sou · GSB329d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I andra hand bör hänsyn tas till sökandens prioriteringsordning av sökt utbildning och i tredje hand till resultat på prov. Först därefter får lottning användas. 19.5Konsekvensanalys avseende förslagen om meritvärdering och urval Att förutsäga effekterna av förändringar i reglerna om meritvärde- ring och urval är vanskligt, vilket inte minst effekterna av tidigare reformer visat prov på. För det första är effekterna av urvals- och meritvärderingsregler – som framhållits på flera ställen i detta betänkande – i hög grad beroende av hur utbildningsplatser dimen- sioneras och hur utbildningar organiseras. För det andra kan vi se tendensen till att många utbildningar, både program och kurser, inte alls behöver tillgripa något urval, vilket bör ses som något positivt som också ligger i linje med högskolelagens påpe- kande att högskolorna skall anta alla behöriga sökande så långt det är möjligt med hänsyn till kvalitetskravet. För det tredje är frågan vilka typer av effekter man egentligen skall försöka bedöma och värdera: prognostiska, legitimitetsmässiga, rättssäkerhetseffekter, eller handlar det enbart om rena fördelningseffekter? Med dessa reservationer vill jag ändå försöka mig på att göra följande konsekvensanalys. Jag föreslår alltså tre generella urvalsgrunder – betyg, högskoleprov och av högskolan beslutat urval – där den normala fördelningen av platser anges i termer av procentsatser. Det skall dock vara möjligt att göra undantag från den angivna platsfördelningen om det finns särskilda skäl för detta, exempelvis om utbildningen i fråga är av fort- och vidareutbildningskaraktär, där urval på grundval av betyg och högskoleprov ofta kan kännas tämligen malplacerat. Detta förslag innebär en förenkling jämfört med dagens system med sex olika urvalsgrunder och en tämligen hårt reglerad process för att kunna avvika från den angivna platsfördelningen. Att för- enkla regelverket har också varit en av uppgifterna för utredningen. För utbildningar där man inte behöver tillgripa urval har denna förändring inte någon reell effekt alls, annat än just förenk- lingen. För utbildningar där söktrycket överstiger antalet platser torde inte heller de föreslagna förändringarna rörande platsfördel- ningen mellan betyg och högskoleprov innebära särskilt mycket. skall lägst en tredjedel av platserna (dvs. ) fördelas på grundval av betyg och lägst en tredjedel på grundval av högskole- prov. I utredningens förslag kommer lägst att fördelas på grundval av betyg respektive högskoleprov. Den intressanta förändringen är i stället den föreslagna tredje vägen, dvs. att högskolorna för varje utbildning skall få möjlighet att anta studenter till av platserna. Om denna möjlighet regleras på det sätt som jag föreslår – dvs. med tydliga nationella ramar, med för högskolan avpassade rekryteringsmål, och med tyd- liga uppföljningskrav – torde den kunna innebära mycket positivt, inte minst ur ett mångfaldsperspektiv. Jag föreslår även att antalet kvotgrupper inom respektive urvals- grund skall minska (genom den föreslagna sammanslagningen av betygsgrupperna BG och BF respektive avskaffandet av högskole- provsgruppen HA). Detta förslag bidrar också till ökad tydlighet och förutsägbarhet. Ju fler kvotgrupper vi har att hantera inom respektive urvalsgrund, desto svårare är det för en sökande – i synnerhet en person som blir reservplacerad efter den första urvals- omgången – att bedöma sina chanser att komma in. Om beskedet är att du är reserv nr 4 i den eller den kvotgruppen är det betyd- ligt svårare att riktigt bedöma sina chanser än om beskedet är det rakare: du är reserv nr 4. Också reservantagningsprocessen hos universitet och högskolor förenklas avsevärt ju färre kvotgrupper man har att ta hänsyn till. Självfallet finns också svårigheter med att föra samman studie- omdöme från folkhögskola med den tjugogradiga meritvärderings- skalan för betyg, men klarar vi av att översätta betyg från 100- talet olika länder till den tjugogradiga skalan, bör vi också kunna föra över studieomdömena; men detta tarvar som också framhållits i betänkandet ett fortsatt utredningsarbete. Något måste hur som helst göras enligt min uppfattning: relationen mellan den enormt stora BG-gruppen och den lilla BF-gruppen kommer att innebära att folkhögskolestudenter i än högre grad än kommer att ställas inför det nedslående faktumet att vara första reserv till noll platser eftersom platserna i ett kvotgruppssystem fördelas propor- tionellt mot sökbilden. Avskaffandet av urvalsgruppen HA (resultat från högskole- provet i kombination med poäng för arbetslivserfarenhet) innebär att en av de faktorer som bidrar till att svenska högskolestudenter är förhållandevis gamla försvinner. Åldern på de studenter som antas i HA-gruppen är också högre än för studenter som antas HP- gruppen. Vid höstantagningen 2003 var medelåldern för de antagna i HP-gruppen 24,4 (24,6 höstantagningen 2002) och för de antagna i HA-gruppen 27,1 (26,9 höstantagningen 2002). Vid antagningen till vårterminerna har denna skillnad varit ännu större. Således var medelåldern för de antagna i HP-gruppen 26,0 och 26,4 medan medelåldern för de antagna i HA-gruppen var 31,0 och 30,8 . Jag föreslår ett flertal förändringar i det sätt som gymnasiebetygen meritvärderas. Syftet med att meritvärdera betygen i två steg är att för det första signalera att helheten är viktig, för det andra att vissa ämnen (de s.k. meritämnena) är extra värdefulla. I detta förslag ligger att – i linje med utredningens direktiv – på ett annat sätt än premiera kurser som är av relevans för högskolan. Med detta förslag ges en kraftfull signal om att språk och matematik är viktiga ämnen. I förslaget ges en viss valfrihet vad gäller meritämnen genom att tre av de för varje områdesbehörighet angivna meritämnena får tillgodoräknas. Här kan förstås styrningen göras ännu tuffare än mitt förslag genom att minska antalet möjliga meritämnen så att signalen i realiteten blir att du måste ha läst ett språk för att kunna få högsta möjliga meritvärde, men så långt har jag inte gått. Genom att dividera det sammanlagda betygsvärdet med 2 500 kommer intresset för att skaffa sig reducerat program i betygs- höjande syfte att försvinna helt och hållet. Naturligtvis slår detta mot de studenter som fått reducerat program på grund av äkta skäl, dvs. påtagliga studiesvårigheter, men dessa studenter torde inte heller se högskolan som ett reellt alternativ, och i de fall de ändå skulle söka till högskolan finns fortfarande möjligheten kvar för högskolan att göra individuella bedömningar utifrån särskilda skäl. Förslagen om att sätta en övre gräns för jämförelsetalet på 18,5 respektive att endast ange meritvärdet med en decimal är påkallade av betygens bristande jämförbarhet och bristande rangordnings- egenskaper. Förslaget innebär att fler sökande än kommer att slå i taket. Efter andra urvalet var exempelvis antalet behöriga sökande till läkarutbildningen med jämförelse- talet 20,0 561 medan antalet sökande med ett jämförelsetal på lägst 18,50 uppgick till 1 720. Förslaget torde dessutom strida mot någon slags allmän rättviseuppfattning (Varför skall den som bara fått 19,2 jämställas med mig som fått 19,8?! ), men mot bak- grund av betygens brister och att så pass mycket av de höga betygen faktiskt är resultat av kreativ skolgång, tycker jag ändå att förslaget är hederligt. Det finns också många – både från hög- skolan och gymnasieskolan – som välkomnar ett liknande förslag. Förslaget innebär emellertid att behoven av prov som sär- skiljande instrument ökar. I detta ligger självklart en kostnad (för kostnadsberäkning och förslag till finansiering av områdesprov, se kapitel 21) men också en legitimitetsvinst då vi slipper använda lottningen mellan personer med lika meritvärde. I detta ligger sannolikt också en prognosvinst. Förslaget om att avskaffa möjligheten att utbyteskomplettera leder till ett flertal fördelar. Dels tar vi bort en av de kanske mest påtagliga faktorer som bidragit till att öka åldern bland våra högskolenybörjare, dels minskar vi trycket på vuxenutbildningen så att den får ägna sig åt det den är tänkt för, nämligen kompen- satorisk och kompetenshöjande utbildning för vuxna. Det är själfallet viktigt att en sådan förändring aviseras så att de personer som konkurrenskompletterar inte får spelreglerna ändrade under spelets gång, men det viktiga är sannolikt att ge den tydliga signalen till dagens gymnasister att konkurrenskomplettering inte är någon möjlighet som man skall kalkylera med redan i gymnasieskolan. Att slopa möjligheten att utbyteskomplettera innebär också att studenter med utländsk förutbildning ges samma förutsättningar som sökande med svensk förutbildning. Det har varit – och är – stötande att svenskar har möjligheten att höja sina betyg på detta sätt, men inte studenter från andra länder. Detta rimmar illa med andra ambitioner i samhället om likabehandling och integration. Förslaget om att inte längre räkna med lokala kurser vid merit- värderingen har framför allt med ökad nationell likvärdighet att göra. Förslaget gör det sannolikt mindre intressant för gymnasie- skolorna att utveckla och erbjuda lokala kurser, men som också påpekats i betänkandet, har också lagt fram förslag rörande de lokala kurserna som gör att mitt förslag kanske kommer att vara överflödigt. Att Idrott och hälsa skall jämställas med andra ämnen vid merit- värdering kan i värsta fall slå mot studenter som inte är utpräglat goda idrottsmän/-kvinnor och studenter med funktionshinder – men bara om betygssättningen sker på det traditionella sättet med stoppur och måttband. Av betygskriterierna att döma – och det måste enligt min uppfattning vara dessa som gäller – skall även den mindre atletiske respektive den funktionshindrade kunna uppnå högsta betyg i Idrott och hälsa. Urval vid likvärdiga meriter Vid likvärdiga meriter föreslår jag att prioritetsordning och prov skall införas som särskiljande kriterier efter kön, men före lottning. Detta förslag innebär först och främst en betydande legitimitets- vinst (prov är rimligen bättre än lottning! ), men sannolikt också en prognosvinst, eftersom prioritetsordning kan tänkas säga något om motivationen för en sökt utbildning. Som lärare i ett ämne tar jag förstås hellre hand om personer som valt mitt ämne i första hand än i fjärde hand! Det prov som kan användas för att särskilja sökande med lika meritvärde på betyg är förstås i det korta perspektivet hög- skoleprovet, i det långa perspektivet kanske de områdesprov som föreslås. Om vi lät sökande till läkarutbildningen addera bety- gen med resultat från högskoleprovet skulle vi enligt uppgift från läkarutbildningarna inte ha något 20,0-problem alls. Dessutom vinner vi – vid sidan av legitimitetsvinsten – också ett något för- bättrat prognosvärde. Som framgått av avsnitt 19.2 under punkt 1 finns det flera frågor att uppmärksamma i utvecklingen av högskoleprovet. En del av frågorna har diskuterats till och från sedan provet etablerades 1977. En gemensam kärna i de förändringar av högskoleprovet som jag föreslår utgörs av en anpassning av provet till dagens högskola och de erfarenheter sökande till universitet och högskolor har. IT- och kommunikationsfrågor är viktiga att uppmärksamma i föränd- ringsarbetet liksom ett närmande till s.k. autentiska mätningar. En bättre anpassning av provet till personer med utländsk bakgrund är en annan fråga. Särskilda prov och särskilda provarrangemang är ytterligare frågor att beakta. De förslag som jag lägger fram kan bidra till att modernisera högskoleprovet samt öka dess legitimitet och prognosvärde. Kost- naderna för att utveckla högskoleprovet måste självfallet uppmärk- sammas i förslag om utveckling av dagens högskoleprov. Vissa av ovan nämnda frågor borde ligga inom ramen för de utvecklings- medel som tillfaller högskoleprovet via det reguljära anslaget. Vissa uppgifter behöver särskilda anslag som kan tillföras tillsammans med medel för eget forskningsarbete via forskningsanslag på den öppna marknaden Av högskolan beslutade urvalsgrunder Alla urvalsgrunder har sina tillkortakommanden. Därför är behovet stort av ett utrymme för en något friare och mer situations- anpassad antagning. Den tredje vägen in i högskolan, dvs. de lokalt beslutade urvalsgrunderna, skall sägas ha denna funktion. Den tredje vägen skall också kopplas till tydliga nationella rekryterings- mål och en ordentlig uppföljning, kanske också till en viss del av grundutbildningsresursen. 20 Anstånd och studieuppehåll I detta kapitel tas frågan om anstånd och studieuppehåll upp, trots att inte har haft något särskilt upp- drag att se över regelverket på dessa områden. Jag föreslår emellertid att det skall göras möjligt att överklaga en högskolas avslag på en students ansökan om anstånd eller studieuppehåll. 20.1Vad menas med anstånd och studieuppehåll? En sökande som antas till en viss högskoleutbildning kan ha en rad olika anledningar till att behöva skjuta upp studiestarten, och en student som bedriver en utbildning kan av olika skäl behöva göra ett tillfälligt avbrott i sina studier. Det sätt som dessa frågor reg- leras är därför viktiga ur rättssäkerhetssynpunkt. tar också upp dessa frågor i sin rapport 20 åtgärder för att stärka studenternas rättssäkerhet (rapportserie 2001:27 R). Med tanke på att frågor om anstånd och studieuppehåll – och det sätt som dessa hanteras – är viktiga för studenten, att de har en naturlig koppling till frågor om tillträde till grundläggande hög- skoleutbildning samt uppvisar vissa brister ur ett rättssäkerhets- perspektiv väljer jag att kort kommentera frågorna och lämna förslag till vissa förändringar i regelverket. 20.2Hur regleras anstånd och studieuppehåll ? I 7 kap. 20 § högskoleförordningen anges följande: Om det finns särskilda skäl, får en högskola medge att den som är antagen till grundläggande högskoleutbildning vid högskolan 1.får anstånd med att påbörja studierna, eller 2.får fortsätta sina studier efter studieuppehåll. meddelar närmare föreskrifter om anstånd och om studieuppehåll. har utifrån detta bemyndigande meddelat följande föreskrifter (HSVFS 1999:1): Anstånd med studier för antagna 1 § Särskilda skäl för anstånd med att påbörja studierna kan vara sociala, medicinska eller andra särskilda omständigheter som t.ex. vård av barn, värnplikts- eller civilpliktstjänstgöring, studentfack- liga uppdrag eller uppskjuten ledighet enligt lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning. 2 § Anståndstiden får uppgå om det inte finns synnerliga skäl för . Ett beslut om anstånd får förenas med villkor om anmälan inför den tidpunkt som studierna skall påbörjas. 3 § Med studieuppehåll avses ett uppehåll i studierna som anmälts till högskolan av studenten. 4 § Särskilda skäl för att få fortsätta studierna efter studie- uppehåll kan vara sociala, medicinska eller andra särskilda omständ- ligheter som t.ex. vård av barn, värnplikts- eller civilpliktstjänst- eller studentfackliga uppdrag. Högskolans medgivande om att en student får fortsätta sina studier efter studieuppehåll skall lämnas för en bestämd tid. 20.3Högskoleverkets bedömningar och förslag för i rapporten 20 åtgärder för att stärka studenter- nas rättssäkerhet ett resonemang om huruvida en student kan hävda en rätt att beviljas anstånd och studieuppehåll. menar att normalt sett skall en student ha denna rätt om någon av de omständigheter som anges i verkets föreskrifter föreligger. Där- emot kan förutsättningarna för en utbildning vara sådana att studieuppehåll inte kan medges, t.ex. för att utbildningen upphör , så mot denna bakgrund är det därför inte möjligt, enligt verket, att hävda att studenterna har rätt att få anstånd eller studieuppehåll. Men med tanke på att en högskolas beslut om anstånd med att påbörja studierna och studieuppehåll har rättsverkningar för den enskilde borde en högskolas avslag på sådana ansökningar emeller- tid kunna överklagas till (). föreslår därför att en regel som möjliggör detta bör införas i högskoleförordningen. Verket anser vidare att det även bör övervägas om en skyldighet för ÖNH att handlägga ärenden om anstånd och studieuppehåll skyndsamt bör föreskrivas. Jag gör i allt väsentligt samma bedömning som gjorde i sin rapport 20 åtgärder för att stärka studenternas rätts- säkerhet. Jag föreslår därför att: en regel bör införas i högskoleförordningen som gör det möj- ligt att överklaga en högskolas avslag på en students ansökan om anstånd med studiestart och studieuppehåll. I författningsförslaget har därför en ny punkt lagts till i 12 kap. 2 § högskoleförordningen, där sådana beslut av en högskola som får överklagas till anges: Det föreslagna tillägget har följande lydelse: 10. beslut att inte bevilja den som är antagen till grundläggande högskoleutbildning anstånd med att påbörja studierna eller fortsätta studierna efter studieuppehåll (skall kunna överklagas, min kommen- tar). De ändringar i tillträdesreglerna som jag föreslår är påkallade av dels vissa förändringar avseende högskolans roll och uppdrag, dels de brister som dagens tillträdesregler uppvisar. Inte minst det senare talar för att det brådskar med ett genomförande av nya tillträdesregler. Men innan de föreslagna tillträdesreglerna kan tillämpas krävs förberedelser och rimlig tid för genomförande. Förändringarna kommer att behöva förberedas på både nationell och lokal nivå. De måste genomföras så att de som befinner sig på gymnasieskola och komvux eller i arbetslivet får tid och ges förutsättningar att anpassa sig till de nya kraven. Det är nödvändigt att de som utgått från nuvarande tillträdesregler får möjlighet att antas till högskolan på grundval av de förutsättningar som gäller . måste få tid att utarbeta och meddela föreskrifter och högskolorna behöver för dialog med myndigheterna och för att anpassa rutiner och tekniskt stöd. Slutligen behövs tid för att utveckla högskoleprovet och de nya områdesproven. betänkande överlämnas till regeringen 2004. Förutsatt att betänkandet resmissbehandlas och bereds i sedvanlig ordning, borde nödvändiga beslut kunna fattas . Ett genomförande kan därför ske och tillämpas första gången vid antagning till grundläggande högskoleutbildningar som startar . I kapitel 19 under Övriga förslag föreslås att urval skall få göras med hänsyn till i första hand kön, i andra hand prioritetsordning av sökt utbildning och i tredje hand resultat på prov innan lottning tillämpas vid i övrigt likvärdiga meriter. Detta förslag borde genomföras , eftersom problemen när det gäller sökande med 20,0 är så stora att det som kan göras inom det nuvarande systemet också borde göras. Betydelsefulla frågor för blir att: meddela föreskrifter om vilka områdesbehörigheter som skall gälla för utbildningar som leder till yrkesexamen, inleda dialog med lärosätena om vilka områdesbehörigheter som skall gälla för övriga utbildningar som vänder sig till nybörjare i högskolan, utreda frågan om en sammanslagning av perna, och svara för nationella informationsinsatser om de förändrade till- trädesreglerna. kommer dessutom enligt förslaget att leda arbetet med att utveckla högskoleprovet och med att ta fram fyra nya områdesprov. skall dessutom utforma ett extra högskoleprov som skall erbjudas gymnasieeleverna 3 kostnads- fritt. 21.4Förberedelsetid för universitet och högskolor Högskolorna skall efter samråd med bestämma vilka områdesbehörigheter som skall gälla för övriga utbildningar som vänder sig till nybörjare i högskolan. I detta arbete ligger att i vissa fall revidera kurs- och utbildningsplaner och färdigställa infor- mationsmaterial som riktar sig till gymnasieskolor, komvux, folk- högskolor etc. Högskolornas förberedelser innefattar personalutbildning, ställ- ningstaganden, administrativa förberedelser och åtgärder för att informera om förändringarna. Sammanfattningsvis finner jag det motiverat med för genomförande från den tidpunkt beslut tas i . För sökande från gymnasieskolan De presumtiva sökandena bör få information om högskolans till- trädesregler . Det är önskvärt att eleverna som söker från till gymnasieskolan vet vilka regler som gäller då de skall ansöka till högskolan. Det skulle innebära att de nya bestämmelserna kan tillämpas första gången vid antagning till grundläggande högskoleutbildning . Men det är enligt min mening också möjligt att låta förslagen träda i kraft och tillämpas första gången vid antagningen till grundläggande högskoleutbildning . Förmodligen kommer förslagen att påverka valen i gym- nasieskolan redan innan riksdagsbeslutet är fattat. Dessutom anser jag att det bör räcka att eleverna får kännedom om de nya reglerna när de går 1, eftersom eleverna väljer inrikt- ning inom sitt program då. För sökande från komvux För sökande med samlat betygsdokument kan de skärpta kraven för högskolebehörighet vad gäller slutbetyg komma att leda till att de måste förlänga studietiden på komvux, så vida inte bestäm- melserna för vad ett slutbetyg från vuxenutbildningen ändras så att ett slutbetyg framgent består av lägst av nuvarande gymnasiepoäng, dvs. 2 115 gymnasiepoäng. Det skulle då motsvara den gymnasiepoäng som ett behörighetsgrundande samlat betygs- dokument har . Med förslaget avser jag inte att försvåra för sökande från vuxen- utbildningen utan vill primärt medverka till att reglerna blir jäm- förbara och likvärdiga med gymnasieskolans så att de vägar som annars finns för kreativa studieval täpps till. För överblickbar- heten och likvärdigheten räcker det att ett slutbetyg har lika antal poäng som ett samlat betygsdokument men att det är utformat som ett slutdokument, vilket bl.a. omöjliggör att den sökande själv kan byta ut kurser. En förvarningstid är enligt min mening tillräcklig för detta. Den särskilda kvotgruppen för folkhögskolestudenter försvinner enligt utredningens förslag. Som framgått av kapitel 19 finns det vissa problem med att översätta folkhögskolans studieomdöme till betygsskala, men jag bedömer att förändringarna för folkhög- skolestudenter inte kräver längre förberedelsetid än den förslagna. Enligt min bedömning ryms också utvecklingen av organisationen för att ersätta 25:4-regeln med individuell bedömning av reell kompetens vid högskolorna inom den föreslagna förberedelsetiden. Universitet och högskolor har redan påbörjat arbetet med att validera reell kompetens på ett mycket lovande sätt. Så snart har fattat beslut om nya tillträdesregler bör omfattande informationsinsatser sättas in. Informationen bör genomföras brett så att de nya reglerna når ut i samhället. Infor- mationen bör framförallt riktas till de prioriterade grupperna såsom studie- och yrkesvägledare i högskolan, gymnasieskolan, vuxenutbildningen och , lärarpersonal vid högskola och skola, Varje högskola måste ta initiativ till genomförande av lokala fort- bildningsprogram. Gymnasieskolor, komvux och folkhögskolor måste på ett tidigt stadium engageras i denna informationsverk- samhet. Utöver detta måste information nå föräldrar, elever, personal- och utbildningsansvariga i organisationer, företag och förvaltning. Jag bedömer att informationsinsatserna inte kräver än den föreslagna och att de kan göras inom ramen för befintlig verksamhet. Ett kostnadsfritt högskoleprov till gymnasieeleverna I kapitel 11 beskrivs högskoleprovet och dess syfte och använd- ningsområde. Där beskrivs också hur provet kan utvecklas och hur det kan få en större roll i urvalet. Så länge provet är avgiftsbelagt kan man inte förutsätta att alla sökande gör högskoleprovet och det omöjliggör t.ex. att gymnasiebetyg och provpoäng används till- sammans i någon form vid urvalet. Erbjuds däremot alla gym- nasieelever att göra provet gratis skapas nya möj- ligheter och kan komma att ge flera positiva effekter både vad gäller högskolornas uppdrag att bredda rekryteringen till högskolan och vad gäller att utmana 20,0-problematiken. Förslaget innebär att provet genomförs en skoldag och erbjuds alla gymnasieelever i slutet av vårterminen 3.