sou · GSB3103 · 2005-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera vissa frågor på hjälpmedels- området och lämna förslag till åtgärder samt att förtydliga vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS). Till särskild utredare förordnades riksdagsledamoten . Regeringen beslutade utvidga uppdraget till att utredaren även skulle se över systemet för arbetshjälpmedel. Som experter att biträda utredningen förordnades verksamhetschef , ; avdelningsdirektör , Arbetsmarknads- styrelsen; lärare , ; jurist , , avdelningschef , ; utredare , Socialstyrel- sen; avdelningschef , ; ombudsman vid Polioskadade (RTP), , Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO); utredare , ; förbunds- sekreterare , ; för- bundsordförande vid (), , HSO; förbundssekreterare , ; sakkunnig , PRO; utredare , . Byrådirektör från förordnades från . Kanslichef vid , Ungdomar och Vuxna (FUB), , HSO, förordnades från . ersattes från av utredare , . entledigades och ersattes från av avdelningsdirektör ersattes från av förbundsjurist , . Som sakkunniga förordnades departements- sekreteraren , , departements- sekreteraren , , departements- sekreteraren , och departementssekreteraren , . förordnades departementssekreteraren , . som entledigades ersattes från av departements- sekreteraren . Sekreterare har från varit och . , som var huvudsekreterare entledi- gades . Som sekreterare förordnades från , , från , från och från . , utsågs till huvudsekreterare från . har huvudsakligen arbetat med hjälpmedelsdelen, medan och uteslutande har arbetat med den delen. , som inledningsvis arbetade med såväl LSS- som hjälpmedelsuppdragen har enbart arbetat med LSS-delen av utredningen. har huvudsak- ligen arbetat med LSS-delen och då i första hand med kapitel 2, 3 och 9 samt författningsförslag med kommentarer. har bistått med ekonomiska konsekvensbeskrivningar av delar i LSS-betänkandet. Utredningen skulle ursprungligen slutföra sitt arbete (dir 2001:81). Utredningstiden förlängdes i sam- band med det utökade uppdraget (dir 2002:20) till den 15 septem- ber 2003. Efter detta har utredningstiden ytterligare förlängts till (dir 2003:111) respektive (dir. 2004:100). Utredningen, har antagit namnet LSS- och hjälpmedelsutred- ningen (S 2001:06). Utredningens betänkande Hjälpmedel (SOU 2004:83) överlämnades . Härmed överlämnas utredningens betänkande LSS Särskilt personligt stöd m.m. (SOU 2004:103) Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade(Huvudförslag) ....... 2Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (Alternativförslag) ................................................................... Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ................................................................................ 1.1Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ......................................................... 1.1.1 Lagen och dess målsättning.......................................... Behov och kvalitet ........................................................ Överklagande och sanktionsavgift .............................. 1.2.2 Rådgivning och annat personligt stöd......................... Kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för bostad med särskild service .......................................... Mänskliga rättigheter (MR) ......................................... Den svenska handikappolitiken............................................... Utvecklingen av handikappbegreppet.......................... Principen om människors lika värde............................ Normalisering, integrering, helhetssyn, individualisering, integritet och Demokrati och brukarinflytande ................................. Handikapperspektiv, tillgänglighet och Delaktighet i den politiska beslutsprocessen .............. Tillgänglighet till offentliga lokaler och på 2.3.10 Regeringsformens målsättningsstadgande................... Val av lagstiftningsteknik......................................................... Ramlagstiftning eller mer detaljerad lagstiftning ................... Speciallagstiftning och pluslag................................................. 3.4 Rättighets- och skyldighetsbestämmelser .............................. 3.5Rättighetsbestämmelsen rådgivning och annat Tillämpning av insatsen råd och stöd............................ Gränsdragningsproblem LSS HSL....................................... 4.1.1 Prioriteringar inom hälso- och sjukvården ................. Skillnader mellan LSS och omsorgslag..................... Tillämpande myndigheter och domstolar .............................. Förändringar i tillämpningen av råd och stöd ........................ 4.5.1 Tillämpningen av råd och stöd åren 1994–1997.......... 4.5.2 Förändringar i tillämpningen av råd och stöd med anledning av Regeringsrättens domar 1997............... Tillämpning av råd och stöd .......................................... 4.6.1 Målsättning för råd och stöd...................................... 4.6.2 Organisering, styrning och ansvar............................. 4.6.3 Fördelning av det riktade statsbidraget..................... 4.6.4 Beslut om råd och stöd............................................... 4.6.5 Innehåll i råd och stöd – resurspersoner och 4.6.6 Gränsdragningar – HSL och SoL. mellan råd och stöd och habilitering och 4.6.7 Råd och stöd i förhållande till information, uppsökande verksamhet, samordning och Framtidsbeskrivningar av råd och stöd................................. Överväganden och bedömning ............................................. Beskrivningar av situationen för personer med 5.1Övergripande beskrivningar av stöd till personer med Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken. proposition 1999/2000:79........................................... nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21)............................................................ 5.1.3 beskrivningar i kartläggningar 5.1.4 studie om levnadsvillkor för personer med funktionshinder............................. 5.1.7 Kommunernas ekonomiska läge, Svenska , (ISBN 91–7289– 240–4) .......................................................................... 5.1.8 Om vardagsliv för familjer som har barn med SRF Rapportserie 2004........................... Brukarupplevelser av tillämpningen av råd och stöd............ 5.2.1 LaSSe Brukarstödcenter i .......................... 5.2.2 Utvärdering av råd och stöd i 5.2.3 Styrd eller självbestämmande – brukarupplevelser 5.2.4 Uppföljning av beslut om råd och stöd, 5.2.5 Råd och stöd på brukarnas villkor. 5.2.6 Ett mänskligt möte – en laglig rättighet .................... 5.2.7 Utveckling av råd och stöd till personer med psykiska funktionshinder i län...................... 5.2.8 Uppsökande verksamhet i , 2004 ..................... Överväganden och bedömning.............................................. Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd 9 § 1 LSS Särskilt personligt stöd ................. Motiv för ett förtydligande av råd och stöd enligt LSS ....... Ny benämning på insatsen – Särskilt personligt 6.2Beskrivning av insatsen, 9 § 1 LSS – Särskilt personligt Syfte med insatsen särskilt personligt stöd............... Samband med habiliterings- och rehabiliteringsinsatser enligt HSL ............................. Huvudmannaskap för särskilt personligt stöd.......... Tillgänglighet och tillgång till insatsen särskilt Grundläggande värden i insatsen särskilt Innehåll i insatsen 9 § 1 LSS Särskilt personligt stöd ....... Motiv för alternativförslag ......................................... Riktad uppföljning för bedömning av effekterna Samordnarfunktion inom särskilt personligt stöd............... Kvalitetssäkring av insatsen särskilt personligt stöd ..... Att definiera och säkra en kvalitetsnivå i en stödinsats....... Kvalitetsbestämmelser inom verksamheter enligt LSS........ 7.3Forskning och utveckling (FoU) inom LSS och särskilt Handikappomsorg 2002 och 2003............................. 7.3.2 En forskningsstrategi för kommuner och 7.4 kartläggning och uppföljning..................... 7.5Finansiellt stöd till kunskapsutvecklingen inom 7.6Intresseföreningen för FoU-enheter inom Överväganden och bedömning.............................................. Individuell plan enligt 10 § LSS................................. Praktisk tillämpning av individuell plan................................ Synpunkter i övrigt ................................................................ Överväganden och bedömning.............................................. Enskild verksamhet enligt LSS................................... Jämförelse LSS – SoL ............................................................. Överväganden, bedömning och förslag ................................ Kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar i bostad med särskild service enligt LSS.................................. Gällande lagstiftning angående ansvaret för hälso- och Huvudmännens syn på ansvarsfördelningen........................ syn på ansvaret i olika boendeformer ........ Överväganden och bedömning ............................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade................................ Förslaget till lag om ändring av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ..................................................... Lag om stöd och service till vissa Sammansättning av LSS-gruppen .............................. Referensgruppen för handikapp- och Ekonomiska konsekvenser av förtydligandet av insatsen 9 § 1 LSS ........................................................ Utredningens regionala dialogkonferenser ............... Lagen (1967:940) om omsorger om vissa psykiskt Lagen (1985:568) om särskilda omsorger om Socialtjänstlagen (1980:620) Attention Deficit Hyperactivity Disorder Dysfunktion ifråga om avledbarhet, motorikkontroll för Utvecklingsstörda Barn, Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Lagen (1933:389) om statlig assistentersättning Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa Rådgivning och annat personligt stöd enligt 9 § 1 LSS Socialtjänstlagen (2001:453) Treatment and Education of Autistic and related Uppdraget för LSS- och hjälpmedelsutredningen avser följande förtydligande av lagen om stöd och service till vissa funktionshind- rade (LSS) regleringen av insatsen rådgivning och annat personligt stöd (råd och stöd) tillämpningsområdet för 23 § LSS samt kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för personer som bor i bostad med särskild service för barn och ungdomar, bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna De tolkningssvårigheter som finns i fråga om rådgivning och annat personligt stöd beror på att gränsdragningen mellan denna insats enligt LSS och sådana vård- och behandlingsinsatser, bland annat i form av habilitering och rehabilitering enligt hälso- och sjuk- vårdslagen (HSL) är oklar. Den särskilde utredaren skall ta ställning till tillämpningsområ- det för 23 § LSS där bland annat tillståndsplikt för enskilt bedriven verksamhet regleras. Uppdraget omfattar också ett klargörande av kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för boende i bostäder med särskild ser- vice enligt LSS. Kommunerna skall enligt 18 § HSL erbjuda hälso- och sjukvård till personer som bor i vissa boendeformer eller bostäder som avses i socialtjänstlagen (SoL). Bostad med särskild service beviljad med stöd av LSS omnämns inte i HSL. En utgångspunkt för utredningens arbete har varit de värderingar som ligger till grund för den svenska handikappolitiken. Den vikti- gaste principen för olika regleringar avseende personer med funk- tionshinder är den grundläggande etiska principen om människors lika värde. I LSS uttrycks i 5 §: Verksamheten enligt denna lag skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i sam- hällslivet för de personer som anges i 1 §. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. En annan utgångspunkt för utredningen har varit beskrivningar som gjorts avseende situationen för personer med funktionshinder i dagens samhälle. konstaterar i senaste lägesrapporten 2003 att handikapp- omsorgen i överlag fungerar väl. framhålls att det finns vissa områden som både och i ett längre framtids- perspektiv särskilt bör uppmärksammas. Många beskrivningar som kommit utredningen till del belyser brister i stödet till personer med funktionshinder. De tycks fortfarande ha betydande svårig- heter i det dagliga livet att nå jämlikhet på flera viktiga samhälls- områden. När det gäller uppdraget att förtydliga insatsen råd och stöd har utredningen på olika sätt försökt skapa en bild av den praktiska tillämpningen av insatsen och även velat belysa utvecklingen av insatsen . Detta för att i enlighet med direktiven kunna förtydliga syftet med insatsen. Rådgivning och annat personligt stöd – Särskilt personligt stöd Utredaren anser att rättighetslagen LSS behövs i dagens samhälle. Personer med omfattande och varaktiga funktionshinder har även i en närliggande framtid behov av en lag som ger dem rätt att få sär- skilda stödinsatser som komplement till annan lagstiftning exem- pelvis socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Detta gäller alla insatser som beskrivs i 9 § LSS – inklusive råd och stöd. Rådgivning och annat personligt stöd (råd och stöd) var en av de särskilda omsorgerna i omsorgslagen (1985:568). I propositionen (1992/93:159) konstateras att personer med svåra funktionshinder och deras anhöriga har en så utsatt situation att deras tillgång till kompletterande särskilt expertstöd skall lagregleras. Denna rätt skall tillförsäkra personer som tillhör den nya lagens (LSS) person- krets tillgång till sådana kvalificerade insatser från flera kompe- tensområden som behövs för att underlätta det dagliga livet. Insat- serna skall ses som komplement till och inte ersättning för exem- pelvis habilitering, rehabilitering och socialtjänst. I utredningens direktiv påpekas att det har förekommit skillna- der i tolkningar av begreppet rådgivning och annat personligt stöd såväl omsorgslagen gällde som sedan LSS infördes. Tolkningssvårigheterna grundar sig på att gränsdragningen mellan råd och stöd i LSS och vissa behandlingsinsatser bland annat i form av habilitering och rehabilitering enligt HSL är oklar. Regerings- rätten klargjorde (RÅ 1989 ref. 79) att omsorgslagen kunde vara ett komplement till HSL när det gällde individens behov av habiliteringsåtgärder om behovet faktiskt inte tillgodosågs på annat sätt. Efter det att LSS trätt i kraft har Regeringsrätten (RÅ 1997 ref. 49) slagit fast att habiliteringsåtgärder inte ryms inom råd och stöd enligt LSS utan att sådana åtgärder skall vidtas inom ramen för HSL. Enligt har Regeringsrättens avgörande försvårat för den enskilde att få råd och stöd jämfört med vad som gällde . I betänkandet nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) kon- stateras att oklarheten i begreppet rådgivning och annat personligt stöd bland annat inneburit att många som sökt insatsen fått avslag. Det har också varit svårt för enskilda att få fram information om insatsen, var den kan sökas och vilket innehåll den har. Den sär- skilde utredaren föreslog därför att lagen skulle förtydligas med utgångspunkten att återställa det ursprungliga syftet. De flesta remissinstanser som yttrade sig i frågan instämde i utredarens för- slag. Regeringen anger i utredningsdirektiven att syftet med och för- utsättningarna för att få insatsen måste förtydligas. Förtydligandet bör också gälla på vilket sätt insatsen kan vara komplement till åtgärder som ges enligt annan lagstiftning. Utredningen kan konstatera att tillämpningen av insatsen råd och stöd efter LSS ikraftträdande präglades av Allmänna råd 1994:1. Insatsen sågs av många huvudmän som ett komplement till annan lagstiftning, bland annat habilitering och rehabilitering enligt HSL, om behovet inte tillgodosågs. Detta trots att hävdade en annan tolkning med inne- börden att habilitering och rehabilitering inte skulle kunna kom- pletteras inom råd och stöd. Regeringsrättens domar 1997 har fått tydligt genomslag i huvudmännens tillämpning och förändrat förutsättningarna för råd och stöd. Många åtgärder som tidigare bedömdes kunna ingå som komplement inom råd och stöd betraktas numera strikt som HSL- insatser och innehållet i råd och stöd begränsas därmed. Detta innebär att huvudmännen i större utsträckning ensidigt kan begränsa insatsens omfattning eller neka insatsen utan möjlighet till rättslig prövning för den enskilde. Många synpunkter som lämnats av huvudmännen i utredningens enkät eller av personal och brukarföreträdare under utredningens dialogkonferenser pekar på att en förtydligad råd- och stödinsats enligt LSS behövs även bland annat för att garantera att enskildas behov faktiskt blir tillgodosedda och inte bortpriorite- rade eller ställda i vårdköer. Många förespråkar därför att insatsen återigen skall kunna fungera som komplement till habilitering och rehabilitering. Tillämpningen av den nu gällande insatsen råd och stöd påverkas i hög grad av sambandet mellan råd och stöd och habilitering och rehabilitering. Det är uppenbart att verksamheterna har många lik- heter när det gäller målsättning, innehåll, arbetsmetoder, organisa- tion och personalkompetens. I princip kan habilitering och reha- bilitering omfatta alla de åtgärder som anses kunna ingå i råd och stöd. Många huvudmän har ambitionen att ersätta råd och stöd med habiliterings- eller rehabiliteringsinsatser. Enligt utredningen är det dock inte tydliggjort att dessa ambitioner leder till att enskil- das behov fullt ut blir tillgodosedda. Risken är att en del av de behov som personer som tillhör LSS personkrets har likställs med andra målgruppers behov inom HSL. Detta kan leda till att behövda åtgärder inte tillhandahålls eller fördröjs. Det är därför enligt utredningen en alltför omfattande begräns- ning av råd och stöd att utesluta möjligheten att inom insatsen också kunna komplettera habilitering och rehabilitering om beho- ven inte tillgodoses. Det är angeläget att råd och stöd enligt 9 § 1 LSS vid behov kan användas som ett komplement även till åtgärder som kan anses ingå i habilitering och rehabilitering. Gränsdragningen mellan råd och stöd enligt LSS och habilitering och rehabilitering enligt HSL skulle då avdramatiseras. Den samsyn som finns beträffande mål- sättning, innehåll, arbetssätt och personalkompetens kan utnyttjas som en fördel när det gäller exempelvis samordning och möjlig- heten att skapa samverkansvinster. Utredningen föreslår därför att förtydligandet av regleringen av insatsen råd och stöd bland annat skall innebära att habiliterings- och rehabiliteringsåtgärder helt (huvudförslaget) eller delvis (alter- nativförslaget) åter kan bli föremål för komplettering inom insat- sen om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Ny beteckning på insatsen Beteckningen rådgivning och annat personligt stöd (9 § 1 LSS) upplevs av många som allmängiltig och alltför närliggande den all- männa informations- och rådgivningsskyldighet som många myn- digheter har. En ny benämning på stödinsatsen kan därför med- verka till att förtydliga insatsen och utredningen föreslår därför att insatsen enligt 9 § 1 LSS benämns Särskilt personligt stöd. Den nya beteckningen ger en tydligare avgränsning mot nämnda informa- tions- och rådgivningsskyldighet. En ny beteckning på insatsen indikerar också att det handlar om en förtydligad och utvecklad insats i förhållande till nuvarande råd och stöd. Särskilt personligt stöd kommer på samma sätt som råd och stöd att vara en verksamhet som ligger vissa delar av hälso- och sjukvår- den nära. Möjligheterna att bygga upp samverkan och skapa sam- ordnade utvecklingsinsatser samt göra samverkansvinster bör vara störst med landstingen som huvudman. Insatsens behov av särskild kunskap och kompetens förutsätter normalt ett större upptag- ningsområde än den medelstora kommunen. I landstingen finns dessutom som regel en uppbyggd organisation som kan utgöra bas för särskilt personligt stöd. Den ansvarsfördelning som framgår av 2 § LSS med landstingen som primärt ansvariga för insatsen enligt 9 § 1 bör därför bibehållas. Särskilt personligt stöd skall – liksom tidigare råd och stöd – kännetecknas av särskild kunskap om livs- betingelser, möjligheter och problem för personer med omfattande och varaktiga funktionshinder. Detta stöd bör ges av experter – enskilt eller i team – som har en bred kunskapsbas utifrån medi- cinska, psykologiska, sociala och pedagogiska aspekter av olika funktionshinder. Förutsättningarna för att få insatsen är liksom tidigare för råd och stöd att den enskilde tillhör LSS personkrets enligt 1 § LSS och att han eller hon eller hans eller hennes legale företrädare begär För att en insats skall beviljas skall det självklart föreligga ett behov av stödåtgärder som har ett klart samband med den enskildes funktionshinder. Detta gäller även de indirekta stödin- satser till närstående som kan bli aktuella. Särskilt personligt stöd kan ses som en övergripande och sam- ordnande insats. Det personliga stödet kan för den enskilde spela en avgörande roll för att skapa förutsättningar för goda levnads- villkor och möjligheter till delaktighet i samhällslivet. Särskilt per- sonligt stöd skall stärka den enskildes ställning som samhälls- medborgare och underlätta för personer med omfattande och var- aktiga funktionshinder att leva ett självständigt liv med full del- aktighet i samhällslivet. Stödet skall kännetecknas av självbestäm- mande, individuell anpassning och kontinuitet samt utgå från varje persons unika livssituation med särskilt fokus på de speciella förut- sättningar som personens funktionshinder medför. En styrka i ett framtida särskilt personligt stöd är flexibilitet och behovsanpass- ning. Det skall finnas en beredskap att ta till sig nya rön inom forskning och utveckling som kan leda till nya arbetsmetoder eller åtgärder inom särskilt personligt stöd. Målet är att funktions- hindret blir så lite handikappande som möjligt. Utgångspunkten för särskilt personligt stöd är det individuella behovet, målet med insatsen och den enskildes självbestämmande. Grundläggande för insatsens kvalitet är att det finns tillgång till särskild kunskap och kompetens. Att beskriva innehållet i särskilt personligt stöd utifrån en uppräkning av tillgängliga experter är alltför begränsande, men de yrkeskategorier som oftast finns inom råd och stöd kan dock utgöra en bas för den kompetens som behövs även inom särskilt personligt stöd. Beslut om en åtgärd skall utgå från de, ofta varierande, behov som den enskilde har och en samlad bedömning där åtgärdens inriktning och omfattning vägs mot nyttan och möjligheten att nå det eftersträvade målet. Insat- serna skall ges utifrån en helhetssyn som siktar till att individens behov blir allsidigt tillgodosedda. Vid behov bör olika former av stödåtgärder kunna samordnas i en sammanhållen kedja för att ge bästa möjliga kvalitet i stödet och bästa möjliga effek- tivitet. Den enskilde skall ha stort inflytande över målet med insatsen. När det gäller utformningen av stödinsatserna har experterna ett ansvar att utifrån sin kunskap erbjuda en adekvat insats, givetvis med hänsyn tagen till den enskildes synpunkter. I samverkan med den enskilde och i förekommande fall hans eller hennes närstående skall de professionella, enskilt eller i team, arbeta för att tillgodose de behov den enskilde har. Genom experternas särskilda kompe- tens och ett utvecklat arbetssätt skapas förutsättningar att nå målet goda levnadsvillkor. I experternas kompetens ingår förmågan att i denna process bemöta den enskilde med respekt utifrån rätten till delaktighet och självbestämmande.