sou · GSB349d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 5.En välfärdsstat för alla? Välfärdspolitiken utgör en viktig del i invandrares möjlighet till del- tagande. Länderjämförande studier visar till exempel att invandrares möjlighet till delaktighet i det nya samhället delvis bestäms av i vilken utsträckning de får ta del av välfärdsstatens offentliga program (Dörr och Faist 1997; Menahem och 2001; jfr även Lawless och Fox 2001; och 1993, 1997; Soss 1999). Det är därför rimligt att tillmäta dessa institutioner och den myndighetsutövning som utmärker dem ett betydande ansvar för det faktiska integrations- utfallet.1 I mötet mellan invandrare och myndighet realiseras invandrar- politiken. Den praktiska politiken utformas till stor del av tjänstemän som arbetar i enlighet med ett mer eller mindre begränsat handlings- utrymme. I många fall har tjänstemannen direkt och kontinuerlig kontakt med klienten allt medan invandraren successivt blir en del av det nya samhället. De så kallade frontlinje- byråkraternas myndighetsutövning blir därmed avgörande för att vi skall kunna förstå och förklara den offentliga politikens utfall (Brod- kin 1997; 2001; Lipsky 1980; 2002).2 1I texten görs åtskillnad mellan en stats invandringspolitik och invandrarpolitik (integrationspolitik). Invandringspolitik syftar på den politik som riktar sig till invand- rare innan de har kommit till landet t.ex. visumregler och medborgarskapslagar, medan invandrarpolitiken handlar om åtgärder riktade mot invandrare när de befinner sig i landet t.ex. olika integrationspolitiska program. 2Hans Esping (1984:76) introducerade termen gräsrotsbyråkrat och termen tillhör de mer etablerade (se även ). har närbyråkrat (Sannerstedt 2001) och frontlinjebyråkrat (1994) introducerats. Front- linjebyråkrat förtydligar enligt mig bilden av en tjänsteman som snarare än att vara nära gräsrötterna och samhällsmedborgarna bildar en front i mötet med samhälls- medborgarna. Termen speglar i mycket den förändring och utsatthet som utmärker tjänstemännens arbetssituation i den reviderade välfärdsstaten. Det som var konflikter mellan kollektiv – mellan överhet och undersåtar, mellan kapitalister och arbetare – är snarare konflikter som utspelar sig i ett komplext organisatoriskt sammanhang mellan den enskilde individen, välfärdsbyråkraten och den professionelle hjälparen. (2000:35). (2000) lyfter fram individens ökade utrymme i den moderna välfärdsstaten, både som mottagare av välfärdsstatens tjänster och som myndighetsutövare inom välfärdsstatens verksam- hetsområden. Nyfikenheten kring dessa välfärdsstatens egentliga maktutövare ligger till grund för denna studie som handlar om front- linjebyråkraternas arbete med invandrarklienter. Mer precist handlar studien om frontlinjebyråkraters möte med invandrarklienter. Hur uppfattar frontlinjebyråkraterna invandrarklienterna? På vilket sätt påverkar frontlinjebyråkraternas uppfattningar om invandrarklienterna myndighetsutövningen?3 forskning visar att mötet mellan klient och frontlinje- byråkrat – medborgare och stat – påverkar uppfattningen om de polit- iska institutionerna och viljan till politiskt deltagande (Lawless och Fox 2001; och 1993, 1997; Soss 1999). Studien utmynnar därför i en vidare diskussion om vilka tänkbara konsekven- ser myndighetsutövningen kan få för det politiska deltagandet. Den intressanta frågan är således vilken betydelse invandrarklienters indi- viduella erfarenheter av frontlinjebyråkratier har för deras politiska deltagande? I den moderna välfärdsstaten innehar de situationsanpassade myndig- heterna en nyckelposition. Utmärkande för det situationsanpassade myndighetsuppdraget är att det är alltför komplicerat för att kunna detaljregleras. Det är inte möjligt för de centrala politiska organen att i detalj föreskriva hur alla olikartade fall skall hanteras, och frontlinje- byråkraterna ges därför ett visst handlingsutrymme inom ramen för myndighetsutövningen (1992:41; Lipsky 1980:15; Roth- stein 1994:98). I realiteten innebär situationen att frontlinje- byråkraterna har relativt stor frihet att fortlöpande utforma de beslut som påverkar enskilda samhällsmedborgares vardag och levnads- 3 Föreliggande kapitel ingår som en del av en mer omfattande studie (se 2003). I studien undersöks frontlinjebyråkraters myndighetsutövning med avseende på regelverket, den dubbla rollen och klienternas invandrarbakgrund i och . Kapitel 5 En välfärdsstat för alla? förhållanden (Brodkin 1997:3; 2001:41–44; Lipsky 1980:8; 1992:295). En problematisering av handlingsutrymmet och dess position inom den situationsanpassade myndighetsutövningen är viktigare . För det första har den ökade mål- och resultatstyrningen inom offentlig förvaltning allmänt inneburit ett ökat handlings- utrymme även på de lägre nivåerna inom förvaltningen. För det andra är en av huvudtrenderna inom europeisk välfärdspolitik att selektiva välfärdslösningar blir allt vanligare. Det innebär att välfärdslösningar där frontlinjebyråkraterna behovsprövar besluten ökar (2000:30; och 1998; 2001:307–308). Slut- ligen har den ökade invandringen och den allt mer heterogena gruppen av samhällsmedborgare lett till en ny utmaning för myndigheterna och frontlinjebyråkraterna. Invandrare ställer i egenskap av nya samhälls- medborgare delvis nya krav på myndigheterna och deras personal än tidigare klientkategorier (2001:64–65; 1997:22; Kamali 2002:12; Soydan 1995:117).4 har alltmer kritik riktats mot de väl- färdsinstitutioner som ansvarar för omfattande åtgärdsprogram, till exempel arbetsförmedlingar och socialkontor. Kritiken går ut på att institutionerna bygger på eller har sin grund i förlegade sociala mönst- er och därmed indirekt diskriminerar kvinnor, etniska grupper och grupper med en annan livsstil än den traditionella kärnfamiljens (2001:64–65, 195–197; Kamali 2002:38; Skolnick och Fyfe 1993; 1989:204–206). Välfärdsstaten kan inte hålla kvar vid de homogena och enhetliga lösningar och synsätt som varit dess kännetecken om den vill möta det moderna samhällets utmaningar. (2001) talar om risken för velferdsstatspaternalisme när de offentliga myndigheterna bestämmer vad det goda livet för den enskilda människan består i (2001:241). Utifrån liknande utgångspunkter ifrågasätts det faktum att till exempel flykting- och invandrarmottagningen ligger inom ramen för socialförvaltningens arbetsområde. På ett tidigt stadium kom social- tjänstlagen att fungera som riktmärke för flyktingmottagandet, både vad avser mottagandets innehåll och organisation. 4 Vad man skall kalla de samhällsmedborgare som kommer i kontakt med välfärds- institutionerna är problematiskt. På socialkontor är den vanligaste benämningen klient och på arbetsförmedlingar sökande eller kund. I framställningen kommer klient att användas då begreppet enklast går att applicera på samtliga myndigheter i fokus för undersökningen. Kund implicerar att arbetsförmedlingen skulle kunna liknas vid ett privat företag, viket jag anser vara en i grunden missvisande beskrivning av den offentliga verksamheten. nyckelparagrafer om normalisering, kontinuitet, flexibilitet och hel- hetssyn togs som utgångspunkt för det kommunala flyktingmottagan- det (Appelqvist 2000:37:190, och 1998:90, 162). Forskning visar att trots förändringar , i form av till exempel införandet av introduktionsprogram, introduktionsplaner och introduktionsersättning, ligger huvudansvaret fortfarande inom social- tjänsten och ersättningar betalas fortfarande i hög utsträckning ut i form av socialbidrag (1997; 2000). Kritikerna menar bland annat att myndighetsutövningen i enlighet med socialtjänstlagens rådande syn frammanar ett omhänder- tagande perspektiv som inte är förenligt med de integrationspolitiska och förvaltningspolitiska målen (2000). Ett återkommande problem inom den offentliga politiken är att myndighetsutövningen skiljer sig åt inom en och samma verksamhet. Forskning visar att så är fallet inom flera av välfärdsstatens institu- tioner. Olika frontlinjebyråkrater tillämpar till exempel regelverket på ett ibland väsenskilt vis (1997; 1997; och 1998; 2003). Frontlinjebyråkrat- erna skall följa regelverket, vara lojala mot organisationen och visa klienten hänsyn. I det enskilda fallet kan någon av dessa relationer uppfattas som viktigare, och i praktiken innebär kraven som de tre relationerna ger upphov till ofta en avvägning. Häri består frontlinje- byråkraternas handlingsutrymme (1988; 2001). (2003) visar att frontlinjebyråkrater på arbetsförmed- lingar och socialkontor i stor utsträckning tar handlingsutrymmet i anspråk. Intrycket är att myndighetsutövningen handlar om konsten att kunna motivera sina beslut, snarare än att följa ett på förhand givet regelverk. Vidare orienterar sig frontlinjebyråkraterna i större ut- sträckning mot individen än organisationen, och vikten av att klienterna är delaktiga i beslut och planering betonas. Handlingsutrymmet är en förutsättning för frontlinjebyråkratiernas verksamheter, men nyttjandet av handlingsutrymmet skall ses i rela- tion till kraven på förvaltningsdemokratisk legitimitet, det vill säga alla samhällsmedborgares rätt till lika behandling i mötet med den offentliga förvaltningen. Stödet för välfärdsstaten bygger på att den är en rättvis fördelare av de samhälliga resurserna. Det inbegriper bland annat att välfärdspolitiken inte skall favorisera vissa typer av livs- projekt (2001:239–242). Inom den situationsanpassade myndigheten återfinns legitimiteten bland annat i anslutning till front- linjebyråkraternas handlingsutrymme och i möjligheten till individua- lisering i de enskilda fallen (Lipsky 1980:15–16; 1998:120; Kapitel 5 En välfärdsstat för alla? 1992:kap. 3).5 Det finns ingen enkel lösning på de problem som relationen mellan rättssäkerhet och individuella hänsynstagande innebär. Istället kan man argumentera för att det finns en inneboende motsättning mellan likabehandling och individuell hänsyn (2001:239). I har välfärdskonsumenterna kommit att utgöra en allt mer heterogen grupp. Det stora antalet flykt- ingar och invandrare har i egenskap av nya samhällsmedborgare kommit att ställa delvis nya krav på myndigheterna och deras personal (1997; Kamali 2002; Soydan 1995). Förutom en rent språklig barriär som försvårar mötet mellan frontlinjebyråkrat och klient har många invandrare en komplex problembild med sig som grundas i invandrarsituationens förutsättningar.6 Flertalet av senare decenniers invandrare kommer dessutom från samhällen och kulturer som väsentligen skiljer sig från det samhälle de invandrar till.7 Det faktum att människor växer upp under olika förhållanden gör att de kommer att skilja sig åt vad gäller förståelsen av omvärlden, vilket i sin tur kan skapa svårigheter i kommunikationen mellan människor med olika bakgrund (2000:39).8 De generella normer och värderingar som återfinns i ett samhälle påverkar naturligtvis även frontlinjebyråkraterna (Kamali 2002:44; 1981:66). Människor bildar uppfattningar om andra männi- skor och bevarar dessa uppfattningar som generaliserade bilder. 5Även frontlinjebyråkraternas profession, det vill säga yrkesutbildning, kan ge legiti- mitet åt myndighetsutövningen. I själva verket förekommer en kombination av olika legitimitetsgrunder inom en och samma organisation. 6Jag väljer att tala om invandrarsituation istället för invandrarskap. Invandrarskap ger enligt mig en bild av en företeelse som i stort sätt är beständig och oföränderlig. Istället så utmärks invandrarsituationen av att invandraren av sitt liv lever under särskilda förhållanden som har sin grund i den förändring det innebär att invandra eller fly till ett nytt land och samhälle. Denna situation bör dock ses som temporär. 7Som människor tillhör vi inte en kultur utan ett antal kulturer som samverkar med varandra och bildar vår kulturella bas. Det existerar till exempel inte en svensk kult- ur som delas av alla svenskar, utan flera kulturella traditioner är tillgängliga för en individ . En viktig del av en individs kulturella förståelse handlar om hur hon uppfattar den större befolkningsgrupp som hon identifierar sig med (2000:40–42). är det viktigt att poängtera att författarens bestämda uppfatt- ning är att kulturella identiteter bäst förstås som sociala konstruktioner. 8Vi kan resonera på ett liknande sätt utifrån kön och klass. viktigt att skilja frontlinjebyråkraternas bilder av invandrarklienter från deras bilder av enskilda invandrare (Soydan 1995:34). Det är framför allt de generaliserade bilderna av invandrarklienter som får konsekvenser för myndighetsutövningen, det vill säga om frontlinje- byråkraten har en uppfattning om att invandrarklienter generellt beter sig på ett visst sätt, eller är föremål för en specifik uppsättning av vär- deringar och föreställningar. De generaliserade bilderna av invandrarklienter kan betraktas som sociala konstruktioner (jfr och 1993, 1997:kap.5). Konstruktionerna avser en specifik målgrupp som söker tillträde till välfärdsstatens tjänster och omfattar kulturella attribut eller allmänna föreställningar om gruppen (och 1993:334–338). Konstruktionerna är normativa och värderande och porträtterar mål- gruppen utifrån positiva eller negativa termer. Resultatet kan till exempel bli att invandrarklienter riskerar att behandlas på ett stereo- typt sätt av myndigheterna (2001:196; och Soss 1998:1134). Vidare kan stereotypifieringen få som implikation att ojämlika maktförhållanden mellan samhällsgrupper förstärks ytterlig- are och utmanar samhällets demokratiska utgångspunkter (och 1993, 1997:kap.5,7). Jag menar att det är troligt att invandrarklienter har svårare att hävda sin rätt i myndighetssammanhang då invandrarklientens resurs- er i vissa fall är mer begränsade än vad fallet är för andra klienter. Det är troligt att till exempel begränsad kunskap i det svenska språket (tal och skrift) påverkar den omedelbara kommunikationen mellan frontlinjebyråkrat och klient. Men även invandrarklientens begränsade kunskap om det svenska samhällssystemet i stort, den majoritetskultur samhället inbegriper och som frontlinjebyråkraterna verkar inom, samt de rättigheter och skyldigheter man har som samhällsmedborgare kan tänkas få genomslag i myndighetsutövningen. Utifrån detta sätt att se kan det vara svårare för invandrarklienten att ge uttryck för och få sina behov och önskemål hörsammade, vilket i förlängningen kan försvåra myndighetsutövningen och äventyra det slutliga utfallet (och 1998:18). I följande studie riktas sökarljuset mot frontlinjebyråkraternas arbete med invandrarklienter. Först undersöks frontlinjebyråkraternas upp- fattningar om invandrarklienterna, det vill säga vad utmärker klienter med invandrarbakgrund. Står faktorer som har sitt ursprung i att Kapitel 5 En välfärdsstat för alla? klienterna invandrat till ett nytt land (d.v.s. invandrarsituationen) i förgrunden för frontlinjebyråkraternas uppfattningar? Eller uppfattar frontlinjebyråkraterna invandrarklienterna som bärare av specifika kulturella attribut (d.v.s. kulturella faktorer)? För att uppfattningen skall kunna sägas utgå från invandrarsitua- tionen krävs att de faktorer (oftast begränsningar) som lyfts fram av frontlinjebyråkraterna är ett resultat av att klienten har invandrat till ett nytt land, till exempel språk, utbildning och yrkeserfarenhet. Utgångs- punkten är att faktorerna utgör exempel på meriter eller kunskaper som klienterna kan tillskansa sig med tiden, till exempel genom att delta i välfärdspolitiska program. De kulturella faktorerna handlar snarare om uppfattningar om klientens beteende och agerande, om grundläggande värderingar och inställning till livet, faktorer som är djupt förknippade med en individs identitet. Utifrån den integrations- politiska linjen utgör kulturella faktorerna exempel på förhållanden som den enskilda invandraren inte kan tvingas överge, medan faktorer som anknyter till invandrarsituationen kan sägas utgöra föremål för integrationspolitiska åtgärder. Av primärt intresse för analysen är inte huruvida uppfattningarna kan tolkas som positiva eller negativa, utan istället om invandrar- klienter betraktas som bärare av kollektiva kulturella egenskaper som ovan, vilket antas leda till en stereotyp uppfattning om invandrare som klienter. Stereotypifiering oavsett riktning (positiv eller negativ) resulterar i att frontlinjebyråkraten undgår att se den enskilda männi- skan och hennes specifika behov och förutsättningar.9 Frontlinjebyråkraternas tillämpade myndighetsutövning med avse- ende på klienternas invandrarbakgrund utgör den andra delen av den empiriska analysen. Myndighetsutövningen kan baseras på ett arbets- sätt som har sin uppkomst i att klienten är av invandrarbakgrund och därmed anses vara i behov av särskilt stöd och hjälp som sträcker sig utanför myndighetsuppdraget (d.v.s. omhändertagande). Myndighets- utövningen kan även anta former av ett mottagande där frontlinje- byråkraten informerar och administrerar tjänster som invandrarklient- en är i behov av och som ligger inom ramen för myndighetsuppdraget (d.v.s. mottagande). står i fokus för undersökningen och således också de invandrare som blev föremål för integrationspolitiken . Jag har lagt in en sorts indikator på invandrarnas etniska/kulturella bakgrund. Därmed kan jag kontrollera för huruvida 9 Vi kan anta att negativa stereotypa uppfattningar påverkar myndighetsutövningen mer påtagligt än positiva. invandrarens bakgrund i detta avseende har betydelse för hur han eller hon uppfattas av frontlinjebyråkraten. Tanken är att invandrare som i mindre utsträckning avviker från den övriga befolkningen (kultu- rellt, religiöst, etniskt, utseendemässigt) behandlas annorlunda än invandrare som skiljer sig i större utsträckning. Antagandet baseras på en intuitiv förförståelse och erfarenhetsmässig utgångspunkt som säger att individer som avviker utseendemässigt från den övriga befolkningen är särskilt utsatt (se även 2002 samt , och 2002:150 för ett liknande resonemang). Jag har därför koncentrerat undersökningen till två invandrargrupper: personer från och före detta (företrädesvis Bosnien-Herze- govina). Medan de bosniska invandrarna antas avvika mindre från det nya samhälle de har invandrat till, ser kontexten något annorlunda ut för de somaliska invandrarna. De somaliska invandrarna löper där- med större risk att utsättas för ett mer eller mindre fördomsfullt bemötande i mötet med det offentliga. Myndigheterna har valts ut efter framför allt två principer. De skall stå för en betydande del av invandrarnas kontakt med välfärdsstaten och därmed vara de myndigheter som ansvarar för invandrares möj- lighet till delaktighet i det nya samhället. Integrationen anses allmänt gå via arbetsmarknaden (2001:17). Att låta arbets- förmedlingar och socialkontor (avdelningen för ekonomiskt bistånd) utgöra de myndigheter som undersöks förefaller därför väl motiverat. I valet av de enskilda kontoren har kontor där invandrare utgör en avse- värd del av klientelet valts ut. Materialet består av intervjuer med 45 frontlinjebyråkrater på sex olika kontor. Efter cirka ett 10-tal intervjuer infann sig vad som i metodologiska sammanhang brukar betecknas teoretisk mättnad. Inga nya svarskategorier uppstod trots nya intervjuer, vilket enkelt uttryckt kan sägas utgöra ett argument för möjlig generaliserbarhet utifrån resultatet.10 Vad gäller klienternas invandrarsituation är det tydligt att frontlinje- byråkraterna ser den som en belastning som försvårar arbetet med 10 Det finns som jag ser det inte någon anledning att misstänka att de undersökta kontoren skiljer sig från andra kontor runt om i landet. Denna uppfattning stöds av det faktum att intervjupersonerna under intervjuerna har resonerat om andra kontors verk- samheter, men inte i något fall har kontorets verksamhet beskrivits i termer av att det nämnvärt skulle avvika från övriga kontor inom ramen för samma myndighet. Kapitel 5 En välfärdsstat för alla? Det är framför allt de knappa språkkunskaperna, den låga utbildningsnivån, de begränsade yrkeserfarenheterna, den psykiska ohälsan och osäkerheten som frontlinjebyråkraterna lyfter fram som utmärkande för klienternas invandrarsituation. Språket bildar spontant utgångspunkten för den del av intervjun som behandlar klienternas invandrarbakgrund och lyfts fram som en av de avgörande faktorerna för en fungerande myndighetsutövning. Frontlinjebyråkraterna hamnar under intervjuerna i tankegångar om vad det innebär för handläggningen av ett ärende och kontakten med klienten om den språkliga kommunikationen brister. Språket är ett problem. Man kan aldrig veta säkert om klienten kan tillgodo- göra sig den information som den får. Det är inte mycket att göra åt det utan man får nöta in det, eller ta in tolk eller det är bara att fortsätta.11 Vi kan titta på språket först. Det kan vara ett hinder naturligtvis men har man då jobbat som jag, som utbildare med invandrare, så lär man sig prata med kroppen och man kommer alltid fram till någonting. [] Det kan vara så att vissa har varit inskrivna i sju, och har aldrig blivit riktigt förstådda har jag märkt, och när jag har beställt tolk så har det kommit fram massa grejor. [] En massa missförstånd som lagras ovanpå varandra. Det är jätteviktigt med språket. Att man kan kommunicera.12 Enligt den första intervjupersonen utgör språket en ständig källa till osäkerhet i förhållande till klienten. Intervjupersonen kan aldrig vara säker på att klienten har förstått den information som förmedlats. Det finns en känsla av uppgivenhet hos intervjupersonen som menar att man kan upprepa informationen, nöta in den, men att det i förläng- ningen enbart handlar om att fortsätta arbetet trots språkproble- matiken. Den andra intervjupersonen menar att språket kan utgöra ett hinder, men att hon inte upplever språket som ett stort problem av erfarenhet av att arbeta med invandrarklienter. Intervjupersonen menar dock att det förekommer fall där klienterna inte har blivit förstådda av kontakt med myndigheten, och att detta är något som kommit fram först i samband med att tolk har kopplats in. Språkfaktorn handlar således inte bara om att frontlinjebyråkra- terna har svårt att göra sig förstådda hos klienterna, utan minst lika 11Frontlinjebyråkrat citat 1. Då föreliggande text är en förkortad och delvis omarbet- ad version av en större undersökning har även resultatredovisningen förkortats. 15 av de totalt 45 intervjuade frontlinjebyråkraterna kommer till tals i form av citat i texten som följer. I vissa fall förekommer citat från samma frontlinjebyråkrat två gånger. 12Frontlinjebyråkrat citat 2. mycket om att klienterna inte blir förstådda i myndighetsmötet. Front- linjebyråkraterna menar dock att de med tiden lär sig förstå invand- rarsvenska, och vissa intervjupersoner talar om hur de märker att de själva i mötet med invandrarklienter talar en förenklad svenska. Man kan naturligtvis ifrågasätta om det skall anses tillräckligt att prata med kroppen, eller om det är acceptabelt att det råder en osäkerhet huruvida klienten har förstått vad som har sagts i ett myndighets- sammanhang. Dessutom kan man fundera kring betydelsen för myndighetsutövningen i de fall som tolk används i jämförelse med de fall där tolk inte används. Det är hos frontlinjebyråkraterna beslutet om att hyra in tolk eller inte ligger, och frontlinjebyråkraternas beslut får stora konsekvenser för myndighetskontakten och det fortsatta utbytet. Psykisk ohälsa lyfts fram som ett problem och är förknippat med invandrarsituationen. Frontlinjebyråkraterna talar om trauman, livs- kriser och invandrarsituationens realiteter som utmärkande för invand- rarklienterna och deras livssituation i det nya samhället. Många av dom har olika psykiska problem som man märker. Man kan känna väldigt väl att den här personen lider av någon form av störning, plus att man inte varit utedet är svårt att placera ut dom, och för de själva att veta vad dom vill också. De har så mycket annat att tänka på.13