sou · GSB3110 · 2005-01-01 00:00:00 — För att skall kunna besluta om en kroppsvisitation i syfte att söka efter narkotika eller alkohol hos en utlänning som hålls i förvar33, krävs att det finns en skälig misstanke om att personen i fråga innehar sådant gods. Som nämnts ovan torde också en kroppsvisitation enligt denna bestämmelse kunna utgöra ett straffprocessuellt tvångsmedel. Som nämnts inledningsvis innebär reglerade invandring bl.a. att det uppställs vissa krav för utlänningars rätt till inresa och vistelse i . I detta avsnitt redovisas dessa, liksom bestämmel- serna om möjligheten att återkalla redan beviljade tillstånd samt att avvisa eller utvisa en utlänning från . Det är också dessa grundläggande krav som skall kontrolleras vid en gränskontroll eller en inre utlänningskontroll; vid kontrollen skall undersökas att ingen materiell eller formell avvisnings- eller utvisningsgrund före- ligger. Hur kontrollen skall genomföras redovisas i avsnitt 4.5. 3219 § första stycket polislagen. 336 kap. 26 § utlänningslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten 4.4.1Utländska och svenska medborgare skyldighet att inneha pass En första förutsättningen för att en utlänning skall få resa in och vistas i är att han eller hon har ett giltigt pass.34 Undantag från passkravet finns i utlänningsförordningen. Där regleras att annat identitetskort än pass gäller vid utlänningens ankomst till och som utlänningen har rätt att vistas här, om det har utfärdats av en behörig myndighet i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller för den som är medborgare i det utfärdande landet.35 Vidare behöver utlänningar som är medborgare i en Schengenstat och som kommer till direkt från en sådan stat inte ha pass vid inresa eller vistelse i . Utlänningar som har permanent uppehållstillstånd eller som beviljats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd behöver inte heller ha pass vid vistelse i . Vidare finns undantag för besättningsmän på luftfartyg. En utlänning som är befriad från passkravet skall dock kunna visa att sådan befrielse föreligger.36 Även för svenska medborgare finns ett passkrav. Bestämmelser om pass för svenska medborgare finns framför allt i passlagen (1978:302) och passförordningen (1979:664). Pass enligt dessa författningar kan utfärdas som vanligt pass eller som särskilt pass. Särskilda pass utfärdas som kollektivpass, kollektivpass för ungdomar, provisoriskt pass, extra pass, tjänstepass, diplomatpass eller kabinettspass. Särskilt pass kan också utfärdas som en provisorisk resehandling enligt förordningen (1997:698) om Europeiska unionens provisoriska resehandlingar. Vad gäller tjänste-, diplomat- och kabinettspass är dessa passtyper undantagna från ett antal av bestämmelserna i passlagen. Utgångspunkten är att svenska medborgare har rätt att efter ansö- kan erhålla pass, om inte annat följer av passlagen. Vidare gäller att ett pass får återkallas endast på grunder som anges i den lagen. Pass- myndigheter inom riket är polismyndigheterna, medan det utom riket finns sammanlagt drygt hundra ambassader och konsulat som har rätt att utfärda svenska pass. 341 kap. 2 § utlänningslagen. 351 kap. 6 § utlänningsförordningen. 361 kap. 1 a § utlänningsförordningen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Huvudregeln är att svenska medborgare inte får resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass (jfr utredningens bedömning i avsnitt 10.4.1). Undantag gäller för bl.a. resor inom . Sedan operativa medlemskap i kan den som reser från resa till vilket annat land som helst inom Schengen, utan hinder av att han eller hon saknar pass. I passlagen regleras emellertid att en svensk medborgare inte får resa ut ur utan att medföra giltigt pass och att passet på begä- ran av polis skall visas upp vid utresan.37 En överträdelse av bestäm- melserna om skyldigheten att medföra pass är inte straffsanktione- rad, men anses enligt motiven inrymma en skyldighet och en befo- genhet för Polisen att hindra utresa för den som inte har ett giltigt pass.38 Även vid inresa skall en svensk medborgare uppvisa pass om medborgarskapet inte kan styrkas på annat sätt. En svensk med- borgare har dock en närmast ovillkorlig rätt till in- och utresa.39 är passet den enda legitimationshandlingen i som utvi- sar medborgarskap. skall det dock bli möjligt att styrka det svenska medborgarskapet genom att uppvisa ett nationellt iden- titetskort.40 har säkerhetsfrågor när det gäller pass och andra resehandlingar blivit alltmer aktuella, bl.a. som en följd av höjd säkerhet efter terrordåden i och . En av dessa är frågan om att begränsa giltighetstiden för pass. Genom en kortare giltighetstid kan risken för förfalskning och missbruk av pass minskas. Ny teknik gör det också möjligt att förse passen med biometrisk information i syfte att göra identifieringen av passets innehavare säkrare. Med biometri avses i detta sammanhang tekni- ker som läser av en persons unika drag och översätter dem till en datakod i syfte att använda koden vid maskinell och automatisk identifiering. Det pågår f.n. ett intensivt internationellt arbete inom detta område. Mycket talar för att många länder kom- mer att ställa krav på att pass skall innehålla biometrisk informa- tion. Bland annat ställer redan krav på sådana pass från andra 375 § passlagen. 1977/78:156 Förslag till passlag, s. 40. 392 kap. 7 och 8 §§ jfrd 2 kap. 12 § regeringsformen. 40Regeringens beslut , Ju2003/7370/PO, med uppdrag till att ta fram ett nationellt identitetskort. Nuvarande förhållanden och reformarbeten länder för att exempelvis bibehålla den viseringsfrihet som före- ligger i förhållande till EU. Det har också funnits en diskussion om att begränsa möjligheterna för personer som har dömts till en straff- rättslig påföljd att disponera pass. Detta särskilt på grund av fall där dömda personer har kunnat lämna med sitt eget pass för att på så sätt undandra sig avtjänande av straff. Mot den bakgrunden har regeringen i departementspromemorian (Ds 2004:8) Ökad säkerhet i pass m.m. lämnat förslag till för- ändringar i passlagen. I syfte att höja säkerheten i pass föreslås att giltighetstiden för vanligt pass begränsas till och att för provisoriska pass begränsas . Det föreslås vidare, att svenska pass skall förses med biometrisk information och att den biometriska informationen inte skall få användas för något annat ändamål samt att underlaget till informationen skall förstöras efter det att passet har lämnats ut. Därutöver föreslås bl.a. att en skyldighet införs för den som för- fogar över pass, utan att vara passinnehavare i passlagens mening, att överlämna ett återkallat pass till passmyndighet eller annan behörig myndighet. Dessutom föreslås att polisman skall kunna verkställa överlämnanden av återkallade pass. När det gäller personer som dömts till en straffrättslig påföljd föreslås bl.a. att den som dömts till fängelse , inklude- rat eventuell förverkad villkorligt medgiven frihet, eller sluten ung- domsvård inte skall kunna få ett nytt pass, förutsatt att straffet inte har avtjänats. Ett pass föreslås också kunna åter- kallas i dessa fall. Samma skall gälla den som efter lagakraftvunnen dom har överlämnats till rättspsykiatrisk vård med särskild utskriv- ningsprövning. Dessutom skall det bli möjligt att i vissa fall hindra den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller avtjänar en dom på sluten ungdomsvård att disponera sitt pass. Därutöver föreslås ett antal mindre förändringar i passlagen och passförordningen. Förslaget bereds f.n. inom med sikte på en lag- rådsremiss . För att upprätthålla en reglerad invandring har det ansetts nöd- vändigt med ett viseringskrav. Med visering avses enligt 2 kap. 1 § första stycket utlänningslagen ett tillstånd att resa in i och vistas i Nuvarande förhållanden och reformarbeten En visering skall enligt huvudregeln ha beviljats före inresa i Schengenområdet eller . En visering fungerar alltså som ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, och den som har en gällande visering är undantagen från kravet på uppe- hållstillstånd och vice versa. Schengenstaterna har gemensamma och enhetliga viseringsregler och en enhetlig utformning av visumhandling.41 En enhetlig visering, Schengenvisering, ger rätt till inresa i samtliga Schengenstater. Den sammanlagda vistelsetiden – vid en eller flera inresor – för en enhetlig visering får inte överstiga per halvår. , liksom varje annan Schengenstat, får också besluta om att bevilja nationella viseringar. En nationell visering ger endast rätt till inresa och vistelse i , och får beviljas endast om det är nödvändigt av humanitära skäl, på grund av internationella förpliktelser eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse. Vistelsetiden får överstiga men högst . Medborgare i de nordiska länderna är befriade från viserings- kravet och det finns heller ingen begränsning i tiden hur länge de får stanna i . Genom en rad undantag får också medborgare i många andra länder resa in och uppehålla sig i utan något särskilt tillstånd. Bland annat är medborgare i övriga väst- europeiska länder och ett antal andra länder undantagna från kravet på visering42, men enligt huvudregeln får de inte stanna utan att ha beviljats uppehållstillstånd. En visering kan nekas på i stort sett samma grunder som de materiella grunderna för beslut om avvisning enligt 4 kap. 2 § utlän- ningslagen. Om det exempelvis kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse här eller för hemresan eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller om han eller hon kan antas komma att begå brott, kan visering nekas.43 En Schengenvisering får utfärdas av behöriga myndigheter i respek- tive Schengenstat. För räkning får och utfärda både enhetliga och nationella visering- ar. Det stora flertalet viseringar ges dock av svenska beskickningar och konsulat enligt viseringsbemyndiganden från Migrationsverket.44 Även en polismyndighet får efter bemyndigande besluta om beviljande av nödfallsviseringar. 41Se bl.a. Art 10–15 och rådets förordning (EG) nr 539/2001. 42Rådets förordning (EG) nr 539/2001. 1988/89:86, s. 58. 44Allmänt kallad utlandsmyndighet. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Staters diplomatiska relationer har utbildats genom statspraxis och sedvanerätt, och är mer eller mindre kodifierad i två konventioner, om diplomatiska för- bindelser och om konsulära förbindel- ser.45 Det är med utgångspunkt från nämnda konventioner som utlandsmyndigheter också kan utfärda viseringar och uppehållstill- stånd på annan stats territorium. Enligt om diplomatiska förbindelser artikel 3 punkt 2 och om konsulära förbindelser artikel 5 d, består det diplomatiska och konsulära uppgifterna bl.a. av att utfärda pass och resehandlingar för det egna landets medborgare samt viseringar och andra tillstånd för dem som önskar bege sig till den sändande staten. Utlänningar som vistas i skall ha uppehållstillstånd, om de inte är medborgare i , , eller . Den uppehållstillståndsfria tiden räknas från den tidpunkt då utlänningen reste in i eller i en annan Schengen- stat. Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in och vistas i , tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller utan tids- begränsning, permanent uppehållstillstånd. Som framgår av begreppet gäller ett permanent uppehållstillstånd utan tidsbegränsning, dock att det kan återkallas (se nedan 4.4.5). Någon längsta tid för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd finns inte, men enligt förarbetena gäller att endast undantagsvis kan skäl finnas att bevilja tillstånd för besök för så som ett år.46 Regeringen har enligt 2 kap. 14 § utlänningslagen möjlighet att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för bl.a. studier och besök. finns bestämmelser i 2 a kap. utlänningslagen om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Sådant tillfälligt uppe- hållstillstånd får beviljas vid massiv tillströmning av fördrivna per- soner.47 Tiden för ett sådant uppehållstillstånd får inte gälla längre än den tid som beslutats av rådet. När det inte längre finns något 45SÖ 1967:1 och SÖ 1974:10. 1994/95:179, s. 65. 47Rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av dessa insatser. Nuvarande förhållanden och reformarbeten skyddsbehov kan tillståndet förlängas till ett s.k. uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd, i syfte att personen skall kunna stanna i för att genomgå ett program för att förbereda utlänningen att självmant återvända till sitt hemland. Som ett led i kampen mot illegal invandring, människosmuggling och människohandel för sexuella ändamål är det möjligt att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras. Avsikten är att någon som illegalt förts in i landet skall kunna avge vittnesmål i samband med förundersökning och rättegång, mot dem som smugglat in honom eller henne i landet. Beslut därom fattas av på ansökan av förunder- sökningsledaren. Inte heller för detta tidsbegränsade uppehållstill- stånd finns någon bestämd tidsfrist, utan det är tiden för lagföringen som är avgörande. Ett beviljat tidsbegränsat uppehållstillstånd hindrar inte en prövning av en ansökan om uppehållstillstånd som utlänningen själv gjort. Utlänningar som har rätt till asyl, dvs. är flykting eller är skyddsbehövande i övrigt, har i princip rätt till uppehållstillstånd. Denna rätt bygger på bl.a. konventionsåtaganden från svensk sida, främst konvention om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. , och tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning. För andra än flyktingar och skyddsbehövande i övrigt regleras möjligheterna att få uppehållstillstånd i 2 kap. utlänningslagen. Uppehållstillstånd ges huvudsakligen på tre olika grunder, dels till vissa anhöriga, dels av humanitära skäl, dels av arbetsmarknadsskäl. Huvudregeln är, enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen, att en utlän- ning som vill ha uppehållstillstånd i skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet. Skälet för denna reglering är främst att få till stånd en bättre kontroll över invandringen.48 Undantag gäller för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, vid humanitära skäl, för förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts på grund av familjeanknytning, samt om det föreligger synnerliga skäl för uppehållstillstånd. Se avsnitt 7.2 om antalet beviljade uppe- hållstillstånd. 48 Se prop. 1979/80:96 s. 30. Nuvarande förhållanden och reformarbeten De asylsökande och andra utlänningar, som har rätt att få ersätt- ning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (LMA), tilldelas ett s.k. av . Alla får samma kort oavsett på vilken grund rätten till ersättning fattats. Anledningen framgår inte av kortet. Däremot framgår giltighetstiden på kortet och den kan variera mellan tre, fyra och . På kortet anges också om kortinnehavaren har rätt att arbeta. LMA- kortet visar endast att personen är inskriven på någon av Migra- tionsverkets mottagningsenheter under kortets namn och nummer, men är inget . Som en del i den reglerade invandringen skall en utlänning som arbetar i på grund av anställning här eller utomlands ha arbetstillstånd. En utlänning som har permanent uppehållstillstånd behöver inte tillstånd att arbeta. Inte heller medborgare i och i ett land som omfattas av behöver ha arbetstillstånd för att ta en anställning i . får en asylsökande arbeta i utan arbetstillstånd, men bara under förutsättning att Migra- tionsverket gjort bedömningen att beslut i asylärendet inte kommer att fattas från ansökan. Detsamma gäller för medföljande make och barn . Kravet på arbetstillstånd gäller endast vid anställning. Utländska företag och utlänningar samt även svenska medborgare som är bosatta utomlands kan driva näringsverksamhet i utan sär- skilt arbetstillstånd. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas, om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständig- heter av sådan betydelse. Bestämmelsen om återkallelse i denna situation är mer eller mindre obligatorisk. För den som medvetet lämnar oriktig uppgift föreskrivs också straffansvar (se nedan under 4.4.8). Nuvarande förhållanden och reformarbeten Återkallelse får också ske om det finns andra särskilda skäl, men i fråga om uppehållstillstånd bara om utlänningen ännu inte rest in i (2 kap. 9 § utlänningslagen). Andra särskilda skäl kan i fråga om visering vara att utlänningen redan vid inresan visar sig sakna medel för sitt uppehälle här eller ägnar sig åt annan verksam- het i än som förutsatts. I fråga om uppehållstillstånd kan sär- skilda skäl vara att förutsättningen för tillstånd har förändrats väsentligt och detta inte orsakats eller bort förutses av utlänningen. Arbetstillstånd kan exempelvis återkallas om det visar sig att utlän- ningen inte längre utför det slag av arbete som det antogs när till- ståndet beviljades. Uppehållstillstånd får därutöver återkallas bl.a. om utlänningen avisas från annat EES- eller EU-land på grund av att denne dömts för brott, utlänningen registrerats på SIS spärrlista eller bedriver arbete utan erforderligt arbetstillstånd. Det är som fattar beslut om återkallelse av uppe- hållstillstånd och av arbetstillstånd. En visering återkallas av den myndighet som har beviljat den eller av . Uppehålls- tillstånd och viseringar som beviljats av får återkallas endast av departementet. återkallades 2 100 uppe- hållstillstånd, varav de flesta hade beviljats av anhörigskäl och grunden till återkallelse var upphävd bosättning. 4.4.6Grunder för avvisning och utvisning Att avvisa en utlänning avser de fall då avlägsnandet beslutas av en administrativ myndighet och där utlänningen inte har och inte heller, när frågan aktualiseras, har haft uppehållstillstånd i efter ankomsten hit. I 4 kap. 1 § utlänningslagen anges de s.k. formella avvisnings- grunderna. Enligt dessa får utlänningar avvisas bl.a., om de saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i . En annan formell avvisnings- grund är att utlänningen undviker att lämna polismyndigheten begärda uppgifter eller medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i eller förtiger någon sådan omständighet. Sedan blivit operativ medlem i kan avvisning dessutom ske, om utlänningen inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i . Det innebär att avvisning får ske om Nuvarande förhållanden och reformarbeten utlänningen finns registrerad på spärrlistan i SIS. Formell avvisning får ske utan tidsgräns. De materiella avvisningsgrunderna finns i 2 § i samma kapitel och innebär att avvisning får ske bl.a., om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin försörjning eller hemresa eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. En utlänning får också avvisas, om denne på grund av tidigare utdömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i eller i ett annat nordiskt land. Materiell avvisning får inte ske senare än efter utlänningens ankomst till och inte om han eller hon har visering eller uppehållstillstånd (dock kan utvisning ske, jfr nedan). Avvisning kan däremot ske om vise- ringen upphört. När en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehålls- tillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i , skall beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot detta. Särskilda skäl kan vara t.ex. att det framstår som sannolikt att sökanden efter avslagsbeslutet frivilligt kommer att lämna landet. Utvisning får beslutas när en utlänning antingen stannar kvar i efter att ett uppehållstillstånd har gått ut eller återkallats eller har dömts för brott av viss svårighetsgrad. Om antalet utvis- ningsbeslut, se avsnitt 7.2. I lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll finns särskilda bestämmelser om utvisning, se nedan under avsnitt 4.9.1. Ett ärende om avvisning prövas av , om utlän- ningen, eller en nära familjemedlem, söker asyl här, om utlänningen kan komma att avvisas på grund av att denne utvisats av annan EU- stat eller eller på grund av brottslig verksamhet där, eller om utlänningen utan avbrott vistats i när frågan om avvisning väcks. I andra fall fattar polis- myndighet beslut om avvisning, men myndigheten kan, när den anser det tveksamt om avvisning skall ske, överlämna ärendet till . Beslut om utvisning utan samband med brott fattas av . När beslutar om av- eller utvisning får det beslutet förenas med ett förbud att återvända till , återreseförbud. Beträffande återresförbud skall dock observeras att ett återreseförbud kan få långtgående konsekvenser för den enskilde som därigenom kan bli avstängd från affärs- och släktbesök eller andra former av besök i samtliga Schengenländer, varför sådant beslut endast skall fattas där Nuvarande förhållanden och reformarbeten omständigheterna i det enskilda fallet motiverar det. Mot denna bakgrund har också praxis i fråga om återreseförbud ändrats. Efter inträde i har antalet meddelade åter- reseförbud markant minskat. meddelades cirka 600– 800 återresförbud , och denna siffra uppgår till cirka 100 . Regeringen har också i ett beslut förklarat, att sådant beslut endast skall meddelas när omstän- digheterna i det enskilda fallet särskilt motiverar det. Enligt beslu- tet kan det röra sig om följande omständigheter, nämligen då sökanden har uppträtt under olika identiteter och har använt sig av falska dokument till stöd för detta; åberopat skäl som i alla väsentliga delar har varit felaktiga eller har undanhållit väsentlig information, t.ex. genom att ge in falska handlingar; uppehållit sig i landet utan att ha ansökt om erforderligt tillstånd; överträtt tidigare meddelat återreseförbud; eller har anmärkningar rörande vandel och det rör sig om annan än bagatellartade engångsföreteelser. får inte fatta ett återreseförbud. För att ett beslut som fattas av en förvaltningsmyndighet i ett utlänningsärende skall kunna överklagas, krävs att det särskilt anges i utlänningslagen.49 Beslut att vägra eller återkalla visering eller arbetstillstånd samt frågor om inhibition får i princip inte över- klagas. Ett beslut i fråga om arbetsstillstånd får emellertid överklagas, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med beslut i fråga om av- eller utvisning. Även beslut om av- och utvisning samt beslut att inte bevilja uppehållstillstånd och återkallelse av tillståndet får överklagas, lik- som beslut om flyktingförklaring eller åter- kallelse av flyktingförklaring. När ett av- eller utvisningsbeslut kombinerats med ett återreseförbud, får överklagandet begränsas 49 7 kap. 1 § utlänningslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Även beslut om att omhänderta en utlännings retur- biljett, beslut om förvar, vissa beslut om tvångsåtgärder under för- varstiden samt beslut om ersättning i vissa fall, får överklagas. De sistnämna besluten överklagas generellt till allmän förvaltnings- domstol. Ett utvisningsbeslut på grund av brott överklagas på mot- svarande sätt som gäller för överklagande av domstols dom och beslut i brottmål. beslut om av- och utvisning samt avslag på an- sökan om uppehållstillstånd eller återkallelse av sådant tillstånd överklagas till . beslut om avvisning får av utlänningen överklagas till , och ver- kets beslut överklagas i sin tur till . En oskriven regel inom förvaltningsrätten är att gynnande beslut har rättskraft, dvs. en myndighet kan som huvudregel inte ompröva ett tidigare beslut till den enskildes nackdel. – såväl avslagsbeslut som föreläggande och förbud av olika slag – är huvudregeln den motsatta, dvs. de har inte rättskraft. Enligt huvud- regel hindrar således inte ett lagakraftvunnet beslut en ny prövning av samma sak.