sou · GSB350 · 2005-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ge förslag till lagstiftning som främjar lika rättigheter och motverkar diskriminering och annan kränkande behandling på skolområdet och inom viss annan utbildning. Till utredare förordnades fr.o.m. professorn, f.d. justitierådet . Som experter att biträda utred- ningen förordnades fr.o.m. undervisnings- rådet (), kanslirådet (), departementssekreteraren (), kanslirådet (), rättssakunnige (Ut- bildningsdepartementet), kanslirådet (Justitiedepar- tementet) och ämnesrådet (Utbildningsdeparte- mentet) samt fr.o.m. chefsjuristen (). Sekreterare är kammarrättsassessorn . Utredningen, som har tagit namnet (U 2003:10), får härmed överlämna betänkandet Skolans ansvar för kränkningar av elever (2004:50). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Rättsläget i fråga om diskriminering....................................... Nationell rätt m.m........................................................ Internationella åtaganden m.m. ................................... Skolans ansvar mot elever........................................................ 2.2.1 Statliga och kommunala skolor.................................... 2.2.2 Ansvar för fristående skolor ........................................ 2.3.3 Dansk och norsk skollagstiftning................................ 2.4.1 Olika former av studiestöd m.m.................................. 2.4.2 Närmare om studiestöd och begreppet sociala förmåner i EG-rätten.................................................... 2.4.3 Särskilt om kravet på medborgarskap.......................... 3.3En särskild lag om likabehandling inom Diskriminering av funktionshindrade................................... Skadeståndsansvar vid diskriminering................................... Åtgärder mot mobbning och andra trakasserier .................. 5.2Skadeståndsansvar för mobbning och liknande Kränkningar från skolans sida .................................... Trakasserier av skolans personal m.m................................... Frågor om tillsyn....................................................... Övriga frågor om lagstiftningens innehåll..................... En alternativ lagteknisk lösning? Förhållandet till en sammanhållen Diskriminering i fråga om studiestöd .......................... Ekonomiska konsekvenser m.m.................................. Förslaget till lag om förbud mot kränkningar av elever ...... 14.2.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering .................................. 14.2.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan 14.2.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder........................................... 14.2.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning ........................................... 14.2.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:131) om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering ...... 14.2.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:749) 14.2.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:335) 14.2.8 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ................................................................... Bilaga 1: Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2: Alternativ lagtext.............................................................. Bilaga 3: Rådets direktiv /43/EG............................................ Bilaga 4: Rådets direktiv /78/EG............................................ Bilaga 5: och rådets direktiv /73/EG ... Bilaga 6: Konsoliderad version av direktiv /207/EEG och 2002/73/EG...................................................................... lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering Ombudsmannen mot etnisk diskriminering Fördraget om upprättandet av den europeiska Europeiska gemenskapens officiella tidning Ombudsmannen mot diskriminering på grund av lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter lagen (1993:387) om stöd och service till vissa rättsfallssamling från Europeiska gemenskapernas skadeståndslagen (1972:207) Studiestödslagen (1999:1395) På utbildningsområdet liksom inom samhällslivet i övrigt anses det angeläget att komma till rätta med diskriminering och annan krän- kande behandling av enskilda, något som inskärps bl.a. av flera EG- direktiv rörande likabehandling i olika förhållanden. För högsko- lornas del har man tagit ett steg i denna riktning genom lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan (LLH), men en motsvarande lagstiftning saknas för skolornas del och även för viss annan utbildning. Skollagen (1985:1100) innehåller inga regler om detta, inte heller lagen (2003:307) om förbud mot dis- kriminering (DFL). Utredningens uppdrag innebär att lämna för- slag till en lagstiftning som främjar lika rättigheter och motverkar diskriminering och annan kränkande behandling också på skolom- rådet. Härigenom kommer de nämnda EG-direktiven att genomfö- ras för del. har utredningen att ta hänsyn till det lagstiftningsar- bete som pågår inom (dir. 2002:11) med sikte på en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsom- råden. Man får därför räkna med möjligheten att den föreslagna lagstiftningen bara blir provisorisk. Utredningen har kommit fram till att lagstiftningen lämpligen bör omfatta all utbildning som inte faller under LLH, DFL eller arbetslivslagstiftningen. I enlighet med EG-direktiven bör den behandla diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. I motsats till LLH innehåller för- slaget inga regler om överklagande av diskriminerande beslut; an- ledningen är framför allt att skollagen är under omarbetning och att bestämmelser av detta slag närmast hör hemma i den lagen. En annan sanktion av värde skulle vara vitesföreläggande för att få en skola att rätta sig efter lagstiftningen – något som inte föreskrivs vare sig i LLH eller i DFL. Utredningen menar emellertid, liksom man ansåg vid tillkomsten av DFL, att sådana regler bör vänta tills behandlat frågan om vite i dessa sam- manhang. Förslaget tar därför sikte framför allt på möjligheten till skadestånd vid överträdelse av lagens regler. Jämställdhetsombuds- mannen m.fl. ombudsmän skall dock ha möjlighet att förelägga vite för att få fram uppgifter från en skola av betydelse för utredningen av ett ärende. Uppdraget innebär inte bara att föreslå bestämmelser med för- bud mot diskriminering utan också att motverka annan kränkande behandling framför allt inom skolområdet. Mobbning och andra trakasserier har visat sig utgöra ett så stort problem för skolornas del, inte minst ur elevernas synvinkel, att de bör tas med i lagstift- ningen oavsett vad som ligger bakom kränkningarna. Det är svårt eller ibland omöjligt att urskilja om de har en diskriminerande innebörd eller beror på att den kränkta eleven avviker av annan or- sak – genom sitt utseende, sin bakgrund, sin politiska uppfattning, sin allmänna läggning, sin inställning till skolan etc. Att skilja mel- lan mobbning av olika orsaker skulle ibland leda till direkt stötande resultat. Detsamma gäller när det är lärare eller annan skolpersonal som trakasserar eleverna. Lagstiftningen måste ta klart avstånd från alla kränkningar av elevers person, vilka motiven än har varit och hur än kränkningen kommit till uttryck; skolans ansvar bör vara detsamma (även om kränkningens art kan beaktas när skadeståndet för kränkningen skall bestämmas). Utredningen är medveten om att ett sådant synsätt stämmer mindre väl med ett vanligt resonemang bland jurister, där man – med visst stöd av EG-direktiven – gärna betonar diskriminerings- fallens särart. Anlägger man elevernas perspektiv lär emellertid denna inställning inte vara lika naturlig. Man bör inte låta subtila juridiska distinktioner avgöra frågan om hur dessa företeelser skall behandlas. Enligt utredningens mening bör alltså skolans ansvar vid trakas- serier mellan eleverna omfatta alla kränkningar oavsett orsaken, medan reglerna om skolans eget handlande i första hand bör ta sikte på diskriminerande beslut och åtgärder av olika slag; vidare bör skolan självfallet svara för direkta trakasserier från skolperso- nalens sida mot eleverna. Dessutom bör lagen efter mönster från annan diskrimineringslagstiftning innehålla regler om vissa andra frågor, bl.a. om handlingsprogram mot trakasserier och förbud mot bör dock en anpassning ske efter de sär- skilda skolförhållandena. Lagstiftningen skall som sagt ha civilrättslig karaktär och bör inskränka sig till att reglera skadeståndsansvaret mot skolans elever genom tvingande bestämmelser. Den ansvarige bör vara den som bedriver skolverksamheten (eller den utbildning av annat slag som lagen rör) – alltså kommunen, staten, eller enskild. I fortsättningen talas för enkelhetens skull om ansvar för skolan. – Ansvaret omfattar överträdelser av lärare och andra anställda lik- som av annan som medverkar i skolans verksamhet (t.ex. dem som undervisar enligt särskilt uppdrag). Det finns ingen anledning att reglera skolans handlande mera i detalj i denna lag. Ett skäl för detta är att skollagen som sagt är under omarbetning och att en reform kan väntas ge skolan ökade befogenheter att ingripa mot mobbning och liknande missförhål- landen. En tveksam fråga kan vara om diskriminering och andra kränk- ningar inom skolverksamheten m.m. bör regleras i en särskild lag. Som nämnt kan det bli fråga om att inarbeta bestämmel- serna i en sammanförd diskrimineringslagstiftning. Utredningen har dock kommit fram till att en särskild lag är att föredra. Skolför- hållandena är på flera sätt särpräglade, och det är som nämnt opraktiskt och över huvud taget olämpligt att juridiskt skilja mellan diskriminering och andra kränkningar. Det är dessutom lättare att snabbt genomföra önskade reformer, om man kan skriva lagen med sikte på skolförhållanden utan att behöva foga in den i ett större system. Eftersom meningarna ändå kan vara delade om den lämpligaste lösningen från lagteknisk synpunkt, har utredningen också lagt fram ett alternativt förslag. Enligt detta skulle regler om diskrimi- nering införas i lagen om förbud mot diskriminering (DFL); be- stämmelser om kränkningar av annat slag vid skolverksamhet skulle tas in som ett särskilt kapitel 14a i skollagen, medan man inte alls skulle lagstifta om sådana kränkningar vid annan utbildning. Alternativet har inte bara nackdelen att tillämpningen kompliceras – man måste som sagt bl.a. hålla isär olika typer av kränkningar – utan det gör det också nödvändigt att beträffande diskriminering anknyta till de mindre generösa ersättningsregler som gäller (jfr nedan om skadeståndets storlek). Uppdraget ger inte utrymme för några ändringar i DFL:s skadeståndsprinciper. Rörande direkt diskriminering – alltså missgynnande av en person på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion och annan trosupp- fattning, sexuell läggning eller funktionshinder – följer förslaget till stor del reglerna i LLH och annan lagstiftning, som tillkommit på grundval av EG-rätten på området. Den bestämmelse som innebär att en särbehandling av detta slag under vissa förhållanden är tillå- ten har dock fått en snävare utformning än enligt LLH: det enda godtagbara skälet skulle vara att särbehandlingen avser att främja lika möjligheter och rättigheter till utbildning för sådana grupper. Också förbudet mot indirekt diskriminering motsvarar i sak vad som föreskrivs enligt andra jämförliga lagar. Det gäller här be- stämmelser och andra normer som formellt är neutrala men i själva verket missgynnar dem som tillhör en viss utsatt grupp. För att betona att bestämmelsen avser tillämpning av mera generella regler talas i lagen om föreskrifter och riktlinjer som har en sådan diskriminerande effekt. Liksom i annan lagstiftning modifieras för- budet genom att föreskrifter och riktlinjer som skall tillgodose vissa angelägna mål är tillåtna. Reglerna om direkt och indirekt diskriminering skall kunna åbe- ropas vid alla beslut och åtgärder inom skolverksamheten. Att inskränka förbuden till vissa situationer passar inte för skolförhål- landen, där frågor av detta slag kan uppkomma i alla möjliga sam- manhang. En särskild typ av diskriminering är när en skola underlåter att anpassa sina lokaler för att elever med funktionshinder skall få lika goda möjligheter som andra att delta i skolverksamheten. Utred- ningsuppdraget innebär här att lämna underlag för fortsatta över- väganden av . Utredningen har emeller- tid ansett sig oförhindrad att redan nu föreslå en bestämmelse om lokalernas tillgänglighet för dessa elever. Det är naturligt att liksom i LLH kräva skäliga åtgärder från skolans sida i detta avseende, var- vid man bl. a. får ta hänsyn till skolans resurser. Vad som i detalj åligger skolan eller skolmyndigheten har inte ansetts lämpligt att ange i lagförslaget. Brott mot alla dessa diskrimineringsförbud medför skadestånds- ansvar. Liksom enligt gällande diskrimineringslagstiftning, som anknyter till EG-direktiven på området, skall bevisbördan i dessa fall vara delad. Om det finns anledning att anta att en elev har miss- gynnats genom att särbehandlas på det angivna sättet är det mot- partens sak att visa att någon diskriminering inte har förekommit – kanske särbehandlingen saknar samband med elevens kön, etniska ursprung, religion etc. Bevisregelns utformning avviker något från regelns motsvarigheter i LLH och vissa andra lagar men har i reali- teten samma innebörd. Som nämnt bör lagen behandla trakasserier mot elever både från skolpersonalens och från andra elevers sida. Med trakasserier menas enligt lagen ett uppträdande som kränker en elevs person, oavsett orsaken till uppträdandet; däri ingår alltså kränkningar med diskri- minerande inslag och sexuella trakasserier lika väl som mobbning av annat slag. Skolan bör till en början bli ansvarig om lärare eller annan perso- nal i tjänsten trakasserar eleverna – en naturlig regel som följer all- männa skadeståndsprinciper. Kan det konstateras att något sådant förekommit skall skadeståndsskyldighet utan vidare föreligga, oav- sett vad skälen kan vara för uppträdandet. Dessutom bör föreskri- vas en allmän skyldighet för skolan att förebygga och förhindra att elever utsätts för trakasserier i samband med skolgången. Om sko- lan får kännedom om att en elev mobbats eller på annat sätt kränkts av andra elever skall skolan vidta alla åtgärder som rimligen kan krävas för att hindra ett upprepande, bl.a. genom att utreda omständigheterna kring kränkningen – dock med all möjlig hänsyn till den utsatta eleven – och eventuellt ingripa mot den mobbande. Självfallet krävs också ingripanden mot mera tillfälliga kränkningar, t.ex. enstaka sexuella trakasserier eller enstaka rasistiska beteenden, men här får skolans motåtgärder bli av annat slag. Vad skolan när- mare kan göra i olika situationer får regleras i skolförfattningarna. Åsidosätter skolan sina skyldigheter att ingripa mot mobbning och liknande i samband med skolgången, bör skolan bli skade- ståndsskyldig mot eleven. Frågan om förutsättningar för skade- stånd i sådana fall har livligt diskuterats, sedan ogillat en skadeståndstalan i det uppmärksammade Grumsmålet (NJA 2001 s. 755), eftersom fel eller försummelse inte konstaterats på kommunens sida. Utredningen föreslår att möjligheten till skadestånd utvidgas när skolan har fått kännedom om mobbning men inte kunnat förhindra denna. Det bör sålunda åligga kommun- en (eller den som annars utövar skolverksamheten) att styrka, att den vidtagit alla rimliga åtgärder för att förhindra fortsatta trakas- serier – bevisbördan för vållande skulle alltså omkastas på denna punkt i förhållande till allmänna regler. Vidare skall kommunen också ha bevisbördan beträffande orsakssamband mellan en för- summelse och skadan: man skall utgå från att sådana åtgärder skulle hindrat skadan, om inte annat visas. Detta skärpta ansvar kan na- turligtvis betyda en viss ekonomisk belastning för kommuner och andra som driver skolverksamhet; det bör dock kunna täckas av an- svarsförsäkring utan större premiehöjning. Liksom annan diskrimineringslagstiftning bör lagen stadga en ska- deståndsskyldighet vid repressalier – i detta fall mot elever som anmält eller påtalat att skolan åsidosatt den föreslagna lagen. Detta gäller alltså vare sig anmälan etc. avsett diskriminering, andra tra- kasserier eller underlåtenhet att ingripa mot mobbning. Repressali- erna bör i detta fall beskrivas så att man från skolans sida missgyn- nar en elev i förhållande till andra elever. Om det är utrett att ele- ven har missgynnats efter att ha anmält eller påtalat en överträdelse, bör det vara skolans sak att visa att orsaken inte är detta tidigare handlande av eleven. Skadeståndet till elever vid diskriminering och annan kränkande behandling bör till en början omfatta skälig ersättning för kränk- ning av någon betydelse. Det skulle vara en alltför långtgående inskränkning av ansvaret mot denna kategori att liksom enligt ska- deståndslagen bara ge skadestånd vid allvarlig kränkning. Enligt förslaget skall man när denna ersättning bestäms särskilt beakta om kränkningen har diskriminerande inslag. Det innebär dock inte att skadeståndet alltid skall bli särskilt omfattande just i sådana fall; hänsyn till den skadelidande, liksom preventionshänsyn, kan moti- vera att man ibland dömer ut höga skadestånd också vid andra tra- kasserier från skolans eller andra elevers sida. Undantagsvis bör man också ha möjlighet att låta ersättningen falla bort, framför allt när skadan till väsentlig del framstår som självförvållad – eleven har kanske själv provocerat ett bråk. För detta bör krävas särskilda skäl. I motsats till annan jämförlig diskrimineringslagstiftning ger lag- förslaget rätt till ersättning inte bara för kränkning av någon be- tydelse utan också för annan ekonomisk förlust till följd av diskri- mineringen. Utredningen har ansett naturligt att här följa allmänna skadeståndsprinciper och exempelvis döma ut ersättning för sådan skada, om en elev på grund av diskriminering får sin utbildning för- dröjd. En sådan utvidgning av ansvaret stämmer väl med inställ- ningen bakom EG-direktiven. – Även vid mobbning och andra tra- kasserier bör ersättas skada av alla slag – personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada. Utom bör , Ombudsman- nen mot etnisk diskriminering, Ombudsmannen mot diskrimine- ring på grund av sexuell läggning och utöva tillsyn över lagens tillämpning. En ombudsman bör också kunna föra skadeståndstalan för en diskriminerad, om denne med- ger det. Det återstår att bestämma vem som skall ta hand om frågor rörande mobbning och andra kränkningar som saknar samband med diskriminering. bör liksom nu ingripa i sådana fall men lämpligen inte aktivt verka för skadeståndstalan mot skolan. Utredningen har funnit det bästa alternativet vara att också Barn- ombudsmannen (BO) får ha tillsyn i detta avseende och ge kränkta elever ett stöd när de vill tillvarata sina rättigheter, i varje fall vid förhandlingar med skolan; BO får anses ha särskild kompetens för detta och lär också från elevernas synpunkt framstå som en naturlig instans att vända sig till i denna situation. För att denna ordning skall fungera väl krävs en förstärkning av BO:s resurser; enligt ut- redningens mening bör det dock vara värt att lägga ned denna kostnad i försöken att komma till rätta med mobbningsproblemet. Även om det inte skulle anses möjligt att ge BO så vittgående uppgifter som har angetts bör myndigheten ha rätt att ingripa till stöd för utsatta elever. I lagen bör vidare föreskrivas en allmän skyldighet för skolorna att bedriva ett målinriktat arbete för att främja lagens syften och att upprätta ett handlingsprogram för att motverka diskriminering och trakasserier. – Liksom enligt LLH skall en tvåårig preskriptionstid gälla för skadeståndskrav på grund av diskriminering och repressa- lier, däremot inte när trakasserier åberopas som grund för ska- deståndsansvaret; det är naturligt om det dröjer innan en mobbad elev vill ta upp frågan om mobbning och framställa krav mot sko- lan. Som nämnt tas tills vidare inte heller regler om vite eller andra tvångsmedel mot skolorna in i lagförslaget, i avvaktan på skollagens omarbetning och utredning av frågan. Ombudsmännen skall dock i samband med tillsyn kunna vid vite förelägga en skola att lämna begärda uppgifter. I fråga om rättegången anknyter lagförslaget väsentligen till reg- lerna i LLH (eller, vid överklagande av vitesföreläggande, till lag- stiftningen om diskriminering i arbetslivet). Det alternativa förslag till lagreglering som utredningen lagt fram innebär som sagt att diskrimineringsreglerna tas in i DFL och reg- lerna om mobbning och liknande kränkningar i skollagen. En nack- del är att man då måste skilja mellan olika typer av kränkningar, vil- ket komplicerar tillämpningen; en annan att man vid diskriminering får anknyta till de mindre generösa ersättningsregler som gäller . Utredningen lägger vidare fram ett förslag med förbud mot sådan diskriminering i fråga om studiestöd som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexu- ell läggning eller funktionshinder. En paragraf om detta föreslås bli intagen i DFL. Bestämmelsen omfattar också beslut om stipendier eller liknande från privaträttsliga stiftelser och fonder, fast den na- turligtvis inte ger möjlighet att åsidosätta föreskrifter i testamenten och gåvohandlingar om medlens utdelning. om förbud mot kränkningar av elever Härigenom föreskrives följande. Denna lag har till ändamål att främja elevers lika rättigheter i skolan och vid annan utbildning samt att motverka diskriminering av elever på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Lagen avser också att motverka trakasserier och annan krän- kande behandling av elever oavsett trakasseriernas orsak. Denna lag tillämpas på 1.verksamhet som avses i skollagen (1985:1100), 2.annan utbildningsverksamhet som inte regleras av jämställd- hetslagen (1991:433), lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan eller lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering. I denna lag avses med etnisk tillhörighet: att någon tillhör en grupp av personer som har samma hudfärg eller nationella eller etniska ursprung; sexuell läggning: homosexuell, bisexuell eller heterosexuell lägg- ning; funktionshinder: varaktiga fysiska, psykiska eller begåvnings- mässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan väntas uppstå; skola: skola eller annan som bedriver sådan verksamhet som avses i 2 §; elev: den som utbildas eller söker utbildning vid en skola eller annars är föremål för en skolas verksamhet; och trakasserier: varje uppträdande som kränker en elevs person, inbegripet diskriminerande uppträdande och sexuella trakasserier. Ansvar för anställda m.fl. Den som bedriver verksamheten i en skola ansvarar för att också anställda och andra verksamma i skolan följer de skyldigheter som anges i denna lag, när de handlar i tjänsten eller inom ramen för uppdraget. Avtalsvillkor som inskränker en skolas skyldigheter enligt lagen är utan verkan.