sou · GSB341 · 2005-01-01 00:00:00 — Utredningen noterar att det i den nya arbetsordningen har införts vissa regler som kan bidra till en ökad samverkan. Således ska Strategi- och marknadsavdelningen utveckla former för ökad Intern styrning och organisation rotation av personal mellan interna och externa grupper. Vi anser att myndigheten skulle kunna komplettera detta exempelvis genom att i sina årliga Riktlinjer för verksamhetsplanering och budgete- ring som ett mål införa att ett visst antal breda projekt över avdelningsgränserna ska initieras . Givet- vis kan ett sådant mål aldrig överordnas målet att tillgodose kun- dernas behov men väl fokusera på möjligheten och lämpligheten av gemensamt genomförda uppdrag i vissa fall. Det kan därför vara lämpligt att först använda ett sådant konkret och mätbart VP-mål på försök under något eller . I det nuvarande systemet för budgetering och verksamhetsplane- ring budgeteras i princip samtliga kända och bedömda kost- nader/anslag intäkter på respektive avdelning. Med denna eko- nomimodell finns viss risk för att avdelningarna/projekten i sin strävan att säkerställa den egna ekonomin inte tillräckligt beaktar de olika möjligheterna att engagera andra delar av myndigheten vid genomförandet av uppdragen. Förutsättningarna för tillskapande av breda projekt över avdelningsgränserna försvåras härigenom vilket kan vara till nackdel för FOI:s kunder. Åtgärder bör därför vidtas för att uppmuntra resursutbytet mellan avdelningarna. Slutligen finner utredningen det angeläget med åtgärder för att genom samlokalisering minska den geografiska spridningen, sär- skilt i . Vi har erfarit att förberedelser i detta syfte pågår inom FOI. En samlad lokalisering av FOI:s verksamhet kan, förutom för- bättrade förutsättningar för samverkan mellan olika forskargrup- per, antas sänka de direkta hyreskostnaderna och reducera indirekta kostnader för transporter som följer av dagens splittrade lokali- sering. Vidare bör en del kostnader på stödsidan kunna sparas. Vid en sådan samlokalisering bör även beaktas värdet för FOI av: Närhet till annan forskningsverksamhet (universitet, högskola och andra forskningsinstitut), vilket kan underlätta personal- och kunskapsutbyte samt förstärka FOI:s forskningsimage. Närhet till högteknologisk industriverksamhet. Goda allmänna kommunikationer. Lokalernas lämplighet såväl utifrån ett arbetsmiljö- som ett kundperspektiv. Intern styrning och organisation FOI håller på att sjösätta ett omfattande, integrerat system för verksamhetsledning. Utredningen ser positivt på detta mot bak- grund av behovet av samlat uppträdande i den nya marknads- situation som är på väg. konstaterar vi att den interna styrningsprocessen inte fungerat effektivt såtillvida att vissa centralt utfärdade strategi- och plandokument synes ha haft en liten betydelse. Utredningen har naturligtvis ingen möjlighet att bedöma hur effektiva de processer och dokument som ingår i det nya systemet kommer att bli. Vi konstaterar emellertid att ett antal nya ansvarsroller – systemledare, processansvariga och process- utvecklare – tillskapats för att driva och utveckla det nya verksam- hetsledningssystemet. Uppgifterna regleras i den nya arbetsord- ningen. Bland uppgifterna ingår att bevaka processer och doku- mentation såväl för systemet i sin helhet som för däri ingående pro- cesser. Bland bevakningspunkterna ingår systemets/processens funktion, behov av förbättring eller avveckling, totala effektivitet etc. Utredningen ser ingen anledning att i detta läge förespråka ytter- ligare åtgärder utöver att organisationen fortlöpande bör följa upp processerna ur ett kostnads/nyttoperspektiv. (Jfr följande avsnitt om kontinuerlig mätning av vissa OH-kostnader). Vi vill under- stryka att för att uppnå fördelarna med ett sådant, relativt komp- lext system, krävs en allmän acceptans hos medarbetarna. Detta kräver i sin tur att ledningen aktivt engagerar sig även i det fortsatta genomförandet, inte minst vad gäller kvalitets- och miljölednings- delarna, liksom att personalen brett utbildas och engageras i de mål/resultatdiskussioner som exempelvis kundundersökningar och miljöredovisningar kan ge upphov till inom institutet. 5.5.5Mät den inre effektiviteten FOI:s verksamhet måste, för att vara effektiv, ha rutiner som säker- ställer såväl en hög produktivitet (inre effektivitet)som att de pro- dukter och tjänster som institutet tar fram också kommer till nytta hos beställaren/avnämaren (yttre effektivitet). Detta förutsätter effektivitet i inriktningen av forskningen i termer av vilka tillämp- ade frågeställningar som bearbetas, vilka typer av produkter och Intern styrning och organisation tjänster som FOI levererar (är de kundanpassade och användar- vänliga?) samt vilka insatser FOI gör för att få genomslag för de budskap och den kunskap som levereras. I detta avsnitt vill utredningen peka på vissa åtgärder som kan bidra till en ständig förbättring av den inre effektiviteten. Att det därutöver finns en mängd andra åtgärder som kan förbättra pro- duktiviteten är självklart. Som vi har framhållit kan ett väl utbyggt kvalitetsledningssystem ha en sådan effekt. Vi återkommer i kapitel 9 till vilka resultat FOI:s verksamhet medför hos avnämarna. En expansion utanför Försvarsmakten och nuvarande huvud- kunder kommer sannolikt att innebära att institutet exponeras för konkurrens i betydligt större utsträckning än . För att på kostnadssidan möta den konkurrensen behövs bl.a. verktyg som gör det möjligt att kontinuerligt mäta och åtgärda den inre effekti- viteten. Kostnaderna för s.k. internt finansierad verksamhet särredovisas . Underlaget använder FOI för att beräkna och följa upp produktiviteten i organisationen. Härutöver finns olika mått på slutprestationer m.m. som också kan användas för att följa upp produktiviteten. Såvitt utredningen kunnat finna har det inte förekommit någon regelmässig utvärdering av produktivitetsutvecklingen i syfte att bedöma och förbättra den inre effektiviteten i verksamheten. Skälen till detta kan, som sagts, vara att de externa kraven på redovisning från regeringens sida har växlat och att organi- sationssammanslagningen innebar en omstart. Härtill kommer att verksamheten omfattar prestationer som är svåra att mäta och jämföra över tiden. Vi anser emellertid att det finns goda förutsättningar för att gå vidare med det underlag som redan finns och skapa verktyg för att fortlöpande följa, analysera och höja myndighetens inre effektivitet. Myndighetens bruttokostnader för internadministra- tion – ungefär motsvarande vad som ingår i Ledning och admi- nistration inom icke debiterbar verksamhet – bör härvid redo- visas periodiskt och ställas i relation till de totala kostnaderna för verksamheten. Utifrån detta material kan olika nyckeltal beräknas som visar kostnadsutvecklingen i olika funktioner, exempelvis för vissa planeringsprocesser eller administrativa stödfunktioner. Syftet med att regelbundet ta fram sådana nyckeltal är att myndigheten själv får underlag för att effektivisera sin verksamhet genom att Intern styrning och organisation uppmärksamma och påverka kostnaderna för hela eller delar av sin internadministration. Materialet kan också utnyttjas för exempelvis s.k. benchmarking mellan enheter/funktioner med likartad verk- samhet. Förutom ovannämnda förslag vill vi peka på att FOI så långt möjligt bör pröva att utveckla mått i anslutning till de olika policy- dokument – personalpolicy, jämställdhetspolicy m.fl. – som styrel- sen beslutar om. (Ett exempel där det synes fungera så är miljöpolicyn kompletterad med de årliga resultatmål som verks- ledningen beslutar.) Om inte genomslaget av dylika dokument systematiskt kan återföras till organisationen anser vi att risken är stor för att de snart glöms bort och tappar sin tilltänkta verkan. Vad gäller utredningens förslag till ändringar av FOI:s interna styr- ning och organisation ankommer det på FOI självt att initiera och utforma åtgärderna. Regeringen förutsätts följa utvecklingen genom krav på återrapportering. 6Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor Utredningen konstaterar att FOI:s kunder inom försvaret betraktar priserna som förhållandevis rimliga. Den debiterings- grad som FOI tillämpar liksom timprislistan indikerar inte att FOI skulle ha anmärkningsvärt höga overheadkostnader. FOI:s prispolicy och regler för prissättning mot kund fram- står som oklara då man inkluderar både vindtunnelverksamheten och tjänsteexportverksamheten, för vilka speciella förutsätt- ningar gäller. Likaså framstår skrivningarna om användningen av myndighetskapitalet som svårbegripliga. Principerna för vad som ska kunna finansieras via påslag på priserna är också otyd- liga. Det är viktigt att FOI har klara och transparenta regler för sin prissättning. Särskilt kunder inom den civila delen av totalförsvaret upp- fattar FOI:s priser som höga i jämförelse med de priser som tas ut av universitet och högskolor. Inom FOI betraktar man den prismässiga konkurrenssituationen gentemot universitet och högskolor som ett problem. Vi drar slutsatsen att detta konkurrensproblem inte beror på att FOI har anmärkningsvärt höga overheadkostnader. Delvis kan det bero på att frågan om full kostnadstäckning vid univer- sitets och högskolors prissättning av externa uppdrag inte slut- giltigt lösts. Någon kalkylmodell av det slag som ESV föreslog är inte införd och någon reformering av forskningsfi- nansieringen har inte heller skett, på det sätt som en arbets- grupp föreslagit. De procentsatser för overheadpålägg som tillämpas mellan forskningsråden å ena sidan och universitet och högskolor å den andra innebär påslag om . Om denna nivå på påslagen tillämpas även för externa uppdrag där man konkurrerar med exempelvis FOI är det inte fråga om konkur- rens på lika villkor. Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor Utredningen föreslår att regeringen åter tar upp frågan om full kostnadstäckning för universitets och högskolors uppdrags- forskning. Vidare föreslår vi att FOI ser över regelverket för sin prissätt- ning för att göra det klarare och mera transparent. I detta kapitel redovisar vi hur FOI:s verksamhet finansieras, stor- leken på anslag och avgiftsintäkter och hur myndighetens samlade intäkter och kostnader utvecklats över tiden. Vidare belyses vad som gäller generellt enligt lag och författning för myndigheter med avgiftsbelagd verksamhet. Den prispolicy och de regler för prissätt- ning som tillämpas av FOI beskrivs. Vi behandlar också tidigare utvecklingsarbete för att skapa rutiner och system som skulle ge full kostnadstäckning för den av universitet och högskolor bedrivna externa verksamheten där upp- drag och forskning sker med bidrag från externa finansiärer och belyser hur nuvarande prissättning sker. Vi diskuterar därvid om FOI konkurrerar med universitet och högskolor på likvärdiga villkor. FOI är en i huvudsak uppdragsstyrd myndighet med kunder såväl inom totalförsvaret som från andra samhällssektorer och från andra länder. Verksamheten finansieras genom direkta anslag till FOI samt av avgifter inom uppdragsverksamheten. Genom anslag som disponeras av andra myndigheter (bl.a. för uppdrag från Försvars- makten och FMV, men även från andra statliga sektorer) får FOI den största delen av sina avgifter i uppdragsverksamheten. FOI har också finansiering genom avgifter för uppdrag från andra kunder utanför statlig sektor (bl.a. kommuner, näringsliv och utländska kunder) samt bidrag, bl.a. från EU:s ramprogram. Enligt sin instruktion får FOI ta ut avgifter för sin verksamhet. föreskriver att den uppdragsfinansierade verksam- heten ska finansieras med avgifter. Avgifternas storlek fastställs av myndigheten. av FOI:s nuvarande intäkter från anslag och avgifter kan hänföras till uppdrag inom den uppdrags- Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor Resterande intäkter kommer från anslag till FOI, men också verksamheten här styrs delvis genom mer eller mindre tydligt definierade uppdrag. Genom anslag till FOI finansieras följande verksamheter. Beloppen avser storleken på anslag enligt regleringsbrevet ; uttryckt i tkr. Forskning för regeringens behov Flygteknisk kompetens- och resursutveckling Totalt uppgår anslagen för den anslagsfinansierade delen av verk- samheten till 199 737 tkr för . Enligt regle- ringsbrevets resultatbudget har avgifterna beräknats till 940 000 tkr. 6.3Utvecklingen av FOI:s intäkter och kostnader FOI:s totala intäkter var ca 1 . Den avgiftsfinansi- erade verksamheten gav intäkter motsvarande nästan 1 mdkr. Den anslagsfinansierade verksamheten utgjorde ca kr, 17 pro- cent av de samlade intäkterna från anslag och avgifter. Kostnaderna uppgick till ca 1 kr. I följande tabell redovisas utvecklingen av intäkter och kostnader /92–2002. Uppgifterna /96 avser en 18-månadersperiod eftersom statsförvaltningen övergick till kalen- derår som budgetår. I tabellen redovisas dock även intäkter och kostnader för för att möjliggöra jämförelser på årsbasis. redovisas intäkter och kostnader samman- slagna för dåvarande FOA och FFA. Den stora förskjutningen i fördelningen mellan intäkter från anslag och intäkter från avgifter och ersättningar /95 sammanhänger med att dåvarande FOA fr.o.m. detta budgetår övergick från att vara en anslagsfinansierad myndighet till att i huvudsak vara avgiftsfinansierad. Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor SOU 2004:41 Tabell 6.1 Intäkter och kostnader 1991/92–2002 Intäkter/kostnader (tkr) -1 057 774 -1 049 656 -1 138 746 -1 188 426 Extra ordinära I/K Erhållna medel/intäkter Källa: FOI:s redovisning har intäkter och kostnader i löpande priser i det närmaste fördubblats. Intäkterna har fluktuerat en del, bero- ende på hur kundernas efterfrågan har utvecklats. Av i tabellen uppvisar 2002 ett positivt verksamhetsutfall med 22 112 tkr vilket är en stor förbättring jämfört med (minus 43 734 tkr). Det negativa resultatet 2001 kan hänföras till kost- nader och intäktsbortfall på grund av sammanslagningen av de båda myndigheterna FOA och FFA. Intäktsökningen för var jämfört med , främst beroende på ökade kund- beställningar. Motsvarande kostnadsökning låg på . Verksamhetsutfallet har som framgår av tabellen varierat över åren och påverkat möjligheterna till avsättningar till eget kapital. Storleken av det egna kapitalet framgår inte av tabellen men upp- gick till 16 463 tkr, att jämföra med en nega- tiv kapitalbehållning på minus 5 649 tkr. Det egna kapitalet för FOI uppgick för till resp. 17 669, 26 154 och 33 682 tkr. Det senare kapitalet på 33 682 tkr för användes i allt väsentligt för att täcka kostnader vid samman- slagningen av FOA och FFA och förklarar den negativa utveck- lingen till minus 5 649 tkr för . Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor I bilaga 4 redovisas intäkter och kostnader per kund och kund- grupp, såväl i relativa som absoluta tal, –2002. I årsredovisningen redovisar FOI – enligt regeringens krav på återrapportering – en bedömning av hur kostnadsproduktivi- teten har utvecklats. Den definieras generellt som kvoten mellan antal prestationer (fysisk enhet antal, vikt eller volym) och kost- nader eller tid. Forskning, utredningsarbete och kompetens kan dock enligt FOI inte åskådliggöras i fysiska enheter. Om man förutsätter att det är samma genomsnittliga kvalitet i varje producerad forskar- timme kan antal timmar genomförd forskningsverksamhet repre- sentera ett mått på produktionen. Inom forskningsavdelningarna disponeras i genomsnitt 74 pro- cent av den normala närvarotiden () för personalen i externt finansierade forskningsprojekt, dvs. debiterbar tid (alla medarbetare redovisar sin tid på aktiviteter/kostnadsbärare). Av övrig tid redovisas i så kallad forskningsnära verk- samhet (forskningsaktiviteter som inte har extern finansiering, utvecklingsprojekt m.m.) samt återstående för kurser, möten, kvalitetsarbete, ledning och administration m.m. Antalet redovisade timmar i extern forskningsverksamhet är ett mått som kan jämföras mellan . Antal redovisade forskartimmar i externa projekt omräknat till personår har ökat från till , en ökning med eller . FOI:s totala kost- nader har ökat från 1 138 746 tkr till 1 188 427 tkr, en ökning med 49 681 tkr eller . De totala kostnaderna utslaget per producerad forskartimme kan då för beräknas till jämfört med . FOI:s slutsats är därför att kostnadsproduktiviteten mätt på detta sätt ökat 2002 jämfört med (med bibehållen hög kvali- tet). Någon jämförelse med har inte redovisats på grund av att redovisad tid och kostnader vid FOA respektive FFA inte är jämförbara i de båda myndigheternas ekonomisystem. I FOI:s interna riktlinjer för verksamhetsplanering med budget anges att avdelningarna löpande bl.a. ska följa upp: Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor Kostnadsproduktiviteten (avdelningens totala kostnader utsla- get per producerade antal timmar i externt finansierad forsk- ningsverksamhet). Debiteringsgraden (antal timmar i externa projekt i relation till totala antalet närvarotimmar). OH-procent (avdelningsgemensamma kostnader – avdel- ningens internt finansierade kostnader för forskningsnära verk- samhet, ledning och administration – i relation till omsätt- ningen). Mål för produktionen i form av antal rapporter, samarbeten m.m. Ett verktyg för uppföljning av avdelningarnas kostnader och intäkter har utvecklats och prövas . Det är en arbetsbok i Excel där utfall och kommentarer ska fyllas i. Detta sker cirka , anpassat till behov av underlag för intern styrning och återrapportering till regeringen. Det är framförallt fråga om en avvikelserapportering som bygger på bud- get och planerad verksamhet. Den innehåller bland annat en resul- taträkning, analys av externa och interna intäkter samt kostnads- analys för personal, lokaler, övriga driftskostnader och avskriv- ningar. 6.6Styrande regelverk för avgiftsbelagd verksamhet En myndighet får enligt avgiftsförordningen (1992:191) ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller, besluta om avgiftens storlek och disponera avgiftsinkomsterna bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av reger- ingen. Av 5 § i avgiftsförordningen framgår att, om inget annat ekonomiskt mål beslutats för verksamheten, avgifter ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Myndigheten ska då sätta avgifterna så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Det innebär att samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kost- nader ska täckas av avgiftsintäkter inom den avgiftsbelagda verksamheten. Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor Myndigheten får bestämma avgiftens storlek endast efter särskilt bemyndigande (6 §). Regeringen delegerar som regel rätten att bestämma storleken på avgifter till den myndighet som bedriver verksamheten. Så har skett för FOI. Samråd med ESV om avgifter regleras i 7 § avgiftsförordningen av vilken framgår att myndig- heterna ska samråda med ESV om de avgifter som myndig- heten tar ut eller avser att ta ut. För FOI gäller det framförallt pris- listan för personal. Av kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) framgår att om en myndighet som får disponera inkomster från sin avgiftsbelagda verksamhet får ett över- eller underskott i verksamheten ska det balanseras i ny räkning följande år. Om det ackumulerade över- skottet är större än av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret ska myndigheten föreslå reger- ingen hur överskottet ska disponeras (23 §). Är årets underskott större än det balanserade överskottet ska myndig- heten lämna förslag till regeringen hur underskottet ska täckas. Konkurrenslagen (1993:20) innehåller två förbud, dels mot kon- kurrensbegränsande samarbete, dels mot missbruk av dominerande ställning. Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete riktar sig mot avtal eller överenskommelser mellan företag eller beslut av sammanslutningar av företag som syftar till att begränsa konkur- rensen eller som får sådana verkningar. Förbudet mot missbruk av dominerande ställning gäller beteen- den som innebär utnyttjande av en dominerande ställning på ett sätt som skadar konkurrensen. Som exempel på beteenden som är särskilt allvarliga för konkurrensen nämns i lagen bl.a. att begränsa produktion och marknader samt tillämpa olika villkor för likvärdiga prestationer. En myndighet får enligt tjänsteexportförordningen (1992:192) ta till vara möjligheterna att marknadsföra sina tjänster på en utländsk marknad om det ligger inom ramen för myndighetens uppgift enligt lag, förordning eller instruktion och berört departement är underrättat om tjänsteexportens innehåll och omfattning (2 §). Tjänsteexport ska bedrivas utifrån en fastlagd marknadsstrategi och med krav på lönsamhet (3 §). Utlandsavtal ska slutas på affärs- mässiga grunder. I samband med detta får myndigheten göra den upphandling som behövs i enlighet med internationella regler (4 §). Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor 6.7FOI:s prispolicy och prissättning Överdirektören har fastställt en Prispolicy för FOI samt Regler för prissättning mot kund – 2003. Prispolicyn ska öka affärsmässig- heten, tydliggöra prissättningen mot kunderna samt ge tydliga rikt- linjer och enhetliga principer för prissättning inom myndigheten. Reglerna för prissättning styr vad som ska tillämpas vid prissätt- ning mot externa kunder. I policyn lyfts vissa slutsatser fram från det övergripande regel- verket för myndigheter, bl.a. prissättnings- och konkurrensregler. Det sammanfattas enligt följande: En myndighet får inte gå med vinst, åtminstone inte över . Full kostnadstäckning ska nås för varje enskilt resultatområde. Underprissättning är inte lämpligt, då detta kan leda till kon- kurrensbegränsning. Myndigheter får inte tillämpa diskriminering, det vill säga låta en mer betalningsstark kund subventionera en annan. Anslaget får inte finansiera avgiftsfinansierad verksamhet. För FOI:s stora kunder, bl.a. Försvarsmakten, finns olika regelverk eller avtal som reglerar offerering, beställning och fakturering. Sär- skilda regler gäller myndigheter som disponerar anslag på statsbud- geten. Det gäller huvuddelen av den verksamhet som bedrivs för Försvars- och Utrikesdepartementen. FOI:s primära utgångspunkt vid prissättning är enligt pris- policyn kostnadstäckning på lång sikt samt att hålla konkurrens- kraftiga priser, medge långsiktig kompetensuppbyggnad, bygga upp erforderligt riskkapital samt ha tillräcklig marginal för att inte behöva ändra priset . FOI:s priser anges antingen per tidsenhet (timme) eller som en fastställd totalkostnad för en genomförd verksamhet. De avgifts- konstruktioner som används är löpande räkning (med eller utan tak) samt fast pris. I första hand eftersträvas avtal som innebär fast pris, i andra hand löpande räkning med tak. Ekonomi-, prissättnings- och konkurrensfrågor prissättning är fastställda timpriser för olika kategorier av personal samt kostnader för lokaler och utrustning. Prisdifferentiering används för att få en mer rättvis prissättning som motsvarar faktiska kostnader, öka kapacitetsutnyttjandet och kunna ta uppdrag med kort varsel, kortvariga projekt eller kun- skapsavtappning. FOI:s verksamhet prissätts således så att den långsiktiga kompe- tensuppbyggnaden för att tillgodose framtida behov säkerställs. Det innebär att priset ska medge att icke debiterbar tid används för vidareutveckling av personalens kompetens eller för att vidmakt- hålla kunskap. För huvudkunderna används en normalprislista och vid behov ett anpassat pris som speglar den faktiska kostnaden. Prisbilden påverkas av efterfrågan, konkurrens, typ av beställning etc. Enligt prispolicyn ska priset vara skäligt. Trots att FOI ofta befinner sig i en faktisk monopolsituation så ska kunden uppleva prissättningen som rimlig med avseende på den levererade tjänstens omfattning, svårighetsgrad och kvalitet. Regler för prissättning mot kund I FOI:s Regler för prissättning mot kund – 2003 finns de regler som gäller vid prissättning mot externa kunder, med FOI:s pris- policy som utgångspunkt.