sou · GSB330 · 2005-01-01 00:00:00 — Då skulle en naturlig koppling mellan ut- värdering och utveckling skapas. I propositionen 1998 betonades att utvärdering och uppföljning borde ske på tre nivåer: av studieförbunden och folkhögskolorna själva, av samt av staten. Utvärderingen av den egna verksamheten borde ingå som ett naturligt inslag i den löpande verksamheten för att ge underlag för en bedömning av resultatet i förhållande till de egna målen och för förändringar. FBR skulle främst följa upp och utvärdera effekterna av rådets stats- bidragsfördelning för att kartlägga hur statens syften med stats- bidraget uppfyllts. Det ansågs angeläget att rådet hade en nära och frekvent kontakt med forskare. Varje folkbildningsorganisation borde fortlöpande bedriva utveck- lingsarbete för den egna organisationens verksamhet. Arbetet skulle bekostas inom ramen för de medel som organisationen förfogade över. Det bedömdes att behovet var stort av medel för egna utveck- lingsresurser för att bevara och utveckla folkbildningens identitet. För att möjliggöra en sådan utvecklings- och försöksverksamhet föreslogs att skulle anslås för försöksverksamhet inom studieförbund och folkhögskolor. Medlen skulle fördelas av FBR. SUFO 96 ansåg att borde klargöra att resul- tatet av de utvärderingar som gjorts ska användas som ett medel att åstadkomma verksamhetsförändringar. konstaterade i i myndighets ställe (SOU 1996:127) att rådet från början ägnade betydande resurser och uppmärksamhet åt ut- värdering. Detta skedde genom flera större forskningsprojekt, stöd till enskilda folkhögskolors och studieförbunds utvärderingsarbete och en mängd utbildningar, seminarier etc. drog slutsatsen att varit att på detta sätt påverka studieförbund och folkhögskolor att genom beslut för- ändra sin verksamhet så att den bättre harmonierade med de egna målen och med statens mål för bidragsgivningen. Hon ifrågasatte dock om strategin kunde bli framgångsrik i ett system där det inte finns några belöningar i sikte för den organisation, som aktivt arbetade för att utveckla sin verksamhet, och där bidragsfördelning och utvärdering betraktades som två separata verksamheter. RRV noterade i sin rapport (RRV 1999:44) att staten förväntar sig att FBR ska göra kvalitativa bedömningar av verksamheten och vilka konsekvenser som dessa analyser kan leda till. RRV ansåg att informationen till statsmakterna skulle kunna utvecklas och för- bättras genom fler kvalificerade utvärderingar inriktade mot både utfall och process. Staten har ett intresse av att specifika frågor bevakas, t.ex. att inte kostnader övervältras på staten. RRV såg åtminstone två syften med uppföljningar och utvärderingar inom folkbildningen. Dels att i vid mening kontrollera att verksam- heten är folkbildningsmässig och håller sig inom statens och folkbildningens egna ramar. Dels att främja en önskvärd utveck- ling av folkbildningsverksamheten. utvärderingsverksamhet är huvudsakligen en angelägenhet för anordnarna själva. Två sätt att se på utvärdering I Varken privat eller offentligt (2001) beskrev två sätt att se på utvärdering. Det ena sättet är att se den som en syste- matisk granskning av en verksamhet utifrån någon slags värde- grund. Målet blir då att göra en bedömning av utvärderings- objektet. I förlängningen syftar en sådan utvärdering till kontroll och/eller verksamhetsutveckling. Informationsinsamlingen vid en sådan utvärdering är därför mer djuplodande och avser uppgifter som inte självklart finns tillgängliga i verksamhetens normala rutiner. Ett annat sätt är att använda utvärderingars resultat som ett medel att påverka debatt, och också handlande. hävdade att det är just så har kommit att hantera den användningsorienterade delen av utvärderingsuppdra- get. Hon bedömde att rådet har förändrat sitt sätt att sköta utvärderingsuppdraget. Den starka prioriteringen på lokal nivå, som skedde från början, har tonats ner till förmån för mer övergripande insatser. tillämpas en utvärderingsplan som innebär ett mer centralstyrt förfarande. Bakgrunden till detta, menade hon, är regeringens riktlinjer , där FBR fick i uppdrag att redovisa de utvärderingar man avsåg att ta initiativ till och som skulle belysa hur syftet med statsbidraget har nåtts. Rådets förhållningssätt har förändrats från att ha varit relativt öppet, när det gäller vilka frågor som är värda att utvärderas, till att statens bidragsmotiv och återapporteringskrav på ett mycket tydligt sätt tillåts styra utvärderingsarbetet, konstaterade . Rådets förhållningssätt till hur utvärderingsresultat ska användas och spridas hade också förändrats, ansåg . publi- cerades och spreds rapporter utan några egna ställningstaganden från FBR:s sida. I utvärderingsplanen –2002 hade synen på hur de ska användas lyfts fram mera medvetet. Statskontorets syn på uppföljning och utvärdering Statskontoret säger i sin rapport att regeringen behöver klargöra sin syn på hur folkbildningens resultat ska följas upp och utvärde- ras (SOU 2003:125). FBR har hanterat uppgiften genom att lägga fokus på egenkontroll och anlitande av externa utvärderare. Om detta är tillfyllest för staten har emellertid aldrig riktigt framgått, anser Statskontoret. Det finns skäl att fördjupa utvärderingsfunktionen, inte minst beroende på de ökade kontaktytorna mellan folkbildningen och det offentliga utbildningsväsendet. Möjligheterna bör prövas att i större utsträckning genomföra externa utvärderingar av folkbildningen, t.ex. i syfte att jämföra den med andra utbildningsformer. finansierade ett stort antal projekt som huvudsakligen var inriktade på att skapa en fort- löpande idédebatt och utveckling av verksamheten på den lokala nivån. Vid sidan av de lokala projekten arrangerades utbildningar för människor som skulle kunna bedriva utvärderingsarbete inom studieförbund och folkhögskolor. Rådet anordnade utvärderings- konferenser, stimulerade erfarenhetsutbyte och förmedlade kon- takter med universitet och högskolor för rådgivning i utvärderings- frågor. Folkhögskolor och studieförbund erbjöds också medel för att engagera någon forskare till hjälp vid planering av lokala projekt (, 2001). FBR startade också ett antal mer omfattande utvärderingsprojekt. handlade det om uppdrag, som byggt på frågeställningar som FBR önskat belysa, till självständigt arbetande forskare som haft stöd av särskilt utsedda referensgrupper. publicerade 1998 en sammanfattning av de utvärderingar och undersökningar som rådet dittills initierat, Folk- bildningsrådets sammanfattande utvärderingsrapport –97. Rappor- ten tog upp åtta projekt som genomförts av forskare knutna till olika universitet och högskolor. För den tematiska analysen av rapporterna svarade och , . Analysen och slutsatserna gjordes utifrån variablerna demokrati, deltagande, kultur, pedagogik samt målstyrning. I yttrandet över RRV:s rapport konstaterade rådet att uppfölj- ningarna och utvärderingarna redan hade inslag av kontrollerande art. FBR arbetar med målinriktade centrala utvärde- ringsprojekt enligt en långsiktig plan. Utvärderingsprojekten inrik- tas främst på hur syftena med statens stöd till folkbildningen uppfyllts. Rådet gör också tydligare egna bedömningar av slut- satserna i de forskningsanknutna projekten. Exempel på detta är de diskussionsmaterial som tagits fram om studiecirkeln, som bygger på två rapporter om lärande i studiecirkel och cirkelledarskapet, och om folkhögskolans deltagare i , som bygger på rådets egen utvärderingsrapport. FBR framhöll också att ökade insatser för uppföljning, utvärde- ring och egenkontroll medför att en ökad andel av folkbildnings- anslaget måste tas i anspråk för detta. Rådet hänvisade till att Hög- skoleverket och tillförts nya och betydande resurser för kvalitetsutvärdering och forskning. Motsvarande medel borde finnas också för folkbildningens del, ansåg FBR. Av FBR:s allmänna statsbidragsvillkor framgår att varje studie- förbund och folkhögskola ska ha upprättat och sänt in mål- och styrdokument som bl.a. beskriver hur den egna uppföljningen och utvärderingen av verksamheten genomförs. har vill- koren kompletterats med att det av verksamhetsberättelsen ska framgå vilka uppföljnings- och utvärderingsinsatser som genom- förts och dessas resultat. För studieförbundens lokalavdelningar eller motsvarande gäller samma krav, dock ska dokumenten sändas in endast om FBR begär det. Det statsbidrag till utvecklings- och försöksverksamhet på , som –2001 fördelades av FBR, har lett till att ett stort antal utvärderingsprojekt har kommit till stånd. Bidraget fördelades mellan studieförbunden och folkhögskolorna efter samma principer som fördelningen av det allmänna folk- bildningsanslaget. Studieförbundens andel fördelades sedan mellan förbunden i samma proportioner som det allmänna statsbidraget. Folkhögskolorna beviljades medel efter särskilt ansökningsförfa- rande. Studieförbunden centralt redovisade till FBR vilka projekt som pågått samt planerna . De folkhögskolor som fått medel skulle innan verksamhetsårets slut redovisa läget och komma med slutrapport senast efter att projektet avslutats. fördelar FBR av statsbidraget till studie- förbunden som ett utvecklingsbidrag som ligger fast i treårsperio- Bidraget ska främja utvecklingsarbete som förnyar och skapar nya former av verksamhet. I folkhögskolornas grundbidrag ingår ett utvecklingsbidrag på av grundbidraget enligt den fördelningsmodell som gäller . Den första rapporten, som var ett resultat av utvärderingsarbete, publicerades . har ett stort antal rapporter tagits fram, under samlingsnamnet utvärderar. De flesta projekt har tillkommit på FBR:s eget initiativ, medan några har ålagts rådet att utföra. Det senare gäller främst den verksamhet som bedrivits med särskilda anslag inom arbetsmarknadsområdet. har närmare 30 ut- värderingsrapporter publicerats, som speglar en rad olika perspek- tiv på verksamheten i studieförbund och folkhögskolor (se bilaga 4). Flera av rapporterna berörs under olika kapitel i detta betänkande. Vår samlade bedömning är att väl fyllt de förväntningar som kunnat ställas från staten. Vi bedömer att rådets dubbla uppdrag inte har påverkat dess myndighetsutövande roll negativt. Bidragsmodellerna har följt statens intentioner. När det gäller studieförbunden anser vi att bidragstilldelningen på ett bättre sätt borde ha följt verksamhetsutvecklingen. Vi menar också att rådets utvärderingsarbete har inriktats mot och genomförts på ett sätt som tillfört både staten och folkbildningen själv ökade kunskaper om verksamheten. När det gäller FBR som ideell organisation med myndighets- uppgifter ser vi ingen anledning att ändra på detta förhållande. Vi bedömer att modellen fungerar väl både ur statens och ur medlem- marnas perspektiv. FBR har blivit en etablerad aktör både i sin myndighetsroll och som främjare av svensk folkbildning. är en ideell organisation med myndighets- uppgifter och ska inte betraktas om en myndighet i vanlig bemär- kelse. Denna särställning, menar vi, måste respekteras både av staten och av rådets medlemmar. Vår bedömning är att detta syn- sätt i princip har upprätthållits under de år FBR verkat. Vi bedömer också att statens riktlinjer till rådet har tonats ner när det gäller krav på återrapportering. Vi anser emellertid att det är rimligt att staten som bidragsgivare uttrycker önskemål om åter- rapportering av uppgifter som kan bidra till att förtydliga bilden av hur vissa delar av verksamheten bedrivs och utvecklas. Vi bedömer att de texter som anger statens syften med stödet till folkbildningen främst har en ideologisk funktion och bäst utformas så att de visar den övergripande inriktningen av och motiven för stödet. De ger därmed stor frihet åt studieförbund och folkhög- skolor att själva formulera sina egen mål. Om uppdrag ges till folkbildningen vid sidan av det ordinarie anslaget anser vi att det bör ske i samförstånd med FBR och dess medlemmar. Sådana uppdrag innebär att delar av verksamheten inriktas på i förväg angivna syften knutna till särskilda medel. De bör inte få sådan omfattning eller utformas så att de inverkar störande på folkbildningens vanliga verksamhet. Folkhögskolor och studieförbund ska givetvis ges möjlighet att genomföra även sådan verksamhet i former som bär folkbildningens kännetecken. Enligt vår bedömning har FBR agerat med större kraft när det gäller kontroll och tillsyn av studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet. Rådet har inom ramen för sin tre- åriga fördjupade uppföljning förtydligat och ökat kraven på vilka redovisningar som de ansvariga mottagarna av statsbidraget ska lämna till rådet, eller på särskild begäran. När det gäller Statskontorets kommentarer till har vi noterat att rådet i sin senaste stadgerevision (2003) gjort änd- ringar angående möjligheten att välja in nya medlemmar och att formerna för upplösning av den ideella föreningen rådet har förtydligats. Vi ser ingen anledning till att förslå någon förändring angående dubbla roller som myndighet och utförare av medlemsuppdrag. Statskontoret uttrycker i sin rapport uppfatt- ningen att rådet skött det dubbla uppdraget tillsynes framgångs- rikt och rådets medlemmar har också förklarat sig nöjda med dess sätt att sköta sina uppgifter. Det innebär inte att diskussionen om balanspunkten mellan myndighetsuppdrag och medlemsuppdrag skulle vara ointressant. Den avvägningen måste ständigt hållas levande för att ge rådet en nödvändig legitimitet. Vi ser det som en uppgift för både rådet och dess medlemmar att bevaka. Vår slutsats är att de dubbla uppdrag, som FBR har, inte har medfört att myndighetsuppdraget påverkats negativt. I avsnitt 3.2 har vi gjort en genomgång av kriterier för fördelningen av statsbidragen till folkhögskolor och studieförbund. Vår bedömning är att rådets fördelningsprinciper på ett rimligt sätt betonar den fördelningspolitiska inriktning, som betonades i propositionen 1998. Statens syften med bidraget menar vi har uppfyllts när det gäller såväl studieförbund som folkhög- skolor, dock har bidragsmodellerna olika utformning. För folkhögskolan är stödet till funktionshindrade deltagare och deltagare med utländsk bakgrund styrt så att det ska bidra till att minska skolornas egna kostnader för att bereda dessa deltagare möjlighet till studier (vi återkommer till detta i kapitel 8). Till studieförbunden fördelas målgruppsbidraget efter antalet cirklar där minst hälften av deltagarna tillhör en eller flera av de målgrupper som staten utpekat som särskilt viktiga att nå. Effek- terna av denna fördelningsmodell är svåra att bedöma. Vi vet inte i hur stor utsträckning grupperna i sin helhet består av deltagare enbart från målgrupperna eller hur många som har ett blandat deltagande. Vi vet inte heller om bidraget bidrar till integration eller segregation. Andra frågor som är intressanta att ställa är: Leder riktade bidrag till en mer målinriktad verksamhet för dessa grupper? Bidrar bidraget till att studieförbunden rekryterar fler ur målgrupperna till sin verksamhet? Finns det andra vägar som FBR skulle kunna använda för att stimulera till att de fördelnings- politiska målen nås? Bidragsmodellerna är baserade på ett enda mått, verksamhetens omfång, och ingen hänsyn tas till innehållet eller kvaliteten i den genomförda verksamheten. RRV pekade i sin rapport på svårig- heterna med att få fram kvalitativa mått. Vi menar att det finns anledning att diskutera och utveckla vad som kännetecknar god kvalitet i verksamheten. I kapitel 4 (avsnitt 4.4.) för vi ett resone- mang om bildningsarbetets kvalitet inom studieförbundens verk- samhet. En liknande diskussion kan också vara befogad beträffande folkhögskolans verksamhet. Oberoende av svårigheterna att finna användbara kvalitetsmått anser vi att FBR bör pröva möjligheterna att få fram ett bredare underlag för bidragsfördelningen. Det endimensionella mått som används har enligt vår mening betydande nackdelar. Synpunkter har också framförts om att FBR:s kriterier för god- kännande av nya studieförbund är begränsande. Vi har ingen anled- ning att närmare bedöma dessa kriterier, men vill framhålla att det är ett både omfattande och ansvarsfullt uppdrag att få godkännande som statsbidragsberättigat studieförbund. I vårt uppdrag ingår också att bedöma i vilken utsträckning bidragstilldelningen följt verksamhetsutvecklingen. För folkhög- skolornas del är det vår bedömning, att det särskilda anslag som innebar, gjort det möjligt att bidragstilldelningen, trots ett antal nya skolor, tämligen väl kunde följa verksamhets- utvecklingen. Det är först som diskussionen om bidragsmodellens konsekvenser tagit fart, vilket bl.a. framgår av vår rapport om folkhögskolans ekonomi. FBR har aviserat att ett nytt bidragssystem ska införas för folkhögskolorna . Beträffande studieförbunden visar vår genomgång att bidrags- tilldelningen inte kan sägas ha följt verksamhetsutvecklingen. Bidragsmodellen har en inbyggd seghet som gör att studie- förbund med växtkraft och med en verksamhet som ligger väl i linje med målen för statsbidraget (prop. 1990/91) fått stå tillbaka till förmån för verksamheter som planat ut eller gått tillbaka. Vi är medvetna om att det behövs en grundtrygghet i systemet så att en kortvarig nedgång för ett förbund inte behöver innebära en betydande minskning av statsbidraget, men den eftersläpning som vår analys visar kan inte anses tillfredsställande. Det känns inte heller tillfredsställande att en ny bidragsmodell ska börja gälla först . Vi menar att borde pröva möjlig- heten att påskynda arbetet med nya bidragskriterier. Inför det beredningsarbete som ska föregå ett sådant beslut finns det anledning att fundera över hur en bättre balans kan uppnås mellan bidragstilldelningen till ökande och minskande verksam- heter. I samma beredningsarbete bör också frågan behandlas om hur man bereder nya deltagargrupper tillträde till folkbildnings- arbetet. Vi anser att spelat en avgörande roll när det gäller att stimulera till och utveckla ett utvärderingsarbete inom studieförbund och folkhögskolor. Vi har noterat att FBR har preciserat och gett anvisningar om det lokala utvärderingsarbetet och att dess former och resultat ska framgå av verksamhetsberättelsen. har publicerat en imponerande mängd rapporter. Vi bedömer att den inriktning som FBR:s utvärderings- insatser haft , med diskussionsmaterial i anslutning till rapporterna, har gjort utvärderingarnas resultat mer tillgängligt och användbart för folkhögskolor och studieförbund. Vi vill under- stryka det angelägna i att rapporterna tas tillvara i studieförbundens och folkhögskolornas utvecklingsarbete. Rådets arbetssätt, där oberoende forskare har utformat och genomfört utvärderingar, har bidragit till att öka kunskapen om folkbildningens verksamhet ock- så utanför de egna leden. 4Effekter av nya ekonomiska förutsättningar I utvärderingens uppdrag ingår att belysa effekterna av ekonomiska förändringar för folkbildningen. Det omfattar bland annat konse- kvenser av att folkbildningen kommit att engageras i kunskaps- lyftet och där också arbetat på uppdrag av kommuner. Betydelsen av att folkbildningen uppträtt som aktör på en utbildningsmarknad ska belysas. Utvärderingen ska också belysa konsekvenserna av förändringar i det offentliga stödet till verksamheten. Under de år som gått sedan statsbidragsreformen 1991 har det offentliga stödet till folkbildningen minskat i reala termer och kostnaderna har ökat. Folkbildningens organisationer har funnit det nödvändigt att öka intäkterna från andra källor. För verksam- heten som helhet är det svårt att få en klar bild av konsekvenserna av denna utveckling, därtill är den alltför komplex. Svårast att överblicka är studieförbunden där bland annat de statliga bidragen slussas igenom olika led inom organisationerna som koncernbokslut i allmänhet saknas. Att det offentliga stödet spelar en stor roll för finansieringen av folkbildningsarbetet är uppenbart. gör år- liga sammanställningar av ekonomin i studieförbundens lokalavdel- ningar. 2001, som är för vilket uppgifter finns samlade, utgjorde statsbidraget av lokalavdel- ningarnas intäkter. /92 utgjorde statsbidraget av lokalavdelningarnas intäkter och kommunbidragen . En jämförelse med äldre uppgifter visar att en minskning av bidra- gens andel av inkomsterna skett också åren års reform. SUFO 2:s undersökning av folkhögskolornas ekonomi visar att statsbidraget spelar en större roll för folkhögskolorna än för Effekter av nya ekonomiska förutsättningar 2001 utgjorde statsbidraget av intäkterna i genomsnitt för samtliga folkhögskolor. Rörelseskolor- na låg lite högre och landstingsskolorna något lägre. Landstings- bidragen utgjorde för rörelseskolorna av intäkterna. Dessa uppgifter visar på det offentliga stödets avgörande bety- delse för det organiserade folkbildningsarbetets finansiering. I detta avsnitt redogör vi för hur stödet till folkhögskolor och studie- förbund utvecklats efter folkbildningsreformen 1991. När den nuvarande ordningen för statsbidrag till folkbildningen beslutades blev anslaget 2 048,6 mnkr. Beloppet var, i linje med folkbildningspropositionen (prop. 1991/92:82), avsett som ett samlat stöd till folkhögskolor och studieförbund. Inom ramen för de allmänna syften som angavs i propositionen fick bidraget dispo- neras fritt. som sedan gått har storleken av stödet till folkbildningen förändrats och nya inslag tillkommit. , 1992/93, sänktes det allmänna folkbildnings- anslaget . En del av nedskärningen kompenserades med ett särskilt anslag för utbildningar anpassade till arbetsmark- nadens behov. Därmed hade en ordning införts där en del av stödet till folkbildningen hade karaktär av riktade anslag för särskilda ändamål. Det allmänna folkbildningsanslaget fortsatte att minska för att sedan, i löpande priser, öka . , passerades den ursprungliga nivån /92 genom att anslaget uppgick till 2 år. Anslaget för arbetsmarknadsanpassad utbildning fördelades till både folkhögskolor och studieförbund. 1993/94, då beloppet var som störst, fick folkhögskolorna under beteckningen extra ut- bildningsinsats för arbetsmarknadsinriktade insatser. inordnades folkhögskolan i den femåriga satsningen på ett nationellt kunskapslyft för vuxna. Folkhögskolorna tillfördes då 10 000 heltidsplatser motsvarande första året. När trappades ner beslutades att folk- högskolorna skulle få behålla av anslaget och att detta skall tillföras grundanslaget. utgjorde detta anslag . och framåt har folkhögskolan tillförts vissa medel genom ett samarbete med AMS. Folkhög- skolorna genomför, på uppdrag av AMS, särskilt anpassad utbild- Effekter av nya ekonomiska förutsättningar ning för personer inom den s.k. aktivitetsgarantin för arbetslösa inom en ram av , det s.k. SAGA-anslaget. Sammanfattningsvis kan utvecklingen beskrivas så att det all- männa folkbildningsanslaget, som folkhögskolor och studieförbund får använda fritt inom ramen för allmänt formulerade syften, i början av perioden minskat för att sedan öka, dock inte i takt med kostnadsutvecklingen. har medel för särskilda ändamål tillförts folkbildningen. Dessa har dock av bidragsgivaren så gott som helt styrts till folkhögskolorna. Utvecklingen av anslags- beloppen i löpande priser framgår av diagram 4:1. Utvecklingen av stödet till folkbildningen 1991/92– 2003 i löpande priser Det allmänna folkbildningsanslaget ligger , i löpande priser, över ingångsvärdet /92. Om hänsyn tas till kostnads- utvecklingen har anslaget emellertid minskat påtagligt. Omräkning med hjälp av konsumentprisindex visar att 1991/anslag mot- svaras av ett anslag på 2 2003, eller över det faktiska anslaget detta år. Diagram 4:2 visar det allmänna folkbildningsanslagets utveckling jämfört med vad anslaget skulle ha varit om det följt kostnadsutvecklingen mätt med konsument- prisindex. Effekter av nya ekonomiska förutsättningar Utvecklingen av det allmänna folkbildningsanslaget jämfört med om anslaget räknats upp med KPI /92