sou · GSB3136d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Många fjärrvärmeföretag i öst- och har dessutom finansiellt svårt att klara de restaureringar och investeringar som behöver göras, vilket ytterligare försämrar fjärrvärmens konkur- renskraft. Svårigheter för fjärrvärmelevevarentörer att upprätthålla en tillförlitlig leveranskvalitet i kombination med högre fjärrvär- mepriser har fått många konsumenter att byta till andra uppvärm- ningsalternativ. Framför allt gäller detta de större industrikunderna som ofta har större möjligheter att vidta de nödvändiga och ofta kostsamma investeringar som ett byte innebär. Ett viktigt syfte med reformeringen av fjärrvärmesektorn i de flesta öst- och cen- traleuropeiska länder är därför att försöka förbättra den finansiella situationen för sina fjärrvärmeföretag. De länder som kommit längst i detta reformeringsarbete är , och de baltiska staterna. De vanligaste bränslena i för fjärrvärmeproduktion i de forna planekonomierna är kol, naturgas och olja. , och använder i huvudsak kol som bränsle i sina fjärrvärme- system medan systemen i , och de baltiska sta- terna i högre utsträckning är naturgasbaserade. Förnybara bränslen, avfall och andra energikällor står för av den totala bränsleanvändningen i dessa länder.6 5Euroheat & (2003b). 6Euroheat & (2003b). Nordamerikanska fjärrvärme- och fjärrkylasystem7 I finns fjärrvärme i och . Fjärrvärme- systemen är dock mindre och inte lika effektiva som i . Detta beror bland annat på att de till största delen baseras på en annorlunda och något föråldrad teknik. I huvudsak används ånga som värmebärande medium i stället för hetvatten. I står fjärr- värme- och fjärrkyla (district energy)8 för av den totala energikonsumtionen och av upp- värmnings- eller kylbehovet i byggnader. har omkring 15 fjärrvärmesystem i drift med en total kapacitet på 910 MW. De kanadensiska systemen uppvisar stora likheter med systemen i och är i huvudsak ångbaserade. Efter fanns det omkring 250 centrala fjärr- värme- och fjärrkylasystem i , men 1980 var endast ett 60-tal av dessa i drift. Dessa stod då för av energi- produktionen från USAs alla fjärrvärme- och fjärrkyla system. Anledningen till denna nedgång kan bland annat förklaras med att den småskaliga produktionen av värme och elektrisk kraft inne i städerna slogs ut av den mer effektiva och storskaliga elproduk- tionen utan för städerna. Detta innebar ökade kostnader för de centrala fjärrvärmesystemen och att dessa förlorade kunder. har en del av de gamla systemen börjat restaureras. Dessutom har en viss utveckling av nya het- och kylvattenbaserade system kommit igång vilket har resulterat i ett femtiotal nya cen- trala system i . I tabellen nedan ges en summering över fjärr- värme- och fjärrkylasystemen i . 7Avsnittet bygger på Gochenour, C. (2001) samt intervju med () den 20040302. 8Fjärrvärme- och fjärrkyla i samma system betecknas ofta som district energy. SOU 2004:136 Bilaga 4 Fjärrvärme- och fjärrkylasystem i Kapacitet (GWt) Distributionsnät (km) Andel ångsystem (%) Andel hetvattensystem (%) Andel kallvattensystem (%) Källa: Gochenour, C. (2001). Som framgår av tabellen har också ett stort antal institutioner såsom skolor och universitet, sjukhus och militärbaser konstruerat och byggt sina egna system. Dessa system är också i huvudsak ång- baserade även om det finns en trend mot att i ökad utsträckning distribuera hetvatten. En del av systemen genererar även sin egen elektricitet. Fjärrvärmen konkurrerar ofta mot naturgas som har en domine- rande ställning i . Konkurrensen är hård om varje kund. I nordöstra kommer konkurrensen även från individuell upp- värmning med olja. Olja och naturgas har här ungegär av marknaden vardera. I är även el en stor konkurrent till fjärrvärmen. Genom att gaspriset ökat avsevärt har intresset för fjärrvärme nu börjat växa. Naturgas är det vanligaste bränslet och av fjärrvärme- och fjärrkylaproduktionen i är baserad på natur- gas. Därefter följer kol och elektricitet med av produktionen vardera. Resterande av produktionen är i huvudsak baserad på olja, men även förnybara bränslen och spill- värme används till en liten del. Fjärrvärmens ägande och institutionella och legala ramar Ägande och reglering av fjärrvärme i Västeuropa9 I de västeuropeiska länderna har fjärrvärmerörelser och el- och gas traditionellt varit integrerade i samma företag eller organiserat under samma typ av ägande, såsom statligt, regional eller kommu- nalt ägande. Eftersom fjärrvärme är en lokal företeelse så spelar kommunerna en viktig roll. I flertalet av de gamla EU länderna är en stor del av fjärrvärmeföretagen kommun- eller privatägda och i framför allt norra har fjärrvärme traditionellt producerats och distribuerats av kommunala företag. Till skillnad mot i öst- och samt har fjärrvärmen i västra och framför allt norra varit verksam i enlighet med affärsmässiga principer, antingen som ett affärsverk eller som ett aktiebolag. Det har inte funnits några krav på sam- manslagningar eller omstruktureringar mot en nationell offentlig nyttighet såsom ibland har varit fallet med elindustrin. Ett annat typiskt karaktärsdrag för fjärrvärmeföretag är att de är både produ- center och distributörer av värme. Enligt är ett skäl för detta en önskan om att optimera driften för att på så sätt kunna konkurrera med individuella uppvärmningssystem. finns en klar tendens bland västeuropeiska länder mot ett ökat privat ägande och en renodling av verksamheter genom att elproduktion och fjärrvärmerörelser spepareras från varandra och från andra affärsrörelser. Detta är en del i den pågående reforme- ringen av energimarknaderna och huvudsyftet med att särskilja fjärrvärme och elproduktion är att förbättra effektiviteten och konkurrensen på dessa marknader, att öka transparensen över kostnader och vinster samt att förhindra korssubventionering från den ena rörelsen till den andra. Fjärrvärmebranschen karaktäriseras av ett stort antal små företag eller enheter inom varje distrikt. I de flesta västeuropeiska länder anses fjärrvärme också utgöra naturliga monopol inom sina utbred- nings- och försörjningsområden. Det är dock inte vanligt med någon särskild lagstiftning eller reglering riktad mot fjärrvärme Fjärrvärme ses ofta i stället som affärsrörelser som regleras av marknaden. Naturgasen utgör ett konkurrenskraftigt alternativ. , och har särskilda stöd för kraft- värme i sin lagstiftning. 9 Gochenour, C. (2001). Där övervakning och reglering av fjärrvärmepriser finns syftar dessa framför allt till att förhindra missbruk av fjärrvärmens domi- nerande ställning. Detta innebär att reglering och övervakning in- riktas mot att prisnivån ska vara skälig och i överensstämmelse med kostnaderna. Kunder inom samma typ av kundkategori ska be- handlas lika och prisättning av värme- och el från samma företag får inte göras beroende av varandra. Korssubventionering är också för- bjuden mellan olika affärsröresler inom samma företag, även om korssubventionering som sådan är svår att upptäcka. Såvitt utred- ningen kunnat utröna är det endast bland de västeurope- iska länderna som har en strikt särreglering av sin fjärrvärmesektor, övriga länder tycks i hög grad förlita sig till konkurrenslagstift- ningen. Fjärrvärmetarifferna i är marknadsorienterade och kostnadsbaserade. I stor utsträckning används tvådelade tariffer med en fast avgift, som antingen är flödes- eller effektbaserad, och en rörlig energiavgift. Tariffstrukturen ger på så sätt relativt god kostnadskoppling. Vanligtvis utgör bränslekostnaden av fjärrvärmepriset. Även i de fall priserna regleras har fjärrvärmeföretagen för det mesta möjlighet att anpassa fjärr- värmetarifferna till upp- och nedgångar i bränslepriser utan att myndigheterna behöver godkänna detta. Finansieringsbehovet i västeuropeiska fjärrvärmesystem tillgo- doses vanligtvis genom självfinansiering antingen genom fonderade medel eller genom höja det egna kapitalet (dvs. aktiekapitalet) eller genom lånat kapital. Fjärrvärmens ställning och reglering i några västeuropeiska länder Det finns drygt 400 fjärrvärmeföretag i och fjärrvärmens andel av den totala värmeproduktionen är . av fjärrvärmeföretagen och av produktionen i är offentligt eller kommunalt ägda, vilket innebär att det framför allt är de största företagen som är offentligt 10 Avsnittet bygger på Euroheat & (2003a), Statskontoret (2003) samt studiebesök vid Energitillsynet . Resterande del ägs av privata konsumentägda företag eller kooperativ. har en klart definierad fjärrvärmepolitik och det har funnits en fjärrvärmelagstiftning . Fjärrvärme ses som ett naturligt monopol och både priset och avkastningen på investe- rat kapital är reglerade i lagstiftningen. Dessutom är anslutning till fjärrvärme obligatorisk i vissa utpekade distributionsområden. Enligt lagen ska det även finnas en reglerande myndighet som har ansvar för lagen och som utövar prisöversyn samt löser tvister mellan kunder och leverantörer. I denna del är dock den danska regleringen något komplicerad och det är svårt att skilja olika myn- digheters ansvarsområden från varandra. Den danska regleringen av fjärrvärme innebär att fjärrvärmen i inte kan drivas med vinstsyfte. Det är förbjudet att ta ut ett högre pris för fjärrvärmen än vad som krävs för att täcka fjärr- värmerörelsens kostnader, vilket också förklarar avsaknaden av affärsdrivande företag på marknaden. I enlighet med lagstiftningen på området ska priset på fjärrvärme baseras på självkostnadsprincipen plus en viss godkänd avkastning på insatt kapital. För att säkra en kostnadseffektiv fjärrvärme- produktion och förhindra att regleringen blir kostnadsdrivande finns även möjlighet att lägga fast s.k. intäktsramar. Dessa intäkts- ramar sätter en gräns för vilka priser företagen kan ta ut för sina fjärrvärmeleveranser. I praktiken har dock regleringen om intäkts- ramar inte användts. Det har helt enkelt ansetts för arbets- krävande att ta fram intäktsramar för drygt 400 fjärr- värmeföretag. Istället avser regleringsmyndigheten att använda sig av ett benchmarking system för att söka pressa de kostnader som får räknas med i priset att framöver. En viktig utgångspunkt i det danska regleringsarbetet är ökad transparens. För att underlätta tillsynsarbetet och göra det lättare att jämföra företag med varandra har en standardkontoplan som alla fjärrvärmeföretag skall följa tagits fram. Det pågår också ett samarbete med de olika aktörerna på fjärrvärmeområdet i syfte att arbeta fram en gemensam uppfattning om vad som utgör ett kor- rekt regleringsunderlag. På så sätt är tanken att regleringen ska få en ökad acceptans och att ärendehanteringen med överklaganden m.m. ska komma att minska. Energistyrelsen är den myndighet som ansvarar för att lagarna på energiområdet, inklusive fjärrvärmelagen upprätthålls medan kon- kurrensmyndigheterna, och Konkurrencesty- relsen, har till uppgift att reglera de naturliga monopolen inom energisektorn. Men det är Energitilsynet som är den egentliga regulatorn på energiområdet. Enerigtilsynet är en oberoende myndighet och har till uppgift att kontrollera prissättning och leverantörsbestämmelser på energi- marknaderna och har även befogenhet att ingripa mot oskälig pris- sättning. Det finns även en oberoende klagoinstans, Energiklagena- evnet, där företag och enskilda kan få Energitilsynets beslut prö- vade. Dessutom finns en tvärsektoriell klagoinstans, Forbrugerkla- genaevnet, som behandlar klagomål från konsumenter rörande varor och tjänster inom alla områden. Det finns mer än 200 fjärrvärmeföretag i . De flesta av dessa är kommunalt ägda och vanligen i form av ett kommunalt aktie- bolag. Det vanliga är också att både nät och produktion återfinns i samma bolag. Det finns inga hinder för ett fjärrvärmeföretag att gå över kommungränsen. En lokaliseringsprincip motsvarande den svenska finns alltså inte. I ökande utsträckning har kommunerna börjat sälja ut sina pro- duktionsanläggningar men väljer då oftast att behålla ägandet över fjärrvärmenätet. Fortum, och EoN äger flera pro- duktionsanläggningar i som levererar värme till olika fjärr- värmenät. Villkoren kring värmeleveranser etc. regleras då i ett av- tal mellan ägaren till produktionsanläggningen och ägaren till fjärr- värmenätet och vanligtvis löper ett sådant avtal . Anslutning till fjärrvärme är helt frivillig i och uppsäg- ningstiden är vanligtvis . Finns det tillräckligt många potentiella kunder i ett område som vill ha fjärrvärme då dras fjärr- värmeledningar till området. fanns möjlighet för kommu- nen att besluta om viss uppvärmningsform om kommunen var ägare till den tomt som skulle anslutas. Marknadsandelen för fjärr- värme växer inte men den kan variera mellan åren beroende på hur stort småhusbyggandet är. har inte någon nationell fjärrvärmelagstiftning eller reglering. Det finns inte heller någon prisreglering i . Kon- kurrens, konsumentskydd och säkerhetsregleringar är lika för alla 11 Avsnittet bygger på Euroheat & (2003a), Statskontoret (2003) samt studiebesök vid . Fjärrvärme betraktas som ett naturligt monopol och hanteras under konkurrenslagstiftningen. Det finska Konkurrens- verket har lagt fast att fjärrvärme har dominerande ställning i de områden där fjärrvärme finns. I enlighet med konkurrenslagen är missbruk av dominerande ställning förbjudet, vilket inkluderar orättvis behandling av kunder, oskäliga vinster, korssubventio- nering mellan ett företags olika aktiviteter etc. Konkurrensmyn- digheten ingriper dock endast mot fjärrvärme och kraftvärme- sektorn vid klagomål från kund eller annan. Konsumentlagen stadgar att avtalsvillkoren ej får vara oskäliga. Det finns även en konsumentklagonämnd som kan behandla t.ex. avbrott på leverans av fjärrvärme. Det kostar inget att klaga hos konsumentklagonämnden och nämndens lämnar en rekommen- dation. Eventuella problem förknippade med fjärrvärme har inte stude- rats av regeringen. Ett stöd ges till förnybara bränslen men det finns inget direkt stöd till fjärrvärme. Däremot finns ett särskilt teknikutvecklingstöd. Kraftvärme främjas dessutom i skattesy- stemet. Prissättningen av fjärrvärme i kan närmast karaktäriseras som en självkostnadsprincip, även om det finns lite olika taxefilo- sofier inom de kommunala företagen. Det finns exempelvis företag som har så låga taxor att det inte ges möjligt till nyinvesteringar. Fjärrvärme, vatten och el räknas i som nödvändighets- tjänster för konsumenter. Det innebär att dessa tjänster måste vara tillgänglig till skäliga villkor och till skäligt pris. En fjärrvärmekund kan ju inte välja fjärrvärmeleverantör eller byta leverantör och det är svårt att byta till något annat uppvärmningsalternativ. Nödvändighetstjänsterna el och vatten behandlas i ellagen respektive vattenlagen. Någon speciell fjärrvärmelag finns inte, men detta har inte varit något stort problem. Däremot har det finska har i samråd med fjärrvärmebranschen tagit fram standardvillkor för hur fjärrvärmeavtal bör utformas. Standardvillkoren i fjärrvärmeavtalen liknar de i el och vatten- avtalen. Fjärrvärme för uppvärmning och industrin produceras både i kraft- värme anläggningar och i värmeverk. Fjärrvärmens andel av den totala värmemarknaden utgjorde i forna och i f d . Priset på värme är inte reglerat utan bestäms i förhandling mellan producenten (vanligtvis det lokala Stadtwerke) och konsumenten. Efter liberaliseringen av energimarknaden sjönk elpriset som gaspriserna steg i . Många lokala kraftvärmeverk för- lorade därmed konkurrenskraft på marknaden och fick stängas. Detta har blivit en politisk fråga och parlamentet antog en lag i syfte att ge ett temporärt skydd till existerande kraftvärme- anläggningar. Lagen garanterar en minsta ersättning för elektricitet som producerats i kraftvärmeanläggning och gäller för alla offent- liga kraftvärmeanläggningar. Kostnaden för systemet överförs i princip till konsumenterna via elpriset. presenterade regeringen en ny kraftvärmelag som ersätter den gamla lagen. I den nya lagen har subventioner till stora kraftvärmeanläggningar tagits bort som klara tidsgränser för när övriga subventioner ska fasas ut har satts. Lagen kräver också att kraftvärmeanläggningar möter vissa effektivitetsstan- darder för att kvalificeras för subventioner. finns dock en del funderingar kring om systemet är det mest kostnadseffektiva sättet att försöka gynna kraftvärme. Kostnaderna för systemet för- delas inte heller rättvist på kundkollektivet. av bostadsbeståndet eller 250 000 hushåll är an- slutna till fjärrvärme i och det finns omkring 800 fjärrvärmesystem. I genomsnitt handlar det alltså om ganska små system. Det flesta systemen finns i kommunalt ägda bostäder. har fortfarande stora problem med s.k. fuel poverty, dvs att många hushåll har svårigheter att ekonomiskt klara sin värmeförsörjning. En ökad utbyggnad av fjärrvärme som uppvärmningskälla anges ofta som en viktig åtgärd för att hantera detta problem. I en nyligen utgiven studie över potentialen för 12Euroheat &(2003a). 13Euroheat &(2003a). uppvärmning i beräknas att ökad kom- munal uppvärmning, bland annat genom en utbyggnad av fjärr- värmen, kan minska bränslekostnader för mer än 5 miljoner hus- håll, 200 sjukhus, 750 skolor och 80 universitet. Regeringen har också börjat utveckla åtgärder och strategier för att stärka uppbyggnaden av uppvärmning med hjälp av kraftvärme. Anledningen till detta initiativ är strävan att minska utsläppen av koldioxid samt uppnå en ökad energieffektivisering. utgör kraftvärme av den totala elproduk- tionen. Även om det finns en god potential är fjärrvärmesektorn fortfarande mycket outvecklad i . Det finns få stora anläggningar. Genom regeringens nya initiativ finns tecken på att detta nu håller på att förändras. Ett exempel som kan nämnas är regeringens nya Community Energy Programme. Fram till nu har fjärrvärmens marknadsandel varit stadigt ökande med . Andelen hushåll som är anslutna till fjärr- värme är . Liberaliseringen av energimarknaderna har dock skapat en ny situation. Eftersom fjärrvärme är en kapitalin- tensiv investering med lång återbetalningstid behövs någon form utav ram för att försäkra sig om konkurrenskraftiga kraftvärmean- läggningar. Energy Promotion utgör en ram för nätbundna energisystem. Enligt reglerna måste organisationern för el-, gas- och fjärrvärmeindustrin sätta upp utvecklingsplaner för de kom- mande 10 åren. Dessa planer ska revideras och skickas till Ekonomiministern som sedan vidarebefordrar dem till Energy advisory Board. Ministern måste informera organisationerna om resultatet av förhandlingarna med energistyrelsen. 14 Euroheat &(2003a). Ägande och reglering av fjärrvärme i Öst- och samt forna Sovjet15 Många fjärrvärmesystem i öst- och är influerade av den teknik som utvecklades i före detta med ett starkt centraliserade distributionssystem, nästan som distributions- systemen för el- och gassektorerna. Systemen var mer inriktade mot produktion än att tillfredsställa konsumenternas efterfrågan på värme. Exempelvis så existerade knappast någon individuell mät- ning av kundernas värmeförbrukning , vilket innebar att det inte heller fanns någon koppling mellan kundens förbrukning och prissättningen på fjärrvärme. Tarifferna var därmed inte kost- nadstäckande utan istället gick staten in och subventionerade pro- duktionen med olika åtgärder. Detta har lett till en utveckling mot system med en betydande överkapacitet och låg effektiviteten i drift och produktion. Många system är dessutom föråldrade och är i stort behov av renovering och modernisering. I och med övergången till marknadsekonomi har systemen börjat förändras och blivit mer efterfrågeorienterade. har många fjärrvärmeföretag finansiellt svårt att klara av de investeringar och restaureringar som behöver göras. Mer kostnadsbaserade och därmed högre fjärrvärmepriser har inneburit att många hushåll helt enkelt inte har råd att betala för sin värme- och varmvattenförbrukning. Obetalda fjärrvärmeräkningar är där- för ett stort problem. Men även överkapacitet, ineffektiva system och stora värmeförluster till följd av föråldrad teknik bidrar till dessa problem. I Öst- och samt i de före detta har fjärrvärme traditionellt ägts av staten, regionala myndigheter eller av kommunerna. I , , och är fjärrvärmesystemen delvis ägda av staten. , , , , , har påbörjat en privati- sering av fjärrvärmeföretag. I de större städerna har fjärrvärme vanligen bedrivits i en två delad företagsstruktur. och stora värmeverk samt transmissionsnätet har ofta drivits i ett företag medan distribu- tionen och mindre anslutande nätverk samt små värmeanläggningar drivits av ett annat företag. Dessutom finns ofta ett antal mindra separata nät som drivs av olika institutioner eller industrier. 15 Avsnittet bygger på Euroheat & (2003a), Euroheat & (2003b), Gochenour, C. (2001) samt material från den 23–, . I några städer såsom , och har denna tvådelade företagstruktur förändrats så att där nu bara finns ett företag som betjänar fjärrvärmekonsumenterna i hela staden. Detta för att bättre kunna optimera fjärrvärmesystemet så att det resulterande företaget bättre kan konkurrera med de individuella uppvärmnings- system som utvecklas allt mer. Investeringsbehovet i många fjärrvärmesystem är fortfarande stort i de öst- och centraleuropeiska länderna. Leasing, privati- sering och offentligt/privat ägande är vanligt i många av dessa länder som en metod att attrahera finansiella resurser för att refor- mera och renovera fjärrvärmesystem. T.ex så använder sig av leasing för att attrahera finansiella resurser. Regleringen av fjärrvärme i Öst- och och har vanligtvis legat på nivå medan electriciteten från kraftvärmeverk vanligtvis legat under federala eller nationella myndigheter. I och med avregleringen har de öst- och centraleuro- peiska länderna nu tagit fram relativt omfattande energilagar i syfte att skapa en övergripande ram för energisektorn som helhet och stödja liberaliseringen av densamma. Det är dock inte alltid så att fjärrvärmesektorn är speciellt refererad till i det ramverk för reglering av energisektorn som tagits fram. Tabellen nedan ger en summarisk översikt över vilka länder som infört energilagar respektive sektorspecifika lagar för energiområdet. Lagar för energiområdet i olika länder Källa: Euroheat & I några länder såsom , , och har en speciell fjärrvärmelagstiftning eller reglering införts och , och är pågång med sådan. I andra länder regleras fjärrvärmen i en energilag eller till och med i ellagen. Många länder såsom , , , , ser fjärrvärme som en offentlig nödvändig nyttighet vilken därmed regleras i lag om naturliga monopol, lag om nätverks- tjänster eller lag om offentliga tjänster. Genom den införda eller reformerade lagstiftningen har även oberoende regleringsmyndigheter instiftats i de flesta av länderna. Dessa regleringsmyndigheter hanterar bland annat tariff- sättningen samt kontrollerar fjärrvärmeföretagen i övrigt. I några fall agerar regleringsmyndigheten på nationell nivå (, , , ) och andra fall agerar även kommu- nerna som regleringsmyndighet () och i ytterligare några fall finns både statliga och kommunala regleringsmyndigheter (). I några länder som , , och måste den nationella reglermyndigheten godkänna tarif- ferna. I andra länder som ex är det kommunerna som agerar reglermyndighet och i ytterligare andra länder är det en blandning av statliga och kommunala myndigheter. Som tidigare nämnts har utfasningen av statliga eller kommunala subventioner och införandet av kostnadsbaserade fjärrvärmetariffer inneburit att många hushåll inte kan att betala den fulla kostnaden för sin värmeförbrukning. Obetalda räkningar blir därmed ett pro- blem för företagen. Prisreglering av fjärrvärmetariffer är därför mycket vanligt sätt att söka skydda konsumenterna och säkra att de nödvändiga investeringarna inte blir för kostnadsdrivande. I några länder (t.ex ) är tarifferna kostnadsbaserade och innehåller också en viss vinstmarginal vars nivå är reglerad.