sou · GSB3132 · 2005-01-01 00:00:00 — 22 § förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. 2000/01:115 s. 19. Ungdomar skall också erbjudas utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan på i huvudsak samma villkor som ungdomar som är bosatta i att delta i utbildningen gäller emellertid bara de ungdomar som påbörjar sina gymnasiala studier i före ålder.5 Det är dock inget som hindrar att en kommun erbjuder även ungdomar som har fyllt sådan utbild- ning. Även förskoleverksamhet och skolbarnomsorg erbjuds på samma villkor som för barn bosatta i har allmän förskola införts som en frivillig skolform för barn i åldern 4–5 år.7 Enligt regeringens bedömning bör den allmänna förskolan även erbjudas asylsökande barn i åldern 4–5 år.8 Hemkommunen skall svara för att utbildning enligt förord- ningen kommer till stånd. Detsamma gäller förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. Med hemkommun avses i detta sammanhang den kommun där personen i fråga vistas.9 En kommun eller ett landsting har rätt till ersättning för kostna- der för utbildning för asylsökande barn m.fl.10 6.2Vuxnas möjlighet till utbildning skall enligt 4 § LMA i lämplig omfattning ge asyl- sökande och personer som har ansökt om uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt samt utlänningar som har beviljats uppe- hållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd sysselsättning. De skall få tillfälle att delta i svenskundervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen menings- full. Avsikten med verksamheten är främst att motverka upp- komsten av passivitet och tristess men även att ta till vara och utveckla den enskilde individens kompetens. upphandlar ofta olika slags utbildningar hos externa utbildningsföretag. Det kan röra sig om till exempel under- 43 § förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. 56 § förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. 67 § förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. 1999/2000:129, bet. 2000/01:UbU5, rskr. 2000/01:46. 2000/01:115 s. 20. 98 § förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. 105 § förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. visning i svenska, samhällskunskap, IT, media, engelska, hantverk och kultur. Vuxna personers möjlighet att delta i utbildning som tillhanda- hålls inom det allmänna utbildningsväsendet regleras i flera olika författningar. De stora delområdena inom utbildning för vuxna är högskoleutbildning och vuxenutbildning. Bestämmelser om utbildning vid universitet och högskolor finns främst i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). I 4 kap. 1 § högskolelagen anges att den som uppfyller behörighetskraven för högskolestudier skall tas emot för studier. I 7 kap. högskoleförordningen finns föreskrifter om tillträde till grundläggande högskoleutbildning. För behörighet krävs grund- läggande och särskild behörighet. Alla som vistas lagligen i och som uppfyller behörighetskraven för den aktuella utbildningen har möjlighet att få tillträde till utbildningen. I skollagen finns bland annat bestämmelser om vuxenutbild- ningen i form av vuxenutbildning (komvux), vuxen- utbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi). Rätten till denna utbildning är kopplad till om personen kan anses som bosatt i . En utlänning skall enligt 1 kap. 5 § första stycket UtlL som huvud- regel ha arbetstillstånd för att arbeta i om han eller hon inte har permanent uppehållstillstånd eller är nordisk medborgare. I utlänningsförordningen (1989:547) – UF – föreskrivs emeller- tid en rad undantag från kravet på arbetstillstånd. Bland annat behöver flyktingar och skyddsbehövande i övrigt som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd inte arbetstillstånd för den tid uppehållstillståndet gäller.11 Asylsökande är också undantagna från kravet på arbetstillstånd i de fall bedömer att dess beslut i ärendet inte kommer att kunna fattas från ansökan. Detsamma gäller skyddsbehövande i övrigt som har ansökt om uppehållstillstånd. Undantaget gäller fram till dess att lagakraftvunnet beslut föreligger i ärendet.12 114 kap. 2 § 6 UF. 124 kap. 3 a § UF. 6.3.2Möjligheter till arbetsmarknadsutbildning och praktisk arbetsplatsorientering för vuxna Som redogjorts för (se avsnitt 6.2) skall i lämplig omfattning ordna så att de utlänningar som verket har huvudansvar för enligt LMA lämnas olika former av sysselsättning. Detta sker genom att anordnar organiserad verksamhet.13 Utlänningar som deltar i denna verksamhet skall normalt inte anses som arbetstagare.14 Utgångspunkten för utlänningars vistelse i bör vara att de så långt möjligt skall ta ansvar för sig själva och sin familj. Den organiserade verksamheten är därför anpassad så att de som bor på förläggningar skall kunna ta en aktiv roll i den dagliga skötseln av dessa. Därutöver erbjuds de olika former av verksamhet som syftar till att den enskilde skall kunna få mening och struktur i vardagen under sin vistelse i . Den organi- serade verksamheten skall även vara utformad så att den kan vara till nytta för den enskilde vid ett eventuellt återvändande. Vid utbildning av olika slag finns ofta inslag av praktikplatser som kan vara en inkörsport till arbetslivet. På mottagningsförläggningar anordnas det också verksamheter i olika former. Det kan till exempel röra sig om aktiviteter liknande små- företagsverksamhet, caféverksamhet, andrahandsbutiker med skrädderi- och tvättverksamhet liksom snickerier för restaurering av anläggningens inventarier. 134 § LMA. 145 § LMA. 7Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg – en ny ordning 7.1Varför är det viktigt med klarläggande av identitet och resväg? Asylsökandes m.fl. identitet och resväg bör klarläggas för att värna om asylrätten, dokumentlösheten medför problem i asylprocessen och för den enskilde samt Det finns många skäl till att det är mycket viktigt att på ett tidigt stadium – helst i samband med ansökan om uppehållstillstånd – klarlägga utlänningens identitet och resväg. De viktigaste skälen rör värnet om asylrätten, att dokumentlösheten medför problem i asylprocessen och för den enskilde samt säkerhetsskäl. Vid bedömningen av de skyddsbehov som åberopas är den asyl- sökandes identitet och resväg en viktig del av beslutsunderlaget. När en asylsökande inte uppvisar några dokument kan detta leda till slutsatsen att sökanden undanhåller omständigheter av väsentlig betydelse för bedömningen av hans eller hennes rätt att få skydd här. Det finns i denna situation en risk för att personer som skulle få stanna i om de klarlade sin identitet och resväg inte får uppehållstillstånd. Det finns också risk för att uppehållstillstånd beviljas personer som egentligen inte är skyddsbehövande. Doku- mentlösheten minskar alltså möjligheten att kunna föra en rättvis flyktingpolitik och riskerar att minska förtroendet för hela asyl- systemet. Dessutom kan missbruket av asylrätten åberopas som ett Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och skäl för en mindre generös flyktingpolitik. I värnet om asylrätten är det därför mycket viktigt att identitetsfrågorna tas på allvar. Problem i asylprocessen och säkerhetsaspekter Dokumentlösheten innebär också stora problem i asylprocessen. Utredningar om identitet, resväg och hemvist försvåras vilket leder till att handläggningstiderna förlängs. Förutom påfrestningar för den enskilde innebär detta ökade kostnader för samhället. Dokumentlösheten innebär också problem när det gäller att verkställa lagakraftvunna avvisnings- och utvisningsbeslut. Om personen i fråga inte uppvisar några handlingar blir det mycket svårt, ibland omöjligt, att avgöra vilket land personen närmast kommer ifrån. Det blir också stora svårigheter att bestämma vilket land som personen är medborgare i och var han eller hon senast hade sin hemvist. Asylsystemet kan även utnyttjas av personer som avser att vistas i för att begå brott. Genom att ansöka om asyl legaliserar man sin vistelse i landet. Görs det utan företeende av dokument eller under falsk identitet bidrar detta till längre handläggningstid och större svårigheter att verkställa ett avvisningsbeslut. Den stora omfattningen av dokumentlösheten medför i detta sammanhang att personer som utnyttjar asylsystemet inte riskerar att tilldra sig någon särskild uppmärksamhet. De har vidare möjlighet att avvika när som helst under processen eller innan avvisningen skall verk- ställas. Att personer som vistas i är identifierade är naturligtvis även av säkerhetsskäl viktigt. En person kan i princip få en ny identitet genom att beviljas asyl eller meddelas uppehållstillstånd på annan grund i . Även om den aktuella personen inte styrker sin identitet registreras – i samband med att uppehållstillstånd beviljas – bl.a. namn och personnummer med uppgift om födelsetid i folkbokföringen. Dessa uppgifter grundar sig ibland endast på personens egna uppgifter. Således kan personen få en ny identitet med ett nytt namn och en ny födelsetid. Det namn och person- nummer som han eller hon har fått ligger sedan till grund för olika handlingar, t.ex. och körkort, som utfärdas. Detta utgör naturligtvis en stor säkerhetsrisk, inte endast för utan även för andra länder som godtar de identitetshandlingar som utfärdas i . Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och Problem för den enskilde Den enskilde drabbas ofta hårt av dokumentlösheten. Handlägg- ningstiderna i ärendena om uppehållstillstånd förlängs. Detta drabbar såväl de som inte uppvisar dokument som de som gör detta. Denna långa, ovissa väntan kan vara mycket jobbig för den enskilde och leda till psykiska problem. Särskilt hårt kan barnen drabbas i dessa situationer. i kan det dess- utom vara svårt att acceptera ett avslag på ansökan om uppehålls- tillstånd. En del personer väljer i detta läge att gömma sig i . Också denna påfrestning drabbar ofta särskilt barnen mycket hårt. För de som har uppgett felaktig identitet, fortsätter problemen om de beviljas uppehållstillstånd. Det kan medföra en stor otrygg- het att ständigt behöva ljuga om så fundamentala saker som vem du är och var du kommer ifrån. Rädslan att försäga sig eller kanske bli avslöjad på något annat sätt kan innebära en stor påfrestning. Även här är barnen särskilt utsatta. För den enskilde kan dokumentlösheten även innebära problem när det gäller familjeåterförening och svenskt medborgarskap. För beviljande av en ansökan om familjeåterförening krävs bl.a. att sökandens identitet är fastställd och att släktskapsförhållandet till anknytningspersonen i är styrkt. Att en personens identitet inte är visad kan också innebära problem vid medborgarskapspröv- ningar. Det bör krävas att asylsökande m.fl. i största möjliga mån aktivt medverkar till klarläggandet av sin identitet och resväg. Det är mycket angeläget att inför sitt nya arbetssätt beträffande identitetsutredningar. Mot bakgrund av de allvarliga problem som dokumentlösheten ger upphov till framstår det som rimligt att asylsökande och andra som ansöker om uppehållstillstånd medverkar till att klarlägga sin identitet och resväg. och New York-proto- kollet förutsätter också att den asylsökande medverkar till att så långt som möjligt klarlägga om han eller hon uppfyller kriterierna Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och Den sökandes identitet och medborgarskap är viktiga utgångspunkter i detta klarläggande. Enligt om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning1 bör den sökande bistå utredningen så att alla fakta i ärendet fullständigt klarläggs. Den sökande bör dess- utom anstränga sig att underbygga sina uppgifter genom att lägga fram all tillgänglig bevisning och – om bevisning saknas – ge till- fredsställande förklaringar till detta. Den sökande bör lämna all relevant information om sig själv och redogöra för sina tidigare upplevelser så detaljerat att man i utredningen kan fastställa alla väsentliga fakta. Skyldigheten att säkerställa att alla relevanta fakta kommer fram och att värdera dem ligger både på sökanden och utredaren. Det skall poängteras att det som bör krävas är största möjliga mån av medverkan. Det rör sig alltså inte om att asylsökande m.fl. bör vara skyldiga att alltid uppvisa dokument. Det kan naturligtvis finnas godtagbara skäl till att sökanden saknar dokument, t.ex. att det faktiskt är omöjligt att skaffa fram handlingar på grund av rådande förhållanden i hemlandet. Det kan också vara så att männi- skosmugglare uppmanat personen i fråga att förstöra sina doku- ment eller lämna dem till smugglaren. Det som bör krävas är att utlänningen aktivt medverkar till klarläggandet av identiteten och resvägen. Han eller hon bör i största möjliga mån försöka skaffa fram handlingar som kan styrka identiteten och resvägen. En utlänning som – trots upprepade uppmaningar om att försöka använda de möjligheter som finns – systematiskt underlåter detta kan inte anses medverka till utredningen om identitet och resväg. Det är i detta sammanhang viktigt att hand- läggare inte genast godtar ett påstående om att personen i fråga är villig att medverka till att hans eller hennes pass eller annan identi- tetshandling eller resehandling visas upp. Det bör i stället krävas av utlänningen att denne i sitt handlande visar att viljan att medverka är uppriktig. Det kan röra sig om att göra allvarliga för- sök att få tag på släktingar eller vänner som i sin tur skulle kunna hjälpa utlänningen att sända hit identitetshandlingar som har blivit kvar i hemlandet. Fall när det framstår som uppenbart att utlän- ningen ljuger om att han eller hon saknar passhandling och rese- handlingar bör också bedömas som bristande medverkan till utred- 1 UNHCR (1996), om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt konvention och protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, , s. Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och ningen om identitet och resväg. Detsamma gäller en allmänt bristande vilja att lämna information till stöd för bedömningen av om en uppgiven identitet eller resväg är riktig. I detta sammanhang är det mycket viktigt att agerar klart och konsekvent. Verkets handläggare bör boka utred- ningsmöten regelbundet – minst en gång – och framhålla vikten av att sökandena bidrar till utredningen om sin identitet och resväg. handläggare bör också tydligt informera sökandena om vilken medverkan som förväntas av dem i olika avse- enden. Det framstår som mycket angeläget att inför det nya arbetssättet beträffande identitetsutredningar, som redovisas i avsnitt 2.3.2. Den enskilde bör alltså rimligtvis medverka i största möjliga mån till att klarlägga sin identitet och resväg. Den enskilde kan dock ha olika skäl till att inte vilja medverka till detta klarläggande. Det kan röra sig om att personen i fråga inte talar sanning om sin identitet, resväg eller hemvist. Många asylsökande talar inte sanning om sin resväg eftersom de vill undvika en prövning enligt Dublinförord- ningen och avvisning till ett land som de har vistats i eller passerat på vägen till . Det finns även de som inte vill styrka sin identitet genom att visa pass eftersom passhandlingen skulle röja att de i själva verket har uppehållstillstånd i något annat land. I dessa fall är det naturligtvis svårt att få personen i fråga att med- verka. Det kan emellertid också röra sig om personer som felaktigt tror att uppvisande av dokument inte kan ge dem någon fördel. I sådana fall är det viktigt att hitta något som kan motivera dessa personer till att medverka till klarläggandet av identiteten och resvägen. Kan då införande av tidsbegränsade uppehållstillstånd i dessa situationer leda till minskad dokumentlöshet? Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i sig medför vissa nackdelar för individen. Att veta att beslutet skall omprövas är en påfrestning för den enskilde. Den aktuella personen har inte heller enligt nu gällande lagstiftning rätt att återförenas med sin familj. EG-direkti- vet om familjeåterföreningen skall emellertid vara genomfört i nationell lagstiftning . Som har redogjorts för2 är detta direktiv tillämpligt på tredjelandsmed- borgare som har ett uppehållstillstånd med en giltighetstid och har välgrundade utsikter att få ett permanent uppehålls- 2 Se avsnitt 3.3.2. Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och Direktivet kan sålunda – om de tidsbegränsade uppehålls- tillstånden beviljas – vara tillämpligt på den aktuella personkategorin. Enligt direktivets bestämmelser får medlems- staterna kräva att den här bosatta personen skall ha vistats lagligen i landet under högst innan han eller hon får återförenas med sin familj. När det gäller flyktingar får medlemsstaterna inte upp- ställa något krav på vistelsetid för den i landet bosatta personen vid återförening. Mot denna bakgrund gör utredningen den bedömningen att tidsbegränsade uppehållstillstånd i sig kan motivera vissa personer att medverka till klarläggandet av sin identitet och resväg. Utred- ningen anser emellertid inte att denna åtgärd i sig är tillräcklig för att väsentligt minska dokumentlösheten. Utredningen anser i stället att de tidsbegränsade uppehållstillstånden för att nå sitt syfte – att utlänningen styrker sin identitet och resväg – måste för- stärkas med andra åtgärder3. 7.3Vilka personer bör beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd? Personer som beviljas asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt bör även fortsättningsvis normalt beviljas permanenta uppehållstillstånd oavsett om de med- verkar eller inte. Asylsökande m.fl. i övrigt som inte medverkar till att klar- lägga sin identitet och resväg bör – om de bedöms ha andra, tillräckliga skäl för uppehållstillstånd – beviljas tidsbe- gränsade uppehållstillstånd. Om utlänningens identitet inte kan klarläggas är det svårt att bifalla en asylansökan. Eftersom utlänningens skyddsskäl måste prövas i förhållande till det land eller de länder som han eller hon kommer ifrån kan dock en person undantagsvis beviljas asyl om personen i fråga kan göra sannolikt från vilket land som han eller hon har flytt. Detsamma gäller uppehållstillstånd som skydds- behövande i övrigt. Dessa personer bör även fortsättningsvis normalt beviljas permanent uppehållstillstånd oavsett om de med- 3 Se vidare avsnitt 7.5. Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och verkar eller inte. Detta överensstämmer med föreskrifterna i det s.k. skyddsgrundsdirektivet, som kommer att bli gällande rätt i framöver. Som redogjorts för4 skall en flykting enligt artikel 24 i direktivet – så snart som flyktingstatus beviljats – som huvudregel beviljas ett uppehållstillstånd som skall gälla och vara förnybart. En alternativt skyddsbehövande skall på motsvarande sätt beviljas uppehållstillstånd . Vissa av de personer som söker asyl eller uppehållstillstånd på annan grund, men inte medverkar till utredningen om sin identitet och resväg, kan emellertid ha andra, tillräckliga skäl för uppehålls- tillstånd. Det rör sig framför allt om humanitära skäl. Dessa perso- ner – som beviljas permanenta uppehållstillstånd – bör fortsättningsvis beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det sagda innebär att någon utökning av den personkategori som bör beviljas uppehållstillstånd inte är avsedd. Däremot kom- mer med stor sannolikhet en stor del av de uppehållstillstånd som beviljas att vara tidsbegränsade. 7.4Hur bör tidsbegränsningen göras? De tidsbegränsade uppehållstillståndens längd bör normalt vara . Om det finns synnerliga skäl, bör det finnas möjlighet att meddela ytterligare ett tidsbegränsat uppehållstillstånd . De tidsbegränsade uppehållstillståndens främsta syfte är att moti- vera de aktuella personerna till att medverka till att klarlägga sin identitet och resväg. Man kan utgå från att denna motivation inte skulle öka i någon större utsträckning om uppehållstillstånden enbart tidsbegränsas . Det skulle i stället öka risken för att – som regeringen har förutspått5 – ett antal tids- begränsade uppehållstillstånd endast skulle komma att avlösa varandra innan personen slutligen ändå skulle få permanent uppe- 4Se avsnitt 3.3.3. 1997/98:36 s. 15. Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och I sådant fall skulle den enda effekten av de tidsbe- gränsade uppehållstillstånden bli ett ökat handläggningsproblem. Det är därför viktigt att tidsbegränsningen av uppehållstillstånden inte blir alltför kort. Det är å andra sidan en stor påfrestning för den enskilde att leva i ovisshet rörande sin framtid. Skall man permanent få stanna i eller inte? Denna osäkerhet kan motverka integrationen i det svenska samhället och särskilt barnen riskerar att påverkas negativt. Det är därför också viktigt att tidsbegränsningen av uppe- hållstillstånden inte blir alltför lång. Denna ståndpunkt stöds av forskning på området.6 Mot denna bakgrund finner utredningen att en lämplig längd för de tidsbegränsade uppehållstillstånden i normalfallet bör vara . Denna tid bedöms vara tillräckliga lång för att motivera asyl- sökande m.fl. till att medverka vid klarläggandet av sin identitet och resväg utan att vara alltför lång med hänsyn till påfrestningarna för den enskilde. Denna tidsrymd överensstämmer också med reglerna om uppskjuten invandringsprövning vid uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning7. I vissa fall kan emellertid vara en alltför kort tidsbegränsning av uppehållstillståndet. Om den enskilde inte på något sätt akti- verar sig och medverkar till utredningen om sin identitet och resväg utan i stället håller sig undan och inte kommer till bokade utred- ningsmöten bör detta medföra att personen i fråga inte beviljas något ytterligare uppehållstillstånd. Detta ligger också i linje med att flyktingkommissarie () i flera sammanhang ställt sig bakom uppfattningen att ett avsiktligt för- störande av identitetshandlingar kan försvaga en asylsökandes ställning8. När det gäller personer som medverkar i utredningen så gott de kan bör dessa – om de bedöms ha skyddsskäl eller i övrigt uppfyller förutsättningarna för att beviljas uppehållstillstånd – lämnas perma- nenta uppehållstillstånd. Detta bör för övrigt ske redan när de har 6Brekke, (2004), While we are waiting: Uncertainty and empowerment among asylum-seekers in , Institutt for samfunnsforskning, Report 2004:10, . 7Se avsnitt 3.2.2. 8UNHCR Executive Committee Conlusions No. 44(XXXVII), 1986 och No. 58 (XL), 1989. Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och bidragit så mycket till utredningen att man anser att de nått fram till denna punkt. Således bör permanent uppehållstillstånd kunna meddelas innan det tidsbegränsade uppehållstillståndet löpt ut. Det är viktigt att handläggare så fort någon ny information, handling eller annat bidrag till utredningen har till- kommit överväger om den aktuella personen har bidragit så mycket till utredningen att han eller hon kan anses ha uppfyllt kravet på medverkan. Det bör i detta sammanhang noteras att det händer att en persons identitet styrks av ett intygande av en annan person. Denna typ av intygande bör endast i mycket speciella undantags- situationer godtas som underlag för fastställandet av en persons identitet. Precis som när det gäller andra slags uppehållstillstånd, kan naturligtvis de nu aktuella tidsbegränsade uppehållstillstånden under vissa förutsättningar när som helst återkallas. Detta kan bl.a. ske med stöd av 2 kap. 9 § UtlL om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som har varit av betydelse för att få till- ståndet eller medvetet har förtigit omständigheter av sådan bety- delse. Det kan emellertid undantagsvis finnas personer som hamnar någonstans emellan dessa personkategorier.