sou · GSB381d3 · 2005-01-01 00:00:00 — För att både kunna upprätthålla det nuvarande stödet och dessutom tillhandahålla ett utvecklat sådant har verket beräknat de löpande kostnaderna till . beräkningar framgår av tabell 13.2 nedan. Tabell 13.2 KOV:s beräkning av de årliga kostnader verket be- dömer att utredningens förslag kommer att medföra Utredningens förslag kommer att innebära merkostnader för krono- fogdemyndigheterna. Beräkningen av dessa kostnader har utred- ningen gjort i samråd med . Verket delar utredningens bedömningar utom i den del som är hänförlig till förslaget om att slopa egenförsöket. I den delen är av den uppfatt- ningen att utredningen förslag, i vart fall , kommer att innebära betydligt större merkostnader än vad utred- ningen har beräknat dessa till (se nedan). I anslutning till beräkningsarbetet har betonat att det inte finns någon överkapacitet hos kronofogde- myndigheterna. Utredningens förslag innebär således, enligt verket, att det kommer att bli nödvändigt för kronofogdemyndigheterna att rekrytera ny personal. Enligt uppgift från uppgick kronofogdemyndigheter- nas samlade kostnader för skuldsanering 2003 till . Egenförsöket – utredningens bedömning Utredningen har tidigare konstaterat att flertalet gäldenärer som ansöker om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten har fått hjälp med egenförsöket av en budget- och skuldrådgivare. I praktiken har gäldenären också fått hjälp med att kart- lägga sina skulder och i förekommande fall hjälp med att upprätta en ansökan om skuldsanering. En särskild fråga är om förslaget, att slopa egenförsöket kommer att få till följd att många gäldenärer kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheten i stället för till en rådgivare för att få hjälp med ansökan. En sådan utveckling kan tänkas medföra visst merarbete för krono- fogdemyndigheterna. Enligt utredningens mening talar visserligen erfarenheterna från emot en sådan utveckling (se avsnitt 4.3.3), men med hänsyn till bl.a. väntetiderna för att få rådgivning i vissa kommuner, bör man trots detta rimligen utgå från att en ett visst antal gälde- närer kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering. Att uppskatta detta antal låter sig inte med lätthet göras. Som utredningen har redogjort för i avsnitt 5.5 har dåvarande och i samband med en gemen- sam uppföljning av skuldsanerings- och rådgivningsärenden beräk- nat det årliga antalet ärenden till omkring 17 000. I den promemoria där uppföljningen redovisas påpekas dock att antalet beräknade ärenden skall tolkas med stor försiktigt, eftersom landets samtliga kommuner inte har rapporterat ärendestatistik till Konsument- verket. Även om det ovan beräknade antalet ärenden ger en fingervis- ning om det verkliga antalet budget- och skuldrådgivningsärenden är det, enligt utredningens mening, orealistiskt att utgå från detta antal, eftersom många ärenden inte handlar om skuldsaneringsfrågor. Budget- och skuldrådgivning handlar om mycket annat, exempelvis att hjälpa den som söker rådgivning med tillfälliga betalningsanstånd. ansöker cirka 3 500 gäldenärer om skuldsanering (se avsnitt 6.2). Utredningens bedömning är att inget tyder på att fler än hälften dessa gäldenärer kommer att vända sig direkt till krono- fogdemyndigheten för att få hjälp med en ansökan om skuldsane- ring. Utredningens anser således att man försiktigtvis kan utgå från att i vart fall inte fler än 1 700 gäldenärer kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att få hjälp med skuldsanerings- frågor. Därefter uppkommer frågan hur många timmars merarbete det kommer att krävas hos kronofogdemyndigheten för att hjälpa de gäldenärer som vänder sig dit. Enligt uppgift från sysslar en budget- och skuldrådgivare i genomsnitt cirka 8–med ett ärende som avser hjälp med en ansökan om skuldsanering. Att ha denna tidsåt- gång som utgångspunkt för en beräkning av det förväntade merarbetet hos kronofogdemyndigheten skulle enligt utredningens mening vara missvisande. Den hjälp som rådgivarna erbjuder kan inte jäm- föras fullt ut med den serviceskyldighet som åvilar kronofogde- myndigheten enligt 4 § förvaltningslagen. Serviceskyldigheten innebär bl.a. att den enskilde skall ges upplys- ning om hur man ansöker.1 Dessutom innebär skyldigheten att myn- digheten skall vägleda den enskilde genom att, allt efter omständig- heterna, ta initiativ till ytterligare utredning, verka för att utredningen begränsas till vad som är nödvändigt, fästa den enskildes uppmärk- samhet på att det kan finnas ett annat bättre sätt att nå det han eftersträvar osv. Däremot kan serviceskyldigheten i normalfallet inte anses innebära att kronofogdemyndigheten skall hjälpa gäldenären med att kartlägga dennes skulder, utöver att lämna information om de skulder som är registrerade i utsökningsregistret. Den kan dess- utom i normalfallet inte heller anses innebära en skyldighet att 1 Se prop. 1985/86:80 s.56 kontakta andra myndigheter eller enskilda för att bistå gäldenären med att inhämta information om inkomster och utgifter m.m. I de fall en gäldenär vänder sig direkt till myndigheten för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering bör tidsåtgången för detta merarbete beräknas komma att uppgå till i genomsnitt . Enligt uppgift från är den genomsnittliga timkost- naden för en skuldsaneringshandläggare . I beloppet ingår bruttolön och lönekostnadspåslag. Vid ett pålägg om 20 pro- cent för overheadkostnader uppgår timkostnaden till . Utredningens bedömning är därmed att förslaget om att slopa egenförsöket kommer att medföra merkostnader för kronofogde- myndigheterna på (1 700 ärenden x x ). Enligt är det svårt att uppskatta hur många gäldenärer som kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheterna för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering om egenförsöket slopas. Verket anser att det finns risk för att antalet kommer att stiga väsentligt över den nivå om 1 700 gäldenärer som utredningen beräknat. En viktig faktor för tillströmningen av gäldenärer som kommer att söka sig till myndigheterna för denna typ av hjälp, är tillgången på budget- och skuldrådgivning. I regioner där det finns väl fungerande rådgivningsverksamheter kan man i ett längre perspektiv anta att den som vill ansöka om skuldsanering i första hand vänder sig till en rådgivare. I de regioner där kommunerna inte erbjuder någon rådgivning eller erbjuder sådan i begränsad omfattning kan man däremot anta att ett stort antal gäldenärer kommer att vända sig till kronofogdemyndigheterna. anser därför att man i vart fall bör utgå ifrån att cirka 2 700 gäldenärer kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheterna för att få hjälp med skuldsaneringsfrågor. Mot bakgrund av att en rådgivare i genomsnitt sysslar med att förbereda en ansökan om skuldsanering bör man, enligt verket, dessutom utgå från att tidsåtgången för detta arbete kommer att uppgå till i vart fall per gäldenär. Verket poängterar att man i sammanhanget måste beakta att ut- redningsbehovet vid handläggningen av ärenden om skuldsanering avseende gäldenärens skuldsituation sträcker sig betydligt längre än myndighetens serviceskyldighet Enligt kommer således förslaget om att slopa egen- försöket, som ett krav för skuldsanering, att innebära merkostnader för kronofogdemyndigheterna på (2 700 ären- den x x 240). överlämnar kronofogdemyndigheterna i genomsnitt cirka 700 ärenden till tingsrätterna för vidare handläggningen.2 Förslaget om att kronofogdemyndigheten skall få fatta tvingande beslut om skuldsanering innebär att dessa ärenden inte kommer att över- lämnas till tingsrätterna. Det innebär å andra sidan visst merarbete för kronofogdemyndigheterna. Det merarbete som tillkommer är eventuell sammanträdestid, ytterligare genomgång av handlingarna i ärendet och upprättande av beslut. Utredningen utgår ifrån att tidsåtgången för detta merarbete endast kommer att uppgå , eftersom ärendet är under handläggning och handläggaren dessutom torde vara väl insatt i det. Även för det fall en stor del av nämnda arbete kommer att handhas av en juristhandläggare, som inte tidigare handlagt ärendet, torde det ändå inte bli fråga om något större antal timmar. Utred- ningens bedömning är att tidsåtgången för att hålla ett samman- träde, gå igenom handlingarna och upprätta ett beslut rimligen kan uppskattas . Vid beräkningen av kostnaden för detta arbete bör man utgå från personalkategorin juristhandläggare. Enligt uppgift från är den genomsnittliga timkost- naden för den personalkategorin . I beloppet ingår bruttolön, lönekostnadspåslag och overheadkostnader. Utredningens förslag om att det lagreglerade skuldsaneringsför- farandet begränsas till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten innebär sammantaget merkostnader på (700 ärenden x x ). 2 Avser antalet överlämnade ärenden –2003. Se avsnitt 7.2 och tabell 7.1. Utredningen förslag om att kronofogdemyndigheten som första instans skall pröva en ansökan om omprövning av en skuldsanering kommer också att innebära merkostnader. Man kan beräkna att det i genomsnitt kommer in cirka 500 ansök- ningar om omprövning till tingsrätterna (se avsnitt 7.2). Utredningen anser att det inte finns någon anledning anta att detta antal kommer att förändras i någon större omfattning. Utgångspunk- ten för utredningens beräkning av kostnaderna är därför att mot- svarande antal ärenden kommer att komma in till kronofogdemyn- digheterna. Tidsåtgången för att handlägga ett omprövningsärende hos krono- fogdemyndigheten har i genomsnitt beräknats uppgå till mindre än hälften av den genomsnittliga handläggningstiden i ett skuldsanerings- ärende. Enligt uppgifter från de tre största kronofogdemyndigheterna, , och , uppgår till cirka 20 . Således kan tidsåtgången i ett omprövningsärende upp- skattas . Även vid beräkningen av kostnaden för detta arbete bör man utgå från personalkategorin juristhandläggare. Utredningens förslag om att kronofogdemyndigheten som första instans skall pröva en ansökan om omprövning kommer då att inne- bära en kostnad på (500 ärenden x x ). Utredningens förslag innebär att kronofogdemyndigheterna kommer att få nya arbetsuppgifter. Det torde därför bli aktuellt med vissa utbildningsinsatser. Utredningens bedömning är att det är tillräck- ligt med en lärartjänst under för att tillgodose utbild- ningsbehovet. Om man utgår från den totala lönekostnaden för en hovrättsassessor , kommer kostnaden för utbildning att uppgå till . Utredningens bedömning är att förslagen kommer att medföra löpande merkostnader på för kronofogde- myndigheterna. Härtill kommer engångsutgifter för utbildning på . delar inte utredningens bedömning av hur stora mer- kostnader förslaget om att slopa egenförsöket kommer att medföra. Verkets bedömning är därför att utredningens förslag kommer att medföra löpande merkostnader för kronofogdemyndigheterna på minst . Förfarandet vid tingsrätten slopas Som utredningen har redogjort för överlämnar kronofogdemyn- digheterna i genomsnitt cirka 700 ärenden om skuldsanering till tingsrätterna för vidare handläggning. Vid kontakt med , , och har framkommit att den arbetsinsats – fördelat på alla personal- kategorier – som krävs för att handlägga ett överlämnat skuld- saneringsärende kan jämföras med arbetsinsatsen i ett inte alltför komplicerat tvistemål. Vid tingsrätterna har man särskilt påtalat för utredningen att den administrativa hanteringen av dessa ärenden är tidskrävande. Dessutom måste ett sammanträde alltid hållas och det är ytterst sällan som ett skuldsaneringsärende återkallas i detta sena skede. Mot denna bakgrund kan ett överlämnat skuldsaneringsärende kostnadsmässigt jämställas med ett ordinärt tvistemål. Enligt uppgift från uppgick den beräknade kostnaden för ett tvistemål till . Förslaget om att förfarandet hos tingsrätten slopas kommer där- med att medföra minskade kostnader på för tingsrätter- na (700 ärenden x ). Även den arbetsinsats som krävs för att handlägga en ansökan om omprövning kan jämföras med den arbetsinsats som krävs för att handlägga ett inte alltför komplicerat tvistemål. Utredningens förslag om att flytta omprövningsbesluten från tingsrätten till kronofogdemyndigheten medför att tingsrätterna kommer att få minskade kostnader med (500 ärenden x ). Utredningen har föreslagit att kronofogdemyndighetens beslut om skuldsanering och beslut vid en omprövning skall kunna överklagas till tingsrätten. Vid en försiktig uppskattning kan man utgå från att högst hälften av de ärenden som enligt den nuvarande ordningen överlämnas till tingsrätterna kommer att överklagas. Man kan vidare försiktigtvis utgå ifrån att inte fler än hälften av besluten vid en omprövning kommer att överklagas. Detta innebär att totalt cirka 600 ärenden inom nämnda ärendekategori kan beräknas komma att överklagas till tingsrätterna . Ett överklagat ärende kommer inte att bli hanteringsmässigt lika tidskrävande som ett överlämnat ärende eller ett omprövningsärende enligt den nuvarande ordningen. Det kommer t.ex. inte att vara nödvändigt för tingsrätterna att alltid hålla ett sammanträde eller att höra samtliga borgenärer, med allt vad det innebär, innan beslut fattas. Man kan därför utgå ifrån att kostnaden för ett överklagat ärende i vart fall inte kommer att överstiga två tredjedelar av kostnaden för ett tvistemål, vilket motsvarar . Tingsrätternas totala kostnader för att handlägga överklagande skuldsaneringsärenden inom den kategori som är ifråga kan därmed beräknas komma att uppgå till (600 ärenden x ). Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att de löpande årliga kostnaderna för tingsrätterna kommer att minska med . Inga merkostnader för staten Av de ovan redovisade beräkningarna framgår att utredningens för- slag inte kommer att innebära några merkostnader för staten. Utred- ningens bedömning är i stället att förslagen möjliggör en effektivare ärendehantering som kan leda till årliga kostnadsbesparingar på (se tabell 13.3 nedan). Beräkningarna grundar sig dock på försiktiga antagen. Enligt utredningens mening är det inte osannolikt att kostnadsbesparingarna kan komma att bli ännu större. Tabell 13.3 Sammanställning över de ekonomiska konsekvenser ut- redningens förslag beräknas innebära för staten. 13.2.3Kreditgivare och andra aktörer Utredningen har redogjort för att kravet på gäldenärerna att göra ett egenförsök medför en resursmässigt tidskrävande han- tering för kreditgivare, inkassoföretag och offentliga aktörer. De skall både gå igenom förslagen och svara på dessa. Utredningens förslag om att slopa egenförsöket innebär därför att de berörda före- tagen och offentliga aktörerna kommer att få ett minskat antal förslag från gäldenären själv, vilket i sin tur medför minskade admi- nistrativa kostnader för alla aktörer på borgenärssidan. Även utredningens förslag om att gäldenären skall betala sina borge- närer en gång via ett uppsamlingskonto kommer att inne- bära administrativa kostnadsbesparingar för kreditgivare, inkasso- företag och offentliga borgenärsaktörer genom att dessa kommer att hantera en betalning från varje gäldenär jämfört med dagens tolv betalningar. Utredningen har erfarit att hanteringen kostar per betalning. Detta medför en kostnad om för en borgenär. Om man räknar med att varje gäldenär i genomsnitt har tio borgenärer som erhåller betalning innebär det årliga kostnader med totalt för samtliga borgenärer, att jämföra med med utredningens förslag som innebär en betal- ning . Mot bakgrund av att det beviljas skuldsanering för cirka 2 100 gäldenärer och att det blir en betalningsplan i närmare hälften av dessa, skulle det med utredningens förslag bli en kostnadsbespa- ring för borgenärskollektivet på totalt ((x 5 x 1 050) – (x 5 x 1 050)). 13.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Utredningens bedömning: Utredningens förslag påverkar inte den kommunala självstyrelsen. Enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) har kommunen det yttersta ansvaret för att de som visats i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Utredningens förslag innebär inte att medborgarna ges fler rättigheter än vad som följer av socialtjänstlagen. Förslaget innebär således enbart en precisering av kommunens gene- rella ansvar.3 Kommunen kan dessutom själv välja inom vilken för- valtning budget- och skuldrådgivningen skall vara organiserad eller om tjänsten skall köpas från någon annan kommun. Utredningens förslag om att skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för, innebär inte att verket skall utöva tillsyn över verksam- het. Utredningens förslag kan därför inte anses påverka den kommu- nala självstyrelsen. Utredningens bedömning: De föreslagna författningsändringar- na kan träda i kraft . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att äldre före- skrifter i skuldsaneringslagen skall gälla för ärenden som kommit in till kronofogdemyndigheten eller tingsrätten före ikraftträdan- det av de nya reglerna. Utredningens förslag kräver inga omfattande förberedelser. Ikraft- trädandet av de föreslagna författningsändringarna kan därför beräk- nas till . Utredningens förslag innebär att det lagreglerade skuldsanerings- förfarandet koncentreras till ett förfarande hos kronofogdemyndig- 3 Jfr prop. heten och att därmed vissa grundläggande förfaranderegler ändras. För att undvika hanteringssvårigheter är det därför lämpligt att äldre föreskrifter gäller för de ärenden som kommit in till kronofogde- myndigheten eller tingsrätten före ikrafträdandet av de nya reglerna. De nya reglerna vid omprövning skall gälla även de beslut om skuldsanering som meddelas . Det innebär att en an- sökan om omprövning skall ges in till i stället för till tingsrätten. Det innebär också att det vid en ansökan från en borgenär skall vara möjligt att ändra skuldsaneringsbeslutet i de fall gäldenären inte följer betalningsplanen. Även de nya bestäm- melserna om förlängning av betalningsplanen till högst skall tillämpas på en ansökan om omprövning efter det att de nya reglerna trätt i kraft. 14.1Förslaget till lag om ändring i Skuldsaneringslagen (1994:334) Skuldsaneringsförfarandet förändras i tämligen stor omfattning och den nya lagen görs mer lättöverskådlig. De olika lagbestämmelserna inordnas under följande rubriker. Allmänna bestämmelser (1–3 §§) Allmänna villkor för skuldsanering (4–5 §§) Skulderna (6 §) Innehållet i en skuldsanering (7–8 §§) Ansökan om skuldsanering (9–10 §§) Bristfällig ansökan (11 §) Avslag på ansökan (12 §) Inledande av skuldsanering (13–14 §§) Utredningen hos kronofogdemyndigheten (15–17 §§) Beslut om skuldsanering (18–20 §§) Förbud mot exekutiva åtgärder (23 §) Verkan av skuldsanering (24 §) Omprövning av skuldsanering (25–28 §§) Överklagande (29–31 §§) Övriga bestämmelser (33–38 §§) skall pröva en ansökan om skuldsanering och en ansökan om omprövning av en skuldsanering. Kommunen skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta per- soner samt lämna råd och stöd under en skuldsanering. skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för. I paragrafen presenteras de myndigheter som är inblandade i för- farandet. I första stycket anges att det är kronofogdemyndigheten som prövar såväl ansökningar om skuldsanering som ansökningar om omprövning. När det gäller ansökningar om skuldsanering ankommer det allt- jämt på kronofogdemyndigheten att initialt pröva om förutsätt- ningar finns att inleda skuldsanering och därefter tillsammans med gäldenären göra en utredning på samma sätt som tidigare samt att tillställa samtliga borgenärer ett förslag till skuldsanering. Det nya är att även om någon borgenär skulle motsätta sig förslaget, skall kronofogdemyndigheten därefter fullt ut pröva om förutsättningar för skuldsanering föreligger. I andra stycket anges att kommunen även fortsättningsvis skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer. Gäldenären skall under hela skuldsaneringen, dvs. normalt , kunna vända sig till kommunen för att få råd och stöd. Trots att egenförsöket utmönstrats ur lagtexten bör det finnas kvar resurser i kommunerna för att även kunna ge stöd åt alla de gäldenärer som aldrig kommer att bli aktuella för skuldsanering enligt lagen. De kan ändå behöva få hjälp med att på ett eller annat sätt söka träffa överenskommelser med sina borgenärer. Därtill kommer att många behöver stöd enbart med budgetrådgivning för att inte hamna i en skuldfälla. I tredje stycket anges att skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna enligt andra stycket skall svara för. Beträffande innebörden av detta övergripande sam- ordningsansvar hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.5. Skuldsanering får beviljas en gäldenär med hemvist i som är fysisk person, om 1.han är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid och 2.det med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden inte är oskäligt att skuldsanering beviljas honom. Den som är folkbokförd i skall vid tillämpningen av första stycket anses ha hemvist i . Vid tillämpningen av första stycket 2 skall särskilt beaktas skul- dernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst och de ansträng- ningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser samt det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering. I första stycket andra punkten har skälighetsrekvisitet formulerats negativt. Genom detta markeras än tydligare att kronofogdemyndig- heten/domstolen skall göra en mer nyanserad skälighetsbedömning där någon enstaka omständighet normalt sett inte skall leda till av- slag. Här kan nämnas att ny mindre skuldsättning normalt inte bör leda till avslag om ett bifall till skuldsaneringsansökan ur alla andra aspekter framstår som angelägen. Beträffande motiven för detta hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.7. I tredje stycket har egenförsöket tagits bort som ett materiellt krav för att beviljas skuldsanering. Gäldenären kan således vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att ansöka om skuldsanering utan att ha vänt sig till samtliga sina borgenärer, vilket i praktiken i de allra flesta fall skötts av den kommunala skuldråd- givningen. Beträffande motiven för detta hänvisas till övervägan- dena i avsnitt 12.3. En skuldsanering omfattar, om inte annat föreskrivs i denna lag, alla fordringar på pengar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då inledandebeslut meddelas enligt 13 §. Skuldsanering med- för att rätten till ränta eller dröjsmålsavgift på en sådan fordran bortfaller för tiden efter nämnda dag. Vid skuldsaneringen får bestämmas att en fordran som avses i första stycket och som är beroende av villkor, inte är till beloppet fastställd eller inte är förfallen till betalning, inte skall omfattas av skuldsaneringen. I fråga om en sådan fordran får borgenären utan hinder av föreskrifter i annan författning bevilja anstånd med betal- ningen betalningsplanen enligt 8 § löper. En skuldsanering omfattar inte 1.en fordran på familjerättsliga underhåll, 2.en fordran för vilken borgenären har panträtt eller annan för- månsrätt enligt 6 eller 7 § förmånsrättslagen (1970:979) eller reten- tionsrätt i gäldenärens egendom, till den del säkerheten förslår till betalning av fordran, 3.en fordran för vilken borgenären, innan beslut om att inleda skuldsanering har meddelats, har fått förmånsrätt enligt 8 § förmåns- rättslagen, såvitt avser egendom som har tagits i anspråk vid verk- ställigheten, 4.en fordran som inte är förfallen till betalning och som är beroende av att borgenären tillhandahåller en motprestation eller 5.en fordran som är tvistig. Bestämmelserna i tredje stycket 1 gäller inte när eller ett utländskt offentligt organ inträtt i den underhållsberättiga- des rätt till underhållsbidrag. Utöver en redaktionell och språklig ändring har första stycket ändrats genom att det är möjligt att inskränka skuldsaneringen till att avse skulder som uppkommit vid en viss tidigare tidpunkt än i samband med inledandebeslutet.