sou · GSB3116 · 2005-01-01 00:00:00 — Kommunen skall ge den nytillträdde skolledaren en introduk- tionsutbildning som bl.a. innefattar en utbildning i kommunens ekonomi- och kvalitetssystem. Cirka hälften av skol- ledare uppger att de genomgått en sådan utbildning. Arbetsmiljö, kvalitet och ledarskap är de tre viktigaste ämnes- områdena när kommunerna lokalt ordnar kompetensutveck- ling. Av rektorerna uppger att de inte deltagit i någon kompetensutveckling ordnad av arbetsgivaren . Kommunernas insatser när det gäller kompetensutveckling för skolledare verkar variera mellan kommunerna och inte vara ett självklart och regelmässigt inslag i rekryteringen och utvecklingen av skolledare. I stor utsträckning tycks man förlita sig på den stat- liga rektorsutbildningen. Rektorers utbildning och kompetensutveckling 9.3Fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen Det finns en sammanhållen, etablerad och respekterad statlig rek- torsutbildning, enhetligt styrd av statliga mål genom Myndigheten för skolutveckling, troligen någorlunda likvärdig i de åtta regio- nerna. Den bygger på en lång fast tradition och har en pedagogisk uppläggning som är tänkt att korrespondera med den värdegrund som den skall förmedla och sålunda bli en modell för rektorerna själva i deras egen pedagogiska gärning som skolledare. Den får positiva omdömen i utredningens enkät, både av skolledare och skolchefer. Utbildningens arbetsformer och omfattning gör att de rektorer som går samma utbildningsomgång svetsas samman i en oftast väl fungerande grupp och att det under utbildningen skapas ett nätverk bland deltagarna som ofta består även efter det att utbildningen avslutats. De rektorer som intervjuats under utredningen har ofta framhållit detta nätverk som den bestående behållningen. Detta sägs inte för att nedvärdera det lärande som utbildningen givit, utan för att ett sådant nätverk uppenbarligen fyller ett djupt känt behov och tydligen används som stöd t.ex. för en rektor som står inför ett akut problem i sin skola. 1.Den statliga rektorsutbildningen bidrar till att skapa oklarhet i hela styrsystemet Rektorsutbildningen är statlig just därför att staten vill använda den som ett styrinstrument och som en förlängning av direkt- adresseringen av styrdokument och regelverk till rektor. Den kom till också därför att staten ansåg att kommunerna inte skötte kompetensutvecklingen för rektorerna. Jag menar att dagens ansvarsfördelning och utformning av rektorsutbildning är en sammanblandning av statens och kommunernas uppgifter, som inte står i samklang med det mål- och resultatstyrnings- system som införts i det svenska skolsyste- met. Utbildning i ledarskap för skolledare är inte en statlig Rektorers utbildning och kompetensutveckling Det är huvudmannens ansvar. Att staten via rektorsutbildningen tar ansvar för ledarskapsutbildning är en kvarleva från tidigare ansvarsfördelning mellan stat och kom- mun och sänder fel signaler till både huvudmännen och rekto- rerna. Det kan vara ett av skälen till att hälften av de kommu- nala förvaltningscheferna i utredningens enkät önskar sig kla- rare gränser mellan kommunernas och statens ansvar. Statens ansvar är att sätta nationella mål för skolan, att följa upp resultaten och att föra en diskussion med huvudmännen om dessa resultat. Huvudmännens uppgift är att bygga upp och driva bra skolor, som kan uppnå de resultat som staten kräver. I detta uppdrag ingår som en mycket viktig del att verka för att skolorna har kompetenta ledare. 2.Den statliga rektorsutbildningen har en institutionell karaktär. Genom sin i detta sammanhang långa tradition av att arbeta i en relativt oförändrad form och en löpande anpassning till förhärskande ideal för en skolledarroll har rektorsutbild- ningen kommit att få karaktären av en slags legitimerande och normerande verksamhet. Den som gått rektorsutbildningen kan betraktas som legitimerad rektor. Det är det intryck som vuxit fram i utredningens kontakter med skolledare. Denna stämpel kan vara motiverad när det gäller den del av befatt- ningsutbildningen som innefattar kunskapen om de statliga styrsystemen och regelverken. Men institutioner som normerar sättet att driva ledarskap kan bidra till att skapa låsande normer för hur en skolledare skall och kan agera. Detta skulle i så fall strida mot ledarskapets dynamiska och situationsbetingade förutsättningar som utredningen beskriver i kapitel 5. 3.Den statliga rektorsutbildningen utbildar inte rektorer i till- räckligt hög takt. Kön är lång och kommer det till nya rektorer. Den pedagogiska uppläggningen bygger på att rektorer som går utbildningen redan har en rektorsbefattning och bör ha samlat erfarenheter därifrån . De här två faktorerna till- sammans gör att rektorerna får sin utbildning . Det måste vara mycket viktigt att en rektor är väl utrustad redan när han eller hon går in i sitt nya uppdrag. Den nya rektor som väntar på utbildningen hinner utforma sitt ledarskap och de förväntningar som riktas mot honom eller henne. Det är en mycket mödosam process att ändra på det. Rektorers utbildning och kompetensutveckling Det är svårt att spåra och skaffa sig en uppfattning om kommuner- nas insatser när det gäller befattningsutbildning för skolledare. Huvudintrycket som ges vid utredningens kontakter är att till- gången till kommunalt arrangerad skolledarutbildning är mycket ojämn. Säkert är den också mycket varierande när det gäller inne- håll, kvalitet och omfattning. Kommunernas insatser kommer helt i skuggan av den statliga rektorsutbildningen och man kan inte undgå intrycket av att man i en hel del kommuner lutar sig tillbaka i förlitan på staten. Min uppfattning är att ett uttalat ansvar för huvudmännen att sörja för merparten av rektorernas ledarutbildning skulle innebära en tydlig signal till dem om det viktiga och avgörande ansvar de har för skolans ledning och styrning. Rekrytering, ledarutveckling, ledarutbildning och belöningssystem hänger nära ihop och är en helt avgörande faktor för huvudmännen som arbetsgivare för att etablera och utveckla välfungerande skolor. 9.4Utredningens slutsatser och förslag när det gäller utbildning för skolledare Statens roll och uppgift Staten skall även fortsättningsvis ansvara för en grundläggande befattningsutbildning för rektorer, inte minst med tanke på att de statliga styrdokumenten och regelverket riktas direkt till rektor. Den skall begränsas enbart till den del av befattningsutbildningen som staten har ansvar för, nämligen att förmedla kunskaper om det statliga uppdraget till skolan, de statliga målen, styrsystemet och regelverken. Samtliga rektorer skall obligatoriskt genomgå denna utbildning i omedelbar anslutning till att man tillträder befatt- ningen som rektor. Huvudmannens roll och uppgift Ansvaret för ledarutveckling och ledarskapsutbildning skall, i likhet med ansvaret för rekrytering av rektorer och andra skolledare, vara ett ansvar för huvudmannen dvs. kommunen eller friskolan. Insat- serna bör anpassas till respektive rektors förutsättningar och med Rektorers utbildning och kompetensutveckling hänsyn tagen till den situation som han eller hon har att tackla på sin skola i sin kommun. Ledarutvecklingsinsatser bör vara ett återkommande inslag för att skapa optimala förutsättningar för rektor att klara sitt uppdrag på bästa sätt. Till vissa delar kan dessa utvecklings- och utbild- ningsinsatser genomföras lokalt eller regionalt tillsammans med andra ledare i kommunen men också tillsammans med ledare från andra offentliga organ och privata företag. Det finns många delar i hur ledarskap kan och bör utformas som förenar ledare i olika branscher och organisationer. Det kan därför vara berikande för ledare i privata och offentliga organisationer att mötas över de traditionella gränserna för att dela erfarenheter och diskutera likheter och olikheter i uppdragen och de förutsättningar man har att tackla som ledare. Det finns dock också behov av specifika rektors- och skolledar- utbildningar som kan tillhandahållas av både universitet och hög- skolor men också av regionala organ och marknaden i övrigt. Ledarutvecklingsinsatser av olika slag måste vara ett självklart och återkommande inslag och ett gemensamt ansvar för den enskilde skolledaren och arbetsgivaren att diskutera i samband bl.a. med ut- vecklingssamtal och resultatuppföljning. Finansieringen av dagens rektorsutbildning är till större delen statlig. Mot bakgrund av de förslag till ny ansvarsfördelning som utredningen föreslår bör därför, i enlighet med finansieringsprinci- pen mellan staten och kommunsektorn, delar av dagens finansie- ring av den statliga rektorsutbildningen överföras till kommunerna via det generella statliga bidragssystemet, den s.k. påsen. De fristå- ende skolorna bör via respektive kommun få del av denna utökade statliga finansiering för kompetensutveckling av rektorer genom det kommunala bidraget till dessa skolor. 10 Slutsatser och förslag 10.1Min tolkning av uppdraget Uppdraget för mej har varit att kartlägga och utvärdera skolans ledningsstruktur. Kartläggning och utvärdering skall bilda ett underlag för utvecklingsarbete så att skolans ledningsstruktur ger goda förutsättningar för rektorernas arbete. Direktiven (dir. 2003:36) har särskilt understrukit frågorna om ledarskap, lednings- struktur samt de samband dessa faktorer kan ha med skolans mål- uppfyllelse. Jag har uppfattat begreppet ledningsstruktur som något som innefattar ledning, ledningsorganisation och styrning inom varje skola men också som element i det totala skolsystemet i landet, vari varje skola ingår. Ledningsstruktur kan alltså uppfattas som ett stöd eller i ogynnsamma fall som ett hinder för rektors ledarskap. Ledningsstrukturen finns därmed nationellt, kommunalt och lokalt. 10.2Skolans styrning och ledningsstruktur, en pågående förändring fattades ett antal avgörande och omvälvande riks- dagsbeslut angående skolans ledning och styrning. Kommunalise- ringen av skolan var ett sådant beslut. Minst lika viktigt och avgö- rande var beslutet att lämna central detaljstyrning av skolans verk- samhet och övergå till mål- och resultatstyrning. Parallellt har nya läroplaner med strävans- och uppnåendemål och betygskriterier införts. Det gamla relativa betygssystemet har ersatts av ett målre- laterat betygssystem. Även ett nytt löne- och arbetstidssystem har införts som ger helt nya förutsättningar för rektors ledarskap. Att genomföra alla dessa förändringar är en milt sagt mycket komplicerad process där länge rotade vanor och kulturmönster skall brytas och transformeras in i helt nya mönster för styrning och ledning. Denna stora förändring har pågått som samhällsekonomin varit pressad och som allt pekar på att skolan får en allt viktigare roll i landets utveckling. Liknande, men dock inte lika dramatiska omvandlingsprocesser, har skett i andra samhällsektorer som t.ex. näringslivet och hälso- och sjukvården. Jag vill här särskilt peka på de likheter, och därmed möjligheter till jämförelser och lärande, som finns mellan olika branscher vad gäller ledning och styrning. Förändringsprocessen inom skolan har kommit en god bit på väg, men fortfarande lever skolvärlden på olika håll och i olika avseenden i en blandning mellan de två styr- och ledningskultu- rerna – regelstyrning och mål- och resultatstyrning. 10.3Ledning och styrning i den enskilda skolan Ledarskapet i de enskilda skolorna Jag kan, genom utredningens egna undersökningar men också genom den forskning vi har tagit del av, konstatera att den enskilt viktigaste faktorn för att kunna fullfölja förändringsprocessen till en framgångsrik mål- och resultatstyrd skola är hur ledarskapet i varje enskild skola utformas. Även respektive skolas lednings- struktur och statens och huvudmannens sätt att styra och leda skolan har avgörande betydelse. I denna utredning redovisas sex faktorer som är gemensamma för de framgångsrika skolor som studerats trots många olikheter i övrigt. Dessa faktorer är: 1.Ett aktivt och kontinuerligt arbete med skolans uppdrag och värdegrund. 2.Stark fokusering av elevernas individuella behov och förutsätt- ningar och deras arbete och motivation. 4.Engagemang i mål- och uppföljningsarbete och intresse av att få sin verksamhet utvärderad. 5.Stora förväntningar på eleverna. 6.Ett sammanhållet och aktivt utvecklingsarbete på skolan. Dessa faktorer har det gemensamt att de utgår från en inställning till uppgiften och en gemensam inriktning från skolans medarbe- tare. Inställning och inriktning styrs primärt av hur ledarskapet utformas men lednings- och organisationsstrukturen kan på olika sätt främja ett framgångsrikt ledarskap. I nästan alla de skolor som studerades i undersökningen kom ledarskapet huvudsakligen från rektorn. Men i några skolor kompletteras rektors ledarskap av andra, t.ex. en grupp starka och dominerande lärare. Mina undersökningar visar tydligt att ledarskapet i olika skolor har olika förutsättningar att ta hänsyn till beroende på lokalsamhället, skolans omgivning, dess traditioner och dess dominerande kultur. Det finns inte ett speciellt sätt att utöva ledarskap som garanterat fungerar för alla rektorer i alla situationer. Ledarskapet måste alltid ta hänsyn till den kontext man har att verka inom, men bör innehålla de ovan angivna faktorerna för att ha goda förutsättningar för att bli framgångsrikt. Därför uttalar sig inte utredningen specifikt om hur alla ledare i skolan skall utöva sitt ledarskap. Däremot kan utredningen uttala sig om den mer generella inriktningen på det ledarskap som utövas: Ett ledarskap som uthålligt fokuserar på att samla hela skolans inriktning och energi kring de ovannämnda sex faktorerna har stora möjligheter att bidra till att skapa framgång för en skola. Jag finner också att rektorer i framgångsrika skolor tar det som självklart att de själva måste ha mycket god kontroll över ekonomin, ett av deras viktigaste styrmedel. Ingen av de framgångsrika skolornas rektorer klagade på bristande resurser eller betungande administration, vilket dock var fallet i kontrollskolorna. Detta betyder inte att rektor själv måste sköta alla uppgifter som är förknippade med ekonomi och administration. Det är fel att ställa ledarskapet för den pedagogiska verksamheten mot ledarskapet för ekonomi och administration och försöka att separera dem. Dessa tre områden för ledarskap förutsätter varandra och samspelar. Det finns många olika exempel på hur man kan förena ansvaret för dessa uppgifter genom att utnyttja sina samlade resurser på ett klokt sätt och delegera. Inte minst inom de fristående skolorna har man verkat för en organisation som gör att den enskilda skolan klarar det pedagogiska ledarskapet, ekonomi och administration på ett bra sätt. Organisationsstrukturen inom den enskilda skolan Utredningen har inte i sin studie av framgångsrika skolor kunnat empiriskt belägga något samband mellan framgång och inslag i intern organisationsstruktur som t.ex. om man har en ledningsgrupp eller hur den formeras, eller hur man bygger upp sin interna ledningsorganisation. De framgångsrika skolorna uppvisar inte något gemensamt möns- ter som skiljer sig från kontrollskolorna. Det finns med andra ord inga enkla organisatoriska lösningar som Jag kan peka på som leder till bättre resultat. Detta kan bero på intervjuundersökningens utformning, där enbart ett litet urval av de mest framgångsrika skolorna jämfördes med ett mindre antal genomsnittsskolor. Med ett större urval hade det eventuellt varit möjligt att finna samband kring ledningsstruktur och organisation å ena sidan och hög måluppfyllelse å den andra. Alla utom en av de framgångsrika skolorna arbetar emellertid med någon form av lärarlag eller arbetslag. Jag finner att detta är ett viktigt eller rentav nödvändigt inslag, för att för att kunna få en öppen och gemensam diskussion om utveckling av det pedagogiska och didaktiska arbetet. Den gamla skolans slutna system med en lärare bakom en stängd dörr i ett klassrum missgynnar möjligheten till gemensamma diskussioner och lärande. kan bildandet av lärarlag med en ledare för laget bidra till att skapa en ledningsstruktur inom skolan som har bättre förutsättningar att lyckas och minska på de stora ledarspann som finns i många större skolor. Vi har också kunnat konstatera att man i näringslivet ganska länge drivit ett aktivt och väl utforskat arbete med gemensamt pro- cessutvecklingsarbete i målstyrda arbetslag, vilket varit framgångs- rikt för produktivitet och kvalitet. Dessa erfarenheter pekar också mot att arbetslaget behöver en ledare som tar hand om personal- ledning, stöd, uppmuntran, återkoppling och kompetensutveckling för lagets medarbetare. Där man försökt med självstyrande grupper utan ledare har svårigheter uppstått och har man åter behövt sätta in en ledare för personalledning, medan arbetslaget gemensamt kunnat ta ansvar för styrning och utveckling av pro- duktionsprocessen. Vidare pekar erfarenheterna i näringslivet enty- digt mot att man behöver genomföra någon form av arbetslagsträ- ning för att laget skall kunna ta gemensamt ansvar för en hel pro- cess. Var finns de framgångsrika skolorna? Jag har inte kunnat finna några geografiska, socioekonomiska eller strukturella faktorer som förenar skolor med goda resultat. De har stått att finna i både glesbygd och storstadsområden, i utsatta förortsområden och i välmående medelklassområden. Den geografiska spridningen över landet är också stor. Bland de framgångsrika skolorna finns exempel på både mindre och större skolor. 10.4Huvudmannens styrning och ledning Som huvudman har kommunen som grundläggande uppgift att se till att det finns tillgång till skolor för alla elever i kommunen och att svara för finansieringen av dessa skolor. Kommunen respektive ägaren av den fristående skolan ansvarar också för att varje skola har rätt förutsättningar i övrigt för att kunna nå de nationella målen. Med utgångspunkt från mina slutsatser om betydelsen av hur ledarskapet utformas, blir förmågan att rekrytera rätt rektor till rätt skola en viktig faktor för att skolorna ska klara de nationella målen. Sannolikt behöver kommunerna bredda rekryteringsbasen till rektorstjänster utanför lärarkåren för att klara denna uppgift, inte minst i skenet av framtida pensions- avgångar bland rektorer och lärare. Jag har kunnat visa att ledarskapet måste anpassas till den kontext som den enskilda skolan har att verka inom. Detta tydliggör vikten av att kontinuerligt analysera varje skolas förutsättningar och möjligheter att lyckas med sitt uppdrag och matcha dessa mot hur ledningsstruktur och ledarskap bör utformas och utvecklas med utgångspunkt från den enskilda skolans resultat och utvecklingspotential. Huvudmannens skicklighet att rekrytera och matcha rätt rektor till rätt skola måste därför kompletteras med att löpande utveckla rektorskompetensen utifrån den enskilde rektorns förutsättningar och behov kopplat till uppdraget. Ansvaret för rektorers och andra skolledares ledarutbildning, ledarutveckling och stöd är således primärt en uppgift för huvudmannen och inte för staten. Därför föreslås i kapitel 9 i detta betänkande att den statliga rektorsutbild- ningen begränsas till att enbart vara en kortare befattningsutbild- ning kring de frågor staten ansvarar för, nämligen att förmedla kunskaper om lagstiftning, läroplaner, styrsystem och andra regel- verk. Samtliga rektorer skall som ett obligatorium genomgå denna befattningsutbildning i direkt anslutning till att man tillträder befattningen som rektor. Ansvaret för all annan ledarutveckling ska åvila huvudmannen. Merparten av dagens finansiering av den stat- liga rektorsutbildningen bör som en konsekvens av detta och i enlighet med finansieringsprincipen överföras till kommunerna. Jag har med ledning av den genomförda enkäten med viss förvå- ning noterat att det finns kommuner som fortfarande detaljstyr skolorna på ett sätt som inte är i närheten av att passa in i en modern mål- och resultatstyrd organisation. I mål- och resultat- styrningens natur ligger att det är rektor som inför huvudmannen ansvarar för den enskilda skolans resultat och dess kvalitet. Därför bör rektor ha mandatet och befogenheterna att inom ramen för givna resurser själv styra och leda sin skola för att den skall nå de nationella målen och de mål som huvudmannen anger. Dock måste alltid de nationella målen prioriteras om målkonflikter uppstår. En rektor i en medelstor svensk skola har ett ansvar och en eko- nomisk omslutning som motsvarar en VD i ett medelstort företag. Det bör därför vara en självklarhet, även om jag empiriskt inte kunnat belägga det, att rektor ges ett tydligt förtroende och ansvar för såväl pedagogiska som finansiella resultat och befogenheter att kunna besluta över bl.a. skolans organisation, ledningsstruktur, resursanvändning och pedagogiska processer. Lika självklart bör det vara att huvudmannen följer upp och utvärderar skolornas pedagogiska och ekonomiska resultat. Det räcker inte att enbart sätta upp mål och överlåta till rektorer och lärare att i kraft av sin profession och utbildning utforma den pedagogiska verksamheten och själva värdera resultaten. Det övergripande ansvaret för att det finns väl fungerande skolor som når de nationella målen ligger på huvudmannen och staten. Därför måste det finnas väl fungerande och accepterade system för uppföljning och utvärdering av bl.a. de pedagogiska och ekonomiska resultaten. Men det finns också behov av andra verksamhetsmått och kvalitetsindikatorer som kan ge en mer fullödig bild av skolornas utveckling och resultat. Det finns en rad olika intressanta exempel på detta från både företag och offentliga organisationer. Lika viktigt som det är att utveckla relevanta och accepterade metoder och instrument för att mäta skolornas resultat och utveckling, är det att dessa mätningar kopplas till relevanta åtgärder i kommunen och på den enskilda skolan. Det kan röra sig om ändringar av ledningsstruktur, organisation och finansiella förutsättningar men också stöd-, utvecklings-, och avveck- lingsinsatser riktade till rektor eller skolchef samt individuell lönesättning och belöningssystem kopplade till just skolornas pedagogiska och ekonomiska resultat. Min kartläggning visar tydligt att det inom dessa områden finns en förbättringspotential i många kommuner. 10.5Statens ledning och styrning Statens uppgift i det mål- och resultatstyrda systemet för skolan är, förenklat uttryckt, att i lag besluta om skolans inriktning och regelverk samt att i läroplaner ange mål och följa upp och utvärdera dessa. I uppgiften ligger också att kommunicera resultaten med huvudmännen och andra intressenter. Uppföljning och utvärdering av skolans resultat är avgörande för statens och huvudmannens styrning av skolan mot uppsatta mål. Den är också en förutsättning för den långtgående decentralise- ringen av ansvar och befogenheter till huvudmännen. Ett mål- och resultatstyrt styrsystem förutsätter alltid mätning av måluppfyllelse och resultat. Läroplanernas nationella mål är allmänt accepterade, vilket jag kunnat notera genom enkätundersökningen, intervjuer och hearingar som genomförts inom ramen för utredningen. Men vi har trots detta kunnat konstatera ett bristande intresse för resultatmätning bland både skolchefer och rektorer i många kom- muner. Vi har också noterat att man i relativt liten utsträckning använder sig av statens och huvudmannens egen resultatuppfölj- ning i styrning och ledning av skolor. En anledning till detta kan vara att det historiskt funnits, och alltjämt finns, en alltför för stark betoning av målens egen styrför- måga utan att koppla dessa till mätning av måluppfyllelse och resultat. Detta har skapat en obalans i styrsystemet. också uttryck i att många använder begreppet målstyrning för att beskriva mål- och resultatstyrning.