sou · GSB344 · 2005-01-01 00:00:00 — Om arbetet upplevs som tillräckligt tillfredsställande eller om inkomstförlusten vid utträdet upplevs som alltför stor kan det uppväga det obehag som nedsättningen av arbetsförmågan innebär. I andra fall kan funktionsnedsättningen helt omöjliggöra fortsatt arbete, åtminstone på den tidigare arbets- platsen eller i den tidigare funktionen. Också vid arbetslöshet finns det ett visst mått av valfrihet vad gäller exempelvis sökaktiviteten och beredskapen att byta yrke och bostadsort. För äldre personer som blir arbetslös kan det finnas stora tröskeleffekter. Om det är nödvändigt att flytta och kanske också gå ner i lön för att få ett nytt jobb är det ett betydligt större steg att ta än om det är möjligt att få ett nytt jobb på samma ort och i samma yrke. I de fall personer i denna situation väljer att inte flytta för att kunna ta det nya jobbet är orsaken till utträdet egent- ligen inte att de blev arbetslösa utan att de valde att inte flytta till det nya jobbet. Om personen däremot är villig att flytta men inte hittar någon arbetsgivare som är villig att anställa äldre kan han eller hon tvingas till fortsatt arbetslöshet. Orsaken till utträdet kan då vara förväntningar hos möjliga arbetsgivare att de äldre inte är tillräckligt produktiva för att motivera en anställning till den rådande lönenivån. Oavsett om förväntningarna är riktiga eller ej ställs personen utanför arbetslivet av skäl utanför den egna kontrollen. 3.2Faktorer som påverkar utträdesbeslutet Det finns en rad olika faktorer som påverkar utträdesbeslutet. Dessa kan delas in i utstötningsfaktorer, ekonomiska faktorer och familjerelaterade faktorer.20 Utstötningsfaktorer avser förhållanden på arbetsplatser och på arbetsmarknaden i stort som gör det svårt för äldre att vara kvar i arbete. De ekonomiska faktorerna avgör dels hur lönsamt det är att fortsätta arbeta, dels vilken avvägning mellan arbete och fritid individen gör. Avvägningen mellan arbete och fritid påverkas också av olika familjeförhållanden, exempelvis om partnern arbetar eller inte. Det finns på motsvarande sätt beröringspunkter mellan alla dessa faktorer och de kan också verka 20 I , G. & Kilbom, Å. [1996] delas orsakerna till tidiga utträden från arbetslivet upp i utstötningsfaktorer och attraktionsfaktorer. Vi följer delvis denna indelning. Bilaga 5 till LU 2003/04 Att arbeta eller inte arbeta Utträdesbeslutet behöver heller inte vara avgränsat i tiden – för de flesta kanske det snarare handlar om en framväxande känsla av att det börjar bli dags att dra sig tillbaka. Det är också viktigt att notera att utträdesbeslutet inte behöver vara något pensionsbeslut eftersom många gör sitt utträde från arbetsmark- naden genom andra vägar än pensionssystemen. Bland utstötningsfaktorerna spelar arbetsmiljön en central roll, bland annat eftersom den påverkar hur betungande arbetet är. Den kan också ha bidragit till att arbetstagarens hälsa med tiden har försämrats så att det påverkar möjligheterna till fortsatt arbete negativt, åtminstone på den arbetsplats eller inom det yrke där hälsoförsämringen har uppkommit. En annan orsak till utstötning kan vara att den äldre arbetskraftens kompetens inte överrens- stämmer med den som efterfrågas på arbetsmarknaden. Ytterligare en anledning är att åldrandet för många innebär en nedsatt arbets- förmåga. Enligt (1999) är det speciellt vanligt att arbetsförmågan avtar för personer i arbeten med tung fysisk belast- ning. När de biologiska förändringarna inte motsvaras av minskade krav på arbetsplatsen måste de äldre anstränga sig mer . Eftersom även återhämtningsförmågan tenderar att avta med ökad ålder är risken för utslitning och ytterligare minskad arbetsförmåga stor. För äldre som lyckas bevara eller stärka sin produktivitet kan arbetsgivarnas förväntningar och attityder till äldres förmåga påverka möjligheterna att vara kvar i arbete, speciellt vid nyanställ- ningar. Vid personalneddragningar kan de äldre också utsättas för social press att ge företräde åt yngre personer. De ekonomiska faktorer som påverkar utträdesbeslutet kan delas in i attraktionsfaktorer och motivationsfaktorer. Med attraktions- faktorer avses olika faktorer som lockar individen till fritid, medan motivationsfaktorer är sådant som lockar till arbete. Möjligheter att få ersättning vid sjukdom, arbetslöshet eller vid neddragningar av personal utgör en typ av attraktionsfaktor. Ersättningarna kan komma både från offentliga välfärdssystem och olika avtalsförsäk- Att arbeta eller inte arbeta Bilaga 5 till LU 2003/04 ringar, och i vissa fall även direkt från arbetsgivaren. Individens värdering av fritid och fritidens innehåll utgör en annan attrak- tionsfaktor. Avvägningen mellan arbete och fritid påverkas av ekonomiska faktorer eftersom människor i allmänhet efterfrågar mer fritid ju högre ekonomiskt välstånd de har. Möjligheten till ökad fritid kan således utöva en stark lockelse för personer med en stor förmögenhet. Detta kan även gälla personer med en stor socialförsäkringsförmögenhet, dvs. personer med rätt till bety- dande framtida utbetalningar från socialförsäkringar och pensioner. Bland motivationsfaktorerna finns olika faktorer som påverkar hur lönsamt fortsatt arbete är, exempelvis skatte- och ålderspen- sionssystemet. Tillsammans med generositeten i de offentliga trygghetssystemen avgör dessa hur hög den så kallade implicita skatten på fortsatt arbete är. Som vi ska se nedan finns det en stark koppling mellan den implicita beskattningens storlek och arbets- kraftsdeltagandet bland äldre i olika länder. Även avtalspensions- systemet kan påverka hur motiverade de anställda är till fortsatt arbete. Om det exempelvis finns en klausul som gör arbete till nödvändigt för att få ut avtalspension utgör detta en stark drivkraft till att arbeta åtminstone till . Andra motivationsfaktorer kan utgöras av arbetets innehåll och eventuella karriärmöjligheter. Om en person har ett stimulerande arbete i en god arbetsmiljö ökar det sannolikheten att han eller hon väljer att arbeta vidare. På samma sätt kan personer som fortsätter att hysa förhoppningar om att kunna ta ytterligare steg på karriär- trappan välja att arbete vidare vid en högre nivå på den implicita beskattningen än personer som ser sina karriärmöjligheter som uttömda. För att personer med enformiga, betungande och stres- siga arbeten ska föredra att vara kvar i arbete kan det däremot krävas en lägre nivå på den implicita skatten på fortsatt arbete, dvs. att fortsatt arbete är mer lönsamt ekonomiskt. Familjeförhållanden kan påverka utträdesbeslutet av flera skäl. Ett är att makar och andra sammanboende ofta fattar gemensamma beslut om när de ska gå i pension. Detta kan bland annat bero på att värdet av fritid ofta ökar om också den andra parten i för- hållandet är ledig. (2003) har undersökt hur vanligt det är att bägge parter i ett förhållande arbetar jämfört med att bara den Bilaga 5 till LU 2003/04 Att arbeta eller inte arbeta ena gör det. När undersökningen utgår från mannen i ett hetero- sexuellt parförhållande är den vanligaste kombinationen att bägge arbetar till dess att mannen är . Därefter är det vanligast att bägge har gått i pension. När undersökningen utgår från kvinnan uppkommer samma mönster, men brytpunkten inträffar då . Åldersskillnaden mellan kvinnor och män beror på att män i genomsnitt är två till äldre än kvinnor i ett förhållande.21 Det är således inte vanligt att den ena parten arbetar medan den andra har gått i pension. I de fall där kvinnan arbetar och mannen har gått i pension är mannen i flertalet fall betydligt äldre än kvinnan. Kombinationen att kvinnan har gått i pension och mannen arbetar är mycket ovanlig. Tillsammans med åldersskill- naden mellan kvinnor och män i parförhållanden, förklarar sam- boendes samordnade pensionsbeslut en betydande del av skillnaden mellan äldre kvinnors och mäns arbetskraftsdeltagande. Ett annat skäl till att familjeförhållanden påverkar utträdes- beslutet är att personer i 60–årsåldern ofta får sina första barnbarn och vill kunna umgås mer med dem. I en undersökning av Coile (2003) på amerikanska data fäster av kvinnorna och av männen mycket stor vikt vid möjligheten att umgås mer med barn och barnbarn när de fattar sitt pensionsbeslut. Ett tredje skäl är att personer i 60–årsåldern ofta har föräldrar som är i 80–årsåldern, vilket är den ålder då vård- och omsorgsbehoven tenderar att börja öka kraftigt. När kommunerna tvingas skära ner på omsorgen och servicen till de äldre blir det ofta de anhöriga som får ställa upp. Olika familjeförhållanden kan med andra ord inne- bära att fritiden blir mer värdefull i förhållande till arbete eftersom den både kan användas till att umgås med och ge omsorg till anhöriga. Möjligheter att påverka utträdesbeslutet Vilka politiska insatser som krävs för att motverka tidiga utträden från arbetslivet beror på vilka faktorer som förklarar utträdet. Om det är utstötningsfaktorer som är viktigast för enskilda individers utträdesbeslut kan insatserna exempelvis riktas mot att förbättra arbetsmiljön, påverka arbetsgivarnas attityder till äldre samt stimulera till ökad vidareutbildning för äldre. Om det i stället är 21 Skillnaden i medelålder mellan kvinnor och män vid första giftermålet har varierat mellan två och –talet. Se SCB [1999]. Att arbeta eller inte arbeta Bilaga 5 till LU 2003/04 attraktionsfaktorer som spelar störst roll kan reglerna för att bli berättigad till ersättning – eller kontrollen av att reglerna följs – skärpas och ersättningsnivåerna sänkas. Om bristande motivation ligger bakom utträdesbeslutet kan en sänkt grad av implicit be- skattning av fortsatt arbete leda till ett ökat arbetsutbud. Eftersom det är många faktorer som är viktiga för utträdes- beslutet finns det möjligheter att uppnå större effekter genom att kombinera olika åtgärder. Om de äldres incitament till fortsatt arbete förstärks genom exempelvis förändringar i skatte– och socialförsäkringssystemen kan detta leda till att arbets- givarens drivkrafter att satsa på arbetsmiljöförbättringar och vidareutbildning ökar. Orsaken är att de ökade incitamenten kan förväntas leda till att de äldre vill vara kvar längre i arbete, vilket ökar sannolikheten att sådana satsningar blir lönsamma för arbets- givaren. Genom att kombinera olika åtgärder kan också sanno- likheten att oönskade bieffekter uppkommer reduceras. Om exem- pelvis generositeten i socialförsäkringssystemet sänks för att minska attraktiviteten i tidiga utträden riskerar detta att leda till att personer med starka stödbehov får en försämrad situation. För att motverka detta kan insatser som ökar möjligheterna för dessa att vara kvar i arbete genomföras, exempelvis genom bidrag till att anpassa arbetsmiljön. 3.3Ekonomiska drivkrafter i utträdesbeslutet Ökningen av den förväntade medellivslängden och trenden mot tidigare utträden ur arbetslivet utgör ett potentiellt hot mot möjlig- heten att upprätthålla generositeten och utformningen av pensions- och socialförsäkringssystemen. påverkar dessa försörj- ningssystem arbetsutbudet, inte minst bland de äldre. Ett fortsatt lågt eller rent av sjunkande arbetsutbud bland de äldre skulle också, i kombination med den demografiska utvecklingen, påverka tillväxten negativt. Kopplingen mellan expansionen av socialför- säkringssystemen i västvärlden –talet och ned- gången i de äldres arbetskraftsdeltagande har gett upphov till en ny och snabbt växande forskning. Möjligheten att hela problematiken med tidiga utträden har sin bakgrund i ekonomiska faktorer gör att de ekonomiska drivkrafterna bakom utträdesbesluten förtjänar en djupare genomgång. Detta förstärks av att lösningen på problemet skulle vara synnerligen enkel, åtminstone på ett intellektuellt plan, Bilaga 5 till LU 2003/04 Att arbeta eller inte arbeta om de ekonomiska faktorerna visade sig vara avgörande. Att det också råder stora skillnader mellan äldres arbetsutbud i olika länder gör att det finns goda möjligheter att undersöka vilken roll de ekonomiska drivkrafterna spelar. Tvetydig teori, tydlig empiri Pensions- och socialförsäkringssystemen påverkar äldres arbets- kraftsdeltagande på tre sätt. Det ena är vid vilken ålder de ger rätt till förmåner vid utträde ur arbetskraften, det andra är hur generösa dessa förmåner är och det tredje är hur hög den implicita skatten på fortsatt arbete är. Att standardåldern i exempelvis pensions- systemet spelar roll beror bland annat på sociala normer och att vissa individer kan möta restriktioner på kapitalmarknaden som gör dem förhindrade att låna pengar för att gå i pension tidigare. Att generositeten i ersättningarna spelar roll beror på att förändringar i ersättningsnivån skapar välståndseffekter. När ATP-systemet infördes ökade den så kallade socialförsäkringsförmögenheten hos de äldre kraftigt eftersom systemet gav dem rätt till pensions- utbetalningar utan motsvarande inbetalningar. Detta innebar att yngre generationer subventionerade äldre generationers utträde ur arbetslivet. De äldre valde därför i genomsnitt att gå i pension tidigare än de annars hade gjort, medan effekten på yngre genera- tioner av denna omfördelning var den motsatta. Eftersom ATP- systemet infördes med hög tillväxt innebar emellertid de yngres subventioner av de äldres pensioner att tillväxten kom att fördelas jämnare mellan generationerna, vilket sannolikt innebar en samhällsekonomisk välfärdsvinst. Det tredje sättet som pensions- och socialförsäkringssystemet påverkar äldres arbetsutbud är mer problematiskt. Ålderspensions- systemet medför en implicit beskattning av fortsatt arbete om nettopensionsförmögenheten (definieras som nuvärdet av ytter- ligare förmåner minus ytterligare inbetalningar) minskar för en individ som arbetar . Om nettopensionsför- mögenheten däremot inte påverkas sägs systemet vara aktuariskt neutralt. Att personen kommer att erhålla pension kompenseras då fullt ut av att pensionen blir högre de år den utbetalas. Att storleken på den implicita beskattningen av fortsatt arbete påverkar äldres arbetskraftsdeltagande är inte självklart. Att arbeta eller inte arbeta Bilaga 5 till LU 2003/04 till det är att den implicita beskattningen medför såväl inkomst- som substitutionseffekter, och att dessa verkar i motsatt riktning. Inkomsteffekten på arbetsutbudet vid en implicit beskattning är positiv eftersom arbete ger en lägre inkomst och därmed en lägre efterfrågan på fritid/pensionering. Substitutions- effekten är däremot negativ eftersom alternativkostnaden av att gå i pension sjunker när arbete ger ett mindre tillskott i de framtida inkomstströmmarna. Med andra ord medför den implicita beskattningen av fortsatt arbete att det inte är lika lön- samt att arbeta vidare. Även om det är teoretiskt oklart hur den implicita beskattningen av fortsatt arbete påverkar utträdet ur arbetslivet finns det i prak- tiken starka empiriska belägg för att substitutionseffekten är större än inkomsteffekten, dvs. att en ökad implicit beskattning av fort- satt arbete leder till ett minskat arbetsutbud. Diagram 3.1 visar resultatet av en analys av sambandet mellan de ekonomiska driv- krafterna att vara kvar i arbete och äldres arbetsutbud i olika länder.22 De ekonomiska drivkrafterna speglas av ett mått som kan kallas skattebelastningen på fortsatt arbete. Måttet beräknas som summan av den implicita beskattningen på fortsatt arbete , från då olika försörjningssystem för tidiga utträden blir tillgängliga till och med . Äldres arbetsutbud mäts som andelen av arbetskapaciteten bland personer i åldern 55–som är outnyttjad, vilket i princip motsvaras av den genomsnittliga andelen av arbetskraften som står utanför arbetskraften inom åldersintervallet. 22 Se , J. & Wise, D. [1999]. Bilaga 5 till LU 2003/04 Att arbeta eller inte arbeta Diagram 3.1 Outnyttjad arbetskapacitet för personer i åldern 55–som funktion av skattebelastningen på fortsatt arbete Skattebelastning på fortsatt arbete till (log) Källa: , J. & Wise, D. [1999]. Sambandet mellan skattebelastningen på fortsatt arbete och andelen outnyttjad arbetskapacitet är tydligt. Ju högre skattebelast- ningen på fortsatt arbete är, desto större andel av de äldres arbetskapacitet är outnyttjad. Notera att värdena på skattebelast- ningen är logaritmerade, vilket innebär att sambandet inte är linjärt. För länder med en mycket hög implicit beskattning av fortsatt arbete, dvs. , , och , medför en viss minskning av den implicita beskattningen en mindre effekt på arbetsutbudet än i länder med en lägre nivå på den implicita beskattningen. Detta innebär att små sänkningar av den implicita skatten på fortsatt arbete får förhållandevis lägre effekt på arbetsutbudet i länder där fortsatt arbete är hårt beskattat. En möjlig tolkning av detta är att skatten på fortsatt arbete är så pass hög även efter sänkningen att andra faktorer är viktigare, exem- pelvis den lägsta åldern vid vilken olika försörjningssystem blir tillgängliga. Att andra faktorer än ekonomiska drivkrafter är viktiga illustreras också av utfallet för . har den klart lägsta andelen outnyttjad arbetskapacitet bland de äldre av länderna i undersökningen. Skattebelastningen på fortsatt arbete tillhör också Att arbeta eller inte arbeta Bilaga 5 till LU 2003/04 de absolut lägsta. Att skillnaden i outnyttjad kapacitet är så pass mycket större än skillnaden i ekonomiska drivkrafter antyder emellertid att exempelvis kulturella faktorer spelar en viktig roll. Värdet av det höga arbetskraftsdeltagandet bland äldre i re- duceras också av att många äldre hamnar i lågproduktiva arbeten av arbetslivet, vilket inte avspeglas i måttet.23 Att sambandet mellan ekonomiska drivkrafter och arbetskrafts- deltagandet är så pass tydligt kan framstå som märkligt eftersom de system som är avgörande för de ekonomiska drivkrafterna ofta är komplexa. Det borde med andra ord vara svårt för enskilda indivi- der att beräkna effekterna av sina utträdesbeslut på de framtida inkomstströmmarna. Forskningen tyder emellertid på att indivi- derna inte begår några systematiska fel i beräkningarna, dvs. att de i genomsnitt lyckas väga samman alla relevanta faktorer. Stock och Wise (1990) har utvecklat en optionsvärdemodell för pensionsbeslut. I deras modell bygger individens beslut inte bara på den socialförsäkringsförmögenhet de har arbetat in vid tiden för beslutet – och eventuellt den ökning i förmögenheten som ytterligare arbete skulle medföra – utan på hela den framtida ut- vecklingen. När individer i deras modell står inför ett pensions- beslut jämför de den nytta som pensionering skulle ge med pensionering vid det tillfälle som maximerar nyttan. Optionsvärdet av att vänta med att gå i pension består av skillnaden mellan dessa värden. Coile och (2000) använder sig av options- värdemetoden och ett rikare datamaterial än tidigare studier för att studera hur de ekonomiska drivkrafterna i socialförsäkrings- systemen påverkar utträdesbeslutet. De finner att kopplingen mellan utträdesbeslutet och de ekonomiska drivkrafterna i social- försäkringssystemet blir mycket starkare med denna framåt- blickande metod, där individerna tar hänsyn också till hur beslutet påverkar alla kommande inkomstströmmar. Av detta drar de slutsatsen att de ekonomiska drivkrafterna i socialförsäkrings- systemen är betydligt viktigare vid utträdesbesluten än tidigare forskning har antytt. Det verkar rent av vara så att socialförsäk- 23 Det finns åtskilliga andra belägg för att de ekonomiska drivkrafterna påverkar arbetskraftsdeltagandet bland de äldre. & Wise, D. [1999] och Lumsdaine, R. [1999] ger värdefulla översikter. Bilaga 5 till LU 2003/04 Att arbeta eller inte arbeta ringarna betyder mer för utträdesbeslutet än löner och pensions- system. Detta innebär att åtgärder som ökar de ekonomiska drivkrafterna till arbete i socialförsäkringssystemen kan leda till väsentligt lägre sannolikhet för tidiga utträden. Speciellt stora kan effekterna bli om åtgärderna riktar sig specifikt mot incitamenten för den äldre arbetskraften. Den tidigare nämnda studien av Coile (2003) tyder också på att det finns skillnader mellan könen i hur känsliga de är för de ekonomiska drivkrafterna. Enligt studien betyder de ekonomiska drivkrafterna lika mycket eller mer för kvinnor jämfört med män. Coile finner också belägg för att män i en parrelation påverkas av kvinnans ekonomiska drivkrafter till fortsatt arbete, men inte för det omvända. Om incitamenten för kvinnor till fortsatt arbete är låga innebär detta att sannolikheten för att både kvinnor och män lämnar arbetskraften tidigt ökar. Att män påverkas av sin partners ekonomiska drivkrafter till fortsatt arbete innebär att beräkningar av effekterna av förändringar i de ekonomiska drivkrafterna till arbete bör inkludera denna påverkan. Om inte detta görs beräknar Coile att effekterna på männens arbetsutbud underskattas med 13– . Att män påverkas av kvinnors incitament till fortsatt arbete kan bidra till att förklara varför kombinationen att kvinnan är pensionerad och mannen arbetar är så pass ovanlig. Något till- spetsat verkar det således vara mannen som går i pension när – eller för att – kvinnan gör det, och inte det omvända. Kopplingen i tiden mellan framväxten av försörjningsmöjligheter via socialförsäkringssystemen och nedgången i äldres arbetsutbud är inget bevis för att det råder ett kausalsamband. Det skulle i princip kunna vara så att de olika försörjningssystemen utvecklades för att försörja personer som ställdes utanför arbetskraften på grund av exempelvis arbetslöshet eller sjukdom. Enligt och (1999, s.31) tyder emellertid det mesta på att det råder ett kausalsamband. Ett exempel är att den kraftigt ökade sannolikheten att amerikanska män lämnar arbetskraften uppkom först efter att det infördes en möjlighet till försörjning via socialförsäkringen vid utträden från just . Även (2000) har studerat hur förändringar i försörjningsmöjligheterna och arbetskraftsdeltagandet har infallit i tiden. Han finner att förändringarna i tillgängligheten till alternativa försörjningskällor föregår förändringarna i arbetsutbudet, vilket tyder på att det råder ett kausalsamband. Genom att studera debatter och överväganden i samband med regelförändringarna har han också funnit att Att arbeta eller inte arbeta Bilaga 5 till LU 2003/04 utökningen av försörjningsmöjligheterna inte genomfördes på grund av att beslutsfattarna förväntade sig att arbetskraftsdel- tagandet skulle sjunka, utan att nedgången i arbetskraftsdeltagandet kom som en överraskning för politikerna. Implicit beskattning av fortsatt arbete i Det nya ålderspensionssystemet är aktuariskt neutralt för personer med medelhöga inkomster, dvs. för personer som har haft en tillräckligt hög sammanlagd livsinkomst för att inte få garanti- pension och inte heller ligger över intjänandetaket i pensions- systemet på 7,5 inkomstbasbelopp. För personer med inkomster över taket innebär pensionssystemet en implicit beskattning och är i realiteten en del av skattesystemet. För personer som erhåller garantipension innebär pensionssystemet på marginalen också en implicit beskattning eftersom fortsatt arbete inte ger upphov till högre pension. Att döma av de ovan presenterade forskningsresul- taten medför detta att arbetsutbudet från personer med relativt låg respektive hög inkomst blir lägre än om pensionssystemet hade varit aktuariskt neutralt även för dessa grupper. I olika studier av de ekonomiska drivkrafternas roll i det svenska systemet har och (1999, 2003, 2004) funnit att också socialförsäkrings- systemen, beskattningen av arbetsinkomster och bostadstillägget för pensionärer har negativa effekter på arbetsutbudet. 3.4Vem kommer att drabbas? avsnitt har visat att de minskade drivkrafterna till fortsatt arbete utgör en viktig delförklaring till de senaste decenniernas nedgång i äldres arbetsutbud. Enligt (2002) förklarar de minskade drivkrafterna och det ökade välståndet, som leder till ökad efterfrågan på fritid, merparten av nedgången i arbetsutbudet .