sou · GSB314d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 5.Behovet av att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan läns- styrelserna och sektorsmyndigheterna. 6.Behovet av nya principer för förvaltningsanslagets fördelning. 11.2.1Behovet av en mer samlad styrning från sida Ändring i departementsförordningen för att ge Finansdeparte- mentets länsstyrelseenhet en samordningsroll utifrån principen om den samordnade statliga länsförvaltningen. Utveckla dialogen inom och med berörda myndigheter. En statssekreterargrupp tillskapas inom . Fortsatt utveckling av länsstyrelsernas interna redovisning. Resursförstärkning till länsstyrelseenhet. Det som förenar länsstyrelserna och som skiljer dem från andra myndigheter är deras roll utifrån principen om den sam- ordnade statliga länsförvaltningen. Denna princip – och den nuvarande länsindelningen – kräver en samordning mellan läns- styrelserna och sektorsmyndigheterna. Det behövs också en väl utvecklad samordning inom för att kunna åstad- komma en samlad styrning och uppföljning utifrån denna princip. Ett samlat och samordnat styrningsarbete inom som helhet är av avgörande betydelse för möjligheten att få fram den nationella helheten och för ställningstagande till hur delarna skall utvecklas. saknas en sådan tydlig samlad styrning inom . Länsstyrelserna uppfattar regeringens styrning av deras verksamhet som splittrad. Den samordning som sker inom utgår från fackdepartementens ansvar för olika sektorsområden samt det ansvar som länsstyrelseenhet har för läns- styrelserna som myndighet och för förvaltnings- och lagstift- ningsärenden som gäller dessa. Fackdepartementen har till uppgift att bevaka sektorsområdenas intresse och länsstyrelseenheten att bevaka att uppgifter och resurser är i balans. Samordningen är främst koncentrerad till budgetprocessen och den finansiella styrningen samt till ad hoc–ärenden som kan bli aktuella inom fackdepartementens områden. I nuvarande be- redningsprocess är det ingen självklarhet att en bevakning sker av att regeringens beslut ligger i linje med principen om den samordnade statliga länsförvaltningen. Det finns inte heller någon inom som samlat arbetar med att förverkliga denna princip och ser till att den får genomslag i den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna. Enligt utredningens mening finns det behov av en funktion som tar ett samlat grepp om regeringens förverkligande av principen om den samordnade statliga länsförvaltningen och även dess genomslag på den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna. Denna funktion skall ha en helhetsbild över länsstyrelsernas totala verksamhet och även samtliga finansieringskällor som finansierar denna verksam- het. I utredningens arbete har två alternativ övervägts för utform- ningen av en sådan funktion i syfte att generellt kunna åstadkomma en mer samlad styrning. Det första alternativet är att utveckla den nuvarande ordningen inom , dvs. att utveckla rollen för Finansdeparte- mentets länsstyrelseenhet. Det andra alternativet är att föra över ansvaret för länsstyrelse- relaterade frågor från till Statsrådsbered- ningen. Förespråkarna för detta alternativ anser att det skulle åstad- komma en maximalt samlad styrning och de hänvisar till att denna lösning funnits tidigare . Enligt utredningens mening löses inte samordningsproble- matiken inom av att man lägger ansvaret på Problematiken som sådan finns på de flesta områden eftersom det finns en viss beredningsform inom . Statsrådsberedningen har inte någon uppgift av liknande karaktär på andra verksamhetsområden. Att lägga en sådan uppgift på Statsrådberedningen skulle visserligen kunna ses som en markering av länsstyrelsernas betydelse, men utredningen anser att en sådan ordning skulle kännas främmande utifrån det arbetssätt som har . Utredningen anser därför att det alternativ som bör väljas är att utveckla den nuvarande ordningen inom och ge länsstyrelseenhet ett tydligare ansvar och en utvidgad uppgift. Enheten får en samordningsroll utifrån principen om den samordnade statliga länsförvaltningen och ansvarar för principens samlade genomslag på den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna. Länsstyrelseenheten skulle få en något annorlunda roll jämfört med andra enheter inom , men upp- giften skulle inte vara unik. Exempel på enheter med en liknande roll är den civila enheten på Försvarsdepartementet och de kom- munala enheterna på . Utredningen anser vidare att det finns ett behov av att utveckla länsstyrelsernas interna redovisning i syfte att uppnå en ökad transparens och jämförbarhet mellan länsstyrelserna. Detta skulle underlätta såväl den finansiella styrningen som resultatstyrningen. Vad gäller den avgiftsbelagda verksamheten finns behov av en funktion för uppföljning av kostnader och intäkter samt samman- ställningar av kalkylunderlag för länsstyrelsernas avgifter. Ett alternativ som utredningen har övervägt i detta sammanhang är att tillskapa ett centralt organ med ansvar för administrativa länsstyrelserelaterade frågor i större eller mindre utsträckning. Mest genomgripande skulle vara att bilda en myndighet på central nivå med en överordnad roll i förhållande till 21 regionala läns- myndigheter. En annan möjlighet är att tillskapa ett helt nytt organ (myndighet, nämnd eller råd) som inte har en överordnad funktion i förhållande till länsstyrelserna. Uppgiften blir i stället att ge underlag till styrningsprocess och stödja läns- styrelserna i administrativa frågor och i utvecklingsarbetet. För utredningen känns det främmande att välja en lösning med en ny myndighet. Behovet av utveckling och förändring vad gäller den ekonomiska styrningen är inte av den karaktären och om- fattningen att en sådan lösning kan anses motiverad. Utredningen anser att man i stället bör välja lösningen att ge länsstyrelseenheten en samordningsroll när det gäller utvecklingen av länsstyrelsernas interna redovisning. Vissa uppgifter bör dock kunna utföras av länsstyrelserna, t.ex. att ta fram olika underlag. Här kan läns- styrelseenheten föreslå regeringen att lägga särskilda uppdrag på en eller flera länsstyrelser. Vad gäller den avgiftsbelagda verksamheten bör uppgiften att följa upp kostnader och intäkter m.m. kunna läggas på någon utsedd länsstyrelse eller annan befintlig myndighet. Utredningen föreslår att följande åtgärder vidtas. Ändring i departementsförordningen för att ge Finansdeparte- mentets länsstyrelseenhet en samordningsroll utifrån principen om den samordnade statliga länsförvaltningen länsstyrelseenhet bör få en tydlig samord- ningsroll utifrån principen om den samordnade statliga länsförvalt- ningen. har i sin arbetsordning gett länsstyrelseenheten uppgiften att utveckla och samordna den regionala samhällsorganisationen. Det finns inte någon mot- svarande skrivning i departementsförordningen där förvaltnings- och lagstiftningsärenden samt myndighetsansvar fördelas. Utredningen föreslår att bilagan till departementsförordningen avseende i fråga om förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden kompletteras med texten som gäller utveck- ling och samordning av den regionala samhällsorganisationen ut- ifrån principen om den samordnade statliga länsförvaltningen. En justering måste då eventuellt göras av den nuvarande skrivningen vad gäller lagstiftningsärenden. Vidare måste en följdändring göras i arbetsordning. Utveckla dialogen inom och med berörda myn- digheter Med utgångspunkt från länsstyrelseenhetens samordningsroll bör dialogen och kommunikationen mellan enheten och fackdeparte- menten vidareutvecklas till att bli fastare i sin struktur och till att ske mer kontinuerligt. Detta arbete skall också öka förståelsen för betydelsen och innebörden av principen om den samordnade Det blir viktigt att träffas kontinuerligt och inte bara i samband med utformning av regleringsbrev och uppföljningen av årsredovisningarna. Även projektgrupper bör kunna bli aktuella i länsstyrelseenhetens sam- ordningsarbete. Länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna måste också – även här med en kontinuerlig och fast struktur – finnas med i denna dialog. I detta arbete bör länsstyrelseenheten se på möjligheten att i dialogen använda sig av för länsstyrelsefrågor m.m. Enheten bör också se på möjligheten att använda sig av de sju relativt tillskapade länsrådsgrupperna. En statssekreterargrupp tillskapas inom För att stärka länsstyrelseenhetens samordningsroll måste också departementens politiska ledningsnivå engageras i arbetet. Detta bör kunna åstadkommas genom att en formell statssekreterargrupp bildas inom under ledning av ansvarig statssekre- terare för länsstyrelserna. Denna grupp skall kontinuerligt hantera aktuella frågor inom området. En uppgift kan vara att föra en kon- tinuerlig dialog om länsstyrelsernas mål och uppgifter för att bl.a. undvika att de blir motsägelsefulla. Fortsatt utveckling av länsstyrelsernas interna redovisning Länsstyrelseenheten bör fortsatt arbeta med utveckling av läns- styrelsernas interna redovisning. Detta bör bl.a. ske för att öka tillförlitligheten i beslut och underlag samt i kostnadsjämförelser mellan länsstyrelserna. Länsstyrelseenheten bör i detta arbete använda sig av möjligheten att föreslå regeringen att ge en eller flera länsstyrelser eller andra myndigheter särskilda uppdrag. Vad avser den avgiftsbelagda verksamheten bör uppgiften att följa upp kostnader och intäkter m.m. kunna läggas på någon utsedd länsstyrelse eller annan befintlig myndighet, t.ex. ett centralt verk med anknytning till den avgiftsbelagda verksamheten. Regeringen kan även överväga att lägga uppgifter på en stabsmyn- dighet, om det inte bedöms lämpligt att låta en länsstyrelse eller ett centralt verk utföra den. Ovanstående föreslagna förändringar förutsätter att länsstyrelse- enhetens resurser förstärks. Utredningen bedömer att enheten inte har möjligheter att med befintliga resurser kunna fullgöra den vidareutveckling av dess arbetsuppgifter som föreslås ovan och i det följande. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 12 om konsekvensanalys. 11.2.2Behovet av utveckling av regleringsbrevet och andra styrdokument för att skapa en helhetsbild av länsstyrelsernas totala verksamhet och finansiering Renodla länsstyrelsernas regleringsbrev genom att överföra vissa uppgifter till instruktionen. Samla alla uppdrag som rör länsstyrelserna i länsstyrelsernas regleringsbrev. Länsstyrelsernas regleringsbrev skall innehålla en budget för alla typer av avgifter. Utforma länsstyrelsernas regleringsbrev efter länsstyrelsernas olika förutsättningar. Bidragsutbetalande myndigheters regleringsbrev skall innehålla tydliga villkor för utbetalning till länsstyrelserna. Utredningens överväganden och förslag går det inte att få en bild av alla delar i länsstyrelsernas verk- samhet genom regleringsbrevet. Det som saknas kan t.ex. röra upp- drag där länsstyrelserna är delaktörer i genomförandet. Regeringen har istället valt att styra genom sektorsmyndigheternas reglerings- brev eller genom särskilda regeringsbeslut. utelämnar också delar av finansieringen för verksamheten. Det innebär t.ex. att regeringen inte på förhand har en bild av hur uppsatta mål skall finansieras annat än i de fall där anslag och intäkter från avgiftsbelagd verksamhet disponeras av länsstyrelserna själva. Detta försvårar möjligheterna att kunna bedöma om mål och medel är i balans. Utredningen kan konstatera att länsstyrelserna upplever regle- ringsbrevet som otydligt och alltför omfattande. Otydligheten ligger bl.a. i oklara formuleringar och att vissa mål är motstridiga, vilket enligt länsstyrelserna försvårar prioriteringarna. Utredningen anser att det finns behov av att få en bättre hel- hetsbild av länsstyrelsernas totala verksamhet och alla finansie- ringskällor som finansierar denna verksamhet. Detta är viktigt för att bättre kunna koppla ihop resultatstyrningen och den finansiella styrningen och få till stånd en effektiv ekonomisk styrning. Helhetsbilden skall, som ovan utvecklats, finnas hos Finans- departementets länsstyrelseenhet. Enheten behöver denna bild för att kunna utöva en effektiv ekonomisk styrning av länsstyrelserna. är en viktig del i arbetet med att skapa helhets- bilden. arbetar kontinuerligt med att utveckla läns- styrelsernas regleringsbrev. Utredningen vill understryka att det är viktigt att fortsätta denna utveckling för att öka tydligheten. Det är också viktigt att i processen med att arbeta fram regleringsbrevet föra en kontinuerlig dialog, såväl med övriga delar av som med länsstyrelserna. Utredningen anser att det finns behov av att se över och för- ändra länsstyrelsernas regleringsbrev och skrivningar i andra myn- digheters regleringsbrev utifrån flera olika aspekter. Mot denna bakgrund föreslår utredningen följande: Renodla länsstyrelsernas regleringsbrev genom att överföra vissa uppgifter till instruktionen Vad gäller regleringsbrevet föreslår utredningen att vissa uppgifter tas bort från brevet i syfte att renodla. Uppgifter av mer permanent karaktär, t.ex. sådana uppgifter som återkommer , bör föras över till länsstyrelseinstruktionen eftersom instruk- tionens syfte bl.a. är att ange grundläggande uppgifter. Samla alla uppdrag som rör länsstyrelserna i länsstyrelsernas regle- ringsbrev Utredningen anser att genom Finansdeparte- mentets länsstyrelseenhet bör samla alla uppdrag och regerings- beslut som berör länsstyrelserna i länsstyrelsernas regleringsbrev. Det innebär att länsstyrelsernas regleringsbrev skulle behöva kom- pletteras med uppdrag från sektorsmyndigheternas regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut som berör länsstyrelserna. Detta skulle öka möjligheten att få en helhetsbild över länsstyrelsernas uppgifter. Länsstyrelsernas regleringsbrev skall innehålla en budget för alla typer av avgifter I den finansiella delen av regleringsbrevet är det viktigt att tyd- liggöra den avgiftsbelagda verksamheten. har det inte funnits någon budget för offentligrättsliga avgifter som redovisas mot inkomsttitel i länsstyrelsernas regleringsbrev. Utredningen föreslår att det fortsättningsvis skall finnas en sådan budget. Det bidrar till att skapa en helhetsbild av hur verksamheterna är finan- sierade. Utforma länsstyrelsernas regleringsbrev efter länsstyrelsernas olika förutsättningar Under utredningens arbete har det framförts olika uppfattningar om huruvida länsstyrelserna skall styras med ett eller 21 regle- ringsbrev. Utredningen anser emellertid inte att det är antalet som är det viktiga utan innehållet. Det viktiga är att anpassa regle- ringsbrevet till länsstyrelsernas olika förutsättningar. Om regle- ringsbrevet skall vara gemensamt eller riktat till varje länsstyrelse måste avgöras utifrån hur verksamheten ser ut. Utredningen föreslår att länsstyrelserna även i fortsättningen skall ha ett gemensamt regleringsbrev, men att det skall vara anpassat till länsstyrelsernas olika förutsättningar. kan utformas så att en del i regleringsbrevet rör gemensamma mål, återrapporteringskrav och uppdrag och en annan del är särskilt anpassad till grupper av eller enskilda länsstyrelser. Utredningen bedömer dock att det kan bli aktuellt att överväga att ha ett regleringsbrev för varje enskild länsstyrelse om olikheterna i verksamheten ökar mellan länsstyrelserna. Bidragsutbetalande myndigheters regleringsbrev skall innehålla tydliga villkor för utbetalning till länsstyrelserna Utredningen föreslår att det skapas en mer heltäckande redovisning med avseende på finansieringen. Det handlar om att ställa krav på redovisningen av vilka bidrag som länsstyrelserna har. länsstyrelserna från andra statliga myndigheter är allt för ofta för- enade med otydliga villkor. Utredningen föreslår därför att regle- ringsbrev som tillhör myndigheter som betalar ut bidrag till länsstyrelserna (inomstatliga bidrag) skall innehålla villkor för ut- betalningen. För detta bör generella riktlinjer utformas. I handledning för regleringsbrev och andra styrdokument (cirkulär nr Fi 2003:6) har det givits re- kommendationer för inomstatliga bidrag. Utredningen vill gå längre än så och föreslår att generella riktlinjer utarbetas för inomstatliga bidrag. Därmed torde tydligheten öka för alla parter. Detta skulle kräva ett fördjupat utredningsarbete som kan göras inom eller av någon av regeringens stabsmyn- digheter, t.ex. ESV. En utgångspunkt bör då bli de rekommen- dationer som finns , i den tidigare nämnda handled- ningen. I rekommendationerna sägs bl.a. att det bör finnas en reglering i regleringsbrevet för den utbetalande myndigheten under villkoren för anslag. Det sägs också att en kopia av regleringsbrevet bör sändas till den/de myndigheter som kommer att ta emot bidrag. Vidare rekommenderas det att för att undvika räntevinster eller ränteförluster anges att bidragsmedel vanligtvis bör betalas ut till ett icke räntebärande konto. Den mottagande myndigheten betalar ut bidraget i förväg i så nära anslutning till utbetalningen som möjligt, för att anslagsavräkningen skall komma så nära den slutliga användningen av medel som möjligt. Avslutningsvis vill utredningen mot bakgrund av det pågående utvecklingsarbetet i vad gäller den ekonomiska styrningen peka på följande. kan man i statens gemensamma budgeterings- och rappor- teringssystem få en översikt över anslag och anslagsposter som en myndighet disponerar. För länsstyrelsernas del kan dock systemet inte ge en heltäckande bild. Det handlar inte så mycket om systemets begränsningar som det faktum att detta inte skulle vara effektivt utifrån regeringens sätt att styra. Om man skulle vilja ha en helhetsbild av verksamheten på förhand och särskilt då en helhetsbild av varje länsstyrelse, skulle det ställa stora krav på regeringens styrning. Det skulle t.ex. innebära att om regeringen väljer att styra länsstyrelserna genom en sektorsmyndighets regleringsbrev kan regeringen överlåta till denna att ta ansvar för en viss uppgift, men inte för fördelningen av medel. då i förväg själv avgöra hur mycket medel varje länsstyrelse skall ha. Att i förväg dela upp varje finansieringskälla i 21 poster skulle generera ett stort antal poster. Det skulle inte leda till en effektiv styrning för regeringen. Således anser utredningen att en hel- täckande finansieringsbild på förhand inte är möjlig. En sådan helhetsbild kan endast erhållas i efterhand när verksamheten kan följas upp i redovisningen. Länsstyrelsernas finansiering skall bygga på generella principer. En översyn av behovet av utökad räntekontokredit. En genomgång av hur länsstyrelsernas verksamhet finansieras ger en bild av en verksamhet med många finansieringskällor. Av länsstyrelsernas totala verksamhet finansieras ca 1/3 utanför för- valtningsanslaget genom andra anslag, bidrag eller avgifter. Bidrags- finansieringen har också ökat . Till denna bild skall läggas att det saknas en tydlig logik för val av finansie- ringskälla vid olika typer av verksamhet. För att komplicera bilden ytterligare är bidragsfinansieringen inte alltid förutsägbar. Det gäller även när under budgetåret medlen kommer länsstyrelserna till del. Villkor och riktlinjer för användning av bidragsmedel sak- nas, främst vad gäller bidrag som finansieras via sektorsmyndig- heterna (se ovan förslag till förändring i avsnitt 11.2.2). Länsstyrelsernas finansiering är komplex. Utredningen kan konstatera att för länsstyrelsernas del innebär denna komplexitet svårigheter att planera verksamheten såväl på kort som på lång sikt. Detta gäller t.ex. likviditetsplanering och planeringen för myndig- hetens personella resurser. En annan aspekt är att många finan- sieringskällor också bidrar till försämrade förutsättningar för att bedriva ett tvärsektoriellt arbete, då sakanslag och bidrag ofta är knutna till vissa sakfrågor och länsstyrelserna saknar möjlighet att själva prioritera resurserna. konstaterar utredningen att det bland länsstyrelserna finns en tudelning vad gäller val av finansieringskälla. Vissa läns- styrelseföreträdare, främst på ledningsnivå, förordar att så mycket som möjligt av medlen läggs på förvaltningsanslaget. Det under- lättar planeringen. Därmed inte sagt att det inte finns ett behov av andra typer av medel, men då är det enligt denna uppfattning vik- tigt att villkoren för dessa medel inte försvårar planeringen. Andra länsstyrelseföreträdare menar att förvaltningsanslagets andel borde minska och att sakanslagens andel borde öka. Till denna bild bör också läggas att kostnader och intäkter inte alltid överensstämmer för några ärendegrupper, t.ex. när det gäller lönegarantiärenden. ESV har i sin utredning rekommenderat att ersättningen för hanteringen av lönegarantiärenden höjs så att läns- styrelserna får en ersättning som täcker kostnaderna för verksam- heten. Regeringen har tillsatt en utredning () som skall göra en översyn av lönegarantiernas finansiering (Dir. 2003:98). Den fråga som ESV tar upp bör enligt Länssty- relseutredningens mening kunna lösas inom ramen för FINAL- utredningens arbete. Sammanfattningsvis tycks nuvarande finansiering av länssty- relserna inte alltid följa vedertagna principer för finansiering i staten. Avsaknaden av grundläggande principer för val av finan- sieringsform medför, enligt utredningens mening, ett splittrat beslutsfattande för regeringen. Det riskerar även att urholka anslagskonstruktionen och de grundläggande principerna för finan- siering av statlig verksamhet. Det kan även försvåra för regeringen att få en samlad bild av tänkbara konsekvenser på statsbudgeten. För att minska komplexiteten och utveckla styrningen föreslår utredningen att följande åtgärder vidtas. Länsstyrelsernas finansiering skall bygga på generella principer För att styra upp valet av finansieringsform föreslår utredningen att länsstyrelsernas finansiering skall bygga på generella principer, precis som i statsförvaltningen i övrigt. Detta skulle innebära att förvaltningsanslag skall användas för förvaltningskostnader. Sakanslag skall användas för transfereringar, investeringar i infrastruktur etc. Bidragsfinansiering bör användas för finansiering av länsstyrelsernas förvaltningskostnader i följande fall: då utför verksamhet på uppdrag av annan myndig- het under högst , då snabba beslut om medelstilldelning krävs, t.ex. omprio- ritering mellan länsstyrelserna eller vid katastrofsituationer och då bidraget riktar sig mot flera mottagare som har möjlighet att ansöka om bidrag på samma villkor som länsstyrelserna. Om dessa principer används blir en konsekvens att viss verksamhet som finansieras med bidrag istället skall finansieras med anslag. Ett införande av dessa generella principer tror utredningen skulle kunna underlätta de finansiella relationerna mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna, eftersom det då blir tydligt för alla parter vilken typ av finansiering som verksamheten skall finansieras med. Även diskussionerna om kostnader för administration bör finna ett stöd inom ramen för dessa generella principer. Utredningen har övervägt om det finns skäl att på något sätt begränsa andelen bidragsfinansiering, men har kommit fram till att en sådan begränsning inte är lämplig så länge länsstyrelserna utför sitt uppdrag i enlighet med instruktionen. Enligt länsstyrelserna medför möjligheten att söka olika bidrag en extra inkomstkälla som kan bidra till att man har råd att behålla viss kompetens. Bidrag som finansieringskälla bör dock enligt utredningens mening främst styras utifrån de nämnda principerna. Utredningen anser att länsstyrelseenhet bör ha ansvaret för att dessa principer tillämpas fullt ut. En översyn av behovet av utökad räntekontokredit Utredningen delar ESV:s bedömning om att länsstyrelserna inte bör ha några generella undantag från de ekonomiadministrativa reglerna när det gäller anslagssparande och anslagskredit. En sådan lösning är svår att motivera i dagens budgetsystem. Däremot anser utredningen att behovet av en utökning av nivån för räntekontokrediten bör ses över. Argumentet för detta är länsstyrelsernas stora andel bidragsfinansiering som betalas i efter-