sou · GSB364d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Eftersom skyldigheten att inrätta va-anläggning har knutits till behovet av hälsoskydd, har det inte ansetts föreligga någon skyldighet att inrätta en allmän sådan anläggning för att tillgodose exempelvis industriella anläggningars behov av vattentjänster. En ytterligare förutsättning för att kommunens ansvar skall slå till är att de aktuella va-frågorna behöver lösas i ett större sammanhang. Det innebär att frågorna normalt måste röra fler än bara ett fåtal fastigheter. Hur många som skall vara berörda är framför allt beroende av hur starkt hälsoskyddsbehovet gör sig gällande eller kan förväntas komma att göra det. Det har i praxis – i anslutning till ett uttalande av departementschefen i propositionen till va-lag – ansetts att det åtminstone behövs en något så när samlad bebyggelse av 20–30 fastigheter som underlag för en allmän va-anläggning. En utbyggnad av en befintlig eller planerad allmän anläggning kan dock ske för betydligt färre fastigheter. I praxis har till och med enstaka fastigheter i närheten av ett befintligt verksamhetsområde ansetts planmässigt och i övrigt ha ett så nära samband med bebyggelsen inom verksamhetsområdet att fastigheternas va-frågor skulle lösas i det större sammanhanget med denna bebyggelse. Försörjningen med allmänna vattentjänster Enligt utredningsdirektiven skall vi överväga om inte, förutom hälsoskyddet, även skyddet för miljön och behovet av en god resurshushållning bör utgöra sådana skyddsintressen för lagstiftningen vilkas tillgodoseende skulle kunna grunda skyldighet för kommunen att inrätta en allmän va-anläggning. , som hade samma uppdrag, kom för sin del fram till att skyddet för miljön, hälsan samt behovet av hushållning med naturresurser skulle särskilt beaktas vid bedöm- ningen av kommunens skyldighet att ordna en va-anläggning. I fråga om resurshushållningen tänkte närmast på hushållningen med vatten men uteslöt inte att också andra intressen av hushållningskaraktär kunde motivera tillkomsten av en va-anläggning. Att miljöintressena skall ha större utrymme i en modern va-lag än de har förefaller det råda stor enighet om. Det är som PBL- utredningen och andra tidigare funnit naturligt att också dessa intressen beaktas vid prövningen av behovet av allmänna va- anläggningar. Vi föreslår därför att skyddet för miljön skall införas vid sidan om skyddet för hälsan som ett skäl för kommunens utbyggnadsskyldighet enligt 2 § va-lagen. Detta får dock inte leda till att kommunen blir skyldig att bygga ut en allmän va-anläggning så snart det från vilken miljösynpunkt som helst finns behov av att lösa va-frågor i ett större sammanhang. Miljöskyddsbegreppet måste här ges en snävare innebörd. Det bör för en utbyggnad av miljöskäl krävas att den allmänna anläggningen kan förväntas komma att förhindra eller åtminstone väsentligt motverka annars förekommande påtagliga olägenheter för miljön. En annan förutsättning är att den eftersträvade försörjningen med allmänna vattentjänster huvudsakligen måste avse sådana obligatoriska tjänster som huvudmannen kan åläggas att tillhanda- hålla. Även om utbyggnadsskyldigheten enligt 2 § grundas på miljöskäl, så kommer ju denna skyldighet inte att kunna slå till förrän utbyggnaden av en allmän anläggning också är motiverad av ett aktuellt eller planerat behov av tillgång till sådana vattentjänster som omfattas av anläggningens ändamål enligt nuvarande 1 §. Som torde ha framgått av det tidigare sagda är det inte meningen att huvudmannens skyldighet att leverera vattentjänster skall förändras i någon större utsträckning. Den skall bara göras tydligare. I fråga om vattenförsörjning och spillvattenavlopp kommer huvudmannen Försörjningen med allmänna vattentjänster således inte heller i fortsättningen att vara skyldig att tillhandahålla tjänster av annan beskaffenhet än som behövs för hushållsändamål. Industrins behov av särskilda vattentjänster för den industriella verksamheten kommer alltså att få tillgodoses på samma sätt som , dvs. genom industrins egen försorg eller efter särskilt åtagande av huvudmannen för en allmän anläggning. En av miljöhänsyn motiverad utbyggnadsskyldighet bör däremot medföra att bostadsbebyggelsen i ännu större utsträckning kommer att försörjas med allmänna vattentjänster. Det kan exempelvis gälla omvandlingsområden och rena fritidsområden där hälsoskyddsskälen av någon anledning inte har räckt till för att få en sådan försörjning till stånd. Miljöhänsynen bör också få betydelse för utbyggnaden av allmänna dagvattenanläggningar. Särskilt i tätbebyggda områden som inte omfattas av detaljplan och där kravet på en sådan planreglering tidigare ansetts hindra en utbyggnad. Miljöhänsynen kommer förmodligen också att öka utrymmet för andra tekniska lösningar för dagvattenanläggningen än det konventionella bortledandet. Olika former av lokalt omhändertagande kan förväntas bli allt vanligare i områden utanför den centrala citybebyggelsen. För brukarna kommer dagvattentjänsterna i övrigt inte att te sig annorlunda. Men för huvudmannens hantering av detta avloppsvatten kräver miljöaspekten förändringar. Om dagvattenanläggningen inrättas på grund av miljöhänsyn, måste dagvattenhanteringen också ta sikte på att undanröja eller motverka de befarade riskerna för miljöstörningar som motiverat anläggningen. Det kan innebära att huvudmannen kanske måste vidta åtgärder för att exempelvis rena dagvattnet i vissa fall. Och det innebär i sin tur enligt va-lagens nuvarande avgiftsregler att kostnaden för en sådan från miljösynpunkt behövlig rening i princip får ingå i underlaget för beräkningen av avgifter för dagvattentjänsten. Det kan dock med fog ifrågasättas om den i det här sammanhanget nytillkomna miljökostnaden för reningen verkligen skall i sin helhet bäras av va-kollektivet. Det stämmer inte med den annars i miljösammanhang tillämpade principen att det är förorenaren som skall betala. Visst kan en hel del av föroreningarna antas på olika sätt härröra från bebyggelseområdet som sådant. Det kan komma från tak- och fasadmaterial på byggnaderna och från verksamheter som drivs i området. Men mycket kommer säkert också från annat håll. Åtminstone i storstädernas stadskärnor, som Försörjningen med allmänna vattentjänster torde tillhöra de områden där rening av dagvattnet kan vara påkallat, lär fordonstrafiken utgöra den främsta föroreningskällan. Detta talar för att väghållaren eller den som annars svarar för allmänna platser inom verksamhetsområdet i större omfattning bör bära kostnaderna för dagvattenhanteringen än som följer av de nuvarande bestämmelserna i 25 § va-lagen. Det är inte orimligt att de särskiljbara kostnaderna för reningen delas lika mellan dessa kostnadsbärare och va-kollektivet. Till detta återkommer vi i samband med den närmare analysen av de berörda avgifts- bestämmelserna (se avsnitt 14.2.6). Vi föreslår alltså att kommunens utbyggnadsskyldighet skall aktualiseras när vattenförsörjning och avlopp för befintlig eller blivande bebyggelse med hänsyn till skyddet för hälsan eller miljön behöver ordnas i ett större sammanhang. Naturligtvis är det också viktigt att försöka tillgodose intresset av en god hushållning med naturresurserna. Men det bör knappast ske genom en särskild grund för kommunens utbyggnads- skyldighet. Det kan inte rimligen begäras att kommunen skall behöva bygga ut en allmän anläggning bara för att exempelvis öka möjligheterna att återföra avloppsvattnets näringsämnen till kretsloppet. Hushållningsaspekten bör i stället fullt ut kunna tillgodoses i samband med regleringen i lagens nuvarande 12 § av hur man skall utföra och driva en allmän va-anläggning. När förutsättningarna för utbyggnadsskyldigheten är uppfyllda, skall den anläggning som behövs komma till stånd så snart det kan ske. Detta bör gälla även i fortsättningen. Som tidigare framhållits i avsnittet om rådigheten över va- resurserna (avsnitt 7.2) skall utbyggnadsskyldigheten i första hand fullgöras genom att kommunen ombesörjer att det inrättas en för det aktuella behovet av vattentjänster. Och kommunen skall sedan se till att denna anläggning består som en och att den fyller sin uppgift på ett godtagbart sätt så länge den behövs. Undantagsvis skall kommunen emellertid, när det framstår som ett lämpligare alternativ, kunna fullgöra sin skyldighet genom att se till att va-frågorna i stället får en samlad lösning genom en form av samverkan mellan berörda fastighetsägare. Om förutsättningarna för detta handlingsalternativ och de närmare villkoren för en sådan va-samverkan avhandlas i nästa avsnitt. Försörjningen med allmänna vattentjänster Genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten (direktiv /60/EG) torde komma att innebära ett ökat tryck på kommunerna att i första hand inventera och planera för all va- försörjning i kommunen men också att vidta åtgärder av olika slag för att förbättra vattenmiljön och främja en hållbar vattenanvändning. Kravnivån kommer förmodligen att höjas för både allmänna och enskilda va-lösningar. Det blir ännu viktigare för kommunen att undersöka vilken bebyggelse och vilka områden som skall betjänas av den ena eller andra lösningen och att planera för den behövliga utbyggnaden av den allmänna va-verksamheten. Den nuvarande ordningen enligt vilken har ett tillsynsansvar för att kommunerna fullgör sina skyldigheter enligt 2 § va-lagen bör behållas. Den överblick som har bör komma väl till pass inför den ökade regionalisering av den allmänna va-verksamheten som här förordas. Dessutom förefaller tillsynen gå bra ihop med en del andra av uppgifter, som att utöva tillsyn enligt miljölagstiftningen och att svara för det allmännas uppsikt när det gäller hushållningen med mark- och vattenområden i länet. Med det övergripande tillsynsansvar som har i fråga om såväl allmänna som enskilda lösningar på va-området bör det vara en angelägen uppgift för att vaka över att de allmänna va-systemen byggs ut i den omfattning som utvecklingen påkallar. Vi utgår från att har den sakliga kompetens som behövs för att skall kunna utöva tillsynsfunktionen. Även om dessutom skulle behöva anlita extern sakkunskap i tillsynsärendena, synes va-lagens reglering av detta i 35 § andra stycket inte vara motiverad i vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster. skall således även i fortsättningen kunna förelägga kommunen att vid vite fullgöra sina skyldigheter enligt nämnda bestämmelse. Dessa skyldigheter är något utökade i det här förslaget. Kommunen skall inte bara se till att behovet av vatten- tjänster tillgodoses genom antingen en allmän anläggning eller en va-samverkan utan också, vid det första alternativet, att den allmänna anläggningen består som en sådan och fyller sin uppgift så länge den behövs. Det innebär att förelägganden i Försörjningen med allmänna vattentjänster stora drag kan tänkas bli inriktade huvudsakligen på att en allmän anläggning eller en va-samverkan kommer till stånd, att va- verksamheten inte privatiseras utan behåller sin allmänna status och att en allmän anläggning vidmakthålls i funktionsdugligt skick. Om ett föreläggande förenas med vitespåföljd, måste det konkretiseras så som förutsätts i lagen (1985:206) om viten. Det kan innebära en komplikation när kommunen inte själv är huvudman för va-verksamheten eller av annan anledning inte förfogar över resurserna. Vite får nämligen inte föreläggas om kommunen kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet. Det torde dock i allmänhet vara fullt tillräckligt att kommunen föreläggs att göra det som kommunen synbarligen kan göra. Organisationen av den allmänna va-verksamheten bygger enligt vårt förslag på att det finns en rådighet över va- resurserna. Kommunen ansvarar enligt 2 § för att försörjningen med vattentjänster sker genom en allmän anläggning eller genom en av kommunen beslutad va-samverkan. Det kan inte anses förenligt med detta ansvar att kommunen försätter sig i en situation där kommunen inte kan fullgöra sin skyldighet i detta avseende. Ifall kommunen inte själv kan förfoga över anläggningen – därför att den exempelvis ägs av en annan kommun eller av ett va- företag över vilket kommunen inte själv har ett bestämmande inflytande – måste kommunen redan från början försäkra sig om en företrädesrätt till förvärv av ett sådant inflytande eller av anlägg- ningen, för att förhindra att denna genom ändrat ägarförhållande annars skulle komma att mista sin allmänna status. bör sedan kunna förelägga kommunen att utnyttja denna rätt. kan ta upp tillsynsärenden av det här slaget efter anmälan eller helt självmant eller efter ansökan av någon berörd fastighetsägare. Ett föreläggande för kommunen enligt 2 § kan överprövas av regeringen. Om inte finner skäl att utfärda något sådant föreläggande, har i praxis också enskilda ansetts ha rätt att överklaga beslutet. Som senare skall utvecklas föreslår vi här att beslut om att utfärda ett föreläggande i fortsätt- ningen skall kunna överklagas hos av kommunen. beslut att inte utfärda något föreläggande skall däremot inte kunna överklagas. En berörd fastighetsägare får i stället rätt att direkt hos väcka talan mot kommunen Försörjningen med allmänna vattentjänster med yrkande om att hans fastighet skall tas in i verksamhets- området. En fråga är hur den här möjligheten för att förelägga kommunen att vidta åtgärder förhåller sig till den kommunala självstyrelsen. Ett åläggande för kommunen att se till att behovet av vattenförsörjning eller avlopp ordnas under vissa förhållanden faller inom vad kan föreskriva i lag. Genom att förelägga kommunen att vidta åtgärder har emellertid en befogenhet att ange hur kommunen skall besluta i ett konkret fall. Det kan ifrågasättas om detta är förenligt med kommunens rätt till självstyrelse. Här är det ju inte fråga om en överprövning av kommunens beslut. Ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen kräver starka skäl. Möjligheten för att förelägga kommunen att fullgöra sina skyldigheter fanns va-lag. Bestäm- melsen har motiverats av tillsynsansvar. Den har inte kommenterats av lagrådet vid dess granskning inför tillkomsten av vare sig eller va-lagar. I ett yttrande över ett förslag till lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar – enligt vilken kommunen skulle anordna bostadsförmedling om det behövdes – har lagrådet avstyrkt en bestämmelse som skulle ge regeringen möjlighet att förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling (se prop. 2000/01:26 s. 63 f). Lagrådet anförde då: Den kommunala självstyrelsens innersta kärna måste vara att de folkvalda i form av fullmäktige skall kunna dryfta och besluta i frågor rörande den egna kommunen. Själva principen skulle komma att sättas åsido om regeringen – låt vara såsom i detta fall på ett begränsat område – medgavs rätt att diktera beslutets innehåll. En jämförelse gjordes med bestämmelsen i 12 kap. 6 § enligt vilken regeringen har möjligheter att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesföreskrifter. Lagrådet fann att regeringen vid ett sådant planföreläggande företräder ett riksintresse eller ett regionalt intresse som måste hävdas gentemot kommunens och enskilda medborgares intressen. I fråga om bostadsförsörjning ansågs däremot staten och kommunen företräda samma allmänna intresse, nämligen bostads- försörjningen i kommunen. Regeringen förklarade emellertid att saken inte enbart var en rent lokal angelägenhet utan fick betydelse Försörjningen med allmänna vattentjänster även för andra kommuner och för den berörda regionen (a. prop. s. 21). antog regeringens förslag. Kommunens skyldighet att sörja för vattentjänster motiveras framför allt av skyddet för hälsan och miljön. Även om kommunala nämnder i stor omfattning utövar tillsyn med avseende på hälso- och miljöskyddet är detta skydd naturligtvis att anse som en riksangelägenhet. I en situation där kommunen ingenting gör, trots att förhållanden som avses i 2 § va-lagen är för handen, måste det finnas en möjlighet för tillsynsmyndigheten, , att få till stånd nödvändiga åtgärder. Om detta skulle anses som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen, finns det i varje fall utan tvekan starka skäl för ett sådant ingrepp. Förslag: Kommunen skall kunna besluta att fastighetsägarna skall samverka vid utförande och drift av en va-anläggning när detta är lämpligare än att en allmän va-anläggning inrättas. Beslutet skall föregås av samråd med fastighetsägare, va- huvudman, länsstyrelse, lantmäterimyndighet och andra berörda. Anläggningen skall inrättas som en gemensamhets- anläggning enligt anläggningslagens bestämmelser. Avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen skall dock ske i kommunens beslut om va-samverkan och 5–7 §§ anläggnings- lagen skall därför inte tillämpas vid anläggningsförrättningen. Ersättning skall kunna utgå för anordning för vatten- försörjning eller avlopp som blir onyttig till följd av att en gemensamhetsanläggning inrättas för va-samverkan. Ersättning skall utgå i den mån det är skäligt med hänsyn till anordningens art, ålder och skick, nyttan för fastighetsägaren av att anslutas till gemensamhetsanläggningen samt övriga omständigheter. Kommunens ansvar att ordna vattenförsörjningen och avloppet kvarstår om en gemensamhetsanläggning för va- samverkan visar sig inte fungera. Enligt vårt lagförslag har kommunen skyldighet att se till att en allmän va-anläggning kommer till stånd när vattenförsörjning och avlopp behöver ordnas i ett större sammanhang med hänsyn till lagens skyddsintressen. Skyldigheten finns redan enligt gällande rätt men enligt förslaget kan kommunen inte uppfylla sin skyldighet på annat sätt än genom en kommunalägd anläggning. Däremot hindrar förslaget inte att kommunen i viss utsträckning lägger ut driften och underhållet av anläggningen på entreprenad. Eftersom även en anläggning som ägs av ett privaträttsligt organiserat subjekt över vilket kommuner har ett rättsligt bestämmande inflytande skall anses som kommunalägd, kommer kommunerna i allmänhet inte heller i fortsättningen att behöva organisera sin va-verksamhet på annat sätt än . Kommunernas utbyggnadsskyldighet kommer dock att utvidgas något genom att denna skall gälla även när en allmän va-anläggning behövs med hänsyn till miljöskyddet, och inte enbart av hänsyn till hälso- skyddet. Å andra sidan vidgar utredningens förslag möjligheterna till samarbete mellan kommuner i fråga om försörjningen med allmänna vattentjänster. Om en va-anläggning behövs med hänsyn till va-lagens skyddsintressen, har kommunen i regel ingen möjlighet att komma undan skyldigheten att bygga anläggningen. Detta ligger visserligen väl i linje med tanken att vattendistribution och avloppshantering är så grundläggande allmänna nyttigheter att kommunerna inte bör kunna frånhända sig ansvaret för dem i det här avseendet. Emeller- tid kommer det att finnas situationer där andra lösningar från en del synpunkter kan framstå som bättre alternativ än en . Detta kan särskilt tänkas gälla va-anläggningar i bebyggelseområden som är belägna avskilt från kommunens verksamhetsområde i övrigt, exempelvis en del fritidsområden och omvandlingsområden där fritidsbebyggelse övergår till permanent- bebyggelse. finns gott om exempel på att fastighets- ägare samverkar i va-frågor genom att en va-anläggning inrättats som gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149), och detta även om förutsättningarna i 2 § va-lagen för den kommunala utbyggnadsskyldigheten i och för sig varit uppfyllda. Dessa anläggningar har i flera fall utförts med kommunalt stöd, såväl tekniskt som ekonomiskt. En gemensamhetsanläggning kan ofta utformas mer specifikt för brukarnas behov och till lägre kostnad än en allmän anläggning. Dessutom kan det vid inrättandet av en gemensamhetsanläggning ibland ligga närmare till hands att utnyttja mer miljövänlig teknik, t.ex. kretsloppsanpassade avloppslösningar och lokalt omhändertagande av dagvatten. Vårt förslag till ny va-lag kommer inte att förhindra utan tvärtom att i någon mån underlätta sådant frivilligt samarbete. Det skall i första hand utanför men i viss utsträckning även inom fastställda va- verksamhetsområden finnas utrymme för bra småskaliga enskilda va-anläggningar. Anläggningslagen bygger i grunden på ett frivilligt samarbete mellan de deltagande fastighetsägarna. Men lagen ger ändå viss möjlighet till tvångsanslutning av fastigheter till en gemensamhets- anläggning. Det är normalt de fastighetsägare som avser att samarbeta om anläggningen som ansöker om förrättning. Men det finns också möjlighet för bland andra kommunen att initiera en gemensamhetsanläggning och ansöka om förrättning. Anläggnings- lagens bestämmelser medger dock knappast att kommunen, mot fastighetsägarnas vilja, genomdriver att en anläggning för vatten och avlopp inrättas som gemensamhetsanläggning, när kommunen annars hade varit skyldig att inrätta en allmän va-anläggning. föreslog i SOU 1996:168 särskilda regler om samverkan mellan fastighetsägarna i den föreslagna lagen om vattenförsörjning och avlopp. Kommunen föreslogs få möjlighet att avgöra om sådan va-samverkan skulle ske i stället för att en allmän anläggning inrättades. Om kommunen beslutade att en va- samverkan skulle komma till stånd, skulle det ske genom att en gemensamhetsanläggning inrättades enligt anläggningslagen. Det skulle införas särskilda regler i anläggningslagen för denna prövning (se nedan avsnitt 12.3). Allmän va-anläggning och va- samverkan skulle enligt förslaget förhålla sig neutrala till varandra; inget av alternativen skulle i sig ha företräde framför det andra. förslag har remissbehandlats men inte lett till lagstiftning. I direktiven till vår utredning sägs att kommuner eller andra offentligrättsliga subjekt bör ha ansvaret för va-försörjningen när den behöver ordnas i ett större sammanhang. Det skall dock övervägas om ansvaret i undantagsfall kan läggas över på fastighetsägarna. Utredningen skall analysera för- och nackdelarna med förslag om detta. Ifall det är lämpligt skall det förslaget vidareutvecklas för begränsade undantagssituationer. 12.2Va-samverkan enligt gällande rätt 12.2.1Olika former för sådan samverkan Med va-samverkan förstås i det följande att flera fastighetsägare samarbetar i fråga om vattenförsörjning och avlopp. Va- anläggningen torde i ett sådant fall vanligen vara inrättad som en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen och förvaltas av delägarna eller av en samfällighetsförening. Den kan också ha inrättats med ledningsrätt, såsom servitut eller på annat sätt genom avtal mellan anläggningsinnehavaren och berörda fastighetsägare. Samverkan kring en sådan anläggning kan ske exempelvis i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Det finns dessutom va- anläggningar som drivs av enskilda rättssubjekt utan delägar- inflytande från fastighetsägarna. I den mån sådana anläggningar inte är allmänförklarade regleras rättsförhållandet mellan anlägg- ningens ägare och brukarna genom avtal. Anläggningar av detta slag kommer inte att behandlas här. Det är framför allt anläggningslagen som är av intresse i detta sammanhang. Denna lag möjliggör tvångsanslutning av fastigheter till en gemensamhetsanläggning och begränsar möjligheterna att lämna samarbetet. Om det krävs särskilda regler om va-samverkan, måste dessa, för att lämpa sig som ett alternativ till den kommunala utbyggnadsskyldigheten, medge just tvångsanslutning. Va- samverkan genom avtal och i exempelvis en ekonomisk förening är då inget alternativ. Eftersom inte heller någon annan tänkbar samverkansform verkar vara lämplig för en sådan lagreglering av va- samverkan som det här är fråga om, kommer främst anläggnings- lagens regler att redovisas i det följande. En anläggning som är gemensam för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem – såsom anläggningar för vattenförsörjning och avlopp – kan inrättas som en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen. Anläggnings- lagen gäller dock inte allmän vatten- och avloppsanläggning eftersom en sådan inrättas enligt särskilda bestämmelser.