sou · GSB3127d2 · 2005-01-01 00:00:00 — De olika verksamhetsområdena förutsätter dessutom långtgående kunskaper inom såväl IT-området som ledarskap. Det är GEORG:s bedömning att det sammanlagda antalet års- arbetskrafter i staben, enheten för utvecklingsstöd och projekt- kontoret, inte bör överstiga 30. Därtill kommer personalen i . kommer att utgöras av den personal som arbetar vid , drygt 650 anställda, samt personalen vid de allmänna försäkringskassorna, cirka 150 personer. Till följd av GEORG:s beslut om en sammanhållen organisation för utförande av utveckling, förvaltning och drift inom IT-området kommer dessa båda grupper att organisatoriskt kopplas samman. Samman- taget kommer det alltså inledningsvis att finnas cirka 800 anställda i . Det förefaller enligt GEORG:s uppfattning finnas stora rationaliseringsmöjligheter inom där frigjorda Divisioner och avdelningen för gemensam service resurser kan användas till snabbare och effektivare utveckling eller överföras till kärnverksamheten. Utvecklingsdivisionen kommer att vara en helt ny organisation. Med tanke på de stora utvecklingsprojekt som väntar, måste divisionen få möjligheter att pröva sin förmåga att klara uppgiften innan någon ny organisatorisk utformning övervägs. anser dock att ska en förutsättningslös utvärdering av IT-verksamheten i påbörjas. Denna utvärder- ing ska göras med inriktning på ett effektivt resursutnyttjande och också omfatta en analys av möjligheterna och effekterna av outsourcing av delar av verksamheten. Utvärderingen ska vara klar . kan det vara befogat att skilja den mer strategiska delen av utvecklingsverksamheten från den operativa. Att integrera dessa båda delar på det sätt som föreslås medför alltid risk för att utvecklingsarbetet mer kommer att inriktas på att lappa och laga i de lösningar som tillämpas, snarare än på att söka nya vägar till framgång. En uppdelning ger i allmänhet bättre förutsättningar för en mer förutsättningslös prövning av nya lösningar. Divisionen behöver, liksom de andra divisionerna, överväga sina arbetssätt internt och gentemot övriga myndigheten. Detta ska ske . Den behöver också planera sitt förändrings- arbete och denna plan bör, liksom andra divisioners och stabers förändringsplaner, vara klar till . Enligt GEORG:s beslut ska en försäkringsdivision inrättas, vars huvudsakliga roll är att ansvara för förvaltning och utveckling av socialförsäkringen, försäkringsdivisionen ledas av en försäkringsdirektör, som till sitt förfogande och stöd har en stab, försäkringsdivisionen ansvara för produktutveckling av socialförsäkringar och anslutande bidragssystem, tillhanda- hålla försäkringsinformation, initiera normering, ha expert- kunskap rörande sakfrågorna och medverka i Försäkrings- kassans roll som stabsmyndighet gentemot regeringen. Divisioner och avdelningen för gemensam service Försäkringsdivisionen ansvarar för försäkringen som produkt. Det innebär ett ansvar för planering, beslut, förvaltning och utveckling av försäkringen, försäkringsinformation och normeringsverksam- het. Försäkringsdivisionen ska ha expertkunskap om försäkringens regelverk och tillämpning. Försäkringsdirektören tillhör HK och ingår i myndighetens ledning. Försäkringsdivisionen i övrigt är en division med operativ verksamhet, där man arbetar med såväl operativa uppgifter som de strategifrågor som delegeras till divisionen. Försäkringsdirektören har det övergripande och strategiska ansvaret för försäkringen beträffande de förmånsslag som ska tillhandahålla. Försäkringsdivisionen med- verkar i och har ett stort ansvar för roll som stabsmyndighet, men ledningsstaben ansvarar för samordning av kontakterna med . Försäkringsdivisionens roll är också, åtminstone inledningsvis, att utvärdera, följa upp, analys- era och stödja forskning samt göra prognoser avseende social- försäkringsområdet. anser att en översyn av denna verk- samhets innehåll och organisation behöver göras (Se avsnitt 3.1.4). Försäkringsdivisionens arbetssätt och gränssnitt mot myndig- hetens övriga divisioner och staber måste tidigt ut. Försäkringsdivisionen ska i synnerhet se över förhållandet och gränssnittet gentemot produktionsdivisionen. Exempelvis överförs inledningsvis personal som har kompetens inom handläggnings- metodik från RFV:s försäkringsavdelningar till den nya försäkrings- divisionen. Det handlar i sammanhanget om metoder framtagna inom sjukförsäkringsområdet och inom vissa handikappsstöds- förmåner.1 Försäkringsdivisionen ska tillsammans med produk- tionsdivisionen göra en inventering och behovsanalys av vilken kompetens som ska föras över till produktionsdivisionen. Försäkringsdivisionens arbete representerar en mer traditionell myndighetsroll. Det innebär i stort att ta emot regeringsskrivelser med preciseringar av riksdagsbeslut och ansvara för att dessa uttolkas i tydliga bestämmelser som produktionsdivisionen ska 1 Exempel på metoder är Prohälsa, Sassam, processanalys av förmånen assistansersättning. Divisioner och avdelningen för gemensam service Det handlar bl.a. om att initiera och producera underlag för normering, vilket innebär att ta fram föreskrifter, allmänna råd och rättsliga ställningstaganden. Till normeringen hör också olika typer av dokument som informerar om normer, exem- pelvis vägledningar samt arbetet med att få fram rättspraxis. Beslut om allmänna råd och rättsliga ställningstaganden ska fattas av chefsjuristen. Försäkringsdivisionen ska ansvara för innehållet i den försäkrings- information som är nära kopplad till normeringen, bland annat information till medborgarna om försäkringen i exempelvis broschyrer eller via hemsida. Försäkrings- informationen måste vara lättförståelig och tydlig. Rutiner ska därför tas fram som innebär att informationsstaben alltid ska höras innan försäkringsinformationen når allmänheten. Försäkringsdivisionen är styrande och ansvarig i arbetet med attitydpåverkande åtgärder. Det kan exempelvis handla om arbetet med att förbättra männens uttag av föräldrapenningdagar eller arbetet med att bryta ohälsoutvecklingen. Produktionsdivisionen bör givetvis medverka när sådana åtgärder planeras. Försäkringsdivisionens ansvar och roll gentemot produktions- divisionen är som tidigare nämnts särskilt viktig. Ett nära sam- arbete med produktionsdivisionen krävs eftersom försäkringsdivi- sionens ansvarar för det regelmässiga innehållet i handläggnings- processerna och detta får givetvis återverkningar i själva handlägg- ningen. Försäkringsdivisionens uppgift är att påverka regelsyste- men och försäkringsutvecklingen genom att ha ett proaktivt för- hållningssätt gentemot försäkringen. Med detta avses att utveckling av regelmässiga reformer ska ske på eget initiativ eller via system som snabbt fångar upp produktionsdivisionens signaler om förslag på förändringar i försäkringen. Försäkringsdivisionen ska inte arbeta med den typ av kvalitets- kontroll som finns inom nuvarande socialförsäkringsadministra- tion. RFV representerar där en roll som tillsynsmyndighet och HK ska inte bedriva sådan verksamhet. Myndigheten kommer däremot att behöva bra och tillförlitliga instrument som syftar till att utveckla regler, service och effektivitet gentemot medborgarna. Kvalitetsarbete ska betraktas som en integrerad del av verksamheten. anser att respektive division måste få ansvar för att ta fram och ansvara för ändamålsenliga verktyg och instrument som syftar till att förbättra Divisioner och avdelningen för gemensam service kvaliteten i verksamheten. Givetvis bör detta arbete koordineras mellan divisionerna. Resonemanget ovan innebär att försäkringsdivisionen ska ansvara för försäkringsprodukternas tillämpning i form av försäk- ringsspecifika kvalitetskrav. Det bör ytterst handla om att medbor- garnas rättigheter ska tillgodoses på ett likvärdigt sätt över hela landet. Huruvida kvalitetskraven uppfylls eller inte ska kunna följas upp och återrapporteras till både operativa funktioner och externa intressenter. Utöver det som beskrivits ovan ska försäkringsdivisionen arbeta med försäkringsutbildning efter samråd med produktions- divisionen och personalstaben, större projekt där tyngdpunkten ligger på försäkrings- utveckling. Försäkringsdivisionen är både beställare och projektägare, förvaltning av IT-system som är försäkringsspecifika. Försäkringssystemen omfattar försäkringsregler och försäk- ringsregister, internationella juridiska försäkringsfrågor. En samordnings- funktion för dessa frågor placeras i ledningsstaben, att bidra med sin försäkringskompetens när produktions- divisionen deltar i samarbete på nationell nivå med olika externa intressenter, exempelvis AMS, PPM, Landstingsför- bundet, arbetsgivare och handikapporganisationer. RFV:s fyra avdelningar; pension, sjukförmåner, barn, familj och handikapp samt utvärderingsavdelningen flyttas initialt till försäk- ringsdivisionen. Hur försäkringsdivisionens organisatoriska struk- tur ska se ut är främst en fråga för försäkrings- direktören och myndighetens ledning. anser att försäk- ringsdivisionen ska utforma sin organisation, så att divisionen utgör ett optimalt stöd för produktionsdivisionen operativa arbete. När de anställda på RFV:s fyra avdelningar flyttas över till försäkringsdivisionen uppgår antalet till 316 anställda. Försäkrings- divisionens kommer att se väsentligt annorlunda i den nya . Nedan följer några exempel som belyser detta: Divisioner och avdelningen för gemensam service centrala funktioner kommer inte att utöva RFV:s traditionella tillsynsroll, när fyra avdelningar integreras till en division behövs endast en stab istället för de fyra som finns inom RFV , RFV:s utvärderingsavdelning kommer att vara föremål för en genomlysning där bl.a. nya former för utvärdering och kunskapsuppbyggnad kommer att övervägas (avsnitt 3.1.4), kompetens om handläggningsmetodik ska föras över till produktionsdivisionen. Dimensioneringen måste anpassas till förhållandena som beskrivs ovan. anser därför att försäkringsdivisionen bör kunna minska till cirka 200 heltidsanställda. En minskning av personal- styrkan bör ske etappvis under . Försäkringsdivisionen har liksom övriga divisioner ett omfattande förändringsarbete framför sig. 1.En initial uppgift för försäkringsdirektören är att fastställa kon- kreta och preciserade mål för förändringsprocessen. Dessa mål ska gälla bl.a. ansvar och uppgifter, organisation och arbetssätt, kompetens och dimensionering. ska en preciserad förändringstidplan finnas. 2.Senast den 30 juni 2005 ska ett förlag till avgränsning mot produktions- och utvecklingsdivisionen samt arbetssätt/rutiner gentemot andra funktioner inom myndigheten och gentemot externa aktörer finnas. 3.Ny organisation och nya arbetssätt för divisionen ska ha införts . 4.Vid utgången av 2007 ska försäkringsdivisionen också ha upp- nått en dimensionering som motsvarar högst 200 heltids- anställda. Divisioner och avdelningen för gemensam service 7.4Avdelningen för gemensam service I denna avdelning ska ett antal stöd- och specialistfunktioner samlas, som har till uppgift att underlätta för kärnverksamheten att klara av sina uppgifter. Lösningen syftar till att tydliggöra servicefunktionernas uppgifter, skapa förutsättningar för profession- alisering och rationalisering samt avlasta kärnverksamheten från uppgifter som andra kan utföra bättre. Verksamheter som kan föras till avdelningen för gemensam service kännetecknas av att de levererar ett stöd till övrig verksam- het och att detta stöd i de flesta fall kan utföras av externa leve- rantörer. Detta förhållande skapar med automatik goda möjligheter till benchmarking och därigenom underlag för en ständig förbätt- ring. Den övergripande måttstocken är att internt utförda tjänster måste vara minst lika effektiva som de bästa som finns att upp- handla på en extern marknad. Ett annat kännetecken är att stödet har formen av en tjänst, vilket innebär att det alltid finns en beställare/kund och en leve- rantör. Beställaren kan finnas inom alla delar av organisationen inklusive myndighetens ledning. Förhållandet mellan beställare och leverantör måste regleras, vilket vanligtvis sker genom så kallade serviceavtal. Sådana avtal preciserar vad som ska levereras, kvalitetskraven och de ekonomiska premisserna. I extremfallet kan de senare ta sig motsvarande uttryck som finns på den externa marknaden, men andra metoder såsom nyckeltalsbaserad fördel- ning förekommer också. Valet av metod måste grundas på en avvägning mellan de styrningseffekter som är önskvärda och den administration som blir följden av den valda metoden. Avdelningen för gemensam service är en operativ funktion, som dock på ledningens uppdrag kan bereda strategiska frågor inom sina verksamhetsområden. En avdelning för gemensam service skapar förutsättningar för att utveckla en genuin servicekultur inom de identifierade stödverk- samheterna. Även om de senare kan vara olika till sin karaktär för- enas de av uppgiften att leverera ett stöd till övriga verksamheter inom myndigheten. Ett spänstigt förhållande mellan beställare och leverantör bör leda till att stödverksamheternas status utvecklas från tärande till närande och att övriga verksamheter kan kon- centrera sig på sina egentliga uppgifter. Divisioner och avdelningen för gemensam service Avdelningen för gemensam service har till ansvar att utveckla och leverera beställda tjänster till önskvärd kvalitet och till lägsta möjliga kostnad. Beroende på de olika verksamheternas karaktär måste detta övergripande ansvar konkretiseras. 7.4.2Innehåll, organisation och lokalisering har identifierat ett antal specialist- och stödverksamheter att ingå i avdelningen för gemensam service: Upphandling och inköp, utbildning (FK-akademin), logistik/posthantering, diarium och arkiv, förlags- och lagerverksamhet, ekonomiadministration av transaktionskaraktär. Organisationen av avdelningen är inte meningsfullt att precisera, utan detta blir en uppgift för chefen för avdelningen (se också nedan under avsnittet Förändringsplan). Avdelningen kan lokaliseras på en eller flera platser. Med tanke på det förändringsarbete som ska genomföras för att utveckla avdelningen talar mycket för att lokalisera den till ett ställe, vilket givetvis inte innebär att samtliga medarbetare behöver arbeta på samma plats. Lokaliseringen av avdelningen kan med fördel ligga någon annanstans än i . Därmed blir det tydligt att avdelningen för gemensam service inte är en huvudkontors- funktion, lägre kostnader för t.ex. lokaler samt goda förutsätt- ningar för rekrytering och motivation hos personalen. Till avdelningen för gemensam service ska även föras den verksamhet som bedrivs inom (FMC). Verksamheten vid FMC syftar till att tillgodose försäkringskassornas behov av försäkringsmedicinska utredningar och arbetslivsinriktade utredningar. Verksamheten utgör fram till Divisioner och avdelningen för gemensam service en resultatenhet vid läns allmänna försäkringskassa. GEORG-arbetet har inom de tilltänkta verksamheterna inom avdelningen fått fram uppgifter om nuvarande dimensionering. Uppgifterna är i vissa fall mycket precisa, i andra fall enbart grova uppskattningar. Uppgifterna indikerar att omfattar service- verksamheten minst 400 heltidsanställda. Det är GEORG:s uppfatt- ning att här finns en avsevärd rationaliseringspotential. Det ena skälet är att förändringen från 22 organisationer till 1 innebär att skalfördelar kan tillvaratas och det andra skälet är att nya arbets- metoder inklusive ett modernt IT-stöd ger en avsevärd effektivise- ring. Ett rimligt antagande är att kan en halve- rad dimensionering och samtidig kvalitetshöjning åstadkommas. Denna uppfattning är avstämd genom jämförelser med andra myn- digheter och företag. Inom ramen för har en lång rad förslag till förändringar av serviceverksamheterna föreslagits. har i samråd med tillträdande GD utsett en tf chef/projektledare med uppdrag att utreda frågan om lokalisering och att påbörja uppbyggnaden av avdelningen. Detta ska vara klart enligt de av beslutade direktiven. 8.1.1GEORG – en genomförandeorganisation tillsatte regeringen som särskild utredare för att förbereda och genomföra bildandet av den nya statliga myndigheten . Regeringen tillsatte också i samråd med den särskilde utredaren en särskild grupp av sakkunniga och experter, expertgruppen, med uppgift att vara rådgivare till utredaren. formade därtill ett sekretariat, som i huvudsak fanns på plats . Den särskilde utredaren och sekretariatet har utgjort kärnan i , GEnomförandeORGanisationen, för att förbereda och genomföra bildandet av den nya . GEORG:s uppdrag, som formulerades med utgångspunkt i utredningsdirektiven (dir. 2003:170), var att vidta åtgärder för att försäkringskassorna och RFV skulle kunna bilda en ny sammanhållen statlig myndighet för admi- nistration av socialförsäkringen, beskriva ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan styrelse, myndighetschef och förtroendemannaorganisation, lämna förslag till instruktion för myndigheten, få en funge- rande styrning mellan centrala, regionala och lokala nivåer, ha en god produktion under förändringsarbetet och träffa nya avtal och ändra befintliga avtal. Syftet med reformen, att bilda en socialförsäkringsmyndighet, var att ge nya och bättre förutsättningar för socialförsäkringsadminist- rationen att fullgöra de uppdrag som ges av riksdag och regering. Regeringen menade att den nuvarande organisationen har brister i vissa avseenden som reformen syftar till att rätta till. Det gällde främst lednings- och ansvarsfrågor. Genom reformen avsågs en mer enhetlig rättstillämpning på socialförsäkringsområdet åstad- kommas. En bättre styrning av IT-verksamheten och en ökad flexi- bilitet och samsyn inom organisationen skulle också åstadkommas. En förutsättning för arbetet var att det skulle bedrivas i nära sam- verkan med RFV och de 21 försäkringskassorna, samt i samråd med bl.a. FKF och . Berörda centrala arbetstagarorga- nisationer skulle löpande få information om arbetet och också till- fälle att framföra synpunkter. Sist men inte minst, så skulle de anställda löpande informeras om förändringsarbetet. formulerade tidigt två övergripande mål för förändrings- arbetet: 1.Den 1 januari 2005 ska verksamheten fungera minst lika bra som . 2.På lång sikt ska förutsättningar skapas för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivare. För att genomföra förändringsarbetet på ett bra sätt och skapa en myndighet som har möjlighet att uppfylla uppdragsgivarens krav menade att arbetet i genomförandeorganisationen skulle karakteriseras av följande ledord: Genomföra omställningen med stor integritet Efterfråga och verka för kreativitet Organisera största möjliga delaktighet Genom olika kanaler verka för bred öppenhet fastställde två viktiga förutsättningar för genomförande- arbetet: Organisationen är själv bärare av utvecklingen På lokal nivå – lagt kort ligger Kunskaper och erfarenheter inom den nuvarande organisationen måste utgöra basen för att forma den nya myndigheten. engagerat ett stort antal personer från försäkrings- kassorna, FKF och RFV, som har tillfört förberedelsearbetet nöd- vändig sakkunskap. Därtill ökar ett sådant upplägg engagemang och delaktighet samt möjligheterna att direkt gå vidare med förändringsarbetet i den nya myndigheten. Idén lagt kort ligger utgick från att regeringen i direktiven slog fast att den befintliga länsstrukturen skulle bibehållas. förtydligade innebörden i detta till att förutsättningar för den lokala vardagliga verksamheten såsom kontorsstruktur, befintliga arbetsrutiner och system inte skulle förändras inför . Syftet med detta var att minimera störningarna i servicen till medborgarna. ville i sitt arbete ha ett medborgar- och ett medarbetar- perspektiv. I detta låg att ha bra kontakter med berörda fackliga organisationer. I arbetet med att genomföra den nya myndigheten skulle såväl medborgarna som andra externa intressenter, t.ex. arbetsgivare, vara i fokus. För att myndigheten ska kunna arbeta på ett bra sätt krävs kompetent och motiverad personal. slog fast att i arbetet med personal och kompetens skulle man bl.a. beakta genderfrågor och sträva efter att öka den etniska och kulturella mångfalden. Sammantaget skulle detta medverka till en ny Försäkringskassa där medborgarna blir nöjdare, de anställda mer tillfredsställda och verksamheten mer kostnadseffektiv. 8.2GEORG:s upplägg, organisation och tidplan Arbetet med att bilda en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringsområdet till delades in i tre processer: Den legala processen innefattade i första hand arbete med den lagstiftning som behövdes för genomförandet av den organisatoriska förändringen inom socialförsäkringens administration och verksamhet. deltog, främst genom sin jurist, och gav underlag för de beslut som riksdag och regering fattade. Verksamhetsprocessen avsåg den löpande verksamhet som bedrevs inom försäkringskassorna, RFV och FKF. Ansvaret för den löpande verksamheten åvilade befintliga ledningsorganisationer. Utredarens ambition var att bedriva sitt arbete så att befintlig verk- samhet kunde fortgå med minimala störningar. Genomförandeprocessen var utredarens ansvar. Arbetet skulle bedrivas i nära samverkan med RFV, försäkringskassorna, FKF, de fackliga organisationerna samt berörda myndigheter. organiserade förberedelsearbetet i åtta huvudprojekt: Vision, Ledning och styrning, IT, Personal och kompetens, Ekonomi, Administration, Information och Förtroendemanna- rollen. utformade direktiv för varje projekt, som specificerade vad respektive projekt skulle åstadkomma och premisserna för detta. I princip fick varje projekt i uppdrag att ta fram besluts- underlag för dels de aktiviteter som måste genomföras för att den nya myndigheten skulle kunna fungera per (så kallade måstefrågor), dels förslag till förändringar som borde genomföras under myndighetens tre första år för att den skulle kunna leva upp till regeringens förväntningar och förverkliga visio- nen för den nya myndigheten (så kallade börfrågor). Projektledning och projektdeltagare hämtades från försäkrings- kassorna, RFV och FKF. Sammantaget engagerades cirka 350 medarbetare i projektarbetet, varav en minoritet på heltid (i all- mänhet projektledningarna) och resten på deltid. I följande organisationsskiss visas en översiktlig bild av genomförandets organisation inklusive de olika projekten. gav också chefen för vid RFV i uppdrag, att tillsammans med internrevisorer från RFV och försäkringskas- sorna genomföra en riskanalys. De viktigaste riskerna som var för- enade med övergången från RFV och de 21 försäkringskassorna till den nya myndigheten skulle identifieras. Såväl projektens som den särskilde utredarens arbete skulle analyseras. Uppdraget avrapporterades och förtydligade vissa risker, som försökte minimera under resten av arbetet, se vidare kapitel 9. Den särskilde utredaren hade beslutanderätt i alla frågor. Ut- redarens uppgift var att leda arbetet och fatta de beslut som krävdes för att den nya myndigheten skulle kunna fungera . Sekretariatets roll var att bistå den särskilde utredaren genom att samordna förberedelseprocessen, driva på och stödja projekten, kommunicera om arbetets fortskridande samt dokumentera. Sekretariatet bestod av en huvudsekreterare, tre utrednings- sekreterare, en rådgivare, en informatör och en assistent. Vid sammansättningen av sekretariatet strävade den särskilde utredaren efter största möjliga variationsrikedom avseende bakgrund, erfa- renheter, specialistkompetens, ålder och kön. Expertgruppens uppgift var att diskutera olika förslag från och projekten i syfte att ge utredaren råd inför hans ställ- ningstaganden och beslut. Sekretariatet, som successivt bemannades , inledde sitt arbete med att planera hela förloppet fram till överlämnandet av slutbetänkandet. Mål, styrande principer, projektdirektiv, expert- gruppens arbete, tidplaner, sekretariatets eget arbete, arbete med projektledargruppen och kommunikationsupplägget var några vik- tiga delar av arbetsplanen. Projektens arbete, som kom igång , fick en förhållandevis tuff tidplan.