sou · GSB3128 · 2005-01-01 00:00:00 — Enligt en övergångsbestämmelse till lagen (1979:411) om änd- ringar i indelning i län och landsting (indelningslagen) skall äldre föreskrifter fortfarande gälla för ett ärende om ändring i landstingsindelningen som anhängiggjorts före ikraftträdandet, men om regeringen finner att ansökningen inte skall avslås skall frågan underställas för prövning enligt lagen (2005:000) om indelning i län och landsting. Utredningens bedömning: I övrigt krävs inga övergångsbestäm- melser. Sedan lagen om indelning i län och landsting har trätt i kraft kan den indelning som regleras i lagen, med hänsyn till den formella lagkraftens princip, inte ändras på annat sätt än genom lagändring. En ansökan enligt indelningslagen om sådan ändring kan således inte längre vinna bifall om ärendet inte har avgjorts före ikraftträ- dandet. Att ett förvaltningsförfarande på detta sätt övergår till att utgöra lagstiftningsärenden torde inte ha någon jämförelse. Utred- ningen föreslår att eventuella ansökningar om landstingsindelnings- ändring som har inkommit innan de föreslagna lagändringarna träder i kraft skall hanteras i enlighet med indelningslagen i dess nuvarande lydelse. Om regeringens bedömning är att den aktualiserade änd- ringen i indelningen bör genomföras, skall frågan dock underställas för prövning enligt lagen om indelning i län och landsting. För de lagändringar utredningen i övrigt föreslår krävs det inte några övergångsbestämmelser. 6 Konsekvenser av förslagen En utredning är enligt 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) skyldig att redovisa vilka konsekvenser förslagen i ett betänkande innebär i en rad olika avseenden. Enligt utredningens mening har förslagen inte betydelse för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de inte- grationspolitiska målen. I detta kapitel redovisas utredningens be- dömningar av vilka ekonomiska konsekvenser förslagen kan få och om de påverkar den kommunala självstyrelsen. Vidare redovisas ett antal övriga konsekvenser av principiell natur som utredningen funnit anledning att särskilt belysa. 6.2.1Undersökning av befolkningens inställning Utredningens förslag att särskild hänsyn bör tas till befolkningens önskemål och synpunkter till ändring i landstingsindelningen enligt den föreslagna lagen samt det till detta knutna förslaget om under- sökningar av befolkningens inställning kan leda till att mer omfat- tande utredningsåtgärder måste vidtas i dessa ärenden. I vilken mån förslaget i aktuellt avseende påverkar statens kost- nader är beroende av bl.a. hur många och hur omfattande indel- ningsändringar som aktualiseras. Kostnaderna påverkas även av sättet för inhämtande av befolkningens inställning, t.ex. opinionsunder- sökning eller folkomröstning i eller utan samband med ett allmänt val.1 Utredningens förslag i denna del har inte någon direkt påver- kan på kommunernas och landstingens kostnader. Om en kommun eller ett landsting beslutar om och genomför en undersökning av befolkningens inställning står, i enlighet med vad som gäller , kommunen eller själv för kostnaderna för denna under- sökning. Hur förslaget påverkar statens kostnader beror således även på i vilken omfattning kommuner och landsting på eget initiativ undersöker befolkningens inställning. 6.2.2Staten svarar för utredningskostnaderna Möjligheten att besluta att kostnaderna för utredningen i ett ärende om indelningsändring, i stället för att stanna på staten, helt eller del- vis skall betalas av annan (t.ex. en kommun eller ett landsting som har fördel av ändringen) försvinner enligt förslaget i aktuella fall. De stora läns- och, till följd därav, landstingssammanläggningarna till län och läns landsting samt och Västra skedde på initiativ av statliga ut- redningar. Något utredningsförfarande i enlighet med indelnings- lagens bestämmelser företogs inte utan förutsättningarna för indel- ningsändringarna redovisades i betänkanden och rapporter. En del av utredningskostnaderna vid indelningsändringar enligt indelnings- lagen är hänförliga till utredning om ekonomisk reglering. Vid sam- manläggning av landsting övergår landstingens samtliga tillgångar och förbindelser till det landsting som bildas genom sammanlägg- ningen. Att det vid ovan nämnda sammanläggningar ändå fast- ställdes ekonomiska regleringar var föranlett av de tidigare lands- tingsfria kommunernas, respektive , inträde i de nybildade landstingen, varvid landstingsverksamheten i kommunerna skulle föras över till de nybildade landstingen. De berörda parterna föranstaltade själva om och bekostade utredning om ekonomisk reglering. Delning av landsting har inte varit aktuellt i modern tid. Några relevanta utredningskostnader för sådana regionförändringar som kan bli aktuella kan mot bakgrund av ovanstående inte redo- visas. Som en indikation kan nämnas att genomsnittlig utrednings- kostnad för en kommunindelningsändring är ca . 1 Kostnaderna för att anordna en folkomröstning i en kommun eller ett landsting har be- räknats av kommundemokratikommittén i betänkandet Att vara med på riktigt – demokrati- utveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48 s. 421 f.). Vad gäller överföring av en kommun från ett landsting till ett annat har detta sedan indelningslagens tillkomst varit aktuellt . Beträffande och kommuner, vilka tidigare omfattades av , skedde utredningen i sam- band med ovan nämnd utredning om läns- och landstingssamman- läggning. överlämnade Kammarkollegiet till rege- ringen ett yttrande i ärendet angående överföring av från till läns landsting med förslag till regeringsbeslut, av vilket framgår att statens kostnader för utredningen uppgick till . Mot bakgrund av hur utredning har företagits vid större regionförändringar samt med hänsyn till den hittillsvarande fre- kvensen av indelningsändringar av aktuella slag och de relativt be- gränsade kostnader det handlar om, torde de ekonomiska konse- kvenserna för staten av utredningens förslag bli marginella. I den mån statens kostnader ökar till följd av denna del av förslaget inne- bär det i princip en motsvarande minskning av kommunernas eller landstingens kostnader. 6.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen, som ett instrument för förverkligan- det av den svenska folkstyrelsen, är grundlagsfäst i regeringsformens inledande bestämmelse. Att större frågor om landstingsindelningen enligt förslaget skall avgöras som lagstiftningsärenden får konse- kvensen att ett landsting eller dess medlemmar kan an- söka om en indelningsändring som skulle vara berört av. Själva indelningen är naturligtvis helt grundläggande för landsting- ens organisation och verksamhet. Det kan därför hävdas att för- slaget innebär ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Någon rätt att besluta i dessa frågor finns dock inte på nivå utan sådan rätt tillkommer även enligt gällande ordning statsmakten. Bestämmelsen om den kommunala självstyrelsen innebär alltså inte att en kommun eller ett landsting kan bestämma att dess område skall ändras, vara oförändrat eller ens att kommunen eller skall bestå. Att det enligt förslaget är i stället för rege- ringen som skall avgöra dessa ärenden påverkar enligt utredningens mening inte i sig den kommunala självstyrelsen. Vidare innebär utredningens förslag om att särskild hänsyn skall tas till berörda landstings önskemål och synpunkter till indelningsfrågor av aktuella slag i någon mån en ökning av landstingens inflytande jämfört med vad som gällt. Med hänsyn till ovanstående finner utredning- en att förslaget innebär ett godtagbart ingrepp i den kommunala självstyrelsen. 6.4Vissa konsekvenser av principiell natur I det föregående framträder på ett flertal ställen svårigheter som har sin grund i nödvändigheten av att utredningen håller sitt förslag inom direktivens ram. Till att börja med utgör Hebyfallet som exemplifierats på flera ställen en typisk illustration av ett dilemma i utredningsarbetet. Beträffande fann sig förhind- rad att gå vidare med frågan på annat sätt än att i ett tillkänna- givande till regeringen begära att regeringen bereder frågan om beslutsformer och förfarande vid ändringar i indelningen i län och landsting. Utredningens uppgift har varit att undersöka förutsättningarna för att överföra beslutanderätten när det gäller landstingsindelningen från regeringen till . Det är tydligt att det när det gäller enskilda fall saknas sådana förutsättningar. Som redovisats i det föregående tillåter regeringsformen inte det. Det mest påtagliga hindret för en sådan ordning är regleringen i 11 kap. 8 § regerings- formen, som bl.a. föreskriver att inte får fullgöra förvalt- ningsuppgift i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdags- ordningen. Något undantag från bestämmelsen i här tillämpligt av- seende finns inte. Enligt direktiven skall utredningen presentera ett lagförslag men får inte föreslå grundlagsändringar eller ändringar i andra författningar som rör konstitutionella ämnen. Med förutsätt- ningar som dessa framstår det som en uppenbar konsekvens att ut- redningens valmöjligheter och handlingsutrymme har varit starkt begränsade. Utredningens förslag till lösning är att bestämma landstingsin- delningen genom en generell lag utifrån i varje landsting ingående kommuner, där de enskilda ändringarna åstadkoms i form av lag- ändringar, vilket enligt utredningens bedömning inte står i strid med 11 kap. 8 § regeringsformen. En konsekvens av den föreslagna ordningen är dock att den inte helt torde undgå den kritik Lagrådet, i sitt yttrande över bostadsutskottets förslag, framförde beträffande den registreringsfunktion en sådan lag får med hänsyn till sådana ändringar i kommunindelningen som regeringen beslutar om. När ett instrument skapas för att besluta om de aktu- ella indelningsändringarna visar sig vidare problem som föranleds av indelningsärendenas och de där till knutna beslutens karaktär. Dagens system bygger på förvaltningsbeslut som fattas efter erfor- derliga förberedelser och där hela genomförandet i detalj kan följas upp i själva beslutet. Det slutliga beslutet om indelningsändring ersätts i den föreslagna ordningen av en lagändring som beslutar, vilket i regel måste följas av beslut av regeringen. Att lands- tingsindelningsändringar inte är avsedda att inrymmas inom ett lag- stiftningsförfarande blir särskilt påtagligt vad gäller verkan av riks- dagens beslut om indelningsändring – dvs. att ett landsting enligt den nya indelningen skall få rättskapacitet redan innan beslut om ändring har trätt i kraft, vilket inte torde ha sin mot- svarighet i något annat sammanhang. Även den tid som stått till utredningens förfogande har varit mycket begränsad. När valmöjligheterna varit få har utredningen fått inskränka sig till att finna ett alternativ som överhuvudtaget kan fungera i enlighet med direktivens förutsättningar. Eftersom uppgiften har varit att undersöka förutsättningarna för ett sådant alternativ är det i detta avsnitt på sin plats att framhålla att det föreslagna alternativet enligt utredningens uppfattning inte har för- utsättningar att fungera lika väl som dagens väl etablerade ordning. Till detta kommer att värdet av att i lag ange grunderna för ändring i indelningen kan ifrågasättas. Visserligen är bun- den av sina egna lagar så länge de är i kraft men kan ändra dessa regler i samma ordning som den fattar beslut om själva indelningsändringen. Detta kan sägas minska förutsägbarheten och genomskinligheten i den nya ordningen. En annan mycket iögonenfallande konsekvens av förslaget upp- träder när det gäller det lokala inflytandet från medborgarna och deras intressegrupper, som ju inte längre kommer att ha några möj- ligheter att anhängiggöra ärenden. Detta kommer i fortsättningen att följa riksdagsordningens bestämmelser, vilket innebär att med- borgargrupper som vill påverka indelningsärenden som avgörs i är hänvisade till att uppvakta regeringen eller att ha kon- takt med riksdagsledamöter. Beslutsformer och förfarande vid Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas för att undersöka förutsättningarna för att beslutanderätten rörande landstingsindelningen skall kunna föras över från regeringen till . Utredaren skall också lämna förslag till lagreglering. Utredaren skall vidare överväga en lagregle- ring rörande förfarandet vid ändringar i länsindelningen. Utgångs- punkten skall vara att det är som skall fatta beslut om sådana ändringar. Ändring av läns- och landstingsgräns kan komma att ske genom att en kommungräns ändras. I sammanhanget bör därför övervägas om också denna typ av indelningsändringar bör prövas av . Det står utredaren fritt att även lämna förslag till övriga författ- ningsändringar, med undantag för grundlagsändringar, som kan be- hövas. Gällande bestämmelser om indelningsändringar m.m. Den nuvarande länsindelningen har, bortsett från några mindre justeringar av gränserna, bestått . I 1634, 1719 och regeringsformer var länen uppräknade. regerings- form angavs att landet skulle vara indelat i hövdingedömen. Rege- ringsformen i sin nuvarande lydelse innehåller inte några bestämmel- ser om länen eller länsindelningen. Regeringsformen anger dock att det skall finnas länsstyrelser och därmed att är indelat i län. lyder under regeringen (11 kap. 6 § regeringsfor- men). Av 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) följer vidare att varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Inte heller ger förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruk- tion några anvisningar om landets indelning i län. I förordningen anges endast (1 §) att det i varje län finns en länsstyrelse. Indel- ningen får i stället anses vila på sedvanerättslig grund. Den kan härledas ur den liggare över rikets indelning som förs av Kammar- kollegiet (jfr SOU 1967:23 s. 59 och 60, SOU 1995:27 s. 486 och 487 och prop. 1995/96:38 s. 7). Hur länsindelningen ser ut i framgår indirekt av regering- ens tillkännagivanden om länens indelning i kommuner. Regeringen utfärdade senast ett sådant tillkännagivande (SFS 2002:808). Tillkännagivandena upplyser endast om hur indelning i län och kommuner ser ut och är så- ledes inte normgivande. Det finns inte heller några författningsbestämmelser om förfaran- det vid ändring i länsindelningen. Regeringen anses dock ha rätt att besluta om mindre ändringar i länsindelningen. När det är fråga om mera omfattande ändringar har det ansetts att sådana bör under- ställas (jfr prop. 1978/79:157 s. 85 och prop. 1995/96:38 s. 7 och 8). I regeringsformen anges att grunderna för ändringar i rikets indel- ning i kommuner (primärkommuner och landstingskommuner) be- stäms i lag (8 kap. 5 §). Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen omfattar varje landsting ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet (står utanför landstingsindelningen). Om två eller flera län läggs samman, skall en sammanläggning därför ske också av landstingen. I 2 kap. lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, den s.k. indelningslagen, regleras bl.a. förutsättningarna för och förfarandet vid indelningsändringar i fråga om landstingen samt befogenheterna att besluta om sådan indel- ningsändring. Regeringen får enligt 2 kap. 1 § indelningslagen be- sluta om ändring i landstingsindelningen om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Landstingsindelningen får dock änd- ras endast om det kan antas medföra bestående fördel för ett lands- ting eller del av ett landsting eller andra fördelar från allmän syn- punkt. Regeringen får meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande. När det är fråga om mindre ändringar enligt 1 kap. 3 § indelningslagen får en indelningsändring beslutas av Kammarkollegiet. En ansökan om ändring i landstingsindelningen skall enligt 2 kap. 10 § indelningslagen ges in till Kammarkollegiet. Ansökan kan göras av ett landsting eller en medlem av ett landsting som skulle beröras av ändringen. Regeringen och Kammarkollegiet kan också på eget initiativ ta upp frågan om en indelningsändring. Det är Kammar- kollegiet som har till uppgift att göra den utredning som behövs. Kammarkollegiet har möjlighet att uppdra åt en särskild utredare att göra utredningen. Utredningen skall omfatta alla omständig- heter som inverkar på frågan. Vid utredningen skall samråd ske med de landsting som har intresse av frågan. Om den aktuella indelningsändringen bör föranleda en ändring också i någon annan indelning, skall utredningen omfatta även denna ändring. Visar Kammarkollegiets utredning att landstingsindelningen bör ändras, skall ett förslag upprättas till ändringen samt till den eko- nomiska reglering och de övriga föreskrifter som ändringen kan ge anledning till. Behöver någon annan indelning ändras, skall Kammar- kollegiet också upprätta förslag till en sådan ändring. Därefter skall Kammarkollegiet överlämna ärendet till regeringen med ett eget yttrande. Kollegiet får avslå en ansökan om indelningsändring, om kollegiet finner att ändringen inte bör göras. Ett sådant beslut får överklagas till regeringen. Beslutar regeringen om ändring i landstingsindelningen skall enligt 2 kap. 4 § och 1 kap. 6 § indelningslagen de inbördes ekono- miska förhållandena mellan landstingen regleras. Regleringen fast- ställs av regeringen, när beslutet om indelningsändring meddelas. Regeringen kan alltså ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. Principen om överensstämmelse mellan indelningen i landsting och län innebär dock att regeringen inte bör genomföra större förändringar av landsting utan medverkan. I 1 kap. indelningslagen regleras förutsättningarna för och förfaran- det vid indelningsändringar i fråga om kommuner. Denna reglering skiljer sig i vissa avseenden från den reglering som gäller föränd- ringar av landstingsindelningen. Lagen innehåller en särskild bestäm- melse om att det vid prövningen av frågan om indelningsändring skall tas särskild hänsyn till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kom- mun motsätter sig en indelningsändring får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. I lagen anges att sär- skild hänsyn också skall tas till befolkningens önskemål och syn- punkter. En ansökan om ändringar i den kommunala indelningen kan göras av en kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras av ändringen. Ansökan skall ges in till Kammarkollegiet. Kammarkollegiets utredning och yttrande i indelningsärenden som rör kommuner och landsting Kammarkollegiet har huvudansvaret för att lämplig utredning kom- mer till stånd i alla typer av indelningsärenden. Normalt bör någon form av utredning göras i varje indelningsärende. Utredningen be- höver dock inte ges större omfattning än vad som krävs i det enskilda fallet och den kan alltid avbrytas om det framkommer att någon änd- ring inte bör komma till stånd. När det gäller ändringar i indelningen av kommuner föreskrivs att en särskild undersökning skall göras i fråga om befolkningens in- ställning, när det finns skäl till det. Kammarkollegiet beslutar om en sådan undersökning skall göras. Om kommuner som berörs av en mindre indelningsändring är ense om denna och ändringen avser kommuner i samma län, har rätt att besluta om änd- ringen. Undersökningen av befolkningens inställning skall i sådant fall göras av . Den kan ske genom omröstning, opinions- undersökning eller liknande förfarande. Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen får fullmäktige, som ett led i be- redningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga, inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen eller . Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknan- de förfarande. I lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar finns bestämmelser om förfarandet vid sådana folkomröstningar. Det finns inte någon lagreglerad möjlighet att hålla folkomröstning- ar inom ett län. Med stöd av bestämmelserna i kommunallagen kan dock en folkomröstning hållas i ett landsting. kan omfatta hela eller delar av en kommun eller ett landsting eller ett urval av dess medlemmar (prop. 1993/94:188 s. 50). Förarbetena till lagen (prop. 1978/79:157 s. 45, 46 och 118) klar- gör att ortsbefolkningen aldrig kan anses tala för kommunen i ett indelningsärende. Det kan bara kommunfullmäktige göra. Vidare understryks att det vid bedömningen av resultatet av en folkom- röstning måste tas hänsyn inte bara till hur de deltagande röstat utan också till hur många av de röstberättigade som deltagit. hade enligt sina ursprungliga direk- tiv (dir. 1999:98) bl.a. i uppdrag att se över bestämmelserna i indel- ningslagen och föreslå de ändringar som var motiverade med in- riktning på behovet och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extra val med anledning av en indelningsändring. I sitt huvudbetänkande Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) gjorde kommittén be- dömningen att någon förändring av själva proceduren från ansökan till eventuellt beslut om indelningsändring inte var påkallad. Kom- mittén ansåg vidare att det vore önskvärt att det tillskapas en möj- lighet till extra val, så att en begränsad indelningsändring kan genom- föras än vad som är möjligt. Kommittén ansåg att de författningsändringar som behövs för att möjliggöra ett så- dant extra val borde bedömas ytterligare. biföll vad bostadsutskottet hemställt i sitt betänkande Ändring i läns- och landstingsindelningen (bet. 2000/01:BoU13, rskr. 2000/01:267). I betänkandet föreslogs att skulle som sin mening tillkännage för regeringen att en utredning skall göras med syfte att öka medborgarnas inflytande över sådana förändringar i läns- och landstingsindelningen som gäller deras kommun. Enligt utskottets mening tillgodosåg inte lag- stiftningen rimliga krav på inflytande för den befolkning som när- mast skulle beröras av ett beslut om ändrad läns- och landstings- tillhörighet, dvs. medborgarna i den kommun indelningsändringen gäller. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2001:75) fick i uppdrag att göra en översyn av förutsättningarna för och förfarandet vid ändringar i landstings- och kommunindel- ningen samt att vid behov lämna förslag till lagändringar. fråga som skulle utredas var om förfarandet vid ändringar i läns- indelningen borde lagregleras. I uppdraget ingick också att utreda om det borde vara möjligt med folkomröstning i sådana områden som indirekt berördes av en ansökan om indelningsändring. Vilken tyngd befolkningens inställning i en indelningsfråga bör ha skulle också övervägas i detta sammanhang. Kommittén lämnade i betänkandet Ändrad indelning (SOU 2002:33) förslag till ändringar. I sina allmänna överväganden fram- höll kommittén att indelningen i kommuner och landsting bör präg- las av en viss stabilitet men att det knappast är troligt att den nu gällande indelningen är den för alltid bästa. Kommittén ansåg att reglerna för indelningsändringar för kommuner och landsting borde harmoniseras genom att de så långt det är möjligt görs en- hetliga. Bestämmelsen om hänsynstagande till befolkningens in- ställning bör enligt kommittén utsträckas till ändringar i lands- tingsindelningen. Medlemmarnas möjligheter till inflytande på ett tidigt stadium i berednings- och beslutsprocessen vid indelnings- ändringar borde enligt kommittén ytterligare öka, såväl när det gäller kommuner som när det gäller landsting. Kommittén lämnade också förslag till ändringar i indelningslagen. I betänkandet anförde kommittén vidare att det är en brist att förfarandet vid ändringar i länsindelningen inte är lagreglerat och att det inte heller är tillfredsställande att ändringar i läns- och landstingsindelningen beslutas på helt olika sätt.