sou · GSB388 · 2005-01-01 00:00:00 — kand. som har företagit en intervjuundersökning hos sex kommuner om detalj- handeln med tobaksvaror. , , och har vid sammanträffanden och telefonkontakter lämnat information från sina arbetsfält. , och har också bidragit med bakgrunds- fakta. Uppgifter om förhållandena i detaljhandeln har utredningen fått från bl.a. detaljhandelns organisationer och företag som utför marknadsanalyser m.m. har bidragit med fakta om villkoren för annonsörer och tobaksbolagen har svarat på frågor om sin verksamhet. Utredningen har införskaffat tryckt material om tobaksanvändningen m.m. Utredningen har haft åtta sammanträden. Utredningen lägger nu fram sina förslag och gör även i övrigt bedömningar om genomförandet av ifrågavarande rättsakter. Utredningen lämnar också författningsförslag i form av vissa ändringar i tobakslagen (1993:581). 2Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobaks- kontroll () Ramkonventionen om tobakskontroll slutfördes och var resultatet av omfattande förhandlingar. hade 168 av WHO:s medlemsstater undertecknat konven- tionen. Det är en global konvention och den första i sitt slag på folkhälsoområdet. Att WHO:s första konvention kom att gälla just tobak är ett uttryck för oron inför de allvarliga hälsoeffekter som tobaksbruket för med sig världen över och som breder ut sig inte minst i utvecklingsländer. Internationellt samarbete och ett generellt regelverk ansågs nödvändigt bl.a. för att motverka tobaksindustrins ansträngningar att värva nya rökare, ofta kvinnor och ungdomar, i länder med begränsade möjligheter att själva hindra den ofta aggressiva marknadsföringen. I förhandlingarna, som fördes på WHO:s sex officiella språk, deltog stater som var medlemmar av WHO, dvs. närmare 200 stater. Det säger sig självt att dessa stater hade mycket olikartade utgångspunkter och ambitioner beträffande den framtida konventionens innehåll. Det gällde såväl den sociala och ekonomiska situationen som den rättsliga regleringen. Problemen var inte desamma och det var svårt att ange generella lösningar och klä dem i rättsliga termer. Härtill kommer att den rättsliga begreppsbildningen skiljer sig mycket mellan olika länder. Man måste förvissa sig om att konventionsbestämmelserna uppfattades på samma sätt på alla språk och att innebörden var förståelig och relevant i alla deltagande länder. Som ett resultat av detta är konventionens bestämmelser genomgående ganska allmänt hållna och ger också ett utrymme för staterna att utforma åtgärderna på ett sätt som passar deras sociala och rättsliga situation. Vissa bestämmelser kan uppfattas olika och det är ovisst vilken betydelse som i så fall skulle kunna anses vara den rätta. Det är möjligt att inte alla stater uppfattar sådana bestämmelser på samma sätt (t.ex. artikeln om skadeståndsfrågor). I sådant fall får tolkningen tills vidare utgå från varje lands rättsliga begreppsbildning. Skulle problem mot förmodan uppstå får de lösas senare då man kan bedöma vari åsiktsskillnaderna i så fall består. För länder som , där tobakens skadeverkningar redan uppmärksammats och där det redan finns lagstiftning på de flesta områden, innebär konventionen bara små förändringar på det nationella planet. Arbetet med att utveckla ramkonventionen avses emellertid fortsätta med bl.a. utarbetande av kompletterande protokoll där mera detaljerade bestämmelser kan komma att beslutas för vissa områden. Sådana protokoll kan komma att medföra behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder om önskar ansluta sig till dem. EU-länderna uppträdde gemensamt i WHO-förhandlingen, detta för att innehållet i konventionen berör såväl EG-rätten som nationell lagstiftning. Inför varje förhandlingsomgång förbereddes gemensamma ståndpunkter i de frågor som skulle komma upp. Ordförandelandet och framförde sedan dessa ståndpunkter och hävdade EU:s intressen i förhandlingen. Man kan mot denna bakgrund utgå från att konventionstexten står i överensstämmelse med EG-rätten, även om det finns skillnader i uttryckssätt och avgränsningar. Detta är av särskilt intresse vad gäller förhållandet till det nya EG-direktivet (2003/33/EG) på reklamområdet (se avsnitt 3.1). Såväl EG som EU:s medlemsstater är parter i konventionen. Detta påverkar dock inte röstantalet vid partskonferensen (se artikel 32.2). I det följande redovisas konventionen översiktligt varvid tonvikten läggs vid sådana artiklar som berör nationella förhåll- anden och kan ha betydelse för svensk lagstiftning. Artiklar som gäller det fortsatta internationella samarbetet med genomförande och utveckling av konventionen anmärks endast kortfattat. För närmare uppgifter hänvisas till konventionstexten (bilaga 2). Konventionen är disponerad i en ingress samt tio delar med olika typer av bestämmelser. De konkreta förpliktelserna som bl.a. berör den nationella lagstiftningen återfinns företrädesvis i del III och IV. Ingressen innehåller 23 moment där olika gemensamma utgångs- punkter anges. De är delvis av standardkaraktär för en internationell konvention av denna typ. Det är dock intressant att notera att skyddet för folkhälsan här lyfts fram i en internationell konvention. Bland övriga moment märks bl.a. nr 5 (skador av exponering för tobaksrök), nr 7 (skador på ofödda barn), nr 8 (rökning bland barn och ungdomar), nr 9 (rökning bland kvinnor och flickor) och 11 (reklam, marknadsföring och sponsring). Vidare erkänns bl.a. i momenten 4, 13 och 15 de särskilda problemen i utvecklingsländer och länder med övergångs- ekonomi och sådana länders behov av tekniskt och finansiellt stöd för att genomföra åtgärder för tobakskontroll. Del I och II Del I innehåller två artiklar med definitioner respektive bestämmelser om förhållandet mellan konventionen och andra internationella avtal. Beträffande definitionerna i artikel 1 bör främst observeras definitionen av tobaksreklam och marknadsföring (vilken skiljer sig något från närmast motsvarande definition i reklamdirektivet). De meddelanden och åtgärder som avses är sådana som har som syfte, effekt eller sannolik effekt att främja en tobaksvara eller tobaksbruk, vare sig direkt eller indirekt. Sponsring definieras på motsvarande sätt. Sponsring täcker varje form av bidrag till ett evenemang, en aktivitet eller en person med sådant syfte eller effekt som sagts. Slutligen bör observeras definitionen av tobaksindustri, varmed avses tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror. Artikel 2 innebär dels att parterna är oförhindrade att genomföra strängare åtgärder än enligt konventionen, dels att parterna kan träffa andra avtal som berör de frågor som regleras i konventionen under förutsättning att de är förenliga med bestämmelserna i denna. Del II innehåller tre artiklar. Dessa anger konventionens mål, vägledande principer samt s.k. allmänna skyldigheter. Beträffande vägledande principer (artikel 4) markeras bl.a. vikten av internationellt samarbete och tekniskt och finansiellt stöd samt nödvändigheten av allsidiga multisektoriella åtgärder och aktioner. I övrigt hänvisas till konventionstexten. I artikeln om allmänna skyldigheter (artikel 5) anges vissa principiella åtaganden för det nationella området. Det gäller utarbetandet av nationella strategier och program, inrättande av nationell samordnande mekanism eller samlingspunkter, genomförande av effektiva åtgärder mot tobaks- bruk samt skydd från påverkan av kommersiella intressen. Vidare finns bestämmelser om fortsatt samarbete på det internationella planet. Del III innehåller nio artiklar som alla tar sikte på åtgärder som är avsedda att minska efterfrågan på tobak. Det är här fråga om konkreta bestämmelser som skall genomföras på det nationella planet. Några av de mest betydelsefulla artiklarna i konventionen återfinns i detta avsnitt. Artikel 6 gäller pris- och skatteåtgärder. Här erkänns sådana åtgärder som ett viktigt medel för att minska tobaksbruket. Enligt artikeln bör vidare parterna, med förbehåll för deras suveräna rätt att besluta om sin skattepolitik, beakta sina folkhälsopolitiska mål i fråga om tobakskontroll och vidta åtgärder som dels kan innefatta en skatte- och prispolitik som kan bidra till hälsopolitiska mål som syftar till att minska tobaksbruket, dels i förekommande fall förbud eller begränsningar av internationella resandes inköp eller import av tobaksvaror. Förpliktelsen innehåller många förbehåll, vilket inte är förvånande på skatteområdet. Det har inte funnits förutsättningar att enas om generella principer för tobaksbeskattningen eller om några miniminivåer för skatten. Det har inte heller varit möjligt att enas om en avveckling av s.k. tax-free-försäljning av tobaksvaror. I artikeln finns emellertid också en bestämmelse om rapportering av skattesatser för tobaksvaror och utvecklingstendenser i tobaks- konsumtionen, vilket senare kan ge underlag för internationella jämförelser. Artikel 7 innehåller ett erkännande av andra åtgärder än pris- och skatteåtgärder som ett viktigt medel för att minska tobaksbruket. Den innehåller ingen speciell förpliktelse utan anknyter till de följande artiklarna 8–13. Artikel 8 slår fast att vetenskaplig bevisning otvetydigt har slagit fast att exponering för tobaksrök orsakar död, sjukdomar och Parterna åtar sig att genomföra olika slag av effektiva åtgärder som ger skydd mot exponering för tobaksrök på arbetsplatser inomhus, allmänna transportmedel, offentliga platser inomhus och i förekommande fall andra offentliga platser. Med andra offentliga platser torde bl.a. åsyftas sådant som t.ex. idrottsevenemang och liknande där många människor samlas på ett begränsat utrymme. Artikel 9 gäller tobaksvarors innehåll. Avsikten är att partskonferensen skall föreslå riktlinjer för testning och mätning av innehåll och emissioner och reglering härav samt att parterna härefter skall besluta om nationellt genomförande. För del har sådana bestämmelser redan genomförts till följd av EG:s s.k. märkningsdirektiv1. Artikel 10 gäller tobaksindustrins skyldighet att lämna statliga myndigheter information om tobaksvarornas innehåll och emissioner. Även detta svarar mot redan genomförda bestämmelser i märkningsdirektivet. Parterna skall också se till att allmänheten får kännedom om de giftiga substanserna och deras emissioner. Artikel 11 innehåller detaljerade bestämmelser om förpackning och märkning av tobaksvaror. Det gäller bl.a. förbud mot sådan förpackning och märkning som kan ge ett felaktigt intryck av produktens egenskaper, inbegripet beteckningar som antyder att en tobaksvara är mindre farlig än andra, såsom t.ex. låg tjärhalt m.m. Vidare finns föreskrifter om tydliga varningstexter av viss storlek samt krav på information om relevanta ämnen och emissioner. Även denna artikel svarar mot märkningsdirektivet. Detaljerna lämnas därför här åt sidan. Artikel 12 innehåller bestämmelser om utbildning, information och allmän upplysning. Parterna skall bl.a. på olika sätt öka allmänhetens kunskap och medvetenhet om hälsorisker till följd av tobaksbruk samt främja utbildningsprogram m.m. riktade till personal inom t.ex. hälsovård och utbildningsväsende. Artikel 13 innehåller de viktiga och kontroversiella bestäm- melserna om tobaksreklam, marknadsföring och sponsring. Artikeln är utformad i tre steg, så att man inledningsvis har en bestämmelse om totalförbud mot reklam, marknadsföring och sponsring av tobaksvaror, därefter en mindre långtgående bestämmelse för parter som av konstitutionella skäl inte kan 1 och rådets direktiv /37/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror. genomföra ett totalförbud och slutligen en bestämmelse om vissa minimiåtgärder som varje part skall vidta inom ramen för sin konstitution. Artikeln inleds med ett principiellt konstaterande av att ett totalförbud mot reklam, marknadsföring och sponsring skulle minska bruket av tobaksvaror (punkt 1). Därefter följer (punkt 2) en bestämmelse om genomförande av ett totalförbud, vilket skall omfatta gränsöverskridande reklam, marknadsföring och sponsring som utgår från partens territorium. Erforderliga åtgärder skall genomföras från det konventionen trädde i kraft för den parten. Efter detta följer (punkt 3) en bestämmelse om restriktioner för all reklam för, marknadsföring och sponsring av tobak vilken avser parter som på grund av sin konstitution inte kan genomföra ett totalförbud. Enligt denna punkt krävs också restriktioner eller ett totalförbud mot reklam, marknadsföring och sponsring som utgår från partens territorium och har gränsöver- skridande effekt. Någon fast tidsgräns anges inte i denna punkt. De ovan nämnda minimiåtgärderna anges i punkt 4 och avser Förbud mot vilseledande reklam, Krav på varningstexter i anslutning till reklam och sponsring, Begränsning av incitament som uppmuntrar till inköp av tobak, Krav på att tobaksindustrin redovisar sina kostnader för reklam, marknadsföring och sponsring som inte är förbjuden, Totalförbud eller, om konstitutionen hindrar ett totalförbud, restriktioner för tobaksreklam, marknadsföring och sponsring i radio, TV, tryckta media och i förekommande fall andra media, som Internet, inom av , samt Förbud, eller om konstitutionen hindrar ett förbud, restriktioner för tobaksrelaterad sponsring av internationella evenemang, aktiviteter och deltagare däri. Parterna uppmuntras (punkt 5) att genomföra åtgärder som går utöver minimikraven i punkt 4. Parter som själva har förbud mot vissa former av tobaksreklam, marknadsföring och sponsring har enligt punkt 7 också rätt att förbjuda och sanktionera motsvarande former av gränsöverskrid- ande reklam etc. som når deras territorium. I punkt 8 förutses vidare ett fortsatt arbete kring ett protokoll om ett totalförbud mot gränsöverskridande reklam, marknadsföring och sponsring. Artikel 14 gäller åtgärder mot tobaksberoende, dvs. insatser för tobaksavvänjning och behandling av tobaksberoende. Artikeln tar bl.a. upp åtgärder för att främja tobaksavvänjning på platser som utbildningsinstitutioner, hälsovårdsinrättningar m.m., införlivandet av diagnostisering och behandling av tobaksberoende i nationella strategier för folkhälsa m.m., samt samarbete med andra parter i syfte att underlätta tillgängligheten till behandling av tobaks- beroende till en överkomlig kostnad. Del IV innehåller tre artiklar, varav 15 och 16 innehåller viktiga materiella bestämmelser. Artikel 17 är av annan karaktär och gäller internationellt samarbete för att främja ekonomiskt bärkraftiga alternativ för bl.a. tobaksodlare. Artikel 15 tar som utgångspunkt att kampen mot olaglig handel med tobaksvaror är en fundamental del av tobakskontrollen. Parterna åtar sig bl.a. att säkerställa att alla förpackningar med tobaksvaror är märkta för att underlätta bestämmande av varornas ursprung och kontroll av varurörelser (punkt 2). Varorna skall dessutom vara märkta med slutdestination eller annat som kan hjälpa myndigheterna att avgöra om de säljs lagligt (punkt 2 a). Parterna skall vidare bl.a. övervaka och samla in uppgifter om gränsöverskridande handel och utbyta information mellan tull- och skattemyndigheter m.fl. (punkt 4 a), stärka lagstiftning om påföljder m.m. (punkt 4 b), övervaka och dokumentera lagring och distribution av varor under s.k. skattesuspension (punkt 4 d) och vidta åtgärder rörande konfiskering av smugglade varor, vinster från olaglig handel m.m. (punkt 4 c och e). Parterna skall även främja samarbete i fråga om utredningar och rättsliga förfaranden rörande olaglig handel (punkt 6). Slutligen anges att varje part skall vinnlägga sig om ytterligare åtgärder, inbegripet licensiering i förekommande fall, i syfte att förhindra olaglig handel (punkt 7). Artikel 16 handlar om försäljning av tobaksvaror till och av minderåriga. Med minderåriga förstås personer under den ålder som kan vara bestämd i nationell rätt eller annars . Parterna skall vidta effektiva åtgärder för att förbjuda försäljning av tobak till minderåriga. Dessa åtgärder kan omfatta Krav på dels tydlig skyltning inne på försäljningsställen med information om försäljningsförbudet, dels kontroll av köpares ålder i tveksamma fall (punkt 1 a), Förbud mot försäljning av tobaksvaror på så sätt att de är direkt tillgängliga, t.ex. på butikshyllor (punkt 1 b), Förbud mot tillverkning och försäljning av godsaker, leksaker eller annat som har form av tobaksvaror och tilltalar minderåriga (punkt 1 c), och Säkerställande av att tobaksvaruautomater inte är tillgängliga för minderåriga (punkt 1 d). Parterna skall vidare förbjuda gratisutdelning av tobaksvaror till allmänheten och i synnerhet till minderåriga (punkt 2) samt bemöda sig om att förbjuda försäljning av lösa cigaretter eller cigaretter i små förpackningar (punkt 3). Tobaksvaruautomater återkommer i punkt 5, enligt vilken en stat kan avge en skriftlig bindande deklaration om sitt åtagande att förbjuda sådana automater. Punkt 6 kräver effektiva åtgärder inbegripet påföljder för försäljare och distributörer för att säkerställa förpliktelserna i punkterna 1–5. Enligt punkt 7 slutligen bör parterna i förekommande fall vidta åtgärder för att förbjuda att tobaksvaror säljs av minderåriga. Del V, VI och VII Del V innehåller endast en artikel, nr 18, vari anges att parterna är överens om att ta vederbörlig hänsyn till skyddet av miljön och människors hälsa när det gäller tobaksodling och framställning av tobaksvaror. Del VI innehåller också endast en artikel, nr 19, vilken behandlar ansvars- och skadeståndsfrågor med anknytning till tobak. Artikeln orsakade svårigheter under förhandlingarna till följd av staternas mycket olika rättsliga utgångspunkter. Den slutliga konventions- texten är inte helt klar till sin innebörd (detta gäller särskilt punkt 1), vilket gör den svår att översätta och tolka. Enligt punkt 1 skall parterna om det behövs för tobakskontrolländamål överväga att vidta lagstiftningsåtgärder eller stärka sin befintliga lagstiftning i fråga om straffrättsligt och civilrättsligt ansvar, inbegripet i förekommande fall skadestånd. I punkt 2 finns bestämmelser om samarbete och utbyte av information bl.a. om gällande lagstiftning och relevant rättspraxis. Enligt punkt 3 skall parterna under förutsättning bl.a. av ömsesidig överenskommelse och tillåtlighet enligt nationell lagstiftning bistå varandra i rättsliga förfaranden som gäller straffrättsligt och civilrättsligt ansvar förenligt med konventionen. Punkt 5 antyder ett fortsatt arbete rörande ansvars- frågorna inom ramen för partskonferensen. Del VII innehåller tre artiklar, nr 20 om forskning, övervakning och utbyte av information, nr 21 om rapportering och utbyte av information samt nr 22 om samarbete på vetenskapliga, tekniska och rättsliga områden. Den förstnämnda artikeln tar främst fasta på forskning och vetenskaplig utvärdering samt nationell, regional och global övervakning av mönster, orsaker till och konsekvenser av tobaksbruk och exponering för tobaksrök. Parterna skall samarbeta på sådana områden och främja utbyte av information om bl.a. vetenskapliga, tekniska, socioekonomiska och rättsliga förhåll- anden. De skall även bemöda sig om att gradvis inrätta och upprätthålla databaser med vissa angivna uppgifter. Artikel 21 däremot handlar om innehållet i den periodiska rapporteringen till partskonferensen. Den skall bl.a. inkludera information om vidtagna lagstiftnings- och andra åtgärder för att genomföra konventionen, information om övervakning och forskning enligt artikel 20 samt viss i andra uppräknade artiklar angiven informa- tion. Frekvens och utformning av de periodiska rapporterna beslutas av partskonferensen. Varje part skall lämna sin första rapport efter att konventionen trätt i kraft för den parten. Artikel 22 tar sikte på behoven hos utvecklingsländer och länder med övergångsekonomier och handlar om att främja över- föring av teknisk, vetenskaplig och rättslig expertis och teknologi för att stärka nationella strategier och program för tobakskontroll. Del VIII–XI Del VIII innehåller fyra artiklar, nr 23–26, som behandlar partskonferensens uppgifter och arbete, sekretariatsfunktionerna, förhållandet till mellanstatliga organisationer samt finansiella resurser för konventionens genomförande. De berör inte nationella förhållanden och redovisas därför inte närmare. För närmare uppgifter hänvisas till konventionstexten. Del IX innehåller endast artikel 27, vilken anger formerna för lösning av tvister mellan parterna om konventionens tolkning eller tillämpning. Del X gäller konventionens vidare utveckling och innehåller bestämmelser om villkoren för ändringar i konventionen (artikel 28) och villkoren för antagande av och ändringar i bilagor till konventionen (artikel 29). Bestämmelserna innebär samman- fattningsvis att konsensus skall eftersträvas men att som en sista utväg en ändring kan antas med tre fjärdedelars majoritet av de parter som är närvarande och röstar vid mötet. I övrigt hänvisas till konventionstexten. Del XI innehåller slutbestämmelser i form av artiklarna 30–38. Bland dessa kan främst nämnas artiklarna 30 och 33. Enligt den förstnämnda artikeln får inga reservationer göras till konventionen. Av artikel 33 framgår att protokoll till konventionen beslutas av partskonferensen i samma ordning som ändringar och tillägg till konventionen. Endast parter i konventionen kan vara parter i ett protokoll. Ett protokoll är bindande endast för parterna i det protokollet och det är endast dessa parter som får fatta beslut i frågor som rör protokollet. I övrigt hänvisas till konventionstexten. I utredningens uppdrag ingår också att lämna förslag om genom- förandet av och rådets direktiv /33/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror. Ett direktiv riktar sig normalt till medlemsstaten. Ett visst resultat skall uppnås inom en bestämd tid men medlemsstaten får bestämma form och tillvägagångssätt. Skyldigheter som följer av ett direktiv skall alltså kunna genomföras i det befintliga nationella rättssystemet på ett sätt som passar den nationella strukturen, under förutsättning att man uppnår den verkan som är syftet med direktivet. Införlivandet får inte ske med hjälp av administrativ praxis som kan ändras.1 Däremot har det ansetts tillräckligt att en fast rättspraxis föreligger som överensstämmer med direktivets innehåll. Om medlemsstaterna inte genomför direktivet inom den bestämda tiden eller inte genomför dessa på ett fullgott sätt kan de bli skadeståndsskyldiga.2 I direktivets ingress framhålls att WHO:s ramkonvention om tobakskontroll är på väg att förhandlas fram och att bindande internationella regler i denna konvention kompletterar reglerna i direktivet. Åtgärderna enligt direktivet syftar till att minska skillnaderna i nationell lagstiftning rörande reklam för tobaksvaror och sponsring till förmån för tobaksvaror. 1Se t.ex. mål 102/79, kommissionen mot , Rec, 1980 s. 1473. 2Jfr dom i målen C-6/90 och C-9/90, , 1, s. 5357. Jfr m.fl., När tar EG-rätten över?, förlaget , 1996, s. 22 f. Begreppet reklam används i direktivet med den betydelse som är angiven i artikel 2 b). Enligt direktivet avses med beteckningen reklam varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara. Med sponsring avses enligt direktivet varje form av offentligt eller privat bidrag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara. Denna definition ligger nära den som används i konventionen. Enligt artikel 95.3 i fördraget skall kommissionen i sina förslag som gäller upprättandet av den inre marknaden och dess funktion utgå från en hög skyddsnivå. Även och rådet strävar inom ramen för sina befogenheter efter att uppnå detta mål. Tillnärmningen av medlemsstaternas lagstiftning skall därför ske så att man upprätthåller en hög skyddsnivå för folkhälsan.