sou · GSB3107 · 2005-01-01 00:00:00 — Hypotetiskt skulle alla kunna ange att de röstade för att utkräva ansvar, men att ledamöter som representerar andra partier i fullmäktige röstade för ett beviljande av ansvarsfrihet. En sluten omröstning stämmer av detta skäl dåligt med grundtankarna i representativ demokrati. Kommun- och landstingsmedlemmarna har valt sina representanter och givit dem sitt förtroende att sköta de gemensamma angelägen- heterna, för vilket de sedan står till svars i val. Väljarnas ansvarsut- krävande förutsätter att de kan informera sig om hur de förtroen- devalda hanterat detta förtroende. Sammanfattningsvis anser vi att en bestämmelse om sluten omröstning i ansvarsfrågan skulle innebära ett kraftfullt markerande av att varje fullmäktigeledamot har rätt att fatta beslut i ansvarsfrågan utan partipolitiska eller liknande hänsyn utan risk för att bli betraktad som illojal. En sådan bestämmelse skulle också vara en markering av att den kommunala revisionen i grunden handlar om sakfrågor och inte partipolitik. Utredningen anser dock att det på ett principiellt plan är svårt att motivera en sluten omröstning. Huvudregeln är att omröstningar skall vara öppna. Öppenheten gör att fullmäktiges ställningstagan- den blir kända för allmänheten, att de kan ifrågasättas och diskute- ras och utgöra underlag för kommun- och landstingsmedlemmar- nas ansvarsutkrävande vid nästa val. En bestämmelse om sluten omröstning skulle således stå i konflikt både med kommun- och landstingsmedlemmarnas krav på information och med kravet på möjlighet till ansvarsutkrävande i en representativ demokrati. Någon bestämmelse om sluten omröstning förslås därför inte. 10.8Fullmäktiges sanktionsmöjligheter är tillräckliga Enligt 4 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige entlediga en för- troendevald om den denne har vägrats ansvarsfrihet, eller genom en dom (som har vunnit laga kraft) har fällts för ett brott som ger fängelse . Om fullmäktige inte beviljar ansvarsfri- het får fullmäktige också besluta att skadeståndstalan skall väckas (5 kap. 25 b § KL). Revisorerna är inte skyldiga enligt kommunallagen att uttala sig i frågan om entledigande. Revisorerna kan dock om de så vill uttala sig i frågan. Vid vägrad ansvarsfrihet får fullmäktige således ta ställning till om entledigande skall ske eller inte samt om skadeståndstalan skall väckas eller inte – dvs. om fullmäktige anser att det är rimligt med en sanktion utöver den politiska prickning som den vägrade ansvarsfriheten innebär. Vid bedömningen om en regel om entledigande skulle införas gjordes i förarbetena till kommunallag (prop. 1990/91:117) jämförelser med misstroendeförklaring gentemot statsråd enligt regeringsformen och möjligheterna att entlediga ledamöter i bolagsstyrelser. Ett system för utkrävande av ansvar kan enligt kommentaren till kommunallagen4 motiveras med att det är viktigt för allmänhetens förtroende för kommunalförvaltningen. Utkrävande av ansvar bör grundas på fullmäktiges förtroende för dem som de utsett att ha kommunala uppdrag. Det är därför som fullmäktige får befogenhet att entlediga förtroendevalda. Utredningen har diskuterat nuvarande sanktionsmöjligheter samt behovet av eventuellt skärpt påföljd vid vägrad ansvarsfrihet, t.ex. automatiskt entledigande och/eller inskränkningar i valbarheten. Vi kan konstatera att fullmäktiges rätt att entlediga förtroende- valda som inte fått ansvarsfrihet är en förhållandevis ny möjlighet samt att denna rätt inte har utnyttjats i någon nämnvärd omfattning. Behovet av en sådan bestämmelse kan också vara mer principiellt än faktiskt. Erfarenheten visar att i de flesta fall när en 4 , fl. Kommunallagen – kommentarer och praxis, 2001 förtroendevald inte beviljats ansvarsfrihet tar hon eller han det politiska ansvaret och avgår självmant. Det finns en uppfattning om att det är olämpligt att en förtroen- kvarstannar på sitt uppdrag om ansvarsfrihet inte beviljats. Denna uppfattning är såvitt utredningen kan bedöma allmänt utbredd och stöds av våra samtal och intervjuer under utredningens arbete. Att införa en bestämmelse som innebär att den som vägras ansvarsfrihet med automatik entledigas är enligt vår mening att gå för långt. Vi anser att nuvarande sanktionsmöjligheter är till- räckliga, dvs. att fullmäktige får återkalla ett uppdrag vid vägrad ansvarsfrihet. Utredningen har inte heller funnit anledning att föreslå några inskränkningar i valbarheten för en förtroendevald som inte fått ansvarsfrihet. Ett sådant förslag skulle enligt vår mening innebära att fullmäktige får en alltför stark sanktionsmöjlighet i sin hand. Ett sådant förslag skulle också kunna medföra särskilda problem i samband med ansvarsprövningen efter ett majoritetsskifte. Sammanfattningsvis anser utredningen att fullmäktiges nuva- rande sanktionsmöjligheter – entledigande och skadeståndstalan – är tillräckligt kraftfulla. Vi vill också lyfta hålla fram partiernas ansvar för att ansvars- prövningsprocessen skall fungera. I partiernas nomineringsansvar ingår inte bara att utse lämpliga personer, utan också att överväga förtroendet om någon ledamot inte beviljas ansvarsfrihet. 10.9Överklagande av beslut rörande ansvarsfrihet Kommunallagen anger inte på vilken grund fullmäktige kan vägra ansvarsfrihet. I den juridiska litteraturen anses att revisionsansvaret är ett blandat politiskt – juridiskt ansvar5. Av olika uttalanden i lag- text och doktrin6 framgår också att möjligheten att överklaga ett beslut av kommunfullmäktige om vägrad ansvarsfrihet skall prövas i enlighet med bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen. finns ett prejudicerande avgörande, det s.k. Borg- holmsfallet, där Regeringsrätten prövat ett överklagande av ej bevil- jad ansvarsfrihet (RÅ 1999 ref 5). I ett annat fall, det s.k. Mora- 5Björkman-Riberdahl, , Riberdahl m.fl., . 6HGF (Kommunalrätt, 1954, s. 456 och 455), Kaijser-Riberdahl (Kommunal- lagarna II, 1983, s. 573 och 574), Björkman-Riberdahl (Det kommunala förtroende- uppdraget, 1997, s. 130 f). fallet, har Kammarrätten i prövat ett överkla- gande av ej beviljad ansvarsfrihet. En ledamot av kommunstyrelsen i hade ådömts ansvar för ringa misshandel för att ha slagit ordföranden i huvudet med sammanträdeshandlingar. I revisionsberättelsen före- slog revisorerna att ledamoten skulle vägras ansvarsfrihet för denna händelse och för att han vid ett flertal tillfällen skriftligt smädat och förnedrat kommunens förtroendevalda och tjänstemän på ett sådant sätt att verksamheten och kommunens rykte hade skadats. Fullmäktige vägrade ledamoten ansvarsfrihet och entledigade honom från uppdraget som ledamot av kommunstyrelsen. Regeringsrätten ansåg att agerandet från ledamoten varit oför- svarligt från bl.a. ordningssynpunkt, men det hade inte haft någon reell betydelse för hur någon förvaltningsuppgift i kommunstyrel- sen utförts. Det hade inte heller visats att kommunen lidit eller skulle komma att riskera att lida ekonomisk skada. Mot denna bak- grund upphävde regeringsrätten kommunfullmäktiges beslut. Frågan om hur långt fullmäktiges ansvarsprövning skall sträckas har prövats i ett mål från Kammarrätten i (mål nr 4043–1998). Ett kommunalråd hade vägrats ansvarsfrihet då han genomfört åtgärder han inte varit befogad till, bl.a. stöd till Vasaloppsarrangörerna. Vissa saker som revisorerna kritiserade hade dock inte hänt under det aktuella redovisningsåret. Frågan var då om detta faktum medförde att fullmäktige inte kunde vägra ansvarsfrihet. Länsrätten menade att så var fallet. Kammarrätten konstaterade att beslutet att ge stöd till bl.a. Vasaloppsarrangörerna var ett beslut som fattades som revisionsbe- rättelsen avsåg. Det felaktiga beslutet var således ett skäl för reviso- rerna att rikta anmärkning. I frågan om fullmäktige kunde vägra ansvarsfrihet anförde Kammarrätten att om det vid en revision framkommit skäl för anmärkning i sådana avseenden som innefattas i revisionsuppdra- get, måste det enligt kammarrättens mening vara upp till kom- munfullmäktige att avgöra om anmärkningen är av så allvarlig art att fullmäktiges förtroende skadats i sådan omfattning att ansvars- frihet inte bör beviljas. Det kunde inte anses ankomma på förvalt- ningsdomstol att – efter att fog funnits för anmärkningen – göra någon bedömning av felets svårighetsgrad och låta en sådan bedömning av felets svårighetsgrad ligga till grund för frågan om att vägra ansvarsfrihet. Kammarrätten fann således att beslutet inte stred mot kommu- nallagen, varför den vägrade ansvarsfriheten stod fast. Kammarrät- tens dom överklagades till Regeringsrätten som inte beviljade pröv- ningstillstånd. Frågan är vilka slutsatser som kan dras av Regeringsrättens ovan refererade dom när det gäller omständigheter som kan motivera fullmäktige att vägra ansvarsfrihet. I den juridiska litteraturen har domen kommenterats av bl.a. Lundin7. Enligt kan Reger- ingsrättens dom tolkas på följande sätt: En förtroendevald kan vägras ansvarsfrihet i två fall. Det ena är då den förtroendevalde agerat så att utförandet av en förvaltningsuppgift störts. Det andra är då den förtroendevalde framkallat ekonomisk skada eller risk för ekonomisk skada för kommunen. m.fl.8 kom- menterar på följande sätt: Slutsatsen blir att ansvarsfrihet kan vägras enbart på vissa objektiva grunder. Fullmäktiges beslut om ansvarsfrihet är därmed inte endast en förtroendefråga. Med förtroendeskada avses i skriften God revisionssed i kom- munal verksamhet situationer då ekonomisk skada eller risk för sådan skada bedöms vara liten eller försumbar, men där nämndens eller den granskades agerande bedöms som mycket olämpligt. Slutsatsen av Regeringsrättens dom blir att det faktum att full- mäktiges majoritet inte känner förtroende för en enskild ledamot inte räcker som skäl för vägrad ansvarsfrihet – om denne inte kan påvisas ha stört utförandet av förvaltningsuppgift eller förorsakat (riskerat förorsaka) ekonomisk skada för kommunen. Slutsatsen av Morafallet torde vara att fullmäktige har ett täm- ligen omfattande utrymme att göra lämplighetsbedömningar – så länge de vilar på relevanta omständigheter. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte finns anledning att förslå någon ytterligare precisering i kommunallagen. 8Kommunallagen - kommentarer och praxis. 11Revisorernas representativitet kan bli bättre Några särskilda kompetenskrav för revisorer som begränsar urvalet föreslås inte. Stor erfarenhet är en tillgång i det revi- sionella uppdraget. Valet av revisorer skall ske med bredast möjliga representati- vitet i fråga om kön, etnicitet, funktionshinder m.m. Samtliga partier som finns representerade i fullmäktige skall om möjligt vara representerade i revisionen. Det är angeläget att de politiska partierna har en genomtänkt nomineringsstrategi som slår vakt om revisorernas erfarenhet och oberoende, men även leder till förnyelse, föryngring och en jämnare könsfördelning i revisionen. 11.1Rekryteringen av förtroendevalda behöver breddas En god representativitet är viktig I propositionen En stärkt revision (prop. 1998/99:66) framhåller regeringen att systemet med förtroendevalda revisorer förutsätter att fullmäktige kan utse personer med förmåga att med- verka till en revision som fyller medborgarnas rättmätiga krav på oberoende, effektivitet och kompetens. Regeringen framhåller att det är viktigt med en god representativitet i fråga om ålder, erfa- renhet, kön, etnicitet, funktionshinder m.m. Det är viktigt inte minst mot bakgrund av att det är en väsentlig uppgift för reviso- rerna att granska ändamålsenligheten i verksamheterna. Regeringen framhåller vidare att samtliga partier i fullmäktige bör ges möjlighet att antingen vara representerade i revisionen eller att på annat sätt kunna följa revisionens arbete. Detta minskar ris- ken för ovidkommande lojaliteter. Revisorernas representativitet kan bli bättre Antalet förtroendevalda måste öka och snedrekryteringen brytas Regeringens proposition Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) utgår från flera utredningar – bl.a. Demokratiutred- ningens slutbetänkande En uthållig demokrati (SOU 2000:1) och betänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48). I propositionen anges som en långsiktig målsättning att antalet förtroendevalda i kommuner och landsting skall öka. Propositio- nen pekar även på vikten av att snedrekryteringen bryts. Det är sär- skilt viktigt att fler personer med utländsk bakgrund väljs in och att åldersrepresentativiteten förbättras. Regeringen framhåller även den lokala nivåns och de politiska partiernas ansvar för att främja en sådan utveckling. redovisar ett antal studier av vilka framgår att antalet förtroendevalda har minskat kraftigt under hela den senaste och att flera medborgargrupper är underrepresenterade. Detta gäller särskilt yngre, äldre, personer med utländsk bakgrund och lågutbildade. Analysen visar också att kvinnor är underrepresenterade, men sett över tiden har deras representation förbättrats avsevärt. genomförde även en undersök- ning av medborgarnas uppdragsvillighet. Studien visar att var sjätte medborgare skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett kommunalt förtroendeuppdrag. Denna andel har i stort varit över . Partiernas tilltagande svårigheter att rekrytera kandi- dater till förtroendeuppdrag handlade enligt kommittén till stor del om partiernas minskande antal medlemmar. Kommitténs under- sökning visade emellertid att det finns många uppdragsvilliga med- borgare som kan tänka sig att gå med i ett parti. Det finns även en relativt stor grupp passiva partimedlemmar som är villiga att åta sig kommunala förtroendeuppdrag, men som inte blivit tillfrågade. studier visar också att förtroen- deuppdrag i kommuner och landsting tar förhållandevis mycket tid i anspråk. Enligt enkätundersökningar till förtroendevalda hade tidsåtgången snarare ökat än minskat. Särskilt de som är yngre, heltidsarbetande och/eller småbarnsföräldrar upplevde problem att hinna med ett förtroendeuppdrag. menar att utvecklingen med minskat antal förtroendevalda måste vändas. I en demokrati har det ett särskilt värde att det finns en förhållandevis stort antal förtro- Revisorernas representativitet kan bli bättre endevalda – det bidrar till att underlätta folkviljans förverkligande, att öka den samlade demokratiska kompetensen i samhället och att minska risken för maktmissbruk. Fler förtroendevalda innebär ock- så att uppdraget i sig bli mindre betungande, eftersom fler är med och delar på arbetsbördan. slutsats är att de politiska parti- ernas rekryteringsarbete måste omfatta en vidare krets än dem som redan är aktiva i partierna. Förutsättningarna för att lyckas borde vara förhållandevis goda, eftersom det finns en reserv av intresse- rade. Det krävs dock ett stort arbete från partiernas sida med att bl.a. söka upp nya medlemmar och kandidater. Partierna måste också i större utsträckning beakta behovet av god social representativitet vid nomineringar till fullmäktige, nämnder och beredningar. 11.2Representativiteten i kommuner och landsting () genomförde på uppdrag av , och en totalundersökning av förtroendevalda i kommu- ner och landsting. Resultatet av undersökningen har sammanställts och analyserats i rapporten Det nya seklets förtroendevalda – Om politikerantal och representativitet i kommuner och landsting 2003. Syftet med rapporten var att undersöka hur många förtroendevalda det finns i kommuner och landsting, samt att studera hur väl de lokala politikerna representerar det svenska folket. Förtroendevalda i kommuner och landsting – så ser de ut Den nämnda rapporten visar att kvinnor, unga, äldre, utländska medborgare, utrikes födda, lågutbildade, låginkomsttagare och pri- vatanställda är underrepresenterade bland kommunernas förtroen- devalda – och att män, medelålders, högutbildade, höginkomst- tagare och offentliganställda är överrepresenterade. Ett liknande mönster finns bland de förtroendevalda i landstingen, även om kvinnorna inte är underrepresenterade i samma utsträckning. Representativiteten varierar dock mellan partierna. I och vänstern är kvinnor, unga och utrikes födda något bättre repre Revisorernas representativitet kan bli bättre senterade än i övriga partier. Snedfördelningen är störst i de bor- gerliga partierna, särskilt i moderata samlingspartiet. Där är såväl kvinnor som utrikes födda kraftigt underrepresenterade. Det sam- ma gäller unga personer och låginkomsttagare. Studien visar också att kvinnor är väl representerade i mjuka nämnder (t.ex. vård, omsorg och sociala frågor), medan de är sämre representerade i hårda nämnder (tekniska frågor). Detta visar att det finns en horisontell arbetsfördelning mellan könen. Det finns även en vertikal arbetsfördelning, som innebär att under- representationen ökar högre upp i den kommunala hierarkin. Kommunstyrelserna domineras av äldre, svenskfödda män. Det är även ovanligt att hitta yngre personer och utrikes födda på ordfö- randeposter i nämnder. Förtroendevalda revisorer – så ser de ut För att också få en aktuell bild av de förtroendevalda revisorerna, har utredningen tillsammans med och gjort en specialstudie med utgångspunkt från nu nämnda totalundersökning. Studien har av förbunden samman- ställts i en rapport som presenterar bilder av de förtroendevalda revisorerna, dels genom fakta dels genom analys av revisorernas representativitet. Jämförelser görs mellan kategorierna förtroende- valda kommun- och landstingsrevisorer, förtroendevalda i allmän- het samt befolkningen. Rapporten finns i sin helhet publicerad på och . Ett utdrag ur rapporten finns i betänkandets bilaga 3. Sammanställningen och analysen visar att den kommunala revi- sorn på flera sätt skiljer sig från såväl befolkningen som övriga för- troendevalda. Revisorn är – fortfarande – och man, därtill svensk, välutbildad och med goda inkomster. Andelen män är i landstingen och i kommunerna. Svenska folket består till av män och av kvinnor. Ingen förändring har skett sedan förra mandatperioden. Revisorerna har högre utbildningsnivå jämfört med såväl andra förtroendevalda som befolkningen. De har också väsentligen högre inkomster än både befolkningen och andra förtroendevalda. Revisorernas representativitet kan bli bättre 11.3De politiska partierna rekryterar och nominerar revisorer Eftersom denna utredning inte haft formen av en parlamentarisk utredning har det varit viktigt att i särskild ordning inhämta syn- punkter från de politiska partierna. Utredningen har därför haft samtal med företrädare för samtliga riksdagspartier. Exempel på frågeställningar som diskuterats vid dessa möten är: Hur ser partiet på de förtroendevalda revisorernas roll och ställning i den kommunala demokratin? Fungerar revisionen som ett demokratiskt kontrollinstrument? Är dagens revisorer tillräckligt oberoende? Vilken kunskap och erfarenhet bör en förtroendevald revisor ha? Hur ser partiet på ambitionerna att bredda rekryteringen så att personer med olika bakgrund finns representerade bland de kommunala revisorerna? Har partiet någon form av nomineringsstrategi för uppdraget som förtroendevald revisor. Finns det behov av att genom utbildning eller på annat sätt stärka de enskilda revisorerna för deras uppdrag? I korthet förmedlade partiföreträdarna följande bild. Grundinställningen var, med något undantag, att den förtroen- devalda revisionen är ett viktigt inslag i den kommunala demokra- tin och att revisionen fungerar som ett demokratiskt kontrollin- strument – förutsatt att såväl fullmäktige som övriga nämnder och styrelsen lyssnar på revisionen och betraktar den som ett oberoende organ. Alla var eniga om att revisionen är ett politiskt uppdrag – men inte ett partipolitiskt – vilket ansågs som en styrka. Det var en all- män uppfattning att revisorerna också klarar att hålla partipolitiken utanför – partiskiljande uppfattningar är mycket ovanligt. I de allra flesta fall är revisorerna eniga, trots att det händer att de utsätts för påtryckningar från sina respektive partier. Partiernas företrädare var eniga om att revisionen har en hög integritet och kompetens, men att det finns ett stort behov av att öka kunskapen hos fullmäktige, nämnder och styrelsen om bl.a. ansvarsprövningsprocessen och vad den innebär. Revisionen ansågs förhållandevis okänd även hos allmänheten. Revisorernas representativitet kan bli bättre Vidare framhöll man att det är viktigt att revisorerna har erfa- renhet av verksamhet. Kombinationen av de förtroen- devaldas bredd och de sakkunnigas djup ansågs bra. Alla partiföre- trädare underströk att revisionsuppdraget måste ha tyngd och sta- tus samt att revisionen inte får vara en reträttpost. Flera av partiföreträdarna framhöll att revisionens ställning behöver stärkas ytterligare samt att revisionens instrument behöver utveck- las och förfinas. Det är viktigt att revisorernas ärenden och rappor- ter inte bara blir anmälningsärenden, utan att de föredras och debatteras i nämnder och i fullmäktige. Revisorerna måste ha en regelbunden kontakt med fullmäktige för att undvika dramatik i samband med ansvarsprövningen. Revisorerna bör helst också vara överens med fullmäktige om vilka bedömningsgrunder som är tillämpliga i ansvarsprövningen. Vissa av partiföreträdarna tog upp revisionens inriktning. De menade att revisionen fått en inriktning mer mot helheten, dvs. såväl måluppfyllelse och ändamålsenlighet som eko- nomi, räkenskaper och intern kontroll, vilket ansågs som mycket positivt. De flesta ansåg att ett beslut om ej beviljad ansvarsfrihet måste få någon form av konsekvenser, annars är det ingen idé att ha någon ansvarsprövning. Flertalet partiföreträdare betonade att partierna har ett stort ansvar för att ansvarsprövningsprocessen skall fungera. I partiernas nomineringsansvar ingår inte bara att utse rätt perso- ner, utan också att agera på ett ansvarsfullt sätt när någon eller några ledamöter inte beviljats ansvarsfrihet. Det måste således fin- nas en fungerande prövning av förtroendet. En särskilt formulerad nomineringsstrategi för revisorer fanns inte i något parti – det som gäller för andra förtroendevalda gäller också för revisorer, dvs. allmän duglighet, intresse för det aktuella uppdraget, medlemmarnas förtroende etc.. Ett generellt mång- faldsarbete bedrivs inom partierna, men utan särskild inriktning mot vissa grupper av förtroendevalda. Partiföreträdarna betonade att utbildning för förtroendevalda är mycket viktigt. Kompetens för att träda in i olika typer av uppdrag behövs på alla plan. Det är viktigt att vara väl införstådd med vad det innebär att ha ett uppdrag i en nämnd. Partierna hade som regel inte särskilt informerat om vad revi- sorsuppdraget innebär. Samtliga partiföreträdare ansåg dock att det är mycket angeläget med information och utbildning om revisio- nens roll och uppdrag – både för revisorer och för andra förtroen- Revisorernas representativitet kan bli bättre Det är särskilt viktigt att betona oberoendet och kravet på hög personlig integritet, eftersom en revisor måste klara att granska sin partivän. Partiföreträdarna diskuterade även det generella problemet med rekrytering. Det var en allmän uppfattning att det inte finns någon kö av hugade partimedlemmar. Uppdraget som revisor är inte heller det första som bemannas, eftersom det utestänger från andra uppdrag. Uppdraget som revisor uppfattades även som svårt och tidskrävande, vilket kan vara ett problem för t.ex. småbarnsföräld- rar. Slutsatsen var att uppdraget som förtroendevald revisor behö- ver marknadsföras mer. Sammanfattningsvis är det utredningens bild att partiföreträ- darna vid samtalen hade en i stort sett gemensam syn på den för- troendevalda revisionens uppdrag, förutsättningar och sätt att fun- gera. Samtliga partiföreträdare insåg också vikten av att rekryte- rings- och nomineringsarbetet – när det gäller förtroendevalda i allmänhet och revisorer i synnerhet – måste utgå från en genom- tänkt strategi och bygga på en god kunskap om de olika uppdra- gens karaktär och förutsättningar. Det är bra om revisorerna har olika bakgrund