sou · GSB338 · 2005-01-01 00:00:00 — De huvudfrågor som därmed återstår för oss att redovisa till slutbetänkandet är förutom frågorna om prövningsorganisationen och de frågor om prövningsordningen som kan aktualiseras av detta, även en utredning om avgiftssystemet för prövning och tillsyn samt systemet med miljökvalitetsnormer. Våra uppdrag och innehållet i detta betänkande prövningsordningen ingår bland annat frågor som gäller talerätt för miljöorganisationer. Alla våra direktiv och delbetänkanden finns tillgängliga via vår hemsida med adressen . 1.2Vad påverkar den fortsatta organisationsutredningen? Arbetet med prövningsorganisationen är av naturliga skäl inriktat på de prövningar enligt som genomförs i den befintliga organisationen. Det är då fråga om både prövningen i första instans och prövningen av överklagade mål och ärenden. Till den första kategorin hör främst tillståndsprövningar av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter men även mål om enskilda anspråk som väcks genom ansökan om stämning. Till den andra kategorin hör överklagade miljöbalksbeslut från kommuner, länsstyrelser och statliga verk samt överklagade beslut från enligt va-lagen. begränsar sig dock inte till den nuvarande ärendehanteringen, utan påverkas av en mängd andra faktorer. För att få en bild av detta redovisar vi här de viktigaste faktorerna. En fråga som särskilt skall övervägas enligt våra direktiv är om man bör eftersträva en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt och ärenden enligt angränsande lagstiftning, till exempel PBL. Vi skall i denna del samråda med . har i uppdrag att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i och PBL. redovisar i sitt betänkande (SOU 2004:40) tänkbara alternativ för en framtida instansordning för överklagande. Vi har haft regelbundna kontakter med och diskuterat de samordningsfrågor som rör och PBL. De båda kommittéerna har vid gemensamma sammanträden diskuterat både frågan om en gemensam organisation för överprövning av ärenden och andra samordningsfrågor. Våra uppdrag och innehållet i detta betänkande En utredning om en samordning av bestämmelserna i och PBL, inklusive instansordningen, rymmer flera frågor. Den fråga som pekas ut i våra direktiv rör samordning av instansordningen. Direktiven till pekar mera allmänt ut samordningsfrågor som rör och PBL. I instansordningen ingår både de instanser som har hand om prövningen i första instans och de som har hand om prövning av överklagade ärenden. Kommittéernas respektive direktiv ger inte utrymme för en fullständig omläggning av prövningsorganisationerna i de delar som gäller prövningen i första instans. Det är inte aktuellt att i grunden förändra det kommunala beslutsfattande som utgör en grundpelare i PBL. På samma sätt saknas det förutsättningar att låta all tillståndsprövning enligt ske hos kommunerna. I kapitel 7 i det här betänkandet redovisas kommittéernas gemensamma syn på behovet av en samordning av och PBL. I betänkande finns en kompletterande redovisning av samordningsfrågorna utifrån ett PBL-perspektiv (SOU 2004:40). Andra förändringar som kan ha betydelse för organisationen enligt Andra utredningar och förändringar påverkar arbetet med prövningsorganisationen. Några av förändringarna har vi föreslagit i vårt delbetänkande om en effektivare miljöprövning, bland annat att vissa mindre vattenverksamheter skall vara anmälningspliktiga i stället för tillståndspliktiga och att täkter skall prövas på i princip samma sätt som andra miljöfarliga verksamheter. Av större betydelse är förslag till ändringar i reglerna om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter (indelningen i A-, B- och C-verksamheter enligt bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Förslaget innebär att cirka 1 350 verksamheter som är klassade som tillståndspliktiga verksamheter flyttas ned till anmälningsnivån. Dessutom förespråkar att fler verksamheter flyttas ned till anmälningsnivån i ett senare skede. Om ett betydande antal verksamheter blir anmälningspliktiga i stället för tillståndspliktiga påverkas dimensioneringen av tillståndsmyndigheterna. förslag aktualiserar det behov av fortsatta utredningar som vi redovisade i vårt förra delbetänkande (SOU 2003:124 s. 171). För att kunna genomföra förslag utan Våra uppdrag och innehållet i detta betänkande att åsidosätta MKB-direktivet, krävs att anmälningspliktiga verksamheter skall kunna genomgå ett urvalsförfarande enligt direktivet; att de skall kunna bli föremål för en bedömning av om de innebär en betydande miljöpåverkan. medför EG-rätten att det finns önskemål om att kunna fånga upp och bedöma även sådana verksamheter som är tillämplig på, men som inte låter sig fångas upp under rubrikerna miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Det finns också önskemål om att ytterligare samordna reglerna för olika slag av verksamheter och särskilt att kunna samordna miljökonsekvensbedömningar för projekt av olika slag med sådana som gäller planer och program. Vi har väckt tanken att tillgodose dessa behov genom att använda 6 kap. som en gemensam plattform för alla projekt, planer och program som fordrar en miljökonsekvensbedömning. Vi har föreslagit att en sådan förändring bör utredas. Den skulle ge ökade möjligheter till samordning mellan och PBL och med andra lagar som anknyter till . De ändringar som skulle kunna bli följden av utredningen kan ha betydelse för prövningsorganisationen och för omfattningen av de prövningar som skall ske. Av betydelse är också den kommande vattenadministrationen, dvs. organisationen för förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön som är ett resultat av ramdirektivet för vatten. I en proposition redovisar regeringen sitt förslag till hur landet skall delas in i distrikt som utgår från naturliga avrinningsområden och vilka myndigheter som skall ha huvudansvaret för vattenadministrationen. Förslaget innebär att landet delas in i fem vattendistrikt och att en länsstyrelse i varje distrikt utses till vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Regeringen gör bedömningen att länsstyrelserna i , , , län samt bör vara vattenmyndigheter (prop. 2003/04:57). I vårt principbetänkande diskuterade vi möjligheten att låta organisationen för tillståndsprövning av de största verksamheterna knyta an till en vattenadministration som är uppbyggd kring ett begränsat antal vattendistrikt. En annan fråga som vi behandlade i principbetänkandet rör prövningen av infrastrukturprojekt. Det handlar om de vägar, järnvägar och allmänna farleder som prövas av trafikverken själva, dvs. Utredningen i principbetänkandet gjordes mot bakgrund av önskemålet i att prövningen skall ske hos en fristå- Våra uppdrag och innehållet i detta betänkande ende instans skild från trafikverken, att prövningen skall tillföras tillräckligt miljökunnande och att det skall ske en samlad prövning av varje projekt vid ett och samma tillfälle. Vi förde mot denna bakgrund en övergripande, principiell diskussion om miljöprövningen av väg- och järnvägsprojekt. Vi fann bland annat att man bör pröva att överföra miljöprövningen av väg- och järnvägsprojekt från trafikverken till ett litet antal administrativa myndigheter med ansvar även för annan tillståndsprövning enligt . Det finns anledning att i det här sammanhanget återknyta till de övergripande resonemang som fördes i principbetänkandet. Frågan nu är om en förändrad prövningsorganisation enligt öppnar möjligheter för prövning även av vägar och järnvägar. På samma sätt som tidigare gäller att en sådan förändring förutsätter fördjupade överväganden och utredningar i särskild ordning. Vi har i vårt senaste delbetänkande om en effektivare miljöprövning, enligt våra direktiv, undersökt hur prövningssystemen ser ut i några andra EU-länder, främst , och . De beskrivningar av systemen som finns i det betänkandet berör även hur miljöprövningen är organiserad i dessa länder. En viktig utgångspunkt i det arbetet var att se om de svenska kraven på miljöprövning i några avseenden skiljer sig från vad som gäller i andra länder. Det var i det sammanhanget också naturligt att jämföra de svenska kraven med de internationella krav som följer av framför allt vissa EG-direktiv. Undersökningarna redovisas i En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124 s. 83). De ekonomiska konsekvenserna av en ny prövningsorganisation har stor betydelse. Kostnaderna för att etablera och driva organisationen kan belasta staten och/eller – genom avgifterna för prövning och tillsyn – verksamhetsutövarna. Organisationens effektivitet har också ekonomiska konsekvenser för de tillståndssökande. I detta principbetänkande redovisas tre alternativ för prövningsorganisationen. En riktig analys av de ekonomiska konsekvenserna Våra uppdrag och innehållet i detta betänkande skulle fordra ett omfattande underlagsmaterial och noggranna överväganden för vart och ett av alternativen. Vi har valt att på detta stadium av utredningen inte försöka göra några sådana noggranna analyser. Alltför grova uppskattningar av kostnaderna skulle kunna vara till större skada än nytta när det gäller att bestämma inriktningen för det fortsatta arbetet. I stället kommer en noggrann kostnadsanalys att utföras om regeringen i nästa utredningssteg ger oss i uppdrag att utreda någon utpekad organisation närmare. Den analysen kommer då att utföras parallellt med vår utredning om systemet för prövnings- och tillsynsavgifter. Vi bedömer inte att förslagen i detta delbetänkande aktualiserar några konsekvensanalyser beträffande jämställdhet, integrationspolitiska mål, kommunalt självstyre eller brottslighet och brottsförebyggande arbete. De alternativ vi diskuterar för prövningsorganisationen har viss begränsad betydelse när det gäller offentlig service i olika delar av landet. Den frågan diskuteras i kapitel 8. Förslagen syftar i sin helhet till en ökad effektivisering, vilket är till fördel för både små och stora företag. Exempelvis kan en samordning av och plan- och bygglagens instansordningar åtminstone ge fördelar för både små och stora verksamhetsutövare. För att ärendena skall kunna avgöras snabbt och korrekt måste prövningsmyndigheterna ha en hög kompetens. Tillståndsprövningar kräver en bred och djupgående granskning av ett omfattande material. behöver ha goda kunskaper i tekniska, naturvetenskapliga och juridiska frågor. Vissa tillståndspliktiga verksamheter kan aktualisera frågor som rör verksamhetsutövarens möjlighet att utnyttja mark- eller vattenområden som någon annan förfogar över. Vid exploateringar av det slaget kan det fordras beslut av tvångskaraktär. Verksamheterna kan också ge upphov till skador och olägenheter för dem som bor i den närmaste omgivningen. Frågor om ersättningar av olika slag kan därför behöva prövas. Prövningen i dessa delar fordrar att myndigheten har goda kunskaper i de civilrättsliga frågor som här kan aktualiseras. Etablering av verksamheter kan ha stor betydelse för de orter som berörs. En ny eller utökad verksamhet kan skapa nya arbetstillfällen och bidra till viktiga investeringar på orten. Det kan också handla om att tillgodose behovet av viktiga funktioner i samhället, till exempel i fråga om energiförsörjning och avfallshantering. Verksamheterna och prövningen av dessa har alltså stor betydelse för samhällsplaneringen. Prövningen skall göras av myndigheter med tillräcklig kompetens för de uppgifter som skall utföras. Enligt våra direktiv är en utgångspunkt att utredningen skall syfta till en renodling av domstolarnas roll till att huvudsakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna. Prövningen av de verksamheter som prövas av miljödomstol i första instans, dvs. vattenverksamheter och stora miljöfarliga verksamheter, behöver därför överföras till kompetenta förvaltningsmyndigheter. Domstolarna bör i stället främst användas för prövningen av frågor om ersättning för skada och intrång samt prövningen av överklagade ärenden. 2.2En snabb, korrekt och rättssäker prövning ställer i flera avseenden krav på verksamheter och åtgärder av olika slag. Tillståndsprövning är ett av de traditionella instrumenten för att bedöma om verksamheter uppfyller miljökraven. Uppgiften att tillståndspröva miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter är en av de centrala uppgifterna som skall utföras inom den prövningsorganisation som här diskuteras. Andra uppgifter är exempelvis tillsyn över verksamheter samt prövning av dispenser och undantag från reglerna om strandskydd och från föreskrifter för andra skyddade områden. Tillståndsprövning är komplicerad och tidskrävande. Verksamhetsutövare, allmänhet och organisationer ställer olika krav på prövningen utifrån sina intressen. Allmänna och enskilda intressen står inte sällan mot varandra. Intresset av att exploatera mark- och vattenområden står mot intresset av att bevara en god miljö och skydda människors hälsa. Enkelt uttryckt kan målet för prövningsorganisationen sägas vara att prövningen skall vara snabb, korrekt och rättssäker. Möjligheterna att tillgodose dessa krav är beroende av att det finns tillräckliga resurser. Vi utgår från att det vid en oförändrad mängd ärenden inte kommer att skjutas till mer medel än vad som används inom det befintliga prövningssystemet. Det är dock möjligt att våra tidigare förslag om en effektivare miljöprövning tillsammans med andra möjliga förändringar av prövningssystemet kan innebära att tillgängliga medel kan användas på ett effektivare sätt. För verksamhetsutövaren har tillståndsprövningen kanske främst karaktär av myndighetsutövning mot enskild. Myndigheten bedömer om verksamheten är tillåtlig och vilka försiktighetsmått som bör vidtas för att skydda människors hälsa och miljön. Ett beslut kan ha mycket stor betydelse inte bara för verksamhetsutövaren utan också för dem som sysselsätts av verksamheten. Det är därför viktigt att prövningen uppfyller högt ställda krav. Handläggningstiderna får inte vara orimligt långa. Myndigheternas krav på underlaget i ansökan skall vara relevanta och så långt möjligt framställas i ett sammanhang. Det är också viktigt att prövningen är rättssäker, bland annat i den meningen att besluten fattas av myndigheter med god kompetens och tillräcklig grad av självständighet. Det behövs också regler om möjlighet att överklaga avgöranden till domstol. I , som gäller som svensk lag , finns i artikel 6 regler som garanterar var och en rätten till domstolsprövning och en rättssäker process. Detta gäller bland annat vid tvister om civila rättigheter eller skyldigheter. Många av förvaltningsmyndigheternas beslut enligt berör sådana civila rättigheter som omfattas av konventionens krav. Tillståndsprövningar av verksamheter är exempel på det. 2.3Allmänhetens möjligheter till insyn och inflytande vid miljöprövningen En tillståndsprövning kan ha sådana verkningar att den engagerar inte bara verksamhetsutövaren utan även allmänheten, miljöorganisationer och andra intressenter. Vid den individuella prövningen av ett projekt görs en bred analys av dess påverkan på allmänna och enskilda intressen. Är verksamheten lämpligt lokaliserad? Avser verksamhetsutövaren att vidta sådan försiktighetsmått som krävs enligt balken? Vilka effekter har verksamheten på miljön? Hur påverkas människors hälsa? Kan verksamheten ge upphov till skada på närliggande fastigheter? Påverkas förutsättningarna att uppnå nationella och internationella miljömål? Det är med andra ord flera viktiga intressen som skall bevakas vid en tillståndsprövning. Av det skälet ställs det vissa krav på hur en tillståndsprövning skall gå till. Kraven anges i både nationella och internationella regler. Ett nytt prövningssystem måste naturligtvis tillgodose sådana krav. För allmänheten, däribland de närboende som kan störas av en verksamhet, är det viktigt att det finns möjligheter till insyn och inflytande. Kraven på detta kan vara vitt skilda beroende på omfattningen och lokaliseringen av en verksamhet. Dessa frågor har behandlats i vårt förra betänkande om en effektivare miljöprövning. Genom infördes regler om rätt för vissa miljöorganisationer att föra talan mot beslut och domar enligt . Internationella regler om organisationers insyn och inflytande över miljöprocesser måste beaktas. Vi skall enligt direktiven redovisa erfarenheterna av den vidgade talerätten enligt 16 kap. och hur denna rätt har utnyttjats av eller på annat sätt berört organisationerna. Vi har i annat sammanhang konstaterat att organisationernas talerätt inte omfattar tillsynsärenden, vilket gör att talerätten påverkas när anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt föreskrivs för verksamheter. Frågan om organisationernas talerätt ingår med andra ord i utredningen om prövningsorganisationen. 2.4En sammanhållen och väl dimensionerad organisation Den nuvarande instansordningen vid tillståndsprövning enligt består av länsstyrelserna med miljöprövningsdelegationer, miljödomstolarna, och, som sista instans i de prövningar som inleds vid miljödomstolarna, . Det är en väl sammanhållen organisation som i fråga om det sammanlagda antalet instanser i huvudsak är väl dimensionerad för nuvarande hantering av mål och ärenden. Instansordningen bör även i fortsättningen vara väl sammanhållen och medge en effektiv prövning. En fråga är hur många förvaltningsmyndigheter som behövs för att pröva alla tillståndsärenden i första instans. En styrande faktor är hur många dessa ärenden är. Det är viktigt att antalet ärenden vid varje tillståndsmyndighet blir tillräckligt stort för att kunna hålla nödvändig kompetens för bedömningen av tekniska, naturvetenskapliga och juridiska frågor. En faktor i det sammanhanget är vilken sammansättning som tillståndsmyndigheten skall ha. De nuvarande miljöprövningsdelegationerna vid de 21 länsstyrelserna prövar ärenden om tillstånd till vissa miljöfarliga verksamheter (B- verksamheter). Flera av miljöprövningsdelegationerna hanterar endast ett litet antal tillståndsärenden och ärendebelastningen är ojämnt fördelad mellan delegationerna. De stora miljöfarliga verksamheterna (A-verksamheterna) och vattenverksamheterna, som prövas vid de fem regionala miljödomstolarna, är sammantaget få till antalet och dessutom ojämnt fördelade inom landet. Dessa verksamheter ställer också särskilt höga krav på rättssäkerhet och kompetens hos prövningsmyndigheten. Dessa förhållanden påverkar utformningen av prövningsorganisationen. Uppgiften att pröva överklagade mål och ärenden enligt och att pröva civilrättsliga frågor ligger på miljödomstolarna, och . viktigt att överprövningen är effektiv och inte leder till onödig tidsutdräkt. Från principiella utgångspunkter kan det hävdas att överprövningen av tillståndsfrågor bör ske vid förvaltningsdomstolarna, dvs. länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Tillståndsprövningen är ju allmänt sett en uppgift av förvaltningskaraktär. har miljödomstolarnas prövning av ett stort antal överklagade förvaltningsärenden inneburit ett närmande mellan förvaltningsdomstolarna och de allmänna domstolarna genom att miljödomstolarna tillämpar förvaltningsprocesslagen. Av betydelse är också att prövningen av civilrättsliga frågor, bland annat frågor om ersättning för skada och intrång, normalt är en uppgift för de allmänna domstolarna. Det finns i frågor som rör tillståndsprövningen ett behov av en god rättsbildning. Det gäller i frågor av både teknisk/naturvetenskaplig och rättslig natur. De rättsliga frågeställningarna vid miljöprövningen torde ha blivit vanligare , bland annat som en följd av genomförandet av EG-direktiv i lagstiftningen. Det är en utveckling som kan förväntas fortsätta med tanke på den alltmer omfattande och komplicerade miljölagstiftningen (här kan nämnas införandet av nya instrument som till exempel utsläppsrätter och genomförandet av miljökvalitetsnormer). Det kommer därför att finnas ett ökat behov av vägledande avgöranden. En fråga i sammanhanget är naturligtvis om en miljööverdomstol vid en hovrätt alternativt en kammarrätt bör vara högsta instans eller om alternativt Regeringsrätten bör vara det. 3Tillståndsprövningen i första instans 3.1Tillståndsprövning i förvaltningsmyndighet i första instans I det här kapitlet ger vi en kort bakgrund till våra överväganden i avsnitt 8.1 om vilka myndigheter som bör ansvara för tillståndsprövningen av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter i första instans. I våra direktiv har angivits utgångspunkterna för arbetet med prövningsorganisationen. En utgångspunkt är att utredningarna skall syfta till en renodling av domstolarnas roll till att huvudsakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna. En annan utgångspunkt är att vi skall se över prövningsorganisationen som ett led i arbetet med att effektivisera miljöprövningen. För att kunna renodla domstolarnas roll behöver tillståndsprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter flyttas från miljödomstolarna till förvaltningsmyndigheter. Om tillståndsprövningen av alla verksamheter skall ske i förvaltningsmyndighet i första instans behöver prövningssystemet för vattenverksamheter särskilt övervägas. Vid prövningen av vattenverksamheter hanterar man även frågor om markåtkomst genom tvångsrättsliga ingripanden och ersättningsfrågor av olika slag. Hur prövningen av dessa frågor passar in i en organisation där tillståndsprövningen sker i administrativa tillståndsmyndigheter behandlas i kapitel 5. De civilrättsliga frågor som miljöfarliga verksamheter kan ge upphov till prövas som stämningsmål vid miljödomstolarna. skall naturligtvis även i fortsättningen hantera sådana prövningar. En viktig faktor vid utformningen av prövningsorganisationen är hur många ärenden som skall hanteras. I det följande redovisar vi uppgifter om antalet tillståndsprövningar i första instans. Tillståndsprövningen i första instans 3.2Uppgifter om antalet tillståndsärenden För att kunna dimensionera prövningsorganisationen behövs det uppgifter om antalet ärenden. I det här avsnittet undersöker vi hur många ärenden som är aktuella för de administrativa tillståndsmyndigheterna. Det handlar då om tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter i första instans. Däremot faller överprövningen av kommuners och länsstyrelsers beslut enligt utanför; vi utgår från att kommunala beslut skall överprövas som inom vanliga organisation och därefter i domstol. Vi har bland annat använt oss av statistik över miljödomstolarnas ärendemängder samt uppgifter som vi har samlat in i anslutning till andra delar av vårt utredningsarbete. Antalet mål om vattenverksamheter som i vid bemärkelse handlade om tillstånds- och villkorsfrågor har varit cirka 270 vid de fem miljödomstolarna. Den siffran kan komma att minska med genom vårt förslag att införa en anmälningsplikt för vissa mindre vattenverksamheter (SOU 2003:124 s. 179). Antalet mål om miljöfarliga verksamheter (A-verksamheter) som i vid bemärkelse handlar om tillstånds- och villkorsfrågor enligt har varit cirka 90 vid miljödomstolarna. Av dessa kan cirka 60 uppskattas avse fullständiga tillståndsprövningar enligt (SOU 2003:124 s. 120 och 277). Antalet tillståndsprövningar var betydligt fler vid som tidigare prövade A-verksamheterna. uppgick där antalet förstainstansprövningar till cirka 200 . Skillnaden kan möjligen förklaras av att kraven på fullständiga tillståndsprövningar vid utbyggnader och ändringar av miljöfarliga verksamheter har haft en återhållande effekt som konjunkturen har varit förhållandevis svag. Det är alltså möjligt att prövningarna enligt ännu inte nått balans. Om de förslag till förenklat förfarande vid bland annat utbyggda verksamheter som vi föreslagit i ett tidigare betänkande genomförs, kan antalet prövningar av A-verksamheter bli fler än de cirka 90 som prövas . De förenklade förfaranden vi har föreslagit kan göra att prövningsmyndigheterna behöver mindre resurser för att avgöra varje ärende. Tillståndsprövningen i första instans