sou · GSB3100d2 · 2005-01-01 00:00:00 — Syn- punkter och kritiska uttalanden avseende vitesinstitutets använd- barhet har framfört till utredningen vid upprepade tillfällen. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 7.4.4. Tillsyn är ett populärt ämne och utredningen har löpande följt rapporteringen om tillsyn i dagspressen och i olika TV-program. En sammanfattande iakttagelse är att det inom vissa tillsyns- områden kan gå mycket mellan det att en brist uppmärk- sammas hos ett tillsynsobjekt eller en objektsansvarig och att ett tillsynsärende får sin slutliga lösning. Anledningen därtill kan variera, ibland är det vitesprocessen, ibland andra omständigheter. Ingripanden vid tillsyn blir tydligare om de görs mer enhetliga. Enhetlighet kan åstadkommas genom att tillskapa lika ingripande- möjligheter inom alla tillsynsområden eller för vissa typiska tillsynssituationer inom likartade tillsynsområden. finns det att antal variationer i ingripandemöjligheterna som framgår av utredningens genomgång (bilaga 5). De olika sektorslagarna med likartade ingripandemöjligheter som utred- ningen redovisat tidigare (avsnitt 7.2.2) är inte alltid hänförliga till tillsynsområden som ligger nära varandra. Det kan förekomma att ingripandemöjligheterna är helt olika gentemot en och samma objektsansvarig när tillsyn utövas enligt olika sektorslagar. En annan brist i tydlighet är att det förekommer olika grader av ingripandemöjligheter inom de olika sektorsslagarna. I vissa fall kanske enbart en möjlighet till ingripande och i andra fall flera olika möjligheter. Tydliga blir även ingripandemöjligheterna när innebörden av dessa står klar för medborgarna, tillsynsobjekten och tillsynsmyn- digheten. Ett mer likartat ingripandesystem ökar förutsebarheten för objektsansvariga som står under tillsyn av flera tillsynsmyndig- heter Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Utredningens analys visar att det föreligger ett antal brister inom dagens ingripandemöjligheter vid tillsyn. Dessa torde kunna lösas med hjälp av vissa generella förändringar. Följande förslag till justeringar bör tillgodose tillsynsorganens behov av effektivare och tydligare ingripandemöjligheter: Inför en generellt lägsta nivå av ingripande – anmärkning. Inför en generell möjlighet att meddela varning som alternativ till återkallelse och förbud att fortsätta en verksamhet. Inför en möjlighet att komplettera anmärkning och varning med en tillsynsbot. Tillskapa och inför en generell ingripandekatalog för alla tillsynsområden, inbegripet en författningsreglerad möjlighet för tillsynsorganen att underlåta att ingripa. De olika förslagen kommer att utvecklas närmare i följande avsnitt. Frågan om att förbättra möjligheterna att använda vitet sträcker sig utanför tillsynsområdet. Utredningen begränsar sig därför i denna del till att redovisa några synpunkter som kan utgöra ett underlag vid en generell översyn av vitesinstitutet (se avsnitt 7.4.4). 7.4.1Generell möjlighet till anmärkning Behovet av anmärkning som en ingripandeform förklaras av att vissa tillsynsorgan helt saknar ingripandemöjligheter och av att vissa sektorslagar enbart möjliggör ingripanden i form av oför- pliktande uttalanden av tillsynsmyndigheten. Det senare gäller möjligheten att meddela kritik, erinran eller liknande åtgärder. Så förekommer exempelvis möjligheten att ingripa med en erinran enligt lagen om arbetslöshetskassor – Inspektionen för arbetslös- hetsförsäkringen får meddela de erinringar i fråga om en arbets- löshetskassas verksamhet som inspektionen finner behövliga. Beslutet är inte överklagbart. Inom skolans område kan tillsyns- myndigheten gentemot den offentliga skolhuvudmannen endast göra oförbindande uttalanden av kritik. Möjligheten är inte för- fattningsreglerade. Även i fråga om tillsyn över advokater och revisorer finns möjligheten att meddela en erinran, liksom i fråga om advokater möjligheten att uttala kritik: Om det bedöms tillräckligt får Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen disciplinnämnden, i stället för att tilldela en advokat en erinran, göra ett uttalande om att advokatens åtgärd är felaktig eller olämplig (8 kap. 7 § ). Det förekommer inom vissa tillsynsområden att beslut om erinran kan överklagas, t.ex. vid tillsynen över revisorer, där erinran finns som disciplinär påföljd. Närmare om utformningen av en bestämmelse om anmärkning Inom många tillsynsområden saknas en legal grund för att ingripa vid mindre allvarliga överträdelser. Möjligheten att ingripa ersätts i sådana fall av att tillsynsorganen i informella diskussioner med de objektsansvariga ger sin mening tillkänna. Sådana oförbindande uttalanden brukar vanligtvis efterföljas men i princip behöver den objektsansvarige inte följa dem. Ett problem med dessa informella kontakter är hur tillsynsorganen skall förhålla sig för det fall de inte efterföljs eller om de följs endast i viss omfattning. Oförbindande uttalanden av tillsynsorgan bör enligt utred- ningens uppfattning därför inte förekomma bland ingripande- möjligheterna vid tillsyn. Det finns två skäl för denna ståndpunkt. Den ena är att oförbindande uttalanden kan medföra en bristande efterföljd av tillsynsorganens tillsynsbeslut. Det andra skälet är rättsäkerhetsaspekten; den som utsatts för ett ingripande bör ha möjlighet att få detta överprövat. För att undvika dessa problem skall dessa informella ingripanden ersättas med en formaliserad möjlighet till anmärkning. Anmärkning bör, efter förebild från finansområdet, införas som en gemensam beteckning på den lindrigaste formen av ingripande. Den bör göras tillgänglig för alla tillsynsorgan inom all tillsyn. Anmärkningen skall ersätta erinran, kritiska uttalanden och lik- nande, vilka förekommer inom vissa sektorslagar. Den bör i huvudsak användas när det finns anledning att påtala ett miss- förhållande av något slag, utan att det för den skull finns anledning att förelägga den objektsansvarige att vidta några åtgärder. Anmärkning skall användas vid mindre allvarliga överträdelser. Exempel på vad som utgör mindre allvarliga överträdelser kan hämtas från tillämpningen av sådana bestämmelser om erinran etc som finns i dagens sektorslagar. Var gränsen går för att en överträdelse skall kräva ett kraftfullare ingripande torde vara känt inom de olika tillsynsområdena och får i övrigt utvecklas i praxis. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Om en överträdelse är att bedöma som alltför lindrig för en anmärkning föreslår utredningen att tillsynsmyndigheten bör ges en möjlighet att underlåta ett ingripande (se avsnitt 7.4.5). Beslutet om anmärkning skall kunna överklagas. Att en anmärkning skall kunna förenas med en tillsynsbot redo- visas nedan. Sammantaget kan en generaliserad reglering av anmärkning utformas på det sätt som framgår av 21 § i lagförslaget. 7.4.2Generell möjlighet till varning Vissa verksamheter som står under tillsyn förutsätter ett tillstånd av en myndighet eller någon annan form av förhandsprövning. Vid misskötsamhet kan detta tillstånd eller liknande beslut återkallas. Andra verksamheter som står under tillsyn kan påbörjas utan förhandsprövning. I dessa fall finns en möjlighet för tillsynsmyn- digheten att meddela ett förbud mot att fortsätta verksamheten eller delar av den. Det finns exempel på sektorslagar som i en återkallelse- eller förbudssituation ger tillsynsmyndigheten möjlighet att istället meddela en varning, om det föreligger särskilda skäl. Det gäller exempelvis alkohollagens bestämmelser om försäljning av öl och sanktionsmöjligheterna enligt lagen om yrkesverksamma på hälso- och sjukvårdens område. I andra fall saknas den möjligheten. Närmare om utformningen av en bestämmelse om varning Både ett beslut om återkallelse av tillstånd eller liknande och ett beslut om förbud att fortsätta verksamheten innebär att den till- synspliktiga verksamheten måste upphöra. Detta är de allvarligaste ingripandeåtgärderna vid tillsyn. Eftersom återkallelse och förbud är de mest allvarliga ingripande- formerna vid tillsyn kan det antas att tillsynsmyndigheterna i viss mån kan dra sig för att genast i en sådan situation när det aktua- liseras bruka dessa instrumentet. Som utredningen tidigare redo- visat uppfattas dessa ingripandemöjligheter ibland som för grova, eftersom det saknas möjlighet att nyansera ingripanden med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Då det inte är möjligt i dessa fall att besluta om en anmärkning (med en åtföljande tillsynsbot) enär det föreligger grund för åter- kallelse eller förbud, bör, menar utredningen, varning införas som en allmän ingripandeform som alternativ vid bedömningen av en återkallelse- eller förbudssituation. Varning utgör en lagstadgad möjlighet för tillsynsmyndigheten att markera att de uppfattar en överträdelse som allvarlig, även om tillståndet inte återkallas eller verksamheten förbjuds. Varning skall kunna komma i fråga när det föreligger klara konstaterbara skäl för att återkalla ett tillstånd (eller liknande beslut) respektive att förbjuda en viss verksamhet att fortsätta, men där det av omständigheterna i det enskilda fallet framgår att det föreligger särskilda skäl att underlåta detta. Exempel på sådana omständigheter återfinns i tillämpningen av de bestämmelser i sektorslagarna som innehåller en möjlighet till varning. Det kan naturligtvis förekomma tillståndspliktiga verksamheter för vilka varning inte passar. Visar det sig vid en analys att varningsmöjligheten inte bör användas, får det föreskrivas särskilt om detta i sektorslagen. Att en varning skall kunna förenas med en tillsynsbot redovisas nedan. Sammantaget kan en generaliserad reglering av varning utformas på det sätt som framgår av 26 § i lagförslaget. Möjligheten att besluta om sanktionsavgift finns i vissa sektors- lagar, t.ex. i arbetsmiljölagen, djurskyddslagen, , revisorslagen och . En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som riktar sig mot en konstaterad överträdelse av en författningsbestämmelse. Sank- tionsavgifter kan vara repressiva och/eller vinstbegränsande. För att fastställa sanktionsavgifter används ofta schabloner. Det är endera tillsynsmyndigheten eller en domstol som beslutar om en sank- tionsavgift. Sanktionsavgift kan åläggas både fysiska och juridiska personer. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. skyldighet att betala en sanktionsavgift uppkommer när en regelöverträdelse objektivt kan konstateras. Avgiften tillfaller, utom när det gäller straffavgiften för advokater, staten. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen En sanktionsavgift anses effektiva eftersom de erbjuder en snabb, enkel och billig lösning på de problem som beivrandet av regeln utgör. Sanktionsavgifter anses inte ingå i det straffrättsliga systemet och det finns därför i princip inga krav på att avgiften utformas i enlighet med de allmänna principer som gäller för straffrätten. Frågan om sanktionsavgifters användningsområde och utform- ning diskuterades av regeringen under förarbetena (se prop. 1981/82:142 s. 77) till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § . Utan att lägga något lagförslag angav regeringen sex principer, som skulle utgöra en god grund för framtida lagstiftningsarbetet kring sanktionsavgifter. Sanktionsavgifter bör användas på områden där regelöver- trädelse är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det enskilda fallet. Avgifter bör förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse skett eller inte. Sanktionsavgifter bör kunna beräknas utifrån en parameter, som gör det möjligt att i förväg förutse och fastställa avgiftens storlek. Konstruktionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse Om avgiftsskyldigheten skall bygga på ett strikt ansvar, bör förutsättas, att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Särskilda undantag från ett eventuellt strikt ansvar kan vara nödvändiga. Det bör inte föreligga något hinder mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer vara tillämpliga vid sidan av straffrättsliga bestämmelser avseende fysiska per- soner. Administrativa myndigheter kan, i den mån de är verksamma inom det aktuella området, tillåtas påföra sanktionsavgifter, även om det i vissa fall är lämpligare att allmän domstol prövar frågan om sanktionsavgifter. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Vikten av att avgiftssystem infördes på nya områden först efter noggranna överväganden om behov föreligger poängterades likaså. Vid utformningen av en sanktionsavgift måste hänsyn även tas till bestämmelser i den europeiska konventionen angående skyddet för mänskliga rättigheter och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen). har i sitt avlämnade betänkande (SOU 2004:37) sanktionssystem och hänsynsregler, genomfört en översyn av sanktionssystem och därvid lämnat förslag till förändringar i fråga om miljösanktionsavgifter. I ett avsnitt (3.1) diskuterar kommittén olika aspekter av frågan om miljösanktionsavgifter och . De resonemang och slutsatser som redo- visar avseende miljösanktionsavgiften och de rättsäkerhetsgarantier som skall gälla enligt delas av denna ut- redning. I propositionen 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse diskuterades frågan om det förelåg ett kon- kurrensproblem mellan en föreslagen straffavgift (som formellt sett är en sanktionsavgift) och företagsbot. Departementschefen upp- gav därvid att det torde dock inte i praktiken vara fallet och fortsatte: Anmärkningen och varningen liksom den straffavgift som beslutas i anslutning därtill är en reaktion på överträdelser av de bestämmelser som behandlas i 1 §. Det bör noteras att en företagsbot utgår som en reaktion på ett straffbart förfarande och att ändamålet är ett annat med straffavgiften. Straffavgiften utgör bara ett tillägg till det redan befintliga sanktionssystemet. Avslutningsvis pekades på möjligheten för tillsynsmyndigheten att beakta förekomsten av en företagsbot vid användande av sank- tionssystemet liksom på möjligheterna till jämkning och eftergift av företagsbot i 36 kap. 10 § . Närmare om regleringen av sanktionsavgifter Sanktionsavgifterna spelar en viktig roll inom de tillsynsområden där de förekommer. De har en utformning som är specifikt av- passad till förhållandena inom respektive tillsynsområde och där förekommande överträdelser. Beloppens storlek varierar kraftigt, då hänsyn har tagits till förhållandena inom respektive område och syftet med avgifterna (repressivt eller vinsteliminerande). Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen Utredningen har övervägt om sanktionsavgifterna skulle kunna ges en enhetlig reglering i en allmän tillsynslag eller på annat sätt ges en mer likformig reglering. Slutsatsen är dock att detta inte är lämpligt. Den sektorsvisa specialregleringen i sektorslagarna skulle nämligen bli så omfattande att värdet av den gemensamma regle- ringen skulle bli marginell. Närmare om utformningen av en tillsynsbot I vissa fall används sanktionsavgifter för att komplettera andra ingripanden. Sanktionsavgiften är då en markering av allvarligheten i en viss överträdelse. Så är exempelvis fallet med straffavgiften i revisorslagen och inom finanssektorn. Utredningen har funnit att den formen av sanktionsavgift skulle kunna ges en vidare användning. I detta avsnitt förordar utred- ningen att en ny sanktionsavgift införs vid vissa överträdelser. Sanktionsavgiften skall vara ett komplement till vissa andra ingripandemöjligheter. För att skilja denna sanktionsavgift från andra, föreslår utredningen beteckningen tillsynsbot. Enligt utredningen bör i vissa fall få beslutas att en anmärkning eller varning skall kunna kombineras med en tillsynsbot. Tillsyns- boten bör ses som ett komplement till dessa ingripandemöjligheter för att i enskilda fall kunna nyansera dem. En tillsynsbot skall däremot inte kunna beslutas som ett självständigt ingripande, såsom i fallet med miljösanktionsavgifer. Tillsynsboten är formellt sett en sanktionsavgift. Utformningen skall uppfylla tidigare redovisade principer om sanktionsavgifters användningsområde och utformning, rätt- säkerhetskrav samt inrymmas inom principerna för förhållandet mellan sanktionsavgift och företagsbot. Ansvaret för en tillsynsbot är strikt, dvs. betalningsskyldighet för tillsynsboten uppkommer när en regelöverträdelse objektivt kan konstateras. Det finns inget krav på oaktsamhet eller uppsåt. Från effektivitetssynpunkt är det en fördel att en skyldighet att erlägga avgiften uppkommer utan att man behöver fastställa skuld hos någon och att avgiften kan fastställas schablonmässigt och på ett sätt som gör en fördjupad utredning i det enskilda fallet onödig. Tillsynsbot kan åläggas både fysiska och juridiska personer. För att det skall kunna besluta om en tillsynsbot bör det krävas att regeringen särskilt meddelat föreskrifter om i vilka fall den kan Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen aktualiseras, liksom om tillsynsbotens storlek, på motsvarande sätt som gäller inom miljöområdet. Vid beslut om sådana föreskrifter skall naturligtvis hänsyn tas till de tidigare redovisade principerna för användning av sanktionsavgifter. Saknas föreskrifter om för vilka överträdelser en tillsynsbot kan beslutas kan tillsynsmyndig- heten endast besluta om anmärkning eller varning. Möjligheten att besluta om tillsynsbot står således bara till buds vid vissa, närmare av regeringen angivna regelöverträdelser. De gränser inom vilka storleken på en sanktionsavgift kan bestämmas anges vanligen direkt i sektorslagarna. Det kan gälla som lägst som i fallet med miljösanktionsavgift, och högst , som i fallet med konkurrensskadeavgiften. För tillsynsboten – som är ett komplement till andra ingripanden – bör storleken kunna variera mellan och . Regeringen skall, enligt utredningens förslag, besluta om de beloppsintervall som skall gälla för respektive överträdelse. När storleken på tillsynsboten i det enskilda fallet skall bestäm- mas bör hänsyn tas till olika omständigheter såsom överträdelsens art och hur länge den har pågått. Även andra omständigheter såsom bestämmelsens betydelse för tillsynsområdet bör beaktas när avgiftens storlek bestäms. 2003/04:121 Ny produktsäker- hetslag (s. 200) ges vissa exempel på vad som kan utgöra sådana omständigheter. Möjlighet att vid bestämmandet av botens storlek beakta den vinst som överträdelsen inneburit för den objekts- ansvarige måste också finnas. I mildrande riktning bör kunna beaktas exempelvis om den objektsansvarige snabbt upphör med överträdelsen, sedan den på- talats av tillsynsmyndigheten och om den objektsansvarige sam- arbetar väl med tillsynsmyndigheten under utredningen. Dagens sanktionsavgifter beslutas endera av tillsynsmyndigheten eller av domstol. Eftersom tillsynsboten är en del av tillsyns- förfarandet och används inom ramen för tillsynsverksamheten som ett redskap för att nyansera ingripandena anmärkning och varning, framstår det för utredningen som rimligt, att tillsynsorganen i de fall de äger rätt att besluta om någon av dessa ingripande- möjligheter även skall besluta om tillsynsbot. Den konstruktion av tillsynsboten som utredningen föreslår innebär att – om regeringen meddelat föreskrifter inom ett till- synsområde om tillsynsbot – tillsynsmyndigheten i princip är skyl- dig att besluta om tillsynsbot när den finner att en anmärkning eller varning skall beslutas. För att tillgodose de krav som följer av Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen bör det finnas en möjlighet för tillsyns- myndigheten att under vissa särskilda förutsättningar låta bli att besluta om tillsynsbot. Denna fråga behandlas i avsnitt 7.4.5. Beslut om anmärkning och om varning skall kunna överklagas. Den del av ingripandebeslutet som avser tillsynsbot bör kunna prövas separat. En objektsansvarig skall kunna godta anmärkningen eller varningen men få frågor om tillsynsboten prövat vid över- klagandet. Genom möjligheten att överklaga beslutet tillgodoses rättssäkerheten. För att ett system med tillsynsbot skall kunna tillämpas på ett effektivt sätt bör bestämmelser om hur tillsynsboten skall betalas ingå i en reglering. Av 3 kap 1 § första stycket 6 utsökningsbalken följer att en förvaltningsmyndighets beslut får verkställas enligt den lagen om det finns en särskild föreskrift om detta. Utredningen anser att ett beslut om tillsynsbot skall utgöra en exekutionstitel som kan verkställas utan domstolsförfarande. En reglering av att en tillsynsbot får verkställas om den är obetald och förfallen till betalning behövs sålunda. Detta kräver i sin tur en reglering om när betalning skall ske och till vem. Slutligen bör finnas en reglering av indrivning av en förfallen tillsynsbot. Sammantaget kan en generaliserad reglering av tillsynsboten utformas på det sätt som framgår av 28 32 §§ i lagförslaget. 7.4.4En översyn av vitesinstitutet Den traditionella ingripandemöjligheten vid tillsyn är att till- synsmyndigheten får meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas, vanligtvis med en möjlighet att dessa förelägganden och förbud får förenas med ett vite. Vite är ett hot om att betalningsansvar kan uppstå, om någon inte skulle följa ett föreläggande eller förbud. Vite är alltså avsett att styra någons beteende i ett enskilt fall för framtiden. Eftersom ett vites- föreläggande kan riktas mot såväl en juridisk som fysisk person och kan utformas efter vad som i det enskilda fallet är lämpligt, är vite den sanktion som på tillsynsområdet tillämpas i störst utsträck- ning. Viten handläggs enligt lagen om viten (viteslagen). I delbetänkandet pekade utredningen på att viteshotet visserligen uppfattas som verkningsfullt, men att systemet har brister genom att vara tidsödande och tungrott om föreläggandet inte efterlevs. Tydligare och effektivare ingripanden i tillsynen remissvaren framkom en del kritik mot möjligheten att använda vitesinstitutet vid tillsyn. Remissinstanserna menade att det i viteslagen finns inslag som skapar problem i tillsynen och därför bör ses över. Det fanns även positiva synpunkter, såsom att vitet har visat sig vara ett i allmänhet verksamt sätt att framtvinga efterföljd av uppställda krav. Nedan redovisar utredningen några idéer om förändringar i vitet, vilka lämpligen bör prövas vid en allmän översyn av vitesbestäm- melserna. kan vid hanteringen av vitet två överklagandeförfaranden genomgås. Först kan själva vitesföreläggandet överklagas. Därefter kan beslutet att utdöma vitet överklagas. Den dubbla prövningen kan göra att ett tillsynsärende drar ut och därmed drabba det skyddsintresse som tillsynen skall tillgodose. Det förekommer att ett beslut om vitesföreläggande enligt en uttrycklig bestämmelse inte kan överklagas. I sådana fall kan den som har att döma ut vitet ha rätt att ompröva föreläggandet i dess helhet i målet om vitets utdömande. Frågor om utdömande av vite prövas enligt 6 § viteslagen av länsrätt i första instans. Vid överklagande till kammarrätten gäller krav på prövningstillstånd. För att ett vitesföreläggande skall kunna verkställas krävs enligt förvaltningsrättslig praxis att föreläggandet är så klart och tydligt formulerat att det inte råder någon tvekan om vad adressaten har att iaktta för att efterkomma det. En remissinstans har framfört att detta krav på ett vitesföreläggandes utformning, som upprätthålls av domstolarna, skapar problem. Att i detalj ange vilka konkreta åtgärder som skall vidtas strider mot uppfattningen att en till- synsmyndighet i första hand skall sträva efter att kräva ett visst resultat.