sou · GSB395d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall se över frågor som rör lagstiftningen om värdepappersprospekt. Utredarens huvuduppgift är att analysera vilka lagändringar som krävs för att genomföra och rådets direktiv /71/EG om de prospekt som skall offentliggöras när värde- papper erbjuds till allmänheten eller tas upp tillhandel och om ändring av direktiv /34/EG (prospektdirektivet) och att lämna förslag till hur sådana bestämmelser bör utformas. Direktivet är ett led i arbetet med att skapa en integrerad marknad för finansiella tjänster och för riskkapital inom EU. Det syftar till att underlätta för företag att anskaffa kapital samt till att säkerställa ett gott investerarskydd. Prospektdirektivets tillämpningsområde omfattar inte alla de situationer i vilka det kan bli aktuellt att upprätta och offentliggöra prospekt. För de fall som ligger utanför direktivets tillämpnings- område skall utredaren föreslå de lagändringar som han eller hon bedömer lämpliga. Utredaren skall dessutom göra en allmän översyn av den svenska lagstiftningen om prospekt. I detta ligger särskilt att se över om regleringen bör sammanföras i en enda lag samt att överväga om bestämmelserna om ansvar för fel och brister i prospekt bör ändras. Utredaren skall lämna förslag till de lagändringar som han eller hon anser behövas. Ett prospekt innehåller den information som lämnas när värdepapper på olika sätt erbjuds till allmänheten eller börjar handlas i organiserade former, t.ex. på en börs. Bestämmelser om prospekt finns i ett flertal författningar. Inom den näringsrättsliga lagstiftningen finns regler om prospekt dels i 2 kap. lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, dels i 5 kap. lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. Bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument innebär att prospekt skall upprättas vid emissioner av fondpapper som inte är inregistrerade eller föremål för ansökan om inregistrering vid fondbörs samt vid erbjudanden om köp eller försäljning av finansiella instrument. Prospektet skall innehålla de upplysningar som, med hänsyn till de finansiella instrument som avses, behövs för en välgrundad bedömning av emissionen eller erbjudandet och skall lämnas till med ansökan om registrering. Prospekt som avser emissioner skall godkännas av innan de registreras. I vissa fall där en emission har anknytning till ett annat land inom EES behöver prospektet inte godkännas av . Skyldigheten att upprätta prospekt gäller dock endast om emissionen eller erbjudandet är riktat till en öppen krets och om summan av de belopp som kan komma att betalas uppgår till . I lagen görs även vissa andra undantag från skyldigheten att upprätta prospekt. I lagen om börs- och clearingverksamhet föreskrivs att ett börs- prospekt skall fogas till en ansökan om inregistrering av fondpapper vid en börs. Prospektet skall innehålla de upplysningar som behövs för att en investerare skall kunna göra en välgrundad bedömning av utgivarens verksamhet och ekonomiska ställning samt av de rättig- heter som är förenade med fondpapperen. Vissa undantag från skyldig- heten att upprätta prospekt görs, bl.a. för andelar i värdepappers- fonder. Ett börsprospekt skall godkännas av börsen. Undantag från detta görs dock för vissa fall där ansökan om inregistrering också görs i ett annat land inom EES. Lagarna innehåller endast vissa grundläggande bestämmelser. Finans- inspektionen har efter bemyndiganden i förordningen (1991:1007) om handel och tjänster på värdepappersmarknaden respektive förord- ningen (1992:561) om börs- och clearingverksamhet meddelat före- skrifter på området, föreskrifter (FFFS 1995:21) om prospekt. Dessa föreskrifter innehåller bestämmelser om vad prospekt skall innehålla och hur de skall offentliggöras samt kom- pletterande bestämmelser om undantag från skyldigheten att upprätta prospekt. Regler om prospekt finns även i 4, 5 och 7 kap. aktiebolagslagen (1975:1385) och i 4, 5 och 6 a kap. försäkringsrörelselagen (1982:713). Av dessa bestämmelser följer att emissionsprospekt måste upp- rättas av styrelsen i ett publikt aktiebolag respektive ett publikt försäkringsaktiebolag om bolaget, eller någon av dess aktieägare, offentliggör eller på annat sätt till en vidare krets riktar inbjudan att förvärva aktier eller teckningsrätter i bolaget. Begreppet vidare krets skiljer sig från det begrepp – öppen krets – som används i lagen om handel med finansiella instrument. Regler som motsvarar dem för aktier gäller vid inbjudan att förvärva utgivna konvertibla skuldebrev, skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning, optionsbevis eller vinstandelsbevis som bolaget har gett ut. Dess- utom skall prospekt upprättas om ett publikt aktiebolag eller publikt försäkringsaktiebolag överlåter egna aktier på annat sätt än på börs eller annan reglerad marknad. Reglerna om prospekt är delvis harmoniserade inom EU genom två äldre direktiv på området. Det första direktivet reglerade kraven på prospekt vid upptagande av värdepapper till officiell notering vid fondbörs, rådets direktiv /390/EEG av om samordning av kraven på upprättande, granskning och spridning av prospekt som skall offentliggöras vid upptagande av värdepapper till officiell notering vid fondbörs. Bestämmelserna i direktivet har senare förts över till och rådets direktiv /34/EG av om upptagande av värdepapper till officiell notering och om uppgifter som skall offentliggöras beträffande sådana värdepapper. Det andra direktivet reglerade kraven på prospekt vid erbjudanden av värdepapper till allmänheten, rådets direktiv /298/EEG av om samordning av kraven på upprättande, granskning och spridning av prospekt som skall offentliggöras när överlåtbara värdepapper erbjuds till allmänheten. Kritik har riktats mot de båda äldre direktiven, bl.a. på grund av att de inte ansetts innebära den grad av harmonisering som skulle behövas för att underlätta för företag att på ett effektivt sätt anskaffa kapital över gränserna inom EU. Bland annat mot den bakgrunden har ett nytt EG-direktiv utarbetats, och rådets direktiv /71/EG av om de prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och om ändring av direktiv /34/EG (prospektdirektivet). Prospektdirektivet trädde i kraft och skall vara genomfört i medlemsstaterna . Direktivet syftar bl.a. till att säkerställa ett gott investerarskydd och till att underlätta kapitalanskaffning över gränserna inom EU. Direktivet ersätter direktiv /298/EEG och de delar av direktiv /34/EG som avser prospekt. Genom prospektdirektivet införs ett system genom vilket ett prospekt som har godkänts i en medlemsstat inom EU skall kunna användas för erbjudanden och upptaganden till handel på reglerade marknader i hela unionen. För detta krävs en långtgående harmonise- ring av bl.a. kraven på att upprätta prospekt, innehållet i och utformningen av prospekt, samt i fråga om på vilket språk ett prospekt skall upprättas och hur prospektet skall offentliggöras. Direktivet innehåller också bestämmelser om prospekt som avser värdepapper utgivna av emittenter med säte utanför EU. Varje medlemsstat skall utse en central behörig administrativ myndighet som skall vara ansvarig för att de uppgifter som anges i direktivet utförs och för att se till att de bestämmelser som antas i enlighet med direktivet tillämpas. För vissa uppgifter får medlems- staterna emellertid utse andra administrativa myndigheter om detta krävs enligt nationell lag. Det är möjligt för myndigheterna att delegera uppgifter till t.ex. andra myndigheter eller till marknads- platser så länge den behöriga myndigheten behåller det yttersta ansvaret. Förutom när det gäller delegation av offentliggörande på Internet av godkända prospekt och registrering av prospekt skall all delegering upphöra efter det att direktivet trädde i kraft, dvs. Kommissionen skall dock se över hur systemet med delegering fungerar och lämna en rapport om detta till och rådet. I direktivet finns en minimikatalog med befogenheter som den behöriga myndigheten skall ha. Bland dessa kan nämnas befogenhet att kräva ytterligare upplysningar av den som är skyldig att upprätta ett prospekt och att förbjuda ett erbjudande till allmänheten, om myndigheten finner att bestämmelserna i direktivet har överträtts. Av direktivet följer vidare att medlemsstaterna, utan att det påverkar deras system för civilrättsligt ansvar eller deras rätt att utdöma straffrättsliga påföljder, skall se till att administrativa åtgärder kan vidtas eller administrativa sanktioner kan beslutas mot de ansvariga, när bestämmelser som antagits enligt direktivet inte har följts. Vidare har ett kommittéförfarande införts i enlighet med den resolution om en effektivare reglering av värdepappersmarknaden i EU som antog vid toppmötet i och resolution om genomförande av lagstiftningen om finansiella tjänster . Den nya lag- stiftningsmodellen, Lamfalussymodellen, bygger på de rekommen- dationer som visemannakommittén om regleringen av de europeiska värdepappersmarknaderna gav i sin slutrapport . Lagstiftningsmodellen innebär kortfattat att proceduren indelas i fyra olika nivåer. På nivå 1 antas direktiv eller förordningar i form av övergripande principer. Dessa rambestämmelser skall därefter kompletteras på nivå 2 med genomförandeåtgärder som kommissionen antar i enlighet med direktivets bestämmelser. Genomförande- åtgärderna kan syfta till att beakta utvecklingen på de finansiella marknaderna eller åstadkomma en enhetlig tillämpning av den grundläggande rättsakten. På nivå 3 skall ett utökat samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter komma till stånd. Slutligen skall kommissionen på nivå 4 ta ett ökat ansvar för efterlevnaden av bestämmelserna. I prospektdirektivet ges kommissionen i elva artiklar behörighet att anta genomförandeåtgärder. Bland annat gäller detta frågor om det mer precisa innehållet i prospekt. Kommissionen lämnade ett förslag till förordning med genomförandeåtgärder till prospektdirektivet. Förslaget har diskuterats i och omröstning i kommittén planeras äga rum . Av prospektdirektivet framgår att kommissionen måste anta vissa av genomförandeåtgärderna . behandlade i sitt delbetänkande Aktiebolagets kapital (SOU 1997:22) frågan om prospektreglernas lagtekniska utformning med avseende på uppdelning i näringsrättslig och associationsrättslig lagstiftning. Kommittén ansåg det önskvärt att samla bestämmelserna om prospekt för alla typer av utgivare och föreslog att prospektbestämmelserna i aktiebolagslagen och i försäkringsrörelselagen därför skulle överföras till lagen om handel med finansiella instrument och lagen om börs- och clearing- verksamhet. Betänkandet har remissbehandlats. Ansvaret för fel och brister i prospekt En särskild fråga är den om det skadeståndsrättsliga ansvaret för fel och brister i prospekt. Av prospektdirektivet följer endast att medlemsstaterna skall säkerställa att ansvaret för den information som ges i ett prospekt åtminstone åvilar emittenten eller dess förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan, erbjudaren, den person som ansöker om upptagande till handel på en reglerad marknad eller garanten, beroende på omständigheterna, samt att medlems- staternas lagar och andra författningar om civilrättsligt ansvar är tillämpliga på de personer som är ansvariga för informationen. I delbetänkandet Aktiebolagets kapital föreslog att en särskild hänvisning till prospektbestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument och lagen om börs- och clearingverksamhet skulle föras in i aktiebolagslagens regler om skadeståndsansvar för stiftare, styrelseledamot och verkställande direktör. Bakgrunden till detta var det förut nämnda förslaget att föra över prospektreglerna i den associationsrättliga lagstiftningen till de två andra lagarna och att utformningen av aktiebolagslagens regler om skadeståndsansvar för bl.a. styrelseledamöter kräver att en hänvisning görs till andra lagar som kan grunda skadestånds- ansvar om de överträds. I svensk lagstiftning saknas det regler om ett bolags eget ansvar för fel och brister i ett prospekt. I olika sammanhang har det dock ansetts att ett aktiebolag inte på kontraktsrättslig grund kan bli skadeståndsskyldigt mot sina aktieägare när deras anspråk hänför sig till teckning eller förvärv av aktier eller andra fondpapper som getts ut av bolaget. I sitt slutbetänkande Ny aktiebolagslag (SOU 2001:1) föreslog att en särskild regel beträffande ett bolags skadeståndsansvar för fel eller brist i prospekt skulle införas i lagen om handel med finansiella instrument. Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor som gäller prospektlagstiftningen, framför allt med anledning av att prospektdirektivet genomförs. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som han eller hon finner motiverade. Genomförande av prospektdirektivet m.m. Ett genomförande av prospektdirektivet innebär att ändringar måste göras i prospektlagstiftningen. Bland annat behöver det över- vägas hur tillsynen över prospekt skall vara organiserad . I detta sammanhang skall utredaren bedöma om regeringsformen tillåter att tillsynen delegeras och, om så är fallet, överväga i vilken utsträckning skall använda sig av de möjligheter att delegera tillsynen som direktivet ger. I dessa avseenden skall de förslag som utredningen om roll och resurser presenterade i sitt betänkande Framtida finansiell tillsyn (SOU 2003:22) över- vägas. Utredaren skall också överväga om tillsynsmyndigheten bör ges ytterligare sanktionsmöjligheter utöver de som anges i prospekt- direktivet. I utredarens huvuduppgift – att överväga hur prospektdirektivet lämpligen skall genomföras i svensk rätt – skall ingå att så långt som möjligt beakta de genomförandeåtgärder som kommissionen har föreslagit eller antagit. Prospektdirektivets tillämpningsområde omfattar inte alla de situa- tioner i vilka det kan bli aktuellt att upprätta och offentliggöra prospekt. Utredaren skall därför även överväga omfattningen och utformningen av andra regler om prospekt och lämna förslag i dessa frågor. I detta avseende skall behovet av att underlätta bolagens kapitalanskaffning vägas mot behovet av ett gott investerarskydd. Utredaren skall vidare ta ställning till förslag att överföra de associationsrättsliga prospektreglerna till den näringsrättsliga lagstiftningen. Utredaren skall även i övrigt föreslå hur prospektregleringen närmare skall utformas i svensk rätt. I detta avseende skall utredaren överväga vad i sitt delbetänkande Aktiebolagets kapital har uttalat beträffande frågeställningen om huruvida prospektreglerna är av offentligrättslig eller privaträttslig natur. Utredaren skall även föreslå hur regler om ansvar för fel och brister i prospekt skall utformas. Även i detta avseende skall förslag i delbetänkandet Aktiebolagets kapital och i slutbetänkandet Ny aktiebolagslag övervägas. Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer som har relevans för detta utredningsuppdrag. De myndigheter som främst berörs är och . Samråd bör även ske med Utredningen om insider- handel och otillbörlig marknadspåverkan (Fi 2003:04). Uppdraget skall redovisas , utom när det gäller den del av uppdraget som rör ansvaret för fel och brister i prospekt. Uppdraget skall i den delen redovisas . OCH RÅDETS DIREKTIV 2003/71/EG av om de prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och om ändring av direktiv /34/EG (Text av betydelse för EES) OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artiklarna 44 och 95 i detta, med beaktande av kommissionens förslag1, med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande2, med beaktande av Europeiska yttrande3, i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget4, och av följande skäl: (1) Genom rådets direktiv /390/EEG av om samordning av kraven på upprättande, granskning och spridning av prospekt som skall offentliggöras vid upptagande av värdepapper till officiell notering vid fondbörs5 och 89/298/EEG av om samordning av kraven på upprättande, granskning och spridning av prospekt som skall offentliggöras när överlåtbara värdepapper erbjuds till allmänheten6, som antogs , infördes ett ofullständigt och komplicerat system för ömsesidigt erkännande genom vilket 11) EGT C 240 E, 28.8.2001, s. 272 och EGT C 20 E, 28.1.2003, s. 122.. 2EGT C 80, , s. 52. 3EGT C 344, 6.12.2001, s. 4. 4Europaparlamentets yttrande av (EUT C 47 E, 27.2.2003, s. 417), rådets gemensamma ståndpunkt av (EUT C 125 E, 27.5.2003, s. 21) och ståndpunkt av (ännu ej offentliggjort i EUT). Rådets beslut av . 5EGT L 100, , s. 1. Direktivet senast ändrat genom och rådets direktiv /18/EG (EGT L 135, 31.5.1994, s. 1). 6EGT L 124, , s. 8. målet med det här direktivet, ett europapass för emittenter, inte kan uppnås. De direktiven bör förstärkas, uppdateras och sammanföras till en enda rättsakt. (2)har direktiv /390/EEG införlivats med och rådets direktiv /34/EG av om upptagande av värdepapper till officiell notering och om uppgifter som skall offentliggöras beträffande sådana värdepapper7, genom vilket flera direktiv på värdepappersområdet kodifieras. (3)För enhetlighetens skull är det dock lämpligt att sammanföra de bestämmelser i direktiv /34/EG som härrör från direktiv /390/EEG med bestämmelserna i direktiv /298/EEG och att ändra direktiv / 34/EG i enlighet med detta. (4)Detta direktiv är ett betydelsefullt instrument för fullbordandet av den inre marknaden enligt tidsplanen i kommissionens meddelanden Handlingsplanen för riskkapital och Handlingsplanen för finansiella tjänster, vilket skulle skapa bättre förutsättningar för att skapa bästa möjliga tillgång till riskkapital inom hela gemenskapen, även för små, medelstora och nystartade företag, genom att ett europapass för emittenter beviljas. (5)inrättade rådet en visemannakommitté för regleringen av de europeiska värdepappersmarknaderna. I dess inledande rapport av understryks problemet med att det inte finns någon gemensam definition av erbjudande av värdepapper till allmänheten, vilket för med sig att en och samma transaktion kan betraktas som en privat placering (private placement) i vissa medlemsstater men inte i andra. Det nuvarande systemet verkar hämmande för företag som vill anskaffa kapital även från andra delar av gemenskapen och begränsar således tillgången till en bred, likvid och integrerad finansmarknad. (6)I sin slutrapport av föreslog visemannakommittén att nya lagstiftningstekniker skulle införas, baserade på fyra nivåer, nämligen övergripande principer, åtgärder för genomförande, samarbete samt verkställighet. Nivå 1, som utgjordes av direktivet, skulle begränsas till breda allmänna grundprinciper, medan nivå 2 skulle innehålla tekniska genomförandeåtgärder, som skall antas av kommissionen med biträde av en kommitté. (7)i gav sitt stöd till visemannakommitténs slutrapport och den föreslagna metoden med fyra nivåer i syfte att göra regelgivningen för gemenskapens lagstiftning om värdepapper effektivare och att öka insynen i den. 7 EGT L 184, , s. 1. (8)Även ställde sig genom sin resolution av om genomförandet av lagstiftningen om finansiella tjänster bakom visemannakommitténs slutliga rapport på grundval av den formella förklaring som kommissionen avgivit inför parlamentet och den skrivelse av som kommissionsledamoten med ansvar för inre marknaden tillställt ordföranden för parlamentets utskott för ekonomi och valutafrågor beträffande garantierna för roll i förfarandet. (9)Enligt i bör genomförandeåtgärder på nivå 2 användas oftare, så att de tekniska bestämmelserna säkert skall kunna hållas à jour med utvecklingen på marknaden och på tillsynsområdet, och tidsfrister bör fastställas för alla etapper av nivå 2. (10)Syftet med detta direktiv och dess genomförandeåtgärder är att garantera skydd för investerarna och marknadseffektivitet i enlighet med de stränga regleringsstandarder som antagits av internationella organisationer inom området. (11)Icke-aktierelaterade värdepapper emitterade av en medlemsstat eller av en medlemsstats regionala eller lokala myndigheter, av internationella offentliga organ i vilka en eller flera av medlemsstaterna är medlemmar, av eller av medlemsstaternas centralbanker omfattas inte av detta direktiv och påverkas följaktligen inte av detta direktiv. Ovannämnda emittenter av sådana värdepapper får dock om de vill upprätta ett prospekt i överensstäm- melse med detta direktiv. (12)För att investerarna skall ges ett fullgott skydd måste bestämmelserna även omfatta alla aktierelaterade och icke-aktierelaterade värdepapper som erbjuds allmänheten eller är upptagna till handel på reglerade marknader enligt definitionen i rådets direktiv /22/EEG av om investerings- tjänster inom värdepappersområdet8 och inte endast sådana som är officiellt noterade på börser. Den breda definition av värdepapper som används i detta direktiv och som omfattar långa optioner (warrants) samt täckta långa optioner (covered warrants) och företagscertifikat är tillämplig endast för detta direktiv och påverkar inte på något sätt de olika definitioner av finansiella instrument som används i nationell lagstiftning avseende andra frågor, t.ex. beskattning. Vissa av de värdepapper som definieras i detta direktiv ger innehavaren rätt att förvärva överlåtbara värdepapper eller att erhålla ett kontantbelopp som skall fastställas med hänsyn till andra instrument, framför allt överlåtbara värdepapper, valutor, 8 EGT L 141, , s. 27. Direktivet senast ändrat genom och rådets direktiv /64/EG (EGT L 290, 17.11.2000, s. 27). räntesatser eller ränteavkastning, råvaror eller andra index eller mått. Depåbevis och konvertibla skuldebrev, t.ex. värdepapper som är konvertibla när investeraren så önskar, omfattas av detta direktivs definition av icke-aktierelaterade värde- papper. (13)Emission av värdepapper av en liknande sort och/eller kategori när det gäller icke-aktierelaterade värdepapper som ges ut inom ramen för ett emissions- program, inbegripet långa optioner (warrants) och certifikat av alla slag samt när det gäller värdepapper som ges ut fortlöpande eller vid upprepade tillfällen, bör anses omfatta inte bara identiska värdepapper utan även värdepapper som rent allmänt tillhör en viss kategori. Dessa värdepapper kan omfatta olika produkter såsom skuldinstrument, certifikat och långa optioner (warrants) eller samma produkt inom ramen för samma program och kan ha olika egenskaper när det gäller företräde, typ av underliggande tillgång eller grunden för att bestämma inlösenbelopp eller kupongbetalning. (14)För att ett europapass för emittenter som är giltigt i hela gemenskapen skall kunna utfärdas och principen om ursprungsland skall kunna tillämpas, krävs att hemmedlemsstaten erkänns som bäst lämpad för tillsynen över emittenterna enligt detta direktiv. (15)De krav på offentliggörande som anges i detta direktiv förhindrar inte att en medlemsstat, en behörig myndighet eller en börs, genom sina bestämmelser, inför andra särskilda krav avseende upptagande till handel av värdepapper på en reglerad marknad (i synnerhet avseende företagsstyrning). Sådana krav får inte direkt eller indirekt begränsa upprättandet, innehållet och spridningen av ett prospekt som godkänts av en behörig myndighet. (16)Detta direktiv syftar bl.a. till att skydda investerarna. Det är därför lämpligt att beakta de olika krav som ställs för skyddet av olika kategorier av investerare med varierande fackkunskaper. Information genom prospekt krävs inte för erbjudanden som är begränsade till kvalificerade investerare. För vidareförsäljning till allmänheten eller allmän handel efter upptagande till handel på en reglerad marknad skall det dock krävas att prospekt offentliggörs.