sou · GSB369 · 2005-01-01 00:00:00 — Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. hos det värdepappersinstitut som genomförde transaktionen för personens räkning. Om inspektionen i samband därmed upptäcker något som kan antas utgöra marknadsmissbruk, skall det förstås anmälas till EBM. 10Verktyg för tillsyns- och utredningsverksam- het Enligt artikel 12.1 i marknadsmissbruksdirektivet skall den behöriga myndigheten få alla tillsyns- och utredningsbefogenheter som den behöver för att fullgöra sina uppgifter. Dessa befogenheter skall utövas direkt eller i samarbete med andra myndigheter eller med marknadsföretagen eller genom delegering till sådana myndigheter eller till marknadsföretagen eller efter ansökan hos de behöriga rättsliga myndigheterna. Enligt artikel 12.2 skall befogenheterna utövas i enlighet med nationell rätt och omfatta minst ett visst antal uppräknade verktyg. Bland dessa finns rätten att få tillgång till varje dokument och be- gära upplysning av vem som helst samt utföra inspektioner på plats. Vidare skall myndigheten t.ex. kunna begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad. Enligt artikel 14.3 skall medlemsstaterna vidare föreskriva de påföljder som skall tillämpas för vägran att samarbeta vid en undersökning som omfattas av artikel 12. I följande avsnitt redovisas först vilka åtgärds- och sanktions- möjligheter som har enligt nuvarande regler. Därefter redovisas utredningens överväganden när det gäller de nya utredningsbefogenheter som direktivet föreskriver. 10.2Finansinspektionens befogenheter enligt gällande rätt har enligt nuvarande regler möjlighet att reagera på olika beteenden med såväl sanktioner som andra åtgärder som inte formellt sett är sanktioner. Dessa är följande. Förbjuda handel på olämplig marknad Verktyg för tillsyns- och utredningsverksamhet har också rätt att inhämta upplysningar från, i första hand, institut under tillsyn. En möjlighet för att förbjuda verkställighet av ett beslut fattat av ett värdepappersinstitut finns i lagen om värde- pappersrörelse. Enligt 6 kap. 7 § får inspektionen förbjuda verkställig- heten av ett beslut som strider mot lagen eller någon annan författ- ning eller föreskrift som reglerar institutets verksamhet eller strider mot bolagsordningen. Samma möjlighet finns enligt lagen om börs- och clearingverksamhet beträffande företag som står under inspek- tionens tillsyn enligt den lagen, dvs. börser, auktoriserade marknads- platser och clearingorganisationer (11 kap. 6 §) och beträffande banker i 7 kap. 15 § bankrörelselagen (fr.o.m. i 15 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Om beslutet redan har verkställts kan inspektionen förelägga företaget att vidta rättelse. Förbjuda handel på olämplig marknad, m.m. kan enligt 6 kap. 8 § lagen om värdepappers- rörelse förelägga ett svenskt värdepappersinstitut att upphöra med verksamhet som omfattar handel med finansiella instrument om det med hänsyn till reglerna för eller tillsynen över marknaden framstår som uppenbart olämpligt att institutet bedriver handel där. Enligt 6 kap. 2 § lagen om handel med finansiella instrument får förelägga den som deltar eller medverkar i handel med ett finansiellt instrument att upphöra med verksam- heten. Detta får ske om handeln strider mot den grundläggande bestämmelsen i lagen, dvs. att handeln skall bedrivas så att allmän- hetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras. Det får vidare ske om föreskrifterna om förfogande över andras finansiella instru- ment inte iakttas. Ett förbud enligt dessa bestämmelser kan rikta sig mot såväl fysiska som juridiska personer. SOU 2004:69 Verktyg för tillsyns- och utredningsverksamhet Enligt 7 kap. 21 § bankrörelselagen (fr.o.m. i 15 kap. 18 § lagen om bank- och finansieringsrörelse) får Finans- inspektionen förelägga någon som driver bankrörelse utan tillstånd att upphöra med verksamheten. Detsamma gäller enligt 11 kap. 8 § lagen om börs och clearingverksamhet om någon driver clearing- verksamhet utan tillstånd och om någon vid handel med finansiella instrument använder någon av beteckningarna börs och auktorise- rad marknadsplats utan att vara auktoriserad som sådan. Återkalla meddelat tillstånd eller meddela varning kan enligt 6 kap. 9 § lagen om värdepappers- rörelse återkalla tillstånd att driva värdepappersrörelse. Återkallelse kan beslutas t.ex. om ett värdepappersinstitut inte från det att tillstånd beviljats börjat bedriva den tillståndspliktiga verksamheten eller om institutet gjort ett uppehåll i verksamheten under viss sammanhängande tid. Vidare kan återkallelse beslutas om institutet överträtt en bestämmelse som avses i 6 kap. 7 § eller på annat sätt visat sig olämpligt att utöva sådan verksamhet som till- ståndet avser. I sådana fall får , om det är till- räckligt, i stället meddela varning (6 kap. 9 a §). Auktorisation eller tillstånd som lämnats enligt lagen om börs- och clearingverksamhet skall återkallas bl.a. om företaget genom överträdelse av lagen eller på annat sätt visat sig olämpligt att utöva sådan verksamhet som auktorisationen eller tillståndet avser. Åter- kallelse kan vidare ske om företaget inte bedriver sådan verksamhet som tillståndet avser eller, om företaget är ett svenskt aktiebolag, bolagets egna kapital understiger två tredjedelar av det registrerade aktiekapitalet och bristen inte täckts inom föreskriven tid. Om det är tillräckligt får inspektionen när det gäller frågan om bolagets lämplighet att utöva verksamheten i stället meddela varning. Ett beslut att återkalla tillståndet att driva börs- eller clearingverk- samhet får förenas med ett förbud mot att fortsätta verksamheten. Regler om återkallelse av svensk banks oktroj och möjlighet att meddela varning finns i 7 kap. 16 § bankrörelselagen (fr.o.m. i 15 kap. 1–3 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse). Verktyg för tillsyns- och utredningsverksamhet Om har meddelat förbud eller förelägganden får inspektionen förelägga vite (6 kap. 12 § lagen om värdepappers- rörelse, 6 kap. 2 och 3 §§ lagen om handel med finansiella instru- ment, 11 kap. 10 § lagen om börs- och clearingverksamhet och 7 kap. 23 § bankrörelselagen respektive 15 kap. 20 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Inspektionen har ingen rätt att döma ut förelagt vite utan får ansöka hos länsrätten om detta. Enligt 6 kap. 1 § lagen om värdepappersrörelse och 11 kap. 1 § lagen om börs och clearingverksamhet har de företag som står under inspektionens tillsyn skyldighet att lämna de upplysningar som in- spektionen begär. Vidare föreligger i vissa situationer uppgiftsskyl- dighet för andra företag om de handlar med finansiella instrument och har ett väsenligt samband med ett värdepappersinstitut som står under tillsyn (6 kap. 3 § lagen om värdepappersrörelse). För att kunna övervaka efterlevnaden av bestämmelserna i lagen om värde- pappersrörelse, lagen om börs- och clearingverksamhet, insiderstraff- lagen samt lagen om handel med finansiella instrument har Finans- inspektionen enligt 6 kap. 1 a § sist nämnda lag rätt att få de upp- lysningar den behöver från vissa närmare angivna aktörer på värde- pappersmarknaden. Bland dessa aktörer finns också personer som inte står under inspektionens tillsyn. Bestämmelsen infördes i sam- band med ikraftträdandet av insiderstrafflagen genom att bestäm- melserna om frågerätt fördes över från 18 § insiderlagen. Frågerätten begränsades då jämfört med vad som gällde enligt insiderlagen. Enligt artikel 12 skall den behöriga myndigheten ha ett antal olika befogenheter som myndigheten behöver för att kunna utföra sina tillsyns- och utredningsbefogenheter. Utredningen föreslår i av- snitt 9 att ansvaret för den brottsutredande verksamheten redan från början skall ligga på EBM, som har de befogenheter som i svensk rätt är förknippade med straffprocessen. Denna aspekt måste beaktas när det bestäms vilka befogenheter skall ha. Verktyg för tillsyns- och utredningsverksamhet De verktyg som inspektionen skall ha till sitt förfogande skall alltså i första hand vara sådana som är nödvändiga för att inspek- tionen skall kunna utföra de uppgifter som inspektionen enligt svensk rätt har, dvs. tillsyn över värdepappersmarknaden och dess aktörer. Härtill kommer dock de befogenheter som behövs för att inspektionen på ett direktivkonformt sätt skall kunna biträda både de rättsliga myndigheterna i och de behöriga myndigheter- na i andra medlemsstater. Rätt att få tillgång till varje dokument och begära upplysningar av vem som helst Enligt punkterna a och b i artikel 12.2 skall den behöriga myndig- heten ha rätt att begära vilka upplysningar och vilka dokument som helst. När det gäller dokument gäller rätten dokument i vilken form som helst och även rätt att få en kopia. Vidare skall myndigheten om nödvändigt ha rätt att kalla en person till förhör. Enligt de bestämmelser som reglerade fråge- rätt innan insiderstrafflagen trädde i kraft hade inspektionen rätt att få de uppgifter den behövde för sin utredning. Uppgiftsskyldig- heten omfattade den som det fanns anledning anta hade gjort sig skyldig till en överträdelse. Den omfattade även vissa juridiska per- soner och myndigheter. Vidare omfattades den som driver värde- pappersrörelse i vissa fall, börser, auktoriserade marknadsplatser, clearingorganisationer, kontoförande institut samt börs- och clearing- medlemmar. Slutligen gällde frågerätten också annan som köpt eller sålt finansiella instrument, om det fanns anledning anta att köpet eller försäljningen föranletts av ett otillåtet råd eller annan sådan åtgärd. Motsvarande frågerätt som enligt insiderlagen gällde vid utredningen av otillbörlig kurspåverkan. I förarbetena till insiderstrafflagen poängterades att inspektionens frågerätt inte skulle få användas för brottsutredande verksamhet. Frågerätten, som riktade sig mot den som kunde antas ha gjort sig skyldig till en överträdelse och mot någon annan som köpt eller sålt finansiella instrument, var enligt regeringens mening av brottsutre- dande karaktär. Eftersom roll i den utredande verksamheten var rent tillsynsinriktad borde frågerätten formuleras annorlunda. En allmän frågerätt mot dem som förvärvat eller av- yttrat finansiella instrument kunde komma att avse en person som gjort sig skyldig till brott. Frågerätten borde i stället utformas så Verktyg för tillsyns- och utredningsverksamhet att flertalet av de aktörer på värdepappersmarknaden som kan antas ha viktig information för utövandet av inspektionens tillsyn om- fattades (prop. 1999/2000:109 s. 48 f. och 92). Den personkrets från vilken har rätt att in- hämta upplysningar har alltså begränsats i samband med att gränsen mellan inspektionens tillsynsfunktion och den brottsutredande verk- samheten tydliggjordes. De uppgiftsskyldiga är i huvudsak juridiska personer. Dock finns också en skyldighet för större ägare till vissa juridiska personer att på begäran lämna de uppgifter som inspek- tionen begär. Detta kan alltså vara både juridiska och fysiska per- soner. Enligt direktivet skall den behöriga myndigheten ha rätt att be- gära upplysningar av vem som helst, dvs. juridiska eller fysiska personer, oavsett om de står under inspektionens tillsyn eller inte. Enligt nuvarande regler har inspektionen visserligen rätt att få de uppgifter den behöver även från vissa angivna aktörer som inte själva står under inspektionens tillsyn. Det rör sig dock om vissa i bestämmelsen angivna personer. Rollen som behörig myndighet enligt marknadsmissbruksdirek- tivet innebär många, delvis nya uppgifter vid sidan av marknads- övervakning och tillsyn över de finansiella instituten. Som exempel kan nämnas övervakningen enligt lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, där det enligt utred- ningens förslag i fortsättningen även skall ingå kontroll av att aktie- marknadsbolagen för vederbörliga insiderförteckningar. Vidare kan pekas på uppgiften att följa efterlevnaden av de nya regler om sakliga och rättvisande investeringsrekommendationer som utredningen föreslår skall tas in i lagen om handel med finansiella instrument (se avsnitt 11) samt bistånd både till EBM och till behöriga myndig- heter i andra medlemsstater. För att kunna fullgöra dessa uppgifter behöver inspektionen den i direktivet föreskrivna rätten att få till- gång till dokument och få upplysningar från vem som helst som kan antas ha upplysningar att lämna. Frågerätten begränsas av att uppgiften skall vara nödvändig för att skall kunna fullgöra sina uppgifter. När det gäller vilken form av uppgifter som rätten avser anger direktivet dels rätten att begära upplysningar, dels rätten att få ut dokument. Den svenska frågerätten gäller uppgifter. Det anges inte närmare i förarbetena till nuvarande eller tidigare bestämmelser vad ordet uppgifter syftar på. I förarbetena till lagen om värdepappers- rörelse och lagen om börs och clearingverksamhet anges att upplys- Verktyg för tillsyns- och utredningsverksamhet ningsskyldigheten innebär att instituten och företagen är skyldiga att lämna upplysningar om sin verksamhet m.m. till inspektionen. Vidare anges att upplysningsskyldigheten även innefattar en rätt för inspektionen att göra platsundersökningar och ta del av hand- lingar (prop. 1990/91:142 s. 170 f och prop. 1991/92:113 s. 131 och 206). Såvitt gäller de institut och företag som står under Finansinspek- tionens tillsyn torde det enligt nuvarande regler finnas viss möjlig- het för inspektionen att inom ramen för företagens upplysnings- skyldighet få tillgång till dokument. Lagtexten kan dock förtydligas på denna punkt. När det gäller frågan om vilka personer som skall vara skyldiga att på begäran lämna ut dokument anges i direktivet att myndigheten skall få tillgång till varje dokument i vilken form som helst och få en kopia på det. Formuleringen torde innebära en rätt att få dokument inte bara från personer som står under inspek- tionens tillsyn utan, på samma sätt som gäller beträffande upplys- ningar, även från andra personer. Det föreligger enligt utredningens uppfattning inget hinder mot att i lag föreskriva en skyldighet även för andra personer än dem som står under inspektionens tillsyn att lämna ut dokument. Rätten för att få tillgång till dokument bör utformas på samma sätt som föreslås beträffande upplysningar, dvs. inspektionen skall behöva tillgång till dokumen- ten för att kunna fullgöra sina uppgifter som behörig myndighet. Det bör i sammanhanget påpekas att ett dokument som lämnas till blir allmän handling. Uppgifterna i doku- mentet kan dock vara skyddade av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100). Den frågan avgörs av myndigheten i samband med en begäran om att dokumentet skall lämnas ut. Enligt direktivet skall den behöriga myndigheten också ha rätt att kalla en person till förhör. Någon sådan formell möjlighet har inte enligt nuvarande reglering. Möjlighet att kalla personer till förhör finns, som nämnts ovan, inom ramen för en förundersökning enligt 23 kap. 6 § RB och i viss begränsad ut- sträckning då en s.k. förutredning bedrivs. Möjlighet att kalla per- soner till förhör finns också i verksamhet som inte är brottsut- redande. har rätt att, om det behövs för att verket skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen, förelägga den som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken att in- ställa sig till förhör (45 § konkurrenslagen). Ett sådant åläggande kan förenas med vite och kan också överklagas hos Marknadsdom- stolen. Verktyg för tillsyns- och utredningsverksamhet Även en möjlighet för inspektionen att hålla förhör med vissa personer är motiverad som ett redskap för inspektionens tillsyn. Det skulle t.ex. innebära att inspektionen får möjlighet att hålla förhör med företrädare för ett aktiemarknadsbolag för att kunna bedöma om bolaget har tagit med alla personer med insiderinfor- mation på sin förteckning över sådana personer. Mot denna bak- grund föreslår utredningen att inspektionen skall ha rätt att kalla en person till förhör om detta behövs för att inspektionen skall kunna fullgöra sina uppgifter som behörig myndighet. Enligt artikel 14.3 skall medlemsstaterna föreskriva de påföljder som skall tillämpas vid vägran att samarbeta vid en undersökning som omfattas av om artikel 12. Enligt 6 kap. 3 § lagen om handel med finansiella instrument får inspektionen vid vite förelägga någon att göra rättelse om han inte fullgör sin skyldighet att lämna upp- gifter enligt 6 kap. 1 a §. Bestämmelsen innebär att vite kan före- läggas såväl juridiska som fysiska personer. Inspektionens beslut kan enligt 7 kap. 1 § överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Utredningen föreslår att samma sanktionsmöjlighet skall gälla be- träffande den föreslagna utvidgade uppgiftsskyldigheten. Inspek- tionen skall också kunna förelägga den som skall inställa sig per- sonligen för att lämna uppgifter att göra detta vid äventyr av vite. Rätt att utföra inspektioner på plats Enligt punkt c i artikel 12 skall den behöriga myndigheten ha rätt att utföra inspektioner på plats. Som utredningen förstår direktiv- texten avses endast inspektion i företags kontorslokaler och lik- nande, alltså inte inspektioner i privatbostäder. Upplysningsskyldighet enligt 6 kap. 1 § lagen om värdepappers- rörelse och 11 kap. 1 § lagen om börs- och clearingverksamhet innefattar enligt vad som uttalas i förarbetena även en möjlighet för inspektionen att göra platsundersökningar hos de företag som står under inspektionens tillsyn (prop. 1990/91:142 s. 170 och prop. 1991/92:113 s. 131 och 206). Motsvarande torde gälla enligt övriga lagar på det finansiella området. Den rätt att göra inspektioner på plats som direktivet föreskriver gäller i förhållande till personer som står under den behöriga myndighetens tillsyn, inklusive aktiemark- nadsbolagen. De svenska reglerna överensstämmer alltså i denna del med direktivets krav. Verktyg för tillsyns- och utredningsverksamhet Rätt att infordra uppgifter om tele- och datatrafik Enligt direktivet (punkt d i artikel 12.2) skall den behöriga myndig- heten ha rätt att infordra befintliga uppgifter om tele- och datatrafik. Det är alltså frågan om uppgifter som finns vid det tillfälle då myn- digheten begär att få ta del av dem. Enligt 6 kap. 8 § i föreskrifter om uppförande- regler på värdepappersmarknaden (2002:7) skall telefonsamtal vid ett mäklarbord hos ett värdepappersföretag spelas in. Detta gäller även värdepappersföretagets telefonsamtal som avser affärsuppdrag via annan telefon i en lokal med tillgång till handelssystemet hos en börs eller annan marknadsplats eller i lokal som särskilt inrättats för handel med finansiella instrument. Inspelade telefonsamtal skall arkiveras utöver löpande månad. är enligt 6 kap. 1 § lagen om värdepappersrörelse skyldiga att lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sam- manhängande omständigheter som inspektionen begär. har med stöd av dessa regler rätt att begära in uppgifter om befintlig teletrafik när det gäller den handel som äger rum hos värdepappersinstituten. Sammantaget med berörda personers skyldighet att lämna alla behövliga upplysningar och doku- ment – vilket begrepp även omfattar elektroniska dokument – inne- bär detta att kravet i punkt d är uppfyllt. Rätt att kräva att ett agerande som strider mot bestämmelser som fastställts i enlighet med direktivet upphör Enligt direktivet (punkt e i artikel 12.2) skall den behöriga myndig- heten ha rätt att kräva att ett agerande som strider mot bestäm- melser som fastställts i enlighet med direktivet upphör. Enligt nuvarande regler kan enligt 6 kap. 2 § lagen om handel med finansiella instrument förelägga den som del- tar i handel med ett finansiellt instrument att upphöra med verk- samheten om handeln strider mot den s.k. sundhetsregeln i 1 kap. 2 § samma lag. Bestämmelsen torde kunna användas om någon t.ex. systematiskt deltar i handel som ligger på gränsen till otillbörlig marknadspåverkan. Beträffande motsvarande regel för finansiella analyser och investeringsrekommendationer, se avsnitt 11. Bestäm- melserna om återkallelse av tillstånd och auktorisation i 11 kap. 7 § lagen om börs- och clearingverksamhet tillsammans med 11 kap. Verktyg för tillsyns- och utredningsverksamhet 8 § samma lag om föreläggande att upphöra med verksamheten kan användas om den aktuella börsen eller auktoriserade marknads- platsen inte iakttar bestämmelserna om ändamålsenliga handels- regler (4 kap. 2 § och 7 kap. 2 §). Inspektionen kan också enligt 6 kap. 7 § lagen om värdepappersrörelse förbjuda verkställighet av ett beslut som ett värdepappersinstitut fattat. Som förutsättning härför anges att beslutet skall strida mot lagen eller någon annan författning eller föreskrift som reglerar institutets verksamhet eller om det strider mot bolagsordningen. Några ytterligare regler än de som föreslås i avsnitt 6 och 11 behövs inte för att uppfylla direk- tivets krav. Rätt att tillfälligt avbryta handeln med berörda finansiella instrument Enligt direktivet skall den behöriga myndigheten ha rätt att tillfälligt avbryta handeln med de berörda finansiella instrumenten (punkt f i artikel 12.2). En börs eller auktoriserad marknadsplats får under vissa förut- sättningar avbryta handeln med ett visst finansiellt instrument. Detta gäller enligt 10 kap. 1 § lagen om börs och clearingverksam- het om allmänheten inte har tillräcklig tillgång till information om ett visst finansiellt instrument på lika villkor eller inte i tillräcklig omfattning har tillgång till information om utgivaren eller om det finns särskilda skäl. Ett beslut om handelsstopp får inte gälla längre än vad som oundgängligen behövs. Om en börs i strid med bestäm- melserna underlåter att avbryta handeln med ett visst finansiellt instrument får besluta att handeln med instru- mentet skall avbrytas (10 kap. 4 § lagen om börs- och clearingverk- samhet). Stockholmsbörsens regler om handelsstopp överensstämmelser med lagtexten (4.7.1 Norex Member Rules version 1.3 Mars 2004). Ett handelsstopp kan enligt vad som uttalats i förarbetena till lagen om börs- och clearingverksamhet användas som påtryckningsmedel för att förmå en emittent att offentliggöra viktig information som rör verksamheten. Handelsstopp kan emellertid även tillgripas i situationer där bristande information inte kan läggas emittenten till last. Handelsstoppet ger då börsen eller marknadsplatsen en möj- lighet att undersöka förhållanden som har betydelse för kursbild- ningen. Ett exempel på en sådan situation är att det har uppstått ett visst rykte om en förestående händelse och att kraftiga kursrörelser Verktyg för tillsyns- och utredningsverksamhet med anledning härav har inträffat. Handelsstopp skall också kunna användas om t.ex. en börsmedlem bryter mot de normer som gäller för honom eller handlar i strid mot vad god affärssed bjuder och därigenom framkallar en snedvridning av börskurserna. Handeln med ett visst finansiellt instrument skall också kunna avbrytas till- fälligt om kursstörningar eller väntade sådana beror på åtgärder från en annan person som står utanför börsen eller marknadsplatsen. Det kan exempelvis vara fallet då en aktör använder sig av insiderinfor- mation för att göra otillåtna börsaffärer. handels- stoppet varar får börsen eller marknadsplatsen undersöka vad som framkallat kursstörningen och därefter lämna marknaden den infor- mation som kan finnas att ge (prop. 1991/92:113 s. 202 f). Det är alltså börsen eller marknadsplatsen som primärt har att besluta om handelsstopp. Beslut om handelsstopp kan fattas när det förekommer ageranden som strider mot bestämmelser som omfattas av marknadsmissbruksdirektivet. För den händelse att en börs eller marknadsplats underlåter att fatta ett sådant beslut har som framgått även rätt att besluta om handels- stopp. I sin tillsyn över börser och auktoriserade marknadsplatser skall inspektionen kontrollera även att beslut om handelsstopp är befogade. De svenska reglerna måste mot denna bakgrund anses uppfylla de krav som direktivet ställer.