sou · GSB3110d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår, att de bestämmelser som finns spridda i bl.a. utlänningslagen och utlänningsförordningen, och vilka påverkas av utredningens förslag, i enlighet med vad som tidigare förordats (se avsnitt 9) samlas till en ny sammanhängande lag, Gränskontrollagen. Skälen för denna föreslagna ordning är flera. Utlänningslagens karaktär av speciallag på det viktiga migrationspolitiska området är svår att lagtekniskt förena med det allmänna brottspreventiva och brottsbekämpande anslag som utredningen funnit vara nödvändigt för en framtida reformerad gränskontrollverksamhet. I en gemensam lag kan såväl kontrollverksamhetens migrationspolitiska som brottsbekämpande ändamål tydligare framhållas. Till den del personkontrollen har till syfte att bekämpa brott omfattas såväl svenska som utländska medborgare, vilket också blir än mer tydligt med utredningens förslag. Det är mot denna bakgrund olämpligt att reglera denna kontroll i en lagstiftning som i övrigt endast behandlar utländska medborgare. I en gränskontrollag kan också två grund- tankar enklare komma till uttryck, nämligen den fria rörligheten för personer med borttagen traditionell personkontroll vid de inre gränserna, och som betydelsefull kompensation en stärkt kamp mot internationell kriminalitet och illegal migration inom hela Schengenområdet.1 Den inre utlänningskontrollen kan också få en mera pregnant utformning i en gemensam lag i syfte att bl.a. för- hindra olaga diskriminering Genom att samla bestämmelserna om personkontroll i en ny lag finns vidare förutsättningar för att ge tydliga riktlinjer om vilka kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas i olika fall. I en gräns- kontrollag kan enklare betonas, att brott skall förhindras och be- kämpas oavsett var i landet de begås, och att de allmänna brotts- utredande bestämmelserna i polislagen och skall tillämpas, även såvitt avser brott av gränsöverskridande karaktär. I en gemensam lag kan också och de brotts- bekämpande myndigheternas (gränskontrollmyndigheterna) roller klarläggas med tydligare behörighetsgränser dem emellan. 1 Mot denna bakgrund har i 4 kap. 1 § 5 utlänningslagen (1989:529) införts en bestämmelse om att personer som inte uppfyller kraven för inresa som föreskrivs i artikel 5 , dvs. bl.a. finns upptagen på SIS spärrlista på grund av att denne begått grova brott eller kan förväntas begå grova brott, får avvisas på grund av att han eller hon inte uppfyller de formella kraven för vistelse i . Författningsreglering och övriga frågor Polisen, , och får även en gemensam referensram för en verksamhet, där de har olika ansvarsområden, men ett övergripande samlat ansvar och mål. Det tätare samarbete som eftersträvas, så länge verksamheten inte anförtros en enda gränskontrollmyndighet, kan ytterligare stärkas, när föreskrifterna är gemensamma och inte uppsplittrade på skilda regelverk. Ansvarsfördelningen synliggörs och blir lättare att tillämpa. Utredningens förslag när de gäller det viktiga informationsom- rådet, vilket berör sekretess- och registerlagstiftningen (se avsnitt 13.3), är också lagtekniskt enklare att utforma i en gränskontrollag, där de avgränsningar som måste göras i framför allt integritets- skyddande syfte blir klarare. Härigenom minskar även risken för tillämpningsproblem på ett erkänt snårigt område. Slutligen blir de nödvändiga tillämpningsföreskrifterna, vilka regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer har att utfärda, lättare att utforma i relation till en gemensam lag till skillnad från alternativet med ändringar i ett antal olika författningar. Sammantaget kan en sammanhållen lag alltså bidra till ökad effektivitet genom att bättre ta tillvara det allmännas samlade resurser för brottsbekämpningen med en ökad rättssäkerhet för enskilda. Mot denna bakgrund är enligt utredningens bedömning en ny lag, Gränskontrollagen, den mest rationella och effektiva för- fattningsregleringen på området. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör också bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om handläggningen m.m. avseende personkontrollen. Vad som närmast avses är före- skrifter om gränsövergångsställen, om medverkan i personkontrollen, myndigheternas samverkan, inklusive kostnadsfördelning, om undantag från den annars obligatoriska personkontrollen i samband med inresa och utresa över yttre gräns, föreskrifter om myndigheternas handläggning av omhändertagande av falska pass eller andra urkunder eller handlingar som använts i ett otillbörligt syfte, samt övriga tillämpningsföreskrifter för gränskontrollagen. Författningsreglering och övriga frågor Utredningens förslag: Ett pass eller annan identitetshandling får omhändertas även om det är ogiltigt och också i samband med en inre utlänningskontroll. Ett pass eller annan handling skall också få omhändertas, om den är förfalskad eller på annat sätt använts eller kan antas komma att användas i otillbörligt syfte. Även utlandsmyndighet skall ges rätt att omhänderta en sådan handling. Ett omhändertagande skall alltid anmälas till behörig myndighet, och om det finns anledning att anta, att brott som hör under allmänt åtal har begåtts skall det dessutom anmälas till Polisen. En utländsk medborgare skall liksom vara tvungen att stanna kvar för utredning, om det behövs för att fastställa dennes identitet eller rätt till inresa och vistelse i . Bestämmelsen skall dock utvidgas, dels genom att alla gränskontrollmyndigheter skall få fatta beslut därom, dels att tidsfristen för skyldighet att stanna kvar ändras, samt att åtskillnad skall göras mellan personer över respektive under . Vidare skall en person som uppger sig vara svensk medborgare vara skyldig att stanna kvar för utredning av identitet och medborgarskap. Möjligheten att fotografera en utländsk medborgare eller ta dennes fingeravtryck när det inte går att fastställa identiteten skall utvidgas till att gälla även efter det att personen rest in i . Bestämmelserna om rätten att omhänderta pass, annan identitetshandling och biljetter samt rätten att fotografera och ta fingeravtryck på en utlänning förs över till gränskontrollagen, liksom skyldigheten att stanna kvar för utredning samt bestämmelserna om transportörers underrättelseskyldighet och kontrollansvar (jfr Europeiska rådets direktiv /82/EG). De nuvarande bestämmelserna om och Polisens rätt att i samband med personkontrollen få ta en person i förvar, omhänderta pass och andra identitetshandlingar samt rätten att fotografera en utlänning och ta finger avtryck av denne bör föras över till gränskontrollagen. Utredningen har emellertid funnit att det finns behov av en reformering i vissa avseenden. Författningsreglering och övriga frågor Det bör alltjämt vara möjligt att hålla kvar en utlänning för utredning av dennes rätt att resa in i och vistas i . Utredningens anser emellertid att det finns det skäl att ändra tidsfristen för kvarstannande, och vem som bör omfattas av bestämmelsen. Enligt nuvarande bestämmelse får en person hållas kvar för förhör under högst , såvida inte beslut om förvar eller annat beslut om tvångsåtgärd fattas.2 Skyldigheten att stanna kvar utgör således inte en form av frihetsberövande, utan är i likhet med bestämmelsen i 23 kap. 9 § endast den längsta tid under vilken en person måste stanna kvar, innan ett beslut om tvångsåtgärd behöver fattas. Bestämmelsen i är utformad på i princip samma sätt som bestämmelsen i utlänningslagen, men med den skillnaden, att en person som är är skyldig att stanna kvar för förhör , såvida denne kan misstänkas för brott, och det är av synnerlig vikt att den misstänkte är tillgänglig för fortsatt förhör. Misstanken behöver dock inte ha nått upp till nivån för att inleda förundersökning, dvs. anledning att anta. För personer är tidsfristen , med möjlighet till förlängning med . På samma sätt som det i en brottsutredning kan vara nödvändigt att fortsätta ett förhör med en misstänkt, sedan sextimmarsfristen löpt ut, kan det i många fall vara nödvändigt att en person, vars identitet inte kan styrkas, stannar kvar för fortsatt utredning längre än . Utredningen anser att samma tidsfrister bör gälla i ett utlänningsärende som i en brottsutredning. En klarlagd identitet är grundläggande för såväl en bedömning i ett asylärende som för rätten att annars vistas i (se vidare avsnitt 12.4). Med hänsyn till skyddet för barns rättigheter bör inte ett barn, vars identitet inte kan fastställas, vara skyldig att stanna än vad som föreskrivs för dem under enligt . Detta betyder också att barnets vårdnadshavare, inte heller är skyldig att stanna än vad som föreskrivs för barnet. Också en person som uppger sig vara svensk medborgare, men som inte direkt kan visa det, bör på motsvarande sätt kunna hållas kvar för att utreda identitet och medborgarskap. 2 6 kap. 1 § utlänningslagen. Författningsreglering och övriga frågor Omhändertagande av pass m.m. får ett pass eller en annan identitetshandling omhändertas i samband med att en utländsk medborgare reser in i eller när han eller hon ansöker om uppehållstillstånd.3 Syftet bakom bestämmelsen angavs i de ursprungliga motiven vara, att ett omhändertagande skulle underlätta identifieringen, men också vara ett medel för att säkerställa verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Passet får således omhändertas till dess ett beslut fattats om utlänningens rätt att vistas i Sverige.4 I samband med tillkomsten av lag angavs att ett omhändertagande fick ske för att underlätta utredningen.5 är det också möjligt att omhänderta handlingen, sedan beslut av avlägsnande fattats och i avvaktan på att verkställighet sker.6 Enligt bestämmelsens ordalydelse är det efter de ändringar som gjorts emellertid inte möjligt att omhänderta ett pass eller annan handling, efter det att utlänningen rest in i , om han eller hon inte ansöker om uppehållstillstånd. Detta får till följd att när en utlänning, som saknar rätt att uppehålla sig i , påträffas inne i landet, t.ex. vid en inre utlänningskontroll, kan dennes pass eller annan identitetshandling inte omhändertas. Med hänsyn till det övergripande syftet med bestämmelsen, och att det även i en sådan situation föreligger stor risk för att utlänningen kan förstöra eller gömma passet, för att försvåra utredningen om dennes rätt att vistas i eller för att hindra verkställigheten av ett avlägsnandebeslut, bör bestämmelsen utvidgas till att gälla även i de fallen. Om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas, får passet och annan identitetshandling således omhändertas i avvaktan på att beslut därom fattas. Liksom bör handlingen få omhändertas också i samband med att ett avlägsnandebeslut fattas, i avvaktan på att beslutet till fullo är verkställt, dvs. till dess utlänningen lämnar . Som närmare framgår i avsnitt 7 är det inte ovanligt att det i samband med inresa till eller annan Schengenstat, används förfalskade eller på annan sätt förändrade handlingar. Inte heller är det ovanligt att man använder en äkta handling, men att den är utfärdad för annan person. Förfalskade, eller på annat sätt förvanskade, handlingar, eller att de används i ett otillbörligt syfte, 35 kap. 3 § utlänningslagen. 1985/86:133, SfU 21, rskr. 1988/89:86, 1988/89:SfU19 och SFU 22, rskr. 1988/89:325. 1994/95:179, bet 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401. Författningsreglering och övriga frågor förekommer ofta i samband med människosmuggling och människohandel.7 Vidare förekommer det att man förfalskar eller att man utnyttjar annans s.k. eller brukar det i annat olovligt syfte.8 Även om inte utgör en identitetshandling, kan innehavet av ett sådant kort ändå styrka en utlännings rätt till vistelse i . Kortet kan också komma att användas för att styrka en rätt till arbete i . Även ett pass eller en identitetshandling som har återkallats (spärrats) eller där giltighetstiden har löpt ut kan komma att användas på ett otillbörligt sätt. Ett förfalskat eller ogiltigt pass eller annan identitetshandling kan således användas i syfte att kringgå bestämmelserna om reglerade invandring, och därmed försvåra både fastställandet av den asylsökandes eller annan utlännings identitet och verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Mot denna bakgrund anser utredningen att det ligger väl i linje med syftet bakom nuvarande bestämmelse att utsträcka möjligheten till att omhänderta ett pass eller annan identitetshandling också till situationer när den är förfalskad, ogiltig eller på annat sätt används i otillbörligt syfte. Eftersom även andra urkunder, exempelvis LMA- kort, kan utnyttjas i syfte att kringgå bestämmelser om den reglerade invandringen, bör bestämmelsen även omfatta sådana handlingar. Den nu föreslagna utvidgningen av bestämmelsen om omhändertagande av pass eller annan handling, skall inte förväxlas med bestämmelserna i om beslag. Att förfalska eller ändra en handling eller använda den i ett olovligt syfte är straffbart.9 Det saknar härvid betydelse vilken handling som avses, utan alla urkunder omfattas av straffbestämmelserna. Som redovisats i avsnitt 4.3.4 kan en sådan handling tas i beslag, på beslut av förundersökningsledaren eller åklagare.10 Föremål som påträffas i samband med att en polisman eller annan griper en person, verkställer en husrannsakan eller kroppsvisitation, eller vid andra ingripandena får också tas i beslag, om förutsättningarna för beslag är uppfyllda. 710 kap. 2 a, 3 a och 5 §§ utlänningslagen och 4 kap. 1 a § . 8Migrationsverkets ges till asylsökande och andra utlänningar, som har rätt att få ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (LMA). visar endast att personen är inskriven på någon av mottagningsenheter under kortets namn och nummer, men är inget (se också avsnitt 4.4.3). 9Se 14 kap om förfalskningsbrott och 15 kap. 12 § samma balk om missbruk av urkund. 1027 kap. 4 § . Författningsreglering och övriga frågor Den nya bestämmelsen om omhändertagande av pass, m.m. innebär att sådan handling kan omhändertas när den påträffas i samband med personkontrollen. Enligt vad som framkommit är det inte ovanligt att falska eller på annat sätt förvanskade eller oriktiga resehandlingar också uppvisas i samband med att visering och uppehållstillstånd söks vid en svensk utlandsmyndighet. Att kunna omhänderta falska eller otillbörligt användande av resehandlingar är av stor betydelse både för att kon- trollera invandringen i och hela Schengenområdet samt för att förhindra den organiserade människosmugglingen och människohandeln. Mot denna bakgrund bör bestämmelserna om rätten att omhänderta sådana handlingar även omfatta utlandsmyndigheter. Det finns en allmän begränsning för svenska utlandsmyndigheter att använda svenska straffprocessuella tvångsmedel utanför . Däremot kan ett sådant omhändertagande i linje med vedertagna principer ske i administrativ ordning, dvs. utan att kopplas till de straffprocessuella reglerna om beslag. Ett administrativt omhändertagande reser inte de folkrättsliga frågor som ett straffprocessuellt förfarande på annan stats territorium gör, eftersom bl.a. inte tillämpas exterritorialitetsprincipen.11 Institutet är även nytt i den meningen att det inte bygger på passlagen utan är fristående reglerat i den nya lagen. Det är givetvis också angeläget att en samordning kan ske mellan Schengenstaternas myndigheter i fråga om information om förfalskade resedokument. Regeringen bör också ges bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om myndigheternas handläggning av ärendet (se ovan). 11 En grundläggande princip inom folkrätten är att varje stat är suverän och äger utöva makt inom sitt territorium, men inte inom andra staters territorium, territorialhöghetens princip. En stat torde inte heller utan vidare få företa verkställighetsåtgärder eller annan maktutövning på en annan stats område. Andra internationellrättsliga principer i sammanhanget är territorialitetsprincipen (varje stat äger utöva sin jurisdiktion mot personer för brott begångna inom ett lands territorium), nationalitetsprincipen (en stats befogenhet att utöva sin jurisdiktion över sina medborgare för brott begångna i utlandet) protektionsprincipen (en stats rätt att utöva sin jurisdiktion i samband med brott som hotar landets säkerhet, vilket omfattar även brott begångna av utländska medborgare i utlandet) universalitetsprincipen (alla stater kan utöva sin jurisdiktion, som normalt stadsfästes genom internationella överenskommelser), samt exterritorialitetsprincipen (en ambassadlokal betraktas som den sändande statens territorium). ansluter sig inte till exterritorialitetsprincipen, vilket också bl.a. inskränker möjligheten att på svensk beskickning utomlands vidta straffprocessuella åtgärder. Se också om i avsnitt 4.4.2. Mer om folkrätten se bl.a. m.fl. Folkrätten , 1980,och , och folkrätten, 2001 och och , 2003. Författningsreglering och övriga frågor Ett omhändertagande av en ett pass eller annan handling skall anmälas till behörig myndighet. Bestämmelserna härom finns i utlänningsförordningen, med som nämnts ovan finns det skäl att regeringen i en särskild gränskontrollförordning meddelar tillämpningsföreskrifter om personkontrollen. Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts skall detta anmälas till Polisen. Om det är Polisen som omhändertar handlingen gäller rapporteringsskyldigheten i 9 § polislagen. I dessa fall kan också ovan redovisade bestämmelser om beslag bli tillämpliga. Enligt nuvarande bestämmelser i utlänningslagen är det inte möjligt att överklaga ett omhändertagande av pass eller annan identitetshandling.12 Utredningen anser emellertid, att ett omhändertagande av pass eller annan handling, är en så pass ingripande åtgärd för den enskilde att beslutet bör kunna överklagas. Också den vars handling använts i otillbörligt syfte bör ges möjlighet att få beslutet prövat. I avsnitt 4.6.2 har redovisats att om utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten eller denne söker asyl här eller det finns anledning att ta utlänningen i förvar, har Polisen och Migrations- verket också rätt att ta fotografi och fingeravtryck. På motsvarande sätt som gäller för omhändertagande av pass, kan fingeravtryck inte tas under tid som en utländsk medborgare visats i , såvida denne inte ansöker om uppehållstillstånd eller ett avlägsnande beslut fattas. Inte heller går det att ta fingeravtryck på en person som vistas i efter det att ett tillstånd upphört. Mot bakgrund av att syftet med bestämmelsen är att säkerställa att utlänningens identitet kan fastställas, bör det enligt utredningens mening vara möjligt att tillämpa bestämmelsen också efter inresa i . 12 Se prop. 1987/88:69, s. 236 f och prop. 1988/89:86, s.189 f. Författningsreglering och övriga frågor I utlänningsförordningen finns bestämmelser om befälhavares på luftfartyg, fartyg, handels-, fiske- och fritidsfartyg skyldighet att anmäla sin ankomst till när den sker över yttre gräns.13 Med undantag för luftfartyg, skall anmälan innehålla upp- gifter om bl.a. de personer som finns ombord. Den som bryter mot anmälningsskyldigheten, uppsåtligen eller av oaktsamhet, kan dömas till böter eller fängelse högst sex månader.14 Att märka är att denna anmälningsskyldighet inte skall förväxlas med den av utred- ningen i avsnitt 10.4.3 föreslagna skyldigheten för en transportör att på begäran av gränskontrollmyndighet lämna aktuella uppgifter om besättning och passagerare. Den nu behandlade skyldigheten, att lämna en förhandsanmälan, skall alltid fullgöras, oavsett begäran eller anmodan. Eftersom även dessa bestämmelser har betydelse för person- kontrollen såsom viktiga hjälpmedel, bör de regleras i gräns- kontrollagen. Ett nytt direktiv om transportörers skyldighet att lämna uppgifter om passagerare har antagits (Direktiv /82/EG, COMIX 239, se avsnitt 3.4.6). Direktivet innehåller bestämmelser som i huvudsak överensstämmer med den i utlänningsförordningen redan reglerade förhandsanmälansskyldigheten. Emellertid ställer direktivet bl.a. högre krav på vilka uppgifter som skall lämnas och kvaliteten på dessa samt på bötesstraffets storlek. Det ankommer inte på utredningen att närmare överväga en implementering av direktivet. När så skett, bör det dock också kunna intas i gränskontrollagen eller i en gränskontrollförordning. infördes i utlänningslagen bestämmelser om att en transportör är skyldig att kontrollera att en utlänning, som han transporterar till direkt från en icke-Schengenstat, innehar pass och de tillstånd som krävs för att resa in i landet.15 Även dessa bestämmelser har huvudsakligen betydelse för personkontrollen. Även om denna typ av kontroll utförs av ett privatsubjekt och alltså faller utanför myndighetskontroll i snäv mening, bör den 135 kap. 11–14 §§ utlänningsförordningen (1989:547) 1410 kap. 2 § utlänningslagen. 155 kap. 2 a § utlänningslagen. Författningsreglering och övriga frågor dock regleras i gränskontrollagen. I likhet med krav på förhands- anmälning är denna ordning ett viktigt hjälpmedel för person- kontrollverksamheten. Bestämmelserna om sanktioner och kostnadsansvar vid underlåten kontroll bör dock, liksom bestäm- melser om straffansvar i övrigt, även framgent regleras i utlännings- lagen. I utlänningslagstiftningen finns flera andra bestämmelser som har koppling till eller betydelse för personkontrollen. Hit hör bl.a. bestämmelserna om förvar, om skyldigheten att inneha pass eller vilka handlingar som likställs med pass och straff- och avgifts- bestämmelserna. Bestämmelserna har dock betydelse även i andra avseenden än för personkontrollen och avser m.fl. handläggning av utlänningsärenden. Mot denna bakgrund bör de även framgent finnas i utlänningslagen och inte tas in i gräns- kontrollagen. Med frågor om personkontroll överförda från utlänningslagen till den nya gränskontrollagen bör, som nämnts ovan, även de bestämmelser i utlänningsförordningen som rör personkontrollen flyttas till en av regeringen meddelad förordning; gränskontrollförordningen. Utredningen lämnar dock inget förslag om en sådan förordning utöver de följdändringar, vilka utredningen föreslagit (se avsnitt 16.2-16.4), kan det behövas ytterligare justeringar. 15.1Kostnadsmässiga konsekvenser, m.m. Utredningens bedömning: Utredningens förslag om en bättre samordning, klarare befogenhetsgränser och ett ökat informa- tionsutbyte mellan myndigheterna torde i sig inte ha några negativa kostnadsmässiga konsekvenser för det allmänna. En effektivare gränskontroll torde däremot ge samhällsekonomiska vinster, vilka dock inte låter sig bestämma med säkerhet. Det finns anledning att inom budgetprocessen fördela anslagen mellan gränskontrollmyndigheterna i förhållande till myndigheternas verksamhet med personkontrollen och att över lag säkerställa att verksamheten tillförs tillräckliga resurser. En mera effektiv personkontroll torde dock kunna finansieras inom befintliga ramar. Förslagen kräver i övrigt inga särskild konsekvensbeskriv- ningar. Utredningen har i det föregående föreslagit, att de berörda myndig- heternas verksamhet skall samordnas i större utsträckning, att befo- genhetsgränser skall bli tydligare, att informationsutbytet mellan myndigheterna skall öka och att bestämmelserna om personkontroll, med föreslagna ändringar, skall samlas i en ny lag. Förslagen torde i sig inte medföra någon kostnadsökning för det allmänna. Effektivi- sering i detta hänseende torde emellertid leda till samhälls- ekonomiska vinster, inklusive ökad rättssäkerhet för enskilda, vilka dock inte går att närmare uppskatta. Att det i den nya lagen anges, att gränskontrollmyndigheterna skall samverka i personkontrollen, innebär inte någon mera omfatt- ande ändring i sak, eftersom samverkan redan är förutsatt i utlän- ningslagen (1989:529). Syftet med utredningens förslag i denna del är dock, utöver att förtydliga ansvarsfördelningen och vad som avses med samverkan, att myndigheternas samverkan verkligen skall komma till stånd i betydligt större omfattning än vad som sker .