sou · GSB3134 · 2005-01-01 00:00:00 — Detta gäller dock endast i fråga om sådan verksamhet som är inriktad på kommunen. Genom bestämmelsen har kommunen fått en sammanhållande roll. Samverkansansvaret gäller inte enbart med avseende på kom- munens egen verksamhet utan också mellan olika myndigheter eller organisationer samt dessa sinsemellan. Kommunstyrelsen har inte givits någon direktivrätt för att kunna fullgöra denna skyldighet. I stället får kommunstyrelsen försöka få till stånd samråd mellan kommunen och berörda organ och mellan organen sinsemellan och på olika sätt verka för en samordnad inriktning av beredskapsförbe- redelserna. När det är frågan om statliga myndigheter och landsting är det endast den verksamhet som bedrivs med inriktning på kom- munens verksamhet som avses. Kommunen har givetvis inget an- svar för rikstäckande eller regional verksamhet som en statlig myn- dighet bedriver. Enligt 4 § skall varje kommun och landsting medverka i sådan utbildning som utgör ett led i beredskapsförberedelserna och som genomförs av något annat sådant organ eller av en statlig myndig- het och som berör kommunen eller . Enligt förord- ningen om civilt försvar har varje kommun och landsting dessutom en skyldighet att se till att de förtroendevalda och den personal Kommunernas och landstingens fredstida krishantering som skall ingå i krigsorganisationen får den utbildning som behövs för verksamheten under höjd beredskap. I 5 § föreskrivs att kommunen skall hålla den myndighet som re- geringen bestämmer underrättad om de beredskapsförberedelser som vidtagits och om de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen. Enligt förordningen om civilt för- svar skall underrättelserna lämnas till . Kommunerna får sitt underlag för beredskapsåtgärderna på lokal nivå från staten i form av övergripande mål och andra planerings- förutsättningar. Det är som upprätthåller en fortlö- pande dialog med kommunerna om beredskapsfrågorna och andra förhållanden som har betydelse för det civila försvaret. Denna dia- log skall möjliggöra samlade redovisningar och bedömningar av beredskapsläget på regional och central nivå. De statliga myndig- heterna på central nivå ger länsstyrelserna det underlag som behövs för att kunna genomföra dialogen med kommunerna. Enligt 6 § har kommuner rätt till ersättning av staten för sådana beredskapsförberedelser som de ålagts att utföra enligt ovan redo- visade bestämmelser. Ersättningen skall bestämmas med utgångs- punkt i varje kommuns utsatthet och risker i krig. Enligt samma bestämmelse har landstingen rätt till ersättning för kostnaderna för sådan utbildning som utgör ett led i beredskaps- förberedelserna. Ersättningarna skall bestämmas av och betalas ut av den myndig- het som regeringen bestämmer. Enligt förordningen om civilt för- svar bestäms och betalas ersättningen till kommunerna ut av Kris- beredskapsmyndigheten, medan ersättningen till landstingen be- stäms och betalas ut av . Enligt förordningen om civilt försvar skall ersättningen till kommunen betalas ut med ett grundbelopp om och ett rörligt tilläggsbelopp. Tilläggsbeloppet består av 8, 15, 17, 21, eller per kommuninvånare beroende på kommunens ut- satthet och risker i krig. Till grund för beräkningen ligger det antal invånare som kommunen hade vid närmast föregående årsskifte. Ersättningen skall omräknas i enlighet med förändringen av Statis- tiska centralbyråns konsumentprisindex . Ersättningarna bygger på den överenskommelse som träffades mellan staten och inför riks- dagsbehandlingen av lagen om civilt försvar. I överenskommelsen preciserades närmare vilka uppgifter som kommunerna i fortsätt- ningen skulle vara skyldiga att utföra enligt lagen om civilt försvar. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering Verksamhet under höjd beredskap Bestämmelser om verksamhet under höjd beredskap finns i 3 kap. lagen om civilt försvar. Enligt 1 § första stycket är det kommunstyrelsen som under höjd beredskap ansvarar för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen skall bedriva. Med detta åsyftas det övergripande ansvaret för ledningen av det civila försvaret. Det är däremot inte meningen att kommunstyrelsen skall ägna sig åt att leda operativ verksamhet som räddningsinsatser och liknande. Som tidigare nämnts har kommunen ett geografiskt områdesan- svar för att beredskapsförberedelserna för olika verksamheter inom kommunens område samordnas. I 1 § andra stycket ges en motsva- rande bestämmelse för verksamheten sedan höjd beredskap inträtt. Av bestämmelsen framgår att det under höjd beredskap är kom- munstyrelsen som har ansvaret för detta. Enligt 2 § ansvarar under höjd beredskap för ledningen av den civila hälso- och sjukvården samt den övriga verk- samhet för det civila försvaret som skall bedriva. I 4 § ges bestämmelser om lokal kristidsförvaltning. Enligt be- stämmelsen är kommunen under höjd beredskap eller när ranso- neringslagen (1978:268) i annat fall tillämpas, i den omfattning re- geringen bestämmer, skyldig att vidta de åtgärder som behövs för försörjningen med nödvändiga varor. Kommunen är vidare under sådana förhållanden skyldig att medverka vid allmän prisreglering och ransonering samt vid genomförandet av andra åtgärder som är viktiga för landets försörjning. Närmare föreskrifter ges i 3 kap. 1 § förordningen (1995:128) om civilt försvar. I 5 § finns en bestämmelse om bistånd mellan kommuner och landsting. Om en kommun eller ett landsting har en för totalför- svaret viktig uppgift och denna blir oskäligt betungande till följd av krigsskada eller andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara, är andra kommuner och landsting skyldiga att lämna hjälp. Omfattningen av hjälpen bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 6 § är kommunen under höjd beredskap skyldig att hålla den myndighet som regeringen bestämmer underrättad om bered- skapsläget och de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen. Rapporteringen skall ske till länssty- relsen enligt 3 kap. 3 § i förordningen. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering 4.1.2Kommunernas och landstingens ansvar och organisation vid extraordinära händelser i fred Kommunernas och landstingens ansvar och organisation vid extra- ordinära händelser i fredstid regleras i lagen (2002:833) om extra- ordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting, som trädde i kraft . Syftet med lagen är att ge kom- muner och landsting särskilda befogenheter under sådana händelser som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunk- tioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting (1 §). Bestämmelserna i lagen ger kommuner och lands- ting en möjlighet att inrätta en organisation där snabba beslutsvä- gar kan skapas om situationen så kräver. En utförligare presenta- tion av lagen ges i avsnitt 3.2. Genom lagen har kommuner och landsting fått en uttrycklig skyldighet att planera för hur de skall kunna hantera extraordinära händelser. En plan för hur detta skall gå till skall antas en gång per mandatperiod (2 §). Enligt lagen skall en särskild krisledningsnämnd finnas i kom- muner och landsting för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser (3 §). får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning (5 §). I lagen ges också möjlighet till bistånd över kommun- och lands- tingsgränserna vid en extraordinär händelse (8 §). Med begreppet extraordinär händelse avses händelser av mindre geografisk omfattning, där en kommun eller ett landsting eller ett par grannkommuner, har drabbats av en kris. Det är händelser som ligger mellan normaltillstånd och höjd beredskap. I propositionen Extraordinära händelser i kommuner och landsting anges att en extraordinär händelse undantagsvis kan utgöra en svår påfrestning på samhället i fredstid. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering 4.2En förändrad planeringsinriktning för samhällets krishantering genomgick det civila försvarets ledningsstruktur betydande förändringar. Dessa innebar bl.a. att kommunerna fick en mer framträdande roll på lokal nivå, att det civila försvaret inde- lades i funktioner och att den centrala organisationen ombildades. Förändringarna medförde att den då gällande regleringen av den civila delen av totalförsvaret dåligt speglade den verksamhet som rent faktiskt bedrevs. Regleringen, som i stora delar härrörde från , var även i andra stycken otidsenlig. Behovet att bringa lagstiftningen i överensstämmelse med de faktiska föränd- ringar som genomförts resulterade i tillkomsten av den nu gällande lagen om civilt försvar, som trädde i kraft . års försvarsbeslut – totalförsvar i förnyelse – innebar emellertid en förändrad syn på samhällets hantering av hot och ris- ker. Samhällsutvecklingen och det förändrade säkerhetspolitiska läget gjorde att bilden av tänkbara hot och risker behövde tecknas i ett bredare spektrum . En helhetssyn skulle prägla sam- hällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. De resurser som skapas för att vårt land skall kunna motstå ett krig skulle kunna utnyttjas även i freds- tida situationer. Nya begrepp såsom angrepp i nuvarande om- världsläge och angrepp i ett förändrat omvärldsläge infördes. Det första exemplifierades med angrepp med mycket begränsat geografiskt mål eller angrepp mot någon vital funktion. Angrepp i förändrat omvärldsläge förutsatte ett angrepp som växte upp över tiden med i efterhand iståndsatta styrkor. Totalförsvaret skulle ha en omedelbar förmåga att möta det första hotet samt förmåga att anpassning ha byggt upp tillräcklig kapacitet för att möta ett angrepp med iståndsatta styrkor. För det civila försvaret innebar detta i praktiken möjligheter att byg- ga upp förmågan inom vissa områden. som regeringen beslutade propositionen avseende and- ra etappen försvarsbeslut avgav regeringen propositionen om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.1 Hu- vudsyftet med den senare var att till lämna en redo- görelse för den inriktning regeringen ansåg att arbetet med att fö- 1996/97:4 och prop. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering rebygga och hantera svåra påfrestningar borde ha samt att redovisa hur ett system för att säkerställa beredskapen mot fredstida på- frestningar borde utformas. Regeringen framhöll att det måste fin- nas en statsmaktsambition för samhällets beredskap inför hela det spektrum av händelser som kan inrymmas inom det vidgade säker- hetsbegreppet dvs. också för de olika slag av svåra påfrestningar på det fredstida samhället som kan inträffa. Propositionen innehöll en redogörelse för vilka svåra påfrestningar som det enligt regeringens mening är särskilt viktigt att ha god beredskap inför och för an- svarsförhållandena vid sådana påfrestningar. En allmän ambition redovisades för beredskapen mot dessa påfrestningar. Förslag läm- nades till övergripande mål för beredskapen mot svåra påfrest- ningar. Vidare redogjordes för ett system som skulle innebära att man inom ramen för den normala mål- och resultatstyrningen skul- le kunna säkerställa att en god beredskap skulle kunna uppnås och upprätthållas. Som en del i detta system avsåg regeringen att i sina regleringsbrev till de primärt ansvariga myndigheterna besluta om övergripande mål och verksamhetsmål med sikte på beredskapen inför svåra påfrestningar på samhället i fred. Sådana verksam- hetsmål kunde avse exempelvis övnings- och utbildningsverksam- het samt redovisningsdokument. Som en del i uppföljnings- och utvärderingsarbetet skulle de ansvariga myndigheterna åläggas att i sina årsredovisningar lämna en särskild redogörelse för området. Vidare avsåg regeringen att i budgetpropositionen till riks- dagen lämna en redogörelse för läget när det gällde olika slag av svåra påfrestningar på samhället i fred. Så har också fortlöpande skett. Den säkerhetspolitiska kontrollstationen innebar en om- ställning från invasionsförsvar till försvar mot begränsade former av väpnat angrepp eller mot andra former av angrepp. Inom det ci- vila försvaret skulle det finnas en grundberedskap för försvar mot väpnat angrepp. Grundberedskapen, som ansågs ge handlingsfrihet att hantera förändrade förutsättningar , skulle även ha en förmåga att motstå hot om begränsade insatser mot civila funk- tioner eller infrastrukturer. I beslutet försköts tidsperspektivet. Således angavs att det civila försvaret på kort sikt (enstaka år) skul- le kunna utveckla en sådan förmåga hos viktiga samhällsfunktioner att samhället kunde motstå mer omfattande insatser av fjärr- stridsmedel och med begränsade luftrörliga insatsstyrkor. skulle det civila försvaret kunna bidra till att möta ett väp- nat angrepp som innebar mer omfattande militära operationer. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering lång sikt () skulle totalförsvaret kunna möta flera olika typer av väpnat angrepp. 4.2.2Ny struktur för samhällets krishantering Helhetssynen på samhällets satsningar och åtgärder för att före- bygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig betonades och vidareutvecklades försvarsbeslut, Fortsatt förnyelse av totalförsvaret och den därefter följande propositionen Samhäl- lets säkerhet och beredskap 2. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret föreslog re- geringen en förändring av strukturen för krishantering i samhället. Behovet av en förändrad struktur motiverades med det nya säker- hetspolitiska läget. Den då rådande funktionsindelningen av myn- digheterna i planeringssystemet för höjd beredskap byggde på att det stod i fokus. Funktionsindelningen borde därför avskaffas och ett nytt system införas där planeringen för fredstida kriser skulle lyftas fram vid sidan av höjd beredskap. Regeringen betonade att ansvarsprincipen bör tillämpas och omfatta all plane- ring av verksamhet i fred, inklusive beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred och under höjd beredskap. Regeringen framhöll vidare att verksamhetens organisation och lokalisering så långt som möjligt bör överensstämma i fred och krig (likhetsprinci- pen) och att en kris i största möjliga utsträckning bör hanteras av den nivå eller instans som närmast berörs av det akuta krisförloppet (närhetsprincipen). Regeringen ansåg vidare att det inom ett geo- grafiskt område bör finnas ett organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgär- der (områdesansvar). Den reformerade strukturen för krishantering skulle således bygga på ett sektors- och områdesansvar med ökad samverkan mellan berörda aktörer. En ny myndighet med samordnande planeringsuppgifter för be- redskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt för- svar föreslogs inrättas. Regeringen framhöll att en helhetssyn borde prägla samhällets resurser och att beredskapen skulle byggas un- derifrån, dvs. att utgångspunkten skulle vara de åtgärder som vid- togs i den normala fredsverksamheten varefter kompletterande åt- gärder vidtogs för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhäl- let i fred samt för att motstå ett krig. 2001/02:10 och 2001/02:158. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering het med regeringens förslag att funktionsindelningen skulle upp- höra.3 I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap utvecklade regeringen den nya strukturen för krishantering. Regeringen före- slog att den gällande funktionsindelningen skulle ersättas av en struktur med samverkansområden. Samverkansområdena innefattar verksamhet som anses särskilt viktig för samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar i fred och höjd beredskap. Inom re- spektive samverkansområde anses råda ett starkt inbördes samband som har betydelse vid såväl planeringen för, som hanteringen av, svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd beredskap. Struktu- ren med samverkansområden ansågs mer flexibel än den tidigare ordningen i och med att den skulle omfatta både fredstida kris- hantering och höjd beredskap. För att stärka samordningen av vid- tagna beredskapsåtgärder angav regeringen vidare att anslaget för det civila försvaret skulle få användas även för insatser som stärker samhällets förmåga mot svåra påfrestningar på samhället i fred om dessa på ett väsentligt sätt även ökar förmågan under höjd bered- skap. Regeringen föreslog vidare att skul- le inrättas som Översty- relsen för civil beredskap, enligt vad som tidigare beslutats, skulle läggas ned. uppgift skulle vara att verka för en samordning i planeringen beträffande verksamhetsom- rådena svåra påfrestningar och det civila försvaret. Ett nytt politikområde Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar introducerades för att säkerställa att en tillräck- lig förebyggande verksamhet skulle komma att bedrivas och att en tillräcklig krishanteringsförmåga skulle åstadkommas. Ett förändrat finansieringssystem för svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd beredskap beskrevs. Genom att höja för- mågan inför fredstida extrema situationer ansågs grundförmågan att motstå ett väpnat angrepp också kunna öka som en god grund därigenom kunde skapas för de åtgärder som kan behöva genomföras . För att förbättra samhäl- lets resursanvändning föreslogs därför åtgärder inom beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och höjd beredskap samordnas, både vad avsåg verksamhet och finansiering. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering Ansvarsförhållanden gällande krishantering, planering och vidta- gande av åtgärder för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred och inför höjd beredskap preciserades. Dessutom presentera- des en organisatorisk struktur för informationssäkerheten i sam- hället. Förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap trädde i kraft då beredskapsför- ordningen (1993:242) och därmed funktionsindelningen upphörde att gälla. 4.32004 års försvarsproposition – Vårt framtida försvar försvarsproposition4 föreslår regeringen att ominrikt- ningen av det svenska försvaret fortsätter. I propositionen ges för- slag på hur inriktningen av försvarspolitiken skall se ut med fokusering på det militära försvaret. Det gamla försva- ret mot en invasion från öst har spelat ut sin roll och det som byggs upp är ett högteknologiskt lättrörligt insatsförsvar som skall kunna sättas in där det behövs och när det behövs. När det gäller samhällets krisberedskap och det civila försvaret innehåller propositionen ett förslag om förändrat mål för verksam- hetsområdet Det civila försvaret. I propositionen framläggs också ett förslag till förändrade finansieringsformer för samhällets krisbe- redskap. Regeringen föreslår att det skall bli möjligt att under ut- giftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet finansiera åt- gärder i samhället som syftar till att förstärka samhällets fredstida förmåga. Till skillnad från vad som gäller kommer det då inte att krävas att åtgärder som vidtas även kan motiveras med att de är till nytta i en krigssituation. Regeringen föreslår vidare en ändring i sekretesslagstiftningen. Sekretess skall enligt förslaget gälla för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer eller planering och förberedelser för hantering av sådana situationer, om det kan antas att det all- männas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser mot- verkas om uppgiften röjs. Den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen föreslås få företräde framför meddelarfri- heten. 2004/05:5 - Vårt framtida försvar. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering 4.3.1Målet för det civila försvaret försvarsproposition – Vårt framtida försvar – lägger re- geringen fram ett förslag om ett förändrat mål för det civila försva- ret. Enligt regeringen ryms de förmågor som krävs för att säkerställa en grundläggande försvarsförmåga och kompetens för det civila försvaret i allt väsentligt inom den förmåga som behövs för att kunna hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. är målen för verksamheten inom det civila försvaret – och för utformningen av resurserna – att värna civilbefolkningen, tryg- ga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste sam- hällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp och krig i vår omvärld, bidra till fred och säkerhet i omvärlden och att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen anser att målet att stärka samhällets förmåga att fö- rebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred i fort- sättningen inte bör kopplas till civilt försvar utan till samhällets fredstida förmåga respektive förstärkt fredstida förmåga. Inte heller bör det nuvarande målet att bidra till fred och säkerhet i omvärlden vara ett mål för det civila försvaret eftersom verksamheten och re- surserna i allt väsentligt skapas inom andra verksamhetsområden. Det nuvarande målet att trygga en livsnödvändig försörjning bör enligt regeringen omfattas av målet att värna civilbefolkningen. Enligt regeringen bör målet för verksamheten inom det civila försvaret och för utformningen av resurserna i fortsättningen vara att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunk- tionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat an- grepp eller krig i vår omvärld. 4.3.2Förändrade finansieringsprinciper för samhällets krisberedskap Staten finansierar åtgärder som motiveras av behovet vid höjd be- redskap över utgiftsområde 6, Försvar samt beredskap mot sårbar- het. beslut med anledning av propositionen Samhällets säkerhet och beredskap5 innebär att medel från utgiftsområdet även kan användas för åtgärder som stärker samhällets robusthet mot 2001/02:158. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering och förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred un- der förutsättning att dessa åtgärder stärker beredskapen inom det civila försvaret. Enligt vad regeringen uttalar försvarsproposition är det nödvändigt att eftersträva en generell förmåga att förebygga och hantera händelser som kan leda till svåra påfrestningar på samhället i fred.6 Vissa åtgärder kan behöva vidtas för att förstärka samhällets förmåga att förhindra och hantera situationer och händelser som, utan att direkt hota landets fred och självständighet, hotar befolk- ningens liv och hälsa, stora miljömässiga eller ekonomiska värden och som ytterst hotar grundläggande värden i samhället. Reger- ingen anser därför att det behöver avsättas särskilda medel så att fredstida förstärkt förmåga kan åstadkommas. Enligt regeringen byggs den fredstida förstärkta förmågan upp bl.a. genom att förebyggande och förberedande åtgärder genom- förs. Syftet är att förbättra dels robustheten och flexibiliteten i samhällsviktiga system och funktioner, dels förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Den fredstida robustheten mot och förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred utgör grunden för det civila för- svarets förmåga vid höjd beredskap. Regeringen gör vidare den bedömningen att det behöver vidtas ett antal specifika beredskapsförberedelser för höjd beredskap. Re- geringen anser därför att utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet, när det gäller samhällets beredskap mot svåra på- frestningar på samhället i fred och det civila försvaret, bör kunna finansiera; förberedande och förebyggande åtgärder för att bibehålla och förbättra samhällets robusthet mot och förmåga att han- tera svåra påfrestningar på samhället i fred, åtgärder som behöver genomföras i nuvarande omvärldsläge för att säkerställa samhällets beredskap inför ett väpnat an- grepp och