sou · GSB33 · 2005-01-01 00:00:00 — 4. på begäran av Statens insti- 21 Senaste lydelse 1996:797 står vården vid ett LVM-hem efterforska, hämta eller förflytta någon som skall tas in i hemmet eller som vårdas där med stöd av denna lag. tutionsstyrelse efterforska, hämta eller förflytta någon som skall tas in i hemmet eller som vårdas där med stöd av denna lag. Är någon som har beretts Är någon som har beretts vård med stöd av denna lag vård med stöd av denna lag misstänkt för brott, för vilket misstänkt för brott, för vilket än fängelse och som hör än fängelse och som hör under allmänt åtal, samt har under allmänt åtal, samt har påbörjades eller under vårdti- påbörjades eller under vårdti- den, skall åklagaren pröva om den, skall åklagaren pröva om åtal lämpligen bör ske. åtal lämpligen bör ske. förestår vården vid det hem där institutionsstyrelse eller, om vår- den misstänkte vårdas eller, om den har upphört, socialnämnden vården har upphört, socialnämn- skall därvid höras om det inte är den skall därvid höras om det inte är obehövligt. denna lag socialnämnden i den denna lag socialnämnden i den kommun som enligt 2 kap. 2 § kommun som enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) har socialtjänstlagen (2001:453) har ansvaret för att den enskilde får ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp som han det stöd och den hjälp som han eller hon behöver. ärenden till en annan social- ning av ärenden till en annan nämnd kan ske i vissa fall fram- socialnämnd kan ske i vissa fall går av 16 kap. 1 § socialtjänst- framgår av 16 kap. 1 § social- 5 § och med anledning av om- 5 § och med anledning av om- händertagande enligt 13 § fattas händertagande enligt 13 § fattas av den länsrätt inom vars dom- av den länsrätt inom vars dom- krets den ansvariga kommunen är belägen. Den länsrätt som meddelade beslutet om vård be- slutar också i frågor som avses i 44 § första stycket. krets den ansvariga kommunen är belägen. Den länsrätt som meddelade beslutet om vård be- slutar också i frågor som avses i 44 a § första stycket. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Beträffande beslut om omhändertagande som fat- tats före lagens ikraftträdande gäller bestämmelserna i 15, 16 och 18 §§ i dess tidigare lydelse. Bestämmelserna i 18 a § och 18 b § skall inte tillämpas på beslut om omhändertagande som fattats före lagens ikraftträdande. 3.Beslut som före lagens ikraftträdande fattats av den som före- står vården vid ett LVM-hem skall vid tillämpningen av denna lag anses fattade av . Beträffande rätten att överklaga sådana beslut skall dock bestämmelserna om överkla- gande i dess tidigare lydelse alltjämt tillämpas. lag om ändring i polislagen (1984:387) Härigenom föreskrivs i fråga om polislagen (1984:387) att en ny paragraf – 12 a § – skall införas av följande lydelse. Om det finns skälig anledning anta att någon skall omhändertas med stöd av 13 § lagen (1988:870) om vård vid miss- bruk i vissa fall och kan social- nämndens beslut om sådant om- händertagande inte avvaktas med hänsyn till att det föreligger en överhängande och allvarlig risk för att den enskilde kommer till skada, får den enskilde tas om hand av en polisman för att ge- nom dennes försorg skyndsamt överlämnas till sjukhus. Bestämmelserna i första stycket innebär ingen inskränkning i möj- ligheterna att omhänderta en per- son enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade per- soner m.m. Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete samt vissa principiella utgångspunkter har den socialtjänstbaserade miss- brukarvården genomgått en kraftig strukturförändring. Det har skett en tyngdpunktsförskjutning från institutionsvård till öppna vårdformer, men också från vård utan samtycke enligt LVM till behovsprövad frivillig vård enligt socialtjänstlagen. Användningen av tvångsvårdsinstitutet har i ett längre tidsperspektiv förändrats på ett mycket påtagligt sätt: Antalet ansökningar om vård har minskat avsevärt sedan nya LVM:s ikraftträdande , som det har skett en märkbar förskjutning i det initiala skedet: från plane- rade till akuta intagningar i form av omhändertagande. inleds LVM-vistelsen i tre av fyra fall genom ett omhändertagande. Denna utveckling var några av skälen till att regeringen tillsatte en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av tillämp- ningen av LVM. Av direktiven (dir. 2002:10) framgår bland annat, att utredaren skall analysera orsakerna till ovannämnda utveckling samt bedöma hur den har påverkat de socialt mest utsatta med missbruksproblem. Analysen skall göras mot bakgrund av miss- brukets och missbrukarvårdens utveckling i stort. Av särskilt intresse, framhåller regeringen, är bedömning av missbrukarens vårdbehov, vårdens innehåll och förväntade resultat samt de ekonomiska prioriteringar som ligger bakom valet av vårdform. Kommunaliseringen av utrednings- och ansökningsförfarandet vid beredande av vård enligt 4 § LVM är en fråga som utredaren skall överväga om den har haft betydelse för hur LVM tillämpas. Utredaren skall enligt direktiven också belysa LVM-vårdens och eftervårdens utformning, bland annat utifrån samspelet mellan SiS och . Utredningens uppdrag och arbete samt vissa principiella utgångspunkter En central fråga i direktiven är vad som kan bidra till att stärka rättsskyddet för den enskilde klienten. Utredaren skall bilda sig en uppfattning dels om användningen av tvångsmedel inom LVM- vården, dels om de särskilda befogenheterna i LVM är ändamåls- enligt och rättssäkert utformade. Denna bedömning skall grunda sig på internationella åtagande på området för mänskliga rättigheter, däribland europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande medborgerliga friheterna () som är inkorpo- rerad med svensk rätt. Utredaren skall föreslå förändringar som kan bidra till att stärka rättsskyddet för den enskilde och till att förbättra insatserna så att dessa är relevanta för den enskilde miss- brukarens vårdbehov /---/. Det står utredaren fritt att ta upp andra näraliggande frågor om de kan bidra till att de mest utsatta missbrukarnas vårdbehov tillgodoses och att deras rättssäkerhet stärks. Däremot är det klart utsagt i direktiven att det inte ingår i utredningens uppdrag att föreslå vare sig att tvångsvård enligt LVM skall avskaffas eller begränsas. Under arbetets gång har framförts att utredningen borde ta ställning till om en ny utredning bör tillsättas med syfte att göra en översyn av utformningen av LVM. Enligt regeringens direktiv är emellertid uppdraget att överväga om LVM i sin nuvarande utformning motsvarar de höga krav på rättssäkerhet som måste ställas på denna typ av lagstiftning. Regeringens direktiv är i sin helhet intagna i bilaga 1. Som framgår ovan är en av utredningens uppgifter att föreslå förändringar som kan bidra till att stärka rättsskyddet för den enskilde. Utredningen skall också analysera och bedöma om de sär- skilda befogenheterna i LVM är rättssäkert utformade. Mot denna bakgrund finns därför skäl att inledningsvis beröra frågan om rätts- säkerhet och rättsskydd i allmänhet och frågan om LVM i syn- nerhet. Denna positionsbestämning är väsentlig inför den fortsatta framställningen. Rättssäkerhet är inte ett begrepp med en entydig och klar defini- tion. I en skrift om rättssäkerheten inom äldreomsorgen anser (2001c), att i vid mening kan begreppet rättssäker- het sägas vara synonymt med en effektivt upprätthållen rättsord- Utredningens uppdrag och arbete samt vissa principiella utgångspunkter ning, som ger den enskilde ett visst mått av frihet och skydd från övergrepp från andra medborgare eller från samhället självt (s. 17). Vissa allmänna kriterier brukar sägas känneteckna ett samhälle som präglas av rättssäkerhet: Rättslig förutsebarhet – rätten skall vara förutsägbar och all offentlig makt skall utövas genom lagarna (legalitetsprincipen i RF 1 kap. 1 §). Rättslig likhet – förutsebarhetskriteriet har som mål att skapa allas likhet inför lagen (likhets- och objektivitetsprincipen i RF 1 kap. 9 §). Rättsskydd mot integritetskränkningar – rätten skall utöva tillsyn över den offentliga makten i syfte att den enskilde skall ges skydd mot kränkande offentlig maktutövning som på olika sätt begränsar medborgarnas frihet (RF 1 kap. 2 §). Rättslig tillgänglighet – den enskilde medborgaren har rätt att få sin sak prövad av domstol (RF 1 kap. 8 §). I sitt slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97) diskuterar innebörden av det materiella rättssäkerhetsbegreppet. Materiell rättstrygghet kan översättas med rättsskydd, rättstrygghet och effektivitet.1 noterade att det har också hävdats, att denna typ av rättssäkerhet skulle prioriteras i SoL, eftersom den bättre motsvarar social- tjänstlagens arbetsmodell med en helhetssyn i den sociala arbetet: Materiell rättssäkerhet anses nämligen innebära ett större tolknings- utrymme för att tillgodose mer individanpassade lösningar vilket i sig minskar förutsebarheten och rättssäkerheten för den enskilde. Det traditionella rättssäkerhetsbegreppet anses bättre tillgodose kravet på förutsebarhet eftersom det utgår från att normerna anger de förutsätt- ningar som ska vara uppfyllda för ett riktigt avgörande. Tolknings- utrymmet är då mindre. (SOU 1999:97 s. 179) För att anknyta begreppsdiskussionen om rättssäkerhet till LVM- utredningens uppdrag att stärka rättskyddet för den enskilde kan konstateras att även sistnämnda begrepp kan vara mångtydigt.2 I detta sammanhang tar rättsskydd sikte på den materiella bestäm- 1Se vidare uppsats i Rättsfondens skrift Psykiatrisk tvångsvård och rättssäker- het (1988, s. 20 ff.). 2Inom försäkringsväsendet används exempelvis rättsskydd i betydelsen ekonomiskt skydd om försäkringstagaren som privatperson hamnar i en rättstvist som kan prövas i domstol. Rätts- skyddet innebär då att försäkringen täcker ombuds- och rättegångskostnader. Jfr även Ds 2003:5 som handlar om stärkt rättsskydd för barn i gränsöverskridande fall. Utredningens uppdrag och arbete samt vissa principiella utgångspunkter melsens reella innehåll. Ett sätt att stärka den enskildes rättsskydd kan också vara, som skollagskommitté påpekade i sitt slutbetänkande (SOU 2002:121), att ge individen rätt att få infor- mation om och möjlighet att medverka i den process som leder fram till olika beslut samt överklaga beslut som går honom eller henne emot. Överfört på ärendehandläggning beto- nade klientens medverkan och inflytande över denna process: Individens ställning i förhållande till myndighetens rutiner måste där- för förändras i syfte att ge utrymme för medverkan och inflytande i handläggningen. Möjligheten att påverka och vara delaktig i processen är nämligen av väsentlig betydelse för att insatsen ska bli effektiv. Detta är en allmän utveckling som gäller all offentlig verksamhet. I ett vidare perspektiv är det fråga om vilken makt som ska ges till med- borgarna i syfte att uppnå detta. (SOU 1999:97 s. 260) Det nu sagda gäller naturligtvis även ärendehand- läggning i samband med exempelvis utredning enligt 7 § LVM. Socialberedningen framhöll i sitt betänkande – som föregick LVM – att just rättssäkerhetsfrågorna hade ägnats särskild uppmärksamhet, och exemplifierar sedan med åtgärder som kan sägas vara en provkarta på insatser för att stärka den enskildes rättsskydd under processen: Lekmannainflytandet har garanterats genom domstolsprövningen och utökats genom att viktiga besluts- funktioner lagts på de politiskt sammansatta institutionsstyrel- serna.3 Muntlig förhandling blir obligatorisk i alla mål om bere- dande av vård. Den enskilde får rätt att påkalla muntlig förhandling även i andra mål enligt lagen. Den enskilde skall vidare ha rätt till offentligt biträde enligt rättshjälpslagen redan från den tidpunkt inleder utredning om beredande av vård (SOU 1981:7 s. 8). Till har även förordnats experter och sakkunniga. I den fortsatta texten används begreppen utredningen och vi fram- för allt i anslutning till redogörelsen om utredningens inriktning, arbetssätt och arbetsformer. Begreppet jag används företrädesvis i samband med redovisningen av utredarens överväganden och för- 3 Varje LVM-hem hade tidigare sin egen styrelse. Utredningens uppdrag och arbete samt vissa principiella utgångspunkter Förslagen har visserligen diskuterats och utmejslats i nära samråd med utredningens experter och sakkunniga samt vid infor- mella kontakter som har haft med företrädare för enskilda kommuner och statliga myndigheter, klientorganisa- ioner samt det forskarnätverk som har varit knutet till utredningen, men med jag-formen tydliggörs den särskilde utredarens roll som ensamt ansvarig för utredningen. Arbetet har bedrivits parallellt inom olika delområden på grund av uppdragets karaktär och komplexitet: Sekretariatet har gjort en omfattande litteraturgenomgång och egna empiriska undersökningar i olika kommuner, men därutöver har också externa forskare anlitats för att genomföra utredningar inom avgränsade områden. Den empiri som själv har samlat in utgörs av dels en granskning av akter (totalt 148) i tre kommuner och en stadsdelsförvaltning; dels fokus- gruppsintervjuer med socialarbetare verksamma i myndighetsutöv- ningen i fem kommuner, lagfarna domare vid nio länsrätter; dels företrädare för polisen vid fem polismyndigheter; dels företrädare för beroendesjukvården vid tre länssjukhus. Utredaren och sekreta- riatet har också besökt cirka hälften av landets LVM-hem för att kunna bilda sig en uppfattning om de villkor och förutsättningar som institutionerna arbetar under. Ett antal forskare har på uppdrag av belyst olika områden och frågeställningar som anknyter till våra direktiv. Dessa rapporter spänner över ett brett fält och har alla tillfört utredningen värdefull kunskap. Delar av slutsatserna har beaktats i betänkandets allmänna del. Därutöver har rapporterna samlats i en särskild volym som utgör betänkandets bilagedel. Forsknings- rapporterna har alla seminariebehandlats med disputerade forskare som kommentatorer. Till utredningen har funnits en referensgrupp av forskare som vid ett seminarium framförde synpunkter på under- lagsmaterial som utarbetats inom sekretariatet. I denna referens- grupp har ingått professor , teol , docent , dr med.vet. , professor , professor , fil , docent samt docent . Till utredningen har också i slutskedet varit knuten en referens- grupp med tre kommunföreträdare vilka likaledes har förmedlat värdefulla synpunkter utifrån sina erfarenheter av socialtjänstbas- Utredningens uppdrag och arbete samt vissa principiella utgångspunkter erad missbrukarvård: (), () och (). Utredningen har även biträtts av sociologen som svarat för kategoriserings- och analysarbete beträffande den enkätundersökning som utredningen har låtit genomföra i samtliga kommuner; fil kand och fil som genomfört olika typer av statistiska bearbetningar och analyser; fil mag som bland annat har genomfört en kart- läggning av kommunernas rutiner när omhänder- tagande enligt LVM aktualiseras; jur kand som läst igenom och aktivt kommenterat olika textavsnitt; fil som tagit fram statistik om alkoholkonsumtionen, doktorand som gjort en kartläggning avseende HVB-hem; docent , fil och departementssekreterare som var för sig har skrivit om vissa länders lagstiftning och tillämpning av tvångsvård i samband med missbruk; doktorand vid Universi- tetet i Bergen, som lämnat värdefulla synpunkter på en underbilaga om norsk lagstiftning. Utredningen har inom ramen för sitt kartläggningsarbete genom- fört fokusgruppsintervjuer med företrädare för länsrätter, polis- myndigheter, beroendevården och i olika kommuner runt om i landet. Utredningen har också haft sammanträffanden med företrädare för Sosialdepartementet i och Socialminis- teriet i . Under arbetets gång har utredningen också, i enlighet med sina direktiv, haft fortlöpande kontakter med regeringens samordnare och stf. samordnare i narkotikafrågor (Mobilisering mot Narko- tika). Utredningen har också inhämtat synpunkter från vissa klient- organisationer. Betänkandet består av 18 kapitel. Kapitel 2–15 innehåller en allmän redogörelse för olika sakområden. I kapitel 16 redovisas mina över- väganden och förslag. Kapitel 17 innehåller en konsekvensbeskriv- ning med anledning av förslagen. I kapitel 18 slutligen redovisas författningskommentarer. Utredningen har i några fall tagit fram underlagspromemorior som av utredaren har bedömts förmedla fördjupad kunskap inom Utredningens uppdrag och arbete samt vissa principiella utgångspunkter skilda områden, men som inte primärt ligger till grund för senare redovisade överväganden och förslag. Det rör sig om redogörelser som innehåller historik och en redovisning av tvångslagstiftning i några enskilda länder. Dessa redogörelser fogas som bilagor till betänkandet. Till betänkandet fogas också en separat volym som innehåller forskningsrapporter vars innehåll respektive forskare själv ansvarar för.