sou · GSB338 · 2005-01-01 00:00:00 — I det sammanhanget skulle det också vara naturligt att pröva de frågor om ersättning för skada och intrång som uppkommit i tillståndsärendet. Frågor om när mark får tillträdas skulle också prövas av domstolen. Frågorna skulle lämpligen prövas i ett ansökningsmål i miljödomstol. I andra förfaranden där frågor om markåtkomst och ersättningar prövas finns det ofta ett utrymme för prövningsmyndigheten att föreskriva om skadeförebyggande åtgärder. Om prövningen har föregåtts av en tillåtlighetsprövning, till exempel fastställande av en järnvägsplan, måste sådan åtgärder naturligtvis hålla sig inom ramen för tillåtlighetsbeslutet. Ett liknande resonemang kan föras i fråga om vårt förslag till ändrat prövningssystem. Den tillståndsprövning som skulle genomföras vid en förvaltningsmyndighet skulle sannolikt inte fastställa alla detaljer i fråga om skadeförebyggande åtgärder. Tillståndsprövningen av ett vattenkraftverk kan exemplifiera detta. Det skulle troligen inte vara lämpligt att för ett så omfattande projekt låta alla skadeförebyggande åtgärder som kan aktualiseras behandlas i detalj vid tillståndsprövningen. De enskilda åtgärder som kan behövas i form av byggande och underhåll av bryggor, anläggande av erosionsskydd osv. kan bli många till antalet. Det skulle vara lämpligt att kunna hantera frågor av det slaget även vid den efterföljande domstolsprövningen. Det skulle med andra ord inte vara möjligt att dra en knivskarp gräns mellan den administrativa tillståndsprövningen och den efterföljande domstolsprövningen. Vi bedömer sammantaget att det finns förutsättningar för att ändra det befintliga prövningssystemet för vattenverksamheter enligt det här förslaget. Systemet skulle sammanfattningsvis innebära följande. Frågan om tillstånd och villkor till vattenverksamheten skulle prövas i en förvaltningsmyndighet. Frågor om rätten att bland annat ta annans mark i anspråk och om vissa skadeförebyggande åtgärder skulle prövas av domstol i ett efterföljande ansökningsmål. Frågor om tillträde till mark och ersättning skulle också prövas av domstolen, medan frågor om fastighetsreglering skulle hanteras av lantmäterimyndigheten. 5.3.3Hänsynsregel om samhällsekonomisk tillåtlighet För vattenverksamheter gäller enligt 11 kap. 6 § första stycket följande särskilda förutsättning. En vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. I vårt delbetänkande under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50 s. 119–123) föreslog vi att den regeln skulle begränsas till att gälla enbart vid prövning av frågor om tvångsrätt; tvångsvis tillträde till mark respektive rätt till strömfall. Den skulle inte gälla vid miljöprövningen då bland annat bestämmelserna i 2 kap. tillämpas. Förslaget motiverades av vårt önskemål om att så långt som möjligt tillämpa gemensamma materiella regler för olika slag av verksamheter. Sammanfattningsvis förde vi följande resonemang i denna fråga. Det framstår som omotiverat att olika regler skall gälla för samma typ av verksamhet, beroende på om den är placerad i vatten eller på land (till exempel vindkraftverk) eller för samma typ av produktion, beroende på produktionsmetoden (till exempel elkraft). Förekomsten av särskilda hänsynsregler försvårar också en integrerad prövning av olika slag av verksamheter. Den fråga vi ställde oss var om regeln borde utvidgas till att gälla mer allmänt för område, om den borde omformas eller om den borde utgå helt. Med hänvisning till svårigheten att beräkna den samhällsekonomiska nyttan – i viss mån för vattenverksamheter och i än högre grad när det gäller miljöfarliga verksamheter – fann vi att regeln ställde krav på en bedömning av nyttan med produktionen som inte låter sig genomföras om den skulle tillämpas på balkens hela område. Den närmare utformningen av regeln måste utredas i samband med den fortsatta utredningen om prövningssystemet för vattenverksamheter. Vi har redan i ett tidigare betänkande diskuterat de skillnader som finns i reglerna om hur miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter tillståndsprövas, bland annat när det gäller sakägarnas ställning. Enligt våra tilläggsdirektiv skall det av våra förslag till alternativa prövningsorganisationer framgå vilka möjligheter som finns att utjämna de skillnader som finns i mål om tillstånd till olika verksamheter i fråga om sakägarnas rättsställning och deras möjligheter att få ersättning för rättegångskostnader. I mål om vattenverkamheter kan sakägare föra talan i fråga om ersättning för skada och intrång, vilket inte är möjligt i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Vid skador till följd av miljöfarlig verksamhet får särskild talan väckas. De förslag vi presenterar i det här betänkandet innebär inte någon förändring av talerätten som sådan. En förändring som dock kan bli aktuell är, enligt vårt förslag till nytt prövningssystem för vattenverksamheter, att pröva ersättningsfrågor i ett särskilt domstolsförfarande skilt från den administrativa tillståndsprövningen. En annan skillnad mellan miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter rör sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader vid tillståndsprövningen. Sakägare i vattenmål har rätt till ersättning för kostnader avseende inte bara frågor om ersättning för skada och intrång utan även frågor om tillåtlighet. Sakägare kan därigenom anlita ett rättsligt biträde för att bevaka alla de frågor som kan aktualiseras vid tillståndsprövningen. I mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet har sakägare inte rätt till ersättning för rättegångskostnader. I principbetänkandet diskuterade vi om reglerna om ersättning för rättegångskostnader även bör vara olika för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter (SOU 2002:50 s. 110 ff.). Vi förde då ett resonemang som gick ut på att något begränsa rätten för sakägare i vattenmål att få ersättning för sina rättegångskostnader. Analysen knöt främst an till alternativ 1 i det betänkandet enligt vilket tillståndsprövningen skulle delas upp i två förfaranden, ett om tillståndsfrågan och ett om tvångsrätt och ersättningsfrågor. Utgångspunkten var att en sakägare även i fortsättningen skulle kunna få ersättning för kostnader i de delar som avser tvångsrätt och ersättningsfrågor, medan det däremot inte skulle utgå någon ersättning för kostnader i den del som rör tillståndsfrågan. Vid utformningen av reglerna om rättegångskostnader i vattenmål bör bland annat vägas in vad som kan anses karaktäristiskt för vattenverksamheter. Det är inte ovanligt att vattenverksamheter orsakar skador på annans fastighet. Framför allt större verksamheter kan förutsätta att verksamhetsutövaren tar i anspråk annans mark- och vattenområden. Något som hör nära samman med detta är att olika typer av ersättningar kan aktualiseras i vattenmål. En slags ersättning kan utgå till följd av att verksamhetsutövaren tar i anspråk annans mark- och vattenområden, exempelvis vid byggandet av en kraftverksdamm (intrångsersättning). En annan typ av ersättning kan utgå för skador på grund av vattenverksamhetens mer allmänna inverkan på mark- och vattenområden (ersättning för skador). I omfattande vattenmål kan båda typerna av ersättning bli aktuella. När det gäller ersättning för skador på grund av vattenverksamhetens allmänna inverkan på omgivningen finns det ingen egentlig skillnad mellan vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter, eftersom störningarna från de senare på liknande sätt kan orsaka skador (utsläpp till luft och vatten, buller m.m.). Vad som också bör vägas in i frågan om kostnadsersättning är att tillståndsprövningen av vattenverksamheter efter miljöbalksreformen på ett tydligare sätt än tidigare utgår från två delvis olika synsätt. Det ena synsättet, som motiverat de nuvarande reglerna om rättegångskostnader, utgår från det expropriativa inslaget i framför allt vissa större vattenmål. På samma sätt som vid prövning enligt expropriationslagen finns det här skäl att med hänsyn till verksamhetens påverkan på enskilda intressen ställa krav på ett starkt skydd för sakägarna. Det andra synsättet, som präglat prövningssystemet för miljöfarliga verksamheter, utgår från behovet av att skydda miljön från skadeverkningarna av olika verksamheter. Vid en sådan miljöprövning framhävs betydelsen av officialprövningen, dvs. att prövningsmyndigheten ansvarar för att ett tillräckligt underlag finns för att fatta ett korrekt beslut. Vid prövningen kommer fokus att hamna på frågan om verksamheten är tillåtlig utifrån allmänna hänsynsregler och andra krav som främst utgår från miljöskyddsintresset. Det kan hävdas att sakägarnas behov av att anlita biträde för att föra talan i tillståndsfrågan är begränsat vid en sådan prövning, eftersom det är myndighetens skyldighet att ta in ett tillräckligt underlag och väga in alla de allmänna och enskilda intressen som berörs av den planerade verksamheten. Vad betyder då det här för frågan om rättegångskostnader i vattenmålen? En utgångspunkt är att behovet av skydd för sakägare är särskilt tydligt vid prövningen av tvångsrätts- och ersättningsfrågor. Skälen för att låta sakägare få ersättning för rättegångskostnader är i allmänhet starkare vid dessa prövningar än vid prövningen av om en verksamhet uppfyller de krav som främst utgår från det allmänna miljöskyddsintresset. Frågan är närmast hur detta bör slå igenom i reglerna om ersättning för rättegångskostnader. Det kan därvid ha betydelse vilket prövningssystem som skall gälla vid prövningen av vattenverksamheter. Det kan också vara av intresse att jämföra med vad som gäller på närliggande områden; då avser vi inte bara miljöfarliga verksamheter utan även exempelvis anläggandet av ledningar (ledningsrättslagen) och byggandet av järnväg (lagen om byggande av järnväg, fastighetsbildningslagen). Det förslag i fråga om prövningssystemet som vi redovisar i avsnitt 5.3.2 innebär att en uppdelning görs mellan tillståndsprövningen och prövningen av bland annat ersättningar för skada och intrång. Den utgångspunkt vi redovisade i principbetänkandet skulle gälla även här, nämligen att sakägare kan få ersättning för rättegångskostnader vid prövningen av ersättningsfrågor. Däremot skulle inte eventuella kostnader för tillståndsprövningen ersättas av verksamhetsutövaren. En invändning mot detta skulle kunna vara att beslutet om tillåtlighet även kan leda till en rätt att tvångsvis ta i anspråk annans mark- och vattenområden (även om de närmare villkoren för detta skulle avgöras i en efterföljande domstolsprocess). Men i flera närliggande lagstiftningar finns det inte någon rätt för sakägare att vid motsvarande tillåtlighetsprövningar få ersättning för rättegångskostnader; det gäller exempelvis vid prövningen av vägar och järnvägar och vid lantmäteriförrättningar. En annan sak är att det vid sådana prövningar inte sällan förekommer att exploatören i anslutning till att avtal träffas om markåtkomst eller ersättningar även utger viss ersättning för ombudskostnader. I slutbetänkandet av ledningsrättsutredning, som presenterades, föreslås att sakägare vid förrättning enligt ledningsrättslagen skall kunna få ersättning för kostnader för ombud eller biträde eller för egen utredning som har varit nödvändiga för att ta till vara sakägarens rätt. Det innebär en ändring jämfört med vad som gällt vid lantmäteriförrättningar. I utredningen anförs att ersättningsmöjligheten skall vara klart mera begränsad än i ett expropriationsmål och att egna utredningar endast undantagsvis bör anses som nödvändiga, eftersom lantmäterimyndigheten har det grundläggande ansvaret för utredningen. Vid bedömningen av om ombudskostnader har varit nödvändiga bör enligt utredningen beaktas möjligheten för sakägarna att använda sig av ett gemensamt ombud (2004:7). Det finns skäl att i vårt fortsatta utredningsarbete beakta den fortsatta hanteringen av ledningsrättsutredningens förslag i den här delen. Reglerna om tillståndsprövning av markavvattningar är en del av prövningssystemet för vattenverksamheter och måste beaktas i den fortsatta utredningen. Tillstånd till markavvattning prövas normalt av länsstyrelserna. Om det yrkas att även någon annan än sökanden skall delta i markavvattningen, skall en markavvattningssakkunnig förordnas. Enligt 7 kap. 19 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet skall i vissa fall ärenden om markavvattningar överlämnas till miljödomstolen, bland annat om det framställs yrkanden om särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § eller yrkanden om ersättning enligt 31 kap. 16 § eller inlösen enligt 31 kap. 17 §. När någon ansöker om tillstånd till markavvattning gäller den särskilda förutsättningen att verksamheten skall bedrivas så att den blir till nytta även för en annan fastighet, om det begärs av ägaren till den andra fastigheten och det prövas lämpligt. Ägare av fastigheter som har nytta av markavvattningen skall delta i verksamheten och kommer vid utförandet och driften av verksamheten att utgöra en samfällighet. En fråga för den fortsatta utredningen är om det prövningssystem som väljs för prövningen av övriga tillståndspliktiga vattenverksamheter påverkar de särskilda reglerna om prövning av markavvattningar. Det får undersökas om ett ärende om tillstånd till markavvattning även i fortsättningen skall överlämnas i sin helhet till miljödomstolen i de fall som bland annat frågor om särskild tvångsrätt och ersättningar uppkommer, eller om frågor av det slaget bör skiljas från tillståndsprövningen. 5.4Slutsatser om prövningen av vattenverksamheter Den förändring av prövningssystemet för vattenverksamheter som vi anser bör eftersträvas kan genomföras tydligast genom att frågan om tillstånd skiljs från frågor om ersättning för skada och intrång. Tillståndsfrågan prövas då i en förvaltningsmyndighet medan civilrättsliga frågor prövas i miljödomstol. Det förslag till ändrat prövningssystem som vi har skisserat i det här kapitlet har stora likheter med det system som föreslogs i slutbetänkande (SOU 1977:27). De invändningar som då riktades mot ett administrativt system gör sig inte gällande med samma styrka , eftersom de verksamheter som tillståndsprövas i de flesta fall har en begränsad omfattning. Förutsättningarna för att ändra prövningssystemet är bättre även i ett annat avseende. förslag innebar att tillståndsprövningen skulle fördelas på tre administrativa nivåer – regeringen, dåvarande och länsstyrelserna. Vi förordar en mer samlad organisation där all tillståndsprövning av vattenverksamheter sker vid ett begränsat antal myndigheter på samma nivå (se kapitel 8). Ett förändrat prövningssystem för vattenverksamheter har den nackdelen att prövningen av de mest komplicerade vattenverksamheterna kan bli mindre effektiv än , eftersom prövningen delas upp i två förfaranden. De negativa effekterna av detta bör dock inte överdrivas. Fördelarna med den nuvarande samlade prövningen berör endast ett litet antal vattenverksamheter. Dessutom är det vid tillståndsprövningen av omfattande vattenverksamheter inte lämpligt att pröva ersättningsfrågorna med tillståndsfrågan. Det beror ofta på att effekterna av verksamheten behöver studeras närmare innan skadorna kan bedömas, vilket leder till att ersättningsfrågorna skjuts upp ; i vissa fall efter tillståndsprövningen. Vid en uppdelning i två förfaranden kommer också miljöfrågorna i fokus på ett annat sätt än i det nuvarande systemet. Vår slutsats är sammanfattningsvis att det finns förutsättningar för en tillståndsprövning av vattenverksamheter i förvaltningsmyndighet. Vi bedömer att den av oss förordade förändringen av prövningssystemet i själva verket skulle vara lämplig eftersom den leder till en effektiv prövning av de olika frågor som vattenverksamheter kan aktualisera. Det miljöskyddsperspektiv som bör styra tillståndsprövningen kan förenas på ett ändamålsenligt sätt med möjligheten att avgöra eventuella frågor om markåtkomst och ersättningar i domstol. I vårt principbetänkande diskuterade vi prövningen av vissa större infrastrukturprojekt (SOU 2002:50 s. 135-153). Det handlar om de vägar, järnvägar och allmänna farleder som prövas av trafikverken själva, dvs. Den utredningen gjordes mot bakgrund av förslaget i att prövningen skall ske hos en fristående instans skild från trafikverken, att prövningen skall tillföras tillräckligt miljökunnande och att det skall ske en samlad prövning av varje projekt vid ett och samma tillfälle. Vi konstaterade att miljöprövningen av infrastrukturprojekten förändrats sedan genom att det i införts krav på att tillåtligheten av dessa skall prövas av regeringen. Vi föreslog i principbetänkandet att miljöprövningen av vägar och järnvägar tills vidare skulle ligga kvar hos regeringen och trafikverken. Vi uttalade vidare att man borde pröva att överföra miljöprövningen av väg- och järnvägsprojekt från trafikverken till ett litet antal administrativa myndigheter med ansvar även för annan tillståndsprövning enligt . En sådan förändring förutsatte dock fortsatta överväganden och utredningar i särskild ordning. I det här betänkandet diskuterar vi möjligheten att låta all tillståndsprövning enligt i första instans ske hos administrativa tillståndsmyndigheter. Diskussionen om en sådan prövningsorganisation ger oss anledning att återknyta till våra tidigare resonemang om miljöprövning av infrastrukturprojekt. Frågan är om det i en ny prövningsorganisation enligt kan ges möjligheter för prövning även av infrastrukturprojekt. Det planeras för en relativt omfattande utbyggnad av väg- och järnvägsnäten. Regeringen prövar tillåtligheten av de största väg- och järnvägsprojekten enligt . Den prövningen sker inom ramen för den övergripande miljöbedömning av projekten som trafikverken gör själva i en process som omfattar berörda myndigheter, allmänhet och organisationer. För mindre väg- och järnvägsprojekt krävs det inte någon regeringsprövning. Den viktigaste utomstående granskningen av sådana projekt är medverkan vid genomförandet av miljökonsekvensbedömningen. De slutsatser och förslag som vi redovisade i principbetänkandet gäller fortfarande. Det är med andra ord ett starkt samhällsintresse att få till stånd säkra och goda kommunikationer som det görs en kompetent och heltäckande miljöprövning av väg- och järnvägsprojekten. Vi är alltjämt principiellt kritiska till att trafikverken själva har ansvar för miljöprövningen. Om det i en ny prövningsorganisation enligt inrättas myndigheter som har ansvar för miljöprövningen av stora miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter, kan frågan väckas om dessa myndigheter även bör svara för en miljöprövning av väg- och järnvägsprojekt. Eftersom en miljöprövning av vägar och järnvägar kräver särskild kompetens bör en utgångspunkt vara att prövningen sker vid ett fåtal prövningsmyndigheter. För de allra största projekten, som är få till antalet, kan det finnas ett behov av att samla kompetensen hos en enda myndighet (regeringen har meddelat sammanlagt cirka 20 beslut i sak som rör större vägar och järnvägar sedan kravet på tillåtlighetsprövning infördes ). Den fortsatta inriktningen av vår utredning om prövningsorganisationen enligt har betydelse för frågan om miljöprövningen av infrastrukturprojekt. De förslag till möjliga prövningsorganisationer som presenteras i betänkandet kan vara mer eller mindre lämpliga för en sådan miljöprövning. Prövningen bör i så fall ske i samma instans som prövar A-verksamheter och vattenverksamheter. Av betydelse är också om de av oss förordade administrativa tillståndsmyndigheterna bör vara självständiga myndigheter eller länsstyrelsedelegationer och vilken sammansättning som beslutsmyndigheten bör ha. Det krävs en mycket god kompetens i alla de frågor som kan uppkomma vid miljöprövningen av vägar och järnvägar. En viktig uppgift för en myndighet av detta slag måste vara att stå för en oberoende granskning av ett projekts påverkan på människors hälsa och miljön, och att granskningen sker i en öppen process som ger allmänheten god insyn och goda möjligheter till inflytande. Prövningen av större vägar och järnvägar är en uppgift som ställer särskilda krav på prövningsmyndigheten. projekt av det här slaget kan vara mer komplext än andra projekt som inte har lika stor geografisk utbredning. Det är fråga om betydande investeringar som har stor betydelse för samhället och den framtida utvecklingen i den region som berörs. I vissa fall kan det vara fråga om projekt av nationell betydelse. Planeringen och genomförandet av sådana projekt fordrar en helhetssyn och en möjlighet att göra övergripande lämplighetsbedömningar och prioriteringar. Omfattningen och komplexiteten hos dessa projekt gör att en central fråga i sammanhanget är vilka delar av ett väg- och järnvägsprojekt som bör ingå i en miljöprövning vid administrativa tillståndsmyndigheter. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det vid ett mindre antal administrativa tillståndsmyndigheter även kan vara lämpligt att genomföra en miljöprövning av infrastrukturprojekt. Prövningen av vägar och järnvägar aktualiserar frågor som rör inte bara utan även PBL och andra lagstiftningar. Det är frågor som måste bli föremål för fortsatta överväganden och utredningar i särskild ordning. 7Miljöbalkskommitténs och PBL- kommitténs gemensamma syn på behovet av en samordning av och PBL och är ense om att det finns brister i samordningen av och PBL och att effekterna av dessa kan förväntas öka om inga åtgärder vidtas. Strävan bör vara att successivt öka samordningen mellan regelsystemen. Hur långt en samordning skall gå bör man inte binda sig för . Stegvisa reformer är därför att föredra. En gemensam instansordning vid överklaganden skulle vara ett första steg för att närma de båda regelverken varandra. Kommittéerna har efter gemensamma överväganden bedömt att en möjlighet skulle vara att låta vissa PBL-ärenden, i första hand bygglovsärenden, överprövas hos miljödomstolarna som då skulle behöva byggas ut så att de också får kompetens i PBL-frågor. Både vissa PBL-ärenden och miljöbalksärenden som inleds i en kommun skulle överklagas till och vidare till utbyggda miljödomstolar. skulle vara slutinstans. I både och uppdrag ingår att lämna förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen och i samband med detta se över prövningsorganisationen. skall särskilt överväga frågan om man bör eftersträva en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt och ärenden enligt angränsande lagstiftning, till exempel PBL. har ett mer övergripande uppdrag att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i och . De parallella uppdragen i fråga om samordning av och PBL har sin bakgrund i en utveckling som lett till allt fler kopplingar mellan de båda regelverken och en insikt om att detta och syn på en samordning ... Mycket talar för att den utvecklingen kommer att fortsätta, bland annat genom att EG-direktiv på miljöområdet påverkar innehållet i både och PBL. Det samlade uppdraget att se över möjligheterna till samordning mellan och PBL väcker många frågor. Uppgiften nu bör vara att närmare undersöka vilka brister som finns i samordningen och inom vilka områden en samordning är tänkbar. Kommittéernas redovisningar kommer tillsammans med resultatet av den efterföljande remissomgången att ligga till grund för regeringens tilläggsdirektiv om utredningsarbetets fortsatta inriktning. 7.2Några utgångspunkter för en samordning av och PBL Ett medborgarperspektiv bör anläggas på samordningsfrågorna. För verksamhetsutövare och allmänhet kan det vara svårt att förstå varför det vid utvecklingen av ett projekt skall krävas olika prövningar i skilda instansordningar. Inte sällan kan det bli fråga om flera samråd som delvis rör samma frågor innan myndigheterna slutligt avgjort om projektet får komma till stånd. Företrädare för både näringslivet och myndigheter har framfört klagomål på att det i vissa fall kan bli fråga om långt utdragna prövningar enligt både och PBL.