sou · GSB374d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I viseringen anges även antalet tillåtna inresor till . Under vissa förutsättningar kan en visering utfärdas, enligt vil- ken utlänningen endast får resa in i och vistas i den stat som bevil- jat denna visering (nationell visering). Denna typ av visering kan t.ex. komma till användning om den sökande förekommer på en spärrlista. Om den sökande inte uppfyller samtliga inresevillkor i artikel 5 i skall visering normalt inte beviljas. Visering får inte beviljas om ändamålet med resan bedöms vara ett annat än det uppgivna eller om det kan antas att utlänningen kommer att sakna medel för vistelsen eller för återresan från eller inte kommer att lämna Schengenområdet när vise- ringstiden går ut. Visering får inte heller beviljas om sökanden saknar tillstånd att åter resa in i den stat som utfärdat den resehandling han har eller om det finns särskilda skäl att inte bevilja visering. Av 7 kap. utlänningslagen följer att ett avslag på en ansökan om visering inte får överklagas. Regeringens styrning av rättstillämpningen i utlänningsärenden kan ske genom i huvudsak två metoder, förordningsmetoden och ärendemetoden. Förordningsmetoden innebär i korthet att rege- ringen i en förordning lägger fast de närmare förutsättningarna för att uppehållstillstånd skall beviljas för en viss grupp utlänningar. 8 kap. 7 § regeringsformen ges möjlighet för att genom bemyndigande i lag ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen som egentligen kräver lagform. Ett av de ämnen där kan delegera normgivningsbefogen- heter med stöd av bestämmelsen är "utlänningars vistelse i riket". Denna delegeringsmöjlighet har utnyttjats av genom ett antal bemyndiganden på utlänningsrättens område. I propositionen 1996/97:25, Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (s. 158) konstaterades att de möjligheter till delegering som regeringsformen tillåter på utlänningsområdet är ganska vitt- gående och att det konstitutionellt inte torde finnas några egentliga hinder för att ge regeringen en vidsträckt rätt att närmare före- skriva vilka kriterier som bör beaktas vid bedömningen av ärenden om uppehållstillstånd. En avvägning måste göras mellan regering- ens behov av att kunna styra myndigheternas tillämpning av utlän- ningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd och behov av att ha kontroll över mer ingripande åtgärder på utlän- ningsområdet. Vidare konstaterades (prop. s. 167) att det utöver vad som framgår av utlänningslagen finns ett visst utrymme för regeringen att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt rege- ringsformen. Regeringen ansåg dock att det fanns betydande för- delar med att omfattningen av regeringens förordningsmakt i största möjliga utsträckning gick att utläsa av utlänningslagens regelsystem. Regeringen har för det första enligt 3 kap. 8 § utlänningslagen möjlighet att ge föreskrifter om uppehållstillstånd för en viss grupp skyddsbehövande som avses i 3 kap. 3 § första stycket 2 utlän- ningslagen. Vidare har regeringen möjlighet att besluta att uppe- hållstillstånd inte får beviljas för denna skyddskategori, om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i möjlig- heter att ta emot utlänningar. Regeringens föreskriftsrätt omfattar även möjligheterna att besluta om tidsbegränsade uppehållstillstånd i en massflyktsituation. Enligt 2 kap. 14 § utlänningslagen får regeringen meddela före- skrifter om dels uppehållstillstånd för studier eller besök, dels uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen får också med- dela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifal- las, om det följer av en överenskommelse med främmande stat. Vidare får regeringen meddela föreskrifter om återkallelse av uppe- hållstillstånd för de utlänningar som omfattas av . Ärendemetoden innebär att regeringen fattar vägledande beslut i enskilda ärenden. Ett sådant ärende uppkommer om Migrations- verket eller överlämnar ärendet till regeringen för avgörande enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen. är den centrala utlänningsmyndigheten i och skall verka för att handläggningen av ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Bestämmelser om finns främst i utlänningslagen och i förordningen (1988:429) med instruktion för Migrationsver- ket. Beslutanderätten hos delegeras från general- direktören. Det finns en beslutandeordning, som anger på vilken nivå beslut får fattas i olika typer av ärenden. I enklare ärenden fattas beslut på handläggarnivå. I ärenden rörande avvisning eller utvisning fattas beslut alltid av en tjänsteman på högre nivå efter föredragning av en handläggare. En allmän regel är att tveksamma ärenden skall föredras på närmast högre beslutsnivå. Enstaka ären- den kan på så sätt föras upp till generaldirektören. har en regionaliserad organisation och beslut i asylärenden fattas regelmässigt på regional nivå, främst i , och , men också i och inom verkets region . Även ärenden som har anhängiggjorts på regional nivå kan dock föras upp till generaldirektören. Detta innebär att beslutsordningen för asylärenden i första instans upp- fyller rekommendationen från (rekommendation nr 8 ) att beslut i asylärenden skall fattas av en myndighet. Beslut i andra ärenden än asylärenden fattas även på andra platser i landet än i , och . Beslut i medbor- garskapsärenden fattas endast i . En ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet skall ges in till . Det är också verket som genomför utred- ning i ärendet och som förordnar offentligt biträde i ärenden om avvisning eller utvisning. En parlamentarisk kommitté skall göra en översyn av de materiella reglerna i utlänningslagen. Utlänningslagstiftningen skall anpassas till en ändrad instans- och processordning där en domstolsprövning ersätter den prövning som sker i . Lagrådet har i sitt yttrande över regeringens förslag till ny utlän- ningslag med anledning av en ändrad instans- och processordning i utlänningsärenden särskilt anmärkt att de i stort sett oförändrade reglerna om uppehållstillstånd av humanitära skäl, arbetstillstånd och visering, inte är utformade på ett sådant sätt att de i sig ger till- räcklig vägledning för tillämpande myndigheter och domstolar. Såsom Lagrådet anmärkt i sitt yttrande återfinns inte i själva lagen kriterier för hur ovannämnda ansökningar skall bedömas. Lagbestämmelserna förutsätts istället kompletteras genom riktlin- jer för invandringspolitiken som lagt fast (se främst prop. 1968:142 om riktlinjer för utlänningspolitiken m.m., prop. 1983/84:144 Invandrings- och flyktingpolitiken och prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv). Vidare förutsätts åtskilliga allmänna regler i lagen bli kompletterade genom föreskrifter av regeringen, eller, i fråga om arbetstillstånd, . Kommittén skall i första hand se över reglerna om uppehållstill- stånd av humanitära skäl, arbetstillstånd och visering och lämna förslag om vad som bör regleras i lag, vad som bör regleras i form av föreskrifter och vad som bör överlåtas till rättstillämpningen. Utredningen bör därför inledas med en genomgång av praxis på nämnda områden. En allmän utgångspunkt för kommittén skall vara att de materi- ella reglerna så långt möjligt skall vara utformade så att en enhetlig och förutsebar tillämpning säkerställs och att en effektiv handlägg- ning uppnås. En precisering i lagen av begreppet humanitära skäl som bättre återspeglar gällande förarbeten och praxis skall eftersträvas. En sådan precisering skall då kunna medföra en tydlig och förutsebar rättstillämpning. Att i lagtext försöka räkna upp alla de kriterier som kan ligga till grund för uppehållstillstånd av humanitära skäl är dock knappast möjligt. Humanitära skäl är ett begrepp som kan innehålla vitt skilda omständigheter som i vissa fall kan vara av avgörande bety- delse men inte i andra. Det rör sig ofta om att olika faktorer vägs samman. Likväl bör det vara möjligt att ange några av de omstän- digheter som skall beaktas. En jämförelse kan göras med bestäm- melser i de direktiv och förordningar som har beslutats eller som förhandlas i EU på asyl- och migrationsområdet. Vid en översyn av bestämmelsen om humanitära skäl skall kommittén rikta särskild uppmärksamhet på hur den införda portalparagrafen i utlänningslagen om barnets bästa har kommit till uttryck i bedöm- ningen huruvida tillräckligt starka humanitära skäl för uppehållstill- stånd skall anses föreligga i ärenden där barn är berörda. Såsom Lagrådet har påpekat i sitt yttrande över lagrådsremissen framgår det inte av lagen vilken prövning som skall företas i ären- den om arbetstillstånd. Vissa riktlinjer för prövningen har istället getts i förarbeten till nuvarande regler. I utlänningslagen har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter om arbetstillstånd. I utlänningsförordningen föreskrivs att skall utfärda riktlinjer för hur ärenden om arbetstillstånd skall bedömas. Det bör vara möjligt att i lagen lägga fast vissa grundläggande kriterier för meddelande av beslut om arbetstillstånd, exempelvis när arbetstillstånd skall kunna beviljas av arbetsmarknadsskäl. Vidare bör det vara möjligt att närmare reglera Arbetsmarknadssty- relsens roll i dessa frågor. Kommittén skall lämna förslag till hur bestämmelserna kan pre- ciseras i lag utifrån gällande praxis och förarbeten. Förutsättningarna för att en ansökan om visering skall beviljas är inte preciserade i utlänningslagen. Även här torde det vara möjligt att något precisera kriterierna för detta, dvs. att i lag preci- sera de i förarbeten och praxis angivna förutsättningarna för Det bör exempelvis kunna anges i lagen att visering inte får beviljas om ändamålet med resan bedöms vara ett annat än det uppgivna eller om det kan antas att utlänningen kommer att sakna medel för vistelsen i eller för återresan från eller inte kom- mer att lämna Schengenområdet när viseringstiden går ut. Det måste dock finnas möjlighet att göra undantag även från en sådan regel, exempelvis då en utlänning skall besöka en nära anhörigs begravning. Det kan i sådana situationer finnas anledning att miss- tänka att den sökande inte självmant vill lämna landet när viseringstiden går ut och särskilda arrangemang kan behöva göras för att möjliggöra ett besök. Kommittén skall i sitt arbete särskilt beakta Schengenregelver- kets bestämmelser om visering och hur dessa påverkar svensk viseringspraxis. Det kan härvid finnas anledning att studera hur andra medlemsstater formulerat nationella regler om visering. Vidare skall kommittén analysera respektive regeringens roll när det gäller utformningen av viseringspraxis och lämna förslag till eventuella förändringar. I lagrådsremissen föreslogs att möjligheten att lämna över enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut slopas men att det däremot inte borde göras någon ändring i fråga om regeringens möjligheter att i förordningsform meddela före- skrifter om uppehållstillstånd. Regeringens möjligheter att påverka tillämpningen av utlän- ningslagen skulle därmed begränsas till den nuvarande möjligheten att i föreskrifter närmare reglera förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd i vissa fall. De föreskrifter om uppehållstillstånd som regeringen har meddelat i form av förordningar har haft en generell tillämpning. Det har varit i enlighet med dels principen att författningar skall ha en generell normativ karaktär och inte avse enskilda mål eller ären- den, dels utformningen i utlänningslagen av regeringens bemyndi- ganden att utfärda förordningar. Förordningarna har heller aldrig getts en retroaktiv karaktär på så sätt att de skulle ha avsett även lagakraftvunna beslut. Lagrådet förordar i sitt yttrande att, såvitt avser samtliga former av tillstånd, huvudreglerna skall framgå av lagen medan det genom bemyndiganden ges en möjlighet för regeringen och i vissa fall att föreskriva om undantag. Såsom ovan framgått finns det många bemyndiganden utöver de som avser uppehållstillstånd i utlänningslagen. Vissa av dessa kan möjligen bli överflödiga genom att lagens kriterier preciseras. En avvägning bör dock ske – för överskådlighetens skull finns det även ett allmänt intresse av att inte tynga lagen med alltför många detaljbestämmelser. Kommittén skall se över samtliga bemyndi- ganden i utlänningslagen. Kommittén skall vidare överväga hur och under vilka förutsätt- ningar regeringen genom bemyndiganden eller på annat sätt skall kunna påverka rättstillämpningen och inströmningen av asylsö- kande utan att de framtida aktuella domstolarnas oberoende roll och självständighet kan ifrågasättas. Tyngdpunkten i beslutsprocessen skall ligga hos som varande den centrala utlänningsmyndigheten. Det är Migra- tionsverket som har de huvudsakliga utredningsresurserna och det är av stor vikt att den sökande där lägger fram alla de skäl han eller hon önskar åberopa. måste för sin verksamhet ha tillgång till en mängd information från ett flertal olika källor om de sökandes ursprungsländer för att korrekt kunna bedöma anförda skäl. har tillgång till samma landinformationsdata- bas som men har även ett eget ansvar att inhämta landinformation. Vid en övergång till en ny instansordning kom- mer domstolarna inte att ha motsvarande landkunskap. Det är då än mer viktigt att utredningen är komplett och att alla relevanta skäl läggs fram redan hos . Kommittén bör utreda hur detta på bästa sätt skall kunna ske och lämna förslag på eventu- ella lagändringar. En strävan bör vara att hålla handläggnings- tider så korta som möjligt med bibehållen rättssäkerhet. Kortare handläggningstider är till gagn för såväl den enskilde sökande som samhället. Det är väsentligt att beslutsfattande är enhetligt och förutsebart. varierar praxis till viss del mellan verkets olika regioner. Kommittén skall därför göra en översyn av samordning av praxis och spridande av informa- tion om denna, samt lämna förslag till eventuella förändringar som kan bidra till enhetliga, förutsebara och snabba beslut av en sådan kvalitet som erfordras i ljuset av en ny instans- och processordning. Kommittén skall i sitt arbete beakta relevanta internationella åta- ganden i bl.a. konventioner och avtal. Kommittén skall särskilt beakta gemenskapsrätten och den vidare utvecklingen på det migrationspolitiska området i EU. Kommittén skall lämna de förslag till lagändringar som den anser befogade för att skapa förutsättningar för en ändrad instans- och processordning. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar skall göras enligt bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). Utgångspunkten skall vara att de eventuella förslag och författ- ningsändringar som kommittén föreslår inte skall bidra till ökade kostnader på aktuella utgiftsområden. Uppdraget skall redovisas . Kommit- tén får redovisa uppdraget i den del det gäller översynen av Migra- tionsverkets beslutsfattande i särskild ordning, dock senast sam- tidigt med det övriga uppdraget. Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande har det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden som gäller flyk- tingar, mottagande av asylsökande och utlänningars rätt att vistas i landet tillkallat en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. göra en genomgång av utlänningslagens materiella bestämmelser och anpassa dessa till en övergång från handläggning hos förvalt- ningsmyndigheter och regeringen, till ett system där överpröv- ningen sker i domstol (dir. 2003:28). Kommittén skall enligt direk- tiven ha slutfört sitt arbete . Utredningstiden förlängs, vilket innebär att kommittén skall redovisa sitt uppdrag . Härigenom föreskrivs följande. Lagens innehåll och tillämpning 1 § I denna lag finns föreskrifter om krav för att utlänningar skall få resa in i och vistas i (2 kap.), visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd (3 och 4 kap.), skyddsbehövande (5 kap.), avvisning och utvisning (6 kap.), kontroll- och tvångsåtgärder (7 kap.), förvar och uppsikt (8 kap.), verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (9 kap.), verkställighet av beslut om förvar (10 kap.), handläggningen av ärenden hos (11 kap.), överklagande (12 kap.), domstolar i utlänningsmål (13 kap.), skyldighet att lämna uppgifter (14 kap.), offentligt biträde (15 kap.), kostnadsansvar (16 kap.), straffbestämmelser (17 kap.), särskilda bemyndiganden (18 kap.). 2 § Gemenskapsrätten inom Europeiska unionen (EU) kan med- föra avvikelser när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i denna lag. 3 § Lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. 4 § Med barn avses i denna lag personer som är , om inte annat sägs. 5 § I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. När frågor om tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall, om det inte är olämpligt, barnet först höras. Det skall tas den hänsyn till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar. 6 § I fråga om följande personer tillämpas bestämmelserna i denna lag om krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd endast i den utsträckning som regeringen föreskriver: –diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i av främmande stater samt deras familjer och deras anställda, och –främmande staters kurirer. I fråga om andra utlänningar som är berättigade till förmåner enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall skall de inskränkningar iakttas som följer av den lagen. 7 § Med inresa avses i denna lag att en utlänning passerar in över gränsen för svenskt landterritorium. 8 § Regeringen får meddela föreskrifter om när utlänningar som passerar in över gränsen för svenskt territorium skall anses ha rest in i landet. 9 § Med utresa avses i denna lag att en utlänning passerar ut över gränsen för svenskt landterritorium. 10 § Regeringen får meddela föreskrifter om när utlänningar som lämnar svenskt territorium skall anses ha rest ut ur landet. Kraven för att utlänningar skall få resa in i och vistas i 1 § Utlänningar som reser in i eller vistas i skall ha gällande pass. 2 § Regeringen får föreskriva undantag från kravet på innehav av pass. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Migrations- verket får föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass. Regeringen får vidare föreskriva i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar. 3 § Utlänningar som reser in i eller vistas i skall ha visering, om de inte har uppehållstillstånd. 4 § Utlänningar som vistas i mer än skall ha uppehållstillstånd, om de inte har gällande visering. 5 § Regeringen får föreskriva krav på uppehållstillstånd i redan efter en kortare vistelsetid i än . 6 § Utlänningar skall ha tillstånd för att arbeta i (arbetstill- stånd), om de inte har permanent uppehållstillstånd. Undantag från kraven på visering, uppehållstillstånd och arbets- tillstånd 7 § Kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt 3, 4 och 6 §§ för inresa, vistelse och arbete gäller inte medborgare i , , eller . Medborgare i dessa länder har rätt att utan särskilt tillstånd resa in i och att vistas och arbeta här. 8 § Regeringen får föreskriva att även andra utlänningar än med- borgare i , , och utan särskilt till- stånd får resa in i och vistas och arbeta här. 3 kap. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd 1 § Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i under viss . Visering får förenas med de villkor och begränsningar som kan behövas. 2 § Regeringen får meddela föreskrifter om visering. 3 § En enhetlig visering, som har utfärdats av en behörig myndighet i någon av de stater som har tillträtt eller anslutit sig till konventio- nen om tillämpning av av eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med kon- ventionsstaterna, gäller i . 4 § Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). 5 § Uppehållstillstånd i skall enligt bestämmelserna i 5 kap. 4 § i vissa fall ges till flyktingar och till skyddsbehövande utlän- ningar i övrigt. Uppehållstillstånd skall utöver vad som följer av 5 kap. 4 § ges till utlänningar som tas emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (flyktingkvot). 6 § Uppehållstillstånd får också ges till 1.utlänningar som är make, maka eller sambo till någon som är bosatt i eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, 2.barn som är ogifta samt är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehålls- tillstånd för bosättning här, 3.barn som är ogifta och som adopterats eller som avses bli adopterade av någon som för adoptionsbeslutet var och som är bosatt i eller har beviljats uppe- hållstillstånd för bosättning här, om utlänningen inte omfattas av 2 och om adoptionsbeslutet – har meddelats eller avses komma att meddelas av svensk dom- stol, – gäller i enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, eller – gäller i enligt lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, 4.utlänningar som på något annat sätt än som avses under 1–3 är nära anhöriga till någon som är bosatt i eller som har bevil- jats uppehållstillstånd för bosättning här, om de har ingått i samma hushåll som den personen, 5.utlänningar som annars har särskild anknytning till , 6.utlänningar som av humanitära skäl bör få bosätta sig i , 7.utlänningar som har fått arbetstillstånd eller som har sin för- sörjning ordnad på något annat sätt, och 8. utlänningar som önskar vistas här i landet för studier eller besök. När en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, skall den anknyt- ning som har uppkommit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd. 7 § Uppehållstillstånd får också ges till utlänningar som 1.är make, maka eller sambo till någon som är bosatt i eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, eller 2.har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhål- lande med en person som är bosatt i eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här, om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges. 8 § Om inte synnerliga skäl talar mot det, skall uppehållstillstånd ges, –om det följer av ett internationellt avtal som har anslu- tit sig till, eller –om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda bifaller ett klagomål som har riktats mot . 9 § Regeringen får meddela föreskrifter om –uppehållstillstånd av humanitära skäl, och –uppehållstillstånd för studier och besök. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får beviljas, om det följer av en överenskommelse med främmande stat. 10 § När en ansökan om ett uppehållstillstånd enligt 6–7 §§ prövas skall det beaktas om det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet som hänger samman med utlän- ningen. Om det finns sådana skäl skall de vägas mot de skäl utlän- ningen anger som grund för uppehållstillstånd. 11 § Om det på grund av en utlännings förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, skall ett uppehålls- tillstånd som ges tidsbegränsas. 12 § Utlänningar som med stöd av 7 § beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning skall vid första beslutstillfället ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Detsamma gäller när uppehållstill- stånd beviljas utlänningens barn med stöd av 6 §.