sou · GSB349d2 · 2005-01-01 00:00:00 — tutional analysis and the challenges of modern welfare states. Restructuring the welfare state. Political institutions and policy change. (skrivelse): 1968:405; rskr. 1975:160; rskr. 1975/76:78; 1985/86:302; rskr. 1996/97:177; rskr. 1998/99:34. Allmänna valen 1976. Kapitel 6 Statens väljarskola 175 lågt valdeltagande bland utländska medborg- are. Pressinformation från SCB, nr 2003:060. : Statist- iska centralbyrån. Lag om omröstning i anslagsframställning för /78. anslagsframställning för /79. – en slutrapport. Invandrarverkts anslagsframställ- ning 1979/80. : RH tryck. Inte lika men jämlika. anslagsframställ- ning 1980/81. En framtid i . anslagsframställ- ning 1981/82. anslagsframställning 1982/83. : tryckeri AB. anslagsframställning 1984/85. Linköp- ing: tryckeri AB. Anslagsframställning 1992/93. Fördjupad anslagsframställning 1993/94–1995/96. Protecting soldiers and mothers: political origins of social policy in the . : Belknap Press of . 2001/02:129. Regeringens skrivelse, Integrationspolitik för 2000- talet. SOU 1974:69, Invandrarna och minoriteterna. : Allmänna Förlaget. SOU 1975:15, rösträtt för invandrare. : All- männa Förlaget. SOU 1982:49, Invandringspolitiken. : Allmänna Förlaget. SOU 1984:11, Rösträtt och medborgarskap. : Liber Tryck. SOU 1984:12, Rösträtt och medborgarskap. : Liber Tryck. SOU 1984:55, I rätt riktning. : Allmänna Förlaget. SOU 1984:58, Invandrar- och minoritetspolitik. : Allmänna Förlaget. SOU 1996:55, , framtiden och mångfalden. : Frit- zes. SOU 2000:1, En uthållig demokrati! SOU 2000:106, Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning. Statsliggaren 1983–1995. Strömblad, Per. Politik på stadens skuggsida. : Acta Universitatis Upsaliensis. Historical institutionalism in comparative politics. Science 2:369–404. Thelen, och . Historical institutionalism in comparative politics. i , och . Structuring politics: historical institution- alism in comparative analysis. Verba, , och . Voice and equality. voluntarism in American politics. 7.Ur askan i elden? Om etnisk kvotering som medel för politisk integration I samhällen där en större grupp människor står utan politiskt inflyt- ande har reserverade platser i parlamentet använts som en metod att säkerställa gruppens politiska integration. Metoden har också använts i fördemokratiska samhällen så som för att inkorpo- rera etniska minoriteter. reserverades ofta platser för lokalbefolkningen i de styrande organen. har kvinnor, invandrare, unga och funktionshindrade kvoterats till olika funktioner för att bryta den dominans av vita, medelålders män som rått i många länder. I har krav på kvotering av invandrare förts fram i olika sammanhang: Kvotera in invandrare i partiet uppmanade en social- demokratisk arbetsgrupp statsminister på 1996. De skrev att det utanförskap som skapas genom arbetslösheten och som drabbar invandrare i högre grad förstärks av ett politiskt utanförskap. Kvotering, menade de, är nödvändig för att bättre ta till vara invandrares erfarenheter, men också ur strikt demokratisk utgångspunkt (m.f1. Drude Dahlerup, professor i statsvetenskap vid univer- sitet, har visat att invandrade kvinnors representation i politiska för- samlingar i är i det närmaste obefintlig och menar att det krävs kvotering för att åstadkomma ett historiskt språng mot integration och jämställdhet (Lewenhagen 2003).1 Demokrati- och integrationsminister , beskrev en situation där den totala öppna arbetslösheten var medan arbetslösheten bland personer födda utanför EU uppgick till . Hon menade att positiv särbehandling behövs för att minska 1 Se även Global Database of Quotas for Women, en databas om kvoter för politisk representation av kvinnor. denna klyfta, men ville inte införa kvotering: Jag är emot etnisk kvotering på arbetsmarknaden. Det är en missuppfattning att positiv särbehandling betyder kvotering []. Vid positiv särbehandling kan det aldrig bli fråga om att anställa någon med otillräcklig kompetens []. Jag anser att det finns bättre verktyg än etnisk kvotering för att främja mångfald och förbättra invandrarnas möjligheter att ta del av arbetsmarknaden (2000). Vissa debattörer anser att etnisk kvotering inte skulle minska utanförskapet, utan snarare bidra till en indelning av vår befolkning i etniska kategorier (Sener 2000). Är det så att kvotering för oss ur askan i elden? Skulle kvotering av invand- rare i främja eller hindra integration? Det är dessa frågor som det här kapitlet söker besvara. Citaten ovan speglar olika uppfattningar om vad som kan menas med kvotering av invandrare. Ofta är relationen mellan begreppen positiv särbehandling och kvotering oklar. I detta kapitel görs en dis- tinktion mellan kvotering som ett instrument för positiv särbehandling och kvotering vid val till politiska organ. En skillnad mellan positiv särbehandling och politisk kvotering är att positiv särbehandling är en åtgärd riktad mot individen, medan politisk kvotering rör grupp- representation. Enligt en vedertagen beskrivning är positiv särbehand- ling en metod för att komma till rätta med social snedrekrytering inom t.ex. utbildningsväsendet och arbetsmarknaden på grund av tidigare diskriminering. Detta kan ske antingen genom att skapa lika möjlig- heter för alla individer genom t.ex. riktad annonsering till minoriteter eller stipendier till förfördelade grupper, eller genom att framhäva lika resultat genom t.ex. kvotering av minoriteter (2000:15). Grupp- representation innebär att gruppen väljer en person som företräder dess särintressen, i kontrast mot ideologisk åsiktsrepresentation (Kymlicka 1995:131–151). Min tolkning är att positiv särbehandling syftar till att utjämna skillnader mellan individer som beror på olika etnisk bakgrund. Etnisk tillhörighet betraktas då som ett osakligt skäl för diskriminering som positiv särbehandling söker kompensera. Kvotering i politiska organ betraktar jag som ett instrument som framhäver skillnader mellan olika grupper och ett uttryck för ståndpunkten att olika bakgrund del- vis formar olika politisk identitet. Etnicitet ses då som en legitim grund för politisk mobilisering. Etnisk kvotering i parlamentet innebär i detta kapitel att ett visst antal platser före valet viks för representanter för en namngiven grupp som definieras utifrån minst en av de etniska markörerna religion, språk, kultur eller utseende. Metoden kan framstå som en enkel lös- ning för de länder där etniska grupper som permanent utestängs från Kapitel 7 Ur askan i elden? politisk makt hotar att splittra landet. Garanterad närvaro i den beslutsfattande församlingen är tänkt att förmå utbrytargrupper att lägga ner vapnen och istället delta i en politisk dialog. Etnisk kvoter- ing framstår på så vis som en möjlig utväg bortom valet mellan sepa- ratism, våld och majoritetens hegemoni. Är kvotering ett lämpligt sätt att även lösa problemet med invand- rares politiska utanförskap i ? I detta kapitel diskuteras vad vi kan lära av erfarenheter av etnisk kvotering i parlament i andra länder. De principiella skälen för kvotering som utvecklas i kapitlet och ana- lysen av effekter av etnisk kvotering används sedan som utgångspunkt för en diskussion om invandrares politiska utanförskap i . Demokratins dilemma i etniskt delade samhällen Alla människor har flera sociala identiteter och dessa kan vara baser- ade på etniskt ursprung, kön, yrke, klass eller hobbyverksamhet. Människors identiteter kan skifta beroende på i vilket sammanhang de befinner sig. Många människor, särskilt de som tillhör den domine- rande gruppen i landet, identifierar sig inte i etniska termer. Flertalet svenskar betraktar svenskheten som så normal att de tar den för given och inte ens nämner den när de ska berätta vem de är. För personer med annan bakgrund kan det kännas naturligt att nämna från vilket land de invandrat eller vilken svensk minoritetsspråkgrupp de tillhör. Det finns olika orsaker till att etnicitet är den primära identiteten för ett stort antal människor. I möte med andra kulturer kan det bli viktigt att betona sin egen kultur. Etnisk tillhörighet kan också få stor betydelse i samhällen där funktioner såsom skola, sjukvård och ekono- misk hjälp enbart tillhandahålls av den etniska gruppen. I avsaknad av fungerade statsapparat kan det sociala skyddsnät som den etniska gruppen erbjuder vara nödvändigt för överlevnad (1997). Etnicitet kan också förstärkas, eller till och med skapas som ett resultat av konflikt. Vid en etnisk konflikt är det svårt att ställa sig utanför de etniska kategorierna. Även de som inte vill definiera sig i etniska termer, tillskrivs en etnicitet av omgivningen. Om människor hotas därför att de anses tillhöra en viss grupp, förstärks denna gruppidentitet och skillnaderna inom gruppen tonas ner. I konflikter där människor dödar och dödas i etnicitetens namn söker människor trygghet i den egna gruppen. Även efter våldsam konflikt består ofta segregation och polarisering. Kännetecknande för ett etniskt delat samhälle är att både sociala och politiska organisationer i princip är etniskt homogena. val av boplats, skola, arbetsplats, pubar, supporterklubbar, politisk tillhörighet och religiösa samfund bestäms då i hög grad av den etniska identiteten. I sådana delade samhällen är etnicitet en realitet, oavsett om denna identitet anses nedärvd eller är konstruerad av sociala eller politiska skäl. Etnicitet är då inte bara den primära privata identiteten utan har även politiserats. Det innebär att etniska skilje- linjer färgar av sig på de flesta politiska spörsmål. Frågor om till exempel fördelning av ekonomiska resurser, om infrastruktur och om historieskrivning i skolans läroböcker ses i ljuset av vilken etnisk grupp som gynnas. Politisk makt är en av de viktigaste tvistefrågorna. I etniskt delade samhällen röstar människor på representanter för den egna gruppen. Valresultaten blir en avspegling av de demografiska förhållandena. Så länge den demografiska relationen består har den förlorande gruppen inte någon chans att vinna majoriteten av rösterna. Det ger incitament till etnisk rensning för att förändra demografin. Ett annat alternativ för den etnopolitiska minoritetsgruppen är att bryta sig ur och bilda en egen stat. Demokratins dilemma i etniskt delade stater består således i att etnopolitiska minoriteter permanent utestängs från politisk makt trots att individens medborgerliga rättigheter uppfylls. Om de viktigaste skiljelinjerna i samhället inte avspeglas på politiskt nivå är risken stor att människor inte känner att politiken angår dem och vänder sig bort från politiken. Detta hotar demokratin i etniskt delade samhällen på två sätt. För det första riskerar demokratitanken att urholkas då en del av folket permanent utestängs från representation i de beslutande organen. För det andra hotas hela statsbildningen att brytas sönder av inbördeskrig om etniskt mobiliserade grupper ser utbrytning som den enda vägen till politisk makt. Det är viktigt att påminna sig om att detta dilemma rör etniskt delade stater. De flesta etniska grupper samexisterar i en fredlig natio- nell gemenskap. Endast i ett fåtal länder är etnicitet politiserat, och utav dessa är det få som inhyser grupper som är beredda att ta till vapen för att uppnå sina krav. Ändå har etniskt definierade krav en särställning bland politiska frågor eftersom etniska grupper kan utgöra grund för en egen statsbildning. I detta avseende skiljer sig etnicitet från kategorier baserade på klass eller kön. Skäl för etnisk kvotering Argumenten för garanterad inklusion av etniska grupper i beslutande organ i etnisk delade samhällen kan sammanfattas i begreppen Kapitel 7 Ur askan i elden? avspegling och konfliktprevention. Avspegling innebär att parlamentet reflekterar samhällets mångfald genom att etniska företrädare åter- finns bland riksdagsledamöterna. Grundtanken är att olika politiska intressen ska företrädas, inte olika personliga attribut. Därför kan endast de grupper som har politisk relevans komma ifråga. I etniskt delade samhällen är dessa etnopolitiska grupper. Men avspeglingstanken är inte unik för etnopolitiskt delade sam- hällen. Även i andra samhällen eftersträvas avspegling. Proportionella valmetoder omvandlar väljarnas röster till en mandatfördelning som motsvarar stödet för olika politiska partier. Strikt proportionalitet upp- nås bäst då hela landet behandlas som ett valdistrikt, såsom i eller . Valsystem utan krav på att partier erhållit en viss andel av rösterna för att erhålla mandat underlättar representation av små grupper (Lijphart 1994). De flesta länder är emellertid indelade i flera valkretsar för att till- godose geografisk såväl som ideologisk representation. Riksdags- ledamöterna representerar sålunda både en viss valkrets och ett polit- iskt parti. På så vis uppnås ett närmare samband mellan politiker och väljare. är till exempel indelat i 29 valkretsar vid val till de 349 riksdagsplatserna. 310 platser är i förväg fördelade på val- kretsarna i förhållande till antalet röstberättigade. Det medför att har två valkretsplatser medan har 39 ledamöter. Förutom dessa fasta valkretsmandat fördelas 39 utjämningsmandat efter valet för att nå en så proportionell fördelning som möjligt mellan partierna i landet (SFS 1997:157:kap. 2, § 2). Systemet avspeglar både geografisk och ideologisk mångfald. Skälet för denna dubbla repre- sentation är antagandet att människors intressen delvis formas av var de bor. Genom representation av både glesbygd och stad, norra och avspeglas hela befolkningen i riksdag. I samhällen där politisk mobilisering sker kring etniska skiljelinjer, är dubbel representation avgörande för systemets legitimitet. Om människor inte får möjlighet att föra fram de politiska intressen som är knutna till deras primära identitet blir politiken oviktig. Då ökar risken för att de tar till utomparlamentariska metoder för att påverka sam- hället. Syftet med etnisk kvotering är att förhindra att etnopolitiska mino- ritetsgrupper permanent utestängs från politiskt inflytande. Genom garanterad inklusion erkänns gruppens rätt att delta i det politiska livet. Konstitutionell kvotering går ofta ett steg längre och innebär att gruppen erkänns som statsbärande folk. Etnisk kvotering kan förmå utbrytargrupper att lägga ner vapnen och framföra sina politiska intressen med fredliga medel så att deras krav på politiskt inflytande kan tillgodoses utan att de behöver bilda en egen stat. Det främsta skälet för etnisk kvotering är i dessa fall inomstatlig fred.2 Detta argument för etnisk kvotering kan illustreras i en matris (se figur 1 nedan). I etniskt delade samhällen förekommer inte marginal- väljare och följaktligen inte heller skiftande majoriteter i parlamentet. Konventionell demokrati i delade samhällen innebär sålunda majo- ritetens diktatur (Lijphart 1985:102) eller majoritetens hegemoni som jag kallar detta utfall. Under sådana villkor kan den etnopolitiska minoriteten endast nå politiskt kontroll genom separation och upprättande av en egen stat. Om båda parter driver en hård linje i frågan om politiskt styrelseskick blir utfallet konflikt. För att undvika dessa utfall kan parterna enas om ett gemensamt styre där minoriteten garanteras deltagande genom kvotering. Valmöjligheter för etnopolitiskt delade samhällen Båda parter har möjlighet att ge efter eller köra på. Om majoriteten kör en hård linje och minoriteten ger efter blir resultatet majoritetens hegemoni och minoriteten marginaliseras. Om minoriteten kör en hård linje och majoriteten ger efter splittras landet. De båda nya enheterna blir då mer eller mindre etniskt homogena och den tidigare etno- politiska minoriteten blir den dominerande gruppen i ett av länderna. Därefter kan den utöva politisk kontroll genom konventionella demo- kratiska metoder. Om båda parter driver en oförsonlig linje hamnar de i en konflikt där utgången är osäker. Båda parter riskerar att deras värsta alternativ blir realitet. Men det finns en lösning bortom majoritetens hegemoni, separation och konflikt. Om parterna istället kompromissar kan demokrati förenas med en bibehållen stats- 2 Detta är i linje med tidiga argument för konsocial demokrati. har Lijphart även framfört demokratiska skäl för att inkludera alla rivaliserande grupper i beslutsfattande organ. För en genomgång och kritik av denna teori se Jarstad 2001:7. Kapitel 7 Ur askan i elden? Kvotering framstår här som den enda möjligheten att nå demokrati i etniskt delade samhällen. Etnisk kvotering kan fungera som instrument för konflikthantering genom två mekanismer. Dels kan reserverade platser i parlamentet innebära att frågan om maktbalans mellan de etniska grupperna förs bort från den politiska dagordningen. Dels kan kvotering leda till att etniska intressen förs fram så att de kan diskuteras och hanteras på politisk nivå. Genom den första mekanismen löses en central fråga i delade sam- hällen. En i förväg uppgjord reglering av maktfördelningen innebär att valet inte handlar om att vinna eller försvinna eftersom den etno- politiska minoriteten är permanent inkluderad i den beslutsfattande församlingen. Etnisk kvotering innebär att det politiska valet sker mellan olika kandidater som tillhör samma etniska grupp och inte mellan kandidater som tillhör olika etniska grupper. Fokus flyttas från rivalitet mellan etniska grupper till konkurrens om väljarnas röster inom gruppen. Det kan innebära att olika etniska falanger framträder och att splittringen inom gruppen ökar. Genom den andra mekanismen skapas ett forum för att politiskt kunna hantera etniska frågor. Kvotering innebär en bekräftelse på att den etniska gruppen har rätt till politiskt inflytande. Genom parlamen- tarisk representation får gruppen tillgång till en arena där etniska frågor kan diskuteras. Om utrymme ges åt de tvistefrågor som splittrar samhället ökar möjligheterna att överbrygga konflikten. Olika modeller av etnisk kvotering I stort sett alla länder tillämpar någon form av kvotering i parlamentet för att tillgodose representation av glesbygd, öar, etniska minoriteter eller andra marginaliserade grupper. Representation av etniska grupper kan ibland uppnås genom den mer etablerade geografiska indelningen av valkretsar, men geografisk representation kan inte alltid tillgodose etniska dimensioner. I stater där etniska grupper inte är koncentrerade i ett område där de utgör majoritet kan etniska frågor i stället framföras genom etnisk representation. Sådan grupprepresen- tation är inte något nytt påfund. I det var det vanligt att religiösa minoriteter i hög grad fick sköta sina angelägenheter själva och att de hade ett antal platser i rådgivande organ. Flera koloniala system tillämpade också metoden för att inkorporera företrädare för den inhemska befolkningen i myndighetsutövningen (Jarstad 2001:48–54). lågkastiga, stamfolk 50 zoroastrier, judar och tjecker/slovaker 1 a Turkcyprioterna har inte deltagit i riksdagsarbetet . Kapitel 7 Ur askan i elden? malajer, indier eller Källor: 2000; och 1998; South 2001; 2000. För utförligare källhänvisning, se Jarstad 2001. har grupprepresentation blivit en populär form av styrel- seskick i övergångsarrangemang mellan fredsavtal och demokratiska val. Både i och i försöker rivaliserande klaner att fatta gemensamma beslut i politiska församlingar. I det USA-utsedda 25 man starka styrande transitionsrådet i ingick tretton shiaaraber, fem sunniaraber, fem sunnikurder, en sunniturkmen och en representant (2003). Även övergångsstyret i speg- lar den etniska mångfalden i landet. Det utsågs av en traditionell för- samling av klanrepresentanter (). En genomgång av samtliga stater 2000 visade att 17 formellt föreskrev etniskt kvotering i det nationella parlamentet (Jarstad 2001). I var 29 av 71 platser i överhuset reserverade för fransktalande, 41 för flamländare och en för tysktalande. I Bos- nien-Hercegovina var både över- och underhuset tillsatt efter en i för- väg uppgjord formel. I överhuset hade bosniaker, kroater och serber fem platser vardera och i underhuset hade den bosnienkroatiska federationen 28 platser medan den serbiska republiken hade 14 platser. I hade indianerna två riksdagsplatser, och på var sex platser reserverade för maorier. Dessutom förekom etnisk kvotering i parlamenten i , , , , , , , , , , och (se vidare tabell 1). På har platserna vikta för turk- cyprioterna varit vakanta sedan de våldsamma sammandrabbningarna . I vissa länder tillsätts kvotplatserna utan val. De angloindiska representanterna i det indiska underhuset såväl som de inkvoterade minoritetsrepresentanterna i parlamenten i , och utses av respektive minoritetsgrupp utan demokratiska val. Det vanliga är dock att kvotledamöterna väljs genom skilda vallängder vilket innebär att både den etniska identiteten hos de som röstar och de politiska kandidaternas blir känd. Detta medför en rad etiska problem: När, hur och av vem ska etnicitet fastställas? I många länder bestäms etnicitet vid födseln efter faderns identitet och anges i passet. Den personliga identiteten tillskrivs sålunda av staten. Där även separata röstlängder förekommer görs ingen åtskill- nad mellan privat och politisk identitet. Det innebär problem för de som inte identifierar sig med någon etnisk grupp, som har blandat ursprung, eller skiljer mellan sin privata och politiska identitet. I hur hög grad som självbestämd etnicitet och politisk identitet samman- faller kan bero på hur intensiv konflikten mellan grupperna är. På har man efter reformer beslutat att varje individ själv avgör om han eller hon vill registrera sig på den allmänna eller den särskilda maoriska vallängden. har man möjlighet att byta vallängd. Den individuella politiska identiteten kräver sålunda inget godkännade av de maoriska ledarna. Däremot är det maorierna själva som beslutar vilka som de betraktar som äkta maorier och som beviljas medlemskap i respektive stam och de organ som existerar parallellt med statens ordning. Antalet kvotplatser är ytterligare ett praktiskt problem med polit- iska konsekvenser. Ska makten fördelas lika mellan två grupper som delar territorium? Ska tidigare oförrätter kompenseras av en över- representation av en grupp? Eller ska fördelningen av mandat mot- svara demografin, det vill säga att man reserverar ett visst antal mandat för varje etnisk grupp beräknat på gruppernas respektive andel i befolkningen?3 I vissa länder vilar freden mellan tidigare rivaliserade grupper på grundvalen att grupperna har samma status. Detta kan återspeglas av lika antal platser i parlamentet. I andra länder ges en tidigare förtyckt minoritet överrepresentation som en symbol för den dominerande gruppens välvilja. I ytterligare andra länder inkvoteras ett mindre antal representanter än vad en proportionell fördelningen skulle ge. 3 Etnisk fördelning kan som tidigare nämnts avspeglas i val under förutsättning att människor röstar etniskt och de etniska gränserna överensstämmer med valkretsarna. Men detta är inte alltid fallet vilket kan leda till att etnopolitiska minoriteter underrepresenteras, även vid proportionella val. I sådana fall kan kvotering tillämpas för att uppnå proportionell avspegling. Kapitel 7 Ur askan i elden? kan tolkas som ett sätt att kontrollera minoriteten genom att inkorpo- rera dess ledare i det politiska rummet i utbyte mot att ledaren discipli- nerar sina undersåtar. Proportionell avspegling kan framstå som en enkel formel. Men även denna form av kvotering är komplicerad. Efter reformer tilläm- pas på en metod som innebär att antalet platser justeras . Antalet platser fastställs med hänsyn till hur många som registrerar sig på den maoriska vallängden. var ungefär hälften av maorierna registerade på den maoriska vallängden vilket gav sex kvotplatser (Te Puni Kokiri ). registre- rade fler maorier sig på den maoriska vallängden och antalet reserver- ade platser ökade till sju vid valet . Det totala antalet kända maorier i parlamentet, inklusive de invalda på den särskilda val- längden, är ungefär 15 stycken.