sou · GSB3125d3 · 2005-01-01 00:00:00 — Det måste påpekas att gjorda kostnadsberäkningar som har verifierats gäller specifika anläggningar med klart definie- rade site-specifika villkor. De generiska kostnadsuppskattning- arna, som ger underlag för beloppen som ska sparas för fram- tida rivning av dagens kärnkraftverk, bygger på ett antal anta- ganden om rivnings- och avfallshanteringsvillkor som är base- rade på dessa utförda projekt. Om det inte blir för stora änd- ringar i dessa grundvillkor, kan man vänta sig en resonabel sam- stämmighet mellan uppskattning och verklighet. 5.4Svensk beredskap för rivning av kärnkraftverk Som framgår av den internationella översikten av verksamhet inom rivning av kärnkraftverk, är omständigheterna beträffande organi- sation, regler, tillgång till säkert förvar av avfall, finansiering, mm. mycket varierande i olika länder. I detta avsnitt sammanfattas läget i vad gäller några av dessa aspekter. Organisation: Rivningsplanering genomförs av kraftverken samt det av kraftverken gemensamt ägda företaget . SKB har inget vinstkrav på sig. Det står för den allmänna planeringen, detaljplanering görs av kraftverken, och själva rivningsarbetet kommer att utföras huvudsakligen med egen personal istället för entreprenörer. Alla dessa faktorer skulle bidra till att hålla kostnaderna nere. Ett väletablerat system finns för att transportera radioaktivt avfall (inklusive stora komponenter) från kraftverken till slutförvaret. Ett slutförvar för kortlivat låg- och medelaktivt avfall har varit i drift . Detta är förberett för att byggas ut för att även ta emot rivningsavfall. Flera verk har erfarenheter av helsystemdekontaminering, som kan minska stråldos till arbetarna vid rivning. Flera verk har erfarenheter av rivningsliknande operationer, exempelvis utbyte av ånggeneratorer, turbiner, mellanöver- hettare, mm. Det finns erfarenheter av byte av mer aktiva komponenter, såsom reaktorkärlets inre delar. Återvinning av lågkontaminerat metalliskt avfall är ett eta- blerat sätt att minska avfallsvolymen. Ett centralt mellanlager för kärnbränsle (och andra lång- livade aktiva delar) har varit i drift . Djup- förvaring av det använda bränslet beräknar man påbörja och ett slutförvar för det långlivade avfallet planeras vara i drift . Vid djupförvarslaboratorier i Aspö pågår ett internationellt fältarbete om den svenska metoden för att ta hand om ut- bränt kärnbränsle. Kostnaderna för att ta hand om kärnkraftens bakända in- klusive rivning beräknas av SKB. uppskat- tades den totala kostnaden till ca. , varav ca. avsätts till rivning. Då var bokvärdet av det dittills samlade medlet ca. Med hänsyn till ovanstående kan det sägas att beredskapen för rivning av kärnkraftverk är tämligen bra i . 1.The Co-operative Programme on Decommissioning The First Ten Years 1985–1995 Nuclear energy Agency, , 1996 Comparison of the Methodology of Decommissioning Cost Estimations in and SKB Arbetsrapport 95–25, 1995 3.MENON S, L Sixteen Year of International Co-operation: The /Co-operative Programme on Decommissioning 4.OECD Nuclear Energy Agency The Decommissioning and Dismantling of Nuclear Facilities in /Member Countries A compilation of national fact sheets. 5.DADOUMONT J, MASSAUT V The dismantling Project of the BR 3 Reactor : An Industrial Reality?, , , 6.KALLONEN I, EURAJOKI T, of the , Vantaa, , 7.ZASK G, CORCUFF A The Deconstruction Programme for EDF´s First Generation Plants : An Industrial Reality?, , , 8.POCHON E, BORDIER J-C CEA and COGEMA´s Decommissioning Strategies and Pro- grams for Nuclear Facilities : An Industrial Reality?, , , 9.NOVIELLO L et al Decommissioning Strategy for : An Industrial Reality?, , , Decommissioning Strategies and Programme Developments of : An Industrial Reality?, , , 11.YANAGIHARA S et al Decommissioning project feedback experience in the : An Industrial Reality?, , , Vandellos 1 : An Industrial Reality?, , , Sector Civil Nuclear Liabilities in the UK : An Industrial Reality?, , , Status of the NRC Decommissioning Program Proceedings of the and , , , 15.US NUCLEAR REGULATORY COMMISSION Reporting and record of decommissioning plants Code of Federal Regulations 10 CFR 50.75 16.US NUCLEAR REGULATORY COMMISSION Summary of Status Reports SECY-99–170 17.US NUCLEAR REGULATORY COMMISSION Fact Sheet on Decommissioning Nuclear Plants 18.Tom , Personlig information 19.ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, NUCLEAR ENERGY AGENCY, Co-operative Programme for the Exchange of Scientific and Technical Information Concerning Nuclear Installation De- commissioning Projects, Report from the on De- commissioning Costs, CPD/DOC(91), , 1991. 20.EUROPEAN COMMISSION, INTERNATIONAL ATO- , NUCLEAR ENERGY AGENCY OF THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPE- RATION AND DEVELOPMENT, A Proposed Standardised List of Items for Costing Purposes in the Decommissioning of Nuclear Facilities, Interim Technical Document, , 1999. 21.BERTEL E, LAZO T Decommissioning Policies, Strategies and Costs: Overview : An Industrial Reality?, , 4, 2004 2.Financial risk in major projects (, 2003) "How Common and How Large Are Cost Overruns in Transport Infrastructure Projects?" Transport Reviews, 2003 What Causes Cost Overrun in Transport Infrastructure Projects? Transport Reviews, 2004 Oil and gas extraction projects Size of Cost Overrun cases (N) How Overrun Is Calculated (real) prices: Inflation excluded Base year: Time of decision to build Percentage cost overrun = (Actual costs/forecasted costs - 1) x 100 258 projects in 20 nations: Largest study of its kind 9 out of 10 projects have cost overrun Overrun is found in 20 nations on 5 continents Overrun is for the past 70 years, estimates have not improved A Century of Cost Overrun The size and extent of cost overrun is large This translates into substantial financial risk It takes special measures to guard against this risk Oil and gas extraction projects Are the conclusions regarding cost overrun also valid for projects like ? If no, why not? If yes, how do we protect ourselves against risks of cost overrun? One-off: First of its kind (in ) Huge time-lag: Accountability problems; sensitive to interest rate changes Sensitive to public/political opinion Absolute imperative for action Ultimate responsibility with government (risk of rent-seeking) Still very early in very long project cycle Project Cycle and Cost Treatment of Risk in Probability distribution based on subjective evaluations of risks by expert group Evaluation of Cost Estimate Estimated project costs: billion With likelihood, project costs will be lower than billion For billion, or contingencies, one achieves insurance Insurance is unusually cheap, and especially for a one-off project Example Based on Real Costs Based on subjective perceptions of risk Lacks empirically documented knowledge of risks Open to optimism bias and political bias Difficult to understand for lay people Suggestions for Improve-ments in Risk Assessment Keep successive calculation, but complement and test it with: One fully accountable project organization Benchmarking Cost Overrun in Result of Benchmarking of Benchmark: cost overrun for roads Country XXX: cost overrun for roads Benchmarking: Cost overrun is 44 percentage points higher in country XXX than in benchmark Costs are estimated on basis of actual costs for 10 or more comparable projects in a reference class The reference class establishes a probability distribution of possible outcomes = risk Example of Reference Class Members: Leading, independent, international experts Task: To evaluate independently the validity and reliability of risk assessment Meetings: App. once a year, or when new assessments have been made Could also include risk management Objective: To obtain a market evaluation of risk and the cost of risk Decision to actually buy insurance is independent of evaluation But risk always has a cost, and the true cost should be known If accountability or risk are shared by two organizations, each will take Accountability and risk may be delegated, but should not be divided Ultimate accountability and risk should be placed in one and only one organization is a project with special, and especially large, financial risks Current contingencies appear to be on the low side, when compared with other (less risky) projects Risk assessment may be improved with (1) benchmarking, (2) reference class forecasting, (3)Panel, (4) insurance market costing Risk and accountability should be placed with one organization En jämförande studie av för- och efterkalkyler i stora projekt med speciell referens till det svenska kärnavfallsprojektet En underutredning för M 2003:01 De analyser och slutsatser som framförs i denna underutredning behöver inte överensstämma med . 1.3Rapportens disposition och tillika en kortfattad Kostnadsskattningar och avvikelser i stora projekt ........ Avvikelser mellan för- och efterkalkyl definierat .......... 4.Några studier av kostnadsavvikelser för grupper av 5.Några studier av kostnadsavvikelser för grupper av utvecklings- och IT-projekt ....................................... Analys av tio påståenden om kostnadsavvikelser ......... Förklaringar som fokuserar på individen ..................... Förklaringar som fokuserar på projektets organisering .. 9.Några karakteristiska i det svenska Det amerikanska kärnavfallsprojektet .................................. Det svenska kärnavfallsprojektet ......................................... 9.3Några aspekter på det svenska kärnavfallsprojektets kostnader och kostnadsutveckling........................................ 9.3.4 Några faktorer som kan påverka den 9.3.7 Risken för kostnadseskalation relativt andra 9.4 Några slutsatser och rekommendationer ............................. Appendix: Totala, nedlagda respektive prognostiserade kostnader för det svenska kärnavfallsprojektet 1.Fyra stora amerikanska projekt inom Kostnadsavvikelser vid ett stort pappersbruksprojekt .... 3.Kostnadsavvikelser vid första och 4.Kostnadsavvikelser enligt ett antal studier av grupper av stora anläggningsprojekt ....................................... Kostnadsavvikelser vid utvecklingsprojekt .................. Kostnadsavvikelser vid IT-projekt .............................. 7.Sambandet mellan kostnadseskalation, inflation och 8.Förekomsten av avvikelser större än för några variabler i investeringskalkylen................................... 9.Skattning av återstående kostnad i .159 10.Kostnadsskattning för att säkerställa amerikanskt Nedlagda och prognostiserade framtida kostnader för det svenska kärnavfallsprojektet ................................ Investering och drift för CLAB 1980-1989 ................. Avvikelse mellan prognos och förbrukade Några olika staters tidsplaner för omhändertagande av Konsekvensen av lägre förräntning relativt 1.Förhållandet mellan förutsedd och oförutsedd kostnads- och kvantitetsavvikelse ............................... 2.Kostnadsavvikelsernas frekvens och fördelning för 193 stora projekt ..................................................... Kostnadsavvikelse för 67 transformatorer ...140 Sambandet mellan anläggningstid och kostnadsavvikelse för vattenkraftstationer.................... Kostnadsavvikelse före respektive efter investeringsbeslut vid några stora industriprojekt ......... Kostnadsavvikelser före respektive efter investeringsbeslut vid 74 kommunala projekt ............. 8.Kostnadsavvikelse före respektive efter upprättandet av projektbudget vid väg- och järnvägsprojekt .............. Skattning av slutkostnad och nedlagda resurser för Lärbana för skattning av Ackumulerade kostnader i löpande penningvärde för Ackumulerade kostnader för det amerikanska Nedlagda och prognostiserade framtida kostnader för det svenska kärnavfallsprojektet ................................ Kostnadsutvecklingen för färdigställda respektive ej Förändring i skattning av kostnaden för transporter, CLAB, SFR och upparbetning ................................... Förändring i skattning av kostnaden för SKB adm. FoU/FUD, inkapsling, rivning och djupförvar ............... Förändring i prognostiserad slutkostnad relativt Avvikelse mellan prognos och förbrukade Förhållandet mellan kostnadsöverdrag och avkastning på fonderade medel ................................................. För att tillse att dagens konsumenter av kärnkraftsel betalar för den framtida hanteringen av kärnkraftsavfall finns ett särskilt finansie- ringssystem. Finansieringssystemet är reglerat i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen). Genom nya energipolitiska beslut har emellertid förutsättning- arna i viss utsträckning ändrats och det har dessutom visat sig ett antal frågetecken och svagheter med systemet såsom det f.n. är uppbyggt. Det handlar främst om systemet för årliga avgiftsberäk- ningar, underlaget för avgiftsberäkningar och de säkerheter kraft- företagen ställer. Regeringen beslutade därför att till- kalla en särskild utredare för att se över finansieringslagen. Som underlag i det utredningsarbetet behövs bl.a. en jämförande analys av för- och efterkalkyler i stora projekt. Konsulten ska göra en jämförande studie av för- och efterkal- kyler i stora projekt. En uppgift för konsulten är att härleda grunder för att sortera olika projekt och söka dra slutsatser av generell karaktär. Konsulten ska förklara orsaker till olika slag av kostnadsföränd- ringar i förhållande till förkalkyler. Konsulten bör vidare söka peka på några karakteristika i det aktuella kärnavfallsprojektet enligt de sorteringsgrunder konsulten finner relevanta. (Citat från utredningsuppdraget) Rivning av kärnkraftverk, omhändertagande och lagring av utbränt kärnbränsle och andra radioaktiva restprodukter är utan tvekan ett mycket stort och långsiktigt projekt. har valt att direkt- deponera kärnbränsleavfallet och ägarna till de 12 kärnkraftverken har betalt in medel för att täcka dessa kostnader samt rivning av avställda kärnkraftverk. Nedlagda och beräknade kostnader för projektet beräknas i denna utredning uppgå till ungefär 78 miljarder i penningvärde . Att kostnadsskattningar för omhändertagande och lagring av kärnkraftens restprodukter är osäkra framgår av tabell 1 som visar fyra stora amerikanska pro- jekten inom området. Inget av projekten är ännu slutförda men kostnads- och framförallt tidsöverdragen är ändock mycket stora. Utredningsuppdraget var att göra en jämförande studie av för- och efterkalkyler i stora projekt. Vi ska undersöka var och varför avvikelser uppträder och vi ska applicera dessa kunskaper på det svenska kärnavfallsprojektet. Vi kommer att göra fyra avgränsningar. För det första kommer vi inte att behandla den närliggande frågeställningen varför eskale- rande projekt får fortsätta och inte läggs ned. Varför individer och organisationer fortsätter att tillskjuter pengar till eskalerande pro- jekt trots att de får negativ information om projektens utveckling är, kanske än mer än avvikelser mellan för- och efterkalkyl, ett väl- etablerat forskningsområde. I det förra fallet betonas oftast psy- kologiska och sociala förklaringar, i det senare läggs större vikt vid projektspecifika förklaringar. För det andra kommer vi, som anges i uppdraget, att avgränsa oss till att studera avvikelse i kostnad mellan för- och efterkalkyl. Tids-, kapacitets- och kvalitetsavvikelser kommer endast att studeras i den mån som dessa bidrar till kostnadsavvikelser. För det tredje kommer vi inte att undersöka i vad mån studerade projekt har genomförts till lägsta möjliga kostnad. Det faktum att ett projekt inte har drabbats av kostnadsöverdrag innebär inte nöd- vändigtvis att satsade resurser har används på bästa sätt. Budget- ramen kan ha varit tilltagen i överkant och ansvariga kan ha över- skattat kostnaderna för att genomföra projektet. För det fjärde kommer vi inte att analysera om de fall som vi kommer att studera har varit lönsamma eller ej. Ett projekt kan vara lönsamt även om det drabbas av stora kostnadsöverdrag och tvärt om. T ex har utvinningen av olja i norra varit en mycket lönsam affär trots att den pipeline med hamn som byggdes mellan oljefältet i norra och hamnterminalen Vadez i södra beräknades kosta miljoner när beslut togs 1969 men slutade på miljoner när den stod färdig 1977 (, 1977, 1978), dvs. en kostnadseskalation på i grova tal . Och slutligen, för det femte, kommer vi att begränsa oss till att studera det svenska kärnavfallsprojektet såsom det avspeglas i de av Svensk kärnbränslehantering AB:s (SKB) till myndigheterna år- ligen redovisade kostnadsberäkningar för det svenska kärnavfalls- projektet (SKBF, 1982, 1983, SKB, 1984–2004). Denna avgränsning innebär att vi inte fullt ut kan utnyttja den teoretiska referensram som utvecklas i kapitlen 2–8. 1.3Rapportens disposition och tillika en kortfattad sammanfattning Vi ska inleda med att i kapitel 2 med utgångspunkt från en pappersbruks- och en kärnkraftsinvestering illustrera när kostnads- skattningar görs och avvikelser uppträder. Det kommer att visa sig att avvikelserna kan vara stora i en projektbudget även om projek- tet som helhet håller kostnadsramen. Vi kommer också att se att det är delsystem som är av mindre vikt för anläggnings funktion som tenderar att drabbas hårdast av kostnadseskalation. Det är poster som kostnadsskattas i detalj och upphandlas först när det finns ett investeringsbeslut. Därefter, i kapitel 3, ska vi definiera vad vi menar med en kost- nadsavvikelse, kostnadsöverdrag och kostnadseskalation, samt dis- kutera mätproblem. Sedan följer två kapitel i vilka vi kommer att undersöka hur vanligt det är med kostnadsavvikelser i stora anläggnings-, utveck- lings- och IT-projekt. Det kommer att visa sig att kostnadsöver- drag är betydligt vanligare än motsatsen. I genomsnitt tenderar stora projekt bli dyrare än kalkylerat och utvecklingsprojekt tende- rar att drabbas hårdare av kostnadseskalation, än anläggningspro- jekt. Detta gäller även efter det att hänsyn tas till penningvärdeför- Med utgångspunkt från dessa studier av grupper av pro- jekt kommer vi att generera följande tio påståenden om avvikelser: P1 Kostnadsöverdrag mellan beslutad budget och redovisad slutkostnad är betydligt vanligare, än motsatsen. P2 Avvikelserna för beloppsmässigt mindre projekt är procentuellt sett större, än för större projekt. P3 Kostnadsöverdragen varierar med typ av projekt. P4 Kostnadsöverdrag tenderar bli större för udda och sällan genomförda projekt. P5 Ju som förflyter mellan godkänd budget och rap- porterad slutkostnad, desto större tenderar kostnadsöver- dragen bli. P6 Kostnadsöverdrag samvarierar med tidsöverdrag och andra typer av avvikelser mellan budget och slutredovisning. P7 Kostnadsöverdragen är inte alltid mindre för nyare projekt, än för äldre. P8 Kostnadsöverdragen är mindre i vissa organisationer, än i andra. P9 Kostnadsöverdragen är mindre i vissa regioner och länder, än i andra. P10 Ju större steg som tas i teknologisk utveckling, desto större tenderar kostnadsöverdraget att bli. Dessa tio påståenden kommer att underbyggas och analyseras i det efterföljande avsnittet, kapitel 6, och i samband härmed kommer vi även att gå igenom några vanliga sätt att förklara förekomsten av avvikelser. Detta är det volymmässigt mest omfattande kapitlet. Förklaringar till avvikelser brukar kunna härledas till teknologin, den som gör skattningen, dvs. individen, eller det organisatoriska sammanhang i vilket projektet genomförs, organiseringen. Kapitel 7 kommer därför att ägnas åt att diskutera förklaringar som fokuse- rar på individen och kapitel 8 förklaringar som fokuserar på pro- jektets organisering. Syftet är inte att göra en fullständig genom- gång av alla de teorier och förklaringar till att individer under- skattar tider och kostnader, eller stora projekt drabbas av avvikel- ser, som förekommer i litteraturen, utan att visa på några sätt att förklara dessa företeelser. Det bör i detta sammanhang påpekas att vi har avgränsat oss ifrån den till kostnadsöverdrag när- liggande frågeställning varför individer fortsätter tillskjuta friska pengar till eskalerande projekt. Om det senare finns det en riklig flora av studier och förklaringar grundade på olika samhällsveten- skapliga teorier, som vi dock inte har möjlighet att gå igenom som föreligger för denna utredning. Avslutningsvis ska vi, i kapitel 9, identifiera några karakteristika i det aktuella kärnavfallsprojektet som har likheter med de resultat som redovisats i föregående avsnitt, och formulera några prelimi- nära implikationer för kärnavfallsprojektet. Analysen grundar sig huvudsakligen på tre källor: För det första, de statliga officiella ut- redningar som har gjorts inom kärnavfallsområdet; för det andra, de årliga kostnadsredovisningar för det svenska kärnavfallsprojek- tet som (), senare (), är ålagda att redovisa enligt den s.k. finansieringslagen (1981:669, 1992:1537) och som granskas av (); samt, för det tredje, publikationer om det amerikanska kärnavfallsprojektet från The General (). Det senare är ett revisionsorgan som gör revision, utvärderingar och undersökningar för . Slutsatserna grundar sig så- lunda på sekundärdata. Några studier av primärdata har inte ingått i utredningsuppdraget. De slutsatser av generell karaktär om kostnadsavvikelser som redovisas i kapitlen 2 till 8 grundar sig på studier dels av grupper av projekt, dels fallstudier. För att kunna jämföra med det svenska kärnavfallsprojektet skulle vi behöva ha tillgång till kostnadsdata om och i samarbete med SKB granska kärnavfallsprojektets del- projekt. beslutades det dock att vi i detta skede skulle be- gränsa oss till att studera kärnavfallsprojektets delprojekt genom de tidigare nämnda årliga rapporter som SKB publicerar. Det be- dömdes lämpligt att utgå ifrån dessa rapporter, men det innebär att vi i kapitel 9 egentligen inte fullt ut kan utnyttja tidigare gjorda analyser och göra de jämförelser och kopplingar till tidigare studier och kapitel som vi hade kunnat göra om vi även hade granskat kärnavfallsprojektets enskilda delprojekt. Det torde dock vara lämpligt att som ett första steg granska kärnavfalls- projektet via dessa rapporter om man i ett senare skede granska de enskilda projekten. En mycket grov översiktlig kostnadsjämförelse mellan de amerikanska och svenska projekten visar att man i det amerikanska projektet räknar med högre kostnader för rivning av kärnkraftverk. I övrigt ligger kostnadsskattningarna på likartad nivå. Det amerikanska projektet att utforma och licensiera slutförvar för långlivat avfall har drabbats av mycket stora kostnadsöverdrag. Nuvarande kostnader ligger dock i nivå med det svenska projektet räknat per kärnkraftverk. Det svenska projektet har som helhet inte drabbats av någon kostnadseskalation. års prognos ligger i nivå med prognos. I fast penningvärde minskade prognostiserade kostnader för att sedan dessa åter öka något. Detta hindrar inte att enskilda kostnadsposter drabbats av både kostnadseskala- tion och kostnadsdeeskalation, samt varierar en hel del över tiden. Projektet kan delas upp i två delar med avseende på hur långt delprojekten hunnit. I de fall som system har tagits i drift har kost- naderna i fast penningvärde deeskalerat vad gäller transportsystemet med -och SFR med -. CLAB har enligt samma beräkning eskalerat . Icke oväntat har kostnads- prognoserna för dessa delsystem stabiliserats i och med att syste- men tagits i drift och erfarenhet erhållits. Den kostnadseskalation som systemet erfarit härrör från nedlagda kostnader för SKB administration och FoU/FUD (+106%), inkapslingsanläggning (+4%), rivning av kärnkraftverk (+14%) och djupförvar (+16%), dvs. delprojekt som ännu inte tagits i drift. I SKB administration och FoU/FUD torde rymmas mycket av de utvecklingskostnader för slutförvar som i det amerikanska Yucca har bidragit till kostnadseskalation. Kostnadsprognoserna för de delsystem som återstår att ta i drift, dvs.