sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — Principen som förordas är prissättningen skall avspegla de faktiska marginalkostnaderna. Det nämns också att avståndsbaserade skatter för den tunga godstrafiken, differentierade efter vikt och miljöprestanda, är ett viktigt steg mot en effektiv transportpolitik. Den tekniska utveckling, inklusive sattelitbaserade system, nämns också vara en god förutsättning för ytterligare differentieringar. Möjligheten till effektiva transporter för människor och varor är av stor betydelse för ekonomisk tillväxt, arbetsrörlighet, fritidsaktivi- teter, handel etc. bidrar varje enskild vägtransport till ökad miljöbelastning, försämrad hälsa, kostnader för drift och underhåll av vägar samt, som regel, påverkan på andra trafikanters restid och säkerhet. Effekter (exempelvis av transporter) som drabbar andra än trafikanten själv är externa i förhållande till den som utför transporten och kallas därför externa kostnader. De externa kostnaderna betalas inte av trafikanten. För att uppnå ett samhälls- ekonomiskt effektivt transportsystem är målet att trafikanterna tar hänsyn till att externa kostnader drabbar andra i samhället. De externa kostnader som uppstår av att utföra en transport är därför utgångspunkten för utformandet av kilometerskatten. Idealt sett skall den som orsakar den externa kostnaden också, genom kilometerskatten,1 betala för detta. Genom att synliggöra och inkludera de externa kostnaderna i priset för transporten internaliseras dessa och samhället styr då mot samhällsekonomiskt effektiva transporter. Ett införande av en svensk kilometerskatt har därför potential att öka den samhälleliga effektiviteten i transportsystemet. Kilometer- skatten gör att de externa marginalkostnaderna (dvs. kostnaden för att köra ytterligare en kilometer) kommer närmare användandet. Kilometerskatten fungerar, genom den tydliga kopplingen till 1 Externa kostnader kan för en del företeelser med fördel helt eller delvis internaliseras genom andra åtgärder (t.ex. kan koldioxid med fördel internaliseras genom bränsleskatten och olyckskostnader kan delvis internaliseras genom exempelvis bälteskrav). Kilometerskatt för tunga lastfordon användandet, som en signal till att utnyttja transportsystemet på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. får naturligtvis inte de administrativa kostnader som är förknippade med systemet vara så stora att de överväger effektivitetsvinsterna. 8.2.1En effektivare transportpolitik med kilometerskatt En stor del av skatte- och avgiftsuttaget är avsedd att täcka kostnader för produktion av sådant som är viktigt för samhällets välfärd (infrastruktur, vård, skola, omsorg, frisk luft, försvar m.m.), men som inte av sig själv uppstår som en följd av marknadens funktionssätt (dvs. som en följd av individers och företags beteenden). Det är exempelvis mycket osannolikt att en privat- person eller en sammanslutning av personer på egen bekostnad bygger och underhåller dyra motorvägar, broar, tunnlar etc. Även om marknaden inte producerar tillräckligt med vägar, broar och tunnlar är vägbyggen i många fall ändå samhällsekonomiskt motiverade. Lägre transportkostnader leder till ökad handel, vilket allmänt sett är välfärdshöjande. Exempelvis är en motorväg en vara av kollektiv karaktär; när de första fordonen trafikerar vägen är det gott om plats och fordonen hindrar inte varandra i nämnvärd utsträckning.2 Allt eftersom trafikvolymen ökar stiger också rivaliteten om utrymmet på vägen, och samhället kan få problem med trängsel på vägarna, vilket hotar att minska handeln och tillväxten i samhället men också att öka utsläppen av miljö- och hälsofarliga ämnen. Inom delar av samhällsvetenskapen kallas varor som uppvisar egenskaperna icke-rivalitet (att en individs konsumtion av varan inte innebär att någon annan måste konsumera mindre) och icke-exkluderbarhet (att det inte går att utestänga någon från konsumtion av varan) för kollektiva varor eller kollektiva nyttigheter. I verkligheten kan varorna snarare klassas som att ha mer eller mindre kollektiv karaktär. Genom skatteuttag kan produktion av kollektiva varor (t.ex. ytterligare vägbyggen) finansieras, och samhället löser då ett koordinationsproblem; det är svårt för alla som har behov av och skulle uppskatta ett vägbygge att träffas och komma överens om hur väg som skall byggas, vilken kvalitet vägen skall ha 2 I sammanhanget bör det framhållas att det genom olika vägtullar (t.ex. bompeng i , eller den diskuterade vägtullen över ) är möjligt att utestänga fordon om det inte betalar för att köra en viss vägsträcka. Kilometerskatt för tunga lastfordon och inte minst vad man är villig att avstå (hur mycket det får kosta) för att få till stånd ett nytt vägbygge. På samma sätt är det möjligt att betrakta en god miljö. Miljön är allmänt sett icke-exkluderbar (om jag andas ren luft, hindrar det inte andra människor att också andas ren luft) och icke rivaliserande (så länge man inte är för många personer är den rena luftens mängd och kvalitet inte beroende av hur många som använder den). Koordinationsproblemet uppstår då som en följd av att det är svårt och kostsamt att ta reda på hur allvarligt miljö- problemet är, hur viktigt inblandade parter tycker miljöproblemet är, vilka som över huvud taget skall få påverka beslut om koordination m.m. och inte minst hur mycket det är värt att åtgärda miljöproblemet. Som en lösning på detta problem kan, exempelvis, ekonomiska styrmedel introduceras som vrider beteendet åt det håll som är motiverat utifrån samhällsekonomisk effektivitet. Om styrmedlet gör det mindre lönsamt att släppa ut miljö- och hälsofarliga ämnen samt gör det mer attraktivt att välja trafiksäkra fordon och att bättre planera sina resor bidrar samhället till att lösa koordinationsproblemet. Varje individ kommer som en följd av styrmedlet att internalisera sin egen påverkan på andra i samhället och bidrar på så sätt till att det blir renare luft och en ökad trafiksäkerhet. Förutsatt att det finns fungerande institutioner, exempelvis i form av trafikverk, är möjligheten att få till stånd en samhällsekonomiskt effektiv transport- miljö- och infrastruktur- politik beroende av möjligheterna att ta ut skatter och avgifter. En sak som förenar alla skatter (och avgifter) är att de genererar intäkter. För att förstå motiven bakom en kilometerskatt är det emellertid avgörande att förstå skillnaden mellan att ta ut en skatt i syfte att få in en viss summa skatteintäkter (statsfinansiellt motiverad) och att ta ut en skatt i syfte att påverka ett beteende (motiverat av att beteendet leder till en bättre hushållning av resurser). De kostnader som kilometerskatten avses täcka är inte, primärt, kostnaden för att bygga vägar, utan kostnaden för att underhålla vägarna m.m. Den skall också bidra till att de miljö- och olyckskostnader m.m. som transporter medför internaliseras av transportören. Varje kilometer som tillryggaläggs på en väg medför kostnader, och det är alltså dessa tillkommande kostnader för användandet som kilometerskatten är motiverad utifrån. Det är dock endast de Kilometerskatt för tunga lastfordon kostnader som bärs av andra än användaren själv som skall avgiftsbeläggas. Om exempelvis ett fordon har ett dåligt ventilationssystem så att avgaser kommer in i förarhytten är detta irrelevant ur ett kilometerskatteperspektiv. Om dessa avgaser däremot drabbar dem som befinner sig i fordonets närhet är detta ett motiv för att avgiftsbelägga dessa utsläpp. Detta sker då i syfte att skicka en signal till användaren att det är denne som orsakar skadan och som också skall betala för denna, dvs. i linje med Polluter Pays Principle (PPP) att det är den som förorenar som skall betala. Att sätta rätt prislapp på denna externa skada kan vara mycket svårt, men att bygga ett system som ger signaler om vad som är samhällsekonomiskt önskvärt är möjligt med hjälp av, bland annat, kilometerskatten. 8.3Kilometerskatt och de transportpolitiska målen I infrastrukturpropositionen, prop. 2001/02:20, gör regeringen bedömningen att transportpolitiska beslut om att trafikrelaterade skatter och avgifter skall motsvara trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader fortfarande bör gälla. Detta bedöms bidra till att de transportpolitiska målen nås. I propositionen anför regeringen bland annat följande (s. 77). Utvecklad tillämpning av kostnadsansvaret på såväl nationell som internationell nivå är ett viktigt medel i utvecklingen mot ett effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem. Under bör fokus ligga på att åstadkomma ökad differentiering av avgifter för att bidra till utvecklingen av ett långsiktigt hållbart transportsystem. I propositionen nämns också behovet av att ändra Eurovinjett- direktivet (1999/62/EG) i syfte att göra det möjligt att införa ett svenskt kilometerskattesystem. Dagens Eurovinjettdirektiv, EG (1999/62), hindrar införandet av ett effektivt kilometerskatte- system i , genom att det endast tillåter skatte-/avgiftsuttag på motorvägar och på vissa andra större vägar. Förändringar i detta direktiv föreslås i KOM(2003)448. Med dessa förslag bör det enligt utredningens mening inte längre finnas några hinder för utformningen av ett kilometerskattesystem, utan tvärtom underlättas genom förslagen det faktiska införandet av ett sådant system. Förhandlingar om förslaget pågår f.n. i ministerrådet som hanterar frågan, och det är Kilometerskatt för tunga lastfordon omöjligt att veta var den processen kommer att sluta. I sitt arbete utgår dock utredningen från att det blir möjligt att ta ut kilometerskatt på de vägar som anser är nödvändigt för att uppnå en rättvis och effektiv transportpolitik. För att återknyta till prissättningen är det alltså trafikens kortsiktiga externa samhällsekonomiska marginalkostnader som kilometerskatten avses täcka. Kilometerskatten måste därför vara baserad på just marginalkostnaderna. Marginalkostnadsbaserad prissättning i transportpolitiken innebär, som tidigare nämnts, att kostnaden för att bygga ny infrastruktur inte, primärt, skall finansieras genom intäkter från kilometerskatten. Att dessa intäkter sedan möjligen kanaliseras till infrastrukturen kan naturligtvis bli fallet i praktiken, men det är inte på de grunderna som kilometerskatten är motiverad. Det kan behövas ytterligare kostnadstäckning än genom intäkter som ges av en strikt marginalkostnadsbaserad kilometerskatt. Detta kan vara fallet om intäkterna av kilometerskatten inte är tillräckliga för att täcka de kostnaderna för drift och underhåll, eller om det anses motiverat att kilometerskatten även skall användas som intäktskälla för finansiering av ny infrastruktur. Dessa motiv är dock sekundära i förhållande till den signal som kilometerskatten ger till användaren att framföra ett fordon en ytterligare kilometer. I dessa fall kan det vara motiverat att ha en fiskal del i botten på kilometerskatten, men detta skulle alltså då vara ett principiellt avsteg från den svenska transportpolitikens kostnadsansvar. 8.3.1Marginalkostnader och genomsnittskostnader – Vad är skillnaden? Varför inte bara dela upp underhållskostnaderna på antalet fordon? Den tunga trafiken står för en överväldigande majoritet av vägarnas deformationskostnader, och utgångspunkten är att detta förhållande skall avspeglas i prissättningen. Frågan är på vilket sätt trafikanterna skall betala för detta. Enligt årsredo- visning uppgår de genomsnittliga årskostnaderna för drift och underhåll av vägarna till . Kilometerskatt för tunga lastfordon bara slå ut dessa årskostnader på den tunga trafiken, så att alla betalar lika mycket per kilometer? Enligt principerna för transportpolitikens kostnadsansvar skall ju utgångspunkten för prissättningen vara de externa samhällsekonomiska marginalkostnader som trafiken förorsakar.3 Eftersom olika fordon ger upphov till olika höga marginalkostnader blir en kilometerskatt baserad på genomsnittliga årskostnader för drift och underhåll ett stort avsteg från denna princip. Att vissa fordon betalar mer än andra ligger helt i linje med kostnadsansvaret. Svaret på frågan ovan blir då att alla fordon skall betala vägtrafikskatt efter samma principer. 8.4Snedvridning eller rättvridning i transportpolitiken? Det är ofta svårt att veta om samhället tjänar eller förlorar när det sker förändringar i skattesystemet. är styrmedel motiverade för att korrigera marknadsmisslyckanden. medför dessa styrmedel ännu större politiska misslyckanden. Utgångspunkten för utredningen är att se till att öka effektivi- teten i vägtransportsystemet. Detta innefattar en avvägning mellan de förväntade samhällsekonomiska vinsterna av att ändra i vägtrafikskatterna och de förväntade samhällsekonomiska kostna- derna av förändringen. Det är ingen enkel uppgift att göra denna avvägning. När en insatsvara blir dyrare för svenska producenter, och konkurrenter i andra länder har lägre produktionskostnader, kan detta missgynna svensk industri. Exempelvis kan utsläpp och sysselsättning flytta utomlands. En snedvridning kan därför förväntas ske i de sektorer som konkurrerar på en internationell marknad med homogena produkter, om transporter i fördyras genom kilometerskatten. Exempel på sådana sektorer är jord- och skogsbruk samt stålproduktion. 3 Principen är att det är de kortsiktiga externa marginalkostnaderna som är aktuella för uttag av kilometerskatt, dvs. att det inte tas hänsyn till en förändring i infrastrukturens kapacitet (t.ex. nya vägbyggen). Detta skiljer sig mot en prissättning av transporter som baseras på långsiktig marginalkostnad, dvs. när prissättningen tar hänsyn till förändring i infrastrukturens kapacitet. I praktiken är det dock fråga om ett genomsnitt av marginalkostnader (t.ex. skiljer sig marginalkostnader för vägnedbrytning åt mellan vägar, och det är därför rimligt att använda ett genomsnitt av marginalkostnader). Kilometerskatt för tunga lastfordon grund av skillnader i vägtrafikskatter flyttar utomlands är det en icke önskvärd, och i en del fall oväntad, effekt som snedvrider marknadens funktionssätt på ett sätt som försämrar den samhälls- ekonomiska effektiviteten. Storleken av denna snedvridning är svårare att bedöma men beror till stor del på transportkostnadernas storlek i förhållande till företagens övriga kostnader. Det blir sannolikt inga, eller i vart fall försumbara, snedvridningseffekter som en följd av internationell konkurrens när det gäller exempelvis sophämtning, eftersom de fordon som används i detta sammanhang nästan uteslutande används inom landets gränser och inte konkurrerar med andra länder. 8.4.2Rättvridning och transporter – marginalkostnadsbaserade vägtrafikskatter Det enkla svaret i läroböckerna är att en rättvridande, effektivitets- betingad skatt, dvs. en skatt som skall öka den samhällsekonomiska effektiviteten genom att påverka ett visst beteende, skall vara precis så stor att den motsvarar den skada (också mätt i monetära termer) som ett visst beteende medför. För trafik utsatt för internationell konkurrens kan det vara motiverat att ha en lägre skatt på drivmedel, eftersom det finns en uppenbar risk att tanka i det land där dieseln är billigast. Av effektivitetsskäl kan det därför vara motiverat med ett återbetalningssystem för vissa tunga fordon och annan industri som är utsatt för hård internationell konkurrens. Detta så länge som skatteskillnaden på diesel mellan olika länder är så pass hög att vinsten av att ta omvägar för att tanka bedöms som betydande. Förändrade transportkostnader genom exempelvis införande av kilometerskatt påverkar på marginalen både var produktion bedrivs och hur lönsamt det är att transportera olika varor till olika marknader. Högre pris på godstransporter får allmänt anses gynna lokal produktion. Effekten på export och import är något mer svårbedömd. I de fall som avståndet till de viktigaste marknaderna har betydelse för lönsamheten i att producera i , kan högre nationella transportkostnader påverka export- och importförhåll- anden. Graden av detta är naturligtvis beroende på nivån av höjningen i förhållande till andra kostnader men inte minst på möjligheten att undvika ökningar genom att byta transport- lösningar. Kilometerskatt för tunga lastfordon I vårt delbetänkande Vissa vägtrafikskattefrågor (SOU 2002:64) har vi översiktligt redogjort för tillämpliga EG-bestämmelser om skatt på vägtrafikens område. I det följande rekapituleras och kompletteras dessa bestämmelser i de delar som särskilt rör frågan om vägavgifter. Rådets direktiv /89/EEG av om medlems- staternas tillämpning av skatter på vissa fordon som används för godstransporter på väg och tullar och avgifter för användningen av vissa infrastrukturer4 Genom antagande av detta direktiv infördes inom EU gemen- samma bestämmelser om minimiskattesatser för fordonsskatt och bestämmelser om maximiskattenivåer för vägtullar och vägavgifter. Direktivet gällde endast för motorfordon eller ledad motor- fordonskombination som uteslutande var avsedd för gods- transporter på väg och med en bruttovikt av . Direktivet upphävdes av av formella skäl. Domstolen uttalade dock att direktivet skulle gälla i sak till dess att det, inom rimlig tid, ersattes med ett nytt direktiv. Se nästföljande direktiv. Det upphävda direktivet har fortfarande intresse genom de rättsakter som har antagits med stöd av det. Regleringen i den svenska lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon har sin grund i detta direktiv. 8.5.1Europaparlamentets och rådets direktiv /62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer Det ogiltiga direktivet 93/89/EEG har ersatts av Europa- parlamentets och rådets direktiv /62/EG. Direktivet är tillämpligt på fordonsskatter, vägtullar och vägavgifter som tas ut på fordon (artikel 1). Detta s.k. Eurovinjettdirektiv (1999/62/EG)5 behandlar i kapitel III (artiklarna 7 och 8) vägtullar och vägavgifter. Vägavgifter och vägtullar får för fordon över ton endast tas ut av dem som använder 4EGT L 279, 12.11.1993, s. 32. 5EGT L 187, 20.7.1999, s. 42. Kilometerskatt för tunga lastfordon motorvägar eller andra flerfiliga vägar av motorvägskaraktär eller av dem som använder broar, tunnlar och bergspass. I en medlemsstat där det inte finns något allmänt motorvägsnät eller tvåfiliga vägar med skilda körbanor med liknande egenskaper får emellertid vägavgifter tas ut i den medlemsstaten av dem som använder vägarna i den tekniskt sett högsta kategorin. Direktivet ger en medlemsstat möjlighet att under vissa förutsättningar ta ut vägavgifter även för andra vägar eller vägavsnitt. Enligt artikel 7.2 b) får vägavgifter, efter samråd med kommissionen och i enlighet med ett visst förfarande, också tas ut av dem som använder andra avsnitt av huvudledsnätet, särskilt när detta är motiverat med hänsyn till säkerheten, i en medlemsstat som i större delen av landet saknar ett sammanhängande motorvägsnät eller nät med tvåfiliga vägar med skilda körbanor med liknande egenskaper, i den delen av landet, men endast på vägar som används för internationell och interregional tung godstransport, under förutsättning att trafikbehovet och befolkningstätheten i denna del av landet inte gör det ekonomiskt motiverat att bygga motorvägar eller tvåfiliga vägar med skilda körbanor av liknande slag. En medlemsstat får föreskriva att fordon registrerade i den staten skall avkrävas vägavgifter för användande av hela vägnätet inom sitt territorium (artikel 7.6). Denna möjlighet har och utnyttjat. Vägavgifterna, inklusive administrativa kostnader, skall för samtliga fordonskategorier fastställas till en nivå som inte överstiger de maximisatser som anges i bilaga II till direktivet (artikel 7.7, se bilaga 3 till utredningens delbetänkande). Vägavgiftssatserna skall vara avpassade efter hur länge den berörda infrastrukturen skall användas. En medlemsstat får dock för fordon som är registrerade i den medlemsstaten tillämpa endast årliga avgiftssatser (artikel 7.8). Innehållet i artikel 8 medger att två eller flera medlemsstater samarbetar om ett gemensamt vägavgiftssystem som är tillämpligt inom hela territoriet. Avgiftsnivåerna i ett sådant system får inte vara högre än de maximisatser som anges i artikel 7.7. Kapitel IV innehåller direktivets slutbestämmelser för samtliga de skatter och avgifter som behandlas i direktivet. Kilometerskatt för tunga lastfordon I artikel 9 anges att direktivets bestämmelser inte hindrar medlemsstaterna att tillämpa andra särskilda skatter eller avgifter som läggs på särskilda fordon eller i särskilda situationer. Artikel 10 innehåller regler om omräkning av växelkurserna mellan euro och de nationella valutorna i medlemsstater som inte har infört euron. Bilaga II till direktivet anger de maximibelopp i euro som gäller för vägavgifterna inklusive administrativa kostnader enligt artikel 7.7. I bilagan anges avgifterna , månad, vecka respektive per dag. Det anges också att högsta avgiftssats och vecka skall stå i proportion till den tid infrastrukturen används. Väg- avgiften differentieras mellan fordon tillhörande ICKE EURO, EURO I samt EURO II och renare. Vidare görs en differentiering mellan fordon med högst 3 axlar respektive minst 4 axlar. Vägavgiften per dag är för samtliga fordonskategorier. 8.5.2Kommissionens förslag till förändring av Eurovinjettdirektivet (KOM (2003) 448 slutlig) Kommissionen har lagt fram ett förslag till ändring av Eurovinjettdirektivet. Förslaget innebär ett flertal förändringar i förhållande till nu gällande direktiv. I det nuvarande direktivet finns det endast ett diffust samband mellan kostnaderna och de skador som orsakas på infrastrukturen. Likaså är sambanden mellan trängsel och risken för olyckor oklara. I förslaget ges medlemsstaterna möjlighet att variera en kilometerskatt beroende på flera faktorer: den tillryggalagda sträckan, de skador som uppkommer på vägarna beroende på fordonstypen, miljöeffekter enligt miljöklassningen för tunga lastbilar samt tidpunkten och graden av trängsel. Förslaget till nytt Eurovinjettdirektiv sätter inga hinder för att införa en marginalkostnadsbaserad kilometerskatt. Nuvarande bestämmelser om miniminivån på fordonsskatten föreslås kvarstå. Kommissionen föreslår vidare att det skall bli obligatoriskt för medlemsstaterna att ta ut avgifter på alla vägar som tillhör TEN- nätet () för lastbilar med en bruttovikt över (bussar omfattas inte). Utanför det vägnät som definieras i direktivförslaget får medlemsstaterna, med stöd i subsidiaritetsprincipen, fortfarande ta ut vägavgifter under Kilometerskatt för tunga lastfordon förutsättning att de följer fördragets regler och principer. I förhållande till nu gällande direktiv innebär förslaget i den här delen att avgifter blir obligatoriska på vissa vägar och att medlemsstaterna ges möjlighet att införa avgifter även på andra vägar. Från att tidigare ha gällt lastbilar över föreslås nu att lastbilar ner till inkluderas. Den vägda genomsnittliga avgiften skall vara relaterad6 till kostnader för att bygga, driva och underhålla aktuellt vägnät och de direkta och indirekta olyckskostnader som inte täcks av försäkringssystemet utan bärs av samhället. I exceptionella fall skall därutöver ett påslag på maximalt tillåtas. Det skall vara möjligt särskilt i känsliga regioner (miljö), i särskilt bergiga regioner och efter konsultation med kommissionen och i linje med ett oklart beskrivet kommittéarbete, där andra medlemsstater kan ges möjlighet att yttra sig. Influtna medel skall användas för att finansiera investeringar i andra transportslag i samma region eller samma transportzon. Till skillnad från kan också en olyckskomponent inkluderas i avgiftsunderlaget och dessutom kan ett påslag om tillåtas. Givet beskriven genomsnittsnivå ges medlemsstaterna möjlighet att differentiera en kilometerskatt i förhållande till det tillryggalagda avståndet, vägslitage och vägdeformation (totalvikt, axel- arrangemang), emissioner (EURO-klass), trängsel (maximalt högre under högtrafik än under lågtrafik), och vägförhållanden (miljöpåverkan – befolkningstäthet och olycksrisk).