sou · GSB336 · 2005-01-01 00:00:00 — Markvärdets andel av totalvärdet varierar med totalvärdets storlek och ökar med ökat totalvärde. Det ligger i sakens natur att tabellen i hög grad är schabloniserad. När tabellen är fastställd används den systematiskt och lika över hela landet. Vid förberedelsearbetet inför AFT 03 har tabellen använts för Olika åtgärder för att lösa problemen nivåläggningen inom de flesta värdeområden. Vid nivåläggningen inom ett värdeområde används dock förutom tabellen och tillgänglig prisstatistik även värderingsteknisk kunskap. Det är följaktligen en samlad bedömning som ligger till grund för den slutliga nivåläggningen inom ett värdeområde. Löser ett underlag med justerat taxeringsvärde problemen? De modeller vi övervägt är att sänka värderingen av markvärdet alternativt införa ett övre tak i kronor för värdet. Bristen på köp av obebyggd tomtmark medför dock stora svårigheter att på ett godtagbart sätt dela upp taxeringsvärdet på byggnad och mark. Det är svårt att värdera markvärdets del av taxeringsvärdet. I det nuvarande systemet används därför en schablonmässig metod för att kunna dela upp taxeringsvärdet på byggnad och mark. Ett underlag baserat på justerat taxeringsvärde kräver tydliga gränser för hur stor del mark- respektive byggnadsvärdet utgör av taxeringsvärdet. Eftersom detta inte är möjligt kommer ett system baserat på justerat taxeringsvärde inte att fungera i praktiken. Under arbetets gång har vi även kommit fram till att ett reducerat markvärdet är en mycket kortsiktig lösning på problemen med likviditet och förutsebarhet. Till att börja med kommer fastighetsskatten att sjunka men eftersom skattesänkningen ger upphov till kapitaliseringseffekter kommer skatten att stiga redan vid nästkommande fastighetstaxering. Följden blir att åtgärden urholkas och att det återigen kommer att finnas hushåll som har likviditetsproblem. Skattesänkningen kommer som sagt att kapitaliseras i huspriserna. Husägare i attraktiva områden får de största skattesänkningarna vid en sådan här justering och därför kommer huspriserna att stiga som mest i dessa områden. Husägarna kommer återigen ha problem med förutsebarheten av fastighetsskatten. Ett justerat markvärde är alltså bara en kortsiktig lösning på problemen med likviditet och förutsebarhet. Dessutom är det endast en kortsiktig lösning på de geografiska skillnaderna i fastighetsskatten. Olika åtgärder för att lösa problemen 9.4Differentierad fastighetsskattesats mellan permanentboende och fritidsboende En åtgärd som förespråkas i den allmänna debatten och som anses lösa likviditets- och förutsebarhetsproblemen i attraktiva kust- och skärgårdsområden är en differentierad fastighetsskattesats mellan permanent- och fritidsboende. I dessa områden finns en konkurrens om de tillgängliga bostadsfastigheterna. Följden blir att huspriserna drivs upp av en köpstark efterfrågan på fritidshus. Prisstegringarna leder i sin tur till höjda taxeringsvärden och därmed högre fastighetsskatt. Den bofasta befolkningen är som regel sysselsatt inom näringar som ger lägre inkomster och sämre betalningsförmåga än vad fritidshusägarna har. Den bofasta befolkningen får därmed både svårt att köpa och behålla sina fastigheter. Dessa hushåll kan därför ha stora problem med likviditeten och förutsebarheten i fastighetsskatten. Nuvarande regler tar inte hänsyn till användningssätt I dagens system påverkas en fastighets taxeringsvärde av alla husköp inom ett värdeområde med undantag för de köp där ovidkommande omständigheter har inverkat på priset. Icke representativa köp såsom släktköp och extremt höga och låga gallras bort vid granskningen av ortprismaterialet. När underlaget för fastighetsskatt fastställs tas ingen hänsyn till hur bostaden används. Fastighetsskatten utgår efter samma procenttal oberoende av om fastigheten används som permanent- boende eller fritidsboende. Detta innebär att förändringar i fastighetsskattesatsen för enbart den ena nyttjandeformen, t.ex. permanentbostäder, kan komma att påverka marknadsvärdet, och därmed fastighetsskatten, för både permanenthus och fritidshus. 9.4.2Effekter av olika skattesatser Sänkt skattesats för enbart permanentbostäder Syftet med en differentierad fastighetsskatt är att sänka boendekostnaderna för den permanentboende befolkningen i Olika åtgärder för att lösa problemen attraktiva kust- och fritidshusområden. Inledningsvis kommer en sänkning av fastighetsskattesatsen innebära att fastighetsskatten sjunker och att bostadsutgifterna minskar för den bofasta befolkningen. Kapitaliseringseffekterna kommer att utebli om skattesatsändringen endast omfattar permanentboende som redan innan åtgärden vidtas bor i de berörda områdena. Om skattesatssänkningen även ges till permanentboende som flyttar in i området först efter att sänkningen genomförts kommer kapitaliseringseffekter sannolikt att uppstå. Dessa effekter är beroende av hur köpstarka de nya husägarna är. Kapitaliserings- effekterna kommer dock sannolikt att vara mindre än om även de fritidsboende skulle få sänkt fastighetsskattesats. En differentierad skattesats är dock inte en långsiktig lösning på problematiken i kust- och skärgårdsområdena. De permanent- boende kommer att ha relativt lägre fastighetsskatt och boende- kostnad än de fritidsboende. Men eftersom det inte görs någon skillnad mellan nyttjandeformerna vid fastighetstaxeringen kommer de permanentboende även i fortsättningen påverkas av att köpstarka hushåll driver upp huspriserna på fritidsbostäder. Boendekostnaderna för de permanentboende kommer därför att vara höga även framöver. En sänkt fastighetsskatt för permanentbostäder utan geografisk avgränsning innebär också att permanentboende i andra delar av landet berörs av förändringen. Följden blir att hushåll som inte är i behov av subvention får sänkt fastighetsskatt, om än bara på kort sikt. Dessutom genererar en sänkt skattesats kapitaliseringseffekter som in sin tur får betydande effekter på inkomst- och förmögen- hetsfördelningen. Dessa effekter berör samtliga husägare i landet och redovisas i avsnitt 9.2. Höjd skattesats för fritidshus Ett annat alternativ kan vara att höja fastighetsskattesatsen för fritidshus och låta den vara oförändrad för permanentbostäder. Om skattehöjningen kapitaliseras i lägre priser på fritidshusen, leder det till att taxeringsvärdena för samtliga hus i området sjunker. Det leder i sin tur till att fastighetsskatten minskar för de permanent- boende. Indirekt leder alltså skattehöjningen för fritidsboende till att de permanentboende får minskade boendeutgifter. Effekten av denna åtgärd är dock osäker. I vissa skärgårdsområden är utbudet Olika åtgärder för att lösa problemen av hus mycket begränsat. På en del öar finns det inte plats att bygga fler hus. I andra områden finns begränsningar som t.ex. strandskydd vilket också medför restriktioner på utbudet. I dessa områden kommer troligen de mest köpstarka hushållen även fortsättningsvis kunna köpa fritidshus och hålla både prisnivån och taxeringsvärdena uppe för samtliga husägare. I andra områden där inkomstskillnaderna mellan permanent- boende och fritidsboende är mindre, kommer en höjd skattesats för fritidshus sannolikt att leda till att andelen permanentboende ökar. De ökade boendeutgifterna orsakade av den höjda skatten gör det mer fördelaktigt att äga en permanentbostad än ett fritidshus. Lagrådets syn på regionala särbestämmelser i fastighetsbeskattningen Regeringen utarbetade en lagrådsremiss (Fi 98/1984) med ett förslag om tillfälliga lättnadsregler för bofasta i vissa kust- och skärgårdsområden. Skattelättnaden avsåg att omfatta strand och strandnära fastigheter i vissa uppräknade församlingar eller delar av församlingar i de tre storstadslänen. Förslaget innebar att det underlag som ligger till grund för skatteuttaget skulle justeras med ett belopp som motsvarade belägenhetsfaktorns inverkan på taxeringsvärdet. Åtgärden skulle endast omfatta fastighetsägare som var folkbokförda på fastigheten i de uppräknade områdena. Lagrådet avstyrkte förslaget med motiveringen att det saknades underlag för att bedöma om urvalskriterierna för skattelindring är ändamålsenliga utifrån målsättningen att möjliggöra för den permanentboende befolkningen att bo kvar. Lagrådet menade att det även på andra håll i landet finns områden med liknande problematik och det fanns en påtaglig risk att lika fall inte skulle behandlas lika. Regeringen fullföljde inte förslaget. Löser differentierade skattesatser mellan permanent- och fritidsboende problemen? Det är möjligt att av bostadspolitiska skäl differentiera fastighets- skatten mellan permanentboende och fritidsboende. En lägre skattesats för de permanentboende ger sannolikt önskade effekter i attraktiva kust- och skärgårdsområden, dvs., lägre boendeutgifter för de permanentboende än de tidigare hade. Olika åtgärder för att lösa problemen dock inte en långsiktig lösning på problemen i dessa områden. De permanentboende kommer att ha en relativt lägre fastighetsskatt än de fritidsboende men de köpstarka hushållen kommer även driva på prisutvecklingen och underlaget för fastighets- skatten. Fastighetsskatten kommer troligen att vara hög även framöver. Åtgärden innebär alltså inte någon slutlig lösning på problematiken i kust- och skärgårdsområdena. I andra områden i landet är det mer osäkert om olika skattesatser leder till lägre boendekostnader för de permanentboende. Likviditets- och förutsebarhetsproblematiken är inte något renodlat skärgårdsproblem, utan gäller alla hushåll som har låga inkomster i förhållande till taxeringsvärdet. Det kan därför ifrågasättas om det är lämpligt att göra ändringar i skattesystemet som enbart tar sikte på skärgårdens fastighetsägare. Dessutom berörs inte alla permanentboende skärgårdsbor av likviditets- problemet. En konsekvens av differentierad skattesats är dels att en del som är i behov av subventioner inte får någon, dels att andra som inte är i behov får subventioner. Vår slutsats är att differentierade skattesatser är ett trubbigt instrument för att lösa likviditetsproblematiken. En annan konsekvens är att betydande effekter på inkomst- och förmögenhetsfördelningen uppkommer. Lösningar på övriga problem som berör permanentboende och sysselsättning i kust- och skärgårdsområden bör sökas utanför skattesystemet. 9.5Utvidgad begränsningsregel för fastighetsskatt Begränsningsregeln för fastighetsskatt omfattar hushåll med låga inkomster i förhållande till permanentbostadens taxeringsvärde. Begränsningsregeln är därför ett träffsäkert instrument för att nå hushåll som har problem med likviditet och förutsebarhet av fastighetsskatten. Regeln är konstruerad så att fastighetsskatten kopplas till hushållsinkomsten. I och med denna konstruktion lindras likviditetsproblemet. Förutsebarhetsproblemet förbättras eftersom fastighetsskatten enbart ökar om hushållsinkomsten ökar, dvs. den fastighetsskatt hushållet behöver betala påverkas inte längre av att taxeringsvärdet stiger utan endast av att hushålls- inkomsten ökar, under förutsättning att bostaden är taxerad till Olika åtgärder för att lösa problemen Begränsningsregeln är generell på så sätt att det inte är bostadens geografiska läge utan hushållets inkomster i förhållande till taxeringsvärdet som avgör om hushållet är berättigat till skattereduktion. Det är relativt få hushåll som betalar eller mer av sin hushållsinkomst i fastighetsskatt. Tabell 9.2 nedan visar att det är som betalar eller mer i fastighetsskatt. Övervägande delen av husägarna betalar av hushållsinkomsten i fastighetsskatt. Andelen fastighetsskatt av reduktionsgrundande hus- hållsinkomst, medelvärden för fastighetsskatt, reduktionsgrund- ande hushållsinkomst och permanentbostadens taxeringsvärde. Källa: Storurvalet med taxeringsvärden framräknat för . Sedan begränsningsregeln infördes har taxeringsvärdena stigit kraftigt i attraktiva bostadsområden. Det finns därför skäl att utvärdera om begränsningsregeln behöver förändras. De förbätt- ringar vi övervägt är att utvidga regeln dels genom att höja taket för taxeringsvärdet till , dels genom att sänka spärrbeloppet till . Som framgår av kapitel 6 finns en symmetri inbyggd i regeln. Eftersom det är önskvärt att undvika tröskeleffekter har de olika förslagen på utvidgningarna utformats så att denna symmetri inte rubbas. Olika åtgärder för att lösa problemen 9.5.2Höjt tak för taxeringsvärdet och bibehållet spärrbelopp Taxeringsvärdena har stigit kraftigt i flertalet attraktiva områden. Vi har därför övervägt att förbättra begränsningsregeln genom att höja taket för avräkningsunderlaget , dvs. taket för taxeringsvärdet höjs från 3 miljoner till . Denna förändring har den fördelen att de som omfattas av begränsningsregeln kan få skattereduktion även för den delen av taxeringsvärdet som överstiger upp till och med . Ett höjt tak för taxeringsvärdet till och bibehållen nivå på spärrbeloppet vid innebär att den övre gränsen för den reduktionsgrundande hushållsinkomsten justeras uppåt till (av = och av = ). Figur 9.1 beskriver utvidgningen. De som omfattas av den nuvarande begränsningsregeln, de grå staplarna, får skattereduktion även för den del av taxeringsvärdet som överstiger upp till och med , dvs. skattereduktionen utökas från område ABC till område CDEB. De hushåll som tillkommer på grund av utvidgningen är de som har en reduk- tionsgrundande hushållsinkomst från , de svarta staplarna. Dessa hushåll får skattereduk- tion på den del av taxeringsvärdet som överstiger upp till och med , se område BEF. Marginal- effekten i den här utvidgningen är oförändrad på . Det finns ingen tröskeleffekt. Den maximala skattereduktionen höjs till (40 000 – 2 800). Olika åtgärder för att lösa problemen Begränsningsregel för fastighetsskatt utvidgad med höjt tak för taxeringsvärde till och bibehållet spärr- Nytt tak för fastighetsskatt och taxeringsvärde Det är nästan 3 000 hushåll som omfattas av den nuvarande begränsningsregeln för fastighetsskatt och som får en ökad skattereduktion genom höjt tak för taxeringsvärdet till . Det är mellan 500–1 000 hushåll som tillkommer när regeln utvidgas. Regelförändringen minskar skatteintäkterna med . Tabell 9.3 nedan visar deskriptiv statistik över de hushåll som omfattas av den nuvarande begränsningsregeln för fastighetsskatt och som får en höjd skattereduktion genom utvidgningen. Olika åtgärder för att lösa problemen Deskriptiv statistik över de hushåll som omfattas av den nuvarande begränsningsregeln för fastighetsskatt och som får ökad skattereduktion när taket för taxeringsvärdet höjs till . Disponibel hushållsink** *Förmögenhet: beskattningsbar förmögenhet - permanentbostadens taxeringsvärde upp till och med . **Disponibel inkomst: inkomst efter skatt och transfereringar. Källa: Storurvalet med taxeringsvärden framräknat för . De flesta hushåll som omfattas av begränsningsregeln får ingen förbättring genom utvidgningen. Givetvis beror det på att det är så få hushåll som har taxeringsvärden . Den genomsnittliga inkomsten för de som får en höjd reduktion är medan genomsnittsinkomsten för de som inte får någon förbättring är lägre, . Det är av dem som får en höjning som har förmögenhet utöver permanentbostaden. Medelvärdet för denna grupp av hushåll är . av hushållen har positiva kapitaltillgångar. Medelvärdet på dessa tillgångar är . är eller äldre. Tabell 9.4 nedan beskriver de 500–1 000 hushåll som tillkommer då taket för taxeringsvärdet höjs till . Olika åtgärder för att lösa problemen Deskriptiv statistik över de hushåll tillkommer när begränsningsregeln för fastighetsskatt utvidgas genom höjt tak för taxeringsvärdet till . Disponibel hushållsink** *Förmögenhet: beskattningsbar förmögenhet - permanentbostadens taxeringsvärde upp till och med . **Disponibel inkomst: inkomst efter skatt och transfereringar. Källa: Storurvalet med taxeringsvärden framräknat för . De som tillkommer då begränsningsregeln utvidgas har givetvis högre taxeringsvärden än de hushåll som redan omfattas av regeln. Inkomsterna är lägst . En större andel hushåll har förmögenhet utöver permanentbostaden, , och medelvärdet för denna förmögenhet är dock något lägre, . Det är en mindre andel av de nytillkomna som har positiva kapitalinkomster, . Medelvärdet bland dessa är dock högre, . Det är en mindre andel som är eller äldre, . Sammanfattningsvis så visar den deskriptiva statistiken att de hushåll som får ökad skattereduktion vid ett höjt tak för taxeringsvärdet i genomsnitt har högre inkomster än de hushåll som inte får någon ökad reduktion. De hushåll som tillkommer vid utvidgningen har i genomsnitt högre inkomster och är yngre än de som redan omfattas av regeln. Olika åtgärder för att lösa problemen 9.5.3Sänkt spärrbelopp och bibehållet tak för avräknings- underlaget Ett annat sätt att förbättra begränsningsregeln för fastighetsskatt är att sänka spärrbeloppet till . En sådan förändring innebär att de som omfattas av regeln får ökad skattereduktion. Det innebär också att de som betalar en fastighetsskatt motsva- rande av hushållsinkomsten kommer att kunna få skattereduktion. Ett sänkt spärrbelopp till och oförändrat tak för taxeringsvärdet vid innebär att gränsen för hushållsinkomsten automatiskt justeras uppåt till (av = och av = ). Avräkningsunderlaget förblir oförändrat vid . Det leder i sin tur till att den maximala skattereduktionen också förblir oförändrad, vid (30 000 – 2 800). Ett sänkt spärrbelopp innebär att de som redan har skattereduktion får höjd skattereduktion på den del av taxeringsvärdet som uppgår till . Det är två grupper av hushåll som tillkommer. Den ena gruppen är hushåll med inkomster från . De kommer att omfattas av begränsningen om de har taxeringsvärden mellan och . Den andra gruppen är hushåll med inkomster och där fastighetsskatten tidigare utgjort mellan och av hushållsinkomsten. Figur 9.2 visar att skattereduktionen utökas från område ABC till AKC. Marginaleffekten sjunker från till . Olika åtgärder för att lösa problemen Begränsningsregel för fastighetsskatt utvidgad med sänkt Tak för fastighetsskatt och taxeringsvärde 350000 400000 450000 5000 700000 750000 800000 85 Det är sammanlagt cirka 160 000 hushåll som får skattereduktion för fastighetsskatt när spärrbeloppet sänks från till . Skattereduktionen uppgår till . Det är en ökning med . Nästan alla av de 100 000 hushåll som redan har skattereduktion får ökad reduktion. Deras del av skattereduktionen uppgår till . Det är ungefär 60 000 hushåll som tillkommer vid utvidgningen. Deras del av reduktionen uppgår till . De hushåll som omfattas av nuvarande begränsningsregel och som har inkomster motsvarande eller lägre påverkas inte av utvidgningen. Förklaringen är att den nedre underlags- gränsen är oförändrad vid . Denna gräns innebär att den lägsta möjliga fastighetsskatt som dessa hushåll behöver betala kommer att vara oförändrad vid . Tabell 9.5 visar deskriptiv statistik över de hushåll som får ökad reduktion genom utvidgningen. Olika åtgärder för att lösa problemen Deskriptiv statistik över de hushåll som omfattas av den nuvarande begränsningsregeln för fastighetsskatt och som får en ökad skattereduktion när spärrbeloppet sänks till . Disponibel hushållsink** *Förmögenhet: beskattningsbar förmögenhet - permanentbostadens taxeringsvärde upp till och med . **Disponibel inkomst: inkomst efter skatt och transfereringar. Källa: Storurvalet med taxeringsvärden framräknat för . Värdena i tabellen ovan och i tabell 6.1 borde korrespondera eftersom de omfattar samma hushåll. En jämförelse mellan tabellerna visar att värdena är högre i tabell 9.5. Förklaringen till detta är att de som omfattas av nuvarande begränsningsregel och som inte får en förbättring har lägre genomsnittliga hushålls- inkomster och förmögenheter. Eftersom dessa hushåll inte ingår i utvidgningen så blir medelvärdena i tabell 9.5 högre. Att medelvärdet för skattereduktionen är högre beror dock på att spärrbeloppet har sänkts. Tabell 9.6 visar deskriptiv statistik över de hushåll som tillkommer vid utvidgningen. Olika åtgärder för att lösa problemen Deskriptiv statistik över de hushåll som tillkommer när begränsningsregeln för fastighetsskatt utvidgas genom att spärrbeloppet sänks till . Disponibel hushållsink** *Förmögenhet: beskattningsbar förmögenhet - permanentbostadens taxeringsvärde upp till och med . **Disponibel inkomst: inkomst efter skatt och transfereringar. Källa: Storurvalet med taxeringsvärden framräknat för . av de hushåll som tillkommer har inkomster på eller mer. av de nytillkomna har positiva kapitalinkomster. Medelvärdet för dem är . har en beskattningsbar förmögenhet utöver permanentbostaden. Det genomsnittliga värdet på den förmögenheten är . Det är som är eller äldre. Den deskriptiva statistiken visar alltså att de allra flesta hushåll som tillkommer när spärrbeloppet sänks har hushållsinkomster som är lägre än . Skillnaderna mellan dem som tillkommer och de som får en höjd skattereduktion är relativt små. De som tillkommer får dock en inte en lika stor skattereduktion som de som redan omfattas av regeln. Olika åtgärder för att lösa problemen De statsfinansiella effekterna av de olika utvidgningarna av begränsningsregeln för fastighetsskatt är sammanställda i tabell 9.7 nedan. Regeringen beslutade om en lag om skattereduktion för förmögenhetsskatt (prop. 2003/04:64, bet. 2003/04:SkU26, rskr. 2003/04:156). Lagen är utformad på ett sådant sätt att den som omfattas av begränsningsregeln för fastighetsskatt och betalar förmögenhetsskatt kan få skattereduktion på den delen av förmögenhetsskatten som kan hänföras till permanentbostaden. Denna begränsningsregel för förmögenhetsskatt behandlas i kapitel 17. På grund av dess konstruktion påverkas den nya regeln av att begränsningsregeln för fastighetsskatt utvidgas. Om fler hushåll omfattas av begränsningsregeln för fastighetsskatt och dessa hushåll även betalar förmögenhetsskatt så tillkommer dessa hushåll i begränsningsregeln för förmögenhetsskatt. Det medför att de statsfinansiella intäkterna minskar ytterligare när begränsnings- regeln för fastighetsskatt utvidgas. De minskade intäkterna orsakade av nytillkomna hushåll i begränsningsregeln för förmö- genhetsskatt redovisas också i tabell 9.7. Utöver de som begränsningsregeln för fastighetsskatten kostar kommer intäkterna att minska ytterligare med om taket för taxeringsvärdet höjs från 3 miljoner till . Om spärrbeloppet sänks från till minskar intäkterna med ytterligare . Olika åtgärder för att lösa problemen Statsfinansiella effekter av utvidgad begränsningsregel för fastighetsskatt, . Höjt taxeringsvärde (4 milj) 500 - 1 000 500 - 1 000 1 500 - 2 000 Oförändrat taxeringsvärde (3 milj) 8 000 - 9 000 Källa: Storurvalet med taxeringsvärden framräknat för . 9.5.5Löser en utvidgad begränsningsregel för fastighetsskatt problemen? Begränsningsregeln för fastighetsskatt kopplar fastighetsskatten till hushållsinkomsten. Det innebär att fastighetsskatteuttaget får en direkt koppling till hushållsinkomsten vilket i sin tur innebär att likviditetsproblemet lindras eller löses för de berörda hushållen. Det innebär även att förutsebarhetsproblemet förbättras eftersom den fastighetsskatt som dessa hushåll ska betala endast ökar om deras hushållsinkomster ökar, dvs. deras fastighetsskatt höjs inte när deras taxeringsvärden ökar. Begränsningsregeln är alltså ett träffsäkert instrument för att nå hushåll som har problem med att betala fastighetsskatten oavsett var i landet de bor. har taxeringsvärdena stigit kraftigt i attraktiva bostadsområden. Ett sätt att utvidga begränsningsregeln är då att höja taket för taxeringsvärdet så att de med mycket höga taxeringsvärden skulle kunna få skattereduktion även för den delen Olika åtgärder för att lösa problemen av taxeringsvärdet som överstiger . Det är dock relativt få hushåll som får en förbättring genom en sådan åtgärd. Den utvidgning som gynnar flest husägare är ett sänkt spärrbelopp och bibehållen nivå på taxeringsvärdet vid .