sou · GSB3101 · 2005-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en genomgripande översyn av nu gällande bestämmelser på försäkringsområdet med inriktning på att skapa en modern och tydlig associationsrättslig reglering av för- säkringsverksamhet. I ett delbetänkande skall utredaren föreslå hur och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut bör genomföras i svensk lagstiftning. förordnades hovrättsrådet att från vara särskild utredare. Som experter har från medverkat chef- ekonomen , chefsjuristen , numera kanslirådet , hovrättsassessorn , juristen , ekonomie doktorn , experten , f.d. direktören , direktören , ekonomie doktorn , aktuarien , adjungerade professorn , docenten , administrative chefen och länsassessorn . förordnades som expert från . Sekreterare har varit kammarrättsassessorn och filosofie doktorerna . Utredningen har antagit namnet (Fi 2003:10). Härmed överlämnar utredningen sitt delbetänkande Genom- förande av tjänstepensionsdirektivet (SOU 2004:101). Utredningen fortsätter med sitt arbete. Det svenska tjänstepensionssystemet ........................... 2.2Allmänt om tjänstepensionsutfästelsen och dess 2.3Tryggande av pensionsutfästelse genom överföring av medel till pensionsstiftelse.................................................. 2.4Tryggande av pensionsutfästelse genom avsättning Tryggande av pensionsutfästelse genom försäkring ............ Allmänt om pensionsplaner .................................................. Tjänstepensionens samhällsekonomiska betydelse.............. Marknaden för tjänstepensionsförsäkring............................ EG-direktiv på försäkringsområdet ...................................... 4.4Utvecklingstendenser och pågående reformarbete Överväganden och förslag .......................................... Undantag för små tjänstepensionsinstitut............................ Möjlighet till tillämpning av direktivet på 6.5Krav på att verksamheten avser enbart 6.6Juridisk åtskillnad mellan uppdragsgivare och Villkor för att få bedriva verksamhet .................................... Information till medlemmar m.fl. ......................................... Riktlinjer för placeringsverksamheten.................................. Förvaltning och förvaring...................................................... En gemensam tillsynsmyndighet .......................................... Uppgifter som skall lämnas till tillsynsmyndigheten .......... befogenheter att ingripa................... Val av lagstiftningsteknik ...................................................... Konsekvenser av förslagen......................................... 8.1Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713)............................................................................... 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:262) om 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i .............. 8.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. .................................. 8.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:436) om 8.6Förslaget till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979)............................................................................... 8.7Förslaget till lag om ändring i trafikskadelagen (1975:1410)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:357) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m............................................................. 8.10 Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m........ Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter .............................. och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn Pensionsplaner på den svenska marknaden ............... I det här betänkandet föreslås hur och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och till- syn över tjänstepensionsinstitut (tjänstepensionsdirektivet) bör genomföras i svensk lagstiftning. Tjänstepensionsdirektivet är ett led i arbetet inom EU med att harmonisera regleringen på det finansiella området för att skapa en inre marknad för finansiella tjänster. På tjänstepensionsområdet har det tidigare inte funnits någon gemensam lagstiftning inom EU. Tjänstepensionsdirektivet avses utgöra ett första steg mot en inre marknad för tjänste- pensionsinstitut. Direktivet syftar ytterst till att möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital genom frigörande av kapital som pensionstagarnas trygghet garanteras. Tjänstepensionsdirektivet är ett steg mot en mer kvalitativ reglering. Till grund för direktivets bestämmelser ligger aktsam- hetsprincipen (the person rule) som tar sikte på besluts- processen i det enskilda institutet. Tanken är att verksamheten skall bedrivas på ett sätt som den enskilde förmånstagaren själv skulle göra om han eller hon hade erforderlig kompetens och kun- skap. Tjänstepensionsdirektivet är avsett att reglera sådana institut som inte redan omfattas av gemenskapslagstiftning, men för att undvika konkurrenssnedvridningar har medlemsstaterna möjlighet att under vissa förutsättningar tillämpa delar av direktivet på tjänstepensionsverksamheten hos försäkringsföretag som omfattas av och rådets direktiv /83/EG av om livförsäkring (det konsoliderade livförsäk- ringsdirektivet). Medlemsstaterna har också möjlighet att helt eller delvis underlåta att tillämpa direktivet på tjänstepensionsinstitut som förvaltar tjänstepensionsplaner som har färre än sammanlagt 100 medlemmar framför allt i syfte att begränsa tillsynskostna- derna. I sina ställningstaganden har utredningen utgått ifrån de princi- per som har legat till grund lagstiftningsarbete på det finansiella området. En viktig sådan princip i sammanhanget är att lagstiftningen bör vara funktionellt och inte institutionellt inriktad. I en föränderlig värld är en funktionellt inriktad reglering mer flexibel och skapar bättre förutsättningar för god konkurrens än en institutionellt inriktad reglering. Av tjänstepensionsdirektivets definition av tjänstepensions- institut följer att understödsföreningar som meddelar tjänste- pensionsförsäkring, s.k. tjänstepensionskassor, samt pensions- stiftelser omfattas av direktivets bestämmelser. Ingen av dessa kan sägas vara urtypen för tjänstpensionsinstitut, men eftersom de är juridiska personer som inrättats oberoende av, dvs. separat från, arbetsgivaren och har till uppgift att förvalta medel som är öron- märkta för tjänstepension träffas de av direktivet. Stiftelsernas karaktär av pant utan egna åtaganden föranleder dock särskilda bedömningar beträffande bl.a. direktivets regler om tekniska avsättningar, skuldtäckning och kapitalkrav jämfört med vad som är fallet för tjänstepensionskassornas del. Utredningen bedömer att om samtliga pensionsstiftelser skulle vara skyldiga att följa direktivets bestämmelser så skulle det kräva betydligt ökade tillsynsresurser. Kostnaden för detta liksom kost- naden för stiftelserna för att uppfylla direktivets krav måste ställas mot syftet med tjänstepensionsdirektivet att möjliggöra en effektiv kapitalförvaltning och att skydda förmånstagarna. Eftersom gällande reglering av stiftelserna knappast kan anses lägga några betydande hinder för en effektiv förvaltning av kapitalet, finns det inte behov av att på detta område frigöra kapital. är de vilkas pensioner de små stiftelserna syftar till att garantera tillför- säkrade ett betydande skydd genom gällande reglering och tillsyn. Utredningen anser därför att kostnaderna för att tillföra nya resurser för att uppnå en effektiv och ändamålsenlig tillsyn av att små stiftelser följer direktivets bestämmelser inte är motiverade. Pensionsstiftelser som omfattar färre än 100 personer skall därför inte behöva tillämpa direktivets bestämmelser. Emellertid skall angivna små pensionsstiftelser vara oförhindrade att på frivillig basis tillämpa direktivet. För det fallet en stiftelse som omfattar färre än 100 personer vill tillämpa direktivets bestämmelser måste den anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Utredningen anser att skall välja att utnyttja möjligheten att tillämpa tjänstepensionsdirektivet på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet framför allt därför att livförsäkrings- bolagen annars kan hamna i en ofördelaktig konkurrenssituation internationellt. Ett sådant val innebär enligt utredningen att livför- säkringsbolagen kommer att bli bundna av direktivet och dess bestämmelser. Särskilt innebär det att livförsäkringsbolagen måste separera sin tjänstepensionsverksamhet från övrig verksamhet som de bedriver. Alla tillgångar och skulder som hänför sig till tjänste- pensionsverksamheten måste hållas fullständigt åtskilda från, för- valtas och hanteras skilt från bolagets övriga verksamheter, utan någon möjlighet till överföring. Det framgår inte direkt av direktivet vilka tillgångar och skulder som skall anses hänföra sig till livförsäkringsbolagens tjänste- pensionsverksamhet och som därför måste separeras från övriga tillgångar och skulder. Utredningen föreslår att med sådana till- gångar och skulder skall avses försäkringstekniska avsättningar för tjänstepensionsförsäkringar och motsvarande skuldtäcknings- tillgångar. Av gällande rätt följer att konsolideringsfonden är en del av bolagets riskkapital. Som sådant kan det inte sägas hänföras till en viss verksamhetsgren. Det är först när medlen är tilldelade till försäkringstagaren, vilket i regel sker först i samband med utbetal- ning, som de kan sägas vara hänförda till den aktuella verksamhets- grenen. Med tanke på att utredningen skall behandla frågor om överskott i bolagen i sitt framtida arbete som behovet av separation inte framstår som speciellt stort för svensk del före- språkar utredningen att konsolideringsfonden i detta skede inte skall behöva separeras på verksamhetsgrenar. När det gäller vad som skall avses med tjänstepensionsförsäk- ringar anser utredningen att den skatterättsliga definitionen av tjänstepensionsförsäkring är för snäv och skulle kunna begränsa de svenska försäkringsbolagens konkurrensmöjligheter internationellt. Med stöd av tjänstepensionsdirektivet föreslår utredningen att i det nu aktuella sammanhanget skall tjänstepensionsförsäkringar avse livförsäkringar där utbetalning av försäkringsbelopp är beroende av en persons, eller flera personers, uppnående eller förväntade upp- nående av en viss ålder och som har samband med yrkesutövning. Det har ingen betydelse om utbetalningen av försäkringsbeloppet sker som ett engångsbelopp eller som periodiska utbetalningar. Även försäkringar som ges som tillägg till dessa försäkringar skall klassificeras som tjänstepensionsförsäkringar. I övrigt har utredningens arbete gått ut på att avgöra om direkti- vets krav kan anses vara uppfyllt i svensk lagstiftning och om inte föreslå bestämmelser för att så skall bli fallet. I något enstaka fall har utredningen föreslagit nya bestämmelser som inte är direkt för- anledda av direktivets krav. Givet den begränsade tid som har stått till utredningens förfogande för detta betänkande har dock utred- ningen som huvudregel valt att inte föreslå lagändringar som inte är nödvändiga för att implementera direktivet, även för det fall det synes finnas ett behov av sådana lagändringar. Som framgår av utredningens direktiv har utredningen ett omfattande uppdrag, i vilket ingår att skapa en modern och tydlig associationsrättslig reglering av försäkringsverksamhet, lämna förslag på en framtida reglering av understödsföreningars verksamhet och analysera beho- vet av en särreglering för små försäkringsföretag. Utredningen kommer därför ha anledning att återkomma till vissa frågor i sitt framtida arbete. Direktivet ställer krav på att ett tjänstepensionsinstitut begränsar sin verksamhet till tjänstepensioner jämte sådan verksamhet som föranleds av tjänstepensionsverksamheten. En bestämmelse med sådan innebörd gäller redan för pensionsstiftelserna, men för tjänstepensionskassorna behöver det ställas krav på att verksam- heten skall begränsas till att enbart omfatta tjänstepensionsför- säkringar och av dem föranledd verksamhet. Med tjänstepensions- försäkring skall därvid avses detsamma som vid separation av liv- försäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Direktivets krav på att det uppdragsgivande företaget och tjänstepensionsinstitutet är juridiskt åtskilda är uppfyllt för såväl pensionsstiftelser som tjänstepensionskassor. Kravet gäller ej för livförsäkringsbolag. För att ett tjänstepensionsinstitut skall få bedriva verksamhet ställer direktivet en rad övergripande krav. Flera av dessa är upp- fyllda i svensk lag såsom kraven på registrering och auktorisation och regler för hantering av pensionsplaner liksom kraven på redo- visning. I vissa fall krävs dock kompletterande bestämmelser. som skall trygga utfästelse om pension till minst 100 personer skall anmälas för tillsyn genast efter det att styrelsen tagit emot sitt uppdrag. En anmälan skall också göras när tryg- gandet av utfästelse om pension nått upp till minst 100 personer. Krav motsvarande de som ställs på ledningen i ett försäk- ringsbolag skall också ställas på en styrelseledamot i en tjänste- pensionskassa och i en pensionsstiftelse samt en verkställande direktör eller dennes ställföreträdare i en tjänstepensionskassa. Utredningen föreslår också att en person som är underkastad näringsförbud inte skall få vara ledamot eller suppleant i en tjänste- pensionskassa eller en pensionsstiftelse. Detta gäller redan för för- säkringsbolag. Enligt utredningens bedömning är det angeläget och i linje med direktivets krav att en person som är belagd med näringsförbud inte får verka som ledamot eller suppleant i något tjänstepensionsinstitut. Direktivet ställer omfattande krav på information från ett tjänstepensionsinstitut till medlemmar och förmånstagare. Till del är dessa krav uppfyllda för försäkringsbolagen, men inte kraven på information om bolaget och dess verksamhet och om de över- enskommelser som ligger till grund för försäkringarna, varför utredningen föreslår en ny bestämmelse med motsvarande innehåll. Vidare föreslår utredningen att motsvarande bestämmelser om information som skall gälla för försäkringsbolagen skall gälla för understödsföreningar och pensionsstiftelser och att det bör ankomma på tillsynsmyndigheten att meddela närmare föreskrifter om hur tjänstepensionsinstituten skall fullgöra informations- skyldigheten i enligt med direktivet. Direktivet ställer uttryckliga gränser för hur restriktiva tillgångs- limiter ett medlemsland tillåts bestämma såvitt gäller ett tjänste- pensionsinstituts placeringsverksamhet. Livförsäkringsbolagens och tjänstepensionskassornas placeringsregler för skuldtäcknings- tillgångar vad gäller tillåtna tillgångsslag samt tillgångslimiter är för detaljerade för att vara förenliga med direktivets bestämmelser. För tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsättningar i verk- samhet avseende tjänstepensionsförsäkring i livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor skall i stället gälla att högst får vara investerade på icke reglerade marknader samt att högst får vara investerade i tillgångar realiserbara i andra valutor än dem som åtagandena är betalbara i. Optioner och terminskontrakt eller andra liknande finansiella instrument skall få användas även för skuldtäckning för att sänka den finansiella risken i verksamhet avseende tjänstepension och för att effektivisera för- valtningen av de tillgångar som hör till denna verksamhet. Tjänstepensionskassornas och pensionsstiftelsernas samtliga till- gångar samt de tillgångar som hänförs till tjänstepensionsverksam- het i livförsäkringsbolag skall placeras enligt aktsamhetsprincipen på ett sätt som bäst gagnar de ersättningsberättigades intressen. Investeringar i ett uppdragsgivande företag får inte överstiga av tillgångarna. De samlade investeringarna i en grupp med inbördes anknytning vari ett uppdragsgivande företag ingår får inte överstiga av tillgångarna. Upplåning skall få ske endast för att tillgodose tillfälliga likviditetsbehov eller för att uppfylla kraven om en tillräcklig kapitalbas. Institutens egna placeringsriktlinjer kommer att få en central roll i den nya processinriktade tillsynen. Övergången mot en mer kva- litativt inriktad, förebyggande reglering och tillsyn som följer av förslagen förutsätter att utvärdering omfattar en granskning av institutens placeringsstrategier samt metoder och rutiner för att identifiera, mäta och hantera risker i placerings- portföljen i förhållande till åtagandenas typ och varaktighet. För att underlätta den offentliga tillsynen föreslår utredningen att en anmälningsskyldighet för placeringsriktlinjer skall införas. Sålunda skall placeringsriktlinjer för tjänstepensionsverksamheten inlämnas till senast när de börjar användas och när de ändras. Direktivets krav om vad placeringsriktlinjerna skall inne- hålla bör tillgodoses genom myndighetsföreskrifter om placerings- riktlinjerna och deras innehåll. Livförsäkringsbolagens nuvarande bestämmelse om att betryg- gande antaganden skall användas vid beräkning av försäkrings- tekniska avsättningar skall inte gälla för verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring utan vid tjänstepensionsförsäkring skall de försäkringstekniska avsättningarna beräknas med antaganden som är valda på ett aktsamt sätt. För livförsäkringsbolagen upp- fyller gällande regler om försäkringstekniska avsättningar och skuldtäckning i övrigt vad direktivet kräver. Utredningen föreslår att understödsföreningar som meddelar tjänstepensionsförsäkring skall omfattas av samma bestämmelser vad gäller försäkrings- tekniska avsättningar och skuldtäckning som livförsäkringsbolag. Livförsäkringsbolagen omfattas inte av tjänstepensionsdirekti- vets bestämmelser om kapitalkrav då solvensreglerna i det konsoli- derade livförsäkringsdirektivet redan gäller för dessa institut. Utredningen föreslår att tjänstepensionskassor skall omfattas av samma regler om kapitalkrav, med undantag av bestämmelserna om garantibelopp, som gäller för livförsäkringsbolag. Pensionsstiftelser kan inte träffas av direktivets bestämmelser rörande tekniska avsättningar, skuldtäckning och kapitalkrav. Stiftelser är inte försäkringsinstitut; de får inte göra några pensionsutfästelser och gör därför inga försäkringstekniska avsätt- ningar och har inte heller några skuldtäckningstillgångar. Ett syfte med direktivet är att möjliggöra för tjänstepensions- institut att verka över gränserna. Direktivet behandlar inte s.k. sekundäretablering, dvs. upprättande av en filial, agentur eller liknande driftställe i ett annat land. Sekundäretableringsrätt till- kommer dock försäkringsbolagen enligt det konsoliderade livför- säkringsdirektivet och utredningen anser att tjänstepensions- direktivets regler ändå bör tillämpas för verksamhet vid sekundär- etablering för att på så sätt få samma förfaranderegler för all svensk tjänstepensionsverksamhet. För svenska försäkringsbolag krävs ett delvis nytt anmälnings- och underrättelseförfarande vid deras verksamhet avseende tjänste- pensionsförsäkring i andra EES-länder för att uppfylla direktivets krav. Anmälan måste innehålla uppgifter om det uppdragsgivande företaget och det huvudsakliga innehållet i de överenskommelser som skall ligga till grund för försäkringarna. Krav måste ställas på att vidarebefordrar anmälan till värdlands- myndigheten och uppgifter om i värdlandet tillämpliga verksam- hetsbestämmelser till institutet. För svenska tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser, för vilka det helt saknas bestämmelser om verksamhet utomlands, föreslår utredningen att det införs ett formaliserat förfarande för gränsöverskridande tjänstepensionsverksamhet inom EES motsvarande det som skall gälla för försäkringsbolagen. Ett i vissa avseenden nytt anmälnings- och underrättelseförfarande skall gälla också för EES-försäkrings- givare som avser att meddela tjänstepensionsförsäkringar i . Utländska institut som utan att vara EES-försäkringsgivare omfat- tas av tjänstepensionsdirektivet skall ha rätt att med stöd av till- stånd eller registrering i hemlandet bedriva gränsöverskridande verksamhet i . För dessa institut skall gälla i huvudsak samma regler som för EES-försäkringsgivare. Utredningen anser att de nya krav på tillsynsmyndigheten som införandet av aktsamhetsprincipen medför motiverar att Finans- inspektionen tar över ansvaret för den finansiella tillsynen även för de pensionsstiftelser som skall tillämpa direktivets bestämmelser. Även den nya regleringen för verksamhet över gränserna talar enligt utredningens bedömning för att samma myndighet ansvarar för den tillsyn som är förknippad med tjänstepensionsdirektivets bestämmelser och att denna uppgift anförtros . Pensionsstiftelser omfattas inte av regler om verk- samhet utomlands vilket betyder att saknar erfarenhet av samarbete med utländska tillsynsmyndigheter och institut till skillnad från som har tillsyn över internationellt verksamma institut. nas verksamhet i andra avseenden, såsom på stiftelserättsligt område, bör dock även i fortsättningen utövas av då inte har erfarenhet av tillsyn på dessa områden. En sådan dubbel tillsyn förekommer redan för kreditinstitutens pensionsstiftelser. skall även fortsättningsvis ensam stå för tillsynen av de små pensionsstiftelserna som inte tillämpar direktivet. Direktivets föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas till till- synsmyndigheten är i det närmaste uppfyllda i svensk lagstiftning. I fråga om en tjänstepensionskassa måste dock fortsättningsvis kunna kräva upplysningar och handlingar inte bara av styrelsen utan också av verkställande direktören och andra befattningshavare i ansvarig ställning. Det får vidare anses lämpligt att, i enlighet med vad som föreskrivs beträffande försäkrings- bolagen, bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka upplys- ningar en tjänstepensionskassa skall lämna till . bör ha motsvarande möjligheter att erhålla uppgifter från en pensionsstiftelse. Utredningen bedömer att de bestämmelser i direktivet som gäller tillsynsmyndighetens möjligheter att ingripa redan är till- godosedda för försäkringsbolagens del genom gällande bestäm- melser. Även om det ter sig naturligt att låta möjligheter till ingripande mot understödsföreningar vara väsent- ligen desamma som dem som gäller i förhållande till försäkrings- bolagen, kan det inte komma i fråga att i detta sammanhang föreslå att samtliga åtgärder skall kunna vidtas mot föreningar. Ett sådant förslag skulle gå utöver avsikten med detta delbetänkande. Utred- ningen föreslår därför att endast de regler som är föranledda av direktiven på livförsäkringsområdet skall gälla för tjänstepensions- kassor. Sålunda skall inspektionen förelägga om åtgärd för rättelse om placeringsriktlinjerna är tillfredsställande. Om medlemmarnas rättigheter bedöms hotade skall inspektionen före- lägga kassan att upprätta och för godkännande överlämna en finansiell saneringsplan. Vidare skall inspektionen vidta vissa sär- skilda åtgärder om reglerna om skuldtäckning och kapitalbas inte efterlevs. Till de åtgärderna hör att begränsa tjänstepensionskassans förfoganderätt eller helt förbjuda kassan att förfoga över sina till- gångar i samt besluta hur försäkringsverksamheten i tjänstepensionskassan därefter skall bedrivas. skall gälla för pensionsstiftelser som omfattas av tjänstepensions- direktivet.