sou · GSB376d2 · 2005-01-01 00:00:00 — I detta kapitel behandlas övergripande frågor om kostnadsansvaret, vilka har bäring på samtliga trafikslag och på konkurrensneutrali- teten mellan de olika delarna av godstransportmarknaden. Resone- i detta kapitel är utgångspunkten för de förslag om pris- sättning inom respektive trafikslag som vi tidigare lagt fram i kapitel 3, 5 och 7. I delegationens direktiv sägs följande om kostnadsansvaret: Den samverkan mellan trafikslagen som eftersträvas bör komma till stånd genom en väl avvägd prissättning av de olika trafikslagen så att brukarna belastas med de kostnader de orsakar. Genom tilläggsdirektiv har regeringen preciserat uppgiften enligt följande: Godstransportdelegationen 2002 ges i tilläggsuppdrag att analysera prissättningen på utnyttjande av infrastrukturen i syfte att uppnå konkurrensneutralitet mellan trafikslagen. Begreppet konkurrensneutra- litet skall tolkas i ljuset av transportpolitiska beslut. 8.1Gällande kostnadsansvar och transportpolitiska principer Innebörden av det kostnadsansvar som fastställdes transportpolitiska beslut, och som våra direktiv hänvisar till är: De trafikpolitiskt motiverade skatterna och avgifterna skall motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnaderna som trafiken ger upphov till. Transportsystemets fasta kostnader skall finansieras så att aktuella skatter och avgifter ger så små snedvridande effekter som möjligt. Marginalkostnadsprincipen är som tidigare nämnts (avsnitt 2.1) en central del av svensk transportpolitik och den är intimt förknippad med andra transportpolitiska principer. De principer som komplet- terar kostnadsansvaret är följande: så stor valfrihet som möjligt för transportköparna stärkt samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag effektiv konkurrens mellan trafikutövare och transportalternativ beslut om transportproduktion skall ske i så decentraliserade former som möjligt. Enligt principerna skall alltså transportkonsumenterna ges stor val- frihet att avgöra hur man skall ordna sina transporter och det finns en strävan efter decentraliserade beslut. När avgifterna speglar marginalkostnaderna ges transportföretag och konsumenter förut- sättningar att fatta beslut som är rationella också i ett samhälleligt perspektiv. Avgiftsuttaget ger till exempel information om hur mycket det är värt att satsa på renare teknik och om en transport över huvud taget motiverar sina kostnader. Transportpolitiken eftersträvar också samverkan och konkurrens – såväl inom som mellan trafikslag. Om alla transportutövare inom alla trafikslag belastas med de kostnader skilda transporter ger upphov till skapas förutsättningar för såväl rättvis konkurrens som för effektiv samverkan. När trafiken betalar sina kostnader kommer också efterfrågan att ge bättre signaler om kapacitetsbehovet. Trängsel kan uppkomma till följd av underprissättning av nyttjandet av infrastrukturen och behöver inte vara ett tecken på ett ökat kapacitetsbehov. Riktiga prissignaler ger i det första ledet operatörerna anledning att vidta förändringar, till exempel genom att använda mer miljövänliga fordon eller anpassa ruttval och frekvens för att öka kapacitetsutnyttjandet. Den allmänna erfarenheten är att det normalt finns goda möjligheter för operatörer att anpassa sin verksamhet för att begränsa de externa effekterna och därmed sänka sin avgiftsbörda. Det innebär att en avgiftshöjning , åtminstone till del, kan absorberas av operatörerna och inte behöver föras vidare till kunderna. I den utsträckning nya skatter och avgifter, efter anpassning, leder till ökade kostnader för operatörerna bör detta i ett nästa led belasta transportkunderna. Hur operatörerna väljer att justera sina priser och avtal för att ta ut dessa kostnader skall enligt den svenska transportpolitiken avgöras av de enskilda företagen. Vi delar denna uppfattning och vill med andra ord inte ha någon form av prisreglering i operatörsledet. När höjda skatter och avgifter leder till förändrade priser ges också transportkunderna anledning att se över sina logistiklös- ningar, för att se om man bör betala de högre kostnaderna, och i nästa led lägga över dessa på sina kunder, eller om andra alternativ i det nya läget framstår som mer konkurrenskraftiga. För att denna dynamik skall fungera krävs att marknaderna karaktäriseras av effektiv, rättvis och sund konkurrens, vilket, som tidigare nämnts, också är en av de grundläggande transportpolitiska principerna. En effektiv marknad med fungerande konkurrens ökar operatörernas incitament att anpassa sin verksamhet till ändrade avgifter i stället för att vältra över kostnaderna till nästa led. Rättvis konkurrens innebär bland annat att transportoperatörer inte kan kompensera sig för höjda kostnader genom att göra lagöverträdel- ser eller genom att i andra avseenden underlåta att fullfölja sina åligganden. På en marknad i balans finns det inte heller skäl för transportföretag att flagga ut för att formellt driva verksamheten enligt utländska, mindre strikta regelsystem eller för att därigenom undvika infrastrukturavgifter. Begreppet marginalkostnad och dess innebörd är grundläggande vid utformningen av kostnadsansvaret. Marginalkostnaden är den kostnad som uppstår till följd av att ytterligare en enhet nyttjar infrastrukturen. Vissa marginalkostnader, till exempel drivmedels- kostnad och fordonsslitage, betalas normalt redan av brukaren, och kallas därför för interna marginalkostnader. Andra marginal- kostnader, till exempel slitage på infrastruktur, miljökostnader, ökade olycksrisker och en del av trängselkostnaden betalas däremot inte av brukaren. Dessa kostnader kallas därför externa eller avgiftsrelevanta marginalkostnader. De vanligaste komponenterna som kan ingå i den externa margi- nalkostnaden beskrivs i tabellen nedan. 1 I detta betänkande refererar begreppet marginalkostnad genomgående till kortsiktig sam- hällsekonomisk marginalkostnad, det vill säga den marginalkostnad som uppstår vid oför- ändrad infrastrukturkapacitet. Tabell 8.1 Komponenter som kan ingå i den externa marginalkostnaden Den ökning av underhållsbehovet som en ytterligare enhet som använder infrastrukturen ger upphov till. Marginalkostnaderna motsvarar inte nödvändigtvis hela Visst underhåll är till exempel klimatberoende och därför inte en extern Slitagekostnaden är mest betydande för väg men den är försumbar för sjöfart. Om ett tillkommande fordon innebär att framkom- ligheten försämras för andra motsvarar detta en extern Trängselkostnaden är i princip intern för användarkollektivet men till betydande del extern för den enskilde användaren. främst inom vägtrafiken i våra storstäder, i vissa delar av järnvägsnätet och på ett fåtal flygplatser. på svenska vatten, är trängselkostnaden obefintlig. När infrastrukturanvändning innebär att andra utsätts för olycksrisker motsvarar det en extern kostnad. olycksrisk som en användare utsätter sig själv för är däremot inte extern. Den externa olyckskostnaden är betydande för väg- och järnvägstrafik. När nyttjande av infrastrukturen leder till emissioner av luftföroreningar och buller motsvarar det en extern Miljöeffekter i form av till exempel markintrång är däremot en fast kostnad som uppkommer när infrastrukturen etableras och är därför Förutom de i tabellen nämnda kostnaderna kan kostnader för trafikledning och vinterväghållning i vissa fall utgöra externa margi- nalkostnader. Kostnadsansvaret innebär att de avgifter som tas ut för nyttjande av infrastrukturen idealt skall överensstämma med de externa, avgiftsrelevanta marginalkostnaderna. Därigenom får de som fattar beslut om att genomföra transporter incitament att beakta alla kostnader som är relevanta för samhället. De avgifter som tas ut omfattar – internaliserar – de externa effekter som trafiken ger upphov till. De positiva effekter som trafiken ger upphov till är i allt väsent- ligt effekter som den enskilde själv drar nytta av och dessa omfattas därför per definition inte av begreppet externa effekter. sådana interna positiva effekter som trafiken kan ge upphov till är att en person kan arbeta på en annan ort och att bra transport- möjligheter tillåter mer effektiv logistik. De positiva effekterna till- faller i båda dessa exempel i sin helhet arbetstagare, företag och konsumenter och är således inte avgiftsrelevanta för samhället. De positiva externa effekter som finns är inte av en sådan om- fattning och betydelse att det finns anledning att ta hänsyn till dem vid prissättning av infrastrukturen. Det är viktigt att särskilja begreppen pris och värdering. Värdering handlar om att mäta, beräkna eller uppskatta marginalkostnaderna på ett relevant sätt. En given värderingsmetod leder till skilda resultat beroende på vilka förutsättningar som gäller. Exempelvis blir utfallet av en miljövärdering normalt högre i tätort än på landsbygd. Värderingen av de externa effekterna bör sedan utgöra en ut- gångspunkt för hur avgiftssystem utvecklas, men det är inte själv- klart att priset (skatten eller avgiften) för infrastrukturanvänd- ning skall vara identisk med marginalkostnaden. Dels kan detta vara praktisk ogörligt med avgiftssystem som söker följa marginal- kostnaden exakt, dels kan andra hänsyn föranleda att priset bör avvika från marginalkostnaden. Hur varje marginalkostnadskomponent värderas och prissätts har naturligtvis en avgörande betydelse för vilka styreffekter till- lämpningen av kostnadsansvaret får. Det pågår en ständig utveck- ling av metoderna för att beräkna de relevanta marginalkostna- derna. EU har satsat betydande resurser i detta utvecklingsarbete och har aktivt medverkat i arbetet. Trots en successiv metodutveckling råder det fortsatt betydande osäkerhet vid beräkningen av olika marginalkostnadskomponenter. Till viss del hänger detta samman med att det finns konkurrerande angreppssätt och metoder. Generellt sett är dock värderingarna sta- bila bland annat i den meningen att olika fordonskategorier kan rangordnas med avseende på deras bidrag till olika externaliteter. Det råder till exempel ingen tvekan om att fordon som uppfyller emissionskraven enligt EURO 5 ger upphov till lägre emissions- kostnader än ett EURO 4 fordon. Utifrån detta resonemang råder det ingen tvekan om att det finns en stabil grund för differen- tiering, medan de faktiska nivåerna vid prissättningen i flera fall är mer osäkra. Inte minst vid värderingen av marginalkostnader för trafikens miljöpåverkan finns olika angreppssätt och metoder. Vi ser gene- rellt stora fördelar med att marginalkostnaderna beräknas med en enhetlig metod inom EU. Det gäller inte minst emissioner av olika slag. För miljövärdering finns en metodansats som tagits fram inom EU och som benämns Extern-E. Metoden har kommit att få ett visst internationellt erkännande och har bland annat funnits med i samband med diskussioner om EU-lagstiftning inom området. Till förmån för ett europeiskt perspektiv på metodvalet talar också att flera av de miljöproblem som miljökostnaderna speglar är gräns- överskridande och dessutom reglerade på EU-nivå. Det gör det samhällsekonomiskt motiverat att vi inom unionen tillämpar sam- ma eller åtminstone liknande metoder. Genom att beakta Extern-E vid den fortsatta utvecklingen av svenska värderingsmetoder kan bidra till att det utvecklas en gemensam europeisk metod för miljövärdering. Svenska studier av modellen indikerar också osäkerheter i modellresultaten och frå- gor som framstår angelägna att analysera vidare. Att en sådan gemensam metod etableras är enligt delegationens uppfattning mycket viktigt för möjligheterna till en mer likformig tillämpning av kostnadsansvaret inom EU. Vi kan sammanfattningsvis konstatera att det fortfarande råder betydande osäkerheter beträffande beräkningen av skilda marginal- kostnadskomponenter. Vi anser dock att de osäkerheter som finns inte är så fundamentala att strävan efter marginalkostnadsprissätt- ning bör ifrågasättas, men att det är viktigt att osäkerheterna beaktas när avgiftssystem utvecklas. Vi anser vidare att bör eftersträva en gemensam europeisk metod för värdering av miljö- effekter. Den metod som benämns Extern-E framstår enligt vår uppfattning som intressant. 8.4Konkurrensneutraliteten inom och mellan trafikslagen För att göra jämförelser mellan trafikslagen kan begreppet inter- naliseringsgrad användas. Vid en beräkning av internaliserings- graden sätts summan av relevanta skatter och avgifter i relation till de beräknade marginalkostnaderna för respektive trafikslag. En internaliseringsgrad under 12 innebär att summan av de sam- hällsekonomiska marginalkostnaderna är större än summan av rele- vanta skatter och avgifter. Den aktuella trafiken bär då inte de sam- hällsekonomiska marginalkostnader som den är upphov till. För att styra mot en samhällsekonomiskt effektiv fördelning av transportarbetet mellan de olika trafikslagen skall internaliserings- graden på aggregerad nivå vara lika med 1 för samtliga trafikslag. För att uppnå en effektiv fördelning inom trafikslagen krävs dess- utom att varje enskild godstransport prissätts efter marginalkost- nad. Det krävs också att de skatte- och avgiftsbaser som tillämpas är relevanta för att spegla dessa kostnader. Beräkningar av internaliseringsgrad är känsliga för vilka beräk- ningsförutsättningar som sätts upp. Det finns inte ett enskilt sätt att beräkna internaliseringsgrader som objektivt kan betraktas som det rätta. Det är därför viktigt att se dessa beräkningar som indi- kativa, snarare än som nyckeltal som i absoluta termer skall styra politiken. Vilka skatter och avgifter som skall anses vara relevanta att beakta är en viktig grundläggande fråga. Eftersom internalisering förutsätter att avgifterna kan utformas så att de svarar tillräckligt väl mot trafikens externa effekter kan en utgångspunkt vara att endast inkludera rörliga skatter och avgifter när internali- seringsgraden beaktas. Ett problem är då emellertid att avgöra vilka skatter som skall anses rörliga. Det torde inte råda någon tvekan om att järnvägens spår- och olycksavgifter är att betrakta som rörliga. Vidare skulle få ifrågasätta att väg- och järnvägstrafikens energirelaterade skatter och avgifter definieras som rörliga. Det är däremot en mer öppen fråga om sjöfartens godsrelaterade farleds- avgift skall betraktas som rörlig. Den är visserligen rörlig i förhållande till antal ton (lastat och lossat), men inte till transport- arbete. Farledsavgiftens fartygsdel är rörlig för fartyg som relativt sällan anlöper , men inte för mer frekvent trafik. 2 Vid en internaliseringsgrad på 1 är de externa marginalkostnaderna lika stora som relevanta skatter och avgifter. som inte når upp till avgiftstaket är den vidare kopplad enbart till antal anlöp och inte till transportarbete eller körd distans. Om fartygsdelen av farledsavgiften skall betraktas som rörlig, skall kanske också vägtrafikens fordonsskatt och vägavgift göra det, eftersom en lastbil som inte används kan ställas av, och därmed kan skatten undvikas. I de beräkningar som presenteras nedan sätts marginalkostnader- na i relation till summan av fasta och rörliga skatter och avgifter. Analysen omfattar endast kostnader och intäkter relaterade till länkar vilket innebär att hamnar, kombiterminaler och andra noder inte är med. Den internaliseringsgrad man då får fram är ett mått på respektive trafikslags totala bidrag till att täcka de marginalkost- nader som trafiken är upphov till. Tabell 8.2 Internaliseringsgrad för godstrafiken inom respektive trafikslag, summa total skatter och avgifter/summa marginalkostnader Källa: PM 2004:4 Internaliseringsgrader för att belysa konkurrensneutralitet mellan trans- portslagen. Beräkningarna i tabellen ovan3 utgår bland annat från en värdering av koldioxid i enlighet med gällande koldioxidskatt på bensin och dieselolja det vill säga per kg. Enligt bedöm- ning motsvarar denna värdering approximativt en anpassning till det nationella klimatmål som beslutats av . Vidare belastas eltågen med en kostand för den koldioxid som emitteras vid el- generering. Denna kostnad motsvarar dagens energiskatt på per kWh. Den så kallade ASEK-värderingen av koldioxidutsläpp tar sin utgångspunkt i det transportpolitiska etappmålet för koldioxid- utsläpp. Om denna värdering, det vill säga per kg, tillämpas och även eltågens emissioner på motsvarande sätt värde- ras upp blir internaliseringsgraden för vägtrafik 0,48, för järn- vägstrafik 0,18 och för sjöfarten 0,754. Värderas koldioxidutsläppen enligt den lägre nivå som används i ExternE (0,per kg), 3En mer detaljerad redovisning finns i bilaga 6. 4SIKA PM 2004:4. givet oförändrade skatter och avgifter, blir internaliseringsgraden avsevärt högre. För vägtrafiken blir den då 0,91, för järnvägen 0,42 och för sjöfarten 1,69. Denna värdering bedöms motsvara en kostnadseffektiv anpassning till det samlade åtagandet att reducera utsläppen av klimatgaser som gjordes inom EU15. har kritiserats av bland andra för det sätt på vilket man valt att genomföra beräkningarna av kostnad för koldioxid för eldriven järnvägtrafik. Verket anser att eventuella koldioxidutsläpp från elgenerering inte skall belasta järnvägen vid denna typ av beräkningar. De bägge myndigheternas skilda synsätt redovisas i den gemensamma rapporten – Nya banavgifter? – Analys och förslag5 – där frågan togs upp. har presenterat en alternativ beräkning av internaliseringsgrad där järnvägselen betrak- tas som emissionsfri, järnvägens marginella bullerkostnad värderas till noll och koldioxidutsläpp värderas till per kg. Internaliseringsgraden för godstrafik på järnväg uppgår under dessa förutsättningar till 0,5, för lastbilstrafik till 0,48 och för sjöfart till 0,75. 8.5Sambandet mellan marginalkostnadsprissättning och finansiering och planering av infrastrukturen Frågan om planering och finansiering av infrastrukturen bör skiljas från frågan om kostnader och avgifter för att nyttja den befintliga infrastrukturen. Enligt ekonomisk teori bör beslut om infrastrukturstandard fattas mot bakgrund av samhällsekonomiska kostnads- och intäkts- analyser. Samtliga kostnader och nyttor av betydelse skall då vägas in och alla relevanta alternativ skall belysas. Det alternativ som ger högst avkastning bör väljas förutsatt att det har en positiv netto- nuvärdeskvot, det vill säga att nyttorna överstiger kostnaderna. Effektiva kostnads- och intäktsanalyser ger en utveckling mot en optimal infrastrukturförsörjning. Den planeringsprocess som styr väg- och järnvägsinvesteringarna i ligger väl i linje med den teoretiska konstruktionen. I det beslutsunderlag som föreläggs regering och riksdag utgör de sam- hällsekonomiska kostnads- och intäktsanalyserna en viktig bestånds- del. Mot bakgrund av bland annat dessa analyser lägger fast ett tak för de samlade utgifterna. 5 Rapport 2002:2. och intäktsanalyser är viktiga redskap för och i deras arbete med att åstadkomma en effektiv prioritering inom givna ramar. För och gäller delvis andra förutsättningar. Efter det att infrastrukturinvesteringarna är gjorda är marginalkostnadsprissättningens uppgift att leda marknaden mot en så effektiv användning som möjligt av den infrastruktur som finns. Marginalkostnaden är således inte kopplade till fasta infrastruk- turkostnader men avgifternas trängselkomponent kan täcka, eller bidra till att täcka de fasta kostnaderna. Om enbart samhällseko- nomisk effektivitet fick vägleda infrastrukturinvesteringarna vore det till exempel för vägtrafik i stadsregioner sällan motiverat med fria flöden under högtrafiktid. Kostnader för att bygga bort träng- sel skulle inte alltid motiveras av nyt- tan. För transportsystem med skalavkastning, främst väg- infrastruktur och större flygplatser, skulle trängselkomponenten ofta säkerställa kostnadstäckning i optimalt utformade system. I system med stordriftsfördelar, det vill säga inom järnväg och sjöfart, skulle dock kostnadstäckningen bli lägre. har man dock av andra än rena effektivitetsskäl valt att bygga en större kapacitet än optimalt. I sådana system blir kostnadstäckningen lägre. Avgiftskomponenter för andra externa effekter, till exempel ut- släpp av koldioxid, innebär ytterligare intäkter, som i vissa fall kan vara mycket omfattande. Även om dessa intäkter kan komma att falla på grund av att avgifterna ger incitament till anpassningsåtgärder, nås självfallet högre kostnadstäckningsgrad om man väljer att använda dessa intäkter för att täcka infra- strukturkostnaderna. Medan marginalkostnadsprincipen varit oförändrad sedan 1970- talet har synen på kostnadstäckning varierat. Enligt trafikpolitiska beslut skulle de skatter och avgifter som togs ut i princip utformas så att de innebar full kostnadstäckning för respek- tive transport. Genom transportpolitiska beslut återgick dock till den princip som hade slagits fast . Denna princip innebär som tidigare nämnts att transportsystemets fasta kostnader skall finansieras så att aktuella skatter och avgifter ger så små snedvridande effekter som möjligt. 8.6Prissättning och internationella beroenden De beräknade kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostna- derna skall, som tidigare nämnts, vara en utgångspunkt vid utform- ningen av trafikrelaterade skatter och avgifter. Vi anser att denna princip är riktig. När värderingar av marginalkostnader skall översättas till skatte- och avgiftssystem måste dock en rad praktiska frågor beaktas, bland annat vad gäller administrativa förhållanden och uppbörds- kostnader. Nära kopplat till detta är att avgiftssystemen måste vara rimligt enkla att förstå för användarna. Vi vill i det här sammanhanget också särskilt framhålla betydel- sen av att analysera och beakta internationella beroenden när infra- strukturanvändningen prissätts. Många skatter medför snedvridningar i samhällsekonomin. Inter- nalisering av externa effekter – effektiv prissättning – anses där- emot generellt bidra till utvecklandet av en effektiv och hållbar ekonomi. Om till exempel en lastbil avgiftsbeläggs i förhållande till slitage ges åkaren korrekt information om de skador verksamheten orsakar och hur mycket pengar som kan sparas för samhället genom att man i stället väljer fordon med bättre slitageegenskaper. Intäkter från effektiva, styrande skatter och avgifter kan användas för att sänka snedvridande skatter. Vid en teoretisk analys av en sluten ekonomi är dessa förhål- landen oomtvistliga och relativt lätta att genomlysa. Vid en analys av den svenska verkligheten, som snarare bör beskrivas som en öppen ekonomi med handel över nationsgränsen, bör dock bety- delsen av internationella beroenden och begränsningar studeras. Betydelsen av sådana restriktioner varierar av allt att döma mellan skilda trafikslag och mellan skilda transportlösningar. Lokala externaliteter drabbar definitionsmässigt det egna landet. Det kan handla om trafikens slitage på infrastruktur, om buller och om risk för olyckor. När de gäller hälsoeffekter av luftföroreningar från trafik i har de inte samma omedelbara geografiska koppling till trafiken, men effekterna drabbar fortfarande i mycket stor utsträckning det egna landet. Som tidigare diskuterats finns det goda skäl att eftersträva gemensamma internationellt gångbara beräkningsmetoder. Gemen- samma metoder kan skapa transparens och förståelse för skilda nationella avgiftssystem. De kan också vara en del av ett gemensamt juridiskt regelverk och ett sätt att använda utveck- lingsinsatser mer effektivt. Detta innebär däremot inte att samma priser bör tillämpas i de olika länderna. Det faktum att lokala externaliteter drabbar det egna landet gör det fullt rimligt att tillämpa lokala eller nationella priser. Tvärt om kan det hävdas att ett gemensamt europeiskt pris kan stå i strid med närhetsprincipen det vill säga att beslut inte skall fattas på högre nivå än lämpligt. Om tillämpar en vedertagen värderingsmetod som leder till att buller får ett annat pris i än i andra länder är det i sin ordning.