sou · GSB361 · 2005-01-01 00:00:00 — För att få ett säkert svar på frågan om fondens medel delas ut till verksamheter där de bäst behövs och där de gör störst nytta måste en kvalificerad utvärdering göras. Det har inte varit möjligt inom ramen för detta uppdrag att göra en sådan utvärdering. Jag föreslår därför att en extern utvärdering görs (se vidare avsnitt 12.3.1). För att ändå få en uppfattning om i vilken utsträckning fondens medel används där de gör störst nytta och störst behov finns har jag försökt att jämföra BRÅ:s statistik över polisanmälda brott med fördelningen av fondmedel. Jag har tagit del av de enkätundersök- ningar som har gjort, bl.a. om pågående FoU- projekt (SOU 2004:18, bil. 8 och 9). Jag har också undersökt om höjningen av fondavgiften har kommit de ideella organisationernas löpande verksamheter till godo, som avsikten var. Slutligen har jag närmare studerat fondens fördelning av medel samt jämfört fördelningen av utdelade medel . Fondens utdelning av medel i jämförelse med BRÅ:s statistik över anmälda brott För att en rättvisande jämförelse mellan utdelade fondmedel och BRÅ:s statistik över anmälda brott skall kunna göras krävs att materialet är jämförbart. När det gäller brottsoffer särredovisar kriminalstatistiken t.ex. inte särskilda offergrupper. Utdelningen av fondens medel redovisas enligt regeringens anvisningar efter huvudman och typ av projekt. För de grupper som regeringen i regleringsbrevet pekat ut som särskilt prioriterade sker redovis- ningen för de olika offergrupperna. Såvitt jag kan se är det inte möjligt att dra några slutsatser som ger stöd för ett ställnings- tagande om fondens medel använts på rätt sätt genom att jämföra kriminalstatistiken med redovisningen av fondens utdelade medel. Jag har därför valt att inte här närmare redovisa det statistiska underlag som utredningen har tagit fram. Fondens utdelning av verksamhetsstöd i jämförelse med höjningen av fondavgiften När avgiften till brottsofferfonden höjdes från till var avsikten att skapa ett tillskott som skulle reserveras för bidrag till de ideella organisationerna och då främst till den löpande verksamheten (prop. 1998/99:100). Jag har därför jämfört ökningen av fondens medel i förhållande till 1999 med ut- delningen av verksamhetsstöd . Fördelningen framgår av tabellen nedan. Jämförelse mellan ökningen av fondens medel och beviljat verksamhetsstöd –2003 samhetsstöd (tkr) hållande till 1999 (tkr) Beräkningen av ökningen av fondens medel har skett genom att jämföra intäkterna från med intäkterna 1999. Fonden har även intäkter från andra håll (se avsnitt 12.4.1). Dessa speglar dock inte höjningen av fondavgiften på samma sätt som intäkterna från gör, varför jag valt att utesluta dem i denna jämförelse. Jämförelsen tar inte heller hänsyn till att ökningen delvis kan bero på att antalet gärningsmän som i domen blivit ålagda att betala avgift till brotts- offerfonden har ökat. Uppgifterna om beviljat verksamhetsstöd har inhämtats från årsredovisningar. De framtagna siffrorna ger visst underlag för att konstatera att höjningen av fondavgiften inte har tillförts de ideella organisatio- nernas löpande verksamheter i så stor utsträckning som det var tänkt. Fondens fördelning av medel Eftersom det inte finns ett tillräckligt material för att nu studera fondens effekt på individnivå har jag valt att titta på den totala för- delningen av fondens medel till ideella organisationer, forskning samt offentlig och privat verksamhet och se om denna är proportionerligt bra. Under denna utredning har det inte framkommit annat än att de ideella organisationerna liksom tidigare anses göra betydande insat- ser till stöd för brottsoffer. Som exempel har många nystartade jourer, särskilt tjejjourer, beviljats startbidrag med vardera . De ideella organisationerna fick också (inkl. verksamhetsstöd) av utdelade medel . Det kan jämföras med att ansökningarna om bidrag avseende forskning och ansökningarna från de ideella organisationerna upp- gick till nästan samma belopp (32,respektive ). När det gäller stödet till forskning kan anges att den viktimolo- giska forskningen är ett relativt ungt forskningsom- råde. Brottsofferfonden har varit, och är, starkt bidragande till att forskningsprojekt inom viktimologi har genomförts. har fonden finansierat ca 70 olika forskningsprojekt. De av utdelade medel som gick till forsk- ning fördelades på 23 projekt. Inför fondens utdelning har det kommit in 39 forskningsansökningar, vilket är en ökning med jämfört med förra utdelningstillfället. Detta innebär att konkurrensen om bidrag från fonden har ökat. fick offentlig och privat verksamhet av utdelade medel. Jag har inte funnit grund för annat antagande än att den nu- varande fördelningen av medel är rimlig. Fondens fördelning av medel 1999–2003 När det gäller fondens fördelning av medel efter huvudman (bilaga 3) kan konstateras att andelen bidrag till de ideella organisationerna har minskat, från till dagens . I fördelningen är dock inte bidragen till de ideella organisationernas löpande verksamheter medräknade. För forskningen gäller att bidragen, med något undantag, successivt har ökat såväl procentuellt som beloppsmässigt (från respektive från fem till ). För offentlig verksamhet är förhållandena de motsatta. Endast en mindre del av fondmedlen har under alla år gått till privata verksamheter. Det gäller både procentuellt och beloppsmässigt. Fördelningen av medel uppdelad på de olika verksamheterna (bilaga 4) visar att en allt mindre andel av de totala medlen går till informations- och utbildningsprojekt. Beloppsmässigt har dock bidragen till sådana projekt varit ungefär lika stora. Även bidragen till försöks- och utvecklingsverksamheter har minskat procentuellt. Beloppsmässigt har bidragen varierat över tiden med ca som högst och ca som lägst. Bidragen till de ideella organisationernas löpande verk- samhetsstöd ökade markant (från ). har de procentuellt sett legat kvar på ungefär samma nivå. Beloppsmässigt har bidragen till de ideella organisationernas verk- samhetsstöd mer än tredubblats (från till ). De redovisade uppgifterna ger inte grund för antagande att för- delningen skulle vara felaktig. Det bör noteras att bidragen inkl. verksamhetsstöd till de ideella organisationerna procentuellt ligger på samma nivå 2003 som de gjorde 1999. Det betyder att höjningen av fondavgiften från – trots att verksamhetsstödet mer än tredubblats – inte förefaller ha kommit dem till godo fullt ut. Jämför också den ovan gjorda jämförelsen mellan fondens utdelning av verksamhetsstöd och höjningen av fond- avgiften. Fördelningsredovisningen visar också tydligt att bidragen till forskning ökar. I övrigt kan konstateras att fördelningen till de olika verksamheterna varierar mellan åren. Bidragsgivningen är naturligtvis beroende av vilka som söker bidrag från fonden och även formerna för bidragsgivningen har betydelse. De framtagna uppgifterna styrker min uppfattning att målen för verksamheten behöver stramas upp och kontinuerligt utvärderas. I nästa avsnitt återkommer jag till dessa frågor. Mina förslag och bedömningar: Målen för verksamheten tydliggörs i förordningen om brottsofferfond. Myndigheten skall fastställa de närmare målen samt principerna för hur ansökningarna skall be- dömas och prioriteras. Myndigheten skall ta fram en tydlig strategi för uppföljning, utvärdering och återföring av erfarenheter. En extern utvärdering av fondens verksamhet bör påbörjas. får ansöka om bidrag från fonden. Myndigheten skall verka för att olika aktörer ansöker om fondbidrag. Någon höjning av avgifterna till brottsofferfonden föreslås inte . Intäkterna till fonden kan förväntas öka om förslaget till ökad användning av intensivövervakning med elektronisk kontroll genomförs. Brottsofferfondens medel skall användas till verksamhet som främjar brottsoffers rättigheter, behov och intressen. För att det syftet skall uppfyllas måste arbetet med fonden följa en tydlig linje. Myndigheten måste även ha klara och konkreta mål för vad myn- digheten vill uppnå med verksamheten. Fondens medel fördelas i konkurrens med övriga ansökningar i förhållande till hur mycket medel som kan delas ut vid varje be- slutstillfälle. Det är av det skälet också väsentligt med preciserade mål och uttalade principer för hur ansökningar skall bedömas och prioriteras. De styrdokument som myndigheten arbetar efter upprättades och har därefter inte uppdaterats. Tydliga styrdokument stärker inte bara organisationen utan höjer också frågornas status. Dokumenten behöver också anpassas efter de nya kun- skaper och erfarenheter som verksamheten gör. Som jag har redogjort för i avsnitt 12.2 behöver de rutiner som myndigheten har för att följa upp och utvärdera projekt ses över och förändras. Bl.a. behöver myndigheten göra egna utvärde- ringar och uppföljningar av projekt som fått bidrag från fonden när det gäller projektens kvalitet och effekt. Informationen bör regi- streras och sammanställas, i förekommande fall även på individnivå, så att det går att koppla ihop resultaten med de enskilda projekten. På så vis skapas möjligheter att dra slutsatser och sprida goda exempel utifrån lyckade resultat. För detta arbete behöver myndig- heten ta fram en tydlig strategi för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring. Jag föreslår också att en extern kvalificerad utvärdering av fondens verksamhet kommer till stånd. Utvärderingen bör avse hela fondens hittillsvarande verksamhet allt sedan starten . Det är först efter en sådan utvärdering som det går att dra några säkra slutsatser om vilka effekter fonden haft på brottsoffer- området. En sådan utvärdering kan också ligga till grund för myn- dighetens planering av verksamheten. 12.3.2Vad fondens medel skall användas till har viktiga roller som påverkansmyndig- het och när det gäller samordningen av brottsofferfrågorna. För att ytterligare stärka myndigheten i dessa roller behöver myndigheten kunna använda fonden som ett styrmedel för att uppnå de mål som sätts upp för verksamheten. Myndigheten bör därför ha möjlighet att själv ansöka om bidrag från fonden. Den skall också verka för att olika aktörer ansöker om bidrag. Bl.a. bör myndigheten initiera projekt för att uppmärksamma också mindre utforskade brotts- offergrupper eller frågor. Detta bör också gälla verksamheter som i sig fyller en god funktion för brottsoffer men som av andra skäl har mindre möjligheter att få bidrag från fonden. Det kan t.ex. handla om projekt som har både ett brottsofferperspektiv och ett brotts- förebyggande perspektiv. Det gäller bl.a. offer som utsatts för brott med rasistiska eller främlingsfientliga förtecken. Myndigheten skall även kunna peka på behov inom den viktimologiska forskningen. Denna möjlighet för myndigheten bör framgå av förordningen. Jag övergår nu till frågan om för vilka ändamål fonden skall kunna bevilja bidrag. Som jag har framhållit gör de ideella organisationerna betydande insatser till stöd för brottsoffer. Ofta är deras arbete ett nödvändigt komplement till samhällets insatser och det är därför angeläget att de ges tillräckligt stöd för sin verksamhet även på . Detta gör att medel ur fonden fortsättningsvis i stor utsträckning skall tilldelas de ideella organisationerna. I kapitel 9 pekar jag på att den viktimologiska forskningen måste utvecklas. Det innebär att fonden bör ha minst samma ambitionsnivå när det gäller forskning och utvecklingsverksamhet som . Endast en mindre del av fondens medel går till offentlig och privat verksamhet. De offentliga verksamheterna skall i första hand själva bekosta de åtgärder som behöver vidtas för det brottsoffer- arbete som bedrivs inom ramen för den egna verksamheten. De projekt som privatpersoner söker medel till ur fonden handlar till stor del om bidrag till att starta egen firma eller bokutgivning. Det är självklart att medel inte skall finansiera projekt som har ett vinst- syfte. beviljas inte medel till bl.a. utbildning i datakun- skap, internat, förtäring och renoveringar eller till inköp av möbler och kontorsutrustning (utom i form av verksamhetsbidrag). Inte heller beviljas projekt med otydlig projektbeskrivning bidrag. Enligt min mening skall inte heller fondens medel an- vändas till detta. Fördelningen av medel till de ideella organisationerna och forsk- ningen är i och för sig rimlig. Behoven på dessa områden är emellertid stora och det kan därför övervägas om inte avgiften till fonden skall höjas med förslagsvis . En sådan höjning skulle t.ex. kunna öka bidragen till de ideella organisationerna, bl.a. för vittnesstödsverksamhet. Enligt min mening skulle också en ökad satsning på forskningsverksamhet vara värdefull för det framtida brottsofferarbetet. Med en höjning av fondavgiften skulle fonden också exempelvis kunna bidra till finansieringen av forskarassistenttjänster eller inrättandet av en gästprofessur eller professur i viktimologi. Fonden skulle också i högre utsträckning kunna ge bidrag till projekt med både ett brottsoffer- och ett brottsförebyggande perspektiv. Som jag tidigare framhållit är det angeläget att samarbete och samverkan på det lokala planet stimuleras. Det måste också finnas medel i fonden för att finansiera nya projekt och idéer som kan aktualiseras med anledning av mitt förslag om att fonden skall fungera som ett styrmedel för Brotts- Jag har också föreslagit att Brotts- offermyndighetens insatser på informations- och kunskapsområdet skall breddas. Det kan övervägas om brottsofferfonden skulle kunna finansiera dessa, men finns det inget utrymme för detta. Trots att behoven således är stora är jag dock inte beredd att nu föreslå en höjning av fondavgiften. När resultatet av den utvär- dering jag tidigare föreslagit är klart kan frågan övervägas på nytt. Fonden kan emellertid förväntas få ökade intäkter om förslaget om utökad användning av intensivövervakning med elektronisk kontroll (Ds 2004:7) genomförs. Det föreslås att den högsta avgift som får tas ut höjs till . uppskattar antalet som kan komma ifråga för verkställighet av sista delen av straffet genom intensivövervakning till totalt ca 850 personer . Med en förenklad beräkning kan fonden förväntas få ett till- skott på ca . Det måste dock poängteras att beräkningen är mycket osäker. Genom en sådan höjning skapas ett visst utrymme för att öka bidragen till de ideella organisationerna, forskningen och till andra angelägna projekt. Mitt förslag och min bedömning: Formerna för redovisningen av avgiften till brottsoffer- fonden skall framgå av förordningen om brottsofferfond. Nya riktlinjer för medelsförvaltningen bör upprättas. 12.4.1Redovisningen av brottsofferfondens intäkter Brottsofferfonden har intäkter från fyra håll; , , kronofogdemyndigheterna och . Enligt 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond skall den som döms för ett eller flera brott, om fängelse ingår i straffskalan för något av brotten, i domen åläggas att betala en avgift på . Detsamma gäller när fråga om ansvar för brott tas upp av åklagare genom strafföreläggande. har hand om avgif- terna vilka enligt förordningen om brottsofferfond betalas in på ett icke räntebärande konto för att därefter föras över till brottsofferfonden. Intensivövervakning med elektronisk kontroll är en verkställig- hetsform av fängelsestraffet som sker utanför anstalt. Enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll skall den dömde betala en avgift till brottsofferfonden som uppgår till per dag som verkställigheten skall pågå, dock högst . Avgiften skall betalas om det är motiverat med hänsyn till den dömdes möjligheter att erhålla inkomst under verkställigheten utanför anstalten och, i så fall, erläggas i förskott. Enligt Kriminal- vårdsstyrelsens regleringsbrev betalas avgifterna in till styrelsen på ett icke räntebärande konto för att därefter kvartalsvis föras över till brottsofferfonden. Enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. har fordringar som påförts enligt bestämmelserna i lagen om brottsofferfond företrädesrätt vid utmätning av lön. Kronofogde- myndigheterna har hand om indrivningen och skall enligt förord- ningen om brottsofferfond redovisa intäkterna till Kammar- kollegiet. tar med stöd av lagen (2000:1225) om straff för smuggling ut brottsofferfondavgift. Avgifterna uppgår dock till mycket ringa belopp (för ). Det finns inte någon bestämmelse, varken i instruktionen för brottsofferfonden eller i regleringsbrev, om hur intäkterna skall redovisas till Kammarkollegiet. Förordningen om brottsofferfonden anger således inte alla de myndigheter som skall redovisa fondavgifterna till Kammar- kollegiet eller när det skall ske. Detta bör framgå av förordningen. Brottsofferfondens medel förvaltas av Kammarkollegiet. Av Kammarkollegiets resultaträkning framgår att intäkterna från och tillsammans uppgår till , från kronofogdemyndigheterna till och från till . Med bidrag från en- skilda givare () och utdelning från värdepapper och räntor uppgår de totala intäkterna till . Myndigheten har beslutat att fördela till olika projekt och i forskningsanslag. Enligt balansräkningen per uppvisar brottsofferfonden, efter avräkning för myndighetens förvaltningskostnader och avgift till Kammarkollegiet, ett positivt saldo på . Brottsofferfondens medel fördelas enligt kontantprincipen, vilket innebär att myndigheten vid varje beslutstillfälle inte får dela ut mer medel än som då finns i fonden. Detta anges i myndighetens regleringsbrev. Det skall också finnas täckning för beslutade men ännu inte utbetalade medel, som t.ex. verksamhetsstödet till . Samma sak gäller de forsk- ningsprojekt som myndigheten har beviljat medel för under inne- varande år men där förbindelse finns om medel under hela projekt- tiden. Det skall också finnas täckning för och Kammarkollegiets förvaltningskostnader. Denna kontantprincip leder till att betydande belopp måste reserveras för kommande utbetalningar. Det vore bättre om man kunde betala ut alla tillgängliga medel och att framtida åtaganden belastar kommande år. Mot denna bakgrund och särskilt eftersom fondens intäkter kan förväntas öka bör myndigheten underställa regeringen ett förslag till nya riktlinjer för medelsförvaltningen som innebär en friare användning av medlen och riktlinjer för hur medlen bör placeras. 13Brottsoffermyndighetens framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation Enligt direktiven skall jag lämna förslag till hur Brottsoffermyndig- hetens framtida verksamhet bör se ut, vilka områden som myndig- heten bör ansvara för och hur verksamheten bör organiseras. För- slaget skall redovisas i en ny instruktion för myndigheten med inriktning på en modern, effektiv och ändamålsenlig verksamhet, som förenar de förvaltningspolitiska och sektorsövergripande krav som ställs på dagens statsförvaltning. Jag har i kapitel 4–12 redovisat mina förslag till och bedömningar av vilka uppgifter skall ha. Jag föreslår alltså sammanfattningsvis att myndigheten skall ha följande upp- gifter och ansvarsområden. Inom parentes anges hur omfattningen av uppgiften kan förändras eller om uppgiften är ny. skall ha en samordningsuppgift för brottsofferfrågornas behandling i samhället (ny uppgift). skall ta emot klagomål från brotts- offer (ny uppgift). Myndigheten skall ansvara för de nya ärendena om ersättning för skyddsåtgärder, ekonomisk ersättning till hotade personer och brottsskadeersättning till barn som bevittnar våld. Myn- digheten skall också vara den bistånds- och beslutsmyndighet samt kontaktpunkt som EU-direktivet kräver (nya uppgifter). Handläggning av brottsskadeärenden skall även fortsättningsvis vara en uppgift för (ökad omfattning). Myndigheten skall även fortsättningsvis bedriva regressverksamhet (ökad omfattning). skall vara ett centrum för brottsoffer- information och brottsofferkunskap (ökad omfattning). framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation skall även fortsättningsvis medverka i brottsofferarbetet internationellt (ingen ändring). Myndigheten skall även fortsättningsvis utföra uppgifter av mera operativ karaktär (ev. ökad omfattning). Myndigheten skall även fortsättningsvis pröva frågor om bidrag från brottsofferfonden (viss ökad omfattning). övergripande uppgift är – och skall fort- sättningsvis vara – att främja brottsoffers rättigheter, behov och intressen. Mina förslag innebär sammantaget att Brottsoffermyn- digheten kommer att få vidgade ansvarsområden och ett tydligare mandat. Myndigheten bör därmed få goda förutsättningar att kunna bedriva ett fortsatt framgångsrikt arbete på brottsofferom- rådet. har utvecklats snabbt den funnits. Den har fått både nya permanenta uppgifter och allt fler tidsbegränsade uppgifter genom olika regeringsupp- drag. Myndighetschefen har också genom sitt stora engagemang genererat allt fler uppgifter till myndigheten. Myndighetens arbets- belastning är hög. Med mina förslag kommer Brottsoffermyndig- heten dessutom att få ett ytterligare antal nya uppgifter. Jag har därför övervägt om några av de uppgifter som myndigheten ansvarar för skulle kunna utföras av någon annan. Det gäller bl.a. regressverksamheten. Som jag konstaterar i kapitel 7 talar dock övervägande skäl för att verksamheten skall vara kvar på myndig- heten. När det gäller det framtida ansvaret för vittnesstödsverk- samheten (se avsnitt 11.3) föreslår jag att det inte bör hamna hos . Jag har också övervägt om hela brottsskadeverksamheten skulle kunna föras över till en annan huvudman. Jag har dock stannat för att den även fortsättningsvis bör vara en av Brottsoffermyndighe- tens huvuduppgifter. Den är visserligen till sin karaktär skild från de andra ansvarsområdena, men genom ärendehanteringen får myndigheten en ovärderlig inblick i de enskilda brottsoffrens situation. Den är till stor nytta för den övriga verksamheten. När det gäller de övriga uppgifterna menar jag att det är naturligt att de utförs av . För att myndigheten skall kunna vara framgångsrik i sitt uppdrag på brottsofferområdet måste den ha ett brett mandat. Det finns visserligen alltid en risk för att många olika ansvarsområden och uppgifter splittrar verk- samheten. För att motverka detta måste verksamheten organiseras framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation och struktureras på ett sätt som ger förutsättningar att kunna hantera uppgifter av olika karaktär. Det är också viktigt att hitta ändamålsenliga arbetsformer och rutiner. Jag återkommer till dessa frågor nedan. När det gäller att ta ställning till vilken ledningsmodell och organi- sationsform skall ha framöver bör man ha i åtanke att myndigheten visserligen inte är någon stor myndighet, men den tillhör inte heller de minsta. Den arbetsmodell som inled- ningsvis infördes vid myndigheten gick ut på att alla skulle kunna jobba med i princip alla vid myndigheten förekommande uppgifter. Myndigheten arbetar fortfarande i huvudsak efter samma modell. Med de nya uppgifter jag nu föreslår för myndigheten menar jag att det är hög tid att överge den. Myndigheten skall även fortsättningsvis ha ledningsformen enrådighetsverk. När ledningsformen för en myndighet skall väljas har myndighe- tens verksamhet och regeringens behov av att styra myndigheten stor betydelse. Regeringen skall för varje myndighet välja den led- ningsform som bäst gagnar verksamheten och de uppställda målen (prop. 1997/98:136). Val av ledningsform har också betydelse för myndighetens interna styrning och strategiska beslutsfattande. De ledningsformer som tillämpas är enrådighetsverk eller myndighetschef och styrelse med fullt respektive med be- gränsat ansvar. Därutöver finns vissa nämndmyndigheter som kännetecknas av ett begränsat ansvarsområde, en liten organisation och en kollektiv beslutsform. Den sistnämnda ledningsformen är inte aktuell för . framtida uppgifter, ansvarsområden och organisation med fullt ansvar för myndighetens verksamhet bör övervägas främst för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar.