sou · GSB3129d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Samarbetet sker inom ramen för ett sam- arbetsforum och har formen av regelbundna möten mellan myn- digheterna. Samarbetet syftar till att utveckla regelverket, utbyta erfarenheter, samordna tillsynen samt till samarbete rörande ge- mensamma projekt och initiativ. Konkurransetilsynet publicerar konsumentpriser på el på myn- dighetens webbplats. Priserna uppdateras regelbundet och omfattar de företag vars priser omfattas av anmälningsplikt.12 Informationen omfattar enbart priser till konsument och täcker inte samtliga av- talsformer som företagen erbjuder. Konsultföretaget har på uppdrag av NVE och Konkur- ransetilsynet tagit fram en modell för övervakning av konkurrensen på den norska elmarknaden.13 Syftet med modellen är att kunna 12 Konkurransetilsynets databas omfattar elpriser från elleverantörer som följer Standardavtale for kraftleverering som utarbetats av Forbrukerombudet och Energibedriftenes . Anmälningspliktern regleras i FOR nr 1392: om meldeplikt for kraftpriser. 13 ECON: Overåkning av markedsmakt i kraftmardedet. Framtagen för Konkurransetilsynet och NVE, 2004. påvisa de tillfällen då det kan ha förekommit missbruk av mark- nadsmakt bland norska elproducenter. Modellen bygger på att möjligheten att utöva marknadsmakt på den fysiska elmarknaden i är kopplad till möjligheten att styra när i tiden vattnet an- vänds för att producera el. Modellen är baserad på en indikator för utövande av marknads- makt. Indikatorn beräknas med utgångspunkt från ett dagsindex som mäter det genomsnittliga prispåslaget i förhållande till ett upp- skattat vattenvärde i kombination med ett index som mäter det maximala prispåslaget. Dagsindex jämförs med ett s.k. kritiskt värde för att identifiera de tillfällen då det finns anledning att gå vidare till nästa steg. Därefter används en modellsimulering av effektiv vattenanvändning som jämförs med faktisk användning av vattnet. Detta ger en indikation på om vattnet använts strategiskt . Eventuella kvarvarande frågetecken kräver att man ser närmare på den aktuelle aktörens budgivning på spotmarknaden i det enskilda fallet. har beslutat sig för att permanenta systemet. NVE och Konkurransetilsynet ansvarar gemensamt för detta system. Myn- digheterna har även planer på att vidareutveckla systemet. The Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem) är den britti- ska tillsynsmyndigheten. Gas and Electricity Markets Authority (GEMA) har det överordnade ansvaret för regleringsverksamheten och fattar exempelvis större beslut och tar fram policyprioriteringar för Ofgem. Förutom Ofgems uppgifter som energimyndighet har myndigheten även uppgifter på det konkurrensrättsliga området. Även konkurrensmyndigheten, Office of (), övervakar elmarknaden. Ofgem och OFT har delvis överlappande uppgifter. Ett enskilt ärende hanteras enbart hos en av myndig- heterna och i det enskilda fallet väljs den bäst lämpade myndig- heten. Vissa uppgifter ligger dock enbart hos OFT, t.ex. ärenden som rör koncentrationer på elmarknaden. OFT inhämtar dock synpunkter från Ofgem i koncentrationsärenden. Ofgem verkar för att skydda och främja konsumenternas intres- sen genom att främja konkurrensbaserade lösningar där så är möj- ligt. Om detta inte bedöms som tillräckligt kan även reglerings- åtgärder användas. Det finns även ett från Ofgem fristående råd som syftar till att tillvarata konsumentintresset, Gas and – energywatch. Ofgem har även vissa möjlig- heter att agera enligt konsumentskyddslagstiftningen. Ofgems uppgifter omfattar därmed bl.a. att främja konkurrensen på elmarknaden. Myndigheten skall säkerställa att det inte finns några hinder för en effektiv konkurrens och övervakar marknaden för att säkerställa att företagen inte agerar på ett sätt som är nega- tivt för konkurrensen på marknaden. OFT har bl.a. publicerat rikt- linjer för hur den brittiska konkurrenslagen, the Competition Act, skall tillämpas på el- och gasmarknaderna.14 Riktlinjerna omfattar råd och information om vad som kan ligga till grund för myndig- hetens bedömningar inför beslut om eventuella åtgärder. Det krävs licens för att ett företag skall få agera på elmarknaden. Kraven skiljer sig åt beroende på vilken verksamhet som avses, t.ex. om det rör konkurrensutsatta eller reglerade verksamhetsområden. Exempelvis rapporteras löpande uppgifter in till Ofgem från de be- rörda företagen. Enligt Ofgems bedömning har myndighetens möjlighet att an- vända konkurrenslagen samt att säkerställa att licensvillkoren uppfylls utgjort två viktiga medel för att skapa förutsättningar för att kunna skydda kundernas intressen. Enligt en rapport från Statskontoret har en mer övergripande diskussion pågått om att regleringsverksamheterna i där så är möjligt skall göras mer enhetliga.16 Detta skulle leda till en ökad överensstämmelse mellan regleringen av sektorer såsom el, gas, vatten och avlopp, telefoni, järnvägar, post och flygtrafik. Den holländska energimyndigheten, Dienst uitvoering en toezicht Energie (DTe), övervakar den holländska elmarknaden samt arbe- tar med tillsyn och infrastrukturfrågor på elmarknaden. DTe:s huvuduppgifter är att främja en konkurrensutsatt energimarknad, att reglera marknaden när så är nödvändigt, att övervaka aktörerna på energiområdet samt att noga övervaka hur energimarknaden 14The Competition Act 1998, The application in the Energy Sector, OFT 428, 2001. 15Ofgems rapport: , A review document, 78/04. 16Statskontoret: Energimarkedsregulering i , , ,, og . DTe ingår i den holländska konkurrensmyndigheten, Nederlandes Mededingingsautoritet (NMa). NMa tillämpar den holländska konkurrenslagen. NMa och DTe har skapat ett gemensamt övervakningssystem, (), som följer utvecklingen på den holländska elmarknaden. Arbetet utgår från både ellagen och konkurrenslagen. MSC Task Force omfattar både NMa och DTe och utgör en stödfunktion till MSC. MSC Task Force arbetar bl.a. med att ta fram analyser som tillsammans med råd från MSC kan utgöra underlag för både DTe:s översyn av marknadens regelverk och NMa:s tillämpning av konkurrenslagen. NMa/DTe samlar in uppgifter om exempelvis importpriser och kvantiteter, data från den holländska elbörsen, APX (). MSC:s aktiviteter omfattar även en expertkommitté. Kommittén kan ge råd till NMa och DTe rörande elmarknadens funktion både av eget initiativ och på förfrågan av dessa myndigheter. övervägde behovet av förstärkt konkur- rensbevakning. Utredningen inhämtade syn på förutsättningarna för en eventuell förstärkt konkurrensbevakning. framförde bl.a. följande .17 De problem som kan identifieras på dagens elmarknad är till en betydande del en följd av olika strukturella tillkortakommanden inom sektorn. Bland de åtgärder verket pekade på för att försöka undanröja dessa ingick att bygga ut överföringsförbindelserna, att öka användningen av motköp, att fullständigt separera nätverksamhet från annan verk- samhet, och att skärpa reglerna kring leverantörsbyten. Det vore däremot fel att införa branschspecifika regler i konkurrenslagen i syfte att stärka konkurrensen på elmarknaden. Konkurrenslagen bygger på förbud och har kraftfulla sanktioner och är generellt tillämplig inom samtliga delar av näringslivet. De svenska konkur- rensreglerna ansluter nära till . framförde även till att förhållandena på elmarknaden kan vara sådana att det kan finnas anledning till särskild rapportering av prisuppgifter m.m. från olika marknadsaktörer i syfte att öka transparensen på marknaden. 17 Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7), avsnitt 9.2. sådan uppgift torde ligga i linje med sektorsmyndighetens, Energi- myndighetens, uppgifter. står för i princip samma syn som tidigare redovisats till . Verket anser det även an- geläget att vidareutveckla metoderna för marknadsanalys och att etablera praxis med utgångspunkt från olika sektorers varierande förutsättningar. Verket har bl.a. initierat ett forskningsprojekt för att analysera möjligheterna till marknadsmakt och marknadsdomi- nans på elmarknaden mot bakgrund av de speciella förhållanden som råder på denna marknad (exempelvis att el inte går att lagra och utbud och efterfrågan ständigt måste vara i balans). En särskild fråga är om marknadsmakt, och därmed eventuellt missbruk av dominerande ställning, inträffar vid en lägre marknadsandel på el- marknaden än vad som vanligtvis är fallet på andra marknader. har presenterat rapporten ing av begränsningar i det svenska överföringssystemet för el – Ett nordiskt perspektiv. Rapporten lämnades och har tagits fram i samråd med och . I rapporten diskuteras metoderna för hantering av flaskhalsar i form av ökad mothandel och indelning av i elspotområden. Båda metoderna innebär fördelar och nackdelar och kräver ytterligare analys. 8.4Utredningens bedömning och förslag Utredningens förslag: , och bör samarbeta inom ramen för en sam- rådsgrupp. Samrådsgruppen skall mötas regelbundet och ofta för att tillsammans kunna optimera utbytet av kunskaper och erfarenheter av elmarknaden. Därutöver bör de berörda myn- digheterna ges möjlighet att internt bygga upp och bevara sina kunskaper om elmarknaden . En effektiv övervakning av marknaden stöds genom publice- ring av konsumentpriser, löpande statistik över byten av elleve- rantör samt genom en nordisk samrådsgrupp. I det följande kommer utredningen att redogöra för sina bedöm- ningar och förslag vad gäller metoder för övervakning av elmarkna- Utredningen har valt att diskutera några metoder i mer detalj då dessa bedömts som mer intressanta att ta upp . Övervakningen av elmarknaden hanteras främst av Energimyndig- heten, och . Myndigheterna övervakar olika delar och olika aspekter av marknadens funktion. Vissa delar kan omfattas av mer än en myndighets arbetsuppgifter. Detta innebär att myndigheterna besitter olika kunskaper om och olika erfarenheter av elmarknaden. Detta kan leda till en splittrad övervaknings som inte tillvaratar de kunskaper och kompetenser som finns spridda på flera myndigheter. En sådan splittring försvårar en effektiv övervakning av marknaden. För att bättre ta tillvara de kunskaper och erfarenheter som finns inom myndigheterna föreslår utredningen att det skall inrättas ett mer formaliserat samarbete mellan , Konkur- rensverket, och . Ett sådant samarbete skulle bidra till att effektivisera arbetet inom myndigheterna bl.a. genom att öka möjligheterna att utnyttja existerande expertis hos respek- tive organisation och genom att underlätta erfarenhetsutbyte och kunskapsöverföring mellan de berörda myndigheterna. får de berörda myndigheterna möjlighet att diskutera marknaden med utgångspunkt från skilda perspektiv vilket torde leda till en bättre belysning av aktuella problem och frågeställ- ningar. Detta kan bidra till en ökad bredd i myndigheternas arbete med att analysera specifika frågeställningar. Vissa frågeställningar kan antas ha relevans för flera myndigheters uppgifter. Om t.ex. den finansiella marknaden manipuleras så skulle det under vissa omständigheter även kunna utgöra ett brott mot konkurrenslagen. Gruppens arbete kan bl.a. omfatta frågor som metoder för att samla in och utvärdera information i förhållande till de uppgifter myndigheterna har samt tolkningen av denna information. Utbytet i gruppen syftar även till att sprida de kunskaper om elmarknaden och dess funktion som finns inom respektive myndighet. För att optimera nyttan av en sådan samrådsgrupp bör den träf- fas regelbundet och relativt frekvent. Det är betydelsefullt att gruppen ges möjlighet att utveckla resonemang och kunskaper varför samrådsgruppens arbete bör ses som en angelägen upp- gift för myndigheterna. För att säkerställa kontinuiteten bör det ligga på en myndighet, lämpligen , att utgöra sammankallande för samrådsgruppens möten. Utredningen förutsätter vidare att samrådsgruppen vid behov har möjlighet att knyta till sig representanter för andra myndig- heter. En sådan myndighet bör vara , som dels har konkurrensfrämjande uppgifter och vars erfarenheter och informa- tionsunderlag kan vara av särskilt intresse som underlag för diskus- sion av vissa frågeställningar inom ramen för gruppens arbete. För att säkerställa att myndigheterna har en samstämmig upp- fattning om samrådsgruppens uppgifter och betydelse för verk- samheten bör samrådsgruppens uppgifter definieras i samtliga tre berörda myndigheternas regleringsbrev, dvs. i regleringsbreven för , och . Utredningen förutsätter att de berörda myndigheterna inleder arbetet mot bakgrund av det existerande be- hovet av ett utvidgat erfarenhets- och kunskapsutbyte. Även det nordiska perspektivet bör beaktas. Ett samarbete över gränserna mellan de nämnda svenska myndigheterna och deras re- spektive systermyndigheter i de nordiska länderna skulle kunna underlätta vid hantering av frågeställningar som får effekt i mer än ett land på den nordiska marknaden. Exempelvis är den nordiska elbörsen, , ett norskt företag som lyder under norska börsregler, oavsett dess centrala roll för prisbildningen på hela den nordiska marknaden. Ett sådant samråd föreslås i avsnitt 2.10. De samrådsgrupper som föreslås här samt i kapitel två avseende kunskaps- och erfarenhetsutbyte kommer att bidra till kompetens- uppbyggnaden hos de berörda myndigheterna. Därutöver finns dock ett ytterligare behov av att säkerställa myndigheternas möj- lighet till en kontinuerlig kompetensuppbyggnad. arbetsområde är energifrågor. Konkurrens- verkets uppgifter omfattar en mångfald branscher och Finans- inspektionens uppgifter omfattar den finansiella marknaden. För en effektiv övervakning är det viktigt att myndigheterna ges möjlighet och resurser att bygga upp och bevara sådan kompetens, t.ex. i form av branschkunskaper, som möjliggör en effektiv övervakning av elmarknaden. Exempelvis har tidigare arbe- tat i relativt begränsad omfattning med elmarknadsfrågor. heten har dock utökat sitt arbete mot denna marknad. Utöver den kompetensuppbyggnad som sker inom ramen för ovan föreslagna samrådsgrupp bör myndigheterna således ges re- surser så att de kontinuerligt har möjlighet att följa marknadens utveckling på ett sådant sätt att kompetensen byggs upp och beva- ras . Detta bidrar till att säkerställa en mer effektiv över- vakning och utvärdering. I följande delar lämnar utredningen inga förslag men har ändå bedömt det som intressant att särskilt lyfta fram och kommentera vissa metoder för marknadsövervakning. Publicering av konsumentpriser sker exempelvis i . En publi- cering som omfattar samtliga elleverantörer och som regelbundet uppdateras innebär en ökad transparens på elmarknaden. Detta un- derlättar för konsumenterna att hitta lämpliga alternativ och skapa sig en överblick över marknaden, men bidrar även till att myndig- heternas uppgift att övervaka marknaden och dess utveckling un- derlättas genom kontinuerlig tillgång till aktuell information. Ett sådant förslag har redan diskuterats i samband med utredningens förslag om tillstånd för elleverantör. Regelbundet återkommande rapporter som omfattar en marknads- översikt, inklusive en redovisning av förändringar på marknaden, bidrar till att ge en klarare och mer kontinuerlig bild av utveck- lingen på marknaden. Sådan rapportering innebär även att de be- rörda myndigheterna regelbundet bearbetar och analyserar mark- nadsinformation, vilket bidrar till att upprätthålla branschkunska- perna inom myndigheterna. publicerar två rapporter, Energimarknaden och Energiläget. Dessa rapporter kommer att publiceras löpande även . I de delar de berör elmark- nadsdirektivets artikel 23 punkten h, som rör graden av insyn och konkurrens, skall rapporten tas fram i samråd med Konkurrens- verket. Elmarknaden har redovisats som en del av återkommande rapporter om konkurrensläget på den svenska marknaden. Dessa rapporter har publicerats , men kan inte likställas med en kontinuerligt uppdaterad åter- kommande rapport. En sådan rapport kommer dock att publiceras med utgångspunkt från de rapporteringskrav som in- går i elmarknadsdirektivet. kommer i samråd med att ta fram en sådan rapport . Därefter kommer rapporten att tas fram . Den i avsnitt 7.8 diskuterade statistiken över genomförda byten av elleverantörer är ett intressant mått vid bedömning av hur en konkurrensutsatt marknad fungerar. Utredningen förutsätter där- för att denna typ av statistik kan infogas i ovan diskuterade rap- porter där så är lämpligt i förhållande till rapporternas innehåll. Utredningen gör mot ovanstående bakgrund bedömningen att det inte föreligger något ytterligare behov av löpande rapporter som rör övervakningen av elmarknaden. Det norska övervakningssystemet är intressant. Systemet är upp- byggt för att övervaka den norska elmarknaden. Ett sådant system förutsätter ett kontinuerligt arbete med att analysera insamlad in- formation och arbeta fram de månatliga rapporter som torde vara nödvändiga om systemet skall uppfattas som relevant och aktuellt. Det torde därför vara relativt resurskrävande att hantera resultaten av analyserna på ett sådant sätt att systemets preventiva effekt inte förringas. En svårighet är att den svenska produktionen är sam- mansatt av fler produktionsslag än den norska, som i huvudsak är vattenkraft, vilket torde göra det mer komplicerat att ta fram en simuleringsmodell för de faktiska marknadsförhållanden för Sve- rige. Enligt utredningens bedömning krävs ett omfattande arbete för att arbeta fram och förankra en sådan modell. Om modellen utvidgas till att omfatta den nordiska marknaden blir den verklighet som skall återges än mer komplex. Den nordiska marknaden torde dock vara det område som skulle kunna vara mest in- tressant för denna typ av system. Systemet är relativt nytt, det torde därför vara intressant att följa systemets fortsatta utveckling och vilka erfarenheter de norska myndigheterna fått av systemet när det varit i bruk . Det är därför utredningens bedömning att det norska övervak- ningssystemet inte är aktuellt för den svenska marknadsövervakningen. 9Norden och – en beskrivning av närliggande elmarknader I kapitlet om råkraftsmarknaden har utredningen diskuterat frågan om elmarknadens omfattning. Enligt utredningens bedömning är elmarknaden en marknad vars geografiska omfattning varierar över tiden. Oavsett att konsumenterna i huvudsak agerar på de natio- nella marknaderna finns det en marknad som är nordisk under en relativt stor del av tiden. I detta kapitel kommer utredningen därför att kortfattat beskriva de övriga nordiska marknaderna, med undantag för , samt även beskriva några andra närliggande marknader som kan vara av särskilt intresse vad gäller elmarknads- frågor. Beskrivningen är med nödvändighet endast översiktlig. Det finns både stora likheter och stora olikheter mellan de natio- nella nordiska marknaderna. Förutom har de nordiska marknaderna omfattande kopplingar till varandra. Beskrivningarna nedan syftar till att ge en övergripande bild av elmarknaderna i , och . Även den nordiska marknaden kommer att beröras kort. Den norska elmarknaden var den första av de nordiska elmarkna- derna som konkurrensutsattes. Öppnandet av den norska elmark- naden inleddes . Norska elkunder har fritt kun- nat välja elleverantör . Det krävs koncession för att bedriva verksamhet som rör produktion, överföring och försäljning av el. har god tillgång till vattenkraft och magasinkapacitet. Elproduktionen utgörs i princip uteslutande av vattenkraft, varav ca och – en beskrivning av närliggande elmarknader ägs av kommuner/fylkeskommuner, av den via det helägda företaget och av privat industri. Det utländska ägandet är begränsat, bl.a. beroende på de norska reglerna om hjemfall. Statkraft är den största aktören. Totalt sett har de 15 största företagen av produktionen på den norska marknaden, men det finns ett flertal mindre producenter. Korsägande är vanligt förekommande. Andel volym av norsk elproduktion 2003 Andel volym av norsk elproduktion 2003 Anm. Statkraft har förvärvat . Källa: Statkraft, ÖPwC analys, Vannkraft Öst och E-Cos uppgifter baseras på uppskat- tade värden. Det fanns 178 nätföretag , varav 136 var vertikalt integre- rade. Företag som bedriver både nätverksamhet och konkurrensut- satt verksamhet måste särredovisa kostnaderna. Totalt finns ca 220 elhandelsföretag, fanns ca 240 före- tag. Företagen ägs i regel av kommuner. bedriver ca 70 företag enbart elhandel. Antalet sådana företag ökade fram , men minskade efter 2002/2003. Ägandet i är mycket hårt reglerat och det krävs t.ex. omsättningskoncession för att få bedriva elhan- del. har det skett en viss koncentration inom el- handeln. Hafslund utgör största elhandelsföretag med över 600 000 kunder efter att bl.a. ha förvärvat kundstock. Ytterligare ett block har skapats genom att Statkraft förvärvat energiverk (TEV) samt köpt in sig i BKK, och . Samtliga är betydande elhandelsföretag. Blocket ifråga har tillsammans över 500 000 kunder. För att norska konkur- och – en beskrivning av närliggande elmarknader rensverket skall tillåta Statkraft att behålla TEV måste Statkraft avyttra andel i övrig produktion. Den norska elmarknaden övervakas av Norske Vassdrags- och Energidirektoratet (NVE), Konkurranasetilsynet och Kredittilsy- net. Deras uppgifter vad gäller marknadsövervakning redovisas i avsnitt 8.2.2. NVE har även ansvar för att övervaka och reglera nät- verksamheten. Statnett har systemansvaret på elmarknaden. Kon- kurransetilsynet har noga följt marknadskoncentrationens utveck- ling på elmarknaden. Tilsynet har ingripit mot enskilda förvärv samt ålagt företag anmälningsplikt om framtida förvärv. Det om- fattande korsägandet i norsk elproduktion har setts som proble- matiskt och Konkurransetilsynet har uppmanat Statkrafts ägare, Naerings- og , att bidra till att rensa upp i korsägandet.1 Naerings- og har lagt fram en proposition där det föreslås att Statkraft SF skall ombildas till ett normalt aktiebolag.2 Enligt förslaget skall statsföretaget bli moderbolag i en koncern, där produktion och nätverksamhet skall läggas i olika dotterbolag. Den finska elmarknaden öppnades gradvis med början . infördes en schablonreform för kunder med liten förbruk- ning. Den finska elproduktionskapaciteten utgörs till av värmekraft, av vattenkraft och av kärnkraft. Beslut har fattats att bygga en femte kärnkraftsreaktor. har ett relativt stort importbehov av el. uppgick importbeho- vet till av det totala elbehovet. Fortum och PVO har tillsammans ca hälften av elproduktionen i . Den privata industrin är även betydande elproducenter, såväl direkt som via ägande i PVO. 1Rapport från NVE, Konkurransetilsynet och : Samarbeid om tilsyn med kraftmarkedet Anbefalninger om fremtidig samarbedi mellom Konkurransetilsynet, og NVE, . 2Sr.prp 53 2003–2004, Statens eierskap i Statkraft SF. och – en beskrivning av närliggande elmarknader SOU 2004:129 Ägarandelar i finsk elproduktion 2001 Ägarandelar finsk elproduktion 2001 Källa: ÖPwC analys. Ett förvärv genom vilket ett företag får av eldis- tributionen i kan förbjudas av på framställning av det finska Konkurrensverket.3 Enligt den finska elmarknadslagen skall nätinnehavaren och el- försäljaren särredovisa nätverksamhet, elförsäljning och elproduk- tion samt sin övriga affärsverksamhet.4 finns ett förslag som innebär att elproduktion och elförsäljning fortsättningsvis juridiskt, operativt och bokföringsmässigt skall skiljas från nätverk- samhet. Totalt finns ca 90 elhandelsföretag. Fortum är störst med ca 500 000 kunder, följt av med drygt 300 000 kunder. har förvärvat ett antal energiföretag och har en mark- nadsandel på . E.ON är majoritetsägare i Espoon Elektriska som har en marknadsandel på . Även de större stadsägda energiföretagen som , , , , och är bety- dande aktörer. Kundrörligheten är mindre i än i och . De större stadsägda energiföretagen har erbjudit konkurrenskraftiga priser. Det har förekommit att försäljningen sker under marknads- pris på genom att aktör med egen produktion subven- tionerar försäljningen. Detta har bidragit till att inga fristående elförsäljare etablerat sig i .