sou · GSB348 · 2005-01-01 00:00:00 — Arbetet med att främja invandrade och infödda invånares lika rättig- heter kräver också att den politik som bedrivs ständigt ses över och analyseras för att den skall kunna utvecklas. för att de ojämlika maktförhållanden mellan infödda och invandrade invånare som råder i vårt svenska samhälle inte skall reproduce- ras. Kapitel 5 På tal om invandrare, integration och svenskhet 165 Segregering, segmentering och socioekono- misk polarisering. och sysselsättningskrisen –1995. Välfärdsstaten i det mångkulturella samhället. : Acta Universitatis Upsaliensis. Speaking of nationality: On narratives of national belonging and the immigrant. 1998. Inledning. magi i vita medier: Svensk nyhetsjournalistik om invandrare, flyktingar och rasism. Svenska för invandrare – brygga eller gräns? Syn på kunskap och lärande inom sfi-undervisningen. Makt och vanmakt i det mångetniska samhället. de los , . Mångfald och differentiering. Diskurs, olikhet och normbildning inom svensk forskning och samhälls- debatt. : /SALTSA. , , och . Miljonprogram och media. Föreställningar om människor och för- orter. : ; : Integra- tionsverket. Integration and social cohesion: The case of the . 28:259–274. Invandrare och massmedia. En annan verk- lighet. och Svenska journalist- förbundet. Kön och moral bland utländ- ska kvinnor bosatta på en grekisk ö. : uni- versitet, ,. Gräsrotsbyråkrati och normativ svenskhet. Hur arbetsförmedlare förstår en etnisk segregerad arbetsmarknad. Medier och allmänhet om integrationen. : Integra- tionsverket. Livets dubbla vedermödor. Om moderskap och arbete. Exkludering av invandrare i stadspolitiken. Makt och maktlöshet i –2000. Studies in Political Science 4. Jörgenssen, och . Diskurs- analys som teori och metod. Svenskt kommunalt flyktingmottagande. Politik och implementering. Knocke, och . Mångfaldens barn söker sin plats: En studie om arbetsmarknadschanser för ung- domar med invandrarbakgrund. : Svartvitts förlag och . Bankkrisen, medierna och politiken. Offentliga tolkningar och reaktioner bankkris. Om kön, kärlek och läng- tan. Etnisk boendesegregation i folkhemmet. : , Kulturgeografiska insti- tutionen. Mångkulturalism – kvinnor i kläm? Regeringens proposition 1997/98:16, , framtiden och mång- falden – Från invandrarpolitik till integrationspolitik. Regeringens skrivelse 2001/02:129, Integrationspolitik för 2000-talet. och den svarta poesin. /: Symposion. Diskursanalys som sociologisk metod. Mer än kalla fakta: Kvalitativ forskning i praktiken. Does the public think politically? A search for deep structures in everyday political thought. Qualitative Sociology 24:285–309. Arbetets etniska delning. Studier från en svensk bilfabrik. Kapitel 5 På tal om invandrare, integration och svenskhet 167 Sener, Refik. Bygg en integrerad välfärdsstat. i Invandrarskap och medborgarskap. Dokumentation från ett seminarium. Demo- kratiutredningens skrift nr 13, SOU 1999:8. : Fakta info direkt. The origin of nations. : Blackwell SOU 1996:55, , framtiden och mångfalden: Slutbetänkande Svensk invandrar- och integrationspolitik. En fråga om jämlikhet, demokrati och mänskliga rättigheter. Diskrimineras invandrarföretagare i Sve- rige? En empirisk studie av småföretagarkonkurser under 1990- talet. Feministiskt integrationsarbete – eller vem skall definiera vems behov? i de los , , och . Maktens (o)lika förklädnader. Kön, klass och etnicitet i det postkoloniala . Vem ska hjälpa vem? En kritisk analys av arbetsmarknadspolitiska insatser riktade till kvinnor med invandrarbakgrund. : marknadspolitisk utvärdering. Producing Whiteness: an exploration of working-class white men in two contexts. Discourse: Studies in the cultural politics of education 23:27–38. Wetterell, och . Discourse and the legitimation of exploitation. Hemel Hempstead: Harvester . Invandrarföreningarna och integrationen. Utvärdering av föreningarnas verksamhet i . Wrench, och . Migrants, ethnic minorities and the labour market. Integration and exclusion in Europe. : McMillan Press. Etnicitet, familj och kvinnliga nätverk i kulturbrytningars tid. 6.Minoritetspolitik och skapandet av kollektiva kategorier I den mångkulturella debatten utropar flera av de ledande teoretikerna mer eller mindre entusiastiskt att de som förespråkar minoritetsrättigheter har vunnit striden och att vi alla numer är mångkulturalister (2001:33; Glazer 1997). På mer än ett sätt ter sig deras beskrivning som riktig. Rättigheter i termer av omfördelning, opartiskhet och skillnadsblinda principer är inte längre huvudfokus. Istället domineras debatten av skilda förslag till särlösningar för att hantera kulturell mångfald och olika minoritets- gruppers – exempelvis urbefolkningars, etniska gruppers, religiösa minoriteters och flyktingars – allt tydligare artikulerade krav. Särskilda rättigheter är en lösning som förordas, exempelvis i syfte att öka urbefolkningars självbestämmande, eller i syfte att öka möjlig- heten för olika etniska grupper att uttrycka det specifika i sin identitet och kultur utan att diskrimineras eller missaktas. Frågan om minoritetsrättigheter inbegriper även andra former av särbehandling, som åtgärder i syfte att stärka olika minoritetsgruppers samhälleliga position ekonomiskt, politiskt och kulturellt, exempelvis genom särskild representation och offentlig finansiering av etniska gruppers kulturella praktiker. I dagspolitiken kan en liknande utveckling urskiljas på nationell och internationell nivå, vilket i bland annat kommer till uttryck i ratificeringen av konven- tioner om historiska minoritetsspråk och skydd av nationella minoriteter. Som försvarare av minoritetsrättigheter, bör man därför bara stämma in i hyllningskören och vara nöjd. Så fort vi granskar politisk praktik, det vill säga institutionalise- ringen av dessa olika former av minoritetsrättigheter, förefaller det dock finnas en motsättning mellan teori och praktik.1 Här tänker jag 1 Denna teoretiska brist illustrerar till viss del det problem som (2002:597) formulerar i termer av att normativ politisk teori har kommit att avskiljas från empirisk. Detta har, i hans ögon, skapat en normativ teori som inte längre inspire- ras av och tar sin utgångspunkt i den empiriska kunskap om politik som finns. inte i första hand på den kritik som grundas i konsekvenserna av sär- behandling eller särrättigheter: att de åtgärder som vidtas sällan gyn- nar de som har störst behov av dem, eller att en skillnadens politik tenderar att skapa konflikt mellan ett särintresse (minoriteten) och ett allmänt intresse (majoriteten). Det senare framförs exempelvis av (2001:21): The politics of difference is a formula for manufacturing conflict, because it rewards the groups that can most effectively mobilise to make claims on the polity, or at any rate it rewards ethnocultural political entrepreneurs who can exploit its potential for their own ends by mobilizing a constituency around a set of sectional demands. Den motsättning jag åsyftar är allvarligare än så, ty den svarar mot ett grundläggande tillkortakommande i den teo- retiska diskussionen om minoritetsrättigheter. I debatten betraktas nämligen kollektiva identiteter – grupper och kulturer – ofta som tid- lösa storheter, som är lätta att avgränsa och definiera. De tas därmed för givna och förutsätts vara opåverkade av historisk förändring och politisk praktik. I denna artikel fokuserar jag politikens roll i konsti- tueringen av identiteter och vilka implikationer det får både teoretiskt och praktiskt i den mångkulturella debatten. Inledningsvis diskuteras vad jag kallar politikens konstituerande karaktär. Min utgångspunkt är att politiska åtgärder som avviker från ett ideal om lika behandling av ett samhälles medlemmar skapar kol- lektiva identiteter. Egentligen grundas mitt argument i en tämligen banal iakttagelse: Särbehandling och särskilda rättigheter legitimeras genom att hänföras till en specifik föreställning om gruppen, som den förda politiken bidrar till att skapa denna föreställning. Konsekvenserna av detta är dock, hävdar jag, långt ifrån banala. Sär- behandling tenderar att bevara, snarare än utmana ett samhälles makt- relationer: Dels begränsar de kollektiva identiteter som konstitueras i offentlig politik det politiska handlingsutrymmet; dels sker klassifice- ringen i politik riktad mot minoritetsgrupper vanligen utifrån ett i grunden hierarkiskt synsätt. I ljuset av min analys kritiserar jag därefter olika teorier om ett dif- ferentierat medborgarskap på kulturella grunder och antagandet att kultur utgör en giltig grund för särskilda grupprättigheter och sär- behandling. Jag argumenterar för att politikens konstituerande karak- tär tydligt visar att kultur varken är nödvändigt eller tillräckligt för att normativt rättfärdiga grupprättigheter, även om kulturell tillhörighet är ytterst betydelsefull. Den vikt som fästs vid kultur skapar i mitt tycke en olycklig uppdelning mellan grupper, där legitimiteten i olika rättig- hetskrav görs avhängiga av vilken typ eller kategori av grupp som för Kapitel 6 Minoritetspolitik och skapandet av kollektiva kategorier 171 fram kraven, snarare än att legitimiteten görs avhängig kravets norm- ativa status. Trots denna kritik försvarar jag avslutningsvis särskilda rättigheter för och särbehandling av minoritetsgrupper. Detta kräver dock att vi utgår från ett ideal om demokratisk jämlikhet, samt att vi betonar identiteters, gruppers eller kulturers tillfälliga, preliminära och flykt- iga karaktär. Detta synsätt får stora konsekvenser för hur en konkret politik bör utformas i ett mångkulturellt samhälle och jag skisserar kort ett par områden där institutionella förändringar är möjliga och nödvändiga. Politikens konstituerande karaktär skulle kunna beskrivas som ett inneboende problem i alla moderna samhällen, eftersom det görs en kontinuerlig indelning av samhällets medlemmar i olika kategorier, som avgör om en individ inkluderas i eller exkluderas från politiska, ekonomiska och sociala aktiviteter (Minow 1990:20–23). I exempelvis en demokrati är de som inkluderas att betrakta som politiska jämlikar och därför bör de också behandlas jämlikt. Vi skulle inte acceptera annat. De som exkluderas från den medborgerliga gemenskapen behöver vi dock inte behandla jämlikt, det vill säga med lika respekt och omtanke. De är i en viss bemärkelse – avseende hur medborgar- skapet konstituerats – inte våra likar: The democratic [] requires the possibility of distinguishing who belongs to the demos and who is exterior to it; for that reason, it cannot exist without the necessary correlate of inequality (Mouffe 2000:39). I minoritets- politik står denna fortgående kategorisering ständigt i fokus, då frågan om hur vi skall legitimera särbehandling av vissa av samhällets med- lemmar är avgörande. Vid avvikelser från ett likabehandlingsideal måste vi nämligen på något sätt besvara frågan vad som är att betrakta som lika eller olika och därför skall behandlas jämlikt eller ojämlikt.2 2 En kategorisering av samhällets medlemmar sker naturligtvis oavsett om dessa kate- gorier skapas formellt genom särlagstiftning och särskilda åtgärder, eller om de är informella och del av den sociala föreställningsvärld som dominerar i ett visst sam- hälle. Problematiken skiljer sig dock åt om vi förespråkar särbehandling och grupp- specifika rättigheter eller ett likabehandlingsideal, liksom de frågor vi utifrån ett jäm- likhetsperspektiv måste söka besvara. Med (1990:20) kan detta beskrivas som skillnadens dilemma: I vilka fall innebär likabehandling av ett sam- hälles medlemmar att samhället blir okänsligt för skillnader och därigenom stigmati- serar och begränsar individer? Och i vilka fall innebär särbehandling att skillnader betonas och att samhället därigenom stigmatiserar och begränsar individer? Om särbehandling skall kunna legitimeras måste därför en grupp i den offentliga debatten konstitueras som något avvikande i jämförelse med andra medlemmar av samhället. I minoritetspolitik förutsätter nödvändigheten att legitimera sär- behandling svar på frågorna varför en grupp eller kultur skall behandlas annorlunda, hur den skall behandlas annorlunda och vilka som skall komma i åtnjutande av denna särbehandling. När dessa frå- gor besvaras skapas en explicit koppling mellan gruppen eller kulturen och särskilda rättigheter/särbehandling. Distinktioner, kategoriseringar och definitioner behövs för att besvara frågorna varför, hur och för vilka och denna klassifikation är ett led i en process som inkluderar och exkluderar: When we identify one thing as like the others, we are not merely classifying the world; we are investing particular classifications with consequences and positioning ourselves in relation to those meanings. When we identify one thing as unlike the others, we are dividing the world; we use our language to exclude, to distinguish – to discriminate (Minow 1990:3). Individer, grupper och kulturer klassificeras i olika kategorier för att det skall gå att skilja mellan legitima och illegitima rättighetskrav, lik- som för att det skall gå att urskilja vem som legitimt kan kräva sär- behandling. Att förklara och rättfärdiga avvikelser från ett lika- behandlingsideal är att definiera och avgränsa gruppen eller kulturen – det är att skapa en distinkt kollektiv identitet. Detta konstitutiva moment gör att det är omöjligt att formulera en minoritetspolitik grundad i särbehandling och särskilda rättigheter, utan att skapa den grupp som skall behandlas annorlunda än majoriteten och som lagstiftningen är tänkt att ge skydd och utrymme att utvecklas uti- från egna villkor. Politikens konstituerande karaktär är nära förbunden med en inne- boende essentialism, något som (2000:87) i sin kritik av identitetspolitik kallar a logic of substance to conceptualize groups. En enskild individ kan endast tillhöra en viss grupp om denne uppvisar vissa givna attribut, oavsett om dessa attribut tillskrivs individen från insidan, det vill säga av medlemmar i gruppen, eller från utsidan, exempelvis genom statlig klassificering och kategorise- ring. Genom att privilegiera en viss föreställning om en grupp eller kultur – exempelvis offentligt genom lagstiftning – förutsätts individer dela vissa traditioner, erfarenheter, intressen och även strategier för att hantera sin situation. Kort sagt: grupp- eller kulturella rättigheter för- utsätter att det existerar ett gemensamt levnadssätt och gemensamma Kapitel 6 Minoritetspolitik och skapandet av kollektiva kategorier 173 värden, som är av betydelse för individer inom en specifik grupp eller kultur (se t.ex. Appiah 1994; Oksenberg Rorty 1994; Pogge 1997). De som inte lever upp till detta, kan fullständigt legitimt exkluderas från gruppen och klassificeras som icke-medlemmar. För dem som inklu- deras, existerar en kontinuerlig risk att exkluderas från gruppen eller kulturen, om de avviker från den homogena identitet som föreskriver vad det är att vara medlem och hur man bör leva. Denna risk att exkluderas är exempelvis vanlig i lagstiftning som berör ursprungsfolk, där kvinnor som gifter sig utanför sitt eget folk, liksom personer som överger ett traditionellt levnadssätt, ofta förlorar sina rättigheter. Detta sätt att offentligt legitimera minoritetsrättigheter får stora konsekvenser och jag skall här diskutera två: För det första att de kol- lektiva identiteter som konstitueras i offentlig politik skapar ett logiskt möjlighetsrum som begränsar politisk handling; och för det andra att klassificeringen i minoritetspolitik vanligen sker på hierarkiska grun- der. För att tydliggöra det kommer jag att illustrera mina argument med exempel hämtade från offentlig svensk samepolitik under (Mörkenstam 1999, 2002). Mitt sätt att analysera hur konstitueringen av kollektiva identiteter begränsar politisk handling, är genom de interna gränser som skapas inom ett specifikt politikområde. Dessa gränser förstås bäst i termer av en diskursiv ordning eller, för att tala med (1972:66), som de olika retoriska scheman enligt vilka man kan kombinera grupper av utsagor (det sätt varpå beskrivningar, deduktioner, defini- tioner länkas samman, i en svit som karakteriserar en texts arkitek- tur). För att erhålla mening måste en utsaga relateras till andra språk- liga utsagor och diskursen ordnas kring vissa förgivettagna utsagor, eller retoriska scheman. Dessa retoriska scheman gör den politiska diskussionen meningsfull, eftersom de utgör en gemensam förståelse- grund för aktörerna i debatten. För att vara seriös deltagare i en speci- fik diskurs, som exempelvis svensk samepolitik, är det nödvändigt att dela det gemensamma språk och uttryckssätt genom vilket verklig- heten beskrivs och centrala problem formuleras.3 Dessutom måste 3 Från ett delvis annat perspektiv formulerar (1995:36) en liknande för- ståelse av politik. Hans ambition är att kritiskt granska de konventioner och regler som styr de språkspel i vilka både politiska problem och möjliga lösningar formuleras. Därigenom hoppas han hitta ett sätt att på konstitutionella grunder hantera aktören dela regler för bevisföring och förutsägelser, det vill säga en övertygelse om vad som är sant och riktigt, eller falskt och oriktigt. Annars riskerar de att deras politiska förslag ignoreras av andra del- tagare i debatten, eller inte tas på allvar, genom att betraktas som orealistiska eller inkonsekventa. Den kunskap som produceras och ordnas i diskurser auktoriserar handling genom att definiera vad som är att betrakta som giltig kun- skap (1972:48–58). I minoritetspolitik är gruppen själv det huvudsakliga kunskapsobjektet och särskilda rättigheter är omöjliga att legitimera utan en specifik föreställning om gruppen. Gruppen är därför i sig själv ett avgörande element i hur diskursen ordnas. En viss föreställning om gruppen institutionaliseras i och genom lagstiftning, då de gruppspecifika rättigheterna definieras och frågan vem som bör tillerkännas dessa rättigheter besvaras. Samtida svensk samepolitik har exempelvis sitt ursprung i den första renbeteslagen 1886, när sedvane- rätten övergavs och ersattes med särskild lagstiftning (SFS nr 38 1886).4 erhåller genom denna lag särskild rätt till renskötsel (som varandes Lapparnes näringsfång) – vad som betecknas som ett renskötselmonopol – samt rätt att jaga, fiska och till skogsfång på kro- nans mark. knyts ytterligare rättigheter och/eller skyldigheter till denna offentligt konstituerade samiska identitet, bland annat gäll- ande skola och fattigvård. Tanken med lag var att rumsligt separera två skilda aktiviteter, renskötsel och jordbruk. Detta eftersom renarna, hävdades det, som en följd av en allmän förslappning inom rennäringen, åstadkom skador på de bofastas ägor. Med denna grund- läggande problemformulering blir frågan om hur renskötsel bäst utövas avgörande och lagstiftningen organiseras utifrån en föreställ- ning om god renskötsel och om den gode renskötaren: nomaden. Renskötseln fordrar [] att lappen förer ett nomadiserande liv. (KMB 1909:18, se även KMB 1883:41–61; KMB 1906:6–19) I och med detta etableras en specifik gruppidentitet, som fungerar som utgångspunkt för den politik som utformas. I en viss historisk- politisk kontext tas denna identitet för given och tillskrivs attribut som implicerar inneboende gränser för social och politisk förändring. kulturell mångfald och olika gruppers skilda krav på erkännande. Även om detta i grunden är ett wittgensteinskt angreppssätt, är konsekvenserna av den diskursiva ordningen liknande (se även Skinner 2002). 4 Konsekvenserna av denna lagstiftning var stora för det samiska folket. Det förlorade definitivt äganderätten till land och den individuella renbetesrätten gjordes till en kol- lektiv rätt för samebyarna. medförde denna lag att de rättigheter som till- kom samer i egenskap av urbefolkning osynliggjordes. För en liknande analys av ren- beteslagens betydelse, se t.ex. Beach 1981; 1992; 1998. Kapitel 6 Minoritetspolitik och skapandet av kollektiva kategorier 175 Särskilda rättigheter för samer var med detta endast möjliga att legiti- mera i syfte att lösa konflikten mellan nomader och bofasta. Detta blir exempelvis tydligt i den diskussion som berör statens utgifter för samernas särskilda skolgång, där främjandet av en god renskötsel står i centrum: Endast nomadlappar kunde göra anspråk på att under- stödjas i egenskap av lappar []. Andra lappar och lappbarn borde icke äga andra eller större anspråk på understöd än övriga svenska medborgare. (Statskontorets yttrande, i Prop. nr 97 1913:57). Den samiska identitet som konstitueras förklarar och rättfärdigar vidare att både icke-nomader och icke renskötande samer, det vill säga en majoritet av personer med samiskt ursprung, exkluderas från sys- temet av särskilda rättigheter. Och eftersom renskötsel är ett manligt yrke och renskötaren är måttstocken för samisk identitet och kultur, osynliggörs samiska kvinnor i diskursen (jfr Amft 2000).5 Klassifice- ringsmomentet i politik förutsätter att ett visst levnadssätt – en speci- fik identitet – framhävs och erkänns, på bekostnad av andra möjliga identiteter. I ett historiskt perspektiv skapar en juridisk specificering en ytterst godtycklig gräns, där den existerande mångfalden av 5 Exklusion på grund av (icke traditionellt, autentiskt) levnadssätt har varit del av svensk samepolitik ända sedan en explicit definition av vem som är same introducera- des i lagstiftning 1917. Denna första definition föranleddes av en vilja att begränsa rätten för samer att ha skötesrenar. En obegränsad sådan rätt skulle endast tillfalla den vars fader i någon mån är av lappsk härstamning, dock endast såvitt antingen fadern eller dennes fader drivit renskötsel såsom stadigvarande yrke utan att bruka hemman eller nybygge eller biträda vid bruket av sådan fastighet (SFS nr 337 1917:§38). En liknande definition återkommer i renbeteslagen 1928, i vilken syftet är att begränsa själva rätten att bedriva renskötsel. Förbudet mot att bo i fast bostad för- svinner dock: Rätt till renskötsel [...] tillkommer den som är av lapsk härkomst, såframt hans fader eller moder eller någon av dessas föräldrar såsom stadigvarande yrke drivit renskötsel eller biträtt däri. [...] Rätt till renskötsel tillkommer ock kvinna, som är eller varit gift med man med dylik rätt. Ingår kvinna, som har rätt till ren- skötsel, äktenskap med man som saknar dylik rätt, går hon rätten förlustig. (SFS nr 309 1928:§1) Således kan renskötselrätten gå förlorad i tredje generation, om för- äldrar/mor- eller farföräldrar överger renskötseln, liksom om en kvinna gifter sig med man utan renskötselrätt. Denna definition bekräftas i rennäringslagen 1971 (SFS nr 437 1971:§1), men den juridiska distinktionen mellan män och kvinnor utgår. Huvudargumentet för det är att lika rättigheter för män och kvinnor kan motverka att kvinnor lämnar de traditionella renbetesområdena. Dessutom anses en moralisk för- ändring i samhället spela in: Man kan numera leva tillsammans utan att vara gifta och på så sätt undvika att rätten går förlorad (se t.ex. SOU 1968:16: 275-284). I samtida lagstiftning definieras same som den som anser sig vara same och 1. gör sannolikt att han har eller har haft samiska som språk i hemmet eller [...] 2. gör sannolikt att någon av hans föräldrar, far- eller morföräldrar har eller har haft samiska som språk i hem- met eller [...] 3. har en förälder som är eller har varit upptagen i röstlängd till Same- tinget (SFS nr 1433 1992:kap 1, §2). Således återfinns fortfarande risken att i tredje generation exkluderas från de rättigheter som är knutna till att i lagstiftning definieras som same. kulturella uttrycksformer inom en grupp eller kultur i den offentliga debatten tillskrivs en – och endast en – laglig status (Pogge 1997:194– 211). Genom att institutionalisera dessa kategorier i och genom lagstiftning döljs också det faktum att sociala kategorier är en följd av ett samhälles maktrelationer och därför hierarkiskt präglade.