sou · GSB359d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 1980 inleddes den orga- nisatoriska uppbyggnaden av jämställdhetspolitiken i och med inrättandet av , JämO. I inrättades en jämställdhetsenhet 1982. 1992 trädde en reviderad jämställdhetslag (1991:433) i kraft. Den blev ett viktigt verktyg för att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställningsvillkor och andra arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet. Lagen innehåller förbud mot tra- kasserier och diskriminering på grund av kön vad gäller lön, rekry- tering, befordran, uppsägning m.m. Vidare ställs krav på att arbets- givaren skall vidta aktiva åtgärder för att uppnå jämställdhet på arbetsplatserna. Därför skall en årlig jämställdhetsplan upprättas. 1994 beslutade om en strategi för jämställdhetspoli- tiken (prop. 1993/94:147). Strategin innebär att jämställdhetspers- pektivet skall genomsyra alla delar av regeringens politik och alla nivåer i samhället, s.k. jämställdhetsintegrering. Den utesluter dock inte en fortsatt prioritering av särskilda insatser för kvinnor eller män. Kvinnor är fortfarande underordnade män inom väsentliga områden i samhället. I den jämställdhetspolitiska propositionen Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147) som föregicks av tidigare propositioner (1987/88:105 och 1990/91:113) angavs att det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är ett samhälle där kvinnor och män har samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsent- Jämställdhet i folkrörelser och föreningsliv liga områden i livet. Utifrån detta övergripande mål formulerades sex delmål: en jämn fördelning av makt och inflytande, samma möjligheter till ekonomiskt oberoende, lika villkor och förutsättningar i fråga om företagande, arbete, arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet, lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling av per- sonliga ambitioner, intressen och talanger, delat ansvar för hem och barn, frihet från könsrelaterat våld. Dessa mål gäller fortfarande för jämställdhetspolitiken. En viktig del i jämställdhetsintegreringen, är således att myndig- heterna har ett tydligt ansvar för genomförandet av jämställdhets- målen inom sina olika sakområden. Cirka 230 myndigheter lyder direkt under regeringen. Förutom att varje departement inom har ansvar för jämställdhetsfrågorna inom sina ansvarsområden, har myndigheterna detta ansvar in- direkt genom verksförordningens krav, eller direkt genom konkre- ta uppdrag och återrapporteringskrav i regleringsbreven. Detta har inneburit att antalet aktörer med ansvar för jämställdhetspolitiken har ökat. I linje med den uttalade strategin om jämställdhetsintegrering och i syfte att stärka jämställdhetsarbetet på regional och lokal nivå, föreslog regeringen i propositionen Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147) att jämställdhetsorganisationen skulle förstärkas. Detta skedde i och med inrättandet av experter för jämställdhet på Länsstyrelserna 1995. I instruktionen för länsstyrelserna framgår att de skall ha en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män. Han eller hon skall utifrån de nationella målen för jämställd- hetspolitiken främja jämställdhetsarbetet i länet och medverka till att integrera jämställdhetsaspekten i uppgifter. Länsstyrelserna är således de enda myndigheter som formellt genom förordning (2000:864) är ålagda att inrätta en särskild organisation för att bistå myndigheten i arbetet med jämställdhets- integrering. En utvärdering av jämställdhetsarbetet vid länsstyrel- Jämställdhet i folkrörelser och föreningsliv serna har genomförts (Länsstyrelsernas jämställdhetsarbete 1998– 2002, 2003). Vissa andra myndigheter har i regleringsbrev fått i uppdrag att inrätta samordnings och stödfunktioner i sitt jämställdhetsarbete. En del myndigheter har på eget initiativ inrättat en organisation med ansvar för att bevaka och stödja arbetet med jämställdhets- integrering internt. () har utvärderat regeringens styrning av jämställdhetspolitiken genom utfärdande av regleringsbrev till myndigheterna. bedömde att de större, samt en del av de medelstora myndigheterna, har inrättat organisationer för sitt arbete med jämställdhetsintegrering. RRV:s granskning visar att cirka hälften av myndigheterna 1999 hade någon form av upp- drag eller återrapporteringskrav som gällde jämställdhet i de årliga regleringsbreven. Utvärderingen visar också att det fanns en otyd- lighet och inkonsekvens i styrningen. Sannolikt har detta samband med att målen för jämställdhetspolitiken är alltför allmänna och otydliga och att indikatorer för att bedöma den förda politikens resultat och effekter i stort saknas (RRV 2000:17). I regeringens skrivelse Jämt och ständigt (2002/03:140), som läm- nades till och som kan ses som regeringens handlingsplan för jämställdhetspolitiken, betonar regeringen att jämställdhetsperspektivet måste genomsyra all politik och alla verk- samheter. Men enligt skrivelsen räcker det inte med att göra detta konstaterande, utan det måste också finnas möjligheter för ansva- riga myndigheter att faktiskt genomföra de analyser och vidta de åtgärder som krävs. För att detta skall bli möjligt måste regeringens styrning vara tydlig och myndigheterna måste ha den kunskap och det stöd som behövs. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av jämställdhetspolitiken. Till sär- skild utredare utsåg regeringen . Utredaren skall utvärdera jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet samt pröva om de samhällsförändringar, som har skett , medför att jämställdhetspolitiken bör ges en ny inriktning. Jämställdhet i folkrörelser och föreningsliv Utredaren skall också analysera och identifiera det offentligas roll och uppgifter för att uppnå jämställdhet. Enligt utredarens direktiv påverkas jämställdheten i samhället av en rad faktorer som staten inte, eller enbart i begränsad utsträckning, kan eller bör ha inflytande över. Det är därför angeläget att utredaren identifierar gränserna för det offentligas roll och uppgifter. Dessutom skall utredaren överväga vilka mål som bör gälla för statens insatser i den framtida jämställdhetspolitiken och lämna förslag till sådana mål. Utredaren skall också föreslå resultatindi- katorer som kan användas för att utvärdera om målen uppfylls. Målen skall utgå från analysen av det offentliga åtagandet samt kunna ingå i nuvarande modell för mål- och resultatstyrning och vara verksamhetsanpassade. Förslaget skall utgå från en analys av vilka frågor som och framgent är mest angelägna för jäm- ställdhetspolitiken. Utredaren skall analysera och bedöma hur den nuvarande orga- nisationen för jämställdhetspolitiken fungerar och lämna förslag till den framtida organisationen och inriktningen av jämställdhetsarbe- tet. Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen (dir. 2004:18). inrättades folkrörelsepolitiken som ett eget politikområde i statsbudgeten. Det övergripande målet för folkrörelsepolitiken är att medborgarna skall ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Ett av syftena med att politikområdet inrättades var bl.a. behovet av att skapa ett samlat synsätt och agerande från statens sida när det gäller villkor och förutsättningar för föreningslivets verksamheter. Folkrörelsepolitiken omfattar speciella frågor som rör männi- skors möjligheter att organisera sig i folkrörelser, föreningar och liknande sammanslutningar. Den omfattar också villkoren och för- utsättningarna för dessa sammanslutningar. Dessutom omfattar politikområdet regeringens förvaltningsmyndigheters samverkan med föreningslivet samt statistik, forskning och övrig kunskaps- bildning om folkrörelser och övriga föreningslivet. Jämställdhet i folkrörelser och föreningsliv Inom ramen för folkrörelsepolitiken pågår det ett arbete med att utveckla system och metoder för att framställa statistik och kvali- tativ information som synliggör den verksamhet som dessa folk- rörelser och föreningar bedriver. Exempelvis har SCB på rege- ringens uppdrag undersökt föreningslivet i (SCB rapport 98, 2003). Studien visar att föreningslivets klasskaraktär består. Högutbild- ade, höginkomsttagare och högre tjänstemän är överrepresenterade nästan överallt, särskilt i fråga om förtroendeposter. Det gäller i synnerhet humanitära organisationer. Studien visar att skillnaderna mellan kvinnors och mäns del- tagande i föreningslivet inte är särskilt stora. Det finns dock skill- nader mellan könen när det gäller aktivitetsmönster. Det är något fler män som är medlemmar i någon organisation. Men männens deltagande sker oftare på högre nivå. De deltar oftare aktivt i före- ningens verksamhet. De har oftare förtroendeuppdrag och fler män talar på möten och påverkar beslut. Undersökningen visar en sär- skilt stark överrepresentation för män i övre medelåldern, 45–, när det gäller förtroendeuppdrag, aktivt deltagande och personlig agerande i föreningslivet. SCB:s studie visar också att könsuppdelningen består i före- ningslivet. Kvinnor är engagerade inom omsorg, solidaritet, kultur och religion. De är överrepresenterade i humanitära organisationer, patientorganisationer, föräldraföreningar, religiösa organisationer och kulturföreningar. Männen dominerar inom motor, idrott, hobbyföreningar, frivilliga försvarsorganisationer men också inom politiska partier, ordenssällskap och aktieföreningar. I skrivelsen Jämt och ständigt betonar regeringen att SCB- rapportens slutsatser om jämställdhet i föreningslivet är viktig kunskap för att regeringen skall kunna bedriva en folkrörelsepolitik med ett jämställdhetsperspektiv. I skrivelsen anges att förutsätt- ningarna för kvinnors och mäns deltagande på lika villkor inom föreningslivet är en av de frågor som behandlas inom ramen för Folkrörelseforum, som är en formaliserad dialog mellan regeringen och föreningslivet. Jämställdhet i folkrörelser och föreningsliv 6.3.2Vem gör vad i folkrörelserna? En fråga som man kan ställa sig är om det i definitionen och upp- byggnaden av ideella organisationers mekanismer finns något som bidrar, eller har bidragit, till att utestänga kvinnor och andra grup- per eller som osynliggör eller osynliggjort deras insatser. För att få reflektioner från såväl praktiska erfarenhet av jäm- ställdhetsarbete, som från forskningen, har utredaren anlitat kon- sulten som lämnat ett underlag till utredningen om ojämställdhet bland ideella organisationer. menar att det är ett fåtal folkrörelser som bedriver ett aktivt jämställdhetsarbete, trots att jämställdhet, precis som andra jämlikhetsfrågor, skall vara en del i demokratiarbetet. Frågan om jämställdhet uppfattas som en icke-fråga. anser att många folkrörelser verkar förhålla sig till målen med svenskt jämställdhetsarbete, dvs. att kvinnor och män skall ha lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter, som om dessa mål redan är uppnådda i den egna organisationen. Jämställd- het verkar inte vara en fråga på organisationernas dagordning. Detta trots att det finns forskning och fakta som har synliggjort orättvisor med kön som grund. Hennes erfarenhet är att endast ett fåtal organisationer har sett det som en angelägenhet att skärskåda den egna organisationen utifrån ett genusperspektiv. Ojämlika förhållanden i föreningslivet Forskarna har gjort en kunskaps- översikt om frivilligarbete (Stark och , 2000). De beskriver hur frivilligarbete kan vara ett sätt för män att förstärka sina poli- tiska resurser och redan existerande sociala nätverk, medan kvinnor ofta utför arbete som inte innebär direkt inflytande i olika beslut. De menar att frivilligsektorn genomsyras av ojämlika maktrelatio- ner för könen. Den traditionella bilden där engagemang i före- ningslivet ses som ett grundläggande inslag i demokratin och där medborgarna via föreningslivet och frivilligt arbete skaffar sig infly- tande och politiska resurser, stämmer inte. Även den forskning som gjorts av och visar att män dominerar frivilligarbetet, men att kvinnors frivilligarbete har ökat . Det skulle i och för sig kunna innebära att frivillighetsarbetet har blivit mer jämställt. Jämställdhet i folkrörelser och föreningsliv enligt forskarna är detta en felaktig bild. Kvinnor återfinns i högre utsträckning än män på platser med mindre makt men med desto större ansvar, exempelvis inom socialt inriktade organisationer. De återfinns också längre ner i beslutshierarkin. Män återfinns framförallt inom idrottsföreningar, men också inom utbildning, ledarskap, styrelseuppdrag och administration. I de socialt inriktade organisationerna ägnar sig kvinnor oftast åt penninginsamling, information och direkta hjälpinsatser. De har funnit att männen gör en mindre insats räknat och att män oftare har styrelseuppdrag än kvinnor (och i SOU 1999:84, SOU 1993:82). Liknande slutsatser kommer Stark och fram till. De beskriver att flera folkrörelser domineras av kvinnor såväl som akti- vister som medlemmar. Det betyder inte att kvinnor har fått större möjligheter att påverka. Enligt forskarna finns det inte någon auto- matik i detta samband, eftersom resultaten visar att män sitter på fler styrelseuppdrag än kvinnor, vilket ger män mer makt att påverka beslut inom organisationerna. Denna bild bekräftas av de jämställdhetsmätningar av huruvida talartiden användes om Förbundet har gjort vid två av sina förbundsstämmor. Genomgående syns ett talutrymmesmönster där flickor och unga kvinnor har mindre talutrymme än pojkar och unga män. mätning visade att pojkarnas talutrymme var och tjejernas . ökade flickornas andel till och pojkarnas minskade till (Förbundet , 2003). Vi Unga har 2003 också mätt . Ett liknande mönster syns där av tal- tiden upptas av män och av kvinnor. Det är således samma könsmönster som känns igen från andra offentliga samman- hang, men som genom aktivt jämställdhetsarbete i en organisation kan förändras. Män talar, kvinnor pratar En rad undersökningar från såväl som andra västländer visar att män talar mer än kvinnor i offentliga sammanhang. Fördel- ningen av taltid i könsblandade grupper verkar ofta vara att männen talar 2/3 av tiden och kvinnor 1/3. Kvinnor som yttrar sig mer än SOU 2004:59 Jämställdhet i folkrörelser och föreningsliv en tredjedel av taltiden uppfattas som pratsamma (, 1996). En av de få organisationer som har undersökt hur medlemmarna upplever sin egen organisation utifrån kön är Röda korset (Stark, 2000, Brinkman, , 1997, , , 1996). I denna undersökning synliggörs organisa- tionens mönster som att männen känner sig välkomna i ledning och styrelse och att de upplever hierarkin i organisationen som både oproblematisk och bekväm. Männens syn på kvinnorna inom organisationen är motsägelsefull. Kvinnorna beskrivs å ena sidan som mjuka och känslomässiga och å andra sidan som elaka och konkurrerande (Stark, , 2000). Precis som männen upplever kvinnorna arbetsfördelningen som typiskt traditionell. Männen bär, fixar, kör och sköter kontakterna utåt. Männen håller i klubban och samlar in pengar. Männen använ- der Röda Korset för karriären. Röda Korset använder kvinnorna för arbete. Männen blir synliga och kvinnorna blir otydliga (Stark, , 2000). Den bild som och synliggör i sin översikt är att kön är en viktig strukturerande faktor inom Röda Korset. Likaså visar de att den idealiserade frivilliga sfären inte är befriad från maktrelationer. Forskarna menar att det inte är förvånande då samma maktrelationer präglar hela samhället. Deras översikt visar också att kommunernas förhållande till fri- villigorganisationerna skiljer sig beroende på om organisationerna domineras av kvinnor eller män. Mansdominerade organisationer tilldelas mer resurser än kvinnodominerade organisationer. De lyfter också fram att frivillighetssektorn står utanför en överordnad kontroll. Den kan betraktas som en frizon där föreställningar om kvinnor och mäns naturliga egenskaper kan florera fritt. Det speglar och bekräftar förmodligen hur fördelningen av makt mellan könen för tillfället ser ut (Stark, , 2000). I den statliga utredningen i förändring (SOU 1996:3) beskrev utredaren att folkrörelserna hade blivit institutionaliserade organisationer, som månar om att bevara rådande maktordningar, i stället för att agera utifrån sina samhällsförändrande ideologier. Utredningen pekade på att det inte ansågs som ett demokratiskt problem att kvinnor inte deltog i lika stor utsträckning som män. Det ansågs inte heller vara en uppgift för folkrörelserna och före- ningslivet att påverka en förändring av ojämställdheten. Jämställdhet i folkrörelser och föreningsliv Utredningen tillade att en del organisationer visserligen hade bedrivit ett eller flera jämställdhetsprojekt. Men det handlade, lik- som övrig traditionell jämställdhetspolitik, oftast om att kvinnor arbetade med jämställdhetsprojektet i ett avgränsat rum vid sidan av den ordinarie verksamheten. I regeringens skrivelse Jämt och ständigt (2002/03:140) påpekar regeringen att de jämställdhetspolitiska mål som gäller , inte täcker in alla de aspekter som är relevanta för jämställd- hetspolitiken, t.ex. inom folkrörelsepolitiken och för fördelningen av statsbidrag till de ideella organisationerna. Regeringen betonar att frågorna om jämställdhet skall ha en framskjuten plats inom folkrörelsepolitiken, i såväl de generella som de specifika insatserna på folkrörelseområdet. En specifik del av folkrörelsepolitiken är idrottspolitiken som inrymmer verksam- heter som främjar idrott och motion och bidrar till en förbättrad folkhälsa. Regeringen har i olika sammanhang uttalat att en fri och själv- ständig idrottsrörelse bör ges ett aktivt stöd som är inriktat bl.a. på sådana verksamheter som ger lika möjligheter för kvinnor och män. Regeringen pekar på att idrottsrörelsen har gjort framsteg när det gäller jämställdhet, men att det återstår en hel del att göra innan svensk idrott kan kalla sig jämställd. I skrivelsen nämner regeringen att fick i uppdrag att, i samverkan med , leda ett treårigt projekt vars övergripande syfte är att verka för en rättvis fördelning av samhällets samlade resurser för olika idrotts- verksamheter, såväl inom som utom den organiserade idrotten. Regeringen har dessutom ställt som ett krav för de ytterligare medel som tillförs svensk idrott, att idrottsrörelsen skall satsa mer på flickors idrottande. Jämställdhet i folkrörelser och föreningsliv 6.3.4Traditioner med manliga normer Utredningen om sociala rörelser (SOU 1993:82) delade in folk- rörelserna i tre kategorier: I välgörenhets- och filantropiska rörelser har kvinnor som regel haft en större plats än inom idrotten. Det har sin grund i ett synsätt på kvinnan som den hjälpande, vilket var direkt kopplat till synen på kvinnlighet. Kvinnligheten idealiserades och likhetstecken sattes mellan kvinnlighet och vänlighet, deltagande och tröstande. Det kan ses som ett sätt att få kvinnor att fortsättningsvis engagera sig i och ta ansvar för familj och hem och för de behövande, de som kommit i olycka. Det ansågs vara kvinnans moderliga egenskaper och höga moral som gjorde henne särskilt lämpad att hjälpa de mindre lyckade individerna. Föreställningen om mannens egenska- per gjorde att han fick ansvar för de ekonomiska och politiska angelägenheterna (SOU 1993:82). Folkrörelser som har sin bakgrund i kamp för rättigheter har en historia av organisering av män. Kvinnorna har i de flesta fall först fått komma med i ett senare skede. Här bryter dock fredsrörelsen och mönstret. Till deras aktiviteter kunde barnen tas med på möten och tillställningar. Detta gjorde att kvinnor hade större praktiska möjligheter att delta (SOU 1993:82). Riktig idrott är manlig idrott Idrotten beskrivs oftast som att den har en stark tradition av man- lighet. Den organiserade till en början endast män. En av förkla- ringarna till den manliga dominansen inom idrotten är att den skall skapa manlig karaktär, generera manlighet och manlig sexualitet. Kvinnor kunde omöjligen tillåtas utöva kroppsövningar genom vil- ken maskulinitet definierades. Kvinnor skulle med andra ord störa den manliga fostran som eftersträvades (, 1993). En annan orsak till uteslutningen av kvinnor inom idrotten, var att idrottens expansion sammanföll med tudelningen av arbete och fritid. Kvinnor hade ansvar för hem och familj och de hade lite tid för fritidsaktiviteter (, 1989). Jämställdhet i folkrörelser och föreningsliv Idrotten är fortfarande starkt könsuppdelad. Kvinnorna har vis- serligen ökat sitt deltagande, men maktmässigt har de fortfarande ett begränsat tillträde och riktig idrott förknippas fortfarande i hög grad med manlig idrott (och , 2003). Ledarskap brukar, liksom idrott, präglas av en stark tradition av manlighet. Fritid, idrott, föreningsliv, militär, näringsliv och politik har starka kopplingar till varandra, inte minst till ledarskap och i slutändan till mannen som norm inom dessa områden (, 1998). Trots detta beskrivs, enligt , ledarskap ofta som köns- neutralt, som den manliga dominansen uppfattas som självklar. Om en stark betoning på olikhet mellan könen tillåts, problematiseras inte könskodningen av ledarskap. Detta får konse- kvenser på flera plan för kvinnor i organisationer. Talet om olikhet håller kvinnligheten på plats och på så sätt hotas inte de starka kopplingarna mellan manlighet och ledarskap (, 1996). 6.3.5Könsneutralt tänkande osynliggör kön framhåller att en organisation, som inte problematiserar kön och makt, med stor sannolikhet omedvetet upprätthåller gamla ojämlika mönster. Hon menar att könsstrukturer finns i alla orga- nisationer. På statistiknivå är könsstrukturen relativt lätt att syna, genom att räkna och sammanställa könsfördelning på antal med- lemmar, de som sitter i styrelsen och de som har de ledande poster- na i organisationen. Hon anser att detta borde vara en miniminivå för alla föreningar. Det är dock svårare att synliggöra mönster och könsstrukturer som finns i organisationen, liksom delaktighet i verksamheten, arbets- uppgifter, inflytande, föreställningar, värderingar och resursfördel- ning. pekar på att en del forskare menar att könsordningen går att beskriva i termer av könsstrukturer i organisationer. (, , 1998). Forskarna menar att en könsstruktur kan beskrivas i tre uttryck för könens åtskillnad: 1.Den faktiska könsfördelning i andel kvinnor respektive män. 2.Fördelningen av arbetsuppgifter (vem som gör vad och tar del av vad) . 3.Fördelning av makt och inflytande mellan kvinnor och män, vilket visar sig i hierarkisk fördelning och chefspositioner. Jämställdhet i folkrörelser och föreningsliv Mannen är norm, kvinnan serverar Enligt finns det ett könsneutralt tänkande inom folk- rörelserna som gör att kön inte verkar ha någon relevans eller bety- delse för organisationerna. Osynliggörandet av kön i folkrörelserna kan tänkas ha medverkat till att jämställdhetsarbetet inte anses som en viktig fråga inom den egna organisationen. Det finns en outtalad komplementär könsrollsuppfattning som påverkar folkrörelsernas struktur och form. De könsuppdelande mönstren liknar de privata där mannen är norm och har makten, medan kvinnan sköter marktjänsten och serverar. Föreställningen om könsneutraliteten visas också av forskaren i en studie om den moderna organiserade folk- bildningen. Den byggdes i allt väsentligt upp och formades i sin grundstruktur enligt en könsneutral princip som med några få undantag fortfarande består. Hon menar också att kvinnorna inom arbetar- och nykterhets- rörelsen trots organisationernas formella könsneutralitet arbetat i det fördolda och inom ramen för ett traditionellt särartsideal. skiljer ut sig genom att ge ett större utrymme för kvinnorna (, 2001). exemplifierar med bidragsreglerna för folkbildning som ändrades . Men när kvinnorna ville bilda egna studieförbund ansåg folkbild- ningsnämnden, som bestod av 35 män och 1 kvinna, att kvinnorna inte är tillräckligt studieinriktade. Dessa argument mötte bland annat , och . ansåg också att det inte heller var bra om kvinnorna skulle bilda flera studieförbund.