sou · GSB373 · 2005-01-01 00:00:00 — Här borde åtgärder vidtas när det gäller att utbilda personalen och vid behov ändra arbetsrutiner och förhållningssätt.75 Att finna vägen till arbetsmarknaden Nya tillvägagångssätt för att skapa kontaktytor mellan arbetsgivare och utlandsfödda bör prövas och lokala initiativ uppmuntras. Riktade åtgärder för vissa grupper under begränsad tidsperiod bör följas upp och utvärderas så att lärdomar kan dras utifrån lokala försök och erfarenheterna utnyttjas till utveckling av nya åtgärder. Utgångspunkten för åtgärder i form av utbildning eller praktik ska enligt de politiska ambitionerna vara individens behov och in- tressen. För att så ska kunna bli fallet, ställs höga krav på kunskap och engagemang hos tjänstemännen vid arbetsförmedlingen. För- modligen skulle det vara lättare att bygga upp en kunskaps- och erfarenhetsbas hos arbetsförmedlingarna om tjänstemän vid vissa utvalda kontor kunde ges möjlighet att specialisera sig på de arbetssökandes behov och möjligheterna på den lokala arbets- marknaden. För att det ska bli möjligt krävs satsningar på utbild- ning av tjänstemän och förändring av arbetsrutiner. Svårigheterna för utlandsfödda och personer med utländsk bak- grund att få arbete förklaras till viss del av en svag efterfrågan på 75 har träffat en överenskommelse med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Handikappombudsmannan (HO), (JämO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO), vilket kan tolkas som en medvetenhet om diskriminerings- problem inom myndighetens verksamhet alternativt att diskriminering identifierats som ett viktigt arbetsområde. Se [2003]. Bilaga 4 till LU 2003 Arbetsgivarens kravbild när det gäller formell utbildning, Sverige-specifika kunskaper och språkkunskaper kan vara överdrivna. kan det handla om osäkerhet och okunskap om den kompetens som utlandsfödda eller personer med utländsk bakgrund har. För att minska risken att göra en felaktig rekrytering, undviker arbetsgivaren det som uppfattas som osäkert och svårt att bedöma. Avsaknaden av erfarenhet av invandrad arbetskraft och brist på positiva exempel från rekryteringar av personal med olika ursprung, har troligen stor betydelse i samman- hanget. Arbetsförmedlingarna borde kunna hjälpa till att över- brygga en del av informationsbristen och osäkerheten genom att på lokal nivå bygga nätverk med arbetsgivare. Genom aktivt samarbete och informationsarbete skulle utlandsfödda och personer med utländsk bakgrund kunna slussas in hos arbetsgivare, exempelvis genom inledande praktik som senare kan övergå i reguljär syssel- sättning. Olika typer av flexibla lösningar med subventionerade anställ- ningar skulle kunna ge möjlighet att få svensk arbetslivserfarenhet och kontakter på arbetsplatser. Arbetsgivaren får möjlighet att utan bindande anställningsavtal prova individens kompetens, vilket ger möjlighet till en prövoperiod som sedan kan öppna för reguljär anställning. Subventionerade anställningar kan medföra undan- trängningseffekter, men när syftet är att hjälpa en grupp som har svag ställning på arbetsmarknaden kan det ändå vara motiverat. Praktik och subventionerade anställningar ska vara av tillfällig karaktär och inriktningen ska vara sådan att det ger såväl arbetstagare som arbetsgivare erfarenheter, kontakter och information, vilket på lite kan öppna för anställning på samma arbetsplats eller hos annan arbetsgivare. Det finns en viss risk att subventioner missbrukas av arbetsgivare, vilket är viktigt att väga in när subventionerade anställningar beviljas. Sammantaget överväger troligen de långsiktigt positiva effekterna av att fler invandrare på ett tidigt stadium får kontakt med arbetsmarknaden de nackdelar som subventioner kan föra med sig. 5 Ökad invandring ? Hur kommer invandringen till att utvecklas och vilken sammansättning kan invandringen komma att få? Invandringen till påverkas i hög utsträckning av politiska beslut om vilka som ska beviljas uppehållstillstånd. Vilka som söker sig till beror till stor del på vad som händer i omvärlden, både när det gäller krig och andra oroligheter, men också vilken invandringspolitik som förs i andra länder. befolkningsprognos 2003 utgör här ut- gångspunkt för diskussionen. I befolkningsprognosen antas den framtida invandringen till i stort sett ha samma samman- sättning som . Det innebär att invandringen till främst kommer att bestå av flyktinginvandring och anhörig- invandring. Analysen i detta kapitel inriktas på arbetskraftens rörlighet. Frågan om eventuell framtida arbetskraftsinvandring tas upp mot bakgrund av den demografiska utvecklingen inom EU och . 5.1Ökad arbetskraftsinvandring till ? bidrar gällande regelverk till att arbetskraftsinvand- ringen från länder utanför EU är mycket blygsam. En statlig offentlig utredning har i uppdrag att se över gällande regelverk och analysera behovet av arbetskraftsinvandring1, varför det troligen kommer att dröja innan regler förändras. kan tillsättandet av en utredning tolkas som att det finns en vilja att överväga möjligheten att förändra reglerna för arbetskraftsin- vandring. Hur kommer att påverka migrationen är mycket osäker. Enligt vissa bedömare kan invandringstrycket från 1 Dir. 2004:21. Bilaga 4 till LU 2003/04 östra bli stort i samband med och efter EU:s utvidg- ning. kan konstateras att den demografiska utvecklingen i liknar den i , vilket talar emot att det skulle finnas stora överskott av rörlig arbetskraft. Flera forskare menar att det är mest realistiskt att tro att kan hämta framtida arbetskraft från länder utanför , särskilt med tanke på att många europeiska länder står inför samma eller värre demografiska utmaningar. Migrationstrycket mot och är stort. Flera miljoner personer i , , och Syd- bedöms vara beredda att flytta.2 Migration från dessa regioner till har främst skett av flyktingskäl eller för att förenas med anhöriga. Om i konkurrens med andra västländer lyckas locka relevant arbetskraft ifrån dessa regioner är mycket osäkert.3 5.1.1Arbetskraftens rörlighet enligt ekonomisk teori Enligt ekonomisk teori påverkas den potentiella arbetskrafts- invandringen av ett flertal faktorer såsom antal individer som vill utvandra från andra länder, arbetskraftens storlek, reallöneskill- nader mellan länder, geografiskt avstånd, språkkunskaper, omfatt- ning av tidigare migration m.m. Efterfrågan på arbetskraft samt i vilken utsträckning som efterfrågan riktar sig till invandrad arbets- kraft har också betydelse. Den faktiska arbetskraftsinvandringen påverkas av de institu- förhållandena på arbetsmarknaden i invandringslandet. Graden av reglering på arbetsmarknaden påverkar invandringens omfattning, löner och inkomstfördelning m.m. Om invandrad arbetskraft kan få anställning genom att acceptera lägre lön än den inhemska arbetskraften blir effekterna annorlunda än om denna möjlighet inte finns. 2Statistiska centralbyrån [2002a]. 3Därtill kommer den moraliska aspekten om det är rätt att utarma länder som är i stort behov av utveckling på kompetent arbetskraft. Denna diskussion ligger dock utanför denna bilagas syfte. Bilaga 4 till LU 2003/04 Om arbetsmarknaden är oreglerad i det rika invandringslandet, drivs invandringen från låglönelandet till höglönelandet av reallöne- skillnaderna mellan länderna. Lönen sätts individuellt och inte i förhandlingar mellan fackföreningar och arbetsgivare. Priset på arbete sätts i princip på samma vis som priset på en vara på marknaden, dvs. utbud och efterfrågan styr. Utbildning och erfarenhet påverkar arbetskraftens produktivitet. Skillnader i produktivitet mellan arbetstagare motiverar löneskillnader på arbetsmarknaden. När flyttkostnaderna är obefintliga kommer invandringen att fortsätta så länge reallöneskillnaden består. Lönerna kommer med tiden att justeras nedåt i invandringslandet och uppåt i utvandrings- landet. Invandrad arbetskraft kan utnyttja konkurrensen mellan arbetstagarna och bjuda under rådande marknadslön och på så sätt skaffa sig anställning i det rika landet. Den inhemska arbetskraften i det rika landet förlorar inte jobben, men lönen faller vilket medför att utbudet av inhemsk arbetskraft, och därmed sysselsättningen, minskar. Invandrad lågutbildad arbetskraft kan ge upphov till ökade löne- skillnader i invandringslandet. skulle det öka incita- menten för inhemsk arbetskraft att utbilda sig. Om högutbildad arbetskraft invandrar och får arbete motsvarande utbildningsnivån, leder det till jämnare inkomstfördelning och därmed svagare incitament för att utbilda sig till de yrken som har utsatts för konkurrens. En mer realistisk beskrivning av lönebildningen i och många andra europeiska länder är att lönen sätts i förhandlingar mellan arbetsgivare och fackförening. balanserar mellan hög lön och hög sysselsättning för sina medlemmar. Lönen bestäms i kollektivavtal och det finns mycket begränsade möjlig- heter att bjuda under den avtalade lönen. Beroende på kollektiv- avtalens täckning, tillämpas denna lön även för icke fackförenings- anslutna medlemmar. I länder där lönen sätts i kollektivavtal, finns också trygghets- lagar som förhindrar arbetsgivare från att ersätta den dyra in- hemska arbetskraften med billig invandrad arbetskraft. 4 Avsnittet baseras på , P. [2002 och 1998]. Bilaga 4 till LU 2003/04 5.1.2Demografisk utveckling i EU5 Den demografiska utvecklingen är ett gemensamt problem för många länder inom EU, men problemens omfattning skiljer sig åt mellan medlemsländerna.6 Enligt prognoser fortsätter EU:s befolkning att växa till 2020. Därefter minskar befolkningen och uppgår till 2050, en minskning med omkring 12 miljoner i jämförelse med . Denna övergripande bild av utvecklingen inom EU döljer stora skillnader beträffande tidpunkt och omfatt- ning av de demografiska förändringarna i de olika medlemsstaterna (se tabell 5.1). Medan det är stora minskningar av befolkningens storlek i , och fram , växer befolkningen i andra länder såsom och och den största befolkningsökningen sker enligt prognosen i och . I har befolkningens storlek redan börjat falla och i och förutses en minskning av befolkningen börja 2010 respektive 2015. Den arbetsföra befolkningen7 i EU kommer att vara ganska stabil och omfatta runt 246 miljoner personer fram , varefter arbetskraften minskar fram . Mätt som procentuell minskning, kommer den största minsk- ningen att ske i och . Endast har en prognos- tiserad ökning. Förutom att arbetskraftens totala storlek kommer att minska, kommer arbetskraften också att bli allt äldre. Anställda i åldern kommer att utgöra en allt större del av arbetskraften. 5Avsnittet baseras på EPC [2001]. 6För att få en överblick över de ekonomiska och finansiella konsekvenserna av den demografiska utvecklingen, bildades en arbetsgrupp inom EU 1999. I arbetsgruppen deltar representanter från medlemsländerna, , den samt . Från deltar representanter från . 7Arbetsför befolkning definieras inom EU som befolkningen i åldern 15–. Bilaga 4 till LU 2003/04 Ökad invandring ? Antal invånare i EU Källa: EPC [2001]. som arbetskraften minskar, kommer antalet personer att öka med . Alla med- lemsstater uppvisar en ökning av antalet äldre med , med den största ökningen i de länder som har ett lågt antal i utgångsläget. Antalet kommer att mer än fördubblas i , och . Ett mått på konsekvenserna av en åldrande befolkningen är den s.k. äldrekvoten, dvs. personer i åldern som andel av arbetskraften8. Äldrekvoten för hela EU kommer att mer än fördubblas från år (se tabell 5.2). Med andra ord kommer åldersstrukturen i EU att för- ändras så att antalet personer i arbetsför ålder minskar från 4 till 2 personer per pensionär som skall försörjas. Det finns stora skillnader mellan olika medlemsstater, men i de flesta medlems- länderna kommer försörjningsbördan att nå en platå omkring . 8 Arbetskraften utgörs av personer i åldern 15–enligt EU:s definition. Bilaga 4 till LU 2003/04 Försörjningsbördan för de äldre i befolkningen Anm.: Äldrekvot definieras som befolkning som är som andel av arbetskraften (15–). Källa: EPC [2001]. En annan viktig faktor för konsekvenserna av den demografiska utvecklingen är att den största delen av befolkningsökningen kommer att ske bland de äldre äldre, dvs. bland befolkningen som är eller äldre. Inom EU kommer antalet personer som är att näst intill tredubblas från 2000 till 2050. Denna utveckling är av särskilt stor betydelse när det gäller utgifterna för hälso- och sjukvård samt omsorg för de gamla. Bilaga 4 till LU 2003/04 5.1.3EU:s utvidgning och arbetskraftens rörlighet Ekonomiska incitament för migration Reallöneskillnaderna mellan de nya medlemsländerna och övriga länder i EU är så stora att det finns starka ekonomiska incitament för stora delar av arbetskraften att migrera. Genomsnittlig lön i de nya medlemsländerna motsvarar av lönenivån i övriga EU-länder.9 BNP per capita för de nya medlemsländerna varierade mellan av nivå år 2001.10 När invandringen från till var stor motsvarade BNP per capita av den svenska och invandringen avtog först när hade uppnått BNP per capita motsvarande av den svenska nivån.11 och jämförelser med tidigare erfarenheter Erfarenheter från tidigare EU-utvidgning och nya uppskattningar tyder på att arbetskraftens rörlighet från de nya medlemsländerna kommer att vara måttlig eller begränsad enligt Europeiska kommis- sionens bedömning.12 I gränstrakterna av de nya medlemsländerna kommer dock en särskild situation troligen att uppstå. (1998) anser att det i bedömningen av effekterna av denna utvidgning av EU är missvisande att stödja sig på hur migra- tionsströmmarna utvecklade sig när , och blev medlemmar i mellan tidigare EU-länder och de nya medlemsländerna är mycket större än vad som var fallet när , och blev med- lemmar i EU. Arbetskraften i de länder som har blivit med- lemmar i EU är också betydligt större. Arbetskraften i de nya medlemsländerna uppgår till omkring 50 miljoner arbetstagare, vilket kan jämföras med en arbetskraft omfattande 28 miljoner arbetstagare då , och blev medlemmar i . Vidare fanns många immigranter från , och redan innan den fria rörligheten blev verklighet, vilket innebar att stor del av dem som ville migrera redan hade flyttat till 9Lundborg, P. [2002]. 10Beräknat utifrån köpkraftsjusterad BNP per capita . [2004]. 11Lundborg, P. [1998]. 12Commission of Communities [2003]. 13Lundborg, P. [1998]. Bilaga 4 till LU 2003/04 Samtliga dessa faktorer talar enligt för att den potentiella migrationen från de nya medlemsländerna är stor, men det finns en rad andra faktorer som talar för att den faktiska migrationen blir begränsad. Hur påverkar migrationen inom EU? Enligt en forskningsstudie på uppdrag av Europeiska kommis- sionen kommer antalet medborgare från de tio nya medlems- länderna i EU att öka med omkring 255 000 individer direkt efter införandet av den fria rörligheten, men efter en tioårsperiod kommer denna migration att avta. Kulmen på invandringen till EU 15 från de nya medlemsländerna beräknas vara nådd eller senare, när av invånarna inom EU 15 härstammar från de nya medlemsländerna. Migrationen kommer att fördelas över och begränsas av kostnaderna för att migrera och invandringsländernas begränsade möjlighet att absorbera stora mängder invandrad arbetskraft på sina arbetsmarknader.14 Slutsatsen av kommissionens studie är att oron över att EU 15 kommer att dränkas av arbetskraftsinvandring från de nya med- lemsländerna saknar grund. Påverkan på tidigare medlemsländers arbetsmarknader bedöms bli begränsade. Eventuella negativa effekter av migrationen kommer i första hand att drabba låg- utbildad arbetskraft inom tillverkningsindustrin samt outbildad arbetskraft inom tjänstenäringar. Tjänstemannayrken kommer troligen att påverkas positivt eller inte alls. Eftersom ökningen av arbetskraft från de nya medlemsländerna kommer att pågå , kommer effekterna på löner och sysselsättning troligen att bli begränsade även i de mest påverkade länderna och . I studien konstateras att utbildningsnivån i de nya medlemsländerna är hög, vilket skulle kunna medföra att konsekvenserna av invandringen från dessa länder blir annorlunda än invandring från andra regioner. visar hittillsvarande erfarenheter att medborgare från de nya medlemsländerna i allmän- het arbetar i samma yrken och branscher som andra invandrare sedan de har kommit till ett EU 15-land. Den framtida invand- ringen från de nya medlemsländerna kan ge helt andra sysselsätt- ningsmönster.15 14Boeri, T. & Brücker, H. m.fl. [2001]. 15Boeri, T. & Brücker, H. m.fl. [2001]. Bilaga 4 till LU 2003/04 Ökad invandring från EU:s nya medlemsländer kan enligt (2002) leda till institutionell konkurrens mellan invand- ringsländerna genom att eventuella negativa effekter av den fria rörligheten motverkas med förändrade arbetsmarknadsinstitu- tioner.16 finns redan nationella arbetsmarknadsregleringar som gör att den faktiska invandringen vid utvidgningen kommer att bli mindre än den potentiella invandringen. Invandrad arbetskraft kommer i första hand att efterfrågas i samband med högkonjunktur om lönen inte har justerats upp till den högre efterfrågenivån. Även i tider med överhettad arbets- marknad kommer den inhemska arbetskraften troligen att ha ett försprång, eftersom arbetsgivaren oftast har en bättre uppfattning om den inhemska arbetskraftens utbildningsnivå och produktivitet. Ökad invandring som styrs av konjunkturen kan få stabiliserande effekter på ekonomin genom att lönerna hålls nere och inflations- tendenser motverkas.17 Fackföreningarna verkar för sina medlemmars intressen och för att motverka underbjudande av löner kommer de troligen att förstärka lönebildningsinstitutionerna, vilket i sin tur kan skapa mer lönestelhet. För att minska risken för en negativ arbets- marknadssituation för medlemmarna, kan fackföreningarna även verka för ytterligare regleringar. Rörligheten på arbetsmarknaden påverkas av graden av regleringar. I detta sammanhang har trygg- hetslagarna i de potentiella invandringsländerna i EU betydelse. Trygghetslagarna är hårdare, dvs. det är svårare för arbetsgivaren att avskeda personal, i , , och . Svagast trygghetslagstiftning har , , , och , vilket ökar risken för att invandring där kan leda till lönepress. Kollektivavtalens täckningsgrad har också betydelse för den fria rörlighetens påverkan på lönerna. Ju högre täckningsgrad, desto mindre är risken för lönedumpning till följd av invandring. I är täckningsgraden lägst. , och har den högsta täckningsgraden. täckningsgrad ligger ungefär i mitten, medan anslutningsgraden till fackföreningar ligger i topp i Sverige.18 Metcalf (2002) menar att det inte är särskilt troligt att utvidg- ningen av EU kommer att innebära en kraftigt ökad rörlighet inom 16Lundborg, P. [2002]. 17Lundborg, P. [2002 och 1998]. 18Lundborg, P. [2002]. Bilaga 4 till LU 2003/04 EU.19 Medlemsstaterna har behållit nationella regler som kan hindra en fullständig rörlighet inom unionen. Social- och arbets- marknadslagstiftning och politiken inom dessa områden är bidra- gande orsaker till lägre rörlighet på arbetsmarknaden. De flesta medlemsländer anser att reformer behövs, men länderna har olika uppfattning om hur dessa förändringar bör se ut för att stimulera en mer rörlig arbetskraft. måste lagstiftningen i de nya medlemsländerna anpassas för att de ska leva upp till EU:s krav, vilket i sig innebär att vissa av de skillnader som skulle kunna motivera arbetskraft att flytta till annat land kommer att försvinna. På lite kan ökad rörlighet bland ungdomar i form av utlandsstudier och olika utbytesprogram bidra till en viss ökning av rörligheten inom EU. Metcalf ser en risk med att vissa länder, i första hand och , kommer att begränsa möjlig- heterna till fri rörlighet från de nya medlemsstaterna , då det även på lite kan medföra att det uppstår ett A- och ett B-lag inom EU. En statlig utredning om arbetskraftens rörlighet i samband med konstaterar att arbetskraftens rörlighet mellan dagens EU-länder är begränsad, men att de ekonomiska skill- naderna mellan de nya medlemländerna och övriga EU talar för att det kan komma att bli en större arbetskraftsrörlighet från de nya länderna. Utredningen ser inte seriös arbetskraftsinvandring som något problem, men varnar för att det i samband med utvidgningen kan uppstå oseriösa företag som erbjuder fiktiva arbetstillfällen och säljer dessa jobb som en inträdesbiljett till det svenska välfärds- systemet. För att motverka missbruk av välfärdssystemet förordar utredningen att ska utnyttja möjligheten att tillämpa över- gångsregler genom att behålla krav på arbetstillstånd för arbets- tagare från de nya medlemsländerna och förändra riktlinjerna för när arbetstillstånd ges.20 Sammantaget kan konstateras att det troligen kommer att finnas ett visst invandringstryck från de nya medlemsländerna. Omfatt- ningen och varaktigheten på invandringstrycket är mycket svår att uppskatta. Utvecklingen på ekonomisk, politisk och social nivå i såväl gamla som nya EU-länder har stor betydelse. Vidare kommer möjligheterna för medborgare från de nya medlemsländerna att finna arbete inom EU att påverka migrationsflödet. I detta sam- manhang kan fackföreningars agerande för att skydda inhemsk 19Metcalf, N. [2002]. Bilaga 4 till LU 2003/04 arbetskraft komma att få stor betydelse. Utifrån den kunskap som finns och med tanke på arbetsmarknadsinstitutionerna och nationella regelverk finns ingen anledning att tro att arbetskrafts- invandring till följd av kommer att bli särskilt omfattande. 5.1.4Arbetskraft från länder utanför ? Många europeiska länder har, som tidigare redovisats, en negativ demografisk utveckling ur arbetskraftssynpunkt, vilket medför att kan få svårt att finna den arbetskraft som önskas i konkurrens med andra länder. Konkurrensen om arbetskraften gör att rekrytering av arbetskraft kan behöva ske från länder relativt långt bort ifrån . Geografiskt och kulturellt avstånd, språk, skatter, löneläge m.m. anges ofta som faktorer som talar emot ökad arbetskraftsinvandring till . Det finns få studier som belyser möjligheterna med arbetskraftsinvandring och varifrån arbetskraft skulle kunna rekryteras. I många sammanhang nämns framtida arbetskraftsinvandring endast i allmänna ordalag utan att några regioner eller länder varifrån arbetskraften skulle kunna komma identifieras. Broomé, (2001) anser att det finns många skäl till att ökad arbetskraftsinvandring för att motverka framtida arbetskraftsbrist är en orealistisk lösning för Sverige.21 De konstaterar att det endast har funnits små nischer för högutbildad och specialiserad arbetskraft och där en global arbetsmarknad har vuxit fram. Det gäller främst inom forskning, vissa tekniska och finansiella yrken, samt inom underhållning och sport. Broomé, framhåller att de flesta industrialiserade länder kommer att ha en likartad demografisk utveckling som . Åldersstrukturen är snarare mer positiv ur arbetskraftssynpunkt i i jämförelse med i andra europeiska länder. Liknande demografisk utveckling mot en allt mindre andel i arbetsför ålder innebär att konkurrensen om arbetskraften kommer att bli hård. Enligt författarnas bedöm- ning kommer inte att stå sig särskilt väl som attraktivt invandringsland i konkurrens med andra länder som kommer att efterfråga arbetskraft. Bristande integration av de invandrare som finns i anges som ett av de viktigaste skälen till detta. 21 Broomé, P., , B. & , R. [2001]. Bilaga 4 till LU 2003/04 på ökad arbetskraftsinvandring är enligt Broomé, orimligt mot bakgrund av dagens situation för invandrare på den svenska arbetsmarknaden med lågt arbetskraftsdeltagande, hög arbetslöshet och starkt socialbidragsberoende. Var finns potentiellt arbetskraftsöverskott? Rauhut (2003) gör ett försök att finna tänkbara sändarländer för framtida arbetskraftsinvandring och diskuterar i vilka regioner utanför som kan tänkas hitta arbetskraft.22 De regioner som analyseras är , , , och . kommer att ha fortsatt befolkningstillväxt, även om den sker i lägre takt . Migration av utbildad arbetskraft från går främst till , och .