sou · GSB323 · 2005-01-01 00:00:00 — Med utgångspunkt i skälen för att inrätta nämndmyndigheter delade Statskontoret in dem i sex olika grupper. 1.Rättssäkerhet – Domstolsliknande nämndmyndigheter och nämndmyndigheter med särskilda insyns- eller tillsynsfunktioner. (Arrendenämnder, , , , m.fl.) 2.Forskningens, kulturens och organisationslivets frihet – Nämndmyndigheter som fördelar stöd till forskning, kultur och organisationsliv. (Forskningsråd, , , Sameskolstyrelsen m.fl.) 3.Totalförsvarets behov – Nämndmyndigheter som bildats i beredskapssyfte eller för andra uppgifter inom totalförsvaret. 4.Avtal som staten slutit med annan part – Nämndmyndigheter baserade på internationella åtaganden eller centrala kollektivavtal. (, Finsk- svenska gränsälvskommissionen) 5.Fondförvaltning eller stort finansiellt ansvar – Nämndmyndigheter som är eller liknar fondstyrelser och därmed kan vara stiftelser. (Fonden för fukt- och mögelskador) 6.Regeringens behov av fristående beredningsorgan – Kommittéliknande nämndmyndigheter i anslutning till . (, och ) Det kollektiva beslutsorganet i dess helhet, nämnden, har oftast både de uppgifter som enligt verksförordningen skall ligga på myndighetschefen och de uppgifter som skall ligga på myndighetens styrelse där sådan finns. såväl att ansvara för verksamheten och sköta den löpande verksamheten som att fatta beslut i de frågor som ankommer på nämnden. Nämnden kan delegera ansvar för administrativa frågor till kanslichefen eller andra anställda men har fortfarande hela ansvaret för verksamheten inför regeringen. En nämndmyndighets beslut fattas som regel av nämnden i dess helhet. Ärendena bereds av ett kansli vars verksamhet grovt kan uppdelas i handläggning av ärenden och administration. I handläggningsuppgiften kan ingå att bereda och föredra ärenden, göra utredningar, samla statistik, sprida information, bedriva tillsyn och liknande. Den administrativa verksamheten ger stöd genom att svara för personal- och ekonomiadministration, IT, lokaler, telefonväxel och liknande. Nämndmyndigheterna bestämmer ofta själva sin organisation. Vid nämnder som har en mer omfattande verksamhet finns det ofta en kanslichef. I vissa fall är kanslichefen anställd genom beslut av regeringen i andra fall anställd av nämnden. Exempelvis har en kanslichef som är anställd genom beslut av regeringen. kanslichef som anställs av nämnden. Båda myndigheterna har cirka 10 personer anställda på kansliet. Ansvarsfördelningen vid dessa myndigheter är i många fall oklar. Nämnden har ofta svårt att rent praktiskt utöva det kollektiva chefskap som instruktionen förutsätter och för att den dagliga verksamheten skall fungera finns som regel i nämndernas arbetsordningar en delegationsordning till kanslichefen. Vid nämndmyndigheter vars verksamhet är av liten omfattning leds oftast även den dagliga verksamheten av nämnden eller dess ordförande. Nämnden har i dessa fall kanske någon person anställd, exempelvis en sekreterare. Det förhållandet att nämndens verksamhet och organisation är liten och överblickbar gör att denna form ofta fungerar bra. Det är också vanligt förekommande att mindre nämndmyndigheter är kopplade till en värdmyndighet som står för nämndens kansligöromål. Förhållandet mellan värdmyndighet och nämndmyndighet redovisas närmare i kapitlet för mindre myndigheter. Bland de mindre myndigheter som inte är kopplade till en värdmyndighet finns bl.a. de domstolsliknande nämnderna, som i regel sköter sina kansliuppgifter själva. Ett exempel på en sådan nämnd är . Utredningens förslag: I myndighetsförordningen skall de fyra ledningsformerna regleras var för sig. Ledningsformerna skall benämnas myndighet som leds av en myndighetschef, myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse, myndighet som leds av en styrelse och myndighet som leds av en nämnd. För varje ledningsform skall anges vem som ansvarar för vad inom myndigheten, vem som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen, vem som skall avgöra vilka ärenden och hur beslutanderätten får delegeras. Genom ställningstagandet till den förvaltningspolitiska propositionen har statsmakterna bestämt vilka ledningsformer som skall förekomma vid myndigheterna. Utredningens uppdrag är att i myndighetsförordningen dels reglera de ledningsformer som regeringen vill ha reglerade, dels klargöra ansvarsfördelningen mellan olika ledningsfunktioner i dessa olika ledningsformer. ansvarsförhållanden är en förutsättning för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet. Beslutsbefogenheter och ansvar skall svara mot varandra. Ansvaret skall kunna identifieras och utkrävas. Detta gäller både inom myndigheten och i förhållandet mellan myndigheten och regeringen. För att skapa så stor tydlighet som möjligt anser utredningen att varje ledningsform skall regleras för sig. För respektive ledningsform bör tydligt anges vem som är myndighetschef samt vilken roll och funktion styrelsen, nämnden eller rådet har i förhållande till myndighetschefen. Vilket organ vid myndigheten som ytterst ansvarar inför regeringen och vem som ansvarar för vad inom myndigheten skall också vara tydliggjort. Vidare skall det anges hur beslutanderätten får delegeras. Enligt utredningens uppfattning är det beträffande vissa ledningsformer svårare att klart ange fördelningen av ansvar och vad ansvaret innebär. Detta gäller främst myndigheter som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse. Utredningen redovisar sina ståndpunkter i denna fråga närmare i avsnitt 7.4.3. Beträffande nämndmyndighetsformen delar utredningen den uppfattning som regeringen har gett uttryck för i den förvaltningspolitiska propositionen, nämligen att denna ledningsform bör användas sparsamt och att en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Utredningen har ansett att de benämningar som används för de olika ledningsformerna i viss mån är otydliga och därför funnit delvis nya benämningar för de ledningsformer som vi fått i uppdrag att reglera. Begreppet enrådighetsverk kan lätt tolkas på sätt att man har en ensam ledare som fattar beslut utan att ta råd av eller höra efter med övriga berörda. Myndighetschefen har dock ofta ett insynsråd vid sin sida eller en nämnd som fattar beslut i vissa sakfrågor och det finns därför anledning att byta ut begreppet. Benämningen enrådighet ersätts därför av myndighet som leds av en myndighetschef. Leds myndigheten av en styrelse med fullt ansvar anser utredningen att det är mest rättvisande att använda benämningen myndighet som leds av en styrelse. sakens natur att i de fall myndigheten leds av en styrelse, styrelsen även har fullt ansvar för verksamheten. På samma sätt använder vi begreppet myndighet som leds av en nämnd. I myndigheter med s.k. lekmannastyrelser är det myndighetschefen som leder verksamheten. Styrelsen har vissa beslutsbefogenheter och därmed även visst ansvar. I de frågor styrelsen fattar beslut är denna också ansvarig. Utredningen väljer att använda benämningen myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse. Utredningen redovisar i det följande hur vi anser att de olika ledningsformerna skall regleras, vem som skall leda myndigheten och ansvara för verksamheten inför regeringen och vem som ansvarar för den löpande verksamheten. Vidare redovisas synpunkter på hur råd respektive styrelse skall vara sammansatta, hur många ledamöter de skall ha, hur dessa skall utses m.m. 7.4.2Myndighet som leds av en myndighetschef Utredningens förslag: Myndigheten skall ledas av en chef som sköter den löpande verksamheten och ansvarar för verksamheten inför regeringen. Regeringen kan föreskriva att det vid sidan av myndighetschefen skall finnas ett råd. Regeringen skall bestämma vilka funktioner ett sådant råd skall ha. Vanligen skall det fungera som ett rådgivande organ för myndighetschefen men kan också ha andra uppgifter, t.ex. att utöva insyn. Rådet skall inte ha några särskilda funktioner när det gäller myndighetens ledning eller ifråga om beslutsfattande och skall därmed inte heller ha något formellt ansvar. Myndighetschefen skall fortlöpande informera rådet om myndighetens verksamhet. Rådet skall bestå av det antal ledamöter som anges i myndighetens instruktion. Regeringen skall anställa myndighetens chef och utse ledamöterna i ett eventuellt råd. Myndighetens chef skall ingå i rådet och vara dess ordförande. Vilken funktion skall myndighetens chef ha? Myndighetens chef leder myndighetens verksamhet och ansvarar ensam för verksamheten inför regeringen (se 5 § förslaget till myndighetsförordning). Myndighetschefen skall se till att verksamheten bedrivs så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Myndighetschefen svarar också för den löpande verksamheten, för att medborgarnas kontakter med myndigheten underlättas genom information, service och tillgänglighet, för att myndigheten i sin verksamhet använder ett klart och begripligt språk m.m. Vidare ansvarar myndighetschefen för arbetsgivar- politiken (se 6–7 §§ förslaget till myndighetsförordning). Myndighetschefen skall se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av myndighetens verksamhet. Myndighetschefen för den löpande dialogen med regeringen och är den som deltar vid den årliga mål- och resultatdialogen. Hur får beslutanderätten delegeras inom myndigheten? Myndighetschefen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden skall avgöras av myndighetschefen eller av den hos myndigheten som myndighetschefen delegerar beslutanderätten till (se 9 § förslaget till myndighetsförordning). Vilken funktion skall rådet ha? Det sägs i den förvaltningspolitiska propositionen att enrådighetsverk i regel bör ha ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta ledamöter samt att ett sådant organ i princip kan fylla samma syfte som dagens lekmannastyrelser vad gäller insyn och medborgerligt inflytande. Den form av insynsråd som finns fungerar främst som referens- och/eller expertgrupper. De utövar även insyn i myndighetens verksamhet och har i något fall även en granskande funktion. Det är utredningens uppfattning att råden i första hand bör fungera som rådgivande organ för myndighetschefen. För att rådet skall kunna fullgöra denna uppgift på ett bra sätt måste rådet vara väl informerat om myndighetens verksamhet och ges goda möjligheter till insyn i den. Därför är det en viktig uppgift för myndighetschefen att informera rådet. Regeringen kan lämna närmare instruktioner om vilka uppgifter rådet skall ha. Regeringen bör inom vissa ramar kunna anpassa rådets uppgifter efter myndighetens verksamhet. Uppgiften bör också kunna begränsas, t.ex. till en viss gren av verksamheten. Att utöver den rådgivande funktionen och insynsfunktionen dessutom ha till uppgift att granska myndigheten är en uppgift som kan vara svår att förena med rollen som rådgivare. Ett råd bör därför inte ges i uppgift att kontrollera eller följa upp myndighetens verksamhet. Vill man ha också uppföljande och kontrollerande funktioner bör en av ledningsformerna med styrelse användas. Rådet regleras i 8 § förslaget till myndighetsförordning. benämns organen ibland insynsråd, ibland råd, i något fall nämnd och i ytterligare andra fall finns andra benämningar. För att skapa likformighet bör man ha en så enhetlig benämning som möjligt på dessa organ hos enrådighetsverken. Eftersom rådgivning för myndighetschefen är den främsta uppgiften för dessa organ förordar utredningen att de benämns råd. Hur skall myndighetens ledning utses? Regeringen skall anställa myndighetens chef och i förekommande fall utses ledamöter i rådet (se 44–45 §§ förslaget till myndighetsförordning). Särskilt om rådet i huvudsak har en rådgivande funktion bör myndighetschefen ha ett betydande inflytande på rådets sammansättning. Regeringen bör därför samråda med myndighetschefen innan ledamöter i rådet utses. Vidare är det naturligt att myndighetschefen är ordförande i rådet. Hur många ledamöter skall rådet ha? Antalet ledamöter bör bestämmas utifrån rådets uppgifter och myndighetens verksamhet. Antalet ledamöter skall anges i myndig- hetens instruktion (se 8 § förslaget till myndighetsförordning). När skall ledningsformen myndighetschef användas? Som anges i den förvaltningspolitiska propositionen bör ledningsformen övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Enligt utredningens uppfattning kan ledningsformen fungera bra i de flesta typer av myndigheter, såväl stora som små. Organisationen är effektiv och ansvarsförhållandena är klara. Ledningsformen är, särskilt om den kombineras med ett råd som också har insynsfunktioner, ett alternativ till en ledningsform med myndighetschef och styrelse med begränsat ansvar. I vissa fall skulle också de myndigheter som leds av en nämnd kunna ledas av en myndighetschef. Nämnden skulle då kunna koncentrera sig helt på att avgöra sakfrågor. 7.4.3Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse Utredningens förslag: Myndigheten skall ledas av en chef som sköter den löpande verksamheten och ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Vid sin sida skall chefen ha en styrelse med insyn i verksamheten och en såväl rådgivande som beslutande funktion. Styrelsen skall bestå av det antal ledamöter som anges i myndighetens instruktion. Regeringen skall anställa myndighetschefen och utse styrelsens ledamöter. Regeringen skall också utse styrelsens ordförande, som regel myndighetens chef. Finns det vid myndigheten flera styrelser, exempelvis på regional eller lokal nivå, skall det framgå av myndighetens instruktion vem som skall utse ledamöter i dessa styrelser. Som utredningen anfört ovan möter det vissa svårigheter att närmare precisera vilket ansvar för en myndighets verksamhet som en styrelse med begränsat ansvar har. Regeringen anser emellertid, enligt vad som kommit till uttryck i den förvaltningspolitiska propositionen, att ledningsformen har sitt värde inte minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande och anför att den även i fortsättningen kan vara att föredra i flera sammanhang, bl.a. där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild vikt. Det förhållandet att styrelsen, utan att ansvara för verksamheten, har inte bara rådgivande utan även beslutande funktioner försvårar dock regleringen av denna ledningsform. Styrelsen kan inte ses som en styrelse i vedertagen bemärkelse, dvs. ett organ med ansvar för organisationens verksamhet, utan snarare som ett organ med insyn i myndigheten och beslutanderätt i vissa frågor. Beslutanderätten avser i betydande utsträckning frågor som styrelsen saknar reellt inflytande över. Trots att styrelsen inte kan sägas ha något formellt inflytande över den närmare planeringen och inriktningen av verksamheten eller på fördelningen av resurserna inom de ramar som anges av regeringen i regleringsbrev, beslutar styrelsen ändå om budgetunderlag och årsredovisning. Omständigheter som dessa leder till att utredningen anser att man i varje enskilt fall noga bör överväga om det inte ur ansvarssynpunkt vore lämpligare med en annan ledningsform vid i vart fall vissa av dessa myndigheter. Är avsikten att styrelsen skall bli ansvarig för myndighetens verksamhet borde man överväga ledningsformen styrelse i stället. Är behovet i stället att tillföra myndigheten särskilda kunskaper och erfarenheter samt att ge myndighetschefen råd eller att skapa former för medborgerlig insyn kan det vara en bättre lösning att myndigheten leds av en myndighetschef med stöd av ett råd. I det följande redogör utredningen för hur vi anser att ledningsformen myndighetschef tillsammans med en styrelse med såväl rådgivande som beslutande funktion skall regleras utifrån givna förutsättningar. Vilka funktioner skall myndighetschefen ha? Myndighetschefen skall leda myndighetens verksamhet och ha det yttersta ansvaret inför regeringen (se 10 § förslaget till myndighetsförordning). Myndighetschefen skall på samma sätt som myndighetschefen i en enrådighetsmyndighet se till att verksamheten bedrivs så att de mål uppfylls som fastställts av regeringen, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Myndighetschefen svarar också för den löpande verksamheten, för att medborgarnas kontakter med myndigheten underlättas genom information, service och tillgänglighet, för att myndigheten i sin verksamhet använder ett klart och begripligt språk m.m. Vidare ansvarar myndighetschefen för arbetsgivarpolitiken (se 11 § förslaget till myndighetsförordning). Myndighetschefen skall hålla styrelsen informerad om verksamheten, vilket är en förutsättning för att styrelsens arbete skall fungera. Innan myndighetschefen avgör viktigare ärenden skall styrelsen ges tillfälle att yttra sig (se 13 § 2 stycket och 19 § förslaget till myndighetsförordning). Myndighetschefen skall se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av myndighetens verksamhet. Myndighetschefen för den löpande dialogen med regeringen och är den som deltar vid den årliga mål- och resultatdialogen. Vilken funktion skall styrelsen ha? Styrelsens främsta uppgift skall vara att stödja myndighetens chef i arbetet med att utveckla myndighetens verksamhet i enlighet med de mål som riksdag och regering har satt upp. Styrelsen skall ha en rådgivande roll. Styrelsen skall biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Styrelsen skall aktivt bidra med allsidig belysning av principiellt viktiga och strategiska frågor för myndigheten och tillföra omvärldskunskap och erfarenhet. Styrelsen skall ha god insyn i myndighetens verksamhet, något som krävs bl.a. för att den på ett bra sätt skall kunna fullgöra den rådgivande funktionen (se 13 § 1 stycket förslaget till myndighetsförordning). Styrelsen skall också fungera som myndighetens beslutorgan i vissa frågor. Styrelsen skall bl.a. besluta om myndighetens årsredovisning och budgetunderlag och om åtgärder med anledning av revisionsrapporter samt om den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen i anledning av invändningar av . Styrelsens funktion som beslutsorgan medför att styrelsen också fungerar som kontrollorgan (se 14 § p 1–2 förslaget till myndighetsförordning). Att styrelsen fattar beslut om bugetunderlag och årsredovisning innebär också att den blir ansvarig i dessa delar inför regeringen och inför . Styrelsen skall även fatta beslut om föreskrifter som inte är interna (se 14 § p 3 förslaget till myndighetsförordning). I myndigheter med omfattande regelgivning och sådana typer av föreskrifter som lämpligen kan avgöras av myndighetschefen ensam bör det finnas möjlighet att delegera till myndighetschefen att besluta föreskrifter. Vilka förutsättningar som skall gälla för att styrelsen skall få delegera frågor om föreskrifter får preciseras i myndighetens instruktion. Någon möjlighet att delegera övriga frågor som styrelsen beslutar i skall inte finnas. Hur får beslutanderätten delegeras inom myndigheten? Myndighetschefen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av styrelsen, personal- eller av något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden skall avgöras av myndighetschefen eller av den hos myndigheten som myndighetschefen bestämmer. Myndighetschefen kan inte hänskjuta till styrelsen att avgöra andra ärenden än de som styrelsen ålagts i 14 § förslaget till myndighetsförordningen (se 18 § förslaget till myndighets- förordning). Vem skall vara styrelsens ordförande? Regeringen utser ordföranden i styrelsen. Myndighetschefen är vanligen ordförande men det förekommer externa ordföranden i styrelser med begränsat ansvar, särskilt inom kulturområdet. Exempel på myndigheter med en sådan ordning är , , , , , med och Forum för levande historia. Bland de myndighetschefer som har externa ordföranden i styrelser med begränsat ansvar redovisas såväl positiva som negativa erfarenheter. Vissa myndighetschefer anser att det är ett bra stöd att en utomstående person leder arbetet i styrelsen. Likaså kan det vara positivt att ytterligare en person kan representera och företräda myndigheten i olika sammanhang. Det som kan vara negativt är att ordförandens roll lätt blir otydlig, att det är myndighetschefen som har det yttersta ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen och att det därför även är denne som bör leda styrelsens arbete. Myndighetens chef leder verksamheten och är i väsentliga delar ensam ansvarig inför regeringen. Med den ansvarsfördelning som gäller i denna ledningsform och för att skapa bästa möjliga förutsättningar för chefen att kunna leda och ta ansvar för verksamheten, är det följdriktigt att myndighetschefen också är ordförande i styrelsen (se 12 § förslaget till myndighets- förordning). Inom kulturområdet råder speciella förutsättningar som i många fall kan motivera att ordföranden är extern. Även vid myndigheter inom andra områden kan förutsättningarna för verksamheten vara sådana att myndighetschefen anser att det skulle vara en fördel med en extern ordförande i styrelsen. Det kan då finnas skäl för att i myndighetens instruktion göra undantag från myndighetsförord- ningens bestämmelser. I styrelser med begränsat ansvar finns i vissa fall vice ordförande. Enligt utredningens bedömning behövs som regel inte någon vice ordförande. För det fall myndighetens chef får förhinder bör dennes ställföreträdare träda in i myndighetschefens ställe som ordförande i styrelsen (se 46 § förslaget till myndighets- förordning). I de fall styrelsen har en extern ordförande bör styrelsen utse en vice ordförande. Hur många ledamöter skall styrelsen ha? stadgas i verksförordningen att styrelsen skall bestå av myndighetens chef och högst åtta andra ledamöter. I myndigheternas styrelser förekommer allt mellan fem och elva ledamöter. I styrelser med begränsat ansvar finns ofta fler ledamöter än åtta. , , och har 11 ledamöter. , , PRV och SCB har 10. Bland de myndigheter som har färre ledamöter finns bl.a. , , och som alla har sju ledamöter. I de fall det förekommit förändringar av antalet ledamöter i myndigheternas styrelser så har det, med något undantag, varit fråga om minskning. Hur många ledamöter som skall ingå i en styrelse beror bl.a. på vilket verksamhetsområde myndigheten har och styrelsens funktion. Är det fråga om ett brett ansvarsområde och en viktig insynsfunktion kan det vara motiverat med förhållandevis många ledamöter. Om man däremot lägger tyngdpunkten på att ge styrelsen de bästa förutsättningarna för att arbeta som ett effektivt ledningsorgan finns det skäl som talar för att begränsa antalet ledamöter. Antalet bör kunna variera inom ganska vida ramar. Mot denna bakgrund anser utredningen inte att det är ändamålsenligt att i myndighetsförordningen ange varken en nedre eller övre gräns för antalet ledamöter i en myndighets styrelse. Regeringen får ta ställning till denna fråga när instruktionen för en myndighet beslutas (se 12 § förslaget till myndighetsförordning). Något behov av att utse suppleanter för ledamöterna i myndig- heternas styrelser föreligger enligt utredningens mening inte. 7.4.4Myndighet som leds av en styrelse Utredningens förslag: Myndigheten skall ledas av en styrelse som inför regeringen ansvarar för verksamheten.