sou · GSB372 · 2005-01-01 00:00:00 — Principerna för statlig redovisning av offentligrättslig respektive uppdragsverk- samhet inom utsädesområdet bör ses över. Utvecklingen på bl.a. utsädesmarknaden bör utvärderas . Åtgärderna bör sammantaget leda till förbättrade förutsättningar för konkurrens och till att statens uppgifter i utsädeskontrollen kan renodlas i den takt andra aktörer träder in. 7 Statskontorets rapport (2000:16) Staten som kommersiell aktör. Avveckla Statens utsädeskontroll och och för över myndigheternas uppgifter till . Det föreslagna huvudmannaskapet ger stora möjligheter att organisera och lokalisera verksamheten på det sätt verket bedömer lämpligt utifrån budgetmässiga och operativa över- väganden. En utgångspunkt bör vara att de kopplingar som finns mellan och genom nuvarande lokali- sering och det långsiktiga och institutionaliserade samarbetet med bolaget skall upphöra. Den föreslagna lösningen bedöms leda såväl till direkta synergieffekter som till dynamiska effekter genom att kompetens inom flera närliggande områden samlas i en organisa- tion. En viktig uppgift bör också vara att se över principerna för den statliga redovisningen av bl.a. uppdragsverksamhet mot bak- grund av markandens utveckling. Vidareutveckla det webbaserade datasystem för utsädeskontroll, som tagit initiativ till. En viktig utgångspunkt bör vara att alla aktörer inom utsädes- kontroll skall ha tillgång till det statliga datasystemet för utsädes- kontroll och kunna överföra t.ex. analysdata eller resultat från fält- besiktningar i elektronisk form. I systemet skall också information om t.ex. regelverken, växtskyddsfrågor och internationell handel med utsäde och växtmaterial kunna integreras. Utöka den svenska egenkontrollen så långt EG.s regler medger. De svenska bestämmelserna om egenkontroll begränsar markna- den i den fria sfären mer än vad som krävs enligt . Det har historiska orsaker och tycks inte bero inte på något spe- ciellt skyddsintresse. Att undanröja sådana begränsningar är en strategisk åtgärd om den fria delen av marknaden skall kunna växa och statens ansvar för utsädeskontrollen därigenom skall kunna En större marknad är också en av flera faktorer som kan stärka konkurrensen. Översyn av regelverken i övrigt Ge jordbruksverket i uppdrag att kartlägga vilka svenska reglerna i övrigt som är strängare än vad EU kräver och bedöma om en liberalisering kan ske. Också i övrigt förekommer på en rad punkter detaljerade be- stämmelser som är strängare än vad som krävs enligt . Det kan inte uteslutas att vissa sådana regler inte längre behövs el- ler kan anpassas till EG-reglerna utan att skadliga effekter uppstår. Regelverket behöver därför ses över i ett brett perspektiv och på en mer detaljerad nivå än vad som varit möjligt i utredningen. Följ och analysera utvecklingen Ge i uppdrag att följa utvecklingen på marknader som berörs av utredningens förslag och göra en samlad utvärdering efter 3–. Förslagen innebär, om de genomförs, vissa förändringar i mark- nadernas spelregler men också i förutsättningarna för den statliga verksamheten. Det finns därför skäl att följa utvecklingen och göra en samlad utvärdering såväl från ett konkurrensperspektiv som när det gäller utsädeskontrollens funktionssätt. The Swedish Government decided on to appoint an inquiry to consider and propose a suitable way of organising official seed testing in . The fundamental task of the inquiry is to consider which elements of seed testing must or should remain a matter for the state and which can be managed by other actors, e.g. market enterprises. The inquiry is to take into account the regulatory systems that are of importance for this activity and analyse developments in the seed market. Under EU regulations, seed may not be marketed before it has received official certification.1 Certification is a final decision on approval of a specific seed lot. The basis for the decision is provided by the results of a chain of several different tests. The most important tests are field inspections of seed-producing crops, test cultivation of seed, seed sampling and laboratory analysis of seed samples. In some cases, these tests are services that can be offered on a market. Who is entitled to conduct tests? Under EU regulations, official measures in the area of seed testing may be carried out by state bodies but also by non-state actors and natural persons. The latter must, however, in the view of the inquiry, occupy an independent position vis-à-vis seed companies. In recent years a pilot scheme has been conducted in the EU, allowing seed testing run by seed companies. It is now proposed to make this system permanent. In the self-testing system,2 field 1Certification is not required for seed produced on a farm for the farms own use (home sorted seed). The sale of such seed is prohibited. 2The term self-testing refers to testing activities conducted by virtue of Commission Decision (98/320/EC) on the organisation of a temporary experiment on seed sampling and seed testing, pursuant to the Council Directives on marketing of seed. inspections, sampling and laboratory analysis of seed are carried out by the seed companies themselves or by companies connected with the seed industry. EU regulations permit self-testing for all seed-borne plant types, but not for potatoes. In , however, self-testing is only permitted for cereal seed of the lowest generation (normally category C or C2). Testing measures must be subject to official supervision. This means that a number of official check samples stipulated by the EU must be made of testing measures carried out in the self-testing system. Official measures, for which self-testing is not permitted, include test cultivation, certification, official supervision (of self-testing measures) and testing measures for potatoes. Who performs the tests? The measures required in connection with certification, along with certain closely related measures associated with the certification system, are now dealt with by a number of state agencies, but also by non-state actors approved by . has overall responsibility for the implementation of agricultural policy. issues regulations specifying the requirements to be met by seed production and seed in , on the basis of EU rules, and supervises compliance with the regulations. also participates in international EU work on the design of the regulatory systems. The Swedish Seed Testing and () is a government agency and the official Swedish certification body for seed. out all the measures required to enable a decision on certification to be delivered. conducts most of its activities in , , in premises and on land (for test cultivation, etc.) leased from . participates in international work within ISTA and the OECD.3 The main purpose of its work with ISTA is to develop and refine sampling and analysis methods for seed-borne plant types. () is a government agency organised as a experts, which is 3 ISTA () is an international body devoted to developing methods for sampling and analysing seeds from seed-borne plant types. ISTA also issues accreditation to seed laboratories using an accreditation standard based on SS EN ISO/IEC 17025. responsible for decisions on the inclusion of new varieties in the Swedish variety list and decisions on plant variety rights. It conducts its activities in , near . For a new variety to be approved, the sampling procedure must show it to be distinct, uniform and stable and to have value for cultivation and use. does not have resources of its own for such testing. The testing is done by on commission from SVN. Under a special decision by , official certification of seed for certain categories of seed-borne plant types may also be conducted by (), which is an independent non-state company, owned by . Testing measures in the self-testing system can be carried out by seed companies independently. In practice, much of this work is done by , an analysis company owned by the Swedish Farmers Supply and . What makes the regulations concerning sale of seed special is that producers are not allowed independent responsibility for quality control of their products, except in areas covered by the self- testing system. In many other markets, including markets for products that can be hazardous to life and health, producers have independent responsibility for quality control and mark their products with the CE label, for example. In all essentials, this label has the same function and significance as a seed certificate. This is the case for electrical products and various types of machinery, such as lathes, power saws and other motorised tools. Previously there was mandatory prior testing by the state in other areas too, such as electrical materials, with SEMKO issuing S labels for products that had been tested and found to comply with existing requirements. The original reasons for official seed controls were to ensure good harvests at a time when crop failure could lead to famine and to eliminate rogue traders from the industry. It has not been possible to establish the precise motives now underlying the regulations. In light of the development of agriculture and associated industries in terms of their technology, knowledge and organisation, and taking into account the significance of modern information systems, increasing international trade and cooperation on regulations, standards and methods, the inquiry is of the opinion that the institution of seed control in its present form and scope is out of date. This applies in the first instance to Community requirements concerning state or independent monitoring of compliance with detailed quality requirements for seed (germination capacity, etc.), particularly where these are of no direct relevance to plant protection. One important conclusion is that has very limited scope to change the division of responsibilities between the state and companies in the seed market. Against this backdrop, international work aimed at liberalising the international rules is a measure of strategic importance for enabling the involvement of the state in seed testing to diminish. In the opinion of the inquiry, the way state involvement is organised – with three different agencies conducting closely related and partially overlapping activities – is outdated and not particularly appropriate. Much has happened that affects the work of these agencies. EU membership has brought new demands for international work. New issues, such as issues relating to genetically modified organisms, make demanding requirements in terms of new expertise. It is more difficult to maintain an up-to- date and high level of know-how and skills at small agencies than at larger agencies. It is also easier for large agencies to meet changes in the services demanded of it, by moving resources between different areas of activity. On closer analysis, two domains are apparent in the system of regulations. The first consists of tasks that must, or, in view of Swedish conditions, must in practice be managed by the state. These include test cultivation, official supervision by means of check samples and all testing of seed potatoes. The second, which we may term the free domain, in principle encompasses the testing measures that can be undertaken by seed companies, e.g. sampling, voluntary analyses and certification analyses within the self-testing system. From a commercial perspective, the most important service is the seed analysis done in seed laboratories. There are no formal obstacles to a purely market solution for testing measures in the free domain. This can easily be accomplished by quite simply prohibiting the state from being an actor in this domain. This would lead to as great a streamlining of state activities as is formally possible for the time being. A measure of this kind would in all likelihood lead to a company in the sphere of the Swedish Farmers Supply and obtaining substantial power over two markets, the seed market and the analysis market, which, moreover, are interdependent. An additional factor is that a certain volume of cases for analysis is needed in order to maintain know-how and skills at the state laboratory, which must continue to be the official reference laboratory. Representatives of the small seed companies have stated with a fair degree of unanimity that in general, self- testing is too expensive and too much of an administrative burden for them and that the state seed control system in its present form and scope serves to guarantee that small companies also have access to analysis services on reasonable terms. Against this backdrop, the inquiry considers that the state should continue to be an actor in the free part of the market for seed analysis. This is not an optimal solution from the point of view of competition. It should therefore be combined with certain measures that may improve conditions for competition. One general point of departure is that state activities must be conducted bearing in mind the mechanisms that steer competition. Official responsibilities in the vegetables area should be transferred to . and SVN should be closed down. The information systems for seed testing should be opened up to external actors and designed so as not to produce network effects that may be detrimental to competition. The Swedish provisions place greater limitations on companies opportunities to engage in self-testing than is required by EU rules. Such obstacles to the growth of the analysis market should be eliminated. Self-testing should therefore be applied as far as permitted by EU rules. The principles for reporting by the state of its activities as a public body and its contract services in the seed area should be reviewed. Developments in the seed market and elsewhere should be evaluated after some time. In combination, the measures should lead to better conditions for competition and make it possible to streamline state seed testing responsibilities as other actors enter the market. Regeringen beslutade att tillkalla en sär- skild utredare för att överväga och föreslå en lämplig organisation av den officiella kontrollen av utsäde. Utgångspunkten för utre- daren skall vara att bedöma vilka uppgifter inom utsädeskontrollen som måste eller bör förbli statliga angelägenheter. Utredaren skall i sitt uppdrag ta hänsyn till de regelverk som är av betydelse för verksamheten samt analysera utvecklingen på utsädesmarknaden.1 Utgångspunkten för utredaren skall vara att bedöma vilka upp- gifter inom utsädeskontrollen som bör förbli statliga angelägen- heter och vilka uppgifter som t.ex. näringen skulle kunna hantera genom utökad egenkontroll. I enlighet med de principer för statlig styrning som kommit till uttryck på en rad områden bör statlig verksamhet i första hand inriktas mot sådant som mark- naden inte kan sköta själv. Utredaren skall dock beakta att det på vissa områden och för vissa verksamheter av andra skäl kan finnas behov av ett statligt engagemang. En renodling av statlig verksamhet syftar i princip till att öka effek- tiviteten och ändamålsenligheten i förvaltningen och till att främja konkurrensneutraliteten på marknaden men har också en koppling till frågor som legitimitet och opartiskhet i myndighetsutövningen. Kopplat till denna fråga är frågan om Statens utsädeskontrolls nära lokalisering till . Utredaren skall i sitt arbete utgå från att arrangemang av detta slag av principiella skäl inte är lämpliga. Utredaren skall vidare belysa hur förslagen till åtgärder förhåller sig till nationell lagstiftning inom utsädesområdet och angränsande lagstiftning, EG-bestämmelserna samt internationella åtaganden relevanta i sammanhanget. Vidare skall utredaren redogöra för och väga in i bedömningen hur den svenska utsädesmarknaden är 1 Se utredningens direktiv (Dir 2003:160), bilaga 1 strukturerad och vilka behov och utvecklingstendenser som kan förutses samt med samma utgångspunkt analysera behovet av kompetensförsörjning och laboratorieresurser på området. Vidare skall organisationsstrukturen och ansvarsfördelningen mellan olika berörda myndigheter analyseras, i såväl det nationella som det in- ternationella samarbetet på utsädesområdet. Utredaren bör också analysera möjligheten till samarbete med andra medlemsländer och deras certifierings- och kontrollorgan. Utredaren skall vid behov inhämta erfarenhet från andra länder. Uppdraget skall utföras i dialog med berörda myndigheter och marknadsaktörer. Det står slutligen utredaren fritt att lämna för- slag i andra närliggande frågor inom ramen för uppdraget. Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunk- ter. Samtliga förslag skall kostnadsberäknas och finansiering skall re- dovisas för föreslagna åtgärder. Uppdraget skall redovisas . Utsädeskontrollen har varit föremål för utredning vid några tillfäl- len . framlade Utredningen om kontrollanstalterna på jord- brukets område promemorian Utsädeskontrollens organisation och lokalisering, m.m. (Ds Jo 1974:16). Uppdraget till utredningen av- såg en allmän översyn av formerna och organisationen för den offi- ciella svenska utsädeskontrollen. I promemorian förslogs att det system med statsplombering (numera certifiering) av utsäde som tidigare tillämpats skulle behållas, men att kravet på kontrollodling av bruksutsäde skulle slopas. I övrigt föreslogs inga ändringar i verksamhetens inriktning. Beträffande organisationen föreslogs att huvudenheten i och den slutna filialen hos dåvarande i skulle upphöra. Istället skulle en huvud- enhet organiseras i och en filial i . tillsatte Lantbruksstyrelsen en arbetsgrupp och en refe- rensgrupp med uppdrag att göra en översyn av utsädeslagstift- ningen. Resultaten redovisades i Lantbruksstyrelsens rapport (1990:16) Utsäde – plombering sortprovning kontroll. Syftet med översynen var att bl.a. att anpassa kontrollorganisationen till de krav som kunde förväntas , bl.a. en kraftigt mins- kad efterfrågan på certifieringstjänster. I rapporten föreslogs vissa lättnader i kraven på officiell kontroll av utsäde som skall säljas och att odlingsvärdeprovningen, som är ett villkor för sortgodkän- nande, skall förenklas i vissa avseenden, bl.a. skulle större vikt än tidigare läggas vid sortägarens egen provning. Vissa växtslag, där odlingsvärdeprovning tidigare krävts, föreslogs också undantas från detta krav. Arbetsgruppen föreslog också att Statens utsädeskon- trolls verksamhet i och överflyttas till huvuden- heten i och att de lokala frökontrollanstalter, som drivs av hushållningssällskapen, skall få rätt att statsplombera utsäde utan de geografiska begränsningar som tidigare gällt. Förslagen att flytta verksamheterna i och grundade sig på ett uttalat rationaliseringsbehov mot bakgrund av sjunkande efterfrågan på myndighetens tjänster. Det bedömdes inte rationellt att driva två utsädeslaboratorier med så omedelbar geografisk närhet som var fallet i . Åtgärder föreslogs också i vissa numera obsoleta de- lar, så som beträffande växtförädlingsavgifter. utredde Statskontoret, på uppdrag av regeringen, hur den officiella utsädeskontrollen bör organiseras mot bakgrund av anslutning till , som bl.a. innebar att EG:s di- rektiv på utsädesområdet skulle tillämpas också i . Stats- kontorets förslag, som betecknades principförslag, innebar i hu- vudsak att de kontrollåtgärder som skall ske inför certifierings- beslut övertas av jordbruksnäringen, att Statens utsädeskontroll avvecklas och att de uppgifter som bör fullgöras av staten, så som certifiering, tillsyn och marknadskontroll, förs över till Jordbruks- verket. Statskontoret menade att förslagen ger möjlighet till en bättre balans än den tidigare ordningen genom att kapaciteten i en marknadslösning bättre anpassas till efterfrågan. Förslagen redovi- sas i Statskontorets rapport (1992:36) Utsädeskontroll i nya for- mer – förslag till organisation. Med hänsyn till uppdragets utformning och den tidsåtgång som beräknats, har det bedömts nödvändigt att göra vissa avgräns- ningar. Det innebär bl.a. att utredningen inte lägger förslag till lag- text i fall lagstiftningsåtgärder skulle föreslås. Utredningen har initialt också bedömt att mer detaljerade förslag om hur den statliga verksamheten bör organiseras, inte kan framläggas av utredningen. Sådana frågor bör utredas i särskild ordning, t.ex. inom ramen för en organisationskommitté eller liknande. Från utredningstekniska utgångspunkter leder resursramen, framför allt utredningstiden, till att särskilda utredningsinsatser i form av t.ex. enkät- eller intervjuundersökningar, är svåra att genomföra. Utredningen har hållit 4 interna arbetsmöten under utrednings- tiden. Dessutom har samråd skett med företrädare för och Agrifack. Underlaget för utredningens bedömningar har huvudsakligen utgjorts av befintliga källor såsom offentlig statistik, betänkanden, rapporter och litteratur. En betydande del av faktaunderlaget har också tillhandahållits av de experter och sakkunniga som varit knutna till utredningen. Utredningen har anordnat hearingar med berörda myndigheter och marknadsaktörer och . Det övergripande syftet med hearingarna har varit att samla ytterligare kunskap och tillvarata aktörernas synpunkter, så- väl när det gäller rådande ordning som i fråga om hur behovet av utsädeskontroll bör tillgodoses . Aktörerna har, som ett led i en uttalad strategi, uppmanats att såväl i formella som i infor- mella former, muntligen eller skriftligen, delge utredningen sina erfarenheter, synpunkter, funderingar och förslag. Särskild upp- märksamhet har ägnats åt de små företagens verksamhetsförutsätt- ningar på t.ex. utsädesmarknaden. Vid hearingen stod det nuvarande systemet för ut- sädeskontroll i fokus. Då diskuterades för- och nackdelar med sy- stemet samt på vilka punkter och på vilket sätt det finns behov av reformer. diskuterades ett principförslag till ny organi- sation för utsädeskontrollen. Utredningen har genomfört två studiebesök. besöktes Statens utsädeskontroll i i , varvid myndig- heten presenterades och dess laboratorium förevisades. gjordes ett liknande studiebesök hos (). Utredningsarbetet har, av utredningstekniska skäl, inletts med en allmän kartläggning av hur det går till att framställa utsäde och av vad som krävs i form av utsädeskontroll. En beskrivning av de marknader som i första hand berörs av ut- sädeskontrollen har också gjorts. De faktorer som påverkar efter- frågan på utsädeskontroll har kartlagts och analyserats liksom hur efterfrågan kan komma att utvecklas. Utsädeskontroll bedrivs både av statliga och av privata aktörer. En del av den statliga verksamheten utgör uppdragsverksamhet, som bedrivs på en marknad i konkurrens med privata aktörer. Ut- redningen har därför sett ett behov av att redovisa vad som gene- rellt påverkar konkurrensen på en marknad. Dessutom har en över- siktlig analys av konkurrensförhållandena på de aktuella markna- derna gjorts. Som uppdraget formulerats har det bedömts nödvändigt att ganska utförligt redovisa de internationella regler, som har bety- delse för det statliga engagemanget i utsädeskontrollen. internationella åtaganden kan antas ha betydelse för hur utsädeskontrollen kan organiseras. Så är fallet också i de övriga medlemsstaterna i EU, men också i genom att utsädesområ- det i stora delar omfattas av . Skillnader kan dock före- komma mellan länderna när det gäller hur ansvaret för utsädes- kontrollen fördelas mellan staten och företagen. Utredningen har därför ansett att en jämförelse med lösningar i andra länder kan vara av stort värde. Analysunderlaget omfattar därför en beskriv- ning av utsädeskontroll i några utvalda länder, som bedömts vara intressanta i detta perspektiv. Betänkandet följer i allt väsentligt systematiken i utredningsarbetet. Det innebär att kapitel 2 innehåller en inledande beskrivning av hur det går till att framställa utsäde och vilka kontrollåtgärder som för