sou · GSB3126 · 2005-01-01 00:00:00 — Vänd på kuttingen! Tillväxt- och utveckling i ett nytt perspektiv Slutbetänkande av Tillväxtdelegationen för delar av Bergslagen, och SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Uppdraget och huvudpunkterna i vårt arbete .......................... Några utgångspunkter för vårt arbete..................................... En processorienterad arbetsmetod.......................................... Det offentliga tillväxtfrämjandet ................................... En oöverskådlig flora av stöd för tillväxt................................ Regioner, roller och program .................................................. Tillväxtens grundstenar finns i kommuner............................. Social ekonomi och lokalt utvecklingsarbete ......................... Samverkan i kommuner och regioner ............................ Samverkan på länsplanet .......................................................... Ett nytt perspektiv i tillväxtpolitiken.............................. Samverkan i funktionellt definierade regioner ....................... En stegvis process..................................................................... Arbetsformer och resurser för en ny tillväxtstrategi ......... Samråd om en ny tillväxtstrategi ............................................. Tillväxtstrategin i ljuset av EU:s framtida regionalpolitik..... Resurser för strukturanpassning och krishantering............... Problembilder och utmaningar i regionen...................... Demografiska och strukturella utmaningar ........................... Lättare att starta eget............................................................... Finansiering av företag i tidiga skeden ................................... Innovatörer, ungdomar och entreprenörskap........................ Exempel på branscher med tillväxtpotential i vår region ...... Mäklare mellan marknaden och de mindre företagen ........... Kompetenskartering och funktionella nätverk ................ Mineralnäringen i Bergslagen.................................................. Arbetskrafts- och kompetensförsörjning ........................ Arbetskraft och arbetsmarknad.............................................. Utbildning och kompetensförsörjning .................................. Generellt om kommuners ekonomi ....................................... Målet för den kommunala ekonomin..................................... Läget i delegationens kommuner............................................ Särskilda insatser för kommuner ............................................ Exempel på framgångsfaktorer ............................................... Det demokratiska ledarskapet ...................................... Vad krävs av ledarskapet? Samverkan mellan kommuner ...................................... Utvecklingsinriktad kommunsamverkan – hinder och Juridiska aspekter på samverkan och incitament för Infrastruktur och trafikering ................................................... Kultur som attraktivitets- och tillväxtfaktor .................... Kulturen i utvecklingsarbetet .................................................. Mer uppmärksamhet behövs ................................................... Servicen är hotad ...................................................................... Servicepunkter – en lösning..................................................... Viktiga punkter i översikt ............................................. Regeringen har ansett att delar av Bergslagen, och Värm- land utgör en region som främst på grund av sin befolknings- och näringsstruktur, har svårt att uppnå tillväxt och en positiv utveckling. Regeringen har därför tillsatt en delegation med uppdrag att bidra till att stärka en långsiktigt hållbar utveckling i regionen. Uppdraget har varit unikt så till vida att arbetet har pågått i direkt kontakt med kommunala ledare, företagare i näringslivet och andra aktörer på den lokala nivån, där utvecklings- och tillväxtarbete tar sig konkreta uttryck. Här möts politiken och verkligheten och det blir synligt hur sektorspolitiken yttrar sig, uppfattas och fungerar och hur myndig- heter och andra samarbetar. Vi har mycket att säga mot bakgrund av vad vi har sett och varit med om. Trots att delegationen inte är ålagd att avge något betänkande har vi beslutat avrapportera våra viktigaste erfarenheter och slut- satser. Vi bedömer att dessa både är allmängiltiga och har intresse för den region där vi har arbetat. Vi anser att kommunernas utsatta situation är ett övergripande nationellt problem. Det kan inte lösas av enstaka arbetsgrupper med kortvariga och regionalt avgränsade uppdrag utan kräver både ett mer omfattande och långsiktigt arbete och en ny ansats i den regionala utvecklingspolitiken. Rapporten omfattar dels principiella förslag om en ny ansats i tillväxtpolitiken, dels ett antal mer specifika förslag, mot bakgrund av möjligheter och hinder för tillväxt som vi sett i arbetet tillsammans med människorna i kommunerna. Vi riktar rapporten till offentliga beslutsfattare på kommunalt, regionalt och nationellt plan. Vi vill att dessa ska inse det stora behovet av nya förhållningssätt och metoder i den regionala utvecklingspolitiken och påskynda stegen för att införa dessa. Vi har diskuterat och stämt av våra tankar och förslag i kommunerna och länen, men också med representanter för näringslivet, centrala myndigheter och organisationer. Vi hoppas att pågående utveck- lingsprocesser ska fortsätta och drivas av ledare på den kommunala och regionala nivån. Rapporten kan då vara ett diskussions- underlag. Den kan också vara intressant för människor i närings- livet, fackliga organisationer, andra delar av föreningslivet och för alla människor som är intresserade av samhällsfrågor och politik. Delegationen har kallat sig Tillväxtdelegationen för delar av Bergslagen, och , oftast förkortat till Tillväxt- delegationen. Ledamöter har varit generaldirektör , ordförande, de tidigare riksdagsledamöterna (fr.o.m. ), och samt universitetsrektor (t.o.m. ). Kansliet har bestått av , , , , , samt, under en del av tiden, och . Slutligen, tack alla engagerade, intresserade, idérika och spännande människor i många olika roller som vi har träffat och samarbetat med i vår region och våra kommuner. Vi bedömer att utsikterna till en positiv utveckling är utmärkta, särskilt om de möjligheter och resurser som finns hos människor, näringslivet och regionen får spelrum. 1.1Uppdraget och huvudpunkterna i vårt arbete Tillväxtdelegationen tillsattes för att medverka till att långsiktigt stärka den regionala utvecklingen i delar av Bergslagen, och . Delegationen skulle erbjuda 25 kommuner inom ett antal s.k. lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner) samarbete kring utvecklingsfrågor. Hinder och möjligheter till tillväxt skulle identifieras. Ökad samverkan mellan kommuner och lokala arbetsmarknader angavs som särskilt angelägen inom region- en. Ytterligare tre kommuner begärde att få delta i delegationens arbete. Delegationen har därför arbetat aktivt och ute på fältet i 28 kommuner, inom delar av totalt sex mellan- och västsvenska län.1 Kommunledningarna har själva valt formerna för samarbetet. Det varierar därför från kommun till kommun hur nära och omfattande kontakter som har etablerats. Vi tog tidigt upp samtal med kommunledningarna om att inleda ett processorienterat utvecklingsarbete. Beredskapen att diskutera detta varierade stort. I några kommuner arbetade man redan på det sätt vi förordar och ansåg sig inte behöva delegationen som inspiratör eller samtalspartner. I några andra fall var man alltför upptagen av anpassningar och besparingar i den kommunala verk- samheten eller av pågående projekt och aktiviteter för att kunna sätta tid och resurser på framtidsorienterade processer. I ytterligare några fall behövde förslaget om arbetsformen och delegationens stöd för att mogna, förankras eller anpassas till pågående verksamheter. Några av de 28 kommunerna har alltså avstått av olika skäl, men flertalet har förr eller senare inlett en utvecklings- 1 Karta över kommuner i Tillväxtdelegationens region, se bilaga 1 process i dialog med oss. Delegationen har hel- eller delfinansierat många av de studier och aktiviteter som har ingått. I flera fall har den berörda , samverkansorganet eller regionför- bundet finansierat arbetsmoment. Huvudområdena har varit följande. Analyser av generella tillväxtförutsättningar och utvecklings- hinder i den mellansvenska regionen, utredningar av bransch-, sektors- eller kommunspecifika problem som utkristalliserats inom vår region. Arbete med att utföra analyser, ta fram visioner och strategier för tillväxt samt starta processer i kommuner och kommun- grupperingar. Arbete med att anpassa metoder för analyser, processledning, utvärdering m.m. till verktyg för den lokala nivån. Utbildning, seminarier och konferenser har arrangerats kring skilda teman för kommunledningar och andra som deltar i kommuners utvecklingsarbete. Vi har publicerat ett antal skrifter, bl.a. om generella tillväxtförutsättningar, aspekter på samverkan och processer i kommunalt utvecklingsarbete2. En uppgift som visat sig oväntat betydelsefull har varit att fungera som neutral sammankallare och ledare av möten med parter som t.ex. har haft motstridiga intressen eller vissa positioner att bevaka. Vi har också initierat möten som vi sett det samlade behovet av i flera kommuner, företag m.fl. men där behovet inte varit uppen- bart hos berörda nationella eller regionala institutioner. De 28 kommunerna utgör i många avseenden ett tvärsnitt av mellansvenska kommuner. Vi anser att våra erfarenheter kan bidra till lärandet om tillväxtens och den regionala utvecklingens för- utsättningar och möjligheter. Vi har fortlöpande lagt arbets- dokument och information från seminarier, analyser, utredningar m.m. på en hemsida (/tillvaxt) som finns tillgänglig . Utifrån vårt arbete i 28 kommuner och kommungrupper drar vi generella erfarenheter och slutsatser om tillväxt och regional utveckling. 2 Förteckning över seminarier, publicerade skrifter m.m., se bilaga 2 1.2Några utgångspunkter för vårt arbete Den regionala utvecklingspolitikens mål är väl fungerande och hållbara arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Ett stort antal andra politikområden ska bidra till att uppnå målet, främst näringspolitik, arbetsmarknadspolitik, utbild- ningspolitik, transportpolitik, forskningspolitik, kulturpolitik, landsbygdspolitik och politikområdena för de areella näringarna. Det behövs för det första fler lönsamma företag och fler människor i jobb, över hela landet, för att bära kostnaderna för de offentliga åtagandena. I vår syn på utveckling och tillväxt står före- tag och medborgare i centrum. Det som myndigheter och andra gör för att skapa förutsättningar och livsbetingelser för företag och människor, bör då bedömas i detta perspektiv. En enskild kommuns service kan finansieras med statliga bidrag och offentligt genererade skattemedel, men för landet som helhet håller det inte. Utan intäkter från näringslivet måste välfärdssystemen monteras ner eller statsskulden öka. Det är inga tilltalande utvägar. Vi anser också att arbete med utveckling och tillväxt måste starta hos dem som faktiskt utför det, dvs. i kommunerna, hos företagare och anställda, kommunala servicegivare och invånare. Företag och människor är alltid beroende av förutsättningarna där. De kommunala serviceuppdragen avseende utbildning, transporter, mark, fastigheter m.m. har direkt och vardagsnära betydelse för näringslivet och invånarna och därför blir dialogen vital och meningsfull. Vår tredje punkt är att man måste ta reda på var man står och veta vart man vill komma för att kunna bestämma vad man ska göra. Det gäller att både ha insikt om den situation kommunen befinner sig i och att ha förmåga att följa en önskad utvecklingslinje. Vi anser att detta är arbete i en process som ständigt behöver pågå i kommunen och att kommunledningen bör ta ansvar för att initiera och driva sådant arbete. Utvecklingsprocesser bör starta i kommunen där tillväxtens utförare finns. Kommunledningar behöver framförhållning och beredskap för att kunna fatta beslut om insatser som är väl underbyggda och ger bra resultat på lång sikt. En ledning som inte har förutsett t.ex. en företagsnedläggning kan tvingas till beslut vars konsekvenser inte hunnit överblickas. Kanske hoppas man att någon annan, t.ex. staten eller något enskilt stort projekt, ska lösa problemen. Kriser kan undvikas eller lindras om kommun- ledningen bedriver en framsynt utvecklingsprocess. I processen bör så många som möjligt delta, såväl företagare, fackliga företrädare och deltagare i föreningslivet för övrigt som kommunala och andra offentliga tjänstemän. Avgörande för framgång är att arbetet bedrivs i en demokratisk lärande process och med fullt stöd av kommunens politiska ledning. En operativ kraft behövs som motor i arbetet. Syftet är att utkristallisera de viktigaste behoven och möjligheterna till en stark utveckling. En omvärldsanalys genomförs som utgångspunkt för diskussionen av vision och strategier. Analysen berör näringsliv och arbetsmark- nad, samarbetsklimat, utbildning, pendlingsmöjligheter, boende m.m. i kommunen. Det är viktigt att kommunens vision för framtiden får bred politisk uppslutning. Den ska vara formulerad så att den kan gälla långsiktigt och ge riktning åt utvecklingsarbetet. Strategierna ska precisera vilka de viktigaste insatsområdena är och vad som ska göras. I genomförandefasen ska ambitionerna i analys-, visions- och strategiarbetet förverkligas genom konkreta aktivitet- er. Om projekt som sjösätts saknar samband med en utvecklings- strategi, vilket ofta gäller vid akuta insatser på krisorter, är risken stor att effekten av insatsen blir kortvarig. Ett dynamiskt utvecklingsarbete pågår på många fronter och är svårt att följa i alla delar. Viss uppföljning och utvärdering krävs fortlöpande för att ta tillvara erfarenheter och möjligheter till lärande och för att se att processen lever, anpassas till nya förutsättningar och ger dynamiska effekter. Det finns flera kriterier på tillväxt, men det är knappast möjligt att mäta och utvärdera den exakta effekten av en viss insats eller projekt som ingår i en utvecklingsprocess. Det är inte heller särskilt intressant. Vi ser ett stort behov av att intensifiera lärandet kring processorienterat utvecklingsarbete, både i kommuner, regionalt och nationellt. Metoden bygger på gränsöver- skridande nätverk och nya samarbetsmönster. Kvaliteten i arbetet höjs stegvis vartefter flera aktörer använder och sprider sina erfarenheter av metoden. Existerande modeller för utvärdering passar inte för processorienterat arbete. Nya modeller behöver utvecklas. Vår erfarenhet är att analyser, dialogseminarier m.m. mobiliserar demokratin. Vi ser att människor vill delta i politiskt arbete och att den lokala demokratin växer när dialogen gäller verksamhets- och livsvillkor. Till skillnad från vad som gäller i arbetet med t.ex. de regionala tillväxtprogrammen deltar gärna företagarna själva och inte enbart deras företrädare. Den kommunala processorienterade arbetsmetoden vita- liserar det politiska engagemanget och ger demokratin ett uppsving. Men det kan ta tid för människor att få insikt och bli mentalt beredda för detta nya arbetssätt. 2 Det offentliga tillväxtfrämjandet 2.1En oöverskådlig flora av stöd för tillväxt Det finns ett oöverskådligt antal aktörer och ett stort utbud av åtgärder för regionernas utveckling. Länsvisa översikter omfattar hundratals institutioner med främjaruppgifter och på många håll försöker man ordna en kontaktpunkt för att förenkla för företagare. Det finns många offentliga finansieringskällor, men sällan någon som direkt kan träda in i affärsutvecklingsprojekt. Projektägarna tvingas söka och anpassa sig till utbudet av stöd och bidrag, vilket tar tid och kraft från den marknadsbaserade, affärsmässiga och långsiktigt tillväxtdrivande verksamheten. Reglerna och villkoren är komplicerade och det krävs ofta expertis för att utforma ansökningar och få del av stöden. Mindre företagare avstår ofta från att delta i projekten, om dessa förutsätter omfattande admini- strativa arbetsinsatser. De projekt som startar får ofta bara en kort fas av egentlig verksamhet. Den kompetens som byggts upp, skingras när projekttiden är slut och fortsatt finansiering saknas. Vi har sett exempel på projektidéer som inte förverkligas därför att reglerna är ogenomträngliga, stöden inte passar eller för att beslutsprocedurerna hos myndigheter är alltför långa. Det finns offentliga stöd också till den sociala ekonomins föreningar, folkrörelseorganisationer, lokala kooperativ m.fl. Folk- rörelserådet får bidrag för att stödja lokala aktiviteter och riktade stöd går bl.a. till kooperativa utvecklingscentra som finns i varje län. Olika regionala aktörer har börjat diskutera att etablera länsvisa informations- och kunskapscentra, som skulle fungera som en en-dörr-in-lösning på länsplanet också för den sociala ekonomins aktörer. Regeringen har gett i uppdrag att samordna ett arbete med metodutveckling avseende regionala utvecklingsprogram med 13 statliga myndigheter3, vilkas verksamheter påverkar regional utveckling. Myndigheterna ska bl.a. redovisa hur de i sina respektive roller kan delta i den regionala utvecklingen, så att aktörer i regionerna förstår deras förutsättningar och kan anpassa sig till de olika sektorsmyndigheternas mål och strategier. Länsstyrelserna har fått i uppdrag att precisera hur de kan utveckla sitt samordningsansvar för de statliga myndigheterna. Dessa uppdrag är visserligen angelägna, men vi tror att det kommer att dröja innan de leder till fler företag och jobb. Utbudet av offentliga program och stöd är oöverskådligt, splittrat och suboptimerande. Offentliga stöd bör hjälpa till att sjösätta och driva på prioriterade utvecklingssatsningar – inte vara mall för hur satsningar ska prioriteras och utformas. Uppdrag till myndigheter att samordna sina verk- samheter leder alltför långsamt till ökad tillväxt. 3 , , , Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning (), Myndigheten för skolutveckling, , Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL), , , , , Verket för innovationssystem () och . 2.2Regioner, roller och program Företag i näringslivet är tillväxtens utförare. För dem är det självklart att samarbeta i de mönster och funktionella stråk som bestäms av produktionskrav, marknader m.m. Vissa former av samarbete för- utsätter geografisk närhet, men normalt utvecklas samarbete över både bransch- och organisationsmässiga gränser och stora geografiska avstånd. Många talar om kluster, men vi har upptäckt att detta begrepp uppfattas olika. Vi vill använda ett annat begrepp, funktionella systemnätverk, och återkommer till det. Den offentliga sektorns aktörer kan underlätta företagandet genom att möta näringslivets behov av FoU, utbildad arbetskraft, kommunikationer, verksamhetsmiljöer m.m. Administrativa indel- ningar i kommuner, LA-regioner och län får stor betydelse, eftersom regelverk, maktstrukturer, programinitiativ och medel organiseras utifrån dessa mönster. Det finns ett motstånd i t.ex. länsstyrelser och kommuner mot att stödja en i och för sig tillväxtdrivande satsning om den opereras från ett annat län eller kommun. - Vår uppfattning är att tillväxtens utförare och främjare behöver diskutera hur man i respektive roll bör beakta att näringslivet arbetar i en funktionell geografi medan den offentliga sektorn verkar i administrativt avgränsade regioner. I de nationella innovations- och klusterprogrammen enligt t.ex. Triple Helix-modell4 går de offentliga stöden i första hand till ett fåtal högteknologiska profilbranscher och projekt som redan är väl etablerade och synliga. Dessa satsningar är betydelsefulla för att stärka vår internationella konkurrenskraft, men är enligt vår uppfattning inte tillräckliga. Projekten får ingen eller bara långsamt effekt i perifera företag och regioner som inte redan är direkt involverade. Länsvisa branschprofiler kan vara särskilt intressanta om ett län marknadsförs för internationella investerare eller om i regionen söker forskningsresurser. Men ingen kan med säkerhet peka ut framtidens vinnare i närings- livet. Alla företag är små i starten. Därför behövs, förutom nationella och regionala stöd till etablerade stora samarbetsprojekt, också program med generella åtgärder som ger jordmån och växtkraft åt entreprenörer, innovatörer och små företagare. Småföretagspolitiken bör vara starkare integrerad i tillväxtpolitiken än . Den nationella tillväxtpolitikens satsningar på bl.a. etablerade, högteknologiska Triple Helix-projekt bör kompletteras med branschneutrala insatser som skapar jordmån och växtkraft åt en mångfald nya verksamheter. 2.3Tillväxtens grundstenar finns i kommuner I den regionala utvecklingspolitiken anges att de länsvisa regionala utvecklings- och tillväxtprogrammen (RUP och RTP) ska vara grunddokument för prioriteringar och fördelning av resurser i länet. Men programmen är centralt initierade och i hög grad baserade på vad myndigheter och organisationer på länsplanet gör och kan erbjuda näringslivet. saknas mycket av den verklighetsanknytning som framför allt företagare i näringslivet kan tillföra. Potentialer för utveckling blir lätt osynliga när man utgår ifrån analyser på länsplan och redan etablerade branscher och projekt. Osynligheten beror också på att programmen avser administrativt avgränsade regioner. De kan missa en bransch som är svagt representerad i vart och ett av flera län men ingår i ett starkt funktionellt nätverk över dessa län. Flera kommunledningar uppger att eftersom RTP inte speglar verkligheten i deras kommuner, är det betydelselöst och ointressant i deras utvecklings- arbete. Vi väljer ett annat perspektiv. I kommunerna finns de aktörer som kan beskriva de faktiska förutsättningarna och tillståndet i tillväxtskapande verksamheter. Analyserna på detta plan visar vilka möjligheter som behöver odlas och vilka hinder som behöver rivas. Strategierna pekar ut vem som bör göra vad. Processen i sig innebär möten som gör att nya kontakter, nätverk och samarbeten initieras. är många kommuner alltför små, saknar kritisk massa, för att kunna tillhandahålla allsidig service eller ha en mång- fasetterad näringsstruktur och arbetsmarknad. Analyserna på det kommunala planet kan påvisa att lösningar måste sökas i större regioner. Karaktären och komplexiteten i de problem som analysen utkristalliserar avgör i vilka större konstellationer detta bör ske. Offentliga främjarinsatser bör svara mot behoven hos dem som utför tillväxten, dvs. aktörer på den lokala och kommunala nivån. Det innebär en annan ansats än i t.ex. RTP-arbetet och kräver omformulerade instruktioner till berörda parter. 2.4Social ekonomi och lokalt utvecklingsarbete Med social ekonomi avses organiserade verksamheter som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är fristående från den offentliga sektorn. Verksamheterna bedrivs i föreningar, kooperativ, stiftelser och liknande på den lokala nivån. De har allmännytta eller medlemsnytta, inte vinstintresse, som främsta drivkraft. Inom EU betonas allt mer betydelsen av det civila samhällets och den sociala ekonomins roll i tillväxtarbetet. har den sociala ekonomins aktörer tagit på sig ett allt större ansvar för verksamheter som varit kommunala. Exempel är driften av bibliotek, idrottsplatser, dagis och äldreomsorg. Människors insatser av tid och kapital är därmed betydelsefulla tillskott i utbudet av samhällsservice.