sou · GSB357 · 2005-01-01 00:00:00 — Att några av dessa myndigheter i nulä- get inte bedriver någon nämnvärd tillsyn förändrar inte denna bedömning, eftersom det allmänna produktsäkerhetsdirektivet ställer krav på såväl effektiv tillsyn som återrapportering enligt RAPEX. Härutöver talar övervägande skäl för att även den tillsyn som utövas av , , SWEDAC och Radio- och bör omfattas av informationsutbyte från utan föregående sekretessprövning. Dessa myndigheter fullgör tillsynsuppgifter enligt gemenskapsrättsliga produktdirek- tiv, i vilka ingår kontroll av produkter som förs in från tredjeland. Om informationsöverföring från ska ske är det också lämpligt att uppgifterna omfattas av sekretess hos den mottagande myndigheten. SWEDAC:s tillsyn enligt lagen om handel med ädelmetallarbeten omfattas inte av sekretess. Vid sådan tillsyn kan förekomma uppgifter om testresultat, affärshemligheter och andra ekonomiska förhållanden hos näringsidkare. Sådana uppgifter bör därför omfattas av sekretess, om det kan antas att den enskilde lider skada om de röjs. I bilaga till sekretessförordningen (1980:657) bör följaktligen anges att uppgifter i nämnda tillsyn omfattas av sekretess. Av 14 kap 1 § andra meningen sekretesslagen framgår att sekre- tess inte hindrar ett överlämnande av en uppgift från en myndighet till en annan om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. En sådan bestämmelse om överlämnande av uppgifter återfinns i 11 kap. 6 § tullagen. Enligt denna bestämmelse ska på begäran tillhandahålla ett antal myndigheter uppgifter om import eller export av varor. Bestämmelsen har sedan införandet ändrats vid ett stort antal tillfällen. Olika myndigheter, som för att fullgöra sina uppgifter har haft behov av att på ett effektivt sätt få tillgång till uppgifter om import eller export av varor från Tullver- ket, har kommit att omfattas av bestämmelsen. I samtliga fall rörde det sig om myndigheter hos vilka uppgifterna alltjämt skulle komma att omfattas av sekretess. Några vägande skäl att inte tillåta någon av dessa myndigheter att på detta sätt få tillgång till sådan information framfördes inte i något av lagstiftningsärendena. Regeringen bör i förordningsform bestämma vilka myndigheter som ska omfattas av en bestämmelse om informationsöverföring utan föregående sekretessprövning av . En sådan ordning framstår som särskilt lämplig eftersom ett flertal myndigheter till- kommit då bestämmelsen funnits och då det är san- nolikt att fler myndigheter av olika anledningar kan komma att behöva omfattas av bestämmelsen. Mot denna bakgrund bör 11 kap. 6 § tullagen (2000:1281) upphöra att gälla och det bör i stället införas en motsvarande bestämmelse i tullförordningen. När det gäller direktåtkomst till uppgifter i tulldatabasen har regeringen anfört att det bör ankomma på att ta ställning till i vilka fall direktåtkomst bör medges. Som nämnts har sådan direktåtkomst endast medgivits , och kro- nofogdemyndigheterna (2 kap. 6 och 7 §§ lagen om behandling av uppgifter i verksamhet). Att en myndighet har direkt- åtkomst till uppgifter i tulldatabasen är betydligt mer ingripande från integritetssynpunkt än att en myndighet på begäran utan före- gående sekretessprövning kan få ut uppgifter från om import eller export av varor. Något behov för marknadskontrollmyndigheterna att ha direkt- åtkomst till uppgifter i tulldatabasen har inte framkommit. Bedömning: Den tidigare bedömningen att ökade resurser för marknadskontroll främst borde skapas genom uttag av generella avgifter eller omprioriteringar inom myndigheternas anslag har hämmat uppbyggnaden av marknadskontrollen. kontrollen har främst byggts upp hos de myndigheter som bedrivit avgiftsfinansierad verksamhet. Möjligheterna att införa ytterligare avgiftsfinansiering är begränsade och har inte förändrats nämnvärt . Därför finner utredningen det inte möjligt att föreslå avgiftsfinansiering på de områden som anslagsfinansieras. Det ökade resursbehov som myndigheterna rapporterar måste i stället väsentligen täckas genom ökade anslag. Mot bakgrund av marknadskontrollens betydelse för ekono- misk tillväxt bör gemensam finansiering över ett större antal utgiftsområden vara motiverat. När behov av marknadskontroll identifieras inom nya sekto- rer bör möjligheterna till avgiftsfinansiering övervägas. Förutsättningarna för avgiftsfinansiering kan komma att öka om sådan finansiering kan ske i former som är förenliga med . Utredningen ska enligt utredningsdirektiven redovisa kostnaden för marknadskontrollen samt redovisa och lämna förslag till olika finansieringsvägar. Utredningen ska även utvärdera erfarenheterna av de beslut som togs i samband med inträdet i EES och i EU. Vid inträdet i EES bedömde den dåvarande regeringen att finan- sieringen av marknadskontrollen borde utformas sektor för sektor med hänsyn till rådande förhållanden. I första hand borde generella avgifter och i andra hand omdisponering av befintliga anslag användas. De flesta av de berörda myndigheterna finansierar f.n. mark- nadskontrollen och övrig tillsyn med anslag över statsbudgeten. Normalt har myndigheterna inte stöd för att disponera avgifts- inkomsterna. Huvudregeln är att offentligrättsliga avgifter, till vilka avgifter för marknadskontroll hör, inte disponeras av myndigheten utan betalas till statsverkets checkräkning i och redo- visas mot en inkomsttitel på statsbudgeten. Flera av de berörda myndigheterna har dock rätt att disponera avgifterna. Uppbyggnaden av marknadskontrollen har kommit längst hos de myndigheter som normalt har avgiftsfinansierad verksamhet. Det är också i huvudsak de myndigheter som har avgiftsfinansierad verksamhet som lyckas bedriva avgiftsfinansierad marknads- kontroll. Av de totala resurser i pengar som f.n. disponeras för marknadskontroll svarar avgiftsfinansiering för mer än hälften trots att de myndigheter som bedriver avgiftsfinansierad marknads- kontroll utgör ett mindre antal. Den slutsats som kan dras av detta är sannolikt att bristande möjlighet att finansiera marknads- kontrollen har lett till att marknadskontroll, som är en uttrycklig förpliktelse enligt EG-rätten, inte har kunnat etableras i tillräcklig omfattning. Vid en jämförelse med andra medlemsstater kan kon- stateras att avgiftsfinansiering av marknadskontroll är ovanligt. En grov uppskattning av kostnaden för den framtida marknads- kontroll som går att överblicka är i storleksordningen . Som beskrivits i avsnitt 6 baserar sig uppgifterna om kostnader på information från myndigheterna. De har gjort skattningar av behoven i de fall dagens verksamhet inte medger underlag att göra säkra beräkningar utifrån. Man kan finna argument både för och emot avgiftsfinansiering av marknadskontroll. Om avgifter tas ut, kan det i princip äga rum i tre skeden – antingen direkt vid tillverkning eller import, i senare led i distribu- tionskedjan eller i samband med åtgärderna/kontrollerna/prov- ningen. Det går att skilja på fem olika slag av avgifter. Anmälnings/registreringsavgift. Årsavgift av ett helt avgiftskollektiv. Avgift vid tillsyn när ett objekt blir föremål för kontroll. Avgift vid provning eller då en produkt vid provning inte visar sig uppfylla ställda krav. Straffavgifter: sanktionsavgift, vite. Inom vissa områden finns en skyldighet eller möjlighet till registre- ring av näringsidkare. Avgifter kan då tas ut vid tillfället för en anmälningsregistrering. Det måste emellertid betraktas som särfall, eftersom upprättande av register ofta är otillåtna då de är handels- hindrande enligt artikel 28 i EG-fördraget och bara kan motiveras med stöd av sådana undantag som anges i artikel 30 i EG-fördraget eller följer av praxis, exempelvis skydd för männi- skors liv och hälsa. Det som framför allt kan lämna ett bidrag till att täcka kostna- derna för marknadskontroll är om det finns möjlighet att ta ut en årsavgift som samtliga i kollektivet betalar och som utgår oavsett om kontroll utförs eller ej. Denna möjlighet är starkt kopplad till någon form av anmälningsförfarande med registrering. Avgifter kan även tas ut vid själva tillsynsinsatsen och kan då finansiera myndighetens direkta kostnad för insatsen. Endast de som blir föremål för tillsyn får betala. För att täcka kostnaderna för provning, särskilt när det visar sig att produkter inte överensstäm- mer med uppställda krav, kan avgifter också tas ut. Sanktionsavgifter och viten kan vara betydelsefulla instrument för att åstadkomma efterlevnad av uppställda krav. De bidrar dock inte till finansieringen av myndigheternas verksamhet. Sanktions- avgifter liksom viten redovisas på en särskild inkomsttitel i stats- budgeten och disponeras därmed inte av myndigheterna. Dessutom är ju sanktionsavgifter och viten påföljder vid överträdelser. Idealet bör vara att överträdelserna blir så få som möjligt och därmed intäkterna av sanktionsavgifter och viten så låga som möjligt. Intäkter av sanktionsavgifter och viten kan därför sägas vara nega- tivt korrelerade till en framgångsrik marknadskontroll. Ur ett perspektiv kan avgifter som läggs på tillverkare och importörer motiveras med lättnader som dessa fått genom att den nya metoden medfört förenklingar för tillverkande industri genom att förhandskontroll tagits bort. Ett sådant resonemang understöds även av att det, enligt de aktuella EG-rättsakterna, är tillverkares och importörers ansvar att produkter uppfyller ställda krav. har mycket att vinna på en effektiv marknadskontroll. De minskade styckkostnaderna för tillverkning som nya meto- den medfört på grund av möjligheten till större tillverkningsserier har resulterat i ett ökat utbud av varor. Detta gynnar inte bara till- verkarna utan också allmänheten. Eftersom marknadskontrollen är en förutsättning för att systemen ska fungera kan det hävdas att kostnaderna bör bäras av det allmänna. I de fall finansiering via avgifter skulle bedömas lämpligt bör enligt utredningen följande kriterier vara uppfyllda. Ett första krav gäller avgiftens rättsliga status. Avgiften måste motsvaras av en direkt motprestation från statens sida för att betraktas som en avgift och inte en skatt. Det andra är kravet på precision. Finansieringen av marknads- kontrollen får inte ta en sådan form att vissa näringsidkare drabbas till synes skönsmässigt i förhållande till andra näringsidkare i samma bransch. Kravet på precision framförs med emfas från olika företrädare för näringslivet. En vanlig synpunkt är att det är de som bryter mot reglerna som ska stå för kostnaden för marknads- kontrollen. En möjlighet att uppnå precision är att bygga upp systemet så att det är näringsidkare, som släpper varor på markna- den som inte uppfyller kraven, som i största möjliga utsträckning ska bekosta marknadskontrollen. Att få ett sådant system att helt finansiera marknadskontrollen är dock svårt. Precisionskravet skulle möjligen också kunna tillgodoses genom att kostnaden får bäras av dem som får lättnader av kontrollen. Så har t.ex. resonerat enligt nedanstående beskrivning. Ett tredje krav gäller möjligheterna att avgränsa kostnaderna för marknadskontroll. För myndighetens del ska avgifterna normalt motsvara den långsiktiga självkostnaden för verksamheten. Det innebär att samtliga för verksamheten direkta eller indirekta kost- nader ska täckas av avgiftsintäkterna. Det kan vara vanskligt för myndigheter med annan tillsyn att avgöra vilka kost- nader som hänför sig till denna tillsyn respektive till marknads- kontroll. Ett fjärde krav är att de administrativa kostnaderna för att ta ut avgifter inte får bli så höga att det inte lönar sig att ta ut en avgift. Ett femte krav är att avgiften inte får vara handelshindrande eller konkurrenssnedvridande. Även om en avgift i formell mening inte är otillåten eller snedvrider konkurrensförutsättningarna kan den innebära oönskade nackdelar för företag inom en industrigren. Att ta ut avgifter av företag som är medlemmar av en branschorganisa- tion skulle exempelvis ge dessa näringsidkare en konkurrensnack- del i förhållande till andra näringsidkare. Ett sjätte krav gäller proportionalitet. En avgift som är försumbar för ett större företag kan vara alltför kännbar och därmed häm- mande för ett mindre. Ett sjunde krav är att den sammanlagda effekten av en mer utbyggd avgiftsfinansiering måste beaktas. Om marknadskontrol- len avgiftsfinansieras fullt ut så innebär det att ett femtontal myn- digheter har rätt att ta ut avgifter. Ett och samma företag kan där- med komma att betala avgift till flera myndigheter. Olika avgiftsformer uppfyller kraven i olika hög grad. Bäst kost- nadstäckning får myndigheterna i ett system där hela avgifts- kollektivet betalar en årsavgift. Om möjligheten att ta ut en års- avgift inte finns kan visserligen precisionen oftast sägas öka, men å andra sidan minskar förutsättningarna för att täcka kostnaderna. och är helt avgiftsfinansierade i sin sektoriella marknadskontroll. marknads- kontroll är avgiftsfinansierad indirekt via anslag. marknadskontroll av fritidsbåtar finansieras f.n. till genom farledsavgifter för handelssjöfarten. (medicinteknik, kosmetiska och hygieniska produkter) och är delvis avgiftsfinansierade. Den operativa kontrollen inom Kemikalieinspektionens, Läke- medelsverkets, och Statens räddningsverks områden är beroende av tillsyn som äger rum i kommunerna. Denna är ofta avgiftsfinansierad. Utredningen har inte lyckats få fram uppgifter om kostnaden för denna tillsyn inom de berörda produktområdena. Kemikalieinspektionen är, när det gäller mark- nadskontroll av varor, anslagsfinansierad. , , , Social- styrelsen och är f.n. helt anslagsfinansierade när det gäller marknadskontrollen. och Radio- och är i ett uppbyggnadsskede där finansieringsformerna kan komma att bestämmas . Inom byggområdet har först förelegat förutsättningar för att utföra marknadskontrol- len, varför inte tilldelats resurser för denna kon- troll över statsbudgeten. Två myndigheter, och , svarar tillsammans för av de totala kostnaderna för marknadskontrollen . Med undantag för de två nämnda myn- digheterna och utgör marknadskontroll f.n. av anslaget eller totalomslutningen. De tre myn- digheterna synes dock ha overheadkostnader medräknade i högre utsträckning än de andra. I den skattning som myndigheterna har gjort för framtiden framkommer att ser en ökning av motsvarande och en ökning motsvarande av anslaget. De avgiftskollektiv som de berörda myndigheterna har tillgång till utgör, bortsett från myndigheter som endast är verk- samma lokalt, en heterogen skara: elabonnenterna (Elsäkerhetsver- ket), de näringsidkare som registrerar namnstämplar för kattfoten, våg- och bränslemätarinnehavare via plomberingsavgifter (SWEDAC), de som importerar explosiva varor (Statens rädd- ningsverk), handelssjöfarten (farledsavgifter), teleoperatörer och tillståndsinnehavare av radiosändare () och tillverkare av vissa typer av medicinteknisk utrustning (lågriskpro- dukter, specialanpassade produkter, ansökningar om klinisk pröv- ning) samt importörer och tillverkare av kosmetiska och hygieniska produkter (). Nedanstående exempel från illustrerar hur en avgiftsfinansiering kan konstrueras. Under det år då mark- nadskontrollsystemet för radio- och teleterminalutrustning utar- betades anslagsfinansierades myndighetens marknadskontroll. I förarbetena till bestämmelserna uttalades (prop. 2000/2001:10) att regeringen ansåg att marknadskontrollen som följer av direktiv /5/EG borde avgiftsfinansieras. Avgifterna skulle anpassas till hur stora insatserna borde vara och grundas på myndighetens självkostna- der för verksamheten. Den motprestation som skulle fås för avgiften skulle inte bestämmas individuellt utan utgjordes av en s.k. kollektiv motprestation – marknadskontrollen kommer ju den som tillverkar, marknadsför eller använder utrustningen till godo. Den nytta som marknadskontrollen medför ansågs i hög grad komma teleoperatö- rerna och radiosändarinnehavarna tillgodo eftersom de ges möjlighet att bedriva sin verksamhet utan risk för skada eller störning. Myndig- hetens tillsynsverksamhet bedömdes även till viss mindre del direkt inriktad på användarna eftersom regelverket innehåller bestämmelser som reglerar operatörernas användning av utrustningen. Det ansågs därför befogat att belasta det kollektivet med avgifterna, vilket sanno- likt också utgjorde det mest kostnadseffektiva sättet att ta ut avgif- terna. Myndigheten har i framtagandet av avgiftsstrukturen försökt att finna en proportionerlig modell för avgiftsuttaget av anmälda operatö- rer och tillståndsinnehavare för radiosändare. Det ansågs även att tillverkarna och importörerna borde bidra till finansieringen av marknadskontrollen, särskilt beträffande produkter som vid kontroll visar sig inte uppfylla de ställda kraven. Den berörda lagen innehåller därför ett bemyndigande för regeringen att föreskriva om skyldighet för de nämnda aktörerna att ersätta tillsynsmyndig- hetens kostnader för kontroll. Liksom på elsäkerhetsområdet möjlig- görs ersättning till den som tillhandahåller myndigheten den utrust- ning som ska kontrolleras. Avgiftskonstruktionen innebär att tillsyns- verksamhet som rör radio- och teleterminalutrustning finansieras med medel från operatörerna, som till viss del berörs av regelverket och med ersättning från tillverkare/importörer vid eventuella brister. Ett system med generella avgifter från de sistnämnda förutsätter registre- ring av dem och det är inte förenligt med direktivet. Omfattningen av kontrollen anpassas till marknadens behov (bedöms genom antalet klagomål på den svenska marknaden eller rapporter om kontrollinsat- ser i andra medlemsstater inom EU samt föregående års statistik). Två förutsättningar måste vara uppfyllda för att ersättning ska utgå för utrustning som provats. Den ena är att utrustningen ska ha för- sämrats genom kontrollen. Den andra förutsättningen är att produk- ten uppfyller kraven som ställs på den. Ett stort antal utrustningar har undersökts av Post- och personal i butiker och hos importörer. Av de undersökta produkterna rekvirerades totalt 12 stycken utrustningar, varav åtta stycken var radioutrustningar och fyra stycken teleterminal- utrustningar. Provningar utfördes av certifierade och ackrediterade laboratorier på alla utrustningar. Resultatet blev att endast en klarade sig utan anmärkning. kom det in 643 anmälningar om ny radioutrustning som tillverkare avsåg att släppa på den svenska marknaden och ökade det till 1 385. Det bör i detta sammanhang noteras att endast utrustning som använder icke harmoniserade frekvenser omfattas av systemet med anmälningar. har ett större antal utrustningar undersökts av hos importörer och distributörer. Totalt rekvirerades 48 utrustningar, varav 25 stycken radioutrustningar och 23 stycken teleterminalutrustningar. Provningar och utvärderingar av utrust- ningarna resulterade i att endast fyra klarade sig utan anmärkning. Under den första delen av beslutades i knappt 10 fall av 30 att produkterna inte får släppas ut på den svenska marknaden. har sökt en bättre balans mellan tillverkar- ledet, teleoperatörerna och innehavarna av tillstånd för radiosändning. En lösning skulle kunna vara att det nu gällande systemet för ersätt- ningsansvar bibehålls men att de som salufört administrativt och märkningsmässigt felande produkter kan åläggas att betala en admi- nistrativ kostnad som ska motsvara Post- och kostnader för kontroll i samma hänseende. Avgiftsfinansiering är som framgår av beskrivningen ovan i högsta grad avhängig de särskilda förhållanden som gäller inom en pro- duktsektor. Som tidigare redovisats anser myndigheterna att kostnaderna i många fall kommer att öka markant. Den totala kostnaden uppgår till för verksamheten hos sektorsmyndigheterna. SWEDAC, , och Läke- medelsverket (kosmetika) kan ta om hand ökningen inom befint- liga avgiftssystem, . Drygt 60 miljoner kro- nor kvarstår att finansiera. Nästan samtliga myndigheter redovisar ökningar. Mest framträ- dande är de hos och, av skäl som redovisats tidi- gare, hos . De båda myndigheterna står faktiskt för två tredjedelar av den tillkommande kostnaden. Det bör noteras att redovisat kostnaden för en successiv uppbyggnad av marknadskontroll vars omfattning är svårbedömd. För är det, som framgår av avsnitt 6.14, komplicerat att avgränsa den exakta kostnaden för marknadskontrollen. Då de båda myndigheterna har angett höga siffror påverkar skattningen eller tolkningsmånen hur stor ökningen av kostnaderna kommer att bli generellt. Kostnadsbilden påverkas också av att vissa centrala myndigheter, när produktsäkerhetsdirektivet genomförs, kan komma att axla ett större ansvar för operativ kontroll som tidigare ägt rum i kommunregi. Denna utveckling är inte helt överblickbar . Sammanfattningsvis kan konstateras att bilden av det framtida resursbehovet inte är fullständig, särskilt gäller det nytillkommande stora direktivområden såsom eko-design av energianvändande pro- dukter och paraplydirektivet på mätområdet. I ett mer långsiktigt perspektiv kommer behovet av marknads- kontroll att påverkas av marknadernas utveckling och utvecklingen av den gemenskapsrättsliga regleringen. Därmed kan kostnaderna för marknadskontrollen fortsätta att öka . Det finns också faktorer som talar för att kostnaderna kan stabiliseras, även om detta blir på en högre nivå jämfört med . Det som framför allt kan hålla tillbaka kostnader är en utveckling av marknads- kontrollen genom ökat samarbete mellan näringsidkare och myndigheter stärkta sanktioner och förbättrade klagomåls- och rapporte- ringsfunktioner ökat samarbete nationellt, inklusive med ökat samarbete mellan länderna i EU bättre rapportering i EU om varor som inte uppfyller regelver- ket och om avvikande bedömningar av provningsresultat ökat användande av offentlighet för att uppnå avskräckande effekt bättre planering, bättre samordning, minskad överlappning och mer kostnadseffektiv provning krav att näringsidkare ersätter kostnader när varor som inte uppfyller kraven påträffas. Provningen utgör i vissa fall en förhållandevis stor kostnad för myndigheterna. En av SWEDAC:s uppgifter blir att se över hur mer kostnadseffektiva system kan etableras. I samband med provningen finns hos ett flertal myndigheter möjlighet till kostnadsersättning – även om den oftast inte dispo- neras av myndigheterna direkt – när varor som provats inte upp- fyller ställda krav. Via marknadskontroll kom- mer in till staten på detta sätt. Den finska myndigheten rapporterar att betalas in till för provning på samma grund. TUKES kostnader för de berörda tio–tolv direktivområdenas marknadskontroll uppgår till . Förhållandet synes således vara ungefär det- samma, av kostnaderna för marknadskontrollen återkommer till staten som inkomster. Av avgörande betydelse för den framtida finansieringen av marknadskontrollen är även förhållandet mellan normering och tillsyn hos myndigheterna och hur resurser fördelas till dessa två olika verksamheter. Utvecklingen i EU går mot minskad nationell reglering när det gäller tekniska regler på industrivaruområdet. Effekten torde bli att mer resurser kan avsättas för tillsyn och kontroll. 8.8.4Möjligheten till ökad avgiftsfinansiering Utredningen presenterar i 8.8.1 några principiella utgångspunkter för avgiftsfinansiering. De olika kraven står delvis i konflikt med varandra. Om t.ex. bara de som överträder reglerna ska betala avgift kan inte kravet på täckning av alla kostnader uppnås eftersom myndighetens samtliga kostnader för marknadskontrollen knap- past kan sägas vara proportionella mot den motprestation som själva marknadskontrollförrättningen innebär. För att få full kostnadstäckning bör alla berörda betala avgift vil- ket torde förutsätta någon form av register över näringsidkare eller varor som berörs. För de varor som täcks av harmoniserad EG-lag- stiftning är varuregister förbjudna i flertalet fall. Läkemedelsregist- ret utgör ett undantag. fick vid medlemskapet i EES upp- höra med avgiftsfinansiering av tillsyn av elektriska produkter genom obligatorisk varuregistrering.