sou · GSB3129d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Om produktionskapaciteten efter lagens ikraftträdande ökats i en anläggning som var i drift vid utgången av skall den ökade produktionen av el berättiga innehavaren att bli tilldelad elcertifikat, enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, . Från är också torv ett certifikatberättigande bränsle när den används för elproduktion i kraftvärmeverk. Generellt gäller att om flera småskaliga anläggningar finns i när- heten av varandra och gemensamt matar in el på ledningsnätet, skall de anses som separata anläggningar vid tillämpningen av elcertifi- katslagen. Elcertifikatsystemet hanteras i första hand av Energimyndighe- ten, som är tillsynsmyndighet, och som genom dess införande fått delvis nya uppgifter. Också har fått en begränsad, tillkommande uppgift genom att ansvara för tillsynen över handeln med elcertifikat. har regeringens uppdrag att utvärdera elcertifi- katsystemet. Uppdraget har avrapporterats i två etapper, och den 1 november 2004.4 var totalt 1 716 produktionsanläggningar god- kända och 732 kvotpliktiga registrerade för hantering av kvotplikt. 4 Uppgifterna i detta avsnitt är hämtade från , Delrapport etapp 2, . Nätavgiften för småskalig elproduktion Enligt inkomna deklarationer uppgår den kvotpliktiga elför- brukningen totalt till , och med en kvotplikt för på 0,074 så skulle totalt cirka 4,52 miljoner elcertifikat annulleras per för att kvotplikten skall vara fullföljd. annullerades 3,5 miljoner (3 489 984) elcerti- fikat vilket innebar 77,1 procents kvotuppfyllnad. Det saknades därmed drygt 1 miljon (1 032 782) elcertifikat. De företag som inte annullerat tillräckligt med elcertifikat har fått erlägga kvotpliktsav- gift på per certifikat, vilket har gett en kvotpliktsintäkt på . Större delen av och låg pri- set på elcertifikaten på /MWh. Efter att till- fälligt ha sjunkit till /MWh är priset åter uppe i /MWh. Bortsett från en tillfällig prisnedgång har certifikatpriset alltså legat relativt kring /MWh. Antal anläggningar godkända för tilldelning av elcerti- fikat uppdelat per kraftslag anläggningar {st] tion [GWh/år] 1) 1)Produktionsvärden baseras på antal utfärdade elcertifikat. Källa: och , . Det är biobränsleproduktionen som dominerar i elcertifikatsyste- met. Den förnybara elproduktionen uppgick till baserat på antalet utfärdade elcerti- fikat (tabell 10.2). Av dessa kommer från biobränsle, från småskalig vattenkraft och från vind- Nätavgiften för småskalig elproduktion Utnyttningstiden har beräknats respektive inom småskalig vattenkraft respektive vindkraft.5 I de förnybar elproduktion ingår all befintlig produk- tion och det som har tillkommit i nya anläggningar (uppskatt- ningsvis ) samt biobränsleproducenternas ökade använd- ning av förnybara bränslen i sina anläggningar. framhåller att erfarenheterna från med elcertifikatsystemet överlag är goda. Merparten av de mindre problem som ändå uppstått kan hänföras till kategorin barnsjukdomar. höjs kvotplikten successivt fram . De framtida kvotnivåerna skall ses över med start . Kvotpliktsavgiften uppgår till av det volymvägda medelvärdet av elcertifikatpriset för den tolvmånadersperiod som kvotplikten avser. För de elcertifikat som skall annulleras har tak satts för avgiften på respektive per certifikat. nådde elcertifikatpriserna en sådan nivå att kvotpliktavgiften nådde taket på . konstaterar i sin utvärdering att elcertifikat- systemet ännu inte har lett till någon omfattande produktions- ökning av förnybar el. Trots att så lite investeringar i ny produk- tionskapacitet tillkommit finns ett utbudsöverskott av certifi- katberättigad elproduktion. Den förnybara elproduktion som erhållit stöd av systemet består till största delen av produktions- kapacitet som fanns redan innan systemet sattes i drift. Den pro- duktion som kommit till är inte resultat av investeringar i ny pro- duktionskapacitet utan produktionsökningar i redan befintliga anläggningar. Eftersom investeringar tar tid är detta inte något anmärknings- värt utan helt i linje med det förväntade utfallet. Myndigheten har analyserat stödbehovet för nya anläggningar och anser inte att det finns skäl att betvivla att elcertifikat utgör ett tillräckligt stöd även för nyinvesteringar och att dessa kommer till stånd när möjlighe- terna till produktionsökningar till låg kostnad är uttömda. 5 Med utnyttningstid avses det antal timmar en anläggning behöver för att producera årsproduktion vid full effekt. Nätavgiften för småskalig elproduktion Figur 10.2 illustrerar produktionskostnaderna för nya anlägg- ningar för förnybar elproduktion i relation till prognosticerat elpris (/kWh). Då beräkningarna uppvisar stor variation för olika tekniker beroende på avskrivningstid, kalkylränta och värmekredi- tering har diverse olika scenarios beräknats. I figuren visas resulta- ten i form av höga respektive låga elproduktionskostnader för anläggningar med dagens teknik, i syfte att visa mellan vilka inter- vall de varierar.6 Investeringarna avser ett standardläge, dvs. hän- syn har inte tagits till speciella lokaliseringsanknutna kostnader som anslutning till kraftnätet, långa kylvattenkanaler, nya anslut- ningsvägar, tomt/markarrende. Elproduktionskostnad för dagens teknik för ny förny- bar produktion Källa: : Översyn av elcertifikatsystemet, Delrapport etapp 2. (Ener- gimyndighetens beräkningar, Elforsk 2003). 6 De lägre elproduktionskostnaderna är resultatet av en kalkyl med avskrivningstid, kalkylränta samt en värmekreditering på /kWhvärme. De höga elproduktionskostnaderna är resultatet av en kalkyl med avskrivningstid, kalkylränta samt en värmekreditering på /kWhvärme. Nätavgiften för småskalig elproduktion Av figuren framgår att med ett elcertifikatpris på 200–(20– /kWh) täcks också en försvarlig del av kostnadsstaplarnas högkostnadsdelar. Till elpris + elcertifikatpris skall också läggas 1– /kWh i ersättning från nätföretagen för s.k. nätnytta. Intäkts- sidan uppgår därmed till totalt 50–/kWh. En förutsättning för att nyproduktion skall komma till stånd är dock att aktörerna i systemet kan få en rimlig avkastning från stöd- systemet under investeringens livslängd. De som återstår av systemets livslängd är inte tillräckligt för att skapa den långsiktig- het och trovärdighet som krävs. Om det energipolitiska målet om ny förnybar el skall uppnås är det således enligt utvär- dering önskvärt att systemet permanentas, samt att ambitionsnivå och kvoter sätts med en tillräckligt lång tidshorisont för att skapa rimliga villkor för investeringar. Enligt myndighetens bedömning finns förutsättningar att öka ambitionsnivån i elcertifikatsystemet till , givet att systemet permanentas och kvoter sätts långsiktigt även så att rimliga investeringsvillkor och förtroende för systemet skapas. En förutsättning är att ambi- tionsnivå och kvoter fastställs långsiktigt även efter 2010. har särskilt analyserat de ekonomiska villko- ren för befintliga vindkraftsanläggningar och förutsättningarna för framtida utbyggnad. Man konstaterar att de som vågade satsa av sitt kapital på en relativt ny teknik i mitten av 1990- talet har gjort en bra investering. En vindkraftsinvestering har haft god vinstmarginal, oaktat vindens energi- innehåll. För nya investeringar i vindkraft är myndighetens slutsats att en stor utbyggnad av vindkraft kommer att kunna ske utan ett kom- pletterande stöd, under förutsättning att elcertifikatsystemet per- manentas samt ambitionsnivå och kvoter fastställs långsiktigt. Bristen på annan produktion bör generera högre elcertifikatspriser än och således tillräckliga stödnivåer för investeringar i vind- kraft. Om man ändå vill ge särskilt stöd till vindkraft förordar myndig- heten att eventuella kompletterande stöd undersöks vidare, som stöd vid nätanslutning, stöd vid finansiering eller en ny etapp av pilotprojektstöd. En nackdel med ett stöd speciellt riktat till vind- kraft är dock att konkurrensen inom elcertifikatsystemet snedvrids. bedömer att merparten av de befintliga anläggningar som ingår i systemet är kommersiellt själv- Nätavgiften för småskalig elproduktion bärande (främst industriellt mottryck men även en del kraftvärme- verk och vattenkraftverk) eller har baserat sina investeringsbeslut endast på investeringsstöd men inget driftstöd (främst kraftvärme- verk och vattenkraftverk). Det finns därför anledning att överväga en begränsning av tiden en anläggning kan erhålla elcertifikat och därmed även fasa ut befintliga anläggningar ur systemet. Det främsta skälet till detta är att låta konsumenterna via sin kvotplikt finansiera nyinvesteringar och inte kommersiellt självbärande anläggningar. Det är således en fråga om att upprätthålla konsu- mentens förtroende för systemet. Utredningens förslag: Den bestämmelse i 4 kap. 10 § ellagen upp- hävs som innebär att småskaliga elproduktionsanläggningar endast skall betala den del av nätavgiften som motsvarar den årliga kostna- den för mätning, beräkning och rapportering på nätkoncessions- havarens nät. Likaså upphävs den bestämmelse i 3 kap. 14 § ellagen som innebär att kostnaden för mätning i inmatningspunkten hos en småskalig elproducent inte skall debiteras denne. En förutsättning för dessa förslag är att elcertifikatsystemet för- längs och att ambitionsnivå och kvoter fastställs lång- siktigt. Något kompletterande stöd, utöver elcertifikatsystemet, krävs inte. Skulle ett sådant stöd ändå anses nödvändigt förordar utred- ningen ett övergångsstöd till småskaliga anläggningar med /kWh som trappas ned . Stödet finansieras genom en särskild nätavgift för stöd till småskalig elproduktion som betalas av elanvändarna. Ett första konstaterande är att analys, som redovisas i avsnitt 3 ovan, visar att det torde finnas ett ekonomiskt utrymme för att ta bort bestämmelsen i 4 kap. 10 § ellagen om befrielse från nätavgift för småskaliga elproduktionsanläggningar samt undantaget för dessa i 3 kap. 14 § ellagen angående kostnader för mätutrustning. En förutsättning för denna slutsats är att elcer- tifikatsystemet förlängs och att systemets ambitions- nivå och kvoter fastställs långsiktigt. Nätavgiften för småskalig elproduktion Om förutsättningen uppfylls är det utredningens bedömning, liksom myndighetens, att prisnivån på elcertifikat framgent kom- mer att ligga kvar på en nivå som möjliggör investeringar i nya anläggningar och att dessa kommer att genomföras när möjliga produktionsökningar i befintliga anläggningar tagits till vara. Ana- lysen visar också att det inte krävs särskilda stödinsatser för vissa kraftslag, som exempelvis vindkraft. Systemet kan i stort väntas fungera som avsett. De kalkylresultat som redovisats i figur 10.2 demonstrerar att det också finns utrymme för att ta bort det indirekta stöd som av- giftsbefrielsen för småskalig elproduktion innebär. Energimyndig- heten konstaterar i utvärderingen att brist på nya produktionsalter- nativ bör generera högre certifikatpriser än . Därmed bör även borttagandet av avgiftsbefrielsen kunna hanteras inom ramen för certifikatsystemet för de småskaliga anläggningar som omfattas av detta. Utredningen vill också understryka att elcertifikatsystemet är ett marknadsbaserat system som syftar till att de mest kostnadseffek- tiva elproduktionsalternativen, baserade på förnybar energi, skall utnyttjas i första hand. Särskilda bestämmelser, som innebär en kostnadsfördel för vissa anläggningar, snedvrider systemet och leder till mindre effektiva satsningar. Därför bör den småskaliga elproduktionen, liksom andra elproduktionsanläggningar, betala för sin användning av elnätet. Det skall understrykas att de kostnadsökningar som då skulle belasta de små produktionsanläggningarna (4–/kWh), och som redovisats i avsnitt 10.3.2 ovan, är starkt beroende av de be- rörda anläggningarnas energiproduktion och effekt. Kostnadsök- ningarna skulle möjligen kunna bli besvärande för anläggningar med sämre prestanda, men detta skulle inom ramen för certifikat- systemets innebära ett kraftigare stöd för andra effektivare pro- duktionsenheter. En större inmatning ger i allmänhet en lägre av- gift per kWh. I själva verket kan borttagandet av undantagsbestämmelserna komma att leda till lägre kostnader än vad kalkylerna i föregående avsnitt indikerar. Kalkylerna är baserade på kostnader för dagens teknik. Som det påpekats innebär effektgränsen 1 500 kW för befrielse från nätavgift ett utvecklingshinder, som skulle undanröjas om bestämmelsen avskaffas. En följd av att ta bort avgiftsbefrielsen skulle därför inte enbart vara att ett utveck- lingshinder undanröjs, utan också att de ekonomiska drivkrafterna Nätavgiften för småskalig elproduktion att utnyttja tillgängliga skalfördelar stärks och därmed möjlighe- terna att sänka kostnaderna per levererad kWh el. Utredningens förslag har kritiserats för att motverka utveck- lingen av el från förnybara energikällor. Utredningens uppfattning är dock den motsatta, nämligen att avskaffandet av avgiftsbefrielsen också innebär avskaffandet av hinder. Som påpekats ovan har effektgränsen om 1 500 kW inneburit ett utvecklingshinder, som genom förslaget avlägsnas. Avgiftsbefrielsen innebär också en snedvridning av det marknadsbaserade elcertifikatsystemet, där vissa producenter erhåller ett särskilt stöd. Förslaget innebär att också detta effektivitetshinder tas bort. Utan den implicita effektbegränsning som ligger i regeln om avgiftsbefrielse för småskalig elproduktion bör det alltså finnas goda möjligheter att i tillkommande produktionsanläggningar bättre utnyttja stordriftsfördelar och sänka kostnaderna för pro- duktion och inmatning på nätet, och därmed öka det ekonomiska överskottet. Utredningen förutsätter att elcertifikatsystemet kommer att förlängas , och drar då slutsatsen att något ytterligare stöd, utöver det som ges genom systemet, inte kommer att krävas. Att behålla de aktuella undantagsbestämmelserna skulle däremot motverka den önskvärda tekniska utvecklingen i den förnybara el- produktionen. Utredningens förslag är därför att bestämmelserna i 3 kap. 14 § och 4 kap. 10 § ellagen tas bort. Utredningen förutsätter att det kontinuerligt sker förändringar inom nätområdena som leder till tarifföversyner, och att utred- ningens förslag därför inte kommer att komplicera tariffsättningen märkbart. Förslaget innebär att nättariffen för en småskalig elproduktions- anläggning skall vara skälig och saklig i enlighet med vad som gäller enligt ellagen. Den kommer således att motsvara dennes andel av kostnaderna för den del av nätet som elen från produktionsanlägg- ningen tar i anspråk, samt kostnaderna för mätning, avräkning, m.m. Som framhållits ovan i avsnitt 10.3.2 bör i allmänhet inmat- ningstariffen vara lägre än uttagstariffen i nätområdet. Utredningen har också i uppdrag att föreslå alternativ till att ta bort bestämmelsen. Detta uppdrag har tolkats som att utredningen skall lämna förslag till ett kompletterande stöd till mindre elprodu- center, om ett sådant skulle krävas utöver elcertifikatsystemet för att stödnivån skall bli tillräcklig. Nätavgiften för småskalig elproduktion I första hand skall det upprepas vad som redan påpekats ovan, att systemet med elcertifikat måste anses som tillräckligt för att möj- liggör investeringar i nya anläggningar på den nivå som beslutats som mål för ökad användning av förnybara energikällor. Det är därför utredningens uppfattning att det inte krävs något komplet- terande stöd för vissa slag av produktionsanläggningar. Elcertifikat- systemet är utformat för att fördela stödinsatserna till de mest kostnadseffektiva projekten. Denna fördelningsmekanism bör inte störas genom införandet av ytterligare, särskilt riktade stöd. Skulle ändå något form av kompletterande stöd anses nödvändigt förordar utredningen ett övergångsstöd till småskaliga anlägg- ningar, i syfte att ge dem en mjukare anpassning till det nya syste- met med full nätavgift. Ett sådant system skulle exempelvis kunna utgå med /kWh el , för att sedan trappas ned med ett öre så att stödet är borttaget . Stödnivån /kWh motsvarar ungefär det förslag till över- gångsstöd som föreslogs av . Stödet bör kunna finansieras genom att en särskild nätavgift för stöd till småskalig elproduktion som betalas av elanvändarna via nätföretagen. Det finns drygt 1 700 produktionsenheter, som skulle beröras av stödet, med en sammanlagd produktion av 2 400 GWh el . Utslaget på landets ca 5 miljoner eluttags- punkter innebär det en avgift per uttagspunkt och år. I fråga om hanteringen av stödet bör erfarenheten från hanter- ingen av det tillfälliga stödet för el producerad i småskaliga pro- duktionsanläggningar (den s.k. nioöringen) vara utgångspunkt. En förutsättning för att införa ett sådant stöd är att det av EG- kommissionen bedöms vara förenligt med den gemensamma mark- naden. Det kan beräknas tillkomma ytterligare ett antal stödberättigade anläggningar , dock inte så många eftersom stödet skulle trappas av relativt snart. Utredningen förutsätter att det skulle behövas en nätavgift för stöd till småskalig elproduktion på ca , som sedan sänks till ca , och därefter till ca . Återigen skall framhållas att det kompletterande stödet sannolikt inte kommer att behövas. Certifikatsystemets utformning torde i stället komma att upphäva effekten genom en lägre certifikatspris- nivå. Utredningen vill ändå understryka att om något extra stöd Nätavgiften för småskalig elproduktion anses nödvändigt så är ett direkt avgiftsfinansierat och synligt stöd att föredra, såsom här beskrivits, i stället för ett indirekt, dolt stöd som den nu gällande avgiftsbefrielsen. 11 En alternativ elmarknadsmodell Utredningen har i uppdrag att se över behovet av ytterligare för- ändringar av lagstiftningen på el- och naturgasmarknaderna. Mot bakgrund av detta generella uppdrag har utredningen uppmanats att ta upp och överväga diskuterad långtgående omorganisation av elmarknaden. I detta avsnitt redovisas arbetet i denna del. Redovisningen innehåller en översikt av den föreslagna alternativa marknadsmodellen, en genomgång av vissa av modellens egenskaper, samt slutligen utredningens slutsatser angående såväl möjligheten som lämpligheten av att genomföra en så radikal om- organisation av elmarknaden. 11.1.1Den svenska/nordiska modellen En genomgripande reformering av den svenska elmarknaden trädde i kraft , dvs. Det nya regelverket utformades i syfte att öppna elproduktion och elförsäljning för konkurrens. Avsikten var att genomföra omorganisationen utan större strukturella förändringar än nödvändigt. Energikommis- sionen konstaterade följande i delbetänkandet Ny elmarknad (SOU 1995:14, s. 47): Elmarknadsreformen innebär förändringar av elmarknadens funktions- sätt. Den grundläggande förändringen ligger i att aktörernas ansvar på marknaden ändras och preciseras. Huvudprincipen är att produktion och försäljning av el skall ske i konkurrens, medan nätverksamheten som är ett naturligt monopol skall regleras och övervakas på särskilt sätt. Det samlade ansvaret för drift och leveranssäkerhet (system- ansvaret) åläggs staten. Reformen innebär dock inte någon förändring av de grundläggande principerna för elsystemets drift. efter elmarknadens avreglering har regelverket ut- vecklats och genomgått ett stort antal förändringar. Det är ändå korrekt att hävda att elmarknaden i sin grundstruktur fortfarande överensstämmer med den gamla elmarknaden. har lika eller mer långtgående reformer av elmark- nadens regelverk genomförts i många länder. Inom EU har ett gemensamt regelverk utarbetats. Det första elmarknadsdirektivet införlivades i medlemsländernas lagstiftning.1 Ett reviderat elmarknadsdirektiv har beslutats och regeringen har i en remiss till lagrådet föreslagit ett antal ändringar i ellagen i syfte att genomföra det.2 En EG-förordning om gränsöverskridande handel med el gäller sedan sommaren 2003.3 Utvecklingen av ett gemensamt europeiskt regelverk har inte krävt några större anpassningar av lagstiftningen i och . Reformeringen av de nordiska ländernas elmarknader föregick den europeiska regelutvecklingen, och den nordiska marknadsutvecklingen har därför varit vägledande vid utform- ningen av EG-direktiven. Grundstrukturen i det gemensamma europeiska regelverket är därför detsamma som i det svenska. Marknaden skall öppnas så att alla elkonsumenter kan välja elleve- rantör, och nätverksamhet och elhandel skall separeras. Snarare har några andra medlemsländer fått genomföra mer genomgripande omstruktureringar av sina elmarknader än vad som krävts i Norden.4 11.1.2Debatten om en alternativ elmarknad Mot bakgrund av ambitionerna i ett stort antal länder att kon- kurrensutsätta elproduktion och elhandel har frågan om elhandelns organisering varit föremål för en omfattande internationell debatt. I många länder har dock diskussionen förts mot bakgrund av andra 1 och rådets direktiv /92/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el (EGT nr L 27, 30.1.1997, s. 20). 2Europaparlamentets och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG (EUT L 176, , s. 37). 3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1228/2003 av om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel (EUT L 176, , s. 4Ett exempel är som genomförde en elmarknadsreform baserad på att all fysisk handel skulle gå via The Pool. Sedermera har elmarknaden av flera skäl omorganiserats i riktning mot den nordiska modellen. elmarknadsstrukturer än de som gäller i . En aktuell rapport till Elforsk innehåller en kortfattad redovisning av den inter- nationella debatten.5 Inom har det funnits en relativt stor enig- het om att behålla den svenska modellen, dvs. den svenska el- marknadens grundstruktur. De större revideringar av regelverket som genomförts , t.ex. schablonreformen, har som redan påpekats inte inneburit några ändringar i detta avseende. har dock förslag om en mer radikal omorga- nisering av den svenska elmarknaden förts fram i debatten. För- slagen, vars grundtanke är att spotmarknadspriserna skall ges fullt genomslag i konsumentledet, lanserades av direktör och har sedermera också förordats i motioner till . I korthet innebär den föreslagna marknadsmodellen att dagens nätägare skall ta över ansvaret för de fysiska elleveranserna till slut- kunder. Leveranserna skall alltid ske till rörligt spotpris. ges i modellen rollen att leverera olika produkter för prissäkring. Den föreslagna marknadsorganisationen skulle enligt förespråkarna leda till en förenklad hantering av mätvärden och prognoser för elförbrukningen, och stimulera en större priskänslighet hos slutkunderna än . Framför allt pekar man på att modellen bör ge en ökad effektpriskänslighet.6 Reformens förespråkare menar också att denna modell skulle kunna komma kunderna tillgodo i form av bättre konkurrens, eftersom regelverket endast skall omfatta den renodlade handeln med el som frikopplas från handeln med prisförsäkringar. Modellens förespråkare har presenterat den i olika inlagor till näringsutskott. Den har också tagits upp i ett antal motioner från . I motion 2001/02:N58 föreslog man att en sådan alternativ elmarknadsmodell skulle utredas, vilket dock avslogs. Liknande förslag har därefter återkommit. av- styrkte flera motioner från i vilka begärdes att en utredning om elmarknaden skulle tillsättas i syfte att reformera denna (bet. 2002/03:NU6, bet. 2002/03:NU11). Senast behandlades två motioner där en reformering av dagens elmarknad föreslås. Utskottet hänvisar i sitt betänkande till El- och gasmarknadsutredningen arbete. 5Bergman, L. och , E.S. : Hur bör elhandeln organiseras? (Elforsk rapport 2004:10), kap. 2. en ökad känslighet för prisökningar vid brist på effekt vid ett givet tillfälle (timme). man erfarit att utredaren har för avsikt att även närmare analysera den i motionerna föreslagna modellen och ser med tillförsikt fram mot utredningens slutsatser i frågan. I en partimotion från Miljö- partiet (2004/05:N307) återkom kravet på en ut- redning.