sou · GSB340 · 2005-01-01 00:00:00 — Om man genomför förslag att all tillstånds- prövning skall ske i förvaltningsmyndigheter i första instans blir den största delen av de mål som prövas i miljödomstol överklagade mål. I överklagade mål enligt tillämpas förvaltnings- processlagen. Det är således samma processlag som används i förvaltningsdomstolarna. Om alla tillståndsärenden framöver skall prövas av förvaltningsmyndigheter som första instans minskar Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... antalet ärenden i miljödomstolarna. Arbetsunderlaget för miljö- domstolarna skulle kunna minska i så stor utsträckning att det är tveksamt om det finns underlag för fem miljödomstolar fortsätt- ningsvis. Med hänsyn till detta finns det i denna modell anledning att fundera på en samordning av överprövningarna genom över- förande av mål och ärenden enligt till prövning i för- valtningsdomstol. anser dock att det inte finns rimliga skäl att av- veckla de inrättade miljödomstolarna. Eftersom de frågor som aktualiseras i miljöbalksmål kan vara komplicerade krävs att man kan upprätthålla kompetens inom området för att kunna handlägga målen på ett rättssäkert och effektivt sätt. Med hänsyn till detta är det en nackdel om målen sprids på allt för många dom- stolar. För att kunna tillgodose kraven på koncentration av miljö- balksmålen skulle prövningen därför behöva begränsas till en pröv- ning vid ett fåtal länsrätter i alternativet med förvaltnings- domstolar. Detta skulle innebära att antingen skulle samordningen bara kunna ske vid vissa länsrätter eller att PBL-målen måste koncentreras till ett fåtal länsrätter. 9.4För- och nackdelar med en fortsatt prövning i förvaltningsdomstolar En prövning i förvaltningsdomstolar efter ett borttagande av läns- styrelserna ur prövningskedjan har flera fördelar, men också vissa nackdelar. Nedan följer en beskrivning av några av de för- och nackdelar som en lösning av detta slag innebär. Man behåller strukturen att allmänna förvaltningsdomstolar över- prövar myndighetsbeslut De allmänna förvaltningsdomstolarna har som huvudsaklig uppgift att pröva tvister mellan enskilda och det allmänna, dvs. stat eller kommun. De allmänna domstolarna har till uppgift att lösa tvister mellan enskilda och frågor om ansvar för brott. Uppdelningen är dock inte helt konsekvent, bl.a. har miljödomstolar och fastighets- domstolar, som är delar av tingsrätter, bland sina uppgifter att pröva tvister av det slag som prövas av de allmänna förvaltnings- domstolarna. Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... De allmänna förvaltningsdomstolarna prövar den största andelen överklagade , särskilt överklagade bygglov. Genom att låta de allmänna förvaltningsdomstolarna avgöra i princip samtliga PBL-ärenden även fortsättningsvis behål- ler man den struktur som gäller som huvudprincip, dvs. att myndighetsbeslut överklagas till dessa domstolar. Den nuvarande uppdelningen mellan de olika domstolsslagen kan på så sätt behål- las. Regeringsrätten blir även fortsättningsvis prejudikatinstans i de aktuella PBL-ärendena. Dessutom har förvaltningsdomstolarna utvecklat en praxis när det gäller överprövning avseende allmänna intressen som innebär att prövningen i princip bör begränsas till om beslutet håller sig inom det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kom- munen. En sådan prövning är mer begränsad än den typiska miljö- domstolsprövningen. De allmänna förvaltningsdomstolarna har erfarenhet av att handlägga PBL-ärenden En förändring enligt den skisserade modellen innebär endast att antalet mål som kommer till domstolarna blir fler om man tar bort länsstyrelserna ur instanskedjan. Skulle också regeringsärendena i ett senare skede föras över till domstolarna blir det ytterligare ett tillskott av mål, men huvuddelen av PBL-ärendena handläggs redan i domstolarna. De allmänna förvaltningsdomstolarna har redan erfarenhet av PBL-ärenden och den föreslagna förändringen inne- bär således ingen förändring när det gäller vad domstolarna har att pröva materiellt sett. Spridningen av målen över landet är bättre i förvaltningsdomstols- alternativet än i miljödomstolsalternativet Spridningen i landet är densamma om länsstyrelserna tas bort ur instanskedjan som om de finns med. PBL-målen kommer således att handläggas vid 23 länsrätter. Genom att målunderlaget blir större kommer de enskilda länsrätterna att få fler mål att handlägga. Belastningen till följd av behovet av resor minskar om fler dom- stolar kan dela på resandet. Länet som utgör grunden för en läns- Prövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse... rätts ansvarsområde, med undantag för som är uppdelat mellan tre länsrätter, kan anses ge ett rimligt resavstånd för ett dömande i första instans. Ett borttagande av länsstyrelserna i stället för länsrätterna säkrar en domstolsprövning i ett tidigare skede Ett borttagande av länsstyrelserna ur överprövningsorganisationen för att undvika dubbla prövningar på länsnivå innebär bl.a. att rätten till domstolsprövning säkras i ett tidigare skede. Därmed uppfylls krav i ett tidigare skede än i dags- läget. Genom att föra bort överprövningarna från länsstyrelserna kommer de också att ha möjlighet att stärka sina uppgifter som samrådsparter och utövare av tillsyn. Lösningen innebär också att man inte gör något avsteg från principen att tyngdpunkten i dömandet skall ligga i första instans, dvs. Den totala handläggningstiden borde kunna bli kortare Eftersom det kommer att krävas prövningstillstånd för prövning i två av de tre överprövande instanserna kommer handläggningstiden troligen bli något kortare i detta alternativ än det alternativ som innebär en prövning i miljödomstolarna. Dessutom kommer sista instans att vara en renodlad prejudikatinstans, dvs. Regeringsrätten, till skillnad från som både är prejudikatinstans och mellaninstans. Resurstillskott kommer att behövas i länsrätterna Resurserna behöver ökas i länsrätterna om överprövning skall ske direkt i länsrätt eftersom länsstyrelserna avgör ca 2 600 PBL- ärenden, exklusive planärendena, mot länsrätternas ca 1 100 ärenden. Dessutom kan kammarrätterna och troligen också Regeringsrätten räkna med en ökning av antalet inkommande mål om länsstyrelserna tas bort som överprövningsinstanser. 10En jämförelse mellan miljödomstolsalternativet och förvaltningsdomstolsalternativet Båda de alternativa modellerna – miljödomstolsalternativet med länsstyrelserna kvar som prövningsinstanser och förvaltningsdom- stolsalternativet utan länsstyrelserna i instanskedjan – tillgodoser olika krav som kan ställas ur ett PBL-perspektiv. I miljödomstols- alternativet öppnar man för möjligheten till en mer långtgående samordning av och PBL utan att man för den skull binder sig för hur långt samordningen bör drivas. I förvaltnings- domstolsalternativet får man i stället fortsättningsvis arbeta utifrån antagandet att utvecklingen får ske parallellt men att onödig dub- blerad handläggning bör undvikas. anser att miljödomstolsalternativet är något mer fördelaktigt än förvaltningsdomstolsalternativet. Valet av lösning är inte givet och därför anser att en remissbehandling bör föregå det slutliga ställningstagandet i fråga om den framtida instansordningen för PBL-ärenden. Både miljödomstolsalternativet med länsstyrelserna kvar som prövningsinstanser och förvaltningsdomstolsalternativet utan läns- styrelserna i instanskedjan tillgodoser olika krav som kan ställas ur ett PBL-perspektiv. och har efter diskus- sioner kommit fram till att en strävan bör vara att successivt för- bättra samordningen mellan och PBL. Ett första steg i form av en samordnad instansordning för överprövning enligt miljödomstolsalternativet kan ge en grund för det fortsatta sam- ordningsarbetet utan att man för den skull binder sig för hur långt samordningen bör drivas. En samordnad instansordning bör leda till att man kommer till rätta med vissa av dagens problem, t.ex. ökar möjligheterna till enhetlig praxis. Genom att ta tillvara möjlig- heterna till tidsmässig koordinering av vissa ärenden bör effektivi- teten kunna öka. Om vissa PBL-ärenden förs över till miljödom- En jämförelse mellan miljödomstolsalternativet och förvaltningsdomstolsalternativet stolarna ökar möjligheterna till koncentration och till att bygga upp en specialistkompetens inom området. En annan effekt av samord- ningen kan vara att systemet för överprövning av beslut som rör mark- och miljöfrågor blir mer överskådligt för kommuner, myndigheter, näringsliv och enskilda. En förändring avseende överprövningen av vissa PBL-ärenden enligt detta alternativ ger anledning att överväga ändrad domkretsindelning för miljödom- stolarna, namnbyte på domstolarna och vilket kompetenstillskott som kan behövas. Väljer man i stället förvaltningsdomstolslösningen kommer sam- ordningen av och PBL att behöva inriktas på en tyd- ligare uppdelning mellan regelverken. Skälet till detta är bl.a. att det inte är rimligt att föreslå en avveckling av miljödomstolarna som inrättades . Därmed kommer risken för att få oförenliga utslag från de högsta instanserna att kvarstå. Ur ett rent PBL-perspektiv har förvaltningsdomstolsalternativet vissa fördelar, bl.a. har de allmänna förvaltningsdomstolarna erfarenhet av PBL-målen och tillgängligheten till domstolen är bättre än i miljödomstolsalternativet. Förvaltningsdomstolarna kommer att behöva förstärkas om man tar bort länsstyrelserna ur instanskedjan. Problemet med att prioritera PBL-målen framför andra mål kommer troligen att kvarstå om man genomför detta alternativ eftersom PBL-målen trots allt utgör en mycket be- gränsad del av det totala antalet mål som förvaltningsdomstolarna har att handlägga. Eftersom ett första steg i en förbättrad samordning mellan miljö- balken och PBL kan vara en samordnad instansordning för över- prövning och en sådan samordning inte är möjlig i förvaltnings- domstolsalternativet är detta alternativ enligt ett något sämre alternativ än miljödomstolsalternativet. Valet av lösning är inte givet och en remissbehandling bör därför föregå det slutliga ställningstagandet i fråga om lämplig instansordning för PBL-ärenden. Oavsett vilken av modellerna som väljs kommer antalet instanser att minska för det stora flertalet PBL-ärenden som överklagas, i huvudsak bygglov. Därmed bör också den totala handläggnings- tiden för dessa ärenden minska. En överföring av överprövningen av de aktuella PBL-ärendena till miljödomstolarna skulle troligen ge en ojämn fördelning mellan miljödomstolarna, där kan antas få den största delen mål. Den närmare fördelningen behöver ses över. är det för tidigt att uttala sig om kostnadseffekter av PBL- kommitténs och gemensamma förslag och förslagen i övrigt. Enligt PBL-kommitténs uppfattning bör en samordnad över- prövning avseende PBL- och miljöbalksärenden leda till be- sparingar, inte minst om samordning också sker av de materiella reglerna. Själva överföringen kommer att ge vissa extra kostnader inledningsvis. Totalt sett bör handläggningen bli billigare även om kvaliteten på avgörandena höjs som en effekt av samord- ningen och koncentrationen. Oavsett vilken av modellerna som väljs – miljödomstolsalternativet med länsstyrelserna kvar som pröv- ningsinstanser eller förvaltningsdomstolsalternativet utan länssty- relserna i instanskedjan – blir det en instans mindre för de PBL- ärenden som överklagas, i huvudsak bygglov. Därmed bör den totala handläggningstiden för dessa ärenden minska. En överföring av PBL-mål i enlighet med och gemensamma förslag skulle innebära en för- dubbling av antalet mål till miljödomstolarna om man utgår ifrån dagens tilldelning. Den närmare fördelningen mellan de olika miljödomstolarna är det för tidigt att uttala sig om, bl.a. eftersom kan komma att föreslå ändringar som påverkar antalet inkommande mål. En grov skattning utifrån dagens situa- tion visar att miljödomstolen i skulle få den största tilldelningen PBL-mål, motsvarande ca en tredjedel av det totala antalet mål. Miljödomstolarna i och tingsrätter skulle kunna få en tilldelning på någonstans mellan vardera och de båda miljödomstolarna i norr, dvs. och tingsrätter skulle få sammanlagt . Fördelningen behöver utredas närmare om man skall gå vidare med denna modell. När det gäller konsekvenser för småföretagarna så är kommit- téns bedömning att småföretagarna gynnas av en ökad samordning mellan PBL och också när det gäller instansordningen. Möjligheterna till samordning och en enhetlig bedömning ökar om prövningarna sker på samma ställe och detta bör vara en fördel för småföretagarna. Också det alternativa förslag som har tagit fram kommer med största sannolikhet att ha positiva effekter för de små företagen bl.a. eftersom ett minskat antal instanser kan leda till att den totala tidsåtgången för att få ett slutligt beslut troligen kommer att minska. Av PBL-kommitténs direktiv framgår att kommunernas starka inflytande över planeringen bör ligga fast och detta är en av utgångspunkterna för arbete. Kommunernas självbestämmande påverkas bl.a. av den rätt till överprövning av kommunala beslut som PBL ger, överprövningens omfattning och möjligheterna att sätta ett annat beslut i det överklagade beslutets ställe. I detta delbetänkande lämnas inga förslag som påverkar dessa förhållanden. Förslagen avseende förändrad instansordning innebär endast en organisatorisk förändring och inga förändringar avseende de materiella reglerna eller reglerna som berör förfarandet och innebär därför inga förändringar av det kommunala självbestäm- mandet. De alternativa prövningsorganisationer som är tänkta att bli föremål för remisshantering bedöms inte leda till några konse- kvenser för jämställdheten, brottsligheten, sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, de integrations- politiska målen eller medföra konsekvenser för den personliga integriteten. av ledamöterna () och () redovisar i sitt delbetänkande en huvudmodell – gemensam med – och en alternativ modell för ny organisation för instansordningen för prövningen av över- klaganden enligt PBL. Regeringen anger i tilläggsdirektiven till (Dir. 2003:172) att det är angeläget att en samordning kan ske då Miljöbalks- och PBL-kommittéerna behandlar frågan om instans- ordningen för prövningen av överklaganden. Det synes vara för- nuftigt och rationellt. Vi delar i stort kommitténs överväganden om för- och nackdelar med de två redovisade modellerna. Huvudmodellen, med en sam- ordnad överprövning av miljöbalks- och PBL-ärenden i utbyggda miljödomstolar, löser delar av den påtalade bristen på samordning mellan lagarna. Alternativmodellen, med prövning i förvaltnings- domstol utan överprövning i länsstyrelse, uppfyller Europakon- ventionens krav på domstolsprövning i ett tidigare skede , och har fördelen att länsstyrelsernas roll kan renodlas. Vi vill som kommentar till det delbetänkande som ska remiss- behandlas anföra följande: Det finns mycket som talar för att det finns ett behov av ökad samordning mellan och för att lösa de problem som uppstår, dels då samma åtgärder eller verksamheter prövas enligt båda lagarna, dels i de fall där frågor faller mellan stolarna och inte prövas i tillräcklig omfattning enligt någon av lagarna. Ingen av kommittéerna har dock i uppdrag att utreda en full- ständig sammanläggning av och PBL, två lagar som utvecklats som två parallella plansystem. Innan en grundläggande diskussion förts om vägval för framti- den eller en ordentlig genomlysning gjorts av långsiktiga konse- kvenser av en eventuell successiv sammansmältning av lagsystemen, är vi inte redo att i denna första omgång förorda ett av alternativen framför det andra. Översyn av plan- och bygglagstiftningen Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna för- slag till de lagändringar som behövs. Kommitténs förslag skall tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. Den ekologiska dimensionen av håll- bar utveckling manifesteras i miljökvalitetsmålen. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i (1987:10, PBL) och m.fl. lagar. Kom- mittén skall också behandla frågor om kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning, kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL), beslutsprocessen inklusive instansordningen samt Vid sidan av de övergripande målen om hållbar utveckling skall kommittén särskilt beakta behovet av att förbättra förutsätt- ningarna för ett ökat bostadsbyggande. Kommittén skall i detta syfte prioritera utformandet av förslag till en ny samlad instans- ordning för överklaganden enligt PBL. En analys skall vidare göras om hur konkurrensaspekter skall kunna vägas in i bedömningar enligt PBL. åtaganden som medlem i Europeiska unionen (EU) och internationella förpliktelser i övrigt skall beaktas. Översynen skall inbegripa uppgiften att sammanställa och strukturera och vid behov komplettera de förslag om ändringar i som har framförts och där något slut- ligt ställningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen. De senaste årens allmänna utveckling Villkoren för den fysiska planeringen och byggandet har förändrats i flera väsentliga avseenden . I många kommuner ökar befolkningen med stora krav på bostadsbyggande och infra- struktur som följd. I flertalet kommuner är dock utvecklingen den motsatta, befolkningen minskar. Vidare innebär internationalise- ringen av ekonomin en fortlöpande förändring. Därmed förändras även förutsättningarna för lokal och regional utveckling. sker en vitalisering av arbetet med utvecklingsfrågor på regional och lokal nivå. Programformen och partnerskapstanken utvecklas genom att olika sektorer och organisationer i ökande ut- sträckning deltar i och samverkar kring utvecklingsarbetet. Insikten om betydelsen av att samverka över sektorsgränser och större geo- grafiska områden ökar. På den regionala nivån pågår försök med olika former av utökat självstyre och andra samverkansformer. En översyn av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har avise- rats (prop. 2001/02:7). medlemskap i innebär på många sätt en utmaning för den svenska förvaltningskulturen. Bland annat det förhållandet att olika initiativ, rekommendationer och direktiv skall genomföras i svensk förvaltning och lagstiftning innebär, när det gäller den fy- siska planeringen och byggandet, i viss utsträckning en inskränk- ning av kommunernas handlingsutrymme. Även i andra avseenden har det svenska samhället förändrats efter den nuvarande plan- och bygglagstiftningens tillkomst. Byggindustrin har koncentrerats ytterligare. statlig och verksamhet har i ökad utsträckning privatiserats eller utsatts för konkurrens. Detta har bl.a. lett till att planeringen nu är mindre enhetlig inom landet. Bostadsbyggandet har legat på en mycket låg nivå . Efter 1990-talets krisår har en viss återhämtning börjat i byggsek- torn med ett något ökat byggande av bostäder. har bostadsbristen i landet ökat, främst i tillväxtregionerna. I dessa beräknas sysselsättning och befolkning öka kraftigt . Ett lågt bostadsbyggande riskerar att begränsa den ekonomiska till- växten i såväl tillväxtregionerna som i landet som helhet. Tillgången på mark för bostadsbyggande och kostnaderna för markanskaff- ning och kommunala avgifter är faktorer av stor betydelse för pro- duktionskostnaden och bostadsbyggandet. De regionala skillna- derna på bostadsmarknaden är betydande. råder bostadsbrist i 77 kommuner med tillsammans hälften av landets befolkning. Bo- stadsbristen är koncentrerad till tillväxtområdena. möter andra regioner problem som hänger samman med vikande befolk- ningstal och svag ekonomisk tillväxt. Boendekostnaderna i är bland de högsta i , vilket beror på de höga produktionskostnaderna till följd av bl.a. bristan- de konkurrens i byggsektorn. Detta problem har fått ökad upp- märksamhet . I många kommuner minskar det kom- munala markinnehavet genom överlåtelser till privata intressenter. Till detta kan läggas att byggföretagen numera i allt större ut- sträckning bygger i egen regi för senare försäljning till offentliga eller privata ägare. Denna utveckling innebär att nya aktörer kom- mit till, liksom en ny rollfördelning och förskjutningar i maktför- hållanden mellan samhället, näringslivet och den enskilde. Även konkurrensförhållandena och den höga prisnivån inom handeln i har uppmärksammats . Kommuner- nas planering har betydelse för förutsättningarna för etablering av nya företag på marknaden. Möjligheterna till nyetablering är en grundläggande förutsättning för en fungerande konkurrens med ett brett och varierat utbud av varor och tjänster till rimliga priser. Detta förhållande gäller givetvis också inom byggområdet. Diskussionen om medborgarinflytande och medborgerliga rät- tigheter har varit livlig i . Inte minst har frågan om kvinnors och mäns lika möjligheter att delta i och på- verka samhällsutvecklingen kommit i fokus på ett annat sätt än ti- digare. Forskning och utveckling visar på vikten av att samhälls- planeringen svarar mot såväl kvinnors som mäns behov, värderingar och livsvillkor. Barns rättigheter, liksom behoven hos den ökande andelen äldre och hos människor med funktionshinder, har också fått ökad uppmärksamhet. Frågor om etnisk diskriminering och boendesegregation har stor aktualitet. Bristande tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder uppmärksammas allt mer som en form av diskriminering. Intresset för kultur- och kulturmiljöfrågor ökar kraftigt. Utvecklingen inom IT-området ger nya möjligheter för olika grupper inom samhället att få information och delta i beslutsprocesser. Miljö- och hälsofrågor med anknytning till fysisk planering och bebyggelse ägnas stort intresse. Det handlar om att tillförsäkra nu- varande och kommande generationer möjligheter till en god livs- miljö och välfärd. Dagens miljöproblem medför dessutom avse- värda kostnader genom bl.a. produktionsförluster, materialförstö- ring, försämrad hälsa, förstörelse av det fysiska kulturarvet och ut- armning av såväl förnybara som icke förnybara naturresurser. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling har till stor del fångats upp i arbetet med de 15 nationella miljökvalitetsmålen. Strategier för hållbar samhällsutveckling har fått en ökad betydelse i svensk politik. Planering, byggande och för- valtning av den byggda miljön betraktas som en del i den samlade politiken för en hållbar utveckling. Sammantaget ställer utvecklingen nya och ökade krav på plan- och bygglagstiftningen. I det system av regler som lägger fast förutsättningarna för sam- hällsbyggandet spelar plan- och bygglagstiftningen en central roll. PBL trädde i kraft efter ett långvarigt utrednings- arbete. beslutades om en mera omfattande översyn av plan- och bygglagstiftningen. Efter förslag från Plan- och byggut- redningen reformerades lagstiftningen därefter . överfördes huvuddelen av de tekniska kraven på byggnadsverk från PBL till BVL. Ett nytt och från bygglovspröv- ningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande infördes för de byggtekniska kraven. genomfördes andra lag- ändringar som syftade till ökad miljöhänsyn i den fysiska plane- ringen. Ändringarna innebar bl.a. en förstärkning av översikts- planeringen och en utvidgning av medborgarinflytandet. Genom de ändringar som trädde i kraft förtydligades vidare förutsättningarna för kommunerna att ta ett större ansvar för arki- tektoniska värden och kulturmiljövärden. Tillkomsten av har lett till vissa följdändringar i PBL, främst med anledning av att lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. överfördes till . Genom ändringar i PBL, som trädde i kraft , ställs det numera tydligare krav på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med iordningställande och ändring av allmänna platser.