sou · GSB324d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Att hardshiptillägget beräknas till en viss procent- sats av den statliga genomsnittslönen för resp. hardship-klass och på så sätt värdesäkras förstärker detta intryck. Mot bakgrund av utredningens bedömning ovan bör hardship- tillägget i nuvarande utformning i allt väsentligt betraktas som lön. Tillägget skall beskattas och vara pensionsgrundande. Frågan är emellertid om hela ersättningen bör beskattas och vara pensionsgrundande eller om ett framtida hardshiptillägg bör inne- hålla ett skattefritt element genom en begränsningsregel i skatte- lagstiftningen. För ett skattefritt element talar merkostnadsmotivet. Utred- ningen anser dock motivet svagt. Enligt utredningen kan uppkom- mande merkostnader utöver de som behandlats ovan anses inrym- mas i delposten särskilda merkostnader i det skattefria grund- tillägget som föreslås i kap. 7. Utredningen vill i det här samman- hanget peka på att grundtillägget i sig avses fånga upp merkostna- der med hänsyn taget till kostnadsläget på de olika stationerings- orterna inkl. de hardshiporter där kostnadsläget är högt. För att ett hardshiptillägg i sin helhet skall behandlas som lön talar ett antal omständigheter. Den skattemässiga bedömningen som utredningen gör ligger i linje med att den nya bestämmelsen i 11 kap. 21 a § IL utesluter skattefrihet för en kontant ersättning för hardshipförhållanden. Utredningen menar vidare att det är lämpligt att infoga ett hardshiptillägg i incitamentsstrukturen, som ett tids- begränsat påslag på lönen. Detta är alltså ett personalförsörjnings- motiv. Utredningen anser också att det är rimligt att en ersättning av det här slaget blir pensionsgrundande. Att hela tillägget beskat- tas förenklar dessutom administrationen och ger en större trans- parens i ett framtida utlandsvillkorssystem. Utredningen anser sammantaget att ett hardshiptillägg bör finnas men att det bör beskattas. När det gäller sättet att beräkna tillägget rekommenderar utredningen att parterna – detta är en förhandlingsfråga – väljer att låta ersättningen utgå med lika belopp till alla utsända på en viss ort. För denna lösning talar t.ex. att kostnaderna lättare kan över- blickas. Det är också lättare att förklara ett sådant tillägg. Utred- ningen har inte anledning att ha några synpunkter på ersätt- ningsnivåer. I ett beskattat system blir det givetvis en prioriterings- fråga hur mycket parterna vill lägga på hardship jämfört med annat. 9.2.4Om hardshiptillägg för medföljande vuxna och barn I får en utsänd med en medföljare, som är berättigad till medföljandetillägg, ett extra hardshiptillägg. I flera andra länders utlandsvillkorssystem (se avsnitt 12.2.3) ingår en förstärkt hard- shipersättning om den utsände åtföljs av en medföljare och i flera länder också ett extra påslag för medföljande barn. till- lämpar exempelvis påslag för en medföljande vuxen och påslag för varje barn. I är hardshiptillägget skattefritt. Som utredningen anfört ovan är merkostnadsmotivet för ett skattefritt hardshiptillägg för medföljare ytterligare uttunnat i förhållande till vad som gäller för den utsändes egen del. Det kan givetvis inte komma i fråga att infoga skattefria ersättningar för hardship för medföljande och barn i ett nytt system som bygger på ett beskattat hardshiptillägg till den utsände själv. Enligt utredningens mening innebär förslaget till beskattning av hardshiptillägget också den fördelen att parterna fritt kan förhandla om ev. påslag på den utsändes hardshiptillägg för medföljare och barn och söka sig fram till en lämplig lösning. Utredningen lämnar därför inte några rekommendationer till parterna i denna fråga. I det norska utlandsvillkorssystemet finns ett skattefritt hardship- tillägg. Därutöver har man i det nya utlandsavtalet lagt in ett särskilt skattepliktigt s.k. risikotillägg, som kan utgå när det före- ligger uppenbara säkerhetsrisker på en viss ort. I det amerikanska systemet ingår en särskild ersättning Danger pay, för samma ändamål. Utredningen anser inte att det finns behov av någon sär- skild faktor av denna typ i ett nytt utlandsvillkorssystem. Allmänt ligger säkerhetsproblematik redan som en omständighet vid hard- shipklassificeringen och värderingen av ett tillägg. En ny faktor skulle komplicera utlandsvillkorssystemet i onödan och lätt bli kostnadsdrivande. Om mycket allvarliga säkerhetsrisker uppstår på en viss stationeringsort eller för vissa särskilt utsatta individer kan arbetsgivaren enklast göra en justering i form av ett beskattat uppdragstillägg, eller naturligtvis förflytta de utsända. Flera länder grundar sina hardshipklassificeringar på den s.k. location ranking som tas fram av ECA. Utredningen vill framhålla den fördel som det kan vara att låta en utomstående konsult ta fram underlag för klassificeringen. En lösning efter dessa linjer bedömer utredningen kunna bli billigare än dagens arbetssätt. På en del stationeringsorter, s.k. hardship posts, kan tjänstgörings- förhållandena vara särskilt påfrestande. I vissa länder med annor- lunda samhällssystem än det gängse i västerländska demokratier kan det rent allmänt vara svårt att verka för den utsända perso- nalen. Arbetet försvåras i vissa fall genom att den fysiska rörlig- heten inskränks eller att övervakning förekommer. I en del länder är klimatet sådant att det medför besvär för de utsända från ett nordeuropeiskt land, t.ex. genom extrem hetta och hög luftfuktig- het. På vissa orter är luftföroreningar ett betydande problem. I vissa tropiska länder råder påtagligt ohälsosamma förhållanden som utsätter den utsände för smittorisker som det är brist på acceptabla sjukvårdsinrättningar. I det sammanhanget kan också nämnas de betydande risker för trafikolyckor m.m. som kan finnas. Levnadsvillkoren kan ibland vara svåra på så sätt att vissa varor/ tjänster saknas eller att grov kriminalitet förekommer. terroristhandlingar eller t.o.m. krig kan vara stor. Den personliga säkerheten för den utsände och medföljarna kan riskeras. Sedan kan faciliteter som ter sig självklara ur ett svenskt perspektiv, som ett allsidigt kulturutbud, tillgång till TV, radio eller tidningar samt till lämpliga restauranger e.d. av hygglig standard i stort sett saknas. Det kan ibland helt enkelt vara få företrädare för andra länder eller andra västerlänningar att umgås med och förbjudet att ha kontakter med värdlandets invånare. De beskrivna förhållandena sammanfattas i begreppet hardship. Både från och från andra länders sida är det etablerat att diplomater (och andra kategorier utsänd personal) skall ha kompensation för dessa svårigheter, dels naturligtvis genom konkreta åtgärder avseende exempelvis personlig säkerhet och sjukvård, men också genom ekonomiska gottgörelser, möjligheter till ledigheter och rekreationsresor eller kortare tider för station- ering på vissa orter. I vissa länder ges särskilda möjligheter att få gå tidigare i pension. Den svenska målsättningen – som anges i UtN:s föreskrifter – är att påfrestande tjänstgöringsförhållanden i första hand bör kompenseras med direkta åtgärder. Därutöver kan sär- skild hardshipkompensation erhållas. Enligt U-ALFA 3 § fjärde stycket gäller följande. Hardshipkompensation erhålls av arbetstagare på orter med särskilt påfrestande tjänstgöringsförhållanden (hardshiporter). Den består av hardshiptillägg samt i vissa fall av ersättning för hardshipresa. Då make följer med arbetstagaren till hardshiport utges hardshipkompensation även för maken. Bestämmelser om vilka orter som är hardshiporter och om dessa orters placering i hardshipklasser samt om förutsätt- ningarna i övrigt för att erhålla hardshipkompensation meddelas av arbetsgivaren. Hardshipkompensation erhålls således enligt avtalet i form av hard- shiptillägg samt i vissa fall i form av hardshipresor. Med stöd av arbetsgivarnyckeln till U-ALFA har det uppdragits åt UtN att meddela de bestämmelser som behövs för tillämp- ningen. UtN har meddelat dessa i det s.k. Hardshipcirkuläret (UtN:6 2002). Bestämmelser som berör hardshiptillägg finns också i cirkuläret om Utlandsersättningar för gifta och sammanboende samt under ledighet m.m. (UtN:4 2001). UtN bedömer graden av hardship för varje hardshiport. Baserat på dessa bedömningar för UtN varje ort till någon av hardshipklasser- na 1, 2, 3 eller 4. Klass 1 betecknar lägsta klass och klass 4 högsta hardship. I extrema fall (f.n. och ) sker inplacering i en klass betecknad 5. Hardshiptilläggets storlek beror på vilken klass orten förts till. Det är lika stort för alla utsända som är stationerade på samma ort. Vilka hardshiporterna är och hur de är klassificerade framgår av bilaga 8. Hardshiptillägget beräknas schablonmässigt med en procentsats av den statliga genomsnittslönen för respektive hardshipklass. De aktuella hardshiptilläggen är f.n. : Klass (694 x 2) Klass (694 x 3) Klass (694 x 4,33) Klass (694 x 5) Då make/motsv. följer med arbetstagaren till en hardshiport utges hardshipkompensation även för maken – under samma förutsätt- ningar som gäller för medföljandetillägg. Den utsände får således i dessa fall två hardshiptillägg. De närmare villkor som därvid gäller är enligt UtN:s cirkulär i huvudsak att maken inte är borta från stationeringsorten och att tillägget reduceras om makens nettoinkomst överstiger ett prisbasbelopp. När arbetstagaren är tjänstledig med bibehållande helt eller delvis av lönen, t.ex. sjuk- eller barnledig, upphör tillägget att utgå . Om arbetstagaren tjänstgör utanför verksamhetsområdet (exempelvis i samband med förflyttning) bortfaller rätten till tillägg fr.o.m. den . UtN:s hardshipbedömningar baseras på ett av resp. utlandsmyndig- het ifyllt hardshipformulär samt annan tillgänglig adekvat informa- tion som bl.a. kan inhämtas genom att nämnden gör ett besök på orten. UtN gör sådana besöksresor till olika hardshiporter. Vid ett besök gör UtN intervjuer med de utlandsstationerade, studerar prisbilden i butiker, besöker skolor och sjukhus m.m. för att bilda sig en uppfattning om förhållandena. UtN:s bedömningar sammanställs och vägs samman efter remiss till UD:s inspektörer, UD/Sidas läkare samt UD:s säkerhetsavdelning. För att bedöma graden resp. typen av hardship poängssätter UtN olika förhållanden som ingår bland frågorna i hardship- formuläret. Graden styr klassificeringen och typen om rätt till hard- shipresa skall anses föreligga. Faktorerna kan slå på olika sätt. Faktorn stöldrisk ger t.ex. en poäng vad gäller klassificeringen men ingen i fråga om rätt till resa – att resa bort minskar ju inte stöldrisken. Poäng för klassificering av grad/typ av hardship och rätt till hardshipresor framgår nedan. 1 resa /år 2 resor /år Det kan nämnas att har utsända stationerade på 114 orter. Av dessa är 73 klassificerade som hardshiporter (12 i klass 1, 24 i både klass 2 och klass 3 samt 13 i klass 4). Enligt UtN:s beslut är en utsänd på 22 av hardshiporterna berättigad till en hardshipresa och på 24 av orterna till en resa per sexmånadersperiod. I några undantagsfall tillkommer ytterligare resor. Beslut om hardshipklassificering av de aktuella orterna fattas av UtN framåt. Härvid bevakas även att adekvata hardshipreseförmåner föreligger p.g.a. typen av hardship. Vid akuta förändringar i hardshipsituationen kan UtN fatta beslut om ändrad hardshipklassificering i direkt anslutning till det nya läget. Det kan t.ex. inträffa ett krigsutbrott som föranleder en höjning av hardshipklassen. UtN prövar, som ovan framgått, för varje hardshiport om typen av hardship är av sådant slag att ersättning för kostnader för hard- shipresor bör erhållas. Härvid fastställs också om en resa per sex- månaders- eller per tolvmånadersperiod skall ersättas. Grund- principen kan alltså uttryckas som en eller två resor . Om särskilda skäl föreligger kan UtN besluta att ersätta även andra former av hardshipresor, t.ex. kortare men flera resor. Ersättningen för hardshipresor avser: dels belopp baserade på de faktiska resekostnaderna för resa till ett av UtN angivet resmål för arbetstagaren och dennes medföljande familj, dels schablonersättning för hotellkostnader för arbetstagaren och dennes medföljande familj. Resekostnaderna ersätts mot redovisade utgifter, dock högst med ett belopp som beräknas motsvara kostnaden för en flygresa för familjen, tur- och retur , i ekonomiklass, mellan stationeringsorten och för orten särskilt angivet resmål. En schablonersättning för hotellkostnader betalas ut i samband med att ersättning för resekostnaderna för hardshipresan utbetalas. Schablonbeloppen för hotellkostnader är, per resa, för den anställde och för annan familjemedlem. Om båda makarna är anställda och omfattas av U-ALFA (tandem-par) erhåller båda schablonersättning med om de reser . I annat fall får den ena maken ersättning som för familjemedlem med . Om den anställde byter ut två hardshipresor mot en längre resa (se nedan) utbetalas dubbel schablonersättning för hotell- kostnaderna. UtN har fastställt schablonersättningarna med hänsyn till det sammanvägda kostnadsläget på samtliga resmål som ligger till grund för beräkning av ersättning för resekostnaderna. Beloppen påverkas inte av om den anställde och make/maka eller barn reser . Det förutsätts att en hardshipresa företas under resans inne- varande kvalificeringsperiod eller under den närmast följande sex- månadersperioden. Resa som företas under den nästföljande sex- månadersperioden kan, om rätt till en ytterligare hardshipresa före- ligger för den perioden, läggas samman med den hardshipresan. Ersättning för kostnaderna för en hardshipresa får enligt UtN:s föreskrifter inte bytas mot annan hardshipersättning. Det är således inte tillåtet för den lokale arbetsgivaren och den utsände att byta ut rätten till betalda hardshipresor mot pengar. Hardshipresa får inte heller kombineras med semesterhemresa eller annan av arbetsgivaren betald resa. Enligt UtN:s praxis rörande hardshipresor gäller även följande: Hardshipresa kan företas även till ort inom stationeringslandet. Resmål för beräkning av ersättning för hardshipresa kan även vara ort som ej är huvudstad. Ersättning för kostnader för anslutningsresa till och från respektive flygplats lämnas inte. Utredningen föreslår att den del av de s.k. barnförmånerna enligt U-ALFA som utgörs av barntillägg inte längre skall vara skattefri. Detta innebär att något undantag från beskattning inte skall göras för barntillägg i den föreslagna 11 kap. 21 § inkomstskatte- lagen (1999:1229, IL). Utredningen föreslår vidare att avgifter för förskoleverksamhet, skolbarnomsorg eller liknande, som ersätts av arbetsgivaren, inte skall tas upp till beskattning till den del avgifterna överstiger de normalt tillämpade avgifterna i förskolan eller skolbarnomsorgen i . En bestämmelse om detta bör infogas i den föreslagna 11 kap. 21 § IL. Utredningen föreslår att kostnaderna för avgifterna i fråga skall betalas direkt av arbetsgivaren. I fråga om utbildningsersättning, barnreseersättning och föräldra- ledighet anser utredningen att det nuvarande systemet i stort sett är ändamålsenligt och bör behållas. Utsända som omfattas av U-ALFA har i vissa fall rätt till barn- förmåner. För att rätt till barnförmåner skall föreligga fordras att den utsände har försörjningsplikt. Barnförmånerna är barntillägg, utbildningsersättning och barnreseersättning. Villkoren för de olika typerna av barnförmåner varierar med hänsyn till arbetstagarens försörjningsplikt, barnets eventuella inkomst av eget arbete och vårdnadsförhållandena. En fråga som betonas i direktiven är konstruktionen av barn- tillägget och de ofta höga kostnader för barntillsyn som kan upp- komma under utlandsstationering. I det följande behandlar utredningen i första hand barntilläggen och barntillsynskostnaderna. Utredningen tar bl.a. upp frågan om skattefriheten för barntilläggen. Därefter redovisar utredningen sina överväganden i fråga om utbildningsersättning samt föräldra- ledighet och föräldrapenning i samband med utlandsstationering. Enligt principer hade barntillägget (då benämnt barn- bidraget) till syfte att kompensera för merkostnader för barn men också att medge vidmakthållande av avsedd standard för en barn- familj på en viss utländsk ort vid jämförelse med gift tjänsteman utan barn på samma ort. Barnbidragen samordnades med det all- männa barnbidraget, som även de utsända var berättigade till. Denna samordning innebar att en höjning av det allmänna barn- bidraget skulle medföra en sänkning av utlandslönen. Den tidens ordning måste ses mot bakgrund av att utlandslönerna utgick som behovsprövade nettolöner. Enligt utredningens uppfattning är jämförelsen mellan gifta ut- sända med resp. utan barn med avseende på avsedd levnadsstandard och behovsprövade nettolöner uttryck för ett föråldrat synsätt. Lönerna på den svenska arbetsmarknaden sätts brutto och oavsett familjebilden i det enskilda fallet. De utsända är berättigade till allmänt barnbidrag för de barn de har vårdnaden om enligt bestämmelser i socialförsäkrings- systemet. Samordningen mellan barntilläggen i utlandsvillkors- systemet och det allmänna barnbidraget upphörde . Anledningen till detta har utredningen inte kunnat klarlägga. Dessa ersättningar har utvecklats var för sig. Barntillägget är kopplat till medföljandetillägget i mkg 2 och därmed lika för alla utsända oavsett ställning på den aktuella stationeringsorten. Det är skattefritt och värdesäkrat genom kopp- lingen till medföljandetillägget (och därmed grundtillägget). Barn- tillägg utgår för barn . Ersättningsbelopp m.m. framgår av avsnitt 10.4.1. Syftet med barntillägget beskrivs inte i U-ALFA eller i UtN:s föreskrifter. Syftet får dock antas vara att täcka allmänna mer- kostnader för medföljande barn. Bland kostnaderna för barnen intar självfallet avgifter för barnens skolgång och tillsynen av de små barnen – som i är helt eller delvis avgiftsfria – den dominerande rollen. Det måste emellertid beaktas att skolkostnaderna för barnen i allt väsentligt betalats direkt av arbetsgivaren i enlighet med de bestämmelser som UtN utfärdar. Som närmare framgår av avsnitt 10.2.3 föreslår utredningen att även kostnader för tillsyn av små barn i förskoleverksamhet eller motsvarande skall betalas direkt av arbetsgivaren . Dessa kostnadsersättningar bör vägas in i de följande bedömningarna av barntillägget. Skattefria barntillägg, men inte ersättning för dagiskostnader, förekommer i flertalet europeiska länder och i EU-institutionerna, men saknas t.ex. i det brittiska utlandsvillkorssystemet. Sättet att beräkna tillägg och ersättningsbelopp varierar. Enligt utredningens mening framstår de svenska barntilläggen och ersättningsnivåerna i och för sig som föga anmärkningsvärda vid en internationell jämförelse (jfr kap. 18). Barntillägget upplevs enligt utredningens intervjuer av flera berörda svarande som bra från ekonomisk synpunkt. Men tillägget är också kontroversiellt bland de utsända. Flera anser att barn- tillägget inte kan försvaras vare sig från merkostnads- eller skatte- synpunkt och några anser att det kan avskaffas helt. Någon enstaka svarande omnämner därvid att de utsända är berättigade till svenskt allmänt barnbidrag. Det kan tilläggas att de utsända på fråga om vilka merkostnader som barntillägget avser att täcka har haft svårt att ge konkreta exempel, bortsett från dagisavgifter och liknande. I de svar som givits nämns dock ofta utgifter för barnens olika fritidsaktiviteter – sport, ridning musikundervisning m.m. – kost- nader som även i kan vara betydande. En iakttagelse är att kostnaderna av naturliga skäl i vart fall skiftar avsevärt från familj till familj. Motiven för att ha ett särskilt skattefritt och schablonberäknat barntillägg som skall täcka diverse merkostnader för barn – utöver kostnaderna för förskola och skola – är enligt utredningens mening svaga sett från skattesynpunkt eftersom kostnader för barn redan i sig utgör levnadskostnader. Dessutom är det svårt att se att sådana merkostnader uppstår över huvud taget eller hur stora de i så fall kan antas vara. Det bör tillfogas att merkostnaderna måste vara en nödvändig följd av själva utlandsstationeringen om ett skattefritt barntillägg skall kunna accepteras. Även om merkostnader i vissa enskilda fall kan förekomma är detta inte tillräckligt för att bygga upp ett heltäckande schablonersättningssystem som skall gälla för alla barn. Särskilt mot bakgrund av att svenskt allmänt barnbidrag utgår även under en utlandsstationering är ett kontant barntillägg således inte berättigat. Det kan anföras att barntillägget i sin nuvarande konstruktion fångar upp skillnader i kostnadsläget mellan olika orter. Man bör enligt utredningens mening vid bedömningen då hålla i minnet att det finns stora skillnader i kostnadsläget inom vad gäller privata levnadskostnader av olika slag utan att avdragsrätt för ökade levnadskostnader kommer i fråga. Kostnadsläget på olika orter i utlandet avspeglas i tillräcklig grad genom grundtillägget. När det gäller medföljartillägget har utredningen i kap. 8 anfört att det skall utgöra ett grundskydd. Motiven för ett sådant grund- skydd utgörs av flera omständigheter där fördyringar endast är en och medföljartillägget föreslås beräknas oberoende av grundtill- lägget. Motiv av det slag som föreligger för det föreslagna med- följartillägget finns inte för att bevara barntillägget. Utsända som omfattas av URA får inga skattefria barntillägg. För dem gäller skattefrihet endast för skolkostnader. Utredningen kan mot bakgrund av sina överväganden ovan inte finna skäl för att förorda att ett – helt eller delvis – skattefritt barntillägg i fortsättningen skall kunna ingå i förmånerna i ett samlat statligt utlandsvillkorsavtal. Genom att inte undanta barn- tillägg från beskattning i den föreslagna 11 kap. 21 § IL blir barn- tillägg som utbetalas med stöd av U-ALFA skattepliktiga i fort- sättningen. Genom utredningens ställningstagande renodlas merkostnads- principen och utlandsvillkorssystemet vinner i tydlighet. utbetalas utbildningsersättning enligt U-ALFA fr.o.m. det läsår under vilket barnet fyller . Detta är en anpassning till skolstarten i internationella skolor. ändrades reglerna i skollagen (1985:1100) vad gäller rätt till allmän och avgiftsfri förskola på så sätt att åldersgränsen sänktes till . Kommunerna skall också enligt nu gällande regler till- handahålla plats i familjedaghem och öppen förskola för barn som är bosatta i i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. För detta får kommunerna ta ut avgifter. Innebörden av reglerna om maxtaxa är att kommunerna skall få statsbidrag för kostnaderna för förskoleverksamheten i förskola, familjedaghem och öppen förskola samt i skolbarnomsorgen om en viss högsta avgift – maxtaxa – tillämpas (jfr avsnitt 10.4.2). Det finns enligt U-ALFA:s bestämmelser inga möjligheter för de utsända att få ersättning för avgifter för små barn i åldern 1–för barntillsyn i former som motsvarar svenska familjedaghem/ öppen förskola eller de andra former som kan vara aktuella på stationeringsorten. Bland berörda utsända finns ett utbrett missnöje med att dagis- avgifter m.m. för barn under fem – i () fall fyra – års ålder inte ersätts. Det gäller i synnerhet på de stationeringsorter i västvärlden där kostnaderna är höga. Synpunkten att systemet missgynnar dem som har höga kost- nader för förskola och barntillsyn hänför sig i huvudsak till skriv- elser till utredningen och samtal som utredningen haft i , och , men samma förhållanden råder också på vissa andra orter. Barntillsynskostnaderna kan där vara avsevärt högre än barntillägget. som berörda utsända kan sägas tala i egen sak noterar utredningen att flertalet utsända, oavsett om de är småbarnsföräldrar eller inte, ändå synes anse att småbarns- föräldrarna här kommer i kläm. Som konstateras i kap. 18 ges kompensation för kostnader för tillsynen av de små barnen i av de utländska villkorssystemen.