sou · GSB362 · 2005-01-01 00:00:00 — Delegationens bedömning: Genom EG:s registerförordning och de kompletterande bestämmelser om registerfrågor som fö- reslås i 4 kap. lagförslaget, bl.a. rättsverkningar vid pantsättning, utmätning och konkurs, bedömer delegationen att det föreligger ett komplett regelverk för registerfrågor. I artikel 19.3 i handelsdirektivet anges att kommissionen skall anta en förordning, som kommer att innehålla regler för hur medlems- staterna skall hantera införandet av ett standardiserat och säkert system av register i form av standardiserade elektroniska data- baser.1 Dessa skall innehålla gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter, 1 Registret är också tänkt att fungera som ett register för utsläppsrätter enligt Kyoto- protokollet. Enligt det befintliga utkastet till kommissionens registerförordning skall det nationella registret täcka registreringen av både utsläppsenheter enligt gemenskapens utsläppshandel och utsläppshandeln enligt Kyotoprotokollet. Beslut om att registret skall tas i bruk för handeln enligt Kyotoprotokollet fattas dock i särskild ordning eftersom proto- kollet ännu inte ratificerats. I detta delbetänkande behandlas dessutom inte registrering av de överlåtelser som kan komma att ske inom ramen för CDM och JI. för- handlas det s.k länkdirektivet. Det är därför inte möjligt att i förslaget till permanent lagstift- ning nu reglera det förfarandet och myndigheternas befogenheter som kommer att framgå av det slutligt antagna länkdirektivet. för att i förekommande fall ge allmänheten tillgång till registret, för att garantera sekretess och för att se till att inga överlåtelser genomförs som är oförenliga med skyldigheterna enligt Kyoto- protokollet. presenterade kommissionen ett utkast till registerförordning. Efter en omfattande revidering presenterades ett nytt, dock ofullständigt utkast, som delegatio- nen använt som grund för skrivningarna i detta delbetänkande. Enligt de nuvarande planerna förväntas berörd kommitté kunna nå en slutlig överenskommelse om registerförordningen , och ett formellt beslut om förordningen kunna fattas av kommissionen . Den version av registerförordningen som ligger till grund för skrivningarna i detta delbetänkande återfinns i bilaga 3. Förord- ningen finns ännu inte i någon officiell svensk version. Delegatio- nen har därför valt att arbeta utifrån den engelska versionen. Vissa av artiklarna i förordningen kommenteras i innevarande kapitel. Enligt handelsdirektivet är varje medlemsstat skyldig att upprätta och administrera ett nationellt register. Registret är i praktiken en elektronisk databas för att bl.a. hantera uppgifter om: upprättande av konton för verksamhetsutövare enligt handels- direktivet, upprättande av konton för andra fysiska och juridiska personer, utfärdande av tilldelade utsläppsrätter, innehav av utsläppsrätter, överlåtelse (köp och försäljning) av utsläppsrätter, sparande av utsläppsrätter, återlämning och annullering av utsläppsrätter. Registret skall hålla ordning i systemet så att inga felaktigheter uppkommer i samband med utfärdande, överlåtelse eller vid annul- lering av utsläppsrätter. Det är i registret som handlande företag får tillgång till de utsläppsrätter som tilldelats dem. Det är dock viktigt att notera att det nationella registret inte har något med själva marknadsplatsen för utsläppsrätter att göra. Registret bokför bara avslutade transaktioner mellan två parter, på samma sätt som t.ex. avslutade fastighetsförsäljningar noteras i fastighetsregistret och enskilda aktörers köp och försäljning på aktiemarknaden noteras på ett VPC-konto. Efter varje kalenderår kontrolleras att de anläggningar som om- fattas av handelssystemet har utsläppsrätter på sitt konto som mot- svarar årets utsläpp. Detta kommer att kontrolleras av tillsyns- myndigheten. Enligt artikel 20 i handelsdirektivet skall kommissionen utse en central förvaltare som i ett centralt register, som omfattar alla EU- länder, skall föra en oberoende transaktionsförteckning, i vilken utfärdande, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas. Enligt den föreslagna registerförordningen skall medlems- staterna och kommissionen upprätta de standardiserade data- baserna . Registren skall vara till- gängliga via internet och tillgodose de funktionella och tekniska krav som ställs i förordningen. Från skall samt- liga medlemsländers register vara i drift och administreras samt underhållas i enlighet med registerförordningen. Medlemsstaterna får föra sina register inom ramen för ett gemensamt system tillsammans med en eller flera andra medlems- stater (artikel 19.1). I den föreslagna registerförordningen ställs emellertid kravet att registren skall hållas åtskilda. Även om regist- rets fysiska IT-struktur finns någon annanstans, t.ex. om ett land är värd för ett annat lands register, måste varje land ha en projekt- ledningsgrupp som ansvarar för landets register. I registerförordningen anges att medlemsstaten skall utse en be- hörig myndighet som har det yttersta ansvaret för drift och under- håll av det nationella registret. Den behöriga myndigheten skall i sin tur utse en registeradministratör som leder det dagliga arbetet med registret och förser den centrala förvaltaren med den informa- tion som krävs enligt registerförordningen. Registersystemet kan sägas bestå av tre enheter: ett anläggnings- register, ett nationellt register och ett centralt register. Genom införandet av handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att inga anläggningar som omfattas av direktivet bedriver verksamhet som resulterar i utsläpp av koldioxid utan att verksamhetsutövaren har tillstånd till detta. Registerförordningen ställer inga krav på att det skall finnas ett sär- skilt register som anger om en anläggning har tillstånd att bedriva verksamhet som omfattas av handelsdirektivet. Däremot följer av registerförordningen vilka uppgifter som skulle vara aktuella att ingå i ett sådant anläggningsregister. Enligt delegationen är det av värde att ha ett svenskt anläggningsregister över aktuella verksam- hetsutövare, anläggningar och tillstånd, som kan användas som ingångsdata till det nationella registret och det centrala registret. Det är viktigt att datahanteringen förenklas så långt möjligt. ser det därför som angeläget att över- föringen av data till de olika registren kan ske elektroniskt. Syftet med det nationella registret är att se till att utfärdande, inne- hav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas korrekt. I det nationella registret sker kontohanteringen.2 Varje nationellt register skall för perioden –2007 innehålla följande konton: minst ett nationellt innehavarkonto, som anger den totala mängd utsläppsrätter som tillstyrkts av kommissionen i sam- band med prövningen av den nationella fördelningsplanen, ett verksamhetsutövarkonto för varje anläggning som har till- stånd till utsläpp av koldioxid, minst ett personligt innehavarkonto för varje fysisk och juridisk person som efter ansökan är behörig till innehav av konto, ett nationellt annulleringskonto för annullering av återlämnade utsläppsrätter och force majeure utsläppsrätter, ett nationellt återlämningskonto. Annullering av deklarerade utsläppsrätter och force majeure-utsläppsrätter sker , 2007 och 2008 genom att dessa överförs från det 2 Benämningen på nedan angivna konton kommer att bli föremål för en språklig och saklig granskning i samband med den officiella översättningen av en antagen förordning. nationella innehavarkontot till det nationella återlämnings- kontot, ett nationellt annulleringskonto för outnyttjade utsläppsrätter som skall överföras till nästa åtagandeperiod. Vidare skall det nationella registret innehålla följande tabeller: en tabell över verifierade utsläpp, en tabell över återlämnade utsläppsrätter, en tabell som visar efterlevnadsstatus för berörd anläggning. Handel med utsläppsrätter sker med enheter (ton koldioxidekvi- valenter) ur medlemsstaternas tilldelade mängder utsläppsrätter. Handeln med utsläppsrätter bygger på att enheterna kan spåras och bokföras så att en medlemsstats sammanlagda mängd utsläppsrätter kan kontrolleras vid den aktuella handelsperiodens slut. Efter varje kontrollperiod, dvs. , skall för berörda anlägg- ningar redovisas det antal utsläppsrätter som motsvarar anläggning- ens utsläpp av koldioxid . Om så icke sker utgår sanktioner. , verksamhetsutövare, kontrollörer av an- läggningens utsläpp och central förvaltare skall genom ansvarig myndighet för det nationella registret ges tillträde till de delar av registersystemet som de är behöriga att ta del av. För att insyn skall garanteras, bör allmänheten enligt förord- ningen ha tillgång till uppgifter om fördelningen av utsläppsrätter och resultaten av övervakningen av utsläppen, med förbehåll endast för de begränsningar som fastställs i och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens till- gång till miljöinformation. 5.2.3Centralt register för alla medlemsstater i EU Det centrala registret för alla medlemsstater skall innehålla en tabell som visar de nationella fördelningsplanerna för de medlemsstater som omfattas av handelssystemet. För att skapa tilltro till systemet skall den centrala förvaltaren genomföra automatiska kontroller av varje transaktion i de natio- nella registren med hjälp av en oberoende transaktionsförteckning, för att se till att inga felaktigheter uppkommer vid utfärdandet, överlåtelsen eller annulleringen av utsläppsrätter. transaktionsförteckningen förs i ett centralt register som admini- streras av den centrala förvaltare som kommissionen utsett. Om felaktigheter framkommer vid en automatisk kontroll skall den centrala förvaltaren underrätta den medlemsstat eller de med- lemsstater som berörs. Den aktuella transaktionen får inte registre- ras. Några andra transaktioner med de berörda utsläppsrätterna får inte heller ske förrän felaktigheterna undanröjts. Enligt artikel 18 i handelsdirektivet skall medlemsstaten utse en eller flera behöriga myndigheter för att ansvara för följande arbets- uppgifter: utfärda tillstånd att få släppa ut koldioxid från en berörd anläggning, bereda ansökningar om tilldelning och besluta om tilldelning av utsläppsrätter, utveckla och föra register, kontrollera, övervaka och annullera utsläppsrätter, informera verksamhetsutövare och allmänhet om handelssyste- met. Medlemsstaten skall före meddela kommis- sionen vem som är behörig myndighet och registeradministratör för det nationella registret. Genom regeringens proposition Riktlinjer för genomförande av EU:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthus- gaser (prop. 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150) har givits ansvar för att upprätta och admini- strera ett nationellt register för handel med utsläppsrätter. Energi- myndigheten kommer således att bli behörig myndighet för regis- terfrågor, medan uppgiften att vara registeradministratör tilldelas en utvald person vid myndigheten. I lagförslaget har delegationen – i likhet med vad som gäller för elcertifikatsystemet – valt att benämna den behöriga myndigheten för registerfrågor konto- föringsmyndighet. Vidare skall enligt propositionen Energi- myndigheten tillsammans med ansvara för att ta fram information till verksamhetsutövare och allmänhet m.fl. om handelssystemet. ges ansvar för beslut om tilldelning av utsläppsrätter, vissa arbetsuppgifter i anslutning till övervakning, kontroll och rapportering av verksamhetsutövarnas utsläpp och för eventuella sanktionsavgifter. Ett fristående råd kommer att inrättas under , med representanter från , och . Rådet skall bereda företagens ansökningar om fördelning av utsläppsrätter och lämna förslag till beslut till . Länsstyrelserna skall ansvara för att bevilja tillstånd att släppa ut koldioxid. Den av regeringen föreslagna organisationen för att genomföra handelssystemet ställer stora krav på samordning för att göra sy- stemet operativt . Som behörig myndighet för registret är beroende av det arbete som andra myndigheter enligt ovan skall utföra, för att få ett fungerande re- gistersystem. Registret och de uppgifter som skall föras in i regist- ret är i hög grad beroende av arbetet med att bevilja tillstånd till utsläpp av koldioxid och att besluta om tilldelning av utsläpps- rätter. För att underlätta arbetet är det angeläget att ingångsdata till det nationella registret överförs elektroniskt mellan berörda myn- digheter. Överlappande ansvar måste därför identifieras och fungerande rutiner upprättas så att nödvändig information för att utföra de arbetsuppgifter som registerförordningen anger finns tillhanda elektroniskt. 5.4.1Upprättande av verksamhetsutövarkonto och personligt innehavarkonto för behöriga fysiska och juridiska personer Enligt artikel 7 i registerförordningen skall behörig myndighet eller verksamhetsutövaren dagar efter att tillstånd enligt han- delsdirektivet erhållits, förse registeradministratören med vissa basdata avsedda för att upprätta ett verksamhetsutövarkonto i re- gistret. efter att registeradministratören erhållit erforder- liga data eller att en kommunikation etablerats mellan det natio- nella registret och det centrala registret (det senaste datumet gäller) skall registeradministratören öppna ett verksamhetsutövarkonto för varje anläggning i registret. Alla personer har rätt att inneha utsläppsrätter (artikel 19.2 han- delsdirektivet). efter att en ansökan gjorts om att få ett personligt konto för behörig fysisk eller juridisk person eller efter att kommunikation har upprättats mellan nationsregist- ret och det centrala registret skall, enligt artikel 8 i registerförord- ningen, registeradministratören upprätta ett personligt innehavar- konto i registret. Om ett personligt innehavarkonto inte innehåller några utsläppsrätter och ingen transaktion noterats under en 12- månadersperiod skall registeradministratören informera berörd kontoinnehavare om att kontot kommer att avslutas . När den nationella fördelningsplanen godkänts av kommissionen skall kommissionen instruera den centrala administratören att överföra planen till det centrala registret. Den för registerfrågor behöriga myndigheten (dvs. Energimyn- digheten) skall tillse att registeradministratören senast den 28 feb- ruari utfärdar den andel av den totala kvantiteten utsläpps- rätter som i den nationella fördelningsplanen anges för till det nationella innehavarkontot. Varje utsläppsrätt skall förses med en unik identifikationskod. och därefter –2007 skall registeradministratören från det nationella inne- havarkontot till det berörda verksamhetsutövarkontot överföra de utsläppsrätter som enligt den nationella fördelningsplanen skall tilldelas berörd anläggning det aktuella året, under förutsättning att verksamhetsutövaren har erforderligt tillstånd. Det totala antalet utsläppsrätter som skall utfärdas till verksamhetsutövarkontot styrs av det tilldelningsbeslut som fattas av tillsynsmyndigheten (dvs. ) för treårsperio- den –2007. Om tillståndsmyndigheten (dvs. ) återkallar gällande tillstånd för utsläpp av koldioxid för en anlägg- ning får inte registeradministratören utfärda de årliga antal ut- släppsrätter som tillsynsmyndigheten tidigare beslutat om. Vidare skall registeradministratören på uppdrag av den behöriga myndigheten överföra en viss andel av de återstående utsläpps- rätterna i det nationella innehavarkontot till ett verksamhets- utövarkonto för nytillträdande anläggningar. Detta skall ske senast aktuellt år eller vid den senare tidpunkt då för- utsättningarna för att delta i handelssystemet är uppfyllda. En ny verksamhetsutövare föreslås vara skyldig att alltid lämna in en an- mälan till tillståndsmyndigheten om att man har övertagit driften av en anläggning. Vid byte av verksamhetsutövare registreras, efter godkännande av tillståndsmyndigheten, den nye verksamhetsutöva- ren som innehavare av verksamhetsutövarkontot för den anlägg- ningen. –2007 får medlemsstaten ansöka hos kom- missionen om att ytterligare utsläppsrätter skall utfärdas för vissa anläggningar som faller inom ramen för force majeure. Kommis- sionen skall avgöra huruvida force majeure föreligger3 och i så fall tillåta att medlemsstaten utfärdar ytterligare icke överlåtbara ut- släppsrätter för dessa anläggningar. Registeradministratören skall på uppmaning av utfärda det antal icke över- låtbara utsläppsrätter som kommissionen godkänt som utsläpps- rätter utfärdade med anledning av force majeure till det nationella innehavarkontot. När dessa icke överlåtbara utsläppsrätter utfärdas till angivna verksamhetsutövare skall varje utsläppsrätt förses med ett unikt serienummer. Om ett tillstånd att släppa ut koldioxid har återkallats skall behörig myndighet informera registeradministratören om detta. Registeradministratören skall avsluta kontot året efter att tillståndet återkallats eller efter den dag då anläggningens senaste beräkning i efterlevnadstabellen är större eller lika med noll. Registeradministratören skall välja det senaste av dessa datum. Om en anläggnings verifierade utsläpp inte lagts in i den verifierade utsläppstabellen, skall register- administratören enligt utkastet till registerförordning spärra varje 3 Det skall handla om exceptionella och oförutsebara händelser som medför kraftiga utsläppsökningar, och som inte är möjliga att kontrollera av berörd verksamhetsutövare eller medlemsstat. En sådan situation kan uppstå vid t.ex. naturkatastrofer, krig, sabotage eller terrorhandlingar. transaktion av utsläppsrätter från berört verksamhetsutövarkonto tills dess att åtgärden utförts. Det är viktigt att skilja mellan själva handeln och den registrering av överlåtelsen som sker i registret. Det finns ingenting i handels- direktivet eller registerförordningen som stipulerar hur marknaden för handel med utsläppsrätter skall organiseras. Som framgått av kapitel 3 är utgångspunkten för kommissionen att marknads- strukturer kommer att uppkomma när kraven på de i handels- systemet ingående anläggningarna fastställts och utsläppsrätterna för att uppfylla åtagandena har tilldelats och utfärdats. Registret hanterar inte handeln i något avseende. Det enda som görs i regist- ret är att registrera en transaktion som utförts och avslutats mellan två parter. En transaktion för att överlåta utsläppsrätter4 initieras alltid av säljaren, genom att denne går in i registret i behörig del och väljer ett konto som överföringen skall ske från och anger det konto som överföringen skall göras till. Vidare skall säljaren ange det antal ut- släppsrätter som skall överföras. Det nationella registret skapar automatiskt ett förslag till över- föring och skickar det till det centrala registret när säljaren väljer att starta överföringen. Det centrala registret utför sedan ett antal automatiska kontroller av förslaget. Om förslaget till överföring enligt det centrala registret uppfyller vissa på förhand uppställda krav skickar det centrala registret förslaget vidare till det köpande registret, som efter kontroll kan godkänna eller avslå den före- slagna överföringen. I det fall överföringen godkänns utförs överföringen i det köpande registret som meddelar det centrala registret att över- föringen är utförd. Det centrala registret avslutar överföringen ge- nom att registrera att överföringen utförts. I det fall överföringen inte godkänns av det köpande registret meddelas detta till det centrala registret, som efter kommunikation med det säljande registret avslutar överföringen genom att avmar- kera de utsläppsrätter som ingick i förslaget till överföring. 4 Det är viktigt att notera att de procedurer som beskrivs i detta avsnitt är hämtade från de krav som kommer att gälla för överlåtelser av utsläppsrätter under Kyotoprotokollet. Kraven på överlåtelser inom EU:s handelssystem har ännu inte specificerats, men kommer med stor sannolikhet att hanteras på liknande sätt. Enligt den föreslagna registerförordningen skall registeradmi- nistratören, på de villkor som anges i förordningen, utföra alla överföringar inom sitt register som begärs av en kontoinnehavare i enlighet med förfarandet för interna överföringar och utföra alla andra överföringar mellan register som begärs av kontohavare i en- lighet med förfarandet för externa överföringar.5 Varje register skall kunna utföra alla de typer av processer som rör utsläppsrätter som anges i annex VII–IX till registerförord- ningen.6 Innan en viss process utförs skall registeradministratören utföra automatiska kontroller för att identifiera eventuell saknad information eller diskrepanser och därmed avbryta processer innan de automatiska kontroller som skall ske genom det centrala regist- ret påbörjas. 5.6Återlämnande och annullering av utsläppsrätter Delegationens förslag: Så kallad banking skall inte tillåtas mel- lan försöksperioden (2005–2007) och första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet (2008–2012). Medlemsstaten skall se till att verksamhetsutövare efter slutet av varje kalenderår rapporterar utsläppen från sina anläggningar till tillsynsmyndigheten, i enlighet med de riktlinjer för övervakning, rapportering och kontroll som kommissionen antagit. Rapporten över utsläpp skall verifieras av en kontrollör som är oberoende av verksamhetsutövaren. Kontrollören skall sammanställa en rapport om valideringsprocessen. Av denna skall det framgå om verksam- hetsutövarens rapport är tillfredsställande, vilket är fallet om kon- trollören finner att uppgifterna om de sammanlagda utsläppen inte är materiellt felaktiga. För en mer utförlig beskrivning av övervak- ning, rapportering och kontroll hänvisas till kapitel 4. Kontrollören skall för berörd anläggning föra in de verifierade utsläppsmängderna under aktuellt år i det nationella registrets tabell för verifierade utsläpp. Verksamhetsutövaren måste för varje anläggning som omfattas av handelsdirektivet överlämna det antal 5De bilagor till registerförordningen som anger förfarandena hade ännu inte presenterats av kommissionen då delegationen höll sitt slutsammanträde kring före- liggande delbetänkande. 6Se föregående fotnot. utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda verifierade utsläppen från respektive anläggning under föregående kalenderår. Detta görs genom att registeradministratören överför den begärda mängden utsläppsrätter från verksamhetsutövarkontot till det nationella innehavarkontot i det nationella registret. Registeradministratören skall därutöver ange aktuell mängd återlämnade utsläppsrätter i tabellen för återlämnade utsläppsrätter. Med utgångspunkt från en jämförelse mellan tabellen över verifie- rade utsläpp och tabellen över återlämnade utsläppsrätter kan registeradministratören föra in aktuellt saldobelopp i tabellen över efterlevnadsstatus. Berörd myndighet får enligt artikel 21 i den föreslagna registerförordningen instruera registeradministratören att ändra en anläggnings verifierade utsläpp i tabellen för att stå i överensstämmelse med de detaljerade krav som uppställs enligt bilaga V i handelsdirektivet. och därefter skall registeradministratö- ren informera om tabellen för efterlevnadsstatus. Om inga uppgifter om verifierade utsläpp finns för aktuell anlägg- ning kan uppskatta en utsläppsmängd. Denna uppskattade siffra får emellertid inte införas i tabellen för verifie- rade utsläppsmängder. , 2007 och 2008 skall registeradministra- tören annullera alla återlämnade utsläppsrätter och force majeure utsläppsrätter som finns i det nationella innehavarkontot genom att överföra dessa från det nationella innehavarkontot till det natio- nella annulleringskontot för återlämnade utsläppsrätter. En fråga som bör diskuteras i samband med att annullering av ut- släppsrätter behandlas, är om bör utnyttja möjligheten att föra över ej använda utsläppsrätter mellan försöksperioden – 2007 och Kyotoprotokollets första åtagandeperiod (2008–2012).