sou · GSB324 · 2005-01-01 00:00:00 — För det första vilar det nuvarande systemet till stora delar på föråldrade principer och måste anpassas till dagens förhållanden. För det andra är det en nödvändig förutsättning för systemets legitimitet att merkost- nadsprincipen renodlas. Ersättningarna i systemet måste anpassas med hänsyn till de krav som skattelagstiftningen ställer. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Effekter på grundtillägget i U-ALFA De föreslagna begränsningsreglerna leder till en klart minskad progressivitet i grundtillägget, dvs. att skillnaderna i ersättningsnivå mellan olika merkostnadsgrupper minskar. Den här effekten är enligt utredningen också rimlig från ett merkostnadsperspektiv. Den genomsnittliga skattemässiga begränsningen av grundtill- lägget – – för de olika nuvarande merkostnadsgrupperna kan beräknas till avrundat i mkg 1, i mkg 2, i mkg 3, i mkg 4, i mkg 5 och i mkg 6 (myndighetschefsnivån). I nedanstående tabell redovisas som ett exempel den skattefria delen av grundtilläggen i de föreslagna merkostnadsgrupperna på tio olika stationeringsorter. Mkg 1 utgör myndighetschefsnivån. Maxbelopp för skattefrihet – Grundtillägg enligt U-ALFA Det kan synas märkligt att grundtilläggen begränsas så att den skattefria delen på vissa orter kan bli mindre för utsända i mkg 1 än i mkg 4. Detta beror på att hushållshjälpsposten direktregleras i mkg 1 (ambassadörsnivån). Vidare är transportposten reducerad , vilket också medför att delfaktorn övrigt blir mindre än för de övriga merkostnadsgrupperna. I delfaktorn service begränsas den skattefria ersättningen till vad som på orten utges i mkg 4. Detta innebär en betydande begränsning. Det har stor betydelse att faktorn kläder utgått. I delfaktorn utrustning slår begränsningen att faktorn högst får motsvara vad som utgår i mkg 4 till. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Utredningen ser medföljarfrågan i första hand som en fråga om långsiktig personalförsörjning av den statliga verksamheten utom- lands och därmed om hur ytterst kommer att representeras och uppfattas i andra länder. För att lyckas med personalförsörj- ningen av en verksamhet som är så speciell som utlandstjänsten måste staten som arbetsgivare så långt det är möjligt och skäligt ta särskilda hänsyn till medföljarna. Men finns det naturligt- vis en gräns för det statliga åtagandet. Även om anställda vid och Sida har förflyttningsskyldighet handlar utlandsstationeringen också om ett personligt val av den utsända och medföljaren. Staten som arbetsgivare har förvisso ett ansvar för att utsända och deras familjer skall få täckning för sina ökade kostnader för att arbeta och leva utomlands. Men det kan inte vara statens uppgift att ställa till rätta alla de konsekvenser som en utlandsstationering kan få. Utlandsvillkorssystemet bör av per- sonalförsörjningsskäl kunna innehålla en medföljarkompensation i form av ett grundskydd som vägs av mot andra åtaganden. Skyddet är i sig motiverat med hänsyn till de fördyringar som i ett samlat perspektiv kan uppstå i medföljarsitutionen. Grundskyddet bör utgå för de medföljare som saknar eller har låg inkomst på stationeringsorten oavsett medföljarens inkomst- förhållanden i före utresan. Villkoren för att den utsände skall kunna få medföljartillägg och för att pensionskompensation skall utgå till medföljaren bör följaktligen inte vara kopplade till att arbetsgivaren skall analysera medföljarnas privata ekonomiska förhållanden i – grundskyddet bör inte ses som en arbets- löshetsförsäkring och inte heller som ett socialbidrag. Det avgöran- de är medföljarens inkomstförhållanden på stationeringsorten. Utredningen anser att medföljartillägget bör utgå lika för alla medföljare, oavsett den utsändes inplacering i merkostnadsgrupp, eftersom det skall ge ett grundskydd. Det är enligt utredningen rimligt att tillägget anpassas till prisnivån på stationeringsorten. Enligt utredningens bedömning är det nödvändigt att i ett nytt system utgå från att det utrymme som finns för skattefrihet för ett medföljartillägg måste begränsas. En sådan begränsningsregel gäller för de utsända vars villkor regleras i URA. Med hänsyn till att en ny skatteregel skall vara tillämplig på alla utlandsstationerade stats- anställda, även de kategorier som har förflyttningsplikt, bör dock det maximala skattefria beloppet höjas. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Utredningen föreslår därför att en begränsningsregel införs som innebär att medföljandetillägg för make eller sambo skattefritt får utges med ett belopp som motsvarar högst två tolftedels prisbas- belopp per utlandsmånad, vilket motsvarar . Belopp som arbetsgivaren betalar utöver detta skall behandlas som lön. När det gäller själva sättet att räkna fram ett tillägg finns en frihet för arbetsgivaren/parterna att bestämma tillägget på båda sidor om den skattemässiga ribba som förslaget lägger. Utred- ningen betonar att denna skattemässiga ribba inte utgör ett fast belopp som med automatik skall tillförsäkras alla medföljare. Utredningen rekommenderar berörda arbetsgivare att vidare- utveckla den pensionslösning som finns i nuvarande system och som har redovisats för . En höjning av pensionspremierna motiveras av att livsinkomstprincipen gör pensionsbortfallet till en återhållande faktor vad gäller viljan att följa med den utsände. Därmed finns ett personalförsörjningsskäl även i den här delen. En premiebetalning av nu aktuellt slag skulle utan en undantags- regel emellertid betraktas som en skattepliktig förmån för den ut- sände arbetstagaren. Det krävs ett uttryckligt undantag för att premiebetalningarna skall förbli skattefria. Skattefriheten bör begränsas till ett tolftedels prisbasbelopp per utlandsmånad, vilket motsvarar prisnivå. Belopp över denna gräns skall behandlas som en skattepliktig förmån. Utredningen föreslår att den s.k. överhoppningsbara tiden när det gäller ersättning från arbetslöshetskassan skall ökas från nu- varande till för medföljare till statsanställda som statio- neras utomlands. Utredningen föreslår också att medföljare till statsanställda som stationeras utomlands skall omfattas av s.k. SGI- skydd, vilket innebär att den sjukpenninggrundande inkomst som gällde för medföljaren före utresan från också skall gälla vid återkomsten. En av de viktigaste frågorna för medföljarna rör frågan om möjligheterna att få arbetstillstånd i stationeringslandet. Det finns för få bilaterala avtal mellan och andra länder på det här området. Det är viktigt att UD ytterligare ökar ansträngningarna att få till stånd ett ökat antal sådana avtal. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Den kompensation som enligt U-ALFA ges för hardship-förhållanden är av tre slag, ett kontant skattefritt tillägg, rätt till s.k. hardship- resor och i det sammanhanget en schablonersättning för upp- kommande kostnader på det särskilt angivna resmålet. Systemet med av arbetsgivaren betalda hardshipresor är rimligt och omfattningen därav väl avvägt. Förmånerna bör vara skattefria. Hardshiptillägget har utredningen övervägt närmare från bl.a. skatterättsliga utgångspunkter. Sammanfattningsvis utgör enligt utredningens mening hardshiptillägget i stor utsträckning en schablon- mässig kompensation för olägenheter av olika slag och endast till en mindre del en ersättning för merkostnader. Merkostnadsmotivet för ett kontant hardshiptillägg är också av varierande styrka bero- ende på vilken hardshiport det rör sig om. Det torde finnas hard- shiporter där merkostnader inte uppkommer. Det finns inte till- räckliga skäl för ett schablonberäknat tillägg och ett sådant kan inte skattebefrias. Utredningen anser dock att ett hardshiptillägg bör finnas men att det bör beskattas. Den skattemässiga bedömningen som utredningen gör ligger i linje med att den nya bestämmelsen i 11 kap. 21 a § IL utesluter skattefrihet för en kontant ersättning för hardshipförhållanden. Utredningen menar vidare att det av personalförsörjningskäl är lämpligt att infoga ett hardshiptillägg i incitamentsstrukturen, som ett tidsbegränsat påslag på lönen. Det är rimligt att en ersättning av det här slaget blir pensionsgrundande. Att hela tillägget beskattas förenklar dessutom administrationen och ger en större transparens i ett framtida utlandsvillkorssystem. När det gäller sättet att beräkna tillägget rekommenderar utredningen att parterna – detta är en förhandlingsfråga – väljer att låta ersättningen utgå med lika belopp till alla utsända på en viss ort. För denna lösning talar t.ex. att kostnaderna lättare kan överblickas. Det är också lättare att förklara ett sådant tillägg. Utredningen har inte anledning att ha några synpunkter på ersätt- ningsnivåer. Förslaget till beskattning av hardshiptillägget medför också att parterna fritt kan förhandla om eventuella påslag på den utsändes hardshiptillägg för medföljare och barn och söka sig fram till en lämplig lösning. Det är givetvis en prioriteringsfråga hur mycket parterna vill lägga på hardship jämfört med annat. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Utsända som omfattas av U-ALFA har i vissa fall rätt till barn- förmåner. Barnförmånerna är barntillägg, utbildningsersättning och barnreseersättning. Villkoren för de olika typerna av barnförmåner varierar med hänsyn till arbetstagarens försörjningsplikt, barnets eventuella inkomst av eget arbete och vårdnadsförhållandena. En fråga som betonas i direktiven är konstruktionen av barn- tillägget och de ofta höga kostnader för barntillsyn som kan upp- komma under utlandsstationering. Det är av grundläggande betydelse för utlandsvillkorssystemet att de utsända under utlandsstationering skall kunna erbjudas samma villkor som i för barnens skolgång liksom för för- skoleverksamhet och barntillsyn. Denna princip har vad gäller skolkostnaderna – skolavgifterna m.m. – gällt . Prin- cipen bör enligt utredningen även gälla avgifter för förskola el. dyl. på aktuella orter i utlandet samt för ev. skolbarnomsorg. Statens utsända skall inte särbehandlas ekonomiskt jämfört med svenskar boende i i det här avseendet. Detta är också en fråga om barnens trygghet. Enligt utredningens uppfattning bör de utsända få ersättning för avgifter i förskoleverksamhet på stationeringsorten för sina barn fr.o.m. att dessa uppnått ålder inom samma ramar som gäller för barn bosatta i i allmänhet. Utredningen anser vidare att de utsända skall få ersättning för avgifter för små barn i åldern 1–för barntillsyn i former som motsvarar svenska familjedaghem/öppen förskola (i dagligt tal dagis), fritidshem eller i de andra former som kan vara aktuella på stationeringsorten. Enligt utredningens mening bör kostnaderna för avgifterna i fråga – i den mån de överstiger de normala kostnaderna i , dvs. maxtaxan – betalas direkt av arbetsgivaren, på samma sätt som skolkostnaderna regleras . Kostnaderna för att ha barn i förskolan, och gym- nasieskolan är privata levnadskostnader. Det behövs därför ett uttryckligt undantag från beskattning. När det gäller avgifter för barns skolgång i grundskola, gymnasieskola eller liknande utom- lands finns redan ett undantag. Detta skall bestå. Utredningen föreslår att avgifter för förskoleverksamhet eller skolbarnomsorg, som ersättes av arbetsgivaren, inte skall tas upp till beskattning hos Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten den utsände, till den del avgifterna överstiger de normalt tillämpade avgifterna i förskolan eller skolbarnomsorgen i . I U-ALFA finns detaljerade bestämmelser om de närmare förut- sättningarna för ersättning för skolkostnader. Det får förutsättas att arbetsgivaren utfärdar de föreskrifter som behövs vad gäller ersättning för skol- och förskolekostnader i ett nytt system. Motiven för att ha ett särskilt skattefritt och schablonberäknat barntillägg som skall täcka diverse merkostnader för barn – utöver kostnaderna för förskola och skola – är enligt utredningens mening svaga sett från skattesynpunkt eftersom kostnader för barn redan i sig utgör levnadskostnader. Dessutom är det svårt att se att sådana merkostnader uppstår över huvud taget eller hur stora de i så fall kan antas vara. Det bör tillfogas att merkostnaderna måste vara en nödvändig följd av själva utlandsstationeringen om ett skattefritt barntillägg skall kunna accepteras. Även om merkostnader i vissa enskilda fall kan förekomma är detta inte tillräckligt för att bygga upp ett heltäckande schablonersättningssystem som utges för alla barn. Särskilt mot bakgrund av att svenskt allmänt barnbidrag utgår även under en utlandsstationering är från merkostnadssynpunkt ett kontant barntillägg således inte berättigat ur ett framtidsperspektiv. Utsända som omfattas av URA får inga skattefria barntillägg. Utredningen har inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå att barntillägget – helt eller delvis – skall skattebefrias. Detta innebär att barntillägg som utbetalas enligt U-ALFA blir skattepliktiga. Genom utredningens ställningstagande renodlas merkostnads- principen och utlandsvillkorssystemet vinner i tydlighet. I fråga om utbildningsersättning, barnreseersättning och föräldra- ledighet anser utredningen att det nuvarande systemet i stort sett är ändamålsenligt och bör behållas. En lösning av bostadsfrågan för den utsände och dennes familj är av självklara skäl en av grundförutsättningarna för att han/hon skall kunna och vilja ta på sig ett utlandsuppdrag. Att kunna erbjuda en bra bostad blir därmed också ett viktigt instrument i arbetsgivarens arbete med kompetensförsörjningen av utlandsverksamheten. Detta gäller generellt för alla som driver verksamhet utomlands, både offentliga och privata arbetsgivare. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten Hur bostaden värderas av de utsända kan variera från ort till ort. För utsända till hardshiporter får bostaden en särskild betydelse som safe haven. Den ger alltså trygghet och ett allmänt sett stort socialt värde. De som sänds ut till västvärldens huvudstäder kanske mer värderar att familjens bostad i första hand har rätt läge, men också lämplig storlek och standard på samma sätt som de skulle göra i . Särskilt med ett medföljar-/barnperspektiv måste den fria bosta- den enligt utredningens mening bedömas ha ett betydande värde från personalförsörjningssynpunkt också i ett framtida utlandsvill- korssystem. Det är en förmån som s.a.s. träffar rätt och att staten kan erbjuda sina utsända och deras familjer bra bostäder på statio- neringsorterna har rekryteringskraft. Bostadsförmåner och bostadskostnadsersättningar som utgår enligt U-ALFA och URA är skattefria. Utredningen föreslår att ersättning för bostadskostnader eller förmån av fri bostad på stationeringsorten som en statlig myndig- het tillhandahåller åt en utsänd arbetstagare skall vara skattefri. I sak innebär utredningens förslag ingen förändring i förhållande till de skatteregler som gäller för statligt anställda. En fråga som kan förtjäna att kort beröras är om förmåns- beskattning kan utlösas om bostadsförmånen är helt fri. Härvid måste beaktas att de utsända normalt har kostnader för privat bostad i under utlandsstationeringen. Det kan inte vara riktigt att utgå från att de utsända hyr ut sin bostad under vistelsen utomlands och därigenom får kostnadstäckning eller att bostaden säljs med vinst. Motsatsen kan vara fallet. Det saknas mot den bakgrunden enligt utredningens mening anledning att aktualisera förmånsbeskattning för bostaden. När det gäller andra ersättningar i samband med den fria bostaden, t.ex. att det ingår trädgårds- skötsel i hyran för ett hus, så bör även dessa tjänster skattebefrias eftersom kostnaderna får anses vara en direkt följd av utlands- stationeringen. Den schablonregel om att förmån av fri bostad är skattebefriad bör därför innefatta alla de kostnader som arbets- givaren står för vad gäller bostaden, såsom hyra, drift och underhåll m.m. Den bedömning som statsmakterna gjort i skattefrågan i samband med URA:s tillkomst är enligt utredningen väl avvägd. En fråga som bör belysas är om – med hänsyn till merkostnads- principen – ett självkostnadsavdrag bör göras av arbetsgivaren vid beräkningen av bostadsförmånen. Utredningen anser att den enskildes bostadsförhållanden och andra levnadsomständigheter i Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten inte skall vägas in i utlandsvillkoren utan endast de för- hållanden som gäller på grund av stationeringen utomlands. Enligt utredningen är det därför direkt olämpligt att ta hänsyn till den utsändes egna bostadskostnader i vid utformningen av ett eventuellt självkostnadsavdrag. Det är viktigt att arbetsgivarens kostnader för bostäderna på stationeringsorterna hålls på en rimlig nivå. Detta kan enligt utred- ningen göras genom att budgetstyrningen utvecklas och genom anpassning av bostadsnormerna till verksamhetsmässiga och eko- nomiska realiteter. Budgetstyrning ger ekonomiska incitament för utlandsmyndig- heterna att aktivt sträva efter att minska kostnaderna för personal- bostäder som finansieras över den delegerade budgeten. När det gäller normstyrningen finns det skäl att nu se över vilka normer som skall gälla beträffande bostäderna med hänsyn till att de representativa uppgifterna i mindre utsträckning än förr utförs i de utsändas bostäder. Arbetsgivaren fastställer bostadsnormer. Det är oomstritt att de av arbetsgivaren betalda resorna är av stor betydelse för att den utsände skall kunna hålla kontakt med hem- landet men också för att familjen skall kunna hållas samman, dvs. resorna har en stor social betydelse. Med ett framtidsperspektiv där familjerna i ännu högre utsträck- ning än är tvåkarriärfamiljer blir goda reseförmåner av stor betydelse för den utsändes beslut om att ta ett utlandsuppdrag. Man kan enligt utredningens mening t.ex. förvänta sig ett större inslag av pendling och/eller distansarbete i samband med utlands- stationeringarna. Detta blir enligt utredningen sannolikt en följd av att karriäravbrott inte alltid kan accepteras av parterna i för- hållandet inte minst på grund av riskerna för kompetensförlust och professionellt utanförskap. Detta grundläggande problem kan inte lösas fullt ut med ökade ekonomiska incitament. Däremot kan lätt inses att reseförmånerna i det här perspektivet blir allt betydelse- fullare. Mot den bakgrunden är utredningens grundsyn vad gäller om- fattningen av reseförmånerna och andra av arbetsgivaren betalda resor (exempelvis sjukvårdsresa) att det, både av sociala skäl och av Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten personalförsörjningsskäl, finns anledning att förorda minst lika omfattande förmåner i ett framtida utlandsvillkorssystem. Utredningen föreslår att förmåner i form av fria resor som en statlig arbetsgivare tillhandahåller åt en utsänd arbetstagare eller dennes familjemedlemmar skall vara skattefria i den mån resorna föranleds av stationeringen utomlands. Utredningen rekommenderar parterna att överväga att minska kvalifikationstiden för ensamståenderesa från 18 eller – om ett nytt utlandsvillkorsavtal får en ny konstruktion – genomför motsvarande förbättring för ensamstående utsända. En sådan förbättring får anses inrymmas i det skattefria området. Utsända som omfattas av U-ALFA har rätt till ersättning från arbetsgivaren för flyttningskostnader för sig och sin familj. Ersätt- ningarna består av flyttersättning, som ersätter flyttresor, bohags- transport och magasinering m.m. och särskild flyttersättning. Den särskilda flyttersättningen (tidigare benämnt förflyttnings- bidrag) ingår bland de skattefria ersättningarna i utlandsvillkors- systemet. Tanken bakom denna schabloniserade ersättning är att gottgöra diverse merutgifter i samband med flyttning som inte ersätts på annat sätt. Det gäller anskaffning av inventarier och annan utrustning som föranleds av flyttningen. Några exempel är inköp av möbler, lampor, gardiner, hushållsartiklar, elektrisk ut- rustning, trädgårdsmöbler, etc. samt utgifter för transporter av tillhörigheter som arbetsgivaren inte betalar. Högsta möjliga total- belopp för en utsänd med medföljare och ett barn är 1,22 och lägsta 0,63 prisbasbelopp. Den särskilda flyttersättningen brukar utbetalas ca den utsände flyttar, för att möjlig- göra inköp . Utredningen föreslår att flyttningsersättning till en anställd vid en statlig myndighet som lämnas i samband med förflyttning till eller från en stationeringsort utomlands eller mellan orter i utlandet inte skall tas upp till beskattning i den mån ersättningen inte över- stiger tre fjärdedels prisbasbelopp vad avser den förflyttade, ett fjärdedels prisbasbelopp för en medföljande make eller sambo samt ett tiondels prisbasbelopp för varje medföljande barn. Utredningen har beträffande grundtillägget anfört att delfaktorn kläder skall utmönstras ur de särskilda merkostnaderna. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten fritt element för kostnader för inköp av kläder kan anses rymmas i flyttningsersättningen. Skälet för detta är att flyttningar mellan orter med vitt skilda klimat kräver att de utsända och familjemed- lemmarna anpassar sin garderob. Delfaktorn utrustning i de sär- skilda merkostnaderna kan innehålla vissa merutgifter av initial karaktär. Även dessa får anses rymmas i flyttningsersättningen. Samordning av normalbelopp och grundtillägg Enligt direktiven skall utredningen undersöka möjligheterna att samordna de olika regelverk som ligger till grund för beräkning och fastställande av dels utlandstillägg, dels normalbelopp för ökade levnadskostnader i utlandet vid tjänsteresa. I direktiven tas även upp frågor om uppföljning av utlandstillägg och förutsättningarna att ta till vara de möjligheter som skapats genom att numera är en gemensam myndighet. Enligt utredningens mening avser normalbelopp/traktamente och grundtillägg så pass olika slag av merkostnader att det inte är möjligt att finna en enkel formel för att samordna beräkningen av dem. Utredningen kan inte se förutsättningar för ökad kostnads- effektivitet eller fördelar från praktisk synpunkt med att försöka samordna beräkningarna av normalbelopp och grundtillägg. Det finns inte heller något sakligt behov av att RSV1 skall fastställa normalbelopp eller andra ramar för grundtilläggen. Utredningen anser att det i grunden är en uppgift för arbets- givaren att bestämma de kostnadsersättningar och förmåner som skall utgå till arbetstagarna. Skattefriheten för ersättningarna i fråga ges genom utredningens förslag sådana tydliga gränser att till- räcklig säkerhet uppnås vid beskattningen. De centrala parterna på det statliga området har vid utformningen av URA också tagit ansvar för att avtalet inte inkräktar på ansvar för be- skattning. Mot den bakgrunden lämnar utredningen inte något förslag till hur en samordning skulle kunna genomföras. Regeringen följer upp den statliga arbetsgivarpolitiken och redovisar sina iakttagelser till . I det sammanhanget har regeringen möjlighet att följa upp hur kollektivavtalen utformas och tillämpas samt vilka arbetsgivarpolicies som utvecklas. Ett modernt utlandsvillkorssystem i staten ningen ser inte att ett genomförande av utredningens förslag skapar något behov av särskilda årliga uppföljningsinsatser utöver detta. Krävs en djupare utvärdering vid sidan av regeringens uppföljning kan granskningen göras av befintliga organ. Det är naturligt att i samband med översynen av utlandsvillkoren undersöker förutsättningarna att skapa ett gemen- samt regelverk och gemensamma policies för alla de berörda personalkategorierna inom . Möjligheterna till administrativa förenklingar och synergier bör uppmärksammas. (UtN) är ett partsammansatt arbetsgivar- organ, vilket redan i sig är en föråldrad konstruktion med rötterna medbestämmandereformer. Det är en av de allra sista kvarvarande myndigheterna av det slaget. Även om konstruktionen UtN på flera sätt har varit ända- målsenlig talar principiella skäl med styrka för att nämnden nu avvecklas. Arbetsgivarpolitiken på det statliga området har dele- gerats till myndighetscheferna och arbetar på deras uppdrag.