sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Kommunerna skall å sin sida i översiktplanen ange de områden som är av riksintresse och hur de avser att tillgodose dessa intressen. Kommunerna skall dessutom tillämpa bestämmelserna om riksintresseområden i 3 kap. vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Länsstyrelserna utövar enligt 12 kap. kontroll över hur kommunerna tillämpar dessa bestämmelser. I 4 kap. ges särskilda bestämmelser för vissa i lag utpekade områden som anges vara av riksintresse. Dessa bestäm- melser har således, till skillnad mot de i 3 kap., en direkt rättsverkan. Enligt 4 kap. 1 § är de i kapitlet angivna områdena i sin helhet av riksintressen och skall skyddas mot påtagliga skador i områdenas natur- och kulturvärden. De områden som skyddas är vissa närmare angivna rekreationsområden, kustområden, fjäll- områden, älvar och andra vattendrag samt –––. Bestämmelsen om nationalstadspark i 7 § syftar uttryckligen till att skydda inte bara naturvärden utan även kulturvärden. Tanken med nationalstadsparker är att i tätorter och tätortsregioner bevara de områden som lämnats i huvudsak oexploaterade och där parklandskap, naturmiljöer och bebyggelsemiljöer flätas samman till från rikssynpunkt unika landskap (prop. 1994/95:3 s. 9). Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. För nationalstadsparkerna behöver skadan således inte vara påtaglig, det räcker med en negativ inverkan av någon betydelse för natur- och kulturvärdena (a.a. s. 49 f.) Enligt förarbetena skall syftet med beaktas även vid prövning av frågor om komplettering eller förnyelse av befintlig bebyggelse inom området (a.a. s. 46). Avsikten är således att kulturhistoriskt värdefull bebyggelse i en nationalstadspark skall skyddas vid tillämpning av . Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Det är än så länge endast ett område som har utsetts till nationalstadspark. Det har föreslagits att ytterligare två områden, Uppsalaåsen–Fyrisåsen i och i , skall utgöra nationalstadsparker, men det har ännu inte resulterat i någon lagstiftning (se SOU 1996:38). I 7 kap. återfinns ett flertal ytterligare bestämmelser om skydd för specifika områden. Dessa bestämmelser motsvarar i väsentliga delar de som tidigare återfanns i naturvårdslagen. Genom införandet av tillkom, som tidigare nämnts, en bestämmelse om att ett mark- eller vattenområde kan förklaras som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. Denna bestämmelse, som finns i 7 kap. 9 §, infördes efter mönster av bestämmelsen om naturreservat i 7 kap. 4 § för att stärka kultur- värdenas betydelse i områdesskydden. Kulturreservat är avsett att tillämpas på kulturlandskap som präglas av äldre tiders hävd och brukningsformer eller som innehåller värdefulla kulturlandskapselement. Ambitionen med bestämmelsen är att slå vakt om den historiska aspekten i landskapet, vars värde enligt förarbetena till betydande del utgörs av sambanden mellan de enskilda kulturlandskapselementen och av samspelet med naturmiljön. Den skall vara ett kompletterande instrument till såväl bestämmelserna om naturreservat som till kulturminneslagens regler och syftar till att vara tydligt anpassad efter de kulturmiljövårdande behoven (prop. 1997/98:45 I s. 324 f. och II s. 78). I överensstämmelse med dessa förarbetsuttalanden har Riks- antikvarieämbetet i sin publikation Kulturreservat – en och skötsel av kulturreservat enligt 7 kapitlet 9 § , förordat att kulturreservat inte bör användas om det är själva byggnaderna som konstituerar ett områdes kultur- historiska värde, utan i sådana fall företrädesvis kulturminneslagen och , då reservatinstrumentet enligt vad som anförs i publikationen inte skall användas för att konstruera skyddszoner kring värdefulla byggnader. Ett beslut att förklara ett område som kulturreservat kan fattas av länsstyrelse eller av kommun. Det kan förenas med relativt ingående skyddsbestämmelser, så länge dessa håller sig inom vad Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt som krävs för att upprätthålla syftet med att bilda reservatet, exempelvis förbud mot nybyggnation och mot ändring av befintliga byggnader. Vid utformningen av skyddet skall dock hänsyn tas även till enskilda intressen enligt 7 kap. 25 §. Att ett beslut om inrättande av ett kulturreservat inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser framgår av 7 kap. 8 §. Vad beträffar handläggningen av ett ärende om förklaring av ett område som kulturreservat föreskrivs i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. att ägare och innehavare av särskild rätt till marken skall föreläggas att yttra sig över förslaget. Detta föreläggande skall enligt förordningens 24 § delges. Delgivning behöver dock inte ske med sakägare som godkänt förslaget till beslut. Har samtliga kända sakägare lämnat godkännande behöver inte ens föreläggande gå ut. Vidare skall under förfarandet visst samråd ske på myndighetsnivå. Antalet beslutade byggnadsminnen har successivt ökat. Besluts- tidpunkten för de 1 774 byggnadsminnen som fanns vid ingången av fördelar sig sedan införandet av byggnadsminneslagen på följande sätt: I fråga om de statliga byggnadsminnena har i stället en vikande utveckling skett av antalet skyddade byggnader . Detta i en omfattning som i viss mån har påverkat ökningen av antalet byggnadsminnen enligt 3 kap. kulturminneslagen. fanns i riket 374 statliga byggnadsminnen, vilket antal vid ingången av enligt statistiken hade sjunkit till 339 stycken. Efter en grundlig genomgång av har dock denna siffra reviderats till att det i riket sammanlagt skall finnas 253 statliga byggnadsminnen. Denna nedgång av antalet Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt statliga byggnadsminnen torde ha sin huvudsakliga förklaring i den utförsäljning av statligt ägd egendom som skett och relationsändringen mellan staten och . Det har uppskattats att antalet byggnader i riket som skulle kunna förklaras som byggnadsminne uppgår till 3 000–5 000 objekt. har ifrågasatts om vissa av de byggnader som är förklarade som byggnadsminnen fortfarande uppfyller kraven för en sådan förklaring. Det finns vidare undersökningar som tyder på att de beslutade byggnadsminnena fortfarande har en överrepresentation av vissa kategorier av byggnader, såsom förindustrialismens högrestånds- bebyggelse, medan andra kategorier inte har uppmärksammats i samma utsträckning. I en enkät har länsstyrelserna tillfrågats om de använder sig av några särskilda urvalskriterier vid bedömningen av om byggnadsminnesförklaring skall ske, utöver de lag angivna rekvisiten. Flera länsstyrelser har i svaren framhållit den regionala kulturmiljöprofilen som urvalskriterium. Några har angett att de också försöker att täcka in sådana kategorier som är underrepresen- terade i det nuvarande beståndet byggnadsminnen, t.ex. industri- samhällets kulturarv och efterkrigstidens byggnader. Flera av länsstyrelserna har också utarbetat, eller påbörjat ett arbete med att utarbeta, policyprogram för att utgöra en vägledning i dessa bedömningar. Vad gäller länsstyrelserna tillämpning av bestämmelserna om byggnadsminnen har bl.a. följande framkommit av enkäten. Tyngdpunkten i länsstyrelsernas ärendehantering ligger på ärenden om nya byggnadsminnesförklaringar och om ändring av byggnadsminnen, varav den senare ärendekategorin tycks öka i takt med att antalet byggnadsminnen blir fler. Däremot förekommer, såsom var avsett, ärenden om jämkning av skyddsbestämmelser och om hävande av byggnadsminne endast i undantagsfall. Även bestämmelsen om interimistiska beslut används mycket sällan. Detsamma gäller emellertid också möjligheten att förordna om anmälningsplikt, trots att den skyddsformen torde ha varit menad att tillämpas i större utsträckning. Enligt de uppgifter som läns- styrelserna lämnat i sina enkätsvar, har –2002 endast tio beslut meddelats om anmälningsplikt. Av följdsvaren att döma tycks dock finnas en vilja hos länsstyrelserna att i ökad utsträckning använda sig av detta instrument. Av enkätsvaren framgår dessutom att det är ytterst sällsynt att beslutar om byggnadsminnesförklaring mot ägarens Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Vissa länsstyrelser förklarar uttryckligen att de aldrig fattar ett sådant beslut om inte ägaren har samtyckt till det. Detta ställnings- tagande grundar sig såväl på resursbrist som på att det inte bedöms eftersträvansvärt att tvinga på ägaren ett beslut om denne inte har en egen vilja att medverka till bevarandet av byggnadens kultur- värden. De förändringar som skett i denna lagstiftning sedan 1942 års lag om kulturhistoriskt märkliga byggnader har därmed inte fått några betydande återverkningar i tillämpningen. Varken möjligheten att besluta om byggnadsminnesförklaring mot ägarens vilja eller att förordna om anmälningsplikt utnyttjas i någon större utsträckning. Det bör dock framhållas att tvångsinslaget i lagstiftningen indirekt kan ge länsstyrelserna en bättre förhandlingsposition i förhållande till ägaren. Långa handläggningstider för ärenden om byggnadsminnen har uppmärksammats bl.a. av Justitiekanslern (dnr ). Det har skett olika insatser för att hos länsstyrelserna komma till rätta med balanserna och att förkorta handläggnings- tiderna. Av svaren på enkäten kan man dock utläsa att det är ett betydande om , efter bl.a. vissa punktinsatser , något minskande problem. Det är exempelvis inte helt ovanligt med handläggningstider överstigande . Länsstyrelser- nas förklaring till detta förhållande är att dessa ärenden har nedprioriterats inom länsstyrelserna, att det beror på resursbrist samt att ärendena är särpräglade eftersom de kräver en noggrann utredning av objekten och långvariga förhandlingar med inblandade parter. Länsstyrelserna delar således den uppfattning som kommer till uttryck i direktiven, att processen med byggnadsminnes- förklaringar är både resurs- och tidskrävande. Länsstyrelserna har därutöver pekat på vissa andra problem med den nuvarande lagstiftningen, dels vissa faktorer som ger upphov till bristande samordning och otydlig ansvarsfördelning mellan dem och kommunerna, dels vissa komplikationer som uppkommer i samband med att ett statligt byggnadsminne övergått till att bli ett byggnadsminne enligt kulturminneslagen. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt Något om tillämpningen av skyddet för kulturmiljön i Avsikten med att staten kan peka ut vissa områden som riks- intressen är att kommunerna skall beakta det som vägledande i sin översiktsplanering. Kommunerna har dock även rörande dessa områden företräde att genom planläggning bestämma över mark- användningen inom kommunen. Statens inflytande över plan- processen i fråga om riksintressen skall ske i det samrådsförfarande som föregår planbeslutet men också genom en granskning av planförslagen. Det framfördes inför införandet av naturresurslagen viss oro för att kommunerna inte hade tillräcklig kompetens för att planerna skulle kunna läggas till grund för efterföljande beslut, utan att planerna kontrollerats och godkänts av länsstyrelserna. Mot denna kritik anfördes i propositionen att det genom samråds- förfarandet tillfördes expertsynpunkter från den statliga sidan på ett så tidigt stadium som möjligt (prop. 1985/86:3 s. 35). har angivit cirka 1 700 områden såsom riksintressen för kulturmiljövården. Det rör vitt skilda kategorier av bebyggelsemiljöer, såsom jordbruksbyar, fiskelägen, medeltida stadsmiljöer och 1990-tals förorter, arbetarbostäder och herrgårdar, gruvor och sågverk, förhistoriska gravfält och moderna kyrko- gårdar. Det har dock framförts att riksintressena i hög grad fokuserar på medeltida stadskärnor och agrara miljöer, medan industrialismens och modernismens miljöer kan förmodas vara underrepresenterade (, delmål 2 – underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet, , s. 13). Kommunernas översiktsplanering har emellertid inte fått det genomslag som var avsett vid införandet av . Detta har uppmärksammats i olika sammanhang, bl.a. fick det till följd att det efter en lagändring ställdes högre krav på den kommunala översiktsplaneringen. Bristerna får dock anses ha bestått även därefter, i vart fall när det gäller att genom planinstrument skydda riksintressen. bad i en enkät länsstyrelserna att ange i vilken omfattning områden av riksintresse för kulturmiljövården omfattades av områdesbestämmelser med utökad lovplikt för rivning och utvändig förändring eller av detaljplaner. Svaren gav två huvud- sakliga besked: Att vissa länsstyrelser hade dålig kunskap om hur dessa områden var skyddade samt att en mycket stor andel av dessa områden saknade sådana planer. I två län saknade 90–av Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt områdena sådana planer. Endast i ett län omfattades mer än hälften av riksintresseområdena av dylika planer (, delmål 2 – underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet, ). Den pågående utredning som företas av (M 2002:05) har bl.a. fått i uppdrag att överväga behovet av att ytterligare stärka den översiktliga planeringens roll (dir. 2002:97). har redovisat en utvärdering av den införda skyddsformen kulturreservat till regeringen. Av rapport framgår att länsstyrelserna har beslutat om arton kulturreservat. Av dessa är flertalet agrara miljöer, men utvecklingen tycks alltmer gå mot att andra miljöer uppmärk- sammas som potentiella kulturreservat. Det finns redan beslut om kulturreservat för park- och slottsanläggningar samt för ett krigs- flygfält. avses också en industrimiljö och ett fiskeläge att förklaras för kulturreservat. Utvecklingen går således mot att använda detta där bebyggelsen utgör ett dominerande inslag i miljön. Några kommunala kulturreservat har ännu inte bildats. Enligt finns dock sådana planer i ett tiotal kommuner. Enligt rapporten ger de hittillsvarande erfarenheterna av de statliga kulturreservaten anledning till slutsatsen att detta instrument har stora utvecklingsmöjligheter. Det konstateras att det ger en unik möjlighet att skydda och vårda samt använda komplexa kulturmiljöer. Det framhålls att kulturreservaten i praktiken har visat sig kunna utgöra en viktig pedagogisk resurs och vara ett instrument för regional utveckling. De kan också tjäna som mötesplatser för kulturella utbyten och som arenor för medborgardialog. Detta beroende på att kulturreservatsarbetet ofta kommit att engagera många olika aktörer, även utanför den traditionella kulturmiljövården samt att det i kultureservaten ofta tas initiativ till nya verksamheter förknippade med områdets kulturhistoriska värden. Vad avser identifierade problem och svårigheter konstateras att bildandet av ett kulturreservat är resurskrävande och medför ett omfattande utredningsarbete. Länsstyrelserna kommer också att behöva ökade resurser för förvaltning, utvärdering och vidare- utveckling av kulturreservatsarbetet. Ett annat påtalat problem är att det kan föreligga komplicerade ägarförhållanden i ett blivande kulturreservat. Länsstyrelserna har i detta sammanhang Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt också pekat på att reservatsbildningen av markägarna uppfattas medföra stora inskränkningar i markanvändningen och minskade försäljningsvärden. Detta anses utgöra en skillnad mot natur- reservaten. För fanns en byggnadsordning för stadens bebyggelse. Denna kom att tjäna som förebild för övriga städer i riket. Först utfärdades en för rikets städer gemensam byggnadsstadga. I stadgan föreskrevs att det för varje stad skulle finnas en plan för stadens ordnande och bebyggande, omfattande såväl byggnadskvarter som gator, torg och allmänna platser. I stadgan gavs närmare föreskrifter bl.a. om planens innehåll, om tomtindelning, byggnadernas beskaffenhet och om byggnadsordning. Denna stadga kunde också tillämpas för större bebyggelseområde utanför städerna. Byggnadslagstiftningen har därefter genomgått flera större förändringar, såsom stadsplanelag och byggnadsstadga samt byggnadslag och byggnadsstadga. I denna lagstiftning har alltsedan 1931 års stadsplanelag och byggnadsstadga funnits bestämmelser om skydd för kultur- historiskt värdefull bebyggelse. Den tidigare berörda utvecklingen mot en fysisk riskplanering med , fick återverkningar inom byggnadslagstiftningen och kom att ge nya och förbättrade möjligheter att skydda kulturmiljöer i plan. Genom ett tillägg i 38 § byggnadsstadgan (1959:612), som tillkom , resulterade detta i en bestämmelse som gav möjlighet att ställa särskilda krav till skydd för bebyggelseområden som utgjorde en värdefull miljö. För att tillämpa bestämmelserna skulle kom- munerna i förväg ange de värdefulla miljöerna. Det skedde ofta i de instrument som hade introducerats , kommunöversikter, vilka skulle klargöra den kommunala inställningen till bebyggelse- utveckling och vilka prövningsgrunder och villkor i övrigt som skulle gälla i kommunen. Det gavs därutöver i 86 § byggnadslagen en möjlighet för att för område som var särskilt värdefull från historisk eller konstnärlig synpunkt förordna om att nybyggnation inte fick ske utan tillstånd. Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt , som tillkallades , lade fram ett principbetänkande om markanvändning och byggande (SOU 1974:21). Som bilaga till detta betänkande finns en rapport från musei- och utsställningsakkunniga om överväganden och förslag rörande skyddet för kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer. I rapporten betonas särskilt behovet av att genom en ny byggnadslagstiftning kunna skydda bebyggelseområden, medan det ges uttryck för att monumentvården även fortsättningsvis bevakas av staten. anförs att kommunerna bör ge erforderligt skydd för enstaka byggnader som inte uppfyller kraven för byggnadsminnesförklaring (a.a. s. 572). betänkande sändes ut på en bred remiss och ett fortsatt arbete företogs med inriktning mot en reform av byggnadslagstiftningen. tillsattes , som följande år lade fram ett förslag till plan- och bygglag (SOU 1979:65). Detta förslag låg till grund 1987 instiftade . Genom införandet av denna lag gavs kommunerna vidare möjligheter och ett större ansvar att spela en mer aktiv roll för att skydda kulturvärden i den bebyggda miljön. Denna reform hade som ett av sina övergripande syften att i betydande utsträckning låta kommunerna själva besluta om markanvändning och byggande. Det statliga inflytandet skulle fortsättningsvis begränsas till att avse frågor av nationell betydelse och vissa frågor som rörde den mellankommunala samordningen av planläggningen. En annan tanke bakom var att eftersom urbanisering och tätortstillväxt hade minskat i betydelse som planläggningsproblem, den inte samma utsträckning som den tidigare byggnadslagstiftningen skulle vara inriktad på att reglera ny bebyggelse och annan exploatering av mark, utan mer på frågor om resurshushållning, friluftslivets markbehov, byggnadsunderhåll samt social och teknisk förnyelse av tätorter (prop. 1985/86:1 s. 70). I propositionen till ges uttryck för en tillförsikt om att kulturvärdena i den bebyggda miljön skall kunna tryggas genom den nya lagen. Det förutsatte dock att det lades ner särskilda ansträngningar på att möta behovet av att kommunerna tillförsäkrade sig ett gott underlag för att kunna göra kultur- historiska avvägningar i planeringen. I detta sammanhang påtalas betydelsen av att länsstyrelserna och länsmuseerna tillhandahåller kommunerna underlag för planeringen (a.a. s. 443 f.). Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt innehåller således bestämmelser om kommunernas planläggning av mark och vatten och om byggande. Den markanvändning som skall få komma till stånd skall vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet, som såväl allmänna som enskilda intressen skall beaktas, 1 kap. 5-6 §§. Det är därmed en lag inom vars ramar en avvägning måste ske av olika och i många fall motstridiga intressen. Från kulturvårdssynpunkt har den, eller i vart fall tillämpningen av den, kritiserats för att i alltför stor utsträckning ge företräde åt exploateringsintressen i förhåll- ande till bevarandeintressen. Av plan- och bygglagens bestäm- melser är emellertid vissa direkt ämnade att användas till att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Kommunerna har således en skyldighet att enligt 2 kap. 2 § beakta kultur- värden såväl vid bygglovsprövningen som i planförfarandet. Att man tidigt kom till insikt om att det trots allt förelåg vissa brister i plan- och bygglagens utformning i dessa hänseenden framgår av att det tillsattes en ny utredning för att göra en översyn av , vilken bl.a. skulle röra frågor om ökad miljöhänsyn, däribland kulturmiljön. Denna utredning hade emellertid också fått i uppdrag att föreslå förenklingar i fråga om bygglov och detaljplan. kom en förändring till stånd av bestämmelserna om bygglovsplikt. Ändringen syftade till en ökad egenkontroll i byggandet och innebar att bygglovsplikten begränsades till att endast avse en prövning av lokaliseringen samt den närmare placeringen och utformningen av byggnaden. Vad som tidigare fordrat bygglov kom i vissa fall att ersattas med ett krav på en bygganmälan. I denna reform låg också att reglerna om de tekniska egenskaps- kraven på en byggnad flyttades till en särskild lag, lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Dessa ändringar har bl.a. inneburit att åtgärder rörande interiör normalt inte omfattas av en bygglovsplikt. Det har dessutom framförts att den försämrade kontrollen över byggandet medfört att varsamhets- kravet i inte har kunnat upprätthållas. I betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) behandlar utredningen frågor som berör kulturmiljöskyddet. Där betonas än mer behovet av att lägga inriktningen mot att förvalta och underhålla den byggda miljön. Vad avser kulturmiljöskyddet konstaterar utredningen att det i de dittillsvarande erfarenheterna från tillämpningen av framkommit betydande brister i kommunernas underlag och faktaredovisningar över Skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt värdefulla kulturmiljöer och byggnader. (a.a. s. 127 ff.). I betänk- andet betonas betydelsen av att kommunerna förfogar över de inventeringar av bebyggelse och miljöer som behövs för att skall kunna tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner. Här påpekas ånyo att kommunerna bör kunna bistås med sakkunskap av länsstyrelser och länsmuseer (a.a. s. 220 ff.) Regeringen delade utredningens uppfattning att det inte kunde förväntas några större förändringar av bebyggelsestrukturen utan att tonvikten i planeringen borde ligga på förvaltningen av den byggda miljön och ett större hänsynstagande till befintliga värden (prop. 1994/95:230 s. 48 ff.). De brister som hade framkommit i hanteringen av kulturvärden i planarbetet bemöttes med den åtgärden att det i lagen ställdes högre krav på kommunernas över- siktsplanering, särskilt vad avsåg underlaget för de bedömningar som görs i planen beträffande hur den byggda miljön skall förvaltas och hur riksintressen enligt naturresurslagen skall tillgodoses. En annan förändring som kom till stånd var att det uttryckligen angavs i lagen att kulturvärden utgör ett allmänt intresse att beakta i all planläggning och vid alla andra ärenden enligt lagen. Vad gäller kompetensfrågan uttalade regeringen att kommunerna har ett ansvar för att beslutsunderlaget om kulturmiljön byggs upp och att länsstyrelserna därvid har en viktig uppgift i att ta fram och förmedla kunskap till kommunerna (a.a. s. 86 f.).