sou · GSB322 · 2005-01-01 00:00:00 — Stater bör verka för en specialisering av domare, poliser och annan personal i kampen mot illegal finansiering av politiska partier och valkampanjer. Internationellt samarbete och internationella överenskommelser I artikel 16 behandlas frågan om sanktioner. Stater bör kräva att överträdelser av reglerna rörande finansiering av politiska partier och valkampanjer blir föremål för verksamma, väl avvägda och övertygande sanktioner. Inom EU har flera instrument mot korruption tagit fram. De viktigaste är konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och dess första protokoll samt konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i. Konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen trädde i kraft . Kommissionen antog ett förslag till direktiv med en gemensam definition på bestickning och mutbrott som skadar gemenskapens ekonomiska intressen [KOM (2002) 715 slutlig]. Sedan yttrat sig och i princip godkänt texten lades ett ändrat förslag fram . Förslaget behandlas i rådet. redovisade rättsakter avser bara brott som skadar Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen. Konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i omfattar emellertid också gränsöverskridande mutbrott och bestickning inom EU som inte påverkar gemenskapens ekonomiska intressen. En förordning om regler för finansiering av politiska partier på europeisk nivå har antagits av och Europeiska unionens råd [(EG) nr 2004/2003 av ]. Vidare har kommissionen lagt fram ett förslag om En övergripande EU-politik mot korruption som bl.a. framhåller att kampen mot politisk korruption och olaglig finansiering av arbetsmarknadens parter och andra intressegrupperingar måste stärkas i EU och dess medlemsstater [KOM(2003)317 slutlig]. Internationellt samarbete och internationella överenskommelser 10.4.1Förordningen om regler för och finansiering av politiska partier på europeisk nivå I förordningen definieras inledningsvis vad som avses med politiskt parti och politiskt parti på europeisk nivå. Med politiskt parti avses enligt förordningen en sammanslutning av medborgare vilken eftersträvar politiska mål och vilken antingen erkänts av eller etablerats i enlighet med rättsordningen i åtminstone en medlemsstat. Ett politiskt parti kan också vara en sammanslutning av politiska partier där det förekommer ett strukturerat samarbete mellan åtminstone två politiska partier. Med ett politiskt parti på europeisks nivå avses ett politiskt parti eller en sammanslutning av politiska partier som uppfyller följande fyra villkor, nämligen 1) vara en juridisk person i den medlemsstat där den har sitt säte, 2) företrädas av ledamöter i Europarlamentet eller de nationella eller regional parlamenten eller regionala församlingarna i åtminstone en fjärdedel av medlemsstaterna, eller ha erhållit i åtminstone en fjärdedel av medlemsstaterna av rösterna i var och en av dessa medlemsstater i de senaste valen till , 3) respektera, i synnerhet i sitt program och i sin verksamhet, de principer på vilka Europeiska unionen grundar sig, och 4) ha deltagit i eller uttryckt sin avsikt att delta i valen till . skall regelbundet kontrollera om politiska partier på europeisk nivå uppfyller villkoren för politiskt parti på europeisk nivå. Uppfylls inte villkoren utesluts partiet från finansiering enligt förordningen. Förordningen innehåller vidare bestämmelser om vilka skyldigheter som gäller i samband med finansieringen, finansieringsförbud, medelsanvändning och kontroll. Skyldigheter i samband med finansieringen Ett politiskt parti på europeisk nivå är enligt dessa bestämmelser skyldigt att offentliggöra sina inkomster och utgifter samt en redovisning av sina tillgångar och skulder, redovisa sina finansieringskällor genom att tillhandahålla en förteckning över och donationerna från varje Internationellt samarbete och internationella överenskommelser donator, med undantag av donationer som inte överstiger . Vidare gäller enligt dessa bestämmelser att partiet inte får ta emot donationer som härrör från budgetarna för de politiska grupperna i , donationer från företag över vilka de offentliga myndigheterna kan utöva ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande på grund av ägarförhållanden, finansiellt deltagande eller regler som styr företaget, och donationer från fysiska och juridiska personer som överstiger och donator. Bidrag från politiska partier som är medlemmar i ett politiskt parti på europeisk nivå är tillåtna. De får dock inte överstiga av partiets årliga budget. Finansieringsförbud, utgifternas art Finansieringen av politiska partier på europeisk nivå ur Europeiska unionens allmänna budget eller från någon annan källa får enligt bestämmelserna inte utnyttjas för att direkt eller indirekt finansiera andra politiska partier, i synnerhet inte nationella politiska partier. Anslag som tilldelats från Europeiska unionens allmänna budget får användas endast för att täcka utgifter som avser de mål som partiet har beskrivit i sitt politiska program. Kontroll av den finansiering som har beviljats enligt förordningen sker i enlighet med budgetförordningen och dess genomförande- bestämmelser. Kontrollen skall även genomföras på grundval av ett årligt godkännande av en extern och oberoende revision. Internationellt samarbete och internationella överenskommelser 10.4.2EU:s framtida politik mot korruption i gränslandet mellan offentlig och privat sektor I förslaget om EU:s framtida politik mot korruption poängteras vikten av att bekämpa korruption i gränslandet mellan offentlig och privat sektor. Bakgrunden till förslaget är enligt kommissionen de politiska mutskandaler som har drabbats av. De har visat att det kan finnas dolda förbindelser mellan förtroendevalda, näringsliv samt arbetsmarknadens parter eller andra intressegrupperingar i gränslandet mellan offentlig och privat sektor, såsom politiska partier, fackföreningar, arbetsgivar- föreningar eller stiftelser. Ofta får dessa halvt offentliga organ oredovisade donationer, inte sällan genom kringgående av lag, i syfte att påverka viktiga politiska eller ekonomiska beslut eller för at skapa goda förbindelser mellan den offentliga och privata sektorn. Eftersom förbindelserna hemlighålls är det ofta i praktiken svårt att bevisa att mutor har erbjudits eller har tagits emot i straffrättslig mening och ibland är handlandet inte ens straffbart. En handfull uppmärksammade fall som medierna har avslöjat illustrerar problemet. Enligt kommissionens bedömning hänger agerandet samman med strukturen på och bestämmelserna om finansieringen av arbetsmarknadens parter och andra intresse- grupperingar i de berörda länderna. Det ökande antalet politiska skandaler med koppling till sådan finansiering beror delvis, enligt kommissionen, på ökade kampanjkostnader, en ny politisk konkurrens om mediernas uppmärksamhet, statens minskande betydelse som offentlig tjänsteleverantör samt konkurrensen om offentliga kontrakt. Enligt kommissionens bedömning kan bara en total insyn i hur arbetsmarkandens parter och andra intresseföreningar finansieras, vad deras kampanjer kostar sant restriktioner av vilken affärsverksamhet deras företrädare får bedriva förebygga eventuella intressekonflikter. Som åtgärd föreslår kommissionen tydliga och öppna EU-regler för hur dessa sammanslutningar finansieras. Efter en utvärdering av den politiska korruptionen och av hur arbetsmarknadens parter och andra intresseföreningar finansieras i avser kommissionen att utarbeta förslag till standarder och god sed för insyn i finansieringen, kostnader för kampanjer och förebyggande av intressekonflikter. Förslaget om En övergripande EU-politik mot korruption berör även anslutningsländer, kandidatländer och tredje land. Internationellt samarbete och internationella överenskommelser presenteras tio principer för att förbättra kampen mot korruption i dessa länder. Enligt dessa principer bör klara och tydliga bestämmelser införas om finansieringen av politiska partier och om extern ekonomisk kontroll av politiska partier för att undvika dolda kopplingar mellan politiker och näringsliv. 11 Överväganden och förslag Den svenska demokratin har karaktäriserats som en folkstyrelse genom politiska partier. Beskrivningen ger uttryck för ett ideal, men är också en beskrivning av den vitala roll som partierna utvecklat i den representativa demokratin. Även om media och andra politiska aktörer stärkt sin ställning som länkar mellan medborgarna och den offentliga makten, har partierna behållit den unika uppgiften att ställa upp kandidater i allmänna val, jämka samman olika intressen och dessutom ta politiskt ansvar. bär partier på sitt särskilda demokratiska uppdrag – att fungera som fria politiska samman- slutningar i det civila samhället. Här är partiernas viktigaste uppgift att utan inblandning från staten fritt få bilda opinion och söka mobilisera olika grupper i samhället för sina politiska värderingar. Trots att politiska partier är integrerade i det offentliga beslutsfattandet betraktas de fortfarande i hög grad som fria politiska sammanslutningar vars verksamhet inte närmare bör regleras. Politiska partier har också i flera andra demokratiska länder en ganska oklar ställning rent konstitutionellt. I vissa konstitutioner får partier marginella omnämnanden eller så nämns de över huvud tagit inte. Denna dualism och oklara konstitutionella ställning har inverkat på frågan om reglering av partifinansiering inte bara i utan även i andra länder. Staten har i många demokratiska länder tvingats ta ett allt större ansvar eftersom området för parti- och kandidatfinansiering är behäftat med en rad problem och risker som berör de demokratiska spelreglerna i de politiska systemen. Partier och kandidater blir intressanta måltavlor för allehanda särintressen. Det kan vara intressegrupper eller enskilda stora bidragsgivare som genom bidrag endera vill ha något direkt i utbyte (beslut eller icke-beslut) eller som medvetet investerar och väntar på utdelning. Beroendeförhållanden som urartar och utvecklas till korruption skapar smärtsamma legitimitetskriser inte enbart för involverade kandidater och partier utan skadar även tilltron till det politiska arbetet i stort. Olika förutsättningar beträffande resurser är också något som alltmer uppmärksammas eftersom detta påverkar konkurrensförhållandena mellan partier och valkandidater inte minst i samband med valen. Statens roll och ansvar inom finansieringsområdet har i de demokratiska länderna ökat påtagligt, inte minst genom höjda offentliga anslag till partier, vilket ökat möjligheterna att påverka resurser och resursfördelning. I vissa länder har omfattande reformer genomförts medan andra valt mer begränsade och punktvisa insatser. Det har historiskt funnits en skillnad mellan och så till vida att i de förra mer kandidatcentrerade partisystemen tidigt infördes mer rigorösa rättsliga regleringar medan det i de västeuropeiska mer particentrerade länderna företrädesvis har valts en lägre grad av rättslig reglering. Den utveckling som pågår, inte minst i EU-länderna, innebär mer av lagstiftning och kontroll. Orsakerna är flera. Det har i länder som exempelvis , och varit omfattande korruptionsskandaler som självfallet skapat betydande legitimitetskriser och krav på åtgärder. Andra orsaker har att göra med de förändringsprocesser som partierna i de s.k. mogna demokratierna genomgår och som inneburit minskande medlemskårer, breddning av väljarbaserna, ökad fokusering och därtill professionalisering av valkampanjerna. Utvecklingen har sammantaget inneburit ökade kostnader och därmed ett ökat behov av externa bidrag. Detta behov har i många länder kunnat täckas med offentliga medel men det har skärpt kraven på tydliga redovisnings- och kontrollsystem utifrån principen att om det offentliga anslår medel till partierna så blir också partierna skyldiga att tillåta kontroll av hur dessa medel används. Inom FN, och EU har även ansträngningar gjorts för att åstadkomma mer av gemensamma regelsystem som kan hantera problem med och minska riskerna för korruption. Arbetet är ett viktigt led i ansträngningarna att bistå både gamla och nya demokratier med regler som främjar god etik och moral inom finansieringsområdet. I våra nordiska grannländer har utvecklingen gått mot en rättslig reglering. I blev exempelvis det offentliga partistödet ett viktigt argument för att 1991 lagfästa partiernas skyldighet att på nationell nivå offentligen redovisa sina intäkter och en viss skärpning har skett genom att sanktioner har införts för oriktiga uppgifter. I gäller en motsvarande skyldighet. En offentlig utredning har tillsatts för att bl.a. se över om regleringen bör gälla även för lokala och regionala partiorganisationer. I det arbetet ingår också att pröva i vilken omfattning rekommendationer på området bör införlivas i regleringen. I gäller dessutom att den som har blivit vald är skyldig att offentligen redovisa hur han eller hon har finansierat sin valkampanj. I – där partierna i likhet med partierna i – mycket kraftfullt har avfärdat inblandning och kontroll från statens sida och därtill utarbetat frivillig överenskommelse mellan de största partierna att offentligt redovisa hur man finansierar sin verksamhet har detta till trots ett rättsligt regelsystem introducerats 1999. Sammanfattningsvis kan konstateras att är förhållandevis ensamt om att sakna en författningsreglering på området. Bland länderna i är det – förutom – bara , och som saknar någon sådan reglering. Behovet av offentlighet för politiska partiers och valkandidaters intäkter Öppenhet och insyn utgör nödvändiga förutsättningar för ett demokratiskt samhälle. Dessa förutsättningar ses i vår alltmer internationaliserade och komplexa politiska värld ofta som grundläggande värden för demokratisk insyn och kontroll. Detta gäller även beträffande finansieringen av de politiska partiernas verksamhet och valkandidaternas personvalskampanjer. Den öppenhet som krävs innebär en offentlig ordning som utgår från allmänhetens behov av insyn och kontroll och som säkerställer allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet liksom hur valkandidaterna finansierar sina personvalskampanjer. En sådan insyn och kontroll kan förebygga korruption i vid mening och även ge uppmärksamhet åt de ojämlikheter som gäller i fråga om partiers och valkandidaters För att en sådan offentlighet skall kunna fungera krävs att inblandade aktörer inte enbart bejakar öppenhet och insyn i teorin utan också i praktiken. Offentlighet kräver också hög grad av tillgänglighet, dvs. att allmänheten på ett enkelt och smidigt sätt skall kunna ta del av informationen och förstå den. Offentlighet i kombination med god tillgänglighet beträffande uppgifter om partiernas och kandidaternas finansiering skapar förutsättning för att väljaren skall kunna veta vilka intressen som stöder verksamheterna. Offentlighet skall även ses som en metod att öka legitimiteten för det politiska systemet och minska misstro mot partier och politiker. 11.2Behovet av en rättslig reglering Utredningens förslag: En rättslig reglering som säkerställer allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina kampanjer skall införas. Argumenten för offentlighet ger inte någon vägledning för hur en sådan insyn bäst kan åstadkommas. Valet står mellan en frivillig redovisning av partiers och valkandidaters intäkter och en författningsreglerad redovisning. De svenska riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse om öppenhet för partiernas och valkandidaternas intäkter är ett exempel på en frivillig redovisningsordning (självreglering). Det finns dock trots riksdagspartiernas överenskommelse flera argument för en författningsreglering på området som inledningsvis bör nämnas. Ett tungt argument är att offentlighet för partiers och kandidaters intäkter är så grundläggande för det politiska systemets legitimitet att den inte bör vara beroende av partiernas och kandidaternas inställning och känsla av förpliktelse vid varje givet tillfälle. Ett ytterligare argument är att en författningsreglering på ett annat sätt än frivillig överenskommelse kan säkerställa att redovisningen blir mer tillgänglig för allmänheten. Ett annat argument är att modellen med partiöverens- kommelser mellan riksdagspartierna inte ger några garantier för att nya partier eller fristående lokala partier tar sitt ansvar på samma sätt som de partier som har ingått överenskommelsen. En författningsreglering skulle således kunna säkra det demokratiska värdet av insyn även . I ett internationellt perspektiv kan också konstateras att det är vanligt med någon form av rättslig reglering av partiernas och valkandidaternas intäkter. En sådan lagstiftning finns numera i , och . deltar dessutom i internationella sammanhang inom ramen för FN, och EU där området för parti- och valkandidatfinansieringen samt kampen mot korruption har placerats högt på dagordningen. En närmare redovisning av ländernas lagstiftning och erfarenheter samt internationella överenskommelser på detta område har lämnats i kapitel 9 och 10 redovisade argument torde väl i sig kunna anses tillräckliga för en författningsreglering på området. Argumentationen vad gäller t.ex. frågor om legitimitet, öppenhet och tillgänglighet är emellertid inte i sig på något sätt ny och har vid tidigare överväganden om redovisning av partiernas finansiering inte lett fram till någon författningsreglering (se under avsnitt 1.4 Frågans tidigare behandling). Med personvalsinslaget i det svenska valsystemet har emellertid argumentationen för en författningsreglering fått en helt annan tyngd. Ett genomgående krav under arbetet med det ökade personvalsinslaget i det svenska valsystemet har varit att ett personvalssystem inte får leda till att ovidkommande ekonomiska faktorer kan komma att påverka valutgången. Den i traditionella argumentationen mot en författningsreglering har bl.a. gått ut på att en lagreglerad redovisningsplikt för partierna inte skulle vara ett effektivare botemedel att förhindra obehörigt inflytande över opinionsbildningen än t.ex. frivilliga överenskommelser partierna emellan. Tillräckligt starka skäl har inte heller ansetts föreligga för att kunna tvinga fram ett offentliggörande av bidragsgivarna. En summarisk redovisning utan angivande av bidragsgivarens namn skulle knappast heller lämna några nya upplysningar om finansieringen, har det hävdats. Vid den praktiska utformningen av en sådan lagstiftning skulle det också uppkomma en del svårlösta problem, särskilt beträffande kontrollmöjligheterna. Andra argument har gått ut på att en reglering för att bli effektiv inte bara skulle behöva gälla de politiska partiernas riks- distrikts- och kretsorganisationer utan även de lokala organisationerna samt och andra organisationer som har till enda eller huvudsakliga uppgift att stödja en politisk organisation. En sådan reglering skulle eventuellt också behöva omfatta enskilda personer som bedriver propagandaverksamhet av viss omfattning. Inte oväsentliga resurser skulle dessutom få sättas in för att administrera en kontrollapparat. En sådan administrativ kontroll av de politiska partierna har bedömts som främmande för våra demokratiska principer. När det gäller frågan om finansieringen av personvalskampanjer och redovisning av kampanjmedel har argumentationen gått ut på en författningsreglering skulle strida mot den svenska traditionen med frivilliga överenskommelser och dessutom avvika från vad som i motsvarande frågor gäller för partierna. Ett annat argument har varit att det svenska valsystemet trots ett ökat personvalsinslag även i fortsättningen kommer att bygger på att röstning i första hand sker på parti och att det därför torde bli mindre intressant för utomstående att med ekonomiska bidrag försöka påverka enskilda kandidater än vad som är fallet i länder med mera utpräglade personvalsinslag. Många av de nu redovisade argumenten mot en författnings- reglering är fortfarande relevanta. Utredningens bedömning är dock att de inte utan vidare kan läggas till grund för en fortsatt frivillig redovisning av partiernas och valkandidaternas finansiering som kom till med andra samhällsförhållanden. Vilka argument skulle då alltjämt kunna tala mot en författningsreglering av partiernas och valkandidaternas intäktsredovisning? Kunskap och förtroende saknas hos allmänheten Ett första argument skulle kunna vara att allmänhetens kännedom om riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse om en öppen redovisning av partiernas och även valkandidaternas intäkter är hög liksom förtroendet för att kandidaterna följer överenskommelsen, dvs. att de öppet redovisar hur de har finansierat sina kampanjer. Så är emellertid inte fallet trots att systemet med frivillig redovisning av partiernas intäkter har Redovisning av valkandidaternas intäkter har skett sedan valrörelsen . Allmänhetens kännedom om partiöverenskommelsen måste tvärtom sägas vara mycket låg. Det gäller även allmänhetens förtroende för att valkandidaterna öppet redovisar hur deras personvalskampanjer har finansierats. Det visar resultatet av en undersökning som utredningen låtit genomföra valet . av de tillfrågade kände till att det fanns en sådan överenskommelse mellan riksdagspartierna. Närmare hälften uppgav att de inte kände till att det fanns någon sådan medan övriga var tveksamma eller uppgav att de inte visste om det fanns en överenskommelse. Vad sedan gäller frågan om allmänhetens förtroende uppgav bara något av de tillfrågade att de helt och hållet eller i ganska stor grad litar på att en sådan redovisnings sker. av de tillfrågade uppgav att de inte litade alls eller i liten grad på att kandidaterna lämnade en sådan redovisning, medan övriga sade sig vara tveksamma eller inte visste (se vidare under avsnitten 3.4, 3.5 och bilaga 5). Utvecklingen går mot fler och kostsammare personvalskampanjer Ett andra argument skulle kunna vara att personvalskampanjer ännu inte bedrivs i någon större omfattning och inte heller till särskild höga kostnader. Erfarenheten av den svenska personvalsreformen är visserligen ännu begränsad till främst valen 1998 och 2002, men utifrån utredningens forskarrapporter har några viktiga utvecklingsdrag i fråga om personvalskampanjerna kunnat kartläggas. Det kan för det första konstateras att fler riksdagskandidater bedrev personvalskampanjer i valet än val. Enligt studie av invalda ledamöter i ökade andelen totalt från . För det andra kan noteras att det är få kandidater som har stora kampanjkostnader, men en viss kostnadsökning har skett sedan förra valet. De flesta kampanjer kostade enligt kandidaternas egna uppgifter . var den andelen men har minskat något till i valet (se bilaga 6). I en studie av riksdagskandidaternas personvalskampanjer på den regionala partinivån gjorde och iakttagelsen att antalet kampanjande kandidater ökat mer än det samlade ekonomiska bidraget från partiorganisationerna, det vill säga att riksdagskandidaterna har fått mindre pengar från partiorganisationen att röra sig med. Antalet s.k. barfotakampanjer har ökat (se bilaga 7). Även i intervjuundersökning av kandidater till landstings- och kommunvalen 2002 framkom att kampanjerna i hög utsträckning bedrevs med små medel men att spännvidden var stor – från (se bilaga 8). Det skall dock noteras att värdet av det s.k. indirekta stödet till kandidaternas kampanjer (t.ex. trycksaker, hjälp med utskick, utdelning av material och transporter) visserligen varierar i storlek mellan partierna men tycks sammantaget åtminstone på regional nivå vara större än tillskotten i reda pengar. Vad som i det enskilda fallet inräknas i kampanjkostnader är osäkert.