sou · GSB352d2 · 2005-01-01 00:00:00 — –Den föreslagna ersättningen till för kostnaderna för att tillhandahålla den samhällsomfattande kassaservicen utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG- fördraget. Skälet för detta var framförallt att den statliga ersätt- ningen skall kompensera för de extra nettokostnader som bolaget åsamkas på grund av tjänsten och som andra operatörer och banker inte har. Under förutsättning att ersättningen inte överstiger de extra nettokostnaderna för fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla den grundläggande kassaservicen innebär den ingen fördel för eftersom den statliga ersättningen bara har till effekt att minska de nackdelar har i förhållande till konkurrenter som tillhandahåller motsvarande tjänster. Den tidigare åtgärden utgjorde inte heller statligt stöd, eftersom den beviljade ersättningen inte översteg de extra nettokostnaderna för att tillhandahålla denna tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. –Även om den anmälda åtgärden utgjorde statligt stöd, skulle den utgöra nytt statligt stöd som är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 i fördraget, eftersom mekanismer har införts för att garantera att utbetalningen av statligt stöd inte överstiger nettokostnaderna för att tillhandahålla denna tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och eftersom åtgärden inte påverkar handeln i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse. Det kan i sammanhanget anmärkas att den åtog sig att i slutet av , på grundval av de årliga analytiska sepa- rata redovisningarna, fastställa om ersättningen överstiger de extra nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla den grund- läggande kassaservicen. Om en överkompensation sker, kommer staten att återkräva den , angav regeringen . I regleringsbrev för avseende anslaget 37:3 Ersätt- ning till för grundläggande kassaservice inom utgifts- område 22 Kommunikationer (rskr. 2003/04/75) anges att anslaget om får användas för att tillhandahålla en grund- läggande kassaservice. Under förutsättning att fortsatt tillhandahåller en grundläggande kassaservice skall i efterskott utbetala en tolftedel av anslagsbeloppet till . innehåller också ett krav om återrapportering. I brevet anges att enligt kommissionens direktiv /723/EEG av , senast ändrat genom direktiv /52/EG av , om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlems- stater och offentliga företag (transparensdirektivet), skall separat redovisning upprättas för statligt finansierad och annan konkur- rensutsatt verksamhet. skall i samband med upprättad årsredovisning inkomma med separat redovisning avseende den verksamhet som bedrivs enligt lagen (2001:1276) om grundläggan- de kassaservice. har tillhandahållit kassaserviceverksamheten i ett särskilt bolag, , . Genom detta säkerställs separat redovisning av den statligt finan- sierade kassaservicen. Utifrån detta bör en målsättning för utredningen vara att föreslå en ordning för statens ansvar för grundläggande betaltjänster som är så utformad att anslag som utgår för att tillhandahålla tjänsterna utgår under sådana förutsättningar så entydigt förenlig med den gemensamma marknaden att det inte ens skall behöva anmälas till kommissionen enligt artikel 88.3 i EG-fördraget. 7.5.2Ett statligt ägt bolag Utredningens förslag: Lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice skall upphävas för att upphöra att gälla . En avveckling av kassaservicetjänsterna skall få ske som skall börja . I bolagsordningen för (publ.) skall i verksamhets- beskrivningen anges att bolaget skall erbjuda den som avser att tillhandahålla grundläggande betaltjänster genom lantbrevbäringen att utföra tjänsterna. Verksamheten skall inte bedrivas i vinst- syfte. Därutöver skall (publ.) självt eller genom dotterbolag få tillhandahålla betaltjänster på kommersiell grund. Vi har ovan i inledningen till avsnitt 7.5 bedömt att det inte är en framkomlig väg att genom lag förplikta banker och andra kredit- institut att tillhandahålla grundläggande betaltjänster som en sam- hällsomfattande tjänst. Om ett statligt bolag som skall förpliktas att tillhandahålla tjänsten genom lag som sker , uppkommer vissa nya frågeställningar. är det som är förpliktigat att tillhandahålla den grundläggande kassaservicen. Den koppling som görs i lagen om grundläggande kassaservice till röstmottagning enligt vallagen innebär att kassaservicen skall tillhandahållas genom samma bolag som har till uppgift att genomföra röstmottagningen. Som vi redovisat i avsnitt 2.2 har regeringen tillsatt en kommitté med uppdrag att se över vallagen (dir. 2003:37). Den del av kommitténs arbete som rör vår utredning är uppdraget om det lokala ansvaret för genomförande av val och förtidsomröstningen. I direktiven anges att som tidigare redovisats ansåg regeringen i prop. 2001/02:53 att tiden då inte var mogen att genomföra det förslag som Valtekniska utredningen lagt fram om att det övergripande ansvaret för att det finns platser i kommunen där väljarna kan lämna sina röster före och på valdagen skall samlas hos kommunen. Ett av skälen till regeringens ståndpunkt var att en sådan förändring inte borde genomföras så nära inpå ett val, som det då handlade om. Enligt kommittédirektiven finns det inte något nu som talar för att strukturrationaliseringarna på postområdet inte skulle behöva fortsätta . Frågan om ansvaret för förtidsröstningen aktualiseras därmed på nytt. Kommittén skall därför enligt sina direktiv överväga om tiden nu är mogen att genomföra det förslag om ett samlat lokalt ansvar för genomförande av val, som Valtekniska utredningen lade fram. Enligt den här utredningens direktiv (se bilaga 1) skall vi ta hän- syn till det uppdrag som vallagskommitté har såvitt avser ansvaret för förtidsröstningen (dir. 2003:37). Enligt vad vi erfarit torde man kunna räkna med ett framtida kommunalt ansvar för förtidsomröstningen. Enligt vallagskommitténs direktiv skall deras förslag kunna till- lämpas vid val. Det bör därför vara en utgångspunkt för vårt arbete att Posten AB:s ansvar för förtidsomröstningen kommer att ha upphört inför de allmänna valen . Det bör också innebära att våra förslag bör vara i kraft senast . Om den koppling till vallagen som finns i lagen om grundläggande kassaservice på grund av vallagskommitténs förslag tas bort, måste ett annat sätt väljas för att utse ansvarig aktör. Krav på generellt tillämpbara föreskrifter Som ett led i lagstiftningsarbetet rörande den grundläggande kassa- servicen utarbetades promemorian Grundläggande kassaservice av . Enligt promemorians lagförslag angavs det uttryckligt att den kassaservice som lagen skulle gälla skulle till- handahållas genom (publ.). Förslaget innehöll också en bestämmelse i vilken det angavs att (publ.) skulle svara för att det kan anordnas röstmottagning i enlighet med vad som stadgas i 11 kap. vallagen (1997:157). Det bör här erinras om att enligt dåvarande 1 a § postlagen (1993:1684) skulle det finnas en kassaservice i hela landet som innebar att alla hade möjlighet att verkställa och ta emot betal- ningar till enhetliga priser. Statens ansvar, som således framgick av postlagen, säkerställdes genom ett avtal mellan staten och . Lagrådet avstyrkte promemorians lagförslag. Beträffande det faktum att i förslaget utpekades som den som skulle tillhandahålla kassatjänsterna anförde lagrådet följande. Regerings- formens regler om normgivningsmakten bygger på en distinktion mellan generella föreskrifter och beslut i enskilda fall. Ett grund- läggande krav på en föreskrift är att den skall vara generellt utformad. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 sid. 203 f.) sägs att det inte bör vara möjligt för att fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Kravet på generell tillämpbarhet får enligt propositionen anses vara uppfyllt om en lag avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Detta hindrar inte att bestämmelser i en lag undantagsvis kan vara så utformade att de i praktiken blir tillämpliga endast på ett enstaka fall. Lagen måste emellertid även i en sådan situation vara generellt utformad. Kravet på normgivningens allmängiltighet har betydelse också för stadgandet i 11 kap. 8 § regeringsformen enligt vilket inte får fullgöra rättskipnings- eller förvaltningsuppgift i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. kan därför inte ens genom lag tillägna sig rätten att fatta beslut i enskilda fall. Lagrådet konstaterade att förslaget innebar att ett i privaträtts- liga former organiserat bolag skulle åläggas vissa uppgifter. Att staten ägde samtliga aktier i bolaget saknade i detta sammanhang betydelse. Bolaget var när det gällde dess relationer till det allmänna att betrakta som en enskild i regeringsformens mening. Att riks- dagen genom lag skulle ålägga ett visst bolag att tillhandahålla grundläggande kassaservice eller att ensam svara för någon annan uppgift som inte innefattade myndighetsutövning stod enligt lag- rådets uppfattning i strid såväl med grunderna för 8 kap. rege- ringsformen som med 11 kap. 8 §. Lagrådet avstyrkte därför för- slaget i denna del. I propositionen om grundläggande kassaservice angav regeringen (prop. 2001/02:34, sid. 10) att det visserligen enligt regeringens mening kunde ifrågasättas om förhållandet att en uppgift innefattade myndighetsutövning innebar någon principiell skillnad mot förevarande fall, såvitt avsåg kravet på generell utformning. Vidare kunde enligt propositionen den föreslagna regleringen inte heller självklart anses ta sikte på ett beslut i ett enskilt fall. Mot bakgrund av Lagrådets starka betänkligheter fann dock regeringen det lämpligt att tydligare markera lagens allmängiltighet genom att, i stället för att namnge Posten i lagtexten, ange att kassaservicen skall tillhandahållas genom ett statligt ägt bolag. Posten avsågs dock liksom dittills utföra uppdraget. Posten hade vissa uppgifter i vallagen, där bolaget utpekades med namn. Enligt regeringens mening förelåg inget hinder enligt regeringsformen mot att i den föreslagna lagen ange att kassaservicen skall tillhandahållas genom det bolag som också har till uppgift att genomföra röstmottagning enligt 11 kap. vallagen. Om kopplingen till vallagen tas bort till följd av ändringar beträffande ansvaret för den förtida omröstningen, måste i så fall ett annat urvalskriterium väljas för att i lag peka ut ansvariga för att utföra de grundläggande betaltjänster som staten skall subven- tionera. Att i lagen peka ut är som lagrådet funnit inte i överensstämmelse med regeringsformens regler om normgivnings- makten som bygger på en distinktion mellan generella föreskrifter och beslut i enskilda fall. En anledning till att förplikta en postoperatör skulle kunna vara den infrastruktur som en sådan operatör förfogar över för att kunna distribuera post och paket. Särskilt gäller detta en post- operatör som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten. Det är bara som tillhandahåller en sådan samhälls- omfattande tjänst i . Det är dock fullt möjligt från laglig synpunkt med en annan tillhandahållare av tjänsten eller flera olika postoperatörer som tillhandahåller den samhällsomfattande post- tjänsten i landet. En tanke skulle då kunna vara att förplikta den eller dem som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten att tillhanda- hålla grundläggande kassaservice. I propositionen 2001/02:34 (sid. 10 f.) förs dock ett resonemang angående varför den grundläggande kassaservicen i egenskap av en finansiell tjänst skulle regleras i en särskild lag och inte som dittills i postlagen. Resonemanget bygger på att det samband mellan post- och kassatjänster som fanns vid postlagens införande inte längre kvarstod samt att ingen av de övriga ca femtiotalet postoperatörer- na utom bedrev finansiell verksamhet. Postlagen hade också kontinuerligt förändrats för att ge förutsättningar för en väl tillhandahöll en grundläggan- de kassaservice genom sitt distributionsnät ansågs inte utgöra ett tillräckligt skäl för att kassaserviceverksamheten skall regleras i en lag som i övrigt uteslutande reglerar postmarknaden, där finansiell verksamhet inte ingår. Det skulle i så fall tala för att det är just Postens distributionsnät som är intressant för att tillhandahålla den grundläggande kassa- servicen. I ett sådant fall kvarstår dock problematiken med invänd- ningen mot att genom lag förplikta att tillhandahålla tjänsten som Lagrådet framförde i sitt yttrande över förslaget till lag om grundläggande kassaservice. Om det i stället är det distribu- tionsnät som en postoperatör som tillhandahåller den samhälls- omfattande posttjänsten innehar som är anledningen till att anse en sådan operatör lämplig för att tillhandahålla också en samhälls- omfattande betaltjänst, skulle det däremot kunna vara förenligt med kravet på att föreskrifter skall vara generella. I ett sådant fall uppkommer dock en annan frågeställning, näm- ligen om det är förenligt med för marknadstillträde på postområdet att förplikta sådana postoperatörer att tillhanda- hålla även finansiella tjänster. På postområdet finns och rådets direktiv /66/EG av om gemensamma regler för posttjänster och förbättring av kvaliteten på tjänsterna (post- direktivet). Direktivet är ändrat genom och rådets direktiv /39/EG av om ändring av direktiv /67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom post- sektorn i gemenskapen. Postdirektivet behandlar inte kassatjänster eller andra tjänster av finansiell art. Postdirektivet är ett minimidirektiv, dvs. det fast- ställer miniminivåer för harmonisering av marknaden för post- tjänster. Det kräver däremot inte en fullständig harmonisering, se artikel 26 i direktivet. Postdirektivet genomförs i svensk lagstift- ning genom framförallt postlagen (1993:1684). Med postverksamhet avses i postlagen regelbunden befordran av brev mot avgift (3 §). Tillstånd krävs enligt 4 § postlagen för rätten att bedriva postverksamhet. Postlagen reglerar inledningsvis den samhällsomfattande post- tjänsten. Enligt 1 § postlagen innefattar den samhällsomfattande posttjänsten följande. Det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade för- sändelser som väger högst . Posttjänsten skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana för- sändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det skall finnas möjlig- het att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Tillstånd att bedriva postverksamhet får enligt 5 b § postlagen förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavare: 1.att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst och på visst sätt fullgöra vad som föreskrivs om tjänsten, 2.att på visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i lagen om att post- verksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls, 3.att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av sär- skilda posttjänster, och 4.att beakta totalförsvarets behov av posttjänster under höjd beredskap. En fråga som uppkommer i samband med betaltjänster är då om det skulle vara möjligt att knyta en skyldighet att tillhandahålla grundläggande betaltjänster till rätten att bedriva postverksamhet. Är det t.ex. möjligt att knyta en skyldighet att tillhandahålla grund- läggande betaltjänster i vissa delar av landet till rätten att bedriva postverksamhet som är förenad med villkor om att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst? Oavsett om en sådan skyldighet för en postoperatör att till- handahålla grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet skulle regleras i postlagen eller i en särskild lag, innebär det att ytterligare villkor kommer att belasta en sådan postoperatör jämfört med vad som gäller . I och för sig kan rättsföljden av att inte uppfylla villkoret formuleras på olika sätt. Gemensamt för lösningarna bör dock bli att dessa villkor inte har stöd i postdirektivet. I artikel 26 i postdirektivet anges bara att direktivet inte hindrar någon med- lemsstat från att vidmakthålla eller införa åtgärder som är mer liberala än dem som föreskrivs i detta direktiv. Sådana åtgärder måste vara förenliga med fördraget. Motsatsvis måste det då enligt utredningens uppfattning följa att direktivet hindrar åtgärder som är mindre liberala än vad direktivet föreskriver. Direktivet reglerar visserligen bara posttjänster men om andra betungande skyldig- heter förknippas med rätten att tillhandahålla posttjänster på den svenska marknaden bör detta kunna anses motverka etablerings- friheten på området. I själva verket har den grundläggande kassaservicen visat sig vara en betungande skyldighet för . Verksamheten har trots den statliga ersättning gått med stora underskott. har medlemsstaterna dock möjlighet enligt vad som sagts ovan att definiera vad som skall anses vara en tjänst i all- mänhetens intresse, och hur denna tjänst skall utföras. För att inte riskera att utgöra ett etableringshinder eller att riskera att snedvrida postmarknaden bör det dock enligt utredningens mening undvikas att en betungande skyldighet – även om den avser en tjänst i all- mänhetens intresse – som inte har stöd i postdirektivet åläggs postoperatörer. Särskilt betänkligt bör det vara att lägga en skyl- dighet på enbart postoperatörer, om skyldigheten lika gärna hade kunnat omfatta en annan grupp, t.ex. banker och andra kredit- institut. Skyldigheten kan i ett sådant fall uppfattas som ett etableringshinder för postoperatörer i . Skulle det däremot vara så att bara postoperatörer har faktisk möjlighet att uppfylla ett sådant åtagande skulle detta kunna vara ett skäl för att lägga en skyldighet att tillhandahålla en tjänst i allmänhetens intresse på dem. I detta sammanhang vill vi också framhålla att postlagstiftningen som nämnts tidigare kontinuerligt har anpassats i syfte att skapa förutsättningar för en fungerande postmarknad. Vi anser att en för- pliktelse i lag som i praktiken enbart skulle komma att gälla för att upprätthålla ett servicenät som inte är anpassat till postverksamheten utan i stället för att tillhandahålla finansiella tjänster riskerar att motverka denna utveckling. Det bör därför inte vara ett alternativ att i en lag om grundläggande betaltjänster förplikta den som tillhandahåller den samhällsomfattande post- tjänsten att tillhandahålla grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet. Uppdrag till Posten och bestämmelserna om offentlig upphandling Ett alternativ till att i lag förplikta att tillhandahålla grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet skulle kunna vara genom ett avtal mellan staten och Posten eller genom att bolags- ordningen för Posten beträffande verksamhetsinriktningen ange att Posten skall tillhandahålla grundläggande betaltjänster. Fråga uppkommer då om ett sådant uppdrag i själva verket är ett köp av en tjänst, ett offentligt kontrakt som enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () skall upphandlas. I 5 kap. finns bestämmelser om upphandling av tjänster. I 5 kap. 2 § stadgas att bestämmelserna i kapitlet inte skall tillämpas vid upphandling av tjänster från en annan upphandlande enhet som på grund av lag eller annan författning, som är förenlig med EG-fördraget, har ensamrätt att utföra tjänsten. Undantaget följer av Rådets direktiv /50/EEG av om sam- ordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster, ändrat genom och rådets direktiv /52/EG av om ändring av direktiven /50/EEG, 93/36/EEG och 93/37/EEG (tjänstedirektivet), artikel 6. Paragra- fen räknar upp fem förutsättningar för undantaget. För det första rör det enbart upphandling av tjänster. För det andra måste upp- handlingen göras från en annan upphandlande enhet. För det tredje skall det avse en tjänst som den andra upphandlande enheten har ensamrätt att utföra. För det fjärde skall ensamrätten ha tillkommit på grund av lag eller annan författning. För det femte måste för- fattningen vara förenlig med EG-fördraget. En frågeställning som kan uppkomma i samband med om skulle ges i uppgift att tillhandahålla grundläggande betal- tjänster är om 5 kap. 2 § kan utgöra grund för att inte upp- handla tjänsterna. En ensamrätt för Posten att tillhandahålla grundläggande kassa- service måste innefatta ett monopol, en ensamrätt för Posten att tillhandahålla sådana tjänster, jämför prop. 1992/93, sid. 96 samt RÅ ref. 60. Jämför i detta sammanhang även dom i mål C-360/96 (Arnhem-målet) om angående tolkningen av artiklarna 1 och 6 i direktiv /50/EEG samt domstolens dom i mål C-107/98 (Teckal-målet) angående artikel 6 i direktiv /50/EEG. Vi har inledningsvis i avsnitt 7.5.1 konstaterat att det inte kan bli fråga om att bevilja en viss aktör ensamrätt att tillhandahålla grund- läggande betaltjänster enligt våra förslag. Bestämmelsen i 5 kap. 2 § kan därför inte utgöra grund för att i stället för att upphandla tjänsterna ge ett uppdrag till genom ett avtal med staten. Att enbart i Postens bolagsordning ange att det är en verk- samhet för att tillhandahålla grundläggande betal- tjänster i vissa delar av landet bör inte vara ett alternativ, eftersom verksamheten enligt våra beräkningar kommer att gå med under- skott och det därför fordras att staten skjuter till årlig ersättning. Det måste därför till någon form av avtal för att reglera utförandet av tjänsten och den statliga ersättningen. blir då tillämplig på ett sådant avtal. Grundläggande för frågan om alls är tillämplig bör vara om det är fråga om ett avtal. Överenskommelser inom samma juridiska person (in-house) eller ordergivning eller en lagstiftad skyldighet att utföra något och liknande är inte avtal och omfattas därmed inte av . Jämför skrivningen i ingressen i tjänstedirektivet (92/50/EEG) där det anges att direktivet endast skall omfatta till- handahållande av tjänster på grund av avtal därom medan tillhanda- hållande av tjänster på annan grund, t.ex. enligt lagar eller andra författningar eller anställningsavtal, inte omfattas av direktivet. En slutsats blir då att om grundläggande betaltjänster utformas som en samhällsomfattande tjänst och en aktör utpekas som skyldig att tillhandahålla tjänsten, vilket i så fall enligt regeringsformen måste ske genom lag, så blir inte tillämplig. Skall däremot uppfyl- landet av statens ansvar för grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet säkerställas genom ett avtal med en annan aktör, även om det skulle vara ett statligt ägt bolag, måste det föregås av offentlig upphandling enligt . Slutsatsen blir att det inte är möjligt att genom ett avtal mellan staten och tillförsäkra att statens ansvar för tillhandahållandet av grundläggande betaltjänster i vissa delar av landet uppfylls utan att först iaktta bestämmelserna i och därmed konkurrensutsätta urvalet av aktör. Historiskt har kassaservice varit en integrerad del i postverksam- heten. Utvecklingen har emellertid förändrat Postens förutsättningar att tillhandahålla kassaservicetjänster. Detta har skett delvis som en följd av framväxten av alternativ på marknaden, delvis som en följd av beslut som fattats av statsmakterna respek- tive av . T.ex. får Posten inte längre driva egen bankrörelse – i de länder där Postens motsvarighet får driva bank erbjuds kassaservicetjänster utan statligt stöd. Posten äger inte längre postgirot sedan det såldes till Nordea . I de länder där giroverksamhet alltjämt ingår i en postkoncern, till- handahålls kassaservice utan statligt stöd. drivs kassaservicen i ett separat nät skiljt från Postens nät för brev och paket. Verksamheterna bedrivs i olika bolag och med olika firmabeteckningar gentemot kunderna. Därmed har sambandet mellan kassaservice och Posten ytterligare luckrats upp.