sou · GSB386d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det finns dessutom olika kategorier av utlandsresenärer som för in alkohol till och som sannolikt skulle påverkas på skilda sätt av sänkt spritskatt. Bland dessa finns charterturister, affärs- resenärer liksom personer i som regelbundet reser till och/eller , framförallt för att inhandla alkohol. Dessutom förekommer det att långväga resenärer från och gör särskilda alkoholinköpsresor. När det gäller charter- turister och affärsresenärer är skälet för deras resande ett annat än att inhandla alkohol. Transaktionskostnaden för att köpa alkohol i utlandet och föra in den till är därmed klart mindre för dessa grupper jämfört med för dem som åker enbart i syfte att in- handla alkoholdrycker. Detta gäller speciellt vid jämförelse med de resenärer som gör långväga alkoholinköpsresor. Eftersom osäkerheten är stor på detta område är det befogat att göra beräkningar av effekterna av en spritskattesänkning utifrån olika antaganden. I beräkningarna har vi därför utgått från flera olika alternativ när det gäller hur mycket spritinförseln skulle minska efter en skattesänkning. Ett av de alternativ som utredningen har använt i beräkningarna är att priskänsligheten på den resandeinförda spriten är densamma som på den sprit som inhandlas i efter en förändrad prisnivå på den sprit som säljs i (korspriselasticiteten). Detta var också utgångspunkten i regeringens presenterade proposi- tion om alkoholpolitiska frågor (prop. 2003/04: 161). Flera be- dömare, som utredningen varit i kontakt med, menar dock att pris- känsligheten för den utlandsinköpta alkoholen vid en inhemsk pris- förändring bör vara mindre än den för den alkohol som köps i , alltså lägre än 0,96. Det finns flera skäl till detta. Skulle känsligheten vara större skulle resultatet av en skattesänkning kunna bli att man konsumerar mindre sprit efter en skattesänkning i jäm- förelse med före sänkningen, detta om inte all minskad införsel er- sätts med ökad inhemsk försäljning. Detta är dock inte rimligt. De beräkningar som låg till grund för den finska alkoholskattesänk- ningen visade också att skattesänkningen skulle ge upphov till en något större ökning av den totala konsumtionen i jämförelse med en situation där skatterna förblev oförändrade. Som nämndes ovan är det heller inte troligt att svenskar som bor nära gränsen till och påverkas i lika stor utsträckning av sänkta spritskatter som de som bor längre från gränsen (om inte skatten sänks till tysk nivå). Vissa utlandsresenärer kommer sannolikt inte heller att påverkas i någon större omfattning, exempelvis affärs- och charterresenärerna. Det mesta talar således för att minskningen i införseln blir lägre än ökningen av den inhemska försäljningen. Det skulle givetvis vara önskvärt att effekten på resandinförseln blir större, eftersom detta skulle kunna leda till en större omfördel- ning mellan inhemsk försäljning och utländskt inköpt alkohol, vilket i sin tur skulle innebära att statens skatteintäkter inte skulle påverkas negativt i samma utsträckning. Detta är dock, av ovan nämnda skäl, tyvärr inte trovärdigt. Ett annat och, enligt vår mening, mer realistiskt alternativ är att priskänsligheten på resandeinförseln av sprit är ca hälften av den för den inhemska vid en prisförändring i , det vill säga unge- fär 0,5. I detta alternativ skulle en inhemsk prissänkning på 30 pro- cent leda till en minskad resandeinförsel . Ytter- ligare två alternativ som utredningen har använt är att korspriselas- ticiteten är 0,7 (av den inhemska) respektive 0,3 (av den inhemska). har vi också gjort beräk- ningar utifrån antagandet att resandeinförseln överhuvudtaget inte skulle påverkas av en sänkt spritskatt i . En annan fråga som måste beaktas vid den här typen av beräk- ningar är hur stor del av den minskade resandeinförseln som kom- mer att ersättas med inköp i efter en skattesänkning. I den finska proposition som lades fram inför den finska alkoholskatte- sänkningen utgick man från antagandet att av den inför- selminskning som följer av en skattesänkning ersätts av inhemsk försäljning. Ett liknande antagande gjordes också i den tidigare nämnda svenska propositionen Alkoholpolitiska frågor (prop. 2003/04:161). Detta är även den procentsiffra som utredningen ut- går från i föreliggande studie. 14.5.4Skattesänkningens effekt på inhemsk spritförsäljning och total spritkonsumtion De beräknade effekterna av en skattesänkning på sprit med 40 pro- cent redovisas i tabell 14.5. En fyrtioprocentig skattesänkning på sprit motsvarar en prissänkning med . Vid en inhemsk priskänslighet på - 0,96 leder lägre spritpriser till ökad inhemsk efterfrågan med . Detta förutsätter dock att skattesänkningen får fullt genomslag, dvs. att Systembola- get, restauranger och leverantörer inte förändrar sina marginaler. Den här effekten av en skattesänkning på försäljningen i är oberoende av eventuella förändringar i resandeinförseln och används därför som bas i de olika alternativ som redovisas i tabellen. De samlade effekterna av en skattesänkning på den totala konsumtionen av sprit varierar dock beroende på vilka antaganden som, enligt de ovan förda resonemangen, görs angående skattesänkningens effekter på resandeinförseln. Om sänkta spritpriser i inte skulle påverka införseln över- huvudtaget, blir den totala ökningen av spritkonsumtionen den- samma som den ökade inhemska försäljningen, i detta fall ca ren alkohol (alternativ 1 i tabellen). Detta motsvarar en ökad sprit- konsumtion . Detta är, som nämndes ovan, inte troligt eftersom spritinförseln med all sannolikhet kommer att minska efter en skattesänkning och en del av den minskade inför- seln kommer att ersättas av sprit som köpts i . Den inhemska spritförsäljningen kommer därför med största sannolikhet att öka mer än vad som antas i detta alternativ. SOU 2004:86 Skatte- och prispolitiken I alternativ 3 har beräkningar gjorts med en korspriselasticitet på ca 0,5, (vilket innebär att en prissänkning i på till exempel skulle få till följd att resandeinförseln minskade ). Enligt detta alternativ skulle en prissänkning leda till en ökad spritförsäljning i med (0,). Detta är summan av både ökad inhemsk efterfrågan, som inte beror på förändringar i resandeinförseln (0,ren alkohol), och av att en del av den tidigare utlands- inköpta spriten ersätts med sprit inköpt i . Resandeinförseln beräknas minska med (- ). Sammantaget ger dessa effekter upphov till en konsumtionsökning av sprit med ca ren alkohol, vilket ger en ökning av spritkonsumtionen med . Vi bedömer att detta alternativ är det mest realistiska. Om införseln minskar ännu mer skulle det innebära att ökningen av den totala spritkonsumtionen blir något mindre. I alternativ 4 har en korspriselasticitet på 0,7 använts som ger en något lägre total konsumtionsökning för sprit med ren alkohol (+ 7 pro- cent). Om införseln minskar ännu mer blir följaktligen ökningen av den totala spritkonsumtionsökningen än mindre. I alternativ 5 antas den procentuella minskningen av resandeinförseln vid en skatte- sänkning vara lika stor som den procentuella ökningen av System- bolagets försäljning, det vill säga 0,96. I detta exempel blir nettoök- ningen av spritkonsumtionen . Av tabellen framgår också att den sammantagna ökningen av den inhemska försäljningen blir ungefär dubbelt så stor som minsk- ningen av införseln i alternativen 3 och 4. Detta bedömer vi som en rimlig relation mellan förändringar i den inhemska försäljningen och resandeinförseln till följd av en prissänkning i . Den ökade försäljningen i beror ju dels på en ökad efterfrågan i , som inte är förknippad med resandeinförseln, dels på en ökad försäljning som ersätter en del av den minskade resande- införseln. Tabell 14.5 Uppskattade förändringar av försäljning och konsum- tion av sprit vid en sänkning av spritskatten . Be- räkningarna utgår från en prognos av konsumtionen för . I procent och i liter ren alkohol per invånare seln vid sänkt spritskatt : Ger prissänkning med i medeltal:1 Ökad inhemsk efterfrågan: -0,10 -0,16 -0,23 -0,32 Totalt ökad inhemsk försäljning3 Skattad total spritkonsumtion och 1Vägd minskning av priset på Systembolaget och på restauranger. Prisminskningen på Systembo- laget blir och uppskattas till på restaurangerna vid en skattesänkning . 2Enligt angiven korspriselasticitet. 3Effekten av ökad inhemsk efterfrågan och substitution av alkohol köpt i utlandet med alkohol köpt i . Sammanfattningsvis kommer således, med stor sannolikhet, en skattesänkning på sprit att leda till en ökning av den totala spritkonsumtionen med ren alkohol, jämfört med om skatten inte sänks. Denna beräkning är dock relativt teoretisk eftersom den bygger på att övriga faktorer som påverkar konsumtionen inte förändras i jämförelse med . Ett av dessa antaganden är att resandeinförseln skulle förbli lika stor som om ingen skatte- sänkning genomförs. Detta är, som nämnts tidigare, tveksamt. Det är dock, av naturliga skäl, mycket svårt att förutsäga hur mycket resandeinförseln av sprit skulle öka om skatten inte sänks . Med all sannolikhet kommer ökningen dock att bli mindre än . Om vi utgår från en ökning (från 1,27 till ca ren alkohol) och hälften så stor minskning av den inhemska försäljningen (till ren alkohol) blir ökningen av den totala spritkonsumtionen vid en sänkning av spritskatten lägre. Beräkningarna enligt alterna- tiv 3 ger vid handen att en ökning av spritkonsumtionen, till följd av en skattesänkning, i detta scenario skulle uppgå till ren alkohol istället för . Spritkonsumtionen skulle under dessa omständigheter öka med istället för med ca 8 pro- cent . Varför spritkonsumtionen påverkas mindre i detta scenario beror på att Systembolagets andel av försäljningen är lägre, som den totala spritkonsumtionen är högre, än i det ursprungliga alternativet. I de beräknade effekterna, som redovisas i tabell 14.5, antas att av den minskade införseln kommer att ersättas med köp i . Om denna procentsats i själva verket är högre skulle det innebära att konsumtionsökningen av sprit skulle bli något högre än vad som framkommit i föreliggande studie. På motsvarande sätt blir konsumtionsökningen något lägre än beräknat om av den minskade införseln ersätts med inköp i . Skillnaderna blir dock relativt små. 14.6Vad skulle en spritskattesänkning innebära för skatteintäkterna? Vid en sänkning av skatten blir skatteintäkterna mindre per såld liter som en ökad försäljning och substitution av utländsk sprit med inhemsk sprit leder till ökade skatteintäkter. Nettoeffekten av dessa är minskade skatteintäkter men skattningarna är osäkra. Det är möjligt att skillnaden i skatteintäkter, mellan att sänka och att inte sänka skatten, blir relativt små, i vart fall sett över en lite . Det finns nämligen en risk för att framtida skatteintäkter minskar trots att ingen skattesänkning genomförs om resande- införseln fortsätter att öka som Systembolagets försälj- ning fortsätter att minska. Den ökade inhemska efterfrågan som följer av en skattesänkning kan inte i sig kompensera för de minskade intäkterna per såld liter som följer av sänkningen. Avgörande för huruvida intäkterna minskar eller inte är således omfattningen av substitutionen av utländsk sprit med sprit köpt i . Vi utgår vid beräkningarna från de enligt vår uppfattning mest sannolika förändringarna. beräknas den inhemska spritförsäljningen i upp- gå till ca , varav Systembolagets försäljning svarar för (19,) och restaurangförsäljningen för resten (2,). Detta ger en alkoholskatteintäkt på . Mervärdesskatten ger ytterligare ca 1,79 miljar- der kr från försäljningen på Systembolaget och restauranger. Sam- mantaget ger detta skatteintäkter på ca . Skulle skatten på sprit sänkas sjunker skatten från ca till per liter sprit i ren () alkohol. Den inhemska försäljningen skulle, enligt våra beräkningar, öka med till (alternativ 3 enligt tabell 14.5). Detta ger skatteintäkter på ca . Intäkterna av mervärdesskatten beräknas till ungefär 1,77 miljar- der kr. Sammantaget ger detta intäkter på ca . Dessa är alltså klart lägre än om skatten förblev oförändrad. Skulle införselminskningen bli kraftigare, som den an- del som av denna som ersätts med inhemsk sprit inte förändras nämnvärt, blir skatteintäkterna högre. Vid en sänkning av skatten och en ungefär lika stor relativ minskning av inför- seln som relativ ökning av den inhemska efterfrågan (alternativ 5 i tabell 14.5), skulle spritskatten komma att uppgå till ca 3,60 miljar- der kr, mervärdesskatten till och de sammanlagda skatteintäkterna till ca (alternativ 5). Även vid dessa beräkningar måste man beakta vad som förmodas hända vid oförändrad spritskatt. Om spritinförseln fortsätter att öka med , och försäljningen i sjunker med ca hälften (- ) av denna ökning, kommer detta att leda till mindre intäkter än de som beräknades ovan vid oföränd- rad spritskatt. Skillnaden mot att sänka skatten blir då mindre. I detta fall skulle spritskatten ge intäkter för motsvarande ca 3,94 miljarder och mervärdesskatten för motsvarande ca . Totalt skulle skatteintäkterna av spritförsäljningen uppgå till ca 5,65 miljar- der kr. Sammantaget talar det mesta för att skatteintäkterna vid sänkt spritskatt kommer att minska, trots minskad införsel som till stor del ersätts med inhemsk sprit. Men, som exemplet ovan visade, minskar sannolikt intäkterna även vid en oförändrad spritskatt, detta om den inhemska försäljningen fortsätter att minska . Skillnaden mot sänkt spritskatt blir då betydligt mindre och det kan inte uteslutas att skatteintäkterna t.o.m. skulle blir mindre vid oförändrad skatt. Under alla omständigheter torde den mer långsiktiga effekten på skatteintäkterna av sänkt spritskatt vara mindre än den mer kortsiktiga. Vi vill återigen betona osäkerheten i dessa skattningar. Detta gäller såväl effekten på resandeinförseln som storleken av substitu- tionseffekten. Effekterna kan bli större än de beräknade men även mindre. Det är därför viktigt att även fortsättningsvis följa utveck- lingen av försäljningen och införseln noggrant. Finner man att skattesänkningen inte haft de önskade effekterna, dvs. att resande- införseln endast påverkats marginellt medan den inhemska försälj- ningen och därmed konsumtionen ökat betydligt, kan det finnas skäl till att ompröva beslutet eller revidera nivån på sänkningen. I en tänkbar situation utan några större förändringar av införsel- mängderna kan behovet av ytterligare skattesänkningar komma att upplevas som starkt, varvid ytterligare sänkningar kan komma att genomföras. Denna skattesänkande spiral kan komma att fortsätta tills de svenska alkoholpriserna ligger på en nivå något över de tyska. Detta är en utveckling som utredningen vill varna för. Som nämnts tidigare gör vi sammantaget bedömningen att sprit- skatten måste sänkas och att detta bör ske . Sänkningen måste vara såpass stor att den leder till en sänkning av resandeinförseln genom att en del av befolkningen inte längre kommer betrakta det vara lönsamt att inhandla sprit utomlands. En sänkning av spritskatten skulle leda till i medeltal lägre spritspriser på Systembolaget, men med större relativa sänkningar för brännvin och vodka eftersom Systembolagets inköpspris är lägre och skatten därmed svarar för en större del av priset på dessa drycker, jämfört med övriga sprit- sorter. De svenska spritpriserna skulle efter en sådan skattesänk- ning vara något högre än de danska och skillnaderna skulle vara ungefär desamma, eller t.o.m. något mindre, som före spritskatte- sänkningen i . En skattesänkning i denna storleksordning kommer inte att leda till att resandeinförseln upphör, men målsättningen är att bryta det nuvarande inköps- och konsumtionsmönstret så att resandeinför- seln hamnar på en lägre och mer stabil nivå än . Det allra mesta av denna minskning kommer att gälla spritinförseln. Det finns dock skäl att anta att även resandeinförseln av starköl och vin kommer att påverkas något av sänkt spritskatt. För vissa resenärer, där de lägre spritpriserna varit den primära orsaken till att åka utomlands och handla alkohol, men som passat på att köpa vin och öl, kommer detta innebära att de i större utsträck- ning väljer att göra sina inköp av samtliga alkoholdrycker på System- bolaget. Utredningen kommer att fortsätta sitt arbete fram till den 15 ja- nuari 2005. kommer vi att fortsätta att nog- grant studera utvecklingen av Systembolagets försäljning och re- sandeinförseln för samtliga alkoholdrycker för att kunna initiera de förändringar av skatterna som kan bli nödvändiga. Vidare pågår enligt uppgift diskussioner i om att sänka alkoholskatterna och kommissionen väntas att ta ställning till svar på frågan om grunden för olika skattesatser för vin och öl. Samtliga dessa omständigheter kan inne- bära att det kan bli aktuellt med förslag om ytterligare förändringar av skattesatser. 15Informationsinsatser mot illegal alkoholhantering Utredningen föreslår: En nationell informationsinsats mot illegal alkoholhantering skall genomföras och 2006. Kampanjen bör genomföras av . Forskningsöversikter visar överlag att åtgärder mot efterfrågan i form av informations- och opinionsarbete är klart mycket mindre effektiva för att påverka alkoholvanor än åtgärder mot tillgänglig- heten till alkoholdrycker (se t.ex. Babor m.fl., 2003). Olika former av efterfrågedämpande åtgärder har dock sedan mycket länge ingått som en del av den svenska alkoholpolitiken och har åtminstone på vissa områden sannolikt varit en bidragande orsak till förändrade alkoholvanor. En sådan åtgärd var de insatser mot svartsprit (hem- bränt och smuggelsprit) som genomfördes –2000 av den statliga kommittén OAS (Oberoende Alkoholsamarbetet). I OAS ingick representanter från olika statliga myndigheter och andra organ, t.ex. alkohol- och försäkringsbranschen. OAS hade flera olika syften men det mesta av arbetat kom slutligen att inrik- tas på att motverka konsumtionen av illegalt tillverkad och in- smugglad alkohol. –2000 genomfördes därför omfattande samhälleliga insatser mot svartsprit. OAS bedrev i om- gångar informations- och opinionsinsatser mot illegal alkoholhan- tering, speciellt svartsprit, och andra aktörer, både myndigheter inom OAS (exempelvis polis och tull) och andra på lokal-regional nivå, genomförde nya, eller förstärkta, insatser mot samma förete- elser. En stor del av de insatser som bedrevs var opinionsbildande insatser i form av stora mediakampanjer. Uppföljningen och utvärderingen av insatserna visade på en be- tydande minskning av andelen svartspritskonsumenter och av den konsumerade mängden svartsprit, en nedgång som gällde för alla studerade grupper: män och kvinnor, olika åldersgrupper, små- måttlighets- och storkonsumenter, olika sysselsättnings och ut- Informationsinsatser mot illegal alkoholhantering Denna minskning tycks ha ägt rum under en pe- riod med endast små förändringar i attityderna till och tillgången på svartsprit (Leifman, m.fl., 2003). I uppföljnings- och utvärderingsrapporten diskuterades olika tolkningar av den minskade svartspritskonsumtionen och speciellt vilken betydelse insatserna kan ha haft för denna nedgång. Det vi- sade sig vara svårt att påvisa ett kausalsamband mellan insatserna och beteendet: minskningen av andelen svartspritskonsumenter på- börjades , alltså före själva insatsperioden och fortsatte även efter denna. Författarna till rapporten tolkar denna förändring som att svartspritsinsatserna gav ytterligare motiv till en förändring som kan ha haft sin yttersta grund i andra orsaker. Insatserna mot svartsprit kan alltså ha bidragit till att förstärka en redan påbörjad minskning av konsumtionen av sådana drycker. Minskningarna var kraftiga: 1996 svarade av samtliga intervjuade 16–74-åringar att de druckit svartsprit , , . var andelen enligt en undersökning och enligt en annan. Den konsumerade mängden svartsprit, som är svårare att beräkna och därför mer osäker, beräknades nästan ha halverats . Det mesta talar således för att dessa insatser var mycket lyckade. Temat för OAS kampanjen var att få folk att avstå från svartsprit; den sprit man vill dricka i skall komma genom lagliga ka- naler. Utvärderingen visade att kampanjen blev uppmärksammad. Med andra ord, att avstå från svartsprit, som , i olika grad, varit spridd i olika landsändar, framträdde mer tydligt än vanligt i det svenska samhället, särskilt under de massmediala fa- serna av kampanjen. Beteenden ändras av olika skäl, men när en för omgivningen synlig ändring äger rum behöver de som ändrar sig anknyta till rådande värderingar för att förklara förändringen för sina medmänniskor och sig själva. Om människor inte kan rationa- lisera en ändring i sitt beteende, med hänvisning till rådande värde- ringar och attityder, är det risk att förändringen blir en dagslända och att de snart är tillbaka i det tidigare beteendet. Utvärderingen visade att det i opinionsklimatet fanns viss tolerans för den svartsprit som kom från vänner och be- kanta, men en mycket negativ attityd till svartsprit levererad av utomstående. Enligt samma källa kan den vitt spridda negativa attityden till svartsprit från utomstående ha varit tillräcklig för att de som drog ned på svartsprit (eller helt avstod från den) skulle ha Informationsinsatser mot illegal alkoholhantering en allmän värdering att anknyta till när de behövde motivera sitt nya ställningstagande. Vad de gjorde låg i så fall i linje med det all- männa opinionsklimatet och det finns skäl till att tro att de fort- sätter att välja bort svartsprit. Det var alltså inte nödvändigt att öka, den redan höga, andelen svartspritsnegativa i befolkningen för att en bestående konsumtionsminskning skulle äga rum. Någon påtaglig sådan ökning kunde inte heller dokumenteras. Författarna skriver vidare att i detta fall har lagstiftning, inklu- sive förbudet att köpa och inneha hembränt, ökad tillgänglighet till annan alkohol (inte minst från Systembolaget) och kampanjer från OAS tillsammans bidragit till den kraftiga minskningen. Arbetet med attityder bör, enligt författarna, ses som lika viktigt som ar- betet med lagstiftning. De bör ses som komplementära och inte konkurrerande insatser. Lagstiftningen behöver acceptans och kom- plement i allmänhetens attityder. Svartspritsförbrukningen är fortfarande på lägre nivå än före och –2000. Däremot har den illegala vidare- försäljningen av alkoholdrycker som köps i butik utomlands ökat. Detta gäller speciellt för starköl. Ytterst oroande är att denna vida- reförsäljning ofta riktar sig till unga människor med dokumenterad hög alkoholkonsumtion. Vår kartläggning visade att en inte obe- tydlig andel av köparna av denna alkohol är . Utredningen föreslår att en ny informationsinsats mot illegal al- koholhantering genomförs. Den illegala vidareförsäljning måste stå i fokus för en sådan kampanj som bör inriktas på att minska ung- domarnas tillgänglighet till alkoholdrycker. Kampanjen måste också syfta till att få ungdomar och andra att avstå från att köpa illegal alkohol. Det är, i dagens läge, som svarar för information och opinionsbildning på nationell nivå och enligt vår mening bör en sådan kampanj genomföras av kommittén. Det är av största vikt att en sådan kampanj kompletteras med lokalt före- byggande arbete och utredningen avser att behandla den frågan vidare i slutbetänkandet. Utredningens bedömning: bör ta initiativ till att man inom EU tar ett samlat grepp för att lösa problemen med åter- av glas och frågorna om omhändertagande och återvin- ning av de burkar och plastflaskor som bl.a. den ökade införseln av alkoholdrycker för med sig. Den ökade införseln av alkoholdrycker innebär också att en mycket stor mängd förpackningar av glas, metall och plast hamnar i för vilka de avgifter som svenska producenter och importörer be- talar för återvinning av förpackningsmaterialet inte har betalats.