sou · GSB363 · 2005-01-01 00:00:00 — Hur samhället bör bistå och skynda på en utveckling i riktning mot högre trafiksäkerhet är naturligtvis en fråga av stort intresse. För det fjärde skiljer sig marginalkostnaderna åt mellan lands- bygd och tätort. Förklaringen till detta är följande. För emissioner (exkl. koldioxid) gäller att koncentrationer och antal människor som utsätts för dessa är högre i tätorter än på landsbygden (skillnaderna är ännu större mellan och landsbygd). För olyckor är skälen beroende av trafikvolym (den sammanlagda effekten av lägre genomsnitthastighet och det ökade antalet interaktioner som en följd av ökad trafikvolym). 2.2.3Kan man lita på marginalkostnadsberäkningar? Marginalkostnadsberäkningar för att värdera miljö och hälsa är erkänt svåra att göra, eftersom metoderna inte är helt tillförlitliga. Det är svårt att veta hur mycket en viss reduktion av ett visst utsläpp är värd eller att uppskatta värdet och möjligheterna att rädda ett ytterligare liv i trafiken. Inte heller värdering av slitage och deformation är enkelt att göra, trots mångåriga erfarenheter av vägbygge och vägunderhåll. Det skall dock framhållas att framsteg i metodutvecklingen har gjorts . Se exempelvis tidigare nämnda Trafikens externa effekter (Rapport 2003:1) inklusive bilagor, Rapport 2003:2 samt Översyn av marginalkostnader inom vägtransportsektorn (, slutrapport, ). Allmänt sett beror metodproblemen på att det helt enkelt är svårt att sätta ett värde på miljö och hälsa och att den exakta prislappen för att färdas en kilometer på väg varierar såväl mellan olika fordon som och rum. Det är alltså långt ifrån enkelt att värdera fler astmafall, whiplashskador, försurning eller övergödda sjöar. Än svårare, för att inte säga omöjligt, är det att värdera bidrag till ett stabilt klimat (genom lägre utsläpp av växthusgaser). De metodologiska svårigheterna att värdera koldioxidutsläpp är också det grundläggande skälet till att koldioxidskatten bestäms av klimatpolitiska mål och ambitioner – dvs. koldioxidskatten ses som ett skuggpris som behövs för att nå ett visst utsläppsmål. Trots metodologiska problem med att värdera fordons påverkan på vägslitage och vägdeformation och svårigheter att få helt tillförlitliga uppskattningar av kostnaden för utsläpp som påverkar miljö och hälsa behöver detta inte medföra oöverstigliga svårigheter att uppfylla kostnadsansvaret för vägtrafiken. Det är alltså inte fråga om att sätta exakt rätt prislapp på transporter, utan att använda skatter och avgifter på ett sätt som gör att transporterna tar ett större kostnadsansvar. I praktiken innebär detta en differentiering av vägtrafikskatterna efter transport- och miljöpolitiska mål (t.ex. kilometerskatt differentierad efter motorns miljöklass). 2.3Ökad effektivitet och stabila skattebaser Utifrån ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv är det, allmänt sett, önskvärt att kunna ta så breda grepp som möjligt när det gäller att avväga skatters utformning och storlek. Utredningen skall se över vägtrafikbeskattningens utformning. Utredningens förslag bör dock sättas in i ett större sammanhang, där betydelsen av vägtrafikskatterna för samhälleligt effektiva åtgärder vägs in i hur transportsystemet i övrigt kan effektiviseras. Förändringar av prissättningen av, exempelvis, andra transportslags transporter, infrastrukturplanering, inkomstbeskattning, avdrags- regler för pendling etc. kan också bidra till en ökad effektivitet i vägtransportsystemet. Detta behöver dock inte innebära att förslag till förändringar inom vägtrafikbeskattningen är felaktiga eller omotiverade, utan endast att det är viktigt att komma ihåg att transportsystemets effektivitet inte bara beror på vägtrafik- skatterna. Dessutom bör i många fall även ett svenskt helhetsgrepp på beskattningen ta hänsyn till vår omvärld. Kostnadsansvaret innebär såsom nämnts ovan en strävan att internalisera externa kostnader. Annorlunda uttryckt innebär det att det är eftersträvansvärt att den som orsakar skadan, dvs. den externa kostnaden, skall betala för denna. Ett sätt att komma närmare denna princip är just användandet av marginalkostnads- baserade skatter, vilket är precis vad utredningen vill åstadkomma genom införande av ett svenskt kilometerskattesystem. Att differentiera kilometerskatten efter fordonsegenskaper samt det faktum att kilometerskatten är avståndsbaserad, skapar stora möjligheter att genom en prissättning i linje med kostnadsansvaret minska och täcka de externa kostnader som de tunga transporterna medför. Detta har givetvis också en positiv effekt på de offentliga finanserna, eftersom utgifterna för underhåll av vägnätet och utgifter som orsakas av miljö- och hälsofarliga utsläpp kan förväntas minska. Strävan efter en ökad marginalkostnadsprissättning inom transportsektorn innebär alltså ökad användning av rörliga skatter (direkt beroende på användande, exempelvis drivmedelsskatter). Ur ett fiskalt perspektiv kan det dock vara önskvärt med fasta skatter (vilka i stort sett är oberoende av användande, exempelvis fordonsskatten). Att generera stabila intäkter för att täcka statens utgiftsbehov är av mycket stor vikt och även en central utgångs- punkt för översynen av vägtrafikbeskattningen. Fiskalt motiverade skatter kan dock också ha effekter på miljö- och trafiksäkerhetsmål. Likaså ger miljöskatter intäkter till staten. Fordonsskatten påverkar exempelvis hur attraktivt det är att äga ett fordon och påverkar därmed indirekt miljö och hälsa förutsatt att fordonet används. På ett motsvarande sätt genererar den miljömässigt motiverade koldioxidskatten stora och stabila skatteintäkter, åtminstone inom överskådlig framtid, som den påverkar körsträcka och val av bil. Den får därmed också betraktas som en relativt säker intäktskälla. Vi vill således uppnå åtminstone två mål med vägtrafikbeskatt- ningen. Ett stabilt skatteuttag. En optimal beskattning strävar efter att minimera välfärdsförluster genom att beskatta varor med låg priskänslighet. En låg priskänslighet innebär att prisföränd- ringar (genom förändring av skatter) har liten effekt på individers och företags val och därmed både ger stabila skatte- intäkter och påverkar valen på marknaden i liten utsträckning. En ökad effektivitet inom transportsystemet och i synnerhet inom vägtrafiksektorn. Att använda ekonomiska styrmedel såsom skatter och avgifter är attraktivt om uppsatta mål skall nås till lägsta samhälleliga kostnad. Om beskattningen läggs om i syfte att påverka beteenden genom en större användning av rörliga skatter, finns det en risk för att skattebasen (t.ex. drivmedel eller fordon) eroderar, om individer och företag förändrar sitt beteende, t.ex. genom val av bränsleeffektivare fordon i syfte att undvika skatt, större fyllnadsgrad, färre resor etc. Ju mer priskänslig en vara är, desto större effekt på beteenden och därmed också en högre risk för skattebortfall. Dessa två syften kan vid en första anblick verka motstridiga. Ett mål som består i att minska utsläppen av koldioxid från vägtrafiken görs sannolikt mest effektivt genom successiva höjningar av koldioxidskatten på drivmedel. Eftersom konsumtionen av drivmedel är ganska okänslig för ökade priser uppfyller de dock kravet på en relativt stabil skattebas inom överskådlig framtid. Men eftersom drivmedel inte är helt okänsliga för prisförändringar och att det finns mål och förhoppningar om att minska utsläppen innebär detta också en risk för skattebortfall. Därför är det viktigt att understryka att skattesystemet måste tillgodose det långsiktiga behovet av skatteintäkter. Det är också stor skillnad mellan att över huvud taget äga en bil och vilka egenskaper bilen har (t.ex. hög eller låg bränsle- effektivitet). Det kan förväntas en relativt stor stabilitet i behovet av och attraktionen i att äga en bil, men mindre stabilitet i vilken typ av bil som föredras. Det är typen av bil som är fokus för de ekonomiska styrmedlen, inte valet av att ha bil eller inte ha bil. Utredningens åsikt är att specifika fördelningsmål inte primärt bör lösas genom justeringar i vägtrafikskatterna utan bör behandlas i andra sammanhang. Detta utesluter naturligtvis inte att eventuella fördelningseffekter belyses. 7 I slutbetänkande Bilen, miljön och säkerheten (SOU 1999:62) gjordes en sammanställning av hur bensinkonsumtionen påverkas av förändringar i pris och inkomst, dvs. bensinefterfrågans pris- och inkomstelasticitet. På lång sikt kan konsumtionen av bensin förväntas minska vid en 10-procentig prishöjning på bensin. Uppskattningar av den långsiktiga inkomstelasticiteten ligger mellan 0,88 och 1,22. Detta betyder att en 10-procentig real inkomstökning (ökning i den reala bruttonationalprodukten) leder till ungefär 8,8–högre bensinkonsumtion. I betänkande Fördelningseffekter av miljöpolitik. Bilaga 11 (SOU 2003:02) diskuteras fördelnings- effekterna av svensk miljöpolitik, där det bland annat tydliggörs att koldioxidskatten är regressiv, dvs. att koldioxidskatten för hushåll med låga inkomster utgör en högre andel av dessas inkomster än för hushåll med högre inkomster. Koldioxidskatten påverkar hushåll i glesbygd i större utsträckning än hushåll i större städer. Dessa fördelningseffekter kan eventuellt utgöra ett skäl för att missgynnade hushåll kompenseras på något sätt. Om och hur kompensation skall ske behandlas dock inte vidare av . 2.4.1Vad är grön skatteväxling? Begreppet grön skatteväxling har en förhållandevis oprecis bety- delse. Klart är emellertid att begreppet innebär höjd skatt på miljö- skadlig aktivitet som intäkterna härifrån används i något annat syfte, företrädesvis genom sänkt skatt på arbete. Tanken bakom detta är att en sådan skatteväxling skall vara intäktsneutral för staten som den leder till såväl miljövinster som ökad sysselsättning. Regeringen har uttalat att det främsta syftet bakom en grön skatteväxling i är att öka miljörelateringen av skattesystemet. I samband med skattereformen 1990/1991 togs de första stegen i en grön skatteväxling, och var då ett av de första länderna i världen som genomförde en grön skatteväxling, även om begreppet som sådant ännu inte användes. 2.4.2Riksdagens beslut om grön skatteväxling ekonomiska vårproposition aviserade regeringen en skatteväxling för perioden –2010. Utrymmet för skatteväx- lingen uppskattades till . Regeringen anförde att en ökad miljörelatering av skattesystemet genom en grön skatteväxling var nödvändig för att möjliggöra ett förverk- ligande av de mål riksdag och regering fastställt på miljöområdet. I budgetpropositionen för (prop. 2000/01:1) presente- rade regeringen en strategi för en fortsatt grön skatteväxling. beslutade i enlighet härmed. propositionen drogs riktlinjerna upp för en reformering av energi- skattestrukturen med utgångspunkt i principskiss, se nedan. Ett successivt införande av Skatte- växlingskommitténs modell bedömdes kunna skapa en energi- skattemodell som säkerställer en effektiv miljöstyrning och en offentlig-finansiell varaktig finansiering av sänkta skatter på arbete. Reformen avsågs ske stegvis. Vad gäller de konkurrensutsatta sektorerna uttalades att det reducerade skatteuttaget för dessa borde behållas men att utformningen av nedsättningssystemet för tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vatten- bruksnäringarna borde utredas vidare. Även alternativa avgräns- ningar borde utredas. Det första steget i skatteväxlingen togs 2001 och omslöt . föreslog regeringen i budgetpro- positionen en skatteväxling på . Det tredje steget aviserades i budgetpropositionen för och omslöt . Efter en överenskommelse mellan Social- demokraterna, ökades beloppet till . I budgetpropositionen för togs ytterligare ett steg genom en skatteväxling om . I detta belopp ingick bland annat en höjning av skatten på diesel med per liter(se prop. 2003/04:1, s. 211 ff.). hade två huvuduppgifter. Den första var att analysera de befintliga energi- och miljöskatternas samhällseko- nomiska effekter i vid mening. Analysen skulle, förutom skatternas miljöpåverkan, även omfatta effekterna på näringslivets konkur- renskraft, sysselsättningen, effektiviteten i resursallokeringen och de offentliga finanserna. Den andra huvuduppgiften var att, på basis av den nämnda utvärderingen, analysera förutsättningarna för och effekterna av olika slag av skatteväxling. Analysen skulle omfatta såväl utvidgning av befintliga, miljörelaterade skatter som införande av nya. Grundat på redovisningen av dessa uppgifter skulle kommittén, om analysen gav underlag för detta, lämna för- slag till ökad miljörelatering av skattesystemet. Kommitténs slut- sats var att det går att ta ytterligare steg i en grön skatteväxling, om det sker på ett varsamt och balanserat sätt. Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) presenterade kommittén en modell för hur energiskattesystemet skulle kunna utformas i syfte att göra det mer överskådligt och stabilt som miljörelateringen ökar, se avsnitt 5.2 för en kort beskrivning. Modellen utgör ett underlag för det fortsatta arbetet med att utforma den svenska energibeskattningen och representerar inte något formellt förslag från kommittén. Såsom ovan redovisats har regeringen dock föreslagit och beslutat att den fortsatta reformeringen av energiskattestrukturen skall ske med utgångspunkt i modell. 2.5Vägtrafikskatterna och den gröna skatteväxlingen 2.5.1Utredningens arbete i förhållande till pågående skatteväxling Utredningens arbete är i princip oberoende av en eventuell framtida grön skatteväxling. Arbetet kan dock vara av intresse för den gröna skatteväxlingen, och vissa steg på vägen mot en likformig vägtrafikbeskattning kan med fördel inlemmas i en framtida grön skatteväxling. Drivmedelsskatterna används redan i skatteväxlingssammanhang, men utredningen vill också peka på möjligheterna att använda fordonsskatten och den föreslagna kilometerskatten som grund för skatteväxling. Nuvarande system för uttag av fordonsskatt är inte baserad på miljö- eller energiegenskaper hos fordonet utan endast viktrelaterad. I det fall som fordonsskatten koldioxidrelateras (eller miljörelateras) kan fordonsskatten sägas ingå i de energi- och miljörelaterade skatterna, vilket innebär en breddad skattebas för fortsatt skatteväxling samt en ökad miljörelatering i skatte- systemet. En svensk kilometerskatt kan också medföra en breddad skattebas och kan användas som grund för en grön skatteväxling. Detta ökar sannolikt de praktiska möjligheterna för framtida skatteväxling. De i vissa fall kostsamma anpassningar som följer av ändringar i ett skattesystem blir här möjligen något mildare, eftersom växlingen sprids ut på flera skattebaser, vilket ger mer tid till anpassning för de berörda. 2.5.2Skatteväxling på kort sikt – ett ökat vägtrafikskatteuttag görs med fördel genom en höjning av skatten på dieselolja En framtida skatteväxling har behov av att höja energi- och miljörelaterade skatter för att i motsvarande utsträckning kunna sänka arbetsrelaterade skatter. En av få skatter som är möjlig att höja på kort sikt är dieselskatten. En höjning av denna skulle också ha den fördelen att den ligger i linje med den allmänna önskvärdheten att åstadkomma en likformig vägtrafikbeskattning på fordon och drivmedel. Beroendet av våra grannländers skattesystem pekar dock på ett eventuellt behov av skilda skattesatser. Lägre skattesatser säkerställer också vissa skatteintäkter som en viss miljö- styrning, genom tankandet av ren svensk dieselolja, också säkerställs. Den svenska beskattningens måluppfyllelse avseende högt ställda miljömål kan alltså i viss mån vara beroende av införandet av skilda skattesatser. Om detta bedöms som uteslutet p.g.a. av konkurrensskäl finns på kort sikt möjligheten att höja bensinskatten. Detta skulle dock också vara att ta ett ytterligare steg från en likformig beskattning av drivmedel. Det bör inte heller glömmas bort att bensin också används i yrkesmässig trafik, om än i mindre utsträckning. En annan möjlighet är att höja fordonsskatten för lätta fordon. Om en sådan höjning av hänsyn till småföretagare begränsas till personbilarna, blir detta emellertid också ett steg från en likformig beskattning av lätta fordon. Den ökande registreringen av lätta lastbilar och också omregistreringen från personbil till lätt lastbil är ett problem och ökar sannolikt om incitamenten till detta skulle förstärkas. Om en höjning görs för alla lätta fordon, exempelvis upp till nuvarande nivå för dieseldrivna personbilar, är det möjligt att åstadkomma en likformig beskattning av de lätta fordonen, förslagsvis då genom en koldioxidrelatering. Vid ett oförändrat vägtrafikskatteuttag är dock detta ett ökat användande av fasta skatter, vilket skulle vara ett steg från strävan att använda rörliga skatter. 2.5.3Skatteväxling på – ett ökat vägtrafikskatteuttag görs med fördel genom införande av kilometerskatt Ett införande av ett svenskt kilometerskattesystem, med andra skatter konstanta, innebär kraftigt ökade skatteintäkter. Huruvida detta skall ske utan någon form av kompensation är en politisk fråga och beroende av hur långt den gröna skatteväxlingen har kommit i övrigt. Utredningens bedömning är att det finns en bred politisk enighet om fördelarna med en kilometerskatt, inte minst eftersom den ger goda möjligheter till att differentiera vägtrafikskatteuttaget i linje med den svenska transportpolitikens kostnadsansvar (se avsnitt 8–10 för en beskrivning av grunddragen i ett svenskt kilometerskattesystem). Det kan dock finnas skilda synpunkter i hur stort det totala vägtrafikskatteuttaget skall vara. Utredningen ser det som sin uppgift att peka på vilka möjligheter det finns att inom ramen för ett svenskt kilometer- skattesystem ge utrymme för flexibilitet avseende det totala vägtrafikskatteuttaget. Vi föreslår alltså inte några slutgiltiga skattesatser. Dessa får utformas efter ytterligare överväganden på grund av bland annat detta betänkande och remissvaren över det. 2.6Styrmedel inom vägtrafikområdet – Övriga utgångspunkter För utförligare beskrivningar om styrmedel i allmänhet hänvisas till avsnitt 3 i betänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11), samt avsnitt 2 i Trafikbeskattnings- utredningens betänkande Bilen, miljön och säkerheten (SOU 1999:62). 2.6.1Vad skall vägtrafikskatterna åstadkomma? Allmänt sett är det önskvärt att samhällets styrning, exempelvis genom åtgärder för att öka trafiksäkerheten, förbättra miljön och hälsan samt för att förbättra konkurrenssituationen, sker till så låga kostnader som möjligt. Överväganden om vilka åtgärder som är kostnadseffektiva är relativt enkla. Även om styrmedel som använder marknadens funktionssätt, dvs. där priset som informationsbärare är centralt (t.ex. koldioxidskatt, handel med utsläppsrätter), allmänt sett är kostnadseffektiva, bör det ske avvägningar i fråga om vad som skall åtgärdas. Detta är ingen enkel uppgift eftersom det finns för många problem att åtgärda. En enkel tumregel är att det krävs åtminstone ett medel för att nå ett mål. Det kan dock finnas möjligheter att med en skatt (t.ex. kilometerskatten) styra mot flera transport- och miljöpolitiska mål, t.ex. renare fordon, fordon som är skonsammare mot vägen, mer trafiksäkra fordon. Utveckling mot trafiksäkrare, renare och mer bränsleeffektiva fordon påverkas också av andra faktorer än beskattningen. Bland annat kan tillträde till miljözoner, företagens miljöpolicy, offentliga upphandlingskrav m.m. också stimulera användande av rena tunga fordon. Trafiksäkerheten kan förbättras genom ökad hastighetsövervakning, mitträcken, författningskrav m.m. utreder skatten på fordon och drivmedel samt grunddragen i ett svenskt kilometerskattesystem. Med dessa tre skatter är det inte möjligt att lösa alla problem som vägtrafiken ger upphov till. Det är dock fullt möjligt att föreslå förbättringar jämfört med nuvarande vägtrafikskatteuttag och bidra till lösningen av många problem. När är en skatt som beror på användandet att föredra? Skatter som beror på användandet är att föredra ur ett styrnings- perspektiv, eftersom incitamenten att förändra beteendet är större ju närmare skatten det faktiska användandet ligger. Skatter som beror av användandet tydliggör också kostnaden i varje valsituation, vilket allmänt sett är en stark drivkraft till beteende- förändringar. Människor skiljer sig åt avseende de grundläggande preferens- erna, men därutöver är också möjligheterna att ändra sitt beteende olika (i form av tillgång till alternativ). Valmöjligheterna ökar vanligen ju individen har för anpassning, exempelvis till en skattehöjning. Möjligheten att ställa bilen är större för människor i tätorter, eftersom de i allmänhet har bättre tillgång till kollektivtrafik. När nyttan av att fortsätta att göra en sak överstiger kostnaden, som sannolikt är fallet för många bilberoende individer i glesbygd, kommer en höjning av drivmedelsskatten inte att påverka beteendet i samma utsträckning som för individer i Detta p.g.a. att tillgången till alternativa färdsätt är mer begränsad i glesbygd. På är det dock rimligt att förvänta sig större beteendeförändringar, exempelvis i form av köp av bränslesnålare fordon, förändring av arbetssituation, byte av bostad etc. 2.6.2 Behovet av ett enkelt och flexibelt skattesystem Förenklingar och harmoniseringar minskar incitamenten till fusk Det är en stor juridisk skillnad mellan att på ett lagligt sätt skatteplanera i syfte att undvika skatt och att olagligt smita från skatt. Gemensamt för båda tillvägagångssätten är i många fall att individer, företag och myndigheter sätter undan resurser för att optimera sitt beteende i förhållande till skattesystemet. Vad gäller vägtrafikskatterna är det motiverat att ta hänsyn till och bidra, exempelvis, till att minska lagligt tankande av bränsle i lågskatteländer (med oönskade effekter på miljön och skatteintäkterna), att minska om- och nyregistreringar till lastbil av skatteskäl (vilket stimulerar till köp och användning av större bilar). Det vore i stället önskvärt att konsumenter och producenter försöker undvika skatt i den mån som det är samhällsekonomiskt lönsamt. Detta kan i viss mån uppnås genom användande av vägtrafikskatterna i linje med kostnadsansvaret, beskrivet ovan. Det förutsätter dock att skattesystemet är enkelt, likformigt och transparent och att möjligheterna att kringgå systemet minimeras. Ett tydliggörande av skattesystemets funktioner ökar flexibiliteten Ett skattesystem skall vara enkelt att justera. Statens redskap för att justera skattenivåer efter samhällets behov bör vara skattetekniskt enkla att hantera och innebära en god överblick över förväntade effekter. Ett förtydligande och förenklande av skattesystemets olika funktioner är därför allmänt sett önskvärt. I fallet vägtrafikskatterna är det främst den fiskala funktionen och den effektivitetsbetingade funktionen hos skatterna som eftersträvas (styrmedelssidan som den definieras av kostnadsansvaret). Det är exempelvis skattetekniskt enklare att justera en skattesats än att ändra en hel lag, definiera nya tekniker m.m. Koldioxidskatten är ett exempel på en teknikneutral och tydlig funktion i skattesystemet. Det finns kunskap om hur mycket kol olika bränslen innehåller. Det är också kunskapen om bränslets kolinnehåll som gör att man vet relativt exakt vilken mängd koldioxid som uppstår vid förbränning.8 Det finns alltså en direkt koppling mellan koldioxidutsläppen och koldioxidskatten, och skatten är härigenom baserad direkt på det som samhället vill åtgärda (jfr dock tabell 6.2). Så länge låginblandning av koldioxidneutrala bränslen sker på ett någorlunda samordnat sätt skall inte heller detta behöva innebära att några större fel görs, när koldioxidskatten beräknas och tas ut på det fossila kolinnehållet. Genom koldioxidskattens direkta relation till bränsle- förbrukningen påverkar den relativt direkt attraktionskraften hos bränsleeffektiva fordon. Den är därför ett viktigt incitament för bilindustrin att producera bränsleeffektiva fordon och för konsumenterna att köpa sådana fordon.