sou · GSB323d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 50 § Om revisionsberättelse över myndighetens årsredovisning innehåller någon invändning, skall myndigheten, inom efter det att revisionsberättelsen överlämnats, till regeringen redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av invändningen. Innehållet i paragrafen har hämtats från nu gällande verksförordning. Regleringen behandlas närmare i kapitel 16. 51 § Myndigheten skall till Justitiekanslern lämna en förteckning över de ärenden som har väckts vid myndigheten före föregående år men som inte har avgjorts vid årets utgång. Justitiekanslern får i det enskilda fallet medge undantag från första stycket. Paragrafen överensstämmer i sak med motsvarande bestämmelse i nu gällande verksförordning. Kraven på rättssäkerhet och effektivitet innebär bl.a. att myndigheterna skall fatta väl motiverade, materiellt riktiga beslut inom en för den enskilde medborgaren rimlig tid. Att ärendena avgörs inom en rimlig tid och inte blir liggande hos myndigheten kan vara helt avgörande för den enskilde och ökar också det medborgerliga förtroendet för myndighetens verksamhet. I vissa sammanhang har möjligheten att väcka en s.k. dröjsmålstalan varit föremål för diskussion. Dröjsmålstalan har dock inte ansetts vara ett bra sätt att komma tillrätta med långa handläggningstider. Genom att Justitiekanslern görs uppmärksam på dröjsmålet och kan vidta åtgärder inom ramen för sina tillsynsbefogenheter kan skyldigheten att ge in ärendeförteckning sägas tillgodose i stort sett samma syfte som en möjlighet till dröjsmålstalan. Myndighetens rätt att företräda staten vid domstol 52 § Myndigheten företräder staten vid domstol inom sitt verksamhetsområde. I förordningen (1995:1301) om handläggningen av skadestånds- anspråk mot staten och i förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m. finns särskilda bestämmelser om vem som för statens talan. Myndigheterna är delar av en och samma juridiska person – staten. Enligt paragrafen skall myndigheten vara den som företräder staten vid domstol inom sitt verksamhetsområde. Det ligger i sakens natur att varje myndighet som ingått ett avtal också skall vara behörig att för det fall en tvist skulle uppstå kring avtalet föra statens talan i tvisten. Frågan om myndigheternas process- behörighet har behandlats i kapitel 17. Myndigheten får uppdra åt en annan myndighet eller åt ett ombud att föra talan. I kapitel 17 har utredningen redogjort närmare för att Kammarkollegiet kan erbjuda viss rådgivning och annat stöd i dessa frågor. Paragrafen anger endast att myndigheten företräder staten inom sitt verksamhetsområde. Det finns särskilda bestämmelser om vilka myndigheter som skall företräda staten i tvister av offentligrättslig art, såsom exempelvis brottmålsprocessen. Det kan vidare anmärkas att en förvaltningsmyndighet som regel blir motpart om en enskild överklagat myndighetens beslut till domstol enligt de särskilda bestämmelser om tvåpartsprocess som finns i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Likaså kan en förvaltningsmyndighet vars beslut ändras av en förvaltnings- domstol överklaga domstolens dom. I andra stycket föreskrivs att det i förordningen om handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten och i förordningen om statliga kollektivavtal m.m. finns särskilda bestämmelser om vem som för statens talan. 53 § Myndighetens beslut i sådana administrativa ärenden som avses i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) får överklagas bara när det är särskilt föreskrivet. Detsamma gäller beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. Paragrafen innebär den nyheten att anställningsbeslut inte längre skall kunna överklagas till regeringen. Paragrafen knyter an till förvaltningslagens regler om domstolsprövning av förvaltnings- beslut och till det undantag för administrativa ärenden som finns där. Vid tillämpningen av dessa regler har anställningsbeslut ansetts vara beslut i administrativa ärenden. Begreppet administrativa ärenden omfattar också vissa andra ärenden än anställningsärenden. I den delen innebär paragrafen ett tydliggörande av vad som redan gäller i praktiken. Som framgår närmare av det följande har nämligen besluten i dessa fall ansetts vara i princip icke överklagbara. Det gäller bl.a. myndigheters beslut om sin egen organisation, verksamhetsinriktning och personaladministration. Att myndighetens personal inte får överklaga t.ex. en organisationsförändring eller ett arbetsledningsbeslut skall ses i ljuset av att personalen har lydnadsplikt. Möjligheten att överklaga anses därmed utesluten. Ett beslut som riktar sig till den egna personalen har ibland återverkningar för utomstående. Regeringens praxis innebär att det inte heller i sådana fall går att överklaga beslutet. Så har t.ex. polisens beslut att avslå en begäran från en enskild person om livvaktsskydd ansetts vara icke överklagbart (regeringens beslut , dnr Ju1992/3203). Vid tillämpningen av 22 a § förvaltningslagen har också beslut av typen partsbesked ansetts vara beslut i administrativa ärenden. Med partsbesked menas här ståndpunkter som myndigheter intar när de företräder staten som part i civilrättsliga och liknande förhållanden. Ärenden som avgörs genom partsbesked faller utanför begreppet myndighetsutövning. Då gäller inte sådana rättsskyddsgarantier som partsinsyn, kommunikation och beslutsmotivering. Vid partsbesked skyddas den enskildes rätt i stället genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att få tvister med myndigheten prövade av allmän domstol. Om man tillåter att partsbesked överklagas, kan det medföra att samma sak prövas först av regeringen efter överklagande och sedan av en allmän domstol, med risk för motstridiga avgöranden. Vid förvaltningslagens tillkomst uttalade sig regeringen för en åtstramning av möjligheterna att överklaga partsbesked (prop. 1985/86:80 s. 51). Bestämmelser som skär av möjligheten att överklaga beslut av detta slag har med tiden blivit allt vanligare. De är emellertid inte heltäckande. För åtskilliga typer av partsbesked saknas det fortfarande klara regler om överklagande. En huvudlinje i praxis i sådana fall är att besluten frånkänns överklagbarhet. Som exempel kan nämnas ett par fall där ett icke-statligt museum överklagade beslut att inte låna ut vissa museiföremål till det icke-statliga museet (regeringens beslut , dnr Ku2003/117 och Ku2003/191). Regeringen tog inte upp överklagandena till prövning. Som motivering angav regeringen att det överklagade beslutet gällde en fråga om förvaltning av statlig egendom och att beslut i frågor av detta slag inte har sådana verkningar att de kan överklagas. Mot denna bakgrund tar paragrafens första mening sikte också på partsbesked. Genom andra meningen skingras den oklarhet som råder om möjligheterna att överklaga beslut i normgivningsärenden. Frågorna om överklagande av beslut i anställningsärenden och normgivningsärenden har behandlats närmare i kapitel 20. Denna förordning träder i kraft , då verksförordningen (1995:1322) skall upphöra att gälla. Förslaget till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna förordning gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Förordningen är, på samma sätt som myndighetsförordningen, direkt tillämplig på alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Undantag från förordningens tillämplighet behöver göras för kommittéerna i kommittéförordningen. Anser regeringen att ytterligare undantag behöver göras får det göras i respektive myndighets instruktion. Skyldighet att göra konsekvensanalys 2 § När en myndighet överväger att besluta föreskrifter eller allmänna råd enligt författningssamlingsförordningen (1976:725), skall myndigheten 1.noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden, 2.utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen, 3.ge företrädare för statliga myndigheter, kommuner, landsting, regioner, organisationer, näringsidkare och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensanalysen, 4.begära regeringens medgivande att besluta föreskrifterna om de leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs. Bestämmelsen är hämtad från nu gällande verksförordning, dock med den ändringen att inte längre skall ges tillfälle att yttra sig i frågan om konsekvensanalysen. 3 § Konsekvensanalysen skall ske i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet. Om det är uppenbart obehövligt får myndigheten besluta föreskriften eller det allmänna rådet utan att vidta de åtgärder som sägs i 2 § 2–3. Om det annars skulle innebära fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada får en föreskrift beslutas utan hinder av att de åtgärder som anges i 2 § 2–4 vidtagits. En prövning enligt 2 § 2–4 skall i sådant fall göras i efterhand. I första stycket anges att analysen skall ske i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet samt att myndigheten kan avstå från att göra en konsekvensanalys om det är uppenbart obehövligt. Frågan om när det kan anses vara uppenbart obehövligt med en konsekvensanalys har behandlats i avsnitt 19.9. Innehållet i andra stycket är hämtat från nu gällande verksförordning. 4 § För föreskrifter som uteslutande rör verksamheten inom myndigheten och föreskrifter om avgifter för vilka det finns en skyldighet att samråda enligt 7 § avgiftsförordningen (1992:191) gäller inte 2 § 2–4. För föreskrifter som beslutas av en myndighet för att uppfylla internationella förpliktelser och som inte går utöver vad som följer av förpliktelserna gäller inte 2 § 4. Innehållet är hämtat från nu gällande verksförordning. 5 § Konsekvensanalysen skall stödjas på följande frågeställningar: 1.Vilket är problemet och vilka är effekterna av att någon reglering inte sker? 2.Vilka andra lösningar finns? 3.Vilka berörs av föreskrifterna eller de allmänna råden? 4.Vilka administrativa, praktiska eller andra åtgärder måste de som berörs vidta till följd av regleringen? 5.Vilka lönekostnader eller andra kostnader kan regleringen leda till för dem som berörs? 6.Går det att kontrollera efterlevnaden och hur kommer regleringens effekter för dem som berörs att uppmärksammas och granskas? 7.Bör föreskrifterna eller de allmänna råden gälla endast för att hindra eventuella negativa effekter för dem som berörs? 8.Finns det behov av speciella informationsinsatser? 9.Vilka synpunkter av betydelse har kommit fram i samband med att yttranden inhämtats? 6 § När en myndighet överväger att besluta föreskrifter eller allmänna råd som kan få effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt skall konsekvensanalysen, utöver vad som följer av 5 § 1–9, stödjas på följande frågeställningar: 1.Vilken tidsåtgång kan föreskrifterna eller de allmänna råden medföra för småföretagen? 2.Kan regleringen komma att snedvrida konkurrensförhållandena till nackdel för småföretagen eller i övrigt försämra deras konkurrensförutsättningar? 3.Kommer regleringen i andra avseenden att påverka småföretagen? 4.Behöver särskilda hänsyn tas till småföretagens villkor när det gäller tidpunkten för ikraftträdande? Checklistorna i 5 och 6 §§ är omarbetade med utgångspunkt i förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor, SimpLexförordningen. Frågorna i 5 § är generella och har gjorts giltiga för alla typer av regler. Frågorna i 6 § berör regler som kan få effekter för små företag. Uppföljning, metodutveckling och rapportering 7 § Myndigheten skall fortlöpande följa upp kostnadsmässiga och andra konsekvenser av föreskrifter och allmänna råd. Har förutsättningarna för regleringen ändrats skall en omprövning ske. Omprövningen skall omfatta vad som anges i 2 § 1–3 samt 5 och 6 §§. I denna paragraf erinras myndigheterna om att de har ett fortlöpande ansvar för de föreskrifter och allmänna råd som utfärdas. Myndigheterna skall fortlöpande följa upp föreskrifterna och ompröva dem om förutsättningarna ändrats. 8 § och Verket för näringslivsutveckling () skall ansvara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av denna förordning samt även fortlöpande följa upp myndigheternas tillämpning av förordningen. Enligt utredningens förslag skall en särskild funktion svara för metodstöd och kompetensutveckling samt rådgivning och annat stöd i myndigheternas arbete med konsekvensanalyser. Funktionen skall även fortlöpande följa upp myndigheternas tillämpning av förordningen. Funktionen bör placeras hos Ekonomistyrnings- verket samt i de delar som berör småföretagarfrågor hos . Frågan har behandlats i avsnitt 19.8. 9 § Myndigheten skall redovisa sitt arbete med konsekvensanalyser enligt denna förordning i en årlig rapport. Rapporten skall lämnas till regeringen som gäller för inlämnande av årsredovisningen. För att arbetet med konsekvensanalyser skall kunna följas upp skall myndigheterna redovisa sitt arbete till regeringen. Vad myndigheterna skall rapportera om mer specifikt kan variera och det bör ankomma på och att i samråd med regeringen ange vad som skall återrapporteras. Denna förordning träder i kraft , då förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor skall upphöra att gälla. Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde Som en följd av utredningens förslag att beslut i anställningsärenden inte skall gå att överklaga skall förordningen upphöra att gälla. 4–5. Förslagen till ändring i förordningen (1998:740) om anställning hos allmän försäkringskassa och förordningen (1995:625) med instruktion för När den generella möjligheten att överklaga anställningsärenden tas bort skall inte heller försäkringskassornas beslut i anställnings- ärenden gå att överklaga. Förslaget med förebild för myndighetsinstruktion Utredningen har föreslagit att den nya myndighetsförordningen skall bli direkt tillämplig för samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen. Med en sådan ordning bör myndigheternas instruktioner kunna hållas relativt kortfattade. Som huvudregel bör endast myndighetens politikområde och ledningsform behöva regleras i instruktionerna. Förordning med instruktion för ; utfärdad . Regeringen föreskriver följande. 1 § är central förvaltningsmyndighet för frågor om alt. 1 § har till uppgift att 2 § skall särskilt också Regeringen skall i 1 och eventuellt 2 §§ ange myndighetens uppgifter samt även om myndigheten är en central förvaltnings- myndighet eller ej. Sistnämnda fråga behandlas i kapitel 3. I myndighetens instruktion skall det anges på vilket sätt myndigheten skall ledas. I myndighetsförordningen ges fyra alternativ utifrån vilka ledningsformen skall bestämmas. I myndighets instruktion skall regeringen också bestämma hur många ledamöter styrelse, nämnd eller råd skall bestå av samt om det i något fall skall utses suppleanter för ledamöterna. Myndighet som leds av en myndighetschef 3 § skall ledas av en myndighetschef. Myndighetens generaldirektör (eller motsvarande) är myndighetschef. Vid myndigheten skall det finnas ett råd som skall bestå av högst x antal ledamöter, myndighetschefen medräknad. Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse 3 § skall ledas av en myndighetschef tillsammans med en styrelse. Myndighetens generaldirektör (eller motsvarande) är myndighetschef. Styrelsen skall bestå av högst x antal ledamöter, myndighetschefen medräknad. Myndighet som leds av en styrelse 3 § Myndigheten skall ledas av en styrelse som består av högst x antal ledamöter, myndighetschefen medräknad. Myndighetens generaldirektör är myndighetschef. Myndighet som leds av en nämnd 3 § Myndigheten skall ledas av en nämnd som består av högst x antal ledamöter. 4 § Myndigheten skall ha ett kansli som leds av en chef. skall sköta kansligöromålen åt myndigheten. Om något särskilt skall gälla för myndighetens organisation skall det anges i myndighetens instruktion. 5 § Inom myndigheten finns en avdelning/nämnd/delegation för ---. I övrigt bestämmer myndigheten sin organisation. En översyn av verksförordningen Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning. Syftet med översynen av verksförordningen är huvudsakligen att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Verksförordningen bör bli ett mer effektivt, tydligt och tidsenligt styrredskap. Utformningen av en ny verksförordning skall ha sin utgångspunkt dels i de författningar som utgör grunden för förvaltningspolitiken, dels i de mål och riktlinjer som lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) samt i regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram. En huvudfråga för utredaren är vad som skall vara generellt reglerat i en ny verksförordning och vad som skall regleras i myndighetsinstruktion eller i annan förordning. De olika ledningsformerna skall tydligt framgå av verksförordningen. saknas t.ex. reglering av ledningsformen styrelse med fullt ansvar. Ett tydligt ansvar för myndighetsledningen är viktigt bl.a. för förvaltningens möjlighet att uppfylla höga krav på effektivitet. Ansvarfördelningen mellan myndighetschef och styrelse skall vara tydliggjord i verksförordningen och myndighetsinstruktion. Den generella regleringen bör återfinnas i en ny verksförordning. I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294) lades regeringens förvaltningspolitik fast och regeringens riktlinjer för och kraven på den framtida statliga förvaltningen redovisades. Propositionen antogs av en enig riksdag. I propositionen konstaterade regeringen bl.a. att den svenska förvaltningen skall, med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående. Den skall ha medborgarnas fulla förtroende, ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara framgångsrik och respekterad i det internationella samarbetet. Myndigheterna skall genomföra sina uppdrag med motiverade och kompetenta medarbetare, dugliga chefer, och I propositionen anfördes vidare att förvaltningspolitiken bl.a. syftar till att skapa organisations-, styr- och ledningsformer som ger förutsättningar för att de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet skall få genomslag i hela förvalt- ningen. Detta sker bl.a. genom ändamålsenliga organisations-, styr- och ledningsformer. I propositionen aviserade regeringen också en avsikt att utifrån de riktlinjer som angavs i propositionen genomföra ett handlingsprogram. antog regeringen ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlingsprogram – En förvaltning i demokratins tjänst. I det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet återges i stort regeringens krav eller kommande krav på sina myndigheter. Det innefattar bl.a. grundläggande värden och förutsättningar för förvaltningen samt regeringens åtgärder för en långsiktig utveckling av förvaltningen. Som en följd av de förvaltningspolitiska riktlinjer och krav som lades fast i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst ansågs det också nödvändigt med en översyn av verksförordningen. I och med antagandet av det förvaltningspolitiska handlingspro- grammet slog regeringen fast att verksförordningen bör ses över. Utgångspunkten är att verksförordningen som ett generellt styrredskap bör vara relativt stabil över tiden. Samhällsutvecklingen medför dock att förändringar och omprövningar är nödvändiga även av den generella myndighetsstyrningen, vilket således får till följd att verksförordningen ses över. När det gäller myndigheternas organisation beslutar eller regeringen vanligtvis endast om en grundstruktur inom vilken myndigheten sedan själv bestämmer sin organisation. Verksförordningen (1995:1322) reglerar bl.a. ledningsformer, myndigheternas organisation samt myndighetschefens ansvar och uppgifter. Verksförordningen har i huvudsak följande övergripande syften. ge uttryck för det ansvar som regeringen delegerar till myndigheterna, förmedla de generella förvaltningspolitiska krav som regeringen ställer på myndigheterna, reglera myndigheternas ledningsformer, klargöra ansvarsfördelningen vid myndigheterna, och utgöra ett tydligt och enkelt styrredskap. Ett huvudsakligt syfte med översynen av verksförordningen är att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Verksförordningen bör bli ett mer effektivt, tydligt och tidsenligt styrredskap. En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning. Utredaren ges också i uppdrag att utarbeta förslag till de följdändringar i andra författningar som förslaget till ny verksförordning kan komma att föranleda. Det är viktigt att regeringens förvaltningspolitiska krav och mål kommer till uttryck i en ny verksförordning. Utformningen av en ny verksförordning skall ha sin utgångspunkt dels i de författningar som utgör grunden för förvaltningspolitiken, dels i den förvaltningspolitik som lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) samt regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram. Handlingsprogrammet innehåller grundläggande värden för en långsiktig utveckling av förvaltningen och de åtgärder som regeringen genomför för att uppnå de förvaltningspolitiska målen. I uppdraget ingår att redovisa en lämplig gränsdragning mellan verksförordningen och myndigheternas instruktioner. Utgångspunkten skall vara att en ny verksförordning bör vara direkt tillämplig på myndigheter under regeringen. I samband därmed skall utredaren utforma förslag till modeller för myndighetsinstruktioner för ledningsformerna enrådighetsverk med eller utan ett s.k. insynsråd, styrelse med begränsat eller fullt ansvar samt nämndmyndighet. Utredarens förslag till en ny verksförordning skall harmoniera med andra författningskrav på myndigheter under regeringen. Utredaren ges också en möjlighet att vid behov justera verksförordningens övergripande syften såsom de ovan är angivna. Vid tillämpningen av bl.a. verksförordningen och myndighets- instruktioner skapar ibland de olika myndighetsbegreppen en osäkerhet. , central förvaltningsmyndighet, statlig myndighet, myndigheter under regeringen nämndmyndighet och verk är exempel på myndighetsbegrepp som förekommer. Det saknas dessutom en definition av vissa av begreppen, vilket kan skapa ytterligare osäkerhet. För att minska risken för tillämpningsproblem skall utredaren göra en bedömning av huruvida det är möjligt att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent användning av de olika myndighetsbegreppen samt i så fall föreslå lämpliga åtgärder för att detta skall kunna uppnås. I sammanhanget kan upplysningsvis nämnas att Justitiekanslern i en framställning till regeringen föreslagit vissa ändringar i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten, bl.a. att begreppet central förvaltningsmyndighet i förordningen ersätts med begreppet central myndighet. De frågor som behandlas i framställningen, som har remitterats, omfattas inte av utredarens uppdrag. I det följande ges ytterligare exempel på frågeställningar som utredaren skall beakta. Verksförordningen tillämpas på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i annan förordning. gemensamma bestämmelser om myndigheternas organisation och arbetssätt. En huvudfråga är vad som skall vara generellt reglerat i en reviderad verksförordning och vad som skall regleras i myndighetsinstruktion eller i annan förordning.