sou · GSB37 · 2005-01-01 00:00:00 — Vidare har utredningen angett dels att om skall ta fram information om all kabel som har förlagts krävs det ett stort efterforskningsarbete, bl.a. på regionnivå, dels att det uppstår problem för när en aktör gräver ned ledningar och sedan vill överlåta ledningar till andra aktörer, eftersom en sådan överlåtelse fordrar tillstånd från väghålllaren. Enligt utredningen kräver i de avtal som skrivs med opera- törerna att få kännedom om sådana överlåtelser, men sådan information lämnas . Som har angetts i avsnitt 3.1 innebär vårt uppdrag i denna del dels att vi skall överväga olika frågor om sakrättsligt skydd vid över- låtelse eller pantsättning av en ledningsrätt som utgör lös egendom, dels att vi skall utreda frågan om inrättande av ett ledningsrätts- register. När det gäller den sist nämnda frågan pekas i direktiven på två omständigheter som skulle kunna motivera ett ledningsrätts- register. För det första anges att ett register med uppgifter om aktuella ledningsrättshavare och eventuella andrahandsnyttjare skulle kunna underlätta för enskilda och för det allmänna att kom- ma i kontakt med dem. För det andra sägs det att ett ledningsrätts- register även skulle kunna ligga till grund för regler om sakrättsligt skydd i samband med överlåtelse eller pantsättning. Beträffande registerfrågan anges det dock att vi inte får lägga fram några förslag som förutsätter att ett register byggs upp. Det anförda uppfattar vi på det viset att frågan om inrättande av ett ledningsrättsregister skall övervägas i enlighet med direktiven, men att vi är förhindrade att lägga fram författningsförslag som innebär att ett helt nytt register skapas. Enligt vår mening är det inte heller förenligt med direktiven att lägga fram förslag som innebär att befintliga register på ett eller annat sätt ges tilläggsfunktioner. Om vi skulle finna att det av någon anledning föreligger behov av för- fattningsändringar, kommer vi således enbart att kunna diskutera olika möjliga alternativ till lösning. Avslutningsvis kan konstateras att den del av uppdraget som gäller frågan om att vi skall överväga om det finns behov av sär- skilda sakrättsliga regler till skydd för nyttjanderättshavare får anses ha hanterats i den tidigare omnämnda promemorian med utkast till lagrådsremiss. När det gäller förslaget som möjliggör andrahandsupplåtelser anges däri nämligen bl.a. att avtalen, som förutsätts krävas vid sidan av lantmäterimyndighetens beslut, bör följa de regler som gäller för den upplåtelseform som de är att hän- föra till, dvs. anläggningsarrende, lägenhetsarrende eller lokalhyra (se avsnitt 2.1.2).21 Detta får anses innefatta också de sakrättsliga regler som gäller för respektive upplåtelseform. 21 A. utkast till lagrådsremiss s. 23 f. 3.4.2Behovet av att kunna finna ledningsrättshavaren och eventuella andrahandsnyttjare Bedömning: Behovet av ett ledningsrättsregister för att kunna komma i kontakt med ledningsrättshavaren och eventuella andra- handsnyttjare är inte så stort att det motiverar att ett särskilt sådant register inrättas. I stället bör det befintliga fastighetsregistret användas för detta ändamål. Som har framgått återfinns i fastighetsregistret uppgifter om ledningsrätter (se avsnitt 3.2.3). Registret innehåller därvid information om de utrymmen som har upplåtits med ledningsrätt, men saknar uppgifter om vilka som innehar ledningsrätterna. kan dock innehålla uppgift om vem som är ledningshavare.22 Uppgifter av detta slag är dock frivilliga, vilket medför att registrets redovisning i detta avseende får betraktas som bristfällig. Vidare förs uppgift om ledningshavare in som s.k. fritext i registret. Detta medför att en och samma ledningshavare kan vara registrerad t.ex. under olika namnformer eller med en äldre stavning av namnet. Dessutom uppdateras inte uppgifterna, eftersom det inte sker någon avisering vid ägarbyten, namn- ändringar, fusioner eller andra typer av förändringar. Det återfinns således åtskilliga juridiska personer i registret som inte längre existerar. I fastighetsregistret görs det alltså normalt inte någon anteckning om vem som innehar en ledningsrätt som belastar en fastighet. Det framgår av den aktuella bestämmelsen (22 § förordningen om fastighetsregister) att detta gäller för alla slag av s.k. officialrättigheter, dvs. rättigheter av offentligrättslig karaktär.23 bör det påpekas att det saknas bestämmelser som reg- lerar den civilrättsliga sidan av en övergång av rättigheter av detta slag. För avtal om upplåtelse av andra nyttjanderättsformer än arrenden och tomträtt finns alltså inga speciella krav, utan reglerna i lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögen- hetsrättens område (den s.k. avtalslagen) är tillämpliga. 22Begreppet ledningshavare används i registersammanhang på förmånssidan för lednings- rätt. 23Med detta avses bruksrättigheter som är baserade på expropriation eller liknande tvångs- förvärv, t.ex. ledningsrätt. Även uttrycket tvångsrättighet används för att beskriva rättigheter av nu aktuellt slag. gäller de vanligaste officialrättigheterna, t.ex. servitut eller led- ningsrätt som är tillbehör till fast egendom, torde det förhållandet att rättighetshavaren inte antecknas dock knappast innebära något problem, eftersom den berättigade alltid är fastigheten och därmed dess ägare. Dessutom förutsätts det när det gäller vägrätt att väg- hållaren, dvs. rättighetshavaren, är staten eller en kommun (5 § väg- lagen), vilket medför att vägrätten inte kan överlåtas i vanlig mening. Vad däremot gäller nyttjanderätter som har skapats genom expropriation eller ledningsrätt får det betraktas som något mera oklart hur man skall se på saken. Beträffande en nyttjanderätt som har tillkommit genom tvångsförfoganden av detta slag torde det inte finnas några hinder mot att den överlåts. Inte heller behöver fastighetsägaren lämna tillstånd till en sådan överlåtelse. Som vi ser det får detta anses gälla även beträffande ledningsrätt. Om över- låtelse kan ske utan någon som helst medverkan av fastighets- ägaren, torde detsamma gälla också vid pantsättning av rättigheten. I likhet med och hetsrättslig forskning menar vi därmed att sakrättsligt skydd i dessa fall får anses uppkomma genom själva avtalet (se avsnitten 3.2.2 och 3.3.2). Behövs det ett särskilt ledningsrättsregister för att kunna komma i kontakt med ledningsrättshavare och eventuella nyttjanderättshavare? Officialrättigheter kan inte rubbas med civilrättsliga medel. Om nyttjanderätten eller servitutet missbrukas på något sätt, får fastig- hetsägaren i stället använda sig av andra metoder för att åstad- komma rättelse. Fastighetsägaren kan således knappast anses ha något mera framträdande behov av att kunna komma i kontakt med ledningsrättshavare och eventuella andrahandsnyttjare för att lösa problem som rör nyttjanderätten eller servitutet. Vidare har den väsentliga frågan om ersättning lösts genom att enbart en- gångsersättning förekommer vid instiftande av tvångsrättigheter. Det kan därmed konstateras att det i stort sett endast är i två sammanhang som det är viktigt för en fastighetsägare att kunna komma i kontakt en ledningsrättshavare eller en möjlig andra- handsnyttjare. För det första kan detta behövas om fastighetsägaren har anspråk på ersättning eller liknande på grund av skador på fastigheten till följd av arbeten på ledning eller ledningstillbehör. det finnas behov av att komma i kontakt med exempelvis lednings- rättshavaren om fastighetsägaren eller någon annan råkar skada ledning eller tillbehör till denna och därför vill klara ut skuld- och ersättningsfrågor. Som exempel kan nämnas situationen att ett stag till en ledningsstolpe blir påkört och skadat av en skogsmaskin. Det bör dock påpekas att det i ledningsbeslut kan tas in krav på underrättelse till ledningsrättshavare innan vissa åtgärder vidtas, t.ex. att fastighetsägaren är skyldig att underrätta en innehavare av ledningsrätt innan grävningsarbeten påbörjas. Också det allmänna kan ha behov av att komma i kontakt med en ledningsrättshavare. Det kan därvid handla om att en ledning måste flyttas i samband med ett vägbygge eller annars i samband med ändrade förhållanden (33 § ledningsrättslagen). Frågan är om det nu anförda utgör tillräckliga skäl för att till- skapa ett särskilt register för ledningsrätt. Enligt vår mening torde behovet av ett sådant register inte vara tillräckligt stort. Om led- ningarna är upplåtna med ledningsrätt, visar alltid ledningsbeslutet till vem upplåtelsen har skett. Och om ledningarna med tillhörande ledningsrätt har överlåtits torde i allmänhet upplysningar om för- värvaren kunna erhållas från den till vilken ledningsrättsupplåtelsen skedde från början. Ifall detta inte skulle lyckas finns alltid möjlig- heten att i officiella sammanhang tillämpa reglerna om kallelse på okända sakägare (16 § ledningsrättslagen och 4 kap. 18 § fastighets- bildningslagen). Till detta kommer att införandet och uppbygg- naden av ett särskilt ledningsrättsregister tveklöst skulle medföra betydande kostnader. Det finns i sammanhanget skäl att också erinra om diskussionen om panträtt i byggnad på ofri grund. Det första förslaget i frågan, som lades fram av i betänkandet Pant- rätt i registrerad nyttjanderätt, byggde på tanken att pantobjektet skulle bestå av nyttjanderätten till marken i förening med byggnad och annan egendom som nyttjanderättshavaren har där.24 Utred- ningens förslag ledde dock inte till lagstiftning, bl.a. därför att in- skrivningsmyndigheterna saknade möjligheter att fullgöra de till- tänkta arbetsuppgifterna inom ramen för ett manuellt register. Vidare uttrycktes farhågor om att ett genomförande av förslaget skulle rasera det gällande systemet för fastighetsindelning och fastighetsredovisning. Slutligen var finansieringsfrågorna tvek- samma.25 24SOU 1984:22 s. 107 ff. 1997/98:98 s. 22 ff. Ytterligare ett förslag lades fram i rapporten i byggnader på annans mark av en utredare med uppdrag att biträda Justitiedepartementet.26 Detta förslag vilade på tanken att endast byggnaden skulle bli föremål för registrering. Förslaget föll på grund av att behovet av en ny kreditsäkerhetsform enligt rege- ringen framstod som förhållandevis begränsat. Eftersom vinsterna med ett nytt system framstod som osäkra, ansågs det mycket tvek- samt om ett nytt system – baserat på ett registreringsförfarande – skulle kunna finansieras av dem som skulle nyttja systemet. Det framhölls vidare att ett nytt system med nödvändighet skulle bli mycket komplicerat och därmed svårt att tillämpa. Inte heller detta förslag har alltså lett till lagstiftning.27 Vad som har nämnts talar alltså för att man bör ta till enklare lösningar än att föreslå ett särskilt ledningsrättsregister. Exempelvis skulle man – ungefär på samma sätt som registrering av pantbrev enligt 22 kap. 12 § jordabalken – kunna införa en möjlighet till frivillig registrering av innehav av ledningsrätt. Ett annat alternativ är att, som en slags ordningsföreskrift eller rentav som ett villkor för att överlåtelse av ledningsrätt skall vara giltig, kräva skriftlighet och registrering. Enligt vad vi har inhämtat från torde det inte möta några större hinder att göra nödvändiga tekniska ändringar i fastighetsregistret för att möjliggöra registrering av innehavare av ledningsrätt. har dock ännu inte gjort någon be- dömning vad gäller möjligheterna att registrera andrahandsnyttjare. Det bör vidare understrykas, som har framgått av avsnitt 3.2.4, att fastighetsregistrets inskrivningsdel är föremål för en större översyn. Inom ramen för denna översyn, som beräknas pågå till utgången av , finns det redan en aktivitet inplanerad under innevarande år, som avser frågan om registrering av lednings- rättshavare i fastighetsregistret. I en förstudie kommer därvid att undersökas möjligheten att vidareutveckla det nuvarande rättig- hetsredovisningssystemet. I en senare etapp inom projektet kom- mer även att studeras rättighetshanteringen i såväl fastighets- registrets allmänna del som dess inskrivningsdel. Syftet med denna studie kommer att vara att undersöka möjligheten att skapa ett samordnat rättighetsredovisningssystem. Sammantaget menar vi att behovet av ett ledningsrättsregister för att komma i kontakt med ledningsrättshavaren och eventuella 26Ds 2001:21 s. 23 ff. 2002/03:57 s. 32 ff. andrahandsnyttjare sannolikt inte är så stort att det motiverar in- rättandet av ett särskilt sådant register. Vi förordar i stället att det befintliga fastighetsregistret utnyttjas för ändamålet, t.ex. genom att det i 22 § förordningen om fastighetsregister förs in en före- skrift om registrering av innehav av ledningsrätt (se vidare av- snitt 3.4.4). Som har framgått innebär våra direktiv avseende denna del av uppdraget att vi inte skall lägga fram några konkreta författ- ningsförslag. Frågan om att ge fastighetsregistret tilläggsfunktioner för att underlätta möjligheterna att komma i kontakt med lednings- rättshavare och eventuella andrahandsnyttjare bör dock övervägas i särskild ordning. Spörsmålet om några rättsverkningar i så fall skulle kunna knytas till en sådan registrering diskuteras i nästföljande två avsnitt. 3.4.3Behovet av ett särskilt ledningsrättsregister som kan ligga till grund för sakrättsligt skydd vid överlåtelse eller pantsättning Bedömning: Det bör inte heller inrättas ett särskilt ledningsrätts- register som kan ligga till grund för sakrättsligt skydd vid över- låtelse eller pantsättning. I stället bör man, om något skall göras, även i detta avseende arbeta med det befintliga fastighetsregistret. Vid ledningsrättslagens tillkomst övervägde man att använda samma tillvägagångssätt som i väglagen för att sakrättsligt trygga rätten att dra fram och bibehålla ledningar på annans mark.28 Som bekant valdes dock en annan lösning. Detta har medfört att led- ningsrätt i många fall sannolikt inte används för att trygga en hel ledningssträckning. De flesta ledningshavare torde i stället använda en kombination av frivilliga upplåtelser och ledningsrätt för att säkra markåtkomst för en ledningssträckning. Det bör uppmärksammas att det finns ledningshavare som mera konsekvent använder sig av ledningsrätt för att trygga hela ledningssträckor. Till skillnad från vad som gäller för fastigheter, tomträtter, fartyg och luftfartyg är det alltså inte säkert att hela objektet för en överlåtelse eller en pantsättning är tillgängligt för registrering. 1973:157 s. 19 ff. bedömning, bl.a. efter att ha diskuterat frågan med företrädare för , är att endast delar av en ledningssträck- ning knappast är av intresse som kreditobjekt. Det nu anförda får anses innebära att ett ledningsrättsregister i många fall enbart skulle fylla någon funktion som underlag för sakrättsligt skydd vid överlåtelse och pantsättning av ledning med tillhörande lednings- rätt i fall när det rör sig om hela ledningssträckningar. Finns det behov av ett särskilt ledningsrättsregister för sakrättsligt skydd vid överlåtelse och pantsättning? Frågan är då om det i vissa situationer skulle vara av värde att till- skapa ett särskilt ledningsrättsregister. Tanken skulle i så fall när- mast vara att försöka uppmuntra ledningsrättshavarna att ansöka om ledningsrätt för en hel ledningssträckning, dvs. även för de delar av sträckningen som är tryggade genom avtal. Med en hel ledningssträckning avses fortsättningsvis även vad som i enlighet med vad som nämndes kan karakteriseras som en ekonomiskt sett värdefull del av en sådan sträckning. Ett alternativ skulle självfallet kunna vara att – i ett särskilt led- ningsrättsregister eller i det befintliga fastighetsregistret – införa en möjlighet att utsträcka ledningsrätten till att omfatta hela lednings- sträckningen. Detta torde dock innebära att man i princip skulle anamma den tidigare förkastade väglagsmodellen. Det skulle dock kunna ske genom att, förutom ledningsrätterna, medge registrering av de olika avtal varigenom upplåtelse för ledningen har skett. En sådan registrering framstår dock som tidsödande och kostnads- krävande. Dessutom är det osäkert om sådana avtal alltid finns och om ledningshavarna i sådana fall har tillgång till handlingarna. Många avtal kan vidare vara så gamla att de har gått ut. Även om avtalet rent faktiskt tillämpas efter avtalstidens utgång kan lämplig- heten av en registrering ifrågasättas. Härutöver kan man anta att en registrering i ett särskilt register i stor utsträckning skulle innebära dubbelarbete, eftersom de flesta avtalen förmodligen redan skulle vara inskrivna i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Till detta kan fogas den mera principiella invändningen att – i den mån man ser ledningen som en helhet, där hela anordningen med tillbehör krävs för att nå det åsyftade resultatet, t.ex. effektiv framledning av elektricitet, telefoni eller datakommunikation – en pantsättning av endast en del av denna helhet skulle strida mot grundläggande sakrättsliga principer. Beträffande fast egendom är det klart att pantsättning endast kan ske av fastigheten i dess hel- het. Att t.ex. pantsätta en ideell andel i egendomen är inte möjligt. När det gäller lös egendom anses en liknande princip gällande. Det handlar därvid om de s.k. sammanfogandefallen, dvs. när lös egen- dom som omfattas av äganderättsförbehåll eller liknande har in- fogats i annan lös egendom.29 Tanken är här att om egendomen infogas i annan lös egendom kan äganderättsförbehåll förlora sin verkan om egendomen där det infogats framstår som huvud- egendomen. Detsamma anses gälla om sambandets brytande skulle kunna leda till betydande värdeförstöring. Överfört på ledningar skulle detta kunna innebär att en pant- sättning, som kan medföra att en ny ägare kan komma att inneha en del av ledningen, i vissa fall inte skulle kunna godtas med hän- visning till risken för värdeförstöring – nämligen om den nya ägaren inte skulle vilja samarbeta med de andra ägarna. Som exempel kan nämnas fallen att den nya ägaren bestämmer sig för att nedmontera sin del av ledningssträckningen eller ställer helt orim- liga villkor för samarbetet. Det nu anförda talar klart mot införandet av ett särskilt lednings- rättsregister som kan ligga till grund för sakrättsligt skydd i sam- band med överlåtelse eller pantsättning av ledning med tillhörande ledningsrätt. I stället förefaller det, om något skall göras, ligga när- mare till hands att även i detta avseende arbeta med det befintliga fastighetsregistret (se vidare avsnitt 3.4.4). När det gäller ledningar som kan bli föremål för ledningsrätt, men som har tryggats på frivillig väg, t.ex. genom avtal om nytt- janderätt, kan övervägas om inte motsvarande anteckningar skulle kunna göras i fastighetsregistrets inskrivningsdel. En sådan lösning skulle dock fordra ett övervägande av effekterna av reglerna i 7 kap. 8 § jordabalken, som innehåller bestämmelser om vad som gäller sakrättsligt vid ändring i eller tillägg till ett upplåtelseavtal. 29 a. a. s. 24 f. och Håstad a. a. s. 182 ff. 3.4.4En tänkbar modell för att uppnå sakrättslig verkan i vissa fall En konstruktion som skulle kunna medföra att anteckningar i fastighetsregistret om innehav i vissa fall skulle kunna ges sak- rättslig verkan är att använda kreditsäkerhetsformen säker- hetsöverlåtelse. Med säkerhetsöverlåtelse brukar avses en pant- sättning som framstår som en överlåtelse, men där äganderätten återgår till överlåtaren när skulden är betald. Det är alltså inte fråga om ett köp i vanlig mening, utan en kreditgivning mot säkerhet i viss egendom. Metoden kan dock inte användas beträffande fast egendom, men väl när det gäller lös egendom, som inte utgör lösöre. Med ett tillkommande sakrättsligt moment – t.ex. registre- ring enligt lagen (1845:50) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva (lösöreköpslagen) – kan man dock tänka sig säkerhetsöverlåtelse av lösöre.30 Den nu diskuterade lösningen bygger på tanken att en lednings- sträckning i sin helhet kan utgöra en ekonomisk eller administrativ enhet som har ett sådant ekonomiskt värde att den kan realiseras. Eftersom en sådan enhet kan överlåtas i sin helhet, torde den även kunna pantsättas. Vad som är att betrakta som en sådan ekono- miskt värdefull sträckning eller del av sträckning som kan bli före- mål för överlåtelse eller pantsättning får bli en fråga för parterna och olika marknadsaktörer att avgöra. Det skulle alltså kunna handla om ledningar med eventuella tillbehör som helt eller delvis är tryggade med ledningsrätt. Enligt den nu skisserade konstruktionen skulle det kunna före- skrivas att överlåtelse och pantsättning endast får ske av lednings- sträckningen i dess helhet genom säkerhetsöverlåtelse, att denna överlåtelse i så fall skall antecknas i fastighetsregistret samt att – om sådan registrering inte har skett – säkerhetsöverlåtelsen inte skall vara gällande mot ledningsägarens borgenärer. Den nu tänkta lösningen skulle alltså innebära ett frångående av principen att sak- rättsligt skydd sker vid överlåtelse och pantsättning genom avtalet. Det skulle med en lösning av detta slag också ligga nära till hands att föreslå en registrering på motsvarande sätt vid ordinär över- låtelse av ledning. Om en del av en ledning utgör fastighetstill- behör, dvs. fast egendom, kan den nu tänkta metoden inte använ- 30 a. a. s. 101. Det skulle då kunna vara befogat att med stöd av 16 och 34 §§ ledningsrättslagen upphäva ett förordnande om att ledningsrätt skall utgöra fastighetstillbehör. Med den nu diskuterade modellen torde man få en fungerande ordning för pantsättning och överlåtelse. Värdet skulle då kunna bestå i dels att den nya ägaren till ledningen kan ta ut avgifter av dem som vill utnyttja ledningen (t.ex. kapacitetsupplåtelse), dels att den nya ägaren kan integrera ledningen i ett eget nät. Vad som är utgångspunkten för det sakrättsliga momentet vid dessa typer av transaktioner kompliceras i viss mån av Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 1988 s. 257.31 Som har anförts kan man enligt vår uppfattning utgå från att förvärvaren av nyttjanderätten får sakrättsligt skydd gentemot överlåtarens borgenärer redan genom överlåtelseavtalet. I det nämnda rättsfallet har dock förklarat att förvärvare av hyresrätt vinner skydd mot överlåtarens borgenärer genom underrättelse till hyresvärden av överlåtelsen. Detta medför att underrättelse kom- mer att vara det sakrättsligt verkande momentet såväl vid över- låtelse som vid pantsättning på den kommersiella hyresrättens område. Enligt vår mening finns det dock starka skäl att undvika under- rättelse som sakrättsligt moment när det gäller nyttjanderätt till ledningar. Antalet fastighetsägare som kan beröras kan helt enkelt komma att vara för stort. Det framstår knappast som en lämplig ordning att en överlåtelse blir sakrättsligt ogiltig därför att någon enstaka fastighetsägare av misstag inte har underrättats. En annan sak är dock att det ligger i ledningsrättshavarens eller andrahandsnyttjarens intresse att underlätta för den som tar över ledningar m.m. genom att underrätta fastighetsägarens så att denne vet att det kommer en ny operatör (ägare). Det är också bra om fastighetsägaren vet till vem som uppgift om koder eller lås kan ges. En annan fråga som enligt vår uppfattning kan ställa till problem är spörsmålet om fastighetsägarens tillstånd krävs vid en överlåtelse av en ledning som har tryggats genom nyttjanderätt. Det anges ofta att överlåtelse av nyttjanderätt enligt huvudregeln kräver fastighets- ägarens samtycke. När det gäller frågan om och i vilken utsträck- ning en fastighetsägare bör tåla personskifte på nyttjarsidan är naturligtvis det avgörande hur beroende fastighetsägaren är av nytt- janderättshavarens person. 31 , Kommersiell hyresrätt, 3 uppl., 2003, s. 211 ff. Mot detta kan ställas nyttjanderättshavarens intresse av att kunna tillgodogöra sig värdet av arbete och investeringar genom att överlåta nyttjanderätten.