sou · GSB3128 · 2005-01-01 00:00:00 — Också de materiella princi- perna för sådana indelningsreformer som den avslutade stor- kommunreformen och den vid tiden för propositionen pågående sammanläggningen av kommuner inom kommunblock borde enligt departementschefen i anslutning till praxis anges i lag. Liksom tidi- gare borde det enligt departementschefen ankomma på regeringen att i de enskilda fallen förordna om ändring i den kommunala in- delningen (prop. 1973:90 s. 189). 8 kap. 5 § regeringsformen synes i och för sig inte innebära något förbud för att besluta om den kommunala indelningen, men som bestämmelsen är formulerad och som framgår av förarbe- tena är det förutsatt att det är regeringen som skall fatta de enskilda besluten (jfr Lagrådets yttrande över lag- förslag, se avsnitt 3.1.2). Vid utformningen av ett förslag till ordning där be- slutar om landstingsindelningen måste dock även andra konstitu- aspekter beaktas. är den lagstiftande instansen, men för möj- lighet att genom lag föreskriva ändringar i landstingsindelningen finns en begränsning genom att regeringsformen bygger på att lagar (och andra föreskrifter) skall ha generell giltighet och att lagformen således inte får användas för beslut som endast avser ett enskilt fall. Vid regeringsformens tillkomst menade visserligen grundlagsbered- ningen att det borde vara möjligt för att genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Departementschefen anslöt sig emellertid inte till denna uppfatt- ning. Han menade att även om en lag blir tillämplig endast i fråga om ett enstaka fall kan lagen inte uttryckligen anges avse endast detta konkreta fall utan den måste vara generellt utformad. Enligt departementschefen är det inte helt lätt att ange innebörden av detta krav på generell tillämpbarhet, men det får enligt honom anses En lag om indelning i län och landsting uppfyllt om lagen exempelvis: avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer (prop. 1973:90 s. 203 f.). Således är landstingsindelningsbeslutens karaktär av betydelse. Distinktionen mellan beslut i enskilda fall och generella föreskrifter har annars stor betydelse på grund av att rätten att meddela före- skrifter kan delegeras endast om stöd för detta finns i regerings- formen medan det inte finns samma begränsningar beträffande att i lag eller förordning ge offentliga organ rätt att meddela beslut i enskilda fall. Det har med anledning bland annat härav resonerats kring frågeställningen i olika sammanhang.3 , som behandlar frågan i Normgivningsmakten enligt regerings- form, menar att det i regel inte torde bereda några svårigheter att dra en klar skiljelinje mellan generella föreskrifter och beslut i enskilda fall men att rättsordningen trots allt uppvisar exempel på beslutstyper som intar en svårbestämbar mellanställning.4 Enligt är i förarbetena angivna kännetecken på en generell norm lättast att tillämpa på handlingsregler. Beträffande kvalifikations- och kompetensregler finns det dock fall som enligt kan ge anledning till tvekan: Ett kvalifikationsbeslut kan förefalla att ha en konkret innebörd: vad som kvalificeras är t.ex. en viss namn- given myndighet, ett landområde eller ett objekt. Men indirekt kan den rättsliga kvalitet, som regeln avser att ge upphov till, ha vid- sträckta verkningar genom att den utgör rekvisit för tillämpningen av andra, generella regler. Det kan, såsom anför, ibland finnas goda skäl att vid en avgränsning av regeringsformens norm- begrepp fästa avgörande vikt vid de indirekta verkningarna och be- trakta dessa beslut som generella. Det finns dock en gräns för möj- ligheten att beteckna ett beslut som generellt på grund av dess in- direkta verkningar. Detta gäller enligt särskilt beträf- fande kvalifikationsbeslut, vilkas omedelbara innebörd är konkret men som kan ha rättslig betydelse i en mängd olika sammanhang. Han anför därvid som exempel just att ett beslut om ändring i kommunindelningen kan ha rättsverkningar i många olika samman- hang, men att det ändå i praktiken lär betraktas som ett beslut i ett enskilt fall. 3Se t.ex. /Stjernquist 2003, s. 139 med där gjorda hänvisningar, Angående skydd för samhällsviktiga anläggningar, prop. 1989/90:54 s. 39 och 1989/90:KU4y s. 2 f., Angående tillfälliga bilförbud, prop. 1989/90:143 s. 4 ff. och Lagrådet i bilagedelen s. 46 f., , 1989, s. 197–203, RÅ 1986 ref 108, RÅ 2001 not 42. 4Beträffande detta och följande resonemang se 1999, s. 39 ff. En lag om indelning i län och landsting I vart fall så länge landstingsindelningen i enlighet med indel- ningslagen bestäms genom beslut i enskilda fall är det inte möjligt för att genom ett lagstiftningsbeslut åstadkomma enskil- da ändringar, t.ex. beträffande att en viss kommun skall omfattas av ett visst landsting. kan dock fatta beslut i annan form än lag. Betydelsefulla begränsningar av kompetens i detta avseende är emellertid de som följer av 11 kap. 8 § regeringsformen. I denna bestämmelse föreskrivs att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får full- göras av i vidare mån än som följer av grundlag eller riks- dagsordningen. Grundlagsberedningen framhöll beträffande de föreslagna före- skrifter som motsvarar den sedermera beslutade 11 kap. 8 § att dessa tjänar som ett skydd för myndigheternas självständighet, som de förhindrar att ägnar sig åt sådan verksamhet som den på grund av sin storlek och sina verksamhetsformer är mindre lämpad att utöva (SOU 1972:15 s. 201). Departementschefen framhöll i specialmotiveringen att principen bör vara att inte skall vara ett förvaltande eller rättskipan- de organ utan att förvaltnings- och rättskipningsuppgifterna skall ligga hos regeringen, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Han anförde att redan på grund av sin organisation och sammansättning som regel inte är lämpad att handha sådana upp- gifter, utan att den i huvudsak bör ägna sig åt de uppgifter som följer med dess innehav av normgivnings- och finansmakten och åt kontrollen av rikets styrelse och förvaltning. I och för sig kunde prin- cipen sägas komma till uttryck redan i de i regeringsformens första kapitel föreslagna bestämmelserna om statsskickets grunder. Enligt departementschefen fanns det emellertid, i likhet med vad grund- lagsberedningen föreslagit, anledning att i det kapitel som handlar om rättskipning och förvaltning ta in en klarläggande bestämmelse rörande kompetensfördelningen mellan å ena sidan och å andra sidan regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheter- na. Som ovan nämnts gjorde departementschefen bedömningen att lagstiftningsvägen inte står öppen för det direkta avgörandet av konkreta fall, och han menade därför att förevarande bestämmelse borde utformas med utgångspunkt från att ett avgörande i enskilt rättskipnings- eller förvaltningsärende inte kan komma till stånd genom lag. I propositionen anfördes vidare att bestämmelsen först och främst bör innebära att inte skall kunna besluta i sådana rättskipnings- eller förvaltningsangelägenheter som enligt särskilda En lag om indelning i län och landsting föreskrifter ankommer på regeringen, domstol eller annan myndighet. Detta var emellertid enligt departementschefens mening inte tillräck- ligt, utan bör i princip inte heller kunna genom lag tillägga sig själv förvaltnings- eller rättskipningsuppgifter, exempelvis att besluta om näringstillstånd eller expropriation. Även denna grund- sats borde enligt departementschefen komma till tydligt uttryck i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 401). Något undantag från förbudet för att fullgöra förvalt- ningsuppgift som är tillämpligt i nu aktuellt hänseende finns inte. Det är således inte möjligt att inom ramen för det nuvarande syste- met beträffande indelningsändringar öka inflytande genom att såsom i föreskriva att frågan skall läggas fram för för avgörande t.ex. då det rör större ändringar, eller att i likhet med vad som gäller i föreskriva att regeringen i vissa angivna fall – t.ex. ändring över landstingsgräns – måste inhämta godkännande. Genom att på sådant sätt ändra beslutsordningen för ändringar i landstingsindelningen enligt indelningslagen skulle riks- dagen i strid med bestämmelsen i 11 kap. 8 § regeringsformen genom lag tillägga sig själv förvaltningsuppgift. Således hindrar 11 kap. 8 § regeringsformen från att i vanlig lag ge sig själv rätt att fullgöra förvaltningsuppgift och riks- dagen kan inte heller kringgå grundlagsbestämmelsen genom att välja lagformen för ett beslut av förvaltningskaraktär eftersom det skulle stå i strid med det principiella förbudet mot lagstiftning i enskilt fall. Vad som i enlighet med de ovan behandlade principerna bör av- göras genom ett normbeslut respektive ett förvaltningsbeslut är dock som ovan angetts inte alldeles klart. Att en absolut gräns inte kan dras mellan normbeslut och förvaltningsbeslut har i litteraturen exemp- lifierats med att ändringar i kommunindelningen brukar göras genom förvaltningsbeslut men att den judiciella indelningen ändras genom förordning.5 Beträffande kvalifikationsbeslut som rör geografiska om- råden kan också nämnas att områden förklaras som naturreservat genom förvaltningsbeslut medan områden förklaras som national- park genom förordning. I de angivna fallen sker detta genom gene- rella normer.6 Även om beslut om ändring i kommun- eller landstings- indelningen till sin karaktär närmast är att se som beslut i enskilda 5Holmberg/Stjernquist 1980, s. 242. 6Förordning (1982:996) om rikets indelning i domsagor, Förordning (1992:128) om hov- rätternas domkretsar, Förordning (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörig- het m.m., Nationalparksförordning (1987:938). En lag om indelning i län och landsting fall och också hanteras på detta sätt , torde hinder inte före- ligga mot att på liknande sätt beslutar om landstingsindel- ningen genom normbeslut i en generell lag om landstingsin- delning. En avgörande fråga för utredningen har således varit hur man skall åstadkomma en normreglering av ifrågavarande indelning. 3.4Landstingskarta – en möjlig lösning? För att skall kunna besluta om landstingsindelningen måste detta, såsom framgått av föregående avsnitt, göras genom normbeslut. Fråga blir då hur landstingsområdena kan anges i lag. Som framgått av avsnitt 3.1.1 och 3.1.2 har det tidigare presen- terats förslag i detta avseende. Förslagen, som innebar att ange vilka kommuner som omfattas av respektive län/landsting, fick kritik av Lagrådet. Med förslagen avsågs att kommunindelningen alltjämt skulle hanteras av regeringen enligt indelningslagen och att det där- för skulle bli nödvändigt med ändringar i den föreslagna lagen till följd av regeringens beslut t.ex. om kommundelning eller byte av kommunnamn. Lagrådet fann det stämma dåligt med hierarkin mellan normerna att ett beslut som fattas av regeringen förutsätter att en lag ändras för att registrera regeringens beslut. Genom att använda kommunerna som byggstenar för lands- tingsindelningen blir inflytande över landstingsindel- ningen begränsat till att gälla hela kommuner. Ändring av läns- och landstingsgräns kan komma att ske genom att en kommungräns ändras. En uppgift för utredningen är att överväga om också denna typ av indelningsändringar bör prövas av . En möjlighet att undvika att använda kommunerna vid bestäm- mande av landstingsområdena skulle vara att beskriva dessa geo- grafiskt, dvs. Det skulle således finnas en karta med normstatus utvisande landstingens yttre gränser. Den nuvaran- de indelningen finns inte illustrerad i Kammarkollegiets liggare. I de akter som ligger till grund för beslut om ändringar i indelningen, som fattats enligt indelningslagen och förts in i liggaren, kan man dock se kartor över det aktuella området, vilka ibland utgör del av beslutet. Att ha kartbilder intagna i norm förekommer redan. I nationalparksförordningen (1987:938) räknas t.ex. bildade national- parker upp till namn och syfte och i 2 § stadgas att nationalparkerna är belägna på mark som tillhör staten samt att deras huvudsakliga En lag om indelning i län och landsting gränser anges i bilagor till förordningen. Dessa bilagor utgörs av kartor. På liknande sätt skulle i lag kunna anges vilka landsting som finns i och att deras huvudsakliga gränser framgår av i lagen intagen karta. Syftet med att använda termen huvudsakliga grän- ser skulle därvid vara att lämna öppet för andra instanser att be- sluta om mindre ändringar, t.ex. för Kammarkollegiet att besluta om mindre ändringar över landstingsgräns och lantmäterimyndig- heten att besluta om fastighetsbildning över sådan gräns. Sådana ändringar skulle inte ge utslag på (och därmed inte heller stå i strid med) kartan och skulle således alltjämt utgöra förvaltningsbeslut. I vilken utsträckning det skulle kunna ske skulle bero på vilken detaljgrad man bestämt att kartorna skulle ha. Att reglera de exakta landstingsgränserna genom karta har över huvud taget inte ansetts vara en framkomlig väg bl.a. med hänsyn dels till att normbesluten då skulle ligga på fastighetsbildningsnivå, dels till att erforderlig mängd kartmaterial inte skulle lämpa sig för att tas in i lag. På detta sätt skulle endast förändringar av landstingens yttre gränser och namn bli frågor för . Övriga indelningsänd- ringar skulle såsom ske genom förvaltningsbeslut och det skulle inte finnas något behov av följdändringar i lag på grund av dessa be- slut. skulle också kunna ta initiativ till ändrad landstings- indelning i enlighet med kartan. Genom en ändring av den huvudsakliga gränsen skulle det emellertid inte ges något klart besked om var den nya gränsen går. Det skulle av material i ärendet (detaljerade kartbilder, fastighets- beteckningar eller dylikt) framgå vilket område som avses med ändringen, men på grund av att det inte skulle vara en exakt karta som användes i skulle inte heller den exakta ändringen framgå. Själva uttrycket förutsätter ju att de exakta gränserna be- stäms någon annanstans. beslut om lagändring, som endast skulle visa en ny ungefärlig landstingsgräns, skulle således behöva fyllas ut med förvaltningsbeslut för att få ett fullständigt innehåll. Vidare skiljer landstingen och kommunerna i sig mycket åt storleksmässigt, befolkningsmässigt m.m., men med ett kartsystem skulle endast det berörda områdets geografiska storlek vara avgörande för om en indelningsändring skall underställas eller inte. Med systemet skulle man möjligen också ris- kera att tveksamheter uppkommer om en viss ändring är i huvud- saklig överensstämmelse med kartan eller inte. En lag om indelning i län och landsting Att lösa utredningens uppgifter genom ett alternativ med kartor i normbeslut synes i och för sig möjligt, men närmare analyser har ökat tveksamheten inför ett sådant system. Att fastställer de huvudsakliga gränserna för landstingen förebygger normkon- flikter i förhållande till fastighetsbildningslagen m.fl. lagar inom fastig- hetsbildningsområdet liksom i vissa fall regeringens eller Kammar- kollegiets beslut enligt indelningslagen. Systemet inrymmer emeller- tid enorma spänningar beträffande den inexakta gräns som skapas på detta sätt och den exakta gräns som av hänsyn till enskildas och kommuners förhållanden likväl måste fastställas. Regeringsformens 8 kap. 5 § kräver dessutom att systemet återges i lag, d.v.s. i lag måste anges vem som fastställer den exakta landstingsgränsen och kanske också förhållandet mellan den exakt fastställda gränsen och den huvudsakligt fastställda vid tvister om de rätta förhållandena. Dessa omständigheter i förening med ovan redovisade brister har fått utredningen att avskriva kartvarianter som lösning. Utredningens förslag: skall i lag föreskriva om rikets indelning i län och landsting. Lagen skall bestämma läns- och landstingsområdena genom angivande av vilka kommuner som ingår i respektive län och landsting. Härigenom lagfästs länens och landstingens existens och namn, varför eventuella namn- ändringar skall ske genom lagändring. Utredningens bedömning: Enligt utredningens mening bör det inte göras någon ändring i beslutanderätten avseende kommun- indelningsändringar. 3.5.1Lag om indelning i landsting Mot bakgrund av vad som ovan anförts har utredningen uppfattning- en att man för att inom gällande konstitutionella ramar åstadkomma den önskade ordningen är hänvisad till den redan tidigare föreslagna lagkonstruktionen. Det handlar således om att i lag dels bestämma vilka landsting som skall finnas i riket, dels bestämma indelningen i landsting utifrån befintliga kommuner. En lag om indelning i län och landsting det får en sådan reglering också anses i princip ha godtagits av Lagrådet. Till skillnad från indelningslagen, som endast anger regler för genomförande av ändringar i indelningen, kommer av den föreslag- na lagen den gällande landstingsindelningen att framgå. Med en sådan konstruktion kan ändra landstingsindelning genom sammanläggning av landsting, delning av landsting och över- föring av en eller flera kommuner från ett landsting till ett annat. Ändring av läns- och landstingsgräns kan även komma att ske genom att en kommungräns ändras och utredningen skall enligt direktiven överväga om också denna typ av indelningsändringar bör prövas av . Som ovan konstaterats är det inte möjligt att i gällande regelverk för gränsändringar införa ett krav på prövning i särskilda fall. Utredningen har ovan också gjort bedöm- ningen att det inte bör införas ett system där landstingsgränserna bestäms genom i norm intagna kartor. Den möjlighet som återstår torde vara att även kommunindelningen bestäms av genom en generell norm. För övervägande av en sådan lösning talar att kommunindelningen i så fall skulle bestämmas i samma ordning som landstingsindelningen, vilket kan framstå som motiverat med hänsyn till den principiella likställigheten mellan de båda kommun- typerna (jfr JK:s yttrande över lagförslag, se avsnitt 3.1.2). Att på samma sätt som i den föreslagna lagen be- stämma indelningen utifrån i administrativ ordning fastställda en- heter låter sig emellertid knappast göras vad gäller kommuner på ett sätt som dels skulle innebära en lagtekniskt godtagbar reglering, dels skulle ge möjlighet till flexibilitet t.ex. vad gäller möjligheten att överföra mindre områden från en kommun till en annan. Att lagreglera kommunindelningen skulle också innebära att möjlig- heten att ansöka om ändring i denna försvinner, vilket torde vara till nackdel främst för enskilda och intressegrupper. Enligt utred- ningens mening bör en sådan ordning inte införas om inte goda skäl talar för det. Det torde också vara förenligt med rådande praxis att alltjämt låta det ankomma på regeringen att, utan ställningstagande, besluta om sådana mindre ändringar av lands- tingsgräns som kan tänkas ske genom att en kommungräns ändras. Områdesöverföringar över landstingsgräns genom en kommun- gränsändring är över huvud taget inte vanligt förekommande hos Kammarkollegiet och regeringen enligt de nuvarande reglerna; det har under de senaste drygt tio åren rört sig om två fall. Det är som regel inte heller fråga om större områden utan det har rört sig En lag om indelning i län och landsting endast om några enstaka fastigheter eller byar. Att föreslå att be- slutanderätten rörande hela kommunindelningen förs över till riks- dagen kan inte anses rymmas inom utredningens uppdrag och ut- redningen finner redan med hänsyn till det ovan sagda inte heller skäl föreligga att förespråka en sådan ordning. Mot bakgrund av ovanstående föreslår utredningen således inte någon ändring be- träffande beslutanderätten enligt indelningslagen för de fall lands- tingsgräns ändras genom att en kommungräns ändras (se dock nedan beträffande kommunsammanläggning över landstingsgräns). Av stor betydelse är då, i likhet med vad som påtalades av Lag- rådet i yttrandet över bostadsutskottets lagförslag, att reglera sam- existensen mellan indelningslagen och den föreslagna lagen så att oklarhet så långt möjligt undviks om uppgiftsfördelningen mellan och regeringen. Vad gäller den föreslagna lagen reglerar den landstingsindelningen utifrån befintliga kommuner. Det bör i lagens inledande paragraf, genom en hänvisning till indelningslagen, erinras om att såväl kommunindelningen som sådan ändring i landstingsindelningen som sker genom att ett område överförs från en kommun till en annan regleras i annan ordning. I och med att genom indelningslagen överlåter åt rege- ringen att besluta om tillkomst eller upplösning av kommuner, kan i princip inte underlåta att på förslag från regeringen änd- ra i den föreslagna lagen så att en kommun som upphör att existera tas bort ur uppräkningen eller att en kommun som tillkommer läggs till. Denna registreringsfunktion kritiserades av Lagrådet i yttrandet över bostadsutskottets förslag, men har av utredningen inte befunnits möjlig att undvika. De föreslagna regleringarna inne- bär dock att har den fulla beslutanderätten vad gäller att bestämma vilket landsting en nybildad kommun skall omfattas av, vilket enligt utredningens mening i princip bör stå klart redan då beslut tas om bildande av en ny kommun. För övrigt finns det i lag reglerad indelning, valkretsindelningen i 2 kap. 2 § vallagen (1997:157), som bygger på den i administrativ ordning fast- ställda kommunindelningen och där det således kan komma att krävas lagändring på grund av regeringens beslut om ändrad kommunin- delning. Som ovan framgått innebär utredningens förslag att skall besluta om landstingsindelningen utifrån hela kommuner, medan sådan ändring av landstingsgräns som kan komma att ske genom att en kommungräns ändras skall beslutas i enlighet med indelningslagens regler. Det är dock möjligt att en kommungräns En lag om indelning i län och landsting ändras på så sätt att en kommunsammanläggning anses innebära att en kommun består som en vidgad kommun. Vid indelningslagens tillkomst konstaterades att sammanläggning i allmänhet innebär att en ny kommun bildas. Det anfördes att flertalet kommunsamman- läggningar som dittills ägt rum hade inneburit nybildning av kom- mun. När en eller flera minde kommuner lagts samman med en väsentligt större, hade detta dock i allmänhet inte betraktats som nybildning. Beslutet hade i sådana fall givits den innebörden att den större kommunen bestått som en vidgad kommun. exem- pel på sammanläggningar med denna innebörd var de fall då lands- kommun eller lades samman med stad (SOU 1978:32 s. 147). Någon sammanläggning av kommuner har inte ägt rum sedan indelningslagen trätt i kraft. För att tydliggöra att alla ändringar som innebär att området för en hel kommun flyttas över till ett annat landsting kräver prövning föreslås en lagreglering i indelningslagens första kapitel, enligt vilken regeringen inte får besluta om sammanläggning av kommuner inom olika landsting utan att prövat frågan enligt den föreslagna lagen om indelning (se vidare avsnitt 4.2.1). Detta innebär visser- ligen att beslut om lagändring måste ske utifrån ett förväntat förvaltningsbeslut. Detta är dock inte helt främmande för svensk lagstiftningstradition, t.ex. skapades lagarna om samman- läggningsdelegerade för läns landsting (SFS 1996:945) res- pektive Västra (SFS 1997:222) innan rege- ringen hade beslutat om bildandet av dessa landsting. Beträffande indelningslagens första kapitel föreslås i övrigt inga ändringar. Däremot kommer reglerna i lagens andra kapitel, till skillnad från vad som gäller , inte att gälla alla former av landstingsin- delningsändringar, utan endast sådana områdesöverföringar mellan landsting som sker genom att en kommun inom ett landstingsom- råde blir större och en kommun inom ett annat landstingsområde blir mindre. Detta bör uttryckas i kapitlets första paragraf genom en hänvisning till den föreslagna lagen samt ett förtydligande av vilken sorts ändringar det kan bli fråga om enligt indelningslagen.