sou · GSB372 · 2005-01-01 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om den officiella kontrollen av utsäde i SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av för- valtningsavdelning. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 /propositioner/sou/pdf/remiss.pdf Regeringen bemyndigade chefen för jord- bruksdepartementet, statsrådet , att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga och förslå en lämplig organisation av den officiella kontrollen av utsäde. fast- ställdes direktiv för utredningen (dir. 2003:160). Utgångspunkten för utredaren skall vara att bedöma vilka uppgifter inom utsädes- kontrollen som måste eller bör förbli statliga angelägenheter. Utre- daren skall i sitt uppdrag ta hänsyn till de regelverk som är av bety- delse för verksamheten samt analysera utvecklingen på utsädes- marknaden. Till särskild utredare förordnades gene- raldirektören , . Genom beslut förordnades agronomen , lantmästaren , generaldirektören , kanslichefen , avdelningsdirektören , departementssekreteraren samt departementssekreteraren att vara experter i utredningen. förordnades departementsrådet att ingå i utredningen som sakkunnig. anställdes jur kand som sekreterare i utredningen. har varit utredningens assistent. Härmed överlämnas utredningens betänkande Utsädeskontroll i förändring (SOU 2004:72). Uppdraget är härmed slutfört. Utsäde och utsädesproduktion..................................... Allmänt om utsädeskontroll ................................................... 2.1.1 Utsädeskontroll i äldre tid ........................................... 2.1.2 Utsädeskontroll och angränsande områden................ Efterfrågan på utsäde .................................................... Användningen av genetiskt modifierade Vertikal integration och korsvis ägande ...................... Staten som kommersiell aktör...................................... Det rättsliga ramverket ............................................................ Myndigheter och organisationer ............................................. Internationella myndigheter och organisationer....... Svenska myndigheter och organisationer .................. Verksamheten med officiell utsädeskontroll................. Statens utsädeskontroll, ................................................ Inriktning och mål ...................................................... 5.2.10 Avtalet om produktionskontroll m.m....................... Utsädeskontroll i andra länder ................................... Överväganden och förslag.......................................... Det statliga ansvarets gränser................................................ 7.4.1 Liberalisering av ...................................... En ny myndighetsstruktur ......................................... Ett öppet datasystem.................................................. En utökad egenkontroll.............................................. 7.4.5 Översyn av regelverken i övrigt................................. 7.4.6 Följ och analysera utvecklingen................................. Ekonomiska konsekvenser av förslagen............................... Konsekvenser för små företag m.m. .................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv........................................................... ärtväxter, t.ex. klöver, vicker, lusern, ärt, En utsädesklass tidigt i utsädesföröknings- kedjan, kommer generationsmässigt Utsäde som inte ska användas för vidare Common Agricultural Policy, dvs. Enligt utsädeslagen (1976:298) en förvalt- ningsuppgift som innebär kvalitetskontroll av utsäde, försegling av förpackning med utsäde och utfärdande av bevis om detta. Den lägsta utsädesklassen, kan i vissa falla användas som grundutsäde men är oftast för fröburna växtslag, t.ex. provtagning och laboratorieanalys, som med stöd av och särskilt godkännande av gen i egen regi. tag med säte i , som ägs av hållningssällskapet i län, och som av har erhållit rätt att cer- tifiera fröburet utsäde av klasserna bas och certifikatutsäde. Foderväxter omfattar arter som odlas till foder, som t.ex. vallväxter men även grönfoderväxter t.ex. fodermärgkål. utsädesdirektiv om utsäde av foderväxter listas vilka arter som här dit. Verksamhet som syftar till att förhindra introduktion och spridning av karantäns- skadegörare (se detta ord) eller att säker- ställa kontroll av sådana växtskadegörare under ansvar av landets växtskyddsmyn- Utsäde av en förädlad sort, som används av förädlaren eller dennes representant för upprätthållande av sorten eller för fram- ställning av stamutsäde eller basutsäde. definition avses med gene- tiskt modifierad organism en organism där det genetiska materialet har ändrats på ett sätt som inte inträffar naturligt genom parning eller naturlig rekombination. Utsäde certifierat i en klass som medger reproduktion för certifiering av skörden. Hektar, ytenhet. genom egen uppförökning av eller genom att ta undan en del av den vanliga skörden för att använda som utsäde . Inom växtförädlingen används bl.a. en metod att få fram mer högavkastande sor- ter genom att framställa hybridsorter. ädlingsmetoden går ut på att i flera gene- rationer korsa en planta med sig själv, in- avelslinje, för att sedan korsa två inavels- linjer med varandra och genom den hete- rosiseffekt som erhålls få plantor som är större och kraftigare än föräldrarna. som effekten uppstår vid korsningen kan endast denna generation användas som utsäde, effekten finns inte i nästa genera- Försäljning av osålda överskott av bröd- vete och korn till EU:s interventionslager till ett bestämt pris. spannmål sälj vidare i EU eller på världs- marknaden när kommissionen finner det ISTA:s metoder för provtagning och ana- lysering, ligger bl.a. till grund för de krav som ställs i EG:s direktiv om saluföring av En växtskadegörare av potentiell ekono- misk betydelse, som är relevant för det aktuella området och som antingen ännu inte finns där eller som inte är väl spridd och som står under kontroll av landets De kulturväxtarter som används i jordbru- Även arter av köksväxter odlas i jord- bruket men indelningen är traditionell. Det nationella, av EU delfinansierade, pro- grammet för landsbygdsutveckling. Den yttersta spetsen på en potatisgrodd, används för att framställa plantor som är fria från växtskadegörare. , benämning på den av- stämning i syfte att se över den gemen- sker efter halva genomförandetiden Test av t.ex. utsädeslaboratorier genom att preparerade prover från ett och samma utsädesparti sänds till de laboratorier som deltar i testet. Kan avse antingen den skördade råvaran (bröd-/kvarn-/foderspannmål) eller grö- Begreppet är, ifråga om arter, när- mast synonymt med begreppet stråsäd. Synonym till fiberväxter, hit räknas t.ex. lin, hampa och bomull. Utsäde som används för att framställa ut- gångsmaterial för produktion av basutsäde, är generationsmässigt före basutsäde, an- vänds av förädlaren eller dennes represen- Används mer eller mindre synonymt med EG:s direktiv för sa- luföring av utsäde av stråsäd definierar vilka arter som räknas hit, t.ex. havre, vete, majs och ris. Styrelsen för ackreditering och teknisk Kemisk grobarhetsanalys av utsäde, varvid levande frön färgas röda. Benämning på baljväxter som odlas till mogen skörd, i första hand ärt och åker- Definieras i utsädeslagen (1976:298) dels som frö avsett till utsäde, med undantag av skogsfrö, dels som utsäde av potatis (utsädespotatis). När man endast avser frö kallas det ofta fröburet utsäde för att förtydliga att utsädespotatis, som är vegetativt förökad, inte avses. En grupp av foderväxter som finns i vall- grödor och betesmarker. sakligen gräsarter, t.ex. timotej, och balj- växtarter, t.ex. rödklöver, men även gräs ger små möjligheter att inom överskådlig tid minska statens engagemang i den officiella utsädeskontrollen. Det finns ingen oberoende organisation som i mer än begränsad omfattning kan ta över dessa uppgifter. Staten måste därför alltjämt ta ett hu- vudansvar för den officiella delen av utsädeskontrollen. Efterfrågan på utsäde kan förväntas minska bl.a. som en följd av omställningen av stödsystemen. En del av marknaden för t.ex. utsädesanalyser kan trots allt övertas av företagen, men marknaden är liten och kommer att minska ytterligare. Det finns också risker för de små företagen med en sådan lösning. Mot den bakgrunden och då den statliga ut- sädeskontrollen behöver en viss volym för att kunna upprätthålla sin kompetens, föreslås att staten alltjämt skall erbjuda utsädesana- lyser på den fria delen av marknaden. Vissa åtgärder bör dock vidtas för att modernisera den statliga organisationen och för att förbättra förutsättningarna för konkurrens. De statliga uppgifterna på vegetabilieområdet bör hanteras i en sammanhållen organisation. Myndighetsuppgifterna inom Statens utsädeskontroll och bör därför överföras till . Informationssystemen bör byggas ut och öppnas för externa aktörer. Principerna för redovisning av statlig upp- dragsverksamhet på området bör ses över. Legala hinder för den fria marknaden för utsädesanalyser bör undanröjas så långt medger. Åtgärderna bör sammantaget leda till förbättrade förutsättningar för konkurrens och till att statens uppgifter i utsä- deskontrollen kan renodlas i den takt andra aktörer träder in. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att överväga och förslå en lämplig organisation av den officiella kontrollen av utsäde. Utgångspunkten för utredaren skall vara att bedöma vilka uppgifter inom utsädeskontrollen som måste eller bör förbli statliga angelägenheter. Utredaren skall i sitt upp- drag ta hänsyn till de regelverk som är av betydelse för verksamhe- ten samt analysera utvecklingen på utsädesmarknaden.1 Allmänt om utsäde och utsädeskontroll Utsäde är en viktig insatsvara i jordbruket. Ett gott utsäde ger för- utsättningar för goda skördar med hög kvalitet. Utsäde med hög kvalitet kan bidra till att användningen av kemikalier i växtodlingen minskar. Av jordbrukets samlade kostnader för insatsvaror av alla slag, utgör kostnaden för utsäde eller mellan 1,5 och . Utsäde får enligt inte saluföras innan det är officiellt certifierat.2 Certifiering är ett slutligt beslut om godkännande av ett specifikt utsädesparti. Underlaget för beslutet utgörs av resultaten från flera olika kontrollmoment i en kontrollkedja. De viktigaste momenten är fältbesiktning av utsädesodlingen, kontrollodling av utsädet, provtagning på utsädet och laboratorieanalys av proverna. Kontrollmomenten är i vissa fall tjänster, som kan utbjudas på en marknad. Genom anslutning till skall om utsädeskontroll tillämpas i . Genom EU-medlemskapet del- tar också i arbetet med att utveckla reglerna. I EG:s utsä- desdirektiv ställs detaljerade krav på utsädesodlingen och på det skördade utsädets kvalitet. Det får inte finnas för mycket skadliga ogräs i odlingen. Plantorna måste svara mot angiven sort som skall vara intagen i officiell sortlista. Vissa krav ställs på vad som tidigare odlats på fältet och på avståndet till närmaste utsädesodling. Det skördade utsädet skall svara mot bestämda krav på renhet, grobar- het, vattenhalt etc. Provtagning skall också ske på ett bestämt sätt. 1Se utredningens direktiv (Dir 2003:160) bilaga 1. 2Certifiering krävs inte för utsäde som framställs på den egna gården för eget bruk, s.k. hemmarensat utsäde. Det är förbjudet att sälja sådant utsäde. Vem får utföra kontrollen? Enligt får officiella åtgärder inom utsädeskontrollen utföras av statliga organ, men också av icke statliga aktörer och fy- siska personer. De senare måste dock ha en oberoende ställning i förhållande till utsädesföretagen. har en försöksverksamhet med utsädeskontroll i utsädesföretagens regi bedrivits. Detta system föreslås nu bli per- manent. Denna s.k. egenkontroll innebär att fältbesiktning, prov- tagning och laboratorieanalys av utsäde sker i utsädesföretagen eller i företag med en koppling till utsädesbranschen. Egenkontroll får enligt tillämpas för alla fröburna växtslag, men inte i fråga om potatis. I är egenkontroll dock bara tillåten för bruksutsäde av spannmål.3 Kontrollåtgärderna skall övervakas offi- ciellt. Det innebär att ett av EU föreskrivet antal officiella stick- prov skall tas på kontrollåtgärder som utförs i egenkontrollen. Of- ficiella åtgärder, som inte får ske genom egenkontroll, är t.ex. kon- trollodling, certifiering, officiell övervakning (av åtgärder inom egenkontrollen) och kontrollåtgärder för potatis. Vem utför kontrollen? De åtgärder som krävs i samband med certifiering, och vissa närlig- gande uppgifter med koppling till certifieringssystemet, hanteras av flera statliga myndigheter, men också av icke statliga aktörer som godkänts av . har det övergripande ansvaret för att genomföra jordbrukspolitiken. Verket utfärdar föreskrifter om vilka krav som skall ställas på utsädesodlingar och utsäde i utifrån och utövar tillsyn över reglernas efterlevnad. Verket deltar också i det internationella arbetet inom EU med utformning av re- gelverken. Statens utsädeskontroll () är officiellt svenskt certifieringsor- gan för utsäde. utför alla de åtgärder som krävs för att beslut om certifiering skall kunna meddelas. bedriver huvuddelen av sin verksamhet i i i lokaler och på mark (för kontroll- odling m.m.) som hyrs av . deltar i det in- 3 Bruksutsäde är den slutprodukt som inte skall förökas utan användas i jordbruket. ternationella arbetet inom ISTA och OECD.4 Arbetet inom ISTA avser främst att ta fram och vidareutveckla provtagnings- och ana- lysmetoder för fröburna växtslag. () är en nämndmyndighet med ansvar för beslut om intagning av nya sorter i den svenska sortlistan och beslut om växtförädlarrätt. Verksamheten bedrivs i . För att en ny sort skall kunna godkännas krävs att den vid provning visat sig vara särskiljbar, likformig och stabil samt att den har ett od- lings- och bruksvärde. Nämnden förfogar inte över egna resurser för sådan provning. Provningen sker hos på uppdrag av SVN. Officiell certifiering av utsäde till fröburna växtslag i vissa klasser får enligt särskilt beslut av också utföras av Frö- kontrollen (), som ägs av skapet i län. Kontrollåtgärder inom egenkontrollen kan utföras av utsädesfö- retagen i egen regi. I praktiken görs mycket av detta arbete av Ana- lyCen , som är ett analysföretag ägt av Svenska Lant- männen. Erfarenheten visar att omläggningar av jordbrukspolitiken och för- ändringar i jordbrukets spelregler har stor betydelse för vad som odlas och i vilken omfattning. En nedgång i efterfrågan på certifie- rat spannmålsutsäde med 10–kan förväntas på medel- lång sikt bl.a. som en följd av den omläggning av stödsystemen som skall påbörjas . Omläggningen leder till en ökad press på jordbrukets produktionskostnader. Det gäller även i växtodlingen. Det kan antas leda till en ökning av andelen hemmarensat utsäde och till att användningen av certifierat utsäde därigenom minskar mer än vad som är en direkt effekt av produktionsneddragningar. Om exportstöden avvecklas, så som EU föreslog , kan en större nedgång bli följden. Det gäller särskilt spann- 4 ISTA () är ett internationellt organ för utveckling av metoder för provtagning och utsädesanalyser av fröburna växtslag. ISTA ackrediterar också utsädeslaboratorier enligt en ackrediteringsstandard som bygger på SS EN ISO/IEC 17025. mål, som är den mest betydande enskilda artgruppen i certifierings- verksamheten.5 Det är också oklart hur behovet av GMO-analyser kommer att utvecklas.6 Enligt bedömningar i utsädesbranschen kan efterfrågan på sådana analyser antas öka något på medellång sikt. Hur stor ök- ningen blir beror bl.a. på hur de nya EG-reglerna om tröskelvärden för GMO i utsäde kommer att utformas. Sammantaget finns många osäkerhetsfaktorer ifråga om det framtida behovet av certifiering och tillhörande tjänster, men indi- katorerna pekar med en viss styrka mot en nedgång. Den bedöm- ningen har också gjort i budgetunderlaget för perioden – 2007. De marknader som berörs av utsädeskontrollen är i första hand ut- sädesmarknaden med dess olika delmarknader (produktmarknader) för utsäde av skiftande slag och marknaden för utsädesanalyser. Båda marknaderna präglas av hög koncentration, vertikal integra- tion och korsvis ägande. Lantmännen, som är en ekonomisk förening ägd av lantbrukare, är den största aktören på de flesta produktmarknader för utsäde. De tre största företagen har sammantaget marknadsan- delar mellan (spannmål) och (oljeväx- ter). Lantmännen är majoritetsägare i , men Lantmännen äger också av , som är den näst största utsädesproducenten i . stärkelseprodu- center ekonomisk förening är marknadsledare på den samlade marknaden för utsädespotatis (mat- och industripotatis) med en markandsandel . På marknaden för utsäde till mat- potatis är Solanum störst med en marknadsandel om . Solanum ägs av . Lantmännen är överlag en koncern med verksamhet inom de flesta produktmarknader från jord till bord. Det gäller inte bara utsäde, gödningsmedel, foder och andra insatsvaror i lantbruket. Lantmännen är också verksamt inom livs- medelsindustrin och koncernen äger varumärken som , Kungs- örnen, Skogaholms och Start. 5År 2003 avsåg omkring hälften av SUK:s samlade avgiftsintäkter spannmål. Potatis och foderväxter, som kom på andra och tredje plats, svarade för drygt 12 respektive av avgiftsintäkterna. 6GMO står för Genetiskt Modifierade Organismer. På marknaden för utsädesanalyser finns i praktiken 3 aktörer, , FMAB och . Ytterligare ett företag, , som huvudsakligen är verksamt inom betod- ling, har laboratorieresurser för vissa egna behov. finansieras nästan uteslutande med avgifter, som myndig- heten själv får disponera. Avgiftsuttaget för har budgeterats till . utför dels analyser som skall vara underlag för certifieringsbeslut, dels frivilliga, s.k. vägledande analyser, som görs på uppdrag av utsädesproducenter och lantbru- kare utan samband med certifiering. Ungefär hälften av SUK:s verksamhet avser analystjänster som bjuds ut på den öppna ana- lysmarknaden. Det gäller både frivilliga analyser och analyser som sker i certifieringssyfte, men som skulle kunna utföras genom egenkontroll. har ett inarbetat avtalsförhållande med avseende vägledande utsädesanalyser. Verk- samheten i denna del sker i bolagets lokaler i och med personal och utrustning som övertagits från bolaget. Merparten av- ser utsädesanalyser. AnalyCen ingår i en internationell koncern med analysföretag, som omsatte mer än . På den svenska marknaden omsattes . Verk- samheten med utsädesanalyser svarar dock för en liten del, . EG-reglerna om försäljning av utsäde är speciella genom att produ- centerna inte själva får svara för kvalitetskontroll av sina produkter, utom i de delar som omfattas av egenkontroll. På många andra marknader, även för produkter som kan vara skadliga för liv och hälsa, svarar producenterna för kvalitetskontroll i egen regi och märker sina produkter med t.ex. CE-märke. Detta har i allt väsent- ligt har samma funktion och innebörd som ett utsädescertifikat. Så är fallet med elektriska produkter och med olika slags maskiner så- som , motorsågar och andra motorredskap. fanns även på t.ex. elmaterielområdet en obligatorisk statlig förhandskon- troll genom SEMKO, som utfärdade S-märke för produkter som genom testning befunnits motsvara gällande krav. De ursprungliga motiven för en officiell utsädeskontroll var att säkerställa en god skörd i tider då missväxt kunde leda till hung- ersnöd och att sanera branschen från oseriösa näringsidkare. Det har inte gått att utröna vilka mer konkreta motiv som bär fram regelverken. I ljuset av jordbrukets och närliggande bran- schers utveckling i tekniska, kunskapsmässiga och strukturella hän- seenden och med beaktande av de moderna informationssystemens betydelse, ett ökande internationellt handelsutbyte och samarbete kring regelverk, standarder och metoder, anser utredningen att den officiella utsädeskontrollen i sin nuvarande utformning och om- fattning är en föråldrad institution. Det gäller i första hand EG:s krav på statlig eller oberoende kontroll av att detaljerade kvalitets- krav på utsäde uppfylls (grobarhet m.m.), särskilt i delar som inte har direkt betydelse för växtskyddsarbetet. En viktig slutsats är att möjlighet att förändra ansvarsfördelningen mellan staten och företagen på utsädesmarknaden är begränsad. Mot den bak- grunden är ett internationellt arbete i syfte att liberalisera de inter- nationella reglerna en strategisk åtgärd. Också den statliga organisationen, med tre olika myndigheter som bedriver närliggande och delvis överlappande verksamhet, är enligt utredningens mening omodern och mindre ändamålsenlig. Mycket har hänt som påverkar myndigheternas arbete. EU- medlemskapet innebär nya krav på internationellt engagemang. Nya frågor, t.ex. om genetiskt modifierade organismer, ställer höga krav på ny kompetens. Det är svårare att upprätthålla en aktuell och hög kompetens i små myndigheter än i större. Stora myndighe- ter kan också lättare möta förändringar i efterfrågan på myndighe- tens tjänster genom omprioriteringar mellan olika verksamhetsom- råden. En närmare analys av regelverket leder till att två sfärer framträ- der. Den ena utgörs av de uppgifter som måste eller, mot bakgrund av svenska förhållanden, i praktiken måste hanteras av staten. Dit hör t.ex. kontrollodling, officiell övervakning genom stickprov och all utsädeskontroll av potatis. Den andra, låt oss säga den fria sfären, omfattar i princip de kontrollåtgärder som får ske i utsädesföreta- gen, t.ex. provtagning, frivilliga analyser och certifieringsanalyser inom egenkontrollsystemet. Den från kommersiella utgångspunk- ter viktigaste tjänsten är de utsädesanalyser som görs i utsädeslabo- ratorium. Det finns inga formella hinder mot att kontrollåtgärder i den fria sfären fullt ut sker i en marknadslösning. Det kan lätt åstadkommas genom att staten helt enkelt förbjuds att vara aktör i den delen. Det skulle leda till en renodling av den statliga verksamheten så långt det är formellt möjligt. En sådan åtgärd skulle, med en betydande grad av sannolikhet, leda till att ett företag i sfär får en stor makt över två marknader, utsädesmarknaden och analysmarknaden, som dessut- om är beroende av varandra. Härtill kommer att det behövs en viss volym av analysärenden för att kompetensen skall kunna upprätt- hållas i det statliga laboratoriet, som måste vara officiellt referens- laboratorium . Företrädare för de små utsä- desföretagen har ganska samstämmigt framfört att egenkontroll i regel är för kostsamt och för administrativt betungande för dem och att den statliga utsädeskontrollen i sin nuvarande form och omfattning utgör en garanti för att också de små företagen skall ha tillgång analystjänster på skäliga villkor. Statskontoret har i en brett upplagd analys av statlig verksamhet från konkurrenssynpunkt ansett att utsädeskontrollområdet inte tillhör de områden som stör konkurrensen på ett oacceptabelt sätt.7 Utredningen gör i huvudsak samma bedömning. Med hänsyn här- till och mot bakgrund av de ovan sagda, anser utredningen att sta- ten också i fortsättningen skall kunna vara aktör på den fria delen marknaden för utsädesanalyser. Det är ingen optimal lösning från konkurrenssynpunkt. Den bör därför kombineras med vissa åtgär- der som kan förbättra konkurrensförutsättningarna. En allmän utgångspunkt är att den statliga verksamheten skall bedrivas med insikt om de mekanismer som styr konkurrensen. Informationssystemen för utsädeskontroll bör öppnas för externa aktörer och utformas så att de inte ger skadliga nätverkseffekter. De svenska bestämmelserna begränsar företagens möjlighet till egenkontroll mer än vad som är nödvändigt enligt . Så- dana hinder för marknadens tillväxt bör undanröjas.