sou · GSB323 · 2005-01-01 00:00:00 — I Justitiekanslerns förstudie Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning (s. 134 f.) resonerade Justitiekanslern kring frågan om ansvarsfrihet enligt följande. När det gäller statliga myndigheter saknas motsvarighet till systemet med beviljande av ansvarsfrihet. Visserligen skall revisorerna vid sin granskning av myndigheternas årsredovisningar, liksom fallet är vid granskningen i aktiebolag, kommuner och landsting, i revisions- berättelserna göra de påpekanden som föranletts av granskningen. Några formella ställningstaganden i form av beslut om ansvarsfrihet för myndigheternas ledningar görs emellertid inte av ägaren, dvs. I mera uppenbara fall av oegentligheter eller allmän misskötsamhet har dock regeringen som arbetsgivare möjlighet att göra åtalsanmälan beträffande en myndighetschef eller föranstalta om arbetsrättsliga sanktioner, t.ex. disciplinära åtgärder eller skiljande från anställningen. Från konstitutionella utgångspunkter kan ett system med ansvarsfrihet för myndigheternas ledningar te sig främmande i staten. Myndigheterna är inte självständiga juridiska personer utan delar i ett enda rättssubjekt, nämligen staten. De lyder under regeringen och regeringen svarar gentemot för att de uppgifter som ålagts myndigheterna blir fullföljda på ett författningsenligt sätt och i enlighet med de ekonomiska ramar och mål för verksamheten som lagts fast. Att på den statliga sidan införa ett system med ansvarsfrihet kan också innebära problem med hänsyn till den politiska miljö som det här är fråga om. Inom den statliga sfären saknas det vidare anledning till att myndigheternas ledningar skulle beviljas ansvarsfrihet och därmed inte i efterhand kunna göras ansvariga för sitt handlande. En fördel med ansvarsfrihetssystemet är emellertid att det klargör rollfördelningen mellan ägaren och ledningen för verksamheten. Utan att vilja förorda att man inför en ordning där ledningen för en myndighet formellt beviljas ansvarsfrihet skulle jag ändå från kontrollsynpunkt vilja väcka tanken huruvida inte det ansvar som regeringen har som företrädare för ägaren/staten respektive det ansvar myndighetsledningen har gentemot staten kan göras tydligare. Av Statskontorets promemoria Reglering av ansvar och ansvars- utkrävande (2003:11) framgår att myndigheterna efterlyser bättre återkoppling från om hur departementsledningen bedömer myndighetens verksamhet och resultat. I sina slutsatser har Statskontoret kommit fram till att det är viktigt att ägaren, dvs. närmast regeringen och i förlängningen departementsledningen, offentligt tar ställning till en myndighets resultat och informerar myndighetsledningen om vilken bedömning man gör. Statskontoret har vidare föreslagit att den årliga prövningen av myndighetsledningens ansvar skall kopplas till budgetprocessen och den befintliga mål- och resultatdialogen samt att mål- och resultatdialogen skulle utmynna i ett dokument i form av en offentlig handling där regeringen redovisar en samlad bedömning av myndighetens verksamhet och resultat. Med detta, menar , skulle ansvarsutkrävandet bli tydligare och mera öppet. Bedömningen skulle dock inte resultera i ett beslut om att bevilja ekonomisk ansvarsfrihet eller ej. Under rubriken behov av att införa en årlig återkommande formell prövning av myndighetsledningarnas ansvar?, anger Statskontoret följande (s. 46 f.). Vår bedömning är att det finns behov av att förbättra myndigheternas resultat och ansvar. Av intervjuundersökningen framgår att myndigheterna efterlyser bättre återkoppling från om hur departementsledningen bedömer myndighetens verksamhet och resultat. En majoritet av intervjupersonerna är positivt inställda till att under mer formella former pröva myndigheternas ansvar. Några ställer sig dock tveksamma till att prövningen skall utmynna i en offentlig handling. Enligt vår mening är frågan om ansvarsprövning principiellt viktig. Vi har svårt att förstå varför myndigheterna, som tillsammans omsätter en så stor del av BNP och vars verksamhet är så viktig för medborgarna, ska undantas från en formell ansvarsprövning. Vi anser att det ur demokratisk synvinkel vore bra med mer öppenhet när det gäller i vilken mån myndigheterna lever upp till de krav som statsmakterna beslutar om. Mot bakgrund av att det i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet står att Offentlighet är en av grundprinciperna i det svenska samhället kan man argumentera för att öppenhet rimligtvis även borde råda i regeringens prövning och bedömning av sina underliggande myndigheter. Sammanfattningsvis anser vi att det är viktigt och rimligt att ägaren, dvs. närmast regeringen och i förlängningen departementsledningen, offentligt tar ställning till en myndighets resultat och informerar myndighetsledningen om vilken bedömning man gör. Utredningens förslag: I myndighetsförordningen skall regleras vem som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen och vad det ansvaret innebär. Hur regeringen skall utkräva s.k. verksamhetsansvar av myndighetsledningarna är en fråga om regeringens handlande gentemot myndigheterna och skall därför inte regleras i myndighetsförordningen. I myndighetsförordningen skall regleras vem som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Där skall också anges vad ansvaret inför regeringen innebär. I 6 § förslaget till myndighetsförordning anges att myndighetens verksamhet skall bedrivas så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att verksamheten skall bedrivas författningsenligt och effektivt och att den skall redovisas på ett tillförlitligt sätt. Myndigheterna skall fullgöra sina uppgifter i enlighet med de mål som riksdag och regering har beslutat om. författningsenlighet innebär att myndigheterna skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och förordningar. I kravet ligger inte bara att besluten är materiellt riktiga utan även att myndighetens ärenden blir avgjorda inom rimlig tid samt att enskilda skall ha rätt att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt utan att för den skull göra avkall på en hög kvalitet i arbetet. För att kunna följa upp och kontrollera att verksamheten bedrivs på detta sätt krävs att redovisning och rapportering av myndighetens resultat sker på ett betryggande sätt. Pålitlig information skall tas fram och redovisas/rapporteras på ett rättvisande sätt. Härmed avses såväl rapporteringen inom myndigheten som den externa rapporteringen. Som utredningen redovisat ovan följer regeringen upp och kontrollerar myndighetens verksamhet i efterhand på olika sätt. Regeringens uppföljning sker främst genom mål- och resultat- dialogen och genom en redovisning av myndighetens resultat i budgetpropositionen. Även revisionsanmärkningar redovisas där. Enligt utredningens uppfattning är det, från allmänna synpunkter, viktigt att arbetet fortgår inom med att vidareutveckla formerna för att följa upp, utvärdera och att utkräva ansvar när det gäller myndigheternas verksamhet. Från myndigheternas synpunkt är det viktigt att få klara besked om de bedömningar av en myndighets verksamhet som regeringen gör i den regelbundna uppföljningen. De frågor som aktualiseras i detta sammanhang gäller i huvudsak regeringens agerande i förhållande till myndigheterna och bör inte regleras i myndighetsförordningen. Det juridiska ansvaret för anställda vid myndigheter, myndighetschefer och nämnd- eller styrelseledamöter kan delas in i straffrättsligt ansvar, disciplinansvar och skadeståndsansvar. Det straffrättsliga ansvaret regleras huvudsakligen i 20 kap. och avser tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikten. Dessa bestämmelser är subsidiära till andra straffbestämmelser och kan sägas vara avsedda för situationer där intresset av att de offentliga funktionerna utövas på ett riktigt sätt särskilt motiverar ett straffansvar. I vissa fall gäller även särskilda åtalsbestämmelser beträffande dessa brott. Begår anställda vid myndigheter och nämnd- eller styrelseledamöter andra typer av brott tillämpas, på samma sätt som för privatanställda, vanliga straffrättsliga regler. Ansvar för exempelvis förskingring, trolöshet mot huvudman, stöld och bedrägeri kan komma ifråga. Utöver de allmänna straffrättsliga bestämmelserna finns också en mängd olika straffbestämmelser som tagits in i andra lagar än , i specialstraffrätten. Ett exempel är . Reglerna om tjänstefel finns i 20 kap. 1 § . Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet genom handling eller underlåtenhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften döms för tjänstefel till böter eller fängelse i högst . Om brottet anses ringa skall det inte föranleda ansvar. Är brottet grovt skall straffet bestämmas till lägst och högst fängelse. Ansvaret för tjänstefel begränsas till den del av den offentliga verksamheten som innefattar myndighetsutövning. Ansvaret gäller även i styrelser och nämnder i den mån de medverkar vid myndighetsutövning. I 20 kap. 2 § regleras mutbrott. En arbetstagare som tar emot, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning döms för mutbrott till böter eller fängelse i högst . Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst och högst . I 20 kap. 3 § föreskrivs att den som röjer uppgift som han är skyldig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning döms för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst . Inom specialstraffrätten finns en mängd lagar med straff- bestämmelser som kan vara aktuella vid myndigheter, exempelvis brott mot , arbetsmiljöbrott och brott mot datalagen. Straffansvar kan endast utkrävas av en fysik person. När en straffbestämmelse avser att reglera en viss typ av verksamhet där ett flertal personer arbetar tillsammans. t.ex. i en myndighet, är det därför ofta svårt att avgöra vem eller vilka som bär straffansvaret om det begåtts en otillåten handling i verksamheten. Specialstraffrätten innehåller i allmänhet inte någon uttrycklig reglering av vem som skall ådömas straff i de fall då ett brott begås i en juridisk persons verksamhet. Frågan om vem eller vilka som skall ådömas straff i dessa fall är att bedöma enligt principerna för det som brukar kallas företagaransvar. skriver i sitt betänkande Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127 s. 105) angående principerna för företagaransvar bl.a. följande. Dessa vilar på grundtanken att det straffrättsliga ansvaret bör ligga hos den eller de som har den bästa möjligheten att motverka lagöverträdelser inom en verksamhet genom en ändamålsenlig ledning, organisation och kontroll av verksamheten. Kriterierna för att fastställa om en person som bär företagaransvar, gjort sig skyldig till ett brott är självfallet desamma vid gärningar inom ramen för en juridisk persons verksamhet som vid andra gärningar. Frågan är i bägge fallen om någon uppsåtligen eller av oaktsamhet förfarit i strid mot en på korrekt sätt tolkad i lag given straffbestämmelse. Företagaransvaret har utvecklats genom praxis och doktrin. Principerna gäller inte endast i förhållande till privat näringsverksamhet utan har tillämpats också inom andra områden. I rättsfallet NJA 1987 s. 426, som främst handlar om ansvars- fördelningen mellan kommunens förtroendevalda och dess anställda, har lagt fast riktlinjerna för den praxis som alltjämt synes vara generellt gällande i fråga om företagaransvar. Målet gällde frågan om valnämndens ordförande var ansvarig för ett vid kommunen utan tillstånd fört Ansvar och ansvarsutkrävande SOU 2004:23 Beträffande ansvarsfrågorna anförde bl.a. följande. --- När det gäller placeringen av ansvaret för lagöverträdelser som begås i privata företags verksamhet har däremot vissa regler om s.k. företagaransvar utvecklats i rättspraxis. I princip åvilar det straffrättsliga ansvaret företagsledningen. Denna består i aktiebolag av styrelsen och verkställande direktören i de fall där denne inte är ledamot av styrelsen. Ansvaret inom företagsledningen fördelas så att ansvaret i första hand åvilar den ledamot inom vars verksamhets- område en lagöverträdelse begåtts. Verkställande direktören kommer därvid i första hand i fråga eftersom han ansvarar för den löpande förvaltningen. Delegation av ansvaret kan dock ske. Företagsledningen ansvarar emellertid för att företaget organiseras på sådant sätt att lagöverträdelser kan förutsättas ej ske i dess verksamhet. Ledningen har sålunda att sörja för att företaget har en ändamålsenlig personalorganisation och att underordnad personal är kompetent och tillräckligt instruerad för sina uppgifter. Även om delegation skett är ledningen skyldig att gripa in om det visas föreligga brister eller eljest särskild anledning föreligger. Vid oaktsamhetsbrott kan ansvar utkrävas av den i företagsledningen som oaktsamt brustit i vad som enligt det sagda ålegat honom.--- --- Mot den angivna bakgrunden ter det sig naturligt att de principer för företagaransvar som utbildats i rättspraxis för det privata näringslivet får tjäna åtminstone som en utgångspunkt också på den kommunala sektorn. Måhända är möjligheten att delegera ansvar något mindre omfattande på den kommunala sektorn till följd av de särskilda förhållanden som ligger till grund för kommunallagens regler om delegation. Omständigheterna i det särskilda fallet måste tillmätas betydande vikt när det gäller att ta ställning till om delegation av det straffrättsliga ansvaret för förtroendevalda kunnat ske.--- Även rättsfallet NJA 1994 s. 204 behandlar företagaransvar inom den kommunala förvaltningen och gäller ett åtal mot ett kommunalråd, tillika kommunstyrelsens ordförande och ordförande i , för att han inte iakttagit gällande villkor för två av kommunens avloppsreningsverk. Något prejudicerande fall som behandlar just företagaransvar inom den statliga förvaltningen finns, såvitt känt, inte1. Vad som angetts i ovan redovisade fall om placeringen av ansvar i företag bör dock vara analogt tillämpligt på myndigheter. Ansvaret åvilar i första hand den person inom vars verksamhetsområde en 1 Åtalet mot bl.a. några av chefer (tf. generaldirektör, enhetschef samt projektansvarig) för vattenbrott i samband med bygget av tunneln genom ogillades vid tingsrätten redan på den grunden att brott inte förelåg. Ansvarsfrågorna prövades därför aldrig. Tingsrättens dom fastställdes i hovrätten. Verkställande direktören/myndighets- chefen kommer därvid ifråga i första hand eftersom han svarar för den löpande förvaltningen. Även underordnade tjänstemän till vilka en uppgift delegerats kan komma ifråga. Beroende på hur verksamheten ser ut, vilket brott det gäller samt övriga omständigheter i det enskilda fallet måste det avgöras från fall till fall vem vid myndigheten som ansvarar för ett brott. Vem som skall göras ansvarig för brott beror ytterst på var åklagaren och i sin tur domstolen väljer att placera ansvaret. Som nämnts ovan beaktas också vid en prövning vilka resurser och befogenheter den person på vilken ledningen internt lagt ansvaret, haft till sitt förfogande. Inte endast myndighetschefen eller den tjänsteman till vilka uppgifter delegerats kan således komma ifråga, även en styrelse med fullt ansvar som inte gjort vad som ankommer på denna kan komma att hållas ansvarig för brott i vissa situationer. Man kan även tänka sig situationer där en styrelse med begränsat ansvar hålls ansvarig för brott. I detta sammanhang kan också nämnas att lagstiftaren när det gäller brott mot arbetsmiljölagstiftningen i första hand lagt ansvaret på arbetsgivaren själv. Som villkor för arbetsmiljöansvar anges att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen (1977:1160) ålegat honom till förebyggande av ohälsa eller olycksfall. 1990/91:140 s. 129, Arbetsmiljö och rehabilitering, framgår att straffansvaret placeras på ledamöter i företagsledningen därför att dessa har ett avgörande inflytande på hur verksamheten utövas. Vad gäller delegation av ansvaret anförde departementschefen i förarbetena till arbetsmiljölagen, prop. 1976/77:149 s. 373, följande. Jag vill understryka vikten av att det vid delegering klargörs vem som i olika avseenden bär ansvaret för att lagstiftningens bestämmelser följs. För att ett uppdrag skall få betydelse i straffrättsligt hänseende förutsätts självfallet att med delegering av ansvar följer tillräckliga beslutsbefogenheter. Det förutsätts också att den till vilken delegering sker har behövlig erfarenhet och kunnande för uppgiften. Inom förvaltningen måste hänsyn dessutom tas till gällande instruktioner och vid behov ändring göras när delegering bör ske. Som ett komplement till det straffrättsliga ansvaret finns bestämmelser om disciplinansvar för statligt anställda i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). I verksförordningen och anställningsförordningen (1994:373) finns förfaranderegler för utkrävande av ansvar. I 14 § anges att en arbetstagare, som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen, får meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse. Förseelserna är att se som brott mot anställningsavtalet och kan rendera disciplinpåföljder i form av varning eller löneavdrag. Frågan om disciplinansvar prövas av den myndighet där arbetstagaren tjänstgör. För vissa högre tjänstemän prövas frågorna av . Skadeståndsansvaret för en anställd i offentlig verksamhet är mycket begränsat. Den felande själv – en styrelseledamot eller en tjänsteman – kan endast drabbas av skadeståndsansvar om synnerliga skäl föreligger. Huvudregeln är att den arbetstagare som gör sig skyldig till fel eller försummelse i anställningen inte kan åläggas skadeståndsansvar för uppkommen skada. I stället har staten ett relativt vidsträckt skadeståndsansvar, särskilt vid fel eller försummelse i myndighetsutövning. Staten kan bli skadestånds- skyldig om en enskild vållas person-, sak- eller ren förmögenhetsskada. Skadeståndsansvaret regleras i 3 kapitlet skadeståndslagen (1972:207) där det finns särskilda bestämmelser för stat och kommun. 2 , Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2 uppl., och , Skadeståndslagen – En kommentar och Justitiekanslerns rapport, Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, . Vid myndighetsutövning gäller att staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse i verksamheten. När det inte är fråga om myndighetsutövning gäller allmänna skadeståndsrättsliga regler. Enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen svarar arbetsgivaren för person- eller sakskada som deras arbetstagare vållat genom fel eller försummelse i tjänsten. För att arbetsgivaren skall svara för ren förmögenhetsskada krävs att arbetstagaren vållat skadan genom brott. Arbetsgivaren skall också ersätta skada på grund av att arbetstagaren kränker någon genom fel och försummelse i tjänsten. Om skadevållaren handlat oaktsamt men inte brottsligt är staten således inte ansvarig för ren förmögenhetsskada. Skadeståndslagens regler om skadeståndsansvar gäller för såväl privat som offentligt anställda. För skada som en arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i anställningen är han, enligt 4 kap. 1 § skadeståndslagen, ansvarig endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. Kravet på synnerliga skäl medför att en arbetstagare mycket sällan blir skadeståndsskyldig om han gör sig skyldig till fel eller försum- melse i anställningen. Skadeståndsansvaret omfattar dock såväl person- och sakskada som ren förmögenhetsskada och ideell skada. Skadeståndsansvaret kan aktualiseras främst i två situationer. Dels om arbetsgivaren enligt regler om principalansvar har att betala ut skadestånd till tredje man, varefter arbetsgivaren kräver igen beloppet av den arbetstagare som vållat skadan. Dels när en arbetstagare direkt har vållat sin arbetsgivare skada genom åtgärder i anställningen, t.ex. genom att förskingra pengar eller annan egendom från arbetsgivaren, som därigenom lidit skada. Ledamöter i statliga myndighetsstyrelser jämställs med arbetstagare (prop. 1972:5 s. 565). Således omfattas även ledamöterna av bestämmelserna om skadeståndsansvar i 4 kap. 1 § skadeståndslagen. Utredningens bedömning: Vem eller vilka vid en myndighet som kan komma att åläggas ett juridiskt ansvar för myndighetens åtgärder beror på hur regleringen i myndighetsförordningen, i myndighetens instruktion och i myndighetens arbetsordning ser ut beträffande vem som ansvarar för vad vid myndigheten, och, ytterst, på hur domstolarna bedömer frågan. Vem eller vilka av anställda eller styrelseledamöter som kan åläggas sådant juridiskt ansvar för en myndighets agerande som redovisats ovan beror ytterst på åklagares och domstolars bedömning. Grundläggande för en sådan bedömning är den fördelning av uppgifter och ansvar mellan olika organ och anställda i myndigheten som sker genom bestämmelser i myndighets- förordningen samt i myndighetens instruktion och arbetsordning. Som angetts ovan beaktas också vilka resurser och befogenheter den person på vilken ledningen internt lagt ansvaret haft till sitt förfogande samt vilken kompetens hon har för sina uppgifter. Har hon inte fått erforderliga resurser kan ansvaret komma att falla tillbaka på myndighetens ledning. Mot denna bakgrund är det inte möjligt att generellt närmare ange hur ansvaret skall utkrävas annat än i det fallet att någon delegering över huvudtaget inte skett i myndigheten. För att det juridiska ansvaret skall gå att bestämma är det, utöver vad som föreskrivs i myndighetsförordningen, mycket viktigt att ansvarsförhållandena inom myndigheten noga regleras i arbetsordningen. Se vidare i kapitel 10 om arbetsordning. Vid de statliga myndigheterna används i huvudsak fyra olika ledningsformer. Dessutom finns en rad blandformer. De fyra ledningsformer som används är: Myndigheten leds av en chef som ensam ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Ofta förekommer dessutom någon form av rådgivande organ. Styrelse med begränsat ansvar. Myndigheten leds av en chef som ansvarar för myndighetens verksamhet och som vid sin sida har en styrelse. Styrelsens beslutsbefogenheter är begränsade till vad som anges i verksförordningen. Myndighetens chef är i de flesta fall styrelsens ordförande. Styrelse med fullt ansvar. Myndigheten leds av en styrelse som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Vid myndigheten finns också en chef som ansvarar för och leder den löpande verksamheten och som regelmässigt är ledamot i styrelsen. Styrelsens ordförande är oftast extern. Myndigheten leds av en nämnd som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Vid myndigheten finns i de flesta fall en kanslichef som i vissa fall är anställd av regeringen och i andra fall är anställd av myndigheten. Den vanligaste ledningsformen i centrala förvaltningsmyndigheter är styrelse med begränsat ansvar. Affärsverken, universiteten och högskolorna samt även vissa andra myndigheter leds av styrelser med fullt ansvar. Av myndigheterna har cirka 100 styrelser med begränsat ansvar, cirka 30 är enrådighetsverk och cirka 35 har styrelser med fullt ansvar. Dessutom finns ett stort antal nämndmyndigheter. Den nuvarande ordningen med centrala förvaltningsmyndigheter har sina rötter tillbaka då det inrättades fem kollegier för rikets förvaltning – s.k. ämbetsmannamyndigheter. Kollegierna arbetade i domstolsliknande former och besluten fattades gemensamt i kollegium. Denna ledningsform ansågs med tiden vara ineffektiv och irrationell och ur de ursprungliga kollegierna växte en rad nya myndigheter fram. infördes en byråkratisk organisation med enrådighetsverk, där myndighetens chef ensam fattade besluten. Denna ledningsform blev dominerande .