggör dock inte mobil mot- tagning. 8 Överväganden och förslag Det finns anledning att förutse och välkomna en fortsatt digitalise- ring av ljudradion. Det är också bakgrunden till den DAB-satsning som gjorts i och ett stort antal länder. Ett genombrott för DAB-tekniken i innebärande att de ana- loga marksändningarna kan avvecklas förutsätter enligt kommitténs mening först ett verkligt genombrott för DAB på större markna- der. Ett sådant genombrott kan ännu inte iakttas. För utvecklingen av digitala sändarnät krävs det en större mångfald i utbudet av digi- tala programkanaler, såväl i () som i de privata lokalradioföretagens sändningar. En utveckling av olika slags tjänster vid sidan av ljudradio som använder sig av DAB-tekniken skulle också kunna bidra till utvecklingen av digitala sändarnät. Kommittén har mot denna bakgrund dragit slutsatsen att det nu saknas tillräckligt underlag för att kunna säga att de analoga sänd- ningarna kan avvecklas inom en bestämd tidsperiod . Det är däremot viktigt att DAB-satsningarna kan fortsätta och breddas så att SR ges möjlighet att hävda public service-principerna i en digitaliserad framtid och så att olika aktörer ges möjlighet att delta i utvecklingen. Kommittén förordar en etappvis utveckling av DAB-sändningar- na som i steg ett innebär att redan gjorda investeringar i marknätet nyttjas. Radioföretagen bör själva ges ansvar för att ta ställning till hur omfattande satsningar man vill göra, för SR:s del inom ramen för de resurser bolaget disponerar ur rundradiokontot och för den privata lokalradions del på grundval av förslag som ger branschen förstärkta incitament att delta i utvecklingen av DAB-marknaden. Inom ett givet frekvensomfång möjliggör digital radio en väsent- ligt större mångfald än dagens analoga sändningar. Möjligheten till digitala sändningar är därför eftersträvansvärd såväl med tanke på den totala hushållningen med den begränsade tillgången på frekvens- utrymme som med tanke på radiomediets möjlighet att bidra till yttrande- och informationsfrihet. Det pågår en digitaliseringsprocess såväl när det gäller tele-kom- munikationer, radio- och TV-sändningar som annan förmedling av meddelanden i olika former. Genom denna process uppstår förut- sättningar för en konvergens på tele- och radioområdet. Den så kallade konvergensutredningen (SOU 1999:55) menar att man kan utskilja såväl nät-, tjänste-, apparat- som marknadskonvergens. En samlad radiobransch anser att det finns en risk för att mediet margi- naliseras om radion inte skulle digitaliseras. Med tanke på radions stora betydelse för demokrati, folkbildning och kultur är det en risk som måste tas på största allvar. Oavsett teknik är det slutligen kvalitén och mångfalden i program- innehållet som är avgörande för antalet radiolyssnare. Det finns därför skäl att fortsätta arbetet med att utveckla produktionen av program. är ett mångkulturellt samhälle. I landet finns många olika språkgrupper och människor med olika nationella kulturer repre- senterade, bland dessa flera nationella minoritetsspråkgrupper med officiell status. Sändningar på finska och meän kieli har sedan starten av SR:s försökssändningar med DAB ingått i allmänradions utbud. Förutom via analog radio distribueras Radio Sisus program via en digital plattform som omfattar DAB, Internetradio och kabel-TV-nät. En fortsatt digitalisering av radiodistributionen kan på ett bety- delsefullt sätt medverka till att det blir möjligt för public service- verksamheten att bättre ta sitt minoritetsansvar och sitt ansvar för ett mångsidigt utbud av hög kvalité även . SR, () och () förordar som framgår av detta betänkande en digitalisering genom utbyggnad av DAB-nät och etappvis avveckling av analoga sänd- ningar. Kommittén finner emellertid att det inte nu finns underlag för ett sådant beslut med tanke på marknadsutvecklingen för DAB i och på de mest väsentliga marknaderna. Det finns cirka 25 miljoner apparater för mottagning av FM-sänd- ningar i . verksamhet har det enbart sålts ett fåtal tusen DAB-mottagare i . Inte heller i något land utanför kan DAB-sändningarna sägas ha få ett genombrott som gör att man kan förutse när en avveckling av de analoga sändningarna kan komma till stånd. Detta konstaterande görs trots att DAB-standarden fått en utökad utbredning i länder som och . Ställningstagande till avveckling av analoga ljudradiosändningar bör därför anstå. Det finns däremot skäl att möjliggöra en utveckling av den digi- tala radion så att det digitala utbudet är så attraktivt att efterfrågan som möjliggör en snar övergång kan uppstå när förutsättningar för omfattande marknadsföring av digitala radiomottagare föreligger i . Sådana möjligheter bör ges såväl för public service-bolagen som för den privata lokalradion. I nuvarande läge är det viktigare att öka mångfalden och kvalitén i det digitala utbudet än att binda kapital genom en fortsatt utbyggnad av de digitala sändarnäten. 8.2.1Digital distribution av ljudradio Kommitténs bedömning: Digitaliseringen av ljudradion i bör fortsätta. På massmediemarknaden råder i princip oinskränkt etableringsfri- het på alla områden utom för radiosändningar som sker på annat sätt än genom tråd. I 3 kap. 2 § första stycket yttrandefrihetsgrund- lagen föreskrivs det att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor att sända. Med radiosändningar avses både TV och ljudradio. Skälet bakom nämnda bestämmelse är att radio- frekvensspektrumet är begränsat. Det finns därför behov av att fördela frekvenser bland dem som vill sända trådlös radio. var den faktiska etableringsfriheten för radiosändningar utan tråd i praktiken kraftigt beskuren. Det frekvensutrymme som avsatts för FM-radio var i stort sett helt utnyttjat och något nytt sändningsutrymme utöver det befintligt koordinerade utrymmet kunde svårligen åstadkommas. Ur ett mångfaldsperspektiv är den faktiskt sett mycket begränsade etableringsfriheten för radiosänd- ningar utan tråd ett stort problem. Nya aktörer har svårt att etablera sig på ljudradiomarknaden och befintliga aktörer har svårt att anpassa innehållet i sitt begränsade sändningsutrymme till olika radiolyss- nares behov. Lyssnarundersökningar visar att antalet radiolyssnare har minskat kontinuerligt i . Denna negativa trend skulle kunna motverkas om ytterligare sändningsutrymme kan tillskapas för ljudradion. har nya digitala distributionstekniker för trådlösa radiosändningar utvecklats som mera effektivt utnyttjar frekvens- spektrumet än befintliga analoga sändningstekniker. Radiofrekvens- spektrumet kommer naturligtvis även att vara en be- gränsad naturresurs och det kan förutses att det alltid kommer att finnas ett behov av att någon fördelar tillgängliga frekvenser för trådlösa radiosändningar. Genom användande av digitala distribu- tionstekniker kan emellertid fler aktörer etablera sändningar . Härigenom kan också grundprincipen om etableringsfrihet för radiosändningar utan tråd bättre uppfyllas. Ur ett mediepolitiskt perspektiv finns det alltså en rad fördelar att distribution av ljudradio också sker med digital teknik. Digitala standarder utnyttjar ett givet frekvensspektrum mera effektivt än analoga standarder. Användande av digitala standarder skulle därmed kunna bidra till att fler aktörer ges utrymme att bedriva trådlösa ljudradiosändningar. Vidare skulle redan verksamma programföretag kunna bredda sitt befintliga utbud. Detta skulle i sin tur innebära att grundlagsfästa demokratiska värden som yttrande- och informations- frihet bättre skulle kunna tillgodoses. Användande av digitala tekniker för distribution av ljudradio innebär att programföretagen ges större möjligheter att tillgodose radiolyssnarnas olika behov och intressen. Programföretagen skulle kunna producera program inom olika specialområden eller på olika minoritetsspråk utan att behöva göra avkall på sitt övriga program- utbud som riktar sig till en bredare del av befolkningen. Digitala tekniker är vidare mycket flexibla. De möjliggör för programföre- tagen att förändra och utöka sitt programutbud med kort varsel. Programföretagen skulle härigenom bättre kunna anpassa sitt pro- gramutbud efter dagsaktuella behov. DAB är en europeisk standard som kan erbjuda mobil täckning av minst samma kvalitet som dagens FM-nät. Standarden har primärt utvecklats för distribution av digital ljudradio och mera avancerade former av tilläggstjänster. Standarden utnyttjar frekvensutrymmet mera effektivt än dagens FM-sändningar och den möjliggör mobil täckning via marknät. Standarden kan erbjuda bättre och mera störningsfritt ljud än FM-standarden. En beskrivning av standarden återfinns i avsnitt 1.3.1 och 3.3.1. DAB är den distributionsteknik för digital marksänd radio som är mest etablerad i . fanns det två DAB-nät frekvens- koordinerade i , men näten var endast delvis utbyggda. Båda DAB-näten skulle fullt utbyggda kunna användas för rikstäckande sändningar. Det ena nätet skulle också kunna användas för regionala DAB-sändningar i 19 olika områden i . de båda DAB-näten kunna rymma alltifrån cirka 10–20 nationella eller cirka 200 regionala ljudradioprogram. Utöver de två redan frekvenskoordinerade DAB-näten fanns det frekvensut- rymme för att bygga ytterligare i princip två rikstäckande DAB-nät i . I har sändningar med DAB pågått , men sändningarna har bedrivits som en försöksverksamhet i ett antal begränsade sändningsområden. Vidare är det endast SR som haft tillstånd att bedriva sändningar i DAB-näten. Möjligheten att sända har dock stått öppen även för andra radioföretag. Vid sidan av DAB-standarden har det varit möjligt för ljudradio- företagen att sända ut sina program via en rad andra digitala distri- butionsplattformar, t.ex. DVB-T, satellit och Internet. Nämnda platt- formar har dock inte varit anpassade för en effektiv mobil täckning anpassad för konsumentbehov. Det kan konstateras att huvuddelen av radioföretagens program- produktion i redan sker digitalt. Vad som saknats för att ljud- radiobranschen helt skulle kunna övergå till den digitala tekniken är utbyggda digitala sändarnät som erbjuder täckning av minst samma kvalitet som dagens FM-nät. Sammantaget erbjuder digitala standarder för distribution av ljudradio en rad fördelar i förhållande till analoga standarder. utgör de digitala sändningarna ett komplement till FM-sänd- ningarna. Inte minst för public service-bolagen skulle en fortsatt digitalisering innebära att de får ännu bättre förutsättningar än att uppfylla sitt uppdrag att erbjuda ett mångsidigt utbud som tillgodoser skiftande förutsättningar och intressen hos landets befolk- ning. Vidare kan det förutses att användandet av digitala standarder allmänt sett skapar bättre förutsättningar att uppfylla grundläg- gande demokratiska värden som yttrande- och informationsfrihet. En digitalisering torde också bidra till att ljudradions ställning på massmedieområdet kan bibehållas eller stärkas. Kommittén anser därför att digitaliseringen av ljudradion i bör fortsätta. Kommitténs bedömning: Det bör skapas förutsättningar för att programföretag skall kunna distribuera ljudradio via digitala plattformar som i vart fall har motsvarande täckning som FM-näten, dvs. en god inom- och utomhustäckning samt både portabel och Public service-bolagen bör ha skyldighet att sända med samma täckning som . Programföretagen bör själva an- svara för att övergången från analog till digital teknik genomförs på det mest kostnadseffektiva sättet utifrån givna ekonomiska ramar och gällande regelverk. Teknikutvecklingen för digitala standarder pågår kontinuerligt. Äldre standarder modifieras, nya standarder utvecklas och det bedrivs ett konvergensarbete som skapar bryggor mellan olika standarder. Till skillnad från analoga standarder som var specialanpassade för ut- sändning av en viss typ av information, t.ex. ljudradio eller TV, kan digitala standarder användas för överföring av i princip all form av information. I avsnitt 3.3 finns en översikt av digitala standarder som kan och eventuellt kommer att kunna användas för distribution av ljud- radio. Redan av denna översikt framgår att det finns ett flertal olika standarder som kan användas för att distribuera ljudradio. De olika standarderna har sina respektive fördelar och nackdelar. Vissa av standarderna är sannolikt inte alls lämpade för svenska förhållan- den, medan andra inte är utvecklade för t.ex. mobil täckning. DAB- standarden framstår tekniskt sett som den mest överlägsna befintliga standarden för distribution av digital ljudradio, inte minst för att den är anpassad för att möjliggöra en god mobil täckning. Väl ut- byggda marknät anpassade för DAB-standarden kan erbjuda både portabel och mobil täckning samt stationär och portabel inomhus- täckning. Vilken eller vilka digitala plattformar som lämpligen bör användas under ett teknikskifte från analog till digital distribution av ljudradio är svårförutsägbart. Avgörande för teknikvalet bör vara övervägan- den om t.ex. vilket system som på det mest kostnadseffektiva sättet bäst kan befrämja radiolyssnandet i och tillgodose allmän- hetens olika behov av utbud och tillgänglighet i varierande miljöer. Vad som styr konsumenternas teknikval är en komplex fråga. I teknikhistorien går det att hitta exempel på att tekniskt sett bättre standarder konkurrerats ut av sämre standarder. Vilka distributions- system som kommer att ha högst räckvidd bland konsu- menterna torde inte kunna förutsägas med säkerhet. Internet och DVB har redan en relativt hög räckvidd bland de digitala standarderna. Bland digitala standarder för mobila tillämpningar har DAB-standarden naturligtvis en mycket stor framtidspotential. DAB-standaren har också förordats av bl.a. EBU och aktörerna på den svenska ljudradiomarknaden. tar konsumenterna i del av massmedieutsänd- ningar via ett flertal plattformar, t.ex. DAB, Internet, DVB-T eller satellit. Att ljudradioutbudet sänds ut via olika plattformar innebär att ett mycket stort antal radiolyssnare kan nås i skilda miljöer, både i hemmen, på arbetet och på resa, inom eller utanför gränser. Olika digitala plattformar kan komplettera varandra och skapa mervärden för konsumenterna. Det framstår som en självklar målsättning att ljudradion skall distribueras i samtliga de plattformar som har högst räckvidd bland konsumenterna. Mot bakgrund av det anförda anser kommittén att övergången från analog till digital distribution av ljudradio inte bör låsas fast vid särskilda standarder. I stället förordar kommittén att det bör skapas förutsättningar för programföretag i att distribuera ljudradio via olika digitala plattformar som kommer att ha motsvarande täckning som dagens FM-nät, dvs. en god inom- och utomhustäckning samt både portabel och mobil täckning. Public service-bolagen bör även ha skyldighet att sända med samma täckning som . Inom givna ramar bör det sedan ankomma på programföretagen själva att distribuera sitt programmaterial via de digitala plattformar som har störst räckvidd bland konsumenterna. Programföretagen själva torde vara de som har bäst förutsättningar att fatta de beslut som krävs för att en övergång från analog till digital teknik kan genomföras på det mest kostnadseffektiva sättet utifrån givna ekonomiska ramar och gällande regelverk. 8.2.3Analog distribution av ljudradio Kommitténs bedömning: Det finns inte underlag att fastlägga någon bestämd tidpunkt när de analoga ljudradiosänd- ningarna kan upphöra. De förslag som SR ingett till kommittén avseende utbyggnad av DAB-näten och avveckling av FM-näten innehåller en tidsplan när teknikskiftet bör kunna vara genomfört. Enligt SR:s beräkningar bör ett skifte till digital teknik kunna vara genomfört omkring . Även RU utgår ifrån att ett teknikskifte bör kunna vara genomfört omkring . Frågan om att släcka FM-sändningarna är beroende av ett antal faktorer. Det kan gälla bl.a. geografisk täckning för marksänd digital- radio, antalet sålda digitalradiomottagare, omfattningen av lyssnande på digitalradio, kostnader för att parallellsända analog och digital radio samt den besparing som en avstängning av de analoga sändningarna skulle kunna medföra. Digitalradioutvecklingen befinner sig fortfarande i ett inlednings- skede. Även vid ett positivt utvecklingsscenario för DAB-standar- den ger en försiktig bedömning vid handen att FM-sändningarna inte kan upphöra förrän tidigast . Mot bakgrund av denna relativt långa tidsrymd minskar möjligheterna att förutse hur utveck- lingen på ljudradioområdet kommer att gestalta sig. Kommitténs slutsats är att det inte går att med någon större tillförlitlighet lägga fast en plan för avveckling av de analoga sändningarna. Eftersom de ekonomiska konsekvenserna i första hand för är beroende av längden för parallella sändningar, såväl analoga som digitala, har kommittén, i stället för att lägga fast ett datum då de analoga sändningarna skall upphöra, bedömt det som mera ange- läget att skapa förutsättningar för ett mångsidigt utbud i de redan utbyggda DAB-näten. Det är resultatet av en sådan verksamhet, och inte minst marknadsföringen av denna, som tillsammans med mark- nadsutvecklingen för DAB främst i länder med stor befolkning som enligt kommitténs mening är avgörande för ett framgångsrikt teknik- skifte. Kommitténs bedömning: Kommittén anser att det bör bedrivas DAB-sändningar i även fortsättningsvis. De fortsatta DAB- sändningarna bör inledningsvis bedrivas utifrån ett innovationsper- spektiv, dvs. att sändningsverksamheten skall skapa utrymme för ett mångsidigare och för fler grupper mera tillgängligt utbud för att öka radiomediets attraktivitet. Det finns ett flertal digitala plattformar som programföretag inom ljudradiobranschen kan använda för distribution av sitt programmaterial. Däremot finns det inte någon befintligt utbyggd digital plattform som möjliggör mobil täckning av den kvalitet som FM-standarden erbjuder. Programföretagen saknar alltså ett digitalt distributionssystem som kan mäta sig med FM-standarden. DAB-standarden, som är en europeisk standard, är för närvaran- de den enda standard som kan erbjuda portabel och mobil täckning som överträffar FM-standarden. En utbyggnad av DAB-näten i skulle alltså kunna skapa möjligheter för programföretagen att ersätta sina analoga utsändningar med digitala utsändningar. DAB-sändningar bedrivs i en rad olika länder. Visserligen var räckvidden för DAB-sändningarna bland konsumenterna generellt sett mycket låg. DAB-standarden befinner sig dock fort- farande i ett introduktionsstadium på konsumentmarknaden. kan DAB-standarden komma att utvecklas till ett framgångsrikt distributionssystem i och övriga delar av världen. Vidare har ljudradiobranschen i , både public service- och privata bolag, uttalat sig positiva till en utbyggnad av DAB-stan- darden. DAB-sändningarna utgör ett viktigt led i utvecklingen av digital distribution av ljudradio. Att nu avbryta sändningarna i avvaktan på svar om DAB-standarden kommer att etableras som det huvudsak- liga distributionssystemet för ljudradio i skulle innebära att digitaliseringen av ljudradion i försenas . Kommittén förordar därför att det alltjämt bör bedrivas DAB-sänd- ningar i . Som tidigare framhållits bedömer kommittén att det är för tidigt att med någon större säkerhet kunna förutsäga hur ett skifte från analog till digital teknik skall kunna genomföras på bästa sätt. Ett framgångsrikt teknikskifte är beroende av ett flertal faktorer, inte minst konsumenternas intresse av den nya tekniken. Kommittén förordar därför att de fortsatta DAB-sändningarna inledningsvis bör bedrivas utifrån ett innovationsperspektiv, dvs.