sou · GSB3108d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Härtill kom- mer att ett sådant system om det skall bli någorlunda effektivt behöver omfatta alla som kan tänkas ha en fientlig inställning mot någon av de flera än 400 personerna i den centrala statsledningen eller av annan anledning kan tänkas gå till attack. Om antalet personer hade varit betydligt färre skulle det möjligtvis kunna vara ett mera lätthanterligt system. Man måste också ställa sig frågan om det är förenligt med regeringsformens rättighetsregler och andra regelverk att polisen skall samla in och registrera information om tidigare ostraffade personer som kan tänkas begå våldsbrott innan de påbörjat planeringen av brottet. Att uttala sig hotfullt om en annan person får anses falla inom ramen för den yttrandefrihet som gäller. Det är endast när den som hotet avser får kännedom Mina slutsatser och förslag om hotet som yttrandefriheten begränsas genom straffbestämmel- sen i 4 kap. 5 § . Jag ser inte ett utbyggt informationsinhämtande som en fram- komlig väg för att möta riskerna för att potentiella gärningsmän går till anfall mot någon i den centrala statsledningen. En lösning är givetvis att samtliga personer i den centrala statsledningen eller i vart fall alla statsråd, talmannen, partiledarna och andra framträ- dande politiker ges samma personskydd som kungen och stats- ministern har . Inte heller detta framstår dock som ett realis- tiskt alternativ av bl.a. den anledningen att alla i den kretsen inte behöver vara lika exponerade för risker. Ett mer eller mindre per- manent livvaktsskydd för en relativt stor krets personer skulle också bli mycket resurskrävande. En annan lösning kan vara att beträffande en begränsad krets av personerna i den centrala statsledningen låta personens funktion vara avgörande. I analogi med vad som gäller för statsministern skulle man exempelvis kunna peka ut funktionerna som utrikes- minister och justitieminister som så utsatta att de bör ha ett starkare skydd än andra statsråd. På motsvarande sätt skulle t.ex. partiledarna kunna anses ha en mera utsatt position än övriga riks- dagsledamöter. Enligt min mening kan man emellertid genom en utbyggd hotbildsbedömning och riskanalys nå samma resultat som ett funktionsanknutet personskydd skulle ge. Ett funktionsan- knutet personskydd kan också vara ett trubbigt vapen i sådana fall när personen i fråga rent faktiskt inte befinner sig i någon riskzon. En bedömning och riskanalys som knyter an till skyddspersonens situation är ett smidigare förfaringssätt som dessutom kan appli- ceras på samtliga personer i den centrala statsledningen. Jag för- ordar att det som en ny kategori för hotbildsbedömningarna införs latenta eller eventuella hot. Grundinställningen bör vara att det alltid föreligger en viss men låg risk för att sådana hot skall realiseras. Skyddspersonens situation kan emellertid medföra att risken är högre eller t.o.m. mycket högre. Vid hotbildsbedöm- ningen får man då tillämpa en glidande skala, alltifrån en mycket hög till en låg hotbild. Vad är det då i en skyddspersons situation som medför att han eller hon kan anses löpa större risk än andra. Det går inte att ge något uttömmande svar på den frågan. En viktig faktor är dock givetvis hur pass välkänd och lätt igenkännbar personen är bland allmänheten. Kungen och statsministern är typexempel på personer som allmänheten vet vem de är och känner igen. Mina slutsatser och förslag statsråd liksom partiledarna i förekommer flitigt i medierna, vid torgmöten och på exempelvis valaffischer. En per- sons funktion kan vidare i sig medföra att han eller hon ofta framträder i mediernas nyhetsbevakning. Genom exponeringen får de anses löpa en större risk än andra. Andra moment som kan medföra att en person är i riskzonen är att han eller hon framstår som kontroversiell eller företräder en åsikt som många tar avstånd från. Av betydelse är här hur media skildrar personen. Skildringar i media kan medföra att en person uppfattas som mer kontroversiell än det i realiteten finns täckning för och det torde vara den mediala bilden som uppmärksammas bland allmänheten. En annan omstän- dighet som bör vägas in är om ett statsråd är ansvarigt för ett förslag som väcker starka känslor bland allmänheten. Detsamma gäller en riksdagsledamot som uppträder som sitt partis talesman i en sådan fråga. Liksom måste det också ske bedömningar inför möten och andra aktiviteter med ledning av veckoprogram och annan informa- tion. En utbyggd taktisk hotbildsbedömning bör kunna underlätta arbetet med dessa operativa hotbildsbedömningar. I sammanhanget bör det framhållas att man vid de operativa hotbildsbedömningarna kan ha anledning att räkna med latenta eller eventuella hot också mot olika möten och engagemang som kan medföra att hoten överförs även på en deltagande skyddsperson. En ordning som den beskrivna innebär att vissa i den centrala statsledningen sållas ut på grund av att de t.ex. är mera kända eller på annat sätt framträdande. De som inte tillhör denna grupp får acceptera detta förhållande. Ordningen innebär vidare att samman- sättningen av den skyddade personkretsen kommer att växla över tiden. Ett statsråd eller en riksdagsledamot som har stått i fokus kan senare komma att ha en mera undanskymd position och behöver då inte längre bli föremål för någon särskild personskyddsåtgärd förrän förhållandena åter ändrar sig. Jag menar vidare att en hotbildsbedömning i enlighet med det sagda ger utrymme för ett mera flexibelt personskydd där insatser- na kan anpassas till vad de aktuella förhållandena faktiskt kräver. Som situationen är , förenklat uttryckt, är framförallt livvakts- skyddet en fråga om fullt eller nästan fullt skydd skall ges eller inget alls. Enligt min mening bör det inte möta några större problem för Säkerhetspolisen att med ledning av uppgifter av berört slag avgöra vilka personer i den centrala statsledningen som är i en högre Mina slutsatser och förslag riskklass än andra. För detta ändamål kan dock Säkerhetspolisen behöva anlita särskild expertis. Jag återkommer senare till frågan om expertmedverkan i analysarbetet. Vad jag nu sagt innebär inte att man skall överge de hotbildsbe- dömningar som knyter an till terroristorganisationer och extre- mistorganisationer, mentalt störda som genom hotbrev och andra kommunikationer gjort sig kända hos , annan opinionsyttring samt överförd hotbild. Inte heller skall man slapp- na av vaksamheten på dessa hot. Det handlar i stället om en komplettering av de nuvarande hotbildsbedömningarna men från delvis andra utgångspunkter, nämligen latenta eller eventuella hot med anknytning till skyddspersonens situation. Detta bör komma till klart uttryck i de regler som styr Säkerhetspolisens person- skyddsarbete. I samband med en sådan ändring bör den nuvarande beteckningen mental störning ändras. Den är missvisande i flera avseenden. För det första är mentalt störda personer generellt sett inte mera våldsbenägna än andra. För det andra omfattar de hot- bildsbedömningar beträffande mentalt störda som görs nu också personer som inte behöver vara mentalt störda i sedvanlig mening. Sålunda brukar s.k. rättshaverister räknas hit liksom s.k. stalkers, dvs. personer som fixerat sig på en person. En mera adekvat be- nämning synes vara hot som kan knytas till enskilda personer. Självklart kan det inte göras särskilda taktiska hotbildsbedöm- ningar för alla de ca 400 personer som ingår i den centrala statsled- ningen. Liksom hitintills måste det bli fråga om mera generella hotbildsbedömningar för en stor grupp som får kompletteras med särskilda bedömningar av hotbilden för vissa personer. Vilka som bör bli föremål för särskilda hotbildsbedömningar bör i första hand styras av deras funktion. Hotbilden för statschefen, statsråden inklusive statsministern, talmannen och partiledarna bör alltid bedömas separat. För övriga bör det göras särskilda hotbildsbe- dömningar när det är motiverat på grund av omständigheterna. Det innebär t.ex. att en riksdagsledamot som skiljer sig från sina kollegor genom att han eller hon är utsatt för öppet eller latent hot på grund av bl.a. medieexponering skall få en särskild hotbildsbe- dömning. De taktiska hotbildsbedömningarna ligger, som redan nämnts, fast men ändras när förhållandena föranleder det. Enligt min mening är det viktigt att man mer kon- tinuerligt kontrollerar att hotbilden är aktuell. Att hot- bildsbedömningarna följs upp är särskilt betydelsefullt när det är Mina slutsatser och förslag fråga om hotbilder som knyter an till skyddspersonens situation. I dagens samhälle går utvecklingen fort och medias genomslagskraft är stor och snabb. En person som ena dagen kan vara relativt okänd kan dagen därpå vara en rikskändis som en stor mängd männi- skor känner till och kan identifiera. Grunderna för hotbildsbedömningen bör så länge som Säker- hetspolisen ingår i kunna regleras genom cen- tralmyndighetens föreskrifter. Det får alltså ankomma på Riks- polisstyrelsen att utfärda de nödvändiga reglerna. En fråga som jag haft anledning att fundera över gäller dagens system där hotbilden bedöms separat för var och en av kategorierna internationell terrorism, inhemsk extremism, annan opinionsytt- ring, mental störning och överförd hotbild. Med mitt förslag tillkommer ytterligare en kategori, nämligen latenta och eventuella hot. Det kan givetvis vara betydelsefullt att riskerna för angrepp i den ena eller andra kategorin analyseras. Att man försöker fastställa vilka olika typer av hot som finns kan exempelvis vara av vikt för bedömningen av vilka personskyddsåtgärder som bör sättas in. Vad jag saknar är dock en sammantagen analys av riskerna i de olika kategorierna. I flera av de länder som jag besökt utmynnar hot- bildsbedömningarna i en sammantagen analys av samtliga hot eller risker. Det är möjligt att den analysen kan ge en riktigare bild av de hot och risker som finns beträffande en skyddsperson än separata bedömningar. Att hotbilden i de olika kategorierna var för sig är låg behöver inte betyda att den generella hotbilden är lika låg. Som jag ser saken kan vidare de risker som finns i de olika kategorierna färga av sig på varandra. Jag föreställer mig t.ex. att en skyddsper- son som på grund av exponering i medierna är utsatt för latenta eller eventuella hot också löper en större risk att angripas av en en- skild hotutövare just därför att skyddspersonen är lätt igenkännbar. Vid överförd hotbild kan en gärningsman också välja ut den som han eller hon känner igen. Jag lägger inte fram något förslag om en ändrad hotbildsbe- dömning i det nu aktuella avseendet. Frågan kan behöva övervägas från mera fackmannamässiga utgångspunkter. Jag vill förorda att Säkerhetspolisen närmare överväger hur hotbildsbedömningarna bör ske och kanske särskilt mot bakgrund av att en ny kategori hot och risker kan behöva bedömas. Mina slutsatser och förslag 7.5.2Bör hotbildsarbetet ske inom kontraterrorismroteln? Förslag: Jag föreslår att hotbildsfunktionen inte längre skall ingå i kontraterrorismroteln utan i stället bli en egen rotel. För arbetet med hotbildsbedömningarna anlitar Säkerhets- polisen experter, framför allt inom psykologin. Jag anser det angeläget att Säkerhetspolisen tar hjälp av experter också på andra områden. Jag anser det vidare viktigt att Säkerhetspolisen etablerar kontakt med universitets- och högskolevärlden så att de senaste rönen inom bl.a. beteendevetenskap kan tas till vara. Arbetet med hotbilderna – både de taktiska och operativa – sker vid en enhet inom kontraterrorismroteln, hotbildsfunktionen. Operativa bedömningar utförs också vid personskyddsroteln. Att hotbildsfunktionen knutits till kontraterrorismroteln är inte oför- klarligt i ett historiskt perspektiv; tidigare stod ju risken för terroristattacker i fokus vid personskyddsverksamheten. Bilden är väsentligt annorlunda och hotbildsbedömningarna måste nu ske från flera utgångspunkter. Med mitt förslag i föregående avsnitt tillkommer ytterligare en kategori hot som man bör ta hänsyn till. Den naturliga kopplingen till kontraterrorismroteln finns därför inte längre. Det finns också en annan aspekt på hotbildsfunktionens organi- satoriska hemvist. När de som arbetar med hotbilderna på detta sätt är inordnade i en större enhet finns alltid en risk för att de rycks ifrån sina ordinarie arbetsuppgifter och i stället tas i anspråk för rotelns huvuduppgift. Jag kan inte påstå att detta är ett genomgående drag men jag har fått ett intryck av att det skett från tid till annan. Min uppfattning är att hotbildsarbetet skall lösgöras från kontra- terrorismroteln. En möjlig lösning kan då vara att hotbildsfunktio- nen knyts till personskyddsroteln. Fördelen med det skulle vara att personskyddsfrågorna koncentrerades till en rotel och att det skulle kunna ske en samordning av arbetet med de operativa hot- bildsbedömningarna. Den vinst som ligger i en samordning tycks dock vara endast skenbar; det har sagts mig att hotbildsfunktionens respektive personskyddsrotelns operativa hotbildsbedömningar görs från olika utgångspunkter. En avgörande invändning mot att hotbildsfunktionen överförs till personskyddsroteln är att särskilt de taktiska hotbildsbedömningarna inte skall ligga på samma enhet som har att omsätta dem i praktiken. Mina slutsatser och förslag då lätt kunna komma att styra hotbildsbedömningarna. Jag ställer mig alltså avvisande till att hotbildsfunktionen överförs till person- skyddsroteln. En annan lösning kan vara att hotbildsfunktionen läggs samman med den strategiska analysenheten, som närmast är en stabsfunk- tion. Inte heller denna lösning förefaller mig idealisk även om den kan medföra vissa samordningsvinster genom bl.a. att personalen kan utnyttjas på ett effektivt sätt. Inom pågår ett utvecklingsarbete som skall syfta till bl.a. en om- strukturering av organisation och ledning. Det är möjligt att man inom ramen för det arbetet kan finna anledning att överväga hot- bildsfunktionens organisatoriska hemvist. Jag vill emellertid inte föregripa resultatet av utvecklingsarbetet och föreslå någon för- ändring beträffande den strategiska analysenheten. Det sagda leder mig till att hotbildsfunktionen i vart fall tills vidare bör bli en egen rotel. Jag ser också fördelar med denna lösning. Den markerar vikten av hotbildsarbetet. Även om det kanske mera är en symbolisk fråga är förändringen också en marke- ring av att terrorismhoten mot den centrala statsledningen bara är en av flera hotbilder som behöver beaktas. Vidare kan bl.a. rekryte- ringen av personal ske uteslutande med utgångspunkt i vad som krävs vid hotbildsarbetet. Från att hotbildsbedömningarna tidigare helt hanterats av poliser har en utveckling skett mot att också särskild expertis anlitas. Början togs genom att en psykolog anlitades på deltid men är två psykologer engagerade på tillsammans inte fullt heltid. Vidare har två analytiker med annan bakgrund än polisutbildning anställts. Enligt min mening är det viktigt att man fortsätter på den inslag- na vägen och tar hjälp av experter också på andra områden. En hotbildsbedömning utifrån skyddspersonens situation kan exem- pelvis kräva olika kompetenser. Det förefaller mig även som om bl.a. rättspsykiatrisk expertis kan vara till nytta i hotbildsarbetet liksom statsvetare eller andra företrädare för samhällsvetenskapen. Jag ser det också som angeläget att man från Säkerhetspolisen har kontakt med universitets- och högskolevärlden så att de senaste rönen inom bl.a. beteendevetenskapen kan tas till vara. Det kan även gälla utvecklande av nya metoder för riskanalyser inom psykiatrin. Mina slutsatser och förslag 7.5.3Information från , och hovet För att Säkerhetspolisen skall kunna göra välgrundade hotbildsbe- dömningar, såväl taktiska som de som görs inför skyddspersoner- nas olika engagemang, krävs det, som jag tidigare påpekat, att den kan inhämta och få information som är relevant för sådana bedöm- ningar. Av central betydelse är den information som Säkerhets- polisen får från , och hovet. Jag har i avsnitt 7.3.2 redovisat de brister som jag anser finns framförallt i den information som Säkerhetspolisen får från . Information om skyddspersonernas planerade program Förslag: Jag ställer mig i allt väsentligt bakom att engagemangs- listorna för statsråden bör innehålla information i enlighet med en förteckning som Säkerhetspolisen presenterade för . Det är viktigt att genom tydligare riktlinjer samt bättre och regelbunden upp- följning skapar enhetliga rutiner för vilken information som skall lämnas till Säkerhetspolisen och hur detta praktiskt skall gå till. Vid utarbetandet av riktlinjerna bör Säkerhetspolisens önskemål tillmätas avgörande betydelse. och Säkerhetspolisen bör ha en kontinuerlig dialog rörande rutiner- na kring engagemangslistorna. Ändringar med kort varsel i statsrådens program kan medföra problem. Det är naturligtvis omöjligt att binda statsråden vid program som en gång bestämts. Ett sätt att i vart fall delvis komma till rätta med problemet är att förbättra och fördjupa kontakterna mellan och Säkerhetspolisen. Med den förändrade hotbildsbedömning som jag föreslår kommer i utökad omfattning att behöva lämna upp- gifter om partiledarnas planerade program. Uppgiftslämnandet bör ankomma på säkerhetschefen i . Partikanslierna i , som är de som har tillgång till relevanta uppgifter, har förklarat sig villiga att medverka till att informationen lämnas till säkerhetschefen. Viktigt är att partikanslierna och säker- hetschefen i samråd försöker finna fungerande rutiner för hur programändringar skall kunna komma till Säkerhetspolisens kännedom. Mina slutsatser och förslag Uppgifter om skyddspersonernas planerade aktiviteter utgör en viktig del av den information som Säkerhetspolisen behöver. Efter mordet på framförde Säkerhetspolisen vissa önskemål om uppgifterna i engagemangslistorna och Statsrådsberedningen utfärdade riktlinjer rörande engagemangslistorna. diskuterade jag innehållet i engagemangs- listorna med företrädare vid . upprättade man inom en förteckning över vilken information listorna bör innehålla och förteckningen presenterades för . Även om rutinerna efter dessa åtgärder förbättrats har jag kunnat konstatera att det finns brister i hanteringen av denna information. Jag anser fortfarande att infor- mationen i engagemangslistorna behöver bli mer fullständig. Jag efterlyser exempelvis uppgifter om huruvida det ämne som skall avhandlas på ett möte är av känslig eller kontroversiell natur, vilken typ av möte det är fråga om m.m. Jag ställer mig alltså i allt väsent- ligt bakom att engagemangslistorna bör innehålla de uppgifter som anges i förteckningen. Jag anser det också viktigt att det inom skapas enhetliga rutiner genom tydligare rikt- linjer och bättre uppföljning. Vid utarbetandet av riktlinjerna bör Säkerhetspolisens önskemål om vilken information den vill ha, hur informationen bör lämnas etc. tillmätas avgörande betydelse. Ett särskilt problem med engagemangslistorna är att statsrådens program kan ändras med kort varsel och att uppgifter om änd- ringarna ibland når Säkerhetspolisen så sent att ett nyinsatt möte m.m. redan har ägt rum. Att binda statsråden vid program som gjorts upp en gång är naturligtvis ogörligt. Omständigheterna kan föranleda att statsråden behöver boka om sina engagemang. Det måste alltså finnas en flexibilitet och det är svårt att finna ett system som innebär att nackdelarna med programändringarna helt kan motverkas eller övervinnas. Ett sätt att i vart fall delvis komma till rätta med problemet är att förbättra och fördjupa kontakterna mellan och statsrådens närmaste medarbetare samt Säkerhetspolisen. Jag återkommer senare till den frågan. Om flera personer i den centrala statsledningen får livvakter kan också det bidra till att programändringarna för dessa personers del blir mer lätthanterliga. Det naturliga blir då att skyddspersonen under- rättar livvakten/livvakterna om ändringarna. En sak som påpekats för mig och som förtjänar att nämnas i sammanhanget är att en så allvarlig händelse som mordet på ofta medför att rutinerna skärps, informationen blir mer Mina slutsatser och förslag noggrann och vaksamheten ökar. tenderar dock allt att återgå till ett normaltillstånd. Så var det efter mordet på och så förefaller det, enligt företrädare för Säkerhetspolisen, också att bli efter mordet på . och Säkerhetspolisen bör känna ett ansvar för att en sådan utveck- ling i möjligaste mån motverkas. och Säkerhets- polisen bör därför ha en kontinuerlig dialog och rutiner bör skapas som innebär regelbundna uppföljningar av hur den information som överlämnas till Säkerhetspolisen ser ut. När det gäller informeras Säkerhetspolisen om talmannens och partiledarnas planerade program endast i vissa undantagsfall. Beträffande ledamöterna i övrigt lämnas information till Säkerhetspolisen bara om en ledamot är utsatt för ett sådant hot som motiverar att en hotbildsbedömning görs. I de relativt fåtal fall då så sker är det den enskilde riksdagsledamoten och ibland hans eller hennes partikansli som lämnar uppgifterna. Med den förändra- de hotbildsbedömning som jag föreslår kommer dock att i utökad omfattning behöva lämna uppgifter om framför allt plane- rade program för de partiledare som sitter i . Uppgifts- lämnandet bör ankomma på säkerhetschefen i . Denne förmedlar annan information av betydelse för Säkerhets- polisens hotbildsbedömningar. Partikanslierna i har här en viktig uppgift att fylla. Endast de torde nämligen ha tillgång till relevanta uppgifter. Företrädare för partikanslierna har också för- klarat sig villiga att medverka och lämna information till säkerhets- chefen. Viktigt är att man inom partikanslierna i samråd med säker- hetschefen i försöker finna rutiner för hur ändringar i partiledarnas program skall kunna komma till Säkerhetspolisens kännedom. När det gäller enskilda ledamöter som har getts person- skydd får det liksom nu ankomma på dem själva att informera om sina program. Hovet förser enligt vissa rutiner löpande Säkerhetspolisen med detaljerad information rörande kungafamiljens planerade program. Säkerhetspolisen har förklarat att den är nöjd med informationen den får och jag berör därför inte dessa rutiner närmare. Mina slutsatser och förslag Information om inkomna hotbrev m.m. Förslag: bör strama upp sina rutiner avseende inkomna hot. riktlinjer behöver utformas rörande vad som skall skickas till Säkerhetspolisen och i vilken ordning det skall ske. Riktlinjerna bör utarbetas efter samråd med Säkerhets- polisen. En typ av information som kan vara av betydelse för hot- bildsbedömningen och som jag anser att bör vidarebefordra till Säkerhetspolisen är brev och andra meddelan- den som, utan att innehålla direkta hot, ger uttryck för en avog eller egendomlig inställning till statsrådet eller de sakfrågor som han eller hon ansvarar för. En annan angelägen uppgift för , och hovet är att till Säkerhetspolisen förmedla information om hot som inkommit per brev, e-postmeddelande, telefax, telefon etc. och som riktats mot en skyddsperson. Vid min kartläggning av rutinerna i har jag som framgått konstaterat vissa brister också när det gäller för- medlingen av sådan information. Jag anser att även när det gäller inkomna hot måste strama upp sina rutiner så att Säkerhetspolisen får bästa möjliga underlag för sina bedöm- ningar. riktlinjer behöver utformas rörande vad som skall skickas till Säkerhetspolisen och i vilken ordning det skall ske. Riktlinjerna bör, liksom när det gäller engagemangslistorna, utfor- mas efter samråd med Säkerhetspolisen. Rutinerna bör dessutom följas upp regelbundet. En typ av information som jag anser att skall vidarebefordra till Säkerhetspolisen är brev och andra meddelanden som, utan att innehålla direkta hot, ger uttryck för en avog eller egendomlig inställning till skyddspersonen eller de sakfrågor han eller hon ansvarar för. Sådan information är viktig bl.a. för att den indikerar vad som kan förväntas av en brevskrivare eller tyder på att en viss fråga kan vara kontroversiell.