sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — Det kan heller inte utläsas av utlänningslagen att regeringen skulle ha någon dele- gationsrätt till på detta område. En sådan dele- gation skulle dock kunna ske med stöd av 8 kap. 13 § RF. Bestämmelserna om uppehållstillstånd som inte rör permanent skyddsbehov återfinns huvudsakligen i lag (2 och 2 a kap. UtlL). På vissa områden har dock regeringen getts bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter. Bemyndigandena, som återfinns i 2 kap. 14 § och 2 a kap. 3 § UtlL, ger till att börja med en rätt för rege- ringen att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller besök samt uppehållstillstånd av humanitära skäl. Vidare finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en över- enskommelse med främmande stat. De mest bety- delsefulla reglerna som gäller sådana internationella överenskom- melser, rör uppehållstillstånd för medborgare i EES-anslutna stater samt . Regeringen har också bemyndigats att meddela kompletterande föreskrifter om återkallelse av uppehållstillstånd för de utlänningar som omfattas av eller avtalet mellan och om fri rörlighet för personer. En särskild typ av uppehållstillstånd rör tillfälligt skydd enligt 2 a kap. UtlL. Utlänningslagens bestämmelser om uppehållstill- stånd i sådana fall bygger på ett EG-direktiv4. Därutöver har rege- ringen bemyndigats att meddela föreskrifter om att ytterligare kategorier av fördrivna personer, utöver dem som omfattas av Europeiska unionens råds beslut, i vissa fall får ges uppehållstill- stånd med tillfälligt skydd. Sådana föreskrifter skall dock anmälas till genom en särskild skrivelse (2 a kap. UtlL). 4 Rådets direktiv /55/EG om miniminormer för tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta I lagrådsremissens förslag kvarstår det nuvarande bemyndigandet om att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd av humanitära skäl samt uppehållstillstånd för studier eller besök i oförändrad lydelse. Även bemyndigandet att meddela föreskrifter om att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd på grund av överenskom- melse med främmande stat kvarstår. Bestämmelserna om tillfälligt skydd har införts i lagen efter tillkomsten av lagrådsremissen och det nuvarande bemyndigande som gäller tillfälligt skydd saknar därför motsvarighet i lagrådsremissen. Bemyndigandet att bevilja uppehållstillstånd grundat på internationella överenskommelser har använts för den relativt omfattande regleringen i 3 kap. 5 a och 5 b § UtlF avseende med- borgare i EES-länder eller . Regeringen har i anslutning till dessa bestämmelser också utfärdat kompletterande bestämmelser angående återkallelse av uppehållstillstånd i 3 kap. 5 c § UtlF för de utlänningar som omfattas av eller avtalet mellan och om fri rörlighet för personer. Sedan lagstiftningen om tillfälligt skydd infördes har bemyndi- gandet för regeringen att meddela nationella regler inte använts. Regeringen har använt bemyndigandet om föreskrifter för uppehållstillstånd av humanitära skäl vid några olika tillfällen. finns inte några gällande regeringsföreskrifter i detta avseende. De förordningar som meddelats angående humanitära skäl har samtliga varit s.k. tidsförordningar med begränsad giltig- hetstid. Tidsförordningarna innebar att uppehållstillstånd bevilja- des för utlänningar som hade vistats här viss minsta tid (SFS 1991:1999, 1994:189 och 1998:117). Regeringen har använt bemyndigandet avseende uppehållstill- stånd för studier och besök för att meddela föreskrifter om studier (3 kap. 4 § UtlF). Några särskilda bestämmelser om uppehållstill- stånd för besök finns dock inte i utlänningsförordningen. Även för arbetstillstånd finns vissa grundläggande regler i utlän- ningslagen. Av dessa framgår att en utlänning skall ha tillstånd för att få arbeta här om inte utlänningen har permanent uppehållstill- stånd eller är medborgare i något nordiskt land (1 kap. 5 § UtlL). Vidare sägs att arbetstillstånd skall ges och att tillstån- det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs (2 kap. 6 § UtlL). I samma bestäm- melse föreskrivs att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd. Några egentliga kriterier för bedömningen av tillståndsärendena framgår inte av utlänningslagen. Regeringen har getts en omfattande rätt att besluta om föreskrifter på området. Regeringen har också i viss mån överlåtit åt AMS att styra tillämp- ningen genom att föreskriva att AMS skall besluta om riktlinjer för bedömningen av ärendena om arbetstillstånd. Arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer har inflytande på arbetstillståndsfrågor genom att de skall få tillfälle att yttra sig dels innan AMS utfärdar sina riktlinjer, dels vid handläggningen av frågor om arbetstillstånd som har principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt. I lagrådsremissens förslag kvarstår de ovanstående huvudreglerna om arbetstillstånd i utlänningslagen samt ett generellt bemyndi- gande för regeringen att meddela föreskrifter om arbetstillstånd (3 kap. 22 §). I 4 kap. UtlF har regeringen föreskrivit olika undantag från kravet på arbetstillstånd för medborgare från EES-länder och lik- som deras närmaste anhöriga. Även vissa yrkeskategorier har undantagits från kravet på arbetstillstånd . Regeringen har också meddelat vissa procedurregler om var ansö- kan skall lämnas in etc. Några kriterier för prövningen av tillstånds- ärendena anges inte heller i utlänningsförordningen. I stället stad- gas i 4 kap. 6 § UtlF att AMS skall besluta om riktlinjer för bedömningen av ärenden om arbetstillstånd och att sammanslut- ningar av arbetsgivare respektive arbetstagare skall få tillfälle att yttra sig innan riktlinjer utfärdas. Bemyndigande till AMS och m.fl. Regeringen har i särskilda bemyndiganden gett polismyndighet, svensk beskickning, svenskt konsulat, AMS och rätt att besluta om arbetstillstånd i den omfattning som Migra- tionsverket bestämmer efter samråd med AMS respektive Riks- polisstyrelsen eller . I speciellt föreskrivna fall har en ensamrätt att meddela arbetstillstånd utan att det krävs något samråd. har slutligen getts rätt att föreskriva att ansökningar om arbetstillstånd får ges in även till andra myndigheter än de som anges i utlänningsförord- ningen. Huvuddelen av bestämmelserna om flyktingar och skyddsbehö- vande i övrigt finns i utlänningslagen. Regeringen har dock bemyn- digande för att i fråga om en grupp utlänningar meddela föreskrif- ter om beviljande av permanent uppehållstillstånd. Regeringen har också bemyndigande att, om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i möjligheter att ta emot utlänningar, med- dela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande enligt 3 kap. 3 § första stycket 2, dvs. personer som flyr från väpnad konflikt eller som på grund av en miljökata- strof inte kan återvända till sitt hemland. Slutligen får regeringen också meddela föreskrifter om undantag från 3 kap. 4 § andra stycket 4 (återsändande av utlänning till annat land där han har uppehållit sig före ankomsten till och där han är skyddad mot förföljelse) för de fall då utlänningens anknyt- ning till är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här. För det fall att regeringen skulle utnyttja sitt bemyndigande om inskränkningar för beviljande av uppehållstillstånd till skyddsbehö- vande enligt 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL, skall sådana före- skrifter meddelas till . Bemyndigandena är oförändrade i lagrådsremissens förslag. Regeringens rätt att meddela föreskrifter om beviljande av perma- nent uppehållstillstånd är ett komplement till rätten att meddela föreskrifter för tillfälligt skyddsbehövande. För det fall att en grupp skyddssökande på grund av en yttre eller inre väpnad kon- flikt eller miljökatastrof inte kan återvända hem och har behov av ett varaktigt skydd i , finns alltså möjligheten för regeringen att meddela föreskrifter om beviljande av permanent uppehållstill- stånd för den berörda gruppen. Bemyndigandet har inte använts. Som nämnts ovan har regeringen också en möjlighet att inskränka rätten till uppehållstillstånd om mottagnings- resurser visar sig inte räcka till. Denna reglering syftar till situatio- ner då ett mycket stort antal skyddsbehövande flytt undan krig, inbördeskrig eller miljökatastrof. Några förordningar av denna innebörd har inte meddelats. Däremot har regeringen , , dvs. i tiden innan bemyndigandet hade införts, tillämpat en motsvarande begränsning genom att meddela vägledande principbeslut. Förutom de bemyndiganden som specifikt gäller områdena pass, uppehållstillstånd, arbetstillstånd och skyddsbehövande finns också ytterligare bemyndiganden i utlänningslagen. Dessa återfinns dels som enstaka bemyndiganden i olika kapitel, dels i 12 kap. UtlL under . I lagrådsremissens förslag har det tillkommit nya bemyndigan- den om in- och utresa i . I utlänningslagens nuvarande 6 kap., Särskilda bestämmelser om förvar och uppsikt m.m, finns bestämmelser om att regeringen får meddela föreskrifter om ersättning och förskott vid inställelse till förhandling (6 kap. 15 § fjärde stycket UtlL). Bemyndigandet kvar- står i lagrådsremissens förslag, men då som en hänvisning från kapitlet om förvar och uppsikt. Ett annat bemyndigande finns i 10 kap., Påföljder för brott, och rör frågan om utdömande av en särskild avgift för den som har utlänning i sin tjänst utan att denne har arbetstillstånd. Avgiftens storlek regleras i utlänningslagen, där det även sägs att avgift som inte betalats skall påföras en dröjsmålsavgift och läm- nas för indrivning. Regeringen har här ett bemyndigande att före- skriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelsen kvarstår i lagrådsremissens förslag, 17 kap. 13 §. Under 11 kap., Vissa bestämmelser om handläggningen, finns bestämmelser om tolkersättning vid handläggning av ärende enligt utlänningslagen. I 11 kap. 5 § tredje stycket UtlL har regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bemyndigats att meddela närmare bestämmelser om ersättning. Bestämmelsen kvar- står i lagrådsremissens förslag och har lagts in under kapitlet om handläggningen av ärenden hos , 11 kap. 12 § tredje stycket. I 12 kap. UtlL har resterande bemyndiganden samlats under . Här återfinns bemyndiganden om anmälningsskyldighet, diplomatpersonal m.fl, hemsändande för vård m.m. samt krig och krigsfara. I 12 kap. 1 § UtlL sägs att regeringen får, utöver vad som tidigare angetts i lagen, meddela föreskrifter om skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i samt sådana inskränkningar angående utlänningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av visst slag som är nödvändiga med hänsyn till rikets säkerhet. Enligt 12 kap. 2 § UtlL får regeringen meddela föreskrifter om begränsningar i utlänningslagens tillämplighet för diplomatiska tjänstemän och andra konsulära tjänstemän som är anställda av främmande stater i samt deras familjer och betjäning liksom främmande staters kurirer. Bestämmelser om hemsändande för vård i 12 kap. 3 § gäller utlänningar som inte är flyktingar och som tagits om hand med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Regeringen har bemyndigats att meddela föreskrifter om hemsändande av utlänningar som hör till någon av dessa kategorier. Under samma bestämmelse har regeringen också getts rätt att, efter avtal med annat land om behandling av fripassagerare, föreskriva avvikelser från bestämmel- serna i utlänningslagen samt meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för tillämpning av avtalet. Avslutningsvis har regeringen i 12 kap. 4 § UtlL bemyndigats att meddela föreskrifter att gälla i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som har befunnit sig i. Bemyndigandet gäller före- skrifter om utlänningars inresa och vistelse i landet, utresa ur lan- det, rätt att ha anställning eller offentligt förtroendeuppdrag här, avlägsnande från landet och omhändertagande i anstalt eller för- läggning. Skulle sådana föreskrifter meddelas i andra fall än då är i krig, skall föreskriften underställas inom efter ikraftträdandet. De bemyndiganden som finns i 12 kap. UtlL kvarstår samt- liga i lagrådsremissens förslag. Bemyndigandet rörande diplomat- personal m.fl. har dock förts över till 1 kap. 6 § medan övriga bemyndiganden är samlade under 18 kap., Särskilda bemyndigan- den. De föreskrifter om ersättning och förskott som regeringen har att meddela enligt 6 kap. 15 § tredje stycket UtlL finns i förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen. Bestämmelsen i 10 kap. 8 § om indrivning av statliga fordringar hör samman med lagen (1993:891) om indrivning av statliga ford- ringar m.m. Bestämmelsen om tolkersättning tillämpas så att föreskriver bestämmelser om ersättningsnivåer. beslutanderätt grundas i sin tur på förordningen (1979:291) om tolktaxa. Av de särskilda bemyndigandena i 12 kap. UtlL har regeringen till att börja med meddelat relativt omfattande föreskrifter om anmälningsskyldighet. Dessa finns i 6 kap. UtlF och behandlar anmälningsskyldighet för bl.a. polismyndighet, och samt allmän domstol. Vidare finns särskilda föreskrifter om diplomatpersonal m.fl på olika ställen i utlänningsförordningen. Bemyndigandet om möjlighet att meddela särskilda föreskrifter då är i krig eller krigsfara eller då det i övrigt råder sådana utomordentliga förhållanden som grundas på tidigare krig eller krigsfara infördes genom UtlL. De har inte kommit till användning. I direktiven för kommitténs uppdrag sägs att kommittén skall se över samtliga bemyndiganden i utlänningslagen. Det sägs också att vissa av bemyndigandena möjligen kan bli överflödiga genom att lagens kriterier preciseras och att en avvägning dock bör ske. För överskådlighetens skull finns det även ett allmänt intresse av att inte tynga lagen med alltför många detaljbestämmelser. Vid utformningen av mer preciserade bestämmelser för tillstånd enligt utlänningslagen skall enligt direktiven beaktas regeringens möjligheter att kunna påverka rättstillämpningen utan att domsto- larnas oberoende roll och självständighet skall kunna sättas i fråga. Reglerna skall alltså vara så konstruerade att någon misstanke inte kan uppstå om att regeringen blandar sig i den dömande verksam- heten. I sammanhanget måste alltså övervägas vad som skall regle- ras i lag, vad som bör regleras i förordning och vad som kan över- låtas till rättstillämpningen. Några konstitutionella hinder syns inte föreligga för att rege- ringen skulle kunna ges en ganska vidsträckt rätt att i förordning föreskriva vilka kriterier som skall gälla för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas av humanitära skäl. Om emellertid en bestäm- melse i lag riktar sig direkt till domstolen, måste domstolen kunna döma efter bestämmelsen utan att bindas av mellankommande direktiv från regeringen. En avvägning måste därför göras mellan domstolarnas möjligheter till en rättssäker, förutsebar och enhetlig tillämpning av bestämmelserna och regeringens behov av att kunna påverka rättstillämpningen. Även behov av att ha kontroll över mer ingripande åtgärder som kan innebära stora belastningar på samhällsekonomin kan behöva beaktas. Lagrådet har förordat att, såvitt avser samtliga tillstånd, huvud- reglerna skall framgå av lagen medan det genom bemyndiganden ges en möjlighet för regeringen och i vissa fall att föreskriva om undantag. Enligt Lagrådets uppfattning skulle det vara en fördel om samt- liga bestämmelser med tillhörande bemyndiganden som anger de generella kraven finns i 2 kap. och att det i 3 kap. bör samlas de bestämmelser som tar sikte på vilka kriterier som skall gälla för att tillstånd skall få beviljas i det särskilda fallet. I den mån regeringen skall få meddela föreskrifter om ytterligare krav alternativt lind- ringar i kraven bör detta framgå i anslutning till respektive till- ståndsreglering. Kommitténs förslag: Kraven på innehav av pass, visering, uppe- hållstillstånd och arbetstillstånd anges i ett sammanhang för medborgare från . Bemyndigandet för regeringen att föreskriva undantag från nämnda krav för medborgare från andra stater kvarstår men samlas i en bestämmelse i 2 kap. UtlL. Även regeringens bemyndigande att meddela undantag från till- ståndskraven för diplomatpersonal och liknande kvarstår men anges i ett sammanhang i 2 kap. UtlL. En av de allmänna synpunkter som framgår av Lagrådets yttrande är att utlänningslagens uppdelning mellan materiella bestämmelser och bemyndiganden inte är helt konsekvent. I fråga om passkravet och bemyndiganden påpekade att reglerna för nordbor till största delen återfinns i lagen, men att det däremot inte framgår av lagen att nordbor inte behöver ha pass. Denna bestämmelse avsågs framgå av förordning. Lagrådet föreslog att det i stället skulle framgå direkt av lagen att de grundläggande kraven, såvitt gäller alla tillstånd, inte omfattar nordbor. Lagrådet ansåg också att goda skäl talade för att även undantagen för medborgare i Schengen- och EES-länderna borde framgå av lagen eftersom dessa är så grundläg- gande. Dock ansåg Lagrådet att en sådan reglering med nödvändig- het blir komplicerad med många specialbestämmelser, vilka ofta kan behöva ändras och var därför berett att acceptera den före- slagna ordningen i denna del. Bedömningen av de olika tillståndsfrågor som finns i utlän- ningslagen beror till att börja med på om utlänningen är medbor- gare i , EES-stat eller eller någon annan stat. Då det är fråga om nordiska medborgare behöver det vanligtvis inte göras någon ytterligare prövning eftersom dessa är undantagna från passkrav, krav på uppehållstillstånd och krav på arbetstillstånd. För EES-medborgare eller medborgare i gäller speciella regler för såväl pass och visering som uppehållstillstånd och arbetstill- stånd. Prövningen av tillståndsfrågorna för EES-medborgare och medborgare i skiljer sig därför också från vad som gäller för tredjelandsmedborgare. Som lagrådet noterat upptas enligt nu gällande ordning undan- tagen för nordiska medborgare huvudsakligen i utlänningslagen. Undantagen finns i anslutning till respektive tillstånd. För att få en överblick vad som gäller för en nordisk medborgares vistelse i måste därför flera olika bestämmelser gås igenom. Undan- taget från passkrav för nordiska medborgare framgår heller inte av utlänningslagen utan bygger på ett bemyndigande och anges först i förordning. Att särskilda regler gäller för personer som omfattas av EES- avtalet och eller avtalet med framgår inte direkt av utlän- ningslagen utan först i utlänningsförordningen. Detta bygger på att regeringen i utlänningslagen bemyndigats att föreskriva om bl.a. undantag från kravet på uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Den ordning som beskrivits ovan framstår som svårtillgänglig och systematiken är delvis oklar. Kommittén finner det därför lämpligast att tidigt i utlänningslagen, närmare bestämt i det kapitel som anger de generella tillståndskraven, i separata bestämmelser ange vad som gäller om utlänningen är nordisk medborgare. Den föreslagna ändringen innebär i fråga om nordiska medbor- gare främst redaktionella förändringar. En praktisk förändring som följer av förslaget är dock att bemyndigandet för passkravet berörs, på så sätt att regeringens bemyndigande utgår i denna del. Detta förutsätts inte leda till några praktiska tillämpningsproblem, se vidare nedan under Pass. För medborgare i EES-stater eller bygger, som tidigare nämnts, hela den nuvarande ordningen på att regeringen har utnyttjat generella bemyndiganden att föreskriva om undantag från respektive tillstånd. För att uppnå en klarare systematik vore det i och för sig önskvärt att även undantagen för medborgare i EES- ansluten stat eller samt medborgare i övriga stater skulle anges direkt i utlänningslagen, på motsvarande sätt som för nor- diska medborgare. Vissa av bestämmelserna för EES-medborgare och medborgare i anses så grundläggande att det inte kan förväntas finnas behov av upprepade ändringar. Dock är undan- tagen för EES-medborgare samt medborgare i omfattande i sin utformning, bl.a. när det gäller anhöriga till medborgare i de aktuella staterna. Som också Lagrådet påpekat skulle en ordning där undantagen för EES-medborgare anges direkt i lag bli en komplicerad reglering med många specialbestämmelser, vilka ofta kan behöva ändras. Utlänningsförordningens reglering av uppehållstillstånd för denna kategori låter sig alltså inte föras över till utlänningslagen utan att den önskade överskådligheten riskerar att gå förlorad. Det framstår därför inte som lämpligt att förändra omfattningen av regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter i detta avseende. Bemyndigandena rörande rätten att resa in i, vistas och arbeta i utan pass, visering, uppehållstillstånd eller arbets- tillstånd bör dock samlas i en bestämmelse. Regeringen har ett allmänt bemyndigande att inskränka tillämpningen av bestämmelserna om pass, visering, uppehållstill- stånd och arbetstillstånd för diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i av främmande stat samt deras familjer och deras anställda. Samma sak gäller i fråga om främmande staters kurirer. Bemyndigandet finns under 12 kap. UtlL, Särskilda bemyndiganden (2 §) och i lagråds- remissens förslag under 1 kap. UtlL, Lagens innehåll (6 §). Detta bemyndigande ger stöd för åtskilliga föreskrifter i utlännings- förordningen, t.ex. 1 kap. 15 § och 16 §, 2 kap. 13 §, 3 kap. 9 § samt 4 kap. 12 §. Föreskrifterna innebär bl.a. att passkravet gäller även för diplomatiska företrädare och att uppehållstillstånd får beviljas denna kategori som tjänstemannen är anställd vid en främmande stats beskickning eller konsulat i . Vanligt är dock att personerna i stället har s.k. UD-visering. Det finns ingen anledning att ändra den ordning som gäller för den diplo- matiska personalen, dvs. att de mer detaljerade bestämmelserna ges på förordningsnivå. Det framstår som lämpligt att låta detta bemyndigande kvarstå, men att föra upp bemyndigandet under utlänningslagens 2 kap., Kraven för att utlänningar skall få resa in, vistas och arbeta i . Kommitténs förslag: Bemyndigandena för regeringen respek- tive underbemyndigande för kvarstår i stort sett oförändrade. Regeringen skall därigenom även i fortsätt- ningen ha rätt att föreskriva undantag från passkravet, föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass och föreskriva i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar. Undantaget från passkravet för nordiska medborgare förs dock in i utlänningslagen och skall inte längre omfattas av regeringens bemyndigande. En av de övergripande utgångspunkterna i fråga om bemyndigan- den är att regeringens styrningsmetoder bör särskiljas från den dömande verksamheten så långt det är möjligt. Regeringen förfogar nu över tre olika sätt att styra passfrågorna genom förordningar, nämligen genom att meddela undantag från passkravet, att föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass och att föreskriva i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar (1 kap. 2 § UtlL). Ingen av de nu angivna frågorna är sådana att de kan bli föremål för prövning i domstol. På detta område gäller alltså inte argumentet att regeringens inflytande över den dömande verksamheten skulle bli alltför stort genom en vid bemyndiganderätt. Bemyndigandena är på passområdet dessutom, till skillnad från vad som gäller för exempelvis arbetstillstånd, specifika och begrän- sade till att gälla vissa frågor, såsom undantag från huvudregeln att ett passkrav gäller.