sou · GSB323d2 · 2005-01-01 00:00:00 — 11Några jämförelser med aktiebolagslagen 11.1Riksrevisionsverkets påpekanden och förslag I sin årliga rapport uppmärksammade () vissa frågor rörande myndighetsledningens ansvar. Verket konstaterade att myndigheter där ledningsformen inkluderar en styrelse var överrepresenterade när det gällde invändningar i revisionsberättelsen. RRV anförde att det i myndigheter med en styrelse i ledningen ofta bedrivs verksamhet som innebär särskilda risker för fel och ansåg att det är viktigt att det ställs stora krav på tydlighet vad gäller ledningsfunktionens olika skyldigheter och dess ansvar, eftersom ansvaret i praktiken är delat mellan en verkställande ledning och en styrelse. Enligt direktiven skall utredningen klargöra om det, som RRV påpekade i rapporten, finns behov av förtydliganden avsedda för ledningen av statliga myndigheter, motsvarande sådana som gjorts i 8 kap. aktiebolagslagen vad gäller ansvar och uppgifter (prop. 1997/98:99, bet. 1997/98:LU26, rskr. 1997/98:257). 11.28 kap. aktiebolagslagen (1975:1385) Ledningens ansvar och betydelse för verksamheten var frågor som behandlades i den översyn av aktiebolagslagen som genomfördes . De ändringar som sedan gjordes i lagen, bl.a. fick 8 kap. en ny lydelse, syftade främst till att tydliggöra den verkställande direktörens ansvarsområde. Några jämförelser med aktiebolagslagen Bolagsstyrelsens ansvarsområden och uppgifter Av 8 kap. 3 § aktiebolagslagen framgår att styrelsen ansvarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Styrelsen skall också se till att bolagets organisation är utformad så att bokföringen, medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. Vidare skall styrelsen alltid utfärda instruktioner för den verkställande direktören, om det finns en sådan i bolaget. som beslutat att det i bolagets organisation skall ingå en grupp med uppgift att ta hand om vissa frågor av större betydelse för bolaget är skyldig att precisera gruppens uppgifter, arbetssätt och rapportskyldighet. Styrelsen är dock inte skyldig att meddela sådana instruktioner om det med hänsyn till bolagets begränsade storlek och verksamhet skulle sakna betydelse. Styrelsen skall genom instruktioner av detta slag kunna skapa en organisation där ingen kan tveka om arbetsfördelningen mellan styrelsen, styrelsens arbetsutskott, den verkställande direktören, direktionen osv. 1997/98:99 s. 80). Enligt 8 kap. 4 § ABL är styrelsen vidare skyldig att fortlöpande bedöma bolagets ekonomiska situation. Det måste anses vara en av styrelsens viktigaste uppgifter att se till att hålla sig underrättad om vad som händer på detta plan i bolaget. Slutligen skall enligt 8 kap. 5 § aktiebolagslagen varje styrelse, som har mer än en ledamot, fastställa en arbetsordning för sitt arbete. Arbetsordningen skall innehålla bl.a. bestämmelser om arbetsfördelningen mellan styrelsens ledamöter. Regeringen motiverade (prop. 1997/98:99 s. 79) preciseringen av ansvaret i bolagsstyrelserna med att lagreglerna behövde göras utförligare, dock ansågs det ligga i sakens natur att dessa frågor knappast kan regleras i detalj. Förhållandena skiftar från ett bolag till ett annat, beroende på bl.a. verksamhetens art och omfattning. De skiftar också i ett och samma bolag från en tidpunkt till en annan. Lagen måste därför ge utrymme för variationer i sättet att leda ett bolag. Några jämförelser med aktiebolagslagen Om det utses en verkställande direktör har denne hand om den löpande förvaltningen. Hit hör alla åtgärder som inte med hänsyn till omfattningen och arten av bolagets verksamhet är av osedvanlig beskaffenhet eller stor betydelse. Det innebär kort sagt att den verkställande direktören skall svara för driften av rörelsen, utöva tillsyn över personalen samt sörja för en lagenlig och lämplig bokföring och medelsförvaltning. I 8 kap. 25 § aktiebolagslagen anges att den verkställande direktören skall handha den löpande förvaltningen i enlighet med de riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar. Styrelsens ställning som ett överordnat organ till den verkställande direktören innebär att styrelsen kan välja att själv avgöra ärenden som ingår i den löpande förvaltningen. Dock att det skulle strida mot lagstiftningens grunder om styrelsen skulle göra så väsentliga ingrepp i den verkställande direktörens ansvarsområden att denne inte längre kunde anses ha ställning som VD (prop. 1975:103 s. 374). Utredningens förslag: Vid de myndigheter där det finns en styrelse, skall styrelsen upprätta en årsplan för sitt arbete. Mellan myndigheter och aktiebolag finns flera grundläggande skillnader. Aktiebolaget styrs av stämman, ägarna, som utser styrelsen, som i sin tur utser den verkställande direktören. Myndigheterna styrs av politiska beslut som fattas av riksdag och regering. Myndigheterna lyder under regeringen som utser myndighetens ledning. Även om den yttre styrningen ser helt olika ut vid en jämförelse mellan myndighet och aktiebolag, finns det likheter vad gäller den inre styrningen. RRV föreslog i sin rapport att ansvarsförhållandena skulle göras klarare inom myndigheterna genom olika åtgärder. Redan det förhållandet att utredningen i förslaget till myndighetsförordning väljer att reglera varje ledningsform för sig, med uppgifter och ansvar för respektive ledningsfunktion, innebär att uppgifts- och ansvarsfördelningen inom respektive ledningsform blir klarare. Några jämförelser med aktiebolagslagen kapitel 6 och 7 ovan redovisas närmare hur utredningen anser att regleringen skall se ut. Enligt RRV borde det införas ett generellt krav på att styrelsen skall utarbeta interna instruktioner till myndighetschefen och andra beslutande organ. Utredningen har i kapitel 10 föreslagit att varje myndighet skall utforma en arbetsordning för att närmare reglera arbets- och ansvarsfördelning inom myndigheten. I myndigheter som leds av en styrelse skall styrelsen dessutom närmare ange arbetsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen. En sådan arbetsordning blir närmast att jämställa med de instruktioner som styrelsen skall utfärda för verkställande direktören i ett aktiebolag. Vidare föreslog RRV att en särskild arbetsordning skulle utarbetas för styrelsen. Arbetsordningen för ett aktiebolag skall innehålla bestämmelser om bl.a. arbetsfördelning mellan styrelsens ledamöter. Om det exempelvis finns en s.k. arbetande styrelse- ordförande skall dennes uppgifter regleras i arbetsordningen. I arbetsordningen skall också frågor som sammanträdesfrekvens regleras. För myndigheternas styrelser finns inte alltid behov av en arbetsordning där arbetsfördelningen inom styrelsen slås fast. Utredningen väljer därför att i stället föreslå att varje styrelse skall besluta en årsplan med ett program för vad gäller innehållet i styrelsens arbete, tider för sammanträden, m.m. (se 15 respektive 24 § förslaget till myndighetsförordning). 12Särskilda besluts- eller rådgivningsorgan inom myndigheterna Det förekommer ibland att myndigheter inom sig har ett särskilt besluts- och/eller rådgivningsorgan vid sidan av styrelse och chef. Enligt direktiven skall utredningen belysa ansvarsfördelningen mellan myndighetens ledning och sådana särskilda organ. I detta sammanhang betraktar utredningen dessa organ som särskilda besluts- eller rådgivningsorgan inom myndigheten och inte som egna myndigheter. Flera av de större myndigheterna har inom sig flera olika typer av självständigt beslutande organ. Uppgiften för ett sådant organ är oftast att handha vissa specifika frågor med nära anknytning till myndighetens verksamhet, t.ex. att fastställa normer inom ett visst område eller besluta stöd till forskningsverksamhet. I många fall prövar man ansökningar av olika slag. Det förekommer också organ inom myndigheterna som har främst rådgivande uppgifter samt organ som är såväl rådgivande som beslutande. Det enda självständigt beslutande organet av den typ som här avses och som regleras i verksförordningen är personalansvars- nämnden. Dess verksamhet regleras i 19 och 20 §§ verksförordningen. skall pröva frågor om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, om disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning. Av myndighetens instruktion skall framgå om det vid myndigheten skall finnas en personalansvarsnämnd. Myndighetens chef skall vara ordförande i nämnden. Särskilda besluts- eller rådgivningsorgan För övriga särskilt beslutande eller rådgivande organ inom myndigheterna sker regleringen i första hand i respektive myndighets instruktion. Där anges att det skall finnas ett sådant organ samt vilka uppgifter och vilket ansvar som ankommer på organet. I instruktionen regleras också antalet ledamöter och hur de skall utses. Ofta deltar någon från myndigheten och ibland myndighetens chef. I något fall utses ledamöterna av regeringen, i andra fall utses ledamöterna av myndighetens styrelse eller chef. Vissa myndigheter har i sina arbetsordningar beslutat att reglera frågor som rör det eller de särskilda besluts- eller rådgivningsorganen närmare. Vissa utav organen har också upprättat egna arbetsordningar. I detta sammanhang bör nämnas att det också förekommer att myndigheter på egen hand bildar självständiga besluts- eller rådgivningsorgan inom ramen för sin organisation. Exempel på detta finns inom där man bl.a. bildat arbetsgrupper med självständig beslutanderätt beträffande exempelvis ansökningar om bidrag inom olika konstområden. Nedan ges exempel på myndigheter med av regeringen, i myndighetens instruktion reglerade, självständigt beslutande organ. Inom finns en arbetstidsnämnd och en styrgrupp för frågor om deltidsarbetslöshet. avgör ärenden enligt arbetstidslagen (1982:673), lagen (1963:115) om förlängd semester för vissa arbetstagare med radiologiskt arbete och bestämmelserna om arbetstid samt natt- och veckovila i lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. består av generaldirektören, som är ordförande, och högst sju andra ledamöter. I nämnden skall det finnas företrädare för arbetsmarknadens parter. För varje partsledamot skall det finnas minst två ersättare. Styrgruppen för frågor om deltidsarbetslöshet avgör ärenden om åtgärder som är ägnade att minska ofrivillig deltidsarbetslöshet och fattar utifrån de ramar som regeringen bestämmer beslut om hur avsatta medel skall användas. Styrgruppen består av generaldirektören, som är ordförande, och av företrädare för , , och Svenska . Vid finns det flera nämnder/råd. Några av dessa har egen beslutanderätt vad gäller exempelvis fördelning av medel. Av myndighetens instruktion framgår att myndigheten själv bestämmer sin organisation, dock med undantag av vissa paragrafer vari ovan nämnda nämnder och råd regleras. Särskilda besluts- eller rådgivningsorgan organ regleras i första hand genom myndighetens instruktion, men de har även beslutat egna arbetsordningar. Vid Sida finns en som skall besluta i ärenden om stöd till internationella forskningsprogram, stöd till forskning i om utvecklingsländerna samt besluta i fråga om sammansättning och mandat för vetenskapliga referensgrupper för stödet till forskning i . Nämndens uppgifter är reglerade genom instruktionen. I nämnden skall finnas två myndighets- representanter. Övriga ledamöter utses av regeringen efter anmälan av generaldirektören. Inom finns rådet för vissa rättsliga sociala och medicinska frågor. Vilka frågor rådet skall avgöra regleras i myndighetens instruktion. utser ledamöterna i rådet. Inom Kammarkollegiet finns ett särskilt beslutsorgan för fond- och förmögenhetsförvaltningen, fonddelegationen. Delegationen har till uppgift att för fond- och förmögenhetsförvaltningen besluta i vissa i instruktionen angivna frågor. Delegationen består av högst fem ledamöter. Generaldirektören ingår i delegationen och är dess ordförande. Andra ledamöter förordnas av regeringen för bestämd tid. I instruktion anges att inom finns , Tågtrafikledningen och de andra enheter verket bestämmer. och Tågtrafikledningen skall ledas av direktörer. För frågor om banfördelning och trafikledning skall det finnas en nämnd (). Anställningen som direktör vid respektive vid Tågtrafikledningen skall beslutas av regeringen efter anmälan av generaldirektören. Anställningen får tidsbegränsas. Vidare anges i instruktionen vilka uppgifter och ansvarsområden som ankommer på direktören för respektive direktören för Tågtrafikledningen. , som har överinseendet över säkerheten i svensk spårtrafik med inriktning att förebygga olyckor, utarbetar regler för järnväg, spårväg och tunnelbana, tillståndsprövar trafikutövare och spårinnehavare, godkänner fordon och spåranläggningar, utövar tillsyn över trafiksäkerheten inklusive transporter av farligt gods på järnväg och över tillämpningen av tekniska krav på järnvägsutrustning för höghastighetståg samt utreder allvarligare olyckor och tillbud. är administrativt inordnade i men är i sin myndighets- Särskilda besluts- eller rådgivningsorgan är således ett organ inom myndigheten, som man utövar tillsyn över myndigheten. Denna organisation kommer enligt uppgift från att ses över i samband med att ett förslag till ny järnvägslag utarbetas . I arbetsordningen för har styrelsen angett att och Tågtrafikledningen skall ha en självständig ställning i den myndighetsutövning som åvilar dem samt att organen har ett självständigt ansvar för de beslut som ålagts dem enligt instruktionen och andra externa föreskrifter. Vidare anges följande i arbetsordningen. I övrigt är och Tågtrafikledningen underställda GD. Det innebär att i dessa delar bör behandla enheterna på ett likartat sätt som övriga delar av anslagsfinansierade verksamhet. Styrelsen får exempelvis anses ha ett ansvar för effektiviteten och resursutnyttjandet hos dessa enheter, likaväl som för övriga delar av . Utredningens förslag: I de fall regeringen bestämt att det vid myndigheten skall finnas ett eller flera särskilda besluts- eller rådgivningsorgan – nämnder, råd eller delegationer – skall det regleras i myndighetens instruktion. Där skall också anges vilka uppgifter organet skall ha och i vilka frågor det skall fatta beslut. Vidare skall det anges hur många ledamöter organet skall ha, hur dessa skall utses och vem som skall vara ordförande. Om myndigheten själv inrättar ett eller flera besluts- eller rådgivningsorgan inom myndigheten med självständig beslutanderätt skall det regleras i myndighetens arbetsordning. Besluts- eller rådgivningsorganet har ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet. Organet är i övrigt ansvarigt för verksamheten inför myndighetens ledning. Den/de vid myndigheten som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen har ansvar för att det särskilda organet tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs på sätt som anges i 6 § förslaget till myndighetsförordning. I myndighetsförordningen skall nämnda ansvarförhållanden komma till uttryck. Särskilda besluts- eller rådgivningsorgan är det inte reglerat i verksförordningen i vad mån myndighetens ledning har ansvar för den verksamhet som sköts av ett särskilt besluts- eller rådgivningsorgan inom myndigheten. För att ansvarsförhållandena inom myndigheterna skall bli så tydliga som möjligt bör även ansvarsförhållandena i de fall som här avses regleras i myndighetsförordningen. I de fall där en myndighet själv valt att delegera till ett särskilt besluts- eller rådgivningsorgan att avgöra vissa frågor blir en naturlig följd att organet ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Myndighetens ledning ansvarar i sin tur inför regeringen. Organets ledamöter är på samma sätt som andra vid myndigheten självständigt ansvariga för sina beslut. I de fall där regeringen bestämt att det skall finnas särskilda besluts- eller rådgivningsorgan inom myndigheten blir ansvarsförhållandena något mer komplexa. Å ena sidan har regeringen bestämt att organet skall finnas för att svara för vissa uppgifter, å andra sidan finns organet inom myndigheten som en del av verksamheten. Enligt utredningens uppfattning innebär det förhållandet att regeringen anförtror vissa uppgifter åt ett särskilt besluts- eller rådgivningsorgan inom myndigheten att det är myndighetens ledning som inför regeringen ansvar för att organet tilldelas medel för sin verksamhet genom myndighetens budget, för att verksamheten i övrigt fungerar samt för att den bedrivs på sätt som anges i 6 § förslaget till myndighetsförordning. På samma sätt som anförts ovan ansvarar organets ledamöter självständigt för de beslut som fattas inom organet. Organets ledamöter är inför myndighetens ledning ansvarigt för verksamheten i övrigt. Eftersom organet finns inom myndigheten sker eventuell redovisning av verksamheten (om inte regeringen angett något annat) till myndighetens ledning. Myndighetens ledning i sin tur rapporterar till regeringen. Den externa revision som görs av myndighetens verksamhet omfattar då även det särskilda organet. I annat fall skulle det, för att få någon kontroll av det särskilda besluts- eller rådgivningsorganets verksamhet, krävas någon form av rapportering från det särskilda organet till regeringen samt att regeringen säkerställde att verksamheten blev föremål för externrevision. Besluten fattas inom myndigheten och vad som angetts om överklagande av myndighetens beslut gäller, om inte annat Särskilda besluts- eller rådgivningsorgan föreskrivs särskilt, beträffande det särskilda beslutsorganets beslut. I de fall en särskild författning reglerar organets verksamhet finns vanligen bestämmelser om överklagande i den författningen. Sammanfattningsvis menar utredningen att det i myndighetsförordningen bör anges att det självständigt beslutande organet är självständigt ansvarigt för de beslut som fattas inom organet, dvs. organet fattar sina beslut helt på eget ansvar, samt att organet i övrigt är ansvarigt inför myndighetens ledning för sin verksamhet. Myndighetens ledning ansvarar i sin tur inför regeringen för att organet tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs på sätt som anges i 6 § förslaget till myndighetsförordning. Förslaget till reglering finns i 49 § förslaget till myndighetsförordning. I detta sammanhang kan noteras att det finns exempel på särskilda organ inom myndigheter där uppgifterna är av sådan karaktär att organet borde vara en självständig myndighet. Att vara ett organ inom myndigheten och utöva tillsyn över myndigheten, som gäller för , är inte en lämplig ordning. 13Värdmyndighet för mindre myndigheter Utredningen skall överväga om myndighetsförordningen kan och bör reglera förhållandet mellan nämndmyndigheter och andra små myndigheter (i det följande betecknade nämndmyndigheter) och värdmyndighet, dvs. en myndighet som tillhandahåller finansiellt, personellt eller administrativt stöd åt nämndmyndigheter. Utredningen skall i så fall föreslå en författningsmässig lösning. En utgångspunkt bör enligt direktiven vara att värdmyndighetens ledning ges ansvar för att ansvarsfördelningen i övrigt framgår av arbetsordningen. Statskontoret har för regeringens räkning genomfört flera utredningar kring närliggande frågor. Myndigheten har dels gjort en översyn av Kammarkollegiets service till andra myndigheter (Kammarkollegiets service till andra myndigheter, Statskontoret 1996:11), dels gjort en översyn av statens nämnd- myndigheter (Statens nämndmyndigheter, Statskontoret 1997:7A och 7B), dels genomfört en utredning om förutsättningarna för en lokalisering utanför av en ny värdmyndighet för nämndmyndigheter (för nämnder – utredning av förutsättningarna för utlokalisering av kanslistöd, Statskontoret 2000:26 s. 19). Utredningen har hämtat en del av uppgifterna i detta kapitel från Statskontorets utredningar. I kapitel 7 har utredningen redovisat två olika modeller enligt vilka nämndmyndighetsformen bör regleras i myndighets- förordningen. I det ena fallet är myndigheten knuten till en värdmyndighet som sköter kanslifunktionen. I det andra fallet har myndigheten ett eget kansli. I detta kapitel redogör vi närmare för hur förhållandena mellan värdmyndighet och nämndmyndighet bör regleras. En nämndmyndighets beslut fattas som regel av nämnden i dess helhet. Ärendena bereds av nämndmyndighetens kansli eller av personal vid en värdmyndighet, vars verksamhet grovt kan delas upp i handläggning av ärenden och administration. I handläggningsuppgiften kan ingå att bereda och föredra ärenden, expediera beslut, göra utredningar, samla statistik, sprida information, bedriva tillsyn och liknande. Den administrativa verksamheten ger stöd genom att svara för personal- och ekonomiadministration, IT, lokaler, telefonväxel och liknande. Att en nämndmyndighet skall ha stöd av en värdmyndighet kan regleras i instruktionen, i regleringsbrev, genom avtal eller genom informella överenskommelser. har regeringen redan i myndighetens instruktion tagit ställning till frågan om myndigheten skall bygga upp en egen kansliorganisation eller vara knuten till en värdmyndighet. I de fall det är författningsreglerat att en nämndmyndighet skall ha stöd av en värdmyndighet finansieras nämndmyndighetens verksamhet oftast genom värdmyndighetens anslag. Det stöd som värdmyndigheten ger till nämndmyndigheten varierar. Det kan handla om att värdmyndighetens personal svarar för all handläggning och för administration samt tillhandahåller lokaler och IT-stöd. Detta är vanligen fallet för de nämndmyndigheter som har ett författningsreglerat stöd av en värdmyndighet. har värdmyndigheten organiserat stödet till nämnd- myndigheten så att en särskild enhet bildats för verksamheten. I andra fall har värdmyndigheten utsett några personer som getts ansvar för att på heltid eller deltid ge nämndmyndigheten stöd. Det förekommer också att nämndmyndigheten själv anställt personal som arbetar i värdmyndighetens lokaler tillsammans med värdmyndighetens personal, men för nämndmyndighetens räkning. I de fall nämndmyndigheten disponerar ett eget anslag eller en anslagspost för att täcka sina förvaltningskostnader fakturerar värdmyndigheten normalt nämndmyndigheten för de kostnader som uppkommer för stödet. När en nämndmyndighet inte disponerar egna medel svarar värdmyndigheten via sitt eget anslag oftast för nämndmyndighetens kostnader. Som regel är det då inte särskilt angivet hur mycket nämnden får disponera. Ytterst är det alltså i sådana fall värdmyndigheten som bestämmer vilka resurser som nämndmyndigheten skall få disponera för sin verksamhet. 13.4Kammarkollegiets stöd till nämndmyndigheter Av förordning (1994:634) med instruktion för Kammarkollegiet framgår att kollegiet har till uppgift bl.a. att tillhandahålla administrativ, ekonomisk och juridisk service till myndigheter under regeringen. Vidare framgår att kollegiets administrativa service tillhandahålls efter överenskommelse och finansieras genom avgifter (7 och 8 §§). Kammarkollegiets administrativa service regleras närmare i myndighetens regleringsbrev. Utöver denna service som Kammarkollegiet tillhandahåller för små och medelstora myndigheter, och som kan sägas vara en ren konsultverksamhet, har kollegiet till uppgift att fungera som värdmyndighet och utföra kansligöromål åt ett antal nämndmyndigheter, bl.a. , Kärnavfalls- fondens styrelse, , och i vissa trygghetsfrågor. Att Kammarkollegiet utför kansligöromålen innebär bl.a. att kollegiets personal förbereder ärenden och föredrar dem inför nämnderna. För några av dessa myndigheter anges i instruktionen att Kammarkollegiet skall utföra kansligöromål samt att detta skall regleras mellan myndigheterna genom avtal. I andra fall sägs inget om värdmyndighet i instruktionen. Då framgår det i stället av regeringsbeslut eller avtal mellan parterna att stödet skall ges. 13.5Exempel på andra värdmyndigheter med stöd till nämndmyndigheter Utöver Kammarkollegiet finns en rad myndigheter som fungerar som värdmyndigheter. Vissa myndigheter har en mycket nära koppling till en annan myndighet.