sou · GSB375 · 2005-01-01 00:00:00 — Bestämmel- sen ger principen om allmänna handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanför myndighetssek- torn. Principen har gjorts tillämplig hos vissa aktiebolag, föreningar och stiftelser som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. Som exempel kan nämnas verksamhet i olika utsträckning hos Radiotjänst i , , i , Riksidrottsförbun- det samt, , de stiftelser och stif- telsehögskolor som har bildats med medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna och deras bolag (SFS 1997:958). för sekretesslagens tillkomst var det aktuellt att införa offentlighetsprincipen utanför myndig- hetsområdet endast för AB och No- tarius publicus. Diskussionen rörde enbart deras myndig- hetsutövande befogenheter, vilka ansågs motivera insyn (prop. 1979/80:2, del A, s. 125). Dessutom nämndes den utredning som då pågick i och som 1983 utmynnade i slutbetänkandet Handlingsof- fentlighet utanför myndighetsområdet (SOU 1983:61). I detta betänkande lades grunden för bl.a. bilagan till sekre- tesslagen, där de privaträttsliga subjekten uppräknas som enligt 1 kap. 8 § skall tillämpa offentlighetsprincipen. Det slutgiltiga förslaget lämnades i prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. gäller enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen att offentlighetsprincipen och sekretesslagen är tillämpliga hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13) har haft i uppdrag att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myn- digheter eller andra organ göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvalt- ning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riks- dag, samt lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Kommissionen avlämnade betän- kandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57). I en rap- port, som upprättats på kommissionens uppdrag, om för- valtningens verksamhetsformer i och utanför myndig- hetsområdet (Myndighet eller marknad SOU 1997:38) diskuteras offentlighetsprincipens tillämpning på statligt respektive kommunalt dominerade privaträttsliga subjekt. Där kritiseras lagstiftarens behandling av frågan om verk- samhetsformer för offentlig förvaltning, framförallt att ingen som helst argumentering har förekommit som skul- le kunna förklara varför dessa särskilt ingripande regler ansetts nödvändiga för verksamhet, medan t.ex. den statliga bolagsverksamheten hållits utanför vad avser offentlighetsprincipens tillämpning (SOU 1997:38 s. 59-60). Kommissionen anslöt sig till de rekommenda- tioner som lämnas i rapporten, nämligen bl.a. att myndig- hetsformen normalt bör vara självklar för större delen av det statliga åtagandet, att när existerande gråzonsorgan bibehålls det bör åter övervägas om en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplighet kan ske för viktiga verksamheter, särskilt frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser, samt att när en annan form än myn- dighetsformen används och regeringen bör i varje särskilt fall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet förutsätts bli till- lämpligt (SOU 1997:57 s. 56-57). _ _ _ _ _ Utvecklingen har gått mot ökad bolagisering och pri- vatisering av statlig och verksamhet. Det finns därmed anledning att undersöka om det också fortsätt- ningsvis bör råda helt olika principer för rätt till insyn i företag som finansieras med allmänna medel beroende på om det rör sig om kommunala eller statliga företag. _ _ _ _ _ Kommittén skall kartlägga de faktorer som har varit avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i kommu- nala respektive statliga företag. Kommittén skall vidare överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på of- fentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller dessa fö- retag och ange vilka kriterier som bör gälla för insyn i fö- retag och andra organ som avses i 1 kap. 8 § sekretessla- gen. Samverkan mellan kommunala myndigheter och deras företag5 sekretesslagen har varit i kraft, , har samhället genomgått flera stora reformer på det of- fentliga området. Som exempel kan nämnas den fria kommunala nämndorganisationen samt bolagisering och privatisering av stora delar av verksamhet. Sto- ra delar av tidigare statlig verksamhet har också bolagise- rats eller privatiserats. Offentlighetsprincipen har gjorts tillämplig på vissa kommunala företag. Sådana reformer har påverkat sekretessbestämmelsernas tillämpningsom- råde. har också anslutit sig till EU, vilket innebär att frågor om det svenska systemet för offentlighet och sekretess hamnat i blickfånget. _ _ _ _ _ har i en skrivelse till Justitie- departementet bl.a. uppgett att vissa problem har uppstått efter introduktionen av handlingsoffentlighet hos kom- munala företag (dnr Ju96/4010). an- ser att sekretessbestämmelserna innebär att sekretessbe- lagda uppgifter inte kan lämnas mellan företaget och dess ägare, kommunen. Förbundet anser också att uppgifter inte heller utan vidare kan lämnas mellan mor- och dot- terföretag samt att, formellt sett, olika bolagsorgan, t.ex. bolagsstämma, VD, bolagsstyrelse och revisorer, kan komma att betraktas som särskilda myndigheter. _ _ _ _ _ Kommittén skall undersöka hur sekretesslagen påverkar kommunernas möjligheter att informera sig om vad som händer i deras företag och hur lagen påverkar möjlighe- 5 Dir 1998:32 s. 13, 19 och 32 terna till information inom och mellan kommunala före- tag. Detsamma gäller för motsvarande problem på det statliga företagsområdet. De slutsatser som kan dras efter denna undersökning skall presenteras tillsammans med förslag till de eventuella lagändringar som behövs. Meddelarfrihet i kommunala och statliga företag I våra direktiv sägs inte uttryckligen att vi skall se över frågor om meddelarfrihet i kommunala och statliga företag. Vi gjorde i betän- kandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) en översyn av de tystnads- plikter som bryter meddelarfriheten. I det sammanhanget konstate- rade vi att det på grund av utformningen av bestämmelsen om of- fentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag i 1 kap. 9 § sekretesslagen, finns vissa oklarheter i fråga om vad som gäller av- seende meddelarfrihet i de kommunala företagen . Vi kommer därför att se över denna fråga, som också har betydelse om offent- lighetsprincipen skall tillämpas i de statliga företagen. 1.1.2Sekretess i det internationella samarbetet I detta avsnitt följer utdrag ur våra direktiv som rör frågor om utri- kessekretess (2 kap. 1 § sekretesslagen) och sekretess på grund av internationella avtal. I slutet av avsnittet finns en diskussion kring vår syn på uppdraget om sekretess på grund av internationella avtal. Utrikessekretess (2 kap. 1 § sekretesslagen)6 I samband med anslutning till EU gjordes en ändring i bestämmelsen om utrikessekre- tess. Enligt ändringen infördes ett enhetligt rakt skade- rekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. gällde olika skaderekvisit beroende på var en uppgift förekom. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen gällde ett omvänt skaderekvisit, vilket innebar en presumtion för sekretess. För uppgifter hos andra myndigheter gällde ett rakt skaderekvisit. 6 Dir 1998:32 s. 27, 28 och 34 arbetena till ändringen konstaterar regeringen att den in- nebär en viktig omläggning av den grundläggande synen på sekretess i utrikes ärenden och att det därför finns an- ledning att noga följa upp utvecklingen i utrikessekretess- frågor (prop. 1994/95:112 s. 31). I propositionen erinrar regeringen om att det i diskussionen om hur ett EU- medlemskap påverkar den svenska offentlighetsprincipen har förts fram olika förslag till lagtekniska lösningar. Ett förslag har varit att utforma en särskild sekretessregel för EU-samarbetet. En sådan särreglering skulle kunna inne- bära att utrikessekretessen begränsas till att gälla uppgif- ter som rör förhandlingarna i rådet medan uppgifter i öv- rigt som rör EU-samarbetet endast kan hållas hemliga en- ligt någon av de övriga bestämmelserna i sekretesslagen. Enligt regeringen krävdes ytterligare överväganden för att kunna ta ställning till om en sådan särreglering är möjlig och hur den i så fall skall utformas. Regeringen uttalade att den i samband med den uppföljning som bör ske avsåg att återkomma till frågan om även andra lagändringar kan vara motiverade än den som då föreslogs i bestämmelsen om utrikessekretess. _ _ _ _ _ Kommittén skall göra en kartläggning av myndigheternas hantering av frågor om utrikessekretess. En sådan kart- läggning skall ta sikte på frågor om sekretess såväl i EU- samarbetet som i annat internationellt samarbete. Kart- läggningen skall utmynna i en bedömning av om det be- hövs ändringar i reglerna om utrikessekretess eller andra åtgärder, t.ex. en särreglering för EU-samarbetet, samt i så fall förslag till sådana ändringar. Sekretess på grund av internationella avtal7 I det internationella samarbetet uppkommer ofta frågor om informationsutbyte. Den svenska offentlighetsprinci- pen innebär i allmänhet mycket större öppenhet än vad som följer av motsvarande regler i andra länder eller mel- lanstatliga organ. Det svenska regelsystemet innehåller 7 Dir 1998:32 s. 26–27 och 33–34 flera principer och regler som inte stämmer överens med många andra länders lagstiftning, t.ex. sådana som gäller meddelarfrihet, innebörden av hemligstämpling och att ett beslut i en utlämnandefråga alltid skall fattas själv- ständigt av den myndighet som förvarar en handling. I de fall det uppstått en konflikt mellan vårt och andras regelsystem har olika lösningar använts för att begränsa svenska myndigheters möjligheter att lämna ut eller an- vända sådan information som lämnas hit på grund av in- ternationella samarbetsavtal. Ett sätt har varit att införa en bestämmelse i sekretesslagen om absolut sekretess. Ett annat har varit att införa bestämmelser som begränsar de svenska myndigheternas möjligheter att använda informa- tionen för andra ändamål än för vilka den lämnats hit. Va- let av metod är naturligtvis beroende av de förutsättning- ar som givits i den aktuella överenskommelsen och i den svenska offentlighets- och sekretesslagstiftningen. har det inte vidtagits några åtgärder överhuvudtaget för att anpassa de svenska reglerna i enlighet med åtagandena. I en del fall finns anledning att anta att åtaganden kan ha gjorts utan alltför stora ansträngningar att hävda de svenska offentlighetsreglerna. I andra fall har tanken varit att bestämmelsen i sekretesslagen om utrikessekretess (2 kap. 1 §) i praktiken är tillräcklig för att uppfylla svenska åtaganden. Det finns en risk att de svenska regler som tagits fram i syfte att anpassa svensk lag efter internationella åtagan- den inte står helt i överensstämmelse med samarbetsavta- lens faktiska innebörd. Det är särskilt allvarligt om effek- ten är att de uppgifter som lämnas hit omfattas av alltför sträng sekretess. _ _ _ _ _ Kommittén skall undersöka möjligheterna för att åtaganden enligt internationella avtal när det gäller infor- mationsutbyte skall kunna genomföras på ett ända- målsenligt sätt och på ett sätt som leder till ett så litet in- grepp i offentligheten som möjligt. Till grund för under- sökningen skall kommittén göra en sammanställning av åtaganden och av de åtgärder som företagits för att genomföra dem samt skälen för åtgärderna. ingen sådan åtgärd har vidtagits skall, så långt det är möj- ligt, kommittén redovisa de skäl som har anförts för det. Särskilt om vår syn på uppdraget om sekretess på grund av internationella avtal Som framgår ovan sägs det i våra direktiv att vi till grund för under- sökningen av de särskilda reglerna om sekretess på grund av inter- nationella avtal, skall göra en sammanställning av åtaganden och av de åtgärder som företagits för att genomföra dem. Denna del av uppdraget kan tolkas som att vi skall gör en sammanställning av alla internationella avtal som innehåller för bindande sekretessklausuler. Uppdraget måste dock enligt vår uppfattning ses mot bakgrund av att direktiven beslutades . Vi har erfarit att det fanns ett behov av att få till stånd en samlad kartläggning av internationella sekretessåtagan- den, men att detta behov inte är lika uttalat . En sådan kart- läggning skulle också vara mycket tidskrävande. Vi har således helt inriktat vårt arbete på att göra en analys av de åtgärder som faktiskt vidtagits och på att hitta författningslösningar som på ett bättre sätt än tydliggör vad som gäller i fråga om sekretess i det in- ternationella arbetet. Arbetet med de avslutande delarna av vårt uppdrag, dvs. insynen i statliga företag samt sekretessen i det internationella samarbetet, inleddes . Vi har haft fem sammanträden med både ledamöter och experter. Ledamöterna har därutöver deltagit i ett internat och ett slutjusteringssammanträde. Vi har också haft ett sammanträde med enbart experter. För att informera oss om hur ett eventuellt införande av offent- lighetsprincipen hos de statliga företagen skulle påverka dessa, har Statskontoret på vårt uppdrag genomfört en undersökning för att bedöma konsekvenserna av en sådan reform.8 Bland annat har en enkätförfrågan ställts till 11 kommunala bolag och intervjuer ge- nomförts med företrädare för fem statliga bolag och två statliga 8 Statskontorets rapport 2004:14, Införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar i statli- ga företag – En konsekvensanalys För att få ökad kunskap om hur tillämpningen av offent- lighetsprincipen har fungerat i kommunala företag har sek- retariatet dessutom vid skilda tillfällen sammanträtt med företräda- re för sammanlagt tio bolag i som ägs av kommun eller landsting och fem kommunala bolag i . Sekre- tariatet har också inhämtat information om hur offentlighetsprin- cipens tillämplighet skulle kunna påverka statliga företag, genom diskussioner med företrädare för ägande och genom skriftliga synpunkter från ett flertal stat- liga bolag. Det finns ingen samlad presentation av de företag där staten har ett stort inflytande. När det gäller aktiebolagen har vi utgått från regeringens redovisning till riksdagen.9 För att få en uppfattning om vilka stiftelser som kan bli aktuella har vi bett om uppgifter från ett antal departement.10 Departementen valdes utifrån att de enligt Statskalendern tycktes ha anknytning till stiftelser som kunde bli aktuella för offentlighetsprincipen. För att få information om tillämpningen av utrikessekretessen hos förvaltningsmyndigheterna har vi genomfört en egen enkätför- frågan (bilaga 2). Enkäten ställdes till 22 centrala statliga myndig- heter, en storkommun samt fyra utlandsmyndigheter. Vi har också använt oss av utfallet i en av Statskontoret genomförd enkätunder- sökning om myndigheterna och offentlighetsprincipen i EU-arbetet.11 Sekretariatet har dessutom inhämtat information kring sekretessen i det internationella samarbetet genom återkom- mande diskussioner med företrädare för grundlagsenhet och sekretariat för säker- het, sekretess och beredskap. Vi har disponerat innehållet i vårt slutbetänkande så att frågor om insynen i statliga företag m.m. redovisas i kapitel 2 och 3, medan frågor om sekretess i det internationella samarbetet redovisas i ka- pitel 4–7. 2002/03:120 och 2003/04:120 10Socialdepartementet, , , , och . och Utbild- ningsdepartementet har inte lämnat några uppgifter. 11Statskontorets rapport 2000:3, Öppenhet och insyn i myndigheternas EU-arbete I kapitel 2 återfinns en bakgrund till de gällande bestämmelserna i sekretesslagen om insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet, en redovisning av det statliga ägandet i bolag och stiftelser samt en utblick mot några nordiska länder för att visa hur de har valt att lösa dessa frågor. Kapitel 3 innehåller våra överväganden och för- slag om insynen i statliga företag och om meddelarfrihet för an- ställda i statliga och kommunala företag samt en analys av eventuel- la problem med informationsutbytet mellan kommunala företag och deras ägare. Kapitel 4 innehåller en redogörelse för och bakgrunden till sek- retesslagens allmänna bestämmelse om utrikessekretess. Vi redovi- sar våra överväganden och förslag om utrikessekretessens tillämp- ning i kapitel 5. En redogörelse för de av internationella sekretessåtaganden som fått genomslag i sekretesslagen finns i ka- pitel 6. I kapitel 7 redovisar vi våra överväganden och förslag i de frågor som rör sekretess på grund av internationella avtal. I en bila- ga till betänkandet återger vi den enkätförfrågan som vi har genom- fört för att undersöka förvaltningsmyndigheternas tillämpning av utrikessekretessen (bilaga 2). Bilaga 1 är en lista över de statliga företag som vi bedömer skall omfattas av vårt förslag om insyn. Ingen hänsyn har här tagits till att undantag kan vara möjliga. I bilaga 3 redovisar vi våra förslag till ändringar i sekretesslagen, så som vi skulle ha utformat dem om det förslag till ny sekretesslag som vi lämnade i vårt huvudbetänkande12 hade varit gällande rätt . Sist i betänkandet finns litteraturförteckningar. Den ena avser frågor kring insyn i statliga företag m.m. (kapitel 2 och 3). Den andra rör frågor kring sekretessen i det internationella samarbetet (kapitel 4–7). 12 Ny sekretesslag (SOU 2003:99) Insynen i statliga företag m.m. 2Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet 2.1Rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter Tryckfrihetsförordningen garanterar alla svenska medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. 1 En handling är en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Handlingen är allmän om den förvaras hos myndigheten och är inkommen till eller upprättad hos myndig- heten.2 Begreppet myndighet i tryckfrihetsförordningen är avsett att korrespondera med samma begrepp i regeringsformen. Myndig- heter är alltså regeringen, domstolarna samt de statliga och kom- munala förvaltningsmyndigheterna.3 Ofta är det lätt att avgöra vad som är en myndighet, men det kan ibland uppstå gränsdragnings- problem. I sådana fall har flera olika omständigheter betydelse för om ett organ skall betraktas som en myndighet. Att organet har bildats genom lag eller annan författning talar för att det är en myndighet. Andra omständigheter som kan innebära att organet är en myndighet är att dess uppgifter och verksamhet regleras i författning, verksamheten är av eller statlig karaktär, ledamöterna utses av t.ex. regeringen, eller verksamheten finansieras av statliga medel.4 Enligt tryckfrihetsförordningen skall och fullmäktige i kommuner och landsting jämställas med myndigheter.5 Även för- 12 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. Utländska medborgare har samma rätt, 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen. 22 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen 1973:90 s. 232 och 233, prop. 1975/76:160 s. 134 4Bohlin 2001 s. 52 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet säkringskassorna skall betraktas som myndigheter vid tillämpning- en av tryckfrihetsförordningen.6 Huvudregeln är således att reglerna om rätt att ta del av allmänna handlingar inte skall tillämpas av enskilda rättssubjekt, t.ex. aktie- bolag och stiftelser. Vid införandet av sekretesslagen gjordes dock undantag från denna regel. Dessa undantag har därefter utökats och finns uppräknade i bilagan till sekretesslagen. Vi kommer nedan att redogöra för de motiv som ligger bakom undantagen. Vidare har rätten att ta del av allmänna handlingar utökats till att gälla aktiebolag, ekonomiska föreningar, handelsbolag och stiftelser där kommuner och landsting har ett rättsligt bestämmande infly- tande. Motiven för den utvidgningen kommer också att beskrivas nedan. I avsnitt 3.3.1 finns en kort redogörelse för diskussionerna i offentliga utredningar och lagstiftningsärenden kring frågan om insyn i privaträttsliga subjekt . 2.2Förarbetena till sekretesslagen m.m. Reglerna om rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. tryckfri- hetsförordningen) omarbetades helt . I den äldre lydel- sen var de organ där rätten att ta del av allmänna handlingar skulle gälla uppräknande. Det ansågs dock inte lämpligt att fortsätta med den tekniken, eftersom uppräkningen inte skulle kunna bli fullstän- dig. framhölls att lagstiftningsärendets utgångspunkt måste vara att offentlighetsprincipens tillämpningsområde inte fick be- gränsas. I det sammanhanget konstaterades att principen var tillämp- lig på andra organ än myndigheter i regeringsformens mening bl.a. publicus och AB . För att undvika en inskränkning av offentlighetsprincipen angavs att dessa organ kun- de räknas upp i en annan författning än tryckfrihetsförordningen, t.ex. den nya sekretesslagen.7 I lagstiftningsarbetet angavs också att offentlighetsprincipens ut- vidgning till nya områden, t.ex. till enskilda subjekt med uppgifter som innebär myndighetsutövning, borde utredas.8 Motivet var att överflyttningen av en förvaltningsuppgift från en myndighet till ett annat organ, t.ex. ett privaträttsligt subjekt, inte automatiskt borde 1975/76:160 s. s. 18 och 74 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet innebära att handlingsoffentligheten inskränktes i motsvarande mån. Det låg särskilt nära till hands att behålla insynen i handlingar som rörde myndighetsutövning. När sekretesslagen infördes angavs att publicus och AB i vissa avseenden skulle jämställas med myndig- heter vid tillämpning av 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekre- tesslagen. I förarbetena diskuterades om ytterligare organ skulle be- handlas på samma sätt. Föredragande statsrådet konstaterade dock att offentlighetsprincipens tillämpningsområde inte borde vidgas utan särskild utredning och att en sådan utredning pågick.9 2.3Bilagan till sekretesslagen införs I detta avsnitt presenteras de överväganden som gjordes när handlingsoffentligheten utvidgades till att omfatta även de organ och verksamheter som anges i bilagan till sekretesslagen. godtog regeringens förslag och motivering.10 framgår det av sekretesslagen att tryckfrihets- förordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar skall gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till sekre- tesslagen, i den mån handlingen hör till den verksamhet som anges där. De organ som anges i bilagan skall också jämställas med myn- digheter vid tillämpning av sekretesslagen.11 I förarbetena till införandet av bilagan konstaterade departe- mentschefen att det med fog kunde hävdas att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Utvecklingen att i allt större utsträckning lägga förvaltningsuppgifter på organ som står utanför det traditionella myndighetsområdet kunde sägas gå i mot- satt riktning mot den utvidgning av offentlighetsprincipens tillämp- ningsområde som blivit följden av att stat och kommun tagit på sig ansvaret för nya uppgifter.12 1979/80:2 Del A s. 125 KU 1987/88:36 s. 32–33, rskr. 111 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen 1986/87:151 s. 148 Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet Det kunde enligt departementschefen finnas olika förklaringar till varför stat och kommun driver verksamhet i privaträttslig form eller överlåter en offentligrättslig uppgift till ett enskilt rättssub- jekt. En orsak att välja den privaträttsliga formen är att verksam- heten skall bedrivas i samarbete med utomstående intressenter. Ett annat skäl är att det är fråga om affärsverksamhet eller annan eko- nomisk självbärande verksamhet. Ytterligare skäl är en snabbare be- slutsprocess och skydd mot insyn och inblandning utifrån.13