sou · GSB3129 · 2005-01-01 00:00:00 — Samrådsgruppen bör omfatta representanter för respektive lands finansinspektioner, energimyndigheter, eko- brottsmyndigheter samt representanter för . Verksamhetsområdet för en sådan samrådsgrupp kan även omfatta mer än uppföljning av skillnader i de nationella regelverken. Exem- pelvis skulle en sådan grupp även kunna utbyta erfarenheter från regeltillämpning och övervakning av sina respektive nationella marknader vad gäller marknadens funktion och struktur, exempelvis strukturförändringar och hantering av flaskhalsar, och verka för en samordning. Med en sådan utvidgning torde det även vara intressant att de nationella konkurrensmyndigheterna ingår i gruppen. Konkur- renssituationen på den nordiska marknaden kan mycket väl påverkas av utvecklingen på de nationella elmarknaderna. Sedan marknadsöppningen 1996 har den svenska elmarknaden ut- vecklats inom olika områden. Det har skett förändringar både i regelverk och bland marknadens aktörer. har en i stort sett fungerande marknad i produktionsledet. Det finns dock vissa frågeställningar som bör diskuteras närmare då de utgör potentiella hot mot marknadens fortsatta funktion och aktörernas förtroende för marknaden. Vad gäller elproduktionen är det främst den höga koncentrationsgraden som är en källa till oro. Den svenska kraftproduktionen är koncentrerad. Tre aktörer har tillsammans av produktionen. har störst andel av produktionen, med en marknadsandel på 46 pro- cent. och Fortum har marknadsandelar på . Den svenska elmarknaden är därmed närmast att se som en oligopolmarknad där en aktör har en mycket stor del av marknaden. marknadsandel är dubbelt så stor som de två huvudsakliga konkurrenternas. Enligt utredningens bedömning uppvisar den svenska elmarknaden förutsättningar som, utan externt konkurrenstryck, skulle kunna leda till en situation där kollektiv dominans råder. Utredningen har inte försökt bedöma om det förekommer ett tyst samförstånd mellan aktörerna på marknaden. Även på den nordiska marknaden ingår , och bland de fem största aktörerna på marknaden. De fem största aktörerna på den nordiska marknaden är , For- tum, Statkraft, och . Statkraft är delägare i . På den nordiska marknaden finns också flera mellanstora företag. Att öppna en marknad för konkurrens innebär ett flertal fördelar för konsumenterna. Konsumenternas valmöjligheter ökar som företagen tvingas använda sina resurser mer effektivt för att kunna erbjuda kunderna prisvärda alternativ. Den svenska elmark- naden avreglerades 1996 varför handel och produktion nu är kon- kurrensutsatta verksamheter. Genom att konkurrensutsätta en marknad ges marknadskraf- terna spelutrymme att påverka aktörerna att erbjuda kunderna för dem intressanta alternativ. Kunderna kan härigenom erhålla mer fördelaktiga priser eller bättre anpassade produkter än vad som skulle vara fallet på en icke-konkurrensutsatt marknad. De effek- tiva företagen kommer att överföra åtminstone en del av sina vins- ter till konsumenterna, medan mindre effektiva företag tvingas anpassa sig till marknaden eller kan komma att tvingas lämna marknaden. För att en konkurrensutsatt marknad skall fungera effektivt krävs att kunderna har en reell möjlighet att välja mellan olika leve- rantörer av den efterfrågade varan/tjänsten. Kunderna väljer mellan tillgängliga alternativ med utgångspunkt från sina egna krav och förutsättningar. För att marknaden skall fungera effektivt bör aktö- rerna agera självständigt med utgångspunkt från hur det enskilda företaget bedömer marknadsförutsättningarna. Det är därför mindre gynnsamt att den berörda marknaden domineras av ett jämförelsevis stort företag. En sådan marknad skulle kunna bli mer effektiv om marknaden istället utgjordes av flera och mer jämbördiga aktörer på marknaden. För att skapa en mer konkurrensbefrämjande struktur på elmarknaden vore det mer fördelaktigt om marknadens främsta aktörer var flera till antalet som de även var mer jämbördiga i storlek, dvs. inget ett enskilt företag innehar en närmast dominerande ställning på mark- naden. Ett orosmoment på elmarknaden är den ökande koncentratio- nen. Ett av de senaste exemplen är /E.ON:s förvärv av . Dagens höga koncentrationsgrad gör att ytterligare kon- centrationsökningar väcker oro. Utredningen förutsätter att berörda konkurrensmyndigheter kommer att granska ytterligare koncentrationstendenser noga. Ytterligare ett område som lyfts fram som problematiskt för ut- redningen är företagens bristande möjligheter att investera i ny konkurrenskraftig elproduktionskapacitet. På en konkurrensutsatt elmarknad är det marknadens uppgift att ge företagen signaler som ligger till grund för deras investeringsbeslut. Både befintliga och potentiella aktörer på marknaden möter en rad svårigheter inför denna typ av investeringsbeslut vad gäller större anläggningar för elproduktion. För att bevara en fungerande marknad är det viktig att företagen har en reell möjlighet att omsätta marknadens signaler i självständiga strategiska beslut. En ytterligare fördel med att bygga ny produktionskapacitet i skulle vara att den svenska marknadens centrala läge på den nordiska marknaden gör att beho- vet av överföringskapacitet inte skulle öka i samma grad som om ny produktionskapacitet byggs i andra delar av den nordiska markna- den. Utredningen har diskuterat om råkraftsmarknaden skall ses som en svensk eller en nordisk marknad. Områdespris för sam- manföll med systempriset av tiden av tiden . En rimlig slutsats är därmed att de svenska aktörerna oftare agerar på en nordisk elmarknad för råkraft under en större andel av tiden än att de agerar på en mindre svensk marknad. Däremellan förekommer olika kombinationer av prisom- råden. Ett sätt att förbättra marknadens effektivitet genom att öka antalet aktörer är alltså att stärka den nordiska marknaden, dvs. att minska den del av tiden som har ett områdespris som avvi- ker från . Den nordiska marknaden är inte lika utpräglat oligopolistisk som den mer avgränsade svenska marknaden. En integrerad nordisk marknad har ett större antal aktörer och mer jämnt fördelade marknadsandelar. Det finns därmed ett större antal producenter som självständigt kan agera på råkraftsmarknaden och antingen sälja el via eller genom bilaterala avtal. age- rar företagen i allt större utsträckning på den nordiska marknaden. Detta bidrar till att minska riskerna för att marknadens funktion skall påverkas negativt av den höga koncentrationsnivån på den svenska delen av marknaden. En mer integrerad nordisk marknad Ju färre aktörer med marknadsmakt som finns på en given marknad desto större möjligheter har dessa aktörer att utöva sin marknads- makt. Ett sätt att begränsa möjligheterna att utöva marknadsmakt är därför att öka antalet aktörer på den aktuella marknaden. Detta kan ske antingen genom att fler aktörer introduceras på samma geografiska område, eller att man väljer att utvidga det område där företagen är verksamma. På en nordisk elmarknad finns fler aktörer än det finns på den svenska elmarknaden utgör en helt avgränsad marknad. Ett problem som möter aktörer på är att deras inköpspris varje timme kan bli ett områdespris snarare än system- priset. Detta innebär att sådana aktörer kontinuerligt måste väga in risken för att ett områdespris uppstår och med utgångspunkt från detta överväga om prissäkring skall ske. Så länge den nordiska marknaden delas in i prisområden och det inte är osannlikt att dessa prisområden faktiskt skiljs ut kommer sådana företag att be- finna sig i samma typ av valsituation. En mer integrerad nordisk marknad skulle bidra till att minska riskerna med den höga koncentrationsgraden på den svenska marknaden. Det finns dock några faktorer som bör lyftas fram och diskuteras inför den framtida utvecklingen av den nordiska mark- naden. existerar den nordiska marknaden endast under en begränsad, om än relativt stor del, av tiden. bör därför aktivt arbeta för att stärka den nordiska marknaden och därigenom öka den andel av tiden som den nordiska marknaden fungerar som en integrerad marknad. Detta kan göras bl.a. genom att över- föringsförbindelserna stärks och genom att regelverket i de nor- diska länderna harmoniseras. Under detta arbete måste även mark- nadens framtida utvidgning mot en alltmer europeisk elmarknad beaktas. Härvid bör man särskilt uppmärksamma att de föränd- ringar som genomförs inte leder till att andra potentiella aktörer stängs ute från den nordiska elmarknaden. Ett sätt att motverka den höga koncentrationen på den svenska elmarknaden är således att stärka den nordiska marknaden genom att exempelvis förstärka överföringsförbindelserna mellan de olika prisområdena. Genom att vidta sådana åtgärder minskas de tillfällen då det uppstår flaskhalseffekter som leder till att olika prisområden skiljs ut. Härmed försvagas möjligheterna att utnyttja eventuell marknadsmakt. Det torde dock inte vara ekonomiskt försvarbart att bygga bort samtliga flaskhalsar så att de nämnda effekterna inte kan uppstå. Varje enskild utbygg- nad/förstärkning måste bedömas mot bakgrund av kostnaden för den specifika åtgärden jämfört med den nytta som åtgärden medför för det svenska och det nordiska systemet som helhet. Med nyttan avses exempelvis i vilken mån åtgärden kan bidra till att skapa en enhetlig prisnivå på den nordiska marknaden. Ett sådant arbete har redan inletts genom den plan de systemansvariga i har tagit fram för utvecklingen på den nordiska elmarknaden, System- utvecklingsplan . Baserat på prognoser om elanvändningens och elproduktionens utveckling samt genom tekniska och ekono- miska analyser har man tagit fram ett förslag på fem prioriterade snitt där en förstärkning av systemet skulle vara av betydelse för hela området. Sådana investeringar kräver dock att nationella inve- steringsbeslut tas som investeringarna är viktiga för hela det nordiska systemet. Utredningen anser att överföringskapaciteten mellan och de nordiska grannländerna skall förstärkas för att främja utveck- lingen av en nordisk elmarknad. Det är viktigt att de kostnader som följer av skiftande marknadsgränser beaktas fullt ut i planeringen av nya överföringsförbindelser. Staten bör säkerställa att har erforderliga resurser att genomföra de i System- utvecklingsplan diskuterade förstärkningarna av det nordiska nätet . Dessutom bör de pågående diskussio- nerna mellan stamnätsföretagen om den konkreta hanteringen av de diskuterade förstärkningarna av det nordiska elsystemet priori- teras för att förstärkningarna skall kunna realiseras. Eftersom det finns en gemensam nytta av dessa investeringar bör man även dis- kutera möjligheterna för en gemensam nordisk finansiering. Fram- över förutsätts att samma överväganden göras vad gäller andra när- liggande elmarknader. Det är även intressant att överväga hur det framtida ägandet av överföringsförbindelserna skall se ut. Fungerande överföringsför- bindelser är en förutsättning för en effektivt fungerande nordisk marknad. Kapaciteten på överföringsförbindelserna bör hanteras på ett sådant sätt att den nordiska marknaden inte motverkas. Om man bortser från ägarförhållandena är det tillgången till kapaciteten som är av grundläggande intresse. Samtliga större överföringsför- bindelser, förutom SwePol Link25 () och Baltic Cable (), ägs av de systemansvariga företagen i . äger en 130 kV-förbindelse mellan och men där är hela överföringskapaciteten tillgänglig för handel på . Utredningen föreslår inte några ägarförändringar. För att främja en effektivt fungerande nordisk elmarknad måste det dock anses vara mest lämpligt att överföringsförbindelserna ägs av de system- ansvariga företagen. Utredningen förutsätter att framtida över- föringsförbindelser för svenskt vidkommande kommer att ägas av Svenska kraftnät.26 Ett lämpligt sätt att hantera kapacitetsfördel- ningen på överföringsförbindelser är genom eller, där så inte är aktuellt, av och/eller annan elbörs. Tillgång till tillgänglig kapacitet bör ges på förutsägbara och konkurrens- neutrala grunder. bör även verka för en harmonisering av de relevanta regelverken för att underlätta för företagen att agera som om den nordiska råkraftsmarknaden var en enhet. Exempelvis bör regelver- ken avseende balansansvar ses över och i möjligaste mån harmoni- seras. Andra områden där en ökad samsyn skulle kunna diskuteras är t.ex. frågor som rör prisområden, mothandel, effektreserven, investeringar och finansieringsfrågor. Ovanstående resonemang har som utgångspunkt den rådande konkurrenssituationen på den nordiska marknaden. En mer genomgripande förändring av ägarstrukturen som skulle leda i rikt- ning mot ökad koncentration och en eventuell förstärkning av oli- gopolsituationen även på den nordiska marknaden bör granskas noga av berörda myndigheter. Statens äganderoll på marknaden m.m. Vid en diskussion om koncentrationsnivån på den svenska markna- den bör även position på marknaden beröras. har en mycket stark ställning på elmarknaden och är hel- ägt av svenska staten. Det har diskuterats om en uppdelning av skulle leda till positiva effekter för samhället som helhet sett från en marknadsekonomisk synvinkel. En uppdelning av i flera mindre företag skulle i förlängningen kunna leda till både positiva och negativa effekter. Möjligheterna att utnyttja stordriftsfördelar är allmänt sett större hos ett större företag som . Dessa fördelar skulle minska eller upphöra helt i sam- 26 I enlighet med 2 kapitlet 10 § ellagen (1997:857). band med en uppdelning av företaget, där exempelvis produktions- anläggningarna fördelas på flera självständiga företag. En sådan uppdelning av skulle kunna leda till en minskad produk- tionseffektivitet. Ett syfte med en uppdelning av skulle dock kunna vara att minska företagets starka ställning på produk- tionssidan, vilket förutsätter att all produktionskapacitet inte skulle hamna hos samma ägare. Oavsett de negativa effekterna av en upp- delning av torde en elmarknad med fler självständiga aktörer leda till en förbättrad effektivitet på marknaden som helhet. Konsumenternas valfrihet skulle öka och de befintliga resurserna utnyttjas mer effektivt. Utredningens förslag om en förstärkning av den nordiska mark- naden visar på att den marknad agerar på i vart fall är nordisk under en stor del av tiden. är den största aktören på den nordiska marknaden med en marknadsandel på , men närmast kommande konkurrenter, Fortum och Statkraft, lig- ger på . På den nordiska marknaden möter därmed mer jämbördiga aktörer vilket minskar risken för att skulle kunna utnyttja sin starka ställning utan att behöva beakta sina konkurrenters reaktioner. I takt med att den nordiska marknaden öppnas mot en gemensam europeisk inre marknad för el kommer att möta fler större aktörer. Förutom har även flera stora aktörer statliga ägare, t.ex. Fortum (delägt av ), Statkraft och Electricité de (EdF). kommer därmed att möta aktörer var storlek på den europeiska elmarknaden både motsvarar och över- träffar egen position som nordiskt och europeiskt el- företag. Från ett marknadsekonomiskt perspektiv kan det även diskute- ras om det är lämpligt att den största aktören på en avreglerad marknad är helägd av staten. Ett sådant ägande ger upphov till en diskussion om vilken roll ett sådant företag skall ha på marknaden. För att en konkurrensutsatt marknad skall fungera effektivt är det en förutsättning att de villkor som råder mellan företagen är kon- kurrensneutrala. Att i detta sammanhang resonera om att den stat- ligt ägda aktören skall användas för att driva energipolitik skadar förtroendet för marknaden genom att det leder till att konkurrens- neutraliteten ifrågasätts. Det statliga ägandet av har bl.a. givit upphov till diskussioner om vilken roll företaget skall ha på marknaden. Diskussionen har bl.a. berört om skall användas för att främja svensk industris konkurrenskraft genom att erbjuda industrin låga elpriser och företagets roll i omställningen till ett hållbart energisystem. Ett sådant agerande skulle vara tveksamt ur flera synvinklar. För att marknaden långsiktigt skall fungera så väl som möjligt krävs att de berörda företagen agerar på affärsmässig och inte politisk grund. Aktörerna måste agera under konkurrensneutrala villkor och fatta beslut på affärsmässiga grunder, annars minskar marknadens effek- tivitet och det finns en riskerar för att förtroendet för elmarkna- dens funktion minskar. Eftersom det internationellt inte är ovanligt att denna typ av företag är statligt ägda möter således ytterligare ett antal företag med liknande förutsättningar på mark- naden. För att värna om den avreglerade marknadens trovärdighet är det dock viktigt att staten avstår från en sådan politiskt betingad styrning av att företagets affärsmässighet kan ifrågasätts. En uppdelning av skulle alltså kunna leda till en mer effektiv marknad vid de tillfällen utgör ett helt separat pris- område. Detta inträffar dock en mycket liten del av tiden varför möter en större marknad under en övervägande del av tiden. En uppdelning av torde därmed inte tjäna något reellt syfte utan snarare bidra till att minska möjlighet att bibehålla sin konkurrenskraft på en utvidgad elmarknad. deltar i en rad olika samarbeten och samäganden på den svenska marknaden. Exempelvis finns det delägda produk- tionsanläggningar både inom kärnkraft och vattenkraft och de berörda företagen samarbetar även inom ramen för vattenregler- ingen i vattendrag där mer än ett företag har produktionsanlägg- ningar. Genom sådana samarbeten ges en god inblick i andra aktörers förhållanden och bedömningsgrunder. Företag som deltar i olika typer av samarbeten får ofta ett ökat incitament att hålla sams och deras möjligheter att samordna sig ökar. En effekt av detta är också att aktörernas benägenhet att förmedla tips till berörda myndigheter om eventuella oegentligheter som iakttagits på marknaden sannolikt minskar, vilket kan försvåra övervakningen av marknaden. För att befrämja en effektivt fungerande marknad bör staten i sin roll som ägare av därför se över i vilken mån det kan bedömas som angeläget för att finnas kvar i dessa samarbeten, och om möjligt minska samägandet genom om- fördelning av produktionsresurserna. I och med elmarknadsreformen förändrades de tidigare eldistributionsföretagens verksamhet. Fram till dess bedrevs nät- verksamhet tillsammans med elförsäljning. Elproduktion och elför- säljning skildes från nätverksamheten för att kunna bedrivas i kon- kurrens. Nätverksamhet, som har karaktär av naturligt monopol, bibehölls som en reglerad och övervakad verksamhet. I praktiken genomfördes denna förändring genom att skyldigheterna för kon- cessionshavarna inom elsektorn ändrades till att avse endast nät- verksamhet. Vidare infördes regler om att elverksamhet och nät- verksamhet skall bedrivas i skilda företag (se kapitel 5) och att nät- verksamhet skall särredovisas. Nätföretagen har som gått sedan elmarknads- reformen genomfördes fått nya uppgifter, främst genom den s.k. schablonreformen . I detta kapitel beskrivs först över- siktligt nätföretagens uppgifter. Därefter behandlas ett antal förslag som rör villkoren för nätföretagens verksamhet och tillsynen enligt ellagen. En betydande del av nätföretagens verksamhet, att ledningsbundet överföra el mellan producent och kund, är ett s.k. naturligt mono- pol. Verksamheten är kapitalkrävande med höga fasta kostnader i förhållande till de rörliga kostnaderna. Därigenom blir stordrifts- fördelarna sådana att det i praktiken blir omöjligt för någon annan att etablera en konkurrerande verksamhet. Därtill kommer att överföringen av el har en påtaglig miljöpåverkan. Att bygga kon- kurrerande elledningar skulle påverka landskapsbilden negativt. dessa orsaker krävs särskilt tillstånd, koncession, från staten för att bedriva nätverksamhet. Nätverksamhet är enligt ellagen (1 kap. § 4) att ställa elektriska starkströmsledningar till förfogande för överföring av el. Till nät- verksamhet hör också projektering, byggande och underhåll av led- ningar, ställverk och transformatorstationer, anslutning av elekt- riska anläggningar, mätning och beräkning av överförd effekt och energi samt annan verksamhet som behövs för att överföra el på det elektriska nätet. Med anslutning av elektriska anläggningar avses också återinkoppling av en befintlig anläggning och höjning av avtalad effekt i inmatnings- eller uttagspunkt. Nätverksamheten omfattar således i huvudsak två funktionella delar som är av olika karaktär, men som var och en för sig är av avgörande betydelse för elsystemets drift och marknadens funk- tion. Den primära uppgiften är att ombesörja den fysiska över- föringen av ledningsbunden el av god kvalitet från producent till konsument. Den andra uppgiften, som till följd av öppnandet av elmarknaden har tagit allt större resurser i anspråk hos nätföreta- gen, är mätning av olika typer av förbrukningsvärden, att genom- föra beräkningar med förbrukningsvärdena som grund samt att vidarerapportera informationen. Dessa verksamhetsområden beskrivs i två följande avsnitt. För att täcka kostnaden för överföring av el i nätet tar nätföretaget betalt av kunden. Enligt ellagen (4 kap. § 1) skall nättariffer vara utformade så att nätföretagets samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva den. Vidare skall nättariffer vara utformade på sakliga grunder. Det finns ytterligare regler angående tariffernas utformning. Dessa samt tillsyn behandlas också nedan. De anläggningar som behövs för att fysiskt överföra el i landet har byggts upp . Den stora utbyggnaden genomfördes och var anpassad till de behov som då fanns och kunde förutses. De flesta komponenter i ett ledningsnät har lång livslängd och kan fungera . Det är självfallet ändå väsentligt att nyinvestera i näten för att kontinuerligt få en robust elöverföring och god leveranskvalitet. I delas elöverföringen in i olika nivåer beroende på kapa- citeten. Det är av tekniska och ekonomiska skäl mindre lämpligt att överföra stora kvantiteter el vid låg spänning och små kvantiteter vid hög spänning. Av bl.a. dessa skäl delas landets nätverksamhet in i stamnät, regionnät och lokalnät. För att kunna överföra el mellan de olika typerna av nät (spänningsnivåer) transformerar man upp eller ned spänningen. För att få driva en elledning på högre spänningsnivå eller ett om- rådesnät på lägre spänningsnivåer, med tillhörande utrustning, krävs att innehavaren fått tillstånd, koncession. Det är Energimyn- digheten som beslutar om koncession. Koncession ges som regel för en period (linjekoncession) eller (områdeskon- cession). Den relativt långa koncessionstiden ges för att företaget skall få en rimlig ekonomisk möjlighet att långsiktigt planera och investera i nätet. Stamnätet är det nationella nätet för överföring av el genom hela landet samt för import och export. Det ägs av staten och förvaltas av . Stamnätet håller höga spänningsnivåer, och , och täcker hela . Det består av totalt kraftledning samt ca 150 transformator- och kopplingsstatio- ner. Dessutom ingår i stamnätet vissa överföringsförbindelser till utlandet. Stora producenter och regionnät kan ansluta sina anlägg- ningar direkt till stamnätet. har omkring trettio sådana kunder anslutna. Regionnäten ansluter till stamnätet och har lägre spännings- nivåer. Deras väsentliga funktion är att överföra el mellan olika stamnätspunkter och ett stort antal anslutningspunkter på lokal- näten. Dessutom har regionnäten anslutning till större industrier samt ett antal produktionsenheter, kraftstationer. Regionnäten är således en länk mellan stamnätet med sina höga spänningsnivåer och till de lägre spänningsnivåer som lokalnäten använder. Det betyder att en viktig uppgift för regionnätsföretagen är att trans- formera ned spänningen på stamnätsnivå till de lägre spännings- nivåerna i lokalnäten. regionnät är uppdelat i ett 10-tal geografiska områden.