sou · GSB3116 · 2005-01-01 00:00:00 — Båda såg skolledarskapet och därmed skolledarutbild- ningen som ett viktigt styrmedel de inte ville lämna ifrån sig. En diskussion fördes om en fyrstegsmodell där ansvaret skulle delas mellan stat och kommun. Utbildning skulle vara aktuell vid rekry- tering, introduktion, fördjupning respektive fortbildning. Staten skulle ansvara för det tredje steget, fördjupningen, och kommu- nerna för de övriga. En sådan modell kom också att genomföras , dvs. sedan skolan kommunaliserats. Den statliga delen fick namnet Rektors- utbildningen, vilken beskrevs som en befattningsutbildning som skulle omfatta den gemensamma kärnan. Rektorsutbildningen kom dock att i stora drag bygga på den tidigare utbildningen och blev varken obligatorisk eller akademiskt poänggivande15. De diskussioner som startats förberedde emel- lertid de systemförändringar som kom att införas som bl.a. innefattade en kommunalisering som gjorde rektorerna till kommunala chefstjänstemän. Den statliga regel- och detaljstyr- ningen skulle minimeras och ersättas med mål- och resultatstyrning. Detta stöpte om de förväntningar som riktades mot rektorerna vilka kom att bli de nya skolreformernas kanske 13RRV: Lokal skolutveckling (1998:26) s. 35–36 efter : Lärare, professionalitet och yrkeskvalitet. Till dessa kriterier har ibland även lagts andra som att yrkeskåren ska vara erkänd som en sådan av andra yrkesgrupper inom området. 14Ullman s. 216-221. 15Skoleledelse i s. 265-266, s. 223-226, 242. Rektorn och diskussionen om rektorn Det räckte inte längre att administrera och följa regler. Mål och regler skulle tvärtom ange riktning och ramar för rektorns egna initiativ att utveckla och förbättra skolans verksamhet och åstadkomma resultat. Rektors uppgift blev nu att uttolka reglerna så att de förvandlades till medel för verksamheten, inte låta all verksamhet formas av dem. Utvecklingen av den pedagogiska verksamheten i läroplanens riktning blev därför det som avgjorde, inte hur man skötte de administrativa göromålen. 1990 skrevs det in i skollagen att det alltid skulle finnas en rektor i ledningen för det dagliga arbetet på en skola. Skolenheten fick inte vara större än att rektor kunde hålla sig förtrogen med detta dagliga arbete. Detta förde med sig en betydande ökning av antalet rektorer, närmare bestämt en fördubbling16. Vidare luckrades reg- lerna kring rektorsbehörigheten upp så att lärarutbildning inte längre blev ett krav utan det räckte med att besitta pedagogisk insikt. Många av de nya rektorerna kom också från tidigare under- representerade kategorier som fritidspedagoger och förskollärare som andelen kvinnor ökade kraftigt. Men ännu var det ganska få nyrekryterade som kom från andra samhällssektorer än skolans och barnomsorgens. Även om idéerna om mål- och resultatstyrning inte var helt nya innebar detta i praktiken en betydande omvälvning av förutsätt- ningarna för rektorernas arbete och ledarskap. Ansvaret, i synnerhet resultatansvaret, betonades på ett helt annat sätt än vad man exem- pelvis gjort i . Avsevärda krav ställdes på rektor som dock gavs avsevärda möjligheter, förutsatt att han eller hon förstod att gripa dem. Rektorerna skulle nu än en gång bli aktörer som agerade för förändringar och statliga reform- ambitioner. hade detta inte varit särskilt framgångsrikt. Men var förutsättningarna annorlunda eftersom medlet varken skulle vara regler, förordningar eller specifika direktiv utan en frihet att ge sitt eget bidrag inom ramen för nationellt beslutade mål och en all- mänt formulerad nationell läroplan som fanns i botten. Reformerna gav emellertid inte automatiskt effekt. Det faktiska innehållet i rektorernas arbete och uppgifter kom att förändras i begränsad utsträckning . Teoretiskt hade systemet öppnat en möjlighet för rektor att utveckla innehållet i sitt 16 Från 1 657 till 3 378 . Samma bok s. 233 och bilaga 4. Räknar man antalet personer i skolledarställning (dvs. inklusive biträdande rektorer) är antalet över 6 000 (Skolut- vecklingsmyndighetens enkät till skolledare 2003). Rektorn och diskussionen om rektorn yrke, om bara han eller hon förmådde betrakta uppgiften med nya ögon. Men denna möjlighet innebar alltså ännu inte förverkligande. Efter ett knappt decennium av mål- och resultatstyrning och decentralisering summerade tidigare nämnda rapport17 att mycket lite hade hänt med ledarskapet ute i kommuner och skolor. Rektorerna var fortfarande regeltillämpande administrativa chefstjänstemän snarare än ledare i modern mening. Förvandlingen hade inte skett från att ha varit högsta ledningens redskap till att vara motorn i verksamheten18. Det nya lokala ledarskap som det målstyrda systemet efterfrågade, krävde och förutsatte hade inte levererats. Och vem skulle då ha levererat detta? Skolverks- rapporten pekade ut brister och försummelser på samtliga nivåer: kommunen och dess stödstrukturer, rektorerna själva samt statens analyser och insatser. Pedagogiskt och/eller administrativt ledarskap Faktum är att diskussionen om vilket ledarskap som faktiskt kräv- des i det nya systemet höll en mycket låg profil under hela nittio- talet – och detta gällde samtliga de nämnda nivåerna. Om dis- kussioner fördes var detta mest på den retoriska och principiella nivån som inte kopplades till de problem som föranledde olika beslut. En diskussion som fördes – och som också avspeglades i – var frågan om rektors peda- gogiska ledarskap som sällan förverkligades därför att andra upp- gifter, inte minst administrativa sådana, alltid tenderade att komma i första hand. En oklarhet rådde också kring begreppet pedagogiskt ledarskap och dess roll i rektors allmänna ledarskap19. Diskussionen om de betungande administrativa uppgifterna är som vi sett inte ny. Men den är märklig mot bakgrund av de fak- tiska förhållanden som rådde. För det första skulle ju reformerna i skolsystemet innebära en avreglering, något som åtminstone teore- tiskt skulle borga för en begränsning av de administrativa uppgif- 17Jfr ovan kap. 1 – rapport nr 160, 1999 (nationell kvalitetsgranskning). 18Drakenberg: Mellanchefer: från ledningens redskap till verksamhetens motor s. 7–11. 19Jfr : Skolledare och det pedagogiska ledarskapet. Och Pedagogiskt ledarskap och pedagogisk ledning. Två svårfångade begrepp. Rektorn och diskussionen om rektorn Och för det andra genomfördes de förändringar i skollagen som innebar en genomsnittlig minskning av storleken på de skolor som rektorerna hade att leda och en motsvarande kraftig ökning av antalet skolledare. Vad som åtminstone är delförklaring till detta står att finna i andra faktiska förhållanden som utvecklades . Ett sådant är att statlig avreglering och reträtt från skolans dagliga liv snart gav plats åt andra krafter, vilka medförde nya administrativa krav riktade mot rektorspositionen. I första hand var det kommu- nal politik och förvaltning som tog över initiativet. Kommunerna etablerade styrsystem som inkluderade budgethantering, budget- uppföljningar, avrapporteringar och annat och som åter kunde fylla rektorernas skrivbord och inkorgar. Förutom det löpande och dag- liga, ökade antalet krav som kom in från sidan: kampanjer, projekt och omorganisationer. Kommunala och statliga myndigheter fann på nya frågor där skolan skulle vara med och där den skulle axla ansvar. Det kunde gälla hälso- och säkerhetsfrågor, att motarbeta våld och rasism och annat. Allt kom upp som nya punkter på dag- ordningen, som särskilda krav och särskilda kampanjer, vilket allt gav anledning till en extra administrativ insats. Initiativ till reformer, förändringar och kampanjer kom ofta från statens sida. Staten hade inom ramen för det reformerade styr- systemet behållit en direktingång till rektorerna, vilka ansvarade för sitt uppdrag inte bara inför kommunen utan också inför staten. Staten ansåg sig fortfarande behöva sina politiska ambassadörer. En viktig fråga staten drev var ambitionen att in- tegrera förskola och skola. Detta arbete tog rektors tid i anspråk. Det var en inte obetydlig omställning. Rektorerna blev chefer för enheter som innefattade både skola, förskola och fritidsverksam- het. Alla dessa verksamheter utgick från olika organisationer, arbetskulturer och rutiner. Också som en följd av samhällets förändringar och skolans vid- gade uppdrag kom rektorernas administrativa område att öka. I kontakter med elever och föräldrar mötte många rektorer sociala problem och dessa blev i olika avseenden både fler och svårare. Många skolor fick en segregationsproblematik att brottas med. Allt sådant kom att tränga sig på skolan på ett annat sätt . Kontakterna med närsamhället och föräldrar blev alltmer en del av rektorns mer dagliga uppgifter. Växande problem och större uppgifter – inget av detta hindrade i och för sig rektorerna att tackla dessa problem och uppgifter på ett Rektorn och diskussionen om rektorn nytt och framgångsrikt sätt och utan att för den skull behöva upp- leva att de slukades av administrativa uppgifter. Det var ju nu rek- torns uppgift och systemet gav möjligheterna. Men diskussionen fördes sällan på det sättet. De nya uppgifterna, de nya problemen, tenderade att bli problemfrågor av traditionell art som tacklades på det traditionellt administrativa sätt som alltid sker med problem som ett och ett dyker upp på dagordningarna. De kom så att inte bara överskugga utan även lägga sin döda hand över ledarskapets framtids- och utvecklingsinriktade utmaningar, vilka fortsatte att leva sitt liv instängda i och statlig retorik. Tydligast såg man kanske detta i det som senare del kom att dominera diskussionen om skolan: de budgetsaneringar och finansiella nedskärningar som blev en konsekvens av den snabbt försämrade offentliga ekonomin , och som i stor utsträckning drabbade kommunerna och därmed också skolan. I den stora majoriteten av kommuner genomfördes någon form av besparingsprogram. Skolan hade att parera och möta dessa utmaningar i en situation där reformerna visserligen genomförts men utan att det eftersträ- vade ledarskapet etablerats i nämnvärd grad. Detta innebar att ekonomiska och andra beslut förmedlades i en ordergång som ograverat skedde uppifrån och ned. För cheferna på lägre nivåer togs de upp som just administrativa uppgifter, inte som anledningar till omprövningar och nytänkande. För chefer på högre nivåer kunde decentraliseringen användas till att slå ifrån sig det ansvar ett nytt ledarskap förutsatte genom att överlåta de besvärliga besluten till verksamheterna, till rektorer och arbetslag för att ta stötarna: vad ska naggas i kanten, vad ska dras in? Allt detta förstärkte den redan starka ensidiga problemorienteringen i diskussionen på bekostnad av frågor om utveckling och om hur de av beslutade reformerna skulle implementeras20. Rektorerna tycktes på detta sätt klämmas i ett skruvstäd som bara kunde dras åt ett håll med allt mer slimmade budgetramar. Många kommuner betraktade saken på just detta sätt och sökte i första hand efter lojala rektorer, skickliga i att effektuera det som måste effektueras. 20 RRV: Lokal skolutveckling s. 95. Rektorn och diskussionen om rektorn Parallellt diskuterades, inte minst bland forskare, olika former av tryck och press som riktades mot rektorerna. Detta tryck kunde beskrivas som övermäktigt. Rektorn befann sig, sade man, i en korseld mellan olika aktörers krav, lagstiftning, kontroll och var dessutom utsatt för konkurrens från de allt talrikare friskolorna. Krav och resurser var ur balans. Nedskärningar och ökande administrativa uppgifter skulle hanteras tillsammans med ökade resultatkrav och krav från personal, föräldrar, elever och andra. Rektorernas arbetssituation beskrevs som splittrad, upp- delad och till och med kaotisk med tiden sönderhackad av olika smågöromål21. Några bra och användbara verktyg att hantera denna situation, dessa motsättningar och dilemman hade ingen erbjudit. Hälso- och arbetsmiljörapporter beskrev arbetsbelastning och arbetstider som orimliga och berättade om sjukskrivna och ut- brända rektorer. Arbetsmiljöinspektionen riktade kritik mot ett flertal kommuner. Omsättningen på rektorer var hög. Trots att det fanns en tydlig verklighetsbakgrund skulle man kunna sammanfatta själva diskussionen som en diskussion på temat rektor som offer: rektor som offer för omständigheterna, rektors uppgift som en omöjlig uppgift, rektor som söndersliten mellan utan egen vilja, förmedlaren mellan sådana fientliga motsatser som inte kan förenas. Rektorsrollen formad i en hierarkisk kul- tur med regelstyrning uppifrån och ner, hade att snabbt förändras till en modern ledare med förmåga att hantera uppgiften både i ekonomisk uppgång och nedgång. Men de förväntningar som ställ- des på rektorn var fortfarande först och främst dem man ställde på en lojal tjänsteman. Att rektorn måste ha en egen idé och upp- fattning om hur uppdraget skulle utföras och hur olika problem och krafter måste tacklas, uppmärksammades i motsvarande grad föga. Den utsatte rektorn skulle arbeta med överlevnadsstrategier och med olika slags allianser och kompromisser med de kravstäl- lande krafterna. 21 Jfr s. 59 och : Spindlar i känsliga nätverk s. 133 ff, 157 och även kapitel 7 och 8. Rektorn och diskussionen om rektorn Hur skulle rektorn ta ledningen för den pedagogiska verksamhe- ten? Utsatt för korstryck var detta att alliera sig med lärarna, med vilka tidigare band fanns, något som låg nära till hands. Men tradi- tionellt hade lärarna haft en autonom ställning och lett sig själva när det gällt pedagogik och även statliga påbud på området hade haft begränsad framgång. En allians med lärarna kunde därmed åstadkommas blott genom en eftergift: att inte rektorn klampade in på det område som är skolans kärnverksamhet: undervisningen. Man talade i detta sammanhang om trivselrektorer och låt-gå- rektorer22 som undviker risker och konflikter med lärarna. Man talade också om att rektorn upprättade ett osynligt kontrakt23 med lärarkollektivet som lämnade det pedagogiska fältet fritt åt lärarna allt under det att rektor själv förväntades syssla med personalfrå- gor, elevvårdsfrågor, administration och att skaffa fram resurser. Därtill kunde ingå att skydda lärarnas revir från olika nymodigheter och krav. Eftersom förnyelse och skolutveckling var ett par av nittiotalets ledord kunde därför även kravet på ett nytt ledarskap uttolkas som ett krav på starka ledare som framför allt kunde bryta lärarnas mot- stånd mot pedagogiska idéer som ansågs bra och progressiva24. Detta betydde att rektorn sattes i ytterligare en korseld. Som lojal tjänsteman förväntades han eller hon välja sida när det gällde nya pedagogiska metoder. Rektorn skulle, liksom det varit tidigare, vara ett instrument som bröt ett konservativt och traditionalistiskt lärarmotstånd. Varken diskussionen om rektor som en administrativ funktion för att lösa problem och genomföra resursnedskärningar, om rek- tor som ett offer eller utsatt för korstryck eller om rektor som en stark genomförare av olika intentioner ovanifrån, kan sägas ha ut- gått från de krav det nya mål- och resultatstyrda systemet ställde. Det nya ledarskapet framväxt på bredare front lät vänta på sig både när det gällde diskussionerna och uppenbart även i verklig- heten. 22Svedberg s. 40. 24Scherp: Utmanande eller utmanat ledarskap. Rektorn och diskussionen om rektorn Ett nytt ledarskap betyder att etablerade mönster i skolans värld generellt, i en viss kommun eller i en viss skola till vissa delar måste brytas. Detta torde vara en del av problemet. Diskussionerna är väsentliga för att skapa de rätta förväntningarna hos uppdragsgivare och intressenter och för att förflytta problemfokus. Sedan krävs pionjärerna som gör det. Ett nytt ledarskap växer inte ur ingenting. Men skolans jord har i det här avseendet varit mager. Skolans traditioner har ibland utpekats som det stora hindret. har en kultur formats inom skolan som bestämmer ramarna för det vi benämner rektorsuppdraget, vad detta innehåller eller inte bör innehålla. Denna kultur fungerar delvis som en vakt- hållning mot förändringar – och bör till en del så vara – men är också själv föränderlig. Man får inte glömma bort att i princip alla slags verksamheter har sina traditioner och att dessa är den jord i vilken de växer och som inte bara kan skyfflas bort. Tvärtom är det nödvändigt att i traditio- nen finna lösningar till problem. Frågan är bara hur man kan för- vandla den, behandla den kreativt. Ett problem med traditioner är att de cementeras i avsaknad av influenser. Huvuddelen av dagens rekto- rer har fortfarande sin väsentliga bakgrund i skolans värld och den världen har också varit deras uppfostrare. Rektorns första plikter, de som absolut måste göras, knyts till chefsuppgiften. Ledarskapet är något som lagts till, något som fått komma efteråt. Först administ- ration sedan ledning – i den mån tid blir över. Och när problemen kommer ett i taget vinner gamla lösningar företrädet. För den som kommer utifrån in i skolans värld blir den omgivande strukturen av förväntningar svagare och mindre relevant. Rekryte- ringar från andra världar än skolans skulle kunna ge några av de in- fluenser som behövs. Men sådana rekryteringar är ännu svåra, ännu inte förväntade. Man kan betrakta vad som ansetts vara ett normalt mönstret för nyrekryteringar av rektorer, även . Det har börjat med att en rektor anförtror en intresserad lärare på en skola vissa administrativa uppgifter som schemaläggning och fortbildningsplanering. Om detta förlöpt väl har läraren kunnat anställas som studierektor eller biträdande rektor. Detta har varit ett normalt sätt att starta en karriärväg och få andra har stått till buds. har det varit ett sätt att lindra undervisningsbördan där undervisningen upplevts som en börda. Vikariat som skolledare eller rektor har följt som obligatoriska steg. Rektorn och diskussionen om rektorn att gå via fackliga uppdrag. Och när slutligen den före detta läraren blivit aktuell som rektor på fast tjänst är det inte sällan vid samma skola där man först haft lärartjänst25. I de fall inte skolan varit samma så har under alla omständigheter den kommuninterna rekryteringen dominerat. Detta har betecknats som och skolvis inavel26 , något som knappast kan förväntas ge till resultat att etablerade mönster bryts. Det finns givetvis inte ett enda givet svar hur sådana mönster bryts. Någon måste gå först och våga, men mönster är förankrade i etablerade förhållanden och intressen. Utbildning kan ha stor betydelse, men erfarenheten säger att den i praktiken sällan förändrar tidigare inlärda beteenden. En viktig förutsättning kan vara att det ges utrymme för en större variation av ledarstilar som visar på bredden av vad som är tillåtet och möjligt. Lärande exem- pel och föredömen är ofta en underskattad faktor för långsiktig utveckling. Bristen på just denna punkt var uppenbar i svensk skola . De goda exempel som fanns blev inte heller all- mänt kända. Det ingick inte i skolans etablerade synsätt att blicka ut mot andra områden och sektorer för att därifrån hämta erfaren- heter och föredömen: den sanning som gällde var att skolans led- ningsproblematik var unik. De senaste diskussionerna om skolans ledarskap har försökt se bortom dessa begränsningar. Rekrytering går inte längre alltid till som ovan beskrivits. Exempel att diskutera och lära av går att finna. Den begynnande förskjutningen av diskussionens fokus har kom- mit till stånd inte minst genom den kris som skolans ledarskap faktiskt var underkastad . Denna kris hade inte sin rot i att rektorerna som fanns på positionerna inte skulle ha hållit måttet eller inte skulle kunnat eller önskat arbeta och leda på ett annat sätt. De arbetade emellertid i ett sammanhang där de för- väntningar och krav som ställdes på dem minst sagt var oklara, i vissa fall missförstådda uttryck för det nya systemet. Nittiotalet fann verkligen ofta rektorn i en svår och utsatt posi- tion. Men just detta ställde frågan om hur ledarskapet kunde, borde och måste utövas. I en verksamhet vars status hade devalverats och där resurserna snålats in, ska man där kunna upptäcka och urskilja den nya tidens ledare som anförtrotts ett av samhällets vik- tigaste uppdrag? 25Svedberg s. 31. 26Samma bok s. 31. 5Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan 5.1Styrning, ledning och ledarskap – några definitioner som utredningen använder Det finns många definitioner av begreppen styrning, ledning och ledarskap. Ämnet behandlas inom många discipliner, av många forskare och många praktiker. Utredaren vill därför betona att föl- jande definitioner utgör ett eget urval, sammanställt av bidrag från olika håll. Det ska emellertid stå klart för läsaren att det är dessa definitioner som utgör utgångspunkten för utredningens resone- mang och slutsatser i ämnet. Styrning innebär att sätta resultatmål för en verksamhet och följa upp dem, (mål- och resultatstyrning), att tilldela verksamheten erforderliga resurser för att nå dessa mål (resursstyrning) och att följa upp att verksamheten når målen genom att arbeta på ett ändamålsenligt sätt och att den använder resurserna effektivt, (pro- cesstyrning). Målen kan således vara resultatmål i absoluta tal, kva- litetsmål eller mål som är relaterade till verksamhetens sätt att arbeta. Ett annat sätt att definiera styrning är följande: Styrning innefattar alla de åtgärder som ledningen i en organisation vidtar för att påverka dess processer och resultat1. Styrningen av skolan anses komplex genom att det finns en nationell styrning genom målen i läroplanen och en styrning genom att kommu- nen är huvudman för den enskilda skolan och ansvarar för att sko- lan är i sådant skick att den kan uppnå målen. Dessutom finns det fristående skolor som också i huvudsak ska följa den statliga nationella läroplanen. Dessa skolor ägs inte av kommunen, men elevernas skolgång betalas av kommunen. 1 Denna definition är hämtad från . Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan vuxenutbildningen är det vanligt att verksamheter helt eller delvis upphandlats. Där är rektorsrollen delvis en annan än inom andra skolformer. Staten och kommunen har olika ansvar för att formulera mål, utöva tillsyn och följa upp. Frågan om hur detta ansvar definieras och fördelas är viktig i denna utredning mot bakgrund av att både den statliga och den kommunala styrningen påverkar förutsätt- ningarna för den enskilda skolan. Ledning är den aktivitet som lokalt ska säkra att de mål som åter- finns i olika styrdokument uppnås och som har att redovisa hur verksamheten lyckas med detta. Ledning är också ett ord, som används för att definiera den grupp människor som i olika funktio- ner anses ha ett gemensamt ansvar för att leda verksamheten mot målen. Man talar t.ex. om skolledningen, varvid man vanligen avser rektor tillsammans med andra personer som har någon form av ledningsuppgift och ledningsansvar. Ledningsstruktur är ett begrepp som beskriver hur dessa personer med ledningsuppgifter och ledningsansvar i sina olika funktioner rent formellt avses samspela i sin gemensamma uppgift. Ledningsgrupp är ett annat flitigt använt begrepp. Vanligen är det en grupp som en chef samlar omkring sig för information och rådslag. Ofta är medlemmarna i ledningsgruppen chefen själv samt de personer i någon form av ledande ställning som i organisationen befinner sig på den hierarkiska nivån närmast under chefen. Den kan också innehålla viktiga stabsfunktioner som ekonomichef och personalchef om sådana finns. En rektor i en skola kan ingå i två ledningsgrupper. Den ena är förvaltningschefens led- ningsgrupp där rektorn ofta ingår tillsammans med kommunens andra rektorer. Den andra är rektorns egen ledningsgrupp där ofta rektor, tillsammans med biträdande rektor(er) samt eventuella SOU 2004:116 Styrning, ledning och ledarskap allmänt och i skolan arbetslagsledare och/eller andra personer med ansvarsuppgifter ingår. Det finns inga formella krav på att en ledningsgrupp ska inrättas. Det är den enskilde rektorn som själv avgör om han eller hon vill ha en ledningsgrupp.