sou · GSB3128 · 2005-01-01 00:00:00 — En lag om indelning i län och landsting Betänkande av Utredningen om indelningsändringar SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. undersöka förutsättningarna för att beslutanderätten rörande landstingsindelningen skall kunna föras över från regeringen till samt lämna förslag till lagregle- ring. förordnades som särskild utredare generaldirek- tören . förordnades som sakkunniga kammarrådet , enhetschefen samt ekonomen . förordnades som experter rättssakkunniga , ämnesrådet , departementssekreteraren samt kanslirådet . entledigades experten fr.o.m. och förordnades som expert från rättssakkunniga . entledigades experten och för- ordnades som expert departementssekreteraren . Som sekreterare anställdes från hovrättsassessorn . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om indelnings- ändringar, överlämnar härmed betänkandet En lag om indelning i län och landsting (SOU 2004:128). Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om indelning i län och landsting...... Förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting .... Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)...... Utredningsarbetet och betänkandets uppläggning ................ Kommun- och landstingsindelning ........................................ 2.1.2 Nuvarande regler och tillämpning ............................... 2.2.2 Nuvarande regler och tillämpning ............................... En lag om indelning i län och landsting ........... Indelningsändringar i andra länder.......................................... Landstingskarta – en möjlig lösning?...................................... Den valda lösningen ................................................................. 3.5.1 Lag om indelning i landsting.......................... Vad skall gälla vid ändring i landstingsindelningen? Grunderna för ändring i landstingsindelningen ..................... Förutsättningarna för ändring i landstingsindelningen ......... Den grundläggande förutsättningen............................ 4.2.2 Beaktandet av landstingens och kommunernas 4.2.3 Beaktandet av befolkningens inställning ..................... Tidpunkt för beslut och ikraftträdande .................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Konsekvenser av förslagen ......................................... Allmänt om konsekvenser ..................................................... 6.2.1 Undersökning av befolkningens inställning.............. 6.2.2 Staten svarar för utredningskostnaderna................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen................. Vissa konsekvenser av principiell natur ................................ 7.1Förslaget till lag om indelning i län och 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting .. 117 7.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:412) om 7.4Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .............................................................................. Käll- och litteraturförteckning ........................................... Utredningen har haft i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att beslutanderätten rörande landstingsindelningen skall kunna föras över från regeringen till samt lämna förslag till lagregle- ring. Utredningen har vidare haft att, med utgångspunkten att riks- dagen skall fatta beslut om ändringar i länsindelningen, överväga en lagreglering rörande förfarandet vid sådana ändringar. Utredningen har också haft att överväga en lagreglering rörande förfarandet vid namnändring av län och landsting. Ändring av läns- och landstings- gräns kan komma att ske genom att en kommungräns ändras, och i uppdraget har även ingått att överväga om också denna typ av in- delningsändringar bör prövas av . Det har stått utredningen fritt att även lämna förslag till övriga författningsändringar som kan behövas, men det har inte ingått i uppdraget att föreslå ändring av grundlag eller andra författningar som rör konstitutionella ämnen. Beslutanderätten rörande indelnings- och namnändringar I regeringsformen stadgas att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Indelningen i kommuner omfattar hela landet men indelningen i landsting är inte heltäckande, då står utanför landstingsindelningen. Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) omfattar varje landsting ett län om inte något annat är särskilt föreskrivet. indelning i län har i äldre tider varit angiven i grundlag. Den nuvarande länsindelningen är inte bestämd i lag, men den framgår av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (f.n. SFS 2002:808). Någon reglering beträffande ändringar i länsindelningen finns inte. Enligt rådande praxis har regeringen rätt att besluta om mindre ändringar i länsindelningen medan större ändringar skall underställas . I 8 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs bl.a. att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner (härvid avses även lands- ting) bestäms i lag. Ändringar i kommun- och landstingsindelningen avgörs som förvaltningsärenden i enlighet med lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting (indel- ningslagen). Enligt denna lag beslutar som huvudregel regeringen om sådana ändringar. Den nämnda kopplingen mellan läns- och landstingsindelningen medför dock att regeringen inte anses kunna besluta om en större ändring i landstingsindelningen utan att riks- dagen beslutar om en ändring i länsindelningen. 8 kap. 5 § regeringsformen synes i och för sig inte innebära något förbud för att besluta om den kommunala indelningen, även om det som bestämmelsen är formulerad och som framgår av förarbetena är förutsatt att det är regeringen som skall fatta de en- skilda besluten. Vid utformningen av ett förslag till ordning där riks- dagen beslutar om landstingsindelningen måste emellertid också andra konstitutionella aspekter beaktas. Enligt 11 kap. 8 § regerings- formen får rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte fullgöras av i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsord- ningen. Det är således inte möjligt att i indelningslagen föreskriva en ordning där i vissa fall har beslutanderätten, eftersom då skulle, i strid med nämnda bestämmelse, genom lag tillägga sig själv förvaltningsuppgift. Mot bakgrund härav och då regeringsformen bygger på att lagar skall ha generell giltighet föreslår utredningen att i en ny lag reglerar hela landets indelning i landsting. Den föreslagna lagen bestämmer landstingsområdena utifrån gällande kommunindelning genom angivande av vilka kommuner som ingår i respektive lands- ting. Ändringar i landstingsindelningen beslutas således av genom lagändring beträffande uppräkningen av landsting och kom- muner. Enligt utredningens mening bör det inte göras någon ändring i beslutanderätten avseende kommunindelningsändringar och ändring av landstingsgräns som kan komma att ske genom att en kommun- gräns ändras bör alltjämt beslutas enligt gällande ordning. Med hänsyn till att den föreslagna lagen anger rikets landstings- indelning och till det gällande territoriella sambandet mellan län och landsting är det enligt utredningens bedömning lämpligt att även länsindelningen anges i denna lag och att förfarandet vid ändringar blir det som allmänt gäller i lagstiftningsärenden. Utredningen före- slår därför att lagen benämns lagen om indelning i län och landsting. Det finns inte någon lagreglering beträffande länsnamnen. Vid bildandet av ett nytt län beslutar om länets namn, och även förändringar rörande länens namn anses kräva ställnings- tagande. Regeringen fastställer namn på kommuner och landsting med stöd av indelningslagen, som dock inte uttryckligen reglerar denna befogenhet. I den föreslagna lagen anges vilka län och lands- ting som skall finnas i . Därigenom blir de enskilda länen och landstingen lagfästa såväl till existens som till namn. I enlighet med den formella lagkraftens princip innebär denna reglering att riksda- gen ensam har kompetens att ändra de i lagen angivna namnen. Fråga om namnändring skall således enligt utredningens förslag hädan- efter väckas som ett lagstiftningsärende och eventuella namnänd- ringar kommer att ske i form av lagändring Förfarandet vid ändring i landstingsindelningen En konsekvens av att sådana förändringar i landstingsindelningen som avser hela kommuner enligt förslaget skall beslutas genom lag- ändring, är att det inte längre blir möjligt för ett berört landsting eller en medlem av att ansöka om sådan ändring. Frågor härom skall i stället väckas i i enlighet med vad som stad- gas i riksdagsordningen, vilket innebär att den som vill åstadkomma en indelningsändring får uppvakta regeringen eller vända sig till riks- dagsledamöter som kan tänkas motionera i frågan. Indelningsändringar föregås som regel av ett omfattande utred- ningsarbete och indelningslagens huvudregel är att ärendena utreds av Kammarkollegiet. Enligt förslaget kommer alltså vissa landstings- indelningsändringar att utgöra lagstiftningsärenden, men utredning- en skall i praktiken kunna ske enligt i stort sett samma ordning som . Förutsättningarna för ändring i landstingsindelningen Som nämnts skall enligt 8 kap. 5 § regeringsformen grunderna för rikets indelning i kommuner bestämmas i lag. I den föreslagna lagen anges den grundläggande förutsättningen för att en ändring i den lagstadgade landstingsindelningen skall få ske i enlighet med vad som gäller , dvs. att den kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller för en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Till skillnad från vad som gäller vid kommunindelningsändringar finns ingen reglering om vilka särskilda hänsyn som skall tas vid prövning av en fråga om ändring i landstingsindelningen. Kom- muner och landsting är likställda i regeringsformen och behandlas på samma sätt i kommunallagen. Mot bakgrund av den principiella likställigheten mellan de båda kommuntyperna bör även hänsyns- tagandet till berörda landsting och dess medlemmar vid fråga om ändring i indelningen uttryckligen regleras i lag. Enligt utredningens bedömning bör av den föreslagna lagen framgå att särskild hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting och den eller de kommuner som berörs av ändringen. Med hänsyn till kopplingen mellan läns- och landstingsindelningen bör det dock inte i den föreslagna lagen införas någon bestämmelse, motsvarande vad som gäller vid kommunindelningsändringar, om att det skall krävas synnerliga skäl för att landstingsindelningen skall kunna ändras mot ett berört landstings vilja. Enligt utredningens mening bör beslut om förändringar i landstingsindelningen bygga också på särskilda hänsyn till inställningen hos befolkningen i ett landsting som berörs av en indelningsändring. Enligt vår uppfattning är det vid ändringar i landstingsindelningen emellertid inte nödvändigt att särskilt in- hämta opinionen annat än hos medlemmar i kommuner som berörs av ändringen. Med en berörd kommun avses i dessa fall en kommun som genom ändringen skulle komma att ligga inom området för ett annat landsting. En större ändring i landstingsindelningen kan dock, på grund av sambandet med länsindelningen, vara föranledd av sta- tens önskan att ändra den administrativa indelningen. Det kan bl.a. i sådana fall finnas skäl att inte närmare utreda och beakta befolk- ningens inställning. Utredningen föreslår därför att det i lagtexten inte anges att särskild hänsyn skall tas till synpunkter från ovan an- given befolkning utan att sådan hänsyn bör tas. Övriga regler vid ändring i landstingsindelningen Beträffande vad som i övrigt skall gälla vid en ändring i landstings- indelningen enligt den föreslagna lagen föreslås en reglering som i stort sett överensstämmer med vad som gäller . Utredningen har dock gjort bedömningen att lagen bör vara anpassad för större landstingsindelningsändringar så att det t.ex. blir möjligt att utse indelningsdelegerade. Regleringarna skiljer sig vidare åt med hänsyn till att landstingsindelningsändring skall bestämmas genom lagänd- ring. Bl.a. har utredningen inte funnit det möjligt att i lagen reglera tidpunkter för beslut om och ikraftträdande av en indelningsänd- ring. Därtill får sådana beslut som tas som en del av själva beslutet om indelningsändring, t.ex. fastställande av ekonomisk reg- lering och beslut om rätten att företräda under över- gångstiden, i stället tas som verkställighetsbeslut med anledning av beslutet om lagändring. Förslagen kan leda till ökade kostnader för staten dels med hänsyn till de föreslagna reglerna om undersökning av befolkningens inställ- ning till en ändring i landstingsindelningen, dels med hänsyn till att staten enligt förslaget skall stå för utredningskostnaderna i fråga om ändring i den lagstadgade landstingsindelningen. Vilka kostnader det handlar om beror bl.a. på i vilken utsträckning indelningsändringar aktualiseras och vilken omfattning undersökningarna får. Utredning- ens bedömning är att det inte kommer att röra sig om några mer betydande ekonomiska konsekvenser. I ett avslutande avsnitt belyses ett antal principiella och praktiska problem med den i direktiven efterfrågade beslutsordningen, vilka utredningen utifrån givna förutsättningar inte funnit någon väg att undgå. lag om indelning i län och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag anges vilka län och landsting som skall finnas i samt vilka kommuner som ingår i dessa. I lagen anges också vad som skall gälla vid ändring i landstings- indelningen enligt första stycket. Föreskrifter om ändringar i indelning i andra fall finns i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting. Salems kom- mun 13. län/läns landsting län/läns landsting kom- mun 4. kom- mun 7. län/läns landsting Bjuvs kommun 2. Höörs kommun 11. Klippans kommun 12. kom- mun 13. kom- mun 19. Ystads kommun 30. Ale kommun 2. kom- mun 10. Hjo kommun 16. kom- mun 27. Orusts kommun 29. kom- mun 30. Tjörns kommun 40. Åmåls kommun 49. län/läns landsting kom- mun 4. Kumla kom- mun 7. kom- mun 10. kom- mun 4. Sala kommun 9. kom- mun 10. Falu kommun 4. Säters kom- mun 14. kom- mun 7. kom- mun 4. kom- mun 7. Åre kommun 8. kom- mun 13. Bodens kommun 4. 3 § Ändring i landstingsindelningen får ske om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Om sambandet mellan landstings- indelningen och länsindelningen gäller vad som är föreskrivet i 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900). En ändring i landstingsindelningen får dock ske endast om ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Vid prövning av frågan om indelningsändring skall särskild hän- syn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting samt den eller de kommuner som berörs av ändringen. Särskild hänsyn bör också tas till önskemål och synpunkter från befolkningen i den eller de kommuner som berörs av en ändring i landstingsindelningen. 4 § Om har beslutat om ändring i indelningen, får rege- ringen meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genom- förande. 5 § När ett landsting delas, skall de inbördes ekonomiska förhål- landena mellan landstingen enligt den nya indelningen regleras. När en del av ett landsting överförs till ett annat landsting skall sådan reglering ske, om någon av tillgångar eller förbindelser, som kan hänföras till den delen bör överföras till det andra lands- tinget eller om det finns särskilda skäl till reglering. Regleringen skall ha till syfte att på ett ändamålsenligt och skäligt sätt fördela lands- tingets förmögenhet eller en del av denna. Regleringen fastställs av regeringen sedan har beslutat om ändring i indelningen. Om landstingen är ense om regleringen, bör denna fastställas. Härvid tillämpas bestämmelserna i 1 kap. 6 § tredje stycket och 7–10 §§ lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting på motsvarande sätt. 6 § Om har beslutat om ändring i rikets indelning i lands- ting som skall träda i kraft då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum, skall regeringen i enlighet med 10 § be- sluta om enligt den nya indelningen skall företrädas av indelningsdelegerade eller ej. Ett landsting enligt den nya indelningen kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter sedan regeringen har meddelat beslut i enlighet med första stycket eller, om indelningsdelegerade enligt regeringens beslut skall utses, sedan delegerade har valts, eller sedan i annat fall än som anges i första stycket har beslutat om indelningsändring. 7 § Från tidpunkten då enligt den nya indelningen kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter till dess ändringen träder i kraft skall den beslutanderätt som tillkommer landstings- fullmäktige utövas av företrädare för enligt den nya in- delningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraft- trädandet. Företrädare för enligt den äldre indelningen får utöva sådan beslutanderätt endast i frågor som uteslu- tande avser detta landsting och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. 8 § I fråga om rätten att företräda de landsting som berörs av en indelningsändring skall till dess ändringen träder i kraft gälla att i varje landsting företräder detta landsting enligt såväl den äldre som den nya indelningen om inte annat följer av 9 eller 10 §. 9 § Om en indelningsändring skall träda i kraft då val i hela riket av har ägt rum, skall de nyvalda fullmäktige i det landsting som bildas genom samman- läggning av landsting även företräda dessa landsting enligt den äldre indelningen. Om ändringen innebär att ett landsting delas eller att en eller flera kommuner förs över till ett annat landsting, får regeringen besluta att enligt den äldre indelningen till dess ändringen träder i kraft skall företrädas av de gamla fullmäktige och att deras tjänstgöring först då skall upphöra. 10 § Om en indelningsändring innebär att ett nytt landsting bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla lands- tingsfullmäktige, skall regeringen bestämma att enligt den nya indelningen skall företrädas av indelningsdelegerade från det att dessa har valts till dess de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring. Bestämmelser om sådana delegerade finns i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade. 11 § För beredningen och verkställigheten i ärenden som avser enligt den nya indelningen får de nyvalda landstingsfull- mäktige till dess indelningsändringen träder i kraft anlita indelnings- delegerades arbetsutskott och kommittéer samt nämnder och be- redningar i det eller de landsting som berörs av indelningsändringen. 12 § Beslut, som från tidpunkten då enligt den nya in- delningen kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter till dess ändringen träder i kraft fattas av , lands- tingsstyrelsen eller en annan nämnd hos , överklagas en- ligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900). Ett beslut får överklagas, förutom av medlemmar av , också av andra landsting som berörs av indelningsändringen och av medlemmar av ett sådant landsting. Om länsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs, får domstolens beslut överklagas också av andra landsting som berörs av indelningsändringen och av med- lemmar av ett sådant landsting. 13 § I ärenden om indelningsändringar skall regeringen sörja för den utredning som behövs. Regeringen får uppdra åt Kammarkolle- giet, en länsstyrelse eller en särskild utredare att göra utredningen. 14 § Utredningen om en ändring i landstingsindelningen skall om- fatta alla de omständigheter som inverkar på frågan. Vid utredningen skall samråd ske med de landsting som har intresse av frågan. Om den ändring i landstingsindelningen som utredningen avser bör leda till en ändring också i någon annan indelning, skall utred- ningen omfatta även en sådan ändring. 15 § Statliga och kommunala myndigheter skall i skälig omfattning lämna upplysningar och biträde, när det begärs av den som gör ut- redningen. 16 § När det finns skäl till det skall en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring. Undersök- ningen får göras av kommunen eller . Om ingen av dessa har gjort någon undersökning och den som erhållit uppdrag att göra utredningen finner att en undersökning bör göras eller att en gjord undersökning är otillräcklig, skall detta anmälas till regeringen som beslutar i frågan. Om regeringen beslutar om undersökning skall den göras av den länsstyrelse som regeringen bestämmer. Den kan ske genom om- röstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Länssty- relsen får då anlita valnämnden i en kommun som berörs av änd- ringen. Om undersökningen skall göras även i andra kommuner inom får valnämnden anlitas även i sådana kommuner. får anlitas endast om inte nämndens verksamhet i öv- rigt hindras av detta. Om undersökningen skall ske genom omröstning får besluta att det skall framställas röstlängd och röstkort för omröst- ningen med tillämpning av 7 kap. vallagen (1997:157). Röstlängden och röstkorten framställs av . 17 § Om utredningen visar att landstingsindelningen bör ändras, skall ett förslag upprättas till ändringen samt till den ekonomiska reglering och de övriga föreskrifter som ändringen kan ge anled- ning till. Om även någon annan indelning behöver ändras, skall förslag upprättas också till en sådan ändring. 18 § Staten svarar för kostnaderna för en utredning som beslutats av regeringen enligt denna lag. Denna lag träder i kraft . Regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i kom- muner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kom- mun eller andra fördelar från all- män synpunkt. Därvid får rege- ringen meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande. lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting1 att 1 kap. 1 § samt 2 kap. 1 och 4 §§ skall ha följande lydelse. Regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i kom- muner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kom- mun eller andra fördelar från all- män synpunkt. Regeringen får dock besluta om sammanläggning av kommuner i olika landsting endast om prövat frågan om sådan ändring i indelningen enligt lagen (2005:000) om indelning i län och landsting. Därvid får regeringen meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genom- förande. Vid prövning av frågan om indelningsändring skall särskild hän- syn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn skall också tas till be- folkningens önskemål och synpunkter. 1 Lagen omtryckt 1988:198. Regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i lands- ting, om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Om sambandet mellan lands- tingsindelningen och länsindel- ningen gäller vad som är före- skrivet i 1 kap. 2 § kommunal- lagen (1991:900). En ändring i landstingsindelningen får dock ske endast om ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt.