sou · GSB349 · 2005-01-01 00:00:00 — Verba, Schlozman och Bradys teoretiska modell kan föga förvån- ande beskrivas mer detaljerat än vad denna översiktliga presentation ger sken av.13 Likafullt har vi nu redogjort för en uppsättning centrala orsaksmekanismer för politiskt deltagande. Poängen här är att dessa kan betraktas som länkar i en tänkt orsakskedja mellan mer 12Politisk tilltro är ett försök att översätta det begrepp som i den anglosaxiska litte- raturen traditionellt benämns political efficacy (se vidare Strömblad 2003:46 och där refererad litteratur). 13För mer fullständiga redogörelser av Civic Voluntarism Model och kommentarer, se (vid sidan om originalkällan) Adman och Strömblad 2000; Strömblad 2003:kap. 3; Adman 2004:kap. 4. I dessa publikationer återfinns också empiriska tillämpningar av modellen baserade på data från . Kapitel 1 Engagemang, mångfald och integration – en introduktion 15 Tänkt orsakskedja mellan strukturella/institutionella förhållanden och politiskt deltagande. övergripande förutsättningar och politisk aktivitetsgrad. Det hypotet- iska sambandet kan tecknas grafiskt på det sätt som figur 1 visar. I denna figur antas strukturella och institutionella förhållanden kunna variera tvärs olika kategorier av individer, exempelvis mellan invandrade och infödda svenskar. Denna variation antas vidare kunna få effekter på individers politiska deltagande via dess påverkan på de tre primära förklaringsfaktorerna resurser, motivation och rekryter- ande nätverk. Därigenom kan modellen hjälpa oss att precisera hur övergripande förutsättningar kan aktivera (eller passivisera) individer i politiskt hänseende. En given strukturell egenskap – till exempel kva- liteten på undervisningen i den skola man är elev – befrämjar måhända individers möjligheter att utveckla politiskt värdefulla kunskaper och färdigheter; en annan kan tänkas stimulera ett politiskt intresse och bidra till ökad tilltro till den egna förmågan att kunna påverka; en tredje underlättar kanske bildandet av nätverk i vilka individer kan bli indragna i politisk verksamhet. Givetvis är också kombinationer av dessa effekter tänkbara, och i realiteten förmodligen också mer sannolika. De kapitel som följer behandlar frågeställningar som på olika sätt kan relateras till den föreslagna teoretiska orsakskedjan. Med hjälp av principiell argumentation utifrån normativ politisk teori och med stöd i data från officiell statistik, offentliga publikationer, jämförande fall- studier, observationer och samtalsintervjuer visar författarna hur 16 Per Strömblad och strukturella och institutionella faktorer kan studeras och värderas i relation till den bristande politiska integration som framträtt i det svenska samhället. riktar fokus mot en än mer grundläggande politisk resurs än de vi har berört ovan. Det handlar här om förutsättningarna att överhuvudtaget få tillträde till den representativa demokratin. Den fråga han ställer är om den begränsade rösträtten för utländska med- borgare kan försvaras med hänsyn till normativa rättviseprinciper. Som klargör är (vuxna) utländska medborgare, bosatta i , den enda befolkningskategori som åtnjuter en beskuren röst- rätt; detta eftersom de (givet att vissa grundvillkor om varaktig bosätt- ning i landet är uppfyllda) har rätt att rösta i kommunala val men inte i riksdagsval. Rösträtt i riksdagsval tillkommer författningsenligt endast svenska medborgare. Politiska makthavare har i debatt och beslut, alltsedan demokratins införande, framfört olika argument för att detta förhållande är rimligt; man har då exempelvis hänvisat till säkerhets- politiska intressen och till att medborgarskap och rösträtt måste förstås som oskiljbara privilegier. skärskådar dessa argument kritiskt och finner dem ohållbara, utifrån den ömsesidighetsprincip som kan sägas utgöra demokratins fundament. Författarens slutsats blir följaktligen att utländska medborgare som bor i bör ges samma förutsättningar som svenska medborgare att påverka sam- hällsutformningen genom att rösta i allmänna val. söker förklaringar till den alltjämt bristande mång- falden i fråga om politiska förtroendeuppdrag. Föga förvånade, givet vad vi känner till om tendenser till politiskt utanförskap, är de invand- rade (svenska medborgare eller ej) som grupp betraktat också syste- matiskt underrepresenterade i kommunala politiska församlingar. uppmärksammar här betydelsen av etablerade normer, tankemönster och konventioner inom de svenska politiska partierna. Den interna kultur som formas inom ett politiskt parti kan mycket väl tänkas påverka medlemmarnas motivation att bibehålla eller utveckla sitt engagemang. Via intervjuer med personer som har utländsk bak- grund och dessutom erfarenhet från arbete i politiska partier kan utforska förekomsten av en subtil form av underordning och utestängning inom partierna. Politiker med utländsk bakgrund upp- lever att deras kompetens och insatser inte riktigt tas på allvar. De möter också mer eller mindre outtalade krav på att anpassa sig till ett svenskt sätt att argumentera och driva frågor på. I intervjusvaren framkommer också att de partiinterna rekryterande nätverken kan Kapitel 1 Engagemang, mångfald och integration – en introduktion 17 upplevas som svårforcerade hinder – en ytligt sett välkomnande in- ställning avspeglar sig långt i från alltid när man går från ord till handling i nomineringsprocesser. belyser i sitt kapitel situationen i en annan sam- hällsinstitution som förväntas spela en viktig roll i demokratin. Det handlar här om skolans uppdrag att förmedla kunskap till eleverna om demokratiskt beslutsfattande, och ge eleverna förutsättningar att till- lämpa demokratiska principer i det vardagliga skolarbetet. En berätti- gad fråga är förstås i vilken mån detta ideal kan realiseras i praktiken. Men särskilt intressant i detta sammanhang är också hur skolans roll som demokratifostrare uppfattas av elever med utländsk bakgrund som har erfarenheter från icke-demokratiska samhällssystem. Tursu- novic baserar sin analys på bosniska gymnasieungdomars konkreta upplevelser av den svenska skolan. Genom samtalsintervjuer i fokus- grupper framträder såväl positiva som negativa bilder. Vissa av ung- domarna tycks ha såväl hög självtilltro som hög systemtilltro; de anser sig tillräckligt kompetenta för att vara med och påverka och upplever också att lärare i allmänhet är beredda att ta intryck. Andra elever ger däremot uttryck för en motsatt uppfattning. Författaren noterar här en variation dels mellan olika enskilda skolor, och dels mellan skolans skilda årskurser. Hans resultat tyder vidare på att institutionaliserade former för elevinflytande, som idealt befrämjar såväl motivation som färdigheter, har starkt begränsad räckvidd; de uppfattas av eleverna som ett spel för gallerierna. förmedlar i sin tur inblickar i hur den svenska välfärdsstaten konkret kan gestalta sig för människor med utländsk bakgrund. I fokus står här själva kvaliteten i det viktiga möte som sker mellan institution och individ i form av myndighetskontakter. Som klargör kan kontakter mellan välfärdsstatens funktio- närer och klienter tänkas påverka förutsättningarna för demokratisk delaktighet. I mötet med det offentliga förmedlas också omedvetna budskap från det demokratiska systemets representanter. Hur myndig- hetsutövningen i praktiken utformas kan därmed tänkas influera klienternas syn på sin position i samhället och deras uppfattningar om huruvida politiskt engagemang är meningsfullt. I studie fick handläggare, eller frontlinjebyråkrater, på arbetsförmedlingar och socialkontor besvara frågor om hur de arbetade med invandrade klienter. Författaren finner att tjänstemännen i hög grad stereo- typiserar klienterna utifrån föreställningar om kulturella attribut; de tar också på sig en slags omhändertagande och uppfostrande 18 Per Strömblad och Ett bemötande av detta slag är svårt att förena med principen om likabehandling – och det kan i förlängningen också minska klienternas motivation att engagera sig i politik och samhällsfrågor. och analyserar den svenska statens insatser för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare. Detta stycke samtidshistoria har sin naturliga startpunkt i den reform som 1975 gav utländska medborgare rösträtt i kommunala val. Genom att studera utvecklingen kan och göra en cen- tral observation: Trots det välkända faktum att andelen röstande ut- ländska medborgare kontinuerligt har minskat har staten använt samma – till synes verkningslösa – strategi för att försöka vända trenden. Strategin formulerades redan av den utredning som föregick reformen 1975; den förändrades först och då endast i liten utsträckning. En bärande tanke bakom strategin var att utländska medborgare behövde kompenseras för bristande politiska resurser; de förmodades ha otillräckliga kunskaper om det svenska samhället och svårt att ta emot valinformation på svenska. Riktade utbildnings- och informationsinsatser blev följdenligt den metod som förespråkades. definierades de berörda myndigheternas inbördes relationer på ett sätt som motverkade förändringar, och därtill bekräftades den ursprungliga problembilden i olika utvärderingar. Enligt och analys är detta huvudförklaringarna till stabiliteten i statens strategi. Som författarna påpekar saknades emellertid inte alternativ, statens insatser kunde också ha inriktats mot att stimulera politisk motivation och nätverksbyggande. Detta hade sannolikt resul- terat i en högre grad av generella insatser för politisk integration, på bekostnad av invandrarpolitiska särlösningar. analyserar frågan om kvotering till folkvalda försam- lingar kan vara en lämplig metod för att främja politisk delaktighet och integration. För att studera tidigare gjorda erfarenheter här be- höver man emellertid rikta blickarna utanför gränser. Jarstad kan då konstatera att endast ett fåtal av världens stater föreskriver att en viss andel av platserna i parlamentet ska reserveras för personer som tillhör namngivna etniska grupper (grupperna definieras i reli- giösa, kulturella eller språkliga termer). Denna etniska kvotering kan sägas vara en strategi för att uppnå fredlig samexistens i etniskt delade samhällen. Utifrån fallstudier av två länder som tillämpat etnisk kvotering, och , kan Jarstad emellertid visa att denna metod i vissa fall främjar och i andra fall hindrar integration. En rimlig grund för kvotering av den invandrade befolkningen i Kapitel 1 Engagemang, mångfald och integration – en introduktion 19 skulle dock vara avspegling av samhällets mångfald snarare än inom- statlig fred. Effekten av de strukturella hinder som kan finnas för in- vandrades politiska delaktighet skulle kunna motverkas genom garanterad representation – en slags lagligt fastställd rekrytering till politiken. Givet heterogeniteten i denna befolkningskategori är det dock tveksamt om representationen skulle uppfattas som legitim, menar . Dessutom riskerar en dylik kvotering att bli endast symbolpolitisk; ingen kan gå i god för att den faktiskt upphäver sam- hällets diskriminerande strukturer. avslutar antologin med en principiell analys av hur medborgarna i ett mångkulturellt samhälle kan lösa konflikter på demokratisk väg. utgår här från den så kallade deliberativa demokratimodellens idé att medborgarna kan resonera sig fram till gemensamma uppfattningar om vilka politiska beslut som är rättvisa. Det villkor som bör ställas är dock att deltagarna i ett sådant samtal ålägger sig att resonera opartiskt. Detta betyder inte att alla förväntas dela gemensamma politiska, eller fördenskull kulturella, värderingar. Med opartiskhet menar här att de argument som framförs måste vara både sakliga (i den meningen att andra kan kontrollera om de är empiriskt hållbara) och förenliga med moraliska principer som alla kan ställa upp på. Tanken är då att enskilda individer, oberoende av egenskaper som etnisk tillhörighet och kulturell identitet, ska kunna enas kring moraliskt rimliga beslut. Det konkreta utfallet kan därigenom bli att en majoritet böjer sig för en minoritet som har legitima krav att få sin vilja igenom. I dessa beslutsprocesser måste individerna själva reflektera över sina grundläggande värderingar och ansvara för sina motiv när de försöker övertyga andra. diskuterar emellertid också hur konkreta institutioner kan designas i syfte att befrämja detta kvalitetskrav på individers politiska engagemang. Han pekar i detta sammanhang särskilt på skolans potentiella roll som utbildare av, och brobyggare mellan, framtida beslutsfattare – människor som kommer att representera en mångfald av ursprung och identiteter. Vi vet att det svenska samhället präglas av betydande variationer i nationell bakgrund och av etnisk och kulturell mångfald. Men vi vet också att denna mångfald inte har omsatts i politisk integration. Förut- sättningarna för politiskt engagemang och demokratisk delaktighet tenderar att skilja sig åt mellan individer som har svensk respektive 20 Per Strömblad och Det finns förvisso goda teorier och en hel del em- pirisk information om vad som direkt kan ge upphov till skillnader av detta slag. Grupper i samhället som är systematiskt missgynnande i fråga om politiska resurser och nätverk, och som därtill (eller kanske som en följd av just detta) upplever en svag tilltro till politiken och dess möjligheter, kommer i högre grad att stå utanför demokratin. Våra kunskaper är dock betydligt mer begränsade när det gäller fakt- orer som indirekt kan ge upphov till skillnader i politiskt engagemang. I den här antologin försöker vi i någon mån råda bot på detta, genom att förmedla insikter om samhälleliga strukturers och institutioners betydelse i detta sammanhang. Att identifiera faktorer som påverkar det politiska engagemanget i ett samhälle är att studera dess förutsättningar för politisk jämlikhet. Den politiska jämlikheten kan sägas vara reell, snarare än formell, om alla samhällsmedlemmar kan göra sina politiska röster hörda på lika villkor. Av allt att döma befinner sig det svenska sam- hället ännu långt från ett sådant ideal. Men för att kunna föra en dis- kussion om hur den politiska jämlikheten i högre grad ska kunna förverkligas behöver vi lära oss mer om dess premisser – och därmed också om vilka förändringar som kan vara möjliga och önskvärda. Kapitel 1 Engagemang, mångfald och integration – en introduktion 21 Adman, Per. Arbetslöshet, arbetsplatsdemokrati och politiskt deltagande. : Acta Universitatis Upsaliensis. Adman, Per och Per Strömblad. Resurser för politisk integration. Grattis, , . Borevi, och . Kategorisering och in- tegration. Om föreställda identiteter i politik, forskning, media och vardag. Rapport från Integrationspolitiska maktutredningen, SOU 2004:48. , , och . Beyond SES: A resource model of political participation. Ameri- can 89:271–294. Invandrarna, demokratin och samhället. Förvaltningshögskolans rapporter, nr 2. : , Förvaltningshögskolan. Immigrants in the political process. Scandinavian Political Studies 21:29–50. Dotter till vänsterman skarp röst i folk- partiet. Politiskt deltagande och icke-deltagande. Om det politiska livets etniska delning i dagens mångetniska . Partnerskap för multietnisk integration. Marginaliser- ingens politiska konsekvenser. Politics, self, and society. A theme and varia- tions. liberalerna, Pressmeddelande . och nya i fp-ledningen. Quiescence and re- bellion in an Appalachian valley. : Clarendon Press. Allt fler utlandsfödda i partierna. Huckfeldt, R. och . Citizens, contexts, and Political science: The state of the discipline II. Attitudes, opportunities and incentives: A field essay on political participation. Quarterly 48:181–209. 22 Per Strömblad och Leighley, och . Race, ethnicity, and poli- tical participation: Competing models and contrasting explana- tions. 61:1092–1114. Marit.nu Din guide till ett tydligare EU. Does the shoe fit? Testing models of participation for african-american and involvement in local politics. 37:227–248. , , och . , , , , och . Demokrati och medborgarskap. Aktör-Strukturansatsen: Ett metodiskt dilem- ma. Statsvetenskaplig tidskrift 97:27–40. Valdeltagandet vid valet . Statistiska meddelanden Me 13 . Valdeltagandet bland utländska medborgare vid kom- munfullmäktigvalen 2002. Statistiska meddelanden Me 14 . Allmänna valen 2002 Del 3. i . Smelser. Socio- logy: An introduction. Policy design for democracy. : University Press of . Strömblad, Per. Politik på stadens skuggsida. : Acta Universitatis Upsaliensis. Färgstark tvåbarnsmor ska lyfta fp. Verba, , och . Voice and equality. voluntarism in american politics. 2.Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas rösträtt Alla demokratier begränsar rösträtten. Barn, utvecklingsstörda, fängelseinterner och utländska medborgare saknar rösträtt i en majoritet av världens demokratiska stater.1 Andra grupper för vilka rösträtten nu anses självklar erövrade den först långt efter det som brukar betraktas som tidpunkten för demokratins genombrott. Kvinnornas rösträtt dröjde, i vissa länder till slutet av det . I dröjde det till 1945 innan egen försörjningsförmåga av- skaffades som rösträttsstreck. Och det är först genom flera sänkningar av rösträttsåldern som även ungdomar i allt större utsträckning inkluderats i de röstberättigades krets. Därför är det naturligt att andelen röstberättigade fortsätter att öka långt efter den allmänna rösträttens införande. Vid det som betraktas som första demokratiska val 1921 var av befolkningen röstberättigade. 1980 hade andelen stigit till (1997:236–238). Det är således befogat att tala om demokratiseringen av som en process som fortgått . Utländska medborgare är de enda vuxna människor som lever i och som har en beskuren rösträtt. Många av dem har permanent uppehållstillstånd och lever i landet. I bor närmare en halv miljon utländska medborgare vilket Författaren vill tacka deltagarna i arbetsgruppen för politisk teori vid Statsveten- skapliga institutionen, och för värdefulla kommentarer på tidigare versioner av denna uppsats. 1 framstår vid en internationell jämförelse som tämligen unikt i att ge rösträtt åt både fängelseinterner och utvecklingsstörda. Utvecklingsstörda fick i praktiken rösträtt 1989 då omyndighetsinstitutet avskaffades. De rättsliga hindren för fängelse- interner att rösta försvann även om det var först i och med en justering av vallagen 1968 som fängelseinterner fick praktiska möjligheter att delta (tidigare hade permission på valdagen krävts). motsvarar av befolkningen.2 Formellt sett saknar de alla rätt att delta i de svenska riksdagsvalen eftersom rösträtten enligt grundlagen endast tillfaller svenska medborgare (: kap. 3, § 2).3 När 1975 röstade för att införa rösträtt för utländska medborgare ansågs det mycket progressivt. Statsmakternas ambition var då, och är det fortfarande, att alla invånare i i största möjliga utsträckning skall ha samma rättigheter och skyldig- heter (Prop. 1968:142:92; SOU 2000:106:19, 100). Emellertid sträcker sig den ambitionen inte så långt som till rätten att delta i riksdags- valen. I det avseendet har de utländska medborgarna fortfarande inte samma rättigheter som de svenska. Tanken har istället varit att under- lätta för dem med uppehållstillstånd att få del av det svenska medborgarskapet. Ett steg i den riktningen togs då dubbelt medborgarskap blev möjligt (Prop. 1999/2000:147). Men att erhålla svenskt medborgarskap och de därmed förknippade politiska rättig- heterna är förbundet med vissa villkor och kostnader. Att har antagit en mer generös inställning till dubbelt medborgarskap kan i praktiken ha liten betydelse så länge som andra länder ännu håller fast vid en mer restriktiv linje. Den som avser att skaffa sig ett svenskt medborgarskap riskerar att förlora sitt tidigare medborgarskap. Av olika skäl kan således ett stort antal människor tillbringa hela sitt liv i utan att någonsin ha rätt att fullt ut kunna påverka politiken och lagstiftningen. Rösträttsfrågan fortsätter således att vara aktuell – efter demokratins genombrott. Det finns därför all anledning att åter studera argumenten för och emot begränsningar av den demokratiska rösträtten. Vi kan föreställa oss två olika utgångspunkter för en sådan studie. En är att fokusera de argument för olika ståndpunkter som framförts i den svenska debatten. Uppgiften kan då vara att beskriva likheter och skillnader , eller mellan olika aktörer, i synen på de utländska medborgarnas polit- iska rättigheter. Syftet skulle därmed vara att beskriva ett stycke svensk författningspolitiska historia. 2Enligt Statistisk årsbok (2002) är 477 312 utländska medborgare folkbokförda i . Enligt var vid riksdagsvalen 323 421 utländska medborgare röstberättigade till kommunalvalen. 3Ett märkligt förhållande är att det enligt vallagen är upp till att inför varje folkomröstning avgöra huruvida utländska medborgare (som uppfyller villkoren för deltagande i kommunalvalen) skall ha rätt att delta eller inte. Att det innebär ett stort mått av godtycke framgår av att de hade rösträtt i omröstningen om EMU 2003, vilket de även hade i kärnkraftsomröstningen , men att de inte hade rätt att delta i EU- valet . Kapitel 2 Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas rösträtt 25 En annan är att uteslutande diskutera de principiella skälen för och emot rösträtt för utländska medborgare. För det ändamålet har vi större anledning att studera den demokratiteoretiska litteraturen än vad som sagts (och inte sagts) i riksdag. En sådan studie skulle inte endast syfta till att beskriva olika debattpositioner. Syftet skulle istället vara att ta ställning till vilka begränsningar av rösträtten som är försvarliga från olika demokratiska principer. Istället för att välja ett av dessa spår kommer jag att söka kombi- nera dem. Syftet med detta kapitel är således att utvärdera, kritisera och ta ställning till de synpunkter som framförts i den politiska debatt- en om de utländska medborgarnas rösträtt. Att göra det är att ta den svenska debatten på allvar, att se den som inlägg i en diskussion om hur en demokratisk rösträttsordning bör utformas. En studie med en sådan ambition måste även klargöra och argumentera för sin egen utgångspunkt. Vilka är de relevanta och, ytterst sett, rimliga argu- menten i frågan om rösträttens begränsningar? Kapitlet börjar därför med att mejsla ut en egen position i den demokratiteoretiska diskus- sionen för att därefter beskriva, och sedan bedöma, de ståndpunkter som framförts av riksdag och regering. Den fråga vi intresserar oss för är vilka politiska rättigheter som de utländska medborgarna bör ha. Den hänger emellertid samman med en mer generell principiell frågeställning om på vilka grunder de röst- berättigades krets överhuvudtaget kan begränsas i en demokrati. En vanlig uppfattning, även bland demokratiforskare, är att den frågan kan avgöras av dem som är medborgare. Det finns med andra ord inga grundläggande principer om demokrati eller rättvisa att åberopa för dem som är bosatta inom landet men medborgare i ett annat.4 Men måste varje begränsning av rösträtten motiveras och för- svaras av den politiska majoriteten. I det offentliga materialet finner vi således en rad principiella resonemang om grunderna för gällande begränsningar av rösträtten. Vi kan därför ta dem som utgångspunkt och fråga oss om de är förenliga med de värden som vi anser under- bygger ett demokratiskt styrelseskick. En omfattande genomgång av rösträttsreglerna i världens demo- kratier har gjorts av . Hans slutsats är att begränsningar 4 Ett exempel är den framstående rättsfilosofen som skriver att the fate of non-citizens will be an appropriate subject for majoritarian politics (Ackerman 1980:71). av rösträtten kan härledas till tre principer: krav på viss personligt oberoende, kompetens eller tillhörighet till landet (1997:216– 19). Det första kravet, på personligt oberoende, innebär att politiskt inflytande endast bör tillkomma dem som har förmågan att självständ- igt skaffa sig en politisk uppfattning (Jfr. Blais m.fl. 2001:42).