sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — Det torde främst vara fråga om traktorer, skördetröskor, slåttermaskiner och andra särskilda jordbruksanknutna fordon, liksom olika typer av avverknings- maskiner för skogsbruket samt truckar, grävmaskiner och lastare som används särskilt inom industrin och byggsektorn. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Gemensamt för arbetsmaskinerna är att de i princip inte förs på allmän väg utan utanför det allmänna vägnätet och bör därför inte ingå i ett kilometerskattesystem. Skall alla tunga lastbilar över ingå i kilometerskattesystemet? Allmänt sett bör undantagen från kilometerskatteplikten vara så få som möjligt. I dagens skattesystem för tunga fordon skiljer man på vägavgiftspliktiga och ej vägavgiftspliktiga tunga fordon. Enligt lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon tas sådan avgift ut för motorfordon eller ledad motorfordonskombination med en totalvikt på . Avgiftsplikt gäller dock inte för fordon som tillhör 3.civilförsvaret, brandväsendet eller annan räddningstjänst, eller En förutsättning för undantag är att fordonet bär yttre känne- tecken som visar att det tillhör någon av de angivna kategorierna. Avgiftsplikt gäller inte heller för fordon som enligt vägtrafik- registret är av en årsmodell som är eller äldre och som inte används i yrkesmässig trafik. För fordonskombinationer är det motorfordonet som är avgörande för om kombinationen är undantagen från avgiftsplikt. Den angivna indelningen bedöms inte som lämplig för uttag av kilometerskatt. Utredningen ser hellre att undantaget från kilometerskatteplikt gäller endast utryckningsfordon, där det är fråga om ett mindre antal fordon än vad som inkluderas i dagens uttag av vägavgift. Detta ligger också i linje med resonemangen i delbetänkandet av Stockholmsberedningen Trängselavgifter (SOU 2003:61) och propositionen Trängselskatt (prop. 2003/04:145), vari det föreslås ett undantag från skatteplikten för just utryckningsfordon. Det ovan sagda innebär också att ej vägavgiftspliktiga lastbilar mellan 3,5 och som inte ingår i de fyra kategorierna skall ingå i kilometerskattesystemet. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Hur många tunga lastbilar rör det sig om? För att kunna motivera ett kilometerskattesystem är det av betydelse att tillräckligt många fordon omfattas av systemet så att systemkostnaderna inte blir för stora per fordon räknat och så att styreffekterna får genomslag. Dessutom, om endast fordon över skall ingå, finns det en risk för att de tunga transporterna blir ineffektiva genom att de lättare av de tyngre lastbilarna (mellan 3,5 och ) används i större utsträckning. Detta skulle antagligen betyda att det totala antalet tonkilometer ökar som en följd av att det används fler mindre i stället för färre stora lastbilar för att transportera samma mängd gods. Nuvarande gräns för vägavgiftsplikt () bör vad beträffar kilometerskatte- systemet sänkas för att få med alla tunga lastbilar över , dock med bibehållande av undantaget för utryckningsfordon. Genom att inkludera tunga lastfordon mellan och i systemet försvinner gränsdragningsproblem runt 12-tonsgränsen. Fordon mellan 3,5 och används främst i samband med lokala transportlösningar, och de rör sig därför endast i marginell utsträckning över nationsgränserna. Detta innebär också att det är osannolikt att förvänta sig många utlandsregistrerade fordon i dessa viktkategorier. I vissa gränstrakter kan detta dock vara av större aktualitet (t.ex. , ) och det kan därför vara värt att utvärdera betydelsen av detta efter det att ett kilometerskattesystem införts. Ett gränsdragningsproblem vad gäller fordonsvikt och den därmed förknippade oron kring oönskade marginaleffekter finns naturligtvis också för fordon med en totalvikt under men i närheten av . Det är skattemässigt mycket fördelaktigt att äga en lätt lastbil, dvs. lastbilar med en totalvikt som inte överstiger (se avsnitt 4.8.3 för utredningens förslag om en höjning av skatten för bland annat de lätta lastbilarna). Motiven till att höja fordonsskatten för lätta lastbilar förstärks om kilometerskatten blir verklighet. Detta eftersom det inte får anses ligga i linje med svensk transportpolitik att på detta sätt godtyckligt gynna lätta lastbilar för godstransporter. Det torde inte heller vara helt enkelt att ur ett statsstödsperspektiv försvara ett gynnande av vissa näringsidkare vid beskattningen av lätta fordon. I sammanhanget kan det också vara värt att nämna att de huvudsakliga skälen till att inte inkludera lätta lastbilar i Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon kilometerskattesystemet är att det i ett första steg är svårt att hantera ur ett acceptansperspektiv, inte minst p.g.a. att många av användarna av lätta lastbilar är privatpersoner. Till detta skall läggas problem med ett system med återbetalning av dieselskatt, se nedan. Hur många svenska fordon rör det sig om? Som ovan beskrivits föreslås att utryckningsfordon inte skall ingå i ett svenskt kilometerskattesystem. Detta innebär att det rör sig om cirka 74 000 kilometerskattepliktiga svenskregistrerade tunga lastbilar minus utryckningsfordonen. Hur många utryckningsfordon det finns är något osäkert. Bland de ej vägavgiftspliktiga lastbilarna över (5 673 stycken) återfinns en del. Notera också att det i varje skattetabell finns relativt få tunga lastbilar mellan och . Undantagen är de cirka 17 500 ej vägavgiftspliktiga lastbil- arna i skattekategorierna D 2.3.1 och D 2.5.1 (20587-3062=17525) och de cirka 1 100 lastbilarna i kategori D1 (1349-184=1146). En del av dessa fordon är sannolikt också utryckningsfordon. Det totala antalet svenska fordon som förväntas ingå bedöms därför ligga någonstans omkring 70 000, dvs. det bedöms att det finns cirka 4 000 utryckningsfordon som inte är kilometerskattepliktiga. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Antal svenskregistrerade lastbilar i trafik* över Fordonskategori (skattetabell) Ej vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar med två hjulaxlar och anordning för påhängsvagn (D2.1.1) Ej vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar med tre eller flera hjulaxlar och anordning för påhängsvagn (D2.2.1) Ej vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar med två hjulaxlar och annan draganordning eller utan draganordning (D2.3.1 och D 2.5.1) Ej vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar med tre eller flera hjulaxlar och annan draganordning eller utan draganordning (D2.4.1, D 2.6.1 och D 2.7.1) Alla lastbilar som inte är vägavgiftspliktiga (D2.1–7.1) Lastbilar som inte kan drivas med dieselolja (D1) Vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar med två hjulaxlar och anordning för påhängsvagn (D2.1.2) Vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar med tre eller flera hjulaxlar och anordning för påhängsvagn (D2.2.2) Vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar med två hjulaxlar och annan draganordning (D2.3.2) Vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar med tre eller flera hjulaxlar och annan draganordning (D2.4.2) Vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar med två hjulaxlar utan draganordning Vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar med tre hjulaxlar utan draganordning Vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar med fyra eller flera hjulaxlar utan draganordning (D2.7.2) Vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar, TOTALT (D1 och D2.1–7.2) *Antal fordon i trafik avser ett medelvärde för de fordon som var i trafik under perioden –, utdrag ur vägtrafikregistret. Källa: , samt egen bearbetning. Hur många utländska fordon rör det sig om? Enligt uppskattningar av trafikerade cirka 35 000 tunga utlandsregistrerade lastfordon det svenska vägnätet . Dessa skall också vara föremål för uttag av svensk kilometerskatt. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Antal utländskt registrerade lastbilar som erlagt Eurovinjettavgift * Antal kvitton på betald Antal kvitton per fordon, *Uppgifterna är baserade på kvitton på betald Eurovinjettavgift, vilket innebär att det är fråga om fordon om . Källa: , samt egen bearbetning. Vid erläggande av Eurovinjettavgift finns det ingen helt tillförlitlig kontrollfunktion beträffande registrering av landskod. Eftersom det har funnits och kanske fortfarande finns en viss rörlighet bland landskoderna, såväl bland fordonen från de elva vanligaste nationaliteterna som i kategorin övriga länder kan det därför finnas vissa fordon som har hamnat fel. Det kan heller inte uteslutas att det kan förekomma en och annan felregistrering också. Det skall också betonas att antalet utländskt registrerade fordon förmodligen kommer att öka till följd av EU-utvidgningen. har, som ett led i en kunskapsuppbyggnad i denna fråga, initierat ett arbete som skall följa hur antalet utländskt registrerade fordon förändras . Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Tunga lastbilar i de lägre viktkategorierna Utöver vad som ovan redovisats finns det anledning att närmare undersöka antalet fordon i de lägre viktkategorierna. Detta beror på att det vid ett införande av ett kilometerskattesystem, och de kostnadsökningar detta medför, kan bli nödvändigt med någon form av kompensation till yrkesmässig trafik. Energiskatte- direktivet (2003/96/EG)2 erbjuder därvid en möjlighet att differentiera beskattningen av dieselolja mellan yrkesmässig och icke yrkesmässig trafik. Yrkesmässig trafik skulle härigenom kunna ha en lägre nivå på dieselskatten och därigenom i viss omfattning bli kompenserad för sina kostnadsökningar. Den definition av yrkesmässig trafik som valts i artikel 7.3. a) energiskattedirektivet är godstransporter som utförs av fordonskombinationer som är avsedda uteslutande för godstransport på väg och vars totala tillåtna bruttovikt är . Denna definition täcker alltså inte in fordonskombinationer under . Enligt artikel 8.2. a) finns det dock en möjlighet att frångå nämnda definition vid den skattemässiga behandlingen av t.ex. jordbruk, trädgårdsodling och fiskodling samt skogsbruk. I tabellen nedan anges antalet fordon i relevanta viktintervall. Antal svenskregistrerade lastbilar i trafik* över Fordons-/skattekategorier) Alla lastbilar som inte är vägavgiftspliktiga (D2.1–7.1) Lastbilar som inte kan drivas med dieselolja Vägavgiftspliktiga dieseldrivna lastbilar, TOTALT (D1 och D2.1–7.2) *Antal fordon i trafik avser ett medelvärde för de fordon som var i trafik –, utdrag ur vägtrafikregistret. Källa: , samt egen bearbetning. 2 EUT L 283, 31.10.2003, s. 51. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Det kommer dock rimligtvis att finnas fordon mellan i sektorer som är kilometerskattepliktiga och som inte är berättigade till kompensation enligt energiskattedirektivet. Det är dock svårt att på förhand veta hur många fordon det rör sig om och vilka konsekvenser detta får. Allmänt sett är det dock klart att det är ett förhållandevis litet antal fordon mellan , vilket i detta sammanhang får anses positivt med tanke på de begränsningar som energiskattedirektivet medför (jfr avsnitt 5.4.2). Av fordonen mellan (10 349 fordon) tillhör troligen en betydande del de sektorer där det ges möjlighet till kompensation. En ytterligare andel av dessa fordon ingår också i kategorin utryckningsfordon. Detta gör att det potentiella problemet med energiskattedirektivets regler för en lägre dieselskattnivå möjligen inte är av någon större praktisk betydelse. Sammanfattning av antalet fordon Sammanlagt rör det sig om minst 105 000 fordon (70 000 svensk- registrerade och 35 000 utlandsregistrerade) som bör ingå i ett svenskt kilometerskattesystem. Det totala godstransporterarbetet förväntas öka under de nästkommande åren, vilket tyder på att mer än 105 000 fordon kan ingå. Det stora antalet utländskt registrerade fordon är ett starkt skäl till att införa systemet, då det får anses vara ett betydelsefullt steg mot en ökad konkurrensneutralitet inom vägtransportsektorn. Dragande fordonets totalvikt avgör kilometerskatteplikten Utredningen föreslår att det dragande fordonets totalvikt avgör kilometerskatteplikten. Detta innebär att lastfordon med en totalvikt över föreslås vara kilometerskattepliktiga, vilket betyder att en fordonskombination med en 3 tons lastbil och ett 2 tons släpfordon (dvs. fordonskombination om 5 tons totalvikt) inte skall betala kilometerskatt. Det medför också att en 4 tons lastbil utan släp (dvs. med lägre totalvikt än fordonskombinationen ovan) skall betala kilometerskatt. Skälet till detta val är att det bedöms som viktigt, åtminstone i ett första steg, att iaktta viss försiktighet. Om kilometerskatte- plikten skulle utgå från att fordonskombinationens totalvikt Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon överstiger är det sannolikt så att många fler privatpersoner skulle komma att beröras (t.ex. vissa motor- och hästtransporter). Det skall också framhållas att vissa gränsdragningsproblem kommer att uppstå oavsett var och hur gränsen dras. Om det till följd av denna konstruktion visar sig att det blir en markant ökning av fordon strax under som fraktar gods med släpvagn är detta naturligtvis ett tecken på att gränsdragningen bör justeras. Justeringen kan bestå i att viktgränsen för det dragande fordon ändras, att fordonskombinationens totalvikt avgör skatteplikten eller att fordonsskatten för de fordon som inte ingår i kilometerskattesystemet förändras. 9.4Vilka vägar skall omfattas? Utredningens förslag: Kilometerskatten föreslås omfatta samtliga vägar och gator som har statligt eller kommunalt huvudmannaskap samt de gator/vägar inom detaljplanelagt område där kommunen bestämt att det skall vara enskilt huvudmannaskap (till exempel gator/vägar i tätort). Dessa skall registreras med skattetariff i en nationell kilometerskattedatabas (). Uttaget av kilometerskatt inkluderar då både delar av det allmänna vägnätet samt vissa enskilda vägar. Den stora andelen av enskilda vägar på landsbygden (exempelvis skogsbilvägar och vissa vägar inom jordbruket) föreslås däremot inte ingå i kilometerskattesystemet. Det bör inledningsvis understrykas att nedanstående överväganden bör ses i ljuset av de nuvarande problemen med avledning av tung trafik från dagens Eurovinjettvägnät, dvs. att fordonsägaren väljer en icke avgiftsbelagd väg för att undvika vägavgift. vägar skiljer sig avsevärt åt bland annat med avseende på bärighet, och därmed också med avseende på hur vägen påverkas av trafik med tunga fordon. Avledningen av tung trafik är i många fall en följd av framgångsrika och lagliga försök att undvika Eurovinjettavgiften. Eftersom avledning till vägar med sämre bärighet står i uppenbar motsats till målen om ett effektivt vägtransportsystem, är det angeläget att ett svenskt kilometerskattesystem utformas så att avledning av trafik till icke skattebelagda vägar minimeras. Det är också angeläget att utformningen möjliggör för alla tunga fordon Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon som framförs i att betala vägtrafikskatt efter samma principer, oavsett var fordonet är registrerat. För att detta skall vara möjligt krävs att det är tillåtet för att beskatta fordon även på andra vägar än motorvägar och andra huvudleder. En sådan ändring föreslås i förslag till ändring av Eurovinjettdirektivet. Förslaget är dock inte färdigbehandlat av ministerrådet och parlamentet och har således inte trätt i kraft. Varför inte hela vägnätet? Av hela det svenska vägnätet är en stor majoritet () enskilda vägar (t.ex. skogsbilvägar). Det statliga vägnätet utgör och det kommunala ungefär 37 000 kilometer.3 I många kommuner finns det enskilda vägar inne i tätorter, vilket gör en avgränsning av vägnätet mellan statliga och kommunala vägar å ena sidan och enskilda vägar å andra sidan problematisk. Underhållet av enskilda vägar finansieras till viss del med statsbidrag. (se avsnitt 10.3 för en utförlig beskrivning den legala avgränsningen av det skattepliktiga vägnätet). Eftersom väghållning är dyr och väghållning genom vägföre- ningar ger möjlighet att finansiera driften genom avgifter på fastighetsägarna väljer vissa kommuner att frånsäga sig väghållar- skapet i syfte att minska de kommunala utgifterna. Mot den bakgrunden utgör inte enskilda vägar en tillräckligt homogen grupp som grund för de vägar som bör exkluderas ur ett kilometerskatte- system. Det vore olyckligt om det sker en avledning till det enskilda vägnätet i vissa tätorter, vilket skulle få till följd högre kostnader för underhåll av detta vägnät, som övriga externa effekter kan öka som en följd av att omvägar väljs i syfte att undvika kilometerskatt. Det vägnät som ingår i det svenska kilometerskattesystemet bör därför inte helt utesluta det enskilda vägnätet utan syfta till att inkludera de vägar där det finns skäl att misstänka risk för avledning av trafik. Avledning kan också motverkas genom att vägföreningar skyltar ner vägen för maximilast och vid behov ger de egna medlemmarna undantag från viktbegränsningarna. 3 Enskild eller allmän väg? (SOU 2001:67, s. 33). Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Utredningens förslag: Kilometerskatten avser att täcka de externa samhälleliga marginalkostnader som inte täcks av energiskatten på diesel, dvs. kilometerskatten används för att fylla på upp till full internaliseringsnivå. Differentiering föreslås ske efter EURO-klass och totalvikt. Ett vägt genomsnitt baserat på den genomsnittliga fördelningen av körsträcka i tätort och på landsbygd avgör kilometerskattens storlek. Detta innebär att en marginalkostnadsbaserad kilometerskatt utgår från landsbygdsexternalitet och tätortsexternalitet. Utredningen ser dock i princip positivt på att differentiera skatten mellan tätort och landsbygd och menar att ett kilometer- skattesystem som införs tekniskt och administrativt bör kunna klara av och tillåta sådan differentiering, även om denna differ- entiering inte införs som kilometerskatten införs. Totalvikten föreslås ligga till grund för kilometerskatt per kilometer för att hantera slitage och deformation i inlednings- skedet. Utredningen anser att möjliga utvecklingar utöver en differentiering efter totalvikt bör analyseras vidare av och för att se hur ett totalviktsbaserat system kan implementeras i enlighet med nuvarande eller i eventuellt framtida Eurovinjettdirektiv och hur kilometerskatten kan differentieras ytterligare för att komma ännu närmre de faktiska marginalkostnaderna för olika vägtyper. Även differentiering efter olika vägtyper bedöms vara av stor betydelse. Ett kilometerskattesystem som skall bidra till effektiva och hållbara transporter bör vara relaterat till rätt kostnadsnivå för att det inte skall ge oönskade konsekvenser eller problem med att åstadkomma den styrning som det är avsett för. Om skatten är för låg riskerar det att uppstå en överefterfrågan som ger högre samhällskostnader än samhällsfördelar. Trafikanterna har nämligen då för svaga incitament att minska de samhälleliga externa kostnader som är förknippade med transporten. Är skatten å andra sidan för hög kommer operatörer att motverkas att utföra transporter som är samhällsekonomiskt motiverade. I tabell 9.5. nedan visas exempel på möjliga skattedifferen- tieringar för lastbilstransporter. Det är värt att understryka att alla dessa differentieringar inte är aktuella som differentieringsgrund Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon för en kilometerskatt, även om samtliga påverkar storleken av de externa marginalkostnaderna. Som kan utläsas redovisas fem olika kategorier av problem eller kostnadsslag (första kolumnen) som är kopplade till den tunga trafiken. Det är dessa – slitage och deformationskostnader, trängsel, olyckor, avgasemissioner och buller – som är relevanta att beakta vid en skattedifferentiering via en kilometerskatt. Tabellen visar att marginalkostnaderna för, exempelvis infrastruktur, (rad 2 i tabell 9.5.) påverkas av fordons- karakteristika (totalvikt, axelkonfiguration, axellast), vägtyp (bärighet och beläggning) samt plats och tid (skillnader i klimat, i synnerhet i samband med tjällossning, som varierar för olika delar av landet, olika vägar samt olika tider). Exempel på potentiellt relevanta skattedifferentieringar för lastbilstransporter Källa: Rapport 2003:6, s. 50 samt egen bearbetning. I princip är alltså den externa marginalkostnaden unik för varje transport och den varierar beroende på fordons- och bränsle- egenskaper men också beroende på den totala trafikvolymen samt var och rum transporten sker. För att styra mot ett samhällsekonomiskt effektivt vägtransportsystem bör kilometer- skatten därför differentieras. Även övriga kostnader och nyttor Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon som hänger samman med transporten är unika, men dessa skillnader skall alltså inte, utifrån principen om kostnadsansvar, utgöra en grund för att differentiera kilometerskatten. Kortfattade beskrivningar av hur marginalkostnaden kan variera beroende på kostnadstyp För slitage/deformationskostnaderna är lastbilens eller lastbilskombinationens (med släp) totalvikt och axelkonfiguration samt lastens placering av stor betydelse. Lastbilar med släp förorsakar i typfallet åtminstone två gånger så mycket slitage och deformation som lastbilar utan släp. Transporter med last förorsakar en högre kostnad än tomkörningar. Olika vägtyper är dessutom olika deformationsbenägna. För mindre vägar har deformationskostnaderna per fordonskilometer beräknats vara ca sex gånger högre än för de största vägarna. Huvudregeln är att axeltrycket är mycket avgörande. Deformationskostnaden ökar exponentiellt med axeltrycket. Omfattningen av tidsfördröjningar för den övriga person- och godstrafiken är beroende av antal körfält, vägarnas bredd, sikt, backighet samt lastbilarnas vikt och prestanda. Cirka 100 dödsfall är relaterade till tunga fordon. För olyckor är olika vägtyper med olika hastigheter, antal körfält, mötesfria sträckor samt siktförutsättningar av betydelse. Marginalkostnaderna för olyckor beräknas vara högre i referenstätorten än på landsbygden. Installation av alkolås liksom underkörningsskydd kan bidra till att sänka den externa olyckskostnaden. Kostnaderna för avgasemissioner beror på fordons och drivmedels miljöegenskaper och på var och när fordonen framförs. Skadeverkningarna av en given mängd utsläpp beror på befolkningstätheten i området där trafiken genomförs och på spridningsmönstret. En uppdelning på tätort och landsbygd tar på ett förenklat sätt hänsyn till skillnaderna i befolkningstäthet. För lastbilar med släp med över 16 tons totalvikt sker av trafikarbetet i tätorter, medan motsvarande tal för lastbilar utan släp är . För buller gäller i stort sett samma resonemang som för avgasemissioner, dvs. det avgörande är, förutom bullernivån, hur många människor som exponeras lokalt. Dessutom är tid av stor betydelse. Marginalkostnaderna för buller har antagits vara drygt nio gånger högre i orter som har tätast befolkning än på landsbygden. Därutöver spelar hastigheten, vägbeläggningen och förekomsten av bullerskydd vid vägarna stor roll. Eftersom koldioxidutsläppen står i direkt relation till kolinnehållet i bränslet sker styrning mot lägre koldioxidutsläpp på ett kostnadseffektivt sätt genom koldioxidskatten på bränslet. Kilometerskatten är därför inte bäst lämpad för att styra mot ökad bränsleeffektivitet (koldioxideffektivitet), se dock avsnitt 9.14.2 om möjligheterna att inlemma transportsektorn i systemet för handel med utsläppsrätter. Källa: Rapport 2003:6, s. 51 f. samt egen bearbetning. Utformningen av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastfordon Vilka differentieringsgrunder är aktuella i kilometerskattens inledningsskede? Ju större skillnader i externa marginalkostnader mellan de fordon som ingår, desto större behov finns det (ur ett kostnadsansvarsperspektiv) av ett svensk kilometerskattesystem differentierat efter fordonskarakteristika.