sou · GSB347d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Det är domstolen som gör den slutliga bedöm- ningen om brott har begåtts och vilken påföljd som i så fall bör följa. Domstolarna måste därför ha en kompetensnivå som är likvärdig med den som återfinns i andra led i rättskedjan. Som tidigare anförts kan tingsrätt och hovrätt tillföras expertkunskaper genom att domstolen förstärks med en ekonomisk expert och/eller en expert på skatterätt. Sakkunnigbevisning kan också införas i rättegången. Detta är dock inte alltid tillräckligt. Det ställs höga krav på en domare i ett komplicerat mål om ekonomisk brottslighet. Det räcker inte med att denne behärskar lagstiftningen på området. Han eller hon måste dessutom vara insatt i vilka spelregler som gäller på olika områden i affärslivet. Därför är det nödvändigt att söka höja domstolarnas kompetens inom detta område. Det kan ske på två sätt, dels genom en ökad specialisering inom en domstol, dels genom att domarna erhåller bättre utbildning om ekonomisk brottslighet. Den pågående centraliseringen av domstolsväsendet leder till att det bildas färre och större domstolar. Detta betyder i sin tur att en specialisering kan ske inom en domstol. En viss avdelning inom en domstol kan specialisera sig på ekonomisk brottslighet. På detta sätt kan kompetensen höjas i domarkåren. Det fanns tidigare ett system med ekodomstolar. Detta avskaffades, kanske mest bero- ende på att det inte fanns tillräckligt många stora ekobrottmål för dessa domstolar. Genom att införa en specialisering i de vanliga domstolarna kan tanken bakom ekodomstolarna, nämligen att erfa- renhet ger större kompetens, förväntas bli tillgodosedd. Vad som har anförts stämmer väl med vad som framkommit i en av Dom- stolsverket genomförd förstudie om specialisering av domarkåren. Enligt denna förstudie är en majoritet bland domarna positiva till en specialisering, bl.a. när det gäller ekonomisk brottslighet.10 Utifrån resonemangen ovan stödjer vi en utveckling mot specialise- rade domstolar. Det står klart att den utbildning som domarna erbjuds i fråga om ekonomisk brottslighet kan utvidgas och för- bättras. De nuvarande kursutbudet är inte särskilt omfattande och har mera karaktären av orienteringskurser i olika ämnen. Eko- brottsmyndighetens utbildningsprogram skulle kunna tjäna som vägledning vid utformandet av utbildningsprogram för domar- kåren. 10 , (2003:3), Specialisering- En förstudie i samarbete med domare- förbund. 12.5.4Förändrade regelverk för effektivare ekobrottsbekämp- ning Översyn av straffbestämmelserna för mutbrott och bestickning har ansetts vara ett land där korruption förekommer i relativt liten utsträckning. Om korruptionen blir utbredd i ett samhälle leder det till en mängd problem. Korruption snedvrider konkurrensen inom näringslivet, kostnaderna ökar och slutligen blir det konsumenterna som drabbas av högre priser. Allt detta leder till ett försvagat förtroende för näringslivet. Straffbestämmelserna om mutbrott och bestickning är intagna i kapitlen 17 och 20 i . Bestämmelserna, som riktar sig mot olika sidor av samma brottslighet, borde sammanföras och återfinnas på samma ställe i . Det är en fördel att – som har föreslagits – bestickning får en lika sträng straffskala som mut- brott. Ett bestickningsbrott kan planeras och riktas mot ett stort antal personer och bör redan av det skälet kunna bedömas som grovt. Ett problem med straffbestämmelserna om mutbrott och bestickning är brottsrekvisitet otillbörlig belöning. I många fall är det uppenbart att en belöning är otillbörlig. Gåvans värde är så pass högt och det affärsmässiga sambandet så uppenbart att det utan vidare kan slås fast att det är fråga om en otillbörlig belöning och att det funnits ett syfte att påverka mottagaren. I andra fall kan det vara betydligt svårare att avgöra om en belö- ning är otillbörlig. Den som vill uppvakta en affärsbekant på den- nes 50-års dag måste tänka sig för. Överlämnas en alltför generös gåva kan överlämnaren ha gjort sig skyldig till bestickning och mottagaren kan ha gjort sig skyldig till mutbrott. Inom näringslivet finns det säkert olika uppfattningar om vad som menas med en otillbörlig belöning. Det kan bero på att det har utvecklats olika kutymer inom skilda branscher. Det kan också bero på att det kan vara fråga om ett exportföretag som möter internationella konkur- renter med en annan och kanske generösare policy. Det kan därför vara svårt för ett företag som planerar marknadsföring av en pro- dukt att veta hur generös man får vara. Sammanfattningsvis anser vi att straffbestämmelserna om bestickning och mutbrott borde vara tydligare. Straffbestäm- melserna borde ge en bättre vägledning om vad som är tillåtet och inte tillåtet. Ett sätt skulle vara att införa en beloppsgräns som innebär att gåvor som understiger ett visst belopp som regel inte kan bedömas som otillbörliga. Mot en sådan beloppsgräns kan den invändningen göras att det inte enbart är värdet på gåvan som avgör om den är otillbörlig eller inte. En helhetsbedömning måste ske och hänsyn tas till många andra faktorer. Otillbörligt är ett relativt begrepp. Det är dock viktigt att allmänheten och näringslivet får klart för sig var gränsen för det otillbörliga går. Vi föreslår därför att en utredning tillsätts för att se över straffbestämmelserna om mutbrott och bestickning, där det bl.a. utreds om det är möjligt att införa en beloppsgräns. Hur korruptionen skall bekämpas i Genom inrättandet av Riksåklagarens speciella enhet för bekämp- ning av korruption kan erfarenheter av denna brottstyp och bekämpning av den samlas upp och bearbetas. Andra myndigheter, t.ex. och , som i sin granskande verksamhet upptäcker korruption kan lämna denna information vidare till den speciella enheten. Överhuvudtaget torde ett nära samarbete mellan olika myndigheter vara en av förutsätt- ningarna för en effektiv bekämpning av korruption. Svenska företag bör lägga stor möda på att förhindra korruption. De åtgärder som därvid bör vidtas kan sammanfattas med orden transparens, insyn och tillsyn. Ett företags verksamhet bör i detta sammanhang kännetecknas av öppenhet. Redovisningen bör vara upplagd så att inte korruption kan döljas i dunkla bokförings- poster. Alla affärshändelser bör redovisas. Det bör inte finnas bankkonton utanför bokföringen. Inte heller skall mutor kunna döljas under beteckningen konsultarvoden. Företagens ledningar bör vidare se till att det finns en organisation som gör det möjligt att kontrollera att korruption inte förekommer inom verksam- heten. En vägledning för hur ett antikorruptionsprogram i ett företag bör se ut kan hämtas från organisationen () verksamhet. Organisationen har utarbetat en samling råd för hur korruption kan förhindras i ett företag.11 Det föreligger planer på att organisationen skall starta en särskild avdel- ning i . Det finns anledning att överväga om organisationen i de större företagen kan förbättras för att öka efterlevnaden av lagar och för- 11 , (2003), Business principles for countering bribary. I en debattartikel föreslog tre advokater att en särskild tjänst för regelbevakning och tillsyn inrättas i de större företagen.12 Redan nu finns en sådan tjänst, compliance officer, vid värde- pappersinstituten. Det är där fråga om en person som har till upp- gift att vaka över att reglerna på värdepappersmarknaden följs av institutet. Det finns skäl som talar för att inrätta en sådan tjänst i alla större företag. Denna person, eller enhet, skulle ha till uppgift att kontrollera efterlevnaden av olika regler och däribland reglerna om mutbrott och bestickning. Till en sådan funktion skulle anställda i företaget kunna vända sig och under anonymitet anmäla regelöverträdelser. Vi föreslår att de stora företagen utarbetar anti- korruptionsprogram vars efterlevnad övervakas av en s.k. compliance officer. Om det finns en uppfattning bland allmänheten att lagöverträdelser ofta sker inom ett särskilt område i näringslivet men att få fall leder till åtal och fällande dom, kan allmänheten få inställningen att det inte är så noga med att följa gällande lagregler, eftersom det ändå sällan leder till någon påföljd. Ett sådant område torde utgöras av värdepappersmarknaden när det gäller insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan. Eftersom insiderfrågorna behandlas av en annan utredning13, som skall redovisa sina förslag , avstår vi från att lägga förslag på detta område. I avsnitt 12.4.4 har vi närmare behandlat vad som menas med företagaransvar. Att det föreligger ett företagaransvar framgår av rättspraxis. Frågan är varför det inte finns en lagbestämmelse som uttryckligen reglerar företagaransvaret. Verkställande direktörens och styrelsens ansvar är av central betydelse för ett aktiebolag. Det borde därför finnas en bestämmelse som direkt utsäger att ett åsidosättande av ett sådant ansvar kan medföra ett straffansvar. En dylik bestämmelse skulle också ha en pedagogisk betydelse och inskärpa betydelsen av uppdrag som verkställande direktör och styrelseledamot. Det som anförts om företagaransvaret är av en skissartad natur. För att kunna införa en straffbestämmelse om företagar- 12Dagens Nyheter , , , Straffen för ekobrott måste skärpas. ansvar krävs betydligt noggrannare överväganden som inte kunnat ske inom ramen för vårt arbete. Vi föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att överväga möjligheten att införa en straffbestämmelse om företagaransvar. Avvecklingen av förmögenhetsskatten beräknas kosta ca . Den finansieras genom något av alternativen höjd skattesats för bolagsskatten, förändringar i reglerna för periodiseringsfonder inom bolagsskatten, höjd avkastnings- skatt på pensionsavsättningar och ändrade regler för nedsätt- ning av arbetsgivaravgifter eller genom en kombination av flera av finansieringsalternativen. Kostnadsökningar på sammantaget finansieras genom att på anslaget för m.m. omdisponeras, anslaget för bortfaller (), anslagen för åklagar- och polisorganisationen , anslaget för bortfaller (), anslaget för m.m. (medel till Närings- departementets disposition) minskas med , olika anslag inom området för näringspolitik inom utgifts- område 24 Näringsliv minskas med sammanlagt . Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten skall en beräkning av dessa kostnader göras i betänkandet och en finansiering föreslås (14 § kommittéförord- ningen). Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen skall konsekvenserna i respektive avseende redovisas (15 § kommittéförordningen). 13.1Intäktsminskningar och kostnadsökningar samt finansiering I betänkandet föreslås intäktsminskningar på och kostnadsökningar på sammanlagt för staten. I tabellen nedan redovisas närmare beräknade effekter på statbudgeten av förslagen. Effekter på statsbudgeten – intäktsminskning och kostnadsökningar Intäktsminskn./kostnadsökn. Förvaltning av koden för bolagsstyrning Ny myndighet () Kap. 10 Finanssektorn - Anm. Samtliga belopp avser 2004. De principer som normalt tillämpas vid förändringar av stats- budgeten innebär bl.a. att intäktsminskningar skall finansieras med intäktsökningar eller utgiftsminskningar och att utgiftsökningar helt skall finansieras med utgiftsminskningar. Detta gäller även om utgiftsökningen motsvaras av att t.ex. en tillsynsmyndighet tar in lika stora avgifter från objekt under tillsyn och avgifterna förs till statsbudgetens intäktssida. Vidare skall finansieringslösningar i första hand sökas bland intäkter respektive utgifter av samma karaktär (för utgifter inom s.k. utgiftsområden1). Syftet med förslagen i detta betänkande är att stärka förtroendet för svenskt näringsliv. Det finns därför skäl att främst söka finansi- ering i de delar av statsbudgeten som har nära anknytning till näringslivet. I de fall uppgifter överförs från en myndighet till en annan bör finansiering i första hand ske från den myndighet vars uppgifter bortfaller. I kapitel 6 föreslås att förmögenhetsskatten slopas. Statens intäkts- bortfall beräknas till ca . Vi vill här peka på några olika skatter som möjliga finansieringskällor till en slopad förmögenhetsskatt. Bolagsskatten – ändrad skattesats. Skattesatsen uppgår f.n. till . Skattebasen uppgår grovt räknat till , vilket innebär att varje procentenhets ökning av skatte- satsen motsvarar ca i ökade skattein- täkter. Bolagsskatten – ändrade villkor för periodiseringsfonder Periodiseringsfonder är en vinstanknuten reserveringsmöjlig- het, där bolag skattefritt kan reservera medel under högst . Skattebortfallet netto beräknas till ca 2004.2 En möjlig förändring i regelverket för periodiserings- fonderna är att räntebelägga medlen i fonderna. Detta beräknas kunna ge ca i intäkter . 1Utgiftsområden utgör den grundläggande indelningen av statens utgifter och fastställs av . Totalt finns det 27 utgiftsområden. 2Regeringens proposition 2003/04:1, volym 11, utgiftsområde 24 Näringsliv. Avkastningsskatten på pensionsavsättningar – ändrad skatte- sats. Skattesatsen är nedsatt till mot normal nivå på för kapitalinkomster. Varje procentenhets höjning ger 600–i ökade skatteintäkter.3 Nedsättning av arbetsgivaravgifter – ändrade regler. Arbets- givare får göra avdrag av lönesumman . Skattebortfallet beräknas netto till ca . Vi anser att avvecklingen av förmögenhetsskatten bör finansieras med någon av de angivna finansieringskällorna eller en kombina- tion av flera av dem. Den närmare avvägningen bör göras från ett mer övergripande skattepolitiskt perspektiv än vad kommissionen har anledning att anlägga. I kapitel 6 föreslås att statens ägarfunktion samlas på ett ställe inom och att resurserna över tiden ökas med . Vi föreslår att detta finansieras genom omprio- ritering inom anslaget för m.m. I kapitlet 8 föreslås att och läggs ned och att verksamheten förs över till en ny myndighet för redovisning och revision. Kostnaden för den nya myndigheten beräknas till . Vi föreslår att de medel som disponeras av () förs över som en delfinansiering av den nya myndighetens verksamhet. I kapitel 10 föreslås att anslaget till ökas med . Inspektionen ges i sin tur möjlighet att ta ut motsvarande avgifter från de institut i finanssektorn som står under dess tillsyn. Enligt de finansieringskrav som ställs kan inte dessa ökade avgiftsintäkter finansiera de ökade utgifterna på stats- budgeten. Eftersom utgiftsökningarna i sin helhet måste finansieras med utgiftsminskningar motverkas en nettoökning av statens utgifter och det s.k. utgiftstaket för statsbudgeten kan värnas. Våra sammanlagda förslag till utgiftsminskningar innefattar därför 3 Regeringens proposition 2003/04:1, volym 1. finansiering även av det ökade anslaget till . De avgifter som tas ut av förs till statsbudgetens inkomstsida. Sammantaget leder därmed våra finansieringsförslag till att statens budgetsaldo förstärks med ett belopp motsvarande de ökade avgifterna till . Detsamma gäller även i den utsträckning som den föreslagna nya myndigheten för redovis- ning och revision tar ut avgifter från företag och organisationer under dess tillsyn. I kapitel 11 föreslås att läggs ned och att verksamheten förs över till . Vi före- slår att de medel som nämnden nu disponerar () förs över som en delfinansiering av den anslagsökning på 25 miljo- ner kronor som vi föreslår för . Vidare bedömer vi att den föreslagna förstärkningen av gör det möjligt att minska resurserna inom för liknande arbetsuppgifter med . I kapitel 12 föreslås att ekobrottsbekämpningen koncentreras till () och att anslaget till EBM ökas med . Förslagen innebär att andra delar av rätts- väsendet avlastas. Vi föreslår att finansieras genom minskning av anslagen för åklagar- och polisorganisationen. Återstående finansieringsbehov på före- slår vi täcks från anslag inom området för näringspolitik, som total uppgår till 2004.4 Några av anslagen är sär- skilt intressanta som finansieringskällor, såsom anslagen för näringslivsutveckling m.m., Verket för näringslivsutveckling (för- valtningskostnader för och ) och växtpolitiska studier. Vi föreslår att anslagen inom området för näringspolitik minskas med totalt och att en betydande del av besparingen sker på de anslag som vi nämnt ovan. I det följande kommenteras kortfattat konsekvenser av våra förslag i de avseenden som särskilt anges i kommittéförordningen. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen: På konkurrens- området föreslås att staten bör överväga ändringar i kommunal- lagen bl.a. så att böter kan utdömas om kommuner bedriver näringsverksamhet i strid med lagen och att beslut av kommunala 4 Regeringens proposition 2003/04:1, volym 11, utgiftsområde 24 Näringsliv. bolag kan överklagas. Eventuella lagändringar i den riktning som vi föreslår bör föregås av en närmare analys av konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet: En genomgående tema i betänkandet är att skapa balans i den s.k. företroendetriangeln (se kapitel 4). Det måste finnas en balans mellan regler, upptäcktsrisk och sanktioner vid regelbrott. Ett väl utformat system med styrka och balans i de olika delarna skapar förtroende och bör verka avhållande på att bryta mot gällande regler. Vi förslår också förstärkta resurser för kampen mot ekono- misk brottslighet, bl.a. genom ökade anslag till Ekobrottsmyndig- heten Konsekvenser för små företag: Våra förslag på områdena konkur- rensfrågor och ekonomisk brottslighet bör underlätta för seriösa småföretag att konkurrera på lika villkor. Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män: Den före- slagna koden för bolagsstyrning föreskriver bl.a. att en jämn köns- fördelning i bolagsstyrelser skall eftersträvas. I övrigt bedömer vi att våra förslag inte har några påtagliga konsekvenser i de avseenden som tas upp i 15 § kommittéförord- ningen. Kommission för analys av behovet av åtgärder som säkerställer förtroendet för det svenska näringslivet Beslut vid regeringssammanträde . En kommission tillsätts med uppdrag att etablera en dialog med näringslivets ägare och företrädare om dagens situation när det gäller förtroendet för näringslivet, granska om det förekommer förtroendeskadliga företeelser inom det svenska näringslivet och, i så fall, kartlägga dessa, belysa näringslivets egna insatser i förtroendeskapande syfte, analysera behovet av åtgärder som kan stärka och säkerställa förtroendet för det svenska näringslivet, ta del av relevanta internationella erfarenheter, bedöma om lagstiftning, offentlig reglering och näringslivets eget regelverk behöver förändras, varvid konsumentperspekti- vet särskilt skall uppmärksammas, föreslå de åtgärder som bedöms nödvändiga. Behovet av en kommission Förtroendet för det svenska näringslivet har hamnat i den offentliga debattens fokus. I många fall har debatten utgått från händelser på andra håll i världen. Det är inte givet att dessa händelser i alla avseenden har relevans för svenska förhållan- den. råder det inte något tvivel om att debatten är ange- lägen även för vår del – inte minst för att förebygga att de händelser som påverkat näringslivet och samhällsekonomin negativt i andra länder inträffar i . Det är viktigt att allmänheten har ett stort förtroende för näringslivet. Ärlighet, förtroende och öppenhet är grundpelare i samhällsekonomin och väsentliga för investerares möjligheter att bedöma affärsmässigheten i olika verksamheter. Förtroendet för näringslivet är avgörande för företagens förmåga att skaffa kapital. Det påverkar enskilda människors arbete, sparande och pensioner och det påverkar också landets ekonomiska tillväxt. En grund- läggande förutsättning för allmänhetens förtroende för näringslivet är att inte bara ägarna utan även anställda, kunder och samhället i övrigt känner att företagen sköts på rätt sätt. Att ensidigt fokusera på kortsiktiga resultat kan försämra villkoren för företagens fort- levnad. Det är även viktigt för företagens förtroende att de uppträder ansvarsfullt och förtroendeingivande i övrigt, t.ex. i sin marknads- föring. Under har enskilda personers andel av det direkta ägandet av börsaktier minskat kraftigt och delvis ersatts av ett ökat institutionellt ägande. Portföljförvaltande institutioner med en traditionellt mer passiv roll har blivit en dominerande ägar- kategori i näringslivet. Utvecklingen mot ett ökat antal passiva ägare riskerar att leda till att den egentliga makten i företagen hamnar hos företagsledning- arna. En sådan utveckling kan få till följd att företagsledarna kom- mer att sätta sina egna intressen framför ägarnas. Detta kan i sin tur skada såväl enskilda företag som samhällsekonomin i stort. Den senaste tidens händelser och debatt har påmint oss om riskerna med en sådan utveckling. Ägarna har det yttersta ansvaret för sina företag. Aktiva ägare minskar utrymmet för att en företagsledning skall handla i sitt eget snarare än i aktieägarnas intresse. Det allmänna har ett intresse av att främja uppkomsten av starka och aktiva ägare, som kan bidra till näringslivets utveckling och förnyelse. De allt mer komplexa för- hållandena i stora företag som ofta ingår i världsomspännande koncerner ställer nya och höga krav på företagsledning, styrelse och ägare. Förmånsprogram för företagsledningar har blivit mycket vanliga bland svenska storföretag. I debatten har det häv- dats att vissa förmånsprogram varit svagt kopplade till företagens egna resultat och lett till orimligt stora belöningar, både när aktie- marknaden befunnit sig i en generell uppgångsfas och i då aktiemarknaden drabbats av sin djupaste svacka på mycket . Förekomsten av olämpligt utformade förmånsprogram kan bidra till att urholka förtroendet för näringslivet. Det är nödvändigt att det såväl inom företagen som externt sker en kontroll av företagens ekonomiska förhållanden och förvaltning. Det har i den allmänna debatten gjorts gällande att denna kontroll är otillräcklig. I debatten - som i dessa delar främst tagit sin utgångspunkt i redovisningsskandalerna i – har redovisningsreglerna och revisorernas roll ägnats särskild uppmärk- samhet. Betydelsen av öppenhet och insyn i företagens affärer har lyfts fram. Även på dessa punkter har det påståtts att det finns brister. Många aktieägare har drabbats hårt av de kraftiga kursfallen på noterade aktier. De snabbt skiftande marknadsför- hållandena har gjort det svårt för aktieägarna, särskilt de mindre aktieägarna, att hålla sig informerade om utvecklingen och göra en bedömning av läget. Det är avgörande för ett effektivt näringsliv att det finns en fungerande konkurrens mellan företagen. Det finns tecken på att konkurrensen i vissa fall sätts ur spel, bl.a. genom kartellbildning. De förhållanden i och vår omvärld som har uppmärk- sammats riskerar att inte bara skada näringslivet utan också skada förtroendet för de finansiella marknaderna. är de finansiella marknaderna av intresse inte bara för ett fåtal utan för var och en. Sparande till konsumtion, boende och pension sker i allt högre grad i finansiella tillgångar. Sammanfattningsvis kan den senaste tidens händelser få allvarliga följder. Förtroendet för näringslivet riskerar att minska. Detta kan i sin tur leda till att företagen får svårare att attrahera kapital. Det är mot denna bakgrund angeläget att säkerställa att förtroendet för näringslivet upprätthålls. Det finns därför anledning att göra en analys och översyn av den ordning som vi har . För detta ändamål bör en särskild kommission tillsättas. pågår arbetet med en ny aktiebolagslag. Till grund för detta arbete ligger slut- betänkande Ny aktiebolagslag (SOU 2001:1) som överlämnades till regeringen . Flertalet av kommitténs tidigare förslag har redan lagts till grund för ändrad lagstiftning.