sou · GSB3110d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Sannolikt har detta sin förklaring i att polismännen är osäkra om en sådan kontroll kan uppfattas som en förtäckt inre gränskontroll, trots att kontrollen sker med stöd av rättegångs- balkens och polislagens bestämmelser och inte med tillämpning av utlänningslagen. Uppgifter har t.o.m. framkommit, att det på sina håll finns en uppfattning, att en kontroll av t.ex. en person som misstänks smuggla in utlänningar över en inre gräns kan uppfattas som en otillåten gränskontroll (se utredningens bedömning härav i avsnitt 10.1.2). 6.3.3Underrättelseverksamhetens integrering med utlänningskontrollen samt den centrala styrningen Samarbetet mellan och polismyndigheterna Som nämnts är det enhet roteln Illegal invandring som har det centrala ansvaret för underrättelseverksam- heten, såvitt avser kampen mot illegal invandring, människosmugg- ling och andra brott mot utlänningslagen, men även andra enheter inom arbetar med dessa frågor, bl.a. roteln Sär- skilda objekt. Vid utredningens kontakter med företrädare för roteln Illegal invandring, och med de polismyndigheter som har mer organiserade utlänningsenheter, har framkommit att det finns ett behov av ett närmare och mera styrt samarbete. Från centralt håll har bl.a. fram- Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. förts, att polismyndigheterna inte alltid går vidare med de tips och utredningar som roteln Illegal invandring delger myndigheterna. I detta avseende har vissa polismyndigheter uppgett, att de tips och underrättelser som överlämnas saknar sådan substans att man inte enbart på dem kan inleda en förundersökning eller ens göra en polisanmälan. Vissa polismyndigheter har också uppgett, att de saknar de resurser som krävs för att fortsätta att utreda ärendet. Andra polismyndigheter är däremot mycket nöjda med det arbete som gör och anser, att den information och de underrättelser som den delger myndigheterna är av god kvalitet och till stor nytta. Från polismyndigheternas sida har också nämnts, att ett stort problem är att det varken inom , eller inom i stort, finns en enhet som har huvudansvaret för utlänningsfrågor; en uppfattning som också företrädare för Polisenhet synes instämma i. Såväl inom Riks- kriminalpolisen som inom finns det flera enheter som arbetar med dessa frågor, men ingen enhet har det övergripande ansvaret; man vet inte vem som är högsta gränspolischef. Polismyndigheterna uppger, att detta bl.a. får till följd att det inte finns en central enhet som kan lägga fast de riktlinjer man skall arbeta utifrån eller hur regelverket skall tolkas. Inte bara inom polismyndigheterna görs olika tolkningar av utlänningslagstiftningen och , utan också Polisen och har i brist på gemensamma riktlinjer ibland olika tolkningar av samma bestämmelser.18 Integreringen av underrättelseverksamheten med personkontrollen inom polismyndigheterna Även om alla de polismyndigheter utredningen varit i kontakt med är eniga i att en effektiv personkontroll kräver ett omfattande underrättelsearbete, uppger flera av dem, att det finns brister i underrättelsearbetet. Samtliga mer organiserade utlänningsenheter, och även inom andra polismyndigheter, arbetar på olika sätt med underrättelsearbete, profileringar och hotbildsanalyser inom den egna verksamheten. Utlänningsenheterna har också uppgett, att de har ett samarbete med länskriminalpolisen med ett ömsesidigt 18 Se avsnitt 6.2.1 om förslag till ny organisation för gränskontroll m.m. inom Riks- polisstyrelsen. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. Emellertid uppges, att personkontrollen på ett mer tydligt sätt måste integreras med underrättelseverksamheten och att det kan vara svårt att få relevant information från länskriminalpolisen. Inom någon myndighet har gjorts försök med särskilda Schengengrupper som skall arbeta utifrån kriminal- underrättelsetjänstens arbetsmetoder, men på flera håll har man löst problemet genom att en polisman från station- eras på utlänningsenheten eller omvänt. Endast ett fåtal polis- myndigheter har organiserat utlänningsenheten som en enhet inom länskriminalpolisen. Polismyndigheterna blir emellertid mer och mer medvetna om behovet av att integrera personkontrollen med under- rättelseverksamheten, men hitintills har myndigheterna gjort andra prioriteringar. På flera platser i landet arbetar också flera polis- myndigheter med en gemensam underrättelseverksamhet. 6.4Nuvarande regleringen om underrättelseskyldighet mellan myndigheterna , och är, som nämnts, på olika sätt delaktiga i utlänningskontrollen. Även i andra fall kommer dessa myndigheter i kontakt med frågor som har koppling till personkontrollen och som kan ha betydelse för Polisens verk- samhet avseende bekämpningen av illegal invandring och annan gränsöverskridande brottslighet. På motsvarande sätt kommer Polisen i sin verksamhet i kontakt med frågor som kan ha betydelse för de andra myndigheternas verksamhet. Det finns emellertid få författningsreglerade skyldigheter för , eller att underrätta Polisen om de iakttagelser myndigheterna gör i sin verksamhet, såväl när de medverkar i Polisens utlänningskontroll som i övrigt. All- mänt gäller att informationsutbytet myndigheterna emellan i stort är oreglerat vid sidan av de bestämmelser som bl.a. finns i sekretess- lagen och registerförfattningarna (se avsnitt 4.10 och 4.11.). I det följande anges dock i vilken utsträckning underrättelse- eller infor- mationsskyldighet föreligger och hur samarbete på annat sätt är för- fattningsreglerat. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. Såvitt avser själva utlänningskontrollen finns endast en bestämmelse som reglerar underrättskyldigheten myndigheterna emellan, näm- ligen skyldigheten för , och Migrations- verket att underrätta Polisen, att en utlänning, som reser in i eller ut från över yttre gräns, inte kan styrka sin identitet.19 Bestämmelsen är dock endast tillämplig när myndigheterna med- verkar i utlänningskontrollen. Om , eller i andra fall upptäcker eller fattar misstanke om att ett brott som hör under polisens ansvarsområde har begåtts, finns således ingen skyldighet för myndigheterna att underrätta Polisen därom. Detta gäller oavsett om det rör sig om ett brott mot utlänningslagen eller annan brottslighet som hör under allmänt åtal. Det ankommer på varje myndighet, eller snarare varje enskild tjänsteman, att bestämma om Polisen skall underrättas eller inte.20 Som ett hjälpmedel för Polisen i kontrollen av att utlännings- lagens bestämmelser tillämpas finns också en skyldighet för skatte- myndigheten, arbetsförmedlingskontor, socialnämnd och skolsty- relse, att underrätta Polisen om deras första kontakt med en utlän- ning, om denne inte har uppehållstillstånd och inte heller kan visa att sådant tillstånd har sökts.21 Den som lämnar underrättelsen skall också uppmana utlänningen att ta kontakt med , men det är Polisen som skall se till att detta verkligen sker. Underrättelseskyldighet enligt utlänningslagstiftningen i övrigt avser främst en skyldighet för en beslutande eller handläggande myndighet, att informera annan berörd myndighet om ett fattat beslut eller andra handläggningsfrågor. Bland annat föreskrivs, att Polisen skall underrätta den handläggande myndigheten om ett beslut om att tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa denne under uppsikt. Polisen skall vidare underrätta om verkställighet inte kan genomföras eller ytterligare besked behövs. beslutar därefter i fråga om verkställigheten.22 I utlänningslagen finns också bestämmelser om skyldigheten för att i vissa fall underrätta andra Schengenstater om utfärdade viseringar eller återkallande av en enhetlig sådan.23 195 kap. 6 § utlänningsförordningen. 20Jfr exempelvis 3 § andras tycket polislagen och 6 § förvaltningslagen, 1986:223. 216 kap. 2 § utlänningsförordningen. 22 6 kap. 9 § sista stycket utlänningslagen, om underrättelse vid överklagat förvarsbeslut, se 6 kap. 13 § utlänningsförordningen och 8 kap. 13 § utlänningslagen, se också 13 § lagen om särskild utlänningskontroll. 23 2 kap. 2 och 3 §§ utlänningslagen (1989:529). Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. Bestämmelser i övrigt om underrättelseskyldighet återfinns i huvudsak i sjätte kapitlet utlänningsförordningen. Däri finns bestämmelser om Polisens skyldighet att underrätta Migrations- verket om fattade avvisningsbeslut och om verkställighet av avvisningsbeslut m.m.24 I samma kapitel regleras och skyldighet, att underrätta bl.a. Riks- polisstyrelsen om vissa avvisnings- eller utvisningsbeslut.25 I kapitlet finns vidare bestämmelser om allmän domstols skyldighet under- rätta , när en utlänning häktats. Domstol skall också underrätta verket, kriminalvårdsanstalt eller Kriminal- vårdsstyrelsen, och i vissa fall den polismyndighet, där utlänningen är bosatt eller stadigvarande vistas, om ett utvisningsbeslut.26 Vidare finns bestämmelser om underrättelse- skyldighet, när anstaltsbehandling av en utlänning som skall utvisas har upphört, samt att underrättas om vissa beslut som regeringen fattat om avvisning eller utvisning.27 I kapitlet finns slutligen bestämmelser om underrättelseskyldighet i vissa fall till rådet.28 Också i passlagstiftningen finns en viss underrättelseskyldighet i syfte att möjliggöra att uppgifterna kan föras in i det centrala pass- registret. Ansvarig myndighet för passregistret är Rikspolissty- relsen.29 och polismyndighet inom riket får föra in uppgifter i registret. Underrättelse skall bl.a. ske när passmyndighet får kännedom om att ett pass har utfärdats i strid mot gällande bestämmelser, när ett pass har makulerats eller ett passinnehav återkallats, exempelvis för personer som undergår kriminalvård eller psykiatrisk tvångs- vård.30 I samband med ett beslut om reseförbud eller annan begräns- ning i den enskildes rörelsefrihet, skall passmyndighet underrättas om beslutet.31 246 kap. 3 och 4 §§ utlänningsförordningen. 256 kap. 5 och 6 §§ utlänningsförordningen. 266 kap. 7–10 §§ utlänningsförordningen. 276 kap. 11 och 12 §§ och 12 a §. 286 kap. 14–16 §§ utlänningsförordningen. 2923 § passförordningen (1979:664). 3019–21 och 26 §§ passlagen (1978:302) samt 24 och 28 §§ passförordningen. 3123 a och b , 25 och 26 §§ passförordningen. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. I kungörelse (1958:122) angående tillämpning av en mellan , , och träffad överenskommelse om upphävande av passkontroll vid de internordiska gränserna finns bestämmelser om de nordiska ländernas inbördes underrättelse- skyldighet i fråga om, uppehållstillstånd samt av- och utvisning.32 Även om det i tullagstiftningen inte finns en underrättelseskyldighet för eller en tulltjänsteman att underrätta Polisen om miss- tanke om brott som faller utanför ansvarsområde, finns i tullagstiftningen en reglerad skyldighet för Polisen att underrätta i vissa fall. I tullförordningen anges, att när en polisman får kännedom om att ett luftfartyg landat, trots att med- delat förbud mot sådan ankomst, skall rikssambands- central, närmaste tullkontor eller tulltjänsteman skyndsamt under- rättas därom.33 Polisen skall också hålla kvar luftfartyget, om det kan ske utan olägenhet. Motsvarande underrättelseskyldighet gäller när en polisman får kännedom om att en svensk eller utländsk tull- försegling skadats eller tagits bort. När en polisman eller en tulltjänsteman tagit emot en anmälan enligt 6 kap. 19 § tullagen, om att transportmedel som står under tullövervakning eller varor som medförts i transportmedlet förstörts, skall en anmälan därom överlämnas till Tullverket.34 Inom sitt respektive ansvarsområde har och Kustbevak- ningen skyldighet att till Polisen eller i förekommande fall åklaga- ren rapportera vidtagna åtgärder eller fattade beslut, rapporterings- skyldighet. Denna skyldighet gäller dock i princip endast såvitt avser åtgärder och beslut som fattas i samband med misstanke om brott, vilka myndigheten har befogenhet att ingripa mot. 32Se bl.a. art. 4, 11 och 18. 3363 § tullförordningen (2000:1306). 3464 § tullförordningen. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. Såväl i utlänningslagen som i tullagen finns bestämmelser om skyl- digheter för Polisen, och att bistå varandra i kontrollen av utlänningar respektive av varor. I utlän- ningslagen anges också, att efter överenskom- melse skall biträda Polisen i personkontroll i samband med inresa över yttre gräns. Varken eller regeringen har emellertid närmare angivit vad samverkan skall omfatta eller hur den bör bedrivas; författningarna saknar närmare bestämmelser därom. Regeringen har i stället överlåtit till myndigheterna, att bestämma på vilket sätt och inom vilka ramar samverkan skall ske. Regeringen har i de till myndigheterna utfärdade regleringsbreven endast uttalat, att myndigheterna måste förverkliga samverkan. Myndig- heterna har också fått i uppdrag, att vidareutveckla samarbetet för att säkerställa en effektiv och ändamålsenligt gränskontroll. Vidare har statsmakterna erinrat om att och främst Poli- sen måste utveckla ett nära samarbete, för att uppnå en effektiv utlänningskontroll. Regeringen har också gett de brottsbekäm- pande myndigheterna i uppdrag att undersöka eventuella hinder mot ett effektivt samarbete och informationsutbyte (se också avsnitt 6.6. För att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig gränskontroll fick också regeringens uppdrag (i regleringsbrev ) att i samråd med och utveckla ett för riskanalys baserat system på underrättelser och brottsmisstankar som kan vara styrande för kontrollen av sjötrafiken. Detta uppdrag har sedermera, som nämnts, föranlett , och att inrätta en myndighetssamverkan avseende underrättelse och riskanalys (Svenskt Maritimt Underrättelse- center – SMUC/– SMIC). Riskanalyscentrumet är beläget vid centrala led- ning. Samtliga tre myndigheter har där stationerat fast personal. Dessa arbetar sida vid sida med underrättelse- och riksanalysarbete. I första hand skall arbetet omfatta gränskontroll till sjöss; med gränskontroll avses både personer och varor. Tjänstemännen arbetar med sina egna kontakter och register, men så långt lagstiftningen gör det möjligt sker ett utbyte av information. 35 Redovisning av återrapporteringskrav (uppdrag nr. 31) i regleringsbrevet avseende , Kutsbevakningens Dnr 20-1079/03:10. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. register eller särskilda undersökningar finns inte. Därutöver finns tjänstemän ute i landet som på ett eller annat sätt är knutna till verksamheten. Avsikten är att resultatet av arbetet skall återkopplas till dem och till respektive myndighet. Denna form av en samordnade funktion för underrättelse- och riksanalysarbete är ett stort steg mot ett bättre och effektivare sam- arbete såvitt avser brottsbekämpningen. Det förefaller emellertid finnas ett behov av att ytterligare formalisera samverkan. har det, i avsaknad på en formell författningsreglering, utvecklats ett system, där myndigheterna genom mer eller mindre formella avtal reglerar hur och i vilken omfattning samarbetet skall ske. Detta för- faringssätt synes också, såvitt utredningen kan förstå, ha skett med stöd av vad regeringen angett i regleringsbrev. Exempel på samar- betsavtal finns också inom och mellan flera andra statliga myndig- heter än dem som berörs av förevarande uppdrag.36 Utredningen redovisar i avsnitt 9 och 10 sin syn på att samarbe- tet mellan myndigheterna kommit att regleras genom i princip rena civilrättsliga avtal, där också tecknar avtal, vilka innebär förpliktelser för enskilda polismyndigheter. Utredningen vill dock redan nu påpeka, att det är svårt för allmänheten att se vilken myndighet som har ansvaret för en viss åtgärd eller myndighets- utövning, när formella och även informella avtal ingåtts, vilka inte är synliga för allmänheten. Utredningen har också kunnat notera, att inte heller de centrala ledningarna alltid synes ha kunskap om vilka avtal som sluts på lokal och regional nivå. Nämnas skall också, att såsom föreskrifterna är utformade, dvs. att myndigheterna skall bistå varandra, är det ytterst oklart om detta omfattar även en möjlighet att helt överlåta ansvaret för en verksamhet, för vilken lagstiftaren gett en viss myndighet i uppdrag att ansvara. Avsakna- den av ett klart författningsstöd synes med viss styrka tala mot en sådan tolkning (jfr 8 kap. regeringsformen). Nedan redovisas vissa av de samarbetsavtal som slutits och hur samverkan mellan myn- digheterna sker i övrigt. 36 Se exempelvis , En granskning av UD och Sida i utvecklingssamarbetet RiR 2004:10. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. är enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen skyldigt att bistå Polisen vid kontrollen av utlänningars in- och utresa. I 6 kap 20 § tullagen regleras att polismyndighet skall medverka i övervaknings- och kontrollverksamhet, bl.a. vid kon- troll av inrikes flygtrafik.37 Med stöd av dessa bestämmelser kom och Tull- verket överens om att försöksvis vara varandra behjälp- liga med person- respektive varukontrollen. Överenskommelsen innebar, att vid flygplatsen () skulle utföra både personkontroll och varukontroll, och vid flygplatsen () skulle polismyndigheten ha motsvarande uppgifter. har varit föremål för förändringar och . Eftersom försöksverksamheten slagit väl ut, träffade Rikspolis- styrelsen och en överenskommelse om ett mer permanent samarbete. Avtalet gäller tillsvidare med en ömse- sidig uppsägningstid . Varje myndighet skall svara för sina egna kostnader till följd av verksamhet enligt överens- kommelsen. Avtalet innebär att utför såväl personkontroll som varukontroll i Stillerydshamnen i , och att Polisen utför motsvarande kontroller vid och flygplatser. Polisen skall vidare vidta vissa varukontroller vid flygplatsen i och i hamnarna på när underrättelseinformation visar på ett behov av kontroll. Avsikten är att Polisen skall göra den akuta inle- dande varukontrollen, men om underrättelser visar att det finns ett behov av att kontrollera vissa flyg eller fartyg , skall ansvara för kontrollen. Efter senaste omorganisation finns dock inga tulltjänstemän fast placerade på . I överenskommelsen har antecknats, att eftersom Polisen har huvudansvaret för personkontrollen och för varu- kontrollen skall myndigheterna kommunicera med varandra på ett enkelt och snabbt sätt, och en tjänsteman från ansvarig myndighet skall antingen finnas på flygplatsen eller i hamnen eller kunna ta sig till platsen för att överta ett ärende när så behövs. 37 61 § tullförordningen. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. innebära att Polisen respektive inte avsett att överlämna det fulla ansvaret för kontrollen till den andra myndigheten. I överenskommelsen anges särskilt, att vid person- kontrollen i skall underrätta Polisen om en utlänning inte kan styrka sin rätt till inresa och också hålla kvar personen i fråga, till dess en polisman kommer till platsen. Vid utresekontroll skall Polisen underrättas om det finns behov, men vad denna under- rättelseskyldighet avser anges inte vidare. Polisen, å sin sida, skall utföra hela varukontrollen, såvitt avser bestämmelserna i tullagstift- ningen om deklarations- och uppgiftsskyldighet m.m. Om Polisen är tveksam om en vara fritt får föras in i eller ut ur , skall Tull- verket kontaktas. Tulldeklarationer m.m. skall översändas till Tull- verket, som också fattar tulltaxeringsbeslut och andra beslut, vilka skall meddelas den resande under polismans medverkan. Därutöver regleras att huvudansvarig myndighet skall informera den andra myndigheten om lagstiftningsarbeten och andra föränd- ringar i personkontrollen respektive varukontrollen, liksom ansvara för utbildningen av den andra myndighetens personal. Utöver denna överenskommelse har vissa av regioner träffat överenskommelser om samarbete med flera polismyndigheter, med regionledningar och i något fall med Migra- tionsverket. Dessa redovisas nedan. Det bör dock påpekas, att mot bakgrund av omorganisation har över- enskommelserna förlorat sin betydelse. Inom pågår diskussioner om nya samarbetsavtal mellan och övriga myndigheter.38 träffade och en överenskommelse om samarbete myndigheterna emellan. Överens- kommelsen skulle inte gälla för de geografiska områden för vilka redan slutits samarbetsavtal och i övrigt fram till dess att andra regioner slutit avtal, dock längst t.o.m. . I överenskommelsen anges, att samordnade insatser vid behov skall utföras främst i de kust- och skärgårdsområden samt i och där bedriver verksamhet. Myndig- heterna skall gemensamt kartlägga vilka behov av samordnade 38 Från sida kommer sannolikt en av verkets nya enheter, KC resande, att ansvara för detta arbete. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. insatser som finns och planera hur dessa skall tillgodoses. Parterna skall också verka för att samarbetsavtal sluts mellan berörda polis- myndigheter och respektive kustbevakningsregion. angav i en skrivelse till samtliga polismyndigheter, att sådana samverkansöverenskommelser bör träffas. har numera slutit överenskommelser om samverkan med de flesta polismyndigheter som geografiskt är belägna inom geografiska ansvarsområden. Utöver de två centrala överenskommelserna som finns mellan Polisen, å ena sidan, och respektive , å den andra, finns flera regionala överenskommelser. Vissa samarbets- avtal har träffats mellan två myndigheter, medan andra omfattar flera myndigheter. I vissa fall reglerar dessa endast samarbetet såvitt avser gränskontroll och inre utlänningskontroll, och i andra även annat brottsbekämpande arbete. Innehållet i överenskommelserna är i mångt och mycket detsamma, om än de har formulerats på olika sätt. Syftet med dem är i huvudsak, att myndigheterna skall bistå varandra genom att bl.a. arbeta gemensamt vid en personkontroll, utbyta information och underrättelser, genomföra gemensamma riktade kontroller vid gräns eller inne i landet, ha gemensamma utbildningsinsatser samt utarbeta gemensamma arbetsmetoder; allt i syfte att förhindra brottslighet och att effektivisera myndigheternas resursanvändning. Beträffande överenskommelser mellan Polisen och omfattar samarbetet oftast också en ordning som innebär, att Kustbevakning normalt ansvarar för personkon- trollen såvitt avser fartyg och fritidsbåtar, bl.a. genom att Kust- bevakningen utför de s.k. ombordkontrollerna på fartyg samt över- vakar Sveriges sjögränser. Nedan redovisas vissa av de överenskommelser som utredningen har tagit del av. I avsnitt 6.5.3 redovisas vilken effekt överens- kommelserna haft och hur samarbetet i övrigt fungerar i landet. Även beträffande samarbetet såvitt avser varukontrollen har Tull- verket och träffat överenskommelser om sam- arbete, men dessa behandlas inte vidare. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. Överenskommelser om samarbete mellan flera myndigheter I har i , Skåne- regionen, Region och Region slutit en överenskommelse om operativ samverkan om gränskontroll i . Nedan redovisas innehållet i avtalet och hur det tillämpas. Samverkansöverenskommelsen gäller från och reviderades . Överenskommelsen hade bl.a. sin grund i att bortfallet av den inre gränskontrollen och tillkomsten av Öresunds- bron medfört, att den gränsöverskridande brottsligheten ökat i . I överenskommelsen anges också, att brottsligheten är betyd- ligt svårare att upptäcka och beivra. Detta har i sin tur återverkan på hela landet och även de angränsande nordiska länderna, eftersom in- och utresa ofta sker via . Vidare nämns, att det inom regionen finns en stor andel personer med utländsk härkomst och att många som är bosatta i , såväl svenska som utländska medborgare, har koppling till organiserad brottslighet med anknytning till andra länder. I överenskommelsen anges vidare, att de skånska hamnarna och utnyttjas för gränsöverskridande brottslighet, bl.a. illegal invandring, stulna fordon och narkotikasmuggling. Bland annat uppges, att av narkotika avsedd för den nordiska marknaden förs in via .