sou · GSB3101d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Även om det ter sig naturligt att låta möjligheter till ingripande mot understödsföreningar vara väsentligen desamma som dem som gäller i förhållande till försäkringsbolagen, kan det inte komma i fråga att i detta sammanhang föreslå att samtliga inspektionens åtgärder enligt FRL skall kunna vidtas mot föreningar. Ett sådant förslag skulle gå utöver avsikten med detta delbetänkande. En lämplig avgränsning får i stället anses vara att för tillsynen över understödsföreningarna införs de regler i FRL som är föranledda av direktiven på livförsäkringsområdet. Flera av de reglerna är nämligen nödvändiga följder av de nu föreslagna bestämmelserna om placeringsriktlinjer, skuldtäckning och kapitalbas i tjänste- pensionskassor. Följaktligen skall förelägga om åtgärd för rättelse om placeringsriktlinjerna är tillfreds- ställande. Vidare skall inspektionen, om medlemmarnas rättigheter bedöms hotade, förelägga föreningen att upprätta och för godkän- nande överlämna en finansiell saneringsplan. Vidare skall inspektionen kunna vidta samma åtgärder mot tjänstepensions- kassorna som mot försäkringsbolagen enligt 19 kap. 11 § FRL om reglerna om skuldtäckning och kapitalbas inte efterlevs. Det kan slutligen anmärkas att ingripandealternativen enligt artikel 14.4 andra stycket motsvarar bestämmelserna i 71 § tredje stycket UFL om inspektionens möjligheter att ansöka om att en understöds- förening skall förklaras skyldig att träda i likvidation. Inte heller gällande bestämmelser om tillsyn av pensionsstiftelser är tillräckliga för att direktivets föreskrifter i artikel 14.2–14.4 skall kunna anses uppfyllda. Utredningen föreslår att Finans- inspektionen skall kunna vidta motsvarande åtgärder som mot en tjänstepensionskassa för att skydda dem som omfattas av tryg- gandet i en pensionsstiftelse. Stiftelsernas speciella förhållandena kräver dock viss anpassning av bestämmelserna. Exempelvis kan det inte ställas krav på en stiftelse att upprätta en finansiell sanerings- plan. Bestämmelserna i artikel 14.4 andra stycket om att tillsyns- myndighetens beslut om att förbjuda ett institut att utöva sin verk- samhet skall grundas på klart angivna skäl och delges institutet är redan tillgodosedda genom regleringen i förvaltningslagen (1986:223). Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall enligt huvudregeln i 20 § förvaltningslagen innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Med begreppet enskild avses inte enbart enskilda individer utan även företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. En part skall enligt 21 § förvaltningslagen underrättas om innehållet i ett här aktuellt beslut. Erforderliga möjligheter för alla tjänstepensionsinstitut att över- klaga tillsynsmyndighetens beslut finns redan i gällande rätt. Över- klagande av beslut som gäller tillstånd till gränsöverskridande verk- samhet bör kunna överklagas direkt till kammarrätten. En sådan överklagandeordning gäller redan för försäkringsbolagen. Utredningens förslag: Nödvändiga lagändringar för de görs i huvudsak genom införande av fullständiga bestämmelser i försäkringsrörelselagen och genom hänvisningar till de bestämmelserna i lagen om understöds- föreningar och tryggandelagen. De nya reglerna för utländska tjänstepensionsinstitut införs i lagen om utländska försäkrings- givares verksamhet i . Såsom framgått av föregående avsnitt är det nödvändigt att införa nya bestämmelser för livförsäkringsbolag som meddelar tjänste- pensionsförsäkring, tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser samt för utländska de svenska bestämmelserna skall stå i överensstämmelse med tjänstepensions- direktivets föreskrifter. Frågan är hur dessa ändringar lämpligen och på bästa sätt bör genomföras lagtekniskt. Flera olika alternativ står till buds. Ett alternativ är att i varje enskild lag föra in de fullständiga bestämmelser som behövs. Utredningen anser dock att den meto- den är mindre lämplig, eftersom i princip likalydande bestämmelser då skulle förekomma i flera olika lagar. Emot den lösningen talar vidare den omständigheten att splittringen av försäkringsrörelselag- stiftningen vidmakthålls, vilket inte är förenligt med regeringens uttalade vilja att lagstiftningen för försäkringsföretagen skall vara gemensam. Ett annat alternativ är att införa en ny lag som reglerar alla tjänstepensionsinstituts verksamhet. Fördelen med en sådan lösning är att man därmed slipper att upprepa likalydande regler för tjänstepensionsverksamhet på flera skilda ställen i lagstiftningen. Skäl som talar emot en sådan lösning är att lagstiftningen splittras upp ytterligare, och såsom det anförts ovan uttalas det i utred- ningsdirektiven att en ambition för den framtida lagstiftningen på försäkringsområdet bör vara att gemensamma rörelseregler för för- säkringsföretagen bör vara samlade i en lag. Ett ytterligare alternativ till lagstiftningsteknik är att de erforderliga bestämmelserna i huvudsak förs in i endast en av de aktuella lagarna och att det i de andra lagarna görs hänvisningar dit. Också med en sådan teknik slipper man tyngande upprepningar i flera lagar. En nackdel med en sådan metod är visserligen att lag- texten genom hänvisningarna ibland blir svårtillgänglig. grund av att regeringens målsättning är att en gemensam för- säkringsrörelselagstiftning skall skapas är emellertid nämnda bekymmer av endast temporär och övergående karaktär. Valet av en lagstiftningsteknik med hänvisningar kan ses som en förberedelse för övergången till en gemensam lag på försäkringsrörelseområdet. Övervägande skäl talar enligt utredningens uppfattning för att en hänvisningsteknik nu skall användas. Den uppfattningen omfattar dock inte de utländska instituten. De instituten bör tills vidare regleras direkt i lagen om utländska försäkringsgivares verksamhet i . Frågan är då i vilken lag som de fullständiga föreskrifterna lämp- ligen bör föras in. Som det anförts ovan är bestämmelserna i ålderdomliga och inte harmoniserade med EG-rätten. Av dessa skäl är det mindre lämpligt att använda sig av den lagen. Bestämmel- serna i FRL är däremot EG-anpassade, och i flera avseenden upp- fyller den gällande regleringen där tjänstepensionsdirektivets krav. Detta talar för att FRL är den lag i vilken de kompletta reglerna bör införas och till vilken de övriga lagarna skall hänvisa. Härför talar också att det förekommer en del hänvisningar från UFL till FRL. Tryggandelagen synes av flera skäl vara mindre lämplig, vilket bl.a. beror på att den lagen anses förhål- landevis svårtillgänglig samt att den inte enbart reglerar pensions- stiftelser utan även innehåller bestämmelser om bl.a. personal- stiftelser. Av betydelse är vidare att regleringen i tryggandelagen är av civilrättslig karaktär, varför utförliga bestämmelser om rörelsen, såsom t.ex. placeringsregler, knappast är naturliga där. Ytterligare en omständighet som talar emot att valet bör falla på tryggande- lagen är att den numera är föremål för översyn, se dir. 2004:99. Sammantaget är det utredningens bedömning att de nödvändiga anpassningarna för i huvudsak bör göras genom införande av fullständiga bestämmelser i och genom hänvisningar till de bestämmelserna i och tryggande- lagen. I vissa fall har det dock befunnits mer lämpligt och över- skådligt att inte göra sådana hänvisningar utan att i stället låta nya, kompletta bestämmelser tas in också i UFL eller tryggandelagen. Utredningens ambition har varit att temporärt söka åstadkomma en så överskådlig och lätthanterlig lagstiftning som möjligt och att undvika en onödigt tyngande dubbelreglering. I utredningens fort- satta uppdrag ingår att föreslå en gemensam lagstiftning för alla försäkringsföretag. 7 Konsekvenser av förslagen Kommittéer som tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag skall enligt kommittéförordningen (1998:1474) genomföra konsekvensanalyser i skilda hänseenden beträffande de förslag som framställts. Vad som sägs i förordningen om kommittéer gäller också särskilda utredare. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén eller utredaren föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna också i det avseendet anges i betänkandet. Det- samma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens förslag kommer i första hand att påverka Finans- inspektionens arbete och resursbehov. De nya investeringsreglerna och reglerna om riktlinjer för placeringsverksamheten kommer att ställa nya krav på . En mer kvalitativt inriktad placeringsreglering förutsätter att tillsynen övergår från att vara koncentrerad på att följa upp den formella regelefterlevnaden till att blir mer förebyggande genom att tillsynen fokuseras på de enskilda institutens riskhantering och allmänna beslutsprocesser. Avsaknaden av ett detaljerat kvantitativt placeringsregelverk inne- bär ett delvis nytt förhållningssätt till risk som ställer nya krav inte bara på metodik utan även på kompetensprofil hos myndigheten. måste inneha resurser att via föreskrifter och tillsyn kunna ställa krav på att tjänstepensionsinstituten har kunskaper, metoder och modeller för att bedriva verksamheten i enlighet med aktsamhetsprincipen. Då reglering och tillsyn enligt aktsamhetsprincipen utgår ifrån beslutsprocessen snarare än resultatet av pensionsinstitutens investeringsagerande, måste tillsynen dessutom vara tillräckligt dynamisk och flexibel för att kunna anpassas till den snabba utvecklingen av dels försäkringsprodukter och pensionslösningar, dels tekniker och instrument för riskhantering på det finansiella området. Detta kräver tillgång till avancerad analyskapacitet och aktiv metodutveckling. Den omställning av tillsynsverksamhet som utredningens förslag kommer att innebära ligger i linje med det allmänna förändringsarbetet som pågår inom tillsynsområdet. Som Utredningen om roll och resurser framhållit står den finansiella regleringen och tillsynen inför en stor omvand- ling, se SOU 2003:22. Finansiell verksamhet blir i ökad utsträck- ning gränsöverskridande och det pågår en internationell harmoni- sering och utveckling av gällande regelverk. Tillsynen blir mer förebyggande, riskrelaterad och kvalitativt inriktad. Placerings- utredningens förslag som innebär en övergång från ett solvens- system som bygger på mekaniska beräkningsregler till ett mer dynamiskt system där tillsynen inriktas på det enskilda försäk- ringsinstitutets riskhantering och styrning är ett tydligt steg i denna riktning på försäkringsområdet. Frågan om den nya försäk- ringstillsynens resursbehov har uppmärksammats av Finans- departementet och en särskild utredning som skall behandla tillsyn på försäkringsområdet har aviserats. I övrigt har utredningens förslag ingen direkt effekt på det offentliga åtagandet eller på de andra områden som räknas upp i 15 § kommittéförordningen. 8.1Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelse- lagen (1982:713) Ett tillägg har gjorts till den genomlysningsprincip som kommer till uttryck i paragrafens andra stycke. Tillägget syftar till att till- godose de informationskrav som gäller tjänstepensionsförsäkringar enligt tjänstepensionsdirektivet. Vad som avses med tjänste- pensionsförsäkringar framgår av det nya femte stycket i 3 §. Enligt artikel 9, som inrymmer villkoren för att få bedriva verk- samhet, skall medlemmarna få tillräcklig information om institutets hantering av varje pensionsplan (punkt 1 c) och hållas tillräckligt informerade om pensionsplanens villkor (punkt 1 f). Artikel 11 reglerar institutets informationsskyldighet till såväl medlemmar som förmånstagare. Båda dessa kategorier skall på begäran erhålla årsbokslut och förvaltningsberättelse och inom skälig tid all relevant information om ändringar av reglerna för pensionsplanen (punkt 2). Vidare skall placeringsriktlinjer på begäran göras till- gängliga för medlemmar och förmånstagare eller i förekommande fall deras företrädare (punkt 3). Medlemmarna skall dessutom på begäran få utförlig och saklig information om målnivån för pensionsförmånerna m.m. samt erhålla kortfattad informa- tion om institutets situation och de individuella rättigheternas aktuella finansiella nivå (punkt 4). Slutligen skall varje förmåns- tagare när förmåner skall betalas ut få lämplig information om för- månerna och utbetalningsalternativen (punkt 5). De nytillkommande informationskraven skall liksom de nuvarande kraven gälla gentemot såväl försäkringstagarna och dem som erbjudits att teckna försäkring som andra ersättnings- berättigade på grund av försäkringarna. Kraven här går därmed något längre än tjänstepensionsdirektivets bestämmelser, vilka inte tillgodoser tilltänkta försäkringstagares behov av information. Beträffande placeringsriktlinjer finns särskilda bestämmelser i 7 kap. §. Närmare föreskrifter om informationsskyldigheten vid tjänste- pensionsförsäkring får lämnas med stöd av sista stycket. Det är visserligen försäkringsbolaget som har ansvaret för att behövlig information lämnas. Av skäl som angetts i avsnitt 6.9 hindrar emellertid det förhållandet inte att informationsskyldig- heten faktiskt fullgörs av t.ex. en arbetstagarorganisation efter särskild överenskommelse därom. Ändringen i andra stycket är föranledd av att den däri omnämnda lagen föreslås namnändrad till lagen (1998:293) om utländska för- säkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i . Av skäl som angetts i avsnitt 6.4 har utredningen valt att utnyttja möjligheten att göra tjänstepensionsdirektivets bestämmelser om försäkringstekniska avsättningar, skuldtäckning och placering av tillgångar m.m. tillämpliga på ett livförsäkringsbolags tjänste- pensionsverksamhet. Enligt artikel 4 skall vid ett sådant val nationell rätt innehålla att de tillgångar och skulder som hänför sig till den verksamheten hålls fullständigt åtskilda från, förvaltas och hanteras skilt från försäkringsbolagets övriga verksamheter, utan någon möjlighet till överföring. I ett nytt femte stycke av före- varande paragraf lagfästs detta EG-krav. I livförsäkringsbolag som meddelar tjänstepensionsförsäkring måste följaktligen i fortsättningen upprättas en särskild förvaltning för den verksamhetsformen. Som framgår av avsnitt 6.4 har utred- ningen kommit till slutsatsen att separationskravet skall omfatta de försäkringstekniska avsättningarna för tjänstepensionsförsäkringar och motsvarande skuldtäckningstillgångar, men att livförsäkrings- bolagets samlade förlusttäckningskapacitet inte skall beröras av det Den närmare innebörden av separationskravet har utveck- lats i nämnda avsnitt. Det åligger att med stöd av reglerna i 19 kap. se till att kravet på strikt åtskillnad mellan tjänstepensions- verksamhet och annan verksamhet efterlevs. En sådan tillsynsplikt uttrycks i artikel 4 sista stycket i direktivet. Vad som avses med ett försäkringsbolags tjänstepensions- verksamhet är inte alldeles klart avgränsat i tjänstepensions- direktivet. Av artikel 7 andra stycket framgår emellertid att kravet på separation tar sikte på de tillgångar och skulder som är hänför- liga till verksamhet som avser pensionsförmåner och därav direkt föranledd verksamhet. Enligt artikel 6 d förstås med pensions- förmåner förmåner som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensionsålder eller, om de kompletterar dessa förmåner och tillhandahålls sekundärt, i form av utbetalningar vid dödsfall, invaliditet eller upphörande av anställning eller i form av bidrag eller tjänster som tillhandahålls vid sjukdom, medellöshet eller dödsfall. Det anges vidare i artikeln att förmånerna i regel utbetalas livsvarigt, men att de också kan utbetalas eller som ett engångsbelopp. Av artikel 6 a följer den ytterligare förutsättningen att förmånerna har samband med yrkesutövning på grundval av en överenskommelse eller ett avtal som slutits enskilt eller kollektivt mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare, eller med egenföre- tagare. Artikel 9.2 får anses utvisa att till tjänstepensions- verksamhet kan räknas tilläggsförsäkringar om kollektivavtalat invaliditetsskydd, efterlevandeskydd och återbetalningsskydd. Följaktligen bör till den nu aktuella kategorin kunna hänföras vad som enligt gängse uppfattning inom det svenska försäkrings- väsendet räknas som tjänstepensionsförsäkringar. Dit hör försäk- ringar om ålders-, sjuk- och efterlevandepension, vilka är knutna till tjänsteförhållanden och för vilka arbetsgivaren helt eller delvis står premiekostnaderna. Även egenföretagares försäkringar om sådana förmåner utgör tjänstepensionsförsäkringar enligt före- varande paragraf. Det saknar betydelse om försäkringen i skatte- rättsligt hänseende är en pensionsförsäkring eller en kapital- försäkring. Tjänstepensionsförsäkringen kan vara såväl en tradi- tionell livförsäkring som en fondförsäkring. Också försäkringar som meddelas som tillägg till ovan nämnda försäkringar, t.ex. sjukförsäkringar och premiebefrielse- försäkringar, omfattas, som redan framgått, av tjänstepensions- Om den enskilde har tillgång till en kompletterande försäkring enbart via sin anställning och arbetsgivaren svarar för premiebetalningen eller om försäkringen erbjuds som ett led i ett avtal mellan arbetsgivaren och arbetstagaren eller mellan arbets- marknadens parter, bör den kunna räknas som tjänstepensions- försäkring. Det torde inte krävas att tilläggsförsäkringen skall tecknas i direkt samband med huvudförsäkringen, jfr prop. 1992/93:257 s. 189. Lagförslaget är å ena sidan inte avsett att medföra några begräns- ningar i livförsäkringsbolagens produktutbud i förhållande till nuvarande ordning. Förslaget ger å andra sidan inte bolagen möj- lighet att meddela andra slags försäkringar än dem som för när- varande godtas. För livförsäkringsbolagens verksamhet avseende tjänste- pensionsförsäkring har föreslagits nya bestämmelser om verksam- het i ett annat EES-land i 2 a kap, om upplåning i 5 kap. 1 §, om livförsäkringsavsättning, registerföring och placering i 7 kap. samt om ställande av säkerhet i 12 kap. 12 §. Genom en övergångsregel har försäkringsbolag, som vid tiden för ikraftträdandet av lagändringen bedriver verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring, getts möjlighet till uppskov med tillämpningen av den föreslagna separationsregeln och de därav för- anledda bestämmelserna. Verksamhet i ett annat land inom EES Tjänstepensionsdirektivet innehåller visserligen inte bestämmelser om tjänstepensionsverksamhet vid en sekundäretablering i ett annat EES-land. Försäkringsbolagen har emellertid efter konces- sion i hemlandet rätt till sådan etablering enligt EG-reglerna på livförsäkringsområdet. Vissa nya bestämmelser föreslås nu för bolag som avser att meddela tjänstepensionsförsäkringar från en sekundäretablering. I ett nytt tredje stycke har intagits regler om ytterligare uppgifter som skall tillställas i en underrättelse om upp- rättande av sekundäretablering för tjänstepensionsverksamhet. Den upplysningsskyldighet som avses gäller dels det uppdragsgivande företaget, dels det huvudsakliga innehållet i bakomliggande pensionsöverenskommelser, ofta ett kollektivavtal som ibland är kompletterat med ett individuellt avtal. Med uppdragsgivande företag förstås det företag eller annat organ som handlar i egenskap av arbetsgivare eller egenföretagare och som gör inbetalningar till tjänstepensionsinstitutet, se artikel 6 i tjänstepensionsdirektivet. I en pensionsplan eller annan överenskommelse finns bestämmelser vilka anger pensionsförmånerna och villkoren för dem. Det ligger i sakens natur att den för tjänstepensionsverksamhet tillkommande uppgiftsskyldigheten förutsätter att försäkrings- bolaget vid tiden för underrättelsen har kommit så långt i sitt för- beredande arbete att angivna uppgifter föreligger. Det är nämligen möjligt att ett försäkringsbolag inte har planerat några specifika affärer på området för tjänstepensionsförsäkringar. Avser försäkringsbolaget att vid sekundäretableringen driva också annan försäkringsverksamhet, kan bolaget nöja sig med att under- rätta om den verksamheten och, när för- beredelserna av tjänstepensionsverksamheten kommit längre, åter- komma med uppgifter därom. Har sekundäretableringen redan upprättats skall bolaget lämna uppgifterna i en underrättelse enligt 3 §. Om upprättandet av sekundäretableringen enbart syftar till tjänstepensionsverksamhet måste emellertid försäkringsbolagets underrättelse enligt förevarande paragraf innehålla samtliga i para- grafen omnämnda uppgifter. De nya föreskrifterna är en följd av artikel 20.2 och 20.3 i tjänstepensionsdirektivet. Begreppet tjänstepensionsförsäkringar har avgränsats i 1 kap. 3 §. Se kommentaren till den paragrafen. I ett nytt fjärde stycke har införts särbestämmelser för den verk- samhet vid en sekundäretablering som rör tjänstepensions- försäkring. Genom bestämmelserna åläggs att underrätta försäkringsbolaget om de uppgifter om utländska verk- samhetsbestämmelser som den behöriga myndigheten i värdlandet kan komma att tillställa inspektionen med anledning av ett med- delande om upprättande av en sekundäretablering. Uppgifterna kan enligt direktivet röra social- och arbetsrätt samt regler om information och placering av tillgångar. Vidare anges att bolaget får påbörja verksamheten vid sekundäretableringen när inspektionens För det fall att den utländska myndigheten inte lämnar några uppgifter, får verksamheten inledas efter det att den myndigheten fått med- delande. Det nya stycket får till följd att ett försäkringsbolag kan få inleda sina olika verksamheter vid en sekundäretablering vid skilda tid- punkter. Sålunda kan bolaget få dröja något med att meddela tjänstepensionsförsäkringar jämfört med tecknandet av andra för- säkringar. De nya bestämmelserna är föranledda av artikel 20.5 och 20.6 i tjänstepensionsdirektivet. Paragrafen, som tar sikte på det fall att förhållandena vid en sekundäretablering skall ändras, har genom ett nytt sista stycke kompletterats med särregler för verksamhet avseende tjänste- pensionsförsäkringar. Tillägget innebär att de tidsfrister som gäller för en planerad sekundäretablering skall gälla även vid en sådan ändring av förhållandena som går ut på att försäkringsbolaget vid en upprättad sekundäretablering skall börja meddela tjänste- pensionsförsäkringar. Avser ändringen en redan inledd tjänste- pensionsverksamhet utomlands gäller däremot bestämmelserna i första och andra styckena. Tjänstepensionsdirektivet saknar nämligen bestämmelser om förfarandet vid ändring av påbörjad verksamhet i ett annat land. I ett nytt andra stycke har intagits krav på viss ytterligare uppgifts- skyldighet för det försäkringsbolag som avser att meddela tjänste- pensionsförsäkringar genom gränsöverskridande verksamhet. Mot- svarande krav gäller enligt förslaget till ny lydelse av 1 §. Se kom- mentaren till den paragrafen. Utöver de i det nya andra stycket angivna uppgifterna skall underrättelsen enligt artikel 20.3 i tjänstepensionsdirektivet ge besked om det land i vilket försäkringarna skall meddelas. Att också uppgift därom skall lämnas följer av första stycket. I paragrafens första, tredje och sista stycken har lagts nya bestäm- melser om förfarandet inför gränsöverskridande tjänstepensions- verksamhet.