sou · GSB316 · 2005-01-01 00:00:00 — Närradions har framfört att det inom närradion redan finns en uppbyggd organisation, dvs. de lokala närradioföre- ningarna, som kan medverka i den tekniska samverkan som digital radio kräver. har framhållit att det kan bli särskilt svårt för den stora del av närradions lyssnare som består av äldre människor att ta till sig den nya tekniken. Förbundet har vidare pekat på att det finns skäl som talar för att FM-sändningar kan behöva behållas för närradion framöver. Den kommersiella privata lokalradions intresseorganisation () och några av de största aktörerna, främst representerade av nätverken inom lokalradion, har i grunden en positiv syn på de möjligheter som den digitala radion innebär. De vill se en successiv övergång från analog till digital sändningsteknik. RU har tydliggjort att en övergång till digital marksänd radio måste ske på villkor som är kommersiellt gångbara och med ett regelverk som stimulerar innovationer. RU har beskrivit den privata radion som en bransch med stora ekonomiska problem huvudsakligen till följd av det auktionssystem som infördes . RU har bedömt att målen för privat lokalradio aldrig kommer att infrias, vare sig i analog eller i digital radio, om inte de grundläggande problemen för kommersiell radio ges en lösning. RU vill därför se en modell som innebär att den kommersiella radion ges möjlighet att delta i intro- duktionen av digitala radiosändningar som bättre förut- sättningar skapas för den befintliga analoga radioverksamheten. Den modell RU förespråkat bygger på att de analoga tillstånds- havare, som har varit med att bygga upp kommersiell radio i , får delta också i den digitala radion. RU har avvisat tanken på att utlysa digitala sändningstillstånd till fri ansökning, åtminstone i ett inledningsskede. RU har vidare föreslagit att befint- liga tillståndshavare erbjuds möjlighet att byta sitt nuvarande tillstånd för analog lokalradio mot ett nytt som innebär en skyldighet att sända med både digital och analog teknik. Enligt RU bör det regel- verk som gäller för nya lokalradiotillstånd gälla också för det nya tillståndet. RU:s föreslag innebär att en ny avgift införs som utgör av varje radioföretags totala omsättning från reklamintäkter och sponsring. För att motivera tillståndshavare att göra nödvändiga investeringar har RU föreslagit att den första till- ståndsperioden skall löpa t.o.m. och att tillstånds- perioden automatisk förlängs med två tillståndsperioder i taget, dvs. RU har anfört att förutsättningarna redan från början bör vara sådana att utveckling av nya tjänster kan utgöra en viktig del av DAB- sändningarna samt att privat radio bör tilldelas två frekvensblock, ett för nationella och ett för regionala sändningar. RU menar att detta har ett starkt symbolvärde för att visa lyssnare att digital radio innebär något nytt. Dessutom skulle utrymmet ge den kommer- siella lokalradion incitament att delta i teknikskiftet och skapa möjligheter för såväl befintliga som nya tillståndshavare att lansera nya radiokanaler och nya tjänster. I svenskt DABForum ingår, förutom representanter för och privat kommersiell lokalradio, hemelektronikleverantörers förening, ett antal mottagartillverkare, teknikföretag och innehålls- producenter. Närradion saknar representation. Svenskt DABForum har rekommenderat Eureka 147 DAB som standard för svensk digitalradio samt förespråkat att ett uppdrag bör ges till PTS att redovisa de frekvensmässiga förutsättningarna för en snabb utbyggnad. Svenskt DABForum har vidare framfört att alla som sänt analog radio också bör erbjudas att sända digitalt och att ett tydligt regelverk bör tas fram som tillåter sänd- ningar även av annat material än traditionella radioprogram. Slut- ligen har DABForum uttalat att staten bör stödja teknikskiftet genom att öronmärka resurser för och reformera avgiftssystemet för privat radio samt vidta punktinsatser för närradion. SR har betonat sitt public serviceuppdrag och anfört att en stark public service är en garant för ett demokratiskt samhälle och för att medborgare i så stor utsträckning som möjligt skall erbjudas de verktyg som behövs för att kunna förstå, ifrågasätta och delta i offentliga samtal. I anslutning härtill har SR poängterat att bolaget tappat mer än 100 000 lyssnare och att antalet icke-lyssnare, de som aldrig hittar till SR, ökar. SR har uppgett att bolaget har ett ökande problem att inom dagens analoga radiodistribution erbjuda nya lyssnare och de som slutat lyssna på ett för dem adekvat radioutbud eftersom varje radikal föränd- ring av de existerande fyra FM-kanalerna som bolaget har till sitt förfogande riskerar att stöta bort stora trogna lyssnargrupper. En- ligt SR skapar DAB-tekniken möjligheter för bolaget att bredda sitt utbud. UR anser att analoga sändningar kommer att vara den viktigaste distributionsformen för UR:s radioverksamhet . UR har vidare framhållit att digital radio ger ökad flexibilitet och möjlighet att sända tilläggsinformation samt att digitaliseringen av radiomediet innebär möjlighet till distribution på flera digitala plattformar. Närradions riksorganisation har uppgett att närradion måste få delta från början i ett teknikskifte från analog till digital radio och att närradion också måste få lämna synpunkter kring frekvenstilldelning för att tillgodose närradions behov av lokala sändningsfrekvenser. Organisationen har framhållit vikten av att utreda hur närradion skall kunna erhålla ekonomiska resurser för att kunna fortsätta sin verksamhet med digital sändningsteknik. KRN – Kristna radionätet har uttalat att ideell och folkrörelse- anknuten radio bör garanteras en DAB-frekvens som kan användas för både nationella och regionala sändningar. Enligt KRN är detta en viktig åtgärd och garanti för en fortsatt yttrandefrihet för de små aktörerna eftersom ingen vet vad som händer med när- radion när FM-nätet skall stängas av . () bedömer att det krävs ett komplett programutbud kombinerat med nya radiokanaler och nya tjänster för att digitalradion och radiomediet som helhet skall kunna utvecklas. RU menar att public service-radion i detta perspektiv är beroende av att privata programföretag har resurser att inleda digitalradiosänd- ningar. Enligt RU skulle en utveckling av digitalradion och radiomediet som helhet vara nyckeln till en ökad, såväl inre som yttre, mångfald av den privata radion. RU har bedömt att det i , precis som i de flesta andra länder där radion avreglerats, skulle kunna växa fram en bredare privat radio som på allvar kan utmana och konkurrera med public service-radion. Enligt RU kan digitalise- ringen av radion skapa sändningsutrymme för såväl gamla som nya aktörer, vilket totalt sett skulle innebära att det svenska radioland- skapet över tiden berikas till gagn för de svenska radiolyssnarna. har uttalat att det finns tre avgörande frågor som måste lösas för att privatradiobranschen skall kunna medverka i teknikskiftet: 1) En nödvändig reformering av regelverket som reducerar de svenska sändningsavgifterna till en genomsnittlig europeisk nivå och förenklar de nuvarande reklamreglerna, 2) Lika villkor mellan public service och privata radioföretag vad avser till- gång till frekvensutrymme och multiplexer samt ekonomisk eller annan stimulans från staten, samt 3) Regelverket för privat digital- radio måste utformas med så små kommersiella begränsningar som möjligt i syfte att stimulera såväl befintliga som nya radioföretag att inleda nya satsningar. har framhållit att de privata radioföretagen trots en besvärlig ekonomi, insett att man inte kan stå vid sidan vid ett teknikskifte och att företagen är beredda att inleda konkreta satsningar på digitalradio när det finns en rimlig lagstiftning. Svenskt DABForum har i sitt remissyttrande (som även ställt sig bakom) anfört att radiomediet behöver förnyas för att möta de förändrade medievanorna. Enligt DABForum handlar förnyelsen av radiomediet om både att möta lyssnarna på de nya digitala plattformarna och att erbjuda den allt mer fragmentiserade publiken en större mångfald i programutbudet. har pekat på följande punkter som särskilt viktiga för att beakta vid den fortsatta hanteringen av digitalradio- frågan. bör rekommendera att anta Eureka 147 som standard för svensk digitalradio. Regeringen bör tillse att får i uppdrag att redovisa de frekvensmässiga förutsättningarna för en snabb och optimal utbyggnad av digitalradion i . Erforderligt frekvensutrymme måste anvisas digitalradion enligt principen att alla som sänder analogt också erbjuds att sända digitalt. En nationell och en lokal multiplex för respektive privat radio bör inrättas initialt. Detta ger också utrymme för nya aktörer vilket ökar mångfalden såväl som kon- kurrensen. Lagstiftningen bör inom givna, begränsade ramar ge radioföre- tagen möjlighet att via digitalradion distribuera annat än tradi- radioprogram och därmed förknippad information i text och bild som en del av sändningstillstånden. Dock bör ett separat regelverk och separata sändningstillstånd inte inrättas för denna typ av kompletterande verksamhet. Ett tydligt regelverk måste åstadkommas som klart reglerar och urskiljer vad innehålls-, multiplex- och nätoperatörer ansvarar för, oaktat att ett företag kan ha flera roller. Långsiktiga nationella samt regionala sändningstillstånd i stor- stadsregionerna för såväl som privata aktörer är en absolut förutsättning för digitalradions utveckling. Regionala sändningstillstånd utanför storstäderna bör successivt meddelas i takt med att radioföretagen finner att marknaden mognar. De privata sändningstillstånden bör utformas i balans mellan rimliga krav från staten på unikt innehåll i den digitala etern och kommersiella principer. Staten bör initialt stödja teknikskiftet genom öronmärkta resurser för fortsatta digitalradiosatsningar, genom en reformering av avgiftssystemet för privat radio och genom punkt- insatser till närradion. bör bidra till en snabb introduktion av digitalradion genom att medverka till att speciella studier av publikens attityder och beteenden genomförs i ett panelprojekt, gärna i samverkan med Svenskt DABForum. bör genom sitt beslut skyndsamt med- verka till att utvecklingen av radiomediet kan fortgå i enlighet med den inriktning som radiobranschen föreslagit och baseras på den europeiska standard för digitalradio som finns fastlagd. bör tillse att , eftersom radio till skillnad mot TV är en nationell angelägenhet, tar initiativ till en europeisk samverkan inom EU till ett skifte till digital teknik med Eureka 147 som standard. En samverkan kan drama- tiskt förkorta övergångstiden från analog till digital teknik. /KO har anfört att frågan om en eventuell avveck- ling av den analoga radion är för tidigt väckt samt poängterat vikten av att närmare utreda konsekvenserna för konsumenterna innan det blir aktuellt att fatta beslut om att upphöra med de analoga sänd- ningarna. har också framhållit att det är konsumen- ternas efterfrågan av den nya tekniken som bör vara i fokus för den fortsatta utvecklingen samt att kostnaderna för den parallella distri- butionen inte får drabba konsumentkollektivet. Enligt Statskontoret bör en fortsatt introduktion av digital radio avvakta den tekniska utvecklingen och konsumenternas efterfrågan på digital radio. Statskontoret menar att konsumenterna kommer att efterfråga digital radio först när radiomottagare för digital radio finns tillgängliga till rimliga priser och programutbudet ger mer än det analoga utbudet. Statskontorets bedömning är att det ur kon- sumentsynpunkt är angeläget att de kommersiella kanalerna ges för- utsättningar att delta i en framtida utbyggnad av digital distribution av ljudradio. har uttalat att utvecklingen mot en digitali- sering av radion är oundviklig och att det är viktigt att alla aktörer på marknaden kan delta på goda villkor för att teknikskiftet skall gå så smidigt och effektivt som möjligt. Enligt annonsörsföreningen bör den privata radion få tillgång till en nationell multiplex med möjlighet till regional nedbrytning för att ytterligare skärpa kon- kurrensen och ge annonsörerna alternativ. i (LO) har framhållit radions viktiga samhällsfunktion utöver dess förmåga att förströ och underhålla. LO anser att det är viktigt att radion fortsätter att vara ett enkelt, billigt och vida spritt etermedium som når hela befolkningen. Enligt LO är digital distribution av radio ett självklart steg i utvecklingen och digitaliseringen kommer att ha stor betydelse för mediets fram- tid. LO har poängterat vikten av att digitaliseringen ger utrymme för en positiv utveckling av public service-radions verksamhet. Den digitala radions införande måste enligt LO få ta tid då en övergång från analog till digital teknik innebär stora kostnader såväl för pro- gram- och sändarföretag som för konsumenter. LO bedömer att den analoga radion måste leva vidare parallellt med den digitala att en övergång inte äventyrar radions breda genomslag i befolkningen. Vidare bör den digitala radion enligt LO ge utrymme för två eller fler koncessioner för nationell riksspridd privat radio, vilket skulle underlätta övergången till digital teknik. har framfört att följande kriterier måste vara uppfyllda innan den analoga radion kan ersättas av digitalradion. Den digitala utvecklingen måste ha nått så långt att public service- företagens digitalradiosändningar uppfyller de principiella grund- förutsättningarna i företagens sändningsuppdrag. Befolkningen måste kunna ta del av public service-utbudet till låga kostnader. De digitala sändningarna skall kunna tas emot av en lika stor andel av hushållen som kan ta emot SR:s analoga radiosändningar. Kvaliteten i public service-bolagens sändningar skall vara lika hög över hela landet. har vidare ansett att eventuella tilläggstjänster skall kunna erbjudas alla lyssnare och att de tilläggstjänster som erbjuds av public service-företag skall erbjudas kostnadsfritt för kon- sumenten. Journalistförbudet har uttalat att de finansiella problem som är förknippande med ett införande av DAB måste lösas innan den digitala radion kan förverkligas. bedömer att en grundförutsättning för att teknikskiftet skall kunna ske är att det digitala programutbudet är bredare och mer omfattande än dagens analoga. anser att de kommer- siella kanalerna måste få möjlighet att sända digitalt men även få till- stånd att sända över hela landet. Enligt måste program- bolagen få möjlighet att erbjuda konsumenterna såväl ljudradio som informations- och Internetliknande tjänster via DAB. () har uttalat att radion är det absolut viktigaste mediet för att ge alla tillgång till såväl in- formation som kultur, underhållning och avkoppling samt att det är av stor vikt att tillgängligheten bevaras även vid en övergång till digital teknik. Detta innebär enligt TCO bl.a. att SR:s ställning som public service-alternativ värnas och betonas och att övergången måste ske på ett sådant sätt att ingen landsända ens för en kortare period ställs utanför SR:s utbud. har TCO framhållit att den kommersiella radion och närradion måste finnas kvar och kunna arbeta på rimliga villkor. För TCO är det ett oeftergivligt krav att en total övergång inte får ske förrän man kan garantera samma täckningsgrad i hela landet som med nuvarande analoga teknik, FM-radion. TCO anser att den framtida distributionen av radio inte kan hanteras som en avgränsad svensk fråga och att det är viktigt att tar aktiv del i diskussionerna om samarbete på interna- tionell och framför allt europeisk nivå för att kunna utöva inflytande över det system som väljs och de strategier som övervägs. TCO:s uppfattning är att även den privata lokalradion bör ges möjlighet till försökssändningar genom att man beviljas tillfälliga sändnings- tillstånd. För att tillfälliga sändningstillstånd skall vara attraktiva anser TCO att det är rimligt att de kommersiella aktörer som ger sig in i försöksverksamheten och satsar resurser också kan räkna med att få vara med när den digitala sändningsverksamheten etableras fullt ut. TCO utgår ifrån att det även kommer att finnas utrymme för olika producenter att sända radio: SR som public sevice- alternativ, kommersiella aktörer och ideell närradio. TCO anser vidare att övergångstiden från FM till DAB bör begränsas så långt det är möjligt. Masskommunikation vid har understrukit att kanaler, främst P1 men också P4, domineras av en äldre publik, samt att erfarenheten från publikforskningen visar att äldre personer ändrar sina medie- vanor långsamt. På grund av resultatet från gjorda mediestudier har institutionen ställt sig tvekande till behovet av fler kanaler respek- tive bättre ljud eftersom studierna visat att fler kanaler inte ökat radiolyssnandet. Institutionen har också ifrågasatt att det finns ett behov av att förbättra kvaliteten på ljudet i radion, utom möj- ligen hos de av befolkningen som lyssnar på P2. Sammanfattningsvis ifrågasätter institutionen behovet av en snar digitalisering av svensk radio och institutionen bedömer att det inte är rimligt att på kort sikt aktualisera en nedsläckning av det analoga systemet. Styrelsen för psykologiskt försvar har poängterat vikten av att en fortsatt digitalisering av radion innebär sändningar som i möjligaste mån är garderade från risker för allvarligare sabotage eller större driftfel. Styrelsen menar att ett brett säkerhets- och beredskaps- perspektiv måste finnas med hela vägen i uppbyggnaden av den digitala radion. När det gäller en eventuell framtida nedsläckning av det analoga sändarnätet har styrelsen uttalat att detta inte får ske förrän de nya digitala näten och produktionsförhållandena kan anses godtagbart säkra. Enligt styrelsen måste teknikskiftet ha förutsätt- ningar att bli ekonomiskt attraktivt för konsumenterna och hänsyn måste tas till allmänhetens ekonomiska möjligheter att kunna byta apparater. Slutligen anser styrelsen det viktigt att regeringen skaffar sig en helhetssyn på säkerheten och beredskapen rörande den snabba utvecklingen av kommunikations- och informationsmedierna för att medieinstitutionerna skall få den vägledning som är nödvändig för att undvika sårbarhet eller mångfaldsbegränsande faktorer i systemen. har framhållit att sändningar av digital radio pågår i många länder men att verksamheten tycks präglad av osäkerhet i många avseenden, att det råder en avvaktande hållning från olika aktörer samt att bristen på mottagare till rimliga priser har inneburit att konsumenterna avskräckts från att pröva den nya tekniken i någon större utsträckning. Enligt sker det dock en tydlig utveckling mot digital teknik i alla typer av kommunika- tionssystem, vilka i sin tur ger möjligheter till lägre distributions- kostnader och ett ökat utbud. har vidare anfört att digitaliseringen underlättar för interaktivitet i medierna och utgör grund för den pågående sammansmältningen mellan nät, tjänster och apparater, vilket sammantaget leder till ökad konkurrens och mångfald till nytta för konsumenterna. har ansett att det inte förefaller rimligt att distributionen av radio skall fortgå opåverkad av denna utveckling. har uttalat att radiosändningar är ett oslagbart distribu- tionssätt av information till trafikanter i ett en-till-många-perspektiv och att ett storskaligt införande av DAB är såväl troligt som önskvärt och långsiktigt även nödvändigt. Enligt be- dömning skulle ett införande av DAB i tillsammans med en anpassad lagstiftning kunna öppna nya möjligheter för verket och/eller andra aktörer att utveckla datatjänster inom områdena trafikstyrning (t.ex. rekommendationer om alternativa färdvägar vid kösituationer eller olyckor), trafikantinformation (t.ex. realtidsinfor- mation under resans gång gällande förseningar och alternativa resmöjligheter) samt information om aktuella hastighetsgränser. () har anfört att ljudradion är en av de viktigaste informationskällorna vid höjd beredskap eller vid en krissituation och att beredskaps- och säkerhetsaspekter måste vägas in vid ett beslut om att upphöra med de analoga FM-sändningarna. Enligt KBM bör täckningen för de digitala radiosändningarna och mottagartätheten (antalet mottagare som finns inom en viss popu- lation) vid ett beslut om att upphöra med de analoga FM-sänd- ningarna vara så hög att hela befolkningen kan nås med varnings- meddelanden. KBM ser positivt på att den nya digitala radiotekniken bör medföra att det öppnar sig ett flertal möjligheter att sprida information vid höjd beredskap eller vid kriser och katastrofer i fredstid och att regionala och lokala sändningar kan ge möjligheter att på ett mera exakt sätt sprida information till den målgrupp som berörs av informationen. KBM anser att det i utredningens andra steg bör ges utrymme att belysa beredskaps- och säkerhetsaspekter vid utnyttjandet av digital radio som informationskälla. 2Regelverket med anknytning till ljudradions område I detta kapitel ges en översiktlig bild av regelverket för ljudradio- sändningar i . Kapitlet innehåller en genomgång av de centrala regelverken på området samt en redogörelse för tillståndsgivningen för både analog och digital utsändningsteknik. Vidare innehåller kapitlet ett avsnitt om de centrala frågeställningar angående regel- verket som lyftes fram i delbetänkandet samt ett avsnitt om vad remissinstanserna anfört avseende här behandlade frågor. Det tekniska begreppet radio är ett samlingsbegrepp som inne- fattar olika sätt att använda elektromagnetiska vågor, eller radio- vågor, för att överföra information. Med ett tekniskt språkbruk kan därför radio, rundradio, radioprogram, radiosändningar, etc. innefatta både radio- och TV i vardagsspråkets betydelse. Ett tekniskt språkbruk som här nämnts användes bl.a. i den numera upphävda radiolagen (1966:755). Vid tillkomsten av radio- och TV-lagen (RTVL; 1996:844), som ersatte bl.a. radiolagen, ansåg regeringen emellertid att terminologin i RTVL borde bestämmas utifrån det allmänna språkbruket. Det be- stämdes därför att begreppen ljudradio och TV (television) skulle användas som samlingsbegrepp för att skilja på radio- och TV i var- dagsspråkets betydelse. Begreppen ljudradio och television återfinns också i bl.a. yttrandefrihetsgrundlagen. I förarbetena till RTVL sägs att med radio och television torde i det allmänna språkbruket förstås sändningar som ett obestämt antal personer kan ta emot i en ljudradiomottagare respektive televisionsmottagare och att lagen bör handla om ljudradio och TV i dess allmänna betydelse (prop. 1995/96:160 s. 63). I den följande framställningen används samma terminologi som i RTVL. Regelverket med anknytning till ljudradions område 2.1Översikt över regelverket avseende ljudradiosändningar Enligt 1 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt YGL att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upp- tagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Enligt andra stycket har yttrandefriheten enligt YGL till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnär- ligt skapande och i den får inga andra begränsningar göras än de som följer av YGL. I tredje stycket klargörs att vad som sägs i grund- lagen om radioprogram gäller förutom program i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra sändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektronmagnetiska vågor. I propositionen uttalas att syftet med tredje stycket är att göra grund- lagen tillämplig på alla kända varianter av radio- och trådsändningar oberoende av om de förmedlar yttranden genom ljudradio, television, videotex, telefax eller i andra moderna tekniska format och oberoende av om digital teknik kommer till användning (prop.1990/91:64 s. 108).