sou · GSB3110 · 2005-01-01 00:00:00 — I 5 kap. 2 § utlänningslagen regleras att kroppsvisitation och undersökning av bagage m.m. får göras för att utröna utlänningens identitet eller resväg till , men bara om det är relevant i fråga om utlänningens rätt att resa in och vistas i landet. Det måste således finnas anledning att anta, att den inresande underlåter att uppvisa medförda handlingar. Någon rutinmässig visitation får inte förekomma och inte heller får någon undersökning ske, när det saknas anledning att ifrågasätta utlänningens uppgifter om resväg eller orsaken till att han eller hon saknar handlingar. Befogenheten tillkommer Polisen samt och , när de medverkar i gränskontrollen, eller självständigt ansvarar för kontrollen. har ingen rätt att vid kontrollen utföra kroppsvisitation eller husrannsakan. Polisen ges vidare en möjlighet att undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel för att förhindra att utlänningar reser in i i strid mot utlännings- lagstiftningen; det förekommer i inte ringa omfattning att utlän- ningar försöker att illegalt ta sig in i genom att de göms i bagageutrymmen eller på liknande sätt. Det råder f.n. osäkerhet om de gränskontrollerande myndigheterna med stöd av nämnda bestämmelse också har rätt att genomsöka fartyg och containrar för att hindra utlänningar att ta sig in i i strid mot utlännings- lagstiftningen (se avsnitt 10.4.2). Bestämmelsen om rätt att under- söka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel avser såväl utländska som svenska med- borgare. Åtgärderna får endast företas i samband med inrese- kontrollen och bara om det finns anledning till det. Därmed avses att man inte rutinmässigt skall undersöka fordon, utan det förut- sätts normalt att det finns en rimlig anledning därtill, ett för- hållande som följer redan av bestämmelsens syfte. Som exempel anges i motiven, att Polisen har skäl att misstänka att utlänningar vid 87 4 kap. 1 § utlänningslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten en viss tidpunkt och vid ett visst gränsavsnitt försöker att illegalt ta sig in i landet, t.ex. genom att gömma sig i fordonet.88 och har samma befogenheter när de medverkar i eller ansvarar för kontrollen. Om kontroll medför att ett försök till illegal invandring upptäcks eller att utlänningen på annat sätt inte kan styrka sin rätt att resa in, skall de myndigheterna genast underrätta Polisen och se till att utlänningen inte reser in i Sverige.89 4.6.1.3Kontroll vid utresa över yttre gräns De nu beskrivna kontrollåtgärderna gäller vid en utlännings inresa över yttre gräns. Någon motsvarande möjlighet att i en utlännings- kontroll i samband med utresa utföra en kroppsvisitation eller en husrannsakan finns inte. För svenskt vidkommande utgör utrese- kontrollen i princip endast en kontroll av pass eller annan identi- tetshandling; en kontroll som Polisen är huvudansvarig för, men i vilken , och får med- verka. Därutöver får en kontroll göras i SIS, men liksom gäller för inresekontrollen följer detta endast av . För att Polisen skall få tillgripa tvångsåtgärder i samband med utrese- kontrollen måste det således finnas anledning att anta, att brott som hör under allmänt åtal har begåtts. När så är fallet, skall för- undersökning inledas, och därmed kan bestäm- melser om rätten att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel tilläm- pas (se avsnitt 4.3). Enligt huvudregeln måste det föreligga en misstanke om tullbrott, smugglingsbrott eller narkotikasmuggling för att och skall ha rätt att tillgripa tvångsmedel vid utresekontroll (se avsnitt 4.7). På begäran av Polisen, eller när kontrollen sker till sjöss, är en utlänning skyldig att visa upp sitt pass eller andra handlingar, vilka visar att denne har rätt att uppehålla sig här samt lämna andra uppgifter som efterfrågas. Kontroll får göras, oavsett om utlänningen väntar på ett uppehållstillstånd eller redan ha fått ett sådant tillstånd. Inre utlännings kontroll får emellertid endast göras, 1981/82:146 s. 67. 895 kap. 6 § utlänningsförordningen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten om det finns anledning att anta, att utlänningen saknar rätt att uppe- hålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Några befogenheter att använda några kontroll- eller tvångs- åtgärder, såsom kroppsvisitation eller husrannsakan, finns inte i utlänningslagen. En förutsättning för att vidta sådana åtgärder är att det finns anledning att anta att utlänningen begått brott. Utlän- ningen är dock skyldig att, med eller utan kallelse, inställa sig hos Polisen eller , och också att stanna kvar för utred- ning under högst . Om Polisen – eller till sjöss – i sin löpande verksamhet av en eller annan anledning finner skäl att anta, att en viss person befinner sig olovligen i , skall en förundersök- ning inledas. Detta eftersom ett brott mot utlänningslagen hör under allmänt åtal. När så har skett, kan Polisen tillämpa de kon- troll- och tvångsåtgärder som regleras i (se avsnitt 4.3.4). 4.6.2Gemensamma bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder Med stöd av bestämmelserna i utlänningslagen kan den kontrolle- rande myndigheten också på andra sätt tillgripa kontroll- och tvångsåtgärder under en utlännings vistelse i . Ovan har redovisats på vilka grunder en utlänning kan avvisas vid gränsen. Avvisning i de nämnda fallen är emellertid inte obligatorisk. Om den inresande vid ankomsten söker asyl eller uppehållstillstånd, får utlänningen under vissa omständigheter stanna kvar i , till dess att ansökan har prövats. I dessa fall får , eller Polisen ta hand om utlänningens pass eller annan identitetshandling i avvaktan på att denne får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.90 Motsvarande gäller om utlänningen först efter inresan till ansöker om uppehållstillstånd. Enligt bestämmelsens ordalydelse har Polisen vid den inre utlännings- kontrollen inte rätt att ta hand om en utlännings pass, om utlän- ningen inte i samband med kontrollen ansöker om uppehålls- tillstånd (eller inte gjort det tidigare). Men det kan enligt vad som framkommit förekomma, att polismyndigheterna i landet gör olika 90 5 kap. 3 § utlänningslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten bedömningar i denna del. Inte heller får passet omhändertas i sam- band med utresa, om inte ansökan om uppehållstillstånd sökes. Se vidare avsnitt 14.2. I samband med verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning får verkställande myndighet ta hand om passet eller identitetshandlingen, i avvaktan på att verk- ställighet kan ske. Som nämnts är en utlänning på begäran av en polisman eller en kustbevakningstjänsteman skyldig uppvisa pass och andra hand- lingar som visar att han eller hon har rätt att vistas i . Någon skyldighet att ständigt bära med sig passet under vistelse i finns inte. Om utlänningen vid förfrågan inte har passet med sig, skall denne inställa sig hos Polisen eller för att visa upp det.91 Inte heller behöver en utlänning som har permanent uppehållstillstånd eller tillfälligt uppehållstillstånd med tillfälligt skydd ha pass vid vistelse i , men skall då visa att passfrihet råder. En utlänning är på Polisens eller begäran skyldig att inställa sig till förhör.92 Om utlänningen inte inställer sig, kan denne hämtas genom Polisens försorg. Hämtning kan också ske utan föregående kallelse, om det kan antas att utlänningen inte kommer att följa kallelsen. Hämtning utan föregående kallelse får inte ske slentrianmässigt utan är främst avsedd när en kallelse kan få till följd att utlänningen håller sig undan. I bestämmelsen stadgas också en skyldighet för utlänningen att stanna kvar för utredning i samband med en sådan kallelse eller hämtning. Vägrar utlänningen att stanna kvar, får han eller hon efter beslut av Polisen, eller kvarhållas, dock längst . När Polisen skall hämta en person till förhör, får husrannsakan med stöd av 20 § polislagen göras. Husrannsakan enligt nämnda bestämmelse får endast göras när Polisen letar efter en bestämd per- son. Någon möjlighet att generellt leta efter personer i en viss lokal i syfte att finna personer som uppehåller sig illegalt i är inte tillåtet. Polisen får också utföra en kroppsvisitation i skyddssyfte och identifieringssyfte.93 Kroppsvisitation och husrannsakan enligt 915 kap. 6 § utlänningslagen. 926 kap. 1 § utlänningslagen. 9319 § första stycket polislagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten utlänningslagstiftningen i syfte att utröna utlänningens rätt att vistas i får dock inte göras. Sådana kontrollåtgärder får endast vidtas vid inresa.94 I 6 kapitel utlänningslagen finns bestämmelser om förvar av en utlänning. När en utlänning som är ankommer till eller om denne därefter ansöker om uppehållstillstånd och utlänningens identiteten är oklar, det behövs för utredningen om utlänningens rätt att stanna i , eller det är sannolikt att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kommer att fattas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, får beslut om förvar fattas. I dessa fall får Polisen, och besluta om att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under upp- sikt.95 Beslut om förvar, när frågan avser att ett beslut om avvisning eller utvisning kan komma att fattas, skall fattas på grund av att utlänningen inte uppfyller de formella eller materiella kraven på vistelse i ,96 eller att utlänningen skall utvisas på grund av att dennes uppehållstillstånd har löpt eller återkallats. Bestämmelserna om tagande i förvar gäller således också vid den inre utlännings- kontrollen. Beslut om förvar i dessa fall får meddelas, endast om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta, att denne annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . För att ta personer som är i förvar eller hålla dem under uppsikt finns särskilda bestämmelser.97 var i genomsnitt 180 personer registrerade som intagna förvar. 945 kap. 2 § utlänningslagen. 956 kap. 2 och 5 §§ utlänningslagen. 964 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen. 976 kap. 3–6 §§ utlänningslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Under i huvudsak samma förutsättningar som en utlänning får tas i förvar, får besluta om uppsikt, om det är en till- räcklig åtgärd.98 Beslut om uppsikt får således fattas såväl före ett beslut om avvisning som i samband med det eller i samband med verkställighet av sådant beslut. Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor. Ett beslut om uppsikt prövas på nytt från beslutet, och om beslutet skall bestå skall omprövning ske fort- löpande . Varje ny prövning skall enligt huvud- regeln föregås av en förhandling. Om det inte längre finns skäl att ha kvar utlänningen under uppsikt skall åtgärden upp- hävas. Om utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten eller när denne söker asyl här eller det finns anledning att ta utlänningen i förvar, har Polisen och också rätt att ta fotografi och fingeravtryck.99 Till skillnad från vad som gäller vid inresa, finns ingen möjlighet att ta fingeravtryck eller fotografera den utresande, även om det skulle kunna vara ett medel i Polisens spa- ningsverksamhet. Bestämmelsen om att ta fingeravtryck och foto- grafi av en utlänning är tillämplig även vid den inre utlännings- kontrollen, såvida det finns anledning att ta utlänningen i förvar eller om denne ansöker om uppehållstillstånd. Om en utlänning saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när detta fordras för inresa eller vistelse i , eller utlänningen kan antas komma att ansöka om uppehålls- tillstånd, får eller polismyndighet i avvaktan på 986 kap. 5 § utlänningslagen. 995 kap. 5 § utlänningslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten att utlänningen får tillstånd att vistas i eller lämnar landet, omhänderta utlänningens biljett för återresa Sverige.100 Biljetten får omhändertas bara om det framstår som sannolikt att utlänningen kommer att vägras tillstånd att vistas här, och det finns anledning att anta att utlänningen annars gör sig av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från . Någon möjlighet att ta hand om den utresandes biljetter finns inte, om inte utlänningen ansöker om uppehållstillstånd. eller polismyndigheten får försöka lösa in biljetten, om den annars skulle förlora sitt värde. Om inlösen sker, skall omhändertagandet avse de pengar som då betalas ut. 4.6.2.7Befälhavares och transportörers ansvar och skyldig- heter, m.m. De ovan redovisade kontroll- och tvångsåtgärderna avser dem samt Polisen, och i förekommande fall och , kan använda i samband med utlännings- kontrollen och den inre utlänningskontrollen. Som ett hjälpmedel för kontrollen finns därutöver bestämmelser om transportörers skyldighet till medverkan i kontrollen. Dessa utgörs av skyldig- heten att lämna en anmälan, s.k. förhandsanmälan om ett fartygs ankomst, m.m. och en transportörs skyldighet att kontrollera att passagerare har erforderliga tillstånd för inresa i . Den som ha ansvaret för ett luftfartyg och ett fartyg samt de som transporterar passagerare till är på olika sätt delaktig i utlän- ningskontrollen och arbetet med verkställighet av ut- eller avvis- ningsbeslut. För det första är befälhavaren på ett luftfartyg skyldig att underrätta flygplatschefen om sin ankomst när utreseorten ligger utanför Schengenområdet.101 På motsvarande sätt är befälhavaren på ett fartyg, eller en representant för denne, skyldig att tim- mar före ankomst, skriftligen till lämna uppgifter om ankomst, fartyget, besättningen, passagerarna, destinationsort och om planerad tidpunkt för avresa. Även förändringar av tidigare 1005 kap. 4 § utlänningslagen. 1015 kap. 11 § utlänningsförordningen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten lämnade uppgifter skall meddelas skriftligen.102 nämnda upp- giftsskyldig gäller inte för regelbunden färjetrafik direkt mellan Schengenstater, och för annan reguljär färjetrafik behöver inte uppgifter om passagerare lämnas. På motsvarande sätt är befäl- havare, eller representant för denne, på fiskefartyg skyldig att informera om sin ankomst och planerad avresa, samt sin besättning och sina passagerare, men då senast i förväg.103 Även befälhavaren på ett fritidsfartyg har skyldighet att lämna uppgifter om fartyget och passagerarna till , när far- tyget kommer från eller reser till en ort utanför Schengen- området.104 Regler om transportöransvar har funnits i svensk rätt . Reglerna tar sikte på situationer då transportören på något sätt anses kunna bidra till att hindra utlänningar att försöka resa in i utan erforderliga handlingar. Bestämmelsernas syfte är att förmå transportörer att utföra en grundläggande kontroll av de resandes resehandlingar och färdbiljetter, och därmed förhindra spridning av det ökande problemet med dokumentlöshet. Antalet personer som vid asylansökan uppgav sig sakna pass ökade från år . Genom en grund- läggande kontroll skall transportören kunna upptäcka utlänningar som saknar handlingar eller har uppenbart falska eller förfalskade sådana. En kontroll ökar också möjligheterna att motverka organi- serade smugglingsaktioner och att människor utan skyddsbehov luras att betala stora summor för att sedan bli avvisade av gräns- kontrollmyndigheterna. Mot bakgrund av bestämmelserna i arti- kel 26 har reglerna om transportörs- ansvaret utökats. En transportör är skyldig att kontrollera att utlänningar innehar pass och andra tillstånd som krävs för att resa in i landet. Kontrollskyldigheten skall gälla utlänningar som reser till med ett fartyg eller luftfartyg direkt från en annan stat än en stat som omfattas av . 1025 kap. 12 § utlänningsförordningen. 1035 kap. 14 § utlänningsförordningen. 1045 kap. 13 § utlänningsförordningen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten skall också vara skyldiga att kontrollera att utlänningar har medel för sin hemresa.105 Transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet skall, om utlänningar avvisas för att de saknar de handlingar som behövs, betala en särskild avgift.106 Denna skall för varje utlänning bestäm- mas till högst . Om uppehållstillstånd beviljas skall avgiften inte tas ut och frågan om avgift skall vara kopplad till att en avvisning verkställs. En transportör har också ett kostnadsansvar.107 Om en utlänning som kommit till med fartyg eller luftfartyg direkt från tredje land avvisas för att han eller hon saknade pass eller erforder- ligt tillstånd, är transportören enligt huvudregeln skyldig att ersätta staten för kostnaden för utlänningens hemresa, kostnaden för den bevakningspersonal som följt med samt för kostnaden för utlänning- ens uppehälle i innan avvisningen kunnat verkställas. Det senare endast under förutsättning att dröjsmål med verkställighet berott på transportören. 4.6.3Kontrollåtgärder i ett brottsutredande syfte De i det föregående beskrivna kontroll- och tvångsåtgärderna avser en kontroll för att utröna utlänningens identitet, dennes rätt att komma in och vistas här, resväg i samt vilka åtgärder som står till buds för att hindra inresa, dvs. möjligheter att kontrollera invandringen och förhindra illegal sådan. För att närmare utröna en misstanke om brott finns i bestämmelser om rätten att använda straffprocessuella tvångsmedel. Det bör understrykas att Polisens uppgift att förebygga och utreda brott gäller i hela och beträffande all brottslighet inom såväl den allmänna straffrätten som specialstraffrätten (inkluderat brott mot utlänningslagen). I samband med att en gräns passeras – såväl yttre som inre – och det uppstår misstanke om att brott har begåtts kan således alla de i avsnitt 4.3.4 beskrivna tvångsmedlen användas. Därtill kommer bestämmelserna i 24 kapitel om envars rätt att använda våld i en nödvärnssituation och när nöd föreligger, liksom rätten enligt 24 kap. 7 § andra stycket , för envar att gripa 1055 kap. 2 a § utlänningslagen. 10610 kap. 9 § utlänningslagen. 1079 kap. 2 § utlänningslagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten den som har begått brott som påträffas på bar gärning, på flyende fot eller den som är efterlyst för brott. 4.6.4Administrativa tvångsmedel enligt polislagen Polisen har befogenhet att vidta vissa kontroll- och tvångsåtgärder i all sin verksamhet. Polislagen innehåller de grundläggande reglerna om Polisens organisation och uppgifter, men också andra författningar innehåller bestämmelser vilka har betydelse för verksamheten, och behandlade fråga avses närmast polis- förordningen (1998:1558), och . Poli- sen styrs, liksom andra myndigheter, även av regleringsbrev och andra beslut av främst regeringen. I polislagen anges att Polisens arbete har som syfte att upprätt- hålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmän- heten skydd och annan hjälp. Till det som brukas benämnas den egentliga polisverksamheten hör Polisens uppgift, att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra stör- ningar därav samt ingripa när sådana har inträffat samt att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmän åtal. Därtill hör till Polisens uppgift, att lämna allmänheten skydd, upp- lysningar och annan hjälp samt att fullgör den verksamhet som ankommer på Polisen enligt särskilda bestämmelser. På grundval av denna senare bestämmelsen och regleringen i utlänningslagen hör till Polisens uppgifter, att på uppdrag av verk- ställa beslut om av- och utvisningar samt lämna biträde vid genomförande av ett förvarsbeslut. Vidare anges särskilt, att Polisen skall samarbeta med myndigheter och organisationer vilkas verk- samhet berör polisverksamheten, liksom att myndigheter i sin tur skall ge Polisen stöd i dess arbete. I polislagen regleras vilka befogenheter Polisen har att tillgripa i den icke brottsutredande verksamheten.108 Dessa åtgärder är admi- nistrativa tvångsåtgärder, dvs. de får företas utan samband med en brottsutredning; i en brottsutredning tar bestämmelserna i rätte- gångsbalken över.109 Beslut om att använda tvångsmedel, liksom flera andra beslut inom Polisen, fattas av polismyndigheten, dvs. Denne har emellertid i princip alltid rätt att 108Om polislagen se bl.a. – , Polislagen en kommentar, 1998, uppl. 109Se bl.a. 20 § fjärde stycket polislagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten delegera beslutsfattandet till annan inom polismyndigheten. I avvaktan på beslut har normalt den enskilde polismannen rätt att ingripa, om ett avvaktande av beslutet skulle innebär fara för liv eller hälsa eller om det annars är fara i dröjsmål. I polislagen regleras också en polisman rätt att använda våld eller tvång när denne bemöts med våld eller hot om våld. Om en polis- man bemöts med motstånd eller våld av någon som skall häktas, anhållas eller annars berövas friheten eller när polisen skall avvisa eller avlägsna någon från en viss plats, verkställa ett beslut om kropps- visitation, kroppsbesiktning, beslag eller husrannsakan, får en polisman använda våld för att fullgöra sin uppgift. I 19 § polislagen regleras Polisens rätt att kroppsvisitera en per- son. Legaldefinitionen av begreppet kroppsvisitation i rättegångs- balken gäller även för tillämpningen av polislagens regler. Paragra- fens första stycke reglerar Polisens rätt att utföra kroppsvisitation i samband med att någon berövas friheten eller avlägsnas. En polis- man som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon får kroppsvisitera denne i den utsträckning som är nödvändigt, dels av säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål skall kunna tas om hand (skyddsvisitation), dels för att fast- ställa identiteten på den person som skall omhändertas. En polis- man får vidare, enligt andra stycket, utföra kroppsvisitation för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa om dessa föremål med hänsyn till omständigheterna kan antas bli förverkade enligt 36 kap. 3 § . Det skall i dessa fall typiskt sett föreligga en påtaglig kvalificerad risk att vapnet eller föremålet kommer att användas på sätt som anges. Typexempel är då två rivaliserande ungdomsgrupper eller organiserade motorcykelgäng konfronteras på allmän plats och vissa av medlemmarna bär farliga tillhyggen. Den polisman som ingriper med stöd av 19 § andra stycket polislagen måste emellertid kunna peka på någon konkret omständighet – exempelvis tidigare iakttagelser – som ger objektivt stöd för ett antagande att vapen kan komma att påträffas vid en visitation. I promemoria () En ny möjlighet för polisen att söka efter vapen och andra farliga föremål i fordon föreslås, att det skall införas en möjlighet för polisen att i brottsförebyggande syfte söka efter vapen och andra farliga föremål i fordon i sådana situationer, där det är möjligt att kropps- visitera någon enligt 19 § andra stycket 1 polislagen. Nuvarande förhållanden och reformarbeten Vidare innehåller polislagen bestämmelser om särskilda befogen- heter att utföra husrannsakan.110 Husrannsakan för göras för att söka efter en person eller ett föremål som med laga stöd skall omhändertas. Exempelvis får en husrannsakan enligt polislagen göras, när Polisen skall verkställa beslut om att en person skall tas i förvar. Ett annat exempel är att söka efter ett pass som skall omhändertas med stöd av 18 § passlagen. Liksom för husrannsakan enligt är det en allmän förutsätt- ning för att utföra en husrannsakan, att Polisen skall söka efter en bestämd person eller ett bestämt föremål. Polisen får vid inre utlänningskontroll exempelvis inte bereda sig tillträde till lokaler, där utlänningar ofta uppehåller sig bara för att allmänt söka efter personer som kan befinna sig illegalt i .