sou · GSB3110 · 2005-01-01 00:00:00 — Bestämmelser om sekretess för uppgifter i andra register än belast- ningsregistret och register som förs med stöd av polisdatalagen och lagen om misstankeregister finns i 7 kap. 18 § första stycket. Där anges att det råder absolut sekretess i verksamhet som avser förande av och uttag ur register om strafföreläggande och ordningsbot, om annan uppgift om brott som lämnats till för behandling i kriminalregister eller polisregister men som ännu inte tillförts registret, om belastningsuppgifter som tillförts vägtrafik- Nuvarande förhållanden och reformarbeten register och om brott och tjänsteförseelser begångna av personer som är eller har varit verksamma hos myndigheten. Det skall note- ras, att när en uppgift som tagit emot tillförts belastningsregistret blir bestämmelserna om sekretess i 7 kap. 17 § sekretesslagen tillämpliga. Uppgifter i nu nämnda register som rör den enskildes personliga förhållanden kan också skyddas med stöd av 9 kap. 17 sekretesslagen. Som nämnts råder absolut sekretess för uppgifterna i nu redo- visade register. Emellertid torde uppgifterna kunna lämnas ut till en annan myndighet med tillämpning av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen (se nedan).187 Vidare gäller särskilda sekretessbestämmelser för registeruppgifter som är kopplade till det internationella brottsbekämpande arbetet. Av 5 kap. 7 § andra stycket sekretesslagen följer att sekretess gäller hos Polisen, åklagarmyndighet, och för uppgifter i Schengens informationssystem, SIS, såvitt avser upp- gifter i 3 § 1 och 6 lagen om Schengens informationssystem, dvs. för uppgifter om omhändertagande av person som är efterlyst för utlämning och s.k. dold övervakning.188 För dessa uppgifter råder stark sekretess och prövningen görs med samma skaderekvisit som gäller för uppgifter som en svensk myndighet får del av i samband med en begäran om internationell rättslig hjälp (5 kap. 7 § första stycket). Sekretessbestämmelsen gäller här för den brottsutredande verk- samheten. Motsvarande sekretess till skydd för den enskildes per- sonliga förhållanden finns i 7 kap. 41 § sekretesslagen. Med tillämp- ning av denna bestämmelse gäller dessutom sekretess för uppgifter på spärrlistan och tillfälligt omhändertagande av en person med hänsyn till dennes eller någon annans säkerhet. Skadeprövningen är utformad som ett omvänt skaderekvisit, dvs. det råder presumtion för sekretess, men skyddet är inte lika starkt som sekretessen enligt 5 kap. 7 § sekretesslagen. Det finns vidare i 7 kap. 41 § andra stycket sekretesslagen bestäm- melser om att uppgifter på spärrlistan kan omfattas av sekretess hos myndighet som prövar ansökningar om visering och uppehålls- tillstånd. Som framgår i avsnitt 3.4.2 har bl.a. i sin verksamhet direktåtkomst till SIS spärrlista, och genom nu nämnda 187Se också 7:87. 188I 9 § lagen om Schengens informationssystem finns också angivet till vilka myndigheter uppgifter ur registret får lämnas ut. Dessa är desamma som för vilka sekretessbestämmelsen i 41 § sekretesslagen gäller. Se också avsnitt 3.4.2. Nuvarande förhållanden och reformarbeten bestämmelser råder således sekretess hos för dessa uppgifter, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde eller någon denne närstående lider skada eller men. I paragrafens tredje stycke görs också undantag från sekretessen, och detta gäller när en uppgift får lämnas ut med stöd av just lagen om Schengens informationssystem eller polisdatalagen. Hänvisning- en till polisdatalagen innebär bl.a. att det svenska SIRENE-kon- toret kan lämna uppgifter till andra Schengenstaters register och SIRENE-kontor.189 Vidare kan uppgifter från andra Schengenstater vidarebefordras till berörda svenska myndigheter.190 4.10.7Sekretess mellan myndigheterna, uppgiftsskyldighet och överföring av sekretess Som nämnts inledningsvis gäller enligt huvudregeln sekretess mellan myndigheterna.191 I 15 kap. 5 § sekretesslagen anges en generell ser- vice eller informationsskyldighet mellan myndigheter. En myndig- het skall emellertid på begäran av annan myndighet lämna ut en uppgift, endast under förutsättning det inte möter hinder på grund av sekretess eller med hänsyn till arbetets löpande gång. I sekre- tesslagen och i annan lagstiftning finns dock sekretessbrytande bestämmelser som gör det möjligt att utan hinder av sekretess lämna ut uppgifter till en annan myndighet (eller till ett annat verk- samhetsområde inom den egna myndigheten). Under vissa förutsättningar innebär ett uppgiftslämnande till en annan myndighet att uppgiften blir offentlig, i andra fall kan primär sekretess gälla hos den mottagande myndigheten och i mer sällsynta fall överförs den sekretessbestämmelse som gäller hos den uppgifts- lämnande myndigheten till den mottagande myndigheten, sekundär sekretess. I 1 kap. 5 § sekretesslagen anges, att sekretess inte utgör hinder mot att uppgift lämnas ut, om de är nödvändigt för att den utläm- nande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att sekretessregleringen gör det omöjligt för myndigheten och dess personal att sköta de uppgifter om åvilar myndigheten. Bestämmelsen skall tillämpas restriktivt. 1897 § polisdatalagen. 1908 § polisdatalagen. 1911 kap. 3 § sekretesslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Om det i en lag eller förordning är reglerat att en viss myndighet skall lämna ut uppgifter, får detta, med stöd av 14 kap. 1 § sekre- tesslagen, ske utan hinder av sekretessen.192 Bestämmelsen reglerar ingen skyldighet för en myndighet att lämna ut en uppgift, utan bara huruvida en myndighet får göra det, trots att den är omfattas av sekretess. Skyldigheten att lämna ut uppgiften regleras i en särskild bestämmelse om uppgiftsskyldighet. Inte heller innebär den att tillämplig sekretessbestämmelse förs över till den mottagande myndigheten. Som nämnts är bestämmelsen emellertid inte tillämplig för bl.a. uppgifter i belastningsregistret. Paragrafen regle- rar inte heller det fallet att en uppgiftsskyldighet föreligger gent- emot en utländsk myndighet. I dessa fall är det istället fråga om att tillämpa 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. I den bestämmel- sen regleras att en uppgift som enligt sekretesslagen omfattas av sekretess inte får röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om ett utelämnande inte är särskilt föreskrivit i för- fattning eller om uppgiften i motsvarande fall får lämnas till svensk myndighet. Uppgifter får i det senare fallet endast lämnas ut, om det står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas ut till annan stat eller mellanfolklig organisation. Det skall noteras, att en bestämmelse om uppgiftsskyldighet inte innebär att den mottagande myndigheten också skall ha s.k. direkt- åtkomst till de uppgifter som den utlämnande myndigheten för i register eller databaser. Med direktåtkomst förstås endast ett sätt att lämna ut uppgiften på. Som framgår nedan under avsnitt 4.11 är det inte ovanligt att myndigheter ges direktåtkomst till en annan myndighets register med stöd av 14 kap. 3 § sekretesslagen. Enligt huvudregeln skall dock ett sådant utlämnande alltid föregås av en sekretessprövning, något som inte krävs om det finns en reg- lerad uppgiftsskyldighet. När en uppgiftsskyldighet föreskrivs har lagstiftaren, eller i vart fall bör lagstiftaren ha, gjort bedömningen att intresset av att en uppgift som omfattas av sekretess lämnas ut är starkare än det ändamål som sekretessen har att skydda. Som redovisas nedan i avsnitt 13.3 och 13.4 är det utredningens uppfatt- ning, att en föreskrift om direktåtkomst bör föregås av en bestäm- melse om uppgiftsskyldighet.193 I 14 kap. 2 § sekretesslagen finns en sekretessbrytande bestäm- melse som innebär att alla myndigheter får lämna ut sekretessbelagd 14:5 f. när uppgiftsskyldighet anses föreligga. 193En bedömning som också (SOU 2003:40) och Tullbrotts- datautredningen (SOU 2002:113) har gjort. Nuvarande förhållanden och reformarbeten uppgift, om uppgiften behövs för förundersökning, rättegång, ärenden om disciplinförfarande eller annat jämförbart förfarande, omprövning av ett beslut samt för tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer. Av paragrafens andra stycke framgår att sekretess inte heller hindrar att uppgift lämnas av sak- kunnig till domstol eller myndighet som bedriver förundersökning i brottmål, och i tredje stycket anges att uppgifter som kan behövas för delgivning får lämnas ut utan hinder av sekretess. För utredningens vidkommande finns en av de mest intressanta bestämmelserna i fjärde stycket. Där regleras, att utan hinder av sekre- tess får man lämna uppgift som angår misstanke om brott till polis- och åklagarmyndighet samt annan myndighet som har att ingripa mot brottet. För att denna sekretessbrytande bestämmelse skall vara tillämplig krävs dock, att det för brottet skall vara föreskrivet fängelse och det kan antas att brottet kan föranleda annan påföljd än böter. Liksom övriga bestämmelser i 14 kap. reglerar inte denna bestämmelse någon skyldighet att lämna ut uppgifter om brotts- misstankar. Bestämmelsen anger endast den rättighet en myndighet eller en vid myndigheten anställd person har, att lämna uppgifter om brott till exempelvis polis och åklagare, trots att uppgiften omfattas av sekretess. I femte och sjätte styckena finns vissa begränsningar i uppgiftslämnandet, men de berör inte utredningens områden. Emellertid är det ytterst tveksamt om nu behandlade sekretess- brytande bestämmelse är tillämplig, såvitt avser de brottsbekäm- pande myndigheternas underrättelseverksamhet eller det brottsföre- byggande arbetet i stort. I paragrafens första stycke anges, att en uppgift som behövs för förundersökning får lämnas ut, och av tredje stycket följer att uppgift som angår misstanke om brott av en viss svårighetsgrad får lämnas ut, utan hinder av sekretess. Att ett utlämnande enligt första stycket kräver en förundersöknings- situation framgår direkt av ordalydelsen, men även vid tillämpning av tredje stycket torde det ställas krav på att det föreligger en för- undersökningssituation. Något krav på att en förundersökning är inledd ställs dock inte, men eftersom misstanken skall avse en viss konkret brottslighet torde bestämmelsen kopplas till rättegångs- balkens bestämmelser om när en förundersökning skall inledas. Det arbete som bedrivs i de brottsbekämpande myndigheternas under- rättelseverksamhet är sällan, om än , kopplat till en för- undersökning. Underrättelseverksamhet består i att samla, bearbeta och analysera information av olika slag för att kartlägga om brotts- Nuvarande förhållanden och reformarbeten lig verksamhet har utövats eller kan förväntas utövas utan att utgöra en förundersökning. Inte heller utförs den allmänna brottsbekäm- pande verksamheten inom ramen för en förundersökning. Detta innebär att inte bara myndigheternas underrättelseverksamhet enligt 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen är omgärdad av en stark sekretess, utan också att det för underrättelseverksamhet saknas en sekretessbrytande bestämmelse motsvarande den som gäller för förundersökningssekretessen. Emellertid kan sannolikt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen tillämpas även för underrättelseverksamheten. Av denna följer att, utöver vad som följer av 1 och 2 §§, får en sekre- tessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. I andra stycket anges när general- klausulen inte är tillämplig. Flertalet av begränsningarna berör inte utredningen, men redan här skall nämnas att om ett utlämnande strider mot lag, förordning eller föreskrift som meddelats med stöd av personuppgiftslagen (1998:204) får uppgifterna inte lämnas ut (se nedan under avsnitt 4.11). Syftet med bestämmelsen är att sekretessregleringen inte skall hindra ett effektivt samarbete mellan myndigheterna, och att myn- digheterna skall ha möjlighet att utbyta uppgifter, när intresset av att ta del av uppgifterna är starkare än det intresse sekretessen skall skydda. Informationsutbytet är särskilt framträdande mellan myndig- heter med samma sakliga behörighet, men med skilda lokala kom- petensområden, eller myndigheter som har närbesläktade funktioner. Bland annat kan man med stöd av förevarande paragraf lämna upp- gifter om brottsmisstankar till Polisen, även om man det inte kan antas att brottet medför annan påföljd än böter. Förutsättningen är naturligtvis att intresset att beivra brottet är starkare än det intresse sekretessen skall skydda.194 För att en uppgift skall få lämnas ut med stöd av bestämmelserna i 14 kapitel krävs inte någon uttrycklig begäran om utlämnande, utan det står varje myndighet fritt att på eget initiativ lämna ut en uppgift. Som sagts föreligger inte heller någon skyldighet att enbart med tillämpning av bestämmelserna i 14 kapitlet lämna ut uppgifterna. Om man då kopplar samman bestämmelsen i 15 kap. 5 § med bestämmelserna i 14 kap. 1–3 §§ sekretesslagen ändras förhållan- 194 Se prop. 1983/84:142, s. 32 f. Nuvarande förhållanden och reformarbeten När en myndighet hos annan myndighet begär att få ut en uppgift, och någon av de sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap. är tillämplig, skall ett utlämnande ske utan hinder av sekretess. Om exempelvis Polisen av begär att få ut uppgifter om en viss angiven person, eftersom denne är misstänkt för ett all- varligt brott, exempelvis rån, torde bestämmelsen i 14 kap. 2 § vara tillämplig, och med stöd av 15 kap. 5 § skall följ- aktligen lämna ut uppgiften, även om den omfattas av utlännings- sekretessen. I detta fall har alltså ingen valmöjlig- het, utan är skyldig att lämna ut uppgiften. Om den mottagande myndigheten begär uppgiften blir således 14 kap. 1–3 §§ i kombi- nation med 15 kap. 5 § sekretesslagen en reell uppgiftsskyldighet. Dock är det som skall göra prövningen enligt 14 kap. 2 § sekretesslagen, vilket kan få tillföljd att verket anser, att varken denna bestämmelse eller generalklausulen i 14 kap. 3 § är tillämplig, varför det på den grunden kan vägra att lämna ut upp- giften. Från en föreskrift om uppgiftsskyldighet måste man skilja sådana bestämmelser enligt vilka en myndighet får lämna ut uppgifter till en annan myndighet. Bestämmelser av det slaget har inte den verkan att sekretessen viker enligt 1 §. Som redovisas i avsnitt 4.11 finns i flera registerförfattningar föreskrifter om att uppgifter ur register får lämnas ut till annan myndighet. Huruvida en sådan uppgift, om den omfattas av sekretess, får lämnas ut till en annan myndighet får då bedömas i varje enskilt fall med tillämpning av bl.a. sekretess- bestämmelsernas skaderekvisit och generalklausulen i 3 §. Blir resul- tatet av denna bedömning att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut, kan 15 kap. 5 § bli tillämplig. Myndigheters behandling av personuppgifter regleras med utgångspunkt från bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204). Syftet med personuppgiftslagen är att skydda enskilda mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Personuppgiftslagens bestämmelser är generellt tillämpliga på behandling av personuppgifter, såväl i verksamhet som faller inom gemenskapsrätten, som i en uteslutande nationell verksamhet. Emellertid behövs för de allra flesta myndigheter en särreglering för behandling av personuppgifter i just deras verk- Nuvarande förhållanden och reformarbeten Personuppgiftslagen innehåller också en bestämmelse som reglerar, att om det i en annan lag eller förordning finns bestäm- melser som avviker från personuppgiftslagen, skall de bestämmel- serna gälla.195 Också Polisens, , och Migrations- verkets behandling av personuppgifter m.m. regleras i särskilda författningar. I detta avsnitt lämnas en kartläggning av den författ- ningsreglering som, utöver personuppgiftslagen, styr myndigheter- nas behandling av personuppgifter. Samtliga författningar är emellertid föremål för reformering, vilket också redovisas nedan. I vilka register eller databaser myndigheterna behandlar uppgifterna redovisas i avsnitt 5. regleras behandling av personupp- gifter i personuppgiftslagen (1998:204), som har ersatt den tidigare datalagen (1973:289). Personuppgiftslagen har sin utgångspunkt i och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (data- skyddsdirektivet). Detta avsnitt innehåller en allmän genomgång av personuppgifts- lagen. 4.11.1.1 Allmänt om lagens tillämpningsområde Personuppgiftslagen reglerar själva hanteringen av personuppgifter och inte bara missbruk av sådana uppgifter. Det innebär att behand- ling av personuppgifter som inte är tillåten med stöd av personupp- giftslagen i princip är otillåten. Om det finns särskild reglering av sådan behandling i annan lag eller i förordning, gäller emellertid de reglerna framför personuppgiftslagens bestämmelser. Personuppgifter i lagens mening är all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd som vidtas med uppgifterna, t.ex. insamling, bearbetning, utlämnande, lagring eller förstöring. 195 2 § personuppgiftslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Personuppgiftslagen tillämpas på all automatiserad (datoriserad) behandling av personuppgifter, oavsett om det sker i löpande text med ordbehandling eller i strukturerade dataregister. Dessutom är lagen tillämplig på behandling av personuppgifter i strukturerade register. Behandling av personuppgifter som en fysisk person utför i verksamhet av rent privat natur omfattas dock inte alls av lagen. I personuppgiftslagen anges uttryckligen att den inte får inskränka myndigheternas skyldighet att lämna ut personuppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att den inte heller hindrar att en myn- dighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkiv- material tas om hand av en arkivmyndighet. 4.11.1.2 Förutsättningar för behandling av personuppgifter Ansvarig för behandling av personuppgifter är den personuppgifts- ansvarige, dvs. den som ensam eller tillsammans med andra bestäm- mer ändamålen med och medlen för behandlingen av personupp- gifter. När en myndighet behandlar personuppgifter är det normalt myndigheten som sådan som är ansvarig, inte någon ur personalen. I kommunerna är oftast en nämnd personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som utförs av personer som arbetar i nämndens verksamhet. Grundläggande krav vid behandling av personuppgifter Personuppgifter skall alltid behandlas på ett korrekt och lagligt sätt samt i enlighet med god sed. De skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. får uppgifterna inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket de samlades in (finalitetsprincipen). Det anses inte oförenligt med de ursprungliga ändamålen att behandla uppgifterna för bl.a. statistiska ändamål. De behandlade uppgif- terna måste vara riktiga och relevanta och inte alltför omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. Uppfyller personuppgifterna inte kraven, skall den person- uppgiftsansvarige vidta alla rimliga åtgärder för att utplåna, blockera eller rätta de felaktiga eller ofullständiga uppgifterna. Nuvarande förhållanden och reformarbeten uppgifter får inte sparas längre än nödvändigt med hänsyn till de ändamål för vilka uppgifterna behandlas. Allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningens mening får emellertid inte med stöd av bestämmelserna i personuppgiftslagen avidentifieras eller på annat sätt förstöras (dvs. När behandling av personuppgifter är tillåten Enligt personuppgiftslagen är det tillåtet att behandla personupp- gifter efter den registrerades samtycke. Med samtycke avses varje slag av frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring genom vilken den registrerade, efter att ha fått information, godtar behandling av per- sonuppgifter som rör honom eller henne. Lagen uppställer krav på att samtycke skall vara skriftligt eller på annat sätt formbundet. Personuppgifter får – trots att samtycke från den registrerade saknas – behandlas om det är nödvändigt för att ett avtal med den registrerade skall kunna fullgöras, för att den personuppgiftsansva- rige skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet, för att vitala intressen för den registrerade skall kunna skyddas, för att en arbetsuppgift av allmänt intresse skall kunna utföras, för att den personuppgiftsansva- rige eller någon annan till vilken personuppgifter har lämnats ut skall kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning samt för att tillgodose ett berättigat intresse hos den personupp- giftsansvarige, om det väger tyngre än den registrerades intresse av integritetsskydd. För vissa slag av uppgifter gäller enligt personuppgiftslagen särskilda restriktioner. Enligt huvudregeln får uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse samt medlemskap i fackförening inte behandlas över huvud taget. Likaså är det förbjudet att behandla sådana personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Förbudet mot att behandla känsliga person- uppgifter är dock inte undantagslöst. Uppgifterna får behandlas om den registrerade uttryckligen har samtyckt till det samt när den registre- rade själv har offentliggjort känsliga uppgifter på ett tydligt sätt. Behandling av känsliga personuppgifter får även i andra fall utföras, om det är nödvändigt för att den personuppgiftsansvarige skall kunna Nuvarande förhållanden och reformarbeten fullgöra sina skyldigheter eller utöva sina rättigheter inom arbets- rätten, för att rättsliga anspråk skall kunna slås fast, göras gällande eller försvaras samt för att den registrerades eller någon annans vitala intressen skall kunna skyddas och den registrerade är förhindrad att lämna sitt samtycke. Förbudet mot att behandla känsliga personuppgifter gäller inte behandling av uppgifter för hälso- och sjukvårdsändamål, om behand- lingen är nödvändig för förebyggande hälso- och sjukvård, medicinska diagnoser, vård och behandling eller hälso- och sjukvårdsadmi- nistration. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Datainspektionen, får meddela föreskrifter om ytterligare undantag, om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Rege- ringen har i personuppgiftsförordningen (1998:1191) föreskrivit att känsliga personuppgifter får behandlas av en myndighet i löpande text, om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller om de är nödvändiga för handläggningen av ärendet. Uppgifter om brott och användning av personnummer Det är förbjudet för andra än myndigheter att behandla personupp- gifter om bl.a. lagöverträdelser och domar i brottmål. Myndigheter får behandla sådana uppgifter endast, om det är tillåtet enligt de allmänna bestämmelserna i personuppgiftslagen. Uppgifter om per- sonnummer och samordningsnummer får behandlas bara när den registrerade samtycker till det eller när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identi- fiering eller något annat beaktansvärt skäl. 4.11.1.3 Information och rättelse Den personuppgiftsansvarige skall självmant lämna den registrerade information rörande behandling av personuppgifter, när uppgifter samlas in från den registrerade själv. Har uppgifterna samlats in från en annan källa skall den registrerade informeras när uppgifterna noteras. Information behöver dock inte lämnas, om det är omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats eller om Nuvarande förhållanden och reformarbeten det i lag eller annan författning finns särskilda bestämmelser om registreringen eller utlämnandet av personuppgifter.