sou · GSB349 · 2005-01-01 00:00:00 — Argumentet för en sådan begränsning var, menar , statsmakternas rädsla för att relationerna till andra makter skulle störas om landet blev tillflyktsort för dissidenter eller regimkritiker (1990:133). I när omgavs av totalitära stater kunde för- visso en sådan rädsla vara befogad. Först när hotet från Nazityskland upplevdes som mindre påtagligt, i slutet av det , lättades restriktionerna. Kravet på lojalitet från de utländska medborgarna upphörde emellertid inte med krigsslutet. Restriktioner motiverades fortfarande med hänvisning till att deras politiska aktiviteter kunde tänkas påverka landets säkerhet. Inför införandet av en ny svensk grundlag 1974 kommenterades avgränsningen av de politiska rättigheterna till svenska medborgare med behovet att kunna kontrollera utländska terrorister (1972:15). En ny hotbild hade ersatt den gamla. Utöver det mer sporadiskt uppblossande terroristhotet fanns givet- vis det ständiga kalla krig som pågick mellan supermakterna. Den beredskapsmedvetenhet som detta skapade tycks något ha påverkat diskussionerna om att utvidga rösträtten till utländska medborgare . Frågan gällde huruvida rösträtt för utländska medborgare inte också måste medföra valbarhet till kom- munfullmäktige, och om det i så fall inte var ett problem att de fick inflytande över kommunernas beredskapsplanering. Med dessa argu- ment motsatte sig remissinstanser som Justitiekanslern och Överbefäl- havaren regeringens beslut att införa valbarhet för utländska medborg- are i kommunalvalen (Prop. 1975/76:23:79). Men lojalitetskravet ändrade också karaktär. Det ansågs nu inne- bära ett krav på samhörighet och identifikation med landet. Lojalitet innebar inte längre politisk passivitet, men ett särskilt sinnelag: att uppleva samhörighet med landet. Idén att lojalitet är ett krav för att förtjäna rätten till politiskt delta- gande framskymtar i den utredning som 1975 lade grunden för de utländska medborgarnas kommunala rösträtt. Där hävdades att samhö- righet med landet borde vara ett villkor för rösträtt. Utredaren ansåg att det inte framstår som rimligt att personer som inte känner någon djupare samhörighet [med landet] skall ha rösträtt (SOU 1975:15:21, min kursivering). Därför borde rösträtten förknippas med kravet att personen vistats i landet . En liknande synpunkt framfördes senare av den borgerliga majori- teten i . Svenskt medborgarskap borde vara ett villkor för rösträtt ansåg utskottet. Men motiveringen handlade inte om medborgarskapets rättsliga eller demokratiska betydelse, utan om det sinnelag som manifesteras när en person önskar bli svensk medborgare. Ledamöterna menade att en ansökan om medborgarskap visar att personen känner [] samhörighet med landet (KU 1977/78:147). En känsla av samhörighet ansågs vara ett önskvärt sinnelag, till och med nödvändigt, för att få delta i det politiska livet. Att brister i samhörighetskänslor får konsekvenser för individens politiska rättigheter är en tanke med anor. I många länder som fråntar dömda brottslingar rösträtten, under fängelsevistelsen eller rentav permanent, är ett vanligt motiv att brottslingen visat sig illojal mot samhällsgemenskapen (se Lippke 2001:561). I den svenska lagstift- ningen fanns tidigare ett liknande synsätt. Ärelöshet infördes som straffpåföljd i 1732 vilket senare omvandlades till lagen om förlust av medborgerligt förtroende. Förutom den rena vanäran innebar straffet ett fråntagande av de politiska rättigheterna, inklusive rösträtten. Straffet avskaffades 1936, vilket var innan kravet på politisk neutralitet för utländska medborgare infördes (SOU 1935:60:23–47). En uppenbar svårighet med kraven på samhörighet och lojalitet är att finna kriterier som inte är godtyckliga – som är precisa och rele- vanta. Det är förvisso förhållandevis enkelt att avgöra vem som är utlänning eller brottsling. Men det är förstås aldrig helt säkert att alla utlänningar och brottslingar verkligen är illojala – lika lite som vi kan vara säkra på att alla icke-kriminella svenska medborgare verkligen är lojala eller känner djup samhörighet med landet. Reger- ingen gjorde en liknande iakttagelse vid införandet av rösträtt för utländska medborgare. Den ansvarige ministern konstater- ade i det fallet att innehav av utländskt medborgarskap inte betyder att han inte känner samhörighet med landet (Prop. 1975/76:23:90). Från tanken att samhörighet är en förutsättning för politiskt inflytande drogs slutsatsen att en längre tids vistelse i landet borde vara ett villkor för politiska rättigheter. Efter en tids boende i landet tänktes samhörighetskänslorna infinna sig, och därmed skulle lojaliteten vara säkrad. Men kunde då inte boende i sig lika gärna anses vara ett till- räckligt villkor? Utredningen om införandet av rösträtt för utländska medborgare anförde resonemang i den riktningen. Utredaren förord- ade en utvidgning av den kommunala rösträtten till alla vuxna boende Kapitel 2 Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas rösträtt 37 Argumentet för en sådan utvidgning var att de lokala besluten är av stor betydelse för den utländska medborgarens vardagsliv. Därför vore det ur demokratisk synpunkt önskvärt att denne fick möjlighet att direkt påverka de kommunala insatserna på sådana områden som kan vara av särskild betydelse för dem. (SOU 1975:15:20). Om rösträtten avgörs med hänvisning till huruvida en individ lyder under och påverkas av lagstiftningen tycks det naturligt att använda vistelseorten som riktmärke. Men en lika naturlig följdfråga blir varför denna princip endast skall tillämpas i fråga om den kommunala röst- rätten. Givetvis påverkas de utländska medborgarna även av riks- dagens beslut. Kanske till och med än mer, eftersom det är som bestämmer villkoren för deras vistelse i landet (Tung 1985:465). Tanken att rösträtten bör avgöras med hänvisning till vistelseort öpp- nar således dörren för att ge utländska medborgare rösträtt även i riks- dagsvalen. Den slutsatsen drog också efter införandet av rösträtt för utländska medborgare. Kommitténs mer konsekventa linje innebar full uppslutning kring principen om boenderöstning. Utredarna rekommenderade införan- det av rösträtt i riksdagsvalen för utländska medborgare som varit fast boende i (SOU 1984:11:143). Det kunde invändas att tidskravet står i motsättning till principen om boendet som kriterium för rösträtt. Ett tidskrav medför en efter- släpning av de röstberättigades krets, att inte alla som bor inom landet eller kommunen har rösträtt. Att utredningen höll fast vid treårsregeln kan bara förstås som ett tillmötesgående av tanken om samhörighetskänslornas och lojalitetens betydelse. Det var ju först efter en viss tids vistelse i landet som dessa känslor kunde för- väntas uppstå. Principen om boenderöstning fick dock inget genomslag. Röst- rättskommitténs förslag bedömdes sakna parlamentariskt stöd och lag- förslaget från regeringen uteblev (Prop. 1990/91:195:90). När den socialdemokratiska regeringen slutligen lade fram ett förslag till fanns inga spår av boenderöst- ningsprincipen. Till på köpet drogs propositionen tillbaka sedan rege- ringsmakten skiftat vid valet (Prop. 1991/92:27). Frånvaron av bredare stöd för boendet som princip kan förklaras med att den uppenbart hamnade i konflikt med ambitionen att befästa utlandssvenskarnas rösträtt. Ty innebure inte principen att de som flyttat från landet, oavsett sitt medborgarskap, inte längre borde tillåtas att delta i de allmänna valen? Inget parti i den svenska riks- dagen synes dock vara benägen att agera i den riktningen. överskrider anslutningen till utlandssvenskarnas rätt att delta i riks- dagsvalen alla blockgränser. Även de partier som mest ihärdigt före- språkat boenderöstningsprincipen har bedyrat att utlandssvenskarna skall få behålla sin rösträtt (se motioner: 1990/91:Sf627 [mp], 1994/95:Sf630 [mp]). Men fördunklas därmed inte de principiella argumenten för att vidga rösträtten till de inom landet boende utländska medborgarna? Frågan om utlandssvenskarnas rösträtt hade debatterats . 1967 hade rösträtt för dem införts, dock med vissa begräns- ningar. Ett av villkoren var att den person som avflyttat skulle ha varit folkbokförd i landet senast före valdagen. En sådan tidsgräns kunde synas motiverad utifrån samma resonemang som åberopats vid införandet av en tidsgräns för de utländska medborgarnas kommunala rösträtt. Om samhörighetskänslor anses avgörande, och om de infinner sig först , tycks det naturligt att samhörigheten med landet också försvinner . Parallellen i resonemangen om tidsgränser undslapp emellertid utredningen om utlandssvenskars rösträtt som slutförde sitt arbete 1975. Utredarna hävdade förvisso att utlandssvensken borde avkrävas någon form av anknytning till landet. Men om en ansökan för att införas i röstlängden blev ett villkor skulle rösträtten endast komma att utnyttjas av dem med ett uttalat intresse för deltagande. Därmed skulle kravet på anknytning tillgodoses (SOU 1975:8:52).17 Den då- varande regeringen följde dock inte utredarens förslag och beslöt att behålla tidsgränsen (Prop. 1975/76:111). Först , när en borgerlig regering tillträtt, genomdrevs utredarens förslag med följd att tidsgränsen för utlandssvenskars rösträtt helt slopades. Dessutom infördes, trots motstånd från socialdemokraterna och , ett grundlagsskydd för utlandssvenskarnas rösträtt (KU 1992/93; KU 1994/95). Men att boendet som princip för tilldelning av rösträtt endast fått genomslag för de lokala valen har inte hindrat den så kallade hemvist- principen från att påverka andra delar av lagstiftningen (SOU 2000:106:297). Sociala rättigheter och förmåner är till exempel i ringa utsträckning knutna till medborgarskapet. De kan istället åtnjutas av alla som är varaktigt bosatta inom landet, eller kommunen. Det är alltså endast i fråga om de politiska rättigheterna och, än mer, i 17 I en reservation till utredningen kritiserades dock förslaget att endast i begränsad utsträckning erkänna rösträtten för invandrare som utvandrare tillåts påverka utvecklingen i det gamla landet under ett helt liv (SOU 1975:8:74). Kapitel 2 Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas rösträtt 39 fråga om rättigheter knutna till den nationella säkerheten, som boendet i hög grad saknar betydelse (1985:228).18 är varken lojalitet eller vistelse i landet tillräckligt för att erhålla rätten att delta i svenska riksdagsval. Det nödvändiga villkoret är istället innehav av svenskt medborgarskap. Tydligast framgår det av den svenska regeringsformen som stadgar att rösträtten tillfaller varje svensk medborgare (: kap. 3, § 2). Likt Grundlags- utredningen som hävdade att fullständiga politiska rättigheter enligt sakens natur endast kan tillkomma svenska medborgare anses det ofta som självklart att rösträtten är knuten till medborgarskapet (SOU 1975:75:25). presenterade förslaget om boenderöst- ning 1984 vände man sig mot den tidigare synen på rösträtten som förknippat med medborgarskapet. I utredningen hävdades att rösträtt- en inte kan härledas ur medborgarskapet och att dessa företeelser inte heller varit historiskt sammanfallande (SOU 1984:11:164). Men de borgerliga ledamöterna reserverade sig mot utredningens resonemang. Man invände mot uppluckringen av sambandet mellan medborgar- skap och rösträtt. Rösträtten får inte brytas ur medborgarskapet hävdade de borgerliga partiernas representanter (1984:11:233– 224). Samma partier hade framfört en liknande ståndpunkt, men då i egenskap av majoritetens representanter i (KU 1977/78). Även är det tydligt att synen på förhållandet mellan medborgarskap och rösträtt skiljer riksdagspartierna åt. Med stor emfas framhäver att rösträtt till riksdagsvalen endast bör tillkomma svenska medborgare. Medborgarskapet ger unika rättig- heter, till exempel rösträtt hävdar i en riksdags- motion (2002/03:Sf226 och 2002/03:K385). Den motsatta stånd- punkten företräds av och (se t.ex. motion- erna 2002/03:K381 [mp] och 2002/03:Sf336 [v]). Rösträtt till borde enligt dem tillkomma alla folkbokförda i , oavsett medborgarskap. Det innebär givetvis att rösträtten kan betraktas som enbart en medborgerlig rättighet. 18 Den socialdemokratiska regeringen har dock uttalat att bosättningen bör få ökad betydelse i bedömningen av de utländska medborgarnas rättigheter. Det klargjordes senast vid revideringen av lagen om svenskt medborgarskap. 1999/2000:147. något motsägelsefullt när () förespråkar rösträtt för utländska medborgare som rösträtten beskrivs som en av de grundläggande medborgerliga rättigheterna (se motion 2002/03: Sf289). Hur kopplingen mellan medborgarskap och rösträtt bör se ut är således omtvistat. De som förespråkar en fortsatt stark koppling åberopar dess historiska betydelse. Tanken tycks vara att vi faktiskt talat om rösträtten som ett privilegium för medborgarna i ett land. I reservationen till förslag, liksom i tidigare yttranden från , har de borgerliga partierna hävdat att det finns ett starkt historiskt samband mellan med- borgarskap och rösträtt. Även gör en sådan iakttagelse. (1990:179) menar att de borgerliga partiernas påpekande är korrekt men hävdar också att det inte utesluter att ett fortsatt samband mellan rösträtt och medborgarskap kan ifrågasättas. Den rådande uppfattningen tycks dock vara att det finns ett begrepps- historiskt samband mellan dessa båda föreställningar. Är det så? Huruvida det historiska sambandet kan anses existera eller inte beror på vilket material vi studerar. Det tycks riktigt att kampen för allmän och lika rösträtt i formulerades som ett krav på medborgarrätt. I ett oändligt antal avslagna riksdagsmotioner argumenterade radikala liberaler och, , socialdemokrater för en vidgad rösträtt utifrån med- borgarskapets innebörd. Likaså talades det i rösträttsrörelsens pamfletter om rösträtten som något som borde tillkomma varje svensk medborgare (1902). Utgångspunkten för rösträttsrörelsens argumentation var emellertid just det faktum att svenska medborgare enligt gällande rätt saknade fullständiga politiska rättigheter. Det måste tyda på att det ur språklig och begreppslig synpunkt inte ansågs vara orimligt att skilja medborg- arskapet från rösträtten. För rösträttens anhängare fanns det säkerligen en retorisk poäng i att formulera kraven på allmän rösträtt som ett krav på medborgarrätt. Genom att anknyta till etablerade begrepp kunde trovärdighet vinnas för den egna ståndpunkten. Men det innebär inte per automatik att innebörden av begreppet medborgarätt var entydigt eller att rösträtten var en del av dess betydelse. Argumentet för allmän rösträtt var knappast att en bibehållen graderad och därmed exkluderande röstskala bröt mot medborgarrättens språkliga inne- börd. Om vi vidgar perspektivet blir den svaga kopplingen mellan röst- rätt och medborgarskapsbegreppet än mer tydlig. I historiskt inflytel- serika dokument omtalas rösträtten inte sällan som en mänsklig Kapitel 2 Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas rösträtt 41 snarare än medborgerlig rättighet. I den för- om de mänskliga rättigheterna talar man ömsom om människans och medborgarnas rättigheter (Heater 1990:252). Den tve- tydigheten finns vare sig i konvention eller i FN:s deklaration och konvention . I dessa doku- ment sägs istället alla har rätt till politiskt inflytande. De politiska rättigheterna är universella och gäller inte endast landets medborgare. Rösträtten har därmed blivit en mänsklig rättighet (Kellberg 1999:12, 48–52). Att erbjudas möjligheter att påverka de politiska besluten framstår därför som en rättighet grundad enbart i den omständigheten att vi alla är människor med en oförytterlig rätt att behandlas människovärdigt. Rätten till politiskt inflytande härleds ur en föreställning om männi- skovärdets villkor snarare än ur innebörden av begreppet medborg- are. Även en hastig blick på hur rösträtten reglerats i andra länder ger vid handen att den inte nödvändigtvis härleds ur medborgarskapet. Att erkännas som medborgare i en politisk gemenskap är vare sig ett nöd- vändigt eller tillräckligt villkor för rätten till politiskt inflytande. I några länder är det istället en viss tids boende inom landet som avgör frågan om rösträtt. Ett fåtal länder ger rösträtt till vissa utländska medborgare från de stater med vilka man anser sig ha ett särskilt histo- riskt samband.19 Medborgarskapet har inte heller alltid varit ett tillräckligt villkor för rösträtt. Det romerska imperiet tillät invånarna i de nya provin- serna att bli medborgare och att därmed få ett rättsligt skydd som inte andra kunde åtnjuta. förbehölls rösträtten ett fåtal. Det romerska medborgarskapet hade först och främst en juridisk innebörd, inte en politisk. Medborgarna i provinserna var cives sine suffragio. Liksom i andra imperier fanns där en mer inklusiv men tun- nare föreställning om vilka skyldigheter och rättigheter som följer ur medborgarskapet (Pocock 1995:36–39; Heater 1990:55). Det tycks således inte självklart att rösträtten är en del av medborgarskapet; den historiska kopplingen mellan dessa idéer är tillfällig, inte nödvändig. 19 Det gäller i synnerhet och till samväldet anslutna stater där skillnaden mellan subjects (undersåtar) och citizens (medborgare) inte alltid är avgörande för de politiska rättigheterna, inklusive rösträtten (se Greenwood och Robins 2002:511). Accepterar vi ömsesidighetsprincipen accepterar vi också att anknyt- ningen till landet har betydelse för rätten till politiskt inflytande. Frågan är emellertid vilken anknytning som framstår som rimlig. Är det den legala anknytningen i form av medborgarskap, är det vistelse- orten, eller den enskildes lojalitet och samhörighet, som bör fälla avgörandet? Låt oss inledningsvis konstatera att ömsesidighetstanken tycks tala för att låta boendet avgöra rösträtten. Människor är i hög grad beroende av varandra om de lever under samma ekonomiska, juridiska och politiska institutioner. Det kan därför sägas att ömsesidigheten bör prägla relationerna mellan alla som bor inom en och samma statsrättsliga gemenskap. Innebörden av ömsesidighet med avseende på fördelningen av politisk makt är, som vi tidigare hävdat, lika rätt till inflytande över de politiska besluten. Slutsatsen måste då vara att alla i landet boende skall ha samma rätt till politiskt inflytande – oavsett medborgarskap. Således kan inte heller någon begränsning av kravet på ömse- sidighet försvaras med hänvisning till juridisk eller känslomässig till- hörighet. Alla som lever i en och samma gemenskap, som de facto är beroende av varandra, har ett berättigat krav på ömsesidighet i de politiska relationerna. Men vi vet också att ömsesidighetsprincipen till sitt innehåll säger att en begränsning är acceptabel om den i princip kunde accepteras av alla. Därför är det trots allt möjligt att motivera begränsningar av rätt- igheter, inklusive rösträtten, bland dem som tillhör en och samma gemenskap. Till försvar för att inte helt ut erkänna barns politiska rät- tigheter kunde vi till exempel hävda att även barn har goda skäl att acceptera vissa begränsningar. Frågan är alltså om begränsningarna av de utländska medborgarnas rösträtt är av den karaktären att de kan framstå som rimliga även för de utländska medborgarna själva. De största skillnaderna mellan svenska och utländska medborgares rättigheter gäller, som påpekats, den nationella säkerheten (1985). Utländska medborgare saknar bland annat rätt till skydd och assistans vid vistelse i utlandet. Deras rätt till rörelsefrihet, mot polit- isk registrering och kroppsvisitation kan vidare inskränkas av olika myndigheter eftersom grundlagen ger dem den befogenheten. Motiven för dessa inskränkningar är säkerhetspolitiska. Som vi sett har lik- nande motiv åberopats för begränsningar av andra politiska rättig- Kapitel 2 Demokratin och debatten om de utländska medborgarnas rösträtt 43 heter, inklusive rösträtten. Kravet på lojalitet – eller politisk neutra- litet – formulerades under inflytande av uppfattningen att detta var nödvändigt för att säkerställa betydande säkerhetspolitiska intressen. Är inskränkningar av de utländska medborgarnas rättigheter på dessa grunder förenliga med ömsesidighetsprincipen? Generellt sett kan det sägas att vissa inskränkningar av rättigheter med hänvisning till landets säkerhet kan vara acceptabla. Att inskränkningar av rättigheter mycket väl kan uppfattas så finns det flera exempel på. Ett är att de flesta tycks acceptera att demonstra- tionsfriheten i viss mån regleras av ordningsmakterna av hänsyn till den allmänna ordningen. Likaså är det enligt grundlagen tillåtet för statsmakterna att reglera yttrande- och informationsfriheten med hän- visning till rikets säkerhet (Regeringsformen: kap. 2, § 13; se vidare Kellberg 1999:95). För att vara acceptabla måste det dock vara uppenbart att för- delarna med en inskränkning av rättigheten är påtagliga för samhället och andra människors säkerhet. Ingen har anledning att acceptera inskränkningar av grundläggande rättigheter om vinsten för samhället vore marginell eller om inte betydelsefulla värden stod på spel. Följ- aktligen kan inte en begränsning av en rättighet motiveras enbart med att den skulle medföra större vinster än kostnader. På den punkten finns det anledning att ifrågasätta de resonemang som fördes av rege- ringens utredare. Uppdraget var att se över lagstiftning som sär- behandlade utländska medborgare i syfte att, om möjligt, framföra förslag som skulle ge dem mer likvärdiga rättigheter. Utredaren ansåg att krav på svenskt medborgarskap [...] skall tas bort om det inte finns godtagbara sakliga skäl för att behålla regleringen (SOU 2000:106:295).20 Som utgångspunkt för att reglera samhällsmedlem- marnas grundläggande politiska rättigheter är det resonemanget emellertid alltför slapphänt. Att det skulle finnas sakliga skäl är inte tillräckligt för att motivera begränsningar av en persons rättigheter. Ett sakligt skäl vore till exempel att nyttan med att inskränka en rättighet är större än att inte genomföra den. Men rättigheter kan inte hanteras så lättvindigt. Om en begränsning skall vara acceptabel måste för- delarna vara avsevärda samt gälla betydelsefulla värden. Givetvis kan landets säkerhet anses vara just ett betydelsefullt värde. Om syftet är att värna detta kan därför vissa inskränkningar av individuella rättigheter vara motiverade. Alla har anledning att 20 Värt att notera är att direktiven från regeringen uttryckligen fråntog utredningen uppgiften att ta ställning till om medborgarskapskraven för rösträtten kunde försvaras med godtagbara sakliga skäl (SOU 2000:106:19). acceptera åtgärder som skyddar oss från terrordåd, internationell brottslighet eller rentav från väpnade angrepp. Sådana hot riktar sig mot betydelsefulla värden och kan orsaka stor skada. Emellertid måste fördelarna med en begränsning av en rättighet vara påtagliga. Det måste med andra ord vara uppenbart att den aktuella inskränkningen av en rättighet gynnar säkerheten och trygg- heten. Det är detta krav som måste tillgodoses om vi vill göra gällande att det finns goda argument att särbehandla utländska medborgare. När det gäller vissa politiska rättigheter finns det förmodligen goda och för alla rimliga skäl till sådana begränsningar. Till exempel tycks delar av skyddet mot att tvingas redovisa sin politiska övertygelse svårt att för- ena med asylrättens principer. Om vi har ambitionen att ge politiska flyktingar en måste det också vara tillåtet för myndigheterna att utreda den enskilde flyktingens bakgrund och motiv. I andra fall är det svårare att se att det finns rimliga och uppenbara skäl för att inte erkänna utländska medborgares politiska rättigheter. Det gäller till exempel rätten till politiskt deltagande inom ramen för parlamentariska demokrati. Begränsningar av rätten att delta i all- männa val kan näppeligen försvaras utifrån tanken att de är påkallade med hänvisning till statsmakternas ansvar för landets säkerhet.