sou · GSB3123 · 2005-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin ska upprättas. förordnades generaldirektören som särskild utredare. Som sekreterare förordnades stabsjuristen . Utredningen antog namnet . Jag får härmed överlämna mitt betänkande Ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin (SOU 2004:123). Mitt arbete är härmed slutfört. Förslag till lag om ett nationellt register över yrkesut- övare av alternativ- eller komplementärmedicin, m.m........... Uppdraget och dess genomförande .............................. Genomförandet av uppdraget ................................................. Den alternativa och komplementära medicinen ............. Allmänt om alternativ- och komplementärmedicin............... 2.1.1 Vad är alternativ- och komplementärmedicin?........... 2.1.2 Val av begrepp............................................................... 2.1.3 Alternativ- och komplementärmedicin är en Översiktligt om hur behandlingsformerna kan indelas......... 2.3Kort om några av terapierna inom alternativ- och 2.4 Utredningar om alternativ- och komplementärmedicin ....... 2.5 Forskning och utbildning vid vissa lärosäten ......................... 2.6Yrkesorganisationer inom alternativ- och 2.7Utbildningar inom alternativ- och komplementär- Den rättsliga regleringen på hälso- och 3.1Utvecklingen av den rättsliga regleringen inom alter- nativ- och komplementärmedicinen........................................ 1960-års lag m.m. .......................................................... 3.1.3 Den fortsatta behandlingen av alternativmedicin- 3.2Den gällande regleringen inom alternativ- och komple- Utgångspunkterna för denna reglering........................ Närmare om den nu gällande regleringen.................... 3.3Regleringen av hälso- och sjukvården och dess personal – en översiktlig beskrivning..................................................... Hälso- och sjukvårdslagen............................................ 3.3.2 Lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjuk- 3.3.3 Vilka tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen?............. Hälso- och sjukvårdspersonalens grundläggande Behörighets- och legitimationsregleringen ................. Övrig rättslig reglering av betydelse .............................. Behandlingen av personuppgifter............................................ Reformarbetet med personuppgiftslagen .................... 4.1.4 Kort om personuppgiftsregleringen inom hälso- tillsyn av s.k. kompletterande utbildningar........ En internationell jämförelse med inriktning mot 5.3.1 Den nya lagstiftningen rörande alternativ be- Den nya registerregleringen....................................... Den nya lagen.............................................................. 5.5.2 Föreskriften om ett frivilligt registersystem............. Utgångspunkter för mina överväganden och förslag...... Uppdraget och dess avgränsningar ....................................... Lagstiftningen och samarbetet inom ...................... Ett nationellt register............................................................. Definitionen av verksamheten .............................................. 6.5Registrets övergripande ändamål bör vara att öka patientsäkerheten på området ............................................... 6.6Åtgärder för att öka patientsäkerheten inom ramen för Krav på viss utbildning ............................................... 6.6.3 Yrkesorganisationernas medverkan i registret och krav på medlemskap i sådan organisation.................. Registreringen bör vara frivillig............................................. Vem ansvarar för registret ..................................................... Skydd av beteckning............................................................... Registrets framtida värde ....................................................... Det nationella registret över yrkesutövare av alternativ- Ett nationellt register införs .................................................. Registret regleras i en särskild lag ......................................... Förhållandet till personuppgiftslagen m.m........................... Vilka omfattas av den nya lagen?........................................... Yrkesorganisationernas deltagande i registret...................... Förutsättningar för deltagande .................................. 7.7.2 Skyldigheter för en godkänd organisation ................ 7.7.3 Ett godkännande kan återkallas ................................. Krav och kriterier för registrering......................................... 7.8.1 De grundläggande förutsättningarna för regi- strering i kort sammanfattning .................................. Undantag från medlemskap ....................................... Handläggning och dokumentation ............................ Hinder mot registrering......................................................... Skyldigheter för den registrerade .......................................... Skydd av beteckning m.m...................................................... Innehållet i registret............................................................... Uppgifterna i registret bör vara offentliga ........................... Tillgången till registret........................................................... blir ansvarig för registret ........................... 7.16.1 Val av administrationsmodell..................................... 7.16.2 Val av myndighet ........................................................ Vissa övriga frågor kring behandlingen av personupp- gifter i registret....................................................................... 7.17.2 Sambearbetning och sökbegrepp ............................... 7.17.4 Bevarande och gallring m.m....................................... 7.17.6 Säkerhet och tillsyn .................................................... 7.17.7 Rättelse, skadestånd och straff................................... Finansiering genom avgift ..................................................... Övriga frågor av intresse ....................................................... 7.21.1 Tystnadsplikt och dokumentationsplikt m.m. ......... 7.21.2 Den fria rörligheten av tjänster.................................. Ytterligare föreskrifter i förordning och i myndighets- 7.22.2 Särskilt om handläggningen av ärenden .................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ....................... Kostnads- och intäktskonsekvenser.......................... Det offentliga åtagandet............................................. 8.2.4 Bestämmelser om straffansvar och överklagande 8.2.5 Jämställdheten mellan kvinnor och män ................... Den personliga integriteten........................................ 9.1Förslag till lag om ett nationellt register över yrkesut- övare av alternativ- eller komplementärmedicin, m.m Bilaga 1: Kommittédirektiv................................................ Bilaga 2: kartläggning ..................................... I budgetpropositionen för anslogs för inrättade av ett nationellt register över personer som utövar kom- plementärmedicin. I samband med detta uttalade regeringen i pro- positionen att en särskild utredare skulle få i uppdrag att utreda hur registret ska utformas samt vem som ska ansvara för registret. har därefter godkänt denna anslagsökning. Regeringen har i budgetpropositionen för föreslagit att ytterligare anslås för samma ändamål. Som en följd av dessa uttalanden, beslutade regeringen att en särskild utredare skulle tillkallas för att utarbeta ett förslag till upprättande av ett nationellt register över personer som utövar alternativ- eller komplementärmedicin (Dir. 2004:52). Av direktiven, vilka i sin helhet bifogas detta betänkande (bilaga 1), framgår att uppdraget gäller utarbetande av ett förslag till ett sådant register och hur det ska upprättas. Registret kallas i betänkandet . Utredningen har bestått av den särskilda utredaren samt den sek- reterare som förordnats. Det har inte funnits några sakkunniga eller experter knutna till utredningen. Utredningen har inhämtat uppgifter och synpunkter från berörda organisationer och myndig- heter på det sätt som angetts i direktiven. Utgångspunkter för hur ett register ska inrättas Direktiven för utredningen anger att det är ett nationellt register som ska skapas. införs inom ramen för den befintliga lag- stiftningen, bl.a. lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Det har inte legat inom uppdragets ram att föreslå några förändringar av denna lagstiftning. Med alternativ- eller komplementärmedicin avses sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i 4 kap. 1 § LYHS. Uttalanden i förarbetena till LYHS ligger bl.a. till grund för denna bedömning. Den som utövar sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder yrkesmässigt anses vara en yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin. Som en följd av bestämmelserna i (bl.a. 2 kap. 1 §) kommer den legitimerade hälso- och sjukvårdspersonalen inte att omfattas av lagen. Det övergripande ändamålet med inrättandet av AKM- registret bör vara att öka patientsäkerheten inom alter- nativ- eller komplementärmedicin. Det är en naturlig följd av att definitionen av alternativ- eller komplementär- medicin kopplas till 4 kap. 1 § LYHS. Patientsäkerheten bör kunna öka inom ramen för registret genom att krav på s.k. medicinsk basutbildning gäller för re- gistrering, yrkesorganisationerna på området efter vissa villkor deltar i registret och att deras kunnande och interna regelverk på så sätt tas till vara, medlemskap i en sådan yrkesorganisation, som ut- gångspunkt, gäller för registrering, innehållet i registret, dvs. uppgifter om de som re- gistrerats, offentliggörs och publiceras på Internet, de som registreras ges en skyddad beteckning och möjlighet att marknadsföra sig som registrerad i . Registreringen i bör vara frivillig. Det innebär att registreringen, och även organisationernas deltagande, sker när detta begärs, dvs. inte en förutsättning för att få utöva närings- och yrkes- verksamhet på området. De ovan angivna utgångspunkterna har i huvudsak formu- lerats efter förebild från regleringen i de nordiska länderna. och har infört en lagstiftning och register över personer som utövar alternativ- eller komplementär- medicin. I kommer sannolikt en sådan lag och register att träda i kraft . Mot bakgrund av registrets konstruktion, vilken bl.a. inne- håller flera inslag av myndighetsutövning, bör ansvaret för registret och de ärenden som kopplas till detta läggas på en statlig myndighet. Förslaget om ett nationellt register Regleringen av genomförs i en särskild lag beroende på innehållet i den reglering som föreslås. Denna lag ges namnet lagen om ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin. I betänkandet används kortformen AKM-registerlagen. Lagen föreslås träda ikraft . Lagen bygger på personuppgiftslagen och innehåller enbart de särbestämmelser som är nödvändiga för behandlingen av person- uppgifter i . Detta anges uttryckligen i lagen. Det innebär att personuppgiftslagens bestämmelser om bl.a. infor- mation till den registrerade, säkerheten vid behandlingen samt rättelse av felaktiga uppgifter och skadestånd samt Datainspektionens tillsyn blir tillämpliga vid behandling av person- uppgifter i . För att omfattas av lagen och ha en principiell möjlighet att kunna registrera sig, måste den sökande utföra sådana hälso- och sjuk- vårdande åtgärder som anges i 4 kap. 1 § LYHS. Ledning för denna bedömning kan bl.a. hämtas från förarbetena till LYHS och den lagstiftning som LYHS i denna del bygger på. Kopplingen till 4 kap. 1 § LYHS medför att en rad åtgärder och behandlingar kan inordnas under definitionen. Det finns dock verksamhet som tyd- ligt faller utanför den nya lagens tillämpningsområde på grund av att den inte kan anses utgöra sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i definitionen. Det gäller bl.a. försäljning av naturläkemedel och sådan verksamhet som i grunden handlar om allmänt välbefinnande och/eller rena skönhetsbehandlingar. Den närmare avgränsningen av lagens tillämpningsområde avgörs dock vid den konkreta tillämpningen av lagen när ansökningar om registrering prövas. Beroende på de bestämmelser som gäller för den legitimerade hälso- och sjukvårdspersonalen, kommer den personalen inte att omfattas av den nya lagen. Övrig hälso- och sjukvårdspersonal har större möjligheter att utöva alternativ- eller komplementärmedicin än den legitimerade personalen och de kan därför i vissa situationer omfattas av lagen. Det övergripande ändamålet för registret bör vara att öka patient- säkerheten för den som söker eller använder sig av tjänster som erbjuds inom området för alternativ- och komplementärmedicin. I ändamålsbestämmelsen formuleras även det sätt på vilket patient- säkerheten avses öka inom ramen för registret, nämligen genom att offentlighet ges åt dem som, efter ansökan och prövning, införts i . Yrkesorganisationernas deltagande i registret En i förslaget är yrkesorganisationernas medverkan i registret. Genom sin kunskap och de interna regelverk som byggts upp, kan och bör dessa organisationer spela en betydande roll inom det register som skapas. På så sätt kan patientsäkerheten ytter- ligare förstärkas. För att få delta i registret måste organisationen dock uppfylla vissa villkor. Förutom att ha antagit stadgar som gäller för dess medlemmar och att uppfylla kraven på att betraktas som en juridisk person, måste organisationen vara väletablerad och ha som huvudändamål att organisera yrkesutövare inom alternativ- eller komplementärmedicin. Därutöver ska organisationens stadgar ange att medlemmarna ska ha tillräcklig utbildning och övrigt yrkeskunnande, följa de riktlinjer för yrkesutövningen som organisationen har antagit, omfattas av organisationens skyldighet att pröva anmälningar om klagomål mot yrkesutövningen samt kunna uteslutas ur organisationen. En organisation som godkänts att delta i registret är skyldig att meddela den myndighet som ansvarar för registret om en medlem som är registrerad, inte längre uppfyller villkoren för registrering. Om en organisation inte längre uppfyller villkoren för registrering kan ett godkännande återkallas. Lagen vänder sig till dem som yrkesmässigt utövar alternativ- eller komplementärmedicin. För att bli registrerad, måste personen i fråga uppfylla vissa villkor, särskilt krav på viss utbildning i medicin. Detta är den mest centrala delen i att öka patientsäker- heten på området. Villkoren innebär närmare att en yrkesutövare efter ansökan får registreras i , om utövaren har fullgjort en viss grundläggande utbildning i medicin, vilken står under statlig tillsyn och vars längd motsvarar minst 20 veckors hel- tidsstudier eller om han eller hon har fullgjort en annan motsvar- ande utbildning. Denna utbildning ska ligga på eftergymnasial nivå. Vidare gäller för registrering att yrkesutövaren är medlem i en sådan organisation som deltar i registret enligt de villkor som tidigare angivits. Även den som inte är medlem i en sådan org- anisation, får dock registrera sig. I dessa situationer ska den sökande ha utfäst sig att följa de stadgevillkor som gäller för den deltagande organisation som utövaren närmast skulle ha tillhört. Det kommer dock att finnas särskilda övergångsbestämmelser. En yrkesutövare som är medlem i en organisation som deltar i registret, får registreras om han eller hon har varit yrkesverksam i sammanlagt , även om han eller hon inte uppfyller de föreskrivna utbildningskraven. Över- gångsbestämmelsen ska gälla till utgången av . ges i uppgift ansvara för registret i alla berörda delar. Genom sin tillsyn över s.k. kompletterande utbildningar har skaffat sig en unik överblick över olika utbildningar och utbildningsanordnare inom alternativ- och komplementärmedicin. Grundförutsättningen för registreringen – fullgjord medicinsk bas- utbildning – kommer också att bygga på att den aktuella utbild- ningen står under tillsyn. Skydd av beteckning och straffansvar Den som registrerats ges en skyddad rätt att använda beteckningen registrerad tillsammans med den yrkesbeteckning/terapi som han eller hon finns registrerad under. Den registrerade kan t.ex. använda sig av beteckningen registrerad akupunktör. Vilka olika yrkesbeteckningar som får användas av de registrerade, kommer att fastställas i kompletterande föreskrifter till lagen. Till detta skydd knyts även en straffsanktion, som innebär att den som bryter mot skyddet av beteckning kan dömas till böter. ska innehålla uppgifter om den registrerades iden- titet, utbildning, yrkesverksamhet inom alternativ- eller komple- mentärmedicin och, i förekommande fall, organisationstillhörighet. Regeringen ges i uppdrag att utfärda föreskrifter om registrets närmare innehåll. Registret ska vidare vara offentligt och innehållet ska, med undantag för bl.a. personnummer, publiceras på Internet. Genom budgetpropositionerna för har det avsatts medel för inrättandet av . Dessa medel kommer dock endast finansiera registrets uppbyggnadsskede. Den löpande finansieringen bör ske genom att en avgift tas ut från dem som ansöker om registrering och dem som står som registrerade. Den senare avgiften tas ut för registerhållningen och den bör finansiera de löpande kostnaderna för registret. För att göra registret och innebörden av registreringen känt bör effektiva informationsinsatser sättas in när registret börjar gälla. Ansvaret för att sådana insatser kommer tillstånd bör ligga hos den myndighet som ges i uppdrag att ansvara för registret. Vidare bör en särskild grupp inrättas för att följa hur registret används och hur den nya lagen tillämpas. I en sådan grupp bör det finnas företrädare för , forskningen, sjukvårds- huvudmännen, hälso- och sjukvårdspersonalen och utövarna inom alternativ- och komplementärmedicinen samt för utbildnings- huvudmännen. Andra intressenter kan också bli aktuella. Den registeransvariga myndigheten bör vara sammankallande för grupp- en och kunna utnyttja den samlade kompetensen i gruppen i sitt uppdrag som registeransvarig. lag om ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin, m.m. Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag är tillämplig på yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin samt organisationer för sådana utövare. Uppgifter om yrkesutövarna får, enligt vad som närmare framgår av denna lag och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, efter ansökan antecknas i ett register () och organisationerna får efter ansökan delta i detta register. skall föras med hjälp av automatiserad behand- ling. 2 § Med en yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin avses i denna lag den som vidtar eller föreskriver sådana hälso- och sjukvårdande åtgärder som anges i 4 kap. 1 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och som inte står under tillsyn när åtgärden utförs. Lagens förhållande till personuppgiftslagen 3 § Personuppgiftslagen (1998:204) gäller vid behandling av per- sonuppgifter i , om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag eller annars av 2 § personuppgiftslagen. 4 § skall föras av den myndighet som regeringen bestämmer (registermyndigheten). Denna myndighet skall även vara personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret. skall även i övrigt handlägga ärenden enligt denna lag. 5 § syftar till att öka säkerheten för dem som söker eller använder sig av tjänster inom alternativ- eller komple- mentärmedicin. Detta skall ske genom att offentlighet ges åt de utövare inom alternativ- eller komplementärmedicin som, efter ansökan och prövning, införts i registret. 6 § skall innehålla uppgift om den registrerades 3.yrkesverksamhet inom alternativ- eller komplementärmedicin och, i förekommande fall, 4.organisationstillhörighet inom detta område. 7 § Innehållet i skall publiceras på Internet. Upp- gifter om personnummer, samordningsnummer eller bostadsadress får dock inte publiceras på detta sätt. Organisationers deltagande i registret 8 § En organisation, som är väletablerad och har som huvudända- mål att organisera sådana yrkesutövare som avses i 2 §, får efter ansökan godkännas att delta i , om organisationen har stadgar av vilka framgår att medlemmarna skall 1.ha tillräcklig utbildning och övrigt yrkeskunnande, 2.följa de riktlinjer för yrkesutövningen som organisationen har antagit, 4.omfattas av organisationens skyldighet att pröva anmälningar om klagomål mot yrkesutövningen samt 5.kunna uteslutas ur organisationen. En organisation som utgör en sammanslutning av sådana i första stycket angivna organisationer kan efter ansökan också godkännas att delta i registret, om den i tillämpliga delar uppfyller de där angivna villkoren. Skyldighet för deltagande organisation 9 § En organisation eller en sammanslutning av organisationer som enligt 8 § godkänts att delta i registret är skyldig att meddela registermyndigheten om en medlem, som är registrerad, inte längre uppfyller villkoren för att vara registrerad. 10 § Ett godkännande enligt 8 § får återkallas om villkoren för godkännandet inte längre uppfylls. Villkor för registrering av utövare 11 § En yrkesutövare som avses i 2 § får efter ansökan registre- ras i om utövaren 1.a) har fullgjort en viss medicinsk basutbildning, vilken står under statlig tillsyn och vars längd motsvarar minst 20 veckors heltidsstudier eller b) har fullgjort en annan motsvarande utbildning samt 2.a) är medlem i en sådan organisation som direkt eller indirekt deltar i registret på sätt som anges i 8 § eller b) i annat fall har utfäst sig att följa de stadgevillkor som gäller för en i 2. a) angiven organisation och som utövaren närmast skulle ha tillhört. 12 § Den som av meddelats förbud enligt 8 kap. 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvård- ens område att utöva viss verksamhet, får inte registreras i AKM- registret så länge förbudet gäller. En registrerad som avförts från med stöd av 14 § 1 denna lag får, om det beror på uteslutning från en organisation, inte registreras på nytt i registret förrän vissa angivna förutsätt- ningar är uppfyllda. Regeringen meddelar föreskrifter om sådana förutsättningar som anges i andra stycket. Skyldighet för den registrerade 13 § Den registrerade är skyldig att informera register- myndigheten om sådana förhållanden som påverkar förutsättning- arna för registreringen samt om uppgifterna i om den registrerade i något avseende behöver ändras. 14 § Den registrerade skall avföras från om 1.han eller hon inte längre uppfyller villkoren för registrering enligt 11 §, 2.sådant förbud som anges i 12 § första stycket har meddelats för den registrerade, 3.avgift inte betalas enligt 15 § andra stycket eller 4.han eller hon begär det. 15 § Den som ansöker om registrering i , skall betala en ansökningsavgift. Om en sökande vill bli registrerad under mer än en yrkesbeteckning, skall en avgift betalas för varje registrerad beteckning. Den registrerade skall i övrigt betala en årlig avgift. 16 § Endast den som är registrerad i , har rätt att använda sig av beteckningen registrerad tillsammans med den yrkesbeteckning som han eller hon finns registrerad under. 17 § Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rätt- else och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt denna lag eller författningar som har meddelats i anslutning till denna lag. 18 § Beslut enligt 8, 10-12 och 14 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut om rättelse eller om avslag på ansökan om information enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) får också överklagas hos sådan domstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.