sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — För det första ett idéskede i vilket man gör en förundersökning innebärande en första utredning och kostnadsskattning av investeringen. Därefter följer ett förprojekteringsskede i vilket man tar fram ett beslutsunderlag som kan ligga till grund för en anslagsbegäran. Detta innebär val av tekniska lösningar, kostnadsskattningar och framtagandet av en investeringskalkyl enligt företagets rutiner. Om äskandet beviljas vidtar projektering för att genomföra projektet, dvs. det mer detaljerade designarbetet och inköp. Under genomförandet följs projektet upp regelbundet mot projektbudgeten, anläggningen tas i drift och utfallet följs upp mot budget. Därefter följer den fjärde och sista fasen, inkörningsfasen, vilken innebär intrimning, kom- pletteringar och förbättringar, uppföljning och utvärdering av genomfört investeringsprojekt, och som till efter idrifttagande kan resultera i en uppföljning av idrifttaget projekt. Denna tidsförskjutning därför att det kan ta ett kanske att komma upp i full kapacitet. Observera att investeringen inte är detaljplanerad i anslags- begäran. I förprojekteringsfasen inriktas arbetet mot de delar av anläggningen som är centrala för att anläggningen ska komma att fungera i en driftsituation. De mer perifera delarna av anläggningen projekteras först när investeringen fått ett godkännande, och man kan naturligtvis inte heller upphandla det man behöver för att genomföra projektet förrän så har skett. Tabell 2 visar avvikelserna för några delar ingående i ett stort pappersbruksprojekt. Vad som benämns kalkyl för beslut är den kalkyl som förelåg när koncernstyrelsen gav sitt godkännande till investeringen. Det var den kalkyl som blev resultatet av förprojek- teringsfasen. Justerad budget är den mer detaljerade projekt- budgeten som uppgjordes efter det att styrelsen givit sitt formella godkännande. Den stod klar efter det att kalkyl för beslut tagits fram och börjat processas i företagsgruppens investerings- budgeteringssystem. Som framgår av tabell 2 kan avvikelserna i en projektbudget vara stora även om projektet i sig självt inte uppvisar någon större kost- nadsavvikelse. Om hänsyn tas till inflation så kommer kostnads- avvikelsen för anläggningen som helhet att reduceras från +6,till -0,. Projektet blev med andra ord i fast penningvärde en halv procent billigare än kalkylerat. Utåt sett skulle alltså detta projekt te sig som en stor framgång för de som har gjort kostnadsskatt- ningarna om man inte visste att enskilda kostnadsposter såsom el har ökat och instrument med 66,mellan justerad budget och utfall, och vatten och avlopp med mellan kalkyl för beslut och utfall. För att klara dessa överskridanden var man inte bara tvungen att utnyttja hela posten för oförutsett om 47/55 miljoner, utan även att spara in 45 miljoner genom att avstå från vissa smärre del- investeringar och låta andra aktörer uppföra vissa av byggnaderna för att senare leasa bolaget dessa. Till detta kommer att man lyckats upphandla maskiner och annan produktionsutrustning 20 miljoner billigare än vad som antogs i kalkyl för beslut, bl.a. till följd av konjunkturläget. Om vi lägger ihop dessa poster om totalt 65 miljoner så ser vi att man i själva verket har lyckats få ned kost- nadsavvikelsen från plus Om leverantörerna gjorde vinst eller förlust på sina in- satser är oklart, även om rykten säger att några av dem gjorde för- luster och några smärre till och med konkurs, men borde egent- ligen inkluderas i en komplett efterkalkyl. Tabell 2 visar på ett icke ovanligt mönster. Kostnadsavvikelserna för den viktigaste delen, pappersmaskinen, är små. Detta trots att delsystemen är upphandlad från olika leverantörer. Att det är så hänger dels samman med att förprojekteringsarbetet inriktats mot att säkerställa att pappersmaskinen verkligen skulle komma att kunna tas i drift och producera den mängd och papperskvalitet som man avsåg att producera, dels med att det fanns prisklausuler för dessa delar som överförde risken för avvikelser på leverantö- rerna. Vi kan också se att det är tämligen stora skillnader mellan den kalkyl som bifogades anslagsbegäran och den budget som upp- rättades senare när koncernstyrelsen givit bolaget tillstånd att genomföra denna stora investering. Ett skäl till dessa avvikelser är att kringutrustningen inte var projekterad i detalj. Det var ett arbete som genomfördes först när bolaget fått tillstånd att investera. Företagens investeringsrutiner brukar innehålla en bestämmelse om att man måste äska nya medel om kostnadsöverdraget förväntas överskrida ; i vissa företag . Det blir en gräns som projekt- ansvariga ogärna vill överskrida. Det var detta som man undvek i pappersbruksexemplet genom att få ned överskridandet från till . Om kostnadsöverdragen visar sig bli små kan projekt- ansvariga kanske klara budgeten med hjälp av vad som har avsatts för oförutsett. Om detta inte skulle räcka till så brukar prognoser om kostnadsöverdrag leda till besparingar i projektets ambitions- nivå. Man kan spara in på kvalitén, senarelägga vissa delar av inve- steringsprojektet och låta andra uppföra byggnader och äga lager. Det innebär att investeringsutgiften i nutid minskar som man drar på sig framtida kostnader för tilläggsinvesteringar, under- håll och drift, bl.a. i form av leasingavgifter. På samma sätt finns det ofta en ovilja att lämna tillbaka investeringsmedel. Om det skulle bli medel över så brukar det inte vara svårt att finna använd- ning för dessa. Var kostnadsavvikelser brukar uppträda kan ytterligare illustreras med en uppföljning av båda aggregat. Se tabell 3. Kärnkraftaggregaten kostade i prisnivå drygt 700. miljoner per styck exklusive räntor. Kostnadsöverdragen uppgick till 24 respektive i löpande penningvärde exklusive räntor, vilket motsvarar 6,6 respektive i fast penningvärde. Den huvudsakliga orsaken till kostnadseskalationen var sålunda penningvärdesförsämring och som en följd av den höga nominella räntenivån blev även räntekostnaderna högre än kalkylerat. Tids- planen hölls väl. Från investeringsbeslut till kommersiell drift tog det ungefär . Även i Barsebäcksfallet fördelar sig kostnadsöverdragen mycket ojämnt. För reaktor och turbin fanns prisklausuler som överförde risken och ansvaret för eventuella kostnadsöverdrag på leveran- tören. I vad mån leverantörerna gjorde förluster på dessa leveranser är okänt, men förekomsten av prisklausuler förklarar varför pris- utvecklingen för reaktor- och turbinanläggningarna i stort följde konsumentprisindex. Liknande avtal fanns för avfallsanläggningen vilket dock blev dyrare än väntat, för bränsletillverkning vilken för- billigades till följd av gynnsam prisutveckling för uran och bygg- nadsarbeten vilka upphandlades löpande. Värst drabbades posterna för provisorier inklusive stödåtgärder, övrig utrustning (inklusive elutrustning för B1), reservdelar och drift och underhåll. Den näst efter reaktoranläggning tyngsta kost- nadsposten var byggnadsarbeten. Kostnadsöverdragen för denna post uppgick till . I absoluta tal förklarar byggnads- arbeten av det totala kostnadsöverdraget. Att just byggnads- arbeten, provisorier och övrig utrustning drabbas hårdast är inte ovanligt eftersom det är delar som detaljprojekteras först när inve- steringsbeslutet är fattat. Det är först då man i detalj undersöker hur dessa delar ska utformas och vilka arbetsmoment som måste genomföras och på sedvanligt sätt stiger då kostnaderna när man lär sig mer och upptäcker nya behov. Vi kan också observera att överskridandena för framför allt övrig utrustning och provisorier inklusive stödåtgärder är betydligt lägre för B2:an, än för B1:an. Detta tyder på att projektansvariga har kunna dra nytta av erfarenheter från B1:an vid uppförandet av . Denna kostnadsbesparande läreffekt hade sannolikt kunnat bli större om det ena aggregatet hade uppförts efter det andra och inte som endast med viss tidsförskjutning. visade sig kostnaderna för att producera kärnkraftsel vara dubbelt så höga som man hade antagit inför inve- steringsbeslut. Som tur var flerdubblades produktions- kostnaderna i oljekraftverk och steg elkraftpriset kraftigt, varför trots allt blev en bra affär för . Till detta kommer att kostnaden för nya kärnkraftverk steg kraftigt på grund av skärpta säkerhetskrav och kanske även till följd av att tillverkarna tog de första anläggningarna till låga priser för att skapa sig en position på marknaden. Av pappersbruks- och Barsebäcksexemplen torde framgå att det inte är alldeles lätt att säga, eller ens ta reda på, hur stora kostnads- avvikelserna mellan för- och efterkalkyl blev. För det första kan risken för kostnadsöverdrag överföras på leverantören via pris- klausul, och då dyker en eventuell avvikelse upp hos leverantören. För det andra finns det ofta goda möjligheter att göra vissa om- disponeringar och spara i stora projekt för att klara budgeten, men det kan också innebära att det inte är samma projekt som genom- förts som har beslutats, och att besparingarna dyker upp i framtida högre kostnader för drift och tilläggsinvesteringar. Detta gör att vi kan spekulera i om det inte är som så att industriella projekt med stora kostnadsöverdrag i själva verket ofta har drabbats av än större kostnadseskalation än vad slutkalkylen visar, och tvärt om; att projekt som underskrider sina kostnader i själva verket har varit billigare än vad efterkalkylen visar. 3.Avvikelser mellan för- och efterkalkyl definierat När vi talar om kostnadsavvikelse, eller kostnadsöverdrag/-under- skridande, menar vi att kostnaden enligt efterkalkyl är högre eller lägre än förkalkyl. Termerna kostnadsöverdrag och kostnads- eskalation, kostnadsupptrappning, indikerar att något har blivit dyrare än förväntat, medan termerna kostnadsökning och kost- nadsstegring är mer vaga och endast implicerar att kostnaderna har ökat. Det bör också framhållas att vi har avgränsat oss till att studera kostnadsavvikelser i stora projekt utifrån operatörens sida sett. Huruvida även leverantörer och stat drabbas av avvikelser av- ser vi inte att utreda. Låt oss börja med att skilja på avvikelse i den kostnad vi har för att färdigställa ett anläggningsprojekt och den kvantitet av arbete och kapital i form av materiella resurser som har förbrukats i pro- jektet. Se figur 1. När vi gör en kalkyl gör vi också ett antagande om vilket prisutveckling som insatsvarorna kommer att erfara, vad som i figuren benämns förutsedd prisökning. Denna kan vara mindre eller större än den verkliga prisökningen. mindre tvingas vi såsom antas i figur 1 lägga till en post för oförut- sedd prisökning. På den horisontella axeln har vi det arbete och material som har förbrukats. Om mer av dessa varor krävs än enligt kalkyl tvingas vi såsom i figur 1 lägga till en post för oförutsedd volymökning. Projektet i figur 1 har drabbats både av oförutsedd volym- och prisökning. Med överdrag eller eskalation avser vi summan av de kostnader som ges av oförutsedd volymökning och oförutsedd prisökning; med inflation summan av förutsedd och oförutsedd prisökning. Förut- Oförut- sedd sedd volym- volym- ökning ökning Förhållandet mellan förutsedd och oförutsedd kostnads- och kvantitetsavvikelse Vi skiljer på pris- och penningvärdesförändringar, där prisföränd- ringar relaterar till prisförändringar för en enskild insatsvara och penningvärdesförändring till förändringar i penningvärdet mätt som en korg av varor såsom t ex konsumentprisindex. När vi talar om inflation så avser vi både pris- och penningvärdesförändringar, och det kan vara intressant att notera att det finns en samvariation mellan dessa företeelser på så sätt att prisförändringarna för en- skilda varor blir större när penningvärdesförändringen är hög. Hög inflation innebär inte bara att penningvärdet försämras snabbare utan även att det blir svårare att förutsäga prisutvecklingen för en- skilda insatsvaror. Den i tabellerna 2 och 3 förekommande posten oförutsett kan användas både för att täcka volym- och prisökningar. De streckade rutorna kan föras till både pris- och kvantitetssidan beroende på vad det är man vill mäta. Om man vill mäta prisförändringen på ur- sprunglig kalkylerad kvantitet så får man endast inkludera den del av oförutsedd prisförändring som hör till ursprunglig kvantitet. Ytterligare en kommentar bör göras och det är att figur 1 skulle kunna kompletteras med en z-axel uttryckande kvalitetsavvikelse. Som framgick av föregående exempel finns det i vissa projekt viss möjlighet att göra besparingar genom att sänka kvalitetskraven, vilket ofta leder till högre kostnader för drift- och underhåll. När vi ska tillämpa denna modell måste vi ta ställning till vad som inkluderas i kalkylen och när i tiden kalkylen är gjord. T ex inkluderade tabellerna 2 och 3 inte räntekostnader under bygg- nadstiden. Räntekostnaderna kan bli höga om projektet tar att genomföra och räntenivån är hög. Därtill tillkommer kostnader för inkörning vilka kan vara betydande, utbildning, marknadsföring för att kunna sälja den nya kapacitet som man tar idrift, samt för- lorad arbetstid i den mån som genomförandet av projektet har reducerat ordinarie drift. Vid t ex IT-projekt är kostnaden förlorad arbetstid på grund av att personalen behöver utbildning och tid att lära sig utnyttja det nya IT-systemet ofta mycket höga. Vad gäller vilka kalkyler som ska jämföras så bör vi göra klart om vi jämför första kalkyl med slutredovisning, eller kalkyl för beslut med slutredovisning, eller den projektbudget som upprättades efter formellt investeringsbeslut med slutredovisning, eller om vi jämför någon av dessa förkalkyler med den uppföljning som görs under projektets genomförande eller den uppföljning av idrifttaget projekt som görs 1–1½ år efter slutredovisning. Ju som förflyter mellan den för- och efterkalkyl som vi jämför, desto större tenderar de oförutsedda prisökningarna bli. Det är inte lätt för en extern observatör att utifrån uppgifter om investeringsutgift och utfall avgöra hur stor kostnadsavvikelse en investering har erfarit i fast penningvärde. Om en anläggning upp- handlas till fast pris överförs risken för kostnadsöverdrag på leverantören. Det behöver inte betyda att anläggningen inte drabbas av kostnadseskalation men eventuella fördyringar drabbar i så fall inte köparen. Om anläggningen däremot upphandlas till fast pris plus pålägg för tillkommande kostnader blir det köparen som får stå för tillkommande kostnader. Vid de flesta större upp- handlingar finns någon form av prisklausul som reglerar priset och risktagandet. Det var detta som gjorde att reaktor- och turbin- anläggningarna för i fast penningvärde inte upp- visar några kostnadsöverdrag, och att pappersmaskinen i tabell 1 endast erfor ett överdrag om mellan beslut och utfall, och 10,mellan budget och utfall. Dels hade dessa centrala kompo- nenter projekterats noggrant före beslut, dels fanns det prisklau- suler som reglerade hur priset skulle kunna förändras av pris- och penningvärdesförändringar. För att kunna göra en korrekt om- räkning mellan löpande och fast penningvärde behöver vi därför känna till de prisklausuler som kan ha tecknats. Låt oss dock bortse ifrån prisklausuler. Utbetalningar är alltid i löpande penningvärde. För att ta reda på hur stor del av kostnads- avvikelsen som beror av sjunkande penningvärde måste därför ut- betalningarna räknas om i fast penningvärde, och i nästföljande kapitel kommer vi att presentera ett antal studier där man av detta skäl har gjort en sådan omräkning. Vanligtvis har man då utnyttjar den så kallade effekt (, 1930) som säger att den nominella räntesatsen (1+inom) bestäms av produkten av den reala förräntningssatsen (1+irel) och förväntad inflationstakt (1+iinfl), dvs. (1+inom) = (1+irel)(1+iinfl), samt därvid antagit att likhetstecken kan sättas mellan förväntad inflationstakt ett konsu- mentprisindex. I vissa fall har man förenklat beräkningarna och antagit att produkten av real förräntningssats och förväntad infla- tionstakt är lika med summan av real förräntningssats och för- väntad inflationstakt, vilket är en hygglig approximation så länge som inflationstakten är låg. Man bör dock inte glömma bort att effekt skall ses som en hypotes som postulerar att den nominella räntan anpassar sig perfekt till förändringar i förväntad inflationstakt. Empiriska tester av denna hypotes visar nämligen att anpassningen inte alltid är perfekt. En sådan omräkning förutsätter dessutom att den budgeterade kalkylen inte innehöll ett påslag för inflation. Om så var fallet har man överjusterat för inflation varvid kostnadseskalationen i fast penningvärde blir lägre än vad den egentligen har varit. I t ex vårt pappersbruksexempel (se tabell 2) fanns det ett sådant inflations- antagande varför det inte går att schablonmässigt justera för penningvärdesförändring medelst effekt. Hur omräkning till fast penningvärde korrekt ska ske är därför egentligen omöjligt att veta utan att ha tillgång till investeringsäskandet, om det ens då är möjligt att veta dels därför att det inte behöver framgå hur stor del av posten för oförutsett som var avsedd att täcka förväntad penningvärdesförsämring, dels därför att reserverade medel för för- väntad penningvärdesförsämring även kan ligga dolda i andra budgetposter än oförutsett. Rent allmänt kan man dock anta att effekten av denna eventuella överjustering är störst för projekt med lång genomförandetid och nyare projekt. Nyare projekt därför att det är först som det har varit mer allmänt känt att man kan göra om en kalkyl i löpande penningvärde till fast penningvärde. Hur en sådan omräkning kunde göras visades av (1961) men fick inget genomslag förrän . Med undantag för en kortvarig inflationschock som nådde i samband med var penning- värdeförsämringen ganska låg fram till och med de kraftiga oljeprishöjningarna 1973–1974. En årlig pris- ökningstakt om 2–gav inte så stor anledning att räkna om ut- fallet i fast penningvärde. Inte heller var man alltid medveten om att denna penningvärdesförsämring innebar en kostnadspress. När författaren intervjuade en projektledare för ett stort kraftprojekt genomfört uttryckte denne stolt- het över att han lyckats hålla budgeten. Det var tufft. Det krävdes förenklingar och vissa delinvesteringar fick senareläggas, men budgeten hölls. Det var förståligt ty när jag korrigerat utbetalning- arna för penningvärdesförsämringen visade det sig att kraftverket i fast penningvärde i själva verket hade blivit billigare än budge- terat, vilket kom som en total överraskning för projektledaren. Han, liksom många andra projektansvariga , skiljde inte på fast och löpande penningvärde, och visste heller inte att man kunde räkna om löpande till fast penningvärde. Sådan kunskap blev allmängods först Den stora prisrörlighet och penningvärdesförsämring som följde i de kraftiga oljeprishöjningarnas kölvatten initierade ett intresse för inflationens verkningar och metoder för att ta hänsyn till dess verkningar i kalkyler och planer. Detta gällde inte bara i utan i hela västvärlden. Det är som det dyker upp artiklar och andra skrifter på svenska, engelska och tyska som behandlar dessa frågor. På samma sätt är det med studier av kostnadsavvikelser. Det gjordes en del studier av amerikanska projekt i offentlig regi , men de allra flesta studierna av kostnadseskalation och dess orsaker är gjorda är andelen publikationer som behandlar denna fråga betydligt lägre. Nitton-hundrasjuttiotalets penningvärdes- försämring genererade inte bara en medvetenhet om skillnaden mellan fast och löpande penningvärde, utan även ett intresse för kostnadseskalation och dess konsekvenser. Än mer komplicerat är det att göra projekt genomförda i olika länder jämförbara genom att korrigera för valutakursförändringar. Om så har skett kan vi förmoda att man har använt sig av den in- ternationella Fishereffekten och att man har antagit att valuta- kurser anpassar sig perfekt till skillnader i länders inflationstakt. Inte heller denna anpassning är dock perfekt. Anpassningen gäller på lång sikt och för sammanvävda ekonomier såsom de inom EU, men när det gäller valutakursförändringarna mellan t ex dollar och euro så det inte bara inflationstakten som bestämmer valutakursen på kort och medellång sikt, dvs. den tid det tar att genomföra ett projekt. Anpassningen påverkas även av sådan faktorer som staternas budgetunderskott och var i konjunkturcykeln ekono- mierna befinner sig. Det är därför knepigt att göra jämförelser i fast penningvärde för projekt genomförda i ekonomier som inte ligger riktigt i fas såsom under senare årtionden varit fallet för ekonomi- erna i , och , eller för projekt genomförda i u- respektive iland. 4.Några studier av kostnadsavvikelser för grupper av stora anläggningsprojekt De flesta större koncerner har bestämmelser om att alla genom- förda investeringar, i vissa fall alla genomförda investeringar över en viss beloppsgräns, ska följas upp och avrapporteras till den be- slutsnivå som tog investeringsbeslutet (Segelod, 1996). I vad mån så också sker är svårt att veta för det är i många koncerner betydligt färre investeringsprojekt som avrapporteras, än som beslutas. För att få medel att genomföra en investering måste man äska medel. Någon liknande morot föreligger inte för att slutredovisa projekt, och det kan vara en förklaring till denna diskrepans. I många fall görs det uppföljningar av genomförda investeringar där man försöker förklara skillnaderna mellan godkänd budget och utfall. Sådana uppföljningar kan t.ex. tala om kontroll- och styr- utrustning som har tagit att få att fungera som tänkt, leveranser som inte har anlänt , svårigheter att rekrytera erfaren arbetskraft, bristande kostnadskontroll och inflation. I många fall är det förklaringar som är svåra att generalisera till andra projekt, även om tre typer av förklaringar verkar återkomma nämligen: Underskattning av projektets omfattning Pengar blir mindre värda, det tillkommer saker som måste göras som man inte förutsåg när kalkylen gjordes, och det kan visa sig nödvändigt att göra förändringar i den ursprungliga designen. I nästan alla fall av stora avvikelser är det inte riktigt samma projekt som har genomförts, som har beslutats. Det har varit nödvändigt att ändra i den design som kostnadsskattningarna utgick ifrån. För att bättre kunna generalisera om avvikelser behöver vi antingen en teori som kan förklara dessa projektspecifika förklar- ingar, eller uppgifter om ett så stort antal projekt att vi kan identi- fiera statistiska skillnader mellan projekt av olika karaktär. I det senare fallet tenderar vi att få beskrivande förklaringar som har att göra med projektets karaktär; i det förra fallet använder man sam- hällsekonomiska teorier för att förklara observerade avvikelser och får därigenom förklaringar på individ- och organiseringsnivå. Vi kommer här att kortfattat beröra vanliga förklaringar av alla de tre typerna. I kapitel sex förklaringar som grundar sig på studier av grupper av projekt. Det blir en redogörelse för förklaringar som har att göra med projektets teknologi, samt även några som har att göra med individ och organisering. Vidare i avsnitt sju och åtta för- klaringar hämtade ifrån samhällsekonomisk teori som fokuserar på individ och organisering. Låt oss sålunda starta med att granska studier av avvikelser för grupper av projekt. Trots att kostnadsöverdrag och avvikelser mellan plan och utfall är en vanlig företeelse vid stora projekt finns det få studier av sådan storlek att de medger statistiskt signifikanta slutsatser. Det stora flertalet studier avser enstaka projekt eller mindre grupper av pro- jekt. Några studier av grupper av projekt som vi får anledning att använda oss av är de som har gjorts av Hufschmidt och Gerin (1970), Merewitz (1973a, b), (1980, 1983), Segelod (1986, 1992) och Flyvbjerg et al. (2002, 2003, 2004). Hufschmidt och Gerin (1970) analyserade kostnadsavvikelser i kalkylerna för 346 vattenkrafts-, vattenreglerings-, kanal- och