sou · GSB339d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 2002/03:110 s. 144). PTS är tillståndsmyndighet (10 § förordningen [2003:396] om elektronisk kommunikation). I 6 § andra stycket LEK före- skrivs att tillstånd att använda radiosändare för utsändningar som kräver tillstånd enligt annan lag eller enligt bestämmelser meddelade med stöd av annan lag, endast får meddelas om sådant tillstånd föreligger. har beviljats tillstånd av PTS att använda radiosändare för distribution av rundradio, TV. Det krävs ett tillstånd per radiosändare som skall användas. Tillstånden kan avse antingen analog eller digital överföring. I tillstånden finns ett villkor om att sändaren endast får användas av den som har tillstånd med- delat med stöd av bestämmelserna i radio- och TV-lagen. Således är det endast möjligt att använda sändaren för utsändning av TV- signaler från programföretag som beviljats sändningstillstånd enligt radio- och TV-lagen. är en implementering av det nya regelverk för elektroniska kommunikationer som beslutades inom EU . Ett av de direktiv som ingår i regelverket är och rådets direktiv /20/EG av om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv)6. I artikel 6 i direk- tivet finns bestämmelser om villkor som är fogade till den allmänna auktorisationen och till nyttjanderätter till radiofrekvenser och 6 EGT L 108, 24.4.2002, s. 21 (Celex 32002L0020) nummer samt särskilda skyldigheter. Av artikelns första punkt framgår att den allmänna auktorisationen för bl.a. nyttjanderätter till radiofrekvenser endast får omfattas av de villkor som är upp- tagna i, såvitt nu är av intresse, del B i bilagan. Där föreskrivs i första punkten att till nyttjanderätt till radiofrekvenser får knytas villkor om angivande av den tjänst eller typ av nät eller teknik för vilken nyttjanderätt till frekvensen har beviljats, i förekommande fall inbegripet exklusivt nyttjande av en frekvens för överföring av särskilt innehåll eller särskilda audiovisuella tjänster. Här ges således en möjlighet att ställa villkor för frekvensutnyttjandet med avseende på innehållet. Utredningen anser dock inte att detta innebär att det är tillåtet att ställa upp som villkor i tillståndet att radiosändaren exempelvis endast får användas för utsändning av TV-tjänster som överensstämmer med bestämmelserna i radio- och TV-lagen. Att på detta sätt få samtliga programföretag som sänder i det digitala mark- nätet att följa radio- och TV-lagens bestämmelser, eller ens vissa av dem, skulle enligt vår bedömning stå i strid med TV-direktivet och den underliggande EG-rättsliga principen om fri rörlighet för tjänster. Det skulle för övrigt även strida mot andemeningen i det EG-rättsliga regelverket för elektronisk kommunikation. Utred- ningen avstyrker därför att tillstånd att använda radiosändare vill- koras på här antytt sätt. Operatörsföretaget juridiskt ansvarig för programföretagens åtaganden Vår bedömning: Enligt utredningens mening är en ordning där operatörsföretaget görs ansvarigt för innehållet i programföretagens sändningar inte försvarlig. Anledningen till detta är bl.a. att opera- törsföretaget inte har något redaktionellt ansvar för vad som sänds ut och därmed helt saknar möjlighet att påverka innehållet i sänd- ningarna. I 10 kap. 12 § RTVL finns en bestämmelse som innebär att om den som sänder över satellit inte har hemvist i , Granskningsnämn- den för radio och TV får förelägga – även vid vite – satellitentrepre- nören att följa vissa bestämmelser i lagen. Denna bestämmelse kan användas endast när den sändande är etablerad utanför EES och svensk lag således är tillämplig (jfr prop. 1992/93:75 s. 56 och 1995/96:160 s. 192 f.). Tanken är att satellitentreprenören genom avtal med den sändande skall försäkra sig om att reglerna följs (a. prop. s. 56 resp. s. 193). Ett alternativ för att få programföretagen att följa svenska regler skulle kunna vara att med bestämmelsen i 10 kap. 12 § RTVL som förebild göra operatörsföretaget ansvarigt för sändningarnas fören- lighet med radio- och TV-lagen. Som ovan nämnts gäller satellit- entreprenörens ansvar enbart sändningar som radio- och TV-lagen är tillämplig på. I de fall den sändande är etablerad inom EES är flertalet av bestämmelserna i lagen över huvud taget inte tillämp- liga. En bestämmelse om ansvar för operatörsföretaget konstruerad på motsvarande sätt skulle därför inte träffa sändningar av ett pro- gramföretag etablerat inom EES. För att omfatta även de företagen skulle man behöva föreskriva att i de fall ett programföretag inte har hemvist i , får förelägga operatörsföre- taget att tillse att ett programföretags sändningar överensstämmer med villkoren i sändningstillståndet. I förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen diskuterades huruvida den tryckfrihetsrättsliga principen om ensamansvar skulle kunna överföras på vidaresändningar av TV-program. Vid en omedelbar vidareförmedling av en satellitsändning har den som står för vidare- sändningen ingen möjlighet att påverka innehållet i det som sänds. Den enda möjligheten att ingripa i sändningen är att avbryta vidare- sändningen. Regeringen ansåg att en väsentlig del av syftet med ett ansvarssystem efter TF:s mönster under sådana förhållanden inte skulle uppnås genom att den som genomför vidaresändningen insattes i en utgivares ansvariga ställning. Regeringen anförde vidare att efter- som den som ombesörjer vidaresändningen inte kan publicera något själv skulle ett ensamansvar för honom inte innebära någon ökning av möjligheterna att bringa känsliga eller obekväma upplysningar från andra till offentligheten, varför ett viktigt syfte med ett ensam- ansvar bortföll. Därtill ansåg regeringen att ingen bör kunna hållas ansvarig för innehållet i en sändning som han inte kan kontrollera i förväg (prop. 1990/91:64 s. 54). Enligt utredningens mening är en ordning där operatörsföretaget görs ansvarigt för innehållet i programföretagens sändningar inte för- svarlig. Anledningen till detta är att företaget inte har något redaktio- nellt ansvar för vad som sänds ut och därmed helt saknar möjlighet att påverka innehållet i sändningarna. Inte heller anser utredningen det förenligt med den grundläggande synen om censurförbud i svensk rätt att införa ett regelsystem som baseras på att operatören skall förhandsgranska TV-sändningar till vilka företaget upplåtit sänd- ningsutrymme. Vår bedömning: En ändring av TV-direktivet på sätt som föreslagit i yttrande till kommissionen framstår som önskvärd uti- från ett allmänt medborgarperspektiv och skulle dessutom tjäna som ett steg på vägen mot en för programföretagen mer jämnbördig konkurrenssituation i det svenska marknätet. Som angetts i kapitel 4, avsnitt 4.2, pågår en över- syn av TV-direktivet med inriktning på att analysera behovet av eventuella revideringar till följd av den tekniska utvecklingen och marknadsutvecklingen inom den audiovisuella sektorn. har i ett yttrande till kommissionen framhållit, såvitt nu är av intresse, behovet av att ändra direktivets regler om jurisdiktion och tillämplig lag. Även , , och har fram- ställt liknande synpunkter. De förändringar som eftersträvas av dessa länder tar sikte på TV-sändningar som är riktade, enbart eller huvudsakligen, till invånarna i en annan medlemsstat än den med- lemsstat som upprätthåller jurisdiktion över programföretaget. har i sitt yttrande föreslagit att det under nämnda förhållanden skulle vara möjligt att tillämpa ett undantag från nuvarande regler för att göra bestämmelserna för TV-sändningar i den mottagande medlemsstaten tillämpliga. Vid bedömningen av om undantaget är tillämpligt skall särskild hänsyn tas till t.ex. annonsmarknader och kontrakt med kabel-TV-operatörer, ägarförhållanden och personal i programföretaget samt vilket språk som används i dess egna pro- duktioner. En ändring av TV-direktivet på sätt som bl.a. föreslagit skulle leda till att programföretag som enbart eller huvudsakligen riktar sina sändningar till den svenska marknaden och som faller utanför svensk jurisdiktion blev tvingade att följa svensk lag. En sådan ordning är eftersträvansvärd av flera skäl. Ett skäl är att , som framhållits ovan, har en mer åter- hållsam hållning till förekomsten av reklam i TV-sändningar. Detta gäller speciellt reklam som riktar sig mot barn och reklam för alkohol. Det är självklart av stort allmänt intresse att så långt möjligt kunna upprätthålla i demokratisk ordning beslutade regler på sändningar avsedda för en svensk TV-publik. Ur ett med- borgarperspektiv framstår det som i högsta grad önskvärt att kunna låta i vart fall marknätet vara en plattform för TV-tittare som vill vara försäkrade om att svenska regler gäller för sändningar som riktar sig främst till svenska hushåll och där man således kan vara säker på att slippa reklam för alkohol och reklam riktad till barn. Ytterligare skäl för en ändring av TV-direktivet på föreslaget sätt är att en ordning där vissa programföretag har att följa utländsk lag medan andra har att följa den i vissa avseenden mer restriktiva svenska lagen innebär att programföretagen inte kommer att kon- kurrera på lika villkor. Att samma regler gäller för alla program- företag som agerar i marknätet är därför av tämligen stor vikt för att skapa en mer konkurrensneutral marknad för marksänd TV. Utredningens slutsats i jurisdiktionsfrågan är som framgått tidi- gare i detta avsnitt att det främst med hänsyn till innehållet i TV- direktivet och den grundläggande principen om fri rörlighet för tjänster – som TV-direktivet är till för att förverkliga – inte är möjligt att skapa svensk jurisdiktion över TV-sändningar i mark- nätet i vidare omfattning än vad som gäller, med undantag för den mindre ändring vi föreslår i 1 kap. 2 § sista stycket RTVL. En ändring av TV-direktivet i detta hänseende på sätt som föreslagit för kommissionen skulle dock kunna innebära en klar förbättring av rådande situation och tillgodose ett starkt med- borgarintresse. I de föregående avsnitten har bland annat tillståndsfrågorna som rör operatörsföretaget behandlats. Detta avsnitt innehåller över- väganden i fråga om tillståndsgivning, tillståndsvillkor och tillstånds- tidens längd för programföretag, såväl de som sänder fri-TV som de som sänder betal-TV. 6.3.2.2Skälen för en tillståndsplikt Vår bedömning: Vi anser att det finns goda skäl för att alla pro- gramföretag, oavsett om de erbjuder fri-TV- eller betal-TV-tjänster, skall erhålla tillstånd av regeringen eller en myndighet för att kunna sända i det digitala marknätet. Genom 2 kap. 1 § p. 1 RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. I yttrandefrihetsgrundlagen regleras närmare vad yttrandefriheten i bl.a. radio- och TV-program innebär och anges även uttömmande vilka begränsningar i denna som får göras. Såvitt gäller friheten att sända TV-program på annat sätt än genom tråd får denna enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Anledningen till att det inte råder fullständig etableringsfrihet för radiosändningar är att det av tekniska skäl är nödvändigt att reglera användningen av radiospektrum (prop. 1990/91:64 s. 116). Frekvens- utrymme är en begränsad naturresurs och för att denna skall kunna utnyttjas på ett så effektivt sätt som möjligt krävs en noggrann planering och reglering på internationell nivå. Sålunda finns det mellanstatliga överenskommelser i syfte att ordna och fördela möj- ligheterna till radiotrafik av skilda slag (prop. 1990/91:64 s. 79). har att rätta sig efter de internationella överenskommelser som ingåtts. För att säkerställa att internationella åtaganden följs och att frekvensutrymmet även i övrigt används på ett så effektivt sätt som möjligt krävs kontroll över dess användning. Av denna anledning finns och måste även fortsättningsvis finnas ett krav på tillstånd för att använda radiospektrum för exempelvis radio- och TV-sändningar. I ingressen till TV-direktivet anges att principen om fri rörlighet för tjänster som den tillämpas på sändning och distribution av tele- visionstjänster också är ett klart uttalande i gemenskapsrätten av en mer allmän princip, nämligen yttrandefriheten enligt artikel 10 i . Det sägs vidare att ett direktiv om sändning och distribution av TV-program måste säkerställa programmens fria rörlighet mot bakgrund av denna artikel och med förbehåll endast för de begränsningar som anges i artikel 10.2 i konventionen och av artikel 56.1 i fördraget. I artikel 10.1 stadgas att rätten till yttrandefrihet enligt artikeln inte hindrar en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag. I artikel 10.2 i konventionen uttalas vidare att eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det under- kastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straff- påföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt sam- hälle är nödvändiga med hänsyn till vissa i artikeln angivna starka allmänna intressen. I TV-direktivets ingress uttalas vidare att direk- tivet fastställer minimikraven för att garantera frihet för sändning, varför det inte påverkar medlemsstaternas och respektive myndig- heters ansvar i fråga om organisationen – inklusive systemen för tillståndsgivning, administrativ auktorisering eller beskattning – finansiering och programinnehåll. Med hänsyn till det anförda anser vi att det inte är oförenligt med EG-rätten att behålla en ordning där sändningsrätt är beroende av tillstånd. Enligt vårt förslag skall de programföretag som erbjuder fri-TV- tjänster, dvs. programtjänster som är tillgängliga utan krav på sär- skild betalning, ges rätt att sända inom ett visst närmare angivet sändningsutrymme. En sådan rätt skall liksom föregås av ett tillståndsförfarande. När det gäller betal-TV-tjänster föreslår utredningen att ett operatörsföretag skall disponera hela det sändningsutrymme som regeringen beslutar att avsätta för sådana programtjänster. Efter- som det är fråga om en fördelning av sändningsutrymme måste även operatörsföretagets verksamhet vara beroende av tillstånd. Den modell vi föreslår innebär att operatörsföretaget, inom det sändningsutrymme för betal-TV som denne förfogar över, själv skall kunna välja vilka programtjänster som skall sändas. Det kan därför ifrågasättas om det finns skäl att upprätthålla någon form av statlig kontroll över de programföretag som skall konkurrera om att ingå i operatörsföretagets utbud. Radiospektrum är som sagts en begränsad naturresurs. Även om den digitala tekniken möjliggör ett effektivare resursutnytt- jande med möjlighet att ge sändningstillstånd till flera än vad som är fallet är marknätet fortfarande att betrakta som en knapp resurs. Det är av betydande allmänt intresse att tillse att det till- gängliga frekvensutrymmet utnyttjas på ett sätt som är så effektivt som möjligt utifrån ett yttrandefrihets- och informationsperspektiv och som uppfyller de mediepolitiska målen om bl.a. mångfald, tillgänglighet och massmediernas oberoende (se prop. 2000/01:1 utg.omr. 17 s. 98). För att säkerställa att dessa viktiga ändamål upp- fylls bedömer utredningen att även de programföretag som erbjuder betal-TV-tjänster skall genomgå ett tillståndsförfarande. Ett första urval utifrån en strävan att uppnå bl.a. mångfald och yttrandefrihet bör enligt utredningens mening göras av en företrädare för staten (utredningens överväganden i fråga om tillståndsmyndighet redovisas i avsnitt 6.3.3). På detta sätt ökar insynen och oberoendet i ur- valsprocessen. Utgångspunkten för våra fortsatta bedömningar är alltså att alla programföretag, oavsett om de erbjuder fri-TV- eller betal-TV- tjänster, skall erhålla tillstånd av regeringen eller en myndighet för att kunna sända. Vårt förslag: Det skall införas en bestämmelse om att Radio- och för att garantera en ändamålsenlig användning av sänd- ningsutrymmet får begränsa antalet tillstånd att sända fri-TV. Av samma skäl skall Radio- och fastställa det högsta antal tillstånd att sända betal-TV som kan meddelas. Beslutet skall om- prövas när det finns anledning till det. Det bör beviljas tillstånd till något fler programtjänster än som ryms inom det tillgängliga ut- rymmet för betal-TV. Tillstånd att sända fri-TV får endast beviljas programföretag som bedöms ha finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva sänd- ningsverksamhet . När tillstånd beviljas att sända fri-TV och betal-TV skall särskilt beaktas att sändningsutrymme kan tas i anspråk dels för olika pro- gramtjänster som kompletterar varandra så att sändningarna som helhet kommer att tilltala olika intressen och smakriktningar, dels för lokala och regionala program, dels av så många oberoende pro- gramföretag som möjligt. Utgångspunkten för fördelningen av frekvensutrymme ges i 3 kap. 2 § andra stycket YGL, där det föreskrivs att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Som vi redogjort för i avsnitt 6.2.3 ankommer det på regeringen att bestäm- ma hur mycket frekvensutrymme som skall avsättas för sändningar av respektive fri-TV och betal-TV. I fråga om tillstånd till sändning av fri-TV innebär vårt förslag att förfarandet kommer att fungera ungefär på motsvarande sätt som . Sedan regeringen fattat beslut om hur stort utrymme som skall avsättas till fri-TV kommer tillstånd att utlysas. utrymmet fylls vid denna inledande tillståndsgivning finns det naturligtvis inte någon möjlighet att bevilja ytterligare tillstånd. Under sådana förhållanden är det möjligt att meddela nya tillstånd först när tillståndsperioden löpt ut för de tidigare tillståndshavarna eller när ett sändningstillstånd av någon anledning återkallats eller inte förlängts. Så länge det finns ledig kapacitet bör det dock vara möjligt att när som helst ansöka om sändningstillstånd. När det gäller betal-TV skall Radio- och utlysa till- ståndet för ett operatörsföretag att disponera sändningsutrymmet för betal-TV. Vi föreslår att Radio- och i samband därmed också skall fastställa det högsta antal tillstånd till program- företag att sända betal-TV som kan beviljas. Därvid skall Radio- och sträva efter att tillgodose de allmänna hänsyn och intressen som motiverar att det finns en tillståndsplikt (se avsnitt 6.3.2.2). Radio- och bör eftersträva att det utlyses och beviljas något fler tillstånd än det finns plats för i det för betal-TV avsatta sändningsutrymmet. Om tekniken medger att det finns möjlighet att sända fler programtjänster inom utrymmet för betal- TV skall Radio- och fatta ett nytt beslut om det antal tillstånd som bedöms lämpligt. Det är en förhoppning att det kommer att finnas fler tillståndshavare än det finns tillgänglig sänd- ningskapacitet. Detta skapar större möjligheter till flexibilitet för operatörsföretaget och gör att sändningsutrymmet kan utnyttjas bättre. Konkurrens mellan programföretagen bör dessutom förbättra för konsumenterna genom bättre innehållskvalitet och lägre priser. I praktiken kommer det att innebära att för det fall ledig kapacitet på ett eller annat sätt frigörs, det skall finnas ett antal program- tjänster som är godkända och som operatörsföretaget snabbt kan ta in i sitt utbud. Gällande tillståndsförfarande bygger på vissa av fast- lagda riktlinjer för tillståndsgivningen (jfr. 1996/97:67 s. 30). Enligt dessa bör eftersträvas att mer än ett programföretag deltar i sändningsverksamheten på varje ort, att inte ett företag ensamt bör kunna disponera en hel multiplex, att programutbudet som helhet kan tilltala olika intressen och smakriktningar och att lokala och regionala TV-program liksom TV-program som är förankrade i den svenska kulturkretsen ges företräde. Dessa riktlinjer är inte positivt angivna i lag. Däremot framgår de indirekt av 9 § förordningen (1997:894) om marksänd digital TV. Där föreskrivs att det av Radio- och motiverade förslag till fördelning av tillstånd skall framgå i fall vissa kriterier med anknytning till riktlinjer är för handen. Som tidigare nämnts kommer vi i avsnitt 6.3.3 att föreslå att till- ståndsgivningen till bl.a. andra programföretag än de allmänna public service-företagen skall delegeras till Radio- och . En sådan delegation medför enligt utredningens uppfattning att det finns behov av att i lag närmare specificera de sakliga grunderna för hur sändningstillstånden skall fördelas. Då fråga är om grundlagsskyd- dade rättigheter skall bestämmelserna ges i lag. Eftersom regeringen fortsättningsvis endast skall bevilja tillstånd för TV-sändningar som finansieras genom medel från den allmänna TV-avgiften får bestämmelsen mindre betydelse för regeringens tillståndsgivning. Tillstånd att sända fri-TV innebär upplåtelse av ett visst sänd- ningsutrymme att disponera för TV-sändningar. Ett sådant tillstånd bör endast beviljas programföretag som bedöms ha finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva sändningsverksamhet . I övrigt bör urvalet av programföretag ske utifrån ett jämförande urvalsförfarande, där avgörande betydelse skall fästas vid vissa i lagen angivna kriterier. Utredningen anser av principiella skäl att det inte är lämpligt att använda sig av anbudsförfarande i någon form, inte ens då valet står mellan två eller flera företag som utifrån de sakliga kriterierna kan anses som likvärdiga. De riktlinjer som statsmakterna angav inför starten av de digitala sändningarna bör i vissa delar gälla även fortsättningsvis. Sålunda bör tillståndsgivaren vid beviljande av tillstånd beakta att sändnings- utrymme kan tas i anspråk för olika programtjänster som komplet- terar varandra så att sändningarna som helhet kommer att tilltala olika intressen och smakriktningar, för lokala och regionala program och av så många oberoende programföretag som möjligt i syfte att främja yttrandefriheten och informationsfriheten och undvika makt- koncentration. Samma kriterier bör styra urvalet oavsett om det är fråga om tillstånd att sända fri-TV eller betal-TV. Tillståndsgivarens bedömningsunderlag vid urvalet kommer att bestå bl.a. i de uppgifter om sändningsverksamheten som program- företagen anger i sina ansökningar. Med hänsyn till det allmänna intresset av att förhindra illojala beteenden skall tillståndsgivaren vid urvalet även beakta de reella möjligheterna att ingripa med sank- tioner mot tillståndshavare. Detta behöver inte uttryckas i lagtext. Med hänsyn till att utrymmet för fri-TV kommer att vara en mycket knapp resurs bör det vara möjligt för Radio- och att begränsa antalet tillstånd, om det är nödvändigt för att garantera en ändamålsenlig användning av sändningsutrymmet. Så kan vara fallet om verket t.ex. anser att ett visst utrymme bör avsättas åt regionala program, men det saknas sökande som uppfyller kraven för att beviljas tillstånd (se vidare i författningskommentaren). 6.3.2.4Tillståndens giltighetstid och närmare innebörd Vårt förslag: Ett tillstånd att sända TV-program skall avse antingen fri-TV eller betal-TV. Tillstånd att sända fri-TV skall innebära rätt att sända det antal program i varje område under den del av dygnet som anges i tillståndet. Ett tillstånd att sända betal-TV skall innebära rätt att sända program som anges i tillståndet. Om inte annat anges i tillståndet får sändningsrätten dock utövas endast om avtal om upplåtelse av sändningsutrymme ingås med ett opera- törsföretag. Tillståndstidens längd skall anges i lagen. Tillstånd som beviljas av regeringen skall gälla . Övriga tillstånd till programföretag skall gälla med rätt till förlängning med i två om- gångar om inte särskilda skäl talar emot det. Med hänsyn till den modell med operatörsföretag vi förespråkar skall införas bör det finnas olika slags tillstånd för programföretag beroende på om de sänder fri-TV eller betal-TV. Dessutom anser vi att det i fråga om fri-TV-tillstånden vid bestämmande av tillstånds- tidens längd bör göras skillnad beroende på om det är public service- sändningar eller andra typer av sändningar.