sou · GSB3113d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Därtill kommer att företagshälsovården också har potential att medverka till förbättringar i sjukskrivningsproces- sen och i sådan rehabiliteringsverksamhet som samhället svarar för. Uppgifter inom dessa områden bör dock inte anses vara företags- hälsovårdens huvuduppgifter. Samverkan med den allmänna hälso- och sjukvården bör förstärkas i vissa avseenden. Politiken för företagshälsovården bör bygga på bedömningen att god företagshälsovård har potential att bli ett verktyg i arbetet för minskad ohälsa i arbetslivet, men att det handlar om just ett verktyg, inte ett mål i sig. Andra verktyg (lagstiftning, ekonomiska incitament m.m.) är sannolikt i vissa avseenden mer effektiva med avseende på målen om god arbetsmiljö och kampen mot ohälsan i arbetslivet, och måste självklart användas. Syftet med samhällets åtgärder skall vara att medverka till att företagshälsovården blir ett användbart verktyg, genom att bran- schen utvecklas i riktning mot högre kvalitet, kompetens och till- gänglighet, samt att verktygen används. För statens del bör föl- jande punkter ingå i strategin: företagshälsovårdens uppdrag förtydligas i lagstiftningen och åtgärder vidtas för att sådan företagshälsovård får ett genom- slag i praktiken, staten övervakar kvaliteten i företagshälsovården genom ett system för godkännande av företagshälsovårdsenheter samt motiverar och understödjer ett kvalitetsarbete i branschen, staten verkar för att parterna ska kunna påverka och ta ansvar för utvecklingen av företagshälsovårdsfrågor staten ser till att en fortsatt dialog upprätthålls mellan berörda aktörer om företagshälsovårdens utveckling, staten tar ansvar för att företagshälsovårdspersonal i tillräcklig omfattning utbildas och ställer krav på fortbildning, staten själv (genom ) använder företagshälso- vården i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocesserna där så är möjligt och där denna tillför ett mervärde jämfört med annan sakkunskap, staten medverkar till att tydliggöra företagshälsovårdens poten- tial att samverka med den allmänna hälso- och sjukvården. Efter detta vägval måste strategins övergripande punkter omsät- tas i konkreta förslag. Vi övergår därmed i kapitel 8 – 14 till en redogörelse för dessa. bör dock påpekas att det finns anledning också för andra intressenter i företagshälsovården än staten att fundera över vilka vägval de bör göra. I kapitel 4 finns en redovisning som visar att det finns brister i det arbetsmiljöarbete och den företagshälsovård som bedrivs . Beställarkompetensen är dålig p.g.a. brister i det systematiska arbetsmiljöarbetet och i samverkan inom skyddsorganisationen, dialogen mellan företagshälsovård och kundföretag fungerar illa, lönsamheten är dålig, man köper och säljer paket medan det förebyggande inte får tillräcklig uppmärksamhet. Det ska under- strykas att det finns mycket bra företagshälsovårdsverksamhet, men det finns tillräckigt många varningstecken som visar att delar av branschen befinner sig i en nedåtgående spiral som måste brytas. Det går inte att peka ut syndabockar i den utvecklingen – det är många inblandade och det är många faktorer som påverkar. Staten ensam kan inte lösa dessa problem med ett starkare engagemang. Utredningens förslag i de följande kapitlen har syftet att bidra till en uppåtgående spiral för företagshälsovården genom kvalitetshöj- ning och efterfrågestimulans. Det räcker dock inte om inte samtliga inblandade aktörer också tar sitt ansvar. Det finns ett antal vägval att göra för alla, arbetsgivare, fackliga organisationer, både på cen- tral och lokal nivå, enskilda företagshälsovårdsföretag och bran- schen som helhet inklusive dess yrkesföreningar. 8Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning Utredningen föreslår att en lag om företagshälsovård införs vars ändamål ska vara att främja utvecklingen av god företagshälso- vård. Den centrala delen i lagförslaget är ett på frivillig grund base- rat godkännandeförfarande i offentlig regi. För godkännande ska krävas att företagshälsovårdsenheten uppfyller vissa krav i fråga om kompetens och verksamhetens bedrivande. Företagshälsovårdsbranschens kvalitetssystem knyts till den nya lagstiftningen. Arbetsmarknadens parter och företagshälsovårdsbranschen ges viktiga roller i tillämpningen och utvecklingen av den nya lagstiftningen, genom den företagshälsovårdsnämnd som inrät- tas hos . En central del i den strategi för utveckling av företagshälsovården för vilken riktlinjerna drogs upp i det föregående kapitlet är att begreppet företagshälsovård ges en fastare form och att dess uppdrag tydliggörs. Framför allt bör åtgärder vidtas för att få ett större genomslag i praktiken av det som kan betraktas som god företagshälsovård. Utgångspunkten ska därvid vara att företagshälsovården är en multidisciplinär verksamhet som bistår arbetsgivare och arbetsta- gare i arbetet för en god arbetsmiljö i enlighet arbetsmiljölagen. Det är viktigt att ta fasta på den multidisciplinära aspekten av företagshälsovård och det tvärdisciplinära arbetssättet med tanke på vidden av arbetsmiljöfrågor samt de ofta komplexa sambanden mellan olika problem och mellan orsak och verkan. Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning utgångspunkten är en multidisciplinär kompetens utesluter natur- ligtvis inte att företagshälsovården också kan användas för att åtgärda specifika, endimensionella problem. Genom att åtgärder vidtas för att få ett större genomslag av god företagshälsovård kan de hänvisningar till företagshälsovård som finns i olika författningar ges ett tydligare innehåll. Likaså kan i sin tillsyn enligt arbetsmiljölagstiftningen hän- visa till företagshälsovård med viss kvalitet. Även hänvisningar till företagshälsovården i sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocessen blir mer ändamålsenliga om det som hänvisas till motsvaras av en faktiskt bedriven verksamhet. Vidare bör det i fråga om samverkan mellan företagshälsovården och den allmänna hälso- och sjukvår- den vara tal om företagshälsovård som man med rimlig säkerhet vet vad den står för i fråga om kompetens och dylikt. Det krävs en rad åtgärder för att driva på utvecklingen för en god företagshälsovård. För statens del är ett första steg att ge begreppet en fastare form. Utredningen anser att detta bör åstadkommas genom införandet av en företagshälsovårdslag. Förutom att ange företagshälsovårdens övergripande karaktärsdrag och arbetsområ- den bör lagen utformas så att genomslaget av god företagshälsovård främjas. Med koppling till en särskilt lag kan också andra åtgärder vidtas som främjar utvecklingen. I detta avsnitt redogörs för huvuddragen i en sådan lag. För en beskrivning av förslaget i detalj hänvisas till författningsförslaget och författningskommentaren. En viktig utgångspunkt för en särskild företagshälsovårdslag är att den utformas på ett sådant sätt att anpassningar till nya krav och nya rön inom forskning kan göras på ett smidigt och ändamålsen- ligt sätt. Lagstiftningen bör vara framåtsyftande och uppbyggd så att de grundläggande principerna läggs fast i lag, medan tekniska krav och dylikt fastställs i förordningsform och genom att lagstift- ningen kopplas samman med företagshälsovårdsbranschens kvali- tetsutvecklingsarbete. Arbetsmarknadens parter och andra berörda aktörer bör ges en viktig roll i vidareutvecklingen av regelverket. Genom införandet av en särskild företagshälsovårdslag kan den definition av företagsvård och dess huvudsakliga uppdrag som finns i AML, tas bort ur den lagen och föras in i den nya. Dagens bestämmelser om företagshälsovård, annat än dem som gäller Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning arbetsgivarens anlitande av den, hör i systematisk avseende inte hemma i AML. 8.2.1Definition av företagshälsovården och dess uppdrag Företagshälsovård definieras enligt 3 kap. 2 b § AML som en obero- ende expertresurs inom områdena arbetsmiljö och rehabilitering. Där- till sägs att företagshälsovården skall särskilt arbeta för att förebygga och undanröja hälsorisker på arbetsplatser samt ha kompetens att identifiera och beskriva sambanden mellan arbetsmiljö, organisation, produktivitet och hälsa. Definitionen av företagshälsovård och beskrivningen av dess arbetsområde infördes 2000. I motiven1 till lagändringen anfördes att lagens begrepp, som då inte var definie- rat, borde tydliggöras. Definitionen och beskrivningen av arbets- området avsåg inte att begränsa företagshälsovårdens uppgifter, utan istället bidra till att främja det förebyggande och rådgivande arbetet. Definitionen avsåg att underlätta ett renodlande av verk- samheten och därigenom åstadkomma en ökad specialistkunskap och god utveckling. påpekades att utbyggnaden av före- tagshälsovården i första hand är en angelägenhet för arbetsmarkna- dens parter. Den definition som infördes hämtade sitt innehåll från förarbetena till den skatterättsliga avdragsrätten för näringsidkare enligt kommunalskattelagen (vilken sedermera ersatts av inkomst- skattelagen (1999:1229). Kommunalskattelagens definition byggde i sin tur på den förordning om bidrag till företagshälsovård (1985:326) som gällde tom . Utredningen anser att den beskrivning av företagshälsovård och dess uppdrag som finns i AML i princip bör ligga fast och föras över till den nya lagen. Skälet för detta är framför allt att företagshälsovården därmed har ett uppdrag med samma avgräns- ning som den som gäller för arbetsgivares ansvar för arbetsmiljö och arbetslivsinriktad rehabilitering enligt AML och AFL. 1998/99:120, s 19–22. Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning Därmed inte sagt att företagshälsovården inte skulle kunna utföra andra uppgifter, om sådana efterfrågas. Det nämndes i kapi- tel 5 att företagshälsovården typiskt sett torde ha goda förutsätt- ningar att utföra arbetsförmågebedömningar och åta sig uppdrag av under sjukskrivnings- och rehabiliteringsproces- sen, samt att utföra vissa uppgifter för den allmänna hälso- och sjukvården, dvs. arbeta med andra uppdragsgivare än arbetsgivare. Utredningen anser emellertid att sådana uppgifter inte bör utgöra företagshälsovårdens huvuduppgifter. Som vi återkommer till i kapitlen 11 och 12 bör dock staten verka för att företagshälsovår- dens särskilda kompetens kommer till användning även för sådana uppgifter. Utredningen anser att vissa ändringar bör göras i definitionen av företagshälsovård i lagtexten. Till att börja med bör formuleringen oberoende expertresurs modifieras. I den nämnda tidigare gällande förordningen om bidrag till företagshälsovård angavs som ett av villkoren för bidrag att företagshälsovården skulle vara en rådgivande expertfunktion för arbetsgivare och arbetstagare. I förarbetena till kommunalskattelagens (sedermera inkomstskatte- lagens) bestämmelser om avdragsrätt för företagshälsovård anges att den ska vara en professionell och oberoende rådgivare. I förarbetena till den nuvarande formuleringen2 anges att företagshälsovården ska vara en självständig och fristående resurs, som ska vara oberoende både mot arbetsgivare och arbetstagare. framhålls att detta inte är avsett att diskvalificera t.ex. företagsläkare och företagssköterskor inom s.k. inbyggd företags- hälsa. Utredningen konstaterar att inköp av företagshälsovårdstjänster sist och slutligen bestäms av arbetsgivaren, även om denne har att iaktta både samverkansreglerna i AML och förhandlingsreglerna i MBL. (Därtill kommer naturligtvis möjligheten för Arbetsmiljö- verket att förelägga om anlitande av företagshälsovård.) Att därmed tala om företagshälsovård som en oberoende resurs i en vidare bemärkelse, såsom kunde ske när företagshälsovården var organise- rad i föreningsdrivna centraler, vilka kunde erhålla bidrag för verk- samheten från staten, är knappast längre meningsfullt. Företagshälsovården är beroende av dess kunder i den meningen att det är kunden som avgör om något köps och vad som köps. Utredningen anser att istället för det vidare begreppet obero- 2 a.a. sid. 37. Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning ende bör talas om professionellt oberoende. Företagshälsovården ska inte påverkas av någon utomstående i sin professionella verk- samhet, exempelvis inte bortse från vissa faktorer i den arbetsmiljö man undersöker eller leverera ett av uppdragsgivaren beställt resultat. Med detta begrepp torde dessutom de inbyggda företagshälsorna få lättare att leva upp till lagens krav, eftersom de trots uttalandena i förarbetena till AML:s bestämmelse knappast kan anses vara obe- roende i en vidare bemärkelse. Begreppet professionellt oberoende är dessutom det som används i (artikel 10). Utredningen föreslår också att uttrycket expertresurs byts mot expertverksamhet av skäl som utvecklas i författningskom- mentaren. Vidare anser utredningen att istället för att bara tala om rehabi- litering, begreppet arbetslivsinriktad rehabilitering bör använ- das. Rehabilitering kan delas in i arbetslivsinriktad, medicinsk och social rehabilitering, och det är endast den arbetslivsinriktade som hör till företagshälsovårdens uppgifter. I detta begrepp bör både det organisatoriskt inriktade arbetet och arbetet med enskilda rehabiliteringsfall ingå. ligger ton- vikten vid det förstnämnda, eftersom företagshälsovårdens uppdrag tar sikte på grupperspektivet och organisatoriska frågor, snarare än arbetet med individer. Av detta följer att tonvikten ligger vid det förebyggande arbetsmiljöarbetet snarare än det efterhjälpande. Detta bör fortsätta att gälla. Men som kommer att utvecklas i kapitel 11 anser utredningen att även om utgångspunkten fortsatt är grupperspektivet och det förebyggande arbetsmiljöarbetet, bör arbetet med individer i vissa avseenden anses vara en naturlig del av och främja arbetet med gruppen och organisationen. Begreppet arbetslivsinriktad rehabilitering bör därför utgå från grupperspekti- vet men även inkludera arbete med individer. Företagshälsovårdens uppdrag ska spegla arbetsgivarens åliggan- den enligt AML och i viss mån AFL. Det är därför inte nödvändigt att i den nya lagen beskriva företagshälsovården uppdrag i någon större detalj. Detaljerna finns i AML. Det bör dock i lagen anges att företagshälsovården är till för alla som finns i arbetsmiljön, dvs. både arbetsgivare och arbetstagare. Arbetsgivaren är den som enligt AML har huvudansvaret för upp- nåendet av en tillfredsställande arbetsmiljö och företagshälsovår- dens uppgifter bör spegla arbetsgivarens ansvar. Enligt 3 kap. 1 a § AML ska emellertid arbetsgivare och arbetstagare samverka för en Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning Även detta förhållande bör därmed återspeglas i företagshälsovårdslagen. Det ligger dessutom i linje med ILO-kon- ventionens definition av företagshälsovård (artikel 1). I anslutning till denna fråga har det under utredningsarbetet framförts att en ny lagstiftning bör säkerställa att enskilda arbetsta- gare ges rätt att vända sig till företagshälsovården utan att först ha fått ett medgivande av arbetsgivaren. En sådan reglering kan dock inte göras inom ramen för den lagstiftning som här föreslås för företagshälsovården. Sådana regler skulle behöva riktas till arbets- givaren och sannolikt bygga på någon form av obligatorisk använd- ning av företagshälsovård. Frågan om vilka krav som ska ställas på arbetsgivaren beträffande användning av företagshälsovård åter- kommer vi till i nästa kapitel. Här kan dock konstateras att arbets- tagarsidan och de fackliga organisationerna kan verka för enskilda arbetstagares möjlighet att vända sig direkt till företagshälsovården genom överenskommelser i kollektivavtal samt genom samverkans- reglerna i AML och reglerna i MBL. Vad gäller frågan om vad företagshälsovården ska ha kompetens för (enligt AML att identifiera och beskriva sambandetc. ), anser utredningen att detta bör ges en annorlunda utformning i lagtexten än . Vi återkommer till det i avsnitt 8.2.3. Hur ska då genomslaget av god företagshälsovård åstadkommas i praktiken? Lagstiftningen skulle kunna utformas på så sätt att det införs ett tillståndskrav för att få bedriva företagshälsovård, dvs. att det i princip skulle vara förbjudet att bedriva företagshälsovård om till- stånd saknas. Jämförelse kan göras med annan lagstiftning, i vilket rätten att få bedriva viss verksamhet är kopplad till ett tillstånd ( jfr lagstiftningen om bevakningsföretag, pantbanker, fastighetsmäk- lare, postverksamhet m.m.) Tillståndet skulle knytas till krav på viss kompetens, viss uppläggning av verksamheten m.m. Även om det bortses från betänkligheter ur principiell synpunkt (det måste krävas starka skäl för att begränsa näringsfriheten) torde regleringen knappast vara ändamålsenlig med tanke på den bakom- liggande lagstiftningens (AML:s) syfte. Detta är ju att uppnå en Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning Ett tillståndskrav riskerar att medföra att vissa tjänster inom områdena arbetsmiljö och rehabilitering kan erbjudas, eftersom de tillhandahålls av företag som inte upp- fyller kraven i den nya lagen, trots att det finns en efterfrågan på tjänsterna. Det torde dessutom vara praktiskt svårt att genomföra. Även om det i lagstiftningen preciseras vad som utgör en accepta- bel företagshälsovårdsverksamhet, hur skulle gränsen mellan en företagshälsovårdstjänst och en icke dito dras? Utredningen anser att ett genomslag av god företagshälsovård istället bör främjas genom ett på frivillig grund baserat system för kontroll av den aktuella verksamhetens kompetens och upplägg- ning av verksamheten m.m. Den företagshälsovårdsenhet som så önskar bör på eget initiativ kunna genomgå ett godkännandeförfa- rande och på det sättet få en slags kvalitetsstämpel. Godkännandeförfarande i privat eller offentlig regi? Den fråga som då aktualiseras är om godkännandeförfarandet bör hanteras av det allmänna eller av företagshälsovårdsbranschen själv. För det senare talar bl.a. det förhållandet att det redan inom ramen för branschens kvalitetssäkringssystem (se avsnitt 4.6.9) finns ett kontrollförfarande för efterlevnaden av kvalitetsstandardens krav. Detta skulle kunna byggas ut till att omfatta den nya lagstiftningen. Avgörande för vilken modell som bör väljas är om det med avse- ende på vad man vill uppnå (utveckling av god företagshälsovård som ett användbart verktyg i arbetet för en god arbetsmiljö och i kampen mot ohälsan i arbetslivet) är nödvändigt med ett system i offentlig regi eller om det är tillräckligt med ett som administreras av branschen själv. Utredningen anser att starka skäl talar för ett system i samhällelig regi. Sedan avskaffandet av statsbidragen till företagshälsovården har staten inte haft något egentligt verktyg att påverka vilken verksam- het som företagshälsovården bedriver och vilken riktning utveck- lingen bör ta. Visserligen har det i lagstiftningen införts förtydli- ganden av vad företagshälsovård är och vad den ska ägna sig åt, men detta har inte lett till att företagshälsovården annat än till viss del ägnar sig åt det staten anser att den borde göra. Det finns ett avse- värt glapp mellan teori och praktik. Detta förhållande kan vara svårt att förena med synsättet som vi beskrev i kapitel 7, att staten Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning bör satsa på utvecklandet av företagshälsovården som en expertre- surs i arbetslivet. Genom ett godkännandeförfarande i offentlig regi ges staten möjlighet att direkt följa och påverka utvecklingen av företagshäl- sovården t.ex. i fråga om vilka kompetenskrav som ska gälla. Kontrollförfarandet bör således bedrivas i offentlig regi, av en myndighet i samverkan med berörda intressenter, och ses som en del i den statliga satsning/strategi för utvecklandet av god företags- hälsovård. Det arbete som den berörda myndigheten förslås göra i samverkan med andra parter, kommer att bli en av hörnpelarna i strategin. Den lämpligaste myndigheten för denna uppgift är Arbetsmiljö- verket som redan nu enligt sin instruktion har att följa och främja företagshälsovårdens utveckling. Verket ska i detta arbete, liksom beträffande övriga uppgifter enligt den nya lagstiftningen, bistås av representanter för bl.a. arbetsmarknadens parter. Det är viktigt att den nya lagstiftningen och den praktiska tillämpningen av den vilar på ett brett samförstånd om vad företagshälsovårdens uppgifter är och vilka krav på kompetens m.m. som följaktligen bör ställas. Resultatet av kontrollförfarandet skulle vara att den företagshälso- vård som uppfyller kraven i den nya lagstiftningen blir av Arbets- miljöverket – med bistånd av bl.a. parterna – godkänd före- tagshälsovård. Det blir sådan företagshälsovård som kommer hänvisas till i annan lagstiftning och som förstahandsalternativ i verkets tillsynsarbete samt av staten i övrigt när det blir fråga om användande av företagshälsovården i sjukskrivnings- och reha- biliteringsprocessen och när det talas om samverkan mellan företagshälsovården och den allmänna hälso- och sjukvården. kommer det fortsatt att vara en fri marknad för den som vill bedriva företagshälsovård. Godkännandet ska som nämnts vara frivilligt. Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning Branschens kvalitetskontroller kan användas Den kontroll som används inom företagshälsovårdsbranschens kvalitetssäkringssystem (se avsnitt 4.6.9 och 8.2.3 under rubriken ) kommer att kunna användas för god- kännandeförfarandet inom lagstiftningen. Lagstiftningen och kva- litetssäkringssystemet kan ges ett symbiotiskt förhållande på så sätt att det inom det senare kan kontrolleras om en verksamhet uppfyller lagstiftningens krav. Denna kontroll kan sedan användas av i godkännandeförfarandet enligt lagstift- ningen och på så sätt väsentligt minska verkets arbetsbörda. Samti- digt kan uppfyllandet av lagstiftningen göras till ett krav för att bli kvalitetssäkrad enligt kvalitetssäkringssystemet. De delar av lag- stiftningen som kommer att kompletteras av den praxis som bildas genom beslut (som fattas i samråd med bl.a. arbetsmarknadens parter), t.ex. beträffande vilken utbildning som ska anses motsvara lagens kompetenskrav, blir också en del av kvalitetssäkringssystemet. Enligt 3 kap. 2 b § andra stycket AML ska företagshälsovården ha kompetens att identifiera och beskriva sambanden mellan arbets- miljö, organisation, produktivitet och hälsa. I övrigt ställs inga krav om viss kompetens för att en verksamhet ska anses vara företags- hälsovård. I någon mening kan sägas att de utbildningar i företagshälsovård som ges i regi indirekt medför ett slags kom- petenskrav. Det sker dels genom att krav ställs på viss utbildning innan antagning till företagshälsovårdsutbildning, dels genom att ALI:s utbildning leder till en särskild kompetens inom ämnet företagshälsovård. Det finns dock ingen koppling i lagen mellan ALI:s utbildningar och bestämmelserna om företagshälsovård. Starkare statligt engagemang för god företagshälsovård: ny lagstiftning Utredningens överväganden och förslag Den givna utgångspunkten är att företagshälsovårdsenhetens kom- petens måste svara mot de uppgifter som lagen ger företagshälso- vården. Dessa uppgifter är som nämnts en avspegling av arbetsgiva- rens ansvar enligt AML och AFL. Det blir därmed bestämmelserna i 2 kap. AML om arbetsmiljöns beskaffenhet som ger vägledning för fastställandet av vilken kompetens behövs. Portalparagrafen beträffande arbetsmiljöns beskaffenhet är 1 § enligt vilken: