sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — FMV arrangerar vidare tekniksam- ordningsdagar för den inre kretsen av berörda inom FOI och FMV. Det finns en stor potential att förbättra utnyttjandet av FOI:s arbete och tjänster, säger man på departementen. En stor del av rapporterna blir tyvärr bara hyllvärmare, men det beror på bristan- de styrning från vår sida. Vanligen presenterar FOI sina rapporter genom en dragning på departementet, men uppslutningen brukar inte vara särskilt bra. Delvis beror det på att den vetenskapliga nivån i rapporteringen är för hög. Vi skulle behöva FOI:s hjälp att dra ut konsekvenserna, säger en intervjuperson. En industrirepresentant konstaterar att FOI tidigare var en sluten organisation vad gäller forskningsresultaten. Forskarna ville inte gärna dela med sig. Det har blivit bättre, men fortfarande finns en skepsis mot industrin kvar på sina håll. Spridning till en vidare krets Försvarsmakten är FOI:s största kund. som uppdrags- givare ett ansvar för att FOI:s forskningsresultat nyttiggörs i en vidare krets, inom totalförsvarets civila delar och i samhället? Försvarsmakten känner ett ansvar för spridningen inom den egna organisationen, men inte utanför. Men jag kan tänka mig att vi sänder en rapport till KBM om de mot förmodan inte står på sändlistan och rapporten är av intresse för dem, förklarar en inter- vjuperson. En annan intervjuad säger att man sprider resultaten vidare bara om man själva har nytta av det. Annars är detta FOI:s ansvar. Flera intervjuade uppger att det finns ett politiskt tryck att samordna militär och civil forskning. Det finns konkreta tankar om att militära och civila forskningsbeställare orienterar varandra, bl.a. för att bättre kunna prioritera respektive forskningsverksamheter. FOI skulle kunna vara en del av bryggan mellan civilt och mili- I några konkreta projekt har samarbetsformer utvecklats, t.ex. i nationella flygtekniska forskningsprogrammet, där bl.a. deltar. Från FMV påpekas att FOI:s forskningsresultat sprids genom de uppdrag som FMV lägger på industrin. Annars ligger ansvaret pri- märt på FOI. KBM har till uppgift att utbilda och sprida information i det civila samhället. KBM påpekar att FOI skulle kunna bli bättre på att anpassa sin rapportering till syftet med KBM:s uppdrag. FHS menar att det är ett slöseri med samhällets resurser att inte utnyttja FOI:s kompetens för andra delar av samhället, t.ex. poli- sen. Departementen utgår från att FOI själva sprider sina resultat vidare. Själva sprider man inom . Någon intervjuperson reflekterar över var gränsen för spridning av forskningsresultaten går. Forskningen är till stor del bekostad av svenska staten. Ska den sedan spridas fritt? 2.3.9Kunskap från universitet och högskolor och internationellt FOI:s samverkan med universitet och högskolor (UoH), liksom internationella samarbeten och kontaktnät, har enligt samtliga inter- vjupersoner stor betydelse för värdet och kvaliteten på de tjänster man köper från FOI. Vi måste förutsätta att FOI tar in den kunskapen, förädlar den och överför den till oss, säger en intervjuperson på Försvars- makten. FM använder möjligheten att styra beställningar för att FOI i sin tur ska lägga ut uppdrag på UoH eller internationellt. styr Försvarsmakten upp sina projekt så att FOI samarbetar med andra länder, för att på så sätt tillföra utländsk forskning i resultaten. Ett område där FM, enligt en intervjuad, har mer att hämta på universitet och högskolor och internationellt än på FOI, är den säkerhetspolitiska forskningen. FOI måste självt göra en avvägning. Vad gör vi själva och vad lägger vi ut på andra leverantörer? Det finns en tendens hos FOI, menar flera intervjupersoner, att hellre göra själva, vilket kan styras av en vilja att hålla den egna personalen belagd. Det är dock angeläget att samarbetet med UoH fördjupas, menar man på Försvarsmakten, inte minst eftersom den tekniska utveck- lingen i hög grad drivs av den civila sidan. En betydande samverkan finns redan mellan FOI och UoH, , m.fl. FOI:s internationella kontakter inom försvarsforskningen är sär- skilt viktiga för Försvarsmakten och för den internationella sam- verkan. Avtal med utländska forskningsinstitut kräver egen kompe- tens, och sådan finns på FOI. Om man själv har något att erbjuda är det lättare att få tillgång till värdefull kunskap. Intervjupersoner på FMV menar att FOI:s samverkan med UoH är alltför liten . FOI är inte bra på att täcka in universitet och högskolor. understryker man att denna samverkan är mycket viktig för FOI. är det snarare så att FOI drar nytta av inom UoH. FMV lägger självt ut uppdrag på FOI där samarbete med högskolorna förutsätts. Även de civila myndigheterna ser samverkan mellan som mycket viktig och anser att den behöver växa. Däremot upplever man inte FOI som en kanal till kunskap om vad som utvecklas inom UoH, utan går direkt på dessa. Ett problem i uppdrag där FOI och UoH samarbetar är att kost- naden för FOI:s forskare tenderar att ta en för stor del av den gemensamma projektbudgeten. En intervjuperson på departementen hänvisar till att anslagen är låsta till FOI. Vi vill gärna lösgöra anslaget. Det är inte självklart att det är FOI som sitter på kunskapen. Bl.a. när det gäller risk- och krishantering finns andra öar inom universitet och högskolor. 2.3.10Utrymme för andra leverantörer än FOI Det är framför allt intervjupersonerna på FMV som diskuterat frågan om det finns ett ökat utrymme på marknaden för andra leverantörer än FOI, vilka skulle kunna ger mer nytta för satsade pengar. Intervjupersonerna anser å ena sidan att utrymme finns för andra leverantörer än FOI. Men å andra sidan är det angeläget att bevara och utveckla FOI:s förmåga som en nationell resurs. Våra leverantörer inom industrin bedriver också forskning och kan ge oss det vi vill ha, säger en intervjuperson. Deras resultat är också lättare för oss att omsätta i verksamheten. finns utrymme att begära in anbud från vem som helst. Marknaden kan växa här. FOI:s prisnivå är oerhört hög, framhåller en annan intervjuad på FMV. FOI har stora kostnader för gamla verksamheter och dess- utom en topptung administration med stora overheadkostnader. I enskilda uppdrag kan man få större nytta för satsade pengar på den öppna marknaden. Men långsiktigt är detta inte alls säkert. Kunskaperna sprids och finns inte samlade för behov på lång sikt. Andra leverantörer än FOI finns, bl.a. utomlands. Men FMV är angeläget att utveckla FOI:s förmåga. Vi har strategiska kompeten- ser som vi vill bevara och då ser vi till att det finns någon form av lina mellan FOI och försvarsindustrin, menar en intervjuad. Det behövs en objektiv, neutral myndighet, där man kan göra bedöm- ningar och känsliga prover, framhåller en annan intervjuad. Någon nämner den nya EU-byrån för försvarsforskning och för- svarsmateriel och bedömer att detta samarbete i det långa loppet kommer att påverka FOI:s verksamhet. Första steget är harmonise- ringen av försvarsindustrin, nästa steg är antagligen harmoniseringen av forskningen. I princip kommer vi att kunna söka ett forsknings- institut i något annat europeiskt land. En industrirepresentant uppmärksammar att FOI har ganska liten konkurrens och menar att det vore nyttigt att öppna för mer konkurrens från den civila sidan. KTH och får t.ex. marginella pengar jämför med FOI. Skulle en annan rollfördelning inom totalförsvaret ge bättre effekt av satsade pengar? Intervjusvaren på denna vida frågeställning kom att fokusera på två saker, dels rollerna inom försvarsfamiljen (, FMV, FOI, FHS), dels försvarsforskningens roll på markna- den. Flera aspekter tas upp av Försvarsmaktens företrädare. En är det komplexa rollspel som följer av att små departement styr över ett antal stora och starka myndigheter. En annan aspekt som nämns är den oklara rollfördelningen mellan och Försvars- maktens strategiledning. Någon ser det inte så mycket som ett problem med rollfördel- ningen som med fördelningen av resurser. Försvarsmakten skulle vilja vara en bättre köpare. finns mer kompetens hos leveran- tören (avser främst FMV) än hos beställaren. Vi lägger mycket resurser på FMV som inte är väl förberedda av oss som beställare, hävdar en intervjuperson på FM. Även de intervjuade personerna på FHS uppmärksammar obalan- sen mellan de starka myndigheterna och . borde styra resursfördelningen och kompetensförsörjning utifrån de långsiktiga behoven hos hela totalförsvaret. På FMV refererar en intervjuperson till resonemang att det vore mer rationellt att lägga hela försvarets medelstilldelning för forsk- ning och materiel hos FMV, och att FMV styr uppdragen på ett affärsmässigt sätt, bl.a. mot FOI. Här skulle finnas en effektivitets- och målinriktningsvinst. En annan intervjuperson på FMV skulle kunna tänka sig att FMV och FOI tillsammans utgör en effektivare enhet än var för sig. FOI:s och industrins roller En intervjuperson bland industriföreträdarna framhåller att ett ut- vidgat samarbete med utvalda forskningsinstitut med verksamhet inom samma område skulle vara bra. Det är en svaghet i de på- gående diskussionerna om strukturförändringar bland industri- forskningsinstituten att inte också FOI inkluderas. En annan industriföreträdare poängterar att det är viktigt att FOI är duktiga på samma områden som industrin. FOI:s fördjup- ningsområden bör vara desamma som försvarsindustrins områden. Tydligare ansvarsgränser efterlyses mellan FOI och industrin, lik- som tydligare former för kompetensöverföring. Industrin noterar också att FOI söker uppdrag utanför och på kommersiell basis utför uppdrag åt främmande försvars- makter, vilket kan innebära sekretessproblem för den svenska för- svarsindustri som FOI samarbetar med. Även på FMV finns syn- punkter på att FOI på egen hand söker utländska industrikontakter, utan att FMV är underrättat om detta. En industrirepresentant säger att han aldrig upplevt FOI som konkurrent ute hos kund, eftersom FOI inte behöver konkurrera om uppdrag. De har sin finansiering garanterad (genom uppdrag från försvaret). En annan industrirepresentant upplever att industrin och FOI konkurrerar om FMV:s pengar. Det är vidare nödvändigt att ägaren, regeringen, tänker igenom vad man vill med FOI och vad FOI:s uppgift ska vara. Är man beredd att betala för att ha viss kompetens inom landet? Om rege- ringen ska ha en oberoende rådgivare i försvarsforskningsfrågor så kostar det. Frågan ställs om FOI ska utveckla spetskompetens inom grund- läggande forskning i samverkan med universitet och högskolor, eller syssla med tillämpad forskning och metod- och teknik- utveckling? 2.3.12Är FOI en effektiv producent av beställd och förväntad nytta? Bland de avslutande kommentarerna från Försvarsmakten återkom- mer några viktiga synpunkter. Utvecklingen inom försvaret kommer att kräva ökad flexibilitet hos FOI. De delar FOI satsar på utför man bra. Men när tar man steget att släppa andra bitar? Annan kompetens behöver utvecklas . FOI har unik kompetens, som vi inte kan gå ut och köpa upp vare sig nationellt eller internationellt. FOI håller också mycket hög klass internationellt. Man producerar resultat på ett effektivt sätt med små medel. upplever uppdragsgivarna att man får mer än man frågat efter. FOI är inte billiga, men och försvaret behöver den här organisationen och processen fungerar bra. Vi har egentligen inte något alternativ till FOI. På FMV är meningarna om FOI:s effektivitet mer delade än hos Försvarsmakten. Å ena sidan anses FOI, utan reservation, vara en effektiv producent av den nytta man behöver. Jag ser inte att jag skulle ha den nyttan på något annat sätt. FOI är effektivt, med vissa undantag, säger en annan intervju- person på FMV. FOI har blivit mycket dyrare, ibland får vi inte det vi beställer och forskarnas ambitioner sträcker sig ibland utöver det konkreta uppdraget. FOI är en ineffektiv producent av långsiktig teknikutveckling, är den motsatta åsikten. FOI uppfattas som en akademisk försvars- forskningsanstalt, traditionell, tung och med historisk belastning. FOI är dessutom dåliga på projektledning och har en svag ledning, ett resultat av att man arbetar inom en verksamhet som inte är konkurrensutsatt. Departementen och de civila myndigheterna uppfattar FOI som dyra, eller väldigt dyra. Men på det sätt vi utnyttjar FOI ger de bra nytta för pengarna, säger en departementsintervjuad. De civila myndigheterna noterar att FOI har problem att konkurrera på den civila sidan. Hos industriföreträdarna uppskattas FOI för sin tekniska kom- petens. Synd dock att FOI inte utnyttjas fullt ut ur ett svenskt innovationsperspektiv. En intervjuperson framhåller att FOI inte är allena saliggörande när det gäller teknik, men däremot allena när det gäller att sätta in tekniken i försvarstillämpningar. FOI är också, enligt denna intervjuperson, prismässigt konkurrenskraftigt med annan industri och konsulter. 3Interna intervjuer: FOI:s styrning och inre effektivitet Avsnittet FOI:s styrning och inre effektivitet baseras på interna intervjuer med 15 medarbetare inom FOI. Intervjupersonerna är avdelnings- och institutionschefer, forskningsområdesföreträdare och projektledare. De är således hämtade från olika delar av . Under avsnittet ryms i den första avdelningen diskussioner om och styrsystem, matrisorganisationens för- och nackdelar, vilken roll styrdokument som marknadsplan och forsk- ningsstrategi har i organisationen, samverkan över gränserna inom FOI, FOI:s konkurrenskraft samt i vilken utsträckning FOI upp- fattas leva upp till sin vision och sin verksamhetsidé. Den andra avdelningen tar upp uppdragsprocess, uppdragsstyr- ning och effektivitet som producent av forskning sett från FOI:s synvinkel, hur man internt inom FOI uppfattar kundens nytta av forskningsresultaten, hur man värderar FOI:s samarbete med uni- versitet och högskolor samt synen på kundenkäter, utvärderingar och kvalitetssäkring. FOI upplevs av de intervjuade som en förhållandevis decentraliserad organisation, med betydande frihet i den enskildes verksamhet. Forskningsavdelningarna anses ha relativt stor självständighet i kraft av att de förfogar över organisationens ekonomiska och per- sonella resurser. Den faktiska styrningen av verksamheten från led- ningens och stabernas sida uppfattas som relativt liten. Intervjupersonerna är positivt inställda till FOI:s matrisorganisa- tion. De invändningar man har pekar närmast på att matrisen bör drivas längre och tillämpas bättre. Det finns en tydlig förändrings- benägenhet i organisationen. Balansen mellan nivåerna i matrisen upplevs däremot påfallande olika av de intervjuade, främst beroende på var i organisationen intervjupersonen befinner sig. Flertalet intervjuade pekar på den starka ställningen hos projekten och projektledarna, eftersom det är här den faktiska verksamheten bedrivs. Forskningsområdena med forskningsföreträdarna (), som organisatoriskt tillhör marknadsenheten, uppfattas generellt som svaga inom organisationen. I matrisen löper linjen och forsknings- områden samman i forskningsområdesgrupperna (). anses domineras av linjens avdelningschefer, som genom av- delar pengar och medarbetare till olika forskningsprojekt. FOI:s styrdokument, som den centrala marknadsplanen och den forskningsstrategi som är under utarbetande, upplevs ha liten bety- delse för verksamheten. I praktiken är det Försvarsmaktens FoT- planer och kunden i enskilda projekt som bestämmer verksam- hetens inriktning. Däremot efterlyser flera intervjuade en tydligare långsiktig inriktning av FOI:s verksamhet och klargörande av vilken roll FOI ska ha i en omvärld i förändring. Det finns barriärer mellan forskningsavdelningarna, men sam- tidigt är de informella kontakterna mellan forskarna över enhets- gränserna omfattande. De intervjuade bedömer att värdet av FOI:s tjänster skulle kunna vara större med fler gränsöverskridande pro- jekt, av samma karaktär som de befintliga paraplyprojekten. Intervjupersonerna ser FOI som en konkurrenskraftig produ- cent av forskning , både till pris och kompetens. Man är medveten om att FOI uppfattas som dyra, men man levererar också hög kvalitet och stor kundnytta. FOI har dock svårt att prismässigt konkurrera med universitet och högskolor. Uppdragsprocessen mellan FOI och kunderna anses fungera tillfredsställande, men den kan bli effektivare och bidra mer till kundnyttan. Från FOI:s sida krävs en närmare dialog och åter- koppling från kunden och mer kundanpassade resultatpresentatio- ner. På det senare området noterar man en klar förbättring . Men, menar de intervjuade, det krävs i många fall också att kunden blir en bättre beställare. Största delen av FOI:s verksamhet är beroende av Försvars- maktens FoT-process. De intervjuade upplever denna som stabil, men trög, konserverande och föga dynamisk. Det är svårt att få in nya inriktningar och processen är långsam. FOI har enligt de intervjuade stora möjligheter att påverka både inriktning och formulering av forskningsprojekt. Graden av på- verkan beror på hur kunnig kunden är. FOI:s inflytande är gene- rellt sett också större i långsiktiga projekt än i korta uppdrag. En samstämmig bild i intervjuerna är att övergången från anslag till uppdragsstyrning har ökat FOI:s effektivitet. Kundens insyn sägs ha ökat och kunderna är mer intresserade av resultaten. har blivit en effektivare producent av forskning, bättre på avrappor- tering under projektens gång och på presentation av resultaten. Allmänt uppfattas FOI ha blivit en öppnare och mer lyhörd orga- nisation. är utformad för den uppdragsstyrning som är grunden för all kärnverksamhet på FOI. FOI styrs därför i en matrisorganisation, vilket bl.a. innebär att organisationen är av- passad för projektstyrd verksamhet och att kundernas behov före- träds i organisationen. Organisationen innebär även att ansvaret för resursförsörjningen, bl.a. kompetensutveckling, ligger hos FOI:s sju forskningsavdelningar. Forskningen är indelad i åtta forskningsområden, vilka är anpassa- de till Försvarsmaktens FoT-process. För varje forskningsområde finns en forskningsområdesgrupp (), med en forskningsområ- desföreträdare () som är kundens företrädare i organisationen. är en viktig länk mellan forskningsområdenas kundpers- pektiv och forskningsavdelningarnas resursperspektiv. FOI är en uppdragsstyrd myndighet, vilket innebär att den är kundernas önskemål och beställningar som styr inriktningen av verksamheten. Även FOI:s anslag () styrs i termer av mer eller mindre tydligt definierade uppdrag. FOI:s övergripande vision är att vara en ledande leverantör av försvarsforskning, en efterfrågad partner och en dynamisk forsk- ningsorganisation. Intervjupersonerna vittnar om FOI som en arbetsplats med högt i tak, trivsel och duktiga och professionella medarbetare. Det är en väl fungerande verksamhet med förutsättningar att nå hög effek- tivitet. Detta är den sammantagna bild man får från de genomförda intervjuerna. var för sig uppvisar intervjuerna en stor sprid- ning av åsikter och synpunkter kring , inre effektivitet och relation till kunder och marknader. Intervjuerna ger ett antal infallsvinklar till olika frågeställningar, beroende på var intervjupersonen återfinns i organisationen, verksamheten och egna erfarenheter. Arbetar man i linjen som avdelnings- eller institu- tionsansvarig eller i forskningsområdena som forskningsområdes- företrädare (), är perspektiven delvis olika på den interna strukturen och på kundrelationen. Andra faktorer som påverkar intervjusvaren är den typ av verk- samhet som intervjupersonen arbetar med. Är det t.ex. utredningar och analyser, långsiktig forskning eller metod- och teknikutveck- ling? Vem kunden är påverkar också arbetssätt och inställning till hur FOI fungerar internt. Det kan se olika ut om man huvudsak- ligen arbetar mot departementen, mot Försvarsmaktens högkvarter (FM/HKV) eller förbanden, mot FMV och försvarsindustrin, mot de civila myndigheterna eller mot utländska kunder. Perspektiven på marknaden skiljer sig också åt om man t.ex. arbetar med Försvars- och säkerhetspolitik eller , eller något annat av . Intervjupersonernas erfarenheter inom FOI, och tidigare FOA, är också skiftande. Några har arbetat som avdelnings- och institu- tionschefer och återgått till projektledarrollen, några FOF:ar har erfarenhet som projektledare medan andra inte har det. Många har arbetat länge inom FOI/FOA medan andra är yngre. Sammantaget har detta bidragit till den mångtydiga bilden av och verksamhet. förmedlar intervju- personerna övertänkta reflektioner kring aspekter av FOI:s orga- nisation, verksamhet och roll och . På vilket sätt bidrar och styrsystem till ökade effektivitet och därmed nytta för kunden? Intervjupersonerna har fått diskutera detta i termer av centralisering/decentralisering, tyd- lighet i ansvarsfördelningen, balans i matrisorganisationen, roller och makt. Intervjupersonerna konstaterar att FOI har en förhållandevis decentraliserad organisation, men att den i administrativ mening är styrd från toppen, t.ex. i ekonomistyrningen. Ett stort ansvar ligger på avdelningarna. FOI har dessutom sedan gammalt en stark tradi- tion att arbeta distribuerat. Flertalet intervjuade är positivt inställda till matrisorganisationen. Linjerna är ganska klara, som någon säger. En annan sammanfattar: Forskningsområdesföreträdarna () ska tala om vilken verk- samhet vi ska syssla med. Avdelningscheferna () ska mer se till att det hela fungerar och ha en servicefunktion. De intervjuade är i stort överens om att projekten har en stark ställning i organisationen: Projektledarna är starka av tradition och hävd. Egentligen har FOI inte en matrisorganisation utan en projektorganisation, menar en projektledare. Enligt andra intervjuade är det däremot linjen som styr projekten i kraft av sina ekonomiska och personella resurser. Detta bidrar till en stelhet i organisationen, med stuprör som försvårar samarbe- tet över gränserna. Ytterligare en intervjuad hävdar att den interna styrningen ska ske i forskningsområdesgrupperna (): Det uppfattar jag ock- så att den gör. Det behöver inte nödvändigtvis råda någon motsättning mellan de tre synsätten. I uppfattas avdelningscheferna ha en domi- nerande ställning, just för att de tillför verksamheten pengar och personal, en verksamhet som bedrivs i form av projekt med starka projektledare. Ansvarsfördelningen i organisationen upplevs som tydlig av de flesta. Men uppger man att den inte är balanserad. Ansvarsfördelningen är tydlig i den meningen att största delen av verksamheten sker inom projekten och leds av projektledaren, i samråd med institutions- och avdelningschefer. Det är också tyd- ligt att avdelningarna har resultatansvar och står för resurserna. har forskningsområdena ingen egen budget utan går på någon annans goda vilja, som en FOF uttrycker det. FOF önskar att det åtminstone fanns några resurser i . Intervjupersonerna pekar emellertid på flera obalanser i ansvars- fördelningen. har decentraliserat skyldigheter/ rättigheter till projektledarna. Men, säger någon, medan avdel- ningarna har ansvar för det ekonomiska resultatet, borde ett mot- svarande ansvar för verksamhetsresultatet finnas på projektsidan i . En annan intervjuad påpekar att linjen, i synnerhet institu- tionerna, ges mer ansvar än de får medel. Projekten upplevs också ibland gå in på ansvarsområden som formellt ligger i linjedelen, t.ex. inom kompetensutveckling, vilket skapar förvirring. Kompetensutveckling och överföring av kunskap sker i stor ut- sträckning inom projekten. har avdelningar och institu- tioner särskilda pengar för personalutveckling. Här finns en otyd- lighet i ansvaret mellan främst institutionschefen () och projek- tet. IC har svårt att påverka kompetensförsörjningen i projektledet, trots att de formellt har ansvaret för kompetensförsörjningen. Flera intervjuade uppmärksammar att organisationen har fört tillbaka tyngd från projektdelen till linjen. Avdel- ningarna har fått mer ansvar för projektuppföljningen. var det FOF som styrde och ställde.