sou · GSB374 · 2005-01-01 00:00:00 — Utlänningslagstiftningen i ett domstolsperspektiv Betänkande av av utlännings- lagstiftningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Regeringen bemyndigade det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden som gäller flyktingar, mottagande av asylsökande och utlänningars rätt att vistas i landet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. göra en genomgång av utlänningslagens materiella bestämmelser och anpassa dessa till en övergång från handläggning hos förvaltningsmyndigheter och regeringen till ett system där överprövning sker i domstol (dir. 2003:28). Med stöd av bemyndigandet förordnades den regeringsrådet som ordförande, riksdagsleda- möterna (), (), (), (), (), (), (), () och () samt oppositionsrådet () som ledamöter i kommittén. Som sakkunniga förordnades nuvarande utri- kesrådet , generaldirektören och regiondirektören . Som experter förordnades ämnesrådet , kanslirådet , departementssekreteraren och rättssakkunniga . Genom beslut entledigades och förordnades rättssakkunnige som expert i kommittén. förordnades hovrättsrådet som huvudsekreterare och hovrättsassessorn som biträdande sekreterare. Kommittén har antagit namnet av utlänningslagstiftningen. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2003:147) har kommittén fått tiden för att redovisa uppdraget förlängd. Kommittén överlämnar härmed betänkandet Utlänningslagstift- ningen i ett domstolsperspektiv (SOU 2004:74). Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Uppdraget är därmed avslutat. 2.2.2 Förutsättningarna för att visering skall beviljas.......... 2.2.3 Ansökan och beslut om visering.................................. Återkallelse av visering................................................. 2.3.2 Regeringens roll för utformningen av praxis .............. 2.3.4 Humanitära skäl i fråga om visering............................ 2.3.5 Har påverkat praxis?.................. Beviljade ansökningar, avslag m.m.......................................... Några andra länders regler om visering .................................. Överväganden och förslag ....................................................... Kravet på arbetstillstånd ............................................... Undantag från tillståndskravet..................................... 3.2.4 Handläggningen av ärenden om arbetstillstånd .......... 3.3.1 Arbetskraftsinvandring – permanent uppehålls- tillstånd av arbetsmarknadsskäl.................................... Utvecklingen inom EU.......................................................... 3.5.1Unionsmedborgares och deras familjemed- lemmars rätt att fritt röra sig, uppehålla sig och arbeta inom medlemsstaternas territorier.................. 3.5.2 Tredjelandsmedborgares rätt att arbeta i med- lemsstat som anställd eller egenföretagare ................ 3.6Regeringens, , Migrations- verkets och roll för praxisbild- Pågående förändringsarbete inom ............................ Överväganden och förslag ..................................................... 3.8.1 Behov av precisering ................................................... 3.8.2 Förutsättningar för att arbetstillstånd skall 3.8.3 Permanent uppehållstillstånd i stället för arbets- tillstånd och arbetstillstånd vid tidsbegränsat 3.8.4 Möjlighet att överklaga beslut rörande arbets- Uppehållstillstånd av humanitära skäl ........................ 4.1Humanitära skäl – förr och – som grund för uppe- 4.2.2 Regeringens uttalanden i prop. Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv........... Barn som kommer hit ensamma ........................................... 4.3.1 Flyktingar, andra skyddsbehövande och de som av humanitära skäl bör få stanna i ................. 4.3.2 Tidsbegränsat respektive permanent uppehålls- tillstånd grundat på humanitära skäl.......................... 4.3.3 Omständigheter som beaktas vid bedömningen av humanitära skäl – gällande praxis.......................... Vuxnas sjukdom och vårdbehov ........................................... Vuxnas anpassning till svenska förhållanden ....................... Svåra förhållanden i hemlandet ............................................. Humanitära skäl som gäller någon annan än sökanden....... Effekten av brottslighet......................................................... Beviskrav och bevisbörda ...................................................... Skyddsbehövande i övrigt...................................................... 4.5 Har praxis förändrats över tiden? Lagändringar angående skyddsgrunder................................. 4.6Regeringens, och Utlännings- nämndens roll för styrning av praxis..................................... Humanitära skäl i några andra länders lagstiftning .............. Överväganden och förslag ..................................................... 4.8.1 Humanitära skäl och humanitet i författningar och i vardagligt språkbruk .......................................... 4.8.2 Fakultativt eller obligatoriskt uppehållstillstånd vid humanitära skäl ..................................................... 4.8.3 Behov av förändring och precisering ......................... 4.8.4 Kriterierna för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas av humanitära skäl.......................................... 4.8.5 Vissa skäl som kan beaktas vid den samlade och regeringens normgivningsmakt .................. Delegering av normgivningsmakten .......................... De olika bemyndigandena i utlänningslagstiftningen .......... Överväganden och förslag..................................................... Andra regler som berörs i utlänningslagstiftningen....... Inledande bestämmelser i utlänningslagen ........................... Tillståndskraven: definitioner och omfattning .................... Uppehållstillstånd på grund av anknytning.......................... 6.4Uppehållstillstånd på grund av internationella Skäl mot uppehållstillstånd.................................................... När uppehållstillstånd skall ha beviljats................................ handläggning och beslutsfattande .... organisation och styrning ...................... Länderkunskap och landinformation.................................... 7.3.2 Lagring och spridning av information....................... Samordning och spridning av praxis..................................... Sekretess till skydd för utlännings personliga för- Ärenden om uppehållstillstånd i övriga fall .......................... Allmänt om ansökningsförfarandet då sökanden inte befinner sig i ............................................ Uppehållstillstånd på grund av annan särskild Uppehållstillstånd för tillfällig vistelse ...................... Förlängning av besök i ................................... Återkallelse av uppehållstillstånd............................... Handläggning av barnärenden ............................................... Något om och dess handläggning Överväganden och förslag ..................................................... 7.18.1 Uppdragets utförande................................................. 7.18.2 Rättssäkerhet, enhetlighet och förutsebarhet vid 7.18.5 Utbildningsbehov hos personal och offentliga 7.18.6 Nödvändiga författningsändringar?........................... Genomförande av förslagen ....................................... Konsekvenser och kostnader ................................................ Förslagen till lagändringar.......................................... 8.1.3 Utgifter för invandrare och flyktingar ...................... Lagens innehåll och tillämpning.......................................... Kraven för att utlänningar skall få resa in, vistas och 3 kap. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd.................. Särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd................... Fortsatt uppehållstillstånd i vissa anknytningsfall............... När uppehållstillstånd skall ha beviljats................................ 6 kap. Återkallelse av tillstånd........................................................ Reservationer och särskilda yttranden ................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv .................................................................. Bilaga 3 Lagrådsremissens författningsförslag............................... UD 2003:02 Hearing om praxis gällande uppehålls- tillstånd av humanitära skäl ................ Praxissammanställning, visering ....................................... Praxissammanställning, arbetstillstånd ............................ Praxissammanställning, humanitära skäl för uppe- a. prop. General om Trade in Kommittén om ny instans- och ärenden (NIPU) Sekretesslagen (1980:100) Statens person- och adress- System för Tillstånd, Asyl, Mot- samma databas i utlännings- United Nations High Commis- sioner for Refugees/ FN:s flyk- utlänningslagen (1989:529) Utlänningslagens tillämpning i en ny instans- och processordning Kommittén har haft i uppdrag bl.a. att gå igenom och anpassa utlänningslagens materiella bestämmelser till en förändrad instans- och processordning för utlänningsärenden. Syftet är att bestäm- melserna skall kunna tillämpas på ett rättssäkert, enhetligt och förutsebart sätt såväl i första instans som i domstol som andra instans vid en reformerad instans- och processordning. Kommitténs huvudsakliga arbete har gått ut på att ge vissa till- ståndsbestämmelser, nämligen de som gäller visering, uppehålls- tillstånd av humanitära skäl och arbetstillstånd, en tydligare utformning genom att i lagtext precisera de förutsättningar som enligt förarbeten och gällande praxis krävs för att tillstånd skall beviljas. Några bedömningsgrunder för dessa tillstånd har inte framgått av utlänningslagen utan bestämts genom förarbets- uttalanden och praxis. Med de föreslagna preciseringarna av de vik- tigaste bedömningsgrunderna i lag, avses att kraven på rättssäker- het, enhetlighet och förutsebarhet skall kunna uppfyllas. har ett betydligt större antal personer beviljats uppehållstillstånd i av humanitära skäl än som fått stanna här som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Grunden för att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl har reglerats som en av flera punkter i en bestämmelse som även omfattar uppe- hållstillstånd på grund av anknytning till anhörig etc. Som nämnts inledningsvis har det inte i lagen angetts några kriterier för vad som utgör humanitära skäl. Kommitténs förslag innebär att förutsättningarna för uppehålls- tillstånd av humanitära skäl regleras i en egen paragraf i kapitlet om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. I praktiken är det vanligt förekommande att uppehållstillstånd av humanitära skäl prövas utifrån en samlad bedömning av sökandens situation där flera olika omständigheter kan vägas in, såsom sjukdom, anknyt- ning till , svåra förhållanden i hemlandet etc. Den nya bestämmelsen om humanitära skäl inleds därför med en generell grund som stadgar att uppehållstillstånd får beviljas om den sam- lade bedömningen av sökandens situation framstår som synnerligen ömmande. I praxis finns dessutom vissa typsituationer som i sig kan vara tillräckliga för att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa typsituationer är: om utlänningen lider av livshotande sjuk- dom eller synnerligen allvarligt handikapp, om utlänningen har fått särskild anknytning till medan han eller hon väntat på avgö- rande i sitt ärende och om utlänningen inte beräknas kunna återsändas till hemlandet eller det land han eller hon kom från. I praxis förekommer också andra fall som skulle kunna utgöra egna typsituationer för humanitära skäl, såsom att sökanden kom- mer från ett land där det råder svåra förhållanden men där det inte finns förutsättningar att bevilja uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt (s.k. politisk-humanitära skäl). I utred- ningen har kommittén gått igenom och angett några sådana ytter- ligare omständigheter som kan vägas in i bedömningen av de humanitära skälen. Kommittén har dock bedömt att någon uttöm- mande reglering av typsituationer för humanitära skäl varken bör eller kan eftersträvas och att bedömningen av de humanitära skälen, utöver de tre angivna situationerna, får göras enligt den generella grunden. Av förarbetena till nu gällande lagstiftning framgår att den all- männa hänsyn till barnets bästa som uttrycks i en inledande portal- paragraf i utlänningslagen bl.a. skall komma till uttryck genom att något lägre krav får ställas på styrkan av humanitära skäl när barn är berörda. Mot denna bakgrund och då kriterierna för uppehållstill- stånd av humanitära skäl nu föreslås reglerade i en särskild bestämmelse, har kommittén funnit ett behov av att tydligt mar- kera den mildare bedömning som skall göras då barn berörs. Kommittén föreslår därför att bestämmelsen om humanitära skäl för uppehållstillstånd kompletteras med en egen bestämmelse som rör uppehållstillstånd av humanitära skäl för barn. Innebörden av den föreslagna bestämmelsen är att tillstånd får beviljas även då de omständigheter som föreligger i barnets ärende inte är av samma allvar och tyngd som skulle ha krävts i fråga om vuxna personer. Genom att införa en egen bestämmelse för humanitära skäl i barn- ärenden avser kommittén att tydligare synliggöra de intentioner som ligger bakom utlänningslagens portalparagraf om hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt. Den nya bestämmelsen syftar också till att tillämpningen av humanitära skäl i barnärenden skall göras något mer generös än . Dessutom är bestämmelsen avsedd att markera att barnets individuella skäl för uppehållstillstånd måste prövas särskilt och inte som en del av för- äldrarnas ärende. Kommittén påpekar vikten av barnperspektivet även i den del av utredningen som rör handläggning och besluts- fattande. Prioriteringen av barnärenden, kortare handläggnings- tider, att ärendena handläggs av särskilt utbildade personer samt vikten av att barnets rätt att komma till tals säkerställs, har tagits upp som väsentliga punkter att genomföra. Eftersom arbete med dessa frågor pågår inom har kommittén dock inte lagt fram några egna förslag på hur genom- förandet skall ske. Kommittén föreslår att kriterier för enhetlig visering och nationell visering anges i utlänningslagen, medan regeringens bemyndigande att i förordning meddela föreskrifter kvarstår för andra, speciella viseringsformer såsom transitvisering, nödfallsvisering och lik- nande. Vissa bestämmelser om enhetlig visering har funnits i utlänningsförordningen. Bestämmelserna rör praktiska frågor om giltighet och vilka myndigheter som får utfärda visering, men inne- håller inte kriterier för själva bedömningen av när enhetlig visering skall beviljas. Några kriterier för när enhetlig visering skall beviljas finns dock i (artikel 5). Dessutom har det utvecklats en fast praxis rörande enhetlig visering som innebär att visering inte beviljas om det finns en risk av viss styrka för att sökanden kommer att stanna i eller någon annan Schengen- stat efter viseringstidens utgång. Kommittén föreslår att förutsättningarna för enhetlig visering fortsättningsvis skall regleras i utlänningslagen. I samband därmed föreslår kommittén att de praktiska tillämpningsföreskrifter som anges i utlänningsförordningen förs över till utlänningslagen, men också att det i lagtexten införs kriterier för när enhetlig vise- ring skall utfärdas. I den nya bestämmelsen om enhetlig visering förs in dels vissa kriterier som framgår av , dels den bedömning av sökandens återvändandeavsikt som tilläm- pas i praxis. De kriterier som hämtats från innebär att sökanden skall ha gällande pass eller annan handling som skall godtas som pass, att syftet och förutsättningarna med vistelsen i landet kan visas av sökanden, att sökanden har ekono- miska förutsättningar att klara vistelsen och utresan, att inreseför- bud inte har meddelats sökanden samt att han eller hon inte anses äventyra ordning och säkerhet inom Schengenområdet. Dessutom anges den tillkommande förutsättningen för visering, nämligen att risken för att sökanden skall stanna kvar i eller annat Schengenland efter viseringstidens utgång inte bedöms vara alltför hög. Kommittén har ansett att gällande praxis i detta avseende bäst kan uttryckas med att visering inte får beviljas om det framstår som sannolikt att sökanden har en annan avsikt med vistelsen än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna eller Schengenområdet efter viseringstidens utgång. Om inte alla förutsättningar för att bevilja enhetlig visering är uppfyllda, kan enligt nu gällande ordning nationell visering beviljas. Förutsättningarna för detta – om det är nödvändigt av humanitära skäl, på grund av internationella förpliktelser eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse – anges i utlänningsförordningen. Bestämmelsen innehåller också uppgifter om tiden för nationell visering och vissa praktiska tillämpnings- föreskrifter. Kommitténs förslag innebär att bestämmelsen om nationell visering förs över i oförändrat skick från utlännings- förordningen till utlänningslagen. Kommittén har funnit att enhetlig visering och nationell visering framstår som väl avgränsade och allmänna former av visering och att det därigenom är lämpligt att reglera förutsättningarna för dessa i utlänningslagen. För övriga former av visering, såsom visering för flygplatstransitering, nödfallsvisering, visering för sjömän eller gemensam visering för flera utlänningar, gäller speciella förutsätt- Gemensamt för dessa viseringsformer är dessutom att de är mer begränsade än vad som är fallet för enhetlig och nationell visering. Kommittén har inte funnit det möjligt att föra över förut- sättningarna för samtliga viseringsformer till utlänningslagen och har därför stannat för att regeringen genom bemyndigande skall få meddela ytterligare föreskrifter om visering. Därigenom får de sär- skilda viseringsformerna även fortsättningsvis regleras i förordning. Utöver helt grundläggande bestämmelser om att arbetstillstånd får ges , begränsas till visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som krävs, innehåller utlänningslagen inte någon reglering av förutsättningarna för arbetstillstånd. Regeringen har, med stöd av ett allmänt bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd, meddelat tillämpnings- föreskrifter och angett särskilda undantag från kravet på arbetstill- stånd. Dessa bestämmelser finns i utlänningsförordningen. De egentliga kriterierna för när arbetstillstånd beviljas framgår dock av riktlinjer som meddelas av (). Kommitténs förslag innebär att det, förutom de praktiska tillämpningsbestämmelserna som redan finns i utlänningslagen, dessutom i utlänningslagen skall införas generella kriterier för när arbetstillstånd får beviljas. De föreslagna kriterierna bygger på AMS nuvarande riktlinjer och innebär att arbetstillstånd får beviljas inom områden där det råder tillfällig brist på arbetskraft eller för säsongsarbete. En ytterligare förutsättning är att arbetskraftsbeho- vet inte kan fyllas inom landet eller genom rekrytering från EES- området eller . Arbetstillstånd får också beviljas vid inter- nationellt utbyte utan att någon arbetsmarknadsprövning behöver göras. I kommitténs förslag ingår också att en bedömning skall göras av bl.a. arbetsavtalets anställningsvillkor och arbetstid. Även dessa kriterier bygger på nu gällande riktlinjer från AMS. De bestämmelser som angetts gäller personer för vilka arbetet är den främsta grunden för att resa in och vistas i . I prak- tiken är det också vanligt förekommande att arbetstillstånd beviljas som en direkt följd av att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har beviljats, t.ex. då den egentliga grunden för uppehållstillstånd är familjeanknytning. I de fallen behöver inte någon arbetsmarknads- prövning göras för att arbetstillstånd skall beviljas. saknas en uttrycklig reglering av denna möjlighet att bevilja arbets- tillstånd. Kommittén anser att en särskild bestämmelse för dessa fall bör införas i utlänningslagen, av innebörd att arbetstillstånd får ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett specialfall av tillstånd för att arbeta i gäller arbets- kraftsinvandring för permanent vistelse i . beviljas ett relativt litet antal personer sådant tillstånd. I de fall tillstånd beviljas sker detta genom att permanent uppehållstill- stånd, och därigenom inte arbetstillstånd, ges. regleras detta genom riktlinjerna från AMS, men kan inte i övrigt utläsas av utlänningslagen eller utlänningsförordningen. Av AMS riktlinjer framgår att permanent uppehållstillstånd av arbetsmark- nadsskäl får beviljas personer med särskild kompetens inom ett visst yrke eller ett visst företag, s.k. nyckelpersoner. Vidare framgår att dessa nyckelpersoner bör vara högt utbildade eller högt kvalifi- cerade med särskild betydelse för näringslivet eller kulturlivet i regionen och att arbetsgivarens behov av arbetskraft utgör ett hin- der för expansion eller för att upprätthålla verksamheten. Bestämmelserna om arbetskraftsinvandring är föremål för över- syn inom Utredningen om översyn av regelverket kring arbets- kraftsinvandring, N 2004:09. Nya bestämmelser om permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl kan därigenom komma att föreslås inom ramen för det arbetet. Kommittén har valt att nu föreslå en bestämmelse som bygger på AMS gällande riktlinjer. Bestämmelsen innebär att en utlänning med särskilda kvalifikatio- ner, som uppfyller de generella kraven för arbetstillstånd och som har erbjudits långsiktig anställning i , får beviljas permanent uppehållstillstånd i stället för arbetstillstånd. Regleringen av arbetstillstånd innehåller omfattande regler för bl.a. EES-medborgare och deras anhöriga. Dessa bestämmelser finns i utlänningsförordningen. Kommittén har bedömt att bestämmelserna är alltför detaljerade för att kunna föras över till utlänningslagen. Behovet av att så enkelt som möjligt kunna ändra bestämmelserna innebär också att denna reglering även fortsättningsvis bör ingå i ett allmänt bemyndigande för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om undantag från arbetstillstånd. Övriga bestämmelser i utlänningslagen I samband med att kommittén gått igenom de olika tillstånds- bestämmelserna har ordningen på bestämmelserna också lagts om så att de allmänna definitionerna och uppgifter om vilka tillstånd som krävs har samlats i ett kapitel. I samma kapitel anges också undantag från tillstånden. De materiella reglerna och förutsättningarna för tillstånden har samlats i ett kapitel. Genom att uppehållstillstånd av humanitära skäl föreslås utgöra en egen bestämmelse, har kommittén funnit anledning att göra även vissa av de nuvarande bestämmelserna om uppehållstillstånd mer överskådliga och under skilda rubriker samla bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning, humanitära skäl, arbete m.m. respektive internationella åtaganden. Bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av familje- anknytning har utvecklats något för att bättre återspegla de förut- sättningar som framgår av bl.a. förarbetena till gällande lagstiftning eller där praxis annars framstått som otvetydig. I samband därmed har kommittén föreslagit att det i lagtexten införs ett krav på sär- skilt visat beroendeförhållande vid uppehållstillstånd för annan nära anhörig än maka, make, sambo eller barn. Vidare har kommittén föreslagit en ny punkt rörande uppehållstillstånd för umgänge med ett i bosatt barn.