sou · GSB3136 · 2005-01-01 00:00:00 — Den tvistlösande verksamhet som jag föreslår skall ske i Energi- myndighetens regi skall finansieras ur det resurstillskott som tilldelats i senaste budgetpropositionen för sin verksamhet på bl.a. fjärrvärmeområdet. Mina förslag kommer även att medföra kostnader för fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen. Jag bedömer att kravet på särredovisning och nyckeltalsredovisning samt tvistlösningsfunktionen innebär en relativt måttlig börda för berörda verksamhetsutövare. Däremot kan kravet på juridisk och funktionell åtskillnad och på förhand- lingsrätt för kund medföra vissa kostnader. Kostnaderna är dock inte av sådan karaktär att de, mot bakgrund av antalet berörda företag och strukturen av dessa, i sig leder till utslagning eller sammanslagning av mindre företag ej heller andra besvärande kon- sekvenser. Jag har därför inte funnit skäl att införa några undan- tagsbestämmelser för mindre företag. District heating has expanded greatly in recent years and is the dominant form of heating for multi-family apartment and commercial premises in our urban areas. The number of detached houses heated by district heating is also increasing steadily. This is a positive trend, since district heating is an efficient, reliable, eco- nomical and flexible solution offering the options of utilising avail- able biofuels, waste fuels and industrial waste heat. District heating also has an important role to play in energy and climate policy by allowing the possibility of simultaneous production of electricity and heat in highly efficient CHP (combined heat and power) plants and thereby a much more efficient utilisation of fuels. There is a risk that the criticism that has emerged in recent years towards the strong position of the district heating companies in relation to their will delay or prevent the further devel- opment of this socially beneficial form of heating. It is claimed in the public debate that the district heating companies have in prac- tice a monopoly, enabling them to control prices without any other alternative for the to respond than the very costly investments associated with switching to another form of heating. If lose confidence in their ability to influence the future price trend for district heating, those who have alternatives may choose them even though they are economically inferior today merely because they feel they have more influence over price and other important factors over those alternatives. My assignment has been to shed light on the competitive situation of district heating on the heating markets, to propose measures to improve protection of the consumer against unfair pricing of dis- trict heating, and to examine the need for and ways to criminalise bypassing of heat meters in district heating systems. The assignment has included analysing the need for price super- vision on the district heating market and, if this is deemed neces- sary, to propose a regulatory framework and supervision model for the district heating market. A point of departure for this work has been equivalent regulatory frameworks for the electricity and natu- ral gas markets. I have also studied other systems for supervision, such as price comparisons, and price ceilings and index regulation. The primary goal of the proposals presented in this interim report is to improve the situation so that they can feel more secure in their contractual relationship with the district heating companies. If are given an opportunity to judge how efficiently and economically the district heating company conducts its operations and at the same time have an influence over price and other important parameters, the continued development of district heating should also have positive environmental effects for society. A package of measures for increased customer security Unbundling of the accounts of district heating and cooling operations In order to increase customer security, the interim report Enhanc- ing the security of district heating consumers – Greater transpar- ency and separation of electricity and district heating operations (SOU 2003:115) proposed that the companies that conduct district heating operations should be obligated to keep the accounts for these operations separate from those for other operations in the company. I support this proposal and propose that it should also apply to district cooling operations. The requirement concerning separate (unbundled) accounts for district heating and cooling operations is general and means that these operations should be accounted for in such a way that all business transactions and allo- cations within the operations can be traced and verified. Separation of district heating and electricity market operations It was proposed in the previous interim report that district heating operations and electricity market operations should not be allowed to be conducted in the same company (legal separation). should such operations be conducted in companies with a common board majority or managing director (functional separation). If half of the board members do have such double functions, the same prohibition should apply to the chairman of the board. I support this proposal as well and propose that it should also apply to dis- trict cooling operations. Reporting of key figures in the operation I propose that the requirement on unbundling of the accounts that has been proposed in the interim report be supplemented with a requirement that concerned companies should submit annually to the () including a number of key figures that reflect the companys operations and the relationship between costs and price. These figures should be collected in a database to be made available to all. This would pro- vide a benchmark for entailing yardstick competition between dif- ferent district heating producers. At the same time, it should improve the chances of reaching a consensus between and companies regarding the terms of the business. The proposal is intended to make it more difficult for the suppliers to justify prices that are perceived as being unreasonably high. I propose that the increased transparency and improved opportu- nities for judging the companies performance, that follow from the proposals for unbundled accounts and key figure reporting, should be supplemented with additional measures that strengthen the situation. In order to provide basic contractual protection for district heating and cooling by phasing out unreasonable contract terms etc., I propose that contract terms for delivery of district heating and cooling be worked out by the and the (Kon- sumentverket) after consultation with the concerned sectors. The resultant standard contract is expected to be utilised if not by all then by most of the companies. The standard contract should contain the provisions necessary to give private consumers in par- ticular a satisfactory contractual situation. Certain terms are of particular importance for district heating . In order to further strengthen the position and give them greater opportunities to influence their contractual situation, I propose that a district heating customer should be entitled to negotiate with the district heating company at the time of his connection to an existing district heating network and in conjunction with unilateral changes in terms during the current contractual period. The contract terms covered by the negotiation obligation are price, connection capacity and whatever other terms may be unilaterally changed by the supplier. This right should also exist for district cooling . The right to negotiation is matched by an obligation on the part of the district heating and cooling companies to enter into nego- tiations with good will at the request. The right to negotiation should be provided for in the above-mentioned stan- dard contract, but should also be guaranteed by law. Mechanism for mediation and dispute settlement District heating are to a great extent in a weaker posi- tion in terms of power and information than their contractual counterpart. In order to ensure that the influence is more than just formal and to give the greater confidence in the district heating and cooling suppliers operations, an oppor- tunity should be provided to submit negotiation and contractual disputes to a third, neutral party for settlement. In the event a negotiation initiated by reason of the right to negotiation does not result in an agreement between the parties, I propose that a board created for this purpose within the should, at the request of either party, be empow- ered to mediate in the negotiation dispute. This board – called () – will, according to my proposal, also deal with other disputes referred to them by or consumers. will hand down decisions on how a dispute should be solved in the form of recommendations. The recommendations will be made public. I further proposed that when assigned to settle a case, the Board should consist of an impartial chairman with experience as a judge, one impartial technical expert and two special members, one of whom should have experience from district heating or cooling operations from a producer perspective and the other from a cus- tomer perspective. The Government should appoint the members of the Board. The special members will, according to my proposal, be nominated by the organisations that represent a majority of the , consumers and companies in the areas in question. Model for analysing district heating prices Through the proposed mechanism for mediation and dispute set- tlement, will be empowered to adjudi- cate price issues as well. To support in this work, I propose that the be assigned the task of developing a model for judging costs and prices. When used together with the proposed database with key figures, such a model also provides a means for the aforementioned benchmarking for yardstick competition. Other systems for price supervision A review of different available methods for price regulation is also presented in this report. It is my judgement that every form of price regulation entails a trade-off between the goal that the cus- tomer should pay as low a price as possible and the incentive required for investors to create a positive dynamic and stimulate development in the sector in question. The choice of regulation method depends on which aspect is given priority. Regardless of which price regulation method is deemed to be most suitable, it will be associated with a number of problems that could have repercussions on the development of district heating. It is there- fore my conclusion that it is urgent for both theoretical and practi- cal reasons to avoid wherever possible resorting to methods of this kind. It is my opinion that the proposed package of measures will sig- nificantly improve the district heating situation and thereby eliminate the fears that could lead to a less favourable development of district heating and cooling in the future. During the course of the investigation, the district heating sector has, in cooperation with its in the so-called , developed an equivalent package of measures for qual- ity rating of district heating companies. In view of the district heating sectors promised self-regulation and the expected positive effects of the measures proposed in the report, I do not propose more traditional price regulation at this time. A District Heating Act The various measures that I propose in this interim report for improving customer protection will be gathered in a special Dis- trict Heating Act (fjärrvärmelag). The structure of such an Act is presented in the report. A final draft of this statute will be pre- sented in the Commissions final report, which will be submitted in the spring of 2005. Criminalisation of heat theft etc. The current penal code covers most of the methods that are used to bypass metering equipment in a district heating or cooling sys- tem. However, there are certain difficulties involved in classifying a crime aimed at accessing the thermal energy and not just involving the physical measures required for such access. Some uncertainty must be considered to exist as to whether all procedures should give rise to criminal liability. I therefore propose that a special pen- alty provision be introduced in the Swedish Penal Code (brottsbal- ken) aimed at illicit diversions of thermal energy from a district heating or cooling system. The crime of illicit diversion of thermal energy should be subdivided into three degrees by introducing a special scale for crimes of the normal degree and crimes of a feloni- ous nature. Misdemeanours should not give rise to criminal liabil- ity. The proposals in the interim report Enhancing the security of district heating consumers – Greater transparency and separation of electricity and district heating operations (SOU 2003:115) and in this report are aimed at guaranteeing district heating and cooling security and confidence in their heating and cooling services. In order for this purpose to be achieved, it is necessary to have effective supervision with means to verify compliance with the rules stemming from the proposals and sanctions that can be imposed in the event of non-compliance. I therefore propose that rules of supervision be introduced that are roughly equivalent to those imposed by the Swedish Electricity Act (ellagen) and that follow from our previous proposal. These rules will be included in the new District Heating Act, which I propose. I further propose that an authority be appointed to exercise the supervision that is required to verify that the proposed measures for increased customer security are implemented. It should be up to the Government to determine which authority is to exercise supervision in the district heating and cooling field. However, I recommend that this supervisory task be assigned to the . The measures that follow from my proposals will entail official costs. I propose that the cost for supervision entailed by the pro- posals be financed by imposition of a supervisory charge on enter- prises conducting district heating or cooling operations. The size of the charge should be proportional to the quantity of thermal energy sold or received. The dispute settlement service that I propose should be provided under the auspices of the and should be financed from the resources allocated to the in the latest budget bill for its activities in e.g. the district heating field. My proposals will also give rise to costs for the district heating and cooling companies. It is my judgement that the requirement on unbundled accounting and reporting of key figures, as well as the dispute settlement mechanism, entail a relatively modest burden for concerned district heating and cooling operators. The require- ment on legal and functional separation and on the right of negotiation may, however, entail certain costs. However, the costs are not of such a nature that, considering the number of affected companies and their structure, they would in themselves lead to the elimination or consolidation of small enterprises, nor to other adverse consequences. I have therefore not found reason to recommend any exemptions for small enterprises. lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 8 kap. 12 § skall ha följande lydelse, dels att det i balken skall införas en ny paragraf, 8 kap. 10 a §, av Avleder någon olovligen vär- meenergi ur ett försörjningsnät för värme eller till ett försörjningsnät för kyla, döms för olovlig värme- skall inte dömas till ansvar. Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst och För försök eller förberedelse För försök eller förberedelse till stöld, grov stöld, rån, grovt till stöld, grov stöld, rån, grovt rån, tillgrepp av fortskaffnings- rån, tillgrepp av fortskaffnings- medel eller olovlig kraftavled- ning, så ock för stämpling till eller underlåtenhet att avslöja ning, så ock för stämpling till rån eller grovt rån dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stad- gas. Skulle tillgrepp av fort- skaffningsmedel, om brottet fullbordats, hava varit att anse som ringa, må dock ej dömas till ansvar som sagts. eller underlåtenhet att avslöja rån eller grovt rån dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stad- gas. Skulle tillgrepp av fort- skaffningsmedel eller olovlig värmeenergiavledning, om brot- tet fullbordats, hava varit att anse som ringa, må dock ej dömas till ansvar som sagts. Denna lag träder i kraft . Statsmakterna har i ökad grad följt utvecklingen på fjärrvärme- marknaden i syfte att uppmärksamma ett eventuellt behov av åtgärder för att marknaden inte fungerar på avsett sätt. De uppföljningar som har genomförts har visat att kundernas, speciellt konsumenternas, ställning är svag i förhållande till fjärrvärmeföre- tagen och att konkurrensen behöver stimuleras på fjärrvärmemark- naden. Vidare har det framkommit att betydande strukturföränd- ringar har skett på fjärrvärmemarknaden . Ägandet av fjärrvärmeföretagen har i ökad utsträckning övergått till nationellt och internationellt verksamma integrerade energikoncerner på bekostnad av huvudsakligen det kommunala ägandet. Stats- makterna har också kunnat konstatera att fjärrvärmeverksamhet i allt högre grad bedrivs med ökade avkastningskrav, oavsett ägare. Det förekommer en stor prisspridning mellan de olika fjärrvärme- företagen och prissättningen på fjärrvärmen bestäms i högre utsträckning än tidigare efter kostnad för alternativa uppvärm- ningsformer. Såväl som regeringen har funnit att den fria prissätt- ningen av fjärrvärme innebär risker för oskäliga prishöjningar för fjärrvärmekonsumenter, att det är befogat att eftersträva en ökad pristransparens i syfte att uppnå en ökad genomlysning av prissätt- ningen på värmemarknaden och att det föreligger ett behov av ytterligare utredning rörande bl.a. konkurrenssituationen på värmemarknaden och åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme (se bl.a. prop. 2001/02:56, bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 12 dec- ember 2002 (dir. 2002:160) att tillsätta en särskild utredare med uppgift att bl.a. belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, och föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme, analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta, analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde, bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, och genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarkna- den såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslå reglering eller andra åtgärder. Uppdraget skulle enligt regeringens beslut delredovisas och vara avslutat . I delredovis- ningen skulle utredaren genomföra den kompletterande analys som tillkännagivit avseende åtskillnad mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). Genom regeringsbeslut (dir. 2003:77) beviljades utredaren förlängd tid till med att delredovisa uppdraget. Vidare beslutades om tilläggsdirektiv, i vilka utredaren uppdras att närmare utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem samt, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för hur förbikoppling av värme- mätare i fjärrvärmesystem kan beivras. Denna del av uppdraget skulle redovisas . beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2003:102). Utredaren skall enligt tilläggsupp- draget utvärdera behovet av koncessionsplikt för att bygga och använda rörledningar som utnyttjas för transport av fjärrvärme utifrån det regelverk som finns i lagen (1978:160) om vissa rörledningar. Uppdraget skulle i sistnämnda del redovisas . Med anledning av detta tilläggsuppdrag utsträcktes också slutredovisningen av utredningens uppdrag i dess helhet till . beslutade regeringen (dir. 2003:138) om ytterligare förlängd tid till med att delredo- visa uppdraget om åtskillnad mellan fjärrvärme- och elmarknads- verksamhet för att i tiden samordna utredningens och El- och gas- marknadsutredningens (N 2003:04) redovisning av den frågan. beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggs- uppdrag (dir. 2004:58). Utredaren skall enligt tilläggsuppdraget lämna förslag till hur och rådets direktiv /8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EEG (kraftvärmedirektivet) skall genomföras i . Uppdraget skall i denna del redovisas . beslutade regeringen (dir. 2004:130) om ytterligare förlängd tid till med att redovisa huvuduppdraget. Det ursprungliga direktivet till utredningen är fokuserat på frågan om konkurrenssituationen för fjärrvärmen på värmemarknaderna, kundernas skydd mot oskälig prissättning på fjärrvärme samt frågan om det är möjligt att med hjälp av s.k. tredjepartstillträde (TPA) öka konkurrensen och därmed prispressen på fjärrvärme. Den första frågan – att bättre skydda konsumenterna mot oskälig prissättning – motiverade förslagen i delbetänkandet Tryggare fjärr- värmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärr- värmeverksamhet, SOU 2003:115. De förslag som utredningen lade fram däri syftade till att öka transparensen på fjärrvärmeområdet genom ökad åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet och elmark- nadsverksamhet samt ökade krav på ekonomisk särredoisning av fjärrvärmeverksamheten. I detta betänkande följs dessa förslag upp med ytterligare förslag som syftar till en ökad transparens och förbättrade möjligheter för fjärrvärmekunder att få inflytande över prissättningen på fjärrvär- men. Till frågan om TPA återkommer utredningen i slutbetänkandet, som skall innehålla en redovisning av hur kraftvärmedirektivet skall genomföras i svensk lagstiftning. Utredningen har uppdragit åt att analysera de tekniska möjligheterna att öppna fjärrvärmenäten för fullständig TPA. uppmärksammat frågan om möjligheterna att utnyttja industriell spillvärme och spillvärme från kunder i större utsträckning . Även om det finns ett samband mellan konkurrenssituationen på fjärrvärmemarknaden och möjligheterna att införa TPA bedömer utredaren inte att en sådan reform skulle leda till ett minskat behov av andra åtgärder för att förbättra kundtryggheten. Den ökade konkurrens som skulle kunna åstadkommas i vissa fjärrvärmenät genom en ordning som möjliggör för flera aktörer att agera i samma nät, bör liksom frågan om spillvärmeleverantörernas möjligheter att få leverera värme till slutkund, prövas i anslutning till de bedömningar som skall göras av hur värmeunderlaget för kraftvärme skall kunna utnyttjas optimalt . Enligt tilläggsdirektivet dir. 2004:58 skall detta redovisas . I det betänkandet avser utredningen att även ta ställ- ning till TPA, den närmare utformningen av en särskild fjärrvär- melag samt behovet av koncessionsplikt för fjärrvärmeledningar. Utredningen har under hand, i nu aktuella frågor, haft kontakter och samråd med (M 2002:02), El- och gas- marknadsutredningen (N 2003:04) samt (Fi 2003:06). Utredningen har i arbetet bl.a. beaktat de av Statens energimyn- dighet () utarbetade rapporterna Fjärrvärmen på värmemarknaderna, Värme i , Värme i , Värme i och Värme i . Under utredningens gång har kontakter tagits med bl.a. branschorganisationen och ett antal av dess medlemmar, och ett antal av dess medlemmar, () samt .