sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — och driftavfall; utbetalningar som ligger decennier efter det att kärnkraftsverket har tagits ur produktion. Ingen annan verksamhet av liknande betydelse ger upphov till så stora negativa restvärden så långt in . Kärnkraftsbolagen uppmärksammade detta förhållande och började därför avsätta medel för att klara dessa framtida utbetalningar samt genom sitt samarbets- organ planera för hur man skulle ta hand om kärn- kraftens radioaktiva avfall. Eftersom fondering av medel för fram- tida utbetalningar erbjöd en möjlighet att skjuta på beskattningen av vinstmedel förelåg det ekonomiska incitament för att göra stora avsättningar, vilket ledde till att revisorer och skattemyndigheten uppmärksammade avsättningarna. Skattekrediten skulle dessutom bidra till att göra kärnkraftsel mer konkurrenskraftig. Detta ledde med tiden till en statlig utredning om organisation och finansiering av kärnkraftens radioaktiva avfall (SOU 1980:14). hade inget land ännu bestämt sig för hur dessa frågor skulle regleras varför kom att bli först med att reglera for- merna för organisation och finansiering av kärnkraftens rest- produkter. Utredningen utgick bl.a. ifrån att det är kärnkrafts- bolagen som har det samlade tekniska och finansiella ansvaret för hantering och förvaring av kärnkraftens restprodukter, samt att den som brukar kärnkraftsproduktionen också ska stå för kostna- derna för denna produktion. Kostnaderna för dagens produktion av kärnkraftsel ska inte få belasta framtida generationer. Dessa överväganden ledde fram till att hanteringen av kärn- kraftens restprodukter precis såsom tidigare lades på kärnkrafts- bolagen och SKBF, senare Svensk kärnbränslehantering AB (SKB), därför att det var i dessa organisationer som kompetens fanns att ta hand om kärnkraftens restprodukter. Vidare gjordes det klart att den långa tid som långsiktigt avfall måste övervakas gör det nöd- vändigt att långsiktig lägga övervakningen av slutförvar på staten. Ansvaret för långsiktig övervakning kommer sålunda att i en fram- tid överföras på staten. Statens behov av kontroll tillgodosågs bl.a. genom , , använt kärnbränsle (NAK) och ägarin- flytande i . NAK som övervakade avgiftsuttaget har senare avskaffats, dess övervakande uppgift överförts på SKI och de medlen som ursprungligen förvaltades av förvaltas nu av . Andra länder har valt andra sätt att organisera verksamheten. I t.ex. är det () som bygger slut- förvar genom att upphandla forskning, utveckling och anläggnings- arbeten, och övervakar kärnkraftsbolagen fondering av finansiella medel. Andra länder som har valt att lägga denna uppgift på statligt ägda bolag är , och . I , liksom i , , och , har man valt att lägga ansvaret för att omhänderta kärnkraftens restprodukter på kärn- kraftsbolagen och deras organ. Det finns argument för båda lös- ningarna. Ett skäl till att länder med många kärnkraftverk såsom , och har valt statliga lösningar kan vara att man genom det stora antalet kärnkraftverk har haft större eko- nomiska möjligheter att bygga upp erforderlig kompetens i en statligt ägd organisation utan att rucka på principen att inte separera ansvar och kompetens. Fonderingssystemen skiljer sig än mer åt vad gäller när betalning ska ske och hur fonderade medel får investeras i nämnda kärn- kraftländer. Även om förskottsinbetalningar verkar vara det vanliga, så sker inbetalningar av avgifter först när avfallet levereras i , och . De stora kärnkraft- länder-na , , och har alla valt att låta kärnkraftoperatörerna fondera medel. och andra mindre länder såsom och valt att lägga medlen i statligt kontrollerade organisationer; i ett nationellt bolag motsvarande SKB. I samtliga här nämnda länder har man på något sätt lagt det finansiella ansvaret på kärnkraftbolagen. finns det en gräns för kärnkraftsoperatörernas betalningsförmåga och möjlighet att bära sådant ansvar. Om det t.ex. skulle ske en allvarlig kärnkraftsolycka är det inte säkert att operatören tillsammans med de försäkringar som finns skulle kunna täcka hela kostnaden, varför det i slutändan kan komma att bli staten som tvingas träda in och täcka de kostnaderna. Formellt sett har ägarna till kraftbolagen inte större ekonomiskt ansvar för de bolag som kärnkraftverken ligger i, än vad som specificeras av aktiebolagslagen. På liknande sätt kan staten bli tvungen att tillskjuta kapital om det visar sig att fonderade medel inte kommer att räcka till. Och när sedan staten övertar ansvaret för slutförvar från kraftbolagen övertar man också det finansiella ansvaret för framtida åtgärder som av olika skäl kan komma att behöva genomföras. I har vi inte såsom i någon tradition av att stämma ansvariga i det fall läckage skulle ge skador, men mot bakgrund av den internationella harmonisering som skett inom andra områden kan det inte ute- slutas att sådana stämningar kan göras även i det svenska rättssystemet. I så fall skulle staten kunna bli ersättnings- ansvarig för de åtgärder som kraftbolagen har genomfört. Med tanke på att det finansiella ansvaret för större olyckor och den långsiktiga förvaringen av radioaktivt avfall endast kan bäras av staten, är det naturligt att staten vill försäkra sig om att risken för att staten ska behöva skjuta till medel minimeras. Problemet med kärnkraftens radioaktiva restprodukter kan delas upp i två delar; en teknisk och en ekonomisk. Det tekniska problemet handlar om att utforma bra tekniska lösningar för rivning av kärnkraftverk och omhändertagande av kärnkraftens restprodukter. Denna uppgift ligger på kärnkraftinnehavarna och deras samverkansbolag . Verksamheten övervakas av bl.a. SKI och SSI. En viktig fråga har varit att inte bara finna en teknisk bra lösning utan att även finna en lösning som kan förankras i sam- verkansprocessen och vinna den acceptans som är nödvändig för att projektet ska kunna genomföras. har i praktiken kommit att delas upp i två delar; rivning av kärnkraftverk och omhändertagande av radioaktiva restprodukter, där den förra delen står för och den senare för av återstående kostnader vid alternativet avställning av reaktorerna intjänandetid; av återstående och av kärnavfallsprojektets totala kostnader. Detta enligt de kost- nadsprognoser som presenterades (SKB, 2004). Vad gäller omhändertagandet så bedrivs ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete, det s.k. FUD-pro- grammet, vilket reaktorinnehavarna enligt lag (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet är ålagda att genomföra och in- sändas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer för att granskas och utvärderas (12 §). Denna granskning sköttes tidigare av NAK, numera av SKI. Kärntekniklagen stipulerar även att det som senare kom att be- nämnas FUD-programmet ska innefatta både omhändertagandet av restprodukter och rivning av kärnkraftverk. Hitintills har dock programmet varit inriktat mot restproduktdelen. SKB har som en bilaga till planrapporten redovisat Teknik och kost- nader för rivning av svenska kärnkraftverk. Denna fokusering på metoder för säkert slutförvar har säkert varit väl motiverad av de stora tekniska problem som konstruerandet och uppförandet av ett säkert slutförvarssystem erbjuder, men gör att rivning ur kostnadssynpunkt ter sig mer osäker speciellt som de svenska kostnadsskattningarna för rivning ligger lågt i ett internationellt perspektiv. Dock, alldeles oberoende av hur länge kärnkraftverken kommer att drivas så måste FUD-programmet förr eller senare även fokusera på rivning och kärnkraftinnehavarna visa att de kan riva ett kärnkraftverk, och därmed kommer denna osäkerhet att kunna skingras. Det ekonomiska problemet handlar om att se till att den som brukar kärnkraftsproduktionen också ska stå för kostnaderna för denna produktion. Kostnaderna för dagens produktion av kärnkraftsel ska inte få belasta framtida generationer. Rent admi- nistrativt kan problemet delas upp i två delar dels förvaltning av fonderade medel, dels bestämning av avgifter och användning av avgiftsmedel. Dessa uppgifter låg tidigare på NAK. ligger förvaltningen på Kärnavfallsfonden, och den senare uppgiften på SKI där det sorterar under Avdelningen för kärnavfallssäkerhet, K- avdelningen som är en av organisationens tre avdelningar och som enligt SKI:s organisationsschemat på organisationens hemsida an- svarar för frågor som rör säkerheten vid behandling, hantering, lagring och slutförvar av kärnavfall och använt kärnbränsle. I förordning (SFS nr: 1988:523, med ändringar införda t.o.m. SFS 2000:170) med instruktion för an- ges följande uppgift för denna enhet. 1 § är central förvaltningsmyndighet med uppgift att övervaka dels säkerheten vid kärnteknisk verksam- het, dels genomförandet av den forskning och utveckling och det program för bl.a. sådana frågor som avses i 11 och 12 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Dessutom skall kärnkraft- inspektionen handlägga vissa finansieringsfrågor på kärnavfalls- området. Förordning (1992:480). 2 § Inspektionen skall särskilt 8. besluta om användning av avgiftsmedel enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. och lagen (1988:1597) om finansiering av hantering av visst radio- aktivt avfall m.m., utom när regeringen skall fatta ett sådant beslut. Förordning (2000:170). Vidare specificeras om styrelsens ansvar och uppgifter: 11 § Utöver vad som anges i 13 § verksförordningen (1995:1322) skall styrelsen besluta 1. om förslag till dels avgifter enligt 5 § lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., dels omfattningen av de säkerheter som skall ställas enligt lagen. SKI har att lämna förslag om avgifter och besluta om användning av avgiftsmedel. Medlens användning bestämmer hur effektivt medlen utnyttjas, och endast genom att avgiften är den rätta går det att garantera att en av målsättningarna men det svenska systemet, nämligen att den som konsumerar kärnkraftsel ska betala dess korrekta kostnader, uppfylls. Förslag till avgift och beslut om an- vändning av avgiftsmedel är sålunda två mycket viktiga uppgifter som dock hitintills har haft betydligt lägre prioritet än såväl teknik som fondering. I princip handhas dessa uppgifter av en av SKI:s cirka 115 anställda. Det är sant att eventuell framtida kostnadseskalation kan genom senareläggning om förräntningen på fonderade medel är högre än prisutvecklingen för de åtgärder som ska utföras, men endast en korrekt skattning av kostnaderna kan garantera att det är konsumenterna av kärnkraftsel som också får betala kostnaderna för kärnkraftens restprodukter. Det finns inget annat sätt att upp- fylla denna målsättning. Fonderade medels förräntning ägnas i det nuvarande systemet betydligt större vikt, än avgiftens storlek. Man tycks tänka att man kan klara eventuella kostnadsökningar genom att senarelägga pro- jektet, eller placera fonderade medel tillgångar med högre risk. Man bör dock här uppmärksamma att man inte kan erhålla högre avkastning på fonderade medel utan att acceptera en högre risknivå för gjorda placeringar. Mot bakgrund härav förefaller det nödvändigt att ge gransk- ningen av kärnkraftens kostnader, avgiftens storlek och medlens användning, betydligt högre prioritet än vad som är fallet. Detta för att garantera att kärnkraftselens förbrukare även betalar dess kostnader och att medlen används på effektivaste sätt. 9.3.7 Risken för kostnadseskalation relativt andra risker Risken för kostnadseskalation är endast en av flera större risker som kan komma att påverka kärnavfallsprojektet genomförande och finansiering. Andra faktorer som positivt eller negativt kan på- verka projektet är t.ex. teknisk utveckling, säkerhetskrav och certifieringsprocessen för nya kärnavfallsanläggningar, när kärn- kraftverken kommer att ställas av, en allvarliga kärnkraftsolycka någonstans i världen och avkastningen på fonderade medel; fakto- rer vars bedömning försvåras av den mycket långa planerings- horisonten. Den risk som är enklast att jämföra med risken för kostnadseskalation är risken för att avkastningen på fonderade medel inte blir den man tänkt. I Kärnavfallsfondens årsredovisning sattes genomsnittlig årlig avkastning till lägst real avkastning. Målet är att – med beaktande av de begränsningar i placerings- verksamheten som statsmakterna beslutat om – uppnå högsta möjliga reala avkastning på det förvaltade kapitalet. Mot bak- grund av hitintills uppnådd avkastning och redan gjorda placer- ingar med långa löptider bör styrelsen för perioden –2020 uppnå en genomsnittlig årlig real avkastning på lägst på det bokförda värdet av det förvaltade kapitalet. (Kärnavfalls- fondens ÅR 2002, s. 9) Kärnavfallsfonden har möjlighet att placera fondens medel i reala eller nominella obligationer, samt på Riksgälds- kontoret med nominell avkastning till reprobaserad ränta, s.k. avistaplacering. Man har även föreslagit att få placera medlen friare för att uppnå högre avkastning. Den mest omfattande genom- gången av historisk avkastning på aktier, nominella obligationer och växlar, dvs. papper med korta löptider, har presenterats av Dimson et al. (2002). De har samlat in och presenterar data om av- kastningen på 16 marknader under det senaste århundradet. Som framgår av tabell 14 ligger den genomsnittliga reala avkastningen endast på 1–. Orsaken till obligationer och växlars dåliga långsiktiga avkastning är att avkastningen på obligationer på många marknader har urholkats av hög inflation. Räntebärande papper betraktas ofta som förhållandevis riskfria. Det hindrar inte att förluster kan förekomma. Tyska investerare i växlar förlorade allt 1923 på grund av hyperinflation och efter det förlorade obligationsinnehavare av värdet. står det klart att avkastningen har varierat kraftigt från årtionde till år- Den höga avkastning som aktiemarknaden uppvisat under är i ett historiskt perspektiv unik. Det bör här infogas att valet mellan att investera i aktier, obliga- tioner eller växlar är en fråga om vilken risknivå man är villig att acceptera. Långsiktigt har aktieindex utvecklats bättre, än obliga- tioner och växlar, men variationsvidden och från decennium till decennium är också större. Vissa decennier har det varit bättre att investera i obligationer än aktier, och tvärt om. För enskilda aktier har variationsvidden naturligtvis varit än större. Det är ju inte helt ovanligt att bolag går i konkurs eller måste rekon- strueras. Som det nu ser ut uppnår dock kärnavfallsfonden mycket god avkastning med ringa risk genom att man har en stor andel real- obligationer med god avkastning. Mot bakgrund av långsiktig historisk avkastning förefaller det dock tveksamt om kärnkrafts- fonden kan förnya dessa obligationer till de höga realräntor som gäller för Underlagsrapport 3 SOU 2004:125 Kärnavfallsfonden har också antagit en ny placeringsstrategi och justerat ned detta avkast- ningskrav. anser att avgiftsberäkningen för bör grunda sig på det bokförda värdet av fondkapitalet (29 ) och en genom- snittlig årlig real avkastning på på det bokförda värdet av det förvaltade kapitalet fram till och därefter. (Kärnav- fallsfonden, 2003, s. 1) Låt oss anta att den nedjustering som fonden här gör motsvarar en nedjustering av avkastningsmålet för fonderade medel . För att få en känsla för hur stor betydelse det kan ha om projektet kommer att drabbas av kostnadseskalation relativt förändringar i avkastningen på fonderade medel har figur 20 tagits fram. Den visar att kostnaderna för utebliven avkastning är lika stor som kostnaden för ett kostnadsöverdrag om . Vid en negativ differens mellan erhållen och kalkylerad avkastning tar det innan kostnaderna för utebliven avkastning är lika stor som ett kostnadsöverdrag om . Motsvarande tider är 24 respektive för 3 alternativt 4 %-iga avvikelser. Kostnadsöverdrag vs utebliven avkastning Förhållandet mellan kostnadsöverdrag och avkastning på fonderade medel Om förräntningen , dvs. fram till och med ungefär 2045 när djuplagret är planerat att tas i drift, blir lägre än förväntat, vilket nu antyds av Kärnavfallsfonden, så mot- svarar detta en kostnadseskalation om för projektet som hel- het. Se tabell 16. Om förräntningen blir lägre än förväntat , dvs. , så motsvarar detta en kostnadseskalation om för projektet som helhet. Mellanlager och slutförvar för lågaktivt avfall är redan idrift- tagna. Något större kärnkraftverk har ännu inte rivits, inkapslings- anläggning och slutförvar återstår att certifiera, bygga och ta i drift. Sannolikheten för att de senare posterna drabbas av avvikelser är därför större, än för de förra. Låt oss anta att SKB, adm., FoU/FUD, inkapslingsanläggning, djupförvar och rivning drabbas av kostnadseskalation. En sådan kostnadseskalation kan uppgå till relativt siffror, innan kostnadseskalationen får värre konsekvenser än en sänkning av avkastningen på fonderade medel under . För en post som rivning av kärnkraftverk, för vilken SKB:s prognos ligger lägre än motsvarande amerikanska skattningar, motsvarar detta en kostnadseskalation om från dagens prognostiserade kostnad 16.035 miljoner, dvs. den svenska skattningen kommer i nivå med eller något högre än motsvarande amerikanska. Om förräntningen under istället blir lägre så motsvarar detta en kostnadseskalation om för rivning och för ännu ej idrifttagna delsystem, osv. Frågan är om sannolikheten för att kärnavfallsprojektet kommer att drabbas av en kostnadseskalation om av en viss storlek är högre än risken för att avkastningen på fonderade medel blir lägre än för- väntat. Som framgår av tabell 15 kan kärnavfallsprojektet byta en ganska stor kostnadseskalation mot endast en procents högre för- räntning, ett förhållande som förstärks i och med att det inte finns några fasta tidpunkter för när projektens delsystem ska tas i bruk. Så länge som förräntningen på fonderade medel är tillräckligt hög kan därför kostnadseskalation bytas mot en senareläggning. För- räntningen på fonderade medel blir mycket betydelsefull när utbe- talningarna ligger så långt in som här är fallet. I detta sammanhang bör dock åter påpekas att vilken placering som väljes bl.a. är en avvägning mellan förväntad avkastning för en viss typ av placering och vilken risknivå man är villig acceptera för fonderade medel. Hög avkastning är inte riskfri. Det bör tilläggas att riskerna för kostnadseskalation och sänkt avkastning naturligtvis lika väl kan adderas som ta ut varandra. senare fallet är dock risken låg under de närmaste två decennierna eftersom en stor del av fondmedlen är investerade i realobligationer med, , en återstående löptiden av . Enligt Kärnav- fallsfondens årsredovisning var durationen i fondens portfölj vid utgången av . Dessa resonemang förutsätter att valutaförändringar inte på- verkar relativpriserna. Fonderade medel är investerade i svenska kronor. Om den svenska kronan fortsätter att sjunka i värde rela- tivt andra valutor, som har varit fallet , och kärnavfallsprojektet har betalningar i annan valuta eller prisutveck- lingen för insatsvaror i kärnavfallsprojektet bestäms av prisutveck- lingen i annan valuta så kan detta negativt påverka fonderades medel förmåga att täcka framtida kostnader för kärnavfalls- projektet. 9.4Några slutsatser och rekommendationer 1.Den prognostiserade totala kostnaden per kärnkraftverk för det svenska kärnavfallsprojektet ligger på samma storleksnivå som det amerikanska. Kostnadsprognosen för rivning av kärnkraft- verk är dock lägre i det svenska systemet. 2.Det svenska kärnavfallsprogrammet har inte erfarit någon kostnadseskalation sedan SKBF:s första planrapport . Kostnadsprognoserna har dock varierat en del . Upp till ökade de för att sedan successivt minska när prognoserna åter igen pekade uppåt. i , ligger prognosen ungefär på samma kostnadsnivå som prognos. 3.De tre delsystem som har tagits i drift, transportsystem, CLAB och SFR, uppvisar snarare kostnadsdeeskalation, än kostnads- eskalation. CLAB uppvisar en mindre kostnadseskalation om , medan transportsystem och SFR underskrider den ursprungliga prognosen med respektive . 4.Enligt prognoser har av projektet ännu genomförts. Huvuddelen av de återstående kostnaderna ligger på ännu ej idrifttagna system såsom inkapslingsanläggning, rivning och djup-förvar. av prognostiserade återstående kostnader är hänförbara till dessa tre delsystem. Det är också dessa delsystem som tillsammans med SKB adm. FoU/FUD har svarat för den kostnadseskalation som progno- serna har visat . Prognosen för återstående kostna- der har faktiskt för projektet som helhet ökat åren 1996–2004, från att tidigare ha minskat. Detta och det faktum att praktiska erfarenheter ännu saknas av inkapslings- anläggning, rivning och djupförvar gör att man bör noggrant följa dessa delsystems fortsatta kostnadsutveckling, förutom SKB adm. FoU/FUD, så att man kan anpassa avgiftsnivån till förändringar i prognoserna för projektets slutkostnad. 5.Ännu har inte något svenskt kärnkraftverk rivits eller något slutförvar för långaktivt avfall tagits i drift. Liknande anlägg- ningar är under uppförande i andra länder men ännu saknas det förebilder från anläggningar i drift. Vilka standardkrav som kommer att gälla när tillståndsprövning sker kan man inte med säkerhet förutse. har ett starkt inslag av utvecklingsprojekt och kostnadsfördyrande överraskningar kan därför tillstöta. Å andra sida finns också faktorer som talar för att projektet inte ska behöva drabbas av kostnadseskalation. Det föreligger inte någon tidspress eller medelsbrist. Projektansvariga kan ta den tid som behövs för att utforma och välja bra tekniska och ekonomiska lösningar. Förändrade standardkrav kan komma att nödvändiggöra kostnadsfördyrande förändringar i projektet, men denna risk mildras av att kärnkraftsinnehavarna förmodligen har ganska bra möjlighet att genom det svenska samrådsförfarandet förutse och påverka utformningen av de krav som kommer att ställas vid en framtida tillståndsprövning. Avsaknaden av tidspress, medelbrist, och behov av att anpassa produkten till marknadens svängningar bör dessutom leda till att SKB har goda möjligheter att ta tillvara de kostnadsreducerande vinster som teknisk utveckling och lärande kan ge, i jämförelse med projekt inom den konkurrensutsatta sektorn. Vad gäller standardkrav bör vi betänka att det gäller att kunna förutse vilka krav som kommer att ställas den dagen när slutförvar och rivning ska tillståndsprövas, och det är naturligt- vis svårt att förutse exakt vilka krav som kommer att ställas om 10–. Om De lösningar som SKB har utarbetat inte god- känns kan detta innebära betydande kostnadsökningar och senare- läggning. Risken för detta bör dock reduceras genom det svenska samrådsförfarandet. 6.Kärnavfallsprojektet har i praktiken kommit att delas upp i två delar; rivning av kärnkraftverk och omhändertagande av radio- aktiva restprodukter. Vad gäller omhändertagandet så bedrivs ett omfattande forsknings- och ut- vecklingsarbete, det s.k. FUD-programmet. Kärntekniklagen stipulerar att det som senare kom att benämnas FUD-pro- grammet ska innefatta både omhändertagandet av restproduk- ter och rivning av kärnkraftverk. Hitintills har dock program- met varit inriktat mot restproduktdelen. Rivning av avställda kärnkraftverk har inte givits samma prioritet. Likväl beräknas rivning av kärnkraftverk svara för av återstående kostnader för ännu ej idrifttagna delsystem. För att kunna säkerställa att rivning av kärnkraftverk kan bekostas av avgifter från kärnkraftsel vore det därför ur kostnadsprognossynpunkt önskvärt att ökad fokus gavs åt att ta fram underlag för att göra kostnadsskattningar av rivning av kärnkraftverk. Osäkerheten kring rivningskostnaderna späds på av att de svenska skattning- arna framstår som låga jämfört med amerikanska skattningar. 7.Osäkerheten kring rivningskostnaderna bör kunna reduceras avsevärt när man har rivit ett av de svenska kärnkraftverken och på så sätt fått praktisk erfarenhet av vad det innebär att riva ett kärnkraftverk.