sou · GSB322 · 2005-01-01 00:00:00 — Dessutom har kandidater som söker återval vissa förmåner som knappast räknas in i de redovisade beloppen. Mot denna bakgrund gör utredningen liksom forskarna bedömningen att de faktiska kostnaderna torde vara betydligt högre än de belopp som framkommer i studierna. Med val tycks personvalskampanjerna ha nått ett utvecklingsskede där de accepteras och uppfattas som normala inslag i valet. Utvecklingen talar för en fortsatt ökning både av antalet personvalskampanjer och kampanjmedel. Detta torde också enligt utredningens bedömning innebära ett ökat behov av extern finansiering. Ett ytterligare argument mot en författningsreglering skulle kunna vara att det inte finns någon klart uttalad opinion för en sådan reglering. studie visar emellertid att det finns en utomordentligt stark opinion rent allmänt för krav på en redovisningsplikt. Inte av de valda riksdagsledamöterna var positiva till förslaget att kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de får sina kampanjbidrag. Denna inställning för en öppen redovisning var ännu starkare 1998 då motsvarande andel var . Ombudsmän i partiernas regionala organisationer är emellertid mer avvaktande till en lagreglering. undersökning var – om än knappt – en majoritet av ombudsmännen för en frivillig linje. undersökning fick förslaget om offentliggörande av bidrag stöd av Generella regler för redovisning av personvalskampanjer stöddes av (se bilaga 6). Intäktsredovisningen i praktiken visar på problem Ett fjärde argument skulle kunna vara att det inte har framkommit några större problem och missförhållanden rörande partiernas och valkandidaternas intäktsredovisning enligt den frivilliga överens- kommelsen. På utredningens uppdrag har därför genomfört en revisionell utvärdering av hur riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter har fungerat i praktiken. (se bilaga 9). Gometz rapport visar att det med ett visst undersökningsarbete och ett antal antaganden med ledning av partiernas årsredovisningar går att få fram information av sådant slag som utlovas i överenskommelsen, men det finns inte någon garanti för att informationen ur jämförelsesynpunkt är rättvisande. Det finns nämligen ingen som helst enhetlighet i partiernas redovisningar, möjligen med undantag för partistöd och medlemsavgifter. Följaktligen spretar beteckningarna på intäktsposterna och ger därmed upphov till en mängd frågor. I det sammanhanget kan också konstateras att uppgifter om s.k. indirekt stöd (t.ex. i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader, tillhandanhållande av personella resurser m.m.) är i det närmaste obefintliga i partiernas redovisningar vilket väcker frågan om sådant stöd inte har förekommit. Vidare kan konstateras att ingen av revisionsberättelserna över partiernas årsredovisningar ger någon indikation om att efterlevnaden av partiöverenskommelsen granskats. Enligt utredningens bedömning har partierna när det gäller intäktsredovisningen inte levt upp till sina utfästelser i partiöverenskommelsen. Den främsta förklaringen är att partierna inte har utvecklat gemensamma redovisningsformer som gör det möjligt att uppnå likformighet och jämförbarhet (se punkt 7 i överenskommelsen). Därigenom har inte heller syftet med partiöverenskommelsen uppnåtts (se ingressen i överens- kommelsen). De brister i intäktsredovisningen som lyfts fram i rapporten och som utredningen också pekat på i kapitel 2 – bristande jämförbarhet, bristande specifikation – gör, enligt utredningens bedömning, att man på goda grunder kan ifrågasätta om partiöverenskommelsen i tillräcklig utsträckning säkerställer allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och i hur de personer som bedriver en personvalskampanj (valkandidater) finansierar sina kampanjer. I redovisningarna från partiernas riksorganisationer ingår inte några uppgifter om hur valkandidaterna finansierar sina personvalskampanjer. I överenskommelsen står det visserligen i ingressen att den omfattar både partiernas och de enskilda kandidaternas verksamhet men eftersom nomineringar liksom kandidaternas personvalskampanjer organiseras på lägre nivåer i partiorganisationerna finns inga kampanjredovisningar på central nivå i partierna. Partierna har i sina respektive rekommendationer om personvalskampanjer fastslagit vissa principer och rutiner. Det finns variationer mellan partierna men vanligast är att kandidaterna först efter anmodan skall kunna redovisa finansieringen av sina personvalskampanjer, det vill säga ha en beredskap att redovisa. Eftersom partierna inte utvecklat överenskommelsen till att även gälla regionala och lokala partiorganisationer har personvalskampanjerna således hamnat något vid sidan om. Förutom de rekommendationer som partierna fastställt på central nivå har vissa regionala och lokala partiorganisationer utvecklat egna regelverk. visar också i sin studie att det ibland uppstår osäkerhet om vad som gäller beträffande vilka medel som skall redovisas i personvalskampanjen och när redovisning skall ske. Någon samlad redovisning är inte möjlig att få inom ramen för den nu rådande frivilliga överenskommelsen. Partiernas fria ställning rubbas inte av ett visst inslag av offentlig reglering Utredningen har tidigare konstaterat att politiska partier som sådana är ideella föreningar och att det för ideella föreningar i stort sett saknas en rättslig reglering. Tanken är att det är upp till föreningsmedlemmarna själva att ordna föreningens angelägenheter efter vad de finner vara bäst. Politiska partier är emellertid inte vilka ideella föreningar som helst. De har som utredningen inledningsvis betonat stor betydelse i dagens samhälle eftersom de utgör själva kärnan i den representativa demokratin (bet. KU 1973:26 s. 16 och 17). Detta är i sig ett tillräckligt skäl för en författningsreglering som säkerställer allmänhetens insyn i hur partierna och valkandidaterna finansierar sin verksamhet respektive sina kampanjer. Detta gäller särskilt som en sådan reglering kan genomföras utan att den för den skull behöver anses gripa in i partiernas organisation eller arbetsformer. Som exempel på sådana regleringar kan nämnas bokföringslagen (1999:1078), årsredovisningslagen (1995:1554) och revisionslagen (1999:1079) som ställer särskilda krav på redovisning och revision och som även politiska partier är skyldiga att följa på samma sätt som andra ideella föreningar eller juridiska personer. Härtill kommer lagen (1972:625) om offentligt stöd till politiska partier som generellt för beviljande av stöd föreskriver avgivande av årsredovisning och revision av kvalificerad revisor. Det har emellertid från mera allmänna utgångspunkter i frågan om allmänhetens möjligheter till insyn i hur de politiska partierna finansierar sin verksamhet ansetts att det är en styrka om partierna kan lämnas fria att genom självreglering och frivilliga överenskommelser reglera dessa förhållanden. En sådan ståndpunkt måste i så fall förutsätta att den nuvarande modellen med självreglering och frivilliga överenskommelser kan utvecklas eller tillämpas så att de brister som utredningen tidigare pekat på kan åtgärdas. Gometz tar också i sin rapport upp frågan om en vidareutveckling av den modell för självreglering som partierna har utvecklat. Gometz bedömning är att detta är möjligt och pekar på en del andra områden som är föremål för självreglering och där självregleringen fungerar förhållandevis väl. Enligt Gometz handlar det om förtroende; organisationen (i det här fallet riksdagspartierna gemensamt/utr. anmärkning) utvecklar normerna och aktörerna (varje parti och valkandidat/utr. anmärkning) ålägger sig självdisciplin. Det senare förutsätter auktoritativa normgivande organ, kontroll av efterlevnaden, någon form av sanktioner och hot om lagstiftning. Det första villkoret kan anses uppfyllt genom partiernas samverkan om gemensamma regler för partiernas och valkandidaternas redovisning. Någon uttalad kontroll av efterlevnaden av reglerna finns dock inte, men skulle i och för sig kunna åstadkommas. Några särskilda sanktioner finns inte heller. Men här skulle man som ett alternativ till traditionella rättsliga sanktioner kunna beakta att en utebliven eller bristfällig redovisning torde medföra en inte oväsentlig sanktion i form av en s.k. chikaneringseffekt hos allmänheten. Möjligheten att åstadkomma någon form av kontroll av efterlevnaden av de normer för partiernas och valkandidaternas redovisning som utvecklats inom ramen för en självreglering blir avgörande för huruvida de redovisningar som lämnas kan komma att uppfattas som tillförlitliga eller inte. Det ställer i sin tur krav på en likformighet i tillämpningen av normerna, vilket inte uppfylls med den ordning som partierna tillämpar . En ytterligare förutsättning är revision av redovisningen, vilket redan förekommer. En inte oväsentlig svaghet kvarstår dock för en fungerande självreglering, nämligen att någon oberoende person eller något oberoende organ bör få i uppgift att gå igenom samtliga redovisningar för att säkerställa likformigheten. Det är då inte fråga om en dubblering av den granskning som revisorerna redan gör utan en kontroll av likformigheten som gör jämförelser möjliga. På de områden med en utvecklad självreglering som skulle kunna utgöra en förebild för partiernas och valkandidaternas intäktsredovisning (bl.a. redovisningsområdet generellt) finns dock en lagreglering – om än begränsad – vanligtvis kompletterad med en rättslig standard och i kombination med någon etablerad organisations föreskrifter för att utveckla och ge standarden ett konkret innehåll, dvs. en lagfäst självreglering. Det gör att de goda erfarenheterna av självregleringen på dessa områden inte utan vidare kan läggas till grund för en självreglering helt utan inslag av offentlig reglering. En sådan lösning som utredningen har pekat på – ett visst inslag av offentlig reglering – stöds också av ytterligare att antal argument. Det finns således enligt utredningen anledning att särkilt beakta att den nuvarande ordningen inte i tillräcklig utsträckning kan sägas säkerställa allmänhetens insyn i hur personvalskampanjerna finansieras. Med den modell för redovisning av sådana kampanjer som partierna valt krävs det ett förhållandevis omfattande arbete av väljarna för att få en samlad bild av hur kampanjerna har finansierats. Därtill skall läggas att utredningens forskarrapporter visar att utvecklingen går mot fler personvalskampanjer och ett ökat behov av externa finansiärer. Frågan om en offentlig reglering på området för hur politiska partier (inklusive valkandidater) på såväl nationell som överstatlig nivå finansierar sin politiska verksamhet har också diskuterats i olika internationella sammanhang, bl.a. inom FN, och EU (en närmare redovisning av dessa överenskommelser har lämnats i kapitel 10 Internationella erfarenheter och överenskommelser). I dessa diskussioner har frågan om en tvingade reglering på området övervägts . Det är utredningens bedömning att en sådan reglering på nationell nivå inte kommer att kunna undvikas i längden. De internationella erfarenheterna på området och de erfarenheter av en begränsad lagstiftning som våra nordiska grannländer delgett utredningen samt de slutsatser Gometz redovisat efter att från en revisionell utgångspunkt ha granskat hur partiöverenskommelsen fungerat i praktiken talar, enligt utredningens uppfattning, för införandet av begränsad rättslig reglering på området. Härigenom säkerställs att de åtgärder som partierna i praktiken redan är överens om också genomförs. Sammanfattningsvis anser utredningen således att starka skäl talar för en författningsreglering på området framför en fortsatt självreglering och att en sådan författningsreglering skall avse såväl partierna som kandidaterna. 11.3Hur förhåller sig en reglering till regeringsformen? Utredningens bedömning: Något principiellt hinder föreligger inte mot en reglering som ålägger partierna att offentligen redovisa sina intäkter så länge en sådan skyldighet inte begränsar partiernas roll i den fria åsiktsbildningen. En fri åsiktsbildning är fundamental för demokratin. Den rymmer i sig den väsentliga delen av vad som brukar kallas politiska fri- och rättigheter, främst yttrandefriheten och föreningsfriheten. De i 2 kap. regeringsformen inskrivna grundläggande fri- och rättigheterna har i hög grad till syfte att slå vakt kring den fria åsiktsbildningen. En författningsreglering som ger insyn i partiernas och valkandidaternas intäkter väcker ett flertal frågor inte bara i anslutning till regeringsformens bestämmelser om varje medborgares rätt att hålla inne med sina politiska åsikter och att inte åsiktsregistreras utan också i förhållande till bestämmelserna om föreningsfriheten. Regeringsformen skiljer mellan två slag av rättigheter, dels sådana som inte kan inskränkas annat än genom grundlagsändring, dels sådana som kan inskränkas genom vanlig lag. Efter bemyndigande i lag kan även annan författning än lag användas i vissa fall för att inskränka en rättighet. Enligt regeringsformen är opinionsfriheterna – till vilka räknas någons politiska åskådning – orubbliga och kan således inte inskränkas annat än genom grundlagsändring (2 kap. 2 och 3 §§). För föreningsfriheten gäller dock att den under vissa villkor får inskränkas genom lag (2 kap. 12 och 14 §§). Skyddet för friheten att hålla inne med sina åsikter Enligt 2 kap 2 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot tvång att giva till känna sin åskådning i politiskt hänseende. Av grundlagsmotiven framgår att skyddet också omfattar sådana faktiska uppgifter, varigenom någons åsikter röjs, exempelvis tillhörighet till politiskt parti (prop. 1973:90 s. 244). Enligt utredningens uppfattning kan det förhållandet att någon lämnar ett bidrag till ett politiskt parti eller till en val- kandidat inte med automatik tas till intäkt för att personen också tillhör det politiska partiet eller det parti valkandidaten tillhör. Om så ändå skulle kunna anses vara fallet, dvs. att det finns en automatik mellan bidrag och politisk åskådning, torde det därmed inte vara möjligt att utan grundlagsändring ålägga någon att avslöja det stöd – ett direkt ekonomiskt bidrag eller ett indirekt bidrag i form av varor eller tjänster eller motsvarande – han eller hon har lämnat till ett visst politiskt parti eller en viss valkandidat. Det torde vidare innebära att det inte heller är möjligt att utan grundlagsändring förbjuda någon att lämna anonymt stöd till ett parti eller en kandidat. En sådan bestämmelse skulle ju i praktiken tvinga givaren – för det fall han eller hon önskar ekonomiskt eller på annat sätt stödja ett visst parti eller en viss kandidat – att avslöja sin identitet för partiet eller kandidaten. Däremot torde det vara möjligt att utan grundlagsändring i lag förbjuda politiska partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. En annan fråga är vad ett parti eller en kandidat skall göra om partiet eller kandidaten trots ett förbud fått anonyma bidrag. Det är som regel inte möjligt att lämna tillbaka sådana bidrag (frågan om anonyma bidrag behandlas längre fram under avsnitt 11.5 Vilka uppgifter skall partierna och kandidaterna redovisa). Vidare gäller skyddet i 2 kap. 2 § regeringsformen endast för fysiska personer. Det innebär att tvång som riktar sig mot juridiska personer i princip inte omfattas. Att en juridisk person har lämnat stöd i någon form till ett visst parti eller en viss valkandidat torde som regel inte avslöja en fysisk persons politiska åsikter. Skyddet i regeringsformen för friheten att hålla inne med sina åsikter gäller som sagt bara de egna åsikterna. Det innebär i praktiken att bestämmelsen inte utgör hinder mot att ålägga partier och valkandidater att genom t.ex. en redovisnings- skyldighet för sina intäkter (se vidare nedan om en sådan skyldighet och om skyddet för föreningsfriheten) tala om vilka givarna är. Enligt 2 kap. 3 § första stycket regeringsformen får anteckning om medborgare i allmänt register ej utan samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning. Skyddet är absolut. Som utredningen tidigare deklarerat kan dock det förhållandet att någon lämnat ett bidrag till ett politiskt parti eller till en valkandidat inte med automatik tas till intäkt för att personen också delar partiets eller valkandidatens åskådning i politiskt hänseende. Om så ändå skulle anses vara fallet så hindrar skyddet mot åsiktsregistrering inte att en persons politiska uppfattning registreras om denna har samband med någon annan omständighet som föranlett registreringen. Hinder torde därmed inte föreligga mot att en fysisk person utan samtycke registreras i ett allmänt register på den grunden att han eller hon har lämnat stöd till ett parti eller till en valkandidat, särskilt om registreringen enbart tar sikte på bidrag som på grund av sin storlek kan ge eller befaras ge upphov till bindningar mellan mottagare och givare, eftersom registreringen i ett sådant fall endast har till syfte att åstadkomma insyn i hur de politiska partierna och valkandidaterna finansierar sin verksamhet. För föreningsfriheten m.fl. friheter som räknas upp i 2 kap. 12 § regeringsformen gäller som tidigare nämnts att de under vissa villkor får inskränkas genom lag. Ett sådant villkor är att det får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Ett annat villkor är att det aldrig får gå ut över vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett det. Ett ytterligare villkor är att det inte får sträcka sig så långt att det utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Slutligen gäller att det inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 12 §). Därutöver gäller för föreningsfriheten särskilt att den får begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung (2 kap. 14 § andra stycket). För partiernas verksamhet är principen om den fria åsiktsbildningen grundläggande. En lagreglering av deras organisation eller arbetsformer har ansetts kunna utgöra ett ingrepp i deras yttrande- och föreningsfrihet och har därför bedömts vara inte önskvärd. Om detta har rått enighet i vårt land. har med anledning av propositionen 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. i betänkandet 1973:26, s 17 uttalat, för det fall otillfredsställande förhållanden skulle uppstå, att det är den offentliga debatten och kritiken man i första hand får lita till. Endast om den offentliga insynen avskärmas eller kritiken står maktlös inför obestridliga missförhållanden kan ett lagstiftningsingripande berörande partiernas verksamhet te sig påkallat enligt utskottet. Huruvida offentligrättsliga regler om skyldighet för partierna att redovisa uppburna ekonomiska bidrag m.m. skulle stå i strid med bestämmelsen i 2 kap. 14 § andra stycket kan diskuteras. Frågan har inte närmare berörts i förarbetena till regeringsformen. Däremot har den tagits upp i den juridiska doktrinen. /Stjernquist gör i sin kommentar till grundlagarna bedömningen att en sådan redovisningsskyldighet torde stå i strid med bestämmelsen (/Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 130). /Ragnemalm konstaterar även i sin kommentar till grundlagarna – dock utan att särskilt nämna just frågan om en redovisningsskyldighet – att föreningsfriheten har omgärdats av sådana garantier att den i det närmaste framstår som absolut (/Ragnemalm, grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 79). Föreningsfriheten spelar en viktig roll för åsiktsbildningen. Det är också av det skälet som den har omgärdats så strängt att den i det närmaste framstår som absolut. I den mån införandet av en redovisningsskyldighet för partierna skulle innebära någon form av begränsning av deras roll för åsiktsbildningen torde det också stå i strid med bestämmelsen i 2 kap. 14 § andra stycket regerings- formen. Avgörande blir därmed hur en redovisningsskyldighet för partierna utformas. Ett absolut krav är att en sådan skyldighet inte får komma i konflikt med vare sig det grundlagsfästa skyddet för medborgarnas frihet att gentemot det allmänna inte tvingas ge till känna sina politiska åsikter (jfr skyddet för valhemligheten) eller skyddet mot åsiktsregistrering. Utredningen ser därför inget principiellt hinder mot en lagreglering som ger allmänheten insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet (eller hur valkandidaterna finansierar sina kampanjer), om anonymiteten kan garanteras den som ekonomiskt eller på annat sätt stöder ett visst parti. Detta kan åstadkommas genom att anonyma bidrag tillåts. Utredningens utgångspunkt för de fortsatta övervägandena är således – i likhet med riksdagspartiernas ömsesidiga överens- kommelse – att redovisningsskyldigheten skall gälla för den som tar emot stöd. Teoretiskt sett kan man annars också tänka sig en redovisningsordning som gäller för den som ger stöd. Som utredningen i det föregående har kunnat konstatera är det dock inte möjligt att utan grundlagsändring ålägga någon att uppge vilket stöd – ekonomiska bidrag eller bidrag i form av varor, tjänster eller andra motsvarande prestationer – han eller hon har lämnat ett visst politiskt parti eller en viss valkandidat. Av bestämmelsen i regeringsformen följer att ett sådant åläggande i lag endast kan riktas endast till juridiska personer. Detta talar mot att lägga redovisningsskyldigheten på den som ger stöd. Även praktiska hänsyn talar mot en sådan ordning. Den skulle inte kunna utan ett omfattande undersöknings- och sammanställningsarbete ge allmänheten en samlad bild av hur partierna och valkandidaterna finansieras. Därtill kommer att utländska juridiska personer inte kan omfattas av en sådan skyldighet. Att införa en särskild redovisningsskyldighet för den som ger stöd till politiska partier eller valkandidater bedömer utredningen därför inte som ett realistiskt alternativ. Hur allmänheten skall ges möjlighet till en samlad bild av hur partierna och valkandidaterna finansieras behandlas under avsnittet 11.6 Offentliggörande. 11.4Vem skall vara redovisningsskyldig? Utredningens förslag: Ett parti som har fått mandat i eller i eller i kommunfullmäktige eller i skall offentligen redovisa hur partiet har finansierat sin politiska verksamhet. En enskild kandidat som har blivit utsedd till ledamot eller ersättare vid senaste val till eller till eller till kommunfullmäktige eller har blivit utsedd till företrädare eller ersättare vid senaste val till skall offentligen redovisa hur han eller hon har finansierat sin personvalskampanj. En författningsreglering förutsätter för sin tillämpning en klar och tydlig definition av begreppen parti och valkandidat. Inför valet beställde 208 partier valsedlar i kommunvalen, 56 i landstingsvalen och 75 i riksdagsvalet. Antal partier som fick någon röst i kommunalvalen var 203, i landstingsvalen 56 och i riksdagsvalet. Antal kandidater (räknat efter namn på beställda valsedlar, ej tillskrivna namn) var i kommunvalen 50 955, i landstingsvalen 11 434 och i riksdagsvalet 5 252 (Källa: ). Enligt 3 kap. 7 § första stycket regeringsformen avses med parti varje sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under särskild partibeteckning. Partier i regeringsformens mening existerar enbart i samband med valen. Det ställs inte upp några krav på att sammanslutningen eller gruppen skall vara av en viss storlek eller att det måste finnas en verklig sammanhållning eller gemenskap mellan dem.