sou · GSB3125 · 2005-01-01 00:00:00 — Det kan exempelvis vara ett läge då slutförvar är i drift, men rivningar av reaktorer just påbör- jats. Figuren syftar till att illustrera att fondmedel och säkerheter är ändliga storheter. Vid kostnadsnivåer som ligger högre än summan av fondmedel och säkerheter får staten skjuta till medel. Det ut- trycks i figuren som statens risk. Förhållandet att säkerheter förut- sätts vara mindre säkra tillgångar än fondmedel illustreras i figuren av att säkerhetsrektangeln inte är lika bred som fondmedelsrek- tangeln. säkerhet sannolikt var i enlighet med gällande rätt och följaktligen att inte hade fog i gällande rätt att föreslå att borgen inte skulle accepteras. Finansieringen och statens ekonomiska risk Figur 4.1: Statens risk – principskiss utifrån en reaktorinnehavares kostnader De fyra reaktorinnehavarna är renodlade reaktorföretag. Tillgång- arna i företagen är i allt väsentligt kärnkraftsreaktorerna eller, an- norlunda uttryckt, de framtida intäkterna från försäljning av kärnk- raftsel. Det ackumuleras inte några vinstmedel av särskild omfatt- ning i dessa företag. Fortsättningsvis används begreppen reaktorin- nehavare eller reaktorföretag för dessa bolag. Begreppet reaktorin- nehavare används i såväl kärntekniklagen som finansieringslagen som beteckning på den juridiska person som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor. Här i utredningen används också begreppet reaktorföretag som synonymt med reaktorinnehavare för att understryka att det handlar om ett enda företag med avskild tillgångsmassa i en koncern. Det är enligt utredarens uppfattning en rimlig arbetshypotes att tillgångarna i respektive reaktorföretag i det närmaste kommer att vara obefintliga när elproduktionen upphör. Med andra ord har re- aktorföretaget i det läget inte någon förmåga att uppfylla kärntek- niklagens skyldigheter att på ett säkert sätt avveckla och riva an- läggningar och hantera och slutförvara använt kärnbränsle och Finansieringen och statens ekonomiska risk Det innebär att reaktorinnehavarnas ansvar enligt kärn- tekniklagen i praktiken inte kan förväntas förverkliga principen att kärnkraftsindustrin skall stå för kostnaderna. Detta illustreras ge- nom den risk staten bär. Någon beskrivning av vilken risk staten i det här perspektivet bär i förhållande till respektive fond och den därtill knutna säkerheten har inte gjorts. Statens risk är spegelbilden av företagens begrän- sade ansvar. Eftersom beskrivningar av statens risk saknats har det heller inte förekommit uppföljningar eller värderingar av risken i anslutning till respektive reaktorinnehavare. Risken för att tilläggsbeloppen inte kommer att vara tillgängliga De säkerheter för tilläggsbelopp som finns är borgensåtagan- den av ägarna till reaktorföretagen, dvs. av företag på högre nivå i koncerner med elkraftsproduktion. Dessutom finns ett mindre åta- gande av . Dessa åtaganden redovisas i Tabell 4.2. Tabell 4.2: Reaktorinnehavare och borgensmän , 2004 Andel (%) Finansieringen och statens ekonomiska risk Ett garanterat belopp för en reaktorinnehavares kostnader utgör en buffert i fall kostnaderna skulle komma att bli högre än vad det finns fonderade medel till. Om kostnaden för ett reaktorföretag blir högre än summan av fondmedel och garanterat belopp får sta- ten träda in och betala. De här redovisade garanterade beloppen är enligt utredarens mening förhållandevis små, vilket innebär att sta- ten bär en förhållandevis stor risk. Staten bär därtill en kreditrisk till följd av att ett betalningsskyldigt företag kan komma att sakna förmåga att fullgöra sitt borgensåtagande. Som beskrivs i det föregående är en viss fond enbart tillgänglig för ett reaktorföretags kostnader i projektet. På samma sätt kan den borgen som respektive reaktorföretag lämnar endast täcka kostnader som är hänförliga till respektive reaktorföretag. Det finns inte något solidariskt ansvar mellan reaktorinnehavarna för kostnader i projektet. kännetecknas projektet av att det finns sär- och sam- kostnader. Kostnaden för rivning av en reaktor är en typisk sär- kostnad för respektive reaktorföretag, medan kostnaden för slut- förvaret är en samkostnad (gemensam kostnad) för reaktorföreta- gen. Kraftföretagen har sinsemellan kommit överens om hur sam- kostnaderna skall fördelas mellan dem. Denna överenskommelse mellan företagen är i form av ett civilrättsligt avtal mellan företagen (det s.k. intressentavtalet5). Tvist med anledning av avtalet avgörs genom skiljedom. Den reglering av kostnadsansvar som finns i intressentavtalet på- verkar direkt statens risk genom att staten får träda in om en part inte förmår betala under sin säkerhet. Övriga fondmedel och sä- kerheter är ju inte tillgängliga för att täcka upp för en fallerande part. Det är följaktligen centralt för statens risk om den fallerande parten skulle svara för exempelvis eller av de gemen- samma kostnaderna. Staten bär därutöver en ekonomisk risk genom att staten kan tvingas täcka upp för en reaktorinnehavare vars fond och säkerhet är tagna i anspråk. I ett sådant läge kan inte staten täcka kostnader genom att göra anspråk på övriga fonder och säkerheter. Ett annat exempel på risk för bristande tillgänglighet till medel via säkerheter följer av att kraven på ianspråktagande skulle kunna komma att hårddras. Ett sådant scenario kan vara att utbetalningar 5 Se bilaga 4 för SKB:s översiktliga beskrivning av intressentavtalet. Finansieringen och statens ekonomiska risk under säkerheterna bestrids för att kostnaderna inte är av det slag som ligger till grund för beräkningen av tilläggsbeloppet. Enligt borgenshandlingarna kan borgen tas i anspråk om medlen i Kärn- avfallsfonden visar sig otillräckliga och åtgärder för omhänderta- gande som avses i 2 § finansieringslagen inte vidtas av reaktorinne- havaren. Statens risk är också beroende av de eventuella möjligheter som intressentavtalet ger en part att resa invändningar mot att ta på sig kostnader. Om det skulle vara förhållandevis enkelt för en part att resa invändningar mot sin betalningsskyldighet för samkostnader kan staten tvingas täcka upp för den reaktorinnehavaren. Staten är inte part i intressentavtalet och staten saknar möjligheten att överblicka sina risker i dessa delar. Ett annat exempel på ett tänkbart läge som kan uppstå är att en eller flera parter väljer att säga upp avtalet. Om ett avtalslöst till- stånd skulle komma att råda kan statens anspråk på betalning från en reaktorinnehavare för gemensamma kostnader komma att be- stridas. Schematiskt kan sägas att statens risk är beroende av bärig- heten i samkostnadernas fördelning – och i själva fördelningen. Utredaren vill understryka att detta illustrerar att det för statens del finns osäkerheter rörande tillgängligheten till fondmedel och säkerheter för att täcka kostnaderna. Genomgången här är emeller- tid ingen komplett beskrivning av statens risk. Den visar däremot att en sådan beskrivning behövs. 4.3Nya principer för hantering av ekonomisk risk i staten Ett betingat åtagande för staten är ett avgränsat projekt som skall finansieras. Projektet omfattar byggande, drift och förslutning av ett slutförvar för använt kärnbränsle, rivningar av kärnkraftverk mm. Avsikten är att kärnkraften och kärnkraftsindustrin skall bära kostnaderna för projektet. I kärnavfallsprojektet finns i likhet med andra industri- och an- läggningsprojekt risker att kostnader och intäkter kan få andra och mer ofördelaktiga förlopp än i presenterade referensscenarier. I andra sammanhang kommer sådana risker allmänt sett till uttryck i olika krav på insats av ägarkapital och i låne- och garantivillkor. Finansieringen och statens ekonomiska risk Risk bärs av ägare eller förs till ett pris över till långivare eller ga- ranter. Risk innebär därmed en kostnad. Kärnkraftsindustrin och staten har på olika sätt finansiellt ansvar för kärnavfallsprojektet. Kärnkraftsindustrins ansvar kommer till uttryck genom skyldigheten att betala avgifter som skall fonderas, de kompletterande säkerheterna och reaktorinnehavarnas ansvar enligt kärntekniklagen. Statens ansvar har kommit till uttryck i den s.k. avfallskonventionen där staten genom att tillträda konventio- nen formellt åtagit sig att tillse att medel finns tillgängliga för av- fallshanteringen. Även i frånvaro av ett sådant formellt åtagande skulle staten ha ansvar för finansieringen eftersom det är fråga om ett omhändertagande som det inte går att avstå från. Betalar inte industrin får staten – eller med andra ord skattebetalarna – göra det. Staten har ett sekundärt finansiellt ansvar. Statens roll i finansieringen av kärnavfallsprojektet kan enligt ut- redarens bedömning beskrivas som ett betingat åtagande. Huruvida åtagandet leder till betalningar för staten betingas av fondmedlens tillräcklighet och kärnkraftsindustrins betalningar därutöver till följd av ställda säkerheter och ansvar enligt kärntekniklagen. Staten bär med andra ord en ekonomisk risk. Utredarens bedömning är att när det handlar om sådana belopp som det gör i det här fallet så bör staten på ett ansvarsfullt sätt hantera sin ekonomiska risk. Den djupa krisen i de svenska statsfinanserna på- skyndade en budgetreform. finns genom budgetla- gen bestämmelser om en sund ekonomisk hantering, transparens och riskbegränsning. Staten skall t.ex. inte längre genom att ställa ut garantier kunna skjuta kostnader på ett oöverskåd- ligt och för statsfinanserna riskfyllt sätt. Budgetlagen anger rikt- linjer för en ekonomisk hantering så att kostnader till följd av be- tingade åtaganden genom kreditgarantier och liknande åtaganden skall tydliggöras och täckas i förväg. I budgetlagen anges explicita regler för en ekonomisk kontroll av statens garantier. När staten ställer ut formella garantier skall sta- ten således i enlighet med budgetlagen värdera och finansiera de åtagandena. Det innebär att staten skall ta betalt för den ekono- miska risk staten bär. Subventioner till företag ges – om det är möjligt med utgångspunkt från statsstödsbestämmelserna – genom Finansieringen och statens ekonomiska risk att en garantiavgift betalas med budgetmedel istället för direkt av företaget ifråga. hade garantigivningen inte varit villkorad av kostnads- mässig kontroll och balanserande finansiering. Filosofin hade i princip varit att betala allteftersom utgifterna dyker upp (pay–as- you-go). Det möjliggjordes i det dåvarande systemet med obe- gränsade anslag. Förändringen följde efter att diverse olika beting- ade åtaganden av staten tydliggjort att statens roll som finansiell aktör/riskbärare innebär kostnader. Omläggningen kan sägas ha genomsyrats av den allmänna strävan efter redovisning, kontroll och ansvar rörande utgifter och kostnader. Genom att staten kon- trollerar och ekonomiskt balanserar sina betingade åtaganden för- bättras också statens kreditvärdighet. Budgetlagen och de nya principerna för hantering av ekonomisk risk i staten har tillkommit efter den förra översynen av finansie- ringssystemet. Genom att fokusera på statens ekonomiska risk i kärnavfallsprojektet synliggörs de ofullkomligheter som finns in- byggda i det nuvarande finansieringssystemet i fråga om ansvars- fördelningen mellan staten och kärnkraftsindustrin. Vidgat ansvar för kärnkraftsindustrin begränsar statens ekonomiska risk De ovan konstaterade ofullkomligheterna i finansieringssystemet kan sammanfattas i två punkter: Företag som inte kan förväntas ha någon långsiktig betalningsför- måga har ett obegränsat ansvar. Företag som kan förväntas ha betalningsförmåga har ett mycket begränsat ansvar – det är begränsat till belopp som baseras på det s.k. tilläggsbeloppet som reaktorinnehavarna själva beräknar. Dessa brister i kopplingen mellan ansvar och betalningsförmåga utgör en ekonomisk risk för staten. finansiering innebär för statens del ett be- tingat åtagande. Utredaren anser att även om detta åtagande inte direkt kan jämställas med en statlig garanti så bör det ändå be- handlas i budgetlagens anda om sund ekonomisk hantering, kost- nadskontroll och riskbegränsning. Utredaren anser att det för sta- tens del handlar om att finna former för hanteringen av statens ekonomiska risk så att betalningsansvaret för kärnavfallsprojektet Finansieringen och statens ekonomiska risk löpande kan vara kopplat till företag med långsiktig betalningsför- måga. Mot den bakgrunden redovisas utredarens förslag om åtgär- der för en ändamålsenlig hantering av statens ekonomiska risk i kapitel 9. I detta kapitel belyses frågan om den långsiktiga fondbehållningen. Som utgångspunkt för detta lämnas en översiktlig beskrivning av mål och regler för förvaltningen. samlas de medel som respektive reaktorinnehavare betalar in till staten enligt finansieringslagen samt enligt Studs- vikslagen i Kärnavfallsfonden. Den samlade fondbehållningen var i marknadsvärde. Det bokförda värdet var cirka 30,3 miljarder kronor.1 I tabell 5.1 redovisas behållningen i respektive fond för de fyra reaktorinnehavarna och i fonden för Studsvik per . 1 Marknadsvärdet av fonden visar vad värdet är, om samtliga tillgångar skulle omvandlas till likvida medel. I det bokförda värdet av fonden ingår i stället anskaffningsvärdet samt årliga uppskrivningar med inflationskompensation och upplupen ränta för placeringarna. Skillnaden mot marknadsvärdet är att inga orealiserade värdeförändringar i aktuella placeringar finns med. Båda värderingsmetoderna innebär att ackumulerade realisationsvinster/förluster som uppkommit i samband med förtidsinlösen av placeringar och försäljning av värdepapper samt upplupen ränta (inkl. upplupen inflationskompensation på realränteplaceringar) finns med i fondens värde. I den förvaltningsmodell som tillämpades t.o.m. sammanföll marknadsvärdet med det bokförda värdet. Tabell 5.1 Fondbehållning i respektive fond per (Källa: Kärnavfallsfondens styrelses årsredovisning 2003) 32 071 287 185 29 755 027 182 9 400 120 296 8 721 222 609 7 455 921 208 6 917 437 923 10 612 144 129 9 845 711 374 4 603 101 552 4 270 655 276 32 636 426 109 30 279 350 510 5.1Mål och regler för förvaltningen Förvaltningen av de samlade fondmedlen är en uppgift för Kärnav- fallsfondens styrelse, som är en statlig myndighet.2 I finan- sieringslagen anges explicit vissa bestämmelser om Kärnavfallsfon- den. Närmare bestämmelser för finns i regeringens instruktion (1995:1548). Styrelsen har ingen anställd personal. Kammarkollegiet utför kansligöromål åt styrelsen enligt avtal mellan styrelsen och kollegiet. I finansieringslagen 7 a § anges följande regler och mål för för- valtningen av medlen i Kärnavfallsfonden: Kärnavfallsfondens medel skall placeras på räntebärande konto i eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Medlen i Kärnavfallsfonden skall förvaltas så att kraven på en god avkastning och en tillfredsställande betalningsberedskap tillgodoses. Avkastningen på fondens medel skall läggas till kapitalet. I 3 § Studsvikslagen anges att avgiftsmedlen enligt den lagen skall föras över till Kärnavfallsfonden och att reglerna i finansierings- lagen skall tillämpas för förvaltningen. 2 Som tidigare framgår (avsnitt 1.1) tillkom finansieringslagen ursprungligen . T.o.m. gällde att avgiftsmedlen sattes in på räntebärande konton hos riksbank. Ansvaret för administration av avgiftssystemet låg fram hos dåvarande och därefter till och med hos . När startade sin placeringsverksamhet angavs i finansieringslagen att fondens tillgångar skulle pla- ceras på konto i . Placeringarna kunde dels vara avistaplaceringar, dels placeringar med nominell eller real avkast- ning till villkor baserade på marknadsnoterad ränta och övriga vill- kor för marknadsnoterade nominella och reala statsobligationer. Genom en ändring i finansieringslagen förändrades placerings- reglerna för Kärnavfallsfonden fr.o.m. . Föränd- ringen innebar att fondens tillgångar numera skall placeras på räntebärande konto i eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Detta innebär att placeringar med kortare löptid än kan ske antingen på räntebärande konto i Riksgärdskontoret eller på marknaden i statsskuldsväxlar. Placeringar med längre löptid än måste ske på marknaden för svenska nominella eller reala statsobligationer. har träffat avtal med om avistaplacering och kortfristig placering av medel på konto i . Det kan konstateras att Kärnavfallsfondens placeringsmöjlig- heter när det gäller olika tillgångsslag är förhållandevis begränsade, då endast ränteplaceringar i svenska statspapper är tillåtna. Där- emot innehåller placeringsreglerna inte några mål för avkastningen eller limiter för den risk som fonden tillåts ta. har tidigare föreslagit regeringen att fondens placeringsregler ändras så att fondmedlen kan placeras i andra tillgångar än fordringar på svenska staten.3 Styrelsens förslag liknade i stort de placeringsregler som gäller för buffertfonderna i det allmänna pensionssystemet. Efter remissbehandling har reger- ingen avvisat förslaget. Inom ramen för de placeringsalternativ som står till buds har till uppgift att tillse att de samlade fondmedlen får en god avkastning och att betalningsberedskapen är tillfredsställande. 3 Förslag om att fondens medel får placeras på de finansiella marknaderna, , . har satt upp avkastningsmål för sin pla- ceringsverksamhet. Enligt senaste lydelse av styrelsens placerings- policy (beslutad –05–27) gäller följande: Målet är att – med beaktande av de begränsningar i placerings- verksamheten som statsmakterna har beslutat om – uppnå högsta möjliga reala avkastning på det förvaltade kapitalet. Sty- relsen har som mål för förvaltningen att för perioden –2020 uppnå en genomsnittlig årlig real avkastning på lägst på det bokförda värdet av det förvaltade kapitalet. Mot bakgrund av uppnådd avkastning och redan gjorda placeringar med långa löptider uppnås detta mål om den genomsnittliga årliga re- ala avkastningen för perioden –2020 blir lägst på det bokförda värdet. För perioden därefter bedöms den genom- snittliga årliga reala avkastningen komma att uppgå till lägst . Kärnavfallsfondens genomsnittliga reala årliga avkastning –uppgick till . Den genomsnittliga årliga av- kastningen har sålunda legat väl över det uppsatta målet för hela perioden –2020. Variationerna mellan åren har dock varit betydande och för ett av åren, 1999, uppvisade fonden en negativ avkastning. Vad gäller betalningsberedskapen är likviditetsrisken en central faktor. Med likviditetsrisk avses risken att ett värdepapper på grund av marknadssituationen inte kan omsättas , till önskat pris och/eller till önskad volym. Styrelsen har i sin placeringspolicy konstaterat att nominella statsobligationer och statsskuldsväxlar normalt har god likviditet på marknaden, men att marknaden för realränteobligationer nor- malt inte är så likvid att större volymer kan omsättas med kort var- sel. I placeringspolicyn anges vidare att fondens likviditetsrisk skall begränsas genom att medel som beräknas behöva tas i anspråk för utbetalningar endast får pla- ceras på avistakonto och i statsskuldsväxlar eller på konto med motsvarande löptid. Vid utgången av uppgick avistaplaceringarna i Riksgälds- kontoret till ca . Avgiftsinbetalningarna från reaktorinnehavarna uppgår till ca . Som jämförelse kan nämnas att SKI bedömer utbetalningsbehovet till . har valt att inte ange någon särskild övre limit för att begränsa likviditetsrisken i förvaltningen av de reala tillgångarna, eftersom förvaltningen av fonden är långsiktig. Styrelsen har angett en långsiktig fördelning mellan placeringar med nominell och real avkastning. För att minska risken att fond- behållningen urholkas av inflationen har styrelsen bestämt att lägst av kapitalet skall vara placerat i reala tillgångar. Detta är enligt styrelsens bedömning förenligt med likviditetsriskresone- manget i realränteplaceringar. Det kan konstateras att den faktiska andelen realränteplaceringar är betydligt högre än . /04 utgjordes av marknadsvärdet av det placerade kapitalet, inklusive likvida medel, av realräntepla- ceringar. Dessa placeringar har lång löptid; av realränte- placeringarna löper till , till , till , till april till 2008. 5.2Behållningen i fonderna på lång sikt har till regeringen årli- gen överlämnat ett diagram med en uppskattning av den samlade fondbehållningen fram till mitten av innevarande sekel. Avsikten har varit att ge en grov bild av den samlade fondutvecklingen givet vissa antaganden rörande intäkter och kostnader. Senast skedde så i en skrivelse till regeringen . Det diagrammet illustrerade den uppskattade samlade fondbehållningen t.o.m. . Under de antaganden som gjorts skulle den samlade fondbe- hållningen stiga ytterligare med några miljarder kronor för att därefter successivt sjunka till ett fåtal miljar- der kronor cirka år 2050.4 Den långsiktiga behållningen i fonderna bestäms av insättning- arna och uttagen av medel. Insättningarna är av två slag – inbetalade avgifter och avkastning på fonderade medel. Som beskrevs i föregå- ende avsnitt finns realränteplaceringar som löper ända till , men bortom den tidshorisonten är givetvis avkastningen en osäker faktor. Uttag ur en fond görs för att täcka en reaktorinnehavares kost- nader förenade med kärnavfallsprojektet. I det läge då kärnkrafts- 4 Det siffermaterial som fondstyrelsen har utgått från är behäftat med åtskilliga osäkerheter, något som själv har understrukit. produktionen – och därmed avgiftsinbetalningarna – upphört finns med nuvarande system bara avkastning och uttag. Om exempelvis kärnkraftsproduktionen vid upphör inom en nära fram- tid kommer inga ytterligare avgiftsmedel att tillföras den fonden. Reaktorinnehavarnas framtida kostnader för avfallshanteringen är osäkra, såväl vad gäller beloppens storlek som när de infaller i tiden. Beräkningar av den långsiktiga behållningen i respektive fond är därför osäkra. Prognoser över utbetalningar till respektive reak- torinnehavare ger framtida referensvärden i denna osäkra värld, men upphäver inte osäkerheten. Utredaren vill understryka att be- dömningar av utvecklingen av den samlade fondbehållningen är en central komponent i avvägningen mellan god avkastning och till- fredsställande betalningsberedskap. Andra komponenter i avväg- ningsproblemet som utredaren vill peka på är graden av osäkerhet i uttagen, avkastning och löptider på befintliga och alternativa place- ringsinstrument samt kostnader för förtida inlösen. Enligt vad ut- redaren erfarit har utifrån den här grunden intensifierat sitt arbete med att förbättra likviditets- planeringen. Utredaren vill vidare framhålla att redovisningen av prognostise- rade betalningsströmmar bör göras per reaktorinnehavare, så att det klart framgår hur de totala prognostiserade betalningarna fram- kommer som ett resultat av betalningar till och från de fyra fon- derna. Med en sådan modell förbättras transparensen och förut- sättningarna för att beakta att osäkerheten kan vara av olika karak- tär i olika fonder. Utredaren vill också fästa uppmärksamheten på att varje fond bör redovisas separat. I nästa kapitel behandlas reglerna för och hanteringen av uttag av fondmedel.