sou · GSB336 · 2005-01-01 00:00:00 — Hushåll med låga eller normala inkomster får fortfarande inte skattereduktion för den delen av taxeringsvärdet som överstiger . Däremot får de en ökad reduktion för taxeringsvärden upp till och med . Ett sänkt spärrbelopp i begränsningsregeln får sannolikt små eller inga effekter på prisbildningen av småhus. Skälet är att de hushåll som får skattereduktion har inkomster som troligen är betydligt lägre än inkomsterna för de hushåll som driver upp de lokala huspriserna och taxeringsvärdena. Det betyder att eventuella kapitaliseringseffekter blir mycket begränsade eller inga alls. Det innebär i sin tur att fördelningsprofilen för förmögenhet och inkomst inte påverkas nämnvärt. De regionala effekterna blir att i de områden som problemen med likviditet och förutsebarhet finns kommer husägarna att få dessa problem reducerade eller lösta. Sammanfattningsvis har begränsningsregeln en hög träffsäkerhet och underlättar för hushåll som har problem med fastighetsskatten utan att orsaka prisförändringar som i sin tur kan ge upphov till oönskade fördelningsmässiga och regionalpolitiska konsekvenser. Inledningsvis i det här kapitlet redovisades dels sambandet mellan skatteuttaget på småhus och boendekostnader, dels de omfördel- ningseffekter som uppstår vid ett förändrat skatteuttag. Därefter har vi tagit upp olika modeller som syftar till att lösa likviditets- och förutsebarhetsproblemen som en del hushåll har med fastig- hetsskatten på sin permanentbostad. Vi har kommit fram till att en utvidgning av begränsningsregeln för fastighetsskatt är ett träffsäkert instrument för att nå hushåll som har likviditets- och förutsebarhetsproblem med fastighets- skatten. Genom en utvidgning av regeln förbättras likviditeten och förutsebarheten, både på lång och kort sikt, utan att ge upphov till betydande fördelningseffekter på inkomster och förmögenheter. Vi konstaterar att övriga åtgärder som vi behandlat, dvs. alternativa underlag för fastighetsskatten, differentierad fastighetsskattesats mellan fritids- och permanentboende samt justerat taxeringsvärde Olika åtgärder för att lösa problemen som underlag, endast är kortsiktiga lösningar. urholkas åtgärderna som de skapar oacceptabla fördelnings- och regionalpolitiska effekter på både inkomster och förmögenheter. 10Våra förslag beträffande uttaget av skatt på fastigheter För att ytterligare underlätta för de hushåll som har likviditets- problem föreslår vi att spärrbeloppet i begränsningsregeln för fas- tighetsskatt sänks från till . Detta innebär dels att de som redan omfattas av begränsningsregeln får ökad skatte- reduktion, dels att de hushåll som betalar mellan får skattelättnader. Detta är ett träffsäkert sätt att nå hushåll som är i behov av lättnader av fastighetsskatten. En sådan förändring ger inte heller upphov till några nämnvärda kapitaliseringseffekter. Den reduktionsgrundande hushållsinkomsten i begränsnings- regeln ska även fortsättningsvis beräknas gemensamt. Mot bak- grund av vårt förslag på förmögenhetsskatteområdet om att makar och sambor med barn ska särbeskattas, ersätts den nuvarande hän- visningen i 3 § lagen (2001:906) om skattereduktion för fastighets- skatt till 21 § lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt med en regel med motsvarande innehåll. Om ett barns förmögenhet ska sambeskattas med en förälder som ingår i ett annat hushåll, ska barnets förmögenhet inte påverka den reduktionsgrundande hushållsinkomsten i begränsningsregeln. 10.2Problem med dagens beskattning För att undvika att skatteregler snedvrider investeringar är en av grundpelarna i skattsystemet likformig beskattning av likvärdiga inkomster och tillgångar. I och med skattereformen 1990/91 behandlas fastigheter som en del av kapitalinkomstbeskattningen. Ett husköp ses som en kapitalinvestering och den avkastning som det investerade kapitalet genererar är boendet. Denna avkastning är icke-monetär men kan jämföras med den avkastning ägaren skulle ha fått om han/hon hade investerat kapitalet på annat sätt och Våra förslag beträffande uttaget av skatt på fastigheter En annan jämförelse är att likna avkastningen vid en utebliven hyresutgift. Genom att inte hyra sin bostad sparar ägaren in den hyreskostnad som följer av att någon annan äger bostaden och får på så sätt en indirekt inkomst. Fastighetsskattesatsen är avvägd så att den ska motsvara av kapitalinkomsten och den är baserad på husets taxeringsvärde. Taxeringsvärdet ska motsvara av husets marknadsvärde. Rent generellt gäller att en tillgångs avkastning är proportionell mot dess kapitalvärde eller marknadsvärde. Så länge fastighetsbeskattningen är utformad som en del av kapitalinkomstbeskattningen, med syfte att beskatta avkastningen av fastighetskapitalet, är det naturligt att basera beskattningen på ett underlag som speglar fastighetens marknads- värde, dvs. De problem som vi anser bör lösas i första hand är de likviditets- och förutsebarhetsproblem som en del hushåll har med fastighets- skatten. Grunden till likviditetsproblematiken är att fastighets- skatten påförs en avkastning som är icke-monetär. Orsaken till varför en del husägare har likviditetsproblem är att deras inkomster är låga i förhållande till taxeringsvärdet. De husägare som främst berörs av detta problem har bott i områden där hus- priserna och taxeringsvärdena – och därmed fastighetsskatten – stigit kraftigt. Som framgår av avsnitt 9.2 får en sänkt fastighetsskatt positiva effekter på likviditeten, men finns det risk för att åtgärden urholkas och att likviditetsproblemet kvarstår. Grunden till att en del hushåll har svårigheter med att förutse skatteuttaget är taxeringsvärdets koppling till marknadsvärdet. Marknadsvärdet bestäms till stor del av priserna på de försålda husen i närområdet. Den enskilde fastighetsägaren har alltså ingen kontroll över prisutvecklingen och därmed inte heller över fastig- hetsskatteuttaget. De ägare som har problem med förutsebarheten bor i allmänhet i områden där priserna stigit kraftigt mellan fastig- hetstaxeringarna. Ett sätt att åtgärda problemet med att inte kunna förutse skatteuttaget är att begränsa skatteökningar eller att basera skatten på ett underlag som inte har någon eller endast en svag koppling till marknadsvärdet. Eftersom det är fastighetens geogra- fiska läge som främst påverkar marknadsvärdet så skulle en åtgärd kunna vara att just reducera markvärdets betydelse i taxeringsvär- det. Som framgår av avsnitt 9.2 ger dessa åtgärder upphov till kapitaliseringseffekter som urholkar åtgärden och problemen med att förutse skatteuttaget kvarstår. Våra förslag beträffande uttaget av skatt på fastigheter Vi har att ta hänsyn till att de förslag vi lägger får effekter på fas- tighetspriserna och därigenom påverkar inkomst- och förmögen- hetsfördelningen, både på lokal och nationell nivå. Då förändringar i skatteuttaget på småhus påverkar boendeutgifterna påverkas även prisbildningen och värdet på husen. Detta påverkar i sin tur hushållens ekonomi och ger upphov till fördelningseffekter på både inkomst och förmögenhet enligt följande. Ett sänkt skatteuttag innebär att de med högre taxeringsvärden får större skattelättnader och därigenom större inkomstökningar än de med lägre taxerings- värde. Ett sänkt skatteuttag innebär att huspriserna stiger och där- med ökar värdet på huset. Husägare med högre taxeringsvärden får större skattesänkningar och därigenom större värdeökningar än de med lägre taxeringsvärden. Följden blir att förmögenhetsskillna- derna mellan dessa husägare ökar. Eftersom de höga taxeringsvär- dena återfinns främst i storstadsområdena kommer dessa områden att gynnas framför övriga landsdelar. Då det finns ett positivt sam- band mellan inkomst och taxeringsvärde och mellan inkomst och husägande blir konsekvenserna av ett sänkt skatteuttag att skillna- derna i inkomst- och förmögenhetsfördelningen ökar i samhället. Åtgärder som syftar till att sänka fastighetsskatteuttaget, antingen generellt eller lokalt, utan att koppla skatteuttaget till hushållets övriga inkomster riskerar alltså att motverkas av kapitaliseringseffekter som höjer prisnivån. Effekterna av åtgärderna urholkas och problemen kvarstår. Inte heller underlag som har svag eller ingen koppling till marknadsvärdet klarar av att lösa problemet med förutsebarhet. Därutöver ger samtliga dessa åtgärder betydande fördelningsmässiga och regio- nalpolitiska konsekvenser. De som har problem med likviditet och förutsebarhet är oftast hushåll som har bott länge i ett område där taxeringsvärdena och därmed fastighetsskatten stigit kraftigt. Problem av de här slagen uppstår huvudsakligen i två typer av områden. Det ena utgörs av äldre småhusområden i storstadsområden, där huspriserna stigit kraftigt i samband med att storstäderna har expanderat. Till den andra typen hör exempelvis kust- och skärgårdsområdena. I de sistnämnda områdena är det efterfrågan på fritidshus som drivit upp huspriserna och därmed fastighetsskatten. Gemensamt för dessa husägare är att deras inkomster är låga i förhållande till den fastighetsskatt de påförs. infördes en begränsningsregel för fastighetsskatten. Begränsningsregeln är generellt utformad, utan geografiska kvalifikationskriterier, och kopplar fastighets- Våra förslag beträffande uttaget av skatt på fastigheter skatteuttaget till inkomsten. Regeln mildrar problemen med likviditet och löser förutsebarhetsproblemen för dem som omfattas av den på så sätt att det finns en övre gräns, av den reduktionsgrundande inkomsten, för vad hushållet behöver betala i fastighetsskatt och att fastighetsskatten ökar endast om inkomsten ökar. Fastighetens taxeringsvärde ligger inte bara till grund för fastig- hetsskatten utan även för förmögenhetsskatten. Kombinationen av fastighets- och förmögenhetsskatt leder i vissa fall till att skatten på boendet blir hög. För hushåll där redan fastighetsskatten orsakar likviditetsproblem innebär givetvis förmögenhetsskatten att likviditetsproblemen ökar. Det finns också hushåll för vilka fastig- hetsskatten i sig inte skapar likviditetsproblem utan problemet uppkommer först när förmögenhetskatt påförs utöver fastighets- skatten. Kombinationen fastighetskatt och förmögenhetsskatt leder alltså dels till att redan existerande likviditetsproblem ökar, dels till att nya likviditetsproblem uppstår. Dessa problem har hus- håll med låga eller normala inkomster som bor i småhus med höga taxeringsvärden. I likhet med vad som sagts när det gäller likvidi- tetsproblemen med fastighetsskatten rör det sig främst om hushåll som varit bosatta i områden där fastighetspriserna och taxeringsvärdena stigit kraftig, dvs. i äldre småhusområden i stor- stadsområden eller i kust- och skärgårdsområden. I avvaktan på våra förslag har regeringen lagt förslag om en begränsningsregel för förmögenhetsskatten (prop. 2003/04:64). Förslaget föreslås träda i kraft och tillämpas första gången i fråga om slutlig skatt enligt taxering. Syftet med förslaget är att lösa de problem som beskrivits. Enligt försla- get ska den som omfattas av begränsningsregeln för fastighetsskatt och som betalar förmögenhetsskatt för sin permanentbostad även kunna få skattereduktion för förmögenhetsskatten. I vårt delbetänkande, Egendomsskatter – Dämpningsregel för fastighetsskatten och sänkt arvsskatt (SOU 2003:3), har vi lagt förslag om en dämpningsregel för fastighetsskatten. har antagit förslaget och regeln trädde i kraft och gäller från och med (prop. 2003/04:19, bet. 2003/04:SkU11, rskr. 2003/04:119). Dämpningsregeln motverkar effekten av språngvisa höjningar av taxeringsvärdena. Regeln inne- bär att en höjning av taxeringsvärdet inte slår igenom fullt ut på fastighetsskatten. Den skattehöjning som ett höjt taxe- ringsvärde medför fördelas med hjälp av regeln proportionellt över Våra förslag beträffande uttaget av skatt på fastigheter Det innebär en jämnare utveckling av fastighetsskatteuttaget och en förbättrad förutsebarhet. Husägaren får alltså att anpassa sig ekonomiskt till den nya situationen. Det främsta syftet med dämpningsregeln är att motverka dramatiska höjningar i skat- teuttaget från till ett annat. 10.3Åtgärder som löser problemen För att långsiktig lösa likviditets- och förutsebarhetsproblemen behövs – som vi tidigare nämnt - åtgärder som kopplar fas- tighetsskatteuttaget till inkomsten. Begränsningsregeln för fastighetsskatt gör detta och mildrar på så sätt likviditetsproblemet som den förbättrar förutsebarheten. Denna regel ger endast upphov till små eller inga kapitaliseringseffekter och därmed får de oönskade fördelningseffekterna som eventuellt skulle kunna uppkomma ringa betydelse. För att ytterligare underlätta för de hushåll som har likviditets- problem bör åtgärderna vidtas inom ramen för begränsningsregeln för fastighetsskatt. Hushållens situation skulle förbättras om antingen taket för avräkningsunderlaget höjdes eller nivån på spärrbeloppet sänktes. Med hänsyn till att det finns hushåll som har likviditetsproblem med det sammanlagda fastighets- och förmögenhetsskatteuttaget bör småhusens betydelse i förmögenhetsbeskattningen minska. Om begränsningsregeln för förmögenhetsskatt är en tillräcklig åtgärd för att lösa det problemet eller om andra åtgärder bör vidtas behandlas i kapitel 17. 10.4Spärrbeloppet i begränsningsregeln för fastighets- skatt bör sänkas Vårt förslag: Spärrbeloppet sänks från till . Vi har funnit att begränsningsregeln är ett träffsäkert instrument för att nå hushåll som är i behov av lättnader i fastighetsskatten. förbättrar regeln förutsebarheten för de hushåll som omfattas av den. Den åtgärd som vi anser ger störst lättnader för de hushåll som har likviditetsproblem är att sänka nivån på spärrbeloppet från Våra förslag beträffande uttaget av skatt på fastigheter Detta innebär dels att de som redan omfattas av begränsningsregeln får ökad skattereduktion, dels att de hushåll som betalar mellan får skattelättnader i fastighetsskatten. Den nedre och den övre underlagsgränsen förblir oförändrade. Det innebär att taket för taxeringsvärdet hålls oförändrat vid samt att den övre gränsen för hushållsinkomsten kommer att justeras upp från till . I den reduktionsgrundande hushållsinkomsten ingår hushållets sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomster, kapitalinkomst- er och av förmögenheten. Förmögenheten är i det här avseendet definierad som hushållets skattepliktiga tillgångar minskat med skulder, fribelopp och permanentbostadens taxerings- värde upp till och med (11 § lagen om skatte- reduktion för fastighetsskatt). De förslag vi lägger på förmögen- hetsområdet, dvs. värderingen av tillgångar och skulder sätts till , påverkar förmögenhetens betydelse i hushållsinkomst- en. I de fall den beskattningsbara förmögenheten endast består av permanentbostaden måste bostaden vara taxerad till mer än för att ingå i den reduktionsgrundande hushållsinkomsten.1 Utvidgningen av begränsningsregeln för fastighetsskatt leder till ett skattebortfall på . Det är sammanlagt cirka 160 000 hushåll som berörs av förslaget. Av dessa är det 100 000 hushåll som får ökad skattereduktion och 60 000 hushåll som tillkommer. 10.5Hushållsinkomsten i begränsningsregeln för fastig- hetsskatt Vårt förslag: Förslaget om att slopa sambeskattningen av makar och sambor vid förmögenhetsbeskattningen medför att den nuva- rande hänvisningen i 3 § lagen (2001:906) om skattereduktion för fastighetsskatt till 21 § lagen (1997:323) om statlig förmögenhets- skatt tas bort och ersätts med en regel med motsvarande innehåll. 1I exemplet kommer huset som är taxerad till att värderas vid förmögenhetsbeskattningen till . Efter avdrag för fribeloppet på återstår de . Våra förslag beträffande uttaget av skatt på fastigheter På förmögenhetsskatteområdet föreslår vi att sambeskattningen av makar och sambor ska slopas. Skälet för detta är att beskattningen bör vara så neutral som möjligt mellan olika samlevnadsformer. Föräldrar bör dock även fortsättningsvis beskattas med sina barn. Vi föreslår att sambeskattningen till skillnad från ska bygga på vårdnaden på så sätt att barn ska sambeskattas med den vårdnads- havare som har störst skattepliktig förmögenhet. Våra förslag på förmögenhetsskatteområdet medför att det finns anledning att se över hushållsbegreppet i begränsningsregeln och om och i så fall hur ett barns förmögenhet ska beaktas om barnet ska sambeskattas för förmögenhet med en vårdnadshavare som inte finns i samma hushåll. I det följande behandlas dessa frågor. Begränsningsregeln innebär enligt nuvarande regler att ett hushåll under vissa givna förutsättningar betalar högst av hus- hållsinkomsten i fastighetsskatt för sin permanentbostad. Med hushållsinkomsten menas fastighetsägarens beskattningsbara för- värvsinkomster, inkomster av kapital och av beskatt- ningsbar förmögenhet efter det att taxeringsvärdet () för permanentbostaden har dragits av. Finns det flera personer i samma hushåll har lagstiftaren ansett att frågan om skattereduktionens storlek inte bara ska bero på fastighetsägarens inkomster utan på hushållets sammanlagda inkomster och förmö- genheter. Detsamma gäller om fastigheten ägs gemensamt av hus- hållsmedlemmarna. Det innebär att makar som lever tillsammans och föräldrar med hemmavarande barn ska ingå i samma hushåll liksom sambor som varit gifta med varandra eller som har eller haft barn tillsammans (11 § jämförd med 3 § lagen om skattereduktion för fastighetsskatt). Utgångspunkten är alltså att det är hushållsmedlemmarnas sam- manlagda inkomster som ska beaktas när skattereduktionens stor- lek beräknas. Som skäl för att hålla ihop hushållsinkomsten i begränsningsregeln anfördes att oavsett om problemet med fastig- hetsskatten karaktäriserades som ett likviditets- eller kostnads- problem eller som en mer allmän brist på tillgångar finns det starka principiella skäl som talar för att en lindring av skatteuttaget endast Våra förslag beträffande uttaget av skatt på fastigheter bör tillkomma permanentboende hushåll som på grund av sin inkomstsituation är i behov av en lindring. Att begränsa behovs- prövningen till att avse endast fastighetsägarens inkomstförhållan- den skulle inte ge en rättvis bild av hushållets inkomstsituation. I förarbetena till begränsningsregeln (prop. 2001/02:3, s. 23) påpe- kades dessutom att en särbeskattning i begränsningsregeln skulle ge incitament till skatteplanering genom att fastigheten överfördes till den person i ett hushåll som har lägst inkomster. När begränsningsregeln remissbehandlades var det ett stort antal remissinstanser som var kritiska mot att införa en begränsnings- regel. Kritik riktades även mot att det var den samlade hushålls- inkomsten som skulle vara avgörande för storleken på skatte- reduktionen. Att införa sambeskattning på ett nytt område inom skatterätten ansågs mycket negativt. Finns det skäl att behålla det nuvarande hushållsbegreppet? Begränsningsregeln tar sikte på hushåll med låga eller normala inkomster som är bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden och innebär att om förutsättningarna är uppfyllda så kan den skatt- skyldige få en skattereduktion. Regeln är alltså utformad som en subvention som i allt väsentligt liknar andra behovsbaserade stöd- och bidragssystem utanför skattesystemet, såsom bostadsbidrag och socialbidrag. I dessa regelverk används genomgående hushål- lens samlade inkomster vid behovsprövningen. Anledningen till detta är att hushållet betraktas som en enhet och hushållsmedlem- marna förutsätts stödja varandra i bl.a. ekonomiskt hänseende. Häri ligger även ett gemensamt ansvar för boendekostnader, dit fastighetsskatten räknas. Till skillnad från de situationer då det handlar om att ta ut skatt, t.ex. förmögenhetsskatt finns det ifråga om skattereduktion enligt begränsningsregeln liksom andra stödåtgärder starka skäl att beakta hushållens samlade inkomstförhållanden vid behovsprövningen. Det nuvarande hushållsbegreppet är i detta sammanhang nödvän- digt för att få en realistisk bild av om hushållet verkligen är i behov av en lindring av skatteuttaget. Ett annat tungt vägande skäl för hushållsbegreppet är intresset av att förebygga skatteplanering. En begränsningsregel som enbart tar hänsyn till fastighetsägarens inkomster utgör ett incitament att föra över fastigheten till närstående som har låga eller obefintliga Våra förslag beträffande uttaget av skatt på fastigheter inkomster med syfte att få så stor skatteförmån som möjligt. Ris- ken för skatteplanering kan illustreras i ett exempel: Ett gift par med ett hemmavarande barn. De bor i ett småhus som är taxerat till . Fastighetsskatten uppgår till . Makarna äger hälften var av fastigheten. Mannen har en inkomst på och hustrun en inkomst på , tillsammans . Med dagens regler kan paret inte få någon skattereduktion alls eftersom taket för hushållsinkomsten ligger på . Om det införs särbeskattning uppkommer den situationen att makarna var för sig är berättigade till skattereduktion. Vi antar att mannen för över hela fastigheten på hustrun. Det leder till att hustrun inte behöver betala mer än högst av sin inkomst i fastighetsskatt, dvs. Hustrun får alltså en skattereduktion på . Paret skulle även kunna föra över fastigheten på barnet för att på så sätt kunna tillgodoräkna sig ytterligare skattereduktion. Maximal skatte- reduktion uppgår med dagens regler till . Hur stor risken för skatteplanering är beror naturligtvis på hur stora ekonomiska vinster man kan göra genom att föra över fastig- heten på den i hushållet som har lägst inkomst. Med utgångspunkt från den grundläggande tanken med begräns- ningsregeln att gynna vissa utsatta grupper finns det - även om sambeskattningen på förmögenhetsskatteområdet avskaffas - tungt vägande skäl att ha kvar hushållsbegreppet i begränsningsregeln. De skatteadministrativa systemen som finns kan bibehållas för att administrera begränsningsregeln. En regel med motsvarande inne- håll som den i förmögenhetsskattelagen måste dock införas i lagen om skattereduktion för fastighetsskatt. Vår bedömning: Hushållsbegreppet bör inte utvidgas. I begränsningsregeln har lagstiftaren valt ett hushållsbegrepp som överensstämmer med den personkrets som sambeskattas på förmö- genhetsskatteområdet. Dagens sambeskattning omfattar inte sam- bor utan barn och sålunda ska inte deras inkomster och förmögen- Våra förslag beträffande uttaget av skatt på fastigheter heter läggas ihop vid bedömningen av om de omfattas av rätten till skattereduktion för fastighetsskatt. Det innebär att om den ene sambon äger den aktuella fastigheten och har låga inkomster kan han eller hon få skattereduktion även om den andre sambon har höga inkomster. Anledningen till att sambor utan barn inte omfat- tas av begränsningsregelns hushållsbegrepp är i huvudsak följande. Att även fånga in sambor utan barn skulle som det anges i lagförar- betena (prop. 2001/02:3 s 24) leda till att den administrativa han- teringen blev mer resurskrävande. I det centrala skatteregistret finns uppgifter om vilka skattskyldiga som hör samman på ett sådant sätt att de kan sambeskattas enligt förmögenhetsskattelagen. Däremot saknas uppgifter om vilka som är sambor i den mening som avses i sambolagen. Det medför att om även sambor utan barn ska omfattas av hushållsbegreppet kan inte skattereduktionen till- godoräknas genom ett maskinellt förfarande. I stället skulle det krävas att de skattskyldiga fick ansöka om skattereduktion, vilket skulle kräva stora administrativa insatser från skattemyndigheten. Det finns även principiella tveksamheter med att även sambor utan barn ska anses utgöra ett hushåll i begränsningsregelns mening. Sambolagen innebär att när ett samboförhållande upphör ska deras gemensamma bostad och bohag fördelas mellan dem genom bodel- ning. Samborna kan emellertid genom ett skriftligt avtal komma överens om att en sådan fördelning inte ska göras.