sou · GSB377 · 2005-01-01 00:00:00 — Fler övningstillfällen tillsammans med andra nationer ger oss en ökad möjlighet att öva mot utländska flyg- och markburna system vilket skulle ge oss ökade kunskaper och förmåga att verka mot och med dessa system. Vidare erhåller vi sannolikt även större möjlig- heter att få öva mot andra nationers övningsmateriel. Fler internationella samövningar ger dessutom Försvarsmakten en bättre möjlighet att värdera och bekräfta vår egen förmåga. Specifika verksamhetsområden utöver normal flygövningsverksam- het som skulle kunna vara intressanta för utländska försvarsmakter kan vara telekrigsområdet, Unmanned Aerial Vechicles (UAV/UCAV), / (FAC/TACP) samt inom rymdområdet. Militär test- och övningsverksamhet Liksom för mark- och flygförband är den svenska marinens del- tagande i internationell verksamhet omfattande och bedöms av Försvarsmakten att även fortsättningsvis öka. Behoven av träning med många deltagande enheter i internationella samövningar i syfte att öka interoperabiliteten är lika stora för marinen som för arme och flyg. bedrivs omfattande internationell övnings- verksamhet främst i södra , men även i norra samt i . På motsvarande sätt finns även för marinen en stor potential i ett utvecklat och utökat internationellt militärt deltagande på svenskt sjöterritorium alternativt internationellt hav i närhet. De fördelar och möjligheter som redovisats för mark och luft gäller således i princip även för marinen. Militär verksamhet, nationell som internationell, ställer stora krav på den genomförande verksamhetsledaren inte minst avseende logistik, samverkan mellan olika myndigheter samt kontroll av till- stånd och regelverk. Internationell militär verksamhet på svenskt territorium, ställer också stora krav på säkerställandet av kvaliteten i verksamheten. De utländska försvarsmakter som kan komma att bedriva verksamhet på svenskt territorium kommer att förvänta sig och utgå från att det är Försvarsmakten som är deras motpart. Såväl för att säker- ställa kvaliteten i verksamheten (och därmed Försvarsmaktens internationella anseende) som för att möjliggöra för de positiva utvecklande faktorer som redovisats ovan, måste Försvarsmakten vara verksamhetsledare. På så sätt tas också möjligheten till kostnads- effektivitet tillvara liksom spridningen av de fasta kostnaderna. Tillstånd att bedriva militär verksamhet på vårt territorium bör således vara förbehållet Försvarsmakten och ej kunna ges till andra verksamhetsledare. Undantag från denna regel för viss verksamhet (testverksamhet) bör dock även fortsättningsvis kunna lämnas till några stödjande försvarsmyndigheter såsom FMV och FOI, likväl enstaka företag eller enstaka verksamhet inom försvarsindustrin. Ovanstående innebär att Försvarsmakten anser att utländsk militär verksamhet i skall bedrivas inom ramen för Försvars- Militär test- och övningsverksamhet Detta innebär, i sin tur, att denna verksamhet måste ledas av Försvarsmakten. I anslutning till de bägge berörda myndigheternas redovisning finns anledning att också nämna skärningspunkten mellan den militära verksamheten och rennäringen, som har stora betesområden på militära prov- och övningsområden. Intressena är långtifrån oförenliga, vilket också visat sig i underlaget till utredningen. På förbands/prov- platsnivå har ett väl fungerande samarbete etablerats mellan RFN och K4 i och samerna. Detta har vitsordats från ömse håll. RFN t.ex. har ett detaljerat avtal med de same- byar som har renbetesrätt inom provområdet (En kopia återfinns i FMV:s underlag, bilaga 4) har lämnat ett underlag till utredningen där man framhåller behovet av tidig kontakt och löpande samråd kring den militära test- och övnings- verksamheten. Det måste finnas tydliga kontaktvägar/-personer och klara mandat, anser . Jag delar helt Försvarsmaktens uppfattning att en utökad inter- nationell utbildnings- och övningsverksamhet i inverkar positivt på Försvarsmaktens interoperabilitet och att denna för- måga är en av de viktigaste uppgifterna för svenska försvarsmakten. Hittillsvarande erfarenheter är mycket goda. Verksamheten bidrar dessutom till en kostnadseffektiv höjning av försvarsmaktens inter- nationella insatsförmåga. Den synliggör också som en aktiv och solidarisk bidragsgivare till internationell krishantering och fredsfrämjande verksamhet. Min uppfattning förstärks av de intervjuer som skett vid de förbandsbesök jag genomfört. Framtidens försvar, det s.k. nätverksbaserade försvaret (NBF), kommer I allt högre grad att bygga på en långtgående integration, även internationellt, och samverkan mellan olika typer av strids- krafter. Denna samverkan kommer att behöva samordnas och rum – i luften, på marken och till sjöss. Detta ställer nya krav på möjligheterna till storskalig samövning som kraven på ledningsförmåga ökar väsentligt. I detta perspektiv kan de stora ytorna och avstånden i och kring övningsområdena i komma att gestalta sig som övningsmässiga tillgångar. Militär test- och övningsverksamhet sant iakttagelse är att den svenska försvarsmakten inte ens i sin egen verksamhet genomför storskalig stridskraftsgemensamma övningar i den utsträckning som behövs, vilket uppmärksammats i Försvarsberedningens senaste rapport (Ds 2004:30). Kanske kan behovet av internationell samövning ge impulser till fler stridskrafts- gemensamma övningar. Jag instämmer i att det inte går att med någon grad av precision fastställa storleken på den internationella efterfrågan på test- och övningsverksamhet i . står det klart att intresset finns och jag kan konstatera att efterfrågan har ökat under den korta tid utredningen arbetat. Fr.a. är det flygövningsmöjlig- heter med eller utan utnyttjande av möjligheter till robot- skjutning samt vinter/ödemarksträning som efterfrågas. För att ge verksamheten långsiktig stadga och planeringsförut- sättningar bör möjligheter till långsiktiga överenskommelser som sträcker sig övervägas. Planeringsmässigt vore det ju bara en fördel för oss själva och våra europeiska partners om det gick att lägga fast långsiktiga, återkommande övnings- möjligheter. Utländska partners, den svenska försvarsmakten och regionala/lokala intressen torde ha allt att vinna på en sådan långsiktighet. Med tanke på att övningsverksamheten har en politiskt grund är det dock rimligt att långsiktiga avtal förses med en klausul om årlig översyn som säkerställer ett ensidigt svenskt tolkningsföreträde att ett land uppfyller de kriterier vi tillämpar för tillståndsgivning. Om landet ifråga inte bedöms uppfylla de kriterier uppställt förbehåller sig regeringen rätten att utan kompensation häva tillståndet. (se vidare kapitel 7) Jag delar uppfattningen att Försvarsmakten även fortsättningsvis bör stå som huvudman för den internationella militära verksam- heter som är kopplad till övningar och utbildning med det svenska försvaret. I förekommande fall kan dock FMV ha huvudmanna- skapet i enlighet med den existerande författningsmässiga reg- leringen på området. I likhet med FMV:s provresurser bör möjlig- heterna till övningsverksamhet i marknadsföras inter- nationellt. Marknadsföringen bör bedrivas aktivt (se vidare avsnitt 7.3). Precis som med den rent svenska militära verksamheten måste även utländsk verksamhet stämmas av med samiska intressen vad gäller rennäringen på övningsområdena. Fungerande samrådsformer med tidiga kontakter är väsentligt för att ömsesidig anpassning skall vara möjlig. De samrådsformer som etablerats mellan och och samerna bör vara vägledande för framtiden. Stora delar av Försvarsmaktens verksamhet liksom FMV:s prov- verksamhet regleras genom tillståndsprövning eller anmälan av miljöfarlig verksamhet enligt (9 kap.) t.ex. flygplats- och hamnverksamhet samt skarpskjutning på övnings och skjutfält. Vissa tillstånd är generella och långsiktiga, t.ex. avsteg från terräng- körningslagen. Andra tillstånd har annan karaktär, t.ex. tillstånd att skjuta skarp ammunition från specificerad plats. Förfarandet vid tillståndsprövning regleras i (16 kap.). Erhållande av ett tillstånd och större omprövningar av erhållet till- stånd är en process , mindre ändringar av ett befintligt tillstånd tar minst . Militär verksamhet prövas av Läns- styrelsens Miljöprövningsdelegation (i första instans). Den som söker tillstånd skall vara verksamhetsutövare. I de fall flera verk- samheter är knutna till samma plats, är en av verksamhetsutövarna ansvarig för den samlade verksamheten. Generalläkaren är tillsynsmyndighet för Försvarsmaktens verk- samhet och har att kontrollera att Försvarsmakten följer givna till- stånd. Försvarsmakten kan knappast svara upp mot tillsynsmyndig- heten om Försvarsmakten saknar befälsrätt över all verksamhet som inryms i ett givet tillstånd. I vissa fall kan önskemålen om internationell test- och övnings- verksamhet komma att ställas mot Försvarsmaktens egen nationella verksamhet. De maximala nivåerna för ett tillstånd kanske nås av Försvarsmaktens egen nationella verksamhet varvid utländska önskemål måste avvisas. Av detta följer att generella tillstånd ej kan lämnas. Önskemålen måste övervägas i varje enskilt fall. Miljöprövningen är en grannlaga process och starkt detaljstyrd vissa typer av utländsk verksamhet ryms väl inom ramen för gällande eller sökta miljökoncessioner. Det beror helt på den svenska nyttjandegraden av tillstånden inom en viss verksamhet. Som exempel kan nämnas att för stora delar av flygverksamheten i står det klart att det finns ett betydande merutrymme. Vid F4 i och F21 i Kallax finns på ett övergripande plan stort utrymme för ett ökat antal starter och landningar, ökning är möjlig. Möjligheterna till mörkerflygning på kvällstid är dock inte lika entydiga, endast tisdagskvällar står till förfogande för t.ex. F21. Med andra ord, beroende på verksamhets- typ kan det således vara så att endast visst utrymme finns för utländsk verksamhet. kan inte uteslutas att utländska propåer kanske kan föranleda behov av omprövning gällande koncessioner. Det går dock inte att ha någon klar uppfattning om detta utan utvecklingen får visa om detta kan bli aktuellt. Självklart får gällande tillstånd vara styrande och man får se till möjligheterna från fall till fall. Lika självklart är att Försvarsmaktens roll som verksamhetsutövare kvarstår och att utländsk verksamhet måste underordna sig denna. Följaktligen är det Försvarsmaktens personal som ytterst leder verksamheten t.ex. i form av skjuttillstånd, riskområden, avlysning m.m. och utländsk trupp måste följa de anvisningar som ges. 6Samhällsekonomiska och tillväxtpolitiska konsekvenser Länsstyrelserna i , och samt ett femtontal Norrlandskommuner jämte kommun har ombetts lämna underlag till utredningen. Av underlaget fram- går entydigt att en ökad militär- test och övningsverksamhet får gynnsamma samhällsekonomiska och tillväxtpolitiska konsekvenser. Näringslivsstrukturen varierar ju från kommun till kommun och omfattningen av den militära närvaron och infrastrukturen likaså. Beroende på kommun och dess egna förutsättningar och närings- livsstruktur lyfts således lite olika specifika områden eller nischer fram som skulle kunna gynnas av en ökad internationell militär verksamhet. Ett antal viktiga gemensamma drag bör dock under- strykas. För det första går det som en röd tråd i underlaget att besöks- näringen i bred mening skulle vinna. Det handlar om ett ökat antal hotellnätter, breddat kundunderlag för butiker, restaurangnäring, service, reparations- och underhållsarbeten, biluthyrning och turist- tjänster i största allmänhet. Underlaget för flygtrafik på regionens flygplatser skulle utökas. För det andra understryks att existerande synergieffekter mellan militär och civil verksamhet t.ex. högteknologiska företag, forsk- nings- och universitetsvärld skulle stärkas. Exempel på detta senare är Östersundsgarnisonens samarbete med i , FOI i som med sin internationellt erkänd kompetens på NBC-området samarbetar nära med , samt som har ett fruktbart samarbete med de militära förbanden och installationerna i och kring . För det tredje pekar man också på det självklara sambandet att existerande nätverk av leverantörer av varor och tjänster till den militära verksamheten skulle möta en ökad efterfrågan. Kund- underlaget för underhåll och drift såsom t.ex. personalrestauranger, leveranser av drivmedel för flyg och fordon, skulle öka. Samhällsekonomiska och tillväxtpolitiska konsekvenser Beroende på omfattningen och inriktningen av den utländska närvaron kan de enskilda förbandens personalbehov påverkas. Ett rimligt antagande är att tyngdpunkten i den internationella när- varon kommer att ligga . Punktinsatser för utbildning av internationella förband i vinterförmåga skulle t.ex. kunna föranleda korttidsanställning av t.ex. reservofficerare. Övnings- verksamhet med utländska förband skulle på liknande sätt kunna generera temporära anställningar av övningsledare m.m. Mer varaktig utländsk efterfrågan på utbildningstjänster å andra sidan skulle kunna medföra nyanställningar på fasta tjänster. Utländsk flygövningsverksamhet ställer inte samma krav på personalintensitet som trupputbildning vid svenska förband. Det mesta torde kan rymmas inom ramen för existerande flyg- och övningsledning, även som personalbehovet såväl temporärt som permanent kan påverkas. RFN har fått vidkännas stora personal- nedskärningar inte minst p.g.a. låg beläggning. Anläggningen utnyttjas långt sin potential. En permanent högre nyttjandegrad kan förutses leda till ökade personalbehov, vilket vore ett värdefullt tillskott för sysselsättningen på orten. är därtill kommuns enda större högteknologiska arbetsplats. När de sysselsättningspolitiska och tillväxtpolitiska konsekvens- erna diskuteras dras ofta en parallell till bil- och komponent- testverksamheten, som ju varit en framgångssaga i regionen. Enligt de senaste beräkningarna genererar verksamheten ett mycket stort antal säsongsarbeten och ett mindre antal fasta arbetstillfällen, allt som allt ca. 650 arbetstillfällen räknat på årsbasis. till befolk- ningsmängden i regionen är detta en mycket betydande siffra. I en studie som framtagits på begäran av länsstyrelserna i och och som utgör en del av under- laget som överlämnats till utredningen beräknas internationell militär test- och övningsverksamhet ha en sysselsättningspotential som är i paritet med biltestklustret. Detta är det enda försök som gjorts att och i siffror kvantifiera de sysselsättningspolitiska effekterna. Det finns dock anledning att vara försiktig med sådana beräkningar, eftersom det inte med säkerhet går att överblicka omfattningen av den internationella militära test- och övnings- verksamheten . Det viktiga är dock att studien över- tygande bekräftar att den militära test- och övningsverksamheten har en klar sysselsättnings- och tillväxtpolitisk potential. I glesbygds- kommuner betyder även ett fåtal arbetstillfällen ett uppsving. Samhällsekonomiska och tillväxtpolitiska konsekvenser En uppenbar samhällsekonomisk vinst är att ett merutnyttjande av den militära infrastruktur som finns i gör att kostnad- erna kan spridas på en något vidgad användarkrets. Man måste hålla i minnet att den militära test- och övnings- verksamheten och biltestversamheten sker utifrån vitt skilda villkor. Bil- och komponenttesterna opererar på en fri marknad där näringsfrihet råder. Den internationella militära test- och övnings- verksamheten är till övervägande delen tillståndspliktig och/eller författningsreglerad, den kringgärdas av många och helt annor- lunda politiska förtecken samt helt andra miljömässiga begräns- ningar. Biltestklustret kan växa fram organiskt på en marknad medan den militära verksamheten utvecklas utifrån snävare, politiskt utstakade, ramar. Kort sagt finns där ingen marknad i traditionell ekonomisk bemärkelse. Därtill kommer att prissättningen inte sker utifrån marknadsekonomiska principer utan bestäms på administrativ väg utifrån principen om full kostnadstäckning. En uppluckring av denna princip och introduktion av en mer flexibel prissättning skulle underlätta en utveckling av den internationella militära test- och övningsverksamheten. I synnerhet skulle det gagna FMV:s ansträngningar att marknadsföra sina provplatser. Till skillnad från bil- och komponenttestverksamheten tillfaller de avgifter som utländsk militär eller försvarsindustri betalar för verksamhet i i första hand statskassan (i form av FMV eller Försvarsmakten). Omsättningen från biltesklustret går däremot huvudsakligen rakt in i den regionala ekonomin. Att kvantifiera effekterna på sysselsättning och tillväxt av den militära test- och övningsverksamheten är vanskligt, för att inte säga ogörligt. Ytterst beror det ju på verksamhetens omfattning och det är inte möjligt att uttala sig om denna. Ovedersägligt är dock att det finns en inte obetydlig potential. Det finns ett dokumenterat intresse från ett antal utländska intressenter att utnyttja svenska militära test- och övningsmöjligheter, t.ex. i form av genomförda utbild- ningar och övningar, offerter och offertförfrågningar hos FMV och underhandsförfrågningar från utländska försvarsmakter. Min egen rundfråga till ett antal utländska ambassader utmynnade i positiva signaler från ett femtontal länder. Samhällsekonomiska och tillväxtpolitiska konsekvenser I ett inledningsskede är det sannolikt att omfattningen av den utländska militära- test och övningsverksamheten blir ganska ringa, men med god marknadsföring och ett enhetligt regelverk för tillståndspliktig verksamhet är det sannolikt att verksamheten kan växa. Beredningsgång, rutiner och praxis måste få tid att sätta sig. Förhoppningsvis kan FMV och Försvarsmakten ges större flexibilitet prissättningen av sina tjänster. En utvärdering av de samhälls- ekonomiska och sysselsättningspolitiska effekterna skulle med fördel kunna genomföras om 3–. Härvidlag är det viktigt att alla berörda – försvarsmakten, näringslivet, lokal administration, forsk- ningsvärld och statsmakter – samverkar för att nå maximala synergi- effekter. Klimatet och geografin i har många avnämare: bil- och komponenttester, utprovning av järnvägs- och annan spårbunden utrustning, militär, rymdforskning, turister m.fl. och det är viktigt att dessa sinsemellan skilda verksamhetsgrenar knyts samman med ett regionalt utvecklingsperspektiv som grund. Synergieffekterna är ju uppenbara eftersom resursgrunden är densamma: klimat, demografi, och geografi. Mot denna bakgrund är det viktigt att regionala intressen och perspektiv på lämpligt sätt länkas ihop med och fogas in i de marknadsåtgärder som föreslås i kapitel 7.3. En utvärdering av de samhällsekonomiska och sysselsättnings- politiska effekterna skulle med fördel kunna genomföras om 3–. 7Regelverk, huvudmannaskap och organisation 7.1Juridiskt ramverk, tillträde till svenskt territorium m.m. Vad gäller rättsläget för utländska styrkors status ter sig en harmonisering av svensk praxis med vad som gäller bland det absoluta flertalet av våra samarbetspartners nödvändig om inte samarbetet i onödan skall försvåras. Det är därför angeläget att skyndsamt inför lagstiftning om reglering av status för utländska militära styrkor i i enlighet med den s.k. PFF- utredningen (SOU 2003:117). Inledningsvis bör konstateras att existerande lagrum medger en utveckling av internationell militär test- och övningsverksamhet i . står det klart att justeringar av praxis och rutiner skulle underlätta. En harmonisering av lagstiftningen för utländska styrkors rättsliga status i enlighet med vad som gäller bland det absoluta flertalet av våra partners ter sig särskilt angelägen (se nedan). Tillträde till svenskt territorium regleras i Tillträdesförordningen (SFS 1992:118). De för utredningen väsentliga delarna är 5 § och 6 § rörande vem som kan besluta om tillträde till svenskt territorium samt 10 § om övningar och skjutövningar inom svenskt territorium. Införsel av krigsmaterial regleras i lagen (SFS 1996:701) om Tull- verkets befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. I 3 § anges lagens tillämpning och i4 § anges anmälningsskyldigheten. Utförsel av krigsmateriel tillhörande utländsk försvarsmakt som enligt beslut av deltagit i övning, besök, demon- stration, utställning, provverksamhet, transitering eller annan aktivitet i Regelverk, huvudmannaskap och organisation regleras av Utförselbevis ISP Dnr 0391/2002. Det nu utfärdade utförselbeviset gäller t.o.m . Dessa lagrum och förordningar ter sig helt ändamålsenliga. Tillsammans med andra länder, särskilt andra EU-länder och de nordiska länderna bedriver en tämligen omfattande verk- samhet på det fredsfrämjande området. Aktiviteter och övningar i där utländsk militär personal deltar och militär materiel används reser frågan om personalens rättsliga status. Militär verksamhet innehåller många riskmoment och det är av största vikt att man på förhand reglerar de deltagande parternas rättsliga ansvarsförhållanden. Haverier och olyckor kan inträffa med påföljande frågor kring skadestånd. Om brott inträffar uppstår frågor kring jurisdiktion. Det blir alltså nödvändigt att på rättslig väg definiera styrkornas status, immunitet och privilegier. De rättsliga förhållandena och behovet att precisera och reglera dem finns väl belysta i Utredningen om översyn av den rättsliga regleringen för fredsfrämjande samarbete med andra länder (SOU 2003:117), den s.k. , och berörs därför inte närmare här. I en lagrådsremiss behandlar regeringen f.n. utredningens förslag. Försvarsmakten understryker i sitt underlag tydligt behovet att skyndsamt inför ett enhetligt ramverk som enkelt och entydigt kan reglera verksamheten i enlighet med vedertagen internationell praxis. Nuvarande svenska regelverk innehåller inskränk- ningar som försvårar internationellt samarbete och medför ett betydande merarbete för svenska myndigheter. (Liknande synpunkter har under utredningens gång vid upprepade tillfällen framförts från utländska företrädare.) har internationellt utbyte ifrågasatts eller till och med blockerats av utländska motparter med hänvisning till de snäva svenska tolkningarna. Försvarsmaktens uppfattning är att dessa uppfattningar hos utländska motparter förstärkts . Försvarsmakten förordar en harmonisering av det svenska regelverket med det internationellt vedertagna regelverk och den praxis som tillämpas av det absoluta flertalet av våra samarbetspartners i . Även FMV under- stryker behovet av rättslig reglering av statusfrågorna för främmande styrkor. Både Försvarsmakten och FMV förordar att PFF-utred- ningens förslag antas och regleras i lag. Det skulle väsentligt underlätta en utökad internationell militär test- och övningsverk- samhet. Regelverk, huvudmannaskap och organisation Långsiktiga avtal skapar av naturliga skäl en stabil planerings- grund för samtliga parter. Detta i sin tur skapar underlag för beslut om investeringar och annan utveckling av verksamheten. Möjligheten att skriva långsiktiga avtal för test och övnings- verksamhet (Memorandum of Understanding eller s.k. Technical Agreements) med andra länder bör noga beaktas. Det ter sig ändamålsenligt att ansökningar om militär övnings- verksamhet i prövas utifrån kriterier i linje med dem som gäller för svensk vapenexport och att riktlinjer för till- ståndsgivning följer vad som gäller för vapenexport. Oförbindliga förhandsbesked om ansökningar bör kunna lämnas, på samma sätt som () gör i fråga om export av försvarsmateriel. Utländsk militär bör under vissa förutsättningar kunna medges tillstånd att öva i utan att det sker inom ramen för samövning med den svenska Försvarsmakten. Verksamhet som innebär att utländsk trupp övar på svenskt terri- torium är tillståndspliktig och det är regeringen som ytterst beslutar om främmande makts tillträde till och utnyttjande av svenska militära övningsområden eller möjlighet att köpa utbild- ningar.1 Detta innebär att det måste skapas ett tydligt regelverk och en klar beredningsgång för tillståndsgivning. är det viktigt att prövning och blir så enkel och effektiv som möjligt.