sou · GSB394 · 2005-01-01 00:00:00 — Något hinder mot att göra det föreligger inte enligt gällande rätt, men det kan både för ägare och för myndighet vara önskvärt att detta blir ett instrument som kommer till användning i ökad utsträckning. Inte minst gäller det för parker och andra trädgårdsanläggningar, för vilka det krävs tydliga riktlinjer om hur anläggningen skall vårdas. Den förändring i strukturen för kulturmiljöskyddet som vi föreslår innebär dock att vissa förändringar bör göras även inom ramen för byggnadsminnesinstitutet. Vars och ens rätt att väcka fråga Det har lagts fram förslag om att rätten för var och en att väcka fråga om byggnadsminnesförklaring skall avskaffas. Detta för att lindra länsstyrelsernas arbetsbörda. Senast föreslogs det av . Regeringens motiv till att inte biträda det förslaget var att det kunde motverka det ökande intresset hos allmänheten för kulturmiljöfrågor samt att det var tveksamt om det skulle innebära någon betydande lättnad i länsstyrelsernas arbetsbörda. Med hänsyn till den ändrade strukturen för kulturminnesskyddet som vi föreslår finns emellertid även andra bevekelsegrunder för en sådan förändring. Om basen i skyddssystemet skall ligga på nivå vore det missriktat att allmänhetens intresse för dessa frågor utgår från det mer begränsade tillämplighetsområdet för byggnadsminnesförklaring. Det kan snarare försämra den lokala Överväganden och förslag om bebyggelseskydd delaktigheten i dessa frågor om allmänhetens intresse kommer till uttryck hos länsstyrelserna i stället för hos kommunerna. Vidare kan det visserligen vara riktigt att ett avskaffande av vars och ens rätt att väcka fråga om byggnadsminnesförklaring inte kommer att medföra någon större lättnad på länsstyrelsernas arbetsbörda i så måtto att ärenden initierade av någon helt utomstående ofta borde kunna avgöras på ett tidigt stadium. Det finns dock en tendens till att använda sig av rätten att väcka fråga om byggnadsminnesförklaring i andra syften än av rena bevarande- skäl. Denna rätt kan därför utnyttjas på ett sätt som undergräver förtroendet för denna skyddslagstiftning. Vidare bör inte helt bortses från betydelsen av att kunna frigöra tid för till annat än ärendehantering. Även om det redan vid en initial bedömning står så gott som klart att en ansökan om byggnadsminnesförklaring inte kan vinna framgång måste denna ansökan behandlas, vilket innefattar flera formella moment, bl.a. underrättelse till enligt 3 kap. 8 § kulturminneslagen. Sammantaget finner vi därför skäl att på nytt föreslå att vars och ens rätt att väcka fråga om byggnadsminnesförklaring tas bort. Eftersom vi inte föreslår någon motsvarande rätt på nivå, som vi ser betydelsen av att på alla sätt bibehålla och stärka allmänhetens intresse för dessa frågor, bör andra former övervägas för hur allmänhetens synpunkter på skyddsvärda byggnader skall tas tillvara. Om länsstyrelserna regelmässigt noterar, diarieför och besvarar förslag från allmänheten på objekt som bör skyddas, utan att det därigenom inleds ett formellt ärende i frågan om byggnads- minnesförklaring, borde varken allmänhetens inflytande eller myndigheternas kunskapsunderlag försämras genom att rätten att väcka fråga inskränks. Troligen är det också inte mer än denna effekt som varit avsedd hos dem som lämnat in förslag på objekt för byggnadsminnesförklaring. Genom en sådan ordning vidmakthålls det väsentliga inslaget med att var och en har rätt att väcka fråga, det att allmänheten kan uppmärksamma på skyddsvärda byggnader och andra anläggningar. Betydelsen av att slutliga ställnings- tagande kommer till uttryck i ett beslut torde däremot inte ha samma betydelse, särskilt som det endast är som får överklaga ett avslagsbeslut. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd En bestämmelse om skyldighet för att anteckna inkomna förslag på en särskild förteckning bör därför införas i kulturminnesförordningen. En rätt att väcka fråga om byggnadsminnesförklaring bör även fortsättningsvis tillkomma den som närmast är berörd av ett sådant beslut, dvs. Ett sådant ärende skall naturligtvis också kunna tas upp på eget initiativ. Goda skäl kan visserligen anföras för att även andra organisationer och myndigheter bör ha en rätt att initiera ett ärende om byggnads- minnesförklaring. Det finns dock inte anledning att tro annat än att länsstyrelserna, oavsett om det sker genom en formell ansökan, kommer att ta till sig de synpunkter som t.ex. en bevarande- förening för fram om skyddsbehovet för en viss byggnad. En formell initiativrätt för eller kommun- erna förefaller inte heller nödvändig. De får anses ha tillräckliga möjligheter att på andra sätt uppmärksamma länsstyrelserna på tänkbara byggnadsminnen. Vad gäller bör också beaktas den exklusiva behörighet ämbetet har att överklaga länsstyrelsernas avslagsbeslut i dessa ärenden och det inflytande ämbetet har över hur länsstyrelserna skall arbeta med urvalsprocessen. För kommunernas del får, med hänsyn till att de kan vidta egna skyddsåtgärder, en sådan talerätt anses vara ändamålslös och endast kunna skapa potentiella ansvarskonflikter i strid mot ett av ändamålen med de förändringar som föreslås i detta betänkande. tillämpningsområde anges i lag vara byggnader och andra anläggningar som är synnerligen märkliga genom sitt kulturhistoriska värde. Uttrycket synnerligen märklig har emellanåt kritiserats och får ur flera aspekter anses vara något missvisande. Det kan inte anses vara ett begrepp som väl återger de faktorer som länsstyrelserna enligt lagmotiven skall beakta vid sitt urval av vilka byggnader som skall byggnadsminnesförklaras. För de flesta torde det under alla förhållanden vara ett svårbegripligt uttryck som därigenom kan försvåra länsstyrelsernas arbete. Det förhållandet att detta begrepp numera är väl inarbetat hos dem som arbetar med dessa frågor ger visserligen anledning att noga överväga behovet av en förändring. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd det anses vara av stor vikt att de kriterier som berättigar till ingrepp i egendomsrätten är begripliga för den enskilde. De ändamål som kvalifikationsgränsen skall fylla är att skapa rättstrygghet för den enskilde mot skönsmässiga inskränkningar i dennes markanvändning samt att ge besked om den ansvars- fördelning som skall gälla på myndighetsnivå för kulturminnes- skyddet. I fråga om 3 kap. kulturminneslagen ger kvalifikations- gränsen således besked om under vilka förutsättningar staten kan fatta direktverkande beslut om markanvändningen, något som annars som huvudregel är förbehållet kommunerna. De överväganden länsstyrelserna har att göra för att säkerställa att ett representativt urval av byggnader som återspeglar kultur- arvet på nationell nivå erhåller en byggnadsminnesförklaring kan svårligen anges i lagtexten. Detta urval bör i slutändan bygga på en samordning på nationell nivå mellan länsstyrelserna genom Riks- antikvarieämbetets försorg. Med hänsyn till att det i lag således inte kan ges någon entydig definition av vilka urvalskriterier som skall gälla bör därmed över- vägas om det finns något annat begrepp som bättre än begreppet synnerligen märkligt anger när statliga skyddsåtgärder skall kunna vidtas. Det förefaller härvid mer ändamålsenligt att hänvisa till att byggnaden skall ha ett kulturhistoriskt värde av nationell betydelse. Därigenom tydliggörs att byggnadsminnesinstitutet endast skall omfatta ett begränsat urval av byggnader, som det begreppsmässigt inte på samma sätt som uttrycket synnerligen märklig ger en antydan om att diskvalificera enklare eller mer vardagliga byggnader. Det är en förändring som överensstämmer med de tankar som låg bakom utformningen av , att statlig inblandning förutsatte ett nationellt intresse. Det skulle därmed också kunna medverka till att markera att det stora flertalet skyddsvärda byggnader i första hand skall hanteras inom ramen för den kommunala självbestämmanderätten över regleringar om markanvändningen. Kvalifikationsgränsen för byggnadsminnesinstitutets tillämp- ningsområde bör därför omformuleras i enlighet härmed. Som framgått av redovisningen ovan kan något entydigt besked inte ges om vad som skall läggas i begreppet nationell betydelse. Annat är inte avsett än att vägledning fortfarande skall kunna hämtas i de allmänna råd om byggnadsminnesförklaring som Riksantikvarie- ämbetet utfärdat. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Självrisk vid ersättningsgrundande skada Enligt bestämmelserna i 3 kap. 10 och 13 §§ kulturminneslagen ges full täckning för ersättningsgrundande skada till följd av att skyddsbestämmelser avsevärt försvårar pågående markanvändning. Regleringen i denna del skiljer sig därmed från vad som utgår som ersättning vid motsvarande inskränkningar efter beslut enligt miljö- balken. Enligt 31 kap. 6 § skall i motsvarande situation ersättningen till ägaren minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning, vilket innebär att ersättning för intrång upp till kvalifikationsgränsen, dvs. avse- värt försvårande av pågående markanvändning, inte skall betalas. Denna generella regel om en sorts självrisk för fastighetsägaren infördes i på förslag av . Tidig- are hade ersättningen enligt naturvårdslagstiftningen beräknats på samma sätt som fortfarande sker enligt 3 kap. kulturminneslagen. Som skäl för den ändring som kom till stånd genom införandet av angavs bl.a. att om full ersättning ges när kvalifika- tionsgränsen uppnåtts uppkommer en omotiverat stor skillnad mellan ett fall som ligger strax under kvalifikationsgränsen och ett fall som ligger ovan denna gräns (SOU 1996:103 s. 621). Man hänvisade även till att en sådan ordning för bestämmande av ersättningen redan fanns för vissa situationer vid bestämmande av intrångsersättning enligt . Vid sidan av dessa motiv för att införa en likalydande bestämmelse i 3 kap. kulturminneslagen bör också beaktas den strävan som bör finnas att försöka få till stånd enhetliga regler om ersättning för intrång i markanvändningen oberoende av vilken lag som tillämpas. Föreskrifter eller skyddsbestämmelser gällande en byggnad som innebär samma mått av intrång i markanvändningen bör föranleda samma ersättning till ägaren oavsett om de införs genom ett beslut om områdesskydd enligt eller byggnadsminnesförklaring. Den självriskregel som finns i 3 kap. kulturminneslagen bör därför ändras så att den överensstämmer med den som finns i . Överväganden och förslag om bebyggelseskydd Regleringen av byggnadsminnen som innehas av staten bör inordnas i 3 kap. kulturminneslagen. Förordningen om statliga byggnadsminnen bör som en konsekvens härav ersättas med en ny förordning. Förändringar bör även genomföras som innebär att de uppgifter gällande dessa byggnadsminnen i fråga om ändring, jämkning och hävning som handhas av överförs till länsstyrelserna. Det bör dessutom öppnas en möjlighet att låta utöva viss egenkontroll över de byggnadsminnen verket förvaltar. Byggnadsminnen som innehas av staten har traditionellt haft en egen reglering. De skäl som angetts för detta har i huvudsak varit att skyddet för statsägda byggnader inte är förknippat med någon form av ersättning samt att det ur konstitutionell synpunkt är riktigare att reglera skyddet för statligt ägda byggnader i administrativ ordning. De statliga byggnadsminnena är också de enda som inte blivit föremål för en decentralisering av beslutsfattandet. Det inne- bär att det centrala ämbetsverket, , hanterar i stort sett alla ärenden rörande de statliga byggnadsminnena. finns här en förvaltare av stora delar av det kultur- historiskt värdefulla byggnadsbeståndet, , som har god kompetens i fråga om vård och underhåll av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Särregleringen för statlig egendom De tyngst vägande skälen mot att använda sig av en särreglering för statligt ägd egendom på detta område är att det försämrar överskådligheten av lagstiftningen och kan ge upphov till oklar- heter i tillämpningen. Vad gäller den senare frågan finns flera exempel på detta. Det har t.ex. inte varit helt ovanligt förekom- mande att länsstyrelserna inte har fått kännedom om att ett statligt byggnadsminne har överlåtits till någon annan och därmed övergått till att bli byggnadsminne enligt kulturminneslagen. Det finns också exempel på tillämpningssvårigheter när ett statligt byggnads- Överväganden och förslag om bebyggelseskydd minne först överlåtits till annan för att därefter på nytt komma i statlig ägo. Vad gäller skälen för en särreglering för den egendom som innehas av staten kan det förhållandet att skyddet av denna inte är förknippat med någon form av ersättning inte ensamt anses vara av sådan betydelse att det omöjliggör en enhetlig reglering för alla byggnadsminnen. Det står naturligtvis utan särskild reglering klart att varken ersättning eller bidrag skall utgå för dessa byggnader. Vad beträffar det andra skälet, den konstitutionella aspekten, kan det visserligen vara att föredra att regleringar rörande förvaltningen av statlig egendom sker genom förordning och kan effektueras genom förvaltningsföreskrifter till de berörda myndigheterna. Eftersom förordningen om statliga byggnadsminnen i väsentliga delar överensstämmer med den reglering som gäller för övriga byggnadsminnen enligt 3 kap. kulturminneslagen kan det i detta fall dock inte anses innebära någon administrativ belastning att de grundläggande bestämmelserna ges i lag. Det kan i detta sammanhang också noteras att det i fråga om byggnadsminnen har valts en annan väg än vad som gäller för områdesskydden enligt . Där har man inte sett något behov av en motsvarande särreglering för statlig egendom. Läns- styrelserna eller kommunerna kan alltså fatta beslut om att inrätta t.ex. kulturreservat enligt 7 kap. 9 § på statlig mark. I syfte att få till stånd en ökad tydlighet i lagstiftningen föreslår vi därför att regleringen av byggnadsminnen som innehas av staten sker i 3 kap. kulturminneslagen. Förordningen om statliga byggnadsminnen m.m. bör i och med det upphävas. Förordningen om kulturminnen bör, om dessa förändringar genomförs, i fortsättningen vara tillämpbar även på byggnadsminnen som innehas av staten. Med hänsyn till att det för dessa byggnads- minnen finns ett fortsatt behov av särskilda förfarandebestämmel- ser, behöver den dock kompletteras med en ny förordning som rör kulturhistoriskt värdefulla byggnader m.m. som innehas av staten. Som ovan angetts är det inte givet att regeringen måste vara den instans som skall besluta om skyddsåtgärder för statlig egendom. Eftersom regeringen har ett övergripande ansvar för adminis- trationen av det statliga byggnadsbeståndet och en skyddsåtgärd är Överväganden och förslag om bebyggelseskydd förenad med ett ekonomiskt åtagande, torde det dock inte innebära någon större effektivisering eller förenkling att genomföra en förändring av instansordningen beträffande vem som skall besluta om byggnadsminnesförklaring av byggnader som innehas av staten. Det kan beträffande själva förklaringsbeslutet även finnas anledning att överväga om också andra än skall kunna göra framställan till regeringen om byggnadsminnes- förklaring. Vad som bör ligga närmast till hands är att ge länsstyrel- serna sådan framställningsrätt. Det kan tänkas att länsstyrelserna med sin tillsynsroll i länen har en bättre position att bedöma vilka statliga byggnader som kan vara tänkbara för en byggnadsminnes- förklaring. Länsstyrelsernas kunskap om det statliga byggnadsbeståndet bör dock kunna förmedlas lika bra på andra sätt än genom direkta framställningar om byggnadsminnesförklaring till regeringen. Att framställan skall ske av får anses innebära att frågan får en noggrann och enhetlig belysning innan den läggs på regeringens bord. Vad gäller den fortsatta ärendehanteringen rörande ett bygg- nadsminne finns däremot tydligare förtjänster att vinna med att genomföra en decentralisering av beslutsprocessen, så att de mer lokalt förankrade organen, länsstyrelserna, tar över hela eller delar av ansvaret beträffande dessa byggnadsminnen. Det förefaller till viss del otidsenligt att det centrala ämbetsverket som första instans hanterar enskilda ärenden på det sätt som sker, när länsstyrelserna har både kompetens och erfarenhet av att handlägga likartade ärenden. Det kan i dessa ärenden också vara av betydelse att ha god kännedom om de regionala och lokala förhållandena där byggnadsminnet är beläget. skulle därmed kunna ta ett helhetsgrepp om och få en fullständig överblick av kulturminnesskyddet i länet. Det torde dessutom underlätta hanteringen vid och efter överlåtelser av byggnadsminnen till eller från staten. Från länsstyrelsehåll har till oss framförts synpunkter i denna riktning, bl.a. i den enkät de fått besvara, och uppfattningen tycks överlag vara den att länsstyrel- serna, under förutsättning att det inte innebär en ofinansierad kostnadsökning, bör ges en aktivare roll i fråga om de statliga byggnadsminnena. En decentralisering av hanteringen av byggnadsminnen som innehas av staten skulle innebära att länsstyrelserna övertar tillsyns- Överväganden och förslag om bebyggelseskydd funktionen samt handlägger och beslutar i ärenden som rör ändring i strid mot skyddsbestämmelser (dispensärenden). Eftersom regeringen fortsatt föreslås fatta beslut om byggnads- minnesförklaring av dessa byggnader bör det däremot få som konsekvens att beslut om jämkning av skyddsbestämmelser och om hävning av byggnadsminnesförklaring ligger kvar på regeringen. I dessa ärenden bör dock länsstyrelserna kunna överta Riksantik- varieämbetets nuvarande handläggningsuppgifter. Vad gäller de villkor som kan ställas för ett beslut om att ge till- stånd till ändring av ett byggnadsminne, är den reglering som gäller de statliga byggnadsminnena något mer utförlig om vilka krav som kan ställas än vad som framgår av 3 kap. 14 § kulturminneslagen. Detta gäller särskilt möjligheten att ställa krav på antikvarisk undersökning och kontroll. Att ett tillstånd till ändring kan förenas med sådana villkor bör efter en samordning av reglerna för byggnadsminnen uttryckligen gälla generellt för alla byggnads- minnen. Den möjlighet till delegation av normgivningskompe- som ges enligt 8 kap. 7 § regeringsformen bör i detta sammanhang utnyttjas för att genom försorg kunna ge tydliga riktlinjer för hur dessa krav skall anges. Det får med beaktande av beslutens ekonomiska betydelse anses finnas skäl att låta den förvaltande statliga myndigheten, på samma sätt som enskilda och kommuner, kunna föra talan mot ett beslut av enligt 3 kap. kulturminneslagen. En särskild fråga i detta sammanhang är om länsstyrelserna i sådant fall skall handlägga ärenden som rör de statligt ägda residen- sen. I dessa situationer kan jävsliknande förhållanden eller i vart fall en besvärande intressekonflikt uppstå, som gör att det kan behöva övervägas att låta någon annan än personal med anställning vid fatta beslut rörande dessa byggnader. Eftersom sådana ärenden inte torde bli särskilt ofta förekommande, bör denna situation kunna lösas genom att personal som är anställd vid en annan länsstyrelse tillfälligt går in och fattar beslut i dessa ärenden. Att det föreligger en oklarhet i hur detta administrativt skall hanteras har uppmärksammats i det av avgivna betänkandet Det ofullständiga pusslet (SOU 2004:14 s. 104). Överväganden och förslag om bebyggelseskydd En annan möjlighet till förändring i syfte att förenkla hanteringen av de byggnadsminnen som innehas av staten är att förvaltaren ges ansvar att inom vissa givna ramar utöva en egenkontroll över hur åtgärder på byggnaden förhåller sig till skyddsbestämmelserna och ändamålet med byggnadsminnesförklaringen. Att det finns förutsättningar att på den statliga sidan öppna för en sådan förändring beror i första hand på att det genom finns en förvaltare med myndighetsansvar som är direkt inriktad mot och har byggt upp en kompetens för att förvalta det nationella kulturarvet. Att länsstyrelserna skall pröva varje åtgärd som vidtas på ett byggnadsminne som förvaltas av detta verk kan därför anses innebära ett onödigt merarbete. Det bör i stället i stor utsträckning vara tillräckligt att länsstyrelserna utför regelbunden tillsyn på dessa byggnader. Med hänsyn till att förvaltar två tredjedelar av de statliga byggnadsminnena står det också klart att en sådan förändring kan innebära en inte oväsentlig lättnad i den ärendehantering som rör dessa byggnadsminnen. Det kan visserligen finnas förutsättningar att också för andra förvaltare inom den statliga sektorn i viss utsträckning ge denna möjlighet till egenkontroll. Vi anser emellertid att det vore av värde att staten så långt möjligt ser till att förvaltningen av de kultur- historiskt värdefulla byggnaderna i statlig ägo handhas av . Detta ger, med hänsyn till den särskilda kunskap detta verk besitter, goda betingelser för att staten skall kunna utgöra ett gott föredöme i vården av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen och kulturmiljön i stort. Det kan dock finnas situationer som utgör särskilda skäl att låta förvaltningen ligga hos en annan myndighet än . Det kan t.ex. vara fallet för en viktig försvarsanläggning. En egenkontroll bör beträffande byggnadsminnena bestå i att får eget ansvar att bedöma om åtgärder på byggnadsminnet skall få utföras och på vilket sätt det skall ske. En förutsättning för att beslut skall kunna fattas om att inte skall pröva ärenden om tillstånd till ändring av byggnads- minnet bör normalt vara att det har upprättats ett vårdprogram med underhållsplan för den aktuella byggnaden. I ett sådant dokument kan anges målsättningar och syften med vården av byggnaden, grundläggande fakta om byggnaden och vilka värden Överväganden och förslag om bebyggelseskydd som gör den kulturhistoriskt intressant. Där kan vidare anges hur det normala underhållet av och andra förutsebara åtgärder på byggnaden skall utföras. Dessa dokument bör av ges in till för att frågan om egenkontroll skall aktualiseras. De blir en del av bedömningsunderlaget vid prövningen av om byggnadsminnet kan undantas från tillståndskravet och de kan utgöra underlag för en av fastställd skötselplan enligt den föreslagna 12 b § i förordningen om kulturminnen m.m. Att det finns en fastställd skötselplan för byggnadsminnet bör vara en förutsättning för att skall få utöva en egenkontroll. De åtgärder fastighetsverket får vidta utan tillstånd kan därmed framgå av denna skötselplan. Avser fastighetsverket att vidta åtgärder som inte är beskrivna där krävs alltså, om det är fråga om en ändring i strid mot skyddsbestämmelserna, även fortsättningsvis särskilt tillstånd från . Ett beslut om att tillåta att en egenkontroll utövas för en viss byggnad bör dessutom kunna återkallas om det senare visar sig att inte lever upp till sina åtaganden. Skäl till det kan t.ex. föreligga om fastighetsverket inte följer den fastställda skötselplanen eller utan föregående tillstånd vidtar åtgärder på byggnaden som går utöver vad som omfattas av egenkontrollen. Det bör alltså vara centralt som bär ansvaret för att denna egenkontroll utförs korrekt. Detta ansvar skall således inte kunna delegeras till den som utsetts till att handha förvaltningen av byggnadsminnet. I annat fall kan ett beslut om att undanta ett visst byggnadsminne från tillståndskravet vid ändring bli alltför beroende av den kompetens den person besitter som satts att förvalta byggnadsminnet. Ett förhållande som dessutom kan komma att förändras så fort det blir ett personbyte på den positionen. De allmänna råden ämbetet utger om byggnadsminnesförklaring bör efter en sådan förändring kunna omarbetas till att även täcka dessa frågor. bör även kunna ta fram riktlinjer för hur vårdprogram och underhållsplaner skall utformas samt vad som skall redovisas i en skötselplan. I det enskilda fallet, när fråga uppkommer om en åtgärd innebär ett avsteg från skötselplanen, måste naturligtvis förekomma en nära kontakt mellan som tillsynsmyndighet och Statens fastighets- verk. Överväganden och förslag om bebyggelseskydd