sou · GSB3116 · 2005-01-01 00:00:00 — Om styrning och ledning i skolan Betänkande av Utredningen om skolans ledningsstruktur SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en utredare med uppdrag att göra en kartläggning och utvärdering av skolans ledningsstruktur. I bemyndigandet ingick även att besluta om experter och sekreterare åt utredaren. Med stöd av detta bemyndigande förordnades stadsdirektören som särskild utredare. Som sek- reterare förordnades fil. Hans Seyler, som bistod utredaren mellan och . och fram till har fil. kand. och psykolog fungerat som sekreterare. Till utredningen förordna- des experter enligt förteckning på nästkommande sida. Utredaren har också haft tillgång till en referensgrupp med företrädare för fackliga organisationer, arbetsgivar- och elevorgani- sationer med kunskap och intresse i frågorna. Organisationerna och deras företrädare finns angivna på nästkommande sida. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Skolans led- ningsstruktur – om styrning och ledning i skolan (SOU 2004:116). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förteckning över experter och deltagare i referensgrupp vilka deltagit i utredningens arbete Studerande , i , Lärarförbundet Förbundssekreterare , Förbundssekreterare , Studerande , Elevråd Ordförande , Ordförande , i , 1:e vice ordförande , Utredningens tolkning av uppdraget...................................... Enkät till rektorer och skolchefer........................................... Fallstudier vid ett antal utvalda skolor ................................... Jämförelser med andra samhällssektorer ................................ Rektorn och diskussionen om rektorn ........................... Ledning och styrning på olika nivåer...................................... Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan ..... 5.1Styrning, ledning och ledarskap – några definitioner som utredningen använder ...................................................... 5.2 Forskning om styrning, ledning och ledarskap...................... 5.3Begrepp och metaforer ur allmän ledarskapsforskning som har inspirerat denna utredning ........................................ 5.4Begrepp och metaforer, hämtade ur forskningen om ledarskap i skolan, som har inspirerat denna utredning Ledningens roll i styrningen.................................................... Ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Vad kan skolan lära? 6.1Organisationsstruktur, styrning och ledning inom näringslivet och dess tillämpningar inom offentlig Organisations- och ledningsstruktur i företagen ................... Kan skolan lära av företagens organisationsstruktur?............ 6.4Styrning i näringslivet: Från traditionell ekonomistyrning till verksamhetsstyrning............................. Vad kan skolan lära om verksamhetsstyrning?....................... Styrning och ledning inom hälso- och sjukvården................. 6.7Finns det likheter i förutsättningarna för ledning och styrning mellan skolan och sjukvården? Hur fungerar ledning och styrning inom skolan ? En kartläggning med kommentarer ............................... Rektorerna och deras bakgrund och förutsättningar............. Styrningen inom skolorna ....................................................... Mål- och resultatstyrning i den enskilda skolan..................... Kommunens ledning, styrning och stöd................................. Statens styrning av skolan........................................................ Ledning och styrning i förhållande till resultat ............... Svårigheten att definiera och verifiera resultat ................... 8.3Yttre förutsättningar för att en skola ska vara Inre förutsättningar i de mest framgångsrika skolorna ......... Den dubbla styrningen från stat och kommun.................... Något om gymnasieskolorna ................................................ Rektorers utbildning och kompetensutveckling ............ Fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen....... 9.4Utredningens slutsatser och förslag när det gäller utbildning för skolledare ....................................................... Slutsatser och förslag ............................................... Min tolkning av uppdraget .................................................... Skolans styrning och ledningsstruktur, en pågående Ledning och styrning i den enskilda skolan ......................... Huvudmannens styrning och ledning .................................. Statens ledning och styrning ................................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv.......................................................... Bilaga 2.a Kunskapsunderlag om ledning och styrning inom Rapport av och ........... Bilaga 2.b Kunskapsunderlag om ledarskap i hälso- och Bilaga 3 Enkätsvar från rektorer och förvaltningschefer.......... Vårt uppdrag har varit att dels kartlägga, dels utvärdera skolans ledningsstruktur. Kartläggning och utvärdering ska bilda ett underlag för utvecklingsarbete så att skolans ledningsstruktur ger goda förutsättningar för rektorernas arbete. Direktiven (dir. 2003:36) har särskilt understrukit frågorna om ledarskap, lednings- struktur samt de samband dessa faktorer kan ha med skolans mål- uppfyllelse. I direktiven preciseras uppdraget till utredningen. Där sägs att vi ska arbeta med utgångspunkt i ett representativt urval av kommu- ner och skolor, inkludera grundskola (inklusive förskola i förekommande fall), gymnasieskola och vuxenutbildning samt både kommunala och fristående skolor i våra undersökningar, redovisa omfattning och organisation av olika ansvarsområden inom skolan samt skolstorlekens betydelse för hur lednings- funktionen organiseras, studera hur olika faktorer och förutsättningar för ledarskapet i skolan påverkar skolans resultat samt hur rektor hanterar dessa olika förutsättningar och faktorer, jämföra resultaten för skolor med olika ledningsstruktur men i övrigt likartade förutsättningar, studera det stöd rektor har i sitt ledarskap, belysa betydelsen av kommunens övergripande ledningsstruk- tur, redovisa exempel på utvecklingsarbete med ledningsstrukturen, jämföra skolans ledarskap med ledarskapet inom andra arbets- marknadssektorer, samt göra en bedömning av behovet av ledarskapsutbildning för rek- torer och skolledare. 1.2Utredningens tolkning av uppdraget Vi har uppfattat begreppet ledningsstruktur som något som inne- fattar ledning, ledningsorganisation och styrning, dels inom varje skola, dels som element i en struktur vari varje skola ingår, kom- munalt eller nationellt. Ledningsstrukturen kan alltså uppfattas som ett stöd eller (i ogynnsamma fall) som ett hinder för rektors ledarskap. Ledningsstrukturen finns därmed nationellt, kommunalt och lokalt. Kommunalt och lokalt måste ledningsstrukturen anpas- sas till de förutsättningar, den situation och de behov som gäller för varje kommun och varje enskild skola. En utvärdering av ledningsstrukturen måste utgå ifrån och bygga på en kartläggning. Utvärderingen måste därtill innehålla en dju- pare analys av olika strukturer, fenomen och samband. Vi har be- dömt det så att orsakssamband och specifika problem bäst belyses genom intensiva studier vid enskilda skolor och i enskilda kommu- ner, medan en kartläggning kräver extensitet och representativitet på nationell nivå. Vi har särskilt framhållit vikten av att studera eventuella samband mellan olika lednings- och styrningsfaktorer och hur dessa faktorer förhåller sig till skolans resultat eller mål- uppfyllelse. I direktiven understryks ledarskapets betydelse för att enskilda skolor når goda resultat och framgångar: Forskning och erfaren- heter visar att rektorer är olika framgångsrika trots att arbetssitua- tionen åtminstone till det yttre ter sig likartad. Vår utgångspunkt har också varit att rektors insats, arbete och ledarskap är något vä- sentligt och i många fall avgörande för att en skola ska utvecklas och förbättras. Vi har uppfattat ledarskapet som något mer än de enskilda faktorer som kan påvisas påverka resultatet som exempelvis elevers och föräldrars sociala och ekonomiska förhållan- den eller skolans tilldelade ekonomiska resurser. Vi har uppfattat det som en potential för svensk skola, en potential som kan påver- kas på olika sätt och bli verksam. Vi har arbetat med utgångspunkten att skolans ledarskap, ledning och styrning har många gemensamma drag och frågeställningar med ledarskap, ledning och styrning inom andra samhällssektorer. Direktiven efterlyser jämförelser över sektorsgränserna, vilket an- sluter till vår egen utgångspunkt. Även med relativt stora olikheter mellan sektorer är det ganska lätt att hitta gemensamma frågeställ- ningar. Detta gör jämförelser och ömsesidigt lärande kring ledning och styrning till något fruktbart. Direktiven påpekar att frågan om rektorernas roll och uppdrag, lik- som behovet av ledarskap inom skolan, har ett nära samband med omvandlingen av det nationella styrsystemet från detaljerad regel- styrning till målstyrning med resultatansvar. Denna omvandling har skett gradvis och . Den startade före införandet av den nya ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och har fortsatt därefter. Omvandlingen har enligt direktiven medfört viktiga förändringar när det gäller innehållet i rektors ansvar. Detta omfattar numera förhandlingar om lärares löner och arbetsvillkor, elevresultaten, skolutvecklingen i sin helhet med fokus på undervisning, arbetsorganisation och kvalitetsfrågor samt administration och löpande drift av skolan. Vårt uppdrag har sålunda gällt en nyckelfråga för det målstyrda skolsystemet. Detta system kan inte fungera utan ledarskap och ledningsstruktur. Det förutsätter ett ökat utrymme för skolors, ledares och lärares initiativ för att åstadkomma en snabbare utveck- ling mot bättre resultat. Det är inte första gången detta problem, denna nyckelfråga för nittiotalets skolreformer, uppmärksammas. I direktiven nämns två rapporter som utgör förutsättningar för denna utredning. publicerade en nationell kvalitets- granskningsrapport som styrfunktion i en decentraliserad skolorganisation1 . Enligt rapporten ges den svenska skolans rekto- rer generellt inte de förutsättningar som krävs för att kunna genomföra sitt särskilda uppdrag i en mål- och resultatstyrd skola. Skolinspektörerna föreslog åtgärder som i stor utsträckning tog fasta på de kommunala och lokala nivåerna, inte minst samspelet mellan rektorn och de kommunala ledningsfunktionerna, samt mellan rektorn och skolans personal. Analyser och insatser från statens sida ansågs emellertid också vara nödvändiga. Kvalitetsgranskningen innehöll en rad iakttagelser viktiga för att bedöma i vilken mån rektorsfunktionen levde upp till de krav som kunde ställas i ett fungerande målstyrt system. Skolornas interna ledningsorganisation bedömdes ofta vara topptung, dvs. inslaget av delegation av ansvar var alltför begränsat. Rektorernas ansvars- område (det som ibland kallas för ledningsspannet och som är ett mått på antalet direkt underställda) var i regel mycket stort (över 50 underställda var inte ovanligt). 1 : rapport nr 160. ett starkt inslag av löpande administration, vilket inte minst var be- kymmersamt då detta trängde ut uppgiften att leda den pedago- giska verksamheten. Rektorernas ansvar för och kunskap om sina skolors resultat var ofta svagt utvecklad. Som en följd av tillsattes i de- cember 1999 en expertgrupp kring skolledarfrågor inom Utbild- ningsdepartementet. Uppdraget var att diskutera skolledarens roll i det decentraliserade utbildningssystemet och deras ansvar att leda den pedagogiska verksamheten. Expertgruppen avlämnade en rap- port Lärande ledare2. Rapporten diskuterade ett ledarskap inom skolan som skulle kännetecknas av att det var demokratiskt, lärande och kommunikativt. Det skulle dessutom utveckla skolan till en lärande organisation. Krav ställdes på kom- munernas förtroendevalda och förvaltningsledning att vara tydlig i synen på ledarskapet och att öka stödet till det lokala ledarskapet. Rapportens fokus låg på ledarskapet medan struktur, organisation och styrning berördes i mindre utsträckning. Det finns alltså anledning att gå vidare, sätta ledarskapet i sam- band med struktur och styrning och undersöka vilka specifika krav det målstyrda systemet ställer i dessa avseenden. 2 skriftserie rapport 4. Slutsatser och överväganden har gjorts på grundval av empiriskt material av olika slag. En del av detta material har hämtats från tidi- gare forskning och utredningar som en annan viktig del kommer från egna undersökningar. Vårt arbete med insamling av empiriskt material beskrivs närmare längre fram i detta kapitel. Utredningen har haft stöd dels av en expertgrupp, dels av en re- ferensgrupp. Medlemmarna i expertgruppen har deltagit i kraft av personliga expertkunskaper och obundna av mandat från organise- rade intressen inom området. Referensgruppen har däremot gett plats för sådana intressen. Här har skolledarnas och lärarnas fack- liga organisationer, , elevförbunden, och varit represente- rade. En strävan har varit att arbeta utåtriktat, öppet och brett. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i genomförandet av åtta hearings, alla på olika platser i landet och . Samtliga hea- rings har arrangerats i samarbete med regionala förbund inom . Besökta orter är , , , , , , och . En särskild inbjudan har sänts ut till kommuner, forskningsinstitutio- ner, större friskolor och rektorsutbildningar i omkringliggande re- gion. En hearing har bestått av inledningar, frågor och diskussion. In- ledare har varit personer med särskilda kunskaper eller erfarenheter att förmedla. De har kommit från kretsen av praktiker (rektorer, skolledare, lärare, skolchefer, politiker, personer med ledarerfaren- het utanför skolan), forskare eller fristående debattörer. Inledarna har i stor utsträckning haft regional anknytning. Vid sidan av detta har utredningen även haft direkta kontakter med forsknings- och utbildningsinstitutioner, bland annat Cent- rum för utbildningsledning vid i och i . En träff har arrangerats med samtliga utbildningschefer för den statliga rektorsutbildning som bedrivs vid sju universitet och högskolor i landet samt en rektorsutbildning vid Myndigheten för skolutveckling. Utredningen har även haft en utåtriktad kanal i det elektroniska veckobrevet . Material har samlats in i samband med utbyte och dialoger i olika sammanhang. Forskare har beskrivit sin forskning och sina forsk- ningsresultat dels enskilt och dels i samband med seminarier eller hearings. Forskningslitteratur och forskningsresultat om ledarskap, ledning och styrning inom skolan och inom andra områden har studerats. Uppdrag har genomförts och underlagsmaterial har ta- gits fram för utredningens räkning av experter1. Utredningen har även lyssnat på och ställt frågor till både praktiker och experter inom skolområdet liksom inom andra områden. 2.2Enkät till rektorer och skolchefer Kartläggningen av skolans ledningsstruktur var utgångspunkten för en enkät till rektorer och förvaltningschefer under utbildnings- nämnd i kommuner. Tidigt beslöt utredaren att genomföra en sådan enkät dels för att bilda sig en uppfattning om en rad faktiska förhållanden, dels för att få reda på hur lednings- strukturens nyckelpersoner betraktade och statlig styr- ning och dess inverkan på ledarskapet och skolan. En totalenkät gick ut till samtliga rektorer och förvaltningsche- fer på grundskole-, gymnasieskole- och komvuxnivå i landet. Det avgörande argumentet för detta var att en enkät inte bara var en form av informationsinsamling utan även ett kommunikativt red- skap med vilket det var möjligt att nå ut med utredningens fråge- ställningar och därvid väcka ett bredare intresse och få igång dis- kussioner. De statistiska fördelarna att öka säkerheten genom att undvika urvalsförfarande bedömdes dock som begränsade. Total- enkäten krävde emellertid vissa förutsättningar. En sådan var att den måste vila på en helt webb-baserad teknik, vilken möjliggör hantering av stora svarsmängder, automatisk summering av fre- kvenser, enkel administration av regelbundna påminnelseutskick osv. 1 Se bilaga 2. Tre olika enkäter utformades: en för rektorer i kommunala sko- lor, en för rektorer i fristående skolor och en för förvaltningschefer under utbildningsnämnd. De två förstnämnda enkäterna hade såväl gemensamma som skilda frågor. I synnerhet den externa styrningen av de fristående skolorna skiljer sig på viktiga punkter från styrningen av de kommunala skolorna. Enkäterna skickades ut i omgångar vid olika datum och början av 2004. De slutliga svarsfrekvenserna visas i nedanstående tabell. Ett visst antal respondenter (tillsammans 178 stycken) nåddes inte alls av enkäten därför att webbadressen var felaktig, tekniska problem hade uppstått eller att de inte mottagit e-post (t.ex. på grund av sjukskrivning). Svarsfrekvens för enkät till rektorer och förvaltnings- chefer Vi gör bedömningen att dessa svarsfrekvenser är tillräckliga för att kunna ställa väsentliga frågor till materialet. Vi vet dock ganska litet om bortfallet och dess huvudorsaker. Det har inte funnits utrymme att genomföra en regelrätt bortfallsanalys. 2.3Fallstudier vid ett antal utvalda skolor Utredningen har med bland annat enkätresultaten som bas gått vidare och genomfört ett antal fallstudier på enskilda skolor. Utredningen har utfört en viss datainsamling om skolan. Två skolinterna enkäter riktade till lärare respektive elever har genom- förts. Därefter har intervjuer genomförts med rektorer och lärare. Avslutningsvis har kommunens skolchef eller motsvarande inter- vjuats. I fallstudierna har utredningen studerat ledarskap, styrning och ledning samt dessa faktorers förhållande till skolornas resultat, kort sagt villkoren för ett framgångsrikt ledarskap i skolorna. per av skolor har valts ut för besök. En grupp består av skolor där ledarskapet kan betecknas som framgångsrikt eller där man med andra ord kan visa upp ett mycket gott resultat. En andra grupp består av slumpvis utvalda skolor med mer genomsnittliga resul- tat. En viss representativitet har eftersträvats när de båda grupperna har satts samman. En princip med följande kriterier användes: nivå (grundskola med eller utan år 9, gymnasium, komvux), skolstorlek samt socio- ekonomisk miljö (invandrartäta förorter, villaområden, mellanstora städer, landsbygd i södra eller norra ). Därigenom har det blivit möjligt att jämföra skolor med likartade förutsättningar men med olika resultat. Utredningen lyckades dock tyvärr inte finna någon komvuxskola som passade in i fallstudien. Urval av framgångsrika skolor För att sätta samman gruppen av skolor med goda resultat har ut- redningen arbetat med flera olika metoder. Detta något komplice- rade förfarande har varit nödvändigt eftersom det inte finns någon lättillgänglig statistik med jämförbara uppgifter om skolors resul- tat. Det bör med en gång framhållas att den framgångsrika grupp skolor utredningen kommit att arbeta med inte alls utgör någon topplista av med sådana skolor i . Detta därför att urvalet som nämnts är stratifierat och de indikationer på goda resultat som ändå finns har sina tydliga begränsningar och är osäkra. En första utgångspunkt vid urvalet var de betygsresultat som finns att tillgå. Betygsresultat är i sig en otillförlitlig variabel. För det första är betygssättningen inte likvärdig på olika skolor2. För det andra speglar betygen som sådana inte resultatet av en specifik skolas insats eftersom vi inte vet vilka kunskaper eleverna hade den dag då de började på skolan. Olika försök har gjorts för att neutralisera inverkan av den sistnämnda effekten så att skolans verkliga bidrag till elevresultatet ska kunna mätas. betygsdatabas är ett sådant försök. Där redovisas grund- skolor med betygsvärden från vårterminen i årskurs nio korrigerade efter elevernas socioekonomiska förutsättningar, vilket här främst betyder föräldrarnas utbildningsbakgrund och elevernas eventuellt utländska bakgrund. Dessa faktorer vet man påverkar avgångsbety- gen. Ett faktiskt genomsnittsvärde för skolan ställs mot ett 2 Jfr 2004:11. modellberäknat värde, vilket är ett förväntat värde givet elevernas bakgrundsförutsättningar. Skolan ges antingen ett positivt värde (= bättre än förväntat) eller ett negativt värde (= sämre än för- väntat). Detta kan inte sägas vara ett mått på resultatet av skolans insats men utgör ändå en indikation på om skolan lyckats väl eller inte. Denna korrigerade databas finns emellertid bara för grund- skolans år 9 vilket innebär drygt tusen skolor. Den saknas för gymnasier och komvux. Dessutom finns ett stort antal grundskolor där högsta årskurs är 5 eller 6 och för dem finns inte betygsresultat överhuvudtaget att tillgå eftersom betyg sätts först i årskurs 8. För dessa grundskolor med enbart lägre årskurser valdes därför en annan väg. Inom ramen för den nationella utvärderingen (NU03), vilken baserar sig på ett begränsat urval, har ingått 75 s.k. F–5 eller F–6-skolor. Vid dessa har ett antal enkäter och kunskaps- prov genomförts. Här finns således andra resultatindikatorer än betyg även om problemet här är detsamma som gäller för betyg: hänsyn har inte tagits till skolans ingångsvärden. På grundval av resultaten främst på kunskapsproven, men också genom svaren på vissa andra frågor, valde ändå utredningen ut fem intressanta skolor. Det visade sig att samtliga dessa fem utvalda skolor var sådana som låg i stabila villaområden. Sådana faktorer man sökt neutrali- sera i SALSA-databasen kunde därför antas ha slagit igenom starkt. Utredningen kompletterade därför de tre skolor som valts ut på basis av NU03 med två andra skolor från invandrartäta förorts- områden. Dessa skolor hade pekats ut i ett rekommendationsförfa- rande. En större grupp grundskolor med goda slutbetyg för år 9 enligt SALSA valdes emellertid ut. Flera av dessa skolor innefattade samtliga årskurser (F–9). För att göra detta urval följde vi följande principer: Andelen elever som uppnått målen gavs en större tyngd än resultatet i form av meritvärden dvs. G, VG och MVG enligt en poängskala. Alla åren 2000–2003 beaktades varvid dock gavs dubbel vikt. Värdena skulle vara stabila år och inte fluktuera för mycket. Om en skola hade haft en stigande betygstendens och alltså vänt sämre resultat till bättre betraktades detta som särskilt intressant, eftersom ett sämre resultat vänts till ett bättre. Som en kompletterande kontroll användes dels resultat på nationel- la prov och dels resultat på DN:s nutidsorientering . I synnerhet de nationella proven skulle kunna fungera som en kontroll att betygsättningen varit någorlunda likvärdig mellan skolorna. Problemet här är att bara en mindre andel av resultaten på de nationella proven finns tillgängliga och publicerade centralt. Re- sultaten på DN:s nutidsorientering var inte heller tillgängliga för alla skolor men ändå för en större del. Efter dessa procedurer återstod en lista med skolor av vilka ett stratifierat urval skulle göras. Vi använde metoden att låta personer som känner skolan väl göra en bedömning. På detta sätt var det möjligt att låta även andra aspekter av skolans resultat än de som återspeglades i betygen fångas in, främst de som ofta sammanfattas i termen socialisation, dvs. skolans bidrag till elevernas sociala anpassning och mognad. Som bedömare anlitades dels experter från Myndigheten för skolutveckling som deltagit i de s.k. kommun- dialogerna, där enskilda skolor till stor del diskuterats, dels de regionala kommunförbundens ansvariga för skolfrågor.