sou · GSB398 · 2005-01-01 00:00:00 — har anslutit sig till flera internationella deklarationer och överenskommelser som har betydelse för all offentlig utbildning. I vårt delbetänkande refererar vi bland annat till som syftar till att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet, Salamancadeklarationen och Dakar- överenskommelsen som alla tar upp värderings- och attitydfrågor. Regel 6 i betonar t.ex. att staterna bör se till att utbildning för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder är en integrerad del av den ordinarie utbildningen. Specialunder- visning får förekomma, men endast undantagsvis. Målet för sådan undervisning ska vara att förbereda de studerande för undervisning i det ordinarie skolsystemet. Specialundervisningen bör ha lika hög standard och lika höga ambitioner som den ordinarie under- visningen och också vara nära knuten till den. I Salamanca- deklarationen slås fast att elever med behov av särskilt stöd måste ha tillgång till ordinarie skolor och att ordinarie skolor är det effektivaste sättet att bekämpa diskriminerande attityder, att skapa en välkomnande närmiljö, att bygga upp ett integrerat samhälle och att åstadkomma skolundervisning för alla. Det ska finnas tvingande skäl för att handla på något annat sätt. I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (Prop. 1999/2000:79), som har tagits fram med utgångspunkt från , uttalas bland annat att elever med funktionshinder bör ha möjlighet att bo med sina föräldrar eller i deras närhet och gå i en skola i närheten av hemmet och att studieförutsättningarna för vuxna studerande med funktionshinder och deltagare i behov av särskilt stöd bör förbättras. Nationella styrdokument uttrycker en värdegrund Värderingar och attityder tar sig olika uttryck och finns på alla nivåer i utbildningsväsendet. På nationell nivå uttrycks värderingar i de mål och riktlinjer som styr verksamheten, i kommunerna blir de synliga i kommunala mål och handlingsplaner. Slutligen blir mer eller mindre medvetna värderingar och attityder synliga i skolans och vuxenutbildningens vardag, där de i ord och handling förmed- las till elever och studerande. I skollagen läggs grunden för utbildningen för barn, ungdomar och vuxna. I de inledande paragraferna lagstiftas om allas lika rät- tigheter och om den värdegrund som ska vara utgångspunkten för det offentliga skolväsendet. Enligt läroplanerna för det obligato- riska skolväsendet och de frivilliga skolformerna ska utbildningen utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och skolan har en viktig uppgift när det gäller att för- medla och hos eleverna förankra de värden som vårt samhälle vilar på (Lpo 94 och Lpf 94). Värdena handlar om människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet med svaga och utsatta. Skolan ska också främja förståelse för andra människor och förmåga till inlevelse. Motsvarande bestämmelser återfinns i de författningar som styr vuxenutbildningen. Skola och vuxenutbildning har alltså till uppgift att med en demo- kratisk utgångspunkt arbeta för bland annat jämställdhet, alla människors lika värde, tolerans och förståelse. Vi menar att uppdraget är entydigt. Alla människor har samma rätt till en likvärdig utbildning med en gemensam värdegrund. Trots det visar vår utredning att det finns sådana brister i organisation och sam- verkan och så stora skillnader mellan kommunerna när det gäller utbildning för personer med utvecklingsstörning, att likvärdigheten kan vara hotad. tar i bilaga 4 i vårt delbetänkande upp proble- matiken med avskiljande genom att sammanfatta slutsatser i en rapport till : Sammanfattningsvis kan man säga att det ideologiskt i skol- debatten länge hävdats att barn med skolsvårigheter ska vara delaktiga i den vanliga undervisningen, men en historisk tillba- kablick visar att det inte varit så i praktiken. Avskiljning har emellanåt setts som ett sätt att ge de avvikande den bästa hjäl- pen, ibland har avskiljningen kritiserats för att den stämplar dem som skiljs ut och ibland har debatten inriktats på att avskiljning är skadligt för de elever som är kvar i den vanliga skolan efter- som den normala variationen uteblir när några sorteras bort. Det finns, enligt vår erfarenhet, fortfarande en tendens till att man i skolan skiljer ut de barn och ungdomar som uppfattas som avvikande, som för vad som är normalt snävas in. Definitionsgrunderna är inte alltid klara och tydliga och är inte heller jämförbara . Utan kunskaper om vilken måttstock som gäller är det således omöjligt att veta på vilka grunder bestäm- ningarna av det som avviker vilar. I en studie vid av arbetet i skolans elevhälsoteam konstaterar att elevvårdsteamets arbete ofta är institutionaliserat och rutinmässigt.1 De är förvånansvärt ense om att förlägga orsaken till skolproblem hos barnen själva. Man analyserar t.ex. sällan hemför- hållanden eller hur undervisningen är upplagd. Traditionella för- klaringar till barns skolsvårigheter som refererar till barnens intel- lektuella kapacitet eller mognad är de vanligaste. En annan utbredd förklaring som både personal inom skolan och föräldrar verkar acceptera grundar sig i neuropsykiatriska diagnoser. Detta, skriver , bidrar till att många barn exkluderas från den reguljära undervisningen och placeras i särskilda undervisningsgrupper. Syf- tet med grupperna är att barnen ska få möjligheter att komma till- baka till klassen, men det är ytterst sällan att så sker. Utvecklingen av skolan och närmandet mellan olika skolformer ter sig mycket olika i olika kommuner. Vi skriver i vårt delbetän- kande att det tydligt framgår inte minst av våra kommunbesök, att värderingar och attityder styr organisationen även på regional och lokal nivå. Detta är en viktig bakgrund för att förstå varför särskolan och undervisningen för elever med utvecklingsstörning organiseras så olika i skilda delar av landet. Två kulturer som möts Vi redovisar i vårt utredningsarbete brister i den övergripande pla- neringen och på verksamhetsidéer när det gäller utbildning för ele- ver med utvecklingsstörning och dess utveckling i många kommu- ner. finns t.ex. ingen medveten styrning mot läroplanens värdegrund. började särskolan flytta in i lokaler i anslutning till kommunala skolor. Skälen var såväl ideologiska som ekonomiska. Särskoleklasser flyttade in i – och ibland även i gymnasieskolans – lokaler, vilket dock inte med automatik Excluding for inclusion? Negotiating school careers and identities in pupil welfare settings in Swedish school. ledde till att kontakterna mellan elever och lärare från de båda skolformerna ökade. Även om man på sina håll försökte hitta kontaktytor levde skolformerna ofta sina egna liv. Hindren för samverkan låg bland annat i att skolformerna hade olika huvudmän och olika skolledning. Kommunerna övertog ansvaret för särskoleverksamheten från landstingen, vilket skulle underlätta utvecklingen av samverkan. Men blev man till en början strängt upptagen med att lösa alla praktiska problem och av att utifrån lokala förhållanden och resurser att organisera den verksamhet man inte hade någon större erfarenhet av. Det är förståligt att värderings- och attitydfrågor kom i bakgrunden. Personalen i särskolan fortsatte i hög utsträckning att ta ansvar för den praktiska verksamheten. När kommunerna tar över huvud- mannaskapet för särskolan är det två kulturer med delvis olika traditioner som möts. Varken skolledning eller personal i de båda skolformerna hade någon nämnvärd erfarenhet av den samverkan som är en av utgångspunkterna för särskolans förändrade huvud- mannaskap. Successivt har skolformerna ändå närmat sig varandra, men på många håll har det stannat vid en lokalmässig samverkan och särskoleklasser och grupper utgör inte sällan isolerade öar i den övriga skolverksamheten. Inom vuxenutbildningen finns motsvarande mönster, särvux har också vuxit fram ur en omsorgsverksamhet och bedrivs ibland helt isolerad från annan vuxenutbildning. Vi behandlar i vårt delbetänkande vissa brister i särskolans och särvux kvalitet. Det hindrar inte att verksamheten i många avseen- den är bra, att personalen är kompetent och engagerad och att ele- ver och föräldrar, liksom vuxenstuderande, är nöjda. Men frågan är om man arbetar med de övergripande frågorna om inkludering kontra exkludering, om verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att den leder till ett närmande mellan olika skolformer och om elever och studerande i gemensamma aktiviteter får de möjligheter att utveckla den tolerans och förståelse för olikheter som läroplanerna förutsätter. Ansvarsfrågorna viktiga för samarbetet Vad som faktiskt sker i skolorna är i stor utsträckning en fråga om attityder till uppgifter och ansvar. I en kommun eller skola där det finns en klart åtskild särskola eller klart åtskilda särskoleklasser är det risk för att den personal som inte är direkt verksam i särskolan upplever att elever med utvecklingsstörning inte är deras ansvar och inte hör hemma i deras skola, klass eller grupp. I det läget blir det inte naturligt att arbeta med samverkan. I de skolor där elever med utvecklingsstörning inkluderas i den ordinarie verksamheten och där man arbetar med alla barn och ungdomar inom den denna verksamhets ram blir alla elever allas ansvar. Eleverna med utvecklingsstörning läser enligt särskolans kursplaner och kanske behöver särskilt stöd eller få en del eller t.o.m. större delen av sin undervisning i speciella grupper, men de är ändå inkluderade i skolans gemenskap. Det är viktigt att det kommer signaler om samverkan och inklu- dering från skolledningen och att skolan ges goda förutsättningar för att arbeta med dessa frågor. Skolledningens attityder till upp- gifter och ansvar präglar ofta hela verksamheten. När skolledningen gör klart att alla barn i en skola är allas ansvar, blir det naturligt för personalgrupperna att samverka. När lärare i grund- och gymnasie- skolan och vuxenutbildningen, speciallärare, specialpedagoger, lärare i särskolan, assistenter och annan personal deltar i samma arbetslag, planeringsmöten och sammankomster på skolan får de gemensamma erfarenheter. Samarbetet och de gemensamma erfarenheterna leder till att värderingar och attityder påverkas och kan bli en gemensam grund för arbetet i skolan. De samlade erfarenheterna och den samlade kompetensen utgör en betydande resurs, som kan komma alla barn tillgodo och därmed skapa en bättre lärandemiljö för alla. Detta synsätt präglar de attityder vi mötte under den studieresa delar av kommittén företog i och . Titeln på rapporten från studiebesöket It takes a good reason to take them out, syftar på den attityd till inkludering vi mötte i New Brunnswick i . I delstaten är alla skolor i princip inklude- rande skolor och tar emot alla barn. Man försöker alltid ge det sär- skilda stöd som vissa barn kan vara i behov av inom den ordinarie klassens ram. kan det dock bli nödvändigt med en lösning utanför klassrummet, men då krävs det enligt våra sagesmän mycket starka skäl. I många svenska skolor tycker vi oss ha sett att den grundläggande attityden gentemot barn och ungdomar med utvecklingsstörning är den motsatta, nämligen att det ska finnas särskilda och starka skäl för att inkludera elever med utvecklings- störning i ordinarie grupper och undervisning. Såväl i som i i , där vi också gjorde studiebesök, betonade man att inkludering inte bara handlar om skolan och skolans värld, utan om hela samhället. Om man vill ha ett inkluderande samhälle, där människors olikheter bemöts med acceptans och tolerans, måste man börja i skolan. Vill man ha vuxna, som trots funktionshinder, tar en självklar plats i samhället och som lever ett så normalt liv som möjligt, måste de få chansen att leva och utvecklas tillsammans från förskoleåldern. I har man också antagit en lagstiftning som ger ett uttryckligt skydd mot diskriminering av elever med funktionshinder i skolan. Vi redogör kortfattat för denna lagstiftning i vårt delbetänkande. I menade man att man inkluderingsarbete i hela skolan, från förskole- till High-school-nivå, har fått en grundläggande attitydförskjutning i inställningen till människor med funktions- hinder. Från främlingskap, rädsla och avståndstaganden har man uppnått en självklar acceptans och tolerans. Ingen ifrågasätter längre rättigheten för personer med funktionshinder att finnas med i alla sammanhang och i skolan ifrågasätter varken personal, föräldrar eller elever deras plats i klassrummen. Därmed inte sagt att det inte finns problem med kompetens, resurser och pedago- giska insatser från skolans sida eller med risk för utanförskap och svårigheter i kamratkontakter från elevernas sida. Men man utgår ifrån att problemen ska hanteras och lösas inom den ordinarie verksamhetens ram. Två aspekter på social exkludering vill vi inte blunda för att det kan finnas exkluderingsten- denser också i mer sammanhållna verksamhetsformer. Då man dis- kuterar och problematiserar en inkluderande skola är det väsentligt att värna om den enskilda eleven, vilket innebär att sammanhanget, situationen och gruppen måste samverka kring och med eleven. tar i en artikel, skriven för , upp två aspekter av social exkludering, som han menar att vi bör vara observanta på när det gäller ett barns livssammanhang: Social exkludering kan förlängas in i individen, kan förändra individens självförståelse och acceptans av sig själv. Processen har en social början och ett psykologiskt slut. Ett psykiskt funktionshandikapp är då för- enat med ett metaperspektiv – individens medvetande om sig själv som handikappad – som är en spegel av omvärldens avståndstagande, eller Värderingar och attityder SOU 2004:98 nedlåtande hjälpinsatser, eller överbeskyddande, eller ängsliga till- rättaläggande. Den andra aspekten av social exkludering är den då individen till- delas en social position inom ett socialt sammanhang, där den för den handikappade individen ouppnåeliga normaliteten är . Den handikappade människan måste oavlåtligt mäta sitt värde i en skala som alltid ger henne underbetyg. Många av våra pedagogiska ambitioner gentemot barn och ung- domar har denna dubbelhet: undervisningen innebär att de får viktiga kunskaper men också kunskap om sina i förhållande till andra begrän- sade utförsgåvor. Strukturer av exkludering visar att det är en omstän- dighet som är en förbannelse för den handikappade människan – dia- gnosen handikapp med alla dess infernaliska underkategorier och indelningar och beskrivningar av tillkortakommanden. Det vilar faktiskt ett ansvar på de pedagogiska forskarna och de pedagogiska praktikerna att utveckla en ny diskurs om det annorlunda barnet, ett språk som berättar om barnets möjligheter och om det pedagogiska arbetet med dessa möjligheter som utgångspunkt. (, 2004) 3 Särskolan som egen skolform Detta kapitel behandlar särskolan som skolform och har sin tyngd- punkt i den obligatoriska särskolan, men vi tar också upp gymnasie- särskolan. Vuxenutbildningen behandlar vi i ett särskilt kapitel. Vi ger en kort bakgrund till särskolans framväxt och till den egna skolformen. Vi tar vidare upp de möjligheter och problem som den särskilda skolformen möter och skisserar en önskvärd utveckling. nuvarande särskola ska utgöra två skolformer, grundsärskola och gymnasiesärskola, målet ska vara att utveckla samverkan mellan grundsärskolan och och mellan gymnasiesärskolan och gymnasie- skolan. i en sammanhållen skola får barn och ungdomar möjligheter att möta varandra och att utveckla förståelse för och tolerans mot olikheter. Strävan ska därför vara att i så stor utsträckning som möjligt undervisa alla elever tillsammans. Detta förutsätter en inkluderande undervisning med ett flexibelt arbetssätt, inkludering och samverkan handlar framför allt om kunska- per, attityder och värderingar. Det ställer krav på genom- tänkta strategier för organisation, undervisning, resurser och resursfördelning och på personalens kompetens. Framför allt krävs en pedagogisk ledning som medvetet och insikts- fullt arbetar för att främja inkludering, en framtida översyn av styrdokumenten för såväl den obliga- toriska skolan som den frivilliga särskilt bör ta fasta på hur dessa ska ges förutsättningar att utvecklas till en skola som kan möta alla elevers olika behov, Särskolan som egen skolform en utvecklad samverkan mellan grundsärskolan och grund- skolan och mellan gymnasiesärskolan och gymnasieskolan är en förutsättning för att kunna ta ställning till behovet av skilda skolformer. I de ursprungliga direktiven (dir. 2001:100) skulle kommittén arbeta med två parallella alternativ där särskolan i det ena alter- nativet skulle upphöra som egen skolform. I tilläggsdirektiv (dir. 2003:32) modifierades vårt uppdrag till att främst avse den del av uppdraget som syftar till att förbättra kvaliteten i utbildningen. Vi ska lämna författningsförslag endast för det alternativ som innebär att särskolan ska vara kvar som särskild skolform. En viktig utgångspunkt för vårt arbete är även enligt tilläggsdirektiven att öka kontakterna mellan elever med och utan utvecklingsstörning. I likhet med föreslår vi att nuvarande sär- skola delas upp i två skolformer, grundsärskola och gymnasiesär- skola, med varsitt kapitel i skollagen. På så sätt får man en parallel- litet med och gymnasieskolan, som också utgör två skolformer med egna kapitel i skollagen. Den närmare utform- ningen av de två särskolekapitlen återkommer vi till i det följande. Kvalitet och samverkan huvuduppgifter har två huvuduppgifter, att föreslå åtgärder för att förbättra kvaliteten i särskolan och att hitta vägar för att öka kontakterna och samverkan mellan elever med och utan utveck- lingsstörning. När det gäller kvalitetshöjande åtgärder lämnar vi i detta betänkande en rad förslag med detta syfte som bland annat rör ökad flexibilitet inom och mellan skolformer, ökade valmöjlig- heter, bättre användning av begåvningshjälpmedel och höjd perso- nalkompetens. Vi anser också att en ökad samverkan mellan grund- särskola och grundskola och mellan gymnasiesärskola och gymnasieskola kan leda till en höjd kvalitet för båda skolformerna. Därför föreslår vi att en sådan samverkan ska främjas. Under- visningen ska i så stor utsträckning som möjligt vara inkluderande och alla elever få möjligheter att efter sina behov och förut- sättningar delta i gemensamma aktiviteter. Vi har redan i vårt delbetänkande fört en diskussion kring begreppen inkluderande undervisning och inkluderande skola. Vi skriver där att begreppet inclusion, i svensk översättning inklude- Särskolan som egen skolform ring, är ett officiellt antaget begrepp i internationella sammanhang och bland annat återfinns i Salamancadeklarationen. Inkludering innebär att alla från början innefattas i en verksamhet och aktivt deltar i denna. Vi framhåller vidare att genom att använda begrep- pen inkluderande undervisning och inkluderande skola vill vi åstadkomma en perspektivförskjutning och betona vikten av sam- spelet mellan individen och den pedagogiska, sociala och fysiska miljön. Vi ser samverkan mellan olika skolformer som ett viktigt steg på vägen mot en inkluderande skola, där alla elever, så långt det är möjligt, undervisas tillsammans. kan det vara vik- tigt att påpeka att samverkan alltid måste ske på ett sådant sätt att eleverna står i centrum och att man alltid har deras bästa för ögo- nen. Samverkan ställer således stora krav på kunskap, kompetens och engagemang. Alla barns och ungdomars rätt Alla barn och ungdomar har enligt skollagen samma rätt till en lik- värdig utbildning som ska ge kunskaper och färdigheter samt främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. Läroplanerna betonar skolans värde- grund. Skolan ska fostra till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande. Den ska främja förståelsen för andra människor och förmågan till inlevelse. Förutom att ge alla barn möjligheter till kunskaper och utveck- ling har skolan också de vidare målen att förmedla och förankra de grundläggande värden som vårt samhälle vilar på och att förbereda för ett arbets- och samhällsliv som handlar om både kunskaper och prestationer och om tolerans och ansvarstagande. I de inkluderande skolmiljöer företrädare för kommittén har mött både inom och utom landet, betonar man gång på gång att det handlar om hela samhället, om vilket samhälle man vill fostra till, och om hur barn och ungdomar kan lära sig att utveckla förmågan att hantera både sina egna och andras olikheter. Vi gör bedömningen att om den obligatoriska skolan ska ha möjligheter att ta ansvar för alla barn och i största möjliga utsträckning undervisa dem tillsammans, krävs förändringar såväl i Särskolan som egen skolform som i grundsärskolan. Det ingår inte i vårt uppdrag att föreslå förändringar i . Däremot vill vi framhålla att det i framtida översyner av styrdokument är angeläget att man uppmärksammar de hinder som kan finnas för en mer inklude- rande skola och utreder vilka åtgärder som kan krävas för att åstad- komma en ökad samverkan mellan skolformer. En viktig invändning mot särskoleelevernas inkludering i grund- skolan är nämligen att inte har möjligheter, resurser eller kompetens och ibland inte heller vilja, att ta emot elever med utvecklingsstörning. Föräldrar, som har valt grundskola för sina barn, trots att barnen har haft rätt att tas emot i särskola, har tving- ats ompröva sina beslut när deras barn inte har fått ett tillräckligt bra stöd i . Vi menar att de formella förutsättningarna för nödvändiga förändringar i redan finns, men att bara en del skolor utnyttjar dem. Vi vill återigen framhålla behovet av en attitydförändring, som bara kan åstadkommas och som är beroende av ökad kunskap, erfarenhet och kompetens. Gymnasiesärskolan är en betydligt mer segregerad skol- form än den obligatoriska särskolan. Vi anser dock att även sam- verkan mellan gymnasieskolan och gymnasiesärskolan bör kunna öka. Inom en sammanhållen gymnasieskolas ram borde man kunna arbeta med alternativa kunskapsmål och individuella utvecklings- planer. Detta är dock en utveckling som måste få ta tid och föregås av ett utvecklingsarbete. I det följande lägger vi därför fram förslag som syftar till att närma gymnasiesärskolan och gymnasieskolan till varandra, så att samverkan mellan de båda skolformerna under- lättas. Resursfrågorna är inte författningsmässigt knutna till skolforms- frågorna och det borde inte spela någon roll för resurstilldelningen om elever med utvecklingsstörning finns i en särskild skolform eller har inkluderats i övriga skolformer. I praktiken har dock fler- talet kommuner gjort en särskild resurstilldelning till särskolan och många ser detta som en garanti för att elever med utvecklingsstör- ning får tillräckliga resurser. Vi härleder i vårt delbetänkande en del av oron inför ett eventuellt avskaffande av särskolan till detta för- hållande. Enligt skollagen har dock alla elever i behov av särskilt stöd rätt till detta. Det finns inte heller några nationella regelsystem för Särskolan som egen skolform Det är däremot huvudmän- nens ansvar att undervisningen i skolan anpassas till varje elevs för- utsättningar och behov och att tillgängliga resurser fördelas på ett rimligt sätt. I Lpo 94 slås också fast att: En likvärdig utbildning innebär inte att undervisningen skall utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser skall fördelas lika. Hänsyn skall tas till elevernas olika förutsättningar och behov. Det finns också olika vägar att nå målet. Skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen. Därför kan undervisningen aldrig göras lika för alla. Som en bakgrund till de förändringar vi nu föreslår i skolforms- systemet, kan det vara på sin plats med en kort historisk återblick på särskolans framväxt. Särskolan har tillskapats inom ramen för samhällets vård och omsorg.