sou · GSB3107d3 · 2005-01-01 00:00:00 — det har vuxit fram på något sätt och det är kanske en insikt från oss båda, både från fullmäktige och från revisorerna att man fak- tiskt måste göra något åt det, göra det hela mer dialogbaserat för att det skall ge effekt, att man inte bara ger en kritisk rapport och sedan beslutar man om den och sedan lägger man bort den, och struntar i resultaten, jag vet inte exakt vad det är som har gjort det men det har blivit liksom en bättre känsla, bättre förståelse för var- andras roller det är något som vuxit fram. De har blivit bra. Otillräcklig information om hur olika förbund sköter sitt ansvar känner en viss oro då till exempel för olika former av kommunal- förbund, gymnasieförbund, det är flera led av representativ demo- krati som kommer långt ifrån den som har möjlighet att utkräva ansvaret det vill säga väljare det tycker jag är bekymmersamt och jag tycker man ska vara väldigt restriktiv med att inrätta den typen av mellanliggande för- samlingar, jag kan inte sätta mig in nu efteråt i vad regionförbundet gjorde och jag tror att väldigt många av våra väljare känner så i dom frågor vi behandlar i fullmäktigeman bryr sig inte där för att det blir nog bra eller tvärtom Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Hur borde kommunikationen fungera Det kan bara bli bättre om berörda väljer att pratas vid Om man så att säga vill marknadsföra revisionen så får man ju inte bara stå och tala om att vi [revisionen] bestämmer själva allting utan man får ha en mer ödmjukare dialog. det är ju det här med almanackor och tid och revisionen är också förtroendevalda så att det är också ett dilemma, och det är det överhuvudtaget. Att vara förtroendevald politiker är ju ett dilemma ofta har man ju ett arbete som man måste ta hänsyn till När det är som svårast är det som viktigas så att säga så skall man kanske förstärka revisionen än att göra tvärtom. Men så fodrar det också en bra dia- log då mellan presidiet i fullmäktige och presidiet i revisionen skulle vilja ha lite mer täta kontakter än det som faktiskt är jag skulle vilja ha lite mer enskilda dialoger med revisionspresi- diet än vad som förekommer vill inte, menar inte att man skall gå in och styra revisionens ar- bete, för då är man helt och hållet inne på fel uppdrag själv, men är man väldigt noga med att påtala att [revisorerna] är själv- ständiga, men man borde också komma ihåg att de har en upp- dragsgivare. Det samarbetet i den rollen jag är ute efter. Om kommunikation pratas det mycket. Sammanfattningsvis gäller för detta tema: Det är viktigt att revisionen klarar att föra en bra dialog. När det inte fungerar väl är fullmäktige dessutom osäker på om de har rätt att ta initiativ till möte – det kan missuppfattas. När fullmäktige tar kontakt finns det risk att någon säger att det inkräktar på reviso- rernas oberoende, på det sättet förändras inget och fullmäktige väntar på att revisionen tar initiativ. Och så fortsätter det utan för- ändring. Det finns intervjuade som har erfarenheter av att revisionen inte klarat av att föra svåra samtal. De dåliga exempel som ges inträf- fade . När exempel ges på den förbättrade dialogen så Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar har denna skapats genom insikt och vilja att få kontakt från båda håll. Den stärkta lagstiftningen har givit en hel del effekter och det finns fortsatta förväntningar på förbättringar och utveckling av revisionen från fullmäktiges ledamöter. När det gäller svåra situationer och dilemman som de förtroen- devalda står inför och som påverkar deras oförmåga att styra verk- samheten inom givna ramar, är fullmäktige mer benägen att fram- hålla vikten av en bra kommunikation under granskningsprocessen än vikten av sanktionsmöjligheter i efterhand. Hur revisionen genomför granskningar metodmässigt pratar inte fullmäktigeledamöterna om. Däremot går ´en bra kommunikation´ som en röd tråd genom intervjuresultaten. Det är vikten av en begriplig, saklig opartisk information baserad på fakta som förmedlas och revisorernas för- måga att med gott omdöme i den lokala situationen kommunicera med dem som berörs av revisionens arbete i gransknings- och ansvarsprövningsprocesser som fullmäktigeledamöterna betonar. Det ges många olika exempel på hur viktigt det är med en saklig dialog mellan dem som berörs i gransknings- och ansvarspröv- ningsprocessen. Annars kan inte revisionen vara det stöd för för- bättring och bedömning av politiskt ansvarstagande som fullmäk- tige behöver för att kunna ta sitt ansvar. Fullmäktiges intresse är främst att förekomma att ansvarigheten brister och att komma tillrätta med problem och därför behöver de revisionen som informationsförmedlare. En stor del av värdet med den kommunala revisionen är att den fortlö- pande ger information så att kriser och skandaler inte uppstår. Fullmäktige vill också kunna informera utåt om revisionen som ett demokratiskt kontrollinstrument. Det kan vara till förtroende- valda i styrelser och nämnder, till partierna, till media eller andra kontakter i samhället. För att kunna göra det krävs att fullmäktige och revisionen har en dialog och en gemensam uppfattning om revisionen roll och betydelse i kommunen. Det förekommer att revisionen har tid för ´rapport´ och ´dia- log´ i fullmäktige likaväl som t.ex. beredningarna har det. Reviso- rernas rapportpunkt har innehållit redogörelser för granskningar de har gjort, dialog om revisionsplanen och vad som är på gång. Det ges olika exempel som praktiserats och varianter på hur det skulle kunna gå att hitta nya vägar för att få en öppen dialog i full- mäktige om revisionens funktion, hur den kan användas bättre i kommunen och för att öka dialogen med fullmäktige. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar ges är att dialogen kan utvecklas genom ´bikupor´, olika former av storgruppsarbeten, fokusgrupper, revisionens dialogpunkt m.m. i fullmäktige. Men, det förekommer också exempel på möten där det inte blir någon dialog av olika skäl. 1 Exempel ges: där revisorerna och dess biträden ´styr´ mötet och revisionen ger ensidig information, från sitt perspektiv; där det är revisionens köpta biträde som står för initiativta- gande, utformning av mötet och styr vad det är som skall stå på agendan; där det är svårt att förändra något beroende på att kunskaper, uppfattningar om arbetsformer och om revisionens funktion är så olika mellan dem som möts så att informationen i mötet in- nehåller så stor osäkerhet att det blir ingen överenskommelse om någon förändring alls. Osäkerheterna handlar t.ex. om vilka möjligheter fullmäktige har att påverka revisorerna, vilka möj- ligheter fullmäktiges revisorer har att få insyn i de kommunala företagen (t.ex. i form av reglemente för revisionen, arbetsord- ning eller att de rättsliga möjligheterna till insyn och informa- tion för de kommunala revisorerna också omfattar de kommu- nala företagen); där det råder olika uppfattningar om fullmäktige har rätt eller inte att få information från revisorernas granskningsunderlag för bedömning i ansvarsfrågan. Generellt gäller att fullmäktige helt enkelt behöver möta revisionen oftare för att pratas vid och allra oftast när det krisar, för att full- mäktige också skall kunna handla bättre som fullmäktigeförsam- ling. Revisionen behöver klara av att variera sin pedagogik bättre för att deras informationsöverföring och bedömningsunderlag skall kunna tillvaratas bättre. Revisorerna behöver ha en särskilt god förmågan att kommunicera och föra dialog också om riktigt svåra och känsliga förhållanden. Det är lättare att pratas vid om det som inte fungerar bra när fullmäktige och de granskade har kunskap om revi- sionens funktion och kan lita på (har goda erfarenheter av) att revi- 1 Med en dialog menar jag att de som träffas, möts jämlikt och med ömsesidig respekt för att pratas vid och undersöka situationen, lyssnar på varandra och delar med sig av information från sina olika perspektiv. Då kan nya infallsvinklar på problemet upptäckas. Det måste inte utmynna i att man tycker lika. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar sionen arbetar med hög integritet och är kända för att ha goda kun- skaper om de villkor som gäller för det politiska arbetet och för de olika verksamheterna. Det finns erfarenheter av och förväntningar på att revisorerna och deras biträden klarar av att möta förtroendevalda och anställda i konfliktfyllda situationer och hantera situationer där det kan råda motstridiga uppfattningar om vad som är ändamålsenligt exem- pelvis och om ansvar för förtroendevalda i styrelser och nämnder. Det har blivit en påtagligt bättre dialog . Föränd- ringen är samstämmigt positiv i resultaten. Det ges exempel på sådant de tycker har varit särskilt bra, som när revisionen och samtliga berörda ansvariga, i politiken och verk- samheten, har mötts vid återkopplingen av granskningsresultat och kunnat pratas vid och ge varandra idéer på förbättrat ansvars- tagande i de olika rollerna. Den förbättrade dialogen mellan fullmäktige och revisorerna har skapats genom att antingen fullmäktige eller revisionen har initierat frågan för att de har känt ett behov utav att pratas vid. Flera beskri- ver att revisionen är mer närvarande i fullmäktige nu än vad den har varit tidigare. Revisorerna tillvaratas även av några fullmäktigebe- redningar. Om hur fullmäktige tillvaratar information från revisionen Hur tillvaratas information från revisionens återkoppling ? Inte alls när fullmäktigeledamöterna inte vet vad de kan påverka om man skall kunna utkräva ansvar som fullmäktigeledamot så måste ju då fullmäktigeledamöterna känna att de har möjlighet att påverka om man inte känner att man kan påverka speciellt mycket överhuvudtaget, hur skall man då kunna utkräva ansvar? Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Främst som stöd för fullmäktiges bedömning om utkrävande av ansvar Ja, revisionen det är det enda stödet som vi har för vår bedömning om ansvarstagandet Ja,revisionen har ju argument Några gör partipolitik av det i fullmäktige, då behövs revisorerna särskilt mycket kommunfullmäktige gör ju politik av det har det visat sig – det viktigaste är att revisionen arbetar tidigt och under hand i proces- sen, som ett signalsystem för att förekomma oegentligheter – det viktigaste är inte själva ansvarsprövningen i sig Så blev det ju i [NN], att en enhällig revision sa icke beviljad ansvarsfrihet, och så blev det politisk bedömning utav frågan i full- mäktige ändå och då kan man ju fråga sig vilket värde hade då revisionen bedömning över huvud taget, skall revisionen över hu- vud taget ha något förslag om det skulle vara så att kommunfullmäktiges bedömnings- grunder är på partipolitiska överväganden så – revisionen får abso- lut inte vara partipolitisk utan vara kommunfullmäktiges kon- trollorgan och värna att de i demokratisk ordning fattade besluten genomförs enligt kommunfullmäktiges intentioner Om hur fullmäktige borde tillvarata informationen från revisionen Till utvärdering och förbättrat ansvarstagande på ett konstruktivt sätt fokusera mindre på den här frågan om ansvarsfrihet och i stället använda revisorerna på ett konstruktivt sätt alltså, peka på möjlig- heter och naturligtvis hugga på oegentligheter – men att vi inte får politiker som skall stå i varje fullmäktige nu och prata på gränsen till ansvarsfrihet eller inte, ansvarsfriheten avgörs ytterst av väljarna Det blev väldigt tydligt när vi fick den här senaste rapporten av revisionen att vi måste se över vilka uppdrag vi ger. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar De kan ju bidra rent konkret, när de fick de här pengarna vad gick dom till och där såg vi ju att där hade vi bara kastat ut pengar men inga anvisningar hur de skulle redovisas. Där fick vi också en tankeställare att vi kan inte bara kasta ut beslut hur som helst utan vi måste se till att det finns anvisningar med så att de lätt går att följa upp. När de kommer med en rapport, då tar vi till oss det och tror att vi ska rätta till något fel och det ska vi naturligtvis göra om det nu är något fel. Men det finns en annan bit i revisorernas arbete som vi som folk är lite dåliga på att ta tillvara och det är hur går vi vidare, utifrån den kunskap revisorerna ger oss För de [kommunala revisorerna] är ju egentligen det enda organ som kan betrakta vad vi gör på ett relativt objektivt sätt för de gör det inte av något egenintresse så att säga, de gör det inte för att sälja eller lösnummerbilagor va? När vi har mål, som inte stämmer överens, med summan pengar som vi beslutar om. Då kommer ju nämnden i en situation där de antingen måste bryta mot det ena beslutet eller det andra, för man kan inte uppfylla båda, pengarna räcker inte till så mycket verk- samhet, då får man antingen överskrida budget eller också inte ut- föra tillräckligt med verksamhetoch det klart, det är ju frågan då revisorerna , ja vad ska de säga om det? Det har de nog inte sagt något om . revisorerna som rättvisans ingenjörer som det blivit , det tycker jag är en överdriven tro på att revisorer klarar det här, titta på RRV Att förmedla resultatet av revisionens arbete till partierna och begripliggöra det för pressen det är svårt att klara av att ge information på ett sätt som följer offentlighetsprincipen, det tycker jag är en svår roll också som förtroendevald, att ha ansvar för det är svårt att veta hur man ska hantera press man vill driva igenom någonting på ett visst politiskt sätt, skall man ta ett ansvar för att man inte skadar kommunen. Det är ju våran uppgift alltså mot väljaren och se till att det är ordentliga uppgifter, sanna uppgifter som de kan lita på ...och tyvärr är det de där skitsakerna som kommer upp i media – det är aldrig det här att ´nu har faktiskt den här verksamheten Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar skötts väldigt bra´ men det kan man också utläsa i revisionsrap- porterna, att här görs ett jättefint jobb! Men det är när det har mis- sat någon representationsnota, som det blir uppmärksammat i me- dia Det är rätt lustigt att bli citerad eller vara med i en tidningsarti- kel som beskriver fullmäktige när man inte har sett journalisten på fullmäktige det var ju det svåraste som fanns då [som förtroendevald revi- sor]att upptäcka att man var reviderad då under offentlighetsprin- cipen och första samtalet från pressen, vad har du för köttben till oss ´– var ju då attityden. Vi var tvungna att ha pressträff för att förklara vad vi hade gjort för någonting. [pressen] är så grund i sitt sätt att läsa och beskriva saker så att det blir väldigt fel Kommentarer om hur information från revisionen tillvaratas av fullmäktige För att kunna tillvarata information från sitt eget kontrollinstru- ment gäller först att var och en av fullmäktigeledamöterna behöver veta vad den kommunala revisionen är, varför, åt vem och vad de kontrollerar. De som inte vet något alls kan inte delta eller påverka – de ställs utanför och följer dem som vet i det årliga beslutet i ansvarsfrågan. Fullmäktige är inte intresserade av revisionsrapporter där de olika nämnderna enbart får betyg eller där nämndernas situatio- ner presenteras utan att analyseras. Fullmäktige efterfrågar en mer fullständig och djupgående analys av vad de revisionsansvariga har gjort för att åstadkomma det som avsågs med de fattade besluten, vilka effekter de har gett sett ur olika perspektiv. Rapporternas kvalitet och begriplighet har förbättrats, men fullmäktige pratar sällan om hur de skall gå vidare utifrån den kunskap som rap- porterna ger. Fullmäktige menar generellt att de borde bli bättre på att ta till- vara revisionens granskningsresultat, de kritiserar sig själva för detta. Den dominerande beskrivningen är att fullmäktigeledamö- terna är dåliga på att ta tillvara information som ges av revisorerna. Revisionsrapporten för nämndernas arbeten borde få ta en större del av fullmäktiges tid i anspråk. är de ett ärende i mängden av alla andra. Där tror de intervjuade att det finns en hel Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar del att göra för att återupprätta eller anpassa revisionen till den roll den behöver ha som fullmäktiges eget organ. Fullmäktige anser sig behöva bli bättre på att utvärdera sina egna beslut. De behöver saklig information och skulle kunna tillvarata revisorernas information bättre för att börja utvärdera om avsik- terna med besluten uppnåtts. Detta ställer krav på att såväl reviso- rerna, de förtroendevalda i styrelse/nämnder/beredningar som verksamhetsansvariga och fullmäktige också fattar beslut och använder instrument som gör det möjligt att både följa upp och utvärdera besluten. Det finns också fullmäktigeledamöter som vet att de har delege- rat uppdrag till en nämnd eller styrelse som är så omfattande att det inte räcker med den budget de fått. Då menar de att de vet redan att uppdraget till nämnden är orimligt och därför kommer de även fortsättningsvis att bevilja ansvarsfrihet. Kritiken som revisorerna ger faller då tillbaka på fullmäktiges svårigheter att fatta beslut som är möjliga att genomföra. För att kunna ta ansvar och utkräva ansvar gäller att organise- ringen av det politiska arbetet sker så att fullmäktige vet att de revi- sionsansvariga tar och kontrollerar det delegerade ansvaret. Det finns en oro för hur lång den här kedjan kan vara. Exempel ges på att det inte sker någon återrapportering alls från revisorer som utsetts att granska olika kommunalförbund, länstrafik, etc. trots att fullmäk- tige skall uttala sig i ansvarsfrågan. Det är svårt med indirekt ansvar, det kommer en okänd rapport till kommunfullmäktige och de har bara att bevilja ansvar för regionförbund/kommunför- bund trots att de inte vet något om hur det sköts. Vad gör då fullmäktige med informationen som förmedlas? Samtliga ger exempel på att revisionens arbete och information är ett stöd som borde tillvaratas mer för att fullmäktige skall förbättra sitt eget arbete. Då skulle även förutsättningarna för förtroende- valda som arbetar på fullmäktiges uppdrag bli bättre. Det framkommer att i kommuner där revisionen riktat kraftig kritik mot förtroendevalda eller styrelser/nämnder så har det gjort att fullmäktige blivit mer aktiv och ökat sin kunskap om ansvarig- het i den politiska organisationen. De har på olika sätt handlat för att förbättra kommunikationen, protokollen, överblicken och/eller arbetsordningen mellan de olika aktörerna i den politiska organisa- tionen. Men det är inte bara sådana tillfällen som bidragit till för- bättringar eller korrigeringar genom revisorerna. Det sker också i arbetsprocessen när kommunikationen mellan revisio- SOU 2004:107 Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar nen, de granskade och fullmäktige fungerar som fullmäktige önskar. Återkopplingen till fullmäktige borde utformas på ett bättre sätt och utrymmet för bedömning om hur det är och vad som kan göras åt det borde ges väsentligt mer utrymme i fullmäktige. Det framkommer också av intervjuade som själva sitter på flera stolar, att om alla förtroendevalda vore medvetna om att resultatet av deras arbete öppet skulle bedömas i fullmäktige i en ordentlig dialog vid återkopplingen av resultatet, så skulle de förtroendevalda göra mer för att ta sitt ansvar och bli bättre på det än . Då skulle även alla närvarande ledamöter i fullmäktige få mer information och i praktiken bli delaktiga i ansvaret att slutligen bedöma hur det delegerade ansvaret tagits. Ett manifest, samstämmigt resultat, uttalat från samtliga inter- vjuade grupper är att den förtroendevalda revisionen skall vara aktiv och den får absolut inte agera partipolitiskt. Det sämsta som kan hända är att få en omröstning i fullmäktige om vad revisorerna skall granska eller om revisorernas bedömning av ansvarstagandet. Den risken nämns där uppfattningen är att partipolitisk makt dominerar över det av fullmäktige delegerade politiska ansvaret. Fullmäktige kritiserar revisorerna och deras biträde för att de inte alltid klarar av att kommunicera sina granskningsresultat på ett korrekt och begripligt sätt och detta menar de, har de också svårt att klara av själva. Det uppfattas svårt att klara av balansgången mellan att ta ansvaret för helheten, föra fram det egna paritets intressen och ge saklig information som inte skadar förtroendet för kommunen. Alla är överens om att det är en viktig uppgift för kommunfull- mäktigeledamöterna att ansvara för en bra återrapportering utåt. Flera har satsat på att utveckla informationsteknologiska lösningar, för att kunna ge bättre information till och kommunicera interak- tivt med kommunmedborgarna. I något fall finns ett nära sam- arbete med lokalradion för att alla kommuninvånare skall kunna lyssna på fullmäktiges möten i direktsändning. Sändningen bandas och banden finns tillgängliga för allmänheten på . Några förelägger fullmäktigemöten på olika orter i kommunen för att allmänheten lättare ska kunna komma. En del utvärderar efter full- mäktigemötena vad allmänheten tycker om det. Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Om revisorernas bedömning och ansvarsprövning Hur är det med revisorernas bedömning och ansvarsprövning Revisorernas bedömning är fullmäktiges stöd Revisionen, de är ju det stöd man får i fullmäktige för att bedöma ansvarsfrågan – det är ju vad revisorerna har tittat på och, och vridet och vänt på är de fega och för sent ute vad de gäller frågan om ansvarsfrihet så tycker jag dom är fega, så jag tycker det finns en del i övrigt att önska, sen gör dom en hel del bra saker också i och för sig, så säga att dom är dåliga det är lite fel och där hade vi mycket diskussion med revisionen därför att vi [fullmäktiges presidium] tyckte att skulle dom ha föreslagit nå- got annat [än ansvarsfrihet] så skulle dom ha gjort det för en två, när det verkligen va dåligt, inte nu när det hela börjar gå Revisionens information och prövning får inte bli ett beslutsärende i fullmäktige jag tror på idén att man inte skulle göra det i form av besluts- ärende för då får man idiotvarianten att man får votering om det, utan man gjorde det i dialogform utan beslut den fasan vore om vi skulle få voteringar om det på det sättet skulle man kunna lösa det och det kanske även är bra att revisorerna får någon slags återkoppling på vad de sysslar med och det skulle kunna vara en framkomlig väg för att undvika omröstningar. när dom kom med sin rapport så hade dom i alla fall föreslagit ansvarsfrihet, för dom insåg att vi hade inte gått på deras linje om dom hade föreslagit något annat Hur är det i praktiken? Översikt av fullmäktiges beskrivningar Hur revisorernas bedömning och ansvarsprövning borde vara Fullmäktige behöver revisorer som säger ifrån för att kunna göra sin bedömning Det kan ju vara så att nämnder som inte följer kommunfullmäk- tiges beslut kan riskera kommunen som helhet, det måste väl bedö- mas från fall till fall, stora ekonomiska överskridanden, underskott som är har vi ju haft utan att det har föranlett någon egentlig ansvarsprövning, men hur långt kan då revisionen gå – man använder ju inte instrumentet som det är , balanskravet får inte riskeras enligt Kammarrättsdomen då inte beviljar ansvarsfrihet så borde ju inte revisionen ha gjort det heller, hur skall revisorerna kunna skriva samma sak i samma ärende upp till kommunfullmäk- tige utan att det blir något mer? det är väl mer om det går mer käpprätt åt fel håll för en nämnd det är väl där som man i så fall får gå in och diskutera ansva- ret Kommentarer om revisorernas bedömning och ansvarsprövning Fullmäktige behöver revisorernas bedömning för att kunna göra sin egen. Fullmäktiges utgångspunkt är att följa revisorernas bedöm- ning men då får den inte baseras på en bristfällig analys.