sou · GSB347 · 2005-01-01 00:00:00 — Höga ersättningar, pensioner och avgångs- vederlag, felkonstruerade bonus- och optionsprogram, felaktig eller missvisande information till ägare och kapitalmarknad och en över- driven fokusering på kortsiktig aktiekursutveckling framför lång- siktigt värdeskapande är exempel på företeelser som har sin grund i bristande funktionalitet i de bolagsorgan som haft ansvaret för att styra dessa bolag för ägarnas räkning. Brister har funnits på alla nivåer i systemet. Ägarrollen har ibland inte utövats med den kraft och det långsiktiga ansvarstagande för bolagens bästa som den pensions- och aktiesparande allmänheten haft anledning att vänta sig. En del styrelser har inte visat tillräcklig omsorg om ägarintres- set och varit den motkraft till företagsledningen som förutsätts i den svenska bolagsstyrningsmodellen. Detta har lett till att starka företagsledningar i alltför många fall kunnat tillskansa sig orimligt höga ersättningar och driva verksamheten mer i eget än i aktieägar- nas intresse. Även revisorernas insatser har i vissa fall ifrågasatts. 4.3.4En överhettad investmentbankskultur inom delar av finanssektorn Flera av de förtroendeskadliga företeelserna, främst de som har samband med den dramatiska börsutvecklingen, kan hänföras till vad som något förenklat kan kallas investmentbankskulturen inom delar av finanssektorn. Med det menar vi vissa avarter av beteenden som kan ha sitt ursprung i den starkt expansiva inter- nationella investmentbankverksamheten, inte att investmentbanker i sig skulle vara ett problem från förtroendesynpunkt. Det problem vi tycker oss se är att en tidigare affärsbankskultur med ett för- siktigt och reaktivt förhållningssätt kan ha påverkats av en kultur som är mer transaktionsinriktad, proaktiv och pådrivande. Efter- som det är transaktionerna som genererar intäkter finns incitament att driva på företagsfusioner och börsintroduktioner och att driva upp företagsvärderingar genom förenklade och tvivelaktiga värde- ringsmodeller. Kortsiktig fokusering på snabba kursstegringar och sammanblandning av olika roller kan lätt uppkomma i en sådan kultur. Förtroende uppstår i relationen mellan två parter. Vårt uppdrag avser i första hand relationen mellan allmänheten och näringslivet. Medborgarna har personliga relationer till många företag i sin egen- skap av anställda, konsumenter, aktieägare, fondsparare eller pensionssparare. Den övergripande bilden av näringslivet får emel- lertid de flesta människor genom massmediernas rapportering. Till skillnad från de nämnda förhållandena som orsakat förtro- endeproblemen , är massmediernas roll i grunden positiv. Det är genom massmediernas bevakning som ett stort antal skandaler och otillbörliga förhållanden i näringslivet har avslöjats och kommit till allmänhetens kännedom. Om så inte hade skett, skulle kanske för- troendet från allmänheten kortsiktigt varit högre men vilat på en bräcklig grund. Risken för negativ uppmärksamhet i massmedier kan också verka återhållande på beslutsfattare som befinner sig i gränslandet mellan det tillåtna och otillåtna. En väl fungerande bevakning från massmedierna är alltså enligt vår mening en grund- läggande förutsättning för att förtroendet skall upprätthållas. har vi i samband med insamlandet av underlag för utredningsarbetet tagit del av den diskussion som återkommande uppstår om massmedierna i fråga om prioriteringar, ansvar och granskningen av media. Mediakonsumenternas efterfrågan och andra faktorer medverkar till att massmedia i många fall lyfter fram enskilda spektakulära händelser. Mer analyserande och fylliga inslag, där olika företeelser sätts in i ett större sammanhang, före- kommer inte tillräckligt ofta. Det finns också en diskussion om mediernas eventuella tendens att förstärka de skeenden man speglar, att ge en överdrivet positiv bild av företeelser som uppfat- tas som goda och en ensidigt negativ bild av företeelser som upp- fattas som dåliga, liksom i vad mån medierna huvudsakligen speglar skeenden eller om man även deltar i eller styr dem. Det finns många vittnesbörd om att individer och företag som granskas inträngande upplever sig som värnlösa i denna process. Frågan om vem som granskar granskarna kommer också ofta upp. En fråga av särskild relevans i detta sammanhang är medias rela- tivt nya roll att spegla aktiemarknaden och att förmedla aktie- analyser och ge placeringsråd. Detta är en naturlig och viktig upp- gift för media, särskilt som intresset för frågor om börs och aktier har ökat i takt med det ökade aktierelaterade sparandet bland allmänheten. har kritiska röster pekat på risken för att råd och bedömningar från professionella aktörer genom förmed- lingen via massmedia kan få en auktoritativ stämpel som inte rim- mar med de förutsättningar under vilka de avgetts. Vi befarar att sådana mekanismer kan ha spelat en roll för den starka fokuse- ringen från den breda allmänheten mot i många fall mycket risk- fyllda aktieplaceringar . Något tydligt empiriskt underlag för uppfattningar om vilken roll media kan ha spelat för det försämrade förtroendet för delar av näringslivet finns inte. I den undersökning genomförde för vår räkning (se kapitel 3) gjordes en särskild analys av om en högre eller lägre grad av mediekonsumtion hade något samband med det uppmätta förtroendet för näringslivet. Något sådant samband kunde dock inte påvisas. Hög- och lågkonsu- menter av massmedia gjorde i stort sett samma förtroendebedöm- ningar, och även förändringarna över tiden är slående parallella. Storföretagen har med andra ord förlorat i förtroende hos de flesta svenskar oberoende av hur mycket man tagit del av vad som sagts och skrivits i media. Vi saknar alltså underlag för att bedöma om och i så fall hur massmedia spelat en roll för det försämrade förtroendet för delar av det svenska näringslivet. Förtroendet för massmedia i sig, liksom frågor om massmedias roll i samhällsdebatten och inre arbete, lig- ger utanför ramarna för vårt uppdrag. 4.5Hur byggs förtroende upp igen? Enligt våra direktiv skall vi analysera behovet av och föreslå åtgärder som kan stärka och säkerställa förtroendet för det svenska näringslivet. Detta handlar om ett ömsesidigt förhållande, där det är önskvärt att allmänheten har tillit till näringslivet och att näringslivet därmed har trovärdighet i allmänhetens ögon. Man kan säga att förtroende ligger i betraktarens öga. Detta leder till slutsatsen att det är näringslivet självt som på olika sätt måste återvinna sin trovärdighet. göra är att vidta åtgärder som förbättrar förutsättningarna för näringslivet att bygga upp sin trovärdighet. Det kan gälla lagstift- ning samt resurser, befogenheter och organisation för tillsyn m.m. Från kommissionens sida kan vi komma med förslag till förtro- endefrämjande åtgärder, både sådana som staten beslutar om och sådana som näringslivet självt kan genomföra. Dessa åtgärder kommer dock inte att i ett slag förändra situationen. Att återvinna ett förtroende kräver långvarigt och tålmodigt arbete. De åtgärder som vi föreslår måste anpassas till varje särskilt område där åtgärderna skall genomföras. har vi formu- lerat vissa generella principer som enligt vår mening är ägnade att vara allmänt förtroendefrämjande inom ett brett fält av tillämp- ningsområden. Vi kallar dessa våra fyra förtroendefrämjande stra- tegier: Strategi 1: God avvägning mellan olika slag av reglering Strategi 2: Balans i förtroendetriangeln Strategi 3: Öppenhet och transparens Strategi 4: roll- och ansvarsgränser. Ytterligare en strategi kunde vara att föreslå åtgärder för att främja ett mer tydligt etiskt ledarskap inom det svenska näringslivet. Mycket talar för att en sådan strategi skulle vara den mest förtro- endefrämjande av samtliga. är detta ett område som knappast är tillgängligt för åtgärdsförslag från en statlig utredning. Vi avstår därför från att formulera detta som en strategi för åtgärder inom olika områden och återkommer i stället med en övergripande diskussion kring detta ämne i ett senare avsnitt. 4.5.1 God avvägning mellan olika slag av reglering Vår första strategi handlar om att på olika områden finna den avvägning mellan olika typer av reglering som leder till beteenden som främjar förtroendet för näringslivet inom respektive område. Vi inleder med att definiera de olika normsystem som styr män- niskors och företags handlande. Till grund för allt mänskligt handlande ligger en uppsättning av värderingar hos den enskilda individen som styr individens upp- fattningar om vad som är rätt och fel, gott och ont. Dessa värde- ringar, som bygger på kulturella, sociala och religiösa traditioner med rötter långt tillbaka i tiden, kan sammanfattas under beteck- ningen etik. De etiska normerna är ofta inte formaliserade utan finns inne- boende i varje enskild individ. I viss mån kan man hävda att sådana informella normsystem finns inneboende även i organisationer och företag. Begreppet företagskultur kan sägas vara ett uttryck för detta. Eftersom det i ett väl fungerande samhälle måste finnas en rimlig samstämmighet mellan de enskilda individernas etiska normer finns det också inbyggt förväntningar om att andra indivi- der, organisationer och företag har ungefär samma etiska normer som man själv. Om dessa förväntningar sviks skadas förtroendet. Inom vissa områden finns mer formaliserade normsystem. Man kan säga att det finns en hård kärna av normer i form av offentlig reglering bestående av lagar, förordningar och myndighetsföre- skrifter. Det är statsmakterna som avgör vad som skall omfattas av den offentliga regleringen. I det följande benämner vi detta lag- reglering. Som komplement till lagreglering kan det finnas formella norm- system som utformas och fastställs av privaträttsliga organ. Sådan privat reglering kallas ofta självreglering. Medan lagreglering omfattar alla kan det vara mer eller mindre frivilligt att ansluta sig till självreglering. Exempel på det senare är när det är ett krav för medlemskap i en förening eller sammanslutning att följa de regler som där fastställts. Det är då visserligen i allmänhet frivilligt att ingå i föreningen eller inte, men om man är medlem är det tving- ande att följa de fastställda reglerna. De tre normsystemen kompletterar varandra och bildar tillsam- mans den uppsättning av regler och normer som styr vårt hand- lande, både som privatpersoner och som ledare eller medarbetare i företag och organisationer. Se figur 4.2. Det finns en växelverkan mellan etik och formell reglering. Å ena sidan bör lagar spegla de värderingar som råder i samhället och för- ändringar i värderingarna bör få ett genomslag i lagstiftningen. I annat fall kommer lagarna att ifrågasättas och sannolikt inte att kunna upprätthållas. Å andra sidan används lagstiftning i vissa fall medvetet som ett sätt att påverka och förändra värderingar och beteenden. Lagstiftningen mot rattonykterhet och förbudet för barnaga är båda exempel på det . Det finns dock fall när sådana strävanden misslyckas. Försöket att straffbelägga att gå mot röd gubbe visar att det inte alltid lyckas att ändra människors beteenden i enlighet med nya lagregler. Etiska normer för företag Det finns i vårt land en förhållandevis stor enighet om vissa grundläggande värden eller normer. Detta gäller också i större delen av världen, mellan olika religioner och mellan olika ideolo- gier. Samsynen handlar bl.a. om människors lika värde, ärlighet och hederlighet, att hålla löften och att ta ansvar för sina handlingar. Sådana normer härleds från bl.a. kristendomens, islams eller kon- fucianismens gyllene regler. De uttrycks i olika moraliska kodexar, varav de tio budorden torde vara den mest kända i vårt samhälle. De har också kommit till uttryck i t.ex. FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna. Dessa värderingar eller normer utgör grunden för den personliga etiken, men också för företagskulturer, koder för självreglering, det allmänna rättsmedvetandet och lagstiftningen. Det ligger utanför vårt uppdrag att för enskilda individer eller företag föreslå en spe- ciell uppsättning av sådana normer eller någon särskild tillämpning av en viss etik. Det vi kan göra i dessa frågor begränsar sig till att peka på vikten av ett tydligt etiskt ledarskap och ett medvetet och genomtänkt etiskt förhållningssätt både på det individuella planet och företagsplanet. För allmänhetens förtroende för näringslivet är det inte den exakta utformningen av normerna som är avgörande, utan att lagar och självreglering samt företags och individers handlande står i rimlig överensstämmelse med allmänhetens värderingar. ligger det i sakens natur att tolkningen och tillämpningen av etiska normer förändras över tiden. En delförklaring till näringslivets förtroendeproblem kan vara att vissa normer i en del företagsled- ningskretsar utvecklats åt ett håll, medan allmänhetens värderingar och förväntningar legat stilla eller förändrats åt motsatt håll. Det ökade internationella inflytandet på det svenska näringslivet kan ha bidragit till en vidgad värderingsklyfta mellan ledningsskikten i de stora internationella koncernerna och det svenska samhället och näringslivet i övrigt. Det har länge saknats vägledning för företagens förhållningssätt i etiska frågor. lägger emellertid många aktörer ned ett omfattande arbete på att formulera etiska normer för företag. Det gäller t.ex. ideella organisationer, konsumentgrupper, investerare, fackliga organisationer och olika företagssammanslutningar såväl nationellt som globalt. De formulerade riktlinjerna och kraven är emellertid inte entydiga eller inbördes förenliga. Varje företag måste därför självt svara för sin etik och klargöra vilka etiska normer som skall gälla för dess företrädare. Möjligheterna för företag att utveckla en tydlig etik i rimlig överensstämmelse med allmänhetens förväntningar är dock goda, vilket det finns många exempel på bland ledande svenska företag. Öppenhet är därvid en avgörande faktor. Det gäller både öppenhet för intryck från omvärlden och transparens kring den egna etiken. På samma sätt som lagstiftaren måste vara lyhörd för allmänhetens värderingar måste företag och deras individuella företrädare vara detta. Det är i den öppna debatten, där skilda synsätt och värde- ringar får brytas i ett konstruktivt meningsutbyte, som dessa frågor får substans och innehåll. Företag som internt belyser och disku- terar etik och grundläggande värderingar tenderar att löpa mindre risk för personliga övertramp av enskilda företrädare. Vi noterar att allt fler företag ser det affärsmässiga värdet av god etik. Företag som inte respekterar allmänhetens, sina konsu- menters, medarbetares och sparares värderingar får svårare att sälja sina produkter, rekrytera och behålla personal och attrahera risk- kapital. Företagens styrelser och ledningar har därför ett ansvar för att företaget fortlöpande utvecklar och anpassar sina etiska normer till omvärldens och marknadens krav. I detta ansvar ligger också att chefer och medarbetare på alla nivåer blir medvetna om företagets grundläggande värderingar och följer dessa i såväl det affärsmässiga agerandet som på det personliga planet. Avvägning mellan lagreglering och självreglering En viktig fråga när det gäller normer och regler är vilken omfatt- ning lagregleringen skall ha, vilka områden som bättre lämpar sig för självreglering och vilka områden som bör förbli oreglerade och därmed överlämnade till den enskilda individens etik. Hur denna avvägning skall göras är inte självklart och förändras dessutom över tiden. Olika avvägningar kan också göras i olika länder. Det är statsmakterna som avgör räckvidden av lagregleringen. Statsmakterna kan dock inte direkt påverka vad som skall vara självreglerat på områden som inte omfattas av den offentliga regleringen. Det ankommer på de privaträttsliga organ som sköter självregleringen att självständigt avgöra omfattningen av denna. Offentliga organ kan dock i kontakter med näringslivets företrä- dare ta initiativ för att söka få till stånd självreglering på sådana områden där det från allmänna synpunkter bedöms vara angeläget. Lagregleringen har i jämförelse med självregleringen främst följande fördelar: Större tyngd genom demokratisk förankring Genom att det är en offentlig reglering, som ytterst har sin grund i beslut av regeringen och , får bestämmelserna den tyngd och auktoritet som följer av den demokratiska för- ankringen. Större rättssäkerhet vid tillämpningen Eftersom lagregleringen skall tillämpas av domstolar och för- valtningsmyndigheter säkerställs en hög grad av rättssäkerhet. Detta medför också att bestämmelserna redan från början måste ha en hög grad av tydlighet och precision. Lagregleringen omfattar alla medborgare och företag. Själv- regleringen omfattar bara dem som frivilligt ansluter sig den eller blir bundna t.ex. genom att vara medlemmar i en viss organisation eller liknande. Genom att ange en miniminivå som alla måste nå upp till påverkar lagregleringen normbildningen eller värderingarna i ett samhälle. Lagregleringen har dock även vissa nackdelar: Kraven på tydlighet och precision samt utformningen av beslutsprocessen gör att denna ofta blir omständlig och tids- krävande. Det tar ofta att anpassa lagar till ändrade yttre förutsättningar. Rättssäkerheten ställer höga beviskrav vid prövning av brott mot reglerna. Detta är i och för sig välmotiverat, men leder till att en del regelbrott slinker genom nätet och inte träffas av några sanktioner. Eftersom lagregleringen är heltäckande träffas alla av reglerna. Detta kan vara onödigt betungande i de fall reglerna egentligen är avsedda för vissa speciella situationer. Eftersom lagreglering bara kan ange en miniminivå som alla alltid måste kunna nå upp till finns risk för att den leder till normbildning på en alltför låg nivå. Detta kan i sin tur leda till ett olämpligt beteende utifrån uppfattningen att allt som inte uttryckligen är förbjudet är tillåtet. Självreglering har i jämförelse med lagreglering bl.a. följande för- delar: Beslutsgången inom självregleringssystemen är i allmänhet snabbare, vilket gör det lättare att anpassa regelverket till ändrade yttre förutsättningar. Kan sätta en högre ambitionsnivå Självreglering kan utformas så att den sätter upp en högre ambitionsnivå än den miniminivå som den offentliga regleringen anger och på så sätt skapa incitament för en önsk- värd utveckling. Den kan ange vad som är önskvärt eller värt att eftersträva, även om man inte förväntar sig att alla skall nå upp till denna nivå . God förankring bland de berörda Eftersom självregleringssystemen utformas och tillämpas av dem som närmast är berörda av regleringen är förutsättningarna goda för att reglerna skall vara väl förankrade hos de berörda. Nackdelarna med självreglering är främst följande: Risk för sämre legitimitet hos allmänheten De förhållanden som ger upphov till den goda förankringen hos de berörda, nämligen att självregleringssystemen utarbetas och tillämpas av dem som är närmast berörda av regleringarna, kan också medföra risker för jäv och sammanblandning av olika roller. Detta kan leda till sämre legitimitet hos allmänheten för självregleringen. Svagare reglering och övervakning Självregleringssystemen är ofta svagare än lagregleringen i fråga om övervakning och sanktioner. Man riskerar i allmänhet mindre vid en överträdelse av självregleringen än vid ett lag- brott. Kräver yttre tryck för att fungera väl För att självregleringen skall fungera väl krävs i allmänhet att den står under hot om att ersättas med tvingande lagreglering eller ett starkt yttre opinionstryck. I annat fall riskerar själv- regleringen att bli alltför svag och passiv. Vår slutsats är att lagreglering och självreglering kompletterar varandra och att båda regleringsformerna kan behöva utvecklas för att stödja förtroendet för näringslivet. Avvägningen mellan de olika formerna för reglering får avgöras utifrån förhållandena på varje särskilt område. har vi noterat att det pågår en utveckling mot en ökad lagreglering på många områden som berör näringslivet. Denna utveckling styrs av internationella influenser. Det finns en grund- läggande och viktig skillnad mellan den nordeuropeiska, däribland den svenska, och den amerikanska rättstraditionen. Medan vi i och flertalet länder i norra och strävar efter att i lagar och avtal formulera den andemening som eftersträvas, och lämna tolkningen i detalj till rättstillämpningen, är det nord- amerikanska synsättet snarare att i regeltext detaljreglera varje tänkbar fråga som kan uppkomma. Även inom EU finns en starkare tradition av lagreglering vad avser förhållanden som på- verkar näringslivet. Denna utveckling är inte bekymmersfri. Det finns en risk att den leder till tolkningen att allt är tillåtet som inte uttryckligen är för- bjudet. I stället för att känna ett eget ansvar för att nå upp till det bakomliggande syftet och andemeningen med regelverket bok- stavstolkar man reglerna och koncentrerar sig på att pricka av att alla formella krav är uppfyllda. Vi anser att det är starkt önskvärt att vi i så långt möjligt bevarar vår rättstradition och att man från svensk sida strävar efter att motverka en amerikani- sering av rättssystemet på det ekonomiska området. Vår ambition är att med så begränsad ytterligare reglering som möjligt förbättra förutsättningarna för de svenska storföretagen att återvinna sitt förtroende. Där självreglering har bedömts ändamålsenlig har vi prioriterat denna framför ytterligare lagreglering. Förutsättningen för att detta förhållningssätt skall fungera är att självregleringen blir tillräckligt kraftfull och proaktiv, något som inte alltid varit fallet. 4.5.2 Balans i förtroendetriangeln Väl utformade regelverk räcker dock inte för att skapa förtroende. Det fordras också att den som bryter mot reglerna löper tillräckligt stor risk att bli upptäckt och att drabbas av kännbara sanktioner. Vår andra strategi handlar om att skapa balans i förtroendetriangeln inom olika områden. I toppen av förtroendetriangeln finns de normer som styr vårt handlandet både som individer och företrädare för företag och organisationer. Det kan röra sig om samtliga tre typer av norm- system som behandlats i föregående avsnitt. Grunden för att uppnå högt förtroende är att de skrivna och oskrivna regelverk som gäller på ett visst område uppfattas som tydliga, relevanta och i samklang med de värderingar som gäller på området. Men det räcker inte med goda regelverk. Om upptäcktsrisken är liten får även de bästa regler låg eller ingen effekt. Frestelsen att bryta mot reglerna bli svår att motstå. Exempel på detta är lätt att hitta i vardagslivet. Till exempel kan det vara frestande att överträda hastighetsbestämmelser i trafiken om man uppfattar att risken för upptäckt är liten. Om sanktionerna är svaga eller helt saknas räcker det inte heller med goda regler och hög upptäcktsrisk. Det kan ändå vara lockande att bryta mot reglerna, särskilt i de fall vinsterna av ett regelbrott framstår som betydande i förhållande till eventuella sanktioner. Med samma exempel från trafikområdet som ovan är det rimligt att anta att låga böter leder till högre överträdelsefrekvens än höga böter vid en given upptäcktsrisk. En kombination av låg upptäckts- risk och svaga sanktioner är naturligtvis särskilt skadlig för respekten för regelverket. Systemet Normer – Upptäcktsrisk – Sanktioner måste alltså vara i balans på en tillräckligt hög nivå för att vara förtroendeskapande. Det räcker inte med att ett eller två hörn i triangeln är väl utformade om det finns brister i det tredje. Kravet på balans i förtroendetriangeln gäller i första hand de formella normsystemen inom lagreglering och självreglering. Men motsvarande gäller även för etiska normer. Upptäcktsrisken beror till stor del på hur den sociala kontrollen och massmedias bevak- ning fungerar.