sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — Enligt utredningens uppfattning bör instruktionen förtydligas så att det framgår att FOI:s huvuduppgift inte ska vara begränsad till det som i den nya budgetstrukturen ligger inom politikområdet totalförsvar. Där bör också ingå skydd mot svåra påfrestningar på samhället under fredsförhållanden. Mest naturligt är enligt utred- ningens mening att göra följande tillägg i 1§ 1st. har till uppgift att bedriva forsk- ning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för total- försvaret och till stöd för samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred samt för nedrustning och inter- nationell säkerhet. Myndigheten får och effektivitet I instruktionen finns angivna ett antal uppgifter som inte – eller åtminstone endast i begränsad omfattning – kan väntas bli finansie- rade via uppdragsgivarna. Det gäller den ovan angivna uppgiften att föra ut resultaten av försvarsforskningen utanför totalförsvaret. Våra intervjuer visar att uppdragsgivarna inte ser detta som sin uppgift. Det gäller också till en del – beroende på ambitionsnivå – kravet i instruktionen att FOI ska följa utvecklingen inom sitt ansvarsområde och bygga upp kunskaper och kompetens för att tillgodose framtida behov. Detsamma gäller stadgandet i instruktionen att FOI ska, inom ramen för gällande riktlinjer för svensk krigsmaterielexport, stödja svensk försvarsmaterielindustri genom exportfrämjande verksam- het. Inte heller en del av de uppgifter inom ramen för det inter- nationella samarbetet, som åläggs FOI i instruktionen, är av den karaktären att de kan uppdragsfinansieras. Utredningen menar att dessa uppgifter bör motsvaras av anslagsfinansiering (se avsnitt 3.3). Uttolkningen av vad instruktionens delvis mycket allmänt formu- lerade krav mer konkret ska innebära görs i praktiken i reglerings- brevet och i direkta kontakter mellan departementet och myndig- heten – i första hand inom ramen för mål- och resultatdialogen. Konkretiseringen har formen av dels mera tydligt preciserade krav på åtgärder eller resultat. Dessutom finns i regleringsbrevet krav på återrapporteringar från FOI (som i sig kan ha en styrande effekt på verksamheten). Enligt regleringsbrevet för avseende FOI är verksam- heten indelad i tre verksamhetsgrenar: Forskning och information om nedrustning och säkerhetspoli- tiska frågor (under samma verksamhetsområde och politikom- rådet Utrikes- och säkerhetspolitik), Forskning, kompetens och resursutveckling för det militära försvaret (under verksamhetsområdet Det militära försvaret och politikområdet Totalförsvar), samt Forskning, kompetens och resursutveckling för det civila för- svaret (under verksamhetsområdet Det civila försvaret och politikområdet Totalförsvar). UD ansvarar inom för verksamhetsområdet Forskning och information om nedrustning och säkerhetspolitiska frågor. Målet för området är att öka kunskapen om och intresset för internationella frågor inom nedrustnings- och säkerhetspolitik. Verksamheten vid FOI inriktas på de fyra delområdena kärnvapen, biologiska vapen, kemiska vapen samt övrigt stöd. FOI:s verk- samhet består i huvudsak av att bistå UD med teknisk sakkunskap i samband med olika internationella förhandlingar. De krav på FOI inom delområdena, som ställs i regleringsbrevet, är av två slag. De utgörs för det första av allmänt uttryckta krav på stöd till i det internationella arbetet eller på att tillföra teknisk sakkunskap i detta arbete, liksom att FOI självt ska aktivt delta i visst internationellt samarbete. För det andra innehåller regleringsbrevet några mycket preciserade krav, exempelvis att FOI ska fortsätta arbetet med att förbereda upprättandet av ett nationellt datacenter under provstoppsavtalet, och med att ansluta en station för mätning av luftburen radio- aktivitet och en seismisk mätstation till avtalets internationella övervakningssystem. Inom området biologiska vapen ska FOI aktivt delta i ett samarbete med de europeiska länder som ingår i ett CEPA 13 projekt i syfte att upprätta en databas för identi- fiering av B-agens. För verksamhetsområdena under politikområdet Totalförsvar ska FOI enligt regleringsbrevet redovisa i vilken grad myndigheten kan lösa sina uppgifter. (Något motsvarande krav finns inte i regleringsbrevet .) Redovisningen ska göras enligt följande bedömningsskala: God: Resurser (kapaciteten) motsvarar eller överstiger behovet. Uppgifterna kan lösas. Godtagbar: Brister och störningar nedsätter handlingsfriheten och förmågan. Uppgifterna kan dock i huvudsak lösas. Icke godtagbar: Svåra brister. Uppgifterna kan inte lösas. Eventuella avvikelser från angivna krav ska kommenteras. Av redo- visningen ska framgå hur värderingen gjorts och hur slutsatserna dragits. Under verksamhetsområdet Det militära försvaret anges som mål för FOI:s verksamhet att tillgodose totalförsvaret med forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsverksamhet. Kompe- ska också kunna nyttiggöras utanför totalförsvaret samt som stöd till svensk industri och vid export av krigsmateriel. Verk- samheten ska bedrivas med relevans, integritet, vetenskaplig kvalitet och effektivitet. Samma mål anges för verksamhetsområdet Det civila försvaret. Vad gäller delområdet Forskning för regeringens behov (under verksamhetsområdet Det militära försvaret och verksamhetsgrenen Forskning, kompetens och resursutveckling för det militära försvaret) framhålls i regleringsbrevet att verksamheten ska utfor- mas i samverkan med (Försvarsdepartementet). I praktiken fungerar styrningen och uppföljningen av verksamheten inom detta delområde på samma sätt som för uppdragsverk- samheten. Varje enskilt projekt formuleras av i dialog med FOI och redovisas till . En resultat- bedömning kan därför göras projekt för projekt. innehåller vidare kravet att FOI i samband med årsredovisningen ska lämna en redovisning av den verksamhet som bedrivits samt redovisa kostnaderna för detta i syfte att få underlag för en samlad resultatbedömning. Återrapporteringskravet är detsamma för Det civila försvaret. Av regleringsbrevet framgår att FOI inom området NBC- skyddsforskning har ett långtgående ansvar. Där sägs att FOI har ett särskilt ansvar för en helhetssyn avseende NBC-stridsmedel. FOI ska säkerställa långsiktig forskning avseende skydd mot sådana stridsmedel samt bevakning av den vetenskapliga, tekniska och säkerhetspolitiska utvecklingen avseende massförstörelsevapen och deras vapenbärare. Man ska kunna ge stöd till berörda myn- digheter och stödja statsmakterna genom rådgivning och operativ medverkan i säkerhets- och nedrustningssammanhang. Reglerings- brevet innehåller härutöver angivelser om inriktningar och priorite- ringar inom N- respektive B- och C-området. Den återrapportering som begärs består i att FOI i samband med årsredovisningen ska lämna en separat redovisning av den bedrivna verksamheten, dess effekter i förhållande till målet och dess kost- nader. Dessutom ska man redovisa vidtagna åtgärder för att lång- siktigt säkerställa den fortsatta bevakningen inom NBC-området. Ett ytterligare krav på detta område är att FOI ska bygga upp kapacitet för att bidra till att säkerställa, handha och analysera det s.k. okända provet, och att man i årsredovisningen och delårs- rapporten ska redovisa hur man bidragit till detta och hur man sam- verkat med andra myndigheter i det arbetet. Återrapporterings- kraven är desamma för Det civila försvaret. Inom området Flygteknisk kompetens och resursutveckling sägs i regleringsbrevet att FOI ska säkerställa långsiktig flygteknisk kompetensförsörjning och främja utveckling och internationalise- ring av svensk flygteknik. Forskningen ska inriktas mot flygtek- niska basteknikområden som aerodynamik, hållfasthet och relate- rade tillämpningsområden samt flygets miljöeffekter. Som åter- rapportering begärs en redovisning av verksamhetens resultat och kostnad. Målformuleringen och återrapporteringskravet återfinns inte under Det civila försvaret. Om verksamheten inom området Uppdragsfinansierad verksam- het, som är det storleksmässigt helt dominerande, upprepas i regle- ringsbrevet endast instruktionens krav att den ska bedrivas med relevans, integritet, vetenskaplig kvalitet och effektivitet. Som återrapportering krävs att FOI ska redovisa hur uppdrags- givarnas behov tillgodoses genom att redovisa: utvecklingen av uppdragsvolymen per kund eller kundkategori, andelen (belopps- och antalsmässigt) milstolpar till Försvars- makten som uppfyllts respektive inte uppfyllts inom överens- kommen tid, och kostnader och intäkter för olika forskningsområden. FOI ska härutöver i årsredovisningen redovisa: hur verksamhet som bedrivits för huvudkunderna följts upp samt hur deras behov tillgodosetts, uppföljningen av kundnytta, och hur verksamheten ändrats efter förändrade förutsättningar. För verksamhetsområdet Det civila försvaret anges, vad gäller upp- dragsverksamheten, samma mål och återrapporteringskrav som för det militära försvaret. I regleringsbrevet finns också ett antal Övriga mål och återrap- porteringskrav. Krav av mer övergripande karaktär ställs. FOI ska exempelvis i årsredovisningen genom resultatindikatorer, nyckeltal eller på annat sätt visa i vilken omfattning myndighetens verksamhet bedrivits effektivt och med god hushållning av resurserna. Av redo- visningen ska om möjligt framgå en jämförelse med de två närmast föregående åren. Utvecklingen ska analyseras och kommenteras. Ett särskilt uttalat mål är att nå ökad spridning av forsknings- resultaten utanför totalförsvaret. Den återrapportering som begärs är att FOI ska redovisa: åtgärder som vidtagits för att nyttiggöra forskningsresultaten utanför totalförsvaret, och exempel på tillämpningar av forskningsresultaten utanför total- försvaret. Ett annat uttalat mål är att FOI ska nå ökad samverkan mellan militär och civil forskning samt nationell och internationell forsk- ning. Som återrapportering begärs att FOI ska redovisa och kom- mentera: utvecklingen av samverkan med universitet och högskolor (antal gemensamma projekt, antal doktorander, antal adjunge- rade professorer), utvecklingen av avtalsbundna internationella samarbetsprojekt (MoU eller motsvarande, antal projektavtal), resultat och effekter av kontakter med forskningsverksamhet utom FOI, en bedömning av effekten och nyttan med verksamheten, resultatet av genomförd granskning av forskningskvalitet och relevans med hjälp av en extern expertgrupp, och åtgärder som vidtagits för att kompetensen ska utvecklas mot framtida behov. Vidare tas i regleringsbrevet upp jämställdhetsarbetet vid FOI och en återrapportering av detta begärs. Detsamma gäller miljöarbetet. Stödet till det s.k. sexnationsinitiativet för att underlätta omstruk- tureringen av europeisk försvarsindustri behandlas också särskilt, och även i det fallet begärs en särskild redovisning. Ett antal upp- drag ges också. 3.5.2Utredningens bedömningar och förslag rörande regleringsbrevet verksamhetsdel består av dels mål och direktiv för verksamheten, dels återrapporteringskrav. Målen uttrycks i form av både relativt allmänt hållna målformuleringar och mer precisa direktiv. I regleringsbrevet upprepas också det som sägs i instruktionen – i allmänhet utan att förtydligas eller utvecklas. Det finns också inslag i regleringsbrevet som framstår som svår- begripliga. I regleringsbrevet finns exempelvis, under rubriken en Resultatbudget som anger avgifts- och anslagsintäkter fördelade på åtta forsknings- områden. Såvitt utredningen kan förstå bygger uppgifterna om avgiftsintäkter på av FOI gjorda uppskattningar. Vilket syftet är med att redovisa dem i ett styrdokument framgår inte. I den del av regleringsbrevet, som rör anslagsverksamheten, anges målen vad gäller Forskning för regeringens behov, verksam- heten inom NBC-området och inom området Flygteknisk kompe- tens och resursutveckling. innehåller också, som framgår av föregående avsnitt, vissa mycket tydliga krav på insatser inom avgränsade områden. Det gäller exempelvis nationellt data- center under provstoppsavtalet och seismisk mätstation. För Forskning för regeringens behov tillämpas därutöver särskilda former för preciseringen av önskemål och för styrningen. Det diskuteras i avsnitt 3.6. Bortsett från vad som här sagts om anslagsverksamheten kan man enligt vår uppfattning ifrågasätta hur styrande målformule- ringarna i FOI:s regleringsbrev i praktiken är. Detsamma kan för övrigt sägas om många myndigheters regleringsbrev. Målen är ofta oprecist formulerade och erbjuder vida marginaler för tolkningar. Myndigheterna utvecklar över tiden, utifrån en bild av syftet med verksamheten, en uppfattning om tänkbara medel eller handlings- alternativ, avvägningarna mellan olika delmål (som ibland är i inbördes konflikt), gränserna för organisationens handlingsfrihet etc. Förändringar som innebär att man bryter med denna uppfatt- ning initieras i allmänhet inte via regleringsbrevet – även om sådana förändringar på ett senare stadium kan komma att avspeglas i regle- ringsbrevet. Den andra delen av regleringsbrevet – återrapporteringskraven – kan delvis tjäna syftet att förtydliga målen. Tydliga återrappor- teringskrav är ofta mer styrande för verksamheten än oprecisa målformuleringar. Det är därför viktigt att återrapporteringskraven är genomtänkta och speglar förhållanden som är relevanta vid en bedömning av nyttan av myndighetens verksamhet. När det gäller uppdragsverksamheten är man något mera precis i återrapporteringskraven. Där begärs uppgifter om uppdragsvolym per kund eller kundkategori, om kostnader och intäkter per forsk- ningsområde och om uppfyllda milstolpar till Försvarsmakten. Dessutom vill man ha uppgifter om kundnytta, uppföljningssystem etc. Uppgiften att sprida forskningsresultat utanför totalförsvaret föranleder särskilda krav på redovisningar av vidtagna åtgärder och exempel på tillämpningar. Likaså kravet på ökad samverkan inter- nationellt och med den civila forskningen, där återrapportering i form av indikatorer begärs. Återrapporteringskraven har varierat över tiden, vilket inte har bidragit till att lägga grunden för långa tidsserier över resultat- indikatorer. I regleringsbrevet är återrapporteringskraven – med några undantag – allmänt hållna, och FOI får ansvaret för att välja formen för återrapporteringen. Utredningens samlade intryck av mål och återrapporteringskrav i FOI:s regleringsbrev är att målen är otydliga och föga styrande, och att återrapporteringskraven inte bidrar till att ytterligare klar- lägga vad man får ut av verksamheten. Utredningen uppfattar att frånvaron av långsiktig stabilitet i återrapporteringskraven speglar att departementet inte anser sig ha tillräcklig information om myndighetens resultat, och att man därför prövat olika metoder för att få ett bättre underlag. Utredningen menar att Försvarsdepartementet i ett organiserat samarbete med FOI och de andra myndigheter som kan bidra i ett sådant arbete bör ta fram ett underlag för att utveckla reglerings- brevet. Arbetet bör syfta till att för det första utveckla mer precisa och talande målformuleringar. Ett andra syfte bör vara att komma fram till vilka resultatmått och indikatorer liksom annan typ av information om åtgärder inom myndigheten som har betydelse för att bedöma dess förmåga att eller lösa sina uppgifter. I sammanhanget bör man också ta upp frågan om hur informationen kan analyseras och presenteras i samband med mål- och resultatdialogen. Redan en sådan diskussion som här beskrivits är värdefull, och kan – utöver tydligare mål för verksamheten och bättre informa- tion om dess resultat – leda till ömsesidigt förbättrad förståelse vad gäller de förutsättningar, restriktioner, ambitioner etc. som gäller för myndigheten. Vi menar också att man i arbetet med regleringsbrevet bör uppmärksamma värdet av långa, obrutna tidsserier vad gäller resul- tatindikatorerna. Man bör också vara uppmärksam på möjlig- heterna till jämförelser mellan myndigheter. Utredningen menar också att man bör se över regleringsbrevet i syfte att rensa bort målformuleringar, som är överflödiga. Det bör i första hand gälla sådana formuleringar som enbart är en upprepning av vad som står i myndighetens instruktion. Utredningen vill understryka att det slutliga ställningstagandet till utformningen av regleringsbrevet självfallet ligger på departe- mentet. Ett samarbete av det skisserade slaget kan emellertid ha flera positiva effekter. Förutom tydligare regleringsbrev och mer informativ resultatinformation kan samarbetet avkasta förbättrad ömsesidig information mellan departement och myndighet och öka kompetensen hos den berörda personalen. 3.6Särskilda former för styrning av stödet till FOI:s verksamhet under anslaget 5:12 Forskning till stöd för nedrustning och internationell säkerhet har haft en relativt stabil volym motsvarande drygt /år () . Den faller inom verksamhetsområdet och information om nedrustning och säkerhetspolitiska frågor. Målet för detta verksamhetsområde är enligt reglerings- brevet att öka kunskapen om och intresset för internationella frågor inom nedrustnings- och säkerhetspolitik. Verksamheten vid FOI inriktas främst på stöd inom NBC-området. Konkret innebär FOI:s stöd till dels vissa – i regleringsbrevet preciserade – insatser inom ramen för övervak- ningen av internationella avtal, dels bidrag i form av tekniskt stöd vid internationella förhandlingar. De senare arbetsinsatserna preci- seras via en löpande, nära dialog mellan departementet och de per- soner som har den efterfrågade kompetensen inom FOI. Stödet från FOI till har alltså i allt väsent- ligt formen att man ställer befintlig personell kompetens till departementets förfogande i samband med internationella för- handlingar. Insatsernas inriktning och omfattning kommer man överens om direkt mellan departementet och den aktuella avdel- ningen och ersättningen räknas av från den befintliga ramen. Prak- tiska problem hanteras i dialog mellan departementet och avdelningen eller FOI centralt. Man kan ifrågasätta om Utrikes- departementet genom sitt sätt att upphandla stöd från FOI tar det ansvar för upprätthållande av kompetens, som andra uppdrags- givare – främst Försvarsdepartementet och Försvarsmakten – inom ramen för sin finansiering svarar för. I övrigt kan vi inte finna några problem med den nuvarande ordningen. Anslaget 6:9 ligger under verksamhetsområdet Det militära för- svaret och verksamhetsgrenen Forskning, kompetens och resurs- utveckling för det militära försvaret. Anslaget uppgick till ca och består av tre poster. Två av dem – NBC-skydds- forskning och Flygteknisk kompetens- och resursutveckling – styrs helt via regleringsbrevet. För den tredje – Forskning för regering- ens behov, som utgör något av anslaget – har där- utöver en särskild styrprocess utvecklats. I regleringsbrevet sägs att målet för verksamheten ska vara att långsiktigt stödja utformningen av svensk försvars- och säker- hetspolitik, och att verksamheten ska utformas i samverkan med (Försvarsdepartementet). Inriktning samt när- mare direktiv för återrapportering och budgetunderlag får beslutas av chefen för . Det framgår också av regle- ringsbrevet att FOI i budgetunderlaget ska lämna förslag till verk- samhetens inriktning och omfattning. Anslaget, som i sin helhet går till verksamhet inom FOI (och tidigare till FOA), har legat på en tämligen stabil nivå kring /år. En sammanställning gjord inom FOI visar hur anslagets fördel- ning på olika ämnesområden utvecklats . (Obser- vera att ämnesindelningen inte överensstämmer med den av departementet beslutade indelningen i kompetensområden som f.n. gäller eftersom program/kompetensområden varierat över åren.) FOI:s genomgång ger följande bild av utvecklingen: Studier rörande säkerhetspolitisk omvärldsanalys utgör den större delen av forskning för regeringens behov med närmare hälften av den totala ekonomiska volymen. Hit räknas studier rörande geo- grafiska regioners säkerhetspolitiska utveckling, försvarssatsningars utveckling samt säkerhetspolitiska frågor relaterade till NBC-vapen i olika länder eller till annan teknikutveckling. 1995 gick av anslaget till detta område mot . I studier kring ledning och styrning av totalförsvaret ingår bl.a. värdering av militär operativ förmåga, försvarsekonomiskt stöd och översyn av planeringssystemet inklusive nu pågående projekt rörande strategisk planering relaterad till utvecklingen av nätverks- baserat försvar. Området har fått en ökad andel av anslaget – från år . Studier kring hot och risker mot samhället har omfattat nationell krishantering, studier av samhällets säkerhet och beredskap, teknisk säkerhetspolitisk analys, IT-relaterade hot mm. Ett ramforskningsprogram hos FOI kring sårbarheter i teknisk infrastruktur har under periodens senare del finansierats av ÖCB/KBM . Motsvarande uppgifter ingick tidigare i forskning för regeringens behov, och ämnesområdets andel av anslaget har minskat från år . Området internationella insatser och lågnivåkonflikter har tagit i anspråk ett relativt utrymme – år . I området teknologi och materielförsörjning ingår frågor som rör försvarsindustri, prioritering av tekniska områden, miljöstrategiska frågor etc. Områdets andel av anslaget har minskat kraftigt . var andelen av anslaget och 2003 var den . (Utöver ovan angivna ämnesområden redovisas i en övrigpost på 5 resp. .) FOI:s sammanställning visar också att en ökande andel av verk- samheten bedrivs som direktstöd på Försvarsdepartementet. Ande- len direktstöd beräknas motsvara av anslaget men varierar betydligt mellan olika projekt. Verksamhetens inriktning och innehåll läggs fast i program/kompetensområdesplaner, som utarbetas i dialog mellan departementet och FOI. Ansvaret för beredningen från departe- mentets sida ligger på den s.k. FORBES-gruppen (Forsknings- berednings- och samordningsgruppen), som även lämnar ett förslag till den årliga inriktningen av verksamheten. Gruppen består av representanter för de olika enheterna inom departementet. FORBES-gruppen ansvarar också för uppföljning av verk- samheten. Gruppen möts regelbundet för att diskutera program- men och de däri ingående projekten. Det kan gälla hur projekten löper, hur kontakterna mellan FOI:s projektledare och departe- mentets projektmottagare fungerar etc. Projektmottagarna sköter dialogen med FOI beträffande utformning och avrapportering av projekten. För varje program finns en programansvarig inom med ansvar för avvägningar och prioriteringar mellan projekten inom programmen, som kan innehålla projekt av intresse för flera av departementets enheter. Planeringsprocessen består i en dialog mellan Försvarsdeparte- mentet och FOI där innehållet i verksamheten stegvis preciseras. Den inleds med att FOI i budgetunderlaget lägger fram förslag till program för och huvudsaklig verksamhet inom dem. Efter ställningstagande från departementet och beslut om medel i budgetpropositionen utarbetas inom FOI förslag till preli- minära projektplaner för de projekt som ska ingå i de olika pro- grammen. Förslaget överlämnas till Försvarsdepartementet . Efter dialog mellan FORBES-gruppen och FOI-represen- tanter utarbetar gruppen sitt förslag till omfattning och inriktning av programmen, varpå beslut tas av chefen för mentet . FOI får i uppgift att till februari ytterligare precisera inriktningen av programmen i ett dokument som under- tecknas av programansvariga och berörda enhetschefer på departe- mentet. Projektens innehåll konkretiseras efter dialog mellan projektmottagare inom departementet och projektledare vid . Förändringar i verksamheten. genomfördes inom departementet en utvärdering av verksamheten Forskning för regeringens behov. Varje projektmottagare inom departementet fick skriftligen besvara ett antal frågor om dels resultaten och användningen av forsk- ningen, dels verksamhetens positiva respektive negativa sidor och förbättringsmöjligheter. Enkäten omfattade 26 projekt.