sou · GSB372 · 2005-01-01 00:00:00 — Erfarenheten visar att sådana dominerande företag tenderar att medvetet eller omedvetet, genom prissättningen eller på andra sätt, styra markna- den i önskad riktning. Sådana förfaranden kan under vissa förut- sättningar utgöra brott mot konkurrenslagens (1993:20) bestäm- melser om missbruk av dominerande ställning. Det kan dock finnas skadliga effekter som inte kan motverkas med lagtillämpning. Det finns, vid sidan av Lantmännen, en handfull små och ett tjugotal mycket små företag på utsädesmarknaden. Företrädare för de små utsädesföretagen har pekat på att den administrativa bördan kan öka om de tvingas vända sig till flera olika aktörer i ett certifie- ringsärende. De har ganska samstämmigt för utredningen förklarat att spelar en viktig roll i deras verksamhet och att egenkon- troll inte alltid är ett realistiskt alternativ för dem. De har under- strukit att den statliga utsädeskontrollen i sin nuvarande omfatt- ning utgjort en garanti för att även de minsta företagen skall ha till- gång till analystjänster på skäliga villkor. Härtill kommer att det behövs en viss volym av analysärenden för att kompetensen skall kunna upprätthållas. Eftersom det stat- liga laboratoriet skall vara referenslaboratorium också i fortsätt- ningen, ställs stora krav på kompetensen. Utredningen anser att denna faktor inte skall underskattas. Statskontoret har i ett brett upplagt utredningsprojekt, på upp- drag av regeringen, analyserat riskfaktorer för konkurrensen i sam- band med statlig verksamhet på knappt 140 olika områden.10 Utsä- deskontrollområdet ingår i Statskontorets analys. Sju olika risk- faktorer kan enligt Statskontoret identifieras, så som 1.att myndigheten bedriver verksamhet på en konkurrensutsatt marknad, 2.att myndigheten delvis finansieras med anslag (risk för korssubventionering), 3.storleken på den verksamhet myndigheten bedriver i konkur- rens med företag på en marknad, 4.storleken på de företag som myndigheten konkurrerar med (små företag utgör en riskfaktor), 5.att myndighetsutövning förekommer som berör de företag myndigheten konkurrerar med, 6.att myndigheten har tillgång till strategisk infrastruktur och, slutligen 10 Statskontorets rapport (2000:16) Staten som kommersiell aktör 7.att myndigheten har en inköparroll på samma marknad där konkurrerande verksamhet bedrivs. Statskontoret har med små företag generellt avsett företag med färre än femtio anställda. När det gäller storleken på den statliga verksamhet som bedrivs i konkurrens, har verksamheter större än ansetts utgöra en riskfaktor. Statskontoret bedömde att den statliga verksamheten inom utsä- desområdet svarade mot 4 av de 7 riskfaktorerna, nämligen 1, 2 4, och 5. Utredningen menar att bedömningen kan diskuteras bl.a. mot bakgrund av händelseutvecklingen sedan Statskontorets studie genomfördes . Den anslagsfinansierade delen i är obetydlig och avser en klart avgränsad del av verksamheten (inter- nationellt arbete m.m.). Kriteriet med tillgång till infrastruktur har kommit i en annan dager sedan Statskontorets studie genomfördes. I kapitel 5 har SUK:s arbete med att ta fram ett modernt interaktivt datasystem för utsädeskontroll och certifiering redovisats. Syste- met kan, beroende på hur det utformas, verka för eller emot en ökad konkurrens på marknaden för rutinanalyser av utsäde. Om systemet ger nätverkseffekter, på det sätt som beskrivits i kapitel 3, kan konkurrensen skadas. Ett samlat resultat av Statskontorets analys är dock att utsädeskontrollområdet inte tillhör de statliga områden som befinner sig i riskzonen för oacceptabel konkurrens- påverkan. Utredningen gör i allt väsentligt samma bedömning. Vid en vägning av de olägenheter för konkurrensen som är för- enade med viss statlig verksamhet på den fria analysmarknaden mot de konkurrensproblem på andra marknader, men också de oöns- kade effekter för kompetensförsörjningen och för de minsta utsä- desföretagen som kan bli följden av en fullständig marknadslös- ning, bör det förra alternativet trots allt förordas. Det är ingen optimal lösning från konkurrenssynpunkt. Statlig verksamhet bedrivs i praktiken aldrig på samma villkor som privat. På en liten marknad, som den förevarande, kan sådana konkurrens- snedvridande effekter dessutom förstärkas. Förslaget bör därför kompletteras med vissa åtgärder som kan motverka skadliga effek- ter. En allmän utgångspunkt bör vara att den statliga verksamheten i den fria sfären skall bedrivas med insikt om hur marknadens meka- nismer fungerar och så att konkurrensen störs så lite som möjligt. En viktig åtgärd bör därför vara att avveckla den speciella verksam- het med intern kvalitetskontroll åt , som nu bedrivs av i , men också i eventuella andra fall där den statliga inblandningen i företagens interna kvalitetssäkring har motsvarande omfattning och institutionaliserade form. Det finns två viktiga motiv för en sådan avveckling. Verksamheten är inte invändningsfri från utgångspunkten att myndigheters verksamhet skall bedrivas så att opartiskheten inte kan ifrågasättas. Härtill kommer konkurrensaspekten. Det rör sig om tjänsteproduktion på en marknad vars gränser klart framgår av regelverket. Enligt skulle företagens interna kvalitetskontroll fördyras om den kan ske genom statens försorg. Det innebär, med hänsyn till att den statliga verksamheten bedrivs med underskott, att staten i praktiken subventionerar utsädesproduktionen i , men också i andra företag som utnyttjar tjänsterna. Som fram- gått finns inte anledning för staten att helt upphöra att vara aktör i den fria sfären, inte heller när det gäller vägledande analyser, men verksamheten bör kännetecknas av återhållsamhet, ske med insikt om konkurrensens mekanismer och i vart fall inte gynna någon en- skild aktör i den omfattning som här är fallet. Utredningen har också svårt att se att den interna kvalitetskontrollen åt skulle ha en så avgörande betydelse för den statliga kompetensförsörjningen till utsädesanalyser i ett bredare perspek- tiv att de berörda nackdelarna uppvägs. Det kan också ifrågasättas om det är effektivt att bedriva analysverksamhet på två olika platser som ligger nära varandra. Lantbruksstyrelsen anförde att en sådan lösning inte kunde anses rationell.11 Bakgrunden var en situa- tion som i mycket liknar den nuvarande med sjunkande efterfrågan på utsäde och analystjänster. Lantbruksstyrelsen föreslog därför, för övrigt på initiativ från , att verksamheten skulle avvecklas i och koncentreras till den dåvarande huvudenheten i . Utredningen har inte funnit något som talar för en annan bedömning. En avveckling kan ske genom att avtalet sägs upp eller inte förlängs och att nya, friare, former för samarbete och tjänste- produktionen till , så väl som till andra utsädes- producenter, kan etableras. Utredningen anser sammantaget att det finns starka skäl, av flera slag, som talar för att samarbetet med upphör, i vart fall i sin nuvarande institutionali- serade form, och att laboratorieresurserna i i lämplig utsträckning integreras i den övriga verksamheten. 11 Lantbruksstyrelsens rapport (1990:16) Utsäde – plombering sortprovning kontroll s. 25 ff. Verksamhet i den fria sfären måste kunna identifieras i redovis- ningen. Det är därför viktigt att den statliga verksamheten redovi- sas på ett sätt som underlättar transparens. Det system för informationshantering som är under uppbyggnad måste utformas så att det inte ger konkurrens- snedvridande nätverkseffekter. Det bör därför präglas av öppenhet för externa aktörer inom utsädeskontrollens område. Bestämmelser som begränsar den fria marknadens storlek mer än kräver bör undanröjas. Det skulle underlätta för företa- gen att träda in. En sådan åtgärd är strategisk om statens engage- mang i utsädeskontrollen skall kunna minska. Egenkontroll bör därför tillåtas i större utsträckning än som är fallet. Slutligen bör effekterna av åtgärderna, såväl för konkurrensen som beträffande den nya utsädeskontrollens funktionssätt, utvär- deras . Den förordade lösningen bör, i kombination med de komplette- rande åtgärder i övrigt som berörts, leda till en ordning som är acceptabel från konkurrenssynpunkt och till att de statliga uppgif- terna kan klargöras och ytterligare renodlas i den takt nya aktörer träder in. Det arbete med att renodla statlig verksamhet som pågått gäller inte bara var gränsen för den statliga verksamheten skall gå. Det är också en fråga om att skapa förut- sättningar för en effektiv statsförvaltning med tydlig inbördes ansvarsfördelning mellan myndigheterna. Av särskilt intresse i detta perspektiv är närliggande eller överlappande myndighets- funktioner. Synergieffekter skall eftersträvas. Det gäller både direkta besparingseffekter och dynamiska effekter som kan uppstå t.ex. genom att kompetens koncentreras. Allmänna nedskärningar enligt osthyvelsprincipen riskerar i vissa fall att bli ett mindre verkningsfullt instrument. De förändringar som krävs i arbetet med omstrukturering av statlig verksamhet bör istället ske genom större ingrepp på område efter område i en fortlöpande process.12 En uttalad strävan är t.ex. att minska antalet myndigheter. aviserades att (Fi 2003:02) skall få tilläggsdirektiv att se över den statliga organisationen. 1997/1998:136 sid. 16. grunden är att det trots flera försök med att ren- odla uppgifterna i statens ca 300 myndigheter, är svårt att överblicka den statliga verksamheten. Det kan också ifrågasättas om det ens är teoretiskt möjligt att på ett effektivt sätt styra så många myndigheter och verk.13 Utredningen anser att den statliga verksamheten inom vegetabi- lieområdet måste ses bl.a. utifrån detta perspektiv. En sammanslag- ning av myndighetsfunktionerna inom vegetabilieområdet har också många ekonomiska och operativa fördelar som borde vara uppenbara. Det är intressant att tänka sig en situation där här aktu- ella uppgifter hanterats i en sammanhållen organisation. Vilka skäl skulle då ha funnits för att splittra verk- samheten, geografiskt och strukturellt? Eftersom frågan ändå i någon mån kan vara kontroversiell, skall några sannolika positiva effekter beröras i det följande. Några nackdelar av betydelse från allmänna eller operativa utgångspunkter har enligt utredningens mening inte redovisats. Bland myndigheterna inom vegetabilieområdet finns en stor sektormyndighet, () med ett övergripande ansvar för att genomföra jordbrukspolitiken. En viktig uppgift är att utfärda föreskrifter som närmare reglerar arbetet i övriga myn- digheter inom samma område. Dessa myndigheter är Statens utsä- deskontroll () och (). De senare har mer specialiserade uppgifter av operativ karaktär. Denna struktur och ansvarsfördelning tillkom . har stora förändringar skett i förutsättningarna för myndighetsarbetet. Anslutningen till och EU-inträdet ställer betydligt större krav på internationellt arbete . Flera frågor, som berör myndigheterna på liknande sätt, t.ex. frågan om genetiskt modifierade organismer i växtsorter och utsäde och om växtgenetiska resurser, har tillkommit . GMO- frågan ställer höga krav på kompetens. Det är svårare att upprätt- hålla en hög och aktuell kunskapsnivå i små myndigheter än i större. Som visats, bl.a. i kapitel 2 och 4, finns många och nära kopp- lingar, på flera olika plan, mellan de aktuella myndigheterna. Sort- listan, som är SVN:s ansvarsområde, är ett viktigt underlag i SUK:s verksamhet med certifiering, medan tillhandahåller viktiga delar av underlaget för SVN:s beslut om intagning i sortlista. 13 Se Statsrådsberedningens pressmeddelande . provningar sker också genom eller hos utländska officiella provningsorgan. SJV utfärdar föreskrifter som närmare reglerar hur den operativa verksamheten i skall bedrivas men också regler för SVN, t.ex. föreskrifter om intagning av växtsorter i den svenska sortlistan. SJV svarar för det internatio- nella arbetet med utsädesfrågor inom EU, medan har interna- uppgifter inom ISTA och . SVN har ett omfattande internationellt arbete inom växtförädlingens område som mer eller mindre direkt påverkar arbetet i och . SUK:s operativa arbete med utsädeskontroll bör utgöra ett viktigt underlag i SJV:s internationella arbete med utsädeslagstiftningen. Nära kopplingar finns alltså mellan de olika internationella arbetsfälten. SJV har också framhållit att de internationella arbetsområdena i EU respektive i ISTA och i stora delar överlappar varandra. I utsädesdirektiven finns t.ex. krav på att laboratorieundersökning och andra officiella undersökningar skall ske i enlighet med gäl- lande internationella metoder. De enda allmänt accepterade meto- der som finns för laboratoriearbetet är de metoder ISTA utarbetat. Såväl SJV som har till utredningen redovisat att informa- tionsflödet mellan myndigheterna inte har fungerat tillfredsstäl- lande. Det gäller bl.a. löpande information om resultaten av det internationella arbetet på respektive område. Utsädeskontroll och sortfrågor har betydelse på flera sätt för SJV:s växtskyddsarbete i vid mening. Växtsorternas egenskaper i fråga om motståndskraft mot skadegörare av olika slag ligger å andra sidan inom SVN:s om- råde. Antalet beröringspunkter mellan utsädeskontroll och växt- skydd är stort. Det gäller t.ex. resultaten från fältbesiktningar i en mängd avseenden, men också i fråga om arbetet med utsädesanaly- ser. Både och producerar information till allmänheten om utsädeskontroll och certifiering. Informationen har i huvudsak samma innehåll. SUK:s information är dock mer inriktad på det praktiska arbetet, medan SJV i första hand fokuserar på regelverket. För många små myndigheter är de krav som ställs på bl.a. eko- nomisk redovisning betungande. Statskontoret har bedömt att de mindre myndigheterna, särskilt nämndmyndigheterna, har svårt att uppfylla de omfattande rapporteringskrav som ställs i författnings- bestämmelser eller i regeringens beslut om regleringsbrev m.m. Förutom den ekonomiska redovisningen kan t.ex. nämnas att alla myndigheter till justitiekanslern skall redovisa en förteckning över öppna ärenden. Dessutom skall myn- digheterna, enligt den s.k. småföretagareförordningen (1998:1820), före rapportera till regeringen om sitt arbete med konsekvensanalyser under det gångna verksamhetsåret och därvid ange de praktiska erfarenheterna och resultaten av detta.14 Den senare typen av svårigheter berör i hög grad SVN och i inte obetydlig utsträckning . skall i det internationella arbetet verka för en ytterligare liberalisering av om utsädeskontroll. På många marknader där konsumentintresset gör sig starkare gäl- lande än beträffande utsäde, t.ex. när det gäller skydd för liv och hälsa, är det producenternas ansvar att se till att pro- dukterna är säkra att använda och håller en hög kvalitet. Erfaren- heterna härav är i regel goda. I många fall skall produkterna, liksom utsäde, svara mot specifika kvalitetskrav i standarder m.m. En av- görande skillnad i förhållande till utsädesmarknaden ligger i att producenterna inom dessa områden svarar för kvalitetskontrollen i egen regi och själva märker sina produkter med t.ex. CE-märke. Detta har i allt väsentligt samma funktion och innebörd som ett utsädescertifikat. Så är fallet med elektriska produkter och med olika slags maskiner såsom , motorsågar och andra motor- redskap. fanns även på elmaterielområdet en obligatorisk statlig förhandskontroll genom SEMKO, som utfärdade S-märke för produkter som genom testning befunnits motsvara gällande krav. SEMKO är en av flera kontrollanstalter på en mark- nad för provningstjänster. Tillverkaren ansvarar för att produkten är säker och kan genomföra de kontrollåtgärder som bedöms nöd- vändiga i egen regi eller genom att anlita en kontrollanstalt i eller i något annat land. Statens ansvar är att utöva tillsyn över systemets funktionssätt. Liknande system finns för motorfordon. ansvarar fordonstillverkarna för att de fordon som produ- ceras motsvarar ett typgodkännande som utfärdas av Svensk Bil- provning eller i vissa fall av Svensk Maskinprovning. Tillverkaren märker också fordonet med en tillverkarskylt varav bl.a. identifika- 14 Statskontorets rapport (2000:47) Översyn av verksförordningen – En förstudie tionsuppgifter för typgodkännandet framgår. De nämnda områdena regleras, i motsats till utsädesområdet av EG-direktiv inom den s.k. nya metoden för teknisk harmonisering och standardisering (New Approach), som totalt omfattar ett tjugotal direktiv15. Som berörts i det föregående har ett visst mått av egen kvalitetskontroll introducerats även inom utsädesområdet på försök. Systemet med sådan kvalitetskontroll permanentas . Det gäller också möjligheten för laboratorier hos utsädesföretagen att bli ackrediterade hos ISTA och få utfärda s.k. ISTA-certifikat. En viktig iakttagelse är att utvecklingen stadigt gått mot ett större, eller i vart fall i högre grad än tidigare institutionaliserat, inslag av egen kvalitetskontroll i utsädesproduktionen. Än så länge ställs dock formella krav på stickprov på de kontrollåtgärder som utförs inom egenkontrollen. Förfarandet leder till ökade kostnader för utsädesproducenterna, men också för övriga led i produktionsked- jan och i förlängningen för konsumenterna. Utredningen har inte kunnat finna något underlag som talar för ett behov av stickprov i den omfattning som krävs. I har Plantedirektoratet konstaterat att stickprov på provtagningar som skett med automa- tiska provtagningsanordningar inte är ett effektivt sätt att övervaka provtagningsverksamheten. När problem upptäckts har det i regel skett i samband med tillsynsbesök. Det kan också ifrågasättas om analyser från laboratorier som bedriver analysverksamhet i enlighet med ISTA:s metoder, vilket krävs enligt regelverket, behöver kontrolleras genom just stickprov och i den omfattning som föreskrivs. ISTA har, efter en ganska omfattande försöksverksamhet, inte funnit några kvalitetsskillna- der mellan laboratorierna som kan kopplas till ägarförhållandena. En stickprovsfrekvens om ter sig mot den bak- grunden som en alltför omfattande och onödigt kostnadsdrivande åtgärd. Samma resonemang kan, med liknande argument, föras beträffande fältbesiktningar. Ett formellt krav genom EG-direktiv på ett visst antal stickprov leder också till en statisk och oflexibel tillsynsverksamhet. Detta står i skarp kontrast till vad som fram- förts till utredningen i olika sammanhang och innebär att växtmate- rial är en biologisk materia, som kräver beredskap för ompriorite- ringar och snabba insatser. 15 Se t.ex. . Samtliga kontrollerande aktörer verkar med stöd av auktorisa- tion, licens eller annat officiellt tillstånd (godkännande). Ett åter- kallat tillstånd innebär i praktiken att verksamheten kan bedrivas. Detta bör, i kombination med statliga tillsynsinsatser i övrigt, utgöra ett kraftfullt incitament för kvalitet i kontrollverk- samheten. Utredningen menar att det redan mot bakgrund av erfa- renheterna av försöksverksamheten med egenkontroll och av verk- samheten med fältbesiktning under officiell övervakning, finns skäl att tona ned, eller rent av slopa, kraven på obligatoriska och forma- liserade stickprovskontroller. Det skulle innebära att tillsynsmyn- digheten i väsentligt högre grad än som är fallet kan prioritera vilka slags tillsynsåtgärder som från tid till annan behövs, liksom vilka grödor och vilka delar av landet som bör bli föremål för till- syn. Det kan inte uteslutas att stickprov också kommer att spela en viktig roll i tillsynsarbetet, men utredningen anser att tillsynsmyndigheten utifrån rådande förhållanden själv bör avgöra vilken typ av insats som behövs och vilka resurser som skall avsät- tas. En sådan ordning är inte möjlig mot bakgrund av gällande EG-regler. En viktig slutsats är emellertid att bör verka internationellt för att de internationella kraven på obligato- riska stickprov minskar och slopas. bör de svenska erfarenheterna dokumenteras med särskilt fokus på kvali- teten i de kontrollåtgärder som sker genom icke officiella aktörer. Avveckla Statens utsädeskontroll och och för över myndigheternas arbetsuppgifter till . Den närmare organisationen bör utredas inom . Verket bör i också kartlägga i vilka delar ett samarbete med andra statliga organ i och i kan ge synergieffekter och annat ömsesidigt utbyte. Utredningen har redovisat en rad argument, såväl generella som mer konkreta, för en ny och mer renodlad myndighetsstruktur på vegetabilieområdet. Mot bakgrund av redovisningen i den delen anser utredningen att förslaget är väl underbyggt. I det följande skall därför endast ytterligare några myndighetsspecifika faktorer redovisas liksom några överväganden som kan utgöra underlag för arbete med att organisera den nya verksamheten. () bildades . Nämnden fullgör de uppgifter som framgår i växtförädlarrättslagen (1997:306) och utsädesförordningen (2000:1330). Kärnverksamheten avser pröv- ning av ärenden om godkännande för intagning i sortlista och ären- den om registrering av växtförädlarrätt. Målet med verksamheten inom verksamhetsområdet jordbruk är en säker och konkurrens- kraftig jordbruksproduktion som styrs av konsumenternas efter- frågan och bidrar till global livsmedelssäkerhet. Målet inom verk- samhetsgrenen Växtprövning är att växtodlingen i hela landet skall ha tillgång till växtsorter som ger möjlighet för en växtodling som är anpassad till odlingsförutsättningarna i landet och till behovet av en uthållig växtodling. SVN skall också aktivt delta i det interna- arbetet på området. SVN utger också en publikation, Med- delande från som utkommer med 4 nummer . Registreringsverksamheten skall finansieras med avgifter som bestäms av nämnden, utom i fall som avses i 15 § avgiftsför- ordningen (avgifter för kopiering m.m.). beräknas av- giftsuttaget uppgå till och utgifterna till . Ett sådant utfall leder till ett ackumulerat underskott om . Avgiftsintäkterna skall redovisas mot inkomsttitel , dvs. Övriga offentligrättsliga avgifter. Nämnden har nio ledamöter, som representerar olika slags sak- kunskap med betydelse vid prövning av nämndens ärenden. Nämn- dens ordförande är jurist med mångårig erfarenhet av förvalt- ningsjuridik. Övrig expertis utgörs av växtvetenskaplig expertis, juridisk expertis med domarbakgrund och särskild inriktning på immaterialrätt, genteknisk expertis samt ledamöter med erfarenhet av utsädeskontroll och den sortprovning som ligger till grund för nämndens beslut. Dessutom finns kompetens inom lantbruksom- rådet för att säkerställa att brukarintresset vägs in i nämndens bedömningar. Beredning och hand- läggning av löpande ärenden handhas av ett arbetsutskott som består av nämndens ordförande och vice ordförande med kansli- chefen som föredragande och sekreterare. Det löpande arbetet i nämndens kansli sköts av en kanslichef och en deltidsanställd assi- stent. Vid sidan av kärnverksamheten förekommer också andra typer av löpande uppgifter, såsom att svara på remisser m.m. SVN anlitar Kammarkollegiets enhet för administrativ service för eko- nomi- och löneadministration. Dessutom används konsulter för uppbyggnad och underhåll av datasystemet. Det finns flera uppenbara nackdelar med den nuvarande ord- ningen, men det kan också finnas fördelar. SVN har t.ex. redovisat att frågor om sortlista och växtförädlarrätt nu står i fokus på ett annat sätt än som skulle vara fallet om de hanterades i en större myndighet. I en stor organisation riskerar dessa frågor att för- svinna bland andra ärenden. Det är lättare för ledamöterna i nämnden att nå än andra orter i landet. Det har också framhållits att de personer som verkar i nämndens arbetsutskott bedriver sin verksamhet i . SVN har också pekat på nackdelar med den nuvarande organisation, t.ex. sårbarheten och höga kostnader för den ekonomiadministration som den statliga redovisningen medför. Frågan om sårbarheten skall ses i ljuset av att SVN inte disponerar över hur många ärenden som måste handläggas. Vissa tider har stora svängningar skett i nämndens arbetsbelastning. ökade antalet ansökningar kraftigt som en följd av att ett nytt ansökningsförfarande infördes.