sou · GSB3105d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Det kommer att krävas en period av konsolidering för att utdelningsbara överskott så små- ningom skall kunna bildas. Hur länge det kan dröja beror dels på de styrande samhällsekonomiska och demografiska faktorerna, dels på den balanstalsgräns som reglerar en utdelning. Om balans- talsgränsen sätts relativt högt, blir sannolikheten låg för att dagens pensionärer skall få uppleva en överskottsutdelning som förhöjer pensionen. I avsnitt 6.2 redovisades hur överskottsutdelning påverkar hur mycket mer systemet kan förväntas betala ut i pension enstaka år och hur stor sannolikheten är för att pensionsutbetalningen andra år blir lägre än vad den skulle ha varit utan regel. 10 Pensionssystemets årsredovisning 2003, . Denna beräkning ligger till grund för det balanstal som skall fastställas för . hanget beaktades inte eventualiteten av att utfallet av en regel om överskottsutdelning kan bli olika för individer i olika årskullar. För att analysera effekter på individnivå behövs ett mått på livs- pensionen, dvs. den sammanlagda pensionsutbetalningen som pensionär. I UTÖ-modellen antas varje person i en årskull ha lika stor pensionsbehållning Genom att undersöka hur livspensionen för olika årskullar påverkas av en utdelnings- mekanism, visas att överskottsutdelning kan ge olika utfall för olika årskullar beroende på den valda balanstalsgränsen. 6.3.1Effekter i termer av livspensionen för en årskull För att skapa en indikator som visar överskottsutdelningens effekt på livspensionen för en årskull, har pensionssystemet i UTÖ- modellen skrivits fram under den sammanlagda tid som en viss årskull kommer att intjäna och uppbära pension i fördelnings- systemet. Den livspension som en årskull får i ett system med över- skottsutdelning jämförs den livspension som samma årskull skulle uppbära med ett identiskt förlopp i ett system utan utdelnings- mekanism. Mer konkret innebär detta att under årskullens pensionstid jämförs skillnaden i pensionsnivå med respektive utan regel för överskottsutdelning. Viktningen av de årliga skillnaderna görs med den successivt avtagande överlevnads- sannolikheten inom årskullen. Ju äldre och därmed numerärt mindre årskullen är ett visst år, desto mindre roll spelar det årets skillnad mellan de två parallella förloppen. Stora avvikelser tidigt är alltså mer betydelsefulla än i slutet. Den förändrade livspensionen avspeglar hur mycket mer eller mindre en årskull får ut i sammanlagd pension under sin livstid till följd av en viss utdelningsbestämmelse. 11 De simulerade förloppens längd beror av hur årskullen befinner sig i pensions- systemet. I de årskullsvisa simuleringarna blir det nödvändigt att för riktigt unga årskullar utsträcka framskrivningsperioden längre än . 6.3.2Effekter på livspensionen för tre olika årskullar I detta avsnitt redovisas utfall för tre årskullar, födda , födda och födda . Dessa har valts för att illustrera spridningen i utbyte av överskottsutdelning mellan årskullar. Analysen fångar inte den sammantagna storleksordningen av omfördelnings- effekterna med någon som helst exakthet, men den ger en kvalitativ bild av hur olika balanstalsregler för utdelning ter sig sett ur olika årskullars perspektiv. Förändrad livspension födda till följd av balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20 Förändring i procent. Genomsnitt av 500 simuleringar, basscenario. Diagram 6.15 visar att den förhöjda pensionsnivå som överskotts- utdelningen kan förväntas medföra för individer födda är som högst vid utdelning då överskott finns i systemet (balanstalsgräns 1,00). Utbytet av överskottsutdelning blir lägre ju högre balanstalsgränsen för utdelning sätts. Anledningen är att ju högre balanstalsnivå som avgränsar utdelningsbara överskott, desto lägre blir sannolikheten för att utdelning skall ske under årskullens livstid. Eftersom förhöjda pensioner under årskullens tidiga pen- sionstid väger tungt i beräkningen, har årskullen ett intresse av en så låg utdelningsregel som möjligt. Personer födda skulle föredra en lägre balanstalsgräns för utdelning eftersom denna i genomsnitt ger en högre livspension. Emellertid måste de för- säkrade acceptera mer variation i utbetalningens nivå, eftersom en så låg regel innebär en påtagligt förhöjd risk för åter- kommande underskottsbalanseringar (se avsnitt 6.1.3). Förändrad livspension födda till följd av balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20 Förändring i procent. Genomsnitt av 500 simuleringar, basscenario. För individerna i årskullen födda visar simuleringarna ett annorlunda mönster. Den högsta förväntade ökningen av livspen- sionen till följd av överskottsutdelning inträffar med en balans- talsgräns i intervallet 1,06–1,08. Vid lägre balanstalsnivåer för utdel- ning kommer visserligen utdelning att ske oftare, men den jäm- förelsevis lägre fondbuffert som systemet då kommer att förfoga över, ger en sämre möjlighet till en högre framtida avkastning. För individerna i årskullen födda lönar det sig att vänta, dvs. att först låta buffertfonden växa till sig genom en lite av förräntning och därefter något senare få del av denna genom en överskottsutdelning. Om balanstalsgränsen för utdelning sätts högt, exempelvis 1,20, är sannolikheten att årskullen skall få ta del av en utdelning mycket låg. Av detta följer att en så utformad utdelningsmekanism skulle ha en marginell påverkan på livspensionen. Förändrad livspension födda till följd av balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20 Förändring i procent. Genomsnitt av 500 simuleringar, basscenario. Eftersom samtliga individer i UTÖ-modellen förutsätts ta ut pen- sion , kommer årskullen födda att börja upp- bära pension . De kommer alltså i simuleringarna om- fattas av en regel om överskottsutdelning inte bara under sin pen- sionärstid utan även under hela sin intjänandetid. Enligt diagram- met maximeras det genomsnittliga utbytet av överskottsutdelning för denna årskull vid en balanstalsgräns i intervallet 1,13–1,15. Detta indikerar alltså en högre gräns jämfört med årskullen födda och en mycket högre gräns jämfört med årskullen födda . 6.4Konsekvenser i tre scenarier I detta avsnitt redovisas hur olika balanstalsgränser påverkar livs- pensionerna för de tre årskullarna födda , 1970 och 2000 jämfört med ett system där överskott inte delas ut. Framskriv- ningar har gjorts dels med de antaganden om sysselsättning och kapitalavkastning som utgör utredningens basscenario, dels med antagandena i de två alternativa scenarierna. I diagram 6.18 återges effekterna för de tre årskullarna i ett gemen- samt diagram. Förändrad livspension för tre årskullar till följd av balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20 Förändring i procent. Genomsnitt av 500 simuleringar, basscenario. Med balanstalsgränsen 1,10, som enligt utredningens föregående överväganden är ett uttryck för en försiktighetsprincip, blir det förväntade utfallet av regeln för årskullarna beroende av hur nära pensionen en enskild årskull befinner sig. Den minsta skillnaden årskullarna emellan i diagram 6.18 är i ett system med en balans- talsgräns för utdelning om 1,06. Överskottsutdelning med en så låg balanstalsgräns uppfyller dock inte försiktighetsvillkoret att systemets förmåga att upprätthålla snittinkomstindexeringen skall vara god. Enligt utredningens resonemang i avsnitt 6.1.5 skulle andelen år med underskottsbalansering öka i alltför stor omfatt- ning. Scenario med lägre aktieavkastning I diagram 6.19 visas den förändrade livspensionen för de tre års- kullarna till följd av olika utdelningsregler i det alternativa scenariot med lägre aktieavkastning. Förändrad livspension för tre årskullar till följd av balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20 Förändring i procent. Genomsnitt av 500 simuleringar, scenario med lägre aktieav- kastning. Av diagram 6.19 framgår att de genomsnittliga effekterna på års- kullarnas livspension blir andra än med basscenariots förutsät- tningar. framträder dock konflikter mellan årskullarna vad gäller den balanstalsgräns som skulle föredras. års- kull visar sig även i det alternativa scenariet ett negativt samband mellan förhöjningen av livspensionen och den balanstalsgräns som styr överskottsutdelning. Årskullarna födda och 2000 upp- visar i stor sett ett gemensamt mönster. En utdelningsregel som understiger 1,07, medför i genomsnitt att systemet underskotts- balanserar under årskullarnas pensionstid vilket innebär sänkt livs- pension. Med en lägre avkastning på buffertfondens aktietillgångar uppkommer inte utdelningsbara överskott lika ofta som i bas- scenariot, varför skillnaden i pensionsnivå mellan årskullarna sammantaget blir mindre för varje utdelningsregel. Scenario med lägre sysselsättningsvariation I diagram 6.20 redovisas de simuleringsresultat som erhållits i det andra alternativa scenariot, dvs. då sysselsättningens slumpmässiga avvikelse har halverats jämfört med basscenariot. Förändrad livspension för tre årskullar till följd av balanstalsgräns för utdelning 1,00–1,20 Förändring i procent. Genomsnitt av 500 simuleringar, scenario med lägre sysselsätt- ningsvariation. Med detta alternativa scenario blir fluktuationerna i systemets avgiftsinkomster mer begränsade. Diagram 6.20 visar på liknande årskullsvisa preferenser vad gäller balanstalsgränsens nivå som dia- gram 6.18. Sker utdelning vid en hög nivå på balanstalet, kommer det att innebära en mellangenerationell omfördelning i bemärkelsen att för vissa årskullar kommer sannolikheten för att få ta del av ut- delningsbara överskott vara mycket låg. Andra årskullar kommer att börja intjäna pensionsrätt i ett välkonsoliderat system. Sammanfattningsvis illustrerar avsnitt 6.3 den i sig uppenbara omständligheten att olika årskullars chanser att få del av över- skottsutdelning är beroende av vilken balanstalsgräns som väljs för att definiera ett utdelningsbart överskott. Valet av balanstalsgräns är inte neutralt i ett mellangenerationellt perspektiv. Således finns det ett pris i termer av viss orättvisa mellan generationer när fördelningssystemet förses med en mekanism som förhindrar att obegränsade tillgångar byggs upp inom det. Eftersom inkomstpensionen skall avspegla individens val och in- komstmönster över den förvärvsaktiva tiden, är det viktigt att spel- reglerna inte ändras i efterhand, t.ex. till följd av att ingrepp i pensionssystemet sker ad hoc. Den breda parlamentariska överens- kommelse som ligger till grund för ålderspensionsreformen efter- strävade ett stabilt regelverk där förutsättningarna för intjänande och uttag av pension ligger fast. Pensionsöverenskommelsen skapade förutsättningar för ett beständigt regelverk framöver och helt andra möjligheter för långsiktighet än vad ATP-systemet medgav. Regler om överskottsutdelning tillför systemet ytterligare en egenskap av automatisk anpassning. Om det på förhand är bestämt vad som skall ske med eventuella överskott och hur de skall för- delas bland de försäkrade reduceras i sig graden av oförutsägbarhet. Den årskullsvisa analysen i avsnitt 6.3 ovan komplicerar dock ett ställningstagande till en regel, eftersom skillnader i utfall mellan årskullar innebär mellangenerationella omfördelningar. Som konstaterades inledningsvis i detta kapitel skall utgångs- punkten för val av balanstalsgräns för utdelning vara att en sådan regel inte medför en mer än försumbar extra risk för underskotts- balanseringar. Metoden för att fastställa utdelningsbara överskott får alltså inte innebära att systemets förmåga att utjämna avgifts- nettot försämras så mycket att avvikelser från snittin- komstindexeringen blir vanligt förekommande. Med denna för- siktighetsprincip som utgångspunkt och med simuleringsresultaten som vägledning har utredningen kommit fram till att systemets SOU 2004:105 Balanstalsgräns för utdelning tillgångar vid en utdelning bör överstiga skulderna med . En naturlig fråga blir då om balanstalsgränsen för utdelning skall sättas ännu högre. I så fall måste kravet på en säkerhetsmarginal ställas mot de möjligheter som en högre gräns ger olika genera- tioner att erhålla en högre förväntad pension. En försiktigt vald utdelningsregel, som uppfyller villkor för goda möjligheter att finansiera systemets åtagande utan att behöva underskotts- balansera, innebär att de årskullar som eller på kort sikt uppbär pension får små utsikter att ta del av ett utdelningsbart överskott. Ju högre grad av försiktighet som kännetecknar bestämmelsen när överskott skall utdelas, ju lägre blir dessutom sannolikheten att de utdelningsbara överskotten fördelas lika mellan generationerna. På så vis kan kravet på en betydande säkerhetsbuffert vid utdelning komma i konflikt med kortsiktiga intressen – en hög utdelnings- regel innebär att framtida generationer kan komma att födas i då fördelningssystemet är välkonsoliderat utan att de som varit pensionärer hunnit få ta del av de överskott som bildats. Med hänsyn tagen till den grad av mellangenerationell omfördel- ning som en alltför hög utdelningsregel innebär, samt till det posi- tiva utbyte överskottsutdelning medför, bör enligt utredningens mening utdelningsgränsen inte heller vara högre än att det prioriterade kravet på säkerhetsmarginal infrias. Mot denna bak- grund rekommenderas att utdelning av överskott bör ske då balans- talet överstiger 1,1000. 7 Överväganden och förslag 7.1Förekomst av utdelningsbara överskott Utredningens förslag: Balanstalet skall användas för att fastställa förekomsten av utdelningsbara överskott. Den balanstalsnivå som avgränsar de utdelningsbara överskotten skall ligga fast. Överstiger det fastställda balanstalet denna nivå skall utdelning ske med automatik. Utredningen förordar att förekomsten av ett utdelningsbart över- skott skall avgränsas av balanstalet på så sätt att överskott delas ut då det fastställda balanstalet överstiger en viss nivå. Balanstalet är en indikator på fördelningssystemets finansiella status som av- speglar såväl tillgångssidan som skuldsidan och är därför väl lämpat som kriterium för att fastställa förekomsten av ett utdelningsbart överskott. En annan fördel med balanstalet som indikator är att principerna för beräkning av balanstalet redan är reglerade i lag, varför en utdel- ningsregel i termer av balanstalet inte ytterligare komplicerar regelverket. Vidare är det balanstalet som styr den automatiska balanseringen av underskott i systemet. Genom att även knyta bestämmelser om överskottsutdelning till balanstalet åstadkoms ett likformigt regelverk. Utredningen anser det betydelsefullt att bestämmelser om över- skottsutdelning utformas som en automatiskt verkande regel. Det bör på förhand finnas bestämda regler för när ett utdelningsbart överskott föreligger och hur det skall fördelas. Den balanstalsnivå som avgränsar det utdelningsbara överskottet skall ligga fast. Utdelning bör ske med automatik utan att det krävs särskilda politiska ställningstaganden. Detta innebär att bestämmelserna om underskottsbalansering och om överskottsutdelning i fördelnings- systemet blir symmetriska. förstärks de självreglerande egenskaperna hos fördelningssystemet. 7.2Metod att dela ut överskott Utredningens förslag: Överstiger balanstalet den nivå som av- gränsar ett utdelningsbart överskott skall ett tillägg göras i omräk- ningen av inkomstpensionsbehållningar och i följsamhetsin- dexeringen av inkomst- och tilläggspensioner. Omräkningen av inkomstpensionsbehållningar skall för år med överskottsutdelning göras genom att kvoten mellan det för året fastställda inkomstindexet och det föregående årets inkomstindex multipliceras med en kvot där täljaren är det för året fastställda balanstalet och nämnaren är den gräns för balanstalet som aktiverar utdelning. Följsamhetsindexeringen skall för år med överskottsutdelning ske på följande sätt. Kvoten mellan det för året fastställda inkomst- indexet och det föregående årets inkomstindex skall divideras med talet 1,016. Därefter skall resultatet av denna beräkning multi- pliceras med en kvot där täljaren är det för året fastställda balans- talet och nämnaren är den gräns för balanstalet som aktiverar utdelning. Följsamhetsindexeringen av inkomstgrundad efter- levandepension och änkepension skall inte påverkas av överskotts- utdelning. Utredningens bedömning: Den följsamhetsindexering som sker av inkomstgrundad efterlevandepension och änkepension bör inte påverkas av att ett balansindex har fastställts. då balanstalet överstiger den balanstalsgräns som indikerar ett utdelningsbart överskott, skall utdelning ske till de försäkrade i fördelningssystemet. Utdelning skall ske genom att förräntningen av de intjänade pensionsrätterna och följsamhetsindexeringen av pensionerna höjs utöver det som följer av förändringen i inkomst- index. En förhöjning via indexeringen är en administrativt effektiv metod att tillföra de försäkrade värdet av de utdelade överskotten. Metoden att dela ut överskott via indexeringen är vidare i linje med att balanstalets nivå skall avgöra förekomsten av ett utdelningsbart överskott. Hur mycket omräkningen förhöjs beror på hur mycket balanstalet överstiger balanstalsgränsen för överskottsutdelning. Den föreslagna utdelningsmetoden är likformig med metoden för underskottsbalansering, som även den får genomslag via omräk- ningen av inkomstpensionsbehållningar och utgående pensioner. En skillnad mellan överskottsutdelning och underskottsbalansering är emellertid att en utdelning påverkar förräntningen endast det år utdelning sker. Året därefter påverkas inte indexeringens storlek, såvida inte ett nytt utdelningsbart överskott uppkommit. En underskottsbalansering inverkar däremot på indexeringen under en följd av år efter det att balanseringen aktiverats genom att ett särskilt balansindex tillämpas tills det nått inkomstindex. Av utredningens förslag följer att den procentuella ökningen vid utdelning blir densamma för samtliga, oavsett storleken av den individuella pensionsbehållningen. Detta är samma princip som gäller för den normala förräntningen av pensionsbehållningar och för följsamhetsindexeringen. En utdelning via indexeringen är således i linje med pensionssystemets övriga konstruktion. Även för inkomstgrundad efterlevandepension och änkepension gäller att följsamhetsindexering skall ske varje årsskifte. Utred- ningen föreslår att omräkningen av sådana förmåner inte skall påverkas av ett utdelningsbart överskott i inkomstpensions- systemet. Dessa förmåner ingår inte i inkomstpensionssystemet utan finansieras över statsbudgeten. Därför bör inte den årliga om- räkningen av dessa förhöjas på grund av att det i inkomstpensions- systemet uppstått ett utdelningsbart överskott. Vidare gör utred- ningen bedömningen att följsamhetsindexeringen av inkomst- grundad efterlevandepension och änkepension inte heller bör på- verkas av att ett balansindex fastställts. Syftet med den automatiska balanseringen är att motverka uppkomsten av varaktiga underskott i fördelningssystemet, varför det saknas skäl för att omräkningen av inkomstgrundad efterlevandepension och änkepension skall påverkas av de effekter en automatisk balansering medför. 7.3Balanstalsgräns för utdelning av överskott Utredningens förslag: Den balanstalsnivå som avgränsar ett utdel- ningsbart överskott skall vara 1,1000. Det går inte att på förhand bestämma en balanstalsgräns för utdelning som med absolut säkerhet innebär att utdelning av överskott inte leder till att den automatiska balanseringsmeka- nismen aktiveras efter det att utdelning skett. Enligt utredningens mening måste en avvägning göras mellan det positiva utbyte över- skottsutdelning ger de försäkrade och den tillkommande risk för underskottsbalansering som utdelningsbestämmelser medför. Underskottsbalansering innebär avsteg från snittinkomst- indexeringen och de som uppbär ålderspension får en något lägre pensionsnivå balansindex tillämpas. Bestämmelser om automatisk balansering är emellertid nödvändiga för att göra fördelningssystemet finansiellt stabilt. För att klara perioder av finansiell belastning utan att balanseringsmekanismen skall aktiveras, måste överskott finnas i systemet som en säkerhets- marginal. Möjligheten att det i fördelningssystemet kan acku- muleras överskott är därmed mycket viktig. Bestämmelser om utdelning bör inte väsentligen försämra fördelningssystemets för- måga att bygga upp behövliga överskott. Ju lägre balanstalsgräns för överskottutdelning, desto lägre blir den säkerhetsmarginal som kommer att kunna ackumuleras i systemet. Utredningens förslag om hur hög balanstalsgränsen för utdel- ning bör vara grundar sig på de framskrivningar och den analys som redovisats i kapitel 6. Genom att simulera 75-årsförlopp har effekterna av olika balanstalsgränser undersökts. Utredningen har på basis av dessa resultat dragit slutsatsen att en säkerhetsmarginal om bör finnas för att utdelning skall ske. Utredningens förslag baseras på framskrivningar av en i många avseenden osäker framtid, varför det är olämpligt att dra slutsatser som ger sken av exakthet. Däremot kan en bred bedömning göras av olika balanstalsgränsers lämplighet. I sina överväganden har utredningen dels vägt in den tillkommande risken för underskotts- balansering som en automatisk regel för överskottsutdelning med- för, dels beaktat att pensionsutbetalningarna med en sådan regel inte bara blir högre utan även kan bli lägre vissa år jämfört med ett system utan överskottsutdelningar. Den övergripande principen för värdeutvecklingen inom in- komstpensionsystemet är att pensionsbehållningarna skall för- räntas i takt med snittinkomstutvecklingen och de utgående pen- sionerna räknas om med beaktande av denna. Därför bör dessa om- räkningar inte alltför ofta avvika från den avsedda indexeringen, vare sig genom underskottsbalansering eller till följd av överskotts- utdelning. En alltför låg balanstalsgräns för utdelning skulle i grunden förändra systemets indexering. I stället för att oftast följa snittinkomstutvecklingen skulle indexeringen av pensions- behållningar och löpande pensioner styras av kortsiktiga fluktua- tioner i avgiftsinkomsterna och i buffertfondens avkastning. Enligt utredningens mening bör en försiktighetsprincip gälla i valet av den balanstalsnivå som avgränsar utdelningsbara överskott. En balans- talsgräns för utdelning om 1,1000 uppfyller villkoret att systemet fortsatt skall ha goda möjligheter att undvika underskotts- balansering efter det att en utdelning skett. En sådan försiktigt vald utdelningsregel medför att de årskullar som den närmaste framtiden kommer att uppbära pension sannolikt får en begränsad möjlighet att ta del av utdelningsbara överskott. är det samlade överskottet knappt en procent. Ju högre grad av försiktighet som styr valet av balans- talsgräns, desto lägre blir sannolikheten att utdelningsbara överskott kommer att uppträda under alla individers pensionstid. Således kan man inte undvika att utbytet av överskottsutdelning blir olika mellan olika årskullar. Det önskvärda hos en hög balanstalsgräns som möjliggör en till- räcklig buffert i systemet står alltså i viss konflikt med generations- intressen. En relativt hög balanstalsgräns för utdelning innebär att individer i vissa årskullar kan komma att tjäna in pensionsrätt i tider då fördelningssystemet successivt blir mer välkonsoliderat utan att de som pensionärer hinner få ta del av en överskottsut- delning. Med en hög balanstalsgräns för utdelning kommer dessutom systemet inte betala ut lika mycket pension som det skulle göra om balanstalsgränsen satts på en lägre nivå. Med hänsyn tagen till dessa komplikationer bör gränsen inte heller vara högre än att det prioriterade kravet på säkerhetsmarginal infrias. En rimlig avvägning är att utdelning bör ske då balanstalet överstiger 1,1000. Utredningen föreslår därför att den balanstalsgräns som avgränsar ett utdelningsbart överskott läggs fast på denna nivå. 8Konsekvenser av utredningens förslag