sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — Vägtrafikskatterna skall allmänt sett ta hänsyn till behovet av skatteintäkter, klimat- och miljöpolitiska ambitioner och ha en stark strävan mot en ökad trafiksäkerhet. Detta innebär att det finns en strävan mot harmonisering avseende beskattningen av bensin- och dieseldrivna lätta fordon. Fordonsskattesystemet skall också kunna hantera dagens miljöfordon samt en eventuell ökning av dem. Om fordonskatten kan bidra till en snabbare förnyelse av den svenska fordonsparken genom en ökad utskrotning av äldre fordon får också detta ses som positivt av miljö- och trafiksäkerhetsskäl. Nuvarande system med cirka 3,8 gånger högre fordonsskatt för dieseldrivna än för bensindrivna personbilar kompenseras av en lägre skatt på dieselolja (även det omvända synsättet kan tillämpas). Detta innebär att beskattningen endast behandlar diesel- och bensindrivna personbilar likadant vid en körsträcka om cirka 1 (för ett fordon med genomsnittlig bränsleförbrukning och vikt). I alla andra fall (dvs. i en överväldigande majoritet av fallen) är beskattningen inte likformig (eller teknikneutral). Om fordonsägaren på laglig väg vill minimera sin skatt , skall denne köpa en dieseldriven personbil om den förväntade vägsträckan överstiger 1 . För varje mil därutöver undviker fordonsägaren skatt genom den lägre dieselskatten. En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon ägaren bedömer att han eller hon kör under 1 är, från skattesynpunkt, en bensindriven personbil att föredra. Nuvarande beskattning gynnar alltså dieseldrivna personbilar med långa körsträckor, vilket får anses olyckligt med hänsyn till att partikelutsläppen är större hos dieselfordon än motsvarande bensinfordon. Ett exempel på en oönskad konsekvens av den nuvarande beskattningen är att majoriteten av de taxibilar som kör i tätort är dieseldrivna, vilket står i direkt motsats till önskemålet om att minska partikelutsläppen i tätorter. Utredningen finner det önskvärt att komma ifrån dagens beskattning, som är svårförklarad (den så kallade straffskatten på diesel, varvid den högre fordonsskatten avses utan hänsyn till den lägre dieseloljeskatten) och långt ifrån enhetlig (skiljer på bensin- och dieseldrivna personbilar, som lätta lastbilar och bussar beskattas under nivån för bensindrivna personbilar). Behovet av en likformig beskattning bedöms vara störst för lätta fordon, dvs. med en totalvikt om högst . Möjligheterna att åstadkomma detta är avhängig möjligheten att justera drivmedels- skatten och möjligen också av att införa ett återbetalningssystem för yrkesmässig trafik. Härmed avses i första hand den tunga trafiken, vars fordon nästan uteslutande drivs med diesel. En central fråga är hur lika emissionskraven bör vara för att motivera en harmonisering av skatterna mellan bensin- och dieseldrivna lätta fordon. Detta rör svårigheten att lösa problemet med dieselfordons i genomsnitt högre utsläpp av kväveoxider och partiklar, inte minst en följd av att miljöklassystemet har både olika nivåer av reglerade utsläpp och att vissa utsläpp bara regleras för den ena fordonstypen (se avsnitt 4.7.1 nedan). I syfte att minska koldioxidutsläppen från personbilar och göra dem bränslesnålare godkände 1996 gemenskapens strategi för minskade koldioxidutsläpp från personbilar. Strategin grundar sig på tre s.k. hörnstenar:1 1 Kommissionens meddelande KOM(2002) 431 slutlig Beskattning av personbilar i Europeiska Unionen – möjligheter till åtgärder på nationell nivå och på gemenskapsnivå (s. 17). En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon Bilindustrins åtaganden när det gäller att göra bilarna bränslesnålare. Europeiska kommissionen anser att fordonsbeskattningen är ett viktigt komplement när det gäller att stödja förverkligandet av EU:s mål om att –2010 minska koldioxidutsläppen till CO2/km för nya bilar och bidra till uppfyllandet av EU:s åtaganden enligt Kyotoprotokollet, // Differentierad fordonsskatt har konstaterats vara en viktig parameter när det gäller att förbättra bränsleeffektiviteten hos nya personbilar.2 Kommissionen har därvid inrättat en expertgrupp för implementering av och rådets beslut nr 1753/20003 om att inrätta ett system för övervakning av de genomsnittliga specifika koldioxidutsläppen från nya personbilar. Det finns dessutom en strävan att kunna åstadkomma en koldioxidstyrning, inte endast för personbilarna, utan även för de lätta lastbilarna. 4.2Vad avses med lätta fordon? Enligt utredningsdirektiven skall utredaren se över möjligheterna till en miljöstyrning i fordonsskatten för lätta fordon med syfte att minska miljöpåverkan från trafiken. Direktiven anger inte närmare vad som i det här sammanhanget avses med lätta fordon. Utredningen har i delbetänkandet Vissa vägtrafikskattefrågor (SOU 2002:64) lämnat förslag avseende beskattningen av vissa lätta fordon (se delbetänkandets avsnitt 12). Vi ansåg då att till kategorin lätta fordon hör (utöver personbilar) lätta lastbilar samt bussar med en totalvikt om högst . 2Kommissionens meddelande KOM(2002) 431 slutlig (s. 20). 3Europaparlamentets och rådets beslut nr 1753/2000/EG av om att inrätta ett system för övervakning av de genomsnittliga specifika koldioxidutsläppen från nya personbilar (EGT L 202, 10.8.2000, s. 1). En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon Enligt lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner, LVTR är en personbil en bil som är inrättad huvudsakligen för personbefordran och som är försedd med högst åtta sittplatser utöver förarplatsen. Lätta lastbilar samt bussar med en totalvikt av högst Enligt LVTR är en lätt lastbil en lastbil med en totalvikt av högst . Beträffande bussar finns en definition av tung buss i lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen. Med sådan buss avses en buss med en totalvikt över . Enligt utredningens mening finns det anledning att kalla bussar med en totalvikt av högst för lätta bussar. Såsom redovisas i författningskommentaren till 1 kap. 3 § i vårt förslag till ny vägtrafikskattelag (avsnitt 14) föreslår vi att en sådan definition förs in i den nya lagen. I den fortsatta framställningen avses således med lätt buss en buss med en totalvikt som inte överstiger . Antal svenskregistrerade lätta fordon (totalvikt av högst ) i trafik1 Lätta lastbilar, bensindrivna Lätta lastbilar, dieseldrivna Lätta bussar, bensindrivna4 Lätta bussar, dieseldrivna Totalt antal lätta fordon: 1Antal fordon i trafik avser ett medelvärde för de fordon som var i trafik –. 2Det finns 71 bensindrivna personbilar med en totalvikt över . 3Det finns 46 dieseldrivna personbilar med en totalvikt över . 4Det finns 962 bensindrivna bussar med en totalvikt över . Källa: samt egen bearbetning. En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon Utredningens förslag: Utredningens förslag om en förändrad fordonsskatt skall avse lätta fordon. Med lätta fordon avses alla personbilar samt lastbilar och bussar som har en totalvikt av högst . Det är nödvändigt att klargöra vad som avses med begreppet lätta fordon. Ordalydelsen antyder nämligen att vikten spelar roll för urvalet av fordon. När det gäller personbilarna finns det emellertid inte någon viktgräns för dessa. Frågan är om det behövs en sådan för att närmare avgränsa denna kategori. Som framgår av tabell 4.1 ovan finns det sammanlagt 3 988 299 personbilar. Av dessa väger endast 117 stycken . Vid sådant förhållande saknas enligt vår mening anledning att avgränsa denna grupp på annat sätt än att även i detta sammanhang benämna dem som personbilar och inkludera dem i kategorin lätta fordon. Vad sedan gäller lätta lastbilar finns redan en legal viktgräns fastslagen. Enligt denna skall fordonets totalvikt såsom framgått ovan inte överstiga . Någon ytterligare avgränsning krävs således inte för denna fordonskategori. Slutligen återstår bussarna. Såsom ovan redovisats föreslår vi den legala definitionen lätt buss, varmed avses en buss med en totalvikt som inte överstiger . Några överväganden därutöver krävs inte för denna fordonskategori. Sammanfattningsvis avser således utredningen med begreppet lätta fordon personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar. 4.3Skillnader i koldioxidutsläpp mellan diesel- och bensindrivna personbilar Dieseldrivna fordon har generellt sett lägre utsläpp av koldioxid per kilometer än motsvarande bensindrivna fordon. Utifrån ett harmoniseringsperspektiv baserat på koldioxidutsläpp – allt annat lika – bör alltså fordonskatten för nyare dieseldrivna personbilar vara lägre än för bensindrivna personbilar (för jämförbara bilmodeller). En sådan fordonsskattesänkning för dieselfordon måste åtföljas av en motsvarande höjning av skatten på diesel En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon (diesel har nämligen hälften så hög energiskatt som bensin). Figur 4.1. nedan illustrerar tydligt tre sakförhållanden. Relationerna mellan vikt och koldioxidutsläpp per kilometer; uppdelat på bensin och diesel (samtliga bilmodeller på den svenska marknaden ) Källa: samt egen bearbetning. 1.Det är ett positivt samband mellan vikt och utsläpp av koldioxid per kilometer. Ju mer ett fordon väger, desto mer koldioxid släpper det ut. Tyngre bilar släpper i genomsnitt ut mer koldioxid än lätta bilar. Vikten är däremot inte det enda som påverkar ett fordons koldioxidutsläpp (eller för den delen dess trafiksäkerhetsegenskaper). 2.Det positiva sambandet mellan vikt och utsläpp av koldioxid per kilometer består även när diesel- och bensindrivna fordon separeras, men det syns också tydligt att ett dieselfordon i En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon genomsnitt släpper ut mindre koldioxid per kilometer än ett lika tungt bensindrivet fordon. 3.Slutligen, och av särskilt intresse här, är att det finns stora variationer inom samma viktintervall. Exempelvis kan utläsas att fordon som väger skiljer sig i koldioxid- utsläpp per kilometer per kilometer. Denna skillnad är också den logiska grunden till att en omlägg- ning till koldioxiddifferentierad fordonsskatt bättre och tydligare styr mot högre bränsleeffektivitet än en viktbaserad fordonsskatt. Märk också att denna stora skillnad blir en aning mindre om jämförelse sker inom drivmedelstyp. Det finns alltså stora skillnader inom varje viktintervall avseende koldioxidutsläpp per kilometer. Det kan också vara stor skillnad inom varje modell. Exempelvis varierar koldioxid per kilometer beroende på modellvariant, och V/C70 varierar koldioxid per kilometer. Dessa och ytterligare uppgifter om skillnader mellan olika bilmodeller kan utläsas i tabell 4.4. nedan. Närmare om motiven för koldioxidrelatering Det övergripande målet med en koldioxiddifferentierad fordons- skatt, som således syftar till att premiera bränsleeffektiva fordon, oavsett dessas utformning, är att komplettera koldioxidskatten på fossila drivmedel. Skälen till detta är följande. För det första; signalen som bränslepriserna ger till nybilsköpare är otillräcklig. Detta beror på att det är svårt att beräkna kostnaderna (det diskonterade värdet) av att välja en något större och mer bränslekrävande bil jämfört med att välja en något mindre och bränslesnålare bil. Att samla relevant information om vad man sparar genom att välja en bränslesnålare bil kostar både och i ansträngning. Det är dessutom också i många fall så att dessa eventuella vinster är ganska små. Om vi exempelvis antar att en bilist kör 1 och att den bil som används förbrukar per mil, medför en höjning av koldioxidskatten med per liter mer i skatt , allt annat lika. En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon att en sådan eventuell höjning inte är säker utifrån ett konsumentperspektiv, utan att den kan förändras beroende på politisk vilja. Dessutom skiftar världsmarknadspriset ofta betydligt mer än en sådan höjning. Detta gör att signalerna om ökad miljöanpassning i skattesystemet otydliggörs av andra hänsyn och av mer eller mindre naturliga förändringar av drivmedelspriset. För det andra; incitamenten för bilindustrin att bedriva kostsam forskning och utveckling mot mer koldioxidsnåla bilar i syfte att minska samhälleliga kostnader från användning av fossila bränslen är svaga. Detta beror på konsumentens begränsade intresse av koldioxideffektiva bilar, vilket gör/medför att bilindustrins satsningar på ökad bränsleeffektivitet är stora och därför riskabla investeringar. Om det inte finns en potentiell och tillförlitlig efterfrågan på högre bränsleeffektivitet är det osannolikt att produktion och försäljning av bränsleeffektiva fordon ökar på bekostnad av mindre bränsleeffektiva fordon. Naturligtvis är bättre bränsleekonomi att föredra framför sämre bränsleekonomi, allt annat lika, för såväl producent som konsument, men bättre bränsleekonomi hänger ofta samman med förändring i någon annan parameter, såsom prestanda, klimatsystem, el-hissar etc.4 För det tredje; att stimulera köp av nya koldioxideffektiva bilar är strategiskt viktigt, eftersom en bils livslängd sträcker sig bortom förstahandsmarknaden. Det bedöms därför som angeläget att tydliggöra detta genom en effektivare konsument- märkning av fordonens bränsleeffektivitet än den som krävs av EG-rätten (se avsnitt 3.5.5. Såsom framgår i avsnitt 2.1.1 pekar () i rapporten för en god miljö (Rapport 2003:2) på svårigheterna att nå etappmålet för transportsektorn och föreslår att detta revideras. föreslår således i rapporten att utsläppen av klimatpåverkande gaser från transportsektorn får öka med högst i jämförelse med utsläppsnivåer, för att på motsvarande vis ha minskat . tydliggör behovet av utsläppshämmande åtgärder inom transportsektorn. Därutöver finns det mer övergripande nationella s.k. 4-procentmålet som 4 Se publikation nr 2004:13. Kan vi köpa det vi vill ha? En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon naturligtvis är av stor betydelse vid en reformering av fordons- skatten. Regeringen har därvid i propositionen 2001/02:55 föreslagit att de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden –2012 skall vara lägre än utsläppen . Propositionen har antagits av . Målsättningen är ambitiös och innebär ett större nationellt åtagande än vad Kyoto-protokollet påbjuder. 4.5Den nya fordonsskattens utformning Principerna för den fordonsbeskattningsmodell som utredningen föreslår är följande. En fiskal skattekomponent ingår som en enhetskatt med syfte att tydliggöra statens behov av fordonsskatten som intäkts- källa. Den betalas för alla lätta fordon. En koldioxidskattekomponent ingår. Utsläppen av koldioxid för varje märke och modell skall utgå ifrån EU:s testkörcykel (se avsnitt 4.5.2 nedan under rubriken ) och mäts i gram per kilometer. För de första 100 grammen beräknas inte någon koldioxidskattekomponent. Detta signalerar att det är dyrare att äga en bil med högre utsläpp av koldioxid. Koldioxidskattekomponenten gör det också möjligt att enkelt jämföra fordon av samma storlek, modellvariant eller liknande. De fordon som endast kan drivas med koldioxidneutrala bränslen har en koldioxidskattekomponent om noll. För ett tvåbränslefordon tas koldioxidskattekomponenten ut med stöd av den koldioxiduppgift som ges av EU:s testkörcykel. En miljö- och bränslefaktor skall ingå för dieselfordonen. Denna motiveras dels av de lindrigare utsläppskrav som gäller för dessa fordon, dels av att drivmedelsbeskattningen inte kan harmoniseras. Dieselolja kommer således fortsatt att vara lägre beskattad än bensin. En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon SOU 2004:63 Fiskal komponent (F) komponent (K)* *Koldioxidskattekomponenten föreslås tas ut fr.o.m. 101 grammet. **Total fordonsskatt för en dieseldriven personbil som uppfyller miljöklass 2005 räknas då ut genom formeln: (F+K) x 3,5. I de närmast följande avsnitten finns närmare beskrivningar av de olika komponenterna i fordonsskatten. Utredningens förslag: En fiskal komponent skall ligga i botten på fordonsskatten. Komponentens storlek föreslås vara och skall tas ut för samtliga lätta fordon. Syftet är att tydlig- göra statens behov av fordonsskatten som intäktskälla. Fordonsskatten är som tidigare nämnts en stabil intäktskälla för staten och den nya strukturen på fordonsskatten tar explicit hänsyn till detta genom att vi föreslår en fiskal skattekomponent i fordonsskatten. Den fiskala komponenten är en enhetskatt, som alltså tydliggör statens behov av fordonsskatten som intäktskälla. Statens behov av stabila och breda skattebaser är stort såväl som , varför det är motiverat att klargöra detta behov i fordonsskattens utformning. Den fiskala komponenten kan också användas för att påverka hur attraktivt det är att äga en bil genom att den totala nivån på fordonsskatten förändras. En fiskal komponent till den nivå som utredningen nu föreslår inbringar till statskassan . Konstruktionen med en fiskal komponent anknyter till det förslag som lämnas beträffande en mer renodlad drivmedelsbeskattning, vilket i sin tur har sin grund i principskiss (se avsnitt 5.2.1). En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon Utredningens förslag: Koldioxidskattekomponenten skall tas ut med per gram koldioxidutsläpp per kilometer, för varje gram som överstiger 100. Skatteskalan skall vara proportionell. Den skall inte vara relaterad till fordonets transportkapacitet. Uppgiften om fordonets specifika koldioxidutsläpp skall i första hand vara den som framgår av fordonets typgodkännande- dokumentation. Uppgiften mäts i enlighet med bestämmelserna i direktiv /1268/EEG och som anges i bilaga VIII till direktiv /156/EEG. Det är denna uppgift som förs in i det , vilket handhas av . Hur skall koldioxidrelateringen utformas? Skall koldioxiddifferentieringen i fordonsskatteskalan vara proportionell, progressiv eller regressiv? I diskussionen om huruvida det är rimligt att lägga om fordonsskatten för alla lätta fordon till att vara baserad på kol- dioxidutsläpp i stället för dagens viktbaserade system har inom utredningen tre principiellt olika utformningar av en koldioxid- differentiering diskuterats: proportionell, progressiv eller regressiv. Diskussionen har lett till att utredningens förslag grundar sig på en proportionell fordonsskatteskala för fordonets koldioxidutsläpp per kilometer, dvs. att skattesatsen är densamma för varje gram utsläpp av koldioxid. Skälen för förslaget framgår närmare nedan. Med progressiv fordonsskatteskala menas att fordonsägaren inte bara betalar mer för varje gram koldioxidutsläpp, utan också betalar mer och mer för varje tillkommande gram. En regressiv fordonsskatteskala är konstruerad tvärtom, dvs. att fordonsägaren betalar mer för varje extra gram koldioxidutsläpp, men att skatten blir lägre för varje tillkommande gram. Om vi konkretiserar detta resonemang är det en fråga om fordonsbeskattningen skall stödja fordon med höga koldioxidutsläpp (dvs. en regressiv skatteskala som stödjer exempelvis många stadsjeepar och de tyngre av de lätta lastbilarna), eller om vi skall beskatta fordon med höga koldioxidutsläpp per kilometer hårdare (dvs. en progressiv skatteskala). Figur 4.2 nedan visar de olika alternativen grafiskt. En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon av regressiv, proportionell respektive Utsläpp gram CO2 /km Det finns skäl såväl för som emot de olika utformningarna, men utredningens utgångspunkt är som nämnts att skatteskalan skall vara proportionell efter fordonets koldioxidutsläpp. Skälen till detta är följande. En proportionell skatteskala är enkel att förstå och att kommunicera. Introduktionen av en i grunden ny fordonsskattemodell underlättas om en enkel utformning väljs. Skillnaderna i fordonsskatt mellan en proportionell, progressiv eller regressiv utformning blir små (givet att den nuvarande fordonsskatten för bensindrivna personbilar bildar referens- nivå). Miljöskälen för att tydligare fånga in fordon med störst bränslekonsumtion får vägas mot småföretagarnas, i många fall, behov av lite större fordon. Till detta kan ytterligare läggas att nivån på fordonsskatten vid en budgetneutral omläggning (personbil, bensin) inte kan sättas till- räckligt högt för att den av enbart ekonomiska skäl skall styra mot bränsleeffektiva fordon. Det måste avslutningsvis anses ligga ett stort värde i att få ett styrmedel av den här karaktären på plats i systemet. En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon tekniskt, eller annat, hinder mot att i ett senare skede lägga in en regressivitets- eller progressivitetsterm, eller i övrigt vidta justeringar föreligger inte. Skall koldioxidrelateringen ta hänsyn till fordonets transportkapacitet? I utsläpp av koldioxid i relation till transportkapacitet5 föreslår att driver på utvecklingen mot bränsleeffektivare bilar genom att införa en gruppindelning av bilar samt genom att internationellt driva frågan om ett enhetligt system inom EU. föreslår att det på kort sikt införs en enkel gruppindelning baserad på en bils koldioxidutsläpp i kombination med dess bottenarea, till stor del överensstämmande med det som används i . Detta system bör vara möjligt att införa inom 1–, på utvecklas ett system som är baserat på en bils koldioxidutsläpp och dess volymindex. Helst som ett enhetligt system inom EU. Verket bedömer att detta kan vara möjligt att genomföra tidigast om 3–. Mot bakgrund av inställer sig i detta sammanhang frågan om den koldioxidrelaterade fordonsskatten skall ta hänsyn till fordonets transportkapacitet. Det grundläggande skälet till att lägga in ett ekonomiskt incitament i fordonsskatten som premierar bränsleeffektiva fordon är att åtgärda det marknadsmisslyckande som består i de alltför stora utsläppen av växthusgaser. Valet av storlek på fordonet får antas grunda sig på trafikutövarens interna överväganden avseende storleksbehov, vilka är utan behov av statlig styrning. Däremot är koldioxidutsläppen externa i betydelsen att trafikutövaren inte antas ta hänsyn till sitt bidrag till de globala koldioxidutsläppen, och att det är denna del som är önskvärd att styra med ekonomiska styrmedel såsom koldioxidskatt och koldioxiddifferentierad fordonsskatt. Om fordonsskatten differentieras enbart efter koldioxid- effektivitet och detta skulle leda till mindre och mer bränsle- effektiva bilar får detta anses önskvärt utifrån ett klimatperspektiv. Mer troligt är dock att stora personbilar kommer att fortsätta att produceras, eftersom konsumenterna värdesätter storlek/- 5 redovisning av ett regeringsuppdrag (543-2829-01). Rapport 2001-06- 25. Bilars utsläpp av koldioxid i relation till transportkapacitet.Rapporten har genom beslut av regeringen överlämnats till utredningen. En miljöinriktad fordonsskatteomläggning för lätta fordon Utvecklingen mot bättre bränsleeffektivitet, i synnerhet hos större bilar, sker dock i större utsträckning, om hän- syn inte tas till transportkapacitet (genom t.ex. en regressiv fordonsskatteskala). Ett argument för att ta hänsyn till transportkapacitet som ibland nämns är att ett större fordon kan frakta mer gods och/eller fler personer. En hög lastfaktor (eller hög personbeläggning) är önskvärd från koldioxidutsläppssynpunkt, om en sådan användning gör att man kan använda färre bilar och därigenom minska kol- dioxidutsläppet per person och resa. Huruvida fordonet faktiskt utnyttjas fullt ut är här av betydelse för att motivera det ena eller andra beskattningsalternativet. Om en hög lastfaktor är vanlig skulle det kunna motivera att staten tar hänsyn till detta i beskatt- ningen för att t.ex. inte missgynna samåkning i beskattnings- hänseende. Frågan är om det finns kännedom om hur fordons transportkapacitet utnyttjas i praktiken. För att belysa detta har och () ombetts svara på tre frågor. Inom har två uppgiftslämnare besvarat frågeställningarna. Svaret på den första frågan är det mest lättillgängliga måttet och ger en god bild av den genomsnittliga lastfaktorn men säger inget om hur vanligt det är att en personbil är fullastad med personer.