sou · GSB352d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Kontinuerliga omstruk- tureringar har gjorts av verksamheten, vilket har belastat resultaträkning och därmed dess egna kapital. Detta har –2003 inneburit att Posten har belastats med ca i verksamhetsförlust och ca i om- struktureringskostnader. Om inga förändringar görs av Postens nuvarande uppdrag kom- mer kostnaderna för perioden –2008 att utvecklas enligt den prognos som basscenariot anger, vilken redovisas nedan. Utvecklingen av AB:s verksamhet –2008 enligt basscenariot Källa: , . En oförändrad situation innebär att verksamhetsförlusten beräknas uppgå till mellan och (exklusive stat- ligt anslag), vilket skall sättas i relation till Postens nuvarande anslag på . Utöver detta kommer beslutade kostna- der för nedläggningar av serviceställen att uppgå till –2006. Sannolikt kommer ytterligare nedlägg- ningar att vara nödvändiga –2008 för att inte verk- samhetsförlusterna i skall urholka Postens finansiella situation, något som kan vara svårt inom nuvarande uppdrag. Alternativet är att höja det statliga anslaget så att Posten får full kostnadstäckning för att driva verksamheten vidare. Utredningens förslag kommer att innebära en lägre kostnad för staten på samt medföra en större flexibilitet att anpassa uppdragets omfattning efter den pågående strukturomvandlingen inom de finansiella tjänsterna och därmed kundernas efterfrågan. Enligt utredningens förslag får i uppdrag att upphandla de grundläggande betaltjänsterna. Uppdrag att vidta förberedelser för avtal skall gälla . Upphandlingen skall vara avslutad och avtal börja gälla från och med tidigast och . Ut- över upphandlingen föreslås ett antal kompletterande åtgärder som syftar till att stärka konsumenternas ställning på den finansiella marknaden. Nedan beskrivs förslagets konsekvenser med utgångs- punkt i den föreslagna tidsplanen. Beräkningarna bygger på vårt antagande om att Posten inte väljer att fortsätta erbjuda betal- tjänster genom . fortsätter Posten genom dotterbola- get att bedriva verksamheten enligt nuvarande uppdrag. startar arbetet med upphandlingen av de grundläggande betaltjänsterna. En särskild utredare utses av regeringen vilken påbörjar arbetet med att nå en branschöverenskommelse med bankerna om tillgång till vissa betaltjänster som tilläggstjänster till ett transaktionskonto. utvecklar och implementerar den/de aktörer som vunnit upphandlingen de grundläggande betaltjänsterna. skall detta arbete vara färdigställt. avvecklar sin verksamhet och Konsumentver- ket genomför i samarbete med , avtalsbankerna (Nordea, och ) samt olika intresseorganisationer en informations- och utbildningskam- panj som riktar sig mot nuvarande kunder och framförallt de skyddsvärda grupperna. bistår i att förhandla fram en ny lösning för ut- betalningar av dagersättning till asylsökande. och framåt, beroende på avtalens längd med de parter som vunnit upphandlingen, löper avtalen om grundläggande betaltjänster. följer upp resultatet av upphandlingen i förhållande till det mål som finns med upphand- ling av de grundläggande betaltjänsterna, dvs. att garantera alla medborgare en god tillgänglighet till grundläggande betaltjänster oavsett boendeort. följer parallellt upp att parterna uppfyller villkoren i avtalen. De finansiella konsekven- serna redovisas i nedanstående tabell. Finansiella konsekvenser av utredningens förslag –2008 Källa: , , Utredningens egen analys. Då utredningens förslag föreslås börja gälla uppstår kostnader för nuvarande verksamheten i –2005 enligt gällande affärsplan. Som tidigare om- nämnts är det svårt att exakt beräkna kostnaden för en upphandling som avgörs i förhandling mellan parterna. Med utgångspunkt i det beräknade upphandlingsscenariot (S3) och diskussioner med olika aktörer uppskattar vi att kostnaden för utredningens förslag uppgår till mellan och . återfinns också en engångskostnad på för investeringar i IT-stöd av- seende uppföljningsuppdraget samt som avser informa- tions- och utbildningskampanjen vid övergången från till upphandling. Båda dessa kostnadsposter är hän- förliga till uppdrag. antas kunna utföra sitt uppdrag enligt utredningens förslag inom nuva- rande finansiella ramar. Utredningens förslag medför engångskostnader då verksamhet avvecklas och de upphandlade betaltjänsterna lanseras. Men ger utredningens för- slag en positiv effekt då den ackumulerade kostnaden för staten –2009 blir lägre jämfört med att driva verk- samheten vidare enligt nuvarande uppdrag. och framåt blir kostnaden för staten betydligt lägre och kommer att uppgå till mellan och beroende på avtalens längd. Staten ger ett anslag på till Posten. Detta bör fortsatt utgå . Då beslutat om propositionen om grundläggande betaltjänster ger regeringen i uppdrag att genomföra upphandlingen i enlighet med propositionens inriktning. I budgetpropositionen för föreslår regeringen den nya nivån på anslaget som skall täcka kostnaden för de upphandlade betaltjäns- terna. Hur de verksamhetsförluster och omstruktureringskostnader som uppstår i –2006 skall hanteras anser utredningen är en fråga för ägaren. Dessa kostnader har historiskt belastat egna kapital, och därmed staten indi- rekt som ägare av Posten. Då verksamhetens negativa resultat har varit kända för Posten har avsättningar gjorts för framtida verksamhetsförluster och omstruktureringskostnader. Dessa avsättningar uppgick vid bokslutet per till avseende verksamhetsförluster och till avseende omstruktureringskostnader. Det bör vara möjligt att använda dessa avsättningar för att täcka de kostnader som uppstår –2006 för avvecklingen av . De konsekvenser som kan identifieras för kommunerna generellt är att serviceställen sannolikt läggs ned om inte finner det kommersiellt motiverat att upprätthålla verk- samheten. Detta innebär sannolikt att service- ställen kommer att försvinna. Boende på landsbygden kommer att ha fortsatt tillgång till grundläggande betaltjänster, genom Post- och upphandling, där det saknas kommersiell service. Vår behovsanalys har visat att det i storstäderna finns god till- gång till fysiska alternativ för att uträtta kassaserviceärenden, då storbankerna har ett utbrett kontorsnät med kontor som erbjuder samma tjänster som . Som komplement finns även god tillgång till andra alternativa kanaler som t.ex. uttags- automater och butiker för att göra kontantuttag. Tillgången till Internet och Internetanvändningen är också högre i storstäderna än i övriga delar av landet, vilket gör att alternativ som Internetbank har hög potential i storstadsregionerna. Detsamma gäller i de flesta andra städer och tätorter i där det finns alternativ till i form av bankernas kontorsnät. Det finns också tillgång till uttagsautomater och buti- ker som erbjuder uttagsmöjligheter för dem som har kontokort. Tillgången till Internet är visserligen något lägre än riksgenom- snittet men detta bör inte tillmätas någon avgörande betydelse då tillgången till Internet i dessa områden förväntas öka. Utredningen konstaterar att den goda tillgången till kommersi- ella kanaler i storstäderna, städer och tätorter gör att behovet av är mycket begränsat. En statligt garanterad infrastruktur bedöms därför inte vara avgörande för att kunderna skall kunna utföra sina bankärenden. Upphandlingen är avsedd att täcka det behov som finns och som inte tillgodoses av marknaden. 8.5Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt En självklar utgångspunkt bör vara att alla – eller i vart fall så gott som alla – i samhället har behov av att kunna utföra betalningar på ett enkelt och effektivt sätt. Den tekniska utvecklingen har ökat tillgängligheten till betaltjänster för de grupper i samhället som har tillgång till de nya betalningssätten, såsom brevgiro, kontokort samt telefon- och Internetbank. Dessa tjänster är också betydligt billigare för kunden än tjänster. Genom att ändra om- fattningen av statens ansvar från en grundläggande kassaservice baserad på huvudsakligen betjäning till grundläggande betaltjänster bör det åstadkommas att staten tar ett ansvar för att se till att alla grupper i samhället får tillgång till enkla och effektiva betaltjänster. I denna del är det således fråga om en utökning av statens ansvar i förhållande till . Utredningens förslag om upphandling av grundläggande betal- tjänster öppnar för att nya aktörer kan komma in på den finansiella marknaden, och att den ekonomiska strukturen i glesbygdsområ- den kan komma att förändras. Utöver de omställningar som sker i de områden där tjänsterna handlas upp innebär förslaget även en överflyttning av kunder till bankernas nätverk på de orter där det finns ett kommersiellt alternativ. har det skett dramatiska förändringar på den finansiella marknaden vad gäller utveckling av nya tjänster. Det finns en god tillgång till tjänster som är enklare och mer kost- nadseffektiva för både kunderna, kreditinstituten och samhället, jämfört med kassaservice. Denna utveckling gör att de resursstarka personerna snabbt går över till alternativa betalningssätt medan personer med svagare ekonomi är hänvisade till eller väljer att använda den dyrare kassaservicen. Utredningens förslag kommer att påskynda övergången till alternativa tjänster såsom brevgiro, kontokort och Internetbank, vilket kommer att medföra att alltfler utnyttjar de samhällsekonomiskt fördelaktiga och kostnadseffek- tiva betalsystemen. kommer en fortsatt tillgång till grundläggande betaltjänster att garanteras via upphandlingen för boende i områden utan kommersiella alternativ. Sannolikt kan till- gänglighet och servicenivå förbättras då nya aktörer får tillträde till marknaden med innovativa idéer och en infrastruktur byggd i huvudsak för andra ändamål än kassaservice. Utredningens förslag kan också påverka resmönstren i olika regioner beroende på hur närhet och tillgänglighet till ett service- ställe förändras efter en genomförd upphandling. Det är dock svårt att bedöma hur denna förändring kommer att ske och hur den kommer att påverka de olika regionerna. Det övergripande målet för den regionala utvecklingspolitiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Med väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner avses att de är så attraktiva för människor och företag att det är möjligt att ta till vara den potential och livskraft som finns i alla regioner. Med hållbar avses att politiken skall bidra till att nuvarande och kom- mande generationer kan erbjudas sunda ekonomiska, sociala och Med en god servicenivå i alla delar av landet avses att insatserna skall bidra till att människor och företag i alla delar av landet skall ha tillgång till såväl kommersiell som offentlig service i tillräcklig omfattning. Statens viktigaste roll är att skapa goda grundförutsättningar – nödvändiga strukturer för en hållbar tillväxt och en god servicenivå i alla delar av landet. Utvecklingen inom betaltjänstområdet har medfört att det har vuxit fram ett brett utbud av olika tjänster. Dessa karakteriseras av att kunderna har möjlighet att sköta sina bankärenden oberoende om de har tillgång till ett bank eller kassaservicekontor. Exempel på detta är brevgiro, Internetbank och kontokort. Denna utveckling har gynnat konsumenter i hela landet, men boende i lands- och glesbygd har kanske haft den relativt sett största fördelen då de tidigare hade svårt att få tillgång till betaltjänster inom rimligt av- stånd. Utvecklingen inom betaltjänstområdet har således varit positiv ur ett regionalpolitiskt perspektiv. Utredningens förslag säkerställer att behovet av grundläggande betaltjänster ur ett regionalt perspektiv tillgodoses, då tjänsterna kommer att upphandlas i områden som saknar kommersiella alter- nativ. 8.7Konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet Utredningens förslag kommer att innebära strukturförändringar på den finansiella marknaden då en betydande del av de transaktioner som hanteras av kommer att flyttas över till framförallt bankernas kontorsnät samt i viss mån till butiker. Då en stor andel av transaktionerna hos härrör sig till Nordea/Postgirot kommer en viss överflyttning att ske till ICA- butikerna eftersom ICA och Nordea har slutit ett uppdragsavtal. Avtalet innebär att Nordeas kunder har möjlighet att göra kon- tantuttag på per tillfälle med hjälp av sitt bankkort direkt i kassa. Detta innebär att det totala antalet som hanterar kontanter i samhället kommer att minska, men att de kvarvarande bankkontoren i vissa områden troligtvis kommer att hantera större volymer av kontanter (förutsatt att volymen av kontanter är ). Det mesta tyder på att en minskning av kontantvolymen kommer att ske på då alltfler väljer att använda elektroniska lösningar. Men för att inte rånrisken på enskilda bankkontor skall öka kommer en mer regelbunden hämt- ning av kontanter att vara nödvändig. Detta torde inte utgöra något problem då bankerna har avtal med värdetransport- företag för hantering av kontanter. Vad gäller ett ökat uttag av kontanter i butik finns det inget som tyder på att detta skulle leda till en högre säkerhetsrisk, snarare tvärtom då butikerna har möjlighet att minska volymen av kon- tanter i kassan. En avveckling av kontor kommer att på- skynda övergången till alternativa tjänster såsom brevgiro, konto- kort och Internetbank, vilket i sig leder till ett minskat utrymme för transaktioner som inte går att spåra. Därmed försämras möjlig- heterna för den svarta sektorn att utföra vissa typer av olagliga transaktioner. Utredningens förslag kan därför leda till en begräns- ning av den ekonomiska brottsligheten. Utredningens förslag gällande upphandling av betaltjänster i om- råden som saknar kommersiella alternativ bedöms inte heller det få några utökade konsekvenser för brottsligheten eller det brottsföre- byggande arbetet. finns represente- rade på dessa orter och i landsbygden och av servicestäl- lena drivs i partnerregi med t.ex. livsmedelsbutiken (vanligtvis ICA eller Coop), bensinhandlaren eller tobaksaffären som ombud (avser ). Vid en upphandling är det inte orimligt att anta att en stor del av att dessa fortsatt kommer att vara ombud, men att huvud- mannen kommer att vara en annan. Detsamma gäller kassaservicen via lantbrevbäringen, som också är en tjänst som tillhan- dahålls. Det som kan medföra en ökad säkerhetsrisk för ombuden är att det statliga åtagandet och därmed upphandlingen endast omfattar betaltjänster, inklusive uttag på vissa värdehandlingar, jämfört med då även insättningar och uttag på bankkonto med avi omfat- tas. Detta kan medföra att ombuden får ett större inflöde av kon- tanter i verksamheten jämfört med , utan möjlighet till ett ut- flöde av kontanter i motsvarande utsträckning då uttagsmöjlighe- terna begränsas till kontantuttag via kontokort, check eller utbetal- ningskort. Detta kan leda till att ombudens kontantkassor blir något högre. Det blir den upphandlande myndighetens ansvar att tillsammans med den part som lägger ett anbud om utförande av hela eller delar av tjänsten att se till att en hög säkerhetsnivå kan upprätthållas. Viktiga aspekter som bör beaktas är behov av försäkringar, kassa- skåp, mer regelbunden upphämtning av kontanter, osv. Vad gäller småföretag med dagskassor kommer deras behov att hanteras antingen via den befintliga infrastrukturen på marknaden, dvs. banker eller värdeföretag, eller av den aktör som via upphand- ling får i uppdrag att ombesörja dagskassehanteringen. Företagets geografiska placering kommer att avgöra valet aktör. 8.8Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Utredningens förslag kan påverka förutsättningarna för jämställd- het mellan män och kvinnor negativt. Förslaget innebär att statens ansvar begränsas till områden som saknar kommersiella alternativ och att marknaden därutöver får tillgodose behoven av kassaser- vice, vilket kan försämra tillgängligheten till närmaste serviceställe. Detta kan påverka flera grupper negativt, men kanske främst pen- sionärer som kan få längre avstånd till ett serviceställe för att ut- rätta sina kassaärenden och som kan ha svårt att förflytta sig på egen hand. En majoritet av de äldre pensionärerna är kvin- nor, varav många saknar körkort och/eller tillgång till egen bil. En ytterligare risk ur ett jämställdhetsperspektiv är att om avvecklas kan upp till 1 600 personer mista sin anställning. En övervägande majoritet av de anställda inom är kvinnor som har en ålder . För dessa kvinnor, som i många fall har en lång anställningstid i Posten, förutsätts att Posten kan erbjuda stöd och andra lämpliga insatser inom ramen för sitt pågående omstruktureringsarbete. Allgårdh, m.fl., EU och EG-rätten, 3 uppl., , 1999. , , Regional befolkningsomfördelning bland unga och gamla, 2003:13. Arbetsställen per postnummer, Undersökning beställd av Post- och kassaserviceutredningen och utförd av SCB, 2004. Bank och Finansstatistik, , 2002. , Red Book 2003. Bankerna 2003 enligt Svenskt Kvalitetsindex, . Betaltjänster för alla, , Rapport 2001:13. Betaltjänster och kundrörlighet, , . , årsredovisning 2002. BNP i området, , 2003. Den svenska finansmarknaden , Riksbank. Fakta om gles- och landsbygd, , 2003. Fakta om handeln i , , 2004. FFFS 2001:8, . Finanssektorns stabilitet 2003, , Företagspresentation, , . Grundläggande kassaservice i , , PTS-ER-2003:37, 2003. Hentze, m.fl., Offentlig upphandling, uppl. Statistics – Pocketbook 2003, , 2003. Internetbankkunder i medlemsbanker, , . Jegers, , Rekordgenerationen slår till igen, Konsultförlaget 2001, . Konjunkturbedömning, , 2003:4. Kontantförsörjningen i – struktur, roller och ansvar, Riksbank, Dnr 2002-146-DIR. Korpi, , Regionala obalanser – ett demografiskt perspektiv, 2003:1. Kortanvändning och attityder, Point, 2003. Marktrack, Kundundersökning, Mistat på uppdrag av , Telefonintervjuer med ca 1200 personer som säger sig besöka och som representerar allmänheten eller ett företag, . Marktrack, Kundundersökning, Mistat på uppdrag av , Telefonintervjuer med ca 1000 personer som säger sig besöka och som representerar allmänheten eller ett företag, . , och , , Det enkelriktade , TCO, 2001. Penning- och valutapolitik, Riksbank 2001:4. Penning- och valutapolitik, Riksbank 2003:2. Privatpersoners användning av datorer och Internet 2003, SCB 2004. , Den svenska finansmarknaden, 2003. Statistik om , Utrednings och Statistik Kontoret Stad, Nr: S 2003:15. Statistisk årsbok, , 2004. framtida befolkning, Demografiska rapporter 2003:05 samt Demografiska rapporter 2003:04, SCB. – Undersökning av befolkningens post- och kassaservice- vanor, , 2004. Group, 8/03. 2003, , 2003. Ny reglering av postverksamhet och behov av statliga insatser för den En särskild utredare tillkallas för att dels utreda hur postverksam- het bör regleras, dels behovet av statliga insatser för den grund- läggande kassaservicen. beskriva postmarknaden samt göra en samhällsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden, analysera det politiska målet för postområdet och utvärdera regleringen och myndighetsansvaret på postmarknaden samt bedöma om lagstiftningen och myndighetsansvarets utform- ning är ägnade att säkerställa att det postpolitiska målet nås, samt om det behövs föreslå förändringar i lagstiftning, det postpoli- tiska målet och myndighetsansvaret. analysera och bedöma samhällets behov av en grundläggande kassaservice och utifrån bedömningen ta ställning till om staten bör fortsätta att ha nuvarande ansvar för servicen, ta ställning till om det är Posten som bör tillhandahålla kassa- servicen och, om så inte bedöms vara fallet, föreslå andra former för att säkerställa tillhandahållandet av kassaservicen och ange vilken lagstiftning som krävs för ändamålet, samt bedöma kostnaderna för en framtida lösning som är godtagbar ur ett samhällsekonomiskt och konkurrensrättsligt perspektiv och som tillgodoser rimliga krav på tillgänglighet. Reglering som innebär öppnande av marknader syftar till att uppnå samhällsekonomiska vinster genom att släppa fram nya idéer och nya företag på marknaden och bidra till att samhällets resurser utnyttjas effektivt. Konkurrens är således inte något självändamål utan ett medel för att skapa ett ökat och mer varierat utbud av varor och tjänster till lägre priser och högre kvalitet, till nytta för konsumenterna. En fungerande konkurrens kräver alltid ett grund- läggande regelverk i form av lagar och andra bestämmelser som sätter gränser för aktörernas beteenden på marknaden. När det gäller marknader som har öppnats för konkurrens kan det behövas särskilda regler, utöver de generella konkurrensreglerna, i syfte att säkerställa att marknaden utvecklas i önskvärd riktning. Erfarenheten, såväl svensk som internationell, visar dock att regel- reformeringar så gott som alltid även följs av oförutsedda effekter. Syftet med avskaffandet av brevmonopolet var att öppna mark- naden för fri konkurrens för att därigenom skapa en effektiv post- verksamhet till rimliga priser. Att gå från en marknad med en aktör till en särreglerad öppen marknad med konkurrens har dock visat sig innebära vissa problem på postmarknaden. Liberaliseringen har gett upphov till positiva effekter men de bedöms inte fullt ut ha fått genomslag för konsumentkollektivet. Aktörerna på den svenska postmarknaden utgörs av (publ) (Posten), och ett drygt 30-tal mindre postoperatörer. Posten är alltjämt den helt dominerande aktören på marknaden och konkurrenssituationen på postmark- naden bedöms skifta dels mellan olika marknadssegment, dels geo- grafiskt. Generellt kan dock konstateras att antalet operatörer på marknaden minskar samt att det förefaller svårt för operatörerna att få lönsamhet i verksamheten. En beskrivning av postmarknaden och en förutsättningslös analys av vilka samhällsekonomiska effek- ter liberaliseringen av postmarknaden har medfört bör därför göras. Politiska mål, reglering och myndigheternas roller Enligt det postpolitiska målet, fastslaget i postlagen (1993:1684) skall det finnas en posttjänst av god kvalitet i hela landet som inne- bär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst tjugo kilo. Det skall finnas en möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser samt försäkrade och kvitterade av mottagaren. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Enligt postlagen krävs tillstånd för att få bedriva postverksam- het. Tillstånd får förenas med villkor om skyldighet för tillstånds- havaren att tillhandahålla en s.k. samhällsomfattande posttjänst. En samhällsomfattande posttjänst innefattar just de krav på postverk- samheten som det postpolitiska målet beskriver. Posten är den ope- ratör i landet som enligt sina tillståndsvillkor skall tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Det utgår inte någon ersättning från staten till Posten för detta. () är tillsynsmyndighet för efterlev- naden av postlagen och fick 1997 ett sektorsansvar på postområdet som innebär att myndigheten bl.a. skall följa utvecklingen på post- området och bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov. Någon konkurrensfrämjande roll har dock inte myndigheten och i regeringens proposition Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127) uttalades särskilt att myndigheten inte skall ha en generell konkurrensfrämjande roll på postområdet. Inom pågår ett arbete för att skapa en gemensam inre marknad för posttjänster. Det är endast och som helt har liberaliserat sina respektive marknader. Det ursprung- liga liberaliseringsdirektivet på postområdet, och rådets direktiv /67/EG av om gemen- samma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, ändra- des genom och rådets direktiv /39/EG av om ändring av direktiv /67/EG för att ytter- ligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen. De nu antagna ändringarna i postdirektivet slår bl.a. fast en tidsplan inne- hållande en gradvis liberalisering av marknaden till 2006.