sou · GSB3118d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Svårigheterna att finna en juridiskt lösning som dessutom låter sig förenas med principen om den kommunala självstyrelsen har emellertid varit betydande och gjort att problemet kvarstått år till stort förfång för bl.a. funktionshindrade personer. Den generella frågan om kommunalt domstolstrots undersöks nu på nytt inom och ett utredningsförslag i ämnet kan förväntas . Regeringen anser emellertid att skadeverkningarna för enskilda på LSS- och socialtjänstområdet är så oacceptabla att åt- gärder som motverkar domstolstrots måste företas . har analyserat olika möjligheter att ingripa om kommuner och landsting inte följer domstolsutslag som gäller enskilda personers rättigheter enligt LSS och SoL. Utredningens för- slag till åtgärder för att motverka domstolstrots låg till grund för de lagförslag som regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över. Lagrådet anmärkte bl.a. att förslagets för- hållande till utsökningsbalkens regelsystem inte hade klarlagts. Sam- manfattningsvis ansåg Lagrådet att lagförslagen var otillräckligt ana- lyserade från juridisk synpunkt och avstyrkte därför att de lades till grund för lagstiftning. Lagrådet erinrade också om att Justitiedeparte- mentet uppdragit åt en utredare att utreda frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka kom- munalt domstolstrots. Regeringen tar allvarligt på den kritik mot förslaget som framförts av Lagrådet. Som nämnts är det dock regeringens uppfattning att det är angeläget att inte ytterligare fördröja införandet av ett påtryck- ningsmedel för att förmå kommuner och landsting att följa domstols- utslag om rätt till vissa insatser enligt LSS och SoL. Den utredning som pågår inom arbetar med att se över proble- met med kommunalt domstolstrots i ett bredare perspektiv, dvs. inte enbart inom områdena för LSS och . Resultatet av denna utredning kan beräknas föreligga . I utredarens uppdrag ingår att överväga om det sanktionssystem som förordas bör gälla generellt, anpassas till olika sektorer eller utgöra en kombination av dessa modeller. Det är mycket troligt att utredaren kommer att föreslå åtgärder mot kommunalt domstolstrots som på ett eller annat sätt berör just LSS och SoL. Vad dessa förslag sedan kommer att föranleda är det naturligtvis för tidigt att uttala sig om. För regeringen är det emellertid väsentligt att en ytterligare fördröjning av åtgärder mot domstolstrots på de aktuella områdena inte sker. När resultatet av det pågående utredningsarbetet föreligger kan det finnas anledning att på nytt ta ställning i frågan i hela dess vidd. Erfarenheterna av de nu föreslagna reglerna skall beaktas och utvärderas när frågan skall prövas behandling av frågor om kommunalt domstols- eller lagtrots i sin fulla vidd. Därtill bör särskilt beaktas de synpunkter som Lagrådet har anfört. [] Regeringen har emellertid efter Lagrådets hörande gjort ett förtydligande i lagtexterna som klargör att de föreslagna nya reglerna inte får tillämpas om verkställighet av en lagakraftvunnen dom om vissa insatser enligt LSS och socialtjänstlagen redan har sökts enligt utsökningsbalken (1981:774). Vidare tilläggs att ett meddelat vites- föreläggande förfaller om verkställighet söks enligt utsökningsbalken. Lagrådet anmärker att det knappast är möjligt för att enbart utfärda ett vitesföreläggande om verkställighet av en dom om domen inte innehåller en tillräckligt preciserad förpliktelse. gäller att förvaltningsdomstolarna skall utforma sina avgöranden på ett sådant sätt att det av avgörandet klart och entydigt framgår vilken förmån eller insats som tillerkänts den enskilde. Det är meningen att den befintliga domen skall ligga till grund för vitesföre- läggande mot kommuner och landsting enligt de föreslagna bestäm- melserna. Avsikten med förslaget är inte att länsstyrelserna själva skall fylla ut en dom om domen är otillräckligt preciserad. En dom som inte innehåller en tillräckligt preciserad förpliktelse kan inte ligga till grund för ett vitesföreläggande av enligt de föreslagna bestäm- melserna. måste emellertid enligt de föreslagna bestäm- melserna t.ex. kunna vitesförelägga en kommun att tillhandahålla en person en plats i en bostad med särskild service inom kommunen utan någon närmare precision om var i kommunen bostaden skall vara belägen, om detta är vad personen har yrkat och fått beviljat av domstolen. Som anförts i föregående avsnitt trädde de nya bestämmelserna om vitesförelägganden i kraft (bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240). 6.6Kommunalt domstolstrots (, Ds 2000:53) fick regeringsrådet i uppdrag att biträda med att utreda frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka kommunalt domstolstrots. I departementsskrivelsen Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53) redovisas utredningens överväganden och förslag. Beträffande frågan om utsökningsbalkens tillämplighet vid verk- ställighet av förvaltningsdomstols dom gjorde utredningen följande bedömning (s. 95). behandling av frågor om kommunalt domstols- eller lagtrots En förvaltningsdomstols dom som innefattar en förpliktelse för en kommun att utge ekonomiskt stöd enligt LSS eller SoL kan verkställas enligt om utmätning. Innebär en förvaltningsdomstols dom att en enskild har rätt till någon annan insats enligt LSS eller SoL än ekonomiskt stöd kan verk- ställighet enligt 16 kap. UB medges. Utrymmet för sådan verkställig- het torde emellertid i praktiken vara mycket begränsat. Utredningen bedömde att det fanns behov av att vidta åtgärder för att motverka att kommuner och landsting sätter sig över dom- stolars avgöranden. Vidare anfördes bl.a. följande (s. 107). Något generellt sanktionssystem bör inte införas. I stället bör för varje enskilt område där det visat sig förekomma problem övervägas om någon typ av sanktion bör införas. Det bör också undersökas om andra åtgärder än sanktioner skulle kunna motverka kommunalt domstols- trots. De områden som närmast kan komma i fråga är verksamhets- området för LSS, och den fria kommunala sektorn. Utredningen ansåg inte att någon skärpt kriminalisering i syfte att motverka domstolstrots borde genomföras. Vidare bedömdes att några åtgärder inte borde riktas mot fullmäktige. En utvidgning av skadeståndsansvaret ansågs inte heller som någon lämplig åtgärd. Utredningen föreslog att en anmälningsplikt för revisorerna skulle införas. Utredningen lämnade i denna del följande förslag (s. 119). I den mån det behövs för att motverka domstolstrots får de kom- munala revisorerna vidgade möjligheter att granska ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda. Revisorerna åläggs också en anmälnings- och rapporteringsplikt när de upptäckt att domstolstrots förekommit. För att motverka domstolstrots inom området för laglighetspröv- ning föreslog utredningen utöver sanktionsbestämmelser nya regler om när verkställighet av kommunala beslut får ske och om rättelse av verkställighet (s. 123). Beträffande frågan om domstolstrots inom verksamhetsområdet för LSS lämnade utredningen följande förslag (s. 149). I fråga om domstolstrots inom LSS-området har utredningen utarbetat ett förslag som innebär att den införda vitessanktionen ersätts med en sanktionsavgift. Avgiften kan drabba kommuner eller landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar angående insatser enligt LSS. behandling av frågor om kommunalt domstols- eller lagtrots får i uppgift att hos länsrätten väcka talan mot veder- börande kommun eller landsting angående skyldighet att betala sank- tionsavgift. Sanktionsavgiften får bestämmas till lägst och högst . Den får inte dömas ut vid obetydliga försummelser. När det gällde frågan om domstolstrots inom läm- nade utredningen följande förslag (s. 163). I fråga om domstolstrots inom område har utredningen utarbetat ett förslag till sanktionsavgift av samma slag som föreslås för LSS-området. Avgiften kan drabba kommuner som inte fullgör sina förpliktelser enligt domar angående förmåner enligt SoL. får i uppgift att hos länsrätten väcka talan mot veder- börande kommun angående skyldighet att betala sanktionsavgift. Sanktionsavgiften får bestämmas till lägst och högst . Den får inte dömas ut vid obetydliga försummelser. Utredningen anförde sammanfattningsvis bl.a. följande om för- slagen till sanktionsavgifter inom LSS- och socialtjänstområdena (s. 12 f.). När det gäller behovet av åtgärder mot domstolstrots på LSS-området anser utredningen att det är mycket som talar för att det bör finnas tillgång till en särskild sanktion. I fråga om domstolstrots inom social- tjänstens område konstaterar utredningen att behovet av en sanktion är betydligt mindre. Detta hindrar dock inte att det från allmän syn- punkt kan anses föreligga ett behov även här. Utredningen anser liksom tidigare utredningar att en sanktion på de båda berörda sociala områdena skall vara riktad mot kommunen eller som juridisk person. Med denna utgångspunkt ställs man enligt utredningen inför valet mellan att behålla den införda vitessanktionen eller att ersätta den med en sanktionsavgift. Utred- ningen anser att en sanktionsavgift sannolikt skulle utgöra ett bättre vapen mot domstolstrots än vitessanktionen. framhålls emellertid att det först efter någon tids erfarenheter från den praktiska tillämpningen kan säkert sägas om framförda invändningar mot vites- systemet har en sådan tyngd att det bör avvecklas och eventuellt ersättas med en ordning med sanktionsavgifter. Mot denna bakgrund har utredningen övervägt hur ett system med sanktionsavgifter skulle kunna utformas och även utarbetat ett förslag till lagändringar som ett sådant system skulle kräva. behandling av frågor om kommunalt domstols- eller lagtrots 6.7Regeringens proposition Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) Med Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53) som berednings- underlag beslutade regeringen att överlämna propositionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) till . Regeringens bedömning (s. 13) var att ytterligare åtgärder behövde vidtas för att motverka att kommuner och landsting sätter sig över de allmänna förvaltningsdomstolarnas avgöranden. En skärpt kriminalisering eller en utvidgning av skadeståndsansvaret i syfte att motverka domstolstrots ansågs inte som lämpliga åtgärder. Beträffande frågorna om en utvidgad granskningsmöjlighet samt anmälnings- och rapporteringsskyldighet för revisorerna föreslog regeringen följande (s. 15 f.). Revisorernas granskning skall även omfatta ärenden som avser myn- dighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäktige. När det gäller frågor om domstolstrots inom området för laglig- hetsprövning lämnade regeringen följande förslag (s. 17 f.). Ett beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det. När ett redan verkställt kommunalt beslut har upphävts skall ett beslut om rättelse av verkställighet meddelas utan oskäligt dröjsmål. Till skillnad från utredningen om kommunalt domstolstrots be- dömde dock regeringen (s. 19) att det inte borde införas en möjlig- het att vid överträdelse av verkställighetsförbud och underlåten rättelse rikta vitesförbud eller vitesförelägganden mot ledamöter och ersättare i berörd nämnd. Beträffande frågan om domstolstrots inom verksamhetsområdet för LSS och socialtjänstlagen föreslog regeringen att vitessank- tionen skulle ersättas med en sanktionsavgift. Följande förslag lämnades (s. 20 ff.). behandling av frågor om kommunalt domstols- eller lagtrots En kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Sanktionsavgiften får bestämmas till lägst och högst . När avgiftens storlek fastställs skall särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut. Frågor om sanktionsavgift prövas efter ansökan av av länsrätten. En sanktionsavgift får dömas ut bara om ansökan delgetts kommunen eller från det att domen om insatsen eller biståndet har vunnit laga kraft. I avsnitten 15.1 och 15.4 gör utredningen vid sina egna övervägan- den jämförelser med regeringens förslag och överväganden i prop. 2001/02:122. Utredningen hänvisar därför till dessa avsnitt för en redogörelse för de huvudsakliga skälen för regeringens förslag om en utvidgad granskningsmöjlighet för revisorerna och om sank- tionsavgifter vid domstolstrots. antog regeringens förslag om åtgärder mot kom- munalt domstolstrots (bet. 2001/02:KU27, rskr. 2001/02:271). De nya bestämmelserna trädde i kraft . 7Vissa andra förslag m.m. som kan ha betydelse för denna utredning I detta avsnitt presenteras vissa förslag m.m. i propositioner och betänkanden från kommittéer och utredningar, som på olika sätt kan anses beröra de förslag som presenteras i detta betänkande. 7.2Regeringens proposition Kvalitet, dokumentation och anmälningsplikt i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), m.m. (prop. 2004/05:39) överlämnade regeringen propositionen Kvalitet, dokumentation och anmälningsplikt i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), m.m. (prop. 2004/05:39) till . Av förslagen kan följande särskilt nämnas (jfr s. 1 f.). I propositionen föreslås nya bestämmelser i i syfte att genom förtydliganden och kompletteringar stärka den enskildes rättssäkerhet och ge tydligare ledning för de olika myn- digheternas tillämpning. De föreslagna ändringarna i LSS innebär en ökad likformighet med motsvarande regler i socialtjänstlagen. Regeringen föreslår att det i LSS skall anges att verksamheten skall vara av god kvalitet och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. Avsikten är att garan- tera kvaliteten i den verksamhet som bedrivs. Innebörden av att verksamheten skall utvecklas och säkras är att uppföljning och ut- värdering av denna skall göras av den eller de nämnder som svarar för insatserna enligt LSS. Flera bestämmelser föreslås som rör dokumentation, den enskildes insynsrätt i dokumentationen och om förvaring och gallring av dokumenten. Regeringen föreslår vidare bl.a. att var och en som fullgör uppgifter enligt LSS skall vaka över att de personer som får insatser enligt lagen får gott stöd Vissa andra förslag m.m. som kan ha betydelse för denna utredning och god service och lever under trygga förhållanden. Enligt för- slaget skall den som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande som rör enskild som får insats enligt LSS genast anmäla detta till den som är ansvarig för verksamheten. Den som är ansvarig skall vara skyldig att utan dröjsmål rätta till missförhållandet. Om så inte sker, skall det finnas en skyldighet för den som är ansvarig att anmäla missförhållandet till tillsynsmyn- digheten. överlämnade den parlamentariska äldreberedningen SENIOR 2005 (S 1998:08) slutbetänkandet Äldrepolitik för fram- tiden 100 steg till trygghet och utveckling med en åldrande befolk- ning (SOU 2003:91) till regeringen. Beredningen har enligt direk- tiven (dir. 1998:109) haft i uppdrag att skapa förutsättningar för en långsiktig utveckling av äldrepolitiken. Utgångspunkterna för arbe- tet skulle bl.a. vara de förändrade krav som ställs på samhället när såväl antalet som andelen äldre i befolkningen ökar. De åtgärder som har föreslagits i slutbetänkandet är numrerade från 1 till 100 och är främst inriktade på att förbättra förutsättningarna för den utveckling som beredningen ville se på . Det handlar bl.a. om insatser för att starta processer av olika slag samt för att initiera och förstärka forskningen inom olika områden. I några fall anges även att regelverk och användningen av statliga styrmedel bör ses över eller förändras. (Betänkandet, s. Några lagförslag har inte lämnats. Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06) har bl.a. haft i uppdrag (dir. 1998:32) att göra en allmän översyn av sekretess- lagen. I denna översyn har ingått att undersöka i vilken uträckning lagen kan förbättras t.ex. genom att onödiga bestämmelser upphävs och att lagen görs mer överskådlig, med bibehållen balans mellan intresset av offentlighet och insyn å ena sidan och integritets- och andra sekretessintressen å den andra. I huvudbetänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) som överlämnades till Justitiedeparte- mentet redovisas uppdraget när det gäller en allmän Vissa andra förslag m.m. som kan ha betydelse för denna utredning översyn av sekretesslagen, samverkan mellan och inom myndig- heter, samarbetet mot ungdomsbrott, uppgiftslämnande vid miss- tanke om grova brott samt tystnadsplikter som bryter meddelarfri- heten. Betänkandet innebär att en ny sekretesslag föreslås. Kom- mittén har bl.a. föreslagit nya sekretessgränser inom och mellan nämnderna i en kommun eller ett landsting. (Ju 2000:06) har haft i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Arbetet skulle enligt direktiven (dir. 2000:62) bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skulle utredaren bl.a. kartlägga den statliga till- synen samt de problem som förekommer. I den andra delen av uppdraget skulle utredaren lämna förslag till hur den statliga till- synen kan göras tydligare och effektivare. överläm- nades delbetänkandet Statlig tillsyn Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) till regeringen. Betänkandet innehåller bl.a. en beskrivning av Tillsynssverige (lagar, myndigheter, till- synsobjekt), en beskrivning av tillsynens praktiska utformning, ett förslag till begreppsmässig renodling och ett klarare sätt att se på tillsyn. Efter att tilläggsdirektiv (dir. 2003:70) beslutats, lämnade slutbetänkandet Tillsyn Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100). I betänkandet har föreslagit en ny lag – en all- män tillsynslag – som skall kunna tillämpas på alla tillsynsområden om inte särskilda skäl (t.ex. EG-rätten) gör att man måste ha en särreglering. Enligt lagförslaget bör tillsynsmyndigheterna i första hand skapa rättelse genom påpekanden, men möjligheterna till ingripanden föreslås bli ökade. Traditionella ingripanden såsom åtgärdsföreläggande och förbud eller återkallelse av tillstånd före- slås kompletteras med nya ingripandemöjligheter i form av an- märkning och varning, vilka redan finns inom några tillsyns- områden, men som föreslås bli generella. Även en ny form av sanktionsavgift, tillsynsbot, föreslås. I lagförslaget ställs också vissa krav på samverkan och samordning mellan tillsynsorgan. Vissa andra förslag m.m. som kan ha betydelse för denna utredning LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06) har haft regeringens uppdrag att analysera vissa frågor på hjälpmedelsområdet och lämna förslag till åtgärder samt att förtydliga vissa insatser enligt LSS. Förtydligandena vad gäller LSS skall enligt direktiven (dir. 2001:81) avse regleringen av insatsen rådgivning och annat personligt stöd, tillämpningsområdet för 23 § LSS i vilken enskild verksamhet regleras samt kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för personer som bor i bostad med särskild service för barn och ungdomar, bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. överlämnades betänkandet LSS – Särskilt personligt stöd (SOU 2004:103) till regeringen. LSS- och hjälpmedelsutredningens förslag beträffande insatsen råd- givning och annat personligt stöd behandlas närmare i avsnitt 8.2. LSS- och hjälpmedelsutredningen har också förslagit vissa änd- ringar i bestämmelsen i 10 § LSS om individuell plan. Detta förslag behandlas närmare i avsnitt 13.1. (S 2003:04) har haft i uppdrag att genom- föra en översyn av vård och omsorg för äldre efter Ädelreformen. Utgångspunkten för arbetet har varit att ur ett individperspektiv analysera hur vården och omsorgen bäst kan organiseras för att säkerställa en god vård och omsorg för främst äldre personer med sammansatta och/eller snabbt föränderliga behov av vård och omsorg. Utredningens uppgift har även varit att ta ställning till om den nuvarande huvudmannaskapsgränsen är ändamålsenlig eller behöver ändras. överlämnade betänkandet Sammanhållen hemvård (SOU 2004:68) till regeringen. Äldrevårds- utredningen har bedömt att ansvarsfördelningen gällande hemsjuk- vård mellan landsting och kommuner är otydlig och skapar kon- flikter och revirstrider mellan huvudmännen, vilket innebär risker för den enskilde som behöver vård och omsorg. Utredningen har därför bl.a. föreslagit att en huvudman, kommunen, skall ansvara för hemsjukvård, med undantag av läkarinsatser, i såväl ordinärt som särskilt boende i en sammanhållen hemvård. Äldrevårdsutred- ningen har ansett att landstingen skall ha ett fortsatt ansvar för Vissa andra förslag m.m. som kan ha betydelse för denna utredning läkarinsatser, men har föreslagit att kommuner och landsting skall komma överens om omfattning och former för landstingens läkarinsatser i den kommunala hemvården. Om ett landsting inte fullgör sin skyldighet att avsätta läkartid till kommunens hemvård skall kommunen, enligt förslag, ha rätt att anlita läkare och avgöra hur läkarinsatserna skall användas med som betalningsansvarig. Vidare har bl.a. föreslagits att kommuner och landsting skall ha en lagstadgad skyldighet att samverka kring vården av enskilda personer med sammansatta vård- behov, vilka behöver integrerade insatser från specialistsjukvården, landstingens primärvård och kommunernas hemvård. Det har även föreslagits att en individuell vård- och omsorgsplan skall upprättas på den enskildes begäran eller med dennes samtycke oavsett var behoven av vård och omsorg aktualiseras. (Betänkandet, s. 9 ff.) Förslaget om vård- och omsorgsplan behandlas närmare i av- snitt 13.2. (Fi 2003:02) är en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen. Arbetet bedrivs i två etapper. Enligt direk- tiven (dir. 2003:10) skall kommittén i den första etappen iden- tifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av struk- turen och uppgiftsfördelningen, dels i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna, dels mellan regeringen och de stat- liga förvaltningsmyndigheterna. Kommittén har i delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) redovisat den första delen av arbetet. I betänkandet finns en bred genomgång av förändringar i omvärlden av betydelse för den framtida samhälls- organisationen. Ändrade värderingar hos medborgarna och sanno- lika anspråk på välfärdstjänster redovisas. Kommittén har anlagt ett långsiktigt perspektiv och konstaterar att det kommer att uppstå en stark obalans mellan behov och tillgängliga resurser. Det är, enligt kommittén, oroande att tillväxten i den samlade ekonomin antas avta och att den totala arbetstiden minskar som andelen äldre i befolkningen kommer att öka kraftigt. Kommitténs förslag innebär att tre strategier skall utvecklas. Dessa skall, enligt kom- mittén, utnyttjas för att närmare analysera och lämna förslag kring Vissa andra förslag m.m. som kan ha betydelse för denna utredning hur och var balanspunkterna i uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan nivåerna bör ligga.