sou · GSB344 · 2005-01-01 00:00:00 — En demografisk parentes ........................................................... De äldre på arbetsmarknaden ...................................... Antal arbetade timmar ............................................................. Den faktiska pensionsåldern ................................................... Att arbeta eller inte arbeta .......................................... Utträdesvägar och graden av valfrihet .................................... Faktorer som påverkar utträdesbeslutet................................. Ekonomiska drivkrafter i utträdesbeslutet............................. Vem kommer att drabbas?....................................................... Utträden via ohälsoförsäkringarna ................................ Innehåll Bilaga 5 till LU 2003/04 Hälsomässiga och administrativa förklaringar ....................... Hälso- och åldersrelaterade faktorer ........................... Ohälsan och de ekonomiska drivkrafterna...................... Normer, värderingar och motivation ...................................... Reformmöjligheter på ohälso- och arbetsmiljöområdet........ Utträden via arbetslöshet........................................... De äldres kompetens och arbetsförmåga.............................. Lönebildning och arbetsmarknadspolitik ............................. Attityder bland arbetsgivare och äldre.................................. 6.5.1 Arbetsgivarnas syn på äldre i arbetslivet.................... 6.5.2 De äldres inställning till arbete................................... Sammanfattning och reformmöjligheter............................... Utträden via pensionslösningar .................................. Tidiga uttag av ålderspension ................................................ Beskrivning av systemet ............................................. Bilaga 5 till LU 2003/04 Innehåll Tidiga uttag av avtalspension................................................. Omfattning och principer .......................................... 7.2.2 Beskrivning av de olika pensionsavtalen ................... Avtalspensionernas utbuds- och efterfrågeffekter ... Tidiga utträden genom avgångspension ............................... 7.3.2 Arbetsgivarnas motiv till avgångspensionering ........ 7.3.3 Individernas motiv till avgångspensionering............. Tidiga utträden genom eget sparande................................... 7.4.1 Eget sparande – orsak till utträde?............................. Sammanfattning och reformmöjligheter .............................. Ekonomiska drivkrafter i ålderspensionssystemet......... Incitamenten i det existerande systemet .............................. 8.1.3 En 49-årig låginkomsttagares utbildningsbeslut....... Ett reformerat system............................................................ 8.2.1 Möjligheter till stärkta ekonomiska drivkrafter........ 8.2.2En 49-årig medelinkomsttagares utbildningsbeslut med stärkta ekonomiska utbildningsbeslut med stärkta ekonomiska 8.2.4 En 49-årig låginkomsttagares utbildningsbeslut med stärkta ekonomiska drivkrafter.......................... Avslutning om reformmöjligheter........................................ Bilaga 5 till LU 2003/04 9.1.3 Sannolikheten att trendscenariot inträffar ................ 9.2.2 Antaganden och möjliga reformer ............................. 9.2.3 Sannolikheten att basscenariot inträffar .................... 9.3.2 Antaganden och möjliga reformer ............................. 9.4Effekter på antalet arbetade timmar totalt i ekonomin, jämförelse mellan scenarierna................................................ 10 Sammanfattning och slutsatser .................................. The days of our years are threescore years and ten; and if by reason of strength they be fourscore years, yet is their strength labour and sorrow; for it is soon cut off, and we fly away. Psalm 90, v. 10. För de industrialiserade länderna var huvuddelen av 1900–talet en period med gynnsamma demografiska förutsättningar. Kombina- tionen låga födelsetal och få äldre innebar att försörjningsbördan för den yrkesaktiva delen av befolkningen var låg. Den gynnsamma situationen förstärktes i åtskilliga länder, däribland , av kvinnornas inträde på arbetsmarknaden. För del gav arbetskraftsinvandring också ett betydande tillskott av arbetskraft – och 1960–talen. Sammantaget innebar den höga ande- len i förvärvsaktiv ålder och nya gruppers inträde på arbets- marknaden att det var möjligt att kombinera en hög tillväxt med en minskad genomsnittlig arbetstid och en utbyggnad av den offent- liga tjänsteproduktionen och olika sociala trygghetssystem. Att trygghetssystemen påverkade arbetsutbudet i negativ riktning utgjorde inget problem – tvärtom var syftet att göra det möjligt för personer som drabbats av nedsatt arbetskapacitet på grund av exempelvis ålder eller arbetsskada att dra sig tillbaka från arbetslivet utan att för den skull drabbas av kraftigt sänkta inkomster. Trygghetssystemen utgjorde på så vis en försäkring mot den ökade inkomstosäkerhet som industrialiseringen och urbaniseringen innebar. Kollektivavtal som minskade spännvidden mellan låga och höga löner inom företag och branscher var ett annat sätt att hantera den ökade risken för dåliga inkomstutfall. Kollektivavtalen underlättade i många fall lönebildningen, men de höga implicita minimilönerna kunde göra det svårare för svaga 1 Arbetet med denna bilagan har underlättats av värdefulla synpunkter från en referensgrupp bestående av (), (), (), (RFV), () och (RFV och FIEF). Även medarbetarna på ekonomiska avdelningen inom har bidragit med konstruktiva synpunkter och kommentarer. () har bidragit med beräkningarna av pensionsutfall i rapporten. Författarna ansvarar själva för innehållet samt slutsatserna i rapporten. Bilaga 5 till LU 2003/04 grupper på arbetsmarknaden att få ett arbete och i vissa fall också att behålla det. Utbyggnaden av de offentliga trygghetssystemen och den offentligt finansierade produktionen av välfärdstjänster möjlig- gjordes genom en ökad beskattning. , då stora delar av dagens trygghetssystem byggdes upp, steg skatte- kvoten från 21 till 40 procent.2 uppgick skattekvoten till , och därefter har den pendlat mellan 50 och 55 procent.3 Kommunalskatten står för en stor del av ökningen. steg kommunalskatten i från , 2000 uppgå till 31 procent.4 Den ökade beskattningen i kombination med utbyggnaden av trygghetssystemen har lett till ökade marginal- och tröskel- effekter.5 För personer som betalade statlig inkomstskatt och hade en inkomst över socialförsäkringstaket uppgick den sammanlagda marginalskatten på arbete till år 2000.6 För låginkomsttagare och personer utan arbete kan de ekonomiska drivkrafterna till arbete vara ännu svagare, men då beroende på bland annat ersättningsnivåerna i socialförsäkringssystemen och inkomstprövade bidrag.7 I vilken utsträckning de försvagade eko- nomiska drivkrafterna till arbete har påverkat arbetsutbudet skiljer sig åt mellan olika grupper och beror också på i vilken utsträckning den så kallade arbetslinjen har tillämpats i trygghetssystemen. Befolkningens ålderssammansättning påverkar både de offentliga utgifterna och skatteintäkterna. Vid sidan av medellivslängden spelar förändringar i barnafödandet en viktig roll för befolkningens sammansättning. –talet kännetecknades barnafödandet i av kraftiga fluktuationer mellan åren. Fluktuationerna har berott både på variationer i den ekonomiska utvecklingen och på 2Ökningen blir inte fullt lika snabb om hänsyn tas till den rundgång med statens medel som uppstår till följd av att ersättningarna från socialförsäkringarna beskattas. 3Riksskatteverket [2002]. 4Församlingsskatten är inkluderad. Se et al., [2001]. 5Marginaleffekterna avspeglar de ekonomiska drivkrafterna att förändra arbetsutbudet på marginalen, dvs. antalet arbetade timmar. Tröskeleffekter avspeglar de ekonomiska drivkrafterna att gå från exempelvis arbetslöshet till arbete. 6I beräkningen är effekten av de sociala avgifterna inkluderade, men inte av den indirekta beskattningen. 7Se SOU 2004:2. Bilaga 5 till LU 2003/04 politiskt fattade beslut.8 Det genomsnittliga barnantalet för kvinnor födda sedan seklets början har däremot legat påfallande stabilt på lite drygt två barn. Detta kan jämföras med att kvinnor som föddes i –talet i genomsnitt födde drygt 3,5 barn.9 De i ett historiskt perspektiv förhållandevis låga födelsetalen i kombination med en stigande medellivslängd innebar att andelen äldre i befolkningen ökade. –uppgick andelen av befolkningen som var till i genomsnitt . Andelen har sedan successivt stigit och utgjorde av befolkningen. – 2030 beräknas andelen i genomsnitt uppgå till för att därefter fortsätta att stiga. De äldres andel av befolkningen kommer därmed att mer än fördubblas jäm- fört med 1960 och tredubblas jämfört med de nivåer som rådde –talet. Andelen äldre har ökat också i övriga . För del var försörjningskvoten, som definieras som antalet och i förhållande till antalet i åldern 20–, en av de högsta bland , medan den var en av de lägsta.10 framöver kommer däremot ökningen av försörjningskvoten att bli mer påtaglig i flera andra västeuropeiska länder och . Som diagram 1.1 visar kommer emellertid försörjningskvoten att öka kraftigt också i . Att ökningen beräknas bli kraftig först är något som har gemensamt med många andra . Orsaken är att de stora årskullarna som föddes efter är i förvärvsaktiv ålder fram tills dess.11 8Ett exempel på hur politiska beslut påverkar barnafödandet är att antalet födda barn ökade kraftigt efter att det infördes en snabbhetspremie i föräldraförsäkringen i mitten av 1980– talet. Snabbhetspremien gjorde det lönsamt för många att skaffa barn med kortare mellan- rum, men kan också ha inneburit att fler valde att skaffa minst tre barn. Se SCB [1999]. 9En del av förklaringen till det höga barnafödandet tidigare var att barn utgör en försäkring inför ålderdomen i förindustriella samhällen. Bland annat den höga barnadödlighet som kännetecknar detta utvecklingsstadium gör att flertalet föräldrar väljer att skaffa flera barn för att försäkra sig om att åtminstone ett eller ett par av barnen ska vara vid liv när föräld- rarna blir gamla. I takt med att barnadödligheten sjönk och alternativa trygghetssystem byggdes upp sjönk barnafödandet. 10Konjunkturinstitutet [2000]. 11OECD [1998a]. Bilaga 5 till LU 2003/04 Diagram 1.1 Försörjningskvoten i , andelen och i förhållande till 20–, – Källa: SCB [a] samt egna beräkningar. Parallellt med att andelen äldre i befolkningen har ökat har den effektiva pensionsåldern genomsnittliga arbets- tiden minskat. Det minskade arbetskraftsdeltagandet bland de äldre har förstärkt trenden mot en ökande försörjningsbörda för de yrkesarbetande. Inom har äldres arbetskraftsdel- tagande sjunkit trendmässigt –talet. Skillnaderna mellan olika länder har emellertid varit stora. En betydande del av ned- gången kan förklaras av att ålderspensions- och trygghetssystem har skapat ekonomiska drivkrafter för ett tidigare utträde ur arbets- kraften.12 Skillnader mellan olika länder i dessa system förklarar också en stor del av skillnaderna i äldres arbetskraftsdeltagande mellan olika länder. En annan förklaring till att många har velat arbeta färre timmar och gå i pension tidigare är att välstånds- utvecklingen har bidragit till att efterfrågan på fritid har ökat. har ett förhållandevis högt arbetskraftsdeltagande bland äldre. Det beror i hög grad på att incitamenten till tidiga utträden är mindre än i flertalet andra . Trots det har arbets- kraftsdeltagandet bland män i åldern 60–sjunkit från –talet till dagens nivå på . I , och , där de ekono- 12 Se bland andra och [1999] och [2003a]. Bilaga 5 till LU 2003/04 miska drivkrafterna till fortsatt arbete är speciellt svaga, ligger arbetskraftsdeltagandet i denna grupp så lågt som eller mindre. Ser vi däremot till antalet faktiskt arbetade timmar per person i de äldre åldersgrupperna ligger inte lika bra till. Detta beror bland annat på den höga frånvaron i och den relativt korta arbetstiden bland männen. Om nedgången av den genomsnittliga arbetstiden och den effektiva pensionsåldern fortsätter kommer det tillsammans med den demo- grafiska utvecklingen leda till en betydande minskning av arbetsutbudet och en lika betydande försämring av tillväxtförut- sättningarna. Sammantaget skulle detta innebära en kraftig ökning av försörjningsbördan för dem som förvärvsarbetar. Att den genomsnittliga arbetstiden och den effektiva pensionsåldern har minskat sedan de sociala trygghetssystemen började byggas ut be- höver emellertid inte innebära att de kommer att fortsätta att göra det. En orsak till att nedgången i den genomsnittliga arbetstiden kan komma att avta är att den till stor del har varit ett resultat av det kraftigt stigande välståndet i termer av BNP per invånare. Kvinnornas inträde på arbetsmarknaden svarade för en betydande del av välståndsökningen, inte minst på grund av att utbyggnaden av den offentliga sektorn innebar att mycket av det som tidigare utförts i hushållen kom att utföras inom den offentliga tjänstepro- duktionen med en högre effektivitet. Om det inte kommer in nya grupper som kan bidra till att upprätthålla arbetsutbudet kommer ett minskat arbetsutbud bland dem som redan finns på arbetsmarknaden att leda till lägre tillväxt vid en given nivå på produktivitetsutvecklingen. Detta kommer i sin tur att dämpa nedgången i arbetsutbudet eftersom efterfrågan på fritid beror på det ekonomiska välståndet. Oron för att vi skulle få en försämrad ekonomisk utveckling och försämrade förut- sättningar att finansiera välfärden för att vi väljer att arbeta mindre framstår därför som något överdriven. Å andra sidan beror nedgången i den genomsnittliga arbetstiden och den effektiva pen- sionsåldern också på politiskt fattade beslut. För att hantera den demografiska utmaningen måste därför politiken göra en avvägning mellan fördelarna med de sociala trygghetssystemen och de nack- delar de medför för arbetsutbudet och därmed för tillväxten och Bilaga 5 till LU 2003/04 utrymmet för offentligt finansierad produktion av välfärdstjänster. En liknande avvägning bör göras av arbetsmarknadens parter efter- som en betydande andel av de institutioner som påverkar arbets- utbudet och efterfrågan på äldres arbetskraft har beslutats i för- handlingar mellan dessa, exempelvis avseende avtalspensioner och lönestrukturer. Ett ofta framfört förslag till lösning av de demografiskt beting- ade problemen är att genomföra åtgärder som leder till att de äldre stannar kvar längre i arbetslivet. Ökningen av den förväntade livs- längden och de äldres förbättrade hälsa talar för att detta skulle kunna vara en framkomlig väg. är den effektiva pensions- åldern i hög i ett internationellt perspektiv. Det förefaller också vara ett starkt önskemål hos många att kunna dra sig tillbaka från arbetslivet . Det är därför befogat att ställa sig frågan om vi kan räkna med de äldre för att lösa våra framtida arbetskraftsbehov. Eftersom en stor del av befolkningen i lägre åldrar står utanför arbetsmarknaden vore det också fel att ensidigt rikta sina förhoppningar till de äldre.13 Eftersom åldrandet för det stora flertalet medför en nedsättning av åtminstone den fysiska kapaciteten vore det orättvist om det ställdes ökade krav på de äldre att arbeta kvar som många yngre med en mindre nedsättning av arbetskapaciteten erbjöds fortsatt försörjning via olika trygghetssystem. I denna rapport begränsar vi oss emellertid till de äldres arbetsutbud. Den demografiska utvecklingen väcker frågor om de sociala trygghetssystemens och den offentligt finansierade välfärdens bärkraft. Är det hållbart med en fortsatt hög, och kanske rent av ökande, beskattning av arbete för att upprätthålla trygghetssystem med negativa effekter på arbetsutbudet? Hur påverkas svaret på denna fråga av att den demografiska utvecklingen leder till att arbetsutbudet riskerar att minska som behovet av vård och omsorg tenderar att öka? Det är också viktigt att fråga sig vilka som kommer att drabbas av den demografiska utvecklingens kost- nader. Kommer den stora andelen äldre innebära att de blir så starka politiskt att de inte påverkas av de demografiska föränd- ringarna, och att det blir de yngre som får bära kostnaderna? 13 SOU 2004:19. Bilaga 5 till LU 2003/04 kommer det kanske snarare vara en nackdel för de äldre att de blir så många? Om det blir de äldre som får bära en stor del av den demografiska utvecklingens börda, hur kommer den i så fall att fördelas mellan olika grupper av äldre? För att kunna besvara dessa och andra frågor är det nödvändigt att försöka skaffa sig en bild av hur pass bekymmersam utveck- lingen kan tänkas bli rent kvantitativt. Som ett led i detta gör vi en kartläggning av de äldres situation på dagens arbetsmarknad i kapitel 2. I kapitlet redogörs också för de huvudsakliga utträdes- vägarna för olika grupper på arbetsmarknaden. I kapitel 3 studeras de äldres utträdesbeslut och vilken roll de ekonomiska drivkraf- terna spelar. Dessutom diskuteras vem som kommer att drabbas om den demografiska utvecklingen leder till ett minskat arbetsut- bud. I kapitel 4 och 5 diskuteras vilken roll hälsorelaterade faktorer spelar för de äldres arbetsutbud, medan kapitel 6 behandlar förhållandena på arbetsplatserna och efterfrågan på äldre arbets- kraft. Utträden via olika pensionslösningar studeras närmare i kapitel 7. I kapitel 8 undersöks genom olika exempel vilka ekonomiska drivkrafter till arbete, utbildning och hälsa som ålders- pensionssystemet i kombination med andra trygghetssystem gene- rerar. I kapitel 9 presenteras olika scenarier över de äldres arbets- utbud. Tala inte med mig om hur mycket du arbetar. Berätta i stället hur mycket du får gjort. 2 De äldre på arbetsmarknaden För att bibehålla en god ekonomisk tillväxt och klara av finansi- eringen av den offentliga sektorn är det viktigt att utnyttja de resurser som finns i befolkningen. I dagens läge utgör yngre personer, invandrare, äldre personer samt i viss utsträckning kvin- norna de främsta potentiella källorna för att öka antalet arbetade timmar i ekonomi . När det gäller den äldre delen av arbetskraften och dess ställning på arbetsmarknaden ligger i toppen internationellt sett. Såväl sysselsättningsfrekvenser som den genomsnittliga pensionsåldern tillhör de högsta inom EU. var den genomsnittliga sysselsättningsfrekvensen för personer i åldern 55–inom EU och i . Skillnaden mellan och är särskilt stor när det gäller de äldre kvinnornas syssel- sättningsfrekvenser. Arbetskraftsdeltagandet i bland de allra yngsta, 16–och de äldsta, 60–avviker kraftigt från den arbetsföra befolk- ningen som helhet genom att dessa gruppers arbetskraftsdeltagande är väsentligt lägre. Skillnaderna i arbetskraftsdeltagande mellan övriga åldersgrupper är relativt liten. Arbetskraftsdeltagandet i den äldre delen av den arbetsföra befolkningen har förändrats –talet och skillnaden i kvinnors och mäns utveckling har varit stor. –talet var arbetskraftsdeltagandet i gruppen, 60–dubbelt så högt bland männen som bland kvinnorna. Skillnaden minskade som ett resultat av att männens arbetskraftsdeltagande minskade medan kvinnornas ökade. Fram till slutet av 1990–talet fortsatte de äldre männens deltagande att sjunka medan kvinnornas nivå förblev . De äldre på arbetsmarknaden Bilaga 5 till LU 2003/04 arbetskraftsdeltagandet för den äldre delen av befolkningen åter- hämtat sig och låg det på samma nivå som 1990. av den svenska befolkningen ingick 2002, vilket kan jämföras med genom- snittet för EU-länderna som var knappa . I gruppen var arbetskraftdeltagandet i vilket var mer än dubbelt så högt jämfört med EU-länderna som genomsnitt. Som framgår av tabell 2.1 var variationerna stora mel- lan de olika länderna inom EU. Förutom utmärker sig även och med relativt högt arbetskraftsdeltag- ande bland äldre. och är de länder där arbetskrafts- deltagandet varit lägst inom EU. Under lågkonjunkturen –talet minskade arbets- kraftdeltagandet bland de äldre i många EU-länder och även i EU som genomsnitt. I de flesta EU-länderna ökade dock arbetskrafts- deltagandet , och i en del länder har ökningen varit kraftig. Bilaga 5 till LU 2003/04 De äldre på arbetsmarknaden Tabell 2.1 Arbetskraftsdeltagande bland äldre som andel av befolkningen olika EU-länder 55–59 år 60–64 år 55–59 år 60–64 år 55–59 år 60–64 år Källa: [2003c]. I likhet med arbetskraftsdeltagandet så är sysselsättningsfrekven- serna väsentligt lägre för befolkningen i åldern 60–än för personer i åldern 25–. var sysselsättningsfrekvenserna i åldern 60–jämfört med i åldern 25–. Av diagram 2.1 framgår att sysselsättningsfrekvenserna börjar avta efter och faller kraftigt efter . Även frekvenserna för personer är klart lägre än för personer . De äldre på arbetsmarknaden Bilaga 5 till LU 2003/04 Diagram 2.1 Sysselsättningsfrekvenser som procent av befolkningen för olika åldersgrupper2002 16–19 år 20–24 år 25–34 år 35–44 år 45–54 år 55–59 år 60–64 år Källa: SCB [b]. Sysselsättningen bland äldre har liksom arbetskraftsdeltagandet förändrats över tiden. Utvecklingen i har gått mot ett tidigare utträde ur arbetslivet vilket resulterat i att arbetskrafts- deltagande och sysselsättning minskat. Det är framförallt bland män i åldern 60–som andelen sysselsatta minskat trendmäs- sigt –talet till mitten av 1990–talet. på 2000–talet har det dock skett en liten återhämtning för denna grupp, men sysselsättningen är fortfarande väsentligt lägre än den var 1980. Utvecklingen för kvinnorna har varit väsentligt annor- lunda. – och 1980–talet tog många kvinnor steget ut i arbetslivet och sysselsättningen steg kraftigt, om än från relativt låga nivåer. Men under lågkonjunkturen –talet sjönk även de äldre kvinnornas sysselsättningsfrekvenser. De äldre kvinnornas sysselsättning steg inte heller under sysselsättnings- uppgången –talet. Det är först på 2000–talet som sysselsättningen för de äldre kvinnorna har återhämtat sig något. Återhämtningen för de äldsta, 60–, i arbetskraften har varit svag efter lågkonjunkturen – talet och dessutom inträffat senare än för andra grupper. Bilaga 5 till LU 2003/04 De äldre på arbetsmarknaden Tabell 2.2 Sysselsatta i i procent av befolkningen, 55–59 och 60–64 år 25–54 år 55–59 år 60–64 år 25–54 år 55–59 år 60–64 år Källa: SCB [b]. Den långsiktiga utvecklingen mot ett minskat arbetskrafts- deltagande bland äldre är inte unik för utan är något som skett i många EU–länder. har fortfarande ett relativt sent utträde ur arbetskraften trots utvecklingen –talet. I åldern 55–har den högsta sysselsättningsfrekvensen inom hela EU och även bland personer hävdar sig väl, se tabell 2.3. Inom finns det dock länder där utträdet ur arbetskraften sker ännu senare och sysselsättningen bland äldre är högre än i . Bland dessa återfinns , , och . En viktig förklaring till internationellt höga syssel- sättningsfrekvens bland äldre är den stora andelen kvinnor som är sysselsatta. Denna andel har som tidigare beskrivits minskat i –talet medan det i merparten av OECD- länderna skedde en ökning av kvinnornas sysselsättning. Ökningen av andelen äldre kvinnor som är sysselsatta beror till stor del på att de nya årskullar som kommer in i gruppen äldre hade ett högre arbetskraftsdeltagande också än tidigare årskullar. De äldre på arbetsmarknaden Bilaga 5 till LU 2003/04 Tabell 2.3 Andelen sysselsatta 2002 i åldrarna 55– , 60–64 år 55–59 år 60–64 år 55–59 år 60–64 år Källa: [2003d]. Bilaga 5 till LU 2003/04 De äldre på arbetsmarknaden Antalet arbetade timmar per person är en väsentlig komponent för att studera det totala utbudet av arbetskraft i ekonomin. Det finns en mängd orsaker till att individer inte arbetar heltid - föräldra- ledighet eller deltidsarbete på grund av små barn, nedsatt arbets- förmåga och arbetslöshet är exempel på sådana. Frånvaron från arbete och arbetstiden för personer i arbete bör studeras separat för att särskilja de olika orsakerna till vad som påverkar den genom- snittliga arbetstiden.