sou · GSB3122d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Emellertid visade sig omfatt- ningen av verksamheten vara synnerligen varierande och endast 17 kommuner hade haft minst 15 aktualiserade medlingsärenden . De vanligaste orsakerna till att kommunerna saknade medling var bristande ekonomiska resurser eller att det var en liten kommun som saknade behov av en egen medlingsverksamhet. Även orsaker som att kommunen haft medling men den ansvarige hade slutat, att man erbjöd annan typ av verksamhet för ungdomar, att det rådde brist på kunskap eller att medling inte var en verksamhet som prioriterats eller över huvud taget hade aktualiserats förekom. Drygt hälften av de kommuner som saknade medling vid frågetill- fället uppgav att de var intresserade av att starta sådan verksamhet. Slutsatsen av enkätundersökningen var att det förelåg ett stort utbyggnadsbehov av medling, både kvantitativt och kvalitativt. Verksamheter som fått ekonomiskt stöd till medling I uppdraget till BRÅ ingick att utarbeta kriterier för fördelningen av det ekonomiska stödet. Ansökningar om finansieringsbidrag kan avse tre olika stöd- former: Verksamhetsbidraget avser att tillgodose den kvantitativa delen av målet att medling skall nå en heltäckande spridning i landet. Modellkommunsbidraget syftar till att tillvarata den mer omfattande erfarenhet av medling som finns på ett fåtal platser i landet. Utbildningsstödet syftar till att säkra medlingsverksam- hetens kvalitet genom att stimulera och underlätta för kommunerna att utbilda lämplig personal som medlare och medlingssamordnare. fanns det två tillfällen att ansöka om finansierings- bidrag. Sammantaget har ett drygt hundratal kommuner, vilka torde täcka minst hälften av landets invånare, fått ekonomiskt stöd för att starta eller bygga ut medlingsverksamheten. De sökande huvudmännen var dels enstaka kommuner, dels kommundelar/ stadsdelsnämnder i storstäderna som samverkar (3–4 kommuner i samverkan där en av dem tar ansvar för medlingen i samtliga kommuner), dels residensstäder (och ) som är beredda att ta ansvar för utvecklingen av medling i hela länet (cirka 10–15 kommuner), dels en universitetsinstitution () och ett kommunalt länsförbund (), som erbjudit sig att ta ett samordnings- och nätverksansvar för medlingsverksamheten i ett tiotal kommuner, dels ett kommunalt samarbetsorgan (NOSAM, Nordvästra ) som åtagit sig att medla i de tio ingående kommunerna. Erfarenheterna från det första ansökningstillfället var att några små kommuner som fick stöd för att starta egen medlings- verksamhet inte hade det underlag som krävdes för att bygga upp en kostnadseffektiv sådan. Vid det andra ansökningstillfället betonades därför vikten av samarbete mellan kommunerna om medlingsverksamhet och att kommunerna gör en gemensam ansökan. Resultatet blev att det i denna omgång endast var medelstora kommuner, som gjort en analys av sitt underlag, som ansökte om medel för att starta egen verksamhet. Utbildning och kompetensutveckling är av avgörande betydelse för att medlingen skall kunna utvecklas i . Som grund för utbildningsverksamheten har en nationell utbildningsplan som beaktar rekommendationer tagits fram . Utbildning i medling vid brott i ges av tre olika slag: Grundutbildning för blivande medlare som också skall ansvara för att utveckla och driva medlingsverksamhet med fokus på brott, vidareutbildning för erfarna medlare/medlingsansvariga och medlingsträning för lekmän. En viktig del av BRÅ:s uppdrag är att främja kvaliteten i den medlingsverksamhet som bedrivs. Säkerställandet av kvaliteten sker huvudsakligen genom utbildning av medlarna och krav på åter- rapportering från olika de olika projekten, samt protokoll från varje utförd medling. Nedan beskrivs resultaten av den delrapportering som projekten i den första ansökningsomgången skickat till BRÅ /2004 och de medlingsprotokoll som vid tiden för rapporten kommit in från dessa projekt. Av de 24 medlingsverksamheter som tilldelades medel har 17 projekt, i olika utsträckning, kommit i gång med sin verksamhet och således haft något att avrapportera. De flesta projekt använder sig av professionella medlare, vilka här utgörs av kommunens socialarbetare. Några projekt satsar i större utsträckning på lekmannamedlare. Alla medlingsverksam- heter har en eller flera samarbetspartners. Den vanligaste är polisen, vilken oftast är den instans som vidarebefordrar ärendena till medlingsverksamheterna. Exempel på andra samarbetspartners är (där oftast medlingsverksamheterna är placerade), domare, åklagare, skolor, kyrkor eller andra frivillighetsorganisa- tioner och brottsofferjourer. Antalet aktualiserade och genomförda medlingar varierade mycket mellan de olika projekten; från inga alls (då verksamheten ännu inte hade kommit igång) till totalt 62 aktualiserade ärenden och 33 genomförda medlingar. Orsaken till att inte fler medlingar har genomförts, är att de flesta medlings- verksamheterna varit i gång endast . Sammanlagt har 145 medlingsprotokoll skickats in från totalt 16 medlingsverksamheter. Antalet medlingsprotokoll i de olika projekten har varierat, mellan 1 och 33 stycken. I av medlingsfallen hade medlingarna genomförts. I de fall processen hade avbrutits var den vanligaste orsaken att offret eller gärningsmannen hade ångrat sig. I några fall hade medlaren i stället skött medlingen brevledes eller per telefon. Av de insända medlingsprotokollen framgår att de vanligaste brottskategorierna är misshandelsbrott och olika stöldbrott (både snatterier och allvarligare former av stöld t.ex. inbrott), följt av skadegörelse och olaga hot samt ofredande. Vissa medlings- verksamheter medlar ofta i snatteriärenden medan andra helt valt bort den typen av brott. I knappt hälften av fallen var det en ensam gärningsman som hade begått brottet. De allra flesta gärningsmännen var pojkar mellan . Medelåldern på gärningsmännen var . Drygt hälften av offren var privatpersoner, mellan Lite mer än hälften av offren var pojkar eller män. I de fall där offret inte var en privatperson handlade det främst om butiker eller varuhus, men även skolor, idrottsanlägg- ningar och andra brottsobjekt förekom. I närmare två tredjedelar av fallen var det polisen som hade förmedlat ärendena till medlingsverksamheterna. Övriga fall hade vidarebefordrats vanligtvis av och i mindre omfatt- ning av skolan. I de allra flesta fallen har medlaren haft ett eller flera förmöten med parterna. Ofta har någon anhörig, vanligen förälder, varit med på förmötena. Medlingsverksamheterna har vanligen använt sig av en medlare vid själva medlingsmötena. Ofta har anhöriga, vanligen föräldrar, deltagit i medlingarna. Cirka hälften av medlingarna har avslutats med någon form av avtal, vanligen ett muntligt. Avtalen kan grovt indelas i två kategorier; beteendeavtal och ersättningsavtal. Den första kategorien är den mest förekommande och innebär vanligen att parterna sluter avtal om att uppföra sig väl mot varandra fortsättningsvis. När det gäller ersättningsavtalen kan det exempelvis röra sig om att gärnings- mannen skall ersätta något eller betala självrisken för något som han stulit eller förstört alternativt reparera det förstörda. Ett av huvudskälen till att BRÅ begärt att medlingsverksam- heterna skall skicka in återrapporteringar och medlingsprotokoll är att man skall kunna utvärdera verksamheten, både rörande organisation och medlingens effekt på återfall i brott. Svenska utvärderingar avseende effekten på återfall saknas i princip och BRÅ har därför för avsikt att genomföra en sådan utvärdering när verksamheten har pågått ytterligare . Enligt vad som sagts till oss kommer resultatet av utvärderingen att ingå i en om medling vid brott. Rapporten, som också kommer att innehålla en redovisning av de internationella erfarenheterna på området, beräknas vara färdigställd . I förarbetena till medlingslagen lämnades en redovisning av de internationella förhållandena rörande medlingsverksamhet.7 Vi hänvisar till den sammanställningen. Härutöver kan nämnas att har uttalat att man önskar att samtliga medlemsländer skall inrätta nationella 2001/02:126 s. 16 ff. kontaktpunkter för utbyte av erfarenheter och information när det gäller reparativ rättvisa. Syftet är att stödja utvecklingen av sådana åtgärder som bygger på reparativ rättvisa, t.ex. medling, och främja forskningen om detta. Vidare kan nämnas att en arbetsgrupp, inom ramen för Grotius- programmet,8 vari ingår representanter från cirka 15 olika europe- iska länder diskuterade gemensamma erfarenheter av medling vid ungdomsbrott (Victim-Offender mediation, VOM) vid ett möte . ingår som ett av deltagarländerna och BRÅ är representant. Grotius sammanställer en bok om hur medlingen ser ut i respektive land. Boken kommer att utges . Slutligen kan nämnas , som är ett europeiskt utbildningsprogram i medling vid brott för domare och åklagare. Utredningen om medling vid ungdomsbrott gav i sitt betänkande en utförlig beskrivning av forskningsläget kring medling.9 Såvitt vi har kunna utröna har beskrivningen i stort giltighet än . I korthet torde forskningsläget kunna beskrivas på följande sätt.10 Utvärderingar av medling vid brott förekommer internationellt. Goda effekter har generellt kunnat beläggas vad gäller parternas upplevelser av medlingsmötena som menings- och verkningsfulla. Kunskapen är dock lägre beträffande medlingens effekt på återfall i ny brottslighet och det har, med några få undantag, varit svårt att finna positiva resultat. Svenska utvärderingar saknas helt . – I övrigt hänvisar vi till den ovan nämnda beskrivningen i det tidigare betänkandet. 8Grotius är ett stimulans och utbytesprogram för rättstillämpare under den Europeiska kommissionen. 9Medling vid ungdomsbrott (SOU 2000:105) s. 113 ff. 10Jfr BRÅ:s skrivelse till regeringen stöd till medling. Lägesrapport ., s. 7. 13.7Tidigare överväganden om medling vid ungdoms- brott Frågan om medling vid ungdomsbrott har övervägts i flera andra sammanhang. Här kan inledningsvis hänvisas till Ungdomsbrotts- kommitténs betänkande Reaktion mot ungdomsbrott,11 RÅ:s rapport för unga lagöverträdare (1996:6) och betänkande BROTTSOFFER Vad har gjorts? Vad bör göras?.12 13.7.2Betänkandet Medling vid ungdomsbrott och dess behandling Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och analysera bl.a. frågan om medlingens roll i rättssystemet. Utredningen, som antog namnet Utredningen om medling vid ungdomsbrott, lämnade sitt betänk- ande Medling vid ungdomsbrott.13 Betänkandet låg till grund för lagstiftningsärendet rörande medlingslagen. Medling som åtgärd med anledning av brott Utredningen framhöll att BRÅ:s utvärdering av försöksverksam- heten visade att medling för unga lagöverträdare kan ha en positiv inverkan på både gärningsmän och brottsoffer. Internationella undersökningar visade enligt utredningen samma resultat. Utredningen ansåg därför att medling vid ungdomsbrott är en åtgärd som bör användas i större utsträckning. Trots att det inte kan visas att medling medför en minskad risk för återfall i brott menade utredningen att medling har så många fördelar att metoden måste anses värdefull. Utredningen menade att de möjligheter som då fanns att i rättssystemet beakta att medling har skett eller skall ske inte var tillräckliga för att främja medlingsverksamheten, varför medling vid ungdomsbrott i högre grad borde beaktas i den 11SOU 1993:35 s. 431 ff. 12SOU 1998:40 s. 183 ff. Enligt utredningen fanns det ett behov av tydligare regler för hur rättsväsendet skall förhålla sig till medling. Av främst rättssäkerhets- och rättviseskäl behövdes det också en viss reglering av själva medlingsverksamheten. Utredningen föreslog därför att det skulle införas en särskild lag, med karaktär av en ramlag, om medling vid ungdomsbrott. Regeringen instämde i utredningens bedömning att medling är en åtgärd som bör användas i större utsträckning, främst vid ungdomsbrott. Regeringen delade också utredningens uppfattning att såväl BRÅ:s utvärdering av försöksverksamheten som interna- undersökningar visar att medling kan ha en positiv inverkan på både gärningsmän och brottsoffer. Regeringen angav vissa utgångspunkter för att i regi av staten eller en kommun anordna medling med anledning av brott. De vägledande syftena med medling som bedrivs i sådan regi bör vara att den skall leda till en ökad insikt hos gärningsmannen om brottets konsekvenser och att den skall ge brottsoffret en möjlighet att bearbeta sina upplevelser av brottet. Målet bör vara att minska de negativa följderna av brottet. Även om någon minskning av de ungas brottslighet inte kan sägas vara vetenskapligt visad, angavs medling ha många andra fördelar som gör att metoden måste anses värdefull. Mot den bakgrunden föreslog regeringen införandet av en lag om medling med anledning av brott, tillämplig på medlings- verksamhet som bedrivs i eller statlig regi. Det angavs att sådan medlingsverksamhet sannolikt främst anordnas inom kommunernas socialtjänst, kriminalvården eller polisen. Rege- ringen avsåg att genom olika åtgärder stödja medlingsverksamhet, bl.a. genom finansiellt bidrag i vissa fall. Medlingens ställning i rättsprocessen och hur medlings- verksamheten bör organiseras m.m. Utredningen fann som nämnts att de möjligheter som då fanns att beakta medling i rättsprocessen inte var tillräckliga. Utredningen ansåg dock inte att det var lämpligt att införa vare sig medling som en påföljd i straffsystemet eller ett system med villkorade åtals- underlåtelser. Däremot föreslog utredningen att det av lagtexten klart skulle framgå att den omständigheten att (den unge) gärningsmannen har deltagit i medling skall utgöra en särskild grund för åtalsunderlåtelse och att domstolarna vid straffmätning och påföljdseftergift skall beakta att medling har ägt rum. Utredningen föreslog vidare att verksamheten för medling vid ungdomsbrott skulle organiseras inom kommunernas socialtjänst och att medlingsverksamheten skulle vara obligatorisk för kommunerna. Utredningen ansåg att det fanns ett behov av en samordnande, nationell enhet som svarar för frågor om utbildning, metodutveckling och kvalitetssäkring m.m. och föreslog att skulle ges denna roll. De remissinstanser som yttrade sig i frågan om hur medlingen bör förhålla sig till rättsprocessen gjorde samma bedömning som utredningen när det gäller frågan om medling som påföljd och i frågan om villkorade åtalsunderlåtelser. Många remissinstanser, däribland RÅ och flera tingsrätter, var dock starkt kritiska till utredningens förslag som syftade till att ge medlingen ett starkare genomslag i det straffrättsliga systemet. Samtliga remissinstanser, utom och , var i huvudsak positiva till förslaget om hur medlingsverksamheten bör organiseras. avstyrkte förslaget och menade bl.a. att man inte bör lagstifta om en metod då detta redan ligger i allmänna ansvar. Regeringen menade att utgångspunkten för bedömningen i frågan om hur medling bör förhålla sig till rättsprocessen var att medling med anledning av brott är en åtgärd som bör användas i större utsträckning än som ditintills varit fallet. Man ansåg att det fanns ett stort behov av att finna alternativ till de traditionella reaktionerna på brott, särskilt när det gäller brott som har förövats av unga lagöverträdare. I detta hänseende borde medling kunna fylla en viktig funktion. Möjligheten att låta genomförd medling få en reell påverkan på såväl beslut om åtal som val av påföljd var därför central för regeringens ambition att införa medling i svensk rätt. framhölls att de svårigheter i detta hänseende som hade framhållits av bl.a. RÅ givetvis måste beaktas vid utformningen av ett sådant system. Således måste bl.a. kraven på likformighet och förutsägbarhet tillgodoses. Svårigheterna skulle emellertid inte överdrivas. Det borde finnas ett inte obetydligt utrymme för att utveckla medling till att bli ett mera permanent inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Att i viss utsträckning kunna ersätta traditionell lagföring med medling torde kunna leda till fördelar för såväl brottsoffer som samhället i stort. Regeringen framhöll att en förutsättning för att medling skall kunna utvecklas i nu angiven riktning var dels att medling kommer till stånd på ett konsekvent och strukturerat sätt, dels att medling visar sig ha sådan effekt att den upplevs som ett trovärdigt inslag i samhällets reaktion med anledning av brott. Enligt regeringens mening gav det befintliga underlaget inte tillräcklig information för att dra några säkra slutsatser i dessa avseenden. Som flera remiss- instanser hade påpekat, fanns det därför ett behov av att analysera dessa frågor ytterligare. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att tiden ännu inte var mogen för ett slutligt ställningstagande i frågan om regleringen av medlingens ställning i straffrättsprocessen, utöver vad som redan följde av bestämmelserna i bl.a. LUL. Enligt regeringens mening var frågan om medlingens roll i rättsprocessen också av stor betydelse för frågan om hur medlings- verksamheten borde organiseras och vem som borde ha ansvaret för medlingsverksamheten. Kritiken mot förslaget talade enligt regeringens mening för att också frågan om vem som skulle ansvara för medlingsverksamheten måste övervägas ytterligare. Därtill kom att det fanns ett mycket begränsat underlag för att inom ramen för det lagstiftningsprojektet göra en bedömning av medling inom andra organisationer än . Regeringen ansåg att ett ställningstagande i den här delen borde ske även utifrån det slutliga avgörandet av frågan om medlingens plats i rättssystemet. Sammanfattningsvis gjorde således regeringen bedömningen att frågorna om medlingens ställning i den rättsliga processen och om hur medlingsverksamheten skulle organiseras inte borde behandlas i det då aktuella sammanhanget. Regeringen föreslog i stället en ramlag om medling med anledning av brott, vars främsta syfte var att tillgodose grundläggande krav på rättssäkerhet. I syfte att säkerställa att medling skulle komma till stånd i tillräcklig omfattning förklarade regeringen att den hade för avsikt att avsätta ett belopp som kunde antas motsvara kostnaderna för en obligatorisk medlingsverksamhet. Det ansågs lämpligt att det finansiella stödet till medlingsverksamheten skulle fördelas enligt mönster från försöksverksamheten och att BRÅ därför skulle ges i uppdrag att fördela bidraget. I likhet med Utredningen om medling vid ungdomsbrott ansåg regeringen att det fanns ett behov av en samordnande nationell enhet med uppgift att svara för frågor som utbildning, metod- utveckling och kvalitetssäkring. För att även medlingsverksamheter som inte bedrevs inom skulle få vägledning och kunna delta i kompetensutveckling m.m. förklarade regeringen att den hade för avsikt att ge BRÅ i uppdrag att – i samråd med berörda myndigheter såsom och Brottsoffer- myndigheten – svara också för vissa frågor om metodutveckling, utbildning m.m. behandlade i bet. 2001/02:JuU26 regeringens förslag i prop. 2001/02:126 Medling med anledning av brott. Utskottet tillstyrkte propositionen. 13.8.1Medlingens ställning i rättsprocessen Vi har som nämnts i uppdrag att överväga bl.a. vilken ställning i rättsprocessen medlingen bör ha. I direktiven sägs att en mål- sättning bör vara att medlingen, i vart fall , skall kunna utvecklas till en verksamhet som är allmänt tillgänglig och som spelar en mer framträdande roll i rättssystemet. Som framgått finns det möjligheter att i rätts- systemet i viss mån beakta att medling har skett eller skall ske. uppdrag är att pröva om det är genomförbart och lämpligt att medling i större utsträckning och på ett mer påtagligt sätt skall kunna beaktas av rättsväsendet. En sådan prövning bör lämpligen ta sin utgångspunkt i de förslag som redovisades av Utredningen om medling vid ungdomsbrott. Medling som påföljd och villkorade straffvarningar Bedömning: Vi menar att det inte finns övertygande skäl för att införa medling som en påföljd i straffsystemet. Inte heller finns det bärande skäl för att införa ett system med villkorade straff- varningar. Utredningen om medling vid ungdomsbrott övervägde om medling bör vara en särskild påföljd i straffsystemet. Mot ett sådant förslag talade enligt utredningen bl.a. att medling bygger på brottsoffrets frivilliga medverkan. Brottsoffret får därmed ett avgörande inflytande över valet av påföljd. Man menade att det finns en risk att brottsoffret känner sig tvingat att ställa upp i ett medlingsförfarande. Medling kan som påföljd inte uppfylla kravet på förutsebarhet därför att medling bygger på brottsoffrets medverkan och medlingens innehåll kan vara mycket skiftande från fall till fall. Medling som påföljd kan inte heller sägas uppfylla kravet på konsekvens, eftersom dess innehåll endast i mycket begränsad utsträckning kan bestämmas på förhand. Av samma skäl uppfyller medling i regel inte heller kravet på proportionalitet. Medling som påföljd för brott kan således, menade om medling vid ungdomsbrott, svårligen förenas med de grundläggande principer som styr straffsystemets utformning. Ytterligare en omständighet som gör det olämpligt att betrakta medlingen som en straffrättslig påföljd är att ungdomar i sådant fall utesluts från verksamheten (jfr 1 kap. 6 § BrB). Att använda medling både som en straffrättslig påföljd och som en behandlingsåtgärd för lagöverträdare under kan inte logiskt försvaras. Sammanfattningsvis menade utredningen att det inte var lämpligt att införa medling som en påföljd i straffsystemet. Utredningen om medling vid ungdomsbrott övervägde även ett system med villkorade åtalsunderlåtelser som innebär att åklagaren beslutar om åtalsunderlåtelse med det villkoret att den unge skall delta i ett medlingsförfarande. Om den unge inte uppfyller villkoret kommer åklagaren att i stället väcka åtal. Ett sådant system är dock förenat med påtagliga nackdelar. Man bör undvika att försätta de unga i en situation där de anser sig tvingade att godta ett villkor om medling för att slippa åtal. Det finns också, om medlingen innebär alltför stora fördelar i rättsligt hänseende för gärningsmannen, en risk att den unge deltar av fel anledning och inte är uppriktigt ångerfull och beredd att be om ursäkt. Med ett sådant system kan man utsätta brottsoffer för risk för ytterligare kränkning. Det finns även en risk att brottsoffer kan känna sig tvingade att delta för att den unge inte skall komma att åtalas. Utredningen om medling vid ungdomsbrott ansåg därför att ett system med villkorade åtalsunderlåtelser är mindre lämpligt och därför inte borde införas. Vi menar att de bedömningar som Utredningen om medling vid ungdomsbrott gjorde i fråga om medling som brottspåföljd och villkorade åtalsunderlåtelser alltjämt har giltighet. Vi instämmer därför i utredningens slutsatser och menar att det inte finns övertygande skäl för att införa medling som påföljd i straff- systemet. Vi anser – i likhet med Utredningen om medling vid ungdomsbrott – att det inte heller finns några bärande skäl för att införa ett system med villkorade straffvarningar där medlingen spelar en avgörande roll. Medling som särskild grund för straffvarning Bedömning: Vi anser att det inte föreligger tillräckliga skäl för att föreslå att den omständigheten att den unge deltar i medling skall utgöra en självständig grund för straffvarning. Utredningen om medling vid ungdomsbrott prövade också om den omständigheten att den unge har deltagit i medling borde utgöra en särskild grund för åtalsunderlåtelse enligt 17 § LUL. Man menade att de negativa effekter som är förenade med villkorade åtals- underlåtelser då i huvudsak skulle kunna undvikas, som flera av de fördelar som skulle kunna uppnås med villkorad åtalsunderlåtelse även kunde nås på detta sätt. Man föreslog därför att medling uttryckligen skulle anges vara en särskild grund för åtalsunderlåtelse och att, om den unge inte uppfyller det avtal som har träffats med brottsoffret under medlingen, åklagaren borde kunna återkalla beslutet om åtalsunderlåtelse.