sou · GSB3101d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Med utgångspunkt i analysen av tjänstepensionsmarknaden bör utredaren även överväga behovet av andra ändringar i gällande reglering för sådana institut som omfattas av tjänstepensions- direktivet än sådana som är direkt föranledda av direktivet. De regeländringar som föreslås till följd av direktivet skall vara samordnade med de regeländringar som föreslås inom ramen för det övriga utredningsarbetet. På en alltmer harmoniserad europeisk försäkringsmarknad är det viktigt att den svenska regleringen inte utan särskilda skäl avviker från motsvarande regelverk i andra medlemsländer. En avvikande svensk reglering kan leda till hämmad konkurrens och dålig produktutveckling. Utredaren skall därför i ljuset av internationella jämförelser kartlägga regleringen av olika associationsformer på försäkringsområdet – inbegripet tjänstepensionsmarknaden – och göra en utvärdering av denna. Den associationsrättsliga översynen skall omfatta samtliga associa- tionsrättsliga bestämmelser i och UFL. Flertalet av dessa regler har sin motsvarighet i ABL eller i EFL. I uppdraget bör ingå att jämföra bestämmelserna i försäkringslagarna med regleringen i den allmänna associationsrätten och för varje bestämmelse bedöma behovet av associationsrättslig särreglering för de olika formerna av försäkringsföretag. I sitt arbete skall utre- daren beakta nu pågående arbete inom den allmänna associations- rätten. Utredaren skall särskilt granska de för- och nackdelar som finns med verksamhetsformen ömsesidiga försäkringsbolag jämfört med övriga associationsformer på området och utifrån denna analys lämna förslag på en framtida reglering av dessa bolag. Oavsett vilken associationsrättslig grund utredaren finner lämplig bör de ömsesidiga försäkringsbolagen ges möjlighet att på ett enkelt och smidigt sätt ombildas till försäkringsaktiebolag eller moderniserade försäkringsföreningar. Utredaren bör därför över- väga om det bör skapas särskilda ombildningsregler för dessa bolag. Vissa särskilda associationsrättsliga frågor I varje associationsform uppkommer frågan om hur hanteringen av överskott i verksamheten bör regleras. I dessa sammanhang finns olika och ibland motstående intressen som måste vägas mot var- andra. För att någon skall vara villig att bidra med riskkapital bör denne även ha rätt till avkastning på insatt kapital. Detta gäller givetvis aktieägare och andra delägare, men i svensk traditionell livförsäkring bidrar även försäkringstagarna via sina med sådant kapital. Med denna utgångspunkt har såväl försäkrings- tagarna som aktieägarna rätt till avkastning i relation till deras respektive riskkapitalbidrag. Frågorna om fördelning av överskott mellan olika grupper som bidrar med riskkapital i de olika associationsformerna bör därför särskilt uppmärksammas av utredaren. I det sammanhanget bör beaktas att regleringen av förhållandet mellan kategorier inom en association måste fungera väl med motsvarande reglering av för- hållandet mellan associationen och tredje man. Regelverket får således inte utformas på ett sätt som försvårar anskaffandet av externt kapital och regleringen får inte heller vara sådan att associationens åtaganden upplevs som osäkra eller otydliga. Det resonemang som förts gäller även rätten till inflytande i ett försäkringsföretag. Utredaren skall därför även överväga hur försäkringstagarna kan ges ökat inflytande över styrningen i företag där dessa bidrar med riskkapital och i vilka former ett sådant infly- tande bör utövas. Livförsäkringsaktiebolag tillämpar i princip samma regler som skadeförsäkringsaktiebolag i fråga om avsättningar till – och ned- sättning av – överkursfond. Endast vinstutdelande livförsäkrings- bolag omfattas dock av regler om reservfond. som inte får dela ut vinst skall i stället inrätta en särskild fond för överskott som får användas för förlusttäckning, en konsoliderings- fond. Fondens primära syfte är att fungera som konsoliderings- buffert och innebär att försäkringstagarna bidrar till bolagets risk- kapital. Eftersom det har kunnat ifrågasättas om det är möjligt att utforma bestämmelser som kan trygga försäkringstagarnas intres- sen med en konsolideringsfond i vinstutdelande bolag, har inrät- tandet av en sådan fond inte medgetts för den typen av bolag (se prop. 1998/99:87 s. 208 f.). Utredaren bör särskilt överväga de nuvarande reglerna om konsolideringsfond. Utredaren bör i detta sammanhang även överväga möjligheten att tillåta andra finansieringsformer i ett vinstutdelande bolag som möjliggör för försäkringstagarna att bidra till bolagets riskkapital utan att deras intressen hotas. Utredaren bör analysera om ombild- ningsreglerna till vinstutdelande bolag behöver ändras som en konsekvens av ett sådant förslag. Genom försäkringsrörelsereformen infördes möjligheter för för- säkringsaktiebolag att använda vissa nya upplåningsformer i syfte att underlätta anskaffande av riskkapital. Skadeförsäkringsaktiebolag och vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag har möjlighet att med vissa begränsningar ta upp lån mot konvertibla skuldebrev eller skuldebrev med optionsrätt till nyteckning. Sådana livför- säkringsaktiebolag får även ge ut vissa former av vinstandelsbevis. För ömsesidiga försäkringsbolag har det dock inte föreslagits några ändrade regler om upplåning. Vid reformen hänvisade regeringen i stället till att det fanns anledning att återkomma till frågan i samband med en associationsrättslig översyn (se prop. 1998/99:87 s. 269). Det är uppenbart att nuvarande regler för dessa bolag innebär bristande möjligheter att anskaffa externt riskkapital, detta trots möjligheter att anskaffa kapital genom förlagslån och genom tillskott av garantikapital under rörelsens gång. Utredaren skall därför analysera och föreslå lämpliga former för anskaffning av externt riskkapital i ömsesidiga försäkringsbolag. Ändrade rörelseregler för understödsföreningar Utredaren skall göra en fullständig översyn av rörelsereglerna för understödsföreningar. Detta innebär främst frågor om förutsätt- ningar för tillstånd, omfattningen av tillåten försäkringsrörelse, skuldtäckning, riskspridning, matchning, buffertkapital, risk- kontroll och tillsyn. Utredaren bör i sitt arbete särskilt beakta att understödsföreningarna är mycket olika i storlek, karaktär och inriktning. En särskild fråga är därför att utreda tillämpnings- området för den nya regleringen och behovet av eventuella över- gångsregler. Behov av en särreglering för små försäkringsföretag var små ömsesidiga försäkringsbolag, s.k. sockenbolag, undantagna från tillämpningen av då gällande försäkringsrörelselag. Husdjurssockenbolagen var undantagna direkt, medan övriga sockenbolag hade möjlighet att få dispens. I nu gällande FRL, som i princip omfattar alla sockenbolag, kvarstår dispensmöjligheterna. Dispensregeln motiveras med att dessa bolags verksamhet i allmän- het är okomplicerad och att vissa bestämmelser i därför är onödiga och tyngande för dem. I samband med den senaste rörelse- reformen uttalade regeringen att den – i avvaktan på en senare översyn – inte var beredd att föreslå att små lokala bolag skulle undantas från den försäkringsrättsliga särregleringen. Även i UFL finns en dispensregel med stöd av vilken Finans- inspektionen har beslutat att vissa små understödsföreningar skall stå under begränsad tillsyn. I betänkande föreslås att även de små föreningarna – efter en längre övergångstid – skall anpassa sin verksamhet till de nya strängare krav som ställs enligt utredningens lagförslag, eller annars upphöra med verksamheten. Som nämnts innehåller tjänstepensions- direktivet en möjlighet till särreglering av små tjänstepensions- institut. Sammantaget finns det således skäl att nu samlat se över regleringen för små försäkringsföretag och understödsföreningar. Utredaren bör analysera behovet av särreglering för dessa olika former av mindre omfattande verksamhet och lämna förslag på en framtida reglering. Utredaren bör särskilt undersöka möjligheten att skapa ett självständigt regelverk för små försäkringsföretag som tar hänsyn till dessa företags särart. Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsupp- drag. Utredaren skall också, vad gäller redovisningen av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets regel- nämnd. Utredarens uppdrag skall redovisas . Delbetänkande skall lämnas i den del som gäller genomförandet i svensk lagstiftning av tjänstepensions- direktivet. L 235/10 Europeiska unionens officiella tidning OCH RÅDETS DIREKTIV 2003/41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 47.2, artikel 55 och artikel 95.1 i detta, med beaktande av kommissionens förslag (1), med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommit- téns yttrande (2), i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget (3), och av följande skäl: (1)En verklig inre marknad för finansiella tjänster är avgörande för den ekonomiska tillväxten och skapandet av nya arbetstillfällen inom gemenskapen. (2)Betydande framsteg har redan gjorts i upprättandet av denna inre marknad, vilket har inneburit att finansiella institut fått möjlighet att bedriva verksamhet i andra medlemsstater, som en hög nivå säkerställts för konsumentskyddet på området finansiella tjänster. (3)I kommissionens meddelande Att genomföra handlings- ramen för finansmarknaderna: en handlingsplan, anges en rad åtgärder som behövs för att fullborda den inre marknaden för finansiella tjänster, och manade vid sitt möte i till att denna handlingsplan skulle genomföras senast . (4)I handlingsplanen för finansiella tjänster framhålls att högsta prioritet bör ges åt behovet av att upprätta ett direktiv om särskild tillsyn över institut som tillhanda- håller tjänstepensioner, eftersom dessa är viktiga finansi- ella institut som spelar en nyckelroll när det gäller att säkerställa de finansiella marknadernas integration, effek- tivitet och likviditet, men som inte omfattas av en samlad ramlagstiftning på gemenskapsnivå som ger dem möjlighet att fullt ut utnyttja den inre marknadens fördelar. (5)Eftersom system för social trygghet utsätts för allt större påfrestningar kommer tjänstepensioner i högre grad att utnyttjas som ett komplement . Tjänstepen- sioner bör därför utvecklas, dock utan att social- försäkringspensionssystemens betydelse ifrågasätts när det gäller ett tryggt, varaktigt och effektivt socialt skydd, som bör garantera en godtagbar levnadsstandard på ålderdomen och som därför bör stå i fokus för målet att förstärka den europeiska sociala modellen (1) EGT C 96 E, 27.3.2001, s. 136. (2) EGT C 155, 29.5.2001, s. 26. (3) yttrande av (EGT C 65 E, , s. 135), rådets gemensamma ståndpunkt av (ännu ej offentliggjord i EUT), beslut av (ännu ej offentliggjort i EUT) och rådets beslut av . (6)Detta direktiv utgör således ett första steg på vägen mot en inre marknad för tjänstepensioner som organiseras på europeisk nivå. Genom att det fastställs att aktsamhets- principen (the person rule) skall vara den grundläggande principen för kapitalplaceringar och genom att det görs möjligt för institut att bedriva verk- samhet över gränserna främjas en överflyttning av sparandet till tjänstepensionsområdet, vilket bidrar till ekonomiska och sociala framsteg. (7)Syftet med de aktsamhetsregler som fastställs i detta direktiv är dels att garantera en hög grad av trygghet för de framtida pensionärerna genom att införa strikta till- synskrav, dels att möjliggöra effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner. (8)Institut som drivs helt åtskilt från ett uppdragsgivande företag och som förvaltar fonderade medel utifrån det enda syftet att tillhandahålla pensionsförmåner bör ha frihet att tillhandahålla tjänster och frihet att investera utan begränsningar, med förbehåll endast för samord- nade aktsamhetskrav, oavsett om dessa institut är juri- diska personer eller inte. (9)I enlighet med subsidiaritetsprincipen bör medlemssta- terna fortfarande ha det fulla ansvaret för tjänstepen- sionssystemens uppbyggnad, liksom för beslut om vilken roll var och en av de tre pelarna i pensionsförsäkrings- systemet skall spela i enskilda medlemsstater. När det gäller den andra pelaren bör de också ha det fulla ansvaret för den roll och funktion som de olika institut som tillhandahåller tjänstepensionsförmåner har, t.ex. branschtäckande pensionsfonder, företagspensionsfonder och livförsäkringsföretag. Detta direktiv är inte ägnat att ifrågasätta detta prerogativ. (10)De nationella reglerna för egenföretagares engagemang i tjänstepensionsinstitut skiljer sig åt. I vissa medlemsstater kan tjänstepensionsinstitut drivas på grundval av överenskommelser med en branschorganisation eller grupper av sådana vars medlemmar uppträder i egen- skap av egenföretagare eller direkt med egenföretagare och anställda. I vissa medlemsstater kan en egenföreta- gare även bli medlem i ett institut när denne uppträder i egenskap av arbetsgivare eller tillhandahåller sina yrkesmässiga tjänster åt ett företag. I vissa medlemsstater kan inte egenföretagare bli medlemmar i ett tjänstepen- sionsinstitut om inte vissa villkor, inbegripet sådana som framgår av social- och arbetsmarknadslagstiftningen, är uppfyllda. Europeiska unionens officiella tidning L 235/11 (11)Institut som förvaltar planer som betraktas som en del av sociala trygghetssystem, vilka redan har samordnats på gemenskapsnivå, bör undantas från detta direktivs tillämpningsområde. Hänsyn bör dock tas till de speci- fika förutsättningar som gäller för de institut som i en enskild medlemsstat förvaltar såväl planer som betraktas som en del av sociala trygghetssystem som tjänstepen- sionsplaner. (12)som redan omfattas av ramlagstiftning på gemenskapsnivå bör generellt undantas från detta direktivs tillämpningsområde. Eftersom sådana institut i vissa fall även erbjuder tjänster på tjänstepensionsom- rådet, är det dock viktigt att se till att detta direktiv inte ger upphov till någon snedvridning av konkurrensen. Sådan snedvridning kan undvikas om aktsamhetskraven i detta direktiv tillämpas på livförsäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. Kommissionen bör även noggrant övervaka situationen på marknaden för tjänste- pensioner och beakta möjligheten att utvidga den frivil- liga tillämpningen av detta direktiv till andra reglerade finansiella institut. (13)När syftet är att trygga ekonomisk försörjning bör förmåner från tjänstepensionsinsti- tuten i regel utgöras av utbetalning av pension under återstående livstid. Även utbetalning eller utbetalning av ett engångsbelopp bör vara möjligt. (14)Det är viktigt att se till att äldre och funktionshindrade personer inte riskerar fattigdom utan kan åtnjuta en rimlig levnadsstandard. Tillräcklig täckning för bio- metriska risker i tjänstepensionsprogram är en viktig aspekt i kampen mot fattigdom och osäkerhet bland äldre personer. När pensionsprogram inrättas bör arbets- givare och arbetstagare, eller deras respektive företrädare, beakta möjligheten att pensionsprogrammet inbegriper täckning för risker kopplade till lång levnad och invali- ditet samt efterlevandeskydd. (15)Om medlemsstaterna ges möjlighet att från tillämpnings- området för nationell genomförandelagstiftning undanta institut som förvaltar planer som tillsammans har färre än hundra medlemmar, kan tillsynen underlättas i vissa medlemsstater utan att detta hindrar att den inre mark- naden på detta område fungerar väl. Detta bör emellertid inte undergräva sådana instituts rätt att för förvaltningen av investeringsportföljen och för förvaringen av tillgång- arna utse kapitalförvaltare och förvaringsinstitut som är etablerade och vederbörligen auktoriserade i andra medlemsstater. (16)Sådana institut som Unterstützungskassen i , där medlemmarna inte har någon laglig rätt till förmåner med visst belopp och där deras intressen skyddas av en obligatorisk lagstadgad obeståndsförsäkring, bör undantas från detta direktivs tillämpningsområde. (17)För att skydda medlemmarna och förmånstagarna bör tjänstepensionsinstituten begränsa sin verksamhet till sådana verksamheter som avses i detta direktiv, inbe- gripet verksamheter som direkt föranleds av dessa. (18)Om ett uppdragsgivande företag går i konkurs riskerar en medlem att förlora både sitt arbete och sina intjänade pensionsrättigheter. Detta gör det nödvändigt att säkerställa en tydlig åtskillnad mellan det uppdragsgi- vande företaget och institutet samt att minimikrav på aktsamhet fastställs för att skydda medlemmarna. (19)Driften av tjänstepensionsinstitut och tillsynen över dessa företer betydande skillnader i de olika medlemssta- terna. I vissa medlemsstater kan tillsynen utövas inte bara över själva instituten utan också över de enheter eller företag som har auktoriserats för att driva dessa institut. Medlemsstaterna bör kunna ta hänsyn till sådana särdrag så länge som alla krav i detta direktiv uppfylls på ett korrekt sätt. Medlemsstaterna bör även kunna tillåta försäkringsföretag och andra finansiella företag att driva tjänstepensionsinstitut. (20)Tjänstepensionsinstituten tillhandahåller finansiella tjänster och har ett stort ansvar för tillhandahållande av tjänstepensionsförmåner, och de bör därför när det gäller deras verksamhet och villkoren för denna uppfylla vissa minimikrav på aktsamhet. (21)Det stora antalet institut i vissa medlemsstater gör det nödvändigt med en pragmatisk lösning när det gäller kravet på förhandsgodkännande av institut. Om ett institut önskar förvalta en plan i en annan medlemsstat krävs det dock ett förhandsgodkännande av den behöriga myndigheten i den medlemsstat som är hemland. (22)Varje medlemsstat bör kräva att varje institut som är etablerat inom dess territorium upprättar årsbokslut och förvaltningsberättelser i vilka hänsyn tas till varje pensionsplan som institutet hanterar, och, vid behov, årsbokslut och förvaltningsberättelser för varje pensions- plan. Årsbokslut och förvaltningsberättelser som ger en rättvisande och korrekt bild av institutets tillgångar, skulder och finansiella ställning, i vilka hänsyn tas till varje pensionsplan som institutet hanterar, och som vederbörligen godkänts av en auktoriserad person, är en mycket betydelsefull informationskälla för planens medlemmar och förmånstagare samt för de behöriga myndigheterna. I synnerhet gör de det möjligt för de behöriga myndigheterna att övervaka institutets finansi- ella sundhet och att bedöma om det kan uppfylla alla sina avtalsmässiga förpliktelser. L 235/12 Europeiska unionens officiella tidning (23)Ändamålsenlig information om pensionsplanen till medlemmar och förmånstagare är av avgörande bety- delse. Detta är särskilt viktigt när det gäller fram- ställningar om information avseende institutets finansi- ella sundhet, avtalsbestämmelserna, förmånerna och den faktiska finansieringen av de intjänade pensionsrättighe- terna, placeringspolicyn och hanteringen av risker och kostnader. (24)Ett instituts placeringspolicy är en avgörande faktor både vad avser tjänstepensionernas säkerhet och när det gäller att hålla kostnaderna för dessa på en rimlig nivå. Insti- tuten bör därför upprätta och minst se över skriftliga riktlinjer för placeringsverksamheten. Dessa bör göras tillgängliga för de behöriga myndighe- terna och på begäran även för pensionsplanens medlemmar och förmånstagare. (25)För att de behöriga myndigheterna skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter bör de ges ändamålsenlig rätt till information och befogenheter att ingripa mot institut och de personer som faktiskt driver dem. Om ett tjänste- pensionsinstitut har överlåtit vissa funktioner av väsentlig betydelse, t.ex. kapitalförvaltning, informations- teknik eller bokföring, till andra företag (outsourcing) bör denna rätt till information och dessa befogenheter att ingripa kunna utsträckas till att täcka dessa utlokalise- rade funktioner, för att myndigheterna skall kunna kontrollera huruvida verksamheterna drivs i enlighet med tillsynsbestämmelserna. (26)Aktsamhet vid beräkningen av de tekniska avsättning- arna är en grundläggande förutsättning för att det skall kunna säkerställas att pensionsåtagandena kan uppfyllas. Tekniska avsättningar bör beräknas enligt erkända aktu- metoder och bestyrkas av kvalificerade personer. Maximiräntesatserna bör väljas på ett aktsamt sätt enligt relevanta nationella bestämmelser. De tekniska avsätt- ningarna bör motsvara ett minimibelopp som är tillräck- ligt både för den fortsatta utbetalningen av de förmåner som redan är under utbetalning till förmånstagarna och för att återspegla de åtaganden som följer av medlem- marnas intjänade pensionsrättigheter. (27)Det finns betydande skillnader mellan instituten i olika medlemsstater beträffande vilka risker som täcks. De medlemsstater som är hemländer bör därför ha möjlighet att fastställa ytterligare, mer detaljerade bestämmelser för beräkningen av de tekniska avsättning- arna förutom bestämmelserna i detta direktiv. (28)Tillräckliga och lämpliga tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna skyddar pensionsplanens medlemmar och förmånstagare i händelse av det uppdragsgivande företagets insolvens. I synnerhet när det gäller verksamheter över gränserna krävs det för ett ömsesidigt erkännande av de tillsynsprinciper som tillämpas i medlemsstaterna att de tekniska avsättning- arna alltid är fullt täckta. (29)Om ett institut inte bedriver verksamhet över gränserna, bör medlemsstaterna, utan att det påverkar tillämp- ningen av kraven i rådets direktiv /987/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgiva- rens insolvens (1), få tillåta en otillräcklig skuldtäckning av de tekniska avsättningarna, förutsatt att institutet har upprättat en tillfredsställande plan för hur fullständig skuldtäckning skall kunna återställas. (30)I många fall kan det vara det uppdragsgivande företaget och inte institutet självt som står för de biometriska riskerna eller som garanterar vissa förmåner eller viss avkastning. Det förekommer dock även att institutet självt står för sådana risker eller lämnar sådana garantier, varvid det uppdragsgivande företaget i allmänhet har uppfyllt sina förpliktelser i och med de nödvändiga inbe- talningarna. I dessa fall liknar de produkter som insti- tutet erbjuder dem som tillhandahålls av livförsäkrings- företag, och de berörda instituten bör uppfylla i vart fall samma kapitalkrav som livförsäkringsföretag. (31)är mycket långsiktiga investerare. De tillgångar som dessa institut förfogar över får i regel inte lösas in annat än för tillhandahållande av pensions- förmåner. För att medlemmarnas och förmånstagarnas rättigheter skall skyddas på ett fullgott sätt bör instituten även ha möjlighet att välja placeringar som passar åtagandenas specifika typ och varaktighet. Dessa förhål- landen kräver en effektiv tillsyn och en inriktning på investeringsregler som ger instituten det handlings- utrymme som behövs för att de skall kunna besluta om den säkraste och mest effektiva placeringspolicyn och som ålägger dem att agera på ett aktsamt sätt. Iaktta- gandet av aktsamhetsprincipen kräver därför en place- ringspolicy som är anpassad till medlemsstrukturen i det enskilda tjänstepensionsinstitutet. (32)Tillsynsmetoder och praxis skiljer sig åt mellan medlems- staterna. Dessa bör därför ges visst utrymme att efter eget skön i detalj utforma de investeringsregler som de önskar kräva att institut som är etablerade inom deras territorier skall följa. Dessa regler får dock inte inskränka den fria rörligheten för kapital, såvida det inte är moti- verat av aktsamhetsskäl. (33)Eftersom tjänstepensionsinstituten är mycket långsiktiga investerare med låga likviditetsrisker, har de förutsätt- ningar att inom aktsamma gränser investera såväl i icke- likvida tillgångar, t.ex. aktier, som på riskkapitalmarkna- derna.