sou · GSB316d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Eftersom det föreligger risk att begreppet försökssändningar kan uppfattas som att det råder en osäkerhet om DAB-teknikens grund- läggande tekniska egenskaper att fungera som ett broadcasting- system benämns handlingsalternativet försöksverksamheten fort- sätter ännu för etappvis utveckling av DAB-sändningar i den följande framställningen. Uttrycket torde ge en tillräckligt tyd- lig anvisning om att sändningsverksamheten förutsätter ett senare beslut angående sändningsverksamheten. 7.1.1Införande av DAB-sändningar i större skala Alternativet att digital marksänd radio införs i större skala kan innefatta ett flertal olika scenarier. SR, som endast sänt i ett av de två befintliga DAB-näten, skulle t.ex. kunna tillförsäkras resurser att utnyttja en större utsändningskapacitet i de befintliga näten, endera med bibehållen eller utökad befolkningstäckning. Alternativet skulle också kunna innebära att förutsättningar skapas även för andra aktörer än SR att inleda DAB-sändningar, t.ex. för privata programföretag och närradion. Någon vägledning om hur alternativet bör uppfattas ges inte i direktiven. Redan när försöksverksamheten med DAB-sändningarna inleddes fanns det en målsättning att också privata programföretag skulle delta i sändningsverksamheten vid sidan av SR. Vidare uppställdes det inte några begränsningar när det gällde utbyggnaden av sändarnäten eller den kapacitet som SR skulle förfoga över i näten. På grund härav anser kommittén att alterna- tivet med utökade digitalradiosändningar bör uppfattas som ett alternativ innefattande något ytterligare än endast utbyggnad av sändarnäten eller deltagande av andra aktörer än SR i DAB-sänd- ningarna. Kommittén finner sammanfattningsvis att alternativet bör Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i innefatta en konkret handlingsplan att FM-sändningarna skall ersättas av DAB-sändningar. Att kommittén med ifrågavarande handlingsalternativ innefattar en konkret målsättning att FM-sändningarna kommer att ersättas med DAB-sändningar innebär inte att alla förutsättningar som i och för sig måste vara uppfyllda för ett teknikskifte måste föreligga redan från början. Valet av utökade DAB-sändningar innebär följaktligen inte t.ex. att DAB-sändningarna inledningsvis måste täcka ett större geografiskt område än under inledningen av en etappvis utveckling av DAB-sändningarna eller att DAB-sänd- ningarna redan från början måste innehålla ett mångsidigt program- utbud. Vad som enligt kommitténs mening blir avgörande för att välja alternativet utökade DAB-sändningar är möjligheterna att kunna förutse att DAB-standarden kommer att uppfylla grundläggande mediepolitiska mål såsom ökad yttrandefrihet och större mångfald. Det skall också kunna förutses att DAB-standarden, inte bara , utan även på , kan erbjuda konkurrenskraftiga helhetslösningar, både tekniska och ekonomiska, för samtliga aktörer inom radioverksamheten inklusive konsumen- terna. 7.1.2Etappvis utveckling av DAB-sändningar Alternativet etappvis utveckling av DAB-sändningar har kommittén uppfattat som ett näraliggande alternativ om det inte finns tillräcklig grund varken för bedömningen att FM-sändningarna kommer att ersättas av DAB-sändningar eller för bedömningen att skälen för att avbryta DAB-sändningarna överväger nyttan av att fortsätta DAB-sändningarna i någon form. Sändningsverksamheten under en etappvis utveckling av DAB-sändningarna kan utformas på ett flertal olika sätt och kan placeras på en skala som i ytter- kanterna i princip tangerar endera av de båda andra alternativ som kommittén har att ta ställning till. Målsättningen med en etappvis utveckling av DAB-sändningarna måste enligt kommitténs bedömning vara att sändningsverksam- heten inom en relativt kort tidsrymd och till begränsade kostnader skall klarlägga om DAB-standarden har de förutsättningar som krävs för att etableras som det framtida distributionssystemet för ljudradio och andra tilläggstjänster i . Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i mening torde den enskilt viktigaste frågan att ta ställning till vid ut- formningen av ifrågavarande handlingsalternativ vara hur DAB-sänd- ningarna bör bedrivas för att det vid en kommande utvärdering av sändningsverksamheten skall kunna bedömas om DAB-standarden har de förutsättningar som krävs för att ersätta FM-sänd- ningarna. Efter en viss tids sändningsverksamhet bör det kunna besvaras om ljudradioutsändningar via DAB-standarden, jämfört med FM-sändningarna, har förutsättningar bl.a. att öka radiolyss- nandet i , att minska antalet ickelyssnare, att attrahera unga lyssnargrupper, samt att öka mångfalden i utbudet och därmed befästa ljudradiomediet som ett av de mest spridda medierna i . Det tredje alternativet som kommittén har att ta ställning till är om DAB-sändningarna skall upphöra. Enligt kommitténs bedömning framstår detta alternativ som ett naturligt val om det redan nu finns tillförlitlig kunskap om att DAB-standarden inte har de förutsätt- ningar som krävs för att systemet kommer att utgöra det huvudsakliga distributionssättet på ljudradions område och därmed kunna ersätta FM-sändningarna. Vid en helhetsbedömning kan det också, enligt kommittén, framstå som rationellt att upphöra med DAB-sändningarna trots att det föreligger en viss osäkerhet huruvida DAB-standarden kom- mer att utgöra framtidens distributionssystem för ljudradio m.m. eller inte. Detta kan vara fallet om kostnaderna med en fortsatt sändningsverksamhet bedöms vara större än den förväntade nyttan med en sådan verksamhet. 7.2Incitament för privata aktörer att bedriva DAB- sändningar Vid ett beslut om fortsatta DAB-sändningar, endera utökade DAB- sändningar eller en etappvis utveckling av DAB-sändningarna, finns det stora fördelar med att sändningsverksamheten redan från början kan bedrivas med ett mångsidigt utbud av ljudradioprogram och olika slags tilläggstjänster. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i Det kan konstateras att DAB-utvecklingen i och i övriga länder i befinner sig i ett inledningsskede. Vid ett beslut om utökade DAB-sändningar kan privata programföretag därför inte från början förvänta sig att uppvisa några vinster genom sina DAB-sändningar. En jämförelse med t.ex. , och visar också att privata programföretag inte varit beredda att inleda DAB-sändningar om de inte erbjudits förmånliga villkor av olika slag. Detta hänger naturligtvis samman med att programföretagen inte varit övertygade om att inom rimlig tid få tillbaka de investeringar som krävs för att sända med den nya tekniken. I , där DAB-utvecklingen nått klart längre än i och där det finns ett mångsidigt programutbud, förväntas privata programföretag enligt vissa bedömare nå lönsamhet på sina digitalradiosändningar tidigast . Att ett flertal privata program- företag i ändå bedriver digitalradiosändningar beror till stor del på att de fått gynnsamma villkor för sina analoga radiotill- stånd om de parallellt bedriver DAB-sändningar. Om privata aktörer i inleder DAB-sändningar t.ex. ger en försiktig bedömning vid handen att det kommer att ta innan de kommer att uppvisa några vinster hänför- liga till dessa sändningar. Den enda realistiska möjligheten att få med privata aktörer i digitalradiosändningarna torde därför vara att skapa olika slags incitament för dessa. 7.2.2Incitament genom införande av nationella sändnings- tillstånd för den analoga kommersiella ljudradion I har det inte fördelats några nationella sändningstillstånd för den analoga kommersiella ljudradion. Det torde dock stå klart att sådana sändningstillstånd skulle representera ett stort värde. Ett nationellt analogt sändningstillstånd skulle därför kunna förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att också bedriva DAB-sändningar. finns det inte frekvensutrymme för ytterligare nationella ana- loga ljudradiokanaler. En möjlighet att frigöra ett sådant frekvens- utrymme skulle dock uppstå om majoriteten av befintliga tillstånds- havare för analog lokalradio lämnade tillbaka sina sändningstillstånd. Ett sådant scenario ter sig dock inte realistiskt om tillståndshavarna inte också kan erhålla garantier för att de kommer att erhålla ett Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i Med beaktande av kraven i yttrande- frihetsgrundlagen och Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) framstår det emellertid som nödvändigt med ett ansökningsförfarande som är öppet för alla och där det inte på för- hand genom garantier bestämts vilka som skall erhålla tillstånd. Även tillskapandet av i princip nationella ljudradiokanaler inom ramen för den befintliga lokalradiolagstiftningen torde möta hinder ur ett juridiskt perspektiv. Slutsatsen är därför att det inte är möjigt att skapa incitament för privata aktörer att bedriva DAB- sändningar genom att öppna för nationella kanaler för den kom- mersiella analoga ljudradion. 7.2.3Incitament för att underlätta driften av lokala digitala ljudradiosändningar Privata programföretag som redan bedriver analoga lokalradiosänd- ningar bedöms utgöra mycket viktiga aktörer för att det redan in- ledningsvis skall kunna åstadkommas ett mångsidigt utbud vid ett beslut om fortsatta DAB-sändningar i någon form. Det finns två grupper av tillståndshavare för lokalradion i . Den ena gruppen erhöll sina sändningstillstånd före och den andra gruppen erhöll sina sändningstillstånd efter . Dessa grupper av tillståndshavare lyder under två olika regelverk. Förenklat sett utgör urvalskriterierna vid fördelningen av sänd- ningstillstånd bland flera sökande den största skillnaden mellan den gamla och den nya lagstiftningen. Enligt den gamla lagstiftningen fördelades sändningstillstånd till den sökande som lämnat det högsta budet vid en auktion. De årliga koncessionsavgifterna för sådana tillstånd utgörs av inropsbudet med viss indexuppräkning. De till- ståndshavare som verkar under den gamla lagstiftningen betalade i snitt 1,4 mnkr i koncessionsavgifter. Kraven på pro- gramproduktion är dock låga enligt den gamla lagstiftningen. En- ligt det nya lagstiftningen fördelas sändningstillstånden till den tillståndshavare som gjort det högsta egna åtagandet avseende eget material och program med lokal anknytning. Dessa åtaganden in- fogas i sändningstillståndet som villkor för sändningarna. Kon- cessionsavgifterna är satta till ett fast belopp på med viss indexuppräkning. I praktiken har sändningstillstånd enligt den nya Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i lagstiftningen fördelats till programföretag som gjort relativt om- fattande åtaganden om programproduktion. De olika urvalsförfarandena vid fördelning av sändningstillstånd enligt det gamla och det nya regelverket leder till att två stora kost- nadsposter för befintliga tillståndshavare för lokalradio kan utgöras av antingen koncessionsavgifter eller kostnader för eget material och program med lokal anknytning. För gamla tillståndshavare utgör koncessionsavgifterna generellt sett en stor kostnadspost, medan en stor kostnadspost för nya tillståndshavare normalt utgörs av kostnader för programproduktion. På grund av olikheterna mellan det gamla och det nya regelverket skulle incitament i form av sänkta koncessionsavgifter bara komma de tillståndshavare som erhållit sina sändningstillstånd före till godo, medan incita- ment i form av sänkta krav på programproduktion bara skulle tillkomma de tillståndshavare som erhållit sina sändningstillstånd efter . RU har föreslagit att olika former av incitament bör skapas för de tillståndshavare som verkar under det gamla regelverket. Samman- fattningsvis innebär RU:s förslag bl.a. att koncessionsavgifterna för de analoga sändningstillstånden skall sänkas till , att pro- gramföretagen skall sända program enligt radio- och TV-lagens minimiregler, dvs. eget material samt att de gamla reg- lerna om ägarinflytande skall gälla även . RU har också föreslagit att tillståndshavarna inledningsvis skall ges företräde att erhålla digitala sändningstillstånd framför andra aktörer som eventuellt också är intresserade av att bedriva DAB-sändningar. Se avsnitt 2.6, 3.9.3, 4.3.4, 5.3.1 och 7.3.1 för en utförlig redovisning av RU:s förslag. Ett motiv för att genomföra RU:s förslag är ett stort intresse av att erhålla ett mångsidigt programutbud redan från början vid ett beslut om utökade DAB-sändningar. Ett genomförande av RU:s förslag innebär att de gamla tillståndshavare får beaktansvärda eko- nomiska incitament att bedriva DAB-sändningar. Ett genomförande av RU:s förslag skulle dock innebära att incitament för att bedriva DAB-sändningar ges enbart till de tillståndshavare som lyder under det gamla regelverket. En sådan olikbehandling av tillståndshavarna på lokalradiomarknaden torde endast vara acceptabel om den kan bäras upp av sakliga skäl. Ett skäl att skapa de incitament RU föreslagit skulle kunna vara att konkurrensförhållandena på marknaden snedvridits på grund av införandet av det nya regelverket på lokalradions område. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i dock ifrågasättas om införandet av det nya regelverket verkligen haft en sådan snedvridande effekt på konkurrensförhållandena som kan motivera en sänkning av koncessionsavgifterna. Utifrån ett an- tagande om att ett programföretag har begränsade resurser torde ett programföretags ekonomiska förmåga att bära höga konces- sionsavgifter öka eller minska i relation till programföretagets kost- nader för egenproducerat och lokalt material. Programföretag både enligt den gamla och den nya lagstiftningen borde därför som de förvärvade sina sändningstillstånd, endera vid ansökningstillfället eller vid ett senare förvärv genom överlåtelse, ha haft samma förutsättningar att kunna kalkylera sina kostnader för bl.a. koncessionsavgifter och egenproducerat och material med lokal anknytning. Teoretiskt sett borde ett programföretag som lyder under det gamla regelverket ha bestämt inropspriset eller priset vid ett senare förvärv med beaktande av regelverkets krav på programproduktion och därmed sammanhängande kostnader. På motsvarande sätt borde ett programföretag som lyder under det nya regelverket ha beräknat sina kostnaderna för eget material och program med lokal anknytning med beaktande av koncessions- avgifterna. Utifrån detta resonemang framstår det så långt inte finnas någon avsevärd skillnad i konkurrensförhållandena mellan de gamla och de nya tillståndshavarna. Ett annat skäl skulle kunna vara att koncessionsavgifterna spelat ut sin roll. Ett sådant resonemang framstår som rimligt om det finns ett överskott på frekvenser på den analoga lokalradiomark- naden. Detta kan bli fallet när reklamköparna i allt högre utsträck- ning övergått till att köpa reklam i de digitala sändningarna. och framöver torde emellertid efterfrågan alltjämt vara högre än tillgången på sändningstillstånd. Enligt kommitténs bedömning har det inte framkommit några sakliga skäl för att kunna genomföra den selektion på lokalradio- marknaden som RU:s förslag skulle innebära. Med hänsyn härtill framstår det därför inte som möjligt att skapa incitament genom att enbart införa möjligheter till förmånliga villkor på sätt RU föreslagit. Frågan om att sänka koncessionsavgifterna för de gamla till- ståndshavarna är inte ny. Den har varit uppe till behandling ett fler- tal gånger, bl.a. i samband med införandet av den nya lagstiftningen på lokalradions område. Som skäl för att inte då sänka koncessionsav- gifterna uttalade regeringen följande (se prop. 1999/2000:55 s. 81 f): De nya bestämmelserna syftar till att stimulera mångfald och lokal förankring inom den kommersiella lokalradion. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i att ställas på de nya tillståndshavarna som får sina tillstånd i konkur- rens. Krav på programinnehåll, som kan ställas i form av tillstånds- villkor avseende eget material och program med lokal anknytning blir bara tillämpliga på de nya tillstånden. Mot denna bakgrund an- ser regeringen att den avgift som fastställts vid auktionsförfarandet bör gälla för de befintliga tillstånden även under kommande till- ståndsperioder. Som tidigare påpekats har den som bedriver verksamhet inom lokalradion alltid möjlighet att frånträda sitt till- stånd och ansöka på nytt enligt det nya regelsystemet. I den mån befintliga tillstånd frånträds eller återkallas skall tillstånden utlysas enligt det nu föreslagna regelverket. Det finns således även mediepolitiska argument som talar mot att inledningsvis fördela digitala sändningstillstånd enligt de principer RU föreslagit. Lokalradion infördes just för att öka mångfalden och yttrandefriheten i den svenska ljudradion. Inte minst utifrån de överväganden som låg bakom den nya lagstiftningen på lokalradions område, som infördes genom ändringar i radio- och TV-lagen , ligger det närmast till hands att fördela digitala sänd- ningstillstånd till de aktörer som gör störst åtaganden avseende eget material och program med lokal anknytning. Då det är av stor vikt att incitament skapas för bedrivandet av lokala digitala ljudradiosändningar vid någon form av fortsatt sänd- ningsverksamhet, bör en modell med möjligheter till förmånliga villkor för de som vill börja sända lokala digitala ljudradiosänd- ningar tas fram. Denna modell bör, mot bakgrund av övervägandena bakom den nya lagstiftningen på lokalradions område, utgå från att omfattningen av aktörernas åtaganden avseende eget material och program med lokal anknytning utgör ett relevant kriterium vid fördelningen av de digitala sändningstillstånden. 7.2.4Incitament till övriga kommersiella aktörer Utöver befintliga tillståndshavare för analog lokalradio skulle ett mångsidigt programutbud kunna tillskapas genom att också andra aktörer ges incitament att bedriva DAB-sändningar. Det kan röra sig om aktörer som är intresserade av att inleda digitala ljudradiosänd- ningar eller aktörer som avser att distribuera olika slags tilläggstjänster, t.ex. trafikinformation och väderinformation. Värdet av dessa tjänster förstärks av möjligheter till interaktivitet. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i Incitament skulle bl.a. kunna ges i form av ersättning för distribu- tionskostnaderna för de digitala sändningarna. Oavsett om det fattas beslut om utökade DAB-sändningar eller en etappvis utveckling av DAB-sändningarna anser kommittén emellertid att det för närva- rande inte finns förutsättningar att införa något sådant generellt stöd. Vid ett beslut om fortsatta DAB-sändningar kommer dock aktörer som inte är verksamma på den svenska ljudradiomarknaden att kunna ansöka om tillstånd att bedriva DAB-sändningar på samma sätt som redan verksamma aktörer. 7.3Digitala radiosändningar införs i större skala Som nämnts redan inledningsvis anser kommittén att en målsättning om att FM-sändningarna skall ersättas av DAB-sändningar bör innefattas i handlingsalternativet att digitala radiosändningar införs i större skala. För att en sådan målsättning skall framstå som realistisk krävs det enligt kommitténs mening att det redan inled- ningsvis kan skapas förutsättningar för ett mångsidigt program- utbud, eftersom ett sådant programutbud är av central betydelse för att ett framgångsrikt teknikskifte. Utgångspunkten för kom- mitténs analys av ifrågavarande handlingsalternativ har på grund av det anförda varit de handlingsplaner för ett teknikskifte som SR och de privata programföretagen genom RU har lämnat. SR och är de huvudaktörer på den svenska radio- marknaden vars medverkan i ett teknikskifte kommittén anser vara mest betydelsefulla för att det skall kunna skapas ett mångsidigt programutbud. Utifrån SR:s och RU:s förslag har kommittén därefter strävat efter att utreda om det finns förutsättningar att upp- fylla förslagen samt utreda vilka konsekvenser förslagen för med sig. Det kan konstateras att SR och RU uttalat sig positiva till ett teknikskifte samt att de var för sig har inkommit med förslag om hur ett teknikskifte från FM till DAB skulle kunna genomföras. SR:s och RU:s förslag innehåller bl.a. planer för utbyggnad och av- veckling av DAB- respektive FM-sändningarna. En utförligare redogörelse för SR:s och RU:s förslag återfinns i avsnitten 3.9.1 och 4.3.3 respektive avsnitten 2.6, 3.9.3, 4.3.4 och 5.3.1. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i SR har presenterat totalt tre olika alternativ (SR:s alternativ 1, 2 och 3) för utbyggnad och avveckling av befintliga DAB- respektive FM-nät (FM1–FM4), medan RU har presenterat ett alternativ (RU:s alternativ). En genomgång av SR:s alternativ återfinns i kapitel 4. Samtliga förslag förutsätter att SR skall disponera hela kapaci- teten i det nationella DAB-nätet samt att SR och andra aktörer vid sidan av varandra skall utnyttja kapaciteten i det regionalt nedbryt- bara DAB-nätet. Beträffande utbyggnadsplanerna för det nationella DAB-nätet finns det endast förslag ingivet av SR. Den följande framställningen inriktas därför i huvudsak på en redogörelse för utbyggnadsplanerna för det regionalt nedbrytbara DAB-nätet. Det kan här konstateras att SR:s alternativ 2 avseende utbyggnadstakten av det regionalt nedbrytbara DAB-nätet är det av SR:s tre alternativ som bäst överensstämmer med RU:s alternativ. SR:s alternativ 2 och RU:s alternativ SR:s alternativ 2 innebär att det regionalt nedbrytbara DAB-nätet skall byggas ut med 19 multiplexstationer, en i vardera . Vidare skall nätet vara utbyggt till en befolkningstäckning på . fram , då teknikskiftet är tänkt att vara genomfört, överensstämmer SR:s alternativ 2 helt med SR:s alternativ 1. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i Utbyggnadsplan av DAB-näten enligt SR:s alternativ 2. De täckningsgrader i procent som anges i tabellen avser befolk- ningstäckning. RU har i sitt förslag förutsatt att samtliga privata programföretag som erhållit sändningstillstånd för analoga sändningar före skall kunna erbjudas plats i det regionala DAB-nätet redan från början samt att respektive programföretag i princip skall bedriva sina digitalradiosändningar i den som täcker programföretagets analoga sändningsområde. Konkret innebär RU:s alternativ till utbyggnad av det regionalt nedbrytbara DAB- nätet att nätet redan från början skall vara utbyggt med 19 multi- plexstationer, en i vardera regionalt sändningsområde som nätet koordinerats för. RU har också föreslagit att nätet skall ha en befolkningstäckning på , varefter nätet sedan skall byggas ut i etapper till minst 85 procents befolkningstäckning, se tabell 7.2. Vidare förutsätter RU:s förslag att det skall finnas ytterligare en multiplexstation i Stockholms- regionen. Tre alternativa handlingsvägar för ljudradions digitalisering i RU:s alternativ för utbyggnad av det regionala DAB- nätet. De täckningsgrader i procent som anges i tabellen avser befolkningstäckning. SR:s alternativ 2 överensstämmer i den första etappen (åren 2005– 2007) i princip med RU:s förslag. Genom att välja detta alternativ skulle därför samtliga de privata företag som omfattas av RU:s förslag kunna beredas plats i det regionalt nedbrytbara DAB-nätet . Både SR:s och RU:s alternativ innebär alltså att det regionalt nedbrytbara DAB-nätet skall vara utbyggt med 19 multiplexstationer, en i var och en av de 19 regionerna. I varje region kommer det att finnas en kapacitet på cirka /s att fördela till programföretagen. Med beaktande av den kapacitet SR skall förfoga över innebär detta att det i genomsnitt kommer att finnas cirka 700 kbit/s att fördela till privata programföretag i varje region. Utifrån RU:s förslag kommer det därutöver att finnas ytterligare /s att fördela till privata programföretag i . Med SR:s alternativ 2 och RU:s alternativ som utgångspunkt kommer det sannolikt inte att innebära några problem att redan från början uppnå full beläggning i multiplexstationerna i stor- stadsområdena , och .