sou · GSB364d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Eftersom, såvitt framkommit, naturgasutbyggnad inte i första hand sker för att tillgodose behovet av uppvärmning av bostäder inom ett område, finns det inte något skäl alls att allmänförklara ett naturgasnät, i synnerhet som allmänförklaring skulle medföra en ensamrätt på värmeleveranserna i strid med EG:s lagstiftning på naturgasområdet. Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem Den omständigheten att något värmesystem inte har allmänförklarats och inte heller kan väntas bli allmänförklarat enligt nuvarande lagstiftning, behöver dock inte innebära att det är onödigt med lagstiftning på detta område. Allmänförklaring av ett värmesystem kan ju ske endast på begäran av den som driver eller skall driva systemet. Någon möjlighet för exempelvis brukare eller tillsynsmyndigheter att genomdriva allmänförklaring saknas. Men är det kanske mera av hänsyn till brukarna, konsument- erna, som någon form av reglering skulle kunna vara behövlig. Någon egentlig konkurrens på värmemarknaden finns inte. Det beror mycket på de för en enskild fastighetsägare så betungande investeringar som krävs vid byte av uppvärmningsform. Lednings- ägarna kan skaffa sig fördelar genom att distribution av hetvatten respektive naturgas utgör naturliga monopol. På naturgas- marknaden tillåts tredje part i vissa fall att få naturgas transporterad i annan leverantörs nät, men hushållsförbrukare och andra mindre kunder utgör inte s.k. berättigade kunder och gentemot dessa fungerar distributionen fortfarande som ett naturligt monopol. Enligt det reviderade gasmarknadsdirektivet skall dock alla kunder anses som berättigade kunder . Denna totala marknadsöppning för distribution av naturgas torde ändra förutsättningarna för konkurrens på naturgasmarknaden. Mono- polsituationen kommer dock alltjämt att gälla för nätverksamheten, för vilken gasmarknadsdirektivet å andra sidan föreskriver en viss prisreglering. Det finns hur som helst skäl att något närmare undersöka behovet av fortsatt lagstiftning motsvarande lagen om allmänna värmesystem, fastän denna lagstiftning aldrig tillämpats i praktiken. Först bör dock sägas något om huruvida vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster kan vara lämpligt som utgångspunkt för en reglering på värmemarknaden. Lagen om allmänna värmesystem är utformad i huvudsaklig överensstämmelse med va-lagen, och tvister i samband med ett allmänt värmesystem prövas i första instans av . Detta torde vara skälet till att utvärderingen av behovet av lagstiftning om allmänna värmesystem anförtrotts oss i Va- lagsutredningen. Såväl va-försörjning som värmeförsörjning genom fjärrvärme och naturgas är ledningsbundna verksamheter där nätverksamheten utgör ett naturligt monopol. Vidare ligger det övergripande ansvaret för såväl vattentjänster som energifrågor, innefattande värme, på kommunerna. Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem mellan vatten- och värmesektorerna stora. Medan nuvarande va-lag reglerar så gott som all vattenförsörjning och avloppshantering av betydelse för bostadsbebyggelsen, saknas en motsvarande samlad värmelagstiftning. Naturgasdistributionen omfattas av ett särskilt regelverk, naturgaslagen, som inte lätt låter sig förenas med lagen om allmänna värmesystem, och som uppenbarligen tillkommit utan att hänsyn tagits till den senare lagen. Fjärrvärmedistributionen är i flera avseenden oreglerad, och i de delar reglering finns framstår kommunallagens bestämmelser om kommunala fjärrvärmeföretag delvis som oförenliga med lagen om allmänna värmesystem. Till detta kommer att den nuvarande va-lagen är utformad utifrån ett uttalat skyddsintresse, nämligen hälsoskyddet, medan något lika starkt betonat och preciserat skyddsintresse saknas i lagen om allmänna värmesystem. Vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster anknyter i berörda avseenden till den nuvarande va-lagen. Vi har inte funnit någon anledning att föreslå mera ingripande förändringar i systematiken och innehållet utan vårt förslag utgör snarare en vidareutveckling av den nuvarande lagstiftningen. De skillnader som tidigare konstaterats föreligga mellan lagen om allmänna värmesystem och övrig lagstiftning på värmeområdet skulle inte minska utan snarare öka om vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster lades till grund för lagstiftning om allmänna värmesystem. I avsnitt 9 ovan har diskuterats hur bestämmelserna i nuvarande va-lag om delegation av normgivningsmakt förhåller sig till regeringsformens regler. Vi har konstaterat att dessa bestämmelser, vilka i och för sig tillkommit års regeringsform, i flera avseenden inte kan inordnas under nuvarande regeringsform och vi har därför lämnat förslag till hur normgivningsfrågorna bör regleras i den nya lagstiftningen om allmänna vattentjänster. Vad som sagts i avsnitt 9 gäller i allt väsentligt även normgivningsbestämmelserna i lagen om allmänna värmesystem. Enligt dessa får huvudmannen för värmesystemet besluta taxa, allmänna bestämmelser för anläggningens brukande och verksamhetsområde. Sådana beslut utgör enligt vår mening rättsliga föreskrifter som av kan delegeras endast om stöd finns i regeringsformen. Delegation av normgivningsmakt får enligt regeringsformen inte ske till något enskilt rättssubjekt utan endast till kommuner och myndigheter. Eftersom lagen om allmänna värmesystem medger delegation av normgivning till anläggningens huvudman, och denne Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem kan vara ett enskilt subjekt – till och med en enskild person, är bestämmelserna om taxa, allmänna bestämmelser och verksamhets- område i lagen om allmänna värmesystem inte förenliga med regeringsformen. Medan va-lagens motsvarande bestämmelser inte var grundlagsstridiga vid ikraftträdandet och på grund av övergångsbestämmelserna till regeringsform äger fortsatt giltighet, tillkom lagen om allmänna fjärrvärmeanläggningar och senare lagen om allmänna värmesystem efter att regeringsform trätt i kraft. De aktuella normgivningsbestäm- melserna i lagen om allmänna värmesystem – i den mån de medger delegation i berört avseende till enskilda rättssubjekt – var därmed grundlagsstridiga redan vid ikraftträdandet. Sådana föreskrifter får inte tillämpas. Det kan noteras att varken eller lagar underställts lagrådets granskning, uppenbarligen eftersom de var utformade med stöd av va-lagen som granskats av lagrådet. Med hänsyn till dagens marknadsstruktur på värmemarknaden, med ett utbrett enskilt ägande, kan lagen om allmänna värmesystem användas endast i mycket begränsad omfattning. Om denna lagstiftning alltjämt skall finnas måste alltså beslutsordningen för normbeslut regleras på annat sätt än . Enligt vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster skall beslut av normkaraktär fattas av kommunfullmäktige, även när huvud- mannen för den allmänna va-anläggningen är ett enskilt rätts- subjekt. Detta förutsätter dock att kommunen har ett sådant bestämmande inflytande över detta rättssubjekt att det kan anses vara en del av det allmänna. I annat fall anses frågan röra enskildas ekonomiska förhållanden inbördes, vilket kräver lagreglering. Eftersom den absoluta merparten av allmänna va-anläggningar är kommunalägda enligt den av oss föreslagna definitionen, finns det för dessa inget hinder mot denna beslutsordning. Ägande- förhållandena till fjärrvärmeanläggningar och naturgasnät är däremot helt annorlunda. Ungefär en femtedel av fjärrvärme- anläggningarna och merparten av naturgasnätet ägs av privata rättssubjekt. Den beslutsordning som föreslås för allmänna va- anläggningar kan därför inte användas för allmänna värmesystem. Det ovanstående leder till slutsatsen att vårt förslag till lag om allmänna vattentjänster inte är lämpligt som utgångspunkt för lagstiftning om allmänna värmesystem. Lagstiftningen skulle kräva särregler i sådan omfattning att det, om lagstiftning bör finnas, erfordras utredningsinsatser som inte är möjliga inom ramen för . Till detta kommer att frågan om allmänna Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem värmesystem alltjämt skall kunna beslutas har så nära anknytning till vad de andra nu verksamma utredningarna på värmeområdet kommer fram till att det rent av är olämpligt att vi lämnar ett författningsförslag. Det huvudsakliga men inte alls enda syftet med lagstiftningen om allmänna värmesystem har varit att främja möjligheten till utbyggnad av kollektiva värmesystem. Genom ett beslut om verksamhetsområde skulle huvudmannen vara tillförsäkrad att så gott som all bostadsbebyggelse inom området skulle anslutas till värmesystemet och därigenom undvika onödiga investeringar. Av vad som framkommit vid kontakter med branschorganisationerna Svensk Fjärrvärme och har detta syfte ingen särskild betydelse. Kollektiva värmesystem byggs ut och får tillräcklig anslutningsgrad utan att tvångsmedel behöver tillgripas. Det kan visserligen antas att ett beslut om verksamhetsområde säkert i något fall skulle leda till en ännu högre anslutningsgrad och därmed lägre kostnader per ansluten förbrukare för värme- leverantören. Med det nuvarande systemet, att endast den som driver anläggningen kan ansöka om allmänförklaring, har detta argument dock ingen särskild tyngd. Eftersom värmeleverantören har möjlighet att ta ut marknadsmässiga avgifter om anläggningen inte är allmänförklarad, medan avgiftsuttaget är begränsat till de nödvändiga kostnaderna för driften efter allmänförklaring, är det svårt att förstå varför en leverantör skulle välja att ansöka om allmänförklaring för att i något fall kunna minska kostnaderna. Möjligen kan tänkas att en etablering inom ett visst område, som inte skulle vara möjlig utan tvångsanslutning, kan leda till stordriftsfördelar som ger utrymme för ett ökat vinstuttag inom andra områden. Utifrån leverantörernas synvinkel torde det alltså inte finnas något fortsatt behov av lagstiftning om allmänna värmesystem, om regleringen av värmemarknaden i övrigt är oförändrad. Detta har bekräftats av företrädare för branschorganisationerna Svensk Fjärrvärme och . Det är dock inte lika tydligt att det sett ur ett brukarperspektiv saknas ett sådant behov. Både fjärrvärme- och naturgasdistribution är som ledningsburen verksamhet naturliga monopol. Tredjepartstillträde till naturgas- ledningarna torde leda till konkurrens mellan olika gasleverantörer, men transport av gas kommer hur som helst att vara en monopolverksamhet. Även om hushållsförbrukarna, genom en fullständig marknadsöppning, fritt skulle kunna välja leverantör av Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem fjärrvärme eller naturgas är valet av uppvärmningsform förenat med relativt höga anslutningskostnader. Byte av uppvärmningsform är då inte ekonomiskt försvarbart förrän den valda uppvärmnings- formen betalat sig. Anslutningskostnaderna leder alltså till en inlåsningseffekt för brukarna. Någon reell konkurrenssituation mellan olika uppvärmningsformer föreligger därmed inte. Bristen på konkurrens i förening med de höga kostnaderna som byte av uppvärmningsform för med sig innebär en risk för att värmeleverantörerna drar fördel av monopolsituationen. Prissätt- ningen begränsas i och för sig av kostnaden för alternativa uppvärmningsformer, men inlåsningseffekterna medför att en brukare säkert tvingas acceptera betydande prishöjningar innan byte av uppvärmningsform framstår som ett realistiskt alternativ. Måhända är risken att i större omfattning förlora kunder, och därmed underlag för verksamheten, den mest begränsande faktorn vid prissättning. har fjärrvärmekostnaderna enligt Konkurrens- verket ökat, trots att konsumentpriserna i övrigt inte förändrats i samma omfattning. Bristen på konkurrens medför att något naturligt styrmedel att hålla nere priserna saknas. Såväl fjärrvärme- som naturgasdistributionen sker i huvudsak på affärsmässig grund. Egentligen är det endast vid fjärrvärmedistribution genom som annat förhållande råder. Detta leder till slutsatsen att någon form av pristillsyn i varje fall bör övervägas. Lagen om allmänna värmesystem erbjuder i och för sig en form av prisreglering, nämligen begränsningen av avgiftsuttaget till verksamhetens självkostnader. Det är dock inte alls givet att denna form av prisreglering är den lämpligaste på värmemarknaden. Med dagens marknadsstruktur kan det dessutom ifrågasättas om det ens är möjligt att tvinga de privata värmeföretagen, som har en stor andel av värmemarknaden, att underkasta sig en själv- kostnadsprincip. Frågan om pristillsyn torde alltså kräva ytterligare utrednings- insatser. En näraliggande fråga är om ett särskilt kontroll- och tvistelösningsorgan behövs. Om regler om pristillsyn införs kan enligt vår mening ett sådant organ inte undvaras, och även vid prissättning på andra grunder än offentlig reglering framstår det som mycket angeläget med ett organ som ger brukarna en rimlig möjlighet att snabbt, enkelt, billigt och rättssäkert få prövat tvister mot leverantörerna som rör brukningsförhållandet. Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem Frågorna om pristillsyn och tvistelösning ingår i Fjärrvärme- utredningens uppdrag. Utredningen om en fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna har att ta ställning till likartade frågor genom uppdraget att anpassa den svenska lagstiftningen till det reviderade gasmarknadsdirektivet. En fråga som vi måste ta ställning till i vår utvärdering av lagen om allmänna värmesystem är dock om nämnda utredningar kommer att täcka hela det utredningsbehov som krävs för bedömningen av om de intressen för vilka lagen om allmänna värmesystem tillkommit bör tillgodoses på något annat sätt än genom den lagen. Som förut berörts kom lagen om allmänna värmesystem inte till bara för att främja utbyggnaden av kollektiva värmesystem. En viktig tanke när man kopierade regleringen i va- lagen var också att man därigenom skulle få med det konsument- skydd som denna reglering innehöll. Det skyddet kom till uttryck på flera sätt, men främst genom fastighetsägarens ovillkorliga rätt att få bruka den allmänna anläggningen, genom reglerna om avgiftsuttagets begränsning och genom möjligheten att få alla tvister i rättsförhållandet mellan brukaren och anläggningens huvudman prövade av en specialinstans som genom sin sakliga kompetens och processordning kunde kompensera brukarens normalt stora underläge i förhållande till huvudmannen. Med hänsyn till den faktiska monopolsituation som i praktiken råder på större delen av värmeområdet är det enligt vår mening angeläget att undersöka om inte det konsumentskydd som ansågs motiverat i lagen om allmänna värmesystem är än mer motiverat i monopolsituationen utanför denna lags tillämpningsområde. Den konsumentrelation som är aktuell i det här sammanhanget gäller närmast fjärrvärmeleveranserna. På gasmarknaden rör det sig inte så mycket om leveranser till hushållsförbrukning. Enligt vår mening borde frågan om det här berörda konsumentskyddet kunna tas upp av den sittande , om det behövs efter tilläggsdirektiv. När det gäller det i det här sammanhanget behövliga organet för kontroll och tvistelösning har vi i diskuterat om det inte skulle vara lämpligt med en mer samlad lösning för både värmemarknaden och va-sektorn, som enligt lagen om allmänna värmesystem, och kanske även energimarknaden. De alternativ till tvistelösningsorgan som finns är, som vi ser det, antingen allmän domstol eller en specialinstans, inrättad särskilt för dessa frågor. Redan av den anledningen att tvisterna i många fall rör Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem enskilda rättssubjekts mellanhavanden och inte nödvändigtvis det offentligrättsliga förhållandet mellan det allmänna och enskilda brukare är det inte lämpligt att frågorna prövas av allmän förvaltningsdomstol. Det offentligrättsliga inslaget som ändå finns i dessa tvister talar å andra sidan emot ett val av allmän domstol som tvistelösningsorgan. Till detta kommer att målantalet inte kan förväntas bli så stort att varje enskild tingsrätt eller länsrätt skulle kunna skaffa sig nödvändig erfarenhet av tvister av detta slag. Möjligen skulle kunna vara ett bättre alternativ, men tvister mellan huvudman och brukare på värmeområdet skiljer sig i så hög grad från de frågor som denna domstol prövar att även lämpligheten av denna lösning kan ifrågasättas. Någon annan lämplig instans inom den befintliga domstolsorganisationen torde inte finnas. För oss framstår det som klart att det knappast finns något annat bra alternativ än en specialinstans med särskild kompetens att i första instans pröva prisfrågor och tvister i parternas mellan- havanden. Denna specialinstans skulle kunna vara sammansatt på ett sätt som för en verkligt sakkunnig prövning, något som knappast är möjligt om prövningen anförtros den nuvarande domstolsorganisationen. Eftersom det kan förutsättas att tvister på värmemarknaden i stor utsträckning rör enskilda brukare såsom privatpersoner torde en sådan sammansättning, i förening med en omfattande skyldighet till processledning, vara en förutsättning för en rättvis och rättssäker prövning av dessa tvister. Det krävs dock att målunderlaget räcker till för en sådan specialinstans. Om denna skulle anförtros inte bara prövningen av tvister på värmemarknaden utan även motsvarande tvister på hela energiområdet och även i fråga om vattenförsörjning och avlopp skulle utan tvekan ett tillräckligt underlag finnas. Tvister mellan huvudman och brukare inom samtliga dessa sektorer kan förmodas röra i grunden likartade problem. Den sektorspecifika sakkunskapen kan garanteras genom särskilda ledamöter med kunskap inom de olika delområdena. Vi ser stora fördelar med en sådan särskild prövningsordning och anser att frågan förtjänar en utredning. Det ingår emellertid inte i vårt uppdrag att föreslå närmare regler om en sådan specialinstans. Och det är väl möjligt att den kanske inte heller i hela sin vidd för alla tre sektorerna kan föras in under uppdrag. I så fall bör den enligt vår mening utredas särskilt. Den prövningsinstans som finns i lagen om allmänna värmesystem är . Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem genom sin sammansättning av sakkunniga ledamöter organiserad som ett särskilt tvistelösningsorgan för såväl tvister på va-området som tvister rörande fjärrvärme och naturgas (se om nämndens sammansättning i avsnitt 23.1). För samtliga ledamöter finns flera omgångar ersättare. Det gör det möjligt att anpassa den i sammansättningen representerade sakkunskapen efter vad som behövs för prövningen av det enskilda fallet. Det har gjort nämnden till en ändamålsenlig och effektiv prövningsinstans som borde kunna tjäna som utgångspunkt vid utredningen av ett lämpligt prövningsorgan. Det blir utan tvekan billigare att bygga ut till en prövningsinstans för hela det nu aktuella området än att inrätta nya instanser eller försöka bereda plats för dessa tvistemål inom den vanliga domstolsorganisationen. Om ett gemensamt prövningsorgan för olika försörjningssektorer skall övervägas, borde det vara fördelaktigt att kunna ta tillvara den kompetens och erfarenhet som redan finns. Ett gemensamt prövningsorgan kräver givetvis inte att den materiella lagstiftningen som skall prövas är densamma för de olika sektorerna va, fjärrvärme och gas. Det viktiga är att parterna i rättsförhållandet får möjlighet till en ändamålsenlig prövning av de tvister som kan uppkomma mellan dem. I lagen om allmänna värmesystem regleras dessutom frågor om anslutningsskyldighet och brukningsrätt. Frågan om huruvida anslutningsskyldighet och, framför allt, brukningsrätt bör före- skrivas i fortsättningen, blir för fjärrvärmens del helt beroende av vad kommer fram till i fråga om reglering av prissättning. För naturgasens del är det svårt att se om någon motsvarande anslutningsskyldighet och brukningsrätt överhuvud- taget behöver utredas, mot bakgrund av naturgasens betydligt mera vidsträckt användningsområde. Det kan dessutom ifrågasättas om regler om tvångsanslutning kan förenas med bestämmelserna i det reviderade gasmarknadsdirektivet. Under alla omständigheter är det inte lämpligt att vi tar ställning till dessa frågor i den här utvärderingen. Detsamma gäller den övriga regleringen i lagen om allmänna värmesystem, exempelvis beträffande anläggningens utförande, om inlösen och om installationer för fjärrvärme och naturgas. Det verkar inte finnas något större praktiskt behov av denna lags lösning av de berörda frågorna, om inte värmemarknaden regleras genom offentligrättslig lagstiftning. Allmänna fjärrvärme- och naturgassystem Enligt vår bedömning föreligger ett behov av i varje fall pristillsyn på värmemarknaden, såvitt avser fjärrvärme och naturgas. Med hänsyn till den faktiska monopolsituation som enligt vår bedömning råder på stora delar av värmemarkanden förefaller det från konsumentskyddssynpunkt också vara behövligt med ett särskilt organ för kontroll och tvistelösning. Dessa frågor är redan föremål för olika utredningar, men enligt vår uppfattning finns det beträffande nämnda organ skäl att också överväga en samlad lösning för hela värme- och energimarknaden och även för va- sektorn. Om prisreglering vid fjärrvärmedistribution föreslås bör även frågorna om avgiftsskyldighet och brukningsrätt utredas närmare. Hur en sådan reglering bör utformas blir beroende av hur prisregleringen skall genomföras. På naturgasmarknaden verkar det däremot inte finnas något behov av regler om brukningsrätt och avgiftsskyldighet för bostadsbebyggelse. Det är främst en följd av att naturgasnät inte primärt byggs ut för att tillgodose bostadsbebyggelsens intressen. Behovet av lagstiftning i övriga frågor som regleras i lagen om allmänna värmesystem blir beroende av hur ett regelsystem om pristillsyn m.m. kommer att se ut. Det finns inte något aktualiserat behov av lagen om allmänna värmesystem. Lagens bestämmelser om normgivning – beslut om verksamhetsområde, allmänna bestämmelser och taxa – är inte heller förenliga med regeringsformen, eftersom de medger rätt att delegera normgivning till enskilda rättssubjekt. Lagen kan därför inte tillämpas annat än om verksamheten bedrivs i förvaltningsform. Den absoluta merparten av fjärr- värmedistributörerna, och samtliga företag på naturgasmarknaden, är dock organiserade på annat sätt. Det anförda leder till slutsatsen att lagen om allmänna värme- system bör upphävas, oavsett om ytterligare utredningsinsatser skall ske rörande allmänna värmesystem eller inte. Va-lagens grundläggande innehåll och struktur föreslås i huvudsak behållas. Det finns därmed förutsättningar att låta lagen om allmänna vattentjänster bli tillämplig på de anläggningar som skall anses som allmänna enligt lagen. Det gäller de anlägg- ningar som drivs av kommunerna i förvaltningsform men även sådana anläggningar som drivs av en juridisk person över vilken kommuner har det rättsligt bestämmande inflytandet. De senare anläggningarna blir alltså att anse som allmänna enligt lagen om allmänna vattentjänster, vare sig de förklarats för allmänna enligt va-lagen eller inte. Om en anläggning är att anse som allmän enligt lagen om allmänna vattentjänster kommer en tidigare allmän- förklaring att sakna särskild rättsverkan. I ett väsentligt avseende förändras dock rättsläget, nämligen i fråga om ordningen för beslut om taxa, närmare bestämmelser om brukandet av den allmänna va-anläggningen samt verksamhets- område. Enligt va-lagen är det huvudmannen som skall fatta beslut härom. Med vår tolkning av regeringsformens bestämmelser om normgivning har vi funnit att det i stället måste vara kommunen som skall fatta dessa beslut, såvitt avser bestämmelser om brukandet samt verksamhetsområde efter delegation från regeringen. Sådana beslut som har fattats av en huvudman som inte är kommunen, är alltså inte förenliga med vårt förslag. Det innebär att kommunen efter den nya lagens ikraftträdande måste fatta ett nytt beslut om taxa och bestämmelser för brukandet av den ifrågavarande anläggningen. Vi anser däremot inte att kommunen nödvändigtvis måste fatta ett nytt beslut om verksamhetsområde för den allmänna va- anläggningen.