sou · GSB322 · 2005-01-01 00:00:00 — Även om sammanslutningen eller gruppen alltså endast består av några få personer utan idémässig anknytning till varandra, blir dessa om de uppträder i val under särskild partibeteckning ett parti i regeringsformens mening (se och Hans Ragnemalm, grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 103). Ett parti i regeringsformens mening behöver således inte heller vara en juridisk person. Normalt brukar dock partierna uppfylla kraven för juridiska personer. Det vanliga är att ett parti är en ideell förening. Det finns inga särskilda krav på partibeteckning i regeringsformen. Den kan bestå av eller innehålla ord, även förkortningar och vara helt utan mening. Enligt vallagen (1997:157) kan en partibeteckning skyddas vid val genom att partiet registrerar partibeteckningen och anmäler kandidater till valet. Syftet är att öka skyddet mot manipulationer (se prop. 1996/97:70 s. 183 f.). Skyddet för en registrerad partibeteckning består i att sådana namn som skrivits till eller som inte avser någon av de kandidater som partiet har anmält till valet skall anses som obefintliga om de förekommer på valsedlar för partiet (se 5 kap. 1 och 2 §§ vallagen). I riksdagsordningen används inte termen parti. I stället används termen partigrupp. Med partigrupp avses här ett parti som har tagit plats i (se 1 kap. 7 § första stycket riksdagsordningen och 3 kap. 7 § andra stycket regeringsformen). Begreppet partigrupp används också i lagen (1999:1209) om stöd till riksdags- ledamöternas och partigruppernas arbete i . Begreppet politiskt parti finns inte definierad i kommunallagen (1991:900). Vad som förstås med politiskt parti i kommunallagen får enligt förarbetena till lagen bedömas med utgångspunkt från den definition som gavs i 16 § gamla riksdagsordningen och som finns i 3 kap. 7 § första stycket regeringsformen, dvs. med ett parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder till val under särskild partibeteckning. Begreppet politiskt parti finns inte heller definierad i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Vad som förstås med politiskt parti i partistödslagen får på samma sätt som nämnts i fråga om kommunallagen enligt förarbetena till lagen bedömas med utgångspunkt från den definition som gavs i 16 § gamla riksdagsordningen och som finns i 3 kap. 7 § första stycket regeringsformen, dvs. med ett parti avses även här varje sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder till val under särskild partibeteckning (prop. 1972:126 s. 8). Men för att ett parti i regeringsformens mening skall kunna uppbära stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier fordras dessutom att partiet är en juridisk person. Så är enligt praxis fallet om sammanslutningen eller gruppen har antagit stadgar av inte alltför ofullständig beskaffenhet och om den har valt styrelse. Partibegreppet i regeringsformen har setts över av författningsutredning (Ju 1999:13) mot bakgrund av att det med den nuvarande definitionen finns risk för att röster för påhittade partier leder till att verkliga partier inte kommer över de procentspärrar som finns för val till , och (dir. 2000:21). I delbetänkandet Offentliga valförberedelser (SOU 2001:99) har utredningen som en lösning på problemet med påhittade partier föreslagit att det vid samtliga val bör införas ett krav på förhandsanmälan av såväl partier som samtliga kandidater och att en sådan anmälan endast skall kunna göras av en sammanslutning som utgör en juridisk person och i anslutning härtill även lämnat ett förslag till ändring av partibegreppet i regeringsformen. Betänkandet har remissbehandlats. Grundtanken i förslaget fick ett övervägande positivt mottagande. Förslaget förutsätter dock en grundslagsändring. Frågan om ett eventuellt införande av offentliga valförberedelser ses på nytt över av vallagskommitté. Enligt sina direktiv (dir. 2003:00) skall kommittén lämna sitt förslag . Enligt 3 kap. 10 § regeringsformen är den som har rösträtt vid val till valbar till riksdagsvalet. Enligt 4 kap. 5 och 6 §§ kommunallagen (1991:900) är den som på valdagen har rösträtt vid val till landstings- eller kommunfullmäktige valbar i ett sådant val. Enligt 1 kap. 8 § vallagen (1997:157) är var och en som har rösträtt vid val till valbar till . Unionsmedborgare är dock valbara under den ytterligare förutsättningen att de kan visa att de i sitt hemland inte har förlorat sin valbarhet till . Vem som helst som är valbar kan i princip också väljas. Det gäller för samtliga val. Det finns således inget krav på att personen i fråga skall vara angiven på förtryckta valsedlar eller på något annat sätt är förhandsregistrerad som kandidat eller har uttryckt sin vilja att bli vald. Det är således inte möjligt att under ett val avgöra vilka valkandidaterna är. Det går att göra först efter valet. Begreppet personvalskampanj förekommer inte i vallagstiftningen. Begreppet är inte heller helt tydligt. Frågan om en definition av begreppet har dock diskuterats av Rådet för utvärdering av val i delbetänkandet Personval 1998 – En utvärdering av personvalsreformen, men utan att lämna något närmare förslag i saken (SOU 1999:136). Att enbart hänföra sådana aktiviteter där väljarna uttryckligen uppmanas att rösta på en viss angiven kandidat skulle, enligt rådet, bli alltför snäv eftersom en kampanj kan fokusera mycket kraftigt på en viss kandidat utan att väljarna uppmanas att kryssa just den kandidaten. Å andra sidan skulle, enligt rådet, definitionen bli för vid om begreppet personvalskampanj skall täcka alla de kampanjaktiviteter där kandidater under en valrörelse gör personliga framträdande i en eller annan form. Varje politiker som ställer upp i ett val och är aktiv under en valrörelse skulle ju då sägas bedriva personvalskampanj. Enligt rådets mening kunde en lämplig avvägning vara att som personvalskampanj definiera sådana aktiviteter där en kandidat under valrörelsen använt sig av personligt utformat kampanjmaterial, dvs. där namn eller bild på kandidaten förekommit under förutsättning att det uppenbara syftet är att förmå väljarna att lägga sin röst på vederbörande. Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter gäller för såväl partierna som enskilda kandidater. Dess syfte är att väljarna skall få veta hur partierna finansierar sin verksamhet och hur enskilda kandidater finansierar sina personvalskampanjer (ingressen till överenskommelsen). Överenskommelsen omfattar riksdagspartiernas centrala verksamhet, men lokala och regionala organisationer samt sidoorganisationer uppmanas i överenskommelsen att följa densamma (punkten 1 i överenskommelsen). En naturlig utgångspunkt för en författningsreglering av partiernas och valkandidaternas redovisning av hur de finansierar sin politiska verksamhet respektive sina personvalskampanjer är den samsyn i dessa frågor som har kommit till uttryck i riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse. Överenskommelsen omfattar dock bara de nuvarande riksdagspartiernas centrala verksamhet, även om partiernas lokala och regionala organisationer samt sidoorganisationer uppmanas att följa densamma. Beträffande enskilda kandidater gäller överenskommelsen av naturliga skäl bara för de kandidater som kandiderar för något av dessa partier. Andra partier och kandidater omfattas inte av överenskommelsen. En författningsreglering bör dock göras vidare än överenskommelsen. Utgångspunkten måste vara att den skall gälla för samtliga partier och valkandidater. Huruvida reglerna skall gälla för samtliga politiska partier och kandidater som deltar i val eller begränsas till partier och kandidater som efter val tagit plats i en beslutande vald församling behandlas i det följande. Sidoorganisationer som t.ex. ungdomsförbund och kvinnoförbund omfattas som sagt inte av riksdagspartiernas överenskommelse. De är också i förhållande till partierna självständiga organisationer. Det finns givetvis ett värde i att även dessa organisationer offentligen redovisar hur de finansierar sin verksamhet. Frågan om en författningsreglerad redovisningsplikt för dessa organisationer ligger dock utanför utredningens uppdrag och kommer därför inte att behandlas i det följande. Vilka partier bör bli redovisningsskyldiga? Utredningen ser ingen möjlighet att använda regeringsformens partibegrepp för att peka ut vilka partier som skall vara skyldiga att offentligen redovisa hur de har finansierat sin politiska verksamhet. Ett sådant parti, verkligt eller påhittat, kan t.ex. inte ta emot ekonomiskt bidrag m.m. – det gäller inte bara i fråga om statligt och kommunalt partistöd utan också ekonomiskt bidrag m.m. från andra – om partiet inte också är en juridisk person. Mottagare blir i annat fall någon eller några av de personer eller kanske samtliga som ingår i sammanslutningen eller gruppen väljare som uppträder till val under särskild partibeteckning. gäller också om man skulle ålägga en sådan sammanslutning att offentligen redovisa hur dess verksamhet har finansierats. Att ålägga någon eller några eller kanske samtliga som ingår i sammanslutningen en redovisningsskyldighet förfaller helt orealistiskt. Utredningen ser därför ingen annan möjlighet än den, att en sådan skyldighet bara kan göras gällande för partier som också uppfyller kraven för juridisk person. Ett sådant krav ställs ju också upp för att ett parti skall kunna beviljas statligt eller kommunalt partistöd (se lagen om statligt stöd till politiska partier och 2 kap. 10 § kommunallagen). Normalt brukar också partier i allmänhet uppfylla kraven för juridisk person. Med utredningens förslag kommer således partier som inte uppfyller kraven för juridisk person inte att träffas av någon redovisningsskyldighet. Det utesluter givetvis inte dessa partier från att – om de uppfattar det som rimligt eller önskvärt – frivilligt lämna en redovisning över hur de finansierar sin politiska verksamhet till alla och envar som önskar ta del av den. Frågan om en redovisningsskyldighet för partier skulle i och för sig kunna knytas till det statliga och kommunala partistödet samt till registrering av partibeteckning. Det finns emellertid flera svagheter med en sådan anknytning. Visserligen ger samtliga kommuner och landsting partistöd,, men det finns ingen skyldighet för dem att göra det. Registrering av partibeteckning är vidare en frivillig åtgärd. Utredningen anser därför att redovisnings- skyldigheten inte skall knytas till huruvida ett parti är berättigat till statligt eller kommunalt partistöd eller har låtit registrera sin partibeteckning. Nästa fråga blir då om redovisningsskyldigheten för intäkter skall gälla alla politiska partier som uppfyller kraven för juridisk person eller om någon särskild begränsning bör gälla. Enligt utredningens uppfattning ligger det en naturlig begränsning i regeringsformens partibegrepp som knyter an till just det förhållandet att ett parti uppträder i val. kan ifrågasättas – särskilt mot bakgrund av att det är fråga om ett stort antal partier (omkring 350) – om alla partier som uppträder i val skall omfattas eller om man skall begränsa sig till de partier som varit framgångsrika i valet, dvs. fått mandat (jfr SOU 1999:136 s. 134–136). Enligt utredningens bedömning fyller en sådan redovisningsskyldighet för ett parti som deltagit i val knappast någon större funktion i de fall partiet inte har fått något mandat. Det är först när ett parti tagit plats i en beslutande församling som frågan om vilka eventuella bindningar partiet har till sina finansiärer blir aktuell. Redovisningsskyldigheten bör därför begränsas till partier som har fått mandat i det senaste valet. Med en sådan ordning kommer således även regionala och lokala partier, om de också uppfyller kraven för juridisk person, att omfattas av en redovisningsskyldighet för sina intäkter. Frågor om partiorganisation och redovisningsskyldighet Riksdagspartierna är förhållandevis lika organiserade. De har alla en hierarkisk organisatorisk uppbyggnad med en funktionsfördelning som i stora drag överensstämmer med funktionsfördelning i staten. Centralt finns en riksorganisation med ett högsta beslutande organ (beteckningar som används är riksorganisation eller parti). Regionalt följer partiorganisationen i huvudsak länsindelningen (beteckningar som används är länsförbund, partidistrikt, förbund, distrikt och regionavdelning). Lokalt följer partiorganisationen i huvudsak kommunindelningen (beteckningar som används är kommunförening/lokalavdelning, partikrets/arbetarekommun, kommunkrets/förening, kommun- organisation och lokalavdelning). Partiernas sidoorganisationer (ungdomsförbund, kvinnoförbund m.fl.) har i huvudsak en motsvarande hierarkisk organisation. Lokala politiska partier har av naturliga skäl som regel inte någon motsvarande organisation (Partiet Ny Demokrati var organiserat i en riksorganisation och ett antal lokala partier). Mot bakgrund av hur riksdagspartierna är organiserade uppkommer frågan om redovisningsskyldigheten för intäkter skall omfatta endast riksdagspartiernas centrala verksamhet – riksorganisationerna – eller om den även skall omfatta partiernas regionala och lokala organisationer. Den nu gällande partiöverenskommelsen om hur riksdags- partierna skall redovisa sina intäkter omfattar primärt endast partiernas centrala verksamhet. Men lokala och regionala organisationer uppmanas i överenskommelsen att följa densamma. En stor del av det politiska arbetet i partierna på lokal och regional nivå bygger på frivilligt ideellt arbete. Det talar mot att föreskriva en redovisningsskyldighet för organisationerna under partiernas centrala verksamhet. I den mån de regionala och lokala partiorganisationerna ekonomiskt eller på annat sätt bidrar till partiernas centrala verksamhet kommer dessa bidrag även om redovisningsplikten begränsas till partiernas centrala verksamhet att ändå ingå i den redovisning som partiernas huvudorganisation skall lämna. finns det ett stort värde i att även partiernas regionala och lokala organisationer lämnar en redovisning över hur den regionala och lokala politiska verksamheten finansieras. Detta framhålls också i partiöverenskommelsen. Utredningen veterligt uppfyller också de regionala och lokala partiorganisationerna kraven för juridisk person. Det innebär att organisationerna kan komma att omfattas av bokföringsskyldigheten enligt bokföringslagen (1999:1078) under förutsättning att värdet av deras tillgångar överstiger ett visst gränsbelopp. De kan också bli skyldiga att ha revisor enligt revisionslagen (1999:1079). Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse synes också utgå från att partiorganisationerna regionalt och lokalt har en löpande bokföring som avslutas med ett årsbokslut (se punkt 6 i överenskommelsen). Det torde därmed inte innebära något mer omfattande arbete för dessa organisationer att i samband med exempelvis upprättandet av bokslutet från den underliggande redovisning även ta fram en särskild redovisning över hur organisationerna mer i detalj har finansierat sin politiska verksamhet, dvs. en utförligare intäktsredovisning än vad som följer av bokföringslagen. Utredningen anser därför att övervägande skäl talar för att en författningsreglerad redovisningsskyldighet skall gälla även för partiernas regionala och lokala partiorganisationer. Hur partierna organiserar sin verksamhet beslutar partierna givetvis själva. I vilken utsträckning redovisningsskyldigheten kan komma att gälla regionalt och lokalt följer således av hur partierna har beslutat sin organisation och i vilken utsträckning organisationen på regional och lokal nivå härigenom uppfyller kraven för juridisk person. I det här sammanhanget skall också framhållas att utredningens uppdrag har omfattat partier och kampanjer på alla nivåer. Att exempelvis undanta riksdagspartiernas lokala och regional partiorganisationer från ett krav på redovisning som ett sådant krav skulle föreskrivas för lokala och regionala partier vore inte bara ologiskt utan skulle också göra det mer eller mindre omöjligt för väljarna i dessa val att få en heltäckande bild av hur partierna lokalt och regionalt finansierar sin verksamhet. Den nuvarande partiöverenskommelsen omfattar riksdagspartiernas centrala, regionala och lokala organisation oavsett hur det har gått för partiet i de kommunala och landstingskommunala valen. Med utredningens förslag kommer den ordningen för redovisningen fortsättningsvis inte att kunna gälla för riksdagspartierna. För att ett riksdagsparti regionalt eller lokalt skall bli redovisningsskyldigt för sina intäkter skall alltså partiet har tagit plats i respektive eller kommunfullmäktige. Det utesluter givetvis inte partiets regionala eller lokala organisation från att frivilligt offentliggöra en sådan intäktsredovisningen även i de fall partiet inte har tagit någon plats. Vilka valkandidater bör bli redovisningsskyldiga? Det finns i grunden två tänkbara alternativ till frågan vilka valkandidater som bör åläggas redovisningsskyldighet. Det ena alternativet är att alla valkandidater skall vara skyldiga att redovisa hur de har finansierat sin personvalskampanj eventuellt i kombination med en beloppsgräns. Det andra alternativet är att bara de kandidater som blir valda skall åläggas en sådan skyldighet. Det svenska valsystemet bygger på principen att vem som helst kan väljas som är valbar. Det finns t.ex. inte något krav på att den som kandiderar i förväg måste anges som kandidat på tryckta valsedlar eller låta registrera sig. Det innebär att det inte är möjligt att före ett val med bestämdhet veta vilka personer som kandiderar. En annan omständighet som också måste tas under övervägande är att det i praktiken bara är bidrag av någon betydenhet som får betydelse för väljarnas bedömning av vilka intressen eller bindningar som kan finnas mellan en valkandidat och en bidragsgivare/finansiär. För riksdagsvalet visar forskningsresultat års val att kostnaderna för personvalskampanjerna alltjämt höll sig på en förhållandevis låg nivå. För det stora flertalet kampanjer stannade kostnaden . Men andelen kampanjer med kostnader på har ökat något sedan 1998 års val. Det gäller också kampanjer med kostnader på mer än , från . Kampanjer som kostade hör till undantagen Merparten av kampanjerna, , har snarare kostat (se bilaga 6). Kostnaderna för personvalskampanjer i de kommunala valen var i allmänhet ännu lägre. Ungefär hälften av kandidaterna som sagt sig ha bedrivit egna kampanjer i dessa val har uppgett att de gjort det utan några kostnader. har drivit kampanjer som kostat . Ytterligare ett par procent av kandidaterna har drivit kampanjer till en kostnad på . Några enstaka kampanjer har varit dyrare. I samtliga val var den vanligaste finansieringsformen bidrag från den egna partiorganisationen och i varierande grad från sidoorganisationer som ungdomsförbund och kvinnoförbund (partianknutna bidrag). Den därnäst vanligaste finansieringskällan var egna medel. Det förekom också bidrag från enskilda och organisationer, även om detta var mer ovanligt (se vidare SOU 1999:136 s. 56 – 59). Bilden val är i stort sett den samma. Resultatet av undersökningen landstings- och kommunalval visar att spridningen vad gäller beloppen är stor (se bilaga 8). På basis av de forskningsresultat som framkommit kan således konstateras att kostnaden för det övervägande antalet personvalskampanjerna alltjämt är av den storleken att den inte torde ha någon avgörande betydelse för bedömningen av bindningar mellan kandidater och finansiärer. Det kan därför ifrågasättas om det är rimligt att kräva av samtliga kandidater i ett val att de skall redovisa hur de har finansierat sin personvalskampanj. Ett sådant krav skulle medföra ett avsevärt och onödigt extra arbete inte bara för kandidaterna själva utan också för den eller de myndigheter eller motsvarande som kan komma att behöva svara för administrationen av redovisningarna (se vidare under avsnitt 11.6 Offentliggörande). En tänkbar lösning på detta problem vore att överväga en belopps- eller värdegräns för kandidaternas redovisningsskyldighet för sina kampanjintäkter. En sådan ordning kan dock ge upphov till flera praktiska problem. För det fall en kandidat inte lämnar någon redovisning kan osäkerhet uppkomma om det beror på att kandidatens kampanjbudget underskrider det föreskrivna beloppet eller om kandidaten inte vill offentliggöra hur kampanjen har finansierats. Dessutom kan det vara svårt för en kandidat att uppskatta värdet i pengar av sådana kampanjbidrag som lämnas i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader och personella resurser. Även om en redovisningsskyldighet i denna del enbart skulle grundas på principen om politiskt ansvar (se vidare under avsnitt 11.7 Tillsyn och kontroll), så måste den ändå enligt utredningens mening grundas på klara kriterier. Utredningen ser därför inte en belopps- eller värdegräns för redovisningsskyldigheten som en möjlig lösning. Härtill kommer också att det inte helt går att utesluta även mindre belopp kan ge upphov till bindningar. Enligt utredningens mening bör i stället redovisningsskyldigheten för kampanjintäkter oavsett storleken av varje bidrag göras gällande enbart för de kandidater som blir valda. Det är ju också först då som en kandidat får en reell möjlighet att handla i enlighet med de intressen som har finansierat hans eller hennes kampanj. Detta överensstämmer också med den ordning som utredningen har föreslagit för partierna, nämligen att redovisningsskyldigheten skall gälla bara för partier som har fått mandat i val (samt uppfyller kraven för juridisk person). Med en sådan ordning behöver man inte heller närmare gå in på frågan huruvida ledamoten faktiskt har bedrivit en personvalskampanj eller inte. Utgångspunkten för den föreslagna regleringen är att en sådan kampanj har bedrivits. För de fall en kandidat inte har bedrivit någon kampanj eller inte har haft några kostnader för sin kampanj bör han eller hon – för att slippa eventuell spekulationer m.m. kring dess frågor – således redovisa dessa förhållanden. För ledamöterna i , och kommunfullmäktige samt för företrädarna i utses ersättare. Det innebär att även ersättarna kan komma att delta i det politiska beslutsfattandet. Det är därför motiverat att redovisningsskyldigheten för intäkter skall gälla även för den som har utsetts till ersättare för ledamot eller företrädare. 11.5Vilka uppgifter skall partierna och kandidaterna redovisa? Utredningens förslag: Partiernas räkenskaper över sina intäkter skall innehålla åtminstone e följande uppgifter: –offentligt partistöd, –inkomster från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande, –bidrag från andra delar av partiets organisation inklusive sidoorganisationer, –bidrag från privatpersoner, –bidrag från företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt från stiftelser och fonder. Partiernas räkenskaper över sina intäkter skall också innehålla motsvarande uppgifter om intäkter i verksamhet som bedrivs i en stiftelse, ett bolag eller en annan verksamhetsform om partierna har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Kandidaternas räkenskaper för personvalskampanjer skall innehålla åtminstone följande uppgifter: –de total utgifterna för kandidatens kampanj, –egna medel som har använts i kampanjen, –bidrag från privatpersoner –bidrag från den egna partiorganisationen inklusive sidoorganisationer, –bidrag från företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt från stiftelser och fonder. Värdet av varje bidrag och namnet på givaren skall redovisas särskilt om värdet under räkenskapsåret uppgår till . Namnet på en privatperson får inte uppges utan dennes uttryckliga samtycke om värdet av det bidrag personen lämnat under ett räkenskapsår är . Vidare skall den totala summan av anonyma bidrag anges och varje enskilt anonymt bidrag som uppgår till .