sou · GSB388 · 2005-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdraget att lämna förslag till nationellt genom- förande av (WHO:s) ramkonvention om tobakskontroll, av och rådets direktiv /33/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror, (EUT L 152, 20.6.2003, s. 16) och av rådets rekommendation 2003/54/EG om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare tobakskontroll (EGT L 22, 25.1.2003, s. 31). I uppdraget ingick också att närmare överväga de förslag som lämnats av i rapporten för utomhusreklam för tobak – Rapportering av ett regeringsuppdrag (PM 2003:02). Statsrådet i förordnade regeringsrådet att fr.o.m. vara särskild utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. kanslirådet, numera ämnesrådet, , Finansdeparte- mentet, och departementssekreteraren , . Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. varit kammarrättsassessorn . . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Tobakskontroll i internationellt perspektiv (SOU 2004:88). Uppdraget är därmed slutfört. tobakskontroll ().............................. Det upphävda tobaksreklamdirektivet ................................... 4.2.2 Kommersiella annonser och sponsring........................ Marknadsföringen av tobaksvaror m.m. ......................... Bestämmelser i tobakslagen..................................................... Varningstexter, innehållsdeklaration och Handel och marknadsföring......................................... 5.1.3 Begreppen reklam och marknadsföring....................... Bestämmelser i konsumentlagstiftning................................... 5.2.1 Skydd mot viss marknadsföring................................... 5.2.2 Skydd vid avtal som ingås på distans ........................... 5.2.3 Krav på produkters säkerhet ........................................ Krav på prisinformation................................................ Bestämmelser om reklam och sponsring i radio och TV ....... Radio- och TV-lagen..................................................... Bestämmelser om varumärken................................................. Bestämmelser om produktansvar och skadestånd m.m. ........ Bestämmelser om beskattning av tobaksvaror m.m............... 6.3.1 Några principer för beskattningen enligt Privatinförsel av tobaksvaror........................................ 6.3.5 Kontroll vid inre gräns.................................................. Föreskrifter om minderåriga arbetstagare .............................. Andra åtgärder mot tobaksbruk .................................... Skatter och priser.......................................................... Exponering för tobaksrök............................................ Prevention och hälsoupplysning.................................. Avvänjning och nikotinläkemedel ............................... Bekämpning av olaglig handel ................................................. 7.3Internationellt samarbete, inbördes bistånd och finansiering av genomförandet av konventionen................... Nuvarande förhållanden i ............................... Användningen av tobaksvaror............................................... 8.1.2 Hur får unga tag i cigaretter m.m. ............................. 8.1.3 Oregistrerade inköp av tobaksvaror .......................... 8.1.4 Några fakta i övrigt om användningen av Tillverkare, partihandlare och importörer............................ 8.2.1 Tobakstillverkare vars produkter säljs i ........ 8.3.1 Allmänna förutsättningar för detaljhandel med Försäljningens prägel lokalt ....................................... Försäljningsställen med självbetjäning ...................... 8.3.5 Officiell statistik om försäljningen av tobaksvaror i detaljhandeln ........................................ 8.3.6 Andra uppgifter om storleken av tobaksförsäljningen i detaljhandeln........................... 8.4.1 Reklamen i broschyrer och utskick ........................... Reklamen på Internet ................................................. 8.4.3 Marknadsföringen på eller vid försäljningsställen .... Iakttagelser från kommunernas tillsynsarbete .......... Smuggling och olaglig handel ................................................ Allmänt om den illegala handeln med tobaksvaror... Införsel, transport och försäljning av Närmare om smugglingens omfattning och Ingripanden mot smugglingen ................................... Vilka brott kan bli aktuella? Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag ....... Reklam, marknadsföring och sponsring ............................... Vissa övriga frågor.................................................................. Närmare om förslagen ............................................... Skydd mot exponering för tobaksrök................................... Skydd för minderåriga............................................................ Reklam och marknadsföring.................................................. 10.4.1 Kommersiella annonser och annan marknadsföring i medier............................................. 10.4.2 Marknadsföringen på försäljningsställen och i Uppgifter om kostnader för reklam ..................................... Vissa övriga frågor ............................................................... Konsekvenser av förslagen......................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 ramkonvention om Bilaga 3 och rådets direktiv /33/EG .... Bilaga 4 Rådets rekommendation av .......... Bilaga 5 Sammanfattning av intervjuundersökning i sex kommuner 2004 rörande tobaksförsäljning och Bilaga 6 Kommunvis statistik över detaljhandel med Bilaga 7 Förteckning över förpliktelser m.m. ............................... Utredningens uppdrag avser att lämna förslag till det nationella genomförandet av dels WHO:s ramkonvention om tobakskontroll, dels EG-direktivet om reklam för och sponsring av tobaksvaror (och rådets direktiv /33/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror). Till utredningen har även överlämnats EG- rekommendationen om förebyggande av rökning m.m. (Rådets rekommendation 2003/54/EG av om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare tobakskontroll) samt PM 2003:02 Stopp för utomhusreklam för tobak. spänner över ett stort antal politik- och lagstiftningsområden. I EU har vissa av de åtgärder som anges i konventionen redan genomförts på gemenskapsnivå, t.ex. beträffande märkning av tobaksvaror. Andra åtgärder har genomförts på det nationella planet. Endast ett mindre antal av förpliktelserna i konventionen föranleder därför ändringar i svensk lagstiftning. De viktigaste förändringarna som konventionen medför för svensk del gäller reglerna om reklam, marknadsföring och sponsring, där konventionen utgår från ett totalförbud. EG- direktivet innehåller förbud mot reklam i vissa medier samt sådan sponsring som har gränsöverskridande effekt. Utredningens förslag avser att tillgodose såväl konventionen som direktivet. Också EG- rekommendationen innehåller vissa uttalanden angående annan reklam och sponsring än sådan som åsyftas i direktivet. Rekommendationen tar även upp vissa andra frågor vilka även behandlas i konventionen, bl.a. vissa åtgärder för att begränsa minderårigas möjligheter att köpa tobak. Direktivet och rekommendationen utarbetades och beslutades som förhandlingen om pågick och bildade grund för EU:s gemensamma ståndpunkt i förhandlingen. Utredningen utgår därför från att konventionen och direktivet kan tolkas på likartat sätt trots vissa skillnader i uttryckssätt. Detta har bl.a. betydelse för frågan om den nya lagstiftningen på reklam- området kräver grundlagsändringar eller inte. Utredningen har, mot bakgrund av konventionsregleringens utformning m.m., gjort bedömningen att inte är förpliktat att genomföra en reglering på reklamområdet som skulle kunna komma i konflikt med grundlag. Utredningens förslag har därför som utgångspunkt att den nya regleringen om reklam, marknadsföring och sponsring så långt som möjligt skall genomföra konventionens och direktivets förpliktelser, men att regleringen måste utformas med hänsyn till vad svensk grundlag – tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen – tillåter. Utredningens förslag beträffande reklam och marknadsföring av tobaksvaror innebär följande. I princip införs ett allmänt förbud mot reklam och marknadsföring till konsumenter. Det gäller alltså inte branschinterna meddelanden. Förbudet omfattar även marknadsföring på Internet. Vad gäller tryckta skrifter, radio- och TV-program samt sådana tekniska upptagningar som åtnjuter grundlagsskydd är förbudet begränsat till kommersiella annonser. Från förbudet görs undantag för den grundlagsskyddade rätten till spridning av tryckta skrifter m.m. och även för kommersiella meddelanden eller märkningar som endast skall göra det möjligt för konsumenter att skilja mellan olika varor. Vidare gäller förbudet inte kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen för tobaksvaror. Det sistnämnda undantaget skall tillämpas restriktivt och får sålunda inte utnyttjas för påträngande eller annars olämplig marknadsföring. Pris- och varuinformation i neutral form anses inte som reklam. Nuvarande regler om s.k. indirekt tobaksreklam – användning av varukännetecken för tobaksvaror vid marknads- föring av andra varor – anpassas till vad som föreslås beträffande tobaksreklamen. För denna form av reklam finns dessutom, liksom , vissa ytterligare undantagsmöjligheter. Beträffande sponsring föreslås ett generellt förbud för tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror att sponsra ett evenemang eller en verksamhet dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt. Vad gäller sponsring av radio- och TV-program finns redan ett förbud. åtgärder av den s.k. tobaksindustrin som åsyftas, åtgärder vilka är ägnade att nå en bred publik. Detaljhandlares eventuella bidrag till t.ex. en lokal ungdomsverksamhet omfattas sålunda inte av förbudet. Samma aktörer, dvs. tobaksindustrin, föreslås också få en skyldighet att lämna uppgifter om sina kostnader för sådan reklam, marknadsföring och sponsring som inte är förbjuden. För detaljhandeln föreslås flera nya regler vilka syftar till att bättre upprätthålla åldersgränsen för inköp och till att försvåra för minderåriga att köpa tobak. Det gäller tydlig skyltning om förbudet mot försäljning till den som är , förbud mot sådan självbetjäning som innebär att kunder själva kan plocka tobaksvaror innan de betalat för dessa, placering och övervakning av tobaksvaruautomater samt förbud mot försäljning av lösa cigaretter eller cigaretter i små förpackningar. Beträffande skydd mot exponering för tobaksrök föreslås en allmän hänsynsregel, vilken skall komplettera de bestämmelser som finns om förbud mot rökning på vissa uppräknade platser. Konventionens artiklar om bl.a. beskattning av tobaksvaror, illegal handel samt skadeståndsfrågor föranleder inga förslag om lagändringar. De åtgärder som genomförs på tobaksområdet skall enligt konventionen vara effektiva, dvs. lagar och bestämmelser måste efterlevas. Hur tillsynen och sanktionerna på tobaksområdet mera generellt skall kunna göras effektivare är en fråga som faller utanför det nu aktuella uppdraget. Utredningen förordar en vidare utredning av dessa frågor. Utredningen föreslår för sin del endast en begränsad förändring av tillsynsansvaret, vilken sammanhänger med de skärpta reglerna för marknadsföring av tobaksvaror. Enligt utredningens förslag skall kommunerna, vilka har tillsyn över att åldersgränsen för inköp av tobaksvaror respekteras i detaljhandeln, även få ansvaret för tillsyn över marknadsföringen på samma försäljningsställen. Kommunernas ökade kostnader för tillsynen kan täckas genom tillsynsavgifter. Den som bedriver tobaksförsäljning till konsumenter föreslås vidare få en skyldighet att utöva s.k. egentillsyn. Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581) Härigenom föreskrivs i fråga om tobakslagen (1993:581) dels att nuvarande 12 a § skall betecknas 12 d §, 14 b § betecknas 9 a § och 19 a § betecknas 19 b §, dels att de nya 9 a och 12 d §§ skall ha följande lydelse, dels att 12, 14, 14 a, 15, 19 och 27 §§ samt rubrikerna före 8 och 14 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas nya bestämmelser, 8 a, 12 a–12 c, 14 b, 18 b och 19 a §§ samt närmast före 12–12 d, 14–14 b, 15 och 18 b §§ nya rubriker av följande lydelse. Skydd mot exponering för I andra fall än som avses i 2 och 4 §§ svarar arbetsgivaren för att en arbetstagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök i den arbetslokal eller det liknande utrymme där arbetsgivaren är verksam. Som arbetstagare räknas här personer som avses i 1 kap. 2 § första stycket och 3 § arbetsmiljölagen (1977:1160). Den som röker bör även i andra fall än som avses i 2 § se till att andra människor inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök. Vid marknadsföring av tobaks- varor får inte texter, namn, varumärken och figurativa eller andra märken som ger intryck av att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra användas på förpackningar till tobaksvaror. Texter, namn, varumärken och figurativa eller andra märken som ger intryck av att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra får inte användas på förpackningar till tobaksvaror. Tobaksvaror får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt . Den som lämnar ut tobaksvaror skall förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. På varje försäljningsställe för tobaksvaror skall finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt . Om det finns särskild anledning att anta att en tobaksvara är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt får varan inte lämnas ut. Tobaksvaror som säljs till konsumenter får inte tillhanda- hållas på så sätt att varorna kan plockas av kunden innan betalning erlagts (självbetjäning). Den som i näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter skall anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Anmälan skall göras senast när försäljningen påbörjas. Tobaksvaror får försäljas genom varuautomater endast om automaterna placeras och över- vakas så att den i 12 § angivna åldersgränsen upprätthålls. Tobaksvaror som säljs till konsumenter får inte tillhanda- hållas i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om tio cigaretter eller mindre. Den som i näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter skall anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Anmälan skall göras senast när försäljningen påbörjas. Den som bedriver försäljning av tobaksvaror till konsumenter skall utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen. För tillsynen skall det finnas ett för verksamheten lämpligt program. En näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter får inte använda kommersiella annonser i1. periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,2. ljudradio- eller TV-program eller TV-sändningar över satellit som omfattas av radio- och TV- lagen (1996:844), eller3. andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig.Annan marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter än som avses i första stycket är förbjuden. Detta gäller dock intea) spridning av tryckta skrifter eller av tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig,b) kommersiella meddelanden eller märkningar som endast fyller funktionen att göra det möjligt för konsumenter att skilja mellan olika tobaksvaror, ochc) kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen för tobaksvaror. 14 § En näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter får inte använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller i andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. Inte heller får vid sådan marknadsföring användas kommersiella annonser i ljudradio- eller TV-program. Detta gäller även sådana TV- sändningar över satellit som omfattas av radio- och TV-lagen (1996:844). Vid marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter på något annat sätt än som avses i första stycket skall en närings- idkare iaktta särskild måttfullhet. I synnerhet gäller att reklam eller annan marknadsföring inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av tobak. marknadsför antingen en annan marknadsför antingen en annan vara än en tobaksvara eller en vara än en tobaksvara eller en tjänst till konsumenter får inte tjänst till konsumenter får inte som helt eller delvis används för som helt eller delvis används för inarbetat för en sådan vara, om inarbetat för en sådan vara, om 1. i kommersiella annonser i periodiska skrifter eller i andra 1. periodiska skrifter eller i 2. i kommersiella annonser i 2. ljudradio- eller TV- program eller i TV-sändningar eller i TV-sändningar över över satellit som omfattas av satellit som omfattas av radio- radio- och TV-lagen (1996:844), och TV-lagen (1996:844). Om ett sådant varukänne- använder ett sådant varukänne- tecken som avses i första tecken som avses i första konsumenter på något annat sätt menter än som avses där gäller än som där sägs, skall närings- vad som stadgas i 14 § andra som är betingad av att känne- tecknet också kan förknippas med tobaksvaran. Bestämmelserna i första och andra styckena tillämpas inte 1.i fråga om ett varukännetecken som i endast begränsad omfattning förekommer vid marknadsföring av tobaksvaror, 2.i fråga om ett varukännetecken som framträder i en form som tydligt skiljer sig från utseendet på tobaksvarans kännetecken, eller 3.i andra fall om det är oskäligt. Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror får inte sponsra ett evenemang eller en verksamhet dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt. Bestämmelser om förbud mot sponsring av program i radio och TV finns i radio- och TV-lagen (1996:844). som strider mot 14–14 b §§ skall som avser annan marknadsföring vid tillkämpningen av 4, 14 och än sådan på eller i anslutning till försäljningsställen som avses i 12– (1995:450) anses vara otillbörlig 12 d §§ och som strider mot 14– 14 b §§ skall vid tillämpningen av 4, 14 och 19 §§ marknads- mot 14 § första stycket andra och tredje meningen eller 14 a § första stycket 2 kan medföra marknadsstörnings–avgift enligt i 22–28 §§ 14 § första stycket 2 eller 3 eller 14 a § första stycket 2 eller 3 kan 22–28 §§ marknadsföringslagen. Uppgifter om kostnader för reklam m.m. Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror skall, i den utsträckning som föreskrivs av regeringen, till lämna uppgifter om sina kostnader för sådan reklam, marknadsföring och sponsring som inte är förbjuden enligt 14–14 b §§. Den centrala tillsynen över att denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av a)lokaler och andra utrymmen som avses i 2 § och som är upplåtna enbart för personal, och b)lokaler och andra utrymmen på vilka 8 § skall tillämpas, samt a)miljöer som avses i 2 § och som inte är upplåtna enbart för b)lokaler som avses i 4 §, c)varningstexter m.m. enligt 9–11 §§, d)handel enligt 12 § och anmälan enligt 12 a §, och e)produktkontroll m.m. Den centrala tillsynen över att denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av a)lokaler och andra utrymmen som avses i 2 § och som är upplåtna enbart för personal, och b)lokaler och andra utrymmen på vilka 8 § skall tillämpas, a)miljöer som avses i 2 § och som inte är upplåtna enbart för personal, b)lokaler som avses i 4 §, c)varningstexter m.m. enligt 9–11 §§, d)handel enligt 12–12 c §§ och anmälan enligt 12 d §, och e)produktkontroll m.m. enligt 16–18 §§. enligt 16–18 §§, samt när det gäller marknadsföring m.m. enligt 14–14 b §§. 1.Arbetsmiljöverket när det gäller lokaler och andra utrymmen för vilka verket har den centrala tillsynen, och 2.den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer när det gäller dels de miljöer och lokaler för vilka Statens folk- hälsoinstitut har den centrala tillsynen, dels handel enligt 12 § och anmälan enligt 12 a §. av bestämmelserna för marknads- föring finns särskilda regler i föringslagen (1995:450). (1995:450). 19 § andra stycket över att denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen utrymmen för vilka verket har utrymmen för vilka verket har den centrala tillsynen, och den centrala tillsynen, och 2. den eller de nämnder som 2. den eller de nämnder som när det gäller dels de miljöer och a) de miljöer och lokaler för centrala tillsynen, dels handel enligt 12 § och anmälan enligt 12 a §. 19 § tredje stycket utövar inom länet tillsyn enligt andra stycket 2. har den centrala tillsynen, b)bestämmelserna om handel m.m. enligt 12–12 d §§, och c)bestämmelserna om marknadsföring m.m. i 14 och 14 a §§ såvitt gäller marknads- föringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen som avses i 12–12 d §§. utövar inom länet tillsyn enligt första stycket 2. – följa kommunernas verk- samhet och biträda kommunerna med information och råd, och – främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra samhällsorgan. Den som uppsåtligen eller av Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 11 § eller döms för olovlig tobaks- tobaksförsäljning till böter eller Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud skall inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Anordningar för utomhusreklam vid försäljningsställen som är ibruk vid lagens ikraftträdande får användas till utgången av juni månad 2006. Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag till nationellt genomförande av (WHO:s) ram- konvention om tobakskontroll, av och rådets direktiv /33/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror, och av rådets rekommendation 2003/54/EG om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare tobakskontroll. I uppdraget ingår också att närmare överväga de förslag som har lämnats av i rapporten för utomhusreklam för tobak – Rapportering av ett regeringsuppdrag (PM 2003:02). Utredningens direktiv redovisas i bilaga 1. Tidpunkten för slutförandet av utredningens arbete har senare framflyttats (dir. 2000:84). var bland de första länderna som undertecknade WHO:s ramkonvention om tobakskontroll. WHO:s ramkonvention spänner över ett stort antal frågor inom tobaksområdet. Hit hör begränsningar vad avser marknadsföringen av tobak, åtgärder mot illegal hantering av tobaksvaror och mot tobakens skadeverkningar. Konventionen återges i bilaga 2. EG:s tobaksreklamdirektiv gäller tobaksrelaterad reklam och sponsring som är av gränsöverskridande karaktär. Direktivet återges i bilaga 3. Rådsrekommendationen behandlar åtgärder för att förhindra tobaksförsäljning till barn och ungdomar m.m. (bilaga 4). redovisas kortfattat i avsnitt 3.4. Utredningsarbetet har bedrivits i form av en enmansutredning och inleddes . Arbetet har skett i nära samarbete med sakkunniga från och . Utredningen har i särskilda frågor samrått med Justitiedeparte- mentet, , och . Utredningen har inledningsvis lagt sig vinn om att ta fram en svensk översättning av konventionen. Den särskilda utredaren, som även var chefsförhandlare vid framtagandet av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll, har ansvarat för och lett över- sättningarbetet. Ett utkast har gjorts av auktoriserad översättare. Utredningen har berett översättningen tillsammans med Utrikes- departementets språkenhet. Underlag för betänkandet har samlats in på flera olika sätt. Utredningen har anlitat fil.