sou · GSB3110 · 2005-01-01 00:00:00 — Däremot kom kontrollen av personer vid gränserna inte att avskaffas såsom den skulle ha blivit enligt de ändringar i EG-för- draget som gjordes genom Europeiska enhetsakten 1986. 1Schengenkonventionen jämte protokoll och förklaring har publicerats i SÖ 1998:49. 2För en mera detaljerad beskrivning hänvisas till prop.1997/98:42, , och prop. 1999/2000:64, Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen. En viktig orsak härtill var att EU:s medlemsstater inte har kun- nat enats om en gemensam tolkning av den relevanta artikeln i fördraget som har beteckningen artikel 14. Det gäller framför allt regler för en enhetlig kontroll av de gemensamma yttre gränserna. I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörlig- heten för personer i anda ingick , och Beneluxstaterna 1985 ett avtal om att successivt avveckla person- kontrollerna vid de gemensamma gränserna och att utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna. Avtalet, som är ett separat mellanstatligt avtal utanför EG, ingicks i gränsorten i och benämns därför . undertecknades tillämpningskonventionen till , med bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbetsåt- gärder. Det är denna tillämpningskonvention, , som innehåller de viktigaste reglerna för samarbetet. Schengen- konventionen började tillämpas och gränskontrollerna upphörde mellan sju av de EU-länder som då hade anslutit sig till . Dessa var, förutom grundarstaterna, och . , tillsammans med de övriga nordiska länderna, deltar operativt sedan den 25 mars 2001.3 För vissa delar av Schengen- reglerna, bl.a. de om visering och inre gränskontroll, kommer trots Amsterdamfördraget att som utgångspunkt ha kvar det mellanstatliga samarbetet och i efterhand själv bestämma om man vill omfattas av de beslut som rådet fattar. och , som inte deltar i , har möjlighet att när som helst begära, att få omfattas av hela eller delar av Schengen- regelverket. Dessa två länder förhandlar f.n. om anslutning till delar av . Sannolikt kommer också genom ett särskilt samarbetsavtal att ansluta sig till . Fr.o.m. deltar även de tio nya medlemsländerna till viss del i . Genom medlemskapet i EU blir de direkt bundna av och de rättsakter som grundas på detta; vissa bestämmelserna är tillämpliga direkt, medan andra gäller först efter det att de nya medlemsstaterna genom ett särskilt rådsbeslut har antagits som operativa medlemmar i 3 och , som inte formellt kan ansluta sig, har träffat ett särskilt samarbetsavtal för att anknyta sig till . De deltar fullt ut i samarbetet med undantag för beslutsfattandet, och på så sätt kan den fria rörligheten inom den nordiska passunionen upp- rätthållas. Schengen, vilket sannolikt sker först . Detta innebär bl.a. att upphävandet av personkontroll vid de inre gränserna f.n. inte gäller för de nya medlemsstaterna, och inte heller har de till- gång till uppgifterna i SIS. Gränsen mot och de baltiska län- derna kommer således ännu att utgöra yttre gräns, där personkontrollen också är obligatorisk. Såsom medlemmar i gäller dock undantagsbestämmelserna om kravet på pass (dock att passfriheten skall kunna styrkas), uppehållstillstånd, visum och arbetstillstånd, dvs. personkontrollen, såvitt avser de EU-medlem- mar som passerar dessa gränser är mindre till sin omfattning. Inom snar framtid kommer det med stor sannolikhet dock inte finnas någon yttre landgräns eller sjögräns med reguljär färjeförbindelse mot . Alla EU-länderna, utom och , deltar således numera i . har bitvis tagit över bestäm- melser. Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft , förändrades strukturen för samarbetet inom EU. I samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande har införlivats i EU. Detta har skett i enlighet med de bestämmelser som anges i det s.k. Schengenprotokollet som finns fogat till Amsterdamfördraget. De frågor som fördes över från tredje till första pelaren är bl.a. bestämmelser om yttre gränskontroll, fri rör- lighet för personer, asyl och invandring. Utlänningsrättsliga frågor kommer således till stor del att omfattas av EG-rätten. Kvar i tredje pelaren är straffrättsligt samarbete och polissamarbete för före- byggande och bekämpning av brott. Inom ramen för tredjepelar- arbetet skall EU:s medlemsstater också förebygga och bekämpa rasism och främlingsfientlighet. Detta innebär att Schengensamarbete nu äger rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s institutioner enligt de regler som gäller för den första pelaren; såvitt avser frågor om asyl, invandring och gränskontroll gäller gemenskapsrättsliga regler. Tekniskt införlivas med EU genom att protokollet medger att de nuvarande Schengenstaterna fortsätter sitt samarbete på de områden som omfattar i form av ett s.k. närmare samarbete inom EU:s institutionella och Europeiska unionens råd (i det följande rådet), i en sammansättning av representanter för EU:s, inklusive de nya med- lemsstaterna, och övriga Schengenstaters regeringar, ersätter Verk- ställande kommittén. Det är alltså denna rådskonstellation som enhälligt beslutar om när en medlemsstat fullt ut skall få delta i det operativa samarbetet. Rådet beslutar också om var inom EU:s rätts- liga struktur olika delar av hör hemma, dvs. vilka bestämmelser i som skall hänföras till första respektive tredje pelaren. Vid dessa beslut deltar även och , som inte deltar i . Däremot deltar inte och i dessa beslut, men väl i beredningen därav. Protokollet innehåller vidare bestämmelser, som tillsammans med vissa bestämmelser i ett särskilt protokoll om ställning, gör det möjligt, att säkerställa att den nordiska passfriheten kan bibehållas inom ramen för det bredare europeiska samarbetet. kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt sammanlänkade med varandra. Den första är, som nämnts, den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att person- kontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstater – inre gräns – skall upphöra. Den andra grundtanken, som delvis aktuali- seras av den fria rörligheten för personer, är att kampen skall stär- kas mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. För att den fria rörligheten för personer inte som en oönskad bieffekt skall bli till hjälp för den internationella brottslig- heten innefattar ett antal olika s.k. kompen- satoriska åtgärder i form av yttre gränskontroll samt polisiärt och rättsligt samarbete. Ett hjälpmedel i dessa sammanhang är data- registret Schengens informationssystem, SIS (se nedan). I artikel 10 föreskrivs enhetliga viseringar. Viseringar för inresa i ett Schengenland utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i . En sådan enhetlig visering ger rätt till inresa och vistelse i alla Schengenstater . En visering som överstiger tre månader betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd som bevil- jats av någon av de avtalsslutande parterna enligt dennas lagstift- ning. En sådan visering ger innehavaren tillstånd att passera genom de övriga avtalsslutande parternas territorium, i avsikt att komma till det territorium där tillståndet beviljats. En långtidsvise- ring ger alltså som utgångspunkt inte samma fria rörlighet som ett uppehållstillstånd, eftersom uppehållstillståndet, oavsett om detta är tidsbegränsat eller permanent, ger rätt till resa mellan länderna utan krav på viseringar. Yttre gränser i mening är alla Schengen- staters land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar som enligt konventionen inte räknas som inre gräns. Frågor om passerande av de yttre gränserna regleras i artikel 3–8 i . De yttre gränserna får i princip passeras endast vid särskilda gräns- övergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna har åtagit sig att införa påföljder mot otillåtet passerande av yttre gräns. Vid yttre gräns skall vissa kontroller genomföras, både vid inresa och vid utresa. Därutöver skall Schengenstaterna bevaka de yttre gränserna mellan gränsövergångsställena med rörliga enheter, vilket för svenskt vidkommande alltså till stor del blir till sjöss. Kontrollen vid de yttre gränserna har tre huvudinriktningar. Den första är den traditionella gränskontrollen, dvs. kontroll av att den inresande har erforderliga handlingar och uppfyller övriga villkor för inresa i Schengenområdet. Den andra är kontrollen är att den inresande inte är en brottsling eller efterlyst för brott. Slutligen har den yttre gränskontrollen till syfte att vara ett verktyg för att avvärja hot mot allmän ordning och säkerhet. Vid utresa skall nöd- vändig kontroll ske för att fånga upp t.ex. efterlysta personer. Utrese- kontrollen, som också är obligatorisk, skall genomföras för spanings- ändamål och med syfte att förhindra hot mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen. Meningen är att efterspanade brotts- lingar, oavsett medborgarskap, som försöker lämna området skall stoppas vid en sådan kontroll. Utresekontrollen skall också ske i syfte att fånga upp efterlyst egendom. Artikel 6 i reglerar denna kontroll närmare. I artikeln föreskrivs att gränstrafiken vid de yttre gränserna skall kontrolleras av behöriga myndigheter och att denna kontroll skall utföras enligt gemensamma principer. Kontrollen skall utföras inom ramen för varje Schengenstats egna befogenheter och lagstiftning, och den skall ta hänsyn till alla Schengenstaters intressen (arti- kel 6.1). Alla personer, oavsett medborgarskap, som passerar den yttre gränsen skall åtminstone visa upp sina resedokument vid en iden- titetskontroll (artikel 6.2). Kontrollen vid de yttre gränserna kan delas in i två skeden. Det första består av dokumentgranskning och registersökning. När det bedöms nödvändigt utförs i ett andra skede även fysisk kontroll, dvs. kroppsvisitering, samt kontroll av fordon och föremål. All kontroll enligt skall, enligt tillämpningsföre- skrifter i Schengens gemensamma handbok, utföras på ett sådant sätt att den inte är mer ingripande eller omfattande än vad som krävs för att kontrollen skall tjäna sitt syfte (proportionalitetsprin- cipen). Den rutinmässiga identitetskontrollen innebär att de resedokument som företes snabbt kontrolleras beträffande giltighet och tecken på förfalskning. Sådan kontroll skall genomföras både vid in- och utresa. Kontrollen riktar sig inte enbart mot utlänningar utan även mot medborgare i EU eller i Schengenstater som inte är anslutna till EU, men kontrollen av utlänningar skall vara mera noggrann (artikel 6.2 c). En medborgare i en EU- eller Schengenstat skall kontrolleras noggrannare vid in- eller utresa i sådana särskilda fall där det föreligger tecken på att denne kan utgöra ett hot mot allmän ordning, nationell säkerhet eller allmän hälsa. EU-medborgaren kan i sådana fall, med stöd av bestämmelserna i direktiv /221/EEC, nekas inresa i en annan EU-stat. Utlänningar i konventionens mening, dvs. alla som inte är med- borgare i en EU-stat eller i en Schengenstat som inte är medlem i EU, skall i princip kontrolleras noggrannare. Denna mera noggranna kontroll innebär, förutom den rutinmässiga kontrollen, en närmare kontroll av handlingars giltighet, äkthet och i förekommande fall av att erforderliga viseringar finns, att andra villkor för inresa är upp- fyllda samt att utlänningar har tillräckliga medel för sitt uppehälle. Kontrollen omfattar vidare en direkt sökning av uppgifter om per- soner eller föremål i SIS och i . förutsätter, som framgått, inte enbart doku- ment- och registerkontroller vid de yttre gränserna. De gemen- samma principerna i artikel 6.1 innebär bl.a. att personkontrollen, utöver granskning av resedokument och andra villkor för inresa m.m., även skall avse efterspaning av misstänkta brottslingar och förhindrande av hot mot Schengenstaternas inre säkerhet och all- männa ordning. Dessutom skall fordon och föremål som medförs av personer som passerar gränsen kontrolleras. Dessa kontroller skall ske i enlighet med respektive lands lagstiftning. Schengenkon- ventionens bestämmelser innehåller således, när det gäller person- kontrollen vid de yttre gränserna, ett i vid mening brottsföre- byggande element. Vid inre gräns skall någon gränskontroll enligt huvudregeln inte ske (artikel 2.1). Med inre gräns avses Schengenstaternas gemen- samma landgränser samt deras flygplatser respektive hamnar för reguljära färjeförbindelser, när det sker trafik till och från andra Schengenländer. För annan sjötrafik är havsgränsen yttre gräns. För såväl medborgare i Schengenstaterna och övriga EU-stater som för tredjelandsmedborgare gäller att de, väl inne på Schengen- staternas territorium, fritt kan röra sig inom Schengenområdet. För en tredjelandsmedborgare, dvs. en icke EU- eller Schengenmed- borgare, innebär det rätt att röra sig fritt inom Schengenområdet eller, om vederbörande är viseringspliktig, hans eller hen- nes visering gäller. behandlar inte frågor som rör möjligheterna för en medborgare i en Schengenstat eller en annan stat att bosätta sig och arbeta i en annan Schengenstat. Inom dessa områden gäller EG-rätten, och nationella bestäm- melser. Om det behövs för den allmänna ordningen eller säkerheten, får dock en medlemsstat besluta om att kontroll skall ske även vid inre gräns , dvs. en inre gräns blir yttre gräns (artikel 2.2). Ett beslut om sådan tillfällig kontroll, får fattas först efter samråd med övriga stater. ingripande krävs, får dock nödvändiga åtgärder vidtas, men övriga medlemsstater skall underrättas därom. För att förhindra att människosmuggling och annan gränsöverskri- dande brottslighet underlättas p.g.a. den fria rörligheten, innefattar en rätt för medlemsstaterna att utöva poli- siära befogenheter inom hela det egna territoriet (artikel 2.3). Avskaffandet av de inre gränskontrollerna hindrar alltså inte varje enskild medlemsstat att förhindra och bekämpa brott med tillämp- ning av den inhemska lagstiftningen. Snarare ställs krav på att denna skall bli mera effektiv. Detta brukar kallas kompensatoriska åtgär- der och innefattar bl.a. inre utlänningskontroll. Schengenkonven- tionen ger också möjlighet att ha föreskrifter om skyldighet att inneha, medföra och visa upp av Schengenstaten föreskrivna hand- lingar (artikel 2.3), att föreskriva anmälningsskyldighet för utlän- ningar (artikel 22) och att ha en skyldighet att utföra hotell- kontroll (artikel 45). Hotellkontotroll innebär att hotellinnehavare, pensionatsinnehavare och innehavare av campingplatser skall se till att alla utländska gäster – även EU-medborgare – fyller i ett regi- streringskort och styrker sin identitet. Registreringskorten skall bevaras på hotellet och kunna överlämnas till behöriga myndig- heter, när det behövs för bl.a. brottsutredningar eller för att spåra efterlysta eller försvunna personer. Schengenssamarbetet innebär också att medlemsstaterna åtagit sig att se till att en utlänning, som inte uppfyller villkoren för vistelse inom Schengenområdet eller i det egna landet, lämnar om- rådet eller landet (artikel 23). Om utlänningen inte frivilligt lämnar området eller landet, skall denne med tillämpning av den nationella lagstiftningen utvisas. 3.2.7Polisiärt och rättsligt samarbete Även det polisiära och rättsliga samarbetet är en del av de kompen- satoriska åtgärderna. Samarbetet har emellertid också ett egenvärde i det att samarbetet mellan medlemsländernas myndigheter fördjupas och förstärks. bestämmelser om polissam- arbetet är inriktat på att förebygga och utreda brott och avser såväl informationsutbyte som operativ samverkan. När det gäller infor- mationsutbyte kan nämnas, att det vardagliga bilaterala informa- tionsutbytet, som förutses i artiklarna 39 och 46 i Schengen- konventionen, utgår från att varje stat skall handla inom ramen för sin gällande rätt. Det rättsliga samarbetet omfattar frågor om inbördes rättshjälp i brottmål, tillämpningen av principen non bis in idem (inte två gånger för samma sak), utlämning, överförande av verkställighet av brottmålsdom samt bekämpande av brottslighet som avser narkotika och vapen. Beslut som senare fattats i har företräde framför konventionen och har i vissa fall ersatt bestämmelser. I förbinder sig staterna att låta sina polis- myndigheter bistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brott. Informationsutbytet skall som huvudregel ske mellan centrala organ men i brådskande fall finns möjlighet till direktkontakt mellan myn- digheter. Vad härefter gäller det operativa polissamarbetet finns regler om fortsatt övervakning och fortsatt förföljande över landgräns. All övervakning eller förföljande på annan stats territorium skall ske med iakttagande av den statens lagar och de övriga villkor som den staten ställt upp. Det operativa polissamarbetet berör även kommunikationsfrågor. Schengenstaterna skall sålunda, särskilt i gränstrakterna, upprätta direkta tele- och radioförbindelser för att underlätta polis- och tull- samarbetet. Avsikten med detta är bl.a. att i rätt tid kunna vidare- befordra information när det gäller övervakning och förföljande över gränserna. Enligt artikel 26 skall den transportör som ombesörjt sjö-, luft- eller landtransport fram till den yttre gränsen för en utländsk med- borgare, vilken därefter nekats inresa, vara skyldig att utan dröjsmål återta ansvaret för utlänningen. På begäran av den myndighet som bevakar gränsen skall transportören ombesörja återresa för utlän- ningen till tredje land (Artikel 26.2 a). Transportören skall vidare, enligt artikel 26.1 b, vara skyldig att kontrollera att en utlänning som transporteras sjö- eller luftvägen har de resedokument eller viseringar som erfordras för inresa i Schengenområdet. I den mån det är konstitutionellt möjligt skall Schengenstaterna införa nationella sanktioner mot transportörer som befordrar utlänningar vilka saknar erforderliga dokument. Schengenstaternas åtaganden vad gäller transportörer gäller endast i den mån det inte strider mot staternas förpliktelser enligt flyk- tingkonventionen. består av det ursprungliga , samt senare anslutna staters anslutnings- avtal respektive samarbetsavtal för och som inte är medlemmar i . Därtill kommer beslut och deklarationer av samt beslut fattade av Centralgruppen. till konventionen beslutas efter Amsterdam- fördragets ikraftträdande, som framgått, av Europeiska unionens råd.4 Det är här fråga om föreskrifter som reglerar den rent prak- tiska hanteringen, dvs. bestämmelser vilkas motsvarighet i svensk rätt i regel ligger på myndighetsnivå. har till övervägande del, i samband med Amsterdamfördragets ikraftträ- dande, givits rättslig grund i fördragen om Europeiska gemenska- perna respektive Europeiska unionen. Exempel på tillämpnings- föreskrifter till är besluten om för vilka länders medborgare det skall gälla viseringsplikt. Men för att dessa tillämpningsföreskrifter ska få genomslag nationellt måste de omsättas i interna regler i varje medlemsstat. 3.2.10Schengens informationssystem (SIS) Schengens informationssystem (SIS) är ett dataregister och ett hjälp- medel vid gränskontrollen och i kampen mot internationell krimi- nalitet och illegal invandring. Registret är uppbyggt som ett efter- lysnings- och spaningsregister. SIS består av en nationell enhet för varje Schengenstat (N.SIS), och en central teknisk stödfunktion (C.SIS) som är gemensam för . En medverkan i kräver således att det byggs upp en nationell enhet i Schengens informationssystem. Lagen (2000:344) om Schengens informationssystem innehåller regler om behandling av personuppgifter i den svenska enheten. 4 Den gemensamma handboken. inte lagen om SIS innehåller avvikande regler, blir personuppgifts- lagens bestämmelser tillämpliga. Via N.SIS översänder varje med- lemsstat sina uppgifter till C.SIS, som sedan distribuerar uppgifterna till samtliga N.SIS. Härigenom kommer alla N.SIS att innehålla identiska uppgifter. Det är som är personuppgiftsansvarig och skyldig att föra registret i . I lagen anges vilka framställ- ningar som får föras in i registret. får endast registrera sådana uppgifter som är tillåtna att behandla enligt per- sonuppgiftslagen (1998:204) eller polisdatalagen (1998:622, se avsnitt 4.11). Varje Schengenstat råder själv över vilka åtgärder den i varje enskilt fall vill begära och därigenom över vilka uppgifter den lägger in den nationella enheten. Vilka uppgifter lägger in i den svenska enheten i SIS styrs alltså av nationell svensk lag- stiftning. Känsliga personuppgifter, såsom exempelvis etniskt ursprung, politiska åsikter och religiös övertygelse, får inte regi- streras. Emellertid kommer de personuppgifter, vilka omfattas av rapporter från andra Schengenstater, att flyta in i den svenska nationella enheten genom förmedlingen av den gemensamma enheten, C.SIS. De åtgärder som får begäras i nationella SIS är följande. Efterlysning för förvarstagande för överlämnande eller utlämning. En person skall nekas tillträde till eller uppehållstillstånd i Schengenstaterna, Spärrlistan. Lämnande av uppgift om uppehållsort för försvunna personer och tillfälligt omhändertagande. Lämnande av uppgift om uppehållsort på person som har förelagts att inställas sig till domstol eller skall dömas till påföljd eller verkställa ett frihetsberövande. Efterlysning av föremål. Utlämnande av uppgifter. och SIS förutsätter att det hos varje medlems- land finns en central funktion, som skall fungera som en stadig- varande kontaktpunkt för informationsutbytet mellan länderna. Denna funktion benämns SIRENE.5 SIRENE-verksamheten i finns som en del av Nationella sambandskontoret inom . utgör länken mellan, å ena sidan, Polisen, och , och, de utländska SIRENE-kontoren å den andra. tillkom för att garantera att var och en som söker asyl i någon av EU:s medlemsstater skall få sin ansökan prö- vad och att den asylsökande inte skall sändas från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Detta skall garanteras genom bestämmelser som gör att det alltid går att peka ut vilken stat som är ansvarig. undertecknades i och trädde i kraft den 1 september 1997.6 För del trädde kon- ventionen i kraft en månad . Konventionen ersattes med en EU-för- ordning (nr 343/2003). Den kallas allmänt för Dublinförordningen, och den innebär även att det asylrättsliga området har överförts till EU:s första pelare och därmed blivit gällande EG-rätt. Därför har numera även fått kompetens att pröva dessa frågor. De tio nya medlemsstaterna omfattas direkt av Dublinförordningen genom inträdet i EU. Förordningens innehåll är även tillämpligt i förhållande till och , och även mot och . I förhållande till tillämpas alltjämt konventionen. Genom Dublinförordningens ikraftträ- dande tillämpas emellertid numera sällan, och genom att förväntas tillträda förordningen lär konventionen bli obsolet. Grundreglerna i och Dublinförordningen är desamma, men i förordningen har tidsfristerna för medlems- staternas handläggning minskats, och större hänsyn kan tas till att hålla samman familjer. Förordningen och konventionen garanterar att varje person som söker asyl i EU kommer att få sitt skyddsbehov gentemot hem- 5Supplementary Information Requested at the National Entries. 6SÖ 2001: 49, se också KOM/2001/447 slutlig. landet prövat i en av medlemsstaterna. Reglerna bygger på första asyllandsprincipen som är en etablerad del av asylrätten och innebär att en person som flyr från förföljelse i sitt hemland ska söka skydd i det första säkra land som han eller hon kommer till. Andra grund- principer är att det medlemsland, där sökanden har familjeanknyt- ning, eller det land som har medverkat till den asylsökandes inresa i EU (genom t.ex. utfärdande av visering eller uppehållstillstånd) är ansvarigt för prövningen av en asylansökan, även om den har gjorts i en annan medlemsstat. Om en medlemsstat i vilken en asylansö- kan har gjorts bedömer att en annan medlemsstat är ansvarig för prövningen, kan den första staten begära att den senare staten skall överta ansvaret för sökanden.