sou · GSB396 · 2005-01-01 00:00:00 — Allmänna synpunkter kring utredningens angreppssätt............. Välfärdssystemens framtida utmaningar ............................... Scenarierna för optimistiska? Inte möjligt höja skatten ............................................... Kanske möjligt att höja skatten .................................... Är utredningen för optimistisk om arbetsutbudet?........................ Förslag till åtgärder för att öka arbetsutbudet ................................ Ökad produktivitet i offentlig verksamhet ............................. Behovet av ökad produktivitet ......................................................... Utredningen underskattar potentialen ............................................ Remissvaren på 2003/Långtidsutredning Behovet av ytterligare studier av produktivitet ............................... Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen ................... Förslag kring alternativ finansiering................................................. Osäkerhet och känslighetsanalyser .................................................. Institutionell form för utredningen ................................................. Bilaga 3 Instanser som lämnat remissvar .......................... inbjöd (dnr Fi2004/1070) totalt 93 organisationer att lämna synpunkter på Långtids- utredningens betänkande. Av dem har 70 inkommit med synpunkter. Härutöver har 2 organisationer och enskilda lämnat synpunkter på eget initiativ. Inbjudan redovisas i bilaga 2 och de organisationer och enskilda som lämnat synpunkter i bilaga 3. Hur många som har lämnat svar, uppdelat på de olika instanser som fått inbjudan, framgår av följande: Sammanställningen är disponerad med utgångspunkt i särskilt intressanta och frekvent förekommande synpunkter. Dessa har grupperats i olika avsnitt. Det finns också ett avsnitt med allmänna synpunkter. Avsnittsindelningen är inte på något sätt given. Det finns synpunkter som mycket väl skulle kunna placeras i ett annat avsnitt än där de nu hamnat, valet är i den meningen subjektivt. I sammanställningen redovisas endast exempel på synpunkter. Det innebär att endast en del av instanserna som inkommit med synpunkter finns refererade. Allmänna synpunkter kring utredningens angreppssätt Många remissinstanser anser att utredningen valt att behandla ett intressant tema. Dock uttrycker flera uppfattningen att inriktningen är alltför begränsad. Exempelvis efterlyses fler slutsatser utifrån den analys som utredningen gör. Ett flertal remissinstanser (däribland () och ) anser att temat för är väl valt och intressant. Dessutom innebär utredningens fokusering på den långsiktiga utvecklingen ett viktigt komplement till de mer kortsiktiga analyser som olika organisationer och myndigheter regelbundet genomför enligt KI. Utredningens långsiktiga perspektiv och fokusering på alternativa finansieringsmetoder öppnar för viktiga principiella diskussioner. Även Lands- organisationen i (LO) poängterar utredningens betydelse och det är deras förhoppning att utredningen blir startpunkten för en bred diskussion om välfärdssystemens finansiering. KI anser dock att utredningens huvudscenario inte fullt ut belyser de vägval som uppstår avseende finansieringen av offentligt tillhandahållna välfärdstjänster. För att scenariot skall spegla den mest sannolika utvecklingen de kommande 20 åren krävs enligt KI att strukturella åtgärder vidtas. Bland dessa åtgärder nämns ett förhindrande av ett kraftigt ökat skattetryck och reformer i syfte att befrämja alternativa finansieringsmetoder. () är angelägna om att dylika studier även fortsättningsvis genomförs. () beklagar dock att utredningens fokus har flyttats från att varit ett verktyg för den statliga planeringen till att numera föra en diskussion av specifika frågeställningar. Flera remissinstanser uttrycker uppfattningen att utredningens inriktning är alltför begränsad. menar att det hade varit Remissvaren på 2003/Långtidsutredning värdefullt med en utförligare analys av de andra faktorer som påverkar de långsiktiga tillväxtförutsättningarna. Detta är enligt dem motiverat eftersom välfärden inte bara bestäms av nivån på den offentliga servicen utan i första hand av hur realinkomsterna utvecklas. () efterlyser ett bredare angreppssätt genom att också analysera hur denna gemensamma kaka skulle kunna bli större genom en högre tillväxt, vilket i sin tur skulle öka möjligheterna att skapa väl fungerande välfärdssystem . Även ESV och Läns- styrelsen i efterlyser ett bredare angreppssätt och anser att utredningen utförligare borde ha diskuterat möjligheterna att genom ekonomisk politik öka den ekonomiska tillväxten. ESV och LO anser att utredningen fokuserat alltför mycket när det enligt utredningen är först därefter som de problem som är förorsakas av en åldrande befolkning blir störst. I detta instämmer (). Det vore därför enligt ESV naturligt att, mer än vad som görs i utredningen, lägga tonvikten vid att utreda hur man skall ta tillvara tiden för att möta de problem som kommer att uppstå därefter. LO efterlyser en djupare analys av tiden när de förväntade problemen blir som störst. offentlig sektor (CEFOS) vill dock särskilt understryka vikten av att utredningen arbetar med en realistisk tidshorisont. Både ESV och i är kritiska till att underlaget baseras på en i stort sett oförändrad ekonomisk politik. ESV exemplifierar med att när resultaten givet de olika antagandena visar på allvarliga konsekvenser, bör man gå vidare och undersöka i vilken mån de uppställda antagandena har betydelse och vilken effekten blir av ändrade antaganden. Därför anser de att utredningen borde ha gått vidare med förutsättningslösa diskussioner kring frågor som ofta är politiskt obekväma. ESV anser att detta inte borde vara något problem för utredningen eftersom författarna själva svarar för innehållet och utredningen saknar politiska direktiv. ESV och Akademikers () anser att utredningen väljer att ducka respektive är för allmänt hållen i många politiskt känsliga frågor och inriktar sig istället på att beskriva hur utvecklingen kommer att te sig, givet ett antal restriktioner och förutsättningar. Remissvaren på 2003/Långtidsutredning Även om ESV anser att utredningsarbetet är både ambitiöst och väl genomfört så anser de att utredningen blir alltför vag och otydlig på grund av de alltför få slutsatserna av utredningsarbetet. Det allvarliga i detta är enligt ESV att det får till följd att det sänker utredningens användbarhet dramatiskt. anser att en alltför allmänt hållen utredning är en trovärdighetsfråga mot bakgrund av att en av uppgifterna för utredningen är att bidra till debatten om den ekonomiska politikens utformning. anser att utredningen borde vidga perspektivet till att tydligare omfatta kooperativa lösningar som ett komplement till etablerade privata och offentliga alternativ för att producera och eventuellt finansiera välfärdstjänster. Många remissinstanser instämmer i utredningens beskrivning av de utmaningar som välfärdssystemen kan förväntas möta. Flera instanser befarar dock att utredningen är för positiv, främst när det gäller arbetsutbudet, och att utmaningarna därför kan bli större än de som tecknas i utredningen. instämmer i huvudsak i den problembild som utredningen presenterar även om de beklagar att problemen ibland presenteras som närmast olösliga. Vidare saknar de en analys av förutsättningarna för den makroekonomiska utvecklingen och anser att den ekonomiska tillväxten i för hög grad tas för given. De pekar också på problemen med en demografiskt betingad förklaring till framtida offentlig konsumtion. Exempelvis tillmäter förbunden den medicintekniska utvecklingen större betydelse än demografi inom hälso- och sjukvården. LO delar utredningens syn att välfärdstjänster kommer att fördyras relativt framför allt varor samt att skattefinansierad välfärd gör problematiken som följer av Baumols sjuka mer uppenbar. 1 Därför anser de att utredningen borde ha redovisat ett scenario där efterfrågan och konsumtionen av välfärdstjänster avspeglar hushållens betalningsvilja för dessa tjänster. Detta skulle enligt dem belysa det finansieringsbeting som följer av de demografiska förändringarna och Baumols sjuka. Scenarierna för optimistiska? i ser basscenariot som ett realistiskt antagande även om BNP-utvecklingen är något hög. De tror dock att det kommer att krävas avsevärda insatser från samhället för att 1 Baumols sjuka innebär i korthet att priset på varor/tjänster som kan produceras allt effektivare sjunker i förhållande till varor/tjänster där produktivitetstillväxten är lägre. Remissvaren på 2003/Långtidsutredning stärka de utlandsföddas position på arbetsmarknaden. Problemet, enligt , är att dessa avsevärda insatser ej finns med i beräkningarna. Det är enligt i därför troligt att arbetskraftens storlek är överskattad i beräkningarna och därmed även skattebasen. ESV varnar för att en hög realinkomstökning omsätts i ökad konsumtion av fritid, dvs. i minskad arbetstid. De är därför förvånade att utredningen antar en förhållandevis modest minskning av arbetstiden (0,). Därför önskar de att utredningen genomfört mer känslighetsanalyser för den offentliga sektorns finanser. instämmer i stort i utredningens prognoser. De anser dock att de i vissa avseenden bygger på relativt optimistiska antaganden, t.ex. sysselsättningsökningen. Detta gör att utred- ningens analyser enligt inte går att avfärda som pessimistiska utan problemen kan t.o.m. vara större än vad dessa scenarier visar. Enligt dem finns det bara en slutsats att dra av detta. Antingen måste vi acceptera att det som betecknas som offentlig konsumtion minskar relativt den privata konsumtionen, eller så måste den ökade efterfrågan på de tjänster den offentliga sektorn tillhandahåller helt eller delvis finansieras på annat sätt än via skatter, alternativt mötas med kompletterande privata lösningar. KI framhåller att den ekonomiska analysen präglas av förhållandevis optimistiska antaganden. Institutet anser att det finns betydande sannolikhet att arbetsutbudet och därmed tillväxten och de offentliga finanserna utvecklas svagare än i huvudscenariot. De anser att den förbättrade integrationen av utrikes födda endast kan uppnås genom förändringar i den ekonomiska politiken. Om så inte sker riskerar de offentliga finanserna att utvecklas svagare än i utredningens huvudscenario enligt KI. () ser det angeläget att söka lösningar som inte urholkar individens försäkringsskydd eller fördelnings- politiska målsättningar. De instämmer därför i utredningens bedömning att det i första hand är generella åtgärder för ökat arbetsutbud som är relevanta. RFV:s uppfattning är att det inte Remissvaren på 2003/Långtidsutredning Välfärdssystemens framtida utmaningar finns någon anledning att ändra ambitionsnivån för att lösa de stora problem som vi ändå har (individer som står utanför arbets- livet på grund av brister i systemen trots att de har arbetsförmåga och vilja att arbeta) och de ytterligare utmaningar för framtiden som utredningen visar. påpekar att den positiva utvecklingen av hushållens disponibla inkomster som utredningens scenarieframskrivningar visar inte kommer alla till del. De anser därför att det är viktigt att titta på hur olika hushåll påverkas av olika former för finansiering av välfärdstjänster. för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) anser att utredningens antagande om allt högre anspråksnivåer ifråga om välfärdstjänster (i takt med att inkomsterna stiger) inte är orimliga. De anser dock att motargument lätt kan anföras och ser därför antagandet som spekulativt och önskar att utredningen hade belyst det ytterligare. CEFOS påpekar att komparativa välfärdsstudier visat att med- borgarnas förväntningar och villighet att betala i form av skatter varierar mellan länder och i hög grad är avhängiga av institutionella lösningar. De hade därför önskat att utredningen tydligare hade markerat medvetenheten om de institutionella faktorernas betydelse. Det hade också enligt dem varit önskvärt att utred- ningen i högre grad hade diskuterat kopplingen mellan ekonomisk tillväxt och efterfrågan på välfärdstjänster. KI efterlyser en djupare analys av den framväxande privat- finansierade välfärdssektorn. De spekulerar i att en sådan sektor skulle kunna uppgå till av BNP . Eftersom den framväxten inte enligt institutet analyseras i utredningen finner de det troligt att struktur- omvandlingen mot en växande vård- och omsorgssektor under- skattas i utredningens scenarier. 2 Inom exempelvis barnomsorgen så har utvecklingen mot allt större barngrupper mött kritik men på det hela taget accepterats. Vidare skriver de att varje ny föräldrakohort tar den nya nivån för given och upprörs endast över försämringar under deras egen tid som föräldrar till barn i omsorgen. Det råder en relativt stor konsensus bland remissinstanserna att höjda skatter inte kan förväntas finansiera välfärdens utveckling . Några instanser befarar till och med att det blir aktuellt med lägre skatter än på grund av internationaliseringen. Några instanser ser dock höjda skatter som en möjlig väg givet att skattesystemet modifieras. Den grundlagsfästa kommunala beskattningsrätten diskuteras i Kommun- och Landstingsförbundens remissvar. Med utgångs- punkt i den diskussionen avvisar de tanken på skattestopp eller skattetak. Enligt dem är det ett större problem att statsmakterna väljer att utöka kommunsektorns välfärdsåtagande utan att finansiera detta. Statskontoret delar utredningens uppfattning att det kommunala inkomstutjämningssystemet bör ses över, så att det motverkar istället för bidrar till höga kommunalskatter. Läns- styrelsen i efterlyser ett bredare resonemang kring landets totala skatteuttag och vad som staten respektive kommunerna tar in av detta. Inte möjligt höja skatten 18 remissinstanser3 delar utredningens syn att det inte är förenligt med en god samhällsekonomisk utveckling att öka skattetrycket i syfte att öka resurserna till offentliga välfärdstjänster. Det nämns flera orsaker till detta. Exempelvis finner KI, och det troligt att skattebasen blir rörligare vilket skulle innebära högre samhällsekonomiska 3 Denna åsikt uttrycks av ESV, Företagarna, , , , , Länsstyrelserna i , , , , , och , , , Riks- försäkringsverket, och . Remissvaren på 2003/Långtidsutredning kostnader av höga skatter. Företagarna anser att höjda skatter skulle försämra svenska företags internationella konkurrenskraft. Det utrymme som effektiviseringar kan skapa bör enligt KI, och i användas till att sänka de samhällsekonomiskt mest skadliga skatterna. Kommers- kollegium och ifrågasätter om det ens går att upprätthålla nuvarande skatteuttag (vilket antas i långtids- utredningens olika scenarier). Kanske möjligt att höja skatten Tre instanser4 ser under vissa villkor höjda skatter som en framkomlig väg . () menar att utredningen för lättvindligt har uteslutit möjligheten att finansiera en del av den ökade efterfrågan på välfärdstjänster med högre skatter. I detta instämmer LO och skriver att ett ökat skatteuttag sannolikt kommer att vara det enskilt viktigaste bidraget till finansieringen av en utveckling av välfärdstjänsterna. En förutsättning är dock enligt TCO att välfärdssystemets legitimitet kan upprätthållas. TCO delar emeller- tid utredningens slutsats att utrymmet för skattehöjningar är begränsat och att det alternativet inte på egen hand kan finansiera den förväntade ökade efterfrågan på välfärdstjänster. LO poäng- terar att förbättringar av dagens skattesystem (som minskar de samhällsekonomiska kostnaderna för skatter) är möjliga och att det öppnar vägen för att också höja skatterna. LO och PRO tror att medborgarna är villiga att acceptera ökade skatter i och med att realinkomsterna förväntas öka snabbt och därmed lättare kunna avvara privat konsumtionsutrymme. Vidare anser LO att det finns argument för att staten inrättar en generationsfond för att utgöra en buffert för framtida belastning på de offentliga finanserna. En högre avgift/skatt nu som fonderas bör därför ses som en omfördelning/utjämning av skatterna över tiden. Även om delar utredningens syn på skattehöjningar har de synpunkter på frågeställningen. Utredningens fråga om höjda 4 LO, PRO och TCO Remissvaren på 2003/Långtidsutredning skatter kan bidra till de framtida möjligheterna att upprätthålla väl fungerande offentliga välfärdssystem är enligt dem en passiv infallsvinkel. Enligt dem så borde en mer rimlig utgångspunkt istället vara hur det svenska skattesystemet bör vara utformat för att stärka de framtida möjligheterna att upprätthålla väl fungerande offentliga välfärdssystem. Många remissinstanser delar utredningens syn att tillväxt skapad av ökande sysselsättning är det som kan förväntas ge det största tillskottet till den offentligt finansierade välfärden. Däremot anser många instanser att utredningens prognoser kring det framtida arbetsutbudet är alltför optimistiska och efterlyser åtgärder för att förverkliga prognoserna i utredningen. och i delar utred- ningens syn att en ökad tillväxt ger de bästa förutsättningarna för en hållbar finansiering av välfärdstjänsterna. Även ESV, och instämmer i stor utsträckning i utredningens bedömning av den framtida tillväxten. LO vill understryka vikten av högsta möjliga sysselsättning och anser att ett ökat antal arbetade timmar är fundamentalt för välfärdssystemens fortbestånd och utveckling. KI anser inte att en högre tillväxt på lång sikt kan lösa finansieringsproblemen av offentliga välfärdstjänster. Motiveringen för deras ståndpunkt är att högre tillväxt innebär högre hushållsinkomster och därmed ökande efterfrågan på välfärds- tjänster. Däremot delar institutet, i likhet med flertalet remiss- instanser, utredningens analys när det gäller tillväxt och arbetade timmar. Sålunda anser de att ökad tillväxt som en följd av en ökning i arbetade timmar kan bidra till en förstärkning, speciellt om det ökade arbetsutbudet också innebär minskade utgifter (genom t.ex. lägre sjukskrivningstal). Även Företagarna bedömer detta som det mest effektiva angreppssättet mot finansierings- problemen genom t.ex. minskad sjukskrivning och ökad geografisk rörlighet på arbetsmarknaden. Remissvaren på 2003/Långtidsutredning Är utredningen för optimistisk om arbetsutbudet? 10 remissinstanser5 anser att utredningen generellt är för optimistisk i sina antaganden. Detta gäller framförallt utredningens antaganden kring utvecklingen av arbetsutbudet. KI framhåller särskilt att den förbättrade integrationen av utrikes födda endast kan uppnås genom förändringar i den ekonomiska politiken. Vidare anser institutet att alternativa åtgärder som kan bidra till ett ökat arbetsutbud bör studeras ingående. Enligt CEFOS, ESV och Länsstyrelserna i och går det inte att anta att den negativa trenden i sysselsättningen bryts utan aktiva åtgärder. De anser därför att det varit önskvärt om analysen följts upp med en utredning om vilka reella möjligheter som finns att öka sysselsättningen. I detta instämmer i och och de efterlyser konkretion om vilken politik som kan åstadkomma trendbrott inom t.ex. arbetsutbudet. Även ser utredningens prognoser kring arbetsutbudet som för optimistiska. De problem som finns har med höga sjukskrivningstal samt ett lågt arbetskrafts- deltagande, särskilt bland utlandsfödda, förutsätter enligt att de offentliga satsningar som görs inom detta område blir oerhört framgångsrika. Tyvärr finns det inga tecken – åtminstone inte ännu – på att detta skulle vara fallet enligt dem. Därför anser de att utredningens basscenario i detta avseende knappast känns särskilt realistiskt och vi kan inte bara anta att dessa problem bara försvinner av sig själva. Också ITPS är kritisk till utredningens antaganden om arbets- utbudet. De skriver att för att förhoppningarna ska infrias, särskilt vad gäller sjukfrånvaron i åldersgruppen 55–, krävs för- ändringar i regelverk eller incitamentssystem som inte analyseras i basscenariot. Vidare uttrycker förvåning över att de höga sjukskrivningstalen inte diskuteras ur ett mer kritiskt perspektiv i utredningen då de enligt dem rymmer stor potential sett i ett finansieringsperspektiv. Utredningen beskriver bland annat en ökande efterfrågan på högskoleutbildade . I det sammanhanget påpekar i att utredningen inte tar upp det faktum att en vikande andel ungdomar har grundläggande behörighet till universitet och högskolor. 5 , , , , , Länsstyrelserna i , och , samt . Remissvaren på 2003/Långtidsutredning behöriga tjugoåringar sjunkit från och inga tecken pekar på en vändande trend – snarare tvärtom. Detta medför enligt dem att om arbetsmarknadens behov av högskoleutbildade ska kunna mötas krävs mycket stora insatser för grundläggande utbildning , vilket minskar arbetsutbudet och arbetade timmar i åldern 25–när, enligt utredningen, de i stället måste ökas. Förslag till åtgärder för att öka arbetsutbudet I ljuset av de påfrestningar på den offentliga sektorn som visas i utredningen så avråder och från generella regelförändringar som bidrar till att sänka arbetsutbudet. De nämner arbetstidsförkortning och friår som exempel på sådana åtgärder. () anser att utredningen inte i tillräcklig omfattning försökt kvantifiera storleken på de relativt stora outnyttjade arbetskraftspotentialer som står till buds inom den yrkesaktiva befolkningen. Enligt dem finns det betydande utrymmen att öka sysselsättningen de kommande 5–10 åren givet att arbetskraftsresurserna nyttjas betydligt effektivare än . AMS poängterar hur viktigt det är att inte bara använda generella insatser för att höja arbetsutbudet utan att också använda riktade insatser och med en stark samordning mellan olika politikerområden. Även TCO är mer positiv än utredningen till att ett ökat arbetsutbud ska kunna ge ökade resurser till välfärdstjänster. Detta kräver dock en politik som stärker människors arbets- marknadsvärde och en politik som gynnar barnafödande enligt dem. instämmer i TCO:s argumentation att det krävs aktiva åtgärder för att öka arbetsutbudet i enlighet med utredningens prognoser. De poängterar också att det finns en koppling mellan arbetsutbud, vård- och omsorgsinsatser och behovet av anhörigvård som enligt dem inte berörs i utredningen. Nedskärningar av den offentligt finansierade vården ökar sannolikt behovet av anhörigvård och belastningen på anhöriga vilket kan få till följd att arbetsutbudet minskar och sjukskrivningarna ökar enligt . I detta sammanhang önskar i att utredningen tagit med ett resonemang om hushållsnära tjänster. Enligt deras mening skulle ett sådant system Ökad tillväxt Remissvaren på 2003/Långtidsutredning både kunna avlasta anhöriga med stor omsorgsbörda och dessutom bidra till ökad sysselsättning. När det gäller åtgärder som syftar till att öka arbetsutbudet ser KI följande områden som strategiska: Tydliga och starka individuella incitament inom skatte- och bidragssystem när det gäller arbetsutbudet. En förbättrad integration av utrikesfödda på arbetsmarknaden. Verkningsfulla åtgärder i syfte att minska ohälsotalen. Åtgärder som ger incitament till utbildning och till ökad genomströmning i utbildningssystemet. Ett socialförsäkringssystem och skattesystem som gynnar en sen pensionsavgång. En väl fungerande arbetsmarknad. PRO anser det viktigt att genomströmningen i utbildningssystemet effektiviseras. Det är också viktigt att skapa tydliga drivkrafter och möjligheter för fler att arbeta längre. De nämner slopad löneskatt på arbete efter som en sådan åtgärd. Även om tillväxt skapad av ökande sysselsättning är det som ger det största tillskottet till den offentligt finansierade välfärden så krävs det enligt ESV och även produktivitets- ledd tillväxt. Därför lyfter de fram vikten av att produktiviteten i näringslivet fortsätter att öka. De skulle gärna se att utredningen diskuterat hur produktiviteten även fortsättningsvis kan öka.