sou · GSB337 · 2005-01-01 00:00:00 — Exempelvis har den betydelse för förutsättningarna för den tekniska utvecklingen; genom att kräva att verksamhetsutövaren skall utreda möjligheterna att använda viss teknik eller utreda olika alternativ kan ny teknik provas ut som leder till minskning av störningar. Hur villkoren formuleras får också betydelse för hur flexibelt tillståndet är och i vad mån verksamhetsutövaren kan ändra sin verksamhet med bibehållen störningsnivå utan att behöva begära nytt eller ändrat tillstånd. I det sammanhanget måste tillståndsmyndigheten också beakta att tillstånd och villkor gäller tills vidare. Även om möjligheter till ändringar finns måste utgångspunkten vara att de skall gälla . Det finns också ett samband mellan hur villkoren formuleras och förutsättningarna för tillsyn och kontroll av verksamheten. Villkorsformuleringen får betydelse för vilka möjligheter som finns att konstatera om överträdelser har skett och att genomdriva sanktioner mot överträdelser. måste självfallet fundera över vad som skall hända om ett villkor överträds. En självklar utgångspunkt är att verksamhetsutövaren har ansvar för att vidta åtgärder så att villkoret kan . Från myndighetshåll är det tillsynsmyndig- heterna som i första hand kan ingripa med förelägganden och andra administrativa åtgärder. Straff finns som yttersta hot och får därigenom en handlingsstyrande effekt men det är inte självklart att det är genom straffsystemet som kraven i första hand genomdrivs. Det framförs ofta kritik om att villkor i tillstånd är så illa formulerade att det inte är möjligt att döma ut straff för överträdelser, bland annat därför att det kan vara nästan omöjligt att konstatera att överträdelser skett. Det hävdas ibland att det inte borde före- komma andra villkor än sådana där överträdelser lätt går att mäta eller värdera och bevisa. Det vore självklart bra om de flesta villkorsskrivningar resulterade i tydliga villkor som inte ger utrymme för olika tolkningar och där överträdelser lätt kan Straff – de särskilda straffstadgandena konstateras och leda till åtal och fällande domar. Sådana villkor bör eftersträvas så långt möjligt.89 Vi vill dock understryka att det finns situationer när det ändå kan vara motiverat att ställa upp mer allmänt hållna villkor eller villkor som från straffrättsliga utgångspunkter kan vara otillfreds- ställande. Det kan exempelvis finnas starka miljöskäl för att meddela villkor även när det gäller sådana störningar eller utsläpp som är svåra eller kostsamma att mäta eller beräkna med någon större exakthet. Det kan vara fråga om stora diffusa utsläpp av kolväten från en petrokemisk industri eller betydande stoftutsläpp från taköppningarna i ett metallverk. I dessa fall kan ett villkor som kanske inte kan ligga till grund för ett straffrättsligt ingripande vid missförhållanden ändå göra det möjligt för en tillsynsmyndighet att rikta krav mot verksamhetsutövaren. Tillståndsmyndigheter föreskriver också villkor som medvetet inte görs direkt straffsanktionerade i ett första skede. Användning av s.k. riktvärden är exempel på det. Riktvärde brukar anges vara ett värde som om det överskrids, innebär en skyldighet för tillstånds- innehavaren att vidta åtgärder så att värdet kan hållas. Först när överträdelsen pågått någon tid eller återupprepats och verksamhets- utövaren inte vidtagit några eller tillräckliga åtgärder aktualiseras straffansvar.90 Således finns det, och kommer alltjämt att finnas, villkor som är så formulerade att de inte direkt kan ligga till grund för en straff- rättslig prövning. Den viktigaste funktionen hos villkor är trots allt att minimera negativ påverkan på människors hälsa och miljön och ge tillsynsmyndigheterna en möjlighet att ingripa vid överträdelser. För att villkorsbrott skall kunna konstateras krävs att den prövade verksamheten följs upp och kontrolleras. Samhället måste kunna försäkra sig om att villkor och tillstånd efterlevs. Ett instrument som tidigare användes för myndigheternas upp- följning av villkor var straffsanktionerade kontrollprogram. skapades i de flesta fall en skyldighet för verksamhetsutövaren att följa ett kontrollprogram genom att 1997/98:45 del 1 s. 171 f. finns i 11 b § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd en definition av riktvärde och gränsvärde med delvis annan innebörd. Straff – de särskilda straffstadgandena tillsynsmyndigheten utfärdade ett föreläggande att följa program- met med stöd av 39 a § och 43 § andra stycket miljöskyddslagen. Det var straffbelagt att bryta mot ett sådant föreläggande enligt 45 § första stycket 4 miljöskyddslagen. Den straffsanktionen avskaffades vid införandet av . Från åklagarhåll har påtalats att en verksamhetsutövare i vissa situationer kan undvika straffansvar för villkorsbrott genom att avstå från att göra kontroller; t.ex. genom att sluta mäta när ett villkor om utsläpp riskerar att överskridas. Eftersom det numer inte är straffbart att inte utföra kontroll går verksamhetsutövaren då fri. Det går enligt balken att tillskapa straffsanktionerade skyldig- heter att kontrollera en verksamhet genom att tillståndsmyndig- heten skriver preciserade villkor om kontroll. Överträdelser av sådana villkor kan utgöra villkorsbrott. I många fall innehåller kontrollspecifikationerna en stor mängd detaljer avseende metod, provtagningsfrekvens, hänvisning till driftskontroll etc. Sådana specifikationer kan snabbt bli inaktuella. Det är därför i de allra flesta fall inte praktiskt möjligt att i villkor reglera kontrollen. En sådan ordning skulle innebära att varje ändring måste ske genom omprövning enligt 24 kap. . Det förekommer också villkor i tillståndsbeslut om att kontroll- program skall följas. Sådana generella villkor utan precisering av vad skyldigheterna närmare går ut på är förmodligen alltför allmänt hållna för att kunna läggas till grund för en straffsanktion. Efter införandet av har tyngdpunkten i tillsynen kommit att i allt högre grad läggas på verksamhetsutövarens egen- kontroll. Den är dock i huvudsak inte straffsanktionerad. Det finns stora fördelar med systemet med egenkontroll. Miljöarbetet bygger till stor del på att verksamhetsutövarna har ett grundläggande ansvar för miljön. Samhällets resurser är begränsade och räcker inte till att i detalj kontrollera samtliga tillståndspliktiga verksamheter. Det kan dock konstateras att om rätten att bestämma hur kont- rollen skall bedrivas läggs helt på verksamhetsutövarna är det svårt att straffa den som inte bedriver kontroll. Det i sin tur kan göra det omöjligt att påföra straff vid villkorsöverträdelser. Hotet om straff är viktigt som samhällets yttersta medel för att upprätthålla kraven på tillståndsgivna verksamheter. Det är svårt att se hur en långt driven egenkontroll som inte är preciserad av en myndighet skall kunna kombineras med straff- Straff – de särskilda straffstadgandena Detta rör grundläggande frågor om synen på tillsyn av tillståndsgiven verksamhet och ligger utanför vårt uppdrag. 5.6.7Reglerna för tillstånd och anmälningsplikt avgör vad som är villkorsbrott Den straffrättsliga regleringen i 29 kap. innebär att den som bryter mot ett villkor som meddelats i samband med en tillståndsprövning gör sig skyldig till brott medan den som inte följer ett föreläggande som myndigheter meddelat efter en anmälan inte begår brott. På den punkten medför våra förslag inga förändringar. Att straff- sanktionera förelägganden skulle medföra en avsevärd utvidgning av det straffbara området. Risken är stor att gärningar som inte är lämpliga att vara straffsanktionerade eller som avser mindre allvarliga överträdelser skulle komma att omfattas. Det vill vi inte föreslå. I vissa situationer leder regleringen till mindre tillfredsställande resultat. Som exempel kan nämnas avloppsanläggningar. De allra minsta anläggningarna, enskilda avlopp, är tillståndspliktiga. Över- trädelser av eventuella villkor för ett enskilt avlopp är ett brott. Något större avloppsanläggningar som är dimensionerade för 25– 2000 personer är s.k. C-verksamheter och därmed inte tillstånds- pliktiga utan anmälningspliktiga. När dessa anläggningar anmäls kan inte några straffsanktionerade villkor meddelas. Ännu större avloppsanläggningar är däremot tillståndspliktiga och straffsank- tionerade villkor kan föreskrivas. Dessa skillnader är inte motiv- erade. Det är dock inte genom ändringar i straffsystemet som detta bör rättas till. Frågan hänger snarare samman med bland annat att instrumentet tillståndsplikt inte används enhetligt i balken. Villkor efter anmälan av genteknisk verksamhet Enligt 20 § förordningen om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer kan tillsynsmyndigheten besluta att särskilda villkor skall gälla för verksamheten även efter en anmälan. Detta skiljer sig från vad som gäller i balken i övrigt där villkor inte kan meddelas på grund av en anmälan. När det gäller genetiskt modifierade organismer finns det som framgår av avsnitt 5.5.6 ingen klar gräns vad gäller risker mellan tillståndspliktiga och anmälnings- Straff – de särskilda straffstadgandena pliktiga verksamheter och åtgärder. Detta kan tala för att behandla avsteg från villkor i beslut som svar på anmälan av innesluten användning av genetiskt modifierade organismer på samma sätt som villkor i tillståndsbeslut. Vi ser dock inte skäl att ändra den nuvarande ordningen och ytterligare utöka tillämpningsområdet för villkorsbrottet. Särskilt viktiga försiktighetsmått för verksam- het med genetiskt modifierade organismer kan bli straffsank- tionerade enligt straffbestämmelsen i 29 kap. 8 § om de utformas som generella föreskrifter av regeringen. Om det visar sig att villkor för viss typ av verksamhet behöver vara straffsanktionerade bör det övervägas att införa tillståndsplikt i stället för anmäl- ningsplikt för denna verksamhet. Vi föreslår ingen ändring av straffansvaret på denna punkt. 5.6.8Straffvärde för överträdelser av villkor Överträdelser av villkor kan omfatta vitt skilda förfaranden. Det är svårt att uttala sig generellt om vilka överträdelser som har högt straffvärde. Bedömningen av straffvärdet av en överträdelse i det enskilda fallet är givetvis beroende av vad överträdelsen medför för risker för människors hälsa och miljön. Den påverkas också av i vilken utsträckning samhällets möjligheter att kontrollera en tillståndsprövad verksamhet har försvårats. Det finns olika typer av villkor. För att ett villkor över huvud taget skall kunna vara straffbart måste det uppnå en viss grad av konkretion. Syftet med villkoret och dess konstruktion är av betydelse för att dra gränsen mellan de villkor som är alltför allmänt hållna för att vara straffbara och sådana villkor som är direkt straffsanktionerade. Ett villkor som enbart anger att luktolägenheter inte får uppstå kan t.ex. ha som syfte att göra det möjligt för en tillsynsmyndighet att ingripa om luktolägenheter mot förmodan skulle uppstå. Ett sådant villkor kan vara alltför oprecist för att vara straffsanktionerat. En distinktion kan göras mellan det s.k. allmänna villkoret och övriga mer specifika villkor. Det allmänna villkoret brukar formuleras som en förpliktelse för verksamhetsutövaren att bedriva sin verksamhet i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angivits i ansökan. Ett allmänt villkor behövs eftersom det skulle vara alltför tungrott att i ett tillstånd upprepa allt det den sökande angivit i sin ansökan som prövningen och tillståndet Straff – de särskilda straffstadgandena bygger på den beskrivning som lämnats av hur anläggningar skall konstrueras och verksamheten bedrivas. Överträdelser av det allmänna villkoret kan i vissa hänseenden vara mycket allvarliga; om man t.ex. använder sig av en delvis annan process än den som beskrivits i en ansökan kan andra störningar än de tillståndsmyndigheten beaktat uppstå som inte alls är reglerade i tillståndet. Om det anges i ansökan att ett visst utsläpp kommer att vara litet och det sedan visar sig att utsläppen i själva verket blir omfattande kan andra störningar uppkomma än vad den till- ståndsprövande myndigheten utgått ifrån. Ändringar i en anlägg- nings konstruktion i förhållande till ansökan kan också få stor betydelse för riskerna för människors hälsa eller miljön. Att för- lägga en utsläppspunkt på en annan plats än vad som angivits i ansökan kan medföra att påverkan på omgivningen blir mer omfattande än vad prövningsmyndigheten räknat med. Detta är exempel på överträdelser av det allmänna villkoret som kan vara allvarliga och ha ett relativt högt straffvärde. Exemplen visar också att det särskilt när det gäller allmänna villkoret kan vara svårt att avgöra om en överträdelse är ett villkorsbrott eller om den i själva verket är ett brott mot tillståndsplikten. Naturligtvis finns det överträdelser av det allmänna villkoret som inte är särskilt allvarliga – i vissa fall rena bagateller. En avvikelse från en ansökan som i detalj redovisat utformningen och placeringen av anläggningar med litet intresse från miljösynpunkt är t.ex. inte allvarliga och kan beroende på hur viktiga uppgifterna är t.o.m. vara ringa. Detta måste bedömas från fall till fall. Det går inte att generellt säga att överträdelser av det allmänna villkoret är mer eller mindre allvarliga. Även övriga villkor har olika tyngd. Vissa villkor kan ha direkt betydelse för om en verksamhet är tillåtlig eller inte. Det kan vara en processutformning som har återverkningar på hela utsläpps- bilden, eller större utsläpp av toxiska ämnen eller av ämnen som ger upphov till övergödning eller försurning. Man måste hålla i minnet att villkoren inte bara är avsedda att begränsa lokala störningar. Utsläpp av föroreningar som inte har några betydande lokala effekter kan ändå, på grund av att de bidrar till en regional eller global belastning, vara allvarliga. Det finns självfallet en mängd andra villkor som i det enskilda fallet är förutsättningar för att en verksamhet kan tillåtas på en viss plats. Överträdelser av sådana villkor måste typiskt sett ha ett högt straffvärde. Straff – de särskilda straffstadgandena andra villkor som reglerar olägenheter av mindre allvarligt slag kan i och för sig vara straffbara, men ha lägre straffvärde. Det ovan sagda gäller för villkor som meddelas i samband med tillståndsprövning som avser de centrala tillståndsplikterna, t.ex. miljöfarlig verksamhet som är A- eller B-verksamheter och vatten- verksamheter. Straffvärdet för överträdelser av villkor som med- delats vid andra prövningar kan variera betydligt. Vissa villkor som meddelats för verksamheter där riskerna för skador på människors hälsa eller miljön inte är så stora har uppenbarligen ett lågt straff- värde. 5.6.9Förhållandet till miljöbrott i 29 kap. 1 § När en överträdelse av ett villkor sker kan förutsättningarna för ansvar enligt straffbestämmelsen om miljöbrott i 29 kap. 1 § också vara uppfyllda. Bestämmelserna skiljer sig åt så till vida att det inte krävs för ansvar för villkorsbrott att överträdelsen medfört eller kunnat medföra skador. Det räcker att villkor överträtts. I en del fall av överträdelser av villkor – t.ex. större utsläpp än vad som anges i tillståndet – kan en gärning i och för sig bedömas vara både miljöbrott och villkorsbrott. Här föreligger regelkonkurrens. I dessa fall innebär regeln i 29 kap. 4 § sista stycket att 29 kap. 1 § har företräde. En sådan regel bör införas även i den nya straffbestäm- melsen om villkorsbrott. Det finns också exempel på förfaranden som både innefattar miljöbrott och villkorsbrott utan att någon konkurrenssituation föreligger. Om en verksamhet utformats på ett sätt som strider mot det allmänna villkoret eller om en viss föreskriven renings- utrustning inte har installerats kan det vara fråga om villkorsbrott. Om det dessutom skett utsläpp som kan orsaka skada på miljön kan också ansvar för miljöbrott komma ifråga. Straff – de särskilda straffstadgandena 5.7Försvårande av miljökontroll (29 kap. 5 §) –En tydlig gräns dras mellan straffbestämmelserna i 29 kap. 5 och 6 §§. Medan 5 § omfattar uppgiftsskyldigheter till myndigheter avser 6 § uppgifts- och informationsskyldighet till andra. –Det straffbara området i 5 § avgränsas till sådana uppgifts- skyldigheter som är av omedelbar betydelse för att myndig- heterna skall kunna vidta åtgärder till skydd för miljön och som rör uppgifter som myndigheterna har svårt att få känne- dom om på annat sätt. För dessa överträdelser finns inget krav på försvårande och ringa brott undantas inte från straff- ansvar. –Straffbestämmelsen i 5 § omfattar även oriktiga uppgifter som lämnas på grund av uppgiftsskyldighet i en generell föreskrift, ett föreläggande i enskilt fall eller EG-förord- ningar. Det nuvarande kravet på försvårande ändras till att uppgiften har betydelse för förprövning eller bedömning vid tillsyn. Till skillnad från nuvarande reglering omfattas inte uppgifter som lämnas muntligen. I 29 kap. 5 § straffbeläggs den som underlåter att lämna vissa underrättelser eller uppgifter eller lämnar en oriktig uppgift. Problemen med 29 kap. 5 § är i många delar desamma som med straffbestämmelsen i 29 kap. 4 § första stycket. Det rör sig om en svepande kriminalisering som med automatik kriminaliserar alla skyldigheter av visst slag – stora som små och oavsett om det vid införandet av förpliktelsen gjorts några överväganden i frågan om straffsanktion. Straffregeln är också otydlig. Det är svårt att utläsa vad som omfattas av straffansvar eftersom förpliktelser kan finnas på många olika ställen. I praktiken återfinns regler om uppgifts- skyldigheter ofta långt ner i normhierarkin vilket medför att det både är svårt att hitta vad som är straffbart och att det straffbara området bestäms av andra än riksdag och regering. En hel del av de uppgiftslämnanden som omfattas av straff- bestämmelsen är inte sådana att straff är oundgängligen påkallat utan många lämpar sig i stället att sanktioneras med miljösank- tionsavgift. Som exempel kan nämnas skyldighet att lämna miljö- Straff – de särskilda straffstadgandena rapport och s.k. köldmedierapport. Det finns således ett behov av att göra tydligt i straffbestämmelsen vad som är straffbelagt och att avgränsa det straffbara området till de överträdelser som är verkligt straffvärda. Till detta kommer att gränsen mellan 29 kap. 5 § och 6 § första stycket 1 är otydlig. Tillämpningsområdena för dessa båda straff- bestämmelser ligger mycket nära varandra och överlappar varandra i vissa delar. Det kan ifrågasättas om det finns behov av två olika straffrättsliga regler om underlåtenhet att lämna information till myndigheter. 5.7.1Vad är skillnaden mellan straffbestämmelserna i 29 kap. 5 § och 6 § första stycket 1? Både 29 kap. 5 § och 29 kap. 6 § första stycket 1 straffsanktionerar underlåtenhet att lämna uppgifter till myndigheter. Bestämmelsen i 29 kap. 6 § gäller i annat fall än som avses i 5 §. Det som omfattas av ansvar är att inte ge in en handling med uppgifter som skall ges in enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, eller att i en sådan handling lämna oriktig uppgift eller utelämna uppgift. Både 29 kap. 5 § och 29 kap. 6 § första stycket 1 omfattar således endast sådan uppgiftsskyldighet som följer av en bestämmelse i balken eller generella bestämmelser utfärdade med stöd av balken. Uppgiftsskyldighet som följer av EG-förordningar eller av beslut i enskilda fall är inte straff- sanktionerade genom dessa straffbestämmelser.91 Kommentarerna i förarbetena till de båda straffbestämmelserna är mycket knapphändiga.92 Den skillnad som framhålls är att medan 5 § är inriktad på brott mot uppgiftsskyldighet där en till- ståndsmyndighets prövning eller en tillsynsmyndighets verksamhet försvåras, är i 6 § föreskrivet straff för brott mot en mer allmän informationsskyldighet.93 En skillnad mellan bestämmelserna är att den straffbara gärningen i 6 § endast omfattar skyldigheter att ge in handlingar, medan 5 § omfattar även muntliga uppgifter. En annan skillnad är att 5 § kräver försvårande av myndigheternas verksamhet medan det för 91För frågan om förelägganden omfattas av straffansvar se avsnitt 4.2.9. 1997/98:45 del 1 s. 523 och del 2 s. 307-309. 93SOU 1993:27 del 2 s. 191, upprepat i SOU 1996:103 del 2 s. 346 och prop. 1997/98:45 del 2 s. 307 och 308. Straff – de särskilda straffstadgandena straffansvar enligt 6 § räcker att det typiskt sett blir svårare att bedöma riskerna för att människors hälsa eller miljön skadas. Orden ge in i 6 § första stycket 1 måste tolkas så att det handlar om handlingar som skall lämnas till en myndighet. En skyldighet att lämna handlingar till annan än myndighet kan därför inte anses omfattas av bestämmelsen. Det är således endast myn- digheters bedömningar av risker som är av intresse. Rekvisitet ge in lades till relativt sent i lagstiftningsprocessen, i lagrådsremissen . Någon kommentar till denna förändring finns inte i remissen eller propositionen. Både Miljöskyddskommitténs och förslag till motsvarande bestämmelse straff- belade att inte lämna information som har betydelse för riskbedöm- ningen även till andra än myndigheter.94 Skillnaden mellan den mer specifika uppgiftsskyldigheten i 5 § och den mer allmänna infor- mationsskyldigheten i 6 § framstår därmed som klarare i de betänk- andeförslagen än i . Några typexempel på överträdelser av 5 § respektive 6 § är inte lätta att finna. I rättspraxis har underlåtenhet att ge in köldmedierapporter ibland bedömts som brott mot 5 § och ibland som brott mot 6 §. 5.7.2Vad bör vara straffbelagt? En tydligare gräns bör dras mellan 29 kap. 5 och 6 §§ än vad som skett . Medan 5 § omfattar skyldighet att lämna uppgifter till myndigheter bör 6 § omfatta uppgifts- och informationsskyldighet till andra, såsom andra verksamhetsutövare, användare eller allmänhet. Med en sådan uppdelning undanröjs den överlappning som finns . Som vi anfört i avsnitt 4.2.7 är i princip inte information som ges till myndigheter för att de skall kunna utföra sina uppgifter till skydd för miljön ett försiktighetsmått enligt den restriktiva tolk- ning som bör göras när detta begrepp förekommer i en straff- bestämmelse. De uppgiftsskyldigheter som omfattas av vårt förslag till ny lydelse av 29 kap. 5 § bör därför inte anses omfattas av straffansvar enligt straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehant- ering i 29 kap. 3 §. Såvitt vi kan se bör därför ingen överlappning föreligga mellan dessa två straffstadganden. 94 Se SOU 1993:27 del 1 s. 139 f., s. 653 f. och del 2 s. 190 ff. respektive SOU 1996:103 del 1 s. 120 och del 2 s. 346 f. Straff – de särskilda straffstadgandena I våra överväganden kring vad som skall vara straffbart enligt 29 kap. 5 § har vi funnit anledning att skilja de fall som avser lämnande av uppgifter där uppgiftsskyldigheten i sig är straff- sanktionerad från de fall som avser straffsanktionering av oriktiga uppgifter. Vi behandlar dessa olika situationer under olika avsnitt; först tar vi upp det straffsanktionerade lämnandet av uppgifter och därefter behandlar vi oriktiga uppgifter. 5.7.3Skyldighet att lämna uppgifter Brotten i 5 § bör omfatta uppgiftslämnande och underrättelser till myndigheter som har betydelse för myndigheternas verksamhet. Den typ av uppgifter som är väsentliga för att myndigheterna skall kunna vidta åtgärder till skydd för miljön för att förebygga eller begränsa skador är självfallet centrala. Underlåtenhet att lämna sådana uppgifter är särskilt angelägna att sanktionera med straff i de fall myndigheterna inte har egna möjligheter att skaffa information. Nya rön om skadliga verkningar av olika ämnen, olyckor med risker för miljön och upptäckter av förorenad mark är samtliga sådana uppgifter som myndigheterna inte på eget initiativ kan få kännedom om och där myndigheters agerande kan behövas. Dessa typer av uppgifter bör därför fortsatt vara straffsanktionerade. omfattar dock straffbestämmelsen även många andra uppgifts- och underrättelseskyldigheter.