sou · GSB373 · 2005-01-01 00:00:00 — /04 utarbetas inom strukturenheten på . I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier, vilka publiceras som bilagor till utredningens huvudbetänkande. Finansieringen av välfärdstjänster inom utbildning, vård och omsorg är ett centralt tema i /04. Utbudet av arbetskraft har stor betydelse i detta sammanhang. Migrationen, såväl invandring som utvandring, påverkar i allt högre grad befolkningens storlek och sammansättning. I denna bilaga belyses betydelsen av migrationen och integrationen av de utrikes födda på arbetsmarknaden för utbudet av arbetskraft. Utifrån empirisk forskning analyseras viktiga faktorer för framgångsrik integration på arbetsmarknaden. Potentialen för högre arbets- kraftsutbud genom invandrad arbetskraft diskuteras. Bilagan har utarbetats av vid strukturenheten på . Ansvaret för innehåll och slutsatser i långtidsutredningens bilagor vilar på respektive författare. Under arbetets gång har värdefulla synpunkter inhämtats, särskilt i inledningsskedet, från en referensgrupp bestående av , , , , och samt , och . Av innehållet i huvudbetänkandet till (SOU 2004:19) framgår hur bilagan använts i utredningsarbetet. Migration och integration ....................................................... Redovisning och tolkning av statistik..................................... Appendix: Definitioner av begrepp ............................... Arbetskraftens internationella rörlighet ..................... 2.1.2 Invandrare som utvandrar igen .................................... 2.1.3 Förlorar kvalificerad arbetskraft? 2.3.2 Invandring till EU:s medlemsländer............................ 2.3.3 Arbetskraftens rörlighet inom EU .............................. Bilaga 4 till LU 2003/04 Etablering på svensk arbetsmarknad............................. Anknytning till arbetsmarknaden ........................................... 3.1.1 Sysselsättning och arbetslöshet.................................... 3.1.2 Risken för att bli arbetslös............................................ 3.3Svensk högskoleutbildning och arbetsmarknads- Yrke och utbildningsbakgrund................................................ 3.4.1 Arbete inom olika yrkeskategorier .............................. Förankring på arbetsmarknaden.............................................. Utlandsfödda tidsbegränsat anställda .......................... 3.5.2 Empirisk forskning visar på svag förankring............... Integration på arbetsmarknaden ................................... Från invandringspolitik till integrationspolitik ...................... Invandringspolitik blir invandrarpolitik ...................... Integrationspolitiken tar form ..................................... Arbetsmarknadspolitik för invandrare ........................ Invandrares arbetskraftsutbud – individuella faktorer........... 4.2.1 Humankapital och dess avkastning.............................. 4.2.3 Nätverk och agerande för arbete.................................. 4.2.4 Kulturellt avstånd från det svenska .......................... Efterfrågan på invandrad arbetskraft....................................... 4.3.1 Strukturell och institutionell förändring ..................... 4.3.2 Konjunkturen och efterfrågan på arbetskraft ............. 4.3.3 Diskriminering på grund av utländsk bakgrund ....... Invandrares kontakt med svenska myndigheter................... 4.4.1 Svensk forskning visar brister .................................... 4.4.2 Myndigheternas verksamhet har granskats ............... Bilaga 4 till LU 2003/04 Ökad invandring ?..................................... Ökad arbetskraftsinvandring till ? 5.1.1 Arbetskraftens rörlighet enligt ekonomisk teori...... 5.1.2 Demografisk utveckling i EU .................................... 5.1.3 och arbetskraftens rörlighet .......... 5.1.4 Arbetskraft från länder utanför ? 5.2.1 Invandring från och EU 25.......................... 5.2.2 Invandring från .................... Syftet med denna bilaga till /04 är att analysera hur migrationen till och från påverkar arbets- kraftsutbudet. Invandringens betydelse för arbetskraftsutbudet beror till stor del på integrationen av utländsk arbetskraft på den svenska arbetsmarknaden. Utifrån den situation som råder när det gäller arbetskraftens rörlighet och integrationen på arbets- marknaden samt den förväntade befolkningsutvecklingen i , diskuteras förutsättningarna för framtida arbetskraftsutbud. Demografisk utveckling mot en åldrande befolkning där fler äldre måste försörjas av färre identifierades som en av de framtida stora utmaningarna i /2000.1 Inom /04 fördjupas diskus- sionen om förutsättningarna att upprätthålla och höja ambitions- nivån i välfärdstjänsterna i framtiden.2 Arbetskraftsutbudet har stor betydelse för den ekonomiska till- växten och för finansieringen av välfärdstjänster via skatteintäkter. Befolkningens storlek och ålderssammansättning påverkar arbets- kraftsutbudet. Arbetslösheten påverkar hur stor andel av arbets- kraften som är sysselsatt. Bland dem som räknas som sysselsatta är en del frånvarande på grund av semester, sjukdom, föräldraledighet, studier m.m. De som är i arbete bidrar till det totala utbudet av arbetstimmar.3 Befolkningsutvecklingen fram kommer enligt Stati- stiska centralbyråns prognos 2003 innebära att ökningen av folk- 3Denna beskrivning utgår från de definitioner som används i Arbetskraftsundersökningar (). Bilaga 4 till LU 2003/04 mängden i till stor del utgörs av utrikes födda och barn till utrikes födda. beräknas antalet personer med utländsk bakgrund uppgå till drygt 2 miljoner, vilket innebär att var femte person i kommer av vara invandrad eller barn till invand- rare.4 Migrationen, såväl när det gäller invandring som utvandring, får allt större betydelse för befolkningens storlek och sammansättning. Därmed har migrationen stor betydelse för arbetskraftsutbudet. förmåga att tillvarata invandrad arbetskraft, dvs. hur fram- gångsrik integrationen är, påverkar i vilken utsträckning de som har invandrat deltar i arbetskraften och hur hög sysselsättningsgraden är. Migrationen och integrationen på arbetsmarknaden har således stor betydelse för att även ska kunna finansiera ett omfattande offentligt välfärdssystem. Syftet med denna bilaga är att analysera centrala frågor kring migration och integration som påverkar arbetskraftsutbudet när det gäller dess storlek och sammansättning. Såväl svensk som utländsk arbetskraft måste tas tillvara på ett bättre sätt för att arbetskraftsutbudet, och i slutänden det totala antalet arbetade timmar i , ska kunna upprätthållas och öka. Bilagan ger en bild av vilken potential för ökat arbetskraftsutbud som kan komma att finnas genom invandrad arbetskraft. En genomgång av hur migrationsströmmarna till och från har sett ut historiskt samt en diskussion om hur de kan förväntas utvecklas , ger en uppfattning om grundförut- sättningarna för arbetskraftsutbudets utveckling. In- och utvand- ringens storlek har betydelse, men kanske ännu mer vilka som flyttar över landets gränser när det gäller ålder, arbetskraftsdel- tagande, utbildnings- och yrkeskompetens m.m. Integrationen, eller kanske snarare bristen på integration, av dem som har invandrat till är en central del i denna bilaga. För att kunna blicka framåt behövs kunskap om hur det har sett ut historiskt. Statistik ger en bild över situationen på arbetsmarknaden. Genomgång av svensk empirisk forskning om invandrares etablering på arbetsmarknaden ger kunskap om orsaker till den rådande situationen. 4 [2003c]. Bilaga 4 till LU 2003/04 Det framtida arbetskraftsutbudet diskuteras utifrån utvecklingen i och i omvärlden. Demografisk utveckling i andra länder samt utvidgningen av EU är förändringar som kommer att ha betydelse för framtiden. 1.3Redovisning och tolkning av statistik Analys av statistik är viktigt eftersom det ger en bild av hur situationen ser ut för olika grupper. Det finns emellertid många fallgropar när det gäller tolkning av statistiken. Invandrare är en mycket heterogen grupp och naturligtvis är varje individ som har invandrat unik. Indelning i undergrupper exempelvis efter födelse- region kan också orsaka att en felaktig bild ges om skillnaderna inom regionen är stora. Indelning i grupper kan vara missvisande, men ändå nödvändigt för att resonemang ska kunna föras om situationen för dem som har invandrat till i jäm- förelse med dem som är födda i . När det gäller utlands- födda som har invandrat från vissa länder sammanfaller ursprunget med vistelsetiden i , eftersom exempelvis stora flykting- strömmar kommer från en viss region i samband med krig eller politisk instabilitet. I dessa fall kan det vara svårt att veta om ursprunget eller vistelsetiden i första hand är den avgörande förklaringsfaktorn. För att ett statistiskt material ska bli hanterligt kan det vara nödvändigt att diskutera grupper som t.ex. invandrare från nordiska, europeiska respektive . I vissa fall är en mer detaljerad redovisning motiverad för att korrekta slut- satser ska kunna dras. Grupperingar och indelningar vid redo- visning och analys av statistik måste alltid avvägas, eftersom upp- delning i grupper också kan vara missvisande om antalet individer i gruppen blir för få. I denna bilaga diskuteras oftast grupper av invandrare från olika regioner, men i vissa sammanhang ges exempel som visar på att variationerna inom gruppen är påtagliga. Skillnaderna kan också vara stora mellan kvinnor och män, varför statistik fördelat på kön redovisas i de fall det är relevant. Genomgående gäller att tolkning av statistik måste göras med försiktighet och att generella slutsatser inte kan dras utifrån ett begränsat datamaterial. Bilaga 4 till LU 2003/04 I kapitel 2 beskrivs hur migrationsströmmarna till och från har sett ut historiskt och hur det har påverkat arbetskraftsutbudet. Inledningsvis studeras utflyttningen från med fokus på högutbildade, för att utröna om utarmas på kvalificerad arbetskraft. Invandringsströmmarnas förändring över tiden och nuvarande invandringsmönster behandlas därefter. Slutligen görs en internationell utblick genom att migrationsströmmar till andra industrialiserade länder studeras. Situationen på arbetsmarknaden i för invandrad arbets- kraft tas upp i kapitel 3. Utlandsfödda har generellt sett en sämre anknytning till arbetsmarknaden i jämförelse med födda i , då sysselsättningen är låg och arbetslösheten hög. Arbetsuppgifter motsvarar sällan utbildningsnivån och stor andel har tidsbegränsade anställningar. Skillnader mellan invandrare från olika ursprungs- regioner är påtagliga. Insikt om orsaker till invandrares arbetsmarknadssituation är av mycket stor vikt, eftersom forskning och internationella erfaren- heter visar att nyckeln till delaktighet i samhället är att nyanlända invandrare tidigt kommer in på arbetsmarknaden. Svensk empirisk forskning om integration samt utvärdering av integrationen av invandrare på arbetsmarknaden i presenteras i kapitel 4. Kunskap om och erfarenheter av vad som kan förklara svårig- heterna för utlandsfödda att etablera sig på arbetsmarknaden kan lägga grunden för mer framgångsrik integration . Diskriminering förefaller vara ett omfattande problem. I kapitel 5 ställs frågan om invandringen av arbetskraft kan komma att öka . Utgångspunkten för diskussionen är befolkningsprognos 2003. Förutsätt- ningarna för ökad arbetskraftsinvandring diskuteras utifrån arbets- kraftens rörlighetsmönster, förväntad utveckling till följd av samt demografisk utveckling i och andra länder. Frågan om var utländsk arbetskraft kan tänkas rekryteras i fram- tiden tas också upp. I det avslutande kapitlet diskuteras potentialen för framtida högt arbetskraftsutbud genom invandrad arbetskraft. Viktiga faktorer för framgångsrik integration på arbetsmarknaden tas upp. I detta appendix redovisas definitioner av några centrala begrepp som används i bilagan. När så är relevant, anges definitioner av begrepp också i samband med att de förekommer i texten. Migration betyder geografisk rörlighet av individer och kan ske inom ett land eller över statsgränser – internationell migration. Frivillig migration sker när individen väljer att flytta från sitt ur- sprungsland till ett annat av t.ex. ekonomiska skäl och familjeskäl. Framtvingad migration är en följd av tvingande skäl som står utan- för individens kontroll och gäller flyktingar, asylsökande och humanitära skäl. Migration till annat land kan ske med syfte att bosätta sig permanent i det nya landet, eller med avsikt att endast bo tempo- rärt för att sedan återvända till ursprungslandet. Immigration eller invandring avser varaktig inflyttning till ett annat land än ur- sprungslandet. Emigration eller utvandring avser varaktig flyttning från ursprungslandet för bosättning i ett annat land. Återvandring innebär att en individ som tidigare migrerat, återvänder till sitt ursprungsland. Migrationsströmmarna mäts ofta som antal beviljade uppehålls- tillstånd, men det innebär en begränsning eftersom antalet tillstånd som beviljas påverkas av politiska beslut och statistiken inte heller säger någonting om invandringstrycket för landet. Antalet ansök- ningar om uppehållstillstånd ger inte heller en fullständig bild, eftersom antalet ansökningar i hög grad påverkas av vilken invand- ringspolitik som förs i det mottagande landet och i alternativa länder för invandring. Båda dessa mått används, men det är viktigt 5 Se , C. m.fl. [1999] för en sammanställning av centrala begrepp inom området internationell migration och etniska relationer. Bilaga 4 till LU 2003/04 att vara medveten om måttens begränsningar när tolkningar görs utifrån redovisad statistik. Invandrare, utlandsfödd och utrikes född En invandrare är en person som har flyttat från ett land till ett annat för att bosätta sig där eller permanent. I har en person som regel ansetts vara invandrare efter att ha varit folkbokförd i landet . Utlandsfödd och utrikes född används som synonymer till invandrare. I det mottagande landets perspektiv brukar personer som tillhör den egna folkgruppen och som flyttar in, dvs. återvänder, till landet inte betraktas om invandrare. Personer med utländskt ursprung som flyttar från landet brukar inte betraktas om utvandrare. I båda dessa fall används begreppen återvandring eller återvandrare. Klassificering för att redovisa människors etniska/nationella anknytning till behövs inom statistiken och ibland görs också jämförelse med svenskar. Ofta görs klassificering utifrån medborgarskap, födelseland och familjeanknytning. Andra indel- ningar kan vara invandringskäl, vistelsetid i och ursprungs- land eller ursprungsregion. Inom den offentliga statistiken skiljer man mellan födelseland, medborgarskap och föräldrars födelseland. Nordiska medborgare är tekniskt sett också invandrare i , även om de genom den nordiska passunionen har vissa privilegier då de varken behöver visum eller uppehållstillstånd. EU-med- borgare har en privilegierad status i jämförelse med medborgare i länder utanför EU. Svensk och utländsk bakgrund har begreppet invandrare i vissa sammanhang und- vikits, eftersom det har ansett ha en negativ klang. I stället för att jämföra svenskar och invandrare, jämförs personer med svensk och utländsk bakgrund. Problemet med denna begreppsanvändning är att det inte finns en allmänt accepterad och tillämpad definition av vad utländsk bakgrund innebär. I varje enskilt sammanhang måste därför betydelsen av utländsk bakgrund klargöras. I denna bilaga har material hämtats från många olika källor, där användningen av Bilaga 4 till LU 2003/04 utländsk bakgrund varierar. Av denna anledning anges alltid vilken innebörd utländsk bakgrund har i olika sammanhang. Med svensk bakgrund avses personer som är födda i och har två föräldrar som är födda i . Infödd svensk är en annan benämning som har samma innebörd som svensk bakgrund. Utländsk bakgrund innebär att personen har en eller två föräldrar födda i annat land än . Andra generationens invandrare används också som benämning för personer med utländsk bak- grund. Invandrarbakgrund kan innebära att individen själv har invandrat och/eller att individens föräldrar har invandrat. En person som lämnat sitt hemland för att söka skydd i annat land än det där han eller hon är medborgare definieras som flykting. Enligt är en flykting en person som söker skydd därför att han/hon känner fruktan för förföljelse på grund av sin etniska tillhörighet, ras, nationalitet, tillhörighet till viss sam- hällsgrupp, politisk uppfattning eller religiösa tro. Som flyktingar räknas i utvidgad bemärkelse också andra personer som är i behov av skydd, exempelvis statslösa som av samma skäl som de som anges i inte kan eller vill återvända till sin tidigare vistelseort och personer som enligt utlänningslagen anses som skyddsbehövande i övrigt, exempelvis p.g.a. väpnad konflikt eller inbördeskrig. Med integration avses i allmänhet delaktighet i samhällsgemen- skapen för utrikes födda och deras barn. Kulturella, etniska och språkliga minoriteters integration i majoritetssamhället kan defini- eras som deltagande i samhället utan krav på att den privata (kulturella) sfären måste förändras. Viktiga arenor för deltagande i majoritetssamhällets offentliga sfär är arbetsmarknaden, skol- systemet, föreningslivet och det politiska systemet. Deltagande är en viktig förutsättning för integration. Ett skäl till att integration inte uppnås kan vara att majoritets- samhället hindrar minoriteter från att delta i samhällslivet på jämlika villkor. Diskriminering utgör exempel på ett sådant hinder. Bilaga 4 till LU 2003/04 Ett annat skäl till bristande integration kan vara att minoriteten inte accepterar de spelregler som bestämts av majoritetssamhället, utan i stället söker lösning genom segregation eller skapande av en ny blandkultur. Integrationspolitiken utgår från att alla människor ska ha lika rättigheter, möjligheter och skyldigheter. på- talar vikten av att ha ett arbete för god integration i det svenska samhället. Att ha ett arbete är inte detsamma som integration, men det är genom arbete den enskilde får förutsättningar att råda över sitt eget liv och därmed möjligheter att vara delaktig i samhället.6 Segregation är en kontrast till integration och betecknar avskildhet från en helhet. Segregation innebär en prövning för den sociala sammanhållningen i samhället. I sin yttersta form kan segregation inneböra avsaknad av interaktion mellan olika befolkningsgrupper. Segregation kan definieras som en strävan hos minoriteten att behålla traditionella levnadssätt, värderingar och normer inom den privata sfären som deltagande i majoritetssamhällets offentliga sfär begränsas till ett nödvändigt minimum. Segregation kan också uppstå genom att majoritetssamhället, eller delar därav, utestänger minoritetsgrupper från väsentliga samhällsresurser som utbildning, arbete, bostäder och politiskt inflytande. Ordet diskriminera betyder att göra åtskillnad emellan. Med diskriminering avses den situation när grupper eller individer som är eller uppfattas vara representanter för dessa grupper särbe- handlas av andra grupper eller individer som utger sig för att vara representanter för dessa grupper. Den grupp som diskriminerar har i allmänhet något slags överläge gentemot den diskriminerade gruppen i fråga om resurser, antal, makt, verklig eller tillskriven legitimitet. I vissa sammanhang skiljer man mellan avsiktlig respektive oavsiktlig diskriminering. Oavsiktlig diskriminering innebär att individer eller organisationer agerar på sådant vis att den drabbade 6 [2004a]. Bilaga 4 till LU 2003/04 upplever det som diskriminerande eller att agerandet får icke avsedda diskriminerande konsekvenser. Exempelvis kan detta inträffa när lagstiftningen inte har anpassats till samhällsutveck- lingen, vilket kan leda till att vissa grupper i samhället drabbas av särbehandling på ett sätt som lagstiftaren inte hade avsett eller förutsett. 2Sveriges arbetskraftsutbud och migrationens betydelse Befolkningens storlek och sammansättning påverkas i hög ut- sträckning av migrationen. Medan födelsetalen och medellivs- längden förändras ganska lite på , varierar migrations- strömmarna relativt mycket mellan åren. I påverkas befolk- ningsutvecklingen på lite till stor del av invandringen. Prognoser för befolkningens utveckling under den kommande 20- årsperioden visar på att invandringen kommer att stå för stor del av ökningen av landets befolkning.1 Diagram 2.1 visar befolkningsutvecklingen samt in- och ut- vandring –2003. Av diagrammet framgår att det är stora fluktuationer i invandringens storlek över tiden, men att den långsiktiga trenden innebär en ökad invandring. Efter en invandringstopp följer ofta en ökning av utvandringen , eftersom en del av dem som invandrat till åter utvandrar. Arbetskraftens storlek i beror av befolkningens storlek och åldersstruktur. Ofta talas om befolkning i arbetsför ålder och då avses samtliga landets invånare i åldern 16–64 år2. En del av dem som är i arbetsför ålder arbetar inte och söker inte heller arbete p.g.a. studier, sjukdom, pension eller av andra anledningar. De som kan och vill arbeta sägs utgöra arbetskraften. 1Statistiska centralbyrån [2003c], se också SOU 2004:11. 2Ibland definieras befolkning i arbetsför ålder som antalet invånare i åldern 20–. arbetskraftsutbud och migrationens betydelse Bilaga 4 till LU 2003/04 In- och utvandring, antal Anm.: För att räknas som invandrare ska man ha för avsikt att bo i . För att räknas som utvandrare ska man ha för avsikt att bo utomlands . Källa: [2004b]. Arbetskraftsutbudet påverkas av befolkningsstrukturen när det gäller ålder, kön, arbetskraftsdeltagande och befolkningens ursprung. Betydelsen av ursprung för arbetskraftsutbudets storlek är kanske inte lika självklar som övriga faktorer. Erfarenheter av av invandring till tyder på att individens födelseland i kombination med invandrings- och integrationspolitiken och en rad andra faktorer, har haft stor betydelse för invandrares möjlig- heter att etablera sig på arbetsmarknaden. Betydelsen av olika faktorer för invandrares arbetsmarknadssituation behandlas i kapitel 3 och 4. I detta kapitel redovisas hur befolkningens sam- mansättning har påverkats av såväl utvandring som invandring. För att ge lite perspektiv på utvecklingen i , presenteras migra- tionsströmmarnas utseende inom EU och översiktligt. Bilaga 4 till LU 2003/04 arbetskraftsutbud och migrationens betydelse Utvandring av högutbildad arbetskraft nämns emellanåt som något negativt för ekonomiska tillväxt och som en riskfaktor för utvecklingen i samhället som helhet. I debatten har begreppet brain-drain använts, dvs. att skulle utarmas på human- kapital i form av högutbildad och yrkeserfaren arbetskraft, vilket i sin tur skulle ha negativ påverkan på landets utveckling. Den mest intensiva debatten ägde rum , när antalet hög- utbildade som utvandrade ökade under en följd av år. Ofta disku- terades enbart utvandringen av högutbildade, medan invandringen av högutbildade, såväl svenskfödda som utlandsfödda ofta glömdes bort. I det följande avsnittet presenteras statistik över rörligheten hos vissa yrkeskategorier för att ge en bild av huruvida utvand- ringen av arbetskraft utgör ett problem . I diskussionen om utvandringens utveckling och dess påverkan på arbetsutbudet, är det viktigt att ha klart för sig om hela befolk- ningen eller delgrupper av befolkningen avses. Exempelvis är ut- vandringen bland utlandsfödda som tidigare invandrat till mycket hög. Högskoleutbildade utrikes födda återvandrar i högre utsträckning än de med lägre utbildning.3 Här fokuseras redovis- ningen på utvandringen bland födda i . Det finns begränsad kunskap om utvandring bland utlandsfödda kopplat till utbild- ningsnivå4. i relation till det totala antalet personer i befolkningen och även i relation till antalet examinerade från respektive utbildning är den internationella rörligheten bland personer födda i relativt liten. ökade utvandringen i den svenskfödda delen av befolkningen i arbetsför ålder5.