sou · GSB3111 · 2005-01-01 00:00:00 — Har röstningen skett i vallokal tar sedan valförrättaren emot väljarens valkuvert och lägger dem, i dennes närvaro, i valurnan för det val valsedeln gäller och markerar i röstlängden att väljaren röstat. Har röstningen skett på ett postkontor eller annat särskilt röstmottagningsställe tillämpas en i huvudsak motsvarande procedur, dock med den skillnaden att röstmottagaren i stället för att lägga väljarens valkuvert i en valurna lägger in dem i ett fönsterkuvert som därefter klistras igen för vidarebefordran först till valnämnden och därefter till vallokalen. Sammanräkning av valresultatet och mandatfördelning Rösträkningen sker på tre olika ställen. Sedan röstningen avslutats på valdagen vidtar en preliminär rösträkning av valförrättarna i vallokalen. Riksdagsvalet räknas först, sedan kommunvalet och sist landstingsvalet. Valsedlarna transporteras sedan till valnämndens kansli för vidare transport till där slutlig samman- räkning påbörjas måndagen efter valdagen. efter valdagen sker valnämndens preliminära rösträkning av röster som valdistrikten inte hunnit få. Detta är den s.k. onsdags- räkningen. Detta valmaterial transporteras till . I den slutliga sammanräkningen fastställs hur många mandat varje parti skall tilldelas och vilken kandidat som skall tillträda respektive mandat. fördelar på grundval av slutliga sammanräkning mandaten i och samt utser riksdagsledamöter, ledamöter i och ersättare. fördelar mandaten mellan partierna och utser för varje valkrets ledamöter och ersättare i landstings- och kommunfullmäktige. Den centrala valmyndighetens eller beslut att fastställa utgången av ett val eller en sammanräkning för att utse efterträdare eller ersättare överklagas hos (en myndighet under ). Rätt att överklaga har den som enligt röstlängden har rösträtt i valet, och ett parti som har deltagit i valet. Överklagandet skall ges in till den myndighet som meddelat beslutet. Det skall ha kommit in till beslutsmyndigheten tidigast dagen efter valdagen och senast efter det att valet avslutades. Gäller överklagandet beslut om att utse nya ledamöter eller ersättare räknas i stället tiden för överklagande från det att sammanräkningen avslutades. Kostnaderna för genomförande av val delas mellan staten, kommunerna och partierna. 3 En ny vallag Den nuvarande regleringen av valförfarandet är i allt väsentligt utformad i enlighet med de förslag som vallagskommitté presenterade i sitt betänkande (SOU 1994:30) Vallagen. Förslaget byggde på ambitionen att lagen i stort skulle följa de olika momenten i valförfarandet. En annan ambition var att lagen skulle vara lätt att hitta i, vilket kunde uppnås genom att sätta in underrubriker i de olika kapitlen i lagtexten. Det förslag till lag – vallag – som regeringen därefter lade fram i prop. 1996/97:70 hade följande utgångspunkter för regleringen av själva valförfarandet: Vallagen bör innehålla en så långt det är möjligt fullständig reglering av valförfarandet. Ett huvudskäl för detta är att valförfarandet i huvudsak är gemensamt för de olika val som äger rum inom landet. Även för val som sker på annan valdag, som valet till , finns skäl att undvika en särskild lag med omfattande hänvisningar till den generella vallagen. Detta ställningstagande innebär att vallagen å ena sidan innehåller grundläggande regler om valförfarandet och å andra sidan detaljerade regler av mer teknisk valadministrativ natur. Vallagen får en stor omfattning vilket ställer höga krav på en genomtänkt disposition. Det är vidare angeläget att vallagen bidrar till förståelse för hur valsystemet faktiskt är uppbyggt. Vallagen skall självklart också vara användbar för dem som tillämpar lagen. De nu angivna utgångspunkterna för den språkliga och redaktionella bearbetning av regleringen av valförfarandet resulter- ade i att lagen i huvudsak är uppbyggd i samma ordningsföljd som de olika momenten i valförfarandet. I förhållande till lag har reglerna i lagen i flera fall kastats om och de olika underavsnitten har också försetts med underrubriker, allt i syftet att skapa en lag som det är lätt att hitta i och är lätt att följa. Vidare upprepas vissa grundläggande bestämmelser om valförfarandet som ges i regeringsformen och kommunallagen i syfte att samla samtliga bestämmelser som rör de allmänna valen i en lag. I samband med upprepningarna finns en hänvisning till den grundläggande bestämmelsen. Flera paragrafer räknar upp olika moment som skall iakttas i samand med valförfarandet. Dessa har delats upp i strecksatser för att underlätta läsningen. I de fall där det behövs för hänvisning till lagtexten – antingen inom lagen eller för de personer som fattar beslut enligt lagen – har strecksatserna numrerats för att underlätta hänvisningar. Vissa av de bestämmelser som behandlar den slutliga sammanräkningen och mandatfördelningen samt hur ledamöter och ersättare skall utses är valmatematiska formler klädda i ord. Bestämmelserna är förhållandevis omfattande och dessutom svårtillgängliga för dem som inte fullt ut behärskar materialet. Detta har inte kunnat undvikas. Eftersom bestämmelserna tynger lagtexten har de samlats i ett avslutande kapitel som enbart innehåller det som kan kallas valmatematik. Lagen tillämpades första gången vid allmänna val 1998. genomförda förändringar har i huvudsak begränsats till vidare- utveckling av valförfarandet. Behovet av en förnyelse Det kan dock hävdas, enligt kommitténs direktiv, att målen för den nuvarande vallagen inte fullt ut har uppfyllts. Lagen omfattar 20 kapitel om sammanlagt 350 paragrafer. Den upptar omkring 60 trycksidor med en textmängd om mer än 22 000 ord. Lagen tyngs av att i stort sett identiska bestämmelser upprepas på olika ställen, t.ex. såvitt avser hur röstningen går till eller vad som gäller när en röst skall lämnas genom bud. Bestämmelserna i lagens avslutande kapitel om slutlig sammanräkning och mandatfördelning samt om beräkningsgrunder måste betecknas som särskilt svårtillgängliga. En allmän översyn av hela vallagen bör därför ske med inriktningen att göra lagen så enkel och lättillgänglig som möjligt utan att de grundläggande principer som bär upp valsystemet förändras. Enligt direktiven finns det utrymme för att flytta detaljbestämmelser som finns i vallagen till föreskrifter som regeringen meddelar. I viss utsträckning bör det även vara möjligt för regeringen att delegera sina befogenheter i detta avseende till . Grundläggande utgångspunkter för en ny vallag En ny vallag skall på ett enkelt, begripligt och pedagogiskt sätt reglera de viktigaste momenten i valförfarandet. Samtliga val skall regleras i en och samma lag. Regeringen, eller där det är lämpligt, skall meddela valtekniska föreskrifter om verk- ställighet av de grundläggande bestämmelser som finns i vallagen. De nuvarande bestämmelserna om slutlig sammanräkning och mandatfördelning samt om beräkningsgrunder i 18 och 20 kap. vallagen skall genomgå en fullständig revidering med bibehållande av de principer som ligger till grund för bestämmelserna. Kommitténs utgångspunkt är att göra vallagen så enkel och lättillgänglig som möjlig utan att de grundläggande principerna som bär upp valsystemet förändras. Detta kan uppnås på flera sätt, bl.a. genom att göra regelsystemet mindre detaljerat och klarare utformat språkligt och redaktionellt, avskaffa föråldrade eller onödiga regler och allmänt verka för en minskning av antalet bestämmelser. Materiella nyheter i den nya lagen tas inte upp här utan i de följande kapitlen, kap. 4–12. De olika lagrummen behandlas i författningskommentaren, kap. 14. Av 3 kap. 12 § regeringsformen följer att föreskrifter om val till meddelas i lag. Vidare gäller enligt 8 kap. 4 § regerings- formen att föreskrifter om val till parlamentarisk församling inom Europeiska unionen meddelas i lag. Enligt 8 kap. 5 § regerings- formen meddelas föreskrifter om bl.a. kommunernas organisation och verksamhetsformer i lag. Enligt 8 kap. 13 § första stycket 1 får regeringen meddela föreskrifter om verkställighet av lag. Den nuvarande vallagen tyngs i flera fall av mycket detaljerade eller rent administrativt betonande bestämmelser, t.ex. om förande av register eller protokoll. Sådana bestämmelser hör enligt kommitténs inte hemma i lag utan i stället i föreskrifter av lägre valör. Vidare finns det på vissa områden regleringar av valtekniska förhållanden, som har sin grund inte i föreskrifter utan närmast i upphandlingsunderlag som fastställs av . Detta gäller t.ex. den närmare utformningen av valsedlar och valkuvert. Även sådana regler bör tas in i författning, och då på lägre nivå än lag. Kommittén vill dock framhålla att det finns anledning att iaktta återhållsamhet när det gäller att ta in föreskrifter om valförfarandet i författning av lägre valör än lag. Det är nämligen – som ett uttryck för folkstyrelsetanken – en fördel i sig att regler om val i allt väsentligt bestäms av . Därmed får alla riksdagspartier möjlighet att fullt ut påverka reglernas innehåll, till skillnad från föreskrifter som beslutas av regeringen eller en förvaltnings- myndighet. Detta innebär dock inte att den nuvarande ordningen – att i princip samtliga förfaranderegler bestäms av – är den mest lämpliga. Enligt kommittén bör således bestämmelser som avser rent tekniska förfaranden och liknande flyttas till föreskrifter av lägre valör. Detta gäller t.ex. föreskrifter om hur valsedlar, valkuvert och protokoll närmare skall vara utformade. Kommittén har i linje med det nu sagda tagit fram ett utkast till valförordning (se bilaga 2 till betänkandet). Kommittén förutsätter att regeringen med riksdagspartierna på lämpligt sätt stämmer av innehållet i de föreskrifter som regeringen avser att utfärda. I sammanhanget skall också noteras att inrättandet av som central valmyndighet skapat goda förutsättningar till förankring hos riksdagspartierna och samhället i övrigt av den verksamhet som myndigheten bedriver. leds nämligen av en nämnd med ledamöter som företräder olika delar av samhället. De föreskrifter på myndighets- nivå som aktualiseras kommer därigenom att kunna bli föremål för en allsidig belysning. Regler av upplysningskaraktär utmönstras I vallagen upprepas på flera ställen grundläggande bestämmelser om val i regeringsformen och kommunallagen (1991:900). Detta gäller också bestämmelser om val till som finns i rådets akt (fogad till rådets beslut 76/787 av ) om allmänna och direkta val till (valrättsakten) samt rådets direktiv (93/109/EG av ) om individuella arrangemang angående unionsmedborgarnas rösträtt och valbarhet. Härigenom är det tänkt att vallagen inte bara skall underlätta för dem som arbetar med val att tillämpa den, utan också vara till hjälp för var och en som vill sätta sig in i och förstå hur valsystemet författningsmässigt är uppbyggt och fungerar. Enligt kommitténs mening har dock lagstiftningsmetoden ett begränsat värde, inte minst mot bakgrund av att bestämmelserna i fråga till viss del getts ett annat innehåll i vallagen. Kommittén föreslår därför att upprepningar av grundläggande bestämmelser om val i regeringsformen, kommunallagen och för val till Europa- parlamentet slopas i vallagen och ersätts med en ren upplysning om att grundläggande bestämmelser om val finns i regeringsformen och kommunallagen samt valrättsakten m.fl. rättsakter (se 1 kap. 1 § förslaget till ny vallag). Icke bindande regler utmönstras I den nuvarande vallagen förekommer ett antal bestämmelser som har utformats som icke bindande regler. Som exempel kan nämnas bestämmelser som säger att något bör göras i stället för skall eller får göras (se t.ex. 6 kap. 3 § nuvarande vallagen). Den typen av bestämmelser bör undvikas i den nya lagen. Bestämmelserna har därför genomgående antingen slopats eller gjorts om till bindande bestämmelser alternativt bestämmelser som ger adressaten ett uttryckligt handlingsalternativ. En redaktionell och språklig omarbetning Den nuvarande vallagens uppbyggnad överensstämmer i huvudsak med den ordningsföljd som de olika momenten i valförfarandet genomförs. Det har också varit en utgångspunkt för kommitténs förslag till en ny vallag. Det har lett till ytterligare en del omkast- ningar av reglerna i den nuvarande vallagen för att göra den lättare att hitta i och mer pedagogisk. Men det har också lett till att en hel del upprepningar har kunnat utmönstras. Det gäller särskilt i avsnitten om röstning (9–14 kap. nuvarande vallagen) som härigenom blivit betydligt lättillgängligare. När det sedan gäller de bestämmelser i vallagen som behandlar den slutliga sammanräkningen och mandatfördelningen samt beräkningsgrunder (18 och 20 kap. nuvarande vallagen) har bestämmelserna samlats i ett kapitel. Det går emellertid inte att komma i från att bestämmelserna i fråga är valmatematiska formler klädda i ord. Upprepningar och omfattande hänvisningar har visserligen utmönstrats så långt möjligt. Men bestämmelserna blir ändå med nödvändighet förhållandevis omfattande och dessutom svårtillgängliga för den som inte fullt ut behärskar materialet. Någon fullständig revidering av bestämmelserna har inte kunnat genomföras. I den språkliga översynen har ambitionen varit att anpassa lagtexten till ett modernt språkbruk. 4Det lokala ansvaret för genomförande av val Röstning kan anordnas i följande röstningslokaler inom landet: Posten AB:s postkontor, och Ansvaret för att det finns platser i kommunerna där väljarna kan lämna sina röster delades tidigare mellan kommunerna och . Sedan Postverket ombildades till har den centrala valmyndigheten övertagit tidigare funktion som valmyndighet för poströstningen medan haft i uppdrag att vara röstmottagare vid poströst- ningen. delas således detta ansvar mellan kommunerna och den centrala valmyndigheten. Enligt 9 kap. 4 § vallagen ansvarar kommunerna för att det finns lämpliga lokaler som kan användas som vallokaler och som i fråga om lokalisering och öppethållande ger väljarna goda möjligheter att rösta på valdagen. Grundtanken är att det skall finnas en vallokal till varje valdistrikt i kommunen. i respektive kommun utser valförrättare i varje valdistrikt. Enligt 11 kap. 1 § och 12 kap. 1 och 2 §§ vallagen ansvarar den centrala valmyndigheten för att de väljare som inte röstar i sin vallokal ges möjlighet att rösta på postkontor eller vid särskilt röstmottagningsställe. Enligt 12 kap. 3 § vallgen får den centrala valmyndigheten uppdra åt någon annan att bestämma om särskild röstmottagning. Den centrala valmyndigheten bestämmer efter samråd med på vilka postkontor röstmottagning skall anordnas. Det lokala ansvaret för genomförande av val val till , och vid ordinarie val till landstings- och kommunfullmäktige måste dock röstmottagning alltid anordnas på minst ett postkontor i varje kommun. Det skall vara möjligt att poströsta från och med den artonde dagen före valdagen till och med valdagen. utser vem som skall vara röstmottagare på postkontor. Den centrala valmyndigheten bestämmer vidare i vilken utsträckning det skall inrättas särskilda röstmottagningsställen vid sjukhus, ålderdomshem, kriminalvårdsanstalter eller liknande vårdinrättningar eller vårdanstalter (s.k. institutionsröstning). Myndigheten bestämmer vidare i vilken utsträckning särskild röstmottagning skall anordnas på annan plats utanför vårdinrätt- ningar och vårdanstalter. Institutionsröstningen kan ske från och med den sjunde dagen före valdagen till och med valdagen. Den ambulerande röstmottagningen kan bara ske på valdagen. Den centrala valmyndigheten skall samråda med valnämnden innan den bestämmer var särskild röstmottagning skall anordnas. Inför beslut om att anordna institutionsröstning skall myndigheten samråda också med institutionens ledning. Kravet på samråd gäller också den som den centrala valmyndigheten har delegerat beslutanderätten om särskild röstmottagning till. Den centrala valmyndigheten utser vem som skall vara röstmottagare på ett särskilt röstmottagningsställe. Myndigheten får uppdra åt valnämnden eller någon annan att utse röstmottagare. Innan dåvarande bolagiserades genomfördes all s.k. institutionsröstning på tillfälliga postkontor som inrättades vid olika typer av institutioner. Med en ny huvudman för förtidsröstningen framstod emellertid det inte längre som naturligt att enbart kunna använda sig av för röstmottagning utanför Posten AB:s ordinarie lokaler (prop. 1996/97:70 s. 145). Detta är i korthet bakgrunden till bestämmelsen i 12 kap. 3 § vallagen som ger den centrala valmyndigheten möjlighet att uppdra åt någon annan, t.ex. kommunens valnämnden, att bestämma om särskild röstmottagning. Den nu beskrivna ansvarsfördelningen för genomförande av val har i huvudsak tillämpats sedan 1994 års riksdagsval. , då var valmyndighet för poströstningen, gällde som huvudregel att verket skulle anordna röstning på varje postkontor kontoret är öppet för allmänheten. Endast om den centrala valmyndigheten medgav det fick röst- mottagningen begränsas till vissa postkontor. Det lokala ansvaret för genomförande av val av till fick dessa regler en något annorlunda avfattning. Någon ändring i sak torde dock inte ha avsetts (se prop. 1993/94:38 s. 101–103 och 163). Alltjämt är således utgångs- punkten för poströstningen att det är ett åliggande för att anordna röstmottagning på varje postkontor som den centrala valmyndigheten bestämmer att röstmottagning skall anordnas på. Hur detta åliggande förhåller sig till frågor som rör bolagets rätt att själv bestämma sitt kontorsnät och rätt till ersättning för röstmottagningen har dock inte närmare berörts i förarbetena till vallagen. För den s.k. institutionsröstningen gäller dock andra förutsätt- ningar. Något uttryckligt åliggande för att anordna sådan röstmottagning har aldrig föreskrivits utan har anordnats i den utsträckning som varit möjligt och lämpligt (jfr prop. 1972:105 s. 130). Detta gäller givetvis också för Posten AB:s medverkan i institutionsröstningen. Beträffande sådan röstning är det alltså, till skillnad från poströstningen, fråga om ett frivilligt åtagande från . Detsamma gäller också för kommunernas eller institutionernas eventuella medverkan i institutionsröstningen. Omorganiseringen av och bolagets servicenät resulterade i att bolagets kassaservice förlades i ett eget nät, skilt från postservicen. trädde lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice i kraft. Med lagen skulle statens ansvar för den grundläggande kassaservicen säkerställas genom samma statliga bolag som också har till uppgift att genomföra röstmottagning enligt vallagen, dvs. Det för ändamålet bildade dotterbolaget tog över kassaservicen. Vidare skulle förutsättningarna för Posten AB:s röstmottagning behållas. Valtekniska utredningen föreslog i sitt betänkande Teknik och administration i valförfarandet (SOU 2000:125) att det övergripande ansvaret för att det finns platser i kommunen där väljarna kan lämna sina röster före och på valdagen skall samlas hos kommunen och att den s.k. poströstningen som en följd härav skulle avskaffas som ett särskilt institut i vallagen och i stället inordnas som en särskild röstmottagning bland andra möjligheter för kommunen att anordna förtidsröstning. Det lokala ansvaret för genomförande av val Två skäl anfördes. För det första innebar uppdelning av ansvaret för röstmottagningen i kommunen på flera huvudmän risker för servicen till väljarna när varje huvudman ordnar röstmottagningen enligt sina principer. Det finns då inte någon myndighet som har det övergripande ansvaret för att röstmottagningen håller en i alla avseenden godtagbar nivå i kommunen. För det andra ställde den osäkerhet som följde av Posten och nya verksamhetsinriktning nya krav på regelverket för poströstningen. Posten AB:s nya servicenät ställde krav på andra lösningar inte bara för förtidsröstningen utan också för röstningen på valdagen. Utredningen bedömde det som högst osäkert om det efter bolagets omorganisation skulle vara möjligt att anordna poströstning i den omfattning som hade skett om de traditionella postkontoren med kassaservice ersätts av andra kontorsformer i egen eller annans regi. Enligt utredningen skulle vidare ansvaret för institutions- röstningen läggas på kommunerna. Enligt de uppgifter utredningen hade inhämtat från skulle bolaget på grund av genomförda personalminskningar inte längre kunna anordna någon röstmottagning på institutionerna. var erfarenheterna goda av den institutionsröstning som redan hade genomförts i regi i ett tjugotal kommuner. Regeringen valde att inte föra fram Valtekniska utredningens förslag inför valet utan förordade att poströstningen tills vidare skulle behållas som huvudregel för röstning som inte sker i vallokal. Det huvudsakliga skälet till regeringens ståndpunkt var att en sådan förändring som utredningen föreslagit inte borde genomföras så nära inpå ett val, som det då handlade om (prop. 2001/02:53). beslutade i enlighet med vad regeringen förordat (rskr. 2001/02:147). Enligt direktiven skall kommittén överväga om tiden nu är mogen att genomföra det förslag om ett samlat lokalt ansvar för genom- förande av val, som Valtekniska utredningen lade fram. Med anledning av motioner från den allmänna motionstiden och 2003 har i betänkandet 2003/04:KU13 med hänvisning till den nu pågående översynen av vallagen aktualiserat frågor om vallokalers tillgänglighet. Det lokala ansvaret för genomförande av val som väckts rör dels funktionshindrades möjligheter att rösta i vallokaler (mot. 2002/03:K241 och 2002/03:K270), dels om religiöst präglade lokaler bör få användas som vallokaler (mot. 2002/03:K347). 4.2Genomförandet av förtidsröstningen valen 1994– 2004 och folkomröstningen Omkring 1/3 av alla röster är poströster. Antalet ställen för poströstning har successivt minskat sedan valet , från 1 674 till 1 191 vid Europaparlamentsvalet . Vid val anordnades poströstning vid 1 452 postkontor i traditionell mening (post och kassa) och vid 222 postkontor hos partner. Vid val hade antalet postkontor för poströstning minskat till 1 444 kontor. Poströstning på postkontor hos partner anordnades på 355 ställen. Vid val har antalet traditionella postkontor för poströstning minskat till 296 kontor. Likaså minskade antalet partnerkontor för poströstning till 104 kontor. I stället har tillkommit andra röstmottagningsställen för poströstning för att kompensera väljarna för det minskande antalet traditionella postkontor, i första hand genom det kontorsnät som byggts upp genom . De närmare siffrorna över utvecklingen redovisas i följande tabell. I tabellen redovisas postens olika kontorsformer där röstmottagning ägt rum (traditionella postkontor, postcenter och kontor till Svensk Kassa- service) under den gemensamma beteckningen serviceställen. Det lokala ansvaret för genomförande av val SOU 2004:111 Tabell 4.1 Poströstning 1994–2004 Procent av samtliga röster 1Exklusive institutionsröster (24 814). 2Exklusive institutionsröster (7 307). 3På 106 serviceställen finns även möjlighet att poströsta i intilliggande lokal. 4På 225 serviceställen finns även möjlighet att poströsta i intilliggande lokal. 5På 201 serviceställen finns även möjlighet att poströsta i intilliggande lokal. Antalet institutionsröster valet var drygt 32 000. Totalt anordnades röstmottagning på 1 847 institutioner. På uppdrag av har svarat för särskild röstmottagning vid sjukhus, ålderdomshem, kriminalvårdsanstalter eller liknande vårdinrättningar eller vårdanstalter (institutions- röstningen). Vid val anordnades sådan poströstning på 2 023 vårdinrättningar, vid val på 1 779 och vid Europaparlamentsval på 1 877 inrättningar. års val har dock kommunerna, sedan meddelat att man inte längre har möjlighet att genomföra institutionsröstningen, tagit på sig att svara för denna röstmottagning. I uppgiften har då också ingått att utse valförrättare, svara för informationen till partier och väljare samt övriga åtgärder för att kunna genomföra röstningen. När det gäller statliga institutioner, t.ex. kriminalvårdsanstalter, kan denna uppgift i stället utföras av institutionerna själva med egen personal.