sou · GSB3110d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Även i andra regioner genomförs motsvarande riktade kontroller. Utöver Krogsaneringen har i endast gjort ett mindre antal gemensamma kontroller, och några beslut om att genomföra mer regelbundna aktioner har inte träffast. 2003 företog man dock en med Kustbevak- ningen gemensam inre utlänningskontroll, i syfte att kontrollera om det på de båtar i som serverade julbord arbe- tade personer som saknade arbetstillstånd eller tillstånd att vistas i . Vidare gjorde på initiativ av Migrations- verket och tillsammans med , en riktad, underrättelse- baserad inre utlänningskontroll på färjorna mellan och . Syftet var att undersöka om utländska medborgare, och närmast olika kriminella grupper från främst f.d. tog sin in illegalt i via färjetrafiken från . Inte vid någon av kontrollerna uppdagades personer som försökte ta sig in illegalt i . Andra gemensamma aktioner har också skett i det s.k. Östersjösamarbetet. Det mest omfattande gemensamma kontrollarbetet sker dock i län; flertalet utländska medborgare reser också in i via , legalt eller illegalt. genomförde myndig- heterna i län sammanlagt 20 gemensamma kontroller vid Lernacken (i anslutning till den fasta Öresundsförbindelsen), i Falsterbokanalen och i , den senare i samband med en trafik- kontroll. Vid knappt 30 tillfällen skedde annan form av samverkan och då främst i de skånska hamnarna. Också i samband med den tillfälliga inre gränskontrollen under i , var både och Polisen behjälplig i gränskontrollen. Vid denna senare kontroll upptäcktes bl.a. två fall av människosmuggling, två fall rörande missbruk av urkund, en olovlig körning samt två narkotikabrott. Därutöver sökte 24 personer asyl, varav 23 fall överlämnades till Migrations- Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. 41 I princip vid varje kontroll har en eller flera asylsökande påträffats. genomfördes ett flertal gemensamma aktioner, bl.a. en kontroll som gjordes av containertrafiken i , lik- som av viss busstrafik och av holländskregistrerade fordon på samt av bussar tillhörande vissa bussbolag i Helsing- borg. I den senare kontrollen upptäcktes, med något undantag, endast ringa brottslighet mot utlänningslagen; flera personer som reste mellan och hade sökt asyl i och sak- nade rätt att lämna , då de saknade erforderligt tillstånd här- för. Några åtgärder vidtogs emellertid inte. Den riktade kontrollen på fick däremot avbrytas på grund av att ingri- pandena var så många, att man inte hade resurser att fortsatta kon- trollen enligt plan. Bland annat greps en person misstänkt för männi- skosmuggling, en person misstänkt för att ha hjälpt en utlänning att illegalt ta sig in i , två personer misstänktes för urkunds- förfalskning. En person direktavvisade och 33 ärenden överlämnades till , varav sju ärenden avsåg asylsökande. har man företagit ett flertal gemensamma aktioner och då främst riktade inre utlänningskontroller. Kontrollerna har grundats på underrättelser vilka polismyndigheten utarbetat. Polis- myndigheten i har också aktivt arbetat för att på olika sätt integrera underrättelseverksamheten med utlännings- kontrollen, vilket resulterat i att flertalet av de personkontroller som gjorts också varit underrättelsebaserad. En vik- tig faktor är att utlänningsenheten, som är en länsenhet, finns som en avdelning under länskriminalpolisen. Inre utlännings- kontroller har främst gjort på , men även på andra platser i länet. Med stöd av det mellan de nordliga myndigheterna träffade sam- verkansavtalet genomfördes en samlad gränskontroll i Väster- . Polisen, och medverkade. Kontrollen avsåg handelsfartyg. Ombord- kontroller på fartygen skulle göras varvid samtliga personer skulle kontrolleras, såväl vid in- som utresa. Riktade tullkontroller skulle också göras. ankom sammanlagt 73 fartyg, varav 35 kom från tredje land. Sammanlagt gjordes 31 inresekontroller och 18 utresekontroller. Utfallet av kontrollerna blev tullbeslag på sex fartyg, avseende sprit, tobak och en mindre mängd narkotikaklassade 41 Varför alla ärenden inte överlämnades till framgår inte av det material som utredningen tagit del av. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. Nio rapporteftergifter för bristande förhandsanmälningar meddelades. Därutöver har några mindre gemensamma aktioner genomförts. 6.6Sammanfattning om samverkan och informationsutbytet mellan myndigheterna Polisen, , och har endast en begränsad författningsreglerad skyldighet att lämna upp- lysningar till varandra om omständigheter, händelser eller annan information som en myndighet uppmärksammar i den egna verk- samheten, och vilka kan ha betydelse för en annan myndighets verk- samhet. I princip saknas bestämmelser om att , Kust- bevakningen och skall upplysa Polisen, när dessa myndigheter i sin verksamhet finner anledning att anta, att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Detta gäller såväl brott mot utlänningslagen som annan brottslighet. Inte heller har Polisen någon skyldighet att meddela de andra myndigheterna om omständigheter som kan påverka deras verksamhet eller besluts- fattande. Sedan kommissionen ifrågasatt om den ovan (se avsnitt 6.5.2) beskrivna samarbetsformen mellan och Polismyndig- heten i innebar, att bedrev en otillåten per- sonkontroll, när verket på olika sätt kontrollerade en utlännings identitet, har samarbetet i denna del närmast upphört. informeras Polisen inte längre regelmässigt om att en utlänning inte kunnat identifiera sig och inte heller vid annan misstanke om illegal invandring. Om en utlänning vänder sig till en tulltjänsteman och ansöker om asyl hänvisas denne till Migrations- verket. Enligt uppgift informerar dock flera av tulltjänstemännen likväl Polisen, trots utfärdade riktlinjer, sina iakttagelser om miss- tänkt illegal invandring eller människosmuggling. Myndigheterna har inte heller generellt tillgång till uppgifter som en annan myndighet samlar i olika databaser eller register. En orsak till det begränsade informationsutbytet mellan myndigheterna är att en i ett register behandlad personuppgift enligt huvudregeln inte får användas för annat oförenligt ändamål än för vilket den har registrerats. En annan orsak är de sekretessfrågor som förekommer (se avsnitten 4.10 och 4.11). Inte minst gäller detta för under- rättelseverksamheten, eftersom man normalt i sådan verksamhet Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. behandlar mycket känsliga uppgifter, för vilka det ofta råder sträng sekretess. har, som framgått, också för- ordat att man i en särskild ordning bör se över möjligheterna till ett förbättrat och utvecklat samarbeta och informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna.42 Behovet av ett förbättrat och utvecklat samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna har behandlats i olika samman- hang. Regeringen, gav i myndigheternas regleringsbrev för , , Riksåklagaren, , och i uppdrag att gemensamt redogöra för det nuvarande informationsutbytet mellan myndig- heterna inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten, och vilka eventuella hinder som finns för ett rationellt informations- utbyte och lämna konkreta förslag på hur det kan förbättras. Av redovisningen framgår bl.a. följande.43 Som en övergripande synpunkt anger myndigheterna, att en helt avgörande förutsättning för en brottsbekämpande myndighets förmåga att upptäcka, förhindra, utreda och lagföra brott är myn- dighetens möjligheter att få tillgång till korrekt information och väl underbyggda underrättelser, då informationen eller underrättelserna faktiskt behövs. Eftersom brottsligheten är anpasslig, dvs. kriminella individer och organisationer ägnar sig inte enbart åt en typ av brottslighet, eller håller sig till ett visst område eller visst land, är informationsutbytet myndigheterna emellan än viktigare. I redovisningen framkommer vidare, att även om det före- kommer informationsutbyte, finns flera hinder för ett rationellt utbyte. Hindren anges huvudsakligen vara av rättslig, teknisk och organisatorisk natur. Det har, enligt myndigheterna, framför allt sin grund i att brottsbekämpningen av hävd har ett myndighetsfokus och inte ses myndighetsövergripande. Detta avspeglas också i den lagstiftning som aktualiseras vid informationsutbyte, främst sekretesslagen och registerlagstiftningen. Identifierade rättsliga hinder anges vara att lagstiftningen är omfattande, komplex, svårtolkad, och som sagt myndighetsbaserad till den egna verksamheten och med sikte på enskilda brott. Oklarheterna kan i sin tur leda till, att 42Se också , Organiserad kriminalitet, grov narkotikabrottslighet slutrapport (2004), . 43Redovisning av återrapporteringskrav (uppdrag nr. 31) i regleringsbrevet avseende , Kutsbevakningens Dnr 20-1079/03:10. Gränskontroll, samverkan och informationsutbyte, m.m. den osäkerhet som uppstår hos myndigheten sänker ambitionen att dela med sig av information till andra myndigheter. Slutsatsen som utredningen kommit till är att det i landet före- ligger en hel provkarta på samverkansformer, från dem som styrs av formella överenskommelser eller annan utarbetad grund, till dem som enbart vilar på de personella kontakter som från tid till annan utvecklats inom och mellan myndigheterna. Också inom en och samma myndighet finns exempel på brister i informationsutbyte, samarbete och ledarskap. Avsaknaden av en gemensam organisation och en samlad författningsreglering synes dock vara huvudorsaken till den splittrade bild som den nuvarande gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen uppvisar. Det finns dock många goda exempel på väl fungerande samarbete, såväl informella som avtalsreglerade samverkansformer. synes det dessvärre också finnas många exempel på att det reella samarbetet består av sammankomster av närmast social karaktär, där en målmedveten och resultatinriktad hållning saknas. Många efter- lyser en ordning där strategiska och operativa frågor står i för- grunden för den myndighetsgemensamma uppgiften att förhindra och bekämpa den gränsanknutna brottsligheten. 7Gränsöverskridande brottslighet i , m.m. Gränskontroll och inre utlänningskontroll i ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv är i huvudsak riktad mot den gränsöverskridande brottsligheten. Någon klar och entydig defini- tion av denna brottslighet finns inte, men den innefattar i vart fall en brottslighet som på olika sätt har koppling till fler länder än , bl.a. genom resande- och invandrarströmmar.1 Därigenom får den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten särskild stor betydelse vid gränser. Gränsöverskridande brottslighet kan givetvis begås av såväl svenska som utländska medborgare. Vissa brott är dock sådana, att de definitionsmässigt enbart kan begås av utlänningar, exempelvis brott mot inrese- och uppehållsbestämmelserna i utlänningslagen. Medan en svensk medborgare har en grundlagsskyddad rätt att resa in och ut ur , uppreser lagen olika hinder för utländska med- borgare (se avsnitt 4.4). Särskilda brott såsom människosmuggling är en direkt följd av den reglering av invandringen som vår migra- tionspolitik innefattar, liksom den särskilda rättsverkan som utvis- ning utgör, vilken enbart kan drabbar utländsk medborgare, oavsett slaget av brott. Den gränsöverskridande brottsligheten kan alltså inte enbart begränsas till vissa brottstyper eller brott begångna av utlänningar. En fullständig bedömning kräver även att också omfattningen av invandringen liksom brottsligheten i stort i landet beaktas. Utred- ningen har därför inhämtat uppgifter från och låtit () sammanställa uppgifter om i vilken omfattning svenska respektive utländska medborgare begår (lagförs för) brott. BRÅ:s redovisning har kompletterats med uppgifter 1 I mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, artikel 3.2 återfinns en definition som är jämförbar med utredningens beskrivning av gränsöverskridande brotts- lighet, se prop. 2002/03:146, bilaga 2. Gränsöverskridande brottslighet i , m.m. från , och ( ) (se avsnitt 2). Därutöver har utredningen tagit del av ett flertal rapporter om gränsöverskridande brottslighet och hotbilder sammanställda av Polisen, och I följande avsnitt redovisas omfattningen av asylsansökningar och asylprövningen (avsnitt 7.2), utlänningars resväg till och vistelse i (avsnitt 7.3), brott mot utlänningslagen och annan brotts- lighet (avsnitt 7.4), gränsöverskridande brottslighet i ljuset av EU- utvidgningen (avsnitt 7.5) och missbruk av asylrätten (7.6). Antalet asylsökande har efter inträde i Schengensamarbe- tet ökat.2 varierade antalet asylsökande mellan drygt 5 000 som lägst och 84 000 som högts. Den högre siffran, som avser , har sin förklaring i de då pågående stri- digheterna i dåvarande . , inklu- derat , var det genomsnittliga antalet asylsökande 22 000 personer , och exklusive , 17 000. Den senare halvan av vara antalet asylsökande lågt. ansökte 9 000 och drygt 11 200 personer om asyl i . Denna siffra ökade med nästföljande år för att därefter för- dubblas . uppgick antalet asylsökande till drygt 33 000, medan antalet minskade eller till cirka 31 300. Det går emellertid inte att av de statistiska uppgifterna avgöra om ökningen beror på operativa deltagande i Schengen- samarbetet eller har andra förklaringar. Schengeninträdet, med ett upphävande av dokumentkontroll vid inre gräns, liksom den svenska migrationspolitiken, är naturligtvis viktiga faktorer som påverkar antalet asylsökande, vid sidan av de mera övergripande faktorerna som kriser och konflikter i vår omvärld utgör. Sett ur ett internationellt perspektiv har trenden varit densamma i hela västvärlden som i Sverige.3 Antalet asylansökningar ökade 2Uppgifter om förhållandena i har inhämtats hos , om inte annat anges. 3Uppgifter om de internationella förhållandena har hämtats ur UNHCR:s rapport den Gränsöverskridande brottslighet i , m.m. kraftigt under början av 1990- talet i hela västvärlden, dvs. i samband med kriget i . På samma sätt ökade ansökningarna runt millenniumskiftet, för att sjunka . Emellertid var minskningen inte lika stor i som i övriga I-länder; minskningen i hela västvärlden var och i EU , jämfört med . I har antalet asylansökningar sjunkit med nästan två tredjedelar, vilket torde förklaras av en stramare invand- ringspolitik där. har alltså en hög andel asylsansökningar i förhållande till övriga I-länder. Av det totala antalet asylansökningar i EU (288 000) gjordes av ansökningarna i , och av ansökningar i samtliga I-länder gjordes i . Detta kan jämföras med som svarade för av de totala asylansökningarna i EU. svarade för av samtliga asylansökning i I-länderna och var i det andra största landet efter . Också i förhållanden till befolknings- mängden har en mycket stor andel asylsökande. –2003 mottog de dåvarande 15 EU-staterna i genomsnitt 14 asyl- sökande per 1 000 invånare, medan tog emot 39,4 ansök- ningar per 1 000 invånare, näst följt av med 30,8. Nämnas kan, att och , vilka inte omfattas av EU-statistiken, också tog emot en stor andel asylsökande (25,06 respektive 52,33 per tusen invånare). var det femte största mottagandelandet i västvärlden och det klart största mottagandelandet i EU. Antalet asylsökande har också sjunkit . Vid utgången av hade 13 300 personer sökt asyl, och enligt beräkningar kommer antalet asylsökande att uppgå till cirka 23 000, en minskning som enligt gjorda prognoser kommer att fortsätta. Minskningen antas av bero bl.a. på Eurodacs ökade användbarhet och Dublinreglernas fortsatta implementering, men också införandet av nya regler, med sanktionsmöjligheter om sökande inte medverkar i ärendet, anges som en förklaring.4 4 Se avsnitten 3.3 och 9.3. Gränsöverskridande brottslighet i , m.m. Antalet meddelade uppehållstillstånd, på grund av skyddsbehov eller humanitära skäl, i förhållande till antalet ansökningar uppvisar en minskande trend. beviljades knappt 5 600 uppehålls- tillstånd. ökade antalet beviljade uppehållstillstånd till drygt 10 500, för att därefter sjunka till drygt 7 900. beviljades cirka 6 500 uppehållstillstånd. Under redovisade år har cirka två tredjedelar av uppehållstillstånden beviljats på humanitära grunder. Antalet beviljade uppehållstillstånd på grund av familje- anknytning är betydligt högre. Under den senaste 20 års-perioden har cirka 20 000 uppehållshållstillstånd beviljats på denna grund, varav de flesta personerna kom från och . Dessa siffror kan emellertid inte jämföras med antalet asylansök- ningar , eftersom en ansökan inte alltid prövas som den görs. Siffrorna visar dock att antalet beviljade uppehålls- tillstånd i förhållande till antalet asylansökningar minskar. En jäm- förelse enbart mellan antalet ansökningar och antalet beslut visar att beviljades av ansökningarna, medan motsvarande siffra för endast är . I årsredo- visning för anges, att av de asylsökande beviljades uppehållstillstånd, och att siffran minskat successivt . har förkortat handlägg- ningstiderna avsevärt och meddelat fler beslut . Cirka en tredjedel av alla asylärenden handläggs som s.k. korta ärenden, dvs. avgjordes knappt 17 000 ärenden, medan antalet var nästan dubbelt så stort eller drygt 31 000. Var söks asyl? Före inträde i ansökte knappt hälften av alla sökande om asyl i samband med inresan (ansökte drygt 4 000 om asyl i samband med inresa och 6 800 efter inresan). ansöker de flesta om asyl först efter inresan i (). det år som blev operativ medlem i , sökte 67 pro- cent asyl först efter inresa, och hade denna siffra ökat till . Bakom ökningen ligger naturligtvis, att det sedan Gränsöverskridande brottslighet i , m.m. den inre gränskontrollen upphört inte finns någon polisman eller passkontrollant vid våra inre gränser, och att en tulltjänsteman inte har annan befogenhet än att hänvisa en asylsökande till Migrations- verket. Därmed föreligger större praktiska svårigheter än förut att söka asyl vid gränsen, och flera av de inresande söker också asyl efter inresan. Men ökningen torde också beror på att fler asylsökande än tidigare försöker ta sig in illegalt i och ansö- ker om asyl först, när de blir utsatta för en kontroll eller på annan sätt kommer i kontakt med myndigheterna. Även om antalet asylansökningar från medborgare i har minskat kraftigt, utgör de fortfarande en stor andel av ansökningarna. De flesta asylansökningarna gjordes av medborgare i och (5 305 ansökningar), följt av i fallande ordning , , kategorin statslösa, Bosnien- och . Dessa svarade tillsammans för 50 pro- cent av det totala antalet ansökningar. Samma grupper har dominerat , och någon skillnad i detta avseende kan inte urskiljas efter Schengeninträde. 7.2.4Av- och utvisningsbeslut samt verkställighet fattades drygt 5 500 avvisningsbeslut, varav cirka hälften avsåg direktavvisning till hemlandet eller avvisning till ett tredje- land p.g.a. Dublinförordningen (då , se avsnitt 3.3). Avvisningsbesluten har ökat , och meddelades knappt 17 700 avvisningsbeslut, varav 6 500 avsåg direktavvisningar. avslogs eller avskrev av asyl- ansökningarna. kan kombinera ett avvisnings- eller utvisnings- beslut med ett återreseförbud, men mot bakgrund av den effekt ett återreseförbud kan få för den enskilde, dvs. att ett sådant beslut normalt innebär ett förbud att vistas i hela Schengenområdet, har antalet återresförbud minskat , från drygt 6 800 beslut till 2003. Polisen, som inte kan meddela åter- resförbud, meddelade knappt 4 800 avvisningsbeslut. Antalet beslut minskade i samband med Schengeninträdet, och år Gränsöverskridande brottslighet i , m.m. SOU 2004:110 2003 meddelade Polisen drygt 2 700 avvisningsbeslut. hade Polisen meddelat drygt 650 avvisnings- beslut. Enligt huvudregeln ansvarar för verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut. Målet är att utlänningarna fri- villigt skall återvända till sitt hemland, eller annat land som de önskar resa till och där de också blir mottagna. Emellertid uppstår problem vid verkställigheten, bl.a. på grund av svårigheter med att fastställa identitet på den avvisade och att många länder vägrar att ta emot sina medborgare, om dessa saknar pass eller annan resehandling. Det är inte heller ovanligt att personer som skall avvisas avviker eller på annat sätt undandrar sig verkställighet. Enligt uppgifter avseende hade drygt 11 500 perso- ner avvikit från Migrationsverkets anläggningsboende eller från annat boende, dvs. verket saknade uppgift om var de uppehöll sig. När en person håller sig undan eller det bedöms nödvändigt att använda våld för att lyckas med verkställigheten, överlämnas verk- ställighetsärendet till Polisen. Antalet överlämnande ärenden har också ökat kraftigt , främst på grund av att utlänningen håller sig undan. överlämnades drygt 1 500 ärenden och uppgick antalet ärenden till drygt 5 100.5 Polisen får överlämnat till sig drygt hälften av Migra- tionsverkets avvisnings- och utvisningsbeslut, och hade knappt 6 000 ärenden överlämnats för verkställighet. Många av dessa ärenden avser avvikna personer. hade Polisen efterlyst sammanlagt 7 600 personer för verkställighet, och var nästan 8 500 efterlysta.6 Den största delen, eller , av verkställighetsärendena överlämnas till polismyndigheterna i de tre storstadsregionerna. Fördelningen av ärenden till övriga polismyndigheter i landet är relativt jämn, förutom i de nordligt belägna polismyndigheterna, där antalet överlämnade ärenden är litet, 9 ärenden överlämnades till i , mot exempelvis 706 ärenden till i och 342 ärenden till i län.7 Som närmare framgår i avsnitt 6.3, använder Polisens utlänningsenheter en stor del av sina resurser just till verkställighetsarbete. Gränsöverskridande brottslighet i , m.m. 7.3Utlänningars resväg till och vistelse i Några säkra uppgifter om hur många utlänningar som befinner sig illegalt i finns inte. Som framgått söker de flesta utlänningar asyl först efter inresan i . Alla dessa kan emellertid inte anses vara illegala invandrare. Eftersom flertalet söker asyl på eget initiativ och strax efter inresan, kan uppgifter om antalet personer som inte söker asyl i samband med inresa i alltså inte läggas till grund för någon slutsats om hur många personer som vistas i utan att ha lagligt tillstånd. Med illegal invandrare bör i stället avses de personer som utan tillstånd, där sådant krävs, reser in utan syfte att ansöka om asyl eller på annat sätt ge sig till känna för myndigheterna och således under en längre eller befinner sig i utan att ha rätt till det. Utlänningar som undandrar sig verkställighet av ett av- eller utvisningsbeslut bör således inte heller omfattas av begreppet illegal invandrare. Det saknas säkra uppgifter om hur många utlänningar som med denna avgränsning vistas illegalt i . Vissa skattningar som gjorts inom Polisen visar dock att det bara i fanns över 7 000 illegala invandrare.8 Även om uppgifterna är bräckliga får det antas att antalet illegala invandrare i är långt högre än vad lagföringsstatistiken visar. Inte heller finns säkra bekräftade uppgifter om omfattningen av den organiserade människosmugglingen eller hur utlänningar tar sig in i Schengenområdet och vidare in i . I Polisen skattning uppges dock, att den illegala invandringen och organiserade människo- smugglingen kan komma att öka, då den anses lönsam och medför lägre upptäcksrisk än exempelvis narkotikasmuggling samt att straffet oftast är lägre än för sådant brott. Uppgifter finns som visar att flertalet av de personer som smugg- lats in i inte gett sig till känna i annat Schengenland, utan att ansökan om asyl ingetts först i . En indikation på att många personer reser in illegalt i är att en så stor andel som 93 pro- cent saknar pass eller andra identitetshandlingar, trots att det finns skäl att tro att flera av de asylsökande har någon form av resehand- ling när de reser in i Schengenområdet. Enligt uppgift söker också flertalet av de personer som smugglas in i asyl. I Polisens bedömning framgår, att huvuddelen av de asylsökande för Migrations- verket uppger, att de har smugglats till eller fått hjälp av kri- 8 KUT Illegal invandring 2002. Gränsöverskridande brottslighet i , m.m.