sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — I avsnitt 3.2, 3.3 och 3.6 redovisar vi vår syn på hur miljösanktionsavgifter bör förhålla sig till straff. I kapitel 6 redogör vi för hur rätten att vara passiv påverkar tillsynsmyndigheternas arbete. Förhållandet mellan vite och straff kommenteras i författningskommentaren till 29 kap. 11 § tredje stycket. I det följande behandlas skyldigheten för tillsynsmyndigheten att anmäla misstanke om brott till polis- och åklagarmyndigheter. Utgångspunkter för översynen av sanktionssystemet 2.3.1Skyldigheten att anmäla misstanke om brott bör kvarstå Enligt 26 kap. 2 § skall tillsynsmyndigheten anmäla till polis- eller åklagarmyndigheten om det finns misstanke om brott. Bestäm- melsen som infördes med innebar en nyhet i för- hållande till tidigare; i miljöskyddslagen fanns en bestämmelse om myndigheters skyldighet att beivra brott (38 § sista stycket) men denna var inte lika långtgående som den i 26 kap. 2 §. I övriga lagar fanns inga motsvarande regler. I propositionen till betonade regeringen vikten av att tillsynsmyndigheten verkligen anmäler brottsmisstanke när sådan finns. Det framhölls att åtals- anmälan av tillsynsmyndigheter är en förutsättning för att straff- bestämmelserna skall få avsedd betydelse för efterlevnaden av bestämmelser. Det hade framkommit i remissyttranden att brottsmisstankar tidigare inte anmälts. Regeringen ansåg därför att skyldigheten borde göras obligatorisk.5 Regeringen uttalade vidare att tillsynsmyndigheten inte själv skall göra någon bedöm- ning av om överträdelsen kan föranleda fällande dom eller om det är ett ringa brott utan anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras. Bedömningar av gärningens allvar, om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrättslig mening och liknande skall ske i den efterföljande brottsutredningen.6 Från tillsynsmyndigheterna har kritik framförts mot att samtliga misstänkta överträdelser skall anmälas – även sådant som med stor sannolikhet inte kommer att leda till åtal. Det upplevs som svårt i förhållande till verksamhetsutövare och uppfattas som onödig byråkrati att anmäla sådant för vilket åklagaren i de flesta fall inte väcker åtal eller lagför på annat sätt. Särskild kritik har riktats mot att anmälningsplikten omfattar sådana överträdelser som kan för- anleda miljösanktionsavgift och som på grund av den införda åtalsprövningsregeln i 29 kap. 11 § fjärde stycket i de allra flesta fall skrivs av. De invändningar tillsynsmyndigheterna riktat mot den obliga- toriska plikten att anmäla brott bör i stor utsträckning falla bort om de förslag till avkriminaliseringar som vi nu föreslår genomförs. Såvitt vi kan bedöma är det just de mindre allvarliga överträdelserna och särskilt sådana som är sanktionerade både med miljösank- tionsavgift och straff som tillsynsmyndigheterna vill slippa att 1997/98:45 del 1 s. 495. 1997/98:45 del 2 s. 267. Utgångspunkter för översynen av sanktionssystemet Om våra förslag till förändringar genomförs bör antalet straffbara överträdelser som är mindre allvarliga minska betydligt. Sådana överträdelser som har dubbla sanktioner bör bli mycket få. Den obligatoriska anmälningsskyldigheten har haft den positiva effekten att överträdelser kommer till polisens och åklagarnas kännedom i en betydligt större omfattning . Det är angeläget att de straffrättsliga bedömningarna inledningsvis görs av dessa myndigheter och inte av tillsynsmyndigheterna. Vi föreslår därför inte någon ändring av tillsynsmyndigheternas anmälnings- plikt enligt 26 kap. 2 §. Åtalsprövningsregeln har lett till att åklagare skrivit av många ärenden om överträdelser av mindre allvarligt. Detta har påverkat hur stor andel av alla anmälda brott enligt som förs till åtal eller annan form av lagföring. Det förekommer uttalanden om att risken för att bli åtalad för miljöbrott minskat. Ett sådant uttalande är missvisande. Huvuddelen av de anmälda brott som skrivs av rör för sent inlämnade miljörapporter och köldmedierapporter. Sådana överträdelser är inte miljöbrott – dvs. brott enligt straffbestäm- melsen i 29 kap. 1 § – däremot är de brott mot . Avsikten med åtalsprövningsregeln var att sådana mindre allvarliga överträdelser inte skulle leda till åtal utan i många fall beivras med miljösanktionsavgift i stället. Den minskade andelen åtal för brott enligt är således ett önskat resultat. Vi menar att förutsättningarna för att polis och åklagare skall kunna ägna tid åt de mer allvarliga brotten, bland annat miljöbrott, har blivit bättre genom att åtalsprövningsregeln infördes. Om våra förslag som läggs fram genomförs kommer många av de brott mot som åklagarna skriver av med stöd av åtalspröv- ningsregeln att helt föras bort från det straffbara området. Skyldig- heten att anmäla sådana överträdelser upphör då, vilket med all sannolikhet kommer att leda till att lagföringsandelen för miljö- brottslighet ökar. Genom att rensa bort mindre allvarliga över- trädelser från det straffbara området skapas bättre förutsättningar för polis- och åklagarmyndigheter att fokusera på och lägga ned resurser på de allvarliga fallen. Miljösanktionsavgifter i dess nuvarande form infördes genom . finns det således praktisk erfaren- het av systemet och dess tillämpning. Från såväl myndighetshåll som verksamhetsutövarhåll är inställningen till administrativa sank- tionsavgifter på miljöområdet i huvudsak positiv. Miljösanktionsavgift- erna uppfattas som en effektiv sanktionsform. Den kritik som har framförts har i huvudsak riktats mot enskildheter i regleringen t.ex. vilka överträdelser som omfattas av systemet och avgiftsbeloppens storlek, men också mot de skillnader som finns tillsynsmyndig- heterna emellan när det gäller att påföra avgifter. Kritik har också riktats mot systemet med dubbla sanktioner – straff och sanktions- avgift – för samma överträdelse. I det följande tar vi upp och diskuterar olika frågor kring miljösanktionsavgifterna och redovisar vilka ändringar vi anser bör göras. Inledningsvis har vi sett behov av att klarlägga några aspekter av de rättssäkerhetskrav som ställs enligt och som har betydelse för hur systemet med miljösanktionsavgifter bör utformas. De rättssäkerhetskrav som ställs enligt artikel 6 i då det är fråga om anklagelse för brott bör gälla även miljösanktions- avgifter. Det innebär vissa krav vad gäller domstolsprövning, muntlig förhandling och rättegång inom skälig tid samt de s.k. minimi- rättigheterna som bland annat avser rätt till underrättelse om anklagelse, översättning m.m. I efterdyningarna av utarbetades olika inter- nationella dokument som syftar till att tillförsäkra individer vissa grundläggande fri- och rättigheter. antog FN:s general- församling en allmän deklaration om de mänskliga rättigheterna (). Den allmänna deklara- tionen har följts upp av flera andra dokument inom FN avseende mänskliga rättigheter; dokument som till skillnad från den allmänna deklarationen är juridiskt bindande för staterna. Parallellt med utvecklingen inom FN har även på regional nivå utarbetats olika dokument avseende mänskliga rättigheter. var särskilt drabbat av det och det var viktigt att här kunna återupprätta tron på rättsstaten och demokratin som ideal. bildades och arbete antog rådet den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Genom flera tilläggsprotokoll har rättigheterna utökats . är det 13 stycken tilläggsprotokoll, varav sex innehåller nya rättigheter. Tilläggsprotokollen nr 12 och 13 har inte trätt i kraft . Klagomål enligt prövas av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadom- stolen). ratificerade och erkände den individuella klagorätten. med de ändringar och tillägg som gjorts genom tilläggsprotokollen inkorporerades i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europe- iska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1995.1 I lagen föreskrivs att skall gälla som lag i . Det innebär att konventionen är direkt tillämplig här i landet och att den således skall tillämpas av våra inhemska domstolar. har betydelse även inom Europeiska unionen. Enligt artikel 6 (2) i fördraget om Europeiska unionen skall unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grund- läggande rättigheterna, såsom de garanteras i . proklamerades stadgan om de grundläggande rättig- heterna av ,2 den s.k. EU-stadgan. Stadgans rättsliga status har ännu inte avgjorts. Tills vidare är den att betrakta 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24 och rskr. 1993/94:246. 2Inte att förväxla med . består enligt artikel 4 i Fördraget om Europeiska unionen av EU-medlemsstaternas stats- eller regeringschefer samt kommissionens ord- förande. som en politisk deklaration som inte skapar några nya rättigheter eller nya förpliktelser för medlemsstaterna utan enbart befäster det som redan gäller. I det europeiska konventet om EU:s framtid föreslås att EU-stadgan tas in i fördraget, samt att unionen skall ansöka om anslutning till . Utvecklingen av mänskliga rättigheter och de krav som denna föranleder är av stor betydelse när vi ser över eller tillskapar nya sanktionsbestämmelser. Vad dessa krav närmare innebär kommer att behandlas i det följande. har, framförallt genom rika praxis i anslutning till konventionen, fått en stor betydelse för rättsutvecklingen inte endast i de stater som anslutit sig till konventionen. Det är därför naturligt att diskussionen tar utgångspunkt i och i huvudsak hänför sig till denna konvention. 3.1.1Rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 Artikel 6 i garanterar var och en rätten till domstolsprövning och en rättssäker process. Syftet med artikeln är att tillförsäkra en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Dessa gäller dels vid tvister om civila rättigheter eller skyldigheter, dels vid anklagelse för brott. Rätten till en rättslig prövning är i sig en viktig rättssäkerhetsgaranti men det är också viktigt att det under förfarandet tillförsäkras vissa rättigheter. Artikel 6 har i den officiella svenska översättningen (prop. 1997/98:107) följande lydelse: 1.Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upp- rättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller en del därav av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ord- ningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt sam- hälle, eller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse. 2.Var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. 3.Var och en som blivit anklagad för brott har följande minimi- rättigheter a)att utan dröjsmål, på ett språk som han förstår och i detalj, underrättas om innebörden av och grunden för anklagelsen mot honom, b)att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, c)att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han själv utsett eller att, när han saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar, d)att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom samt att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som vittnen åberopade mot honom, e)att utan kostnad bistås av tolk, om han inte förstår eller talar det språk som begagnas i domstolen. Det är inte endast fysiska personer som omfattas av rättigheterna i artikel 6. I praxis finns ett inte obetydligt antal fall som avser bolag och andra juridiska personer. Europadom- stolen har uttalat att i ett demokratiskt samhälle har rätten till en rättvis rättsskipning en så framträdande plats att en restriktiv tolk- ning av artikel 6.1 inte skulle svara mot målsättningen och syftet med bestämmelsen.3 3.1.2Miljösanktionsavgift och brott enligt Eftersom kraven är mest långtgående när det gäller anklagelse om brott, blir det av avgörande betydelse att ta ställning till om överträdelse som medför miljösanktionsavgift kan anses som brott i konven- tionens mening. Begreppet brott i artikel 6 är enligt Europa- domstolens praxis ett autonomt begrepp, vilket innebär att det skall ges en självständig och allmängiltig tolkning. Det innebär att det har viss betydelse, men inte är avgörande, om det enligt det nationella rättssystemet är frågan om en straffrättslig anklagelse. Konventionsstaterna har i princip möjlighet att själva välja att rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 skall tillämpas genom att klassificera ett förfarande som en brottslig anklagelse. Däremot kan staterna inte utan vidare utesluta tillämpligheten av artikel 6 genom att i stället göra en handling till en disciplinär eller administrativ förseelse. Av större betydelse för sakens bedömning än den nationella klassificeringen är överträdelsens natur. Praxis visar att i vart fall tre 3 Se målet Delcourt mot , dom . olika faktorer är avgörande för vid gränsdrag- ningen mellan vad som är en prövning av anklagelse för brott och vad som är ett förfarande som i stället prövar lagöverträdelser som leder till disciplinära påföljder eller utgör ordningsförseelser eller administrativa förseelser. Den första är bestämmelsens räckvidd, dvs. om den är av generell karaktär och gäller alla medborgare eller om den riktar sig endast till en särskild grupp. Den andra faktorn är syftet med bestämmelsen. Om syftet är avskräckande och bestraff- ande och inte att kompensera för skada är handlingen till sin natur straffrättslig.4 Gärningens svårhetsgrad har ingen nämnvärd betyd- else, dvs. det förhållandet att den framstår som bagatellartad gör inte att den faller utanför tillämpningsområdet för artikel 6. Det tredje kriteriet vid bedömningen av om ett förfarande utgör anklagelse för brott är påföljdens natur och stränghet. En frihets- berövande påföljd talar i allmänhet för att gärningen hänförs under artikel 6 medan typiska disciplinstraff, såsom suspension och varning, talar i motsatt riktning. Det är den påföljd som riskeras till följd av en viss gärning som fäster avseende vid, inte den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. Med påföljdens natur menas vad den består i, såsom om den går ut på frihets- berövande eller innebär en ekonomisk eller annan sanktion. När det gäller ekonomiska påföljder som exempelvis böter har i flera fall böterna varit möjliga att omvandla till fängelsestraff och då har det normalt inte heller rått någon tvekan om att påföljden motiv- erat att artikel 6 är tillämplig även om böterna i sig varit ganska låga.5 Huruvida en ekonomisk sanktion kan omvandlas till fängelse är emellertid inte av avgörande betydelse för frågan om påföljdens natur och stränghet.6 Det torde inte vare sig när det gäller frihetsberövande eller när det rör sig om ekonomiska sanktioner vara möjligt att ur praxis utläsa något entydigt svar på var gränsen går för att påföljden redan med hänsyn till sin stränghet skall vara av straffrättslig natur. Sannolikt är frågeställningen inte alltid relevant med tanke på att redan på andra grunder kan anse att bagatell- artade överträdelser är av sådan natur att de rymmer en brottslig anklagelse. 4Özturk mot , dom , och mot , dom ,. Båda målen gällde avkriminaliserade trafikförseelser. 5Weber mot , dom . 6Kadubec mot , dom , och Lauko mot , dom den I fallen Janosevic m.fl. mot Sverige7 prövade om de svenska skattetilläggen föll under rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6. Domstolen konstaterade till en början att skattetillägg inte klassificeras som ett straff i den svenska rätten utan som en administrativ sanktion, men att skattetillägg i vissa avseenden ändå jämställs med straff samt att bestämmelserna om skattetillägg är generella och gäller alla skattskyldiga. Avsaknaden av subjektiva rekvisit – krav på uppsåt eller oaktsamhet – var i sig inget som enligt domstolen innebar att det inte kunde vara fråga om en brottslig anklagelse i den mening som avses i artikel 6. Europa- domstolen påpekade att det i flera stater finns brottsliga gärningar med endast objektiva rekvisit. fäste också vikt vid att skattetilläggssystemet har ersatt ett tidigare straffrättsligt system och detta främst av effektivitetsskäl. Vidare konstaterade domstolen att skattetilläggens syfte inte är kostnadsersättning utan att det huvudsakliga syftet är att förmå de skattskyldiga att uppfylla sina förpliktelser och att bestraffa förseelser. Skattetilläggens syfte är därmed, påpekade , både avskräckande och bestraffande. Om påföljdens natur och stränghet anförde dom- stolen att skattetillägg inte har någon övre gräns och kan uppgå till mycket höga belopp. Den omständigheten att de inte kan omvandlas till fängelse hade enligt ingen avgörande betyd- else för bedömningen. slutsats var att eftersom skattetilläggen är generella och deras syfte är både avskräckande och bestraffande omfattas de av artikel 6. Det finns paralleller i jämförelsen mellan miljösanktionsavgifter och skattetillägg i de avseenden som var avgörande för Europa- domstolen då domstolen hänförde skattetilläggen under artikel 6. Liksom för skattetilläggen är syftet med miljösanktionsavgifterna att de skall vara avskräckande och bestraffande. Även om en högsta beloppsgräns finns för miljösanktionsavgifter kan de komma att uppgå till förhållandevis höga belopp. Varken skattetillägg eller miljösanktionsavgifter kan omvandlas till fängelse, men det har å andra sidan inte heller tillmätts någon avgörande betydelse i praxis. Det som framförallt skiljer miljösanktionsavgifterna från skatte- tilläggen är begränsningen av den krets som kan drabbas av avgiften. är denna krets för miljösanktionsavgifternas del begränsad till näringsidkare. Med de förslag som lämnas i detta betänkande kommer fortsättningsvis även enskilda kunna påföras miljösanktions- avgift. Det stärker miljösanktionsavgiftens generella karaktär. Miljö- sanktionsavgiften kommer även i fortsättningen enbart kunna drabba den som utövar verksamhet eller vidtar åtgärd som omfattas av reglering. Eftersom balkens reglering är så vid och omfattar så många olika företeelser torde emellertid inte det utgöra någon avgörande begränsning.8 Övervägande skäl talar för att miljösanktionsavgifterna vid en samlad bedömning bör anses utgöra en reaktion på brott i den mening som avses i Europa- konventionen och att de därför omfattas av artikel 6. Detta är också utgångspunkten i våra fortsatta överväganden. För att kunna komma i åtnjutande av rätten till en opartisk och rättvis rättegång krävs att det finns en enligt lag inrättad domstol som den enskilde kan vända sig till vid tvister. Finns det ingen möjlighet till domstolsprövning av tvistefrågan enligt den nationella rätten föreligger brott mot konventionen.9 Rätten till domstols- prövning är inte absolut. Domstolsprövningen kan vara begränsad om begränsningen tjänar ett legitimt ändamål och står i rimlig proportion till detta ändamål. Begränsningen får dock inte vara så långtgående att den urholkar det centrala innehållet i artikel 6. I de tidigare nämnda fallen Janosevic m.fl. mot konstaterade att rätten till tillgång till domstolsprövning får begränsas men att begränsningarna inte får vara utformade på så sätt att syftet med rätten till domstolsprövning inte kan uppfyllas. Det måste vara proportionalitet mellan begränsningens inskränkande effekt och syftet med begränsningen. påpekade att ett system med skattemyndigheter som påför skattetillägg är förenligt med artikel 6 även om tillägget kan utgå med höga belopp. Systemets förenlighet med artikel 6 är emellertid beroende av att den skattskyldige kan få sin sak överprövad av domstol som kan tillförsäkra den enskilde de krav som ställs i artikel 6.1 och som har 8Jämför dock mål mot (mål nr 43862/98) där domstolen inte ansåg att det var fråga om anklagelse om brott enligt artikel 6 då klaganden ålagts administrativa avgifter på grund av att han utfört arbete på sitt hus utan att först ha erhållit nödvändigt tillstånd. Domstolen framhöll att kravet på bygglov utgjorde ett medel att kontrollera användningen av egendom i syfte att åstadkomma en sammanhängande stadsplanering och att straff för underlåten- heten att uppfylla ett sådant krav inte utgjorde en bestraffande åtgärd som var generellt tillämplig på alla medborgare. 9Se t.ex. och mot , dom . behörighet att pröva både den formella och den materiella sidan av saken. gjorde bedömningen att den överpröv- ning av skattetilläggsbesluten som kan göras av förvaltningsdom- stolarna i i princip uppfyller dessa krav. Rätten till domstolsprövning får emellertid enligt Europadom- stolen inte endast vara teoretisk. De klagande skall också ha haft en faktisk effektiv tillgång till domstolsprövning. I det aktuella fallet hade skattemyndighetens skatte- och skattetilläggsbeslut fått kraftiga ekonomiska verkningar för samtliga klagande. Trots att två av klag- andena inte betalat något skattetilläggsbelopp och att en endast betalat en mindre del av skatteskulden ansåg domstolen att indriv- ningsåtgärderna och den situation de skattskyldiga med anledning av dessa åtgärder försatts i innebar att processerna hade bort ske skyndsamt för att de enskildas rätt till tillgång till en effektiv domstolsprövning inte skulle anses kränkt. I ett fall hade det tagit från det att omprövning begärts till dess att skattemyndigheten omprövade sitt beslut och därefter lämnade målet till länsrätten för prövning. Under den tiden hade den skattskyldiges konkurs redan avslutats. I ett annat fall hade gått sedan omprövning begärts av skattemyndighetens beslut och någon domstolsprövning hade vid prövning ännu inte skett av skatte- och skattetilläggsfrågan. I det tredje fallet hade det tagit och från det att skattemyndigheten omprövat sitt beslut till dess att länsrätten prövade frågan. ansåg att skattemyndigheten inte agerat på det sätt som omständigheterna i målen krävt och att myndigheten oskäligt fördröjt domstolsprövning av sakfrågan i samtliga fall. I ett fall ansåg domstolen att detsamma gällde länsrättens agerande. Klagandena hade därför förhindrats en effektiv tillgång till domstols- prövning. Svenska staten hade brutit mot artikel 6.1 med avseende på rätten till effektiv tillgång till domstolsprövning. I propositionen 2002/03:106 lämnade regeringen förslag till vissa ändringar av bestämmelserna om skattetillägg i syfte att säkerställa att det svenska skattetilläggsförfarandet överensstämmer med rätts- säkerhetsgarantierna i . Bakgrunden var bland annat de ovan redovisade domarna. Förslagen har i huvudsak godtagits av och trätt i kraft den 1 juni 2003.10 I sina överväganden konstaterar regeringen att det inte från artikel 6 i 2002/03:SkU16 och rskr. 2002/03:167. kan härledas någon skyldighet för att behandla skattetillägg enligt samma regler som enligt vår svenska strafflagstiftning.11 Ingenting hindrar således att även i fortsätt- ningen skattetillägg betraktas som en administrativ sanktion under förutsättning att de i föreskrivna rättssäker- hetskraven tillgodoses. Av domar kan utläsas att en stat måste garantera en faktisk och effektiv tillgång till domstolsprövning. Härigenom får artikel 6 betydelse även för den del av processen som sker före domstolsprövningen. Handläggningen hos en förvalt- ningsmyndighet i samband med t.ex. ett omprövningsförfarande som föregår domstolsprövningen får inte dra ut så mycket att den i praktiken inkräktar på rätten till domstolsprövning. Såvitt avser skattetillägg konstaterades att det fanns ett författnings- reglerat skyndsamhetskrav för skattemyndigheternas handläggning av ett ärende i samband med överklagande (6 kap. 6 § taxeringslagen).12