sou · GSB3107 · 2005-01-01 00:00:00 — Den skärpta lagstiftningen anses allmänt ha stärkt den kommunala revisionen och bidragit till att den utvecklats och blivit synligare. Detta har sammantaget med kravet på en ekonomi i balans samt problemen med stora underskott i många kommuner och landsting – i flera fall – lett till att revisorernas kritik blivit all- varligare och mer genomgripande. har det förekommit några mycket uppmärk- sammade ansvarsprövningsprocesser. Revisorernas allvarliga och vanligen eniga kritik av styrelsen och nämnder har i dessa fall inte tagits emot på ett bra sätt av fullmäktige. De politiska partierna har i vissa fall inte heller kunnat ta till sig den allvarliga kritiken, vilket ibland fått till följd att revisorer – som med oberoende och hög integritet genomfört sitt uppdrag – inte blivit nominerade av sitt parti för en ny period. Utredningens bakgrund och direktiv Hur kan ansvarsprövningsprocessen stärkas Denna utrednings uppdrag (dir. 2003:97) är att göra en översyn av den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt. I uppdraget ingår bl.a. att: särskilt analysera om nuvarande regler för fullmäktiges ansvars- prövning har fungerat tillfredsställande och överväga andra möjliga åtgärder för att stärka och utveckla denna process följa det arbete med certifiering av sakkunniga som pågår analysera och ge exempel på åtgärder som kan vidtas för att bredda rekryteringen av förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting analysera möjligheten till samarbete kring revisionen mellan kommuner och landsting lämna förslag till de lagändringar som kan behövas. Följande utgångspunkter gäller enligt direktiven för utredningens arbete: Den kommunala revisionen skall även fortsättningsvis vara ett lokalt demokratiskt kontrollinstrument. Fullmäktige skall som slutligt avgöra frågan om ansvars- frihet mot bakgrund av revisorernas rekommendationer. De politiska partierna nominerar de förtroendevalda reviso- rerna. Storleken på kommuner och landsting varierar avsevärt, vilket ger helt olika förutsättningar för revisionen. En utgångspunkt för utredningen är därför också att försöka ta hänsyn till dessa skilda förutsättningar. Utredningens direktiv bifogas (bilaga 1). Ett öppet arbetssätt har eftersträvats Utredningen har eftersträvat ett öppet och utåtriktat arbetssätt och en dialog med dem som berörs av utredningsarbetet. Genom detta sätt att arbeta har utredningen kommit i kontakt med förtroende- valda revisorer och sakkunniga i ett stort antal kommuner och landsting. Det har skett genom informations- och diskussions- träffar, seminarier, studiebesök m.m. I utredningen har även ingått en intervjuundersökning med ett nittiotal fullmäktigeledamöter (avsnitt 7). Vi har också sammanträffat med företrädare för samt- liga riksdagspartier, representanter för revisionsbranschen m.fl. intressenter. Utredningens frågeställningar har diskuterats av många Som en första åtgärd inbjöd utredningen olika aktörer i revisions- branschen att skriftligen kommentera utredningsdirektiven. Syn- punkter lämnades av FAR (Föreningen ), FFR (Föreningen i ), SKYREV (Kommunala Yrkesrevisorer), STAREV (sam- arbetsorgan för förtroendevalda revisorer i kommuner och lands- ting med egna revisionskontor) samt ÖSTREV (Nätverket för för- troendevalda revisorer i ). Med utgångspunkt bl.a. från revisionsbranschens synpunkter sammanställdes ett frågepaket som sedan diskuterats med ett stort antal förtroendevalda revisorer och även med sakkunniga i kommuner, landsting och kommunalförbund. De stora revisions- byråernas företrädare i referensgruppen har deltagit i arbetet med att diskutera och förankra utredningens frågeställningar. I de kommuner och landstingregioner som grå- respektive svarttonats på kartan har förtroendevalda haft möjlighet att diskutera frågor som varit aktuella för utredningen vid olika möten, nätverksträffar, konferenser etc. Synpunkter har inhämtats från en stor del av landets kommuner och landsting Av ovanstående karta framgår att av kommunerna och av landstingen på olika sätt beretts möjlighet att lämna synpunkter på frågeställningar i utredningen. Även Öster- götlands respektive läns landsting har haft möjlighet att medverka i utredningen, vilket dock inte tydligt framgår av kartan. Seminarier och diskussioner har tillfört utredningen mycket information I ett tidigt skede av utredningen sammanträffade vi med represen- tanter för den tidigare och represen- tanter för den tidigare . Därut- över har vi anordnat två heldagsseminarier vid vilka förtroendevalda revisorer från sex kommuner och två landsting deltog. Eftersom översynen inte haft formen av parlamentarisk utred- ning har vi bedömt det angeläget att i särskild ordning inhämta synpunkter från de politiska partierna. Företrädare för partiernas riksorganisationer inbjöds därför att diskutera olika frågor som rör den kommunala revisionen. Diskussionerna ägde rum i form av ett samtal med varje parti för sig. Utredningen har också medverkat i olika sammanhang där frågor om revision diskuterats. Här kan nämnas Svenska Kommunförbundets och referensgrupp för revision respektive samrådsgrupp för förtroendevalda revisorer i landstingen, STAREVs årskonferens i , i , i , den 56:e kommunala revisionskonferensen i samt ett antal andra konferenser runt om i landet. gjorde utredningen en studieresa då vi besökte respektive och träffade företrädare för den politiska ledningen och revisorerna. Vi besökte även Indenrigs- og i för att få kunskap om det danska revisionssystemet. För att få en djupare inblick i arbetet med certifiering av sak- kunniga har utredningen även samrått med företrädare för och . Vi har också träffat före- trädare för () och . Hur ser fullmäktige på revisionens betydelse för den lokala demo- kratin Som en särskild del i arbetet har utredningen anlitat – doktorand vid , Inter- i . I hennes uppdrag har ingått att belysa revisionens betydelse för den lokala demokratin utifrån intervjuer med företrädare för ett antal fullmäktige- församlingar. Den sammanfattande rapporten Den kommunala revisionen – med ansvar för granskning av det som räknas på lokal nivå bifogas betänkandet som separat bilaga. Författaren ansvarar själv för analys och slutsatser. Rapporten utgör ett viktigt underlag för utredningens betänkande. Hur ser revisorerna ut och hur ser de på sina villkor och arbets- former genomförde Statistiska Central- byrån (SCB) på uppdrag av , och en totalundersökning av alla förtroendevalda i kommuner och landsting. Med utgångspunkt från denna totalundersökning har vi som en särskild del i utred- ningsarbetet tillsammans med förbunden genomfört en special- studie av de förtroendevalda revisorerna. Syftet med vår studie har varit att belysa de förtroendevalda revisorernas representativitet. Bilagan 3 innehåller en sammanställning av delar av resultatet från denna specialstudie. genomförde en enkät- undersökning om den kommunala revisionen. Revisorerna i samt- liga kommuner gavs då möjlighet att svara på ett antal frågor om bl.a. sina villkor och arbetsformer. har och förnyat enkätundersökningen som underlag till sin Faktabas . Den nu genomförda enkäten har ställts till både kommuner och lands- ting. I enkäten har ingått frågor kring revisorernas förutsättningar och arbetsformer, revisorernas granskning, kommunikation och rapportering, revisionsberättelsen och ansvarsprövningen, sak- kunniga och upphandling samt revisorernas utbildning. Vi har under hand kunnat ta del av det insamlade materialet, vilket varit värdefullt för utredningsarbetet. En sammanställning med kommentarer till delar av resultatet från enkätundersökningen redovisas i betänkandets bilaga 4. 3Kort om den kommunala revisionen Revisorernas uppdrag regleras i författningar och lokala föreskrifter – kommunallagen (främst 9 kap.), aktiebolagslagen (11 kap. om lekmannarevisorns uppdrag) och fullmäktiges revisionsreglemente samt andra eventuella särskilda föreskrifter. Revisionen är fullmäktiges demokratiska kontrollinstrument I kommuner och landsting utövas den yttersta beslutanderätten av fullmäktige medan ansvaret för beredning av ärenden, verkställig- het och förvaltning ligger på förtroendevalda i nämnder och full- mäktigeberedningar. Revisionen är fullmäktiges instrument för granskning av den verksamhet som bedrivs i nämnder och fullmäktigeberedningar. I (SOU 1998:71) betonades att revi- sionen är hela fullmäktiges verktyg och att man därmed kan säga att det är ett invånar- eller medborgarperspektiv som är satt i för- grunden. Förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar agerar på uppdrag av fullmäktige och har därmed revisionsansvar inför full- mäktige. Fullmäktige agerar på direkt uppdrag av väljarna. Revi- sorernas granskning kan därför inte avse fullmäktiges beslut. Revisorerna skall lämna en revisionsberättelse Revisorerna skall lämna en revisionsberättelse till full- mäktige. Berättelsen skall innehålla ett uttalande om ansvarsfrihet tillstyrks eller inte. Om revisorerna riktar anmärkning mot någon nämnd eller enskild förtroendevald skall anledningen anges i revi- sionsberättelsen. Revisorerna kan rikta anmärkning men ändå före- slå ansvarsfrihet. Kort om den kommunala revisionen Revisorerna väljs av fullmäktige Fullmäktige väljer revisorerna. Lagen föreskriver inte några for- mella kompetenskrav för de förtroendevalda revisorerna annat än att de skall vara och därmed ha rösträtt i de kommunala valen. De förtroendevalda revisorerna väljs för en period av . Minst tre revisorer och lika många ersättare skall utses. Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt. Det innebär att en revisor inte kan överröstas av de andra revisorerna t.ex. vid val av granskningsobjekt. Varje revisor har också rätt att anföra en egen mening till revisionsberättelsen. Det finns i princip inte heller några hinder mot att var och en av revisorerna kan lämna en egen revi- sionsberättelse. Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs. Revisorerna granskar all verksamhet Revisorerna granskar i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfreds- ställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande samt om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Reviso- rerna skall på samma sätt granska verksamheten i de kommunala företagen genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i dessa företag. Revisorernas granskning och prövning sker enligt god sed Vad som kan anses vara god revisionssed är inte närmare preciserat i lagtexten och rättspraxis utan utvecklas successivt genom en växelverkan mellan teori, praktik och lagstiftning. och har som vägledning för de förtroendevalda publicerat skriften God revisionssed i verksamhet. God revisionssed kan ses som en levande normering som växer fram fortlöpande genom de erfarenheter som vinns i den Kort om den kommunala revisionen har förbunden dokumenterat sin syn på vad som utgör god revisionssed med mellanrum, . I den kommunala revisionen ingår både redovisnings- och förvaltningsrevision Den övergripande revisionsuppgiften i kommuner och landsting är att granska om verksamheten följer fullmäktiges beslut och om verksamheten uppnår de politiska målen inom givna ekonomiska ramar. Revisionsuppgiften omfattar såväl redovisningsrevision som för- valtningsrevision. En väsentlig del i revisorernas arbete är också att främja nämnderna i deras arbete med styrning och kontroll av verk- samheten. Revisorerna granskar om nämndernas interna kontroll är tillräcklig Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksam- heten bedrivs i enlighet med fullmäktiges mål och riktlinjer samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Det är nämnderna själva – och inte revisorerna – som ansvarar för att det finns en tillräcklig intern kontroll. Däremot är det revisorernas uppgift att pröva om den interna kontroll som görs inom nämnderna är tillfreds- ställande. Samordnad revision mellan kommunen och dess företag Någon eller några av de förtroendevalda revisorerna eller revisors- ersättarna som valts för granskning av nämndernas verksamhet skall utses till lekmannarevisor i helägda kommunala bolag samt i stiftelser som kommunen eller bildat ensam. Den samordnade revisionen mellan kommunen och dess företag är ett av redskapen för fullmäktiges kontroll och uppföljning och därmed en del av en aktiv ägarstyrning. Ansvaret för ägarstyrningen vilar på fullmäktige som dock kan ge styrelsen i uppdrag att sköta uppgiften i viss omfattning. Granskningen av ägarstyrningen och Kort om den kommunala revisionen av hur styrelsen uppfyller sin uppsiktsplikt är central i den samord- nade revisionen. I betänkandets bilaga 2 ges en mer ingående redogörelse för den formella regleringen av den kommunala revisionen. 4 Demokrati bygger på förtroende Det är viktigt att det finns en väl utvecklad intern kontroll som säkerställer en hög säkerhet och effektivitet i verksamheten och en god hushållning med de tillgängliga resurserna. Revisionen har en central roll i arbetet med att säkerställa insynen i och kontrollen av all verksamhet som kommunerna och landstingen ansvarar för. Demokrati bygger på förtroende och förutsätter ansvars- tagande och möjlighet att utkräva ansvar. Det är viktigt att fullmäktige och även de politiska partierna reflekterar över revi- sionens roll som kommunaldemokratiskt kontrollinstrument. Det är fullmäktiges förmåga, inställning och vilja som avgör om revisionen skall kunna fungera som ett skarpt demokratiskt kontrollinstrument i fullmäktiges och allmänhetens tjänst. Det är viktigt att revisorerna själva är synliga och aktivt verkar för att tydliggöra revisionens uppdrag, syfte och resultat. 4.1Förtroendet i samhället står i fokus Förtroendet för den offentliga sektorn har debatterats Under den senare uppdagades ett antal oegentligheter och skandaler i den kommunala sektorn. Detta medförde att en del av den offentliga debatten kom att handla om den kommunala revisionens funktion och effektivitet och om behovet av en samlad översyn av den kommunala revisionen. Beho- vet av en sådan översyn betonades av bl.a. Justitiekanslern () i rapporten skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning som överlämnades till regeringen . Detta var också en av anledningarna till att regeringen tillsatte Kommunrevisions- Demokrati bygger på förtroende utredningen, som hade till uppgift att öka effektiviteten och kom- petensen i revisionsarbetet samt att stärka de förtroendevalda revi- sorernas självständiga ställning. Den bild av förtroendeskadliga företeelser som målades upp i press och TV gav en allmänt dålig bild av det mora- liska läget i landets kommuner och landsting. Frågan ställdes också om revisionen klarade sitt uppdrag. Medias rapportering innehöll emellertid sällan något om revisionens arbete i det tysta för att förebygga såväl bristande styrning och kontroll som oegentlig- heter. För att få rätt proportion kommunala skan- daler kan det därför vara viktigt att framhålla följande omständlig- heter. De offentliggjorda skandalerna handlade om att ca 30 av totalt 55 000 förtroendevalda i kommuner och landsting hade gjort sig skyldiga till klandervärda handlingar. Den ekonomiska skada dessa förorsakade var förhållandevis begränsad. Bristande styrning och kontroll i verksamhet leder generellt sett till betydligt större förluster än de som förorsakas av oegentligheter. Enligt en undersökning som genomförde i drygt 500 kommuner, landsting och kyrkokommuner i samband med skandalerna, upptäckte nämnden eller de förtroendevalda reviso- rerna och deras sakkunniga den absoluta merparten av alla oegent- ligheter och brister i den interna kontrollen. Endast en mycket liten del upptäcktes av massmedia, oftast efter tips från insidan. I ovan nämnda rapport från Justitiekanslern framhölls bl.a. att det inte finns några belägg för att det mera allmänt förkommer oegentligheter inom den offentliga förvaltningen. JK anförde också att den omständigheten att missförhållanden kunnat avslöjas i massmedier innan saken uppdagats inom myndigheten eller vid revision – inte behövde ses som ett systemfel, men det kunde tyda på brister i den interna kontrollen. Förtroendet för svenskt näringsliv har också debatterats har ett antal företagsskandaler inträffat i och där redovisningsfusk, ekonomisk brottslighet m.m. kommit . Mot bl.a. denna bakgrund tillsatte regeringen den s.k. för att granska förtroendeskadliga företeelser inom det svenska näringslivet. Av kommissionens betänkande (SOU 2004:47) framgår att förtroen- Demokrati bygger på förtroende det för storföretagen sjunkit kraftigt , medan förtroendet för bankerna delvis återhämtats efter bank- krisen . Enligt kommissionen kan förtroende- problemen, som förstärkts av börsbubblan 1997–2002, främst för- av höga ersättningsnivåer och olämpliga ersättningssystem, felaktig eller missvisande information, otillbörligt utnyttjande av marknadsställning och informationsöverläge, oklara roll- och ansvarsgränser samt svagt underbyggda strategier och dåliga affärs- beslut. redovisade sina förslag till åtgärder. Kommissionen bedömer att det inte råder någon allmän förtroendekris för svenskt näringsliv även om avarter i vissa företag och på vissa marknader – främst olämpliga ersätt- ningar till företagsledningar – har tärt på förtroendet. Utöver själv- reglering föreslår kommissionen en kombination av skärpt lagstift- ning, förbättrad tillsyn, effektivare sanktioner samt ökad öppenhet och tydligare ansvarsgränser. För att stärka självregleringen och den interna kontrollen i företagen har ett förslag till Svensk kod för bolagsstyrning tagits fram. Kommissionens förslag har remissbehandlats. I detta sammanhang kan noteras att det f.n. pågår ett arbete inom och med syfte att utarbeta ett förslag till kod för bolagsstyrning för de kommunala bolagen. 4.2Lokal demokrati förutsätter självstyrelse är en grundval för lokal demokrati I betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) finns utvecklingen av den kommunala självstyrel- sen utförligt redovisad. Sammanfattningsvis beskrivs hur våra dagars kommunala självstyrelse växte fram och befästes genom kommunalförordningar. Genom dessa blev kommunernas konstitutionella autonomi fast- lagd som utgångspunkten för lagstiftningen var att kom- munerna fick all sin kompetens från staten. Den kommunala själv- styrelsen som en del av folkstyrelsen slås fast i regeringsformen. Av kommunallagen (1 kap. 1 §) framgår att kommuner och landsting sköter sina angelägenheter på demokratins och den kommunala Demokrati bygger på förtroende I olika förarbeten till lagstiftning på det kom- munala området (bl.a. prop. 1990/91:117) har den kommunala självstyrelsen också framhållits som en av grundvalarna för vårt demokratiska styrelseskick. Under de som förflutit sedan kommunalförordning- arnas tillkomst har den kommunala sektorn genomgått en omväl- vande förändring. Kommunerna och landstingen svarar för merparten av de samhällsuppgifter som berör de enskilda medbor- garna. De har efterhand givits allt större frihet att utforma verk- samheten utifrån lokala förhållanden. med utvecklingen mot en minskad detaljreglering av den kommunala verksamheten har emellertid kunnat noteras en utveckling i mot- satt riktning. Exempel härpå är den ökande andelen rättighetslag- stiftning. Den ekonomiska krisen har även fört med sig ett ökat behov från statens sida att påverka den kommunala sektorns eko- nomi. Synsättet att kommunerna och landstingen får all sin kompetens – både den allmänna och den specialreglerade – genom delegation från staten har dock stått sig genom tiderna och har medfört att en viss statlig kontroll- och tillsynsmöjlighet över den kommunala verksamheten ansetts ofrånkomlig. I betänkandet (SOU 1996:129) konstateras emellertid att det också i ekonomiskt besvärliga tider har funnits en tendens att låta det övergripande intresset för sam- hällsekonomin väga tyngre än principen om själv- styrelse. I betänkandet framhålls vidare att självstyrelse och demokrati inte är synonyma begrepp. själv- styrelse kan finnas trots att det beslutande organet inte utses i demokratiska former. I betänkandet konstateras dock att det är svårt att tänka sig en fungerande demokrati om det inte finns ett utrymme för självstyrelse. En väl utvecklad lokal demokrati förutsätter enligt betänkandet således att den kommunala självstyrelsen har en reell innebörd. Demokrati, effektivitet och rättssäkerhet måste förenas Kommunernas primära uppgift är att förena och värna om demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Att på samma gång kunna förena de tre kraven är kommunalpolitikens grundläggande Demokrati bygger på förtroende Detta flerdimensionella uppdrag har belysts och disku- terats i olika sammanhang1. De tre uppgifterna är av olika karaktär – de har olika syften, de löses med olika metoder och de står delvis i konflikt med varandra. Demokratins politiska processer och ideologiskt grundade avgö- randen är liksom rättssäkerhetens regelstyrda handläggning främmande för verksamhetsansvarigas effektivitetsstyrda behov av snabba och praktiskt inriktade beslut. De tre grundläggande uppgifterna måste dock förenas i politik och förvaltning. Det är viktigt att kommuner och landsting – lik- som den offentliga sektorn i sin helhet – kännetecknas av hög demokratisk legitimitet, god rättssäkerhet och stor effektivitet. Detta förutsätter bl.a. att det finns goda möjligheter till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande för medborgarna. I detta sammanhang har bl.a. den förtroendevalda revisionen i kommuner och landsting en central roll. Den kommunala revi- sionen har – i sin funktion som demokratiskt kontrollinstrument – som främsta syfte att granska och pröva den verksamhet som be- drivs och därigenom värna såväl demokrati som rättssäkerhet och effektivitet. 4.3Den kommunala revisionen stärker den lokala demokratin Revisionen är en del av det system som säkerställer att ansvar kan utkrävas I Kommunala förnyelsekommitténs slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) framhålls bl.a. att de senaste årtiondenas förnyelsearbete lett till att fritidspolitikernas inflytande minskat kraftigt medan tjänstemännens – och då framför allt chefstjänstemännens – inflytande ökat liksom de heltidsarvode- rade politikernas. Vidare konstateras i betänkandet att målstyr- ningen och resultatenheterna har fjärmat många förtroendevalda från verksamheten. Enligt kommitténs mening måste demokrati- aspekten beaktas i betydligt större utsträckning i det fortsatta för- nyelsearbetet. Ur demokratisk synpunkt är det viktigt att medbor- 1 Förnyelse av kommuner och landsting SOU 1996:169, (2000), Montin (2002), (2002), (1996), (2004) m.fl. Demokrati bygger på förtroende garna kan utkräva ansvar av de förtroendevalda för den förda poli- tiken. I sina slutsatser framhåller kommittén bl.a. att den mycket svåra, komplicerade och delvis motstridiga strävan att demo- kratisera, effektivisera och rättssäkra kommuner och landsting inte bara måste fortsätta – utan också intensifieras för att inte de värden som utmärkt våra demokratiska arbetsformer skall gå förlorade. uppmärksammar särskilt de kommunala revisorernas roll. Kommittén anger bl.a. att revisionen i kommuner och landsting är ett kompletterande led i det interna säkerhetssystem som skall ge allmänheten garantier för att den skattefinansierade verksamheten sker demokratiskt, effektivt, lag- ligt, offentligt och i övrigt i samklang med allmän moral och all- mänt rättsmedvetande. Granskningen skall garantera att det poli- tiska beslutsfattandet genomförs i enlighet med de uppställda reg- lerna. Vidare anför kommittén att revisorerna bör ha en obero- ende ställning som motverkar att den politiska makten koncentre- ras och försluts från insyn och debatt.