sou · GSB3108d2 · 2005-01-01 00:00:00 — En annan informationskälla av vikt är den lokala polisen. Enligt föreskrifter (se avsnitt 3.5) skall polismyndig- heterna underrätta Säkerhetspolisen om misstankar om vissa brott som riktar sig mot den centrala statsledningen. Någon skyldighet att mera allmänt informera Säkerhetspolisen om iakttagelser som kan vara av betydelse för personskyddsverksamheten finns inte. De akter jag tagit del av hos innehåller sällan infor- mation som direkt kan härledas till den lokala polisen. Det är naturligtvis möjligt att akterna inte är fullständiga i detta hänseen- de. Det har sagts mig att samarbetet mellan kriminalunderrättelse- tjänsten vid polismyndigheterna och Säkerhetspolisen, särskilt då sektionerna ute i landet, är gott och att man på Säkerhetspolisen får viktig information den vägen. har det påpekats att infor- mationsöverföringen ofta bygger på personliga kontakter mellan polismännen vid respektive den lokala polisen. Känner man inom den lokala polisen inte någon vid Säkerhets- polisen uteblir ofta informationen. För Säkerhetspolisen kan vidare information från andra myn- digheter vara viktig. Inom kriminalvården kan det exempelvis finnas uppgifter om hot som uttalats mot någon i den centrala statsledningen. Särskilt när det gäller kända hotutövare kan infor- mation som finns inom sjukvården ha stor betydelse för person- skyddsverksamheten. Något system för informationsöverföring till Säkerhetspolisen finns inte och beträffande uppgifter om en per- sons hälsotillstånd i synnerhet torde gällande sekretessregler hindra att de lämnas ut från sjukvården. Det skulle enligt min mening föra för långt att införa en skyldig- het för olika myndigheter att självmant informera Säkerhetspolisen om förhållanden som kan ha betydelse för personskyddsverksam- heten. Det är emellertid otillfredsställande att Säkerhetspolisen inte ens på förfrågan kan få vissa väsentliga uppgifter och att det gene- Mina slutsatser och förslag rellt sett tycks saknas förutsättningar för ett närmare samarbete mellan Säkerhetspolisen och de berörda myndigheterna. 7.3.3Samspelet mellan Säkerhetspolisen och övriga polismyndigheter Min bedömning: leder Säkerhetspolisen närskyddet – främst livvaktsskyddet – och polismyndigheten på aktuell ort det s.k. distansskyddet – huvudsakligen platsbevakning vid arrangemang där statsråden m.fl. medverkar. Från flera skydds- personer har framförts kritiska synpunkter på distansskyddet medan man generellt tycks vara nöjd med livvakterna och deras agerande. Jag anser, i likhet med andra utredningar, att det när det gäller personskyddsverksamheten finns en gråzon i fråga om ansvars- fördelningen mellan Säkerhetspolisen och övriga polismyndig- heter. Som jag tolkar gällande regelsystem finns det också en diskrepans mellan å ena sidan instruktionerna för Rikspolis- styrelsen och Säkerhetspolisen och å andra sidan Rikspolis- styrelsens föreskrifter på området. En annan brist är att det inte finns något system för åter- rapportering från den lokala polismyndigheten till Säkerhets- polisen om hur distansskyddet fungerat i de enskilda fallen. Polismyndigheterna ute i landet spelar en viktig roll i person- skyddet för den centrala statsledningen. Insatser i form av polisbe- vakning vid olika arrangemang där en skyddsperson deltar, eskor- ter, färdvägs- och hotellbevakning är en integrerad del av person- skyddet. Sådana åtgärder är en uppgift för den lokala polisen och ett ofta nödvändigt komplement till livvaktsskydd. I stor utsträck- ning är kanske åtgärderna på det lokala planet också tillräckliga för personskyddet och närvaron av livvakter inte påkallad från säker- hetssynpunkt. Vid mina samtal med olika personer har jag bibringats den upp- fattningen att skyddspersonerna som regel är nöjda med livvakter- na och deras sätt att agera. De utför sitt arbete på ett professionellt sätt. Däremot har det framförts kritiska synpunkter på distans- skyddet i vissa fall. I instruktionen för anges att Rikspolis- styrelsen leder bl.a. bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den Mina slutsatser och förslag Inom leder Säkerhets- polisen detta arbete (se instruktionen för Säkerhetspolisen). Ytter- ligare bestämmelser finns i föreskrifter, som redovisats i avsnitt 3.4. Enligt dessa skall Säkerhetspolisen samord- na planeringen och förberedelserna av polisens bevaknings- och säkerhetsarbete kring skyddspersonerna. Säkerhetspolisen svarar därvid bl.a. för information till berörda polismyndigheter om skyddspersonernas planerade förflyttningar och om hotbilden, för att samråd sker med berörda polismyndigheter och för frågor om närskydd. Berörda polismyndigheter svarar för att lokala hot beaktas i planeringen. De svarar vidare för distansskydd som plats- bevakning, hotellbevakning, färdvägsbevakning och eskort. Samarbetet mellan Säkerhetspolisen och den lokala polisen såsom det utformats i föreskrifter bygger alltså på att myndigheterna kommer överens om bl.a. vilka person- skyddsinsatser som skall göras. Säkerhetspolisen bestämmer därvid om närskyddet, dvs. livvakterna, medan de operativa polisinsatser- na i övrigt är en uppgift för den lokala polisen. Frågor om ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och övriga polismyndigheter har tagits upp av olika utred- ningar, senast av (2001, SOU 2002:122). För egen del kan jag i likhet med andra utredningar inte finna annat än att det finns en gråzon i fråga om ansvarsför- delningen och att det alltså finns oklarheter om vem som skall svara för vad. Det finns också en diskrepans mellan å ena sidan instruk- tionerna för och Säkerhetspolisen och å andra sidan föreskrifter. Jag tolkar instruktionerna så att Säkerhetspolisen har en klarare ledningsfunktion beträffande personskyddet än vad som kommer fram i före- skrifter. I sig kan detta leda till ovisshet om vad som verkligen gäller och föranleda kompetenskonflikter. Såvitt jag kan bedöma tycks dock samarbetet mellan Säkerhetspolisen och den lokala polisen på personskyddsområdet över lag ha fungerat väl och bort- sett möjligen från insatserna i samband med Göteborgskravallerna har det inte inträffat några incidenter som visar att samarbetet brustit mera påtagligt. Inte minst från principiella utgångspunkter anser jag det ändå otillfredsställande att det skall finnas en gråzon mellan myndigheternas ansvarsområden. Hur gott samarbetet än må vara finns det alltid en risk att en fråga hamnar mellan två stolar. Av vikt är också att det kanske inte kommer att finnas någon som Mina slutsatser och förslag kan hållas ansvarig för eventuella felaktigheter eller underlåten- heter. En ytterligare iakttagelse som jag gjort är att det inte tycks finnas något system för återrapportering från den lokala polisen om hur distansskyddet fungerat i enskilda fall och om det varit en tillräcklig åtgärd. Insatserna i samband med valet till Europa- parlamentet utgör dock ett undantag. Endast när livvakter åtföljer en skyddsperson får Säkerhetspolisen normalt kännedom om vilka åtgärder som vidtagits av den lokala polisen och hur de utfallit. När nu insatser från den lokala polisen är en viktig del av person- skyddet anser jag det vara en brist att Säkerhetspolisen inte generellt får information om distansskyddet fungerat eller inte. Hur skall annars Säkerhetspolisen i andra fall kunna avgöra huru- vida distansskydd är en tillräcklig åtgärd eller om det krävs också livvaktsskydd? 7.4Min bedömning av hur personskyddssystemet tillämpats i samband med mordet på Min bedömning: Säkerhetspolisens rutiner för upprättande av s.k. taktiska hotbildsbedömningar var för mordet inte bra. De upprättades alltför sällan och var för stats- rådens del alltför generella. Jag har dock inte underlag för att påstå att hotbildsbedömningen avseende skulle ha blivit en annan om en särskild taktisk hotbild upprättats i nära anslutning till mordet. Tvärtom har jag inte funnit några upp- gifter som skulle kunna tyda på att det före mordet fanns några kända hot riktade mot . Min genomgång av de engagemangslistor som avser tiden då mordet skedde illustrerar väl de brister som jag påtalat i avsnitt 7.3.2. Även om informationen från hade varit tydligare och mer detaljerad är jag dock övertygad om att Säker- hetspolisen med hänsyn till omständigheterna inte skulle ha haft anledning att göra någon annan bedömning av behov av personskydd än den som faktiskt gjordes. Säkerhetspolisen utgick vid sin hotbildsbedömning från kända hot i enlighet med de föreskrifter och allmänna råd som utfärdat i FAP. Hade Säkerhetspolisen även tagit hänsyn till eventuella eller latenta hot hade hotbilden av- seende med hänsyn till den exponering hon var ut- Mina slutsatser och förslag satt för sannolikt sett annorlunda ut. Mot bakgrund av gällande regelverk finner jag dock inte anledning att rikta kritik mot Säkerhetspolisen för att den vid sin bedömning inte tog sådan hänsyn. En fråga som dock förtjänar att ställas är om inte för- fattningen borde ha ändrats . Medarbetare till har framfört viss kritik mot Säkerhetspolisens personskydd av henne. Uppgifterna har be- mötts av Säkerhetspolisen. Jag har i avsaknad av närmare doku- mentation, framför allt hos , ingen möjlighet att i efterhand utreda vad som faktiskt inträffat vid de händelser som kritiken rör. Jag kan dock konstatera att händelserna verkar ha uppfattats på skilda sätt. Jag kan vidare konstatera att distansskyddet i form av yttre bevakning i flera fall tycks ha fallerat och att Säkerhetspolisen inte fått kännedom härom genom kontakter med den lokala polisen. I mitt utredningsuppdrag har ingått att undersöka hur person- skyddssystemet tillämpats i anslutning till mordet på utrikes- minister . Enligt direktiven skall undersökningen om- fatta en kartläggning av de omständigheter som varit av betydelse i anslutning till mordet samt en analys av hur gällande regler, rutiner och befogenheter tillämpats. Jag har i kapitel 6 redovisat den kart- läggning som jag gjort. hade för mordet inte livvaktsskydd. Sista gången hon hade sådant skydd var ca två och en halv månad före mordet – runt midsommartid 2003. hade hon, enligt Säkerhetspolisens dokumentation, vid fyra tillfällen personskydd. ägde skyddet rum i samband med offentliga framträdanden och det bestod i samtliga fall av distansskydd i form av yttre bevakning, som den lokala polismyndigheten svarade för. Till grund för Säkerhetspolisens bedömning av vilket person- skydd som skulle ha då EMU-valkampan- jen pågick låg främst den hotbild som upprättats avseende . Som jag tidigare nämnt upprättade Säkerhets- polisen inte annat än undantagsvis särskilda hotbilds- bedömningar för statsråden utan statsråden ansågs ingå i den taktiska hotbildsbedömning som avsåg som helhet. Ut- över ifrågavarande hotbild upprättade Säkerhetspolisen en operativ hotbild inför EMU-folkomröstningen. Mina slutsatser och förslag Efter mordet på har Säkerhetspolisen ändrat rutinerna och upprättas särskilda taktiska hotbildsbedöm- ningar avseende bl.a. samtliga statsråd. Taktiska hotbildsbedöm- ningar upprättas dock fortfarande endast . Jag har i föregående avsnitt särskilt pekat på att jag anser att det tidigare systemet då särskilda taktiska hotbilder för statsråden inte upprättades var en svaghet i personskyddssystemet. Jag har där också, mot bakgrund av den allt snabbare utvecklingen i samhället, framhållit att de taktiska hotbilderna bör omvärderas oftare än var sjätte månad. Även om jag således funnit att Säkerhetspolisens rutiner i nu nämnda avseenden inte varit bra har jag dock inte underlag för att påstå att hotbildsbedömningen avseende skulle ha blivit en annan om en särskild taktisk hotbild upprättats i nära anslutning till mordet. Tvärtom har jag vid min genomgång av Säkerhetspolisens handlingar inte funnit några upp- gifter som skulle kunna tyda på att det före mordet fanns några kända hot riktade mot . När det gäller Säkerhetspolisens underlag för att kunna bedöma behovet av personskyddsåtgärder har jag särskilt undersökt vilken information som Säkerhetspolisen fått av vid tid- punkten för mordet på . Jag har vid genomgång av aktuella engagemangslistor hos kunnat konstatera att en knapp vecka före mordet skickat över planerade program för . Av programmet framgår att skulle befinna sig i för medverkande i den s.k. . före mordet har per telefax skickat över en ny engagemangslista för . Denna förändrade lista innehåller bara planerade engagemang från ca . Av listan framgår att skulle åka statsrådsbil från till . Vad hon skulle göra eller om den tidigare planerade resan till ändrats framgår inte. I ett under förundersökningen avseende mordet hållet förhör med en medarbetare till uppger medarbetaren att hon muntligen meddelat Säkerhetspolisen förändringarna i programmet. Doku- mentation rörande detta telefonsamtal saknas dock hos Säkerhets- polisen. Min genomgång av engagemangslistorna illustrerar väl de brister som jag påtalat i avsnitt 7.3.2. Uppgifterna i engagemangslistorna är knapphändiga och i detta fall är programändringarna också otyd- Mina slutsatser och förslag Det är förklarligt att informationen inte blev mera fullständig och exakt med hänsyn till att folkomröstningskampanjen var i sin slutfas och att program ofta kastades om med kort varsel. Även om informationen från varit tyd- ligare och mer detaljerad är jag dock övertygad om att Säkerhets- polisen med hänsyn till omständigheterna inte skulle ha haft anled- ning att göra någon annan bedömning av behov av personskydd än den som faktiskt gjordes. infor- mation i detta fall har således, enligt min mening, överhuvudtaget inte inverkat på Säkerhetspolisens bedömning. var under hela EMU-valkampanjen en förgrunds- gestalt för ja-sidan. Hon förekom flitigt i medierna och expone- rades i stor utsträckning på valaffischer och liknande. Mot denna bakgrund har i den allmänna debatten efter mordet många ifråga- satt Säkerhetspolisens hotbildsbedömning. Som jag redogjort för bl.a. i kapitel 3 styrs Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet i stor utsträckning av de föreskrifter och allmänna råd som Riks- polisstyrelsen utfärdat (FAP 224-2). Enligt författningen grundas hotbildsbedömningarna på vad som är känt vid i fem olika kategorier; internationell terrorism, inhemsk extremism, annan opinionsyttring, mental störning och överförd hotbild. Jag har tidigare påpekat att en hotbildsbedömning som bara utgår från kända hot inte är en tillräckligt effektiv metod för att förebygga våld mot de skyddspersoner som Säkerhetspolisen har ansvaret för. Hade Säkerhetspolisen i sin bedömning även tagit hänsyn till eventuella eller latenta hot hade hotbilden avseende med hänsyn till den exponering hon var utsatt för sannolikt sett annorlunda ut. Även om jag således anser att man vid hotbildsbe- dömningarna måste ta hänsyn till okända hot finner jag mot bakgrund av gällande regelverk inte anledning att rikta kritik mot Säkerhetspolisen för att den vid sin bedömning inte tagit hän- syn till den typen av hot. En fråga som i detta sammanhang dock förtjänar att ställas är om inte författningen borde ha ändrats . Som framgår i avsnitt 6.6 Framförda synpunkter på Säkerhets- polisens hotbildsbedömning har medarbetare till m.fl. under mitt utredningsarbete framfört kritik mot Säkerhetspolisens personskydd av . En av dem som varit mest kritisk är pressekreterare vid tiden för mordet. Han har bl.a. i en promemoria redogjort för stämningsläget inför EMU-valet så som han uppfattat det samt för de kontakter han eller andra Mina slutsatser och förslag personer på haft med Säkerhetspolisen i anledning av olika händelser som inträffat vid offentliga framträdanden. Jag har inte kunnat finna någon dokumentation hos angående ifråga- varande kontakter. Jag har därför konfronterat Säkerhetspolisen och den polisman som pressekreteraren kontaktat med uppgifterna i promemorian. Såväl Säkerhetspolisen som polismannen har vidhållit sin uppfattning att stämningsläget inför EMU-valet var lugnt och att detta också bekräftats av många personer som var involverade i valrörelsen. Från Säkerhetspolisen har man vidare vidhållit uppfattningen att hotbilden mot var låg och inte motiverade personskyddsåtgärder utöver de som beslutats. Polismannen har dessutom redogjort för kontakterna med pressek- reteraren och annan personal på så som han uppfattat dem. Han har under den redogörelsen kommenterat och bemött pressekreterarens uppgifter. Jag har i avsaknad av närmare dokumentation, framför allt hos , ingen möjlighet att i efterhand utreda vad som faktiskt har inträffat och vad som sagts mellan pressekreteraren och Säkerhetspolisens företrädare. Jag kan emellertid konstatera att aktuella händelser verkar ha upp- fattats på skilda sätt. Jag kan vidare konstatera att distansskyddet i form av yttre bevakning av den lokala polismyndigheten i flera fall tycks ha fallerat och att Säkerhetspolisen inte synes ha fått känne- dom härom genom kontakter med den lokala polismyndigheten. Förslag: Jag anser det angeläget att man skapar en ordning som innebär att inte bara kända hot utan också eventuella eller latenta hot kan motverkas. Jag ser inte ett utökat informations- inhämtande riktat mot potentiella våldsutövare som en fram- komlig väg. Inte heller anser jag att personskydd generellt sett bör ges åt ett betydligt större antal personer eller att skydds- åtgärder bör vara beroende av vissa personers funktioner i den centrala statsledningen. I stället bör dagens hotbildsbedöm- ningar kompletteras med en ny kategori bedömningar som knyter an till skyddspersonens situation. Grundinställningen bör vara att det alltid föreligger en viss men låg risk för att Mina slutsatser och förslag latenta eller eventuella hot skall realiseras. Skyddspersonens situation kan dock medföra att risken är högre eller t.o.m. mycket högre. Många faktorer kan påverka hotbildsbedöm- ningen. Några exempel är i vilken utsträckning personen expo- neras i massmedierna, hur medierna skildrar personen, om personen framstår som kontroversiell eller företräder en åsikt som många tar avstånd från eller om personen, exempelvis ett statsråd, är ansvarig för ett förslag som väcker starka känslor bland allmänheten. En hotbildsbedömning som den föreslagna ger enligt min mening utrymme för ett mera flexibelt person- skydd där insatserna kan anpassas till vad de aktuella förhållan- dena faktiskt kräver. Den nuvarande beteckningen mental störning som en kate- gori för hotbildsbedömningar är missvisande och bör ändras till den mera adekvata benämningen hot som kan knytas till en- skilda personer. Den taktiska hotbilden bör alltid bedömas separat för stats- chefen, statsministern, de övriga statsråden, talmannen och partiledarna. För övriga bör särskilda hotbildsbedömningar göras när det är motiverat på grund av omständigheterna. Säkerhetspolisen bör ompröva de taktiska hotbilderna mer kontinuerligt än var sjätte månad. Grunderna för hotbildsbedömningen bör även fortsättnings- vis kunna regleras i föreskrifter och allmän- na råd (FAP). Jag har tidigare påpekat att det inte är tillräckligt att man i per- sonskyddsverksamheten utgår från kända hot. Man behöver också ta hänsyn till andra mindre tydliga hot och risker. Sådana hot eller risker kan oftast knytas till skyddspersonens situation. Personer som ofta förekommer i medierna eller av annan anledning är allmänt kända löper större risker än andra att utsättas för attacker. Det kan vara så att just igenkännandet av en person kan vara den faktor som får gärningsmannen att leva ut sina aggressioner. Det har också sagts att män är mera benägna att reagera med våld på grund av sina egna misslyckanden än kvinnor och att risken för att sådant våld riktar sig mot en ung och framgångsrik kvinna är större än risken för att andra utsätts för våldet. Gärningsmannen kan helt enkelt projicera sitt eget misslyckande på en framgångsrik kvinna. Vad som framkommit vid den rättspsykiatriska undersökningen av Mina slutsatser och förslag ger vid handen att sådana förhållanden utlöst angreppet på . Vid mina besök hos utländska organ som hanterar person- skyddsfrågor har jag fått den uppfattningen att de latenta eller eventuella hoten alltmer börjar tas på allvar och man söker åt- minstone på vissa håll att finna metoder för att komma till rätta med problemet. I genomförde en under- sökning av attacker på offentliga personer. är det organ som har till uppgift att skydda presidenten och vice presiden- ten och deras familjer, avgångna presidenter, besökande statschefer, de som under presidentvalskampanjerna kandiderar för president- skapet och de som nomineras som huvudkandidater som president respektive vicepresident och deras hustrur samt vissa andra nationella ledare. Undersökningen – – har redovisats i en artikel publicerad i (. , Ph. Assassination in the : An Operational Study of Recent Assassins, Attackers, and Near- Lethal Approachers). Den avsåg samtliga kända fall då någon attackerat framstående politiker, företagsledare och andra offent- liga personer eller närmat sig en person i denna krets för en attack och framåt. Studien har varit fokuserad på gärningsmännens tänkande och uppträdande tiden närmast före attacken eller försöket till attack. Resultaten från undersökningen innebar i korthet bl.a. följande. Motiven för våldsbrotten och försöken skiftade. av gärningsmännen hade inte haft någon känd förbindelse med en organisation och hade haft förbindelse med en militant eller radikal grupp. Ca en tredjedel av de undersökta gärningsmännen hade inte tidigare gripits för brott men de övriga hade en eller flera gripanden i sin historia. Majoriteten av de under- sökta hade dock inte dömts till fängelsestraff. led av mentala störningar vid det aktuella tillfället. Bland motiven för attackerna och attackförsöken ingick att uppnå berömmelse, att hämnas en uppfattad orättvisa, att själv bli dödad, att åstadkomma uppmärksamhet kring ett antaget problem, att rädda landet eller världen, att uppnå en speciell relation till offret, att tjäna pengar och att åstadkomma en politisk förändring. hade tidigare uttalat sig skriftligen eller muntligen om det tilltänkta offret men knappt en fjärdedel hade kommunicerat direkt med Mina slutsatser och förslag Knappt två tredjedelar hade till vänner eller familjen uttalat sig hotfullt om offret men hade framfört hoten till offret själv. Undersökningsresultaten torde inte utan vidare kunna appliceras på förhållandena i och det är inte säkert att en motsvarande undersökning här i landet skulle ge samma resultat. En del av resultaten torde spegla amerikanska förhållanden. En allmän trend i undersökningen som dock kan vara giltig också här i landet är att attentat eller attentatsförsök ofta begås av personer som inte före- träder någon organisation och som inte tidigare hotat sitt tilltänkta offer och att motiven kan skifta högst avsevärt och inte vara i vanlig mening rationella eller förutsebara. Vidare synes offentliga personer löpa större risk att bli attackerade av gärningsmän som inte tidigare givit sig till känna än av kända hotutövare. En slutsats som jag anser att man kan dra av den amerikanska utredningen är att en riskanalys som utgår från kända hot inte är en tillräckligt effektiv metod för att förebygga våld mot offentliga personer. Jag ser det som angeläget att man nu försöker åstad- komma en ordning som innebär att inte bara kända hot kan mot- verkas utan också latenta eller eventuella hot och risker. Att skapa ett nät som kan fånga upp eventuella eller latenta hot mot personer i den centrala statsledningen är dock en svår uppgift. Det förutsätter att man kan skaffa sig och analysera information om personer ute i samhället som kan ha motiv för och intresse av att begå våldsbrott mot någon i statsledningen och som dessutom har förmåga att iscensätta en attack och för avsikt att försöka fullfölja sina planer. Sådan information är inte lättillgänglig och informationsinhämtandet torde kräva stora resurser.