sou · GSB349 · 2005-01-01 00:00:00 — Engagemang, mångfald och integration Om möjligheter och hinder för politisk jämlikhet Rapport från Integrationspolitiska maktutredningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Integrationspolitiska maktutredningen tillsattes efter ett regerings- beslut och har i uppdrag att beskriva och för- klara fördelningen av makt och inflytande mellan invandrare och infödda – till viss del även mellan infödda personer med invandrade respektive infödda föräldrar – i det svenska samhället. Resultaten är avsedda att ge underlag för en fördjupad diskussion om integrations- politikens förutsättningar och framtida utformning och redovisas successivt i de rapporter utredningen publicerar. Som brukligt är i vetenskapliga sammanhang är författarna ensamma ansvariga för innehållet. Samhällsmedlemmarnas politiska engagemang är en grund- läggande byggsten i varje demokrati. Utan väljare, partimedlemmar, insändarskribenter, demonstranter och organisatörer av namninsam- lingar blir det politiska livet på sin höjd en eliternas angelägenhet. Att det finns engagerade medborgare är emellertid inte någon garanti för att faktisk politisk jämlikhet råder. Tvärtom blottlägger officiell statistik och tidigare forskning systematiska skillnader när det gäller olika gruppers förutsättningar att vara delaktiga i demokratin. I har man inte minst kunnat notera en påtaglig (och varaktig) klyfta i politiskt engagemang mellan invandrade och infödda svenskar. Som grupp betraktat har de invandrade svårare att göra sina röster hörda. försök att förklara denna bristande politiska integration har ofta utgått från skillnader i politiska resurser mellan individer och grupper. Syftet med den här antologin är emellertid att belysa de mer svårgripbara men viktiga rambetingelserna bakom dessa skillnader. Fokus här riktas därför mot institutionella arrangemang och sam- hälleliga strukturer – återspeglade och nedärvda i lagar och regler, offentlig verksamhet och i de politiska partiernas vardagliga arbete. Författarna visar hur rådande förhållanden i praktiken kan utgöra hinder för människor med utländsk bakgrund. Med hjälp av modern demokratiteori, lärdomar från historien och erfarenheter i andra länder diskuterar de också förslag på möjliga förändringar i riktning mot ökad politisk jämlikhet i mångfaldens . De medverkande författarna representerar disciplinerna freds- och konfliktforskning, sociologi och statsvetenskap och är verksamma vid universiteten i , och . horisont har dessa forskare inte endast varit en stor tillgång som kapitelförfattare; de har under arbetets gång också bidragit med värde- fulla synpunkter på bokens olika delar såväl som på dess helhet. på utredningens kansli har förtjänstfullt bistått oss i det tekniska redigeringsarbetet och med projektets administration. har assisterat med korrekturläsning och annan väsentlig hjälp. Vi vill rikta ett varmt tack till samtliga medverkande för deras insatser! Engagemang, mångfald och integration – en introduktion Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas En av 1,8 miljoner! : Röster från ett monokulturellt Läroplanspoesi och demokratifostran: Deliberativ demokrati och svensk gymnasieskola En välfärdsstat för alla? Statens väljarskola – strategin för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare i , 1976–2002 Ur askan i elden? Om etnisk kvotering som medel för 1.Engagemang, mångfald och integration – en introduktion Med kommer den första invandraren in i ledning, hette det i en kommentar från partiordföranden , efter att en ny partiledning för liberalerna hade utsetts i november 2003.1 Uttalandet är intressant av flera skäl, kanske inte minst genom att vara felaktigt. Förvisso hade riksdagsledamoten eröv- rat nämnda topposition, men inte som den första invandraren. I den aktuella partiledningen fanns redan , som invandrade till från i början av 1960-talet.2 Av kommentaren att döma förknippades emellertid inte hennes bakgrund och egenskaper i övrigt med den invandrade befolkningens. I ljuset av folkpartiledarens kommentar tycks det vara möjligt att dra två preliminära slutsatser: (1) I uppfattas det alltjämt som anmärkningsvärt (om än önskvärt) att en invandrare tar plats i den politiska eliten; (2) Själva termen invandrare bör sättas inom citat- tecken här eftersom det anmärkningsvärda inte tycks grunda sig i invandrarskapet som sådant, utan snarare har att göra med egenskaper som namn, hudfärg och – delvis relaterat till detta – hur långt bort från man har sitt ursprung (jfr Borevi och Strömblad 2004).3 Att människor som har sin bakgrund i ett annat land förlänas ny- hetsvärde när de blir politiker har naturligtvis sin förklaring i de mönster som vid detta laget är väl bekanta. Tillgänglig information från forskning och officiell statistik blottlägger en påtaglig – och som det tycks beständig – klyfta i politiskt engagemang mellan invandrade 1Folkpartiet liberalerna, Pressmeddelande . 2Uppgifterna är hämtade från (). 3Nyamko Sabuni, vars namn gissningsvis klingar osvenskt i många infödda svenskars öron, är svart och kom till från (; . Dessa tidningsartiklar kan, tillsammans med exempelvis och , för övrigt sägas ge stöd åt ovan nämnda preliminära slutsatser.) 8 Per Strömblad och och infödda svenskar. Som vi redan har kunnat notera betyder detta inte att alla människor som invandrat till är frånvarande i poli- tiken. Men likväl påvisar såväl enkla som mer avancerade jämförelser (i vilka man också tar hänsyn till andra bakgrundsfaktorer) syste- matiska skillnader till de invandrades nackdel (jfr , och 1989:198–203; och 1996, 1998; m.fl. 1998:92–94; Adman och Strömblad 2000; SCB 2003a, 2003b). Sambandet har sannolikt framträtt allra tydligast i fråga om val- deltagande; detta eftersom det i form av officiell statistik finns en rik källa för observationer rörande just denna form av politiskt deltag- ande. Individer som tillhör befolkningskategorin invandrade tenderar att utnyttja sin rösträtt i lägre grad än infödda svenskar. För att endast nämna ett par siffror deltog, enligt valdeltag- andeundersökning, av de röstberättigade infödda svensk- arna riksdagsval; medan motsvarande andel i gruppen utlandsfödda endast var 67 procent.4 De invandrade tycks emellertid inte heller kompensera detta genom att på andra sätt vara aktiva i det politiska livet. Tvärtom ger tidigare forskning vid handen att mönstret upprepas även när det gäller andra former av politisk aktivitet; såsom engagemang i politiska partier, deltagande i manifestationer, och på- verkansförsök via kontakter med beslutsfattare (och Ström- blad 2000:16–22). Syftet med den här boken är nu inte att upprepa dessa väl belagda samband mellan invandrarskap och politiskt engagemang. I de studier vi har samlat här utgör tidigare forskningsresultat en utmaning. Ovan nämnda indikationer på bristande politiskt jämlikhet motiverar tvivelsutan sökandet efter rimliga förklaringar till rådande situation, och – därmed – kvalificerade förslag på hur den kan förändras. 4 Denna skillnad i valdeltagande verkade dessutom ha ökat något i jämförelse med det närmast föregående riksdagsvalet , en ökning som dock inte var statistiskt säker- ställd (SCB 2003a:8). Mönstret upprepas också för valdeltagande i kommunala val, i vilka utländska medborgare under vissa förutsättningar har rösträtt (se här t.ex. SCB 2003b:11). Exempelvis röstade av de röstberättigade utländska medborgarna vid valet till kommunfullmäktige 2002, medan det totala valdeltagandet i detta val var (SCB 2003b:4). På basis av denna information, jämte uppgifter om andelen röstberättigade i respektive grupp (SCB 2003c:6), kan vidare valdeltagandet bland svenska medborgare i detta val beräknas till (jfr Strömblad 2003:110–113). Vad gäller de utländska medborgarnas valdeltagande not- eras ingen nedgång i relation till föregående val; men däremot en mycket tydlig sådan , då utländska medborgare fick rätt att rösta i kommunala val (se vidare och i denna volym). Kapitel 1 Engagemang, mångfald och integration – en introduktion 9 I den vetenskapliga litteraturen finns förvisso välutvecklade teoret- iska förklaringsmodeller, i vilka centrala faktorer för politiskt deltag- ande preciseras.5 Genom att exempelvis studera skillnader i politiska resurser, såsom utbildningsnivå och språkkunskaper, kan man ofta komma en god bit på vägen mot en förklaring av varför vissa grupper av individer är mindre benägna än andra att delta i det politiska livet. förefaller det här vara särskilt angeläget att också studera betydelsen av mer övergripande förutsättningar. De samband som återfinns på individ- eller gruppnivå kan åtminstone delvis tänkas vara resultat av faktorer som ligger utanför de enskilda individernas kon- troll – det handlar då snarare om de rambetingelser som samhällets institutioner och övriga strukturer formar. Det är omständigheter av detta senare slag som blir föremål för analys i de kapitel som följer. Som framgår redan av bokens innehålls- förteckning spänner denna tematik över ett brett fält av konkreta forskningsproblem och samhälleliga sfärer. Likväl finns en tydlig skärningspunkt mellan de enskilda forskarnas bidrag. Var för sig för- medlar de nämligen viktiga insikter om möjligheter och hinder för politisk jämlikhet i den etniska och kulturella mångfaldens . I förlängningen handlar detta om samhällets förutsättningar att kunna närma sig idealet om politisk integration – ett tillstånd präglat av just jämlikhet i fråga om de villkor som betingar politiskt engagemang. Förutsättningar för politiskt engagemang – strukturer och institutioner i fokus I demokratier deltar ibland individer aktivt. Till exempel som representanter för ett politiskt parti, som initiativtagare till en namn- insamling, eller kanske som demonstranter. Ett sådant aktivt engage- mang i det politiska livet är ofta gruppbaserat på ett eller annat sätt. Man aktiverar sig som individ inom ramen för ett kollektiv, för att tillsammans med andra försöka påverka samhället i en viss riktning.6 5Goda översikter återfinns t.ex. i Nagel och Leighley 1995. 6Termerna politiskt deltagande och politiskt engagemang kan i denna framställ- ning väsentligen betraktas som synonyma. I den mån en distinktion behöver göras förstås emellertid engagemang lämpligen som ett bredare begrepp än deltagande (jfr Strömblad 2003:9–10). Politiskt engagemang kan begreppsligt sett sägas inrymma såväl ett aktivt deltagande i politiska aktiviteter som en mer passiv delaktighet. Det senare avser då en individs attityder till politiken i stort, såsom grad av polit- iskt intresse och i vilken mån man har tilltro till möjligheterna att kunna påverka och nå inflytande. 10 Per Strömblad och Även det mer individuella politiska deltagandet har dock en kollektiv sida, åtminstone i den mån det berör (eller är tänkt att be- röra) också andra människor. Att rösta i allmänna val är i strikt mening något som enskilda individer ägnar sig åt, men aktiviteten är likafullt en del i ett större sammanhang. Ett val (och dess resultat) är så att säga summan av de individuella valhandlingarna. Aktiviteten är otänkbar som en renodlat enskild företeelse. Detsamma gäller i allt väsentligt för andra former av individuellt politiskt engagemang. Den som delar ut egenhändigt producerade flygblad på torget, för att på så vis sprida ett politiskt budskap, genomför visserligen en enskild manifestation; men blir andra människor – de som mer eller mindre frivilligt tar emot budskapet – involverade i aktiviteten. Den som författar en insändare till lokaltidningen, och därigenom argu- menterar för en ståndpunkt i någon politisk fråga, gör sin röst hörd inför det kollektiv som läsarna utgör. Ur denna synvinkel måste politiskt deltagande sägas vara ett socio- logiskt fenomen, oberoende av i vilken form det mer precist gestaltar sig.7 För att förklara skillnader i politiskt deltagande har emellertid den politiska sociologin (den samhällsvetenskapliga forskningsgren inom vilken politiskt beteende, i bred bemärkelse, studeras) tradi- tionellt riktat fokus mot individers egenskaper snarare än mot sociala sammanhang (Leighley 1995:185–186; jfr Eulau 1986:2–3; Huckfeldt och Sprague 1993:281). Detta kan te sig något motsägelsefullt. Men man måste då betänka att det i grund och botten är just individer som gör sina röster hörda eller, omvänt, avstår från att försöka påverka samhället med de red- skap som demokratin tillhandahåller. Det är individer som förnimmer verkligheten, funderar, formar föreställningar och fattar beslut. Indi- vidrelaterade egenskaper såsom kön, ålder, inkomst, utbildningsnivå och klasstillhörighet kan på olika sätt tänkas ha betydelse för dessa processer. Exempelvis har individer som åtnjuter en högre socioeko- nomisk status oftare en mer positiv syn på de egna möjligheterna att kunna påverka i politiken (jfr Verba, Schlozman och 1995:348– 350; m.fl. 1998:88–92). En högre grad av sådan optimism kan i sin tur tänkas förenkla beslutet om att ta aktiv del i det politiska livet; steget från passivitet till engagemang blir kortare. Att rikta sökarljuset också mot mer övergripande förutsättningar – mot strukturella och institutionella faktorer – är emellertid både frukt- bart och välbehövligt. Det ger möjlighet att formulera mer fullständiga 7 Jfr här karaktärisering av sociologins uppgift som att förstå socialt handlande (citerad i Smelser 1967:2). Kapitel 1 Engagemang, mångfald och integration – en introduktion 11 förklaringar till varför människor som ytligt sett tycks befinna sig i likartade omständigheter kan uppvisa olika grad av demokratisk del- aktighet. Kunskap av detta slag ger i förlängningen också underlag för en diskussion om hur samhället och dess institutioner kan behöva för- ändras – givet att vi i högre grad vill försöka förverkliga demokratins ideal om politisk jämlikhet. En central uppgift blir då att identifiera hinder av olika slag, inbe- gripet sådana som i förstone är mindre uppenbara. Det är tänkbart att invandrade, eller vissa kategorier av invandrade, diskrimineras på mer eller mindre subtila sätt, både av politikens regelverk och av normer och konventioner i den reellt existerande demokratins vardag. Att möta budskap om att man inte riktigt passar in eller uppleva att ens åsikter inte tas på allvar kan förmodas resultera i en sämre tilltro till den egna politiska förmågan och ett minskat politiskt intresse (1999:85–94, 2000; jfr Gaventa 1980; och 1997:200–201). På motsvarande sätt skulle också institution- ella restriktioner kunna resultera i en svagare delaktighet i demokratin. Det mest uppenbara exemplet torde här vara frånvaro av rösträtt. Allt annat lika upplever sannolikt den individ som inte är röstberättigad i samtliga val, utan endast i lokala, oftare valhandlingen som meningslös, och väljer kanske därför att helt avstå från att rösta (Adman och Strömblad 2000:45–46). Man kan emellertid också vända på problematiken för att, i kon- struktiv anda, istället försöka identifiera möjligheter. Frågan blir då vilka åtgärder som skulle kunna motverka, eller kompensera för, strukturella hinder och därmed befrämja invandrades deltagande i politiken. Riktade offentlig-politiska åtgärder kan genomföras i syfte att öka en viss befolkningsgrupps delaktighet i demokratin; att exem- pelvis sprida kunskaper i invandrargrupper om hur allmänna val i genomförs kan tänkas ge avtryck i en högre grad av motivation. Den som får inblick i ett system kan nog ofta förväntas bli mer intresserad av detsamma. Hur sådana de facto genomförda åtgärder har utformats (och utvär- derats) ska vi se intressanta exempel på längre fram i boken. Men vi ska också se hur man, med hjälp av principiella argument om hur ett demokratiskt och rättvist samhälle bör vara beskaffat, kan reflektera över tänkbara – om än inte realiserade – institutionella förändringar i det svenska politiska systemet.8 8 En dylik reflektion kan givetvis också inspireras av faktiska förhållanden i andra politiska system, se vidare Jarstad i denna volym. 12 Per Strömblad och Hur strukturer och institutioner kan påverka – en förklaringsmodell Vi har hävdat att strukturella och institutionella faktorer kan vara fruktbara studieobjekt för den som vill förklara skillnader i politiskt engagemang; och dessutom att sambanden til syvende og sidst också måste kunna förstås på individnivå. I teoretiska resonemang av detta slag är abstraktioner ofrånkomliga, men den grundläggande tanke- gången här är i själva verket ganska enkel. Det hela handlar i princip om att identifiera hur orsak kan leda till verkan, givet det mer speci- fika samband som står i fokus. Anta att vi kan observera skillnader med avseende på övergripande förutsättningar mellan två grupper i befolkningen, A och B. Om med- lemmarna i grupp A dessutom visar sig vara avsevärt mindre politiskt engagerade än medlemmarna i grupp B kan man kanske misstänka att detta (åtminstone delvis) är en följd av att deras strukturella villkor skiljer sig åt. Men för att närmare kunna reda ut om, och i så fall varför, det förhåller sig så behöver man på något sätt kunna peka ut sambandets mekanismer. Varför har skillnaden mellan A och B betyd- else för det politiska engagemanget i respektive grupp? Det gäller här att visa hur observerade skillnader på strukturell nivå avspeglar sig på individnivå – eller aktörsnivå, om man så vill (jfr 1987). Närmare bestämt behövs en förklaring till hur de strukturella villkoren kan påverka de faktorer som på individnivå har betydelse för graden av politiskt engagemang. Den uppenbara följdfrågan blir då vilka dessa är. Som vi tidigare antytt inrymmer den politisk-sociologiska littera- turen en rad intressanta förslag i detta avseende. Det bör dock tilläggas att dessa långt ifrån ska betraktas som oförenliga; en närmare blick avslöjar att det ofta handlar om skillnader i fokus istället för om mot- stridiga teorier.9 En teoretisk modell utvecklad av tre inflytelserika amerikanska statsvetare visar sig dock vara särskilt användbar från vår horisont sett. Detta beror nu inte på att deras teori i sig identifierar samband mellan strukturella faktorer och politiskt engagemang. 9 Jfr här hur Nagel (1987) disponerar sin översikt över den politiska participationens olika teman. Att förklaringsmodeller som sådana inte nödvändigtvis är motstridiga betyder förstås inte att de alltid är lika användbara när det gäller att förklara skillnader i deltagande mellan specifika befolkningskategorier; för intressanta analyser om hur minoritetsgruppers (i ) politiska deltagande skiljer sig från majoritetsbefolk- ningens, se Leighley och Vedlitz 1999 samt 2001. Kapitel 1 Engagemang, mångfald och integration – en introduktion 13 kvaliteter består istället närmast av det omvända; den teoretiska modellen i fråga är sammansatt av förklaringsfaktorer på individnivå, faktorer som i termer av orsak och verkan därtill kan sägas ligga på- tagligt nära det utfall som ska förklaras. Logiken i detta resonemang är inte så mystisk som den kan före- falla. Genom att ta fasta på vad man kan kalla för det politiska del- tagandets primära förklaringsfaktorer får man en uppfattning om vad som krävs av en (bra) strukturell förklaring. Förklarings- faktorer som i analytisk mening ligger längre bak i orsakskedjan bör kunna relateras till det utfall som står i fokus via de mekanismer som mer näraliggande faktorer utgör. I den mån detta låter sig göras ökar trovärdigheten i den strukturella förklaring som man vill utvärdera (jfr Strömblad 2003:41–44). Enligt statsvetarna är de relevanta förklaringsfaktorerna tre till antalet.10 De tecknar sin så kallade Civic Voluntarism Model med hjälp av en intui- tivt tilltalande tankefigur. Verba, Schlozman och frågar sig nämligen kort och koncist varför vissa individer inte deltar i politiken, och formulerar i samma andetag sitt svar: politiskt passiv blir den individ som inte kan delta och inte vill delta; och ett givet utgångsläge förvärras dessutom av en brist på uppmaningar att delta. Något mindre tillspetsat uttryckt kan de tre huvudsakliga förklaringsfaktorerna här sägas vara resurser, motivation samt (tillgång till) rekryterande nät- verk. Ett aktivt politiskt engagemang fordrar ett viss mått av resurser, såsom kunskaper om hur politiken fungerar, kännedom om de kanaler som finns för att utöva inflytande och hur dessa kan utnyttjas på bästa sätt.11 Den som känner sig väl bekant med det politiska systemet och dess funktioner och dessutom besitter, som det brukar heta i plats- annonserna, god förmåga att uttrycka sig i tal och skrift har sannolikt lättare att göra sin politiska röst hörd. Omvänt torde det vara svårare att göra sig gällande för den som har bristande språkkunskaper och 10Framställningen baserar sig här, om inte annat anges, på Verba, Schlozman och 1995:kap. 9–13; men se även , Verba och Schlozman 1995. 11Vid sidan av humankapital av detta slag är, enligt Verba, Schlozman och (1995:kap. 10), tid och pengar centrala resurskomponenter här. Att över huvud taget ha tid att avsätta för politiska aktiviteter är förstås en tämligen självklar premiss (men givet en ojämn fördelning av denna nyttighet kan dess betydelse likafullt vara värdefull att studera). Däremot kan det te sig mindre uppenbart varför inkomster och förmögenheter ska förmodas ha betydelse för politiskt deltagande. Man ska emellertid då betänka att den teoretiska modellen är konstruerad i ljuset av de förhållanden som råder i , där politiska donationer och bidrag av allt att döma spelar en avsevärt större roll än i . 14 Per Strömblad och inte alls är insatt i politikens villkor eller i samhällets offentliga orga- nisation. Att kunna delta är enligt Verba, Schlozman och Bradys modell ett nödvändigt, ehuru inte tillräckligt villkor. Viljan måste också finnas. En aldrig så välinformerad och verbalt kompetent individ kommer inte att engagera sig i politiken om hon eller han saknar motivation. Att rösta i valet, arbeta ideellt åt partiet och samla namnunderskrifter mot vägbygget kräver något slags intresse för politik och samhällsfrågor. Till denna mer känslomässiga delaktighet i demokratin hör också attityder av det slag som sammanfattas i termen politisk tilltro.12 För att politiskt deltagande över huvud taget ska te sig meningsfullt krävs en grundläggande känsla av att det faktiskt tjänar något till att försöka påverka. Om det politiska systemet uppfattas som svårtillgängligt och dess företrädare som ovilliga att ta intryck av medborgarnas krav är det naturligt att lusten att försöka utöva inflytande avtar. Detsamma gäller om man som individ saknar tilltro till den egna förmågan att delta i politiska aktiviteter. En låg grad av självförtroende i detta avse- ende minskar då sannolikheten för att man försöker göra sin röst hörd i politiska sammanhang. Verba, Schlozman och föreslår slutligen också att politiskt deltagande kan befrämjas av uppmaningar till aktivitet. Den som blir ombedd av andra (mer eller mindre bekanta personer) att engagera sig kan i någon mån sägas ha tillgång till politiskt rekryterande nätverk. Hon eller han vistas kanske i miljöer där redan aktiva individer för- söker värva nya medlemmar till en politisk rörelse, samla deltagare till en planerad demonstration, eller är sysselsatta med att försöka över- tyga andra att utnyttja sin rösträtt i ett kommande val. Omvänt gäller då förstås att den individ som, allt annat lika, inte utsätts för sådana rekryteringsförsök i högre grad kommer att vara en passiv åskådare i demokratin.