sou · GSB3129d2 · 2005-01-01 00:00:00 — De största producenterna skulle helt dominera pris- bildningen, och den största skulle få en klart prisledande marknads- ställning. Det skall dessutom observeras att köparna förutsätts att inte alls vara aktiva i prisbildningen. Efterfrågan representeras av Svenska kraftnäts aggregerade prognos. Köparna reagerar i efterhand på referenspriset, men kan inte påverka det direkt. centföretagen har dock utan tvivel lika goda förutsättningar som att prognostisera efterfrågan. De skulle därför kunna planera sina marknadsbud med en mycket god uppfattning om för vilken marknadsvolym referenspriset skall sättas. De mindre aktörerna på elmarknaden får i detta fall ett försumbart in- flytande på prisbildningen. De stora producenterna ges alltså ett mycket kraftigt marknads- inflytande. I denna situation skulle ett informellt prissamarbete kunna bestå enbart av att man fortlöpande bjuder in sin el till en högre prisnivå. Man skiftar alltså utbudskurvan något uppåt. När den på spotmarknaden inköpta volymen utgörs av landets totala elproduktion, och därför är ett stort tal, kommer även en liten höj- ning av prisnivån leda till väsentliga intäktsökningar. Det är utredningens uppfattning att de stora elproducenternas förutsättningar att utöva marknadsmakt skulle förstärkas avsevärt om all elproduktion måste bjudas in på spotmarknaden i enlighet med den alternativa modellen. Konkurrensen på den nordiska elmarknaden Med dagens organisation verkar emellertid de svenska elprodu- centerna och elleverantörerna på en i huvudsak nordisk marknad. På agerar också danska, finska och norska köpare och säljare. Den öppna nordiska elmarknaden anses vara av stor be- tydelse för konkurrensen, och därmed för elprisnivån i alla de nordiska länderna. En viktig och komplicerad fråga är hur modellen skulle fungera på den öppna nordiska elmarknaden och i förlängningen också med den europeiska elmarknaden som öppnas upp. I modellbe- skrivningen framhåller författaren att modellen borde kunna tillämpas också i de andra nordiska länderna. Inte heller borde det vara förenat med problem för den nordiska marknaden om modellen skulle införas i endast . Här diskuteras de senare aspekterna, dvs. möjligheten att förena modellmarknaden i med en traditionell nordisk marknadsorganisation. Att modellen införs i skulle innebära att all svensk elpro- duktion måste bjudas in på spotmarknaden och att alla elkon- sumenter i handlar med strömbrytaren och debiteras spotmarknadspriset. Men till skillnad från på den ovan diskuterade slutna svenska modellen skulle det finnas många andra aktörer på Icke-svenska producenter skulle bjuda in elpro- duktion där, och icke-svenska elhandelsföretag och elkonsumenter skulle lämna köpbud på marknaden. Enligt modellbeskrivningen skall lämna en efterfrågeprognos till , som underlag för prisbildningen på spotmarknaden. I detta fall skulle det innebära att efterfråge- kurvan på spotmarknaden är summan av de icke-svenska aktörernas köpbud och den svenska efterfrågeprognosen. Detta komplicerar bilden väsentligt. En första fråga är om de icke-svenska aktörerna överhuvudtaget är villiga att agera på börsen under de icke-symmetriska villkor som skulle gälla för svenska respektive icke-svenska aktörer. De senare får exempelvis ett större ansvar för obalanserna på marknaden än de svenska (se ovan) som de svenska aktörerna torde orsaka de största obalanserna. Det är både troligt och rimligt att de övriga nordiska aktörerna skulle motsätta sig en ensidig förändring på den svenska delen av marknaden, eller minska sitt engagemang till följd av de osäkra förhållandena. De svenska aktörerna skulle dessutom få ett mycket domine- rande inflytande på prisbildningen eftersom hela den svenska pro- duktionen och konsumtionen måste handlas där, medan det endast gäller marginell produktion/konsumtion i de övriga länderna. Den svenska elproduktionen/elkonsumtionen motsvarar av den totala nordiska. De största svenska produ- centernas bud skulle, tillsammans med Svenska kraftnäts efter- frågeprognos, få ett starkt marknadsinflytande. Det skulle inte vara svårt att ifrågasätta konkurrensen på marknaden med de stora kon- centrerade svenska inslagen på både utbuds- och efterfrågesidorna. Som beskrivits ovan kommer det att kunna bli en skillnad mellan den efterfrågade volym som ges av referenspriset (som noterats på grundval av efterfrågeprognosen) och den slutliga faktiska kon- sumtionen. Med svensk handel på den nordiska marknaden, i enlighet med modellen, skulle denna avvikelse kunna bli betydande, eftersom den svenska andelen av handeln kommer att vara stor. Det är svårt att se varför de icke-svenska aktörerna skulle acceptera sådana villkor, om man i dessa länder avstått från att införa modellen. Ett huvudargument för den alternativa elmarknaden tycks vara att samtliga elkonsumenter initialt skall handla el till spotpris för aktuell timme. Priset förutsätts därmed bli ett effektivt pris på effekt snarare än på energi, vilket lyfts fram som det tyngst vägande argumentet för modellen. Modellbeskrivningen uppehåller sig i stor utsträckning vid dessa möjligheter. Utredningen ifrågasätter dock att detta skulle vara en önskvärd och efterfrågad situation. Modellen innebär att varje elkonsument, som inte vidtar särskilda åtgärder, erhåller sina elleveranser till spotpris. Att denna prissättning är utgångsläget innebär stora risker för den elkonsument utan specialkunskaper som inte förstår att prissäkra sig. Om konsumenterna skall kunna agera på denna marknad utan prisförsäkring (se nedan) krävs att de har tim- mätning av elförbrukningen och att de i princip kan läsa av sin för- brukning momentant. För att de skall kunna agera direkt på t.ex. ett högt pris måste de känna till både det aktuella elpriset och ener- gibehovet hos sina förbrukningsenheter. Konsumentens roll på den föreslagna elmarknaden blir mycket krävande i fråga om både kunnande och tidsinsats. Tidsinsatsen kan minskas genom att kon- sumenten i stället ökar sitt användande av olika typer av styr- utrustning för att reglera sin elanvändning. Detta kan dock vara en betydande kostnad för konsumenten. På den alternativa marknaden överförs alltså prisriskerna från dagens elhandelsföretag till elkonsumenterna, som har relativt sett större kostnader för att bära risken. El är, till skillnad från många andra varor, svår att välja bort. En betydande och oförutsedd prisökning skulle därför kunna leda till stora problem för många elkonsumenter. Den genomsnittliga svenska konsumenten är dock riskavert.15 Också på dagens elmarknad, där samtliga nationellt aktiva el- handelsföretag erbjuder avtal med såväl fasta som rörliga priser, är det en låg andel privatkunder som väljer rörliga priser (i , i ).16 Den föreslagna nya marknadsorga- nisationen torde därför inte upplevas som positiv av flertalet elkon- sumenter. Dagens situation demonstrerar att kunderna i gemen efterfrågar en stabil förutsägbar elprisnivå snarare än ett fluk- tuerande (om än i genomsnitt lägre) pris. 15Detta stöds av observationer från flera marknader. Exempelvis väljer lånekunder till stor del en bunden räntesats, även om erfarenheterna visar att det genomsnittligen över tiden är ekonomiskt mer fördelaktigt med rörlig ränta. 16Bergman och , a.a., avsnitt 3.3. Generellt behandlas kostnadssidan alltför enkelt i beskrivningen av alternativmodellen. Det enda som lyfts fram är de förmodade lägre kostnaderna för mätvärdeshanteringen, men i övrigt tycks modellmarknaden kunna genomföras till låga eller försumbara kostnader. Detta är emellertid en alltför lättvindig förenkling. Större obalanser kan förutses i systemet (se ovan) och kostnaderna för hanteringen av dessa måste på något sätt slås ut på elkunderna. Det skall också framhållas att det även på dagens elmarknad tecknas elhandelsavtal som är relaterade till spotmarknadspriset. Större kunder, som elintensiv industri, har så gott som genom- gående sådana avtal. Att endast en liten andel av de mindre kon- sumenterna är intresserade visar enligt vår mening att dessa kunder anser att de kan uppnå större vinster (exempelvis i form av en lägre genomsnittlig prisnivå) genom att teckna andra slag av kontrakt. De stora kunderna har lättare att hantera prisfluktuationer. För de mindre kunderna blir sådana avtalskonstruktioner relativt sett dyrare, bl.a. eftersom det krävs särskild mätutrustning. Enligt modellen finns möjligheten för kunderna att prisförsäkra sig. Det ställer dock stora krav på elkonsumenterna att vara aktiva. Detta torde i själva verket vara en avgörande skillnad mellan dagens elmarknad och modellens – den senare förutsätter en mycket inten- sivare aktivitet från konsumenternas sida. Aktiviteten kan antingen bestå av att hålla reda på det aktuella timpriset och vara aktiv vid strömbrytaren, eller att prisförsäkra sig på ett sätt som är avpassat för den egna situationen. Men också här leder den alternativa modellen troligen till avsevärt högre kostnader. För elkunder med mindre förbrukning, såsom vanliga hushållskunder, blir kostna- derna för att prisförsäkra sig sannolikt mycket höga. Här krävs ju timmätning för att koppla prissäkringen till förbrukningen. På dagens elmarknad erbjuds privatkunderna avtal med fasta priser vid sidan om avtal med rörliga priser och tillsvidarepris. Det är alltså elhandelsföretagen som hanterar prisfluktuationerna på marknaden, och erbjuder kunderna elkontrakt med viss eller total prissäkring. Elhandelsföretagen är specialister på att hantera pris- och volymriskerna på elmarknaden, och de har relativt sett lägre kostnader än de enskilda elkonsumenterna för riskhanteringen. Det finns ett brett utbud med avtalstyper för de konsumenter som anser det vara mödan värt att agera på elmarknaden. Detta utbud av olika avtalstyper bör ses som mycket tillfreds- ställande då det innefattar många olika slag av avtal, inklusive avtal med rörligt pris. På den alternativa elmarknaden skulle konsu- menterna i stället erbjudas ett mer begränsat utbud av kontrakt. De redovisade aspekterna leder dessutom till slutsatsen att det också finns anledning att ifrågasätta om den föreslagna alternativa elmarknaden verkligen skulle medföra den flexibilitet i elan- vändningen som utlovas. Under förutsättning att elkunderna är lika riskaverta som torde de flesta vilja prissäkra huvuddelen av sina elinköp. Därmed skulle också fördelarna i form av kundernas lyhördhet för prisvariationer tas bort. Modellens spotmarknadsprissättning kan vidare förutsättas att leda till ett mer begränsat utbud av el- och energirelaterade pro- dukter. Med dagens marknadsorganisation kan konkurrerande el- handelsföretag bjuda ut el i kombination med exempelvis energi- effektiviserings- eller andra energitjänster. Ett sådant produkt- utbud torde försvinna om elen förmedlas från till spot- pris. Också intresset för att köpa märkt el (som Bra miljöval, Grön el, etc.) kan antas minska av samma skäl. Utredningen tvivlar starkt på vad som framhålls som den alter- modellens kanske största fördel jämfört med dagens mark- nad, nämligen en förenklad mätvärdeshantering till lägre kostnader. Det finns goda skäl att ifrågasätta en sådan slutledning eftersom den alternativa elmarknaden kräver att samtliga elanvändare har timmätning och att prisförsäkrings- och nätförertagen har IT-stöd för att kunna göra beräkningar utifrån timförbrukning. En mark- nadsorganisation enligt modellen skulle alltså, jämfört med dagens situation, medföra starkt ökade kostnader för mätning. Genom modellresonemanget lyfts ett synsätt fram på prisbild- ningen av el som är väl värt att reflekterar över. Om kunden skulle möta ett marginalpris på elen för sin elförbrukning och toppbelastning skulle detta sannolikt resultera i en ökad flexibilitet mellan elpris och kundens kostnader t.ex. vid effekttoppar. Denna ökade flexibilitet skulle dock också kunna åstadkommas på dagens elmarknaden genom användande av olika typer av kontraktsformer mellan elförsäljare och kund. Sannolikt skulle dock en tilltagande effektbrist, med introduk- tion av allt dyrare elproduktion, öka intresset hos både leverantörer och kunder för elavtal med rörligt pris. Avslutningsvis vill utredningen peka på en ytterligare osäkerhet i anknytning till mätningen på den alternativa elmarknaden. Enligt modellbeskrivningen skall nätföretagen inte tillåtas att sända mät- värden till andra än konsumenter. Motivet till denna begränsning är troligen att elproducenterna inte skall ges information som kan underlätta prisstrategiska bud på spotmarknaden. Hur denna bo- skillnad skall kunna efterlevas och övervakas framgår emellertid inte. I praktiken torde det bli omöjligt eftersom alla anställda i kraftföretagen är elkonsumenter. I tillägg skulle ett sådant förbud dessutom försvåra marknadens funktion eftersom också prisförsäkringsföretagen behöver mätdata för att kunna hantera sina verksamheter. Utredningen delar således de farhågor som givit skäl för förslaget att begränsa mätvärdesinformationen, men anser inte att ett sådant förbud är lämpligt och inte heller att det skulle avhjälpa situationen. Inledningsvis måste det slås fast att en tillämpning av modellen skulle strida mot det gällande elmarknadsdirektivet på ett flertal punkter, liksom mot EU:s generella regler för den inre marknaden och konkurrensen på denna. Att införa modellen skulle således långt ifrån bli en enbart svensk angelägenhet, utan skulle kräva genomgripande omarbetningar av den europeiska lagstiftningen. Redan på denna punkt kan modellförslaget således avföras som orealistiskt. Vi har ändå bortsett från denna aspekt och diskuterat förslaget närmare. Den korta genomgången ovan av några aspekter på modellförslaget visar enligt utredningen att den föreslagna alter- elmarknadsmodellen är behäftad med svåra funktions- problem. I sammanfattning pekar det mesta på att den alternativa modellen, om den i praktiken skulle införas i , påtagligt skulle skada konkurrensen på elmarknaden. Det ovan återgivna resonemanget pekar i själva verket på ett behov av ytterligare reglering och övervakning för att den omorganiserade elmarknaden skulle kunna fungera. Detta skulle t.ex. kunna gälla en förstärkt och mer detaljerad konkurrensövervakning. Denna skulle sannolikt behöva kompletteras med en särskild reglering av säljbuden på spotmarknaden, som skulle tillses att avspegla marginalkostnaderna i produktionen (eller genomsnittskostnaderna?). Detta torde i praktiken innebära reglering av såväl producenternas produktions- volym som turordning i utnyttjandet av deras produktions- anläggningar. Vidare skulle det, åtminstone initialt, ställas betydligt starkare krav på elkonsumenten att vara aktiv på marknaden och tillägna sig större kunskaper om elmarknadens funktionssätt än vad som är nödvändigt . Att vara aktiv på elmarknaden upplevs som krångligt av gemene man. Det förefaller att bli ännu krångligare med den föreslagna omorganisationen. torde elkonsu- mentens nya situation leda till att de flesta söker prisförsäkra sig. Detta skulle dock bli mycket dyrt för särskilt de mindre kunderna och skulle dessutom ta bort de starkaste skäl som anförts för om- organiseringen. Utredningens sammanfattande slutsats är att det inte finns anledning att tillråda en övergång till den föreslagna alternativa el- marknaden, inte ens om detta vore möjligt utan formella hinder (såsom förenlighet med den nordiska marknaden och EG-direktiv). Tvärtom vill utredningen starkt avråda från varje transformering av elmarknaden som är så omfattande och som skulle innebär ett faktiskt principskifte. Det finns därför inte heller någon anledning att utreda förslaget vidare. Utredningens genomgång har endast berört ett fåtal problem på den föreslagna elmarknaden. Den har ändå demonstrerat att det inte krävs någon djupare granskning för att möta djupgående problem. Detta borde inte innebära någon överraskning. elmarknadsreform var som påpekats ovan inte någon större princi- piell förändringar av elmarknadens funktion, vilket var ett medvetet val. Ändå kan vi , efter reformens ikraftträdande, kon- statera att det varit nödvändigt att ändra och utvidga regelverket på ett mycket stort antal punkter för att kunna bibehålla en funge- rande marknad. Ett stort antal funktionsproblem, som vart och ett kan tyckas ringa och som inte förutsågs vid reformens utarbetande, har med tiden krävt åtgärder. Många har lösts men flera kvarstår, vilket bland annat framgår av denna utrednings direktiv. En övergång till den föreslagna alternativa elmarknaden skulle innebära en betydligt större principiell förändring än el- marknadsreform. Det finns anledning att varna för att en sådan omorganisation, som med säkerhet skulle leda till ett stort antal oförutsedda problem. En sådan reform skulle också med nödvän- dighet medföra betydande omställningskostnader för alla aktörer. En positiv och i praktiken mer framåtsyftande väg torde i stället vara att där så behövs genomföra partiella reformer. Därvid bör det existerande regelverket anpassas till en elhandel med ökad kon- kurrens och också så att en ökad andel elköp till rörligt el- pris möjliggörs. EU har satt som mål att skapa en gemensam europeisk marknad för naturgas med reell konkurrens. Detta har i inneburit att marknaden gradvis har öppnats för konkurrens. Kundernas för- brukning har varit styrande för om de har haft rätt att välja gasleve- rantör. I togs det första steget mot ett markandsöppnande då naturgaslagen (2000:599) trädde i kraft. Då berätti- gades kunder med en förbrukning på minst 25 miljoner normal- kubikmeter att välja leverantör. Gränsen sänktes år . antogs ett nytt naturgasmarknadsdirektivsom innebär en rad justeringar och kompletteringar av det svenska regelverket. 1 I utredningens uppdrag har ingått att följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre mark- naden för naturgas och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra Europeiska gemenskapens revi- derade gasmarknadsdirektiv. I utredningens delbetänkande lämna- des förslag till lagändringar som direktivet kräver.2 Den nya lagen väntas träda i kraft . Utöver detta framgår av utredningens direktiv att naturgasmark- nadens funktionssätt skall utvärderas. Utredningen skall analysera om det finns tänkbara förbättringar att göra och om så är fallet fö- reslå åtgärder för detta. 1Europaparlamentets och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG (EUT L 176, , s 57). 2El- och gasmarknaderna – europeisk hamonisering, SOU 2003:113. 12.1 Allmänt om naturgas Naturgas används i en rad olika industriprocesser som energiråvara för att rosta, torka, svetsa, värma, koka, indunsta, härda, smälta och bränna. Den används även som råvara exempelvis för att tillverka vätgas och syntesgas i raffinaderier och petrokemiska anläggningar. Naturgas har blivit allt viktigare som råvara i raffinaderier för att minska utsläpp av miljö- och klimatstörningar vid tillverkning av renare oljeprodukter. Internationellt dominerar naturgas som rå- vara för syntes av metanol som industriråvara och tillsats i motor- bränslen. Gasen är mer lättreglerad och är en renare energikälla och har därför klara fördelar framför t.ex. olja. Exempel på detta finns i livsmedels- och läkemedelsindustrin där föroreningar kan vålla ska- dor i produktionen. I förhållande till andra bränslen leder använd- ningen av naturgas till mindre slitage på brännare och annan ut- rustning. Det innebär att naturgasanvändning ger lägre driftskost- nader än oljeanvändning. Dessutom behövs inga driftstopp för t.ex. sotning på samma sätt som för andra bränslen.3 Industrier har ofta ett jämnt behov av naturgas , med endast korta avbrott för underhåll eller revisioner. För de flesta in- dustrier är olja eller gasol de främsta alternativen till naturgas. Eftersom utsläppen av koldioxid från förbränning av naturgas är än för olja och kol, kommer handeln med ut- släppsrätter att förbättra konkurrenskraften för naturgas gentemot övriga fossila bränslen inom delar av industrisektorn. För den del av industrisektorn som kan använda biobränslen försämrar handeln med utsläppsrätter naturgasens konkurrenskraft. I fjärr- och kraftvärmeproduktionen används naturgas för att värma vatten i pannor för uppvärmning av byggnader som är an- slutna till fjärrvärmesystemet samt för elproduktion. I denna sektor används naturgas i kombination med andra bränslen, dels som ut- fyllnad vid höglast, men också för att höja verkningsgraden vid eldning med fasta bränslen såsom trädbränsle, torv eller avfall. Här ställs inte samma krav på reglerbarhet och renhet som i industrin vilket innebär att olja kan användas som alternativ. Det skall note- ras att naturgas har bättre miljöegenskaper än olja. Värmeproduktionen styrs av utomhustemperaturen, vilket gör att uttagsmönstren inom fjärrvärmesektorn ser annorlunda ut än inom industrin. Naturgasens roll som baslast i fjärrvärmesystem utan elproduktion har minskat kraftigt under de år som gasen an- 3 : Naturgasen – en månsidig energikälla, . vänts i och är nästan försumbar. Istället används ofta olika former av biobränslen och avfall, och även värmepumpar an- vänds. Vid högre lastfaktor kan naturgas ha ett visst utrymme. För att producera den värmen har gasen svårt att konkurrera mot olja som lämpar sig mycket bra för detta syfte. Eftersom avgifterna för naturgasöverföringar till stor del påverkas av kapacitetsutnyttjande samt att kostnaden för lagring av gas är högre än kostnaden för lag- ring av olja så lämpar sig gas för användning vid hög lastfaktor och olja vid låg lastfaktor. Naturgasen saknar möjlighet att konkurrera med helt obeskattade förnybara bränslen. Naturgasen är framför allt konkurrenskraftig i kraftvärmeverk med samtidig el- och värmeproduktion och i industriella mottrycksanläggningar. Ett kraftvärmeverk utnyttjas under den kalla delen av året, , och som el produce- ras försörjs ett fjärrvärmesystem med värme. av naturgasen används i bostäder och fas- tigheter, för uppvärmning, matlagning och andra ändamål samt inom servicesektorn. Naturgasen kan användas som bränsle i pan- nor, både i småhus och i större fastigheter. I växthus kan natur- gasen användas för temperering, men restprodukten, koldioxid, används också som gödning i växtodlingen. Detta kräver dock ytterligare investeringar. Naturgas kan ersätta bensin och diesel som fordonsbränsle. Det har blivit allt vanligare med gasdrivna bussar, sopbilar och taxibilar i framförallt och . Gasdrivna fordon kan köras på metangas som antingen kan vara naturgas eller biogas. Över- vägande delen av dessa bilar i är tvåbränslefordon som kan drivas både på gas och bensin. av naturgasen i används som fordonsbränsle. Handeln med naturgas är beroende av en egen infrastruktur. Denna infrastruktur kan antingen vara överföring av naturgas i gasform genom ledningar eller, efter kylning och kondensering till vätskeform (LNG) och hantering i isolerad utrustning vid minus 1620 C, med t.ex. tåg eller fartyg. Naturgasen som överförs i rörledningar kan, till skillnad från andra ledningsbundna energiformer, överföras långa sträckor med små energiförluster. Det ledningsbundna naturgassystemet börjar vid gasfälten och leder gasen fram till slutförbrukaren. För led- ningsbunden gas används begreppet ledning som samlingsbeteck- ning för rörsystem och andra anläggningar som behövs för över- föring av naturgas, såsom stationer för linjeventiler, mätning och reglering. Naturgasledningar kan inte byggas i alla miljöer och vid besvär- liga geografiska förutsättningar blir de kostsamma. Överföringar- nas längd har lägre kostnadspåverkan. LNG-transporter är således lämpliga vid besvärliga geografiska förhållanden och långa avstånd. I länder runt om i världen med långa avstånd från gasfyndigheter sker transporten med hjälp av fartyg där naturgasen hålls flytande genom nerkylning.