sou · GSB369 · 2005-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över frågor som rör insiderlagstiftningen. Med stöd av bemyn- digandet förordnades generaldirektören att vara särskild utredare (2003:04). Som sakkunniga i utredningen har varit förordnade chefsjuristen , ; biträdande chefsjuristen , ; chefsjuristen , ; chefsjuristen , ; hovrättsassessor , Justi- tiedepartementet; hovrättsassessor , Finansde- partementet; ekonomie doktor , . Som sekreterare har tjänstgjort hovrättsassessor och bankjuristen . Utredningen, som antagit namnet , överlämnar härmed betänkande Marknadsmissbruk (SOU 2004:69). Uppdraget är därmed slutfört. Särskilt yttrande har avgetts av chefsjuristen samt ekonomie doktor och chefsjuristen . 2.3Lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av En ny metod för regleringen av värdepappers- marknaden i EU......................................................... Kommittéförfarandet i marknadsmissbruksdirektivet.............. Några allmänna utgångspunkter................................... Straff eller administrativa åtgärder.......................................... 4.2.1 Artikel 14 i marknadsmissbruksdirektivet.................. 4.2.2 uttalanden om administrativa 4.2.3 Handläggning av sanktionsärenden inom 4.2.4 Bör det straffrättsliga sanktionssystemet överges?..... En behörig myndighet ............................................................. En ny lag ................................................................................... Insiderbrotten och otillbörlig marknadspåverkan ............ Direktivets territoriella räckvidd m.m. ................................... Förbudet mot insiderhandel .................................................... De olika personkategorierna ........................................ Att utnyttja insiderinformation ................................... Förbudet mot otillbörlig marknadspåverkan ......................... 5.3.1 Definitionen av otillbörlig marknadspåverkan............ 5.3.2 Direktivet i förhållande till de svenska reglerna.......... Offentliggörande av insiderinformation.......................... Vilka finansiella instrument berörs?........................................ Sättet för offentliggörande av information............................. Offentliggörande när insiderinformation har lämnats ut .... Återköp av egna aktier och stabilisering av finansiella Återköp av egna aktier ........................................................... Stabilisering av finansiella instrument................................... Vissa bestämmelser med preventiv och Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. ................ uttalanden om ansvarsfördelningen ....................... 9.2.1 Utredningsansvaret enligt insiderlag .......... 9.2.2 Förslaget i Ds 2000:4 Ny insiderlagstiftning m.m. .. Polis- och åklagarmyndighetens utredningsansvar.............. Andra former av brottsutredningar ...................................... Utredningen om roll och resurser..... Val av lösning .............................................................. Verktyg för tillsyns- och befogenheter enligt gällande rätt ....... Reglernas placering och tillämpningsområde....................... Finansiella analyser och investeringsrekommenda- tioner riktade till allmänheten.................................... Innehållet i genomförandedirektivet..................................... 11.3.1 Regler på värdepappersmarknaden............................. 11.3.2 Det grundlagsskyddade området ............................... 11.3.3 Självreglering inom press, radio och TV.................... 11.4.2 Något om tillämpningsområdet enligt direktivet ..... 11.4.3 Direktivets genomförande i svensk rätt .................... Anmälningsskyldigheten enligt direktivet............................ Några övriga frågor ................................................................ 12.2.2 Förenkling av anmälningsskyldigheten ..................... 12.2.3 Avgift vid bolags underlåtenhet att underrätta personer med insynsställning ..................................... 12.2.4 Ökat utrymme för individuella bedömningar ........... 12.2.5 Aktiemarknadsbolags förvärv av egna aktier............. Konsekvenser av förslagen ......................................... Förslaget till lag om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument......................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument......................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet................................................ 15.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella Särskilt yttrande av ...................................... Särskilt yttrande av och ...... Utredningsdirektiven (Dir 2003:91)......................................... 2.Europaparlamentet och rådets direktiv /6/EG av om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk).................................. 3.Kommissionens direktiv /124/EG av om genomförande av och rådets direktiv /6/EG när det gäller definition och offentliggörande av insiderinformation och definition av 4.Kommissionens direktiv /125/EG av om genomförande av och rådets direktiv /6/EG när det gäller skyldigheten att presentera investeringsrekommendationer sakligt och att 5.Kommissionens förordning (EG) nr 2273/2003 av om genomförande av och rådets direktiv /6/EG när det gäller undantag för återköpsprogram och stabilisering av finansiella 6.Kommissionens direktiv /72/EG av om genomförande av och rådets direktiv /6/EG när det gäller godtagen marknadspraxis, definition av insiderinformation rörande råvaruderivat, upprättande av förteckningar över personer som har tillgång till insiderinformation, anmälan av transaktioner som utförs av personer i ledande ställning och rapportering av misstänkta transaktioner.......................... har haft en lagstiftning som syftat till att motverka insiderhandel. är lagstiftningen uppdelad i insiderstrafflagen (2000:1086) och lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. och rådet antog ett direktiv om marknadsmissbruk (direktiv /6/EG). Begreppet marknads- missbruk omfattar insiderhandel, röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan. Direktivet ålägger medlemsstaterna att förbjuda och beivra marknadsmissbruk. Medlemsstaterna åläggs också att vidta en rad andra åtgärder som kan ha preventiv och utredningsunderlättande verkan. Utredningens huvuduppgift har varit att analysera vilka ändringar som krävs i den nuvarande regleringen för att genomföra marknads- missbruksdirektivet. Vidare har det i uppdraget ingått bl.a. att göra en allmän översyn av lagen om anmälningsskyldighet för vissa inne- hav av finansiella instrument och att överväga om nuvarande ord- ning för utredning av misstänkta brott enligt insiderstrafflagen är lämplig och effektiv. Marknadsmissbruksdirektivet är det första direktiv som har ar- betats fram inom ramen för den s.k. Lamfalussyprocessen (se när- mare om vad det innebär i avsnitt 3). Som ett led i den processen har kommissionen antagit fyra rättsakter med kompletterande och preciserande bestämmelser: tre direktiv och en förordning. De tre direktiven skall genomföras i svensk rätt, medan förordningen är direkt tillämplig. I fortsättningen av denna sammanfattning redovisar utredningen de viktigaste förslagen i de olika avsnitten i betänkandet. Avsnitt 4, Några allmänna utgångspunkter Utredningen tar i detta avsnitt upp vissa principfrågor. Utredningen konstaterar att det finns ekonomiska argument både för och emot ett förbud mot insiderhandel. Effektivitetsskäl talar för att insider- handeln bör tillåtas eftersom den som handlar på grundval av insiderinformation tenderar att driva priserna mot rätt nivå. Men det finns även ekonomiska argument för ett förbud mot insider- handel. Om insiderhandel tillåts, innebär det en ökad risk för en investerare som vill handla. Om sannolikheten ökar att motparten i en given transaktion är en person med insiderinformation, torde det leda till att skillnaden mellan köp- och säljkurserna ökar och att omsättningen blir lägre. Över huvud taget kan man utgå från att insiderhandel skadar aktörernas förtroende för marknaden, vilket i förlängningen kan leda till att färre aktörer deltar på marknaden och likviditeten försämras. Till dessa ekonomiska argument kommer det moraliska argu- mentet, som fått ökad uppmärksamhet under senare årtionden: det anses helt enkelt orättvist att personer med bättre information kan använda denna för att tjäna pengar. Många anser att det moraliska argumentet är starkt nog för att ensamt utgöra grund för ett förbud mot insiderhandel – ett synsätt som uppenbarligen haft viss be- tydelse för utformningen av direktivet (se t.ex. ingressatserna 2, 12 och 15). Resonemanget mynnar ut i att vid genomförandet av direktivet bör eftersträva en ändamålsenlig avvägning av de ovan nämnda argumenten utan att avvika från syftena med direktivet. Utredningen tar också upp frågan om valet mellan straff och administrativa åtgärder som påföljder för otillåten insiderhandel, obehörigt röjande av insiderinformation och otillbörlig marknads- påverkan. Utredningen konstaterar inledningsvis att direktivet – trots en viss oklarhet i ordalydelsen – får anses ge medlemsstaterna valfrihet på denna punkt. Utredningen gör vidare bedömningen att gärningarna är av sådan karaktär att de även i fortsättningen bör prövas av domstol på talan av åklagare. Utredningen utesluter inte att det kan vara möjligt att identifiera enskilda specifika beteenden som skulle kunna vara lämpliga att beivra med administrativa åt- gärder men kan inte ange något praktiskt exempel. De brott som ryms under rubriken marknadsmissbruk föreslås bli intagna i en ny lag som skall ersätta insiderstrafflagen: lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (marknadsmissbrukslagen). Slutligen föreslås att skall vara behörig myn- dighet enligt artikel 11 i marknadsmissbruksdirektivet, dvs. den myn- dighet som har ansvar för att de bestämmelser som antas med stöd av direktivet efterlevs. Avsnitt 5, Insiderbrotten och otillbörlig marknadspåverkan Beträffande alla de tre aktuella brottstyperna – insiderhandel, obe- hörigt röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåver- kan – föreslås ändringar som innebär utvidgningar av det straffbara området och gör det lättare att komma till rätta med ageranden som framstår som oacceptabla. Utredningen föreslår således att förbuden mot insiderhandel och röjande av insiderinformation i fortsättningen skall gälla alla som har tillgång till insiderinformation. Den nuvarande ordningen att förbuden bara gäller vissa angivna grupper (de s.k. första, andra och tredje personkretsarna) slopas alltså. För uppsåtlig insiderhandel föreslås vidare straffbarhet redan på försöksstadiet. I fråga om vårdslöst insiderförfarande vidgas det straffbara området genom att det inte längre skall krävas grov oaktsamhet utan skall räcka med oaktsamhet av normalgraden. Vårdslöst insiderförfarande aktualiseras i första hand när någon handlar med finansiella instrument utan att förvissa sig om att den kurspåverkande information som han eller hon innehar är offentliggjord. När det gäller obehörigt röjande av insiderinformation görs – ut- över den angivna ändringen att röjandeförbudet skall gälla för alla – den utvidgningen att det inte längre skall krävas uppsåt utan även oaktsamt röjande skall kunna bestraffas. Det nya brottet otillbörlig marknadspåverkan är något bredare än det nuvarande otillbörlig kurspåverkan bl.a. genom att det inte behöver begås vid handel på värdepappersmarknaden utan också kan begås t.ex. genom en tidningsartikel eller liknande. Den vikti- gaste skillnaden mellan nu gällande regel och förslaget är att det nuvarande kravet på s.k. direkt uppsåt (i avsikt att otillbörligt på- verka priset) tas bort. Det skall i fortsättningen räcka med att gärningsmannen inser eller borde inse att hans eller hennes för- farande är ägnat att otillbörligt påverka priset. Avsnitt 6, Offentliggörande av insiderinformation Marknadsmissbruksdirektivet ställer upp krav på att aktiemarknads- bolagen skall offentliggöra all insiderinformation så snabbt som möjligt. Det ges dock en möjlighet för ett bolag att under vissa omständigheter och på eget ansvar skjuta upp offentliggörandet om det krävs för att skydda bolagets egna legitima intressen. har i stor utsträckning redan regler som tillgodoser kraven i direk- tivet. Vissa ändringar behövs dock i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. Avsnitt 7, Återköp av egna aktier och stabilisering av finansiella instru- ment På de flesta finansiella marknader förekommer vissa förfaranden som formellt skulle kunna omfattas av direktivets definition av otillbörlig marknadspåverkan eller insiderhandel, men som av olika anledningar ändå anses som legitima eller till och med önskvärda. Av den anled- ningen har det i artikel 8 i marknadsmissbruksdirektivet tagits in en undantagsbestämmelse för vissa situationer, nämligen bolags återköp av egna aktier och kursstabilisering i samband med exempelvis ny- introduktioner (s.k. safe harbour-regler). Undantagsbestämmelsen motiveras i direktivets ingress med att de aktuella förfarandena i vissa situationer kan vara legitima av ekonomiska skäl och därför inte som sådana bör betraktas som marknadsmissbruk. Kommissionen har antagit genomföranderegler i form av en för- ordning, där det anges ett antal regler som ett bolag respektive en emittent måste följa för att vara skyddad av undantagsregeln. Re- glerna rör krav på information till marknaden, tillåtna volymer och priser osv. Som angetts ovan är förordningen direkt tillämplig i , dvs. den skall inte omformas till någon svensk författning. Däremot behövs en regel motsvarande direktivets artikel 8 i mark- nadsmissbrukslagen. Regleringen innebär inte att återköp av egna aktier eller stabilise- ring som inte följer förordningens regler är förbjudet eller automa- tiskt innebär marknadsmissbruk, utan ett förfarande som ligger utan- för förordningen får bedömas enligt vanliga regler. På ett likartat sätt fungerar en bestämmelse om godtagen marknadspraxis i punkt a i artikel 1.2 i marknadsmissbruksdirektivet. lar den bestämmelsen i författningskommentaren till 10 § marknads- missbrukslagen. Avsnitt 8, Vissa bestämmelser med preventiv och utredningsunder- lättande verkan Som angetts ovan innehåller marknadsmissbruksdirektivet också bestämmelser om vissa åtgärder som kan ha både preventiv och utredningsunderlättande verkan. Utredningen behandlar två sådana åtgärder i detta avsnitt. Den första innebär att aktiemarknadsbolagen fortlöpande skall föra förteckningar över personer som arbetar för dem och som har tillgång till insiderinformation om emittenten eller emittentens fi- nansiella instrument. Förteckningarna skall uppdateras så snart för- hållandena ändras och sparas . De skall lämnas till när inspektionen begär det. Förteckningen skall uppta personer som har tillgång till insider- information oavsett om detta gäller regelbundet eller endast vid enstaka tillfällen. Det är således inte fråga om en förteckning över personer som normalt har tillgång till insiderinformation – en sådan förteckning finns redan i insynsregister – utan förteckningen skall ange vem som har tillgång till insiderinformation och vad informationen består i. Man måste räkna med att uppgiften kan bli relativt betungande för åtminstone vissa stora företag, men en välskött förteckning kan å andra sidan bli ett viktigt verktyg i en utredning av ett misstänkt insiderbrott. Utredningen föreslår att bestämmelserna tas in i lagen om anmäl- ningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Den andra åtgärden är införandet av en rapporteringsplikt för värdepappersinstitut, kreditinstitut, börser och auktoriserade mark- nadsplatser när det kan antas att en transaktion innebär marknads- missbruk eller i vart fall har samband med sådant missbruk. Som kompletterande bestämmelser skall gälla dels att institutet inte får berätta för kunden att en rapport har lämnats, dels att den som på rimligt goda grunder har lämnat en sådan rapport inte får göras an- svarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt. Eftersom det handlar om att rapportera just de brott som regleras i marknadsmissbruks- lagen, föreslås att rapporteringsskyldigheten också tas in i den lagen. Avsnitt 9, Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. Ansvaret för utredning av brott enligt insiderstrafflagen är för när- varande utformat som en kedja. Det börjar ofta med en anmälan från en marknadsplats till , som påbörjar en ut- redning. Om och när inspektionen har kommit till en punkt där det finns anledning att anta att ett brott enligt lagen har begåtts, över- lämnar inspektionen ärendet till (). Det ingår i utredningens uppdrag att överväga om den ordningen är lämplig och effektiv. Denna fråga har behandlats i flera tidigare lagstiftningsärenden. Senast togs den upp i betänkandet Framtida finansiell tillsyn (SOU 2003:22). Där föreslogs att hela utredningsansvaret skulle ligga på EBM samt att börser och auktoriserade marknadsplatser skulle rap- portera till den myndigheten. an- sluter sig i princip till detta förslag. Utredningen föreslår dock att rapporter skall lämnas till , som överlämnar dem till EBM. Ett skäl för den ordningen är att rap- portering enligt direktivet skall göras till den behöriga myndigheten, vilket för del är . Ett annat skäl är att en rapport också kan ge inspektionen anledning att vidta tillsyns- åtgärder. Avsnitt 10, Verktyg för tillsyns- och utrednings- verksamhet Enligt marknadsmissbruksdirektivet skall den behöriga myndigheten ha alla de tillsyns- och utredningsbefogenheter som den behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter. I artikel 12.2 finns uppräknade ett antal specifika befogenheter som myndigheten skall ha. De flesta av de angivna befogenheterna har redan enligt gällande rätt, men några tillägg behöver göras. Bland annat föreslår utredningen att inspektionen skall kunna kalla den som förväntas kunna lämna upplysningar i ett tillsynsärende till för- hör på tid och plats som inspektionen bestämmer. De nya reglerna föreslås intagna i lagen (1990:981) om handel med finansiella instru- ment. Avsnitt 11, Finansiella analyser och investeringsrekommendationer riktade till allmänheten I marknadsmissbruksdirektivet och ett av genomförandedirektiven finns ett regelverk som innebär att personer som tar fram eller sprider analyser eller information med rekommendationer om in- vesteringsstrategier som är avsedda för allmänheten måste se till att informationen presenteras sakligt och att de uppger vilka intressen de har eller öppet redovisar eventuella intressekonflikter beträffande de finansiella instrument som omfattas av informationen. Syftet med bestämmelserna är inte att reglera hur man skall ut- arbeta eller sprida finansiella rekommendationer i allmänhet, utan syftet är att minimera risken för sådant spridande av falsk eller vilse- ledande information som kan innebära otillbörlig marknadspåverkan. De informationskrav som ställs i direktiven är både långtgående och detaljerade, men man har från marknadshåll bedömt att det ändå inte skall vara några betydande svårigheter för värdepappers- institut och kreditinstitut att uppfylla kraven. En personkategori som blivit föremål för viss särbehandling i di- rektivet är journalister. Dessa omfattas som utgångspunkt av direk- tiven men skall inte omfattas om de i stället omfattas av en likvärdig lämplig självreglering. Detta aktualiserar frågor om innehållet i pressens självreglering och om förhållandet mellan direktiven och bestämmel- serna om tryck- och yttrandefrihet i grundlagarna. Både i marknads- missbruksdirektivet och i genomförandedirektivet uttalas i ingress- satser att bestämmelserna inte hindrar medlemsstaterna från att till- lämpa sina konstitutionella bestämmelser om pressfrihet och yttrande- frihet i medierna. Regler med det innehåll som direktiven föreskriver är till sitt inne- håll sådana att de kommer i konflikt med tryck- och yttrandefrihe- ten enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrund- lagen (YGL). Som exempel kan nämnas att direktivbestämmelsen om skyldighet för författaren till en rekommendation att uppge sitt namn strider mot rätten enligt 3 kap. TF för författare att vara anonyma. Den självreglering som finns berör visserligen en del av de frågor som genomförandedirektivet behandlar men är inte tillräckligt om- fattande och detaljerad för att uppfylla kravet på en likvärdig själv- reglering. Inte heller har man från pressens sida varit beredd att överväga några tillägg till självregleringen som kunde ansluta till principerna bakom direktiven. Utredningen anser emellertid inte att de intressen som direktiven är avsedda att skydda har sådan tyngd att de bör föranleda grund- lagsändringar. Utredningen anser också att det är möjligt att med stöd av de redovisade ingressatserna genomföra bestämmelserna i direktiven utan att föreslå ändringar i TF och YGL. Utredningen föreslår att de nya bestämmelserna åtminstone tills vidare tas in i lagen om handel med finansiella instrument. För att klargöra och underlätta tillämpningen bör lagen innehålla en ut- trycklig erinran om att bestämmelserna inte skall tillämpas i den mån det skulle strida mot TF eller YGL. Avsnitt 12, Anmälningsskyldighet I utredningsuppdraget ingår också att göra en allmän översyn av lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instru- ment. Den lagen har två huvudkomponenter: dels skyldigheten för personer med s.k. insynsställning att till an- mäla sina innehav av aktier och andra finansiella instrument med anknytning till det aktiemarknadsbolag där de har insynsställning och ändringar i detta innehav, dels det s.k. korttidshandelsförbudet som gäller för en något snävare krets än anmälningsskyldigheten och som förenklat innebär att den som köper aktier eller liknande inte får sälja dessa med vinst . Samma anmälnings- skyldighet och förbud mot korttidshandel gäller också för aktiemark- nadsbolagen själva i fråga om deras egna aktier. Marknadsmissbruksdirektivet har regler om anmälningsskyldighet för personer med insynsställning. Direktivets regler kräver några mindre ändringar i det svenska regelverket. Till skillnad från vad som gäller enligt den svenska lagen inne- håller direktivet inte någon anmälningsskyldighet för bolagen själva. Och direktivet har inte någon motsvarighet alls till det svenska korttidshandelsförbudet. Här står alltså fritt att välja sin egen lösning. Korttidshandelsförbudet har varit kritiserat för att vara på samma gång svårtillämpat och ineffektivt som hinder för insiderhandel. Utredningen föreslår att det nuvarande förbudet byts ut mot ett generellt förbud för samma krets av insynspersoner att över huvud taget handla under en månad före varje delårsrapport (inklusive bokslutskommunikén ). För att säkerställa att rapportens innehåll har slagit igenom på marknadspriserna innan insynsperso- nerna kan handla föreslås att de skall få börja handla först dagen efter det att rapporten har offentliggjorts. Utredningen föreslår också att anmälningsskyldigheten för aktie- marknadsbolagens förvärv och innehav av egna aktier tas bort.