sou · GSB339 · 2005-01-01 00:00:00 — 16 RTVL kan regeringen i till- ståndsvillkor föreskriva skyldighet att till och TV () lämna uppgifter som är nöd- vändiga för nämndens bedömning om sända program stämmer överens med de villkor som har meddelats enligt lagen. Detta kan t.ex. ha betydelse för att nämnden skall kunna bedöma om programföre- taget har överträtt villkor om sponsrade program. Om ett program- företag underlåter att lämna uppgifter som har begärt enligt denna bestämmelse är den enda sanktionen att kan förelägga företaget att på lämpligt sätt 1EGT L 298, 17.10.1989, s.23 (Celex 31989L0552) 2Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EG av om ändring av rådets direktiv /552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlems- staternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, EGT L 202, 30.7.1997, s.60 (Celex 31997L0036) Uppdraget och dess genomförande offentliggöra nämndens beslut om att underlåtelsen innebär ett brott mot tillståndsvillkoren. Villkoren om vilka programtyper som får och inte får sponsras har till syfte att motverka att programverksamhetens integritet hotas genom att möjligheten att erhålla sponsorsbidrag blir styran- de för vilka program som produceras och sänds. En överträdelse av villkor om sponsring kan leda till att programföretaget åläggs att betala en särskild avgift. skall bedöma om ett program är sponsrat i strid med tillståndsvillkoren behöver nämnden ha tillgång till handlingar som belyser de ekonomiska relationerna mellan programföretaget och utomstående aktörer. Det är inte tillfredsställande om nämnden saknar påtryckningsmedel för att från programföretagen få fram de uppgifter som nämnen behöver för att kunna pröva om en överträdelse har skett. Utredaren skall lägga fram förslag som ger en möjlighet att få fram nödvändiga uppgifter, t.ex. genom att an- vända föreläggande som kan förenas med vite. Utredningen har hållit en hearing för att få del av de synpunkter som olika berörda företag, organisationer och myndigheter har i de frågor som rör frågorna om operatörsskapet i det digitala mark- nätet, tillståndsgivning genom myndighet och tillståndstidens längd (se inbjudan och deltagarförteckning i bilaga 3). Utredaren och sekreterarna har dessutom sammanträffat enskilt med företrädare för , , Kanal , Boxer , , , och . Utredaren och sekreterarna har vid en studieresa till haft sammanträffanden med dels ansvariga personer på , Media and Sport, dels företrädare för såväl den tidigare brittiska motsvarigheten till – Oftel – som för den tidigare brittiska gransknings- och tillståndsmyndigheten (Independent Television Commission), och därvid fått infor- mation om strukturerna och regelverket för det brittiska digitala marknätet. Utredningen har under arbetet med detta delbetänkande samman- trätt vid sex tillfällen. 2Det digitala marknätet – regelverk och ställningstaganden I detta kapitel ger vi inledningsvis en kortfattad redogörelse för hur sändarnätet för digitala marksändningar är uppbyggt. Därefter går vi igenom det gällande regelverket för TV-sändningar. Slutligen följer en beskrivning av standardisering av utsändningssystem för TV-sändningar samt en sammanfattning av de ställningstaganden som , regeringen och gjort i frågor som rör utbyggnaden av digital-TV. Relevanta bestämmelser i och regler som rör radio- och TV-lagens tillämpningsområde behandlas i kapitel 4. En redo- görelse för gällande bestämmelser om tillsyn och sanktioner ges i avsnitt 6.5. Det analoga marknätet består av tre sändarnät. Två av dessa når av befolkningen. I de två nät med bäst täckning sänder SVT och UR. Sammanlagt utgörs det analoga marknätet av 54 större sändarstationer och omkring 600 mindre sändare. Det tredje sändarnätet används av TV4. Nätet består förutom av de 54 större sändarstationerna endast av omkring 25 mindre sändare och sänd- ningarna når av den fast bosatta befolkningen (prop. 2002/03:72 s. 13). För att nå full befolkningstäckning sänder såväl SVT som TV4 även via satellit. finns det fem sändarnät för marksänd digital-TV. Ett sändarnät motsvarar en frekvenskanal eller multiplex. Vid analog sändning ryms det en programtjänst eller TV-kanal i en frekvens- kanal. När sändningen sker digitalt får det med dagens teknik i Det digitala marknätet – regelverk och ställningstaganden stället plats fyra till sex samtidiga programtjänster på motsvarande utrymme. Fyra av sändarnäten omfattar 40 större sändarstationer och når av den fast bosatta befolkningen i . Det femte nätet består av tolv större sändarstationer och når ca 50 pro- cent av befolkningen, huvudsakligen i storstadsområdena. Regeringen har för avsikt att lägga fram en proposition med förslag angående den fortsatta utbyggnaden av sändarnäten för digital-TV. Genom 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, varmed förstås frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Särskilda bestämmelser om yttrandefriheten i medierna finns i tryckfrihetsförordningen, som behandlar rätten att yttra sig och sprida information genom framför allt tryckta skrifter, och i yttrandefrihetsgrundlagen. Sistnämnda grundlag ger den en- skilde rätt att offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt i filmer, videogram, ljudupp- tagningar och andra tekniska upptagningar (1 kap. 1 § YGL). Ytt- randefriheten i de medierna får inte begränsas på andra sätt eller i andra avseenden än som framgår av yttrandefrihetsgrundlagen. I 1 kap. 3 § YGL finns ett förbud mot censur. Av första stycket framgår sålunda att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i yttrandefrihetsgrundlagen, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptag- ning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten. I bestämmelsens andra stycke finns ett undantag som medger att det genom lag meddelas föreskrifter om gransk- ning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som skall visas offentligt. Det digitala marknätet – regelverk och ställningstaganden Yttrandefrihetsgrundlagen är enligt 1 kap. 6 § första stycket tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmän- heten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Genom en lagändring som trädde i kraft klargjordes att med sådana sändningar av radioprogram avses även direktsända och inspelade program ur en databas. Direktsändningar via Internet lik- som uppspelningar via Internet av tidigare inspelningar som startar på tider som den som sänder bestämmer (webbsändningar) omfattas således av yttrandefrihetsgrundlagen och är att betrakta som radio- program (prop. 2001/02:74 s. 41 f. och 97). Webbsändningar som startar på tider som mottagaren bestämmer kan också omfattas av grundlagen under förutsättning att kriterierna i den s.k. databas- regeln i 1 kap. 9 § YGL är uppfyllda. I fråga om radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från gäller enligt paragrafens andra stycke vad som i yttrandefrihetsgrundlagen föreskrivs om radioprogram i all- mänhet. Tredje stycket i bestämmelsen ger möjlighet att i lag meddela undantag från bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen i fråga bl.a. om radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet. Undantag får dock inte avse det som sägs i 1 kap. 2 och 3 §§ YGL. Dessa bestämmelser rör meddelarfrihet och förbud mot censur. I 1 kap. 3 § andra stycket RTVL görs undantag beträffande sändningar genom tråd som når högst 100 bostäder. Reglerna om vidaresändningsplikt i 8 kap. RTVL gäller dock sändningar som når fler än 10 bostäder. Utredningen har i sitt tidigare delbetänkande Must carry (SOU 2003:109) före- slagit en ändring av 1 kap. 3 § RTVL så att för sändningar genom kabel som når 100 bostäder eller färre gäller endast 8 kap. 1 § RTVL samt i yttrandefrihetsgrundlagen endast 1 kap. 2 och 3 §§. Förslaget bearbetas i . I 1 kap. 7 § YGL säkerställs friheten från censur och spridnings- hinder samt rätten till vidarespridning och tillämpningen av vissa andra tryckfrihetsrättsliga grundsatser även i fråga om sändningar av radioprogram som når från utlandet. Den gäller både mark- bundna programsändningar och satellitförmedlade (prop. 1990/91:64 s. 111). I paragrafen räknas de regler upp som är tillämpliga på sam- tidig och oförändrad vidaresändning här i landet av radioprogram som avses i 6 § och som kommer från utlandet eller förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår från . I lagrummets andra stycke sägs att om har godkänt en internationell Det digitala marknätet – regelverk och ställningstaganden överenskommelse om radioprogram får sådana föreskrifter som av- ses i 12 § andra stycket inte i strid med överenskommelsen hindra vidaresändning av radioprogram. I 12 § andra stycket föreskrivs att bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om förbud i övrigt mot kommersiell reklam i radioprogram eller om villkor för sådan reklam. En sådan inter- nationell överenskommelse som avses är t.ex. den europeiska kon- ventionen om gränsöverskridande television. har under- tecknat men ännu inte ratificerat konventionen. I sammanhanget kan nämnas att utredningen har fått i uppdrag att lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftningen som behövs för att skall kunna ratificera konventionen. Våra överväganden i frågan kommer att behandlas i vårt slutbetänkande. Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Det allmänna skall enligt andra stycket eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfri- het. Enligt tredje stycket skall det finnas möjlighet för sammanslut- ningar att få tillstånd att sända ljudradioprogram i lokala radiosänd- ningar i den utsträckning som tillgängliga radiofrekvenser medger. Närmare föreskrifter härom meddelas i lag. För trådsändningar gäller enligt 3 kap. 1 § YGL etableringsfrihet. När det gäller sänd- ningar av radioprogram på annat sätt än genom tråd, dvs. i praktiken genom radiosändning, är det inte praktiskt möjligt att upprätthålla en etableringsfrihet. För att radiofrekvensspektrum skall kunna utnyttjas på bästa sätt och för att skall kunna följa sina åtaganden enligt internationella överenskommelser om radiotrafik är det nödvändigt att ställa upp regler för frekvensfördelningen. Av denna anledning har det föreskrivits en möjlighet att i lag ge före- skrifter om tillstånd för sändningar av radioprogram och om villkor för sådana sändningar. Vid yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst uttalade departementschefen att i ordet villkor inbegrips ett sådant system med avtal mellan staten och tillståndshavarna som då gällde (prop. 1990/91:64 s. 116). Vidare uttalades att i sådana fall då ett programföretag som sänder på annat sätt än genom tråd är bundet av avtal rörande programverksamheten bör avtalets villkor givetvis gälla även i den mån programutsändningen till någon del sker genom trådsändning. har konstruktionen med avtal mellan regeringen och programföretagen ersatts av ett system med Det digitala marknätet – regelverk och ställningstaganden tillstånd som får förenas med vissa villkor vilka framgår av radio- och TV-lagen (se vidare nedan i avsnitt 2.3.2). I fråga om sådana begränsningar i sändningsrätten som avses i 3 kap. 1 och 2 §§ YGL gäller enligt 3 § vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra – femte styckena och 13 § RF. Av dessa bestämmelser följer bl.a. att begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle, att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Yttrandefriheten och informationsfriheten får enligt 2 kap. 13 § första stycket RF begränsas med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet och förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får sådana begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Enligt tredje stycket samma lagrum anses meddelande av före- skrifter som utan avseende på yttrandes innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden inte som en begräns- ning av yttrandefriheten och informationsfriheten. Enligt 3 kap. 4 § YGL avgör den som sänder självständigt vad som skall förekomma i programmen. Föreskriften är i första hand ett skydd i förhållande till tillståndsgivaren (dvs. staten) men är också avsedd att lämna ett utrymme även för normgivning som ålägger den som sänder radioprogram att värna sitt oberoende gentemot andra, exempelvis annonsörer (prop. 1990/91:64 s. 117). Skyddet gäller den som ligger bakom programmet, dvs. den som är skyldig att utse utgivare (a. prop. s. 117). I 3 kap. 5 § YGL finns en föreskrift om att frågor om rätt att sända radioprogram skall kunna prövas av domstol eller av en på visst sätt sammansatt nämnd. Prövningen av beslut av regeringen skall göras av domstol och behöver endast avse beslutets laglighet. Rätten till domstolsprövning gäller alla radio- och trådsändningar, även närradio och tillståndsfria trådsändningar till allmänheten (prop. 1990/91:64 s. 89 f.). Av 3 kap. 6 § YGL följer ett bemyndigande att i lag meddela föreskrifter om skyldighet att bevara och tillhandahålla inspelningar av sända radioprogram för granskning och överlämna dem till arkiv. Det digitala marknätet – regelverk och ställningstaganden Regler om tillstånd att sända ljudradio- eller TV-program finns i radio- och TV-lagen (1996:844). Där föreskrivs i 2 kap. 1 § att det krävs tillstånd att sända ljudradio- eller TV-program med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz. Som sagts är till- ståndsplikten motiverad av den begränsade tillgången på frekvenser. Sändningar i tråd eller över satellit är däremot tillståndsfria. Enligt lagrummets andra stycke krävs inte tillstånd för sänd- ningar av sökbar text-TV som sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV- lagen. Tillstånd krävs inte heller för sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade och som äger rum under högst från en sådan radiosändare. Bestäm- melsen medger t.ex. att radiotidningar sänds utan tillstånd (prop. 1995/96:160 s. 158). I bestämmelsens sista stycke framhålls att föreskrifter om till- stånd att inneha eller använda radiosändare finns i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Enligt 2 kap. 2 § RTVL är det regeringen som meddelar tillstånd att sända TV-program. Därutöver har Radio- och , enligt lagrummets fjärde stycke, en möjlighet att meddela tillstånd att sända TV-program . Det kan vara fråga om sändningar från evenemang eller provsänd- ningar. Verket har en möjlighet att ställa upp sådana villkor för sändningarna som anges i 3 kap. 1–3 §§ RTVL. Eftersom det normalt saknas anledning att tillämpa bestämmelserna i 6 och 7 kap. RTVL om sändningarnas innehåll och om reklam på dessa tillfälliga sänd- ningar föreskrivs att verket får besluta om undantag från bestäm- melserna i dessa båda kapitel (prop. 1995/96:160 s. 159). Av 2 kap. 3 § RTVL framgår att den som bedriver en sändnings- verksamhet för vilken det inte behövs tillstånd och den som för någon annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet (satellitentreprenör) skall anmäla sig för registrering hos Radio- och . Lagens tredje kapitel innehåller bestämmelser om sändningar med tillstånd av regeringen. Det gäller därmed såväl tillstånd att sända TV som tillstånd att till hela landet eller utlandet sända ljud- radioprogram, liksom för lokala digitala ljudradiosändningar. Före radio- och TV-lagens införande gällde ett system där endast vissa grundläggande krav för sändningsrätten föreskrevs i radiolagen. Det digitala marknätet – regelverk och ställningstaganden Övriga krav och villkor för sändningsrätten framgick av ett avtal mellan regeringen och programföretaget. Vissa av de villkor som fick ställas upp i avtalet framgick av en bestämmelse i radiolagen. Eftersom denna avtalskonstruktion överensstämde dåligt med de konstitutionella reglerna förespråkade regeringen i stället den lös- ning som finns i radio- och TV-lagen (se prop. 1995/96:160 s. 82 f.). gäller att endast vissa skyldigheter som gäller för alla sändningar av en viss art framgår direkt av lagen, liksom bestäm- melser om själva sändningsinnehållet och tillståndets innebörd och bestånd. Härtill hör bestämmelser om tillståndstidens längd, förut- sättningar för förlängning av tillstånd, återkallelse av tillstånd samt straffbestämmelser. I övrigt sker regleringen av sändningarna genom villkor i tillstånden. Vilka villkor som får meddelas anges uttöm- mande i lagen. I 3 kap. 1 § RTVL föreskrivs således att sändningstillstånd som meddelas av regeringen får förenas med villkor som innebär att sänd- ningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen. Kraven i 3 kap. 1 § RTVL har sitt ursprung i radiolagen (1966:755). De motiverades av att ett enda företag, , fick en ensamrätt att sända TV i marknätet. Med ett sådant system ansågs det nödvändigt att företaget skulle inta en oavhängig hållning till olika åsiktsyttringar och smakrikt- ningar samt att allsidigt belysa de skiftande företeelserna i samhället (prop. 1966:149 s. 29). Än är SVT, UR och TV4 ensamma om att sända TV i det analoga marknätet. Villkor om att sändnings- rätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i televisionen finns därför med i deras respektive sändningstillstånd. Dessa villkor gäller även för företagens tillstånd att sända TV med digital teknik. Övriga programföretag under svensk jurisdiktion har endast ett villkor om att utöva sändningsrätten sakligt. Enligt 3 kap. 1 § andra stycket RTVL får ett sändningstillstånd därutöver förenas med villkor som anges i 2–4 §§. Några andra vill- kor för rätten att sända får regeringen inte ställa. En annan sak är att regeringen kan ställa villkor för rätt till statsbidrag. Brott mot ett sådant villkor innebär dock inte annat än att regeringen kan låta bli att betala ut bidraget och företaget kan redan från början avböja utan att det påverkar dess rätt att sända (prop. 1995/96:160 s. 162). I 3 kap. 2 § RTVL finns en katalog med villkor som kan upp- ställas i sändningstillstånd. Det digitala marknätet – regelverk och ställningstaganden 1 får regeringen föreskriva att programföretaget skall sända program till hela landet eller till en viss del av landet, vilket ger stöd för regeringen att ställa krav på att sändningarna skall nå en viss andel av landets befolkning. Med stöd av p. 2 kan regeringen ställa krav på att ett program- företag skall sända under en viss minsta tid. I tillstånden uttrycks detta vanligen som ett minsta antal timmar . 3 ges möjlighet att ställa krav på programföretaget att sam- tidigt sända ett visst minsta antal program i varje område. Av nuvarande 3 kap. 6 § framgår att en tillståndshavare har rätt att sända det antal program i varje område under den del av dygnet som anges i tillståndet. I denna punkt anges i stället att regeringen kan ställa upp krav på att programföretaget skall sända ett visst antal samtidiga program. Sådana krav ställs på SVT och SR. 4 kan krav ställas på att programföretaget skall bereda utrymme för sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade enligt 2 kap. 1 § andra stycket. Denna punkt syftar till att ge stöd för krav på att programföretaget distribuerar pro- gram det inte självt producerat, i första hand radiotidningar och motsvarande. Med hänsyn till innehållet i 3 kap. 4 § YGL om att den sändande självständigt avgör vad som skall förekomma i pro- grammen måste villkoret emellertid uttryckas som en allmän skyl- dighet (prop. 1995/96:160 s. 163). Krav på att utforma sändningar på ett sådant sätt att de blir till- gängliga för funktionshindrade kan uppställas med stöd av p. Att regeringen kunde ställa ett villkor om att utforma sändningar på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för funktionshindrade ansågs först följa av kravet om att sända ett mångsidigt programutbud. I samband med radio- och TV-lagens införande fann lämp- ligt att ge klart uttryck för detta i lagen. Bemyndigandet ger enligt förarbetena regeringen rätt att ställa villkor om olika åtgärder för att personer med t.ex. syn- eller hörselnedsättning skall kunna ta del av programmen, exempelvis genom textning. Det är också möj- ligt att ange omfattningen av åtgärderna, t.ex. att en viss lägsta andel av programmen skall vara textade (prop. 1995/96:160 s. 163). Sådana villkor kan ställas upp även i tillstånd till andra programföretag än avgiftsfinansierade. Punkten 6 ger stöd för att föreskriva att ett programföretag skall bereda utrymme för sändningar som sker med stöd av tillstånd av regeringen (prop. 1995/96:160 s. 164). Ett sådant villkor har tagits Det digitala marknätet – regelverk och ställningstaganden in i SVT:s sändningstillstånd innebärande att SVT måste lämna ut- rymme för sändningar från UR. Villkoret i p. 7 om skyldighet att använda en viss sändnings- teknik infördes genom radio- och TV-lagen och ansågs nödvändigt för att staten skulle kunna ha något inflytande på introduktionen av ny teknik (prop. 1995/96:160 s. 164). Möjligheten att föreskriva att programföretag skall samverka med andra tillståndshavare i tek- niska frågor kom till i samband med att de digitala sändningarna påbörjades. Kravet är föranlett bl.a. av att den digitala tekniken förutsätter att olika programföretags programbärande signaler förs samman till en gemensam signal (multiplexering) innan den sänds ut gemensamt (prop. 1997/98:184 s. 68). I nu gällande sändnings- tillstånd har villkoret formulerats som att vissa delar i det s.k. sam- verkansavtalet om multiplexering, åtkomstkontrollsystem m.m. och elektronisk programguide utgör villkor för tillståndet. 8 ges möjlighet att föreskriva att programföretaget skall an- vända viss radiosändare. Bestämmelsens föregångare fanns i radio- lagen (1966:755) och hade till syfte att möjliggöra att danska sänd- ningar, i avsikt att förbättra mottagningsförhållandena i , får sändas ut från svensk botten (prop. 1995/96:160 s. 164). En liknande möjlighet fanns i fråga om finska sändningar. I tillstånden för analoga sändningar har villkor meddelats med stöd av bemyn- digandet i punkten innebärande att programföretagen är skyldiga att köpa utsändningstjänster för analoga marksändningar från . I nu gällande tillstånd för sändning av TV-program med digital teknik finns inte några krav på användning av vissa radiosändare. Villkor får vidare ges att programföretaget skall ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen (p. 9).Vid införandet av bestämmelsen anförde depar- tementschefen att med uttrycket ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft avses att medierna vänder sig till hemmen och till en stor allmän publik, där alla åldrar är företrädda, samt att programmen kan påverka lyssnare och tittare starkt.