sou · GSB3122d2 · 2005-01-01 00:00:00 — utredningen att det borde vara möjligt att förlänga tidsfristen för beslut i åtalsfrågan enligt 4 § LUL i de fall medling är aktuell. Även om fördelar torde kunna uppnås med en bestämmelse med det nu redovisade innehållet menar vi att huvudinvändningen mot medling som påföljd och villkorade straffvarningar – att medling förutsätter och bygger på brottsoffrets medverkan – gör sig gällande även här. Detta förhållande medför en rad allvarliga nackdelar, bl.a. att målsäganden får ett avgörande inflytande på vilken den straffrättsliga reaktionen på ett brott blir och att det finns en risk för att gärningsmannen för att vinna en fördel på olika sätt skulle försöka påverka målsäganden att mot sin vilja gå med på medling. Det kan också invändas att en sådan bestämmelse innebär att kravet på ett rättvist straffsystem åsidosätts. Om flera personer har begått samma brott är det från rättvisesynpunkt inte rimligt att de, när frågan om straffvarning skall avgöras, bedöms olika beroende av om medling av olika orsaker, kanske helt utanför gärnings- mannens kontroll, har kunnat genomföras eller inte. En annan sak är att det finns en rad omständigheter hänförliga till den unges personliga förhållanden som kan och bör påverka bedömningen. Av samma skäl kan det, som RÅ påpekade i sitt remissvar, ifrågasättas om kravet på konsekvens skulle bli uppfyllt eftersom samma typ av brott med samma svårhetsgrad kan bli olika bedömt. Ett annat tungt vägande skäl mot att låta medling få en självständig betydelse för om ett beslut om straffvarning skall meddelas är att det – som tidigare nämnts – saknas tillräcklig kunskap om medlingens effekt på återfall i ny brottslighet. Det finns visserligen internationella studier som ger ett visst stöd för ett antagande att medling leder till färre återfall, men svenska studier på området saknas i princip . Det kunskaps- underlag som står till vårt förfogande är alltså inte bättre än det som förelåg vid regeringens behandling av de förslag som Utredningen om medling vid ungdomsbrott lämnade. Det är angeläget att forskning bedrivs på detta område. BRÅ har också förklarat att man har för avsikt att genomföra en sådan effektutvärdering när verksamheten har pågått ytterligare . Vi anser sammantaget att det inte föreligger tillräckliga skäl för att föreslå att den omständigheten att den unge deltar i medling skall utgöra till en självständig grund för straffvarning. Att omständigheten ändå bör beaktas av åklagaren är dock självklart. Vi återkommer till den frågan i det följande. Tillägg i reglerna om domstolarnas straffmätning och påföljds- val i 29 kap. 5 § BrB Bedömning: Vi anser att det inte föreligger något behov av ändringar i 29 kap. 5 § BrB. Utredningen om medling vid ungdomsbrott prövade även om det är ändamålsenligt att ändra i reglerna i 29 kap. BrB i syfte att få domstolarna att vid straffmätningen och påföljdsvalet i större utsträckning beakta att medling har skett. Detta syfte skulle kunna uppnås genom ett tillägg i 29 kap. 5 § BrB av vilket det skulle framgå att medling är en sådan omständighet som rätten i skälig omfattning skall beakta vid påföljdsbestämningen. Det är, såsom RÅ framhöll i sitt remissvar över betänkandet, tveksamt om den föreslagna regleringen i praktiken skulle innebära någon egentlig skillnad i förehållande till vad som redan gäller. Vi finner därför ingen anledning att föreslå en sådan åtgärd. Övriga möjligheter att beakta medling Förslag: Vi föreslår att det i lagtexten skall anges att vid bedömningen av om straffvarning skall meddelas skall särskilt beaktas den unges vilja att medverka till att medling enligt medlingslagen kommer till stånd. RÅ bör utfärda anvisningar till ledning för åklagarnas bedömning. Även om det enligt vår mening är väsentligt att ungdomsmål handläggs skyndsamt, föreslås att tidsfristen för beslut i åtalsfrågan får förlängas i de fall medling är aktuellt. Vi avstår från att föreslå en utvidgning av målsägande- begreppet enligt medlingslagen. Vi har ovan i avsnitt 13.3.2 behandlat vilka möjligheter det finns att beakta att medling kommer till stånd. Vi är alltså av den uppfattningen att medling varken kan utgöra en särskild påföljd eller bör vara en särskild grund för straffvarning. Vi menar dock att olika möjligheter bör tas tillvara för att öka förutsättningarna för användning av medlingsinstitutet. det inte finns tillräckliga kunskaper för att man med någorlunda säkerhet skall kunna uttala sig om medlingens rehabiliterande effekt på unga gärningsmän, får de erfarenheter som vunnits av genomförda medlingar ändå anses goda. Det finns därför anledning att utgå från att det skulle vara positivt om medlingen kunde komma till användning i större utsträckning framöver. Den unges vilja att medverka till att medling kommer till stånd En tänkbar åtgärd som skulle kunna bidra till en ökad betydelse för och observans på medlingsinstitutet från rättstillämparnas sida och därmed till att frågan aktualiseras i större utsträckning än är att lyfta fram den betydelse som enligt 17 § tredje stycket LUL skall tillskrivas det förhållandet att den unge visar en vilja att delta i medling. Som nämnts skall åklagaren vid prövningen av frågan om åtalsunderlåtelse särskilt beakta den unges vilja att ersätta målsäganden för den skada som har uppkommit genom brottet, att avhjälpa eller begränsa skadan eller på annat sätt gottgöra målsäganden. Det har ansetts viktigt att ge åklagaren möjlighet att i sin bedömning väga in de insatser som den unge har gjort för att gottgöra målsäganden och som visar att han har förstått konsekvenserna av sitt handlande och försökt ställa till rätta efter brottet. Möjligheten att beakta den unges vilja att gottgöra målsäganden på annat sätt än genom att ersätta, avhjälpa eller begränsa skada som orsakats målsäganden tillkom genom reform. Det sades i förarbetena att ett exempel på sådan gottgörelse var att den unge har deltagit medling.14 Uttalandet gjordes således före tillkomsten av medlingslagen. Som framgått av avsnitt 7.5 föreslår vi en ny ordning beträffande åtalsunderlåtelser som innebär bl.a. att åtalsunderlåtelse för unga ersätts med ett nytt institut, straffvarning. I syfte att rikta uppmärksamheten på medlingens betydelse vid straffvarning kan man i lagtexten ange att vid bedömningen av om straffvarning skall meddelas skall särskilt beaktas den unges vilja att medverka till att medling enligt medlingslagen kommer till stånd. Genom att det är den unges vilja att medverka till medling som tilläggs särskild betydelse är de principiella invändningarna i fråga om målsägandens inflytande över frågan om medling kan ske eller ej inte aktuella. 1994/95:112 s. 77 f., 100 f. Det är i stället enbart den unges inställning som är avgörande. Det framstår som naturligt att denna hans inställning framhålls som viktig för frågan om straffvarning kan meddelas. Vi menar att ett sådant framhållande bör kunna bidra till en ökad användning av medlingsinstitutet och föreslår därför att 17 § tredje stycket LUL ändras på det beskrivna sättet. Tidsfristen för beslut i åtalsfrågan Det kan vidare diskuteras om man bör öka förutsättningarna för att genomförda medlingar skall kunna beaktas av åklagaren vid prövningen om straffvarning skall meddelas. Enligt bestämmelsen i 17 § tredje stycket LUL är det visserligen inte nödvändigt att de åtgärder som avses med gottgörelsen verkligen har kommit till stånd för att de skall få beaktas vid beslutet om straffvarning. Det är alltså tillräckligt att den unge har visat en vilja att ställa till rätta, t.ex. sagt sig villig att delta i en medling. I detta sammanhang bör också beaktas att medling är en sådan åtgärd som normalt vidtar och som kan ingå i en av upprättad vårdplan. Den omständigheten att den unge deltar i medling har alltså betydelse inte bara som skäl enligt 17 § tredje stycket utan även inom grunden för 17 § första stycket 1 p. LUL, dvs. att den unge blir föremål för vård eller annan åtgärd enligt SoL. Även ett planerat medlingsförfarande bör på detta sätt kunna inverka på åklagarens bedömning av om straffvarning skall meddelas eller ej. Det ligger dock i sakens natur att det förhållandet att den unge har deltagit i en medling och kanske t.o.m. därvid träffat avtal om gottgörelse med målsäganden talar betydligt starkare för en straff- varning än om hans vilja inte har manifesterats på det sättet. Ett sätt att öka förutsättningarna för att genomförda medlingar skall kunna beaktas av åklagaren är därför att man inför en möjlighet att förlänga tidsfristen för beslut i åtalsfrågan i de fall medling är aktuellt. Som redovisats i avsnitt 6.3 gäller allmänt sett att samhällets reaktioner mot särskilt unga lagöverträdare bör komma efter brottet. Ungdomsmål skall därför handläggas skyndsamt och i de flesta sådana mål gäller att förundersökningen skall vara avslutad och beslut i åtalsfrågan fattat senast då den unge delgavs brottsmisstanken (4 § LUL). För att en medling skall ingå i åklagarens beslutsunderlag krävs det alltså i regel att den åtminstone påbörjas inom sexveckorsfristen. Utredningen om medling vid ungdomsbrott antog att det i många fall torde vara svårt att genomföra medlingen så snabbt att den angivna fristen kan hållas. De preliminära uppgifter som BRÅ har tagit fram åt oss inom ramen för den pågående stödverksamheten tyder dock på att problemet inte är så påtagligt som den utredningen befarade. Uppgifterna visar nämligen att en stor andel av alla ärenden behandlas relativt snabbt. Tiden från att medlingsverksamheten fick ärendet tills medlingen hölls uppgick i av ärendena och i av ärendena . Det är troligt att den unge i flertalet av ärendena var delgiven brottsmisstanke, och att tidsfristen för åtalets väckande sålunda hade börjat löpa, när medlingsverksamheten fick ärendet. I närmare två tredjedelar av fallen var det nämligen polisen som hade förmedlat ärendena till medlingsverksamheten. Enligt vad vi har kunnat utröna finns det inte tillräckliga erfarenheter från landets medlingsverksamheter för att man skall kunna slå fast i vilket skede av rättsprocessen medling lämpligen bör ske.15 Det är naturligtvis viktigt att ungdomsmål generellt sett handläggs med största skyndsamhet. Vi har mot den bakgrunden föreslagit i avsnitt 6.6.3 att tillämpningsområdet för sexveckors- fristen skall utvidgas till att gälla för alla brott med fängelse i straffskalan. Vi menar dock att medling vid ungdoms- brott har uppenbara fördelar och att det är angeläget att i de fall medling kan äga rum, medlingen tidsmässigt förläggs i största möjliga utsträckning så att den ingår i åklagarens beslutsunderlag. En fördel med att införa en möjlighet att förlänga tidsfristen i dessa situationer är således att fler medlingar bör kunna beaktas av åklagaren vid bedömningen av om straffvarning kan meddelas. En annan fördel är att åtgärden bör leda till att straffvarning generellt sett kan meddelas i större utsträckning än vad de nuvarande bestämmelserna om åtalsunderlåtelse tillåter. Som framgått av avsnitt 7.5 har vi funnit det viktigt att åtgärder vidtas som bidrar till en ökad användning av institutet straffvarning. Uppgifterna från BRÅ:s stödprojekt antyder att en möjlighet att förlänga tidsfristen i dessa situationer inte kommer att leda till alltför många eller långa fördröjningar. Den nackdel som det innebär för den unge att handläggningen av målet kan bli 15 Jfr prop. 2001/02:126 s. 44. långsammare uppvägs enligt vår bedömning av de fördelar som beskrivits. Dessutom innebär medlingen, som Utredningen om medling vid ungdomsbrott påpekade, att den unge på ett påtagligt sätt och relativt snabbt får se konsekvenserna av brottet. Även om vi inte instämmer i den bedömning som Utredningen om medling vid ungdomsbrott redovisade i frågan om medling som särskild grund för straffvarning, finner vi i likhet med utredningen att det bör vara möjligt att förlänga tidsfristen för beslut i åtalsfrågan enligt 4 § LUL i de fall medling är aktuell. Ett sådant förslag ligger i linje med vårt uppdrag att bl.a. göra det möjligt för rättsväsendet att beakta medling i större utsträckning. Vi föreslår alltså att den i 4 § LUL angivna tidsfristen för beslut i åtalsfrågan får förlängas om den unge skall delta i ett medlingsförfarande enligt medlingslagen. Utvidgning av medlingslagens målsägandebegrepp Som redovisats är kanske den främsta invändningen mot att ge medling större betydelse – vid beslut om åtal, val av påföljd och vid straffmätningen – att målsäganden har ett inflytande över möjlig- heten att genomföra medling, vilket i sin tur medför svårigheter att upprätthålla principen om likhet inför lagen. För att man skall komma till rätta med de problem som ligger däri har vi övervägt om det finns skäl att ändra i medlingslagens bestämmelse om målsägande. Med målsägande avses här den mot vilken brott är begånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada, ofta benämnd som brottsoffret.16 Det kan ifrågasättas om inte lagen skulle kunna utvidgas till att avse också någon nära anhörig eller vän till målsäganden, dvs. en person som i medlings- situationen på ett initierat sätt kan berätta bl.a. om hur brottet har påverkat målsäganden och som till målsäganden därefter kan vidarebefordra de tankar som gärningsmannen gett uttryck för. En sådan utvidgning av målsägandebegreppet borde kunna bidra till ökade förutsättningar för att använda medlingsinstitutet. De negativa konsekvenser som är förbundna med en medling som bygger på det aktuella brottsoffrets medverkan skulle då kunna motverkas och i vissa avseenden t.o.m. avlägsnas. Det bör påpekas att vad vi nu diskuterar inte är s.k. indirekt medling, som innebär att parterna inte träffas personligen utan att 2001/02:126 s. 54. deras synpunkter i stället vidarebefordras av medlaren. Sådan medling torde i undantagsfall kunna komma i fråga enligt medlingslagen.17 Den här skissade utvidgningen innehåller till skillnad från indirekt medling ett personligt möte, även om det sker mellan gärningsmannen och brottsoffrets anhöriga. En sådan medlingssituation torde kräva en större uppoffring från gärnings- mannens sida än den indirekta medlingen. Det finns alltså enligt vår uppfattning skäl som talar för att medling skulle kunna komma till stånd i betydligt fler fall än om målsägandebegreppet i medlingslagen utvidgades. Såvitt vi känner till finns det emellertid ingen forskning på detta område. Man kan därför inte med någon säkerhet uttala sig om vilka effekter en sådan form av medling kan ha avseende parternas upplevelser av medlingsmötena som menings- och verkningsfulla. Det kan allvarligt ifrågasättas om medlingens samtliga syften kan uppfyllas om någon annan än brottsoffret möter gärningsmannen. Ett syfte med medling är nämligen att den skall ge brottsoffret en möjlighet att bearbeta sina upplevelser av brottet. Målet skall vara att minska de negativa följderna av brottet. Det mest väsentliga med ett medlingsmöte är enligt förarbetena mötet och dialogen mellan brottsoffer och gärningsman.18 Mot en sådan utvidgning som den här beskrivna kan också anföras att den skulle medföra att medlingsinstitutet som sådant förflackades. Sammanfattningsvis anser vi att det inte har kommit fram tillräckliga skäl som talar för den diskuterade åtgärden. Vi finner därför att något sådant förslag inte skall läggas fram. Socialtjänstpåföljd med ett ungdomskontrakt som innehåller medling Som nämnts kan ett planerat medlingsförfarande ingå i den vårdplan som socialnämnden upprättar avseende den unge och som nämnden normalt redovisar till åklagaren och domstolen. Detta innebär att ett planerat medlingsförfarande kan inverka också på domstolens påföljdsbestämning. Enligt 31 kap. 1 § första stycket BrB får överlämnande till vård inom ske endast om planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med böter eller med en 17SOU 2000:105 s. 186, 202 f. 2001/02:126 s. 48. särskild föreskrift om ungdomstjänst, kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet. Om den unge enligt vårdplanen skall genomgå ett medlingsförfarande kan domstolen då göra den bedömningen att de planerade åtgärderna i vårdplanen inklusive medlingen är tillräckligt ingripande för att välja att överlämna den unge till vård inom . Om medling ingår i vårdplanen när domstolen dömer till överlämnande till vård inom social- tjänsten, följer det av 31 kap. 1 § andra stycket BrB att domstolen skall meddela en föreskrift om att den unge skall genomgå medling. Om den unge sedan vägrar att medverka vid medlingen, bör detta i enlighet med vad som gäller för andra sådana föreskrifter leda till en reaktion från rättsväsendet. Ytterst bör det leda till att överlämnandepåföljden undanröjs och ersätts av en annan påföljd. De förslag vi har lämnat i avsnitt 8.3 i fråga om socialtjänst- påföljd och ungdomskontrakt innebär inga förändringar i nu angivna hänseenden. Det krävs alltså inte några lagändringar för att domstolen skall kunna beakta medling i nu ifrågavarande situationer. RÅ bör utfärda nya anvisningar Vi har i avsnitt 7.5.8 föreslagit att RÅ, i syfte att åstadkomma en enhetlig rättstillämpning när det gäller beslut om straffvarning, bör utfärda nya allmänna råd om den närmare tillämpningen av regelsystemet. Råden bör naturligtvis även innehålla anvisningar i fråga om betydelsen av medling för beslut om straffvarning. 13.8.2Hur medlingsverksamheten bör organiseras m.m. Vår bedömning: Vi anser att verksamheten för medling enligt medlingslagen bör organiseras inom kommunernas socialtjänst. Enligt vår bedömning finns det inte tillräckliga skäl för att göra medlingsverksamheten obligatorisk för kommunerna. Vi förordar att utgör samordnande nationell enhet på området och att styrelsen får i uppdrag att vara ansvarig för ett fortsatt stöd till landets medlingsverksamheter. Hur medlingsverksamheten bör organiseras Vi skall också enligt direktiven överväga hur medlingsverk- samheten bör organiseras för att den, i vart fall , skall kunna utvecklas till en verksamhet som är allmänt tillgänglig och som spelar en mer framträdande roll i rättssystemet. Utredningen om medling vid ungdomsbrott föreslog att verksamheten för medling vid ungdomsbrott skulle organiseras inom kommunernas socialtjänst. Utredningen hänvisade till att BRÅ i sin utvärdering av försöksverksamheten gjort bedömningen att det är lämpligt att medlingsverksamhet organiseras inom kommunernas socialtjänst, eftersom det där finns förutsättningar för en verksamhet av god kvalitet, såsom utbildning och vana att handskas med denna typ av problem. Det som talade för att medlingsverksamheten organiseras inom den kommunala social- tjänsten var enligt utredningen framför allt att verksamheten på detta sätt kunde bli tillgänglig över hela landet, något som av rättviseskäl var en förutsättning för de förslag som man lämnade. Medlingsverksamhet ligger vidare väl i linje med annan verksamhet som bedriver för ungdomar som har begått brott och den del av som handlägger ungdomsärenden har ofta ett upparbetat samarbete med polis och åklagare. Utredningen tillade att om medlingsverksamheten hanteras inom finns det vidare tillämpliga sekretessregler. Utredningen om medling vid ungdomsbrott föreslog också att medlingsverksamheten skulle vara obligatorisk för kommunerna. Den framhöll att det är främst av rättviseskäl väsentligt att medlingsverksamhet finns överallt. Utredningen avvisade tanken på att nå en allmän tillgänglighet på frivillighetens väg, dvs. utan ett formellt åläggande i lag för kommunerna att anordna medlingsverksamhet, eftersom det då inte kunde garanteras att medlingsverksamhet verkligen kom till stånd i alla kommuner. Utredningen ansåg att det av socialtjänstlagen borde framgå att det inom kommunens socialtjänst skall finnas medlingsverksamhet. Vi delar utredningens uppfattning i frågan om hur medlings- verksamheten bör organiseras. Vad som framkommit av den stödjande verksamhet BRÅ bedriver ger ingen anledning att överväga någon annan organisation än den som utredningen förordade, dvs. inom kommunernas socialtjänst. Som angavs i propositionen är det en förutsättning för att medling skall kunna utvecklas i den önskvärda riktningen bl.a. att medling kommer till stånd på ett konsekvent och strukturerat sätt. Detta i sig innehåller ett krav på att medling skall kunna erbjudas samtliga aktuella gärningsmän och brottsoffer. Kravet på allmän tillgänglighet och likhet inför lagen talar med styrka för att verksamheten bör vara obligatorisk för kommunerna. Å andra sidan har vi som redovisats funnit svårigheter med att ge medlingen en så framträdande roll i rättssystemet att det föreligger tillräckliga skäl för att ålägga kommunerna att som ett obligatorium ha medlingsverksamhet för unga lagöverträdare. Mot ett sådant obligatorium talar också det förhållandet att kunskapsnivån om medlingens rehabiliterande effekt är otillräcklig. Som framgått har det i genomförda studier, med några undantag, varit svårt att finna positiva resultat. Mot den bakgrunden anser vi att det inte finns tillräckliga skäl för att införa ett obligatorium för landets kommuner. Det kan dock finnas anledning att överväga frågan på nytt när BRÅ har färdigställt resultatet av den effektutvärdering som rådet har för avsikt att genomföra när verksamheten pågått ytterligare . Enligt uppgift från BRÅ finns det skäl att anta att en fortsatt stödjande verksamhet kommer att resultera i att samtliga kommuner, med något eller några få undantag, kan erbjuda medling om två–. En samordnande nationell enhet m.m. Medling är en tämligen ny verksamhet under utveckling och uppbyggnad. Som konstaterades i propositionen finns det ett behov av en samordnande, nationell enhet med uppgift att svara för frågor som utbildning, metodutveckling och kvalitetssäkring. Som redovisats har regeringen gett BRÅ i uppdrag att inom ramen för det pågående stödprojektet till landets medlingsverksamheter svara för vissa frågor om metodutveckling, utbildning m.m. Det skäl som anfördes för att låta BRÅ vara ansvarig för dessa frågor var att också medlingsverksamheter som inte bedrevs inom skulle få vägledning och kunna delta i kompetensutveckling m.m. I så måtto är alltså BRÅ samordnande nationell enhet för landets medlingsverksamheter. Utredningen om medling vid ungdomsbrott föreslog att Social- styrelsen skulle få rollen som en samordnande nationell enhet. Det som talar för att styrelsen skulle kunna utgöra en sådan enhet är enligt vår uppfattning bl.a. det förhållandet att medlings- verksamheten bedöms lämpligast ske inom . Styrelsen har i uppgift att utöva tillsyn över i landet och skall följa och vidareutveckla den. Styrelsen har möjlighet att efter bemyndigande utfärda de eventuella föreskrifter som kan komma att behövas och kan också utfärda allmänna råd och tillhandahålla handböcker för verksamheten. Om medlingsverksamheten skulle läggas inom blir alltså styrelsen en samordnande enhet eftersom sådana uppgifter ingår i styrelsens allmänna uppdrag inom . Som framgått är vi av den uppfattningen att det inte finns tillräckliga skäl för att låta medlingsverksamheten vara en obligatorisk uppgift för landets kommuner. Vi har – å andra sidan – funnit att de erfarenheter som erhållits av genomförda medlingar är goda och att det därför finns anledning att utgå från att det skulle vara positivt om medlingen kunde komma till användning i större utsträckning . Regeringsuppdraget att stödja uppbyggnaden av medlingsverksamheten är betydelsefullt i detta avseende. Som redovisats finns det välgrundade förvänt- ningar om att en fortsatt stödjande verksamhet kommer att leda till en i landet väl utbredd medlingsverksamhet. Enligt vår mening är det mot den bakgrunden angeläget att detta stöd får fortsätta att verka ytterligare . Frågan är då vilken myndighet som skall vara ansvarig för det stödet. Vad som sagts talar med styrka för .