sou · GSB3129 · 2005-01-01 00:00:00 — Statskontoret har 2003 i en rapport framtagen på regeringens uppdrag (Effektivare tillsyn över energimarknaderna, 2003:27) föreslagit att tillsynsfunktionen inom skall överföras till en ny, från övriga energifrågor fristående, myndighet med ansvar för tillsynen över energimarknaderna. bildas inom en s.k. Ener- gimarknadsinspektion. Inspektionen har till uppgift att följa och analysera utvecklingen på el-, gas- och fjärrvärmemarknaderna, verka för att el- och gasmarknadernas funktion förbättras samt vara expertmyndighet för elhandelsfrågor. skall även ansvara för och besluta om föreskrifter och i ärenden som rör myndighetens uppgifter enligt ellagen (1997:857), natur- gaslagen (2000:599) och lagen (1978:857) om vissa rörledningar. får härigenom ett utökat expertansvar för elmarknaden. 3.7Behovet av nya sanktioner mot innehavare av nätkoncession ansåg i sin delrapport frågor kring kundernas rörlighet m.m.10 att om problemen kopplade till leverantörsbyten skall kunna lösas borde någon form av incitament 10 Dnr N2001:10/U-12. införas som på ett effektivare sätt leder till att nätföretagen i rätt tid utför de arbetsuppgifter man är ålagda i leverantörsbytesproces- sen. Utredningen gjorde bedömningen att ett incitament som avser att styra nätföretagens beteende i praktiken endast kan utformas som en sanktion i det fall de gör fel och föreslog därför att ett sanktionssystem riktat mot nätföretagen med följande inriktning borde utformas: Den enskilde kunden skall alltid hållas skadeslös så länge han gjort vad som av honom krävs. Om kunden på ett korrekt sätt meddelat för leverantörsbytet nödvändig information till den nye elleverantören men bytet ändå inte kommer till stånd vid avsett datum bör någon form av kompensation utgå till kunden. Om orsaken till förseningen ligger hos den nye elleverantören får det bli en civilrättslig fråga mellan kunden och den nye leve- rantören. Om orsaken till förseningen ligger hos nätägaren bör denne inte få ta ut någon nätavgift av kunden från det datum bytet var tänkt att ske fram tills dess det verkligen kommit till stånd. För att få en enkel modell för att fastställa storleken på beloppet bör detta beräknas som månadsmedelvärdet av nätavgiften enligt kundens senast föregående nätfaktura. 2001/02:143 uttalade regeringen att man ansåg att ett sanktionssystem mot nätägarna bör vara administrativt lätthanter- ligt och t.ex. bygga på automatiska mottagningsbevis. Ett väl fun- gerande sanktionssystem skulle således kräva att krav också kan ställas på såväl elhandlare som nätföretag när det gäller IT-system som underlättar informationshanteringen vid leverantörsbyten. Införandet av ett sanktionssystem borde enligt regeringen sam- ordnas med införandet av sådana krav. Regeringen ansåg också att möjligheten att på frivillig eller annan väg tillse att kunden får en skälig ersättning för den olägenhet som det uteblivna leverantörs- bytet orsakat borde utredas närmare. En framkomlig väg bedömdes av regeringen vara att lösa detta genom att införa sådana ersätt- ningsregler i branschens allmänna avtalsvillkor. Även näringsut- skottet uttalade i sitt betänkande 2000/01:NU8 att ett sanktions- system mot de nätbolag som inte uppfyller regelverkets krav vid byte av elleverantör bör införas. I de allmänna avtalsvillkor som tillämpas av elbranschen finns regler om ersättning till kunder som drabbas av att ett leve- rantörsbyte försenas. Utredningen har för att analysera behovet av ett sanktionssystem mot nätföretag som inte följer bestämmelserna om leverantörs- byten och mätaravläsningar låtit undersöka hur leverantörsbytena fungerade under maj 2004.11 Undersökningen har dock inte omfat- tat frågor om årlig avläsning av elmätare. Undersökningen har utförts av () och har genomförts på ett sådant sätt att resultaten kan jämföras med tidigare undersökningar genomförda för och den s.k. Schablondelegationen. Av utredningens undersökning framgår bl.a. att kundernas akti- vitet varit avsevärt högre än vid de tidigare under- sökningarna. De 21 elhandelsföretag som svarat på enkäten hade anmält 14 747 byten. Av de anmälda bytena genomfördes i rätt tid. Vid de fyra föregående undersökningarna avseende 2001 och 2002 har motsvarande resultat legat mellan . Av de anmälda bytena har bekräftats och fått felaktigheter påtalade av nätföretagen inom föreskriven tid. Siffrorna tyder på en markant förbättring av efterlevnaden av regel- verket i denna del. Vid de fyra föregående undersökningarna har resultatet sammanlagt varierat mellan . Vad gäller rapporteringen av mätarställningar vid leverantörs- byten har en tydlig förbättring skett men här tyder undersöknings- resultatet på fortsatta problem. av mätarställningarna rapporterades i rätt tid jämfört med mellan 32 och 60 pro- cent vid tidigare undersökningstillfällen. Undersökningen omfattar inte de årliga avläsningar som nät- företagen är skyldiga att utföra. Att problem föreligger även vad avser dessa mätaravläsningar framgår dock bland annat av den stati- stik som förs av Konsumenternas elrådgivningsbyrå. Av de klago- mål som byrån mottagit rörde det vanligaste att av- stämning mellan preliminärt debiterad och verkligt förbrukad el inte gjorts inom den lagstadgade ettårsperioden. 11 Rapport 3, Uppföljning av leverantörsbytesprocessen m.m. . De åtgärder som finns tillgängliga för för att säkerställa att föreskrifterna om leverantörsbyten och mätarav- läsningar följs är i första hand förelägganden som kan förenas med vite. Vitet utgör incitament till frivillig uppfyllelse av föreläggandet och utgör en bestraffning när det utdöms om föreläggandet inte följs. Till skillnad från böter så kan vitets storlek på förhand avpas- sas så att hotet får den önskade effekten i det enskilda fallet. kan ett nätföretag också efter ansökan av och beslut av länsrätt få sitt elnät satt under särskild förvaltning. Detta förutsätter dock att företaget i väsentlig mån inte uppfyller sina förpliktelser enligt ellagen eller villkoren i nätkoncession. Den särskilda förvaltningen kommer att innebära möjlighet att ingripa mot företag som missköter sig grovt och infördes eftersom det visat sig vara förenat med stora problem att återkalla nätkoncessionen för företag. Utöver dessa sanktioner kan ett nätföretag också bli föremål för tillsyn om företaget kan anses missbruka sin dominerande ställning och kan då drabbas av konkurrensskadeav- gift enligt konkurrenslagen. Nätföretagen kan självfallet också drabbas av civilrättsliga sanktioner dels till följd av allmänna kontraktsrättsliga regler om påföljder vid avtalsbrott, i första hand skadestånd, och dels de särskilda påföljder som överenskommits mellan parterna i deras avtal. Härvid har de villkor som finns i de av branschen efter förhandlingar med framtagna allmänna avtals- villkoren särskilt stor betydelse. I de allmänna avtalsvillkoren finns regler om ersättning till kun- der som drabbats av att ett leverantörsbyte försenats utan kundens förskyllan. Några uttryckliga regler om påföljder vid försenade eller uteblivna mätaravläsningar finns inte i villkoren. rekommenderar dock sina medlemmar att tillämpa regler om kom- pensation till kunden vid försenad eller utebliven årsavläsning. 3.7.4Bedömning av behovet av ett sanktionssystem Den undersökning som utredningen låtit genomföra tyder på att leverantörsbytesprocessen hanteras bättre av nätföretagen nu jäm- fört med tidigare undersökningar. De problem som kvarstår hänför sig huvudsakligen till avläsning av elmätare. Enligt undersökningen var de vanligaste anledningarna till att anmälda byten inte genomfördes som avsett att uppgift om anlägg- ningsidentitet saknats eller att uppgifter om kunden saknats eller inte stämt med nätföretagens register. Sanktioner mot nätföretag torde inte vara ett verksamt incitament för att råda bot på dessa brister. Här torde exempelvis införandet av en nationell standard för anläggningsidentiteter, användande av person- och organisa- tionsnummer som kundidentitet och införandet av ett centralt register över dessa vara ett effektivare sätt att hantera detta pro- blem. Branschen har som nämnts ovan i sina allmänna avtalsvillkor infört regler som skall medföra att kunderna ersätts då ett leveran- törsbyte försenas utan kundens förskyllan. Rapporteringen av mätvärden vid leverantörsbyten har förbätt- rats avsevärt jämfört med tidigare undersökningar. Här bör dock finnas utrymme för ytterligare förbättringar. Inte minst med hän- syn till nätföretagens möjligheter att beräkna mätarställningar i de fall mätaren av skäl som är utanför nätföretagets kontroll inte gått att läsa av. Huruvida ett nytt sanktionssystem skulle vara ett effek- tivt incitament för nätföretagen att bättre följa reglerna om bekräftelse av leverantörsbyten och rapportering av mätvärden är svårt att bedöma mot bakgrund av den gjorda undersökningen eftersom anledningarna till den uteblivna rapporteringen inte iden- tifierats. Att införa nya sanktioner är ett alternativ för att åstadkomma en bättre mätvärdesrapportering. En utvecklad information till nät- företagen tillsammans med bättre förutsättningar för Energimyn- dighetens tillsyn och en fortsatt utveckling av de civilrättsliga sanktioner som intagits i branschens nya allmänna avtalsvillkor bör dock kunna vara tillräckliga incitament inom ramen för nu gällande regelverk för den önskvärda förbättringen. Här bör också beaktas att nätföretagen enligt lag skall vara skyldiga att läsa av kundernas elmätare . Denna skyl- dighet har lett till att flera nätföretag redan börjat installera system för fjärravläsning och fler företag kan förväntas göra detta Detta bör rimligen leda till att problem som finns vad gäller åtkomsten av elmätare och resurser för avläsning med kort varsel successivt minskar . Kravet på avläsning kan i och för sig befaras medföra nya typer av problem med mätvärdeshanteringen hos nätföretagen. Dessa problem kan dock antas i huvudsak komma bero på tekniska problem med nya informationssystem eller brister i införandet av dessa system. Ett nytt sanktionssystem torde inte vara ett effektivare instru- ment än det tillgängliga föreläggandet, eventuellt förenat med vite, för att råda bot på dessa typer av problem. De befintliga sanktionerna bedöms i sig kunna vara effektiva instrument i till- synsverksamheten. I detta sammanhang bör också vikten av en aktiv tillsyn betonas. Regeringen har föreslagit att skall till- föras ytterligare resurser. Utredningen instämmer i Statskontorets förslag om att inom ramen för det gällande regelverket bör förbättra sin tillsyn på området (Effektivare tillsyn över energimarknaderna [2003:27], s. 78). Myndigheten ser just nu över sina rutiner i syfte att stärka och tydliggöra systematisk tillsyn av nätföretagen. Tillsynen av mätning och rapportering stärks väsentligt och kommer att ske enligt en fastställd plan. Således avser att genomföra upp- följningar av nätbolagens mätvärdesrapportering i samband med leverantörsbyten och årliga mätaravläsningar. Ett sätt att ytterligare möjliggöra effektivare tillsyn är enligt utredningens mening att, som Statskontoret föreslagit i den nämnda rapporten, skapa en fristående myndighet med tillsyn över energimarknaderna. Såväl regeringen som har i den ovan nämnda propositionen respektive betänkande pekat på vikten av erforderliga administrativa resurser för att ett sanktionssystem skall vara rättsäkert och effektivt. Införandet av ett nytt sanktionssystem utan avskaffande eller omprioritering av andra arbetsuppgifter kommer enligt utredningens bedömning ofrånkomligen att leda till ytterligare behov av utökade resurser hos om det nya systemet skall ha önskad effekt. I detta sammanhang bör också beaktas den tid och de resurser som åtgår för att anpassa myndighetens verksamhet till ett nytt sanktionssystem. Mot bakgrund av den relativt höga andel leverantörsbyten som hanteras korrekt av nätföretagen kan det ifrågasättas om de kostnader ett nytt sanktionssystem skulle medföra står i rimlig proportion till den nytta systemet skulle kunna medföra i form av fler korrekt genomförda leverantörsbyten. Även om ytterligare förbättringar av nätföretagens administra- tion av leverantörsbytesprocessen är nödvändiga, i synnerhet vad avser rapporteringen av mätarställningar, så bedöms det inte före- ligga ett behov av att införa ett nytt sanktionssystem endast för att åstadkomma en bättre regelefterlevnad hos nätföretagen i detta avseende. En fortsatt utveckling av ersättningsreglerna i branschens all- männa avtalsvillkor, införande av en nationell standard för anlägg- ningsidentiteter, person- och organisationsnummer som kund- identiteter och ett centralt anläggningsregister utgör tillsammans med fjärravläsning av elmätare lämpligare metoder för att åstad- komma en förbättrad hantering av leverantörsbyten och mätar- avläsningar hos nätföretagen än införandet av ett nytt sanktions- system. 3.8Tillsyn över villkoren för anslutning Den som har nätkoncession är, enligt reglerna i 4 kap. 1 §, 3 kap. 6 och 7 §§ ellagen, skyldig att på skäliga villkor ansluta en anlägg- ning till sin ledning eller sitt ledningsnät. Med begreppet anslutning avses också återinkoppling av en anläggning till elnätet eller en ökning av kundens säkringsstorlek. Vid anslutning av en anlägg- ning tar nätföretaget ut en engångsavgift för anslutningen, en s.k. anslutningsavgift. I motsats till vad som gäller avseende över- föringstariffen får anslutningsavgiften utformas så att den tar hän- syn till var en anslutning är belägen geografiskt. En kund kan få villkoren prövade av , som enligt 3 kap. 6 och 7 §§ har att pröva tvister om villkor för anslut- ning. beslut kan överklagas till länsrätt. För överprövning i kammarrätt och regeringsrätt krävs prövningstill- stånd. Vid prövning tas ställning till vilka kostnader vid anslutning som skall betalas av den enskilde och vilka som skall bäras av hela kund- kollektivet, dvs. vilka kostnader som kan utgöra underlag för överföringstariffen. Kammarrätten i har i ett avgörande fastslagit att det framgår av lagförarbetena att kostnader för för- stärkning, ombyggnad eller utbyggnad av nätet som uppkommer vid anslutning av en anläggning och som är till nytta enbart för den enskilda kunden, kundspecifika kostnader, skall bekostas av denne. Vid bestämmandet av avgiften inom sammanhållen bebyggelse jämförs denna i huvudsak mot schabloner utarbetade av Energi- myndigheten utifrån en rapport om faktiskt gällande avgifter hos ett stort antal nätföretag. Vid t.ex. nyanslutning utgår schablonen från vilken effekt kunden skall abonnera på. Om anslutningen inte ligger i en sådan sammanhållen bebyggelse tillkommer, enligt Ener- gimyndighetens principer, ett schabloniserat tillägg för kostnaden för det antal meter ledning som anslutningen kräver. Detta kan frångås om särskilda omständigheter föreligger varvid den faktiska kostnaden istället skall ersättas. Att faktisk kostnad i vissa fall måste ersättas framgår också av ovan angiven kammarrättsdom. beslut har i många fall överklagats och vissa principer har därmed kommit att läggas fast av domstolarna. har i sin verksamhet identifierat ett antal pro- blem som enligt myndighetens mening kan antas påverka effekti- viteten i tillsynsverksamheten vad avser anslutningsvillkor negativt. Ett problem är den långa handläggningstiden hos såväl myndig- heten som domstolarna. Majoriteten av ärendena hos Energimyn- digheten hade såväl 2002 som 2003 en handläggningstid på över . Beträffande ärenden som avgjorts i kammarrätt har det ofta gått mellan beslut och kammarrättens dom. Bristen på vägledande praxis från överinstans har inte bara lett till en avsaknad av förutsägbarhet utan också sannolikt till att en relativt hög andel av myndighetens beslut överklagats. pekar också på att prövningen av villkor för anslutning vilar på att en individuell anmälan sker. Slutligen så rör många klagomål och frågor förhållanden som lig- ger utanför prövning. Detta gäller framför allt klagomål på att det kan vara svårt att få fram skriftliga offerter från nätföretagen och att offerterna ofta är bristfälliga i olika avseenden. Utredningen har i delbetänkandet El- och naturgasmarknaderna – europeisk harmonisering (SOU 2003:113) föreslagit att, eftersom ellagens bestämmelse i 4 kap. 1 § är allmänt hållen och i sig inte ger någon närmare vägledning i frågan om hur anslutningsavgifterna skall utformas, en ny bestämmelse införs i ellagen som anger vad som särskilt skall beaktas vid utformande av anslutningsavgifter. Utredningen bedömde i samma delbetänkande att beslut om skäligheten av anslutningsvillkor bör kunna handläggas relativt snabbt eftersom bedömningen i ett sådant ärende inte tar hänsyn till så många parametrar som exempelvis skälighetsbedömningen av nätföretagens överföringstariffer. Med hänsyn härtill föreslogs en ny reglering i ellagen som innebär att i ärenden om koncessionshavares skyldighet att på skäliga villkor ansluta en elektrisk anläggning till sitt nät skall meddela beslut inom , i normalfallet . Om myndigheten behöver ytterli- gare tid för att avgöra ett ärende bör tiden kunna förlängas eller, om den klagande samtycker till det, med den ytterli- gare tid som behövs för att ärendet slutligen skall kunna avgöras. Sedan utredningens arbete påbörjats har Kammarrätten i meddelat ett flertal domar avseende anslutningsavgifters skä- lighet. Den praxisbildning från överrätt som tidigare saknats har börjat utvecklas. Regeringen har, i den lagrådsremiss som beslutades den 14 okto- ber med förslag till hur de gemensamma reglerna för den inre marknaden för energi skall genomföras i , föreslagit att utöver utredningens förslag enligt ovan beslut i anslutningsärenden skall gälla . Utredningen föreslår , som redovisas i avsnitt 3.9 nedan, att begäran om uppgifter som behövs för tillsy- nen skall gälla . Regeringen föreslår också i den nämnda lagrådsremissen att regeringen eller efter regeringens bemyndigande nätmyndigheten får utfärda föreskrifter om nätavgifter. Härigenom kommer reger- ingen och att ges möjlighet att utfärda bin- dande generella föreskrifter och allmänna råd om utformningen av anslutningsavgifter. har enligt 12 kap. 1 § att utöva tillsyn över nätföretagens villkor för anslutning oavsett om en begäran om prövning inkommit till myndigheten. fattar också nätföretagets skyldighet enligt 3 kap. 11 § att inom skälig tid lämna skriftlig uppgift om sin tariff. På det sistnämnda området och framförallt vad gäller offertens innehåll har också efter diskussioner med Energi- myndigheten inlett ett arbete för att åstadkomma förbättringar. Mot bakgrund av de ovan redovisade förslagen och förhållandena bedömer utredningen att möjlighet till en effektivare tillsyn av vill- koren för anslutning kommer att föreligga utan att ytterligare åtgärder behöver föreslås. 3.9Inledande av tillsyn mot bakgrund av felaktiga uppgifter Förslag: Ett nytt stycke införs i 12 kap. 3 a § ellagen som inne- bär att förelägganden kan utfärdas efter den i paragrafen angivna tidsfristen om nätföretag lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter som varit av avgörande betydelse för beslut om att inte inleda tillsyn. Förelägganden enligt det nya stycket kan dock inte utfärdas efter utgången av det räken- skapsår nättariffen avser. Av 12 kap. 3 a § ellagen framgår att om avser att utöva tillsyn över en nätkoncessionshavares nättariff skall kon- cessionshavaren underrättas om detta. Vidare får Energimyndig- heten inte meddela ett föreläggande som avser nätkoncessionshava- res nättariff för ett visst räkenskapsår om inte nätmyndigheten, enligt paragrafens andra stycke, har underrättat nätkoncessions- havaren senast efter utgången av detta räkenskapsår. Som underlag för tillsynen begär myndigheten in uppgifter från nätföretagen i enlighet med Statens energimyndighets föreskrifter och allmänna råd om lämnande av vissa uppgifter för bedömning av nättariffers skälighet (STEMFS 2003:3). När Energimyndigheten bedömer huruvida myndigheten skall utöva tillsyn eller ej grundas detta således i huvudsak på uppgifter lämnade från nätkoncessions- havaren. bestämmer ex officio vilka nätföretag myndigheten avser att öppna tillsyn mot. Om en nätkoncessionshavare lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter och de legat till grund för bedöm- ning att inte inleda tillsyn gentemot nätkoncessionshavaren, har myndigheten inte någon möjlighet att meddela förelägganden om detta uppdagas efter det att tidsfristen i ellagens 12 kap 3 § a gått ut. Enligt Energimyndigheten har det förekommit att nätkonces- sionshavare lämnat felaktiga uppgifter och att detta uppdagats först efter att passerat. Myndigheten bedömer det vara ett hinder för att bedriva effektiv tillsyn att inte kunna meddela förelägganden i sådana fall. Från regelverk som gäller andra myndigheter kan noteras att tidigare enligt 21 § konkurrenslagen (1993:20) hade rätt att återkalla ett beslut om icke-ingripandebesked enligt 20 § om beslutet grundats på oriktiga eller vilseledande uppgifter.12 Mot bakgrund av vad som framkommit ovan är det utredningens bedömning att nuvarande tidsgräns för att underrätta nätkonces- sionshavaren att nätmyndigheten avser utöva tillsyn skall kunna överskridas om myndigheten grundat övervägande eller beslut om tillsyn på felaktiga eller vilseledande uppgifter från nätkoncessions- Utredningen föreslår därför ett nytt stycke i 12 kap. 3 a § ellagen av innebörden att förelägganden kan meddelas efter den i paragra- fen angivna tidsfristen om nätföretaget lämnat felaktiga eller vilse- ledande uppgifter som varit av avgörande betydelse för nätmyndig- hetens beslut om att inte utöva tillsyn. Även för denna ytterligare möjlighet att utfärda förelägganden bör dock en bortre tidsgräns sättas inom vilket föreläggandet skall utfärdas. Utredningen bedömer att en förlängning av tidsfristen är en rimlig avvägning mellan behovet av en effektiv tillsyn och nätföretagets behov av säkerhet. Felaktiga eller vilseledande uppgifter kan också få direkt bety- delse för ett föreläggandes innehåll. Det kan därför finnas behov av att ändra ett beslut. Om en nätkoncessionshavare lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter som legat till grund för nätmyndighe- tens bedömning av tariffens skälighet enligt 4 kap 1 § ellagen, bör myndigheten normalt kunna ändra ett felaktigt beslut enligt de allmänna principer om förvaltningsbesluts rättskraft som utvecklats genom rättspraxis.13 12 Paragrafen har upphört enligt lag 2004:409. har ingen möjlighet att meddela icke-ingripande besked. Behovet att återkalla sådana beslut finns således inte längre. 13 För det följande jfr bl.a. T. och B. , Förvaltningslagen med kom- mentarer, 2003, s. 327 f. I huvudsak kan dessa principer sägas innebära att även ett gyn- nande beslut som expedierats eller på annat sätt fått sin slutliga form kan ändras om den enskilde har utverkat beslutet genom vil- seledande uppgifter. Förelägganden och liknande betungande beslut kan ändras i både skärpande och mildrande riktning om inte möjligheten begränsats i föreskrift. Beslut som bara utgör interna ställningstaganden från det all- männas sida blir inte bindande för framtiden. Beslut i flerpartsmål som påminner om tvistemål är dock i prin- cip inte möjliga att ändra. Mot denna bakgrund anser utredningen inte att det är nödvän- digt att införa en särskild bestämmelse i ellagen om omprövning av beslut. 3.10Omedelbar giltighet av vissa beslut Förslag: begäran om uppgifter eller hand- lingar som behövs för att utöva tillsyn skall gälla . har i en skrivelse till utredningen angående konsumentfrågor kompletterad i en senare skrivelse bl.a. föreslagit att myndighetens förelägganden under handläggning av tillsyns- ärenden skall gälla och att myndighetens begäran om uppgifter eller dokument inte skall kunna överklagas särskilt, eller att de senare även de skall gälla . förslag omfattar inte myndighetens slutliga beslut i tillsynsärenden.