sou · GSB34 · 2005-01-01 00:00:00 — Ett enkelt scenario enligt nedan har använts som räkneexempel för att uppskatta detta behov. Det kan tilläggas att resultatet kan se annorlunda ut med andra förut- sättningar och att utredningen kommer att ägna sig åt frågan mer i detalj . För användningen av förnybara drivmedel har det i scenariot förutsatts inblandning av etanol i all bensin och inblandning av RME13 i all dieselolja (även till användning utanför transportsektorn). Detta ligger inom gällande specifikationer för bensin i EU respektive miljöklass 1 dieselolja i . Dessutom tillkommer etanol till stadsbussar och all användning av biogas. En försiktig skattning av användningen av dessa drivmedel visar att de tillsammans skulle kunna uppgå till ca (0,av bensin- och dieselanvändningen). Detta baseras på ett antagande om att en svag ökning av användningen av etanol till stadsbussar kan åstad- kommas genom planerade upphandlingar och att en extrapolering av trenden för användningen av biogas kan göras. I scenariot enligt ovan fattas fortfarande ca , eller (på energibas) för att nå referensvärdet på till 2010. En introduktion av fler E85 bilar är en möjlighet som står nära till hands för att nå referensvärdet. Om man förutsätter att en E85 bil i genomsnitt ger en substitution av 500 bensin skulle det totalt krävas ca 150 000 300 000 E85 bilar för att nå det målet. Detta är en väsentlig ökning jämfört med (prognosen visar på totalt nivå av uppemot 8 000 bilar 2003) och det skulle krävas att avsevärt fler E85 bilmodeller introduceras på marknaden . En väsentligt utbyggd drivmedels- infrastruktur för E85 skulle krävas för att betjäna fordonen14. Ett antal olika alternativ finns om man vill minska behovet av distribution av . Några av dessa är: Ökad inblandningshalt av etanol i bensin (t.ex. , E10). Ökad inblandningshalt av RME i miljöklass 1 dieselolja (t.ex. ). 13Gränsen på inblandning av RME i dieselolja är enligt inlaga från SPI inte statisk utan beror på hur nära den aktuella miljöklass 1 dieseloljan ligger gränserna i specifikationen. 14Enligt en inlaga från Sekab har ca 1 000 ägare inte möjlighet att tanka E85, då det saknas bensinstationer som saluför E85 på respektive ort. Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel Ökad användning av biogas, ren etanol (bussar eller andra tunga fordon) och ren RME. Kombinationer av flera av åtgärderna ovan är förstås också möjliga. Man kan konstatera att ökade inblandningshalter av etanol i bensin är betydligt enklare än att öka användningen av biogas och ren etanol. Distributionen av drivmedel för biogas är mer kostsam än för E85 medan skillnaden jämfört med ren etanol inte är stor. För att öka inblandningshalterna av etanol krävs ändringar i EU:s specifikation för bensin. har drivit detta i EU och bör på nytt försöka väcka frågan. För att öka inblandningen av RME krävs ändringar i specifikationen för miljöklass 1 dieselolja15. Utred- ningen återkommer till ovannämnda frågeställningar . Introduktion av biodrivmedel har bland annat främjats genom befrielse från punktskatt vilket är möjligt enligt EG-rätten. Enligt det tidigare gällande mineraloljedirektivet16 var det möjligt att bevilja punktskattebefrielse för bränslen inom ramen för pilotpro- jekt för teknisk utveckling av mer miljövänliga produkter. Skatte- lättnader för annat än pilotprojekt krävde enligt mineraloljedirek- tivet enhälligt godkännande av rådet. Enligt det gällande energiskattedirektivet17 är det förutom skattebefri- else för pilotprojekt även möjligt för medlemsstaterna att tillämpa skattebefrielse eller nedsatt skattesats för vissa skattepliktiga varor av biologiskt ursprung, bl.a. när dessa används som motorbränsle. Medlemsstaternas skattebefrielser eller skattenedsättningar är underkastade EG-fördragets regler om statligt stöd vilket innebär att skattenedsättningen måste godkännas av Europeiska kommis- sionen. Kommissionen granskar bland annat att stödet inte innebär en överkompensation. 15En inblandning av RME i dieselolja av miljöklass 3 är möjlig eftersom denna specifikation är densamma som EU:s. Miljöklass 2 dieselolja används inte längre i och är knappast aktuell. 16Rådets direktiv /81/EEG av om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor. 17Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel I budgetpropositionen lades huvudkomponenterna för en skattestrategi för alternativa drivmedel fast. Enligt den ursprungliga strategin kunde skatt nedsättning ske antingen genom pilotprojekt, för vilka medges befrielse från både energi- och kol- dioxidskatt, eller genom generell koldioxidskattebefrielse för koldioxidneutrala drivmedel. Totalt avsattes per kalenderår för skattestrategin för alternativa drivmedel. I budgetpropositionen har regeringen utvecklat sin strategi för alternativa drivmedel på så sätt att koldioxidneutrala drivmedel befrias från både koldioxidskatt och energiskatt inom ramen för ett program som är avsett att sträcka sig . Även på är målet att koldi- oxidneutrala drivmedel skall ha de skattevillkor som krävs för att underlätta en bred introduktion på marknaden som överkompensation undviks. Den totala punktskattebefrielsen för koldioxidneutrala drivmedel bedöms medföra att skattebortfallet ökar med till totalt per kalenderår. Punktskattebefrielsen för koldioxidneutrala drivmedel fordrar kommissionens godkännande enligt EG-fördragets regler om statligt stöd samt ändringar i lagen (1994:177) om skatt på energi. Intill dess beslutar regeringen om skattenedsättning i särskild ordning. följer upp pilotprojektdispenser och finns detta uppdrag inskrivet i regleringsbrevet för myndigheten. har följande företag fått full befrielse från energi- och koldioxidskatt med stöd av 2 kap. 12 § i energiskatte- lagen för volymer som framgår av tabell 2.2. Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel SOU 2004:4 (m3)a a)Förutom dessa volymer har en flerårig dispens för egentillverkad etanol som löper ut , om etanol . Denna volym räknas inte med i budgeten för skattestrategin. b)Beslut : , tilläggsansökan om beviljad . c)Räknat bussbränsle (ersätter dieselolja) och E85 + låginblandning. d)Egen tillverkning. e)Bränsle till tre stadsbussar, egentillverkad el som redan är skattebefriad. f)I dieselolja av MK1 blandas tyngre alkoholer och RME (ur svenska Eco- bränsle AB:s skattebefriade kvot). Regeringen avslog bolagets yrkande på att hela bland- ningen skulle beskattas som dieselolja av MK1. Totalt teoretiskt skattebortfall för besluten : SOU 2004:4 Produktion och användning av förnybara fordonsdrivmedel Total volym för besluten : (Inkl. Agroetanol blir volymen ) Regeringen har beviljat en rad punktskattebefrielser 2008. Besluten löper och innehåller inga kvotbegränsningar. Besluten upphör att gälla när lagstiftning om generell befrielse från energiskatt och koldioxidskatt för de drivmedel som besluten avser träder i kraft. 3Distribution av förnybart fordonsbränsle Kommittédirektiven anger att en skyldighet för bensinstationer att tillhandahålla förnybart fordonsbränsle skall belysas. Det är inte klart vad som avses med bensinstation. Försäljningsställen för drivmedel förekommer i många olika former, t.ex. sjömackar eller tankställen endast för dieseloljedrivna fordon. Även det som i normalt språkbruk kan sägas vara en bensinstation brukar delas in i olika typer servicestationer – större försäljningsställe för bensin och diesel- olja med butik och bilrelaterad service bensinstationer – försäljningsställe med flera pumpar och butikslokal. På bensinstationerna utförs inte servicearbeten och det finns inte en s.k. gör-det-självhall. Automatförsäljning före- kommer . automatstationer – obemannat försäljningsställe. Betalning sker endast genom automat. singelanläggning – enstaka pumpar i anslutning till annan verk- samhet. saknas ett mer betydande antal marinmotorer som är avpassade för rena eller höginblandade förnybara fordonsbränslen. Jag anser därför inte att sjömackarna skall omfattas av begreppet bensinstation i den mening det används i delbetänkandet. Däremot skall alla försäljningsställen som säljer bensin och dieselolja avsedda för vägburna transporter omfattas. Från definitionen undantas exempelvis försäljningsställen där endast naturgas tillhandahålls. Distribution av förnybart fordonsbränsle 3.1.2Ekonomiska marginaler på bensinförsäljning1 företog en undersökning av de ekonomiska marginalerna på bl.a. drivmedelsförsäljningen. låg bruttovinsten för bensinförsäljningen på . För båda dessa år låg denna bruttovinsts andel av den totala bruttovinsten för merparten av bensinstationerna på mellan 25 . Av omsättningen kom emellertid ca 75 pro- cent av intäkterna från drivmedelsförsäljningen2. Petroleum- handelns Riksförbund3 har undersökt de ekonomiska marginalerna 2002. Därvid har framkommit att bruttovinsten på driv- medel har sjunkit ytterligare och ligger 2002 på ca 3 pro- cent. Den andel som bruttovinsten på drivmedelförsäljningen utgör i förhållande till den totala bruttovinsten har också sjunkit kraftigt till 2002. 3.1.3Regler som särskilt berör bensinstationer Det finns en rad regelverk som särskilt berör etablering av bensinstationer och dess verksamhet. Främst är det naturligtvis områden som plan- och bygglagstiftningen, och regle- ringen av hanteringen av brandfarliga och explosiva varor som kommer i fråga. Det finns dock även bestämmelser i andra lagar som t.ex. arbetsmiljölagen (1977:1160) och räddningstjänstlagen (1986:1102). Det finns en del andra regler som också särskilt berör bensinstationer men som det saknas anledning att nämna här. 3.2Öka tillgängligheten av förnybart fordonsbränsle Först skall dock klargöras att kapitlet inte tar sikte på distribu- tionen av bränsle till specialfordon, t.ex. sopbilar och bussar i stadskärnor. Inte heller distributionen av förnybart fordonsbränsle genom låginblandning behandlas här. 1RSV:s kartläggningspromemoria Bensinstationer (1997). 1 angiven kartläggningspromemoria s. 4. 3Uppgifterna inhämtade från . Distribution av förnybart fordonsbränsle 3.2.1Vad avses med förnybart fordonsbränsle? Biodrivmedelsdirektivet4 syftar till att främja användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel som skall ersätta dieselolja eller bensin för transportändamål.5 I artikel 2 biodriv- medelsdirektivet definieras vad som avses med biodrivmedel och andra förnybara drivmedel. Med biodrivmedel avses flytande eller gasformigt bränsle för transport, som framställs av biomassa. Med biomassa avses den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter från jordbruk (inklusive material av vege- tabiliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed för- knippad industri, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall. Med andra förnybara bränslen än biodrivmedel avses andra förnybara biodrivmedel, som fram- ställs från förnybara energikällor enligt definitionen i direktiv /77/EG (8) och som används för transportändamål. Enligt sistnämnda direktiv avses med förnybara energikällor förnybara icke-fossila energikällor (vindkraft, solenergi, jordvärme, våg och tidvattenenergi, vattenkraft, biomassa, deponigas, gas från avlopps- reningsanläggningar och biogas).6 Det saknas anledning att i den lag som jag föreslår särskilja olika typer av förnybara fordonsbränslen. Definitionen av förnybart fordonsbränsle kan därför bli bränslen som framställs från förny- bara energikällor enligt definitionen i direktiv /77/EG och som används för transportändamål. Definitionen torde vara så vid att alla nu tänkbara bränslen, som bör betecknas som förnybara, omfattas. 3.2.2Omfattningen av distributionen av förnybart fordonsbränsle Det finns en rad alternativa fordonsbränslen som kan betecknas som förnybara. Det är dock i huvudsak endast tre olika bränslen som på kort sikt lämpar sig för en relativt storskalig distribution, etanol, biogas och RME. När det gäller etanol har antalet bränsle- flexibla fordon ökat kraftigt och uppgick vid utgången av septem- 4Europaparlamentets och rådets direktiv /30/EG av om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel; celex nr 32003L0030. 5Artikel 1 biodrivmedelsdirektivet. 6Artikel 2 a) och rådets direktiv /77/EG av om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre markanden för el. Distribution av förnybart fordonsbränsle ber 2003 till 6 562 fordon. Den bilmodell som dominerar mark- naden för bränsleflexibla fordon är Flexifuel. Markna- den ökar kraftigt och försäljningen av Focus-modellen består till av bränsleflexibla fordon. Det finns flera fordons- modeller som kan använda biogas och RME som bränsle. Antalet E85-pumpar har successivt ökat. fanns det 92 E85-pumpar i . Antalet ökade med nio vilket ungefär motsvarar en ökningstakt på . OKQ8 har 66 pumpar, Statoil tio, Preem sex, två och övriga åtta drivs av andra aktörer 7. Enligt Fordonsgas Väst fanns det 31 tankställen för metangas (naturgas eller biogas) i . Ett branschorgan upp- skattar att antalet tankställen 2004 uppgår till ca 408. stad medfinansierar två nya biogasstationer. Som exempel på pro- jekt som syftar till att stimulera och driva på utbyggnaden och utvecklingen av produktionen och distributionen av biogas kan nämnas Projekt . Projektet initierades 1999 som ett samverkansprojekt mellan både offentliga och privata organ. Pro- jektet startade och sträcker sig fram . Målet med projektet är bl.a. att det vid utgången av 2003 skall finnas 25 gastankstationer. RME distribueras i ren form vid ungefär ett 30-tal pumpar. OKQ8 har 16 RME-pumpar, Statoil 15 och genomför tester på några stationer. uppskattar att förbrukningen av RME i ren form kommer att uppgå till ca 5 000 kubik- meter9. 7Svenska Förnybara drivmedel . 9Uppgiften har lämnat . Distribution av förnybart fordonsbränsle I kommittédirektiven10 anges följande angående distributionen av förnybart fordonsbränsle. I arbetet skall frågan om skyldighet för bensinstationer att tillhanda- hålla minst ett förnybart fordonsbränsle 2005 utredas med förtur. Förslag till en heltäckande, nationell distribution av förnybara for- donsbränslen skall presenteras liksom behov och utformning av even- tuella dispenser från ett heltäckande system. Möjligheterna att införa tvingande lagstiftning såväl som frivilliga åtgärder skall belysas. Ut- redaren skall beakta möjligheten att ställa kraven så att den infra- struktur som byggs upp även skall kunna användas för andra bränslen . I uppdraget ingår att lämna förslag till hur ett sådant system lagtekniskt kan utformas. 3.2.3.2 Att öka tillgängligheten av förnybart fordonsbränsle I svensk rätt finns en allmän produktvalsprincip eller substitu- tionsprincip11 som innebär att det är var och ens ansvar att välja en produkt som är den minst skadliga. Av 2 kap. 6 § följer att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska pro- dukter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Mot- svarande krav gäller ifråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Med kemisk produkt avses enligt 14 kap. 2 § ett kemiskt ämne och beredningar av kemiska ämnen. Enligt förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2 3 s. 167 168) avses med ämnen grundämnen och kemiska föreningar, ofta benämnda (kemiska) substanser. Med be- redningar av kemiska ämnen avses sammansatta varor som t.ex. lösningar. Att drivmedel i olika former är att betrakta som en kemisk produkt i mening är klart. 11Se angående substitutionsprincipen , Att byta ut farliga kemikalier – substitutionsprincipen en miljörättslig analys (1997). Distribution av förnybart fordonsbränsle utövare inom drivmedelsbranschen omfattas därför av 2 kap. 6 § . Att notera är dock att substitutionsprincipen inte är avsedd som ett förbud mot försäljning eller användning av vissa kemikalier utan bara som en hänsynsregel eller ett förhållningssätt som alla skall iaktta12. Enligt 2 kap. 7 § första meningen gäller kraven enligt 2 6 §§ i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Om ett utbyte av en produkt skulle leda till orimliga konsekvenser för en verksamhetsutövare kan ett utbyte inte krävas. Att enskilda initiativ är värdefulla för att driva på utvecklingen är klart. har t.ex. på egen hand sett det som angeläget att snabbt få igång den regionala miljöbilsmarknaden, bl.a. genom att byta ut hälften av kommunens person och paketbilar (ca 800 fordon). Arbetet bedrivs inom ramen för miljö- fordon i . Bakom denna organisation står kommunen genom , , och Energi13. I finns ca femton tankställen för biogas, etanol, elektricitet och propangas14. Jag har undersökt om det finns förutsättningar för en bredare överenskommelse som skulle kunna uppfylla kravet på en hel- täckande, nationell distribution av förnybart fordonsbränsle. Före- trädare för oljebolagen anser emellertid att en sådan överens- kommelse inte är aktuell. Frågan kan emellertid bli föremål för förnyad diskussion. Skyldighet för bensinstationer att tillhandahålla förnybart fordonsbränsle Ett övergripande krav är enligt kommittédirektivet att förslaget skall var teknikneutralt och främja en kostnadseffektiv produktion och introduktion av förnybara fordonsbränslen. Som förslaget nu är utformat är det i och för sig teknikneutralt. På kort sikt utgör emellertid etanolen det enda realistiska alternativet för en mer storskalig distribution av förnybart fordonsbränsle. Konsekvensen av det förslag som jag nu presenterar kan därmed bli att etanolbaserad teknik gynnas fram för annan teknik. 1997/98:45 del 1, s. 228, jfr. 14 kap. 24 25 §§ . 14Uppgifterna inhämtade från den i not 8 angivna hemsidan. Distribution av förnybart fordonsbränsle Det kan vidare ifrågasättas om förslaget är effektivt för att skapa bättre förutsättningar för en snabbare introduktion av förnybara fordonsbränslen. En ökad användning av förnybara fordons- bränslen förutsätter inte bara en bättre distribution av bränslena. Det måste också finnas fordon, det måste finnas tillgång på bränsle och produkten måste vara prismässigt konkurrenskraftig. När det gäller t.ex. etanol finns det på den svenska marknaden ännu bara en enda bilmodell, Flexifuel. Denna är konstruerad för att kunna drivas, förutom med bensin, även med blandbränslet E85 (15 vol% bensin och 85 vol% etanol). Det är oklart om fler modeller kommer att introduceras. Risken är att slutar sälja denna enda bilmodell i , varvid det skulle finnas ett distributionssystem för etanol men relativt få fordon15. För när- varande är dock försäljningen av bilmodellen god och det finns därför anledning att anta att i varje fall i det korta perspek- tivet kommer att fortsätta sälja Flexifuel. Ett annat allvarligt problem är tillgången på etanol. Den inhemska produk- tionen av etanol är begränsad. Etanolen måste dess- utom prismässigt kunna konkurrera med fossila bränslen. Det finns således problem med att kräva en kraftigt utbyggd infrastruktur för distribution av förnybart fordonsbränsle utan att samtliga dessa faktorer beaktas, se vidare under rubriken för att öka distributionen. Det är dock viktigt att aktivt försöka öka tillgängligheten av förnybart fordonsbränsle. Produktion och distribution av förnybara fordonsbränslen är blygsam. När det gäller etanol, som i vart fall i det korta perspek- tivet får anses vara det mest realistiska förnybara alternativa bränslet, har oljebolagens leveranser av till bensinstationerna ökat i takt med att antalet bränsleflexibla fordon blivit allt fler. Under de tre första kvartalen uppgick leveranserna E85. För andra och tredje kvartalen uppgick den genomsnittliga försäljningen per tankställe och dygn till ca 120 liter16. Även om de totala leveranserna vid en utbyggd distribution, med hänsyn till att befintliga bränsleflexibla fordon i den enda tillverkaren av tunga etanolmotorer, , beslut att sluta tillverka motorer. 16Svenska Förnybara drivmedel av . Distribution av förnybart fordonsbränsle ökad utsträckning bereds möjlighet att tanka E85, bör öka något bedöms de genomsnittliga försålda kvantiteterna per tankställe bli mycket låga vid ett kraftigt utbyggt distributionsnät av . Situationen är likartad när det gäller t.ex. biogas och RME. Det är därför inte ekonomiskt försvarbart att kräva att samtliga bensinstationer skall distribuera förnybart fordonsbränsle. Detta gäller även med beaktande av att majoriteten av de befintliga bensinstationerna skulle omfattas, enligt förslaget, av ett dylikt krav först från och den förväntade ökning av försäljningen av fordon, vilka kan använda förnybart fordons- bränsle i ren eller höginblandad form, som kan ske till dess. Det är därför rimligt att flera av de mindre bensinstationerna undantas från den generella skyldigheten att tillhandahålla förnybart fordonsbränsle. Genom att ha ett dispenssystem kan ett sådant önskemål tillgodoses. För att begränsa dispensansökningarna kan det emellertid vara skäligt att redan från början undanta befintliga bensinstationer som knappast kan komma ifråga med hänsyn till att de levererar mycket begränsade mängder drivmedel. För befintliga stationer som på årsbasis säljer mindre än bensin och dieselolja bör det därför finnas en generell undantags- bestämmelse i övergångsbestämmelserna. Nyetablerade bensin- stationer där den beräknade årsförsäljningen understiger de volymer som ovan angetts bör beviljas dispens. Ansökan om dispens bör kompletteras med sådan utredning som gör det sanno- likt att de försålda volymerna vid nyetableringar kommer att understiga den nämnda volymen. Om dispens beviljats men den försålda volymen senare ökar för såväl befintliga som de ny- etablerade bensinstationerna kommer skyldigheten att tillhanda- hålla förnybart fordonsbränsle att inträda. Beräkningen av års- försäljningen skall göras per kalenderår. Den som t.ex. har beviljats dispens , mot bakgrund av försäljningen , men försäljningen under det förstnämnda året ökar så att försäljningen överstiger bensin och dieselolja kommer att från omfattas av skyldigheten att tillhandahålla för- nybart fordonsbränsle om inte dispens beviljas på annan grund. En sådan dispens bör gälla fram till det att försäljningen överstiger bensin och dieselolja. En omprövning av dispensen behöver därför inte göras . För befintliga sta- tioner som t.ex. undantas från skyldigheten från med hänsyn till en årsförsäljning som understiger bensin och dieselolja, vilken beräknas mot bakgrund av försälj- Distribution av förnybart fordonsbränsle ningen , men där det sker en försäljningsökning , kommer att omfattas av skyldigheten från . För vid ikraftträdandet befintliga bensinstationer som även fortsättningsvis kommer att sälja volymer som understiger bensin och dieselolja kommer således även att omfattas av undantagsregeln i övergångsbestäm- melserna. Såväl nyetablerade som befintliga bensinstationer kan även ansöka om dispens på andra skäl. Dispens kan ges om det bedöms som orimligt att kräva att den aktuella bensinstationen skall om- fattas av skyldigheten. Ett sådant skäl kan t.ex. vara att bensin- stationsverksamheten med hög sannolikhet kommer att försättas på obestånd genom den ökade kostnaden som investeringen medför. skall då göra en ekonomisk helhets- bedömning av vilka förutsättningar verksamheten har att i fram- tiden bära de ytterligare kostnader som distributionen av förnybart fordonsbränsle på den aktuella bensinstationen medför. Om myndigheten bedömer att risken är överhängande att bensin- stationsverksamheten kommer att försättas på obestånd genom den ökade kostnaden för distributionen bör dispens beviljas. En sådan dispens bör tidsbegränsas. Vad som i det enskilda fallet närmare kan utgöra dispensskäl får avgöras i praxis.