sou · GSB330 · 2005-01-01 00:00:00 — – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor Slutbetänkande av Utredningen för statens utvärdering av folkbildningen 2004 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en statlig utvärdering av folkbild- ningen. fastställdes direktiv för kommittén (dir. 2001:74). Till särskild utredare förordnades lands- hövdingen . Utredaren antog namnet Statens utvärdering av folkbildningen 2004, SUFO 2. Till huvudsekreterare förordnades förre förbundssekreteraren . för- ordnades förre konsulenten som biträdande sekreterare. har varit kommitténs assistent. Som experter i utredningen förordnades departementssekreteraren (fr.o.m. 2001-10-01), departementssekreteraren (fr.o.m. 2001-10-01), professorn (fr.o.m. 2002-05-01), universitetslektorn (fr.o.m. 2002-05-01), professorn (fr.o.m. 2002-05-01), universitets- lektorn (fr.o.m. 2002-05-01), sektionschefen (fr.o.m. 2002-05-01), docenten (fr.o.m. 2002-05-01), avdelningschefen (fr.o.m. 2002- 05-01), utredaren (fr.o.m. 2002-05-01 t.o.m. 2001- 08-31), samt kulturchefen (fr.o.m. 2002-09-04). Departmentssekreteraren adjungerades till den råd- givande expertgruppen fr.o.m. 2003-09-24 . För att genomföra utvärderingen har utredningen uppdragit åt ett antal forskare att utföra studier av olika delar av folkbildnings- verksamheten. Rapporterna från studierna har publicerats i fem delbetänkanden: Folkbildningens särart? (SOU 2003:94), Folkbildning och integration (SOU 2003:108), Deltagares upplevelse av folk- bildning (SOU 2003:112), Fyra rapporter om folkbildning (SOU 2003:125) samt Folkbildning och lärande med IKT-stöd (SOU 2004:8). Utredningen får härmed överlämna betänkandet Folkbildning i brytningstid – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor. Uppdraget är därmed avslutat. Kommitténs uppdrag och arbete .................................. Uppläggningen av betänkandet............................................... Folkbildningen och 90-talet ........................................ Folkbildning i sin tid ............................................................... Fri och oberoende......................................................... Ett förändringarnas decennium............................................... 2.2.3 Föreningsliv och frivilligt arbete.................................. Den ekonomiska utvecklingen..................................... Förändringar i verksamheten .................................................. Folkbildning i ny situation...................................................... 3.1.2 Statens roll och styrning............................................... Målstyrning och tillsyn................................................. 3.1.4 Medlemmarnas syn på rådets två roller ....................... Fördelningen av statsbidrag..................................................... 3.2.1 Statens syften med statsbidraget.................................. Anslagsfördelning och verksamhetsutveckling........... De egna utvärderingarna .......................................................... Fördelningen av statsbidrag ......................................... De egna utvärderingarna............................................. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar.................. Förändrade ekonomiska förutsättningar .............................. Kommun- och landstingsbidragen............................. En samlad bild ............................................................. Konsekvenser av utvecklingen............................................... Folkbildningen och kulturen ...................................... Staten om folkbildningens kulturverksamhet ...................... Den nationella kulturpolitiken .................................. Kulturverksamheten i studieförbund och folkhögskolor.... Det lokala perspektivet.......................................................... 5.4.2 Den lokala kulturverksamhetens villkor ................... Folkbildningen och amatörkulturen..................................... 5.5.2 Ekonomiskt stöd till kulturföreningarna .................. Studieförbunden och kulturföreningarna ................. 5.6.1 Staten om folkbildning och kultur ............................ 5.6.2 Kulturverksamheten i studieförbund och Det lokala perspektivet............................................... Folkbildningen och amatörkulturen ......................... Effekter för deltagare och lokalsamhälle ..................... Deltagandet i folkbildningen................................................. 6.1.3 Benägenhet till fortsatta studier ................................ 6.2.1 Tre studier av folkbildningens lärprocesser .............. Lärande med IKT-stöd............................................... Deltagares upplevelse av folkbildning .................................. 6.3.1 Vad studierna betyder för deltagaren ........................ 6.3.2 IKT-stödets betydelse för deltagare .......................... Medborgarskap och offentlighet................................ 6.4.3 Folkbildningens betydelse för demokratin ............... Betydelse för lokalsamhället....................................... 6.4.5 IKT, folkbildning, demokrati och samhälle .............. Folkbildning och demokrati....................................... Folkbildning, invandrare och nationella minoriteter ...... Den statliga integrationspolitiken......................................... Invandrare i folkbildningen ................................................... Etnisk mångfald och integration ........................................... Folkhögskola och integration................................................ Folkhögskola som mötesplats.................................... 7.4.2 Skilda sätt att organisera verksamheten..................... Att hantera mångfald .................................................. i utsatta bostadsområden .............................. Folkbildningen som mötesplats................................. Cirkeldeltagarna och lokalsamhället.......................... Folkbildningen och de nationella minoriteterna.................. 7.6.1 Minoriteternas deltagande i folkbildningen .............. 7.6.2 De nationella minoriteterna och kulturlivet.............. Folkbildningen är nordisk ..................................................... 8 Folkbildningen och deltagare med funktionshinder ...... 8.1Staten om folkbildningens verksamhet för Bidrag till folkhögskolorna ........................................ Bidrag till studieförbunden ........................................ 8.3Folkhögskolornas och studieförbundens verksamhet för Folkbildningen möter personer med funktionshinder........ 8.4.1 Folkbildningens ambitioner, inriktning och 8.4.2 Utbud av verksamhet för funktionshindrade ........... Upplevelse av folkhögskolan ..................................... Handikapporganisationerna möter folkbildningen ............. Integration eller särlösningar? Folkbildning och empowerment........................................... 8.7Finansiering av folkhögskolans särskilda insatser för deltagare med funktionshinder ............................................. Jämställdhet i folkbildningen..................................... Kvinnor och män – i folkbildningen..................................... Genusperspektiv på folkbildningen ...................................... Styrning, mål, motiv, utvärdering.......................................... 10.1.1 En fri och oberoende folkbildning............................. 10.1.2 Motiv och uppföljning................................................ 10.1.3 Statsbidraget och dess handläggning ......................... 10.1.4 Folkbildningens kännetecken .................................... Reflektioner från en utvärdering ........................................... Folkbildningen och statsbidragets syften – Bilaga 2 De tio studieförbunden................................................... SUFO 2:s uppdrag har varit att genomföra en utvärdering av folkbildningen, dvs. studieförbunden och folkhögskolorna, och utifrån genomförda studier göra en samlad bedömning av i vilken utsträckning statens syften med statsbidraget till folkbildningen uppfyllts beträffande de områden som har studerats. För att genomföra uppdraget har SUFO 2 anlitat forskare vid universitet och högskolor och andra uppdragstagare som genom- fört olika typer av undersökningar och kartläggningar. Ambitionen har varit att projekten ska ge en god belysning av såväl studie- förbundens som folkhögskolornas verksamhet inom de områden som ingår i utvärderingsuppdraget. Delar av utvärderingsarbetet har tidigare redovisats i fem del- betänkanden som innehåller rapporter från våra projekt. Delbetän- kandena heter Folkbildningens särart? (SOU 2003:94), Folkbildning och integration (SOU 2003:108), Deltagares upplevelse av folk- bildning (SOU 2003:112), Fyra rapporter om folkbildning (SOU 2003:125) samt Folkbildning och lärande med IKT-stöd (SOU 2004:8). De analyser och bedömningar som finns i kapitel 2–10 bygger på våra egna forskningsrapporter, annan forskning samt rapporter från utvärderingsinsatser som utförts av andra, t.ex. . Utredaren och sekretariatet har i utvärderingsarbetet samrått med en expertgrupp bestående av forskare och universitetslärare, samt representanter för , Statens kultur- råd och Utbildnings- och Justitiedepartementen. Kapitlen i slutbetänkandet inleds med en bakgrundsbeskrivning över utveckling och forskning med relevans för vårt uppdrag. Där- efter följer en diskussion om vilka bedömningar som kan göras utifrån bakgrundmaterialet. Folkbildningsarbetets förutsättningar har påverkats av många förändringar i omvärlden. Statliga åtgärder på vuxen- utbildningsområdet har ställt nya krav på folkbildningen men också gett nya möjligheter. Folkbildningens organisationer har också själva sökt sig nya vägar och utvecklat nya verksamheter. I kapitel 2 ges en sammanfattande redovisning av denna utveck- ling, som berör den känsliga balansen mellan folkbildningen och dess olika intressenter. Folkbildningen behöver en ideologisk för- ankring för att kunna framstå som en del av folkrörelsesfären, det civila samhället. är folkbildningens verksamhet ekono- miskt beroende av det allmänna. Frågan är om en oberoende folk- bildning framstår som så värdefull att stat och kommuner är beredda att utan styrande ingrepp ställa ekonomiska resurser till förfogande. En översikt av organisatoriska förändringar och verksamhets- utvecklingen inom studieförbund och folkhögskolor lämnas också i kapitlet, som utmynnar i en tolkning av den aktuella situationen och möjliga utvecklingslinjer. I kapitel 3 belyses rådets myndighetsroll i relation till att rådet också har uppdrag från sina tre medlemmar. Rådets modeller för fördelning av statsbidraget och bidragstilldelningen i förhållande till verksamhetsutvecklingen analyseras i kapitlet liksom det ut- värderingsarbete som rådet bedrivit. Vår samlade bedömning är att väl fyllt de förväntningar som kunnat ställas från staten. Rådets dubbla upp- drag har inte påverkat dess myndighetsutövande roll negativt. Bidragsmodellerna har följt statens intentioner, men bidragstilldel- ningen när det gäller studieförbunden borde på ett bättre sätt ha följt verksamhetsutvecklingen. Rådets utvärderingsarbete har inrik- tats och genomförts på ett sätt som tillfört både staten och folk- bildningen själv ökade kunskaper om verksamheten. är en ideell organisation med myndighets- uppdrag. Rådet ska alltså inte betraktas som en myndighet i vanlig bemärkelse. Denna särställning måste respekteras både av staten och av rådets medlemmar. Vår bedömning är att detta synsätt i princip har upprätthållits under de år FBR verkat. Vi bedömer att statens riktlinjer till rådet har tonats ner när det gäller återrapporteringskrav. Vi anser att det är rimligt att staten som bidragsgivare uttrycker önskemål om återrapportering av uppgifter som kan bidra till att förtydliga bilden av hur vissa delar av verk- samheten bedrivs och utvecklas. De texter som anger statens syften med stödet till folkbild- ningen har främst en ideologisk funktion och utformas bäst så att de visar den övergripande inriktningen av och motiven för stödet. Därmed ges stor frihet åt studieförbund och folkhögskolor att formulera sina egna mål. Vi ser ingen anledning till att ändra på förhållandet att som ideell organisation har myndighetsuppgifter. Modellen fungerar väl både ur statens och ur medlemmarnas perspektiv. FBR har blivit en etablerad aktör både i sin myndig- hetsroll och som främjare av svensk folkbildning. Det innebär inte att diskussionen om balanspunkten mellan myndighetsuppdrag och medlemsuppdrag skulle vara ointressant. Den avvägningen måste ständigt hållas levande för att ge rådet en nödvändig legi- timitet. Det är en uppgift för både rådet och dess medlemmar att bevaka. har agerat med större kraft när det gäller kontroll och tillsyn av studieförbundens och folk- högskolornas verksamhet. Rådet har inom ramen för sin treåriga fördjupade uppföljning förtydligat och ökat kraven på vilka redo- visningar som de ansvariga mottagarna av statsbidraget ska lämna till rådet, eller på särskild begäran. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Sedan statsbidragsreformen 1991 har de ekonomiska förutsätt- ningarna för folkbildningsverksamheten förändrats påtagligt. Det offentliga stödet har minskat och kostnaderna ökat. För folkbild- ningens organisationer har det varit nödvändigt att öka intäkterna från andra källor. Folkhögskolornas och studieförbundens ekono- miska situation belyses i kapitel 4. Såväl folkhögskolor som studieförbund står inför stora ekono- miska utmaningar. Även om skillnaderna mellan olika lokala enheter och mellan olika studieförbund är stora så står man totalt sett, lik- som folkhögskolorna, inför utmaningen att vända en negativ utveckling och återskapa en stark ekonomi. Statens stöd till folkbildningen har lett till olika förutsättningar för studieförbund och folkhögskolor. Efter en viss nedskärning ligger det allmänna statsbidraget till folkbild- ningen 2003 något över 1991/nivå. Om hänsyn tas till den allmänna kostnadsutvecklingen har emellertid stödet minskat med . För studieförbunden har denna utveckling fått fullt genomslag vilket ställt förbunden inför kravet att sänka sina kostnader eller skaffa andra intäkter. De särskilda anslagen har utgjort en betydande del av folkhög- skolornas totala resurser. När huvuddelen av det särskilda anslaget efter en period av nedtrappning kommer att tillföras det allmänna folkbildningsanslaget kan det innebära att folkhögskolan får ett betydande resurstillskott för sin ordinarie folkbildande uppgift. Vår granskning av folkhögskolornas ekonomi visar att den omställning som skolorna står inför kommer att vara påfrestande för många skolor. Det besvärligaste läget har de nya skolor som startats och som i hög grad baserat sin ekonomi på det särskilda anslaget. De nya skolorna har medverkat till att bredda folkhög- skolornas rekryteringsbas. Det är önskvärt att kommande bidragsfördelningar görs så att denna möjlighet att nå nya grupper av deltagare bevaras. De stora nedskärningarna av det kommunala stödet har inne- burit påfrestningar för studieförbunden. Ett antal kommuner har gått väldigt långt och i några fall helt tagit bort stödet till folk- bildningen. Detta har lett till att förutsättningarna för att få del av vad folkbildningen erbjuder har minskat väsentligt för delar av befolkningen. Kommunerna har inte fullt ut tagit sin del av det nationella ansvar för folkbildningens möjligheter att arbeta som regering och riksdag uttryckt. Studieförbundens organisation har förändrats påtagligt. Antalet enheter har minskat kraftigt och en organisation med tre led är på väg att helt ersättas av en med två led. När lokal- avdelningar omfattar stora geografiska områden minskar möjlig- heten att hålla kommunerna informerade om verksamheten. En försvagad kontakt på nivå kan ha medverkat till att minska kommunernas intresse av att ge stöd till folkbildningen. och kommuner bör tillsammans söka vägar för att förbättra kontakten. Avgörande bör vara vilken verksamhet som bedrivs i en kommun till nytta för medborgare och lokalsamhälle och inte var styrelse och personal har sitt hemvist. En följd av att storavdelningar bildats är att folkbildningen blivit mindre synlig i många människors närmiljö. Det blir svårare för intresserade att få kontakt med ett studieförbund och möjligheten minskar för många människor att delta i folkbildningen. Även av detta skäl bör alla parter sträva efter att finna lösningar som minskar de negativa effekterna av utvecklingen. Trots krympande ekonomi ökar studieförbundens verksamhet, vilket i grunden är glädjande. väcker det frågor när man till oförändrad eller sjunkande total kostnad kan höja antalet rapporterade studietimmar på det sätt som skett. Det kan vara en oönskad följd av grunder för fördelning av statsbidraget och ett bristande genomslag för en folkbildnings- ideologisk syn på studiecirkeln. Detta kan ha lett till att lokalt ansvariga tagit lätt på sitt ansvar som anordnare. Allt folkbildningsarbete som ligger till grund för statsbidrag måste organiseras och genomföras på ett sådant sätt att studie- förbundet kan ta det fulla ansvaret för verksamheten och stå för dess folkbildningskaraktär. Även för studiecirklar som genomförs i samarbete med medlemsorganisationer eller andra måste ansvariga på studieförbundet ha full insyn och kunna ställa sådana krav på uppläggningen att förutsättningar för ett framgångsrikt studiearbete säkras. Motsvarande gäller givetvis också verksamheten med kultur- program. bör i sitt löpande arbete med upp- följning och utvärdering uppmärksamma detta förhållande. Vid sidan av den bidragsberättigade folkbildningsverksamheten har uppdragsutbildning och annan verksamhet blivit ett begrepp hos både folkhögskolor och studieförbund. Det finns anledning för aktörerna att uppmärksamma samspelet mellan folkbildning och annan verksamhet. Möjligheter till en positiv växelverkan finns men också risk för att folkbildningsverksamheten ställs åt sidan. I kapitel 5 behandlas folkbildningens roll och betydelse för kultu- ren i ett lokalt perspektiv, folkbildningens betydelse för amatör- kulturell verksamhet samt i vilken utsträckning folkbildningen bidrar till att de kulturpolitiska målen nås. Vår bedömning är att studieförbund och folkhögskolor spelar en mycket viktig roll för ett brett och varierat lokalt kulturliv. Verksamheten bidrar tveklöst till att de kulturpolitiska målen nås. Dock finns det anledning att känna oro för studieförbundens möjligheter att även i fortsättningen kunna fylla sin roll inom det lokala kulturlivet. När utbudet av kulturcirklar och kulturprogram minskar finns det ingen annan aktör som har möjlighet att fylla det tomrum som uppstår. Både för medborgarna och lokalsamhället innebär det en förlust, inte bara ur kulturpolitiskt perspektiv utan också därför att verksamheten som sådan har så många andra värden för deltagarna och därmed för samhället. Vi vill understryka den praktisk-estetiska verksamhetens värde både i studieförbundens cirklar och i folkhögskolornas kurser. I då värderingen av kunskap och kompetens inriktas på teoretiska studier är det angeläget att folkbildningen fortsätter att erbjuda möjligheter till eget skapande i en praktisk-estetisk verksamhet. I diskussionen om vård, skola och omsorg lyfts sällan kulturens värden fram. Därför är det angeläget att betona samhällsnyttan också när det gäller studieförbundens kulturcirklar och kultur- program. Dessa värden är svåra att uttrycka i ekonomiska termer men för lokalsamhället menar vi att verksamheten i ett längre perspektiv är nyttig. Den kunskap som erövras, den upplevelse som den sociala gemenskapen och tillfredsställelsen av eget utövande ger och de mötesplatser, särskilt för kvinnor och för unga män, som cirklarna utgör ur demokratiskt perspektiv kan i hög grad ses som samhällsnyttig. Kulturprogrammen kan spela en liknande roll genom att tillföra publiken både avkoppling, engagemang och eftertanke. Amatörkulturens föreningsliv är mycket omfattande, vilket gör att det inte är rimligt att förvänta sig att studieförbunden i en krympande ekonomi ska kunna öka sina insatser på detta område. Amatörkulturens organisationer behöver för sin utveckling ett eget organisationsstöd på central nivå, som gör det möjligt att med kraft främja utvecklingen av det lokala föreningslivet. På lokal nivå är det naturligen kommunerna som tar ansvar för att stödja förenings- livet. Det är i hög grad önskvärt att det klargörs var det nationella politiska ansvaret för amatörkulturen ligger. Effekter för deltagare och lokalsamhälle I kapitel 6 redovisar vi deltagandet i folkbildningens verksamhet. Där sammanfattas också annan relevant forskning om folkbild- ningens arbetsformer och deltagarnas upplevelser. Folkbildningens värde ur ett demokratiskt perspektiv har varit och är ett viktigt motiv för samhällets stöd. Vi försöker att ge en bild av hur folk- bildningens betydelse för demokratin kan förstås och styrkas. Det finns inget som tyder på att deltagandet i svensk folkbild- ning avtagit . Vi ser det som en väsentlig till- gång för samhället som helhet att folkbildningens organisationer lyckats uppnå och bevara ett brett deltagande. I studiecirklarna återfinns deltagare i alla åldrar, från tonåringar till de allra äldsta. Att så många människor i övre medelåldern och efter uppnådd pensionsålder ges en möjlighet att delta i studier är av stort värde inte minst ur ett perspektiv av livslångt lärande. Studieförbunden har en bra kontakt med dagens ungdom, men en viss snedvridning finns inom åldersgruppen 15–. Män i den åldern är överrepresenterade bland cirkeldeltagarna medan unga kvinnor är betydligt färre. Här finns en tydlig utmaning för studie- förbunden. Unga kvinnor måste kunna erbjudas intressanta studie- möjligheter inom folkbildningens ram och för unga män bör ett bredare ämnesregister kunna prövas. En svaghet är det låga deltagandet i de mest yrkesaktiva åldrarna, 25–44 åringar är klart underrepresenterade bland studieförbundens deltagare. Denna grupp ställs inför stora krav både i yrkeslivet och privat genom sitt familjeansvar. är det en grupp som det ur ett medborgarperspektiv vore önskvärt att engagera mera i bild- ningsarbete. Studieverksamheten organiseras i hög grad inom ramen för ett sammanhang, föreningsliv eller annat. Det är positivt att folkbild- ning och föreningsliv ömsesidigt kan stötta varandra. kan det innebära att de som står utanför föreningslivet eller har en begränsad social kontakt riskerar att också hamna utanför folkbild- ningen. Det finns anledning för studieförbunden att uppmärk- samma detta förhållande. Folkhögskolornas långa kurser domineras av unga deltagare. Många skolor erbjuder kurser för äldre och även i kortkursverksam- heten finns en stor grupp äldre deltagare. Liksom i studieförbunden deltar kvinnor i större utsträckning än män. Frågan är om folk- högskolorna med sin stora frihet skulle kunna utforma kurser som i högre grad vore av intresse för män. Vi noterar med tillfredsställelse att de nya folkhögskolor som startats i allmänhet ligger i befolkningstäta områ- den och därmed når kontakt med nya grupper. Dessa skolor har en större andel äldre deltagare än de gamla skolorna. Folkbildningen har genom denna utveckling genomfört en angelägen förnyelse. Folkhögskolan spelar fortfarande en viktig roll som komplette- rande utbildningsväg för dem som saknar gymnasieutbildning.