sou · GSB3134 · 2005-01-01 00:00:00 — Planering som direkt tar sikte på krig förekommer inte hel- Kommunernas och landstingens fredstida krishantering ler i någon nämnvärd utsträckning . Det torde vara tillräckligt att kommuner och landsting vidtar de beredskapsförberedelser som bedöms behövas för att de skall kunna anpassa sin verksamhet inför en förändrad säkerhetspolitisk situation och höjd beredskap. Skulle det säkerhetspolitiska läget i landet försämras måste självklart kommuner och landsting i likhet med alla andra aktörer i samhället förskjuta sin fokusering när det gäller krisplaneringen och inrikta sig mera på beredskapsförberedelser. Reglerna för kommunernas och landstingens planeringsskyldighet i krishanteringssystemet bör utformas så att ett sammanhängande system för hela hotskalan skapas. Samhällets krishanteringsförmåga skall enligt statsmakterna för- bättras framför allt genom att förmågan till tvärsektoriell samord- ning skall utvecklas. Det skall främst ske genom att det på lokal, regional och nationell nivå som stöd för sektorsansvaret skall fin- nas ett geografiskt områdesansvar. Detta skall utövas av respektive kommunen, och regeringen. Områdesansvaret kan beskrivas så, att det inom ett geografiskt område skall finnas ett organ som verkar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder som behöver vidtas i en krissituation.15 Vid de flesta svårare kriser berörs kommunen och en rad andra aktörer som verkar inom kommunens geografiska område. Det är statliga myndigheter, , trossamfund, företag och ett antal olika organisationer. Dessa, de lokala krisaktörerna, hanterar samma kris i kommunen men har olika uppgifter. Varje aktör agerar självstän- digt och leder sin egen verksamhet. finns ett starkt bero- endeförhållande mellan de lokala krisaktörerna. För att krisen som helhet skall hanteras på ett effektivt sätt krävs samordning. Aktö- rerna måste försäkra sig om att man har samma uppfattning om vad som hänt, hur krisen kommer att utvecklas, vilken inriktning man bör ha för sina åtgärder och vilka prioriteringar som bör göras. Ak- törerna är beroende av information från varandra. Den information om händelsen som skall förmedlas till allmänheten och media mås- te vara samstämmig. Områdesansvaret på den lokala nivån handlar om att få till stånd denna samordning. 15 Se prop. 2001/02:10 s. 77. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering Områdesansvaret är en viktig del i den akuta krishanteringen när en extraordinär händelse har inträffat. Områdesansvaret har också en förberedande och planerande del som är nödvändig för att den akuta krishanteringen skall kunna fungera. Den förberedande de- len, som till stor del handlar om informationsutbyte och samråd, äger i många kommuner rum i ett särskilt forum, ett krishanter- ingsråd eller motsvarande, där kommunen är sammankallande. Områdesansvaret har också en vertikal dimension, nämligen att kunna svara för en samlad rapportering för all verksamhet som genomförs inom kommunens område i samband med en kris. Det är i första hand den områdesansvariga aktören på den regionala ni- vån som är mottagare av rapporterna. Omvänt skall den regionalt områdesansvarige kunna vända sig till kommunen för att nå alla aktörer i kommunen med information från den regionala eller cen- trala nivån. I den tidigare nämnda överenskommelsen mellan staten och har parterna enats om att det ankom- mer på kommunen att verka för att de förberedelser för hantering av en extraordinär händelse som inom kommunens geografiska område genomförs av statliga myndigheter, samt orga- nisationer och företag samordnas. Vidare innebär överenskommel- sen att kommunen vid en inträffad extraordinär händelse skall ver- ka för samordningen av krishanteringen inom kommunens geo- grafiska område. Parterna har sammanfattat kommunens geogra- fiska områdesansvar i punktform på följande sätt. göra en samlad analys av sådana risker och sådan sårbarhet i kommunens geografiska område som kan leda till en extraordi- när händelse och göra denna analys känd för berörda aktörer, vara sammankallande för ett krishanteringsråd (eller motsva- rande) med representanter för de lokala krisaktörerna, verka för att de lokala krisaktörernas förberedelser för hanter- ingen av en extraordinär händelse samordnas, verka för att de lokala krisaktörernas åtgärder vid en extraordi- när händelse samordnas, verka för att informationen till allmänheten vid en extraordinär händelse samordnas, kunna lämna en samlad information till om läget i kommunen i fråga om risker och sårbarhet och om de lokala krisaktörernas förberedelser för hanteringen av en extraordinär händelse samt Kommunernas och landstingens fredstida krishantering kunna ge en samlad rapport om läget i kommunen vid en extraordinär händelse och om de lokala krisaktörernas vidtagna och planerade åtgärder med anledning av händelsen. Kommunens områdesansvar under höjd beredskap regleras i 2 kap. 2 § lagen (1994:1720) om civilt försvar. Utredningen föreslår att områdesansvaret med avseende på extraordinära i fredstid händel- ser på samma sätt lagfästs. Vidare bör skyldigheten för kommuner och landsting att lämna information till den regionalt områdesansvariga myndigheten samt till berörd sektorsansvarig myndighet om krisberedskapsläget såväl före som under en extraordinär händelse lagfästas. Övning är det bästa sättet att med enkla medel få ett ökat engagemang och en förbättrad förmåga att hantera kriser i en organisation. Statsmakterna har också i olika sammanhang fram- hållit att övningsverksamheten måste utvecklas. Bland annat i pro- positionen Samhällets säkerhet och beredskap framhåller reger- ingen att det är väsentligt att en kontinuerlig övnings- och utbild- ningsverksamhet bedrivs och att denna verksamhet bör utökas vä- sentligt hos bl.a. kommuner och länsstyrelser.16 Övning och utbildning på krishanteringsområdet skall syfta till att förstärka samordningsförmågan, förmågan att klara såväl vänta- de som oväntade krissituationer samt förmågan att lära av erfaren- heter som gjorts i samband med tidigare kriser och av andra aktö- rer. Enligt 2 kap. 4 § lagen (1994:1720) om civilt försvar skall varje kommun och landsting medverka i sådan utbildning som utgör ett led i beredskapsförberedelserna och som genomförs av något annat sådant organ eller av en statlig myndighet och som berör kommu- nen eller . Någon utbildning speciellt inriktad på en höjd beredskapssituation förekommer inte och är inte heller befogad under rådande säkerhetspolitiskt gynnsamma läge. Övning som tar sikte på extraordinära händelser och svåra påfrest- ningar på samhället i fred stärker emellertid även förmågan att han- tera en situation under höjd beredskap. Även när det gäller ut- 16 Se prop. 2001/02:158 s. 53. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering bildning och övning bör därför en helhetssyn anläggas på hela hot- skalan för krishantering. Kommunen har i den tidigare nämnda överenskommelsen med staten åtagit sig att svara för att förtroendevalda och anställda får erforderlig utbildning för att kunna lösa sina uppgifter och att öv- ning av kommunens ledning och berörda förvaltningar sker regel- bundet. Enligt utredningen bör kommunernas och landstingens ansvar för utbildning och övning på krishanteringsområdet lagfästas. Enligt 2 kap. 6 § lagen (1994:1720) om civilt försvar har kommu- nerna rätt till ersättning av staten för sådana beredskapsförberedel- ser som de ålagts att utföra enligt bestämmelser i samma kapitel i lagen. Ersättningen skall bestämmas med utgångspunkt i varje kommuns utsatthet och risker i krig. Enligt samma bestämmelse har landstingen rätt till ersättning för kostnaderna för sådan ut- bildning som utgör ett led i beredskapsförberedelserna. Fördel- ningen av medel till kommunerna har styrts genom ett avtal mellan staten och . Som redogjorts för har en ny överenskommelse träffats mellan staten och om kommunernas uppgifter och ersättning i det nya krishanteringssy- stemet. har på regeringens uppdrag beskri- vit vilka uppgifter som landstingen bör ha under höjd beredskap och vid sådana extraordinära händelser i fred som kan betecknas som svåra påfrestningar på samhället i fred. Uppdraget har bedrivits i samråd med . I arbetet har också Landstingsför- bundet deltagit. Ansvaret för landets beredskap inför krig och krigsfara åvilar yt- terst staten. Åtgärder som syftar till att förbereda landet inför höjd beredskap finansieras därför över statsbudgeten. När det gäller fi- nansieringen av åtgärder inom det fredstida krishanteringssystemet har regeringen försvarsproposition framhållit att statens ansvar endast bör omfatta extrema situationer, motsvarande en svår påfrestning på samhället i fred, där det inte finns någon annan aktör som kan tillse att det finns en tillräcklig förmåga i samhället och som inte på egen hand kan vidta effektiva åtgärder för att minska Kommunernas och landstingens fredstida krishantering skadeverkningarna.17 Utgångspunkten är således att säkerhets- och sårbarhetsreducerande åtgärder som inte avser höjd beredskap i huvudsak skall finansieras inom ramen för respektive myndighets eller annat organs ordinarie verksamhet. Sådana åtgärder som staten kan åta sig finansieringsansvaret för är enligt regeringen förberedelser för ledning, samordning, infor- mation och förmågan att agera under ett allvarligt krisförlopp samt övning och utbildning, men även andra typer av åtgärder kan komma ifråga. har godkänt regeringens förslag.18 De uppgifter som utredningen föreslår fortsättningsvis skall an- komma på kommunerna och landstingen får, när det gäller den fredstida krishanteringen, anses vara av sådant slag att staten bör lämna ersättning för dessa. Utredningen återkommer till de eko- nomiska konsekvenserna härav i kapitel 11. Utredningen har inte sett det som sin uppgift att anlägga några synpunkter på den ersättningsnivå som förhandlats fram mellan staten och . Utredningen vill dock peka på att avtalet är allmänt hållet när det gäller ersättningen för kvarvarande uppgifter avseende höjd beredskap. Sådana uppgifter som tar sikte på beredskapsförberedelser som behövs för att kom- munerna och landstingen skall kunna anpassa sin verksamhet inför en förändrad säkerhetspolitisk situation och höjd beredskap kan av naturliga skäl komma att förändras med tiden, något som möjligen borde ha framhållits i avtalet. och skall tillsammans svara för att en fort- löpande avstämning sker , som är be- stämd till , och därefter kan vid behov nya överläggningar tas upp mellan parterna om kommunens uppgifter i samhällets kris- hanteringssystem och därmed sammanhängande ersättningsfrågor. Om det säkerhetspolitiska läget skulle förändras till det sämre finns således en möjlighet till justering av avtalet. Ersättning till landstingen för planläggning under fred när det gäller hälso- och sjukvård i krig ingår i det generella statsbi- drag som utgår till landstingen. Det kan naturligtvis diskuteras om de nu tillkommande uppgifterna för landstingen – som bl.a. om- fattar en skyldighet att upprätta risk- och sårbarhetsanalyser – är av sådan karaktär att de bör anses utgöra sådan verksamhet som om- fattas av det generella statsbidraget eller om särskild ersättning i stället bör utgå för dessa uppgifter. 2004/05:5 s. 217. 18Bet 2004/05:FöU5, rskr 2004/05:143. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering Som tidigare nämnts har på reger- ingens uppdrag, i samråd med och med deltagande av , beskrivit vilka uppgifter som landstingen skall genomföra för verksamhet vid höjd beredskap och sådana ex- traordinära händelser i fred som kan betecknas som svåra påfrest- ningar i fred. I redovisningen av uppdraget anger Krisberedskaps- myndigheten beträffande finansieringen att det noga bör prövas om delar av eller alla de tillkommande uppgifterna kan rymmas inom de åtgärder och ekonomiska medel som landstingen redan tilldelas ur anslaget 6:5 Civilt försvar.19 Myndigheten anför vidare att den årliga ersättningen till landstingen bör bestämmas i den planerings- process som är knuten till anslag 6:5 Civilt försvar och vä- gas mot de åtgärder som övriga aktörer inom krishanteringssyste- met har behov av att genomföra. Vilket samverkansområde som skall hantera den ekonomiska ersättningen till landstingen kommer att ta ställning till i samband med att myndigheten redovisar ett regeringsuppdrag att se över krishanteringsförordningen. Eftersom ersättningsfrågan är föremål för beredning finner utredningen inte skäl att nu lämna några synpunkter i den frågan. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör, i likhet med vad som gäller, bemyndigas att utforma och admi- nistrera ersättningen. gäller i det allmännas verksamhet sekretess enligt 5 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100) för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer eller planering och förberedelser för hantering av sådana situationer, om det kan antas att det allmännas möjlighet att förebygga och hantera freds- tida kriser motverkas om uppgiften röjs. Den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen har enligt 16 kap. 1 § 3 samma lag företräde framför meddelarfriheten enligt tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.20 19I budgetpropositionen byter detta anslag namn till 7:5 Krisberedskap. 2004/05:5 s. 251 ff. Kommunernas och landstingens fredstida krishantering Den verksamhet med risk- och sårbarhetsanalyser som utred- ningen föreslår skall lagfästas för kommuner och landsting har där- igenom det sekretesskydd som behövs i det allmännas verksamhet. Av 8 kap. 6 § sekretesslagen följer att sekretess gäller, i den ut- sträckning regeringen föreskriver det, i statlig myndighets verk- samhet som består i bl.a. utredning och planering med avseende på t.ex. näringslivet för uppgift om enskilds affärs- och driftförhål- lande, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Under motsvarande förhållanden gäller sekretess för uppgifter om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbin- delse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myn- dighetens verksamhet. Enligt 2 § sekretessförordningen (1980:657) och tillhörande bilaga gäller sek- retess för sådana uppgifter i statliga myndigheters verksamhet som består i utredning och planering enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. I arbetet med risk- och sårbarhetsanalyserna skall kommunerna och landstingen samverka med bl.a. näringsidkare. Det är viktigt att en öppen dialog kan förekomma i dessa kontakter och att inte pri- vata aktörer undanhåller viktig information av det skälet att de be- farar att uppgifterna skall komma till allmän kännedom. Det finns därför skäl att införa en sekretessbestämmelse motsvarande den som gäller för statliga myndigheter i kommunernas och landsting- ens verksamhet som avser förberedelser för extraordinära händel- ser. Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden gäll- er hos kommuner och landsting i verksamhet som avser bered- skapsförberedelser enligt 8 kap. 23 § sekretesslagen. Utredningen föreslår att den bestämmelsen utvidgas till att gälla förberedelser även för fredstida kriser. Handlingar som utarbetas vid genomförandet av risk- och sår- barhetsanalyser kan komma att innehålla uppgifter som är känsliga ur säkerhetssynpunkt. Om uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysningar om risker och sårbarhet sprids kan de komma att ut- nyttjas för att skada samhället. I arbetet med att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser förutsätts som tidigare nämnts även privata aktörer i kommunerna och landstingen medverka på olika sätt. De enskilda som på detta sätt är delaktiga i arbetet kan komma att få del av information som i vissa fall inte bör röjas. En bestämmelse om tystnadsplikt för den enskilde som på detta sätt får reda på känsliga uppgifter bör därför införas. Vidare bör tystnadsplikt gälla Kommunernas och landstingens fredstida krishantering för enskilda om sådana uppgifter som gäller andra personers eko- nomiska förhållanden eller ett företags affärs- och driftförhål- landen. 5Skyddsrum och skyddade utrymmen För att under krig skydda befolkningen skall det finnas skyddsrum och skyddade utrymmen i områden som kan antas bli särskilt ut- satta för verkningar av stridsmedel. Skyddade utrymmen skall ock- så finnas i andra utsatta områden. Skyddsrum är ett utrymme som redan under fred utformas och utrustas så att det ger skydd mot de stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. Ett skyddat utrymme har en lägre skyddsförmåga och utformas och utrustas så att det ger ett skäligt skydd mot radioaktiv strålning och splitter samt i särskilt utsatta områden mot byggnadsras. Skyddade utrymmen ställs i princip i ordning först under höjd beredskap. Det är kommunen som i samråd med beslutar inom vilka områden det skall finnas skyddsrum. I den omfattning staten ställer medel till förfogande beslutar sedan kommunen om byg- gande och kontroll av skyddsrum. Regler om skyddsrum och skyddade utrymmen finns i 6 kap. la- gen (1994:1720) om civilt försvar. Skyddsrumsbyggandet har numera i princip upphört. Vid en översyn av lagen om civilt försvar väcks därför självklart frågan om det finns anledning att behålla det tämligen detaljerade regelverk som finns . Vidare ges det anledning att överväga om det gäl- lande systemet, där kommunerna har ansvaret för planering och kontroll, bör behållas eller om det finns något bättre alternativ, där tillgängliga resurser kan användas på ett effektivare sätt. 5.1En successivt förändrad syn på skyddsrumsbyggande byggdes inga skyddsrum i de största stä- dernas centrala delar, frånsett vissa stora befolkningsskyddsrum. Skyddsrum och skyddade utrymmen Planeringen styrdes av en hotbild med kärnvapenanfall och befolk- ningen skulle i händelse av krig utrymmas. ändrades emellertid denna planeringsinriktning. Skyddsrum skulle då byggas i ett stort antal orter, också i de större städernas centrala delar. var ett stort antal skyddsrumsplatser bygg- da eller planerade. försvarsbeslut innebar att skyddsrumsbyggandet i högre grad än tidigare skulle inriktas på sådana områden inom en ort där mer betydande risker ansågs finnas för civilbefolkningen. försvarsbeslut preciserades ytterligare i vilka områden som skydds- rum och andra former av skydd skulle byggas. Mot den bakgrun- den togs begreppet skyddsrumsorter bort och i stället infördes be- stämmelsen om att kommunen skall bestämma inom vilka områden i kommunen som det skall finnas skyddsrum och skyddade ut- rymmen. Genom att inte längre knyta skyddsrumsbyggandet till en hel ort avsåg man att skapa ett mer flexibelt system. säkerhetspolitiska omvärldsbedömning har successivt förändrats och . Från en hotbild försvarsbeslut med strategiskt överfall inom något års förvarning har Försvarsberedningen i sin rapport års försvarsbeslut gjort bedömningen att ett enskilt militärt väpnat angrepp i alla dess former från annan stat direkt mot numera är osannolikt . har hotbildernas nedbrytning i mål- och riskanalyser inom län och kommuner styrt prioriteringar och dimensioneringen av skyddsrumsproduktionen. I regleringsbrevet till för angav regeringen att byggande av skyddsrum i samband med ny- och ombyggnation endast skulle ske i särskilt riskutsatta områden enligt mål- och riskanalys. Inrättande av skyddsrum i re- dan befintliga byggnader s.k. bristtäckningsskyddsrum hänsköts till en anpassningsperiod. Vidare angavs att skulle tillse att arbetet med ny- och kontrollbesiktning av skyddsrum genomfördes. Åtgärder för att efter besiktning avhjälpa fel och brister i befintliga skyddsrum, där ersättning lämnas enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar, skulle dock genomföras endast inom skyddsrumsområden grundade mål- och riskanalyser. Någon översyn av mål- och riskanalyserna har inte gjorts. Regeringens direktiv till har varit att någon skyddsrumsproduktion inte skall förekomma. Skyddsrum och skyddade utrymmen trollen av befintliga skyddsrum skall emellertid fortsätta. Innan föreläggande om åtgärder som skall bekostas av staten görs skall kommunen dock förvissa sig om att det finns statliga medel till- gängliga. Dessa kan tas i anspråk för åtgärder inom de särskilt ut- satta områdena samt för åtgärdande av särskilt allvarliga fel utanför dessa områden. Om statliga medel inte finns tillgängliga skall åt- gärderna noteras som kvarstående brister som skall åtgärdas med statliga medel under ett s.k. anpassnings- skede. redovisade på uppdrag av reger- ingen sin syn på den framtida inriktningen av befolkningsskyddet.1 Myndigheten konstaterar att åtgärder för be- folkningsskyddet har kriget som hotbild och att möjligheterna att använda de skyddsresurser som har skapats – främst skyddsrum och andningsskydd – vid allvarliga händelser i fred är mycket be- gränsade på grund av bristande tillgänglighet. Den övergripande bedömningen är att beredskapsförberedelserna inom befolknings- skyddet kan begränsas till omvärldsbevakning och analysverksam- het, upprätthållande av viss grundkompetens samt vård av utrust- ning och anläggningar som bedöms kunna ha ett värde i ett fram- tida krig. När det gäller skyddsrum och skyddade utrymmen anför myndigheten att det befintliga skyddsrumsbeståndet bör betraktas som en resurs som kan vara värdefull i ett framtida krig. Nuvarande skyddsrumsbestånd bör därför bevaras. All nyproduktion kan dock hänskjutas till en anpassningsperiod. 5.2Gällande bestämmelser om skyddsrum och skyddade utrymmen Bestämmelser om skyddsrum och skyddade utrymmen finns i 6 kap. lagen (1994:1720) om civilt försvar. För att under krig skydda befolkningen skall det enligt 1 § första stycket finnas skyddsrum och skyddade utrymmen i områden som kan antas bli särskilt utsatta för verkningar av stridsmedel. Skyd- dade utrymmen skall enligt bestämmelsen också finnas i andra ut- satta områden. I andra och tredje styckena i samma paragraf definie- ras skyddsrum och skyddat utrymme. Med skyddsrum avses ett utrymme som redan under fred utformas och utrustas så att det ger skydd mot de stridsmedel som kan antas komma till användning i 1 Framtida inriktning av befolkningsskyddet, KBM 2004. Skyddsrum och skyddade utrymmen Innebörden av detta är att skyddsrummen inte skall konstrue- ras för att motstå de kraftigaste tänkbara vapen utan för att motstå de vapen en motståndare kan antas förfoga över och komma att använda. Detta innefattar också skydd mot indirekta verkningar av stridsmedel såsom att den byggnad där skyddsrummet är beläget rasar samman ovanpå skyddsrummet. Med skyddat utrymme avses ett utrymme som utformas och utrustas så att det ger ett skäligt skydd mot radioaktiv strålning och splitter samt i särskilt utsatta områden mot byggnadsras. Med skäligt skydd avses en skyddsnivå som är lägre än den som gäller för skyddsrum. Det skyddade ut- rymmet behöver vidare inte skydda mot andra effekter av strids- medel än de uppräknade. Av bestämmelsen framgår vidare att skyddade utrymmen ställs i ordning först under höjd beredskap, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i visst fall beslutar annorlunda. Enligt 2 § ankommer det på kommunen att i samråd med läns- styrelsen besluta inom vilka områden det skall finnas skyddsrum och skyddade utrymmen. Det skall således råda enighet mellan kommunen och i frågan. Om enighet inte kan nås, skall kommunen hänskjuta frågan till regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer. Enligt 6 kap. 1 § förordningen (1995:128) om civilt försvar har bemyndi- gats att fatta det avgörande beslutet i en sådan tvist efter hörande av . får enligt förord- ningen också besluta om ett skyddat utrymme skall anordnas redan innan regeringen beslutar om höjd beredskap. I praktiken styrs besluten och därmed skyddsrumsproduktionen som tidigare nämnts av regeringen i de årliga regleringsbrev som ges till .