sou · GSB349d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Citatet tyder på att intervjupersonen tycker att ett sådant förhållningssätt är bekym- mersamt. Ett ytterligare omhändertagandeperspektiv står de front- linjebyråkrater för som lyfter fram samtalskontakten som en del av myndighetsutövningen, även då det egentligen inte finns någon anled- ning för fortsatt myndighetskontakt. Många kan man uppleva att man träffar dom en gång och kan då dra slutsatsen att man har ingenting att erbjuda. Det finns inget mer att prata om. Sen har jag märkt att många av dom som är lite äldre, som en själv, de vill gärna komma hit på besök bara för att ha en svensk att prata med. Då blir det ju terapi istället De har någon liten fråga eller har hittat ett papper och undrar vad det betyder. Man märker att de vill ha någon att snacka med.36 Intervjupersonen tar som utgångspunkt de klienter som det inte anses meningsfullt att arbeta med inom ramen för uppdraget, och menar att det faktum att klienterna återkommer tyder på att de vill ha någon att samtala med, eller hjälp med att reda ut vardagliga bestyr. För invand- rarklienter kan då arbetsförmedlaren eller socialsekreteraren vara en oumbärlig kontakt och intervjupersonen väljer alltså inte att bryta kontakten. En annan tolkning av situationen är att klientens upprätt- hållande av kontakten innebär att han eller hon fortfarande har för- hoppning om att kunna påverka sin situation genom kontinuerlig kontakt med handläggaren. Den senare tolkningen visar på de problem som följer i anslutning till omhändertagandeperspektivet. Genom att sträcka myndighetsutövningen utöver uppdraget riskerar frontlinje- byråkraten att underminera dess legitimitet. Klientens förväntningar på myndighetskontakten är oförenliga med frontlinjebyråkratens, något som klienten dock inte med nödvändighet är medveten om. Frontlinjebyråkratens lyfter fram samtal om familjeförhållanden, hemlängtan och om att man inte duger i samhället som en del av myndighetsarbetet. Under intervjuerna får man uppfattningen att handläggarna ibland uppmuntrar samtal om personliga förhållanden, eller att det åtminstone förväntas av invandrarklienten att han eller hon skall var öppen för att samtala om sina personliga upplevelser och förhållanden. 36 Frontlinjebyråkrat citat 20. Kapitel 5 En välfärdsstat för alla? Jag försöker prata med dom och se om de har några psykiska problem eller om de har någon depression. Men jag brukar inte rota i det här. Jag kan inte göra det. Jag försöker fokusera på jobbet och utbildningen och de här upp- gifterna men jag kan inte bara styra om de börjar prata om att de är ensamma, de vill tillbaka, att de har mardrömmar. Jag kan inte stoppa det och det vill jag inte heller. Även om jag inte kan hjälpa dem med jobb så kan jag ju lyssna. Jag tänker att jag kan hjälpa dem att lätta på trycket. Så ibland blir det för mig att jag bara lyssnar och pratar på det sättet men i princip så är det inte mitt jobb.37 Intervjupersonerna uttrycker sin medkänsla med klienterna och menar att det minsta de kan göra, även om jag inte kan hjälpa dom, är att lyssna. En av intervjupersonerna menar att hon försöker prata med dom och se om de har några psykiska problem, detta trots att inter- vjupersonen verkar införstådd med att detta knappast kan sägas ligga inom ramen för hennes myndighetsuppdrag. Myndighetsutövningen som förklaringsansats? De myndigheter som står i fokus för undersökningen, arbetsförmed- lingar och socialkontor, är typiska exempel på situationsanpassade myndigheter. Inom ramen för dessa myndigheter tillerkänns front- linjebyråkraterna ett betydande handlingsutrymme. under- sökningar har visat att handlingsutrymmet i betydande utsträckning tas i anspråk av frontlinjebyråkraterna. Frontlinjebyråkraterna väljer att i stor utsträckning använda sig av handlingsutrymmet i relation till regelverket, och de orienterar sig mot den enskilda individen snarare än mot organisationens mål i sin myndighetsutövning (se t.ex. 2003). Så långt gott – men genom att analysera frontlinjebyråkraternas uppfattningar om klienter med invandrarbakgrund och deras myndig- hetsutövning med avseende på invandrarklienterna förefaller resultatet allt annat än oproblematiskt. Undersökningen visar att invandrarklienternas så kallade kulturella attribut och invandrarsituationen står i förgrunden för frontlinjebyrå- kraternas uppfattningar. I kombination med en myndighetsutövning där handlingsutrymmet i stor utsträckning tas i anspråk får front- linjebyråkraternas uppfattningar om invandrarklienterna som bärare av 37 Frontlinjebyråkrat citat 21. kulturella attribut därmed möjlighet att slå igenom i myndighetsutöv- ningen. Att de kulturella egenskaperna upptar frontlinjebyråkraternas reso- nemang i så pass stor utsträckning talar för att klienterna inte bemöts i enlighet med de förvaltningsdemokratiska principerna om likabehand- ling och lika prövning i ärendehanteringen. Istället framstår de kulturella skillnaderna som en naturlig utgångspunkt i frontlinjebyrå- kraternas handläggning, vilket talar för att frontlinjebyråkraternas i vissa fall negativa uppfattningar om invandrarklienternas kulturella egenskaper är en del av den faktiska myndighetsutövningen. Resultatet styrks vidare av den del av studien som undersöker frontlinjebyråkraternas arbete med invandrarklienter. Myndighets- utövningen utmärks av ett omhändertagandeperspektiv där frontlinje- byråkraterna kan sägas utöka sitt uppdrag baserat på uppfattningen att invandrarklienter behöver stöd och hjälp (undervisning, uppfostran, samtalskontakt) i annan omfattning (och form) än vad som ryms inom uppdraget. Den kritik som omnämndes inledningsvis, som bland annat innefattar att invandrarklienter tas emot inom ramen för socialförvalt- ningens verksamhetsområde, får därmed stöd. Det är möjligt att invandrarklienterna, som ett resultat av denna ordning, kommit att betraktas som individer med sociala problem och att dessa uppfatt- ningar fått spridning inom andra verksamheter som arbetar med invandrarklienter. De kulturella faktorerna är exempel på attribut som, enligt de integrationspolitiska utgångspunkterna, inte är förhandlingsbara. Grundtanken inom integrationspolitiken är att de kulturella attribut som omger en individ inte skall ifrågasättas eller utgöra ett hinder för delaktighet i samhället. Häri ligger den stora skillnaden från dem som förespråkar en assimilationspolitik. Resultatet från undersökningen tyder snarare på att frontlinjebyråkraterna har en inställning där de kulturella faktorerna i många fall diskuteras utifrån ett assimilations- politiskt förhållningssätt. Vilken betydelse har det för invandrarklienternas möjlighet till del- aktighet i samhället om frontlinjebyråkraternas inställningar får genomslag i myndighetsutövningen? Undersökningen visar att de nya samhällsmedborgarna inte ryms inom ramen för välfärdsstatens kollektiv och att invandrarklienter därmed riskerar att inte få ett bemötande baserat på samma grunder som klienter med annan bak- grund. Invandrarklienternas behov, önskemål och förutsättningar risk- erar därmed att inte beaktas i rimlig utsträckning och gå förlorade. En myndighetsutövning som inte förmår ta som utgångspunkt de enskilda individernas önskemål och förutsättningar riskerar att få som resultat Kapitel 5 En välfärdsstat för alla? Det torde inte vara alltför kontroversiellt att mena att utfallet, till exempel vad avser arbetsmarknadspolitiska åtgärder, gynnas av att klienternas individuella behov och önskemål tillåts slå igenom i myndighetsutövningen. Det är klienten själv som vet vad som är bäst för hans eller hennes framtida liv. Utgångspunkten ryms väl inom den liberala välfärdsstatens princip om lika omtanke och respekt för alla samhällsmedborgare (jfr Borevi 2002:26). I den moderna pluralistiska välfärdsstaten finns det inte längre någon auktoritet som kan ta sig rätten att definiera vad som är acceptabla livsprojekt, en utgångspunkt som även bör införlivas hos frontlinjebyråkraterna och deras myndighetsutövning. Vilken betydelse har det för invandrares politiska deltagande om de behandlas utifrån stereotypa uppfattningar i mötet med de välfärds- politiska institutionerna? Forskning om politiskt deltagande lyfter traditionellt fram bristande resurser, till exempel lägre utbildning och levnadsstandard, som förklaringar till bristande politiskt deltagande bland delar av befolkningen (Verba, Schlozman och 1995). Andra förklaringsansatser pekar på att bidragsberoende genererar passivitet och beroende hos mottagaren (1997). Problemet med förklaringsansatserna ovan är att de inte lyckas förklara variationer i grad av politiskt deltagande inom den marginaliserade delen av befolkningen. Inom denna grupp återfinns en minoritet av individer som faktiskt deltar politiskt i samma utsträckning som den övriga befolkningen. Bidragsberoende eller låg socioekonomisk tillhörighet medför inte med nödvändighet ett lågt politiskt deltagande (Lawless och Fox 2001:363; Soss 1999:364–365). Sannolikt påverkas det politiska deltagandet också av hur de möten som äger rum mellan klienter och frontlinjebyråkrater gestaltar sig. I mötet mellan klient och frontlinjebyråkrat lär sig klienterna vad de kan förvänta sig av staten, vilket i sin tur påverkar motivationen till polit- iskt deltagande (Lawless och Fox 2001; och 1993, 1997; Soss 1999). When clients think about government, their [welfare] program experiences provide the handiest and most reliable points of references. When they think about whether their own political demands can be effective, civics-books images of democracy pale next to vivid impressions of how welfare agencies respond to clients. (Soss 1999:380). Mötet med det offentliga formar medborgares orientering och uppfatt- ning om medborgarskapet, vilket i sin tur kan kopplas till olika uppfattningar om hur meningsfullt deltagandet är. Grupper som porträtteras som beroende och avvikande riskerar att inte se sig själva som legitima eller effektiva på den politiska arenan och därav väljer de att delta i begränsad utsträckning (och 1997:143–144). Mer konventionella former av politiskt deltagande som till exempel att rösta, ställa upp som politisk kandidat eller vara aktiv i en intresseförening uppfattas som irrelevanta då staten tillhör någon annan (och 1993:342–344). Hur ska vi se på denna lärdom utifrån de resultat som jag presen- terar i föreliggande studie? I undersökningen framgår att frontlinje- byråkrater i betydande utsträckning uppfattar invandrarklienter som bärare av så kallade kulturella attribut och att dessa uppfattningar får möjlighet att slå igenom i myndighetsutövningen. Invandrarklienterna behandlas utifrån stereotypa uppfattningar och detta bemötande riskerar att få betydelse långt utanför välfärdsbyråkratins dörrar. Frontlinjebyråkraternas myndighetsutövning har sannolikt inte enbart betydelse för invandrares möjlighet till självförsörjning och integra- tion på arbetsmarknaden utan även för invandrares politiska deltag- ande. I en demokrati formar medborgarna politiken. Men i den moderna välfärdsstaten formar staten till viss del medborgarna – och det på ett sätt som inte med nödvändighet gynnar demokratin? Kapitel 5 En välfärdsstat för alla? Kulturell och social påverkan. Några förutsättningar för tvärkulturella möten. i och . . Flyktingmottagandet och den svenska väl- färdsstaten . i SOU 2000:37, Välfärd vid vägskäl. : offentliga publikationer. Organizing innovative research. Välfärdsstaten i det mångkulturella samhället. : Acta Universitatis Upsaliensis. Inside the welfare contract: Discretion and accountability in state welfare administration. 71:1–33. Den kommunala invandrar- politiken. Arenor, aktörer och barriärer. Invandrare systematiskt missgynnade. Dörr, och . Institutional conditions for the integration of immigrants in welfare states: a comparison of the literature on , , , and the . 31: 401–426. Demokratiets sorte hull. Om spenningen mellom fag og politikk i velferdsstaten. Olso: Abstrakt Förlag. Esping, Hans. Uppgift för gräsrotsbyråkrat. Tiden, nr 2. Invandring och arbetslöshet. Det offentliga mötet. Om etik, tilltro och bemötande på . Rapport integration 2001. Vid byråkratins gränser. Om handlingsfrihet- ens organisatoriska begränsningar i klientrelaterat arbete. Handlingsstrategier och maktsamspel i möten mellan handläggare och invandrarklienter. : Acta Universitatis Upsaliensis. Svenskt kommunalt flyktingmottagande. Politik och implementering. Kulturkompetens i socialt arbete. Om social- arbetarens och klientens kulturella bakgrund. , . och . With good cause: discretion and the politics of child support. 42:1133–1156. Lawless, . och . Fox. Political participation of the urban poor. Social Problems 48:362–385. Att sätta gränser. Organisationer och refor- mer i arbetsrehabilitering. 1998. Inledning: Organisation och välfärdspolitik. Organisation och väl- färdsstat. Dilemmas of the individual in public services. The new paternalism: supervisory approaches to poverty. Menahem, och . An evaluation of the effect of public support in enhancing occupational encorporation of former Soviet Union immigrants to : A longitudinal study. 30:307–331. Arbetsförmedlingar – mål och drivkrafter. Den korporativa staten. Intresseorganisationer och statsförvaltning i svensk politik. Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens mora- liska och politiska logik. Demokrati, förvaltning och legitimitet. Politik som organisation. Administrative : discretion and procedure in social security decision-making. The uses of discretion. : Clarendon Press. Implementering – hur politiska beslut genomförs i praktiken. Politik som organisa- tion. Kapitel 5 En välfärdsstat för alla? Bakom välfärdsstatens dörrar. Social construct- ion of target populations: implications for politics and policy. 87:334–348. Policy design for democracy. : University Press of . Skolnick, . och . Fyfe. Above the law. and the excessive use of force. Lessons of welfare: policy design, political learning, and political action. 93:363– 388. När man inte lyckas. Om hinder, vanmakt och oförmåga i socialt arbete. Verba, , och . Voice and equality: civic voluntarism in American politics. , , och . Integ- ration till svensk välfärd? Om invandrares välfärd . Social policy: a critical introduction. Issue of race, gender and class. Explaining street-level bureaucratic behaviour in social and regulatory policies. Uppsats presenterad vid 2002 Annual Meeting of the American Political Science Asso- ciation, –. – strategin för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare i , 1976–2002 Ett högt och jämt spritt valdeltagande är grunden för den representa- tiva demokratin. , 1975, utökades väljarkåren kraftigt i . Utländska medborgare som hade varit bosatta i fick rösträtt och blev valbara i kommunala val (Prop. 1975/76:23, bet. 1975/76:KU25, rskr. Reformen var ett viktigt steg i en progressiv invandrarpolitik som syftade till att alla samhällsgrupper skulle engageras i det politiska livet. Vid det första valet efter reformen var valdeltagandet bland utländska medborgare, vilket både sågs som en framgång och som en påminnelse om hur viktigt det var att staten arbetade aktivt för att öka valdeltagandet i den gruppen (1977b; 1979). Vid varje val har valdeltagandet i gruppen sjunkit och vid valet var det nere på (och 1996:44–55; SCB 2003). Staten har vidtagit ett antal åtgärder för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare, men den strategi som valts verkar ha misslyckats. Staten har inte lyckats vända trenden, trots att det konti- nuerligt sjunkande valdeltagandet bland utländska medborgare varit välkänt (jfr m.fl. 2000). Olika strategier borde därför ha pröv- ats för att öka valdeltagandet bland utländska medborgare, men i det här kapitlet visar vi att så inte är fallet. Detta trots att det även finns andra förhållanden som borde tala för samma sak. Författarna vill särskilt tacka Hans E. , , , , , och för de kommenta- rer och den hjälp de har bistått med. Författarna vill också tacka deltagarna i special- seminariet i offentlig politik och förvaltning vid i . karaktär har förändrats, från en till stor del nordisk arbetskraftsinvand- ring till flykting- och anhöriginvandring från andra delar av världen (och 1999). Dessutom har den etniska segregationen tilltagit (Strömblad 2003). Dessa omständigheter har till viss del för- ändrat förutsättningarna för statens strategi, och eftersom den från början anpassades till målgruppen borde förändringar i målgruppen leda till förändringar av strategin. En ökad andel invandrare från dik- taturer kunde till exempel ha förväntats leda till ökade insatser för att informera om demokratins funktionssätt eller kanske till ökade in- satser för att aktivera de nya samhällsmedborgarna i demokratiska organisationer och nätverk. En ökad etnisk segregation skulle ha kunnat leda till att statens insatser inriktades på att öka den demo- kratiska aktiviteten i segregerade områden. Kort sagt, mycket talar för att olika sätt att komma tillrätta med problemet borde ha testats under perioden.1 I detta kapitel visar vi att strategin förändrats i förvånansvärt liten utsträckning och vi förklarar varför så är fallet.2 Vår undersökning visar att den strategi som föreslog 1975 i anmärkningsvärt hög grad väglett statens insatser . Den utgick från att den nya väljargruppen kännetecknades av bristande samhällskunskaper och begränsade möjligheter att ta till sig information på svenska. De behövde därför läras att bli goda välj- are. Utformningen av strategin har därefter styrt statens agerande och låst den vid ett och samma handlingsmönster. Ansvarsfördelningen mellan myndigheter och partier kombinerat med en ofta passiv reger- ing fick dessutom , oönskat, konsekvensen att ambitionsnivån sänktes. De få förändringar av strategin som har ägt rum har varit både mindre och kommit senare än vad man kunde 1Det är viktigt att påpeka att vi varken kan eller vill uttala oss om huruvida andra strategier hade varit mer framgångsrika. Det vi poängterar är att det är konstigt om inga nya vägar prövas om den inslagna vägen verkar leda fel. Det är fullt möjligt att valdeltagandet hade varit ännu lägre bland utländska medborgare om ingen strategi alls eller andra – sämre – strategier hade prövats. Klart är i vilket fall att strategin under långa perioder uppfattats som misslyckad och det finns inga tecken, varken i statliga utredningar eller i berörda myndigheters årsredovisningar, på att information varit tillgänglig som gjort det möjligt att avgöra om den inslagna vägen varit den bästa av ett antal mindre goda alternativ (SOU 1975:15, 1982:49, 1984:58, 1996:55; 1976, 1977a, 1979a, 1979c, 1980, 1981, 1983, 1991, 1992). 2I det här kapitlet analyseras enbart de åtgärder som är riktade till väljargruppen utländska medborgare som är bosatta i . Observera att denna grupp bara är en del av gruppen invandrare, en annan grupp är t.ex. naturaliserade svenska med- borgare. Kapitel 6 Statens väljarskola 151 förvänta sig utifrån strategins brist på framgång. Stabiliteten är det som framstår tydligast . Utländska medborgares rösträtt i fattade riksdag det beslut som gav utländska medborgare rösträtt och valbarhet i kommunala val. Med undantag för att utländska medborgare måste ha varit kyrkobokförda i före valet gällde samma regler som för svenska medborgare.3 Detta var den största utökning av väljarkåren som skett sedan den kvinnliga rösträtten infördes (1979:38). Samtliga politiska partier stod bakom beslutet , men det fatta- des efter en intensiv debatt som startat med en socialdemokratisk motion i . I motionen föreslogs att den då sitt- ande grundlagsberedningen skulle utreda frågan om rösträtt för utländska medborgare, vilket också skedde. Den gången avstyrktes förslaget med motiveringen att stat och kommun var så tätt samman- kopplade i det svenska statsskicket att den kommunala rösträtten i praktiken sträckte sig längre än till kommunala frågor (och 1999:111; 1979:21–37; och 1996: 29). I följdmotioner till grundlagspropositionen föreslog flera partier återigen att rösträtt för invandrare skulle införas. Röst- rättsutredningen tillsattes och frågan utreddes igen. Invandrar- utredningen (IU) – som utredde inriktningen av hela den svenska invandrarpolitiken – föreslog ett antal reformer, av vilka fler- talet krävde särskilda kommunala insatser. Detta användes som argu- ment för att invandrare borde ges rösträtt i de kommunala valen (SOU 1975:15:103). Mot rösträttsreformen talade samma argument som uppmärksammats av grundlagsberedningen: att gränsen mellan kom- munala och statliga angelägenheter inte var klart definierad (SOU 1975:15:105). slutsats var emellertid att skälen för en reform vägde över (SOU 1975:15:118). Frågan om att ytterligare utvidga rösträtten för utländska med- borgare till att gälla även riksdagsvalen har därefter utretts (SOU 1984:11; SOU 1984:12). rösträttskommitté föreslog i sitt 3 Det vill säga att personen hade uppnått senast på valdagen, inte var omyndigförklarad av domstol och var upptagen i den allmänna röstlängden. Vidare har rätt att utsträcka rösträtten i nationella folkomröstningar till att gälla även utländska medborgare bosatta i . Vid folkomröstning om kärnkraften gjordes detta, vilket det inte gjordes vid EU-omröstningen men däremot vid EMU-omröstningen (SOU 2000:106:163). huvudbetänkande att medborgare i de nordiska länderna skulle ges rösträtt i riksdagsvalen efter samma principer som reglerade utländska medborgares kommunala rösträtt och att rösträtten i riksdagsvalen borde utvidgas till att gälla alla utländska medborgare som var permanent bosatta i . Kommittén var emellertid splitt- rad och någon sådan utvidgning av rösträtten har aldrig föreslagits riksdagen.4 Efter det att utländska medborgares rösträtt 1975 reglerades i kom- munallagen har, med ett undantag, inga stora förändringar företagits.5 Undantaget var att infördes mildare folkbok- föringskrav för medborgare i EU-länderna samt för norska och isländska medborgare. Medborgare från dessa länder fick då rösträtt i de kommunala valen så snart de var permanent bosatta i (Prop. 1996/97:70, bet. 1996/97:KU16, rskr. Invandrarpolitiken och det minskande valdeltagandet Sedan den moderna diskussionen om invandrarpolitik påbörjades har invandrarnas deltagande i det politiska livet varit en central fråga (2001:kap. 6–7). I den första propo- sition där invandrarpolitiken diskuterades ingående, , betonades vikten av att alla boende i skulle ha möjlighet att leva på samma standardnivå, oberoende av om man invandrat eller inte. Avgörandet av invandrarpolitiken sköts den gången men redan då slogs fast att alla grupper borde vara delaktiga i sam- hällsutvecklingen (Prop. 1968:142, bet. 1968:StatsU196, rskr. Den uppfattningen har därefter präglat den invandrarpolitiska dis- kussionen i Sverige.6 4Å ena sidan reserverade sig ledamöterna från de borgerliga partierna, och menade att rösträtten skulle förbehållas svenska medborgare. Å andra sidan reserverade sig leda- moten från vpk, som ansåg att denna utvidgning av rösträtten inte skulle begränsas till medborgare i annat nordiskt land (SOU 1984:58:85). 5Mindre förändringar som skett är att villkoret att personen ska varit kyrkobokförd ändrats till att han eller hon ska ha varit folkbokförd i , innan valåret (jfr SFS 1977:179:kap. 2, § 3; SFS 1991:900:kap. 4, § 2). Vidare kan den nya lagen om svenskt medborgarskap, som antogs , ses som en indirekt utvidgning av rösträtten eftersom lagen möjliggör dubbelt medborgarskap (Prop. 1999/2000:147). 6Vi skiljer här på invandrarpolitik, d.v.s. statens åtgärder gentemot personer som fått tillstånd att vistats i , och invandringspolitik, d.v.s. statens åtgärder för att reg- lera invandring till (och 1999:54). Kapitel 6 Statens väljarskola 153 , , hade en parlamentarisk utredning tillsatts för att se över invandrarpolitikens principiella utformning.