sou · GSB324d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Kommentar: U-ALFA:s bestämmelser har vuxit fram utifrån utrikesförvaltningens behov med hänsyn till den livslånga karriären, förflyttningsplikten och de särskilda kraven som officiell företrädare för . Man måste också komma ihåg att långt fler statligt anställda sänds ut enligt U-ALFA än enligt URA. Vidare är URA mer anpassat för kortare stationeringsperioder på upp till ett eller varaktighet, medan U-ALFA anpassats efter fler- åriga, upprepade utlandsstationeringar. U-ALFA är också ett avtal som har motsvarigheter internationellt och det framstår vid en sådan jämförelse enligt utredningen som ganska genomsnittligt. 2 URA:s struktur – riktlinjer för förmåner URA gäller sådana statligt anställda arbetstagare vid myndigheter under regeringen som enligt arbetsgivarens beslut skall vara utlands- stationerade vid tjänstgöring utomlands. För de arbetstagare som omfattas av U-ALFA gäller inte . URA är ett centralt ramavtal med riktlinjer för anställnings- villkor vid tjänstgöring utomlands. Avtalet är flexibelt och ger möjligheter till individuellt anpassade lösningar av anställningsvill- koren genom att en skriftlig överenskommelse om anställning – ett s.k. utlandskontrakt – upprättas mellan anställningsmyndigheten och arbetstagaren. De centrala parterna har således delegerat till varje anställningsmyndighet att träffa en enskild överenskommelse med arbetstagaren som uttrycks i ett kontrakt med stöd av URA. Kontraktet kan anpassas till utlandsuppdragets karaktär, förhåll- andena på tjänstgöringsorten och arbetstagarens familjesituation. Inom verksamhetsområden med grupper av arbetstagare med lik- artad tjänstgöring utomlands ger URA även möjlighet för enskilda myndigheter och de lokala arbetstagarorganisationerna att sluta lokala kollektivavtal om anställningsvillkoren. Anställningsvillkoren i URA är av tre olika slag: sådana som skall regleras och för vilka det anges hur det skall ske, t.ex. pension och försäkringar, sådana som skall regleras utan att det närmare anges hur det skall regleras, t.ex. lön, sådana som kan regleras – t.ex. ersättning för kostnader för bostad, flyttning och semesterhemresor – och för vilka avtalet har riktlinjer för hur detta kan ske. Stor vikt har i URA lagts vid reglering av den utsändes sociala trygghet. Arbetsgivaren har skyldighet att teckna en särskild s.k. URA-försäkring hos Kammarkollegiet. Försäkringen har anpassats till URA:s komponenter. Arbetsgivarens skyldigheter är få vilket innebär att arbetstagaren inte har automatisk rättighet till en kostnadsersätt- ning eller förmån. Tvingande för arbetsgivaren utöver URA- försäkringen är att betala en lön med pensionsförmån. I övrigt innehåller URA riktlinjer för anställningsvillkor, t.ex. arbetstid och kostnadsersättningar, som skall bestämmas lokalt. Utlandsuppdragets karaktär skall vara styrande för arbetsgiva- rens beslut om utlandsuppdraget skall utföras genom att arbets- tagaren utlandsstationeras eller genom att arbetstagaren gör en tjänsteresa enligt utlandsreseförordningen (1991:1754). Om ut- landsreseförordningen, se bilaga 7 till betänkandet. 3 Ny skattebestämmelse när URA trädde i kraft som URA trädde i kraft gjordes ändringar i skattelagstiftningen. Dessa innebär att kostnadsersättningar enligt avtalet som är direkt hänförliga till utlandsstationeringen inte behöver tas upp till beskattning. Skattefriheten är dock mer begränsad än på U-ALFA-området. Vilka ersättningar och förmåner i URA som enligt inkomst- skattelagen (1999:1229, IL) kan vara en skattefri kostnadsersätt- ning eller förmån anges i 11 kap. 21 a § IL. I vissa fall finns även beloppsmässiga ramar (tak) för skattefriheten. Avgörande är i princip att en merkostnad uppstår som en direkt följd av utlands- vistelsen. Skattelagstiftaren har överlämnat till respektive anställ- ningsmyndighet att bedöma vad som i varje enskilt fall är att anse som en merkostnad och som därmed inte skall tas upp till beskatt- ning. Kommentar: I URA finns inga motsvarigheter till U-ALFA:s skattefria hardshiptillägg och hardshipresor och inte heller till de skattefria barntilläggen m.m. Kommentar: Skattebestämmelsen för U-ALFA-området ger en generell skattebefrielse för alla kostnadsersättningr och förmåner som utgår till dem som sänds ut från utrikesförvaltningen och Sida m.fl. kategorier enligt avtalet. 4 Utlandskontraktet enligt URA Ett utlandskontrakt är en handling som upprättas mellan arbets- givaren och arbetstagaren och innebär en skriftlig överenskom- melse om anställningen/utlandsstationeringen. Syftet är att komma överens om kontraktets innehåll innan utlandsstationeringen så att oförutsedda eller ytterligare kostnader inte uppkommer. Arbets- tagaren har en uppgiftsskyldighet om förhållanden som kan ha betydelse för om en förmån skall erhållas. Enligt 4 § URA skall utlandskontraktet innehålla villkoren för arbetstagarens statione- ring utomlands. Vissa uppgifter skall särskilt anges i kontraktet: arbetstagarens arbetsuppgifter, stationeringsorten utomlands, tjänst- göringsperiodens längd, löneförmåner och andra anställningsvillkor. I utlandskontraktet skall även överenskommas om vilka av arbets- tagarens familjemedlemmar som omfattas av kontraktet och vilka förmåner. Arbetsgivaren bedömer om han vill erbjuda förmåner för familjemedlemmar i t.ex. ett samboförhållande. På ett antal ställen i URA är en förmånsreglering villkorad med uttrycket om inte annat anges i utlandskontraktet eller mot- svarande text. Exempel på sådana frågor där alltså utlandskon- traktet kan innehålla en annan materiell reglering än enligt är arbetstid (8 §), semesterfrågor (9 §) och kontrak- tets uppsägningstider (18 §). För arbetstid är utgångspunkten i URA att de utsända skall ha förtroendearbetstid. Med förtroendearbetstid menas att arbetstiden inte är reglerad och att arbetstagaren inte har rätt till ersättning för övertid. När det är lämpligt anges arbetstider i kontraktet, som till exempel när en arbetstagare ska tjänstgöra som projektledare eller som medarbetare i ett annat lands förvaltning. Den aktuella för- valtningens arbetstider anges då som gällande inkl. landets helg- dagar. För semester gäller att semesterlagens miniminivå 25 semester- dagar inte får underskridas. Sjuklön kan innebära att inget löneavdrag görs. För anställnings- villkoren ovan gäller att kan kopieras när det bedöms lämpligt. För föräldraledighet eller förmåner i samband därmed finns ingen särskild reglering i URA. Sådana frågor får lösas från fall till fall. Det är vanligt att arbetstagaren vill åka hem till och om anställningen fortsätter tar vid. Det kan också bero på hur av utlandsstationeringen som återstår m.m. I utlandskontraktet skall överenskommas om och i så fall vilka särskilda anställningsvillkor som skall gälla för arbetstagaren under utlandstjänstgöringen (jfr 13 § och bilagan till URA). Dessa sär- skilda anställningsvillkor avser ersättningar för merkostnader och ökade levnadskostnader på grund av utlandsstationeringen och särskilda förhållanden i tjänstgöringslandet (kostnadsersättningar). Sådana ersättningar kan gälla bostadskostnader, flyttningskost- nader, skolkostnader för barn, resekostnader, hälso- och sjukvårds- kostnader samt övriga merkostnader. Vid upprättandet av utlands- kontraktet kan mot denna bakgrund överenskommas om och i så fall vilka särskilda anställningsvillkor som skall gälla och om stor- leken på avsedda ersättningar. De särskilda anställningsvillkoren som är möjliga att tillämpa enligt URA utgår från att arbetstagarens lön beskattas i . Ersättningar för vissa merkostnader som uppstår p.g.a. utlands- stationeringen behöver inte tas upp till beskattning i den utsträck- ning bestämmelserna i 11 kap. 21 a § IL är tillämpliga. Semesterns längd (antalet semesterdagar) kan bestämmas med hänsyn till speciella förhållanden i tjänstgöringslandet som klimat, arbetsförhållanden, isolering från omvärlden och allmän otrygghet. För att ge försäkringsskydd vid utlandsstationering enligt URA skall arbetsgivaren teckna en särskild försäkring hos Kammar- kollegiet (den s.k. URA-försäkringen). Försäkringen gäller arbets- tagaren och de medföljande familjemedlemmar som anges i Avtalets definition av medföljande familjemed- lemmar (se 2 § URA) tillämpas i URA-försäkringen. Försäkringen gäller i hela världen dygnet runt och omfattar alltså både tjänst- göringstid och fritid. Den innehåller således ett heltäckande person- skadeskydd. Försäkringen kan tecknas antingen som en samlings- försäkring eller för namngivna personer. I vissa fall kan en annan institution (motsvarande) än anställ- ningsmyndigheten utbetala ersättning eller ge förmån till arbets- tagaren, t.ex. en experter. I sådant fall skall upplysning om detta ingå i utlandskontraktet och kostnads- ersättningar enligt URA jämkas så att inte dubbla kostnads- ersättningar utbetalas. Kommentar: U-ALFA innehåller inga bestämmelser om utlands- kontrakt. U-ALFA är uppbyggt så att arbetstagaren får vissa rättig- heter under utlandsstationeringen enligt mycket detaljerade regler som finns både i avtalet och i UTN:s cirkulär, exempelvis rätt till barntillägg för medföljande barn. Arbetstagaren kan på stationeringsorten antingen få disponera en bostad (dvs. förmån av bostad) eller få ersättning för bostads- kostnad. Arbetsgivaren bedömer med hänsyn till kostnader, antalet medföljande familjemedlemmar enligt kontraktet, säkerhetsskäl eller dylikt vad som är skälig bostadsstandard. I ersättning för bostadskostnad bör ingå ersättning för normala driftskostnader (t.ex. el, vatten, sophämtning). Beroende på valet av bostad kan även ett start-/utrustningsbidrag utges. Det är avsett att täcka utgifter för erforderlig utrustning i bostaden och storleken på bidraget kan variera beroende på bl.a. bostadsstandarden, antalet medföljande familjemedlemmar enligt kontraktet, klimatet och levnadsförhållandena i tjänstgörings- landet. Även om arbetstagaren själv ombesörjer inköpen är utrust- ningen arbetsgivarens egendom som arbetstagaren får disponera. Kommentar: I U-ALFA finns bostadsnormer, regler för volym, flyttgods m.m. Dessutom kan gardinpengar betalas ut till arbets- tagaren. Dubbelhyran för bostaden i kan ersättas trots att merkostnaden för bostaden i utlandet ersätts. Även magasineringskostnader för bohag ersätts. Flyttningskostnaderna och därmed flyttningsbidragets storlek är bl.a. beroende på om arbetstagaren får disponera en möblerad eller omöblerad bostad och beroende på antalet medföljande familje- medlemmar enligt kontraktet. Att hyra en möblerad bostad innebär mindre bidrag till flyttkostnad av bohag. Även om arbetsgivaren bidrar med ett utrustningsbidrag kan detta var ekonomiskt fördel- aktigt för arbetsgivaren. Vid utlandsuppdrag kan det vara motiverat att arbetsgivaren istället för flyttningskostnad erbjuder kostnadsersättning för extra bagage vid ut- och återresa. Kommentar: Enligt U-ALFA utgår även s.k. särskild flyttersätt- ning, vars belopp beror på arbetstagarens funktion och familje- förhållandena. 4.5Ersättning för skolkostnader för barn Med obligatorisk grundutbildning avses grundskola och gymnasie- skola (eller motsvarande skolutbildning i aktuellt land). Arbets- tagaren kan av arbetsgivaren bl.a. få bidrag till skolkostnader för medföljande barns skolgång eller för barns skolgång på internat- skola. I kontraktet skall anges vilka barn som omfattas av här avsedda förmåner. Arbetsgivaren kan enligt URA betala resekostnader för a)Utresa och återresa, b)Semesterhemresa, c)Besöksresor för familjemedlem, d)Resor i samband med sjukdom och dödsfall. (Ersätts genom URA-försäkringen) Två resor kan ges skattefritt per kalenderår enligt 11 kap. 21 a § IL oavsett om resan benämns semesterresa eller besöksresa (utöver ut- och återresa). Kommentar: I U-ALFA finns dessutom bl.a. makebesöksresa, resa för ensamstående och 60-dagarsresa. 4.7Ersättning för hälso- och sjukvårdskostnader Vissa kostnader ersätts genom URA-försäkringen, t.ex. komplika- tioner vid graviditet och akut tandvård. I övrigt beror det på vad arbetsgivaren bestämmer eller vad man kommer överens om med arbetstagaren. I kontraktet skall anteck- nas vilka förmåner, vilken klinik som kan anlitas, om arbetstagaren skall använda sig av förmåner som erbjuds genom att har överenskommelse med andra länder m.m. Kommentar: I U-ALFA ersätts sjukvård i stationeringslandet jämförbar med svensk sjukvård, tandvård ersätts som i . 4.8Ersättning för övriga merkostnader (utlandstillägg) Utlandstillägget består av grundtillägg och i förekommande fall medföljandetillägg. Arbetsgivaren kan, som schabloniserad ersättning för övriga mer- kostnader, utbetala grundtillägg. Grundtillägget är ett bidrag till sådana löpande merkostnader som arbetstagaren har på grund av sin utlandstjänstgöring. Tillägget är beräknat som en schablon och innebär att arbetsgivaren slipper hantering med direktersättning av löpande och mindre merkostnader. Arbetstagaren skall inte ersättas för merkostnader vid sidan av grundtillägget såvida det inte följer av andra bestämmelser i eller av utlandskontraktet. Grundtillägget består av olika komponenter. Tillägget kan ut- betalas helt eller delvis beroende på arbetstagarens merkostnads- situation. Vid utlandskontraktets ingående skall det fastställas om grundtillägg skall utges helt eller delvis. Om arbetstagarens mer- kostnadssituation väsentligt förändras kan arbetsgivaren och arbetstagaren komma överens om ändrat grundtillägg. En sådan överenskommelse skall vara skriftlig (jfr 14 § URA). Om grundtillägg utbetalas med belopp som överstiger av Arbets- givarverket meddelade maxbelopp skall överskjutande del ur skatte- och avgiftssynpunkt betraktas som lön. Det maxbelopp för utlandstillägg som meddelas av består av följande komponenter. Beräknad merkostnad för livsmedel på stationerings- orten. Beräknad merkostnad för transporter på statione- ringsorten, i regel fasta och rörliga kostnader för en bil. Beräknad kostnad för hushållshjälp på statione- ringsorten, beroende på behovet av hushållshjälp som följer av förhållandena på stationeringsorten. Består av följande delkomponenter: a)Merkostnad p.g.a. avståndet till . b)Merkostnader för service, rekreation och kontakter i verksam- hetslandet. c)Merkostnad för uppehälle under kortare rekreationsresor. Gäller enbart för stationeringsorter med särskilt krävande levnads- förhållanden. d)Merkostnad för kläder. e)Merkostnad för utrustning och indirekta representationskost- nader. f)Övriga merkostnader som inte ersätts på annat sätt. Ovanstående komponenter är inte beräknade att var för sig täcka en enskild arbetstagares merkostnader. Komponenterna är ett sätt att beräkna ett grundtillägg med beaktande av de olika typer av merkostnader som är relevanta för respektive stationeringsort. För komponenten Transport, som erfarenhetsmässigt utgör en stor del av det sammanlagda utlandstillägget, gäller dock att kostnaden är beräknad specifikt för att arbetstagaren skall kunna hålla sig med egen bil på stationeringsorten för lokala transporter, både privat och i tjänsten. Elementet Transport ingår i grundtillägget eftersom det för de flesta stationeringsorter är nödvändigt med bil för de lokala transporterna. Om arbetsgivaren t.ex. tillhandahåller bil i tjänsten kan komponenten Transport helt eller delvis räknas bort från grundtillägget. Eftersom grundtillägget kan komma att räknas om , skall det i kontraktet anges som en procentsats av högst- beloppet för aktuellt land och inte som ett fast belopp T.ex. av högstbeloppet för grundtillägg i (var högst- beloppet ). Grundtillägget kan således utges mellan 1–eller inte alls. Kommentar: I U-ALFA finns sex merkostnadsgrupper vilka ger olika storlek på grundtillägget. Det grundtillägg som utgör högst- belopp enligt URA mostvarar helt och hållet grundtillägget enligt U-ALFA, merkostnadsgrupp 2. För arbetstagare med medföljande make/maka/sambo som på grund av utlandsstationeringen går miste om förvärvsinkomst kan ett särskilt belopp utbetalas till arbetstagaren, medföljande- tillägg. Medföljandetillägget motiveras av den utökade försörjnings- börda som uppkommer för arbetstagare med medföljande make eller sambo som går miste om förvärvsinkomst. Medföljande- tillägget är lika för alla stationeringsorter och alltså inte beräknat med hänsyn till kostnadsläget på stationeringsorten. Medföljande- tillägget ger t.ex. möjlighet att genom egeninbetalning eller privat pensionsförsäkring vidmakthålla eller kompensera för pensions- skydd trots inkomstbortfallet. För att medföljandetillägg skall kunna utbetalas av arbetsgivaren måste arbetstagaren kunna styrka dels att make eller sambon följer med till stationeringsorten och dels vilken förvärvsinkomst med- följaren går miste om på grund av utlandsvistelsen. I det fall med- följaren endast delvis eller endast för en viss del av utlandsvistelsen går miste om förvärvsinkomst eller i det fall den medföljande har förvärvsinkomst på stationeringsorten bedömer arbetsgivaren om och i så fall i vilken mån medföljandetillägg skall utbetalas. Med- följandetillägg anges därför i kontraktet som en procentsats av högstbeloppet. Exempelvis av högstbeloppet för medföljan- detillägg (2003 är högstbeloppet för medföljandetillägg ). Kommentarer: Medföljandetillägget enligt U-ALFA är skattefritt oavsett belopp. Inom utrikesförvaltningen och Sida utges även en makepensionsförmån som inte regleras i U-ALFA enligt för- ordning om särskild ersättning till medföljare till anställd inom utrikesförvaltningen (AgVFS 2002:3 B 3). är denna för- mån dock i princip utmönstrad och ersatt av den privata pensions- försäkringen i SPP. 5Sammanfattande kommentarer till vissa skillnader mellan URA och U-ALFA i skattehänseende. U-ALFA präglas i grunden av ett förvaltningsrättsligt synsätt medan URA är ett modernt avtal som präglas av ett privaträttsligt synsätt. Enligt U-ALFA har arbetstagaren således rätt till vissa skattefria förmåner och kostnadsersättningar oavsett belopp om vederbörande uppfyller vissa krav. Enligt URA har arbetsgivaren däremot möjlighet att erbjuda arbetstagaren vissa förmåner och kostnadsersättningar som kan vara skattefria till ett visst tak. I U-ALFA finns vissa skattefria förmåner som inte har någon motsvarighet i URA, exempelvis hardshipkompensation, barntill- lägg, särskild flyttningsersättning, dubbelhyra, magasineringskost- nad, gardinpengar, vissa resekostnader. Vissa av merkostnadsersätt- ningarna i U-ALFA:s utlandstillägg ingår med olika beloppsstorlek för olika funktioner (merkostnadsgrupper). För vissa befattningar inom U-ALFA:s tillämpningsområde in- går element som skall gottgöra indirekta representationskostnader i det skattefria grundtillägget. Representationskostnader ersätts mot faktisk kostnad i URA. Grundtillägget enligt URA är hämtat från U-ALFA. Utvärdering av utlandsvillkorssystemet. Några preliminära tankar om struktur på utvärderingsuppdraget, modeller för analys, beskrivning av samband, hypoteser och metodval. Andante – tools for thinking AB Utvärdering är en systematiskt undersökning av någots värde, enligt en grov men direkt översättning av den vanligaste definitio- nen a systematic inquiry into the worth or merit of an object. Det finns flera poänger med den definitionen; just här vill jag lyfta fram två. För det första anges klart och tydligt att utvärdering skall göras systematiskt, dvs. med vetenskapliga metoder, oftast då sam- hällsvetenskapliga undersökningsmetoder. Det innebär inte att en utvärdering skall vara ett vetenskapligt arbete, men man skall använda tillförlitliga metoder för datainsamling, dra slutsatser på empirisk grund och öppet redovisa sina arbetsprocesser. För det andra är utvärdering en bedömning av värde; worth or merit. Det innebär att en utvärdering måste komma till en slutsats om det utvärderade objektet är bra eller ej. Det finns en omfat- tande teoribildning kring värdebegreppet, men vi kan nöja oss med att konstatera att värde både har en kvantitativ mätbar sida och en upplevd psykologisk sida. Det räcker förstås inte för en utvärdering att konstatera att föremålet för utvärdering är bra i största allmän- het; en sådan utsaga måste preciseras. Vad gör ett system för utlandsvillkor bra För att gå direkt på kärnfrågan i en utvärdering av utlandsvillkors- systemet, är det bra?, och vad innebär det i så fall att det är bra. Jag vill mena att den frågan bör stå i fokus för en utvärdering av systemet. Kommittédirektiven anger att utlandsvillkorssystemets effekter skall utvärderas, men frågan är om det är effekterna som är det mest centrala för att bedöma om systemet är bra. Utan tvekan är det så att en effektutvärdering är ett behändigt och rationellt sätt att förhålla sig till värdefrågan. Antag att utvärderingen gäller en policy. Kan utvärderingen kon- statera att policyn haft positiva, värdefulla och önskade effekter, utan några negativa sidoeffekter, kanske allt är gott och väl. Då behöver man inte bedöma sätt att genomföra policyn, eller dess inneboende kvaliteter. Ett organisation kan på samma sätt utvärde- ras med referens till dess effekter på samhället. Genom att bygga en eller flera modeller kan själva grundfrågan om vad som är värde föras närmare ett praktiskt och konkret utvärderingsarbete. En modell är visserligen en förenkling av verk- ligheten, men genom att förenkla kan man också göra några aspekter klara och tydliga, och därmed mera lätthanterliga. Den första modellen här syftar till att beskriva värde, dvs. vad är det som gör ett system för utlandsvillkor bra (och på samma gång, vad som gör det dåligt, om dessa egenskaper saknas). Den första modellen är beskrivande och förenklande, uppbyggd kring en analytisk distinktion mellan de olika dimensioner som värde kan beskrivas genom. För att den här modellen skall vara bra bör den vara heltäckande, dvs. det skall inte finnas några andra egenskaper som gör ett sådant system bra, förutom de som beskrivs i modellen. Vidare skall de olika egenskaperna vara analy- tiskt distinkta, dvs. de skall vara oberoende av varandra. Egenskaper som ett bra utlandsvillkorssystem bör ha Systemet skall vara rättvist Systemet skall upplevas som rättvist av de som är be- Systemet skall vara lätt att förstå för dem som använder Systemet skall vara lätt att administrera Systemet skall vara billigt Systemet skall vara flexibelt, dvs. a) anpassas efter individuella omständigheter b) anpassas efter förhållande på stationeringsorten c) anpassas efter nya krav över tiden Systemet skall stå i överensstämmelse med andra princi- Systemet skall stå i överensstämmelse med andra princi- Systemet skall stå i överensstämmelse med andra aspek- Systemet skall ersätta de anställda för de merkostnader som uppstår vid utlandsstationering Systemet skall göra det möjligt att rekrytera folk till de stationeringsorter där det behövs personal i stunden De fyra först nämnda egenskaperna är inte effekter av systemet, de är egenskaper hos systemet. Men om systemet är orättvist, obe- gripligt och ineffektivt så får det konsekvenser, eller om man så vill effekter. Det skapar missnöje, leder till avgångar, gör det svårt att rekrytera folk, etc. Om systemet å andra sidan är rättvist, begripligt och effektivt får det positiva effekter; lätt att rekrytera folk, god stämning på arbetsplatsen, etc. Måluppfyllelse är inte heller en effekt av systemet, däremot kan man tänka sig att målen för sys- temet i sig är uttryckta i termer av effekter. Jag har här utgått från att målen för systemet är att kompensera den anställde för dennes merkostnader (reella såväl som upplevda) i samband med utlands- stationering, och att det skall underlätta placeringar (både hemma och utomlands). Det är inte givet att egenskaperna är lika viktiga. Man kan utveckla modellen till att rangordna de goda egenskaperna.