sou · GSB374d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 6Andra regler som berörs i utlänningslagstiftningen 6.1Inledande bestämmelser i utlänningslagen Kommitténs förslag: En definition av termerna Schengenkon- ventionen och Schengenstat förs över från utlänningsförord- ningen till utlänningslagen. Därutöver görs vissa redaktionella ändringar i 1 kap. UtlL. Lagrådsremissens förslag upptar i 1 kap. bestämmelser om lagens innehåll och tillämpning. Sedan lagrådsremissen skrevs har det till- kommit ett nytt kapitel i utlänningslagen om tillfälligt skydd (2 a kap.), vilket lämpligen bör läggas till den samlade lagtexten mellan kapitlet om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd respektive kapitlet om skyddsbehövande. Den inledande bestäm- melsen som anger lagens innehåll bör justeras i enlighet med detta. Definitionen av termerna och Schengen- stat återfinns i utlänningsförordningen. Eftersom kommittén föreslagit att bestämmelser där dessa begrepp används skall föras in i lagen, bl.a. rörande visering, finns behov av att ter- merna definieras redan inledningsvis i utlänningslagen. 6.2Tillståndskraven: definitioner och omfattning Kommitténs förslag: Kraven på tillstånd för att utlänningar skall få resa in, vistas och arbeta i – med definitioner – tas upp i ett särskilt kapitel liksom undantagen från tillstånds- kravet. I ett följande kapitel införs förutsättningarna för de olika tillstånden. Andra regler som berörs i utlänningslagstiftningen Lagrådet har i sina synpunkter på lagrådsremissen anmärkt att bl.a. begreppet visering förekommer i lagrådsremissens andra kapitel medan definitionen kommer först i det efterföljande kapitlet. Kommittén delar uppfattningen att innebörden av begreppet visering, liksom för övrigt begreppen tidsbegränsat uppehållstill- stånd, permanent uppehållstillstånd och arbetstillstånd, bör definie- ras redan innan de materiella reglerna behandlas. Kommittén har stannat för att definitionerna bör anges i 2 kap. Kraven för att utlänningar skall få resa in, vistas och arbeta i . 6.3Uppehållstillstånd på grund av anknytning Kommitténs förslag: De grunder för uppehållstillstånd som anges i 2 kap. 4 § UtlL och som inte rör humanitära skäl eller arbetstillstånd anges i en gemensam bestämmelse under en ny rubrik (Uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning eller liknande). Ett krav på särskilt visat beroendeförhållande förs in i bestämmelsen om tillstånd för nära anhöriga som inte är maka, make, sambo eller barn till anknytningspersonen i . De tidigare angivna situationerna för s.k. snabb anknytning, dvs. där anknytning åberopas till en i bosatt person men där parterna inte har sammanbott utomlands, samlas så att förutsättningarna för uppehållstillstånd i dessa fall anges i ett sammanhang. Det tidigare rekvisitet att tillstånd får ges, om inte särskilda skäl talar däremot, utgår. Prövningen av om särskilda skäl talar mot tillstånd görs i stället enligt en gemensam bestämmelse som skall gälla även för vissa övriga former av uppehållstillstånd. En ny punkt, rörande umgänge med ett i bosatt barn, läggs till under bestämmelsen för uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning eller liknande. Den tidigare angivna grunden för uppehållstillstånd i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL, särskild anknytning till , flyttas till ett andra stycke och utvecklas så att vissa typsituationer anges i lagtexten. Vidare förtydligas i lagtexten att det i dessa situationer krävs synnerliga skäl för att uppehållstillstånd skall beviljas. Andra regler som berörs i utlänningslagstiftningen Lagrådet har beträffande grunderna för uppehållstillstånd i utlän- ningslagen anfört att överskådligheten brister bl.a. genom att bestämmelserna är spridda över flera olika kapitel. Kommittén föreslår därför, i syfte att förbättra överskådligheten och systematiken, en indelning av grunderna för uppehållstillstånd som är en vidareutveckling av förslaget i lagrådsremissen. Kom- mitténs förslag redovisar, i likhet med lagrådsremissen, en inle- dande bestämmelse om att uppehållstillstånd skall beviljas om det föreligger skyddsbehov, varefter övriga bestämmelser om uppe- hållstillstånd följer. Lagrådsremissen, som bygger på nu gällande ordning i 2 kap. 4 § UtlL, redovisar bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning och övriga skäl, däribland humanitära skäl, i en och samma bestämmelse. Utifrån kommitténs övriga förslag rörande bestämmelserna om humanitära skäl och arbetstillstånd har kommittén dock valt att nu dela upp bestämmelsen i 2 kap. 4 § UtlL ytterligare. För att tydligare markera vilka situationer som behandlas har kommittén också lagt till en ny rubrik (Uppehålls- tillstånd på grund av familjeanknytning eller liknande). Bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av anknytning är och har varit föremål för översyn även i annan ordning. har tidigare lämnat betänkandet Vår anhöriginvandring, SOU 2002:13, där det bl.a. föreslås en viss utvidgning av möjlig- heten för nära anhöriga utanför kärnfamiljen att återförenas med släktingar i . Kommittén har även föreslagit att det för beviljande av uppehållstillstånd skall gälla ett krav på beroende eller andra särskilda skäl, i vissa fall synnerliga skäl, samt att det som huvudregel skall gälla ett tidsbegränsat försörjningskrav för uppe- hållstillstånd vid s.k. snabb anknytning och för nära anhöriga utanför kärnfamiljen. Dessutom har kommittén föreslagit att dagens seriositetsprövning vid s.k. snabba anknytningar ändras till viss del så att omfattningen av utredningen minskar. Den nu pågående Utredningen om uppehållstillstånd för familje- återförening och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, 2004:01, skall ta ställning till hur rådets direktiv /86/EG om Andra regler som berörs i utlänningslagstiftningen rätt till familjeåterförening1 skall genomföras i . Utred- ningen skall också bedöma hur förslagen i delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i direktivet. Uppdraget skall redovisas . Uppehållstillstånd för andra nära anhöriga än maka, make, sambo och barn Som nämnts ovan har föreslagit vissa föränd- ringar av bestämmelsen som gäller andra nära anhöriga än maka, make, sambo eller barn, däribland att det införs ett krav på beroen- deförhållande eller andra särskilda skäl, i vissa fall synnerliga skäl för att tillstånd skall ges. Kravet på att det skall föreligga ett särskilt visat beroendeförhål- lande har angetts i förarbeten till nu gällande lagstiftning2 och tillämpas enligt vad kommittén erfarit regelmässigt i praxis. Kom- mittén finner därför lämpligt att även för egen del föreslå att detta rekvisit förs in i lagtexten, i syfte att så långt möjligt tydliggöra de aktuella bestämmelserna inför en övergång till överprövning i dom- stol. Uppehållstillstånd på grund av s.k. snabb anknytning Enligt nu gällande bestämmelser anges bestämmelserna om uppe- hållstillstånd för maka, make och sambo till en i bosatt per- son dels i 2 kap. 4 § första stycket 1, dels i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL. I andra stycket regleras vad som skall gälla för situationer då parterna inte har sammanbott utomlands, s.k. snabb anknytning. För dessa tillkommer krav på att förhållandet skall framstå som seriöst och att särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges. Enligt lagrådsremissens förslag regleras situationer av snabb anknytning i en egen bestämmelse, 3 kap. 7 §. I sak innebär lagråds- remissens förslag inga förändringar av den nu gällande bestämmel- sen. Kommittén förslag innebär att bestämmelserna om snabb anknytning förs in i omedelbar anslutning till övriga bestämmelser 1EGT L251, 3/10/2003 s. 12–18, Celex 32003L0086 21996/97:25 s. 113 f. Andra regler som berörs i utlänningslagstiftningen om uppehållstillstånd för anhöriga, i syfte att i största möjliga utsträckning ange grunderna för tillståndsprövningen samlade på ett ställe. I samma syfte bör också seriositetskravet föras in direkt i de aktuella bestämmelserna. För det fall att förslag genomförs, kan seriositetsprövningen komma att minska i betydelse. I det förslag som läggs fram får innebörden av seriositetsbedömningen dock ses utifrån nu gällande rätt och de förarbetsuttalanden som ligger till grund för dagens tillämpning. I huvudsak innebär seriositets- bedömningen ett krav på att förhållandet har varat , att par- terna har träffats i viss utsträckning, att de har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Hänsyn tas också till om parterna har eller väntar barn tillsammans. Vidare skall hänsyn tas till sedvänjor inom andra kulturer. Uppe- hållstillstånd kan därför beviljas även vid s.k. arrangerade äktenskap om det kan konstateras att förhållandet har sin bakgrund i ett tra- ditionellt kulturmönster3. Som nämnts ovan innehåller bestämmelserna om snabb anknyt- ning en prövning av om det föreligger särskilda skäl mot att bevilja tillstånd. Regleringen syftar till att ge möjlighet att avslå uppehållstillstånd t.ex. vid månggifte och i många situationer av s.k. barnäktenskap eller förhållanden mellan minderåriga. Enligt kommitténs förslag skall en särskild bestämmelse, 3 kap. 13 § UtlL, ange vissa skäl som generellt skall beaktas mot att bevilja uppe- hållstillstånd på grund av familjeanknytning eller liknande, huma- nitära skäl eller arbete m.m. De skäl mot uppehållstillstånd som anges i den gemensamma bestämmelsen avser brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet och täcker inte de speciella situationerna för månggifte eller barnäktenskap. För att lagtexten skall tydliggöras bör det så långt möjligt undvi- kas att liknande eller identiska begrepp används i olika betydelser på olika ställen i lagen. Lokutionen särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd bör därför förbehållas den gemensamma bestämmelsen i 3 kap. 13 § UtlL och inte dessutom användas i bestämmelsen för situationer med snabb anknytning, där den alltså syftat på speciella omständigheter. Möjligheten att avslå ansökan om uppehållstillstånd vid de situationer som angetts ovan, t.ex. barnäktenskap och månggifte får därför fortsättningsvis ske genom seriositetsprövningen. I helhetsbedömningen av om förhållandet är 1999/2000:43 s. 38 ff. Andra regler som berörs i utlänningslagstiftningen att anse som seriöst skall också tas hänsyn till omständigheter som talar i motsatt riktning, t.ex. indikationer på att det är fråga om ett skenäktenskap eller skenförhållande. Lagändringen är inte tänkt att innebära någon saklig förändring av de skäl som skall beaktas mot att bevilja tillstånd i dessa fall. Uppehållstillstånd för umgänge med ett i bosatt barn Enligt nuvarande praxis förekommer det återkommande fall då sökanden vill ha uppehållstillstånd för att kunna genomföra umgänge med ett i bosatt barn. Någon särskild grund för uppehållstillstånd har inte tidigare funnits för dessa fall. Om umgänget har varit av viss omfattning, har uppehållstillstånd dock beviljats med stöd av bestämmelsen om särskild anknytning (2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL). Har det rått osäkerhet om sökandens vilja eller förmåga att utnyttja sin umgängesrätt, har ett tidsbegrän- sat uppehållstillstånd beviljats. I syfte att tydliggöra lagtexten enligt gällande praxis föreslår kommittén att den nu nämnda situationen anges som en självstän- dig grund under bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning eller liknande. Uppehållstillstånd på grund av annan särskild anknytning Begreppet annan särskild anknytning rymmer enligt hittillsva- rande praxis skilda situationer såsom vuxna adopterade, anhöriga till flyktingar eller skyddsbehövande, tidigare vistelse i , svenskt ursprung eller anställning med svensk anknytning. Gemen- samt för dessa är att tillståndsprövningen är restriktiv och att bestämmelsen i dess helhet är av undantagskaraktär. Av nuvarande lagtext framgår varken vilka situationer som avses inom begreppet annan särskild anknytning eller att bestämmelsen är tänkt att vara av undantagskaraktär. Kommittén förordar därför att bestämmel- sen utvecklas och flyttas till ett andra stycke. Därigenom kan det tydligare framgå att bestämmelsen är subsidiär till tillståndsgrun- derna i första stycket och att det krävs synnerliga skäl för att uppe- hållstillstånd skall beviljas i de aktuella fallen. I bestämmelsen bör också i förtydligande syfte anges vissa av de situationer som anses falla in under tillämpningen, nämligen Andra regler som berörs i utlänningslagstiftningen utlänningar som är adopterade i i vuxen ålder, är anhöriga till skyddsbehövande eller har vistats i med uppehållstillstånd. För att bestämmelsen även fortsättningsvis skall kunna tillämpas som ventil bör den därutöver ha kvar tillstånds- grunden annan särskild anknytning till . 6.4Uppehållstillstånd på grund av internationella åtaganden Kommitténs förslag: En ny paragraf införs för uppehållstill- stånd då ett internationellt organ har bifallit klagomål från enskild mot i fråga som har samband med uppehållstill- stånd. Uppehållstillstånd skall i dessa fall beviljas om det inter- nationella organet har en av erkänd rätt att pröva klago- mål av det aktuella slaget och om inte synnerliga skäl talar emot att bevilja uppehållstillstånd. I lagrådsremissen föreslogs att en ny paragraf skulle införas för den situation som föreslås reglerad på ovan angivet sätt. Dessutom föreslogs att uppehållstillstånd skulle beviljas om det följer av ett internationellt avtal som har anslutit sig till. I Lagrådets ytt- rande påtalades att mellanstatliga avtal av det slag som åsyftades med den senare delen av förslaget måste införlivas i svensk rätt genom lag eller förordning för att bli bindande och att tillstånds- frågan i sådana fall i stället borde regleras genom att regeringen utfärdar särskilda förordningar. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att bestämmelsen reserveras för fall då internationellt organ har bifallit klagomål mot på det sätt som beskrivits ovan. Kommitténs förslag: De särskilda skäl som skall beaktas mot att bevilja uppehållstillstånd på grund av familje- anknytning eller liknande, humanitära skäl eller arbete, nämligen att utlänningen gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslig- het i förening med annan misskötsamhet, anges i en paragraf under en egen rubrik. Andra regler som berörs i utlänningslagstiftningen Kommitténs förslag överensstämmer med lagrådsremissens. Lik- som tidigare bör de omständigheter som talar mot att bevilja uppe- hållstillstånd för flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt regleras separat i det kapitel som gäller dessa kategorier. Den nu aktuella bestämmelsen om särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd skall alltså enbart gälla för övriga uppehållstillstånd såsom familje- anknytning, arbete och studier och humanitära skäl. Kommitténs förslag: En ny paragraf införs där det anges att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas enligt vissa särskilt angivna bestämmelser, men i övrigt endast om det föreligger särskilda skäl mot att bevilja permanent uppehållstillstånd. Två nya paragrafer införs som reglerar tidsbegränsade uppehållstill- stånd för vissa fall av humanitära skäl, nämligen vårdbehov och verkställighetshinder. Enligt nuvarande ordning finns inte valmöjligheten mellan tids- begränsat eller permanent uppehållstillstånd reglerad i lag annat än för speciella fall, bl.a. snabb anknytning för anhöriga. Av förarbets- uttalanden och tillämpningen i praxis framgår dock att permanent uppehållstillstånd beviljas om utlänningen avser att bosätta sig här och det inte finns särskilda skäl som talar emot att bevilja permanent uppehållstillstånd4. De skäl som beslutande myn- digheter kan ha för att inledningsvis bevilja ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd är att det råder tveksamhet om utlänningens vandel och försörjningsförmåga, att vistelsen avses bli begränsad till eller att utlänningen själv har begärt att få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd5. Kommittén har tidigare föreslagit en utveckling av bestämmelsen om humanitära skäl för uppehållstillstånd, så att det där anges vissa typfall då humanitära skäl skall anses föreligga. För dessa typfall finns en utvecklad praxis av innebörd att tidsbegränsat uppehålls- tillstånd får beviljas i vårdbehovsfallen, om sjukdomen eller vård- behovet är övergående, samt i de fall som gäller verkställighetshin- 1983/84:144 s. 86 ff. Andra regler som berörs i utlänningslagstiftningen der, då det råder hinder mot att verkställa ett avvisningsbeslut men hindret inte kan bedömas vara bestående (jfr avsnitt 4.8.4). För att i lagtexten klargöra hur dessa bestämmelser skall tillämpas anser kommittén att särskilda paragrafer bör införas som reglerar användningen av tidsbegränsade uppehållstillstånd i de angivna situationerna. I anslutning till dessa bestämmelser bör också anges de redan reglerade typsituationerna för när tidsbegränsat uppe- hållstillstånd används, nämligen s.k. snabb anknytning, utlänningar som behöver vård enligt lagen (1990:252) med särskilda bestäm- melser om vård av unga och uppehållstillstånd för ett barn eller en man i anledning av faderskapsutredning. För klarhetens skull bör bestämmelserna om tidsbegränsat uppehållstillstånd i särskilda fall inledas med en bestämmelse som anger att huvudregeln är att permanent uppehållstillstånd skall beviljas samt att tidsbegränsat uppehållstillstånd, utöver vad som anges i 4 kap. och i de följande särskilda bestämmelserna, får bevil- jas endast om det föreligger särskilda skäl mot att bevilja perma- nent uppehållstillstånd. Med denna lydelse avses inte någon föränd- ring när det gäller rätten att begränsa tiden för uppehållstillstånd för utlänningar som inte avser att bosätta sig här, t.ex. gäststude- rande och internationellt utbyte. I dessa fall måste särskilda skäl mot att bevilja permanent uppehållstillstånd anses föreligga. 6.7När uppehållstillstånd skall ha beviljats Kommitténs förslag: Redaktionella ändringar görs dels i den bestämmelse som anger i vilka situationer uppehållstillstånd får beviljas efter utlänningens inresa i , dels i bestämmelsen om uppehållstillstånd när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Enligt nu gällande bestämmelser är huvudregeln att uppehållstill- stånd skall vara beviljat före utlänningens inresa i landet och att uppehållstillstånd får beviljas efter inresan endast i särskilt angivna undantagsfall (2 kap. 5, 5 a och 5 b §§ UtlL). I en av dessa bestäm- melser, 2 kap. 5 b § UtlL, regleras också förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd efter ett lagakraftvunnet beslut om avvis- ning eller utvisning. Andra regler som berörs i utlänningslagstiftningen Lagrådsremissen har, med samma utgångspunkter, föreslagit en reglering av de aktuella frågorna i 3 kap. 17–19 §§. I 3 kap. 17 § tredje stycket anges som ett undantag från huvudregeln när uppe- hållstillstånd skall vara beviljat att utlänningen enligt 6 § 1, 2, 3, 4, 5 eller 7 har stark anknytning till en person som är bosatt i och att det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att lämna in ansökan där. Kommittén avser inte att göra några sakliga förändringar i för- hållande till nu gällande rätt respektive lagrådsremissens förslag i denna del. Lagrådsremissens 6 § 1, 2, 3, 4 och 5 motsvarar i kom- mitténs förslag återstående bestämmelser i 7 § och hänvisningen kan i dessa delar ändras till 7 §. Lagrådsremissens återstående undantag, 6 § 7, avser utlänningar som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt. Något motsva- rande undantag för dessa fall finns inte i nuvarande 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL och några sakliga skäl för en förändring i detta avseende har inte anförts i lagrådsremissen. Kommittén föreslår därför att stark anknytning till en person som är bosatt i skall grunda rätt till uppehållstillstånd efter inresan i landet endast i de fall som anges i kommitténs 3 kap. 7 §. Nuvarande bestämmelse om uppehållstillstånd efter lagakraft- vunnet beslut om avvisning eller utvisning återfinns i 2 kap. 5 b § UtlL. Enligt lagrådsremissens förslag, 3 kap. 19 §, skulle en ny bestämmelse införas för dessa fall med utgångspunkt i den före- slagna nya instans- och processordningen. Kommittén har grundat sitt förslag på lagrådsremissen och har därför tagit in den bestäm- melse som där anges för reglering av nu angivna fall. Bestämmelsen har dock ändrats redaktionellt i fråga om paragrafhänvisningar. Kommittén har också konstaterat att regeringen har lämnat ett separat förslag som berör de här aktuella situationerna, prop. 2003/04:59, Prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden och att ett genomförande av det förslaget skulle innebära en ändrad lydelse av den aktuella bestämmelsen. 7Migrationsverkets handläggning och beslutsfattande Enligt direktiven (dir. 2003:28) har kommittén i uppdrag att göra en översyn av formerna för beredning av ären- dena samt beslutsfattande för att det i en ny instans- och process- ordning skall uppfylla kraven på enhetliga och förutsebara beslut inom rimlig tid. Kommitténs eventuella förslag skall innefatta åtgärder för att säkerställa att kraven uppnås. I direktiven påpekas vikten av att utredningen i ärendena är komplett och att alla relevanta skäl läggs fram redan i Migrations- verket eftersom domstolarna vid en övergång till en ny instansord- ning inte kommer att ha den landinformation som nu har. Kommittén skall därför utreda hur detta skall kunna ske på bästa sätt och lämna förslag till de lagändringar som kan behövas. Kommittén har därutöver att göra en översyn av Migrations- verkets samordning av praxis och spridande av information om denna samt lämna förslag till eventuella förändringar som kan bidra till att verkets beslutsfattande blir enhetligt, förutsebart och snabbt. 7.2Migrationsverkets organisation och styrning har sitt huvudkontor i medan den dagliga verksamheten drivs och leds från fem regioner: med regionkansli i , Region med regionkansli i , Region med regionkansli i , Region med regionkansli i och Region med region- kansli i . Inom varje region finns flera lokalkontor. Van- ligtvis handlägger dessa enheter ansökningar om asyl eller annat uppehållstillstånd, främlingspass, resedokument och EES-ärenden. Vissa enheter ansvarar också för förvar. Huvudkontorets verksamhet går ut på att ge mål och ramar för verksamheten inom de fem regionerna samt att följa upp resultaten i regionerna. Här finns också verkets gemensamma funktioner såsom personalenhet, praxisenhet och enhet för internationell utveckling. För att samordna verksamheten anordnar huvudkontoret gemensamma möten med regionrepresentanter för genomgång av praxis m.m. har det också beslutats att tillsätta en rättschef för att bidra till samordningen mellan regionerna. leds av en generaldirektör som är placerad vid huvudkontoret i . Till sin hjälp har generaldirektören en rådgivande direktion bestående av en överdirektör med place- ring i , regiondirektörer från de fem olika regionerna och en informationschef. Styrelsen, som utses av regeringen, ansvarar för bl.a. uppfölj- ningen av verksamheten. Generaldirektören är styrelsens ord- förande. Styrelsen består av högst tolv ledamöter inklusive general- direktören1. I styrelsens uppgifter ingår bl.a. att besluta om revi- sionsplan, lämna årsredovisning och budgetplan till regeringen2. Styrelsen skall också fastställa viseringspraxis för olika länder3. En annan styrelsens uppgift är att besluta föreskrifter som publiceras i . Styrelsen fattar dock inte några beslut i enskilda ansökningsärenden. överdirektör är chef för huvudkontoret. På huvudkontoret finns också bl.a. praxisenheten, personalenhet och en enhet för internationell utveckling. 16 § förordningen (2004:294) med instruktion för 39 § förordningen (2004:294) med instruktion för rättsliga styrning och övriga styrinstrument verksamhet regleras primärt genom förord- ningen (2004:294) med instruktion för samt verksförordningen (1995:1322). I regleringsbrevet återfinns årliga mål, uppdrag och finansiella villkor för verksamheten.