sou · GSB396 · 2005-01-01 00:00:00 — skriver att på lång sikt bestäms emellertid den svenska tillväxten och indirekt möjligheten att upprätthålla en hög offentlig servicenivå av produktivitetsutvecklingen och inget annat. Frågan är sålunda enligt dem inte antingen eller (dvs. ökad sysselsättning eller ökad produktivitet) utan både och. anser att utredningens scenarier lider av för låg ambitionsnivå. De anser att utredningen borde ha inkluderat ett alternativt scenario där det integrationspolitiska målet lika rättigheter, lika möjligheter, lika skyldigheter hade förverkligats i form av samma sysselsättningsgrad oavsett etnisk bakgrund. Remissvaren på 2003/Långtidsutredning efterlyser en diskussion av hur ökad ekonomisk tillväxt kan påverka möjligheten att nå uppsatta klimatmål. De finner det också önskvärt med åtminstone ett scenarioalternativ med en lägre ekonomisk tillväxt. Ökad produktivitet i offentlig verksamhet Flera instanser ser utredningens antaganden om potentialen för ökad offentlig produktivitet som rimliga. pekar många instanser på olika områden där de anser att utredningen underskattar potentialen för offentlig produktivitet och hur viktigt det är att den ökar. Det är däremot oklart om remissinstanserna anser att ökad offentlig produktivitet kan förväntas ge betydande bidrag till framtidens välfärdsfinansiering. Utredningen bedömer att den potential som finns i offentlig sektor för ökad produktivitet inte är tillräcklig för att kunna lösa den offentliga sektorns finansieringsproblem. I den bedömningen instämmer bl.a. . AMS finner utredningens antaganden kring produktiviteten rimliga men påpekar att det finns andra bedömare som förespråkar en högre produktivitetstillväxt. Därför finner AMS det angeläget att analyserna inom detta område fördjupas. () efterlyser ytterligare alternativscenarier i utredningen med andra antaganden om produktivitetsutvecklingen, både för privat och offentlig sektor. Dessutom anser SCB att det inte är orealistiskt med en något högre produktivitetsutveckling än vad utredningen antar. De skulle gärna vilja se en diskussion kring vad andra antaganden kring produktiviteten skulle innebära. Den ökande produktionen av privatfinansierade välfärdstjänster medför enligt KI att utredningens produktivitetsantaganden ligger något högt. Eftersom produktiviteten i denna sektor är generellt sett lägre kommer därför tillväxten i näringslivet att falla. KI poängterar dock att dylika antaganden är mycket osäkra och finner Ökad produktivitet i offentlig verksamhet Remissvaren på 2003/Långtidsutredning inte att utredningens antaganden på något sätt är anmärknings- värda. instämmer i utredningens slutsats att de stora kostnadsskillnaderna som finns mellan kommuner indikerar en viss potential för ökad effektivitet. Behovet av ökad produktivitet ESV, KI, PRO, , () och Statskontoret poängterar hur viktigt det är att genomföra åtgärder i syfte att öka produktiviteten i offentlig verksamhet och att utveckla bättre metoder för att systematiskt kunna mäta produktivitet. De instämmer dock i utredningens slutsatser att en sådan ökning endast i begränsad omfattning kan bidra till att lösa finansieringsproblemet för välfärdstjänsterna . Åtminstone 10 remissinstanser anser att utredningen underskattar möjligheterna till ökad produktivitet i den offentliga sektorn. 6 De poängterar olika områden och tillvägagångssätt för ökad produktivitet men framhåller gemensamt potentialen till för- bättringar. poängterar att produktiviteten till stor del påverkas av graden av konkurrens, som därigenom är en viktig aspekt för att öka tillväxten och sysselsättningen. Det är därför angeläget enligt dem att flera områden där monopol råder öppnas för konkurrens. På områden där fri etablering av konkurrerande företag inte är möjligt av olika skäl bör modeller med inslag av konkurrensmekanismer prövas och vidareutvecklas enligt Konkur- rensverket. De menar att utredningen inte tillräckligt beaktat erfarenheterna av att införa konkurrens på tidigare monopol- områden och av att tillämpa konkurrenslösningar i den offentliga sektorn. Konkurrensutsättning kan dock enligt vara svårare i mindre kommuner på grund av högre transaktionskostnader. Därför bör man enligt dem inte övervärdera 6 ESV, , Företagarna, i och i , , , TCO och Vårdföretagarna Remissvaren på 2003/Långtidsutredning Ökad produktivitet i offentlig verksamhet möjligheterna att lösa glesbygdens framtida försörjning av välfärdstjänster genom alternativa driftsformer även om denna lösning kan ge positiva tillskott till välfärdsproduktionen inom vissa såväl geografiska som kompetensmässiga områden. SBU framhåller att potentialen för produktivitetsökning inte bör underskattas. Det personalintensiva omvårdnadsarbetet kan dock knappast utföras till lägre styckkostnad, men däremot sannolikt med bättre kvalitet enligt SBU. Den uppfattningen delas även av ESV som dessutom anser att ökad konkurrens, förbättrad ekonomisk styrning och ökad IT användning torde innebära en omfattande potential för framtida rationalisering i offentlig sektor. föreslår att en statlig effektivitetsrevision inrättas för att förbättra effektiviteten inom den offentliga sektorn. ITPS, Länsstyrelserna i och samt TCO argumenterar för att produktivitetspotentialen inom offentlig sektor är större än vad utredningen gör gällande. Detta gäller enligt dem speciellt inom vårdsektorn. Enligt i Väster- län och TCO kan ökad produktivitet inom offentlig sektor uppnås genom ändrad organisation och fler vårdgivare. Även ESV, Företagarna, och Vårdföretagarna anser att en ökad konkurrens mellan privata och offentliga utförare i offentlig verksamhet kan leda till ökad produktivitet och kvalitet. Också bejakar, allmänt sett, utvecklingen mot större mångfald i produktionen av varor och tjänster i den offentliga verksamheten. En större mångfald ökar valfriheten och förbättrar också den offentliga verksamheten genom möjligheter till s.k. benchmarking enligt . Utredningen beskriver en risk för koncentrationstendenser bland de privata utförarna som ett möjligt scenario . Den oron delas inte av Vårdföretagarna som istället anser att en fortsatt koncentration av utförande i offentlig regi är ett större problem. De hänvisar även till en rapport från som framhåller att företagsstrukturen inte koncentrerats till färre företag i och med ökad konkurrenssättning utan snarare tvärtom. ESV anser att man inte kan avfärda den produktivitetsutveckling som faktiskt sker inom den medicintekniska sfären med att den tas ut som kvalitetshöjning och inte frigör resurser till andra områden. De hävdar därför att en kvalitetshöjning rimligtvis bör värderas som ökad konsumtion som därmed också ökar den offentliga konsumtionen. Därför menar de också att skillnaden mellan den privata och offentliga konsumtionen överskattas systematiskt i Ökad produktivitet i offentlig verksamhet Remissvaren på 2003/Långtidsutredning utredningen på grund av att man inte mäter vare sig produktivitet eller kvalitetshöjningar värderade från konsumtionssidan. LO anser att utredningen i något av sina scenarier borde ha räknat med en viss produktivitetstillväxt för produktionen av välfärdstjänster. De påpekar att en sådan ökning inte kan ligga i linje med den inom varuproduktionen men kanske i närheten av utvecklingen för privat tjänsteproduktion. Exempelvis finner LO det oklart hur utredningen ställer sig till den enligt dem uppenbara kvalitetsförbättring som över tiden sker inom sjukvården i spåren av teknisk utveckling och stora forskningsinsatser. Behovet av ytterligare studier av produktivitet efterlyser en analys av de utvecklingsmöjligheter som finns inom kommunalt driven verk- samhet. Dessutom pekar de på att hindren för effektivisering ibland är politiska snarare än organisatoriska. i finner det anmärkningsvärt att utredningen drar slutsatsen att effektiviseringspotentialen inom offentlig sektor är begränsad när den konstaterar att underlaget är bristfälligt vad avser information om produktivitet i offentlig verksamhet. De är också förvånade över att de svenska institutionella reformerna av välfärdsproduktionen, i riktning mot konkurrensutsättning, inte har utvärderats på något mer syste- matiskt sätt. Några remissinstanser diskuterar frågan om vård, skola och omsorg även fortsättningsvis till största delen bör tillhandahållas av kommunerna. Enligt finns det skäl att pröva de institutionella arrangemang som gäller i den offentliga sektorn. De anser också att det kan ligga ett värde i att tydligare separera olika delar av den offentliga sektorn från varandra. () önskar att utredningen tagit upp en institutionell diskussion kring välfärdens organisation, dess huvudmannaskap och utförandenivåer. Även Länsstyrelserna i och samt SmåKom ställer frågan om det är realistiskt att varje enskild kommun på egen hand ska Remissvaren på 2003/Långtidsutredning Ökad produktivitet i offentlig verksamhet klara allt större krav på barnomsorg, vård och utbildning. När det gäller relationen mellan stat och kommun anser att beslut och finansieringsansvar tydligare bör kopplas samman. I dessa frågor finns enligt dem intressanta erfarenheter i och . varnar för en ökning av produk- tiviteten som uppnås genom stegrat arbetstempo och bort- rationalisering av pauser och möjlighet till återhämtning. Vidare anser de att en förstärkning och en tydligare roll för företags- hälsovården sannolikt skulle vara en mycket lönsam investering i syfte att minska sjukfrånvaron. Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Flera instanser betonar i likhet med utredningen vikten av avgifter i välfärdssystemen för att t.ex. undvika överkonsumtion. Remiss- instanserna tillmäter dock avgiftsfinansiering olika betydelse när det gäller att kunna bidra till välfärdens framtida finansiering. , , , och in- stämmer i utredningens bedömning att ökade avgifter inte räcker för att frigöra tillräckliga resurser för att mer än marginellt förbättra verksamheten. Det betyder dock enligt inte att avgifter är verkningslösa eftersom de i hög grad påverkar efterfrågan på en tjänst. De saknar dock konsekvensanalyser och underlag för att kunna ta ställning till frågan om avgifter, ökade avgifter eller ökad privat finansiering inom fler områden skulle vara en möjlig finansieringskälla. Även KI och i önskar att utredningen närmare belyst detta. KI framhåller att fortsatta analyser av alternativa finansieringsmetoder bör genom- föras och att reformer i syfte att befrämja alternativa finansierings- metoder är eftersträvandsvärda. Företagarna anser att egenfinansiering av välfärdstjänster som exempelvis sjukvård och skola bör öka. Dessutom tror de att betalningsviljan för dylika tilläggstjänster är hög. ITPS och delar utredningens bedömning att det utöver ett skattefinansierat basutbud av service bör erbjudas möjligheter för medborgarna att på egen hand komplettera detta basutbud med egna betalningar eller försäkringsfinansierade lösningar. i tror inte, i likhet med utredningen, att de ökade behoven i välfärdssystemen kan lösas med höjda avgifter. Även om högre avgifter inte ger något kontinuerligt växande resurstillskott så kan de bidra till att ge medborgarna möjlighet att själva göra en värdering av nyttan av tilläggstjänster relativt kostnaden enligt . Denna avvägning kan enligt dem Ökad alternativ finansiering... Remissvaren på 2003/Långtidsutredning bidra till samhällsekonomisk effektivitet. tror också att i takt med att realinkomsterna ökar och blir rikare borde acceptansen för privata lösningar och alternativa finansierings- former öka. Förslag kring alternativ finansiering Flera länsstyrelser7 anser att diskussionen kring relationen mellan stat och kommun är viktig. Vidare anser de att när en alternativ finansiering av välfärdssystemet analyseras borde en övergång från och statlig skattefinansiering av stora verksamhets- områden med individuellt inriktad service till nya nationella försäkringssystem beaktas. Ett sådant system öppnar enligt deras syn för en tjänsteproduktion där kommunen kan vara en bland många utförare. Kommunerna skulle då inte behöva vara lika robusta som vare sig när det gäller finansierings- eller produktionsförmåga. i påpekar att konkurrens och kundval är medel att öka produktionen även om de finner det svårt att dra några slutsatser på det lilla material som finns. Det naturliga kundvalsområdet borde enligt dem vara äldreomsorgen. ser det däremot som problematiskt att tillämpa ett marknadstänkande och en kundvalsmodell inom den del av som är myndighetsutövande. Enligt utredningen finns det en kärna av välfärdstjänster (sjukvård, grundläggande utbildning, omsorg om barn och gamla etc.) där det gemensamma åtagandet helt enkelt inte kan försvinna. Problemet är, enligt ESV, att om dessa områden per definition ska undantas, är större delen av den offentliga konsumtionen fredad för alternativ och effektivitetshöjningar genom konkurrens. Även Statskontoret anser att det finns skäl att utveckla utredningens resonemang kring hur det offentliga åtagandet kan avgränsas utan att välfärdsstatens kärna äventyras. i önskar att utredningen hade belyst några andra länders välfärdssystem och dess finansiering. 7 Länsstyrelserna i , , och i . Remissvaren på 2003/Långtidsutredning Ökad alternativ finansiering... ser det som viktigt att beakta den sociala ekonomins och det ideella arbetets roll i ett stort antal bygder, kommuner och regioner. De menar att utredningen på denna punkt inte har registrerat det omfattande arbete som sker i en stor del av landets kommuner . LO varnar för att negativa fördelningseffekter och effektivitets- förluster riskerar att uppkomma om skattefinansieringen av offentligt tillhandahållna välfärdstjänster helt eller delvis ersätts av avgifter. Dessutom riskerar legitimiteten för de etablerade systemen att urholkas om efterfrågan som inte tillgodoses leder till framväxt av lösningar vid sidan av de etablerade systemen. Flera remissinstanser anser att utredningen väcker flera intressanta frågor som hade förtjänat egna bilagor eller åtminstone fördjupningar. Även osäkerhet och känslighetsanalyser efterlyses. Utredningen har konstaterat att kommunerna endast bär en liten del av de samhällsekonomiska kostnaderna för en skattehöjning. ser detta som så viktigt att frågan om och hur kostnaderna för en skattehöjning kan internaliseras borde belysas i en egen bilaga. Vidare anser de att också frågan om hur arbetsmarknads- politiken fungerar i allmänhet (verkningsgraden) och i synnerhet för grupper med låg förvärvsfrekvens hade förtjänat en egen bilaga. i län anser att utredningen hade vunnit på att analysera arbetsmarknadens framtida efterfrågesida mer och därmed balansera den tunga koncentrationen på arbetskrafts- utbudet. ser det som angeläget att antaganden om den framtida hälsoutvecklingen förs in som en egen parameter i de beräkningar som görs av arbetsutbud och ekonomisk utveckling i kommande långtidsutredningar. De ser dylika antaganden som särskilt angelägna med tanke på regionala utvecklingslinjer i arbetsutbud och ekonomi. Enligt och hade det varit önskvärt att de regionala skillnader som finns och som presenteras i bilaga 3 tydligare hade redovisats även i huvud- betänkandet. Även Rådet för kommunala analyser och jämförelser vill understryka behovet av analyser på regional nivå. I utredningen har de prövningar som klimatfrågan kan komma att ställa på t.ex. skattestrukturen inte behandlats tillräckligt ingående enligt i och . SCB föreslår att framtida utredningar skulle kunna använda de underlag Remissvaren på 2003/Långtidsutredning som tas fram inom miljöräkenskaperna för att belysa effekterna på miljön av en viss antagen utveckling. Även om KI i stora delar håller med om analysen i utredningen så påtalar de osäkerheten i att göra långsiktiga framskrivningar. Det är t.ex. enligt dem inte uppenbart att produktivitetsutvecklingen i produktion av välfärdstjänster kommer att vara lägre än den vi observerar i näringslivet. TCO och i län poängterar att demo- grafiska prognoser är förenade med stora felmarginaler (speciellt immigrations, emmigrationsflöden och utvecklingen av födelse- talen). För att lyfta fram prognosernas osäkerhet anser TCO att utredningen borde ha utfört samma beräkningar med prognoser. Även anser att ytterligare beräkningar och prognoser behöver göras eftersom den framtida konsumtionen av vård och omsorg innehåller betydande osäkerhet. Även lyfter fram osäkerheten i utredningens prognoser. För att de underliggande antagandena i utredningen ska uppnås krävs i många fall enligt betydande åtgärder, inte minst när det gäller antagandet om ett ökat arbetsutbud och sysselsättning. Därför ser de att det finns skäl att överväga ett mer ambitiöst saldomål än av BNP för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt. De efterlyser också att det kompletteras med ett separat saldomål för statens finansiella sparande. Eftersom antagandena om syssel- sättning är så viktiga för utredningen så anser att det hade varit intressant att se ett alternativscenario där dess antaganden inte är uppfyllda. Vilka konsekvenser skulle det få om sysselsättningsgraden för utlandsfödda och antalet sjukskrivningar och förtidspensioneringar ligger kvar på samma nivå som eller utvecklas negativt frågar ? Även LO uttrycker farhågor för det offentliga sparandet. I och med att en stor del av det offentliga sparandet sker inom ett autonomt system (det allmänna ålderspensionssystemet) så framstår det offentliga sparandet som starkare än det i själva verket är. Det är därför inte självklart att statens finanser är långsiktigt hållbara även om de offentliga finanserna inklusive PPM-sparandet är det enligt LO. De vill därför understryka vikten av ett högt Remissvaren på 2003/Långtidsutredning sparande i den offentliga sektorn när det demografiskt betingade utgiftstrycket är lågt. Dessutom påpekar de att ju tidigare en åtgärd (saldoförstärkning) sätts in, ju mindre behöver den vara vilket understryker vikten av långsiktighet i politiken. Känslighetsanalyser är även något som ESV efterlyser, t.ex. när det gäller hur det offentliga sparandet påverkas av ändrad förvärvsfrekvens. Institutionell form för utredningen anser att det är viktigt att fördjupa analysen och öka förståelsen av frågor av långsiktig betydelse för den ekonomiska politiken på en mer kontinuerlig basis. I detta instämmer ESV. Ett alternativ skulle då enligt kunna vara att under införa en ny institution som har till huvuduppgift att löpande följa upp frågor av mer långsiktig betydelse för den ekonomiska politiken och utvärdera om den förda aktuella politiken är förenlig med de långsiktiga ekonomiska restriktionerna och förutsättningarna. En sådan institution skulle exempelvis kunna utformas på ett liknande sätt som Congressional Budget Office (CBO) i . Ett annat alternativ skulle enligt kunna vara att ge ett förstärkt KI motsvarande uppgifter. i anser att utredningen hade kunnat bli intressantare om den hade arbetats fram i ökad medverkan av fristående ekonomiska institutioner. ITPS konstaterar att när privatproducerade välfärdstjänster diskuteras så sker det styvmoderligt, och att tonen gentemot marknadslösningar genomgående är negativ. De efterlyser därför en mer nyanserad diskussion i denna fråga. för arbetsliv och socialvetenskap anser att utredningen i sin analys borde ha beaktat de olika förslagens legitimitet i befolkningen. De tror att det förslag som utredningen finner minst problematiskt (basutbud av välfärdstjänster kom- binerat med privata betalningar) har en mycket låg legitimitet i befolkningen. Dessutom vore det enligt dem önskvärt om Remissvaren på 2003/Långtidsutredning utredningen presenterat en överblick över de olika finansierings- förslagen och hur olika kombinationer av dem kan bidra till finansieringen av framtidens välfärdstjänster. Ett högre barnafödande ökar självfallet antalet personer i yrkesaktiv ålder. Länsstyrelserna i och i varnar emellertid för att det tar mycket () innan högre födelsetal resulterar i högre materiell välfärd per invånare. Dessutom är de ekonomiska konsekvenserna entydigt negativa för kommunernas del (de ökade kostnaderna för barnomsorg och utbildning uppvägs inte ens på mycket lång sikt av större skatteinkomster). i saknar en genomgång av internationella erfarenheter kring politik som har resulterat i en högre ekonomisk tillväxt än i . Även i anser att det internationella perspektivet skulle kunna ha utvecklats mer. i anser att den framtida utvecklingen inom och av den Europeiska Unionen borde ha belysts mer utförligt i och med utredningens tidsperspektiv. De anser vidare att EU:s utformning torde få effekter på hur svensk välfärd kan finansieras. anser även att klimatfrågan har hanterats styvmoderligt i utredningens huvudscenario 2020. T.ex. ifrågasätter de det realistiska i att anta att skattestruktur (med undantag för bl.a. tillverkningsindustrin) fortfarande gäller för koldioxidskatten 2020. SCB föreslår att framtida utredningar skulle kunna använda de underlag som tas fram inom miljöräkenskaperna för att belysa effekterna på miljön av en viss antagen utveckling. Även i efterlyser en utförligare redovisning av möjligheterna till en hållbar utveckling som tar hänsyn till ekologiska och sociala aspekter. ser det som angeläget att antaganden om den framtida hälsoutvecklingen förs in som en egen parameter i de beräkningar som görs av arbetsutbud och ekonomisk utveckling i kommande långtidsutredningar. De ser dylika antaganden som särskilt angelägna med tanke på regionala utvecklingslinjer i arbetsutbud och ekonomi. ställer sig inte bakom den syn på behovet av effektiviseringar av utbildningen som utredningen ger uttryck för genom att förespråka begränsningar i möjligheten att konkurrens- och tilläggskomplettera betyg på komvux. De anser att de problemen är överdrivna och att ett förbud mot utbytes- Remissvaren på 2003/Långtidsutredning Övriga kommentarer komplettering särskilt skulle missgynna socioekonomiskt svaga grupper och elever med utländsk bakgrund. I stort så instämmer de flesta remissinstanserna i utredningens beskrivning av välfärdens mål och medel och de utmaningar som välfärdssystemen förväntas möta. Flera instanser befarar dock att LU är för positiv, främst när det gäller arbets- utbudet, och att utmaningarna därför kan bli större än de som tecknas i utredningen. Utredningen beskriver fyra möjligheter att finansiera välfärden: höjda skatter, ökad tillväxt (via ökad privat produktivitet eller ökad sysselsättning), ökad produktivitet i offentlig sektor eller via ökad alternativ finansiering. Många remissinstanser är överens om att det första alternativet inte är en framkomlig väg . Några instanser indikerar istället att internationaliseringen gör det troligt med sänkta skatter . Några instanser vill dock inte utesluta höjda skatter som en möjlig finansieringskälla . De flesta instanserna är överens om att ökad tillväxt genom att antalet arbetade timmar ökar ger det största bidraget till välfärdens finansiering. I svaren betonas betydelsen av minskade sjuk- skrivningar, ökad geografisk rörlighet på arbetsmarknaden liksom att inte införa åtgärder som påverkar utbudet negativt, friår och arbetstidsförkortning nämns. Flera instanser betonar vikten av ökad produktivitet i offentlig sektor. I denna fråga anser flera att utredningen underskattar produktivitetspotentialen i offentlig sektor. Flera instanser anser att ökad konkurrens och ändrad organisation kan ge värdefulla bidrag till välfärdens finansiering . Den sista möjligheten som utredningen tar upp är ökad alternativ finansiering. Flera instanser uttrycker åsikten att detta är möjligt och tror att inslaget av privata och offentliga försäkrings- lösningar kommer att öka. Kundvalssystem beskrivs också av några som en intressant väg att gå. Däremot verkar den samlade åsikten Remissvaren på 2003/Långtidsutredning vara att ökad alternativ finansiering inte kommer att kunna lösa välfärdens finansiering .