sou · GSB316 · 2005-01-01 00:00:00 — anses det viktigt att riksdag och regering med ett så brett politiskt stöd som möjligt kan utöva ett övergripande inflytande över bolagens programverksamhet genom att kunna anvisa vissa grundläggande riktlinjer om mångsidighet, hög kvalitet, till- gänglighet, hänsyn till minoritetsintressen m.m. För att tillgodose intresset av att programföretagen intar en själv- ständig ställning har företagen organiserats i aktiebolagsform och bolagen ägs av en för ändamålet särskilt bildad stiftelse (prop. 2000/01:94 s. 12 med vidare hänvisningar). består av en ordförande och tio ledamöter. Regeringen utser ledamöterna på förslag av de politiska partierna i . Eftersom stiftelsens sammansättning inte skall påverkas direkt av valresultat eller rege- ringsskiften är styrelsens mandatperioder relaterade till enligt viss ordning. Bland arbetsuppgifterna för förvaltningsstiftel- sens styrelse ingår att utse ledamöterna i programföretagens styrelser, med undantag för ordförandena som utses av regeringen efter samråd med riksdagspartierna. Regeringen utser även en suppleant i respek- tive styrelse. Ytterligare en faktor som syftar till att stärka programföretagens självständighet är att företagens programverksamhet nästan uteslu- tande finansieras med TV-avgiftsmedel. Finansieringen via TV-av- giften ger programföretagen en inkomst som inte är direkt knuten till statsbudgeten och påverkas därmed inte av det statsfinansiella läget på samma sätt som medel via statsbudgeten. Som nämnts i avsnitt 2.1.3 framgår det av 2 kap. 2 § första stycket RTVL att regeringen meddelar tillstånd att till hela landet eller till utlandet sända ljudradioprogram samt bedriva lokala digitala ljud- radiosändningar. Lagtexten anvisar varken vilka personer som kan erhålla aktuella tillstånd eller någon särskild ordning som skall Regelverket med anknytning till ljudradions område tillämpas vid regeringens tillståndsgivning. I förarbetena till RTVL anges det emellertid att det i motiven till radiolagen förutsatts att regeringen inte utan att underställa frågan skall ge någon tillstånd till rikstäckande sändningar (se prop. 1977/78:91 s. 62 och prop. 1985/86:109 s. 35) och det sägs att införandet av RTVL inte avser att medföra någon ändring av dessa principer (prop. 1995/96:160 s. 80). och regeringens intresse av att kunna anvisa vissa grundläggande riktlinjer för public service-bolagens programverk- samhet har tillgodosetts genom att regeringen inför ett flertal till- ståndsperioder tillsatt en parlamentariskt sammansatt arbetsgrupp där samtliga riksdagspartier varit företrädda. Arbetsgruppens uppgift har varit att medverka vid regeringens beredning av nya sändnings- tillstånd till public service-företagen. Efter beredningsarbetet har regeringen antagit och underställt en proposition med förslag till riktlinjer för bolagens verksamhet under en viss bestämd tidsperiod och det är som beslutat om den huvudsakliga inriktningen av programföretagens uppgifter. Med stöd av riksdags- beslutet har regeringen sedan fastställt olika styrdokument med villkor avseende programföretagens verksamhet. Den här beskrivna ordningen med tillsättande av en parlamentarisk arbetsgrupp i sam- band med propositionsarbetet har använts för att tillgodose intresset av att uppnå en bred politisk förankring om programföretagens inriktning. Det är dock fullt möjligt att bereda propositionen på annat sätt. Två av de viktigaste styrdokument som regeringen har till sitt förfogande utgörs av dels sändningstillstånd som regeringen inför varje tillståndsperiod meddelar till programföretagen (SR, UR och SVT) med stöd av RTVL och riksdagsbeslut, dels anslagsvillkor som fastställts i samband med medelstilldelningen . Sändnings- tillstånden utformas med beaktande av reglerna i RTVL och de utgör en heltäckande reglering av public service-bolagens sändningsrätter. De ger bolagen rätt att bedriva sändningar såväl rikstäckande som regionalt. Anslagsvillkoren reglerar bl.a. vissa ekonomiska och orga- nisatoriska frågor samt ger vägledning för företagens redovisning till statsmakterna. En grundläggande princip för tillståndsgivningen har varit att rikt- linjerna och förutsättningarna för verksamheten skall gälla hela till- ståndsperioden, vilket syftat till att ge stabilitet åt bolagen. Regelverket med anknytning till ljudradions område 2.2.2Tillståndsgivningen till privat lokalradio pågår det kommersiella lokala ljudradiosändningar i . Regler om tillstånd att sända lokalradio återfanns fram till i lokalradiolagen (1993:120) och lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio (den s.k. stopplagen). Enligt den gamla lagstiftningen fördelades sändningstillstånden för lokalradio till högstbjudande vid auktioner. Mellan hölls det fem auktioner och totalt 92 till- stånd auktionerades ut. Därefter meddelades inga ytterligare tillstånd med stöd av lokalradiolagen till följd av den s.k. stopplagen. Stopp- lagen, som trädde i kraft , föreskrev att några nya tillstånd att sända lokalradio enligt lokalradiolagen inte skulle meddelas. Den gällde inledningsvis fram till utgången av men förlängdes vid ett flertal tillfällen till dess att den upphävdes . Lagen tillkom på initiativ av som i sitt betänkande anförde att lokalradion inte hade utvecklats enligt de intentioner som angivits i lokalradiopropositionen (1994/95:KU25). Utskottet uttalade vidare att målsättningen med lokalradiolagen inte hade uppnåtts och att de regler som skulle motverka en dominans på marknaden av ett fåtal kapitalstarka kedjeföretag hade visat sig vara otillräckliga. Utskottet föreslog att lokalradiolagstiftningen skulle ses över och ansåg att det var nödvändigt att hejda den pågående utvecklingen medan detta arbete pågick. Syftet med stopplagen var att hindra en fortsatt koncentration av ägande och nätverksbildning (prop. 1999/2000:55 s. 30 f). beslutade regeringen att tillkalla en parlamenta- risk kommitté med uppdrag att bl.a. lägga fram förslag om ändrade regler för lokala ljudradiosändningar. Kommittén, som antog namnet Lokal- och närradiokommittén, överlämnade sitt betänkande med föreslag på en rad förändringar i regelverket för lokalradion (SOU 1996:176 Den lokala radion). Med hänsyn till bl.a. remissinstansernas kritik ansåg regeringen emellertid att det inte gick att genomföra förslagen (prop. 1999/2000:55 s. 32). I stället gavs en särskild utredare i uppdrag att lägga fram förslag om de framtida villkoren för den kommersiella lokalradion utformade i enlighet med statens insatser på massmediaområdet. Betänkandet lades fram (SOU 1999:14 Den framtida kommersiella lokalradion), och arbetet utgjorde utgångspunkten för den lagstift- ning som gäller för lokalradion . Regelverket med anknytning till ljudradions område Radio- och () beslutade om förlängning av sändningstillstånden för de tillståndshavare som erhållit sina tillstånd med stöd av lokalradiolagen. uppgick dessa tillståndshavare till 82 stycken. Tillstånden löper t.o.m. , och koncessionsavgifterna per station under den nya tillståndsperioden varierar mellan och . Tillsammans betalar de privata radioföretagen totalt i koncessionsavgifter; se avsnitt 2.1.6 angående den rättsliga regleringen av koncessionsavgifterna. Genom lagen (2001:272) om ändring i radio- och TV-lagen, som trädde i kraft , infördes nya regler för lokalradion. Sam- tidigt upphävdes lokalradiolagen och stopplagen. För de stationer som fick tillstånd före gäller dock fortfarande vissa av lokalradiolagens bestämmelser, se övergångsbestämmelserna till radio- och TV-lagen och lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område. Övergångsbestämmelserna i rör bl.a. sändningarnas innehåll, tillståndsperiodernas längd och för- längning samt sanktioner vid olika typer av överträdelser. Vidare är endast vissa av de nya bestämmelserna rörande återkallelse av sänd- ningstillstånd tillämpliga. Övergångsbestämmelserna i lagen om kon- cessionsavgift på televisionens och radions område föreskriver att lokalradiolagens bestämmelser om koncessionsavgifter är tillämpliga på de gamla tillstånden, se avsnitt 2.1.6. De nya reglerna för lokalradion återfinns i RTVL. Tillstånd att sända analog lokalradio meddelas av RTVV i enlighet med 2 kap. 2 § tredje stycket RTVL. De närmare bestämmelserna om tillstånds- givningen för lokalradio återfinns i 5 kap. RTVL. Enligt 2 § bestäm- mer RTVV sändningsområdenas omfattning. Sändningsområdena skall utformas så att ett stort antal tillstånd kan lämnas och att flera tillstånd kan lämnas för samma sändningsområde. När ett sändnings- utrymme blir ledigt skall RTVV kungöra detta och därvid ange sändningsområdets omfattning, sista dag för ansökan och första dag då sändningar får bedrivas med stöd av tillståndet (3 §). Av 4 § första stycket framgår att ett tillstånd att sända lokalradio lämnas till en fysisk eller juridisk person och omfattar endast ett sändnings- område. I nyssnämnda stycke stadgas vidare att ingen får ha mer än ett sändningstillstånd inom ett sändningsområde, om det inte finns särskilda skäl. Enligt propositionen åsyftas med särskilda skäl dels när det bara finns en sökande till ett tillstånd, dels att RTVV kan medge att överlåtelse får ske trots att förvärvaren redan har tillstånd i sändningsområdet (prop. 1999/2000:55 s. 87). Regelverket med anknytning till ljudradions område uppställts förbud för staten, landsting och kommuner att inneha tillstånd att sända lokalradio, vare sig direkt eller indirekt (4 § andra stycket). I 6 § anges att varje tillståndsperiod skall vara . Den första perioden skall dock vara och räknas . Reglerna i 7–9 §§ rör anvisningar till RTVV om ansöknings- förfarandet och om fördelningen av sändningstillstånd. Vid två eller flera sökande skall verket sträva efter en fördelning av sändnings- utrymmet som medför att sändningarna i hög grad utgörs av eget material och program med lokal anknytning. Vidare skall verket sträva efter att dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning motverkas och att möjligheterna till mångfald tas till vara. Vid fördel- ningen skall vidare sökandens finansiella och tekniska förutsättning- ar att bedriva verksamheten varaktigt med god kapacitet och kvalitet beaktas. Om det bara finns en sökande till ett ledigt sändningsut- rymme, skall verket underrätta denne om att tillstånd kommer att meddelas om avgift enligt lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område betalas från det att underrättelsen skickas ut. Bestämmelser om förlängning av sändningstillstånd återfinns i 13 §. Där anges att förlängning av ytterligare en tillståndsperiod skall ske om tillståndshavaren senast före tillståndsperiodens utgång begär det. Förlängning skall dock inte beviljas om det före- ligger grund för återkallelse av tillståndet eller tillståndshavaren väsentligen brutit mot villkor som förenats med sändningstillståndet eller bestämmelser om eget material. Ett tillstånd skall inte heller förlängas om förändringar i tekniken eller i användningen av radio- frekvenser på grund av internationella överenskommelser som anslutit sig till medför att ett nytt tillstånd med samma villkor inte skulle meddelas. En tillståndshavare kan med stöd av 18 § begära att hans tillstånd skall återkallas. Tillståndet skall i så fall anses ha upphört att gälla den dag en sådan begäran kom in till RTVV eller den senare dag som tillståndshavaren angett. Överlåtelse av ett tillstånd kan enligt 16 § ske efter medgivande från RTVV. I bestämmelsen anges att med- givande inte får lämnas om förvärvaren inte skulle kunna få tillstånd att sända lokalradio, eller förvärvaren redan direkt eller indirekt har tillstånd att sända lokalradio i samma sändningsområde. Överlåtelse skall heller inte medges om det medför en påtaglig minskning av mångfalden i medieutbudet inom sändningsområdet. Om det finns särskilda skäl kan RTVV medge att överlåtelse sker trots att för- Regelverket med anknytning till ljudradions område värvaren redan har tillstånd i sändningsområdet. Verkningarna av en överlåtelse av ett sändningstillstånd anges i 17 §. I 14 och 15 §§ finns bestämmelser om ändrad indelning av sänd- ningsområden. Sådana beslut fattas av RTVV och får endast meddelas vid utgången av en tillståndsperiod. Av 19 och 20 §§ följer att ett tillstånd upphör att gälla om en tillståndshavare försätts i konkurs, träder i likvidation eller avlider. Den som enligt 5 kap. radio- och TV-lagen har tillstånd att sända lokalradio skall betala koncessionsavgift till staten i enlighet med föreskrifterna i lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisio- nens och radions område. Av 4 a § framgår att koncessionsavgiften utgör med viss indexjustering för varje kalenderår under vilket sändningsverksamheten får bedrivas. Fram till och med har tolv sändningstillstånd meddelats med stöd av den nya lagstiftningen (se närmare härom under av- snitt 3.1.2). Närradiosändningar inleddes på försök i och verk- samheten permanentades genom ändringar i närradiolagen (1982:459). Reglerna om tillståndsgivningen avseende närradiosänd- ningar återfinns numera i 4 kap. RTVL. Tillstånd att sända närradio meddelas av RTVV i enlighet med 2 kap. 2 § andra stycket RTVL. I enlighet med 4 kap. 4 § kan ett tillstånd att sända närradio endast ges till följande juridiska personer: 1)lokala ideella föreningar som har bildats för att sända program i närradion eller som bedriver annan verksamhet inom sänd- ningsområdet, 2)församlingar och kyrkliga samfälligheter inom , 3)obligatoriska sammanslutningar av studerande vid universitet och högskolor, samt 4)sammanslutningar av flera tillståndshavare i ett sändningsom- råde för gemensamma närradioändamål (närradioföreningar). Tillstånd får ges först efter det att sammanslutningen har anmält vem som har utsetts till utgivare enligt yttrandefrihetsgrundlagen (5 §), och ett tillstånd att sända närradio får inte ges till någon som har tillstånd att sända lokalradio eller digital ljudradio (6 §). Regelverket med anknytning till ljudradions område För det fall en tillståndshavare får tillstånd att sända lokalradio eller digital ljudradio upphör tillståndet att sända närradio från och med den dag sändningar får ske med stöd av det andra tillståndet. Detta framgår av 6 § andra stycket. Om en sammanslutning som kan få tillstånd enligt 4 § så önskar och det är tekniskt möjligt, skall det i enlighet med 2 § finnas en möjlighet att sända närradioprogram i en kommun. Om det finns särskilda skäl får det med stöd av 2 § sändas mer än ett närradioprogram i kommunen, och sändningsområdena för närradio skall omfatta högst en kommun. I 2 § föreskrivs vidare att det utanför storstadsområdena bör eftersträvas att sändningarna kan tas emot i hela kommunen. RTVV får, om det finns synnerliga skäl, besluta om större sändningsområden än en kommun. Enligt 3 § bestämmer RTVV vilka som får sända närradio. Till- stånden gäller , och RTVV kan bestämma om sändnings- tiderna om tillståndshavarna inte kan enas om fördelningen eller om någon av tillståndshavarna begär att verket skall fastställa sändnings- schemat i dess helhet. Enligt praxis meddelas sändningstillstånden normalt för . Slutligen följer det av 7 § att RTVV får besluta att en sändningstid inte får utnyttjas av någon annan av högst , om en innehavare av tillstånd att sända närradio mot vilken det har riktats ett föreläggande vid vite enligt RTVL, avstår sändningstid eller avsäger sig sitt sändningstillstånd. Av 7 § andra stycket framgår att en sändare för närradio inte får användas för andra sändningar för vilka det krävs tillstånd enligt RTVL. /2003 hade 1 324 sammanslutningar tillstånd att sända närradio, varav utgjordes av religiösa föreningar och sammanslutningar som bildats för att sända när- radio, s.k. radioföreningar (RTVV, Närradion i förändring, s. 40). Se vidare avsnitt 3.1.1 om RTVV:s granskning av närradioverksamheten. 2.3Tillståndsgivningen för digitala ljudradio- sändningar Genom riksdagsbeslut bemyndigades regeringen att meddela tillstånd till SR, UR och privata programföretag att påbörja sändningar i begränsad omfattning med digital teknik. Regelverket med anknytning till ljudradions område försöksverksamheten var att pröva tekniken under svenska förhål- landen, att utveckla kompetens hos svenska företag såväl i fråga om de rent tekniska aspekterna av DAB-tekniken som när det gäller utvecklandet av olika programtjänster som DAB-tekniken lämpar sig för. Vidare skulle allmänheten ges möjlighet att bedöma för- och nackdelar med digital ljudradio (prop. 1994/95:170 s. 12 ö). När försöksverksamheten med digital ljudradio inleddes var den numera upphävda radiolagen (1966:755) alltjämt gällande. Radio- lagen innehöll bestämmelser tillämpliga på sändningar med tillstånd av regeringen, och det förutsattes att regeringen under försöksverk- samheten skulle meddela sändningstillstånd avseende digital radio med stöd av denna lag (prop. 1994/95:170 s. 13). Någon ändring i radiolagen om regeringen som tillståndsgivande myndighet för digitala ljudradiosändningar ansågs därför inte erforderlig. Först genom ikraft- trädandet av RTVL, som ersatte radiolagen, blev det uttryckligen reglerat att regeringen meddelar sändningstillstånd för digitala ljud- radiosändningar. I förarbetena till RTVL anfördes det att regeringen enligt gällande ordning bör meddela sändningstillstånd eftersom verksamheten befann sig i ett inledningsskede (prop. 1995/96:160 s. 77). Eftersom public service-företagen vid inledningen av försöks- verksamheten redan hade sändningstillstånd meddelade med stöd av radiolagen, fann regeringen att det räckte att justera avtalsvill- koren i sändningstillstånden för att företagen skulle kunna bedriva digitala sändningar. För att privata företag skulle kunna delta i sänd- ningsverksamheten och sända reklam och sponsrade program på villkor liknande dem som gällde för den privata lokalradion enligt lokalradiolagen blev det dock nödvändigt att genomföra vissa änd- ringar i radiolagen. meddelas sändningstillstånd avseende digital ljudradio av regeringen med stöd av bestämmelserna i , vilket leder till att regelverket i RTVL som är knutet till radiosändningar med tillstånd av regeringen är tillämpligt. För public service-företagens del innebär detta att samma regelverk används för företagens såväl digitala som analoga sändningar. har inga sändningstillstånd avseende digital radio meddelats något privat programföretag (jfr nedan under avsnitt 2.3.3). För ett privat programföretag som vid analoga radiosändningar lyder under om lokalradio skulle tillståndsordningen dock leda till att olika regler gäller beroende på om ljudradiosändningarna sker med analog eller digital teknik. Ett privat programföretag skulle Regelverket med anknytning till ljudradions område vid digitala sändningar t.ex. bli bundet av den s.k. demokratibestäm- melsen i 6 kap. 1 § RTVL, vilken bestämmelse inte är tillämplig på analoga kommersiella lokalradiosändningar. Vidare skulle lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions områden inte vara tillämplig, eftersom avgiftsskyldigheten enligt denna lag för ljudradiosändningar endast gäller för den som enligt 5 kap. RTVL har tillstånd att sända lokalradio. Som nämnts i avsnitt 2.2.3 är det inte tillåtet att inneha tillstånd att sända närradio och digital ljudradio. De aktörer som sänder närradio kan därför inte delta i försöksverksamheten med bibehållet närradiotillstånd. 2.3.2Tillståndsgivningen till public service-företag Sändningstillstånd avseende digitala ljudradiosändningar till public service-företagen meddelas genom samma förfarande som används för meddelande av sändningstillstånd till bolagen avseende analoga ljudradioprogram (se avsnitt 2.2.1). 2.3.3Tillståndsgivningen till privat radio Till privata programföretag fördelas sändningstillstånd för digitala ljudradiosändningar enligt det förfarande som föreskrivs i förord- ningen (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar. Förordningen trädde i kraft . Enligt 2 § nämnda förordning fastställer regeringen genom sär- skilda beslut vilket sändningsutrymme som skall upplåtas till privata programföretag. De formella reglerna för själva tillståndsprocessen återfinns i 3–7 §§. Av bestämmelserna framgår att Radio- och TV- verket genom annonser i dagspressen och på annat lämpligt sätt skall informera allmänheten om möjligheten att få tillstånd enligt 2 kap. 2 § femte stycket andra meningen RTVL för digitala ljudradiosänd- ningar när regeringen beslutat att ett visst sändningsutrymme skall upplåtas till privata programföretag. I annonserna skall anges en sista dag då ansökningarna skall vara inlämnade till verket. Ansökan skall innehålla en kortfattad beskrivning av hur sökanden tänker utforma och finansiera programverksamheten samt vilken överföringskapa- citet den kräver. Efter ansökningstidens utgång skall RTVV över- lämna ansökningarna tillsammans med ett motiverat förslag till Regelverket med anknytning till ljudradions område fördelning av tillstånden till regeringen för prövning. I 6 § anges det att i de fall samtliga sökande inte kan beredas sändningsutrymme bör ingen sökande föreslås få mer än ett tillstånd. Förslaget bör vidare utformas så att utrymme finns för program av olika karaktär, bl.a. med anknytning till sändningsområdet. Slutligen föreskrivs det att de sökande skall beredas tillfälle att bemöta RTVV:s yttrande. Inget privat företag har meddelats tillstånd att sända digitala ljudradioprogram. Ett utlysningsförfarande i enlighet med förordningen (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar inleddes emellertid . Av de 22 programföretag som anmälde sitt intresse återkallade fyra företag sina ansökningar. Bland de kvarvarande rekommenderade Radio- och regeringen att sändningstillstånd skulle meddelas till tio stycken under försöks- verksamheten. begärde in yttranden från de tio företagen, bl.a. skulle de yttra sig om de förslagna tillstånds- villkoren och om avtal hade träffats mellan programföretagen om teknisk samverkan i de frekvensblock där sändningarna skulle ske. Överläggningar hölls sedan mellan och pro- gramföretagen. Efter att tillställt program- företagen förslag till sändningstillstånd återkallade alla utom fyra programföretag sina ansökningar på uppmaning från . Som skäl för återkallelserna anfördes att utkasten till sändningstillstånden förenats med villkor som inte var tillräckligt långsiktiga och kommersiellt gångbara. Konsekvensen blev att regeringen inte meddelade några sändningstillstånd alls. Frågan om att meddela sändningstillstånd för digital ljudradio till privata programföretag har därefter inte varit aktuell. 2.4Särskilda frågeställningar angående regelverket som lyfts fram i delbetänkandet 2.4.1Utgångspunkter för det framtida regelverket avseende digital radio I delbetänkandet diskuteras tänkbara utgångspunkter för ett even- tuellt framtida regelverk för digitala ljudradioprogram. Det framhålls att public service-företagen har en särställning, att de lyder under ett annat regelverk och har andra ekonomiska förutsättningar än de aktörer som sänder lokalradio respektive närradio, samt att det inte finns anledning att utgå ifrån annat än att regering och riksdag Regelverket med anknytning till ljudradions område också kommer att hantera riktlinjer för public service- radio samlat för sig. För privatradions del bedöms det vara rimligt att utgå från nu gällande lagstiftning för analog lokalradio, och det nämns att branschföreträdare ansett detta vara en bra principiell utgångspunkt. Enligt delbetänkandet bör det också avgöras vilken myndighet som skall meddela sändningstillstånd för marksänd digital- radio. Vad gäller närradion uttalas att särskilda lösningar kommer att behöva konstrueras. I delbetänkandet anförs det att tillståndsperiodernas längd bör över- vägas. I anslutning härtill uttalas att osäkerheten om den tekniska utvecklingen inom DAB-området och de förändringar detta kan med- föra leder till att teknik och frekvensanvändning inte bör låsas fast för alltför .