sou · GSB358 · 2005-01-01 00:00:00 — De nya styrelseledamöter- na är ordförande som är rektor vid , en leda- mot som är rektor vid , och en brigadgeneral från Försvarsmakten. var Överbefälhavaren ledamot i styrelsen. Tabellen visar styrelsens sammansättning före och efter ombild- ningen. Till de av regeringen utsedda ledamöterna kommer också två ledamöter som representerar lärarna och två som representerar studentkåren. Vidare ingår rektor i styrelsen. Genom att ta bort de flesta representanter från potentiella och reella uppdragsgivare gjordes styrelsen mera affärsmässig och tydlig i att kunna förhålla sig fritt och ta strategiska övervägande gent- emot dessa. Vidare har regeringen genom sitt beslut tagit bort alla representanter från beställare inom (utrikes- och försvarsdepartementen). Det bidrog till att stärka styrelsens själv- ständighet och var ett led i omvandlingen till en styrelse med fullt ansvar för verksamheten. Den akademiska kompetensen förstärktes, särskilt då kunskapen om att leda och utveckla högre utbildning och forskning samt att driva förändringsarbete i akademiska miljöer. Det verkar som om de ledamöter som har sin verksamhet i den akademiska världen huvudsakligen har det inom administration, ledning och förvalt- ning, snarare än inom forskningen där. Det kan ses som en styr- signal att det är just förvaltning, planering och förnyelse inom hög- skolevärlden som regeringen vill förstärka i Försvarshögskolans ledning. Utnämningen av styrelseordförande är särskilt tydlig på den punkten. Den nye ordföranden var tidigare rektor för och ledde dess utveckling till att få examinationsrätt och bli en fristående högskola. Mot bakgrund av den pågående diskussio- nen om Försvarshögskolans ställning måste det betraktas som en tydlig styrsignal att utnämna en styrelseordförande som av- slutat en liknande process vid en annan högskola framgångsrikt. Före ombildningen (2001) Efter ombildningen (2003) tionen för Anatomi och Cellbiologi, Källa: Förteckning över styrelseledamöter i enl. rege- ringsbeslut , samt regeringsbeslut ; Förordnande av leda- möter i styrelsen för Försvarshögskolan (det senare modifierat genom byte av ordförande året därpå). Ytterligare ett syfte med den nya styrelsens profil var att bidra till att göra Försvarshögskolan och dess verksamhet mera känd i andra akademiska miljöer. Styrelsemedlemmar från den akademiska världen för inte bara med sig kunskap och kompetens till styrelse- arbete, utan de kunde också förväntas representera Försvarshög- skolan intressen i andra sammanhang (enligt en av utvärderingens intervjuer på Försvarsdepartementet). Förutom vad gäller styrelsen har Försvarshögskolans även fått en ny rektor. Den förre rektorn hade en bakgrund i Försvarsmakten och ett förflutet som officer. Den nye rektorn har en sådan bak- grund med, men har varit riksdagsledamot och även ordförande i . i ägnade han sig särskilt åt försvars- och säkerhetspolitik. Han har även gjort sig känd för klara och tydliga åsikter i akademiserings- frågan när den debatten har kommit upp i . För att tolka den utnämningen i termer av styrsignaler, så verkar det bekräfta övriga styrsignaler vad gäller utnämningen; dvs. förstärka Försvars- högskolans självständighet och bekräfta utvecklingen mot en hög- skola med examinationsrätt. Både utnämningen av rektor, styrelseledamöter och styrelseord- förande skall ses mot bakgrund av vilka alternativen hade varit. Hade regeringen t.ex. utnämnt personer med omfattande lednings- och förvaltningskompetens vad gäller rationaliserings- och effek- tivitetsarbete i myndigheter hade det sett annorlunda ut; hade man valt att utse personer med forskningsmeriter inom Försvarshög- skolans område hade man kunnat göra det – och det hade varit en annan styrsignaler, andra egenskaper man förstärkt. Man kunde också sökt personer inom näringsliv och andra organisationer, och då förmedlat en annan vilja. Det är i ljuset av alternativa utnäm- ningar som man varseblir vilken kraftfull och konsekvent styrsignal de här utnämningarna är. Slutligen har vi frågan om styrelsens ansvar. Det är också en styrsignal, fast det är oklart vad den egentligen är uttryck för. I be- dömningen av vilken status den framtida styrelsen bör ha konstate- rade Försvarsdepartementet i en promemoria att detta bör ställas i relation till vad som gäller för övriga totalförsvarsgemensamma myndigheter med likartade finansieringsformer och förutsättningar. Försvarshögskolan hade ett anslag om ca och in- täkterna var ca . Motsvarande fördelning mellan anslags- och uppdragsverksamhet för FOI är ca och ca . FOI fick vid sammanslagningen av en styrelse med fullt ansvar. Bedömningen att styrelser med fullt ansvar bör övervägas för myndigheter som arbetar under affärsliknande för- hållanden och med verksamheter som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar skulle motivera att även ges fullt ansvar. En god överblick över ställningstagandena gällande totalförsvarsgemensamma myndigheter med styrelser som tidigare fått fullt ansvar finns i Statskontorets utvärdering 2000:9, samt i rapporten från revisorer3 som ledde fram till översynen av styrelsens status. Det är något oklart vad det fulla ansvaret innebär, när det också är tydligt sagt att Försvarsmakten och andra uppdragsgivare skall styra verksamheten vid genom sina beställningar av utbildning och forskning. Till detta kommer den styrning som regeringen fortfarande utövar genom regleringsbrev och den finan- siella styrningen, den informella dialogen oräknad. Behövs då en styrelse med fullt ansvar, vad har den för möjligheter att ta sitt an- svar, och vad innebär det rent praktiskt för styrelsearbetet? Enligt uppgift under intervjuerna arbetar styrelsen i stort sett på samma sätt som tidigare och förhåller sig reaktivt till information från Försvarshögskolan. Visserligen kan samma styrförlopp te sig annor- lunda beroende på vilket perspektiv man har och det finns också uppgifter om att styrelsearbetet blivit mera strategiskt . Skillnaden mellan att vara en styrelse med fullt ansvar för verk- samheten och att inte vara det bör vara avsevärd vad de enskilda styrelseledamöterna angår. Detta borde rimligtvis innebära en radi- kalt annorlunda roll och ett annat förhållningssätt till verksam- heten. Anslaget till Försvarshögskolan är en relativt liten del av högsko- lans inkomster. Man skulle därför kunna tro att den styrande effek- ten kanske inte så stor, och kanske inte heller så tydlig. Man skulle också kunna förmoda att dess effekt är begränsad. Så behöver inte vara fallet om medlen är strategiskt använda och om förändringarna i hur de motiveras i sig sänder tydliga styrsignaler. Den finansiella styrningen har ändrats i tre avseenden . 3 Försvarshögskolan i det nya försvaret 1999/2000:5. För det första har anslaget ökat från till . Det är en ökning med som egent- ligen aldrig kommenterats eller förklarats. För det andra har anslagens syfte förändrats; 1997 anvisades med- len för forskning och utveckling samt för utbildning, med ungefär lika mycket till båda delarna. 2003 anvisas medel enbart till forsk- ningsverksamheten. För det tredje har anslagen för forskningen delats upp; en del skall omsättas i forskning på en rad olika områden som skall in- riktas i dialog med och ytterligare en del (drygt hälften) som ska användas för att säkerställa den vetenskapliga grunden på högskolan. Det senare innebär professurer och rekryte- ringstjänster inom högskolans kärnområden. Den styrsignal som kan utläsas ur detta är att regeringen stärkt den vetenskapliga grunden på högskolan, främjat forskningen och betonat att utbildningen till fullo skall finansieras genom uppdrag. Vidare kan det ökade anslaget tolkas som att regeringen ser positivt på de forskningsresultat som högskolan producerar. Den finansiella styrningen har ett begränsat innehåll, men den tillför akademise- ringsdebatten styrsignaler som för i riktning mot en högskola med examinationsrätt och viss egen forskning. Att regeringen alltjämt stått fast vid modellen med avgiftsfinan- sierad utbildning trots att redan i sin granskning 1998 pekade på att arbetsgivarens avgörande inflytande innebär en markant skillnad i förhållande till annan högskoleutbildning och ger större likheter med uppdragsutbildning kan också uttolkas som en viljeyttring. Ingen utbildningsanordnare kan enligt utbildnings- sektorns bedömningar få examensrätt med uppdragsutbildning och/eller inomverksutbildning som enda grund. Beträffande forsk- ningen är det sannolikt så att egen, fri forskning starkt skulle gynna Försvarshögskolans väg mot examensrätt. Regeringen har dock valt att inte bara behålla greppet om den anslagsfinansierade forsk- ningen utan att till och med stärka styrningen4. Möjligen skulle även detta kunna ses som en styrsignal som något av en motvikt till de pro-akademiska tolkningarna av t.ex. utnämningarna som gjordes ovan. 4 Se beslut från 2003-08-21, protokollutdrag om inriktningen av försvars- och säkerhets- politisk forskning... . Bilaga 3 SOU 2004:58 Dialogen och den informella styrningen Det är som utanförstående utvärderare mycket svårt att få ett grepp om den informella styrningen från regeringen och . Här betonas medvetet från regeringen och . Även om inte styr Försvarshögskolan i formell bemär- kelse, så är det självklart så att tjänstemän bereder ärenden, och det är inte allt i beredningen som styrs politiskt. Vidare förekommer kontakter mellan tjänstemän och företrädare både för Försvars- makten och Försvarshögskolan. Ett exempel på detta är att det bildats en arbetsgrupp med deltagare från Försvarsmakten och hög- skolan i syfte att snabbt lösa akademiseringsfrågan. lyckades inte arbeta fram en funktionell lösning eller ett förslag som kunde accepteras av alla parter. Men på initiativ från regerings- kansliet har en arbetsgrupp uppgift att utveckla ett nytt förslag. Det är inte styrning i formell bemärkelse, men väl i praktisk verk- samhet – processen startar och får ett innehåll, skutans kurs läggs om, saker händer som annars inte hänt och det är styrning i mera pragmatisk bemärkelse. Detta kan beskrivas som en konsekvens av utförar- och beställar- modellen, dvs. ett försök att vara trogen systemet och tanken om att beställarkompetensen ligger hos Försvarsmakten och inte hos Försvarsdepartementet. Alltså måste Försvarsmakten redovisa sin bedömning av huruvida det skulle gå att utforma en akademisk modell för officersutbildningen som hjälper och inte stjälper. Där- efter kan regeringen göra en helhetsbedömning och döma av frågan i den ena eller andra riktningen. Hur mycket av sådan informell styrning sker? Den informella dialogen är formellt sett knuten till möten i samband med myndig- hetens årsredovisning. Mål- och resultatdialogen sker en gång , med möte mellan rektor, eventuellt styrelseordförande, och statssekreteraren. Mötena tar cirka , och en- ligt intervju följer de den vägledning som finns för hur samtalen skall föras. Mycket av uppmärksamheten ägnas åt kvalitetsfrågor kring utbildning och forskning. Dessa möten blir inte protokoll- förda och det är svårt att veta om de innehöll något annat än vad de formella dokumenten, årsredovisning och regleringsbrev återspe- glar. Som utvärderare kan jag ställa frågan är om det förekommer fler eller eventuellt färre informella styrsignaler i relationen mellan regeringen, och Försvarshögskolan än i andra Jag har då främst arbetat med utrikespolitiska frågor, biståndspolitik och kulturpolitik, samt förvaltningsreformer. Mitt intryck är att det inte förekommer så mycket av informella möten och kontakter, och att det är en miljö som är relativt fri från in- formella styrsignaler – på gott och ont. Det är ofta viktigt att den formella styrningen kan kompletteras och förtydligas genom infor- mella kontakter. Förklaringen kanske delvis beror på att Försvarsdepartementet haft en rad mycket svåra ställningstaganden om Försvarsmakten inriktning. Man har därför helt enkelt inte ägnat så mycket av tid och kraft åt Försvarshögskolan. Dock kan andra styrsignaler utskiljas, inte minst den relativt rikliga mängd av utredningar som gjorts kring Försvarsmaktens personalförsörjning, utbildning, med mera, som helt eller delvis även berör Försvars- högskolan. och efterföljande pro- position behandlade frågor som i hög grad rör Försvarshögskolan, därefter och senast Översynen av Försvars- högskolan. I anslutning till detta och till ändringarna av styrelsen, med flera instruktions- eller förordningsändringar, har det före- kommit en hel del kontakter. Det kvarstår dock att Försvarshög- skolan är en liten del av Försvarsdepartementets område, och inte den mest bekymmersamma. Vidare är många av personerna i miljön nya; rektor, styrelseordförande och delar av styrelsen, liksom depar- tementsledningen. Kanske har kanalerna vid sidan om de formella systemen inte utvecklats . Men det är också mycket sannolikt att den här utvärderingen helt enkelt inte fått information om den informella styrningens innehåll och omfattning. Försvarsmakten styr verksamheten vid genom de uppdrag för utbildning respektive forskning som läggs ut på högskolan. Beställningarna av utbildningen samordnas från Hög- kvarteret, enheten /UTB, och beställningen av forskning sam- ordnas från Högkvarteret, enheten STRA/UTV. Förhållandet mel- lan högskolan och Försvarsmakten regleras i ett samordningsavtal , som gäller och tills vidare. reglerar de grundläggande principerna för samarbetet mellan myndigheterna. Det beskriver den planerings- dialog som ligger till grund för beställningar, tar upp exakt hur offerter och beställningar skall utformas, ger regler för omförhand- ling samt beskriver uppföljning och rapportering. Bland de grund- läggande principerna kan särskilt uppmärksammas: Försvarsmakten beslutar efter samråd med Försvarshögskolan om mål för Försvarsmaktens nivåhöjande officersutbildning och för kurser inom fackprogrammet samt vilken personal som skall genomgå viss utbildning och när detta skall ske; Försvarshögskolan svarar inom ramen för ÖB krav för kvalitets- säkring av den nivåhöjande officersutbildningen och för kurser- na inom fackprogrammen Centrala beställningar från Högkvarteret till Försvarshögskolan skall utges genom Chefen för vad gäller utbildning och övriga tjänster samt Chefen för plane- ringsstaben vad avser forskning. Andra vägar för centrala beställningar från Högkvarteret skall inte förekomma. Detta utesluter inte kontakter på övriga nivåer under planerings-, berednings-, genomförande- och uppföljnings- fas. Omförhandlingen av central beställning skall alltid ske mellan de som avtalat beställningen. Det senare kan ses som ett något märklig förtydligande i ett ram- avtal, men antyder att det varit problem med rollfördelningen tidi- gare. Vidare innehåller ramavtalet en specificerad arbetsgång från offert till beställning, med tider för när offertförfrågan ska lämnas, när offerter skall komma in, och när den slutliga beställningen ska läggas. Det finns ett avsnitt i ramavtalet som tar upp inriktningen av relationerna mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Det är värt att citera, inte minst för den följande diskussionen om ut- värdering: Relationerna mellan parterna skall präglas av ett långsiktigt synsätt, öppenhet, förtroende och insyn samt affärsmässighet. Affärsmässighet i betydelsen att ansvars- och rollfördelning skall vara definierad för varje åtagande, att ekonomiska mellanhavanden behandlas stringent och speglar ansvarsfördelningen samt att respekt upprätthålls för gjorda överenskommelser. Genom affärsmässighet i relationerna skapas grun- den för båda myndigheterna att forma effektiva styrformer. Parterna skall verka för att relationen mellan myndigheterna fortsätter att utvecklas mot ökad affärsmässighet med bibehållen god samverkan och med effektiva styrformer. Parterna skall tillsammans utveckla formerna för kontroll och värde- ring av beställd verksamhet. En noggrann närläsning av texten leder till slutsatsen att det finns en stor medvetenhet om problem med symbiosen mellan myndig- heterna. Den närheten har flera fördelar, men är också ett problem när det gäller utförar- beställarmodellen som förutsätter affärs- mässighet. De återkommande skrivelserna som försöker precisera vad affärsmässighet innebär och varför det vore bra, bör tolkas som ett sätt att utveckla relationen. Frågan är dock om det blir till- räckligt tydligt för att ah en så framskjuten plats i ramavtalet. Försvarsmakten har tidigare fått en hel del kritik för svag bestäl- larkompetens, bl.a. i den tidigare citerade granskning som Riks- dagens revisorer genomförde. Det system som skildras nedan är nytt, och har utvecklats mot bakgrund av den tidigare kritiken, men inom ramen för det gamla samordningsavtalet. Det är med andra ord en ganska oprövad beställningsverksamhet, med bara på nacken. Det är dock ingen tvekan om att de formella strukturen kring beställningarna har fått en stadga som de knappast hade tidigare. I det följande ges en kort beskrivning av beställningen av utbildning respektive forskning. Därefter sammanfattas synpunk- terna på detta som styrfenomen. Rutinerna kring beställningen är enkla och tydliga. Försvarsmakten tillställer Försvarshögskolan en offertförfrågan, Försvarshögskolan svarar med en offert på den efterfrågade utbildningen, och därefter följer en beställning. Mellan de formella tillfällena kan man för- tydliga efterfrågan i offertförfrågan, förhandla innehållet i offerten, och även vidareutveckla offerten efter det att beställningen i stort skett. Offertförfrågan är ett mycket enkelt dokument. De utvärde- ringen tagit del av omfattar högst en sida text. De har rubriker som är svårtydda för den som inte är insatt i utbildningen . Detta avspeglar att de formaliserar en gammal relation där de in- blandade organisationerna vet väl vad de förhandlar om. Det är en typ av offertförfrågan som fungerar i detta system, men skulle det vara underlag för en konkurrensutsatt upphandling skulle man behöva lägga ner avsevärd tid på att göra den förståelig. Målen för utbildningen fastställs av Försvarsmakten; omfattande program som chefsprogrammet av Överbefälhavaren. Målen utgår från Försvarsmaktens pedagogiska grunder 2001, samt boken formulering och utbildningsplanering. De centrala begreppen är grundlagd förmåga och god förmåga, vilket hänför sig till fär- digheter att lösa uppgifter i en viss miljö samt att besitta kompe- tens. God förmåga är en högre nivå av kompetens än grundlagd förmåga och avser att uppgifterna skall kunna lösas i rätt miljö, under tidspress, utan handledning och med yttre påverkan. För- svarsmakten specificerar också att utbildningen skall kvalitetssäkras enligt FMS GROV A och officersförordningens krav (SFS 1999:697). Exempelvis skall utbildnings- och kursplaner finnas för all utbild- ning. Det pedagogiska målet är att alla lärare har genomgått utbild- ning i högskolepedagogik (5 poäng). Examinationer och de stude- randes resultat skall dokumenteras för varje kurs. Hur ser då målen ut? De är beskrivna i promemorian Utbild- ningsmål för Försvarsmakten programutbildning HKV 19100: 66981. Målen för stabsprogrammet beskrivs på en och en halv sida, och för chefsprogrammet på knappt fyra sidor. Jag skall inte gå in i detalj på detta, men först ges en allmän beskrivning som t.ex. att (stabsprogrammet): den enskilde officeren skall uppnå förståelse för de krav som ställs på en chef i olika situationer, Chefs- och individutveckling är att utveckla chefsskapet – att leda och samarbeta. Den enskilde skall uppnå för- ståelse för de krav som ställs på en militär chef i olika situationer såväl i krig som i fred. Övergripande mål är också att ge en generell stabskompetens så att officeren kan tjänstgöra i staber inom egen försvarsgren såväl nationellt som internationellt över hela konfliktskalan . . . Det är visserligen ganska vaga termer, men det är inte att förvänta något annat för det är ju just övergripande mål. De konkreta målen specificeras sedan, som t.ex. att den studerande skall ha förvärvat god förmåga i: Att kunna ingå som stabsmedlem i taktiska staber vid nationell och internationell verksamhet Att redogöra för det europeiska säkerhetssamarbetet, totalförsvaret och speciellt Försvarsmaktens . . . och hur stridskrafterna kan ut- nyttjas på taktisk nivå utgående från Försvarsmaktens olika upp- gifter Att anpassa sig till nya situationer och genom ett kreativt hand- lingssätt kunna tillämpa olika metoder för problemlösning och genom anpassat ledarskap som grund genomföra verksamheten samt ha förståelse för det indirekta ledarskapet . . . Detta är några exempel och som de visar är vissa mål ganska enkla att översätta i utbildningsprogram, men annat är sannolikt betyd- ligt mycket svårare. De tre första målen är exempel på enkla och tydliga mål som utgör en bra grund för offertförfrågan. Det fjärde exemplet berör säkert en rad viktiga färdigheter och för officers- yrket väsentliga mål, men de kan knappast sägas vara tydligt och klart uttryckta. Det skulle, jämför ovan, inte kunna ligga till grund för en offertförfrågan i en miljö annat än där parterna känner varandra och vet vad utbildningen skall innehålla. Offerten från Försvarshögskolan är ett mycket omfattande doku- ment med kursplaner, delmoment, övningar m.m. specificerat. Det finns ingen anledning att gå igenom det här, men det är ett genom- arbetat förslag på hur de nämnda utbildningsmålen är tänkta att uppnås. Efter offerten återkommer Försvarsmakten med en be- ställning. inkom offerten till Försvarsmakten , och beställningen är daterad . Det är en rask handläggning, och det återspeglar att det funnits omfattan- de kontakter . Beställningen är ett dokument på tre sidor, men några bilagor som är budgetar för skilda kurser. Det går alltid att ha synpunkter på hur mål uttrycks, men utbild- ningsmålen på det här området måste förstås mot bakgrund av att det finns en tyst kunskap och en substans som en utanförstående bedömare saknar. Formerna för beställningen är funktionella och de olika momenten handläggs effektivt. De brister i beställarkom- petens som tidigare påpekats har tagits på allvar av Försvarsmakten och de system som finns på plats är funktionella. mycket i styrningen bygger på att man egentligen vet och på tyst kunskap om mål och innehåll är det viktigt med såväl en stark organisationskultur som kontinuitet på berörda tjänster. Ett av de största problemen med Försvarsmaktens beställarkompetens har gällt bristen på kontinuitet. Det har inte framkommit som ett pro- blem här, men det kan också bero på att det just för tillfäller inte varit någon omsättning på de berörda tjänsterna på Högkvarteret. Skulle den här utvärderingen göras om skulle kanske svaren bli annorlunda, de objektiva betingelserna inom Försvars- makten personalplanering har veterligen inte ändrats. Beställningen av forskning regleras av samma samarbetsavtal som beställningen av utbildning, men följer en annan cykel från idé till offertförfrågan, offert och beställning. Den bestäms av Försvars- maktens struktur och processer för forskning och utveckling i stort. Försvarshögskolans forskning är en mycket liten del av den forsk- ning Försvarsmakten beställer (cirka 30 miljoner av drygt en miljard). Grunden i processen utgörs av cirka 20 FoT-grupper (Forskning och teknik), varav två av dessa har ämnen som resulterar i beställ- ningar till Försvarshögskolan. Forskningen följer en femårig rullan- de plan som uppdateras . Inom varje FoT-grupp finns repre- sentanter för myndigheter som kan vara berörda av forskningen, de som genomför den, samt från olika delar av Försvarsmakten. Det finns alltid någon från Försvarsmakten som har huvudansvar för gruppens projekt. Inom diskuteras forskningsbehoven och där speci- ficeras offert förfrågningarna. Man följer en tidplan som utgår från att förfrågningar sänds ut , förslag inkommer , och beställningarna utfärdas i slutet . Det är ett tidsschema som inte medger lång framförhållning, och behövs kompletterande förhandlingar kan det lätt spricka.