sou · GSB344 · 2005-01-01 00:00:00 — Den skatte- mässiga behandlingen av ersättningen för arbete och avgångs- pensionering skulle därmed bli densamma för personer över 61. Dessutom skulle en sådan reform innebära positiva utbuds- och efterfrågeeffekter av andra skäl som diskuteras i andra kapitel. Personer som är födda och senare kommer med stor sannolikhet att ha ansamlat större privata förmögenheter som pensionärer än tidigare generationer. De kommer därför ha goda förutsättningar för att uppnå en hög levnadsstandard som pensionärer. Tillsammans med flexibiliteten i pensionssystemet kommer de ökade förmögenheterna sannolikt medföra att fram- tidens pensionärer kommer att ha större valfrihet i pensions- beslutet än tidigare generationer. För att de äldre ska välja att arbeta vidare trots denna möjlighet måste det bli mer attraktivt att göra det, vilket innebär att marginaleffekterna måste minska. På skatteområdet är det effektivaste sättet att uppnå detta sannolikt att införa åldersrelaterad inkomstbeskattning. Genom att rikta in Bilaga 5 till LU 2003/04 skattesänkningarna mot de äldre minskar problemet med att personer som ändå skulle ha arbetat heltid får lägre skatter, dvs. att skattesänkningen inte leder till några arbetsutbudseffekter. Om det finns en given summa pengar som kan användas för skattesänk- ningar kan sänkningen också bli väsentligt större om den i första hand riktas in mot de äldre. Att i stället försöka begränsa de tidiga utträdena genom att motverka förmögenhetsuppbyggnaden genom en skärpt inkomstbeskattning eller försämrade avdragsmöjligheter i pensionssparandet skulle med stor sannolikhet vara kontrapro- duktivt eftersom det skulle öka den implicita beskattningen av fortsatt arbete. The bad news is that there is nothing left in the pension plan. The good news is you can all keep working till you drop. The Wizard of ID 8Ekonomiska drivkrafter i ålderspensionssystemet En grundtanke med det nya pensionssystemet är att det ska löna sig att arbeta kvar längre. Eftersom den genomsnittliga effektiva pensionsåldern stiger med utbildningsnivån och det nya pen- sionssystemet dessutom ger pensionspoäng för studier borde det finnas goda möjligheter att höja sin förväntade pension och livsin- komst genom en utbildningsinvestering som ökar möjligheterna att arbeta kvar längre. I den mån utbildningen också leder till högre lön borde möjligheterna öka ytterligare eftersom ökade inkomster ger högre pension, åtminstone inom vissa intervall. I det här avsnit- tet undersöks, med hjälp av olika exempel, i vilken utsträckning detta stämmer, dvs. vilka incitament pensionssystemet ger till vidareutbildning eller omskolning för att kunna arbeta kvar längre och eventuellt höja lönen. Eftersom utfallet är beroende av hur pensionssystemet samverkar med övriga trygghetssystem kommer dessa att inkluderas i analysen. Effekterna av skattesystemet, som också påverkar utbildnings- och arbetsbeslut, behandlas däremot inte i detta sammanhang. 8.1Incitamenten i det existerande systemet För att undersöka de ekonomiska drivkrafterna till fortsatt arbete i det existerande systemet går vi igenom tre fall. I det första fallet studeras en medelinkomsttagare som funderar på att vidareutbilda eller omskola sig . En av flera möjliga tolkningar av fallet är att det representerar en byggnadsarbetare som börjar känna sig sliten och inte tror sig om att orka arbeta kvar till 65. Genom att exempelvis studera ekonomi och arbetsrätt skulle personen kunna starta egen firma och anställa personal, och därigenom eventuellt också kunna höja sin inkomst. Ett alternativ är att personen omskolar sig till något yrke som är mindre fysiskt ansträngande. Sannolikheten för ökade inkomster skulle i så fall Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Bilaga 5 till LU 2003/04 förmodligen vara lägre. I det andra fallet funderar personen på att vidareutbilda eller omskola sig . Att utbildningen i så fall förläggs vid en lägre ålder ökar möjligheterna för att den ska löna sig. I det tredje fallet studeras en låginkomst- tagare som funderar på att omskola eller vidareutbilda sig . Den lägre inkomsten innebär att takeffekterna i pensions- systemet får mindre genomslag. Innan vi går in på de olika fallen redogörs för antaganden som görs om bland annat löneutveck- lingen. Exemplens utformning och antaganden De olika fall som beskriver det existerande systemet presenteras i tabell 8.1-8.3. I tabellerna redovisas årsinkomster av lön, studiebi- drag, sjukpenning och ålderspension . I den nedre delen av respektive tabell redovisas diskonterade nuvär- den av alla inkomster av ovanstående slag från det att personen fattar sitt utbildningsbeslut tills dess att personen dör . Dessutom redovisas hur stort det diskonterade nuvärdet är i förhållande till det alternativ som ger högst avkastning, vilket i samtliga fall är att arbeta vidare till utan studieuppehåll. Tillsammans ger detta en bild av hur livsinkomsten och pensionen påverkas av utbildningsbeslut, trygghetssystem samt senioritets- och utbildningspremier. För att ålderspensionen ska baseras på det nya pensionssystemet fullt ut antas att personen är född och således är . Medelinkomsttagaren, vars utbildningsbeslut behandlas i tabell 8.1 och 8.2, antas ha en månadslön på . Detta motsvarar , vilket är en förhållandevis hög lön för en person i den åldern. I gengäld har personen i exemplet en förhållandevis svag löneutveckling. Senioritetspremien antas uppgå till i åldern och därefter . Senioritetspremien avspeglar individens produktivitetsökning, som beror på den ökade arbetslivserfarenheten. Detta motsvarar en löneutveckling som är något bättre än vad som gäller för kvinnor i sektor, men sämre än vad som gäller på andra delar av arbetsmarknaden.109 skulle en person med denna löneutveckling tjäna , vilket motsvarar en årslön på . skulle årslönen uppgå till 109 [2003]. Bilaga 5 till LU 2003/04 Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Sammantaget innebär detta en löneprofil som passar in på relativt många grupper, exempelvis poliser, sjuksköterskor, tekniker, byggnads- och anläggningsarbetare och lärare på gymnasie- och högskola.110 Utöver senioritetspremien ökar lönen i tabellen med tillväxten i per capita, som vi antar uppgår till . Detta innebär att personen , dvs. , kommer att ha en årslön på och . Reallöneutvecklingen är således god, och det beror framför allt på tillväxten i ekonomin. I tabell 8.3 studerar vi utbild- ningsbeslutet för en person med en ingångslön på . Tillsammans med en löneutveckling med samma profil som antogs för medelinkomsttagaren är detta exempel relevant för exempelvis städare, förskollärare och delar av personalen inom vårdsektorn. 8.1.1En 49-årig medelinkomsttagares utbildningsbeslut I det första fallet överväger medelinkomsttagaren att vidareutbilda sig inom det egna yrket alternativt omskola sig till något annat yrke . Den första kolumnen i tabell 8.1 redovisar hur inkomsterna utvecklas för medelinkomsttagaren om personen avstår från utbildning och arbetar fram till . Detta är vårt basfall med vilket det ekonomiska utfallet vid olika utbild- ningsbeslut, löneutveckling et cetera jämförs. För att finansiera den ettåriga utbildningen skulle individen ta studiemedel, vilket är möjligt till och med . räknas upp med tillväxten i ekonomin uppgår det till . Lånedelen av studiemedlen antas inte påverka exemplet eftersom de måste betalas tillbaka. Om personen väljer att studera vid 49 upp- kommer ett inkomstbortfall på , vilket är det belopp som individens lön har stigit till . Dessutom går personen miste om ett års senioritetspremie. I gengäld har individen möjlighet att erhålla en utbildningspremie efter avslutade studier. I tabellen redovisas två fall för inkomstutvecklingen efter genom- gångna studier. I det ena, som redovisas i tredje kolumnen, antas 110 SCB [2001]. Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Bilaga 5 till LU 2003/04 att utbildningspremien uppgår till studier. Efter utbildningen skulle årslönen då uppgå till , vilket kan jämföras med de som lönen hade uppgått till utan studier men med högre senioritetspremie. I det andra fallet, som redovisas i fjärde kolumnen, antas att individen inte erhåller någon premie för sina studier. Eftersom personen också går miste om en senioritetspremie under studieåret blir lönen i detta fall lägre än om personen valt att inte genomgå utbildningen. Tabell 8.1 En medelinkomsttagares inkomster vid arbete, studier samt vid ohälsa Inkomst i kr av arbete, studiebidrag, sjukpenning och ålderspension och arbete till 65 och arbete till 611 andel av max, proc5 1Från 61 till är personen sjukskriven. Ersättningen beräknas som inkomsten vid 60. 2Individen erhåller en utbildningspremie på studier. 3Studiebidraget antas ha ökat i samma takt som BNP, dvs. Inkomsterna från till , nuvärdesberäknat med 3 procents diskonteringsränta. Procentuell andel av inkomsten för en person som arbetat till utan studieuppehåll. Källa: och egna beräkningar. Fallet utan utbildningspremie är förmodligen det mest realistiska. En anledning till det är att den genomsnittliga utbildningspremien, som i olika undersökningar uppgår till ytterligare studier, sannolikt är en överskattning av den sanna utbildningspremien eftersom det är svårt att eliminera andra faktorer som påverkar lönen. I studier där detta har gjorts på ett mer övertygande sätt har det skattade värdet på utbildningspremien Bilaga 5 till LU 2003/04 Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet varit betydligt lägre.111 Dessutom talar det faktum att seniori- tetspremien ytterligare arbete är mindre för äldre än för yngre för att även utbildningspremien är lägre för äldre än för yngre. Om utbildningssatsningen snarare är att betrakta som om- skolning än vidareutbildning är det också rimligt att anta att ingen utbildningspremie utgår eller att den rent av är negativ. Om personen erhåller en utbildningspremie för sina studier kommer han eller hon att ha en väsentligt högre lön fram till pen- sionen än utan utbildningssatsningen. Som framgår av tabellen kommer pensionen från det allmänna pensionssystemet trots det att vara lägre, jämfört med om personen i båda fallen arbetar till . Den årliga löneökning som studierna innebär uppväger med andra ord inte förlusten av arbete. Det finns två huvudförklaringar till detta. Den ena är den förhållandevis korta tid som återstår av arbetslivet vid tiden för utbildningssatsningen. Detta illustrerar svårigheten att göra ett så kallat livslångt lärande lönsamt, åtminstone i den utsträckning som lärandet förutsätter ett lite längre avbrott i förvärvsarbetet. Den andra förklaringen har att göra med taket i pensionssystemet. Givet att taket höjs i takt med BNP-utvecklingen kommer det att uppgå till . Eftersom personen således redan hade uppnått taket i pensionssystemet för utbildnings- beslutet ger löneökningen ingen ökad pensionsrätt. Detta framgår också av att pensionen är densamma i fallet med respektive utan ut- bildningspremie. Arbete till 61 och sjukskrivning Den andra kolumnen i tabell 8.1 redovisar löneutvecklingen för en person som inte vidareutbildar sig och arbetar fram till . Därefter är personen sjukskriven fram till pensionen . Sjukpenningen antas uppgå till av den årslön personen hade . I detta exempel ligger personen således under taket i sjukförsäkringen men över taket i pensionssystemet. Detta motsvarar den utveckling som kan förutses där taket i pensionssystemet är 7,5 inkomstbasbelopp medan taket i sjukförsäkringen kommer att höjas till 10 prisbas- belopp när det ekonomiska läget tillåter. 111 Se exempelvis [2001]. Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Bilaga 5 till LU 2003/04 före pensionen kommer personen ha en väsentligt högre årsinkomst om han eller hon vidareutbildar sig och arbetar kvar till än om personen inte vidareutbildar sig och lever på sjukpenning från 61 till . Trots detta kom- mer pensionen att vara högre i det senare fallet. Att personen totalt sett kunde arbeta tack vare genomgången utbild- ning, och med en betydligt högre lön, avspeglar sig således inte i pensionen. Skillnaden mellan taken i pensionssystemet och sjukförsäkringen förklarar en del av detta. En annan förklaring är den förhållandevis höga ersättningsnivån i sjukförsäkringen. En tredje förklaring är att sjukförsäkringen är pensionsgrundande. En fjärde förklaring är att personen i detta exempel erhåller sjukpenning . Som tidigare framgått är detta inget ovanligt. Sammantaget blir de ekonomiska drivkrafterna till arbete, utbildning och hälsa svaga trots att pensionssystemet konstruerats för att gynna arbete högt upp . Studier, arbete till 61 och sjukskrivning Det är inte säkert att personen förmår att arbeta längre genom att vidareutbilda eller omskola sig. De sista två kolumnerna i tabell 8.1 behandlar fallet att personen slutar trots genom- gången utbildning, och att personen därefter erhåller sjukpenning. Antalet år i arbete är i det här fallet mindre än om han eller hon inte hade vidareutbildat sig och slutat vid 61. Även om per- sonen erhåller en utbildningspremie blir pensionen lägre än om personen inte utbildat sig. Notera också att skillnaden jämfört med om personen efter genomgången utbildning faktiskt hade kunnat arbeta kvar till 65 är minimal. längre arbete skulle personen i så fall endast erhålla högre pension. Möjlig- heten att vara sjukskriven och därmed kvali- ficera sig för en högre pension verkar således hämmande på incitamenten att arbeta kvar till 65, och det oavsett om personen har utbildat sig eller ej. Bilaga 5 till LU 2003/04 Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Även om en utbildningssatsning inte ger en högre pension kan den leda till en högre livsinkomst. Som framgår av tabell 8.1 är det diskonterade nuvärdet högst om personen inte vidareutbildar sig men ändå kan arbeta kvar till . Fallet med vidare- utbildning, arbete till 65 och utbildningspremie har den näst högsta livsinkomsten. Fallet att personen inte vidareutbildar sig och är sjukskriven före pension har den tredje högsta livsinkomsten. Detta är högre än i fallet med utbildning utan utbildningspremie och arbete till . Utan utbildnings- premie blir således det diskonterade nuvärdet lägre vid studier trots sammanlagt längre arbete. Inkomstbortfallet under studieåret och den lägre årliga pensionen vägs således inte upp av att inkomsterna är högre om personen arbetar i åldern 61– i stället för att uppbära sjukpenning. Detta innebär att omskolning till ett arbete som gör det möjligt att arbeta kvar längre i det här fallet inte lönar sig om lönen inte ökar. 8.1.2En 40-årig medelinkomsttagares utbildningsbeslut Genom att förlägga utbildningssatsningen i ett tidigare skede av livet kan avkastningen öka. Tabell 8.2 behandlar exemplet att individen står inför ett utbildningsbeslut . Det dis- konterade nuvärdet i fallet där personen arbetar vidare till efter att ha vidareutbildat sig och erhållit en utbildnings- premie är i det närmaste lika högt som om personen inte utbildat sig men ändå kunnat arbeta kvar till 65. Skillnaden mot fallet med utbildning vid 49 beror framför allt på att personen erhåller den högre lönen . Däremot blir pensionen fortfarande klart lägre om personen väljer att studera vid 40, men skillnaden minskar något. Skillnaden i diskonterat nuvärde mellan fallet att personen vidareutbildar sig utan att erhålla någon utbildningspremie och arbetar kvar till 65 och fallet att personen slutar vid 61 och därefter erhåller sjukpenning har däremot ökat något. En förklaring till att utbildningssatsningen är relativt sett mindre lönsam i detta fall är att personen går miste om en seniori- tetspremie på en procent i stället för en halv procent som gäller vid studier . En annan förklaring är att personen inte har nått upp till taket i pensionssystemet vid tiden för utbildnings- Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Bilaga 5 till LU 2003/04 Hela inkomstbortfallet under studieåret leder således till minskade pensionsrättigheter. Precis som i det föregående fallet blir både det förväntade nuvärdet och pensionen klart lägst om personen vidareutbildar sig men trots det inte kan eller vill arbeta kvar längre än till . Tabell 8.2 En medelinkomsttagares inkomster vid arbete, studier samt vid ohälsa Inkomst i kr av arbete, studiebidrag, sjukpenning och ålderspension. och arbete till 65 och arbete till 61 andel av max, proc5 1Från 61 till är personen sjukskriven. Ersättningen beräknas som inkomsten vid 60. 2Individen erhåller en utbildningspremie på studier. 3Studiebidraget antas ha ökat i samma takt som BNP, dvs. Inkomsterna från till , nuvärdesberäknat med 3 procents diskonteringsränta. Procentuell andel av inkomsten för en person som arbetat till utan studieuppehåll. Källa: och egna beräkningar. 8.1.3En 49-årig låginkomsttagares utbildningsbeslut Eftersom vi har studerat utfallet för en medelinkomsttagare påverkar takeffekter resultatet. För en person med lägre inkomster spelar taket inte samma roll, vilket framgår av tabell 8.3. Att takeffekterna uteblir gör att resultatet blir delvis annorlunda. Detta gäller framför allt storleken på pensionen. Om personen vidare- utbildar sig , erhåller en utbildningspremie, och arbetar kvar till 65 kommer pensionen endast att vara marginellt lägre än om personen arbetar kvar till 65 utan att vidareutbilda sig. Jämfört med fallet att personen erhåller sjukpenning från 61 års Bilaga 5 till LU 2003/04 Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet ålder kommer pensionen att vara högre. Detta gäller också om personen inte erhåller någon utbildningspremie, men då är skillna- den liten. I det senare fallet kommer däremot det diskonterade nu- värdet att vara något lägre än om personen slutat vid 61. Utan takeffekten ger således pensionssystemet i kombination med so- cialförsäkringssystemet vissa ekonomiska drivkrafter till arbete, utbildning och hälsa, även om de är förhållandevis svaga. Som fram- går av de sista två kolumnerna är emellertid riskerna med en utbild- ningssatsning stora också i det här fallet. Om ingen utbild- ningspremie utgår är såväl pensionen som det förväntade nuvärdet väsentligt lägre om personen vidareutbildar sig men slutar arbeta . Tabell 8.3 En låginkomsttagares inkomster vid arbete, studier samt vid ohälsa Inkomst i kr av arbete, studiebidrag, sjukpenning och ålderspension och arbete till 65 och arbete till 611 andel av max, proc5 1Från 61 till är personen sjukskriven. Ersättningen beräknas som inkomsten vid 60. 2Individen erhåller en utbildningspremie på studier. 3Studiebidraget antas ha ökat i samma takt som BNP, dvs. Inkomsterna från till , nuvärdesberäknat med 3 procents diskonteringsränta. Procentuell andel av inkomsten för en person som arbetat till utan studieuppehåll. Källa: och egna beräkningar. Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Bilaga 5 till LU 2003/04 Gemensamt för de olika fallen är att den förväntade avkastningen av vidareutbildning eller omskolning är låg. Mest anmärkningsvärt är att den totala avkastningen av en utbildningsinvestering som resulterar i sammanlagt mer i arbete är negativ i samtliga tre fall om inte utbildningen också leder till högre lön. Att utbild- ningssatsningen i flertalet fall leder till en lägre pension utgör en viktig orsak till det. Med undantag för fallet med låg inkomst kommer pensionen att vara högre om personen väljer att inte vidareutbilda eller omskola sig och slutar vid 61 än om personen genomför utbildningsinvesteringen och arbetar kvar till 65, och det även om utbildningen resulterar i högre lön. Dessutom är riskerna som är förknippade med en utbildningssatsning av detta slag stora vilket framgår av att både pensionen och det diskonterade nuvärdet är klart lägst i de fall då individen trots genomgången utbildning inte kan arbeta längre än till 61. Det finns också en risk att personen inte får något arbete efter avslutade studier. Denna arbetslöshetsrisk har inte inkluderats i exemplet, men en fördröjning ökar kostnaderna och minskar avkastningen på studierna. De förhållandevis små vinsterna vid ett positivt utfall av utbildningsinvesteringen och de stora riskerna innebär att den förväntade avkastningen av en sådan satsning är negativ om inte sannolikheten är stor för att utbild- ningen både leder till fler år i arbete och högre lön. Med nuvarande regler för och tillämpning av socialförsäkringssystemen ger således pensionssystemet svaga ekonomiska drivkrafter för arbete, studier och hälsa. Däremot ger pensionssystemet starka incitament att kvarstå i arbetskraften genom att exempelvis vara sjukskriven före pension. Detta ger ytterligare pensionsrättigheter och en högre ersättningsnivå än sjukersättning, som tidigare motsvarades av förtidspension, eller uttag av ålderspension. De svaga ekonomiska drivkrafterna i pensionssystemet och övriga trygghetssystem har sin grund i den långtgående utjäm- ningseffekten på inkomsterna som systemen innebär. Den huvud- sakliga målsättningen med dessa system är att åstadkomma in- komsttrygghet vid exempelvis sjukdom och ålderdom. Exemplet visar också att detta mål är uppfyllt. Beroende på hur den demo- grafiska och allmänna ekonomiska situationen ser ut kan det således mycket väl vara försvarbart med ett system som ger svaga Bilaga 5 till LU 2003/04 Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet incitament till arbete, utbildning och hälsa. När de demografiska förutsättningarna förändras kan däremot ett sådant system upp- levas som otillfredsställande eftersom det minskar arbetsutbudet och därför ökar de ekonomiska påfrestningarna. Ett system som medför stor inkomsttrygghet för den enskilde kan därför innebära en försämrad ekonomisk situation för samhället som helhet, vilket i sin tur påverkar möjligheten att även i fortsättningen erbjuda en- skilda individer en hög grad av inkomsttrygghet. Det gäller således att hitta en balans mellan inkomsttrygghets- och incitamentseffek- terna i socialförsäkringssystemen. För att klara av de utmaningar som en åldrande befolkning innebär vore en förskjutning balansen mot en förstärkning av de ekonomiska drivkrafterna till arbete värdefull. Att efterfrågan på fritid kan förmodas fortsätta att öka i takt med den allmänna välståndsutvecklingen utgör ett ytterligare argument för en sådan förskjutning. 8.2.1Möjligheter till stärkta ekonomiska drivkrafter Exemplen i föregående avsnitt kan upplevas som alltför optimis- tiska vad gäller möjligheterna att genom ett livslångt lärande kunna arbeta längre och eventuellt också höja lönen. Trots det är de positiva effekterna för individen alltför små för att ge tillräckliga incitament till vidareutbildning eller omskolning. Risken är därför stor att samhällsekonomiskt lönsamma utbildningssatsningar som leder till ett ökat arbetsutbud uteblir eftersom enskilda individer avstår av ekonomiska skäl. För att öka möjligheterna att sådana satsningar kommer till stånd finns det två huvudalternativ. Det ena är att staten går in med ökat stöd till den enskilde. Detta kan exem- pelvis ske genom att personen erhåller ett mer generöst inkomst- stöd än studiebidraget eller genom att personen garanteras rätt till arbetslöshetsersättning direkt efter genomgången utbildning om den inte leder till arbete. Det andra huvudalternativet är att de ekonomiska drivkrafterna för den enskilde att själv finansiera en del av en sådan utbildningssatsning stärks, exempelvis genom att generositeten i sjukförsäkringen minskas. Att ge ökade ekonomiska drivkrafter till enskilda att själva stå för en del av kostnaden för utbildningen har flera fördelar. En uppenbar fördel är att det är mindre betungande för de offentliga Ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet Bilaga 5 till LU 2003/04 finanserna eftersom en sådan lösning snarare leder till minskade statsutgifter.