sou · GSB372 · 2005-01-01 00:00:00 — En ökad andel kontraktsodling av spannmål och baljväxter, där krav ställs på användning av certifierat utsäde för att möjliggöra spårbarhet m.m., kan t.ex. motverka en nedgång i användningen av certifierat utsäde. Detsamma gäller om användning av hybridutsäde ökar. Skördar från hybridutsäde kan inte användas som utsäde. Hybridutsäde an- vänds huvudsakligen vid odling av råg. Utredningen bedömer det mindre sannolikt att användningen av hybridutsäde kommer att öka i någon omfattning av betydelse fram . En annan faktor, som branschföreträdare pekat på, är en ökad spe- cialisering i odlingen, särskilt när det gäller produkter som exporte- ras. har en ganska hög exportandel i ett EU-perspektiv. En uttalad strävan är att minska andelen bulkexport och öka andelen export av mer specialiserade produkter. Liksom på andra områden kan utvecklingen inom växtodlingen förväntas gå mot högre kvali- teter som kräver särskild kompetens och mer avancerade produk- tionsmetoder. Det gäller inte minst i fråga om utsäde. De faktorer som verkar i riktning mot en ökad användning av certifierat utsäde är enligt utredningens mening svåra att bedöma och kvantifiera. Mot bakgrund av vad som anförts har utredningen gjort följande uppskattning om utsädesbehovet på den svenska marknaden . Spannmål (strå- och trindsäd) Det totala behovet av stråsädutsäde och utsäde för trindsäd (ärt och åkerböna), uppgår till 230 000–inklusive hemmarensat utsäde. Den totala marknaden baseras på en utsädesanvändning som i genomsnitt är ca per ha för stråsäd och ca per ha för trindsäd. förväntas spannmålsodlingen minska med 5–. Det in- nebär att det samlade behovet av utsäde, till spannmål, inklusive hemmarensat utsäde, sannolikt kommer att minska till mellan 210 000 och . Utvecklingen av efterfrågan på certifierat utsäde är svår att bedöma, men utredningen anser en kombination av minskad odling och ökad användning av hemma- rensat utsäde kan leda till en årlig efterfrågan om i genomsnitt 160 000–på medellång sikt. Vid sådd av vall används vallfröblandningar med olika sammansätt- ning, där utsädesmängderna ligger per ha. Den totala användningen av fröer för vall och grönytor uppgår f.n. till mellan 6 500 och . Omkring en tredjedel av denna mängd, främst grönytefröer, importeras. Omkring vall- och grönytefrön exporteras . Utredningen bedömer att an- vändningen av vallfröer kortsiktigt kommer att öka med medan utvecklingen på något är svårbedömd. Användningen av egenproducerat utsäde är marginell i denna del. Det innebär att praktiskt taget hela behovet av vall- och grönyte- fröer tillgodoses med certifierat utsäde. Utsädesmängderna för höstoljeväxter varierar per ha medan utsädesmängden för vårraps och vårrybs är något större, per ha. Mot bakgrund av vad som tidigare anförts kan efterfrågan på certifierat oljeväxtutsäde förväntas öka med ca 30–på medellång sikt. Utsädesmängden för potatis är normalt 2 000–per ha. Med oförändrade arealer kommer behovet av utsädespotatis att uppgå till mellan 70 000 och . certifierad utsädespotatis från andra medlemsstater. An- delen certifierad utsädespotatis som används i är alltså ca 40–. Någon större förändring i efterfrågan på utsädes- potatis förväntas inte fram . En mindre ök- ning av användningen av certifierat potatisutsäde kan dock inträffa, som en följd av krav på utskiftning av utsäde och snabbare sortby- ten. Effekterna härav är emellertid svåra att bedöma. Sockerbetor odlas på kontrakt och tillgodoser hela beho- vet av certifierat betfrö. Utsädet odlas av , tyska och . I praktiken sker all förädling och tidig pro- duktion i och . Övriga grödor i svenskt lantbruk utgörs i huvudsak av grönsaker, dels för direkt konsumtion, dels för industriella ändamål. I den in- dustriella odlingen (t.ex. Findus och ) tillhandahålls utsädet inom organisationen, antingen genom egen produktion som kon- trolleras av eller genom import. En samlad bedömning ger vid handen att omläggningen av jord- bruksstöden kommer att påverka odlingens omfattning och inrikt- ning. Det är dock svårt att bedöma hur stora förändringarna kom- mer att bli. Sammantaget kan vissa produktionsneddragningar för- väntas, men framför allt en omfördelning mellan olika grödor och mellan olika delar av landet. En ökad press på jordbrukets produk- tionskostnader kommer också att uppstå. Det gäller även i växtod- lingen. Detta kan antas leda till en ökning av andelen hemmarensat utsäde och att användningen av certifierat utsäde därigenom mins- kar mer än vad som är en direkt effekt av produktionsneddrag- ningar. 3.2.3 Användningen av genetiskt modifierade organismer Användningen av genetiskt modifierade organismer (GMO) kan, enligt branschföreträdarna antas öka något . För närva- rande testas förekomst av GMO i utsäden där det finns risk att GMO förekommer, dels hos växtförädlingsföretagen, dels genom SUK:s försorg som ett led i certifieringsprocessen. Inom EU finns ett omfattande regelverk för hur GMO får användas. Syftet med lagstiftningen är att skydda människors hälsa och miljön, under- lätta konsumtionsval och säkerställa att verksamheten med fram- tagning och användning av GMO sker på ett etiskt sätt. En del av regelverken har införts i svensk rätt genom (1998:808), men också genom förordningar och föreskrifter. Vissa EU-regler är direkt tillämpliga. har ansvar för la- gens tillämpning ifråga om växter, djur och foder. är ansvarig myndighet inom livsmedelsområdet. De viktigaste regelverken gäller utsättning i miljön och utsläp- pande på marknaden av GMO samt reglerna för hur GMO i livs- medel och foderprodukter som är framställda av GMO skall kunna spåras och hur sådana produkter skall märkas. Varje GMO-sort skall utöver den vanliga sortprovningen god- kännas enligt förordning (EG) nr 1829/2003 om genetiskt modifie- rade livsmedel och foder för att det skall vara tillåtet att saluföra den. Reglerna om utsättning i miljön respektive utsläppande på marknaden av GMO regleras i direktivet 2001/18/EG. Direktivet är genomfört i svensk rätt genom och förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. har också utfärdat tillämpningsföreskrifter som bl.a. rör ansökningarnas utformning samt taxesättning. I lag- stiftningen finns krav på en omfattande riskbedömning och på övervakning. Användningen av en viss GMO kan t.ex. begränsas om användningen skulle medföra risker för vissa ekosystem. Enligt direktivet är det också möjligt att dra tillbaka en produkt från marknaden. Alla GMO liksom produkter där GMO ingår, skall märkas och kunna spåras bakåt i förädlingskedjan. Detta följer av EU:s förord- ning (EG) nr 1830/2003 om spårbarhet och märkning av GMO och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är framställda av GMO m.m. Regelverket innebär att GMO och produkter som in- nehåller GMO skall märkas och informationen skall överföras i varje steg från producent av t.ex. utsäde till exempelvis livsmedels- butik i detaljistledet. En olja framställd av GMO-raps måste vara märkt så att detta framgår. Det gäller även om den genom analys inte går att skilja från annan rapsolja. Regelverken innehåller be- stämmelser om tröskelvärden. En produkt skall märkas om den har en tillfällig eller oavsiktlig inblandning av GMO som är godkänd inom EU överstigande . Om produkten innehåller GMO som ännu inte är formellt godkänd inom EU, men som ge- nomgått vetenskaplig granskning och därvid bedömts riskfri för miljö och hälsa skall den märkas om GMO-inblandningen översti- ger . När det gäller utsäde saknas ännu regler om tröskelvärden för GMO. De ovan redovisade reglerna om spårbarhet och märkning har prioriterats. Däremot finns, i avvaktan på att formella tröskel- värden skall fastställas, en frivillig överenskommelse av innebörden att konventionellt utsäde skall få innehålla maximalt GMO för att märkning skall vara möjlig. Överens- kommelsen har träffats mellan samtliga medlemsstater utom Tysk- land och . Överenskommelsen innebär också att kontroller av GMO-förekomst skall ske i bl.a. oljeväxter, majs och bomull. Berörda myndigheterna i varje land skall tillsammans med utsädes- näringen organisera sådana kontroller av utsäde för att säkra frihet från GMO-inblandning. Både utsäde producerat i gemenskapen och utsäde från tredje land skall kontrolleras. Troligen kommer diskussionerna om permanenta regler på området att påbörjas hös- ten 2004. Ansvaret för besluten har lagts på kommitténivå. På grund av GMO-lagstiftningens uppbyggnad krävs i denna fråga beslut av två kommittéer dels av artikel 30-kommittén under DG miljö, dels av ständiga kommittén för utsäde och förökningsmate- rial för jordbruk, trädgårdsnäring och skogsbruk under DG SANCO. Sammanfattningsvis är det oklart hur re- gelverket för GMO-inblandning i utsäde kommer att utformas. Olika tröskelnivåer för GMO-inblandning har diskuterats i förslag som cirkulerats, t.ex. 0.3, , beroende på art. Sammantaget är det framtida behovet av GMO-analyser av ut- säde ganska svårt att bedöma. Flera osäkerhetsfaktorer finns. Mot bakgrund av vad branschföreträdare uppgivit och med hänsyn till att EG-direktiv om tröskelvärden för GMO i utsäde kan förväntas träda i kraft , kan dock en viss ökning av antalet GMO-analyser förutses på utsädesmarkanden på medellång sikt. En fungerande konkurrens är en viktig förutsättning för effektivi- tet i ekonomin. En sådan konkurrens förutsätter bl.a. att kunderna i marknadens olika led söker optimera sin verksamhet utifrån eko- nomiska utgångspunkter, så som att värdera kvalitet i förhållande till pris. Det krävs också att de har faktiska möjligheter att göra så- dana val. En fungerande konkurrens leder till lägre priser och högre kvalitet. Om konkurrensen fungerar genom hela pro- duktionskedjan innebär det att slutanvändarna, konsumenterna, gynnas, inte bara genom lägre priser utan också genom att varor, tjänster och andra nyttigheter som konsumenterna efterfrågar kommer att produceras. En marknad med fungerande konkurrens kännetecknas av dynamik. Konkurrensen är också bra för samhälls- ekonomin genom att samhällets resurser allokeras på ett optimalt sätt och genom att effektiviteten i företagen bidrar till tillväxt och välstånd. Det finns empiriska belägg för det. En fullt fungerande konkurrens finns dock knappast, annat än i teorin. Vad påverkar konkurrensen ? På alla marknader finns brister i marknadens funktionssätt, s.k. marknadsimperfektioner. Dessa kan vara effekter av företagens beteende på marknaden, så som mer eller mindre medvetna åtgär- der för att sätta konkurrensens mekanismer ur spel. En rad andra slag av företeelser kan också hämma eller snedvrida konkurrensen. Det gäller t.ex. marknadens naturliga förutsättningar, graden av koncentration, korsvis ägande och vertikal integration, regelver- kens utformning och förekomsten av handelshinder. I många fall leder marknadens grundförutsättningar till mark- nadsimperfektioner. Sådana kan utgöras av in- eller utträdesbarriä- rer, som försvårar inträde på marknaden eller påverkar möjligheten att ställa om till ny produktion. Höga inträdesbarriärer råder när det krävs stora investeringar för att komma in på marknaden. Ett exempel är marknaden för telekommunikationer, där betydande investeringar i infrastruktur endera för fast eller mobil telefoni krävs innan företaget kan börja sälja sina tjänster. I vissa fall är in- vesteringarna av ett sådant slag att de svårligen kan nyttiggöras för andra ändamål, s.k. sunk costs. Ett exempel är betongtillverk- ning, där produktionsresurserna, som kräver betydande invester- ingar, inte kan nyttiggöras för andra ändamål även när marknadens kräver en neddragning av produktionen. Nätverkseffekter är en annan typ av marknadsimperfektion, som kan följa av vissa mark- naders naturliga verksamhetsförutsättningar. Den som äger ett nät- verk, t.ex. ett telenät, ett fjärrvärmenät eller ett bankomatsystem, kan motverka konkurrens genom att prissätta tillgången till nätet på ett sådant sätt att konkurrenter motas bort från marknaden. En typ av nätverkseffekter kan uppstå också genom s.k. internetpor- taler där konsumenternas efterfrågan styrs till de företag som med- verkar i portalen. Graden av koncentration är en viktig faktor. Generellt tenderar marknader med oligopol att ha en svagare konkurrens än markna- der med många företag av olika storlek. Enligt är risken för karteller större på marknader med fåtalsdominans bl.a. eftersom det är lättare att kontrollera en kartell med ett fåtal med- lemmar.9 Ett fåtal företag med en stor marknadsmakt, eller en mindre grupp av företag som tillsammans har en dominerande ställning, tenderar också att snabbare samordna sina markandsbete- 9 Se (2002:01) Konkurrensen i samt rapporten och karteller, konkurrensverkets A4-serie 2002.. enden än på mer fragmenterade marknader. Detta gäller också be- teenden som inte utgör brott mot konkurrenslagen, men som ändå kan motverka en effektiv konkurrens. Denna risk ökar om det finns bindningar mellan de dominerande företagen, såsom att samma personer innehar viktiga funktioner, t.ex. styrelseledamöter, i flera företag eller om ägarkopplingar föreligger mellan företagen. Regelverken kan också ge effekter som hämmar eller snedvrider konkurrensen. Olika momssatser för aktörer på en och samma marknad leder till snedvridna konkurrensförhållanden. Komplice- rade regelverk kan ge upphov till en administrativ börda, som gene- rellt sett är svårare för små företag att hantera än för de större. Offentligt avgiftsuttag, såsom tillsyns- eller miljöavgifter, kan på vissa marknader medföra inträdesbarriärer liknande dem som berörts. Sedan anslöts till har den internationella handeln underlättats. Många marknader är dock fortfarande natio- nella eller t.o.m. lokala. är det en följd av produktens egen- skaper. Vissa produkter tål inte längre transporter. Transportkost- naderna kan också vara sådana att den geografiska marknaden be- gränsas. Det kan antas att mer eller mindre formella handelshinder fortfarande finns på många marknader. Betydelsen av tradition och vanans makt ska heller inte underskattas i detta sammanhang. Klart är emellertid att en ökad internationell handel stärker konkurren- sen. Hur ska då de marknader som berörs av utsädeskontrollen, främst marknaderna för certifierat utsäde och för laboratorietjäns- ter, ses i ett konkurrensperspektiv? I det följande skall några fakto- rer beröras som kan antas ha betydelse i detta sammanhang. I samband med marknadsbeskrivningar används inte sällan Statis- tiska centralbyråns (SCB) s.k. SNI-system för kartläggning av antal företag och företagsstorlekar.10 När det gäller utsädesbranschen är SNI-systemet ett för grovt instrument för att ett lämpligt underlag för analys skall kunna erhållas. Exempelvis redovisas handel med utsäde under SNI-kod 51220. Där ingår även en rad andra aktiviteter så som handel med fiskfoder, betmassa, djurfoder, 10 SNI betyder Svensk näringslivsindelning och bygger på motsvarande EU-system (NACE). fetter, spannmål och kraftfoder. I fråga om potatis redovisas all potatisproduktion, inklusive odling och handel med utsädespotatis, under SNI-kod 01113. Motsvarande gäller marknaden för ut- sädesanalyser. Utredningen har därför dels genomfört en e-post- enkät till företagen på utsädesmarknaden, dels via SWEDAC och genom olika branschföreträdare kartlagt marknaden för utsädes- analyser. Den samlade utsädesmarknaden var , som är senast tillgäng- liga data, värd . Det motsvarar av jordbrukets samlade kostnader för insatsvaror. Kostnaderna för utsäde varierar något mellan åren. Den totala kostnaden för jord- brukets insatsvaror uppgick år 2001till . användes i jordbruket drivmedel för ca 2,3 miljarder kro- nor och handelsgödsel för ca . I e-postenkäten har respondenterna ombetts uppge de företag och marknadsandelar som tillgodoser av respek- tive delmarknads behov. De marknader som undersökts är mark- naderna för utsäde av spannmål, oljeväxter, potatis, sockerbetor och köksväxter. Resultaten har jämförts med data från SUK:s kundregister. uppges ibland vara en betydande aktör på ut- sädesmarknaden. Bolaget är emellertid i första hand ett växtföräd- lingsföretag men verkar också som grossist och producent i fråga om utsäde för förökningsändamål. Med utsädesmarknaden avses i det följande marknaden för bruksutsäde. Utsädesmarknaden kännetecknas av en hög koncentration. Det finns på marknaderna för spannmåls- och oljeväxtutsäde ett par företag som redan genom sina marknadsandelar kan, utifrån en konkurrensrättslig bedömning, antas ha en dominerande ställning på respektive marknad. Det finns också en mindre grupp, 3–4 företag, med marknadsandelar mellan . Ytter- ligare en grupp utgörs av ett tjugotal mycket små företag, i regel drivna av enskilda lantbrukare. Denna grupp har, enligt , ökat signifikant i storlek . Lantmännen har en marknadsandel som varierar mellan (spannmål) och (oljeväxter). De tre största företagen har sammantaget en marknadsandel om på marknaden för spannmålsutsäde och på marknaden för oljeväxtutsäde. Ett annat kännetecken är ett inslag av korsvis ägande. Lantmännen är t.ex. majoritetsägare i , men Lantmännen äger också av , som är den näst största utsädesproducenten i . Jord- brukssektorn är också i stora delar vertikalt integrerad. är störst i på utsäde för sockerbetor med en marknadsandel om . ()är näst störst och svarar för en knapp tredjedel av marknaden. har av marknaden och Advanta . Marknaden för utsädespotatis kan delas in i flera delmarknader. Olika typer av utsäde används vid produktion av färskpotatis, an- nan matpotatis inklusive t.ex. pommes frites, för tillverkning av chips respektive av stärkelse. Stärkelsepotatisen står för 25– av potatisarealen. Solanum är med en marknadsandel om den största aktören på marknaden för utsädespotatis för livsmedelsändamål, s.k. matpotatis. En något mindre andel av denna delmarknads be- hov, tillgodoses av (). Solanum är helägt av Svenska Lantmännen. SPU är ett hel- ägt dotterbolag till . Svenska Lantmännen äger av . Resterande ägs av tyska . Två aktörer, båda ägarmässigt fristående från nämnda koncerner, svarar för vardera av marknaden för utsädespotatis (livsmedel). Det gäller med verksam- het i och i . Övriga aktörer har en samlad marknadsandel om i denna del. Stärkelse- och chipsindustrin tillgodoser själva i stort sett hela sitt behov av certi- fierat utsäde. Data från , om de utsädesmängder som certifierats åt olika fö- retag, ger en annan bild av marknaden för utsädespotatis. Det beror på att SUK:s data avser den samlade marknaden, inklusive potatis för industriella ändamål (utom livsmedelsindustri) s.k. industripo- tatis. När detta beaktas är stärkelseproducenter ekonomisk förening marknadsledare med en markandsandel . stärkelseproducenter odlar emellertid utsäde huvudsakli- gen för eget behov. har i detta perspektiv en marknadsan- del om och Solanum . För fröburna växtslag föreligger, i vart fall på aggregerad nivå, en god korrelation mellan data från och de uppgifter om mark- nadsandelar som branschen redovisat. Nycertifiering av fröburna växtslag hos för re- spektive företag /03, ton och procent Kvantitet (ton) Övriga (19 företag) Av tabellen framgår total mängd certifierat utsäde av fröburna växtslag hos /03. Här innefattas även utsäde i tidiga generationer, som används för utsädesproduktion. Det inne- bär att certifiering åt också redovisas i tabellen. Som nämnts har dock en obetydlig andel av den samlade marknaden för bruksutsäde, men företaget är en bety- dande aktör inom växtförädling och utsädesförökning i tidigare led. Här skall också anmärkas att tabellen inte omfattar certifiering som skett hos FMAB. FMAB certifierade under /03 sammantaget ca fröburet utsäde, främst åt och Svenska Lantmännen. För att resultatet av utsädesanalysen skall kunna utgöra underlag för ett certifieringsbeslut krävs enligt föreskrifter för fröburet utsäde att analysen skett enligt ISTA:s regler.11 I praktiken innebär detta att laboratoriet skall följa och använda sig av ISTA:s metoder. Något krav på medlemskap i ställs inte av . Det officiella ackrediteringsorganet för svenska laboratorier, tekniska teststationer etc. är SWEDAC. Enligt SWEDAC finns två laboratorier som är ackrediterade för (metoder för) utsädesanalyser, i och i . AnalyCen är helägt av Svenska Lantmän- nen. är en del av , som är en stor internationell aktör på utsädesmarknaden. I be- driver i första hand verksamhet med betutsäde. För att en ackreditering för utsädesanalys genom SWEDAC ska vara möjlig krävs att laboratoriet uppfyller kraven i SS EN ISO/IEC 17025, Allmänna kompetenskrav för provnings- och kallibreringslaboratorier. Denna internationella standard, som lig- ger till grund för SWEDAC:s kompetensprövning, ställer dels all- männa krav på laboratoriets oberoende, opartiskhet, ansvar, integ- ritet, kvalitetsledning m.m., dels specifika krav på utförande av en- skilda analyser så som att metodbeskrivningar, dokumentation, spårbarhet och kalibreringssystem är i sin ordning. SWEDAC:s bedömningar utgår från granskningar genom oberoende tekniska specialister. Däremot krävs inte att laboratoriet är godkänt (ackre- diterat) av ISTA. Omvänt kräver inte ISTA, för sin ackreditering, att laboratoriet också ska ha ackrediterats genom SWEDAC eller annat officiellt ackrediteringsorgan. ISTA: ackreditering är i första hand inriktad på utsädesanalyser och en rad specifika krav ställs på laboratoriet för att säkerställa ett gott resultat av analysarbetet. Det uppges dock att kraven i SS EN ISO/IEC 17025 skall uppfyllas även för att en ackreditering genom ISTA skall vara möjlig. Det finns ytterligare två laboratorier i som erbjuder utsä- desanalyser, Frökontrollen i i (FMAB) och Statens utsädeskontroll (). Båda är ackrediterade av ISTA, 11 () är en internationell organisation som bl.a. arbetar med att ta fram och utveckla metoder för utsädesanalyser. ISTA beskrivs närmare i följande kapitel. men inget av dem har ackrediterats genom SWEDAC. Såväl FMAB som har rätt att certifiera utsäde, i egenskap av officiell certifieringsmyndighet för utsäde och FMAB enligt särskilt beslut från . FMAB:s rätt att certifiera är begränsad till bas- och certifikatutsäde av fröburna växtslag. Enligt bolaget certi- fieras enbart certifikatutsäde. SUK:s verksamhet är till viss del offentligrättslig, men utför också frivilliga uppdrag från utsädesföretag och odlare. Det är inte helt lätt att dra en klar gräns mellan vad som är uppdrag på en marknad och vad som är offentligrättslig verksamhet. Enligt analyseras omkring 15 000 prover av fröburet utsäde till ett värde av ca i den del som endera är frivillig eller kan hanteras av utsädesföretagen inom systemet med egenkontroll. Dessutom gjordes drygt 70 000 frivilliga virustester på potatis. Det finns inget laboratorium vid sidan av som gör potatisanalyser, inte heller i den frivilliga delen. Den största delen avser analyser inför certifiering. utgör ett av flera dotterbolag i en internationell koncern med analysföretag, som sammantaget omsatte mer än . På den svenska marknaden omsattes . AnalyCen analyserar mellan 4 000 och 5 000 prover av frö- burna växtslag som underlag för certifiering. Härtill kommer om- kring 9 000 frivilliga analyser. Omsättningen i fråga om utsädes- analyser uppgår till för certifierings- analyser. Något mindre omsätts i den frivilliga delen. Analysverk- samhet i tillgodoser en del av bolagets egna analysbehov, antagligen främst i den frivilliga delen. är i första hand inriktat på betutsäde. En försiktig bedömning bör leda till att den totala marknaden för utsädesanalyser för närva- rande uppgår till , sannolikt närmare 30 miljoner. och flera andra aktörer har förklarat ett en uppdelning eller skiktning av marknaden för laboratorietjänster uppstått. Sålunda utför AnalyCen huvudsakligen, eller till ca 70–, utsädes- analyser åt Svenska Lantmännen. I övrigt analyseras utsäde mest på uppdrag av enskilda jordbruksföretag, som önskar kontrollera kva- liteten på hemmarensat utsäde.