sou · GSB369d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Dir. Insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan 2003:91 Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare får i uppdrag att se över frågor som rör insider- lagstiftningen. Utredarens huvuduppgift är att analysera vilka ändringar som krävs i den nuvarande regleringen för att genomföra Europaparla- mentets och rådets direktiv /6/EG av om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk) (EUT L 96, , s. 16, Celex 32003L0006), och lämna förslag till hur sådana bestämmelser bör utformas. Direktivet innebär en ökad harmonisering och medför i flera avseenden mer ingripande bestämmelser på området. Bland annat innehåller direktivet be- stämmelser som skall underlätta upptäckt och utredning av över- trädelser av förbuden i direktivet och om hur dessa överträdelser skall sanktioneras. Utredaren skall vidare föreslå de lagändringar i övrigt han eller hon finner nödvändiga för en effektiv bekämpning av marknads- missbruk. I syfte att nå en effektiv brottsbekämpning skall utredaren i detta sammanhang analysera och föreslå i vilken organisatorisk form misstankar om brotten mot insiderstrafflagen (2000:1086) bör utredas. –analysera hur insiderstrafflagens förbud mot obehörigt röjande av insiderinformation förhåller sig till styrelseledamöters tystnads- och lojalitetsplikt, –ta ställning till de förslag till ändringar i insiderstrafflagen som framfört i en skrivelse till Finansdepar- tementet , –göra en översyn av lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehavav finansiella instrument (anmälningsskyldig- hetslagen). Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som han eller hon anser behövas i nu nämnda avseenden. Utvecklingen på värdepappersmarknaderna och den ökade handeln har bidragit till att intresset för insiderfrågor har ökat. Stegvis har lagstiftningen utvecklats för att motverka marknadsmissbruk. Bland annat har en internationell samordning skett genom rådets direktiv /592/EEG av om samordning av före- skrifter om insiderhandel (insiderdirektivet; EGT 334, 18.11.1989, s. 30, Celex 31989L0592). Alltjämt riktas emellertid ibland kritik mot lagstiftningens ut- formning och hur tillsynen över lagstiftningens efterlevnad fungerar. Frågor som har varit föremål för diskussion i olika sammanhang är t.ex. bevissvårigheter samt brister i tillsynen och i sanktionssystemet. Insiderlagstiftningen återfinns främst i insiderstrafflagen och an- mälningsskyldighetslagen. Dessa lagar trädde i kraft och ersatte insiderlagen (1990:1342) och bestämmelserna om otillbörlig kurspåverkan i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Den första lagstiftningen i som syftade till att motverka insiderhandel, dvs. handel med värdepapper där icke offentliggjord information utnyttjas för att göra fördelaktiga affärer, kom till genom lagen (1971:827) om registrering av aktie- innehav. Den innebar en skyldighet för vissa personer att anmäla innehav av vissa aktier m.m. till (numera ). Ett direkt förbud mot insiderhandel infördes först . Förbudet mot insiderhandel motiveras i allmänhet med att det är viktigt med ett stort förtroende för värdepappersmarknadens funk- tionssätt för att kunna behålla en gynnsam utveckling av mark- naden (se t.ex. prop. 1990/91:42 s. 38). Syftet med skyldigheten att anmäla innehav av aktier m.m. i mark- nadsnoterade bolag är dels dess betydelse för kontrollen av handels- förbudets efterlevnad, dels dess avhållande effekt. ningarna förs ett register som är offentligt. Att registret är offentligt innebär att marknadsaktörer och andra kan följa förändringar i de innehav som personer med insynsställning i aktiemarknadsbolagen har. Den första lagstiftningen i som syftade till att motverka in- siderhandel tillkom, som nämnts, genom lagen om registrering av aktieinnehav. Lagen innebar i huvudsak en skyldighet för personer med insynsställning, såsom styrelseledamöter och verkställande direk- tör, i bolag noterade vid eller på den s.k. fondhandlarlistan att anmäla sitt och vissa närstående fysiska och juridiska personers innehav av aktier i bolaget och vissa därmed jämställda värdepapper. Anmälan skulle ske till den som förde aktieboken, dvs. i de allra flesta fall till Värdepapperscentralen. Genom lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden utvidgades kretsen av personer som ansågs ha insynsställning till att även om- fatta större aktieägare, liksom vissa befattningshavare i ett moder- företag. infördes en bestämmelse om att dåvarande Bank- inspektionen skulle föra ett register (insynsställningsregistret) över de anmälningar som gjordes till Värdepapperscentralen. Anmäl- ningsfristen kortades . Bestämmelser om anmälnings- skyldighet fanns även i fondkommissionslagen (1979:748) som ålade vissa befattningshavare hos fondkommissionärer att till arbetsgiva- ren anmäla sina innehav och förändringar i detta innehav. Insiderlagen trädde i kraft och innebar en viss begränsning i anmälningsskyldigheten, eftersom gränserna för hur stora förändringar i innehaven som utlöser anmälningsplikt höjdes. Enligt lagen skulle Värdepapperscentralen föra registret (som bytte namn till insiderregistret) med hjälp av automatisk databehandling. infördes en dispensmöjlighet för de fall där uppgifterna fanns att tillgå på annat sätt. uppdrogs åt att föra registret. gjordes nya ändringar i bestämmelserna om anmälningsskyldigheten. Förbudet för personer med insyns- ställning i aktiemarknadsbolag och närstående till dessa att låta för- valtarregistrera sina innehav av aktier m.m. upphävdes. Vidare in- fördes ett förbud mot s.k. korttidshandel för personer med insyns- ställning, anmälningsskyldigheten avkriminaliserades och påföljden vid överträdelser av denna skyldighet ersattes med en särskild avgift. – i samband med att det blev tillåtet för aktiebolag att återköpa egna aktier – utvidgades anmälningsskyldigheten till att gälla även aktiemarknadsbolag som innehar egna aktier. delades insiderreglerna upp i två lagar, varav anmäl- ningsskyldighetslagen kom att innehålla bl.a. bestämmelserna om anmälningsskyldighet och förbudet mot korttidshandel. Tidsfristen för anmälan om aktieinnehav eller förändringar i innehavet kortades ytterligare, nu . Vidare återinfördes en anmälnings- skyldighet för vissa anställda i värdepappersinstitut. Motsvarande skyldighet infördes också för anställda vid börser och auktoriserade marknadsplatser. Anmälningar för dessa anställda görs till arbets- givaren. ändrade beteckning till insynsregistret. Närmare om handelsförbudet m.m. Ett direkt förbud mot insiderhandel infördes genom lagen om värdepappersmarknaden. Förbudet var begränsat till att gälla aktier i aktiemarknadsbolag och vissa andra värdepapper med anknytning till sådana aktier. Endast personer med insynsställning i ett aktiemarknadsbolag samt i dess moder- och dotterbolag kunde begå insiderbrott. Med insiderinformation avsågs endast information med särskild anknytning till aktiemarknadsbolaget. Genom insiderlagen utvidgades det straffbelagda förbudet mot insiderhandel i flera avseenden. Förbudet utvidgades till att omfatta alla som fick del av icke offentliggjord information som var ägnad att väsentligen påverka kursen på fondpapper och vissa andra finansiella instrument på värdepappersmarknaden. Lagen innebar även en anpassning till EG:s insiderdirektiv. Ändringar i insider- lagen gjordes , bl.a. då handel med i princip alla slags finansiella instrument kom att omfattas av lagen. infördes i lagen om handel med finansiella instrument ett förbud mot otillbörlig kurspåverkan, dvs. olika kursmanipulativa åtgärder i avsikt att påverka priset på finansiella instrument. Insiderlagen ersattes av insiderstrafflagen som är en specialstraffrättslig lag på värdepappersområdet. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om straffansvar vid insiderhandel och otillbörlig kurspåverkan. Genom insiderstrafflagen infördes en definition av insiderinformation. Lagen innebar vidare att straffen för insider- brott och otillbörlig kurspåverkan skärptes. Ett nytt brott introdu- cerades i lagstiftningen, nämligen obehörigt röjande av insiderinfor- Den som har anställning, uppdrag eller annan befattning som normalt innebär att han eller hon får kännedom om omständig- heter som har betydelse för kursen på finansiella instrument, och som på grund härav fått insiderinformation och obehörigen röjer denna gör sig skyldig till detta brott. Den nya straffbestämmelsen infördes för att nå en bättre överensstämmelse med bestämmel- serna i insiderdirektivet. är den myndighet som har att övervaka att be- stämmelserna i insiderstrafflagen och anmälningsskyldighetslagen följs. Övervakningen av att reglerna i insiderstrafflagen följs sker i praktiken genom ett samarbete mellan framför allt inspektionen, marknadsplatserna, värdepappersinstituten och Ekobrottsmyndig- heten. Enligt lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet skall börser och auktoriserade marknadsplatser övervaka handeln och kursbildningen på respektive marknadsplats. Detsamma gäller för de värdepappersinstitut som organiserar handel i finansiella instrument enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Finans- inspektionens utredningar initieras i allmänhet genom att ett ärende om misstänkt insiderbrottslighet överlämnas från en marknadsplats. Den utredning som bedrivs av inspektionen i ett ärende upphör senast i och med att det finns anledning anta att brott mot in- siderstrafflagen begåtts. Ärendet skall då överlämnas till Ekobrotts- myndigheten. antogs direktivet om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk). Syftet med direk- tivet är att säkerställa finansmarknadernas integritet i EU och höja investerarnas förtroende för dessa marknader. Direktivet ersätter insiderdirektivet som inte längre ansetts innebära en tillräcklig re- glering i dessa avseenden. Finansmarknaderna har utvecklats och förändrats mycket sedan insiderdirektivet antogs. Medlemsstaternas lagstiftning på området uppvisar också betydande olikheter. Marknadsmissbruksdirektivet innebär i huvudsak en utvidgning av bestämmelserna i insiderdirektivet samt en reglering på europeisk nivå av otillbörlig marknadspåverkan. Med otillbörlig marknadspå- verkan avses att en aktör bl.a. genom transaktioner, handelsorder eller informationsspridning ger falska eller vilseledande signaler till värdepappersmarknaden om tillgång, efterfrågan eller pris på finan- siella instrument. Otillbörlig marknadspåverkan är således ett vidare begrepp än otillbörlig kurspåverkan enligt insiderstrafflagen och påminner närmast om bestämmelser om svindleri. En annan nyhet är att direktivets räckvidd inte är begränsad till trans- aktioner som genomförs på en marknadsplats eller av en yrkes- mässigt verksam mellanhand, utan även omfattar direkta transak- tioner mellan två parter. Förbuden i direktivet gäller såväl fysiska som juridiska personer. Utöver definitioner och förbud innehåller direktivet även be- stämmelser som syftar till att förebygga marknadsmissbruk samt att underlätta upptäckt och utredning av sådant missbruk. Bland dessa bestämmelser kan nämnas en skyldighet för emittenter av finan- siella instrument att så snabbt som möjligt offentliggöra insider- information, liksom en skyldighet för personer som yrkesmässigt utför transaktioner med finansiella instrument att anmäla miss- tankar om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan till den behöriga myndigheten. Direktivet innehåller vidare bestämmelser om skyldighet för personer i ledande ställning att anmäla vissa innehav av finansiella instrument och om offentliggörande av anmäld information. Varje medlemsstat skall utse en central behörig administrativ myndighet som är ansvarig för att se till att bestämmelser som antas enligt direktivet efterlevs. Delegation av uppgifter till t.ex. marknadsplatserna och andra myndigheter är dock tillåten så länge den behöriga myndigheten behåller det yttersta ansvaret. I direk- tivet finns en minimikatalog över befogenheter som den behöriga myndigheten skall utrustas med. I dessa ingår bl.a. att få tillgång till dokument och begära upplysningar av vem som helst. Direktivet anger vidare att medlemsstaterna, utan att det påverkar deras rätt att föreskriva straffrättsliga påföljder, skall säkerställa att admi- nistrativa åtgärder kan vidtas eller administrativa påföljder beslutas mot de personer som är ansvariga för överträdelser av bestämmel- ser som antagits enligt direktivet. Vidare införs ett kommittéförfarande i enlighet med den resolution om en effektivare reglering av värdepappersmarknaden i Europeiska unionen som antog vid toppmötet i och resolution om genomförande av lagstiftningen om finansiella tjänster . Den nya lagstiftningsmodellen, Lamfalussymodellen, bygger på de rekom- mendationer som visemannakommittén om regleringen av de euro- peiska värdepappersmarknaderna gav i sin slutrapport . Lagstiftningsmodellen innebär kortfattat att proceduren indelas i fyra olika nivåer. På nivå 1 antas direktiv eller förordningar i form av övergripande principer. Dessa rambestämmelser skall därefter kompletteras på nivå 2 med genomförandeåtgärder som kommis- sionen antar i enlighet med direktivets bestämmelser. Genomförande- åtgärderna kan också syfta till att beakta utvecklingen på de finan- siella marknaderna eller åstadkomma en enhetlig tillämpning av den grundläggande rättsakten. På nivå 3 skall ett utökat samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter komma till stånd. Slutligen skall kommissionen på nivå 4 ta ett ökat ansvar för efterlevnaden av bestämmelserna. Marknadsmissbruksdirektivet publicerades i Europeiska unionens officiella tidning och skall vara genomfört . Ansvaret för tillsyn och utredning Utredningen om roll och resurser har lagt fram ett betänkande, Framtida finansiell tillsyn (SOU 2003:22). Frågan om framtida roll för tillsynen på in- siderlagstiftningens område ingår som en del i denna utredning. Utredningen anser bl.a. att det finns effektivitetsvinster med att den utrednings- och förundersökningsverksamhet i insiderärenden som bedrivs av respektive Ekobrottsmyndig- heten, sammanförs under en myndighet. Utredningen bedömer att den lämpligen bör vara . Betänkandet har remissbehandlats. har i en skrivelse till (Fi2001/3514) föreslagit ändringar i insiderstrafflagen. Ändringsförslagen avser främst frågor av lagteknisk natur såsom förhållandet mellan straffskalorna för insiderförseelse och vårdslöst insiderförfarande. Från olika håll har riktats kritik mot bestämmelserna i anmäl- ningsskyldighetslagen. Den har avsett bl.a. oklarheter när det gäller anmälningspliktiga förändringar av innehav, innehållet i förbudet mot korttidshandel och möjligheten att besluta om sanktioner mot aktiemarknadsbolag som inte underrättar personer med insynsställ- ning om detta förhållande. Som framgått finns det behov av att analysera och överväga ett antal frågor som gäller insiderlagstiftningen, framför allt med an- ledning av genomförandet av direktivet om marknadsmissbruk. En särskild utredare bör tillkallas för att göra detta. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som han eller hon finner motiverade. Ett genomförande av direktivet om marknadsmissbruk innebär att ändringar måste göras i insiderlagstiftningen. Bland annat behöver det övervägas hur sanktionssystemet skall vara utformat . I utredarens huvuduppgift – att överväga hur direktivet lämpligen skall genomföras i svensk rätt – skall ingå att så långt möjligt ta ställning också till hur de genomförandeåtgärder som kommissionen föreslår eller antar bör hanteras. Effektivare övervakning och brottsbekämpning Utredaren skall även överväga vissa närliggande frågor och lämna förslag i övrigt som utredaren finner nödvändiga för bekämpningen av marknadsmissbruk. Intresset av en effektiv brottsbekämpning skall vägas mot intresset av skydd för den personliga integriteten. Utredaren skall vidare se över om den nuvarande fördelningen av ansvaret för övervakningen av insiderlagstiftningens efterlevnad är lämplig och effektiv. Utredaren skall i detta sammanhang analysera och föreslå i vilken organisatorisk form misstankar om brott mot insiderstrafflagen bör utredas i syfte att uppnå en effek- tivare brottsbekämpning. De förslag som utredningen om Finans- inspektionens roll och resurser presenterat skall i detta sammanhang övervägas, liksom resultatet av den fortsatta beredningen i av dessa förslag. För att analysen skall bli fullstän- dig, skall utredaren även jämföra den svenska modellen för utred- ning av insiderbrott och de som tillämpas i andra länder inom EU. Om möjligt bör även beaktas eventuella förändringar i detta avse- ende som sker i andra länder med anledning av genomförandet av marknadsmissbruksdirektivet. Utredaren skall vidare ta ställning till de förslag till ändringar i in- siderstrafflagen som framfört i sin skrivelse till . Utredaren skall även, mot bakgrund av den kritik som framförts mot bestämmelser i anmälningsskyldighetslagen, göra en översyn av den lagen. Därvid bör särskilt formerna för anmälningsskyldig- hetens fullgörande och eventuella möjligheter till förenkling av dessa övervägas. Slutligen skall utredaren analysera hur förbudet mot röjande av insiderinformation förhåller sig till tystnadsplikten och lojalitets- plikten för styrelseledamöter enligt lagen (1987:1245) om styrelse- representation för de privatanställda liksom för andra styrelseleda- möter samt överväga om det finns skäl att införa särskilda regler om detta. Frågan är inte närmare behandlad i förarbetena till in- siderstrafflagen. Med hänsyn till att det är fråga om en straffrättslig reglering är det särskilt viktigt att det inte råder ovisshet om när ett röjande av information sker obehörigen. Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer som har relevans för detta utredningsuppdrag. De myndigheter som främst berörs är och Eko- brottsmyndigheten. Samråd bör även ske med Förtroendekommis- sionen. Uppdraget skall redovisas .