sou · GSB3100 · 2005-01-01 00:00:00 — Den enskildes möjlig- heter att överklaga ett beslut enligt en rättighetslag är vanligen ett alternativ till de ingripanden genom ett tillsynsorgan som är det normala korrektivet vid överträdelser av en sektorslag med tillsyns- bestämmelser. Överklaganden av beslut står då i viss mån som alternativ till tillsyn. Utformningen av lagstiftningen påverkar således enligt utredningens mening därmed avvägningen mellan vad som skall hanteras av tillsynsmyndigheterna genom tillsyns- ingripanden och av domstolarna genom beslut i överklaganden. har användningen av rättig- hetslagstiftning ökat i omfattning. Mot den bakgrunden har i sina tilläggsdirektiv (dir. 2004:93) fått i upp- drag att övergripande analysera för- och nackdelar med den lagstiftning som ålägger kommuner och landsting att tillhandahålla individuella ekonomiska och sociala rättigheter. En annan fråga av betydelse för framtidens tillsyn är före- komsten av s.k. ramlagar. Även om begreppet inte kan sägas vara enhetligt torde en ramlag kännetecknas av att den vanligen återspeglar en lagstiftningsteknik som innebär att lagen inte alls eller endast till mindre del innehåller den materiella regleringen av ett visst område. I stället överlåts det endera åt regeringen och myndigheter att bestämma det sakliga innehållet i en lag genom utfyllande föreskrifter eller åt rättspraxis att ge lagen ett innehåll. Kännetecknade för en ramlag är vidare att den anger vissa mål som skall uppnås och de principer som skall följas när lagen fylls ut. Många sektorslagar är av ramlagskaraktär; djurskyddslagen och livsmedelslagen brukar anges som exempel. Utredningen har övervägt om ramlagstiftningstekniken kan innebära problem i förhållande till den definition som utredningen tagit fram. Slutsatsen är att så knappast är fallet om inte lag- stiftningen är så öppen att denna – inklusive utfyllande föreskrifter – inte ger vägledning i tillsynsprövningen. Förhållandet är snarare det motsatta. Regeringen konstaterar i tilläggsdirektiven till att ramlagstiftningen ökat i omfattning bl.a. på grund av och regeringens behov av ett flexibelt regel- system. Det finns enligt direktiven en risk att ramlagstiftningen Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp leder till oönskad detaljreglering genom de föreskrifter som statliga myndigheter utfärdar för att precisera ramlagstiftningen. skall mot denna bakgrund övergripande analysera för- och nackdelar med myndigheternas normgivning och bedöma behovet av förändringar. 2.3.9En öppnare lagreglering kan skapa nya förutsättningar för tillsynen Utredningens tillsynsbegrepp utgår från att tillsyn är granskning i efterhand. Granskningen skall leda till ett ställningstagande om tillsynsobjektet uppfyller vissa på förhand preciserade krav. Till- synen resulterar i idealfallet i ett beslut som entydigt gör klart om tillsynsobjektet uppfyller fastställda krav eller ej. Därmed är till- synsbeslutet i princip binärt – svaret på frågan om verksamheten uppfyller kraven är ja eller nej, eller om tillsynsobjektet är rätt eller fel. Tillsyn förutsätter tydliga normer om vad som är rätt eller fel. Det behövs mätmetoder eller bedömningsgrunder som operationaliserar kraven på ett sådant sätt att det går att avgöra om de uppfylls eller ej. Denna förutsättning är emellertid inte alltid uppfylld, något som ofta påpekas av dem som är aktiva i tillsynen. En vanlig erfarenhet är därför, att om regelverken inte innehåller tillräckligt tydliga måttstockar så växer det fram en form av gemensam uppfattning inom det aktuella tillsynsorganet om vad som är rätt eller fel. Kriterierna för detta kan vara mer eller mindre explicita, mer eller mindre kodifierade. verkar de bara ha formen av en icke nedtecknad praxis men har ändå funktionen av regler. Tillsynen i sig tenderar alltså att generera regler inom områden där lagstiftningen är relativt öppen och myndigheter med före- skriftsrätt valt att avstå från en närmare reglering. Tillsynen kan då driva regleringen inom ett tillsynspliktigt område mot ökad detaljering av det enda skälet att tillsyn annars inte skulle vara praktiskt möjlig. Det vill säga det tillsynspliktiga området skulle annars inte blir tillsynsbart. Det kan dock hända att denna tendens kolliderar med en politiskt bestämd avsikt att de objektsansvariga inom ett visst tillsynspliktigt verksamhetsområde skall ha en betydande handlingsfrihet att utforma tillsynsobjektet efter för- hållandena i det enskilda fallet. Strävandena hos tillsynsorganen att göra ett tillsynsobjekt tillsynsbart kan då leda till en inte avsedd Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp och inte önskad begränsning av handlingsfriheten för de objekts- ansvariga. Tillsynen måste därför anpassas till den offentliga regleringen (och avsikterna bakom denna) inom det tillsynspliktiga området. De kriterier som tillämpas i bedömningen av ett tillsynsobjekt måste t.ex. vara konsistenta med den offentliga regleringens detaljeringsgrad. Detta är särskilt viktigt att beakta då ett verksamhetsområde avregleras, dvs. då statsmakterna genom om- reglering avsiktligen tar bort detaljregler och öppnar för större anpassning i det enskilda fallet. Om inte sambandet mellan den offentliga regleringens utformning och tillsynens förutsättningar analyseras finns risk att tillsynsorganen genom tillsynen fyller ut regelverk som avsiktligen är tänkta att ge flexibilitet i det enskilda fallet. Utredningens slutsats blir att den offentliga regleringens utform- ning inom ett politikområde avgör förutsättningarna att använda tillsyn som styrinstrument (dvs. Ju mer stats- makterna (eller EU) vill överlåta till aktörerna inom ett politik- område att själva utforma förhållandena inom området, desto mindre blir möjligheterna för tillsynsorganen att ställa precisa krav på tillsynsobjekten och därmed använda de sedvanliga instrumen- ten inom tillsyn (förelägganden, sanktioner m.m.). Detta gäller oavsett om förhållandena avser en samhällssektor med i huvudsak privata aktörer på en marknad eller en verksamhet som vanligen bedrivs av en kommun eller av staten. Det finns i samhällsdebatten en strävan att utveckla lagstiftandet så att regelgivandet utformas med beaktande av önskemålen om större flexibilitet som kraven på likvärdighet och rätts- säkerhet upprätthålls. Införandet av ramlagstiftning hade till en del detta syfte men erfarenheten visar att resultatet ofta blev att den i och för sig öppna lagstiftningen fylldes ut av en – ibland ganska snårig – flora av förordningar och myndighetsföreskrifter. Det finns dock en ny debatt om enklare regelverk som inte på samma sätt öppnar för kompletterande föreskrifter såsom i ramlags- modellen. Frågan har fått förnyad aktualitet i takt med att strävan- dena ökat att skapa större flexibilitet för kommunerna i till- handahållandet av service till medborgarna utan att därmed göra avkall på kraven på likvärdighet. Om, som denna utredning menar, tillsyn skall avgränsas till granskning mot vissa författningsreglerade normer, uppstår ett behov av att klara ut tillsynens förhållande till framtida alternativa Ett snävare och striktare tillsynsbegrepp modeller för lagreglering. En utveckling mot större flexibilitet i regelsystemen kan komma att ställa nya krav på tillsynen. En minskad tillsynsbarhet kan aktualisera behovet av alternativa eller kompletterande styr- och kontrollformer. En omreglering av ett samhällsområde kan därför behöva följas av en översyn av tillsynen inom området och rent av aktualisera frågan huruvida tillsyn är en lämplig form för samhällsstyrning inom området. 3 EU och den nationella tillsynen 3.1Regeringens tilläggsdirektiv, delbetänkande och remissinstansernas synpunkter I regeringens första tilläggsdirektiv till utredningen sägs i fråga om EU:s påverkan på den svenska nationella tillsynen bl.a. följande: Som underlag för utredningens andra del skall utredaren även fortsätta sin insamling och bearbetning av material om den statliga tillsynsverksamheten. Särskilt gäller detta den pågående utvecklingen inom EU och dess institutioner samt hur denna påverkar svensk statlig tillsyn. Fortsatt arbete i denna del bör bygga på Statskontorets analyser av Europeiska kommissionens reformpaket med målet att modernisera stora delar av dess administration. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att kart- lägga och analysera effekter för svensk offentlig förvaltning av Europeiska kommissionens utläggning av verksamheter på förvalt- ningsorgan inom EU och medlemsstaternas förvaltningar. Enligt uppdraget skulle Statskontorets arbete i den del som avser den svenska statliga tillsynen ske i nära samarbete med Tillsynsutred- ningen. Enligt regeringens andra tilläggsdirektiv skall utredningen skaffa sig en god inblick i EU:s pågående utveckling inom för utredningen relevanta områden, bl.a. genom att hålla löpande kontakt med Statskontorets utredning. Statskontoret har på utredningens uppdrag sammanställt de viktigaste effekterna av EU på den svenska tillsynen. Dessa finns redovisade i Statskontorets rapport1 (2004/361-5) EU:s påverkan på svensk tillsyn. 1 se under publikationer. EU och den nationella tillsynen Redogörelsen i detta kapitel bygger huvudsakligen på Stats- kontorets rapport, medan bedömningarna är utredningens egna. Utredningen behandlade i sitt delbetänkande (avsnitt 3.5) vissa frågor om EU:s påverkan på den svenska nationella tillsynen. Ett fåtal remissinstanser har kommenterat internationaliseringen, alla med anknytning till EU:s påverkan på den nationella tillsynen. Statskontoret anser bl.a. att tillsynsbegreppet präglas av en språklig förvirring inom EU. Det är angeläget att närmare utreda vad den olika begreppsanvändningen inom EU beror på. instämmer inte i utredningens slutsats att EU- samarbetet inte inneburit några mer avgörande förändringar i fråga om den statliga tillsynens inriktning, omfattning eller former. Särskilt inom två områden, fiskerikontroll och gränskontroll, har tillsyn och kontroll ändrats och utökats. saknar en redogörelse för vilka effekter inter- nationaliseringen/EU-medlemskapet har fått/kan förväntas få på tillsynen. EU-medlemskapet styr såväl form som finansiering av tillsynen inom vissa områden. anser att utformningen av statlig tillsyn är ett ansvar på nationell nivå, men den finansiella sektorn påverkas alltmer av EU-samarbetet och strävan till harmonisering mellan länderna. I takt med att medlemsländernas regelverk samordnas kommer tillsynens inriktning, organisation och samarbetsformer att behöva ändras. Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) menar att det är viktigt att med kraft driver på för en höjd gemensam skyddsnivå i alla EU:s medlemsstater när det gäller utvecklingen mot en mer sammanhållen tillsyn på anti- diskrimineringsområdet. EU och den nationella tillsynen De svenska tillsynsmyndigheternas arbete har påverkats av tillträde till och medlemskapet i EU. Allt fler av de lagar eller andra författningar som svenska myndigheter har att utöva tillsyn över efterlevnaden av grundar sig på EG-direktiv. Det blir också allt vanligare att svenska myndigheter skall utöva tillsyn över bestämmelser som enbart finns i EG-förordningar. Inom vissa områden ställer dessutom EG-rätten krav på hur tillsynen skall bedrivas av de nationella myndigheterna. Det mest grundläggande är principerna om fri rörlighet av varor, tjänster, personer respektive kapital. Kring dessa finns både områden där detaljerade EG-regler tillämpas och områden där gemensamma regler saknas. På exempelvis livsmedels-, foder- och veterinär- områdena finns direkt tillämpliga EG-regler om tillsynen. På dessa områden är utrymmet för nationella regler om tillsyn begränsat. På andra områden finns EG-direktiv som ålägger medlemsstaterna att utföra tillsyn, men överlämnar den närmare utformningen av tillsynen till länderna. Den ökande förekomsten av EG-regler om tillsynens bedrivande minskar successivt utrymmet för nationella regler. Inom områden där detaljerade EG-regler saknas kan medlemsländerna tillämpa nationella regler, under förutsättning att dessa står i överens- stämmelse med de grundläggande principerna i EG-fördraget. Även inom områden där gemensamma detaljerade EG-regler saknas, finns dock horisontella regler och principer som påverkar ländernas tillsyn och som omfattar ett stort antal sektorer. Som exempel kan nämnas principen om ömsesidigt erkännande som ställer krav på hur myndigheternas tillsynsarbete utförs. Utöver traditionell lagstiftning förfogar EU över en rad alter- instrument, som under vissa förutsättningar kan bli bindande. Det kan handla om sådant som riktlinjer, rekommen- dationer, mål och standarder. Inte minst i den akademiska litteraturen används ofta begreppet mjuk lagstiftning (även mjuk normgivning) som en samlingsbenämning för dessa alternativ. EU och den nationella tillsynen 3.3Närmare samarbete mellan EU-ländernas tillsynsmyndigheter 3.3.1Samverkan och samordning mellan nationella tillsynsmyndigheter Nationella tillsynsmyndigheter samarbetar i allt högre utsträckning med sina motsvarigheter i andra länder, i vad som skulle kunna beskrivas som europeiska tillsynsnätverk. Samarbetet mellan de nationella myndigheterna kan vara mer eller mindre långtgående. Exempel på ett mycket omfattande frivilligt samarbete kan hämtas från miljöområdet där har funnits . IMPEL genomför bland annat utbyten där miljö- inspektörer från olika länder besöker varandra. Andra liknande frivilliga samarbeten finns på kemikalieområdet (CLEEN). EG-lagstiftningen ställer t.ex. inom finansmarknads-, produkt- säkerhets-, livsmedels- och djurtransportområdena krav på sam- arbete mellan berörda tillsynsmyndigheter. Vissa EG-rättsakter innehåller krav på att medlemsstaterna skall bevilja varandra ömse- sidigt bistånd i tillämpningen, vilket påverkar tillsynen. Nationella tillsynsmyndigheter kan ges skyldighet att utföra uppgifter på begäran av myndigheter i andra EU-länder. I många rättsakter finns avsikten att underlätta kontakter mellan tillsyns- myndigheter i olika länder, ofta genom att någon form av samlad nationell kontaktpunkt eller förbindelsekontor skall inrättas. Via dessa kontaktpunkter skall andra medlemsstater och kommissionen snabbt och enkelt kunna utbyta information. Inom ett brett område som varuområdet ställer de horisontella reglerna, vilka bygger på bl.a. principen om ömsesidigt erkännande, stora krav på de nationella tillsynsstrukturerna i form av väl fungerande kommunikationer mellan de berörda nationella myndigheterna. I kan det inom vissa tillsynsområden innebära att det krävs system för snabbt informationsutbyte mellan ett flertal centrala myndigheter samt alla länsstyrelser och kommuner. Medlemsstaterna kan som regel välja organisationsform (till exempel i en eller flera myndigheter) för den nationella tillsynen, under förutsättning att den utförda tillsynen uppfyller de krav som ställs. Trots detta ställs på vissa områden krav på samarbete och samordning mellan de nationella tillsynsmyndigheterna som kan återverka på lämpligheten av en viss organisering. Det allt mer långtgående samarbetet mellan EU-ländernas tillsynsmyndigheter EU och den nationella tillsynen kan i bli särskilt kännbart på de områden där kommunerna utför tillsynen. Svenska tillsynsmyndigheter kan behöva agera snabbt som svar på begäran från andra medlemsstater, vilket i vissa fall kan vara svårt för kommunerna. Kraven kan också höjas på att kommunerna i sin tillsyn skall kunna tillämpa gällande EG-rätt och hantera tillsyn på andra språk än svenska. Kraven på samarbete med andra länders myndigheter och krav från EU-myndigheter kan göra det svårare för svenska myndig- heter att bestämma hur de skall prioritera sin verksamhet. Är en svensk myndighet skyldig att bistå ett annat lands myndighet genom till exempel en kontroll på plats, vilket anges i direktivet om marknader för finansiella instrument, kan myndigheten som en följd av att dess resurser omdisponerats komma att avstå från att utföra andra kontroller. 3.3.2Det nya fördraget och administrativt samarbete Ett effektivt genomförande av EU:s beslut, inklusive en effektiv tillsyn, är beroende av väl fungerande förvaltningar i medlems- staterna. Det ligger därför i EU-ländernas intresse att alla nationella förvaltningar klarar av att genomföra den gemensamma politiken. Förvaltningspolitiken inom EU har varit reserverad för medlemsstaterna. Men enligt det nya konstitutionella fördrag som rådet enades om skall administrativt samarbete bli ett område där Unionen kan genomföra samordnande, kompletterande eller stödjande åtgärder. Enligt en föreslagen artikel skall Unionen få stödja medlemsstaternas ansträngningar för att förbättra sin admi- nistrativa förmåga att genomföra unionsrätten. Sådana åtgärder får innefatta underlättat utbyte av information och av offentliga tjänste- män samt stöd till utbildningsprogram. Ingen medlemsstat ska vara skyldig att utnyttja sådant stöd. är det dock praxis att EU, utan att äga någon direkt uttryckt grund i fördragen, kan påverka medlemsstaternas förvalt- ningspolitik. Det kan ske genom att institutionella lösningar inkluderas i lagstiftning som behandlar specifika sakområden, till exempel de nationella reglerande myndigheter som föreskrivs i gemenskapsåtgärderna inom telekommunikationsområdet. EU och den nationella tillsynen 3.4Gemenskapsrättslig kontroll av medlemsstaternas tillsyn Europeiska kommissionen skall övervaka tillämpningen av för- dragen och de övriga rättskällorna i medlemsstaterna. Förutom det rent rättsliga införlivandet av direktiv innebär detta att kommis- sionen även har möjlighet att följa upp medlemsstaternas tillsyn, genom rapportering och genom inspektioner. Kommissionen kan avge ett s.k. motiverat yttrande till den medlemsstat som inte har uppfyllt sina skyldigheter. Om medlemsstaten inte rättar sig efter yttrandet får kommissionen föra frågan vidare till . Kommissionens roll som övervakare har inom många områden tagits över av EU-myndigheter. En är ett fristående gemenskapsorgan som in- rättas genom EU-förordningar och som bedriver olika slags verk- ställande, samordnande och administrativa verksamheter. Vissa av myndigheterna har också reglerande uppgifter för att säkerställa efterlevnaden av olika säkerhets- och skyddsbestämmelser i lagstiftning och bidra till en fri rörlighet på den inre marknaden. De fristående EU-myndigheterna skall bidra till en mer effektiv efterlevnad av gemenskapslagstiftningen. Det finns 16 EU-myndigheter. Den påverkan som EU-myndigheter utövar på svensk statlig tillsyn kan förväntas öka . Antalet EU-myndigheter växer stadigt. Den statliga tillsynen kan påverkas av EU-myndig- heter genom att den blir föremål för inspektioner och kontroll. Det innebär även en förändring för de objektsansvariga, som kan få besök av inspektörer både från nationella myndigheter och EU- institutioner. Många svenska tillsynsmyndigheter blir på olika sätt involverade i EU-myndigheternas verksamheter. Deltagandet kan vara av frivillig karaktär när svenska myndigheter tar på sig arbetsuppgifter för gemenskapens räkning, men i en del fall handlar det också om direkta skyldigheter. I egenskap av behörigt svenskt organ skall till exempel ha ett nära samarbete med den Euro- peiska myndigheten för säkra livsmedel (EFSA). Fallstudier som Statskontoret har genomfört visar att EU-myn- digheter på ett genomgripande sätt har påverkat de studerade svenska myndigheternas verksamhet och interna arbetssätt. Att svenska myndigheter blir delar av europeiska nätverk innebär att de får en ökad arbetsbelastning. Statskontoret har tidigare påpekat att EU och den nationella tillsynen svenska myndigheters kostnader i samband med förpliktelser gentemot EU-myndigheter inte täcks fullt ut av gemenskapen. En risk med det utökade samarbetet är enligt Statskontoret därför att det kan fungera kostnadsdrivande på den svenska statsbudgeten. 3.5Exempel på gemenskapslagstiftning som återverkar på den svenska tillsynen De nationella myndigheternas tillsynsarbete påverkas i olika ut- sträckning av medlemskapet i EU. Här följer några exempel på områden där tillsynsstrukturen bestäms eller påverkas av vad som följer av EG-rätten. I den s.k. kontrollförordningen2 finns, i vissa avseenden, för- hållandevis detaljerade bestämmelser om hur tillsynen skall be- drivas i medlemsstaterna. Som exempel kan nämnas att förord- ningen ställer krav på vilken utbildning tillsynspersonalen skall ha. Förordningen innehåller även en definition av begreppet kontroll. I förordningen ställs det vidare krav på medlemsstaterna att utarbeta fleråriga kontrollplaner som regelbundet skall uppdateras och sändas till kommissionen. Kommissionens inspektionsverksamhet skall inriktas på revision av medlemsstaternas tillsyn i förhållande till kontrollplanen. har EU använt sig av en ny lag- stiftningsteknik, den så kallade nya metoden (new approach) för att harmonisera medlemsländernas hälso- och säkerhetskrav på produkter. Ett 25-tal direktiv enligt den nya metoden har antagits och gäller bl.a. leksaker, tryckkärl, maskiner och medicintekniska produkter. Direktiven anger bara de grundläggande säkerhetskrav som en produkt måste uppfylla för att få röra sig på den gemensamma marknaden. 2 Förordning (EG) nr. 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L165, 30.4.2004). EU och den nationella tillsynen En huvudprincip enligt den nya metoden är att tillverkare och importörer själva skall konstatera att produkter uppfyller ställda krav, och endast i specifika fall skall oberoende kontrollorgan involveras. Detta har ändrat förutsättningarna för den nationella tillsynen, då myndigheternas tillsyn av produkterna sker först när de redan befinner sig på marknaden. Myndigheternas tillsynsarbete har således flyttats från fasen före marknadstillträde till när produkten satts på marknaden, s.k. marknadskontroll. Medlemsstaterna har en skyldighet att utse eller inrätta myndig- heter som skall ansvara för marknadskontrollen. Hur myndig- heterna organiseras är däremot medlemsstaternas eget ansvar. Marknadskontrollen i har behandlats i Marknads- kontrollutredningens betänkande (SOU 2004:57) Tillsyn för säkra varor och öppna marknader. Kommissionen har i många sammanhang uttalat sig i positiva ordalag om den nya metodens förtjänster, men har inte varit helt nöjd med hur direktiven genomförts. Därför presenterade kom- missionen ett meddelande med förslag till hur genom- förandet skall förbättras. Kommissionen föreslår ett horisontellt basdirektiv som skall stärka metoden, och precisera kraven på marknadskontroll och administrativt samarbete. 3.5.3Det nya allmänna produktsäkerhetsdirektivet Det nya allmänna produktsäkerhetsdirektivet3 skärper i fråga om tillsyn bestämmelserna i det tidigare direktivet på området. Direk- tivet ställer omfattande krav på en systematisk och effektiv marknadskontroll i medlemsstaterna. Tillsynsmyndigheterna skall tillse att bara säkra produkter säljs och de skall även ha befogenhet att ingripa mot farliga produkter. Tillsynsmyndigheterna skall kunna agera snabbare och ha ett nära samarbete med näringsidkare samt med nationella myndigheter och med myndigheter i andra EU-länder. Direktivet har, efter förslag i propositionen (2003/04:121) Ny produktsäkerhetslag, implementerats i en ny lag. 3 Direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet. EU och den nationella tillsynen Även i kommissionens förslag till tjänstedirektiv finns krav på samarbete. Tjänstedirektivet är tänkt att skapa en rättslig ram för hela den europeiska tjänstemarknaden genom ett horisontellt direktiv, dvs. det berör många sektorer och kan därför komma påverka ett stort antal tillsynsområden. Förslaget behandlas och under processen kom- mer direktivets innehåll troligen att förändras och förtydligas, eftersom mycket i förslaget kan tolkas på olika sätt.