sou · GSB347d3 · 2005-01-01 00:00:00 — De intervjuade menar att verksamheten har hög standard – man lever upp till de skärpta kraven och har betydligt förstärkt riskre- ducerande åtgärder. Många lutar sig också i sina uppfattningar mot marknadens självreglerande karaktär: De som skulle missköta sig blir förr eller senare avslöjade och därmed lönar det sig inte att på något systematiskt sätt utnyttja intressekonflikter för egen eller någon speciell parts räkning. Det råder i stort sett enighet om att regleringsnivån är bra. För fortsatt utveckling är självreglering att föredra. Det framkom dock kommentarer som ifrågasatte sanktions- systemet. Man kan konstatera att sanktionssystemet inte är särskilt starkt i , vilket sannolikt beror på att en betydande del av den detaljerade normgivningen sker i form av självreglering. I det sammanhanget kan det vara värt att peka på en åsikt i intervju- materialet, nämligen att den betydelsefulla funktionen corporate finance har en relativt sett svagare tillsyn och är svagare normstyrt av de självreglerande organen jämfört med analys och mäkleri och fondverksamhet där konfliktytan vetter mot den bredare investe- rande publiken och där transparensen för media och allmänhet är större. –ingrep Finans- inspektionen med 16 sanktioner, varav fem gällde värdepappers- rörelse eller fondverksamhet. Det handlade om ett föreläggande, tre varningar och två återkallade tillstånd. I relation till intensiteten den debatt om intressekonflikter och etik som pågått under perio- den kan antalet förefalla litet. Några intervjupersoner har också ifrågasatt resurser på området och därmed effektiviteten i kontrollen av efterlevnaden. Självregleringens styrka vad gäller sanktioner kan också ifråga- sättas. I praktiken finns ett fungerande sanktionssystemet knutet endast till den avtalsfästa självregleringen, i första hand börsens regler. För de övriga självreglerande aktörerna som bransch- föreningarna med sina rekommendationer och riktlinjer finns ingen formell sanktionsmöjlighet. Detsamma gäller NBK:s rekom- mendationer, såvida det inte är intagna i börsens noteringsavtal, och är föremål för aktiemarknadsnämndens uttalanden. Självregle- rarna räknar med att medias uppmärksamhet och allmänna för- dömanden är effektiva avskräckande instrument. I den begränsade krets av aktörer som utgör den svenska finansmarknaden, där alla känner alla kan en sådan uppmärksamhet ge allvarliga för- troendeskador. De svarande anser i gemen att förtroende för verksamheten är kritisk för långsiktig överlevnad. Perspektivet är då naturligen den professionella marknadens förtroende, den direkta kundkrets som är affärskritisk. Det är knappast att förvånas över i rådgivar- verksamhet där mellanhanden, och i synnerhet funktionen corporate finance, sällan kommer i direktkontakt med de breda sparargrupperna utan arbetar mot de professionella aktörerna. Förtroendefrågorna i dagens samhällsdebatt har dock ett vidare perspektiv. De handlar om det breda spararkollektivets förtroende för det finansiella systemet och dess aktörer. Detta perspektiv rymmer ett antal potentiella förtroendeproblem för fondkom- missionärerna och deras verksamhet som är mindre uppmärksam- made i branschens självreglering. Två frågeställningar hamnar i förgrunden. Kunskapen om fondkommissionärsverksamhet är sannolikt mycket låg utanför en begränsad krets av aktörer på markna- den. Verksamheten är högt specialiserad och komplicerad. Risker för intresse- och beroendekonflikter i form av analytiker som går över , fördelning vid introduktioner, tillgång till information i interna datorsystem, eller rättvisa vid prissättning i handeln för egen räkning och för kunds räkning får liten allmän uppmärksamhet, om än viktiga. Fondkom- missionärernas verksamhet exponeras sällan för den breda publiken annat än i sporadiska rubriker i samband med ersätt- ningar och rekordbonusar, kriser och någon mycket stor transaktion. Fondkommissionärsbranschen lever i en tystnadens kultur. Denna har ett starkt stöd i svensk och internationell lagstift- ning, regel- och normverk och undersökningen vittnar om att nivån på diskretion är ett kriterium för kunder i valet av råd- givare. De intervjuade understryker också gång på gång hur viktig denna tystnad är för att just skapa och behålla förtro- ende. I mötet mellan okunskap och tystnad finns påtagliga förtroende- risker. Fondkommissionärerna har att hantera kravställare med olika förtroendeperspektiv och i vissa dimensioner och situationer oförenliga krav: Den professionella marknadens och sparar- kollektivets. Intervjusvaren visar att det bredare förtroende- perspektivet med dess speciella risker inte uppmärksammas i lika hög grad som det professionella. Okunskap hos den breda publiken och en verksamhetskultur som påbjuder extern tystnad är två faktorer som kan ge grogrund för misstroende i ett samhälls- och mediaklimat där enbart miss- tänksamhet räcker för att förtroende skall rubbas. Tystnad och förhinder att kommunicera kan i många situationer genom okun- skap missförstås eller misstolkas som att branschen har något att dölja, underblåsa en allmän känsla av att någon blir lurad och att andra skor sig på någons bekostnad. Uppseendeväckande ersätt- ningsvillkor kan då lätt bli en enkel symbol för att någonting inte står rätt till. Fondkommissionärernas verksamhet har legat vid sidan av huvudfåran i den pågående förtroendedebatten i . Men kombinationen av en låg allmän kunskap om en komplicerad verk- samhet som hanterar stora summor av spararkollektivets pengar och en tystnadens kultur innebär förtroenderisker. Det är uppenbart att kraven på öppenhet och transparens har höjts för de svenska finansiella aktörerna. Ytterligare ökade krav är på väg genom internationell och svensk lagstiftning, regel- och normgivning. Mot bakgrund av fondkommissionärernas förtroenderisker finns det anledning att diskutera förslag som kan bidra till ökad förståelse för verksamheten och ökad transparens utan att rubba tilltron till en i alla avseenden hög och strikt affärs- sekretess med internationella mått mätt. Det är en diskussion som borde lämpa sig att föra inom självregleringens ram. Att öka den allmänna kunskapsnivån om fondkommissionärernas verksamhet är en angelägenhet som kräver både resurser, kompe- tens och tid. Branschen borde samlas till en gemensam, bredare informationssatsning som kombinerar sakkompetens med infor- mationskompetens med ett utanförståendeperspektiv. Målgrupper- na är de breda sparargrupperna och media. Insatserna bör ha tydliga mål och effektmätas vilket innebär att insatserna kan dimensioneras både och i intensitet och i princip avslutas eller trappas ned på ett planmässigt sätt. Den organisatoriska formen bör medge en självständighet vad gäller initiativ och kommunikationsformer med den stora publi- kens och medias behov i förgrunden. Erfarenheter finns att hämta från liknande satsningar såsom Aktiefrämjandet och Näringslivets Ekonomifakta. Ett Finansfakta skulle kunna ha två roller: Faktabank med syftet att öka transparensen i branschen på basis av uppbyggnad av en databas och en effektiv webbplats. Både den volymmässiga och kvalitetsmässiga redovisningen av bransch- statistik borde kunna förbättras. Den kan utvidgas med fylligare regelbunden corporate financeinriktad statistik om trend- och marknadsutveckling vad gäller transaktioner och affärer, verksam- hetsutveckling för aktörerna med årliga eller kvartalsvisa samman- ställningar. En internationell parallell statistik vore ett värdefullt komplement för att ge ett perspektiv på den svenska verksamheten. Vidare skulle ett Finansfakta också kunna producera utvärde- ringar av analysproduktionen på den svenska marknaden, eventuellt på kommersiell basis, och göra sammanställningar av prognoser och trender i analyser. Vissa typer av handelsstatistik kunna kom- municeras på ett lättillgängligt sätt. En annan uppgift kunde vara att bevaka svensk och internationell regelutveckling för vidare- kommunikation i ett mer intresseväckande format. Opinionsbildning skulle kunna vara den andra huvuduppgiften. Med hjälp av databasen kan ett Finansfakta skapa ett stort antal attraktiva informationsprodukter för den breda publiken och media. Hela spektrat av kommunikation står till buds: böcker, rapporter, tidningar, nyhetsbrev, artikelunderlag, artiklar, studie- och undervisningsmaterial för skolor och organisationer, debatt, talarforum, framträdanden, video, webb. Syftet skulle vara tydligt uttalat att öka förståelsen för främst aktiemarknadsaktörernas villkor och förutsättningar samt att bidra till att det allmänna för- troendeperspektivet blir mer uppmärksammat hos aktörerna själva. I samma anda borde branschen diskutera behovet av en gemensam Code of Best Practice för corporate finance, analys och mäkleri. En sådan kan sannolikt få värdefull inspiration från det arbete med en mer allmän Code of Conduct för näringslivet som utarbetas inom ram. och branschorganisationernas regler och riktlinjer är i mångt och mycket tillfyllest och kommer att kompletteras med ytterligare viktig internationell normbildning . Koden skulle också kunna ange riktlinjer för transparens vad gäller ersättningssystem, ett område där förtroenderiskerna är betydande. Det är viktigt att koden tar ställning i frågor som berör beroende- förhållanden och potentiella intressekonflikter. Det faktum att branschen tar sig an ett kodprojekt i större skala skulle aktivt bidra till ett preventivt förtroendeskapande. En översikt av lagar och regelverk Inom EU pågår ett omfattande arbete med att reformera lagstift- ningen och regleringarna inom värdepappersområdet i syftet att skapa en bättre fungerande gemensam marknad i EU-området. Arbetet har också tagit intryck av förtroendedebatten i och har fått ett ökat inslag av en strävan mot ett bättre konsument- skydd. På basis av en Action Plan har en rad direktiv utarbetats som successivt genomförs i medlemsländernas lagstiftning däribland . Dessa berör direkt och indirekt centrala områden för fondkommissionärer och handeln med aktier: Värdepappersrörelse och investeringstjänster, prospekt, redo- visning, information från noterade bolag och marknadsmissbruk. är den ansvariga myndighet som utformar detaljregler baserade på EU-direktiven och ansvarar för tillsynen. EU-samordningen kommer att ställa nya krav på marknadstillsynen och förändra roll och marknadsaktörernas arbetssätt. Den kommer också att förändra den svenska själv- regleringen på området. har sammanfattat några av de allmänna konsekvenserna i sin rapport för en ny marknadstillsyn (Rapport 2002:1): är den myndighet som behövs för att inför- liva EG-direktiven i svensk rätt. Självregleringen på den svenska marknaden förutsätter att den lever upp till de principer och minimikrav som formulerats av IOSCO () i dokumentet Principles for an Effective Self-regulation. Finansinspektinen kan lägga ut ett antal arbetsuppgifter till själv- regleringsorgan. En förenkling av regelverket på värdepappersmarknaden bör uppnås genom att den komplexa regelstrukturen ses över. Marknadsövervakningen vid Stockholmsbörsen och övriga marknadsplatser finns kvar inom de nya ramar som kommande EG-direktiv ställer. När det gäller sanktioner blir den myndighet som utdömer sanktioner enligt de nya EU-direktiven. Möjligheten att delegera sanktioner ska närmare undersökas. Det skulle föra för långt att här redogöra för EU-anpassningen, men det är viktigt att notera att spelreglerna för de svenska mark- nadsaktörerna just nu befinner sig i ett skede av snabb omvandling. Denna förändring bygger vidare på en alltmer omfattande lag- stiftning och regelgivning som successivt kommit att omgärda fondkommissionärerna. Frågeställningarna om intres- sekonflikter är dock förhållandevis knapphändigt lagfästa. Lag- stiftaren har fört dessa vidare till myndighetsreglering eller själv- reglering. Fondkommissionärerna lyder under aktiebolagslagen och dess regler rörande intressekonflikter och jäv. Lagen om värdepappersrörelse (1991:981) pekar i Kap. 1, (Allmänna bestämmelser) på ett sundhetskrav som bland annat uttrycks så här i paragraf 7: Värdepappersrörelse skall bedrivas så att allmänhetens förtro- ende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas kapi- talinsatser inte otillbörligen äventyras samt i övrigt så att rörelsen kan anses sund. i sin verksamhet handla på ett ärligt och rättvist sätt, handla med erforderlig skicklighet, omsorg och skyndsamhet inneha och effektivt använda sådana resurser och rutiner som behövs för att rörelsen skall kunna bedrivas på ett riktigt sätt, undvika intressekonflikter och, om sådana inträffar, se till att kunderna behandlas rättvist, och i övrigt följa alla regler som gäller för verksamheten. Önskan om att stärka konsumentskyddet är påtagligt i den nya lag om investeringsfonder som förväntas bli lag den 1april 2004. Propositionen (2002/03:150) tar utgångspunkt i EG-rätten, det så kallade UCITS-direktivet, och ingår som ett led i den ökade harmoniseringen av lagstiftningen på finansmarknaderna. Lagen föreslås i huvudsak omfatta såväl värdepappersfonder som special- fonder under samlingsnamnet investeringsfonder. Förslaget är framför allt motiverat ur konkurrenshänseende; de stordrifts- fördelar som detta kan innebära bör leda till lägre kostnader för den enskilde fondspararen och i förlängningen en effektivare fond- marknad. står det i sammanfattningen av propositionen. Andra viktiga lagar är: Lag (1991:980) om handel med finansiella instrument Lag (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument Lag (1990:1114) om värdepappersfonder Lag (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag Lag (1992:543) om börs- och clearingverksamhet Lag (1993:931) om individuellt pensionssparande Lag (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument Lag (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt Lag (1995:1571) om insättningsgaranti Lag (1999:158) om investerarskydd Lag (1999:1309)om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden Förordning (1993:1526) om åtgärder mot penningtvätt. Insiderstrafflagen (2000:1086), som sannolikt kommer att skärpas och närmare EU-anpassas i och med att regeringen tillsatt en utredning som skall redovisas . Det är också värt att nämna att regeringen har lagt en propo- sition om en ny Lag om finansiell rådgivning till konsumenter där paragraf 5 betonar att Näringsidkaren skall i sin rådgivnings- verksamhet iaktta god rådgivningssed och skall med tillbörlig omsorg ta till vara konsumentens intressen. Lagen föreslås träda i kraft . Reglering och tillsyn av värdepappersmarknaderna i bygger på en lång tradition av samspel mellan offentlig tillsyn, reglering och självreglering. är tillsynsmyndighet för bland annat fondkommissionärer och utfärdar regler för deras verksamhet. Det gäller hur de är organiserade internt och vilka rutiner som finns, hur värdepappersinstituten följer lagens upp- föranderegler, dvs. hur de uppför sig på marknaden och mot kunder. En stor del av övervakning och reglering har utförts av andra än , finansbranschens egen självreglering som beskrivs närmare i kommande avsnitt har fått ett relativt stort utrymme i . En viktig arbetsfördelning har varit att mark- nadsplatserna svarar för övervakningen av handeln och efter- levnaden av börsens avtal och rekommendationer. Sker det över- trädelser av lag eller regleringar skall detta rapporteras till Finans- inspektionen. I aktuella författningssamling finns Allmänna råd om riktlinjer för hantering av etiska frågor hos institut som står under inspektionens tillsyn (FFFS 1998:22). I paragraf 1 (Inledning) står: De institut som står under tillsyn skall bedriva verksamheten på sådant sätt att allmänhetens förtroende för företaget och den finansiella marknaden upprätthålls och så att verksamheten kan anses sund. En sund utveckling av verksamheten förutsätter bl.a. att instituten bedriver verksamheten på ett etiskt tillfredsställande sätt. Detta förutsätter i sin tur att instituten upprättar riktlinjer på detta område. Etiska frågor kan emellertid hanteras på olika sätt i olika institut och i olika branscher. De allmänna råden är därför generellt utformade och medger alternativa lösningar. Paragraf 2 (Riktlinjer för hantering av etiska frågor): Varje institut som står under tillsyn bör anta rikt- linjer för hantering av etiska frågor för verksamheten. Riktlinjerna bör omfatta de anställdas handlande i situationer där ett ur etisk synvinkel lämpligt agerande kan vara oklart eller där rättsreglerna på området inte ger tillräcklig vägledning. Institutet kan anta egna riktlinjer eller riktlinjer som utarbetats inom den koncern eller av den branschorganisation som institutet tillhör. Om institutet antar riktlinjer som är utarbetade inom en koncern eller branschorgani- sation, bör institutet förvissa sig om att riktlinjerna är relevanta och i tillräcklig grad omfattar den verksamhet som bedrivs inom det egna institutet. Riktlinjerna för hanteringen av etiska frågor bör fastställas av styrelsen och dokumenteras på lämpligt sätt. Riktlinjerna bör fortlöpande ses över och vid behov revideras. Paragraf 3 (Riktlinjernas omfattning): gäller för värdepappersinstitut i lag införda s.k. uppföranderegler tillämpliga vid verksamhetens bedrivande. Enligt dessa regler skall instituten bl. a. bedriva sin verksamhet på ett ärligt och rättvist sätt, handla med erforderlig skicklighet, omsorg och skyndsamhet, undvika intressekonflikter och, om sådana inträffar, se till att kunderna behandlas rättvist. Dessa lagbestämmelser bör vara vägledande vid hanteringen av etiska frågor även för övriga institut som står under Riktlinjer för hantering av etiska frågor bör omfatta ett instituts alla rörelsegrenar och övriga verksamheter. Riktlinjerna bör vara utformade med utgångspunkt från att verksamheten skall präglas av god affärssed och konsekvent agerande, rättvis behandling av kundintressen vid intressekonflikt, likabehandling med avseende på t.ex. etnisk bakgrund, öppenhet och ärlighet. Riktlinjerna för hantering av etiska frågor har därefter komplet- terats med nya Föreskrifter om uppföranderegler på värde- pappersmarknaden (FFFS 2002:7), som bland annat skjuter fram positionerna inom konsumentsskyddet. I 2 Kap (Allmänna bestämmelser), paragraf 1, står att Ett värdepappersföretag ska utfärda instruktioner för hur intresse- konflikter som uppstår ska hanteras i samband med utförande av egna affärer, uppdrag åt emittenter och andra kunder. I paragraf 2 står att Om värdepappersföretaget bedriver s.k. corporate financeverksamhet ska corporate financeverksam- heten vara åtskild från övrig verksamhet på ett sådant sätt att information inte otillbörligt kan utnyttjas i någon annan del av rörelsen. Företaget skall utfärda instruktioner om hur sådan verk- samhet ska hållas avskild från övrig verksamhet. I Kap. 3 (Regelansvarig person), säger paragraf 1 att Ett värde- pappersföretag ska ha en eller flera regelansvariga personer som har till uppgift att se till att anställda i institutet och dess styrelse vid var tid har kännedom om gällande regler för den verksamhet som bedrivs. Enligt paragraf 2 skall den regelansvarige rapportera direkt till styrelsen eller ledningen. I Kap. 5, paragraf 2 slås fast att innan ett värdepappersföretag utför en värdepapperstjänst för en kunds räkning ska företaget informera om förekomsten av eventuella intresse- konflikter mellan kunden och företaget och hur dessa i så fall hanteras av företaget. Vidare reglerar samma författning värdepappersbolagens anställdas och närståendes egna affärer med finansiella instrument (Kap. 7) och tilldelning vid offentligt erbjudande att förvärva aktier (Kap. 8). Ett stort antal andra föreskrifter från regle- rar fondkommissionärernas verksamhet med riktlinjer och detalj- föreskrifter. Branschens och aktiemarknadens egen självreglering är omfattande i . uttalade i samband med att den nya börslagstiftningen då infördes en princip att lagar och Finans- inspektionens föreskrifter gav en grundläggande nivå på regle- ringen och denna skulle vara densamma som EU, om inte särskilda skäl talade för strängare regler. På basis av denna grundnivå finns det sedan utrymme för självregleringen att skapa en högre nivå för aktörerna i marknaden, men denna nivå fick inte medföra konkurrenshinder. Självregleringen har också fungerat i linje med denna princip: Ett antal privata organ har utfärdat föreskrifter som i praktiken har höjt regleringsnivån, bland annat följande: () verkar för god sed på den svenska aktiemarknaden genom att utarbeta rekommendationer. Flertalet är inskrivna i Stockholmsbörsens noteringsavtal och är därmed juridiskt bindande för börsbolagen. verkar för god sed på den svenska aktiemarknaden genom att tolka och göra uttalanden och ge råd och information i etiska frågor. FAR är en förening för hela revisionsbranschen och skall främja rättrådighet, yrkesskicklighet och etik i branschen. Den har lagt fast en revisionsstandard i , ger ut rekommendationer och yrkesetiska regler. skall främja en högtstående ekonomisk rap- portering från börsnoterade företag genom utfärdandet av redovis- ningsrekommendationer, tolkningar och uttalanden. Stockholmsbörsen har en särställning såsom den överlägset största marknadsplatsen för aktier i . Den är ett dotterbolag till börsnoterade . Börsens noteringsavtal innehåller de regler ett börsnoterat bolag måste följa. Beslut om notering fattas av . Börsens medlemmar – dvs. de värde- pappersinstitut som får handla på börsen – måste följa NOREX Member Rules, som i detalj reglerar hur handeln skall gå till. Efterlevnaden av Stockholmsbörsens olika regelverk kontrolleras av börsens avdelning för notering och övervakning. Vid över- trädelse av reglerna överlämnas frågan om sanktioner till , som är ett fristående organ. Detta kan besluta om sanktioner i form av varning, vite eller – vid svårartade brott mot reglerna – avnotering. Frågan om intressekonflikter har berörts av flera av branschens egna intresseföreningar: har lagt fast Riktlinjer vid handläggning av affärsuppdrag avseende aktier och aktierelaterade finansiella instrument (2003). Dessa skall ses som ett komple- ment till lagarna på värdepappersområdet och till Finansinspektio- nens föreskrifter. De skall gälla som miniminormer i medlems- företagen. Riktlinjerna är omfattande och ofta av teknisk art. De tar inte specifikt sikte på riskerna för intressekonflikter annat än under rubriken och disposition av lokaler. Där sägs att: Institutet skall genom sin organisation och disposition av lokaler eftersträva att kunders intressen inte eftersätts till förmån för institutets egna intressen. För att undvika sammanblandning av medarbetarnas roller skall institutet i en instruktion eller mot- svarande klarlägga och i förekommande fall tillse att åtskillnad i arbetsfördelning görs och att en lämplig lokalmässig placering sker. Övriga riktlinjer har dock stor indirekt betydelse för att hantera potentiella intressekonflikter i praktiskt vardagsarbete. har också utgivit Principer och riktlinjer för corporate finance-verksamhet med syftet att utgöra förebild för medlemsföretagen vid utformningen av interna riktlinjer och rutiner i syfte att åstadkomma ett professionellt agerande i verksamheten. Där sägs att värdepappersinstitutets rikt- linjer bör omfatta Institutsinterna och administrativa för- hållanden och Kundrelaterade förhållanden. Under denna rubrik ägnas förhållandevis stort utrymme åt sekretess kring uppdrag. Där sägs att Sekretess om uppdrags- relaterade förhållanden skall upprätthållas på grund av lag, sekre- tessåtaganden och i övrigt såvitt avser sekreta förhållanden, som kan påverka bl.a. värdepappersmarknaden eller enskilda affärs- transaktioner. Syftet är att förhindra att information om sådana förhållanden obehörigt vidareförmedlas inom eller utom institutet genom någon som är engagerad i uppdraget.