sou · GSB355 · 2005-01-01 00:00:00 — Vår bedömning: Artikel 8 bör genomföras genom särskilda in- formations- och utbildningssatsningar. Enligt artikel 8 likabehandlingsdirektivet skall medlemsstaterna se till att de bestämmelser som antas i enlighet med direktivet jämte redan gällande bestämmelser på området kommer till de anställdas kännedom på alla lämpliga sätt, t.ex. på deras arbetsplats. Liknande bestämmelser finns i de två EG-direktiven , direktivet mot etnisk diskriminering och arbetslivsdirektivet. Likabehandlingsdirektivet 76/207/EEG Artikeln innebär ett krav på att de anställda informeras om lag- stiftningen mot könsdiskriminering. Både nya bestämmelser och gällande rätt omfattas av informationsskyldigheten. Information skall lämnas på lämpligt sätt. Vi kan konstatera att formuleringarna lämnar ett betydande handlingsutrymme för den enskilda medlems- staten. I publiceras alla författningar som beslutas av och regeringen i (). gäller för hela landet och är i princip tillgänglig utan kostnad för alla personer. SFS utges på svenska, men många författningar finns att tillgå på engelska och ibland på andra språk. Detta gäller t.ex. jämställdhets- lagen och diskrimineringslagar. De kan beställas formlöst per telefon eller på annat sätt hos bl.a. Alla författningar som finns i SFS är vidare åtkomliga via Inter- net (t.ex. på och på . Myndigheters föreskrifter och allmänna råd och dylikt är offentliga. De publiceras ofta i myndigheternas egna författningssamlingar. Det gäller – för att ta ett näraliggande exempel – t.ex. föreskrifter om Kränkande särbehandling i arbetslivet (AFS 1993:17). Härutöver fullgör (JämO) och andra myndigheter en viktig roll för spridning av gällande och nya be- stämmelser. Det framgår av de föreskrifter som gäller för JämO att myndigheten har opinionsbildande och informationsspridande upp- gifter. Här kan kort nämnas att alla ombudsmännen fortlöpande riktar särskilda informationsinsatser mot särskilda grupper. T.ex. och har ombudsmännen särskilt inriktat en informations- och opinionssatsning om diskrimineringslagstift- ningen gentemot högskolan. Vid sidan av de statliga informationsinsatserna spelar de fackliga organisationerna en viktig roll när det gäller information till arbets- tagare. Det fackliga fortlöpande arbetet på arbetsplatserna, den fack- liga debatten och det motsvarande arbete i dessa frågor som utförs av arbetsgivarsidan, medför en naturlig och betydelsefull spridning av vilka rättigheter – och skyldigheter – som följer av lagstiftningen. Vår slutsats är att det i och för sig finns rutiner och ordningar som innebär att svenska antidiskrimineringsbestämmelser sprids till dem som berörs på ett lämpligt sätt. Det kan även hållas för visst att framför allt JämO, de fackliga organisationerna och arbetsgivar- Likabehandlingsdirektivet 76/207/EEG organisationerna kommer att se till att de nya regler som blir följden av ändringarna i likabehandlingsdirektivet kommer att bli brett spridda och omdiskuterade bland de anställda i landet. Likabehandlingsdirektivets genomförande innebär dock betydande förändringar av jämställdhetslagstiftningen. Förbud mot diskrimi- nering kommer inte längre att bara finnas i arbetslivet utan kom- mer att gälla även i fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesutövning, medlem- skap m.m. i arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer och i fråga om tjänster. Vår bedömning är att en särskild satsning därför bör göras för att sprida information om den nya lagstiftningen. JämO m.fl. bör tillföras ökade resurser för att på ett effektivt sätt kunna bidra till att förbuden mot könsdiskriminering blir allmänt kända hos arbetstagare m.fl. Som en jämförelse kan nämnas att regeringen ekonomiska vårproposition föreslog att skulle avsättas som ett engångsbelopp till information och utbildning om den nya lagstiftning mot diskriminering som trädde i kraft den 1 juli 2003.279 Av dessa medel har avsatts för DO:s, HomO:s och HO:s räkning. Artikel 8 behöver inte genomföras genom lagstiftning. Vi lämnar därför nu inget uttryckligt förslag om hur informationen skall lämnas. Det är dock vår bedömning att likabehandlingsdirektivets regel om information till anställda bör genomföras genom särskilda informa- tions- och utbildningssatsningar som går utöver vad som annars är vanligt när nya författningar utfärdas. När den informationssatsning som följer med lag om förbud mot diskriminering utvärderats, kommer och regeringen att ha ett bredare underlag för att bestämma närmare hur informationen skall lämnas. 279 Jfr prop. 2002/03:100. Likabehandlingsdirektivet 76/207/EEG 3.2.20Organ för främjande av likabehandling (artikel 8a) Vår bedömning: uppfyller likabe- handlingsdirektivets krav på oberoende ställning och behörighet enligt artikel 8a. Vårt förslag: Artikel 8a genomförs genom att Jämställdhetsom- budsmannen utöver nu gällande befogenheter skall utöva tillsyn även över diskrimineringsförbuden som gäller kön i lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering (19 §). Jämställdhets- ombudsmannen skall vidare enligt lagen om förbud mot diskri- minering som part få föra talan för den enskilde som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier, om den per- sonen medger det och i samma rättegång få föra också annan talan för den personen (22 §). De processuella bestämmelserna i 24 och 25 §§ lagen om förbud mot diskriminering skall gälla även för . 9 kap. 21 § sekretesslagen (1980:100) ändras så att sekretess gäller hos för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs i ärenden enligt lagen om förbud mot diskriminering. Enligt artikel 8a likabehandlingsdirektivet skall medlemsstaterna utse och genomföra de nödvändiga förberedelserna för ett eller flera organ för främjande, analys och kontroll av samt till stöd för lika- behandling av alla personer utan åtskillnad på grund av könstill- hörighet. Dessa organ får utgöra en del av de organ som på na- tionell nivå har till uppgift att tillvarata de mänskliga rättigheterna eller att ta till vara enskildas rättigheter. Medlemsstaterna skall säkerställa att behörigheten för organen omfattar a)att på ett oberoende sätt bistå personer som utsatts för diskri- minering genom att driva klagomål om diskriminering, utan att det påverkar rättigheterna för personer som har blivit diskrimi- nerade eller för föreningar, organisationer eller andra rättsliga enheter som avses i artikel 6.3, Likabehandlingsdirektivet 76/207/EEG b)att genomföra oberoende undersökningar om diskriminering, c)att offentliggöra oberoende rapporter om och lämna rekommen- dationer i frågor som rör sådan diskriminering. Artikeln infördes när direktivet omarbetades . En i huvudsak motsvarande bestämmelse finns i ett av artikel 13- direktiven, nämligen direktivet mot etnisk diskriminering. Kommissionen anger i förslaget till ändringar i likabe- handlingsdirektivet att det i artikeln föreskrivs riktlinjer för obero- ende organ på nationell nivå som skall bidra till att främja principen om likabehandling. En medlemsstat kan besluta att sådana organ skall inrättas på regional eller lokal nivå, förutsatt att medlems- statens hela territorium omfattas av sådana organ. Medlemsstaterna får fritt besluta om dessa organs struktur och arbetssätt i enlighet med sina rättstraditioner och politiska beslut. De oberoende organen kan vara specialiserade organ eller utgöra en del av befintliga eller nyinrättade större organ. Rätten till rättsligt skydd förstärks dess- utom ytterligare genom möjligheten att låta dessa oberoende organ inleda ett administrativt och/eller rättsligt förfarande på den skade- lidandes vägnar. Rätten till rättsligt skydd är ytterligare förstärkt genom möjligheten för organisationer att utöva denna rätt på den skadelidandes vägnar.280 (JämO) är en statlig myndighet och en ombudsman. Ombudsmannen, som är myndighetschef, utses av regeringen. Myndighetens medelstill- delning fastslås av på förslag av regeringen. Myndigheten har omkring 30 anställda. Bestämmelser om JämO finns framför allt i jämställdhetslagen (1991:433), lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i hög- skolan och i förordningen (1991:1438) med instruktion för Jäm- ställdhetsombudsmannen. JämO skall se till att arbetsgivare följer bestämmelserna i jäm- ställdhetslagen; att lagen efterlevs (se 30 § jämställdhetslagen). Om- budsmannen skall i första hand försöka förmå arbetsgivare att fri- villigt följa lagen. Ombudsmannen skall också i övrigt medverka i strävandena att främja jämställdhet i arbetslivet. 280 Jfr KOM (2000) 334 s. 12. Likabehandlingsdirektivet 76/207/EEG En arbetsgivare är skyldig att på uppmaning av JämO lämna de uppgifter om förhållandena i arbetsgivarens verksamhet som kan vara av betydelse för ombudsmannens tillsyn. En arbetsgivare är vidare skyldig att på uppmaning av JämO ge ombudsmannen till- träde till arbetsplatsen för undersökningar som kan vara av betydelse för tillsynen. Om arbetsgivaren inte rättar sig efter en uppmaning i de nu nämna avseendena får ombudsmannen vid vite förelägga arbetsgivaren att göra det. Om en arbetsgivare inte följer någon av föreskrifterna om aktiva åtgärder får JämO göra en framställning till om att arbetsgivaren skall föreläggas att vid vite fullgöra sin skyl- dighet. I en tvist om diskriminering eller trakasserier (repressalier) får JämO föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande, om den enskilde medger det och om ombudsmannen finner att en dom i tvisten är betydelsefull för rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skäl för det. En sådan talan förs vid Arbetsdomstolen. Talerätten är subsidiär i förhållande till den fackliga talerätten. JämO skall också se till att högskolor följer bestämmelserna i lagen om likabehandling av studenter i högskolan. Ombudsmannen skall i första hand försöka få högskolorna att frivilligt följa lagen. En högskola är skyldig att på uppmaning av JämO lämna de uppgifter om förhållandena i högskolans verksamhet som kan vara av betydelse för tillsynen. En högskola är vidare skyldig att lämna uppgifter när ombudsmannen biträder en begäran av en sökande att få uppgift om meriter. I en tvist om diskriminering eller repressalier får JämO föra talan för en student eller sökande som medger det. En sådan talan förs vid tingsrätt. I förordningen med instruktion för erinras inledningsvis om att JämO har de uppgifter som framgår av jämställdhetslagen och lagen om likabehandling av studenter i hög- skolan. Av förordningen framgår att i JämO:s uppgifter ingår –att i första hand genom rådgivning och upplysning, överlägg- ningar med enskilda parter och organisationer eller genom andra lämpliga åtgärder verka för att lagarnas föreskrifter frivilligt följs, –att efter anmälan eller på eget initiativ ta upp ärenden om under- låtenhet av en arbetsgivare, ett universitet eller en högskola att följa lagarnas föreskrifter om aktiva åtgärder och, när ombuds- mannen finner att resultat inte kan nås genom en frivillig överens- Likabehandlingsdirektivet 76/207/EEG kommelse med en arbetsgivare, göra framställning om vites- föreläggande hos enligt jämställdhets- lagen, –att i tvister om överträdelse av förbudet mot könsdiskriminering eller av förbudet mot trakasserier enligt jämställdhetslagen på be- gäran hjälpa de arbetstagare och arbetssökande som inte före- träds av en arbetstagarorganisation med de åtgärder som om- budsmannen anser motiverade samt föra talan vid Arbetsdom- stolen, när ombudsmannen finner att en dom i tvisten är be- tydelsefull för rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skäl för det, –att i tvister om överträdelse av förbudet mot diskriminering på grund av könstillhörighet eller förbudet mot repressalier enligt lagen om likabehandling av studenter i högskolan på begäran hjälpa studenter och sökande med de åtgärder som ombudsmannen anser motiverade samt föra talan i en tvist enligt nämnda lag, –att informera allmänheten och på andra lämpliga sätt medverka i strävandena att främja jämställdhet i arbetslivet, och –att genom rådgivning och information verka för jämställdhet inom skolväsendet, högskolan, arbetsmarknadsutbildningen och andra utbildningsformer. Vår bedömning och vårt förslag Är ett oberoende organ? En första fråga är om JämO kan anses uppfylla likabehandlings- direktivets krav på oberoende ställning och om JämO har behörig- het att fullgöra de uppgifter som framgår av artikel 8a. Vi konstaterar inledningsvis att artikeln endast anger ramarna för tillsynsverksamheten. Av kommissionens uttalande i förslaget till ändringar i likabehandlingsdirektivet framgår att det i arti- keln föreskrivs riktlinjer för organet, att medlemsstaterna kan be- sluta att organet skall inrättas på regional eller lokal nivå, förutsatt att medlemsstatens hela territorium omfattas av organet, att med- lemsstaterna fritt får besluta om organets struktur och arbetssätt i enlighet med sina rättstraditioner och politiska beslut och att organet kan vara specialiserat eller utgöra en del av befintliga eller nyin- rättade större organ. Likabehandlingsdirektivet 76/207/EEG JämO är en egen myndighet med egna anställda och egen budget. Inom sitt verksamhetsområde företräder myndigheten staten vid domstol. Myndigheten bestämmer själv sin organisation och med- delar i sin arbetsordning eller i särskilda beslut de bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och formerna för myndig- hetens verksamhet.281 Enligt artikel 8a skall organet eller organen utses av medlems- staterna. JämO är en myndighet under regeringen. Myndigheten leds av en myndighetschef, en ombudsman, som utses av regeringen. Vad gäller organets behörighet är ett första krav enligt artikel 8a att organet på ett oberoende sätt skall kunna bistå personer som utsatts för diskriminering genom att driva klagomål om diskrimine- ring, utan att det påverkar rättigheterna för personer som har blivit diskriminerade eller för föreningar, organisationer eller andra rätts- liga enheter som avses i artikel 6.3. JämO kan på olika sätt bistå enskilda personer som utsatts för diskriminering. I tvister om överträdelse av förbuden mot könsdis- kriminering eller trakasserier enligt jämställdhetslagen kan JämO på begäran hjälpa de arbetstagare och arbetssökande som inte företräds av en arbetstagarorganisation med de åtgärder som ombudsmannen anser motiverade. JämO kan även föra talan för en enskild arbets- tagare eller arbetssökande vid Arbetsdomstolen om den enskilde medger det och om ombudsmannen finner att en dom i tvisten är betydelsefull för rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skäl för det. I tvister om överträdelse av förbuden mot könsdiskriminering eller repressalier enligt lagen om likabehandling av studenter i hög- skolan kan JämO på begäran hjälpa studenter och sökande med de åtgärder som ombudsmannen anser motiverade. Ombudsmannen kan även föra talan för en enskild student eller sökande vid tings- rätt om den enskilde medger det. JämO kan även på begäran av enskilda ta upp ärenden om under- låtenhet av en arbetsgivare, ett universitet eller en högskola att följa lagarnas föreskrifter om aktiva åtgärder. Beträffande arbetsgivare kan ombudsmannen även, när en frivillig överenskommelse inte kan nås, göra framställning om vitesföreläggande hos enligt jämställdhetslagen. Ett andra krav är att behörigheten för organet skall omfatta att genomföra oberoende undersökningar om diskriminering. 281 Jfr 3 § förordningen (1991:1438) med instruktion för med hänvisningar till verksförordningen (1995:1322). Likabehandlingsdirektivet 76/207/EEG JämO har behörighet att genomföra undersökningar om diskri- minering. Som exempel kan nämnas JämO:s granskningar av jäm- ställdhetsplaner hos arbetsgivare med tio eller fler anställda. Ett annat exempel är myndighetens undersökningar av om diskrimine- ring av föräldralediga arbetstagare förekommer, t.ex. vid uppsäg- ningar på grund av arbetsbrist. genomförde JämO ett tidsbegränsat projekt om gravida kvinnor i arbetslivet under . Ett tredje krav, enligt likabehandlingsdirektivet, är att behörig- heten för organet skall omfatta att offentliggöra oberoende rap- porter om och lämna rekommendationer i frågor som rör sådan diskriminering. JämO ger fortlöpande ut rapporter i skilda ämnen. Här kan som exempel anges de handböcker som tillsammans med de andra ombudsmännen mot diskriminering producerat. Ett exempel som vunnit uppmärksamhet är projektet som gäller metodut- veckling, utbildning och opinionsbildning på lönebildningsområdet. Projektet har resulterat i ett flertal rapporter, temablad och en hand- bok, . I JämO:s uppgifter ingår att informera och ge råd om jämställd- hetslagen och lagen om likabehandling av studenter i högskolan samt hur de skall tillämpas. Informationen består bl.a. av tryckt material såsom handböcker, broschyrer, temablad, tidskrifter och rapporter, medverkan i kurser eller konferenser, särskilda projekt, kontakter med media och telefonrådgivning. Vi kan konstatera att JämO självständigt fattar beslut om när och hur myndigheten skall lämna enskilda bistånd och hur myndig- heten skall agera i enskilda fall. Lagstiftningen är utformad för att ge myndigheten det utrymmet och det ansvaret. Det kan framhållas att enligt regeringsformen får ingen myndighet bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild. Den omständigheten att JämO anställs av regeringen för en bestämd tid kan inte anses innebära att ombudsmannen skulle vara styrd av eller underställd regeringen på ett sätt som gör att myndigheten inte skulle anses vara oberoende. Samma självständiga ställning och oberoende befogenheter präglar JämO när det gäller de andra aspekter som likabehandlingsdirek- tivet särskilt lyfter fram – undersökningar och oberoende rapporter om diskriminering samt rekommendationer i frågor som rör diskri- minering. Likabehandlingsdirektivet 76/207/EEG Vår slutsats är att JämO uppfyller likabehandlingsdirektivets krav på oberoende ställning och har behörighet att fullgöra de uppgifter som framgår av artikel 8a. Det kan nämnas att Diskrimineringsutred- ningen 2001 drog motsvarande slutsats när det gäller Ombudsman- nen mot etnisk diskriminering (DO). Regeringen anslöt sig i prop. 2002/03:65 till utredningens mening. hade ingen invänd- ning.282 Tillsyn över lagen om förbud mot diskriminering Tillsynen över efterlevnaden av lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering utövas enligt 19 § i lagen av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) och Handikappombudsman- nen (HO). Ombudsmännen skall försöka få dem som omfattas av diskrimineringsförbuden att frivilligt följa lagen. Våra förslag i detta betänkande när det gäller lag är i huvudsak att kön skall läggas till som förbjuden diskriminerings- grund i lagens diskrimineringsförbud. Det är närmast självklart att skall utöva tillsyn över att diskrimi- neringsförbuden som gäller kön lag om förbud mot dis- kriminering följs. Denna ordning bör bestå så länge har sin nuvarande ställning som självständig förvaltningsmyndighet. Som framgår av våra kommittédirektiv (Dir. 2002:11, se bilaga 1) omfattar vårt uppdrag bl.a. att –se över ansvarsområden och uppgifter för Jämställdhetsombuds- mannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikapp- ombudsmannen och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, –överväga en samordning eller sammanslagning av några av eller samtliga av dessa ombudsmän, samt –överväga om den eller de framtida ombudsmannainstitutioner som föreslås skall vara underställda regeringen eller . I våra överväganden rörande ombudsmännen skall vi enligt våra till- läggsdirektiv (Dir. 2003:69, se bilaga 2) i tillämpliga delar inkludera även . 2002/03:AU7 och rskr. 2002/03:207. Likabehandlingsdirektivet 76/207/EEG Vi återkommer således i frågan om JämO:s mandat och hur myndigheten skall vara organiserad i vårt slutbetänkande. Talerätt m.m. enligt lagen om förbud mot diskriminering JämO bör ha talerätt enligt lag om förbud mot diskrimi- nering såvitt avser diskrimineringsgrunden kön. JämO skall på mot- svarande sätt som gäller för de övriga ombudsmännen enligt 22 § lag få föra talan som part för den enskilde som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier om den personen medger det och i samma rättegång få föra också annan talan som ombud för den personen. Enligt 24 § lag om förbud mot diskriminering skall vad som finns föreskrivet i om part beträffande jävs- förhållande, pågående rättegång, personlig inställelse samt hörande under sanningsförsäkran och andra frågor som rör bevisningen även gälla den för vilken DO, HomO eller HO för talan enligt lagen. Vad som gäller enligt om pågående rättegång för en enskild som för talan enligt lagen gäller även en ombudsman som för talan som part för den enskilde enligt lagen. Motsvarande bör gälla även för JämO. Enligt 25 § lag om förbud mot diskriminering skall rättens avgörande i ett mål där DO, HomO eller HO för talan för en enskild ha rättskraft i förhållande till denna person. Avgörandet får överklagas av den enskilde. Motsvarande bör gälla även för JämO. föreslog i sitt betänkande Ett ut- vidgat skydd mot diskriminering (SOU 2002:43 s. 417) att de som föreslogs omfattas av diskrimineringsförbuden i den nya lagstift- ningen skulle vara skyldiga att på uppmaning av ombudsmännen lämna de uppgifter om förhållandena i sin verksamhet som kunde vara av betydelse för tillsynen. Regeringen följde inte utredningens förslag. Regeringen anmärkte att lag om förbud mot dis- kriminering inte skulle komma att innehålla någon skyldighet om att generellt verka för eller vidta aktiva åtgärder för likabehandling. Ombudsmannens främsta uppgift enligt lagen skulle därför bli att bistå den som ansåg sig ha blivit diskriminerad i en eventuell tvist. Likabehandlingsdirektivet 76/207/EEG Lagen skulle vidare omfatta skilda verksamhetsområden och gälla inom såväl offentlig som privat verksamhet. Regeringen efterlyste en närmare analys bl.a. av vad det var för uppgifter som skulle lämnas och konsekvenserna av förslaget, t.ex. i förhållande till uppdraget för . Regeringen ansåg vidare att arti- kel 13-direktiven, direktivet mot etnisk diskriminering och arbets- livsdirektivet, inte heller krävde att någon uppgiftsskyldighet in- fördes. Med beaktande av det anförda stannade regeringen vid att frågan om uppgiftsskyldighet fick anstå i avvaktan på den parla- mentariska förslag.283 lag om förbud mot diskriminering gäller i princip för andra samhällsområden än arbetslivet. För att genomföra likabe- handlingsdirektivet föreslår vi att diskrimineringsförbuden i lagen i fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start och bedrivande av näringsverksamhet, yrkesutövning, medlemskap m.m. i arbets- tagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer och yrkesmässigt till- handahållande av tjänster skall gälla även för diskrimineringsgrunden kön. Vi kan till en början konstatera att likabehandlingsdirektivet inte kräver att det införs någon uppgiftsskyldighet för dem som diskrimineringsförbuden riktar sig mot. är alltså inte enligt EG-rätten skyldigt att införa en uppgiftsskyldighet. Oavsett den saken bör dock frågan övervägas närmare i syfte att finna en modell som ger mesta möjliga effektivitet i JämO:s och de andra ombuds- männens tillsyn utan att därför lägga en onödigt stor belastning på den verksamhet som övervakas. Frågan bör dock bedömas samlat för alla diskrimineringsgrunderna tillsammans. Vi återkommer därför till frågan om uppgiftsskyldighet enligt lag om förbud mot diskriminering – eller kommande motsvarande lagstiftning – i vårt slutbetänkande.