sou · GSB3131d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Konkurrens har bestående och långsiktiga effekter i ekonomin som ett resultat av att företagen får incitament att investera i t.ex. anläggningar och att utveckla nya produkter, som mindre effektiva företag får lämna marknaden till förmån för mer effektiva företag. 7.2Konkurrens, effektivitet och konsumentnytta2 Från ett konsumentperspektiv handlar konkurrens i grunden om att ge köparen valmöjligheter. När dessa finns kan konsumenten värdera de olika produkter som kan tillfredsställa ett visst behov med avseende på produkternas egenskaper. Priset är den viktigaste faktorn. Andra egenskaper som kan bestämma hur produkten värderas är kvalitet, service m.m. Det slutliga valet bestäms av konsumentens preferenser och betalningsförmåga. När konsumenterna har en valmöjlighet påverkas producenter- nas beteenden. Producenternas ekonomiska framgång är beroende av att konsumenterna föredrar deras produkt framför konkurren- ternas, vilket får dem att konkurrera, dvs. tävla om köparnas gunst. Denna tävlan leder i sin tur till ett antal för konsumenterna gynn- samma effekter. Den mest omedelbara effekten är att de konkurre- rande producenterna anstränger sig att ge bäst valuta för pengarna, exempelvis i form av låga priser eller hög kvalitet. En andra effekt av konsumenternas möjlighet att välja är att detta val får en styrande effekt på produktionens och distributio- nens inriktning. Konsumenternas preferenser förändras över tiden och för att nå framgång erbjuder säljarna nya produkter i förhopp- ning om att dessa skall bli mer uppskattade än de tidigare existe- rande alternativen. Konkurrensen fungerar därmed också som driv- kraft för förnyelse av produktutbudet. Det tryck som uppstår genom konsumenternas aktiva val har också mer långsiktiga effekter, som ökar tillväxten och på så sätt höjer det allmänna välståndet. En viktig effekt är att varje företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad måste hushålla med sina resurser för att sänka kostnaderna och därigenom kunna erbjuda bra produkter till låga priser. Detta tryck att ständigt se till den inre effektiviteten gäller inte i samma utsträckning för ett företag som saknar konkurrens. Konkurrens är viktig också för att 2 Konkurrensen i , rapportserie 2002:4, s. 16 f. åstadkomma effektiv resursallokering, dvs. att de samlade resur- serna i ekonomin utnyttjas och kombineras på det sätt som skapar det största värdet för konsumenterna. I den brittiske ekonomen berömda bok , utgiven sägs följande: Det är konkurrensen som gör att marknadsekonomin fungerar. Det är den fria konkurrensen som driver bagaren att baka ett gott bröd, slaktaren att möra ett bra kött och bryggaren att brygga ett starkt öl. Ty det är konkurrensen som gör att endast de bästa producenterna överlever och förser konsumenterna med det de vill ha.3 Från säljarens perspektiv ger konkurrens inte det största eko- nomiska utbytet av verksamheten. Detta innebär att säljarna på en marknad har ett ekonomiskt intresse av att sätta konkurrensen ur spel. Ett sätt är att konkurrera ut medtävlarna för att till slut uppnå en ensamställning. Denna strävan är i själva verket drivkraften för konkurrensen och den mekanism som leder till de ovan redovisade positiva effekterna för konsumenterna. Monopolliknande marknadsförhållanden kan emellertid upp- komma på annat sätt än genom att endast en säljare finns kvar. Ett sätt är att konkurrenterna i öppet eller hemligt samförstånd väljer att inte tävla utan i stället t.ex. att komma överens om ett enhetligt pris eller om att dela upp marknaden mellan sig. Överenskommel- ser mellan producenter om att sätta konkurrensen ur spel kan i praktiken innebära att de uppträder gemensamt som en monopo- list. För att motverka sådana beteenden har statsmakterna succes- sivt skärpt konkurrensreglerna. Vid sidan av klassiska pris- och marknadsdelningskarteller finns andra sätt att sätta konkurrensen ur spel. Ett sätt är åtgärder rik- tade direkt mot ett konkurrerande företag, särskilt när detta utma- nar de etablerade aktörerna på marknaden genom att tillämpa ett lågt pris, nya distributionsformer eller en produktutformning som tilltalar konsumenterna mer är det tidigare utbudet. Sådana angrepp mot en konkurrent kan ske genom ett samfällt agerande från de etablerade företagens sida, exempelvis i form av gemensamma påtryckningar på leverantörer att stoppa leveranserna till företaget i fråga. Det kan också vara fråga om ett ensidigt agerande från ett företag med sådan marknadsmakt att det kan vidta åtgärder utan att behöva ta hänsyn till konkurrenters försök till motåtgärder. sådant förfarande kan angripas med stöd av konkurrenslagens bestämmelse om förbud mot missbruk av dominerande ställning. De samhällsekonomiska välfärdsförluster som uppkommer till följd av konkurrensbegränsningar och ett bristande konkurrens- tryck kan liknas vid en dold prislapp. Den dolda prislappen avser förluster för den som avstår från ett köp på grund av för höga pri- ser, felallokering av resurser, transfereringar från dem som får betala de för höga priserna, kostnader för de resurser som företa- gen satsar för att befästa eller förstärka sin makt över marknaden, ineffektivitet till följd av det minskade konkurrenstrycket samt förlust av uppgradering genom dynamik (utebliven tillväxt).4 Samverkan mellan företag kan i många fall medföra positiva effek- ter, inte bara för de berörda företagen utan också för konsumen- terna och för den allmänna ekonomiska utvecklingen. Särskilt för små och medelstora företag kan samarbete göra det möjligt för deltagarna att arbeta mer effektivt, att öka sin produktivitet och att stärka sin konkurrenskraft i förhållande till större företag på mark- naden.5 Andra former av positivt samarbete kan gälla forsknings- och utvecklingsprojekt, gemensamma resurser för produktion eller distribution, reklam eller produktmärkning som betecknar en viss kvalitet på varan. Konsortier är en särskild form av samarbete mel- lan företag som är vanlig vid upphandling av anläggnings- och byggnadsentreprenader. Sådan samverkan är normalt positiv från konkurrenssynpunkt om de deltagande företagen inte konkurrerar med varandra om det arbete som skall utföras. Även konsortiesam- verkan mellan konkurrenter kan vara positiv om vart och ett av de deltagande företagen inte skulle ha haft möjlighet att på egen hand genomföra arbetet.6 Överenskommelser mellan företag om att begränsa konkurren- sen på en marknad kan jämföras med skapandet av en artificiell monopolsituation. Om företagen enas om ett gemensamt försälj- ningspris, kan konsumenten inte längre välja ett lägsta pris. 1992/93:56 s. 100. Se även SOU 1991:159 del 1, s. 82-85. 1999/2000:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald, s. 76 f. 1999/2000:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald, s. 77. innebär i sin tur att det enhetliga priset kan höjas så att det motsva- rar monopolprisets nivå. Dessutom kan det uppstå samhällseko- nomiska förluster därför att företagen kan minska volymen för att höja vinsten. Om företagen gör upp om att dela upp marknaden mellan sig – geografiskt, efter kundkategori eller på annat sätt – står det inte längre konsumenten fritt att välja vilken leverantör hon vill vända sig till. Sådana slag av konkurrensbegränsande över- enskommelser utgör därmed en konspiration som flyttar makten till de samverkande företagen från konsumenten, eller i fråga om inköpskarteller, från leverantörerna, som berövas alternativa möj- ligheter att avsätta sina produkter eller tjänster. De allvarligaste formerna av negativ samverkan är prissamarbete och marknadsdelning. Sådan samverkan utgör ett direkt angrepp på konsumenternas möjligheter att välja det förmånligaste priset eller den bästa leverantören. Samverkan mellan konkurrenter i samma handelsled – horisontellt samarbete – är normalt mer negativt från konkurrenssynpunkt än vertikalt samarbete, mellan exempelvis till- verkare och säljare eller mellan grossist och detaljist. Men även vertikalt samarbete kan begränsa konkurrensen, t.ex. genom att utestänga vissa leverantörer eller återförsäljare och på så sätt begränsa de alternativ som konsumenten har tillgång till.7 Bilden är emellertid inte entydig. T.ex. småföretagssamarbete kan i många fall ha en positiv inverkan på samhällsekonomin (se vidare Små företag och konkurrenslagen, Ds 1998:72). 7.3.2Avtal och samordnade förfaranden8 Samordning mellan företag som har till syfte eller verkan att kon- kurrensen begränsas kan vara mer eller mindre formaliserad. En ytterlighet är ett skriftligt avtal som preciserar deltagarnas åtagan- den och reglerar konsekvenserna av att någon av deltagarna bryter mot överenskommelsen. Den motsatta ytterligheten är ett tyst samförstånd mellan företag om ett enhetligt beteende eller om att avstå från att konkurrera i ett visst avseende. För konsumenterna kan de negativa effekterna av att konkurrensen inte fungerar vara lika allvarliga vid ett informellt samfällt agerande som i fall då ett formellt kartellavtal föreligger. 1999/2000:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald, s. 77. 1999/2000:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald, s. 77 f. Förbudet mot konkurrensbegränsande överenskommelser gäller i lika hög grad muntliga överenskommelser som skriftliga. Där- emot kan det givetvis vara svårare att bevisa en informell samord- ning. Trots detta visar internationella erfarenheter av kartellbe- kämpning att de deltagande företagen upprättar kom- prometterande protokoll eller annat skriftligt material, som kan utgöra bevismaterial vid ett rättsligt förfarande. Behovet av att ha minnesanteckningar om vad som har överenskommits kan vara ett verksamt skäl till detta. Det är inte ovanligt att en konkurrensbegränsande överenskom- melse utgör en del av ett normalt affärsavtal som i övrigt inte har till ändamål att begränsa konkurrensen. En konkurrensbegränsande klausul kan angripas med stöd av konkurrenslagens förbudsbe- stämmelser, och även drabbas av ogiltighet, utan att avtalets till- lämpning i övrigt behöver påverkas. I svensk konkurrenslagstiftning används inte kartell som ett juri- diskt begrepp. Som har beskrivits i avsnitt 2 finns ett brett förbud mot konkurrensbegränsande samarbeten mellan företag, som täcker mer än sådana förfaranden som brukar betecknas som karteller. Kartellsamarbete utgör dock en central del av vad som åsyftas med förbudet. Inte heller i andra länder synes lagregler bygga på kartell- begreppet. /Joshua9 redovisar några olika beskrivningar av karteller. Bland annat återges följande text från den brittiska konkurrens- myndigheter: Generally speaking a cartel is an agreement between undertakings to fix prices or other trading condition or to share out markets. A dis- tinctive form of cartel is known as collusive tendering or bid rig- gingThe aim of a cartel is to increase prices by restricting or removing competition between the participants. Cartels are operated secretly and can be hard to detect.10 Vidare citeras ett uttalande av EU-kommissionären : Cartels differ from most other forms of restrictive agreements and practices by being naked. They serve to restrict competition without 9Harding/, Regulating Cartels in Europe- A study of Legal Control of Corporate Delinquency, 2003, s. 57 ff. 10www.oft.gov.uk/htlm/comp-act/help/questions.html producing any objective counterveiling benefitsCartels, therefore, by their very nature eliminate or restrict competition. Companies par- ticipating in a cartel produce less and earn higher profits. Society and consumers pay the bill. Resources are misallocated and consumer wel- fare is reduced. It is therefore for good reasons that cartels are almost universally condemned.11 /drar följande slutsats: Lawyers and regulators are still some way distant from a clear formulation of the cartel offence.12 I detta betänkande används ordet kartell utan någon exakt defi- nition. Allmänt kan sägas att en kartell är när två eller flera företag på samma marknad samarbetar i syfte att minska konkurrensen mellan företagen, t.ex. genom att komma överens om prissättning eller genom att dela upp marknaden mellan sig. Eftersom samar- betet är otillåtet, sker det oftast i hemlighet. Det ligger alltså i sakens natur att karteller är hemliga och det är därför svårt att avgöra hur vanligt förekommande de är.13 Utred- ningar i indikerar att bara var sjätte kartell upptäcks. I en SIFO-undersökning som lät göra uppgav av småföretagen och av de stora företagen att karteller förekommer i stor eller ganska stor utsträck- ning i svenskt näringsliv. Motsvarande tal för kommuner och landsting som ofta är köpare var 70 procent.14 I det följande beskrivs några typer av karteller som kan före- komma. Ett samarbete om prissättning, rabatter eller andra affärsvillkor mellan dem som konkurrerar i samma säljled benämns vanligen priskartell. Priskarteller kan ta sig många uttryck. En priskartell innebär inte nödvändigtvis en överenskommelse om hela priset. Eftersom priskarteller är urtypen för ett konkurrensbegränsande avtal är det ovanligt med skriftliga avtal mellan parterna. Muntliga överenskommelser och samordnade förfaranden torde vara vanli- 11 , Fighting Cartels-Why and How?, opening speech at , , . 12Harding/, Regulating Cartels in Europe, A study of Legal Control of Corporate Delinquency, 2003, s. 16. 13Se Konkurrensen i , rapportserie 2002:4, s. 382. 14Se Konkurrensen i , rapportserie 2002:4, s. 382. Det framgår inte hur frågorna ställdes till dem som medverkade i undersökningen. Det kan vara fråga om en tyst överenskommelse att t.ex. inte avvika från en prissättningspolicy. Samarbetet kan också gälla kost- nadskalkylering. Det har varit vanligt i med gemensamma prislistor, ibland genom branschorganisationer. Sådant prissamar- bete skiljer sig från den typiska kartellen, eftersom det sker öppet. Marknadsdelning är oftast ett alternativ till prissamarbete när syftet är att undvika priskonkurrens, men båda formerna kan också före- komma samtidigt.15 En marknadsdelning kan därför få samma slags negativa effekter som prissamverkan. Flera skäl talar för att företa- gen i en bransch inte skall kunna begränsa utbudet på marknaden. Ett förbud mot samarbete som begränsar utbudet på marknaden kan därför vara ett viktigt komplement till ett priskartellförbud. Kvotering kan innebära att var och en av de samverkande beg- ränsar sin tillverkning eller försäljning till viss mellan dem över- enskommen andel av deras sammanlagda omsättning. Genom områdesdelning kan var och en av parterna får sitt geo- grafiska distrikt fredat från konkurrens från de övrigas sida. Marknadsdelning kan också ske efter kundslag. Ett exempel är avtal mellan konkurrenter om att en av dem skall sälja endast till vissa köpare på en marknad och den andre till övriga köpare. En anbudskartell kännetecknas normalt av att två eller flera företag som konkurrerar kommer överens om anbudssumma, förskott eller kreditvillkor i samband med ett visst anbudsförfarande. Samarbetet kan bestå i en överenskommelse om att konsultera varandra innan anbud lämnas eller om att något av dem skall avstå från att lämna anbud. En produktions- eller kvotkartell innebär en överenskommelse om att företag endast får tillverka en viss mängd av en viss produkt. 15 Se Förstainstansrättens dom i mål T-220/00, T-223/00, T-224/00 och T- 230/00 Cheil Jedang, Hakko, och mot Kommissionen, [2003], s. II-02473. 7.3.4Faktorer av betydelse för kartellbildning16 Om företagen på en marknad gemensamt kan agera som ett mono- pol, får de maximal gemensam vinst. Ju mera lika företagen är i fråga om efterfråge- och kostnadsförhållanden, desto lättare är det att komma överens om priser och produktion och därmed få så stor vinst som möjligt. Om inte alla företag är involverade i en överens- kommelse, kan inte monopolpriset tas ut på marknaden. Ju mindre andel av marknaden som samarbetet omfattar, desto närmare ligger det gemensamma priset det pris som skulle råda under konkurrens. Å andra sidan tenderar det gemensamma priset att sättas så högt att det minst effektiva företaget (med de högsta kostnaderna) har incitament att medverka i kartellen. Konkurrensbegränsande samarbete kan baseras på skriftliga eller muntliga avtal och förutsätter då att direkt kommunikation har ägt rum mellan de olika aktörerna på marknaden. Direkt kommunika- tion är emellertid inte nödvändig för att konkurrensen skall kunna begränsas. Företagen kan nämligen i tyst samförstånd söka få till stånd ett enhetligt agerande som leder till större vinster än om de skulle konkurrera med varandra. Oberoende av om företagen har ett uttryckligt eller ett under- förstått samarbete, är koordinationsproblemen inte lösta. Det åter- står för företagen att få till stånd en överenskommelse om hur mycket var och en skall producera eller att bestämma en riktpunkt för prissättningen. Koordinationsproblemen kan lösas på olika sätt och beror bl.a. på efterfråge- och kostnadsförhållandena, inklusive antalet aktörer på marknaden. Då en överenskommelse väl har kommit till stånd måste det, för att överenskommelsen skall kunna vara i kraft över tiden, vara för- enat med sanktioner av något slag att bryta mot överenskommel- sen. I annat fall skulle ett företag kunna frångå överenskommelsen, t.ex. genom att sätta sitt pris lägre än det överenskomna, och där- med, genom en relativt större försäljningsökning, få en större vinst. Ju mer företagen har att vinna på att avvika från en överenskom- melse, desto hårdare måste sanktionen vara för att man skall kunna upprätthålla samarbetet. Det finns olika typer av sanktioner, t.ex. bojkotter och uteslut- ning ur organisationer. En bojkott kan avse leveranser av insatsva- ror, vilket kan leda till mindre vinster. Om företaget i stället ute- sluts ur en gemensam organisation, får det inte tillgång till de 16 Konkurrensen i , rapportserie 2002:4, s. 46 f. tjänster som organisationen tillhandahåller, t.ex. information om ny teknik, gemensam annonsering vid mässor och särskilda kam- panjer, vilket också kan leda till mindre vinster . För vissa företag kan det även vara viktigt att genom medlemskap i en branschorganisation ha en social gemenskap. Även direkta böter kan förekomma. En annan bestraffningsmetod för att hålla samman ett prissamarbete är att alla involverade företag inleder ett priskrig om något företag skulle sänka sitt pris under det överenskomna, vilket skulle leda till mindre vinster för företagen. Ett verksamt sätt för att eliminera priskonkurrens är att låta samtliga företag regelbundet insända prislistor och rapportera pri- ser och försäljningsvolymer till en gemensam organisation eller motsvarande, som därefter sammanställer uppgifterna och låter dessa vara tillgängliga för alla involverade företag. På så sätt skulle bl.a. en prissänkning snabbt bli känd och leda till sanktioner. Före- tagen kan även ha en överenskommelse att meddela pris- ändringar, t.ex. i form av annonsblad, nya prislistor etc. som är till- gängliga för alla på marknaden. En hög marknadskoncentration kan framkalla ett parallellt bete- ende. Om endast ett fåtal företag är verksamma på en marknad, där företagens efterfråge- och kostnadsförhållanden uppvisar bety- dande likheter, kan priskonkurrens leda till ett priskrig som inget företag skulle vinna på. Viljan att undvika detta kan vara tillräcklig för att företagen skall vart och ett skall undvika att konkurrera med priset och ta ut ett pris som, ligger så nära som möjligt, det som skulle råda under monopol. Det kan gälla mogna marknader med homogena produkter som cement, asfalt och . Istället för ett parallellt beteende kan företagen samarbeta direkt. Eftersom det är förhållandevis lätt för parterna att upptäcka var- andras prissänkning på en marknad med ett litet antal företag, kan ett sådant samarbete fortgå ostört . Under asym- metriska förhållanden eller då antalet företag på marknaden är stort kan företagen däremot ställas inför olika problem när de vill samar- beta för att minska verkningarna av konkurrensen. Företagen kan exempelvis möta olika efterfrågan. Då företagens varor eller tjäns- ter är heterogena, finns det inget självklart riktpris att utgå från. Ett samarbete mellan företagen kan då få begränsas till enhetliga pris- sättningsprinciper för olika produkter. Olikheter i kostnadsförhållandena hos företagen komplicerar också förutsättningarna för horisontellt samarbete. Om företagen använ- der olika tekniker för att producera varorna och företagens marginal- kostnader är olika, är det svårare att komma överens om ett pris. Höga marginalkostnader leder till höga priser. En kartellbildning som skall leda till så stor gemensam vinst som möjligt skulle kunna kräva att en del företag mot ersättning inte producerar någonting alls, vilket kan vara svårt att genomföra i praktiken. Om företagen verkar i en instabil miljö, t.ex. på grund av en snabb teknisk utveckling eller kraftiga upp- och nedgångar av efterfrågan, utsätter detta en kartell för påfrestningar och kan innebära att företagen ständigt måste komma överens om nya priser eller kvan- titeter. Detsamma gäller vid betydande kostnadsändringar. Skulle företagen ha svårt att komma överens om priser eller kvan- titeter, kan de sätta konkurrensen ur spel genom att i stället dela upp marknaden. En sådan uppdelning kan ske på olika sätt, t.ex. geografiskt eller med avseende på kundkategorier. Horisontell marknadsdelning leder, liksom horisontellt prissamarbete, som regel till samhällsekonomiska förluster. Ju större marknadsandel ett företag har desto mindre intresse har företaget att avvika från en prisöverenskommelse, eftersom företa- get i större grad kommer att skada sig själv genom prissänk- ningen. Omvänt gäller att skadan för företaget är mindre ju mindre marknadsandelen är. En förutsättning för att en kartell skall kunna fungera är att företag kan bevaka (och på olika sätt bestraffa) varandra för att säkerställa att överenskommelsen följs. Möjligheterna för ett enskilt företag att öka försäljningen på ett sätt som inte omfattas av överenskommelsen komplicerar förut- sättningarna för horisontellt samarbete. Ett företag kan söka öka försäljningen genom att intensifiera marknadsföringen av sina pro- dukter. Om en marknadsföringskampanj skulle leda till en varaktig ökning av marknadsandelen för ett eller flera företag, skulle detta dock kunna innebära att andra företag började använda priset som konkurrensmedel. I sådana fall kan det vara nödvändigt att låta överenskommelsen även omfatta marknadsföring. På lång sikt skulle man teoretiskt sett kunna förvänta sig att pri- serna blir sådana att alla monopolvinster elimineras, vare sig det förekommer samverkan eller ej, om företagen inte kan begränsa möjligheterna till inträde på marknaden. Företagen kan emellertid inom vissa branscher ha skaffat sig i det närmaste fullständig kon- troll över distributions- och försäljningskanalerna, vilket begränsar möjligheterna för nya företag att vara verksamma på marknaden. Hinder för nyetableringar behöver dock inte ha med de etablerade företagens agerande att göra. Branscher kan nämligen karakterise- ras av betydande in- eller utträdeskostnader. Under sådana förhål- landen har de etablerade företagen stora möjligheter att genom överenskommelser göra monopolvinster eller vinster som är större än vad som skulle bli fallet vid en väl fungerande konkurrens. Tecken på detta är liten importkonkurrens, svag nyetablering, få konkurser, stela priser och dålig produktutveckling mm. 7.3.5Vad karaktäriserar en kartell? Karteller betraktades under förra delen av som ett posi- tivt inslag i den svenska ekonomin. Statens ambition var inte att undanröja kartellbildningar eller att motverka deras uppkomst. Detta sammanhängde med den planhushållnings- och reglerings- linje som tillämpades i anslutning till det . För regleringsorganen var det enklast att förhandla med kartelliserade branscher i stället för att göra så med många enskilda parter.