sou · GSB385 · 2005-01-01 00:00:00 — Frågan var dock vad som skulle gälla när kollektivavtal saknas på en arbetsplats. Regeringen påpekade att det bara är i kollektivavtalsre- glerade förhållanden som det enligt svensk lagstiftning och praxis finns en arbetstagarrepresentant i direktivets mening. Det är i huvudsak bara kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationer som har tillerkänts särskilda rättigheter i samtliga arbetstagares 55Rådets direktiv /129/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kollektiva uppsägningar och rådets direktiv /187/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarnas rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter. 56Vid genomförandet av direktivet om europeiska företagsråd diskuterades frågan om vem som skall anses vara arbetstagarrepresentant i lagen (1996:359)om europeiska företagsråd. Frågan aktualiserades när det gällde utseende av svenska ledamöter till företagsrådet. Man beslutade att anknyta till den svenska traditionen och i första hand ge kollektivavtalsbärande fackliga organisationer rätt att representera samliga arbetstagare (prop. 1995/96:163, s. 39). I de fall arbetsgivaren inte är bunden av kollektivavtal i förhållande till någon arbets- tagarorganisation, skall de svenska ledamöterna utses av den lokala arbetstagarorganisation i som företräder flest arbetstagare vid gemenskapsföretaget eller företagsgruppen. Detta gäller om de lokala arbetstagarorganisationerna inte kommer överens om annat (16, 26§§ lag (1996:359) om europeiska företagsråd). Liknande resonemang fördes i utredningen om arbetstagarinflytande i (SOU 2003:64, s. 120 ff). Även där gällde frågan vem som skall ansvara för att utse representanter till olika förhandlingsorgan. Genomförande av direktivet i Eftersom det vid upprätthållandet av ett sådant synsätt inte finns någon arbetstagarrepresentant i direktivens mening hos en arbetsgivare utan kollektivavtal, skulle vissa bestämmelser i direktiven inte kunna tillämpas på dessa arbetsplatser. Skäl mot upprätthållandet av en sådan ordning angavs dock. Regeringen på- pekade att kollektivavtalslösa arbetstagarorganisationer enligt svensk lagstiftning har tillerkänts en allmän rätt att förhandla med arbetsgivaren i frågor som rör medlemmarna (10 och 13 §§ MBL). Regeringen ansåg att det – bl.a. mot bakgrund av den allmänt höga organisationsgraden i – framstod som främmande att säga att det på kollektivavtalslösa arbetsplatser inte finns någon organi- sation som enligt lagstiftning och praxis representerar åtminstone de där organiserade arbetstagarna.57 Frågan löstes genom en kom- plettering av 13 § MBL, enligt vilken arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal är skyldiga att primärförhandla med samt- liga berörda arbetstagarorganisationer i frågor som rör uppsägning av arbetstagare på grund av arbetsbrist och sådan verksamhetsöver- gång som avses i direktivet om företagsöverlåtelse.58 Som arbets- tagarrepresentant i direktivens mening erkändes alltså kollektiv- avtalsslutande arbetstagarorganisationer på kollektivavtalsbundna arbetsplatser men även alla representerade arbetstagarorganisa- tioner på kollektivavtalslösa arbetsplatser. Denna lösning fick bara inverkan på urvalet av dem som skulle tillerkännas rätt till primär förhandling men däremot inte på urvalet av dem som skulle tillerkännas fristående informationsrättigheter enligt 19 § MBL. Regeringen ansåg att den erforderliga informa- tionsskyldigheten uppfylls av den informationsplikt som ligger i förhandlingen som sådan, dvs. av skyldigheten att lämna den information som är relevant för förhandlingsfrågan. Ett skriftlig- hetskrav tillfördes dock i 15 § MBL.59 Vid genomförandet av dessa direktiv ansåg regeringen det klar- lagt att det enligt svensk lagstiftning och praxis inte finns någon som är att anse som arbetstagarrepresentant i direktivens mening i 1994/95:102 s. 59 f. 58SOU 1994:83 s. 107, 127 f, prop. 1994/95:102 s. 59 f och 73. 1994/95:102 s. 59 och 74. I SOU 2003:64 om arbetstagarinflytande i europabolag föreslogs att information om att ett europabolag skall bildas skall lämnas till alla arbetstagare om arbetstagarrepresentant saknas (SOU 2003:64 s. 113, jfr också prop. 2003/04:122 s. 38. Information måste dock lämnas till arbetstagarnas representanter på ett sådant sätt att de grupper arbetstagare som enligt den nationella rättsordningen kan ha ansvar för att en förhandlingsdelegation inrättas får den (se a prop. s. 49 f). SOU 2004:85 Genomförande av direktivet i det fall en kollektivavtalslös arbetsgivare saknar organiserade arbetstagare.60 Inte heller ansåg regeringen att det finns någon arbetstagarrepre- sentant enligt svensk rätt på arbetsplatser som har kollektivavtal men där den kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisationen sak- nar arbetstagare på arbetsplatsen.61 Svensk rätt ansågs förenlig med direktivens krav. Utgångspunkter i svensk rätt I direktivet till denna utredning anges att en utgångspunkt för utredarens analys och förslag skall vara den särskilda ställning som kollektivavtalsslutande parter har i (dir. 2003:143 s. 8). Avsnitt 4.7.2 visar att denna utgångspunkt har legat till grund för genomförandet av alla EG-direktiv som omfattat frågor om infor- mation till och samråd med arbetstagare. Det förefaller inte som om EU-organen haft någon invändning däremot och det finns ingen anledning att frångå ett accepterat nationellt system om inte direktivet kräver det. Vi bedömer mot denna bakgrund att vi inte bör ifrågasätta den modell som innebär att en kollektivavtalsslutande arbetstagarorga- nisation är den huvudsakliga bäraren av rätt till information och primär förhandling på en arbetsplats där arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal och där medlemmar från den kollektivavtalsslutande organisationen finns. Utgångspunkten är då att denna arbetstagar- representant antas representera alla arbetstagare på den aktuella arbetsplatsen.62 Representanter för andra arbetstagarorganisationer har dock givetvis rätt att begära förhandling enligt 10 § MBL och bli föremål för primär förhandling vid de tillfällen som anges i 13 § 1 st MBL. På arbetsplatser där det finns kollektivavtal finner vi det således vara förenligt med direktivet att de rättigheter direktivet föreskri- ver kanaliseras genom den kollektivavtalsslutande arbetstagarorga- nisationens representant. Detta stämmer också överens med utta- landena i den dom av EG–domstolen som , rådet och kommissionen hänvisat till i anslutning till direktivet. 1994/95:102 s. 60 och prop. 1995/96:163 s. 39. 1994/95:102 s. 59. 62Se t.ex. prop. 1994/95:102, s. 59. Genomförande av direktivet i Där anges att medlemsstaten kan avgöra hur arbetstagarrepresen- tanten skall utses – vilket alltså för svenskt vidkommande innebär den kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisationen (C–382/92 p. 18 och C–383/92 p. De kollektivavtalsslutande parternas särställning medför dock att vissa arbetsplatser kan komma att sakna arbetstagarrepresentanter i direktivets mening. Så kan bli fallet när den kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisationen saknar medlemmar på arbetsplatsen.63 Enligt svensk lagstiftning och praxis finns inte någon arbetstagar- representant i direktivets mening under dessa omständligheter.64 Detta medför att även om det finns andra arbetstagarorganisationer representerade bland arbetstagarna behöver ingen information ges eller förhandling äga rum med dem. Denna aspekt av svensk rätt har inte ådragit sig kritik från EU-organen och vi bedömer att detta synsätt är förenligt med det aktuella direktivet. En ytterligare konsekvens av systemet är att det, när det inte finns kollektivavtal på arbetsplatsen, saknas behöriga mottagare av information enligt 19 § MBL samt behörig arbetstagarrepresentant som kan bli part i primär förhandling såvida inte situationen om- fattas av 13 § MBL. Det vi således nu skall undersöka är vilka krav direktivet ställer på arbetsplatser som saknar kollektivavtal. På arbetsplatser utan kollektivavtal kan situationen vara den att personalen helt eller delvis är oorganiserad. Arbetstagare som är oorganiserade har ingen rätt till information och förhandling i det svenska systemet. Direktivet är inriktat på att utveckla en social dialog mellan arbetsmarknadens parter (se ingressen, skäl 1 och 7). Det torde därför vara acceptabelt att undanta de oorganiserade arbetstagarna från direktivets tillämpningsområde. Den fråga som återstår att undersöka är om direktivet medger att kollektivavtalslösa arbetsplatser med organiserade arbetstagare inte fullt ut får del av de rättigheter till information och samråd som direktivet innehåller. I artikel 1.1 anges att direktivet syftar till att inrätta en allmän ram med minimikrav avseende arbetstagarnas rätt till information och samråd i företag eller driftställen inom gemenskapen. 1975/76:105, bilaga 1, s. 352 och prop. 1994/95:102 s. 59. 1994/95:102 s. 39. Genomförande av direktivet i Rättigheterna skall alltså tillämpas på företag eller driftställen. För att undersöka om informations- och samrådsförfarandena skall kunna utövas på alla företag och driftställen är det lämpligt att gå till artikel 3 i direktivet. Där anges under vilka omständigheter företag och driftställen kan undantas från direktivets tillämpnings- område. Bland annat återfinns där som tidigare nämnts möjlighet att relatera direktivets bestämmelser till tröskelvärden. Utöver vad som anges i artikel 3 finns inga bestämmelser i direktivet som med- ger undantag från dess tillämplighet. Om den nationella lagstiftaren inte utnyttjar de angivna undantagsmöjligheterna i artikel 3 är där- för utgångspunkten, att de rättigheter som direktivet föreskriver skall kunna tillämpas på i princip alla företag eller driftställen. Hänvisningen till nationell lag och praxis , rådet och kommissionen har i anslutning till direktivet gjort ett gemensamt uttalande. I detta erinras, när det gäller arbetstagarrepresentation, om domarna från Europeiska gemenskapens domstol av C-382/92 (Bibehållande av anställdas rättigheter vid företagsöverlåtelse) och C-383/92 (Kollektiva uppsägningar). I målen anklagades för att inte uppfylla vissa före- skrifter i överlåtelsedirektivet och i direktivet om kollektiva upp- sägningar. En grund var att brittisk lag inte säkerställde att arbets- tagarrepresentanter gavs information och tillfälle till överläggningar i samtliga de fall som åsyftas i direktiven. Brittisk lag innehöll näm- ligen inte någon bestämmelse om hur arbetstagarrepresentanter skall utses, när arbetsgivaren vägrar att godkänna någon arbetsta- garorganisation. Detta medförde att det fanns arbetsplatser där inga informations- och samrådsförfaranden kunde äga rum (Mål C- 382/92 p. 7 och Mål C-383/92 p. I de i målen aktuella direktiven definieras, som nämnts, arbetsta- garrepresentanter som arbetstagarnas representanter enligt med- lemsstaternas lagar och praxis. Domstolen angav att hänvisningen till nationell lag och praxis inte skall förstås som att man helt över- låtit på medlemsstaterna att avgöra frågan om arbetstagarrepresen- tanter – den överlåter endast på medlemsstaterna att bestämma hur de arbetstagarrepresentanter som skall informeras och ges till- fälle till överläggningar skall utses (C-382/92 p. 18 och C-383/92 p. Genomförande av direktivet i Enligt artikel 6 i direktivet om företagsöverlåtelser65 föreskrevs olika former av obligatorisk informations- och samrådsverksamhet. Domstolen menade att gemenskapslagstiftaren inte kan ha haft för avsikt att godta att nationella rättsordningar tillåter att det inte utses några arbetstagarrepresentanter, då det för tillgodoseendet av kraven i artikel 6 i direktivet är nödvändigt att sådana utses (C- 382/92 p. 24 och C-383/92 p. Domstolen menade vidare att medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att arbetstagarna inför en företagsöverlåtelse eller inför en kollektiv uppsägning informeras och ges tillfälle att lämna synpunkter genom sina representanter (/92 p. 26 och C- 383/92 p. Domstolen kom till slutsatsen att brittisk rätt, enligt vilken en arbetsgivare kan lägga hinder i vägen för det arbetstagar- skydd som föreskrivs i direktiven stred mot direktiven (C-382/92 p.30 och C-383/92 p. Hänvisningen till nationell lag och praxis innebär inte att man helt överlåtit på medlemsstaterna att avgöra frågan om arbetstagar- representanter utan endast överlåtit på medlemsstaterna att bestämma hur de arbetstagarrepresentanter som skall informeras och ges tillfälle till överläggningar skall utses. Domstolen menade att lagstiftaren inte kan ha haft för avsikt att godta att nationella rättsordningar tillåter att det inte utses några arbetstagarrepresen- tanter, eftersom det för att tillgodose kraven i direktiven är nöd- vändigt att sådana utses. Tanken med det gemensamma uttalande som gjorts i anslutning till det aktuella direktivet med hänvisningen till domarna måste ha varit att erinra om att de principer om arbetstagarrepresentation som där uttalas skall tillämpas eller åtminstone beaktas vid tolk- ningen av direktivet. Dessa principer ser ut att ge stöd för vår ana- lys av direktivets innehåll i detta avseende. Vår bedömning är såle- des att det enligt direktivet skall vara möjligt att införa informa- tions- och samrådsförfaranden på alla företag eller driftställen och att det därför också måste vara möjligt att utse arbetstagarrepre- sentanter som kan motta information och samråd på alla företag eller driftställen. 65 Artikel 7 i rådets uppdaterade direktiv /23/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter. Genomförande av direktivet i Begreppet utan egen förskyllan Väljer arbetstagarna att inte utse någon arbetstagarrepresentant kan däremot inte gärna medlemsstaten göras ansvarig därför. Denna slutsats vinner stöd av formuleringen utan egen förskyllan som återfinns i fyra direktiv och som torde spegla praxis i de behandlade domarna. Tre av direktiven rör något annorlunda frågor än de aktu- ella, eftersom de avser inrättande av former för information och samråd i verksamhet som utövas i flera EU-länder.66 I det revide- rade företagsöverlåtelsedirektivet återfinns emellertid också frasen i artikel 7.6. I denna artikel anges att medlemsstaterna särskilt skall tillse att alla arbetstagare skall erhålla viss information om före- tagsöverlåtelsen, om de utan egen förskyllan saknar arbetstagarre- presentanter. Formuleringen utan egen förskyllan bör omfatta situationer då orsaken till att en arbetstagarrepresentant saknas på arbetsplatsen inte är hänförlig till arbetstagarna utan till någon annan. En sådan tolkning är förenlig med de refererade rättsfallen (C–382/92 och C–383/92), eftersom arbetsgivaren i dessa hade möjlighet att undandra sig informations- och samrådsskyldigheter genom att inte erkänna den arbetstagarorganisation som fanns.67 Därigenom hade situationen uppstått utan arbetstagarnas egen förskyllan. Regeringen har tidigare tolkat begreppet utan egen förskyllan som att det åsyftar nationella system, enligt vilka arbetsgivare kan hindra att en arbetstagarrepresentant utses eller vilka innehåller tröskelregler för möjligheten att utse arbetstagarrepresentanter.68 66 I artikel 5 i direktivet om europeiska företagsråd som rör utseende av ett särskilt förhandlingsorgan anges i artikel 5.2 b 2 st att medlemsstaterna skall föreskriva att arbetstagare i företag eller verksamhet där det utan deras förskyllan inte finns några arbetstagarrepresentanter har rätt att välja eller utnämna ledamöter till det särskilda förhandlingsorganet. I direktivet om arbetstagarinflytande i finns likartade bestämmelser (artikel 2 e och artikel 3.2 b, Rådets direktiv /86/EG av om komplettering av stadgan för europabolag vad gäller arbetstagarinflytande). Samma uttryck återfinns också i direktivet om arbetstagarinflytande i europeiska kooperativa föreningar, (artikel 2 e och artikel 2 b 3 st Rådets direktiv /72/EG av om komplettering av stadgan för europeiska kooperativa föreningar med avseende på arbetstagarinflytande). 67Jfr SOU 2003:64 s. 121. 2003/04:122 s. 49. Genomförande av direktivet i Direktivet om information och samråd skiljer sig från de andra direktiv vi berört i detta avsnitt. Det aktuella direktivet är uttryck- ligen ett ramdirektiv. Det har en uttalad ambition att ta hänsyn till nationella traditioner. Överlåtelsedirektivet och direktivet om kollektiva uppsägningar har i stället ett harmoniseringssyfte. De rör tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning. Företagsrådsdirekti- vet och direktivet om arbetstagarinflytande i europabolag är vare sig harmoniseringsdirektiv eller ramdirektiv. Dessa rör specifik gränsöverskridande verksamhet. Att direktivet är ett ramdirektiv innebär i detta fall att det avser att lägga en grund för etablerandet av informations- och samråds- förfaranden i medlemsländernas företag. Denna grund skall i möjli- gaste mån inlemmas i det befintliga nationella rättssystemet. Att ramdirektiv innehåller minimiföreskrifter är ingen nyhet. Dessa skall uppfyllas på samma sätt som vilka minimiföreskrifter som helst.69 Andra direktiv som rört information och samråd har rört mer specifika frågor. De nationella informations- och samrådsför- farandena skall bland annat utgöra en grund för dessa mer specifi- cerade direktivs tillämpning. Slutsatser rörande direktivets krav Sammantaget tycks det alltså som att direktivet och Europaparla- mentets, rådets och kommissionens uttalande om arbetstagarrepre- sentanter innebär att arbetstagarorganisationer skall kunna utse arbetstagarrepresentanter på kollektivavtalslösa arbetsplatser. Det verkar inte rimligt att en arbetstagarorganisation skall lastas för att en kollektivavtalsrelation inte kommer till stånd. Enligt svensk rätt kan en arbetstagarorganisation inte tvinga till sig ett kollektivavtal. Visserligen har arbetstagarorganisationer tillerkänts en omfattande rätt att vidta stridsåtgärder för att få till stånd kollektivavtal. Det avgörande beslutet ligger dock hos arbetsgivaren, åtminstone i formell bemärkelse. Därmed kan man säga att arbetstagarnas möj- ligheter att bli representerade ligger utanför deras kontroll. 69 Se t.ex. direktivet 2000/78/EG om inrättandet av en allmän ram för likabehandling och genomförandet av det i svensk rätt, prop 2002/03:65. Se också om direktiv /391/EEG om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas hälsa i arbetet och dess genomförande i svensk rätt i , EU och arbetsrätten, 2002, s. 317, 329 f. Genomförande av direktivet i Väljer arbetstagarna att avstå från att utse en arbetstagarrepre- sentant kan dock inte det nationella systemet lastas därför. 4.7.4Konsekvenser för arbetstagarorganisationer på kollektivavtalslösa arbetsplatser Vårt förslag: Informationsplikten i 19 § första meningen MBL utsträcks till att också omfatta arbetstagarorganisationer på arbetsplatser som saknar kollektivavtal. Informationsskyldig- heten skall, om lokal arbetstagarorganisation, finns fullgöras mot denna. Vår bedömning: Direktivets bestämmelser om samråd medför inte att medbestämmandelagens förhandlingsregler behöver ändras. Diskussionen i detta avsnitt inriktar sig på kollektivavtalslösa arbetsplatser där det finns organiserade arbetstagare. Det är fram- förallt följande konsekvenser av svensk rätt som är av intresse: Saknas kollektivavtal på arbetsplatsen har inga arbetstagarorganisa- tioner rätt till information enligt 19 § MBL. De tillerkänns dock under sådana omständigheter viss rätt till primär förhandling enligt 13 § MBL. För övrigt saknar de rätt till primär förhandling enligt 11 och 12 §§ MBL. Vi konstaterade i tidigare avsnitt att direktivet kräver att infor- mation och samråd skall vara möjligt att utkräva inom de områden som nämns. För arbetstagarorganisationer som saknar kollektivavtal tillgodoses enligt svensk rätt informationsrätten helt och hållet genom för- handlingsrätten.70 Dessa organisationer saknar rätt till generell information enligt 19 § MBL. 1975/76:105, bilaga 1, s. 237. Genomförande av direktivet i Vid tidigare ändringar av medbestämmandelagen i samband med genomförandet av direktiven om kollektiva uppsägningar och företagsöverlåtelser valde regeringen att lämna 19 § MBL orörd. I de sammanhangen ansågs förhandlingsskyldigheten innefatta en tillräcklig informationsskyldighet.71 I dessa fall föreföll detta också logiskt. Artikel 4.2 a i det aktuella direktivet ställer dock andra krav. Informationsrättigheterna enligt artikel 4.2 a står självständiga och innefattar en annan rätt till information än sådan som kan aktuali- seras i samband med förhandlingar. I direktivets definition av information framgår att det är arbets- givaren som skall tillhandahålla arbetstagarna informationen (arti- kel 2 f och 4.2). Det är dock inte klarlagt att informationen skall ges på arbetsgivarens initiativ. Mycket tyder emellertid på att detta är avsikten. Eftersom direktivet till stor del går ut på att föra in arbetstagarna i företagets beslutsprocesser är det rimligt att utgå ifrån att direktivet förutsätter att det är arbetsgivaren som skall ta initiativet. Det är bara arbetsgivaren som har tillräcklig insikt i företagets förhållanden för att kunna avgöra om en situation upp- stått som arbetstagarna kan ha intresse att ta del av. Även om man skulle bedöma att direktivet enbart föreskriver en möjlighet för arbetstagarna att få del av aktuell information men ingen initiativskyldighet för arbetsgivaren, kan en arbetstagarorga- nisation utan kollektivavtal inte enligt svensk rätt få del av den avsedda informationen. Dessa organisationer kan visserligen för- handla enligt 10 och 13 §§ MBL, men den information som kan begäras ut i samband med en sådan förhandling måste relatera till en förhandlingsfråga och kan inte vara av generell art. Arbetstagarorganisationer utan kollektivavtal saknar enligt svensk rätt möjlighet att överhuvudtaget utfå sådan generell infor- mation som avses i artikel 4.2 a. För att arbetstagarnas rätt till information enligt direktivets arti- kel 4.2 a till fullo skall tillgodoses vid genomförandet av direktivet i svensk rätt, bedömer vi därför att en utvidgning av den rätt till information som utgår från 15, 18 och 19 §§ MBL måste över- vägas. Den typ av information som artikel 4.2 a tar sikte på är sådan som i första hand omfattas av 19 § första meningen MBL, det vill säga information om den senaste och den förväntade utvecklingen 71 Prop.1994/95:102 s. 74. Genomförande av direktivet i av företagets eller driftställets verksamhet och ekonomiska situa- tion. Denna typ av information måste även kunna komma arbetsta- garorganisationer på kollektivatalslösa arbetsplatser tillgodo. En utvidgning av den informationsplikt som följer av 19 § MBL faller tveklöst utanför den svenska systematiken. Föreskrifterna i 19 § MBL ingår i det företagsdemokratiska paket som medför inflytande för arbetstagarna inom området för arbetsgivarnas ensi- diga beslutanderätt. Detta inflytande har byggts upp kring den förtroendebaserade relation som parter som står i kollektivavtals- förhållande till varandra antas uppleva.72 Det är därför 19 § MBL tillerkänner de arbetstagarorganisationer som står i kollektivav- talsförhållande till arbetsgivaren långtgående möjligheter att få ta del av information om arbetsgivarens verksamhet. I direktivets ingress, skäl 22, anges att gemenskapsramen för information till och samråd med arbetstagare i så hög grad som möjligt bör begränsa de bördor som läggs på företagen eller drift- ställena men likväl säkerställa ett effektivt utövande av rättighe- terna. Dessa omständigheter talar för att försiktighet bör iakttas när en utvidgning av denna informationsplikt övervägs.