sou · GSB37d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av reglerna i 32 § väglagen kan det vara rimligt att anse att äganderätten till vägkroppen då övergår till de delägande fastigheterna i gemensamhetsanläggningen. Med detta synsätt bör ledningsrättshavaren söka ny förrättning för att fortsättningsvis få ledningsrätten säkrad i vägkroppen – såvida man inte kan anse att rättigheten, trots ägarbytet, fortsätter att gälla däri. Frågan om äganderätten till vägkroppen i fall som dessa är alltså inte klarlagd. Alternativet är att fastighetsägaren anses bli ägare. Inte heller är frågan om eventuell automatik klarlagd. Vi anser dock att fastighetsägaren, oberoende av vad som skall anses gälla i dessa fall, inte lider någon skada, eftersom ersättning redan har utgått för att marken har tagits i anspråk. Vad händer om en nyttjanderätt upphör? En väsentlig fråga är hur man skall se på saken om en nyttjanderätt för en anläggning av något skäl upphör, t.ex. efter ett beslut om ledningsrätt har meddelats (se även avsnitt 2.4.4). Som vi ser det måste man här skilja på olika situationer. Om uppsägning sker från fastighetsägarens sida enligt en besittningsskyddsbrytande grund (11 kap. 5 § jordabalken), föreligger självfallet inte någon rätt till ersättning för nyttjanderättshavaren. Den intresseavvägning som därvid sker innebär att denne får bära en viss risk. En särskild fråga i sammanhanget är hur man skall se på andrahandsupplåtelser. Ett rimligt betraktelsesätt är enligt vår mening att andrahands- nyttjaren har besittningsskydd i förhållande till förstahandsnyttjaren, men att någon ersättning till andrahandsnyttjaren inte bör utgå, om uppsägningen har föranletts av besittningsskyddsbrytande skäl från fastighetsägarens sida. Om däremot uppsägningen har berott på förstahandsnyttjarens avtalsbrott bör ersättning utgå från första- handsnyttjaren till andrahandsnyttjaren. Det finns från hyresrättens område exempel på detta synsätt.69 Hur man skall se på saken om det är fråga om en tvångsupp- låtelse i lös egendom har knappast behandlats tidigare, eftersom ju upplåtelser av detta slag gäller utan begränsning i tiden. Man har helt enkelt inte förutsett att tvångsupplåtelser skall upphöra. I praktiken kan det dock ändå bli så. Det kan exempelvis tänkas att en byggnad eller mast som utgör lös egendom rivs utan att den återuppförs. I en sådan situation kan en ledningsrätt, även om den 69 Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 1991 s. 419. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt fortfarande gäller, bli onyttig. Det är då rimligt att tänka sig att ändrade förhållanden får anses ha inträtt och att en ny förrättning enligt 33 § ledningsrättslagen leder till att ledningsrätten upphör. I första hand får man förutsätta att ledningsrättshavaren tar initiativ till detta, varvid kostnader enligt huvudregeln i 27 § ledningsrätts- lagen får bäras av honom. Om emellertid ledningsrättshavaren underlåter att klara upp situationer tvingas fastighetsägaren att agera. Det är rimligt att i sådant fall kostnaderna också i ett sådant fall bärs av ledningsrättshavaren. I 27 § ledningsrättslagen bör därför införas en bestämmelse om detta. Om ledningsrätten i ett sådant fall upphör är ledningsrätts- havaren enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer berättigad till ersättning för den skada som kan ha uppstått på grund av åtgärden. Vi ser ingen anledning att närmare penetrera dessa frågor, som helst bör lämnas till rättstillämpningen. Nämnas bör dock ledningsrättshavaren (förstahandsnyttjaren) i sådant fall kan komma att ansvara mot en andrahandnyttjare av egendomen. När det gäller ledningsrätt i lös egendom kan emellertid led- ningsrättshavaren i vissa fall ses som en andrahandsnyttjare, näm- ligen om hans eller hennes rätt härleder sig från en person med nyttjanderätt (arrenderätt, m.m., men knappast tomträtt, som jäm- ställs med äganderätt till fast egendom) i den fasta egendomen. Det är alltså denna person som äger byggnaden som ledningsrätten är upplåten i. Det innebär att den som har nyttjanderätt eller led- ningsrätt i den förstnämnda personens rätt eller egendom bör ses som en tredjehandsnyttjare. Detta förändrar dock inte det prin- cipiella förhållandet – det är fortfarande fråga om en nyttjanderätt eller ledningsrätt (i lös egendom). När det gäller lös egendom, t.ex. en mast, som en förstahands- nyttjare har uppfört på fastighetsägarens egendom finns regler om lösningsrätt för fastighetsägaren i 8 kap. 21 § jordabalken. Man kan förmoda att fastighetsägaren inte är intresserad av att lösa sådan egendom om det finns en ledningsrätt för en annan operatör än förstahandsnyttjaren att utnyttja masten. En sådan ledningsrätt bör regelmässigt innebära en rätt till omprövning så att den andre operatören kan få sin ledningsrätt ändrad – den gäller ju redan i fastigheten, men den kan vidgas att omfatta en rätt att uppföra en ny mast. Det enklaste för båda parter är då att den befintliga masten övertas av den andra operatören. Vi har gjort bedömningen att det inte föreligger skäl för regler att ge den andra operatören rätt att överta eller lösa en sådan mast eller jämförlig egendom. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt Förslag: Till förrättningskostnaderna skall även räknas ersättning för sakägares kostnader för ombud eller biträde eller för egen utredning som har varit nödvändiga för att ta till vara sakägarens rätt vid förrättningen. Vi har föreslagit att tillämpningsområdet för ledningsrättslagen utvidgas till att omfatta också kanalisationer samt tunnlar för vatten och avlopp (se avsnitt 2.4.2). Vidare har vi föreslagit en vidgad möjlighet till andrahandsupplåtelser samt att ledningsrätt även skall kunna upplåtas i vissa typer av lös egendom (se avsnitten 2.4.3 och 2.4.4). Även om vi inte har föreslagit några förändringar vad gäller principerna för bestämmande av ersättning vid ledningsrättsupp- låtelser, kan de föreslagna förändringarna komma att leda till att ersättningsfrågorna i vissa fall blir något mera sammansatta än . I avsnitt 5.4.2 har vi dessutom fört en diskussion om alternativa värderingsmetoder. Det nu anförda väcker frågor om sakägares behov av egen tillgång till sakkunskap – trots att lantmäterimyndigheten har utredningsplikt och bistår med råd och upplysningar samt när överenskommelser inte kan uppnås utför officialvärdering – och om sakägares möjlighet att erhålla ersättning för ombudskostnader vid ledningsrättsförrättningen. Frågeställningarna har varit föremål för diskussion vid ett flertal tillfällen. Det senaste förslaget i fråga om ombudskostnader lades fram av och i den gemensamma rapporten för genomförande av områdesskydd enligt (mera härom nedan).70 Enligt 27 § första stycket ledningsrättslagen skall ledningens inne- havare svara för förrättningskostnaderna i den mån inte annat följer vid en motsvarande tillämpning av 18 kap. 6 eller 8 § rättegångs- balken. Huvudregeln innebär alltså att det är ledningens innehavare som skall svara för alla förrättningskostnader vid en upplåtelse av ledningsrätt. Om emellertid förrättningskostnaderna blir onödigt 70 2000:11 och Rapport 5133 s. 49 ff. och 75 ff. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt stora till följd av vårdslöst beteende från andra sakägares sida, kan även en vårdslös sakägare åläggas ett kostnadsansvar för merkost- naderna. I enlighet med hänvisningen till bestämmelserna i 18 kap. 8 § torde kostnader för onödiga utredningar m.m., som lantmäterimyndigheten på grund av sakägares agerande har varit tvungen att utföra, kunna fördelas bland sakägarna.71 Ledningens innehavare skall dessutom också ensam svara för förrättnings- kostnaderna när det är fråga om en s.k. omvandlingsförrättning enligt 16 § andra stycket ledningsrättslagen. I 27 § andra stycket ledningsrättslagen återfinns ytterligare undantag från huvudregeln. Däri föreskrivs att en annan fördelning av kostnaderna för förrättningen skall ske i fall då lantmäteri- myndigheten har tagit initiativ till sådan ledningsförrättning som inte avser omvandling samt i fråga om omprövningsförrättning enligt 33 § ledningsrättslagen som har påkallats av annan sakägare än ledningsrättshavare. I dessa fall skall förrättningskostnaderna fördelas efter vad som är skäligt. Till grund för denna bedömning bör ligga den nytta som sakägarna har haft av förrättningen.72 Av 27 § fjärde stycket ledningsrättslagen framgår vad som är förrättningskostnad. Som sådan kostnad räknas taxeavgift, ersättning till sakkunnigt biträde vid förrättningen, utgift för hantlangning som inte ingår i taxeavgiften samt ersättning för sådan skada som avses i 4 kap. 38 § tredje stycket fastighetsbildningslagen. Till förrättningskostnaderna hör alltså inte ersättning för en sakägares eget arbete eller för den utredning som denne har låtit utföra. Inte heller kostnader för en sakägares inställelse till förrätt- ningssammanträde skall räknas in i denna kostnad. Som skäl för detta framhölls vid ledningsrättslagens tillkomst främst att inte heller reglerna i fastighetsbildningslagen och anläggningslagen berättigar sakägare till ersättning för eget arbete och liknande.73 Ombuds- kostnader eller andra kostnader som en sakägare har för att ta till vara sin rätt är med andra ord inte ersättningsgilla inom den s.k. förrättningslagstiftningen.74 Motivet till detta är enligt förarbetena till fastighetsbildningslagen att lantmäterimyndigheten, till skillnad 1972:109 s. 245 och 321. 1973:157 s. 152. 74För en redogörelse för den s.k. förrättningslagstiftningens innehåll samt för tidigare utredningsförslag i frågan kan hänvisas till den nämnda rapporten från och (s. 28 ff. respektive 49 f.). Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt från en domstol, i princip inte grundar sina beslut på utredningar och bevis som sakägarna själva lägger fram.75 Enligt 29 § ledningsrättslagen skall bestämmelserna i 16–18 kap. fastighetsbildningslagen om rättegången i fastighetsbildningsmål tillämpas på mål som har överklagats enligt 28 § ledningsrättslagen. Detta innebär bl.a. att annan sakägare än ledningens innehavare – oberoende av utgången i målet – i princip alltid får ersättning för sina rättegångskostnader vid fastighetsdomstolen när det är fråga om upplåtelse av ledningsrätt. Avser frågan omprövning av tidigare beslut enligt 33 § ledningsrättslagen skall emellertid kostnaderna för rättegången fördelas mellan sakägarna efter vad som är skäligt. Förslaget i och rapport I den aktuella rapporten föreslogs ändringar i och anläggningslagen samt en ny lag om naturskyddsförrättning. Syftet med dessa förslag var att åstadkomma ett effektivare genomförande av vissa beslut om områdesskydd enligt 7 kap. . Dess- utom föreslogs, som har nämnts, att sakägare vid naturskydds- förrättning skall ges rätt till ersättning för nödvändiga kostnader för ombud och egen utredning vid förrättningen.76 I rapporten betonades att det framlagda förslaget om natur- skyddsförrättning i viss mån hade en annan tyngdpunkt än den gällande förrättningslagstiftningen – främst så till vida att förrätt- ningsprövningen enligt förslaget i hög grad är inriktad på frågor om ersättning och inlösen. Det framhölls vidare i rapporten att den behovsbild som hade redovisats i några av de tidigare utredningarna snarare hade accentuerats än förbleknat under de år som hade gått sedan förslaget senast lades fram.77 Vad som då hade åberopats som skäl för en rätt till kostnadsersättning i nu aktuellt avseende var bl.a. att det av både psykologiska och sakliga skäl var angeläget att synpunkter från den enskilde blir klart och fullständigt fram- lagda inför lantmäterimyndigheten och att detta var något som den enskilde inte är i stånd att göra utan hjälp, att det måste vara önskvärt att i största möjliga utsträckning undvika att t.ex. tvister om ersättningen förs vidare till domstol, a. s. 33 samt prop. B 191 ff. och 591. a. s. 49 ff. och 75 ff. a. s. 51. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt att styrkeförhållandena mellan parterna vid sådana förrättningar ofta kan vara ojämna och att den enskilde sakägaren därför kan känna sig så pressad av situationen att möjligheterna till över- enskommelser försämras, att mängden av juridiska och ekonomiska regler och bedöm- ningar kan medföra att sakägaren upplever ett behov av att ha en egen tillgång till viss kunskap trots att lantmäterimyndig- heten bistår med vägledning och förklaringar, samt att närvaro av ombud i sådana situationer skulle leda till ett bättre förhandlingsklimat genom den psykologiska jämvikt som uppstår, vilket i sin tur leder till en både snabbare och mera rättssäker handläggning. Vid behandlingen av det senare av dessa förslag gjordes dock bedöm- ningen att förrättningsförfarandet även i fortsättningen bör präglas av en strikt och aktiv officialprövning.78 De framlagda förslagen ansågs därvid minska snabbheten och smidigheten i förrättnings- förfarandet genom att detta får en mera rättegångsliknande karaktär. I den nu aktuella rapporten anfördes att bedömningen från de tidigare utredningsförslagen kvarstod, nämligen att det är ändamåls- enligt med medverkan av ombud vid handläggning av ärenden med en resursstark part på den ena sidan och en enskild fastighetsägare på den andra. Det framhölls vidare att det i praktiken redan är så att det träffas överenskommelser om att ombudskostnader skall ersättas dels i samband med frivilliga förhandlingar om avtal, dels vid olika slag av förrättningar, t.ex. vid utbyggnaden av järnvägar. Mot den nu angivna bakgrunden föreslogs i rapporten att lant- mäterimyndigheten vid en naturskyddsförrättning, på begäran av sakägare, skall kunna besluta om att motparten, dvs. normalt staten eller kommun, ersätter sakägaren för kostnader för ombud, biträde och för egen utredning. Med hänvisning till de speciella förfarande- regler som gäller vid en lantmäteriförrättning föreslogs att rätten till ersättning begränsas i förhållande till vad som gäller vid domstols- prövning. Det föreslogs därvid en begränsning av ersättningsrätten till sådana kostnader som är nödvändiga för att sakägaren skall 1991/92:127 s. 47 ff. 79Den nu diskuterade frågan har också behandlats av , Förfaranden vid planering och markåtkomst, 2000, s. 201 ff., som bl.a. har fört fram uppfattningen att de legala begränsningarna av förrättningens utredningsformer, vilka syftar till att minska de processuella kostnaderna, kan ske på bekostnad av den materiella utredningskvaliteten samt att kostnadstäckningskravet vid lantmäteriförrättningar kan verka i begränsande riktning vad gäller resursinsatserna under utredningsskedet. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt kunna tillvarata sin rätt vid förrättningen. Beträffande frågan om vad som bör bedömas som nödvändiga kostnader anfördes i rapporten följande.80 Liksom enligt förslag bör egna utredningar endast undantagsvis anses som nödvändiga, eftersom lantmäterimyndigheten har det grundläggande utredningsansvaret. Vid bedömningen huruvida ombudskostnader är nödvändiga skall vidare beaktas möjligheten för sakägarna att använda sig av gemensamt ombud. Givetvis kan inte lagregleras att sakägarna måste ha samma ombud, men kostnadsersättningen kan begränsas till det belopp som hade blivit aktuellt om de hade enats om gemensamt ombud eller biträde. Det anfördes vidare att sakägarens inställelsekostnader inte bör vara ersättningsgilla, eftersom det merarbete som en hantering av dessa kostnader för ett stort antal sakägare inte skulle stå i rimlig proportion till den begränsade fördel detta skulle innebära för sakägarna. Förslaget i rapporten, som har remissbehandlats, bereds för när- varande inom . Rätt till kostnadsersättning vid ledningsrättsförrättning Det ingår inte i vårt uttryckliga uppdrag att överväga frågan om att införa en möjlighet att vid ledningsrättsförrättning besluta om kostnadsersättning till en sakägare. Vi menar dock att det allmänna uttalandet i våra direktiv om att vi får ta upp även andra spörsmål som har anknytning till de frågor som direkt tas upp i direktiven gör att vi kan behandla den nu aktuella frågan. utredningsplikt enligt officialprincipen är absolut och garanterar i allmänhet en effektiv och rättssäker behandling. Den psykologiska och sakliga betydelsen av att sak- ägaren har egen tillgång till juridisk och ekonomisk sakkunskap i form av ett ombud eller ett biträde bör dock inte undervärderas. Tvärtom menar vi – liksom har angetts i rapporten – att närvaron av ombud eller biträde skulle främja ett bättre förhand- lingsklimat mellan parterna och därmed kunna leda till en hand- läggning som uppfattas som mer rättssäker. Att sakägaren genom eget ombud eller biträde på ett klart och tydligt kan lägga fram sina synpunkter måste med andra ord anses vara till fördel för 80 A. a. a. s. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt Vi delar således den i den ovan nämnda rapporten framförda uppfattningen att det är funktionellt med medverkan ombud vid handläggning av ärenden där styrkeförhållandena mellan parterna är ojämna. Vidare är det vidare i praktiken vanligt med överenskommelser i samband med avtalsdiskussioner eller vid förrättning som innebär att ledningshavaren skall ersätta sakägarens ombudskostnader. Mot denna bakgrund föreslår vi att det i 27 § ledningsrättslagen görs ett tillägg som innebär att sakägare skall kunna tillerkännas ersättning för kostnader för ombud eller biträde eller för egen utredning vid förrättningen. Med hänvisning till de speciella pro- cessregler som gäller enligt förrättningslagstiftningen bör dock – liksom enligt rapportens förslag – enbart nödvändiga ombuds-, biträdes- eller utredningskostnader vara ersättningsgilla. Vi har även övervägt andra sätt att formulera denna bestämmelse. Exempelvis kan man tänka sig att rätten till ersättning begränsas till ett visst antal timmars arbete och en viss fastställd timersättning. Ett annat alternativ är att begränsa ersättningsrätten till ett visst belopp. Lösningar utformade efter dessa modeller kräver dock ytterligare överväganden. Den nu föreslagna lösningen framstår dessutom som lämplig i detta sammanhang. Tanken med den föreslagna begränsningen till nödvändiga kost- nader är att rätten till ersättning skall vara klart mera begränsad än i ett expropriationsmål. I likhet med förslaget i rapporten bör egna utredningar endast undantagsvis anses som nödvändiga, eftersom lantmäterimyndigheten har det grundläggande ansvaret för utred- ningen. Vid bedömningen av om ombudskostnader har varit nöd- vändiga bör vidare, som har anförts i rapporten, beaktas möjlig- heten för sakägarna att använda sig av ett gemensamt ombud. I det sistnämnda fallet kan därvid kostnadsersättningen till sakägarna sättas ned till det belopp som hade blivit aktuellt om de hade enats om ett gemensamt ombud eller biträde. Innebörden av den nu föreslagna bestämmelsen blir naturligt nog även att det inte är självklart att ersättning av den här typen kommer att betalas ut vid varje ledningsrättsförrättning eller till varje sakägare. Lantmäteri- myndigheten skall alltså göra en prövning i varje enskilt fall. Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt Bedömning: Det finns behov av en möjlighet att ta in krav på flyttningsskyldighet i ett ledningsbeslut. Denna fråga bör dock utredas i annat sammanhang. Frågan huruvida ett ledningsbeslut även kan innefatta en skyldighet för ledningsrättshavaren att i vissa klart definierade situationer flytta sin ledning på egen bekostnad har, som har framgått i avsnitt 2.2.6, varit föremål för diskussion i olika sammanhang. I rättstillämpningen har vidare yrkanden om att ta in flyttnings- åligganden i ledningsbeslut i flertalet fall inte tillgodosetts (se nämnda avsnitt). Skälet har då varit att sådana åligganden skulle strida mot en av de grundläggande principerna i ledningsrättslagen, nämligen att rättigheten skall gälla . Självfallet innebär en skyldighet för en ledningsrättshavare att utan kostnadsersättning flytta en ledning att intrånget på den berörda fastigheten minskar. Spörsmålet om detta får sådana ekonomiska effekter som har gjort gällande i avsnitt 5.3.3 torde dock bli beroende av en jämförelse mellan hur intrångsersättningen beräknas (utan flyttningsåliggande) och hur en beräkning skulle göras i ett eventuellt framtida system (med flyttningsåliggande). Det bör betonas att det är fullt tänkbart att uppnå motsvarande effekt också genom att inrätta en gemensamhetsanläggning med uppgift att bl.a. flytta de delägande ledningarna i vissa klart defi- nierade fall (se avsnitt 4.4.4). Som har framgått av avsnitt 2.2.6 menar vi att det i en del situa- tioner kan finnas behov av att kunna ta in ett krav på flyttnings- skyldighet i ett ledningsbeslut, men att detta torde fordra en lag- ändring. Enligt vår mening skulle det därvid te sig naturligt att möjliggöra detta genom en ny punkt i 22 § första stycket lednings- rättslagen om att det i ett ledningsbeslut kan anges föreskrifter om flyttning och villkoren för denna. Ett tänkbart exempel på det senare skulle då kunna vara ett krav på att det ställs någon form av ekonomisk säkerhet för täckande av flyttningskostnaderna. Med hänvisning till det allmänna uttalandet i våra direktiv om att vi även får ta upp andra frågor som har anknytning till vårt uttryck- liga uppdrag är vi – på samma sätt som beträffande frågorna om ledningsrätt i lös egendom, om begreppet ledningsbeslut och om ombudskostnader – i och för sig oförhindrade att överväga den nu aktuella frågan (se avsnitt 2.1.2). Att föreslå en ändring av nu Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt diskuterat slag fordrar dock avsevärt mera ingående överväganden än vad som har varit möjliga att göra inom ramen för detta upp- drag. Vi tänker då främst på frågorna om hur prövningen av yrkan- den om flyttningsåligganden skall gå till samt de ekonomiska kon- sekvenserna med en ordning av nu aktuellt slag, Vi förordar därför att frågan utreds vidare i ett annat sammanhang. Liksom har anfört kan det nu diskuterade spörsmålet anses ha betydelse för frågan om intrångsersättning i vissa fall kan anses skälig (se avsnitt 5.3.3). Denna tydliga koppling till det expropriationsrättsliga regelsystemet talar för att frågeställningen tas upp i samband med ett större grepp om frågan om ersättning vid expropriativa ingrepp (se avsnitt 5.4.2). Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall – om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda – en beräkning av dessa konsekvenser göras i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Vidare gäller enligt bestämmelsen att en finansiering skall föreslås när det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Enligt bestämmelsen gäller detsamma när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. När det gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för små företag, skall vi enligt våra direktiv samråda med för Regelgranskning (NNR). Vi föreslår i detta betänkande bl.a. en ändring i 1 § ledningsrätts- lagen som innebär att ledningsrätt även skall kunna upplåtas i olika typer av lös egendom (se avsnitt 2.4.4). Detta gäller tomträtt, sådan byggnad eller annan anläggning som inte hör till berörd fastighet eller tomträtt samt väganordning enligt 2 § väglagen. Tomträtt, som är ett alternativ till äganderätt, används för att kunna uppföra många olika typer av byggnader och anläggningar, som t.ex. småhus, kommersiella byggnader och industribyggnader.