sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — Det har funnits problem med vissa tillsynsmyndigheters tillämp- ning av bestämmelserna om miljösanktionsavgifter. Framförallt har problemen avsett vissa kommunala tillsynsmyndigheter. Situationen har dock förbättrats allteftersom kunskapen om regleringens inne- börd ökat. Det kan ändå finnas anledning att göra vissa påpekanden. Det är viktigt att understryka att kommunerna då de avgör frågor om miljösanktionsavgifter har att tillvarata allmänna intressen och att de inte i dessa fall skall eller får ta hänsyn till särskilda kommunala intressen.40 Det finns således inte utrymme för att låta kommunal- 40 , , Offentlig förvaltning som fullgörs av ledamöter i kommunala nämnder i till , 1999 s. 422. Se även dom i mål B 3204-02. politiska överväganden styra frågan om miljösanktionsavgifter skall påföras eller inte. Grundläggande rättssäkerhetskrav måste beaktas, däribland intresset av en enhetlig rättstillämpning. Det finns ett antal kommuner som ännu inte har fattat något beslut om miljö- sanktionsavgift (se bilaga 2). Det är självklart inte förenligt med kravet på likabehandling om man i vissa kommuner över huvudtaget inte riskerar att påföras miljösanktionsavgift för överträdelser. Tillsynsmyndigheterna ansvarar för att erforderlig kompetens för prövning och beslutsfattande finns. De tillsynsmyndigheter som inte själva direkt har den efterfrågade kompetensen kan enligt 26 kap. 7 § efter överenskommelse med annan tillsyns- myndighet utnyttja kompetensen där.41 I ärenden som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt finns möjlighet att delegera rätten att besluta om miljösanktionsavgift till en tjänsteman (6 kap. 33 och 34 §§ kommunallagen). De jävsproblem som kan föreligga i frågor om drift och tillsyn, dvs. då kommunen skall utöva tillsyn över verksamhet som bedrivs i egen regi, är reglerade dels genom 3 kap. 5 § kommunallagen, dels genom den ändrade 6 kap. 25 § kommunallagen. Det är således klarlagt att jäv föreligger om drift och tillsyn över verksamhet utövas av samma nämnd eller av samma personer inom en nämnd eller förvaltning. Föreläggande i stället för beslut om avgift? Det kan övervägas om möjligheterna att få frågan prövad av dom- stol bör förutsätta ett överklagande av beslutet eller om någon annan ordning bör gälla. Ett alternativ till överklagande är ett system där tillsynsmyndigheterna i stället för att som besluta om en sanktionsavgift förelägger adressaten en miljösanktions- avgift för godkännande. Godtar denne föreläggandet innebär det att ett slutgiltigt beslut om miljösanktionsavgift har kommit till stånd, medan i annat fall frågan får hänskjutas till domstol. Ett sådant system påminner om åklagarmyndigheternas hantering av strafförelägganden. Det finns i och för sig ingenting i Europa- konventionen eller i praxis som kräver en över- gång till en sådan ordning och det kan inte heller anses ound- gängligen påkallat av rättssäkerhetsskäl. En sådan ordning skulle emellertid kunna synas mer tilltalande från den enskildes synpunkt. 1997/98:45 del 2 s. 316. Endast i det fall denne godtar miljösanktionsavgiften är då tillsynsmyndigheten beslutsfattare. I samtliga fall av bestridande får frågan i stället prövas av domstol. Föreläggandemodellen innebär ett slags mellanting mellan den ordning där tillsynsmyndigheterna beslutar och överklagande sker till domstol och den ordning där tillsynsmyndigheterna ansöker hos domstol om att miljösanktionsavgift skall utdömas. Till skillnad från vad som gäller vid överklagande måste i en ordning med föreläggande tillsynsmyndigheten agera för att föra frågan till domstol om den som anspråket riktas mot bestrider eller förhåller sig helt passiv. Det innebär ett administrativt merarbete för till- synsmyndigheterna som måste följa upp förelägganden och agera i de fall föreläggandet inte godtas. I förhållande till en ordning med överklagande torde det bli fler fall som förs till domstol. Hur mycket mer arbete det handlar om är beroende av hur många som kommer att bestrida eller förhålla sig helt passiva. Vi har inte sett att det finns så stora vinster med föreläggandemodellen att det är befogat att införa ett sådant system som är mer komplicerat än nuvarande och som renderar en hel del merarbete och därmed ianspråktagande av resurser för myndigheterna. 3.5Vem skall kunna påföras avgift? Begränsningen i 30 kap. 1 § att endast näringsidkare kan påföras miljösanktionsavgift tas bort. Vilka aktörer som skall kunna påföras olika slag av miljösanktionsavgifter preciseras i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter. Enligt 30 kap. 1 § är det endast näringsidkare som kan åläggas att betala miljösanktionsavgift. I förarbetena sägs att uttrycket näringsidkare har samma betydelse som på andra håll i lagstift- ningen, exempelvis i 1 § bokföringslagen. Vidare sägs att i begreppet näringsidkare inräknas kommuner som bedriver verksamhet som omfattas av balken.42 1997/98:45 del 2 s. 314. Rättstillämpningen kring uttrycket näringsidkare har lett till resultat som lagstiftaren knappast har åsyftat och som inte är tillfredsställande. har i ett par avgöranden funnit att begränsningen till näringsidkare innebär att miljösank- tionsavgift inte kan tas ut av en kriminalvårdsanstalt eller av ett sjukhus som drivs av , eftersom driften av dessa anlägg- ningar inte ansetts innebära näringsverksamhet.43 I miljödomstol- arnas tillämpning finns fall där en kyrklig samfällighet respektive en kommun som driver en skola bedömts inte vara näringsidkare och därmed inte kunde påföras avgift. En ekonomisk förening som driver en friskola ansågs i ett annat fall som näringsidkare och kunde påföras miljösanktionsavgift. Vi ifrågasätter om det är en lämplig ordning att överträdelser som begås av vissa aktörer, t.ex. stat och kommuner, i vissa fall, skall vara befriade från miljö- sanktionsavgifter, som den näringsidkare som driver samma typ av verksamhet kan påföras avgifter. Till följd av vår uppfattning att straffbestämmelserna behöver förtydligas och att straff skall reserveras för förfaranden som är klart straffvärda bör viss avkriminalisering ske.44 Vi har föreslagit att en hel del mindre allvarliga förseelser bör sanktioneras med miljösanktionsavgift i stället för som med straff. Härigenom finns det ytterligare skäl att överväga frågan om av vem miljö- sanktionsavgift skall kunna tas ut. Om exempelvis straff inte skall kunna dömas ut vid försenat ingivande av köldmedierapporter är det viktigt att förseelserna sanktioneras på annat sätt. Bestämmelser om att miljösanktionsavgift skall betalas vid sent ingivande av nämna rapporter kommer med nuvarande regler endast att drabba närings- idkare. Reglerna om skyldighet att lämna rapporterna gäller dock även för andra grupper än näringsidkare, t.ex. vissa statliga och kommunala myndigheter. En avkriminalisering skulle vid detta för- hållande kunna innebära att sanktionsmöjligheten mot vissa verk- samhetsutövare försvinner helt. Vi anser att det inte finns någon anledning att i lagtexten begränsa den krets av personer som kan påföras miljösanktions- avgift. Vi menar också att det finns en del överträdelser som är sanktionerade med straff som i stället bör bli belagda med miljö- sanktionsavgift och som även enskilda kan göra sig skyldiga till. Även personer som inte bedriver näringsverksamhet bör således i vissa fall skall kunna påföras miljösanktionsavgift. I den mån dessa 43Miljööverdomtolens domar och , båda . 44Se tidigare betänkande SOU 2002:50 s. 234 f. begår överträdelser som typiskt sett bör sanktioneras med avgift finns det ingen anledning att som i nuvarande lagstiftning generellt undanta dem. Det finns nu på ett annat sätt än när infördes erfarenhet av systemet med miljösanktionsavgifter. Som framgår av det följande är risken liten för att enskilda kommer att påföras avgift för alldagliga händelser där det skulle uppfattas som stötande. Denna risk synes ha varit skälet för att införa begräns- ningen att endast näringsidkare kan påföras avgift.45 När en överträdelse skall sanktioneras bör det finnas möjlighet att reglera detta antingen genom straff eller genom miljösanktions- avgift. Det bör gälla även för sådana överträdelser som kan begås av enskilda. I samband med att en ny miljösanktionsavgift införs och ändringar sker i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter skall således övervägas om det är lämpligt att avgiften även kan drabba enskilda och vilka belopp som i så fall är lämpliga. Merparten av de typer av överträdelser som är belagda med miljösanktionsavgift kommer inte att kunna drabba enskilda personer som inte bedriver näringsverksamhet. Överträdelserna förutsätter ofta att någon form av näringsverksamhet bedrivs. Miljörapporter skall t.ex. ges in av den som bedriver sådan miljöfarlig verksamhet som är så kallad A- eller B-verksamhet. Skyldigheter enligt vissa av föreskrifter riktar sig till specifika typer av anläggningar som pappersfabriker och större förbrännings- eller avloppsreningsanläggningar. Miljösanktionsavgifter för överträdelser av sådana föreskrifter kommer inte att kunna drabba enskilda även om det nuvarande kravet att överträdelsen skall ha skett av en närings- idkare tas bort. Som exempel på överträdelser för vilka enskilda bör kunna påföras avgift i stället för straff kan nämnas underlåtenhet att söka tillstånd för eller anmäla enskilda avlopp och vissa värmepumpar. Det kan också finnas andra exempel på överträdelser av regler för verksamheter som medför risker och där det inte finns skäl att göra skillnad mellan enskilda och näringsidkare. Det är t.ex. rimligt att den som har en kylanläggning med sådana mängder köldmedium att reglerna om kontroll och rapporteringsskyldighet gäller enligt den så kallade köldmediekungörelsen, skall följa reglerna och kunna träffas av sanktion vid överträdelse oavsett om det är en enskild, en offentlig aktör eller en näringsidkare som innehar kylanläggningen. 45 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 536 där det anges att det inte är rimligt att ålägga var och en ett strikt ansvar för handlingar i det dagliga livet. Det bör inte heller finnas någon ökad risk för dubbla sanktioner genom att kravet på att överträdelse skall ha begåtts av närings- idkare slopas. Det subjekt som begått överträdelsen skall påföras avgift. Har en överträdelse skett i näringsverksamhet som bedrivs av en juridisk person skall den juridiska personen påföras avgiften – något subsidiärt personligt ansvar införs inte genom att närings- idkarbegreppet tas bort. Bedrivs verksamheten i form av enskild firma skall självfallet endast ett subjekt påföras avgift – situationen blir då densamma som . Den lägsta möjliga miljösanktionsavgiften har sänkts till . Genom denna sänkning har det blivit möjligt att gradera avgifterna på sätt som behövs då även enskilda skall kunna drabbas. Vi föreslår också att möjligheten att meddela befrielse från avgift skall utökas något.46 Vi menar att frågan om vem avgifterna skall kunna påföras måste regleras på ett mer nyanserat sätt i bestämmelserna än vad som sker . Vid utformningen av respektive miljösanktionsavgift i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter bör övervägas om några undantag skall göras. Den krets som skall kunna åläggas miljösanktionsavgift kan preciseras i bilagan och härigenom anpassas till behoven i de enskilda fallen för respektive överträdelse. Vid vissa avgifter kan det exempelvis bli aktuellt att ange att avgiftsskyldig- heten skall kunna påföras alla utom fysiska personer som inte bedriver näringsverksamhet. Vid andra avgifter är kanske en lämplig lösning att ange att de gäller endast vid vissa typer av verksamheter varför enskilda inte berörs annat än om de bedriver den angivna verksamheten. Det kan givetvis i en del fall anses lämpligt att avgiften även i fortsättningen endast gäller närings- idkare. En annan variant kan vara att näringsidkare samt stat, kommun och landstingskommuner skall kunna påföras avgift. Lösningarna kan således skräddarsys. Detta ställer krav på utform- andet av bilagan till förordningen. Regeringen har givit Naturvårds- verket i uppdrag att se över bilagan till förordningen om miljö- sanktionsavgifter. Även en revision av vilka subjekt som bör påföras olika avgifter behöver göras. För överträdelse som begås vid myndighetsutövning bör inte miljösanktionsavgift utgå. Det får anses följa av allmänna principer. I praktiken torde denna situation vara ytterst sällsynt. 46 Se avsnitt 3.6 De nuvarande reglerna om befrielse från miljösanktionsavgift ger inte utrymme för annat än en mycket restriktiv tillämpning. För att med säkerhet uppfylla kraven i bör möjligheterna att i det enskilda fallet befria från avgift utvidgas något. Vi föreslår därför att det blir möjligt att inte ta ut avgift när särskilda skäl föreligger. För att bibehålla ett enkelt system med begränsat utrymme för bedömningar i enskilda fall bör inte någon möjlighet till partiell jämkning införas. Miljösanktionsavgift skall tas ut av den som överträtt någon av de regler som anges i bilagan till förordningen om miljösanktions- avgift. Ansvaret är strikt. Det betyder att avgift skall tas ut även om uppsåt eller oaktsamhet inte föreligger. Det finns dock ett utrymme för beslutande myndighet att underlåta att ta ut avgift trots att en överträdelse kunnat konstateras. Miljösanktionsavgift skall enligt 30 kap. 1 § tredje stycket andra meningen inte tas ut om det är uppenbart oskäligt. Frågan är om detta utrymme är alltför snävt och om det bör utvidgas för att uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav. Flera av principer och krav kan få betyd- else för utformningen av regler som gör det möjligt att inte ta ut avgift när överträdelser har konstaterats. Oskuldspresumtionen kräver en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning i varje enskilt fall. Proportionalitetsprincipen kräver att avgiften inte står i uppenbart missförhållande till överträdelsen. Kravet på rättegång inom skälig tid innebär en gräns för hur som får gå mellan en anklagelse och slutligt beslut om avgift. Förbudet mot dubbel- bestraffning kan medföra att andra sanktioner som påförts till följd av samma överträdelse kan behöva beaktas vid beslut om miljösanktionsavgift. Reglerna om befrielse kan ha betydelse för att dessa krav uppfylls och bidra till att regelverket som helhet inte strider mot grundläggande rättssäkerhetsprinciper. 3.6.1Nuvarande utrymme för befrielse Nuvarande regler ger endast ett mycket begränsat utrymme att inte ta ut miljösanktionsavgift när förutsättningar i övrigt föreligger för att avgift skall utgå. Enligt 30 kap. 1 § tredje stycket andra meningen skall miljösanktionsavgift inte tas ut om det är uppen- bart oskäligt. I förarbetena nämns som exempel på detta att över- utsläpp skett till följd av att en felaktig kemikalie har levererats, vilket inte varit möjligt att kontrollera, eller att ett ämne har ingått som inte framgår av innehållsförteckningen.47 Dessa exempel rör uppenbarligen förhållanden som ligger helt utanför den handlandes kontroll och som han eller hon helt saknat möjlighet att påverka. I övrigt har framhållits att det så långt möjligt bör undvikas att skönsmässiga bedömningar byggs in i systemet.48 Bestämmelser som medför att olika former av bedömningar skall göras, t.ex. om överträdelsen är ringa, har därför undvikits. I förarbetena anförs också att det faktum att en näringsidkare vidtagit rättelse inte påverkar möjligheten att påföra avgift. Så snart de i 30 kap. 1 § angivna förutsättningarna har uppkommit skall miljö- sanktionsavgift påföras även om förutsättningarna har upphört innan beslut meddelas.49 Några vägledande avgöranden från där domstolen uttalat sig om hur begreppet uppenbart oskäligt skall tolkas finns inte. Underrätternas rättstillämpning synes vara strikt och utrymmet för befrielse från avgift på grund av att det vore uppenbart oskäligt att påföra sådan får uppfattas som litet.50 I allmänna råd skrivs att som skäl för att inte påföra avgift bör tillsynsmyndigheten inte godta bristande betal- ningsförmåga hos näringsidkaren.51 Det påpekas också att rättegångs- balkens regler om laga förfall bör användas som en utgångspunkt för bedömningen, om näringsidkaren påstår sig inte ha haft möjlighet att uppfylla krav i författning på viss prestation. I frågan om påståenden om sjukdom hos näringsidkaren bör godtas som skäl för att inte påföra avgift, bör enligt de allmänna råden tillsyns- myndigheten beakta förhållandena hos näringsidkaren och ställa 1997/98:45 del 2 s. 315. del 1 s. 540. del 2 s. 316. 50Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift, med allmänna råd 2001:1, utgåva 2 2003, s. 54 f. 51Naturvårdsverkets allmänna råd till 30 kap. och till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter; NFS 2000:10. högre krav på en juridisk person med flera anställda än på en näringsidkare med någon enstaka eller inga anställda. Vissa av rättssäkerhetsprinciper har betydelse för hur stort utrymmet för befrielse från miljösanktionsavgift behöver vara. Här redovisas på vilket sätt oskuldspresumtionen påverkar reglerna om befrielse. I artikel 6.2 anges att den som är anklagad för brott skall betraktas som oskyldig tills dennes skuld lagligen fastställts. Denna viktiga rättssäkerhetsprincip innebär att ingen skall betraktas som skyldig till brott utan att en domstol har konstaterat dennes skuld efter ett förfarande där han eller hon fått tillfälle att försvara sig mot anklagelsen och som även i övrigt motsvarar kraven på en rättvis rättegång. Av oskuldspresumtionen följer att domstolen måste ha en verklig möjlighet till prövning. En fråga är om rättsliga presum- tioner är förenliga med . Vid uttag av admini- strativa avgifter, såsom särskild avgift inom skatterätten och miljösanktionsavgift, finns inga krav på subjektiva rekvisit – uppsåt eller oaktsamhet. Det finns dock möjlighet att befria från avgift. Inom skatterätten skall det ske i vissa fall där felaktiga uppgifter kan bedömas vara ursäktliga eller när det skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. Enligt skall avgift ej tas ut om det är uppenbart oskäligt. Det innebär att presumtion kan sägas före- ligga för att överträdelser skett oursäktligt respektive för att det inte är oskäligt respektive uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Av praxis framgår att eventuella faktiska och rättsliga presumtioner måste hållas inom rimliga gränser.52 I fallet Salabiaku mot som gällde narkotikasmuggling uttalade bl.a. att Salabiaku hade fällts till ansvar inte endast för innehavet av narkotika utan till följd av en presumtion för uppsåtlig smuggling. Domstolen anförde att faktiska och rättsliga presumtioner förekommer i alla rättssystem och att det är tydligt att konventionen i princip inte förbjuder sådana presum- tioner men att den kräver att konventionsstaterna i detta hänse- ende, såvitt gäller den straffrättsliga bedömningen, håller sig inom 52 Se fallen Salabiaku mot , dom , mot , dom , och Janosevic m.fl. mot , domar . vissa gränser och ger domstolen utrymme för en viss prövning av presumtionens hållbarhet. Domstolen fann att de angivna gräns- erna för lagstiftaren inte hade överskridits i Salabiaku-fallet. De franska domstolarna hade varit noga med att undvika att auto- matiskt tillämpa presumtionsregeln och de hade utnyttjat sin möjlighet att göra en bedömning och därvid beaktat omständig- heter som tytt på uppsåt hos de inblandade. I fallen Janosevic m.fl. mot anförde att det svenska skattetilläggssystemet innebär att den skattskyldige presumeras oursäktligt ha lämnat en oriktig uppgift. Det pre- sumeras vidare att det inte är uppenbart oskäligt att ta ut skatte- tillägg (enligt den dåvarande lydelsen; numera har uppenbarhets- kravet tagits bort). Den skattskyldige har sedan att motbevisa denna presumtion för att undgå skattetillägg. hänvisade till Salabiaku-fallet och anförde att domstolen där slagit fast att sådana presumtioner är tillåtna under förutsättning att de hålls inom rimliga gränser. Domstolens bedömning var, mot bakgrund av att det svenska systemet innehåller flera subjektiva befrielsegrunder och att ett effektivt taxeringssystem är viktigt för en stats finanser, att den svenska presumtionen uppfyller kraven i artikel 6.2. pekade på att det för systemets förenlighet med oskuldspresumtionen har betydelse att det i varje enskilt fall sker en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om det finns förutsättningar att undanröja eller befria från skattetillägget. På skatterättens område har möjligheterna att helt eller delvis befria den skattskyldige från särskild avgift (skattetillägg och förseningsavgift) utökats.53 Denna förändring är inte direkt bero- ende av de krav medför – enligt regeringen var regelverket för befrielse av avgifter förenligt med konventionens artikel 6 innan ändringarna genomfördes. Ändringarna har skett för att reglerna för när befrielse skall kunna ges skall bli tydligare och för att åstadkomma en mer rättvis och generös tillämpning med ökad förutsebarhet.54 För att möjliggöra en ytterligare mer nyanserad tillämpning av skattetilläggsbestämmelserna och för att större 2002/03:106, bet. 2002/03:SkU16, rskr. 2002/03:167. 2002/03:106 s. 142. hänsyn skall kunna tas till beloppets storlek i relation till felaktigheten eller underlåtenheten har införts möjlighet att befria från inte endast hela beloppet, så som gällde innan för- ändringen, utan även delvis. Befrielse kan numera ske om under- låtenheten framstår som ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. I den nya lagtexten anges några omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om ett förfarande är ursäktligt eller det framstår som oskäligt att ta ut avgiften. 3.6.4Utrymmet för befrielse bör utvidgas något Som framkommit av uttalanden förutsätts att presumtioner hålls inom rimliga gränser och att det görs en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. De nuvarande reglerna i 30 kap. som förutsätter att miljösanktionsavgift skall tas ut även om inte uppsåt eller oaktsamhet föreligger, förefaller innebära att det är uteslutet att beakta subjektiva omständigheter vid beslut om befrielse. Det kan ifrågasättas om ett strikt ansvar utan något utrymme att beakta förhållanden av subjektiv natur är förenligt med Europakonven- tionen. De nuvarande reglerna om befrielse från miljösanktions- avgift ger inte utrymme för annat än en mycket restriktiv tillämp- ning. Vi anser därför att möjligheterna att i det enskilda fallet befria från avgift bör utvidgas något. Särskilt viktigt blir detta med vårt förslag att även andra än näringsidkare, t.ex. enskilda, i vissa fall skall kunna påföras miljösanktionsavgift. Lagstiftningen om skattetillägg har som redovisats ovan ändrats i samma riktning. Många likheter finns mellan miljö- sanktionsavgifter och skattetillägg som skulle kunna motivera att vi gör samma bedömningar som tidigare gjorts beträffande skatte- tilläggen; det rör sig i båda fallen om administrativa avgifter som finns parallellt med det straffrättsliga systemet, avgifterna utgår utan krav på uppsåt eller oaktsamhet och beslutas av administrativ myndighet i första instans. Det finns dock en del avgörande skillnader mellan systemen som gör att reglerna för miljösanktionsavgifter bör utformas annor- lunda än reglerna för skattetillägg. Med våra förslag till förändringar av miljösanktionsavgifterna kommer utgångspunkten i lagstiftningen att vara att miljösanktionsavgift och straff inte skall utgå för samma Miljösanktionsavgifter skall finnas för mindre all- varliga överträdelser. Sådana överträdelser som medför risker för skador eller olägenheter i miljön eller på människors hälsa skall i första hand sanktioneras med straff. Reglerna om avgifter skall vara lätta att tillämpa och avgifterna skall tas ut som en snabb reaktion på överträdelser. De belopp som kan utgå kommer i de flesta fall att vara måttliga.