sou · GSB376d2 · 2005-01-01 00:00:00 — De fördragsslutande parterna har bildat Mellanstatliga organi- sationen för internationell järnvägstrafik (OTIF) där deltar tillsammans med ett 40-tal länder från och . reviderades COTIF och anpassades till den nya struktur som föreskrivs av EU:s gemenskapslagstiftning. Regionala sam- arbetsorganisationer, till exempel EU medgavs anslutning till fördraget och medlemskap i . beslöt minister- rådet att EU ska ansluta sig till COTIF. har gemenskapskompetensen inom järnvägs- området utvidgats till att gälla många tekniska frågor som behandlas i det nya COTIF. I de fall täckningsområdena samman- faller har gemenskapslagstiftningen företräde och kommissionen kommer i dessa frågor att företräda EU:s medlemsstater i OTIF. Genom att gemenskapslagstiftningen drivs vidare inom allt fler områden minskar COTIF i betydelse för EU:s medlemsstater. Detta gäller särskilt nu när unionen utvidgats med tio nya länder, varav åtta är medlemmar också i OTIF. COTIF kommer dock att ha fortsatt betydelse för utsträckning av gemenskapslagstiftningens inflytande över sådana fördragsslutande stater som inte är med i EU. Detta gäller också för förhållandet till den andra stora inter- nationella järnvägsorganisationen, OSSjD, som omfattar en rad stater i östra och i , bland annat och . OTIF och OSSjD har inlett ett samarbete för att om möjligt samordna sitt regelverk för att underlätta internationell trafik. FN:s regionala ekonomiska kommission för (ECE), där alla europeiska länder ingår, har en särskild kommitté för land- transporter med bland annat en undergrupp för järnvägsfrågor. Organisationen har tidigare utarbetat konventioner i transport- frågor av stor betydelse för transport och trafik. ECE tillkom slut och dess huvuduppgift var – och är fortfarande – att befrämja handeln och andra ekonomiska kontakter mellan och . Därför ingår även transportområdet i organisationens verksamhet. Organisationens huvudsakliga värde ligger i att stater från såväl Väst- som samt och ingår. Den är därför en punkt för kontakter mellan dessa länder på tjänste- mannanivå. har organisationen åtminstone på transport- området fått en alltmer teknisk inriktning. Med kommer en stor del av värdet som kontaktpunkt öst-väst att för- svinna, men det är viktigt att komma ihåg att i ECE är , , , medlemmar. Kontakterna mellan och måste dock förmodligen efter utvidgningen regleras på annat sätt. Behovet av ECE måste därför sannolikt omprövas. Den europeiska transportministerkonferensen (CEMT) är en syster- organisation till . CEMT är ett viktigt forum för samråd mellan transportministrarna i hela vad gäller landtrans- portfrågor. Organisationen är främst att se som policyskapande. Konferensens arbete mynnar som regel ut i icke-bindande policy- förklaringar från ministrarna, så kallade resolutioner. På samma sätt som för ECE kan CEMT:s roll komma att förändras genom . Förutom den policyskapande funktionen har CEMT infört ett system med särskilda tillstånd för godstransporter på väg. Med stöd av dessa tillstånd kan åkeriföretag från CEMT:s medlems- länder utföra trasporter inom hela CEMT-området. Cabotage inom ett enskilt medlemsland är dock inte tillåtet med stöd av dessa tillstånd. Arbetet i världshandelsorganisationen (WTO) och organisationen för utvecklingssamarbete () kan ha en indirekt betydelse för sjöfarts- och järnvägssektorn. En ny världsvid handelsrunda kan exempelvis komma att inkludera transporter och det kan då bli aktuellt att delta med transportexpertis. Det internationella arbetet i exempelvis de olika FN-organen sköts till stor del av myndigheterna på ett förtjänstfullt sätt. Sam- tidigt blir det allt viktigare att arbetet samordnas med det arbete som utförs av EU. En ökad samordning mellan Näringsdeparte- mentet och berörda myndigheter är därför önskvärd för att effek- tivisera det internationella arbetet framöver. 9.3.2Arbetet i EU: s institutioner Redan i förutsågs en gemensam transportpolitik för EG, men konkreta resultat av detta dröjde fram till mitten av 1980- talet. Europeiska kommissionen har presenterat två vitböcker om den gemensamma transportpolitiken och transportinfrastruktur- frågorna och samordningen av transportfrågorna inom EU är i högsta grad aktuell genom utvecklingen av det transeuropeiska transportnätverket (TEN-T). När det gäller att föreslå lagstiftning finns hos kommissionen ett starkt behov att komma med konkreta förslag i olika frågor. Kommissionens tjänstemän har, särskilt på en detaljerad och mer teknisk nivå, behov av expertis från externa aktörer, vilka kan representera såväl intresseorganisationer som nationella regeringar och myndigheter. Det är svårt för medlemsstaterna att styra policyinitiativ och idéer, eftersom det inom EU-systemet inte finns någon tydlig struktur kring vilken detta arbete kan drivas. Den ökade euro- peiseringen, inte minst inom godstransportområdet, har medfört att värdet av att enbart bedriva transportpolitik på hem- maplan minskar. Detta har medfört ett ökat behov av en nationell strategi för, och en ökande samordning av, EU-arbetet och det övriga internatio- nella arbetet. Eftersom möjligheten att från svensk sida direkt kunna påtvinga de andra EU-länderna svensk transportpolitik måste anses som liten, bör strategin bygga på att skapa koalitioner med aktörer i andra medlemsstater. Utvidgningen av EU från skapar möjligheter för nya majoritetsförhållanden i rådet och innebär att antalet möjliga svenska koalitionspartner utökas. An särskilt intresse kan vara att söka närmare samverkan med de nya medlemsländerna i vår närhet, främst och de baltiska länderna. har fått utökat medbestämmande över utformningen av EU-politiken. Behov finns därför av en ökad samverkan och dialog med i första hand de svenska EU-parlamentarikerna. Europeiska kommissionen arbetar även genom verkställighets- kommittéer där medlemsstaterna finns representerade. Kom- mittéerna, som kan vara såväl föreskrivande som rådgivande, arbetar med att tillämpa gemenskapslagstiftning, uppdatera rättsakter efter den tekniska utvecklingen med mera. Inom transportområdet finns ett tjugotal aktiva verkställighetskom- mittéer. Den svenska representationen i dessa kommittéer följer den vanliga ordningen, det vill säga att av regeringen utsedd berörd myndighet representerar efter förankring och avstämning med berört departement. Eventuellt deltar även berört departement Genom kommissionens politik att lägga vissa verkställighets- uppgifter på organ som lokaliseras i medlemsstaterna har ett antal EU-myndigheter inrättats. De olika EU-myndigheterna har olika roller men har alla till uppgift att bland annat avlasta kommissionen uppgifter vid genomförandet av EU-politiken. Inom transport- området har två EU-myndigheter inrättats, Europeiska byrån för luftfartssäkerhet () och Europeiska byrån för sjösäkerhet (EMSA). Ett lagförslag har lyfts fram för inrättandet av Europeiska byrån för järnvägssäkerhet. EU:s ramprogram för forskning, nu det 6e i ordningen, för åren 2003–2006 innehåller också transportforskning. Inriktningen byg- ger på Göteborgsdeklarationen och kommissionens vitbok transportpolitiken : Vägval . Genomförandet av det europeiska området för forskningsverk- samhet (Area, ERA) och de olika forsknings- system som har föreslagits på nationell nivå kommer att vara ett viktigt stöd för ett integrerat och hållbart landtransportsystem i . Programmet är tänkt att stärka och komplettera forsk- ningen som utförs nationellt. På så sätt maximeras effekterna av forskningen inom EU. Av ramprogrammets sju delprogram är det främst Hållbara landtransporter(prioritet 6.2 området) som innefattar området logistik- och godstransporter. För verksamheten har avsatts för innevarande period. Ytterligare tre program berör delvis logistik och godstransportfrågor. Det är IT-området (prio- ritet 2 omr. ), flygområdet med flyggodsfrågor (prioritet 4 omr.) samt Hållbar energiutveckling (prioritet 6.1 omr.) De mål och huvudområden inom Hållbara yttransporter som anknyter till godstransportområdet syftar till att utveckla nya teknologier och koncept för alla transportslag – väg, järnväg och sjöfart, förändra fördelningen och integrationen mellan transport- slagen, samt förbättra säkerheten på väg, järnväg och sjöfart samt undvika trafikstockningar. Respektive mål delas upp i områdena: policy, demonstration och teknikutveckling Ett problem med EU-forskningen är att kommissionen endast finansierar projekten partiellt varför det vanligen krävs nationell tilläggsfinansiering till forskningsutförarna. Projekten tenderar dessutom att bli mer omfattande och därmed kostsamma och de konkurrerar med de nationella projekten. Anspråken på de natio- nella forskningsfinansierade systemet ökar därför. Som framgick redan i vårt delbetänkande är det angeläget med större finansiella resurser nationellt för forskningsverksamheten, inte minst för att bättre kunna dra nytta av EU-samverkan. 9.3.3Ökat krav på nationell beredning av EU-frågorna medlemskap är de grundläggande förutsättningar som bör vara uppfyllda för att vi från svensk sida skall få gehör för våra svenska intressen i EU väl kända. De är däremot inte alltid så lätta att uppfylla. En förutsättning är att det svenska arbetet präglas av god framförhållning. Vi måste tidigt veta vad vi vill och ha strategier för att ta oss dit. Det innebär inte bara att tidigt ha svenska ståndpunkter när det gäller förslag i förhandlingsprocessen utan också att så långt möjligt försöka påverka innehållet redan i de förslag som kommissionen utarbetar. Det är också av stor betydelse att kunna påverka kommissionens initiativ, det vill säga presentera svenska idéer som kan bli utgångspunkter för kom- mande arbete med regler och program på gemenskapsnivå. En annan viktig förutsättning för ett framgångsrikt EU-arbete är en tidig förankring av de olika frågorna på hemmaplan. Genom en god förankring hemma kan vi tala med en röst när vi har kontak- ter med andra medlemsstater och övriga aktörer i EU. Genom goda kontakter med aktörer på så många nivåer som möjligt i EU kan vi skaffa oss information om pågående aktiviteter samt påverka och bygga allianser. Vikten av nätverksbyggandet i EU skall inte under- skattas. Vid sidan av sådana grundläggande förutsättningar, som i stort är desamma för alla medlemsstater, så finns också några specifikt svenska förhållanden som påverkar vårt EU-arbete i hög grad. Det första hänger ihop med vad som brukar benämnas som den svenska förvaltningsmodellen, med förhållandevis små departement och större, till viss del självständiga myndigheter. Flertalet övriga med- lemsstater har direkt tillgång till vad som motsvarar myndighets- resurser inom respektive departement. Detta gäller för alla de större medlemsstaterna och vi kan från svensk sida därför få in- trycket att de är bättre rustade att hantera alla EU-ärenden med hög detaljeringsgrad och är mindre sårbara när det gäller resurser. Vi skiljer oss också åt från de flesta andra medlemsstater i ett annat hänseende. Tradition, och för många stater erfarenheterna av ett långt medlemskap, innebär att förvaltning och näringsliv ut- vecklat ett nära sätt att arbeta tillsammans för att ta tillvara breda, nationella intressen. Den svenska modellen för samarbete mellan myndigheter och näringsliv bygger på en betydligt skarpare rolldelning med ett strikt remissförfarande i lagstiftnings- frågor. Detta arbetssätt fungerar inte alltid så väl i EU:s besluts- processer där förankring ofta måste ske genom snabba förfaranden. Ett förändrat och närmare sätt att samarbeta på skulle otvetydigt kunna ge ett för bättre nationellt utfall i det internationella förhandlingsarbetet reellt sett. Transportområdet är i förhållandevis hög grad reglerat genom . Det arbete som bedrivs på olika nivåer på området inom EU är därför omfattande. är ett relativt sett litet land med trots allt begränsade resurser. För att utnyttja dessa resurser på effektivaste sätt borde vi tydligare prioritera mellan områden och ärenden som är av olika vikt för oss. Är frågorna politiskt betydelsefulla borde vi i vissa fall satsa betydligt mer resurser för att nå framgång i arbetet, medan vi i andra frågor kan nöja oss med ett mer begränsat agerande än vad som är fallet . I prioriterade frågor är det även viktigt att vi använder oss av personer med upparbetade nätverk med andra medlemsstaters representanter och som har tjänsteställning på en nivå som motsvarar kollegornas. Av regeringsformen följer att det är regeringen som företräder i förhandlingar och ingår avtal med andra stater eller mellanstatliga organisationer. I vissa fall får regeringen uppdra åt förvaltningsmyndighet att ingå internationella överenskommelser. I regeringens arbetsuppgifter ingår att styra myndigheterna. I verks- förordningen (1995:1322) finns en generell regel om dels att myn- digheterna har en informationsplikt till regeringen om sitt EU- arbete och dels en skyldighet att ställa den personal till förfogande för EU-arbete som regeringen begär. Sammantaget framstår myndigheterna som en mycket viktig resurs i regeringens EU-arbete. Det hindrar dock inte att sam- arbetet kan förbättras och formerna för det utvecklas om vi vill öka ambitionen med och effekten av det svenska EU-arbetet. Genom att utnyttja myndigheternas kompetens och resurser i EU-frågor i större utsträckning kan vi skaffa oss en betydligt förstärkt svensk bas i EU-arbetet. 9.3.4Samarbetet med svenska organisationer Departementen ansvarar för att samråd sker med kommuner, intresseorganisationer och andra aktörer vid handläggning av rege- ringsärenden på deras respektive sakområde. Möjligheten för dessa organ att yttra sig i ett ärende följer av grundlagen. Den normala gången med skriftligt remissförfarande är inte alltid lämplig när det gäller att bygga upp strategier för EU-arbetet i olika frågor. Det är viktigt att de som berörs ges möjlighet att medverka i ett tidigt skede och att de regelbundet informeras om arbetet. Genom en regelbunden dialog med berörda parter kan regeringens EU-arbete förenklas och förbättras. Samrådet kan ske på olika sätt, till exempel genom remissförfarande och/eller i arbetsgrupper för EU- frågor. Varje departement bestämmer formerna för arbetet i sina arbetsgrupper. Även samarbetet med andra aktörer, vid sidan av myndigheterna, fungerar på det hela taget väl. Arbetssättet varierar dock mellan de olika sakområdena på transportområdet och därmed också ambi- tion och resultat. Formerna för samarbetet bör kunna systematise- ras ytterligare, med sikte på att totalt sett öka omfattningen såväl vad gäller kvantitet som kvalitet. använder sig i stor utsträckning av olika arbets- grupper för behandling av EU-frågor. Grupperna brukar indelas i beredningsgrupper, vars deltagare består av berörda departement och myndigheter, referensgrupper för EU-frågor samt andra arbetsgrupper. Varje departement inrättar de grupper som behövs och bestämmer de närmare formerna för arbetet i sina grupper. Beredningsgrupper kan användas som ett led i den gemensamma beredningen av EU-frågor inom . I berednings- och referensgrupper kan också remissförfarandet göras. På transportområdet används aktivt bara grupper av karaktären referens- eller annan arbetsgrupp. Referensgrupper finns på järnvägsområdet samt på luftfarts-, sjöfarts- väg- och yrkestrafikområdena. 9.4Förslag till vidareutveckling av den svenska beredningen av internationella frågor på godstransportområdet Den svenska beredningen av internationella godstransportfrågor bör vidareutvecklas genom att redan existerande referensgrupper nyttjas bättre vid utvecklingen av svenska ståndpunkter. Detta som ett verktyg för att försöka uppfylla de grundläggande förut- sättningarna för ett bra samarbete mellan staten och näringslivet. Grupperna bör också vidareutvecklas och ges en utökad och för- djupad funktion, särskilt med avseende på bättre samordning och förstärkt framförhållning. Det bör finnas en verksamhetsplan för gruppernas arbete. Planen bör utarbetas med ledning av kommis- sionens arbetsprogram och med utgångspunkt från svenska intres- sen. Grupperna bör ges en tillräckligt bred bas för att vara livskraftiga och uppfattas som meningsfulla. Samtliga grupper bör göra överväganden om intermodal sam- verkan i sitt arbete. Det intermodala perspektivet bör således behandlas i varje enskild referensgrupp. Utformningen av grupperna bör vara sådan att de framstår som tydliga och funktionella kanaler för samverkan mellan departe- menten, myndigheterna och övriga aktörer. Grundläggande krav är att grupperna möjliggör en dialog åt båda håll och också ges förut- sättningar till ett effektivt arbete. Medlemmarna i gruppen bör bestå av representanter för myndig- heter och de viktigaste intressenterna på området. Det är viktigt att gruppen blir så bred att den kan anses som tillräckligt representativ, men den får inte heller göras för omfattande så att den blir svår att hantera. För att en grupp skall få behövlig kontinuitet bör den inte mötas för sällan, men den skall självklart kunna sammankallas vid behov. Till gruppen bör utses ett mindre, operativt organ som kan träffas mellan gruppmötena, förbereda dessa och driva de frågor som bestämts av gruppen. Vid behov skall även arbetsgruppen kunna utse mindre grupper som kan arbeta med vissa särskilt utpekade frågor. Det är också viktigt att gruppen har en stark och etablerad kopp- ling till berörda personer på ständiga representation i . Arbetet i grupperna bör ge möjlighet till en konstruktiv dialog mellan staten och näringslivet och ge näringslivets representanter inblick i de politiska övervägandena i EU-arbetet. Därför skall en löpande dialog föras mellan departementet, myndigheter och intressenter. På så sätt ges grundläggande förutsättningar att tidigt kunna fastställa väl förankrade svenska ståndpunkter och även i övrigt ge ett gott stöd i såväl berednings- som förhandlingsfaserna av ett ärende. Med hänsyn till de ofta mycket korta ledtider som kännetecknar handläggningen av internationella ärenden, och då särskilt EU-ärenden, måste verksamheten i gruppen organiseras så att det finns en hög tillgänglighet till relevanta personer. Grupperna skall dock inte bara vara verktyg för behandling av redan framlagda förslag utan de bör också, genom att vara kanaler för ömsesidig informationsspridning, öka möjligheterna för oss att kunna påverka innehållet i förslagen innan de läggs fram. Även samordningen av ett svenskt agerande bör kunna diskuteras i grup- perna. Vill vi påverka vilka förslag som skall läggas fram eller visst innehåll i dem så är en samordnad svensk linje med agerande på olika nivåer och i olika organ en förutsättning. Även om inte alla aktörer har gemensamma intressen och ståndpunkter i en fråga så ger det tillfälle att förklara och förhoppningsvis få förståelse för intagna positioner. Detsamma gäller för samordning av internatio- nellt arbete mellan olika forum. Diskussioner om prioriteringar är ett annat exempel på uppgifter som är lämpliga att ta upp i grup- perna. De frågor som bedöms vara viktiga skall kunna pekas ut och också prioriteras resursmässigt. Självklart skall grupperna också kunna ta hand om uppgifter av mer administrativ karaktär för att skapa klarare riktlinjer och for- mer för arbetet. Exempel på sådana är vem som skall företräda i ett visst sammanhang och med vilka personer. Även andra bemanningsfrågor, som till exempel diskussioner om behov och urval av lämpliga personer för nationella experttjänster, hör hit. Listan på arbetsuppgifter kan göras lång, och de frågor som skall behandlas i respektive grupp varierar naturligtvis beroende på om- råde och på vilket stadium det internationella arbetet befinner sig. En positiv lösning kan vara att ett utökat och fördjupat sam- arbete mellan de olika intressenterna i internationella frågor vilket naturligt och ömsesidigt skulle främja kunskapsspridande. Detta bör i sin tur kunna skapa en naturlig plattform för att använda utrednings- och analysarbete i högre grad och på ett mer effektivt sätt i arbetet med internationella frågor. Detta bör leda till en effektiv beredning av frågor mellan depar- tementen, myndigheterna och berörda aktörer vilket är en förutsättning för att på ett tydligare sätt skall kunna föra fram viktiga frågor i internationella sammanhang. Det är viktigt att svenskar, med erfarenhet från relevanta sak- områden, är anställda som tjänstemän eller experter vid EU:s institutioner och EU-myndigheterna. Av naturliga skäl har perso- ner som arbetat med sakfrågorna i en större förståelse för svenska förhållanden och arbetssätt på aktuella områden. Enligt Statskontoret (rapport 2003:14) skulle detta öka möjligheterna för svenska mål och prioriteringar att få genomslag på EU-nivå. innebär en möjlighet för svensk statsförvaltning att ut- veckla och uppdatera tjänstemännens Europakompetens samt att utveckla nätverket inom EU:s institutioner, intresseorganisationer och med kollegor i andra EU-länder. Enligt en utvärdering som Statskontoret genomfört (rapport 2001:17) saknas det en strategi för hur instrumentet med svenska nationella experter i EU ska användas. En internationell jämförelse som Statskontoret genomfört visade att både och ser nationella experter som en väg in i kommissio- nen som instrumentet är ett medel i ländernas ambition att utöva inflytande på kommissionen inom prioriterade områden. Statskontorets utvärdering visar också på att målet med EU-sam- ordningen varierar mellan EU:s olika medlemsstater, beroende av ideologisk ambition, institutionell kapacitet och politisk motvilja. Nationella experter är dock endast ett av de instrument som kan användas för att öka förståelsen för svenska frågor inom EU:s institutioner. Det är dock viktigt att säkerställa en svensk närvaro och att detta främjas från både regeringen, myndigheterna och sektorns övriga aktörer. 9.5Frågor som vi bör prioritera i framtida internationellt arbete på godstransportområdet Som vi anger i inledningen till detta kapitelanser vi att det går att peka ut ett antal områden av strategisk betydelse i ett trafikslags- övergripande perspektiv. Dessa är följande: måste vi som tidigare nämnts också lyfta fram den nord- liga dimensionen och våra specifika förutsättningar. Det är dess- utom angeläget att verka aktivt på områden där vi upplever att svenska företag utsätts för snedvridningar i konkurrensen genom regler som är onödigt långtgående, till exempel den av kom- missionen rekommenderade Europastandarden för förankring av last vid vägtransporter. En annan företeelse som kan snedvrida konkurrensen är felaktig regeltillämpning i medlemsstaterna. har visat sig särskilt besvärligt när det gäller överträdelser av gemenskapsreglerna för vägtransporter och möjligheterna att vidta åtgärder mot de företag som bryter mot reglerna. Även sociala regler sätts ur spel genom en allt för generös tillämpning av det regler som gäller för cabotage vid vägtransporter. Inom detta område finns frågor om införande av enhetliga standarder för transport och logistiktjänster samt enklare gränsöverskridande för transporter. Frågan om utveckling av intermodala transportlösningar är central i EU:s transportpolitik och vi bör verka för att den nordiska dimensionen beaktas i detta arbete (se avsnitt 2.4). Infrastruktur (TEN-T) Nordiska Triangeln är ett fortsatt prioriterat övergripande TEN-T projekt. Konceptet Östersjömotorvägar är ett nytt prioriterat TEN-T projekt. Arbetet med en fast förbindelse över Fehmarn Belt och några andra nord-sydliga projekt. Godsstråk i öst-västlig riktning kommer dessutom att få ökad betydelse. TEN-budgeten bör ligga fast och användas för infrastruktur. Stöd bör inte ges till kommersiella operatörer (linjer). Isbrytning är en gemensam och viktig infrastrukturförutsättning för alla . Land- anslutningar, farledsförbättringar och trafikövervakning bör till- sammans med isbrytning ingå i konceptet Östersjömotorvägarna (avsnitt 3.5.2). PPP bör främjas för infrastrukturprojekt.