sou · GSB357 · 2005-01-01 00:00:00 — anser att provning inom ramen för marknadskontroll är ett problem eftersom endast få organ finns att tillgå. Problem med resurser för provning framkommer också från , , och . Enligt borde ett oberoende provningsinstitut med stat- ligt anslag kunna underlätta marknadskontrollen. Såvida en särskild marknadskontrollmyndighet inte utses, anser att det åtminstone bör etableras en särskild enhet inom det egna verket med ansvar för marknadskontroll. Behovet av en tydligare styrning av resursanvändningen hos myndigheterna, sär- skilda riktlinjer för marknadskontrollen och ökad medvetenhet hos myndighetsledningen framförs, i olika delar, av t.ex. Arbetsmiljö- verket, , och . Enligt måste de områden där marknads- kontrollen inte fungerar i åtgärdas genom att resurser tillförs och beräknas efter förutsättningarna i varje direktiv. Enbart en annan organisation löser inte problemen. Verket är tveksamt till den modell med lokala inspektörer som används i , inspektörer som arbetar med allt från galna kosjukan till elektro- magnetisk kompatibilitet. Det krävs specialkunskap för en effektiv tillsyn. betonar att marknadskontrollen har olika förutsättningar på olika områden, även om det finns behov av en samlad metod för att behandla likartade fall på ett likvärdigt sätt och för att uppnå synergieffekter. Ett utökat samarbete med tillverkare och importörer skulle kunna förstärka effektiviteten genom att kunskapen om regelverket ökar (, , , SWEDAC). I takt med att tillverkarantalet minskar och importen stiger, växer också behovet av kontroll i distributions- och försälj- ningsled (). efterlyser ett ingångsfilter och , , och ett förbättrat samarbete med tullmyndigheterna. Synpunkter från berörda myndigheter m.fl. samt vissa jämförelser För att öka effektiviteten i marknadskontrollen föreslås där- utöver avskräckande publicitet (), ökat samarbete med andra länder (, ) och eliminerande av gränsdragningsproblematik mellan myndigheterna (, ). Problem med e-handel och efterföljande problem för myndig- heterna att kontrollera vilka varor som släppts på marknaden har framförts av , och . anser att problemet måste lösas på EU-nivå. I övrigt nämns att vissa anmälda organ använder felaktiga underlag (). Sekretessregler anses svårhanterliga i informa- tionssystemen (). , och anser att marknadskontrollen i EU måste bli mer omfattande, särskilt med tanke på den arbetsbörda de länder som verkligen utför marknads- kontrollen får när andra länder inte sköter tillsynen (Sjöfarts- verket) och med tanke på utvidgningen (). 6.16Synpunkter om vissa särskilda områden Vid genomgång av myndigheternas svar på enkätfrågor och sam- manställning av resultatet framgår att en del myndigheter inte kommit igång med marknadskontrollen. Hos andra, även sådana som är aktiva i marknadskontroll, tycks vissa sektorer mer kon- trollerade än andra. är det svårt att urskilja hur den operativa kontrollen styrs från sektorsmyndigheterna. Vid sammanställningen av myndigheternas svar på enkätfrågorna framskymtar att prioriteringen av marknadskontrollen inte alltid klargjorts. Marknadskontrollbehovet inom område kan väntas öka på grund av produktsäkerhetsdirektivets regler om sys- tematisk och effektiv kontroll och av att övriga berörda myndig- heter behöver stöd och information från verkets sida. Kontakter med näringsidkare och behöver förbättras för att upp- fylla direktivets krav och informationsnätverk nationellt och i EU kommer att byggas ut. Klagomåls- och RAPEX-funktioner måste Synpunkter från berörda myndigheter m.fl. samt vissa jämförelser förstärkas och det administrativa samarbetet med andra länder i EU blir obligatoriskt. Initialt är det således en starkt ökad aktivitet att vänta. Det lång- siktiga behovet avseende marknadskontroll är mer svårbedömt. bör verksamheten kunna inriktas mer och mer på oseriösa näringsidkare. RAPEX förutsätter snabba åtgärder vid upptäckt av farliga varor på marknaden och även när meddelanden om sådana kommer från andra medlemsländer. Spårbarhet tillbaka till näringsidkare och information om produkten finns på den nationella marknaden, alternativt vart den är exporterad, måste vara möjligt att få fram . Det nya direktivet förutsätter en nationell struktur för organisation och samarbete mellan behöriga myndigheter. Myndig- heterna ska ha befogenhet att vidta effektiva, proportionella, avskräckande och tillräckligt snabba åtgärder. När regeringen i propositionen Handlingsplan för konsument- politiken 2001–2005 (prop. 2000/01:135) inte lämnade sitt stöd för att den kommunala konsumentvägledarverksamheten skulle lag- stadgas, konstaterades att regeringen skulle återkomma i frågan om behov av lagstiftning uppstod. Med den utformning som direktivet kommit att få ställs den kommunala konsumentverk- samheten i ny belysning. samarbetar f.n. med kommunernas konsu- mentvägledare när det gäller marknadskontroll genom särskilda avtal. Kontrakten inriktas på för uppgiften särskilt utbildade perso- ner. Ersättning utgår f.n. med hälften av den reella kostnaden, , när en kampanj pågår. har endast avtal om marknadskontroll med 40 kommuner. Ett standardkontrakt innehåller följande uppgifter: Kontroll av produkter och/eller märkning av produkter i buti- ker. Dokumentering av produkter, säljställen, leverantö- rer/importörer etc. Inköp av produkter. Information till butiker om lagstiftning/säkerhetsregler i sam- band med marknadskontroller. Intervjuer med butiksansvariga eller annan personal. Kontroll av om vissa produkter finns på marknaden (i samband med notifikationer). Synpunkter från berörda myndigheter m.fl. samt vissa jämförelser Efterkontroll av om vissa produkter finns kvar på marknaden efter säljförbud m.m. Kontakterna med kommunerna är nödvändiga för övervakning av lokal tillverkning och lokalt utbud. Situationen är emellertid problematisk såtillvida att den geografiska täckningen inte är full- ständig och att vägledarnas medverkan ibland är oberäknelig. 240 kommuner har konsumentverksamhet, men har bara avtal med 40 av dem för medverkan i produktsäker- hetsarbetet. Vissa små kommuner samarbetar med större. Det finns stora kommuner som saknar konsumentvägledare. arrangerar utbildningsaktiviteter för konsu- mentvägledarna och det har även varit på tal att utforma högskole- kurser i konsumentkunskap. När det gäller de mest komplicerade bedömningarna, som förutsätter kunskap om provningsmetoder och standarder, kan endast verkets egen personal väntas behärska dessa fullt ut. Vägledarnas arbete består av ett antal olika uppgifter inom kon- sumentområdet och marknadskontroll är bara en av dessa. En hel- täckande organisation som garanterar att marknadskontroll utförs finns inte på plats. Kommunens personal har inte rätt att använda maktmedel inom konsumentområdet. Produkter kan inte beslagtas utan måste köpas in för kontroll. Provningen måste ske i regi. En utredning om konsumentvägledarna och gjordes (Ju 2001:H). I utredningen konstaterades att i och med att verksamheten fortsatt skulle vara frivillig ankom det på varje kommun att besluta om hur konsumentarbetet skulle organi- seras. Eftersom av landets befolkning (38 kommuner) saknade konsumentvägledare måste tillgängligheten till dessa för- bättras. Även utbildning av konsumenter måste förbättras. Utred- ningen föreslog ett dynamiskt utformat stöd, kanaliserat via Kon- sumentverket, för utvecklings- och kvalitetsändamål i kommu- nerna. fördelades därefter för åren 2002–2004 till särskilda projekt. I tidigare utredningar om marknadskontrollen hos Konsument- verket har konstaterats att resurserna för marknadskontroll är klart otillräckliga, samverkan med andra myndigheter som berörs av produkt- säkerhetsdirektivet behöver förbättras, Synpunkter från berörda myndigheter m.fl. samt vissa jämförelser den operativa kontrollen på lokal nivå måste stärkas. Dessa behov kvarstår och förstärks med det nya direktivet. De ökade kraven på egenkontroll hos näringsidkarna, skärpta befogen- heter för den centrala myndigheten att ingripa och förstärkt spår- barhetskontroll innebär nyheter för det lokala produktsäkerhets- arbetet. Den svenska lagstiftningen på byggområdet kan sägas vara inriktad i huvudsak på de färdiga byggnaderna och anläggningarna. Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivnings- eller markarbeten, dvs. byggherren, ska se till att arbetena utförs enligt bestämmelserna i (1987:10) m.m. Bygg- ska vidare se till att kontroll och provning utförs i tillräcklig omfattning så att de egenskapskrav som anges i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. uppfylls. Vidare har byggherren ansvar för att byggprodukter – en produkt som stadigvarande ingår i ett byggnadsverk – är lämpliga för avsedd användning. Byggherren ska vidta vissa mått och steg vid uppförande eller tillbyggnad, t.ex. att göra en bygganmälan till i kommunen. Enligt (PBL) har byggherren vidare att till sin hjälp utse en kvalitetsansvarig, som är godkänd av ackrediterat organ. Andra uttryck för tillsynsverksam- het är det byggsamråd som kommunen kallar till och besluten om att en kontrollplan ska finnas för arbetena. I kontrollplanen anges vilka kontroller som ska utföras och vilka intyg och andra hand- lingar som ska visas upp för . Kontrollplanen tar främst upp byggnadsverkets funktion i olika avseenden och är inte kopplad till marknadskontroll av byggprodukterna. Den i PBL föreskrivna kvalitetsansvarige ska se till att kontrollplanen följs. Det är nödvändigt att de som utför de faktiska arbetena, dvs. ent- reprenörerna, har egna sätt att säkra ett fackmässigt utförande. Arbetet med att få till stånd en fungerande inre marknad med byggprodukter har dragit ut av flera skäl. Ett sådant skäl är att de i byggproduktdirektivet angivna tekniska egenskapskraven avser det färdiga byggnadsverket, byggnaden eller anläggningen och gäller bl.a. bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet vid Synpunkter från berörda myndigheter m.fl. samt vissa jämförelser brand, energihushållning och värmeisolering. Detta har fört med sig omfattande arbete med att via tolkningsdokument etc. föra över de väsentliga kraven till byggprodukter. Syftet med byggproduktdirektivet var att lägga grund för bygg- produkters fria rörlighet på den inre marknaden. En förutsättning är att användarna ska kunna förlita sig på att byggprodukter upp- fyller samma krav oavsett tillverkare och var tillverkningen sker. Det sätt som valts är utarbetande av standarder eller tekniska spe- cifikationer. Det kan nämnas att till skillnad från andra län- der i av tradition har få detaljkrav avseende byggprodukter. I viss utsträckning förekommer frivilliga typgodkännanden av byggprodukter m.m. Direktivets krav har sedermera genomförts i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Beträffande byggprodukter anges att den för att få ingå i ett byggnadsverk ska vara lämplig för avsedd användning. En byggprodukt är lämplig om den har sådana egenskaper att det byggnadsverk i vilket den ska ingå, rätt projekterat och uppfört, kan uppfylla de väsentliga egen- skapskraven. Byggprodukter som uppfyller de angivna kraven på lämplighet eller uppfyller krav på CE-märkning enligt byggpro- duktdirektivet får släppas ut på marknaden. De CE-märkta pro- dukterna förutsätts marknadskontrolleras, dvs. produkterna som sådana. Ytterligare EG-direktiv inom byggområdet är direktiven om hissar, skidliftar och effektivitetskrav för värmepannor. Genom regeringsbeslut fick i uppdrag att, med beaktande av vissa givna utgångspunkter, utarbeta ett förslag om hur marknadskontrollen inom byggområdet borde organiseras och finansieras. redovisning av uppdraget är daterad . Verket angav att förslagen i redovis- ningen skulle betraktas som principförslag, eftersom förutsätt- ningar att CE-märka byggprodukter enligt byggproduktdirektivet ännu inte fanns. inkom med ytter- ligare en skrivelse i ärendet. skrivelser har genom beslut överlämnats till Marknadskontrollutred- ningen. I redovisningen av uppdraget kom verket fram till att frågan om marknadskontrollen var för tidigt väckt eftersom det inte fanns harmoniserade standarder. Verket lämnade en principskiss i form av fyra olika förslag till etablerande av marknadskontroll samt en nog- grann beräkning av avgiftsfinansiering enligt två modeller. Den ena avsåg avgifter från tillverkare och importörer och den andra avgifter Synpunkter från berörda myndigheter m.fl. samt vissa jämförelser från byggherrar vid ansökan om bygglov. föredrog det första alternativet även om det skulle bli kostsamt att etablera ett register för tillverkare och importörer. Av förslagen rörande marknadskontroll förordade verket för samtliga alternativ att det skulle ha kvar ansvaret för tillsynen. För själva kontrollen på marknaden ansågs ett fristående organ av vilket man upphandlade uppgiften vara den bästa modellen. egna handläggare, upphandling av länsstyrelserna och upp- handling av nämnd utgjorde de tre andra alternativen. Remissinstansernas uppfattningar både om marknadskontrollens organisation och finansiering var splittrad. Sedan utredningarna gjordes har förhållandena ändrats och CE- märkta byggprodukter finns på marknaden. Från näringslivshåll har man framfört att man ser bristen på marknadskontroll som ett stort problem eftersom området är ett av de största och mest bety- delsefulla ekonomiskt sett. gör nu bedömningen att en avgift av byggherren i sam- band med bygganmälan skulle kosta mer för fakturahantering än verket skulle ha möjlighet att ta ut. En fast avgift för tillverkare och importörer är också svårt att konstruera eftersom det är nästan omöjligt att identifiera direktimportörerna. Det riskerar dessutom att skapa ett handelshindrande system. Ett avgiftskollektiv för hela byggsektorn vore än mer komplicerat att definiera. Verkets slutsats blir därför att marknadskontrollen måste anslagsfinansieras och att marknadskontrollen inte kan påbörjas utan finansiering. För del är det, när det gäller marknadskontrollen, således först och främst en fråga om resurser för verksamheten. Om den frågan kan lösas har att ta ställning till vilken instans som ska sköta den operativa kontrollen och hur den under- stödjande funktionen på verket ska utformas. 6.16.3Läkemedelsverkets område: medicinteknik område medicinteknik har utökats genom tillkomsten av nya produktdirektiv och ytterligare ansvar för utredning/uppföljning av rapporter direkt från vård- givarna. Inom denna sektor kontrolleras inte bara konstruktionen utan även användningen av produkterna. Samarbete äger rum med , som har ansvar för tillsyn av verksamheten inom hälso- och sjukvården. Den föreslagna nya produktsäkerhetslagstiftningen och därmed sammanhängande ändringen av lagen (1993:584) om medicintek- Synpunkter från berörda myndigheter m.fl. samt vissa jämförelser niska produkter utökar verkets ansvarsområde avseende bl.a. dis- tributörer. Även verkets ansvar för marknadskontrollen av kosme- tiska och hygieniska produkter utökas p.g.a. denna lagstiftning. I en utredning gjordes en beräkning av behovet av resurser för område medicinteknik. Det kon- staterades att en dubblering av årsarbetskrafterna behövdes för att ge möjlighet till en effektiv marknadskontroll och ett kraftfullare agerande i EU. Utredaren ansåg att det behövdes ökade resurser till verket utifrån en beräknad förebyggande nivå som även skulle stötta den svenska industrin och verkets deltagande i det globala arbetet. Den grundläggande miniminivån för att uppfylla krav i (registrering, hantering av tillbud, ansökan om klinisk prövning, tillsyn över produkter och tillverkare) ansågs uppfylld med befintliga resurser. Utredaren redogjorde även för ett mellanalternativ med aktivitet av genomsnittligt slag i EU/EES. I mellanalternativet ingick bl.a. värdering av klinisk aktivitet och förebyggande rådgivningsfunktioner. Möjligheterna till avgiftsfinansiering behandlades i regeringens proposition om medicintekniska produkter (prop. 1992/93:175), i ovan nämnd utredning samt i en särskild skrivelse från Läke- medelsverket till 20021. I alla tre fallen bedöm- des möjligheterna att avgiftsfinansiera en generell marknadsöver- vakning som små. Verket kan i vissa situationer ta ut avgifter i form av faktisk kostnad för speciella utredningar och provningar som kan behöva göras i samband med marknadskontroller (av kostnaderna täcks med dessa avgifter). Sedan utredningen har ansvar för marknadskontroll ökat. Nya direktivområden är dessutom på väg. Från verkets sida har man påtalat problemet med bristande resur- ser. Marknadskontrollen är f.n. helt och hållet inriktad på reaktiv kontroll. Resurserna räcker inte till för alla de kontroller som borde göras och inte heller för en förebyggande tillsyn av svensktillver- kade produkter. 1 Finansiering av vid , inlaga rörande åren 2003–2005, 582:2002/34493 Synpunkter från berörda myndigheter m.fl. samt vissa jämförelser 6.16.4Exemplet buller från utrustning som är avsedd att användas utomhus Direktivet om buller från utrustning som är avsedd att användas utomhus omfattar ett stort antal motordrivna produkter från gräs- klippare till grävmaskiner. Gränsvärdena för buller är en utmaning för tillverkarna. Om marknadskontrollen inte fungerar påverkas konkurrensförutsätt- ningarna för företagen negativt. Marknadskontrollen är dessutom en viktig förutsättning för effekterna på närmiljön. har ansvar för tillsynen. Verket har lämnat två rapporter till regeringen om hur ett system för till- syn av buller från maskiner avsedda att användas utomhus kan utformas och finansieras. Den operativa kontrollen skulle enligt verkets förslag äga rum på nivå. Dessa två förslag har inte föranlett något beslut från regeringens sida. Ansvaret för rätts- akten är nu på väg att flyttas till . 6.16.5Exemplet eko-design av energianvändande produkter Förslaget till ramdirektiv om krav på eko-design av energianvän- dande produkter, som förhandlas, skapar ett ram- verk för hur man på EU-nivå ska kunna ställa gemensamma krav på eko-design av produkter. Eftersom många olika produkter och aspekter, såsom energieffektivitet, miljöfarliga utsläpp, kemikalie- innehåll, buller etc. kommer att omfattas av krav enligt direktivet, väntas flera olika myndigheter beröras av marknadskontrollen. Förslaget utgör exempel på en ny modell av direktiv som täcker in ett mycket omfattande område. 6.17Sammanfattande om synpunkter från andra intressenter Vid möten och bilaterala kontakter med näringslivsorgan, vissa provningsorgan, standardiseringsorgan m.fl. har följande signaler om marknadskontrollen framkommit: Den nya metoden och det allmänna produktsäkerhetsdirektivet förutsätter marknadskontroll – om marknadskontroll inte bedrivs fungerar inte systemet. En effektiv kontroll och aktiva Synpunkter från berörda myndigheter m.fl. samt vissa jämförelser myndigheter möjliggör ett ökat engagemang från företagens sida avseende skaderapportering m.m. Med de förstärkta reg- lerna på produktsäkerhetsområdet kan marknadskontrollen komma att förbättras avsevärt. Marknadskontrollen måste ses i ett gränsöverskridande per- spektiv. Att marknadskontrollen fungerar i EU är lika viktigt för svenska företag som att den fungerar i . Tredjelands- aspekter blir allt mer betydelsefulla och samarbetet med de gränskontrollerande myndigheterna, t.ex. när det gäller spår- barhet är en förutsättning för marknadskontroll. Sektorsansvariga myndigheter bör även fortsättningsvis ha huvudansvaret eftersom de instanser som ansvarar för mark- nadskontrollen måste ha expertkunskap (vissa provningsorgan har framfört en annan uppfattning om ansvaret för marknads- kontroll hos sektorsmyndigheter). Bättre information om vilka myndigheter som har ansvar för olika produkter är nödvändigt och kontaktpunkter för företag och allmänhet bör etableras. Myndigheter bör samarbeta så att dubbla kontroller av varor kan undvikas. Flertalet instanser är emot att seriösa näringsidkare ska med- finansiera kontrollen av de som bryter mot reglerna. Sanktioner är viktiga liksom offentlighet kring de åtgärder som vidtagits, vilket fungerar avskräckande. CE-märket understödjer fri rörlighet på den inre marknaden och det är därför väsentligt att dess status bibehålls. Förutsätt- ningen är en fungerande marknadskontroll, som visar att de CE-märkta varorna uppfyller de väsentliga krav som direktiven uppställer. CE-märkets roll och betydelse förutsätter att alla regelverkets krav avseende produkter ska kontrolleras, även dokumentation och märkning. Motivation att delta i standardisering påverkas negativt om det går att undvika att följa de gemensamt framtagna reglerna och standarderna. Från näringslivshåll framförs således ett mycket tydligt krav på att marknadskontrollen måste förbättras. 7Samverkan mellan marknads- kontrollerande myndigheter och I takt med att en allt större mängd produkter förs in från tredjeland på den gränslösa inre marknaden blir ett fungerande samarbete mellan marknadskontrollmyndigheterna och tullmyndigheterna allt viktigare för en effektiv marknadskontroll. Rådets förordning (EEG) 339/931 om kontroll av att produkter som importeras från tredjeland är i överensstämmelse med reglerna om produktsäkerhet förutsätter ett sådant samarbete. Tullmyndigheternas betydelse för att skydda konsumenterna mot produkter från tredjeland som inte uppfyller uppställda krav har uppmärksammats alltmer inom EU. Det kommer bl.a. till uttryck i kommissionens Strategi för den inre marknaden – 2006 och i rådsslutsatser om tullmyndigheternas roll i den integrerade förvaltningen av de yttre gränserna. Frågan om medverkan vid marknadskontroll har dis- kuterats vid möten som har hållits mellan företrädare för Tullver- ket och olika marknadskontrollmyndigheter. Det har då fram- kommit att samarbetet i inte fungerar lika effektivt som i flera andra medlemsstater inom EU. 7.1Tillämpningen av en gemensam tullkodex Enligt rådets förordning (EEG) 2913/92 om inrättandet av en tull- kodex för gemenskapen2, artikel 37, ska varor som förs in till gemenskapen från tredjeland underkastas tullövervakning från och med införseln till gemenskapens tullområde. De ska kvarstå under denna övervakning som krävs för att i före- kommande fall fastställa deras tullstatus och i fråga om icke- gemenskapsvaror till dess att deras tullstatus förändras, de förs in i en frizon eller ett frilager eller återexporteras eller förstörs. 1OJ L 40, , s. 1–4, se bilaga 3. 2OJ L 302, 19.10.1992, s.1–50. Samverkan mellan marknadskontrollerande myndigheter och tullstatus menas enligt artikel 4 punkt 6 varornas status som gemenskapsvaror eller icke-gemenskapsvaror. Icke-gemenskapsvaror som uppvisas för tullen ska enligt artikel 48 i samma förordning hänföras till en godkänd tullbehandling som är tillåten för sådana varor. Det följer vidare av artikel 58 att varor när som helst enligt de villkor som fastställts får hänföras till varje godkänd tullbehandling oberoende av deras beskaffenhet, kvantitet, ursprungsland, försändelseland eller bestämmandeland. Detta ute- sluter inte tillämpning av förbud eller restriktioner som är berätti- gade av hänsyn till bl.a. skydd för människors eller djurs hälsa och liv. Enligt artikel 59 i förordning 2913/92 ska alla varor som ska hänföras till ett tullförfarande omfattas av en deklaration för för- farandet i fråga. Tullmyndigheterna får med stöd av artikel 68 i samma förordning kontrollera de deklarationer som har getts in genom att granska de ingivna handlingarna samt undersöka varorna och ta prover för analys eller för fördjupad kontroll. Av artikel 79 i förordning 2913/92 följer att övergång till fri omsättning ger icke-gemenskapsvaror tullstatus som gemenskaps- varor. 7.2Tullmyndigheternas medverkan vid marknads- kontroll Den grundläggande rättsakten när det gäller tullmyndigheters medverkan vid marknadskontroll är rådets förordning (EEG) 339/93 om kontroll av att produkter som importeras från tredje land är i överensstämmelse med reglerna för produktsäkerhet.